ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
19 mars 2009 (*)
«Politique agricole commune – Redevances en matière d’inspections et de contrôles vétérinaires – Directive 85/73/CEE»
Dans l’affaire C‑309/07,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Allemagne), par décision du 13 juin 2007, parvenue à la Cour le 5 juillet 2007, dans la procédure
Baumann GmbH
contre
Land Hessen,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann, président de chambre, MM. M. Ilešič, A. Borg Barthet, E. Levits et J.-J. Kasel (rapporteur), juges,
avocat général: M. M. Poiares Maduro,
greffier: Mme K. Sztranc-Sławiczek, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 4 septembre 2008,
considérant les observations présentées:
–        pour Baumann GmbH, par Mes L. Liebenau et M. Stephani, Rechtsanwälte,
–        pour le Land Hessen, par M. H. Nebel, en qualité d’agent,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par M. F. Erlbacher et Mme M. Vollkommer, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation, d’une part, de l’article 5, paragraphe 3, de la directive 85/73/CEE du Conseil, du 29 janvier 1985, relative au financement des inspections et contrôles vétérinaires visés par les directives 89/662/CEE, 90/425/CEE, 90/675/CEE et 91/496/CEE (JO L 32, p. 14), telle que modifiée et codifiée par la directive 96/43/CE du Conseil, du 26 juin 1996 (JO L 162, p. 1, ci-après la «directive 85/73»), ainsi que, d’autre part, de l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de cette même directive.
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Baumann GmbH (ci-après «Baumann») au Land Hessen au sujet du calcul des redevances dues au titre des inspections et des contrôles vétérinaires de viandes fraîches.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3        L’article 1er de la directive 85/73 prévoit:
«Les États membres veillent – selon les modalités prévues à l’annexe A – à percevoir une redevance communautaire pour les frais occasionnés par les inspections et contrôles des produits visés à ladite annexe, y compris ceux visant à assurer la protection animale dans les abattoirs, en conformité avec les exigences de la directive 93/119/CEE.»
4        Aux termes de l’article 5, paragraphes 1, 3 et 4, de ladite directive:
«1.      Les redevances communautaires sont fixées de manière à couvrir les coûts que supporte l’autorité compétente au titre:
–        des charges salariales et sociales occasionnées par le service d’inspection,
–        des frais administratifs liés à l’exécution des contrôles et inspections, auxquels peuvent être imputés des frais nécessaires à la formation permanente des inspecteurs,
pour l’exécution des contrôles et inspections visés aux articles 1er, 2 et 3.
[…]
3.      Les États membres sont autorisés à percevoir un montant supérieur aux niveaux des redevances communautaires, sous réserve que la redevance totale perçue par chaque État membre ne soit pas supérieure au coût réel des frais d’inspection.
4.      Sans préjudice du choix de l’autorité habilitée à percevoir les redevances communautaires, ces redevances communautaires se substituent à toute autre taxe ou redevance sanitaire perçue par les autorités nationale, régionale ou communale des États membres pour les inspections et contrôles visés aux articles 1er, 2 et 3 et leur certification.
La présente directive n’affecte pas la possibilité pour les États membres de percevoir une redevance pour la lutte contre les épizooties et les maladies enzootiques.»
5        L’annexe A, chapitre I, point 1, de la directive 85/73 fixe les montants forfaitaires pour les frais d’inspection liés aux opérations d’abattage. Les modalités de financement des contrôles et des inspections liés aux opérations de découpage sont prévues au point 2 de ce même chapitre. Aux termes dudit chapitre I, point 4, sous a) et b):
«Les États membres peuvent, pour couvrir des coûts plus élevés:
a)      majorer pour un établissement donné les montants forfaitaires prévus aux points 1 et 2 a).
Les conditions à remplir à cet effet peuvent, outre celle prévue au point 5 a), être les suivantes:
[…]
–        accroissement des coûts dus à des temps de déplacement particuliers,
–        pertes de temps dues à des changements fréquents des horaires d’abattage, ne dépendant pas du personnel d’inspection,
[…]
–        inspection des animaux qui, à la demande du propriétaire, sont abattus en dehors des heures normales d’abattage.
