62024CJ0770
WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 19 marca 2026 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Transport kolejowy – Dyrektywa 2012/34/WE – Infrastruktura kolejowa – Niezależne zarządzanie – Artykuł 4 ust. 2 – Niezależność zarządców infrastruktury – Opłaty za infrastrukturę i usługi – Artykuł 29 ust. 1 – Ustalanie, wyznaczanie i pobieranie opłat – System opłat za dostęp do niemieckiej infrastruktury kolejowej – Regionalne kolejowe przewozy pasażerskie – Obliczanie kwot opłat – Iloczyn kwoty średnich opłat pobranych w trakcie okresu bazowego i określonej w ustawie stałej rocznej stopy wzrostu
W sprawie C‑770/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgericht Köln (sąd administracyjny w Kolonii, Niemcy) postanowieniem z dnia 6 listopada 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 listopada 2024 r., w postępowaniu:
DB InfraGO AG,
DB RegioNetz Infrastruktur GmbH
przeciwko
Bundesrepublik Deutschland,
przy udziale:
DB Fernverkehr AG,
DB Cargo AG,
Land Berlin,
Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH,
Zweckverband Nahverkehr Westfalen-Lippe,
Land Brandenburg,
Land Baden-Württemberg,
Land Sachsen-Anhalt,
BBL Logistik GmbH,
boxXpress.de GmbH,
DeltaRail GmbH,
Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH,
Havelländische Eisenbahn AG,
HSL Logistik GmbH,
Hupac Intermodal SA,
ITL Eisenbahngesellschaft mbH,
Lineas NV,
METRANS Rail (Deutschland) GmbH,
Rheincargo GmbH & Co. KG,
SBB Cargo Deutschland GmbH,
TX Logistik AG,
Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH,
FlixTrain GmbH,
Zweckverband go.Rheinland,
RDC Autozug Sylt GmbH,
BTE BahnTouristikExpress GmbH,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: I. Jarukaitis, prezes izby, M. Condinanzi, N. Jääskinen, R. Frendo i A. Kornezov (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: F. Cathagne, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 grudnia 2025 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu DB RegioNetz Infrastruktur GmbH oraz DB InfraGO AG – R. Etzold, w charakterze pełnomocnika, którego wspierał R.J. Krüger, Rechtsanwalt,
–
w imieniu Bundesrepublik Deutschland – U. Geers, C. Mögelin oraz V. Schmidt, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu DB Fernverkehr AG i DB Cargo AG – C. Leitzke,
–
w imieniu Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH – L. Kohlberg oraz T. Stockmann, Rechtsanwälte,
–
w imieniu BBL Logistik GmbH, boxXpress.de GmbH, DeltaRail GmbH, Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, Havelländische Eisenbahn AG, HSL Logistik GmbH, Hupac Intermodal SA, ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, METRANS Rail (Deutschland) GmbH, Rheincargo GmbH & Co. KG, SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG, Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH – J. Bethge, M. Dästner oraz D. Stachurski, Rechtsanwälte,
–
w imieniu FlixTrain GmbH – C. Maurer oraz D. Scholz, Rechtsanwälte,
–
w imieniu Królestwa Norwegii – H. Schulstad, w charakterze pełnomocnika, którego wspierał L. Tvedt, advokat,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – M. Noll-Ehlers oraz K. Walkerová, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 ust. 2 i art. 29 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. 2012, L 343, s. 32; sprostowanie Dz.U. 2020, L 351, s. 64), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 352, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 2012/34”).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu, jaki zaistniał pomiędzy DB InfraGO AG i DB RegioNetz Infrastruktur GmbH a Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec), reprezentowaną przez Bundesnetzagentur (federalną agencję ds. sieci, Niemcy), w przedmiocie określenia w drodze wydanej przez tę agencję decyzji wysokości mających zastosowanie opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez skarżące w postępowaniu głównym.
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Motywy 5, 43 i 66 dyrektywy 2012/34 mają następujące brzmienie:
„(5)
W celu uczynienia transportu kolejowego efektywnym i konkurencyjnym wobec innych rodzajów transportu państwa członkowskie powinny zapewnić, aby przedsiębiorstwa kolejowe miały status niezależnych podmiotów działających na zasadach komercyjnych i dostosowujących się do potrzeb rynku.
[…]
(43)
W zakresie ram ustanowionych przez państwa członkowskie systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny zachęcać zarządców infrastruktury kolejowej do optymalizacji wykorzystania infrastruktury.
[…]
(66)
Inwestowanie w infrastrukturę kolejową jest konieczne, a systemy pobierania opłat za infrastrukturę powinny stwarzać zarządcom infrastruktury zachęty do tego, aby prowadzenie odpowiednich inwestycji było atrakcyjne”.
4
Zgodnie z art. 3 pkt 2f tej dyrektywy:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
»funkcje podstawowe« zarządzania infrastrukturą oznaczają podejmowanie decyzji dotyczących alokacji tras pociągów, w tym zarówno określania, jak i oceny dostępności oraz alokacji poszczególnych tras pociągów, oraz podejmowanie decyzji dotyczących pobierania opłat za dostęp do infrastruktury, w tym ustalania i pobierania opłat, zgodnie z ramami pobierania opłat i ramami alokacji zdolności przepustowej ustanowionymi przez państwa członkowskie na mocy art. 29 i 39”.
5
Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Niezależność przedsiębiorstw kolejowych i zarządców infrastruktury”, stanowi w ust. 2:
„Zarządca infrastruktury odpowiada za zarządzanie, administrację i kontrolę wewnętrzną, przy jednoczesnym przestrzeganiu ram oraz szczególnych zasad pobierania opłat i dokonywania alokacji, ustalonych przez państwa członkowskie”.
6
Artykuł 7a dyrektywy 2012/34, zatytułowany „Niezależność funkcji podstawowych”, stanowi w ust. 1 i ust. 2 lit. a):
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby zarządca infrastruktury miał organizacyjną i decyzyjną niezależność w granicach określonych w art. 4 ust. 2 oraz art. 29 i 39, w odniesieniu do funkcji podstawowych.
