61985CJ0304_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto 304/85,
Acciaierie e Ferriere Lombarde Falck, sociedad italiana, con domicilio social en Milán, representada por Mes M. Waelbroeck y A. Vandencasteele, Abogados de Bruselas, y por el Sr. G. Guarino, Abogado de Roma, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me E. Arendt, 34 B, rue Philippe-II,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. C. Durand, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. G. Kremlis, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la decisión de la Comisión de 1 de agosto de 1985, mediante la cual ésta autoriza al Gobierno italiano a conceder ayudas suplementarias al sector siderúrgico italiano,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por los Sres. C. Kakouris, Presidente de Sala; T. Koopmans, O. Due, K. Bahlmann y G. C. Rodríguez Iglesias, Jueces,
Abogado General: Sir Gordon Slynn
Secretaria: Sra. D. Louterman, administradora
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 7 de octubre de 1986,
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 27 de noviembre de 1986,
dicta el la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 11 de octubre de 1985, la sociedad anónima Acciaierie e Ferriere Lombarde Falck (en adelante, "Falck"), con domicilio social en Milán, interpuso un recurso, con arreglo al párrafo 2 del artículo 33 del Tratado CECA, que tiene por objeto la anulación de la decisión individual de la Comisión de 1 de agosto de 1985 dirigida al Gobierno italiano y por la que se autorizan ayudas suplementarias a la siderurgia.
2 La decisión litigiosa reviste la forma de una carta dirigida por la Comisión, el 1 de agosto de 1985, al Gobierno italiano. Mediante esta carta, la Comisión reacciona ante la carta que le dirigiera el 28 de mayo de 1985 el Gobierno italiano para notificarle las ayudas financieras que tenía la intención de conceder a la siderurgia italiana con arreglo a la Decisión nº 1018/85/CECA de la Comisión de 19 de abril de 1985, por la que se modifica la Decisión nº 2320/81/CECA por la que se establecen normas comunitarias para las ayudas a la siderurgia (DO L 110, p. 5; EE 08/02, p. 173).
A. Los antecedentes del litigio
3 La Decisión nº 2320/81/CECA, llamada segundo código de ayudas, estableció normas que permiten la concesión de ayudas para la reestructuración de la siderurgia comunitaria. A dicho efecto, los artículos 2 y 8 de esta decisión prevén plazos para la notificación, la autorización y el pago de las ayudas. Estas disposiciones prevén, sin perjuicio del régimen aplicable a determinados tipos de ayudas como las ayudas urgentes y las ayudas al funcionamiento, que el Estado miembro interesado debe notificar a la Comisión los proyectos de ayuda antes del 30 de septiembre de 1982 y que las ayudas pueden considerarse compatibles con el buen funcionamiento del mercado común siempre que sean autorizadas antes del 1 de julio de 1983 y que no den lugar a ningún pago con posterioridad al 31 de diciembre de 1985.
4 La Decisión nº 1018/85/CECA modificó estas fechas en el sentido de que la fecha límite para la notificación de los proyectos de ayuda sería el 31 de mayo de 1985 y que la autorización de ayudas se concedería a más tardar el 1 de agosto de 1985. Los considerandos de la decisión exponen que la modificación de estos plazos era indispensable para permitir la autorización de ayudas suplementarias cuya necesidad se deriva en lo esencial del contexto económico general deprimido que padeció la Comunidad de 1982 a 1984 así como de la crisis del mercado siderúrgico y del consiguiente deterioro de los resultados financieros de las empresas.
