Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 5 mars 2026(1)
Mål C‑862/24
Satiksmes ministrija
ytterligare deltagare i rättegången:
A
(begäran om förhandsavgörande från Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland))
” Begäran om förhandsavgörande – Luftfart – Förordning (EG) nr 216/2008 – Gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet – Förordning (EG) nr 1178/2011 – Flygande personal inom den civila luftfarten – Privatflygarcertifikat – Flygprov – En sökandes bedrägliga beteende – Tillfälligt förbud mot att göra om det praktiska provet och erhålla en licens – ARA.GEN.355 e – Nödvändiga verkställighetsåtgärder för att förhindra att den bristande efterlevnaden fortsätter – Teoriprov – ARA.FCL.300 f – Analog tillämpning av det tillfälliga förbudet mot att göra om teoriprovet – Rättssäkerhetsprincipen – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 15 – Rätten till fritt yrkesval ”
I.      Inledning
1.        Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av ARA.GEN.355 e och ARA.FCL.300 f, vilka återfinns i bilaga VI till förordning (EU) nr 1178/2011(2), samt av artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna(3) och rättssäkerhetsprincipen.
2.        Begäran har framställts i ett mål mellan A och Satiksmes ministrija (Transportministeriet, Lettland) angående ett beslut av Civilās aviācijas aingerentūra (Statliga luftfartsmyndigheten, Lettland) (nedan kallad myndigheten), genom vilket myndigheten, efter att ha konstaterat att A hade gjort sig skyldig till bedrägeri vid flygprovet för att erhålla privatflygarcertifikat, upphävde provresultatet och förbjöd A att göra om provet och erhålla ett sådant certifikat under en ettårsperiod. Myndighetens beslut fastställdes av Transportministeriet.
3.        Den fråga som ställts av Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland), som är den hänskjutande domstolen, avser lagenligheten av detta förbudsbeslut, som varken föreskrivs i förordning nr 1178/2011 eller i någon nationell bestämmelse.
4.        Jag kommer att redogöra för skälen till att jag anser att ARA.GEN.355 e, som återfinns i bilaga VI till förordning nr 1178/2011, när en förfalskad loggbok lämnas in i syfte att uppfylla kraven på det flygprov som krävs för att erhålla ett privatflygarcertifikat, ska tolkas så, att den inte ger den behöriga myndigheten rätt att, avseende en person som ansöker om ett sådant certifikat, vidta en förebyggande förbudsåtgärd avseende flygprovet som liknar den åtgärd som föreskrivs i ARA.FCL.300 f i denna bilaga, när den åtgärden inte uttryckligen föreskrivs i en nationell bestämmelse.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
1.      Förordning (EG) nr 216/2008
5.        Skälen 3, 11 och 12 i förordning (EG) nr 216/2008(4) lyder som följer:
”(3)      [Konventionen angående internationell civil luftfart, som undertecknades i Chicago den 7 december 1944(5)] innehåller redan miniminormer för att säkerställa säkerheten inom den civila luftfarten med tillhörande miljöskydd. Grundläggande [unions]skrav och deras tillämpningsföreskrifter bör garantera att medlemsstaterna fullgör de förpliktelser som följer av den konventionen, även gentemot tredjeland.
…
(11)      Tillräcklig flexibilitet bör tillåtas under särskilda omständigheter, t.ex. för att vidta brådskande säkerhetsåtgärder eller tillgodose oförutsedda eller begränsade driftsrelaterade behov. Möjlighet bör också ges att uppnå en motsvarande säkerhetsnivå med andra medel. Medlemsstaterna bör kunna medge undantag från kraven i förordningen och tillämpningsföreskrifterna om undantagen är tydligt avgränsade och står under gemenskapens tillsyn.
(12)      … Det är … nödvändigt att … inrätta en europeisk byrå för luftfartssäkerhet (nedan kallad [Easa]), som ska arbeta självständigt med tekniska frågor och vara rättsligt, administrativt och ekonomiskt oberoende. Det är därför både nödvändigt och lämpligt att [Easa] är ett [unions]organ i form av en juridisk person med de genomförandebefogenheter som den tillerkänns i förordningen.”
6.        I artikel 2.1 i förordningen föreskrivs följande:
”Denna förordnings huvudsyfte är att skapa och upprätthålla en hög och enhetlig säkerhetsnivå inom den civila luftfarten i Europa.[(6)]”
7.        I artikel 7.2 första och andra styckena i samma förordning föreskrivs följande:
”Utom under utbildning får en person vara pilot, endast om han eller hon innehar ett flygcertifikat och ett medicinskt intyg som är lämpliga för den berörda typen av trafik.
Ett flygcertifikat ska endast utfärdas för en person när han eller hon uppfyller de regler som fastställts för att garantera överensstämmelse med de grundläggande kraven på teoretiska kunskaper, praktiska färdigheter, språkkunskaper och erfarenhet enligt bilaga III.”
8.        I artikel 68 i förordning nr 216/2008 stadgas följande:
”Medlemsstaterna ska fastställa sanktioner för överträdelser av denna förordning och dess tillämpningsföreskrifter. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.”
9.        I bilaga III till denna förordning, med rubriken ”Grundläggande krav för pilotcertifiering som avses i artikel 7”, anges följande i punkt 1.a.1:
”En person som genomgår utbildning för att flyga ett luftfartyg måste ha uppnått sådan utbildningsmässig, fysisk och psykisk mognad att han eller hon kan förvärva, bibehålla och uppvisa relevanta teoretiska kunskaper och praktiska färdigheter.”
2.      Förordning nr 1178/2011
10.      I skäl 5 i förordning nr 1178/2011 anges följande:
”Enligt förordning [nr 216/2008] ska [Europeiska] kommissionen
utarbeta nödvändiga tillämpningsföreskrifter för fastställande av villkoren för certifiering av piloter samt för personer som deltar i deras utbildning, testning eller kontroll, för utfärdande av intyg för kabinbesättning och för bedömningen av deras medicinska lämplighet.”
11.      Enligt artikel 1 punkt 1 i förordningen fastställs närmare bestämmelser om bland annat ”[o]lika behörigheter för flygcertifikat, villkor för att utfärda, bibehålla, ändra, begränsa, tillfälligt dra in eller återkalla certifikat”.
12.      Artikel 11 i förordningen har rubriken ”Tillsynsbefogenheter”. I punkterna 5 f och 6 i föreskrivs följande:
”5.      Personal som av den behöriga myndigheten bemyndigats att utföra certifierings- och/eller tillsynsverksamhet ska bemyndigas att minst utföra följande uppgifter:
…
f)      Vidta eller initiera verkställighetsåtgärder enligt vad som är lämpligt.
6.       Uppgifterna enligt punkt 5 ska utföras i enlighet med lagstiftningen i den berörda medlemsstaten.”
13.      Bilaga I till samma förordning avser ”Del FCL”.(7) I kapitel A i denna bilaga, med rubriken ”Allmänna krav”, föreskrivs följande i FCL.030, avseende ”[p]raktiskt flygprov”:
”a)      Innan ett flygprov för utfärdande av ett certifikat, en behörighet eller ett behörighetsbevis genomförs, ska sökanden ha godkänts på det tillhörande teoriprovet. Undantag kan dock göras för sökande som genomgår en kurs i integrerad flygutbildning.
Teoriutbildningen ska alltid ha avslutats innan ett sådant prov genomförs.
b)      Förutom vid utfärdande av ATPL ska sökanden till ett flygprov ha rekommenderats för provet av den organisation/person som ansvarar för utbildningen, efter det att utbildningen har avslutats. Utbildningsdokumentationen ska finnas tillgänglig för kontrollanten.”
14.      I kapitel C i bilaga I till förordning nr 1178/2011, som bland annat avser privatflygarcertifikat (PPL)(8), fastställs i sektion 1 ”[a]llmänna krav”. I FCL.235, som återfinns i denna sektion, med rubriken ”Flygprov”, föreskrivs följande i led a:
”En sökande till ett … PPL ska genom ett flygprov ha uppvisat förmåga att som befälhavare[(9)] på tillämplig kategori av luftfartyg utföra relevanta förfaranden och manövrer med en kompetens som är lämplig för de befogenheter som tilldelas.”
15.      I bilaga VI i denna förordning fastställs ”[m]yndighetskrav för flygande personal”.(10) I samma bilaga i förordningen preciseras följande i led e i ARA.GEN.355, med rubriken ”Brister och verkställighetsåtgärder – personer”,(11) i kapitel GEN(12), avsnitt III, avseende ”[t]illsyn, certifiering och verkställighet”:
”Om det i samband med tillsyn eller på annat sätt påträffas bevis för bristande efterlevnad av de tillämpliga kraven av en person som omfattas av kraven i förordning (EG) nr 216/2008 och dess tillämpningsföreskrifter och som inte innehar ett certifikat, en behörighet eller ett intyg som har utfärdats enligt den förordningen och dess tillämpningsföreskrifter, ska den behöriga myndighet som har konstaterat den bristande efterlevnaden vidta alla verkställighetsåtgärder som krävs för att förhindra att den bristande efterlevnaden fortsätter.”