2.   Do celów stosowania ust. 1 państwa członkowskie zapewniają w szczególności, aby:
a)
przedsiębiorstwo kolejowe ani inny podmiot prawny nie wywierały decydującego wpływu na zarządcę infrastruktury w związku z funkcjami podstawowymi, bez uszczerbku dla roli państw członkowskich w zakresie określania ram pobierania opłat i ram alokacji zdolności przepustowej oraz szczegółowych przepisów dotyczących pobierania opłat zgodnie z art. 29 i 39”.
7
Artykuł 8 dyrektywy 2012/34, zatytułowany „Finansowanie zarządcy infrastruktury”, stanowi w ust. 2 i 4:
„2.   Z należytym uwzględnieniem przepisów art. 93, 107 i 108 TFUE, państwa członkowskie mogą także zapewnić zarządcy infrastruktury finansowanie zgodnie z jego funkcjami, o których mowa w art. 3 pkt 2, wielkością infrastruktury i wymogami finansowymi, w szczególności na pokrycie kosztów nowych inwestycji. Państwa członkowskie mogą zadecydować o finansowaniu tych inwestycji ze środków innych niż pochodzące z bezpośredniego finansowania przez państwo. W każdym przypadku państwa członkowskie przestrzegają wymogów, o których mowa w ust. 4 niniejszego artykułu.
[…]
4.   Państwa członkowskie zapewniają, aby w zwyczajnych warunkach działalności gospodarczej i w rozsądnym okresie, który nie przekracza pięciu lat, rachunek zysków i strat zarządcy infrastruktury przynajmniej bilansował dochody z opłat za dostęp do infrastruktury, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej, bezzwrotne przychody ze źródeł prywatnych oraz finansowanie przez państwo z jednej strony, w tym w razie potrzeby płatności zaliczkowe ze strony państwa, oraz wydatki na infrastrukturę z drugiej strony”.
8
Znajdujący się w rozdziale IV wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Pobieranie opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej i alokacja zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej”, w sekcji 2, zatytułowanej „Opłaty za infrastrukturę i usługi”, obejmującej art. 29–37 tej dyrektywy – art. 29, zatytułowany „Ustalanie, wyznaczanie i pobieranie opłat”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie ustalają ramy pobierania opłat, nie naruszając niezależności zarządzania przewidzianej w art. 4.
Z zastrzeżeniem powyższego warunku, państwa członkowskie ustalają także specjalne zasady pobierania opłat lub przekazują takie uprawnienia zarządcy infrastruktury.
Państwa członkowskie zapewniają, aby regulamin sieci zawierał ramy pobierania opłat i zasady pobierania opłat lub wskazywał stronę internetową, na której publikowane są ramy pobierania opłat i zasady pobierania opłat.
Zarządca infrastruktury wyznacza i pobiera opłatę za użytkowanie infrastruktury zgodnie z ustalonymi ramami pobierania opłat oraz zasadami pobierania opłat”.
9
Artykuł 30 tej dyrektywy, zatytułowany „Koszty i zestawienie rachunkowe infrastruktury”, stanowi w ust. 1:
„Zarządcy infrastruktury otrzymują, z należytym uwzględnieniem bezpieczeństwa oraz utrzymania i poprawiania jakości usług w zakresie infrastruktury, zachęty do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i poziomu opłat za dostęp”.
10
Artykuł 31 dyrektywy 2012/34, zatytułowany „Zasady pobierania opłat”, stanowi w ust. 3:
„Bez uszczerbku dla ust. 4 lub 5 niniejszego artykułu lub dla art. 32 opłaty za minimalny pakiet dostępu i za dostęp do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej ustala się po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu”.
11
Artykuł 32 tej dyrektywy, zatytułowany „Wyjątki od zasad pobierania opłat”, stanowi w ust. 1 i 3:
„1.   W celu odzyskania całości kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury państwo członkowskie może, jeżeli kondycja rynku to umożliwia, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych zasad, gwarantując przy tym optymalną konkurencyjność segmentów rynku kolejowego. System pobierania opłat uwzględnia wzrosty produktywności osiągnięte przez przedsiębiorstwa kolejowe.
Poziom opłat nie może jednak wykluczać użytkowania infrastruktury przez segmenty rynku, które mogą zapłacić przynajmniej koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych, powiększone o pewną stopę zwrotu, którą umożliwia kondycja rynku.
Przed zatwierdzeniem wprowadzenia podwyżek państwa członkowskie zapewniają, aby zarządcy infrastruktury ocenili ich znaczenie dla określonych segmentów rynku, biorąc pod uwagę co najmniej pary wymienione w załączniku VI pkt 1 i zachowując te właściwe. Wykaz sektorów rynku określony przez zarządców infrastruktury zawiera co najmniej trzy następujące segmenty: przewozy towarowe, przewozy pasażerskie w ramach umowy o świadczeniu usługi publicznej oraz inne przewozy pasażerskie.
Zarządcy infrastruktury mogą dalej rozróżniać segmenty rynku według przewożonych towarów lub pasażerów.
[…]
3.   Dla konkretnych projektów inwestycyjnych w przyszłości lub dla konkretnych projektów inwestycyjnych, które zostały zakończone po 1988 r., zarządca infrastruktury może ustalić lub nadal ustalać wyższe opłaty – na podstawie długookresowych kosztów takich projektów – jeżeli podnoszą one efektywność lub efektywność kosztową bądź oba te aspekty, a w inny sposób nie mogłyby być lub nie zostałyby uwzględnione. […]”.
12
Artykuł 33 tej dyrektywy, zatytułowany „Zasady pobierania opłat”, stanowi w ust. 3:
„Zarządcy infrastruktury mogą wprowadzić systemy dostępne dla wszystkich użytkowników infrastruktury, dla określonych potoków ruchu, udzielając ograniczonych w czasie ulg, aby zachęcić do rozwijania nowych usług kolejowych, lub ulgi zachęcające do korzystania z linii o znacznym stopniu niepełnego wykorzystania”.
