62008CC0254
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 23. aprila 2009 (
1
)
Zadeva C-254/08
Futura Immobiliare srl Hotel Futura in drugi
proti
Comune di Casoria
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe — Direktiva 2006/12/ES — Člen 15(a) — Stroški odstranjevanja odpadkov, ki se ne delijo po merilu dejanske povzročitve odpadkov — Skladnost z načelom plačila povzročitelja obremenitve“
I – Uvod
1.
V tem postopku je treba razjasniti, v kolikšni meri načelo pravne ureditve odpadkov plačila povzročitelja obremenitve omeji polje proste presoje držav članic, ko te določajo, kako je treba porazdeliti stroške odstranjevanja komunalnih odpadkov. Več hotelskih podjetij namreč izpodbija stroške odstranjevanja, ki so jim naloženi. Navajajo, da ti stroški ne ustrezajo njihovi količini odpadkov.
II – Pravni okvir
A – Okvirna direktiva o odpadkih
2.
Načelo pravne ureditve odpadkov plačila povzročitelja obremenitve je določeno v členu 15 Direktive 2006/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (
2
) (v nadaljevanju: okvirna direktiva o odpadkih):
„V skladu z načelom plačila povzročitelja obremenitve mora stroške odstranjevanja odpadkov nositi:
(a)
imetnik, ki odpadke preda zbiralcu odpadkov ali podjetju iz člena 9;
in/ali
(b)
prejšnji imetniki odpadkov ali proizvajalec izdelka, iz katerega so nastali odpadki.“
3.
Ta določba je enaka členu 5 Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih (
3
), ki je bila skupaj s spremembami kodificirana z Uredbo 2006/12. Člen 20 ureja prehod od stare k novi direktivi:
„Direktiva 75/442/EGS se razveljavi brez poseganja v obveznosti držav članic glede rokov za prenos direktiv, ki so navedeni v delu B Priloge III, v nacionalno pravo.
Sklicevanja na razveljavljeno direktivo se štejejo za sklicevanja na to direktivo in se berejo v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge IV.“
4.
Del B Priloge III določa roke za prenos Direktive 75/442 in drugih direktiv.
5.
Uredba 2006/12 je v skladu s členom 21 začela veljati dvajseti dan po objavi, se pravi 17. maja 2006.
6.
Med tem je bila sprejeta Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (
4
), ki je razveljavila Okvirno direktivo o odpadkih z učinkom od . Člen 14 Direktive 2008/98 vsebuje podobno ureditev o stroških odstranjevanja odpadkov, ki pa ne obsega vseh predhodnih imetnikov odpadkov, od katerih izvirajo odpadki.
B – Italijansko pravo
7.
V predlogu za predhodno odločanje je upoštevni italijanski pravni položaj opisan na sledeč način:
8.
Po dosedaj veljavnem pravu, členu 58 in naslednjih, Decreto Legislativo (zakonska uredba) št. 507/1993 (
5
), uvedejo občine za odstranjevanje trdnih mestnih odpadkov letni davek. Podlaga za pobiranje dajatve je uporaba ali posest prostorov in nepokritih površin na območju občine. Višina davka se odmeri v skladu z obdavčljivo površino in v skladu s koeficienti zmogljivosti povzročanja odpadkov, ki se ocenijo v skladu z uporabo stavbe.
9.
To ureditev naj bi zamenjal sistem pristojbin, katerega osnove je najprej določal člen 49 zakonske uredbe št. 22/1997 (
6
) in so sedaj urejene v členu 238 zakonske uredbe št. 152/2006 (
7
). Podrobnosti tega sistema ureja dekret predsednika republike št. 158/1999 (
8
). Pristojbina je v bistvu sestavljena iz fiksnega zneska za kritje bistvenih stroškov storitve, ki se določa na podlagi površine stavb, ki se uporabljajo ali se jih ima v posesti in variabilnega dela, ki se določa v skladu s količino oddanih odpadkov.
10.
Uporaba sistema pristojbin pa se je vedno znova odlagala, zlasti s členom 1(184) zakona št. 296/2006.
III – Dejansko stanje in predlog za predhodno odločanje
11.
V postopkih v glavni stvari razna hotelska podjetja v občini Casoria pri Neaplju izpodbijajo odmero davkov, ki jih morajo plačati za odstranjevanje odpadkov. Ti davki so bili v letu 2006 osemkrat višji od primerljivih zasebnih stanovanj in v letu 2007 devetkrat višji.
12.
