62023CJ0313_RES
Gevoegde zaken C‑313/23, C‑316/23 en C‑332/23
Inspektorat kam Visshia sadeben savet
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Sofiyski rayonen sad)
Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 30 april 2025
„Prejudiciële verwijzing – Rechtsstaat – Rechterlijke onafhankelijkheid – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden – Gerechtelijk orgaan dat bevoegd is om voor te stellen tegen een magistraat een tuchtprocedure in te leiden met de bedoeling om tuchtrechtelijke sancties op te leggen – Handhaving van de functies van de leden van het gerechtelijk orgaan na de beëindiging van hun mandaat – Bescherming van natuurlĳke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening (EU) 2016/679 – Beveiliging van gegevens – Toegang van een gerechtelijk orgaan tot gegevens betreffende de bankrekeningen van magistraten en hun familieleden – Rechterlijke machtiging tot opheffing van het bankgeheim – Rechterlijke instantie die machtiging verleent voor de opheffing van het bankgeheim – Artikel 4, punt 7 – Begrip ‚verwerkingsverantwoordelijke’ – Artikel 51 – Begrip ‚toezichthoudende autoriteit’”
Prejudiciële vragen – Voorlegging aan het Hof – Nationale rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU – Begrip – Bepaling aan hand van structurele en functionele criteria – Rechterlijke instantie bij wie een gerechtelijk orgaan een verzoek om toegang tot gegevens betreffende de bankrekeningen van de magistraten en hun familieleden heeft ingediend – Rechterlijke machtiging tot opheffing van het bankgeheim – Rechterlijke instantie die rechterlijke taken uitoefent – Daaronder begrepen
(Art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; art. 267 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 7 en 8)
(zie punten 59‑63)
Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Grenzen – Verplichting van de lidstaten om de noodzakelijke rechtsmiddelen in te stellen om een daadwerkelijke rechtsbescherming te garanderen – Vragen over nationale regels in verband met de organisatie en de werking van een gerechtelijk orgaan – Daaronder begrepen
(Art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; art. 267 VWEU)
(zie punten 71‑73)
Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Handhaving van de functies van de leden van het gerechtelijk orgaan dat bevoegd is om voor te stellen tuchtprocedures tegen magistraten te openen na de beëindiging van hun mandaat – Geen expliciete rechtsgrondslag en geen beperking in de tijd van deze verlenging – Ontoelaatbaarheid
(Art. 2 en 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 81‑97, dictum 1)
Bescherming van natuurlĳke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening 2016/679 – Werkingssfeer – Uitzonderingen – Verwerking van gegevens in het kader van een activiteit die buiten de werkingssfeer van het Unierecht valt – Begrip – Beschikbaarstelling aan een gerechtelijk orgaan van persoonsgegevens die beschermd zijn door het bankgeheim en betrekking hebben op magistraten en hun familieleden – Beschikbaarstelling in de context van de verificatie van de verklaringen met betrekking tot hun vermogen – Daarvan uitgesloten
[Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 1, art. 2, lid 2, onder a), art. 2, lid 3]
(zie punten 99‑106, dictum 2)
Bescherming van natuurlĳke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening 2016/679 – Begrip verwerkingsverantwoordelijke – Rechterlijke instantie die bevoegd is om op verzoek van een gerechtelijk orgaan machtiging te verlenen voor de verstrekking van bankrekeninggegevens van magistraten en hun familieleden door een bank aan dat orgaan – Daarvan uitgesloten
(Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, punt 7)
(zie punten 108‑117, dictum 3)
Bescherming van natuurlĳke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening 2016/679 – Nationale toezichthoudende autoriteiten – Begrip – Rechterlijke instantie die bevoegd is om op verzoek van een gerechtelijk orgaan machtiging te verlenen voor de verstrekking van bankrekeninggegevens van magistraten en hun familieleden door een bank aan dat orgaan – Daarvan uitgesloten