Prawo niemieckie
13
Paragraf 36 Eisenbahnregulierungsgesetz (ustawy o regulacji kolei) z dnia 29 sierpnia 2016 r. (BGBl. 2016 I, s. 2082), zmienionej przez § 2 Gesetz zur Weiterentwicklung des Eisenbahnregulierungsrechts (ustawy o rozwoju regulacji kolejowych) z dnia 9 czerwca 2021 r. (BGBl. 2021 I, s. 1737, zwanej dalej „ERegG”), zatytułowany „Struktura opłat”, przewiduje w ust. 2:
„Zarządca infrastruktury kolejowej ma obowiązek sprawdzić, w jakim zakresie możliwe jest wprowadzenie podwyżek na określone usługi transportowe lub segmenty rynku. W tym względzie musi zbadać pary usług transportowych lub segmentów rynku […] i wybrać odpowiednie, jednak co najmniej:
1)
usługi przewozów towarowych,
2)
usługi regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich oraz inne usługi przewozów pasażerskich w ramach umowy o świadczenie usług publicznych, oraz
3)
usługi dalekobieżnych kolejowych przewozów pasażerskich.
Stosowane taryfy nie powinny wykluczać dostępu do infrastruktury kolejowej w ramach usług transportowych lub segmentów rynku, które mogą generować co najmniej koszty bezpośrednio związane z eksploatacją kolei i zysk, jaki może ponieść rynek. Podwyżki należy stosować w taki sposób, aby usługi przewozu towarowego i pasażerskiego pokrywały wszystkie koszty ponoszone przez zarządcę infrastruktury kolejowej”.
14
Paragraf 37 ERegG, zatytułowany „System opłat za infrastrukturę kolejową i stacje pasażerskie przeznaczone dla usług przewozów pasażerskich w ramach umowy o świadczenie usług publicznych; sprawozdanie dotyczące pokrycia kosztów” stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   Jeżeli kraje związkowe dysponują na dany okres obowiązywania rozkładu jazdy środkami otrzymanymi od federacji na regionalne publiczne przewozy pasażerskie, w szczególności regionalne kolejowe przewozy pasażerskie (środki regionalizacji), wówczas federalne przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej ustalają w zakresie usług przewozowych […] wysokość opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej dla każdego kraju związkowego i za użytkowanie stacji pasażerskich dla każdego obszaru podmiotu realizującego zadania publiczne.
2.   Kwota opłat, o których mowa w ust. 1, wyznaczana jest dla każdego kraju związkowego lub w przypadku opłat za użytkowanie stacji pasażerskich, dla każdego obszaru podmiotu realizującego zadania publiczne w taki sposób, aby odpowiadała ona średnim opłatom za dany ruch w przypadku infrastruktury kolejowej w danym kraju związkowym w okresie obowiązywania rozkładu jazdy 2020/2021, a w przypadku stacji kolejowych na danym obszarze podmiotu realizującego zadania publiczne w roku kalendarzowym 2021. W zakresie, w jakim łączna wysokość przysługujących państwom środków regionalizacji uległa zmianie od 2021 r. do roku, w którym opłatę należy faktycznie zapłacić, kwotę opłat, o których mowa w ust. 1, należy korygować według rocznej stopy zmiany określonej w § 5 ust. 3 [Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz – RegG) (ustawy o regionalizacji lokalnego publicznego transportu pasażerskiego) z dnia 27 grudnia 1993 r. (BGBl. 1993 I, s. 2378, 2395)]”.
15
Paragraf 45 ERegG, zatytułowany „Zatwierdzanie opłat i zasady pobierania opłat”, stanowi w ust. 1:
„Organ regulacyjny zatwierdza opłaty pobierane przez zarządcę dróg kolejowych za zapewnienie minimalnego pakietu dostępu, w tym zasady pobierania opłat określone w pkt 2 załącznika 3. Decyzja o zatwierdzeniu zostaje wydana, jeżeli opłaty zostały ustalone zgodnie z wymogami §§ 24–40 i 46, a zasady pobierania opłat spełniają wymogi z pkt 2 załącznika 3. Jeżeli opłaty nie zostały ustalone zgodnie z wymogami §§ 24–40 i 46, organ regulacyjny może dostosować opłaty w niezbędnym zakresie i zatwierdzić opłaty wynikające z tego dostosowania”.
16
Paragraf 5 ustawy o regionalizacji lokalnego publicznego transportu pasażerskiego, zmieniony w drodze § 1 Neuntes Gesetz zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes (dziewiątej ustawy zmieniającej ustawę o regionalizacji) z dnia 20 kwietnia 2023 r. (BGBl. 2023 I, nr 107) (zwanej dalej „RegG”), zatytułowany „Finansowanie i podział”, stanowi w ust. 1–3 i 10:
„1.   Krajom związkowym przysługuje za każdy rok z dochodów podatkowych federacji przeznaczona na lokalne publiczne przewozy pasażerskie kwota obliczona zgodnie z poniższymi przepisami. W ten sposób federacja uczestniczy w finansowaniu tego zadania realizowanego przez kraje związkowe. W ramach swojej autonomii budżetowej kraje związkowe co roku wnoszą odpowiedni własny wkład w finansowanie regionalnych publicznych przewozów pasażerskich.
2.   Na 2016 r. ustala się kwotę w wysokości 8 mld EUR.
3.   Od 2017 r. do 2022 r. włącznie kwota, o której mowa w ust. 2, będzie wzrastać o 1,8 % rocznie. Od 2023 r. do 2031 r. włącznie kwota, o której mowa w ust. 2, będzie wzrastać o 3 % rocznie.
[…]
10.   Dynamika wzrostu opłat infrastrukturalnych, w szczególności opłat za użytkowanie stacji i tras w odniesieniu do regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich, pobieranych przez federalne przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej, podlega ograniczeniom zgodnie z przepisami dotyczącymi regulacji kolei. Na zasadzie odstępstwa od § 37 ust. 2 ERegG opłaty za użytkowanie instalacji kolejowych oraz za użytkowanie stacji pasażerskich ulegają w latach 2023–2025 zwiększeniu o 1,8 %”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
17
DB InfraGO, jedna ze skarżących w postępowaniu głównym, jest osobą prawną prawa prywatnego utworzoną w formie spółki akcyjnej. Jest ona spółką zależną należącą w 100 % do Deutsche Bahn AG, która jest z kolei należącą do Republiki Federalnej Niemiec grupą prowadzącą działalność w zakresie mobilności i transportu. DB RegioNetz Infrastruktur, kolejna ze skarżących w postępowaniu głównym, jest osobą prawną prawa prywatnego utworzoną w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Jest ona spółką zależną należącą w 100 % do DB InfraGO. Skarżące w postępowaniu głównym wspólnie zarządzają, jako zarządcy infrastruktury kolejowej, większością sieci kolejowej na terytorium Niemiec.
