61998CC0356_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 As questões prejudiciais que o Tribunal de Justiça é convidado a decidir no caso em apreço foram submetidas pelo Immigration Adjudicator do Reino Unido no âmbito de um recurso interposto por A. Kaba da decisão do Secretary of State for the Home Department (Ministro do Interior, a seguir «Secretary of State» e «SSHD») que indeferiu o seu pedido de autorização de residência permanente no território do Reino Unido.
I - Legislação comunitária pertinente
2 O artigo 7.º do Regulamento (CEE) n.º 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (1) (a seguir «regulamento»), tem a seguinte redacção:
«1. O trabalhador nacional de um Estado-Membro não pode, no território de outros Estados-Membros, sofrer, em razão da sua nacionalidade, tratamento diferente daquele que é concedido aos trabalhadores nacionais no que respeita a todas as condições de emprego e de trabalho, nomeadamente em matéria de remuneração, de despedimento e de reintegração profissional ou de reemprego, se ficar desempregado.
2. Aquele trabalhador beneficia das mesmas vantagens sociais e fiscais que os trabalhadores nacionais.»
O artigo 10.º, n.º 1, do mesmo regulamento estabelece que «têm o direito de se instalar com o trabalhador nacional de um Estado-Membro, seja qual for a sua nacionalidade:
a) O cônjuge...».
Por força do artigo 3.º, n.º 1, da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-Membros e suas famílias na Comunidade (2) (a seguir «directiva»), os nacionais comunitários e os membros das suas famílias gozam de um direito de admissão nos outros Estados-Membros «mediante a simples apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válido». O artigo 3.º, n.º 2, da directiva estabelece que pode ser exigido um visto de entrada aos familiares de um nacional comunitário migrante que não possuam a nacionalidade de um dos Estados-Membros, sem prejuízo de os Estados-Membros concederem a essas pessoas «todas as facilidades para a obtenção dos vistos necessários».
Em conformidade com o artigo 4.º, n.º 1, da directiva, os trabalhadores migrantes e os membros das suas famílias têm o direito de permanência no território dos Estados-Membros que não seja o da origem se puderem apresentar um cartão de residência (3). Nos termos do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), da directiva, o cartão de residência «deve ter um período de validade de, pelo menos, cinco anos a contar da data de emissão e ser automaticamente renovável».
Por força do artigo 4.º, n.º 4, da directiva «quando um familiar não possua a nacionalidade de um Estado-Membro ser-lhe-á passado um documento de residência que terá a mesma validade que o concedido ao trabalhador de que depende».
II - Enquadramento jurídico nacional
A - Legislação pertinente
3 A entrada e permanência no território do Reino Unido regem-se, designadamente, pelo Immigration Act de 1971 (4) (Lei sobre a imigração, a seguir «Immigration Act»), pelo Immigration (European Economic Area) Order de 1994 (5) (Regulamento sobre a imigração originária do Espaço Económico Europeu, a seguir «EEA Order»), que não visa os nacionais britânicos e os membros da sua família e através do qual o Reino Unido, inter alia, transpôs a directiva, e pelas Immigration Rules de 1994 (6) (a seguir «Immigration Rules»), ao abrigo das quais o Secretary of State deu instruções - em conformidade com as competências que lhe foram atribuídas pelo artigo 3.º, n.º 2, do Immigration Act - sobre a aplicação, pela administração, das leis sobre a imigração relativas à entrada e permanência no território do Reino Unido (7).
B - Autorização de residência (leave to remain)
4 Nos termos do Immigration Act, os nacionais do Reino Unido têm o direito de aí viver, entrar, sair e regressar não estando sujeitos a autorização nem a obstáculos: gozam do «right of abode» (8). Diferentemente dos nacionais comunitários (v., infra, n.º 11), os nacionais de países terceiros que não gozam desse direito só podem viver, trabalhar e instalar-se no Reino Unido com autorização prévia (9). Os estrangeiros podem obter uma autorização de entrada ou, estando já presentes no território do Reino Unido, uma autorização de residência provisória ou permanente (10).
5 Se a referida autorização for provisória (quer se trate da autorização de entrada quer de residência), pode ficar subordinada a condições (entre as quais se incluem, por exemplo, as restrições aos empregos que o titular da autorização pode ter no Reino Unido, ou a obrigação de o interessado ter meios de subsistência ou de dispor de alojamento sem recorrer aos fundos públicos) (11). A autorização pode ser revogada se o interessado não respeitar as condições aí previstas ou se os requisitos de emissão deixarem de estar preenchidos (12).
1) Em especial, autorização de residência permanente (indefinite leave to remain)
6 O Governo do Reino Unido, que interveio no presente processo, refere que o titular de uma autorização de residência permanente não está sujeito a qualquer condição, restrição ou obrigação e que essa autorização não lhe pode ser retirada. Todavia, em casos excepcionais e se não se tratar de um nacional britânico, o interessado pode ser expulso do Reino Unido (13). Por via de regra, a autorização de residência permanente é concedida - satisfeitas outras condições - após um período de quatro anos de residência contínua no território do Reino Unido. Para a presente análise, entre as diferentes hipóteses de um imigrante poder obter uma autorização de residência permanente, a que apresenta um interesse específico é a de um indivíduo admitido no Reino Unido enquanto titular de uma autorização de trabalho, sob a condição, designadamente, de durante quatro anos continuar a exercer no Reino Unido o trabalho para que foi admitido (14). Todavia, em certos casos, a autorização pode ser obtida mais rapidamente, ou seja, apenas em doze meses em vez de no prazo normal de quatro anos. É o que sucede, designadamente e na medida em que importa para efeitos do presente caso, quando o requerente é cônjuge de uma pessoa «presente e estabelecida» («present and settled») no Reino Unido.
7 Em conformidade com o disposto no artigo 33.º, n.º 2 A, do Immigration Act, considera-se «estabelecida» no Reino Unido uma pessoa que «aí reside habitualmente, sem estar sujeita, de acordo com as leis de imigração, a qualquer tipo de restrição no que respeita ao período durante o qual pode permanecer no território» (15). Entre as pessoas «estabelecidas» no Reino Unido incluem-se não só os nacionais britânicos que aí «residem habitualmente» (16), mas também os titulares de uma autorização de residência permanente. Segundo a jurisprudência nacional pertinente referida pelo órgão jurisdicional de reenvio, um trabalhador migrante comunitário que estabelece a sua residência no Reino Unido não está, ipso facto, aí estabelecido na acepção do artigo 33.º, n.º 2 A, do Immigration Act (17).
2) Em especial, autorização de residência permanente para o cônjuge de uma pessoa presente e estabelecida no Reino Unido (artigo 287.º das Immigration Rules)
8 Na versão em vigor na altura dos factos do litígio na causa principal, o artigo 287.º das Immigration Rules - sob a epígrafe «Requisitos para a obtenção de uma autorização de residência permanente pelo cônjuge de uma pessoa residente e estabelecida no Reino Unido» - estabelecia o seguinte:
«Os requisitos para que o cônjuge de uma pessoa residente e estabelecida possa obter autorização para permanecer ilimitadamente no Reino Unido são:
i) ter o requerente sido admitido no território do Reino Unido... e ter completado um período de (residência) doze meses como cônjuge da pessoa presente e estabelecida no país; e
ii) continuar o requerente a ser cônjuge da pessoa em função da qual lhe foi concedida... e manter-se o casamento; e
iii) ambos pretenderem continuar a viver um com o outro como cônjuges.»
9 O Governo do Reino Unido salientou que a expressão «admitido no território do Reino Unido» utilizada no artigo 287.º deve ser exclusivamente entendida, no contexto das Immigration Rules, como significando «admitido no Reino Unido na sequência de autorização de entrar» no Reino Unido prevista no artigo 281.º das Immigration Rules, com o título «Requisitos para o cônjuge de uma pessoa residente e estabelecida obter autorização para entrar no Reino Unido com a finalidade de aí se estabelecer...» (18). A autorização para entrar no Reino Unido para aí se estabelecer é concedida se o resultado do inquérito conduzido pela administração, para verificar se o requerente satisfaz os requisitos do artigo 281.º das Immigration Rules, for favorável. Esses requisitos diferem em parte dos - impostos, nos termos do artigo 3.º da directiva, pelo EEA Order - para efeitos da entrada, no Reino Unido, de trabalhadores migrantes nacionais de um país membro do Espaço Económico Europeu (a seguir «EEE») e dos membros da sua família mesmo que sejam nacionais de um país terceiro (19):
«i) Ser o requerente [da autorização de entrada no Reino Unido com a finalidade de aí se estabelecer] cônjuge de uma pessoa presente e estabelecida no Reino Unido...;
ii) Não ter o casamento sido celebrado com a finalidade de obter a admissão no Reino Unido;
iii) Conhecerem-se os cônjuges;
iv) Ambos terem a intenção de a viver um com o outro como cônjuges;
v) Disporem as partes e as pessoas que se encontram a seu cargo de alojamento adequado, em habitação própria ou ocupada exclusivamente por eles, sem necessidade de recorrerem a fundos públicos;
vi) Possuírem as partes meios para adequadamente satisfazerem as sua necessidades e as das pessoas que têm a cargo, sem necessidade de recorrer a fundos públicos...»
10 Uma vez que não está subordinada a qualquer obrigação ou restrição, uma autorização de residência permanente, concedida ao cônjuge de uma pessoa «presente e estabelecida» no Reino Unido, não caduca pela dissolução do casamento ou quando a pessoa «presente e estabelecida» vem mais tarde a cessar a actividade profissional no Reino Unido. Segundo esta perspectiva, pode afirmar-se que a situação da pessoa «presente e estabelecida» no Reino Unido é equivalente à do cidadão britânico que vive nesse país, salvo caso de expulsão, hipótese que não se coloca no caso em apreço. A concessão de uma autorização de residência permanente pode, além disso, constituir o prelúdio da naturalização como cidadão britânico (20).
C - Direito de residência (right of residence)
11 Tal como os cidadãos britânicos, um nacional de um Estado-Membro do EEE (a seguir «nacional EEE») beneficia de um direito de entrada e de residência no Reino Unido sem carecer de autorização (21). Todavia, o nacional EEE só pode permanecer no território do Reino Unido sem autorização de residência, na acepção do Immigration Act, enquanto for uma «pessoa qualificada» (22). Assim, retomando um exemplo importante para efeitos do presente processo, esta qualidade aplica-se também ao nacional EEE que exerce uma actividade profissional (assalariado ou independente) no Reino Unido (23). Quanto aos membros da família de um nacional EEE, têm o direito de residir no Reino Unido sem carecerem de autorização alguma, enquanto forem «membros da família de uma pessoa qualificada» (24). O nacional de um país terceiro casado com um nacional EEE perde, portanto, o direito de residência se o cônjuge deixar de ser uma «pessoa qualificada», como sucederia - no âmbito do exemplo referido supra - se o cônjuge deixasse de trabalhar no Reino Unido ou em caso de divórcio (25). Um nacional EEE residente no Reino Unido, ou um membro da sua família, que deixou de ser «pessoa qualificada» tem de requerer uma autorização de entrada ou de residência (26) e pode ser expulso do Reino Unido (27).
12 A autorização (ou cartão) de residência será concedida à «pessoa qualificada» e aos membros da sua família mediante a apresentação dos documentos referidos no artigo 4.º, n.º 3, da directiva (v., infra, nota 3). Em especial, o nacional de um país terceiro cônjuge de um nacional EEE que goza do estatuto de «pessoa qualificada» deve provar pertencer à família desta pessoa (28).
D - Autorização de residência permanente (permission to remain indefinitely) para os nacionais de um Estado-Membro do EEE e para os membros das suas famílias (artigo 255.º das Immigration Rules)
13 Dado que os nacionais comunitários e os membros das suas famílias não carecem de autorização de residência (29), não se previu, para eles, a concessão de uma autorização de residência permanente. De resto, a legislação britânica relativa à imigração estabelece que, após um certo período de presença no Reino Unido, mesmo um nacional EEE e os membros da sua família podem obter a qualidade de pessoa «estabelecida» na acepção do artigo 33.º, n.º 2 A, do Immigration Act. Podem obter uma autorização com efeitos equivalentes aos da autorização de residência permanente. Efectivamente, a legislação britânica em matéria de imigração define expressamente as condições que uma pessoa, abrangida pelo âmbito de aplicação ratione personae do EEA Order, tem de satisfazer para poder obter o «estabelecimento» no Reino Unido, com a consequência de beneficiar de um direito de residência mais amplo do que o estabelecido pelo EEA Order (e pela directiva).
O artigo 255.º das Immigration Rules - integrado na secção «Estabelecimento» (Settlement) -, na redacção em vigor na altura dos factos do litígio na causa principal, estabelecia que «Um nacional do Espaço Económico Europeu (que não seja estudante) e um seu familiar, a quem tenha sido emitida autorização de residência válida por cinco anos, e que, de acordo com as disposições da EEE Order 1994, permaneceu no Reino Unido durante quatro anos e aí continua, pode requerer que seja aposta no seu documento de residência ou na sua autorização de residência (conforme o caso) uma referência no sentido de que está autorizado a residir permanentemente no Reino Unido».
14 Segundo a jurisprudência nacional recordada pelo órgão jurisdicional de reenvio, os efeitos que, segundo a ordem jurídica britânica, decorrem da «permission to remain indefinitely» (artigo 255.º das Immigration Rules) e do «indefinite leave to remain» (artigo 287.º das Immigration Rules) são equivalentes . Em ambos os casos, o direito de residência assim reconhecido não está subordinado a qualquer condição, obrigação ou restrição. Em substância, o interessado obtém sempre a qualidade de pessoa «estabelecida» no Reino Unido (30) e goza assim de um direito de residência semelhante (embora não idêntico) ao «right of abode» dos nacionais britânicos (excepto que estes não podem, efectivamente, ser expulsos do país; v., supra, n.º 6 e, mais especificamente, nota 13). Na redacção da segunda questão prejudicial, o próprio órgão jurisdicional de reenvio utiliza a expressão «indefinite leave to remain» quando se refere, indiferentemente, tanto às disposições do artigo 255.º como às do 287., das Immigration Rules.
III - Matéria de facto e tramitação do processo principal
15 A. Kaba, nacional do Kosovo de origem albanesa, chegou ao Reino Unido em 5 de Agosto de 1991 e solicitou uma autorização de entrada (leave to enter) válida por um mês. Essa autorização não lhe foi concedida. Todavia, foi autorizado a entrar no Reino Unido transitoriamente com a condição de deixar o território no dia seguinte. Em 25 de Fevereiro de 1992, A. Kaba, que entretanto permanecera no Reino Unido, apresentou um pedido de asilo. Em 4 de Maio de 1994, o recorrente na causa principal casou com V. Michonneau, cidadã francesa, que conheceu no Verão de 1993 quando esta trabalhava no Reino Unido como «au pair». Em 7 de Novembro de 1994, V. Michonneau - que abandonara temporariamente o Reino Unido onde, ao regressar, encontrou novamente emprego - obteve uma autorização de residência válida até 2 de Novembro de 1999. Em resposta ao pedido que apresentara para o efeito, também A. Kaba obteve, em 28 de Novembro de 1994, uma autorização para residir no Reino Unido válida até 2 de Novembro de 1999. A autorização de residência concedida a A. Kaba pela administração britânica competente em matéria de imigração (no caso concreto, o Home Office Immigration and Nationality Directorate, a seguir «IND») fundamentava-se no seguinte:
«De momento, o único fundamento do seu direito de residência no Reino Unido reside no facto de estar casado com um nacional comunitário residente neste território. Os nossos serviços devem ser informados caso o seu cônjuge decida abandonar o Reino Unido ou deixar de exercer os direitos que o Tratado lhe confere. Caso decida continuar no Reino Unido sem o seu cônjuge, tem de pessoalmente satisfazer as condições previstas para poder continuar a residir em conformidade com as leis em vigor em matéria de imigração» (31). Tendo obtido a autorização de residência, o interessado retirou o pedido de asilo.
16 Em 23 de Janeiro de 1996, A. Kaba solicitou uma autorização de residência permanente (indefinite leave to remain). Considerando que essa autorização constitui uma «vantagem social» na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do regulamento, que esta disposição proíbe qualquer discriminação entre nacionais do Estado-Membro de acolhimento e nacionais comunitários, que o artigo 287.º das Immigration Rules estabelece apenas um período de estágio de doze meses para o cônjuge de um nacional britânico ou de uma pessoa «presente e estabelecida» no Reino Unido poder obter uma autorização de residência permanente, A. Kaba requereu, na qualidade de cônjuge de um nacional comunitário, um tratamento equivalente ao concedido aos cônjuges de nacionais britânicos. Recordando que V. Michonneau obtivera uma autorização de residência em Novembro de 1994, A. Kaba considerava satisfazer o requisito da residência previsto no artigo 287.º das Immigration Rules pois o seu cônjuge tinha sido, tal como referiu, uma «pessoa presente e o equivalente de estabelecida no Reino Unido» um período de mais de doze meses. O requisito exigido para efeitos do «estabelecimento» - ou seja, quatro anos de residência no território do Reino Unido - constitui, em seu entender, um obstáculo discriminatório ao uso da vantagem social em causa e, como tal, não pode ser aplicado a um nacional comunitário residente no Reino Unido, que aí exerce o direito conferido pelo artigo 48.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 39.º CE) nem, por conseguinte, ao seu cônjuge.
17 Por cartas de 9 de Setembro e de 3 de Outubro de 1996, o IND informou-o de que não acolhera esse pedido, dado que o cônjuge do requerente não preenchia o requisito de um período mínimo de residência (igual a quatro anos) no Reino Unido, previsto no artigo 225.º das Immigration Rules. O IND indeferiu o pedido apresentado por A. Kaba pelos motivos seguintes:
«apresentou... um pedido de autorização de residência permanente no Reino Unido, enquanto titular de uma autorização de residência válida por cinco anos, permaneceu no Reino Unido durante quatro anos, de acordo com o estabelecido no EEA Order de 1994, situação em que continua, mas, atendendo ao facto de que o seu cônjuge, nacional EEE, só residiu no Reino Unido na qualidade de pessoa qualificada (ou seja, trabalhadora) durante um período total de um ano e dez meses, o Secretary of State não considera preenchidos os requisitos enunciados no artigo 255.º das Immigration Rules (HC 395) e, por conseguinte, não considera que o seu pedido deva ser deferido. Assim sendo, o Secretary of State indefere pedido» (32).
