61998CJ0478_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-478/98,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved H. Michard og B. Mongin, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Belgien ved konsulent A. Snoecx, Juridisk Tjeneste, Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som befuldmægtiget, bistået af advokat B. van de Walle de Ghelcke, Bruxelles, 15, rue des Petits Carmes, Bruxelles,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 73 B (nu artikel 56 EF), idet det har forbudt personer, der er hjemmehørende i Belgien, at erhverve obligationerne i forbindelse med en lånoptagelse i udlandet,
har
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward, L. Sevón og R. Schintgen samt dommerne P.J.G. Kapteyn (refererende dommer), C. Gulmann, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, P. Jann og H. Ragnemalm,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretær: ekspeditionssekretær D. Louterman-Hubeau,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 28. marts 2000, hvor Kommissionen var repræsenteret ved B. Mongin, og Kongeriget Belgien var repræsenteret ved advokat B. van de Walle de Ghelcke, bistået af M. Massart, som kontorchef i Finansministeriets skatte- og afgiftsforvaltning,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 15. juni 2000,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 21. december 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 73 B (nu artikel 56 EF), idet det har forbudt personer, der er hjemmehørende i Belgien, at erhverve obligationerne i forbindelse med en lånoptagelse i udlandet.
2 I medfør af kongelig anordning af 4. oktober 1994 (herefter »den kongelige anordning«) optog den belgiske finansminister et offentligt lån på en milliard DEM på eurobond-markedet.
3 Den kongelige anordnings artikel 1 har følgende ordlyd:
»Finansministeren bemyndiges til at optage et offentligt, fastforrentet lån på en milliard Deutsche Mark gennem Dresdner Bank AG og Schweizerischer Bankverein (Deutschland) AG, Frankfurt. Lånet kan, som helhed eller delvist, gøres til genstand for et eller flere swap-arrangementer.«
4 I den kongelige anordnings artikel 2 bestemmes følgende:
»Vilkårene og de nærmere betingelser for lånoptagelsen og eventuelle swap-arrangementer fastlægges ved aftaler, som indgås med de pågældende finansielle institutioner.«
5 I den kongelige anordnings artikel 3 bestemmes det nærmere:
»Der gives afkald på opkrævning af forskudsskatten af indtægter af værdipapirer mv. (précompte mobilier, herefter den særlige belgiske forskudsskat eller forskudsskatten) af renterne af dette lån.
Personer, der er hjemmehørende i Belgien, har ikke ret til at tegne lånet, idet dette dog ikke gælder de banker, mæglere eller andre mellemmænd i den finansielle sektor og institutionelle investorer, som er anført i de i artikel 2 nævnte aftaler på de deri fastsatte betingelser.
De endelige værdipapirer vil kun blive leveret til de berettigede mod fremlæggelse af attestation for, at de berettigede er ikke-hjemmehørende eller opfylder de betingelser, der er opstillet i foregående stykke.«
6 Bestemmelsen i den kongelige anordnings artikel 3, stk. 2, har (under overskriften »Salgsrestriktioner«) fundet udtryk i de aftaler, som er indgået med de pågældende finansielle institutioner, og hvori vilkårene og de nærmere betingelser for lånet er fastsat. I aftalerne bestemmes bl.a. følgende:
»The Bonds may not be offered or sold, directly or indirectly, to residents of, or corporations or other legal entities having their domicile in, The Kingdom of Belgium except, provided that the offer or sale does not constitute an offer to the public of the Kingdom of Belgium, to (i) a bank which is so resident or domiciled, (ii) a broker, similar intermediary or institution of international standing whose business involves dealing in securities or managing customers' funds, which is so resident or domiciled and (iii) an insurance company which is so resident or domiciled«.
[»Obligationerne må, hverken direkte eller indirekte, udbydes eller sælges til personer, der er hjemmehørende i, eller selskaber eller andre juridiske personer, der har hjemsted i Kongeriget Belgien, idet dette dog - på betingelse af, at udbuddet eller salget ikke udgør et udbud til offentligheden i Kongeriget Belgien - ikke gælder udbud eller salg til (i) en bank, der er hjemmehørende eller har hjemsted i Kongeriget Belgien, (ii) en mægler, en tilsvarende mellemmand eller en internationalt anerkendt institution, hvis forretningsområde omfatter handel med værdipapirer eller forvaltning af kunders midler, og som er hjemmehørende eller har hjemsted i Kongeriget Belgien, og (iii) et forsikringsselskab, der er hjemmehørende eller har hjemsted i Kongeriget Belgien«].
