62002CC0460_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Nyt esillä olevalla kanteella Euroopan yhteisöjen komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, ettei Italian tasavalta ole noudattanut pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15 päivänä lokakuuta 1996 annetun neuvoston direktiivin 96/67/EY(2) (jäljempänä direktiivi)  mukaisia velvoitteitaan.
2. Komissio esittää kanteensa tueksi, että Italian tasavalta on rikkonut useita direktiivin säännöksiä, koska se ei yhtäältä ole vahvistanut
– seitsemän vuoden enimmäisaikaa maahuolintapalvelujen tarjoajien valintaa varten direktiivin 11 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisesti
ja koska se on toisaalta antanut erityisesti kahdenlaisia kansallisia säännöksiä, jotka ovat direktiivin vastaisia:
– sosiaalinen toimenpide, joka on yhteensopimaton direktiivin 18 artiklan kanssa
– siirtymäsäännökset, joita direktiivissä ei ole sallittu.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
3. Direktiivin viidennen perustelukappaleen mukaan direktiivin tarkoituksena on maahuolinnan markkinoiden avaaminen kaikilla jäsenvaltioiden alueella sijaitsevilla lentoasemilla,(3) jotta mahdollistetaan lentoyhtiöiden käyttökustannusten alentaminen ja käyttäjille tarjottavien palvelujen laadun parantaminen. Tämä vapaa pääsy maahuolinnan markkinoille on toteutettava asteittain.(4)
4. Maahuolinnan markkinoiden avaamisen yhteydessä jäsenvaltiot voivat direktiivin tarkoitusta kunnioittaen päättää toimenpiteistä, joilla varmistetaan turvallisuuteen ja turvatoimiin liittyvien rajoitteiden ja ympäristön suojeluun liittyvien vaatimusten noudattaminen ja asianmukaisen sosiaaliturvan takaaminen.(5)
5. Direktiivissä(6) tarkoitetaan
” – –
d) ’lentoaseman käyttäjällä’ luonnollista tai oikeushenkilöä, joka kuljettaa lentoteitse matkustajia, postia ja/tai rahtia kyseiselle lentoasemalle tai kyseiseltä lentoasemalta;
e) ’maahuolinnalla’ lentoasemalla sen käyttäjälle toimitettuja palveluja sellaisina kuin ne on määritelty liitteessä;
f) ’omahuolinnalla’ tilannetta, jossa käyttäjä huolehtii yhden tai useamman maahuolinta-alan palvelun suorittamisesta itselleen tekemättä sopimusta kolmannen osapuolen kanssa näiden palvelujen toimittamisesta. Tässä määritelmässä toisiinsa nähden kolmansina osapuolina ei pidetä sellaisia käyttäjiä:
– joista toisella on hallussaan toisen osake-enemmistö,
tai
– joiden molempien osake-enemmistö on saman tahon hallussa.
g) ’maahuolintapalvelujen tarjoajalla’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka toimittaa kolmansille osapuolille yhden tai useamman maahuolinta-alan palveluja.”
6. Tämä lentoasemapalvelujen markkinoiden avaaminen ei kuitenkaan ole ehdoton; jäsenvaltioiden on nimittäin mahdollista säätää poikkeuksia rajoittamalla tarjoajien määrää tai varaamalla tiettyjen huolintapalvelujen suorittaminen yhdelle tarjoajalle.(7) Näin ollen jäsenvaltio voi direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan rajata maahuolintapalvelujen tarjoajien määrän vähintään kahteen ja 7 artiklan 2 kohdan mukaan varata oikeuden omahuolinnan harjoittamiseen vähintään kahdelle käyttäjälle. Direktiivissä sallitaan tämän rajoituksen soveltaminen ainoastaan seuraaviin huolintapalveluihin: ”matkatavaran käsittely”, ”asematasopalvelut”, ”polttoaine- ja öljyhuolinta” ja ”rahdin ja postin käsittely”.
7. Direktiivin 9 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta poiketa lentokenttäpalvelujen markkinoiden avaamisesta silloin, kun varsinkin kapasiteettiin liittyvät erityiset rajoitteet eivät mahdollista direktiivissä suositeltua markkinoiden avaamista. Poikkeuksessa voidaan päättää huolintapalvelun tarjoajien tai omahuolinnan käyttäjien määrän rajoittamisesta, niiden varaamisesta joillekin tarjoajille tai käyttäjille tai jopa omahuolinnan harjoittamisen kieltämisestä. Näihin poikkeuksiin sovelletaan komissiolle tehtävään ilmoitukseen perustuvaa menettelyä.
