Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATA GENERALE
ĆAPETA
presentate il 13 novembre 2025 (1)
Causa C-438/24
Erakond Eestimaa Rohelised
con l’intervento di:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dalla Riigikohus (Corte suprema, Estonia)]
(Rinvio pregiudiziale – Elezioni europee – Atto relativo all'elezione dei membri del Parlamento europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consiglio – Nozione di “membro del Parlamento europeo” – Obbligo di versare una cauzione elettorale – Esclusione di alcuni candidati dalla candidatura alle elezioni per mancato pagamento della cauzione – Importo della cauzione pari a cinque volte la retribuzione mensile minima – Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea – Articolo 17, paragrafo 1, e articolo 39, paragrafo 2, TUE – Proporzionalità di detta cauzione)
I.      Introduzione
1.        «Mettere la mano sul fuoco» è un'espressione comune per testare le reali intenzioni di qualcuno. Ma in che misura può essere utilizzato un obbligo di cauzione per valutare la serietà della candidatura di una persona alle elezioni del Parlamento europeo?
2.        Tale questione si inserisce nell'ambito di un procedimento di controllo costituzionale dinanzi alla
Riigikohus (Corte suprema, Estonia), giudice del rinvio nella presente causa, nell'ambito del quale il partito politico Erakond Eestimaa Rohelised (partito ecologista estone) contesta la costituzionalità di una disposizione della legge elettorale estone che impone il pagamento di una cauzione di un determinato importo per tutti i candidati che intendano presentarsi alle elezioni europee.
3.        Più precisamente, l'articolo 29, paragrafo 5, dell'Euroopa Parlamendi valiimise seadus (legge sulle elezioni del Parlamento europeo; in prosieguo: l’«EPVS») impone a un partito politico o a un candidato indipendente di pagare cinque volte il salario minimo mensile fisso per ciascun candidato all'iscrizione, il che porta a 45 volte il salario minimo mensile fissato per la lista completa di un partito.
II.    Fatti, questione pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte
4.        Il 20 aprile 2024, il partito ecologista estone, ricorrente nel procedimento principale, ha depositato presso la Vabariigi Valimiskomisjon (autorità elettorale nazionale, in prosieguo: l’«autorità elettorale») una lista di nove candidati per le elezioni al Parlamento europeo del 9 giugno 2024.
5.        L’autorità
elettorale ha registrato, con decisione n. 103, del 29 aprile 2024, due delle nove candidature del partito ecologista, ma ha rifiutato di registrare, con decisione n. 102, adottata lo stesso giorno, le altre sette candidature del partito ecologista con la motivazione che tale partito non aveva presentato copia dell'ordine di bonifico attestante il pagamento della cauzione per le restanti sette persone, in applicazione dell'articolo 29, paragrafo 5, dell’EPVS (2).
6.        Il 2 maggio 2024, il ricorrente ha presentato un ricorso avverso la decisione n. 102 dinanzi alla
Riigikohus (Corte suprema, Estonia), chiedendo che tale giudice volesse: (i) dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’articolo 29, paragrafo 5, dell’EPVS, (ii) annullare la decisione n. 102 e (iii) condannare l’autorità elettorale ad ammettere tutti i candidati iscritti dal ricorrente nella lista dei candidati alle elezioni del Parlamento europeo. L’autorità elettorale ha mantenuto la propria posizione e ha chiesto il rigetto del ricorso.
7.        Con ordinanza del 6 maggio 2024, la Riigikohus (Corte suprema) ha constatato l’esigenza di esaminare la legittimità costituzionale dell’articolo 29, paragrafo 5, dell’EPVS e che il caso poteva richiedere un esame della compatibilità di tale disposizione con il diritto dell’Unione. Tale giudice ha chiesto al Riigikogu (Parlamento estone), all’Õiguskantsler
(Cancelliere della Giustizia), al Justiitsminister (Ministro della Giustizia) e al ministro che rappresenta il governo, nonché all’autorità elettorale, quali parti interessate al procedimento, di presentare le loro osservazioni dinanzi a detto giudice.
8.        Per spiegare la sua domanda pregiudiziale, il giudice del rinvio sottolinea che la Corte ha dichiarato, sulla base dell'articolo 223, paragrafo 1, TFUE e dell'articolo 8 dell'atto elettorale(3), che gli Stati membri restano, in linea di principio, competenti a disciplinare la procedura elettorale per le elezioni europee(4).
9.        Inoltre, il giudice del rinvio ritiene che un obbligo di versamento di una cauzione in occasione delle elezioni del Parlamento europeo non sia, di per sé, incompatibile con il diritto dell'Unione, in quanto persegue l'obiettivo legittimo di scoraggiare le candidature futili, il che riduce il numero di voti persi e garantisce un utilizzo adeguato delle risorse pubbliche.
10.      Tuttavia, il giudice del rinvio riconosce che l'obbligo di cauzione non può essere eccessivo al punto da costituire un ostacolo insormontabile alla candidatura, poiché una siffatta restrizione sarebbe sproporzionata e potrebbe impedire l'emergere di una forza politica sufficientemente rappresentativa e/o pregiudicare il principio del pluralismo(5).
11.      Alla luce di tali considerazioni, la Riigikohus (Corte suprema) nutre dubbi quanto alla proporzionalità dell'obbligo di cauzione previsto all'articolo 29 dell’EPVS e si interroga quindi sulla sua compatibilità con il diritto dell'Unione.
