61973C0134
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 5. DECEMBER 1973 (
1
)
Høje Ret.
Ved Rådets forordning nr. 136/66 af 22. september 1966 (EFT specialudgave 1965/66, s. 193; original reference ABl. nr. 172 af 30. 9. 1966) blev der oprettet en fælles markedsordning for fedtstoffer. Fra den 1. juli 1967 gælder den også for raps-og rybsfrø samt for den heraf forarbejdede rapsolie (Forordning nr. 225/67/EØF af 28. 6. 1967, offentliggjort i EFT specialudgave 1967, s. 151; original reference ABl. nr. 136 af 30. 6. 1967). Med henblik på højden af indikativpriserne i Fællesskabet og det lavere prisniveau på verdensmarkedet hjemler forordningen, bl.a. for at nedsætte oliemøllernes leveringspris for raps, som produceres inden for Fællesskabet, udbetaling af støtte til et beløb svarende til forskellen mellem indikativprisen og prisen på verdensmarkedet. Yderligere skal det nævnes, at der i betragtning af de konstaterede vanskeligheder for de italienske oliemøller (deres afstand fra hovedområderne for rapsdyrkning) blev garanteret en ekstra støtte til de i Italien forarbejdede raps-og rybsfrø. Dette skete første gang ved Rådets forordning nr. 876/67 (ABl. nr. 281 af 21. 11. 1967), der foreløbig var begrænset til høståret 1967/68, og som fastsatte en støtte på et beløb af 0,675 RE pr. 100 kg olieholdige frø. I de følgende høstår blev denne særordning hver gang bibeholdt. For høståret 1972/73 fulgte dette af Rådets forordning nr. 1336/72 (EFT specialudgave 1972 (II), s. 568; original reference ABl. nr. L 147 af 29. 6. 1972), hvorved støttesatsen, efter at den i de tidligere år var blevet hævet til 0,85 RE, blev nedsat til 0,8 RE.
Denne særordning betragter firmaet Holtz og Willemsen, der driver en oliemølle i Krefeld-Uerdingen (Nordrhein-Westphalen), hvori de blandt andet forar bejder raps-og rybsfrø til rapsolie, som forskelsbehandling i den betydning, der er forudsat i EØF-traktatens artikel 7. Herved støtter firmaet sig på den omstændighed, at det må skaffe sig sin raps fra fjerntliggende steder (fra Nordfrankrig og Slesvig-Holstein), fordi rapsproduktionen i de nærmeste omgivelser ikke er tilstrækkelig, og således må tåle lignende vanskeligheder som de norditalienske oliemøller. Forskelsbehandelingen har efter firmaets opfattelse til følge, at de italienkse oliemøller kan opkøbe fællesmarkedsproduktionen til interven-tionsprisen, mens andre møller må forarbejde dyrere importeret raps og derfor ikke (især i Sydtyskland) kan konkurrere med de italienske priser for grovmalet raps.
For at få ændret dette forhold henvendte firmaet Holtz og Willemsen sig derfor i skrivelse af 29. januar 1973 til Rådet og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber. — Rådet blev opfordret i henhold til EØF-traktatens artikel 175 til at udstede en forordning, der skulle hjemle en ekstra støtte også til andre oliemøller, der ligger langt fra dyrkningsområderne, hvorved ansøgeren, analogt med et forslag fra Kommissionen om regionalisering af støtten for 1972 til oliemøller i samme situation, tænkte på en støtte til et beløb af 0,6 RE. — Firmaet opfordrede Kommissionen til at fremsætte et tilsvarende forslag for Rådet.
Kommissionen svarede på dette den 8. marts 1973, idet den lovede en undersøgelse af sagen. Den fremsatte imidlertid ikke de krævede forslag for Rådet, tværtimod blev der også for høståret 1973/74 fastsat en støtte til italienske oliemøller alene, (hvilket fremgår af forordning nr. 1357/73 af 15. maj 1973), (EFT nr. L 141 af 28. 5. 1973). — Rådet svarede den 23. marts 1973 med at fastslå, at den af Rådet udstedte forordning om særstøtte til de italienske oliemøller er i overensstemmelse med traktaten. .
