62020CJ0379
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
2. rujna 2021. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Sporazum o pridruživanju EEZ‑Turska – Odluka br. 1/80 – Članak 13. – Klauzula standstill – Novo ograničenje – Spajanje obitelji maloljetne djece turskih radnika – Dobni uvjet – Zahtijevanje posebnih razloga radi ostvarenja spajanja obitelji – Važan razlog u općem interesu – Uspješna integracija – Proporcionalnost”
U predmetu C‑379/20,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok, Danska), odlukom od 3. srpnja 2020., koju je Sud zaprimio 11. kolovoza 2020., u postupku
B
protiv
Udlændingenævnet,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: J.-C. Bonichot, predsjednik vijeća, R. Silva de Lapuerta (izvjestiteljica), potpredsjednica Suda, L. Bay Larsen, C. Toader i M. Safjan, suci,
nezavisni odvjetnik: G. Hogan,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za osobu B, C. Friis Bach Ryhl i T. Ryhl, advokater,
–
za dansku vladu, J. Nymann‑Lindegren i M. Wolff, u svojstvu agenata, uz asistenciju R. Holdgaarda, advokat,
–
za Europsku komisiju, D. Martin i L. Grønfeldt, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 13. Odluke Vijeća za pridruživanje br. 1/80 od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja između Europske ekonomske zajednice i Turske. Vijeće za pridruživanje osnovano je Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske. Vijeće za pridruživanje osnovano je Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske, koji su 12. rujna 1963. u Ankari potpisale Republika Turska, s jedne strane, i države članice EEZ‑a i Zajednice, s druge strane, te koji je zaključen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. (SL 1964., 217, str. 3685.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 115., str. 3.).
2
Zahtjev je podnesen u okviru postupka između osobe B, turskog državljanina, i Udlændingenævneta (Odbor za žalbe u području imigracije, Danska), zbog njegova odbijanja zahtjeva osobe B za dobivanje boravišne dozvole u Danskoj po osnovi spajanja obitelji.
Pravni okvir
Pravo Unije
Odluka br. 1/80
3
Članak 13. Odluke 1/80 određuje:
„Države članice Zajednice i Turska ne smiju uvoditi nova ograničenja uvjeta pristupa zaposlenju radnika i članova njihovih obitelji koji na njihovu državnom području imaju zakonit boravak i zaposleni su.”
4
U skladu s člankom 14. te odluke:
„1.   Odredbe ovog odjeljka primjenjuju se uz ograničenja opravdana razlozima javnog poretka, sigurnosti i javnog zdravlja.
2.   One ne utječu na prava i obveze koji proizlaze iz nacionalnih zakonodavstava ili bilateralnih sporazuma koji postoje između Turske i država članica Zajednice u mjeri u kojoj oni predviđaju povoljniji tretman za njihove državljane.”
Direktiva 2003/86/EZ
5
U skladu s člankom 4. stavkom 6. Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (SL 2003., L 251, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70. i ispravci SL 2020., L 61, str. 32. i SL 2020., L 61, str. 33.):
„Iznimno, države članice mogu tražiti da zahtjevi u vezi s spajanjem obitelji maloljetne djece budu podnijeti prije dobi od 15 godina, kako je utvrđeno u njenom postojećem zakonodavstvu u vrijeme provedbe ove Direktive. Ako je zahtjev podnijet nakon dobi od 15 godina, države članice koje odluče primijeniti ovu iznimku dopuštaju ulazak i boravište takve djece na drugim osnovama, a ne na osnovi spajanja obitelji.”
Dansko pravo
6
Člankom 9. stavkom 1. točkom 2. Udlændingelovena (Zakon o strancima), kako je izmijenjen lovom nr. 427 (Zakon br. 427) od 9. lipnja 2004., predviđa se:
„Boravišna dozvola može se izdati na zahtjev:
[…]
2.
nevjenčanom maloljetnom djetetu mlađem od 15 godina osobe koja boravi u Danskoj ili njezina supružnika ako dijete živi kod osobe koja ima pravo na skrb i odgoj i nije zasnovalo vlastitu obitelj kroz redovni suživot i ako osoba koja boravi u Danskoj:
[…]
(e)
ima boravišnu dozvolu na neodređeno vrijeme ili boravišnu dozvolu s mogućnošću stalnog boravka.
