62002CC0153_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Käsiteltävänä oleva asia koskee yksityistä oppilaitosta, joka on Yhdistyneessä kuningaskunnassa rekisteröity yritykseksi ja joka tarjoaa opetusta useassa toimipaikassa, joista osa sijaitsee Italiassa. Kyseinen opetus järjestetään englantilaisen yliopiston hyväksynnän ja valvonnan alaisena, ja se johtaa Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännön mukaisesti tämän yliopiston antamaan tutkintoon. Tapahtumahetkellä sovellettavien Italian säännösten mukaan tätä tutkintoa ei kuitenkaan tunnusteta Italiassa, jos se on myönnetty Italian kansalaiselle Italiassa suoritettujen opintojen perusteella.
2. Giudice di Pace, Genova, pyrkii tässä italialaisen opiskelijan ja oppilaitoksen välisessä riita-asiassa selvittämään, onko tällainen Italian säännösten soveltaminen ristiriidassa yhteisön oikeuden ja erityisesti työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien perustamissopimuksen määräysten sekä neuvoston direktiivin 89/48/ETY(2) ja neuvoston päätöksen 63/266/ETY(3) kanssa.
Tausta ja lainsäädäntö
Tutkintoon tähtääviä kursseja koskevat järjestelyt
3. Nottingham Trent University (jäljempänä Nottingham Trent) on Nottinghamissa, Englannissa sijaitseva yliopisto. Se on vuoden 1988 Education Reform Actin 216 §:n 1 momentissa tarkoitettu
" hyväksytty oppilaitos", jolla on oikeus myöntää tutkintoja. Se myöntää akateemisia loppututkintoja (Bachelor of Arts (Honours)) muun muassa valtio- ja taloustieteen aloilla.
4. European School of Economics (jäljempänä ESE) on yksityinen osakeyhtiö, jonka toimipaikka on Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Sillä on tytäryhtiöitä useissa muissa maissa, erityisesti Italiassa, jossa se tarjoaa opetusta 12:ssa eri toimipaikassa. Se kuuluu opetusministeriön Education Reform Actin 216 §:n 2 momentin nojalla pitämään luetteloon ja voi näin ollen tarjota opetusta hyväksytyn oppilaitoksen myöntämän loppututkinnon suorittamista varten, ja kyseinen oppilaitos hyväksyy sen tai sille myönnetään hyväksyntä tämän oppilaitoksen nimissä.
5. Nottingham Trent ja ESE tekivät vuonna 1998 sopimuksen tiettyjen ESE:n tarjoamien kurssien hyväksymisestä. Nottingham Trent hyväksyy kyseessä olevat kurssit ja valvoo niitä, harjoittaa laadunvalvontaa ja myöntää tutkintoja. Yksi näistä kursseista on Bachelor of Arts (Honours) -tutkinto kansainvälisen politiikan alalla, jossa tutkinto myönnetään neljän vuoden ESE:ssä ja erityisesti sen Italian toimipaikoissa suoritetun opiskelun jälkeen. Tällaisten kurssien opiskelijat kirjoittautuvat ESE:n lisäksi myös Nottingham Trentiin. Tentit järjestetään Nottingham Trentin Yhdistyneessä kuningaskunnassa soveltamien määräysten ja menettelyjen mukaisesti ja Nottingham Trentin on hyväksyttävä ESE:n nimittämät ulkopuoliset tentinjärjestäjät.
6. Italian hallituksen asiamies totesi suullisessa käsittelyssä, että ESE:n yhteistyö Nottingham Trentin kanssa oli päättynyt joulukuussa 2002.
Asiaan sovellettavat yhteisön oikeussäännöt
7. EY 39 ja EY 40 artikla koskevat työntekijöiden vapaata liikkuvuutta. EY 39 artiklassa kielletään kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä työsopimusten tekemisessä sekä työehdoissa, ja EY 40 artiklassa määrätään erityisten yhteisön toimenpiteiden toteuttamisesta työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi.
8. EY 43 artiklassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. Siinä määrätään erityisesti seuraavaa:
" sijoittautumisvapauteen kuuluu oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia sekä oikeus perustaa ja johtaa yrityksiä, erityisesti ─ ─ yhtiöitä, niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia."
EY 48 artiklan mukaan jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti perustetut yhtiöt, joiden sääntömääräinen kotipaikka, keskushallinto tai päätoimipaikka on yhteisön alueella, rinnastetaan tältä osin luonnollisiin henkilöihin, jotka ovat jäsenvaltion kansalaisia.
9. Itsenäisenä ammatinharjoittajana toimimisen helpottamiseksi EY 47 artiklan 1 kohdassa määrätään, että neuvosto antaa direktiivejä ammatillista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta jäsenvaltioissa.
10. EY 49 artiklassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun jäsenvaltioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen palveluntarjoajan vapautta tarjota palveluja.
11. Neuvoston päätöksessä 63/266/ETY, joka tehtiin kulttuurin edistämistä yhteisössä koskevan nykyisen EY 151 artiklan nojalla, vahvistetaan kymmenen yhteisön ammatillista koulutusta koskevan politiikan toteuttamisen yleisperiaatetta, joilla pyritään takaamaan yhteisön kansalaisille mahdollisuus saada asianmukaista ammatillista koulutusta ja edistää työntekijöiden vapaata liikkuvuutta. Jäsenvaltioiden ja yhteisön toimielinten on noudatettava näitä periaatteita perustamissopimuksen rajoissa. Yksi toisessa periaatteessa mainituista perustavanlaatuisista tavoitteista on
" välttää epätoivottua koulutuksen keskeytymistä peruskoulutuksen päättämisen ja ammatillisen koulutuksen aloittamisen välillä" .