16.      I kapitel FCL, med rubriken ”Särskilda krav för certifiering av flygbesättningar”, i bilaga VI i förordning nr 1178/2011, föreskrivs i avsnitt II, avseende ”[c]ertifikat, flygcertifikat och behörigheter”, i ARA.FCL.250, som reglerar ”utfärdande, förlängning eller förnyelse av flygcertifikat, behörighet eller certifikat”, följande i led a:
”Den behöriga myndigheten ska, enligt vad som är tillämpligt, begränsa, tillfälligt upphäva eller återkalla ett flygcertifikat och tillhörande behörigheter eller certifikat i enlighet med ARA.GEN.355 under bland annat följande omständigheter:
1)      Flygcertifikatet, behörigheten eller certifikatet har erhållits genom förfalskning av inlämnade handlingar.
2)      Loggbok och certifikatdokumentation har förfalskats.
…”
17.      I bilaga VI, kapitel FCL, avsnitt III i denna förordning, som rör ”[t]eoriprov”, föreskrivs följande i led f under ARA.FCL.300, med rubriken ”Förfarande vid prov”(13):
”Den behöriga myndigheten ska förbjuda sökande som avlägger prov och som avslöjas med att fuska att avlägga ytterligare prov i minst tolv månader från dagen för det prov på vilket de ertappades med att fuska.”
B.      Lettisk rätt
18.      I artikel 6 andra stycket punkt 5 och femte stycket i likums ”Par aviāciju” (luftfartslagen)(14) av den 5 oktober 1994 föreskrivs följande:
”Myndigheten …
:
…
5)      ska utföra certifiering och tillsyn av personal inom den civila luftfarten, inbegripet utfärdande, förlängning, tillfällig indragning eller återkallande av certifikat för flygande personal, flygledare, flygtrafikinformationsoperatörer och teknisk underhållspersonal för luftfartyg inom den civila luftfarten.
…
Myndigheten … får besluta om förbud mot eller begränsningar av verksamhet som rör certifiering av personal inom den civila luftfarten och av institutioner för professionell utbildning av personal inom den civila luftfarten, användning av luftrummet i Republiken Lettland eller drift av den civila luftfarten, flygplatser och annan infrastruktur och andra anläggningar för civil luftfart i syfte att säkerställa genomförandet av de krav på säkerhet inom den civila luftfarten och tillförlitlighet vid flygning av luftfartyg som fastställs i unionsrätten … Myndighetens administrativa åtgärder … ska kunna bli föremål för rättslig prövning utan möjlighet till överklagande till en högre myndighet. Ett överklagande av ett förvaltningsbeslut ska inte upphäva dess tillämpning.”
III. Bakgrunden till det nationella målet och tolkningsfrågorna
19.      A har vidtagit åtgärder för att erhålla ett privatflygarcertifikat (nedan kallat PPL(A)).(15) För detta ändamål skulle han, efter att ha erhållit ett läkarintyg av lämplig klass, vilket är en förutsättning för att utöva befogenheterna som pilotelev, genomgå och bli godkänd på ett teoretiskt prov och därefter ett praktiskt prov vid en godkänd utbildningsorganisation.
20.      Efter att ha vänt sig till myndigheten den 6 oktober 2017 och erhållit ett läkarintyg lämnade A den 6 december 2017 in en ansökan om praktisk examination och utnämning av en kontrollant. A bifogade ett intyg från en bulgarisk luftfartsskola daterat den 5 december 2017, i vilket det intygades att han med godkänt resultat hade genomgått den modulbaserade flygutbildningen för ett privatflygarcertifikat mellan den 23 oktober 2017 och den 5 december 2017. Den 16 december 2017 mottog myndigheten på elektronisk väg ett formulär från examinatorn om att A hade genomgått flygprov den 12 december 2017 i Spanien, tillsammans med en kopia av A:s loggbok för besättningsmedlemmar.
21.      Vid de kontroller som byrån genomförde den 17 januari 2018 konstaterade myndigheten oegentligheter avseende flygutbildningen som A intygat. Den behöriga bulgariska myndigheten meddelade för det första att den bulgariska luftfartsakademin inte hade rätt att tillhandahålla flygutbildning utanför Bulgariens luftrum och att det inte hade varit möjligt att bekräfta att A hade utbildats där. För det andra mottog byrån den 23 mars 2018 information från en godkänd underhållsorganisation som visade att A:s flygutbildning inte hade ägt rum på det sätt som anges i hans loggbok. När A ombads att lämna förklaringar till myndigheten lämnade han senare endast in en skrivelse till myndigheten där han återkallade sin tidigare ansökan om privatflygarcertifikat [PPL(A)] och ifrågasatte myndighetens behörighet att granska den pilotutbildning som anordnas av den bulgariska luftfartsakademin.
22.      Den 7 november 2018 antog myndigheten ett beslut genom vilket den, för det första, ogiltigförklarade resultaten av det flygprov som A hade lagt fram, för det andra förbjöd A att göra om flygprovet i syfte att erhålla ett privatflygarcertifikat och att erhålla ett sådant certifikat till och med den 7 november 2019 (nedan kallat det omtvistade förbudet) och, för det tredje, underrättade kommissionen, Easa och Easas medlemsstater (nedan kallat det omtvistade beslutet). Myndigheten grundade sitt beslut särskilt på konstaterandet att A hade förfalskat handlingarna avseende sin flygutbildning och att inlämnandet av en loggbok till kontrollanten följaktligen skulle betraktas som ett lämnande av oriktiga uppgifter och en förfalskning av en handling. Den motiverade också sitt beslut med hänvisning till förebyggande av en potentiell risk för säkerheten för civila luftfartyg.
23.      A överklagade Transportministeriets beslut av den 17 maj 2019, genom vilket myndighetens beslut fastställdes, till Administratīvā rajona tiesa (Förvaltningsdomstolen i första instans, Lettland). A anförde att det tillfälliga förbudet mot att erhålla ett privatflygarcertifikat till sin natur och sina verkningar var en påföljd, för vilken den behöriga lettiska myndigheten måste finna att en administrativ överträdelse eller ett brott har begåtts. A gjorde även gällande att en analog slutsats om ett sådant förbud utifrån förordning nr 1178/2011 inte är förenlig med förordningens systematik och struktur. Nämnda domstol slog fast att förbudet mot att göra om flygprovet var rättsstridigt.
24.      Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland) prövade överklagandet av avgörandet som meddelats av Administratīvā rajona tiesa (Förvaltningsdomstolen i första instans) och fastställde det avgörandet. Den ansåg att det ettåriga förbud mot att göra om flygprovet som myndigheten hade beslutat om var en påföljd av straffrättslig karaktär som inte uttryckligen föreskrevs i någon bestämmelse, eftersom ARA.FCL.300 f inte var tillämplig. Nämnda domstol fann även att ARA.GEN.355 e inte ger den behöriga myndigheten befogenhet att fatta beslut utan nationell rättslig grund, vilket är en tolkning som bekräftas av Easa i dess handling med rubriken ”Godtagbara sätt att uppfylla kraven. Del FCL”.
25.      Transportministeriet överklagade denna dom till Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen). Ministeriet anser att Administratīvā apgabaltiesas (Regionala förvaltningsdomstolen) tolkning är formalistisk och varken förenlig med systematiken i eller syftet med förordning nr 1178/2011. Ministeriet har gjort gällande att det omtvistade förbudet inte är en påföljd, utan ett sätt att säkerställa den höga säkerhetsnivå inom den civila luftfarten som krävs särskilt för de ensamflygningar(16) som A vill utföra. Ministeriet har även gjort gällande att denna tolkning leder till en sänkning av den säkerhetsnivå som krävs och äventyrar flygsäkerheten, eftersom den gör det möjligt för en person att fortsätta att verka inom den civila luftfarten, trots att personen inte är utbildad på rätt sätt och i enlighet med kraven för att utföra flygningar.(17)
26.      Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen) har erinrat om att det varken i förordning nr 216/2008 eller i förordning nr 1178/2011 preciseras vilka följderna blir för en sökande som, inom ramen för flygprovet, har lämnat felaktiga uppgifter till kontrollanten om den utbildning som han eller hon genomgått och om sin flygerfarenhet för att erhålla ett privatflygarcertifikat. Det åligger därför enligt den hänskjutande domstolen den behöriga nationella civila luftfartsmyndigheten att vidta lämpliga verkställighetsåtgärder i händelse av förfalskning av certifikatet och/eller loggböckerna.