Den administrative procedure
7 Den 6. januar 1995 anmodede Kommissionen de belgiske myndigheder om at give den nærmere oplysninger om bestemmelserne i den kongelige anordning. Kommissionen var af den opfattelse, at forbuddet i henhold til den kongelige anordnings artikel 3 mod, at personer, der var hjemmehørende i Belgien, deltog i tegningen af et obligationslån, der blev optaget i udlandet, udgjorde en hindring for de frie kapitalbevægelser i strid med traktatens artikel 73 B.
8 De belgiske myndigheder svarede den 13. februar 1995, at de fandt, at forbuddet for så vidt angik personer, der var hjemmehørende i Belgien, var foreneligt med fællesskabsretten. Ved at udelukke fysiske personer, der var hjemmehørende i Belgien, fra adgangen til at tegne et offentligt udbudt lån i DEM, kunne man undgå, at sådanne personer unddrog sig skattebetaling i Belgien ved ikke at opgive de modtagne renter. De belgiske myndigheder gjorde endvidere gældende, at den kongelige anordning var støttet på EF-traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra a) og b) [nu artikel 58, stk. 1, litra a) og b), EF].
9 Da Kommissionen ikke fandt svaret tilfredsstillende, indledte den en traktatbrudssag ved åbningsskrivelse af 11. august 1995, hvori den opfordrede den belgiske regering til at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på to måneder.
10 Kommissionen anførte for det første, at selv om traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra a), giver mulighed for at behandle hjemmehørende og ikke-hjemmehørende personer forskelligt i skattemæssig henseende, var der i dette tilfælde ikke tale om en forskellig skattemæssig behandling, men om et fuldstændigt forbud mod, at fysiske personer, der var hjemmehørende i Belgien, erhvervede de obligationer, der blev udstedt i forbindelse med en lånoptagelse i udlandet.
11 Kommissionen anførte endvidere, at de belgiske myndigheder påberåbte sig traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b), til støtte for, at det var nødvendigt at sørge for, at personer med skattemæssigt hjemsted i Belgien overholdt skattereglerne, og at dette kunne begrunde en restriktion for de frie kapitalbevægelser. En sådan foranstaltning stod imidlertid efter Kommissionens opfattelse ikke i rimeligt forhold til det tilstræbte mål. Hvis denne betingelse ikke var opfyldt, ville en sådan argumentation kunne føre til, at man kunne forbyde enhver kapitalbevægelse, som kunne indebære en risiko for skatteunddragelse.
12 Ved skrivelse af 30. oktober 1995 fastholdt den belgiske regering den opfattelse, den havde fremført i sin skrivelse af 13. februar 1995. Regeringen anførte nærmere, at forbuddet udelukkende skyldtes hensynet til at opretholde sammenhængen i beskatningsordningen. Regeringen tilføjede, at forbuddet hverken var vilkårligt eller diskriminerende, og at der i det konkrete tilfælde ikke var tale om en skjult begrænsning af frie kapitalbevægelser eller betalinger.
13 Den 16. april 1997 fremsatte Kommissionen over for den belgiske regering en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede regeringen til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse. Den begrundede udtalelse blev ikke besvaret.
14 Derefter besluttede Kommissionen at anlægge denne sag.
Realiteten
15 Til støtte for sine påstande har Kommissionen gjort gældende, at det fuldstændige forbud, som er opstillet i den kongelige anordning, mod, at personer, der er hjemmehørende i Belgien, erhverver obligationerne i forbindelse med en lånoptagelse på eurobond-markedet (herefter »den omtvistede foranstaltning«), udgør et indgreb i de frie kapitalbevægelser i henhold til traktatens artikel 73 B, uden at foranstaltningen kan begrundes objektivt ifølge artikel 73 D, særlig på grund af, at den er i strid med proportionalitetsprincippet.
16 Indledningsvis bemærkes, at det er ubestridt, at den omtvistede foranstaltning påvirker de frie kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne. Som generaladvokaten har anført i punkt 27 i sit forslag til afgørelse, kan den omtvistede foranstaltning - selv om Kongeriget Belgien har rettet den mod sine egne borgere - under ingen omstændigheder betragtes som en rent intern foranstaltning, fordi lånet blev optaget i tyske mark på eurobond-markedet og tegnet af et internationalt konsortium af banker og finansielle institutioner. Lånet er desuden noteret på børsen i Frankfurt, og tysk ret finder anvendelse på lånet.
