61997CC0418_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
A Johdanto
1. Molemmissa käsiteltävissä asioissa Nederlandse Raad van State (Alankomaat) on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle kysymyksiä jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetussa neuvoston direktiivissä 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 18 päivänä maaliskuuta 1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY, käytetyn yhteisön käsitteen "jäte" tulkinnasta. Kyse on lähinnä siitä, onko tietyt käsitellyt aineet, joita poltetaan sementtiteollisuudessa tai sähkön tuottamiseksi, rinnastettava ensiöraaka-aineisiin, vai onko ne (edelleen) luokiteltava jätteeksi ja näin ollen direktiivin 75/442/ETY ja siinä säädetyn lupa- ja valvontamenettelyn soveltamisalaan kuuluviksi.
Asia C-418/97
2. Tässä asiassa kansallinen tuomioistuin pohtii sitä, onko nimellä LUWA-bottoms kutsuttua tuotetta pidettävä jätteenä. Ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvien tietojen mukaan kyseessä on yksi ARCO Chemie Nederland Ltd:n (jäljempänä ARCO) käyttämässä tuotantomenetelmässä syntyvistä tuotteista. Tiettyjen muiden aineiden lisäksi tässä tuotantomenetelmässä syntyy molybdeeniä sisältävä hiilivetyvirtaus, ja molybdeeni tulee katalysaattoreista, joita käytetään tuotannossa. Molybdeeni otetaan talteen hiilivedyistä. Tällä tavoin saatua ainetta ARCO kutsuu nimellä LUWA-bottoms.
3. ARCO oli hakenut LUWA-bottomsin osalta vuoden 1994 lopussa asunto-, aluesuunnittelu- ja ympäristöasioista vastaavalta ministeriöltä (Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) lupaa viedä jätteitä Belgiaan, jossa niitä oli tarkoitus käyttää sementtiteollisuuden polttoaineena. Niiden vienti sallittiin, mutta jätteenvientinä - hakemuksen mukaisesti - ja siis ainoastaan rajoitetuksi ajaksi ja tietyin ehdoin.
4. ARCO, joka oli esittänyt hakemuksensa jätteitä koskevana vain varmuuden vuoksi, sen tilanteen varalta, että viranomaiset pitäisivät näitä aineita jätteinä, valitti tästä päätöksestä. Sen mielestä LUWA-bottomsia ei voida pitää jätteenä. ARCOn mukaan se voidaan käyttää 100-prosenttisesti polttoaineena, ilman että se edellyttäisi muita käsittelyjä. Sillä on erittäin korkea lämpöarvo. Kun LUWA-bottomsia käytetään polttoaineena sementtiteollisuudessa, molybdeenillä ei ole myöskään haitallisia vaikutuksia ympäristöön, sillä tämä toimenpide tekee aineesta välittömästi täysin vaarattoman. Se ei myöskään eroa millään tavoin polttoöljystä. LUWA-bottomsin käyttö on jopa ympäristön kannalta edullista, koska sen ansiosta voidaan säästää luonnon polttoainevaroja.
5. Kansallinen tuomioistuin pohtii sitä, voidaanko LUWA-bottomsin vientiin soveltaa Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta 1 päivänä helmikuuta 1993 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 259/93. Soveltamisen edellytyksenä on sen mielestä se, että kyseessä olisi direktiivissä 75/442/ETY, johon sisältyvään jätteen käsitteeseen asetuksessa N:o 259/93 viitataan, tarkoitettu jäte. Tämä edellyttäisi sitä, että haltija hävittäisi aineen. Kansallinen tuomioistuin on epätietoinen siitä, voiko tämä edellytys täyttyä, jos tuotantoprosessissa syntyvä aine luovutetaan käytettäväksi polttoaineena. Koska Nederlandse Raad van State katsoo, ettei ole myöskään yksiselitteisesti niin, että direktiivin 75/442/ETY liitteitä II A ja II B olisi tulkittava siten, että siinä lueteltujen huolehtimis- ja hyödyntämistoimien kohteena olevia aineita on joka tapauksessa pidettävä jätteinä, se esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset yhteisöjen tuomioistuimelle:
"1) Voidaanko pelkästään sen perusteella, että LUWA-bottomsiin kohdistetaan direktiivin 75/442/ETY liitteessä II B mainittu toimenpide, päätellä, että kyseessä on tämän aineen hävittäminen ja että tätä ainetta on pidettävä direktiivissä tarkoitettuna jätteenä?
2) Jos vastaus kysymykseen 1 on kieltävä, riippuuko vastaus kysymykseen, onko LUWA-bottomsin käyttämistä polttoaineena pidettävä sen hävittämisenä, siitä,
a) onko LUWA-bottoms vallitsevien yhteiskunnallisten käsitysten mukaan jätettä, mihin liittyen merkitystä on erityisesti sillä, voidaanko tätä ainetta hyödyntää ilman huomattavia muutoksia polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla,
b) voidaanko LUWA-bottomsin käyttäminen polttoaineena rinnastaa jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävään menetelmään,
c) onko kysymys päätuotteesta vai sivutuotteesta (jäännöstuotteesta)?"
Asia C-419/97
6. Toinen oikeudenkäynti koskee sitä, onko pieneksi hakattua puujäämää, joka on peräisin rakennus- ja purkualalta ja jota käytetään polttoaineena sähköntuotannossa, pidettävä jätteenä. Epon - sähköntuottajayhtiö - esitti tammikuussa 1993 hakemuksen tällaisen hankkeen toteuttamisesta. Se sai luvan ottaa käyttöön laitoksen, jossa käsiteltäisiin puuta siten, että sitä voitaisiin käyttää polttoaineena ja polttaa. Lupaehdoissa edellytettiin lisäksi, että puun laadun osalta sovittaisiin tietyistä vaatimuksista. Tässä yhteydessä vahvistettiin pitoisuuksien enimmäismäärät tiettyjen aineiden osalta. Vereniging Dorpsbelang Hees, Stichting Werkgroep Weurt+, Vereniging Stedelijk Leefmilieu Nijmegen ja De Groenen Regio Gelderland, jotka ilmeisesti edustavat ympäristönsuojeluun liittyviä intressejä, riitauttavat tietyn laatuisen puun hyväksymistä koskevan luvan.
7. On pohdittava sitä, onko puuta tässä tapauksessa pidettävä jätteenä, kun alkuperäisessä hakemuksessa ei pyritty saamaan "lupaa polttaa tai varastoida jätteitä". Kansallinen tuomioistuin on tältä osin epätietoinen siitä, onko sillä merkitystä asiassa, että rakennus- ja purkujätteeseen on "ennen polttamista kohdistettu toimenpiteitä", joiden ansiosta ne voidaan käyttää uudelleen. Se esittää näin ollen yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Voidaanko pelkästään sen perusteella, että puuhakkeeseen kohdistetaan direktiivin 75/442/ETY liitteessä II B mainittu toimenpide, päätellä, että kyseessä on hakkeen hävittäminen ja että haketta on pidettävä direktiivissä tarkoitettuna jätteenä?
2) Jos vastaus kysymykseen 1 on kieltävä, riippuuko vastaus kysymykseen, onko puuhakkeen käyttämistä polttoaineena pidettävä hävittämisenä, seuraavista seikoista,
a) Onko siihen rakennus- ja purkujätteeseen, josta hake valmistetaan, jo ennen jätteen polttamista kohdistettu toimenpiteitä, joita on pidettävä tämän jätteen hävittämisenä, eli toimenpiteitä, joilla pyritään tekemään jätteistä uudelleenkäyttöön (eli polttoaineena käyttämiseen) soveliaita (kierrätystoimenpiteitä)?
Jos näin on, onko toimenpidettä, jolla pyritään tekemään jätteistä uudelleenkäyttöön soveliaita (kierrätystoimenpidettä), pidettävä jätteen hyödyntämistoimena vain siinä tapauksessa, että toimenpide on mainittu nimenomaisesti direktiivin 75/442/ETY liitteessä II B, vai myös siinä tapauksessa, että tämä toimenpide on samankaltainen kuin liitteessä II B mainittu toimenpide?
b) Onko hake vallitsevien yhteiskunnallisten käsitysten mukaan jätettä, mihin liittyen merkitystä on erityisesti sillä, voidaanko haketta hyödyntää ilman huomattavia muutoksia polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla?
c) Voidaanko hakkeen käyttäminen polttoaineena rinnastaa jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävään menetelmään?"
B Asiaa koskevat yhteisön oikeuden säännöt
8. Yhteisön jätelainsäädännön perustana oleva jätteiden käsite määritellään direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdassa. Sellaisena kuin kyseinen säännös on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, tällä käsitteellä tarkoitetaan sen mukaan
" - - mitä tahansa liitteessä I esitetyissä luokissa mainittua ainetta tai esinettä, jonka haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään.
-"
9. Lisäksi 1 artiklan a alakohdassa säädetään, että komissio laatii luettelon jätteistä, jotka kuuluvat liitteessä I lueteltuihin luokkiin. Kyseessä on Euroopan jäteluettelo.
10. Direktiivin 75/442/ETY kyseisessä liitteessä I luetellaan luokissa Q 1-Q 15 erilaisia jäteryhmiä, jotka määritellään konkreettisesti. Viimeisenä mainitaan luokka Q 16, jolle annetaan sitä vastoin seuraava hyvin lyhytsanainen määritelmä: "Kaikki materiaalit, aineet tai tuotteet, jotka eivät sisälly edellä mainittuihin luokkiin."
11. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet "sen varmistamiseksi, että jätteet hyödynnetään tai niistä huolehditaan vaarantamatta ihmisten terveyttä ja käyttämättä menettelyjä tai menetelmiä, joista voi aiheutua vahinkoa ympäristölle - - ".
12. Liitteessä II A (D 1-D 15) luetellaan jätteiden huolehtimistoimet sellaisina, kuin ne esiintyvät käytännössä, kun taas liite II B (R 1-R 13) koskee vastaavia hyödyntämistoimia. Nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellinen toimi on hyödyntämistoimi R 9, joka on direktiivillä 91/156/ETY muutetussa muodossaan seuraava: "Käyttö pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi".
13. Koska ennakkoratkaisukysymykset ovat sisällöltään osittain yhtenevät ja liittyvät vain eri tuotteisiin (LUWA-bottomsiin ja puuhakkeeseen), ne voidaan käsitellä yhdessä.
C Ensimmäinen kysymys
14. Kansallinen tuomioistuin haluaa tällä kysymyksellä selvennystä siihen, voidaanko sen perusteella, että aineeseen kohdistetaan direktiivin 75/442/ETY liitteessä II B tarkoitettu toimi, katsoa, että kyseessä on jäte.
Asianosaisten ja muiden osapuolten väitteet ja niiden perustelut
15. Osapuolet katsovat, että ensimmäiseen kysymykseen olisi vastattava, ettei ainetta voida pitää direktiivissä 75/442/ETY tarkoitettuna jätteenä pelkästään sen perusteella, että siihen kohdistetaan direktiivin 75/442/ETY liitteessä II B mainittu toimi. Ainoastaan perustelut poikkeavat toisistaan hieman yksityiskohdiltaan.