27.      Den hänskjutande domstolen vill i detta sammanhang få klarhet i tolkningen av ARA.GEN.355 e, enligt vilken den behöriga myndigheten ska vidta alla verkställighetsåtgärder som krävs för att förhindra att den bristande efterlevnaden fortsätter, och ARA.FCL.300 f, i vilken det föreskrivs att den behöriga myndigheten vid fusk vid teoriprovet ska förbjuda en sökande att avlägga ytterligare prov i minst tolv månader.
28.      Den hänskjutande domstolen anser, mot bakgrund av det säkerhetsmål för den civila luftfarten som eftersträvas med förordning nr 1178/2011, att det inte finns anledning att behandla fusk i samband med flygprov mindre strikt än det som föreskrivs för teoriprov.
29.      Den hänskjutande domstolen har emellertid, med stöd av artikel 52.1 i stadgan, uttryckt tvivel om huruvida det omtvistade förbudet tydligt ska uttryckas genom en rättsregel. Förevarande mål gäller nämligen friheten att utöva yrkesverksamhet, som stadgas i artikel 15 i stadgan, för en person som vill utöva denna frihet genom att skaffa sig ett privatflygarcertifikat för att kunna utföra persontrafik med luftfart. Den hänskjutande domstolen har tillagt att detta förbud, enligt rättssäkerhetsprincipen, ska följa direkt av en specifik bestämmelse i förordning nr 216/2008 eller förordning nr 1178/2011. Bestämmelserna i dessa förordningar om flygprov ger emellertid, till skillnad från bestämmelserna om teoretisk prövning, inte uttryckligen den behöriga myndigheten behörighet att utfärda ett sådant förbud. Den hänskjutande domstolen har dessutom erinrat om att EU-domstolen emellertid har slagit fast att den omständigheten att en lag lämnar ett bedömningsutrymme åt de myndigheter som har ansvaret för att genomföra lagen inte i sig strider mot kravet på förutsebarhet, med förbehåll för vissa garantier mot godtycke.(18)
30.      Slutligen har den hänskjutande domstolen påpekat att enligt förklaringen i ARA.GEN.355 e, som publicerats av Easa, beror den typ av verkställighetsåtgärder som ska vidtas på tillämplig nationell lagstiftning och kan till exempel omfatta böter eller förbud mot att utöva uppgifter.(19) Den hänskjutande domstolen påpekar härvidlag att eftersom en unionsförordning är en direkt tillämplig rättsakt, ska den behöriga myndigheten tillämpa ARA.GEN.355 e direkt. Vidare kan denna myndighet, enligt artikel 6 andra stycket led 5 och femte stycket i luftfartslagen, besluta om förbud mot eller begränsningar av verksamhet som rör certifiering av personal inom den civila luftfarten i syfte att säkerställa genomförandet av de krav på säkerhet inom den civila luftfarten och tillförlitlighet vid flygning av luftfartyg som fastställs i unionsrätten. Den behörighet som nämnda myndighet har tilldelats föreskriver emellertid inte något särskilt tillfälligt förbud när det gäller fusk inom ramen för flygprovet.
31.      Den hänskjutande domstolen vill dessutom få klarhet i hur den allmänna unionsrättsliga principen, enligt vilken enskilda inte får åberopa unionsrättsliga bestämmelser på ett sätt som är bedrägligt eller utgör missbruk, ska tillämpas i detta sammanhang.
32.      Den hänskjutande domstolen har gjort följande tolkning av detta: eftersom ARA.GEN.355 e, i bilaga VI till förordning nr 1178/2011, ger den behöriga myndigheten rätt att vidta nödvändiga verkställighetsåtgärder, och ARA.FCL.300 f, inom ramen för teoriprovet, föreskriver att fusk leder till ett förbud att göra om provet under minst ett år, skulle det ur systematisk synvinkel, och för att säkerställa förordningens mål om en enhetlig hög säkerhetsnivå för den civila luftfarten inom alla områden av kontrollanter och flygprov och för att uppnå unionsrättens ändamålsenliga verkan, inte vara motiverat att inte utvidga dessa verkställighetsåtgärder till att omfatta det praktiska flygprovet.
33.      Mot denna bakgrund beslutade Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)      Om det visas att provdeltagaren har agerat bedrägligt genom att under det praktiska flygprovet visa examinatorn falska dokument om förvärvet av praktisk utbildning, är den nationella luftfartsmyndigheten då, enligt punkt ARA.GEN.355 e … behörig att tillfälligt förbjuda den berörda personen att göra om flygprovet för privatflygarcertifikat och att erhålla privatflygarcertifikat?
2)      Ska förklaringen till punkt ARA.GEN.355 e … som återfinns i det dokument som offentliggjorts av Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet med titeln ’Godtagbara sätt att uppfylla kraven. Del FCL’, tolkas så, att typen av verkställighetsåtgärder beror på tillämplig nationell rätt och exempelvis kan innefatta ett förbud mot att utöva funktioner, i den meningen att den behöriga myndigheten ges befogenhet att välja lämpliga begränsningar (som bygger på punkt ARA.FCL.300 f) för att uppnå målen med [förordning nr 1178/2011], om det i nationell rätt inte föreskrivs ett specifikt tillfälligt förbud mot att genomföra flygprovet för att erhålla privatflygarcertifikat?
3)      Är det förenligt med rättssäkerhetsprincipen och artikel 52.1 i stadgan att tolka punkt ARA.FCL.300 f …, så att det tillfälliga förbudet mot att genomgå det teoriprov som föreskrivs i denna punkt kan utsträckas till att omfatta en upprepning av flygprovet?”
34.      A, Transportministeriet, den lettiska och den ungerska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Alla dessa utom den ungerska regeringen deltog vid förhandlingen den 3 december 2025, vid vilken de besvarade domstolens muntliga frågor.
IV.    Bedömning
35.      Den hänskjutande domstolen ska pröva lagenligheten av ett myndighetsbeslut genom vilket en person som ansökt om att erhålla privatflygarcertifikat förbjuds att på nytt genomföra flygprov och erhålla ett sådant certifikat i ett år. Eftersom det inte finns vare sig unionsrättsliga eller nationella bestämmelser som uttryckligen föreskriver ett sådant förbud, vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i hur två bestämmelser i bilaga VI till förordning nr 1178/2011, nämligen ARA.GEN.355 e och ARA.FCL.300 f, ska tolkas.
36.      Min bedömning kommer i tur och ordning att avse svaret på den första tolkningsfrågan och därefter den tredje frågan. Jag kan inte undersöka den andra frågan, som saknar föremål, eftersom Easas yttrande avseende ARA.GEN.355 e inte är rättsligt bindande.
37.      Jag kommer därför i en första del att redogöra för den rättsliga ramen för ARA.GEN.355 e och ARA.FCL.300 f. Den andra delen kommer att ägnas åt hur det omtvistade förbudet ska kategoriseras rättsligt. I den tredje delen kommer jag att uttala mig om den grad av precision som krävs för att tillämpa ARA.GEN.355 e. Slutligen kommer jag att göra en bedömning av tillämpningen av artikel 52.1 i stadgan.
A.      Erinran om den rättsliga ramen för ARA.GEN.355 e och ARA.FCL.300 f
38.      Dessa bestämmelser återfinns i bilaga VI till förordning nr 1178/2011, i vilken det fastställs tekniska krav och administrativa förfaranden för flygande personal inom den civila luftfarten.  Det rör sig om en tillämpningsförordning till förordning nr 216/2008, som definierar gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet.(20) I denna bilaga VI, eller del ARA, anges de krav som ska tillämpas på behöriga nationella myndigheten för flygande personal. Det innehåller ett kapitel GEN, i vilket det som allmänna krav finns ett avsnitt III om ”[t]illsyn, certifiering och verkställighet”, särskilt ARA.GEN.355. Denna bilaga VI innehåller därefter ett kapitel FCL, som benämns så på grund av att det avser flygbesättningar.(21) I dess sektion II behandlas skyldigheterna för den behöriga myndigheten gällande certifikat, behörighet och intyg. I avsnitt III, med rubriken ”Teoriprov”, återfinns ARA.FCL.300 som reglerar förfarandena för sådana prov.
39.      I ARA.FCL.300 f föreskrivs det beslut som den behöriga myndigheten ska fatta vid fusk på teoriprovet, det vill säga förbud mot att ”avlägga ytterligare prov i minst tolv månader från dagen för det prov på vilket [sökande] ertappades med att fuska”.(22) Det finns ingen motsvarighet i ett avsnitt som ägnas åt flygprov.
40.      I FCL.030, som återfinns i bilaga I till förordning nr 1178/2011, med rubriken ”Praktiskt flygprov”, föreskrivs att detta prov måste föregås av ett godkänt teoriprov och i allmänhet av en rekommendation från det organ eller den person som ansvarar för utbildningen. Den innehåller, enligt min mening logiskt sett, inte någon bestämmelse om bedrägeri som skulle ha begåtts vid den praktiska prövningen. Detta prov, som i FCL.010 definieras som ett uppvisande av färdigheter och som i förekommande fall innefattar ett muntligt prov, kan nämligen inte godkännas om fusk förekommer. En sökande får således inte under provet vilseleda examinatorn om sin kompetens.