8. Direktiivin 11 artiklassa säädetään objektiivisiin perusteisiin perustuvasta erityisestä valintamenettelystä, joka koskee maahuolintapalvelujen tarjoamiseen oikeutettuja tarjoajia silloin, kun niiden määrä on rajoitettu jäsenvaltion edellä esitettyjen säännösten mukaisesti tekemän päätöksen johdosta. Tarjoajat valitaan direktiivin mukaan enintään seitsemän vuoden ajaksi.
9. Direktiivissä tarjotaan jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa maahuolintapalvelujen tarjoajan tai omahuolintaan oikeutetun käyttäjän toiminnan ehdoksi lentoasemalla kyseisen lentoaseman pitäjästä riippumattoman julkisen viranomaisen antama hyväksyminen.(8)
10. Lopuksi on korostettava, että direktiivin 18 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat toteuttaa työntekijöiden oikeuksien ja ympäristönsuojelun turvaamisen edellyttämiä toimenpiteitä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän direktiivin säännösten soveltamista ja yhteisön oikeuden muiden määräysten noudattamista.”
B Kansallinen lainsäädäntö
11. Mainittu direktiivi on pantu Italiassa täytäntöön 13.1.1999 annetulla asetuksella nro 18, joka koskee direktiivin soveltamista(9) (jäljempänä asetus nro 18/99).
12. Ente nazionale per l’aviazione civilen (kansallinen siviili-ilmailuviranomainen, jäljempänä ENAC) tehtävänä on asetuksen nro 18/99 vaatimusten asianmukainen soveltaminen.
13. Italian tasavalta on päättänyt käyttää direktiivin 6 artiklan 2 kohtaan perustuvaa tarjoajien määrän rajoittamista soveltamalla tarjoajien valintaan mainitun direktiivin 11 artiklan erityistä menettelyä.(10) Asetuksessa nro 18/99 säädetään myös maahuolinnan tarjoajien hyväksymisen ehdoista.
14. Asetuksen nro 18/99 14 § koskee erityisesti työntekijöiden suojelua ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Taattaessa vapaa pääsy maahuolintapalvelujen markkinoille on tämän asetuksen voimaantulopäivää seuraavien 30 kuukauden aikana varmistettava työllistämistasojen säilyttäminen ja edellisen palveluntarjoajan henkilökunnan työsuhteiden jatkuvuus.
2. Kaikki toiminnan luovutukset – lukuun ottamatta yrityksen osan luovuttamista – jotka koskevat yhtä tai useampaa liitteissä A ja B tarkoitettua maahuolintapalvelujen ryhmää, sisältävät kyseessä olevien toimijoiden työntekijöiden ammattijärjestöjen suostumuksella valitseman henkilökunnan siirron edelliseltä palveluntarjoajalta toiminnan jatkajalle suhteessa tälle siirtyneen liikenteen tai toimintojen määrään.”
15. Lopuksi asetuksen nro 18/99  20 § sisältää seuraavan siirtymäsäännöksen:
”Maahuolintapalvelujen henkilökunnan 19.11.1998 voimassa olevat sopimussuhteet, joihin sisältyy useita organisaatio- ja sopimusjärjestelmiä, säilyvät voimassa vastaavien sopimusten päättymiseen asti ilman mahdollisuutta sopimuksen jatkamiseen ja joka tapauksessa enintään ajanjakson, joka ei ylitä kuutta vuotta.”
II Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
16. Komissio on 29.3.1999 vastaanottamansa Associazione per i diritti degli utenti e consumatorin (käyttäjien ja kuluttajien oikeuksia puolustava yhdistys) yksityiskohtaisen kantelun seurauksena tarkistanut direktiivin täytäntöönpanoa varten annetun asetuksen nro 18/99 asian kannalta merkitykselliset säännökset. Todettuaan useita yhteisön oikeuden rikkomisia komissio osoitti 3.5.2000 Italian hallitukselle virallisen huomautuksen.
17. Komissio, joka ei ollut tyytyväinen kyseisen hallituksen esittämään vastaukseen, lähetti sille perustellun lausunnon 24.7.2001 päivätyllä kirjeellä. Italian hallitus lähetti pysyvän edustustonsa välityksellä useita kirjeitä komissiolle. Komission toimivaltaisten yksiköiden edustajien ja Italian liikenneministeriön asiantuntijoiden välillä on myöhemmin järjestetty tapaamisia, joiden aikana Italian hallitus on esittänyt muutosehdotuksia asetuksen nro 18/99 säännöksiin.