Tožeče stranke grajajo, da je davek, ki je določen za hotelska podjetja v primerjavi s stanovanjskimi hišami, nesorazmerno visok in se odmeri v skladu z donosnostjo, namesto v skladu s sposobnostjo proizvajanja odpadkov, ne da bi se upoštevala zasedenost sob, obstoj gostinskih storitev, način sezonskega obratovanja ali pa nebivalna površina, ki je predvidena za storitve.
13.
Upravno sodišče regije Kampanija je zato Sodišču predložilo naslednje vprašanje v predhodno odločanje:
Ali je nacionalna ureditev – ki jo vsebujejo člen 58 in naslednji zakonske uredbe št. 507 iz leta 1993 ter prehodne določbe, s katerimi ji je bila podaljšana veljavnost, na podlagi člena 11 dekreta predsednika republike št. 488 iz leta 1999, s poznejšimi spremembami, in člena 1, odstavek 184, zakona št. 296 iz leta 2006 – ki omogoča, da se za kritje stroškov storitev odstranjevanja odpadkov ohrani davčni sistem in ki zadržuje uvedbo tarifnega sistema, po katerem bi strošek storitve nosili subjekti, ki proizvajajo in dobavljajo odpadke, v skladu s členom 15 okvirne direktive o odpadkih in z omenjenim načelom plačila povzročitelja obremenitve?
14.
Postopka so se s pisnimi stališči udeležile občina Casoria, Italijanska republika in Komisija Evropskih skupnosti. Ustne obravnave ni bilo.
IV – Pravna presoja
A – Dopustnost in razlaga predloga
15.
Občina Casoria in italijanska vlada pravilno opozarjata, da Sodišče v postopku, uvedenem na podlagi člena 234 ES, ne more odločati glede združljivosti nacionalnih določb s pravom Skupnosti. Vendar lahko ponudi elemente za razlago prava Skupnosti, ki nacionalnemu sodišču omogočajo, da odloči o tej združljivosti v sporu, ki mu je predložen. (
9
)
16.
Postopek predhodnega odločanja v prvi vrsti odpira vprašanje, ali načelo plačila povzročitelja obremenitve nasprotuje pobiranju stroškov odstranjevanja odpadkov v obliki davka. Sodišče namreč sprašuje, ali je treba sistem davčne narave (sistema di carattere fiscale) nadomestiti s sistemom pristojbin (sistema tariffario).
17.
Vendar pa ni treba, da se razjasni, kako italijansko pravo v podrobnosti opredeli ta sistema. V postopkih v glavni stvari se v bistvu odpira vprašanje, v kolikšni meri lahko povzročitelj odpadkov zahteva, da plačilo za odstranjevanje odpadkov, ki mu je naloženo, ustreza količini povzročenih odpadkov in ne gospodarski donosnosti njegovega podjetja.
18.
To je tudi upoštevna razlika obeh ureditev stroškov v tej zadevi: nova italijanska ureditev o pristojbinah za odpadke, ki se še ne uporablja v postopkih v glavni stvari, znesek plačila jasneje odmeri v skladu s količino povzročenih odpadkov kot veljavna ureditev o davkih za odpadke.
19.
Predlog za predhodno odločanje je posledično treba razumeti tako, da sodišče želi izvedeti, ali člen 15 okvirne direktive o odpadkih nasprotuje ureditvi, v skladu s katero se plačilo za odstranjevanje odpadkov odmeri glede na uporabljeno površino in gospodarsko donosnost povzročitelja odpadkov in ne glede na količino dejansko ustvarjenih odpadkov.
20.
Ker je tako dovolj jasno razviden pomen vprašanja za predhodno odločanje, v nasprotju z mnenjem Italije, predlog tudi ni nedopusten zaradi nezadostne obrazložitve. (
10
)
B – Časovna uporaba okvirne direktive o odpadkih
21.
Občina Casoria meni, da se okvirna direktiva o odpadkih 2006/12 še ne uporablja za zadeve v glavni stvari, ki se nanašajo na leti 2006 in 2007. Rok za prenos naj bi tekel še do leta 2008.
22.
Vendar rok za prenos Direktive 2006/12 sploh ne obstaja: v skladu s členom 20(1) okvirne direktive o odpadkih 2006/12 se razveljavi Direktiva 75/442, odstavek 2 pa pojasni, da veljajo namesto tega določbe Direktive 2006/12 v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge IV.
23.
S tem pa se pravni položaj ni spremenil. Prej gre za redakcijsko razjasnitev celote predpisov, ki se uporabljajo. (
11
) Nova okvirna direktiva o odpadkih tako z začetkom veljave formalno nadomesti prej veljavne določbe in se tako tudi uporablja.