18
Za dostęp do ich infrastruktury kolejowej skarżące w postępowaniu głównym pobierają od przedsiębiorstw kolejowych mających dostęp do ich sieci opłaty, które zgodnie z § 45 ust. 1 ERegG muszą zostać uprzednio zatwierdzone przez federalną agencję ds. sieci.
19
Decyzją z dnia 22 marca 2024 r. (zwaną dalej „decyzją rozpatrywaną w postępowaniu głównym”) federalna agencja ds. sieci upoważniła skarżące w postępowaniu głównym do stosowania opłat, o których mowa w załączniku 1 do tej decyzji, z tytułu świadczenia minimalnego pakietu dostępu w okresie obowiązywania rozkładu jazdy 2024/2025.
20
Decyzją rozpatrywaną w postępowaniu głównym federalna agencja ds. sieci zatwierdziła przede wszystkim propozycję skarżących w postępowaniu głównym, aby, w celu wyznaczenia wysokości opłat w każdym segmencie, rozdzielić sektor usług regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich (zwany dalej „sektorem RKPP”) oraz inne usługi przewozów pasażerskich w ramach umowy o świadczenie usług publicznych w poszczególnych krajach związkowych na dwa segmenty: jeden dla przewozów z ładunkiem i jeden dla pustych przewozów.
21
Następnie federalna agencja ds. sieci uznała, że wysokość opłat dla sektora RKPP, o ustalenie której tytułem żądania podstawowego wnioskowały skarżące w postępowaniu głównym, nie może zostać zatwierdzona, ponieważ zgodnie z § 37 ust. 2 ERegG kwota ta powinna zostać obliczona dla każdego z dwóch segmentów w poszczególnych krajach związkowych w taki sposób, aby odpowiadała średnim opłatom za dane przewozy w poszczególnych krajach związkowych w okresie obowiązywania rozkładu jazdy 2020/2021, powiększonym o przewidzianą w § 5 ust. 3 i 10 RegG stałą roczną stopę wzrostu w wysokości 1,8 %. W konsekwencji federalna agencja ds. sieci ponownie obliczyła wysokość opłat dla każdego z tych dwóch segmentów sektora RKPP zgodnie z przepisami krajowymi, co doprowadziło do zatwierdzenia opłat niższych niż te, o które zawnioskowały tytułem żądania podstawowego skarżące w postępowaniu głównym.
22
Wreszcie federalna agencja ds. sieci podjęła decyzję o podwyższeniu wysokości opłat mających zastosowanie w sektorze usług dalekobieżnych kolejowych przewozów pasażerskich (zwanym dalej „sektorem DKPP”) i w sektorze kolejowych przewozów towarowych (zwanym dalej „sektorem KPT”) w stosunku do opłat, o których stosowanie zawnioskowały tytułem żądania podstawowego skarżące w postępowaniu głównym celem uczynienia zadość przewidzianemu w prawie niemieckim obowiązkowi, zgodnie z którym opłaty te powinny zapewniać pełne pokrycie kosztów ponoszonych przez zarządcę infrastruktury kolejowej.
23
Skarżące w postępowaniu głównym wniosły do Verwaltungsgericht Köln (sądu administracyjnego w Kolonii, Niemcy), który jest sądem odsyłającym, skargę na rozpatrywaną w postępowaniu głównym decyzję.
24
Sąd odsyłający zauważył, że w decyzji tej przewidziano podwyższenie, w stosunku do poprzedniego roku, o 0,6 % opłat dla sektora RKPP, o 17,7 % w przypadku sektora DKPP i o 16,2 % w przypadku sektora KPT. Jego zdaniem taka rozbieżność wynika z faktu, że sektor RKPP jest finansowany z publicznych środków regionalizacji i że przy określaniu wysokości opłat mających zastosowanie w tym sektorze uwzględnia się dostępność tych środków, podczas gdy sektor DKPP i sektor KPT są finansowane przez ich użytkowników.
25
Zdaniem tego sądu w przypadku sektora RKPP kwotę mających zastosowanie opłat należy obliczać zgodnie z § 37 ust. 2 ERegG i § 5 ust. 3 i 10 RegG (zwanych dalej „niemieckimi przepisami dotyczącymi opłat”) jako iloczyn dwóch wartości, określanych i nakładanych w drodze ustawy na zarządców infrastruktury kolejowej, a mianowicie średniej opłaty mającej zastosowanie w okresie odniesienia 2020/2021 w danym kraju związkowym oraz stałej rocznej stopy wzrostu w wysokości 1,8 %.
26
Ponieważ zaś ustawodawca niemiecki jednocześnie nałożył na tych operatorów obowiązek, zgodnie z którym opłaty powinny pokrywać całokształt ponoszonych przez nich kosztów, rzeczywisty wzrost kosztów w sektorze RKPP, który wyniósł 6 % w 2025 r., a zatem był znacznie wyższy od tej stałej rocznej stopy wzrostu w wysokości 1,8 %, może zostać zrekompensowany jedynie wzrostem kwoty mających zastosowanie opłat, który zostanie rozdzielony między sektory DKPP i KPT, czego efektem jest nieproporcjonalne obciążenie tych pozostałych sektorów. Zarządcy ci powinni bowiem pokrywać całokształt kosztów, które ponoszą poprzez zwiększenie opłat, jakie pobierają za korzystanie z pociągów.
27
Sąd odsyłający zastanawia się, czy niemieckie przepisy dotyczące opłat naruszają przewidzianą w art. 29 ust. 1 i art. 4 ust. 2 dyrektywy 2012/34 niezależność zarządzania zarządcy infrastruktury kolejowej.
28
Zdaniem tego sądu z orzecznictwa Trybunału wynika, iż państwa członkowskie nie mogą ingerować w niezależność zarządcy infrastruktury kolejowej, która wiąże się z wymogiem, aby zarządca ten zachował przynajmniej pewien zakres swobody przy obliczaniu wysokości opłat za dostęp do tej infrastruktury, w szczególności zachował swobodę decyzyjną co do wyboru i oceny czynników lub parametrów, na podstawie których jest dokonywane to obliczenie.