16. Esimerkiksi Epon ei vastaa yleisesti tähän kysymykseen, vaan keskittyy lähinnä hyödyntämistoimeen, joka on "käyttö pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi". Jos kaikkia aineita, joihin kohdistetaan esimerkiksi tällainen toimi, pidettäisiin jätteenä, Epon katsoo, että myös sähkökeskuksessa poltettavaa hiiltä olisi pidettävä jätteenä. Sama koskisi bensiiniä ja kerosiiniä. Eponin mukaan liitteessä II B mainittuja toimia voidaan pitää hyödyntämistoimina vain siinä tapauksessa, että kyseessä on aineen hävittäminen. Epon viittaa tältä osin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan on erotettava toisistaan jätteiden hyödyntäminen ja tuotteiden tavanomainen teollinen käsittely. Jos katsottaisiin, että bensiinin tai hiilen käyttö polttoaineena tarkoittaisi niiden hävittämistä, tämä yhteisöjen tuomioistuimen tekemä erottelu hylättäisiin.
17. Myös Tanskan hallitus katsoo, että direktiivin liitteissä II A ja II B mainitaan ainoastaan esimerkkejä menetelmistä, joita voidaan käyttää aineisiin, jotka ovat kiistattomasti jätettä.
18. Komissio korostaa, että ensin on selvitettävä, onko tietty aine jätettä. Vasta tämän jälkeen tarvitaan liitteessä II tarkoitettua käsittelyä. Jos sitä vastoin lähdettäisiin liikkeelle käsittelystä, jonka perusteella pääteltäisiin, onko kyseessä jäte, jätteen käsitettä tulkittaisiin tietyissä tapauksissa liian laajasti. Komissio mainitsee esimerkkinä polttoöljyn. Komissio ehdottaa lisäksi, että vastausta hieman laajennettaisiin, koska tietyt liitteen II B luokat ovat sanamuodoltaan sellaisia, että kyse on epäilyksettä jätteen käsittelystä. Jos aineeseen kohdistetaan tällainen toimi, sen perusteella voidaan siis päätellä, että kyseessä on jäte.
19. Myös Yhdistynyt kuningaskunta erottelee toisistaan eri hyödyntämismahdollisuudet, mutta tekee siitä sen päätelmän, että käsiteltävän asian kannalta merkityksellinen käyttö polttoaineena (R 9) ei sellaisenaan ole peruste päätellä, että käsitelty aine on jätettä.
20. Saksan hallitus katsoo samalla tavoin, että liitteisiin II A ja II B sisältyy vain tiettyjä indisiota siitä, että käsiteltävä aine on jätettä. Sen mukaan tietyistä toimista voidaan välittömästi tehdä se päätelmä, että käsiteltävät aineet ovat jätettä. Toisista sen sijaan tällaista päätelmää ei voida tehdä, sillä myös raaka-aineita voidaan käsitellä tällä tavoin. Se mainitsee tässä yhteydessä esimerkkinä hiilen.
21. Myös Alankomaiden hallitus vetoaa siihen, että liitteessä II B mainitut toimet voivat kohdistua muihinkin aineisiin kuin jätteisiin. Se laajentaa tätä näkemystä toteamalla, että jätteisiin voidaan kohdistaa myös toimia, joita ei voida pitää huolehtimisena eikä hyödyntämisenä, kuten keräily ja kuljetus.
22. Itävallan hallitus tekee niin ikään sen päätelmän, että edellytetään, että aikomus hävittää tietty aine johtaa liitteessä II B mainittuun toimeen, jotta ainetta voidaan pitää jätteenä. Asian C-419/97 osalta Itävallan hallitus katsoo, että tällainen aikomus on olemassa, kun kyseessä on purkualalta peräisin oleva puu.
Arviointi
23. Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen sanamuoto viittaa jätteen määritelmään, josta säädetään direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdassa. Tämän määritelmän mukaan kyseessä on oltava aine, joka kuuluu liitteessä I mainittuihin luokkiin ja jonka haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään. Liitteestä I ei voida saada tähän käsitteeseen lisätäsmennystä tältä osin, sillä siihen sisältyy jäännösluokka Q 16, johon kuuluvat "kaikki materiaalit, aineet tai tuotteet, jotka eivät sisälly edellä mainittuihin luokkiin", minkä perusteella käytännöllisesti katsoen mitä tahansa ainetta voidaan pitää jätteenä.
24. Näin ollen käsitteellä "hävittää" on erityinen merkitys. Direktiivissä 75/442/ETY käsitettä "hävittää" ei määritellä nimenomaisesti. Asiassa Inter-Environnement Wallonie antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut, että direktiivin 75/442/ETY säännöksistä, sellaisina kuin ne ovat muutettuina, ja erityisesti sen liitteistä II A ja II B ilmenee, että hävittäminen käsittää sekä aineesta tai esineestä huolehtimisen että niiden hyödyntämisen. Tästä seuraa, että aine hävitetään myös silloin, kun sitä on tarkoitus hyödyntää. Tästä voitaisiin päätellä, että aina kun aineeseen kohdistetaan liitteessä II B mainittu toimi, haltija hävittää sen. Tätä päätelmää ei kuitenkaan aina voida hyväksyä. Se, että aineen haltija kohdistaa siihen liitteessä II B mainitun toimen, on vahva osoitus siitä, että aine on tarkoitus hävittää. Mutta juuri nyt käsiteltävässä tapauksessa - hyödyntäminen polttoaineena - tällaista tarkoitusta ei voida automaattisesti päätellä. Liitteen II B vastaava luokka on vuoden 1991 versiossa sanamuodoltaan seuraava: "käyttö pääasiassa polttoaineena". Vuoden 1996 versiossa käytetty sanamuoto on vielä hieman selkeämpi ja sisältyy luokkaan R 1: "Käyttö pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi". Polttoöljyyn, hiileen tai muihin primääripolttoaineisiin voidaan yhtä hyvin kohdistaa tällainen toimi. Jos siis käsittelyn perusteella jälkikäteen pääteltäisiin, että kyseinen aine oli tarkoitus hävittää ja että ainetta olisi siis pidettävä jätteenä, myös polttoöljyä ja hiiltä olisi pidettävä jätteenä. Se, että aineeseen kohdistetaan liitteessä II B mainittu toimi, on tosin vahva indisio siitä, että haltija aikoo hävittää sen, mutta sen perusteella ei voida kaikissa tapauksissa päätellä, että kyseinen aine on jätettä.
25. Onko eri luokat ja toimet todellakin eroteltava toisistaan, kuten eräät oikeudenkäynnin osapuolet ovat tehneet? Luokissa R 11-R 13 puhutaan nimenomaisesti jätteiden käytöstä, vaihdosta ja varastoimisesta. Tältä osin on selvää, että aineet, joihin näitä toimia kohdistetaan, ovat lähtökohtaisesti jätettä. Mutta juuri nämä tapaukset osoittavat aivan ilmeisellä tavalla, että on ensin selvitettävä, kuten komissio on jo todennut, onko kyseessä jäte, johon kohdistetaan sitten jokin liitteessä II B mainituista toimista. Kuten edellä on todettu, ei voida kuitenkaan päätellä käänteisesti, että kaikki aineet, joihin tällaisia toimia voidaan kohdistaa, olisivat jätettä. Tästä syystä ei ole myöskään tarpeen selvittää - edellä mainittuja luokkia R 11-R 13 lukuun ottamatta - voitaisiinko tiettyjen toimien perusteella kuitenkin katsoa, että kyseessä on jäte. Muutoin poissuljettaisiin kokonaan hävittämisen käsitteeseen liittyvä subjektiivinen osatekijä.
D Asiassa C-418/97 esitetty kysymys 2 a ja asiassa C-419/97 esitetty kysymys 2 b
26. Tällä kysymyksellä pyritään selvittämään, onko yhteiskunnallisilla käsityksillä tai mahdollisuudella hyödyntää ainetta ilman huomattavia muutoksia polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla merkitystä jätteen määritelmän kannalta.
Asianosaisten ja muiden osapuolten väitteet ja niiden perustelut
27. Kaikki osapuolet eivät käsittele huomautuksissaan nimenomaisesti kansallisen tuomioistuimen esittämiä kysymyksiä. Tietyt osapuolet ottavat osittain vain yleisesti kantaa jätteen käsitteeseen sovellettaviin edellytyksiin. On otettava huomioon myös nämä yleiset näkemykset, kun tutkitaan osapuolten kysymyksen 2 a tai 2 b osalta esittämiä perusteluja.
28. Asian C-419/97 valittajat katsovat, että puuhake on jätettä, jota ei voida käyttää uudelleen ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla. Ne esittävät aluksi, että puuhakkeen valmistuksessa käytetty purkualalta peräisin oleva puu sisältää useita myrkyllisiä aineita, joista voi vapautua dioksiinia poltettaessa. Tämän koostumuksen, jota ei voida muuttaa millään käsittelyllä, vuoksi ei ole epäilystäkään siitä, etteikö kyseessä olisi jäte. Koska puuhun sisältyy myös esimerkiksi raskasmetalleja, sitä on pidettävä jopa vaarallisena jätteenä. Mainitut haitalliset aineet eivät myöskään ole helposti tunnistettavissa. Myös sen vuoksi, että puuhake valmistetaan purkualalta peräisin olevasta puusta, sitä on pidettävä jätteenä, koska haltija ei voi käyttää tätä ainetta uudelleen sen ensimmäisen käytön jälkeen. Tämä selittää sen, että jätettä tarjotaan ilmaiseksi. Haltija pyrkii siis hävittämään tämän aineen, jolla ei muuten ole enää mitään markkina-arvoa.
29. Valittajat korostavat lisäksi, että haitallisia aineita sisältävää puuhaketta voidaan käyttää ympäristön kannalta turvallisemmin jätteenpolttolaitoksissa. Näissä laitoksissa on erityiset suodattimet, ja niissä myös mitataan saastepäästöjä.
30. Eponin mukaan puuhake ei ole jätettä. Se perustelee näkemystään sillä, että puuhaketta voidaan käyttää ilman huomattavia muutoksia ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla samanlaisessa tuotantoprosessissa kuin ensiöraaka-aineita. Myös julkisasiamies Jacobs on tehnyt asiassa Inter-Environnement Wallonie antamassaan ratkaisuehdotuksessa sen päätelmän, että OECD-maiden välillä vallitsee yksimielisyys siitä, että silloin kun uusioraaka-ainetta tai jäännöstuotetta voidaan käyttää suoraan myöhemmässä prosessissa, mahdollisesti korvaamaan primaarista raaka-ainetta, se ei todennäköisesti ole jätettä.
31. Epon korostaa, että yhteisöjen tuomioistuin erottelee toisistaan jätteiden hyödyntämisen ja tavanomaisen teollisen käsittelyn. Epon tulkitsee viimeksi mainitun tarkoittavan teollista käsittelyä, joka kohdistetaan yleensä ensiöraaka-aineisiin. Hyödyntäminen tai talteenotto eivät kuulu tämän käsittelyn piiriin. Koska puuhakkeeseen kuitenkin kohdistetaan samat käsittelyt kuin hiileen (jauhaminen ja tämän jälkeen polttaminen energian tuottamiseksi), kyseessä ei sen mukaan ole jäte vain uusioraaka-aine.