12. Neuvoston direktiivissä 89/48/ETY, joka on annettu erityisesti nykyisten EY 40 artiklan ja EY 47 artiklan 1 kohdan nojalla, vahvistetaan vähintään kolmivuotisesta ammatillisesta korkeammasta koulutuksesta annettujen tutkintotodistusten tunnustamista koskeva yleinen yhteisön järjestelmä, jotta yhdessä jäsenvaltiossa myönnetyn todistuksen saaneet yhteisön kansalaiset voisivat harjoittaa laillista ammattia toisessa jäsenvaltiossa. Siinä määritetään tutkintotyypit, joihin järjestelmää sovelletaan,(4) ja perustetaan menettelyt niiden vastavuoroiseksi tunnustamiseksi.
Asiassa sovellettavat Italian oikeussäännöt
13. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan 31.8.1933 annetun reggio decreton nro 1592(5) mukaan, jossa annetaan viranomaisille ja yliopistoille laaja harkintavalta, ulkomaisten oppilaitosten myöntämien akateemisten tutkintojen tunnustaminen voi tapahtua myös muiden maiden kanssa tehtyjen kahdenvälisten sopimusten voimaansaattamisesta annettujen erityislakien nojalla. Neuvoston direktiivi 89/48/ETY pantiin täytäntöön 27.1.1992 annetulla decreto legislativolla nro 115.(6)
14. Tämän decreto legislativon nojalla Italian viranomaiset ovat päättäneet tietyistä hallinnollisista määräyksistä ja käytännöistä.
15. Yliopistoista sekä tieteellisestä ja teknologisesta tutkimuksesta vastaavan ministeriön 3.10.2000 päivätyssä kirjeessä todetaan, että
" decreto legislativon nro 115/92 nojalla toteutettu tunnustaminen koskee ainoastaan sellaista ammattitoimintaa, jota on jo harjoitettu lähtömaassa" .
16. Saman ministeriön 8.1.2001 päivätyssä kirjeessä todetaan, että
" Yhdistyneessä kuningaskunnassa hyväksyttyjen yliopistojen myöntämät tutkintotodistukset voidaan tunnustaa Italiassa ainoastaan, jos ne on myönnetty samassa tai samantasoisessa toisessa ulkomaisessa oppilaitoksessa suoritetun säännöllisen opiskelun perusteella, lukuun ottamatta Italian kansalaisille myönnettyjä tutkintotodistuksia, jotka on myönnetty sellaisten opintojaksojen perusteella, jotka on suoritettu Italiassa toimivissa tytäryhtiöissä tai yksityisissä oppilaitoksissa, joiden kanssa on tehty yksityisoikeudellinen sopimus" .
17. Molemmissa kirjeissä, jotka on toimitettu yhteisöjen tuomioistuimelle, viitataan nimenomaisesti ESE:ssä suoritetun opiskelun jälkeen saatuihin todistuksiin.
18. Ulkoministeriön yleisohjeessa, joka on myös toimitettu yhteisöjen tuomioistuimelle, vahvistetaan nämä toteamukset ja todetaan, että Italian kansalaisella, joka hakee ulkomailla myönnettyjen tutkintotodistusten tunnustamista, on oltava
" siinä ulkomaassa, jossa tutkintotodistus on myönnetty, toimivan diplomaatti- tai konsuliedustuston todistus, josta käy ilmi asianomaisen henkilön tosiasiallinen oleskelu kyseisessä maassa koko yliopisto-opintojen ajan" . Tämän ehdon on nimenomaisesti todettu koskevan ainostaan Italian kansalaisia.
19. Ennakkoratkaisupyynnössä todetaan, että Italian lainsäädännössä ei edellytetä opetuksen järjestämistä varten mitään erityistä lupaa tai hyväksyntää. Käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevan järjestelyn osalta ei ole mitään erityistä säännöstä, jossa säädeltäisiin tilanteita, joissa yliopisto sijaitsee Italian ulkopuolella; Italian yliopistot saavat kuitenkin toimia yhteistyössä yksityisten henkilöiden kanssa opetuksen järjestämiseksi näiden yliopistojen itse vahvistamien menettelytapojen mukaisesti.(7)
20. Italian hallituksen asiamies totesi suullisessa käsittelyssä, että oikeustila oli muuttunut erityisesti heinäkuussa 2002 ─ eli ennakkoratkaisupyynnön esittämisen jälkeen ─ annetun lain nro 148/2002 vuoksi sillä seurauksella, että ulkomaisten tutkintojen tunnustamista ei enää säännelty ministeriön ohjeilla tai käytännöillä, vaan se oli kunkin yliopiston päätettävissä. Ei ole kuitenkaan selvää, mitä vaikutuksia tällaisilla muutoksilla voi olla käsiteltävänä olevassa asiassa esillä olevan ongelman kaltaisiin tilanteisiin.
Pääasian oikeudenkäyntimenettely
21. Saatuaan päästötodistuksen keskiasteen oppilaitoksesta Italiassa Valentina Neri kirjoittautui kesällä 2001 Nottingham Trentiin neljän vuoden BA Honours -kurssille kansainvälisen politiikan alalla. Tämän jälkeen hän sai tietää, että hän voi opiskella tutkintoa varten Yhdistyneen kuningaskunnan ulkopuolella sijaitsevassa oppilaitoksessa, joka tarjosi Nottingham Trentin hyväksymiä kursseja. Yksi tällaisista oppilaitoksista oli ESE, joka tarjosi Nottingham Trentin kurssia useissa toimipaikoissa Italiassa.