41.      Det enda tänkbara bedrägeriet är således bedrägeri avseende skriftliga handlingar. Unionslagstiftaren har endast tänkt sig detta om det upptäcks efter det att exempelvis certifikatet har erhållits. I kapitel FCL i bilaga VI till förordning nr 1178/2011(23) avser ARA.FCL.250(24) nämligen just förfalskning av inlämnade handlingar som anges i led a 1 och av loggbok och certifieringsdokumentation i led a 2.
42.      Det rör sig således om den enda andra bestämmelsen i detta kapitel FCL som avser bedrägeri. Den föreskriver begränsning, tillfälligt upphävande eller återkallande av bland annat certifikatet. Ingen förbudsperiod föreskrivs. Det har inte heller fastställts någon varaktighet för beslutet att begränsa eller tillfälligt upphäva certifikatet. Teoretiskt sett skulle ett sådant tillfälligt upphävande, som motsvarar ett flygförbud, således kunna vara obegränsat i tiden.
43.      Jag anser därför att förfalskning av en loggbok som upptäckts innan ett certifikat har erhållits inte omfattas av förordning nr 1178/2011 och att den behöriga myndigheten, när certifikatet redan har utfärdats, fattar sitt beslut ”i enlighet med ARA.GEN.355”(25), såsom anges i ARA.FCL.250.
44.      Syftet med ARA.GEN.355, med rubriken ”Brister och verkställighetsåtgärder – personer”, är att fastställa det förfarande som ska följas av den behöriga myndighet som ansvarar för att kontrollera efterlevnaden av de krav som är tillämpliga på personer enligt definitionen i ARA.GEN.300 a i bilaga VI till förordning nr 1178/2011. ARA.GEN.355 e avser uttryckligen en situation där en person inte innehar ett certifikat. Där föreskrivs att ”den behöriga myndighet som har konstaterat den bristande efterlevnaden [ska] vidta alla verkställighetsåtgärder som krävs för att förhindra att den bristande efterlevnaden fortsätter”. Ett liknande uttryck förekommer i ARA.GEN.355 b punkt 2(26) när ett certifikat har utfärdats och det har konstaterats att den som har detta certifikat inte har följt vad som stadgas. Den behöriga myndigheten får således vidta åtgärder utöver de beslut som fattas som begränsar eller tillfälligt eller permanent upphäver användningen av ett certifikat.
45.      Är den tolkning av ARA.GEN.355 e som har gjorts gällande av Transportministeriet, den lettiska och den ungerska regeringen samt kommissionen tillräcklig för att motivera ett beslut om förbud mot att göra om flygprovet och erhålla ett certifikat under ett år? Med andra ord, har A, i avsaknad av nationella bestämmelser i vilka det uttryckligen föreskrivs att det omtvistade förbudet kan antas, haft fog för att göra gällande att det är rättsstridigt?
46.      Svaret på denna fråga, som kommer till uttryck i den första tolkningsfrågan, innebär att det ska fastställas huruvida prövningen av lagenligheten av det omtvistade administrativa beslutet avser en påföljd(27)av straffrättslig karaktär(28) eller en förebyggande åtgärd, mot bakgrund av EU-domstolens och Europadomstolens praxis(29) avseende genomförandet av ”Engel-kriterierna”(30), eftersom det framgår av förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna(31) att den rättighet som garanteras i artikel 49 a i stadgan, enligt artikel 52.3 i stadgan, har samma innebörd och räckvidd som den rättighet som garanteras i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna(32). En oprecis bestämmelse kan nämligen endast strida mot den straffrättsliga legalitetsprincipen i artikel 49.1 första meningen i stadgan(33) om den föreskriver en sådan påföljd (B). Om artikel 49.1 första meningen i stadgan inte är tillämplig är det däremot enligt min mening på grundval av den allmänna rättssäkerhetsprincipen som svaret till den hänskjutande domstolen ska ges (C).
B.      Bedömningen av det omtvistade förbudet
47.      I det omtvistade beslutet, som återfinns bland handlingarna i målet, anges att ”[m]ot bakgrund av det ovan anförda är det, om det bedrägeri som begåtts vid ett teoriprov medför ett förbud för sökanden att göra om provet under minst 12 månader, proportionerligt att ålägga sökanden en lämplig påföljd vid bedrägeri och avsiktligt tillhandahållande av oriktiga uppgifter till examinatorn före flygprovet, det vill säga ett förbud mot att göra om flygprovet och att erhålla ett flygcertifikat under minst 12 månader”.(34)
48.      Eftersom det är ostridigt att myndigheten agerade inom den ram som fastställts genom ARA.GEN.355, är detta beslut enligt min mening emellertid en åtgärd och inte en påföljd. I detta avseende vill jag framhålla uttrycken ”actions correctives” (verkställighetsåtgärder) och ”mesures nécessaires de mise en application” (verkställighetsåtgärder som krävs) som används i den franska språkversionen av ARA.GEN.355, vilka tydligt visar att det inte finns något samband med ett förfarande som leder till ett tvångsåtgärdsbeslut. Även om dessa uttryck inte har någon motsvarighet i många språkversioner utöver den italienska, och medan den engelska språkversionen använder uttrycket ”enforcement measures”,(35) delar jag kommissionens uppfattning vid förhandlingen att detta uttryck avser genomförandeåtgärder.(36)
49.      Denna kvalificering befriar emellertid inte från skyldigheten att avgöra huruvida det omtvistade förbudet är av straffrättslig karaktär. I detta avseende är det, såsom kommissionen föreslog vid förhandlingen, relevant att hänvisa till Europadomstolens beslut av den 9 oktober 2018, Seražin mot Kroatien,(37) som avsåg ett förbud mot att delta i idrottstävlingar som kompletterades med en informationsskyldighet i förhållande till polisen som tillämpades av en domstol för en person som dömts för huliganism. Med stöd av artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen,(38) i vilken principen ne bis in idem eller förbud mot dubbel straffbarhet stadfästs, analyserade Europadomstolen denna uteslutningsåtgärd på grundval av Engel-kriterierna för att avgöra huruvida det förelåg en ”anklagelse om brott” och ett ”straff”.(39)
50.      Jag föreslår därför att domstolen hänvisar till sin fasta praxis som grundar sig på Engel-kriterierna för tolkningen av artikel 50 i stadgan och som har införlivats med artikel 49 i stadgan, såväl i punkt 3 som i punkt 1 sista meningen, för att anse att denna rättspraxis bör utvidgas till att omfatta den första meningen i denna bestämmelse, i vilken den straffrättsliga legalitetsprincipen anges.
51.      Det ska således erinras om att det första av Engel-kriterierna är den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, det andra kriteriet är överträdelsens art och det tredje kriteriet är hur sträng den påföljd är som den berörde kan åläggas.(40)
52.      Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att utifrån dessa kriterier kontrollera huruvida det gentemot A påförda förbudet har straffrättslig karaktär i den mening som avses i artikel 49.1 i stadgan, kan EU-domstolen emellertid, när den meddelar ett förhandsavgörande, bidra med preciseringar för att vägleda den hänskjutande domstolen vid dess bedömning.(41)
53.      Vad gäller det första kriteriet, avseende den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen, framgår det av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att myndigheten, på grund av det bedrägeri avseende skriftliga handlingar som den har konstaterat, har fattat ett förvaltningsbeslut på de villkor som föreskrivs i artikel 6 femte stycket i luftfartslagen. Enligt lettisk rätt som reglerar myndighetens åtgärder ska den överträdelse som är aktuell i det nationella målet således betraktas som en administrativ överträdelse.(42)
54.      Det ska emellertid, mot bakgrund av de två andra kriterier som avses i punkt 51 i detta förslag till avgörande, fastställas huruvida tillämpningen av ett sådant förbud som det som är aktuellt i det nationella målet är av straffrättslig karaktär.(43)
55.      Det andra kriteriet, avseende överträdelsens art, innebär att det ska prövas huruvida den aktuella åtgärden bland annat har ett repressivt syfte, något som är kännetecknande för en påföljd av straffrättslig karaktär i den mening som avses i artikel 49 i stadgan, varvid den omständigheten att åtgärden även har ett förebyggande syfte inte i sig kan anses innebära att den förlorar sin karaktär av straffrättslig påföljd. Straffrättsliga påföljder är nämligen till sin natur sådana att de syftar till att både beivra och förebygga(44) olagliga handlingar. Däremot är en åtgärd som inskränker sig till att kompensera för den skada som vållats genom överträdelsen i fråga inte av straffrättslig karaktär.(45)
56.      Såsom Europadomstolen har påpekat(46) är det i praktiken svårt att göra en tydlig åtskillnad mellan avskräckning, som en del av en påföljd, och förebyggande.
