62021TJ0761_RES
Zaak T‑761/21
Fabien Courtois e.a.
tegen
Europese Commissie
(Vijfde kamer) van 17 juli 2024
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten met betrekking tot de aankoop van vaccins door de Commissie in het kader van de COVID‑19-pandemie – Gedeeltelijke weigering van toegang – Uitzondering inzake de bescherming van persoonsgegevens – Uitzondering inzake de bescherming van de commerciële belangen van een derde – Motiveringsplicht – Voorzienbaar, niet louter hypothetisch risico dat het gestelde belang wordt geschaad – Evenredigheidsbeginsel”
Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Niet-inachtneming door de betrokken instelling van de termijnen voor het beantwoorden van een confirmatief verzoek om toegang – Stilzwijgende afwijzing – Intrekking door vaststelling van een uitdrukkelijk besluit tot afwijzing – Mogelijkheid om in beroep te gaan tegen het stilzwijgende besluit – Geen – Verzoek om nietigverklaring van hetzelfde uitdrukkelijke besluit in de twee taalversies ervan – Geen invloed
(Verordening van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 7 en 8)
(zie punten 30, 31, 32)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Werkingssfeer – Verzoek om toegang tot ondertekende overeenkomsten voor de aankoop van COVID‑19-vaccins – Voorbereidende documenten – Daarvan uitgesloten
(Verordening van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001)
(zie punten 40, 41, 44)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu – Volledige toepasselijkheid van de bepalingen van verordening 2018/1725 – Verplichting van de aanvrager om de noodzaak van de doorgifte van de betrokken persoonsgegevens aan te tonen – Verzoek om toegang tot de verklaringen van afwezigheid van belangenconflict van de leden van het gezamenlijke onderhandelingsteam voor de overeenkomsten voor de aankoop van COVID‑19-vaccins geboden door de noodzaak om hun onpartijdigheid te verifiëren – Verplichting van de betrokken instelling om de belangen af te wegen die door de openbaarmaking van deze gegevens in het gedrang komen
[Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, lid 1, b), en nr. 2018/1725, art. 3, lid 1, en art. 9, lid 1, b)]
(zie punten 56, 60, 61, 69, 73, 75‑79, 81, 82, 84‑86)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van commerciële belangen – Begrip – Draagwijdte – Toepassing op door de Commissie en particuliere farmaceutische bedrijven gesloten overeenkomsten voor de aankoop van COVID‑19-vaccins – Daaronder begrepen
(Verordening van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, lid 2, eerste streepje)
(zie punten 99, 100, 103, 105‑107)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de commerciële belangen – Weigering van toegang – Motiveringsplicht – Draagwijdte
(Verordening van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, lid 2, eerste streepje)
(zie punten 97, 101, 115‑117, 119, 121‑123, 127, 128, 146, 147, 151‑153, 163, 164, 168, 169, 171, 172, 178, 186, 193)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de commerciële belangen – Draagwijdte – Belang om vorderingen tot schadevergoeding te vermijden – Daarvan uitgesloten
(Verordening van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, lid 2, eerste streepje)
(zie punt 162)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van commerciële belangen – Draagwijdte – Weigering om schadevergoedingsbepalingen in aankoopovereenkomsten voor COVID‑19‑vaccins openbaar te maken – Ontoelaatbaarheid
(Verordening van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, lid 2, eerste streepje)
(zie punten 159‑173)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de commerciële belangen – Draagwijdte – Mogelijke aantasting van de reputatie van een onderneming – Daaronder begrepen
(Verordening van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, lid 2, eerste streepje)
(zie punt 170)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de commerciële belangen – Werkingssfeer – Informatie over de lijst van partners in het productienetwerk en onderaannemers – Daaronder begrepen
(Verordening van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, lid 2, eerste streepje)
