62007CC0370
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 23 de abril de 2009 (
1
)
Asunto C-370/07
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación — Fijación de las posiciones que se han de adoptar en nombre de la Comunidad en un organismo creado por un acuerdo — Obligación de motivación — Indicación de la base jurídica — Decimocuarta reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES)»
I. Introducción
1.
El presente litigio versa sobre la cuestión de en qué casos los actos jurídicos de la Comunidad deben indicar su base jurídica y qué consecuencias tiene la omisión de la indicación necesaria.
2.
El objeto del presente recurso lo constituye la Decisión del Consejo de la Unión Europea por la que se establecía la posición que debía adoptarse en nombre de la Comunidad Europea en relación con determinadas propuestas previstas para la decimocuarta reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención de Washington sobre la Protección de Especies [Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES)], (
2
) que se celebró en La Haya del 3 al 15 de junio de 2007. La Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que anule esta Decisión, ya que el Consejo no mencionó base jurídica alguna en tal Decisión.
II. Marco jurídico
3.
El artículo 253 CE establece:
«Los reglamentos, las directivas y las decisiones adoptadas conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, así como los reglamentos, las directivas y las decisiones adoptados por el Consejo o la Comisión deberán ser motivados y se referirán a las propuestas o dictámenes preceptivamente recabados en aplicación del presente Tratado.»
4.
El artículo 300 CE, apartado 2, regula, entre otras cuestiones, el procedimiento para el establecimiento de posiciones que deban adoptarse en nombre de la Comunidad en órganos de organizaciones internacionales:
«Sin perjuicio de las competencias reconocidas a la Comisión en este ámbito, la firma, que podrá ir acompañada de una decisión sobre la aplicación provisional antes de la entrada en vigor, y la celebración de los acuerdos serán decididas por el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión. El Consejo decidirá por unanimidad cuando el acuerdo se refiera a un ámbito en el que sea necesaria la unanimidad para la adopción de reglas internas o se trate de uno de los mencionados en el artículo 310.
No obstante lo dispuesto en el apartado 3, se aplicarán los mismos procedimientos para la decisión de suspender la aplicación de un acuerdo y para el establecimiento de posiciones que deban adoptarse en nombre de la Comunidad en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho organismo deba adoptar decisiones que surtan efectos jurídicos, excepto las decisiones que completen o modifiquen el marco institucional del acuerdo.
Se informará de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo acerca de toda decisión adoptada con arreglo al presente apartado relativa a la aplicación provisional o la suspensión de acuerdos, o al establecimiento de la posición de la Comunidad en algún organismo creado por un acuerdo.»
5.
La Decisión impugnada recoge en sus considerandos segundo a cuarto las razones para el establecimiento de una posición conjunta:
«2)
Las enmiendas que se introduzcan en los apéndices de la Convención y determinadas resoluciones de la Conferencia de las Partes afectarán, en general, a la normativa comunitaria correspondiente y pueden requerir su modificación.
3)
Dado que todavía no ha entrado en vigor la enmienda “Gaborone” introducida en la CITES, la Comunidad no es aún parte contratante de esta Convención.
4)
En esas circunstancias, cuando se hayan establecido normas comunitarias para el logro de los objetivos del Tratado, los Estados miembros no pueden, fuera del marco de las Instituciones comunitarias, asumir obligaciones que puedan afectar a dichas normas o alterar su ámbito de aplicación.»
6.
La Decisión dispone en sus dos artículos lo siguiente:
«Artículo 1
La posición de la Comunidad por lo que respecta a los ámbitos de competencia comunitaria que, actuando conjuntamente en interés de la Comunidad, expresarán los Estados miembros en la decimocuarta reunión de la Conferencia de las Partes de la CITES se ajustará a lo indicado en los anexos de la presente Decisión.
Artículo 2
En los casos en que resulte probable que la posición a la que se refiere el artículo 1 se vea afectada por la presentación de nueva información científica o técnica entre la adopción de la presente Decisión y la celebración de la decimocuarta reunión de la Conferencia de las Partes, o durante dicha reunión, o en los casos en que en ésta se hagan nuevas propuestas sobre las que no haya todavía una posición de la Comunidad por lo que respecta a los ámbitos de su competencia, la Comunidad fijará su posición coordinándose allí mismo, antes de que la Conferencia sea llamada a votar las propuestas.»
III. Antecedentes del litigio
7.
La Decisión impugnada estaba dirigida a preparar al nivel interno de la Comunidad la posición que debían adoptar los Estados miembros en la decimocuarta reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención CITES.
8.
El Convenio CITES es un acuerdo internacional. Tiene como objetivo proteger a las especies amenazadas de fauna y flora mediante el control del comercio internacional de especímenes de dichas especies. (
3
)
9.
La Comunidad Europea no es hasta la fecha parte del Convenio. (
4
) Su adhesión depende de una modificación del Convenio CITES que no ha entrado en vigor todavía. Por tanto, en la actualidad la Comunidad Europea no es más que una observadora en las reuniones de las Partes del Convenio CITES. Sin embargo, desde 1982 la Comunidad adopta medidas autónomas mediante las cuales cumple las obligaciones que incumben a los Estados miembros derivadas del Convenio CITES, como si fuera ella misma parte del Convenio. (
5
)
10.
La más reciente medida de aplicación del Convenio CITES la constituye el Reglamento no 338/97. (
6
) Éste fue adoptado sobre la base del artículo 130 S, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 175 CE, apartado 1).
11.
