62018CC0418
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 29. července 2019 (
1
)
Věc C‑418/18 P
Puppinck a další
proti
Evropské komisi
„Kasační opravný prostředek – Institucionální právo – Evropská občanská iniciativa (EOI) – Článek 11 odst. 4 SEU – Unijní financování činností, při nichž dochází k ničení lidských embryí – Politika v oblasti výzkumu – Veřejné zdraví – Rozvojová spolupráce – EOI, která získala potřebná prohlášení o podpoře – Sdělení Komise podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení (EU) č. 211/2011 – Povinnosti Komise ve vztahu k úspěšné EOI – Úroveň soudního přezkumu“
I. Úvod
1.
Patrick Grégor Puppinck a šest dalších osob (dále jen „navrhovatelé“) tvoří výbor občanů evropské občanské iniciativy nazvané „Uno di noi“ („One of Us“, „Jeden z nás“) (dále jen „EOI“). EOI byla zaregistrována Evropskou komisí. Poté obdržela více než jeden milion podpisů. Dosáhla tak požadované prahové hodnoty a byla předložena Komisi, která přijala členy výboru občanů EOI. K projednání EOI bylo pořádáno slyšení u Evropského parlamentu. Komise nakonec vydala sdělení, ve kterém objasnila, že se rozhodla nepřijmout žádná opatření k prosazení cílů EOI.
2.
Navrhovatelé se domáhali zrušení tohoto sdělení u Tribunálu. V tomto nebyli úspěšní. Projednávaným kasačním opravným prostředkem napadají rozsudek vydaný v prvním stupni Tribunálem (
2
).
3.
EOI je jedna z inovací zavedených Lisabonskou smlouvou k podpoře podílení se občanů na demokratickém životě Evropské unie. Právní rámec EOI tvoří nařízení (EU) č. 211/2011 (
3
). Tento nástroj již byl posuzován unijními soudy v několika případech týkajících se rozhodnutí Komise o zamítnutí registrace EOI (
4
).
4.
V projednávané věci je novinkou to, že jde o první případ u Soudního dvora, který se týká následného postupu Komise v případě „úspěšné EOI“ (ve smyslu dosažení požadované prahové hodnoty). „One of us“ je skutečně jednou z pouhých čtyř EOI, které získaly požadovaný počet podpisů (
5
). Z projednávané věci tak vyplývají dvě významné otázky zásadního charakteru: zaprvé, je Komise povinna předložit nějaké konkrétní legislativní návrhy v návaznosti na úspěšnou EOI? Zadruhé, jaká úroveň soudního přezkumu by měla být použita při přezkumu postoje, který Komise zaujala v návaznosti na úspěšnou EOI?
II. Právní rámec
5.
Podle bodu 1 odůvodnění nařízení o EOI „[SEU] posiluje občanství Unie a dále zvyšuje demokratické fungování Unie tím, že mimo jiné stanoví, že každý občan má právo se podílet na demokratickém životě Unie prostřednictvím evropské občanské iniciativy. Tento postup skýtá občanům možnost obrátit se přímo na Komisi a vyzvat ji, aby předložila návrh právního aktu Unie pro účely provedení Smluv, podobnou právu svěřenému Evropskému parlamentu článkem 225 [SFEU] a Radě článkem 241 [SFEU]“.
6.
Bod 20 odůvodnění nařízení o EOI stanoví: „Komise by měla občanskou iniciativu přezkoumat a předložit odděleně své právní a politické závěry. Měla by rovněž ve lhůtě tří měsíců uvést opatření, která zamýšlí podniknout v reakci na tuto iniciativu. Aby Komise prokázala, že občanská iniciativa podpořená nejméně jedním milionem občanů Unie a její případné pokračování jsou zkoumány pečlivě, měla by jednoznačně, srozumitelně a podrobně uvést důvody pro svá zamýšlená opatření a obdobně by měla uvést důvody i v případě, že nemá v úmyslu učinit žádná opatření. Pokud Komise obdržela občanskou iniciativu podpořenou požadovaným počtem podepsaných osob, která splňuje ostatní požadavky tohoto nařízení, mělo by se jejím organizátorům umožnit představit ji na veřejném slyšení na úrovni Unie.“
7.
Podle čl. 2 odst. 1 nařízení o EOI se „občanskou iniciativou“ rozumí „iniciativa předložená Komisi v souladu s tímto nařízením, která Komisi vyzývá, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení Smluv, a kterou podpořil nejméně jeden milion způsobilých podepsaných osob pocházejících alespoň z jedné čtvrtiny všech členských států“.
8.
Článek 10 nařízení o EOI stanoví postup pro posouzení občanské iniciativy Komisí. Toto ustanovení zní:
„1.   Když Komise obdrží občanskou iniciativu v souladu s článkem 9:
[…]
c)
do tří měsíců vydá sdělení obsahující její právní a politické závěry ohledně této iniciativy, případná opatření, která zamýšlí učinit, a odůvodnění, proč tato opatření hodlá či nehodlá učinit.
2.   Sdělení uvedené v odst. 1 písm. c) se oznámí organizátorům občanské iniciativy, Evropskému parlamentu a Radě a zveřejní se.“
9.
Článek 11 nařízení o EOI stanoví, že „pokud jsou splněny podmínky čl. 10 odst. 1 písm. a) a b), je organizátorům ve lhůtě stanovené v čl. 10 odst. 1 písm. c) poskytnuta možnost představit občanskou iniciativu na veřejném slyšení. Komise a Evropský parlament zajistí pořádání tohoto slyšení v Evropském parlamentu, popřípadě společně s dalšími orgány a institucemi Unie, které se jej budou chtít zúčastnit, a zastoupení Komise na odpovídající úrovni“.
III. Skutkové okolnosti
10.
Dne 11. května 2012 Komise zaregistrovala EOI „One of us“ v souladu s čl. 4 odst. 2 nařízení o EOI (
6
). Předmět EOI uvedený v online registru, který byl zřízen Komisí, je popsán takto: „právní ochrana důstojnosti, práva na život a integrity každé lidské bytosti od početí v oblastech kompetence Evropské unie, ve kterých je tato ochrana zvlášť důležitá“. Cíle EOI byly popsány takto: „lidské embryo si zaslouží úctu ke své integritě. To je vyjádřeno v rozhodnutí Evropského soudního dvora v případu Bürstle, který definuje lidské embryo jako začátek lidské bytosti. K tomu, aby se dosáhlo konsistence v oblasti jejích kompetencí tam, kde je život lidského embrya ohrožen, měla by Evropská unie rozhodnout o zákazu a zastavení financování aktivit, které předpokládají zničení lidských embryí především v oblastech výzkumu, rozvojové spolupráce a veřejného zdraví“.
11.
Organizátoři určili, že pro EOI jsou relevantními ustanoveními Smluv články 2 a 17 SEU a dále čl. 4 odst. 3 a 4 a články 168, 180, 182, 209, 210 a 322 SFEU.
12.
K EOI byla připojena příloha obsahující návrh právního aktu, který konkrétně požadoval tři změny stávajících unijních aktů.
13.
Zaprvé bylo navrženo, aby byl vložen nový článek do nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (
7
). Navrhované ustanovení mělo znít: „žádné rozpočtové prostředky Evropské unie nebudou přiděleny na financování činností, při kterých dochází ke zničení lidských embryí, nebo které jejich zničení předpokládají“.
14.
Zadruhé bylo navrženo vložit nový pododstavec do čl. 16 odst. 3 návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí program Horizont 2020 – Rámcový program pro výzkum a inovace (2014–2020) (
8
). Tento nový pododstavec by z financování vyloučil „výzkumné činnosti, při kterých dochází ke zničení lidských embryí, včetně těch, jejichž cílem je získání kmenových buněk, a výzkum zahrnující použití lidských embryonálních kmenových buněk v rámci následných kroků zaměřených na jejich získání“.
15.
Zatřetí bylo navrženo, aby byl do článku 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1905/2006 ze dne 18. prosince 2006, kterým se zřizuje finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci, doplněn nový odstavec 5 (
9
). Navrhované ustanovení by znělo takto: „pomoc Unie vycházející z tohoto nařízení nebude využívána k financování přerušení těhotenství, přímo či nepřímo, financováním organizací, které podporují nebo prosazují potraty. Žádný odkaz […] učiněný v tomto nařízení na reprodukční a sexuální zdraví, zdravotní péči, práva, služby, dodávky, vzdělávání a informace na Mezinárodní konferenci o populaci a rozvoji, zásadách a programu činnosti, Káhirskou agendu a rozvojové cíle tisíciletí, zejména pak cíl č. 5 ohledně zdraví žen a omezení úmrtnosti matek, [nelze vykládat tak, aby mohl být využit] jako právní základ pro využití fondů [Evropské unie] s cílem přímo či nepřímo financovat přerušení těhotenství.“
16.
Organizátoři EOI ji dne 28. února 2014 podle článku 9 nařízení o EOI předložili Komisi. Následně dne 9. dubna 2014 organizátory přijala Komise v souladu s čl. 10 odst. 1 písm. b) nařízení o EOI. Dne 10. dubna 2014 představili organizátoři EOI na veřejném slyšení v Evropském parlamentu v souladu s článkem 11 nařízení o EOI.
17.
Dne 28. května 2014 vydala Komise na základě čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI sdělení o sporné EOI (
10
) (dále jen „sdělení“), ve kterém oznámila, že ve vztahu k opatřením požadovaným EOI žádný návrh nepřijme.
18.
Obsah sdělení je uveden v bodech 13 až 30 napadeného rozsudku.
IV. Napadený rozsudek a řízení před Tribunálem
19.
Žalobou ze dne 25. července 2014 se navrhovatelé domáhali zrušení sdělení a podpůrně zrušení čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI.
20.
Usnesením ze dne 26. listopadu 2015 (
11
) Tribunál vyhověl námitce nepřípustnosti vznesené Parlamentem a Radou, a odmítl žalobu jako nepřípustnou v rozsahu, v němž směřovala proti čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI, protože žaloba byla podána po uplynutí lhůty stanovené v článku 263 SFEU.
21.
Pokud jde o sdělení, obsahovala žaloba pět žalobních důvodů znějících na jeho zrušení. Prvním žalobním důvodem navrhovatelé namítali porušení čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI, jehož se Komise měla dopustit tím, že v reakci na EOI nepředložila návrh právního aktu. Druhým žalobním důvodem, podaným podpůrně, navrhovatelé namítali, že nepředložení návrhu představovalo porušení čl. 11 odst. 4 SEU. Třetím žalobním důvodem navrhovatelé namítali, že došlo k porušení čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI, neboť Komise ve sdělení neuvedla své právní a politické závěry ohledně EOI odděleně. Čtvrtý žalobní důvod vycházel z toho, že Komise porušila svou povinnost uvést odůvodnění. Pátým žalobním důvodem navrhovatelé namítali, že se Komise dopustila v několika ohledech nesprávného posouzení.
22.
Tribunál ve svém rozsudku ve věci One of Us a další v. Komise (dále jen „napadený rozsudek“) (
12
) zaprvé konstatoval, že žaloba je nepřípustná v rozsahu, v němž byla podána entitou nazvanou „Europeans Citizens’ Initiative One of Us“, aniž je tím dotčena přípustnost této žaloby v rozsahu, v němž byla rovněž podána sedmi fyzickými osobami, z nichž je složen výbor občanů EOI (
13
). Zadruhé Tribunál shledal, že sdělení představuje napadnutelný akt, proti němuž lze podat žalobu na neplatnost (
14
). Tribunál konečně zamítl oněch pět žalobních důvodů, které navrhovatelé uplatnili na podporu zrušení sdělení, a žalobu zamítl (
15
), přičemž rozhodl, že navrhovatelé ponesou vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
23.
Navrhovatelé se projednávaným kasačním opravným prostředkem domáhají, aby Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu, zrušil sdělení a uložil Komisi náhradu nákladů řízení o kasačním opravném prostředku i nákladů řízení v prvním stupni.
24.
V prvním důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé namítají, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, pokud jde o jeho výklad oblasti působnosti a smyslu čl. 11 odst. 4 SEU a nařízení o EOI. V druhém důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé namítají, že Tribunál pochybil, když nerozhodl, že sdělení nepředkládá odděleně právní a politické závěry, jak to požaduje nařízení o EOI. V třetím důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé namítají, že Tribunál nezajistil náležitou úroveň přezkumu sdělení, neboť uplatnil kritérium omezeného přezkumu, a to konkrétně z hlediska zjevně nesprávného posouzení. Ve čtvrtém důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé namítají, že i kdyby byla použitá úroveň přezkumu náležitou úrovní, Tribunál i tak nekonstatoval, že odůvodnění podané Komisí ve sdělení naplňovalo kritérium zjevně nesprávného posouzení. Konečně v pátém důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé namítají, že Tribunál pochybil, když nesprávně charakterizoval cíl EOI tak, že jejím předmětem není ochrana důstojnosti embrya jako lidské bytosti.
25.
Komise Soudnímu dvoru navrhuje, aby projednávaný kasační opravný prostředek zamítl a uložil navrhovatelům náhradu nákladů řízení.
26.
Účastníci řízení se vyjádřili na jednání konaném před Soudním dvorem dne 25. března 2019.
V. Posouzení
27.
Toto stanovisko se bude zabývat každým z pěti důvodů kasačního opravného prostředku v pořadí, v jakém je navrhovatelé předložili. Zaprvé podám výklad ohledně oblasti působnosti a smyslu čl. 11 odst. 4 SEU a příslušných ustanovení nařízení o EOI (A). Zadruhé posoudím povinnost Komise předložit právní a politické závěry „odděleně“ (B). Zatřetí se zaměřím na problematiku úrovně soudního přezkumu, kterou použil Tribunál (C). Začtvrté se budu zabývat existencí údajného zjevně nesprávného posouzení ve sdělení Komise (D). Závěrem krátce posoudím důvod kasačního opravného prostředku související s nesprávným charakterizováním předmětu EOI (E).