29
W niemieckich przepisach dotyczących opłat w celu obliczenia wysokości opłat mających zastosowanie w sektorze RKPP został zaś przewidziany obowiązek stosowania wzoru matematycznego, który nie pozostawia zarządcy infrastruktury kolejowej jakiegokolwiek zakresu swobody przy podejmowaniu decyzji dotyczących wysokości tych opłat. Przepisy te pozbawiają bowiem tego operatora możliwości uwzględnienia, do celów obliczenia wysokości wspomnianych opłat, podwyższenia wzrostu ponoszonych przezeń kosztów lub, przeciwnie, przeniesienia obniżek tych kosztów. Zdaniem tego sądu zobowiązuje ono ponadto tego zarządcę do wyrównywania deficytów będących efektem niewystarczającej kwoty tych opłat poprzez podwyższanie kwot opłat mających zastosowanie w sektorach DKPP i KPT, pomimo że może to okazać się sprzeczne z jego interesem.
30
W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Köln (sąd administracyjny w Kolonii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 4 ust. 2 i art. 29 ust. 1 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które nakładają na zarządcę infrastruktury w [sektorze RKPP] obowiązek wyznaczania wymagających zatwierdzenia opłat poprzez pomnożenie średnich opłat za dane przewozy w określonym ustawowo roku bazowym przez określony wstępnie w ustawie roczny współczynnik dynamizacji?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
31
Poprzez pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 2 i art. 29 ust. 1 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które nakładają na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek obliczania wysokości opłat mających zastosowanie w sektorze RKPP za pomocą wzoru matematycznego stanowiącego iloczyn kwoty średnich opłat pobieranych w okresie odniesienia i określonej ustawowo stałej rocznej stopy wzrostu.
32
Należy zauważyć, po pierwsze, że w art. 4 tej dyrektywy ustanowiono zasadę niezależności, w szczególności, zarządcy infrastruktury kolejowej. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu „zarządca infrastruktury odpowiada za zarządzanie, administrację i kontrolę wewnętrzną, przy jednoczesnym przestrzeganiu ram oraz szczególnych zasad pobierania opłat i dokonywania alokacji, ustalonych przez państwa członkowskie”.
33
Zakres tej zasady niezależności zarządcy infrastruktury kolejowej został dokładnie określony w art. 7a ust. 1 wspomnianej dyrektywy, w którym przewidziano, że zarządca ten posiada niezależność organizacyjną i decyzyjną, w granicach określonych w art. 4 ust. 2 oraz w art. 29 i 39 tej dyrektywy, w odniesieniu do „funkcji podstawowych”. W szczególności zgodnie z art. 7a ust. 2 lit. a) państwa członkowskie zapewniają, aby przedsiębiorstwo kolejowe ani inny podmiot prawny nie wywierały decydującego wpływu na tego zarządcę w związku z „funkcjami podstawowymi”, bez uszczerbku dla roli państw członkowskich w zakresie określania ram pobierania opłat i ram alokacji zdolności przepustowej oraz szczegółowych przepisów dotyczących pobierania opłat zgodnie z art. 29 i 39.
34
Pojęcie „podstawowych funkcji zarządzania infrastrukturą” obejmuje w szczególności, jak wynika z art. 3 pkt 2f dyrektywy 2012/34, podejmowanie decyzji dotyczących pobierania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, w tym ustalania i pobierania opłat, zgodnie z ramami pobierania opłat i ramami alokacji zdolności przepustowej ustanowionymi przez państwa członkowskie na mocy art. 29 tej dyrektywy.
35
Po drugie, z art. 29 ust. 1 akapity pierwszy i czwarty wspomnianej dyrektywy wynika, z jednej strony, że państwa członkowskie, ustalając ogólne ramy pobierania opłat, są zobowiązane do przestrzegania przewidzianej w jej art. 4 niezależności zarządzania, z drugiej zaś, że to do zarządcy infrastruktury kolejowej należy ustalanie i pobieranie opłat za korzystanie z tej infrastruktury, zgodnie z ustanowionymi ramami pobierania i zasadami pobierania opłat.
36
W art. 29 ust. 1 dyrektywy 2012/34 dokonano zatem podziału kompetencji między państwa członkowskie i zarządcę infrastruktury w zakresie systemów pobierania opłat (wyrok z dnia 22 maja 2025 r., ÖBB-Infrastruktur i WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
37
Z jednej strony bowiem to do państw członkowskich należy ustalenie ram pobierania opłat, z uwzględnieniem zasad pobierania opłat przewidzianych w art. 31 dyrektywy 2012/34, a w szczególności zasady, zgodnie z którą opłaty za minimalny pakiet dostępu i za dostęp do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej ustala się po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu.
38
W drodze wyjątku od tych zasad państwa członkowskie mogą również, zgodnie z art. 32 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy, w celu odzyskania całości kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury kolejowej, jeżeli kondycja rynku to umożliwia, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych zasad, gwarantując przy tym optymalną konkurencyjność segmentów rynku kolejowego. Jednakże, jak wyjaśnił Trybunał, ustalenie takich podwyżek nie stanowi odstępstwa od zasady podziału kompetencji ustanowionej w art. 29 ust. 1 dyrektywy 2012/34 (zob. podobnie wyrok z dnia 22 maja 2025 r., ÖBB-Infrastruktur i WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, pkt 36).
39
Z drugiej strony określenie wysokości opłat i ich pobieranie należy co do zasady do zarządcy infrastruktury, do którego należy przestrzeganie ustanowionych przez dane państwo członkowskie ram i zasad pobierania opłat.
40
Wynika z tego, że system pobierania opłat ustanowiony w dyrektywie 2012/34 opiera się na zasadzie, zgodnie z którą to do państw członkowskich należy ustanowienie ram pobierania opłat dotyczących, w szczególności, ogólnych zasad ich pobierania i że to do zarządcy infrastruktury kolejowej należy wdrożenie tych ram poprzez wyznaczanie i pobieranie opłat za dostęp do tej infrastruktury i obiektów infrastruktury usługowej, a także ewentualnych podwyżek tych opłat (wyrok z dnia 22 maja 2025 r., ÖBB-Infrastruktur i WESTbahn Management, C‑538/23
EU:C:2025:367, pkt 41).