18. Niinpä pysyvän edustuston 10.5.2002 päivätyssä kirjeessä ilmoitettiin, että Italian viranomaiset varasivat oikeuden ilmoittaa kysymystä koskevista myöhemmistä vaiheista ja ilmoittivat tahdostaan lopettaa nykyiset rikkomiset. Koska komissiolle ei tämän jälkeen ilmoitettu myöhemmistä vaiheista, se nosti EY 226 artiklan nojalla 19.12.2002 nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
III Kanne
19. Kanteessaan komissio esittää kolme väitettä jäsenvaltiota vastaan. Se vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta
– ei ole pannut asetuksella nro 18/99 täytäntöön seitsemän vuoden enimmäisaikaa maahuolintapalvelujen tarjoajien valintaa varten, kuten direktiivin 11 artiklan 1 kohdan d alakohdassa on säädetty
– on ottanut asetuksen nro 18/99  14 §:ssä käyttöön sosiaalisen toimenpiteen, joka on ristiriidassa direktiivin 18 artiklan kanssa, ja
– on asetuksen nro 18/99  20 §:ssä antanut siirtymäsäännöksiä, joita direktiivissä ei ole sallittu.
20. Italian hallitus on 19.1.2004 päivätyllä kirjeellään ilmoittanut yhteisöjen tuomioistuimelle, että asetuksen nro 18/99 muuttamisesta 31.10.2003 annetulla lailla nro 306 on lopulta lisätty nimenomainen viittaus tarjoajien valintaa koskevaan enintään seitsemän vuoden ajanjaksoon.
21. Komissio on yhteisöjen tuomioistuimeen 24.3.2004 toimittamallaan kirjeellä ilmoittanut päätöksestään peruuttaa kanne ensimmäisen väitteen osalta.(11) Italian hallitus on hyväksynyt tämän osittaisen kanteen peruuttamisen 22.4.2004 päivätyllä kirjeellään.
22. Näin ollen tarkastelen aluksi komission toista väitettä ja sitten sen kolmatta väitettä.
A Direktiivin kanssa yhteensopimatonta sosiaalista toimenpidettä koskeva väite
1.
Asianosaisten lausumat
23. Komissio arvostelee Italian tasavaltaa siitä, että se säätänyt asetuksen nro 18/99  14 §:n, joka on yhteensopimaton direktiivin ja erityisesti sen 18 artiklan kanssa. Kyseisessä 14 §:ssä asetetaan maahuolintapalveluiden tarjoajille velvollisuus taata edellisen palveluntarjoajan henkilökunnan siirto ja tämä suhteessa luovutettujen toimintojen määrään.
24. Tällainen velvollisuus on laajempi kuin se, joka sallitaan direktiivin 18 artiklassa, ja myös laajempi kuin se, josta säädetään työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetussa neuvost on direktiivissä 2001/23/EY.(12) Asetuksen nro 18/99  14 §:ssä säädetään systemaattisesta velvollisuudesta siirtää henkilökunta luovutettaessa liiketoimintoja eli kaikissa liikkeenluovutustapauksissa eikä ainoastaan niissä tapauksissa, joissa siihen velvoitetaan liikkeenluovutusdirektiivissä.
25. Komission mukaan maahuolintapalveluiden markkinoille pääsyn avaamista koskevan tavoitteen yhteydessä tällainen velvollisuus suosii markkinoilla jo toimivia yrityksiä, joiden ei tarvitse ottaa toisen yrityksen työntekijöitä palvelukseensa; tarjoajat, jotka haluavat päästä markkinoille, eivät nimittäin voi valita henkilökuntaansa, koska niillä on velvollisuus ottaa palvelukseensa edellisen palveluntarjoajan henkilökunta. Tällainen tilanne rajoittaa komission mukaan kaikkien uusien kilpailijoiden vapautta tarjota palveluja.
26. Italian hallituksen mukaan asetuksen nro 18/99   14 §:ään sisältyvät työntekijöiden suojelua koskevat toimenpiteet eivät ole esteenä direktiivin tarkoitukselle ja ne ovat tosiasiassa direktiivin 18 artiklassa jäsenvaltioille myönnetyn toimivallan konkreettinen ilmentymä. Kyseinen artikla on lisäksi osa direktiivin mukaista asteittaista toteuttamista.