Derpå har firmaet Holtz og Willemsen den 21. maj 1973 indbragt klage for Domstolen.
Firmaet nedlægger følgende påstand:
—
det fastslås, at Rådet i strid med traktaten har undladt at udstede en forordning om ekstra støtte til raps-og rybsfrø, som forarbejdes i oliemøller langt fra dyrkningsområderne, hvilken forordning bl.a. skulle have bestemt, at en oliemølle i Nordrhein-Westphalen i Vesttyskland modtager en ekstra støtte på 0,6 RE pr. 100 kg raps-og rybsfrø;
—
det fastslås, at Kommissionen i strid med traktaten har undladt at fremsætte et tilsvarende forslag for Rådet
De sagsøgte har derpå efter procesreglementets artikel 91 fremsat begæring om på forhånd at få afgjort, om sagen kan antages til behandling, og har krævet den afvist fra realitetsbehandling.
Disse spørgsmål blev forhandlet mundtligt den 21. november 1973. Det er nu min opgave at undersøge, om de sagsøgte fællesskabsinstitutioners indsigelser mod, at sagen antages til behandling, er begrundede.
1.
I betragtning af visse formuleringer i stævningen må det dernæst med hensyn til det imod Rådet indgivne søgsmål gøres klart, at det drejer sig om et rent søgsmål over passivitet og ikke om et annullationssøgsmål angående Rådets svar af 23. marts 1973. Dette har sagsøgeren udtrykkeligt påpeget under den mundtlige forhandling. Problemerne om, hvorvidt klagen kan antages til behandling, skal derfor kun undersøges med henblik på EØF-traktatens artikel 175.
I denne sammenhæng er Kadets principale indsigelse støttet på, at sagsøgeren klager over, at en fællesskabsforordning ikke er blevet fulgt op, altså at der ikke er udstedt en generel retsakt. Dette svarer efter Rådets opfattelse ikke til de forudsætninger, som gælder efter EØF-traktatens artikel 175, stk. 3 med hensyn til fysiske og juridiske personers klage over forsømmelser, idet sådanne klageberettigede kun kan fremføre, at en fællesskabsinstitution har undladt at udstede en retsakt, bortset fra henstillinger og udtalelser, til en person, der forud har fremsat en opfordring til at handle. Dette betyder, at en fysisk eller juridisk person kun kan påtale undladelsen af at træffe en individuel foranstaltning.
Man kan med hensyn til denne indsigelse ud fra den hidtidige retspraksis blandt andet anføre følgende.
Efter Domstolens retspraksis må man gå ud fra, at EØF-traktatens artikel 173, dvs. bestemmelsen om annullationssøgsmål, og traktatens artikel 175 om klage over forsømmelse er regler vedrørende det samme retsmiddel. Dette betyder, at en lignende fortolkning er berettiget med hensyn til adfærd, som kan gøres til genstand for et søgsmål fra private, hvad enten dette sker i form af en anfægtelse af en faktisk udstedt retsakt eller i form af en klage over, at en fællesskabsinstitution har undladt at udstede en retsakt. Jeg henviser herved til dommen i sag nr. 15/70 (Chevalley mod Kommissionen, Sammlung 1970. s. 979).
Med hensyn til artikel 173, stk. 2, ifølge hvilken enhver fysisk eller juridisk person kan indbringe klage over beslutninger, som retter sig til ham, samt over beslutninger, som skønt de er udfærdigede i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog berører sagsøgeren umiddelbart og individuelt, er det yderligere udtalt, at egentlige forordninger ikke kan anfægtes i henhold til denne bestemmelse. Ved forordninger forstås herved generelle retsakter, hvis regler ikke gælder for en begrænset kreds af udtrykkeligt nævnte eller bestemmelige adressater men for abstrakt angivne grupper (således sagerne nr. 16 og 17/62 — Confédéra-tion nationale des producteurs de fruits et légumes o.a. mod Rådet, Sammlung 1962, s. 979, eller — som det udtales i dommen 6/68 (Zuckerfabrik Watenstedt GmbH mod Rådet, Sammlung 1968, s. 619) — udløser retsvirkninger for generelt og abstrakt angivne persongrupper (jf. i denne forbindelse også dommen i sag nr. 30/67 — AG Industria Molitoria Imolese mod Rådet, Sammlung 1968, s. 183). Privatpersoner kan altså — under visse yderligere forudsætninger, som ikke har særlig interesse i denne sammenhæng — kun anfægte beslutninger og sådanne forordninger, som kun tilsyneladende har karakter af forordning, mens de ifølge deres egentlige retlige karakter skal anses for beslutninger. Dette følger klart af dommen 16 og 17/62 (og således forholder det sig faktisk også i sagerne nr. 41 til 44/70 — International Fruit Company o.a. mod Kommissionen. Sammlung 1971. s. 422).