24.
Odprto lahko ostane, ali bi bilo treba vprašanje ureditve, ki se uporablja, drugače presoditi, če bi objektivno prišlo do spremembe nadomeščene direktive. V tu sporno načelo pravne ureditve odpadkov plačila povzročitelja obremenitve se vsekakor vsebinsko ni poseglo.
C – Člen 15 okvirne direktive o odpadkih
25.
Člen 15 okvirne direktive o odpadkih ureja porazdelitev stroškov za odstranjevanje odpadkov. V skladu s prvo točko jih v skladu z načelom plačila povzročitelja obremenitve nosi imetnik, ki odpadke preda zbiralcu odpadkov ali podjetju za odstranjevanje odpadkov. Dodatno druga točka navaja še prejšnjega imetnika odpadkov ali proizvajalca izdelka, iz katerega so nastali odpadki.
26.
Države članice v skladu s členom 249 ES svobodno izberejo obliko in metode, vendar so zavezane glede cilja direktive, zlasti glede prevzema stroškov v zvezi z odstranjevanjem odpadkov. Zato se morajo prepričati, ali njihovo nacionalno pravo omogoča, da plačilo navedenih stroškov naložijo prejšnjim imetnikom ali proizvajalcu izdelka, iz katerega so nastali odpadki. (
12
)
27.
Člen 15 okvirne direktive o odpadkih dopušča določeno prosto presojo pri določanju, kdo nosi stroške odstranjevanja odpadkov. Besedilo določbe omeji krog oseb, za katere se uporablja, vendar pa ga ne določi dokončno. Drugič pa obstaja prosta presoja pri izbiri oblike in metod prenosa.
28.
V konkretni zadevi se lahko upošteva le imetnika, ki odpadke preda zbiralcu odpadkov, ali podjetju za odstranjevanje odpadkov. V tem kontekstu je brez pomena, v kolikšni meri se lahko upošteva proizvajalce izdelkov, iz katerih nastanejo odpadki (
13
).
29.
Vsekakor pa je vprašljivo, ali vodilno načelo člena 15 okvirne direktive o odpadkih, plačila povzročitelja obremenitve, dopušča, da se plačilo za odstranjevanje odpadkov odmeri v skladu z uporabljeno površino in gospodarsko donosnostjo, ne pa v skladu s količino dejansko ustvarjenih odpadkov.
1. Bistvena vsebina načela plačila povzročitelja obremenitve
30.
Načelo plačila povzročitelja obremenitve je v skladu s členom 174(2) ES eno izmed načel okoljske politike Skupnosti. Določa, da mora stroške odstranjevanja onesnaženja nositi tisti, ki ga je povzročil.
31.
Za varstvo okolja je načelo plačila povzročitelja obremenitve pomembno zlasti, ker vsebuje spodbudo za povzročitelja, da se izogne onesnaženju okolja. (
14
) Če se uresničuje ne kot prepoved ravnanja, ki onesnažuje okolje, temveč v obliki ureditve stroškov tako kot v členu 15 okvirne direktive o odpadkih, se lahko onesnaževalec odloči, ali bo prenehal oz. zmanjšal onesnaževanje ali pa bo namesto tega nosil stroške za njegovo odstranitev. (
15
)
32.
Poleg tega je namen načela plačila povzročitelja obremenitve pravična porazdelitev stroškov onesnaževanja okolja. Teh ne nosijo drugi, zlasti skupnost, in se tudi enostavno ne spregledajo, temveč se naložijo tistemu, ki je odgovoren za onesnaževanje. (
16
) Sodišče je zaradi tega načelo plačila povzročitelja obremenitve obravnavalo kot izraz načela sorazmernosti. (
17
) Neprimerno bi namreč bilo, da stroške odstranjevanja odpadkov nosi nekdo, ki ni povzročil nastanka odpadkov.
33.
Načelo plačila povzročitelja obremenitve je kot načelo porazdelitve stroškov istočasno tudi konkretizacija načela enakega obravnavanja oz. nediskriminacije. To zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena. (
18
) Prispevek k nastanku je v skladu z načelom plačila povzročitelja obremenitve merodajno merilo za primerljivost in morebitno upravičenost obveznosti plačila za odstranjevanje odpadkov. Če se ga tako razume, to načelo tudi zagotavlja pošteno konkurenco, če se pri podjetjih uporablja dosledno in na enak način. (
19
)
34.