[Art. 16 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 8, lid 3; verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad, art. 51, leden 1, 2 en 4, art. 57, lid 1, onder a) en g) en art. 58]
(zie punten 119‑123, dictum 4)
Bescherming van natuurlĳke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening 2016/679 – Rechtsmiddelen – Rechterlijke instantie die bevoegd is om machtiging te verlenen voor de beschikbaarstelling van persoonsgegevens aan een gerechtelijk orgaan – Rechterlijke instantie waar een beroep aanhangig is om toegang te verkrijgen tot deze gegevens dat is ingediend door dit orgaan, en niet een beroep tegen een verwerkingsverantwoordelijke – Verplichting om ambtshalve de eerbiediging van de regels betreffende gegevensbescherming te eerbiedigen – Geen – Schending van deze regels door dat orgaan in het verleden – Geen invloed
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad, art. 79, lid 1)
(zie punten 128‑138, dictum 5)
Samenvatting
Naar aanleiding van een verzoek om een prejudiciële beslissing van de Sofiyski rayonen sad (rechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije) oordeelt het Hof dat het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters zich verzet tegen een praktijk van een lidstaat waarbij de leden van een gerechtelijk orgaan dat bevoegd is om voor te stellen tuchtprocedures tegen magistraten te openen, hun taken na afloop van de wettelijke duur van hun mandaat kunnen blijven uitoefenen zonder dat die verlening op een expliciete rechtsgrondslag is gebaseerd of aan een tijdslimiet is gebonden. Voorts verduidelijkt het Hof de draagwijdte van de begrippen „verwerkingsverantwoordelijke” en „toezichthoudende autoriteit” die zijn neergelegd in de algemene verordening gegevensbescherming (
1
) in de context van de beschikbaarstelling van door het bankgeheim beschermde persoonsgegevens betreffende magistraten en hun gezinsleden, voor welke beschikbaar stelling een nationale rechterlijke instantie op verzoek van dat gerechtelijk orgaan machtiging heeft verleend.
In mei 2023 heeft de Inspektorat kam Visshia sadeben savet (inspectie bij de hoge raad voor de magistratuur, Bulgarije; hierna: „Inspektorat”), na het verstrijken van de termijn voor de indiening van de jaarlijkse vermogensaangiften van magistraten en hun familieleden voor het jaar 2022, bij de verwijzende rechter een verzoek ingediend tot opheffing van het bankgeheim met betrekking tot de bankrekeningen van meerdere magistraten en hun familieleden. (
2
)
De verwijzende rechter merkt op dat de Inspektorat in 2007 werd opgericht na een wijziging van de Bulgaarse grondwet en, in de hoedanigheid van gerechtelijk orgaan, belast is met het onderzoeken van de uitoefening van ongepaste beïnvloeding van magistraten, het verifiëren van hun vermogensverklaringen, het opsporen van mogelijke belangenconflicten, alsook met schendingen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Voorts geeft hij aan dat de mandaten van de leden van de Inspektorat, die door het nationale parlement voor een periode van vier tot vijf jaar zijn gekozen, in de loop van 2020 zijn verstreken, zonder dat nieuwe leden zijn gekozen. Op grond van de rechtspraak van de Konstitutsionen sad (grondwettelijk hof, Bulgarije) blijven de leden van de Inspektorat hun functies echter uitoefenen tot er nieuwe leden zijn gekozen, aangezien het behoud van de aan dit orgaan opgedragen taak belangrijker werd geacht dan het risico van misbruik door zijn leden.
In deze omstandigheden vraagt de verwijzende rechter zich af of een verlenging van de mandaten van de leden van de Inspektorat afbreuk kan doen aan de waarborgen voor de onafhankelijkheid van deze autoriteit en, zo ja, met welke criteria kan worden beoordeeld of een dergelijke verlenging toelaatbaar is en voor welke duur zij kan gelden.