32. Eponin mukaan puuhakkeen käyttö tässä yhteydessä ei ole ainoastaan mahdollista ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla, vaan sillä on myös positiivisia vaikutuksia ympäristöön: hiilen korvaaminen puuhakkeella vähentää polttamisessa syntyviä hiilidioksidipäästöjä. Jos puuhaketta kuitenkin pidettäisiin jätteenä, tästä olisi ympäristölle muista syistä negatiivisia vaikutuksia. Koska jätteiden käsittelylle on asetettu erityisiä vaatimuksia, teollisuus investoi tulevaisuudessa vähemmän niiden uudelleenkäyttöön ja esimerkiksi nyt käsiteltävän kaltaisissa tapauksissa alkaa jälleen polttaa enemmän hiiltä. Mahdollisuuden käyttää ainetta tavanomaisessa teollisessa käsittelyssä on sen mielestä oltava yksi lisäperuste vastattaessa kysymykseen, onko ainetta pidettävä jätteenä, ja erityisesti peruste katsoa, ettei aine ole jätettä.
33. Käytetty puu ei ole myöskään - vaikka valittajat niin väittävät - vaarallisten aineiden saastuttama. Sille on asetettu sellaiset vaatimukset, jotka takaavat ympäristönsuojelun vaatimusten toteutumisen.
34. Epon toteaa perusteesta, jonka mukaan on selvitettävä, aikooko haltija hävittää puujätteen, että puuhakkeen haltija ei halua hävittää tätä ainetta sen enempää kuin hiilen kaltaisen primääripolttoaineen haltija haluaa hävittää hiiltä.
35. Tanskan hallituksen mukaan jätteen käsitettä on tulkittava laajasti. Tämä ilmenee sen mielestä direktiivin 75/442/ETY tarkoituksesta ja on perustavanlaatuisen tärkeää, jotta ympäristön alalla voidaan antaa lainsäädäntöä. Se katsoo, että yhteisöjen tuomioistuimen on pidettävä voimassa antamansa jätteen määritelmä, jonka mukaan myöhemmät käsittelyt, joita aineeseen kohdistetaan, eivät sellaisenaan merkitse sitä, että aine ei voisi enää olla jätettä. Sillä, voidaanko ainetta käyttää tai hyödyntää ilman huomattavia käsittelyjä, ei siis ole merkitystä sen kannalta, onko kyseessä aineen hävittäminen. Tanskan hallitus viittaa tältä osin lentotuhkaan, joka sisältyy Euroopan jäteluetteloon mutta jota käytetään sementintuotannossa ilman muita käsittelyjä. Jos mahdollisuudelle hyödyntää ainetta uudelleen ilman huomattavia käsittelyjä annettaisiin merkitystä, lentotuhkaa ei sen mielestä voitaisi pitää jätteenä.
36. Tanskan hallituksen mukaan myöskään sillä, voidaanko ainetta hyödyntää ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla - tässä tapauksessa polttoaineena - ei ole merkitystä. Direktiivin 75/442/ETY tarkoitus on juuri se, että jätteitä käsiteltäisiin ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla. Direktiivi 75/442/ETY menettäisi sen mielestä täysin merkityksensä, jos ympäristöhygieenisesti vastuullisia käsittelyjä koskeva kysymys sisältyisi jo jätteen määritelmään.
37. Tanskan hallitus arvioi sen sijaan, että sitä, onko kyseessä jäte, on arvioitava konkreettisesti siten, että otetaan huomioon useita kriteerejä ja punnitaan niitä keskenään. Se mainitsee tällaisina kriteereinä aineen koostumuksen samoin kuin sen aikaisemmat ja myöhemmät käsittelyt. Mikään näistä kriteereistä ei ole sellainen, että päätös siitä, onko kyseessä jäte, voitaisiin tehdä yksistään sen perusteella.
38. Tanskan hallitus toteaa, että hävittämisen käsite riippuu haltijan toiveiden tai toimenpiteiden konkreettisesta arvioinnista, joka on tehtävä ottamatta huomioon haltijan kulloisiakin motiiveja.
39. Myös Itävallan hallitus on sitä mieltä, ettei mahdollisuus hyödyntää aineita polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla merkitse lähtökohtaisesti sitä, etteivät nämä aineet olisi jätettä. Se toteaa riidanalaisen LUWA-bottomsin osalta, ettei se ole alkutuotannossa tarkoituksella valmistettu sivutuote vaan jäännöstuote, joka saadaan ottamalla talteen katalysaattorien osia sinänsä epätoivotuista tuotannon osavirtauksista. Yleisen käsityksen mukaan ainoastaan sivutuotteiden katsotaan olevan muuta kuin jätettä, eikä tämä siis päde jäämistä kerättyihin jäännöstuotteisiin.
40. Se muistuttaa, että direktiivin 75/442/ETY 4 artiklan mukaan on varmistettava, että jätteet hyödynnetään vaarantamatta ihmisten terveyttä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle.
41. Saksan hallituksen mielestä on olemassa hävittämisaikomus, jos aine on saatu sellaisen prosessin yhteydessä, jonka pääasiallinen tai toissijainen tarkoitus ei ole (ollut) sen tuottaminen. Toimenpiteen tarkoitus määräytyy valmistajan käsityksen, käytännön sekä sen perusteella, onko ainetta mahdollista käyttää ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla ilman muita edeltäviä käsittelyjä. Sivutuotetta, joka täyttää viimeksi mainitun edellytyksen, ei voida pitää jätteenä.
42. Saksan hallitus katsoo, että hävittämisen käsitteeseen sisältyy yleisesti subjektiivinen osatekijä, jota ei kuitenkaan saa tulkita siten, että olisi mahdollista ottaa huomioon yksinomaan tuottajan väite, jonka mukaan riidanalainen aine ei ole jätettä. Siinä tapauksessa yhteisön oikeuden soveltaminen riippuisi vain tästä valmistajasta. Se pitää tästä syystä välttämättömänä asettaa tiettyjä kriteerejä hävittämiselle. Se viittaa tältä osin direktiivin 75/442/ETY tarkoitukseen. Yhteisön lainsäätäjän tavoittelema käsitteistön yhdenmukaistaminen edellyttää objektiivista kriteeriä, jonka perusteella valmistajan objektiivista tai ilmoitettua aikomusta on arvioitava. Tämän objektiivisen arvioinnin yhteydessä voidaan kysyä, ovatko kyseiset aineet sellaisia, että valvontaa ja hyödyntämistä koskevia yhteisön oikeussääntöjä on sovellettava niihin, jotta estettäisiin ihmisten terveyden ja ympäristön vaarantaminen. Saksan hallitus viittaa tältä osin komission huomautukseen, jonka mukaan aineen ei välttämättä tarvitse olla vaarallinen, jotta sitä voitaisiin pitää jätteenä.
43. Saksan hallituksen mukaan markkina-arvon puuttuminen saattaa olla indisio siitä, että kyseessä on jäte, koska se saattaa johtaa siihen, että haltija heittää aineen pois ilman valvontaa. Arviointi on sen mielestä vaikeampaa, jos aineella on vielä positiivista markkina-arvoa, koska asiassa Tombesi annetun tuomion mukaan tällaisessakin tapauksessa kyseessä voi olla jäte. Myös tällaisessa tapauksessa on sen mielestä välttämätöntä nojautua jätelainsäädännön tarkoitukseen. Saksan hallitus puhuu tässä yhteydessä jätteisiin tyypillisesti liittyvästä riskistä. Mikäli kyseinen aine sisältää tiettyjä erityisiä osatekijöitä tai ominaisuuksia, joiden vuoksi sen käytön yhteydessä on noudatettava tiettyjä erityisehtoja - esimerkiksi sellaisia, joista on säädetty yhteisön jätelainsäädännössä - kyseessä ovat jätteet, jos niiden koostumus tai ominaisuudet poikkeavat niin suuresti luonnon raaka-aineista tai tavanomaisista tuotteista, että niitä on - ympäristön suojelemiseksi - käsiteltävä erityisellä tavalla, jotta vältettäisiin kaikki jätteidenkäsittelyyn tyypillisesti liittyvät riskit.
44. Jos aine säästää ilman edeltäviä käsittelyjä ja erityisiä varotoimenpiteitä ympäristöä kaikkien polttamiseen liittyvien toimenpiteiden yhteydessä samalla tavoin kuin primääripolttoaine, se ei ole Saksan hallituksen mielestä jätettä. Yhteisön oikeudessa pyritään siihen, että jätteet hävitettäisiin ympäristölle ystävällisellä tavalla. Jäsenvaltioiden on tässä yhteydessä valvottava kaikkia jätteiden hävittämisen vaiheita. Aineiden pitäminen jätteenä riippuu siis välttämättä siitä riskistä, joka niihin liittyy. Tästä syystä haltijan ilmoitus, jonka mukaan ainetta hyödynnetään vain sementinvalmistuksessa, ei riitä siihen, että niiden olisi katsottava olevan muuta kuin jätettä, jos aineiden hyödyntäminen vaarattomasti on mahdollista vain sementintuotannon yhteydessä. Ainoastaan silloin, jos ainetta edelleen pidetään jätteenä, voidaan myös valvoa, että sitä todella hyödynnetään ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla.
45. Alankomaiden hallitus viittaa huomautuksissaan aluksi hävittämisen käsitteeseen ja korostaa, että tästä käsitteestä ilmenevän jätteiden määritelmän mukaan riskin ei tarvitse johtua aineesta itsestään, vaan siitä, että haltija hävittää aineen. Tällä tavoin määriteltynä jätteen käsitettä on sen mielestä tulkittava laajasti. Tämä ilmenee ensinnäkin direktiivin 75/442/ETY tarkoituksesta, joka perustuu ihmisten terveyden ja ympäristön suojeluun ja edellyttää näin ollen korkeaa suojan tasoa, ja toiseksi liitteestä I, sillä lähes kaikkia aineita pidetään siinä jätteinä - lisäksi on olemassa jäännösluokka Q 16. Oikeuskäytännöstäkin ilmenee, että yhteisöjen tuomioistuin on aina pitänyt lähtökohtana sitä, että jätteen käsitettä on tulkittava laajasti. Alankomaiden hallitus mainitsee tässä yhteydessä muun muassa asiassa Inter-Environnement Wallonie annetun tuomion. Yhteisöjen tuomioistuin on sen mukaan siinä yhteydessä myös todennut, ettei se, että ainetta käytetään ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla, ole yksin ratkaisevaa. Olisi pikemminkin erotettava toisistaan jätteet ja sellaisten tuotteiden tavanomainen teollinen käsittely, jotka eivät ole jätettä. Tätä seikkaa on sen mielestä arvioitava tapauskohtaisesti. Alankomaiden hallitus mainitsee tässä yhteydessä kolme tekijää, joiden perusteella voidaan erottaa jäte uusioraaka-aineesta tavanomaisessa teollisessa prosessissa. Nämä kolme kriteeriä, joita sen mielestä on arvioitava yhdessä, ovat ensinnäkin se, kohdistetaanko aineeseen direktiivin 75/442/ETY liitteessä II A tai II B tarkoitettu toimi. Toinen kriteeri liittyy siihen, mistä aine on peräisin, ja kolmas sen laatuun tai koostumukseen. Kun tutkitaan, täyttyvätkö nämä kriteerit, otetaan huomioon haltijan subjektiivinen aikomus, jota on kuitenkin tietyllä tavalla objektivoitava.
