62018CJ0348
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Siebte Kammer)
27. Juni 2019 (
*1
)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Zusatzabgabe im Milchsektor – Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 – Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 – Festlegung des Beitrags der Erzeuger zur fälligen Zusatzabgabe – Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen – Nationale Maßnahme, mit der die ungenutzten Mengen auf der Grundlage objektiver Vorrangkriterien neu zugewiesen werden“
In der Rechtssache C‑348/18
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) mit Entscheidung vom 22. Februar 2018, beim Gerichtshof eingegangen am 29. Mai 2018, in dem Verfahren
Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele – Società semplice
gegen
Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA),
Beteiligte:
Comitato Spontaneo Produttori Latte (COSPLAT),
Società Agricola Galleana – Società semplice,
VS u. a.,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Siebte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. von Danwitz sowie der Richter C. Vajda und A. Kumin (Berichterstatter),
Generalanwalt: M. Szpunar,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–
der Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele – Società semplice, vertreten durch M. Aldegheri und E. Ermondi, avvocati,
–
der italienischen Regierung, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
der Europäischen Kommission, vertreten durch X. A. Lewis, D. Bianchi und F. Moro als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. 1992, L 405, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl. 1999, L 160, S. 73) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 3950/92).
2
Es ergeht in einem Rechtsstreit zwischen der Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele – Società semplice und der Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) (Agentur für Agrarzahlungen, Italien) über die innerstaatliche Verrechnung der Milchquoten für den Vermarktungszeitraum für Milch und Milcherzeugnisse vom 1. April 2000 bis 31. März 2001.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung Nr. 3950/92
3
In den Erwägungsgründen 1, 3, 6 und 7 der Verordnung Nr. 3950/92 heißt es:
„Mit der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse [(ABl. 1984, L 90, S. 10)] wurde ab 2. April 1984 eine Zusatzabgabe in diesem Sektor eingeführt. Die neun Jahre geltende Regelung, die am 31. März 1993 ausläuft, dient der Verringerung des Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage bei Milch und Milcherzeugnissen und der entsprechenden strukturellen Überschüsse. Die Regelung muss zur Herstellung eines besseren Marktgleichgewichts beibehalten werden. Daher ist die Zusatzabgabenregelung für weitere sieben Zwölfmonatszeiträume ab 1. April 1993 anzuwenden.
…
Das 1984 eingeführte Verfahren mit einer Abgabe auf die Milchlieferungen oder -direktverkäufe beim Überschreiten einer Garantieschwelle ist beizubehalten. Als Garantieschwelle wird für jeden Mitgliedstaat eine Gesamtgarantiemenge festgesetzt, die von der Summe der zugeteilten Einzelmengen für Lieferungen und Direktverkäufe nicht überschritten werden darf. …
…
Bei Überschreiten einer der beiden Gesamtgarantiemengen der jeweiligen Mitgliedstaaten haben die betreffenden Erzeuger, die zu dieser Überschreitung beigetragen haben, die Abgabe zu entrichten. …
Da die verwaltungsmäßige Handhabung der Regelung verhältnismäßig flexibel gehalten werden soll, ist der Ausgleich der Mengenüberschreitungen auf die gesamten einzelbetrieblichen Referenzmengen gleicher Art innerhalb des jeweiligen Mitgliedstaats vorzusehen. Bei Lieferungen, die nahezu die Gesamtheit der vermarkteten Mengen ausmachen, ist es aufgrund der Notwendigkeit, die uneingeschränkte Wirksamkeit der Abgabe in der gesamten Gemeinschaft sicherzustellen, grundsätzlich gerechtfertigt, die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten beizubehalten, sich unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Milcherzeugungs- und Milcherfassungsstrukturen zwischen zwei Arten des Ausgleichs der Mengenüberschreitungen bei den einzelbetrieblichen Referenzmengen zu entscheiden. Hierzu sind die Mitgliedstaaten zu ermächtigen, bei den am Ende eines Zeitraums nicht genutzten Referenzmengen keine Neuaufteilung auf nationaler Ebene oder unter Abnehmern vorzunehmen und den eingenommenen Betrag, der über der zu entrichtenden Abgabe liegt, zur Finanzierung von nationalen Umstrukturierungsprogrammen zu verwenden und/oder ihn bestimmten Gruppen von Erzeugern, die sich in einer besonderen Lage befinden, zu erstatten.“
4
Art. 1 der Verordnung Nr. 3950/92 sieht vor:
„Bei den Erzeugern von Kuhmilch wird für weitere acht aufeinanderfolgende Zeiträume von zwölf Monaten ab 1. April 2000 eine zusätzliche Abgabe auf die Mengen Milch oder Milchäquivalent erhoben, die in dem jeweiligen Zwölfmonatszeitraum an einen Abnehmer geliefert oder direkt an den Verbraucher verkauft wurden und eine bestimmte Menge überschreiten.