[…]”
7
Člankom 9.c stavkom 1. točkom 1. Zakona o strancima, kako je izmijenjen lovom nr. 567 (Zakon br. 567) od 18. lipnja 2012., određuje se:
„Boravišna dozvola može se strancu izdati na zahtjev ako u prilog tomu govore izrazito posebni razlozi, posebice jedinstvo obitelji, te, ako je stranac mlađi od 18 godina, najbolji interes djeteta.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
8
Osoba B je turski državljanin, rođen 5. kolovoza 1994. u Turskoj. Dana 31. siječnja 2012. podnio je Udlændingestyrelsenu (Ured za migracije, Danska) zahtjev za boravišnu dozvolu u Danskoj u svrhu spajanja obitelji sa svojim ocem, osobom F, turskim radnikom koji u toj državi članici zakonito boravi od 13. listopada 2003.
9
Ured za migracije je odlukom od 6. studenoga 2012. odbio taj zahtjev na temelju članka 9. stavka 1. točke 2. i članka 9.c stavka 1. točke 1. Zakona o strancima zato što osoba B, koja je na dan podnošenja svojeg zahtjeva bila starija od 15 godina, nije dokazala da izrazito posebni razlozi, koji se posebice odnose na jedinstvo obitelji i na najbolji interes djeteta, opravdavaju to da mu se na temelju te odredbe izda boravišna dozvola.
10
Osoba B je 5. siječnja 2017. protiv te odluke podnijela prigovor Udlændinge- og Integrationsministerietu (Ministarstvo za strance i integraciju, Danska), koji je, odlukom od 30. siječnja 2017., postupanje po tom prigovoru uputio Uredu za migracije, pri čemu je od njega zatražio da ispita može li osoba B ostvariti pravo boravka na temelju Odluke br. 1/80.
11
Odlukom od 5. srpnja 2017. Ured za migracije utvrdio je da nije potrebno preispitati zahtjev koji je podnijela osoba B, pri čemu je svoju odluku temeljio na presudi od 10. srpnja 2014., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066).
12
Osoba B podnijela je žalbu protiv te odluke Udlændingenævnetu (Odbor za žalbe u području imigracije, Danska). Taj je odbor odlukom od 15. siječnja 2018. potvrdio odluku Ureda za migracije od 5. srpnja 2017.
13
Osoba B je 5. siječnja 2017. Københavns Byretu (Općinski sud u Kopenhagenu, Danska) podnijela tužbu kojom se zahtijeva da se Uredu za migracije naloži da mu prizna pravo boravka u Danskoj na temelju prava Unije. Taj je sud 15. prosinca 2017. uputio predmet Østre Landsretu (Žalbeni sud regije Istok, Danska) s obzirom na to da prvostupanjski sudovi na temelju nacionalnog prava mogu žalbenim sudovima uputiti predmete u kojima se javljaju načelna pitanja kako bi oni o njima odlučili u prvom stupnju.
14
Time što, poput stranaka glavnog postupka, polazi od načela da dobna granica predviđena u članku 9. stavku 1. točki 2. Zakona o strancima, a koja je 2004. godine snižena s 18 na 15 godina, čini „novo ograničenje” u smislu članka 13. Odluke br. 1/80, sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li se takvo ograničenje opravdati važnim razlogom u općem interesu na koji se poziva Odbor za žalbe u području imigracije, a koji se sastoji u jamčenju uspješne integracije državljana treće zemlje.
15
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev smatra, kao prvo, da uvjet u vezi s dobnom granicom može pospješiti integraciju djeteta u državi članici. Naime, okolnost da dijete dođe u Dansku što je moguće mlađe pospješila bi njegovu integraciju u toj državi članici s obzirom na to da bi tamo provelo glavninu svojeg djetinjstva, kao i školovanja i obrazovanja.
16
Kao drugo, navedeni sud ističe da članak 9. stavak 1. točku 2. Zakona o strancima treba tumačiti u vezi s člankom 9.c stavkom 1. točkom 1. tog zakona. Iz njih proizlazi da dobna granica predviđena u članku 9. stavku 1. točki 2. navedenog zakona ne čini apsolutni uvjet s obzirom na to da se boravišna dozvola može izdati djetetu mlađem od 18 godina na temelju članka 9.c stavka 1. točke 1. istog zakona, pod uvjetom da tomu u prilog govore izrazito posebni razlozi, koji se ponajprije tiču jedinstva obitelji i najboljeg interesa djeteta.