Del 3 al 15 de junio de 2007 se celebró en La Haya la decimocuarta reunión de la Conferencia de las Partes del Convenio CITES. Esta reunión tuvo por objeto, entre otras cosas, la adopción de acuerdos relativos a enmiendas de los apéndices del Convenio en los que se indican las especies protegidas. (
7
)
12.
El 4 de abril de 2007 la Comisión adoptó una propuesta de Decisión del Consejo por la que se establecía la posición que debía adoptarse en nombre de la Comunidad Europea en relación con ciertas propuestas que debían ser debatidas y votadas en la citada reunión. (
8
) Basó esta propuesta de decisión en los artículos 175 CE, apartado 1 (medio ambiente), 133 CE (política comercial) y en el 300 CE, apartado 2, párrafo segundo.
13.
A continuación, el 24 de mayo de 2007, el Consejo adoptó por unanimidad el acto impugnado, que lleva por título «Decisión del Consejo», (
9
) pero sin indicar base jurídica alguna. (
10
)
14.
Conforme a la alegación no rebatida de la Comisión, el Consejo renunció a mencionar una base jurídica porque no podía llegarse a un acuerdo sobre la base jurídica que había de mencionarse. Algunos representantes se oponían a que se indicase una doble base jurídica material constituida por los artículos 175 CE, apartado 1, y 133 CE, y abogaron por que se indicase únicamente el artículo 175 CE, apartado 1. Otros rechazaron la mención de la base jurídica formal constituida por el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo.
15.
La Comisión sostenía la tesis de que era necesario mencionar una base jurídica e insistió, antes de que el Consejo adoptase su decisión, en hacer referencia expresa a los artículos 133 CE, 175 CE, apartado 1, y 300 CE, apartado 2, párrafo segundo.
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
16.
Mediante escrito de 1 de agosto de 2007, la Comisión, apoyándose en el artículo 230 CE, interpuso un recurso contra «la Decisión del Consejo por la que se establece la posición que deberá adoptarse en nombre de la Comunidad Europea en relación con ciertas propuestas previstas para la decimocuarta reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), que se celebrará en La Haya (Países Bajos)».
17.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule esta Decisión.
—
Condene en costas al Consejo.
18.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Con carácter subsidiario, para el caso de que el Tribunal de Justicia anule la Decisión impugnada, declare que sus efectos se mantienen en vigor.
—
Condene en costas a la demandante.
19.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de noviembre de 2007, fue admitido como coadyuvante del Consejo el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
20.
Sobre el recurso de la Comisión se formularon, en primer lugar, ante el Tribunal de Justicia observaciones escritas y, a continuación, el 4 de marzo de 2009, se celebró una vista.
V. Apreciación jurídica
A. Admisibilidad
21.
En primer lugar ha de averiguarse si la Decisión litigiosa constituye un acto impugnable a efectos del artículo 230 CE. Esto ha de examinarlo el Tribunal de Justicia de oficio.
22.
Una decisión del Consejo por la que se establece la posición de la Comunidad constituye indudablemente un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE. En efecto, conforme al artículo 230 CE los actos del Consejo están sujetos al control del Tribunal de Justicia y, según reiterada jurisprudencia, ha de admitirse el recurso de anulación interpuesto contra todas las medidas de las instituciones que producen efectos jurídicos, con independencia de su naturaleza jurídica o de su forma. (
11
)
23.
Distinta será la situación en el caso de una decisión de los representantes de los Estados miembros reunidos en el Consejo, mediante la cual los Estados miembros coordinan sus actividades de comercio exterior. Tal decisión no constituye un acto impugnable conforme al artículo 230 CE, apartado 1. (
12
) En efecto, no constituye un acto del Consejo, sino una actuación conjunta de representantes de los Estados miembros.
24.
El objeto del presente litigio no es el supuesto habitual de establecimiento de una posición de la Comunidad en relación con un acuerdo del que sea miembro la Comunidad. Antes bien, la Comunidad no es miembro del Convenio CITES. Por tanto, dado que la Comunidad no puede participar en la reunión de la Conferencia CITES en su condición de parte contratante, mediante el acto impugnado tampoco se fija la posición que deberá adoptarse en nombre de la Comunidad, sino la posición que deberán adoptar los Estados miembros en su condición de partes contratantes individuales con ocasión de la Conferencia.
25.
En este contexto ha de examinarse si en el caso de autos se está en presencia de un acto del Consejo o de una decisión de los representantes de los Estados miembros reunidos en el Consejo.
26.
El tenor de la Decisión permite sostener que se trata de un acto del Consejo. En efecto, en él se dice explícitamente que el Consejo de la Unión Europea adopta una decisión. Como se desprende del segundo considerando del acto impugnado, las modificaciones del Convenio CITES pueden afectar a la normativa comunitaria correspondiente. Por tanto, la Decisión establece qué posición deben defender los Estados miembros en la Conferencia. En el artículo 1 de este acto se habla de «la posición de la Comunidad por lo que respecta a los ámbitos de competencia comunitaria que, actuando conjuntamente en interés de la Comunidad, expresarán los Estados miembros […]».
27.
De ello se sigue que el acto impugnado es un acto jurídico del Consejo.
28.
Además, una decisión del Consejo conforme al artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, no es sólo un acto preparatorio, sino que representa la finalización del proceso interno de formación de la opinión comunitaria. En ella queda establecida la posición de la Comunidad con carácter definitivo y efecto vinculante, tal y como la Comisión deberá defenderla con posterioridad en los organismos internacionales. (
13
) Puesto que indica a los Estados miembros qué posiciones deben tener en la decimocuarta reunión de la Conferencia de la CITES, también produce en consecuencia efectos jurídicos. Así pues, es un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE.