22. Välttääkseen ylimääräiset kustannukset, joita opiskelusta Yhdistyneessä kuningaskunnassa aiheutuisi, Neri kirjoittautui ESE:n Genovan toimipisteessään tarjoamalle Nottingham Trentin kurssille. Hän maksoi ESE:lle 4 000 000 Italian liiran (2 065,83 euron) suuruisen summan lukuvuoden 2001/2002 osalta.
23. Tämän jälkeen hän sai tietoonsa edellä kuvatut Italian säännökset. Tämän vuoksi hän vaati maksamansa maksun palauttamista, mistä ESE kieltäytyi muun muassa sillä perusteella, että sille on annettu lupa järjestää yliopisto-opetusta, joka johtaa Nottingham Trentin myöntämään tutkintotodistukseen, joka on Yhdistyneessä kuningaskunnassa laillisesti täysin pätevä. Tällöin Neri nosti kanteen pääasiaa käsittelevässä tuomioistuimessa.
Ennakkoratkaisupyyntö
24. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että Italian hallintokäytäntö on sitovaa, sillä kaikki viranomaiset soveltavat sitä. Sen vaikutuksena saattaa olla, että opiskelijoille on vähemmän houkuttelevaa kirjoittautua ESE:n kursseille tai, kuten Nerin tapauksessa, että he peruuttavat kirjoittautumisensa.(8) Se voi näin ollen muodostaa esteen henkilöiden vapaalle liikkuvuudelle, sijoittautumisvapaudelle ja palvelujen tarjoamisen vapaudelle.
25. Kansallinen tuomioistuin katsoo myös, että yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Kraus(9) antama tuomio, joka koskee hyväksyttävää vahvistamismenettelyä, kun jäsenvaltion kansalainen pyytää tältä jäsenvaltiolta hallinnollista lupaa käyttää toisessa jäsenvaltiossa myönnettyä akateemista oppiarvoa, on myös merkityksellinen. Lisäksi saattaa olla neuvoston direktiivin 89/48/ETY vastaista, jos direktiivistä johtuviin oikeuksiin voidaan vedota opintojen aikana ennen tutkintotodistuksen antamista. Lopuksi Italian käytäntö saattaa olla päätöksessä 63/266/ETY mainittujen periaatteiden vastainen.
26. Giudice di Pace päätti tämän vuoksi lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
" 1) Ovatko ─ ─ selostetun kaltaiset kansalliset säännökset tai hallintokäytäntö sopusoinnussa henkilöiden vapaata liikkuvuutta (EY 39 artikla ja sitä seuraavat artiklat), sijoittautumisvapautta (EY 43 artikla ja sitä seuraavat artiklat) ja palvelujen tarjoamisen vapautta (EY 49 artikla ja sitä seuraavat artiklat) koskevien EY:n perustamissopimuksen periaatteiden kanssa, sellaisina kuin niitä on tulkittu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä? Tältä osin merkityksellisiä ovat erityisesti sellaiset kansalliset säännökset ja/tai hallintokäytäntö:
─ jotka estävät sellaisen osakeyhtiön, jonka päätoimipaikka on Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Italiassa sijaitsevaa toimipaikkaa harjoittamasta vastaanottavassa jäsenvaltiossa toimintaa, joka muodostuu yliopistotentteihin valmentavan opetuksen järjestämisestä ja hallinnoinnista ja jonka harjoittamiseen sillä on Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten toimilupa ja hyväksyntä
─ joista aiheutuu syrjiviä vaikutuksia verrattuna vastaavanlaista toimintaa harjoittaviin kansallisiin oppilaitoksiin
─ joilla kielletään ja/tai estetään vakavasti tällaisen yhtiön Italiassa sijaitsevaa toimipaikkaa ostamasta toisesta jäsenvaltiosta korvausta vastaan edellä mainitun toiminnan harjoittamisen mahdollistavia palveluja
─ joilla tehdään opiskelijoille vähemmän houkuttelevaksi kirjoittautua osallistumaan tällaiseen opetukseen
─ joilla rajoitetaan tällaiseen oppilaitokseen kirjoittautuneiden opiskelijoiden ammatillista koulutusta sekä estetään heitä saamasta sellaista tutkintotodistusta, josta on sen haltijalle etua, koska sillä mahdollistetaan ammattitoiminnan harjoittaminen tai sen harjoittaminen paremmin edellytyksin myös muissa jäsenvaltioissa.