12.      È in siffatte circostanze che la Riigikohus (Corte suprema,) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 17, paragrafo 1, prima frase, e l’articolo 39, paragrafo 2, in combinato disposto con l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la “Carta”) debbano essere interpretati nel senso che essi ostano all’obbligo di versare, per la candidatura alle elezioni del Parlamento europeo, una cauzione di importo pari, per ciascuna persona richiedente la registrazione, a [5] volte il salario minimo mensile stabilito e, per una lista completa di un partito, a [45] volte detto salario minimo mensile stabilito.
13.      Al contempo, la Riigikohus (Corte suprema) ha sospeso la validità della decisione n. 102 con ordinanza del 14 maggio 2024 fino alla sentenza definitiva, ingiungendo all’autorità elettorale di riesaminare la registrazione delle altre sette candidature del partito ecologista.
14.      Con decisione n. 105 del 14 maggio 2024, l’autorità elettorale ha proceduto all'iscrizione dei sette candidati la cui iscrizione era stata inizialmente rifiutata, il che ha consentito loro di presentarsi alle elezioni del Parlamento europeo del 9 giugno 2024.
15.      In tali elezioni, la lista dei partiti verdi ha raccolto lo 0,62 % di tutti i voti espressi e non ha quindi ottenuto seggi al Parlamento europeo(6).
16.      Hanno presentato osservazioni scritte alla Corte i governi estone e dei Paesi Bassi, nonché la Commissione europea e il Parlamento europeo.
17.      Il 3 luglio 2025 si è tenuta un'udienza, nel corso della quale i governi estone, greco e dei Paesi Bassi, nonché la Commissione e il Parlamento hanno presentato osservazioni orali.
III. Analisi
18.      Ciò che è iniziato nel 1952, come Assemblea comune della Comunità europea del carbone e dell'acciaio è stata presto ribattezzata Assemblea parlamentare europea, prima di cambiare finalmente il suo nome in «Parlamento europeo» nel 1962. In origine, i deputati al Parlamento europeo erano nominati dai parlamenti nazionali di ciascuno Stato membro. Ciò è cambiato dopo l'adozione dell'atto elettorale del 1976, che, nel rispetto del principio del suffragio universale, ha conferito a ogni cittadino dell'Unione il diritto di eleggere il proprio rappresentante al Parlamento europeo. Le prime elezioni dirette si sono svolte nel giugno del 1979 e da allora l'importanza del Parlamento in quanto istituzione che rappresenta i cittadini dell'Unione non ha fatto che aumentare.
19.      Oggi il Parlamento è, insieme al Consiglio dell’Unione europea, il principale organo legislativo dell'Unione, in quanto garantisce il rispetto nell'Unione del principio di democrazia rappresentativa sancito dall'articolo 10 TUE.
20.      L’atto elettorale non stabilisce una procedura uniforme per l'elezione dei deputati al Parlamento europeo(7). Esso prevede solo che, in ciascuno Stato membro, i deputati siano eletti sulla base della rappresentanza proporzionale, con il sistema di liste o il sistema del voto singolo trasferibile, autorizzando ciascuno Stato membro a introdurre liste di preferenze (8).
21.      L'articolo 8 dell'atto elettorale prevede che spetta agli Stati membri disciplinare la procedura elettorale e stabilire le condizioni di elezione al Parlamento europeo, purché tali disposizioni nazionali non pregiudichino il carattere essenzialmente proporzionale del sistema di voto.
22.      Emanando una siffatta normativa, gli Stati membri attuano l'obbligo ad essi incombente, in forza dell'articolo 14, paragrafo 3, TUE e dell'articolo 1, paragrafo 3, dell'atto elettorale, di prevedere l'elezione dei deputati a suffragio universale diretto, libero e segreto, per un mandato di cinque anni(9).
23.      Pertanto, una normativa nazionale che disciplina il diritto elettorale passivo alle elezioni del Parlamento europeo dovrebbe essere intesa nel senso che attua il diritto dell'Unione, con la conseguenza che la Carta si applica a una siffatta normativa, conformemente all'articolo 51, paragrafo 1, della stessa.
24.      In tale prospettiva, la questione del giudice del rinvio, vertente sull'articolo 39 della Carta, in combinato disposto con l'articolo 52, paragrafo 1, di quest'ultima, deve essere intesa come diretta a stabilire se la normativa nazionale di cui trattasi, che impone un obbligo di cauzione ai candidati che intendano presentarsi alle elezioni del Parlamento europeo, pregiudichi in modo sproporzionato il diritto dei cittadini dell'Unione di presentarsi alle elezioni del Parlamento europeo (A). La parte della questione relativa all'articolo 17, paragrafo 1, della Carta — che tutela il diritto di proprietà — deve essere trattata separatamente (B).
A.      Sulla violazione dell'articolo 39 della Carta, in combinato disposto con l'articolo 52, paragrafo 1, della stessa
25.      Il giudice del rinvio chiede, tra l’altro, se l'articolo 39 della Carta, in combinato disposto con l'articolo 52, paragrafo 1, di quest'ultima, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione della normativa estone che, per le elezioni al Parlamento europeo, subordina l’eleggibilità al versamento di una somma non trascurabile di denaro, rimborsabile solo a determinate condizioni. Tale questione mira, in sostanza, a stabilire se una limitazione del diritto elettorale passivo imposta da una siffatta normativa possa essere giustificata in quanto proporzionata alla realizzazione dell'obiettivo consistente nel filtrare le candidature futili e nel contribuire ad un organo elettivo più rappresentativo.