(zie punten 179‑183, 185)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de commerciële belangen – Hoger openbaar belang dat openbaarmaking van documenten gebiedt – Beroep op het transparantiebeginsel – Noodzaak om specifieke redenen in verband met de zaak aan te voeren
(Verordening van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, lid 2)
(zie punten 195‑198, 201‑203, 211, 212)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de commerciële belangen – Werkingssfeer – Documenten betreffende overeenkomsten voor de aankoop van COVID‑19‑vaccins – Hoger openbaar belang dat openbaarmaking van documenten gebiedt – Geen – Toepassing van de uitzondering die beperkt is in de tijd
(Verordening van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, leden 2 en 7)
(zie punt 213)
Samenvatting
In dit arrest wijst het Gerecht het beroep tot nietigverklaring gedeeltelijk toe dat verschillende natuurlijke personen hadden ingesteld tegen het besluit van de Europese Commissie waarbij slechts gedeeltelijke toegang was verleend tot de vervroegde‑aankoopovereenkomsten en de aankoopovereenkomsten voor COVID‑19-vaccins en tot andere documenten betreffende de aankoop van deze vaccins. (
1
)
In 2021 hebben twee advocaten die, onder meer, verzoekers vertegenwoordigden, verzocht om toegang (
2
) tot bepaalde documenten met betrekking tot de aankoop, door de Commissie en voor rekening van de lidstaten, van COVID‑19-vaccins, waaronder met name de door de Commissie ondertekende overeenkomsten, de identiteit van de bij de contractonderhandelingen betrokken vertegenwoordigers van de Unie en hun verklaringen van afwezigheid van belangenconflicten (hierna: „oorspronkelijk verzoek”). De Commissie heeft 46 documenten geïdentificeerd die aan het verzoek beantwoordden. Zij heeft gedeeltelijke toegang verleend tot vier vervroegde‑aankoopovereenkomsten en drie aankoopovereenkomsten voor COVID‑19-vaccins, waarbij zij heeft verklaard dat de bewerkte versies van deze documenten openbaar waren gemaakt op de website van de Commissie en dat de passages onleesbaar waren gemaakt op grond van de uitzonderingen inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, de bescherming van commerciële belangen en de bescherming van het besluitvormingsproces van de instellingen. (
3
) Zij heeft gedeeltelijke toegang verleend tot de verklaringen van afwezigheid van belangenconflicten, waarvan verzoekers slechts één exemplaar hebben ontvangen, omdat de enige verschillen tussen de documenten de naam van de ondertekenaar, de handtekening en de datum van ondertekening waren. Zij heeft daarentegen geweigerd om toegang te verschaffen tot 17 documenten die waren geïdentificeerd als ontwerpmemoranda van overeenstemming.
Naar aanleiding van een confirmatief verzoek om gedeeltelijke of volledige openbaarmaking van de documenten waartoe de toegang geheel of gedeeltelijk was geweigerd, heeft de Commissie in een uitdrukkelijk besluit, dat aanvankelijk in de Engelse en vervolgens in de Franse taalversie aan verzoekers is betekend – na nader onderzoek van het antwoord op het oorspronkelijke verzoek – aangegeven dat de lijst van documenten die beantwoordden aan het verzoek om toegang tot de documenten, was gewijzigd en thans 66 documenten bevatte. De 17 ontwerpmemoranda van overeenstemming waren geschrapt, omdat de Commissie van mening was dat deze per vergissing waren opgenomen. Zij heeft ruimere toegang verleend tot de vier vervroegde‑aankoopovereenkomsten en drie aankoopovereenkomsten waarvoor reeds gedeeltelijke toegang was verleend, en gedeeltelijke toegang tot nieuwe vervroegde‑aankoopovereenkomsten en aankoopovereenkomsten (hierna samen: „betrokken overeenkomsten”). Zij heeft ook gedeeltelijke toegang verleend tot andere nieuwe documenten, waaronder correspondentie tussen de Commissie en de lidstaten. Ter rechtvaardiging van de slechts gedeeltelijke toegang heeft de Commissie zich beroepen op de uitzonderingen inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu en de bescherming van de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen. (
4
)
Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen onderzoekt het Gerecht de conclusies van verzoekers tot nietigverklaring van de Franse taalversie van het uitdrukkelijke besluit. Het stelt vast dat er slechts één uitdrukkelijk besluit is, namelijk het bestreden besluit, dat in twee taalversies beschikbaar is.
