61958C0020
Conclusies van de Advocaat-Generaal
M. LAGRANGE
Vertaald uit het Frans
INHOUD
Blz.
I — Feiten en conclusies
II — Ontvankelijkheid
1 Is de bestreden brief een beschikking?
2. Is de brief een individuele beschikking welke ieder van de verzoeksters betreft?
III — Wettigheid
1. Wettigheid van de bestreden beschikking ten opzichte van de basisbeschikkingen
2. Wettigheid der basisbeschikkingen
a) Verwerkt schroot
b) Plaatselijke integratie
c) Enige firmanaam
3. Verschillende overwegingen
a) Terugwerkende kracht
b) Delegatie van bevoegdheden en onbevoegdheid
c) Schending van wezenlijke vormvoorschriften
IV — Eindconclusies
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
Uit praktische overwegingen zullen wij ons ervan weerhouden, opnieuw de ontwikkelingsgang van de bemoeiingen der Hoge Autoriteit op het gebied van het schroot voor U te schetsen en U een uitvoerige analyse te geven van de verschillende beschikkingen welke op dit gebied door het uitvoerend orgaan van de E.G.K.S. zijn genomen.
Laat ons volstaan met in herinnering te brengen dat de instelling voor de verevening van uit derde landen ingevoerd schroot in de aanvang als enig doel heeft gehad de regelmatige bevoorrading van de gemeenschappelijke markt met schroot te bevorderen, door te vermijden dat de binnenlandse prijzen zich aan de hogere prijzen van ingevoerd schroot zouden aanpassen: beschikking 33-53 keurt conform artikel 53, lid 1, sub a) de tot dit doel op basis van vrijwilligheid in het leven geroepen instelling goed, beschikking 22-54 stelt deze instelling vervolgens verplicht uit hoofde van artikel 53, lid 1, sub ft). Deze steeds gehandhaafde doelstelling van verevening der prijzen van ingevoerd schroot en van binnenlands schroot wordt later door een tweede gevolgd: te trachten binnen de Gemeenschap schroot te besparen bij de staalproduktie. Tot dit doel worden achtereenvolgens twee methoden toegepast: de eerste bestaat daarin, dat uit de kas van het Vereveningsfonds een premie wordt toegekend op de bezuiniging van schroot, welke wordt verkregen door een toegenomen verbruik van ruwijzer, daarna van vloeibaar Thomasstaal, in de installaties waarbij zulks mogelijk is: zie de beschikkingen 14-55, 26-55 en 3-56. De tweede methode heeft een algemeen karakter en bestaat in een zodanige verdeling van de last uit hoofde van de verevening dat daardoor de bezuiniging op schroot wordt aangemoedigd zonder dat daarbij de uitbreidingsmogelijkheden voor de produktie van staal worden belemmerd: zie de beschikking 2-57.
Maar, ook al zijn de doelstellingen van het systeem veranderd, of beter gezegd, ook al is het oorspronkelijk doel (verevening der prijzen) aangevuld met een tweede doelstelling (bezuiniging op schroot), de eenheid van het systeem is steeds gehandhaafd gebleven, zoals wij reeds de gelegenheid hadden op te merken bij onze uiteenzettingen omtrent de beroepen, welke zijn ingesteld tegen de beschikking 2-57. Met name is onveranderd gebleven de omschrijving van wat men zou kunnen noemen de belastingplichtigen, dat wil zeggen van hen die de bijdrage verschuldigd zijn: dit zijn „de in artikel 80 van het Verdrag bedoelde ondernemingen, voor zover zij schroot verbruiken”. Wat betreft de berekeningsgrondslag van deze bijdrage zijn enige verschillen in redactie te bespeuren: de beschikking 22-54 zegt (artikel 3) dat „het bedrag van de bijdragen wordt berekend naar rato van de hoeveelheden schroot welke tijdens de geldigheidsduur van de onderhavige beschikking door elk van de ondernemingen worden aangekocht”; de beschikking 14-55 bepaalt (artikel 3): „Bij de berekening van de hoogte der bijdragen wordt de tijdens de geldigheidsduur van deze beschikking door de afzonderlijke ondernemingen aangekochte hoeveelheid aankoopschroot, onder aftrek van eigen verkoop, als grondslag genomen”. De beschikking 2-57 ten slotte, bevat een veel ingewikkelder systeem, hetwelk in wezen hierop neerkomt: grondslag is het „verbruik van aankoopschroot”, hetwelk wordt berekend door het totale schrootverbruik vast te stellen, waarvan wordt afgetrokken het „eigen omloopschroot”, een uitdrukking, welke hier voor het eerst wordt gebruikt.
Wij zullen moeten onderzoeken of deze verschillen in redactie aan fundamentele wijzigingen in de grondslag van de bijdrage beantwoorden. Maar van meet af aan staat vast, dat weliswaar alle ondernemingen welke schroot verbruiken aan de vereveningsbijdrage onderworpen zijn, doch dat hiervoor niet het gehele schrootverbruik in aanmerking komt, en dat een onderscheiding moet worden gemaakt. De beroepen welke voor Uw Hof zijn ingesteld, hebben juist betrekking op deze onderscheiding.
Van de aanvang af zijn moeilijkheden gerezen naar aanleiding van het zogenaamde „concernschroot” (Konzernschrott), dat wil zeggen schroot dat wordt gebruikt voor de produktie van staal en dat afkomstig is van bedrijven die aan een dochter- of moederonderneming toebehoren, die uit financieel oogpunt, en zelfs uit het oogpunt van bedrijfsvoering meer of minder nauw verbonden is met de verbruikende vennootschap. Moest dit schroot worden beschouwd als „eigen omloopschroot”, dat niet, of als „aankoopschroot”, dat wel aan de bijdrage onderworpen is? Met name het G.B.S.V. (Gemeenschappelijk Bureau van Schrootverbruikers), hetwelk met het Vereveningsfonds voor Ingevoerd Schroot belast is met het beheer van de vereveningsinstelling, was verplicht ten deze partij te kiezen naar aanleiding van de controlewerkzaamheden welke in zijn opdracht waren uitgevoerd door een „Société fiduciaire suisse”, waarbij bleek dat sommige vennootschappen in haar opgaven niet als „aankoopschroot” hadden opgenomen die hoeveelheden welke zij hadden ontvangen van andere vennootschappen, waarvan zij financieel in meerdere of mindere mate afhankelijk waren.
De leden van het Bureau zijn het eenstemmig erover eens geworden, dat deze opvatting gegrond was in twee bijzondere gevallen, waarvan het ene betreft het complex Breda Siderurgica-Sesto San Giovanni, en het andere het complex Hoogovens-Breedband, maar zij zijn het niet met algemene stemmen eens geworden over een algemeen juridisch criterium voor de objectieve uitleg van de beschikkingen van de Hoge Autoriteit nopens het begrip eigen omloopschroot. Het Bureau heeft dan ook bij brief van 30 oktober 1957 aan de Hoge Autoriteit gevraagd „deze vraag op te lossen overeenkomstig artikel 15, lid 2, van de beschikking 2-57”.' Deze tekst (welke overigens uit de vroegere beschikkingen is overgenomen) bepaalt namelijk: „kunnen de Besturen van het Gemeenschappelijk Bureau of van het Fonds niet tot een eenparige beslissing komen betreffende de maatregelen voorzien bij de artikelen 3 tot 11, eerste lid, dan wordt de beslissing door laatstgenoemde (de Hoge Autoriteit) genomen”.