Le montant des majorations du niveau forfaitaire pivot de la redevance dépend du montant des frais à couvrir.
b)      ou percevoir une redevance couvrant les frais effectivement encourus.»
La réglementation nationale
6        Ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, la directive 85/73 a été transposée en droit allemand en partie par des dispositions émanant des autorités fédérales et en partie par des dispositions adoptées par les Länder.
7        Le législateur du Land Hessen, en se fondant sur la loi sur les coûts des contrôles vétérinaires (Veterinärkontroll-Kostengesetz), du 3 novembre 1998 (GVBl. 1998 I, p. 414), qui met en œuvre certaines dispositions de la législation fédérale, a adopté le règlement sur les frais administratifs prélevés dans le cadre du domaine de compétence du ministère de l’Environnement, des Zones rurales et de la Protection du consommateur (Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz), du 16 décembre 2003 (GVBl. 2003 I, p. 362, ci-après la «VwKostO-MULV»), ainsi que le règlement modificatif (Änderungsverordnung) du 31 janvier 2005 (GVBl. 2005 I, p. 74).
8        Conformément à l’article 4, paragraphe 6, de la loi sur les coûts des contrôles vétérinaires, les entreprises procédant à plus de 1 500 abattages par mois sont considérées comme constituant de «grandes entreprises» («Großbetriebe») et peuvent être soumises, en raison de contrôles particuliers, à la perception de redevances spécifiques en fonction des coûts occasionnés par ces contrôles.
9        Aux termes de l’article 5 de cette même loi:
«Une majoration de la redevance peut être exigée pour des actes administratifs effectués sur demande spécifique, en dehors des heures normales d’abattage. Les charges spéciales encourues pour la réalisation d’actes administratifs en dehors des heures normales d’abattage peuvent, en particulier, être facturées en supplément. Les heures normales d’abattage sont:
–        en ce qui concerne les grandes entreprises: de 6 heures à 18 heures, les jours ouvrables, et de 6 heures à 15 heures, le samedi;
–        pour les autres entreprises: de 7 heures à 18 heures, les jours ouvrables, et de 7 heures à 15 heures, le samedi.»
10      Selon la juridiction de renvoi, la VwKostO-MULV prévoit, pour chacune de ces deux catégories d’entreprises, des taux dégressifs pour les différents types d’animaux abattus ne reprenant pas strictement l’économie et la structure de l’annexe A, chapitre I, point 1, de la directive 85/73.
11      Conformément à la VwKostO-MULV, la majoration des redevances prévue à l’article 5 de la loi sur les coûts des contrôles vétérinaires est de 25 % par rapport aux redevances normalement dues.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
12      Ainsi qu’il ressort du dossier transmis à la Cour, des avis de mise en recouvrement émis par le Land Hessen concernant les redevances dues au titre des inspections et des contrôles vétérinaires de viandes fraîches dans les locaux appartenant à Baumann se trouvent à l’origine du litige au principal. Considérant que la réglementation de ce Land établissant les taux de ces redevances est contraire au droit communautaire dérivé, Baumann a introduit un recours devant le Verwaltungsgericht Darmstadt. Par jugement du 6 juillet 2006, ce dernier a fait droit à la demande de cette société et constaté que la VwKostO-MULV ne constitue pas une habilitation valide permettant au Land Hessen de s’écarter, au détriment des opérateurs économiques, des redevances forfaitaires prévues à l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73.
13      Le Land Hessen a interjeté appel dudit jugement devant le Hessischer Verwaltungsgerichtshof, lequel, considérant que la solution du litige dépend de l’interprétation de la directive 85/73, a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      Lorsque le législateur national fait usage des possibilités prévues à l’article 5, paragraphe 3, de la directive [85/73] et à l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive précitée pour majorer, pour certains établissements, le montant forfaitaire prévu en vue de couvrir des coûts plus élevés et audit point 4, sous b), pour percevoir une redevance couvrant les frais effectivement encourus, doit-il se tenir strictement au barème tarifaire prévu à l’annexe A, chapitre I, points 1 et 2, sous a) (ventilé par catégorie d’animaux, selon qu’il s’agit d’animaux jeunes ou adultes, en fonction du poids de leur carcasse, etc.) ou a-t-il la possibilité, lorsqu’il fixe le taux de la redevance, d’opérer une distinction entre le contrôle des animaux abattus dans des établissements de taille importante et les autres contrôles et de prévoir en outre, au sein de ces deux groupes, un tarif dégressif en fonction du nombre des abattages effectués pour un certain type d’animaux, sous la seule réserve que ce tarif couvre le coût réel de l’opération?