26.      Il ricorrente nel procedimento principale ritiene che l’esigenza della cauzione sancita dall’articolo 29, paragrafo 5, dell’EPVS, nella misura prevista dalla legge, interferisca in misura sproporzionata nel diritto elettorale passivo dei candidati.
27.      Da parte sua, il Parlamento europeo ritiene che, in linea di principio, imporre una condizione economica per essere candidato sia di per sé contrario al principio del suffragio universale.
28.      Contrariamente a tali posizioni, e salvo
certe variazioni, i governi intervenuti dinanzi alla Corte nonché la Commissione ritengono che l'importo della cauzione richiesta dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale non sia sproporzionato.
1.      Limitazioni del diritto elettorale passivo al Parlamento europeo
29.      L'articolo 39 della Carta tutela il diritto di voto e di eleggibilità di ogni cittadino dell'Unione alle elezioni del Parlamento europeo, riconoscendo lo status fondamentale di tali diritti.
30.      Il diritto di candidarsi alle elezioni europee potrebbe essere inteso come l'espressione del requisito che i deputati al Parlamento europeo siano eletti a suffragio universale, come previsto dall'articolo 14, paragrafo 3, del TUE e ribadito dall'articolo 39, paragrafo 2, della Carta (10). Inoltre, i cittadini dell'Unione possono esercitare tali diritti nello Stato membro in cui risiedono, e non necessariamente nello Stato membro della loro nazionalità, ma questo non è in discussione nel presente caso (11).
31.      Le parti in tale procedimento non contestano che il diritto di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo sia limitato da norme nazionali che impongono un obbligo pecuniario, come quello di cui trattasi nel caso di specie, quale condizione per l'esercizio del diritto di eleggibilità a tali elezioni. La questione che si pone nel caso di specie è se una siffatta limitazione possa essere giustificata.
32.      Ai sensi dell'articolo 52, paragrafo 1, della Carta, i diritti possono essere limitati purché tale limitazione sia prevista dalla legge e rispetti il contenuto essenziale del diritto in questione. Affinché tale limitazione sia accettabile, le norme che limitano i diritti devono perseguire obiettivi di interesse generale, che l'Unione riconosce come legittimi, e tali norme devono essere proporzionate a tali obiettivi (12).
33.      Nel caso di specie, è chiaro che la limitazione di cui trattasi è introdotta da una legge: l’EPVS.
34.      Inoltre, è pacifico che tale limitazione rispetta il contenuto essenziale del diritto di eleggibilità, dal momento che essa non rimette in discussione tale diritto in quanto tale.
35.      Resta da esaminare più in dettaglio se gli obiettivi di interesse generale proposti per giustificare la limitazione di cui trattasi siano legittimi sotto il profilo del diritto dell'Unione (2) e se la normativa, così come è stata concepita, sia idonea (3) e necessaria (4) per conseguire gli obiettivi da essa perseguiti.
2.      Obiettivo legittimo di interesse generale
36.      Al fine di valutare se la restrizione di un diritto garantito dal diritto dell'Unione, nella fattispecie il diritto di eleggibilità al Parlamento europeo, sia giustificata, occorre anzitutto valutare se gli obiettivi perseguiti da tale restrizione, quali individuati dal diritto nazionale, siano legittimi alla luce dell'ordinamento giuridico dell'Unione.
37.      Come osserva il giudice del rinvio, confermato sul punto dal governo estone, tale obbligo di cauzione mira a scoraggiare le candidature presentate alla leggera e a rafforzare il senso di responsabilità dei candidati. Ove vengano disincentivate le candidature alla leggera, potrà ridursi il numero di voti dispersi alle elezioni e aumentare la correlazione tra i risultati elettorali e l’effettiva volontà degli elettori. Ciò garantisce il diritto degli elettori a una rappresentanza effettiva e la rappresentatività dell’organo di rappresentanza. Come obiettivo secondario, si previene inoltre l’uso improprio di risorse pubbliche, quali, ad esempio, le spese sostenute dallo Stato per l’organizzazione delle elezioni, i costi della copertura garantita ai dibattiti svolti sui mezzi di comunicazione pubblici, ecc. (13).
38.      Dalle discussioni in udienza è emerso che è possibile individuare due diversi obiettivi legittimi, a seconda del modo in cui si comprende l’espressione «candidato alla leggera».
39.      In primo luogo, un «candidato alla leggera» può essere inteso nel senso che designa individui che non hanno reali intenzioni di essere eletti al Parlamento europeo. Le elezioni del Parlamento europeo servono a eleggere persone che rappresenteranno fedelmente la volontà dell'elettorato nell'esercizio delle loro funzioni di deputati al Parlamento europeo e nel processo decisionale per quanto riguarda le politiche dell'Unione. Pertanto, i candidati che desiderano presentarsi alle elezioni di tale istituzione per altri motivi, quali il perseguimento dell'autopromozione o il perseguimento di interessi puramente nazionali o commerciali, non sono candidati «seri».
40.      Se l'espressione «candidato alla leggera» è intesa nel senso che designa i candidati che non hanno intenzioni serie, allora si dovrebbe accettare come obiettivo legittimo a livello dell'Unione di scoraggiare tali candidati dal presentarsi alle elezioni del Parlamento europeo. Allo stesso tempo, impedire a tali candidati di partecipare alle elezioni garantisce che le risorse pubbliche necessarie per coprire le spese per lo svolgimento delle elezioni non siano impiegate male (14).