17 Det er ligeledes ubestridt, at den omtvistede foranstaltning som sådan udgør en restriktion for de frie kapitalbevægelser i traktatens artikel 73 B, stk. 1's forstand.
18 Det udgør restriktioner for kapitalbevægelser i bestemmelsens forstand, at en medlemsstat træffer foranstaltninger, som kan afholde medlemsstatens borgere fra at optage lån eller foretage investeringer i andre medlemsstater (jf. dom af 14.11.1995, sag C-484/93, Svensson og Gustavsson, Sml. I, s. 3955, præmis 10, af 16.3.1999, sag C-222/97, Trummer og Mayer, Sml. I, s. 1661, præmis 26, og af 14.10.1999, sag C-439/97, Sandoz, Sml. I, s. 7041, præmis 19), eller som gør en direkte udenlandsk investering afhængig af en forudgående tilladelse (dom af 14.12.1995, forenede sager C-163/94, C-165/94 og C-250/94, Sanz de Lera m.fl., Sml. I, s. 4821, præmis 24 og 25, og af 14.3.2000, sag C-54/99, Église de scientologie, Sml. I, s. 1335, præmis 14).
19 Den kongelige anordnings artikel 3, stk. 2, udelukker imidlertid, at lånet kan tegnes af personer, der er hjemmehørende i Belgien, og dermed er bestemmelsen langt mere vidtgående end en foranstaltning, som har til formål at afholde personer, der er hjemmehørende i en medlemsstat, fra at tegne et udenlandsk lån, eller som kræver en forudgående tilladelse hertil. Bestemmelsen udgør dermed, så meget mere, en restriktion for de frie kapitalbevægelser i traktatens artikel 73 B's forstand.
20 I svarskriftet har den belgiske regering imidlertid principalt gjort gældende, at den omtvistede foranstaltning ikke er truffet af den belgiske stat som offentlig myndighed, men som et organ, der handler på samme vilkår som et privat foretagende, og at den omtvistede foranstaltning dermed falder uden for anvendelsesområdet for traktatens artikel 73 B.
21 Til støtte herfor har den belgiske regering gjort gældende, at der må sondres mellem statens rolle som offentlig myndighed og som et organ, der handler på samme vilkår som et privat foretagende. Regeringen har i denne sammenhæng henvist til, at en sådan sondring også kendes i fællesskabsretten, hvilket bl.a. fremgår af Kommissionens direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (EFT L 195, s. 35), og af Domstolens dom af 17. oktober 1989 i sagen Ufficio distrettuale delle imposte dirette di Fiorenzuola d'Arda m.fl. (forenede sager 231/87 og 129/88, Sml. s. 3233) og af 14. oktober 1976 i LTU-sagen (sag 29/76, Sml. s. 1541).
22 I denne henseende er det i den foreliggende sag tilstrækkeligt at bemærke, at afkaldet på opkrævning af den særlige belgiske forskudsskat i henhold til den kongelige anordnings artikel 3, stk. 1 - som den belgiske regering i øvrigt har erkendt - udgør en foranstaltning, der er truffet ved en administrativ retsforskrift, som kun staten, som offentlig myndighed, har beføjelse til at træffe.
23 Der er imidlertid en uadskillelig sammenhæng mellem denne administrative retsforskrift og forbuddet i den kongelige anordnings artikel 3, stk. 2, mod, at personer, der er hjemmehørende i Belgien, erhverver obligationerne.
24 Begrundelsen for et sådant forbud, som et supplement til afkaldet på at opkræve forskudsskatten, kan kun være fiskale hensyn, hvilket den belgiske regering da også har erkendt ved at anføre, at man ved hjælp af den omtvistede foranstaltning kunne undgå, at personer, der var hjemmehørende i Belgien, kunne benytte sig af afkaldet til at unddrage sig skattebetaling af modtagne renter. Heraf følger, at forbuddet udgjorde et integreret led i de foranstaltninger, Kongeriget Belgien havde truffet til regulering af de skattemæssige aspekter af det lån, finansministeren skulle optage.
25 Den omtvistede foranstaltning udgør således en foranstaltning, der er truffet af den belgiske stat som offentlig myndighed.
26 Den belgiske regerings argument om, at staten blot som låntager og efter aftale med de pågældende finansielle institutioner har fastsat en kontraktbestemmelse, der er optaget i lånevilkårene - på linje med kontrakter indgået af private låntagere - kan således ikke tiltrædes.