2)      Le législateur national peut-il, sur la base des règles précitées, percevoir pour l’inspection des animaux qui, à la demande du propriétaire, sont abattus en dehors des heures normales d’abattage un montant supplémentaire proportionnel qui s’ajoute aux redevances perçues pour l’inspection d’animaux pendant les heures normales d’abattage dès lors que cette majoration correspond à des frais supplémentaires effectivement encourus ou ces frais doivent-ils être compris dans la redevance forfaitaire (majorée) qui doit être acquittée par l’ensemble des opérateurs économiques assujettis au paiement de la redevance en cause?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
14      En vue de répondre à la première question, il convient de distinguer la faculté accordée aux États membres par l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73 de celle qui leur est ouverte par le même point 4, sous b).
15      S’agissant de la première de ces deux dispositions, il y a lieu de relever qu’elle autorise les États membres, pour couvrir des coûts plus élevés que ceux prévus par la directive 85/73, à majorer «pour un établissement donné les montants forfaitaires» prévus à ladite annexe A, chapitre I, points 1 et 2, sous a).
16      À cet égard, force est de constater, d’une part, qu’il ressort du libellé dudit point 4, sous a), que cette disposition n’a vocation à s’appliquer que pour un établissement «donné», de sorte qu’un État membre ne peut en faire usage qu’au cas par cas et qu’il ne saurait introduire, sur le fondement d’une telle disposition, une catégorisation des établissements d’abattage reposant, comme dans l’affaire au principal, sur la taille de ceux-ci.
17      Cette interprétation est d’ailleurs corroborée par la liste des conditions pouvant justifier l’application de la majoration en question, figurant à l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73, conditions qui, d’une part, sont toutes relatives à des éléments spécifiques permettant d’individualiser un établissement par rapport à un autre et, d’autre part, sont susceptibles d’un contrôle juridictionnel (voir, en ce sens, arrêt du 9 septembre 1999, Feyrer, C‑374/97, Rec. p. I‑5153, points 26 et 27).
18      D’autre part, dans la mesure où l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73 se réfère explicitement aux montants forfaitaires fixés aux points 1 et 2, sous a), du même chapitre I, la majoration à laquelle les États membres peuvent procéder en application dudit point 4 ne peut porter que sur ces montants forfaitaires et doit, partant, respecter l’économie et la structure de ceux-ci.
19      Il s’ensuit qu’un État membre ne saurait, en application de l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73, percevoir une redevance dont le taux varie en fonction de la taille de l’établissement et du nombre des animaux abattus.
20      En ce qui concerne l’annexe A, chapitre I, point 4, sous b), de la directive 85/73, il y a lieu de rappeler, d’une part, que cette disposition ouvre aux États membres une faculté dont ils peuvent faire usage sur un plan général et de manière discrétionnaire à la seule condition que la redevance ne dépasse pas les coûts réels effectivement encourus (voir arrêt Feyrer, précité, point 27).
21      D’autre part, une redevance perçue en application de ladite disposition ne doit pas prendre la forme d’un montant forfaitaire (voir, en ce sens, arrêt du même jour, Commission/Allemagne, C‑270/07, non encore publié au Recueil, point 32).
22      Dans la mesure où le respect des coûts effectivement encourus constitue l’unique condition qui s’impose aux États membres, ces derniers ne sauraient, en s’appuyant sur l’annexe A, chapitre I, point 4, sous b), de la directive 85/73, moduler le montant de ladite redevance selon la taille de l’entreprise et en fonction du nombre d’animaux abattus que lorsqu’il est établi que ces facteurs ont eu une incidence réelle sur de tels coûts.
23      Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier s’il existe un lien entre, d’une part, la taille d’une entreprise d’abattage ainsi que le nombre d’animaux abattus et, d’autre part, les coûts effectivement encourus pour effectuer les inspections et contrôles vétérinaires prescrits par les dispositions communautaires pertinentes.