5 Mediante carta de 28 de mayo de 1985, el Gobierno italiano comunicó a la Comisión que deseaba conceder ayudas suplementarias con arreglo a la Decisión nº 1018/85/CECA, ayudas que según esa carta eran necesarias "para el esfuerzo de reestructuración de la siderurgia italiana que le permitiría garantizar, sin ayudas, su viabilidad a partir de finales del año 1985 y contribuir a la mejora del equilibrio de la oferta y la demanda comunitaria". Esta solicitud implicaba además de las ayudas para el cierre, de 150 000 millones de LIT destinadas al sector privado, y de ayudas a la empresa Finsider por un importe de 2 985 000 millones de LIT, una contribución financiera de 550 000 millones de LIT para los proyectos de sinergia entre diversos productores italianos, entre ellos Finsider y Falck, proyectos capaces de dar lugar a nuevas reducciones de capacidad de producción.
6 Resulta del expediente que el Ministerio de Industria italiano tomó la iniciativa del proyecto de sinergia entre Finsider y Falck. Falck había presentado ante dicho Ministerio una solicitud de subvenciones por un importe de 300 000 millones de LIT, y había reclamado ante la Comisión por la discriminación entre el sector público y el sector privado en Italia, cuando a comienzos de 1985 se le requirió su participación en un proyecto de sinergia con Finsider.
7 El proyecto de sinergia implicaba una transferencia de cuotas de producción entre Finsider y Falck, así como el cierre de determinadas instalaciones. Este proyecto debía permitir a Finsider realizar, en su tren de banda ancha laminada en caliente de Bagnoli, toda la producción realizada por Falck en su tren de desbastes en rollo y de flejes de Sesto San Giovanni. Se cerrarían en consecuencia estas últimas instalaciones mientras que las nuevas instalaciones de Bagnoli podían ser utilizadas al máximo de su capacidad. En contrapartida, Falck podía participar en la fabricación de chapa gruesa en Campi, donde Finsider dispone de un laminador.
8 El 30 de mayo de 1985, o sea, dos días después de la notificación de los proyectos de ayudas suplementarias por el Gobierno italiano, Falck se dirigió a la Comisión para convencerla de que era ella quien debía apreciar la compatibilidad de las ayudas propuestas con las disposiciones del Tratado CECA. En consecuencia la Comisión no solamente debía examinar la situación de las empresas beneficiarias de las ayudas sino también la de las empresas que no se beneficiarían. Después de haber señalado que la concesión de ayudas suplementarias a Finsider sin que le fueran acordadas ayudas a Falck, llevaría probablemente a la desaparición de la única competidora italiana de Finsider, Falck hizo saber que en su opinión la Comisión no podía aprobar ayudas suplementarias que beneficiaran únicamente a Finsider sin violar las obligaciones que le impone el Tratado CECA.
9 Después del vencimiento del plazo previsto por la Decisión nº 1018/85/CECA para la notificación de proyectos de ayudas suplementarias, la Comisión solicitó, en distintas oportunidades, informaciones complementarias al Gobierno italiano en lo que se refiere a las ayudas notificadas. El 22 de julio de 1985, un télex del Gobierno italiano proporcionó informaciones según las cuales el proyecto de sinergia consistía en prever una concentración de las producciones de Finsider y Falck. La Comisión fue requerida para que adoptara su decisión de autorización, que debía dictarse antes del 1 de agosto de 1985, sobre la base de dos hipótesis alternativas: la de la sinergia y la de la no sinergia. No obstante, teniendo en cuenta las incertidumbres aún existentes sobre la realización efectiva de la sinergia, el Gobierno italiano solicitó a la Comisión que reservara una parte del importe de las ayudas notificadas, dentro del límite de los 550 000 millones de LIT afectados a la sinergia, para operaciones de reestructuración financiera en el sector privado.
10 Durante una conversación el 24 de julio de 1985, entre el ministro italiano de Industria y el miembro de la Comisión encargado de la política de competencia y de ayudas de Estado, este último indicó que la Comisión no podía examinar la solicitud de ayudas para la reestructuración financiera, por haber sido presentada ésta después de la fecha límite del 31 de mayo de 1985. En la decisión litigiosa, dictada en la última fecha posible, o sea, el 1 de agosto de 1985, la Comisión mantuvo esta postura.