18 A. Kaba interpôs então um recurso desta decisão para o Immigration Adjudicator, que é o órgão jurisdicional de reenvio no presente processo. Neste órgão, reiterou os argumentos que tinha anteriormente apresentado ao IND em apoio do pedido de autorização de residência permanente. Resulta do despacho de reenvio que os cônjuges viveram juntos após a data do casamento e que V. Michonneau continuou a trabalhar no Reino Unido. Todavia, A. Kaba e V. Michonneau divorciaram-se depois de o pedido de decisão prejudicial ter dado entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça.
IV - Objecto das questões prejudiciais submetidas no caso em apreço
19 Para efeitos da solução do litígio que opõe A. Kaba ao Secretary of State, o Immigration Adjudicator submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O direito de requerer autorização de residência permanente no Reino Unido e o direito a que tal pedido seja analisado constituem uma `vantagem social' na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68 ?
2) A exigência, imposta aos cônjuges de nacionais da Comunidade Europeia, de terem sido residentes no Reino Unido durante um período de quatro anos antes de poderem apresentar um pedido de residência permanente no Reino Unido, e de que tal pedido seja analisado (v. parágrafo 255 das Immigration Rules, House of Commons Paper 395), em comparação com a exigência de doze meses de residência imposta para o mesmo efeito aos cônjuges de nacionais do Reino Unido e aos cônjuges de residentes e estabelecidos no Reino Unido (parágrafo 287 das Immigration Rules, House of Commons Paper 395), constitui uma discriminação ilícita, contrária ao artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68?»
20 A necessidade de uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação das disposições em causa deve-se, segundo o órgão jurisdicional a quo, à incerteza que o Tribunal de Justiça criou com os acórdãos Reed (33) e Singh (34). No acórdão Reed, o Tribunal considerou que o direito que o companheiro não casado de um trabalhador migrante tem de residir com este no Estado-Membro de acolhimento constitui uma «vantagem social» para o referido trabalhador. Dado que o Estado-Membro de acolhimento concedeu esta vantagem aos seus trabalhadores nacionais não pode, por conseguinte, recusá-la aos trabalhadores dos outros Estados-Membros sem cometer uma discriminação proibida pelos artigos 7.º (que passou, após alteração introduzida pelo Tratado da União Europeia, a artigo 6.º e, após alteração, ao actual artigo 12.º CE) e 48., do Tratado e, portanto, pelo artigo 7.º, n.º 2, do regulamento (35). Todavia, no acórdão Singh, o Tribunal também salientou que «os artigos 48.º e 52.º (este último passou, após alteração, a artigo 43.º CE) do Tratado não impedem que os Estados-Membros apliquem aos cônjuges estrangeiros dos seus cidadãos regras de entrada e de permanência mais favoráveis do que as previstas pelo direito comunitário» (36).
V - Quanto ao mérito
A - Primeira questão prejudicial
1) Introdução
21 A primeira questão prejudicial suscita, em substância, a questão de saber se o direito de residência permanente se deve considerar uma «vantagem social» na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do regulamento. O órgão jurisdicional a quo formula a questão nos termos que já referi, porque, em seu entender, não há qualquer outra forma de submeter ao Tribunal de Justiça a questão de saber se A. Kaba pode invocar, nas circunstâncias do caso em apreço, um direito de residência permanente na acepção do direito comunitário. O único fundamento jurídico possível que essa ordem jurídica oferece à sua pretensão consistiria, com efeito, no princípio da não discriminação, enunciado no artigo 7.º, n.º 2, do regulamento; por conseguinte, a única forma de obter ganho de causa relativamente ao indeferimento do IND consistia em alegar que o direito reivindicado constitui uma «vantagem social» na acepção da referida disposição. Essa é a lógica subjaz à decisão de reenvio. Antes de proceder à sua análise quanto ao mérito, considero útil recordar resumidamente o regime actualmente consagrado pela ordem jurídica comunitária em matéria de direitos de residência.
2) Os direitos de residência dos nacionais comunitários migrantes segundo a ordem jurídica comunitária
22 Como já referi anteriormente (v., supra, n.º 11), o EEA Order, que, designadamente, transpõe a directiva, concede o direito de residência no Reino Unido às «pessoas qualificadas», na condição de manterem essa qualidade, e a certos membros das suas famílias (cônjuge, descendentes menores de 21 anos ou a cargo e ascendentes do trabalhador e do seu cônjuge que estejam cargo) (37). Com efeito, quando entram noutro Estado-Membro, eventualmente com os membros da sua família, o Tratado e a directiva só lhes concedem um direito de residência «subordinado» ao exercício de uma actividade económica na acepção do artigo 48.º (38); a directiva impõe aos Estados-Membros a obrigação de reconhecerem o direito de residência aos trabalhadores e aos membros das suas famílias [v. o artigo 48.º, n.º 3, alínea c), do Tratado]. Por força do artigo 7.º da directiva, o cartão de residência (que só tem, no entanto, valor declaratório e confirmativo do direito correspondente) (39) pode ser retirado em caso de perda do emprego que não seja involuntária ou que não dependa de incapacidade temporária. O Tribunal de Justiça esclareceu que o direito conferido pelo artigo 48.º, embora implique a possibilidade de circular livremente no território dos outros Estados-Membros e de aí residir para procurar emprego, não obsta a que os Estados-Membros coloquem um limite razoável - por exemplo, seis meses - à duração dessa residência (40), ou até a excluam completamente, quando o nacional migrante não tem qualquer perspectiva de emprego (41).
23 Há disposições análogas relativas aos direitos conferidos pelos artigos 52.º e 59.º do Tratado CE (este último passou, após alteração, a artigo 49.º CE). Basta referir as disposições da Directiva 73/148/CEE (42). É certo que - para permitir a plena realização da liberdade de estabelecimento (v. segundo considerando da directiva) - o artigo 4.º, n.º 1, da Directiva 73/148 impõe a concessão do direito de residência permanente aos nacionais comunitários, e aos membros das suas famílias, que se estabeleçam num Estado-Membro que não seja o de origem para aí exercer uma actividade não assalariada (depois de terem sido suprimidos, por força do Tratado, os obstáculos relativos a essa actividade). Todavia, esta disposição (bem como o artigo 52.º) pressupõe sempre o exercício de uma actividade económica pelo titular do direito de residência (43). No que se refere à livre prestação de serviços, a ordem jurídica comunitária prevê o direito de residência tanto para o prestador como para o destinatário de serviços; também aqui há uma referência clara ao valor «económico» da actividade associada à presença noutro Estado-Membro; com efeito, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, da Directiva 73/148, «Relativamente aos prestadores e aos destinatários de serviços, o direito de permanência corresponde à duração da prestação» (44).
24 Há a seguir as directivas de que decorre a liberdade de circulação das pessoas que não exercem qualquer actividade económica (45) (a seguir, regra geral, «directivas em matéria de residência»). Todavia, essas directivas, que, por seu lado, consagram um direito de residência, exigem também o preenchimento (continuado) de determinados requisitos, como os de dispor de um seguro de doença e de recursos suficientes para evitar que os nacionais comunitários migrantes (e os membros das suas famílias) se tornem, durante a sua estada, uma sobrecarga para a assistência social do Estado-Membro de acolhimento (46).
25 Além disso, cabe recordar que - através do Regulamento (CEE) n.º 1251/70 (47) e da Directiva 75/34/CEE (48) - a ordem jurídica comunitária prevê também, como «corolário» da livre circulação de pessoas garantida pelo Tratado, ou, por outras palavras, do direito de residência «subordinado» ao exercício de uma actividade económica, o direito - em casos muito específicos, diferentes do que constitui o objecto do litígio no processo principal que está na origem na origem do presente processo - de os trabalhadores assalariados e não assalariados (e os membros das suas famílias) permanecerem a título definitivo no território de um Estado-Membro depois de aí terem exercido uma actividade profissional (49).
26 Por fim, a ordem jurídica comunitária estabelece, em relação a todos os nacionais comunitários migrantes (e aos membros das suas famílias) que exercem uma actividade económica ou que dispõem de meios de subsistência suficientes, sejam ou não titulares de um direito de residência permanente, limites ao gozo do seu direito de permanecer no Estado-Membro de acolhimento. Esses limites determinam-se com base em razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública. Encontram-se definidos nos artigos 48.º, n.º 3, 56.º, n.º 1 (que passou, após alteração, a artigo 46.º, n.º 1, CE), e 66., do Tratado CE (actual artigo 55.º CE) e em três directivas de coordenação das disposições nacionais, as quais, também justificadas pelas mesmas razões, estabelecem um regime específico de expulsão dos estrangeiros (50) (a seguir «directivas relativas à deslocação dos estrangeiros»).
3) Conceito de «vantagem social»
27 Tendo em conta os elementos expostos anteriormente, não há dúvida de que, no caso em apreço, a ordem jurídica comunitária não confere a A. Kaba qualquer direito de residência permanente no Reino Unido. Mais especificamente, não há disposição no Tratado ou no direito derivado a conferir expressa e directamente esse direito ao interessado. O órgão jurisdicional a quo limita-se assim, justamente, a submeter ao Tribunal de Justiça a questão de saber se A. Kaba pode ser autorizado a residir a título definitivo no Estado-Membro de acolhimento, ao abrigo de um direito que eu quase diria indirecto, dependente de o Tribunal considerar que o direito a apresentar um pedido de autorização de residência permanente e a ver se esse pedido examinado (no pressuposto, é certo, de ser aceite) constitui uma vantagem social na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do regulamento. Esse é precisamente o objecto da primeira questão prejudicial que vou analisar a seguir. É evidente que só uma eventual resposta afirmativa pode em seguida permitir a análise da segunda questão submetida pelo Immigration Adjudicator, que pretende saber se as obrigações diferentes previstas pelo legislador nacional - consoante o pedido de autorização de residência permanente seja apresentado pelo cônjuge do nacional britânico (ou, o que é irrelevante para efeitos do presente processo, de uma pessoa «presente e estabelecida») ou, ao contrário, pelo cônjuge do nacional de outro Estado-Membro - constituem uma discriminação relativa ao exercício do direito, que se provou ter a natureza de vantagem social, com a consequência de assim se violar o disposto no artigo 7.º, n.º 2, do regulamento.
28 Para formular e resolver correctamente a primeira questão há, em meu entender, que ter em consideração que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, «o objectivo do Regulamento n.º 1612/68, isto é, a livre circulação dos trabalhadores, exige, para que possa ser assegurada no respeito pela liberdade e pela dignidade, condições óptimas de integração da família do trabalhador comunitário no país de acolhimento» (51). A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou indispensável que o trabalhador e os membros da sua família possam beneficiar das mesmas vantagens sociais que o Estado de acolhimento concede aos próprios nacionais (52). Donde resulta que, para realizar plenamente os objectivos prosseguidos pela ordem jurídica comunitária, «não é possível interpretar restritivamente a referência feita às `vantagens sociais' no n.º 2 do artigo 7.º» (53). De resto, o Tribunal de Justiça acolheu um conceito muito amplo de vantagem social e, segundo jurisprudência constante, este conceito foi «alargado... aos trabalhadores nacionais de outros Estados-Membros», ao ponto de englobar «todas as vantagens `que, ligadas ou não a um contrato de trabalho, são geralmente reconhecidas aos trabalhadores nacionais, em razão principalmente da sua qualidade objectiva de trabalhadores e pelo simples facto da sua residência no território nacional, e cujo alargamento aos trabalhadores nacionais de outros Estados-Membros se afigura assim como apta a facilitar a sua mobilidade no interior da Comunidade'» (54).
29 Entre os numerosos benefícios que o Tribunal de Justiça qualificou de «vantagens sociais», alguns são de natureza económica e dizem directamente (55) respeito ao próprio trabalhador, ou indirectamente quando são concedidos directamente a membros da sua família (56), outros são de natureza não económica (57), outros ainda, concedidos a membros da família do trabalhador, são diferentes daqueles a que ele próprio pode ter direito (58). Uma vantagem social não deixa de o ser, como esclareceu o Tribunal, por entretanto ter falecido o trabalhador que requereu o benefício em favor da sua família (59). Assim entendidas, as disposições do artigo 7.º, n.º 2, do regulamento abrangem uma série numerosa e variada de casos. Por exemplo, no acórdão Reed, o Tribunal de Justiça excluiu que o artigo 10.º, n.º 1, do regulamento possa conferir ao trabalhador migrante o direito de ser acompanhado pelo seu companheiro não casado (v. n.º 16 do acórdão). Todavia, o direito concedido pela legislação nacional aos trabalhadores nacionais do Estado-Membro de acolhimento foi qualificado de vantagem social que integra o âmbito do artigo 7.º, n.º 2, do regulamento (n.º 28 do acórdão). Em conformidade com o princípio da não discriminação, o Tribunal de Justiça alargou o âmbito de aplicação pessoal do regulamento a uma pessoa que, segundo o direito comunitário, não é «membro da família» do trabalhador migrante.
4) Conceito de «vantagem social» e direito de residência permanente
30 Segundo A. Kaba, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o direito de residência permanente e incondicional do cônjuge do trabalhador migrante constitui uma «vantagem social». Apesar de só o titular ter directamente esse direito, o cônjuge trabalhador, todavia, ainda que indirectamente, também é beneficiário de facto (60). O Reino Unido respondeu que os benefícios práticos resultantes do direito de residência permanente (e incondicional) concedidos a quem, como A. Kaba, não é beneficiário de uma autorização de residência autónoma na acepção do direito comunitário só ocorrem em situações que escapam ao direito comunitário e, portanto, que não se incluem no âmbito do regulamento, mais especificamente, do artigo 7.º, n.º 2. Segundo o Governo do Reino Unido, esses benefícios só são relevantes se o outro cônjuge, ou seja, o trabalhador migrante, perder essa qualidade (por exemplo, por ter regressado ao país de origem) ou, após ter obtido o direito em causa, se o membro da família tencionar naturalizar-se cidadão britânico. Por outras palavras, o direito reivindicado no caso em apreço não pode ser qualificado de vantagem social, pois não constituiu uma vantagem ou um benefício cuja extensão aos trabalhadores migrantes nacionais de um Estado-Membro «se afigura... apta a facilitar a sua mobilidade no interior da Comunidade» (v., supra, n.º 28).
31 As observações do Reino Unido a este propósito não me convencem. As vantagens práticas resultantes do direito de residência, a que o recorrente no processo principal tem direito, segundo afirma, subsistem logo na constância do casamento e não se concretizam só em caso de divórcio, quando o trabalhador migrante abandona o território do Reino Unido ou quando deixa de ser «pessoa qualificada» ou, ainda, caso o membro da família pretenda tornar-se cidadão britânico. A possibilidade de um dos membros do casal residir no Estado-Membro de acolhimento a título definitivo e incondicional - independentemente, portanto, de o outro cônjuge manter a qualidade de «pessoa qualificada» - pode contribuir, parece-me, para facilitar a integração do trabalhador migrante e da sua família na sociedade do Estado-Membro de acolhimento e, assim, servir o objectivo da livre circulação dos trabalhadores. O direito de residência permanente garante mais estabilidade e melhor «planificação» familiar e facilita a mobilidade dos trabalhadores, precisamente porque lhes permite beneficiar, no Estado de acolhimento, de uma situação tão próxima quanto possível daquela em que se encontrariam no Estado de origem. Isto representa, em meu entender, uma realização correcta do objectivo referido no quinto considerando do regulamento, ou seja, eliminar qualquer obstáculo no que respeita às condições de integração da família na sociedade do país de acolhimento (61).
32 O Reino Unido sustentou, no Tribunal de Justiça, que a vantagem social na acepção do regulamento está destinada a cessar quando o interessado perde a qualidade de trabalhador migrante ou, tratando-se de benefícios concedidos aos membros da sua família, se quebra o vínculo familiar que os une ao trabalhador migrante. A vantagem social reivindicada por A. Kaba consistia, pelo contrário, em poder gozar de um direito de residência permanente, que não cessa se o cônjuge deixar de ser trabalhador migrante ou se o vínculo matrimonial que os une vier a dissolver-se.