41.      In secondo luogo, l’espressione «candidato alla leggera» può essere intesa nel senso che designa un candidato che non ha, fin dall'inizio, una possibilità di ottenere voti sufficienti per essere eletto al Parlamento europeo.
42.      Il governo dei Paesi Bassi, spiegando le ragioni del proprio sistema di cauzione, ha utilizzato il termine «futile», o non serio, per designare candidati che non hanno una reale possibilità di essere eletti. I voti espressi per questi candidati sono considerati «voti persi», in quanto non contribuiscono all'elezione di un membro all'organo di rappresentanza. Pertanto, secondo tale governo, un sistema che esclude in anticipo tali candidati sfocia in un organo eletto più rappresentativo dell'elettorato (15).
43.      Infatti, nei sistemi elettorali con una rappresentanza proporzionale con voto unico trasferibile, i voti per i candidati che non acquisiscono una maggioranza sufficiente per ottenere un seggio in parlamento (denominati «voti persi») sono distribuiti agli altri candidati che sono a loro volta eletti in parlamento (16).
44.      Anche se tali voti non sono necessariamente «persi» dal punto di vista degli elettori, poiché avevano espresso le loro preferenze politiche, e contribuiscono quindi alla comprensione del clima politico di una società, essi possono tuttavia essere considerati problematici dal punto di vista della produzione di un organo eletto più rappresentativo.
45.      Non mi sembra molto convincente che la riduzione del numero di «voti persi» eliminando i candidati prima delle elezioni contribuisca necessariamente a risultati più rappresentativi delle elezioni, in quanto gli elettori che non potevano votare per «i loro» candidati, ma si sono visti offrire unicamente la possibilità di votare per coloro che potevano presentarsi alle elezioni, non sono realmente rappresentati dai parlamentari eletti. Votano per il candidato che giudicano il «secondo migliore» o, come spesso accade, votano contro la «peggiore opzione».
46.      Tuttavia, dato che un organo elettivo pienamente rappresentativo non può essere raggiunto nella pratica, il tentativo di ridurre il numero di «voti persi» è generalmente accettato come un obiettivo legittimo nell'organizzazione delle elezioni.
47.      Tale obiettivo è stato riconosciuto come legittimo dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (Corte EDU) (17).
48.      Il funzionamento dell'Unione si fonda, ai sensi dell'articolo 10 TUE, sulla nozione di democrazia rappresentativa. Garantire che il Parlamento europeo sia realmente rappresentativo, per quanto possibile, dei cittadini dell'Unione è pertanto in linea con uno dei valori fondamentali dell'Unione: la democrazia — come espresso all'articolo 2 TUE (18).
49.      Pertanto, l'obiettivo di ridurre il numero di «voti persi», dissuadendo i candidati che non dispongono di un sostegno pubblico sufficiente dal partecipare alle elezioni, al fine di pervenire ad un organo più rappresentativo, potrebbe essere accettato come un obiettivo legittimo nell'Unione (19).
50.      Occorrerà poi valutare l'adeguatezza e la necessità dell’obbligo pecuniario — che viene restituito solo se un candidato raggiunge la soglia del 5 % di tutti i voti espressi — il quale deve essere valutato alla luce di ciascuno dei due obiettivi legittimi individuati: (a) scoraggiare i candidati non seri e (b) garantire un organo elettivo più rappresentativo riducendo il numero di voti persi.
3.      Adeguatezza
a)      Adeguatezza dell’obbligo di cauzione per conseguire l'obiettivo di scoraggiare i candidati non seri
51.      Occorre esaminare se la cauzione, che viene restituita solo se una lista riesce a raggiungere il 5 % di tutti i voti espressi, costituisca un metodo adeguato per escludere candidati che non sono realmente portatori di intenzioni serie in occasione delle elezioni del Parlamento europeo (candidati non seri).
52.      Ritengo che non lo sia .
53.      Pur essendo consapevole che il denaro è spesso uno strumento impiegato per ottenere determinati risultati, non ritengo che l'imposizione di un obbligo pecuniario possa costituire una misura adeguata per garantire la serietà di una candidatura in un'elezione politica. Tale criterio filtra i candidati per la loro ricchezza personale o per la ricchezza del loro o dei loro partiti o organizzazioni di sostegno, e non in funzione della serietà delle loro candidature.
54.      Un obbligo pecuniario, come quello previsto dalla legge estone, favorisce inevitabilmente i candidati facoltosi e i partiti politici organizzati; i nuovi candidati e i movimenti politici emergenti sono particolarmente svantaggiati, in quanto devono sostenere sia il costo della promozione che il rischio di perdere l'importo pagato. Questa barriera pecuniaria ostacola l'ingresso di candidati seri provenienti da ambienti modesti e limita l'emergere di convinzioni politiche diverse, garantendo che il settore politico resti riservato
a gruppi ben consolidati. Al contrario, un candidato facoltoso ma opportunistico non sarà impossibilitato a soddisfare un siffatto obbligo pecuniario.
55.      La prassi ha dimostrato che il denaro non impedisce ai «candidati di carta» di presentarsi alle elezioni: nelle precedenti elezioni del Parlamento europeo, in Estonia, come osservato dal giudice del rinvio, alcuni candidati avrebbero ottenuto solo 48 o 55 voti pur avendo versato una cauzione (20).