17
U tim je okolnostima Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se članku 13. [Odluke br. 1/80] uvođenje i primjena nove nacionalne mjere prema kojoj je spajanje obitelji između gospodarski aktivnog turskog državljanina koji zakonito boravi na državnom području predmetne države članice i njegova djeteta starijeg od 15 godina uvjetovano time da takvom spajanju u prilog idu izrazito posebni razlozi, uključujući razmatranja u pogledu jedinstva obitelji i najboljih interesa djeteta?”
O prethodnom pitanju
18
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 13. Odluke br. 1/80 tumačiti na način da nacionalna mjera kojom se dobna granica do koje dijete turskog radnika koji zakonito boravi na državnom području države članice domaćina može podnijeti zahtjev za spajanje obitelji snižava s 18 na 15 godina čini „novo ograničenje” u smislu te odredbe i, u slučaju potvrdnog odgovora, može li se takva mjera opravdati ciljem koji se sastoji u jamčenju uspješne integracije dotičnih državljana treće zemlje.
19
U tom pogledu valja napomenuti da klauzula standstill, navedena u članku 13. Odluke br. 1/80, općenito zabranjuje uvođenje potpuno novih unutarnjih mjera koje bi imale za predmet ili bi im učinak bio takav da ostvarivanje prava turskog državljanina na slobodno kretanje radnika na nacionalnom državnom području bude podvrgnuto restriktivnijim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi na dan stupanja na snagu navedene odluke u odnosu na dotičnu državu članicu (presuda od 10. srpnja 2019., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, t. 23. i navedena sudska praksa).
20
Konkretno, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da nacionalni propis kojim se postrožuju uvjeti spajanja obitelji turskih radnika koji zakonito borave u dotičnoj državi članici u odnosu na uvjete koji su bili primjenjivi u vrijeme stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u toj državi članici čini „novo ograničenje” slobode kretanja radnika za te turske radnike u navedenoj državi članici u smislu članka 13. te odluke (presuda od 10. srpnja 2019., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, t. 28. i navedena sudska praksa).
21
U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je članak 9. stavak 1. točka 2. Zakona o strancima, kojim je dobna granica da maloljetna djeca mogu zahtijevati spajanje obitelji snižena s 18 na 15 godina, donesen nakon datuma stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u Danskoj i da je u području spajanja obitelji postrožio uvjete prvog ulaska na dansko državno područje za djecu turskih državljana koji zakonito borave u toj državi članici u odnosu na one koji su se primjenjivali od stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u navedenoj državi članici.
22
U tim okolnostima valja utvrditi da nacionalna mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku čini „novo ograničenje” u smislu članka 13. Odluke br. 1/80.
23
Međutim, treba podsjetiti na to da je takvo ograničenje zabranjeno osim ako potpada pod ograničenja iz članka 14. Odluke 1/80 ili ako je opravdano važnim razlogom u općem interesu, ako je prikladno za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i ako ne prekoračuje ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao (presuda od 10. srpnja 2019., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, t. 31. i navedena sudska praksa).
24
U tom pogledu iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku nije obuhvaćena ograničenjima iz članka 14. Odluke br. 1/80.
25
Nasuprot tomu, iz tog spisa proizlazi da se cilj koji se nastoji postići tom mjerom u biti sastoji u jamčenju uspješne integracije državljana treće zemlje u Danskoj.
26
Sud je već presudio da takav cilj može predstavljati važan razlog u općem interesu za potrebe članka 13. Odluke br. 1/80 (presuda od 10. srpnja 2019., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, t. 34. i navedena sudska praksa).
27
Slijedom toga, treba ispitati je li nacionalna mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se ograničava spajanje obitelji maloljetne djece starije od 15 godina, prikladna za jamčenje ostvarenja zadanog cilja i ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo postizanje.