Die Abgabe wird auf 115 v. H. des Milchrichtpreises festgesetzt.“
5
Art. 2 dieser Verordnung bestimmt:
„(1)   Die Abgabe wird auf alle Milch- oder Milchäquivalenzmengen erhoben, die in dem betreffenden Zwölfmonatszeitraum vermarktet werden und die eine der beiden in Artikel 3 genannten Mengen überschreiten. Sie wird auf die Erzeuger verteilt, die zur Mengenüberschreitung beigetragen haben.
Je nach Entscheidung des Mitgliedstaats wird der Beitrag der Erzeuger zur fälligen Abgabe nach eventueller Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen entweder auf der Ebene des Abnehmers nach Maßgabe der Überschreitungsmengen, die nach Aufteilung der ungenutzten Referenzmengen entsprechend den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger noch verbleiben, oder auf einzelstaatlicher Ebene nach Maßgabe der Überschreitung der Referenzmenge des einzelnen Erzeugers festgelegt.
…
(4)   Wenn die Abgabe fällig und der erhobene Betrag höher als diese Abgabe ist, kann der Mitgliedstaat den Überschussbetrag zur Finanzierung der Maßnahmen nach Artikel 8 erster Gedankenstrich verwenden bzw. ihn an solche Erzeuger zurückerstatten, die vorrangigen Gruppen angehören, die von dem Mitgliedstaat aufgrund noch festzulegender objektiver Kriterien zu bestimmen sind bzw. die von einer außergewöhnlichen Lage infolge einer innerstaatlichen Bestimmung, die in keinem Zusammenhang mit dieser Regelung steht, betroffen sind.“
6
Nach Art. 10 der Verordnung gilt die Abgabe als Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte und wird zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor eingesetzt.
Verordnung (EWG) Nr. 536/93
7
Der sechste Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. 1993, L 57, S. 12) lautet:
„Gemäß Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung [Nr. 3950/92] obliegt es der Kommission, die Kriterien festzulegen, nach denen die Abgabe vorrangigen Erzeugergruppen zurückerstattet werden kann, wenn der Mitgliedstaat es nicht für angebracht gehalten hat, die ungenutzten Referenzmengen in seinem Hoheitsgebiet sämtlich neu zuzuweisen. Nur wenn diese Kriterien in einem Mitgliedstaat nicht vollständig angewendet werden, kann dieser in Übereinstimmung mit der Kommission ermächtigt werden, andere Kriterien zugrunde zu legen.“
8
Art. 3 der Verordnung Nr. 536/93 bestimmt:
„(1)   Nach Ablauf jedes der Zeiträume gemäß Artikel 1 der Verordnung [Nr. 3950/92] erstellt der Abnehmer für jeden Erzeuger eine Abrechnung, aus der im Hinblick auf die Referenzmenge und den repräsentativen Fettgehalt, die jeweils für den Erzeuger ermittelt wurden, Menge und Fettgehalt der von ihm gelieferten Milch und/oder des von ihm gelieferten Milchäquivalents hervorgehen.
…
(3)   Der Mitgliedstaat kann vorsehen, dass die zuständige Behörde dem Abnehmer die Höhe der von ihm zu entrichtenden Abgabe mitteilt, nachdem sie aufgrund einer entsprechenden Entscheidung des Mitgliedstaats die nicht genutzten Referenzmengen gar nicht, ganz oder teilweise entweder unmittelbar den betreffenden Erzeugern oder den Abnehmern neu zugewiesen hat, damit diese sie wiederum auf die betreffenden Erzeuger aufteilen.
…“
9
Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 536/93 sieht vor:
„Gegebenenfalls bestimmen die Mitgliedstaaten die vorrangigen Erzeugergruppen im Sinne von Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung [Nr. 3950/92], indem sie eines oder mehrere der nachstehenden objektiven Kriterien heranziehen, und zwar in folgender Reihenfolge:
a)
die amtliche Feststellung der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, dass die Abgabe ganz oder teilweise zu Unrecht erhoben wurde;
b)
die geographische Lage des Betriebs und insbesondere die Berggebiete gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie 75/268/EWG des Rates [vom 28. April 1975 über die Landwirtschaft in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (ABl. 1975, L 128, S. 1)];
c)
die Besatzdichte der Tiere je Betrieb, die für eine Extensivierung der tierischen Erzeugung kennzeichnend ist;
d)
die Höhe der Überschreitung der einzelbetrieblichen Referenzmenge;
e)
die Höhe der dem Erzeuger zur Verfügung stehenden Referenzmenge.
Werden die für einen bestimmten Zeitraum zur Verfügung stehenden Finanzmittel durch die Anwendung der vorstehenden Kriterien nicht ausgeschöpft, so legt der Mitgliedstaat im Einvernehmen mit der Kommission weitere objektive Kriterien fest.“
Verordnung (EG) Nr. 1788/2003
10
Die Verordnung Nr. 3950/92 wurde mit Wirkung vom 1. April 2004 durch die Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 des Rates vom 29. September 2003 über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor (ABl. 2003, L 270, S. 123) aufgehoben und ersetzt, die ihrerseits mit Wirkung vom 1. April 2008 durch die Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) (ABl. 2007, L 299, S. 1) aufgehoben und ersetzt wurde.