41
W tym względzie należy przypomnieć, że system ustanowiony dyrektywą 2012/34 zmierza do zapewnienia niezależności zarządzania przez zarządcę infrastruktury kolejowej. Aby zaś zagwarantować niezależność zarządcy infrastruktury, zarządca ten powinien korzystać, w ramach zdefiniowanego przez państwa członkowskie systemu pobierania opłat, z pewnego zakresu uznania przy wyznaczaniu wysokości opłat w sposób, który pozwala mu na wykorzystanie tego jako instrumentu zarządzania (wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 49; z dnia 22 maja 2025 r., ÖBB-Infrastruktur i WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
42
Ta niezależność zarządcy infrastruktury kolejowej przy ustalaniu wysokości opłat została uznana przez Trybunał w szczególności w odniesieniu do stosunków tego zarządcy z danym państwem członkowskim i należy oceniać ją w świetle równowagi, jaką prawodawca Unii zamierzał ustanowić, w szczególności przy wykonywaniu przez zarządcę jego podstawowych funkcji, o których mowa w art. 7a ust. 1 dyrektywy 2012/34 (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2021 r., LatRailNet i Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, pkt 42, 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
43
W szczególności Trybunał miał okazję wyjaśnić, że uregulowanie krajowe, które ogranicza wykonywanie jego kompetencji do określania konkretnej opłaty w każdym szczególnym przypadku, na podstawie formuły ustanowionej uprzednio w zarządzeniu ministerialnym, nie jest zgodne z wymogiem niezależności zarządzania zarządcy infrastruktury kolejowej (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 50).
44
Gdyby bowiem ich rola miała ograniczać się do obliczania konkretnej opłaty w każdym szczególnym przypadku, na podstawie formuły ustanowionej uprzednio w zarządzeniu ministerialnym, a zatem bez żadnego marginesu uznania przy wyznaczaniu wysokości opłat, zarządcy infrastruktury kolejowej przede wszystkim nie byliby w stanie zoptymalizować, w szczególności za pomocą systemów pobierania opłat, wykorzystania tej infrastruktury w ramach określonych przez państwa członkowskie, o czym mowa w motywie 43 dyrektywy 2012/34 (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 44).
45
Następnie, zarządcy ci nie byliby zachęcani przez systemy pobierania opłat do inwestowania w infrastrukturę kolejową, o czym mowa w motywie 66 dyrektywy 2012/34, ani do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wielkości opłat za dostęp, zgodnie z art. 30 ust. 1 tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 45, 46).
46
Wreszcie zarządcy ci nie mogliby ustalać lub utrzymywać wyższych opłat na podstawie długookresowych kosztów projektów inwestycyjnych, o czym mowa w art. 32 ust. 3 dyrektywy 2012/34, ani wprowadzać systemu ulg w odniesieniu do opłat pobieranych od przedsiębiorstw kolejowych, na co zezwala art. 33 ust. 3 tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 46).
47
Rozważania te można przenieść na grunt przepisów krajowych takich jak będące przedmiotem postępowania głównego niemieckie przepisy dotyczące opłat. Jak bowiem stwierdził sąd odsyłający i jak potwierdziła na rozprawie przed Trybunałem w szczególności federalna agencja ds. sieci, przepisy te nakładają w istocie na zarządców infrastruktury kolejowej obowiązek określenia w każdym kraju związkowym wysokości opłat mających zastosowanie do każdego z dwóch segmentów sektora RKPP za pomocą wzoru matematycznego, na który opłaty te nie mają żadnego przełożenia, gdyż ten wzór matematyczny stanowi iloczyn kwoty średnich opłat w określonym w tych przepisach okresie odniesienia, a mianowicie w okresie obowiązywania rozkładu jazdy 2020/2021, przez określoną również w tych samych przepisach stałą roczną stopę wzrostu wynoszącą 1,8 %.
48
W tych okolicznościach ich zdaniem należy uznać, że rola zarządcy infrastruktury kolejowej ogranicza się do zastosowania wspomnianego wzoru matematycznego i nie dysponuje on jakimkolwiek zakresem swobody w tym względzie.
49
Wniosku tego nie można podważyć za pomocą argumentacji przedstawionej przed Trybunałem przez federalną agencję ds. sieci i Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH, zgodnie z którą, w pierwszej kolejności, zarządca infrastruktury kolejowej dysponuje jednak pewnym zakresem swobody ze względu na to, że może on, przede wszystkim, utworzyć dodatkowe podsegmenty rynkowe w każdym z dwóch segmentów sektora RKPP poszczególnych krajów związkowych, następnie, wpływać na wartość średnich opłat w okresie odniesienia 2020/2021, uwzględnionych we wzorze matematycznym służącym jako podstawa obliczenia kwoty opłat za okres 2024/2025, i, wreszcie, określać z większą elastycznością kwotę opłat mających zastosowanie w sektorach DKPP i KPT.
50
W tym względzie, po pierwsze, co się tyczy możliwości utworzenia przez zarządcę infrastruktury kolejowej dodatkowych podsegmentów rynku w każdym z dwóch segmentów sektora RKPP poszczególnych krajów związkowych, z rozprawy przed Trybunałem wynika, że ten wzór matematyczny miałby wówczas zastosowanie w każdym z tych dodatkowych podsegmentów, które mogą zostać utworzone. Wynika z tego, że taka możliwość nie zapewnia temu operatorowi zakresu swobody przy ustalaniu wysokości opłat mających zastosowanie w sektorze RKPP.
51
Po drugie, co się tyczy argumentu, zgodnie z którym zarządca infrastruktury kolejowej mógł wpłynąć na wysokość średnich opłat w okresie odniesienia 2020/2021, która stanowi jedną z dwóch wartości składowych wspomnianego wzoru matematycznego, wystarczy stwierdzić, że okoliczność ta, przy założeniu, iż zostanie wykazana, w żaden sposób nie pozwala uznać, że zarządca ten dysponował jakimkolwiek zakresem swobody przy ustalaniu wysokości opłat mających zastosowanie do rozkładu jazdy obowiązującego w okresie 2024/2025, tym bardziej że wspomniany zarządca w chwili ustalania kwoty opłat mających zastosowanie w okresie 2020/2021 nie mógł wiedzieć, iż zostaną one uwzględnione przy ustalaniu wysokości opłat za okres 2024/2025.