27. Italian hallituksen mukaan 14 §:ää on tarkasteltava osana asetusta nro 18/99, joka annettiin tilanteessa, jossa maassa yhtäältä vallitsi erittäin korkea työttömyysaste ja toisaalta lentokenttätoiminnoille olivat luonteenomaisia kauan sitten vahvistetut kollektiiviset työsopimukset. Näin ollen Italian viranomaisen mukaan muutos oli toteutettava asteittain, kun otetaan huomioon ammattijärjestöjen merkittävä läsnäolo, joka voi saada aikaan mahdollisia mullistuksia. Italian hallitus on halunnut tässä yhteydessä seurata maltillista linjaa päättämällä siirtymätoimenpiteestä, joka koskee työntekijöiden oikeuksia, joita ei muutoin voitaisi enää suojata Italian oikeusjärjestyksessä.(13)
28. Kyseisen hallituksen mukaan direktiivin 8 ja 24 perustelukappaleessa ja 18 artiklassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus säätää täydentävistä takeista niiden takeiden lisäksi, joista yhteisön oikeudessa on jo säädetty työntekijöiden oikeuksien suojaamisen osalta.(14) Kansallisissa täytäntöönpanosäännöksissä on välttämättä löydettävä tasapaino kahden perustavanlaatuisen vaatimuksen eli maahuolintapalvelumarkkinoiden vapauttamisen ja työntekijöiden oikeuksien suojaamisen välillä. Italian viranomaiset nimittäin kiistävät komission kannan, joka antaa etusijan vapauttamistavoitteelle.
29. On korostettava, että pysyvän edustuston 31.10.2001 päivätyssä kirjeessä(15) Italian viranomaiset suunnittelivat korvaavansa asetuksen nro 18/99  14 §:n konkreettisesti määriteltävällä velvollisuudella, jonka tarkoituksena on se, että kaikki uudet yrittäjät, jotka haluavat tarjota maahuolintapalveluja, antavat tietyn ajanjakson ajan etusijan lopettavan yrityksen työntekijöille, jotka ovat jääneet ilman työtä.(16)
2.
Arviointi
30. Toisen väitteen arvioimiseksi on ensin tutkittava direktiivin 18 artiklan ulottuvuutta. Seuraavaksi on ratkaistava kuinka tämän säännöksen ulottuvuutta on tulkittava.  Onko jäsenvaltioiden lainsäädäntötoiminnan katsottava komission esittämällä tavalla olevan alistettu direktiivin tavoitteiden toteuttamiselle? Vai onko siinä Italian hallituksen kannan mukaisesti päinvastoin tulkittava annettavan jäsenvaltioille itsenäistä lainsäädännöllistä toimivaltaa siltä osin kuin on kyse työntekijöiden suojelusta direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä?
31. Katson komission tavoin, että näillä toimenpiteillä ei saada asettaa direktiivin tavoitetta ja tehokasta vaikutusta kyseenalaiseksi. Yhteisöjen tuomioistuimen hyväksymien tulkintamenetelmien(17) mukaisesti aion tutkia direktiivin 18 artiklan sanamuotoa sekä mainitun direktiivin yleistä rakennetta ja tavoitteita kyseessä olevan säännöksen ulottuvuuden määrittelemiseksi.
32. Kuten on jo esitetty, direktiivin 18 artiklassa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat toteuttaa työntekijöiden oikeuksien – – turvaamisen edellyttämiä toimenpiteitä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän direktiivin säännösten soveltamista ja yhteisön oikeuden muiden määräysten noudattamista”. Kyseistä säännöstä on luettava yhdessä direktiivin 24 perustelukappaleen kanssa, jossa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on voitava taata maahuolintapalveluja tarjoavien yritysten henkilökunnan asianmukainen sosiaaliturva”.
33. Näistä muotoiluista käy ilmi, että jäsenvaltiot voivat päättää työntekijöiden suojelua koskevista toimenpiteistä direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä. Näiden säännösten sanamuodossa ei kuitenkaan anneta jäsenvaltioille rajoittamatonta lainsäädäntötoimivaltaa työntekijöiden suojelun alalla. Mainitulle toimivallalle on nimittäin asetettu kolme ehtoa. Ensinnäkään jäsenvaltio ei edellä mainittua toimivaltaa käyttäessään saa aiheuttaa haittaa koko direktiivin soveltamiselle. Seuraavaksi jäsenvaltion on noudatettava muita yhteisön oikeuden säännöksiä. Lopuksi tämän toimivallan perusteella toteutettujen toimenpiteiden on oltava välttämättömiä työntekijöiden oikeuksien turvaamiseksi.