2) Myönnetäänkö neuvoston direktiivissä 89/48/ETY, jonka 2 artiklaa yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään käsiteltävänä olevassa asiassa tulkitsemaan, oikeuksia, joihin voidaan vedota myös ennen tämän direktiivin 1 artiklassa tarkoitetun tutkintotodistuksen myöntämistä? Mikäli tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi, sallitaanko kyseisessä direktiivissä, myös yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-145/99, komissio vastaan Italia, 7.3.2001 antaman tuomion valossa, sellaiset kansalliset säännökset tai hallintokäytäntö, joiden mukaan
─ vähintään kolmivuotisesta ammatillisesta korkeammasta koulutuksesta annettujen tutkintotodistusten tunnustaminen jätetään pelkän viranomaisten harkinnan varaan
─ Yhdistyneessä kuningaskunnassa hyväksynnän saaneiden yliopistojen tutkintotodistukset tunnustetaan vain, jos kaikkea opetusta on seurattu säännöllisesti ulkomailla, mikä tarkoittaa sitä, että Italiassa toimivien ulkomaisten oppilaitosten Italian kansalaisille myöntämiä tutkintotodistuksia ei tunnusteta, vaikka lähtövaltion viranomaiset ovat antaneet niille toimiluvan ja hyväksynnän
─ edellytyksenä on siinä ulkomaassa, jossa tutkintotodistus on myönnetty, toimivan Italian diplomaatti- tai konsuliedustuston todistus, josta käy ilmi asianomaisen henkilön tosiasiallinen oleskelu kyseisessä maassa koko yliopisto-opintojen ajan
─ tunnustaminen rajoitetaan koskemaan
" ainoastaan"
sellaista ammattitoimintaa, jota on jo harjoitettu lähtömaassa, mikä tarkoittaa sitä, että tunnustamista ei myönnetä sellaisen säännellyn ammatin harjoittamista varten, jota asianomainen ei ole aikaisemmin harjoittanut?
3) Miten neuvoston päätöksessä 63/266/ETY käytettyä ilmaisua
" epätoivottu koulutuksen keskeytyminen"
on tulkittava, ja onko sillä katsottava tarkoitettavan tilannetta, jossa kansallinen viranomainen perustaa pysyvän tietojärjestelmän, jossa Yhdistyneessä kuningaskunnassa laillisesti tunnustettuja tutkintotodistuksia ei voida tunnustaa kansallisessa järjestelmässä, jos ne on myönnetty tämän valtion omalla alueella suoritettujen opintojen perusteella?
"
27. ESE, Italian hallitus ja komissio ovat toimittaneet kirjalliset huomautukset ja ne olivat edustettuina suullisessa käsittelyssä. Neri on toimittanut kirjalliset huomautukset.
Oikeudellinen arviointi
Ensimmäinen kysymys
28. Ensimmäisellä kysymyksellään kansallinen tuomioistuin pyrkii selvittämään, muodostaako kuvattu kansallinen hallintokäytäntö yhden tai useamman EY 39, EY 43 ja EY 49 artiklassa vahvistetun perusvapauden eli työntekijöiden vapaan liikkuvuuden, sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden kielletyn rajoituksen.
29. Tätä arvioitaessa on pidettävä mielessä yhteisöjen tuomioistuimelle esitellyn Italian käytännön tosiasialliset vaikutukset. Tältä osin merkityksellinen on tilanne silloin, kun ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevat tosiseikat tapahtuivat, eikä huomioon oteta tosiseikkojen ja oikeusaseman muutoksia, jotka tapahtuivat tämän jälkeen.
30. Ei ole väitetty, että Italian viranomaiset kieltäytyisivät systemaattisesti tunnustamasta Nottingham Trentin tai jonkin muun Yhdistyneessä kuningaskunnassa tai jossain muussa jäsenvaltiossa sijaitsevan yliopiston myöntämiä tutkintoja. Kuvatut käytännöt kuitenkin merkitsevät, että tunnustamisesta kieltäydytään automaattisesti ─ siis ilman minkäänlaista niiden opintojen sisällön tutkimista, josta tutkintotodistus on osoituksena ─ kun seuraavat kolme edellytystä täyttyvät: i) tutkinnon myöntävä yliopisto sijaitsee muualla kuin Italiassa, ii) opinnot suoritettiin Italiassa tai ei ainakaan siinä maassa, jossa tutkinnon myöntävä yliopisto sijaitsee, ja iii) opiskelija on Italian kansalainen.
31. Käsiteltävänä olevan asian olosuhteissa vaikutuksena on se, että italialaisille opiskelijoille on vähemmän houkuttelevaa opiskella ESE:n kursseilla Italiassa Nottingham Trentin myöntämää tutkintoa varten. Tällaisten ESE:n kurssien kysyntä todennäköisesti vähenee jopa vaarantaen niiden olemassaolon, sillä voidaan olettaa, että ne on suunnattu lähinnä italialaisille opiskelijoille, joista suuri osa haluaisi hyödyntää tutkintoaan ainakin jossain määrin Italiassa.
EY 39 artikla ─ Työntekijöiden vapaa liikkuvuus
32. ESE katsoo, että sen palkkaamat opettajat ovat tässä artiklassa tarkoitettuja työntekijöitä ja että heidän vapaa liikkuvuutensa todennäköisesti rajoittuu; komissio katsoo, että kansallinen riita-asia koskee ainoastaan Nerin ja ESE:n välistä suhdetta.
33. Italian toimenpiteillä voi todellakin olla vaikutusta vapaata liikkuvuuttaan hyödyntävien yhteisön työntekijöiden työllisyyteen. Jos ESE:n kurssien kysyntä romahtaa, opetushenkilökunta voidaan joutua irtisanomaan. Osa tästä henkilökunnasta voi olla toisen jäsenvaltion kansalaisia, jotka ovat hyväksyneet työtarjouksen Italiassa. Tämän mahdollisen seurauksen suhde toisaalta kyseessä olevien tutkintojen tunnustamista koskevan Italian käytännön soveltamiseen tai toisaalta ESE:n työntekijöiden kansalaisuuteen ja heidän vapaan liikkuvuutensa harjoittamiseen vaikuttaa liian etäiseltä, jotta tätä käytäntöä olisi tarpeen tutkia EY 39 artiklan valossa.
