62022CJ0540_RES
Дело C‑540/22
SNиASиRA
срещу
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Преюдициално запитване, отправено от Rechtbank Den Haag)
Решение на Съда (пети състав) от 20 юни 2024 година
„Преюдициално запитване — Свободно предоставяне на услуги — Членове 56 и 57 ДФЕС — Командироване на граждани на трети страни от предприятие от една държава членка за извършване на дейности в друга държава членка — Срок, надвишаващ 90 дни за период от 180 дни — Задължение за командированите работници, граждани на трети страни, да притежават разрешение за пребиваване в приемащата държава членка в случай на предоставяне на услуги за повече от три месеца — Ограничаване на срока на валидност на издаваните разрешения за пребиваване — Размер на таксите по заявлението за разрешение за пребиваване — Ограничение на свободното предоставяне на услуги — Императивни съображения от общ интерес — Пропорционалност“
Свободно предоставяне на услуги — Разпоредби на Договора — Обхват — Граници — Право на работодателите на свободно предоставяне на услуги — Производно право на пребиваване на работниците, граждани на трети страни — Недопустимост
(членове 56 и 57 ДФЕС)
(вж. т. 49—55; т. 1 от диспозитива)
Свободно предоставяне на услуги — Разпоредби на Договора — Приложно поле — Работници, граждани на трети страни, които са законно наети на работа в една държава членка и са командировани в друга държава членка за предоставяне на услуги — Национална правна уредба относно правото на пребиваване на такива работници — Включване
(членове 56 и 57 ДФЕС; член 1, параграф 2, буква а) от Регламент № 1030/2002 на Съвета; съображение 20 от Директива 96/71 на Европейския парламент и на Съвета; член 17, точка 9 от Директива 2006/123 на Европейския парламент и на Съвета; член 3, параграф 2, буква д) от Директива 2003/109 на Съвета; член 21, параграф 1 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген)
(вж. т. 59—66)
Свободно предоставяне на услуги — Ограничения — Предприятие, установено в една държава членка, което предоставя услуги в друга държава членка за срок над три месеца — Правна уредба на държавата членка, в която се предоставят услугите, предвиждаща задължение за такова предприятие да получи разрешение за пребиваване за всеки работник, гражданин на трета страна, командирован от него в тази държава членка — Съответно разрешение, което предполага това предприятие да уведоми предварително компетентните органи за предоставянето на услуги, за което се отнася командироването, и да изпрати определени удостоверителни документи — Недопустимост — Обосноваване — Подобряване на правната сигурност на командированите работници и улесняване на проверките на администрацията — Защита на обществения ред — Пропорционалност — Проверка от запитващата юрисдикция
(член 56 ДФЕС)
(вж. т. 67—76 и 78—103; т. 2 от диспозитива)
Свободно предоставяне на услуги — Ограничения — Правна уредба на държава членка, която ограничава срока на валидност на разрешението за пребиваване, което може да бъде предоставено на работник, гражданин на трета страна, командирован в тази държава членка — Срок, който може да бъде по-кратък от необходимия за извършването на услугите, за което се отнася командироването — Срок, ограничен до срока на разрешението за работа и пребиваване на заинтересованото лице в държавата членка, в която е установен доставчикът на услуги — Издаване на посоченото разрешение, изискващо плащането на такси в размер, по-висок от тези, дължими за издаването на удостоверение за законно пребиваване на гражданин на Съюза — Допустимост — Условия
(член 56 ДФЕС)
(вж. т. 112—122; т. 3 от диспозитива)
Резюме
Сезиран с преюдициално запитване от Rechtbank Den Haag, Zittingsplaats Middelburg (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Миделбург, Нидерландия), Съдът уточнява условията, при които граждани на трети страни могат да бъдат командировани в държава членка от предприятие, установено в друга държава членка, що се отнася до правото им на пребиваване в приемащата държава членка.