27 Herefter må det fastslås, at den omtvistede foranstaltning udgør en restriktion for kapitalbevægelser, som er forbudt i henhold til traktatens artikel 73 B, stk. 1.
28 Subsidiært har den belgiske regering gjort gældende, at den omtvistede foranstaltning er begrundet, og at den står i rimeligt forhold til det tilsigtede mål.
29 Under henvisning til traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b), har den belgiske regering anført, at den omtvistede foranstaltning for det første er begrundet, fordi det måtte undgås, at personer, der var hjemmehørende i Belgien, kunne unddrage sig beskatning ved at tegne det pågældende lån. Kongeriget Belgien optog lånet på eurobond-markedet med henblik på en hensigtsmæssig forvaltning af sin gæld og på lige fod med private foretagender.
30 Regeringen har i denne forbindelse nærmere anført, at obligationslån på eurobond-markedet bl.a. er kendetegnet ved, at renten er en »brutto«-rente, uden fradrag i forbindelse med renteudbetalingen. Da Kongeriget Belgien havde valgt en obligationsemission på eurobond-markedet, skulle det således også give afkald på indeholdelse af den særlige belgiske forskudsskat. Man ønskede imidlertid at undgå, at denne fritagelse for forskudsskat blev benyttet til skatteunddragelse, og forbuddet mod, at personer, der var hjemmehørende i Belgien, erhvervede obligationerne, var da den eneste mulighed for at undgå, at der opstod både et marked for indenlandske obligationer, hvoraf der skulle svares forskudsskat, og et marked for eurobonds uden krav om forskudsskat, som begge kunne benyttes af privatpersoner, der var hjemmehørende i Belgien.
31 Den belgiske regering har for det andet gjort gældende, at den omtvistede foranstaltning er begrundet i hensynet til at opretholde sammenhængen i beskatningsordningen i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i dommene af 28.1.1992 i Bachmann-sagen (sag C-204/90, Sml. I, s. 249) og i sagen Kommissionen mod Belgien (sag C-300/90, Sml. I, s. 305). Da fritagelsen for den særlige belgiske forskudsskat er en nødvendig betingelse for, at staten kan rejse midler på eurobond-markedet, må staten også have ret til at undgå, at fritagelsen for opkrævning af forskudsskat bliver en kilde til skatteunddragelse. Dels gav den omtvistede foranstaltning således mulighed for at forene disse krav og at sikre sammenhængen i politikken med hensyn til lånoptagelser, dels var der en indbyrdes sammenhæng mellem fritagelsen for forskudsskat og det så godt som sikre tab af det endelige skatteprovenu.
32 Den belgiske regering har for det tredje gjort gældende, at forbuddet også kan være begrundet i hensynet til at sikre en effektiv skattekontrol, hvilket Domstolen har anerkendt som et tvingende alment hensyn i dommen af 15. maj 1997 i sagen Futura Participations og Singer (sag C-250/95, Sml. I, s. 2471). I denne henseende har den belgiske regering gjort gældende, at medlemsstaterne frit kan træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at varetage dette almene hensyn, når der ikke er foretaget en harmonisering på fællesskabsplan.
33 Der skal først tages stilling til den belgiske regerings argumentation vedrørende det hensyn til at opretholde sammenhængen i beskatningsordningen, som Domstolen har anerkendt i Bachmann-dommen og i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien.
34 I Bachmann-sagen og i sagen Kommissionen mod Belgien var der en direkte tilknytning mellem på den ene side fradragsretten for forsikringspræmierne og på den anden side beskatningen af de beløb, forsikringsselskaberne skulle udrede i henhold til alderspensions- og livsforsikringerne, og det var nødvendigt at bevare denne tilknytning for at opretholde sammenhængen i den pågældende beskatningsordning. Det provenutab, der fulgte af, at livsforsikringspræmier kunne fratrækkes i den samlede skattepligtige indkomst, blev således opvejet af, at pensioner eller kapitalbeløb, som forsikringsselskaberne skulle udrede, blev beskattet. I tilfælde, hvor der ikke var opnået fradrag for præmierne, var disse beløb skattefrie.
35 Som generaladvokaten har anført i punkt 57 i sit forslag til afgørelse, er der imidlertid i den foreliggende sag ingen direkte tilknytning mellem en skattemæssig fordel og en dertil svarende ulempe, som bør bevares af hensyn til at opretholde sammenhængen i beskatningsordningen.