11 En lo que se refiere al proyecto de sinergia entre Finsider y Falck, la decisión contravertida parte de las dos hipótesis alternativas indicadas por el Gobierno italiano, tomando en consideración la necesidad de otorgar a las partes interesadas el tiempo necesario para la finalización de su proyecto. Si se realizaba la sinergia, la Comisión, considerando que ésta constituye una operación de reestructuración que engloba el sector privado y el sector público, indicó poder aceptar tratar globalmente, por una parte, el conjunto de las ayudas concedidas a la siderurgia italiana y, por otra parte, el conjunto de las reducciones de capacidad exigibles en contrapartida. En el caso de que no se realizara la sinergia, la Comisión autorizó ayudas por un importe de 3 141 900 millones de liras a favor de Finsider, siempre que esta empresa procediera a cierres que significaran una reduccción de capacidad de producción de 800 000 toneladas en lo que se refiere a los trenes de perfiles pesados y de flejes de Bagnoli. En este mismo caso, la Comisión autorizó ayudas de 50 000 millones de LIT para cierres en el sector privado, agregando que "el importe podrá ser incrementado en 275 000 millones de LIT correspondientes a la mitad de la ayuda destinada en principio a las reducciones por efectuar en el marco de la sinergia Falck/Finsider".
12 Después de la solicitud, el proyecto de sinergia no ofrecía una verdadera contrapartida a favor de Falck en relación con el sacrificio que para ella significaba el cierre del tren de flejes de Sesto San Giovanni. Falck había hecho propuestas alternativas, pero éstas habían chocado con la negativa de Finsider. Durante el verano de 1985 ya resultó claro que la sinergia no podría lograrse.
13 El Gobierno italiano finalmente aplicó la decisión de 1 de agosto de 1985 sobre la base de la segunda hipótesis contemplada por ésta, a saber, la hipótesis de que no realizara la sinergia.
A. Incumplimiento de los plazos
14 Mediante un primer motivo, la demandante ataca la decisión litigiosa en la medida en que ésta deniega la autorización de ayudas para la reestructuración financiera de las empresas privadas porque el proyecto de estas ayudas había sido notificado después del vencimiento del plazo previsto por la Decisión nº 1018/85/CECA. Ahora bien, al negarse a tomar en consideración las necesidades de reestructuración financiera de las empresas privadas, la Comisión había tenido en cuenta otras consideraciones comunicadas por el Gobierno italiano y relativas, en particular, a la realización o no de la sinergia y a una ayuda al sector privado en caso de que ésta no se llevara a cabo. Al actuar de este modo la Comisión efectuó una discriminación entre las empresas interesadas, al aplicar el apartado 1 del artículo 8 de la Decisión nº 2320/81/CECA según fue modificada por la Decisión nº 1018/85/CECA.
15 La Comisión reconoce que la notificación de los proyectos de ayudas por parte del Gobierno italiano de 28 de mayo de 1985 no contenía todos los detalles sobre el alcance de dichos proyectos, pero demostraba la intención de dicho Gobierno de conceder ayudas, evaluadas por aquél entonces en 550 000 millones de LIT, para proyectos de reducción de capacidad que afectaban a diversos productores italianos. Como la hipótesis de la sinergia no se llevó a cabo, la Comisión se basó en los detalles proporcionados por el Gobierno italiano en el télex de 22 de julio de 1985 y según el cual, de no realizarse áquella, la mitad del importe de 550 000 millones de LIT podría quedar afectado a cierres en el sector privado, y la otra mitad para operaciones de reestructuración financiera. No obstante, la Comisión quedaba obligada a mantener la autorización de dichas ayudas en el marco establecido por la notificación de 28 de mayo de 1985, y ésta no comprendía operaciones de reestructuración financiera en el sector privado.