46. Kun Alankomaiden hallitus soveltaa lopuksi näitä kriteerejä asiaan C-418/97, se tekee sen päätelmän, että LUWA-bottoms on jätettä. Vaikka LUWA-bottomsia on mahdollista käyttää sementtiteollisuudessa ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla, se ei muuta tätä päätelmää. Myös tämä perustuu asiassa Inter-Environnement Wallonie annettuun tuomioon. Mahdollisuus käyttää ainetta ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla, mikä lisäksi koskee vain sementtituotannon sektoria, ei voi johtaa siihen, ettei ainetta enää pidettäisi jätteenä. Se, onko kyseessä jäte, ei sen mielestä voi riippua kulloisestakin toimesta, joka aineeseen kohdistetaan. Jos näin olisi, valvonta - mukaan lukien näiden aineiden kuljetusten valvonta - ei olisi enää mahdollista.
47. Alankomaiden hallitus päättelee myös asian C-419/97 osalta mainitsemiensa kolmen kriteerin soveltamisen perusteella, että puuhaketta on pidettävä jätteenä. Mahdollisuudella hyödyntää ainetta ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla ei näin ollen ole merkitystä.
48. Kun on ratkaistava, onko ainetta pidettävä jätteenä, Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus nojautuu siihen, ilmeneekö direktiivin 75/442/ETY liitteestä I ja Euroopan jäteluettelosta, että aineella on jätteen tyypilliset ominaisuudet ja että sitä ei voida käyttää samalla tavoin kuin muita polttoaineita. Näin ollen esimerkiksi LUWA-bottomsia olisi pidettävä polttoaineena eikä jätteenä, jos sitä on mahdollista käyttää polttoaineena sementtiuunissa samalla tavoin kuin mitä tahansa muuta polttoainetta eli ilman että on tarpeen ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin terveyden ja ympäristön suojelemiseksi. Vaikka tätä ainetta ei voida käyttää polttoaineena muissa energiantuotantoprosesseissa, se ei estä sen luokittelemista polttoaineeksi eikä jätteeksi, koska se on tarkoitettu poltettavaksi sementtiuunissa. Jos aine olisi tarkoitettu käytettäväksi polttoaineena useissa erilaisissa energiantuotantoprosesseissa, joissa edellytettäisiin erityisiä suojatoimenpiteitä, jotka olisivat tarpeettomia sementtiuunia käytettäessä, kyseessä olisi jäte. Aineen luokitteleminen jätteeksi tai muuksi kuin jätteeksi sen mukaan, kohdistetaanko siihen toimi, joka on direktiivissä 75/442/ETY säädetyn valvonnan kohteena, on sen mielestä tämän direktiivin tarkoituksen mukaista.
49. Yhdistynyt kuningaskunta on esittänyt suullisessa käsittelyssä liitteen I perusteella, että LUWA-bottomsilla on aivan selvästi jätteen ominaisuuksia. Sen mukaan tämä ilmenee liitteen I luokista Q 1 ja Q 8, sillä kyse on tuotannon jäämästä.
50. Yhdistynyt kuningaskunta esittää lopuksi kysymyksen, sisältyykö johdannaispolttoaineeseen, toisin kuin päätuotteeseen, tietty osatekijä, joka tekee siitä jätettä, kun sillä on negatiivinen arvo eli kun aineen tuottajan täytyy maksaa siitä, että sitä käytetään polttoaineena. Yhdistynyt kuningaskunta viittaa tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan jätteillä voi olla kaupallista arvoa. Vaikka tämä ei kaikissa tapauksissa sulje pois kriteerin "negatiivinen arvo" merkitystä, tämä seikka viittaa kuitenkin siihen, että on olemassa vielä muita kriteerejä, joiden perusteella on arvioitava, onko aine jätettä. Se korostaa lisäksi vaikeutta, joka liittyy siihen, että markkina-arvo riippuu markkinoiden ominaisuuksista ja voi siten olla vain yksi huomioon otettava seikka muiden joukossa. Tästä syystä Yhdistynyt kuningaskunta nojautuu siihen, voidaanko johdannaispolttoainetta käyttää kuten perinteistä polttoainetta, joka ei ole jätettä.
51. Se korostaa lopuksi, että johdannaistuotteista on erotettava ne, joiden elinkaari on kuljettu loppuun ja joita ei enää voida käyttää pääasialliseen käyttötarkoitukseensa. Tällaisilla tuotteilla on yksinomaan jätteen ominaisuuksia. Se mainitsee esimerkkinä vanhat autonrenkaat.
52. Komissio toteaa aluksi, että direktiivin 75/442/ETY määritelmän mukaan sillä, aikooko aineen haltija hävittää aineen, on merkitystä ratkaistaessa, kuuluuko aine jätteen käsitteen piiriin. Komissio korostaa, että tässä määritelmässä ei viitata millään tavoin yhteiskunnallisiin käsityksiin. Tämä ei muutenkaan olisi asianmukainen kriteeri varsinkaan yhteisön oikeudessa, koska tällöin käsitteen sisältö saattaisi vaihdella eri jäsenvaltioissa, vaikka direktiivin 75/442/ETY nimenomaisena tarkoituksena on yhdenmukaistaa terminologiaa. Jos (eri) käsitteiden määritelmä riippuisi yhteiskunnallisista käsityksistä, tämä aiheuttaisi ongelmia erityisesti jätteiden kansainvälisten kuljetusten yhteydessä.
53. Direktiivissä 75/442/ETY ei viitata sen mukaan myöskään käsitykseen, joka olisi yhteinen kaikille jäsenvaltioille. Komissio kiistää myös sen, että OECD:n tasolla vallitsisi eri valtioiden välillä virallinen yksimielisyys jätteen käsitteestä. Se toteaa hallussaan olevan OECD:n asiakirjoja, joista ilmenee selvästi, että jäsenvaltioilla on asiasta toisistaan poikkeavia käsityksiä.
54. Mahdollisuudella käyttää ainetta polttoaineena ilman huomattavia käsittelyjä ja ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla ei myöskään ole direktiivin 75/442/ETY perusteella merkitystä. Komissio viittaa tässä yhteydessä asiassa Inter-Environnement Wallonie annettuun tuomioon. Sen mukaan direktiivin liitteen I luokasta Q 14 ilmenee lisäksi, ettei aineen edellytetä olevan vaarallinen. Jos aineesta ei ole (enää) hyötyä haltijalleen ja tämä hävittää sen, se on direktiivissä 75/442/ETY tarkoitettua jätettä. Jo se, ettei haltija enää halua pitää ainetta itsellään, sisältää riskin, että se hylätään ilman valvontaa, mitä yhteisön lainsäätäjä on nimenomaan halunnut välttää säätämällä direktiivin 4 artiklan.
55. Direktiivissä 75/442/ETY velvoitetaan käsittelemään jätteitä aina ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla. Komissio toteaa tämän perusteella, ettei se, että tällainen käsittely on mahdollinen, voi yksinään olla indisio siitä, ettei ainetta voida enää pitää jätteenä.
56. Jos Yhdistyneen kuningaskunnan tavoin nojauduttaisiin yksinomaan siihen, onko LUWA-bottomsin kaltaisen aineen hyödyntäminen täysin ympäristölle haitatonta, valvonta - ja myöskään myöhempien kuljetusten valvonta - ei enää olisi mahdollista. Ei myöskään voitaisi valvoa, onko aine tosiasiallisesti käytetty sementtituotannossa. Määritelmän sanamuodon tai yhteisön lainsäädännön tarkoituksen perusteella ei siis voida sulkea tiettyjä aineita jätteen käsitteen ulkopuolelle pelkästään sen vuoksi, että niitä voidaan hyödyntää joissain yhteyksissä siten, että hyödyntäminen ei vaikuta kielteisesti ympäristöön. Se, onko aine jätettä, riippuu siis siitä, hävittääkö haltija sen, eikä aineen myöhemmistä käyttömahdollisuuksista.
57. Komission mukaan aineen lämpöarvo ei myöskään ole kriteeri, jonka perusteella voitaisiin ratkaista, onko aine jätettä. Komissio korostaa lisäksi tiettyjen aineiden markkina-arvon vaihtelevan päiväkohtaisesti. Silloinkin kun jätteillä on markkina-arvoa - koska ne ovat polttoaineena edullisempia kuin tavanomaisesti käytetyt aineet - on otettava huomioon, että niihin saattaa sisältyä epäpuhtauksia ja että välttämättömiä valvontasääntöjä ei enää sovellettaisi, jos näitä aineita ei enää pidettäisi jätteenä.
58. Komissio korostaa loppuhuomautuksissaan vielä, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jätteitä on pidettävä tuotteina, joiden liikkumista ei EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 28 artikla) mukaan saa lähtökohtaisesti estää. Aineen luokittelemisesta jätteeksi seuraa, että käytölle polttoaineena asetetaan tiettyjä rajoituksia ympäristön ja ihmisten terveyden suojelemiseksi. Niihin kuuluvat luvan edellyttäminen vientiä varten sekä pankkitakauksen asettaminen, jotta varmistettaisiin se, että jätteistä huolehditaan tai ne hyödynnetään määränpäävaltiossa tosiasiallisesti ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla.
Arviointi
59. Direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohtaan sisältyvässä jätteen käsitteen määritelmässä, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, viitataan ensinnäkin liitteeseen I ja toiseksi siihen, hävittääkö haltija kyseisen aineen tai onko hänellä aikomus tai velvollisuus hävittää se. Koska liitteen I luokan Q 16 perusteella voidaan pitää jätteenä lähes kaikkia aineita eikä liitettä I siis voida käyttää apuna määriteltäessä "jätteen" käsitettä, hävittämisen käsite on ratkaiseva jätteen käsitteen määrittelemisen kannalta. Ainakaan kahdesta ensimmäisestä mainitun kolmen tapauksen joukossa ei ole kuitenkaan apua, koska kyseessä ovat subjektiiviset käsitteet, jotka olisi objektivoitava, jotta valvonta olisi mahdollista. Se, pidetäänkö ainetta jätteenä ja sovelletaanko siihen jätelainsäädännön valvontasäännöksiä, ei voi riippua lausumista, joita tuottaja antaa aikomuksestaan hävittää aine. Tällä tavoin olisi erittäin helppoa kiertää jätelainsäädännössä asetetut vaatimukset. On siis laadittava muita kriteerejä sen määrittelemiseksi, mikä on jätettä.
60. Kolmas tapaus, hävittämisvelvollisuus, ei myöskään auta jätteen käsitteen määrittelemisessä. Sillä viitataan vain yhteen hävittämisen käsitteen osa-alueeseen, ja se on lisäksi liian epämääräinen. Myöskään direktiivin 4 artiklassa ei konkretisoida tätä käsitettä. Siinä tosin säädetään, että jätteitä on hyödynnettävä tai niistä on huolehdittava ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla, mikä voitaisiin rinnastaa velvollisuuteen hävittää ne. Siitä ilmenee kuitenkin yksinomaan se, että hävittämisen käsite sisältää huolehtimisen tai hyödyntämisen. Näin ollen siinä ei täsmennetä mitenkään, mitä mahdollisia toimia siihen sisältyy. Tässä yhteydessä on mainittava myös direktiivin 91/156/ETY kuudes perustelukappale, jonka mukaan on suotavaa edistää jätteiden kierrätystä ja jätteiden uudelleenkäyttöä raaka-aineina ja saattaa olla tarpeellista antaa uudelleenkäyttöön kelpaavaa jätettä koskevia erityisiä sääntöjä. Komission ilmoituksen mukaan tällaisia sääntöjä ei vielä ole annettu, mutta se on välttämätöntä tehdä, jotta jätteen käsite voitaisiin määritellä tarkemmin, sillä erilaiset toimet vaikuttavat huomattavasti kyseiseen käsitteeseen.