34. Nerin itsensä osalta asiassa esitetyistä tosiseikoista ei ilmene millään tavalla, kuinka vaikutukset voisivat tuntua hänen vapaudessaan muuttaa työntekijänä toiseen jäsenvaltioon.
35. Tämän vuoksi katson, ettei EY 39 artikla ole merkityksellinen käsiteltävänä olevassa asiassa.
EY 43 artikla ─ Sijoittautumisvapaus
36. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 43 artikla sisältää yhden yhteisön oikeuden keskeisen periaatteen. Sen tavoitteena on taata, että jäsenvaltion kansalaista, joka sijoittautuu toiseen jäsenvaltioon harjoittaakseen siellä itsenäistä ammattia, kohdellaan samalla tavoin kuin sijoittautumisjäsenvaltion kansalaisia.(10) Siinä
velvoitetaan poistamaan sijoittautumisvapauden rajoitukset, ja tällaisina rajoituksina on pidettävä kaikkia toimia, joilla kielletään tämän vapauden käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi.(11) Tältä osin siinä kielletään
" paitsi kansalaisuuteen ─ tai kotipaikkaan, jos kyse on yhtiöistä ─ perustuva ilmeinen syrjintä, myös kaikki peitellyt syrjinnän muodot, joissa muita erotteluperusteita soveltaen päädytään tosiasiallisesti samaan lopputulokseen" .(12)
37. On kiistatonta, että ESE on Yhdistyneessä kuningaskunnassa rekisteröity yhtiö, joka on harjoittanut sijoittautumisvapauttaan Italiassa.
38. ESE harjoittaa taloudellista toimintaa Italian toimipaikoissaan edellytyksin, jotka ovat sille epäsuotuisia, kuten edellä kuvataan. Näitä edellytyksiä sovelletaan viittaamatta ESE:n kansallisuuteen tai jäsenvaltioon, johon se on sijoittautunut.
39. Ne tulevat sovellettaviksi kuitenkin silloin, kun kolme tekijää, jotka liittyvät kansalaisuuteen (opiskelijoiden osalta Italian kansalaisuus), sijoittautumispaikkaan (Nottingham Trentin osalta Italian ulkopuolella ja ESE:n osalta Italiassa), esiintyvät samanaikaisesti. Muutos missä tahansa näistä tekijöistä aiheuttaa todennäköisesti, kuten komission asiamies istunnossa värikkäästi huomautti, huomattavan muutoksen niihin edellytyksiin, joissa kursseja tarjotaan, huolimatta siitä, etteivät arviontiperusteet, jotka koskevat näiden kurssien opetuksen tasoa, ole lainkaan muuttuneet.
40. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että palvelun suorituspaikkaan perustuva erilainen kohtelu on kielletty EY 49 artiklassa(13) ja että oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa myös tilanteeseen, jossa palvelu suoritetaan kiinteässä toimipaikassa.
41. Koska riidanalaisen hallintokäytännön vuoksi italialaisille opiskelijoille on vähemmän houkuttelevaa opiskella ESE:n kursseilla Italiassa Nottingham Trentin myöntämää tutkintoa varten, näiden kurssien järjestämiseksi Italian toimipaikka on ESE:lle vähemmän houkutteleva.
42. Minun on näin ollen helppo olla sitä mieltä, että kuvattu Italian hallintokäytäntö rajoittaa ESE:n kaltaisen yrityksen vapautta sijoittautua Italiaan ja harjoittaa siellä taloudellista toimintaa, joka muodostuu sellaisten kurssien järjestämisestä, jotka johtavat Nottingham Trentin kaltaisen yliopiston myöntämään tutkintotodistukseen.
EY 49 artikla ─ palvelujen tarjoamisen vapaus
43. ESE väittää olevansa sekä palvelujen vastaanottaja että niiden tarjoaja. Se vastaanottaa palveluja Nottingham Trentiltä, mutta Italian viranomaiset estävät sitä saamasta niitä. Se myös tarjoaa palveluja Italiassa sekä italialaisille että muista jäsenvaltioista tuleville opiskelijoille. Komissio väittää, etteivät ESE:n tarjoamat palvelut ole valtioiden rajat ylittäviä.
44. ESE:n toimintaa Italiassa harjoitetaan jatkuvasti ja pysyvästi useissa oppilaitoksissa, eivätkä nämä palvelut ylitä valtioiden rajoja. Ei vaikuta siltä, että muista jäsenvaltioista tulevat opiskelijat, jotka haluavat suorittaa ESE:n kursseja Italiassa, voisivat toteuttaa sen muuten kuin osallistumalla kursseille Italiassa. ESE:n toiminnalle asetettuja rajoituksia ei näin ollen arvioida sen vapauden valossa, joka koskee palvelujen tarjoamista muussa jäsenvaltiossa asuville palvelujen vastaanottajille.
45. Tilanne on erilainen, kun ESE vastaanottaa palveluja, vaikkei tästä itse asiassa ole kyse kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa. Nottingham Trent, joka on tiettyyn jäsenvaltioon sijoittautunut yliopisto, tarjoaa tarkastus- ja hyväksymispalveluja ESE:lle toisessa jäsenvaltiossa. Siltä osin kuin riidanalainen hallintokäytäntö vaikuttaa ESE:n sellaisten kurssien tarjontaan, jotka johtavat Nottingham Trentin myöntämään tutkintotodistukseen, se vaikuttaa myös Nottingham Trentin palvelujen tarjontaan.