11
Die Erwägungsgründe 2 und 14 der Verordnung Nr. 1788/2003 lauten:
„(2)
Um die bisherigen Erfahrungen zu nutzen und die Regelung einfacher und klarer zu gestalten, sollte die Verordnung [Nr. 3950/92] aufgehoben und durch eine neu gestaltete und klarere Fassung der geltenden Bestimmungen ersetzt werden.
…
(14)
Um eine gewisse Flexibilität bei der administrativen Handhabung der Regelung zu erhalten, sollten die Mitgliedstaaten ermächtigt werden, die am Ende eines Zeitraums nicht genutzten Mengen auf nationaler Ebene oder unter den Abnehmern neu aufzuteilen.“
12
Art. 10 Abs. 3 dieser Verordnung sieht vor:
„Je nach Entscheidung des Mitgliedstaats wird der Beitrag der Erzeuger zur Zahlung der fälligen Abgabe, gegebenenfalls nach Neuzuweisung des ungenutzten Anteils der für Lieferungen zugewiesenen einzelstaatlichen Referenzmenge, die proportional zu den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger oder nach objektiven, von den Mitgliedstaaten festzulegenden Kriterien erfolgt, wie folgt festgelegt:
a)
entweder auf nationaler Ebene nach Maßgabe der Überschreitung der verfügbaren Referenzmenge des einzelnen Erzeugers,
b)
oder zunächst auf der Ebene des Abnehmers und anschließend gegebenenfalls auf einzelstaatlicher Ebene.“
Italienisches Recht
13
Art. 1 Abs. 8 des Decreto-legge n. 43, recante disposizioni urgenti per il settore lattierocaseario (Gesetzesdekret Nr. 43 mit Sofortmaßnahmen für den Milchsektor) vom 1. März 1999 (GURI Nr. 50 vom 2. März 1999), mit Änderungen umgewandelt in die Legge ordinaria n. 118 (Einfaches Gesetz Nr. 118) vom 27. April 1999 (GURI Nr. 100 vom 30. April 1999), (im Folgenden: Decreto-legge Nr. 43/1999) lautet:
„Die innerstaatliche Verrechnung erfolgt für die Zeiträume 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998 und 1998-1999 nach den folgenden Kriterien und in folgender Reihenfolge:
a)
zugunsten der über Quoten verfügenden Erzeuger in Berggebieten im Sinne der Richtlinie [75/268];
b)
zugunsten der Erzeuger, die über eine Quote A und eine Quote B verfügen und denen gegenüber eine Kürzung der Quote B angeordnet wurde, höchstens im Umfang der gekürzten Menge;
c)
zugunsten der über Quoten verfügenden Erzeuger in den benachteiligten Gebieten gemäß der Richtlinie [75/268] und in den unter Ziel 1 fallenden Gebieten im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 [zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente (ABl. 1993, L 193, S. 5)];
d)
zugunsten der ausschließlich über eine Quote A verfügenden Erzeuger, die ihre Quote um höchstens fünf Prozent dieser Quote überschritten haben;
e)
zugunsten aller anderen Erzeuger, die über Quoten verfügen;
—
zugunsten aller anderen Erzeuger.“
14
Art. 1 Abs. 5 des Decreto-legge n. 8, recante disposizioni urgenti per la ripartizione dell’aumento comunitario del quantitativo globale di latte e regolazione provvisoria del settore lattiero-caseario (Gesetzesdekret Nr. 8 mit Sofortmaßnahmen für die Aufteilung der Erhöhung der Milchgesamtmengen in der Gemeinschaft und zur vorläufigen Regelung des Milchsektors) vom 4. Februar 2000 (GURI Nr. 30 vom 7. Februar 2000), mit Änderungen umgewandelt in die Legge n. 79 (Gesetz Nr. 79) vom 7. April 2000 (GURI Nr. 82 vom 7. April 2000), (im Folgenden: Decreto-legge Nr. 8/2000) erweiterte die in Art. 1 Abs. 8 des Decreto-legge Nr. 43/1999 vorgesehenen Kriterien auf die anschließenden Vermarktungszeiträume für Milch und Milcherzeugnisse, darunter den Zeitraum vom 1. April 2000 bis 31. März 2001.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage
15
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens führt einen milcherzeugenden landwirtschaftlichen Betrieb. Im Zeitraum vom 1. April 2000 bis 31. März 2001 überschritt sie ihre einzelbetriebliche Referenzmenge.