61. Kansallinen tuomioistuin kysyy tässä yhteydessä, voidaanko yhteiskunnallisia käsityksiä käyttää lisäkriteerinä jätteen käsitettä määriteltäessä. Tällainen menettely on kuitenkin ongelmallinen jo siksi, että siinä käytetään subjektiivista käsitettä toisen subjektiivisen käsitteen määrittelemiseksi. Kuten komissio korostaa, tämän käsitteen sisältö voi lisäksi vaihdella eri jäsenvaltioissa. Tämä olisi ristiriidassa direktiivillä 75/442/ETY tavoitellun yhdenmukaistamisen kanssa. Direktiivin 91/156/ETY kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, että jätehuollon tehokkuuden parantamiseksi yhteisössä tarvitaan yhteinen jäteterminologia ja jätteen määritelmä. Tätä tavoitetta ei voida saavuttaa siten, että valitaan kriteeri, jota saatetaan soveltaa eri tavoin eri jäsenvaltioissa. Tällaisen kriteerin valinta voisi jopa estää yhteisen valvontajärjestelmän toimintaa. Tällainen tilanne saattaa tulla eteen kansainvälisissä jätteenkuljetuksissa, jos ainetta ei pidetä jätteenä yhdessä jäsenvaltiossa eikä toimituksesta siis tehdä ilmoitusta määränpäävaltiolle.
62. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee tässä yhteydessä, onko sillä merkitystä, että ainetta voidaan hyödyntää polttoaineena ilman huomattavia käsittelyjä ja ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla. Tämän kriteerin osalta on korostettava, että direktiivin 75/442/ETY 4 artiklan mukaan jätteet on hyödynnettävä tai niistä on huolehdittava vaarantamatta ihmisten terveyttä ja käyttämättä menettelyjä tai menetelmiä, joista voi aiheutua vahinkoa ympäristölle. Koska tämä koskee kaikkia jätteitä, direktiivissä 75/442/ETY lähdetään siis siitä, että on aina mahdollista hyödyntää jätettä tai huolehtia siitä ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla. Jos siis jätteen käsitteen piiristä poissuljettaisiin kaikki aineet, joita voidaan hyödyntää tai joista voidaan huolehtia tällä tavoin, direktiivissä 75/442/ETY tarkoitettuja jätteitä ei enää olisi edes olemassa.
63. Tässä yhteydessä on lisäksi viitattava yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Asiassa Inter-Environnement Wallonie antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, siteerattuaan ensin direktiivin 75/442/ETY 4 artiklaa, että myös teollisen tuotantoprosessin osana olevat huolehtimis- ja hyödyntämistoimet kuuluvat direktiivin soveltamisalaan, vaikka niistä ei olisi vaaraa ihmisten terveydelle tai ympäristölle. Vaikka aine kuuluu suorasti tai epäsuorasti teolliseen tuotantoprosessiin, se yksistään ei merkitse sitä, ettei aine voisi olla direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdassa tarkoitettua jätettä. Tästä seuraa, että kansallisen tuomioistuimen tältä osin esittämiä kriteerejä ei voida ottaa huomioon määriteltäessä jätteen käsitettä, tai ne voidaan ainakin ottaa huomioon vain täydentävinä kriteereinä.
64. Yhteisöjen tuomioistuin on sitä vastoin katsonut, että on erotettava toisistaan direktiivissä 75/442/ETY tarkoitettu jätteiden hyödyntäminen ja sellaisten tuotteiden, jotka eivät ole jätettä, tavanomainen teollinen käsittely, vaikka tällainen erottelu olisi vaikeaakin. Tällainen erottelu on mahdollista vain tapauskohtaisesti. Siinä yhteydessä on pohdittava, onko tapaukseen liittyvien seikkojen kokonaisuuden perusteella katsottava, että kyseinen aine on perusteltua tai välttämätöntä sisällyttää direktiivin mukaisen jätehuollon piiriin.
65. Kuten direktiivistä ilmenee, jätteisiin saattaa liittyä tiettyjä vaaroja, joiden vuoksi tarvitaan erityistoimenpiteitä ja -valvontaa. Esimerkiksi 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan asianmukaisia toimenpiteitä jätteiden tuotannon ja niiden haitallisuuden vähentämisen edistämiseksi. Tämä tavoite on tarkoitus saavuttaa muun muassa saattamalla markkinoille tuotteita, jotka on suunniteltu siten, etteivät ne "aiheuta lainkaan tai aiheutta[vat] mahdollisimman vähän jätteen määrän tai haitallisuuden lisääntymistä ja pilaantumisvaaraa". Se, että jätteitä pidetään aineina, jotka saattavat tavalla tai toisella aiheuttaa riskejä ihmisten terveydelle ja ympäristölle, ilmenee myös siitä, että direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään velvoitteesta varmistaa se, että jätteet hyödynnetään tai niistä huolehditaan siten, että pyritään välttämään nämä vaarat.
66. Direktiivissä säädetään lisäksi useista toimenpiteistä, joilla pyritään välttämään se, että jätteisiin liittyvät riskit toteutuisivat. On esimerkiksi laadittava jätehuoltosuunnitelmia (7 artikla), ja jätteiden huolehtimista tai hyödyntämistä harjoittavien yritysten on saatava lupa (9 ja 10 artikla) tai toimivaltaisten viranomaisten on rekisteröitävä ne (11 artiklan 2 kohta). Näissä yrityksissä on lisäksi 13 artiklan nojalla tehtävä määräajoin tarkastuksia, ja tietyillä yrityksillä on velvollisuus pitää kirjaa toimista, joita ne ovat toteuttaneet (14 artikla).
67. Kuten direktiivin 91/156/ETY kahdennestatoista perustelukappaleesta ilmenee, jätettä on valvottava sen syntymisestä aina lopulliseen käsittelyyn asti. Tältä osin on korostettava, että jos aine luokitellaan jätteeksi, tämä aiheuttaa sen, että sovelletaan myös tiettyjä muita säännöksiä, joissa viitataan direktiiviin 75/442/ETY sisältyvään jätteen käsitteeseen. Mainittakoon esimerkiksi asetus N:o 259/93, jossa säädetään jätteiden kuljetusten valvonnasta. Kuten kaikesta edellä esitetystä ilmenee, yhteisön lainsäätäjä lähtee siitä, että jätteisiin, eli aineisiin, joiden haltija hävittää ne, liittyy tiettyjä potentiaalisia vaaroja.
68. Kuten komissio perustellusti esittää, tämä jätteisiin tyypillisesti liittyvä vaara ei johdu välttämättä vain itse tuotteen ominaisuuksista. Se voi johtua myös siitä, että haltija hävittää aineen ja että se siis hylätään tai varastoidaan ilman valvontaa. Komissio mainitsee tässä yhteydessä liitteen I luokan Q 14, jonka mukaan jätteisiin kuuluvat myös ne tuotteet, joille niiden haltijalla ei ole tai ei enää ole käyttöä. Tässä kuvauksessa ei viitata tuotteen vaarallisuuteen, vaan yksinomaan siihen, että ainetta ei enää käytetä alkuperäiseen käyttötarkoitukseensa. Valvonta tulee tarpeelliseksi heti kun ainetta lakataan käyttämästä, ja valvontaa tarvitaan siihen saakka, kun aineesta huolehditaan tai sitä hyödynnetään sillä tavoin, että terveyttä tai ympäristöä ei vahingoiteta. Jos aineet, jotka sellaisenaan eivät ole vaarallisia, kuuluvat valvonnan piiriin, sellaisten aineiden, joihin sisältyy haitallisia osatekijöitä, kuten esimerkiksi nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaiseen puuhakkeeseen, joka on vaarallista sen vuoksi, että siinä on syöpää aiheuttavia aineita ja muita aineita, on erityisesti oltava valvonnan kohteena. On kuitenkin todettava, että kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava, sisältävätkö purkualalta peräisin oleva puu ja siitä valmistettu puuhake todellakin haitallisia aineita.
69. Jos esimerkiksi tietyssä tilanteessa kyseisen aineen voidaan katsoa aiheuttavan vaaraa ja sitä on tästä syystä valvottava direktiivissä 75/442/ETY tarkoitetulla tavalla, valvonnan on jatkuttava aina lopulliseen käsittelyyn asti, eli ainetta on pidettävä jätteenä siihen hetkeen saakka. Sama pätee LUWA-bottomsin kaltaiseen aineeseen, vaikka se voikin mahdollisesti olla tietyn hyödyntämistoimen kohteena ilman, että siitä aiheutuisi ympäristölle tai terveydelle mitään vahinkoa. Myös tämän aineen on oltava toimen päättymiseen saakka jätteitä varten säädetyn erityisvalvonnan kohteena, sillä se on ainoa keino taata, että myös sitä hyödynnetään ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla. Niin kauan kuin ainetta on syytä valvoa, sitä on pidettävä jätteenä.
70. Sama koskee haitallisia aineita sisältävää puuta tai puuhaketta. Koska tarpeellinen valvonta koskee myös toteutettavia toimia, on joka tapauksessa selvää, ettei haitallisia aineita tai aineita, joita ei voida riskeittä hyödyntää kaikissa tilanteissa, voida hyödyntää tavanomaisilla toimilla samalla tavoin kuin tuotteita, jotka eivät ole jätettä. Jätteiden hyödyntämistä on siis rajoitettava niiden potentiaalisten riskien perusteella, joita jätteillä tyypillisesti on tavanomaiseen teolliseen käsittelyyn verrattuna. Kun tavanomaiset (ensiö)raaka-aineet, jotka eivät ole jätettä, korvataan tavanomaisessa teollisessa käsittelyssä aineilla, jotka alun perin on tarkoitettu muuhun tarkoitukseen, eikä niitä enää saa (tai ei ole vielä koskaan voitu) käyttää tähän tarkoitukseen, ja joille siis annetaan toinen käyttötarkoitus, jolloin niihin saattaa liittyä tietty riski, ei voida puhua normaalista tuotantoprosessista.
71. Tilanne on sama silloin, jos jätteitä voidaan hyödyntää ilman lisäedellytyksiä ja ilman, että siitä olisi kielteisiä seurauksia terveydelle ja ympäristölle. Siinäkin tapauksessa on kuitenkin välttämätöntä, että ainetta edelleen - siihen saakka, kunnes jätteisiin liittyvä riski häviää - valvotaan kattavasti yhteisön lainsäädännön mukaisesti, jotta direktiivin 75/442/ETY muut edellytykset voitaisiin täyttää ja varmistaa, kuten se, että edistetään jätteestä huolehtimiseen verrattuna jätteen hyödyntämistä kierrättämisen, uudelleenkäytön tai talteenoton tai jonkin muun toiminnan avulla. Tästä syystä Eponinkaan väite, jonka mukaan puuhaketta voidaan käyttää hiilen sijasta ilman, että siitä aiheutuisi vaaraa ympäristölle, ei voi johtaa toiseen päätelmään.
72. Kaiken edellä esitetyn perusteella toimilla, joita aineeseen myöhemmin kohdistetaan, ei ole ratkaisevaa vaikutusta siihen, onko sitä pidettävä jätteenä. Myöskään se, onko kyseisellä aineella kaupallista arvoa, ei suoraan vaikuta siihen, onko kyseessä jäte. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut asiassa Tombesi ym. antamassaan tuomiossa, että direktiivillä 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna, luodun valvonta- ja hallinnointijärjestelmän tarkoituksena on kattaa kaikki esineet ja aineet, jotka niiden haltija hävittää, vaikka niillä olisi kaupallista arvoa ja niitä kerättäisiin ammattimaisesti kierrätystä, talteenottoa tai uudelleenkäyttöä varten. Se, että aineella ei ole (enää) kaupallista arvoa, voi myös olla vain indisio haltijan aikomuksesta hävittää se.
