JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
14 päivänä joulukuuta 2023 (1)
Asia C‑626/22
C. Z. ym.
vastaan
Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria ym.
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale di Milano ,(alioikeus, Milano, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2010/75 – Teollisuuden päästöt – Yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen – Lupaehtojen tarkistus ja ajan tasalle saattaminen – Toimenpiteet ympäristön ja ihmisten terveyden suojelemiseksi
I       Johdanto
1.        Italian Tarentissa sijaitseva Ilvan terästehdas on yhtäältä yksi suurimmista tämäntyyppisistä laitoksista Euroopassa ja tärkeä taloudellinen tekijä. Toisaalta se aiheuttaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen toteamusten mukaan merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia ja vaikuttaa kielteisesti alueen asukkaiden terveyteen.(2)
2.        Unionin oikeudessa tällaiselle laitokselle asetettavat vaatimukset sisältyvät lähinnä teollisuuden päästöistä annettuun direktiiviin(3) ja parhaita käytettävissä olevia tekniikoita koskeviin säädöksiin, nimittäin niin sanottuihin BAT-päätelmiin, jotka komissio on laatinut yhdessä teollisuuden ja jäsenvaltioiden edustajien kanssa.
3.        Riita-asiassa, joka koskee sitä, noudatetaanko Ilvan terästehtaan toiminnassa näitä vaatimuksia, unionin tuomioistuimelta tiedustellaan, mikä merkitys terästehtaan vaikutuksia ihmisten terveyteen koskevilla tietyillä tiedoilla on ja mitä päästöjä on otettava huomioon. Lisäksi tiedustellaan, onko sallittua jatkaa toistuvasti tiettyjen lupaehtojen noudattamiselle asetettua määräaikaa.
4.        Unionin tuomioistuimella oli tosin äskettäin tilaisuus tarkastella laitoksen toimilupaan liittyvien raja-arvojen määrittämiseen liittyviä tiettyjä kysymyksiä.(4) Tämä ennakkoratkaisupyyntö tarjoaa kuitenkin sille mahdollisuuden käsitellä seikkaperäisemmin teollisuuden päästöistä annetun direktiivin mukaisia yleisiä lupavaatimuksia.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
5.        Teollisuuden päästöistä annetulla direktiivillä laadittiin uudelleen ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annettu direktiivi 2008/1/EY,(5) jolla oli kodifioitu ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annettu direktiivi 96/61/EY(6) muuttamatta sen sisältöä. Monien näiden kolmen direktiivin säännösten sisältö on kuitenkin täysin sama tai ainakin hyvin samankaltainen.
6.        Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa kysymyksissään teollisuuden päästöistä annetun direktiiviin moniin johdanto-osan perustelukappaleisiin ja säännöksiin, mutta asian kannalta merkityksellisiä ovat ainoastaan seuraavat säännökset.
7.        Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 3 artiklaan sisältyvät muun muassa seuraavat käsitemääritelmät:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
2)      ’pilaamisella’ aineiden, tärinän, lämmön tai melun päästämistä ihmisen toimesta suoraan tai epäsuorasti ilmaan, veteen tai maaperään siten, että seuraukset voivat aiheuttaa haittaa ihmisten terveydelle tai ympäristön laadulle, tai että se vahingoittaa aineellista omaisuutta tai heikentää tai estää ympäristön virkistyskäyttöä tai ympäristön muuta oikeutettua käyttöä;
3)      ’laitoksella’ kiinteää teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa liitteessä I tai liitteessä VII olevassa osassa 1 mainittua toimintaa[(7)] sekä mitä tahansa niihin suoranaisesti liittyvää samassa paikassa tapahtuvaa toimintaa, joka on teknisesti sidoksissa mainituissa liitteissä lueteltuun toimintaan ja joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen;
– –
5)      ’päästöjen raja-arvolla’ tietyillä erityisillä parametreillä ilmaistua päästön määrää, pitoisuutta ja/tai tasoa, jota tietyn ajanjakson tai tiettyjen ajanjaksojen kuluessa ei saa ylittää;
– –
10)      ’parhaalla käytettävissä olevalla tekniikalla’ (best available techniques, BAT) tietyn toiminnan ja siinä käytettävien menetelmien tehokkainta ja edistyneintä astetta, joka osoittaa sellaiset tekniset ja käytännölliset ominaisuudet, jotka soveltuvat käytännön pohjaksi raja-arvoille ja muille lupaehdoille, joilla on tarkoitus estää, tai milloin se ei ole mahdollista, vähentää päästöjä ja vaikutuksia koko ympäristöön;
a)      ’tekniikoilla’ sekä käytettyjä menetelmiä että laitoksen suunnittelua, rakennetta, ylläpitoa, käyttöä ja tapaa, jolla sen toiminta pysäytetään,
b)      ’käytettävissä olevilla tekniikoilla’ menetelmiä, jotka on kehitetty sellaisessa mittakaavassa, että niiden käyttö kyseisellä teollisuuden alalla on mahdollista taloudellisesti ja teknisesti kannattavalla tavalla kustannukset ja hyöty huomioon ottaen, riippumatta siitä, ovatko nämä menetelmät kyseisessä jäsenvaltiossa käytössä tai tuotetaanko niitä siellä, kunhan kyseinen toiminnanharjoittaja voi käyttää niitä kohtuullisin ehdoin,
c)      ’parhaalla’ tehokkainta, kun pyritään saavuttamaan yleisesti koko ympäristön suojelun korkea taso”.
8.        Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään lupavelvollisuudesta seuraavaa:
”Jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet, jotta laitosta tai polttolaitosta, jätteenpolttolaitosta tai jätettä käyttävää rinnakkaispolttolaitosta ei käytetä ilman lupaa.
– –”
9.        Kyseisen direktiivin 5 artiklassa viitataan lupaehtojen osalta kyseiseen direktiiviin seuraavasti:
”Toimivaltaisen viranomaisen on myönnettävä lupa, jos laitos vastaa tässä direktiivissä säädettyjä vaatimuksia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisessa tai unionin oikeudessa vahvistettujen muiden vaatimusten soveltamista.”
10.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 8 artiklassa säädetään lupaehtojen noudattamisen valvonnasta seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että lupaehtoja noudatetaan.
2.      Jos lupaehtoja rikotaan, jäsenvaltioiden on varmistettava, että
a)      toiminnanharjoittaja ilmoittaa tästä viipymättä toimivaltaiselle viranomaiselle;
b)      toiminnanharjoittaja toteuttaa viipymättä tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että toiminta saatetaan säännösten mukaiseksi mahdollisimman pian;
c)      toimivaltainen viranomainen vaatii toiminnanharjoittajaa toteuttamaan asianmukaiset, toimivaltaisen viranomaisen tarpeellisina pitämät täydentävät toimenpiteet toiminnan saattamiseksi säännösten mukaiseksi.
Silloin kun lupaehtojen rikkomisesta aiheutuu ihmisten terveydelle välitöntä vaaraa tai se uhkaa aiheuttaa välittömiä huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle ja kunnes toiminta on ensimmäisen alakohdan b ja c alakohdan mukaisesti saatettu lupaehtojen mukaiseksi, laitoksen, polttolaitoksen, jätteenpolttolaitoksen, jätettä käyttävän rinnakkaispolttolaitoksen tai näiden osan toiminta on keskeytettävä.”
11.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 10 artiklassa säädetään II luvun soveltamisalasta seuraavaa:
”Tätä lukua sovelletaan liitteessä I lueteltuihin toimintoihin ja soveltuvin osin mainitussa liitteessä vahvistettujen kapasiteettia koskevien kynnysarvojen ylittyessä.”
12.      Kyseisen direktiivin 11 artiklaan sisältyvät toiminnanharjoittajan perusvelvollisuuksien yleiset periaatteet. Niistä on aiheellista korostaa a–c alakohtaa, joiden sanamuoto on seuraava:
”a)      kaikki asiaankuuluvat pilaantumista estävät toimenpiteet toteutetaan;
b)      käytetään parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa;
c)      merkittävää pilaantumista ei aiheuteta”.
13.      Lupahakemuksen sisällöstä säädetään teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 12 artiklassa. Sen 1 kohdan f ja g alakohdan mukaan lupahakemuksessa on kuvattava päästöt ja teknologiat:
”Jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että lupahakemus sisältää seuraavat tiedot:
– –
f)      tiedot laitoksen arvioitujen päästöjen laadusta ja määrästä kuhunkin ympäristöelementtiin sekä päästöjen merkittävien ympäristövaikutusten erittely;
g)      tiedot ehdotetusta teknologiasta ja muista tekniikoista, joilla pyritään estämään laitoksen aiheuttamat päästöt, tai jos se ei ole mahdollista, vähentämään niitä”.
14.      Kyseisen direktiivin 13 artiklassa säädetään siitä, miten komissio yksilöi yhdessä jäsenvaltioiden, kyseisen teollisuuden ja ympäristönsuojelua edistävien valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa parhaat käytettävissä olevat tekniikat.
15.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan mukaisten perusvelvollisuuksien ja 18 artiklan mukaisten laajempien ympäristönlaatunormien noudattamista koskevista lupaehtoista säädetään saman direktiivin 14 artiklassa seuraavasti:
”1.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lupa käsittää kaikki tarvittavat toimenpiteet 11 ja 18 artiklassa tarkoitettujen vaatimusten täyttämiseksi.
Näihin toimenpiteisiin on kuuluttava vähintään:
a)      päästöjen raja-arvot pilaaville aineille, liitteessä II luetelluille ja muille pilaaville aineille, joita voidaan päästää kyseisestä laitoksesta merkittäviä määriä, ottaen huomioon niiden ominaisuudet ja siirtymisen ympäristön elementistä toiseen;
– –
2.      Edellä olevan 1 kohdan a alakohdan soveltamiseksi päästöjen raja-arvoja voidaan täydentää tai ne voidaan korvata vastaavilla parametreillä ja teknisillä toimenpiteillä vastaavan ympäristönsuojelun tason varmistamiseksi.
3.      BAT-päätelmät otetaan lähtökohdaksi lupaehtoja määritettäessä.
4.      Toimivaltainen viranomainen voi asettaa tiukempia lupaehtoja kuin ne, jotka voidaan saavuttaa BAT-päätelmissä kuvattua parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa käyttämällä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 18 artiklan soveltamista. Jäsenvaltiot voivat vahvistaa sääntöjä, joiden mukaisesti toimivaltainen viranomainen voi asettaa tällaisia tiukempia ehtoja.
5.      – –
6.      Jos laitoksessa suoritettua toimintaa tai tuotantomenetelmän tyyppiä ei ole lainkaan käsitelty BAT-päätelmissä, tai jos näissä päätelmissä ei käsitellä toiminnan tai menetelmän kaikkia mahdollisia ympäristövaikutuksia, toimivaltaisen viranomaisen on toiminnanharjoittajaa ensin kuultuaan asetettava lupaehdot kyseessä olevia toimintoja tai menetelmiä varten määrittelemänsä parhaan käytettävissä olevan tekniikan perusteella kiinnittäen erityistä huomiota liitteessä III lueteltuihin perusteisiin.
7.      – –”
16.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 15 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvät seuraavat käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset säännökset päästöjen raja-arvojen vahvistamisesta:
”2.      Päästöjen raja-arvot, vastaavat parametrit ja 14 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut tekniset toimenpiteet perustuvat parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan, määräämättä kuitenkaan tietyn tekniikan tai teknologian käyttämisestä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 18 artiklan soveltamista.
3.      Toimivaltaisen viranomaisen on vahvistettava päästöjen raja-arvot, joilla varmistetaan, etteivät päästöt normaalien toimintaolosuhteiden vallitessa ylitä parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan liittyviä päästötasoja, jotka on vahvistettu 13 artiklan 5 kohdassa tarkoitetuissa BAT‑päätelmistä tehdyissä päätöksissä, jollakin seuraavista:
a)      vahvistamalla päästöjen raja-arvot, jotka eivät ylitä parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan liittyviä päästötasoja. Kyseiset päästöjen raja-arvot on ilmoitettava samalta tai lyhyemmältä ajanjaksolta ja samojen vertailuolosuhteiden mukaisina kuin parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan liittyvät päästötasot; tai
b)      vahvistamalla muut kuin a alakohdassa tarkoitetut päästöjen raja-arvot sovellettavien arvojen, ajanjaksojen ja viiteolosuhteiden osalta.
Toimivaltaisen viranomaisen on b alakohtaa sovellettaessa arvioitava vähintään kerran vuodessa päästöjen tarkkailun tuloksia sen varmistamiseksi, etteivät päästöt normaalien toimintaolosuhteiden vallitessa ole ylittäneet parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan liittyviä päästötasoja.”
17.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 18 artiklassa säädetään lisäehdoista ympäristönlaatunormien noudattamiselle:
”Jos jokin ympäristönlaatunormi edellyttää ankarampia ehtoja kuin mitä parhaan käytettävissä olevan tekniikan avulla voidaan saavuttaa, lupaan on sisällytettävä lisäehtoja, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muita toimenpiteitä, joihin voidaan ryhtyä ympäristönlaatunormien noudattamiseksi.”