A.
První důvod kasačního opravného prostředku: výklad čl. 11 odst. 4 SEU a nařízení o EOI
28.
V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodech 118 a 125 napadeného rozsudku zamítl jejich první a druhý žalobní důvod znějící na zrušení sdělení, a to z hlediska oblasti působnosti a významu čl. 11 odst. 4 SEU a nařízení o EOI. V rámci prvního a druhého žalobního důvodu znějících na zrušení sdělení navrhovatelé u Tribunálu namítali, že nepředložením návrhu právního aktu v reakci na EOI porušilo sdělení čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI a podpůrně čl. 11 odst. 4 SEU. Rozhodnutí Komise nepřijmout žádné opatření, mimo tří výjimečných situací, které však v projednávané věci nenastaly, podle navrhovatelů porušuje čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI (
16
).
29.
Navrhovatelé předkládají několik argumentů na podporu prvního důvodu kasačního opravného prostředku. Zaprvé tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 111 napadeného rozsudku uvedl, že „téměř monopolní postavení“ legislativní iniciativy, jež Smlouvy svěřují Komisi, „není dotčeno právem […] určitého minimálního počtu občanů, aby za určitých podmínek ‚vyzvali‘ Komisi, aby přijala vhodný návrh“. Navrhovatelé tvrdí, že napadený rozsudek nezohledňuje zvláštní vlastnosti EOI. Toto je patrné z bodu 113 napadeného rozsudku, ve kterém Tribunál konstatoval, že „úmysl moci konstituující Unii nesvěřit mechanismu EOI pravomoc legislativní iniciativy je potvrzen v bodě 1 odůvodnění nařízení č. 221/2011, který v podstatě přirovnává právo svěřené EOI právu svěřenému Parlamentu článkem 225 SFEU a právu svěřenému Radě článkem 241 SFEU. Přitom žádost podaná Parlamentem ani Radou nezavazuje Komisi k tomu, aby předložila návrh právního aktu.“
30.
Zadruhé podle navrhovatelů čl. 17 odst. 2 SEU, podle něhož „mohou být legislativní akty Unie přijaty pouze na návrh Komise“, neznamená, že Komise má neomezenou diskreční pravomoc ohledně přijímání návrhů ve vztahu k úspěšné EOI. Navrhovatelé tvrdí, že diskreční pravomoc Komise, kterou má při výkonu své legislativní iniciativy, musí být použita na podporu cílů úspěšné EOI. S odvoláním na analogickou aplikaci rozsudku ve věci Rada proti Komisi (
17
) navrhovatelé tvrdí, že rozhodnutí Komise nezahájit legislativní proces v případě úspěšné EOI musí být založeno na důvodech, které „musí být podepřeny přesvědčivými skutečnostmi“, které nejsou v rozporu s cíli EOI. Navrhovatelé tvrdí, že jediným způsobem kontroly výkonu diskreční pravomoci je stanovit kritérium odůvodnění s odkazem na obecné politiky a veřejné cíle a že napadený rozsudek nestanovil a nezaměřil se na cíle veřejné politiky EOI a na vzájemný vztah mezi hlavou III SEU a článkem 24 SFEU, jak to umožňuje nařízení o EOI.
31.
Zatřetí navrhovatelé uvádí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení v bodě 124 napadeného rozsudku konstatováním, že cílem mechanismu EOI je vyzvat Komisi, aby předložila návrh aktu. Podle navrhovatelů může každý jednotlivec kdykoli vyzvat Komisi, aby přijala jakékoli navrhované opatření, aniž by to bylo podmíněno shromážděním jednoho milionu ověřených podpisů. Tvrdí, že EOI podepsaná jedním milionem občanů v rámci složitého formálního procesu a při vynaložení značných nákladů musí mít odlišné postavení od jakékoliv výzvy pocházející od jedné osoby nebo od lobbistů či předkladatelů petic. Navrhovatelé tvrdí, že cílem EOI je řešit demokratický deficit Unie. Nutnost nést náklady a obtíže spojené s organizací EOI poukazují na existenci nesprávného právního posouzení v napadeném rozsudku, neboť EOI nebylo přiznáno vyšší postavení, než jaké má pouhá výzva. Navrhovatelé zejména tvrdí, že poté, co získali téměř dva miliony podpisů, se jim dostalo jen dvouhodinového chladného setkání s komisařem a slyšení v Evropském parlamentu, během kterého intervenující poslanci Evropského parlamentu využili větší část řečnické doby a spíše poučovali, než aby naslouchali. Podle navrhovatelů toto nemohlo být tím cílem EOI, jejž normotvůrce zamýšlel. Mají za to, že napadené rozhodnutí proměnilo EOI ve falešný slib.
32.
V následujících bodech vysvětlím, proč se domnívám, že první důvod kasačního opravného prostředku je založen na nesprávném výkladu čl. 11 odst. 4 SEU a nařízení o EOI. Tvrzení navrhovatelů nejsou v tomto ohledu podpořena ani zněním ani genezí relevantních ustanovení (a), ani systematickým a kontextuálním posouzením mechanismu EOI v rámci interinstitucionálního rozhodovacího procesu (b), ani (řádně určenými) cíli a účely EOI (c). První důvod kasačního opravného prostředku je tudíž třeba zamítnout jako neopodstatněný.
a) Znění a geneze čl. 11 odst. 4 SEU a nařízení o EOI
33.
Navrhovatelé napadají posouzení mechanismu EOI v bodě 124 napadeného rozsudku jako „výzvy“ Komisi, aby předložila návrh aktu. V uvedeném bodě Tribunál konstatoval, že cílem mechanismu EOI je „vyzvat Komisi v rámci jejích pravomocí k tomu, aby předložila návrh aktu“.
34.
Avšak čistě na úrovni znění tato slova věrně zrcadlí znění ústavněprávní definice EOI v unijním primárním právu. Podle čl. 11 odst. 4 SEU se může skupina občanů, jejíž počet činí nejméně jeden milion osob, ujmout iniciativy a vyzvat Komisi, aby předložila vhodný návrh.
35.
Výraz „ujmout [se] iniciativy a vyzvat“ uvedený v čl. 11 odst. 4 SEU tedy zřetelně neodkazuje na žádnou „povinnost předložit návrh“. Totéž platí i pro další jazykové verze. I když některé z nich používají více imperativních formulací ve smyslu „požadovat“, nelze je v z hlediska přirozeného smyslu těchto slov chápat tak, že dávají Komisi určitý příkaz (
18
).
36.
Samozřejmě je důležitý také kontext tohoto znění. To platí zejména v případě nedostatečně jasného znění či nejednoznačné formulace, kdy by mohla být „výzva“ považována v závislosti na kontextu za cokoli od čistě fakultativního podnětu, který je předkládán za účelem informování adresáta sdělení, až po skrytý, ale v praxi jasný příkaz (
19
).
37.
Tento typ analýzy závislé na kontextu je však jen stěží relevantní v tomto případě. Zaprvé, pokud nechceme připustit, aby kontext a účel převážil nad přirozeným smyslem slov, potom je „výzva“ nepovinná, tedy „může“, nikoli „musí“. Otevírá to možnost nebo příležitost, avšak neukládá povinnost jednat. Zadruhé v projednávaném případě každopádně není žádný nesoulad mezi zněním na jedné straně a kontextem a účelem na straně druhé. Kontext a účel příslušných ustanovení na úrovni primárního i sekundárního práva potvrzují – a nikoli zpochybňují – že EOI jako „iniciativa a výzva“ nemůže být chápána jako obsahující příkaz, který by Komisi ukládal povinnost tuto výzvu naplnit.
38.
Geneze čl. 11 odst. 4 SEU toto pojetí potvrzuje. Původ tohoto ustanovení lze vysledovat k čl. 46 odst. 4 návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu (
20
). Ratio legis toho ustanovení nevyplývá přímo z přípravných prací, neboť EOI nebyla projednávána v rámci zvláštních pracovních skupin Konventu o budoucnosti Evropy. Projednávána byla až v pozdější fázi, ale spíše ojedinělým způsobem (
21
).
39.
Z dostupných doložených důkazů je však patrné, že na rozdíl od ostatních pozměňovacích návrhů, které se týkaly nástrojů přímé demokracie a které směřovaly ke stanovení jasných povinností Komise (
22
), byl pozměňovací návrh, ze kterého se nakonec stal čl. 46 odst. 4 návrhu Ústavní smlouvy, pojat jako mechanismus pro předkládání výzev Komisi, aniž by ale byla Komisi uložena jakákoli povinnost je provést (
23
).
40.
Další legislativní zakotvení EOI, provedené podle článku 24 SFEU ve formě nařízení o EOI, zůstává v souladu s tímto přístupem. Článek 2 odst. 1 nařízení o EOI definuje „občanskou iniciativu“ jako „iniciativu […], která Komisi vyzývá, aby […] předložila vhodný návrh […]“. V souladu s tím čl. 10 odst. 1 písm. c) stanoví, že v reakci na úspěšnou EOI je Komise povinna ve sdělení uvést případná opatření, která zamýšlí učinit, a odůvodnění, proč tato opatření hodlá či nehodlá učinit. Toto je dále objasněno větou uvedenou v bodě 20 odůvodnění, která byla zavedena v návaznosti na pozměňovací návrh Parlamentu (
24
), podle níž by Komise „měla uvést důvody [i] v případě, že nemá v úmyslu učinit žádná opatření“.
41.
Navíc přípravné práce k nařízení o EOI výslovně uvádí, že je založena na modelu, který nedává závazný charakter úspěšným EOI, a zachovává Komisi „téměř monopolní postavení“ legislativní iniciativy (
25
). Zprávu Evropského parlamentu lze uvést jako obzvlášť relevantní potvrzení tohoto tvrzení. Zpravodajové zdůraznili, „abychom se vyhnuli zklamání a frustraci, které mohou být přímým důsledkem vysokých očekávání spojených s evropskou občanskou iniciativou“, že „ne všechny úspěšné iniciativy povedou k tomu, že Komise předloží legislativní návrh. Komise zůstává totiž i nadále jediným orgánem, který má právo legislativního podnětu, a v konečném důsledku to bude právě ona, kdo rozhodne o krocích, které budou podniknuty v návaznosti na úspěšnou občanskou iniciativu“. (
26
)
42.
Stručně řečeno, znění příslušných ustanovení na úrovni primárního i sekundárního práva, jakož i geneze těchto ustanovení jasně ukazují, že EOI nebyla ani koncipována, ani vytvořena tak, aby ukládala Komisi povinnost přijmout požadovaný návrh. Stejný závěr vyplývá ze systematického a institucionálního kontextu, v němž se EOI nachází a na který se nyní zaměřím.
b) Systematický a institucionální kontext EOI
43.
Skutečnost, že úspěšná EOI není pro Komisi závazná, je dále doloženo dvěma druhy systematických argumentů: zaprvé těmi, které se omezují na systém EOI založený nařízením o EOI, a zadruhé těmi, které se vztahují k širšímu systému primárního práva, odrážející řádnou integraci EOI v kontextu interinstitucionálního rozhodování.
44.
Z hlediska systému nařízení o EOI vychází legislativní návrh EOI z nezávazného charakteru úspěšné EOI ve vztahu ke Komisi. Zaprvé již pouhá existence čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI, který stanoví, že povinností Komise je zaujmout postoj, nikoli však nutně postupovat podle návrhu (návrhů) EOI, je toho sama o sobě dosti jasnou známkou. Zadruhé nezávazný charakter úspěšné EOI je rovněž základem strukturálního vztahu mezi uvedeným ustanovením a článkem 4 nařízení o EOI. Pokud by úspěšná EOI měla závazný charakter, je sporné, zda by byl normotvůrce tak otevřený ve vztahu k podmínkám registrace, které jsou v současné době uvedeny v čl. 4 odst. 2 nařízení o EOI. Tento článek ukládá Komisi povinnost registrovat EOI, pokud neexistují „zjevné“ důvody proč tak neučinit, což lze považovat za určitý druh přístupu „in dubio pro registraci“ (
27
).
45.
Pokud jde o širší otázku začlenění EOI do systému unijního primárního práva, Tribunál provedl tuto systematickou analýzu v bodech 107 až 113 napadeného rozsudku. Navrhovatelé v zásadě napadají zjištění uvedená v bodě 111 tohoto rozsudku, podle kterých EOI nemá vliv na „téměř monopolní postavení“ Komise v legislativní iniciativě. Podle navrhovatelů má úspěšná EOI vliv na pravomoc legislativní iniciativy Komise. Komise může využít své diskreční pravomoci pouze k prosazování cílů EOI a může odmítnout vyhovět návrhům EOI pouze tehdy, pokud je toto odmítnutí odůvodněno přesvědčivými skutečnostmi, které nejsou v rozporu s cílem EOI. Na podporu tohoto přístupu navrhovatelé odkazují na základě analogie na rozsudek ve věci Rada v. Komise (
28
).
46.