Rajoitusten mahdolliset perustelut
46. Katson, että kyseisen Italian hallintokäytännön soveltaminen on omiaan rajoittamaan sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta EY 43 ja EY 49 artiklan vastaisesti. Tällaiset rajoitukset voivat olla perusteltuja, jos ne kuuluvat perustamissopimuksessa nimenomaisesti määrättyihin poikkeuksiin tai, siltä osin kuin niitä sovelletaan syrjimättömästi, jos ne vastaavat yleiseen etuun liittyviä pakottavia syitä, kunhan ne ovat omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutumisen ja kunhan ne eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.(14)
47. Italian hallitus esittää perusteluita, jotka perustuvat tarpeeseen taata korkeatasoinen yliopistokoulutus ja ulkomaisten yliopistojen myöntämien tutkintojen todistusvoimaisuus. Italian laissa yliopistokoulutuksen katsotaan kuuluvan yleiseen etuun ja ilmentävän valtion kulttuurisia ja historiallisia arvoja, ja valtio on vastuussa kurssien ja tutkintojen valvonnasta ja sen takaamisesta, että tällaisia tutkintoja myöntävät oppilaitokset toimivat lainmukaisesti. EY 149 artiklan 1 kohdassa korostetaan jäsenvaltioiden vastuuta opetuksen sisällöstä ja koulutusjärjestelmän järjestämisestä. Italian viranomaiset ovat erityisen huolissaan tietyistä tutkinnoista, joita myönnetään yhteistyömenettelyillä yksityisten ja kaupallisten sopimusten perusteella ilman valtion valvontaa. Nottingham Trentin ja ESE:n välisen
" franchising" -sopimuksen nojalla tarjottu
" sekamuotoinen"
tutkinto ei tarjoa riittäviä laatutakeita. Suullisessa käsittelyssä Italian hallituksen asiamies viittasi erityisiin epäilyihin, joita lehdistössä oli esitetty osasta ESE:n opetushenkilökuntaa.
48. Italian hallituksen huoli voi selvästikin olla perusteena yleisen edun mukaiselle pakottavalle vaatimukselle, kun otetaan huomioon sen merkitys, että yliopistokoulutuksen ja tutkintojen laatua arvioidaan ja valvotaan julkisesti.
49. Vaikka tällaisen perustelun oletettaisiin olevan olemassa, tällaista arviointia ja valvontaa on kuitenkin harjoitettava tapauskohtaisesti. Sen sijaan ennakkoratkaisupyynnössä kuvattu hallintokäytäntö estää yleisesti edellä 30 kohdassa kuvaamissani olosuhteissa myönnettyjen tutkintojen tunnustamisen. Se ei jätä mahdollisuutta arvioida näiden tutkintojen myöntämiseen johtavan koulutuksen sisältöä tai laatua.
50. Asiassa komissio vastaan Kreikka(15) yhteisöjen tuomioistuin korosti, että yksityistä opetustoimintaa voi
" valvoa edelleen julkinen valta, jolla on käytössään keinot taata sen vastuulla olevien etujen turvaaminen kaikissa tapauksissa ilman, että olisi tarpeellista rajoittaa tässä tarkoituksessa sijoittautumisvapautta" . Samat toteamukset pätevät yliopistotutkintoja tunnustettaessa vaadittavaan laadunvalvontaan.
51. Nottingham Trentin ja ESE:n välisessä sopimuksessa ei ole mitään, joka saattaisi estää Italian viranomaisia harjoittamasta tällaista laadunvalvontaa sellaisten huoliensa lieventämiseksi, jotka koskevat ESE:n kautta tarjottavien tutkintojen luonnetta ja vaatimuksia tai yleisesti koulutuksen kaupallistumista. Kun muistetaan, että Italian hallitus on todennut, että Italian yksityisten yliopistojen laatua valvotaan, on vaikea nähdä, miksi ESE:n kaltainen oppilaitos jätettäisiin laadunvalvonnan ulkopuolelle.
52. Ulkomaisen yliopiston Italian kansalaiselle Italiassa suoritetun kurssin päätteeksi myöntämiä tutkintoja ei voida tunnustaa Italiassa minkäänlaisen tosiasiallisen tutkintoon johtavan koulutuksen tason arvioinnin perusteella. Sen sijaan tutkinnot, jotka myönnetään vain hieman erilaisissa olosuhteissa, pääsevät tunnustamismenettelyyn. Näillä perusteilla katson, että kyseessä oleva Italian hallintokäytäntö ei ole asianmukainen eikä suhteellinen keino saavuttaa Italian hallituksen esittämät tavoitteet eikä sen aiheuttamia sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksia näin ollen voida perustella.
Toinen kysymys
53. Toisessa kysymyksessä pohditaan, myönnetäänkö direktiivillä 89/48/ETY yksityisille oikeuksia, joihin voidaan vedota ennen yliopistotutkinnon tai vastaavan tutkintotodistuksen myöntämistä, ja mikäli näin on, sallitaanko siinä myös se, että Italian viranomaiset rajoittavat ulkomaisten tutkintojen tunnustamista.