Жалбоподателите — украински граждани, притежават разрешение за временно пребиваване, издадено от словашките органи. Те работят за словашкото дружество ROBI spol s. r. o., което ги командирова при нидерландско дружество, за да изпълняват определена дейност в пристанището на Ротердам (Нидерландия). За тази цел ROBI уведомява компетентните нидерландски органи за естеството на дейността, извършвана по време на командироването им, и за нейната продължителност.
По-нататък ROBI съобщава на тези органи, че посочените дейности ще надвишат продължителността на правото на движение от 90 дни за период от 180 дни, от което се ползват чуждите граждани, притежаващи разрешение за пребиваване, издадено от държава членка на основание член 21, параграф 1 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген (
1
). За срока на предоставяне на услугите ROBI подава заявления до нидерландските органи за издаване на разрешение за пребиваване за всеки от жалбоподателите, като за разглеждането на тези заявления са събрани такси. От името на Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Държавен секретар по въпросите на правосъдието и сигурността, Нидерландия) компетентният орган издава разрешенията за пребиваване, като обаче ограничава валидността им до срока на валидност на словашките разрешения за временно пребиваване, а именно до срок, по-кратък от този на командироването им.
През април 2021 г. жалбите по административен ред, подадени от жалбоподателите срещу всяко от тези решения, с които им е предоставено разрешение за пребиваване, са отхвърлени от държавния секретар по въпросите на правосъдието и сигурността. Сезирана с жалба срещу приетите през април 2021 г. решения, запитващата юрисдикция отправя запитване до Съда относно съответствието със закрепеното в членове 56 и 57 ДФЕС свободно предоставяне на услуги на правна уредба, предвиждаща задължението в рамките на трансгранично предоставяне на услуги за работниците, граждани на трети страни, наети на работа от установен в държава членка доставчик на услуги, да притежават освен разрешение за пребиваване в тази държава членка, и разрешение за пребиваване в държавата членка по мястото на извършване на услугите след изтичането на периода от 90 дни, посочен в цитираната по-горе разпоредба от КПСШ, като срокът на това разрешение може да бъде ограничен във времето. Тя иска от Съда и да се произнесе по въпроса дали съответства на правото на Съюза заплащането на такси за всяко заявление за разрешение за пребиваване в държавата членка, в която се предоставят услугите.
Съображения на Съда
С решението си Съдът постановява, на първо място, че членове 56 и 57 ДФЕС не налагат автоматично признаване на „производно право на пребиваване“ в полза на работниците, граждани на трети страни, командировани в държава членка, независимо дали става въпрос за държавата членка, в която са наети на работа, или за тази, в която са командировани.
На второ място, що се отнася до задължението, наложено от оспорената правна уредба на предприятието — доставчик на услугите да уведоми компетентните национални органи за предоставянето на услуги и да получи разрешение за пребиваване за всеки работник, гражданин на трета страна, който възнамерява да командирова в тази държава членка, Съдът констатира, най-напред, че в случая, макар да се прилага без разлика, в хипотезата, при която предоставянето на услуги от установени в друга държава членка предприятия надхвърля три месеца, разглежданата правна уредба изисква от тези предприятия да изпълнят допълнителни формалности в сравнение с тези, които съгласно Директива 2009/52 (
2
) вече са им наложени в държавата членка, в която са установени, с цел да наемат на работа граждани на трети страни. При това положение такава правна уредба въвежда ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на членове 56 и 57 ДФЕС.
Като разглежда по-нататък въпроса дали това ограничение може да бъде обосновано с императивното съображение от общ интерес, Съдът отбелязва, че необходимостта да се избегнат затруднения на пазара на труда безспорно представлява императивно съображение от общ интерес. Такова съображение обаче не може да обоснове национална правна уредба, която се прилага по отношение на гражданите на трети страни, които са командировани от предприятие — доставчик на услуги, установено в друга държава членка, за да предоставят под негов контрол и ръководство услуги, различни от отдаването под наем на работна ръка, при положение че не се счита, че тези командировани работници извършват дейност на пазара на труда в държавата членка, в която са командировани.