Zaprvé při posuzování a v konečném důsledku odmítnutí těchto argumentů je nezbytné začít s pravomocí legislativní iniciativy Komise. Tato pravomoc svěřená Komisi článkem 17 odst. 2 SEU a článkem 289 SFEU je výrazem zásady institucionální rovnováhy (
29
). Tato institucionální rovnováha je zvláštní a specifická pro Unii. „Téměř monopolní postavení“ pravomoci legislativní iniciativy Komise, která představuje významný rozdíl mezi unijním a vnitrostátním legislativním procesem, je zakořeněno v specifičnosti institucionální struktury Unie jako spojení států a lidí a je klíčovým prvkem „metody Společenství“ (
30
). Toto „téměř monopolní postavení“ bylo historicky vysvětlováno potřebou svěřit pravomoc legislativní iniciativy nezávislému orgánu, který by byl schopen identifikovat obecný evropský zájem a nepodléhal by vnitrostátním agendám nebo rozděleným politickým frakcím v souladu s vnitrostátními politickými diskusemi, dále nerovným zastoupením jednotlivých členských států v Evropském parlamentu nebo nutností spoléhat na technickou kapacitu specializované nadnárodní (a mnohonárodní) správy, která má k dispozici příslušné prostředky (
31
).
47.
Nechci provádět jakékoli hodnocení (pokračující) vhodnosti těchto důvodů, či případně jiné posouzení, nicméně z mého (právního) pohledu je důležité, že na úrovni pozitivního práva je zřejmé, že až na určité výjimky byla Komisi svěřena pravomoc legislativní iniciativy. Parlament a Rada tradičně jednají jako „společní normotvůrci“, avšak ve fázi „zahájení“ legislativního procesu mají pouze pravomoc požádat Komisi, aby předložila příslušné návrhy v souladu s článkem 225 SFEU a článkem 241 SFEU.
48.
Dle výkladu judikatury zahrnuje pravomoc legislativní iniciativy Komise z hlediska její věcné působnosti rozhodnutí, zda předložit či nepředložit návrh legislativního aktu, jakož i určení předmětu, účelu a obsahu takového návrhu, a to v souladu s povinností podporovat obecný zájem na základě čl. 17 odst. 1 SEU (
32
). Je pravda, že v judikatuře se zvažovala možnost, že Komise je podle unijního práva povinna za určitých okolností návrh předložit (
33
). Jak však Komise správně zdůraznila ve svých písemných vyjádřeních, tato výjimka se vztahuje na případy, kdy Smlouvy ukládají orgánům povinnost využívat své pravomoci k legislativní činnosti (
34
). V zásadě totiž nelze vyloučit možnost, že se EOI bude týkat oblasti, v rámci které existuje povinnost návrh přijmout, aby byl splněn mandát stanovený Smlouvami. Pokud by však k takové situaci došlo, potom by základ povinnosti jednat tvořil v konečném důsledku tento mandát, a nikoli skutečnost, že iniciativa k přijetí takového návrhu vychází z úspěšné EOI.
49.
Tyto podstatné prvky pravomoci legislativní iniciativy, jež zahrnují právo rozhodnout o předložení návrhu, jeho účelu a jeho obsahu, jsou základními prvky rozhodovacího systému Unie. Tvoří základ nezávislosti Komise a jejího mandátu podporovat obecné zájmy Unie.
50.
Výklad předkládaný navrhovateli by vedl ke střetu s mandátem Komise podporovat obecné zájmy Unie a k tomuto účelu činit vhodné podněty, který je zakotven v čl. 17 odst. 1 SEU. Rovněž by to znamenalo odklon od obecné povinnosti Komise jednat zcela nezávisle při výkonu své pravomoci legislativní iniciativy v souladu s čl. 17 odst. 3 SEU. Obě ustanovení definují způsob, jakým musí Komise vykonávat svou pravomoc legislativní iniciativy (
35
).
51.
V případě, že by EOI, která získala podporu více než jednoho milionu občanů, ukládala Komisi povinnost návrh předložit, byla by Komise ve skutečnosti nucena se řídit pokyny (potenciálně početné, ale pokud jde o celkový počet občanů pravděpodobně stále poměrně omezené) skupiny unijních občanů. Nejen, že by to bylo v rozporu s mandátem jednat zcela nezávisle, zakotveným v čl. 17 odst. 3 SEU, ale také by to znamenalo, že Komise by nebyla schopna zcela nezávisle provádět své posouzení při podpoře obecného zájmu v souladu s čl. 17 odst. 1 SEU. Je nesporné, že posledně uvedená povinnost rovněž zahrnuje zohlednění objektivních prvků a komplexní posouzení technické povahy, jakož i zohlednění zájmu a přínosu dalších občanů a zúčastněných stran, kteří mohou vyjádřit své názory k politickým možnostem, které budou zamýšleny budoucími iniciativami, jako nedílnou součást výkonu jejich demokratických práv (
36
).
52.
Pravomoc legislativní iniciativy svěřená Komisi zahrnuje možnost, aby tento orgán zahájil předběžné konzultace a shromažďovala všechny potřebné informace (
37
), což by mohlo zahrnovat také zohlednění zájmů a informací, které podporují možnosti odlišné od cílů sledovaných určitou úspěšnou EOI. Mnohočetnost subjektů a faktorů, které by jinak mohly ovlivnit unijní rozhodování prostřednictvím přípravy návrhů, nelze snížit a omezit na EOI jako na jediný demokratický mechanismus umožňující zapojení občanů, jak je zřejmé z článku 11 SEU. Tento článek totiž zakotvuje nejen EOI, ale stanovuje rovněž mandát orgánům, aby umožnily občanům a reprezentativním sdružením vyjádřit své názory (odstavec 1) a udržovat otevřený, transparentní a pravidelný dialog s reprezentativními sdruženími a s občanskou společností (odstavec 2) a aby Komise mohla vést rozsáhlé konzultace za účelem zajištění soudržnosti a transparentnosti činností Unie (odstavec 3).
53.
Je třeba zdůraznit, že z čl. 11 odst. 4 SEU ani z nařízení o EOI nelze dovodit, že je po Komisi požadováno podporovat cíle úspěšné EOI. Vzhledem ke zvláštnostem institucionálního a rozhodovacího systému Unie a stávajícího ústavněprávního rámce by to bránilo Komisi v možnosti konzistentně vykonávat její pravomoc legislativní iniciativy v rámci jejího legislativního programu. Pokud by totiž Komise byla povinna jednat na základě každé úspěšné EOI, nebylo by možné vyloučit poněkud rozporuplné situace, v nichž by Komise musela předložit navzájem si odporující návrhy vyplývající z evropských občanských iniciativ, které podporují protichůdné, odlišné nebo překrývající se názory (
38
).
54.
Je nutné se však pozastavit nad tím, že i kdyby to bylo ze zásady možné, jak by to fungovalo v praxi. Na slyšení navrhovatelé uvedli, že navzdory (potenciálně politickému) nesouhlasu Komise s úspěšnou EOI musí tento orgán vypracovat příslušný návrh a předložit ho k parlamentní diskusi. Byla by potom Komise povinna navrhnout každou úspěšnou EOI, včetně EOI s překrývajícími se předměty, avšak s odlišným obsahem? Byla by Komise povinna nejen předložit návrh, ale také přijmout specifický přístup a zahrnout všechny prvky EOI? Přeměnila by se Komise v určitý „sekretariát EOI“? Jak a podle jakých kritérií by byl posuzován „soulad“ návrhu Komise s mandátem EOI, vzhledem k tomu, že je pravděpodobné, že mandát bude často definován s poměrně vysokou mírou abstrakce jako politika, která otevírá řadu dalších legislativních možností?
55.
Zadruhé Evropský parlament a Rada mají v souladu s články 225 a 241 SFEU pravomoc požádat Komisi, aby předložila vhodný návrh, a uložit Komisi povinnost uvést důvody, pokud takový návrh nepředloží. Je pravdou, že výraz „může se ujmout iniciativy a vyzvat“ v čl. 11 odst. 4 SEU se liší od slova „požádat“ použitého v článcích 225 a 241 SFEU. Bez ohledu na to, že znění nejsou totožná a vytváří se zde tak výkladový prostor, nařízení o EOI v prvním bodě odůvodnění vyjadřuje záměr normotvůrce postavit EOI na stejnou úroveň s Radou a Parlamentem, a to přiznáním práva občanům Unie, které by bylo podobné právu přiznanému těmto orgánům.
56.
Výklad navrhovaný navrhovateli by tuto rovnováhu narušil. Znamenalo by to, že EOI podporovaná skupinou více než jednoho milionu občanů by získala pravomoc legislativní iniciativy překračující pravomoc demokraticky přímo zvoleného Evropského parlamentu a také pravomoc, byť nepřímo, demokraticky legitimizované Rady. Z praktického hlediska by (hlasitý) zlomek evropských občanů získal větší váhu než dva unijní orgány, z nichž jeden je přímo a druhý nepřímo legitimizován všemi evropskými občany.
57.
V této souvislosti je třeba vyjasnit míru podobnosti mezi pravomocí legislativní iniciativy Parlamentu a Rady na jedné straně a pravomocí legislativní iniciativy EOI na straně druhé. V usnesení místopředsedy Soudního dvora, které se týkalo návrhu občanského výboru EOI na vstup vedlejšího účastníka do řízení ve věci mezi členským státem a Komisí, bylo konstatováno, že navrhovanou EOI nelze posuzovat stejně jako návrhy na přijetí právních aktů unijními orgány, které jsou předmětem obecných ustanovení o orgánech uvedených v kapitole 1 hlavy I části šesté SFEU a jejichž přijímání se řídí pravidly řádného legislativního postupu stanovenými v kapitole 2 uvedené hlavy I (
39
).
58.
Toto konstatování musí být vykládáno a chápáno v jeho řádném kontextu. Jednalo se o výklad čl. 40 druhého pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, podle něhož fyzické nebo právnické osoby nesmějí zasahovat do sporů mezi členskými státy a orgány Unie. Neexistence podobnosti mezi procesními právy, která má EOI a které mají unijní orgány v případech „ústavněprávní“ povahy před unijními soudy, je zcela odlišnou věcí od celkové systémové ústavněprávní funkce jejich příslušných pravomocí legislativní iniciativy. Jinými slovy skutečnost, že na základě uplatňování zvláštních ustanovení statutu Soudního dvora Evropské unie se použijí na různé druhy subjektů jiná pravidla o aktivní legitimaci a vstupu do řízení, lze jen stěží přeměnit do obecného ústavněprávního závěru o nesrovnatelnosti jejich pravomocí legislativní iniciativy jako takových.
59.
Konečně na podporu svých tvrzení navrhovatelé také analogicky odkazují na rozsudek ve věci Rada v. Komise (
40
). Tvrdí, že nepodání legislativního návrhu v návaznosti na úspěšnou EOI může být odůvodněno pouze přesvědčivými skutečnostmi, které nejsou v rozporu s cílem EOI.
60.
Ve věci Rada v. Komise Soudní dvůr konstatoval, že pravomoc Komise vzít zpět již předložený návrh, který již byl formálně zařazen do legislativního procesu, nemůže „tomuto orgánu přiznávat právo veta v průběhu legislativního postupu, které by bylo v rozporu se zásadami svěřených pravomocí a institucionální rovnováhy“. Soudní dvůr také dodal, že „pokud se […] Komise poté, co v rámci řádného legislativního postupu předložila návrh, rozhodne tento návrh vzít zpět, musí Parlamentu a Radě sdělit důvody tohoto zpětvzetí, které musí být v případě zpochybnění podepřeny přesvědčivými skutečnostmi“. (
41
)
61.
Z hlediska skutkového se proto věc Rada v. Komise týkala situace, v níž chtěla Komise vzít zpět legislativní návrh poté, co sama zahájila rozhodovací proces. Nevím, jak by vůbec mohla být tato věc analogicky použita pro účely projednávané věci, která se týká jiné záležitosti a jiných subjektů. Postoj Komise k úspěšné EOI, který předchází přijetí návrhu Komise a zahájení legislativního procesu, je zcela logicky odlišný od situace, kdy již sama Komise přijala návrh a zahájila rozhodovací proces u jiných orgánů.
62.
Podle mého názoru tyto úvahy potvrzují, že Tribunál se nedopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 124 napadeného rozsudku konstatoval, že cílem mechanismu EOI je vyzvat Komisi v rámci jejích pravomocí k tomu, aby předložila návrh aktu, a zároveň Komisi umožnit, aby při výkonu své pravomoci legislativní iniciativy měla širokou legislativní pravomoc. Tribunál se nedopustil nesprávného posouzení, ani když v bodě 111 napadeného rozsudku konstatoval, že pravomoc legislativní iniciativy Komise nebyla zavedením EOI dotčena.
c) Cíl a účel EOI
63.
Navrhovatelé dále tvrdí, že odůvodnění Tribunálu obsažené v napadeném rozsudku by vedlo k tomu, že by se EOI stala mrtvou literou a neměla by žádnou přidanou hodnotu. Navrhovatelé v zásadě tvrdí, že pokud by nebyl jejich výklad čl. 11 odst. 4 SEU a nařízení o EOI přijat (jinými slovy, pokud se potvrdí, že úspěšná EOI, kromě výjimečných okolností, neukládá Komisi povinnost předložit návrh právního aktu), potom by byl mechanismus EOI zbaven veškerého užitečného účinku.
64.
V rozsahu, v němž tato argumentace není pouhým pokračováním předchozího argumentu navrhovatelů, který byl pouze zopakován na vyšší úrovni abstrakce, není ani tento argument přesvědčivý, a to z jednoduchého důvodu: nikdy se netvrdilo, že existuje takový cíl, jaký uvádí navrhovatelé. To, co by bylo vlastně ohroženo, je spíše cíl, který by EOI měla podle navrhovatelů sledovat, a nikoliv cíl, jehož sledování jí bylo objektivně určeno. Stručně řečeno, navrhuje se jakýsi teleologický posun, jestliže se tvrdí, že užitečný účinek králíka by se snížil, pokud by nebyl vykládán tak, že je holubem. Pokud však nebude použito nějaké opravdu pokročilé kouzlo, aby bylo publikum úspěšně přesvědčeno, že cílem a účelem sledování králíka je, aby bylo možné vidět holuba, potom králík zůstane králíkem.