Sodišče zato po eni strani meni, da je z načelom plačila povzročitelja obremenitve nezdružljivo, če bi se lahko osebe, ki prispevajo k nastanku odpadkov, izognile finančnim obveznostim, določenim v okvirni direktivi o odpadkih, (
20
) po drugi strani pa naj ne bo nihče dolžan nositi obremenitve, ki so povezane z odstranitvijo onesnaženja, h kateremu ni prispeval. (
21
) Sodišče je to zadnjo izjavo prvotno navezovalo na onesnaženje voda, vendar se jo lahko prenese tudi na odstranjevanje odpadkov.
35.
Iz tega sem sklepala, da nikomur ni treba nositi stroškov odstranitve odpadkov, katerih nastanek je povzročil nekdo drug. (
22
) Ti drugi povzročitelji odpadkov bi bili tako razrešeni svojih obveznosti v skladu z načelom plačila povzročitelja obremenitve.
36.
Po vsem tem bi se lahko načelo plačila povzročitelja obremenitve obravnavalo kot natančno ureditev porazdelitve stroškov, ki npr. ustreza merilu vzročne zveze v pravu nepogodbene odgovornosti. (
23
)
2. Ureditev stroškov za odstranjevanje komunalnih odpadkov
37.
Na prvi pogled se zdi, da načelo plačila povzročitelja obremenitve nasprotuje sporni ureditvi o stroških odstranjevanja odpadkov, ker višina davka ne ustreza nujno stroškom zbiranja in odstranjevanja odpadkov, ki jih ustvari zavezanec za plačilo. Za ureditev stroškov odstranjevanja komunalnih odpadkov, ki natančno ustreza količini odpadkov, bi bilo treba registrirati oddane odpadke in nastale stroške in izdati račun povzročitelju odpadkov. Spodbuda za preprečevanje odpadkov bi bila relativno močna, ker bi vsako zmanjšanje količine odpadkov prihranilo stroške.
38.
Vprašljivo pa je, če je treba model natančnega obračuna stroškov uporabljati za odstranjevanje komunalnih odpadkov.
39.
Komunalni odpadki so predvidljiva posledica našega trenutnega stila življenja. Ustvarjajo jih zlasti večje število končnih potrošnikov in manjših podjetij. Stroški, ki nastanejo v vsakem posamičnem primeru so značilno omejeni. Odstranjevanje komunalnih odpadkov ima zato značaj „masovnega posla“. Že to bi lahko upravičilo, da se stroškov ne obračunava natančno, ampak se jih porazdeli z ureditvijo pavšalnih stroškov.
40.
Zraven pride še večji izdatek za natančno obračunavanje. Očitno je izdatek za porazdelitev stroškov relativno majhen, če se npr. le zbira vreče za smeti na kraju ceste in zato vsak prebivalec plača enotno pristojbino. Natančnejši nadzor nad količino odpadkov bi z veliko verjetnostjo zahteval dodatne investicije in povzročil višje stroške obratovanja.
41.
Dražje sisteme se približno usmerja v skladu s količinami odpadkov, npr. s tem, da se proti plačilu pristojbine da na razpolago posebne vreče za smeti ali standardizirane zabojnike. Še bolj razviti sistemi pri zbiranju stehtajo nastale odpadke in to upoštevajo pri odmeri pristojbine.
42.
Lahko bi se celo upoštevalo sestavo odpadkov. To pa bi vendar še dodatno povečalo izdatke, npr. z uporabo posebnih merilnih naprav ali z vizualnim nadzorom odpadkov. Zlasti bi poleg tega intenzivna preiskava sestave gospodinjskih odpadkov posegla v zasebno sfero povzročiteljev odpadkov, saj se lahko iz odpadkov sklepa o njihovem načinu življenja.
43.
Dodatne težave za natančno porazdelitev stroškov odstranitve odpadkov nastanejo pri hišah oz. zgradbah z več gospodinjstvi. Medtem ko enodružinske hiše pri javnem pobiranju izročijo le odpadke enega gospodinjstva, se odpadke večstanovanjskih hiš značilno pobira skupaj. Individualna porazdelitev količine odpadkov bi predpostavljala dodatne ukrepe v okviru upravljanja z nepremičnino.
44.
Kot pravilno navaja Komisija, je v tem kontekstu treba tudi upoštevati, da lahko močna spodbuda k zmanjševanju oddanih odpadkov vodi tudi do nezakonitega odstranjevanja. Povzročitelji odpadkov bi lahko poskušali svoje odpadke odstraniti v zbiralnike smeti drugih oseb (npr. uporaba sosedove kante za smeti ali pa javnih košev za smeti) ali pa v najslabšem primeru z odlaganjem smeti na črno. (
24
)
45.