De Hoge Autoriteit antwoordde het Gemeenschappelijk Bureau bij brief van 18 december 1957, ondertekend door haar Vice-Voorzitter, dat naar haar mening „het probleem niet juist was gesteld” en dat er voor haar geen aanleiding bestond een beschikking te geven, bevattende een definitie van het eigen omloopschroot, gezien het feit dat het Bureau steeds „het begrip, eigen omloopschroot' stilzwijgend had aanvaard volgens de letterlijke betekenis welke daaraan moet worden gehecht en welke in overeenstemming is met het beginsel van de eigendom in juridische zin van dit omloopschroot op het ogenblik dat dit ter beschikking komt. Hieruit volgt,” zo vervolgde de Hoge Autoriteit, „dat een onderneming die in elk geval door haar firmanaam wordt bepaald slechts het omloopschroot dat in haar eigen bedrijven, welke dezelfde firmanaam dragen, ter beschikking komt, als eigen omloopschroot mag beschouwen”. Na te hebben gesteld, dat het Bureau dit uitgangspunt had bevestigd door in „twee speciale gevallen van uitzonderlijke aard” een afwijking toe te staan, vervolgt de brief: „De Hoge Autoriteit is van oordeel dat het eerder genoemde criterium van de firmanaam dient te worden gehandhaafd; wat de twee bovenvermelde afwijkingen betreft, heft de Hoge Autoriteit met het oog op de uitzonderlijke omstandigheden in deze beide gevallen het door haar permanente vertegenwoordiger gemaakte voorbehoud op”.
Deze brief wordt door de vier voor Uw Hof ingestelde beroepen bestreden.
Volledigheidshalve mogen wij in herinnering brengen:
1)
Dat de Hoge Autoriteit besloten heeft deze brief te publiceren in het Publikatieblad van de Gemeenschap van 1 februari 1958 onder de rubriek „Mededelingen”;
2)
Dat op 4 februari de directeur van de Afdeling Markt van de Hoge Autoriteit het Gemeenschappelijk Bureau er schriftelijk op heeft gewezen dat de beide afwijkingen, welke door de Hoge Autoriteit waren toegestaan en goedgekeurd, niet van limitatieve aard waren en dat in een voorkomend geval dezelfde behandeling moest worden toegepast op andere ondernemingen, welke zich in dezelfde omstandigheden bevonden;
3)
Dat op 17 april 1958, derhalve nadat de beroepen (welke op 18 maart zijn geregistreerd) waren ingesteld, de Hoge Autoriteit opnieuw een brief tot het Gemeenschappelijk Bureau heeft gericht „nopens de omschrijving van het begrip, eigen omloopschroot' in de zin van de beschikkingen 22-54, 14-55 en 2-57”, in welke brief zij — voor het eerst — de redenen uiteenzet welke naar haar oordeel het verlenen van de reeds goedgekeurde en in de toekomst te verlenen nieuwe afwijkingen rechtvaardigen. Wij menen U de belangrijkste gedeelten van deze brief, welke van groot belang is, onder het oog te moeten brengen, want daarin vallen duidelijk de maatstaven te onderkennen, welke de Hoge Autoriteit aanlegt om eigen omloopschroot van aankoopschroot te onderscheiden, alsmede de grondslagen van de stelling, waarop zij heden door verzoeksters wordt aangevallen.
„Daar sedertdien een aantal nieuwe aanvragen ter zake bij het G.B.S.V. is ingediend, is het de bedoeling van dit schrijven, van de verschillende bijzondere omstandigheden welke door de Breda Siderurgica en de Hoogovens ter ondersteuning van hun verzoek werden aangevoerd, dezulke aan te duiden, die voor het toekennen van een uitzonderingspositie beslissend zijn geweest. Deze bijzondere omstandigheden bestaan hierin, dat de fabrieken van deze beide vennootschappen plaatselijk geïntegreerd zijn met een of meer fabrieken die hun niet toebehoren en waarin schroot afvalt.
Deze plaatselijke integratie blijkt uit de omstandigheid, dat de fabrieken van de Breda Siderurgica met die van bepaalde staalverwerkende industrieën te Sesto San Giovanni één enkel industrieel complex vormen; ditzelfde geldt voor het gezamenlijke industriële complex te IJmuiden van de Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken N.V. en van de Breedband N.V.
Het in deze industriële complexen vrijkomende afvalschroot kan worden beschouwd als eigen omloopschroot van deze beide staalproducerende ondernemingen.
Hoewel er tussen de vennootschappen, welke eigenaar zijn van respectievelijk de bedrijven te Sesto San Giovanni en te IJmuiden, organisatorische bindingen bestaan, heeft slechts de plaatselijke integratie het criterium voor het toestaan van de afwijkingen gevormd.
Het bestaan van organisatorische bindingen tussen staalproducerende vennootschappen en andere vennootschappen welke afvalschroot doen ontstaan, is in de Gemeenschap een veel voorkomend verschijnsel dat in verschillende vorm en omvang optreedt. Daarentegen vormt de plaatselijke integratie in één industrieel complex, waarin het afvalschroot op dezelfde wijze omloopt als in één enkele onderneming, een situatie die door objectieve criteria kan worden bepaald en waaraan het karakter van een uitzondering op de regel zoals omschreven in bovengenoemd schrijven d.d. 18 december 1957, kan worden toegekend.”
Elk van de vier beroepen, welke voor Uw Hof zijn ingesteld, is afkomstig van een of meer vennootschappen welke staalbedrijven beheren waarin schroot wordt verbruikt. Een belangrijk deel van dit schroot is afkomstig van bedrijven welke worden beheerd door vennootschappen waarmede de verzoeksters meer of minder nauw verbonden zijn: deelname in het kapitaal, in sommige gevallen tot 100 %; identieke bezetting van verschillende raden van beheer; meer of minder ver gaande eenheid van bedrijfsvoering; gemeenschappelijke richtlijnen; bepaling dat de resultaten der verlies- en winstrekeningen worden samengevoegd (Gewinn- und Verlustübernahmeverträge). Soms oefent de betrokken vennootschap controle uit op de vennootschappen van welke zij het schroot betrekt; soms is zij daarentegen een dochteronderneming van een van die vennootschappen; ten slotte staan schrootproducerende en -verbruikende ondernemingen soms alle te zamen onder controle van een moederonderneming, een holding company.
Bij twee van de beroepen valt voorts op te merken dat naast deze onderlinge verbondenheid op financieel en bedrijfstechnisch gebied een plaatselijke integratie bestaat, althans ten dele: dit is het geval in de zaak 20-58 met een mijn en een cokesfabriek, welke toebehoren aan de onderneming Friedrich Thyssen, waarvan de verzoekster 50 % van de aandelen in handen heeft, en dit is eveneens het geval met bepaalde fabrieken welke toebehoren aan de onderneming Feiten und Guilleaume Carlswerk AG (beroep 21-58). Echter is door de Hoge Autoriteit nog geen beschikking gegeven op basis van het criterium van de plaatselijke integratie dat, zoals wij hebben gezien, zij is toegedaan. Buitendien zou in beide gevallen het verlenen van de in de bestreden beschikking bedoelde afwijking slechts een gedeeltelijke voldoening schenken aan de verzoeksters, wier beroepen derhalve in elk geval hun belang behouden.
De conclusies der vier beroepen strekken tot nietigverklaring van de beschikking welke volgt uit de brief van de Hoge Autoriteit van 18 december 1957. Echter dragen de beroepen 22-58 en 23-58 deze conclusies slechts subsidiair voor, voor het geval de brief van 18 december als een beschikking zou worden beschouwd; de primaire stelling van verzoeksters is dat de brief niet het karakter van een beschikking draagt. Daaruit volgt dat, indien U deze primaire conclusies zoudt volgen, U de beroepen zoudt moeten verwerpen, vermits het bestaan van een beschikking uiteraard een van de voorwaarden is, welke vereist zijn voor de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring, ingesteld op grond van artikel 33. Een soortgelijke juridische constructie heeft zich voor het Hof van Justitie van de E.G.K.S. voorgedaan in de zaak Usines à tubes de la Sarre (arrest van 10 december 1957, Jurisprudentie, deel III, blz. 217).
De beide andere beroepen erkennen daarentegen dat de brief van 18 december 1957 een beschikking inhoudt en bevatten geen subsidiaire conclusies.
Dit is het eerste punt dat wij moeten onderzoeken.