29.
Por último, queda por abordar la observación del Consejo según la cual procede declarar la inadmisibilidad del recurso porque el acto impugnado ya ha producido todos sus efectos y, por tanto, el recurso carece de objeto.
30.
A este respecto ha de observarse en primer lugar que en el caso de un demandante privilegiado el ejercicio del derecho de recurso no depende de que se acredite una necesidad de tutela judicial. (
14
)
31.
Aun cuando se exigiera un interés para ejercitar la acción, tal interés concurriría en el caso de autos. En efecto, en relación con recursos interpuestos por particulares contra la Comisión, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el interés del recurrente en ejercitar la acción no desaparece por el hecho de que la decisión impugnada ya haya sido ejecutada en el momento de interposición del recurso (
15
) o que el acto impugnado ya no sea aplicable. (
16
) El Tribunal de Justicia infiere en tal situación el interés para ejercitar la acción del hecho de que mediante la interposición de un recurso pueda impedirse que el error de Derecho censurado se repita.
32.
En el caso de autos, la Comisión ha indicado que mediante el recurso pretende impedir que el Consejo adopte en el futuro decisiones análogas que no mencionen su base jurídica. De este modo ha alegado de forma convincente un riesgo de repetición.
33.
Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad del recurso de la Comisión.
B. Fundamentación
34.
El recurso de la Comisión se apoya en un único motivo de nulidad. Censura que la Decisión impugnada no menciona base jurídica alguna. Ello constituye un vicio sustancial de forma, en particular del deber de motivación establecido en el artículo 253 CE, y da lugar a la nulidad del acto jurídico.
1. Obligación de mencionar la base jurídica
35.
El artículo 253 CE dispone que los reglamentos, directivas y decisiones deberán ser motivados. La obligación de mencionar una base jurídica forma parte de la obligación de motivación. (
17
)
36.
El artículo 249 CE enumera los actos de los que pueden servirse las instituciones comunitarias para cumplir sus funciones. A este respecto menciona los reglamentos, las directivas, las decisiones, las recomendaciones y los dictámenes.
37.
En el caso de autos las partes discuten sobre si el acto impugnado, denominado en la versión alemana «Beschluss», es una decisión sui generis o bien una decisión en el sentido del artículo 249 CE, que, conforme al artículo 253 CE, está sujeta a la obligación de motivación.
38.
La Comisión sostiene que una decisión que establece una posición de la Comunidad de conformidad con el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, constituye una decisión en el sentido del artículo 249 CE y, por tanto, está igualmente sujeta a la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE.
39.
En cambio, en opinión del Consejo, el artículo 253 CE no se aplica a un acto como el aquí controvertido. El establecimiento de una posición conforme al artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, constituye una decisión sui generis que no es una decisión en el sentido del artículo 249 CE y, por tanto, no queda comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 253 CE. Por consiguiente, no existe obligación alguna de motivar la Decisión impugnada.
40.
Para fundar su tesis, la Comisión se apoya en esencia en el hecho de que en la mayoría de las versiones lingüísticas del Tratado el concepto utilizado en el artículo 300 CE, apartado 2, párrafos segundo y tercero, para designar el acto jurídico se halla entre los actos sujetos a la obligación de motivación mencionados en el artículo 253 CE. Así, por ejemplo, la versión lingüística francesa emplea en ambas disposiciones el concepto «décision», y la versión inglesa el concepto «decision».
41.
En cambio, el Consejo alega que en cuatro versiones lingüísticas del Tratado se dan diferencias de concepto. En la alemana, el artículo 253 CE utiliza el concepto «Entscheidung», mientras que el artículo 300 CE, apartado 2, párrafos segundo y tercero, habla de «Beschluss». La danesa distingue entre «beslutning» y «afgørelse», la neerlandesa entre «beschikking» y «besluit» y, por último, la eslovena entre «odločba» y «sklep». En la diferenciación conceptual en cuatro versiones lingüísticas ve el Consejo una prueba de que el establecimiento de una posición conforme al artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, constituye una decisión sui generis y, por tanto, no es una decisión en el sentido de los artículos 249 CE y 253 CE.
42.
El Gobierno del Reino Unido aduce, para corroborar la tesis del Consejo, la génesis legislativa del artículo 300 CE, apartado 2. En su opinión, antes de que el Tratado de Niza introdujera esta disposición, el Consejo había adoptado actos jurídicos como el acto aquí impugnado, mediante los cuales se establecían posiciones de la Comunidad, como decisiones sui generis. Con estas modificaciones, los Estados miembros no pretendieron sustituir la adopción de decisiones sui generis por decisiones en el sentido del artículo 249 CE.
43.
En esencia, las partes formulan sus alegaciones en un nivel puramente terminológico, abordando las distintas versiones lingüísticas del artículo 300 CE, apartado 2.
44.
Sin embargo, el hecho de que la mayoría de las versiones lingüísticas utilicen en el artículo 300 CE, apartado 2, la denominación del acto jurídico que se recoge también en los artículos 249 CE y 253 CE, es a lo sumo un primer indicio que aboga por la tesis de la Comisión. (
18
) Sin embargo, ello no puede resultar decisivo. En efecto, en principio, ha de atribuirse el mismo valor a todas las versiones lingüísticas. (
19
) La necesidad de una interpretación uniforme en dichas versiones lingüísticas exige, en caso de discrepancia entre las mismas, que su contenido se averigüe por la vía de consideraciones sistemáticas y teleológicas. (
20
)
45.