56.      Di conseguenza, un obbligo pecuniario non costituisce una misura adeguata per filtrare i candidati non seri. Esso filtra piuttosto i candidati in funzione della ricchezza.
57.      Poiché la normativa estone di cui trattasi non supera, a mio avviso, il test di adeguatezza rispetto all'obiettivo di scoraggiare i candidati non gravi, non occorre valutarne la necessità.
b)      Adeguatezza dell’obbligo di cauzione per conseguire l'obiettivo di ridurre il numero di «voti persi»
58.      Anche se l’obbligo pecuniario non è una misura adeguata per filtrare i candidati non seri, tale obbligo dissuaderà tuttavia dal presentarsi alle elezioni taluni candidati (sebbene non tutti) «futili», in particolare quelli che non pensano di avere la possibilità di ottenere un seggio. Pertanto, ciò potrebbe comportare una diminuzione dei «voti persi».
59.      Si può ammettere che la capacità di raccogliere denaro per pagare una cauzione, in particolare se combinata con una soglia di rimborso bassa ma significativa, può essere intesa come prova di un certo livello di sostegno pubblico.
60.      Dato che il denaro è spesso utilizzato nelle nostre società come strumento pragmatico per testare l'impegno di una persona, un candidato che non è in grado di raccogliere una cauzione ragionevole presso una fonte qualsiasi (un partito politico, donatori indipendenti, una piattaforma di ONG) rivela una mancanza di competenze organizzative di base, di rete o di impegno necessarie per condurre una campagna seria, il che lo rende una fonte probabile di «voti persi», anziché essere semplicemente a corto di finanziamenti.
61.      In tale prospettiva, l'esclusione di candidati che non sono in grado di costituire una cauzione potrebbe essere uno strumento che consente di ridurre il numero di candidati che non sono in grado di ottenere un numero sufficiente di voti.
62.      Ritengo pertanto che un obbligo pecuniario possa essere considerato una misura idonea a conseguire l'obiettivo di ridurre il numero di «voti persi» e di raggiungere un organo elettivo più rappresentativo.
63.      Occorre poi valutare se una cauzione come quella imposta dalla legge estone di cui trattasi sia effettivamente necessaria per raggiungere tale obiettivo.
4.      Sulla necessità di un obbligo di cauzione
64.      Nel codice di buona pratica elettorale, la Commissione di Venezia non ha considerato una cauzione come uno strumento inaccettabile per ridurre il numero di voti persi. Tuttavia, essa ha sottolineato che «deve essere rimborsabile se il candidato o partito supera un determinato risultato; la somma e il risultato richiesti non dovrebbero essere eccessivi» (21).
65.      Una cauzione troppo elevata e/o una soglia troppo alta per la sua restituzione potrebbe comportare l'esclusione di candidati provenienti da gruppi marginali, da nuovi movimenti politici oppure di soggetti a basso reddito che, pur avendo scarse possibilità di ottenere un seggio, possono essere in realtà portatori di rilevanti istanze politiche non rappresentate e ottenere un numero notevole
di voti. Escludendo tali voci sottorappresentate, un sistema siffatto
comporta che tali voti non siano mai conteggiati né espressi nello scrutinio.
66.      Analogamente, nonostante l'innegabile importanza dei partiti politici per la partecipazione democratica (22), un obbligo di cauzione troppo rigoroso potrebbe impedire l'emergere di nuovi partiti. Ciò sarebbe contrario al principio fondamentale del pluralismo politico garantito dal diritto dell'Unione.
67.      Pertanto, uno Stato che impone un obbligo di cauzione deve, come indicato dalla Corte EDU, trovare un equilibrio congruo e adeguato (23).
68.      Si può pertanto concludere che un importo eccessivo e una soglia troppo elevata potrebbero essere considerate non necessarie per garantire la rappresentatività.
a)      La legislazione estone prevede un importo eccessivo e una soglia troppo elevata?
69.      L'ammontare della cauzione richiesta dalla legge estone per lo svolgimento delle elezioni europee appare piuttosto oneroso.
70.      In primo luogo, secondo l’ordinanza di rinvio, al momento della presentazione del ricorso, l’obbligo pecuniario in questione ammontava al 215% del salario lordo mensile medio in Estonia e a 3,17 volte il salario mensile mediano per candidato.
71.      Un obbligo pecuniario di tale entità è piuttosto rilevante per il patrimonio di un cittadino medio.
72.      In secondo luogo, anche se esiste solo una piccola minoranza di Stati membri che impongono un obbligo pecuniario come condizione di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo (24), l'importo relativo richiesto in tali Stati può servire da termine di raffronto per valutare la necessità dell'importo richiesto dalla normativa estone di cui trattasi.
73.      Ai fini di tale raffronto, esaminerò l'obbligo di cauzione imposto dall’Estonia
e quello imposto dai Paesi Bassi, Stato membro che è intervenuto dinanzi alla Corte e che prevede parimenti un obbligo pecuniario. Il governo dei Paesi Bassi ha confermato in udienza che l'obbligo di cauzione per presentarsi alle elezioni per il Parlamento europeo in forza del diritto dei Paesi Bassi persegue gli stessi obiettivi legittimi perseguiti dall'articolo 29 dell'EPVS, vale a dire scoraggiare le candidature futili e prevenire l'abuso dei fondi pubblici ed evitare la perdita di voti (25).