Wat ons betreft is geen twijfel mogelijk: de onderhavige brief is inderdaad een beschikking waartegen beroep kan worden ingesteld. De moeilijkheden waarmede de organen van Brussel te kampen hadden, hadden betrekking op de wijze van berekening van de bijdragen welke door bepaalde ondernemingen verschuldigd waren ingevolge de artikelen 3 e.v. van elk der beschikkingen 22-54, 14-55 en 2-57. Het Bestuur van het Bureau had tot taak deze moeilijkheden op te lossen door een beslissing die met eenparigheid van stemmen moest worden genomen. Bij gebreke van eenstemmigheid (dit was het geval) moest de beslissing worden genomen door de Hoge Autoriteit; dit volgt uit de letterlijke bewoordingen van artikel 15 van de beschikking 2-57 hetwelk wij reeds hebben aangehaald. De Hoge Autoriteit kan dus niet slechts ermede volstaan, zoals in de zaak 17-57, die heeft geleid tot Uw arrest van 4 februari 1959, een standpunt in te nemen naar aanleiding van een academische kwestie onder haar aandacht gebracht, doch zij oefent een bevoegdheid uit in het kader van een procedure welke uitdrukkelijk is voorzien in een algemene beschikking, die op haar beurt berust op een bepaling van het Verdrag.
Weliswaar blijkt uit de brief van 18 december 1957 dat de Hoge Autoriteit de verantwoordelijkheid van zich af tracht te schuiven doordat zij weigert formeel de beschikking te geven nopens de definitie van het eigen omloopschroot, welke haar door het Bureau was verzocht. Maar zoals U hebt gezien, wordt in het vervolg van de brief, waar de nadruk wordt gelegd op het criterium van de firmanaam, te dezen een duidelijk standpunt ingenomen en het slot van de brief bevat een opdracht aan het Bureau om van de betrokken ondernemingen betaling te eisen van de bijdragen welke op basis van het aldus omschreven criterium alsnog verschuldigd zijn. Dit is ongetwijfeld een beschikking. De Hoge Autoriteit blijkt trouwens achteraf zelf tot dit besef te zijn gekomen daar zij in de eerste plaats het besluit nam de brief te publiceren in het Publikatieblad van de Gemeenschap (weliswaar onder de rubriek „Mededelingen”, maar het arrest 8-55 heeft de rechtmatigheid van deze gang van zaken erkend ondanks de bezwaren hieraan verbonden) en daar zij, eerst bij briefwisseling (brief van de directeur van de Afdeling Markt d.d. 19 februari 1958 aan de Deutsche Schrottverbrauchergemeinschaft), later in de verweerschriften in de huidige procedure, heeft erkend dat de aangevallen brief het karakter droeg van een voor beroep vatbare beschikking.
Maar — dit is de tweede vraag, welke moet worden beantwoord — nu blijkt dat het hier een beschikking betreft, is deze „algemeen” in de zin van artikel 33, zoals de Hoge Autoriteit stelt, of heeft zij het karakter van een elk van de verzoeksters „individueel betreffende beschikking”, volgens de stelling van deze laatsten?
De verzoeksters beroepen zich vooral op het arrest 7-54 en 9-54 waarin is bepaald dat een beschikking welke uitsluitend een bijzondere werkzaamheid van een met name genoemd overheidsorgaan betreft, een individuele beschikking is; dit individuele karakter behoeft zij niet bepaaldelijk „ten opzichte van de verzoekster” te hebben, mits zij deze laatste slechts betreft.
De advocaat van verweerster heeft in zijn pleidooi reeds onderstreept, dat het moeilijk is dit criterium juist op het onderhavige geval toe te passen, want het is duidelijk dat een beschikking welke de Hoge Autoriteit heeft gegeven op grond van artikel 15 van de beschikking 2-57, niet het karakter van een individuele beschikking kan aannemen door het enkele feit dat zij de vorm heeft van een brief, gericht tot het Gemeenschappelijk Bureau: de werkzaamheid van het Gemeenschappelijk Bureau is niet een „bijzondere werkzaamheid” om de uitdrukking van Uw arrest 7-54 en 9-54 te gebruiken, daar het bevoegd is met betrekking tot alles wat het beheer van de vereveningsinstelling betreft: integendeel, zijn werkzaamheid met betrekking tot deze instelling is van algemene aard. Maar men moet letten op het doel van de beschikking. Welnu, in het onderhavige geval heeft de bestreden beschikking ten doel een bepaald aantal gevallen te regelen, waarin strijd bestaat omtrent de berekening van de door bepaalde ondernemingen verschuldigde vereveningsbijdrage; webswaar kan, zoals in een dergelijk geval dikwijls geschiedt, de bevoegde instantie door de bestudering van het probleem gedwongen worden in principiële kwesties partij te kiezen, maar haar bemiddeling heeft niettemin ten doel, het concrete geval of de concrete gevallen welke aan haar worden voorgelegd, op te lossen. Hier is het Bureau slechts een bemiddelend orgaan dat met de uitvoering is belast. Wij menen derhalve dat het hier een individuele beschikking betreft, dat deze beschikking op ieder van de verzoeksters betrekking heeft en dat bijgevolg alle middelen van artikel 33, welke zij opwerpen, ontvankelijk zijn.
De verzoeksters laten niet na deze vrijheid te benutten. In elk van de vier beroepen wordt een reeks middelen voorgedragen, te weten: onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het Verdrag of van uitvoeringsregelingen daarvan en misbruik van bevoegdheid. Deze verschillende middelen worden echter voorgedragen op een wijze die voor iedere zaak enigszins verschillend is en soms zelfs van enige afwijkende meningen doet blijken. Voorts komt het voor, dat een zelfde middel wordt voorgedragen onder verschillende benamingen, bijvoorbeeld onbevoegdheid en vormgebrek. Ten slotte blijkt dat de gegrondheid van verschillende middelen in veel gevallen ondergeschikt is aan de oplossing van een zelfde juridische of feitelijke kwestie. Wij stellen ons dan ook voor, instede van deze middelen achtereenvolgens in de volgorde waarin ze zijn voorgedragen, of in een andere volgorde, te onderzoeken, te trachten direct en zo volledig mogelijk tot de kern van het probleem door te dringen, hetwelk in wezen neerkomt op de wettigheid van het in de bestreden beschikking aanvaarde criterium in verhouding tot de basisbeschikkingen 22-54, 14-55 en 2-57 van de Hoge Autoriteit.
Een enkele opmerking vooraf. Doel van de bestreden beschikking is het geven van een omschrijving van het „eigen omloopschroot”, dat niet onderworpen is aan de vereveningsbijdrage. Dit is inderdaad de vraag die het Gemeenschappelijk Bureau aan de Hoge Autoriteit ter oplossing had voorgelegd. Echter, de verzoeksters merken terecht op, dat de vraag eigenlijk hierop neerkomt, wat moet worden verstaan onder „aankoopschroot” in de zin van de beschikkingen van de Hoge Autoriteit. Het is immers het aankoopschroot, dat aan de heffing is onderworpen, en de uitdrukking „eigen omloopschroot”, die zoals wij zeiden, formeel alleen in de beschikking 2-57 voorkomt, is slechts van belang om bij wijze van tegenstelling aan te duiden wat „aankoopschroot” is.
Een tweede opmerking: wij geloven niet dat het in de onderhavige gedingen nodig is theoretische beschouwingen te wijden aan het juridische begrip onderneming. Trouwens, er bestaat geen zekerheid dat deze taak, welke bijzonder zwaar zou zijn, tot onomstotelijke conclusies zou leiden.
In deze materie welke een merkwaardige overeenkomst vertoont met het fiscale recht, moet, zoals wij reeds zeiden, zorgvuldig onderscheiden worden de aanwijzing van de belastingplichtige en de berekeningsgrondslag van de heffing. Met betrekking tot de aanwijzing van de belastingplichtige bestaat ons inziens geen moeilijkheid: de vereveningsbijdrage is verschuldigd door „de in artikel 80 van het Verdrag bedoelde ondernemingen, voor zover zij schroot verbruiken”. Weliswaar kan de term „ondernemingen” in het Verdrag verschillende betekenissen hebben, doch het staat vast, dat wanneer, zoals in casu, deze term wordt gebruikt om een eenheid aan te duiden, welke aan belasting onderworpen is, anders gezegd een belastingplichtige, daaronder slechts verstaan kan worden een natuurlijk persoon of een rechtspersoon die rechtssubject is. De beschikkingen van de Hoge Autoriteit welke betrekking hebben op de inning van de heffing, bedoeld in de artikelen 49 en 50 van het Verdrag, luiden in deze zin: „de heffingen moeten door iedere onderneming over het tonnage van haar belastbare produktie worden voldaan” (artikel 4, lid 1, van de beschikking 2-52), en lid 3 van hetzelfde artikel werkt dit nader uit: „De betaling wordt door iedere onderneming, voor alle onder haar ressorterende bedrijven, verricht op de post- of bankrekeningen welke hiertoe worden geopend op naam van de Hoge Autoriteit, enz.”. Een betaling op een post- of bankrekening wordt niet verricht door een „economische eenheid” maar door een natuurlijk persoon of een rechtspersoon die burgerrechtelijke handelingsbevoegdheid heeft.