Por otro lado, a una alegación ligada únicamente a la terminología del artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, se opone la circunstancia de que en modo alguno es evidente que unos hechos como los del caso de autos queden comprendidos en el ámbito de aplicación de esta disposición. En efecto, a primera vista, el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, sólo se aplica en relación con acuerdos de los que sea miembro la propia Comunidad. Ahora bien, en el caso de autos, la Comunidad no es miembro del Convenio CITES. Si esta disposición no fuera efectivamente la base jurídica pertinente, no podría prosperar una argumentación que, con el objeto de inferir una obligación de motivación, se basara únicamente en el concepto utilizado en el artículo 300 CE, apartado 2.
46.
Así pues, para comprobar si la Decisión impugnada debió ser motivada, no cabe tomar como referencia únicamente los conceptos del artículo 300 CE, apartado 2. Antes bien, lo decisivo son los criterios materiales que deben revestir los actos jurídicos para ser calificados de decisiones sujetas a la obligación de motivación en el sentido de los artículos 249 CE y 253 CE.
47.
Desde el punto de vista material, una «decisión» en el sentido del artículo 249 CE se caracteriza por el hecho de que produce efectos vinculantes y directos y designa un destinatario.
48.
El caso estándar, que contempla el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, se caracteriza por el hecho de que se determina una posición de la Comunidad que la Comisión debe defender en un órgano de una organización internacional de la que es miembro la Comunidad. Así pues, tal acto jurídico no tiene un destinatario directo, pues se limita a determinar en el seno de la Comunidad la actuación de otro órgano. Ello aboga por afirmar que tal acto no constituye una decisión en el sentido del artículo 249 CE, sino una decisión sui generis.
49.
En cambio, el presente asunto se caracteriza por el hecho de que el acto jurídico tiene como destinatario a los Estados miembros. Establece la posición que han de adoptar los Estados miembros, dado que la Comunidad no es miembro de la organización internacional, si bien, a juicio del Consejo y de la Comisión, es a ella a quien en el ámbito comunitario corresponde la competencia respecto al Convenio. Así pues, el acto impugnado, como ha reconocido el Consejo, tiene como destinatarios a los Estados miembros. Por tanto se aproxima más a una decisión en el sentido del artículo 249 CE que al supuesto estándar del artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo.
50.
Sin embargo, en conclusión, en el caso de autos no es necesario pronunciarse sobre la calificación como decisión en el sentido del artículo 249 CE o como decisión sui generis.
51.
En efecto, cuando la calificación sea de decisión sui generis, el acto impugnado está sujeto a una obligación de motivación. Ello se desprende, en función de la deducción dogmática empleada, bien de una interpretación amplia del concepto «decisión» contenida en el artículo 253 CE, bien de su aplicación analógica. De la obligación de motivación, existente en principio, ha de distinguirse el alcance de tal obligación de motivación (¿basta con mencionar la base jurídica o es necesaria una motivación más amplia?), lo cual examinaré más adelante.
52.
La obligación de motivación consagrada en el artículo 253 CE exige que todos los actos mencionados en dicho artículo contengan una exposición de los motivos que han inducido a la institución de que se trate a adoptarlo. El Tribunal de Justicia considera que la causa de la obligación de motivación consagrada en el artículo 253 CE radica sobre todo en que ha de permitirse al Tribunal de Justicia el ejercicio de su función de control. (
21
) Además, tanto los Estados miembros como los interesados han de conocer las circunstancias a las que las Instituciones comunitarias han aplicado el Tratado. (
22
)
53.
Ahora bien, la razón para observar la obligación de motivar los actos, que radica en permitir el más amplio control judicial posible, no vale sólo para las decisiones en el sentido del artículo 249 CE, sino también en la misma medida para un acto como el aquí impugnado, que produce efectos jurídicos vinculantes.
54.
El Tribunal de Justicia ha interpretado el artículo 230 CE en el sentido de que el recurso de anulación puede interponerse contra todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma. (
23
) Por consiguiente, es congruente, en paralelo con lo anterior, someter también este acto jurídico a una obligación de motivación para permitir al Tribunal de Justicia el ejercicio de su función de control. Así, el artículo 253 CE no comprende únicamente los actos mencionados en el artículo 249 CE que no producen efectos jurídicos vinculantes, a saber, recomendaciones y dictámenes. De ello cabe inferir que el artículo 253 CE, al igual que el artículo 230 CE, puede basarse en si en una medida produce efectos jurídicos vinculantes. Así pues, las decisiones sui generis que producen efectos jurídicos deben ser también motivadas.
55.
La indicación de una base jurídica como requisito mínimo de la motivación de un acto es igualmente necesaria para dar cumplimiento al principio de competencia limitada de atribución consagrado en el artículo 5 CE, apartado 1. Dicho principio establece que la Comunidad sólo puede actuar dentro de los límites de las competencias y de los objetivos que se le hayan atribuido y rige tanto en la acción interior como en la acción internacional de la Comunidad. (
24
) De no existir la obligación de mencionar la base jurídica, se correría el riesgo de que la Comunidad, cuando la base jurídica no esté clara, asuma competencias que realmente corresponden a los Estados miembros. La obligación de motivación cumple además en estos casos una función de advertencia. Obliga a las instituciones competentes a cerciorarse, antes de la adopción de un acto, de si existe una competencia de la Comunidad.
56.