36 Heraf følger, at den omtvistede foranstaltning ikke kan være begrundet i hensynet til at opretholde sammenhængen i beskatningsordningen.
37 Med hensyn til den belgiske regerings argument om, at det er nødvendigt at undgå skatteunddragelse og at sikre en effektiv skattekontrol, bemærkes, at det fremgår af traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b), at bestemmelserne i artikel 73 B, stk. 1, ikke griber ind i medlemsstaternes ret til »at træffe de nødvendige foranstaltninger til at hindre overtrædelser af deres nationale ret og forskrifter, især på skatte- og afgiftsområdet og i forbindelse med tilsynet med finansielle institutioner, eller til af administrative eller statistiske hensyn at fastlægge procedurer for anmeldelse af kapitalbevægelser eller til at træffe foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed«.
38 Som Domstolen allerede har udtalt i dommen af 23. februar 1995 i sagen Bordessa m.fl. (forenede sager C-358/93 og C-416/93, Sml. I, s. 361, præmis 21 og 22) og dommen i sagen Sanz de Lera m.fl. (præmis 22), omfatter de foranstaltninger, som er tvingende nødvendige for at imødegå nærmere angivne overtrædelser på skatte- og afgiftsområdet, og som er omhandlet i traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b), især en effektiv skattekontrol samt bekæmpelse af ulovlig virksomhed, herunder skattesvig.
39 Heraf følger, at bekæmpelse af skatteunddragelse og hensynet til en effektiv skattekontrol i den foreliggende sag kan påberåbes i henhold til traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b), som begrundelse for restriktioner for de frie kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne.
40 Der skal herefter tages stilling til, om den omtvistede foranstaltning kan betragtes som nødvendig i traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b)'s forstand for at forhindre skatteunddragelse og at sikre en effektiv skattekontrol.
41 For at en foranstaltning kan falde ind under traktatens artikel 73 D, skal den være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet i den forstand, at den skal være egnet til at nå det tilstræbte mål, og at den ikke må være mere vidtgående end nødvendigt for at nå målet.
42 Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen hverken har bestridt Kongeriget Belgiens ret til at benytte denne lånetype eller det heraf følgende behov for at give afkald på opkrævning af den særlige belgiske forskudsskat.
43 Kommissionen har derimod bestridt den belgiske regerings argument om, at den omtvistede foranstaltning kan være begrundet i fiskale hensyn.
44 Der skal derfor tages stilling til, om dette argument kan tiltrædes.
45 Det bemærkes, som det fremgår af dommen af 17. juli 1997 i Leur-Bloem-sagen (sag C-28/95, Sml. I, s. 4161, præmis 44), at en generel formodning for skatteunddragelse eller skattesvig ikke kan tjene som begrundelse for en skattemæssig foranstaltning, som er i strid med formålet med et direktiv. Dette må så meget mere gælde i det foreliggende tilfælde, hvor den omtvistede foranstaltning består i fuldstændigt at forbyde udøvelsen af en grundlæggende frihed, der er sikret ved traktatens artikel 73 B.
46 Med hensyn til den belgiske regerings argument om, at den omtvistede foranstaltning har været den eneste mulighed for at undgå, at der opstår et indenlandsk obligationsmarked med krav om betaling af forskudsskat og et eurobond-marked uden et sådant krav, som begge kunne benyttes af personer, der var hjemmehørende i Belgien, er det tilstrækkeligt at bemærke, at intet er til hinder for, at personer, som er hjemmehørende i Belgien, og som ønsker at foretage investeringer, erhverver obligationer, der er udstedt på eurobond-markedet af andre låntagere end Kongeriget Belgien, og hvoraf der ikke skal svares belgisk forskudsskat.
47 Det må således konstateres, at den omtvistede foranstaltning ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, og at den derfor ikke kan falde ind under traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b).
48 Det må herefter fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 73 B, idet det har forbudt personer, der er hjemmehørende i Belgien, at erhverve obligationerne i forbindelse med en lånoptagelse i udlandet.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
49 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand herom, og Kongeriget Belgien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 73 B (nu artikel 56 EF), idet det i henhold til artikel 3, stk. 2, i kongelig anordning af 4. oktober 1994 har forbudt personer, der er hjemmehørende i Belgien, at erhverve obligationerne i forbindelse med en lånoptagelse i udlandet.
2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.