E Asiassa C-419/97 esitetty kysymys 2 a
73. Tällä kysymyksellä pyritään selvittämään, mistä hetkestä lähtien ja millä toimella jäte lakkaa olemasta jätettä.
Asianosaisten ja muiden osapuolten väitteet ja niiden perustelut
74. Asian C-419/97 valittajien mielestä jätteen - tässä tapauksessa puuhakkeen - leikkeleminen pienempiin osiin ei johda siihen, ettei se enää olisi jätettä. Kaikki ainesosat ovat edelleen tallella. Jos tätä ainetta ei pidettäisi enää jätteenä, se saattaisi johtaa siihen, että jätteiden kuljetusta ei enää valvottaisi. Aivan kuten jätepuuta, olisi siinä tapauksessa mahdollista polttaa esimerkiksi vanhoja autonrenkaita, kunhan niitä olisi ensin käsitelty tietyllä tavalla. Taloudellinen uudelleenkäyttö ei niiden mielestä voi olla kriteeri, jonka perusteella aine ei olisi jätettä. Polttaminen on direktiivin 75/442/ETY luokkaan R 9 kuuluva toimi, ja vasta sen jälkeen voidaan lähteä siitä, ettei tuote ole enää jätettä. Myynnillä Eponille haltija pyrkii yksinomaan kiertämään vaarallisten jätteiden käsittelyyn sovellettavat vaatimukset. Vaikka aine ei olisi enää jätettä, sitä olisi edelleenkin valvottava.
75. Eponin mukaan puuhake on kierrätysprosessin tulos. Prosessin aikana materiaali muun muassa jauhetaan jauhoksi, sillä muussa tapauksessa sitä ei voitaisi käyttää sähkökeskuksessa. Tällä tavoin saadaan uusioraaka-ainetta eli uusi aine, joka ei enää ole jätettä. Tuotteen alkuperällä ei ole tältä osin merkitystä. Epon viittaa tässä yhteydessä OECD:hen ja väittää, että vallitsee yksimielisyys siitä, ettei uusioraaka-ainetta tai jäännöstuotetta, jota voidaan käyttää välittömästi myöhemmässä prosessissa mahdollisesti ensiöraaka-aineen korvaajana, voida pitää jätteenä. Se viittaa samalla myös asiassa Inter-Environnement Wallonie annettuun tuomioon, josta seuraa, että vaikka ainetta käytetään teollisessa tuotantoprosessissa, se ei pelkästään siitä syystä lakkaa kuulumasta direktiivissä 75/442/ETY tarkoitetun jätteen käsitteen piiriin. Tällaisen käsittelyn lopputuotetta ei Eponin mukaan voida kuitenkaan pitää jätteenä, vaan se on uusioraaka-ainetta. Vaikka nojauduttaisiin "hävittämistä" koskevaan kriteeriin, tämä päätelmä ei sen mielestä muutu millään tavoin, koska ei ole olemassa tahtoa hävittää uusioraaka-ainetta. Tämä ilmenee jo direktiivin 75/442/ETY tarkoituksesta, joka on välttää jätteiden syntyminen ja vähentää niitä. Juuri tämä ei päde uusioraaka-aineisiin - kuten puuhakkeeseen.
76. Epon täsmentää lopuksi, että jätteitä koskevan valvontajärjestelmän soveltaminen uusioraaka-aineisiin ei hyödytä ympäristöä, koska siitä seuraisi kannattavuusongelmia esimerkiksi puuhakkeen polttamishankkeen osalta. Jos uusioraaka-aineita pidettäisiin jätteenä, olisi vaikeaa investoida niiden hyödyntämiseen. Niiden sijasta käytettäisiin primääripolttoainetta. Kuitenkin ainoa ero ensiöraaka-aineiden ja uusioraaka-aineiden välillä on niiden alkuperä, millä ei ole merkitystä sen kannalta, hävittääkö haltija aineen.
77. Tanskan hallitus katsoo, ettei pelkästä tuotteen leikkelemisestä pienempiin osiin seuraa, ettei se olisi enää jätettä. Jos esimerkiksi polttouunien ovet ovat liian kapeat ja jäte on tästä syystä hajotettava pienempiin osiin, ei voida katsoa, että aine lakkaisi sen jälkeen olemasta jätettä. Tällaista näkemystä ei voitaisi hyväksyä ympäristönsuojelun kannalta. Periaatetasolla olisi kuitenkin mahdollista, että aine ei olisi enää jätettä. Tällöin sitä olisi kuitenkin käsiteltävä ensiöraaka-aineena, eikä sen haltija saisi hävittää sitä.
78. Itävallan hallitus pitää hävittämisprosessia prosessina, joka tässä tapauksessa alkaa purkualalta peräisin olevasta puusta. Puun leikkeleminen pienempiin osiin on vain välttämätön esikäsittely, joka liittyy lopulliseen käsittelyyn eli käyttöön polttoaineena. Varsinainen hyödyntämistoimi alkaa vasta toisessa vaiheessa. Tilanne voisi sen mielestä olla erilainen, jos puu ei sisältäisi vaarallisia aineita ja se valmistettaisiin erityisiä laatuvaatimuksia noudattaen sen markkinoimiseksi polttoaineena.
79. Saksan hallitus korostaa, että yhteisön lainsäädännössä ei anneta mitään viitteitä siitä, milloin aine lakkaa olemasta jätettä. Sen mukaan vasta sitten, kun hyödyntämistoimi on saatettu loppuun, voidaan katsoa, että aine ei ole enää jätettä. Tilanne on yleensä tällainen vasta sitten, kun aineen lämpöpotentiaali on hyödynnetty - ja se on tehty ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla, kuten direktiivin 75/442/ETY 4 artiklassa edellytetään. Liitteiden luokat D 14, D 15 ja myös luokat R 11 ja R 12 osoittavat, että hyödyntäminen voi tapahtua useassa vaiheessa. Jotta tuolloin voitaisiin arvioida, koska prosessi on päättynyt ja jäte ei ole enää jätettä, on Saksan hallituksen mukaan jälleen tarkasteltava yhteisön jätelainsäädännön tarkoitusta. Jos jätteet lajitellaan, vain lajittelun jäämiä, joita ei voida käyttää ja joihin sisältyy jätteisiin normaalisti liittyviä vaaroja, on sen mukaan edelleen pidettävä jätteinä.
80. Myös Alankomaiden hallitus katsoo, että aine voi lakata olemasta jätettä. Hyödyntämisen tuloksena syntyvän aineen koostumuksesta olisi sen mukaan ilmettävä, ettei se ole enää jätettä. Esikäsittelyä, joka on välttämätön aineen käyttämiseksi polttoaineena, ei sen mielestä voida pitää käsittelynä, jonka vuoksi aine ei enää olisi jätettä. Esikäsittelyllä, sellaisena kuin se on tehty tässä tapauksessa, ei pyritä välittömästi tuhoamaan ainetta, vaan siitä tehdään sellaista, että sitä voidaan hyödyntää. Esikäsittely liittyy siis tiettyyn hyödyntämistoimeen. Ei voida katsoa, että esikäsittelyssä syntyisi uusioraaka-ainetta.
81. Yhdistynyt kuningaskunta viittaa tässä yhteydessä jälleen tuotteisiin, jotka ovat elinkaarensa päässä. Myös nämä voivat lakata olemasta jätettä vasta sitten, kun muutokset on saatettu täysin päätökseen. Tällöin on ratkaistava, täyttyvätkö tällaisen talteenoton edellytykset. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan talteenoton tuotteen on oltava verrattavissa alkuperäiseen tuotteeseen. Yhdistynyt kuningaskunta täsmentää puuhakkeen osalta, että purkujätteestä peräisin olevan puun lajittelu uudelleenkäyttöä varten on liitteen II B luokkaan R 3 (orgaanisten aineiden kierrätys tai talteenotto) kuuluva toimi. Jos tätä toimea ei pidettäisi talteenottona, se ei voisi kuulua direktiivin 75/442/ETY ja siinä säädetyn valvonnan soveltamisalaan. Sillä, ettei puuhaketta mainita liitteessä, ei ole merkitystä. Hyödyntäminen on saatettu päätökseen, kun puuta voidaan käyttää raaka-aineena kuten mitä tahansa muuta puuta ilman muita toimenpiteitä. Jos puuhakkeella on kuitenkin vielä tyypillisiä jätteen ominaisuuksia, jolloin tarvitaan direktiivissä tarkoitettuja muita hyödyntämistoimia, sitä on Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan pidettävä jätteenä.
82. Komissio korostaa lopuksi, että tietyt liitteessä II B luetelluista toimista ovat sellaisia, että niiden kohteena oleva aine saattaa lakata olemasta jätettä. Tilanne ei ole kuitenkaan näin kaikkien toimien osalta - se mainitsee esimerkkinä luokan R 13 - eikä tässä tapauksessa ole myöskään kyseessä yksikään näistä toimista. Selventääkseen kantaansa komissio viittaa direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan b alakohtaan ja siihen sisältyvään jätteiden tuottajan määritelmään, jonka piiriin kuuluu jokainen, joka suorittaa esikäsittelyä, sekoittamista tai muunlaista toimintaa, jonka tuloksena kyseisen jätteen laatu tai koostumus muuttuu. Se siteeraa myös 1 artiklan d alakohtaa, jossa määritellään jätehuollon tarkoittavan jätteen keräilyä, kuljetusta, hyödyntämistä ja huolehtimista. Näiden säännösten mukaan tietyt toimenpiteet voivat siis edeltää huolehtimista tai hyödyntämistä, ilman että ne kuitenkaan muuttaisivat jätettä muuksi. Se arvioi, että puun lajittelu kuuluu epäilemättä 1 artiklan g alakohtaan sisältyvän määritelmän piiriin, kun taas muuttaminen hakkeeksi on esikäsittelyä. Jos puusta ei tehtäisi haketta, sitä ei todennäköisesti voitaisi käyttää polttoaineena, vaan se olisi vain poltettava. Tällä esikäsittelyllä jätteet, joista muussa tapauksessa olisi huolehdittava, muutetaan sellaisiksi, että niitä voidaan hyödyntää polttoaineena. Vasta viimeksi mainittu toimi on varsinainen hyödyntämistoimi.
83. Jos tätä näkemystä ei hyväksyttäisi, yhteisön jätelainsäädännön soveltamisalaa komission mukaan kavennettaisiin. Useissa tapauksissa jätteitä ei enää pidettäisi jätteinä yksinomaan sillä perusteella, että niitä olisi muutettu tietyllä tavalla, jotta niitä voitaisiin hyödyntää. Samalla kuitenkin päättyisivät kaikki mahdollisuudet valvoa ja suojella ympäristöä.
84. Tämän vuoksi komissio katsoo, ettei ole tarpeen vastata kysymyksen toiseen osaan. Se täsmentää kuitenkin, ettei liite II B ole tyhjentävä, eli tiettyä toimea voidaan pitää hyödyntämisenä, vaikkei sitä ole nimenomaisesti mainittu liitteessä. Koska liitettä II B voitaisiin helposti täydentää, olisi noudatettava erityistä varovaisuutta, jos "hyödyntämisenä" halutaan pitää toimea, jota ei liitteessä ole mainittu.