33 Tendo em consideração as observações expostas, cabe notar que o Tratado se inspira claramente no objectivo de rodear a livre circulação dos trabalhadores de garantias sólidas e eficazes que consistem, em primeiro lugar, na supressão dos obstáculos, mesmo mínimos (62), susceptíveis de entravar o seu exercício. A esta exigência prioritária responde, como já salientei, a interpretação que o Tribunal de Justiça deu do conceito de vantagens sociais que cada Estado-Membro deve garantir aos nacionais dos outros Estados-Membros da Comunidade (incluindo os membros das suas famílias) (63) como aos seus próprios nacionais. De resto, como o Tribunal salientou, do conjunto das disposições do regulamento resulta «a importância de que se reveste, sob todos os pontos de vista, a integração do trabalhador e da sua família no Estado-Membro de acolhimento, sem qualquer diferença de tratamento em relação aos nacionais» (64). O caso de que nos devemos ocupar tem origem no facto de que, sob certas condições, o cônjuge do nacional britânico ou da pessoa «presente e estabelecida» no Reino Unido pode solicitar uma autorização de residência permanente, e essa possibilidade existe mesmo que o cônjuge não exerça actividade profissional ou que o vínculo conjugal tenha cessado. Ora não se vê razão para presumir que a extensão desse benefício ao cônjuge do nacional comunitário constitui uma hipótese fora do âmbito em que pode operar o princípio da não discriminação consagrado no regulamento. Em especial, parece-me não haver razão que permita considerar que a vantagem reivindicada por A. Kaba não pode ser equiparada - precisamente por ter sido concedida sem limitações, de uma só vez, e sem estar subordinada ao preenchimento continuado dos requisitos da lei - a uma vantagem social como a prevista no regulamento comunitário. A jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria parece, aliás, apontar em sentido diferente, como se pode deduzir de vários acórdãos. «No âmbito do artigo 48.º do Tratado e do Regulamento n.º 1612/68... desde que a relação de trabalho termine, o interessado perde em princípio a qualidade de trabalhador, entendendo-se no entanto que... tal qualidade pode produzir determinados efeitos após a cessação da relação de trabalho...» (65). Nos acórdãos Lair e Meints, o Tribunal salientou que determinadas vantagens sociais decorrentes da qualidade de trabalhador são garantidas aos trabalhadores migrantes, mesmo que estes, em rigor, já não estejam vinculados por uma relação laboral (66). No acórdão Cristini, o Tribunal afirmou que «se a viúva e os filhos menores de um cidadão nacional tiverem direito a [cartões de redução no preço dos transportes emitidos por um organismo nacional de caminho-de-ferro para as famílias numerosas,] se o pedido tiver sido apresentado pelo pai antes da sua morte, o mesmo deverá acontecer quando o pai falecido for um trabalhador migrante nacional de um outro Estado-Membro; com efeito, seria contrário ao objectivo e ao espírito da regulamentação comunitária sobre a livre circulação de trabalhadores privar os sobreviventes desse benefício na sequência da morte do trabalhador, uma vez que é reconhecido aos sobreviventes de um cidadão nacional.» (n.os 15 e 16). Mas ainda há mais. No acórdão Echternach e Moritz, o Tribunal considerou discriminatória uma legislação nacional que não permitia que o filho de um trabalhador migrante obtivesse o financiamento dos seus estudos após o regresso do pai ao país de origem (67). Com base nessas decisões do Tribunal de Justiça, há que considerar, em meu entender, que o facto de privar os cônjuges dos trabalhadores migrantes do direito de residência permanente quando desapareça um qualquer elemento relativo a esta situação, não corresponde à finalidade nem ao espírito da regulamentação comunitária em matéria de livre circulação dos trabalhadores (68).
34 A Comissão Europeia, que no presente processo interveio ao mesmo tempo que o Reino Unido, sustenta, por seu lado, uma tese que chega, embora por uma via diferente, essencialmente às mesmas conclusões do Reino Unido, ou seja, que o direito reivindicado por A. Kaba estava fora do âmbito do artigo 7.º, n.º 2, do regulamento. Dado que os membros da família a cargo do trabalhador migrante são beneficiários indirectos da igualdade de tratamento concedida ao referido trabalhador (69), a Comissão afirma que não podem usufruir de direitos correspondentes aos concedidos ao próprio trabalhador. Refere que A. Kaba invoca, com base no princípio da não discriminação, um direito de residência permanente, ou seja, um direito mais extenso do que o concedido ao seu cônjuge pelo artigo 48.º Com efeito, para não perder a qualidade de «pessoa qualificada», esta continuaria de qualquer modo sujeita aos limites estabelecidos pela ordem jurídica comunitária (e pelo EEA Order) e devia assim continuar a desenvolver uma actividade profissional.
35 A propósito do disposto nos artigos 255.º e 287.º das Immigration Rules e em contradição com o ponto de vista da Comissão, considero incorrecto não acolher o pedido de A. Kaba em virtude de o direito nacional que invoca ser um direito mais extenso do que o concedido ao seu cônjuge nos termos do artigo 48.º, n.º 3, alínea b), do Tratado, da directiva e do EEA Order. Na realidade, é fácil responder a este argumento. Em primeiro lugar, não é a duração que distingue o direito requerido por A. Kaba do concedido ao seu cônjuge, dado que potencialmente (como a própria Comissão reconheceu) V. Michonneau também tem o direito de prolongar indefenidamente a sua estada no Reino Unido, desde que justamente continue a ser uma «pessoa qualificada» (70). Em segundo lugar, com base na jurisprudência do Tribunal, também é possível considerar que os benefícios concedidos aos membros da família do trabalhador, diferentes dos concedidos a si próprio, constituem vantagens sociais. Refiro-me, por exemplo, à pensão especial de velhice que garante um rendimento mínimo aos ascendentes do trabalhador (v., supra, nota 56). De outro modo, como podia, aliás, explicar-se a jurisprudência do Tribunal que considera «vantagens sociais» toda uma série de benefícios concedidos não ao trabalhador mas aos membros da sua família considerados como tais (v., supra, notas 56 e 58).
36 A fruição «indirecta» pelos membros da família do trabalhador migrante da igualdade de tratamento que o Tratado e o regulamento garantem ao trabalhador migrante - igualdade que se traduz, designadamente, no facto de beneficiarem das mesmas vantagens sociais que o Estado-Membro de acolhimento reconhece aos membros da família dos trabalhadores nacionais - significa que só são os beneficiários de determinadas «vantagens sociais» se e desde que essas vantagens possam ser consideradas como tais em relação ao próprio trabalhador migrante, na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do regulamento (71) (o que, no caso em apreço, não suscita qualquer dúvida; v., supra, nota 60 e n.º 31). E isto, independentemente da sua maior ou menor equivalência às concedidas directamente ao próprio trabalhador.
37 de resto, como o próprio A. Kaba recordou, o conceito de «vantagem social» referido pelo Tribunal não implica que a ordem jurídica comunitária tenha previsto e reconhecido um determinado benefício como um direito do trabalhador migrante. Muitas das «vantagens sociais» progressivamente identificadas pelo Tribunal de Justiça possuem a característica comum de não se tratar de direitos de aplicação geral resultantes de disposições comunitárias, de direitos já conferidos ao trabalhador migrante (72). O artigo 7.º, n.º 2, do regulamento, ao estabelecer o princípio da não discriminação no que se refere a todas as vantagens sociais de que beneficiam os trabalhadores (e os membros das suas famílias) nacionais do Estado-Membro de acolhimento, constitui essencialmente uma disposição «aberta», que remete para as ordens jurídicas nacionais e para os direitos que estas reconhecem. Não é por acaso que o Tribunal salientou, no que respeita ao financiamento de estudos, que «o filho [do trabalhador migrante] pode ele próprio invocar o n.º 2 do artigo 7.º para obter esse financiamento, caso ao abrigo do direito nacional este seja concedido directamente ao estudante» (73).
38 A Comissão recorda também que, em conformidade com a regulamentação comunitária, o cônjuge tem o direito de se instalar com o trabalhador migrante e que os Estados-Membros são obrigados a emitir em favor do cônjuge nacional de um país terceiro um cartão de residência com a mesma validade que o concedido ao trabalhador migrante de que depende (74). Além disso, a Comissão refere o acórdão Diatta, em que o Tribunal declarou que «o artigo 11.º do Regulamento n.º 1612/68... não confere aos membros da família do trabalhador migrante um direito de residência autónomo, mas apenas um direito ao exercício de qualquer actividade assalariada em todo o território desse Estado. O artigo 11.º... não pode, assim, constituir base jurídica de um direito de residência independentemente dos requisitos referidos no artigo 10.º» (75). A referência à regulamentação e à jurisprudência em que a Comissão assenta o argumento não é, porém, pertinente, no caso em apreço, e isto sob diversos aspectos. Em primeiro lugar, o cartão de residência é meramente declaratório do direito de residência (v., supra, n.º 22) e, por conseguinte, a duração da validade não pode afectar a existência desse direito. Em segundo lugar, e mais especificamente, a reivindicação de um direito de residência permanente por A. Kaba baseia-se na conjugação das disposições da legislação britânica pertinente em matéria de emigração com o princípio da não discriminação consagrado no artigo 7.º, n.º 2, do regulamento e não numa disposição especial do direito comunitário. A fundamentação apresentada Tribunal de Justiça no acórdão Diatta é assim muito diferente da tese defendida por A. Kaba.
39 O Governo do Reino Unido observou que o direito de residência permanente escapa ao âmbito do artigo 7.º, n.º 2, do regulamento devido a uma razão suplementar: não integra as vantagens «geralmente concedidas aos trabalhadores nacionais» e a sua concessão ao cônjuge de uma pessoa «presente e estabelecida» no território do Reino Unido efectua-se independentemente da qualidade de trabalhador dessa pessoa. Para que um benefício possa ser considerado uma «vantagem social» basta ser concedido, designadamente, aos trabalhadores nacionais. No acórdão Reed, o Tribunal inclui entre as vantagens sociais um benefício atribuído, sem mais qualificação, aos nacionais do Estado-Membro de acolhimento e aos titulares de um direito de residência permanente (76).
40 Esse mesmo Governo salientou, por fim, no que se refere ao conceito de «vantagem social» definido pelo Tribunal de Justiça, que a autorização de residência permanente não é concedida devido «ao simples facto de ter a residência no território nacional». Segundo a legislação do Reino Unido, esse direito só existe quando tenham sido criados vínculos especiais com o Reino Unido, designadamente, devido ao facto de aí ter residido continuamente durante quatro anos, período de tempo esse em que o titular continuou a exercer a actividade profissional ao abrigo da qual foi inicialmente autorizada a sua entrada, ou devido a aí ter residido durante doze meses enquanto cônjuge de uma pessoa, ela própria já «presente e estabelecida» no seguimento do resultado positivo das verificações previstas no artigo 281.º das Immigration Rules. A argumentos desta natureza pode-se, todavia, responder que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, também se considera que um benefício concedido aos trabalhadores nacionais «em razão principalmente [e não exclusivamente] da sua qualidade objectiva de trabalhadores e do simples facto de possuírem a sua residência no território nacional» constitui uma vantagem social (v., supra, n.º 28). Entre as razões que podem levar um Estado a conceder uma vantagem determinada a uma pessoa que reside no seu território pode assim, seguramente, figurar também a existência de algum vínculo especial - além da mera residência - entre o beneficiário e o Estado de acolhimento.
41 Por conseguinte, concluo, a respeito da primeira questão prejudicial, que um direito de residência permanente concedido ao cônjuge de um trabalhador migrante constitui uma vantagem social na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do regulamento. No caso em apreço, é indiferente que se trate de um direito não expressamente previsto na ordem jurídica comunitária, diferente daqueles de que já goza o trabalhador, assim mesmo considerado, e concedido devido à existência de um vínculo especial com o Estado-Membro de acolhimento.
B - Segunda questão prejudicial
1)
Questão
42 Importa, portanto, analisar agora a segunda questão formulada nos termos recordados supra (v. o n.º 19). Há ou não a discriminação ilegal de que se queixa o interessado, ao comparar o tratamento a que está sujeito com o concedido ao cônjuge de um nacional britânico ou de uma pessoa «presente e estabelecida» no Reino Unido?
43 Em regra, as pessoas «presentes e estabelecidas» no Reino Unido, na acepção do artigo 287.º das Immigration Rules, são cidadãos britânicos. Em apoio das suas pretensões, A. Kaba invoca a jurisprudência do Tribunal de Justiça que considerou discriminatória a exigência de um período determinado de residência no território do Estado-Membro em causa para que os trabalhadores dos outros Estados-Membros possam beneficiar de uma vantagem social, quando essa exigência não foi prevista para os trabalhadores nacionais (77). No entender do Reino Unido e da Comissão, pelo contrário, as disposições dos artigos 255.º e 287.º das Immigration Rules não são discriminatórias em virtude de as duas situações objecto de tratamento diferente não serem comparáveis. Com efeito, há antes de mais uma diferença, afirmam, entre as situações jurídicas dos cônjuges de quem apresenta o pedido com vista a obter a concessão do direito de residência permanente, ou seja, a de uma «pessoa qualificada» (trabalhador migrante), e a da pessoa «presente e estabelecida» (incluindo os nacionais do Estado em causa). Em segundo lugar, como salientou o Governo do Reino Unido, o requerente na acepção do artigo 287.º das Immigration Rules teve provavelmente que se submeter a uma série de verificações a que, em contrapartida, não é submetido quem, depois de obter uma autorização de residência no Reino Unido enquanto cônjuge de um trabalhador migrante comunitário, apresenta um pedido com base no artigo 255.º das Immigration Rules.
44 A tese apresentada por A. Kaba baseia-se na perspectiva oposta, segundo a qual o direito de residência permanente deve ser concedido numa base de perfeita igualdade ao cônjuge do trabalhador migrante e ao cônjuge do nacional comunitário. Com base neste raciocínio, o recorrente no processo principal pressupõe que essas situações subjectivas são equiparáveis e, portanto, dignas de protecção equivalente. O facto de se diferenciar a regulamentação que lhes diz respeito violaria a proibição de discriminar, em razão da nacionalidade, as pessoas abrangidas pela legislação nacional. Ora, como referi anteriormente, o legislador britânico previu, na realidade, a residência permanente, com efeitos equivalentes para ambas as categorias de cônjuges referidas na presente questão prejudicial, apesar de a lei designar a medida a tomar, num caso, por «indefinite leave to remain» e, no outro, por «permission to remain indefinitely». A disposição que A. Kaba considera discriminatória é a relativa à duração, que é diferente nos dois casos, dos períodos de residência necessários para efeitos do pedido de autorização. Esta acusação, todavia, não tem fundamento. A proibição de atender à nacionalidade como critério de distinção lícito ficou consagrada no regulamento, em aplicação do princípio geral da igualdade perante a lei, segundo o qual, na ordem jurídica comunitária, do mesmo modo que nas ordens jurídicas nacionais, situações idênticas, ou cuja equiparação pode, pelo menos, justificar-se, não podem ser reguladas de maneira diferente (78). É certo que o Tribunal afirmou várias vezes que é discriminatória, em razão da nacionalidade, uma obrigação de residência imposta para efeitos da concessão de uma vantagem social, de forma directa se não for prevista para os nacionais do Estado-Membro de acolhimento (v., supra, nota 77), ou indirecta - na medida em que pode ser mais facilmente cumprida pelos nacionais do Estado-Membro de acolhimento - se for imposta independentemente da nacionalidade do requerente (79). Todavia, nos processo em que o Tribunal acolheu este entendimento, o requisito de residência revelou-se discriminatório dado que era imposto em situações que, independentemente da perspectiva da regulamentação que as regia, podiam e deviam ter sido equiparadas. Em contrapartida, no caso em apreço, está-se perante disposições diferenciadas, como se impunha, precisamente para regular situações diferentes. Com efeito, concordo com o Reino Unido e com a Comissão quando afirmo - este ponto será adiante esclarecido - que as situações reguladas, respectivamente, pelos artigos 255.º e 287.º das Immigration Rules não são comparáveis. Vou imediatamente debruçar-me sobre a perspectiva do Governo do Reino Unido. No entender deste Governo, há dois aspectos - um relativo ao mérito e outro, de alguma forma, processual - em que se revela claramente a diferença objectiva entre as duas situações que, segundo A. Kaba, deviam, pelo contrário, estar sujeitas a uma regulamentação idêntica.
2) Direitos de residência e comparação entre as situações jurídicas da pessoa «estabelecida» no Reino Unido e do trabalhador migrante comunitário aí residente
45 O que é que diferencia, para o presente propósito, as situações subjectivas do nacional comunitário migrante e da pessoa «presente e estabelecida» no Reino Unido, seja ou não nacional deste Estado (80)? Começo pelo primeiro aspecto sublinhado pelo Governo do Reino Unido, cuja posição a seu respeito também teve o acolhimento da Comissão (81). Quanto ao nacional migrante, é a própria ordem jurídica comunitária que lhe concede um direito de residência no Estado de acolhimento, sob condição, todavia, de preencher alguns requisitos, ou seja, uma conexão com uma qualquer actividade económica, por exemplo, ou a qualidade de estudante, desde que o interessado disponha de recursos suficientes para evitar tornar-se um encargo para a assistência social do local de residência (82). Pelo contrário, a pessoa «presente e estabelecida» no Reino Unido inclui-se numa categoria criada pela legislação nacional e goza do direito de residência incondicional que lhe é concedido pela ordem jurídica nacional. Esta última situação define-se, na verdade, como a de uma pessoa que reside no país de origem: os «nacionais do Estado de acolhimento... gozam de inteira liberdade de acção no seu país [e esse direito não constitui] um direito de aí residirem para um fim específico» (83). Como o Tribunal de Justiça salientou «é certo que... o cidadão de um Estado-Membro entra e permanece no território desse Estado ao abrigo de direitos resultantes da sua nacionalidade e não dos que lhe confere o direito comunitário» (84). Por outras palavras, enquanto a pessoa presente e estabelecida no Reino Unido goza de um direito de residência permanente, um trabalhador migrante como V. Michonneau goza de um direito de permanecer no território no Estado de acolhimento que só potencialmente é permanente. Este direito existe enquanto exercer (ou pretender exercer) uma actividade económica (v., supra, n.º 22). Além disso, só o titular de uma autorização de residência permanente, ou seja, a pessoa «estabelecida» (que ainda não possui a nacionalidade britânica) pode apresentar um pedido de naturalização para obter a nacionalidade britânica (v., supra, n.º 10).