18.      Kyseisen direktiivin 21 artikla koskee säännöllistä lupaehtojen tarkistusta ja ajan tasalle saattamista. Tarkistaminen on välttämätöntä etenkin neljän vuoden kuluessa siitä, kun päätös parhaita käytettävissä olevia tekniikoita koskevista uusista BAT-päätelmistä on julkaistu (3 kohta), uusien tai tarkistettujen ympäristönlaatunormien määrittämisen jälkeen (5 kohdan c alakohta) ja kun
”laitoksen aiheuttama pilaantuminen on niin merkittävää, että luvan nojalla voimassa olevat päästöjen raja-arvot on tarkistettava tai uusia päästöjen raja-arvoja on lisättävä” (5 kohdan a alakohta).
B       Italian oikeus ja lupaa koskeva kehitys
1.     Yleiset säännökset
19.      Italia on pannut teollisuuden päästöistä annetun direktiivin täytäntöön vuonna 2006 annetulla asetuksella nro 152, jonka otsikko on ”Ympäristöoikeudellisia säännöksiä” (Decreto legislativo n. 152 del 2006 ”Norme in materia ambientale”), josta käytetään myös nimitystä ympäristölaki (”Testo unico ambiente”).
2.     Vuoden 2012 erityissääntely
20.      3.12.2012 annettuun asetukseen (decreto legge) nro 207, joka muunnettiin tietyin muutoksin laiksi 24.12.2012 annetulla lailla nro 231, sisältyy kuitenkin riidanalaista terästehdasta koskevia erityissäännöksiä. Ne otettiin käyttöön sen jälkeen, kun Tribunale di Taranton (Taranton alioikeus, Italia) esitutkinnasta vastaava tuomari määräsi vuonna 2012 Ilvan laitokset ja raaka-aineet turvaamistoimena käyttökieltoon.
21.      Asetuksen nro 207 1 §:n 1 momentilla otettiin käyttöön kansallista strategista merkitystä omaavan laitoksen käsite. Kyseisen momentin mukaan ympäristöministeri voi antaa ympäristöluvan tarkistamisen yhteydessä luvan toiminnan jatkamiseen 36 kuukaudeksi, kun se on työllisyyden ja tuotannon turvaamiseksi ehdottoman tarpeellista, sillä ehdolla, että ympäristöluvan tarkistamiseen sisältyvään päätökseen sisältyviä määräyksiä noudatetaan, siinäkin tapauksessa, että oikeusviranomainen on takavarikoinut yrityksen omaisuuden ja sanotun rajoittamatta yrityksen toiminnan harjoittamista.
22.      Asetuksen nro 207 1 bis §:n 1 momentissa säädetään, että kaikilla alueilla, joilla on kansallista strategista merkitystä omaavia laitoksia, toimivaltaiset alueelliset terveysviranomaiset ”laativat yhdessä vähintään kerran vuodessa päivitettävän terveyshaitan arviointikertomuksen, joka perustuu muun muassa alueelliseen syöpärekisteriin ja tavallisimpien ympäristöperäisten sairauksien epidemiologisiin karttoihin”.
23.      Kyseisen asetuksen 3 §:ssä, jossa todetaan, että ”Ilva s.p.a. ‑yhtiön terästehdas Tarantossa – – on kansallista strategista merkitystä omaava laitos”, Ilvalle myönnetään lisäksi lupa vuoden 2012 ympäristöluvassa sallituissa rajoissa ja 36 kuukaudeksi asetuksen voimaantulosta lukien (eli 3.12.2015 saakka) ”tuotantotoiminnan jatkamiseen laitoksessa ja tuotteiden kaupan pitämiseen ”.
3.     Vuoden 2013 erityissääntely
24.      Vuonna 2013 annettiin 4.6.2013 annettu asetus (decreto legge) nro 61, joka muunnettiin tietyin muutoksin laiksi 3.8.2013 annetulla lailla nro 89.
25.      Sen 1 §:n 1 momentissa säädetään yleisesti, että mikä tahansa tietyn kokoinen yritys, joka hallinnoi vähintään yhtä kansallista strategista merkitystä omaavaa teollisuuslaitosta, on mahdollista määrätä erityiseen asiamieshallintoon (commissariato straordinario), jos ”tuotantotoiminnasta on objektiivisesti tarkastellen aiheutunut ja aiheutuu vakavaa ja merkittävää vaaraa ympäristölle ja terveydelle sen vuoksi, että ympäristölupaa on toistuvasti jätetty noudattamatta – –”.
26.      Mainitun asetuksen 2 §:n 1 momentissa säädetään, että Ilvan tapauksessa erityisen asiamieshallinnon edellytykset ”täyttyvät”.
27.      Asetuksen nro 61 1 §:n 5 momentissa säädetään lisäksi, että erityisen asiamiehen nimittämisen yhteydessä toimikunnan, joka koostuu kolmesta asiantuntijasta – jotka valitaan sellaisten henkilöiden joukosta, jotka ympäristöministeri terveys- ja talouskehitysministereitä kuultuaan nimeää ja joilla on näyttöä ympäristön- ja terveydensuojelun ja tuotantotekniikan työkokemuksesta ja pätevyydestä –, on Euroopan unionin oikeussääntöjen, kansainvälisten oikeussääntöjen sekä kansallisen ja alueellisen lainsäädännön mukaisesti laadittava ”suunnitelma ympäristön- ja terveydensuojelutoimenpiteistä ja ‑toimista, joka sisältää tarvittavat toimet ja määräajat lainsäädännön ja ympäristöluvan vaatimusten noudattamisen varmistamiseksi”.
28.      Saman pykälän 7 momentin mukaan on niin, että kun tällainen suunnitelma on hyväksytty pääministerin asetuksella, se rinnastetaan ympäristöluvan muutokseen. Ympäristöluvassa määrätyt toimenpiteet on mainitun säännöksen mukaan saatettava päätökseen ”36 kuukauden kuluessa siitä, kun [kyseisen] asetuksen muuntamisesta annettu laki tulee voimaan”, toisin sanoen 3.8.2016 mennessä. Lisäksi kyseisessä momentissa säädetään nimenomaisesti, ettei terveyshaitan arviointikertomuksella sinänsä voida muuttaa ympäristölupaa, mutta se antaa aluehallinnolle (joka on myös kansanterveyttä koskevissa asioissa toimivaltainen taho) valtuudet vaatia ympäristöluvan tarkistamista (terveysviranomaisilta saatujen tietojen arvioinnista saadut tulokset jaetaan todettujen riskien perusteella kolmeen tasoon, ja vasta kolmas taso antaa aluehallinnolle valtuudet vaatia ympäristöluvan tarkistamista).
29.      Asetuksen nro 61 täytäntöönpanemiseksi annettiin 14.3.2014 pääministerin asetus, jolla hyväksyttiin 4.6.2013 annetun asetuksen nro 61, joka muunnettiin tietyin muutoksin laiksi 3.8.2013 annetulla lailla nro 89, 1 §:n 5 ja 7 momentin mukainen ympäristön- ja terveydensuojelutoimenpiteistä ja ‑toimista laadittu suunnitelma (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 14 marzo 2014 recante ”Approvazione del piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria, a norma dell’articolo 1, commi 5 e 7, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 89”, jäljempänä vuoden 2014 pääministerin asetus).
4.     Vuoden 2015 erityissääntely
30.      5.1.2015 annetulla asetuksella (decreto legge) nro 1, joka muunnettiin tietyin muutoksin laiksi 4.3.2015 annetulla lailla nro 20, laajennetaan erityishallintomenettelyn (amministrazione straordinaria) piiriin otettavien maksukyvyttömien suuryritysten luetteloa ulottamalla menettely koskemaan myös yrityksiä, jotka hallinnoivat vähintään yhtä teollisuuslaitosta, jolla on kansallista strategista merkitystä. Tämän vuoksi Ilva asetettiin erityishallintomenettelyyn talouskehitysministerin 21.1.2015 antamalla asetuksella, minkä seurauksena asetuksessa nro 61/2013 tarkoitettu erityinen asiamieshallinto päättyi.
31.      Kyseisessä asetuksessa säädetään, että vuoden 2014 pääministerin asetuksessa tarkoitettu toimenpidesuunnitelma ”katsotaan toteutetuksi, jos 31.7.2015 mennessä on täytetty vähintään 80 prosenttia kyseiseen määräaikaan mennessä täytettävistä vaatimuksista”, ja muistutetaan, että jäljelle jäävien vaatimusten täyttämisen lopullinen määräaika on 3.8.2016.
5.     Ilvan myyntiä koskevat vuosien 2015 ja 2016 sääntelyt
32.      4.12.2015 annetussa asetuksessa (decreto legge) nro 191, ”Kiireelliset säännökset Ilva-konsernin liiketoimintayksiköiden luovuttamiseksi kolmansille osapuolille” (”Disposizioni urgenti per la cessione a terzi dei complessi aziendali del Gruppo ILVA”), joka muunnettiin tietyin muutoksin laiksi 1.2.2016 annetulla lailla nro 13, ja 9.6.2016 annetussa asetuksessa (decreto legge) nro 98, ”Kiireelliset säännökset Ilva-konsernin liiketoimintayksiköiden luovuttamismenettelyn loppuun saattamiseksi” (”Disposizioni urgenti per il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo ILVA”), joka muunnettiin tietyin muutoksin laiksi 1.8.2016 annetulla lailla nro 151, säädetään tarjouskilpailumenettelystä Ilva-konsernin liiketoimintayksiköiden luovuttamista varten.
33.      Asetuksen nro 191/2015 1 §:n 8.1 ja 8.2 momentissa säädetään etenkin, että sopimuspuoleksi valittu tarjoaja voi tehdä vuoden 2014 pääministerin asetuksella hyväksytyn suunnitelman mukaisten toimenpiteiden ja ympäristönsuojelutoimien muuttamista koskevan hakemuksen. Ehdotettujen muutosten on taattava vuoden 2014 pääministerin asetuksella hyväksytyn suunnitelman määräysten mukainen ympäristönsuojelun taso, siltä osin kuin ne ovat yhteensopivia, ja ne vahvistetaan pääministerin asetuksella, joka ”rinnastetaan ympäristölupaan, vastaa tarvittaessa ympäristövaikutusten arviointia ja saattaa päätökseen kaikki vireillä olevat ympäristölupamenettelyt”.
34.      Lisäksi kyseisissä asetuksissa säädetään vuoden 2012 ympäristöluvan ja vuoden 2014 pääministerin asetuksella hyväksytyn suunnitelman vaatimusten täyttämisen määräajan jatkamisesta 30.6.2017 saakka.
35.      Asetuksessa nro 98/2016 vuoden 2014 pääministerin asetuksessa tarkoitetun ympäristösuunnitelman muutosehdotusten arviointia aikaistetaan tarjouspyyntömenettelyn ratkaisemista edeltävään vaiheeseen. Siinä säädetään lisäksi uuden pääministerin asetuksen antamisesta: kyseinen asetus sisältäisi muutoksia vuoden 2014 pääministerin asetukseen ja kaikki tarvittavat luvat terästehtaan toiminnan harjoittamiseen sopimuspuoleksi valitun tarjoajan esittämän uuden toimintasuunnitelman valossa.
36.      30.12.2016 annetulla asetuksella (decreto legge) nro 244, joka muunnettiin tietyin muutoksin laiksi 30.12.2016 annetulla lailla nro 19, jatketaan vuoden 2012 ympäristöluvan ja vuoden 2014 pääministerin asetuksella hyväksytyn suunnitelman vaatimusten täyttämisen määräaikaa 30.9.2017 saakka. Siinä myös liitetään voimassa olevaan ympäristölupaan määräaika erityisten ympäristön parannustoimien toteuttamiselle.
6.     Vuonna 2017 myönnetty lupa
37.      29.9.2017 annettu pääministerin asetus, jolla hyväksyttiin 4.12.2015 annetun asetuksen nro 191, joka muunnettiin tietyin muutoksin laiksi 1.2.2016 annetulla lailla nro 13, 1 §:n 8.1 momentin mukaisesti muutokset 14.3.2014 annetussa pääministerin asetuksessa tarkoitettuun ympäristön- ja terveydensuojelutoimenpiteistä ja ‑toimista tehtyyn suunnitelmaan (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 settembre 2017, rubricato ”Approvazione delle modifiche al Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, a norma dell’articolo 1, comma 8.1., del decreto-legge 4 dicembre 2015, n. 191, convertito, con modificazioni, dalla legge 1º febbraio 2016, n. 13”, jäljempänä vuoden 2017 pääministerin asetus) sisältää viimeiset ennakkoratkaisupyynnössä mainitut Ilvan terästehtaan lupaan tehdyt muutokset.
38.      Siinä säädetään muutoksista ja täydennyksistä vuoden 2014 pääministerin asetuksessa tarkoitettuun ympäristösuunnitelmaan ja vahvistetaan erityisten ympäristön parannustoimien toteuttamiselle uusi määräaika, joka päättyy 23.8.2023.