Na koncu je treba upoštevati, da odstranjevanje komunalnih odpadkov zahteva, da se da na razpolago sistem zbiranja in odstranjevanja odpadkov.
46.
Tudi če izjemoma povzročitelji odpadkov sami predelajo odpadke, npr. s tem, da jih kompostirajo, načeloma nimajo niti interesa niti sposobnosti, da vse svoje odpadke primerno odstranijo. Poleg tega nastane v številnih naseljih velika količina gospodinjskih odpadkov. Lahko bi se bali znatnih okoljskih težav, če se jih ne bi v rednih presledkih zbiralo in nemudoma ustrezno predelalo ali odstranilo.
47.
Zaradi tega morajo države članice v skladu s členom 5 okvirne direktive o odpadkih vzpostaviti (in vzdrževati) celovito in primerno omrežje obratov za odstranjevanje, pri tem pa upoštevati najboljšo razpoložljivo tehnologijo, ki ne pomeni čezmernih stroškov. To omrežje je primerno, če ima zadostne zmogljivosti, da sprejme pričakovane količine odpadkov.
48.
S tem je povezana nujnost vzpostavitve sistema zbiranja odpadkov. Okvirna direktiva o odpadkih take vzpostavitve sicer ne zahteva izrecno, praktično pa bi morala biti nujna.
49.
Stroški vzpostavitve in vzdrževanja naprav za odstranjevanje odpadkov in sistemov zbiranja niso neposredno odvisni od dejansko nastalih količin odpadkov. Zlasti če se količina odpadkov znatno zmanjša, pa je treba financirati že vzpostavljene naprave, se lahko stroški v veliki meri ločijo od količine odpadkov.
50.
Tak sistem nudi posamezniku prednost tudi, če ne povzroči odpadkov ali pa jih povzroči le malo in jih je treba odstraniti. Lahko se zanese na to, da lahko odpadke, ki jih izjemoma povzroči, izroči sistemu. Že ta možnost lahko v določenih okoliščinah upraviči določeno prispevanje k stroškom. Stroškovne ureditve na podlagi dejansko povzročene količine odpadkov zaradi tega pogosto določajo temeljno pristojbino, s katero se plača dostop do sistema odstranjevanja odpadkov. Podobni modeli financiranja se uporabljajo tudi pri drugih storitvah, ki so povezane z omrežji, čeprav tudi tam niso izključene tarife brez temeljne pristojbine.
51.
V povzetku tako lahko ugotovimo, da lahko na vsak način obstajajo razlogi, da stroškovna ureditev za odstranjevanje komunalnih odpadkov ne temelji na natančnem obračunu stroškov, ki jih je povzročil posamični povzročitelj odpadkov.
3. Prožnost pri uporabi načela plačila povzročitelja obremenitve
52.
Vprašljivo je, ali načelo plačila povzročitelja obremenitve, ki ga je treba uporabiti v skladu s členom 15 okvirne direktive o odpadkih, omogoča, da se ti razlogi upoštevajo.
53.
Sodišče je pokazalo, da obstaja določena prožnost pri prenosu načela plačila povzročitelja obremenitve. Obveznost nositi stroške namreč deloma ni povezano s povzročitvijo, temveč s tem da je zavezani povzročitelj prispeval k nastanku odpadkov ali obremenitev. (
25
)
54.
Temu ustreza, da se ne zahteva natančnega obračuna stroškov, temveč se gleda le na članstvo v neki skupini, ki je skupaj odgovorna za onesnaženje okolja. To očitno ustreza načelu plačila povzročitelja obremenitve, če je sicer ugotovljeno, da so vsi člani skupine prispevali k onesnaženju, vendar nedvomno ni mogoče določiti vsakega individualnega prispevka in posledičnih stroškov. Ravno tako je lahko izraz skupinske odgovornosti, če so vsi člani skupno zavarovani za zadevno tveganje, kot je to Sodišče npr. priznalo za onesnaženje morja z nafto. (
26
)
55.
Po mojem mnenju je pravna podlaga za bolj fleksibilen prenos načela plačila povzročitelja obremenitve načelo sorazmernosti. To načelo spada med splošna načela prava Skupnosti, (
27
) ki jih morajo države članice spoštovati pri prenosu in uporabi prava Skupnosti. (
28
)
56.
V skladu z načelom sorazmernosti nek ukrep ne sme prekorači mej tega, kar je primerno in nujno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj obremenilnega, in da povzročene neugodnosti niso nesorazmerne z zasledovanimi cilji. (
29
)
57.