Da den retlige karakter af den beslutning, som man kræver truffet, er afgørende for retten til at klage i henhold til artikel 175, stk. 3 (man kan herved henvise til dom i sag nr. 30/59 — De Geza-menlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Høje Myndighed, Sammlung 1961, s. 37), følger det af det anførte, men også af formuleringen »at udstede en retsakt til ham« i artikel 175, stk. 3, at denne bestemmelse ligeledes udelukker, at klager fra privatpersoner over manglende udstedelse af en forordning antages til behandling. Dette blev med henblik på »generelle forskrifter« udtrykkeligt fremhævet i sag nr. 15/71 — Mackprang mod Kommissionen (Sammlung 1971, s. 803); med hensyn til forordninger blev spørgsmålet klart afgjort i sag nr. 42/71 — Nordgetreide mod Kommissionen (Sammlung 1972, s. 110).
Anvender man denne retspraksis på den foreliggende sag, er det afgørende spørgsmål, om det, som sagsøger tilstræber, nemlig at støtteordningen udstrækkes til oliemøllerne i Nordrhein-Westpha-len, faktisk udgør en egentlig forordning i traktatens forstand. Derom kan der — for at foregribe resultatet — efter min opfattelse ikke være den ringeste tvivl.
Sagsøgeren gør gældende, at den af ham begærede forholdsregel udelukkende an går et område, hvor der foruden ham selv kun er yderligere 6 interesserede; desuden kan det ikke bestrides, at det har været muligt at afgrænse denne kreds på det tidspunkt, hvor forordningen skulle have været udstedt. Det er imidlertid væsentligt, at den tilstræbte forholdsregel måtte være en ordning af vedvarende karakter, gyldig i mindst et år. Ved sådanne forholdsregler bør der ved bestemmelsen af deres retlige karakter ikke gås ud fra tidspunktet for deres udstedelse eller et andet tidspunkt og spørges, hvem der under denne synsvinkel omfattes af dem. Dette blev stærkt betonet i dommen i sag nr. 6/68. Man skal tværtimod spørge, hvilke kredse der i en sådan ordnings hele gyldighedsperiode bliver omfattet af den. I det foreliggende tilfælde er det klart, at kredsen af dem, der er omfattet, kan ændres, at den fremtræder som ubestemmelig, at adressaterne således kun vil kunne afgrænses abstrakt, som det hedder i den pågældende retspraksis. Derudover og når bortses fra, at generelle retsakter — som det fremgår af sag nr. 30/67 — også kan foreligge, når de kun skal gælde for et bestemt område, bør det ikke overses, at en virkeliggørelse af det princip, som sagsøger anser for afgørende, (graduering af særstøtten efter afstanden til dyrkningsområderne) ville gøre det fornødent at udstrække ordningen til videre kredse eller endog — som de sagsøgte klart har beskrevet — på grund af den totale sammenhæng i markedsordnings-bestemmelserne ville medføre en ændring af hele støttesystemet.
Således betragtet kan der ikke være tvivl om, at den ønskede forholdsregel bærer præg af forordning, og heraf følger det efter hidtidig retspraksis, at der faktisk ikke består nogen mulighed for, at klagen kan antages til realitetsbehandling.