Er bestaat geen enkele reden om in het geval van de vereveningsbijdrage anders te oordelen: de „in artikel 80 van het Verdrag bedoelde ondernemingen, voor zover zij schroot verbruiken” en „gehouden zijn de bijdragen te betalen” zijn dus de natuurlijke of rechtspersonen die bedrijven beheren waarin een „werkzaamheid op het gebied van de staalproduktie” wordt verricht en waarin schroot wordt verbruikt.
Het enige probleem is dus dat van de berekeningsgrondslag, anders gezegd van de basis waarop de aanslag rust. Deze grondslag is „aankoopschroot”. Wat moet daaronder worden verstaan?
De moeilijkheid blijkt hierin te bestaan, dat men tot verschillende oplossingen dreigt te geraken, al naar gelang de kwestie uit burgerrechtelijk oogpunt, uit technisch oogpunt, of uit economisch oogpunt wordt benaderd.
Uit het oogpunt van het burgerlijk recht is aankoopschroot uiteraard schroot dat gekocht is, dat derhalve door een koopovereenkomst is verkregen. Het is dan voldoende, zonder verdere overwegingen van geval tot geval na te gaan of het schroot dat in een bedrijf wordt verbruikt, verkregen is door middel van een handeling welke uit juridisch oogpunt het karakter van een koopovereenkomst draagt. De financiële banden, die wellicht bestaan tussen koper en verkoper, of tussen deze en een holding company, zijn van weinig belang. De letterlijke tekst spreekt ongetwijfeld ten gunste van een uitleg van de beschikkingen van de Hoge Autoriteit volgens deze opvatting.
Uit technisch oogpunt wordt, in een bepaald industrieel complex, onderscheid gemaakt tussen schroot dat afkomstig is van het zogenaamde „eigen afval” en dat ter plaatse opnieuw wordt verbruikt en schroot dat van elders afkomstig is. In deze betekenis zou „eigen omloopschroot” dat schroot zijn, dat van eigen afval afkomstig is. Ten gunste van deze opvatting kan met recht een beroep worden gedaan op de tekst van Bijlage II van het Verdrag, die betrekking heeft op schroot. Met betrekking tot de toepassing op schroot van artikel 59, dat handelt over schaarste, bepaalt deze tekst dat „van de toepassing van artikel 59 is uitgesloten … omloopschroot dat rechtstreeks door de ondernemingen wordt gebruikt”; de tekst vervolgt: „met het beschikbaar zijn van dit soort afval wordt rekening gehouden bij het vaststellen van de verdelingssleutel voor gekocht schroot”, dat wil zeggen aankoopschroot. De woorden „dit soort afval” zouden bewijzen dat de uitdrukking „eigen omloopschroot” dezelfde betekenis heeft als „eigen afval”. Een dergelijke uitleg van de beschikkingen van de Hoge Autoriteit zou ertoe leiden dat geen rekening wordt gehouden met de juridische en financiële organisatie van de ondernemingen. Volgens deze uitleg zou schroot dat elders is verkregen, zij het van dochter- of moederondernemingen of van holding companies, als aankoopschroot worden beschouwd. Logischerwijze zou daaruit zelfs moeten voortvloeien, dat het karakter van „eigen omloopschroot” wordt ontzegd aan schroot dat afkomstig is van bedrijven welke dezelfde firmanaam dragen als het schrootverbruikende bedrijf, indien dit zich op een verre afstand bevindt van eerstgenoemde bedrijven en geen deel uitmaakt van hetzelfde industriecomplex. Omgekeerd zou als eigen omloopschroot worden beschouwd het schroot dat binnen een bepaald industriecomplex rouleert, zelfs indien de installaties waar het schroot afvalt niet dezelfde firmanaam dragen als de installatie die het schroot verbruikt: dit zou dan een rechtsgeldig argument zijn voor wat de Hoge Autoriteit beschouwt als een uitzondering of een afwijking, gebaseerd op het criterium van de plaatselijke integratie.
Ten slotte het economische standpunt. Wij zien ons hier geplaatst tegenover het probleem van het beheer van een instelling van prijsverevening welke in het leven is geroepen op grond van artikel 53 van het Verdrag. Wij behoeven niet te herinneren aan het betoog dat wij ter gelegenheid van de beroepen 8-57 tot 13-57 hebben gehouden voor het Hof van Justitie van de E.G.K.S., hetwelk dit Hof heeft gevolgd in zijn arresten van 21 juni 1958. Artikel 53 bevat een indirect procédé voor de ordening van de markt, in het bijzonder door middel van een ingrijpen op het gebied van de prijzen. Uitgangspunt moet dus zijn een marktprijs waarin de invloed van de concurrentie resulteert. Dus kan — nog steeds uit economisch oogpunt beschouwd — worden gesteld, dat indien er geen sprake is van een marktprijs, daarmede niet alleen de reden van bestaan, doch eveneens de wettelijke grondslag van de vereveningsinstelling komt te vervallen. Doel van de vereverningsinstelling op geïmporteerd schroot is te verhinderen, dat de binnenlandse schrootprijzen zich aanpassen aan de hogere prijzen van geïmporteerd schroot: dit heeft slechts betrekking op schroot dat via de markt is verkregen; schroot dat niet op de markt komt, valt niet onder het bereik van de instelling.
Uit deze hoek bezien zou „aankoopschroot” dat schroot zijn, dat op de markt wordt gekocht, dat afkomstig is van de handel in deze marktwaar, hetgeen zou leiden tot een begrip „eigen omloopschroot” dat aanzienlijk ruimer is dan het begrip „eigen afval”. Weliswaar verwijdert men zich dan van de aanwijzingen vervat in Bijlage II, doch hierop kan worden geantwoord dat Bijlage II doelt op het geval van verdeling in geval van schaarste, dat wil zeggen het geval dat het marktverkeer geheel is stopgezet: het spreekt vanzelf dat dan in beginsel alle beschikbare hoeveelheden worden verdeeld. De uitsluiting van eigen afval of juister, volgens de bewoordingen van Bijlage II, van „afvalschroot”, welke uitsluiting kennelijk op praktische gronden berust, is slechts gerechtvaardigd wanneer aan dit begrip een beperkte uitleg wordt gegeven.
Naar onze mening moet — nog steeds vanuit dit „economische” gezichtspunt geredeneerd — nog een andere tegenwerping terzijde worden geschoven; namelijk de tegenwerping welke zou kunnen worden ontleend aan de verandering die — men zou bijna zeggen: gaandeweg — zich heeft voorgedaan in de doelstellingen van de vereveningsinstelling, dat wil zeggen het feit, dat het aanvankelijk uitsluitende doel van verevening in enge zin van importprijzen en binnenlandse prijzen is aangevuld met het doel van bezuiniging op schroot. Inderdaad is het aanvankelijke doel niet verdwenen met de verschijning van de zogenaamde „ruwijzer-schroot”-verevening, noch met de beschikking 2-57, verre van dat, en de grondslag van het systeem is nog steeds, dat wordt ingegrepen op het gebied van de marktprijzen. Hieruit moet naar onze mening de gevolgtrekking worden gemaakt dat, hoe de uitdrukking „aankoopschroot” ook moet worden uitgelegd, de uitleg dezelfde moet zijn voor alle drie de onderhavige beschikkingen 22-54, 14-55 en 2-57.
Dit is het „economische” gezichtspunt.