57.      Enligt min mening framgår det emellertid tydligt av avgörandet Seražin mot Kroatien att förebyggande åtgärder ska beaktas med hänsyn till allmänintresset, det vill säga skyddet av framtida brottsoffer,(47) snarare än den del som riktar sig till potentiella förövare. Den omständigheten att den aktuella åtgärden orsakar den enskilde skada kan inte heller ändra denna analys.(48) Denna kan således direkt överföras på området för luftfartssäkerhet på grund av det eftersträvade målet.(49)
58.      Jämförelsen med avgörandet Seražin mot Kroatien, som avser ett förbud mot att delta i idrottstävlingar kompletterat med en informationsskyldighet för polisen(50) som tillämpas av en domstol på en person som dömts för huliganism, är således intressant av flera skäl. Europadomstolen har för det första inte kvalificerat denna åtgärd som en straffpåföljd i den självständiga betydelsen i Europakonventionen(51) inom ramen för ett straffrättsligt förfarande,(52) utan som en åtgärd som vidtagits i förebyggande syfte för att förhindra att det uppstår en risk för våld. Denna domstol har betonat skyddet för allmänheten snarare än bestraffningen av en person för dennes tidigare våldsamma beteende i samband med idrottstävlingar.(53)
59.      För det andra hänvisade Europadomstolen i avgörandet Seražin mot Kroatien(54) till sin rättspraxis avseende den administrativa förfarandet för ett omedelbart eller tillfälligt återkallande av ett körkort.(55) Denna analogi förefaller mig även relevant i förevarande mål. Europadomstolen har slagit fast att var och en av dessa åtgärder utgör en förebyggande trafiksäkerhetsåtgärd(56) som inte förutsätter någon prövning eller fastställande av skuld(57), eller att någon är anklagad för brott i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen eller artikel 4 i protokoll nr 7.
60.      Jag vill således framhålla två särdrag i denna praxis från Europadomstolen, vilka är gemensamma med de som kännetecknar det omtvistade förbud som är i fråga i det nationella målet. Det rör sig för det första om den omständigheten att denna åtgärd kan beslutas oberoende av eventuella straffrättsliga förfaranden. För det andra vidtas åtgärden i syfte att snabbt uppfylla ett allmänt säkerhetskrav under en begränsad tid.
61.      Enligt samma logik som grundar sig på allmänintresset anser jag också att domstolens praxis avseende tillfällig uteslutning av ekonomiska aktörer inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken(58) är av visst intresse som jämförelse.
62.      EU-domstolen har dessutom mer allmänt uttalat att den omständigheten att den aktuella åtgärden inte riktar sig till den breda allmänheten, utan till en särskild personkrets som, på grund av att personerna däri idkar en i unionsrätten specifikt reglerad verksamhet, måste uppfylla de villkor som uppställs i unionsrätten, kan tyda på att åtgärden inte har ett repressivt syfte och således bidra till att fastställa att åtgärden inte är av straffrättslig karaktär, förutsatt att samma åtgärd begränsar sig till att frånta den som åtgärden riktar sig till vissa särskilda rättigheter som denne har tillerkänts enligt unionsrätten, på grund av att den behöriga förvaltningsmyndigheten ansåg att villkoren för att bevilja nämnda rättigheter inte längre var uppfyllda.(59)
63.      I förevarande fall är detta föremålet för såväl det omtvistade förbudet mot att göra om flygprovet och att erhålla ett certifikat under ett år som för det beslut som det kompletterar, det vill säga ogiltigförklaring av resultaten av det praktiska provet.
64.      Slutligen, om domstolen emellertid skulle finna det nödvändigt att pröva det tredje Engel-kriteriet,(60) ska det påpekas att det omtvistade förbud som myndigheten har ålagt inom ramen för ARA.GEN.355 e endast medför att A fråntas möjligheten att erhålla sitt certifikat under en begränsad tid.(61) Jag anser därför att detta förbud inte är särskilt strängt.
65.      Jag föreslår följaktligen att domstolen, i överensstämmelse med Europadomstolens praxis,(62) ska slå fast att det omtvistade förbudet inte är en straffrättslig åtgärd i den mening som avses i Europadomstolens praxis, eftersom det syftar till att bekämpa oegentligheter som begås i samband med utfärdandet av certifikat som allvarligt äventyrar flygsäkerheten på luftfartsområdet. Dess garanti(63) för den som ansöker om certifikat och för alla aktörer inom området rättfärdigar att en hög kravnivå beaktas vad gäller en sökandes redbarhet och tillförlitlighet.(64) Det förbud som föreskrivs vid överträdelser av dessa bestämmelser utgör enligt min mening ett särskilt administrativt instrument som utgör en integrerad del av systemet för beviljande och förnyelse av certifikat som syftar till att undvika stora risker i luftrummet.
66.      Även om jag anser att detta förbud inte utgör en påföljd och inte är av straffrättslig karaktär, föreslår jag att domstolen, som en fortsättning på bedömningen utifrån domen Seražin mot Kroatien, utvidgar sin praxis enligt vilken en sanktionsåtgärd, även om den inte är av straffrättslig art, endast kan vidtas om den vilar på en klar och entydig rättslig grund.(65) Eftersom det omtvistade förbudet förbjuder utövandet av en rättighet uppkommer nämligen frågan huruvida ARA.GEN.355 e, mot bakgrund av den allmänna rättssäkerhetsprincipen, ger detta förbud en tillräcklig rättslig grund,(66) trots att det i artikel 11b.6 i förordning nr 1178/2011 anges att de uppgifter som avses i punkt 5, däribland att vidta verkställighetsåtgärder, ska utföras av personal som godkänts av den behöriga myndigheten i enlighet med lagstiftningen i den berörda medlemsstaten.
C.      Graden av precision som krävs för att tillämpa ARA.GEN.355 e
67.      Med hänsyn till de många olika fall av bristande efterlevnad som kan uppstå,(67) förefaller det vid första anblicken logiskt att ARA.GEN.355 e, utan hänvisning till nationella bestämmelser, ger den behöriga myndigheten full frihet att välja vilka åtgärder som är nödvändiga för att undvika att bristande efterlevnad ”av de tillämpliga kraven av en person [som inte har ett certifikat och] som omfattas av kraven i förordning [nr 216/2008] och dess tillämpningsföreskrifter” fortsätter. Om personen innehar ett certifikat är den bristande överensstämmelsen enklare att hantera, och därför är ARA.FCL.250 mycket specifik.
68.      Jag håller därför med om att särdragen på området civil luftfartssäkerhet och de olikartade situationer som ska omfattas av förordning nr 1178/2011 måste beaktas. Den tekniska karaktären hos de frågor som ska behandlas och de nationella myndigheternas roll måste också understrykas, i likhet med vad Europadomstolen gjort.(68)
69.      Europadomstolen har emellertid, vad gäller nationella myndigheters roll inom ett liknande område, nämligen trafiksäkerhet, i den rättspraxis som det hänvisats till i punkt 59 ovan hänvisat till åtgärder som föreskrivs i nationell rätt.(69) Härav följer att det inte rör sig om allmänna bestämmelser.
70.      Följaktligen ska följande problematik avseende graden av precision i ARA.GEN.355 e undersökas: Uppfyller ARA.GEN.355 e, i den del det däri föreskrivs att ”den behöriga myndighet som har konstaterat den bristande efterlevnaden [ska] vidta alla verkställighetsåtgärder som krävs för att förhindra att den bristande efterlevnaden fortsätter”, kraven på förutsebarhet och rättssäkerhet i en rättsstat, när det åläggs en administrativ åtgärd som innebär att en person utesluts eller tillfälligt undantas från att åtnjuta en rättighet?
71.      Den omständigheten att det omtvistade förbudet i praktiken motsvarar det som föreskrivs vid ett teoriprov garanterar inte, i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse, att ett identiskt beslut fattas. Med hänsyn till det begränsade tillämpningsområdet för ARA.FCL.300 f och förhållandet mellan de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1178/2011(70) anser jag följaktligen inte att en analog tillämpning är möjlig.
72.      Vad gäller sammanhanget vill jag påpeka att ARA.GEN.355 e inte har ändrats sedan förordning 2018/1139(71) trädde i kraft. Såvitt jag vet har det inte heller införts några nya bestämmelser om fusk eller bedrägeri.