65.
Cíl, který normotvůrce (tehdy) zamýšlel dosáhnout při zavedení EOI, byl již popsán výše (
42
). Avšak i za předpokladu, že by bylo možné v případě poměrně nových ústavních předpisů a předpisů sekundárního práva, aby byla původní vůle normotvůrce nahrazena (odlišnou a novou) současnou vůlí, ani potom mi není jasné, proč by měl být cíl EOI dnes nějak odlišný.
66.
Pro účely posouzení cíle EOI jsou důležité její širší záměry, jak o tom svědčí stávající systém primárního práva.
67.
Začlenění EOI do Lisabonské smlouvy bylo provedeno na základě diskuse o Konventu o budoucnosti Evropy a je součástí širšího úsilí o zakotvení demokratického principu, tj. základní hodnoty podle článku 2 SEU, do jádra unijního institucionálního systému. Hlava II SEU, která předchází specifickým ustanovením o unijních orgánech, na něž se vztahuje hlava III SEU, je věnována „ustanovením o demokratických zásadách“, mezi něž patří čl. 11 odst. 4 SEU, který je základním kamenem EOI.
68.
V tomto celkovém rámci je čl. 11 odst. 4 SEU součástí širšího demokratického systému Unie, v němž tvoří jednu z důležitých složek. Podle čl. 10 odst. 1 SEU je fungování Unie založeno na zásadě zastupitelské demokracie, přičemž občané jsou na úrovni Unie přímo zastoupeni v Evropském parlamentu, jak je uvedeno v čl. 10 odst. 2 SEU.
69.
Tato vize zastupitelské demokracie je potom v primárním právu doplněna a posílena realizací cest k participativní a poradní demokracii prostřednictvím čl. 10 odst. 3 SEU, jakož i článkem 11, v němž je EOI zakotvena. Konkrétně, jak již vyplynulo z judikatury, EOI představuje nástroj participativní demokracie spojený s právem podílet se na demokratickém životě Unie, které je stanoveno v čl. 10 odst. 3 SEU (
43
).
70.
Ve stejném duchu je tomu tak na úrovni sekundárního práva, jak je uvedeno v bodech 1 a 2 odůvodnění nařízení o EOI, kdy je cílem tohoto nařízení povzbudit účast občanů a učinit Unii přístupnější pro její občany (
44
).
71.
Skutečnost, že cílem EOI je podpora účasti občanů na demokratickém procesu a prosazování dialogu mezi občany a unijními orgány, však nepředstavuje odklon od již existujících prvků, které tvoří institucionální rovnováhu legislativního procesu, ani nepředstavuje upuštění od legislativního monopolu Komise. Posílení nebo podpora účasti v rámci stávajících demokratických struktur není to samé jako obcházení nebo nahrazení těchto struktur.
72.
Zdá se tedy, že skutečný účel mechanismu EOI je poněkud odlišný od účelu, který uvádí navrhovatelé. Pouze po určení správného ústavněprávního a institucionálního rámce lze řádně posoudit „přidanou hodnotu“ nebo „užitečný účinek“ EOI.
73.
Je-li mechanismus EOI posouzen ze správného hlediska, je velmi vzdálen od toho, aby neměl žádný účinek. Za účelem splnění mandátu podle článku 24 SFEU zakládá nařízení o EOI právo více než jednoho milionu občanů vyzvat Komisi k přijetí návrhu právního aktu v řadě ustanovení, která obsahují konkrétní a detailní povinnosti, zejména pro Komisi, a která překračují rámec jakékoli již existující interakce mezi občany a unijními orgány. Přidaná hodnota EOI se tedy nachází nejméně na čtyřech různých úrovních: i) podpora veřejné diskuse; ii) lepší zviditelnění určitých témat nebo záležitostí; III) privilegovaný přístupu k unijním orgánům, což umožňuje ucelenější způsob předkládání těchto záležitostí, a iv) nárok na odůvodněnou odpověď od orgánů, která usnadňuje veřejnou a politickou kontrolu.
74.
Zaprvé EOI vytváří stálou a oficiální cestu pro občany k tomu, aby se mohli sdružit v zájmu konkrétní záležitosti. Nabízí jim platformu, která jim umožňuje zahájit a zveřejnit iniciativu a získat pro tuto iniciativu podporu od jiných občanů v různých členských státech. Tímto způsobem slouží jako prostředek k soustředění záležitostí společného zájmu mezi občany napříč hranicemi členských států a podporuje posílení veřejného prostoru Unie. Zadruhé nařízení o EOI rovněž zajišťuje transparentnost a zviditelnění úspěšné EOI tím, že v souladu s čl. 10 odst. 1 písm. a) nařízení o EOI je její bezodkladné zveřejnění v registru povinné. Zatřetí EOI umožňuje přístup k orgánu, který je odpovědný za zahajování legislativního procesu, tedy ke Komisi. V článku 10 odst. 1 písm. b) nařízení o EOI je stanoveno, že po obdržení občanské iniciativy podle článku 9 tohoto nařízení je Komise povinna přijmout organizátory na „patřičné úrovni“, aby jim dala příležitost podrobně EOI vysvětlit. V souladu s článkem 11 nařízení o EOI je organizátorům poskytnuta možnost představit EOI na veřejném slyšení Parlamentu. Začtvrté čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI ukládá Komisi povinnost uvést ve sdělení její právní a politické závěry ohledně EOI, případná opatření, která zamýšlí učinit, a odůvodnění jejího postoje. Uvedené sdělení se podle čl. 10 odst. 2 nařízení o EOI oznámí organizátorům, Evropskému parlamentu a Radě a zveřejní se.
75.
Navrhovatelé však tvrdí, že EOI by měla vést k (přímé) diskusi v rámci legislativního procesu, a zejména před orgánem, který má demokratickou legitimitu – Parlamentem.
76.
Již jsem do určité míry pojednal o tom, proč nebyla EOI na úrovni jejího ústavněprávního a institucionálního zakotvení zřízena jako cesta, jak obejít stávající legislativní proces, ale jako nástroj k podpoře tohoto procesu (
45
). Z tohoto pohledu EOI vytváří institucionální mechanismus k nasměrování politických úvah občanů k orgánům, které jsou a zůstávají odpovědné za legislativní proces, včetně jeho zahajování.
77.
Argument navrhovatelů týkající se (neexistence) přímého přístupu a přímého spojení s orgánem, který má demokratickou legitimitu, konkrétně Parlamentem, je poněkud matoucí. Je třeba znovu zdůraznit, že legislativní nastavení EOI umožňuje členům výboru občanů úspěšné EOI mít přímý přístup k Parlamentu. Podle článku 11 nařízení o EOI mají možnost představit svou iniciativu Parlamentu. Tento konkrétní prvek v řízení byl zaveden na základě pozměňovacího návrhu samotného Parlamentu v průběhu jednání o nařízení o EOI (
46
). Diskuse o EOI v Parlamentu umožňuje skupině občanů zvýšit povědomí o záležitostech jejich zájmu před tímto orgánem, čímž se rovněž otevírá možnost, že jejich iniciativa bude převzata Parlamentem nebo některými jeho členy. Parlament může sledovat cíle EOI a prosazovat je prostřednictvím své pravomoci požadovat předložení legislativního podnětu, pokud bude zajištěna potřebná parlamentní většina (
47
).
78.
Zvláštní přidaná hodnota EOI tak nespočívá nutně v jistotě dosažení cíle, ale v možnostech a příležitostech, které vytváří. Dává občanům možnost participace tím, že představí svou iniciativu Komisi a na slyšení pořádaném v Evropském parlamentu, což vede k vyvolání politické diskuse v orgánech, aniž je nutné čekat na zahájení legislativního postupu (
48
). Úspěch EOI tak není měřen pouze na základě toho, zda je přeměněna do formálního návrhu, ale také podle demokratické diskuse, kterou vyvolala (
49
).
79.
Nakonec v rámci srovnávacího exkurzu by bylo možné doplnit, že nedostatek závazných účinků EOI u přijímajícího orgánu není výjimečný. Dobře zapadá do modelu iniciativ „nastolujících agendu“, které se liší od systémů „přímých všeobecných iniciativ“, kdy je návrh přímo předložen v referendu voličům (
50
). Jak již bylo uvedeno výše (
51
), patřila institucionální koncepce EOI vždy do této první kategorie, a nikoli do té druhé. Zatímco vnitrostátní iniciativy pro nastolování agend mohou zajistit přístup k vnitrostátním parlamentům, které jako vnitrostátní orgány mají pravomoc předkládat návrhy, v rámci unijního systému sui generis je EOI obdobně projednána u orgánu, který má, jak je uvedeno výše, pravomoc legislativní iniciativy.
80.
Ze všech výše uvedených skutečností je zřejmé, že EOI je něčím mnohem víc než jen pouhým symbolickým kývnutím směrem k participativní demokracii. Představuje institucionální nástroj, který umožňuje nastolování politických otázek, o něž jeví zájem určitá skupina občanů. Pomáhá krystalizovat tyto otázky jako záležitosti evropského zájmu sdílené různými členskými státy. Zviditelňuje problematické záležitosti občanů, které již nemusí být na pořadu jednání orgánů, nebo dokonce ani v programech politických skupin zastoupených v Evropském parlamentu. Umožňuje přímý přístup k orgánu, který má v rámci unijního institucionálního systému sui generis pravomoc legislativní iniciativy. Kromě toho ukládá tomuto orgánu – Komisi, aby provedla náležité vyhodnocení a zapojila se do posuzování návrhů úspěšné EOI, a aby tak učinila veřejně a pod veřejnou kontrolou. Zajišťuje, že je obsah EOI posouzen a prodiskutován veřejně a v demokraticky zvoleném Evropském parlamentu. Všechny tyto důvody zdůrazňují, že i když systém EOI, jak je v současné době koncipován v primárním a sekundárním právu, nevede k uložení povinnosti Komisi předložit návrh, má nezpochybnitelnou přidanou hodnotu jako mechanismus sui generis pro nastolování agend.
81.
Podání navrhovatelů nijak neprokázala, že by byl výklad čl. 11 odst. 4 SEU a nařízení o EOI přijatý Tribunálem v napadeném rozsudku v rozporu s (náležitě vymezeným) cílem nebo užitečným účinkem mechanismu EOI.
82.
Argumenty navrhovatelů odhalují poněkud jiný problém: po úspěšném využití mechanismu EOI a v důsledku toho po projednání s příslušnými orgány navrhovatelé v zásadě nesouhlasí s věcným výsledkem jejich participativní zkušenosti. Zůstávají nespokojeni nejen s politickou volbou Komise návrh nepředložit, ale také s diskusí, která proběhla na slyšení, kterého se jim dostalo v Parlamentu. Spolupráce s Komisí (setkání s členem Komise) byla podle slov navrhovatelů (
52
) chladná, přičemž poslanci Parlamentu se spíše zaměřovali na poučování než na naslouchání. V této fázi lze ponechat otevřené, co taková tvrzení říkají o respektu k podstatě demokracie, konkrétně k možnosti nesouhlasit s jednotlivými politickými výsledky, při současném respektování rozhodovacího procesu a jeho orgánů.
83.
Všechny předchozí úvahy však vedly k závěru, že EOI při správném výkladu čl. 11 odst. 4 SEU a nařízení o EOI není ani zdaleka „mrtvou literou“. Litera těchto nástrojů jen říká něco jiného, než co by navrhovatelé chtěli, aby říkala.
84.
Je nutná ještě jedna závěrečná poznámka. Analýza prvního důvodu kasačního opravného prostředku vzneseného navrhovateli vedla k výkladu – založeném na znění a na kontextu (historickém a současném), a také na cíli a účelu – správného místa EOI, jak je nyní koncipována v legislativním procesu Unie. Ačkoli toto stanovisko vyzdvihuje v pozitivním světle některé její nové vlastnosti, určitě však netvrdí, že EOI je dokonalý mechanismus, který poskytuje zázračné řešení údajných nebo skutečných nedostatků Evropské unie, pokud jde o demokratickou legitimitu, včetně zmenšení údajného odstupu mezi občany a unijními orgány. Řada aspektů současné institucionální koncepce EOI byla skutečně předmětem (více či méně konstruktivní) vědecké kritiky (
53
). Její právní rámec byl nedávno rovněž předmětem institucionálních diskusí (
54
) a změn (
55
). Tyto diskuse jsou potom logicky spojeny s diskusí o možných změnách role Komise a o úloze její pravomoci legislativní iniciativy ve vztahu k žádostem jiných orgánů.
85.
V kontextu diskusí o potenciální budoucí institucionální koncepci a struktuře lze proto uvažovat o několika dalších, možná dokonce lepších možnostech, které budou sledovat stejné, nebo dokonce i jiné cíle. Tento případ se však týká mechanismu EOI v její institucionální koncepci, jak je zakotvena v SEU a dále specifikována v nařízením o EOI. Zakončím to s již použitou metaforou, že je na normotvůrci, aby se rozhodl, bude-li chtít, že to již nebude králík, ale bude to holub, nebo dokonce kočka či velryba.
86.
V důsledku všech výše uvedených úvah se domnívám, že první důvod kasačního opravného prostředku musí být v plném rozsahu zamítnut jako neopodstatněný.
B.
Druhý důvod kasačního opravného prostředku: rozdíl mezi právními a politickými důvody
87.