Eigenlijk zou nog een vierde standpunt kunnen worden ingenomen, namelijk dat van het belastingrecht, doch wij weigeren beslist dit in overweging te nemen. Niet omdat deze materie niet van min of meer fiscale aard zou zijn, integendeel, wij hebben daar reeds op gewezen, maar om de eenvoudige reden dat er in de Gemeenschap geen fiscale wetgeving bestaat. Welnu, ook al kan worden getwist over de autonomie of het bestaan van het fiscale recht, in ieder geval staat vast dat hierbij een speciaal onderdeel van het recht aan de orde is dat alleen kan berusten op een speciale wetgeving. Er is veel gesproken over de voor- en nadelen van de vervorming van het burgerlijk recht door het belastingrecht, maar het staat in ieder geval vast, dat deze „vervormingen” of „afwijkingen”, die in werkelijkheid heel dikwijls neerkomen op schending van de regels van het burgerlijk recht, zeer twijfelachtig zijn wanneer zij niet op de wet steunen. Weliswaar had zich in Duitsland in de rechtspraak een autonome fiscale theorie van de „Organschaft” ontwikkeld, doch deze kwestie is thans bij de wet geregeld. Anderzijds valt op te merken dat in andere landen van de Gemeenschap dergelijke bepalingen niet bestaan, of dat zij in tegengestelde zin luiden: zo kon in Frankrijk, voor de recente invoering van de belasting op de toegenomen waarde (taxe sur la valeur ajoutée), de heffing op de produktie (taxe à la production), die een omzetbelasting was, in bepaalde gevallen worden toegepast op produkten door een onderneming gewonnen of gefabriceerd, welke deze onderneming aan zichzelf leverde: deze oplossing was slechts mogelijk krachtens de wet.
Wetgever in ons geval is de Hoge Autoriteit, handelende overeenkomstig artikel 53, lid 1, sub b), dat wil zeggen door middel van een beschikking welke is genomen met instemming van de Raad, bij eenstemmigheid bepaald. Een dergelijke beschikking zou zeker geheel of ten dele rekening hebben kunnen houden met de overwegingen welke de verzoeksters aanvoeren ten gunste van een ruimere of gewijzigde toepassing van de begrippen aankoopschroot en eigen omloopschroot, wanneer het concernschroot betreft, maar dit is niet het geval geweest en wij moeten daarom de drie beschikkingen nemen zoals ze zijn.
Nu het belastingrecht is uitgeschakeld, stelt zich de vraag: aan welk van de drie aspecten die wij hebben ontwikkeld (burgerlijk recht, technisch aspect, economisch aspect), moeten wij ons houden, voor zover zij met elkander in strijd zijn? De vraag lijkt ons moeilijk en wij moeten eerlijk bekennen dat wij in deze zaak niet tot een vaste overtuiging zijn gekomen.
Het door ons zo genoemde „economische” standpunt, dat trouwens ook een juridisch standpunt is, geniet onzes inziens de voorkeur, zulks op grond van het doel van de vereveningsinstelling en het doel van het Verdrag zelf, dat een economische wetgeving bevat. Het spreekt echter vanzelf dat ook rekening moet worden gehouden met de tekst van de basisbeschikkingen, door te trachten deze uit te leggen in het licht van de bepalingen van het Verdrag en door vervolgens vast te stellen of zij daarmede al dan niet in tegenspraak zijn.
Onzes inziens moet eerst een in zekere zin prealabele vraag worden opgelost, namelijk de vraag of de overdracht of, om een juridische term te vermijden, de verplaatsing van schroot binnen een concern, uit burgerrechtelijk oogpunt het karakter draagt van een koopovereenkomst. Want ware dit anders dan zou, in alle of in een aantal gevallen, het criterium van de firmanaam, waarvan de bestreden beschikking uitgaat, ofwel fout zijn, ofwel te absoluut, en derhalve onwettig in verhouding tot de basisbeschikkingen, volgens welke slechts aankoopschroot wordt belast.
Deze kwestie is bij de schriftelijke behandeling diepgaand besproken en heeft, zoals U zich herinnert, tijdens de zitting aanleiding gegeven tot mondelinge vragen. Uit deze discussie en uit de ontvangen antwoorden volgt naar onze mening duidelijk dat de overdracht van schroot tussen vennootschappen welke tot hetzelfde concern behoren, geschiedt volgens de gebruiken in de handel, zelfs in die gevallen waarin de integratie het verst is voortgeschreden. Er bestaat een afzonderlijke boekhouding. De onderneming die het schroot overdraagt, wordt gecrediteerd voor een bedrag gelijk aan de waarde van de goederen, en er wordt een factuur opgesteld. Juridisch gesproken is er dus inderdaad sprake van eigendomsoverdracht en van betaling van een prijs. Het feit dat de verrekening via een bank loopt en dat alleen het saldo bij tijd en wijle wordt overgemaakt, is van weinig belang. Eveneens is van weinig belang dat er geen behoorlijk koopcontract wordt opgemaakt en dat de levering plaatsvindt ter uitvoering van algemene richtlijnen welke door de moederonderneming worden gesteld. Er is dus wel degelijk sprake van „koop” in de zin van het burgerlijk recht en de prijs is geen „interne verrekeningsprijs” doch een verkoopsprijs.
Thans rijst de voornaamste vraag: is het schroot dat het voorwerp van deze overdracht uitmaakt, „aankoopschroot” in de zin van de beschikkingen 22-54, 14-55 en 2-57?
Om de redenen die wij uiteengezet hebben bij de bespreking van het economische standpunt, geloven wij dat een louter „burgerrechtelijk” criterium hier onvoldoende is en dat men zich niet mag losmaken van het begrip markt. Maar hoever moeten wij in deze richting gaan? Moet alleen als aankoopschroot beschouwd worden dat schroot dat op de markt gekocht wordt, dat wil zeggen op de vrije markt waar alle kopers en verkopers geacht worden samen te komen en waar alleen het spel van vraag en aanbod de prijs bepaalt? Wij zijn geneigd te menen, dat dit te ver gaat. Evenmin als de staalmarkt is de schrootmarkt een ideale markt en het zou heel moeilijk zijn op deze grondslag de juiste grens te trekken tussen overeenkomsten waarbij wel, en die waarbij niet een „marktprijs” tot stand komt. Onzes inziens is het voldoende, doch tevens noodzakelijk, dat de overdrachtsprijs van concernschroot de marktprijs ten minste bij benadering volgt, dat wil zeggen daardoor wordt beïnvloed. Ook hier zijn de zeer positieve beweringen van de Hoge Autoriteit dat dit het geval is, door de verzoeksters niet behoorlijk bestreden, en de antwoorden op de tijdens de zitting gestelde vragen bevestigen in het algemeen de juistheid hiervan. Dit zou alleen anders zijn indien de concerns een dergelijke macht verkregen, dat zij zelf de prijzen zouden bepalen zodat er dan geen marktprijs meer zou zijn, omdat er in het geheel geen markt meer zou zijn. Maar het ontstaan van een dergelijke situatie zou bewijzen, dat de Hoge Autoriteit zich niet had gekweten van haar plicht met betrekking tot de toepassing van artikel 66, dat handelt over concentraties. Zolang dit geval zich niet voordoet, moet worden erkend dat de concentraties waarvoor een wettelijke ontheffing is verleend of die van ontheffing zijn vrijgesteld, niet in de weg staan aan een vrije ontwikkeling der prijzen, welke daardoor als marktprijzen beschouwd kunnen worden.
Het spreekt vanzelf dat deze ruime opvatting, welke naar ons oordeel in het beginstadium van de verevening op zijn plaats was, dit zoveel te meer is in het systeem van de ruwijzer-schroot-verevening en bij de toepassing van beschikking 2-57. Wat betreft de ruwijzer-schroot-verevening mogen wij in herinnering brengen dat de premies, toegekend naar aanleiding van het verhoogd verbruik van ruwijzer in de Siemens-Martin staalfabrieken (beschikking 26-55), werden toegekend uit de middelen van het Vereveningsfonds (artikel 2 van de beschikking), derhalve werden betaald door alle schrootverbruikende ondernemingen te zamen, daaronder begrepen die ondernemingen welke geen aanspraak op premies konden maken. Wat betreft de beschikking 2-57 is het U bekend dat de in cijfers of in percentages uitgedrukte nadelen welke deze door de wijze van verdeling van de bijdrage met zich brengt, zelfs door hen worden gedragen die zich om technische redenen in de onmogelijkheid bevinden, eraan te ontkomen. In beide gevallen wordt deze oplossing gerechtvaardigd door de gedachte der solidariteit, waarop het gehele stelsel berust. Deze zelfde gedachte mag in het onderhavige geding niet geheel ontbreken. De indruk mag niet ontstaan, om het jagerslatijn te gebruiken dat wij in de rechtszaal hebben gehoord, dat er een soort „gesloten jachtterrein” van schroot bestaat. Juist omdat het hier een zeldzame handelswaar betreft, zou het in hoge mate onjuist zijn dat degenen die de overigens volkomen gerechtvaardigde voorzorg hebben genomen zich tevoren te wapenen tegen de moeilijkheden waarmede men te kampen heeft bij de bevoorrading met deze handelswaar, dit als voorwendsel gebruiken om aan de gezamenlijke actie te ontkomen. Dit is uiteraard geen juridisch argument, maar wel een argument ten gunste van een ruime opvatting, die wel in de algemene lijn van het systeem lijkt te passen.