При това положение Съдът припомня, че целта да се гарантира правната сигурност на командированите работници, като им се даде възможност да докажат лесно, че са командировани при законосъобразни условия на територията на държавата членка по предоставяне на услугите, и оттук че пребивават законно в нея, също представлява императивно съображение от общ интерес. Впрочем, що се отнася до пропорционалността на такава мярка, от една страна, да се задължат доставчиците на услуги, установени в друга държава членка, да поискат разрешение за пребиваване за всеки командирован работник, гражданин на трета страна, за да разполагат със сигурен документ, представлява мярка, с която може да се постигне целта за подобряване на правната сигурност на такива работници, тъй като това разрешение доказва правото им на пребиваване в приемащата държава членка. От друга страна, разглежданата правна уредба не изглежда да надхвърля необходимото за постигането на тази цел, тъй като задълженията, наложени на предприятието — доставчик на услуги, са необходими по-конкретно за да се докаже, че командироването е законно. При това положение разглежданата в главното производство правна уредба може да бъде обоснована с целта за подобряване на правната сигурност на командированите работници и за улесняване на проверките на администрацията и в случая трябва да се счита за пропорционална.
Съдът приема също, че целта, изведена от необходимостта да се провери дали съответният работник не представлява заплаха за обществения ред, може да обоснове ограничение на свободното предоставяне на услуги. В случая оспорената мярка изглежда годна да постигне тази цел и освен това не може да се счита, че тя надхвърля необходимото за тази цел, при положение че води до отказ на пребиваване само спрямо лица, които представляват действителна и достатъчно сериозна заплаха за основен обществен интерес. Всъщност, тъй като оценката на заплахата, която едно лице може да представлява за обществения ред, може да е различна в различните държави, потенциалното наличие на аналогична проверка в държавата членка, в която е установен доставчикът на услуги, не може да лиши от релевантност осъществяването на такава проверка в държавата членка, в която трябва да се предоставят услугите. Освен това, за разлика от процедурата за уведомяване, която се основава на проверка въз основа на получената или вече притежаваната информация, процедурата за издаване на разрешение за пребиваване, доколкото изисква заинтересованото лице да се яви физически в помещенията на компетентен орган, може да позволи задълбочена проверка на самоличността му, която има особено значение в областта на борбата срещу заплахите за обществения ред.
По този начин целта за защита на обществения ред може да обоснове държава членка да изисква от установените в друга държава членка доставчици на услуги, желаещи да командироват работници, граждани на трети страни, след изтичане на тримесечен срок на пребиваване в първата държава членка, да получат разрешение за пребиваване за всеки от тези работници. Такава цел обосновава по този повод и възможността същата държава членка да обвързва издаването на такова разрешение с проверка дали заинтересованото лице не представлява заплаха за обществения ред и обществената сигурност, доколкото не е било възможно това да се провери надлежно чрез извършените за тази цел проверки въз основа на информацията, която посочената държава членка изисква или е можела разумно да изисква да бъде предоставена в хода на процедурата за уведомяване, което запитващата юрисдикция следва да провери.
Ето защо Съдът постановява, че член 56 ДФЕС допуска правна уредба на държава членка, която предвижда, че ако предприятие, установено в друга държава членка, предоставя услуги в първата държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, това предприятие е длъжно да получи в приемащата държава членка разрешение за пребиваване за всеки работник, гражданин на трета страна, който възнамерява да командирова в тази държава членка, и че за да получи това разрешение, то предварително отправя уведомление до компетентните органи на приемащата държава членка за предоставянето на услугите, за чието извършване трябва да бъдат командировани тези работници, и съобщава на тези органи за разрешенията за пребиваване, с които същите работници разполагат в държавата членка, в която е установено посоченото предприятие, както и за трудовите им договори.