52
Po trzecie, co się tyczy podniesionego przez federalną agencję ds. sieci i Bayerische Eisenbahngesellschaft argumentu opartego na „szerokim” zakresie swobody, jakim ma dysponować zarządca infrastruktury kolejowej przy ustalaniu wysokości opłat mających zastosowanie w sektorach DKPP i KPT, który ma „rekompensować” brak swobody działania w ramach ustalania wysokości opłat mających zastosowanie w sektorze RKPP, należy zauważyć, że taka „rekompensata”, nawet przy założeniu, że może ona zostać uwzględniona, nie może wystarczyć do zagwarantowania niezależności zarządzania po stronie tego zarządcy.
53
Z postanowienia odsyłającego wynika bowiem, że w niniejszym przypadku sektor RKPP odpowiada za ponad 50 % całkowitej wielkości opłat uiszczanych skarżącym w postępowaniu głównym oraz że nawet w sektorach DKPP i KPT zakres swobody tych zarządców infrastruktury kolejowej wydaje się ograniczony nałożonym w przepisach krajowych obowiązkiem, zgodnie z którym ta całkowita wielkość opłat powinna pokrywać całość ponoszonych przez tych zarządców kosztów. Tak więc, w sytuacji gdy opłaty mające zastosowanie w sektorze RKPP nie pokrywają, jak w niniejszym przypadku, całkowitych kosztów ponoszonych przez zarządców w tym sektorze, są oni zobowiązani, jak zauważa sąd odsyłający, do zawarcia stwierdzonego deficytu w opłatach mających zastosowanie w sektorach DKPP i KPT, co skutkuje znacznym zmniejszeniem zakresu swobody, jakim dysponują ci zarządcy odnośnie do ustalania wysokości opłat mających zastosowanie w tych dwóch sektorach.
54
Ponadto na rozprawie przed Trybunałem DB Fernverkehr AG i DB Cargo AG oraz BBL Logistik GmbH, boxXpress.de GmbH, DeltaRail GmbH, Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, Havelländische Eisenbahn AG, HSL Logistik GmbH, Hupac Intermodal SA, ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, METRANS Rail (Deutschland) GmbH, Rheincargo GmbH & Co. KG, SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG i Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH wyjaśniły, że wysokość opłat mających zastosowanie w sektorach DKPP i KPT wzrosła do tego stopnia, że ich wysokość nie jest już do pogodzenia z określonym w szczególności w motywie 5 dyrektywy 2012/34 celem polegającym na uczynieniu transportu kolejowego efektywnym i konkurencyjnym w stosunku do innych rodzajów transportu.
55
W drugiej kolejności, wbrew temu, co twierdzą federalna agencja ds. sieci i Bayerische Eisenbahngesellschaft, okoliczność polegająca na tym, że działalność w zakresie transportu w sektorze RKPP jest finansowana głównie lub wyłącznie ze środków publicznych, nie pozwala uzasadnić pozbawienia zarządcy infrastruktury kolejowej w tym sektorze jakiegokolwiek zakresu swobody przy ustalaniu wysokości opłat za użytkowanie infrastruktury.
56
Niewątpliwie z art. 8 ust. 2 i 4 tej dyrektywy wynika, iż państwa członkowskie dysponują szeregiem możliwości, w tym udostępnieniem funduszy publicznych, by zapewnić zarządcom infrastruktury kolejowej równowagę finansową zgodnie z ich funkcjami, wielkością ich infrastruktury i ich potrzebami finansowymi w zakresie utrzymania, modernizacji i rozbudowy tej infrastruktury, w tym pokrycia kosztów nowych inwestycji. Te fundusze publiczne mogą zatem przyczyniać się do finansowania tych zarządców, w szczególności wówczas, gdy opłaty i inne przychody nie są wystarczające, aby zapewnić im równowagę finansową.
57
Niemniej jednak w żadnym z przepisów dyrektywy 2012/34 nie przewidziano, by można było odstąpić od ustanowionej w art. 4 ust. 2 i art. 29 ust. 1 tej dyrektywy zasady niezależności zarządcy infrastruktury kolejowej ze względu na to, że dany sektor korzysta z finansowania ze środków publicznych.
58
W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na zadane pytanie winna brzmieć: art. 4 ust. 2 i art. 29 ust. 1 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które nakładają na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek obliczania wysokości opłat mających zastosowanie w sektorze RKPP za pomocą wzoru matematycznego stanowiącego iloczyn kwoty średnich opłat pobieranych w okresie odniesienia i określonej ustawowo stałej rocznej stopy wzrostu.
W przedmiocie ograniczenia w czasie skutków niniejszego wyroku
59
Reprezentująca Republikę Federalną Niemiec federalna agencja ds. sieci w swych uwagach na piśmie oraz skarżące w postępowaniu głównym na rozprawie przed Trybunałem wnoszą doń o ograniczenie w czasie skutków niniejszego wyroku wyłącznie do odnoszących się do tras umów w przedmiocie użytkowania, które zostaną zawarte w przyszłości.
60
W tym względzie podnoszą one, że w § 37 ust. 2 ERegG zostały uregulowane zatwierdzenia opłat mające zastosowanie w sektorze RKPP począwszy od 2016 r. Zatwierdzone od tego czasu opłaty, których łączna kwota we wszystkich sektorach wynosiła prawie 7 mld EUR rocznie, posłużyły za podstawę umów zawartych między skarżącymi w postępowaniu głównym a przedsiębiorstwami kolejowymi. Po pierwsze zaś, te udzielone zatwierdzenia opłat nie były w przeszłości kwestionowane na gruncie prawa Unii, a umowy te zostały zawarte w dobrej wierze. Po drugie, ponowne obliczenie jeszcze nieostatecznie zatwierdzonych opłat mogłoby doprowadzić do systemowych zakłóceń wpływających, oprócz sektora RKPP, również na sektory DKPP i KPT, a tym samym zwiększyć prawdopodobieństwo zaistnienia poważnych reperkusji gospodarczych. Tak więc przesłanki ograniczenia skutków niniejszego wyroku w czasie są ich zdaniem spełnione.