Bovendien vraagt deze rechter zich af wat de rol en de verplichtingen zijn van de nationale rechterlijke instanties wanneer zij de Inspektorat toegang verlenen tot de persoonsgegevens van magistraten. Hij vraagt zich in het bijzonder af of de AVG van toepassing is op de werkzaamheden die hij verricht als hij de Inspektorat toegang verleent tot persoonsgegevens die onder het bankgeheim vallen, en, zo ja, wat de gevolgen daarvan zijn voor het toezicht dat hij moet uitoefenen. In dit verband vraagt de verwijzende rechter zich af of de toetsing die hij moet verrichten alvorens hij de Inspektorat toegang tot deze gegevens verleent, louter formeel moet zijn en zich ertoe moet beperken na te gaan of de personen ten aanzien van wie om opheffing van het bankgeheim wordt verzocht, de hoedanigheid hebben van meldingsplichtige personen, dat wil zeggen of zij magistraten zijn of personen die met hen een familieband of een andere band hebben, dan wel of hij bij die toetsing veeleer de beveiliging van de gegevens moet waarborgen op grond van de AVG.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats oordeelt het Hof dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in het licht van het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming (
3
), en in het bijzonder het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters, zich verzet tegen de praktijk van een lidstaat waarbij de leden van een gerechtelijk orgaan van die lidstaat, die door het parlement van die lidstaat worden gekozen voor mandaten voor bepaalde tijd en bevoegd zijn om toezicht te houden op de werkzaamheden van magistraten tijdens de uitoefening van hun taken, op hun integriteit en op de vraag of zij geen belangenconflicten hebben, alsook bevoegd zijn om aan een ander gerechtelijk orgaan voor te stellen om een tuchtprocedure in te leiden met de bedoeling om deze magistraten tuchtrechtelijke sancties op te leggen, hun functies blijven uitoefenen na het verstrijken van de in de grondwet van deze lidstaat vastgestelde wettelijke duur van hun mandaat, totdat dit parlement nieuwe leden kiest. Het voorgaande is van toepassing wanneer de verlenging van de verstreken mandaten niet berust op een uitdrukkelijke rechtsgrondslag in het nationale recht dat duidelijke en nauwkeurige regels bevat voor de uitoefening van die functie en zonder waarborg dat deze verlenging in de praktijk van beperkte duur is.
Wat dat betreft herinnert het Hof aan zijn vaste rechtspraak volgens welke de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties (
4
) vereist dat in de tuchtregeling wordt voorzien in de noodzakelijke waarborgen om te voorkomen dat deze regeling wordt gebruikt als middel om politiek toezicht op de inhoud van rechterlijke beslissingen uit te oefenen. Regels waarbij wordt omschreven wat als tuchtrechtelijk vergrijp geldt en welke sancties daarop van toepassing zijn, waarbij wordt voorzien in de tussenkomst van een onafhankelijke instantie volgens een procedure waarmee het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming en de rechten van de verdediging (
5
) ten volle worden gewaarborgd en waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid om in rechte op te komen tegen de beslissingen van de tuchtrechtelijke instanties, vormen dergelijke waarborgen.
Het is immers van wezenlijk belang dat dergelijke organen bij de uitoefening van hun taken objectief en onpartijdig handelen en dat zij daartoe vrij zijn van beïnvloeding van buitenaf. Dit geldt in het bijzonder voor een gerechtelijk orgaan dat, zoals de Inspektorat, over een ruime bevoegdheid beschikt om toezicht te houden op de activiteiten van magistraten tijdens de uitoefening van hun taken, op hun integriteit en op de vraag of zij geen belangenconflicten hebben, en om na afloop van dat toezicht aan een ander gerechtelijk orgaan (in casu de Hoge Raad voor de magistratuur) voor te stellen om een tuchtprocedure in te leiden met de bedoeling om deze magistraten tuchtrechtelijke sancties op te leggen. Daarom moet het geheel van regels die de organisatie en de werking van een dergelijk orgaan regelen, daaronder begrepen de regels inzake de procedure voor de benoeming van zijn leden, aldus zijn opgezet dat het bij de justitiabelen geen gewettigde twijfels kan doen rijzen over de vraag of de bevoegdheden en de functies van een dergelijk orgaan niet worden gebruikt als instrument om druk dan wel politiek toezicht op de gerechtelijke werkzaamheden uit te oefenen.
Wat betreft de mandaten van de leden van de Inspektorat die zijn verstreken zonder dat het nationale parlement is overgegaan tot verkiezing van nieuwe leden ervan, benadrukt het Hof dat de nationale regeling geen enkele regel lijkt te bevatten op basis waarvan de leden van de Inspektorat wier mandaat is verstreken, hun functies kunnen blijven uitoefenen. Volgens de rechtspraak van het grondwettelijk hof blijven de leden van de Inspektorat inderdaad hun functies uitoefenen tot aan de verkiezing van de nieuwe leden, maar het is ook juist dat die nationale regeling geen bepalingen bevat die de uitoefening van deze aldus verlengde functies regelen, noch een wettelijke regeling waarmee een einde kan worden gemaakt aan een eventuele blokkering van de procedure voor de benoeming van de nieuwe leden van de Inspektorat. De verlenging van de mandaten van de voormalige leden van de Inspektorat lijkt dus in de praktijk zonder beperking in de tijd te kunnen voortduren.