In de eerste plaats wijst het Gerecht het middel af dat de lijst van documenten waarvan was vastgesteld dat zij beantwoordden aan het verzoek om toegang tot documenten, onvolledig was omdat de Commissie de 17 ontwerpmemoranda van overeenstemming van die lijst had geschrapt. Het merkt op dat verzoekers toegang tot enkel de „door de Commissie ondertekende overeenkomsten” hadden gevraagd. Hun verzoek kon niet zo worden opgevat dat het ook betrekking had op de voorbereidende documenten ten tijde van de ondertekening van die overeenkomsten die verwijzen naar louter ontwerpversies of voorlopige documenten die tot doel hebben contractuele bedingen op te stellen waarover op een later tijdstip overeenstemming moet worden bereikt. De Commissie kon ze daarom met recht van de lijst schrappen.
In de tweede plaats verklaart het Gerecht – naar aanleiding van het eerste onderdeel van het tweede middel, ontleend aan de niet‑toepasselijkheid van de uitzondering inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu op de verklaringen van afwezigheid van belangenconflicten – het bestreden besluit nietig voor zover de Commissie ruimere toegang heeft geweigerd tot de verklaringen die door de leden van het gezamenlijke onderhandelingsteam voor de aankoop van vaccins waren ondertekend.
Enerzijds is het Gerecht van oordeel dat verzoekers afdoende hebben aangegeven welk specifiek doel in het openbaar belang zij nastreefden en waarom de betrokken persoonsgegevens moesten worden doorgezonden. Alleen aan de hand van de namen, voornamen en professionele activiteiten of institutionele functies van de leden van het gezamenlijke onderhandelingsteam hadden verzoekers namelijk kunnen nagaan of deze leden zich in een situatie van belangenconflict bevonden. Anderzijds merkt het Gerecht op dat de Commissie terecht heeft geoordeeld dat er gevaar bestond voor schending van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen. Het was derhalve aan de Commissie om de in het geding zijnde belangen tegen elkaar af te wegen. De Commissie heeft bij de afweging van de betrokken belangen echter onvoldoende rekening gehouden met de verschillende omstandigheden.
In de derde plaats aanvaardt het Gerecht gedeeltelijk het tweede onderdeel van het tweede middel, waarmee wordt opgekomen tegen de wijze waarop de Commissie de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen heeft toegepast en op grond daarvan bepaalde informatie uit de betrokken overeenkomsten onleesbaar heeft gemaakt.
Het Gerecht verwerpt het argument van verzoekers dat deze uitzondering niet kon worden toegepast vanwege de context waarin de betrokken overeenkomsten waren gesloten. Het merkt op dat de farmaceutische bedrijven waarmee deze overeenkomsten waren gesloten, allemaal particuliere ondernemingen zijn die commerciële activiteiten uitoefenen in het kader waarvan zij onderworpen zijn aan concurrentie op de interne markt en op de internationale markt. Deze context brengt hen ertoe hun belangen op genoemde markten veilig te stellen. De loutere omstandigheid dat zij, door middel van stortingen of voorschotten uit publieke middelen, hebben deelgenomen aan de uitvoering van taken in het openbaar belang, namelijk de ontwikkeling van COVID‑19-vaccins, is als zodanig niet van dien aard dat hun commerciële belangen niet kunnen worden beschermd.
Met betrekking tot de gedeeltelijke weigering van toegang tot de bedingen over vaccineigenschappen en kwaliteitscontrole, en over de contractuele aansprakelijkheid, evenals de weigering van toegang tot de lijst van partners in het productienetwerk en onderaannemers van de betrokken ondernemingen, komt het Gerecht tot de slotsom dat de uitleg van de Commissie in het bestreden besluit over een redelijkerwijs voorzienbaar en niet-hypothetisch risico van ondermijning van de bescherming van de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen door de volledige openbaarmaking van deze informatie gegrond is.
Het Gerecht deelt daarentegen niet het standpunt van de Commissie met betrekking tot de weigering om ruimere toegang te verlenen tot de bedingen over schadevergoeding. In dat kader merkt het Gerecht om te beginnen op dat het contractuele mechanisme voor schadeloosstelling van de betrokken ondernemingen door de lidstaten geen enkele invloed heeft op de aansprakelijkheidsregeling van die ondernemingen uit hoofde van richtlijn 85/374. (
5
) Ingevolge deze richtlijn is de producent namelijk aansprakelijk voor de schade die veroorzaakt wordt door een gebrek in zijn product en kan die aansprakelijkheid ten aanzien van de gelaedeerde niet bij overeenkomst worden uitgesloten of beperkt. Voorts merkt het Gerecht op dat deze informatie reeds tot het publieke domein behoorde toen het oorspronkelijke verzoek om toegang werd ingediend en het bestreden besluit werd vastgesteld. (
6
)
Het Gerecht stelt vast dat de betrokken overeenkomsten weliswaar een beding over schadeloosstelling bevatten, maar dat de details van die bedingen niet identiek zijn.