74.      L’obbligo di cauzione per una lista completa di candidati alle elezioni al Parlamento europeo nei Paesi Bassi è previsto dall'articolo H 12 della Kieswet (legge elettorale olandese) (26), che richiede il versamento di una cauzione pari a EUR 11 250 per ciascuna lista di candidati, indipendentemente dal numero di candidati che figurano in tale lista. Il numero massimo di candidati per ciascuna lista elettorale al Parlamento europeo nei Paesi Bassi è attualmente compreso tra 50 e 80 (27), pari a circa 225 EUR per candidato inserito in una lista completa — nettamente inferiore ai 4 100 EUR richiesti per ciascun candidato inserito in una lista completa a norma dell'articolo 29 dell'EPVS.
75.      Pertanto, anche se il numero massimo di candidati per lista fosse lo stesso nei Paesi Bassi che in Estonia, ossia nove candidati, la cauzione complessiva su una lista completa ammonterebbe comunque a soli EUR 1 250 per candidato, ossia quasi 3.5 volte meno dell'obbligo di cauzione di cui trattasi nel procedimento principale.
76.      In terzo luogo, dinanzi al giudice del rinvio, l’Õiguskantsler (Cancelliere della Giustizia) ha effettuato un raffronto dell’obbligo pecuniario con il numero minimo di membri di un partito politico in Estonia. In considerazione del numero minimo di iscritti a un partito (500 membri), nel caso di una lista completa ciò significherebbe EUR 73,80 per ciascun iscritto.
77.      A tal riguardo, come rilevato dal giudice del rinvio, l’obbligo pecuniario richiesto per la partecipazione alle elezioni non è la sola spesa che i partiti o i loro candidati devono sostenere e l'intero bilancio annuale non può essere esaurito per presentarsi ad una sola elezione.
78.      Infine, anche se esistono differenze significative nello svolgimento delle elezioni nazionali ed europee (28), va osservato che l’obbligo pecuniario per i candidati alle elezioni del Parlamento europeo in Estonia è cinque volte più restrittivo che per i candidati che desiderano presentarsi alle elezioni al Riigikogu (Parlamento estone).
79.      La necessità della norma estone dovrebbe essere valutata anche dal punto di vista della soglia di restituzione della somma versata, anche nell'ipotesi in cui non venga ottenuto alcun seggio.
80.      A tale riguardo, esiste una differenza tra le elezioni nazionali ed europee. Per le elezioni europee, la soglia per beneficiare della restituzione della cauzione a carico del bilancio dello Stato è pari al 5 % del numero totale di voti espressi a livello nazionale. Per contro, in occasione delle elezioni nazionali, un partito che ottiene almeno il 2 % dei voti per il Riigikogu (parlamento estone) può beneficiare di una dotazione di bilancio dello Stato per i partiti politici. (29) In senso stretto non esiste alcuna condizione per il rimborso del pagamento iniziale in occasione delle elezioni nazionali.
81.      Non è evidente che una soglia così elevata per il recupero delle spese di partecipazione alle elezioni sia giustificata come necessaria per dissuadere i candidati che non pensano di avere una possibilità di ottenere un seggio.
82.      In sintesi, e fatta salva la valutazione completa del giudice del rinvio, ritengo che l’obbligo pecuniario di cui trattasi nel procedimento principale, che ammonta a cinque volte la retribuzione mensile minima, con una soglia del 5 % per recuperare tale pagamento, ecceda i limiti di quanto è necessario per ridurre il numero di «voti persi».
b)      Alternative meno restrittive
83.      Un'ulteriore ragione per ritenere che la norma estone in questione non sia necessaria per dissuadere i candidati che beneficiano di un sostegno pubblico insufficiente è l'argomento secondo cui potrebbero esistere altre opzioni idonee a conseguire lo stesso obiettivo, vale a dire impedire agli aspiranti candidati futili di candidarsi, le quali tuttavia limitano meno l’eleggibilità.
84.      Sostenendo che l'obbligo di cauzione costituisce una restrizione sproporzionata del diritto di eleggibilità, il ricorrente nel procedimento principale ha proposto diverse alternative meno restrittive per prevenire le candidature futili. Tra tali alternative figurano la possibilità di un'esenzione condizionata dalla cauzione o la sostituzione dell'onere finanziario con obblighi non pecuniari, quali la fornitura di un programma politico chiaro o la raccolta di firme di sostegno per dimostrare un sostegno popolare.
85.      Anche tutte tali alternative possono essere problematiche. Ad esempio, come sostenuto dal governo estone, la raccolta delle firme è onerosa dal punto di vista organizzativo e finanziario per lo Stato e costituisce anche un requisito difficile per alcuni dei potenziali candidati. Allo stesso tempo, fatte salve le questioni relative alla sicurezza informatica, la raccolta e la verifica delle firme potrebbero essere effettuate oggi per via elettronica.
86.      Dato che l'Unione non ha adottato norme che disciplinino una procedura uniforme per le elezioni del Parlamento europeo in tutti gli Stati membri e tenuto conto delle differenze di cultura politica e di altre circostanze negli Stati membri, occorre, a mio avviso, riconoscere ai governi un ampio margine di discrezionalità quando ponderano i vantaggi e gli svantaggi di misure diverse e quando decidono la soluzione più appropriata nelle circostanze specifiche dello Stato di cui trattasi.