In deze context staat het uitsluitend aan de lidstaten om te beslissen of zij al dan niet toestaan dat de leden van een gerechtelijk orgaan, dat bevoegd is om toezicht te houden op de werkzaamheden van magistraten en voorstellen te doen om tuchtprocedures tegen hen in te leiden, hun functies blijven uitoefenen na afloop van de wettelijke duur van hun mandaten, teneinde de continuïteit van de werking van dat orgaan te waarborgen. Wanneer de lidstaten echter opteren voor een dergelijke verlenging van de mandaten, moeten zij ervoor zorgen dat deze functies na afloop van de mandaten worden uitgeoefend op basis van een uitdrukkelijke rechtsgrondslag in het nationale recht met duidelijke en nauwkeurige regels voor die uitoefening. Zij moeten ook ervoor zorgen dat de voorwaarden voor en de organisatie van een dergelijke verdere uitoefening van de mandaten zodanig zijn opgezet dat de betrokken leden van een dergelijk gerechtelijk orgaan bij de vervulling van hun taken op objectieve en onpartijdige wijze kunnen handelen. Ook al kan de verlenging van de mandaten in bepaalde omstandigheden noodzakelijk blijken, gelet op het belang van de door het betrokken gerechtelijk orgaan uitgeoefende functies, kan een dergelijke verlenging bijgevolg slechts in uitzonderlijke gevallen worden toegestaan en op voorwaarde dat er duidelijke en precieze regels voor gelden die verlengingen van onbeperkte duur in de praktijk uitsluiten.
In de tweede plaats stelt het Hof vast dat wanneer aan een gerechtelijk orgaan persoonsgegevens worden verstrekt die beschermd zijn door het bankgeheim en betrekking hebben op magistraten en hun familieleden met het oog op de verificatie van de verklaringen van die magistraten over hun vermogen en dat van hun familieleden, welke verklaringen worden gepubliceerd, sprake is van een verwerking van persoonsgegevens die binnen de materiële werkingssfeer van de AVG valt.
Om tot die conclusie te komen merkt het Hof op dat hoewel het tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort om regels vast te stellen betreffende de rechtspositie van magistraten en de uitoefening van hun taken, dit niet wegneemt dat een gegevensverwerking die tot doel heeft de integriteit van de magistraten te controleren en na te gaan of er bij hen eventueel sprake is van belangenconflicten, niet valt onder uitzonderingen van de werkingssfeer van de AVG (
6
), aangezien het geen activiteit betreft die ertoe strekt de nationale veiligheid te beschermen en evenmin een activiteit die in dezelfde categorie kan worden ingedeeld. De beschikbaarstelling aan een gerechtelijk orgaan van persoonsgegevens die beschermd zijn door het bankgeheim en betrekking hebben op magistraten en hun familieleden vormt immers een terbeschikkingstelling van die persoonsgegevens aan dat orgaan.
In de derde plaats spreekt het Hof zich uit over de uitlegging van de begrippen „verwerkingsverantwoordelijke” en „toezichthoudende autoriteit” in de zin van de AVG (
7
).
Wat het begrip „verwerkingsverantwoordelijke” betreft, is het Hof van oordeel dat een rechterlijke instantie die bevoegd is om op verzoek van een andere rechterlijke instantie toestemming te verlenen om aan dat orgaan gegevens betreffende de bankrekeningen van magistraten en hun gezinsleden te verstrekken, niet onder dat begrip valt.
De Inspektorat is op grond van deze nationale regeling bevoegd om met name controles uit te voeren met betrekking tot de integriteit en de afwezigheid van belangenconflicten bij magistraten en om hun vermogensaangiften te controleren. Daartoe biedt deze regeling de Inspektorat de mogelijkheid om toegang te vragen tot de gegevens betreffende de bankrekeningen van magistraten en hun familieleden, alsook de bevoegdheid om een voorafgaande rechterlijke machtiging te vragen voor de toegang tot die persoonsgegevens indien de betrokkenen niet hebben ingestemd met een dergelijke toegang. De rechterlijke instantie waarbij een verzoek om machtiging tot verstrekking is ingediend, treedt dus slechts op verzoek van de Inspektorat op en gaat enkel na of is voldaan aan de in dat nationale recht gestelde rechtmatigheidsvoorwaarden. Het is eveneens de Inspektorat en niet deze rechterlijke instantie, die aan de hand van de toepasselijke nationale regels bepaalt van welke personen zij toegang tot gegevens wil hebben met het oog op de uitoefening van haar bevoegdheden en ten aanzien van wie zij bij die rechterlijke instantie een verzoek om machtiging indient. Hoewel het aan deze rechterlijke instantie staat om te onderzoeken of en in hoeverre in een concreet geval is voldaan aan de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de verwerking, bepaalt zij dus niet uit eigen beweging het doel van de verwerking, of op welke personen en gegevens deze betrekking heeft. In die omstandigheden is het niet die rechterlijke instantie die verantwoordelijk is voor de verwerking, maar wel het orgaan dat bevoegd is om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken.