V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé tvrdí, že ačkoliv Tribunál uznal, že Komise ve sdělení neodlišila „právní“ a „politické“ důvody, jak to vyžaduje bod 20 odůvodnění nařízení o EOI, dopustil se Tribunál nesprávného právního posouzení, když v bodech 128 a 132 napadeného rozsudku konstatoval, že bod 20 odůvodnění není relevantní. Navrhovatelé tvrdí, že body odůvodnění hrají roli při výkladu hmotněprávních ustanovení unijního práva. Bod 20 odůvodnění vykládá čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI a není s uvedeným ustanovením v rozporu. Rozdělování na právní a politické závěry je navíc důležité proto, aby Soudní dvůr mohl tyto dvě kategorie přezkoumat.
88.
Komise tvrdí, že v napadeném rozsudku není žádné nesprávné právní posouzení, a podpůrně namítá, že ve skutečnosti jsou ve sdělení právní a politické závěry předloženy odděleně.
89.
V bodě 128 napadeného rozsudku Tribunál konstatoval, že podle ustálené judikatury platí, že preambule unijního aktu nemá právní závaznost a nemůže být uplatňována jako důvod pro odchýlení se od vlastních ustanovení dotčeného aktu ani pro výklad těchto ustanovení ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění (
56
).
90.
Na základě této judikatury Tribunál v bodech 129 a 130 svého rozsudku konstatoval, že poněvadž povinnost předložit odděleně právní a politické závěry uvedená v bodě 20 odůvodnění nařízení o EOI není převzata do vlastního znění čl. 10 odst. 1 písm. c), Komise tuto povinnost při přípravě sdělení podle uvedeného ustanovení nemá. Tribunál dále v bodě 131 napadeného rozsudku doplnil, že každopádně, i kdyby Komise měla právní povinnost předložit odděleně právní a politické závěry, jelikož tato povinnost má čistě formální povahu, nemohlo by její porušení vést k zrušení uvedeného sdělení.
91.
Podle mého názoru je argumentace Tribunálu v projednávané věci ohledně judikatury týkající se úlohy bodů odůvodnění při výkladu právních aktů Unie skutečně stižena vadou spočívající v nesprávném právním posouzení. Tato vada však nemá žádný vliv na výrok rozsudku, který je nadále možné řádně založit na ostatních právních důvodech uvedených v odůvodnění Tribunálu.
92.
Je pravda, že podle ustálené judikatury uplatňované v napadeném rozsudku se body odůvodnění nemohou odchýlit od samotného ustanovení, jež mají vykládat, nebo sloužit jako základ pro takový výklad, který je zřetelně v rozporu s jejich zněním, například doplněním nových požadavků, které nejsou uvedeny v normativní části právního aktu. Body odůvodnění tedy přirozeně nejsou samy o sobě normativní částí právních předpisů.
93.
Nicméně mimo těchto dvou jasných kategorií (žádné „odpovídající ustanovení“ ani jasný rozpor) jsou obecně body odůvodnění důležitým interpretačním prvkem, které autoritativně uvádí vůli zákonodárce, přičemž fungují ve spojení s konkrétním ustanovením, ke kterému se vztahují. Tímto způsobem jsou často využívány pro účely teleologického výkladu s cílem vyjasnit nebo nabídnout přesnější výklad normativního ustanovení obsaženého v právním předpisu (
57
). Pokud jsou však použity tímto způsobem, nelze nijak zastírat, že se hranice mezi výkladem a nepřidáváním nových povinností na základě bodu odůvodnění může stát nebezpečně tenká (
58
).
94.
V projednávané věci je jediným zásadním rozdílem mezi zněním čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI a zněním bodu 20 odůvodnění skutečnost, že slovo „odděleně“, které je uvedeno v bodě 20 odůvodnění, není použito ve znění dotyčného článku. Zbytek je však prakticky stejný (Komise musí ve lhůtě tří měsíců předložit své právní a politické závěry).
95.
Je zde tedy nuance ve znění. Avšak s ohledem na logický rozsah působnosti dotčených pravidel to však lze jen stěží považovat za rozpor mezi bodem odůvodnění a článkem. S ohledem na neexistenci rozporu a vzhledem k právě vymezené praxi Soudního dvora by nebylo nemyslitelné, aby mohl být pojem „odděleně“ výkladem začleněn do znění čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI.
96.
Nemyslím si však, že by to mělo být provedeno, a to z následujících důvodů.
97.
Pojem „odděleně“ je možné vykládat dvěma různými způsoby: buď to znamená, že musí být obsaženy právní i politické úvahy, nebo že musí být nejen obě úvahy obsaženy, ale musí být také fyzicky odděleny v textu sdělení (
59
).
98.
Bod 20 odůvodnění byl vložen pozměňovacím návrhem Evropského parlamentu v průběhu jednání o nařízení o EOI, spolu s odkazem na „právní a politické“ závěry v článku 10. Odůvodnění připojené k tomuto pozměňovacímu návrhu pouze poukazuje na skutečnost, že „reakce Komise […] by měla být právně i politicky odůvodněná“ (
60
).
99.
S ohledem na jeho kontext a účel by bod 20 odůvodnění skutečně mohl být chápán tak, že zdůrazňuje povinnost Komise jasně uvést své závěry právní a politické povahy, a to takovým způsobem, aby občané mohli porozumět rozdílné povaze těchto úvah. Takto se povinnost uvedená v čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI, aby byly právní a politické závěry výslovně uvedeny, týká kvality a obsahu odůvodnění v odpovědi Komise na úspěšnou EOI. To je v souladu s povinností uvedenou v bodě 20 odůvodnění, že Komise musí „jednoznačně, srozumitelně a podrobně uvést důvody pro svá zamýšlená opatření“ a obdobně „uvést důvody i v případě, že nemá v úmyslu učinit žádná opatření“. Tato rozšířená povinnost uvést odůvodnění je kromě toho, že je zásadní procesní povinností, také zárukou a důkazem pečlivého, vážného a podrobného posouzení úspěšné EOI.
100.
Tímto způsobem čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI vykládaný ve spojení s bodem 20 odůvodnění jednoduše znamená, že právní a politické úvahy musí být uvedeny v odůvodnění Komise a že čtenář musí být schopen rozeznat, o co se jedná. Mám však potíže s akceptováním formalistického výkladu, podle kterého by kromě této povinnosti byla Komise povinna strukturovat své sdělení do různých oddílů nadepsaných „právní úvahy“ a „politické úvahy“, přičemž nedodržení těchto povinnosti by vedlo k automatickému zrušení tohoto sdělení.
101.
Existuje ještě jeden další, pragmatický důvod: fyzické oddělení právních a politických závěrů v této fázi procesu EOI je poněkud umělé a mohlo by být obtížně proveditelné.
102.
Zaprvé, právní posouzení navrhované EOI probíhá především v okamžiku registrace podle čl. 4 odst. 2, kdy Komise kontroluje soulad s hodnotami v článku 2 SEU, jakož i se svou vlastní pravomocí předložit požadovaný návrh. Vzhledem k tomu, že tento přezkum může vést k zamítnutí registrace pouze za určitých „zjevných“ okolností, zůstává ještě možnost právního posouzení ve fázi, kdy je učiněno sdělení podle čl. 10 odst. 1 písm. c). Toto právní posouzení může navíc ověřit slučitelnost s dalšími unijními právními akty. V této fázi je však přirozené, že větší část posouzení obsaženého ve sdělení Komise bude mít pravděpodobně politickou povahu, neboť rozhodnutí o následném postupu v návaznosti na úspěšnou EOI je v zásadě politické. Proto budou v této fázi právní závěry pravděpodobně omezeny na popisnou prezentaci platného práva, což slouží jako nezbytný rámec pro vypracování politických závěrů.
103.
Zadruhé, i kdyby tomu tak nebylo a povaha právních závěrů by mohla být vykládána jako širší, v závěrečné fázi EOI, ve které je Komise povinna se poměrně detailně zabývat meritem EOI, by mohlo být obtížné kategoricky uvést, které argumenty jsou právní a které mají politickou povahu. Pokud by neměly být „právní úvahy“ omezeny čistě na strohé přeformulování relevantních právních předpisů a mezinárodních závazků (jejichž výklad by v každém případě již musel obsahovat určitá politická posouzení), bude se značná část argumentů předložených v této fázi věcného posouzení nacházet pravděpodobně někde na pomezí.
104.
S ohledem na výše uvedené je třeba učinit závěr, že sdělení splňuje požadavky čl. 10 odst. 1 písm. c) vykládaného ve spojení s bodem 20 odůvodnění. Předkládá své závěry způsobem, který umožňuje pochopit právní a politickou povahu v něm obsažených úvah. Jak Komise poznamenává, je část 2 sdělení, nadepsaná „Současný stav“, věnována vymezení právního stavu. Politické hodnocení EOI je vysvětleno v části 3, nadepsané „Posouzení požadavků evropské občanské iniciativy“. Navíc navrhovatelé nikde netvrdili, že ve sdělení nebyli schopni identifikovat politickou nebo právní povahu úvah Komise.
105.
V bodech 128 až 131 napadeného rozsudku Tribunál vycházel z takového výkladu bodu 20 odůvodnění, podle kterého tento bod ukládá formální povinnost, přičemž z tohoto důvodu zde existuje zjevný rozpor mezi bodem 20 odůvodnění a čl. 10 odst. 1 písm. c). Z důvodů uvedených výše v bodech 92 až 96 tohoto stanoviska tvrdím, že takové odůvodnění je stiženo vadou spočívající v nesprávném právním posouzení.
106.
Je však také zřejmé, že výroková část napadeného rozsudku zůstává nedotčena, neboť je podložena právními důvody uvedenými v bodech 97 až 105 tohoto stanoviska.
107.
Vzhledem k tomu, že výroková část napadeného rozsudku zůstává odůvodněná, musí být druhý důvod kasačního opravného prostředku zamítnut jako irelevantní.
C.
Třetí důvod: soudní přezkum
108.
Třetím důvodem kasačního opravného prostředku navrhovatelé namítají, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení v bodě 170 napadeného rozsudku, ve kterém konstatoval, že rozhodnutí Komise nepředložit legislativní návrh na základě EOI je předmětem pouze omezeného přezkumu Tribunálem, přičemž pouze zjevně nesprávné posouzení může znamenat, že je rozhodnutí stiženo vadou.
109.
Navrhovatelé namítají, že není možné zjistit, zda sdělení neobsahuje zjevně nesprávné posouzení, protože není stanoveno žádné kritérium pro rozlišení mezi zjevným a jiným nesprávným posouzením. Podle jejich názoru Tribunál stanovil laťku příliš nízko a vyhradil si právo volně rozhodnout o tom, zda byla kritéria splněna, či nikoliv. Navrhovatelé dále tvrdí, že při tak nízké a nejasné úrovni přezkumu existuje rozpor v tvrzení, že důvody pro sdělení musí být přezkoumatelné. Kromě toho se domnívají, že se projednávaná věc liší od věci „Rica Food“ (
61
), kterou Tribunál uvedl jako relevantní precedens pro uplatnění kritéria „zjevně nesprávného posouzení“. Tento případ se týkal práv cizinců v souvislosti s nepřehlednými finančními zájmy, na rozdíl od projednávané věci, která se týká práv evropských občanů s ohledem na jasně definované demokratické právo. Navrhovatelé shrnují postoj Tribunálu takto: „má-li Společenství široký prostor pro rozhodování, pokud jde o cukr z Antil, musí mít široký prostor pro rozhodování, i pokud jde o zamítnutí EOI, se kterou nesouhlasí.“
110.
Komise tvrdí, že třetí důvod kasačního opravného prostředku by měl být zamítnut jako neopodstatněný. Pouze omezený soudní přezkum je slučitelný s pravomocí legislativní iniciativy Komise. S odkazem na rozsudek ve věci Schönberger v. Parlament (
62
) Komise dále tvrdí, že by to bylo nekonzistentní, pokud by sdělení přijaté podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI podléhalo úplnému přezkumu, zatímco rozhodnutí přijatá Parlamentem ohledně toho, jakým způsobem by mělo být s peticí naloženo, nejsou vůbec předmětem soudního přezkumu.
111.
Tento důvod kasačního opravného prostředku vyvolává zásadní otázku ohledně míry přezkumu, jakému by sdělení, které obsahuje rozhodnutí Komise o opatřeních přijatých v návaznosti na úspěšnou EOI, mělo být ze strany unijních soudů podrobeno. Tato záležitost nutně souvisí s otázkami vznesenými v prvním důvodu kasačního opravného prostředku, jejichž posouzení potvrdilo, že Komise nemá žádnou povinnost přijmout návrh právního aktu, který by byl navržen úspěšnou EOI.
112.
Bod 170 napadeného rozsudku, který je předmětem kritiky v rámci tohoto důvodu kasačního opravného prostředku, je obsažen v části, v níž Tribunál zkoumal pátý žalobní důvod znějící na zrušení sdělení, který navrhovatelé vznesli v prvním stupni řízení. Tribunál nejprve konstatoval, že Komise musí mít širokou posuzovací pravomoc v rámci výkonu své pravomoci legislativní iniciativy a také při rozhodování o tom, zda přijmout opatření v reakci na úspěšné EOI (
63
), načež bylo v bodě 170 napadeného rozsudku určeno, jaký rozsah a jaká úroveň soudního přezkumu se na toto sdělení uplatní. Podle tohoto bodu „musí podléhat omezenému přezkumu Tribunálem, jehož účelem je ověřit kromě dostatečnosti odůvodnění rozhodnutí mimo jiné i to, zda existují zjevně nesprávná posouzení, kterými by bylo stiženo uvedené rozhodnutí“. Tribunál tento postoj zaujal s odkazem na analogické použití rozsudku Soudního dvora ve věci Rica Foods (
64
) jako relevantní autority.
113.