46 No que respeita mais especificamente aos direitos de residência, é também a ordem jurídica comunitária que estabelece uma distinção clara que cabe aqui recordar: encontram-se previstos, por um lado, o direito de residência «simples» de um trabalhador migrante e, por outro, uma vez o nacional comunitário migrante enraizado no Estado-Membro de acolhimento, o direito de residência permanente, que já não está submetido a qualquer condição, restrição ou obrigação (85). Este novo direito de residência mais amplo constitui um «corolário» do que, em regra, é concedido ao abrigo da livre circulação de pessoas. Com efeito, em casos específicos, o Regulamento n.º 1251/70 [cujo fundamento jurídico é o artigo 48.º, n.º 3, alínea d)] e a Directiva 75/34 atribuem o direito de permanecer no Estado de acolhimento, ou seja, um direito de residência permanente, aos trabalhadores migrantes (assalariados e não assalariados) e aos membros da sua família que já residem no território de outro Estado-Membro que não seja o de origem, por força do direito que lhes é concedido pelos artigos 48.º, n.º 3, alínea c) (86), e 52., do Tratado, executados através da referida directiva e da Directiva 73/148 (v., supra, n.º 25). Entre as situações referidas no Regulamento n.º 1251/70, encontra-se a do trabalhador que atingiu a idade de reforma depois de ter trabalhado no território do Estado-Membro de acolhimento durante, pelo menos, os últimos doze meses e aí residir de modo contínuo há mais de três anos [v. o artigo 2.º, n.º 1, alínea a)]. Encontra-se também a situação do trabalhador que, tendo residido de modo contínuo no território de um Estado-Membro há mais de dois anos deixa de trabalhar como assalariado devido a uma incapacidade permanente para o trabalho [v. o artigo 2.º, n.º 1, alínea b)]. As hipóteses referidas equivalem fundamentalmente à da pessoa «presente e estabelecida» no Reino Unido. Todavia, é claro que, no litígio na causa principal, a situação em que se encontra o cônjuge de A. Kaba não está abrangida por nenhuma das disposição que referi.
47 A este propósito, cabe recordar (v., desde logo, supra, nota 49) que os artigos 6.º [e mais especificamente o n.º 2, alínea e)] do EEA Order e 256., e 257., das Immigration Rules - que integram, com o artigo 255.º, a secção intitulada «Estabelecimento» (Settlement) - prevêem a situação dos que preenchem os requisitos do Regulamento n.º 1251/70 e da Directiva 75/34 e atribuem a essas pessoas o direito a um «cartão de residência permanente» (cujo titular, por esse facto, se torna numa pessoa «estabelecida» no Reino Unido). Deste modo, a legislação nacional equipara, totalmente, o direito de residência permanente do artigo 255.º ao «direito de permanecer» previsto na ordem jurídica comunitária (e que encontra expressão nos artigos 256.º e 257.º das Immigration Rules) e distingue entre as diferentes situações de «estabelecimento» no Reino Unido, na acepção das leis sobre a imigração, e o direito de residência «simples» da «pessoa qualificada», na acepção do EEA Order.
48 Em matéria de residência num determinado Estado-Membro, a situação jurídica dos nacionais desse Estado é tão diferente da dos nacionais dos outros Estados-Membros que a própria ordem jurídica comunitária reconhece aos Estados-Membros a faculdade de tratarem os seus nacionais (e os membros da sua família) de modo mais favorável. Assim, é à luz do exposto anteriormente que, em meu entender, deve ser lido o acórdão que o Tribunal de Justiça proferiu no processo Singh: dado que «o cidadão de um Estado-Membro entra e permanece no território desse Estado ao abrigo de direitos resultantes da sua nacionalidade», «os artigos 48.º e 52.º do Tratado não impedem que os Estados-Membros apliquem aos cônjuges estrangeiros dos seus cidadãos regras de entrada e de permanência mais favoráveis do que as previstas pelo direito comunitário» (87). O vínculo que une os Estados-Membros aos seus nacionais é certamente mais estreito e, em todo o caso, diferente relativamente ao que cada Estado-Membro estabeleceu, através do Tratado, com os nacionais dos outros Estados-Membros. Daqui resulta que, em matéria de direitos de entrada e residência, o tratamento diferente reservado a cada categoria de pessoas não constitui necessariamente uma discriminação ilegal.
49 O acórdão Reed pode, em suma, ser conciliado com o que o Tribunal afirmou no acórdão Singh e com a reconstituição anterior. A. Kaba recorda que, no acórdão Reed, o Tribunal considerou discriminatória, em razão da nacionalidade, uma legislação nacional que não reconhecia o direito de residência ao companheiro não casado de um trabalhador comunitário imigrado e residente nos Países Baixos, quando esse mesmo direito estava consagrado para o companheiro não casado de um nacional neerlandês ou de um estrangeiro titular de um direito de residência permanente (como refugiado ou beneficiário do direito de asilo) (88). Ainda em matéria de residência, não nego que a situação desta pessoa (próxima da dos nacionais neerlandeses) (89) parece ser próxima da pessoa «presente e estabelecida» (também não muito distante da do nacional britânico) (90). Todavia, o facto é que, ao criticar a natureza discriminatória da medida nacional, o Tribunal limitou-se a salientar a diferença de tratamento reservado aos (companheiros de) cidadãos comunitários po referência aos próprios (companheiros de) cidadãos neerlandeses. Assim, o Tribunal não tomou expressamente em consideração os argumentos do Governo neerlandês que, em resposta às acusações de A. Reed, salientou a diferença substancial existente entre os direitos de residência do cidadão nacional e os do trabalhador migrante comunitário. Na realidade, no acórdão Reed, o Tribunal considerou haver uma discriminação típica em função da nacionalidade porque - como salientou o advogado-geral Lenz nas suas conclusões no processo Reed [v. parte A.II, n.º 1, alínea a)] - o Estado-Membro em causa não demonstrou cabalmente porque é que a diferença de tratamento dos trabalhadores migrantes comunitários era devida à sua situação jurídica diferente em relação com os direitos de residência e não unicamente devido à nacionalidade em si mesmo considerada (91).
50 Voltando ao caso que nos ocupa. No caso em apreço, o Reino Unido apresentou uma fundamentação clara e convincente do regime adoptado para as situações previstas, respectivamente, nos artigos 255.º e 287.º das Immigration Rules. Além de não constituir uma discriminação (embora se possa pensar numa discriminação indirecta) em razão da nacionalidade, o período de residência prévia mais longo previsto no artigo 255.º resulta claramente do facto de que, tratando-se do direito de residência, a situação do trabalhador migrante devia ser apreciada e regulada, como sucedeu, diferentemente da da pessoa «presente e estabelecida» no Reino Unido (92). Segundo o Reino Unido, diferentemente do trabalhador migrante comunitário titular de um direito de residência normal na acepção do EEA Order (e da directiva), no essencial, o estrangeiro «estabelecido» no Reino Unido consolidou vínculos ao país de acolhimento depois de aí ter passado normalmente quatro anos de modo contínuo. Por maioria de razão, o cidadão britânico, como tal, goza no seu país de um direito de residência permanente e incondicional (93). De resto, mesmo o trabalhador migrante comunitário que, na perspectiva do legislador nacional, estabeleceu vínculos duráveis com o Reino Unido pode pedir e obter o «estabelecimento» (settlement). O artigo 255.º das Immigration Rules pressupõe, efectivamente, que uma pessoa que permaneceu quatro anos no país está aí enraizada. Isto posto, compreende-se assim que, no que se refere ao pedido de residência permanente, o período de residência prévia exigido tenha sido reduzido relativamente à pessoa que solicita a residência permanente para se juntar ao cônjuge que já é uma pessoa «estabelecida». Em contrapartida, não se considerou - e esta decisão não me parece ilógica - que, doze meses após entrar no Reino Unido, o trabalhador migrante já esteja enraizado no país de acolhimento, a ponto de justificar que se estenda ao cônjuge que deseje juntar-se-lhe o tratamento reservado ao cônjuge de uma pessoa já estabelecida no país. A própria ordem jurídica comunitária, importa recordar, subordina o direito de residência permanente à exigência de se ter alcançado uma integração suficiente no Estado de acolhimento, que se supõe só existir após um período adequado de residência contínua, associado, por vezes, a elementos suplementares (94) (95).
3) Efeitos da entrada em vigor do Tratado da União Europeia
51 Referi por que razões a situação jurídica das pessoas «presentes e estabelecidas» no Reino Unido continua a ser diferente da do trabalhador migrante comunitário que, como V. Michonneau, no caso em apreço, chegou a esse país pouco antes de o cônjuge solicitar o reconhecimento do direito de residência permanente. Nesta fase, coloca-se o problema de verificar se a entrada em vigor do Tratado da União Europeia, em 1 de Novembro de 1993 (ou seja, em data anterior aos factos da causa), alterou, sob qualquer perspectiva que seja pertinente para o presente processo, a situação jurídica de V. Michonneau. Actualmente, o Tratado CE inclui o artigo 8.º-A (introduzido pelo Tratado da UE) (96). Noutros processos, exprimiu-se o ponto de vista de que as disposições deste artigo representam um «progresso qualitativo considerável» - ou um passo extraordinário, também se afirmou - sobre a concepção anterior da livre circulação de trabalhadores associada, ou até inevitavelmente circunscrita, ao exercício de actividades económicas (v. os artigos 48.º a 66.º do Tratado CE) ou subordinada à exigência de dispor de recursos suficientes para evitar constituir um encargo para a assistência social do Estado-Membro de acolhimento (v. as directivas em matéria de residência), de modo que actualmente o acervo comunitário seria dificilmente aplicável aos direitos de residência dos cidadãos da União Europeia (97).
52 Todavia, não se deve esquecer o ponto central da questão submetida ao Tribunal de Justiça pelo tribunal a quo. Trata-se de determinar se a nacional comunitária, de que A. Kaba era o cônjuge, pode invocar no Estado-Membro de acolhimento um direito de residência pleno, ou seja, incondicional. Só deste modo o direito em questão equivale ao concedido pelo legislador britânico ao seu próprio nacional ou à pessoa «presente e estabelecida» e não se verifica a alegada discriminação na fruição da vantagem social em causa. A questão só diz respeito à infracção que o Reino Unido teria cometido ao não equiparar integralmente a posição do cidadão nacional (ou a outra, equivalente, da pessoa «presente e estabelecida») à que é reconhecida aos cidadãos comunitários, de modo a eliminar a divergência das condições de residência prévia que os respectivos cônjuges têm de satisfazer para poderem solicitar a autorização de residência permanente. O Tribunal de Justiça ainda não teve ocasião de se pronunciar sobre o aspecto, discutido no caso em apreço, da igualdade - e portanto, repita-se, da pretensa natureza «ilimitada» - da liberdade de residência, que A. Kaba gostaria de ver estendida aos outros cidadãos comunitários, do mesmo modo e pela mesma razão por que o Estado de acolhimento concede essa liberdade aos seus nacionais (98).
53 Pelo meu lado, não creio que as disposições dos Tratados de Maastricht e de Amesterdão militem em favor de tal pretensão. É à conclusão a que se chega se se analisar mais de perto, na perspectiva da presente questão, o disposto no artigo 8.º-A, n.º 1, do Tratado. Não é necessário recordar o contexto jurídico em que esta disposição se insere. O preâmbulo do Tratado da União Europeia enuncia a resolução de «assinalar uma nova fase no processo de integração europeia...» e reafirma «o... objectivo [dos Estados-Membros] de facilitar a livre circulação de pessoas». O artigo B do mesmo Tratado (que passou, após alteração, a artigo 2.º UE) inclui nos objectivos da União «o reforço da defesa dos direitos e dos interesses dos nacionais dos seus Estados-Membros, mediante a instituição de uma cidadania da União». Esta cidadania foi instituída. O Tratado acolhe assim a ideia de um estatuto comum que os indivíduos, cuja existência jurídica é reconhecida na ordem jurídica da União (v. o artigo 8.º do Tratado CE), adquirem pelo simples facto de terem a nacionalidade de um Estado-Membro. Trata-se de uma ideia fecunda dado que, nesta base, a União entre os Estados-Membros pode, como demonstra a experiência histórica, desenvolver-se e tornar-se numa união de povos, como a concebem os Tratado de Maastricht e de Amesterdão. O preâmbulo do Tratado UE afirma a decisão de continuar o «processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa». Todavia, o contributo da introdução desta nova cidadania para a construção europeia não é meramente potencial.
54 Seja-me permitido recordar o que afirmei noutro processo a propósito da incidência certa e imediata que a cidadania da União tem a nível do âmbito de aplicação da proibição de qualquer discriminação baseada na nacionalidade. O direito a tratamento igual ao que o Estado de residência concede aos seus nacionais pode, em meu entender, ser actualmente invocado pelos particulares, independentemente de uma qualquer qualidade de utente do mercado, devido à situação de cidadão, digamos, europeu, que resulta do Tratado e a que há que atender ao aplicar-se-lhe esse direito. Era o que eu afirmava no processo Martínez Sala (99). Todavia, nesse processo, também referi que a cidadania da União nunca se poderia sobrepor, sem discernimento, à cidadania nacional nem, portanto, servir de fundamento à pretensão de também beneficiar dos direitos que devem considerar-se reservados unicamente aos nacionais do Estado de residência, porque esses direitos são o apanágio da sua nacionalidade (100). Esta observação impõe-se em virtude da clareza da letra do Tratado (101). Devo de novo formulá-la no caso em apreço. A proibição da discriminação prevista no regulamento, no que se refere às vantagens sociais, não pretende e não pode obrigar o legislador britânico a respeitar uma obrigação que o Tratado e o próprio regime da cidadania da União não permitem impor-lhe, como seja, precisamente, a obrigação de equiparar completamente o «right of abode», que contém claramente a marca da cidadania nacional, ao direito de residência do cidadão comunitário (102). A tese de A. Kaba também não pode apoiar-se no facto de a liberdade de circular e de permanecer em qualquer Estado-Membro estar expressamente prevista numa disposição específica do Tratado, como um direito associado à cidadania da União. Para uma interpretação correcta desta disposição, impõem-se as considerações e previsões que seguem, e isso mesmo admitindo que a referida disposição foi adoptada para designar uma liberdade fundamental, um direito de ordem constitucional (103). Aqui, só se coloca a simples e única questão de saber se o artigo 8.º-A, n.º 1, do Tratado, devido ao seu conteúdo vinculativo, teve o efeito de alargar a todos os cidadãos um direito de residência isento por definição, em todo o território da União, de qualquer limite no tempo. Ora, a disposição que proclama esse direito estabelece limites precisos ao seu exercício, que devem ser observados sempre que se pretenda invocar - como se pode, em meu entender, certamente fazer - o seu efeito directo (104). Trata-se, na verdade, de limites significativos. Todavia, são impostos pela fonte de direito primária da ordem jurídica da União. O intérprete, seja ou não do seu agrado, não pode ignorá-los.
55 Os dados do direito vigente levam a crer que o Tratado UE, por si só, não foi muito inovador em matéria de residência, como pretende A. Kaba, dado que deixa sobretudo ao Conselho, para o futuro e deliberando por unanimidade (em codecisão com o Parlamento Europeu (105)), a delicada tarefa de facilitar o exercício do direito que cabe aos cidadãos da União de permanecerem livremente no território dos Estados-Membros (v. artigo 8.º-A, n.º 2). De resto, os trabalhos preparatórios do futuro Tratado da União Europeia mostram que, pelo menos no início, tinha sido encarada a possibilidade de instituir uma cidadania da União que incluísse o «direito de completa liberdade de circulação e permanência» (106), ou a «liberdade de circular e permanecer independentemente do exercício de uma actividade económica» (107), ou a plena liberdade de circulação (108) e isso de modo a «concretizar» o conceito de cidadania europeia (109). A Comissão, por seu lado, sugerira a seguinte redacção: «Qualquer cidadão da União tem o direito de circular e permanecer livremente e sem limite de duração no território da União independentemente de aí exercer uma actividade económica» (110). O artigo 8.º-A, n.º 1, do Tratado prevê actualmente o direito de livre permanência na União com o seguinte aditamento: «Sem prejuízo das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação». É forçoso reconhecer que, com isto, a disposição em causa remete para as disposições anteriores, como as do próprio Tratado CE (v. artigos 48.º a 66.º), bem como para todas as disposições constantes, designadamente, do regulamento, da directiva e das directivas em matéria de residência. A inclusão dos limites assim formulados na redacção do artigo 8.º-A, n.º 1, implica, portanto, que a liberdade de residência está submetida aos limites previstos nas directivas em matéria de deslocação, ou seja, sobre a expulsão dos estrangeiros, mas continua ligada ao exercício de uma actividade económica (artigos 48.º a 66.º e direito derivado) ou à disponibilidade de recursos suficientes (directivas em matéria de residência).
56 Se o artigo 8.º-A, n.º 1, tivesse efectivamente instituído um direito de residência «absoluto» equivalente àquele de que gozam os nacionais dos diferentes Estados-Membros no respectivo território nacional, os cidadãos migrantes da União já não podiam ser expulsos do Estado-Membro de acolhimento e as directivas sobre deslocação de estrangeiros, se não fossem revogadas, deviam, pelo menos, reflectir essa mudança (os artigos 48.º, n.º 3, 56.º, n.º 1, e 66., do Tratado também não sofreram alterações). Além disso, o Tribunal de Justiça continuou a pronunciar-se sobre essas directivas no âmbito de decisões a título prejudicial ao abrigo do artigo 177.º do Tratado CE (actual artigo 234.º CE), sem fazer qualquer referência ao Tratado da União Europeia, mostrando assim que considera que a entrada em vigor desse Tratado não tornou obsoletas as referidas directivas (111).
57 Considerações semelhantes aplicam-se às directivas em matéria de residência que não foram alteradas nem revogadas e sobre as quais ainda recentemente se pronunciou o Tribunal de Justiça na sequência de uma acção intentada pela Comissão ao abrigo do artigo 169.º do Tratado (actual artigo 226.º CE) (112). Também os artigos 48.º a 66.º do Tratado (bem como as directivas e regulamentos adoptados em sua aplicação) teriam sido alterados em consequência; em resumo, o Tratado UE interveio a nível do artigo 49.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 40.º CE) na parte em que prevê a obrigação de o Conselho adoptar as medidas necessárias à realização progressiva da livre circulação dos trabalhadores, tal como se encontra definida no artigo 48.º E até em relação a estas disposições do Tratado - bem como, por exemplo, sobre o regulamento e a directiva - a jurisprudência do Tribunal de Justiça continuou a enriquecer-se sem sequer indicar, por exemplo, que o acórdão Antonissen - que reconheceu o direito de os Estados-Membros fixarem limites razoáveis (no caso em apreço, seis meses) à duração da residência de uma pessoa que procura um emprego num Estado-Membro que não seja o Estado de origem (v., supra, n.º 22) - devia considera-se ultrapassado; também aí se vê a confirmação de que o artigo 8.º-A, n.º 1, não constitui, como tal, um progresso qualitativo considerável.