Hierbij komt dat men niet de indruk krijgt, dat in werkelijkheid uit industrieel en economisch oogpunt „concernschroot” volledig te scheiden is van schroot dat op de vrije markt wordt gekocht. Wij hebben opgemerkt dat, in alle zaken welke voor Uw Hof aanhangig zijn, zelfs de meest geïntegreerde ondernemingen eveneens gebruik maken van schroot dat elders is gekocht, daar zij dit schroot in haar opgaven hebben opgenomen. Ongetwijfeld worden deze verschillende soorten schroot in meerdere of mindere mate door elkaar heen gebruikt.
Ten slotte spreekt het vanzelf, dat het ter bevordering van een zo groot mogelijke bezuiniging op schroot, waarop de beschikking 2-57 is gebaseerd, vereist is dat het concernschroot aan de heffing wordt onderworpen. Ook de concerns moeten bijvoorbeeld gebruik maken van de vooruitgang van de techniek, waardoor de bezuiniging op schroot wordt bevorderd. Immers, concerns worden gevormd en weer ontbonden, maar de installaties zelf blijven bestaan.
Indien U deze verschillende overwegingen volgt, zult U toegeven, dat de bestreden beschikking, welke bepaalt „dat een onderneming, die in elk geval door haar firmanaam wordt bepaald, slechts het omloopschroot dat in haar eigen bedrijven, welke dezelfde firmanaam dragen, ter beschikking komt, als eigen omloopschroot mag beschouwen”, de beschikkingen 22-54, 14-55 en 2-57 niet heeft miskend, in zoverre daarin slechts aankoopschroot aan de vereveningsbijdrage wordt onderworpen.
Rest echter de vraag of het criterium „aankoopschroot” niet zelf in een of ander opzicht onwettig is.
In de eerste plaats stellen de verzoeksters dat de regel dat slechts aankoopschroot is belast, in tegenspraak zou zijn met het feit dat ook verwerkt schroot aan de heffing is onderworpen, waaruit zou volgen dat het eigendomscriterium wordt miskend.
Wij moeten bekennen dat wij deze redenering niet goed begrijpen. De beschikking 22-54 handelt niet over verwerkt schroot, waaruit volgt dat voor de uitvoering van deze beschikking de schrootverbruikende ondernemingen niet belastbaar zijn wat betreft verwerkt schroot dat niet van aankoop afkomstig is. Daarentegen bevat de beschikking 14-55 de volgende bepaling: „Voor zover ondernemingen voor veredeling schroot verbruiken, wordt de voor dit doel ontvangen hoeveelheid schroot als grondslag gebruikt”, hetgeen kennelijk betekent dat deze hoeveelheid, hoewel niet van aankoop afkomstig, belastbaar is; de tekst is niet zeer gelukkig, maar duidelijk. De beschikking 2-57 is niet alleen duidelijk, doch ook juridisch goed geformuleerd (artikel 10): „Voor de toepassing van deze beschikking wordt het tot ruwijzer en staal verwerkte schroot gelijkgesteld met aankoopschroot”. Ziedaar het voorbeeld van een fiscaal voorschrift dat derogeert aan het burgerlijk recht, zulks echter in duidelijke bewoordingen en zonder dat naar onze mening sprake is van enige onwettigheid. Bovendien achten wij het in feitelijk opzicht volkomen juist.
Ernstiger zijn de beide andere grieven tegen het systeem van de drie beschikkingen, welke gebaseerd zijn op tegenspraak, willekeur en, natuurlijk, discriminatie.
De eerste grief heeft betrekking op de „uitzondering” ten gunste van Breda Siderurgica en Hoogovens, welke uitzondering of afwijking is gebaseerd op het criterium van de plaatselijke integratie. Het begrip aankoopschroot, dat de Hoge Autoriteit zelf heeft aanvaard, zou hierdoor worden miskend. De Hoge Autoriteit zou het verwijt treffen, dat zij zonder geldige motieven een juridisch criterium vervangt door een louter geografisch criterium, hetwelk niet op een economisch principe berust en hetwelk tot gevolg heeft dat het leidt tot een ontheffing in gevallen waarin tussen de belanghebbende ondernemingen veel lossere financiële betrekkingen bestaan dan tussen de verzoeksters. Een dergelijke afwijking van de regels welke voor de berekeningsgrondslag van de bijdrage gelden, betekent in werkelijkheid een wijziging van de basisbeschikkingen, waartoe een nieuwe beschikking nodig zou zijn geweest overeenkomstig de vormvoorschriften van artikel 53, lid 1, sub b).
Het staat vast, dat noch de organen van Brussel noch de Hoge Autoriteit in het kader van het door haar uitgeoefende toezicht, de bevoegdheid hebben de beschikkingen betreffende de verevening en in het bijzonder de daarin gestelde regels nopens de berekeningsgrondslag van de bijdrage te wijzigen. Wij mogen ook niet aannemen dat de Hoge Autoriteit zou hebben gehandeld op grond van een soort van „goedgunstigheid”, overeenkomstig de in het algemeen aan de administratie op het gebied der belastingen toekomende bevoegdheid, uitstel of ontheffing van wettelijk verschuldigde belastingen te verlenen. Wij hebben hier immers van doen met een hoofdelijk omgeslagen belasting, zodat elke ontheffing tot gevolg heeft dat de bijdrage van alle andere belastingplichtigen wordt verhoogd. Ook is niet voldoende dat, zoals de Hoge Autoriteit zegt, de uitzondering berust op objectieve criteria en wordt toegepast op allen die zich in dezelfde omstandigheden bevinden: de uitzondering moet ook wettelijk gerechtvaardigd zijn.
De vraag is dus van belang of hier werkelijk sprake is van een „uitzondering” welke onwettig zou zijn, of slechts van de toepassing op een bijzonder geval van bestaande reglementaire bepalingen, in welk geval moet worden toegegeven dat de administratie het recht had tussenbeide te komen om de voorwaarden van deze toepassing nader te omschrijven.
Wat ons aangaat, wij zijn van mening dat hier niet kan worden gesproken van een uitzondering welke in strijd zou zijn met de basisbeschikkingen. Wij hebben immers gezien dat het technische aspect van de onderscheiding tussen „aankoopschroot” en „eigen omloopschroot” een grote invloed uitoefent, daar het begrip „eigen omloopschroot” dikwijls samenvalt met het begrip „eigen afval”. Weliswaar hebben wij het argument dat de Hoge Autoriteit heeft ontleend aan de tekst van Bijlage II ten gunste van een beperkte uitleg van het begrip „eigen omloopschroot” niet als beslissend beschouwd, doch wij deden dit om aan te tonen dat voor de toepassing van artikel 53 rekening moest worden gehouden met het bestaan van de schrootmarkt. Het schroot dat binnen een zelfde industriecomplex rouleert, wordt in het algemeen in het geheel niet door de markt beïnvloed. Technische overwegingen met betrekking tot de inrichting der installaties hebben hier de voorrang, en het is begrijpelijk dat in dit geval het begrip „afvalschroot” het wint. Naar ons oordeel is er dus geen bezwaar tegen dat in dit soort gevallen het schroot niet wordt beschouwd als „aankoopschroot” in de zin van de regelingen nopens de verevening.