39.      Lisäksi siinä säädetään, että jos suunnitelma ei toiminnanharjoittajan tahdosta riippumattomista syistä joiltakin osin toteudu, käynnistetään menettely, jolla toteuttamisen määräaikoja pidennetään.
III  Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
40.      Tarentissa sijaitsevan terästehtaan omistaa erityishallintomenettelyssä oleva Ilva. Tehtaan toiminnanharjoittaja on Acciaierie d’Italia S.p.A., joka puolestaan on Acciaierie d’Italia Holding S.p.A:n määräysvallassa.(8) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi vuonna 2019 antamassaan tuomiossa, että kyseessä on Euroopan suurin teräskompleksi, jonka pinta-ala on noin 1 500 ha ja jossa työskentelee noin 11 000 henkilöä.(9)
41.      Terästehdas on tosin ollut toiminnassa jo kauan, mutta toimivaltaiset viranomaiset myönsivät luvan sen toimintaan ensimmäisen kerran 4.8.2011 direktiivin 2008/1, joka korvattiin teollisuuden päästöistä annetulla direktiivillä, täytäntöönpanemiseksi annettujen Italian yleisten säännösten perusteella. Ne muuttivat tätä lupaa 26.10.2012.
42.      Kuten asian kannalta merkityksellisistä Italian säännöksistä kuitenkin ilmenee, terästehdas ei kuitenkaan ole toiminut vuoden 2012 lopulta lähtien enää teollisuuden päästöistä annetun direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettujen Italian yleisten säännösten vaan toistuvasti muutettujen erityissääntelyjen perusteella.
43.      Näissä erityissääntelyissä säädetään muun muassa alueen asukkaiden terveystilanteen jatkuvasta tarkkailusta, mikä voi tietyin edellytyksin antaa aihetta luvan uudelleentarkasteluun.
44.      Niissä vahvistettiin lisäksi määräajat haitallisten ympäristövaikutusten vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden, jotka sisältyivät jo muutettuun integroituun ympäristölupaan vuodelta 2012, toteuttamiselle. Sen jälkeen, kun vuonna 2013 annetussa asetuksessa nro 61 oli aluksi vahvistettu näiden toimenpiteiden toteuttamisen määräajaksi 3.8.2016, tätä määräaikaa jatkettiin myöhemmin useita kertoja, ennakkoratkaisupyynnön mukaan viimeksi vuonna 2017 23.8.2023 saakka.
45.      Kantajat kuitenkin väittävät, että kyseistä määräaikaa on jatkettu tiettyjen laitosten osalta uudelleen 10.8.2023. Kantajien mainitsemassa ympäristö- ja energiavarmuusministerin 10.8.2023 antamassa asetuksessa nro 278 (decreto del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica n. 278 del 10 agosto 2023)(10) vahvistetaan ”vaihtoehtoisia toimenpiteitä” (”misure alternative”).
46.      Kantajat, jotka ovat Tarentin asukkaita, nostivat Tribunale di Milanossa (alioikeus, Milano, Italia) Ilvaa, Acciaierie d’Italiaa ja Acciaierie d’Italia Holdingia vastaan ryhmäkanteen, jossa vaaditaan kieltämään laitoksen tai ainakin sen joidenkin osien toiminta terveyteen, rauhalliseen ja sopusointuiseen elämään sekä ilmastoon kohdistuvien oikeuksien suojelemiseksi. Kantajien näkemyksen mukaan terästehtaan vuosikymmeniä jatkuneella toiminnalla on loukattu merkittävästi näitä oikeuksia.
47.      Tribunale di Milano esittää kyseisessä menettelyssä unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Voidaanko [teollisuuden päästöistä annettua direktiiviä], erityisesti sen johdanto-osan 4, 18, 34, 28 ja 29 perustelukappaletta sekä 3 artiklan 2 alakohtaa ja 11, 12 ja 23 artiklaa ja SEUT 191 artiklassa ja EY-sopimuksen 174 artiklassa tarkoitettuja ennalta varautumisen ja ihmisten terveyden suojelun periaatteita tulkita siten, että jäsenvaltion kansallisen lain nojalla kyseisellä jäsenvaltiolla on mahdollisuus säätää, että terveyshaitan arviointi on integroidun ympäristöluvan – nyt tarkasteltavassa tapauksessa vuoden 2017 pääministerin asetuksen – antamis- ja tarkistamismenettelystä erillinen toimi ja ettei sen laatimiseen välttämättä liity automaattisia vaikutuksia siltä osin, että toimivaltaisen viranomaisen olisi viipymättä ja tehokkaasti otettava se huomioon integroidun ympäristöluvan/pääministerin asetuksen tarkistusmenettelyn yhteydessä, erityisesti silloin, kun siitä ilmenee pilaavien päästöjen vaikutuspiirissä olevaan huomattavaan väestöön kohdistuva terveysriski, jota ei voida hyväksyä, vai onko direktiiviä sen sijaan tulkittava siten, että i) ihmisten terveyden kannalta hyväksyttävissä olevaa riskiä voidaan arvioida tieteellisen, luonteeltaan epidemiologisen arvioinnin avulla; ii) terveyshaitan arvioinnin on oltava ympäristöluvan/pääministerin asetuksen antamis- ja tarkistusmenettelyyn sisältyvä osa ja itse asiassa sen välttämätön edellytys ja että ympäristöluvan antamisen ja tarkistamisen suhteen toimivaltaisen viranomaisen on välttämättä, tehokkaasti ja viipymättä otettava se huomioon?
2)      Voidaanko [teollisuuden päästöistä annettua direktiiviä], erityisesti sen johdanto-osan 4, [15], 18, 21, 34, 28 ja 29 perustelukappaletta sekä 3 artiklan 2 alakohtaa ja 11, 14, 15, 18 ja 21 artiklaa tulkita siten, että jäsenvaltion kansallisen lain nojalla kyseisen jäsenvaltion on säädettävä, että integroidussa ympäristöluvassa (nyt tarkasteltavassa tapauksessa vuoden 2012 ympäristöluvassa, vuoden 2014 pääministerin asetuksessa ja vuoden 2017 pääministerin asetuksessa) on aina otettava huomioon kaikki ne päästöihin sisältyvät aineet, jotka on tieteellisesti todettu haitallisiksi, mukaan luettuina pienhiukkaset PM10 ja PM2_5, jotka ovat joka tapauksessa peräisin arvioinnin kohteena olevasta laitoksesta; vai voidaanko direktiiviä tulkita siten, että integroidussa ympäristöluvassa (luvan sisältävässä hallintotoimessa) on otettava huomioon ainoastaan harjoitetun teollisen toiminnan luonteen ja tyypin perusteella etukäteen määritellyt pilaavat aineet?
3)      Voidaanko [teollisuuden päästöistä annettua direktiiviä], erityisesti sen johdanto-osan 4, 18, 21, 22, 28, 29, 34 ja 43 perustelukappaletta sekä 3 artiklan 2 ja 25 alakohtaa ja 11, 14, 16 ja 21 artiklaa tulkita siten, että jäsenvaltion kansallisen lain nojalla kyseinen jäsenvaltio voi tilanteessa, jossa teollisesta toiminnasta aiheutuu vakavia ja merkittäviä riskejä ympäristölle ja ihmisten terveydelle, pidentää määräaikaa, joka on myönnetty toiminnanharjoittajalle siinä tarkoituksessa, että se voi mukauttaa teollisen toimintansa myönnettyyn lupaan toteuttamalla siinä edellytetyt toimenpiteet ja ympäristön- ja terveydensuojelutoimet, noin 7,5 vuodella alun perin vahvistetusta määräajasta niin, että määräajan kokonaispituudeksi tulee 11 vuotta?”
48.      Kirjallisia huomautuksia esittivät pääasian kantajat, Ilva, Acciaierie d’Italia, Regione Puglia (Apulian hallinnollinen alue), Italian tasavalta ja Euroopan komissio. Samat osapuolet ja kansallisessa menettelyssä väliintulijana ollut Gruppo di Intervento Giuridico osallistuivat myös 7.11.2023 pidettyyn istuntoon.
IV     Oikeudellinen arviointi
49.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, millainen merkitys on tietyillä tiedoilla terästehtaan vaikutuksista ihmisten terveyteen (jäljempänä B jakso) ja tiettyjä päästöjä koskevilla tiedoilla (jäljempänä C jakso) ja onko sallittua jatkaa aina uudestaan määräaikaa tiettyjen lupaehtojen täyttämiselle (jäljempänä D jakso). Ensin on kuitenkin tarkasteltava ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta esitettyjä väitteitä.
A       Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
50.      Ilva ja Acciaierie d’Italia katsovat, ettei ennakkoratkaisupyyntöä voida ottaa tutkittavaksi. Niiden mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt riittävästi, miksi mainittujen säännösten ja johdanto-osan perustelukappaleiden tulkinta on sille tarpeellinen (jäljempänä 1 jakso), Italian oikeuden mukaan asian ratkaisu ei riipu unionin oikeuden tulkinnasta (jäljempänä 2 jakso) eivätkä mainitut säännökset ole riittävän täsmällisiä eikä niihin voida vedota pääasian oikeudenkäynnissä Ilvaa ja Acciaierie d’Italiaa vastaan, koska ne ovat yksityisiä oikeussubjekteja (jäljempänä 3 jakso).
51.      Lähtökohtaisesti yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityspiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava ne Tällaisilla kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta kansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen ainoastaan silloin, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(11)
1.     Ennakkoratkaisupyynnön perustelut
52.      Ilva ja Acciaierie d’Italia vetoavat unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan c alakohtaan osoittaakseen, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole sisällyttänyt ennakkoratkaisupyyntöön tietoja, joita unionin tuomioistuin tarvitsee voidakseen vastata siihen.
53.      Kyseisen määräyksen mukaan ennakkoratkaisupyyntöön on sisällytettävä selostus niistä syistä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä unionin oikeuden tiettyjen säännösten tulkinnasta, sekä ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen toteama yhteys kyseisten säännösten ja pääasian oikeudenkäynnissä sovellettavien kansallisen oikeuden säännösten välillä.
54.      Tältä osin pitää paikkansa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee kysymyksissään teollisuuden päästöistä annetun direktiivin lukuisia säännöksiä ja johdanto-osan perustelukappaleita sekä SEUT 191 artiklan täsmentämättä, miksi se tarvitsee kaikkien mainittujen säännösten ja määräysten tulkintaa.
55.      Ennakkoratkaisupyynnöstä kuitenkin ilmenee yksiselitteisesti, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, seuraako mainituista säännöksistä, johdanto-osan perustelukappaleista ja määräyksistä kolme erityistä velvoitetta. Ennakkoratkaisukysymysten kohde on siten esitetty riittävän selkeästi ennakkoratkaisupyynnössä.
2.     Merkityksellisyys asian ratkaisemisen kannalta Italian oikeuden mukaan
56.      Ilva ja Acciaierie d’Italia esittävät lisäksi, että pyydetty tulkinta ei ole merkityksellinen pääasian ratkaisemisen kannalta Italian oikeuteen perustuvien eri näkökohtien vuoksi. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei etenkään voi kumota lupaa eikä jättää sitä huomiotta ratkaisua antaessaan. Kyseisen luvan lainmukaisuus on lisäksi todettu jo lainvoimaisesti.
57.      Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan voi ratkaista sitä, pitävätkö nämä väitteet paikkansa, sillä sen asiana ei ole ottaa kantaa ennakkoratkaisuja pyytäneen tuomioistuimen toimivaltaa koskevien kansallisten säännösten tulkintaan. Tällainen tulkinta kuuluu kansallisten tuomioistuinten yksinomaiseen toimivaltaan.(12)
58.      Lisäksi Italia, joka ei kiistä sitä, että ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi, on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä olleen, tuomioon Cordella ym. v. Italia johtaneen menettelyn yhteydessä toistuvasti katsonut, että pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaisilla italialaisissa siviilituomioistuimissa nostettavilla kanteilla, jotka liittyvät Ilvan terästehtaasta aiheutuviin terveysriskeihin, voidaan taata asianomaisille tehokas oikeussuoja.(13) Mahdollisuus tällaiseen kannemenettelyyn vastaa sen mukaan Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaletta,(14) jonka mukaan yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on mahdollisuus turvautua hallinnollisiin menettelyihin tai tuomioistuinmenettelyihin viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.
59.      Näidenkään väitteiden perusteella ei siten synny ilmeistä epäilyä ennakkoratkaisupyynnön merkityksellisyydestä asian ratkaisemisen kannalta.
3.     Tulkittavien säännösten suora sovellettavuus
60.      Ilva ja Acciaierie d’Italia väittävät lisäksi, ettei ennakkoratkaisupyyntö ole merkityksellinen asian ratkaisemisen kannalta, koska tulkittavien säännösten suora soveltaminen on poissuljettua sekä yleisesti että erityisesti niihin nähden, koska ne ovat yksityisiä. Niiden oikeusasema ilmenee pikemminkin erityissääntelyistä, joita Italia on antanut kyseisestä terästehtaasta.