58 De resto, se os nacionais migrantes da União gozam de um direito de residência incondicional, não se compreende por que razão - na sequência da anulação da Directiva 90/366/CEE (113) - o Conselho, três dias apenas antes da entrada em vigor do Tratado UE, adoptou na actual redacção a Directiva 93/96 relativa ao direito de residência dos estudantes (v., supra, n.º 22). Não parece muito sensato adoptar uma directiva em que se prevê um direito de residência limitado à duração da formação prosseguida e subordinado à condição de dispor de um seguro de doença e de recursos financeiros suficientes, quando, sob este aspecto, estava destinada a ficar obsoleta passados três dias (114). Além disso, uma série de propostas recentes - que inclui a proposta referida supra na nota 68 - que contêm alterações a introduzir no regulamento e nas Directivas 68/360 e 73/148 não consideram o artigo 8.º-A, n.º 1, como a fonte de um «novo» direito de residência. Pelo contrário, acolhem, por exemplo, a jurisprudência Levin (115) e Antonissen, ao confirmarem a validade actual desta (116). A Comissão (autora destas propostas), e também o Parlamento Europeu e o Comité Económico e Social, parecem não considerar caducas as Directivas 68/360 e 73/148; com efeito, no decurso do processo legislativo de alteração das referidas directivas, não suscitaram qualquer objecção alguma à continuação de um direito de residência condicionado, como o que figura nas disposições de aplicação dos artigos 48.º a 66.º do Tratado (117).
59 Parece-me também ser de algum interesse o que se pode ler no relatório da Comissão Europeia sobre o funcionamento do Tratado da União Europeia (118): «Os direitos de livre circulação e de livre residência não foram reconhecidos, de um modo geral, ao cidadão da União, mas sim subordinados aos `limites e condições' que o direito comunitário impõe ao [seu] exercício... [N]o que se refere ao direito de residência, remete-se para um conjunto complexo de directivas que estabelecem as condições, por vezes restritivas, a que está subordinada cada categoria de pessoas... Assim, na prática, o Tratado não introduziu qualquer melhoramento em relação à situação anterior. Tendo em consideração o carácter individual da liberdade de... permanecer, as expectativas dos cidadãos não foram alcançadas» (119). Os relatórios Westendorp de 1995 (120), Veil de 1997 (121) e várias intervenções recentes da Comissão (122) (123) também oferecem uma percepção clara dos limites a que está subordinado o direito de residência dos nacionais comunitários migrantes.
60 O Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (124), a doutrina dominante (125), assim como algumas decisões dos órgãos jurisdicionais nacionais (126) inclinam-se para dar ao artigo 8.º-A, n.º 1, do Tratado uma interpretação que não ignora a parte final desta disposição. Contudo, é preciso não esquecer que o artigo 8.º-A, na sua redacção actual, abstraindo do seu evidente alcance político (127), desempenha uma importante função jurídica e técnica. O seu n.º 2 proporcionou certamente uma base jurídica específica para os futuros progressos da acção comunitária destinada a facilitar a livre circulação das pessoas «inactivas», evitando o recurso ao artigo 235.º do Tratado (v. nota 113).
61 Em conclusão, no que respeita ao objecto do presente processo e à situação jurídica em que se encontra, no estado actual de integração comunitária, uma nacional comunitária migrante, como v. Michonneau, não parece ainda possível afirmar que os direitos de residência «comunitários» dos cidadãos da União residentes noutro Estado-Membro que não seja o de origem são doravante análogos aos que os Estados-Membros reconhecem aos seus nacionais ou, no caso em apreço, que o Reino Unido concede às pessoas «estabelecidas» no território nacional (128).
4) Comparação das condições de admissão no Reino Unido estabelecidas pelos artigos 255.º e 287.º das Immigration Rules
62 Para demonstrar a diferença existente entre as situações abrangidas pelos artigos 255.º e 287.º das Immigration Rules, o Reino Unido também recordou, como já referi, regras processuais. Por um lado, o cônjuge de um trabalhador migrante comunitário tem um verdadeiro direito de entrar e permanecer no Estado-Membro em cujo território exerce a sua actividade profissional. Para beneficiar da livre circulação, o titular desse direito apenas deve apresentar, aquando da sua entrada, um bilhete de identidade ou um passaporte válido (129) e, no que respeita à sua permanência, obter um cartão de residência mediante simples apresentação dos documentos referidos no artigo 4.º, n.º 3, da directiva (v., supra, nota 3). Estas formalidades foram reduzidas ao mínimo para eliminar as restrições à deslocação e à permanência dos trabalhadores migrantes e das suas famílias (v. artigo 1.º da directiva) e tendem a assegurar uma admissão quase imediata. Depois de cumpridas estas formalidades, o artigo 255.º das Immigration Rules exige apenas, como condição para a concessão do direito de residência permanente, uma presença contínua de quatro anos no território nacional. Em contrapartida, é necessário que o requerente, na acepção do artigo 287.º das Immigration Rules, tenha sido «admitido» no território do Reino Unido com observância dos requisitos do artigo 281.º das Immigration Rules (v., supra, n.º 9). Por força desta disposição, recorde-se, o cônjuge de uma pessoa presente e estabelecida no Reino Unido que aí pretenda estabelecer-se não tem um direito de entrada. Para esse efeito, deve obter uma autorização especial que pressupõe a observância de algumas condições destinadas, designadamente, a garantir que não se trata de um casamento simulado, contraído com a finalidade exclusiva de obter o «estabelecimento» no Reino Unido. A administração britânica verifica o cumprimento dessas condições antes de o requerente poder ser admitido no Reino Unido (130) e não rapidamente no momento da sua entrada no território do Estado-Membro, como no caso das pessoas que invocam a livre circulação prevista no artigo 48.º do Tratado e dos membros das suas famílias (131). Tendo em consideração a natureza das condições previstas no artigo 281.ºdas Immigration Rules, este inquérito pode prolongar-se por vários meses (132). De resto, o próprio A. Kaba o reconheceu (133).
63 No caso em apreço, A. Kaba solicitou uma autorização de residência permanente ao abrigo do artigo 287.º das Immigration Rules, mas sem antes ter sido sujeito aos controlos referidos no artigo 281.º Com efeito, dado que no início A. Kaba obteve uma autorização de residência na qualidade de cônjuge de um trabalhador migrante comunitário, a administração britânica nunca pôde verificar se o casamento entre A. Kaba e V. Michonneau se realizou, designadamente, com a única finalidade de obter o «estabelecimento» no Reino Unido (134).
64 Em conclusão, não considero que o tratamento diferente que é dado, respectivamente, ao cônjuge do trabalhador migrante comunitário e ao cônjuge de uma pessoa «estabelecida» no Reino Unido, na acepção da legislação britânica sobre imigração, constitua uma discriminação em razão da nacionalidade.
VI - Conclusões
65 Em consequência, considero que se deve responder do seguinte modo às questões prejudiciais submetidas pelo Immigration Adjudicator:
«1) Um direito de residência permanente, como o previsto nos artigos 255.º e 287.º das Immigration Rules de 1994 do Reino Unido, constitui uma `vantagem social' na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade.
2) Preceitos de direito interno, como os constantes dos artigos 255.º e 287.º das Immigration Rules do Reino Unido, que subordinam a concessão de uma vantagem social, como o direito de residência permanente, ao requisito de um período de residência no território do Estado-Membro em causa, cuja duração se define consoante o requerente seja cônjuge de um trabalhador migrante comunitário ou de uma pessoa `presente e estabelecida' no Estado-Membro de acolhimento, não violam a proibição de qualquer discriminação, assente na nacionalidade, na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68.»
(1) - JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77.
(2) - JO L 257, p. 13; EE 05 F1 p. 88.
(3) - O artigo 4.º, n.º 3, da directiva tem a seguinte redacção: «Para a emissão do Cartão de Residência de Nacional de um Estado-Membro da CEE, os Estados-Membros apenas podem exigir a apresentação dos seguintes documentos:
- Ao trabalhador:
a) O documento ao abrigo do qual entrou no seu território;
b) Uma declaração de contrato passada pelo empregador ou um certificado de trabalho;
- Aos familiares:
c) O documento ao abrigo do qual entraram no seu território;
d) Um documento emitido pela autoridade competente do Estado de origem ou de proveniência, provando o seu vínculo de parentesco;
e) Nos casos previstos nos n.º 1 e 2 do artigo 10.º do Regulamento (CEE) n.º 1612/68, um documento emitido pela autoridade competente do Estado de origem ou de proveniência, atestando que estão a cargo do trabalhador ou que vivem, nesse país, sob o mesmo tecto desse trabalhador.»
(4) - 1971, c. 77.
(5) - SI 1994, n.º 1895.
(6) - HC 395.
(7) - As Immigration Rules não constituem verdadeiras disposições normativas, embora sirvam de fundamento às decisões em matéria de imigração e sejam vinculativas, no sentido de que a sua violação pode constituir um fundamento válido de recurso (v. C. Vincenzi, «European Citizenship and Free Movement Rights in the United Kingdom», in Public Law 1995, sob a direcção de D. Oliver, Sweet & Maxwell, Londres, 1995, p. 259, designadamente p. 265).
(8) - V. os artigos 1.º, n.º 1, e 2.º, n.º 1, do Immigration Act.
(9) - V. o artigo 1.º, n.º 2, do Immigration Act.
(10) - V. o artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do Immigration Act.
(11) - V. o artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Immigration Act.
(12) - V. o artigo 323.º das Immigration Rules.
(13) - Entre os casos de expulsão de estrangeiros inclui-se a imposta por razões de interesse público («conducive to the public good») ou, por recomendação do tribunal criminal, a condenação em pena de prisão de indivíduo maior de 17 anos (v. os artigos 3.º, n.os 5 e 6, e 6., do Immigration Act e 362., e segs. das Immigration Rules).
De resto, por força de um princípio de direito internacional público, o Reino Unido, como qualquer Estado, não pode expulsar os seus próprios nacionais (v. acórdão de 16 de Julho de 1998, Pereira Roque, C-171/96, Colect., p. I-4607, n.os 37 e 38, e a jurisprudência aí referida).
(14) - V. o artigo 134.º das Immigration Rules.
(15) - V., no mesmo sentido, artigo 6.º das Immigration Rules, intitulado «Interpretação» (sublinhado nosso; tradução livre, como sucede com todas as disposições da legislação britânica aqui referidas).
(16) - V. os artigos 1.º, n.o 1, e 2.º, n.o 1, do Immigration Act (v., supra, n.º 4).
(17) - Immigration Appeal Tribunal, acórdão de 26 de Janeiro de 1994, Gal, 10620, não publicado (v., designadamente, pp. 9 e 10 do documento dactilografado que consta dos autos do presente processo). No processo Gal, o Immigration Appeal Tribunal decidiu que um trabalhador francês, imigrante no Reino Unido, onde reside, não pode ser considerado livre de qualquer restrição durante e enquanto aí residir. Com efeito, só continua a poder residir no Reino Unido se conservar o estatuto de «pessoa qualificada» (na acepção do EEA Order e da directiva). Por conseguinte, segundo o acórdão referido pelo Immigration Adjudicator, embora o período em que o trabalhador migrante comunitário pode residir no Reino Unido não esteja directamente limitado no que respeita à sua duração, está, todavia, condicionado no que respeita à exigência de certas «qualidades»; pode, assim, afirmar-se que existe um limitação no tempo, ainda que indirecta.
(18) - Por conseguinte, a expressão «admitidos no Reino Unido na sequência de autorização de entrar» não serve para identificar a pessoa que entrou no Reino Unido utilizando os direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária. Esta dispõe de um verdadeiro direito de entrada e não carece de qualquer autorização (v., supra, n.º 2). V., no mesmo sentido, a jurisprudência nacional pertinente referida pelo órgão jurisdicional de reenvio (acórdão de 3 de Março de 1998, Boukssid, INLR, 1998, p. 275, especificamente p. 281).
(19) - V. o artigo 3.º, especialmente n.º 3, do EEA Order e os artigos 258.º e 259.º das Immigration Rules.
(20) - V. artigo 1.º, n.º 2, do anexo I do British Nationality Act de 1981 (lei da nacionalidade britânica; 1981, c. 61).
(21) - V. artigo 7.º, n.º 1, do Immigration Act de 1988 (que completa e altera, em parte, o Immigration Act de 1971; 1988, c. 14); artigos 3.º, n.os 1 e 2, do EEA Order e 7., das Immigration Rules.
(22) - V. artigo 4.º, n.º 1, do EEA Order.
(23) - V. artigo 6.º do EEA Order.
(24) - V. artigo 4.º, n.º 2, do EEA Order.
(25) - V. artigo 15.º, n.º 2, do EEA Order.
(26) - V. artigo 20.º, n.º 1, do EEA Order. A este respeito, remeto para os fundamentos que serviram de base à concessão a A. Kaba de uma autorização de residência de cinco anos (v., infra, n.º 15).
(27) - V. artigo 15.º, n.º 2, alínea a), do EEA Order.
(28) - V. artigo 5.º, n.os 1 e 2, do EEA Order.
(29) - V. artigos 4.º, n.º 1, da directiva; 7.º, n.º 1, do Immigration Act de 1988; 3.º, n.os 1 e 2, do EEA Order; e 7., das Immigration Rules.
(30) - No processo Gal, o Immigration Appeal Tribunal referiu que uma disposição como a do artigo 255.º das Immigration Rules [no caso vertente, a disposição pertinente era a anterior - análoga, no que aqui se refere, ao artigo 225.º - ou seja, o artigo 251.º das Immigration Rules de 1990 (HC 251)], visa transformar os direitos resultantes da ordem jurídica comunitária aí referidos num direito em tudo semelhante ao «indefinite leave to remain», dado que este só é reconhecido pela ordem jurídica britânica (v. p. 6 e 7 do acórdão, que refere como precedente o processo Layne, Imm AR, 1987, p. 247).
(31) - Tradução livre. Com efeito, devido a um lapso do IND - como tal reconhecido pelo agente do Reino Unido - A. Kaba obteve uma «autorização de residência» (leave to remain). Como resulta da exposição anterior sobre o contexto jurídico em que se insere o litígio na causa principal, o cônjuge de um trabalhador migrante comunitário goza de um verdadeiro direito de residência noutro Estado-Membro que não seja o de origem (direito este que é simplesmente confirmado pelo cartão de residência emitido pelo Estado-Membro de acolhimento; v., por exemplo, acórdãos de 8 de Abril de 1976, Royer, 48/75, Colect., p. 221, n.os 31 a 36; de 14 de Julho de 1977, Sagulo e o., 8/77, Colect., p. 517, n.º 8; de 5 de Fevereiro de 1991, Roux, C-363/89, Colect., p. I-273, n.º 12; e de 12 de Maio de 1998, Martínez Sala, C-85/96, Colect., p. I-2691, n.º 53) e não carece, de modo algum, de uma autorização prévia. Parece-me que a fundamentação da concessão da «leave to remain» (na qualidade de cônjuge de um nacional comunitário que gozava no Reino Unido dos direitos conferidos pelo Tratado) não permite duvidar de que essa «leave to remain» é, independentemente da forma, uma «permission to remain».
Todavia, dos autos do presente processo não resulta que A. Kaba, para entrar no Reino Unido, provou ao IND que preenchia os requisitos do artigo 281.º das Immigration Rules relativos a qualquer pessoa que apresenta um pedido de autorização de entrada no Reino Unido para «aí se estabelecer» e que é simultaneamente cônjuge de uma pessoa presente e estabelecida no Reino Unido (v., supra, n.º 9).
(32) - Tradução livre.
(33) - Acórdão de 17 de Abril de 1986 (59/85, Colect., p. 1283).
(34) - Acórdão de 7 de Julho de 1992 (C-370/90, Colect., p. I-4265).
(35) - V. n.os 28 a 30.
(36) - N.º 23 do acórdão. A propósito do caso de um nacional indiano que acompanhou o cônjuge, nacional britânico, quando este regressou ao Reino Unido para aí exercer uma actividade independente, na acepção do artigo 52.º do Tratado, após ambos os cônjuges terem trabalhado cerca de dois anos como assalariados na Alemanha, o Tribunal também referiu no acórdão Singh que «o cônjuge de um cidadão comunitário que tenha feito uso [dos] direitos [de circulação e de estabelecimento] deve, quando regressa ao seu país de origem, dispor pelo menos dos mesmos direitos de entrada e de permanência que os que lhe seriam reconhecidos pelo direito comunitário se o seu cônjuge escolhesse entrar e permanecer noutro Estado-Membro» (n.º 23). No essencial, se os nacionais dos Estados-Membros, e os membros das suas famílias, que têm o direito de circular livremente nos outros Estados-Membros (v. acórdão de 24 de Novembro de 1998, Bickel e Franz, C-274/96, Colect., p. I-7637, n.º 15) não pudessem invocar esse direito no que respeita à entrada e à residência, quando regressam ao Estado-Membro de origem, o direito de circulação não produzia a plenitude dos seus efeitos (v. acórdão de 21 de Setembro de 1999, Wijsenbeek, C-378/97, Colect., p. I-6207, n.º 22, que refere o n.º 23 do acórdão Singh). Por outras palavras, esses nacionais podiam ser dissuadidos de deixar o seu país de origem para exercerem uma actividade económica noutro Estado-Membro (v. acórdão Singh, n.º 19). No processo Singh, a legislação britânica sobre a imigração não permitia o regresso de S. Singh, embora este fosse marido de uma nacional britânica. Considerando o direito comunitário aplicável ao caso em apreço, o Tribunal de Justiça, no essencial, «[não se opôs] a que os direitos decorrentes do Tratado acresçam, completando-os, aos direitos conferidos ao nacional do país em causa pela legislação nacional» (conclusões do advogado-geral G. Tesauro no referido processo, n.º 13). No que respeita aos factos específicos do processo na causa principal, o Tribunal de Justiça proibiu assim o Estado-Membro em causa de tratar o seu nacional de uma forma menos favorável do aquela que reserva aos nacionais comunitários migrantes.