54. Direktiivin 2 artiklan mukaan direktiiviin voi vedota jäsenvaltion kansalainen, joka haluaa harjoittaa säänneltyä ammattia vastaanottavassa jäsenvaltiossa itsenäisenä ammatinharjoittajana tai palkatussa työssä. Direktiivin 1 artiklan d kohdan(16) mukaan direktiiviä sovelletaan ammattitoimintaan, johon ryhtymiseksi tai harjoittamiseksi
" edellytetään ─ ─ tutkinnon suorittamista" . Direktiivin 1 artiklan a kohdan määritelmän mukaan tällainen tutkinto myönnetään sen jälkeen, kun opiskelija on suorittanut
" vähintään kolmivuotisen tai vastaavan pituisen osa-aikaisen keskiasteen jälkeisen koulutuksen yliopistossa tai korkeakoulussa tai muussa saman tasoisessa oppilaitoksessa ─ ─ " . Direktiivin 3 artiklan a kohdan mukaan lupaa säännellyn ammatin harjoittamiseen ei voida kieltäytyä antamasta puutteellisen pätevyyden vuoksi,
" jos hakijalla on tutkintotodistus, joka toisessa jäsenvaltiossa vaaditaan kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai sen harjoittamiseksi tuon jäsenvaltion alueella, ja tämä tutkintotodistus on annettu jossakin jäsenvaltiossa" .
55. Näissä säännöksissä todetaan selvästi, että direktiiviä sovelletaan ainoastaan tutkintoihin, jotka yhteisön kansalainen, joka haluaa harjoittaa säänneltyä ammattia toisessa jäsenvaltiossa, on jo saanut. Näin ollen sillä ei luoda oikeutta, johon voitaisiin vedota ennen tutkinnon saamista.
56. Italian hallituksen ja komission tapaan en katso, että direktiiviä voitaisiin soveltaa käsiteltävänä olevassa asiassa, sillä Nerillä ei vielä ole kyseisen tasoista tutkintoa ─ hän on nimenomaisesti kieltäytynyt pyrkimästä saamaan tällaista tutkintoa tavalla, josta tässä asiassa on kyse. Direktiiviä voitaisiin soveltaa ainoastaan, jos Nottigham Trent olisi jo myöntänyt hänelle tutkinnon hänen ESE:ssä suorittamiensa opintojen perusteella ja jos hän haluaisi käyttää sitä päästäkseen harjoittamaan säänneltyä ammattia Italiassa. Samasta syystä yhteisöjen tuomioistuin oikeuskäytäntö asiassa Kraus(17) ei ole tältä osin merkityksellinen.
57. Kuitenkin jos opiskelija, joka oli jo saanut tutkinnon tällaisissa olosuhteissa, hakisi tutkintonsa tunnustamista voidakseen ryhtyä harjoittamaan säänneltyä ammattia Italiassa, direktiiviä voitaisiin selvästikin soveltaa.
Kolmas kysymys
58. Kolmannessa kysymyksessä yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan päätöksen 63/266/ETY toisen periaatteen e kohdassa käytettyä ilmaisua
" epätoivottu koulutuksen keskeytyminen" ; erityisesti onko se, että Italian viranomaiset ilmoittavat opiskelijoille, ettei Nottingham Trentin ESE:n kursseilla Italiassa suoritettujen opintojen jälkeen myöntämää tutkintotodistusta tunnusteta, omiaan aiheuttamaan tällaisen keskeytymisen?
59. Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että päätös, jossa esitetään yhden jäsenvaltion sellaisten kansalaisten ammattikoulutusta, jotka haluavat opiskella toisessa jäsenvaltiossa, koskevan yhteisen politiikan periaatteet, on luonteeltaan yleinen ja ohjelmallinen. Asiassa komissio vastaan neuvosto(18) yhteisöjen tuomioistuin kuvaili sitä lähtökohdaksi prosessille, jossa yhteinen ammattikoulutuspolitiikka pannaan täytäntöön asteittain. Päätöksessä on näin ollen katsottava asetettavan suuntaviivoja tai yleisiä periaatteita tuleville yksityiskohtaisemmille toimille, jotka muodostavat tämän politiikan.
60. Tämän vuoksi koska päätös 63/266/ETY ei ole sitova eikä Neri pyri opiskelemaan toisessa jäsenvaltiossa,(19) kyseisellä päätöksellä ei ole merkitystä käsiteltävänä olevassa asiassa.
Loppuhuomioita
61. Olen tietoinen siitä, että jos ESE voi pääasiassa tukeutua edellä esittämääni yhteisön oikeuden tulkintaan, Neri todennäköisesti häviää asian, vaikka hän on selvästikin myös kärsinyt lainvastaisista rajoituksista, joista kumpikaan asianosainen ei ole vastuussa ja joiden voimassaoloa kumpikaan asianosainen ei puolusta.
62. Italian viranomaisten on muutettava määräyksensä yhteisön oikeuden mukaisiksi niin pian kuin mahdollista ─ siltä osin kuin tätä ei ole vielä tehty(20) ─ jotta jatkossa voitaisiin välttää ESE:n kaltaisille oppilaitoksille tai opiskelijoille, jotka haluavat opiskella niissä, aiheutuva vahinko. Jos vahinkoa on jo aiheutunut tai jos sitä aiheutuu edelleen, Italian valtiota vastaan voidaan nostaa vahingonkorvauskanne.