73.      Enligt fast praxis från domstolen kräver rättssäkerhetsprincipen dels att rättsregler ska vara klara och precisa, dels att enskilda kan förutse hur dessa rättsregler kommer att tillämpas, i synnerhet om rättsreglerna kan få negativa konsekvenser. Enligt denna princip krävs i synnerhet att en lagstiftning gör det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de därigenom åläggs och att de på ett otvetydigt sätt ska kunna få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kunna vidta åtgärder i enlighet därmed.(72)
74.      Det ska emellertid understrykas att rättssäkerhetsprincipen har utformats på vissa villkor som domstolen har godtagit när unionslagstiftaren har antagit en abstrakt bestämmelse.(73) I förevarande fall är det utrett att unionslagstiftaren inte i förväg kan fastställa alla konkreta fall av bristande överensstämmelse. Omfattningen av och villkoren för utövandet av det utrymme för skönsmässig bedömning som ARA.GEN.355 e ger de myndigheter som ansvarar för dess genomförande ska emellertid fastställas på ett tillräckligt tydligt sätt, särskilt i fall av bedrägeri avseende skriftliga handlingar i syfte att erhålla ett certifikat, med beaktande av det legitima mål som står på spel, för att ge ett adekvat skydd mot godtycke.(74) Artikel 6 femte stycket i luftfartslagen är emellertid inte precis i detta avseende.
75.      När A lade fram en förfalskad loggbok var han följaktligen fullt medveten om att han, på grund av de befogenheter som han avsåg att utöva och den omständigheten att han av examinatorn, som omfattades av detta krav av FCL.1030,(75) hade underrättats om att han stred mot de bestämmelser som reglerar kvalificeringen som privatflygarpilot.(76) På grundval av de tillämpliga europeiska och nationella bestämmelserna kan han emellertid inte veta exakt vilket beslut myndigheten kan komma att fatta, vilket är fallet när straffrättsliga förfaranden kan vidtas av rättsliga myndigheter.(77)
76.      För att besvara den hänskjutande domstolens första fråga föreslår jag därför att domstolen ska slå fast att precisa nationella bestämmelser ska antas för att klargöra arten och varaktigheten av den åtgärd som myndigheten vidtar mot den som ansöker om certifikat i händelse av sådan bristande efterlevnad som avses i ARA.GEN.355 e, såsom att inkomma med en förfalskad loggbok. I detta avseende noterar jag att vissa medlemsstater(78) har genomfört Easas rekommendation i dokumentet ”Godtagbara sätt att uppfylla kraven. Del FCL”, som den hänskjutande domstolen har hänvisat till.(79)
D.      Tillämpningen av artikel 52.1 i stadgan
77.      Denna bestämmelse avses i den tredje tolkningsfrågan, i ett särskilt sammanhang. Det ska erinras om att A, vad gäller den skada han påstår sig ha lidit till följd av det omtvistade förbudet i Lettland,(80) har gjort gällande att detta förbud utgör en begränsning av det fria yrkesval som stadfästs i artikel 15 i stadgan, eftersom A inte har kunnat utöva verksamhet som privatpilot eller instruktör/kontrollant. Som kommissionen, den lettiska regeringen och Transportministeriet har påpekat avses enligt FCL.010 med privatflygare en ”pilot som innehar ett certifikat som inte tillåter att luftfartyg framförs i verksamhet för vilken ersättning utbetalas, med undantag för utbildning eller examinering enligt denna del”. Avsaknaden av ersättning för privatflygare bekräftas av FCL.205.A(81). Såsom Transportministeriet underströk vid förhandlingen omfattas dessutom flygutbildning för utfärdande av privatflygarcertifikat av en särskild behörighet(82) enligt FCL.915.FI, som återfinns i kapitel J sektion 2 i bilaga I till förordning nr 1178/2011. Den skiljer sig från privatflygarcertifikatet, vilket enligt min mening motiverar uttrycket ”med undantag för” i FCL.010. Jag anser följaktligen att det saknas anledning att besvara den tredje tolkningsfrågan.
78.      I förevarande fall rör det sig vidare om ett bedrägeri som erkänts av A, samtidigt som förordning nr 1178/2011 inte innehåller några bestämmelser som reglerar påföljder för missbruk som begås av en sökande till ett privatflygarcertifikat. Jag anser därför att det är lämpligt att erinra om att det följer av den allmänna rättsprincipen att enskilda inte får åberopa unionsrättsliga bestämmelser på ett sätt som är bedrägligt eller utgör missbruk(83) att en medlemsstat ska förvägra en person, även i avsaknad av bestämmelser i nationell rätt som föreskriver en sådan vägran, att komma i åtnjutande av unionsrättsliga bestämmelser när dessa inte åberopas för att uppnå målen med dessa bestämmelser, utan i syfte att komma i åtnjutande av en förmån som denna person beviljas enligt unionsrätten trots att de objektiva villkoren för att erhålla den eftersträvade förmånen, vilka föreskrivs i unionsrätten, endast är formellt uppfyllda.(84)
79.      När det gäller utfärdande av privatflygarcertifikat kan den behöriga myndigheten i en medlemsstat således vägra att tillåta att en förfalskad loggbok används för att genomföra flygprovet, med hänsyn till rättsmissbruk, men kan inte, i avsaknad av en precis nationell bestämmelse som motsvarar den i ARA.FCL.300 f, motivera att denna vägran kompletteras med ett förbud mot att på nytt genomföra ett sådant prov och erhålla ett privatflygarcertifikat före utgången av en period på ett år.
V.      Förslag till avgörande
80.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland) på följande sätt:
Vid förfalskning av en loggbok som upptäcks innan ett privatflygarcertifikat utfärdas, ska ARA.GEN.355 e, som återfinns i bilaga VI till kommissionens förordning (EU) nr 1178/2011 av den 3 november 2011 om tekniska krav och administrativa förfaranden avseende flygande personal inom den civila luftfarten i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) 2016/539 av den 6 april 2016,
tolkas så,
att den inte ger den behöriga myndigheten rätt att utfärda ett förbud som motsvarar det som föreskrivs i ARA.FCL.300 f i bilaga VI till förordning nr 1178/2011, i dess ändrade lydelse, avseende en person som ansöker om privatflygarcertifikat, utan att detta förbud uttryckligen föreskrivs i den nationella lagstiftningen. Det ankommer på varje medlemsstat att med tillräcklig precision avgöra vilka åtgärder som är lämpliga.
1      Originalspråk: franska.
2      Kommissionens förordning av den 3 november 2011 om tekniska krav och administrativa förfaranden avseende flygande personal inom den civila luftfarten i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 (EUT L 311, 2011, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) 2016/539 av den 6 april 2016 (EUT L 91, 2016, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1178/2011).
3      Nedan kallad stadgan.
4      Europaparlamentets och rådets förordning av den 20 februari 2008 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet, och om upphävande av rådets direktiv 91/670/EEG, förordning (EG) nr 1592/2002 och direktiv 2004/36/EG (EUT L 79, 2008, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) 2016/4 av den 5 januari 2016 (EUT L 3, 2016, s. 1) (nedan kallad förordning nr 216/2008). Från den 11 september 2018 har förordning nr 216/2008 ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1139 av den 4 juli 2018 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av Europeiska unionens byrå för luftfartssäkerhet, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 2111/2005, (EG) nr 1008/2008, (EU) nr 996/2010, (EU) nr 376/2014 och direktiv 2014/30/EU och 2014/53/EU, samt om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 552/2004 och (EG) nr 216/2008 och rådets förordning (EEG) nr 3922/91 (EUT L 212, 2018, s. 1) (se artikel 139).
5      United Nations Treaty Series, vol. 15, s. 295, nr 102 (nedan kallad Chicagokonventionen).
6      Se, angående förhållandet till Chicagokonventionen, skäl 3 i förordning nr 216/2008.
7      FCL, för flight crew license på engelska, betyder ”certifikat som utfärdats för en flygbesättningsmedlem”. Se artikel 2 punkt 1 i förordning nr 1178/2011.
8      PPL för private pilot licence på engelska.
9      Se definitionen av FCL.010 i kapitel A i bilaga I till förordning nr 1178/2011, med rubriken ”Definitioner” (nedan kallad FCL.010): befälhavare (PIC): pilot som är ansvarig för framförande och säkerhet under flygning.”
10      Denna bilaga avser delen ”ARA”, som står för authority requirements for aircrew”.
11      Nedan kallad ARA.GEN.355.
12      GEN, som står för general på engelska, betyder allmän.
13      Nedan kallad ARA.FCL.300.
14      Latvijas Vēstnesis, 1994, nr 123.
15      PPL(A), som står för private pilot licence aeroplanes på engelska, betyder privatflygarcertifikat (se FCL.205.A och följande i bilaga I, kapitel C, avsnitt 2 i förordning nr 1178/2011) (nedan kallat privatflygarcertifikat).
16      Enligt FCL.010 är ”enkelkommandotid: flygtid under vilken en pilot under utbildning är den enda personen ombord på ett luftfartyg”.
17      Transportministeriet har dessutom framhållit A:s beteende. A har gjort sig skyldig till förfalskning av en handling och medvetet lämnat oriktiga uppgifter, samtidigt som han inte samarbetat med tillsynsmyndigheten, undandragit sig utredningar och inte följt denna myndighets instruktioner.