87.      Tuttavia, una scelta del genere non può essere totalmente lasciata senza controllo giurisdizionale. Spetta al giudice nazionale valutare se il governo possa fornire spiegazioni ragionevoli sui motivi per i quali altre misure, o la combinazione di misure diverse, sono state escluse in quanto misure idonee a conseguire lo stesso obiettivo.
88.      Nel complesso, ritengo che, fatta salva la valutazione finale del giudice del rinvio, l’obbligo pecuniario nel procedimento principale costituisca una grave restrizione dell’eleggibilità, sia per quanto riguarda il suo importo sia per quanto riguarda la sua soglia di restituzione, qualora esistano possibili alternative, che possono essere combinate con detto obbligo pecuniario o sostituirlo.
89.      Di conseguenza, anche se la Corte ritenesse la normativa estone in questione idonea a ridurre il numero di voti persi e quindi a garantire una migliore rappresentatività al Parlamento europeo, dubito tuttavia seriamente, fatta salva la decisione finale del giudice del rinvio, che le misure in questione siano necessarie per raggiungere tale obiettivo.
B.      Violazione del diritto di proprietà
90.      Il giudice del rinvio chiede altresì se la normativa di cui trattasi sia conforme all'articolo 17, paragrafo 1, della Carta.
91.      Ritengo che l’obbligo di pagamento di cui trattasi non costituisca una limitazione al diritto di proprietà, cosicché non è necessario valutare la proporzionalità di tale limitazione.
92.      Sono consapevole del fatto che la Corte EDU ha riconosciuto un'eventuale violazione dell'articolo 1 del protocollo n. 1 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali in circostanze analoghe, ma ciò si inserisce nel contesto di circostanze diverse, che non sono del tutto paragonabili a quelle del procedimento principale(30). Tale giudice ha trattato l'obbligo di pagamento per l’eleggibilità di cui trattasi in tale causa come una cauzione che non è stata restituita ad una parte in causa.
93.      L’obbligo di pagamento nel caso di specie non è, a mio avviso, una cauzione (anche se questa è la formula utilizzata per la sua descrizione), anche se, in talune circostanze, i richiedenti hanno diritto al rimborso dell'importo pagato (o di una parte di esso).
94.      A differenza di una cauzione per un contratto di locazione, trattenuta in quanto proprietà
del locatario, con garanzie effettive di restituzione, la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale aggiunge condizioni supplementari, cosicché la sua restituzione non è effettivamente garantita. Essa opera piuttosto come un pagamento in via provvisoria, che crea un diritto personale di restituzione futuro piuttosto che un diritto di proprietà acquisito su fondi specifici. Pertanto, il diritto legale di recuperare il denaro è solo un credito potenziale e non beneficia automaticamente della tutela fondamentale riservata alla proprietà.
95.      Per tali ragioni, e come sostiene il governo dei Paesi Bassi, ritengo che l'articolo 17 della Carta non sia pertinente nel caso di specie.
IV.    Conclusione
96.      Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alla questione sollevata dalla Riigikohus (Corte suprema, Estonia) dichiarando che:
l’articolo 39 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in combinato disposto con il suo articolo 52, paragrafo 1,
deve essere interpretato nel senso che l'imposizione di un obbligo pecuniario ai fini dell'eleggibilità al Parlamento europeo, che mira a filtrare le candidature futili (non serie), non può essere considerata una misura adeguata per raggiungere tale obiettivo.
Un obbligo pecuniario può essere considerato adeguato per conseguire l'obiettivo di ridurre il numero di «voti persi» e, di conseguenza, di giungere ad un organo eletto più rappresentativo.
Tuttavia, l'importo di tale cauzione e la soglia di restituzione della stessa non dovrebbero essere eccessivamente onerosi e, pertanto, impedire l'emergere di nuovi partiti e idee politiche. Spetta al giudice nazionale valutare se l'importo dell’obbligo pecuniario e la soglia di restituzione imposta dalla normativa nazionale abbiano raggiunto un equilibrio accettabile.
1      Lingua originale: l'inglese.
2      Il fatto di non presentare all'autorità elettorale la copia di un ordine di bonifico attestante il pagamento della cauzione costituisce un motivo di non iscrizione di un candidato ai sensi dell'articolo 31, paragrafo 3, dell’EPVS. Il giudice del rinvio indica che la normativa nazionale di cui trattasi non prevede la possibilità di esonerare un candidato dal pagamento della cauzione.
3      Atto relativo all’elezione dei membri del Parlamento europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consiglio, del 20 settembre 1976 (GU 1976, L 278, pag. 1), come modificato da ultimo dalla decisione (UE, Euratom) 2018/994 del Consiglio, del 13 luglio 2018 (GU 2018, L 178, pag. 1; in prosieguo: l'«atto elettorale»).
4      Esso fa riferimento alla sentenza del 19 dicembre 2019, Junqueras Vies (C-502/19; in prosieguo: la «sentenza Junqueras Vies», EU:C:2019:1115, punto 69).
5      Il giudice del rinvio menziona, a tal proposito, la sentenza della Corte EDU del 28 marzo 2006, Sukhovetskyy/Ucraina(CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, paragrafi 72 e 73).
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (consultato da ultimo l’11 novembre 2025).