16
Mit Entscheidung vom 26. Juli 2001 („Regelung der Milchquoten – Innerstaatliche Verrechnung, Zeitraum 2000/2001“) teilte die AGEA den Milcherzeugern ihren Produktionsüberschuss und das Ergebnis der Verrechnungsvorgänge mit. Mit dieser Entscheidung wurden die ungenutzten einzelbetrieblichen Referenzmengen nach Gruppen gemäß einem in den anwendbaren Rechtsvorschriften vorgesehenen Vorrangkriterium neu zugewiesen. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens zählte nicht zu den Empfängern dieser Neuzuweisungen.
17
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens stellte vor dem Tribunale amministrativo regionale del Lazio – sede di Roma (Regionales Verwaltungsgericht Latium – Rom, Italien) die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung sowie die Rechtmäßigkeit der nach Art. 1 Abs. 5 des Decreto-legge Nr. 8/2000 ergangenen Entscheidung der AGEA über die innerstaatliche Verrechnung für den Vermarktungszeitraum für Milch und Milcherzeugnisse vom 1. April 2000 bis 31. März 2001 in Frage.
18
Nachdem ihre Klage abgewiesen worden war, legte die Klägerin des Ausgangsverfahrens ein Rechtsmittel beim Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) ein.
19
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens vertritt die Auffassung, dass die auf sie angewandten Rechtsvorschriften über die Modalitäten der Neuverteilung, insbesondere Art. 1 Abs. 8 des Decreto-legge Nr. 43/1999 und Art. 1 Abs. 5 des Decreto-legge Nr. 8/2000 gegen die Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 verstießen. Der italienische Gesetzgeber habe nämlich dadurch, dass er die quantitative Erfassung der Zusatzabgabe nach Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen nach vorrangigen Gruppen vorsehe, gegen Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3950/92 verstoßen, der in dem Fall, dass die Mitgliedstaaten eine Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen beschlössen, eine paritätische und anteilsmäßige Verteilung vorschreibe, die nicht abbedungen werden könne.
20
Der Consiglio di Stato (Staatsrat) weist zunächst darauf hin, dass sich aus dem Wortlaut von Art. 1 Abs. 8 des Decreto-legge Nr. 43/1999 und der vom italienischen Staat befolgten Praxis ergebe, dass dieser zwischen den beiden nach Art. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 abstrakt zulässigen Verrechnungsformen die in Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 vorgesehene gewählt habe, die in einer Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen bestehe. Von der in dieser Bestimmung vorgesehenen Befugnis werde in der Weise Gebrauch gemacht, dass die Ausgleichsmaßnahmen zwischen Überschussquoten und nicht vollständig genutzten Quoten sowie die Neuzuweisungen der ungenutzten einzelbetrieblichen Referenzmengen an die Erzeuger, die Überschüsse erzielt hätten, nach Gruppen in der angegebenen Reihenfolge und nicht entsprechend den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger erfolgten.
21
Ferner ergäbe sich, sollte die Auffassung der Klägerin des Ausgangsverfahrens begründet sein, daraus – unbeschadet der Feststellung des ursprünglichen Produktionsüberschusses – die Rechtswidrigkeit der Modalitäten, nach denen die Empfänger der Neuzuweisungen der ungenutzten einzelbetrieblichen Referenzmengen unter Ausschluss der Klägerin des Ausgangsverfahrens bestimmt worden seien.
22
Schließlich erlege nach der herrschenden innerstaatlichen Rechtsprechung die Verordnung Nr. 3950/92 keine Verpflichtung zur anteilsmäßigen Neuzuweisung der ungenutzten Quoten auf und entsprächen darüber hinaus die Vorrangkriterien den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1788/2003. Das vorlegende Gericht hat jedoch Zweifel, ob eine solche Erwägung mit den zeitlichen Vorgaben der Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 im Einklang stehe. Es fragt sich u. a., ob diese Verordnungen dahin auszulegen seien, dass die Neuzuweisung der ungenutzten einzelbetrieblichen Quoten unbedingt auf der Grundlage von Parität und Verhältnismäßigkeit erfolge oder ob es den Mitgliedstaaten gestattet sei, Gruppen vorrangig begünstigter Erzeuger zu bestimmen.
23
Unter diesen Umständen hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3950/92 – auch im Licht der Feststellungen des Gerichtshofs zu Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1788/2003 im Urteil vom 5. Mai 2011, Kurt und Thomas Etling u. a. (C‑230/09 und C‑231/09, EU:C:2011:271) – dahin auszulegen, dass die Neuzuweisung des ungenutzten Anteils der für Lieferungen zugewiesenen einzelstaatlichen Referenzmenge nach von den Mitgliedstaaten festgesetzten objektiven Vorrangkriterien erfolgen kann, oder dahin, dass sich dieser Abschnitt des Ausgleichs ausschließlich nach einem Proportionalitätskriterium richten muss?
Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
24
Die italienische Regierung stellt die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens in Abrede. Sie hält die Frage des vorlegenden Gerichts für hypothetisch und weist insoweit darauf hin, dass das erstinstanzliche Gericht die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens erhobene Klage mit der Begründung abgewiesen habe, dass diese sich angesichts des allgemeinen Charakters ihrer Rügen darauf beschränkt habe, das System insgesamt anzufechten, jedoch nichts vorgebracht habe, was für den Vermarktungszeitraum vom 1. April 2000 bis 31. März 2001 eine andere Milcherzeugung oder einen Anspruch auf eine weitere Quotenzuweisung beweisen könne. Werde dies im Rechtsmittelverfahren bestätigt, sei weder die Verordnung Nr. 3950/92 anzuwenden noch – daher – der Gerichtshof um deren Auslegung zu ersuchen.
25
Darüber hinaus habe das vorlegende Gericht keinen tatsächlichen Anhaltspunkt für die Annahme angeführt, dass der Antrag der Klägerin des Ausgangsverfahrens auf eine weitere einzelbetriebliche Referenzmenge in gewisser Weise plausibel oder zumindest nicht offensichtlich nicht plausibel sei. Dieses Gericht habe die Rechtssache im Wesentlichen so behandelt, als ob sie ausschließlich eine Rechtsfrage aufwerfe, obwohl sie, wie sich aus dem erstinstanzlichen Urteil ergebe, vor allem eine Sachfrage betreffe. Das Gericht hätte dem Gerichtshof ein Mindestmaß an erforderlichen tatsächlichen Angaben vorlegen müssen, um die – zumindest potenzielle – Nützlichkeit der erbetenen Auslegung darzutun.
26
Insoweit ist festzustellen, dass es Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, ist, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen. Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über die ihm vorgelegten Fragen zu befinden, wenn sie die Auslegung des Unionsrechts betreffen. Der Gerichtshof kann die Beantwortung einer Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (vgl. Urteil vom 4. Dezember 2018, Minister for Justice and Equality und Commissioner of An Garda Síochána, C‑378/17, EU:C:2018:979, Rn. 26 und 27 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
27
Im vorliegenden Fall enthält zum einen die Vorlageentscheidung die tatsächlichen und rechtlichen Angaben, die für eine sachdienliche Antwort des Gerichtshofs an das vorlegende Gericht erforderlich sind.
28
Zum anderen lässt sich aus den Akten nicht erkennen, dass die erbetene Auslegung des Unionsrechts in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits stünde oder hypothetischer Natur wäre.
29
Aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergibt sich nämlich, dass das vorlegende Gericht mit einem Rechtsstreit befasst ist, in dem die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Unvereinbarkeit der innerstaatlichen Rechtsvorschriften über die Modalitäten einer Neuzuweisung ungenutzter einzelbetrieblicher Mengen mit dem Unionsrecht geltend macht und die Rechtmäßigkeit der ihr auferlegten Zusatzabgabe in Frage stellt. Im Übrigen stellt das vorlegende Gericht in Rn. 9 der Vorlageentscheidung ausdrücklich fest, dass sein Vorabentscheidungsersuchen für die Beilegung des Ausgangsrechtsstreits entscheidungserheblich sei, da sich, sollte die Auffassung der Klägerin des Ausgangsverfahrens begründet sein, daraus unbeschadet der Feststellung des ursprünglichen Produktionsüberschusses die Rechtswidrigkeit der Modalitäten für die Benennung der Empfänger der Neuzuweisungen der ungenutzten einzelbetrieblichen Referenzmengen ergäbe, die zu ihrem Ausschluss geführt habe.
30
Das Vorabentscheidungsersuchen ist daher zulässig.
Zur Vorlagefrage
31
Mit seiner Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 dahin auszulegen ist, dass dann, wenn ein Mitgliedstaat eine Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen beschließt, diese Neuzuweisung zwischen den Erzeugern, die ihre Referenzmengen überschritten haben, entsprechend den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger erfolgen muss oder ob sie auch nach von diesem Mitgliedstaat festgesetzten objektiven Vorrangkriterien vorgenommen werden kann.
32
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteil vom 26. September 2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33
Nach Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 wird je nach Entscheidung des Mitgliedstaats der Beitrag der Erzeuger zur fälligen Abgabe nach eventueller Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen entweder auf der Ebene des Abnehmers nach Maßgabe der Überschreitungsmengen, die nach Aufteilung der ungenutzten Referenzmengen entsprechend den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger noch verbleiben, oder auf einzelstaatlicher Ebene nach Maßgabe der Überschreitung der Referenzmenge des einzelnen Erzeugers festgelegt.