18      Den hänskjutande domstolen har hänvisat till domen av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet (C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 321 och där angiven rättspraxis).
19      Den hänskjutande domstolen har hänvisat till dokumentet med rubriken ”Godtagbara sätt att uppfylla kraven. Del FCL”. Den finns på engelska på följande webbplats: https://www.easa.europa.eu/en/document-library/easy-access-rules/online-publications/easy-access-rules-aircrew-regulation-eu-no?page=24&kw=LAPL#_Toc256000674.
20      Se artikel 7.2 i förordning nr 216/2008 och bilaga III till denna, där de väsentliga kraven för de flygcertifikat som avses i denna artikel fastställs. Se även skäl 7 i denna förordning, vad gäller överensstämmelsen av de krav som fastställts av unionen med de standarder och den praxis som rekommenderas i Chicagokonventionen.
21      Se fotnot 7 ovan.
22      Samma tidsfrist föreskrivs i den amerikanska lagstiftningen. Se artikel 61.37 i code of federal regulations (den federala författningssamlingen)i avdelning 14 om Federal aviation administration (federala luftfartsmyndigheten), som finns på följande webbplats: https://www.ecfr.gov/current/title-14/chapter-I/subchapter-D/part-61/subpart-A/section-61.37. Se även, i australiensisk lagstiftning, artikel 298A, punkt 5 a och b i civil aviation regulations 1988 (1988 års civilflygförordning), tillgänglig på följande webbplats: https://www.legislation.gov.au/F1997B00935/latest/text.
23      Se punkt 38 ovan.
24      Nedan kallad ARA.FCL.250.
25      Se ARA.GEN.355 a och b om att en person som har ett certifikat inte uppfyller de tillämpliga kraven.
26      I ARA.GEN.355 b punkt 2 anges att ”[n]är en sådan brist fastställs ska den behöriga myndigheten genomföra en undersökning. När en sådan brist fastställs ska den … vidta alla ytterligare verkställighetsåtgärder som krävs för att förhindra att den bristande efterlevnaden fortsätter”.
27      Denna term används i artikel 68 i förordning nr 216/2008. I den engelska språkversionen av denna förordning används uttrycket penalties for infringement. Ordet infrigement används även i artikel 10.4 i förordning nr 216/2008, som föreskriver informationsutbyte mellan kommissionen, Easa och medlemsstaterna. Denna artikel har ersatts av artikel 62.9 i förordning (EG) nr 2018/1139 från och med den 11 september 2018. Det ska tilläggas att ordet påföljd i andra sammanhang även kan omfatta ett myndighetsbeslut.
28      Den hänskjutande domstolen har preciserat att kvalificeringen som påföljd av straffrättslig karaktär även gjordes i överklagandefasen i den dom som kritiserades av Transportministeriet. Se punkt 24 ovan.
29      Nedan kallad Europadomstolen.
30      Se Europadomstolens dom av den 8 juni 1976, Engel m.fl. mot Nederländerna (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82).
31      EUT C 303, 2007, s. 17.
32      Undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen). Se dom av den 5 september 2017, M.A.S. och M.B (C‑42/17, EU:C:2017:936, punkterna 53 och 54).
33      Se, bland annat, för erinran om tillämpliga principer, dom av den 29 juli 2024, Belgian Association of Tax Lawyers m.fl. (C‑623/22, EU:C:2024:639, punkterna 38–45 och där angiven rättspraxis), samt, för tillämpning av den på en förordning, dom av den 20 december 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, punkterna 55–58). Se även, för allmänna överväganden avseende legalitetsprincipen i artikel 7.1 i Europakonventionen och artikel 49.1 i stadgan, förslag till avgörande av generaladvokaten Spielmann i målet Alchaster II (C‑743/24, EU:C:2025:88, punkterna 47 och 48, särskilt avseende förbudet mot analogislut, samt punkterna 52 och 53).
34      Min kursivering.
35      Det är helt likvärdigt i exempelvis den spanska, den tyska, den litauiska och den polska språkversionen, som jag har kunnat kontrollera. Den lettiska regeringen och Transportministeriet har yttrat sig på samma sätt.
36      Se, i detta avseende, artikel 11b.5 f i förordning nr 1178/2011, i vilken det föreskrivs att personal som av den behöriga myndigheten har bemyndigats att utföra certifierings- och/eller tillsynsverksamhet ska bemyndigas att vid behov vidta eller vidta ”verkställighetsåtgärder”. Se även, för en jämförelse med den amerikanska lagstiftningen, order 2150.3C (föreskrift 2150.3C) från Federala luftfartsmyndigheten (Förenta staterna), kapitel 9
punkt 6 g, stycke 6 (version av september 2018 som finns tillgänglig på följande webbplats: https://www.faa.gov/documentLibrary/media/Order/FAA_Order_2150.3C_with_CHG_1.pdf), som innehåller uttrycket ”corrective action”, vars definition motsvarar korrigerande åtgärder (se kapitel 5
punkt 1 och punkt 4 d) och inte sådana påföljder som även avses i punkt 4 i detta kapitel 9, eftersom det rör sig om åtgärder som vidtagits skyndsamt för att förebygga andra överträdelser av lagstiftningen.
37      CE:ECHR:2018:1009DEC001912015 (nedan kallad domen Seražin mot Kroatien).
38      Undertecknat i Strasbourg den 22 november 1984 (nedan kallat protokoll nr 7).
39      Se avgörandet Seražin mot Kroatien (§§ 62–65).
40      Se dom av den 20 mars 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punkt 26 och där angiven rättspraxis), och dom av den 1 augusti 2025, BAJI Trans (C‑544/23, EU:C:2025:614, punkt 63 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen BAJI Trans). Se även avgörandet Seražin mot Kroatien (§ 65), i vilket Europadomstolen gjorde en bedömning av den ”aktuella överträdelsen eller åtgärden”.
41      Se domen BAJI Trans (punkt 64).
42      Den ska skiljas från den överträdelse som betecknas som brott och som motiverade parallellt åtal. Det framgår nämligen av det omtvistade beslutet (punkt 6), som överlämnats till EU-domstolen, att ett straffrättsligt förfarande hade inletts den 22 februari 2018 med stöd av artikel 275.2 i Krimināllikums (den lettiska strafflagen). Såsom Transportministeriet preciserade i sitt skriftliga yttrande, vilket upprepades vid förhandlingen, konstaterade åklagaren i Riga (Lettland), genom beslut av den 8 oktober 2020, att A hade begått det brott som föreskrivs i artikel 275.1 i strafflagen genom att använda en förfalskad loggbok som gav rätt till privatflygarcertifikat. A bekräftade att en straffrättslig dom hade avkunnats.
43      Se, bland annat, domen BAJI Trans (punkt 66). Se vidare avgörandet Seražin mot Kroatien (§ 65), där det erinras om att det andra och det tredje kriteriet är alternativa och inte nödvändigtvis kumulativa, och att detta emellertid inte utesluter ett kumulativt synsätt när en separat analys av varje kriterium inte gör det möjligt att dra en tydlig slutsats om förekomsten av en anklagelse för brott.
44      Jag anser att detta ord ska förstås så, att det avser den avskräckande verkan på andra personer som försöker begå brott. Se punkt 113 i förslag till avgörande av generaladvokaten Campos Sánchez-Bordonas i målet Menci (C‑524/15, EU:C:2017:667), till vilket det hänvisas i domen av den 20 mars 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punkt 31).
45      Se domen BAJI Trans (punkt 67 och där angiven rättspraxis).
46      Se avgörandet Seražin mot Kroatien (punkt 82).
47      Se § 82 i beslutet Seražin mot Kroatien: ”den åtgärd som begärts och tillämpats gentemot klaganden var huvudsakligen av förebyggande karaktär i den meningen att den syftade till att undanröja möjligheten till våldsamt beteende med hänsyn till den allmänna säkerheten” (fri översättning). Se även rapporten från det 54:e mötet i Europarådets europeiska kommitté för rättsligt samarbete som föregick ministerkommitténs antagande av rekommendation nr (91) 1 om administrativa påföljder (s. 57).
48      Se, för ett liknande resonemang, den brittiska domstolens yttrande som återfinns i den fastställda dom till vilken det hänvisas i målet Seražin mot Kroatien (§§ 52 och 53).
49      Se punkt 65 nedan. I detta avseende skulle även, när det gäller ett yrkesförbud, en jämförelse kunna göras med Europadomstolens dom av den 4 juni 2019, Rola mot Slovenien (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, §§ 60–66), om återkallande av tillståndet som likvidator i insolvensförfaranden, eftersom den syftar till att säkerställa allmänhetens förtroende för ett yrke som har en särskild ställning. Denna åtgärd, som föreskrivs i en lag om finansiella transaktioner och som helt skiljer sig från det ordinarie förfarandet för fastställande av påföljden, ansågs inte vara en påföljd i den självständiga mening som avses i artikel 7 i Europakonventionen.