16 El Tribunal de Justicia recuerda que, como ya lo ha declarado en la sentencia de 3 de octubre de 1985 (Alemania contra Comisión, 214/83, Rec. 1985, p. 3053), los proyectos de ayudas que deben ser notificados a la Comisión antes de la fecha límite prevista por la Decisión nº 2320/81/CECA son los programas que imponen, en el marco de un plan de reestructuración, la identificación del tipo, de la finalidad y de la afectación prevista de la ayuda sin que sea indispensable que ya haya sido fijado el importe exacto que se vaya a autorizar. Según la misma sentencia, sin embargo, la Comisión no puede aceptar precisiones comunicadas después de dicha fecha que den lugar a la modificación de la naturaleza de la ayuda prevista y a que, por consiguiente, el proyecto en ejecución no sea el mismo que el que había sido notificado.
17 En el caso de autos, un examen de la carta de 28 de mayo de 1985, mediante la que se notifican las ayudas proyectadas por el Gobierno italiano, demuestra que estas ayudas se encuadraban únicamente en el contexto de reducciones de capacidad y de cierres de instalaciones. La introducción de esta carta explica, en efecto, que el Gobierno propone a la Comisión un "paquete financiero suplementario necesario para el esfuerzo de reestructuración de la siderurgia italiana" y que este paquete debía permitir a las empresas del sector privado y del sector público "continuar el saneamiento de su estructura productiva" en un futuro cercano.
18 En consecuencia, como la hipótesis de la sinergia no se había realizado, la Comisión podía tomar en cuenta las precisiones proporcionadas posteriormente por el Gobierno italiano en el sentido de que la mitad del importe de los 550 000 millones de LIT, previstos inicialmente para cierres resultantes de la sinergia, pudiera ser autorizada en favor de los planes de reestructuración del sector privado que supusieron reducciones de capacidad de producción. Por el contrario, no le era lícito autorizar una ayuda de 275 000 millones de LIT, constitutivos de la otra mitad de tal importe, para fines de reestructuración financiera, por ser esta ayuda de naturaleza distinta de las notificadas el 28 de mayo de 1985.
19 Es preciso concluir que la notificación, al indicar que se preveía una ayuda de 550 000 millones de LIT para reducciones de capacidad resultantes de cierres de instalaciones en el marco de la sinergia, permitía a la Comisión autorizar, basándose en precisiones posteriores relativas a la posibilidad de que esta sinergia no se llevar a cabo, la concesión de ayudas por reducciones de capacidad a efectuar sobre otra base, pero que no permitía la autorización de ayudas para otros fines como el de la reestructuración financiera.
20 Por todo ello, el primer motivo de la demandante, que se funda una interpretación diferente de la carta de 28 de mayo de 1985, no puede ser estimado.
A. Igualdad de trato
21 La demandante, después de recordar que la letra b) del artículo 4 del Tratado CECA impone la igualdad de trato de todas las empresas siderúrgicas de la Comunidad, expone que su empresa es la única competidora italiana directa de Finsider en el sector de los productos planos. Ante esta situación la Comisión carece de competencia para autorizar la concesión de ayudas suplementarias considerables a Finsider sin que se le concedan determinadas ayudas a Falck.
22 En apoyo de este motivo, la demandante sostiene además que la desigualdad señalada se agrava por el hecho de que en el pasado Finsider se benefició de importantes ayudas que le permitieron enjugar sus pérdidas sin que se le impusieran reducciones a su capacidad de producción, mientras que las empresas del sector privado como Falck para asegurar su supervivencia tuvieron que proceder a una profunda reestructuración de sus medios de producción, sin beneficiarse de ayudas comparables. En estas condiciones, la desigualdad de trato tiene como efecto falsear la competencia.