34. Ensimmäisen ehdon mukaan jäsenvaltioiden lainsäädäntötoimivallan täytäntöönpano ei saa estää myöhemmin tutkittavien direktiivin tavoitteiden toteuttamista. Toisessa ehdossa, joka sisältyy direktiivin 18 artiklan sanamuotoon, viitataan velvollisuuteen noudattaa muita yhteisön oikeuden säännöksiä silloin, kun jäsenvaltiot päättävät toteuttaa sosiaalisia toimenpiteitä. Jäsenvaltiot eivät näin ollen saa rikkoa liikkeenluovutusdirektiiviä päättämiensä sosiaalisten toimenpiteiden täytäntöönpanon yhteydessä. Lopuksi mainitussa säännöksessä vaaditaan, että kansallinen toimenpide on suhteellisuusperiaatteen mukainen.
35. Työntekijöiden suojelua koskevan säännöksen systemaattisen tulkinnan perusteella on mahdollista korostaa sitä asemaa, joka 18 artiklalla on direktiivin rakenteessa. On nimittäin todettava, että 18 artikla on yksi direktiivin viimeisistä artikloista.(18) Direktiivissä säädetään ensimmäiseksi maahuolinnan markkinoille pääsyn soveltamisalasta ja direktiiviin sisältyvien käsitteiden merkityksestä, ja kaikki direktiivin säännökset sisältävät yhteisön sääntöjä, joita jäsenvaltioiden on sovellettava maahuolinnan markkinoiden avaamisen yhteydessä. Näitä säännöksiä on useita, ja ne koskevat sekä tarjoajien valintaa, hyväksymistä ja poikkeuksia että sääntöjä, jotka liittyvät lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttöön.
36. Työntekijöiden suojeluun liittyvä huoli mainitaan vasta kaikkien niiden säännösten jälkeen, jotka koskevat maahuolinnan markkinoille pääsyä ja sen välttämättömyyttä, että jäsenvaltiot noudattavat turvallisuutta ja turvatoimia.(19)
37. Tässä yhteydessä 18 artiklasta seuraava tulkinta on direktiivin yleiseen rakenteeseen nähden yksiselitteinen. Kyseinen artikla on luettava huolenaiheena, joka on kyllä todellinen mutta ainoastaan täydentävä suhteessa koko direktiivin täytäntöönpanoon. Tämä arviointi vaikuttaa mielestäni kyseisen direktiivin tavoitteiden mukaiselta.
38. Kuten komissio perustellusti huomauttaa, direktiivin tarkoitus, sellaisena kuin se on esitetty säädöksen perustelukappaleissa, on kaksitahoinen. Kyseessä on yhtäältä markkinoille pääsyn vapauden asteittainen toteuttaminen ja toisaalta tehokkaan ja reilun kilpailun luominen maahuolinnan markkinoille.(20) Olen myös todennut, että kaikki säännökset koskevat maahuolinnan markkinoille pääsyn yksityiskohtaisia sääntöjä. Työntekijöiden suojeluun liittyvät näkökohdat ovat täydentäviä. Kyse ei kuitenkaan ole siitä, että vapauttamisnäkökohdille annettaisiin direktiivin yhteydessä etusija työntekijöiden suojeluun nähden, kuten Italian tasavalta virheellisesti väittää. Mielestäni direktiivin tavoite koskee ainoastaan maahuolinnan markkinoita. Direktiivin säännökset on annettu markkinoiden avaamisen varmistamiseksi.
39. Tätä direktiivin tavoitetta ei pidä mielestäni vaarantaa sillä, että jäsenvaltiot päättävät sosiaalisista toimenpiteistä 18 artiklan nojalla. Mielestäni asetuksen nro 18/99 14 § kuitenkin vaarantaa direktiivin tavoitteen toteuttamisen.