(37) - V. artigo 10.º do regulamento para o qual remete o artigo 1.º da directiva.
(38) - V. acórdãos Roux, n.os 12 e 20, e Singh, n.º 17. A jurisprudência nacional referida pelo órgão jurisdicional a quo (v. acórdãos Gal, Boukssid, já referidos, e acórdão de 23 de Abril de 1997, Sahota e Zeghraba, Imm AR, 1997, p. 429) também se pronunciou sobre o facto de que o direito comunitário só prevê um direito de residência permanente no território de outro Estado-Membro que não seja o de origem em situações como as do litígio no processo principal.
(39) - V. acórdãos Royer, n.os 31 a 36, Sagulo e o., n.º 8, Roux, n.º 12, e Martínez Sala, n.º 53.
(40) - V. acórdão de 26 de Fevereiro de 1991, Antonissen (C-292/89, Colect., p. I-745, n.º 21), em que o Tribunal afirmou, além disso, que passado um prazo razoável, o interessado não pode ser obrigado a abandonar o território do Estado-Membro de acolhimento «se... o interessado provar que continua a procurar emprego e que tem efectivamente possibilidades de ser contratado», e as conclusões que o advogado-geral M. Darmon apresentou nesse processo, n.os 29 a 43; v. também acórdão de 20 de Fevereiro de 1997, Comissão/Bélgica (C-344/95, Colect., p. I-1035).
(41) - V. acórdão de 26 de Maio de 1993, Tsiotras (C-171/91, Colect., p. I-2925).
(42) - Directiva do Conselho de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços (JO L 172, p. 14; EE 06 F1 p. 132).
(43) - V. acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979, Auer (136/78, Colect., p. 199, n.º 18), e de 12 de Dezembro de 1990, Kaefer e Procacci (C-100/89 e C-101/89, Colect., p. I-4647, n.º 19), segundo os quais a ordem jurídica comunitária não confere o direito de residência ao nacional migrante que não exerce ou não procura exercer uma actividade profissional independente.
(44) - Sublinhado meu. V. também acórdãos de 31 de Janeiro de 1984, Luisi e Carbone (286/82 e 26/83, Recueil, p. 377), e de 2 de Fevereiro de 1989, Cowan (186/87, Colect., p. 195), através dos quais o Tribunal estendeu a aplicação do artigo 59.º aos turistas que, na qualidade de destinatários de serviços, podem deslocar-se a outro Estado-Membro para aí beneficiarem de um serviço, sem ser necessário provarem que dispõem de recursos financeiros suficientes que garantam que não têm de recorrer à assistência social do Estado de acolhimento; v. também acórdão de 19 de Janeiro de 1999, Calfa (C-348/96, Colect., p. I-11, n.º 16).
(45) - Directiva 90/364/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência (JO L 180, p. 26), dos «nacionais dos Estados-Membros que não beneficiem desse direito por força de outras disposições de direito comunitário »(artigo 1.º, n.º 1); Directiva 90/365/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua actividade profissional (JO L 180, p. 28), ou seja, dos que beneficiam de uma pensão ou de uma prestação por acidente de trabalho ou doença profissional (artigo 1.º, n.º 1), e Directiva 93/96/CEE do Conselho, de 29 de Outubro de 1993, relativa ao direito de residência limitado à duração da formação que prosseguem (artigo 2.º, n.º 1).
(46) - Segundo compreendi, o Reino Unido também transpôs, através do EEA Order, a Directiva 73/148 e as directivas em matéria de residência. Com efeito, o artigo 6.º, n.º 1, do EEA Order refere entre as «pessoas qualificadas» os trabalhadores assalariados, os independentes, os prestadores de serviços e os que deles beneficiam, as pessoas que satisfazem as suas próprias necessidades, os reformados e os estudantes, expressões que são definidas a seguir no artigo 6.º, n.º 2, em conformidade com essas directivas. Em especial, as pessoas que não exercem a actividade económica na acepção das directivas em matéria de residência têm sempre a obrigação de estar cobertas por um seguro de doença e de disporem de recursos financeiros suficientes [v. o artigo 6.º, n.º 2, alíneas f), g) e h), e C. Vincenzi, op. cit.].
(47) - Regulamento da Comissão de 29 de Junho de 1970, relativo ao direito dos trabalhadores permanecerem no território de um Estado-Membro depois de nele terem exercido uma actividade laboral (JO L 142, p. 24; EE 05 F1 p. 93).
(48) - Directiva do Conselho de 17 de Dezembro de 1974, relativa ao direito de os nacionais de um Estado-Membro permanecerem no território de outro Estado-Membro depois de nele terem exercido uma actividade não assalariada (JO L 14, p. 10; EE 06 F1 p. 183).
(49) - O círculo das «pessoas qualificadas» na acepção do EEA Order reflecte também o disposto no Regulamento n.º 1251/70 e na Directiva 75/34 [v. artigo 6.º, n.º 2, alínea e); v. também artigos 256.º e 257.º das Immigration Rules].
(50) - Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO 1964, 56, p. 850; EE 05 F1 p. 36); Directiva 72/194/CEE do Conselho, de 18 de Maio de 1972, que torna extensiva aos trabalhadores que exerçam o direito de permanecer no território de um Estado-Membro depois de nele terem exercido uma actividade laboral, a aplicação da Directiva de 25 de Fevereiro de 1964 para a coordenação de medidas especiais aplicáveis aos estrangeiros em matéria de deslocação e de permanência, justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO L 121, p. 32; EE 05 F2 p. 6) e Directiva 75/35/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1974, que alarga o âmbito de aplicação da Directiva 64/221/CEE de coordenação das medidas relativas a estrangeiros em matéria de deslocação e permanência justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, aos nacionais de um Estado-Membro que exerçam o direito de permanecer em território de outro Estado-Membro após terem exercido neste Estado uma actividade não assalariada (JO L 14, p. 14; EE 05 F2 p. 45).
(51) - Acórdão de 13 de Novembro de 1990, Di Leo (C-308/89, Colect., p. I-4185, n.º 13, sublinhado nosso); v. também acórdão de 15 de Março de 1989, Echternach e Moritz (389/87 e 390/87, Colect., p. 723, n.º 20). V., além disso, o quinto considerando do regulamento, segundo o qual «o direito de livre circulação exige... que sejam eliminados os obstáculos que se opõem à mobilidade dos trabalhadores, nomeadamente no que se refere ao direito ao reagrupamento familiar e às condições de integração da família no país de acolhimento».
(52) - V. acórdãos de 18 de Junho de 1987, Lebon (316/85, Colect., p. 2811, n.º 11), e Di Leo, n.º 13; o princípio da não discriminação consagrado no artigo 7.º, n.º 2, do regulamento mais não é do que uma aplicação específica do disposto nos artigos 6.º e 48.º, n.º 2, do Tratado (v. acórdãos Lebon, n.º 10, e Reed, n.os 21 a 24). Para compreender melhor o alcance e o significado do que constitui as vantagens sociais na acepção do regulamento, apraz-me recordar o exposto pelo advogado-geral M. Darmon nas conclusões que apresentou no processo Di Leo. No desenvolvimento da análise que fez para verificar se um auxílio (destinado aos filhos dos trabalhadores) à formação para frequência de cursos fora do território é equiparável a uma «vantagem social», o advogado-geral, para ilustrar a sua exposição, referiu «Imaginemos por instantes o que aconteceria com dois jovens, um nacional de um Estado-Membro, o outro filho de um trabalhador emigrante originário de outro Estado-Membro, que tivessem feito juntos o ensino primário e secundário e seguido a mesma vocação nos estudos universitários, mas em que apenas o primeiro obtivesse um auxílio do estado para efectuar esses estudos no estrangeiro, ao passo que ao segundo seria recusado tal auxílio. Será credível que este último, no momento em que a recusa lhe fosse notificada, se sentiria integrado no Estado-Membro de acolhimento, teria o sentimento de não ser tratado por esse Estado de modo diferente do seu colega cuja nacionalidade não partilha? A integração não é apenas um conceito jurídico, é igualmente algo que se vive, que se sente, pessoal e intimamente. Deste modo, parece-nos altamente improvável que a possibilidade efectiva de um filho de um trabalhador emigrante efectuar estudos fora do Estado de acolhimento, que pode condicionar a atribuição de um auxílio do Estado, seja, a priori, estranha ao objectivo de integração nesse Estado» (n.º 14 das conclusões).
(53) - Acórdão Reed (n.º 25); v. também acórdãos de 30 de Setembro de 1975, Cristini (32/75, Colect., p. 359, n.º 12), e de 27 de Novembro de 1997, Meints (C-57/96, Colect., p. I-6689, n.º 39).
(54) - Acórdão Reed, n.º 26. V., no mesmo sentido, acórdãos Cristini, n.º 13; de 16 de Dezembro de 1976, Inzirillo (63/76, Recueil, p. 2057, n.º 21, Colect., p. 839); de 31 de Maio de 1979, Even e ONPTS (207/78, Recueil, p. 2019, n.º 22); de 14 de Janeiro de 1982, Reina (65/81, Recueil, p. 33, n.º 12); de 12 de Julho de 1984, Castelli (261/83, Recueil, p. 3199, n.º 11); de 27 de Março de 1985, Scrivner (122/84, Recueil, p. 1027, n.º 24), e Hoeckx (249/83, Recueil, p. 973, n.º 20); de 6 de Junho de 1985, Frascogna I (157/84, Recueil, p. 1739, n.º 20); de 20 de Junho de 1985, Deak (94/84, Recueil, p. 1873, n.º 21); de 11 de Julho de 1985, Mutsch (137/84, Recueil, p. 2681, n.º 17); de 21 de Junho de 1988, Lair (39/86, Colect., p. 3161, n.º 21); de 27 de Maio de 1993, Schmid (C-310/91, Colect., p. I-3011, n.º 18); de 14 de Março de 1996, De Vos (C-315/94, Colect., p. I-1417, n.º 20); Meints, n.º 39; Martínez Sala, n.º 25; e de 29 de Outubro de 1998, Comissão/Grécia (C-185/96, Colect., p. I-6601, n.º 20).
(55) - Por exemplo, um regime de indemnização por força do qual os trabalhadores agrícolas, cujo contrato de trabalho cessou devido ao facto de as terras do antigo empregador estarem em pousio, beneficiam de uma prestação paga de uma só vez (acórdão Meints), os cartões de redução no preço dos transportes emitidos em favor das famílias numerosas (acórdão Cristini) e os subsídios relativos às despesas de funeral de um membro da família (acórdão de 23 de Maio de 1996, O'Flynn, C-237/94, Colect., p. I-2617).
(56) - Por exemplo, os subsídios de inserção pagos aos jovens trabalhadores à procura do primeiro emprego, quando estes ainda estão a cargo do trabalhador (v. acórdãos Deak e de 12 de Setembro de 1996, Comissão/Bélgica, C-278/94, Colect., p. I-4307), uma prestação para deficientes concedida aos membros da família a cargo do trabalhador (v. acórdão Schmid), uma prestação relativa aos estudos dos filhos (v., entre outros, acórdãos Di Leo; de 26 de Fevereiro de 1992, Bernini, C-3/90, Colect., p. I-1071; Echternach e Moritz; Martínez Sala; de 8 de Junho de 1999, Meeusen, C-337/97, Colect., p. I-3289), ou uma pensão especial de velhice que garante um rendimento mínimo aos seus ascendentes (v. acórdãos Frascogna I; de 9 de Julho de 1987, Frascogna II, 256/86, Colect., p. 3431, e de 10 de Novembro de 1992, Comissão/Bélgica, C-326/90, Colect., p. I-5517).
(57) - Como o direito de o trabalhador migrante requerer que num processo penal em que é réu seja utilizado um idioma diferente do normalmente utilizado no processo pelas autoridades nacionais (acórdão Mutsch), ou o direito de os trabalhadores migrantes comunitários obterem, à semelhança dos nacionais do Estado-Membro de acolhimento, a autorização de residência para os seus companheiros com os quais não têm vínculo matrimonial (acórdão Reed).
(58) - Como as bolsas de estudo para os filhos (acórdãos Di Leo, Bernini, Echternach e Moritz e Martínez Sala).
(59) - V. acórdão Cristini (n.os 15 e 16).
(60) - A. Kaba observa que o direito de residência permanente no Reino Unido, concedido ao cônjuge de um trabalhador migrante, se reveste de importância prática para este último e refere, como exemplo, várias situações. Depois de o cônjuge obter um direito de residência «autónomo» ou incondicional (ou seja, não ligado a um vínculo familiar estável com uma pessoa que é e continua «qualificada»), o trabalhador migrante estará em condições de, com maior liberdade, fazer opções relativamente à sua carreira, a desenvolver, eventualmente e por algum tempo, também fora do Reino Unido. Além disso, o casal poderá tomar decisões relativas à escolaridade dos filhos sabendo que se o cônjuge trabalhador deixar o Reino Unido os filhos poderão continuar a frequentar a escola no Reino Unido sob a custódia do outro cônjuge. O estatuto de imigrante da família (ou melhor, de pelo menos um dos cônjuges) pode, além disso, revelar-se importante para decisões como as relativas à compra ou não de um apartamento, designadamente através de um empréstimo que cubra grande parte do custo do apartamento em questão e cujo plano de amortização será organizado a longo prazo (normalmente vinte anos).
(61) - V. conclusões do advogado-geral Lentz no processo Meints (n.º 51).
(62) - Segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, mesmo um obstáculo mínimo a uma das liberdades fundamentais deve ser considerado contrário ao Tratado. Acerca da livre circulação de pessoas, v. acórdãos de 28 de Janeiro de 1986, Comissão/França, designado «Avoir fiscal» (270/83, Colect., p. 273, n.º 21), e de 31 de Março de 1993, Kraus (C-19/92, Colect., p. I-1663, n.º 32), e acerca das quatro liberdades fundamentais, v. acórdão de 13 de Dezembro de 1989, Corsica Ferries France (C-49/89, Colect., p. 4441, n.º 8). Além disso, acerca da livre circulação das mercadorias, v. acórdãos de 5 de Junho de 1986, Comissão/Itália (103/84, Colect., p. 1759, n.º 18), e de 5 de Abril de 1984, Van de Haar e Kaveka de Meern (177/82 e 178/82, Recueil, p. 1797, n.º 13); acerca da livre circulação de serviços, v. acórdãos de 25 de Julho de 1991, Säger (C-76/90, Colect., I-4221, n.º 12), e de 24 de Março de 1994, Schindler (C-275/92, Colect., p. I-1039, n.º 43); e acerca da livre circulação de capitais, v. conclusões que apresentei em 24 de Junho de 1999 no processo Verkooijen (C-35/98, processo ainda pendente no Tribunal de Justiça, n.º 17).
(63) - V. acórdãos Deak (n.º 24), Bernini (n.º 28) e Comissão/Grécia (já referido, n.º 21).
(64) - Acórdão de 18 de Maio de 1989, Comissão/Alemanha (249/86, Colect., p. 1263, n.º 11).
(65) - Acórdão Martínez Sala (n.º 32; sublinhado nosso).
(66) - Respectivamente, n.os 30 a 36 e 40.
(67) - No caso em apreço, o Tribunal baseou-se no artigo 12.º do regulamento, segundo o qual «os filhos de um nacional de um Estado-Membro que esteja ou tenha estado empregado no território de outro Estado-Membro, são admitidos nos cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional nas mesmas condições que os nacionais deste Estado, desde que residam no seu território». Embora se baseie numa norma especial que prevê a igualdade de tratamento também para os filhos, que ficaram no Estado-Membro de acolhimento (ou, como no processo Echternach e Moritz, que para aí regressam), de um trabalhador migrante comunitário que «tenha estado empregado», o acórdão do Tribunal, no caso em apreço, é significativo, dado que o raciocínio subjacente evidencia as muitas analogias existentes entre os artigos 7.º, n.º 2, e 12., do regulamento (é evidente que o objectivo tanto de um como de outro é constituído pelas vantagens sociais: a interpretação do artigo 12.º é feita com base no modelo do artigo 7.º, n.º 2; v. n.os 20 e 21). Em conclusão, no que respeita às vantagens sociais concedidas aos membros das famílias dos trabalhadores migrantes, afirma-se o princípio de que pode revelar-se necessário, no interesse da melhor integração desses trabalhadores no Estado de acolhimento, conceder aos seus filhos o direito a um financiamento dos estudos, ainda que os pais já tenham regressado ao país de origem (no caso em apreço, dado que o diploma de estudos secundários obtido no Estado de acolhimento não era reconhecido no Estado de origem, o estudante teve que regressar ao Estado de acolhimento para poder terminar os estudos superiores).
(68) - Indicações úteis para o que me parece ser a interpretação correcta do regulamento constam também na proposta de Regulamento (CE) do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento n.º 1612/68 [documento COM(98) 294 final, JO 1998, C 344, p. 9, a seguir «proposta»]. Segundo o sexto considerando da proposta, «a livre circulação dos trabalhadores implica a integração plena e efectiva do trabalhador migrante e dos membros da sua família...» (v. também artigo 7.º da proposta); segundo o sétimo considerando, «a integração dos membros da família não pode ser completa sem uma verdadeira integração jurídica... é, assim, necessário conferir direitos próprios aos membros da família para que estes possam fazer valer directamente o seu direito à igualdade de tratamento» (v. também artigo 10.º, n.º 3, da proposta); e o oitavo considerando dispõe: «os membros da família, nomeadamente os que não são cidadãos da União, não podem ficar desprovidos de protecção jurídica relativa ao direito de permanência em caso de dissolução do casamento; ... é, assim, necessário garantir-lhes o direito de residir no Estado-Membro de acolhimento no seguimento de um período de residência de três anos, findo o qual se pode presumir que estão suficientemente integrados no Estado de acolhimento» (v. também artigos 10.º, n.º 4, e 11., da proposta; sublinhado nosso).