61.      Ne ovat oikeassa siinä, että direktiivillä ei sellaisenaan voida luoda velvoitteita yksityiselle eikä direktiiviin näin ollen sellaisenaan voida vedota tällaista henkilöä vastaan. Se, että mahdollisuus vedota sellaisen direktiivin säännökseen, jota ei ole saatettu osaksi kansallista oikeutta tai joka on pantu täytäntöön virheellisesti, ulotettaisiin yksityisten välisiin suhteisiin, merkitsisi nimittäin sitä, että Euroopan unionille tunnustettaisiin valta säätää välittömin oikeusvaikutuksin yksityisiin kohdistuvista velvoitteista, vaikka sillä on tämä toimivalta ainoastaan niillä aloilla, joilla sille on annettu asetuksenantovalta. On siis niin, ettei edes sellaista direktiivin säännöstä, joka on selkeä, täsmällinen ja ehdoton ja jolla pyritään myöntämään yksityisille oikeuksia tai asettamaan heille velvollisuuksia, voida soveltaa sellaisenaan pelkästään yksityisten välisessä oikeudenkäynnissä. Direktiiviin ei myöskään voida vedota yksityisten välisessä riita-asiassa sellaisen jäsenvaltion lainsäädännön sivuuttamiseksi, joka on ristiriidassa kyseisen direktiivin kanssa.(15)
62.      Direktiivin tulkinta voi kuitenkin olla merkityksellinen yksityisten välisen riita-asian ratkaisemisen kannalta, sillä kun kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista oikeutta, jonka tulkintaa niiltä on pyydetty, niiden on otettava huomioon kaikki kyseisen oikeuden säännöt ja sovellettava siinä hyväksyttyjä tulkintamenetelmiä voidakseen tulkita sitä mahdollisimman pitkälle kyseessä olevan direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti, jotta direktiivissä tarkoitettu tulos saavutettaisiin ja SEUT 288 artiklan kolmatta kohtaa noudatettaisiin.(16)
63.      Ainoastaan italialaiset tuomioistuimet voivat ratkaista, missä määrin tällaiselle Italian oikeuden unionin oikeuden mukaiselle tulkinnalle on liikkumavaraa.
64.      Lisäksi käytettävissä olevien tietojen mukaan Italian valtio omistaa edelleen lähes 40 prosenttia Ilvasta(17) ja käyttää siinä erityistä määräysvaltaa erityisen johtoasemassa olevan henkilön ja kolmesta asiantuntijasta koostuvan komitean välityksellä. Tästä syystä ei voida sulkea pois, että Ilvan on katsottava kuuluvan Italian valtioon, joka puolestaan ei saa hyötyä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin virheellisestä täytäntöönpanosta.(18) Tässä tapauksessa direktiiviin voitaisiin vedota suoraan Ilvaa vastaan.(19)
65.      Kun tarkastellaan väitettä, jonka mukaan ennakkoratkaisukysymyksissä mainitut säännökset eivät ole sisällöllisesti omiaan synnyttämään suoraan sovellettavia velvollisuuksia, sitä on mahdollisesti käsiteltävä yksittäisten kysymysten tarkastelun yhteydessä, vaikka kysymykset eivät koskekaan nimenomaisesti tätä seikkaa.
66.      Myös nämä väitteet on näin ollen hylättävä, ja ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi kokonaisuudessaan.
B       Ensimmäinen kysymys – terveyshaittojen arviointi
67.      Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, millainen merkitys Italian oikeudessa säädetyllä terveyshaittojen arvioinnilla on teollisuuden päästöistä annetun direktiivin mukaan laitoksen integroidun ympäristöluvan myöntämiselle ja tarkistamiselle, jos arvioinnin tuloksena on, että väestölle, johon pilaavien aineiden päästöt vaikuttavat merkittävästi, aiheutuvaa terveysriskiä ei voida hyväksyä.
68.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 4 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet, jotta laitosta ei käytetä ilman lupaa. Sen 5 artiklan 1 kohdan mukaan toimivaltaisen viranomaisen on myönnettävä lupa, jos laitos vastaa teollisuuden päästöistä annetussa direktiivissä säädettyjä vaatimuksia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisessa tai unionin oikeudessa vahvistettujen muiden vaatimusten soveltamista. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 10 artiklan mukaan liitteessä I lueteltuihin toimintoihin ja soveltuvin osin mainitussa liitteessä vahvistettujen kapasiteettia koskevien kynnysarvojen ylittyessä sovelletaan liitteessä II asetettuja vaatimuksia (10–27 artikla).
69.      On lähdettävä siitä, että riidanalainen terästehdas on 3 artiklan 3 alakohdassa, luettuna yhdessä liitteessä I olevan 2.2 kohdan (Raakaraudan tai teräksen tuotanto) kanssa, tarkoitettu laitos; asian kannalta merkityksellisiä ovat mahdollisesti myös liitteessä I olevat 2.3 (Rautametallien jalostus) ja 2.4 kohta (Rautametallivalimot). Laitoksen koon vuoksi sen olisi täytettävä myös määrälliset raja-arvot.
70.      Terveysriskien osalta olennaiset vaatimukset ilmenevät teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklasta, jossa vahvistetaan toiminnanharjoittajan perusvelvollisuudet. Kiinnostavia ovat etenkin sen a, b ja c alakohta. Mainitun 11 artiklan a alakohdassa säädetään, että toteutetaan kaikki asiaankuuluvat pilaantumista estävät toimenpiteet, b alakohdassa velvoitetaan käyttämään parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa ja c alakohdan mukaan laitokset eivät saa aiheuttaa merkittävää pilaantumista.
71.      Koska teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a ja c alakohta nivoutuvat ympäristön pilaantumisen käsitteeseen, ratkaiseva merkitys on sen 3 artiklan 2 alakohtaan sisältyvällä määritelmällä. Kyseisen säännöksen mukaan pilaamisella tarkoitetaan aineiden, tärinän, lämmön tai melun päästämistä ihmisen toimesta suoraan tai epäsuorasti ilmaan, veteen tai maaperään siten, että seuraukset voivat aiheuttaa haittaa etenkin ihmisten terveydelle.
72.      Sen tutkiminen, noudatetaanko teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a ja c alakohdan mukaisia perusvelvollisuuksia – eli toteutetaanko riittävät pilaantumista estävät toimenpiteet ja estetäänkö merkittävää pilaantumista – edellyttää siten Ilvan näkemyksestä poiketen sitä, että arvioidaan laitoksen vaikutuksia ihmisten terveyteen ja laitoksen päästöjä, joilla voi olla tällaisia vaikutuksia.(20)
73.      Tämän arvioinnin yksityiskohtaiset säännöt käyvät kuitenkin ilmi ainoastaan tarkastelemalla lähemmin merkityksellisiä perusvelvollisuuksia. Tässä yhteydessä on aluksi selvennettävä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohtaa, koska sen saksankielinen versio on harhaanjohtava (jäljempänä 1). Sen jälkeen on tarkasteltava 11 artiklan c alakohdan mukaista merkittävän pilaantumisen käsitettä (jäljempänä 2) ja 21 artiklan mukaista luvan tarkistusta koskevaa velvollisuutta (jäljempänä 3).
1.     11 artiklan a alakohta – asiaankuuluvat pilaantumista estävät toimenpiteet
74.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohdan saksankielisessä versiossa säädetään, että toteutetaan ”alle geeigneten Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen” [kaikki asiaankuuluvat ennalta varautumiseen liittyvät toimenpiteet]. Tämä muotoilu puoltaa hyvin laajaa velvollisuutta. Kyseisen säännöksen muut kieliversiot ja asema direktiivin systematiikassa rajoittavat kuitenkin sen vaikutusta.
a)     Saksankielisen version tulkinta
75.      Käsite ”Vorsorgemaßnahme” muistuttaa ennalta varautumisen periaatteesta, johon unionin ympäristöpolitiikka – teollisuuden päästöistä annettu direktiivi(21) mukaan lukien – SEUT 191 artiklan 2 kohdan mukaan perustuu ja josta on annettu runsaasti oikeuskäytäntöä.
76.      Tämä periaate mahdollistaa suojatoimenpiteiden toteuttamisen sellaisia riskejä vastaan, joiden olemassaolo tai merkittävyys on paras käytettävissä oleva tieteellinen tieto huomioon ottaen epävarmaa.(22) Tästä syystä on mahdollista, että tulevat havainnot tosiasiallisesti osoittavat, ettei tällaisia riskejä ole, jolloin suojatoimenpiteet osoittautuvat jälkikäteen tarpeettomiksi.
77.      Unionin tuomioistuin on jopa tulkinnut tiettyjä johdetun oikeuden säännöksiä ennalta varautumisen periaatteen valossa siten, että ne ovat esteenä toimenpiteille niin kauan kuin parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten tietojen valossa on epävarmaa, ovatko kaikki riskit poissuljettuja.(23)
78.      Käsite ”geeignet” vaikuttaa laajentavan entisestään teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohdasta johtuvaa velvollisuutta. Toimenpidettä on nimittäin pidettävä asiaankuuluvana, jos tavoite, johon sillä pyritään, voidaan sillä saavuttaa. Sillä, ovatko tarvittavat kustannukset oikeassa suhteessa tähän tavoitteeseen nähden, ei ole merkitystä tämän kannalta. Harkintavaltaa on enintään sen tieteellisen kysymyksen suhteen, voidaanko tavoite ylipäätään saavuttaa toimenpiteellä.
79.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohdassa tarkoitetut ”alle geeigneten Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen” käsittäisivät siten kaikki toimenpiteet, joilla voidaan ehkäistä ympäristön pilaantumista, jota ei voida sulkea pois laitoksen toiminnassa, kun otetaan huomioon paras käytettävissä oleva tieteellinen tieto. Jos ennalta varautumisen periaatetta tulkitaan vieläkin tiukemmin, tämä säännös voitaisiin ymmärtää jopa siten, että laitokselle voidaan myöntää lupa vain, jos on varmaa, että laitoksen toiminnasta ei aiheudu ympäristön pilaantumista.
80.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohdan saksankielinen versio on kuitenkin ainoa kieliversio, jossa edellytyksenä on ”geeignete Vorsorgemaßnahmen”.
b)     Muut kieliversiot
81.      Muut kieliversiot vastaavat saksankielistä versiota tosin sikäli, että myös niissä edellytetään ”kaikkien” toimenpiteiden toteuttamista. Niissä ei kuitenkaan käytetä ennalta varautumisen (”Vorsorge”) käsitettä, vaan ne tukeutuvat ennalta ehkäisevien toimien periaatteeseen (”Prinzip der Vorbeugung”), johon unionin ympäristöpolitiikka SEUT 191 artiklan 2 kohdan mukaan myös perustuu. Ainoastaan sloveenin- (”preprečevanje”) ja suomenkielisessä versiossa (”estävät”) käytetään käsitteitä, jotka eivät vastaa SEUT 191 artiklan 2 kohdassa tästä periaatteesta käytettyä käsitettä, mutta niidenkin on kaiketi ymmärrettävä tarkoittavan pikemminkin ennaltaehkäisyä tai estämistä kuin ennalta varautumista.
82.      Unionin tuomioistuin ei ole tähän mennessä juurikaan tarkastellut ennalta ehkäisevien toimien periaatetta, mutta se on jo todennut, että kyseisen periaatteen mukaan unionin ja jäsenvaltioiden on ennalta ehkäistävä, vähennettävä ja mahdollisuuksien mukaan poistettava jo lähteellä pilaantumista tai haittaa aiheuttavat tekijät toteuttamalla toimenpiteitä, joilla poistetaan tiedossa olevat riskitekijät.(24) Ennalta varautumisen periaate käsittää tilanteet, joissa riskeistä on epävarmuutta, kun taas ennalta ehkäisevien toimenpiteiden periaatteen perusteella suojatoimenpiteitä voidaan toteuttaa silloin, kun torjuttavat riskit tai vaarat ovat tiedossa.(25)
83.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohdan muissa kieliversioissa ei myöskään edellytetä sellaisten toimenpiteiden toteuttamista, jotka ovat ”geeignete”. Niissä käytetään pikemminkin sellaisia käsitteitä kuin ”appropriate” (EN), ”approprié” (FR), ”adecuado” (ES) tai jopa ”opportuno” (IT). Nämä käsitteet voidaan tosin myös kääntää saksaksi ilmaisulla ”geeignet”, mutta saksankielisestä käsitteestä poiketen ne mahdollistavat myös sen punnitsemisen, ovatko kyseisiin suojatoimenpiteisiin liittyvät kustannukset oikeasuhteisia suojavaikutukseen ja asianomaiseen riskiin nähden.