Podle mého názoru neodhalily argumenty navrhovatelů žádné nesprávné právní posouzení v právě citovaném bodě napadeného rozsudku.
114.
Před analýzou úrovně soudního přezkumu, která byla uplatněna v rámci napadeného rozsudku, je třeba nejprve připomenout rozsah soudního přezkumu, který vyplývá z uvedeného rozsudku.
115.
V navrhovateli napadeném bodě rozsudku Tribunál zřetelně prohlásil, že sdělení je předmětem soudního přezkumu. O tomto potvrzení lze říct, že značně posílilo postavení EOI. Stanoví soudní záruky pro dostatečné posouzení úspěšné EOI Komisí. Je možné pouze dodat, že takové zjištění nebylo ani zdaleka samo sebou, jak to vyplývá z předchozí akademické diskuse o této otázce (
65
).
116.
Napadený rozsudek navíc zavedl přezkum jak přiměřenosti odůvodnění ve sdělení, tak posouzení, které je základem jeho věcného obsahu.
117.
Jak Komise uvádí ve svých podáních, tento názor je v rozporu s judikaturou Soudního dvora ohledně soudního přezkumu postoje Parlamentu o tom, jakým způsobem má být s peticí naloženo. Soudní dvůr konstatoval, že tento postoj nemůže být předmětem soudního přezkumu z toho důvodu, že Parlament je nadán širokou posuzovací pravomocí politického rázu (
66
). Naopak navzdory uznání široké diskrece Komise v tomto ohledu nedospěl napadený rozsudek k závěru, že posouzení obsažené ve sdělení je rozhodnutím politické povahy, které je chráněné před soudním přezkumem (
67
).
118.
Podle mého názoru správně. Tento rozhodný přístup správně odráží systém a cíle EOI. Zásadní význam mechanismu EOI jako vyjádření demokratické zásady, vysoké požadavky na to, aby mohla taková EOI uspět, a procesní záruky stanovené v nařízení o EOI, to vše odůvodňuje, že i přes značnou diskreční pravomoc politické povahy zahrnuje přezkum ze strany unijních soudů nejen přiměřenost odůvodnění, ale také ověření podstaty, na které je rozhodnutí Komise založeno (
68
).
119.
Přezkoumatelnost sdělení přijatých podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI je tudíž neoddělitelně spojena s povinnostmi, které nařízení o EOI ukládá Komisi v této poslední fázi procesu EOI. Komise je povinna předložit jasné, podrobné a úplné odůvodnění svého postoje. Odůvodnění musí obsahovat právní i politické úvahy. Povinnosti uložené článkem 10 nařízení o EOI však nejsou pouze procesní povahy, ale zahrnují povinnost řádně a důkladně posoudit návrhy úspěšné EOI.
120.
Pokud jde o úroveň přezkumu, napadený rozsudek předkládá dva různé přístupy. Zaprvé uvádí, že unijní soudy musí ověřit přiměřenost odůvodnění. Přezkum tohoto prvku, který, jak bylo uvedeno výše, představuje zásadní institucionální závazek vyvolaný úspěšnou EOI (
69
), se neomezuje na kritérium „zjevně nesprávného posouzení“. Jedná se tedy o úplný přezkum. Zadruhé Tribunál uvádí, že se přezkum vztahuje také na ověření existence zjevně nesprávného posouzení, kterým je toto rozhodnutí stiženo.
121.
V tomto ohledu navrhovatelé napadají úroveň přezkumu, která byla použita u tohoto druhého prvku, konkrétně „věcné posouzení“, které je obsaženo ve sdělení Komise. Navrhovatelé zaměřují svou kritiku zejména na judikaturu, na kterou napadený rozsudek odkazuje, jež slouží jako autorita pro použitou úroveň soudního přezkumu. Trvají na rozdílech mezi předmětnou situací a situací v rozsudku ve věci Rica Foods, na základě čehož kritizují úroveň soudního přezkumu, kterou navrhuje Tribunál v napadeném rozsudku.
122.
Kritika navrhovatelů v tomto ohledu je podle mého názoru chybná.
123.
Je třeba zdůraznit, že úroveň soudního přezkumu omezená na ověření existence zjevně nesprávného posouzení, je vázána na situace, v nichž mají unijní orgány širokou volnost, zejména když přijímají opatření „v oblastech, v nichž musí činit hlavně politická rozhodnutí“ (
70
). Podle ustálené judikatury Soudního dvora se intenzita jeho přezkumu mění podle diskrece poskytnuté orgánům (
71
).
124.
V tomto kontextu, tedy při odkazování na příslušnou úroveň přezkumu, byl učiněn odkaz na věc Rica Foods jako příslušnou autoritu. V tomto kontextu je odkaz zcela namístě, neboť na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelé, má jen málo společného s předmětem dovozů v dané věci, ale je obecně uváděn jako ukazatel vhodné úrovně přezkumu. Bylo by dokonce možné na okraj dodat, že odkaz na tuto konkrétní věc byl vybrán správně, neboť tato věc vedla k posouzení specifické otázky úrovně přezkumu politické diskreční pravomoci tehdejším Soudem prvního stupně, jak vyplývá ze stanoviska generálního advokáta P. Légera v této věci (
72
).
125.
Proto obecně platí, že v oblastech, v nichž má Komise velmi širokou diskreční pravomoc, jak je uvedeno v souvislosti s prvním důvodem kasačního opravného prostředku, je příslušná úroveň soudního přezkumu omezená. Tato diskreční pravomoc je především politické povahy, může však také zahrnovat provedení složitých posouzení ze strany Komise, pokud se rozhodne (ne)využít své pravomoci legislativní iniciativy.
126.
V každém případě vzhledem k tomu, že jádro rozhodnutí Komise o nepřijetí návrhu požadovaného EOI, obsažené ve sdělení, spočívá především v posouzení, které je politické povahy (
73
), a za předpokladu, že takové ze zásady politické rozhodnutí by mělo vůbec být předmětem soudního přezkumu, není mi zřejmé, jak by takové posouzení mohlo být podrobeno přísnému soudnímu přezkumu bez překročení hranic stanovených zásadou institucionální rovnováhy, zejména mezi výkonnou mocí Unie a unijními soudy.
127.
Omezená úroveň přezkumu je totiž nutná z důvodu politického prostoru v rámci pravomoci legislativní iniciativy Komise, která ze své podstaty zahrnuje rozhodování o rozdílných zájmech a výběr politických možností. Tento prostor rovněž vyplývá z politické povahy základního posouzení obsaženého ve sdělení Komise o tom, jak a zda postupovat v reakci na úspěšnou EOI v rámci své pravomoci legislativní iniciativy. Unijní soudy nemohou nahradit politické posouzení Komise, které musí být podkladem pro její rozhodnutí zahájit rozhodovací proces při uplatnění její pravomoci legislativní iniciativy.
128.
Třetí důvod kasačního opravného prostředku proto musí být podle mého názoru zamítnut jako neopodstatněný.
D.
Čtvrtý důvod: zjevně nesprávné posouzení
129.
Čtvrtým důvodem kasačního opravného prostředku navrhovatelé namítají, že i pokud by úroveň přezkumu použitá Tribunálem byla správná, Tribunál nekonstatoval, že odůvodnění podané Komisí ve sdělení naplňovalo kritérium zjevně nesprávného posouzení.
130.
Navrhovatelé napadají pět bodů sdělení Komise, které podle jejich názoru trpí takovým zjevně nesprávným posouzením.
131.
Zaprvé navrhovatelé namítají s odkazem na rozsudek ve věci Brüstle (
74
), že je zjevně nekonzistentní zakázat patentování vynálezů, které předpokládají zničení lidského embrya, a zároveň financovat takový výzkum.
132.
Závěry, které navrhovatelé vyvozují z rozsudku Soudního dvora ve věci Brüstle, jdou daleko nad rámec vlastního rozsahu tohoto případu.
133.
Jak Komise správně poznamenává, uvedený rozsudek se výhradně týkal otázky patentovatelnosti. Účelem směrnice 98/44/ES (
75
), která byla předmětem výkladu v této věci, „není úprava používání lidských embryí pro účely vědeckého výzkumu. Její předmět se omezuje na patentovatelnost biotechnologických vynálezů“. (
76
) Vyloučení patentovatelnosti nijak nesouvisí se zákazem vědeckého výzkumu nebo jeho financováním v určité oblasti (
77
). Zákaz patentovatelnosti v určité oblasti znamená, že není možné založit výlučné právo pro komerční využití, které se ale značně liší od záležitostí vznesených vědeckým výzkumem při jeho různých použitích.
134.
Tribunál proto v bodě 173 napadeného rozsudku nepochybil, když konstatoval, že závěr Komise uvedený v bodě 2.1 in fine sdělení, podle kterého se rozsudek ve věci Brüstle nezabýval otázkou, zda lze tento typ výzkumu provádět a financovat, nebyl stižen zjevně nesprávným posouzením.
135.
Zadruhé navrhovatelé namítají, že je zřejmé, že není možné nalézt rovnováhu mezi právem embrya na život a zájmy výzkumu lidských embryonálních kmenových buněk (dále jen „LEKB“). Pojem „lidská důstojnost“ zakazuje nalezení takové rovnováhy. V této souvislosti navrhovatelé namítají, že sdělení bylo zjevně nesprávné, když uvádělo, že „není žádná potřeba objasnit právní postavení embrya“.
136.
Souhlasím s názorem Komise, že toto tvrzení je neodůvodněné. Není namířeno proti bodu odůvodnění Tribunálu, ve kterém analyzoval údajné vady posouzení, které namítali navrhovatelé v jejich pátém žalobním důvodu znějícím na zrušení sdělení, ale proti jednomu konstatování Tribunálu týkajícímu se čtvrtého žalobního důvodu znějícího na zrušení sdělení, který souvisel s údajným porušením povinnosti uvést odůvodnění. V bodě 156 napadeného rozsudku Tribunál skutečně zkoumal dostatečnost odůvodnění.
137.
Zatřetí navrhovatelé předložili řadu argumentů, jimiž v zásadě napadají argumentaci Tribunálu týkající se výzkumu LEKB. Navrhovatelé namítají, že tvrzení obsažené ve sdělení, že systém „trojité pojistky“ představuje dostatečné kritérium z hlediska etického pro posouzení výzkumného projektu, představuje zjevně nesprávné posouzení. Tvrzení Komise, že takový systém, který umožňuje financování výzkumných projektů, které jsou nezákonné v 27 z 28 členských států, je vysokým standardem, není jen zjevnou chybou, ale je naprosto absurdní. V této souvislosti navrhovatelé tvrdí, že přístup Tribunálu k rozdílné etice představuje nesprávné právní posouzení, jelikož není úlohou Tribunálu, aby ve vztahu k úspěšné EOI určoval merita konkurujících si sociálně-etických otázek, neboť to není záležitostí soudů, ale politického procesu. Navrhovatelé dále tvrdí, že postoj Tribunálu je sám o sobě neetický. Zvolil přístup čistého subjektivismu, který se snaží učinit postoje Komise nezpochybnitelné. Konečně navrhovatelé tvrdí, že přezkum provedený Tribunálem je neúplný, neboť se nezabývá nesprávným posouzením ve všech ohledech, v nichž ho navrhovatelé namítají. V tomto ohledu si navrhovatelé stěžují, že ačkoli je věc Brüstle předmětem projednání, napadený rozsudek neobsahuje žádnou další diskusi o tvrzeních Komise ohledně systému „trojité pojistky“.
138.
Výše uvedené argumenty předložené navrhovateli jsou neopodstatněné. Je patrné, že tyto argumenty jsou založeny na nesprávném pochopení rozsudku Tribunálu.
139.
V bodě 176 napadeného rozsudku, na který se zaměřuje kritika navrhovatelů, Tribunál nejprve stručně popsal základní rysy různých etických přístupů EOI a Komise, přičemž zdůraznil, že „podle etického přístupu sporné EOI je lidské embryo lidskou bytostí, která požívá lidské důstojnosti a práva na život, zatímco etický přístup Komise, jak vyplývá ze sdělení, zohledňuje právo na život a lidskou důstojnost lidských embryí, ale zároveň zohledňuje i potřeby výzkumu LEKB, který může sloužit k léčbě onemocnění, jež jsou v současnosti nevyléčitelná či ohrožují život […]“. Dopěl k závěru, že se proto „nezdá […], že etický přístup, jímž se řídí Komise, je v tomto bodě stižen zjevně nesprávným posouzením, a argumenty žalobců, které jsou založeny na odlišném etickém přístupu, neprokazují existenci takového pochybení“.
140.
Je zjevné, že Tribunál žádný názor nepodpořil, ani nezaujal žádný etický postoj, jenž by mohl být kritizován jako „juridizace“ politických rozhodnutí. Na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelé, rozsudek Tribunálu přesně respektuje politickou diskreční pravomoc, která v rámci stávajícího institucionálního rozhodovacího uspořádání přísluší Komisi, a to i v případech, kdy je EOI úspěšná. Při přezkumu, zda sdělení obsahovalo nějaké zjevně nesprávné posouzení, pouze poukázal na skutečnost, že navrhovatelé podporují jiné etické stanovisko, než které podporuje Komise.
141.
Tomuto odůvodnění nelze nic vytýkat. Jak Komise správně poznamenala, v souladu s příslušnou úrovní soudního přezkumu tento přístup zdůrazňuje politickou diskreční pravomoc Komise při jejím posuzování dostatečnosti a přiměřenosti současného právního rámce, jako jednoho z prvků odůvodnění podporujícího její rozhodnutí nevyužít svého uvážení při výkonu své pravomoci legislativní iniciativy ve smyslu navrhovaném spornou EOI.
142.