40. Italian viranomaisten selitysten mukaan Italian säännös ei estä maahuolinta-alan vapauttamista; sillä pyritään ainoastaan toteuttamaan asteittainen siirtyminen vanhasta järjestelmästä uuteen ilman työsuhteiden dramaattisia purkamisia. Italian tasavalta kiistää komission väitteet, joiden mukaan riidanalainen lainsäädäntö on omiaan vääristämään kilpailua lentokenttäpalvelujen markkinoilla niillä jo toimivien yritysten hyväksi ja potentiaalisten kilpailijoiden haitaksi. Sen mukaan vapaan kilpailun periaate ei nimittäin voi toimia tekosyynä näiden toimijoiden vapauttamiseksi sellaisista rajoitteista, jotka kyseessä olevalla toimialalla on asetettu sosiaalilainsäädännöllä.(21)
41. On kuitenkin muistettava, että asetuksen nro 18/99  14 §:ssä säädetään väliaikaisesti,(22) että työllistämistasojen säilyttämisen ja edellisen palveluntarjoajan henkilökunnan työsuhteiden jatkuvuuden varmistamiseksi ”kaikki toiminnan luovutukset – lukuun ottamatta yrityksen osan luovuttamista – jotka koskevat yhtä tai useampaa liitteissä A ja B tarkoitettua maahuolintapalvelujen ryhmää, sisältävät kyseessä olevien toimijoiden työntekijöiden ammattijärjestöjen suostumuksella valitseman henkilökunnan siirron edelliseltä palveluntarjoajalta toiminnan jatkajalle suhteessa tälle siirtyneeseen liikenteeseen tai toimintaan”. Kyseisissä säännöksissä säädetään näin ollen työntekijöiden suojelusta, joka täydentää liikkeenluovutusdirektiivistä seuraavaa suojelua. Kyseinen täydentävä työntekijöiden suojelu voi perustua direktiivin 18 artiklaan sillä edellytyksellä, että noudatetaan aikaisemmin esitettyjä ehtoja.
42. Kansallisessa säännöksessä säädetään – täydentävänä työntekijöiden suojeluna – käytännössä jokaiselle uudelle kilpailijalle velvollisuus ottaa töihin entisen palveluntarjoajan henkilökunta suhteessa siirtyneeseen liikenteeseen tai toimintaan. Katson komission tavoin, että tällainen velvollisuus voi vaarantaa maahuolinnan markkinoiden avaamisen ja siitä voi seurata direktiivin tehokkaan vaikutuksen heikkeneminen. Direktiivin tehtävänä on avata kilpailulle markkinat, joilla on aikaisemmin ollut monopoli. Tämä vaiheittain toteutettava päätös on erityinen päätös, koska uusien yritysten on sallittava ryhtyä harjoittamaan toimintaa, jota on tähän asti harjoittanut vain yksi yksikkö. Kuten komissio korostaa, tämän asteittaisen avaamisen pitäisi mahdollistaa lentokenttien infrastruktuurin rationaalinen käyttäminen ja kustannusten alentaminen.
43. Italian toimenpiteestä seuraa mielestäni kuitenkin uusien potentiaalisten kilpailijoiden asettaminen heikompaan asemaan markkinoilla jo toimiviin yrityksiin nähden, kuten komissiokin väittää. Maahuolinnan markkinoille pääsystä kiinnostuneilta yrityksiltä nimittäin kielletään mahdollisuus valita oma henkilökuntansa. Kyseessä olevan toiminnan eli palveluiden tarjoamisen yhteydessä henkilökunnan valintamahdollisuus on ratkaiseva, sillä juuri henkilökunta vastaa palveluiden suorittamisesta. Kun Italian säännöksellä rajoitetaan henkilökunnan valintaa ja organisoimisvapautta niiltä uusilta yrityksiltä, jotka haluavat päästä uusille kilpailuille markkinoille, sillä asetetaan niille vakavia seurauksia aiheuttavia rajoituksia. Kyseiset rajoitukset vaikuttavat siten, että näitä yrityksiä syrjitään markkinoilla jo toimivien yritysten hyväksi. Tällaisesta toimenpiteestä on siten tosiasiassa seurauksena uusien kilpailijoiden toimintamahdollisuuksien rajoittaminen, sillä niin merkittävästä seikasta kuin niiden henkilökunnan organisointi on määrätty kansallisella toimenpiteellä.
44. Katson lisäksi, että komissio on perustellusti väittänyt, että Italian toimenpide menee pidemmälle kuin toimenpiteet, joita voidaan direktiivin 18 artiklan mukaisesti pitää välttämättöminä työntekijöiden suojelua varten.
45. Kyseisessä toimenpiteessä nimittäin määrätään uusi tarjoaja systemaattisesti ottamaan henkilökunta palvelukseensa, tosin suhteessa siirtyvään toimintaan, mutta ehdottomasti. Mielestäni tällaiset säännökset ovat suhteettomia. Tältä osin on mielenkiintoista huomata, että Italian hallitus oli oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn yhteydessä ehdottanut asetuksen nro 18/99  14 §:n säännöksen korvaamista ottamalla käyttöön ”uutta yrittäjää, jolla on aikomus palkata henkilökuntaa, koskevan velvollisuuden antaa tietyn ajanjakson ajan etusija edellisen yrityksen työntekijöille, jotka ovat jääneet ilman työtä”.(23) Kyseinen vaihtoehto asetuksen nro 18/99  14 §:n nykyisille säännöksille olisi jättänyt enemmän joustovaraa uusille kilpailijayrityksille.