Med henblik på nogle af sagsøgerens indsigelser skal det dog undersøges, om der desuagtet findes en måde, hvorpå man kan undgå dette bestemt ikke helt tilfredstillende udfald. Som De ved, er det vigtigt for sagsøgeren, at de i relation til artikel 173, stk. 2 udviklede grundsætninger kun skal anvendes analogt på artikel 175, stk. 3. Hvad angår artikel 173, stk. 2 kan man efter sagsøgers opfattelse hævde, at der i denne sammenhæng ikke består nogen trang til at retsbeskytte privates adgang til at indbringe klager mod forordninger, idet de med hjemmel i forordningerne udstedte gennemførelsesbestemmelser kan anfægtes, hvorved også spørgsmålet om forordningernes lovlighed kan bringes på bane. Da en sådan mulighed imidlertid efter sagsøgers mening ikke foreligger, når en generel forholdsregel kun begunstiger bestemte kredse, og personer, som ikke er omfattet, tilstræber en udvidelse af ordningen, må man i relation til artikel 175 på grund af interessen i at undgå et hul i retsbeskyttelsessystemet godtage det standpunkt, at også en egentlig forordning kan komme i betragtning som genstand for klage, i alt fald for så vidt som sagsøgeren individuelt og umiddel-bart-berøres af, at den ikke er udsterdt.
Ved nøjere eftersyn viser det sig dog, at der ikke ved hjælp af disse overvejelser kan nås et gunstigt resultat for sagsøgeren.
For det første kan man tænke sig forordninger, der ikke medfører nogen gennemførelsesbestemmelser, og når man udelukker forordninger fra de angribelige retsakter område, bliver der derfor også efter artikel 173 lejlighedsvis huller tilbage i traktatens retsbeskyttelsessy-stem. — For det andet kan man vel, selv om man godtager den i dommen i sag nr. 25/62 (Plaumann mod Kommissionen, Sammlung 1963, s. 237) fremhævede grundsætning, at traktatbestemmelser om retten til at klage ikke må fortolkes indskrænkende, alligevel ikke gå så vidt, at man ikke tager hensyn til det system, der klart fremgår af traktaten. Dette har Domstolen udtrykkeligt fremhævet i sag nr. 6/68. Da en ret til at klage med hensyn til fællesskabsforordninger for private efter EØF-traktatens system klart er udelukket — hvilket følger ikke mindst af et blik på traktatens tilblivelseshistorie og en sammenligning med EKSF-traktatens afvigende system — kan man faktisk ikke ud fra generelle, efter et de lege ferenda synspunkt afgjort berettigede, overvejelser om en ønskværdig afgrænsning af retsbeskyttelsen, slutte, at klagen over Rådet kan antages til behandling.
Den for sagsøgeren negative konklusion bliver følgelig stående. Da dette udfald efter min overbevisning tilmed er entydigt, forekommer det mig heller ikke fornødent at komme ind på flere af Rådets indsigelser.
2.
I den klage, som er indgivet mod Kommissionen, bliver denne bebrejdet, at den ikke har forelagt Rådet det forslag til en forordning, som sagsøger mener er nødvendigt for at fuldstændiggøre støtteordningen. Også til spørgsmålet, om retsforfølgning kan tilstedes i et sådant anliggende, er der blevet fremsat en række indsigelser.
Der skal ikke gas ind på alle enkelthederne i disse. I grunden er der nemlig med det, som er fremført med hensyn til klagen over Rådet, også sagt alt fornødent om, hvorvidt den mod Kommissionen indgivne klage kan antages til reali-tetsbehandling.
Faktisk fremhæves det med rette, at Kommissionens forslag udgør en del af Fællesskabets lovgivningsprocedure. Deraf sluttes det videre med rette, at der ikke for så vidt angår gennemtvingelse af et forslag fra Kommissionen efter EØF-traktatens artikel 175, stk. 3 kan gælde nogen anden bedømmelse end den, som anlægges med hensyn til en forordning fra Rådet, som skulle have været udstedt på grund af et sådant forslag.
Hertil er der efter min opfattelse intet at føje. Heraf følger uden videre, at klagen mod Kommissionen ligeledes på grund af den retlige karakter af den retsakt, der kræves, må betegnes som en klage, der ikke kan antages til realitetsbehandling.
3.
Jeg kan herefter sammenfatte min opfattelse som følger:
Indsigelserne, som Rådet og Kommissionen har fremsat mod, at klagen antages til behandling, har fornødent grundlag. Klagen bør afvises fra realitetsbehandling, og sagsøgeren dømmes til at afholde sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra tysk.