Argumentace Tribunálu uvedená v bodech 176 a 177 napadeného rozsudku se proto, podle mého názoru, dostatečně vypořádala s argumenty vznesenými navrhovateli. Nevidím žádný důvod pro další zkoumání těchto argumentů, neboť buď kritizují hodnotové úsudky vyjádřené Komisí při výkonu jejího uvážení, nebo vytýkají Tribunálu, že nezaujal etická stanoviska a nepřijal určité hodnoty, aniž pro to měl důvod.
143.
Začtvrté navrhovatelé namítají, že ničím nepodložené tvrzení, podle kterého podpora potratů financovaných unijními daňovými poplatníky snižuje počet potratů, je zjevně rozporné.
144.
Tento argument je irelevantní, neboť se nedotýká hlavní myšlenky argumentace, kterou Tribunál uplatnil v reakci na výhrady navrhovatelů k úvahám Komise ohledně rozvojové spolupráce (
78
). Tento argument se však každopádně zdá být založen spíše na pochybném výkladu sdělení, protože žádné takové tvrzení v něm nelze nalézt (
79
).
145.
Zapáté navrhovatelé tvrdí, že rozsudek Tribunálu zkreslil jejich argumenty tím, že v bodě 164 napadeného rozsudku uvedl, že „žalobci rovněž tvrdí, že rozvojové cíle tisíciletí ani akční program ICPD nejsou právně závaznými závazky, nýbrž politickými cíli“. Místo toho chtěli navrhovatelé upozornit na skutečnost, že Komise nepravdivě tvrdila, že tyto dokumenty obsahují právní závazky, což byla zjevná chyba Komise.
146.
I kdyby bylo tvrzení chápáno tak, že se Tribunál dopustil nesprávného posouzení, když nedospěl k závěru, že prohlášení Komise o tom, že rozvojové cíle tisíciletí a program ICPD obsahují právní povinnosti, je zjevnou chybou, nemůže být tento argument ani tak úspěšný, neboť sdělení Komise takové tvrzení neobsahuje. Tento argument tedy neodhaluje žádné nesprávné právní posouzení v konstatování Tribunálu, že argumenty navrhovatelů uvedené v bodě 164 napadeného rozsudku neprokazují existenci zjevně nesprávného posouzení.
147.
Na základě všech těchto úvah musí být čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku podle mého názoru zamítnut, a to jako zčásti irelevantní a z části neopodstatněný.
E.
Pátý důvod: nesprávná charakterizace EOI
148.
Pátým důvodem kasačního opravného prostředku navrhovatelé namítají, že napadený rozsudek obsahuje v bodě 156 nesprávné právní posouzení, neboť je v něm uvedeno, že není nutné se zabývat otázkou, zda je lidské embryo lidskou bytostí.
149.
Navrhovatelé tvrdí, že účel, cíl a odůvodnění EOI jsou zřejmé z jejího předmětu, který popisuje jako „právní ochranu důstojnosti, práva na život a integrity každé lidské bytosti od početí […]“. Podle navrhovatelů Tribunál dospěl k tomuto závěru, neboť nesprávně charakterizoval účel EOI konstatováním, že jejím cílem není ochrana embrya jako lidské bytosti, ale pouze přijetí tří návrhů předložených unijnímu normotvůrci.
150.
Podle Komise je výklad dokumentu, který pochází od soukromé osoby, součástí posouzení skutkového stavu, a vyjma případů, kdy byl zkreslen jasný smysl důkazů, nepředstavuje právní otázku, která je předmětem přezkumu Soudním dvorem v řízení o kasačním opravném prostředku (
80
).
151.
Nejsem přesvědčen o tom, že je vhodné považovat otázku vymezení předmětu (úspěšné) EOI za skutkovou okolnost, podobně jako je tomu u dokumentu soukromé osoby. Zatímco samozřejmě otázka, co a kde bylo napsáno, je otázkou skutkovou, bezprostřední právní kvalifikace těchto skutečností pro účely „registrovatelnosti“ podle čl. 4 odst. 2 nařízení o EOI, jakož i pro další pozdější fáze EOI, zjevně není pouze skutková. Kromě toho lze jen stěží tvrdit, že EOI je podobná smlouvě, která byla sjednána mezi dvěma soukromými subjekty a potom vzata na vědomí unijními soudy, například v kontextu hospodářské soutěže. V kontextu EOI probíhá kontinuální výměna a posuzování (v zásadě celé řady) aktů mezi soukromými subjekty a unijními orgány.
152.
Avšak jakkoliv může být v obecné rovině diskuse o hranici mezi skutkovými a právními okolnostmi zajímavá, myslím si, že v kontextu projednávané věci by byla také zcela nadbytečná. V napadeném rozsudku nedošlo k žádné nesprávné charakterizaci účelu EOI.
153.
Podstata argumentu navrhovatelů spočívá v tom, že Komise neměla vykládat EOI tak, že se domáhá pouze toho, co bylo konkrétně požadováno (tři konkrétní legislativní návrhy uvedené v příloze), ale měla rovněž vykládat předmět EOI jako specifický požadavek na přijetí výslovného právního stanoviska ohledně lidské povahy embryí.
154.
S tím nesouhlasím.
155.
Podle čl. 4 odst. 1 nařízení o EOI musí organizátoři pro účely žádosti o zápis EOI předložit příslušné informace stanovené v příloze II. Uvedená příloha vyžaduje poskytnutí názvu o maximálně 100 znacích (1), předmětu (maximálně 200 znaků) (2) a popis cílů o maximálně 500 znacích (3). Kromě toho mohou organizátoři nezávazně předložit návrh právního aktu, pokud si to přejí.
156.
Ve sporné EOI jsou specifické cíle v bodě (3) jednoznačně určeny jako návrh na „zákaz a zastavení financování aktivit, které předpokládají zničení lidských embryí především v oblastech výzkumu, rozvojové spolupráce a veřejného zdraví.“ (
81
) Tyto cíle byly doplněny konkrétním návrhem právního aktu.
157.
V této souvislosti již Soudní dvůr pro účely registrace navrhované EOI podle čl. 4 nařízení o EOI zdůraznil, jak důležité je ze strany Komise pečlivé a nestranné přezkoumání všech prvků, které organizátoři EOI poskytnou, když připojí jako přílohu k jejich návrhu podrobnější informace o předmětu, cílech a pozadí jejich návrhu (
82
). Všechny tyto prvky musí být navíc řádně zohledněny pro účely sdělení Komise podle čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI.
158.
V obou těchto fázích zůstávají cíle EOI logicky stejné. V projednávané věci Komise posuzovala cíle na základě konkrétních návrhů předložených EOI, přičemž dospěla k závěru, že mohly být zaregistrovány, neboť splňují podmínky článku 4 nařízení o EOI. Tvrzení, že Komise měla současně (nebo následně) posuzovat cíle EOI také s ohledem na výše uvedený předmět, považuji za velmi zvláštní, neboť to případně mohlo znamenat, že by cíl nesplnil požadavky čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI.
159.
Stručně řečeno, Komisi je v podstatě vytýkáno, že nepřidala ke konkrétním, jasně stanoveným cílům EOI ještě další cíl vyplývající z názvu EOI. Takový postup by pravděpodobně vyzněl v neprospěch EOI, neboť by pak tento cíl musel být vyloučen z registrace (či případně celá EOI). Osobně musím přiznat, že je velmi obtížné identifikovat pravomoc Komise, která by ji opravňovala k předložení návrhu právního aktu Evropské unie, který by řešil otázku, zda je lidské embryo lidskou bytostí v souladu s čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI.
160.
Za těchto okolností nelze konstatovat, že by se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení v bodě 156 napadeného rozsudku, když dospěl k závěru, že cílem sporné EOI nebylo definování nebo vyjasnění právního postavení lidského embrya, ale předložení těchto tří návrhů unijnímu normotvůrci ze strany Komise.
161.
Proto se domnívám, že pátý důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut jako neopodstatněný.
VI. Náklady řízení
162.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu, který se na základě čl. 184 odst. 1 tohoto jednacího řádu použije na řízení o kasačním opravném prostředku, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
163.
Komise požadovala náhradu nákladů řízení. Navrhovatelé byli podle mého názoru neúspěšní. Navrhovatelům by proto měla být uložena náhrada nákladů spojených s tímto řízením o kasačním opravném prostředku.
VII. Závěry
164.
Na základě předcházejících úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby:
–
kasační opravný prostředek zamítl;
–
rozhodl, že navrhovatelé ponesou vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Rozsudek ze dne 23. dubna 2018, One of Us a další v. Komise (T‑561/14, EU:T:2018:210).
(
3
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. února 2011 o občanské iniciativě (Úř. věst. 2011, L 65, s. 1) (dále jen „nařízení o EOI“).
(
4
) – Viz rozsudky ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise (C‑589/15 P, EU:C:2017:663) a ze dne 7. března 2019, Izsák a Dabis v. Komise (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), jakož i rozsudky Tribunálu ze dne 19. dubna 2016, Costantini a další v. Komise (T‑44/14, EU:T:2016:223); ze dne 3. února 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. Komise (T‑646/13, EU:T:2017:59); ze dne 5. dubna 2017, HB a další v. Komise (T‑361/14, dosud nezveřejněný, EU:T:2017:252), a ze dne 10. května 2017, Efler a další v. Komise (T‑754/14, EU:T:2017:323).
(
5
) – Dalšími třemi úspěšnými EOI jsou Right2Water, Stop vivisection a Ban glyphosate. Viz http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful.
(
6
) – EOI (2012) 000005.
(
7
) – Úř. věst. 2002, L 248, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 74.
(
8
) – COM(2011) 809 final.
(
9
) – Úř. věst. 2006, L 378, s. 41.
(
10
) – COM(2014) 355 final.
(
11
) – Usnesení ze dne 26. listopadu 2015, One of Us v. Parlament a další (T‑561/14, nezveřejněné, EU:T:2015:917).
(
12
) – Rozsudek ze dne 23. dubna 2018 (T‑561/14, EU:T:2018:210).
(
13
) – Viz body 53 až 65 napadeného rozsudku.
(
14
) – Viz body 66 až 101 napadeného rozsudku.
(
15
) – Viz bod 102 a následující napadeného rozsudku.
(
16
) – Tyto tři situace jsou uvedeny v bodě 103 napadeného rozsudku: „[…] zaprvé pokud opatření požadovaná v rámci EOI nejsou nadále nutná […], zadruhé pokud se stalo přijetí opatření požadovaných v rámci EOI po jejím zaregistrování nemožným a zatřetí pokud občanská iniciativa neobsahuje návrh konkrétního opatření, ale pouze upozorňuje na existenci problému, který by měl být řešen, přičemž ponechává na Komisi, aby případně rozhodla o opatření, které lze přijmout“
(
17
) – Rozsudek ze dne 14. dubna 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).
(
18
) – Viz např. v němčině „[…] können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern“; ve španělštině „[…] podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea“, v italštině „[…] possono prendere l'iniziativa d’invitare la Commissione europea“; v nizozemštině: „kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken“; v portugalštině „pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia“ a v angličtině „[…] may take the initiative of inviting the European Commission.
(
19
) – Pro ilustraci viz moje stanovisko ve věci Belgie v. Komise (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, body 114 až 115 a 140 až 141).
(
20
) – Úř. věst. 2003, C 169, s. 1. Toto ustanovení zní: „nejméně jeden milion občanů pocházejících z podstatného počtu členských států může vyzvat Komisi, aby předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění těchto občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provádění Ústavy. Evropský zákon stanoví ustanovení týkající se zvláštních postupů a podmínek požadovaných pro takovou občanskou iniciativu.“
(
21
) – Viz např. Morelli, M., La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea, Giuffrè editore, Milán, 2011, s. 55 a násl.
(
22
) – Pro související pozměňovací návrhy, které se týkají prvků občanské iniciativy, evropského referenda a petičního práva viz Lamassoure, A., „Proposition d’amendement à l’Article 34 (bis)“, jež obsahuje povinnost Komise předložit návrh, a Einem, C., a Berger, M., „Suggestion for amendment of Article: 34a“, ohledně povinnosti uspořádat referendum. Pozměňovací návrhy jsou k nahlédnutí na internetové adrese: http://european-convention.europa.eu/EN/amendemTrait/amendemTrait2352.html?lang=EN.
(
23
) – Viz Meyer, J., „Suggestion for amendment of Article: I‑46, part I, title VI (CONV 724/03)“. Podle komentáře k tomuto pozměňovacímu návrhu se tak „rozšíří existující petiční právo na právo občanů předkládat legislativní návrhy Komisi Evropské unie. Komise se potom musí rozhodnout, zda legislativní kroky učiní, či nikoli.“
(
24
) – Pozměňovací návrh 19, zpráva I o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o občanské iniciativě (COM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)), Výbor pro ústavní záležitosti A7‑0350/2010.
(
25
) – K rozpravě Evropského parlamentu viz Szeligowska, D., a Mincheva, E., „The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis“, Perspectives on European Politics and Society, sv. 13, 2012, bod 3, strany 270–284, na straně 274.
(
26
) – Vysvětlující prohlášení, zpráva I o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o občanské iniciativě (COM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)), Výbor pro ústavní záležitosti A7‑0350/2010.
(
27
) – Široký přístup k přípustnosti ve fázi registrace potvrzuje i judikatura Soudního dvora, která dosud poskytla výklad pouze ke kritériu čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI. Soudní dvůr v této souvislosti konstatoval, že Komise, jíž byla předložena navrhovaná EOI, „musí vykládat a používat uvedenou podmínku registrace v čl. 4 odst. 2 písm. b) tak, aby byl zajištěn snadný přístup k EOI, a je tudíž oprávněna odmítnout registraci tohoto návrhu, pouze pokud tento návrh spadá zjevně mimo rámec jejích pravomocí“. V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, body 49 a 50), a ze dne 7. března 2019, Izsák a Dabis v. Komise (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 64).