46. Pelkästään lisätietona – koska komissio on maininnut tästä istunnossa – katson, että on myös mahdollista suunnitella vaihtoehdoksi kansallista toimenpidettä, joka uudessa yrityksessä työllistämiseen velvoittamisen sijasta jakaa aikaisemman tarjoajan työntekijöiden oikeuksien suojaamiseen liittyvän vastuun ja huolen tämän aikaisemman ja uuden tarjoajan välillä. Uusi yritys voisi siten yhdessä yrityksen, jonka toiminta sille on siirtynyt, ja mahdollisesti työntekijäjärjestöjen kanssa suunnitella tiettyjen työntekijöiden uudelleen sijoittamista tai heille maksettavaa korvausta. Tällaisella toimenpiteellä olisi sellainen etu, ettei se asettamallaan sosiaalisella taakalla olisi esteenä uusille yrityksille, jotka haluaisivat päästä uusille markkinoille, jotka on avattu kilpailulle.
47. Näin ollen komission väite, joka koskee Italian täytäntöönpanotoimeen sisältyvää direktiivin kanssa yhteensopimatonta sosiaalista toimenpidettä, on hyväksyttävä.
B Väite sellaisten siirtymäsäännösten antamisesta, joita direktiivissä ei ole sallittu
48. Komissio on arvioinut kannekirjelmässään, että asetuksen nro 18/99  20 §:n säännöksillä rikotaan direktiiviä, koska niissä sallitaan ”erilaisen organisaatiojärjestelmän” omaaville yrityksille toimiminen omahuolinnan alueella samanaikaisesti sellaisten omahuolintaa harjoittavien käyttäjien kanssa, jotka on valittu tämän direktiivin säännösten mukaisesti. Komissio toteaa, että Italian viranomaiset vetoavat näiden säännösten tilapäiseen ja marginaaliseen luonteeseen sekä aikomukseensa kumota tämä artikla.
49. Direktiivissä määritellään selvästi niiden maahuolintapalveluiden toimijoiden luokat, joita voidaan pitää maahuolintapalveluiden tarjoajina ja omahuolinnan harjoittajina. Yksiköt, jotka eivät täytä direktiivissä asetettuja arviointiperusteita, voivat toimia ainoastaan palvelujen tarjoajina kolmansille osapuolille. Direktiivissä ei nimittäin säädetä jäsenvaltioiden mahdollisuudesta toteuttaa siirtymätoimenpiteitä sellaisten yritysten osalta, joilla on ”erilainen organisaatiojärjestelmä”. Asetuksella nro 18/99 on annettu direktiivin sanamuodon vastaisia säännöksiä, koska niillä on toteutettu tällaisia siirtymätoimenpiteitä.
50. Asetuksen nro 18/99 20 § on näin ollen yhteensopimaton direktiivin kanssa. Komission tähän pykälään perustuva väite on siten perusteltu.
IV Ratkaisuehdotus
51. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Italian tasavalta ei ole noudattanut pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15 päivänä lokakuuta 1996 annetun neuvoston direktiivin 96/67/EY 18 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on 13.1.1999 annetun asetuksen nro 18/99  14 §:llä ottanut käyttöön direktiivin kanssa yhteensopimattoman sosiaalisen toimenpiteen.
2) Italian tasavalta on rikkonut mainittua direktiiviä, koska se on 13.1.1999 annetun asetuksen nro 18/99  20 §:ssä päättänyt siirtymäsäännöksistä, joita ei ole sallittu.
3) Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)
–	EYVL L 272, s. 36. Direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään vuoden kuluessa siitä, kun se on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.
(3)
–	Direktiivin 1 artiklan 1 kohta.
(4)
–	Kymmenes perustelukappale.
(5)
–	11, 22 ja 24 perustelukappale.
(6)
–	2 artikla.
(7)
–	Ks. direktiivin 6 ja 9 artikla.
(8)
–	Direktiivin 14 artikla, jossa vaaditaan, että jäsenvaltioiden tämän hyväksynnän saamista varten laatimat perusteet noudattavat tiettyjä periaatteita eli niiden on oltava syrjimättömiä, noudatettava asetettua tavoitetta ja varmistettava markkinoille pääsy tai omahuolinnan harjoittaminen sellaisena kuin siitä on säädetty direktiivissä.
(9)
–	GURI 4.2.1999, Supplemento ordinario nro 28.