34
Folglich beließ, wie auch der siebte Erwägungsgrund dieser Verordnung bestätigt, diese Bestimmung den Mitgliedstaaten die Entscheidung, eine Neuzuweisung des ungenutzten Anteils der Gesamtreferenzmenge an die Erzeuger, die Überlieferungen vorgenommen hatten, durchzuführen, bevor sie den Beitrag jedes einzelnen dieser Erzeuger zur Zahlung der fälligen Milchabgabe festlegten. Die Entscheidung, die Neuzuweisung vorzunehmen, kann nämlich eine Voraussetzung für die Festlegung des Beitrags der Erzeuger sein und wirkt sich auf deren Ergebnis aus (vgl. entsprechend Urteil vom 5. Mai 2011, Kurt und Thomas Etling u. a., C‑230/09 und C‑231/09, EU:C:2011:271, Rn. 53).
35
Darüber hinaus ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 sowie aus Art. 3 Abs. 3 der Verordnung Nr. 536/93, dass der Mitgliedstaat am Ende des Anwendungszeitraums ungenutzte Referenzmengen entweder auf einzelstaatlicher Ebene unmittelbar den betreffenden Erzeugern oder auf der Ebene der Abnehmer neu zuweisen kann, damit diese sie wiederum auf die betreffenden Erzeuger aufteilen.
36
Entgegen dem Vorbringen der italienischen Regierung räumt Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 den Mitgliedstaaten zwar die Möglichkeit ein, am Ende des Anwendungszeitraums ungenutzte Referenzmengen neu zuzuweisen, doch stellt er ihnen nicht anheim, nach welchen Kriterien eine solche Neuzuweisung zu erfolgen hat.
37
Wenn ein Mitgliedstaat eine Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen beschließt, werden nämlich – wie sich bereits aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt – diese Mengen „entsprechend den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger“ aufgeteilt.
38
Dem Argument der italienischen Regierung, diese Bestimmung beziehe sich nicht auf die Zuteilungskriterien selbst und führe das Kriterium der Verhältnismäßigkeit erst am Ende der Berechnungen an, die der Abnehmer in dem Fall vornehmen müsse, dass er die Abgabe zu Lasten der Erzeuger anwenden müsse, wird von der Rechtsprechung des Gerichtshofs ausdrücklich widersprochen.
39
Der Gerichtshof hat nämlich bereits entschieden, dass aus allen Sprachfassungen von Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 klar hervorgeht, dass es die Aufteilung der ungenutzten Referenzmengen, d. h. die Neuzuweisung dieser Mengen ist, die „entsprechend den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger“ zu erfolgen hat, und dass der Beitrag der Erzeuger zur Zahlung der fälligen Abgabe seinerseits nach Maßgabe der Überschreitung der Referenzmenge des einzelnen Erzeugers festgelegt wird (Urteil vom 5. Mai 2011, Kurt und Thomas Etling u. a., C‑230/09 und C‑231/09, EU:C:2011:271, Rn. 64).
40
Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 stellt daher ein Kriterium auf, wie die Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen zu erfolgen hat. Da diese Bestimmung weder ein weiteres Kriterium anführt noch auf die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Festlegung eigener Kriterien verweist, ist dieses Kriterium der anteiligen Aufteilung als das einzige Kriterium anzusehen, nach dem die Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen zu erfolgen hat.
41
Diese Auslegung wird durch den Kontext von Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 bestätigt. Die Möglichkeit, bei Anwendung dieser Bestimmung die Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen nach anderen Kriterien vorzunehmen, lässt sich nämlich Art. 2 Abs. 4 dieser Verordnung nicht entnehmen.
42
Aus Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 3950/92 sowie ferner aus dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 536/93 ergibt sich, dass ein Mitgliedstaat, wenn er es für angebracht gehalten hat, die ungenutzten Referenzmengen in seinem Hoheitsgebiet nicht sämtlich neu zuzuweisen, dann, wenn die Abgabe fällig und der erhobene Betrag höher als diese Abgabe ist, den Überschussbetrag zur Finanzierung der Maßnahmen nach Art. 8 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3950/92 verwenden bzw. ihn an solche Erzeuger zurückerstatten kann, die vorrangigen Gruppen angehören, die von dem Mitgliedstaat aufgrund noch festzulegender objektiver Kriterien zu bestimmen sind bzw. die von einer außergewöhnlichen Lage infolge einer innerstaatlichen Bestimmung, die in keinem Zusammenhang mit dieser Regelung steht, betroffen sind. Die Mitgliedstaaten bestimmen die vorrangigen Gruppen aufgrund eines oder mehrerer objektiver Kriterien, die in Art. 5 der Verordnung Nr. 536/93 in bestimmter Reihenfolge vorgesehen sind.
43
Die in Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 vorgesehene Möglichkeit, die gesamten oder einen Teil der ungenutzten Referenzmengen neu zuzuweisen, und die Möglichkeit, dass ein Mitgliedstaat, wenn er keine Neuzuweisung der gesamten ungenutzten Referenzmengen vornimmt, nach Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 3950/92 entscheiden darf, ob er den Erzeugern den Überschuss der Abgabe erstattet oder nicht, dienen unterschiedlichen Zwecken.