84.      Nämä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohdan muut kieliversiot puoltavat siten pikemminkin velvollisuutta toteuttaa kaikki asianmukaiset (tai perustellut) toimenpiteet laitoksen tunnettujen ympäristöriskien ehkäisemiseksi.
c)     Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohdan systematiikka ja tavoite
85.      Eri kieliversioita on tunnetusti tulkittava yhtenäisesti.(26) Millekään kieliversiolle ei myöskään voida antaa etusijaa muihin kieliversioihin nähden.(27) Kyseessä olevaa säännöstä on pikemminkin tulkittava sen säännöstön systematiikan ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on.(28) Myös säännöksen syntyhistoriasta voi ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja.(29)
86.      Jo teollisuuden päästöistä annetun direktiivin otsikosta ja sen 1 artiklan 1 kohdasta ilmenee, ettei 11 artiklan a alakohta koske ennalta varautumisen toimenpiteitä vaan ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä. Tässäkään kohden saksankielinen versio ei ole kovinkaan onnistunut.
87.      Saksankielisessä versiossa direktiivin otsikon jälkeen sulkeissa on lisäys ”integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung”. Ja 1 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivissä säädetään teollisesta toiminnasta aiheutuvan pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämisestä (”integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung infolge industrieller Tätigkeiten”). Sekä otsikko että 1 artiklan 1 kohta vastaavat aiemmin voimassa olleita direktiivejä 96/61 ja 2008/1 ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi.
88.      Saksankielistä versiota lukuun ottamatta vuoden 1996 direktiivin kaikissa kieliversioissa käytettiin molemmissa kohdissa käsitettä, jota SEUT 191 artiklan 2 kohdassa käytetään ennalta ehkäisemisestä, esimerkiksi ranskankielisessä ”prévention”, englanninkielisessä ”prevention” tai italiankielisessä ”prevenzione”. Useimmissa sen jälkeen tulleissa kieliversioissa käytetään samoin ennaltaehkäisyn vastinetta,(30) vaikkakin on myös kieliversioita, joissa käytetään jotain toista käsitettä, kuten saksankielisessä versiossa.(31)
89.      Kaikkien kolmen direktiivin kaikki kieliversiot ovat kuitenkin yhteneviä sikäli, että niissä ei käytetty tai käytetä otsikossa eikä 1 artiklassa ennalta varautumisen käsitettä.
90.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin otsikko ja 1 artiklan 1 kohta osoittavat myös, ettei niillä pyritä välttämään kaikkea ympäristön pilaantumista, koska niissä mainitaan myös pelkkä pilaantumisen vähentäminen ja eri kieliversioissa, esimerkiksi englanninkielisessä, viitataan sen hallintaan (”control”). Kyseisessä direktiivissä suvaitaan näin ollen tietynasteinen ympäristön pilaantuminen. Sen 11 artiklan c alakohdassa kielletään vastaavasti ainoastaan merkittävä pilaantuminen.
91.      Tämän vahvistaa myös saman artiklan b alakohta. Sen mukaan laitoksen toiminnassa on käytettävä parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa. ”Paras” tekniikka on 3 artiklan 10 alakohdan c alakohdan mukaan tosin tehokkainta, kun pyritään saavuttamaan yleisesti koko ympäristön suojelun korkea taso. Saman artiklan 10 alakohdan b alakohdan mukaan ”käytettävissä olevat tekniikat” ovat kuitenkin ainoastaan menetelmiä, jotka on kehitetty sellaisessa mittakaavassa, että niiden käyttö kyseisellä teollisuuden alalla on mahdollista taloudellisesti ja teknisesti kannattavalla tavalla kustannukset ja hyöty huomioon ottaen. Määritettäessä parhaita käytettävissä olevia tekniikoita on siten otettava huomioon myös taloudelliset näkökohdat.
92.      Parhaiden tekniikoiden käyttämistä koskevan velvollisuuden rajaamista koskemaan ”käytettävissä olevia tekniikoita” kuitenkin horjutettaisiin, jos teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohdassa säädettäisiin velvollisuudesta toteuttaa kaikki ”asiaankuuluvat” ennalta varautumisen toimenpiteet riippumatta siitä, onko niiden käyttäminen mahdollista taloudellisesti.
93.      Se, että teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan b alakohdan mukaisella velvollisuudella käyttää parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa konkretisoidaan saman artiklan a alakohdan mukaista velvollisuutta toteuttaa ”kaikki asiaankuuluvat pilaantumista estävät toimenpiteet”, kävi selvemmin ilmi näiden velvoitteiden alkuperäisestä versiosta. Direktiivien 96/61 ja 2008/1 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädettiin nimittäin, että ”kaikkiin asiaankuuluviin pilaantumista estäviin toimenpiteisiin on ryhdytty erityisesti käyttäen parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa.(32) Komissio ei ole esittänyt perusteluja sille, miksi se on erottanut nämä kaksi osatekijää ehdotuksessaan direktiivin uudelleenlaatimiseksi.(33) Koska se selvensi ainoastaan uusia ja huomattavasti muuttuneita säännöksiä,(34) on oletettava, että se piti tätä muutosta merkityksettömänä.
94.      Yksilöitäessä parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa koko unionissa on otettava huomioon terveysvaikutukset. Tällä tekniikalla on nimittäin teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 3 artiklan 10 alakohdan mukaan estettävä tai ainakin vähennettävä ympäristövaikutuksia, ja sen on oltava tehokkainta, kun pyritään saavuttamaan yleisesti koko ympäristön suojelun korkea taso. Tietyn laitoksen konkreettisilla terveysvaikutuksilla on tässä yhteydessä kuitenkin merkitystä ainoastaan osana eri tekniikoiden arvioinnissa käytettäviä tietoja. Asianomaisen laitoksen konkreettisilla terveysvaikutuksilla ei sitä vastoin ole suoraan merkitystä 11 artiklan b alakohdan mukaisesti koko unionissa yksilöidyn parhaan käytettävissä olevan tekniikan käyttämiselle tietyssä laitoksessa.
d)     Välipäätelmä
95.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohta on näin ollen ymmärrettävä siten, että on toteutettava kaikki asiaankuuluvat toimenpiteet laitoksen tunnettujen ympäristöriskien ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi.
96.      Kyseisen 11 artiklan a alakohdan mukaiset toimenpiteet käsittävät erityisesti 11 artiklan b alakohdassa tarkoitetun parhaan käytettävissä olevan tekniikan käyttämisen. Sovellettaessa tätä säännöstä tiettyyn laitokseen ei ole välttämätöntä ottaa huomioon sen konkreettisia terveysvaikutuksia.
2.     Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan c alakohta
97.      11 artiklan c alakohdalla voidaan kuitenkin asettaa kulloisenkin laitoksen erityispiirteiden perusteella parhaan käytettävissä olevan tekniikan käyttämistä laajempia velvollisuuksia toteuttaa suojatoimenpiteitä, etenkin laitoksen sijaintipaikassa vallitsevien edellytysten vuoksi. Kyseisen säännöksen mukaan laitos ei saa aiheuttaa merkittävää pilaantumista. Jos laitos aiheuttaa parhaan käytettävissä olevan tekniikan käyttämisestä huolimatta merkittävää pilaantumista, on siten toteutettava lisäksi muita suojatoimenpiteitä, joilla ehkäistään tätä pilaantumista.
98.      Tällaisia suojatoimenpiteitä on samoin pidettävä asianmukaisina 11 artiklan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla, koska merkittävän pilaantumisen käsitteellä asetetaan ehdoton raja laitosten toiminnalle. Jos vastaavat suojatoimenpiteet eivät ole mahdollisia, laitokselle ei voida myöntää lupaa.
99.      Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 3 artiklan 2 alakohdassa tosin määritellään pilaamisen käsite muttei sitä, milloin sitä on pidettävä merkittävänä. Se voidaan määrittää ainoastaan arvioimalla kulloistakin pilaamista ja sen vaikutuksia.
100. Tällainen arviointi voidaan johtaa abstraktisti muista säännöksistä. Unionin tuomioistuin onkin jo katsonut, että rikkidioksidin raja-arvojen ylittymistä ulkoilmassa on pidettävä ilmanlaadusta annetun direktiivin(35) mukaisena merkittävänä pilaantumisena.(36)
101. Tämä esimerkkitapaus ei kuitenkaan perustu kyseisen sääntelyn erityisluonteeseen. Mielestäni on pikemminkin välttämätöntä pitää merkittävänä kaikkea pilaamista, joka – mahdolliset poikkeukset huomioon ottaen – minkä tahansa ympäristönsuojelua koskevan sovellettavan sääntelyn vastaiseen tilaan.
102. Ei kuitenkaan ilmene, että olisi sellaisia unionin oikeuteen sisältyviä erityissäännöksiä, joista ilmenisi, millaisista laitoksen aiheuttaman pilaamisen ihmisten terveyteen kohdistuvista vaikutuksista on suoraan pääteltävä, että pilaaminen on merkittävää. Unionin tuomioistuin ei voi arvioida sitä, onko Italian oikeudessa säännöksiä, jotka johtavat tähän lopputulokseen.
103. Seuraukset ihmisten terveydelle voivat kuitenkin myös ympäristölainsäädännön erityissäännösten rikkomisesta riippumatta johtaa siihen, että pilaamista on pidettävä merkittävänä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Tämä seuraa jo siitä, että unionin ympäristöpolitiikalla – direktiivi mukaan luettuna – pyritään SEUT 191 artiklan 1 kohdan toisen luetelmakohdan mukaan myös suojelemaan ihmisten terveyttä. Lisäksi SEUT 9 artiklassa ja SEUT 168 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 35 artiklan toisessa virkkeessä velvoitetaan unioni varmistamaan kaikkien unionin politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu.(37) Ihmisten terveyden suojelulla on siten erityinen painoarvo, joka voi oikeuttaa myös huomattavat taloudelliset haitat.(38)
104. Teollisuuden päästöistä annetussa direktiivissä tämä käy ilmi etenkin siitä, että sen 8 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaan lupaehtojen rikkominen edellyttää laitoksen toiminnan keskeyttämistä vain, jos se aiheuttaa välittömiä huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle, kunnes toiminta on saatettu lupaehtojen mukaiseksi, kun taas laitoksen toiminta on keskeytettävä aina, kun siitä aiheutuu ihmisten terveydelle välitöntä vaaraa.
105. Tämä sääntely tukee sitä, että pilaaminen, joka vaarantaa ihmisten terveyden, on aina merkittävää. Ei kuitenkaan voida sulkea pois, että tiettyjen erityisen vähäisten terveyshaittojen perusteella on mahdollista katsoa, että ne aiheuttanutta pilaamista ei pidetä merkittävänä. Tätä tukee etenkin se, että jo teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 3 artiklan 2 alakohtaan sisältyvässä pilaamisen määritelmässä mainitaan mahdollisuus aiheuttaa haittaa ihmisten terveydelle. Jos tämän mahdollisuuden olisi aina johdettava siihen, että vastaava pilaantuminen on merkittävää, unionin lainsäätäjä olisi myös tuonut sen nimenomaisesti ilmi.
106. Tästä syystä pilaantuminen, josta aiheutuu terveyshaittoja, on merkittävää vain, jos näitä haittoja on pidettävä kohtuuttomina ihmisten terveyden kannalta.
107. IMPEL, joka on eurooppalaisten ympäristöviranomaisten verkosto, käytti vuonna 2005 tältä osin suuntaviivana sitä, että kuolemantapausten määrän kasvaminen vuodessa yhdellä 1 000 000:aa ihmistä kohti ja että sairauksien, jotka eivät johda kuolemaan, osalta tapausten määrä kasvaa yhdellä 100 000:ta ihmistä kohti on vielä hyväksyttävää,(39) jolloin vastaava pilaantuminen ei ole siis merkittävää. Vertailukohtana: unionissa liikenneonnettomuudessa kuoli vuonna 2011 noin 70 ihmistä 1 000 000:aa asukasta kohti, ja vuonna 2020 tämä määrä oli 49.(40) Merkittävien ja vähämerkityksisten terveyshaittojen täsmällinen rajaaminen voidaan kuitenkin tehdä yksittäistapauksessa ainoastaan ottamalla huomioon laitoksen ja mahdollisten vaihtoehtojen merkitys.
108. Ympäristön pilaantumisesta johtuvia terveyshaittoja, jotka merkitsevät perusoikeuksien loukkausta, kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut Ilvan terästehtaan osalta,(41) ei kuitenkaan voida prima facie enää hyväksyä merkityksettöminä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa mahdollisesti tämän vuoksi ensimmäisessä kysymyksessä siihen, että pilaavien päästöjen vaikutuspiirissä olevaan huomattavaan väestöön kohdistuvaa terveysriskiä ei voida hyväksyä.
109. Pääasiaa ratkaistessaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin myös otettava huomioon, että sittemmin on toteutettu muita suojatoimenpiteitä, joten tilanne on muuttunut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 24.1.2019 ja 5.5.2022 antamiin tuomioihin ja terveyshaittojen tähänastiseen arviointiin nähden.
110. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohdan mukaiset toimenpiteet käsittävät siten parhaan käytettävissä olevan tekniikan käyttämisen lisäksi myös toimenpiteet, jotka ovat tarpeen sen ehkäisemiseksi, että laitos aiheuttaa merkittävää pilaantumista 11 artiklan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Ympäristön pilaantumista on pidettävä merkittävänä, jos se johtaa sellaiseen ympäristön tilaan, joka on ympäristönsuojelua koskevien sovellettavien säännösten – mahdolliset poikkeukset huomioon ottaen – vastainen. Tällaisista säännöksistä riippumatta ympäristön pilaantumista on pidettävä merkittävänä, jos siitä aiheutuu yksittäistapauksen olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta haittaa ihmisten terveydelle. Ympäristön pilaantuminen, jolla loukataan asianomaisten perusoikeuksia aiheuttamalla haittaa ihmisten terveydelle, on aina merkittävää.
3.     Lupaehtojen tarkistus
111. Lupaehtojen tarkistuksesta, johon ensimmäisessä kysymyksessä myös viitataan, säädetään teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 21 artiklassa.
112. Tämän tarkistuksen pitäisi olla erityisen merkityksellistä Italian oikeudessa säädetyn terveyshaittojen arvioinnin huomioon ottamisen kannalta. Vaikuttaa nimittäin poissuljetulta, että tämä arviointi olisi voitu ottaa huomioon jo ensimmäisten terästehtaalle vuosina 2011 ja 2012 myönnettyjen lupien yhteydessä. Se otettiin nimittäin käyttöön – sikäli kuin on nähtävissä – vasta 4.6.2013 annetun asetuksen nro 61 1 §:n 7 momentilla. Sitä ennen laitoksen terveysvaikutukset oli otettava huomioon muiden tietojen perusteella.
113. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 21 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaan lupaehtoja on tarkistettava etenkin, jos laitoksen aiheuttama pilaantuminen on niin merkittävää, että luvan nojalla voimassa olevat päästöjen raja-arvot on tarkistettava tai uusia päästöjen raja-arvoja on lisättävä.
114. Tämä sääntely nivoutuu siten teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan c alakohtaan sisältyvään perusvelvollisuuteen ja edellyttää lupaehtojen tarkistamista, jos laitoksen aiheuttama ympäristön pilaantuminen osoittautuu jälkikäteen merkittäväksi. Viitteitä tällaisesta pilaantumisesta saataneen 23 artiklan 1 kohdassa edellytettävästä ympäristötarkastuksia koskevasta järjestelmästä, jossa tutkitaan kyseisten laitosten kaikki asiaankuuluvat ympäristövaikutukset. Luvan myöntämisestä lähtien toteutettu ja säännöllisesti ajan tasalle saatettu terveyshaittojen arviointi on 23 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaan osa tätä järjestelmää ja ilmeisen merkityksellinen 21 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisen arvioinnin kannalta. Se on tästä syystä otettava huomioon.
115. Tästä säädetään nähtävästi myös asetuksen nro 61 1 §:n 7 momentissa, sillä sen mukaan terveyshaittojen arviointi sinänsä ei tosin voi muuttaa integroitua ympäristölupaa mutta alue voi pyytää sen perusteella lupaehtojen tarkistusta.
4.     Vastaus ensimmäiseen kysymykseen
116. Ensimmäiseen kysymykseen on siten vastattava, että teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 4 ja 5 artiklan mukaisessa luvan myöntämisessä laitokselle ja saman direktiivin 21 artiklan mukaisessa lupaehtojen tarkistuksessa on varmistettava 11 artiklan mukaisten laitoksen toimintaa koskevien perusvelvollisuuksien noudattaminen.
117. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a alakohta on ymmärrettävä siten, että on toteutettava kaikki asiaankuuluvat toimenpiteet laitoksen tunnettujen ympäristöriskien ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi.
118. Kyseisen 11 artiklan a alakohdan mukaiset toimenpiteet käsittävät erityisesti 11 artiklan b alakohdassa tarkoitetun parhaan käytettävissä olevan tekniikan käyttämisen. Sovellettaessa tätä säännöstä tiettyyn laitokseen ei ole välttämätöntä ottaa huomioon sen konkreettisia terveysvaikutuksia.
119. Mainitun direktiivin 11 artiklan a alakohdan mukaiset toimenpiteet käsittävät myös toimenpiteet, jotka ovat tarpeen sen ehkäisemiseksi, että laitos aiheuttaa merkittävää pilaantumista 11 artiklan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Ympäristön pilaantumista on pidettävä merkittävänä, jos se johtaa sellaiseen ympäristön tilaan, joka on ympäristönsuojelua koskevien sovellettavien säännösten – mahdolliset poikkeukset huomioon ottaen – vastainen. Tällaisista säännöksistä riippumatta ympäristön pilaantumista on pidettävä merkittävänä, jos siitä aiheutuu yksittäistapauksen olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta haittaa ihmisten terveydelle. Ympäristön pilaantuminen, jolla loukataan asianomaisten perusoikeuksia aiheuttamalla haittaa ihmisten terveydelle, on aina merkittävää.
120. Mainitun direktiivin 21 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaan lupaehtoja on tarkistettava etenkin, jos jälkikäteen esimerkiksi terveyshaittojen arvioinnin perusteella osoittautuu, että laitos aiheuttaa merkittävää ympäristön pilaantumista.
C       Toinen kysymys – päästöjen huomioon ottaminen
121. Toisella kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko teollisuuden päästöistä annetun direktiivin mukaan myönnettäessä lupaa laitokselle otettava huomioon kaikki ne päästöihin sisältyvät aineet, jotka on tieteellisesti todettu haitallisiksi, mukaan luettuina PM10-pienhiukkaset ja PM2_5-ultrapienhiukkaset, jotka ovat joka tapauksessa peräisin arvioinnin kohteena olevasta laitoksesta, vai onko lupaa myönnettäessä otettava huomioon ainoastaan harjoitetun teollisen toiminnan luonteen ja tyypin perusteella etukäteen määritellyt pilaavat aineet. Ennakkoratkaisupyynnön perusteluissa viitataan pienhiukkasten lisäksi kupariin, elohopeaan ja naftaleeniin.
122. Kuten komissio toteaa, toiminnanharjoittajan lupahakemuksen on sisällettävä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 12 artiklan 1 kohdan f alakohdan mukaan tiedot laitoksen arvioitujen päästöjen laadusta ja määrästä kuhunkin ympäristöelementtiin sekä päästöjen merkittävien ympäristövaikutusten erittely. Tämä velvollisuus koskee siten ainoastaan arvioituja päästöjä.
123. Jos laitokselle myönnetään hakemuksen perusteella lupa, se käsittää teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 2 kohdan mukaan ainakin päästöjen raja-arvot tai vastaavat toimenpiteet liitteessä II luetelluille ja muille pilaaville aineille, joita voidaan päästää kyseisestä laitoksesta merkittäviä määriä.
124. Kuten kantajat perustellusti toteavat, teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liite II käsittää ennakkoratkaisupyynnössä mainitut pilaavat aineet, nimittäin ilmaan vapautuvien osalta haihtuvat orgaaniset yhdisteet (4 kohta), siis naftaleenin, metallit ja niiden yhdisteet (5 kohta), siis myös kuparin ja elohopean, sekä hiukkaset, mukaan luettuna pienhiukkaset (6 kohta), siis myös PM10 ja PM2_5-hiukkaset. Veteen joutuvien pilaavien aineiden osalta kyseisessä liitteessä mainitaan pysyvät hiilivedyt ja pysyvät ja biokertyvät myrkylliset orgaaniset aineet (5 kohta) ja samoin metallit ja niiden yhdisteet (7 kohta).
125. Nämä ryhmät on kuitenkin muotoiltu niin yleisesti, ettei niistä voida johtaa velvollisuutta vahvistaa erityistä raja-arvoa jokaiselle niihin kuuluvalle aineelle, esimerkiksi jokaiselle haihtuvalle orgaaniselle yhdisteelle, jokaiselle metallille tai jokaiselle hiukkasten ryhmälle. Kuten komissio esittää, luokitus, jonka mukaan pilaavien aineiden määrien on oltava merkittäviä, koskee näin ollen paitsi muita pilaavia aineita myös kyseisen direktiivin liitteessä II tarkoitettuja pilaavia aineita. Liitteessä II luetellut pilaavat aineet, joita ei päästetä merkittäviä määriä, eivät sitä vastoin tarvitse raja-arvoja.
126. Myönnettäessä lupia uusille laitoksille voidaan väistämättä ottaa huomioon ainoastaan harjoitetun teollisen toiminnan luonteen ja tyypin perusteella etukäteen määritellyt päästöt. Kuten Ilva toteaa, tämä kysymys olisi pitänyt selvittää parhaan käytettävissä olevan tekniikan määrittelyn ja etenkin teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 13 artiklan mukaisen tietojenvaihdon yhteydessä.
127. Parhaat käytettävissä olevat tekniikat rauta- ja terästuotannossa määritetään 28.2.2013 annetussa komission täytäntöönpanopäätöksessä,(42) ja niitä kuvataan tarkemmin BAT-vertailuasiakirjassa vuodelta 2013.(43) Niissä mainitaan ennakkoratkaisupyynnössä luetellut pilaavat aineet,(44) joskin osittain pilaavien aineiden ryhmien (pöly, polysykliset aromaattiset hiilivedyt) alla. Ei voida myöskään sulkea pois, että myös muita teollisia toimintoja koskevat BAT-päätelmät on otettava huomioon.(45)
128. Kuten edellä on jo todettu, teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan a ja b alakohdan mukaan laitoksissa on käytettävä parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa.(46) Saman direktiivin 14 artiklan 3 kohdan mukaan BAT-päätelmät, siis kulloinenkin komission täytäntöönpanopäätös, otetaan lähtökohdaksi lupaehtoja määritettäessä. Sen 15 artiklan 2 kohdassa säädetään lisäksi, että päästöjen raja-arvot ja vastaavat toimenpiteet perustuvat parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan. Tällä ei tosin ole tarkoitus määrätä tietyn tekniikan tai teknologian käyttämisestä, mutta saman artiklan 3 kohdan mukaan on varmistettava, etteivät päästöt ylitä parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan liittyviä päästötasoja.
129. Etenkin PM10- ja PM2_5-pienhiukkasten osalta tiukempien päästöjen raja-arvojen tarpeellisuus voisi seurata ilmanlaatudirektiivistä.(47) Kyseisessä direktiivissä ilmanlaadulle vahvistetut raja-arvot ovat nimittäin teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 3 artiklan 6 alakohdassa ja 18 artiklassa tarkoitettuja ympäristölaatunormeja.(48) Jos näiden ilmanlaadulle asetettujen raja-arvojen noudattaminen edellyttää tiukempien päästöjen raja-arvojen asettamista laitokselle, sellaiset on 18 artiklan mukaan vahvistettava.
130. Koska unionin tuomioistuin on jo todennut, että PM10-hiukkasten raja-arvot ilmassa ylittyvät Tarentissa,(49) on ainakin tutkittava, onko riidanalaiselle terästehtaalle vahvistettuja päästöjen raja-arvoja tiukennettava. Nämä raja-arvot eivät kuitenkaan ole tiettävästi ylittyneet enää viime vuosina terästehtaan ulkopuolella.(50)
131. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 14 artiklan 6 kohta osoittaa lisäksi, että mahdollisia ovat myös sellaiset ympäristövaikutukset, joita ei ole käsitelty lainkaan BAT-päätelmissä. Sen mukaan myös tällaisten vaikutusten osalta on nimittäin asetettava lupaehdot.
132. Tällaisia muita päästöjä voi aiheutua paitsi siitä, ettei kyseisestä toiminnasta ole vielä lainkaan BAT-päätelmiä tai ne ovat puutteellisia, myös laitoksen sijaintipaikan erityisolosuhteista.
133. Myönnettäessä lupaa toiminnassa olevalle laitokselle tai tarkistettaessa tällaisen luvan ehtoja on teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 21 artiklan mukaan otettava huomioon lisäksi laitoksen toiminnasta saadut kokemukset osana merkityksellisiä tieteellisiä tietoja,(51) myös tosiasiallisesti todetut päästöt.
134. Yhteenvetona on todettava, että myönnettäessä laitokselle lupaa teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 5, 14 ja 15 artiklan mukaisesti ja tarkistettaessa tällaisen luvan ehtoja saman direktiivin 21 artiklan mukaisesti on otettava huomioon kaikki ympäristöön merkittävinä määrinä pääsevät pilaavat aineet, joita on odotettavissa käytettävissä olevien tietojen, etenkin mahdollisten BAT-päätelmien, laitoksen tosiasiallisesta toiminnasta mahdollisesti saatujen kokemusten ja muiden seikkojen, perusteella.