Niettemin stelt het Gerecht vast dat de drie redenen die de Commissie heeft aangevoerd om ruimere toegang tot die bedingen te weigeren, niet aantonen dat er een voorzienbaar en niet louter hypothetisch risico bestaat voor de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen.
Ten eerste wijst het Gerecht er met betrekking tot de reden dat een nauwkeurige kennis van de grenzen van de aansprakelijkheid van de betrokken onderneming haar bloot kunnen stellen aan schadevergoedingsacties, op dat het recht van derden die mogelijk schade lijden door een gebrekkig vaccin om een aansprakelijkheidsvordering in te stellen tegen de betrokken ondernemingen berust op de nationale wettelijke regeling ter omzetting van richtlijn 85/374. Dat recht van beroep staat dus los van het bestaan en de inhoud van de bedingen over schadeloosstelling. Bovendien kan het belang dat de betrokken ondernemingen erbij hebben om dergelijke schadevorderingen en de hieraan verbonden kosten te vermijden, niet worden gekwalificeerd als een commercieel belang, en dit is ook geen belang dat krachtens verordening nr. 1049/2001 bescherming verdient. Bovendien bevat het bestreden besluit geen enkel element waaruit kan worden afgeleid dat een ruimere openbaarmaking van deze bedingen aan dergelijke vorderingen ten grondslag zou kunnen liggen.
Wat, ten tweede, het argument betreft dat volledige openbaarheid de concurrenten van de betrokken onderneming onvermijdelijk inzicht zou geven in de „zwakke punten” van de dekking van haar aansprakelijkheid en hun een concurrentievoordeel zou opleveren dat zij bijvoorbeeld zouden kunnen gebruiken in reclame, herinnert het Gerecht eraan dat de reden waarom de bedingen over schadeloosstelling in de betrokken overeenkomsten zijn opgenomen – namelijk het compenseren van de risico’s die de betrokken ondernemingen lopen door de kortere ontwikkelingstijd van de vaccins – reeds vóór de vaststelling van het bestreden besluit tot het publieke domein behoorde. Bovendien gold voor alle betrokken ondernemingen een beding over schadeloosstelling.
Ten derde verwerpt het Gerecht om dezelfde redenen het argument dat volledige openbaarmaking negatieve gevolgen zou hebben voor de reputatie van de betrokken ondernemingen.
Ten slotte verwerpt het Gerecht het middel van verzoekers dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het hogere openbare belang dat openbaarmaking van de gevraagde informatie gebiedt. Het wijst erop dat op basis van algemene overwegingen betreffende transparantie en goed bestuur niet kan worden vastgesteld dat het belang van transparantie zwaarder weegt dan de redenen om openbaarmaking van de onleesbaar gemaakte passages van de betrokken overeenkomsten te weigeren. Het wijst er ook op dat de betrokken overeenkomsten onderdeel zijn van een administratieve activiteit en niet van een regelgevende activiteit.
(
1
)	Besluit C(2022) 1359 final van de Europese Commissie van 28 februari 2022 (hierna: „bestreden besluit”).
(
2
)	Krachtens verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43).
(
3
)	De uitzonderingen bedoeld in respectievelijk artikel 4, lid 1, onder b), artikel 4, lid 2, eerste streepje, en artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 1049/2001.
(
4
)	De uitzonderingen bedoeld in respectievelijk artikel 4, lid 1, onder b), en artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening (EG) nr. 1049/2001.
(
5
)	Ingevolge de artikelen 1 en 12 van richtlijn 85/374/EEG van de Raad van 25 juli 1985 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de aansprakelijkheid voor producten met gebreken (PB 1985, L 210, blz. 29).
(
6
)	Zie met name artikel 6, derde alinea, van de overeenkomst van 16 juni 2020 inzake de aankoop van COVID‑19-vaccins tussen de Commissie en de lidstaten en de mededeling van de Commissie van 17 juni 2020, getiteld „EU-strategie voor COVID‑19-vaccins” [COM(2020) 245 final].