7      Tuttavia, una siffatta possibilità esiste sul fondamento dell'articolo 223 TFUE.
8      V. articolo 1 dell’atto elettorale.
9      V., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, punto 33).
10      V., in tal proposito, sentenza Junqueras Vies, punto 86.
11      V., a tal proposito, articolo 22, paragrafo 1, TFUE e articolo 39, paragrafo 1, della Carta. V. sentenza del 19 novembre 2024, Commissione/Repubblica ceca (Eleggibilità e qualità di membro di un partito politico) (C-808/21, EU:C:2024:962, punto 123), «[p]er quanto riguarda l'obiettivo dell'articolo 22 TFUE, tale articolo mira (...) a conferire ai cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro senza averne la cittadinanza il diritto di partecipazione al processo elettorale democratico di tale Stato membro. Tale diritto si estende (...) alla partecipazione a tale processo mediante il diritto di voto e di eleggibilità a livello europeo e locale». Per una constatazione simile, v. sentenza dello stesso giorno, Commissione/Polonia (Eleggibilità e qualità di membro di un partito politico) (C-814/21, EU:C:2024:963, paragrafo 121).
12      V., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, punti da 46 a 48).
13      V. punto 39 della sintesi della decisione di rinvio nonché punto 57 della versione francese della decisione di rinvio.
14      Come rilevato dal governo estone in udienza, e come risulta dalla decisione di rinvio, il diritto estone esige che a ciascun candidato alle elezioni siano offerte le stesse possibilità di espressione. Di conseguenza, le emittenti di servizio pubblico sono tenute a garantire che tutte le parti e tutti i candidati indipendenti che si presentano alle elezioni del Parlamento europeo abbiano le stesse possibilità di spiegare le loro posizioni in modo adeguato e gratuito.
15      V., al riguardo, punti 18 e 19 delle osservazioni scritte del governo dei Paesi Bassi.
16      Ciò vale anche per i sistemi elettorali proporzionali che, come il sistema estone, utilizzano il metodo D'Hondt per distribuire i «voti persi».
17 V. Corte EDU, 28 marzo 2006, Sukhovetskyy c. Ucraina (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, paragrafi 61 e 62).
18      V., a tal proposito, le sentenze del 19 novembre 2024, Commissione/Repubblica Ceca (Eleggibilità e qualità di membro di un partito politico) (C-808/21, EU:C:2024:962, punti da 114 a 116) e dello stesso giorno, Commissione/Polonia (Eleggibilità e qualità di membro di un partito politico) (C-814/21, EU:C:2024:963, punti da 112 a 114). V. sentenza Junqueras Vies (punto 63 e giurisprudenza citata).
19      Tuttavia, mi sembra problematico impedire i «voti persi» sulla base della valutazione secondo cui taluni programmi non presentano reali possibilità di ottenere voti sufficienti. Limitare il diritto di un candidato di candidarsi alle elezioni sulla base di un programma politico giudicato «alla leggera» per tale motivo rischia di introdurre giudizi di valore arbitrari sui programmi politici dei partiti. Come rileva il Parlamento europeo nelle sue osservazioni scritte, il potere di valutare il merito di una piattaforma politica spetta in definitiva all'elettorato.
20      Punto 22 della sintesi dell’ordinanza di rinvio.
21      V., a tal proposito, Consiglio d’Europa: Commissione di Venezia, «Code of Good Practice in Electoral Matters», punto 1.3.(vi.), consultabile all’indirizzo: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115%20GBR.pdf.
22      Sull'importanza dei partiti politici per la democrazia europea, v. sentenze del 19 novembre 2024, Commissione/Repubblica ceca (Eleggibilità e qualità di membro di un partito politico) (C-808/21, EU:C:2024:962) e, in pari data, Commissione/Polonia (Eleggibilità e qualità di membro di un partito politico) (C-814/21, EU:C:2024:963).
23      V. Corte EDU, 28 marzo 2006, Sukhovetskyy c. Ucraina (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 67). In tale causa, la Corte EDU ha considerato che il sistema di cauzione elettorale adottato all'epoca dei fatti dalle istituzioni politiche ucraine costituiva un compromesso accettabile tra tali interessi concorrenti.
24      European Parliament: Policy Department C – Citizens’ Rights and Constitutional Affairs and Lehmann. W., The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation – Study for the AFCO Committee, edizione rivista, 2014, pag. 17, consultabile alla pagina: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, «The electoral system», consultabile alla pagina: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5-4f83-4603-85f7-0cabc24b9fe1/b1415258-4e3a-499a-9620-61a51b013ab6.
25      In udienza, il governo dei Paesi Bassi ha indicato che il numero di «voti persi» in occasione delle ultime elezioni legislative ha rappresentato solo il 2 % del totale dei voti espressi.
26      Tale disposizione prevede che, «se l’elezione è fatta alla Camera dei rappresentanti, viene versato allo Stato una cauzione di EUR 11 250 per ciascun gruppo di liste». L'articolo Y 2 della stessa legge conferma che «i membri del Parlamento europeo sono eletti conformemente alla parte II relativa all'elezione dei membri della Camera dei rappresentanti». La versione inglese di tale testo è consultabile alla pagina: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act.
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28      Il governo estone spiega che il più elevato obbligo pecuniario per le elezioni al Parlamento europeo è giustificato dalla lista più breve dei candidati e dal numero più ridotto di seggi da assegnare in tali elezioni.
29      Ciò è fondato sull'articolo 127 della Erakonnaseadus (legge sui partiti politici), come risulta dall’ordinanza di rinvio e confermato in udienza dal governo estone.
30      V., tra le altre, Corte EDU, sentenza dell'11 gennaio 2007, Partito conservatore russo degli imprenditori e altri c. Russia (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, paragrafi da 94 a 97).