D       Kolmas kysymys – määräaika laitoksen mukauttamiselle
135. Kolmannella kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko teollisuuden päästöistä annetun direktiivin kanssa yhteensopivaa se, että Italia on pidentänyt ympäristön ja terveyden suojelemiseksi tarvittavien toimenpiteiden toteuttamiselle alun perin asetettua määräaikaa, joka sisältyi terästehtaalle vuonna 2012 myönnettyyn lupaan, noin seitsemällä ja puolella vuodella elokuuhun 2023 saakka niin, että määräajan kokonaispituudeksi tulee 11 vuotta.
136. Vastaus tähän kysymykseen voidaan johtaa verrattain helposti teollisuuden päästöistä annetun direktiivin ja sitä edeltäneen ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetun direktiivin 96/61 säännöksistä.
137. Koska teollisuuden päästöistä annetun direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettuja säännöksiä on sen 82 artiklan 1 kohdan mukaan sovellettava riidanalaisen terästehtaan kaltaisiin toiminnassa oleviin laitoksiin vasta 7.1.2014 alkaen, lupaan sovellettiin ensin direktiivin 96/61 täytäntöönpanemiseksi annettuja säännöksiä.
138. Direktiivin 96/61 5 artiklan 1 kohdan ja 21 artiklan 1 kohdan mukaan toimivaltaisten viranomaisten oli valvottava lupien avulla tai ehtoja asianmukaisesti uudelleen tarkistamalla ja tarpeellisesti ajanmukaistamalla, että Ilvan terästehdasta 2 artiklan 4 alakohdassa tarkoitettuna olemassa olevana laitoksena käytetään viimeistään 30.10.2007, siis yhdentoista vuoden kuluttua direktiivin täytäntöönpanopäivästä, lukien kyseisen direktiivin mukaisesti.(52) Näiden laitosten toiminnanharjoittajien luottamusta toimintaedellytysten jatkumiseen suojattiin riittävästi tällä pitkällä määräajalla.
139. Mainituilla lupaehdoilla oli direktiivin 96/61 5 artiklan 1 kohdan ja 9 artiklan mukaan etenkin varmistettava, että laitoksen toiminnassa noudatetaan perusvelvollisuuksia, joista säädettiin tuolloin sen 3 artiklassa. Nämä perusvelvollisuudet löytyvät nykyisin – käsiteltävän asian kannalta merkityksellisin osin – samansisältöisinä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklasta, joten ensimmäisestä ja toisesta kysymyksestä esitetyt toteamukset pätevät myös vanhoihin säännöksiin.
140. Vaikuttaa tosin lähtökohtaisesti mahdolliselta määrittää lupaehtojen täyttämiselle määräaika ja siten lykätä niiden toteuttamista. Jos ehdot ovat kuitenkin tarpeen, jotta varmistetaan perusvelvollisuuksien noudattaminen laitoksen toiminnassa, lykkääminen ei olisi ollut direktiivin 96/61 5 artiklan 1 kohdan mukaista. Sen mukaan lupa nimittäin edellytti, että laitosta käytetään perusvelvollisuuksien mukaisesti. Laitoksessa oli siten 3 artiklan a alakohdan mukaan käytettävä tuolloin määritettyä parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa viimeistään 30.10.2007. Saman artiklan b alakohdan mukaan laitos ei myöskään saanut kyseisestä ajankohdasta alkaen enää aiheuttaa merkittävää pilaantumista.
141. Tämä pätee luonnollisesti myös olemassa olevassa laitoksessa tehtäviin muutoksiin. Niitä saadaan tehdä vain, jos laitos vastaa sen jälkeen edelleen sovellettavia vaatimuksia. Direktiivissä 96/61 sen enempää kuin direktiivissä 2008/1 ei säädetty tätä koskevista siirtymäajoista, eikä sellaisia sisälly myöskään teollisuuden päästöistä annettuun direktiiviin.
142. Kuten komissio perustellusti toteaa, teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 8 artikla vahvistaa, ettei lupaehtoja voida lykätä. Mainitun artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan on niin, että jos lupaehtoja rikotaan, toiminnanharjoittaja toteuttaa viipymättä tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että toiminta saatetaan säännösten mukaiseksi mahdollisimman pian. Saman kohdan toisessa virkkeessä edellytetään lisäksi jopa laitoksen toiminnan keskeyttämistä silloin, kun lupaehtojen rikkomisesta aiheutuu ihmisten terveydelle välitöntä vaaraa tai se uhkaa aiheuttaa välittömiä huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle. Direktiivien 96/61 ja 2008/1 14 artiklassa tyydyttiin sitä vastoin vielä kehottamaan yleisesti noudattamaan lupaehtoja.
143. Toisin kuin Ilva, Acciaierie d’Italia ja Italia katsovat, ei ole viitteitä siitä, että välttämättömien lupaehtojen täyttämisen lykkääminen voitaisiin oikeuttaa laitoksen tuotannon rajoittamisella.
144. On tosin katsottava, että tuotantomäärien vähentyessä pienenevät myös laitoksen ympäristövaikutukset ja etenkin päästöt. Tuotannon väheneminen voi siten myötävaikuttaa siihen, että ilmanlaatudirektiivin raja-arvoja noudatetaan laitoksen läheisyydessä. Se voi ehkä myös ehkäistä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 8 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettua välitöntä vaaraa ihmisten terveydelle tai välittömiä huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle.
145. Vähäisempi tuotanto ei kuitenkaan pääsääntöisesti johda päästöjen raja-arvojen noudattamiseen. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 3 artiklan 5 alakohtaan sisältyvän määritelmän mukaan päästöjen raja-arvolla tarkoitetaan tietyillä erityisillä parametreillä ilmaistua päästön määrää, pitoisuutta ja/tai tasoa, jota tietyn ajanjakson tai tiettyjen ajanjaksojen kuluessa ei saa ylittää. Rauta- ja terästuotannossa käytettäviä parhaita käytettävissä olevia tekniikoita koskevassa 28.2.2012 annetussa komission täytäntöönpanopäätöksessä(53) ilmaistaankin ilmapäästöjä koskevat parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan liittyvät päästötasot Yleiset näkökohdat ‑kohdassa ilmaan päässeiden aineiden massana jätekaasujen tilavuutta kohden tai massana valmistettujen tai jalostettujen tuotteiden massayksikköä kohden. Tällaiset arvot eivät yleensä laske tuotannon pienentymisen perusteella.
146. Mainitusta 28.2.2012 annetusta täytäntöönpanopäätöksestä voisi kuitenkin seurata tosiasiallisesti määräaika lupaehtojen täyttämiselle. Se oli nimittäin omiaan edellyttämään lupaehtojen muuttamista. Aiemmin sovelletun direktiivin 2008/1 13 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädettiin tästä, että lupaehtoja on tarkistettava, jos olennaiset muutokset parhaassa käytettävissä olevassa tekniikassa mahdollistavat päästöihin merkittävän vähennyksen ilman kohtuuttomia kustannuksia. Se mahdollisti harkinnan käyttämisen.
147. Teollisuuden päästöistä annettua direktiiviä oli kuitenkin sovellettava 7.1.2014 alkaen. Sen 21 artiklan 3 kohdassa ei enää säädetty tällaisesta harkinnasta. Siinä asetettiin pikemminkin lupaehtojen mukauttamiselle uuteen tekniikkaan neljän vuoden määräaika, tässä tapauksessa 28.2.2016 saakka.
148. Tiettyjen lupaehtojen täyttämistä voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti lykätä myös muissa tapauksissa kuin silloin, kun parhaassa käytettävissä olevassa tekniikassa tapahtuu muutoksia.
149. Jos lupaehdoilla on esimerkiksi teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 14 artiklan 1 kohdan ja 18 artiklan mukaan tarkoitus varmistaa ympäristönlaatunormien noudattaminen, on mahdollista, että ympäristölaatunormin täyttämistä itsessään on lykätty. Tässä tapauksessa ehtoja sen noudattamiseksi ei olisi tarpeen soveltaa jo ennenaikaisesti.
150. Samoin on mahdollista, että tietty pilaantuminen voidaan aluksi hyväksyä mutta että siitä tulee myöhemmän kehityksen vuoksi merkittävää teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Tällainen tilanne voisi seurata esimerkiksi luvan myöntämisestä uusille päästölähteille ja etenkin uusille laitoksille, jos pilaavien aineiden kokonaismäärä johtaa siihen, että esimerkiksi ilmanlaatudirektiivissä säädetyt raja-arvot ylittyvät tai rikotaan vesipuitedirektiivin(54) 4 artiklan 1 kohdan mukaista huonontamiskieltoa tai parantamisvaatimusta. Jos tällaista kehitystä on näköpiirissä, voidaan myös olemassa oleville laitoksille määrittää jo vastaavia suojatoimenpiteitä, joiden soveltamista kuitenkin lykätään siihen saakka, kunnes muut päästölähteet myötävaikuttavat tosiasiallisesti ympäristön pilaantumiseen. Tällainen suojatoimenpiteiden ennenaikainen määrittäminen on jopa järkevää, sillä näin laitoksen toiminnanharjoittaja saa aikaa toimenpiteiden toteuttamiseen.
151. Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole nähtävissä viitteitä tällaisista poikkeuksista.
152. Täydellisyyden vuoksi huomautan lopuksi, että teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 14 artiklan 4 kohdan ja SEUT 193 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa tiukempia lupaehtoja kuin ne, joita direktiivissä edellytetään. Kyseisessä direktiivissä ei luonnollisestikaan säädetä tällaisista lupaehdoista, joten niiden soveltamisen mahdollinen lykkääminen jää jäsenvaltioiden päätäntävaltaan.
153. Näin ollen on katsottava, että lupaehtoja, jotka olivat tarpeen varmistamaan aluksi 30.10.2007 alkaen direktiivin 96/61 noudattaminen, myöhemmin direktiivin 2008/1 noudattaminen ja 7.1.2014 alkaen teollisuuden päästöistä annetun direktiivin noudattaminen luvan saaneessa laitoksessa, oli ja on sovellettava direktiivin 96/61 tai direktiivin 2008/1 3 artiklan, 5 artiklan 1 kohdan ja 9 artiklan sekä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 4, 5, 11 ja 14 artiklan nojalla heti luvan voimaantulon myötä, ellei lykkääminen ole mahdollista erityisolosuhteiden vuoksi, esimerkiksi koska komissio on antanut uuden päätöksen parhaasta käytettävissä olevasta tekniikasta, koska teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 18 artiklassa tarkoitettua noudatettavaa ympäristönlaatunormia aletaan soveltaa vasta myöhemmin tai koska tiettyä ympäristön pilaantumista, joka voitiin aluksi hyväksyä, on pidettävä merkittävänä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 11 artiklan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla vasta myöhemmän kehityksen vuoksi.
V       Ratkaisuehdotus
154. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1)      Teollisuuden päästöistä 24.11.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/75/EU (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen) 4 ja 5 artiklan mukaisessa luvan myöntämisessä laitokselle ja saman direktiivin 21 artiklan mukaisessa lupaehtojen tarkistuksessa on varmistettava 11 artiklan mukaisten laitoksen toimintaa koskevien perusvelvollisuuksien noudattaminen.
Kyseisen direktiivin 11 artiklan a alakohta on ymmärrettävä siten, että on toteutettava kaikki asiaankuuluvat toimenpiteet laitoksen tunnettujen ympäristöriskien ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi.
Kyseisen direktiivin 11 artiklan a alakohdan mukaiset toimenpiteet käsittävät erityisesti 11 artiklan b alakohdassa tarkoitetun parhaan käytettävissä olevan tekniikan käyttämisen. Sovellettaessa tätä säännöstä tiettyyn laitokseen ei ole välttämätöntä ottaa huomioon sen konkreettisia terveysvaikutuksia.
Kyseisen direktiivin 11 artiklan a alakohdan mukaiset toimenpiteet käsittävät myös toimenpiteet, jotka ovat tarpeen sen ehkäisemiseksi, että laitos aiheuttaa merkittävää pilaantumista 11 artiklan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Ympäristön pilaantumista on pidettävä merkittävänä, jos se johtaa sellaiseen ympäristön tilaan, joka on ympäristönsuojelua koskevien sovellettavien säännösten – mahdolliset poikkeukset huomioon ottaen – vastainen. Tällaisista säännöksistä riippumatta ympäristön pilaantumista on pidettävä merkittävänä, jos siitä aiheutuu yksittäistapauksen olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta haittaa ihmisten terveydelle. Ympäristön pilaantuminen, jolla loukataan asianomaisten perusoikeuksia aiheuttamalla haittaa ihmisten terveydelle, on aina merkittävää.
Kyseisen direktiivin 21 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaan lupaehtoja on tarkistettava etenkin, jos jälkikäteen esimerkiksi terveyshaittojen arvioinnin perusteella osoittautuu, että laitos aiheuttaa merkittävää ympäristön pilaantumista.