50      Det handlar om en skyldighet för den berörda personen att inställa sig på en polisstation när den aktuella idrottstävlingen äger rum för att informera polisen om var han eller hon befinner sig under evenemanget och inom två timmar efter dess slut. Se avgörandet Seražin mot Kroatien (§ 76).
51      Se skäl 4 i protokoll nr 7.
52      Se avgörandet Seražin mot Kroatien (§§ 62, 64, 88 och 91).
53      Se avgörandet Seražin mot Kroatien (§§ 70, 79 och 82).
54      Se avgörandet Seražin mot Kroatien (punkt 82).
55      Se dom av den 28 oktober 1999, Escoubet mot Belgien (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095) (nedan kallad domen Escoubet mot Belgien), och dom av den 14 december 1999, Mulot mot Frankrike (CE:ECHR:1999:1214DEC003721197) (nedan kallad domen Mulot mot Frankrike), angående åtgärder som vidtagits av åklagarmyndigheten i det första målet och av departementschefen i det andra målet på grundval av polisens konstaterande av en överträdelse av bestämmelserna i vägtrafiklagen.
56      I domen Escoubet mot Belgien (§ 37), som det hänvisas till i domen Seražin mot Kroatien (§ 82), konstaterade Europadomstolen, vad gäller åtgärdens art, att den aktuella nationella lagstiftningen ”inte förutsätter någon prövning eller fastställande av skuld och att dess tillämpning är helt oberoende av de straffrättsliga förfaranden som senare kan komma att inledas”. Ett omedelbart återkallelse framstår som en förebyggande trafiksäkerhetsåtgärd som syftar till att tillfälligt avlägsna en förare från allmän väg som förefaller utgöra en potentiell fara för andra trafikanter. Det måste jämföras med förfarandet för ett utfärda körkort, som otvivelaktigt är av administrativ karaktär och som syftar till att säkerställa att en person har den kapacitet och de kvalifikationer som krävs för att köra på allmän väg. Ett omedelbart återkallande ska ses som en försiktighetsåtgärd vars brådskande karaktär motiverar en omedelbar tillämpning och som inte har något straffande syfte. Åtgärden återkallelse skiljer sig från en återkallande av körkort som beslutats av brottmålsdomstolar efter ett brottmålsförfarande. I ett sådant fall ska brottmålsdomstolen bedöma de gärningar som ligger till grund för det brott som kan leda till att körkortet återkallas, pröva dem rättsligt och besluta om indragningen för den period som den anser lämplig, som en huvudsaklig eller kompletterande påföljd (domen Malige mot Frankrike av den 23 september 1998, [CE:ECHR:1998:0923JUD002781295], § 38).”
57      Se fotnot 56 ovan
och avgörandet Mulot mot Frankrike (§ 2). Beträffande avgörandet Seražin mot Kroatien, se §§ 78 och 81.
58      Se dom av den 5 juni 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, punkt 40).
59      Se domen BAJI Trans (punkt 69 och där angiven rättspraxis).
60      Se fotnot 43 ovan.
61      Se, analogt, dom av den 5 juni 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, punkt 43). Se, vad gäller Europadomstolens praxis, punkt 60 i detta förslag till avgörande och Europadomstolens dom av den 4 juni 2019, Rola mot Slovenien (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, § 66, om en permanent åtgärd som inte påverkar utövandet av annan verksamhet).
62      Se punkterna 58 och 59 ovan.
63      Se, vad gäller detta syfte, artikel 2.1 i direktiv nr 216/2008. I punkt 1.d.1 i bilaga III till det direktivet anges vidare att ”[e]n pilot måste förvärva och bibehålla de praktiska färdigheter som är lämpliga för de funktioner som han eller hon ska utöva ombord på luftfartyget. Dessa färdigheter måste stå i proportion till de risker som är knutna till verksamhetstypen.” Se, vad gäller ensamflygningar, punkt 25 ovan.
64      Enligt FCL.010 avser begreppet flygsinne att ”genomgående visa gott omdöme och att ha väl utvecklade kunskaper, färdigheter och attityder avseende flygning”. Jämför med bilaga III, punkt 1.a.1, till förordning nr 216/2008.
65      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 oktober 2010, SGS Belgium m.fl. (C‑367/09, EU:C:2010:648, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
66      Det ska påpekas att den förebyggande åtgärd som var aktuell i domen Escoubet mot Belgien samt i avgörandet Mulot mot Frankrike och avgörandet
Seražin mot Kroatien uttryckligen föreskrevs i lag.
67      Se skäl 11 i förordning nr 216/2008, och i praktiken vissa omständigheter i det nationella målet (se punkterna 21 och 25 ovan) som kan lyftas fram: avsaknad av godkännande av utbildningsorganisationen, olika förfalskningar av loggböcker, utbildning i flera medlemsstater (exempelvis utbildningsverksamhet i en annan medlemsstat än certifieringsmedlemsstaten, personer eller organisationer från flera medlemsstater som deltar i utbildning eller kontroll). Se även omständigheter som hänför sig till tiden efter certifikatansökan och som det erinras om i beslutet om hänskjutande i punkt 6.1.
68      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 april 2024, Huci mot Rumänien (CE:ECHR:2024:0416JUD005500920, § 54). Jag vill även påpeka, efter mina efterforskningar avseende vissa bestämmelser i medlemsstaterna (Förbundsrepubliken Tyskland, Irland, Republiken Frankrike, Ungern, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen och Republiken Slovenien) eller internationellt (Förenade kungariket, Australien och Förenta staterna), att de bestämmelser som antagits, med undantag för straffrättsliga bestämmelser, inte är mer precisa utom i fråga om bedrägeri vid teoriprov och efter erhållande av certifikat.
69      Se även fotnot 66 ovan.
70      Se punkterna 38–43 ovan.
71      Se fotnot 4 ovan.
72      Se dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet (C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 319 och där angiven rättspraxis), och dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 158 och där angiven rättspraxis). Se, vad gäller Europadomstolens praxis, avseende den grundläggande funktionen hos rättssäkerhetsprincipen vid tolkningen av Europakonventionen, förslag till avgörande av generaladvokaten Spielmann i målet Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions terrorister (ACVOT) (C‑666/24, EU:C:2025:891, fotnot 65).
73      Se dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet (C‑157/21, EU:C:2022:98, punkterna 320 och 321 samt där angiven rättspraxis), och dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkterna 159–161 och där angiven rättspraxis).
74      Se, för en nylig erinran om detta syfte, dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 161 och där angiven rättspraxis).
75      FCL.1030 återfinns i kapitel K i bilaga I till förordning nr 1178/2011, som rör ”[k]ontrollanter”, sektion 1, där ”[a]llmänna krav” fastställs.
76      Det är nämligen nödvändigt att beakta det område som lagen i fråga är avsedd att omfatta samt antalet personer som den riktar sig till och deras ställning.
77      Se, exempelvis, det australiska formuläret för ansökan om flygcertifikat, som finns på följande webbplats: https://www.casa.gov.au/application-pilot-licence-australian-civil-trained (punkt 12 sista punkten) Se även information som tillhandahålls av utbildningsorganisationer, bland annat i Kanada (i synnerhet Sea land air flight centres handledning för tillträde, tillgänglig på följande webbplats: https://www.sealandair.ca/pdf/Admission_Handbook.pdf (punkt 7, s. 7, samt punkterna 3, 4 och 6, s. 14).
78      Se, exempelvis, artikel 22 i kapitel 4 i luftfartslagen av den 3 juni 2010 (SFS 2010, nr 500), som A hänvisade till vid förhandlingen. Se även de spanska och italienska bestämmelser som jag har kunnat få tillgång till.
79      Se punkt 30 ovan.
80      Så är inte fallet i Lettland. Den hänskjutande domstolen har preciserat att Transportministeriet har understrukit att A även har åsidosatt det tillfälliga förbud som ålagts av myndigheten och fortsatte att flyga utanför Lettland för att erhålla privatflygarcertifikat i Litauen.
81      I FCL.205.A, införd i sektion 2 om ”Särskilda krav för PPL för flygplan – PPL(A)” i bilaga I, kapitel C i förordning nr 1178/2011, preciseras i a att ”[i]nnehavaren av ett PPL(A) har befogenhet att vara befälhavare eller biträdande pilot på flygplan … som flygs i icke-kommersiell trafik, dock inte mot ersättning (se fotnot 9 ovan).
82      Se bilaga III, punkt 1.i.2, till förordning nr 216/2008.
83      Se dom av den 28 oktober 2020, Kreis Heinsberg (C‑112/19, EU:C:2020:864, punkterna 45 och 46 samt där angiven rättspraxis).
84      Se, analogt, dom av den 30 oktober 2025, Mercedes-Benz Bank och Volkswagen Bank (C‑143/23, EU:C:2025:837, punkt 80).