24      Eu égard à ces considérations, il y a lieu de répondre à la première question que:
–        l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73 doit être interprétée en ce sens qu’elle ne permet pas aux États membres de s’écarter du barème tarifaire prévu à cette annexe A, chapitre I, points 1 et 2, sous a), et de percevoir une redevance dont le taux varie en fonction de la taille des établissements et est fixé de manière dégressive en fonction du nombre d’animaux abattus par type d’animal;
–        l’annexe A, chapitre I, point 4, sous b), de la directive 85/73, doit être interprétée en ce sens qu’un État membre n’est pas tenu de respecter le barème tarifaire prévu aux points 1 et 2, sous a), du même chapitre et peut percevoir une redevance dont le taux varie en fonction de la taille de l’entreprise et du nombre d’animaux abattus par type d’animal lorsqu’il est établi que ces facteurs ont une incidence réelle sur les coûts effectivement encourus pour effectuer les inspections et contrôles vétérinaires prescrits par les dispositions pertinentes du droit communautaire.
Sur la seconde question
25      Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande en substance si l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a) et b), de la directive 85/73 doit être interprétée en ce sens qu’un État membre peut percevoir, pour l’inspection des animaux qui, à la demande du propriétaire, sont abattus en dehors des heures normales d’abattage, un «montant supplémentaire proportionnel» qui s’ajoute aux redevances habituellement perçues pour l’inspection des animaux lorsque cette majoration correspond à des frais supplémentaires effectivement encourus.
26      En vue de répondre à cette question, il convient également de distinguer la faculté accordée aux États membres par l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73 de celle qui leur est ouverte par le même point 4, sous b).
27      S’agissant de la première de ces deux dispositions, il y a lieu de rappeler qu’elle ne permet aux États membres d’augmenter le montant forfaitaire que pour un établissement donné, ce qui empêche ces derniers de procéder à une augmentation générale du montant forfaitaire devant être acquitté par l’ensemble des opérateurs économiques.
28      Il convient d’ajouter que, dans la mesure où l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73 se réfère au montant «des majorations» des forfaits, les États membres peuvent, le cas échéant, procéder à plusieurs majorations en même temps sans pouvoir procéder pour autant à une telle augmentation générale du montant forfaitaire.
29      Dès lors que les conditions auxquelles une telle majoration est soumise sont clairement définies à l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73, il ne saurait être considéré que cette majoration constitue une redevance spécifique, au sens de l’arrêt du 30 mai 2002, Stratmann et Fleischversorgung Neuss (C‑284/00 et C‑288/00, Rec. p. I‑4611), qui viendrait s’ajouter à la redevance communautaire afin de couvrir certains frais exposés au titre de mesures d’inspection et de contrôle qui n’ont pas lieu dans tous les cas.
30      Une telle majoration, pour être conforme aux dispositions de la directive 85/73, doit cependant correspondre aux frais supplémentaires à couvrir.
31      S’agissant des augmentations de frais pouvant résulter de l’inspection d’animaux qui, à la demande du propriétaire, sont abattus en dehors des heures normales d’abattage, il y a lieu de relever que, parmi les éléments susceptibles de faire augmenter ces frais, figurent manifestement les coûts salariaux résultant des sommes versées au titre des heures, le cas échéant supplémentaires, effectuées par les personnes chargées de procéder aux contrôles en question en dehors de leurs horaires normaux de travail.
32      Il appartient à la juridiction de renvoi d’examiner si, dans l’affaire au principal, le montant supplémentaire de 25 % qui s’ajoute aux montants forfaitaires prévus à l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73 représente une valeur forfaitaire qui correspond aux frais supplémentaires résultant de l’inspection d’animaux qui, à la demande du propriétaire, sont abattus en dehors des heures normales d’abattage.
33      En ce qui concerne la seconde desdites dispositions, à savoir l’annexe A, chapitre I, point 4, sous b), de la directive 85/73, il importe de rappeler qu’il ressort du point 20 du présent arrêt que cette disposition ouvre aux États membres une faculté dont ils peuvent faire usage sur un plan général et de manière discrétionnaire à la seule condition que la redevance perçue ne dépasse pas les coûts réels effectivement encourus.