28
Kada je, kao prvo, riječ o prikladnosti takve mjere za jamčenje zadanog cilja, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se nacionalnom mjerom o kojoj je riječ u glavnom postupku nastoji uzeti u obzir integracijska sposobnost maloljetne djece koja žele ostvariti spajanje obitelji. U tom je pogledu Sud već pojasnio da je dob jedan od čimbenika koji su svojstveni osobnoj situaciji djeteta te mogu utjecati na njegovu integraciju u dotičnoj državi članici (vidjeti u tom smislu presudu od 12. travnja 2016., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 61.). Naime, integraciju djece u državi članici domaćinu pospješuje njihov dolazak u tu državu članicu u što ranijoj dobi. Takva okolnost, među ostalim, omogućava dotičnoj djeci da se školuju u navedenoj državi članici i da steknu znanje jezika koje je od temeljne važnosti za njihovu integraciju.
29
Nadalje, valja istaknuti da je sam zakonodavac Unije, u Direktivi 2003/86, predvidio mogućnost država članica da ograniče spajanje obitelji maloljetne djece koja su navršila određenu dob. Iako ta direktiva nije primjenjiva u Danskoj, valja istaknuti, kao kontekstualni element, da se člankom 4. stavkom 6. navedene direktive predviđa da države članice mogu tražiti da zahtjevi u vezi sa spajanjem obitelji maloljetne djece budu podneseni prije nego što ta djeca napune 15 godina.
30
Stoga treba smatrati da je nacionalna mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku prikladna za jamčenje zadanog cilja.
31
Kao drugo, kad je riječ o proporcionalnosti uvjeta dobi, kako je on predviđen u članku 9. stavku 1. točki 2. Zakona o strancima, valja istaknuti da se danskim pravom predviđaju iznimke od primjene te odredbe.
32
Naime, sud koji je uputio zahtjev navodi da je članak 9.c stavak 1. točka 1. Zakona o strancima – u skladu s kojim se boravišna dozvola može strancu izdati ako u prilog tomu govore izrazito posebni razlozi, koji se osobito odnose na jedinstvo obitelji te, ako je stranac mlađi od 18 godina, na najbolji interes djeteta – primjenjiv ako se boravišna dozvola ne može izdati maloljetnom djetetu na temelju članka 9. stavka 1. točke 2. tog zakona.
33
Stoga se boravišna dozvola ipak može izdati maloljetnom djetetu starijem od 15 godina ako je to opravdano razlozima jedinstva obitelji ili najboljeg interesa djeteta. Nadležna nacionalna tijela su, dakle, dužna provesti pojedinačnu ocjenu djetetove situacije i, u svakom konkretnom slučaju, uzeti u obzir te interese.
34
Osim toga, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da su u praksi brojne boravišne dozvole djeci starijoj od 15 godina izdavane na temelju članka 9.c stavka 1. točke 1. Zakona o strancima. Dakle, ne čini se da postoji upravna praksa sustavnog odbijanja tih zahtjeva za spajanje obitelji.
35
U tim okolnostima nije razvidno da nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku prekoračuje ono što je nužno za postizanje zadanog cilja, što je ipak, u konačnici, na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
36
S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 13. Odluke br. 1/80 treba tumačiti na način da nacionalna mjera kojom se dobna granica do koje dijete turskog radnika koji zakonito boravi na državnom području države članice domaćina može podnijeti zahtjev za spajanje obitelji snižava s 18 na 15 godina čini „novo ograničenje” u smislu te odredbe. Međutim, takvo se ograničenje može opravdati ciljem koji se sastoji u jamčenju uspješne integracije dotičnih državljana treće zemlje, pod uvjetom da načini njegove provedbe ne prekoračuju ono što je nužno za postizanje zadanog cilja.
Troškovi
37
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
Članak 13. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja između Europske ekonomske zajednice i Turske treba tumačiti na način da nacionalna mjera kojom se dobna granica do koje dijete turskog radnika koji zakonito boravi na državnom području države članice domaćina može podnijeti zahtjev za spajanje obitelji snižava s 18 na 15 godina čini „novo ograničenje” u smislu te odredbe. Međutim, takvo se ograničenje može opravdati ciljem koji se sastoji u jamčenju uspješne integracije dotičnih državljana treće zemlje, pod uvjetom da načini njegove provedbe ne prekoračuju ono što je nužno za postizanje zadanog cilja.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: danski