(10)
–	Asetuksen nro 18/99 4 §:n 2 momentti ja 11 §:n 1 momentti.
(11)
–	Komission suorittama osittainen peruuttaminen on tapahtunut ennen 25.3.2004 pidettyä istuntoa, jonka aikana se on muistuttanut peruutuksestaan. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kanteen peruuttaminen ja näin ollen sitäkin suuremmalla syyllä kanteen osittainen peruuttaminen voi tapahtua kirjallisen menettelyn aikana tai myöhemmin. Ks. erityisesti asia, komissio v. Kreikka, tuomio 23.5.1996 (Kok. 1996, s. I-2675, 5 ja 6 kohta).
(12)
–	Neuvoston 12.3.2001 antama direktiivi (EYVL ; jäljempänä liikkeenluovutusdirektiivi). Asetuksen nro 18/99  14 §:ssä säädetyt toimenpiteet voitaisiin nimittäin perustella ainoastaan liikkeenluovutusdirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä. Komissio korostaa, että käsiteltävänä olevassa asiassa Italian toimenpiteitä sovelletaan kaikkiin toiminnan luovutustilanteisiin, eli soveltamisala on selvästi laajempi kuin se, jolla liikkeenluovutusdirektiiviä sovelletaan. Liikkeenluovutusdirektiivin yhteydessä luovutuksen toteuttaminen on tiukasti rajattu. Näin ollen pelkästään sen seikan perusteella, että tarjotut palvelut ovat samankaltaisia, ei voida päätellä, että kyseessä on taloudellisen kokonaisuuden luovutus. Pelkästään toiminnan samanlaisuuden perusteella ei voida päätellä, että kyseessä on liikkeenluovutusdirektiivissä tarkoitettu luovutus ja että työntekijöiden oikeuksien turvaamista koskevaa velvollisuutta on sovellettava.
(13)
–	Vastineen 3.2 kohta, joka sisältyy myös pysyvän edustuston 18.7.2000 päivättyyn kirjeeseen nro 8679 sellaisena kuin komissio on esittänyt sen kannekirjelmänsä 34 kohdassa.
(14)
–	Vastineen 3.4 kohta.
(15)
–	Nro 13444.
(16)
–	Aikomus, jota ei toistaiseksi ole toteutettu, kuten komissio korostaa kannekirjelmänsä 45 kohdassa.
(17)
–	Ks. erityisesti asia C-128/94, Hönig, tuomio 19.10.1995 (Kok. 1995, s. I‑3389, 9 kohta); asia C‑208/98, Berliner Kindl Brauerei, tuomio 23.3.2000 (Kok. 2000, s. I‑­1741); asia C‑372/98, Cooke, tuomio 12.10.2000 (Kok. 2000, s.  I‑­8683) ja asia C-341/01, Plato Plastik, tuomio 29.4.2004 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(18)
–	Direktiivin 22 ja 24 perustelukappale, joissa myös viitataan jäsenvaltioiden mahdollisuuteen säätää  työntekijöiden suojelusta direktiivin yhteydessä, ovat samoin viimeisiä perustelukappaleita.
(19)
–	On myös todettava, että kyseessä on tyypillinen artikla, joka esiintyy muissa yhteisön säädöksissä  täydentävänä  huomautuksena jäsenvaltioille. Ks. vastaavasti esim. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi satamapalvelujen markkinoille pääsystä, 15 artikla (KOM(2001) 35 lopullinen, EYVL C 154, s. 290).
(20)
–	Direktiivin viidennessä perustelukappaleessa todetaan, että tämän kaksiosaisen tavoitteen positiiviset seuraukset ovat lentoyhtiöiden käyttökustannusten alentuminen ja käyttäjille tarjottavien palvelujen laadun parantuminen. Tämä kaksiosainen tavoite on saavutettu käytännössä, kuten komission direktiivin 22 artiklan mukaisesti suorittama tutkimus osoittaa. Ks. http://www.europa.eu.int/comm/transport/air/rules/doc/consultation_groundhandling_en.pdf, 1.2. kohta.
(21)
–	Vastineen 7 kohta ja asia C-172/99, Liikenne, tuomio 25.1.2001 (Kok. 2001, s. I­‑745, 22 kohta).
(22)
–	Asetuksen 14 §:n 1 momentissa rajataan sen soveltaminen 30 ensimmäiseen kuukauteen, jotka seuraavat asetuksen nro 18/99 voimaantulopäivää.
(23)
–	Kannekirjelmän 45 kohta.