23 La Comisión, después de señalar que en el pasado también autorizó importantes ayudas que beneficiaron a Falck, sostiene que las empresas Finsider y Falck no estaban en una situación comparable en lo que se refiere a la aplicación de la decisión litigiosa para el supuesto de que no se llevase a cabo la sinergia, dado que la primera, en contrapartida de las ayudas concedidas se ve obligada a efectuar reducciones de capacidad de 800 000 toneladas, mientras que la segunda no participa en un nuevo esfuerzo de reestructuración.
24 En cuanto al motivo relativo a la competencia desleal, la Comisión, aunque reconoce que cualquier ayuda concedida a una empresa le confiere una ventaja con relación a las demás y entonces afecta por naturaleza a la competencia, recuerda que el artículo 2 del segundo código de ayudas sólo permite autorizar ayudas cuando no impliquen distorsiones de la competencia "en grado perjudicial para el interés común". Para asegurarse de que esta condición se cumplía, la Comisión verificó en primer lugar si la ayuda concedida a Finsider era estrictamente necesaria para reestablecer la viabilidad de esta empresa; exigió inmediatamente una contribución sustancial para la reducción de capacidades en el sector; por último procedió a un examen profundo de la utilización de las ayudas para verificar, en particular, si la concesión de ayudas no daba lugar a ofertas a precios inferiores a la competencia.
25 Este debate entre las partes suscita las observaciones siguientes. Si se hubiera realizado la sinergia, Falck habría participado a un importante esfuerzo de reestructuración de la fabricación de productos planos en Italia, beneficiándose de ayudas adicionales que le hubieran permitido cerrar determinadas instalaciones. Como la sinergia no se realizó, Falck no se beneficia de ninguna ayuda adicional pero tampoco queda obligada a proceder a reducciones adicionales de su capacidad de producción. A este respecto, cabe hacer notar que en el marco del segundo código de ayudas, la política de reestructuración del sector siderúrgico se concibe de tal manera que, en principio, corresponde a los Estados miembros establecer los planes concretos de reestructuración y a la Comisión apreciar la importancia de la realización de estos planes en contrapartida de las ayudas cuya concesión le corresponde autorizar o cuyas condiciones de pago le corresponde modificar.
26 Conviene examinar las acusaciones de la demandante desde esta perspectiva. Éstas reprochan a la Comisión no haber asociado la empresa Falck a la concesión de ayudas y a los esfuerzos de reducción de capacidad cuando la sinergia no se realizó. No obstante, estas acusaciones no se dirigen en primer lugar a la Comisión, dado que corresponde exclusivamente al Gobierno italiano notificar, dentro de los plazos, un proyecto de ayudas que incluya a la empresa Falck si la sinergia no se lleva a cabo.
27 Es verdad que, como lo sostiene la demandante, aunque cualquier intervención en materia de ayudas puede favorecer a una empresa con relación a otra, no obstante, la Comisión no puede autorizar ayudas cuya concesión pueda ocasionar una discriminación manifiesta entre el sector público y el sector privado. En efecto, en semejante caso, la concesión de las ayudas de que se trata provocaría distorsiones a la competencia en grado perjudicial para el interés común.
28 Sin embargo, el examen de los autos y en particular de la correspondencia mantenida desde fines del año 1984 entre Falck, el Ministerio de Industria italiano y los servicios de la Comisión, no permite establecer que en este caso exista discriminación manifiesta entre el sector público y el sector privado.
29 Del análisis precedente resulta que el segundo motivo debe ser desestimado.
A. Programa de reestructuración
30 Mediante su tercer motivo, la demandante alega que la decisión litigiosa es ilegal por carecer de un programa coherente y preciso de reestructuración. Al basarse en dos alternativas, según el resultado de las negociaciones relativas a la sinergia, la Comisión admitía que, en el momento de adoptar su decisión, no disponía de un plan general para reestructurar la industria siderúrgica italiana.