Pri prenosu načela plačila povzročitelja obremenitve morajo države članice tehtati prednosti in neugodnosti različnih možnih ureditev. V tem okviru lahko upoštevajo in tudi morajo upoštevati zgoraj omenjena razlogovanja. Rezultat tega tehtanja je odvisen predvsem od lokalnih okoliščin, zlasti geografskih pogojev, vrste poselitve, stanja razvoja obstoječega sistema zbiranja in odstranjevanja odpadkov ali presoje tveganja nezakonitega odlaganja odpadkov. Pomembno bo tudi, ali se zaradi natančne odmere posameznih stroškov pričakujejo praktično zadostno opazne razlike v obremenitvi s stroški, ali pa bi posamezni povzročitelj odpadkov kljub izdatnemu nadzoru nad odpadki moral plačati enako veliko vsoto ali celo več kot doslej, že zaradi višjih stroškov nadzora.
58.
To tehtanje zaradi tega zahteva zapletene odločitve, ki temeljijo na napovedih. V zvezi s tem imajo države članice načeloma široko polje proste presoje in oblikovanja (diskrecijska pravica). (
30
) Vendar pa sta zmotni mnenji Italije in občine Casoria, češ da je člen 15 okvirne direktive o odpadkih premalo natančen, da bi se lahko posamezniki sklicevali na njegovo kršitev. Široko polje presoje držav članic ima sicer za posledico, da taka kršitev ni verjetna, toda če pristojni organi to polje proste presoje prekoračijo, lahko posameznik uveljavlja to kršitev prava Skupnosti.
59.
Vsebinsko merilo za ugotovitev kršitve je, ali pristojni organi očitno kršijo zahteve načela plačila povzročitelja obremenitve. Zapleteno presojo se lahko praviloma izpodbija le, če nima razumne podlage. (
31
) Ker pa gre za uresničevanje načela plačila povzročitelja obremenitve, pa ne zadostuje že vsaka razumna presoja, temveč je treba določiti, ali obstaja razumna vez med povzročiteljem odpadkov in prispevkom k povzročanju le-teh.
60.
Predloženo italijansko ureditev stroškov je treba presojati v skladu s tem.
4. Uporaba površine kot dejavnik porazdelitve
61.
V skladu z veljavnim italijanskim pravom znesek prispevka k stroškom temelji na eni strani na obsegu uporabljenih prostorov in nepokritih površin in na drugi strani na koeficientih zmogljivosti povzročanja odpadkov, ki se ocenijo v skladu z načinom uporabe.
62.
Ne obstaja očitni razlog, da bi se grajalo oba dejavnika kot taka. Obseg uporabljenih površin in način njihove uporabe načeloma omogočata razumne domneve o pričakovanih količinah odpadkov, zlasti če obstajajo izkušnje o ustreznih količinah.
63.
Te sicer vodijo do ureditve stroškov po vrstah, ki ne upošteva konkretne količine odpadkov. Pristojni organi držav članic pa lahko pri tehtanju prednosti in slabosti bolj natančne porazdelitve stroškov pridejo do rezultata, da se da prednost temu sistemu.
5. Upoštevanje donosnosti
64.
S tem pa še ni ugotovljeno, da se prispevka k stroškom tožečih hotelskih podjetij ne da grajati. Odločilno namreč temelji na ocenjenem koeficientu za način uporabe površin. Ta je bil leta 2006 osemkrat višji in leta 2007 devetkrat višji kot koeficient površin v zasebni rabi. Predložitveno sodišče je glede podlage te ocene le sporočilo, da so tožeče stranke v nacionalnem postopku navedle, da ne temelji na njihovih zmogljivostih povzročanja odpadkov, temveč na njihovi donosnosti.
65.
Donosnost povzročitelja odpadkov ni v neposredni zvezi z njegovo količino odpadkov. Sicer se ne da izključiti, da zelo donosna podjetja povzročijo zelo veliko odpadkov, vendar velja enako za nasprotno domnevo. Morda visok donos ravno temelji na ravnanju, ki varuje vire in okolje.
66.
Tudi s socialnega stališča donosnost ne more upravičiti višjih prispevkov. Namen načela plačila povzročitelja obremenitve je, da vsi socialni sloji svoje ravnanje usmerjajo tako, da v najmanjši možni meri škodijo okolju. Zaradi tega bi bilo v neskladju s tem načelom, da se določene skupine neposredno na podlagi slabšega premoženjskega stanja ali manjše zmogljivosti izključijo iz stroškov, ki so povezani z obremenitvami okolja, ki so jih te povzročile. To pa vendarle ne izključuje, da se ti stroški, zlasti kolikor je obremenitev okolja neizogiben del življenjskega standarda, ne upoštevajo pri odmeri morebitnih socialnih ukrepov podpore. S tem bi se ohranila tudi vloga spodbude načela plačila povzročitelja obremenitve.