Ratkaisuehdotus
63. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Giudice di Pacen, Genova, esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1) Kansallinen määräys tai hallintokäytäntö, jonka mukaan toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevan yliopiston jäsenvaltion kansalaisille myöntämiä tutkintoja ei voida tunnustaa, kun opintoja ei ole suoritettu siinä jäsenvaltiossa, jossa yliopisto sijaitsee, ja joka siten vähentää niiden järjestelyjen houkuttelevuutta, joilla tällainen yliopisto voi hyväksyä tutkintojen myöntämistä varten muiden oppilaitosten tarjoamia kursseja, jotka järjestetään jäsenvaltiossa, joka soveltaa tätä määräystä tai hallintokäytäntöä, on omiaan rajoittamaan EY 43 artiklalla taattua sijoittautumisvapautta ja/tai mahdollisesti EY 49 artiklassa taattua palvelujen tarjoamisen vapautta. Tällaista käytäntöä ei voida perustella, jos se estää tutkinnon myöntämiseen johtavan koulutuksen laadun arvioinnin tutkinnon tunnustamiseksi.
2) Neuvoston direktiiviä 89/48/ETY ei sovelleta tilanteisiin, joissa henkilöllä ei vielä ole korkeakoulututkintoa.
3) Neuvoston päätös 63/266/ETY ei sisällä jäsenvaltioita sitovia säännöksiä, eikä sitä sovelleta tilanteisiin, joissa henkilö ei hakeudu opiskelemaan sen jäsenvaltion ulkopuolelle, jossa hän asuu.
(1) .
(2) Vähintään kolmivuotisesta ammatillisesta korkeammasta koulutuksesta annettujen tutkintotodistusten tunnustamista koskevasta yleisestä järjestelmästä 21 päivänä joulukuuta 1988 annettu neuvoston direktiivi 89/48/ETY (EYVL 1989, L 19, s. 16).
(3) Yhteisen ammatillista koulutusta koskevan politiikan toteuttamisen yleisperiaatteista 2 päivänä huhtikuuta 1963 tehty neuvoston päätös 63/266/ETY (EYVL 1963, s. 1338, Ep. Alue 16, Nide 1, s. 3).
(4) Se koskee korkeamman koulutuksen eli yliopistotasoisen koulutuksen päätteeksi myönnettyjä tutkintoja. Muiden säänneltyihin ammatteihin pääsemiseksi edellytettyjen ylemmän keskiasteen tutkintojen osalta perustettiin täydentävä järjestelmä direktiiviä 89/48/ETY täydentävästä ammatillisen koulutuksen tunnustamista koskevasta toisesta yleisestä järjestelmästä 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetulla neuvoston direktiivillä 92/51/ETY (EYVL 1992, L 209, s. 25).
(5) GURI 7.12.1933, nro 283.
(6) GURI 18.2.1992, nro 40.
(7) 19.11.1990 annetun lain nro 341 (GURI 23.11.1990, nro 274) 8 §.
(8) Italiassa on vireillä huomattava määrä oikeudenkäyntejä, joissa opiskelijat vaativat vastaavasti ESE:lle maksettujen maksujen palauttamista. Toinen ennakkoratkaisupyyntö on esitetty yhteisöjen tuomioistuimelle asiassa C-432/02, Trombin, jonka käsittelyä on lykätty siihen asti, kunnes käsiteltävänä olevassa asiassa annetaan tuomio.
(9) Asia C-19/92, Kraus, tuomio 31.3.1993 (Kok. 1993, s. I-1663, Kok. Ep. XIV, s. I-177).
(10) Ks. esimerkiksi asia C-101/94, komissio v. Italia (Kok. 1996, s. I-2691, 12 kohta).
(11) Asia C-439/99, komissio v. Italia (Kok. 2002, s. I-305, 22 kohta).
(12) Ks. esimerkiksi asia C-330/91, Commerzbank (Kok. 1993, s. I-4017, Kok. Ep. XIV, s. I-309, 14 kohta); asia C-156/98, Saksa v. komissio (Kok. 2000, s. I-6857, 83 kohta).
(13) Asia C-55/98, Vestergaard (Kok. 1999, s. I-7641), tuomion 22 kohta ja julkisasiamies Saggion ratkaisuehdotuksen 21 kohta.
(14) Ks. esim. edellä alaviitteessä 11 mainittu asia komissio v. Italia, tuomion 23 kohta.
(15) Asia C-147/86 (Kok. 1988, s. I-1637, Kok. Ep. IX, s. 445, 10 kohta).
(16) Viittaan tässä alkuperäiseen d kohtaan, joka on edelleen voimassa huolimatta siitä, että ─ oletettavasti epähuomiossa ─ toinen, säänneltyä koulutusta koskeva d kohta
" lisättiin"
ammatillisen koulutuksen tunnustamista koskevasta yleisestä järjestelmästä annettujen neuvoston direktiivien 89/48/ETY ja 92/51/ETY sekä yleissairaanhoidosta vastaavien sairaanhoitajien, hammaslääkäreiden, eläinlääkäreiden, kätilöiden, arkkitehtien, farmasian alan ja lääkäreiden toimintaa koskevien direktiivien 77/452/ETY, 77/453/ETY, 78/686/ETY, 78/687/ETY, 78/1026/ETY, 78/1027/ETY, 80/154/ETY, 80/155/ETY, 85/384/ETY, 85/432/ETY, 85/433/ETY ja 93/16/ETY muuttamisesta 14 äivänä toukokuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/19/EY 1 artiklan 1 kohdan b alakohdalla (EYVL 2001, L 206, s. 1).
(17) Mainittu edellä 9 kohdassa.
(18) Asia C-242/87 (Kok. 1989, s. 1425, Kok. Ep. X, s. 53, 10 kohta).
(19) Toisin kuin tilanne oli esim. asiassa C-293/83, Gravier (Kok. 1985, s. 593, Kok. Ep. VIII, s. 73).
(20) Ks. edellä 20 kohta.