(
28
) – Rozsudek ze dne 14. dubna 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).
(
29
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. září 2017, Slovensko a Maďarsko v. Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 146).
(
30
) – V této souvislosti viz stanovisko generálního advokáta Jääskinena ve věci Rada v. Komise (C‑409/13, EU:C:2014:2470, body 44 a 45).
(
31
) – K této diskusi viz Ponzano, P., „Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique“, Revue des affaires européennes, 2009–2010/1, s. 27–35; Ponzano, P., Hermanin, C., a Corona, D., The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion?, Notre Europe, 2012, s. 7; nebo von Buttlar, C., Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, Duncker & Humblot, Berlin, 2003, s. 17.
(
32
) – Rozsudky ze dne 14. dubna 2015, Rada v. Komise (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70), a ze dne 6. září 2017, Slovensko a Maďarsko v. Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 146).
(
33
) – Rozsudek ze dne 14. dubna 2015, Rada v. Komise (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70).
(
34
) – Stejně jako tomu bylo v případě společné dopravní politiky podle článků 74 a 75 Smlouvy o EHS. Viz rozsudek ze dne 22. května 1985, Parlament v. Rada (13/83, EU:C:1985:220, zejména body 64 až 68).
(
35
) – V této souvislosti konstantní judikatura Soudního dvora připomíná, že „pravidla tvorby vůle unijních orgánů jsou stanovena Smlouvami a členské státy ani samotné orgány jimi nemohou disponovat“, viz například rozsudek ze dne 10. září 2015, Parlament v. Rada (C‑363/14, EU:C:2015:579, bod 43 a citovaná judikatura).
(
36
) – Pokud jde o význam přístupu k dokumentům, v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 108).
(
37
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. března 2004, Francie v. Komise (C‑233/02, EU:C:2004:173, bod 51).
(
38
) – Je pravda, že v demokracii je jistě možné souběžné zpracovávání a projednávání iniciativ, které mají odlišný, nebo dokonce odporující si obsah. Je snadno možné analogicky odkázat na vnitrostátní úroveň, kde je možné souběžně předložit různé návrhy a projednávat je v parlamentu. Tato analogie však není zcela příhodná, neboť na vnitrostátní úrovni jsou takové situace přirozeně spojeny s právem podávat návrhy, které náleží jednotlivým poslancům parlamentu, parlamentním skupinám nebo politickým klubům v parlamentu, které si potom budou pravděpodobně odporovat nebo budou v rozporu s již předloženým vládním návrhem. V tomto ohledu by byla lepší analogie se situací, kdy jedna a tatáž vláda předloží vnitrostátnímu parlamentu současně různé protichůdné návrhy, což by jen stěží bylo možné považovat za efektivní (nebo dokonce demokratické) řízení, a to na jakékoli úrovni.
(
39
) – Usnesení ze dne 5. září 2018, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. Komise (C‑717/17 P(I), nezveřejněné, EU:C:2018:691, bod 31).
(
40
) – Rozsudek ze dne 14. dubna 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217).
(
41
) – Rozsudek ze dne 14. dubna 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).
(
42
) – Viz body 38 až 41 tohoto stanoviska.
(
43
) – Rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise (C‑589/15 P, ECLI:EU:C:2017:663, bod 24).
(
44
) – Rozsudky ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 49), a ze dne 7. března 2019, Izsák a Dabis v. Komise (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 53).
(
45
) – Viz body 39 až 42 tohoto stanoviska.
(
46
) – Pozměňovací návrh 52, zpráva I o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o občanské iniciativě (COM(2010) 0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074 (COD)), Výbor pro ústavní záležitosti A7‑0350/2010.
(
47
) – Lze dodat, že Rámcová dohoda o vztazích mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí (Úř. věst. 2010, L 304, s. 47) zakládá v bodě 16 významnou vazbu mezi dalším postupem u žádosti Parlamentu podle článku 225 SFEU a EOI. Komise se zavazuje, že sdělí, jaký bude konkrétní další postup, do tří měsíců po přijetí usnesení, a pokud návrh nepředloží, sdělí „podrobně“ své důvody. Zejména se Komise „rovněž zavazuje k úzké a včasné spolupráci s Parlamentem ohledně jakékoli žádosti z legislativního podnětu [žádosti o předložení legislativního podnětu], která by vycházela z iniciativ občanů“. O spolupráci s Evropským parlamentem viz Karratzia, A, „The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On realism and the possibilities of affecting EU law-making“, Common Market Law Review, sv. 54, 2017, s. 177, bod 187–190.
(
48
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. května 2017, Efler a další v. Komise (T‑754/14, EU:T:2017:323, bod 45).
(
49
) – Jak je uvedeno v rozhodnutí Evropského veřejného ochránce práv ze dne 4. března 2015, kterým se uzavírá šetření z vlastního podnětu OI/9/2013/TN týkající se Evropské komise, bod 20.
(
50
) – K diskusi o jiných systémech iniciativy z komparativního hlediska viz Cuesta López, V., „A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative“, Perspectives on European Politics and Society, 13, 2012, body 257–269, na s. 263; Petropoulos, E., „Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der EU im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten?“ Saar Blueprints, 11/2016; Qvortrup, M., „The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in EU Countries“, v Dougan, M., Nic Shuibhne, N., a Spaventa, E., Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart, Oxford, 2012, s. 291–304.
(
51
) – Viz body 39 a 71 výše.
(
52
) – Viz bod 31 tohoto stanoviska.
(
53
) – Například Organ, J., „Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision-Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals“, European Constitutional Law Review, sv. 10, č. 3, 2014, s. 422–443; Guilloud-Colliat, L., „La mise en oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d'un échec“, Revue du droit de l’Union européenne, sv. 4, 2008, s. 175–200; a Bouza Garcia, L., a Del Río Villar, S., „The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society“, Perspectives on European Politics and Society, 13 (3), 2012, s. 312–324.
(
54
) – Viz zprávy Komise o uplatňování nařízení (EU) č. 211/2011 o občanské iniciativě (COM(2015) 145 final a COM(2018) 157 final) a dokument „The European Citizens’ Initiative: the experience of the first three years. European Implementation Assessment“, European Parliamentary Research Service, s. 27 a násl. a usnesení Evropského parlamentu v něm citovaná.
(
55
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2019/788 ze dne 17. dubna 2019 o EOI (Úř. věst. 2019, L 130, s. 55). Nové nařízení nemění nezávazný charakter úspěšné EOI. V tomto konkrétním ohledu však zavádí změny týkající se politického dohledu Evropského parlamentu nad činností Komise (článek 16) a povinnosti Parlamentu posoudit politickou podporu této iniciativy po slyšení (čl. 14 odst. 3).
(
56
) – S odkazem na rozsudky ze dne 19. listopadu 1998, Nilsson a další (C‑162/97, EU:C:1998:554, bod 54); ze dne 25. listopadu 1998, Manfredi (C‑308/97, EU:C:1998:566, bod 30) a 24. listopadu 2005, Deutsches Milch-Kontor (C‑136/04, EU:C:2005:716, bod 32).
(
57
) – Pro ilustraci viz například rozsudek ze dne 12. července 2005, Alliance for Natural Health a další (C‑154/04 a C‑155/04, EU:C:2005:449, body 91 a 92); ze dne 21. prosince 2011Ziolkowski a Szeja (C‑424/10 a C‑425/10, EU:C:2011:866, body 42 a 43), nebo ze dne 25. července 2018, Confédération paysanne a další (C‑528/16, EU:C:2018:583, body 44 až 46 a 51).
(
58
) – Učebnicovými příklady v této kategorii jsou situace, kdy je rozsah nedefinovaného nebo neurčitého právního pojmu obsaženého v ustanoveních právního aktu vykládán buď úzce, nebo široce s ohledem na bod odůvodnění. Tímto způsobem by mohla být straně uložena povinnost nebo někomu jinému přiznáno právo sice formálně samozřejmě na základě ustanovení právního aktu, avšak ve skutečnosti na základě bodu odůvodnění, který by mohl podstatně změnit oblast působnosti dotyčného právního pojmu.
(
59
) – Aniž bych chtěl použít „retroaktivní výklad“, je třeba poznamenat, že z bodu 28 odůvodnění nařízení 2019/788, které odpovídá bodu 20 odůvodnění nařízení o EOI, slovo „odděleně“ zmizelo.
(
60
) – Viz odůvodnění pozměňovacího návrhu 19, zpráva I o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o občanské iniciativě (COM(2010) 0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074 (COD)), Výbor pro ústavní záležitosti A7‑0350/2010. Obdobně, pozměňovací návrh 52 stanoví, že „Komise by měla ve věci příslušné iniciativy dospět k právním a politickým závěrům. Sdělení by mělo obsahovat oba typy závěrů“.
(
61
) – Rozsudek ze dne 14. července 2005, Rica Foods v. Komise (C‑40/03 P, EU:C:2005:455).
(
62
) – Rozsudek ze dne 9. prosince 2014 (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423).
(
63
) – Bod 169 napadeného rozsudku.
(
64
) – Rozsudek ze dne 14. července 2005, Rica Foods v. Komise (C‑40/03 P, EU:C:2005:455, body 53 až 55 a citovaná judikatura).
(
65
) – Viz diskuse o odůvodněnosti návazné komunikace týkající se úspěšné EOI, např. Dougan, M., „What are we to make of the citizens’ initiative?, Common Market Law Review, 48, 2011, s. 1807–1848, s. 1839; Vogiatzis, N., ‘Between discretion and control: Reflections on the institutional position of the Commission within the European citizens’ initiative process“, European Law Journal, 23, 2017, s. 250–271, na s. 257.
(
66
) – Rozsudek ze dne 9. prosince 2014, Schönberger v. Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, bod 24).
(
67
) – Proto nesouhlasí s vyloučením soudního přezkumu na základě existence „politické otázky“, které by mohlo být na určité úrovni rovněž myslitelné. Pokud se připouští, že Komise má politickou diskreci, pokud jde o to, zda má či nemá konat v návaznosti na úspěšnou EOI, co by mělo být přezkoumáváno? Vkus, přesvědčení a politické názory nelze prakticky podrobit (racionálnímu) soudnímu přezkumu. Viz v této diskusi obecně Butler, G., „In search of the Political Question Doctrine in EU law“, Legal Issues of Economic Integration, částka 45, č. 4, 2018, s. 329–354.
(
68
) – Odráží tak na jiné úrovni diskusi ohledně „přidané hodnoty“, jak je uvedeno výše v bodech 73 a 74 tohoto stanoviska.
(
69
) – Viz bod 100 tohoto stanoviska.
(
70
) – Viz například rozsudek ze dne 6. září 2017, Slovensko a Maďarsko v. Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 124 a citovaná judikatura).
(
71
) – Viz například rozsudek ze dne 18. března 2014, Komise v. Parlament a Rada (C‑427/12, EU:C:2014:170, bod 40); ze dne 11. prosince 2018, Weiss a další (C‑493/17, EU:C:2018:1000, bod 24); nebo ze dne 30. dubna 2019, Itálie v. Rada (Quota de pêche de l’espadon méditerranéen) (C‑611/17, EU:C:2019:332, body 57 a 120).
(
72
) – Stanovisko generálního advokáta P. Légera ve věci Rica Foods v. Komise (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, body 45 až 50).
(
73
) – Viz výše bod 103 tohoto stanoviska.
(
74
) – Rozsudek ze dne 18. října 2011 (C‑34/10, EU:C:2011:669).
(
75
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 6. července 1998 o právní ochraně biotechnologických vynálezů (Úř. věst. 1998, L 213, s. 13; Zvl. vyd. 13/20, s. 395).
(
76
) – Rozsudky ze dne 18. října 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669, bod 40), a ze dne 18. prosince 2014, International Stem Cell Corporation (C‑364/13, EU:C:2014:2451, bod 22).
(
77
) – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:138, bod 44), ve kterém zdůrazňuje, že „patentovatelnost [není] neoddělitelná od výzkumu.“
(
78
) – Viz body 179 až 180 napadeného rozsudku.
(
79
) – Sdělení v bodě 3.3. obsahuje pouze následující prohlášení: „V partnerských rozvojových zemích, kde EU podporuje oblast zdravotnictví, poskytuje pomoc na zdravotní systémy – buď podporuje integrované poskytování kontinuálních služeb péče o sexuální a reprodukční zdraví matek, zdraví novorozenců a dětí, nebo zemím poskytuje rozpočtovou podporu s cílem zlepšit vnitrostátní poskytování služeb v oblasti zdraví. Z definice tak tato pomoc přímo či nepřímo přispívá do celého spektra zdravotnických služeb nabízených strukturami partnerských zemí. Tyto služby mohou a nemusí zahrnovat služby související s interrupcemi, jejichž cílem je záchrana života matky. Tato komplexní podpora EU zásadním způsobem přispívá ke snižování počtu potratů, protože zlepšuje přístup k bezpečným a kvalitním službám, včetně kvalitního plánování rodiny, široké škály metod antikoncepce, nouzové antikoncepce a komplexní sexuální výchovy.“
(
80
) – S odvoláním na rozsudek ze dne 13. července 2006, Komise v. Volkswagen (C‑74/04 P, EU:C:2006:460, body 49 až 53) na podporu tohoto tvrzení.
(
81
) – Viz bod 11 tohoto stanoviska.
(
82
) – Viz rozsudky ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, body 35 a 45), a ze dne 7. března 2019, Izsák a Dabis v. Komise (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 51).