61
W tym względzie należy przypomnieć, że wykładnia przepisów prawa Unii dokonana przez Trybunał w ramach kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE wyjaśnia i precyzuje znaczenie oraz zakres tych przepisów, tak jak należy lub należało je rozumieć i stosować od chwili ich wejścia w życie. Jedynie w wyjątkowych przypadkach Trybunał, stosując ogólną zasadę pewności prawa stanowiącą nieodłączną część porządku prawnego Unii, może uznać, że należy ograniczyć w odniesieniu do wszystkich zainteresowanych możliwość powołania się na przepis, którego wykładni dokonał, w celu podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze. Aby tego rodzaju ograniczenie mogło mieć miejsce, winny zostać spełnione dwie istotne i mające kumulatywny charakter przesłanki, mianowicie dobra wiara zainteresowanych i prawdopodobieństwo zaistnienia poważnych trudności [wyrok z dnia 22 czerwca 2021 r., Latvijas Republikas Saeima (Punkty karne), C‑439/19, EU:C:2021:504, pkt 132, 136 i przytoczone tam orzecznictwo].
62
Trybunał stosował zaś to rozwiązanie jedynie w ściśle określonych okolicznościach: gdy zachodziło prawdopodobieństwo zaistnienia poważnych reperkusji gospodarczych ze względu między innymi na znaczną liczbę stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze na podstawie przepisów uważanych za skuteczne i obowiązujące i gdy okazywało się, że osoby prywatne oraz organy krajowe dopuściły się zachowań niezgodnych z prawem Unii ze względu na istnienie obiektywnej i istotnej niepewności co do znaczenia przepisów tego prawa, do której to niepewności przyczyniło się ewentualnie również takie samo zachowanie innych państw członkowskich bądź Komisji Europejskiej (wyrok z dnia 26 października 2021 r., PL Holdings, C‑109/20, EU:C:2021:875, pkt 60).
63
W odniesieniu w szczególności do kryterium dotyczącego prawdopodobieństwa zaistnienia poważnych trudności to do państwa członkowskiego, które wnosi o ograniczenie w czasie skutków wyroku wydanego w trybie prejudycjalnym, należy przedstawienie w postępowaniu przed Trybunałem danych liczbowych świadczących o prawdopodobieństwie takich reperkusji (wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo).
64
W niniejszej sprawie, choć okoliczności przedstawione pokrótce w pkt 60 niniejszego wyroku świadczą wprawdzie o prawdopodobieństwie zaistnienia reperkusji gospodarczych wynikających w szczególności ze znacznej liczby stosunków prawnych, na które konsekwencje wynikające z niniejszego wyroku mogą mieć bezpośredni lub pośredni wpływ, to prawdopodobieństwo należy jednak zniuansować.
65
Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że, zgodnie z zasadą pewności prawa, prawo Unii nie ustanawia wymogu, by organ administracyjny był co do zasady zobowiązany do zmiany decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna wraz z upływem rozsądnego terminu na wniesienie środka zaskarżenia lub poprzez wyczerpanie dróg zaskarżenia, a pełna skuteczność prawa Unii oraz skuteczna ochrona praw, jakie wywodzą z niego jednostki, może – w stosownym przypadku – być zagwarantowana poprzez zastosowanie zasady odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii, za które można przypisać mu odpowiedzialność [wyrok z dnia 18 listopada 2021 r., État belge (Szkolenie pilotów), C‑413/20, EU:C:2021:938, pkt 57, 60].
66
W niniejszej sprawie zaś federalna agencja ds. sieci i skarżące w postępowaniu głównym nie podnoszą, by agencja ta była zobowiązana do zajęcia się ponownie opłatami zatwierdzonymi już w drodze decyzji, które stały się ostateczne, w związku z czym nie wykazano, że niniejszy wyrok może mieć wpływ na wszystkie umowy, które zostały zawarte między tymi skarżącymi a przedsiębiorstwami kolejowymi począwszy od 2016 r. Federalna agencja ds. sieci i wspomniane skarżące wskazały bowiem na rozprawie przed Trybunałem, że przedmiotem sporu są jedynie decyzje administracyjne zatwierdzające opłaty stosowane w okresie obowiązywania rozkładu jazdy 2023/2024 i 2024/2025 oraz że kwestia zgodności niemieckich przepisów dotyczących opłat z dyrektywą 2012/34 nie została podniesiona w odniesieniu do sporu dotyczącego rozkładu jazdy 2023/2024.
67
Ponadto federalna agencja ds. sieci na rozprawie przed Trybunałem wyjaśniła, że wykonanie niniejszego wyroku doprowadziłoby w istocie do ponownego przydzielenia, w drodze obniżenia niektórych opłat i zwiększenia innych, około 800-850 mln EUR w odniesieniu do okresu obowiązywania rozkładu jazdy 2024/2025, co oznacza, że spodziewane reperkusje gospodarcze są w rzeczywistości znacznie bardziej ograniczone niż te, na które pierwotnie powołała się ta agencja i które przypomniano w pkt 60 niniejszego wyroku.
68
W każdym razie samo przywołanie na rozprawie przed Trybunałem danych liczbowych przytoczonych w poprzednim punkcie jest niewystarczające do wykazania prawdopodobieństwa zaistnienia poważnych reperkusji w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 62 i 63 niniejszego wyroku.
69
W tych okolicznościach należy uznać, że drugie kryterium, o którym mowa w pkt 61 niniejszego wyroku, nie jest spełnione, w związku z czym nie ma potrzeby badania, czy zostało spełnione kryterium dotyczące dobrej wiary zainteresowanych.
70
Z powyższych rozważań wynika, że nie ma potrzeby, by ograniczyć skutki niniejszego wyroku w czasie.
W przedmiocie kosztów
71
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 4 ust. 2 i art. 29 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które nakładają na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek obliczania wysokości opłat mających zastosowanie w sektorze regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich za pomocą wzoru matematycznego stanowiącego iloczyn kwoty średnich opłat pobieranych w okresie bazowym i określonej ustawowo stałej rocznej stopy wzrostu.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.