Wat betreft het begrip „toezichthoudende autoriteit” valt een rechterlijke instantie die bevoegd is om machtiging te verlenen voor de verstrekking van persoonsgegevens aan een ander gerechtelijk orgaan, volgens het Hof niet onder dat begrip, wanneer deze rechterlijke instantie door haar lidstaat niet is belast met het toezicht op de toepassing van de AVG teneinde met name de grondrechten en fundamentele vrijheden van natuurlijke personen in verband met de verwerking van hun persoonsgegevens te beschermen.
Ten slotte is het Hof van oordeel dat een rechterlijke instantie die bevoegd is om machtiging te verlenen voor de verstrekking van persoonsgegevens aan een ander gerechtelijk orgaan, niet verplicht is om, wanneer tegen de verwerkingsverantwoordelijke geen beroep bij haar is ingesteld (
8
), ambtshalve de bescherming van de personen van wie de gegevens aan de orde zijn, ten aanzien van de bepalingen van deze verordening die betrekking hebben op de beveiliging van persoonsgegevens te waarborgen. Dit geldt eveneens wanneer dat orgaan deze bepalingen in het verleden heeft geschonden.
Het Hof licht namelijk nader toe dat een nationale rechterlijke instantie waarbij geen beroep is ingesteld tegen een toezichthoudende autoriteit of tegen een verwerkingsverantwoordelijke (
9
), bij gebreke van regels die haar uitdrukkelijk controlebevoegdheden toekennen, niet gehouden is om toe te zien op de naleving van de inhoudelijke bepalingen van de AVG. Opdat een dergelijk beroep doeltreffend is, moeten de lidstaten zich ervan vergewissen dat de concrete regels voor de benutting van de in de AVG voorziene beroepsmogelijkheden daadwerkelijk voldoen aan de eisen die voortvloeien uit het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming. (
10
) Daartoe moet de verwerkingsverantwoordelijke, te weten het bevoegde gerechtelijk orgaan dat toegang tot de persoonsgegevens heeft verkregen, aan de personen van wie de gegevens aan de orde zijn, de in artikel 14 AVG (
11
) genoemde informatie verstrekken, aangezien deze informatie noodzakelijk is om die personen in voorkomend geval ertoe in staat te stellen hun recht uit te oefenen om bezwaar te maken tegen de verwerking van hun persoonsgegevens (
12
) en, ingeval zij schade hebben geleden, hun recht om beroep in te stellen (
13
).
(
1
)	Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1; hierna: „AVG”).
(
2
)	Overeenkomstig artikel 62, lid 6, punt 12, van de Zakon za kreditnite institutsii (wet op de kredietinstellingen) (DV nr. 59, van 21 juli 2006).
(
3
)	Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest).
(
4
)	Zoals voorzien in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
(
5
)	Artikelen 47 en 48 van het Handvest.
(
6
)	En met name de uitzondering die is neergelegd in artikel 2, lid 2, onder a), AVG, waarin is bepaald dat deze verordening niet van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens „in het kader van activiteiten die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen”. Deze uitzondering heeft enkel tot doel de verwerking van persoonsgegevens uit te sluiten van de werkingssfeer van de AVG wanneer de betreffende persoonsgegevens worden verwerkt door overheidsinstanties in het kader van activiteiten die ertoe strekken de nationale veiligheid te beschermen of in het kader van activiteiten die in dezelfde categorie kunnen worden ondergebracht.
(
7
)	In de zin van artikel 4, punt 7, en artikel 51, lid 1, AVG.
(
8
)	Op grond van artikel 79, lid 1, AVG.
(
9
)	Artikel 78, lid 1, en artikel 79, lid 1, AVG.
(
10
)	Artikel 47 van het Handvest.
(
11
)	Meer bepaald de leden 1 en 2 van deze bepaling.
(
12
)	Artikel 21 AVG.
(
13
)	De artikelen 79 en 82 AVG.