67.
Tako je treba ugotoviti, da bi bila donosnost neustrezno merilo za prenos načela plačila povzročitelja obremenitve.
6. Druga navedena merila
68.
Tožeča hotelska podjetja so v postopku v glavni stvari predlagala, da je treba upoštevati tudi zasedenost sob, obstoj gostinskih storitev, način sezonskega obratovanja ali pa nebivalno površino, ki je predvidena za storitve.
69.
Morda ta merila omogočajo sklepanje o pričakovani količini smeti in bi tako ne bila očitno neprimerna za uresničitev načela plačila povzročitelja obremenitve. Vendar tudi ne bi bilo očitno napačno, če se opustijo ta merila. Zaradi tega jih ni treba nujno upoštevati pri odmeri prispevka k stroškom.
V – Predlog
70.
Zato predlagam Sodišču, naj na predlog za predhodno odločanje odgovori kot sledi:
Načelo plačila povzročitelja obremenitve, ki je določeno v členu 15 Direktive 2006/12/ES, je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki posamezniku naloži očitno nesorazmerne stroške odstranjevanja odpadkov s tem, da ti ne izkazujejo razumne povezave s povzročanjem teh odpadkov.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	UL L 114, str. 9.
(
3
)	UL L 194, str. 39, nazadnje spremenjena z Uredbo (ES) št. 1882/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. septembra 2003 o prilagoditvi določb glede odborov, ki pomagajo Komisiji pri uresničevanju njenih izvedbenih pooblastil, predvidenih aktih, za katere se uporablja postopek iz člena 251 Pogodbe ES, Sklepu Sveta 1999/468/ES (UL L 284, str. 1).
(
4
)	UL L 312, str. 3.
(
5
)	GURI št. 288 z dne 9. decembra 1993, redni dodatek št. 108, ki je bil očitno naknadno večkrat spremenjen.
(
6
)	GURI št. 38 z dne 15. februarja 1997, redni dodatek št. 33.
(
7
)	GURI št. 88 z dne 14. aprila 2006, redni dodatek št. 96.
(
8
)	GURI št. 129 z dne 4. junija 1999, redni dodatek št. 107.
(
9
)	Primerjaj npr. sodbe z dne 16. januarja 1997 v zadevi USSL št. 47 di Biella (C-134/95, Recueil, str. I-195, točka 17), z dne v zadevi Sodiprem i.dr. (C-37/96 in C-38/96, Recueil, str. I-2039, točka 22), z dne v zadevi Échirolles Distribution (C-9/99, Recueil, str. I-8207, točka 15 in naslednja), z dne v zadevi WWF Italia in drugi (C-60/05, ZOdl., str I-5083, točka 18) in z dne v zadevi Citiworks (C-439/06, ZOdl., str. I-3913, točka 21).
(
10
)	Primerjaj sodbe z dne 19. aprila 2007 v zadevi Asemfo (C-295/05, ZOdl., str. I-2999, točka 32 in nasl.), z dne v zadevi Dell'Orto (C-467/05, ZOdl., str. I-5557, točka 41 in naslednje) in z dne v zadevi Heinrich (C-345/06, ZOdl., str. I-1659, točka 30 in naslednje).
(
11
)	Glej prvo uvodno navedbo okvirne direktive o odpadkih.
(
12
)	Sodba z dne 24. junija 2008 v zadevi Commune de Mesquer (C-188/07, ZOdl., str. I-4501, točka 80).
(
13
)	Glej moje sklepne predloge z dne 13. marca 2008 v zadevi Commune de Mesquer (C-188/07, ZOdl., str. I-4501, točka 122 in naslednje).
(
14
)	Primerjaj točko 1 Priloge k Priporočilu Sveta 75/436/Euratom, ESPJ, EGS z dne 3. marca 1975 o porazdelitvi stroškov in intervenciji javnih organov pri ukrepih varstva okolja, UL L 194, str. 94.
(
15
)	Primerjaj točko 4(b) v opombi 14 navedene Priloge k Priporočilu 75/436.
(
16
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Jacobsa z dne 30. aprila 2002 v zadevi GEMO (C-126/01, Recueil, str. I-13769, točka 60). Glej tudi točko 2 v opombi 14 navedene Priloge k priporočilu 75/436.
(
17
)	Sodba z dne 29. aprila 1999 v zadevi Standley in drugi (C-293/97, Recueil, str. I-2603, točka 52).