Arviointi
85. On totta, että liitteessä II B mainittujen kaltaisilla hyödyntämistoimilla voidaan tuottaa uusia aineita, joita ei enää voida pitää jätteinä vaan uusioraaka-aineina. On niin ikään totta, että direktiivin 75/442/ETY mukaan niiden tuottamista on edistettävä. On kuitenkin selvitettävä, onko tässä tapauksessa syntynyt tällainen uusioraaka-aine.
86. On kiistatonta, että nyt käsiteltävässä asiassa purkujäte on direktiivissä 75/442/ETY tarkoitettua jätettä. Jos tässä tilanteessa nojaudutaan kriteeriin, jota on jo käytetty jätteen määrittelemiseksi, on pohdittava, onko tästä jätteestä saatu ainetta, johon ei enää sisälly niitä potentiaalisia vaaroja, joita jätteisiin tyypillisesti liittyy. Epon katsoo, että tilanne on tällainen jätteisiin kohdistettujen toimien ansiosta. Näitä toimia ovat puumateriaalin lajittelu ja leikkeleminen pienempiin osiin. Tämän perusteella on kuitenkin selvää, että puun koostumus ei ole muuttunut. Toisin sanoen haitalliset aineet - jos niitä on ollut - ovat yhä puujauhossa. Myös asiassa Tombesi ym. annetusta tuomiosta ja kyseisessä asiassa annetusta ratkaisuehdotuksesta ilmenee, että jätteet eivät jää yhteisön oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle pelkästään sillä perusteella, että ne jauhetaan pieniin osiin ilman että niiden ominaisuuksia millään tavoin muutettaisiin.
87. Jäte on sen mukaan edelleen jätettä. Ei ole siis syntynyt uutta ainetta, jota ei enää tarvitsisi valvoa jätehuollon yhteydessä. Tämä pitää erityisesti paikkansa sen vuoksi, että aine on tarkoitettu poltettavaksi myöhemmän toimen yhteydessä.
88. Tässä tapauksessa toteutetut toimet ovat siis esikäsittelyä myöhempää polttamista, joka on varsinainen hyödyntämistoimi, varten. Vaikka esikäsittelyjä voidaan pitää sellaisten orgaanisten aineiden talteenottona, joita ei käytetä liuottimina, ja siis direktiivin 75/442/ETY liitteen II B luokassa R 2 tarkoitettuna hyödyntämistoimena, sen perusteella ei voida tehdä toisenlaista päätelmää. Aineet, joihin kohdistetaan liitteen II B mukainen käsittely, voivat aivan hyvin olla vielä jätettä. Komissio viittaa tältä osin perustellusti liitteen II B luokkiin R 11-R 13. Kussakin näistä luokista viitataan luokkien R 1-R 10 toimiin ja niiden yhteydessä saatuihin jätteisiin. Tästä seuraa, että myös direktiivissä 75/442/ETY lähdetään siitä, että jätteet voivat edelleen olla jätettä vielä luokkien R 1-R 10 toimien soveltamisen jälkeenkin. Liitteen II A luokan D 13 - järjestäminen ennen jotain tässä liitteessä mainituista toiminnoista - perusteella voidaan päätellä, että myös huolehtimistoimet voivat olla monivaiheisia.
89. Lopuksi on vielä tarkasteltava direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan b alakohtaan sisältyvää tuottajan käsitettä. Siinä määritellään tuottajalla tarkoitettavan "jokaista, jonka toiminta tuottaa jätettä (alkuperäinen tuottaja) tai joka suorittaa esikäsittelyä, sekoittamista tai muunlaista toimintaa, jonka tuloksena kyseisen jätteen laatu tai koostumus muuttuu". Tästä seuraa, että henkilö, joka on muuttanut jätteen laatua tai koostumusta, on edelleen jätteen tuottaja, joten kyseisiä aineita on edelleen pidettävä jätteenä.
90. On siis todettava, että toimet, joita tässä tapauksessa on kohdistettu jätepuuhun, eivät ole missään tapauksessa olleet riittäviä, jotta niillä olisi poistettu aineeseen sisältyvät vaarat, joita jätteisiin tyypillisesti liittyy, joten se on edelleen jätettä.
91. Näin ollen kysymyksen toiseen osaan ei ole enää tarpeen vastata. Täydellisyyden vuoksi korostettakoon kuitenkin, että direktiivin 75/442/ETY liitteen II B johdanto-osan mukaan, sellaisena kuin se on lisättynä direktiivillä 91/156/ETY, liitteessä on tarkoitus luetella hyödyntämistoimet sellaisina, kuin ne suoritetaan käytännössä. Tästä voidaan päätellä, että muutkin toimet ovat mahdollisia, vaikka niitä ei käytännössä suoriteta. Olisi direktiivin tavoitteen eli terveyden ja ympäristön suojelun vastaista, jos sen soveltamisalaan ei sisällytettäisi muita mahdollisia hyödyntämistoimia. Siinä tapauksessa nämä toimet - ja siis käsitellyt aineet - näet jätettäisiin yhteisön oikeussääntöjen mukaisen valvonnan ulkopuolelle.
F Asiassa C-418/97 esitetty kysymys 2 b ja asiassa C-419/97 esitetty kysymys 2 c
92. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee tällä kysymyksellään sitä, voidaanko sen perusteella, että aineeseen kohdistetaan tietty käsittely, joka on rinnastettavissa jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävään menetelmään, päätellä aineen olevan jätettä.
Asianosaisten ja muiden osapuolten väitteet ja niiden perustelut
93. Kaikki osapuolet eivät ota nimenomaisesti kantaa tähän kysymykseen. Tietyt osapuolet viittaavat ensimmäistä kysymystä koskeviin huomautuksiinsa. Esimerkiksi Tanskan hallitus korostaa jälleen, että jätteen määritelmä ei voi riippua myöhemmin tehtävistä käsittelyistä. Jos näin olisi, sellaisten uuden teknologian mukaisten menetelmien kehitys, jotka eivät aina välttämättä vastaa jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettäviä menetelmiä, rajoittaisi sitä paitsi yhä enemmän jätteen käsitettä.
94. Myös Epon viittaa aluksi ensimmäiseen kysymykseen ja esittää, että olisi erotettava toisistaan jätteiden hyödyntäminen polttamalla ja niiden käyttö uusioraaka-aineena (polttoaineet). Siltä osin kuin "jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävällä menetelmällä" tarkoitetaan käyttöä, joka ei ole samanlainen tai vastaava kuin primääripolttoaineiden käyttö, jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävää menetelmää koskevalla kriteerillä on tässä tiettyä merkitystä. Sitä, vastaako puuhakkeen polttaminen jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävää menetelmää, voidaan siis pitää merkityksellisenä siihen kysymykseen vastaamiseksi, voiko kyseessä olla jäte. Tältä osin on oletettava, että hyödyntämistä polttoaineena primääripolttoaineiden käyttöön verrattavalla tavalla ei pidetä jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävänä menetelmänä.
95. Komissio korostaa, että kansallinen tuomioistuin on jo itse vastannut kysymykseen todetessaan, että kaikkea aineen käyttöä polttoaineena voitaisiin pitää sen hävittämisenä, jos jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävää menetelmää koskevaa kriteeriä sovellettaisiin varauksitta. Komissio viittaa lisäksi ensimmäiseen kysymykseen antamaansa vastaukseen. Se tekee näin ollen sen päätelmän, ettei pelkästään sillä perusteella, että aineeseen kohdistetaan jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävä menetelmä, voida katsoa, että kyseessä on jäte.
Arviointi
96. Kansallinen tuomioistuin ei viittaa kysymyksessään nimenomaisesti direktiivin 75/442/ETY liitteeseen II B. Liitteen johdanto-osan mukaan siinä on tarkoitus luetella hyödyntämistoimet sellaisina, kuin ne suoritetaan käytännössä. Tästä voitaisiin päätellä, että ainakin tietyt liitteessä II B mainitut hyödyntämistoimet on laskettava jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettäviin menetelmiin. Tämä pätee kiistatta käyttöön polttoaineena. Tältä osin on kuitenkin viitattava ensimmäisen kysymyksen yhteydessä esitettyihin näkemyksiin, joiden mukaan liitteessä II B mainittuja toimia voidaan tilanteen mukaan soveltaa myös raaka-aineisiin. Esimerkkinä mainittakoon polttoöljyn tai hiilen polttaminen. Sen perusteella, että aineeseen kohdistetaan menetelmä, joka on rinnastettavissa jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävään menetelmään, ei siis välttämättä voida katsoa, että haltija on halunnut hävittää kyseisen aineen. Se voi enintään olla yksi indisio muiden joukossa haltijan aikomuksesta hävittää kyseinen aine.
G Asiassa C-418/97 esitetty kysymys 2 c
97. Kansallinen tuomioistuin haluaa tällä kysymyksellään selvittää, voidaanko sen perusteella, että aine on pelkkä tuotantoprosessin sivutuote tai jäännöstuote, päätellä sen olevan jätettä.
Asianosaisten ja muiden osapuolten väitteet ja niiden perustelut
98. Saksan hallitus korostaa tältä osin, ettei tässä tapauksessa ole hyödyllistä erotella toisistaan päätuotteita sivutuotteista tai jäännöstuotteista, koska direktiivissä 75/442/ETY ei myöskään käytetä näitä käsitteitä. Käsitteen "sivutuote" käyttö ei myöskään ole yhtenäistä eri jäsenvaltioissa, joten näistä käsitteistä on parasta luopua. Tästä syystä OECD:nkin piirissä puhutaan vain jätteestä tai aineista, jotka eivät ole jätettä.
99. Toisaalta valmistusprosessin ainoana päämääränä ei usein kuitenkaan ole yksi tietty aine. Saksan hallitus mainitsee tässä yhteydessä esimerkkinä kemianteollisuuden, jossa valmistetaan useita toisiinsa liittyviä tuotteita, joita usein pidetään sivutuotteina. Tässä yhteydessä on tärkeää tietää, voidaanko riidanalaisen tuotteen edelleen katsoa kuuluvan tuotantoprosessin päämääriin ja tavoitteisiin. Jos vastaus on myöntävä - vaikka epäsuorastikin - ei voida puhua jätteestä. On katsottava, että halu hävittää aine on olemassa, jos aine on valmistusprosessin tuotetta, ilman että tämä olisi sen pääasiallinen tai toissijainen tavoite.
100. Myös Yhdistynyt kuningaskunta korostaa ongelmaa, joka liittyy siihen, että useissa tuotantoprosesseissa syntyy useita aineita. Se mainitsee esimerkkinä koksin, joka on kaasuntuotannon sivutuote. Toisaalta se on sivutuote mutta toisaalta perinteinen polttoaine. Kun aine on toisen aineen valmistuksessa syntyvä sivutuote, on tarpeetonta pohtia, onko sen tuottaminen tarkoituksellista. Jos kiinnitettäisiin liian suurta huomiota siihen, onko aine päätuote vai sivutuote, tehtäisiin sen mielestä useista tavanomaisista tuotteista jätettä.
101. Itävallan hallitus toteaa vain lyhyesti, että tässä tapauksessa on kyse jäännöstuotteesta, joka on saatu käsittelemällä jätehiukkasvirtaa. Vakiintuneen kauppatavan mukaan vain sivutuotteiden osalta, ei jäännöstuotteiden jäämien osalta, katsotaan, että ne eivät ole jätettä.