La indicación de la base jurídica es igualmente necesaria para proteger las deliberaciones en el seno del Consejo. El artículo 300 CE, apartado 2, párrafo primero, prevé la adopción de decisiones por mayoría cualificada, a menos que el acuerdo afecte a un ámbito en el que para la adopción de disposiciones internas esté prevista la unanimidad. Así pues, la mayoría requerida dependerá de la base jurídica pertinente. Por tanto, mediante la obligación de mencionar ésta se garantiza expresamente que el Consejo establezca, antes de las deliberaciones, la base jurídica y, de este modo, la mayoría requerida. Esto es tanto más significativo en la medida en que la mayoría requerida puede incidir también en el contenido de la decisión. La unanimidad obtenida por precaución puede conducir a la adopción de un mero consenso de mínimos y, de este modo, a un resultado distinto del que se alcanzaría en caso de adopción del acuerdo con mayoría cualificada.
57.
En favor de la obligación de motivar un acto aboga además el principio de transparencia. Éste se pone de manifiesto en el artículo 1, apartado 2, del Tratado de la UE, en el cual se establece que las decisiones han de adoptarse de la forma más abierta posible. Como ha declarado el Tribunal de Justicia en relación con el Reglamento (CE) no 1049/2001 (
25
) el principio de transparencia tiene una especial relevancia cuando el Consejo actúa en su capacidad legislativa. (
26
) La transparencia a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto jurídico. (
27
)
58.
Una adopción de decisiones lo más transparente posible supone que el acto jurídico mencione su base jurídica. En este contexto cabe aducir también el principio de transparencia, si bien los actos de la naturaleza del aquí controvertido no siempre son publicados. Posiblemente renuncie el Consejo en un primer momento a su publicación para no debilitar la posición negociadora de la Comunidad haciendo pública su postura. Sin embargo, como aclaró el Consejo en la vista, ello no significa que el acto no pueda entregarse a personas concretas previa solicitud. Por lo demás, también se aseguraría suficientemente la posición negociadora de la Comunidad si tales actos fueran publicados una vez finalizadas las conferencias.
59.
Contra una obligación de motivar actos jurídicos sui generis el Consejo aduce la sentencia AETR del Tribunal de Justicia. La Comisión considera que esa sentencia no es pertinente, dado que versaba únicamente sobre «determinados procedimientos» en el seno del Consejo, y no sobre un acto análogo al aquí controvertido.
60.
El asunto AETR versaba sobre un recurso interpuesto por la Comisión contra una decisión del Consejo. Ésta tenía por objeto la negociación y la conclusión, por los Estados miembros de la Comunidad, en el marco de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, del Acuerdo europeo relativo al trabajo de los conductores de vehículos que efectúan transportes internacionales por carretera. Mediante esta decisión el Consejo, «tras un intercambio de puntos de vista entre sus miembros y el representante de la Comisión, adoptó varias “conclusiones” respecto a la actitud que deberían tomar los gobiernos de los Estados miembros en las negociaciones decisivas sobre el AETR». (
28
) Por consiguiente, entre los hechos sobre los que versa la sentencia AETR y los del presente litigio existe prima facie una cierta similitud.
61.
Ahora bien, en este punto ha de observarse sobre la formulación de la sentencia que el Tribunal de Justicia se cuidó mucho de no realizar ninguna declaración de principios, sino únicamente pronunciarse sobre el caso específico. Éste se caracterizaba por el hecho de que un representante de la Comisión en las negociaciones estaba presente en el Consejo y, por tanto, la Comisión, en cuanto único tercero afectado, (
29
) estaba ampliamente informada sobre la adopción del acto jurídico.
62.
Sin embargo, si el presente acto tuviera el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, como base jurídica, habría un tercero que no ha participado en la adopción de tal acto y que, por tanto, tiene un interés en que dicho acto esté motivado o, al menos, en que se mencione la base jurídica.
63.
En efecto, el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo tercero, obliga al Consejo a informar de forma plena e inmediata al Parlamento acerca de toda decisión adoptada. Debió remitirse inmediatamente a éste la Decisión impugnada. A tal respecto, sería pues igualmente necesario mencionar la base jurídica, para que los derechos de información del Parlamento se perfilen claramente y de este modo se permita un control efectivo del respeto de dichos derechos. Además, no se satisfizo la exigencia de informar con carácter inmediato con arreglo al artículo 300 CE, apartado 2, párrafo tercero, al no remitir el Consejo al Parlamento en el caso de autos el acto sino hasta seis semanas después de su adopción y en el mismo momento del comienzo de la Conferencia CITES.
64.
Así pues, en contra de la tesis del Consejo, por el acto jurídico impugnado no resultan afectados únicamente los Estados miembros.
65.
Por otro lado, en una sentencia posterior, relativa a una comunicación de la Comisión que obliga a los Estados miembros a comunicar a la Comisión, anualmente y de forma general y sistemática, los datos que atañen a la relaciones financieras de una específica categoría de empresas, el Tribunal de Justicia precisó el ámbito de aplicación de la obligación de motivar un acto. Según el Tribunal de Justicia, la exigencia de seguridad jurídica requiere que todo acto destinado a crear efectos jurídicos reciba su fuerza obligatoria de una disposición de Derecho comunitario que debe indicarse expresamente como base legal que prescribe la forma jurídica que debe revestir el acto. (
30
)
66.
A continuación se examinará una objeción formulada por el Reino Unido que versa sobre la factibilidad de una obligación de motivación. El Reino Unido alega que imponer una obligación de motivar un acto jurídico como el aquí controvertido daría lugar a que su adopción resultase demasiado dificultosa y poco flexible. El Consejo señala a este respecto que, para la adopción del acto impugnado, entre la propuesta de la Comisión y la celebración de la Conferencia sólo se dispuso de dos meses.