На последно място, що се отнася до факта, че таксите, дължими за издаването на разрешение за пребиваване на работник, гражданин на трета страна, командирован в държава членка от предприятие, установено в друга държава членка, са по-високи от тези, дължими за издаването на удостоверение за пребиваване на гражданин на Съюза, в съответствие с принципа на пропорционалност, за да може мярка, която изисква плащането на такси за издаването от държава членка на разрешение за пребиваване, да се счита за съвместима с член 56 ДФЕС, размерът на тези такси не може да бъде прекомерен или неразумен. Пропорционалността на дължимите такси трябва да се преценява с оглед на разходите, породени от разглеждането на заявлението, които държавата членка трябва да понесе. По този въпрос Съдът отбелязва, че обстоятелството, че таксите, които се изискват за издаване на разрешение за пребиваване за командирован работник, гражданин на трета страна, са по-високи от изискваните за издаване на удостоверение за пребиваване за гражданин на Съюза, по принцип не е достатъчно само по себе си, за да се докаже, че размерът на тези такси не е съобразен с член 56 ДФЕС. Това обстоятелство обаче може да представлява сериозен признак за непропорционалност на този размер, ако задачите, които администрацията трябва да изпълни, за да предостави такова разрешение за пребиваване, както и разходите за изработване на съответния сигурен документ, са равностойни на необходимите за издаването на удостоверение за пребиваване на гражданин на Съюза, което запитващата юрисдикция следва да провери.
Ето защо Съдът заключава, че член 56 ДФЕС допуска правна уредба на държава членка, по силата на която валидността на разрешението за пребиваване, което може да бъде предоставено на работник, гражданин на трета страна, командирован в тази държава членка, при всяко положение не може да надвишава определения от разглежданата национална правна уредба срок, който по този начин може да бъде по-кратък от необходимия за извършването на услугите, за което този работник е командирован. Този член допуска и срокът на валидност на това разрешение за пребиваване да бъде ограничен до срока на разрешението за работа и пребиваване на заинтересованото лице в държавата членка, в която е установен доставчикът на услуги. Накрая, в съответствие със същия член, издаването на посоченото разрешение за пребиваване може да изисква плащането на такси в размер, по-висок от размера на таксите, дължими за издаването на удостоверение за законно пребиваване на гражданин на Съюза, при положение че, най-напред, първоначалният срок на валидност на същото разрешение не е очевидно твърде кратък, за да отговори на нуждите на мнозинството от доставчиците на услуги, по-нататък, подновяването на разрешението за пребиваване е възможно, без да се налага да се изпълняват прекомерни формалности, и накрая, този размер съответства приблизително на административните разходи, породени от разглеждането на заявление за получаване на такова разрешение.
(
1
)	Конвенция за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г. и влязла в сила на 26 март 1995 г. (ОВ L 239, 2000 г., стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183), изменена с Регламент (ЕС) № 265/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 25 март 2010 година (ОВ L 85, 2010 г., стр. 1), както и с Регламент (ЕС) № 610/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година (ОВ L 182, 2013 г., стр. 1) (наричана по-нататък „КПСШ“). Съгласно член 21, параграф 1 от КПСШ: „[ч]уждите граждани, които притежават валидно разрешение за пребиваване, издадено от някоя от държавите членки, могат на основание на това разрешение и на валиден пътен документ да се движат свободно до 90 дни в рамките на всеки 180 дневен период на територията на другите държави членки, при условие че отговарят на условията за влизане, посочени в член 5, параграф 1, букви a), в), и д) на Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 г. за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) […] и не са включени в националния списък на сигнали на съответната държава членка“.
(
2
)	Директива 2009/52/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 18 юни 2009 година за предвиждане на минимални стандарти за санкциите и мерките срещу работодатели на незаконно пребиваващи граждани на трета държава (ОВ L 168, 2009 г., стр. 24).