As alterações que a proposta sugere introduzir no regulamento não se inspiram em princípios e objectivos novos, antes constituem o resultado, em especial, da interpretação jurisprudencial desse regulamento. Ao formular a proposta, a Comissão referiu-se de forma expressa, designadamente, à necessidade de introduzir no dispositivo legislativo os princípios enunciados na jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de livre circulação dos trabalhadores (v. quarto considerando). Em todo o caso, o princípio orientador continua a ser o que consiste em garantir a «plena mobilidade dos trabalhadores» (terceiro considerando da proposta).
(69) - V. acórdãos Lebon, n.º 12, e Bernini, n.º 26.
(70) - V. artigo 4.º, n.º 1, do EEA Order e acórdãos Roux; Antonissen; de 20 de Fevereiro de 1997, Comissão/Bélgica; Tsiotras; bem como Kaefer e Procacci, já referidos nas notas 31, 40, 41 e 43.
(71) - V. acórdão Lebon (n.º 12), em que o Tribunal considerou que o benefício reivindicado, com base na igualdade de tratamento, pelos descendentes do trabalhador migrante que atingiram a idade de 21 anos e que já não estão a cargo quando apresentam o pedido não constitui uma «vantagem social» (v., no mesmo sentido, os acórdãos Castelli, n.º 10, e Martínez Sala, n.º 33). Obviamente, o termo «indirectamente» significa também que os membros da família do trabalhador migrante nacional comunitário não têm um direito directo à concessão de vantagens sociais pelo Estado-Membro de acolhimento. Dado que é um direito «derivado», os membros da família só podem obter essas vantagens se, pelo menos no momento da apresentação do pedido correspondente, gozam do estatuto exigido pela legislação pertinente; v. acórdão de 25 de Junho de 1997, Mora Romero (C-131/96, Colect., p. I-3659, n.os 16 a 19), em que o Tribunal de Justiça considerou que os membros da família de um nacional de um Estado-Membro que, tendo falecido antes da adesão do seu Estado de origem à Comunidade, não possui a qualidade de trabalhador na acepção do artigo 48.º do regulamento não podem beneficiar do princípio da igualdade de tratamento enunciado no artigo 7.º do regulamento (v., no mesmo sentido, acórdão Frascogna I, n.os 15 a 17, e acórdão de 17 de Dezembro de 1987, Zaoui, 147/87, Colect., p. 5511, n.os 11 a 16).
(72) - Refiro-me, por exemplo, ao acórdão Reed, em que o Tribunal, no essencial, reconheceu aos trabalhadores migrantes um direito que, em princípio, com base noutra disposição do regulamento, não seria concedido (v., supra, n.º 29).
(73) - V. acórdão Bernini, n.º 26; sublinhado nosso.
(74) - V., respectivamente, artigos 10.º, n.º 1, do regulamento, e 4.º, n.º 4, da directiva.
(75) - Acórdão de 13 de Fevereiro de 1985 (267/83, Recueil, p. 567, n.º 21).
(76) - V. também, acórdão Martínez Sala, em que o Tribunal declarou que «O subsídio para criação dos filhos em litígio é uma vantagem que é reconhecida, entre outros, aos trabalhadores que exercem uma actividade profissional a tempo parcial. Constitui, portanto, uma vantagem social na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68» (n.º 26; sublinhado nosso). Com a expressão «entre outros» o Tribunal pretendeu referir-se às pessoas que não exercem qualquer actividade profissional; a lei nacional, com efeito, também previa que a vantagem social em questão fosse concedida aos filhos dos desempregados (v. o n.º 9 do acórdão).
(77) - V., por exemplo, acórdãos Hoeckx, n.os 23 e 24, Frascogna I, n.º 24, de 10 de Novembro de 1992, Comissão/Bélgica, n.º 1, e Meeusen, n.º 23.
(78) - V., por exemplo, acórdãos de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o. (C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Colect., p. I-4863, n.º 51); de 14 de Fevereiro de 1995, Schumacker (C-279/93, Colect., p. I-225, n.º 30); de 11 de Agosto de 1995, Wielockx (C-80/94, Colect., p. I-2493, n.º 17); de 27 de Junho de 1996, Asscher (C-107/94, Colect., p. I-3089, n.º 40), e de 2 de Outubro de 1997, Cirotti (C-144/96, Colect., p. I-5349, n.º 33). Em especial, «não (pode) considerar-se existir uma discriminação no caso de situações legais que não são comparáveis» (acórdão de 13 de Outubro de 1977, Mura, 22/77, Colect., p. 579, n.º 9; sublinhado nosso); v., no mesmo sentido, acórdão Schumacker (n.os 31 a 35) do qual resulta que «em matéria de impostos directos, as situações dos residentes e dos não residentes não são, em regra, comparáveis» (n.º 31).
(79) - V., por exemplo, acórdãos Lair, n.os 40 a 44; de 10 de Março de 1993, Comissão/Luxemburgo (C-111/91, Colect., p. I-817, n.os 9 e 10); de 12 de Setembro de 1996, Comissão/Bélgica (n.º 29, em que a condição de ter concluído os estudos secundários no Estado de acolhimento para beneficiar de um subsídio de inserção no mundo do trabalho foi equiparada a uma condição de residência prévia), e Meints, n.os 44 a 46. Para um resumo da jurisprudência do Tribunal de Justiça, v. acórdão O'Flynn, n.º 18.
(80) - Para efeitos do presente processo, como já referi (v., supra, n.º 14), as diferenças de estatuto - decorrentes do direito internacional público - entre o nacional britânico e o estrangeiro «estabelecido» no Reino Unido não são relevantes. As situações em que se encontram essas duas pessoas não podem, assim, ser equiparadas no caso em apreço (pouco importa aqui, portanto, o que o Tribunal de Justiça decidiu no processo Shingara e Radiom, ou seja, que no que respeita às «decisões relativas à entrada no território, à concessão ou à renovação da autorização de residência, à expulsão do território, adoptada por razões de ordem pública ou de segurança pública... [as situações dos nacionais do Estado de acolhimento e as dos nacionais dos outros Estados-Membros] não são de modo algum comparáveis»: acórdão de 17 de Junho de 1997, Shingara e Radiom, C-65/95 e C-111/95, Colect., p. I-3343, n.os 29 e 30.
(81) - Não só a Comissão por várias vezes salientou, na análise da primeira questão prejudicial, que o direito de residência objecto do pedido de A. Kaba excede em muito o de que goza o seu cônjuge, em conformidade com o direito comunitário, como trabalhadora migrante, como também afirmou claramente, na audiência - especialmente no que respeita à segunda questão prejudicial e, designadamente, ao problema da equivalência dos diferentes direitos de residência -, que não concordava com a posição de A. Kaba sobre a natureza discriminatória da legislação britânica.
(82) - Além das fontes normativas e jurisprudenciais referidas nos n.os 22 a 26 das presentes conclusões, v. agora o artigo 8.º-A, n.º 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 18.º, n.º 1, CE) segundo o qual «qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação» (sublinhado nosso; para uma análise mais profunda do artigo 8.º-A, n.º 1, v., infra, n.os 51 a 61).
(83) - Conclusões do advogado-geral Lenz no processo Reed, parte B.II, n.º 1, alínea c) (sublinhado nosso).
(84) - Acórdão Singh, n.º 22 (sublinhado nosso).
(85) - Excepto, naturalmente, as previstas nos artigos 48.º, n.º 3, 56.º, n.º 1, e 66., do Tratado e nas directivas relativas à deslocação dos estrangeiros (v., supra, n.º 26).
(86) - Resulta da letra do artigo 48.º, n.º 3, alíneas c) e d), que o próprio Tratado distingue claramente a situação jurídica do titular do «direito de... residir num dos Estados-Membros a fim de nele exercer uma actividade laboral» da do titular do «direito de... permanecer no território de um Estado-Membro depois de nele ter exercido uma actividade laboral» (sublinhado nosso).
(87) - N.os 22 e 23 (sublinhado nosso); as medidas especiais em matéria de circulação dos estrangeiros justificadas por razões de ordem pública ou de segurança pública não estavam de todo em causa no caso que foi objecto do acórdão Singh. Entendo que o que o Tribunal afirmou deve assim referir-se necessariamente à esfera jurídica normal dos direitos de residência, sem qualquer relação com a especificidade que o direito internacional público atribui à situação dos cidadãos que residem no país de origem.
Ainda no acórdão Singh, o advogado-geral Tesauro observou que «é ponto assente que, em princípio, o cônjuge de uma pessoa estabelecida no seu próprio país pode beneficiar da legislação nacional que normalmente lhe conferirá, pelo simples facto da existência de um vínculo matrimonial, direitos mais amplos e duradouros do que os concedidos pela legislação comunitária» (n.º 15 das conclusões).
No processo Reed, o advogado-geral Lenz afirmou que o princípio da não discriminação não podia aplicar-se tout court aos direitos de residência, atentas as profundas diferenças que caracterizam as esferas jurídicas daqueles que nunca deixaram o seu país e dos cidadãos comunitários migrantes [v. parte B.II, n.º 1, alínea c), das conclusões].
(88) - V. conclusões do advogado-geral Lenz (partes A.1 e A.6) e segunda questão prejudicial (n.º 7 do acórdão).
(89) - Com excepção das medidas de circulação - de resto, sem qualquer relação com o objecto do presente processo - cujos destinatários só podem ser os estrangeiros.
(90) - Também neste caso, com excepção, de qualquer modo, das medidas de expulsão do território nacional. Com efeito, no Reino Unido só o cidadão britânico goza do «right of abode» (v., supra, n.º 4).
(91) - O processo Martínez Sala apresenta analogias com o processo Reed, dado que o Tribunal considerou discriminatória, em razão da nacionalidade - embora com base em disposições diferentes, ou seja, os artigos 6.º e 8.º, n.º 2, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 17.º, n.º 2, CE) -, uma disposição nacional que concedia, efectivamente, uma vantagem social a qualquer pessoa que residisse legalmente no território do Estado-Membro em causa, mas com a exigência suplementar, imposta unicamente aos cidadãos dos outros Estados-Membros, da posse de uma autorização de residência. Como no acórdão Reed, no acórdão Martínez Sala o Tribunal considerou evidentemente análogas as situações jurídicas de residência dos cidadãos do Estado-Membro de acolhimento e as dos cidadãos comunitários migrantes residentes nesse Estado (seja a que título for), porque a disposição nacional em causa não distinguia em função da «intensidade» dos direitos de residência de que beneficiavam respectivamente uns e outros (v. os n.os 49 e 63).
(92) - «A menos que seja objectivamente justificada e proporcionada ao objectivo prosseguido, uma disposição de direito nacional deve ser considerada indirectamente discriminatória desde que seja susceptível, pela sua própria natureza, de afectar preponderantemente os trabalhadores migrantes, em comparação com os trabalhadores nacionais...», acórdão Meints, n.º 45; v. no mesmo sentido o acórdão O'Flynn, n.º 20.
(93) - Remeto para as afirmações do Tribunal de Justiça no acórdão Singh e do advogado-geral C. O. Lenz no processo Reed referidas no n.º 45 das presentes conclusões.
(94) - V. o Regulamento n.º 1250/71, a Directiva 75/34, a proposta (referida supra na nota 68), pela qual se reconhece aos membros da família do trabalhador migrante que não sejam nacionais de um Estado-Membro o direito de permanecerem «no Estado-Membro de residência em caso de dissolução do casamento caso tenham aí residido [com o cônjuge] durante um período de três anos consecutivos» (nova redacção do artigo 10.º, n.º 4, do regulamento; sublinhado nosso; v. também o oitavo considerando da proposta), e a proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 68/360, apresentada em 14 de Outubro de 1998 pela Comissão (JO C 344, p. 12, a seguir «segunda proposta», dado que havia outra anterior, v., infra, nota 116) que, se for adoptada, adita à directiva um novo artigo 4.º-A que tem em consideração as alterações acima referidas que a proposta introduz no artigo 10.º do Regulamento (v. o artigo 1.º, n.º 4, da primeira proposta) e que, por seu lado, acrescenta que «é reconhecido aos membros da família que não exerçam actividade económica o direito de permanência mediante prova de que dispõem... de recursos financeiros suficientes, bem como de um seguro de doença».
A proposta contempla, além disso, a situação do cônjuge do trabalhador migrante que, por seu lado, exerce uma actividade profissional. A este, o novo artigo 11.º do Regulamento reconhecerá o direito de permanecer no Estado de acolhimento «em caso de dissolução do casamento se o requerente tiver residido no território [com o cônjuge]... durante um período não inferior a cinco anos consecutivos» (sublinhado nosso).
Por último, de acordo com a segunda proposta, em caso de aplicação de medidas de expulsão por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública, os Estados-Membros devem tomar «em conta, a fim de limitar o alcance dessas derrogações [à directiva], o grau de integração no seu território da pessoa visada pelas medidas de derrogação» (v. o artigo 1.º, n.º 9, que dá nova redacção ao artigo 10.º da directiva; sublinhado nosso).
(95) - De resto, várias outras razões levam a considerar, em meu entender, que a solução acolhida pelo legislador britânico não constitui uma discriminação ilegal. As Immigration Rules estabelecem diferentes períodos de espera antes da eventual concessão da autorização de residência permanente, mas o regime definido no artigo 255.º é, em todo o caso, favorável aos trabalhadores migrantes comunitários. Com efeito, o tratamento concedido aos nacionais dos outros Estados-Membros (e aos membros das suas famílias) é mais favorável do que o previsto na regulamentação comunitária. O Regulamento n.º 1251/70 e a Directiva 75/34 contemplam várias hipóteses muito específicas de «enraizamento» (a que virão provavelmente a associar-se as da proposta e as da segunda proposta referidas, respectivamente, nas notas 68 e 94) segundo as quais o trabalhador migrante e a sua família podem adquirir o direito de permanecer no Estado de acolhimento a título permanente, conjunto de hipóteses que se encontram previstas e se regem pelas Immigration Rules (v., supra, nota 49). A hipótese que constitui o objecto das disposições específicas do artigo 255.º foi prevista exclusiva e autonomamente pelo legislador nacional: com efeito, não corresponde a nenhuma regra de conduta vinculativa resultante do regulamento ou da directiva. Embora exija um período de residência contínua de quatro anos, a ordem jurídica britânica acaba assim por alargar a possibilidade de os trabalhadores migrantes (e os membros da sua família) se «estabelecerem» no território do Reino Unido. O próprio legislador comunitário, consciente de que são insuficientes as hipóteses previstas no Regulamento n.º 1251/70 e na Directiva 75/34, considerou efectivamente dever especificar que a regulamentação enunciada «não prejudica as disposições legislativas, regulamentares e administrativas de um Estado-Membro mais favoráveis aos nacionais dos outros Estados-Membros» (v., nos dois casos, o artigo 8.º, n.º 1; sublinhado nosso).
No que se refere aos direitos de residência em geral, nas conclusões que apresentei no processo Martínez Sala observei que os diferentes Estados-Membros dispõem dessa faculdade - evidentemente, «nos limites do seu território» - pois o artigo 8.º-A, n.º 2, do Tratado permite que o Conselho adopte disposições destinadas a facilitar o exercício, em especial, do direito de permanecer livremente no território dos Estados-Membros.
(96) - O artigo 8.º, n.º 1, do Tratado instituiu a cidadania da União, especificando que «é cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro». Segundo o artigo 8.º-A, n.º 1, «qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação».
(97) - V. conclusões que o advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer apresentou no processo Shingara e Radiom (n.º 34) e, mais especificamente, as que o advogado-geral Cosmas apresentou no processo Wijsenbeek (já referido na nota 36, n.os 78 a 104).
(98) - V. acórdãos Martínez Sala, n.º 60, e Wijsenbeek, n.º 43.
(99) - V. n.º 23 das minhas conclusões.
(100) - V. conclusões que apresentei no processo Martínez Sala, n.º 20.
(101) - Com o Tratado de Amesterdão, tomou-se a precaução de clarificar que a cidadania da União não se sobrepõe à cidadania nacional, que conserva, portanto, as suas características (incluindo as que resultam do direito internacional público). No final do artigo 8.º, n.º 1, do Tratado, aditou-se que «a cidadania da União é complementar da cidadania nacional e não a substitui».
(102) - A situação da pessoa «presente e estabelecida» no Reino Unido, quando não se trate, como na maioria dos casos, de um cidadão britânico, é equiparada pela lei nacional à do cidadão britânico, excepto quanto à possibilidade de expulsão do território do Estado-Membro (v., supra, n.º 14; v. também o exposto na nota 80). Esta solução justifica-se pela importância atribuída ao enraizamento no país, e, portanto, pela ligação ao país, das pessoas em causa e, por outro lado, não viola norma alguma do direito comunitário. Parece-me evidente que A. Kaba não a pode qualificar de discriminatória.
(103) - V. as conclusões que o advogado-geral Cosmas apresentou no processo Wijsenbeek, n.os 81 e 85.
(104) - V., neste sentido, designadamente, A. Mattera, «Civis europaeus sum, citoyenneté européenne, droit de circulation et de séjour, applicabilité directe de l'article 8._-A du traité CE» in RMUE, 1998, n.º 3, p. 5.
(105) - Inicialmente o artigo 8.º-A, n.º 2, previa que o Conselho deliberaria após simples parecer favorável do Parlamento Europeu; na sequência de uma alteração introduzida pelo Tratado de Amesterdão, assinado em 2 de Outubro de 1997, o artigo 8.º-A, n.º 2, do Tratado passou a ter a seguinte redacção: «o Conselho pode adoptar disposições destinadas a facilitar o exercício dos direitos a que se refere o número anterior; salvo disposição em contrário do presente Tratado, o Conselho delibera nos termos do artigo 251.º [ex-artigo 189.º-B, já referido, após alteração, no Tratado de Amesterdão]. O Conselho delibera por unanimidade em todo o processo previsto nesse artigo».