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Auf der einen Seite soll nämlich Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3950/92 die Überschreitung der Referenzmengen der Erzeuger anteilig mindern, um auch den Beitrag der Erzeuger zur fälligen Abgabe zu verringern. Dagegen geht es auf der anderen Seite in Art. 2 Abs. 4 dieser Verordnung darum, die Verwendung des Überschussbetrags zu bestimmen, indem dessen Rückerstattung, wenn ein Mitgliedstaat eine solche beschließt, zugunsten solcher Erzeuger erfolgt, die vorrangigen Gruppen angehören, die nach von der Kommission vorgesehenen objektiven Kriterien bestimmt werden.
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Aufgrund der Unterschiede in den Grundgedanken, die die Mechanismen in Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 und in Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 3950/92 tragen, kann nicht davon ausgegangen werden und könnte sich nur aus einem ausdrücklichen entsprechenden Hinweis in dieser Verordnung ergeben, dass die nach der letztgenannten Bestimmung festgelegten Kriterien für die Anwendung der erstgenannten Bestimmung maßgebend sind. Weder die Verordnung Nr. 3950/92 noch die Verordnung Nr. 536/93 sehen jedoch die Geltung dieser Kriterien im Rahmen eines Vorgehens nach Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 vor.
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Zu den Argumenten der italienischen Regierung in Bezug auf Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1788/2003 ist festzustellen, dass gemäß dieser Bestimmung die Neuzuweisung des ungenutzten Anteils der für Lieferungen zugewiesenen einzelstaatlichen Referenzmenge proportional zur einzelbetrieblichen Referenzmenge der einzelnen Erzeuger, die Überlieferungen vorgenommen haben, oder nach objektiven, von den Mitgliedstaaten festzulegenden Kriterien erfolgen muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Mai 2011, Kurt und Thomas Etling u. a., C‑230/09 und C‑231/09, EU:C:2011:271, Rn. 79).
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Es steht indes fest, dass die Verordnung Nr. 1788/2003, die am 28. Oktober 2003 in Kraft getreten ist und mit Wirkung vom 1. April 2004 gilt, auf den Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens, der den Vermarktungszeitraum für Milch und Milchprodukte vom 1. April 2000 bis 31. März 2001 betrifft, zeitlich nicht anwendbar ist.
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Da die Verordnung Nr. 1788/2003 nach ihrem zweiten Erwägungsgrund die Regelungen in der Verordnung Nr. 3950/92 einfacher und klarer gestalten soll, kann sie bei der Auslegung dieser Verordnung gewiss berücksichtigt werden. Im Übrigen hat der Gerichtshof insoweit festgestellt, dass Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1788/2003 derselben Logik wie Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 folgt und es nicht ersichtlich ist, dass es sich bei der in Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1788/2003 vorgesehenen Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die am Ende eines Zeitraums nicht genutzten Referenzmengen neu aufzuteilen, um eine Neuerung gegenüber der zuvor bestehenden Regelung gehandelt oder dass der Gesetzgeber diese Regelung insoweit nennenswert geändert hätte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Mai 2011, Kurt und Thomas Etling u. a., C‑230/09 und C‑231/09, EU:C:2011:271, Rn. 61 bis 63).
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Auch wenn der Gerichtshof in den Rn. 63 und 64 des Urteils vom 5. Mai 2011, Kurt und Thomas Etling u. a. (C‑230/09 und C‑231/09, EU:C:2011:271), auf Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 Bezug genommen hat, um die Tragweite der Wendung „proportional zu den (einzelbetrieblichen) Referenzmengen der einzelnen Erzeuger oder nach objektiven, von den Mitgliedstaaten festzulegenden Kriterien“ in Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1788/2003 zu bestimmen, hat er jedoch nicht zu der Frage Stellung genommen, ob Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92, wie dies dann bei Art. 10 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1788/2003 der Fall war, die Mitgliedstaaten ermächtigte, die nicht genutzten Referenzmengen nach objektiven, von diesen Staaten festzulegenden Kriterien neu zuzuweisen.
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Im Übrigen ist hinzuzufügen, dass der Gerichtshof bereits im Wesentlichen entschieden hat, dass in dem Fall, dass ein Text an die Stelle eines anderen tritt, bis zum Beweis des Gegenteils angenommen werden muss, dass jeder Textunterschied, der zu einer abweichenden Auslegung führen kann, auch einen Bedeutungsunterschied in sich birgt (Urteil vom 1. Juni 1961, Simon/Gerichtshof, 15/60, EU:C:1961:11).
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Daher kann daraus, dass in der Verordnung Nr. 1788/2003 die Genehmigung einer Neuzuweisung der nicht genutzten Referenzmengen nach von den Mitgliedstaaten festzulegenden objektiven Kriterien eingeführt wird, nicht abgeleitet werden, dass eine solche Möglichkeit bereits im Kontext von Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 bestand.