31 El incumplimiento señalado tiene como consecuencia que la decisión litigiosa carece de motivación, pues la referencia a peritajes efectuados por cuenta de la Comisión no puede ser sino una fórmula hueca por cuanto las mismas ayudas han sido autorizadas a favor de Finsider, existiera o no la sinergia, mientras que la situación de esta última empresa sería diferente evidentemente según la suerte que correspondiera a su tren de laminación de banda ancha de Bagnoli.
32 La Comisión se opone a esta visión de los hechos. Ella había evaluado la incidencia de las ayudas por conceder a Finsider sobre la viabilidad de esta empresa en ambas hipótesis, la de la sinergia y la de la no sinergia. Asimismo, la Comisión impuso reducciones de capacidad diferentes en ambos casos, Finsider no se vería obligada a proceder a un mismo esfuerzo de reducción de capacidad en el supuesto de que la sinergia supusiera una reducción considerable de capacidad del sector privado.
33 Es importante precisar en primer lugar que, al no haberse realizado la sinergia, los argumentos de la demandante sólo son pertinentes en la medida en que contemplan el programa de reestructuración puesto en marcha por Finsider para modernizar su empresa y reducir sus capacidades de producción en caso de que aquélla no se llevara a cabo.
34 Es verdad que la notificación hecha por el Gobierno italiano se ocupa en particular del proyecto de sinergia y que no dice nada sobre qué esfuerzos de reestructuración deberían hacerse si el proyecto no se realizara. Por el contrario, la decisión litigiosa es muy explícita al respecto: subordina la concesión de las ayudas destinadas a Finsider al cierre de los trenes de perfiles pesados de Italsider en Bagnoli, (capacidad de producción: 400 000 toneladas) y la de los trenes de laminación de flejes de Italsider en Bagnoli, (capacidad de producción: 400 000 toneladas). Al imponer estas exigencias en el texto de la Decisión, la Comisión tuvo en cuenta las perpectivas de reestructuración indicadas por el Gobierno italiano para el supuesto de que se efectuara la sinergia, las informaciones adicionales proporcionadas por este Gobierno, en particular por el télex de 22 de julio de 1985, las observaciones presentadas por los otros Estados miembros de conformidad con el apartado 2 del artículo 8 del segundo código de ayudas, así como los resultados de un informe pericial practicado conjuntamente por la Comisión y el Gobierno italiano. La decisión expone que, sobre la base de todos estos datos, la Comisión llegó sobre todo a la conclusión de que los cierres previstos podían efectuarse sin dificultades excesivas y sin comprometer las condiciones para una recuperación probable de la viabilidad de Finsider, que era la finalidad por la que se autorizaron las ayudas en beneficio de esta empresa.
35 Es preciso por último hacer notar que el apartado 1 del artículo 2 del Segundo Código de Ayudas prevé que las ayudas a la siderurgia podían ser consideradas compatibles con el buen funcionamiento del Mercado Común cuando la empresa beneficiaria "se comprometa a la ejecución de un programa de reestructuración" coherente y preciso, y que las disposiciones de los apartados 1 y 3 del artículo 8 obligan a los Estados miembros a notificar sus "proyectos dirigidos a establecer o modificar las ayudas", y a la Comisión a adoptar su decisión "después de la recepción de las informaciones necesarias para poder evaluar la ayuda de que se trate". Nada se opone en consecuencia, a la vista de estos textos, a que la Comisión precise, en su decisión, los esfuerzos de reestructuración que considere necesarios para poder autorizar una ayuda.
36 De las consideraciones que preceden se desprende que la Comisión, al adoptar la decisión litigiosa, ni ha aplicado criterios extraños a las disposiciones y a los objetivos de las Decisiones nº 2320/81/CECA y nº 1018/85/CECA, ni ha omitido la motivación de la autorización para conceder ayudas en beneficio de la empresa Finsider. En consecuencia, el tercer motivo no debe ser estimado.
37 Resulta de todo lo que precede que el recurso debe ser desestimado en su conjunto.
Decisión sobre las costas
Costas
38 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte demandante, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la parte demandante.