De tweede grief betreft het feit dat niet aan aanslag onderhevig is schroot dat, zonder dat van enige plaatselijke integratie sprake is, rouleert tussen verschillende bedrijven welke dezelfde firmanaam dragen.
Naar ons inzicht is dit een van de teerste punten van deze zaak. Het is inderdaad de vraag of logischerwijze niet uit het systeem voortvloeit, dat schroot hetwelk door het ene bedrijf aan het andere wordt overgedragen, behoort te worden belast en als aankoopschroot te worden behandeld, zelfs indien deze bedrijven aan een enkele rechtspersoon toebehoren.
In de eerste plaats merken wij op dat deze oplossing niet eenvoudigweg mag worden afgeleid uit de uitleg van de uitdrukking „aankoopschroot”. Elk van de beschikkingen 22-54, 14-55 en 2-57 bepaalt dat de bijdrage wordt gebaseerd op het aankoopschroot van iedere onderneming. Een onderneming in de zin van deze beschikkingen is, zoals wij gezien hebben, een natuurlijk persoon of een rechtspersoon. Hier mag dus niet een onderneming met een bedrijf worden gelijkgesteld. Het begrip bedrijf is, zoals wij gezien hebben, door de Hoge Autoriteit wél gebruikt voor de berekeningsgrondslag van de heffing bedoeld in de beschikking 2-52. Het komt ook voor in artikel 5, lid 2, in fine van de beschikking 26-55, een van de beschikkingen welke betrekking hebben op de zogenaamde „ruwijzer-schrootverevening”. „De premies worden”, volgens deze tekst, „berekend voor bepaalde ruwijzersoorten, waarbij in het voorkomende geval onderscheid dient te worden gemaakt tussen ruwijzer uit eigen produktie en uit andere bedrijven afkomstig ruwijzer”. Iets dergelijks treft men in ons geval niet aan: hier is slechts sprake van ondernemingen. Dit bevestigt nog eens dat de bestreden beschikking, welke „als eigen omloopschroot van een onderneming beschouwt, het schroot dat zijzelf heeft verkregen in haar eigen bedrijven welke dezelfde firmanaam dragen”, zich geheel aansluit bij de basisbeschikkingen.
Maar zijn deze basisbeschikkingen om deze reden dan niet onwettig omdat zij zonder geldig motief voor gelijksoortige situaties verschillende oplossingen geven, welke daardoor discriminatoir zijn? Op dit punt is aarzeling geoorloofd.
Zeker is, dat het systeem tamelijk onlogisch is en in sommige van zijn consequenties weinig reden tot tevredenheid geeft. De verzoeksters hebben niet nagelaten te doen opmerken dat verschillende ondernemingen welke in financieel opzicht één zijn, slechts een fusie behoeven aan te gaan opdat de nieuwe, overkoepelende onderneming van de heffing op eigen schroot ontslagen is.
Een andere ongewenste consequentie doet zich voor bij de toepassing van de beschikking 2-57 in het geval dat een fusie of een scheuring ontstaat tussen de referentieperiode en het afrekeningstijdvak, welke een rol spelen bij de berekening van het verbruik van aankoopschroot: een dergelijk voorval is oorzaak dat de vergelijking op niets uitloopt. In dit verband merken wij op dat artikel 6 van de beschikking 2-57 ernaar streeft de vergelijking mogelijk te maken voor installaties en fabricageprocédés, wanneer binnen de twee genoemde perioden veranderingen of vernieuwingen hebben plaatsgevonden, en dit streven komt opnieuw tot uitdrukking in de nieuwe redactie van dit artikel, zoals dit luidt in de beschikking 14-58. In het geding dat ons bezighoudt hebben wij deze situatie niet aangetroffen: zou het geval zich misschien niet hebben voorgedaan?
Is nu het systeem van de drie beschikkingen 22-54, 14-55 en 2-57 als onwettig te beschouwen omdat daarin niet aan de heffing worden onderworpen de overdrachten van het ene bedrijf aan het andere, wanneer deze bedrijven, hoewel niet plaatselijk geïntegreerd, behoren tot dezelfde onderneming (in de ter zake gebruikelijke betekenis, dat wil zeggen dezelfde natuurlijke persoon of rechtspersoon)?
Wij aarzelen U voor te stellen deze vraag bevestigend te beantwoorden. Immers, ondanks de analogie welke bepaalde situaties althans in extreme gevallen vertonen, bestaat niettemin in het algemeen een verschil tussen verschillende ondernemingen welke geïntegreerd zijn en één onderneming welke verschillende bedrijven beheert. Het staat vast dat de Hoge Autoriteit het recht zou hebben gehad, de overdrachten van het ene aan het andere bedrijf aan de heffing te onderwerpen; hiervoor was dan wel nodig geweest de instemming van de Raad van Ministers, bij eenstemmigheid bepaald. Omgekeerd zou zij met inachtneming van hetzelfde vormvoorschrift, die ondernemingen welke aan bepaalde criteria van integratie beantwoorden, uit het oogpunt van verevening als één onderneming hebben kunnen beschouwen, zoals de verzoeksters verlangen: ook in dat geval, ongetwijfeld nog meer dan in het eerste, had zij een tamelijk gedetailleerde regeling moeten geven. Volgt uit het feit dat de Hoge Autoriteit de regeling niet zover heeft doorgevoerd, zodat deze, zoals wij zagen, enigszins lijdt aan een gebrek aan logica, dat de regeling onwettig is?
De regeling is eenvoudig — misschien te eenvoudig — en evenals bij ieder weinig gedetailleerd systeem, zijn er grensgevallen waarin de toepassing van de regeling weinig reden tot tevredenheid geeft, maar wij geloven niet dat deze onvolkomenheden van dien aard zijn dat zij het karakter dragen van schending van rechtsbeginselen zoals gelijkheid ten opzichte der publieke lasten, waarvan Uw Hof de eerbiediging moet verzekeren.
In de loop van dit betoog hebben wij onzes inziens gaandeweg het merendeel der door de vier beroepschriften opgeworpen middelen en de voornaamste punten van de beschouwingen der verzoeksters beantwoord. Enkele punten verdienen nog een nadere uiteenzetting.
In de eerste plaats is er de kwestie van de terugwerkende kracht. De verzoeksters verwijten de bestreden beschikking, voor zover daarin schroot wordt belast dat tevoren niet aan de heffing was onderworpen, dat zij van terugwerkende kracht is, omdat zij de organen van Brussel voorschrijft betaling te eisen der bijdragen welke sedert 1 april 1954 verschuldigd waren voor die hoeveelheden schroot die door sommige ondernemingen ten onrechte als eigen omloopschroot werden beschouwd.
Indien U onze zienswijze volgt, zult U erkennen dat de bestreden beschikking geen wijziging heeft gebracht in de regels betreffende de berekeningsgrondslag van de bijdrage, zoals deze voortvloeien uit de drie basisbeschikkingen van de Hoge Autoriteit. Zij heeft zich ertoe beperkt deze beschikkingen uit te leggen teneinde ze in een bijzonder geval toe te passen. Terugwerkende kracht komt daarbij niet aan de orde. Met betrekking tot de terugwerkende kracht is de enige vraag deze of, en zo ja in welke termijnen, het mogelijk is navorderingen op te leggen nopens hoeveelheden schroot welke in de opgaven zijn weggelaten. De basisbeschikkingen voorzien niet in een termijn. Artikel 12 van de beschikking 2-57 bepaalt slechts dat „het Fonds het bedrag der te storten bijdragen en de termijnen waarbinnen deze storting dient te geschieden, ter kennis van de ondernemingen brengt”. De aldus vastgestelde bijdragen zijn gebaseerd op de opgaven welke de ondernemingen binnen een bepaalde termijn dienen te verstrekken (artikel 16). Ten slotte bepaalt artikel 17, lid 2, dat „onjuiste opgave toepassing ten gevolge kan hebben van” bepaalde strafmaatregelen.
Uit dit systeem vloeit voort dat het Fonds (evenals de Hoge Autoriteit die „ter zake van controle” bericht ontvangt van de aan het Fonds verstrekte inlichtingen) de opgaven moet controleren, vervolgens de aanslag moet vaststellen en het bedrag daarvan aan de belanghebbenden ter kennis brengen.