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Was den Zweck der Abgabe betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass die Zusatzabgabenregelung darauf abzielt, auf dem durch strukturelle Überschüsse gekennzeichneten Milchmarkt durch eine Beschränkung der Milcherzeugung das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage wieder herzustellen. Diese Maßnahme hält sich daher im Rahmen der Ziele, die Milcherzeugung zu rationalisieren und für die betroffene landwirtschaftliche Bevölkerung durch einen Beitrag zur Stabilisierung ihres Einkommens eine angemessene Lebenshaltung aufrechtzuerhalten (Urteile vom 17. Mai 1988, Erpelding, 84/87, EU:C:1988:245, Rn. 26, sowie vom 25. März 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi u. a., C‑480/00, C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00 bis C‑491/00 und C‑497/00 bis C‑499/00, EU:C:2004:179, Rn. 57). Gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3950/92 wird die in Art. 1 dieser Verordnung eingeführte Zusatzabgabe auf die Erzeuger verteilt, die zur Überschreitung der Referenzmengen beigetragen haben (Urteil vom 24. Januar 2018, Kommission/Italien, C‑433/15, EU:C:2018:31, Rn. 40).
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Darüber hinaus ist die Zusatzabgabe, wie sich eindeutig aus Art. 10 der Verordnung Nr. 3950/92 ergibt, Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte und wird zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor verwendet. Folglich hat die Zusatzabgabe, außer dass sie offenkundig bezweckt, die Milcherzeuger zur Einhaltung der ihnen zugeteilten Referenzmengen zu zwingen, auch einen wirtschaftlichen Zweck, da sie der Gemeinschaft die Mittel verschaffen soll, die für den Absatz der von den Erzeugern durch Überschreitung ihrer Quoten erreichten Produktion benötigt werden (Urteil vom 25. März 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi u. a., C‑480/00, C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00 bis C‑491/00 und C‑497/00 bis C‑499/00, EU:C:2004:179, Rn. 59).
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Da sich die Überschreitung der Referenzmengen der Erzeuger sowie damit die durch die fällige Abgabe gebildeten Mittel verringern, wenn der Mitgliedstaat von seiner Befugnis zur Neuzuweisung ungenutzter Referenzmengen Gebrauch macht, kann der Mitgliedstaat nicht frei darüber entscheiden, wie diese Neuzuweisung erfolgt, denn der Unionsgesetzgeber hat die Ausübung dieser Befugnis eingeschränkt, indem er die Voraussetzungen hierzu festgelegt hat.
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Der Zweck der Zusatzabgabe bekräftigt daher die Auslegung, dass das Kriterium der anteilsmäßigen Aufteilung, das nur in Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 vorgesehen ist, als das einzige Kriterium anzusehen ist, nach dem die Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen erfolgen muss. Dagegen kann jedenfalls aus einer teleologischen Auslegung nicht abgeleitet werden, dass, auch wenn keine ausdrückliche Ermächtigung in diesem Sinne vorliegt, ein Mitgliedstaat die Neuzuweisung darüber hinaus nach anderen Kriterien vornehmen dürfte.
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Aufgrund dieser Erwägungen können die Argumente der italienischen Regierung, dass die Verwendung anderer Kriterien durch die Verordnungen Nr. 3950/92 oder Nr. 536/93 nicht ausdrücklich verboten sei, die Verwirklichung der im Milchsektor verfolgten Ziele ermögliche und nicht gegen einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts, wie die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, verstoße, nicht durchgreifen.
57
Soweit das Unionsrecht einschließlich seiner allgemeinen Grundsätze hierfür keine gemeinsamen Vorschriften enthält, gehen die nationalen Behörden bei der Durchführung der Unionsvorschriften nämlich nach den formellen und materiellen Bestimmungen ihres nationalen Rechts vor, wobei sie beim Erlass von Maßnahmen zur Durchführung einer Unionsregelung jedoch ihr Ermessen unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts auszuüben haben, zu denen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes gehören (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. März 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi u. a., C‑480/00, C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00 bis C‑491/00 und C‑497/00 bis C‑499/00, EU:C:2004:179, Rn. 42 und 43 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
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Wie sich aus Rn. 40 des vorliegenden Urteils ergibt, stellt jedoch Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 ein Kriterium auf, nach dem die Neuzuweisung der nicht genutzten Referenzmengen zu erfolgen hat, und beschränkt so das Ermessen der Mitgliedstaaten.
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Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92 dahin auszulegen ist, dass dann, wenn ein Mitgliedstaat eine Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen beschließt, diese Neuzuweisung zwischen den Erzeugern, die ihre Referenzmengen überschritten haben, entsprechend den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger erfolgen muss.
Kosten
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Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Siebte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass dann, wenn ein Mitgliedstaat eine Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen beschließt, diese Neuzuweisung zwischen den Erzeugern, die ihre Referenzmengen überschritten haben, entsprechend den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger erfolgen muss.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.