(106) - Reunião do Conselho Europeu de Dublim, de 25 e 26 de Junho de 1990, Anexo I sobre a União Política, nas Conclusões das reuniões do Conselho Europeu (1975-1990), p. 388 (v. H./U. Jessurum d'Oliveira, «European Citizenship: its Meaning, its Potencial», em J. Monar, W. Ungerer e W. Wessels, The Maastricht Treaty on European Union, European Interuniversity Press, Bruxelas, 1993, p. 81, mais especificamente p. 82, publicado também em R. Dehousse, Europe after Maastricht: an ever closer Union?, Beck, Monaco, 1994, p. 126; refiro-me a seguir à paginação da primeira edição).
(107) - Reunião do Conselho Europeu de Roma, de 13 e 14 de Dezembro de 1990, op. cit., p. 416 (v. Jessurun d'Oliveira, op. cit., p. 82).
(108) - Segundo uma proposta de um documento intitulado «Para uma cidadania europeia», redigido pelo Governo espanhol para a Cimeira de Maastricht de 7 de Fevereiro de 1992 (v. Jessurun d'Oliveira, op. cit., p. 83).
(109) - Reunião do Conselho Europeu de Roma, de 13 e 14 de Dezembro de 1990, loc. cit.. Para mais pormenores sobre a Conferência Intergovernamental sobre a União Política e uma descrição resumida dos documentos trocados entre os participantes, v. também E. A. Marias, «From Market Citizen to Union citizen», in E. A. Marias, European Citizenship, IEAP, Maastricht, 1994, p. 1, especificamente pp. 5 a 9.
(110) - Essa é a formulação menos restritiva sugerida no artigo X 4 no parecer da Comissão das Comunidades Europeias, de 21 de Outubro de 1990, «sobre ao projecto de revisão do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia relativo à união política» (Boletim CE, suplemento 2/91, p. 71, mais especificamente p. 81).
(111) - V. acórdãos de 30 de Novembro de 1995, Gallagher (C-175/94, Colect., p. I-4253); Shingara e Radiom; Pereira Roque; e Calfa.
(112) - V. acórdão de 20 de Março de 1997, Comissão/Alemanha (C-96/95, Colect., I-1653), que decidiu uma acção intentada em 24 de Março de 1995, para provar que a própria Comissão considera que as Directivas 90/364 e 90/365 (que constituíam o objecto do incumprimento imputado à República Federal da Alemanha) continuam em vigor.
(113) - Directiva do Conselho de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos estudantes (JO L 180, p. 30), anulada pelo Tribunal de Justiça devido à base jurídica errada, ou seja, o artigo 235.º do Tratado CE (actual artigo 308.º) em vez do artigo 6.º, segundo parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 12.º, segundo parágrafo, CE); v. acórdão de 7 de Julho de 1992, Parlamento/Conselho (C-295/90, Colect., p. I-4193); todavia, o Tribunal de Justiça declarou subsistentes os efeitos da referida directiva enquanto se espera a sua substituição por outra.
(114) - Outras disposições desta directiva, como de todas as directivas em matéria de residência, não parecem de todo feridas de caducidade por efeito do artigo 8.º-A, n.º 1. Refiro-me mais especificamente ao direito de residência do cônjuge do estudante e dos filhos a cargo que, se e na medida em que forem nacionais de um país terceiro, não se incluem no âmbito de aplicação do artigo 8.º-A, n.º 1, que se refere só aos cidadãos da União.
(115) - Acórdão de 23 de Março de 1982 (53/81, Recueil, p. 1035, n.º 9), em que o Tribunal declarou que «os direitos que resultam da livre circulação dos trabalhadores e, mais especificamente, o direito... de permanecer no território de um Estado-Membro, [também] decorrem da qualidade de trabalhador ou de pessoa que exerce uma actividade assalariada ou que pretende exercê-la» (sublinhado nosso).
(116) - V. a proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 68/360 e a Directiva 73/148 (JO 1995, C 307, p. 18, a seguir «primeira proposta»).
V. também a segunda proposta (já referida na nota 94) em que se prevê, por um lado, a substituição da primeira frase do artigo 2.º, n.º 1, da directiva incumbindo os Estados-Membros de reconhecerem aos cidadãos comunitários «o direito de deixar o seu território a fim de procurar emprego» (sublinhado nosso); v., no mesmo sentido, as alterações ao artigo 1.º, n.º 1, do regulamento previstas na proposta, já referida na nota 68, para que remete expressamente a segunda proposta) e, por outro, adita um novo n.º 4 ao artigo 6.º e uma nova alínea d) ao artigo 8.º, n.º 1, da directiva, segundo a qual: a) o trabalhador migrante na situação de desemprego tem direito à renovação automática do cartão de residência por períodos de, pelo menos, seis meses, enquanto procura um emprego, e b) caso a procura de emprego se prolongue por um período superior a seis meses, o Estado-Membro de acolhimento pode «pedir ao trabalhador à procura de emprego que apresente provas de que procura activamente um emprego e tem possibilidades razoáveis de ser contratado» (sublinhado nosso; v. o acórdão Antonissen, n.º 21).
(117) - V. o parecer do Comité Económico e Social sobre a primeira proposta (JO 1996, C 174, p. 40), a resolução legislativa relativa ao parecer do Parlamento Europeu sobre a primeira proposta (JO 1996, C 347, p. 58), e o parecer do Comité Económico e Social, designadamente, sobre a proposta (v., supra, nota 68) e sobre a segunda proposta (JO 1999, C 169, p. 24, já referida na nota 94); neste último parecer, salienta-se que o objectivo «de plena aplicação do direito dos cidadãos da União se deslocarem e de estabelecerem livremente a sua residência em todo o território da União Europeia» não foi ainda alcançado (ponto 2.3.1).
(118) - Report on the Operation of the Treaty on European Union, de 10 de Maio de 1995, SEC(95) 731 final, in http://europa.eu.int/en/agenda/igc-home/eu-doc/commissn/reports.html.
(119) - V. primeira parte, secção I-A.1, n.os 8 a 10.
(120) - Progress Report from the Chairman of the Reflection Group on the Intergovernmental Conference, de 1 de Setembro de 1995, SN 509/1/95 (REFLEX 10), in http://europa.eu.int/en/agenda/igc-home/eu-doc/reflect/west.html. O relatório Westendorp sugere um reforço dos direitos concretos do cidadão europeu alcançando-se, designadamente, a liberdade de residência sem restrições (v. p. 18).
(121) - Report of the hig Level Panel on the free Movement of Persons, presidido por Simone Veil, apresentado à Comissão em 18 de Março de 1997, EUR-OP, Luxemburgo, 1998, especialmente o Capítulo I (v. também http://europa.eu.int/comm/dg15/en/people/hlp/summ.htm); este relatório formula mais de oitenta recomendações para sanar os problemas encontrados.
(122) - Segundo relatório da Comissão sobre a cidadania da União, de 27 de Maio de 1997, COM(97) 230 final, em que se exclui que o direito de residência previsto no artigo 8.º-A, n.º 1, constitua um «novo direito» introduzido pelo Tratado da União Europeia, para antes o analisar no capítulo consagrado aos «direitos conferidos anteriormente» a este Tratado, com todas as limitações que lhes estão associadas (v. p. 4 e secção II.4.1).
Plano de acção a favor do mercado único: comunicação da Comissão ao Conselho Europeu, apresentada em 4 de Junho de 1997 pelo comissário Monti, CSE(97) 1 final.
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o destino das recomendações do grupo de alto nível [grupo Veil] sobre a livre circulação das pessoas, de 1 de Julho de 1998, COM(98) 403 final, em que a Comissão considera necessário aproximar o estatuto jurídico de todos os cidadãos comunitários nos Estados-Membros, independentemente de exercerem uma actividade económica.
(123) - É razoável efectuar uma leitura realista do artigo 8.º-A, n.º 1, do Tratado à luz do que parece ser preocupação constante dos Estados-Membros, ou seja, que a diferença das prestações sociais concedidas pelos Estados, na ausência de uma harmonização comunitária, não gere migrações maciças. O relatório Adonnino, aprovado pelo Conselho Europeu, já se exprimiu nesse sentido: «a necessidade de fazer prova de meios de subsistência suficientes como condição de livre permanência... parece indispensável se se quiser evitar fluxos migratórios gerados exclusivamente por considerações pecuniárias assentes, designadamente, no facto de que os regimes europeus de segurança social não foram harmonizados» (relatório Adonnino apresentado ao Conselho Europeu de Bruxelas em 29 e 30 de Março de 1985, Boletim CE, suplemento n.º 7/85, p. 9, especialmente p. 14). Ao exigirem que o interessado prove que dispõe de meios de subsistência suficientes e de um seguro de doença, as directivas relativas à residência - a última das quais foi adoptada no final de 1993 - traduzem esta preocupação. Foi neste sentido, por exemplo, que se exprimiu R. Adam, «Prime riflessioni sulla cittadinanza dell'Unione», em Riv. dir. int., 1992, p. 622, especialmente p. 639.
(124) - Acórdão de 16 de Abril de 1997, Kuchlenz-Winter/Comissão (T-66/95, Colect., p. II-637, n.os 44 a 48).
(125) - Salvo algumas vozes isoladas (v. E. A. Marias, op. cit.; F. Menegazzi Munari, Cittadinanza europea: una promessa da mantenere, Giappichelli, Turin, 1996, especialmente p. 177, onde uma leitura «não selectiva» da disposição em causa é justificada por razões humanitárias, considerando «inadmissível que indivíduos economicamente débeis não possam fruir dessas liberdades apenas por a sua situação material já ser precária» [tradução livre], o ponto de vista que exprimi tem, em geral, acolhimento (v. P. Alston, e J. H. H. Weiler, An «ever closer Union» in Need of human Rights Policy: the European Union and human Rights, Harvard Jean Monnet Working Paper n.º 1/99, in http://www.law.harvard.edu/Programs/JeanMonnet/papers/99/990101.html, especialmente a Secção 14-A-1; R. Bauböck, Citizenship and national Identities in the European Union, Harvard Jean Monnet Working Paper n.º 4/97, in http:/www.law.harvard.edu/Programs/JeanMonnet/papers/97/97-04-.html, especialmente a Secção 3; P. Dollat, Libre circulation de personnes et citoyenneté européenne: enjeux e perspectives, Bruylant, Bruxelas, 1998, pp. 131 a 140; Y. Gautier, «Article 8 A», in V. Constantinesco, J. P. Jacqué, R. Kovar, D. Simon, Traité sur l'Union européenne. Commentaire article par article, Economia, Paris, 1995, p. 139, especialmente p. 140; S. Hall, Nationality, Migration rights and Citizenship of the Union, Martinus Nijhoff, Dordrecht, 1995, especialmente pp. 8 a 13, 117 a 119, 124, 125 e 176 a 181; H. U. Jessurun d'Oliveira, op. cit., pp. 92 e 93, 99, e 103 a 106; R. Kovar e D. Simon «La citoyenneté européenne», in CDE, 1993, p. 284, especialmente pp. 295 a 300; A. Mattera, op. cit., especialmente pp. 20 e 21; D. O'Keefe, «Union Citizenship», in D. O'Keefe, P.M. Twomey, Legal Issues of the Maastricht Treaty, Chancery Law, Londres, 1994, p. 87, nas pp. 93 e 94; M. Orlandi, Cittadinanza europea e libera circolazione delle persone, Edizioni Scientifiche Italiane, Nápoles, 1996, pp. 48 a 53; J. Shaw, Citizenship of the Union: towards post-national Membership?, Harvard Jean Monnet Working Paper n.º 6/97, in http://www.law.harvard.edu/Programs/JeanMonnet/papers/97/97-06-.html, em especial a Secção IV-D; J. Shaw, European Citizenship: the IGC and beyond, EIoP, 1997, n.º 3, in http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-003a.htm, especialmente a Secção II; C. Vincenzi, op. cit., p. 273; J.H.H. Weiler, the selling of Europe: the Discourse of European Citizenship in the IGC 1996, Harvard Jean Monnet Working Paper n.º 3/96, in http://www.law.harvard.edu/Programs/JeanMonnet/papers/96/9603.html, em especial a secção intitulada «Citizenship and Authority in the TEU» (v. do mesmo autor «Les droits des citoyens européens», in RMUE 1996, n.º 3, p. 35, cuja primeira parte acolhe algumas das reflexões que constam do já referido Paper); J. Wouters, «European Citizenship and the Case-Law of the Court of Justice of the European Communities on the free Movement of Persons», in European Citizenship, já referido, p. 25, nas pp. 47 a 50; e D. Wyatt, A. Arnull e A. Dashwood, Wyatt and Dashwood's European Community Law, Sweet & Maxwell, Londres, 1993, 3.a edição, p. 659).
(126) - V. Hight Court de Leicester (Reino Unido), acórdão de 20 de Março de 1995, Vitale I, in CML Reports, 1995, vol. 3, p. 605; Court of Appeal (Reino Unido), acórdão de 17 de Agosto de 1995, processo n., FC3 95/6339/D, Phull, não publicado (mas acolhido no mesmo sentido por essa mesma Court of Appeal no acórdão Vitale II, v., infra, onde se considerou significativo que a House of Lords indeferisse o pedido de autorização para interpor recurso sem mesmo proceder a um reenvio prejudicial nos termos do artigo 177.º do Tratado; conjuntamente com os acórdãos Vitale I e Vitale II, o acórdão Phull também é comentado por D. O'Keefe, M. Horspool, «European Citizenship and the free movement of persons», in The Irish Jurist, vol. XXXI, Sweet & Maxwell, 1996, p. 145); Court of Appeal (Reino Unido), acórdão de 19 de Janeiro de 1996, Vitale II, in CML Reports, 1996, vol. 2, p. 587.
(127) - Nas conclusões que apresentei no processo Martínez Sala, observei que «vendo bem, a novidade [do artigo 8.º-A] não reside no facto de ter consagrado directamente no Tratado a liberdade de circulação das pessoas. Essa liberdade encontrava-se reconhecida... noutra fonte de direito primário, o Acto Único, na disposição que define o mercado interno como um espaço sem fronteiras. A cidadania da União é, através da norma primária, atribuída directamente ao indivíduo, doravante formalmente considerado um sujeito de direito...» (n.º 18 das conclusões).
(128) - Já no processo Martínez Sala exprimi a opinião de que, após a entrada em vigor do artigo 8.º-A do Tratado, a Directiva 90/364 (uma das directivas em matéria de residência) «continua... a regular as condições relativas ao gozo da liberdade estabelecida pelo Tratado [UE] (n.º 18; v. também no mesmo sentido o n.º 19).
(129) - O artigo 3.º, n.º 1, da directiva (v., supra, n.º 2). Em relação aos membros não comunitários da família, os Estados-Membros devem conceder-lhes todas as facilidades para obter os vistos de que necessitam (artigo 3.º, n.º 2, da directiva).
(130) - V. acórdão Boukssid, especialmente p. 281.
(131) - No que se refere às condições de entrada e permanência no Estado de acolhimento, recordo que V. Michonneau, admitida no Reino Unido como trabalhadora migrante (v., supra, n.º 15), não teve de provar que dispunha de recursos financeiros suficientes e de um seguro de doença - em conformidade com o estabelecido na Directiva 90/364 (v., supra, n.º 24) e no artigo 6.º, n.º 2, alínea f), do EEA Order, que define o que se deve entender por pessoa auto-suficiente (v. nota 46) -, condições estas que em nada diferem (pelo menos do ponto de vista da ratio que as inspira) das estabelecidas no artigo 281.º, n.os v) e vi) (v., supra, n.º 9).
(132) - Segundo a jurisprudência britânica, a que se refere expressamente o órgão jurisdicional de reenvio, as condições previstas no artigo 281.º das Immigration Rules não são equivalentes às previstas para a entrada no Reino Unido de nacionais comunitários no uso dos direitos que lhes são conferidos pelo Tratado (v., designadamente, acórdão Boukssid; v., todavia, a observação feita na nota anterior, in fine).
(133) - A. Kaba referiu que o processo para verificar se estão preenchidas as condições estabelecidas no artigo 281.º das Immigration Rules é tão longo e, aparentemente, trabalhoso que os cidadãos não comunitários que pretendem juntar-se ao cônjuge nacional britânico residente no Reino Unido preferem, por vezes, invocar direitos conferidos pelo Tratado (e ao abrigo dos quais a entrada é imediata) quando o nacional britânico pode beneficiar da livre circulação que lhe reconhece a jurisprudência Singh, a que se associa doravante a do acórdão Wijsenbeek (v., supra, nota 36). Os factos na origem do processo Boukssid confirmam isso. Boukssid, estudante de nacionalidade marroquina, residente no Reino Unido ao abrigo de uma autorização de residência caducada, casou em Novembro de 1993 com Stollery, de nacionalidade britânica. Em Setembro de 1994 o casal deslocou-se aos Países Baixos onde o marido encontrou um emprego como assalariado. Em seguida, Boukssid apresentou no consulado britânico em Amesterdão um pedido de estabelecimento no Reino Unido, tendo-lhe os funcionários explicado que se insistisse em obter uma autorização de entrada ao abrigo das leis britânicas sobre a imigração teria de passar algum tempo fora do Reino Unido, separada do marido (que tinha, naturalmente, regressado ao seu país de origem), enquanto esperava que a administração efectuasse as verificações exigidas. Se, pelo contrário, explicaram-lhe, invocasse direitos decorrentes da ordem jurídica comunitária, podia entrar de imediato no Reino Unido. Boukssid decidiu apresentar um pedido como »membro da família, nacional de um país terceiro, a cargo de um nacional comunitário« (loc. cit., p. 277).
(134) - Embora isso não possa ter qualquer incidência para efeitos da análise jurídica das disposições objecto das questões prejudiciais, observo que, após a apresentação do pedido de autorização de residência permanente, A. Kaba e V. Michonneau se divorciaram.