102. Tanskan hallitus arvioi, että aikaisemmalla tuotantoprosessilla on yhtä vähän vaikutusta siihen, onko kyseessä jäte, kuin aineen myöhemmällä käsittelyllä. Se painottaa jälleen sitä, että on välttämätöntä ottaa huomioon useita seikkoja, jotta voidaan todeta, onko aine jätettä.
103. Tanskan hallituksen mukaan sekä sivutuotteiden että jäännöstuotteiden tulisi yleisesti kuulua jätteen määritelmän piiriin, sillä tietyn yrityksen toiminta on organisoitu päätuotteiden mukaan. Yritys siis hävittää sivutuotteet - ja sillä on usein tähän jopa velvollisuus ympäristönsuojelulainsäädännön perusteella. Päätuote ei yleensä ole jätettä, mutta sitä voidaan kuitenkin pitää sellaisena esimerkiksi niissä tapauksissa, joissa se ei vastaa yrityksen sisäisiä laatuvaatimuksia.
104. Tanskan hallituksen mielestä on ratkaisevaa, että jätteen käsitettä ei rajoiteta sillä tavoin, että sen ulkopuolelle jätetään kokonaisia jäteluokkia, esimerkiksi edellä mainittuja päätuotteita, jotka eivät vastaa laatuvaatimuksia. Tämä perustuu sen mukaan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-422/92, komissio vastaan Saksa, omaksumaan oikeuskäytäntöön. Tanskan hallitus tekee tästä syystä sen päätelmän, että asiassa C-418/97 esitettyyn kysymykseen 2 c on vastattava niin ikään kieltävästi.
105. Myös komissio viittaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön - tässä tapauksessa asiassa Inter-Environnement Wallonie annettuun tuomioon - jonka mukaan jätteen käsitteen ulkopuolelle eivät lähtökohtaisesti jää minkäänlaiset jäännöstuotteet, teolliset sivutuotteet tai muut tuotantoprosessissa syntyvät aineet. Se viittaa lisäksi direktiivin 75/442/ETY liitteeseen I, jossa käytetään käsitettä "jäännöstuote" viidessä luokassa. Esimerkiksi luokka Q 8 koskee teollisten menetelmien jäännöstuotteita.
106. Komissio täsmentää tämän jälkeen tarkoittavansa sivutuotteella tuotetta, joka on yhden tai useamman tuotteen valmistuksen välttämätön seuraus mutta ei tuottajan kannalta tarkoitus vaan ainoastaan väistämätön sivutuote. Sillä ei siis ole tuottajalle käyttöä, joten hän hävittää aineen. Komissio ehdottaa siten vastaukseksi kysymykseen, että se, että aine on toisen tuotteen valmistamiseksi tarkoitetun tuotantoprosessin sivutuote tai jäännöstuote, on indisio siitä, että se saattaa olla direktiivissä 75/442/ETY tarkoitettua jätettä.
Arviointi
107. Kansallinen tuomioistuin pyrkii saamaan kysymyksellään ilmeisesti selville sen, voidaanko sivutuotetta tai jäännöstuotetta ensi arviolta pitää jätteenä. Aluksi on viitattava oikeuskäytäntöön. Sen perusteella jätteen käsitteen ulkopuolelle eivät jää minkäänlaiset tuotantoprosessin jäännöstuotteet, sivutuotteet tai muut siitä peräisin olevat aineet. Tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että näitä aineita olisi pidettävä yksistään ja joka tapauksessa jätteinä. Tanskan hallitus korostaa perustellusti, että tässä tapauksessa suuri määrä tuotteita jäisi kokonaan jätteiden käsitteen ulkopuolelle, eli ne tuotteet, joiden tuottaminen on ollut tavoitteena mutta jotka tietyissä tapauksissa voivat kuitenkin olla jätettä. Tämä ei voi olla direktiivin 75/442/ETY mukaista, koska kyseisen direktiivin liitteen I perusteella - erityisesti luokan Q 16 perusteella - kaikkia aineita voidaan lähtökohtaisesti pitää jätteenä. Tämä voi päteä jopa päätuotteeseen, esimerkiksi silloin jos se ei ole laatuvaatimusten mukainen.
108. Toisaalta päätuotteen ja sivutuotteen välinen ero on jo sellaisenaan ongelmallinen, sillä - kuten Yhdistynyt kuningaskunta on perustellusti esittänyt - on olemassa monenlaisia sivutuotteita, kuten perinteisiä polttoaineita. Ei voida katsoa, että näiden aineiden haltija aikoo hävittää ne. Tilanne on tällainen erityisesti silloin, kun niillä on hänelle vastaava markkina-arvo. Voidaan siis ainoastaan katsoa, että se, että aine on prosessin sivutuote tai jäännöstuote, saattaa olla indisio siitä, että haltija pyrkii hävittämään sen. Missään tapauksessa ei kuitenkaan voida päätellä automaattisesti, että kyseessä on jäte.
Yhteenveto
109. On tehtävä se päätelmä, että direktiivin mukainen "jätteen" käsite on liian epätäsmällinen, jotta voitaisiin laatia yleisesti pätevä ja kokonaisvaltainen jätteen määritelmä. On sitä vastoin päätettävä tapaus tapaukselta, onko tiettyä ainetta pidettävä kulloisessakin tilanteessa jätteenä. Vaikka useimmat kansallisen tuomioistuimen mainitsemista kriteereistä voivat olla tässä yhteydessä indisioita siitä, että aineella on jätteen ominaispiirteitä, pelkästään niiden perusteella ei voida pitää ainetta jätteenä. Tästä syystä on tutkittava direktiivin tarkoitusta ja pohdittava, sisältyykö aineeseen potentiaalisia vaaroja, joita tyypillisesti liittyy jätteisiin. Nämä potentiaaliset riskit erottavat jätteet ensiöraaka-aineista. Kun jätettä hyödynnetään tai käsitellään siten, että syntyy ainetta, johon ei enää liity jätteille tyypillisiä riskejä, jolloin tavanomaisessa tuotantoprosessissa käytettynä siitä aiheutuu enintään samanlainen rasitus ympäristölle kuin ensiöraaka-aineesta aiheutuisi, kyseistä tuotetta ei voida enää pitää siinä mielessä jätteenä, että sen myöhempää käyttöä olisi valvottava tai että se olisi saatettava lupamenettelyn kohteeksi. Kansallisen tuomioistuimen tai lupaviranomaisten tehtävänä on selvittää, sisältyykö kyseiseen aineeseen vielä tällaisia jätteelle tyypillisiä - eli vastaavaan ensiöraaka-aineeseen liittyvät riskit ylittäviä - riskejä, joiden vuoksi direktiivin mukaisen valvonnan on katsottava olevan edelleen tarpeen. Tällainen valvonta ei ole este kierrätykselle, joka on nimenomainen poliittinen tavoite, eikä näiden aineiden käytölle ensiöraaka-aineiden korvaajana. Aineeseen ja hyödyntämistoimeen kohdistetaan direktiivin mukaista valvontaa sen välttämiseksi, että ympäristöä ja terveyttä vahingoitetaan. Tästä syystä on oltava mahdollista valvoa myös näiden aineiden kuljetusta ja tarvittaessa rajoittaa niiden vapaata liikkuvuutta niin kauan kuin jätteelle tyypilliset riskit ovat olemassa.
H Ratkaisuehdotus
110. Edellä esitetyn perusteella esitän, että ennakkoratkaisukysymyksiin annetaan seuraava vastaus:
Asia C-418/97
1) Pelkästään sen perusteella, että LUWA-bottomsiin kohdistetaan tietty jätteistä annetun direktiivin 75/442/ETY liitteessä II B mainittu toimi - esimerkiksi hyödyntäminen polttoaineena - ei voida päätellä, että kyseessä on tämän aineen hävittäminen ja että sitä olisi (tämän vuoksi) pidettävä direktiivissä 75/442/ETY tarkoitettuna jätteenä; aineen hyödyntäminen tällaisen toimen yhteydessä voi kuitenkin olla vahva indisio hävittämisestä.
2) Vastaus kysymykseen, onko LUWA-bottomsin käyttöä polttoaineena pidettävä sen hävittämisenä, ei riipu siitä,
a) onko LUWA-bottoms yhteiskunnallisten näkemysten mukaan jätettä, jolloin myöskään sillä, voidaanko LUWA-bottomsia hyödyntää polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla ilman huomattavia käsittelyjä, ei ole merkitystä,
b) onko LUWA-bottomsin käyttö polttoaineena rinnastettavissa jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävään menetelmään,
c) onko kyseessä päätuotteen vai sivutuotteen (jäännöstuotteen) käyttö,
mutta sitä vastoin on pohdittava sitä, sisältyykö aineeseen vielä tiettyjä potentiaalisia vaaroja, joita tyypillisesti liittyy jätteisiin ja joiden vuoksi olisi tarpeen valvoa sen hyödyntämistä, vai onko aine lakannut olemasta jätettä, mikä on tilanne silloin, jos siihen ei liity suurempia potentiaalisia vaaroja kuin vastaavaan ensiöraaka-aineeseen.
Asia C-419/97
1) Pelkästään sen perusteella, että puuhakkeeseen kohdistetaan tietty jätteistä annetun direktiivin 75/442/ETY liitteessä II B mainittu toimi - esimerkiksi hyödyntäminen polttoaineena - ei voida päätellä, että kyseessä on tämän aineen hävittäminen ja että sitä olisi (tämän vuoksi) pidettävä direktiivissä 75/442/ETY tarkoitettuna jätteenä; aineen hyödyntäminen tällaisen toimen yhteydessä voi kuitenkin olla vahva indisio hävittämisestä.
2) a) Vastaus kysymykseen, onko puuhakkeen käyttöä polttoaineena pidettävä sen hävittämisenä, saattaa riippua siitä, onko rakennus- ja purkujätteisiin, joista puuhake valmistetaan, jo ennen niiden hyödyntämistä polttoaineena kohdistettu toimia, joiden vuoksi aine ei enää ole jätettä, joten siihen ei liity suurempia potentiaalisia vaaroja kuin vastaaviin ensiöraaka-aineisiin, eikä kyseisen toimen tarvitse olla nimenomaisesti mainittu direktiivin 75/442/ETY liitteessä II B.
b) Vastaus kysymykseen, onko puuhakkeen käyttöä polttoaineena pidettävä sen hävittämisenä, ei riipu siitä, onko puuhake yhteiskunnallisten näkemysten mukaan jätettä, jolloin myöskään sillä, voidaanko puuhaketta hyödyntää polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla ilman huomattavia käsittelyjä, ei ole merkitystä.
c) Vastaus kysymykseen ei riipu myöskään siitä, voidaanko puuhakkeen käyttö polttoaineena rinnastaa jätteen hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävään menetelmään.
Kaiken kaikkiaan on sitä vastoin pohdittava sitä, sisältyykö aineeseen vielä tiettyjä potentiaalisia vaaroja, joita tyypillisesti liittyy jätteisiin ja joiden vuoksi olisi tarpeen valvoa sen hyödyntämistä, vai onko aine lakannut olemasta jätettä, mikä on tilanne silloin, jos siihen ei liity suurempia potentiaalisia vaaroja kuin vastaavaan ensiöraaka-aineeseen.