67.
Ante estas objeciones hay que reconocer que precisamente el comercio exterior es un ámbito en el que la flexibilidad en la capacidad de negociación tiene gran importancia. Sin embargo, las dificultades que puedan surgir en este contexto pueden evitarse estableciendo requisitos flexibles respecto al alcance de la obligación de motivación. En función de la naturaleza del acto y de su contexto, puede ser necesaria una motivación más o menos detallada. (
31
) Ahora bien, como requisito mínimo de la motivación ha de exigirse siempre la mención de la base jurídica. Ello no puede suponer nunca un esfuerzo excesivo a la hora de formular la motivación.
68.
Respecto a lo anterior tampoco cabe establecer una excepción en virtud de condicionantes temporales. Cuanto más compleja sea la materia y más sean las bases jurídicas que quepa tomar en consideración, más importante y urgente será aclarar las bases jurídicas pertinentes y con más intensidad deberá examinarse esta cuestión. En efecto, del principio de atribución de competencias se infiere que la Comunidad sólo puede actuar cuando el Tratado le atribuye una competencia para su actuación. Por consiguiente, antes de actuar debe tener claro qué base jurídica le concede esta competencia. Incluir después esta base jurídica en el texto del acto jurídico no puede suponer un esfuerzo excesivo. Tampoco basta con que, como señala el Consejo, se indique la base jurídica posteriormente, en un eventual acto de adaptación de la normativa comunitaria a las modificaciones de la Convención CITES. En efecto, ello no altera el hecho de que, para establecer la postura que deben adoptar los Estados miembros en una conferencia de la CITES, la Comunidad también necesita disponer de competencia, que también ha de ser mencionada en dicho acto. (
32
)
69.
Por último, ha de abordarse el argumento del Consejo según el cual, en el pasado, decisiones similares tampoco indicaban base jurídica alguna. A esta alegación basada en la práctica anterior ha de objetarse que la simple práctica del Consejo no puede modificar el contenido normativo de los Tratados ni, por consiguiente, puede crear un precedente. (
33
)
70.
En resumen, ha de hacerse constar que existía la obligación de mencionar una base jurídica respecto al acto impugnado.
2. Consecuencias de la falta de mención de la base jurídica
71.
A continuación ha de examinarse qué consecuencias tiene la falta de mención de la base jurídica para la validez del acto.
a) ¿Puede determinarse la base jurídica apoyándose en otros elementos del acto jurídico?
72.
La omisión de la referencia a una disposición concreta del Tratado no constituye siempre necesariamente un incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE que dé lugar a su nulidad. No concurre un vicio sustancial de forma cuando un fundamento jurídico de un acto puede ser determinado apoyándose en otros elementos de éste. (
34
)
73.
Sin embargo, en el presente asunto la base jurídica no puede determinarse con claridad sobre la base de otros elementos del acto jurídico. Ello se sigue, por un lado, del hecho de que en las deliberaciones del Consejo se discutió con vehemencia sobre la base jurídica correcta y, a tal respecto, se debatieron las más distintas propuestas. A este respecto, la Comisión alega, sin ser rebatida, que se debatieron las opciones de mencionar únicamente el artículo 300 CE, apartado 2, como base jurídica procesal, mencionar únicamente una base jurídica material, e incluso combinar ambas. También se debatió, sin llegar a resultado alguno, sobre si el fundamento material pertinente de la competencia, era solamente el artículo 175 CE o bien el artículo 175 CE en relación con el artículo 133 CE.
74.
En sus escritos presentados en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, el Consejo y la Comisión parecen partir de que el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, constituye la base jurídica procesal del acto impugnado. Esta disposición establece el procedimiento que ha de seguirse para la adopción de decisiones que establezcan posiciones «que deban adaptarse en nombre de la Comunidad en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho organismo deba adoptar decisiones que surtan efectos jurídicos».
75.
En este contexto se plantea la cuestión de si el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, sólo se aplica a supuestos en los que la Comunidad es miembro del acuerdo internacional. A favor de ello abogaría en buena medida la interpretación sistemática, puesto que el apartado 1 del citado artículo tiene inequívocamente por objeto sólo la celebración de acuerdos internacionales por la Comunidad. Sin embargo, en el caso del Convenio CITES, la propia Comunidad no es miembro, sino que lo son sólo los Estados miembros.
76.
No obstante, una interpretación teleológica podría conducir a la conclusión de que el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, debe aplicarse también a los acuerdos cuya materia queda comprendida en el ámbito de competencias de la Comunidad, pero de los que la Comunidad, como consecuencia de la configuración del acuerdo internacional, no puede ser miembro todavía.
77.
Precisamente a la vista de estas dudas interpretativas, no cabe considerar que la base jurídica pertinente se desprenda con claridad del acto jurídico impugnado.
78.
Incluso considerando que el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, es la base jurídica correcta, no bastaría con mencionar únicamente esta disposición procesal como base jurídica. Antes bien, el acto jurídico requiere también la mención de una base jurídica procesal de la que se desprenda el alcance de las competencias y con ello, en última instancia, del margen de actuación de la Comunidad preestablecido por el Tratado. (
35
)
79.
Sin embargo, del acto jurídico impugnado no puede inferirse de forma inequívoca la base jurídica material, dado que aquí cabe traer a colación varias bases jurídicas. Éstas podrían ser tanto la política comercial y la política medioambiental como una combinación de ambas. (
36
)
80.
Por consiguiente, la base jurídica subyacente no puede inferirse con claridad del acto jurídico.
b) ¿Es un vicio meramente de forma?