Moet hieruit worden afgeleid dat het Fonds, zodra een aanslag aan een onderneming ter kennis is gebracht, het recht verliest om fouten of vergissingen te herstellen, welke voorkomen in de opgaven waarop deze aanslag is gebaseerd, of die het Fonds zelf bij de berekening van de bijdrage zou hebben kunnen maken? Dit zou in strijd zijn met de gebruikelijke gang van zaken in het belastingrecht van alle landen. Weliswaar behoort gewoonlijk de wet zelf een voorziening te bevatten betreffende de wijze van vaststelling en de begrenzing van de zogenaamde „navorderingen”. In dit geval is geen voorziening getroffen, hetgeen zich wel laat verklaren door de betrekkelijk korte tijd gedurende welke de vereveningsinstelling is toegepast. Wij zijn geneigd in dit geval het begrip „redelijke termijn” aan te nemen, welk begrip Uw Hof reeds in een andere, weliswaar volkomen verschillende zaak, heeft toegepast (de zaak-Algera c.s. d.d. 12 juli 1957, Jurisprudentie, deel III, blz. 120. e.v.: de vraag betrof toen de termijn waarbinnen de administratie op het gebied van het ambtenarenrecht een onwettige individuele beschikking, welke subjectieve rechten in het leven heeft geroepen, kan herroepen). In het onderhavige geval hebben de aanvullende bijdragen die geïnd moeten worden, betrekking op hoeveelheden welke vanaf 1 april 1954 zijn ontvangen: deze termijn lijkt ons niet te lang.
Een tweede vraag, opgeworpen door het verzoekschrift in de zaak 20-58, betreft de delegatie van bevoegdheden welke de Hoge Autoriteit ten onrechte zou hebben verleend aan de organen van Brussel, in strijd met de jurisprudentie van Uw Hof in de zaak-Meroni. Er bestaat een nauw verband tussen deze vraag en een andere, door alle vier de beroepen opgeworpen vraag, welke betrekking heeft op het middel onbevoegdheid: de beschikkingen 14-55 en 22-54, die slechts over aankoopschroot handelden, zouden zijn gewijzigd door de beschikking 2-57, die voor het eerst het begrip „eigen omloopschroot” heeft ingevoerd. De Hoge Autoriteit kon een dergelijke wijziging alleen aanbrengen in een beschikking, gegeven volgens de vormvoorschriften van artikel 53, lid 1, sub b), dat wil zeggen met instemming bij eenstemmigheid van de Raad van Ministers.
Dit middel hebben wij reeds bij voorbaat beantwoord, toen wij als onze mening te kennen gaven dat de beschikking 2-57 geen wijziging heeft gebracht in de eerste beide beschikkingen, daar de aanslagen zowel daarvoor als daarna gebaseerd zijn op aankoopschroot. Wat betreft de kwestie van delegatie van bevoegdheden, zijn wij van mening dat, wanneer het er slechts om ging de basisbeschikkingen uit te leggen en toe te passen, deze bevoegdheid wel degelijk toekwam aan de organen van Brussel, met inachtneming van de toepassing van de voorschriften van artikel 15 van de beschikking 2-57 betreffende de eventuele bemoeiingen van de Hoge Autoriteit.
Voorts wordt, nog steeds met betrekking tot het middel onbevoegdheid, in de beroepschriften 22-58 en 23-58 gesteld dat artikel 15 van de beschikking 2-57 zou zijn geschonden. Dit artikel luidt, zoals U zich herinnert: „Kunnen de Besturen van het Gemeenschappelijk Bureau of van het Fonds niet tot een eenparige beslissing komen betreffende de maatregelen, voorzien bij de artikelen 3 tot 11, eerste lid … dan wordt de beslissing genomen door de Hoge Autoriteit”. De verzoeksters stellen nu dat de vraag, welke aan de Hoge Autoriteit was voorgelegd en die het onderwerp van de bestreden beschikking heeft uitgemaakt, niet een „maatregel” betrof welke krachtens de artikelen 3 tot 11 moest worden genomen.
De artikelen 3 tot 10 bevatten het geheel van regelen met betrekking tot de berekeningsgrondslag van de vereveningsbijdrage (artikel 11, lid 1, behandelt een ander onderwerp); de aan de Hoge Autoriteit voorgelegde vraag had betrekking op moeilijkheden, welke waren gerezen bij de uitleg van sommige van deze regelen, en welke de vaststelling van een grondslag voor de aanslag in de vereveningsbijdrage betroffen. Deze moeilijkheden maakten een beschikking gevolgd door uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk: dit waren wel degelijk „maatregelen” in de zin van artikel 15, welke een besluit van het Bestuur van het Bureau of het Fonds vereisten.
Ten slotte komen wij tot twee middelen, opgeworpen onder de benaming „schending van wezenlijke vormvoorschriften”.
Het eerste handelt over het ontbreken van een eenparige instemming van de Raad van Ministers: op dit punt hebben wij onze mening reeds gezegd.
Het tweede middel bevat een motiveringsklacht, en wordt in alle vier de beroepschriften voorgedragen. Ook hier is aarzeling geoorloofd.
Wat de hoofdzaak betreft, dat wil zeggen de definitie van het „eigen omloopschroot”, moet naar ons oordeel worden erkend dat de bestreden beschikking voldoende is gemotiveerd. De beschikking bepaalt dat „het begrip, eigen omloopschroot’” moet worden opgevat „volgens de letterlijke betekenis welke daaraan moet worden gehecht en welke in overeenstemming is met het beginsel van de eigendom in juridische zin van dit omloopschroot op het ogenblik dat dit ter beschikking komt. Hieruit volgt”, vervolgt de Hoge Autoriteit, „dat een onderneming die in elk geval door haar firmanaam wordt bepaald, slechts het omloopschroot dat in haar eigen bedrijven, welke dezelfde firmanaam dragen, ter beschikking komt, als eigen omloopschroot mag beschouwen”.
Gezien de eisen welke Uw rechtspraak stelt, met name in de arresten 2-54 en 6-54, achten wij deze motivering voldoende.
Ditzelfde geldt daarentegen niet voor een bijzonder punt: de twee gevallen welke de Hoge Autoriteit (naar ons oordeel ten onrechte, zoals wij reeds zeiden) als een „afwijking” beschouwt: Breda Siderurgica en Hoogovens. Hier beperkt de Hoge Autoriteit zich ertoe „het voorbehoud op te heffen” dat tevoren door haar permanente vertegenwoordiger was gemaakt, en zij neemt deze beslissing „met het oog op de uitzonderlijke omstandigheden in deze beide gevallen”. Het behoeft geen betoog, dat dit geen motivering is, want het is nodig te weten in welk opzicht die omstandigheden een uitzonderlijk karakter vertoonden.
Moeten de beschikkingen dus worden vernietigd wegens vormgebrek? Wij aarzelen opnieuw U een beslissing in deze zin voor te stellen. Immers, zoals U bekend is, heeft de Hoge Autoriteit enige maanden later, op 17 april 1958, het Gemeenschappelijk Bureau opnieuw een brief geschreven, welke brief is gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 13 mei 1958, en waarin een ditmaal zeer uitdrukkelijke motivering wordt gegeven van de beschikking, waarin is bepaald dat als eigen omloopschroot wordt beschouwd het schroot dat in een industriecomplex omloopt: in het begin van onze uiteenzettingen hebben wij de belangrijkste gedeelten van deze brief voorgelezen. Sedert die tijd kennen de verzoeksters de motieven van de Hoge Autoriteit en hebben zij alle gelegenheid gehad deze in de loop van de procedure, zowel bij de schriftelijke als bij de mondelinge behandeling, te bespreken (de conclusies van repliek dateren van lang na 13 mei, datum waarop deze brief is gepubliceerd). In de gegeven omstandigheden hellen wij er toe over, het vormgebrek niet te beschouwen als zijnde van „wezenlijke” aard in de zin van artikel 33.
Het is op grond van deze beschouwingen dat, hoewel erkennende dat in verschillende opzichten aarzeling is geoorloofd,
—
wij concluderen tot verwerping van de beroepen,
—
met bepaling dat elk van de verzoeksters zal worden veroordeeld tot betaling van de kosten welke door haar zijn veroorzaakt.