(
18
)	Sodbe z dne 13. aprila 2000 v zadevi Karlsson in drugi (C-292/97, Recueil, str. I-2737, točka 39), z dne v zadevi IATA in ELFAA (C-344/04, ZOdl., str. I-403, točka 95), z dne v zadevi Eman in Sevinger (C-300/04, ZOdl., str. I-8055, točka 57) in z dne v zadevi Lindorfer proti Svetu (C-227/04 P, ZOdl., str. I-6767, točka 63).
(
19
)	Sodba z dne 19. junija 2003 v zadevi Mayer Parry Recycling (C-444/00, Recueil, str. I-6163, točka 79). Glej tudi točko 1 v opombi 14 navedene Priloge k priporočilu 75/436.
(
20
)	V opombi 12 navedena sodba Commune de Mesquer, točka 72.
(
21
)	V opombi 17 navedena sodba Standley in drugi, točka 51.
(
22
)	Glej moje v opombi 13 navedene sklepne predloge Commune de Mesquer, točka 120.
(
23
)	Takšen je bil izhodiščni položaj sodbe z dne 7. septembra 2004 v zadevi Van de Walle in drugi (C-1/03, ZOdl., str. I-7613, točka 54 in naslednje) in v opombi 12 navedene sodbe Commune de Mesquer, točka 69 in nasl.: šlo je za to, da se stroški primerov onesnaženja naložijo določenim povzročiteljem.
(
24
)	Tako tveganje ne obstaja v enaki obliki v primerih onesnaženja, ki so osnova v opombi 23 navedene sodbe Van de Walle in v opombi 12 navedene sodbe Commune de Mesquer.
(
25
)	V opombi 17 navedena sodba Standley in v opombi 12 navedena sodba Commune de Mesquer.
(
26
)	V opombi 12 navedena sodba Commune de Mesquer, točka 81.
(
27
)	Sodbe z dne 17. decembra 1970 v zadevi Köster, Berodt & Co. (25/70, Recueil, str. 1161, točka 21 in nasl.), z dne v zadevi Maizena in drugi (137/85, Recueil, str. 4587, točka 15), z dne v zadevi Fedesa in drugi (C-331/88, Recueil, str. I-4023, točka 13), z dne v zadevi Španija proti Svetu (C-310/04, ZOdl., str. I-7285, točka 97) in z dne v zadevi Viamex Agrar Handel (C-37/06 in C-58/06, ZOdl., str. I-69, točka 33).
(
28
)	Sodbe z dne 24. marca 1994 v zadevi Bostock (C-2/92, Recueil, str. I-955, točka 16), z dne v zadevi Rombi in Arkopharma (C-107/97, Recueil, str. I-3367, točka 65), z dne v zadevi Lindqvist (C-101/01, Recueil, str. I-12971, točka 87), z dne v zadevi Parlament proti Svetu (C-540/03, ZOdl., str. I-5769, točka 105) in z dne v zadevi Ordre des barreaux francophones et germanophone in drugi (C-305/05, ZOdl., str. I-5305, točka 28). O vezanosti notranjih predpisov za izvedbo oz. dopolnitev Šeste direktive o davku na dodano vrednost primerjaj med drugim sodbi z dne v zadevi Molenheide in drugi (C-286/94, C-340/95, C-401/95 in C-47/96, Recueil, str. I-7281, točka 48) in z dne v zadevi Sosnowska (C-25/07, ZOdl., str. I-5129, točka 23).
(
29
)	V tem smislu glej v opombi 27 navedene sodbe Köster, Berodt & Co., točki 28 in 32, Fedesa in drugi, točka 13, in Viamex Agrar Handel, točka 35, in sodbe z dne 11. julija 1989 v zadevi Schräder HS Kraftfutter (265/87, Recueil, str. 2237, točka 21) in z dne v zadevi Jippes in drugi (C-189/01, Recueil, str. I-5689, točka 81).
(
30
)	V tem smislu glej npr. sodbe z dne 11. septembra 2003 v zadevi Steinicke (C-77/02, Recueil, str. I-9027, točka 61) in z dne v zadevi Mangold (C-144/04, ZOdl., str. I-9981, točka 63), vsaka o ciljih politike zaposlovanja in moje v opombi 13 navedenih sklepnih predlogov v zadevi Commune de Mesquer, točka 125.
(
31
)	O presoji zapletene situacije s strani zakonodajalca Skupnosti primerjaj moje sklepne predloge z dne 10. marca 2009 v tekoči zadevi S.P.C.M. in drugi (C-558/07, točka 77 in navedena sodna praksa).