34      Il convient par ailleurs de rappeler que, ainsi qu’il ressort du point 31 de l’arrêt Commission/Allemagne, précité, une redevance perçue en application de ladite disposition ne saurait revêtir la forme d’un forfait, de sorte que son montant global est susceptible de varier au cas par cas en fonction des frais que les inspections et contrôles vétérinaires dans un établissement déterminé ont effectivement fait encourir à l’autorité compétente.
35      Il s’ensuit que, alors même que l’annexe A, chapitre I, point 4, sous b), de la directive 85/73 ne se réfère pas à «un établissement donné», le montant total de la redevance due par chaque établissement pourra varier au cas par cas.
36      Dans la mesure où il n’est pas à exclure que l’inspection d’animaux qui, à la demande de leur propriétaire, sont abattus en dehors des heures normales d’abattage engendre des coûts supplémentaires pour l’autorité compétente, notamment en ce qui concerne les coûts salariaux, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si la redevance totale perçue correspond aux coûts effectivement encourus.
37      Eu égard à ces considérations, il convient de répondre à la seconde question que:
–        l’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73 doit être interprétée en ce sens qu’un État membre peut percevoir, pour l’inspection des animaux qui, à la demande du propriétaire, sont abattus en dehors des heures normales d’abattage, un «montant supplémentaire proportionnel» qui s’ajoute aux redevances habituellement perçues pour l’inspection des animaux lorsque cette majoration représente une valeur forfaitaire qui correspond à des frais supplémentaires à couvrir;
–        l’annexe A, chapitre I, point 4, sous b), de la directive 85/73 doit être interprétée en ce sens qu’un État membre peut percevoir, pour l’inspection des animaux qui, à la demande du propriétaire, sont abattus en dehors des heures normales d’abattage, un «montant supplémentaire proportionnel» qui s’ajoute aux redevances habituellement perçues pour l’inspection des animaux lorsque cette majoration correspond à des frais supplémentaires effectivement encourus.
Sur les dépens
38      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit:
1)      L’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73/CEE du Conseil, du 29 janvier 1985, relative au financement des inspections et contrôles vétérinaires visés par les directives 89/662/CEE, 90/425/CEE, 90/675/CEE et 91/496/CEE, telle que modifiée et codifiée par la directive 96/43/CE du Conseil, du 26 juin 1996, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne permet pas aux États membres de s’écarter du barème tarifaire prévu à cette annexe A, chapitre I, points 1 et 2, sous a), et de percevoir une redevance dont le taux varie en fonction de la taille des établissements et est fixé de manière dégressive en fonction du nombre d’animaux abattus par type d’animal.
L’annexe A, chapitre I, point 4, sous b), de la directive 85/73, telle que modifiée et codifiée par la directive 96/43, doit être interprétée en ce sens qu’un État membre n’est pas tenu de respecter le barème tarifaire prévu aux points 1 et 2, sous a), du même chapitre et peut percevoir une redevance dont le taux varie en fonction de la taille de l’entreprise et du nombre d’animaux abattus par type d’animal lorsqu’il est établi que ces facteurs ont une incidence réelle sur les coûts effectivement encourus pour effectuer les inspections et contrôles vétérinaires prescrits par les dispositions pertinentes du droit communautaire.
2)      L’annexe A, chapitre I, point 4, sous a), de la directive 85/73, telle que modifiée et codifiée par la directive 96/43, doit être interprétée en ce sens qu’un État membre peut percevoir, pour l’inspection des animaux qui, à la demande du propriétaire, sont abattus en dehors des heures normales d’abattage, un «montant supplémentaire proportionnel» qui s’ajoute aux redevances habituellement perçues pour l’inspection des animaux lorsque cette majoration représente une valeur forfaitaire qui correspond à des frais supplémentaires à couvrir.
L’annexe A, chapitre I, point 4, sous b), de la directive 85/73, telle que modifiée et codifiée par la directive 96/43, doit être interprétée en ce sens qu’un État membre peut percevoir, pour l’inspection des animaux qui, à la demande du propriétaire, sont abattus en dehors des heures normales d’abattage, un «montant supplémentaire proportionnel» qui s’ajoute aux redevances habituellement perçues pour l’inspection des animaux lorsque cette majoration correspond à des frais supplémentaires effectivement encourus.
Signatures
* Langue de procédure: l’allemand.