81.
A juicio del Consejo, de aceptarse la existencia de una obligación de motivación, ésta no puede dar lugar a la nulidad, pues se trata de un vicio puramente formal del acto jurídico.
82.
En casos que versaban sobre la aplicación de una base jurídica errónea junto a la efectivamente pertinente, el Tribunal de Justicia ha declarado que ello da lugar a la nulidad del acto litigioso únicamente cuando se trate de más que un error formal, es decir, de un error que pudo producir efectos en el procedimiento aplicable y, de este modo, en última instancia, en el contenido del acto. (
37
)
83.
Es difícil extrapolar esta jurisprudencia a un caso en el que no se menciona base jurídica alguna. Cuando no se indica ninguna base jurídica, resulta difícil comprobar qué procedimiento se ha aplicado y, consiguientemente, si la no indicación de la base jurídica ha podido incidir en el procedimiento aplicable. En consecuencia, lo correcto es, en cualquier caso, considerar que, cuando el vicio de motivación consiste en que se ha omitido por completo mencionar una base jurídica, concurre un vicio tan esencial que siempre dará lugar a la anulación de la decisión. En efecto, como se ha expuesto supra, la mención de la base jurídica constituye una exigencia irrenunciable de la motivación.
84.
Por último, en contra de la existencia de un vicio meramente formal cabe considerar lo siguiente: Como base jurídica material del acto impugnado cabe pensar en los artículos 133 CE, 175 CE y en una combinación de ambos. El artículo 133 CE establece una competencia exclusiva de la Comunidad, mientras que el artículo 175 CE prevé una competencia compartida entre la Comunidad y los Estados miembros. Por tanto, optar entre ambos artículos tiene repercusiones sobre el reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros. Por este motivo no cabe hablar, en el presente asunto, de un vicio meramente formal. (
38
)
3. Conclusión provisional
85.
En resumen, ha de hacerse constar que procede declarar la nulidad del acto impugnado como consecuencia de la falta de mención de una base jurídica.
VI. Sobre la delimitación de los efectos de una eventual nulidad
86.
Para el caso de que se anule la Decisión impugnada, el Consejo ha solicitado al Tribunal de Justicia que mantenga sus efectos. Procede acoger la pretensión.
87.
De conformidad con el artículo 231 CE, apartado 2, el Tribunal de Justicia señalará, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto jurídico declarado nulo que deban ser considerados como definitivos. Ciertamente, esta disposición se refiere únicamente, como se desprende de su tenor, a los reglamentos, pero el Tribunal de Justicia la ha aplicado por analogía a las decisiones. (
39
)
88.
En el caso de autos, el mantenimiento definitivo de los efectos de la Decisión impugnada está justificado porque la decimocuarta reunión de la Conferencia de la CITES ya se ha celebrado y en ella se han adoptado acuerdos. Ciertamente, el carácter vinculante a nivel internacional de estos acuerdos para los Estados miembros no se vería en nada modificado por la declaración de nulidad de una decisión, adoptada previamente, dirigida a establecer la posición de la Comunidad, puesto que la infracción de disposiciones internas en la preparación de una posición que deba adoptarse en una conferencia internacional carece en principio de relevancia conforme a las normas generales del Derecho internacional público. No obstante, en la esfera interna comunitaria podrían producirse problemas de seguridad jurídica en relación con los asuntos aprobados en la Conferencia. Por consiguiente, para evitar toda situación de inseguridad jurídica, se hace necesario mantener los efectos de la Decisión impugnada.
89.
Sin embargo, no se encomienda al Consejo adoptar una nueva decisión sin el error de Derecho censurado. En efecto, dado que la decimocuarta reunión de la Conferencia de la CITES ya se ha celebrado, no tendría sentido encomendar al Consejo que establezca de nuevo su postura para esta Conferencia.
VII. Costas
90.
A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas todas las pretensiones del Consejo, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
91.
De acuerdo con el artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el Reino Unido, que interviene como coadyuvante, soportará sus propias costas.
VIII. Conclusión
92.
Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
1)
Anular la Decisión del Consejo por la que se establece la posición que deberá adoptarse en nombre de la Comunidad Europea en relación con ciertas propuestas previstas para la decimocuarta reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), que se celebrará en La Haya (Países Bajos) del 3 al 15 de junio de 2007.
2)
Mantener los efectos de la Decisión mencionada en el punto 1 del presente dispositivo.
3)
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte soportará sus propias costas. Por lo demás, el Consejo de la Unión Europea cargará con las costas del procedimiento.
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	En lo sucesivo, «Convención CITES» o «Convenio CITES».
(
3
)	Véase el primer considerando del Reglamento (CE) no 338/97 del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio (DO L 61, p. 1).
(
4
)	El texto del Convenio fue adoptado por 80 Estados el 3 de marzo de 1973. El Convenio entró en vigor el .
(
5
)	Reglamento (CEE) no 3626/82 del Consejo, de 3 de diciembre de 1982, relativo a la aplicación en la Comunidad del Convenio sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (DO L 384, p. 1; EE 5/04, p. 21).
(
6
)	Citado en la nota 2.
(
7
)	Véase el segundo considerando de la Decisión impugnada.
(
8
)	Propuesta de Decisión del Consejo por la que se establece la posición que deberá adoptarse en nombre de la Comunidad Europea en relación con ciertas propuestas previstas para la decimocuarta reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), que se celebrará en La Haya (Países Bajos) del 3 al 15 de junio de 2007 [SEC(2007) 443 final].