2)      Myönnettäessä laitokselle lupaa direktiivin 2010/75 5, 14 ja 15 artiklan mukaisesti ja tarkistettaessa tällaisen luvan ehtoja saman direktiivin 21 artiklan mukaisesti on otettava huomioon kaikki ympäristöön merkittävinä määrinä pääsevät pilaavat aineet, joita on odotettavissa käytettävissä olevien tietojen, etenkin mahdollisten BAT-päätelmien, laitoksen tosiasiallisesta toiminnasta mahdollisesti saatujen kokemusten ja muiden seikkojen, perusteella.
3)      Lupaehtoja, jotka olivat tarpeen varmistamaan aluksi 30.10.2007 alkaen ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 24.9.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/61/EY noudattaminen, myöhemmin ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 15.1.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/1/EY noudattaminen ja 7.1.2014 alkaen direktiivin 2010/75 noudattaminen luvan saaneessa laitoksessa, oli ja on sovellettava direktiivin 96/61 tai direktiivin 2008/1 3 artiklan, 5 artiklan 1 kohdan ja 9 artiklan sekä direktiivin 2010/75 4, 5, 11 ja 14 artiklan nojalla heti luvan voimaantulon myötä, ellei lykkääminen ole mahdollista erityisolosuhteiden vuoksi, esimerkiksi koska komissio on antanut uuden päätöksen parhaasta käytettävissä olevasta tekniikasta, koska direktiivin 2010/75 18 artiklassa tarkoitettua noudatettavaa ympäristönlaatunormia aletaan soveltaa vasta myöhemmin tai koska tiettyä ympäristön pilaantumista, joka voitiin aluksi hyväksyä, on pidettävä merkittävänä direktiivin 2010/75 11 artiklan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla vasta myöhemmän kehityksen vuoksi.
1      Alkuperäinen kieli: saksa.
2      Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 24.1.2019, Cordella ym. v. Italia (CE:ECHR:2019:0124JUD005441413) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 5.5.2022, Ardimento ym. v. Italia (CE:ECHR:2022:0505JUD000464217).
3      Teollisuuden päästöistä 24.11.2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/75/EU (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen) (EUVL 2010, L 334, s. 17).
4      Tuomio 9.3.2023, Sdruzhenie ”Za Zemyata – dostap do pravosadie” ym. (C‑375/21, EU:C:2023:173).
5      15.1.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2008, L 24, s. 8).
6      24.9.1996 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1996, L 257, s. 26).
7      Liitteessä I olevissa 2.2–2.4 kohdassa mainitaan teräkseen ja rautaan liittyviä erilaisia teollisuustoimintoja.
8      Yrityksen verkkosivustolla olevien tietojen mukaan se yksityistettiin vuonna 1995, ja nykyisin kansainvälinen teräskonserni omistaa siitä 62 prosenttia. Yrityksen loput osakkeet ovat Italian valtion omistuksessa (https://www.acciaierieditalia.com/en/company/about-us/, vierailtu 16.8.2023).
9      Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 24.1.2019, Cordella ym. v. Italia (CE:ECHR:2019:0124JUD005441413, 12 kohta).
10      https://va.mite.gov.it/File/Documento/888984, vierailtu 16.10.2023.
11      Tuomio 6.10.2021, Sumal (C‑882/19, EU:C:2021:800, 27 ja 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
12      Tuomio 27.10.2009, ČEZ (C‑115/08, EU:C:2009:660, 57 kohta) ja tuomio 14.6.2017, Online Games ym. (C‑685/15, EU:C:2017:452, 45 kohta).
13      Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 24.1.2019, Cordella ym. v. Italia (CE:ECHR:2019:0124JUD005441413, 112 kohta) ja Italian hallituksen tiedonanto Euroopan neuvoston ministerikomitean 1459. istunnosta (maaliskuu 2023), 6.1.2023 päivätty asiakirja DH-DD(2023)36, s. 9.
14      Yleissopimus tiedon saatavuudesta, yleisön osallistumisesta päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuudesta ympäristöasioissa, joka on hyväksytty 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL 2005, L 124, s. 1).
15      Tuomio 7.8.2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, 42–44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
16      Tuomio 7.8.2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
17      Ks. edellä alaviite 8.
18      Ks. tuomio 12.7.1990, Foster ym. (C‑188/89, EU:C:1990:313, 17 kohta) ja tuomio 10.10.2017, Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, 32 kohta).
19      Tuomio 12.11.2019, komissio v. Irlanti (Derrybrienin tuulivoimala) (C‑261/18, EU:C:2019:955, 91 kohta).
20      Ks. jo Kirton, J. ja Horrocks, S., Consideration of Human Health through IPPC: A Good Practice Guide (Impel report 2004/10, erityisesti s. 12 ja 13). Euroopan unionin ympäristölainsäädännön täytäntöönpano- ja täytäntöönpanoverkosto (IMPEL) kuvailee itseään Euroopan unionin jäsenvaltioiden, EU:hun liittyvien maiden ja ehdokasmaiden, ETA-maiden ja EFTA-maiden sekä mahdollisten Euroopan yhteisön jäsenehdokkaiden ympäristöviranomaisten kansainväliseksi voittoa tavoittelemattomaksi yhdistykseksi. Sen tehtävänä on varmistaa Euroopan ympäristölainsäädännön tehokas täytäntöönpano ja valvonta edistämällä ammatillista yhteistyötä, tiedotusta ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa ympäristöviranomaisten välillä (impel.eu).
21      Tuomio 9.3.2023, Sdruzhenie ”Za Zemyata – dostap do pravosadie” ym. (C‑375/21, EU:C:2023:173, 53 kohta).
22      Tuomio 5.5.1998, National Farmers’ Union ym. (C‑157/96, EU:C:1998:191, 63 ja 64 kohta); tuomio 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia ym. (C‑236/01, EU:C:2003:431, 111 kohta) ja tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 43 kohta).
23      Ks. teollisuuden päästöistä annetusta direktiivistä tuomio 9.3.2023, Sdruzhenie ”Za Zemyata – dostap do pravosadie” ym. (C‑375/21, EU:C:2023:173, 53 kohta), luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetusta neuvoston direktiivistä 92/43/ETY (EYVL 1992, L 206, s. 7) tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, 44, 58 ja 59 kohta) ja tuomio 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, 66 kohta) ja jätelainsäädännöstä tuomio 24.10.2019, Prato Nevoso Termo Energy (C‑212/18, EU:C:2019:898, 58 kohta). Ks. myös Sobotta, C., ”Recent applications of the precautionary principle in the jurisprudence of the CJEU – a new yardstick in EU environmental decision making?”, ERA Forum, 2020, 723.
24      Tuomio 26.4.2005, komissio v. Irlanti (C‑494/01, EU:C:2005:250, 165 kohta). Ks. kuitenkin myös tuomio 5.10.1999, Lirussi ja Bizzaro (C‑175/98 ja C‑177/98, EU:C:1999:486, 51 kohta) ja tuomio 22.6.2000, Fornasar ym. (C‑318/98, EU:C:2000:337, 37 kohta), joissa myös ennalta varautumisen periaate ymmärretään tässä mielessä.
25      Ks. erityisesti ratkaisuehdotukseni Bayer CropScience ja Bayer v. komissio (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, 107 kohta) sekä ratkaisuehdotukseni ERG ym. (C‑378/08, EU:C:2009:650, 67 ja 75 kohta); Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:258, 60 kohta) ja komissio v. Ranska (C‑237/12, EU:C:2014:14, 30 kohta).
26      Tuomio 27.10.1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, 13 ja 14 kohta); tuomio 27.3.1990, Cricket St Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140, 19 kohta) ja tuomio 6.10.2021, Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, 43 kohta).
27      Tuomio 27.3.1990, Cricket St Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140, 18 kohta) ja tuomio 26.1.2021, Hessischer Rundfunk (C‑422/19 ja C‑423/19, EU:C:2021:63, 65 kohta).
28      Tuomio 1.3.2016, Kreis Warendorf ja Osso (C‑443/14 ja C‑444/14, EU:C:2016:127, 27 kohta) ja tuomio 24.2.2022, Tiketa (C‑536/20, EU:C:2022:112, 27 kohta).
29      Tuomio 22.10.2009, Zurita García ja Choque Cabrera (C‑261/08 ja C‑348/08, EU:C:2009:648, 57 kohta); tuomio 27.11.2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, 135 kohta); tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 50 kohta) ja tuomio 20.12.2017, Acacia ja D’Amato (C‑397/16 ja C‑435/16, EU:C:2017:992, 31 kohta).
30      Näin tšekin-, liettuan-, maltan-, unkarin-, puolan-, romanian, sloveenin- ja slovakinkielisessä versiossa.
31      Näin bulgarian-, viron-, kroatian- ja latviankielinen versio.
32      Vastaavasti myös jo teollisuuslaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen estämisestä 28.6.1984 annetun neuvoston direktiivin 84/360/ETY (EYVL 1984, L 188, s. 20) 4 artiklan 1 alakohta: ”kaikki asianmukaiset toimenpiteet ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi – –, mukaan lukien parhaan saatavilla olevan tekniikan käyttäminen, edellyttäen, että tällaisten toimien toteuttaminen ei aiheuta kohtuuttomia kustannuksia”.
33      KOM(2007) 844 lopullinen, 12 artikla (s. 31).
34      KOM(2007) 844 lopullinen (s. 11).
35      Ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/50/EY (EUVL 2008, L 152, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 28.8.2015 annetulla komission direktiivillä (EU) 2015/1480 (EUVL 2015, L 226, s. 4).
36      Tuomio 9.3.2023, Sdruzhenie ”Za Zemyata – dostap do pravosadie” ym. (C‑375/21, EU:C:2023:173, 50 kohta). Ks. jo direktiivin 84/360 4 artiklan 4 alakohta.
37      Ks. tuomio 1.4.2008, parlamentti ja Tanska v. komissio (C‑14/06 ja C‑295/06, EU:C:2008:176, 75 kohta) ja tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 42 kohta).
38      Määräys 12.7.1996, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio (C‑180/96 R, EU:C:1996:308, 93 kohta); tuomio 17.7.1997, Affish (C‑183/95, EU:C:1997:373, 43 kohta); tuomio 19.4.2012, Artegodan v. komissio (C‑221/10 P, EU:C:2012:216, 99 kohta) ja tuomio 4.5.2016, Philip Morris Brands ym. (C‑547/14, EU:C:2016:325, 156 kohta).
39      Mainittu edellä alaviitteessä 20, s. 19.
40      Eurostat, Causes of death: tables and figures (https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/images/6/64/SE-Causes_of_death_2023.xlsx, vierailtu 1.9.2023).
41      Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 24.1.2019, Cordella ym. v. Italia (CE:ECHR:2019:0124JUD005441413) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 5.5.2022, Ardimento ym. v. Italia (CE:ECHR:2022:0505JUD000464217).
42      Teollisuuden päästöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/75/EU mukaisten parhaita käytettävissä olevia tekniikoita (BAT) koskevien päätelmien laatimisesta rauta- ja terästuotantoa varten annettu komission täytäntöönpanopäätös 2012/135/EU (EUVL 2012, L 70, s. 63).
43      Remus, R., Aguado Monsonet, M. A., Roudier, S. ja Delgado Sancho, L., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Iron and Steel Production (2013).
44      Etenkin täytäntöönpanopäätöksen 2012/135 liitteessä olevat 7, 21, 28, 29, 39, 55, 56, 87 ja 88 kohta.
45      Regione Puglia mainitsee Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/75/EU mukaisten parhaita käytettävissä olevia tekniikoita (BAT) koskevien päätelmien vahvistamisesta suuria polttolaitoksia varten 31.7.2017 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2017/1442 (EUVL 2017, L 212, s. 1). Merkityksellisiä ovat mahdollisesti myös teollisuuden päästöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/75/EU mukaisten parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa (BAT) koskevien päätelmien vahvistamisesta rautametallien jalostusteollisuutta varten 11.10.2022 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2022/2110 sekä Aries, E., Gómez, J., Mavromatis, S., Klein, G., Chronopoulos, G. ja Roudier, S., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for the Ferrous Metals Processing Industry (2022) ja Euroopan komissio, Reference Document on Best Available Techniques in the Smitheries and Foundries Industry (2005).
46      Ks. edellä 91–95 kohta.
47      Ks. edellä 100 kohta.
48      Tuomio 9.3.2023, Sdruzhenie ”Za Zemyata – dostap do pravosadie” ym. (C‑375/21, EU:C:2023:173, 59 kohta).
49      Tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja‑arvot – PM10‑hiukkaset) (C‑644/18, EU:C:2020:895); Tarent kuuluu IT1613-alueeseen (Puglia – teollisuusalue).
50      Arpa Puglia, Monitoraggio della qualità dell’aria, Rete Acciaierie d’Italia S.p.A, Report Anno 2022.
51      Ks. vastaavasti tuomio 9.3.2023, Sdruzhenie ”Za Zemyata – dostap do pravosadie” ym. (C‑375/21, EU:C:2023:173, 67 kohta).
52      Ks. tuomio 31.3.2011, komissio v. Italia (C‑50/10, EU:C:2011:200, 29 kohta).
53      Mainittu edellä alaviitteessä 42.
54      Yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY (EYVL 2000, L 327, s. 1).