(
9
)	En francés se denomina «Décision du Conseil»; en inglés, «Council Decision».
(
10
)	La Decisión no está publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea.
(
11
)	Véanse las sentencias de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, denominada «AETR» (22/70, Rec. p. 263), apartados 39 y 42; de, IBM/Comisión (60/81, Rec. p. 2639), apartado 9, y de, Athinaïki Techniki/Comisión (C-521/06 P, Rec. p. I-5829), apartado 42.
(
12
)	Véanse a este respecto mis conclusiones presentadas el 26 de marzo de 2009 en el asunto Comisión/Consejo (C-13/07, asunto pendiente ante el Tribunal de Justicia), puntos 33 y ss.
(
13
)	Véanse mis conclusiones en el asunto Comisión/Consejo, citadas en la nota 12, punto 34.
(
14
)	Sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, Rec. p. 1493), apartado 3.
(
15
)	Sentencia de 24 de junio de 1986, AKZO/Comisión (53/85, Rec. p. 1965), apartado 21.
(
16
)	Sentencia de 26 de abril de 1988, APESCO/Comisión (207/86, Rec. p. 2151), apartado 16.
(
17
)	Véanse las sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, citada en la nota 14, apartado 9, y de, España/Consejo (203/86, Rec. p. 4563), apartados 36 y ss.
(
18
)	Así, el Tribunal de Justicia cita la referencia a una mayoría de versiones lingüísticas uniformes precisamente para confirmar la conclusión interpretativa; véase la sentencia de 15 de octubre de 1996, Henke (C-298/94, Rec. p. I-4989), apartado 15.
(
19
)	Un proceder distinto sería incompatible con la exigencia de aplicación uniforme del Derecho comunitario; véase la sentencia de 27 de marzo de 1990, Cricket St Thomas (C-372/88, Rec. p. I-1345), apartado 18.
(
20
)	Véanse, entre otras, las sentencias de 27 de octubre de 1977, Bouchereau (30/77, Rec. p. 1999), apartados 13 y 14; de, Rockfon (C-449/93, Rec. p. I-4291), apartado 28, y de, Kraaijeveld y otros (C-72/95, Rec. p. I-5403), apartado 28.
(
21
)	Sentencia AETR, citada en la nota 11, apartado 11.
(
22
)	Véase la sentencia de 13 de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo (C-233/94, Rec. p. I-2405), apartado 25, que remite a la sentencia de, Francia/Comisión (C-41/93, Rec. p. I-1829), apartado 34.
(
23
)	Véanse las sentencias, citadas en la nota 11, AETR, apartados 38 a 42; IBM/Comisión, apartado 9, y Athinaïki Techniki/Comisión, apartado 42.
(
24
)	Véase el Dictamen del Tribunal de Justicia 2/94, de 28 de marzo de 1996 («Dictamen CEDH», Rec. p. I-1759, apartado 24).
(
25
)	Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).
(
26
)	Sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (C-39/05 P y C-52/05 P, Rec. p. I-4723), apartado 46.
(
27
)	Sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada en la nota 26, apartado 46.
(
28
)	Sentencia AETR, citada en la nota 11, apartados 44 y 45.
(
29
)	A diferencia de cuanto establece el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo segundo, el Parlamento no tenía entonces ningún derecho de información.
(
30
)	Sentencia de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión (C-325/91, Rec. p. I-3283), apartado 26.
(
31
)	Véanse las sentencias de 30 de marzo de 2000, VBA/Florimex y otros (C-266/97 P, Rec. p. I-2061); de, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala (C-413/06 P, Rec. p. I-4951), apartado 166, y de, Regie Networks (C-333/07, Rec. p. I-10807), apartado 63.
(
32
)	A este respecto, véase la sentencia de 21 de enero de 2003, Comisión/Parlamento y Consejo (C-378/00, Rec. p. I-937), apartado 66, en la que el Tribunal de Justicia declaró que la motivación de un acto comunitario debe estar contenida en el propio acto.
(
33
)	Véanse las sentencias de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (68/86, Rec. p. 855), apartado 24, y de, Parlamento/Consejo (C-271/94, Rec. p. I-1689), apartado 24.
(
34
)	Sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, citada en la nota 14, apartado 9.
(
35
)	Véanse mis conclusiones en el asunto Comisión/Consejo, citado en la nota 12, punto 47.
(
36
)	Respecto a la posibilidad de combinar los artículos 133 CE y 175 CE, apartado 1, véanse las sentencias de 10 de enero de 2006, Comisión/Parlamento y Consejo (C-178/03, Rec. p. I-107), apartado 59; de, Parlamento/Consejo (C-155/07, Rec. p. I-8103), apartados 77 a 83, y de, Comisión/Consejo (C-94/03, Rec. p. I-1), apartados 52 a 55, y mis conclusiones en esos asuntos y las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro, de en el asunto Comisión/Parlamento y Consejo (C-411/06; asunto pendiente ante el Tribunal de Justicia), punto 6.
(
37
)	Véanse las sentencias de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo (165/87, Rec. p. 5545), apartados 19 y ss., y de, Swedish Match (C-210/03, Rec. p. I-11893), apartado 44 y la jurisprudencia ahí citada.
(
38
)	A este respecto, véanse las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro en el asunto Comisión/Parlamento y Consejo, citado en la nota 36, punto 7.
(
39
)	Sentencias de 28 de mayo de 1998, Parlamento/Consejo (C 22/96, Rec. p. I-3231), apartado 42, y de, Parlamento/Consejo, citada en la nota 36, apartado 87.