DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)
13 mars 2019 (*)
« Accès aux documents – Décision 2004/258/CE – Documents relatifs à la décision de la BCE du 1er août 2014 concernant Banco Espírito Santo, SA – Refus partiel d’accès – Exception relative à la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE – Exception relative à la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre – Exception relative à la stabilité du système financier dans l’Union ou dans un État membre – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux – Exception relative à des documents destinés à l’utilisation interne – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑730/16,
Espírito Santo Financial Group SA, établie à Luxembourg (Luxembourg), représentée par Mes R. Oliveira, S. Estima Martins et D. Duarte de Campos, avocats,
partie requérante,
contre
Banque centrale européenne (BCE),
représentée par M. F. von Lindeiner et Mme S. Lambrinoc, en qualité d’agents, assistés de Me H.-G. Kamann, avocat,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la BCE du 31 août 2016 refusant partiellement l’accès à certains documents relatifs à sa décision du 1er août 2014 concernant Banco Espírito Santo SA,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de MM. G. Berardis, président, D. Spielmann et Z. Csehi (rapporteur), juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 17 mai 2018,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        La requérante, Espírito Santo Financial Group SA, est une société de droit luxembourgeois qui fait l’objet d’une procédure d’insolvabilité depuis le 10 octobre 2014. Elle détenait, directement et indirectement, une partie du capital social de Banco Espírito Santo, SA (ci-après « BES »).
2        À partir du mois de mai 2014, BES a été soumise à des pressions financières et sa position de liquidité s’est détériorée, notamment à la suite des difficultés auxquelles étaient confrontées d’autres sociétés affiliées au même groupe. En réponse à cette situation, BES a recouru aux opérations de crédit de l’Eurosystème et a commencé à recevoir, à partir du 17 juillet 2014, des liquidités d’urgence fournies par Banco de Portugal, la banque centrale du Portugal.
3        Le 23 juillet 2014, le conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) (ci-après le « conseil des gouverneurs ») a décidé de ne pas s’opposer, jusqu’à la réunion ordinaire suivante, à l’octroi de la fourniture de liquidités d’urgence à BES dans la limite d’un certain plafond.
4        Sur proposition du directoire de la BCE du 28 juillet 2014 (ci-après la « proposition du 28 juillet 2014 »), le conseil des gouverneurs a décidé, le même jour, de maintenir l’accès de BES aux « instruments de crédit de la politique monétaire », tout en « gelant » le crédit en cours fourni à BES, à ses succursales et à ses filiales au moyen desdits instruments « au niveau actuel » (ci-après la « décision du 28 juillet 2014 »). En conséquence, le montant du crédit fourni à ces entités au moyen des opérations de crédit de l’Eurosystème a été plafonné au niveau auquel il se trouvait à la date du 28 juillet 2014. Cette décision a été consignée dans un procès-verbal, dans lequel figurait également le montant du crédit en cause.
5        Sur proposition du directoire de la BCE du vendredi 1er août 2014 (ci-après la « proposition du 1er août 2014 »), le conseil des gouverneurs a décidé, le même jour, notamment, de suspendre l’accès de BES et de ses succursales, avec effet à partir du 4 août 2014, aux instruments de crédit de la politique monétaire pour des raisons de prudence et a ordonné que BES rembourse, au plus tard à la même date, l’intégralité du crédit octroyé dans le cadre de l’Eurosystème (ci-après la « décision du 1er août 2014 »). Cette décision a été consignée dans un procès-verbal, dans lequel figurait également le plafond de la fourniture de liquidités d’urgence pouvant être accordé par Banco de Portugal à BES.
6        Dans ce contexte, les autorités portugaises ont décidé de soumettre BES à une procédure de résolution, laquelle impliquait la création d’un établissement de crédit temporaire, la « banque relais » dénommée Novo Banco SA, et le transfert des activités commerciales saines de BES à cette dernière.
7        Le 3 août 2014, un dimanche, à la suite d’une notification des autorités portugaises, la Commission européenne a adopté la décision C(2014) 5682 final, concernant l’aide d’État SA.39250 (2014/N) – Portugal, résolution de Banco Espírito Santo SA, par laquelle elle a conclu que la mesure notifiée, à savoir l’injection d’un capital de 4 899 millions d’euros par les autorités portugaises dans Novo Banco par l’intermédiaire du Fundo de Resolução (Fonds de résolution portugais) assortie des engagements pris par ces autorités, constituait une aide d’État compatible avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE. Selon ces engagements, la cession de Novo Banco devait être achevée au plus tard en août 2016. Le 21 décembre 2015, la Commission a prorogé ce délai, dont le nouveau terme a été gardé confidentiel.
8        Le 3 août 2014, Novo Banco a été créée par les autorités portugaises. Plusieurs actifs, passifs, éléments hors bilan et actifs sous gestion de BES lui ont été transférés.
9        Le 15 septembre 2015, Banco de Portugal a décidé d’interrompre le processus de vente de Novo Banco.
10      Le 29 décembre 2015, Banco de Portugal a approuvé un certain nombre de décisions complétant la mesure de résolution visant BES et a procédé à un ajustement des actifs, des passifs, des éléments hors bilan et des actifs sous gestion transférés à Novo Banco.
11      Le 15 janvier 2016, Banco de Portugal a annoncé la relance du processus de vente de Novo Banco et, le 31 mars 2016, les modalités de cette vente ont été publiées.
12      Par lettre du 7 avril 2016, la requérante a demandé à la BCE l’accès à la décision du 1er août 2014 ainsi qu’à « toute autre décision et/ou [tout autre] document émis par tout organe de la BCE, que ce soit avant ou après la décision [du 1er août 2014], ainsi qu’à toute communication échangée avec Banco de Portugal, qui seraient liés de quelque manière que ce soit à la décision [du 1er août 2014] ».
13      Par lettre du 10 juin 2016, la BCE a répondu à cette demande et a accordé à la requérante l’accès, intégral ou partiel, à un certain nombre des documents sollicités par cette dernière (ci-après la « décision sur la demande initiale »). Elle a notamment accordé un accès partiel aux extraits des procès-verbaux actant les décisions des 28 juillet et 1er août 2014 ainsi qu’aux propositions des 28 juillet et 1er août 2014.
14      Par lettre du 6 juillet 2016, la requérante a adressé une demande confirmative à la BCE, dans laquelle elle a demandé l’accès aux montants qui ont été omis dans les extraits des procès-verbaux actant les décisions des 28 juillet et 1er août 2014 mis à sa disposition, à savoir le montant du crédit accordé à BES, à ses succursales et à ses filiales par le biais d’instruments de politique monétaire de l’Eurosystème et le montant du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence pouvant être accordé à BES par Banco de Portugal. En outre, s’agissant des propositions des 28 juillet et 1er août 2014, elle a notamment considéré que la motivation fournie par la BCE dans la décision sur la demande initiale visant à justifier le refus d’accès à des parties desdites propositions était trop vague et générale et a demandé un accès plus large à ces documents. En ce qui concerne la proposition du 28 juillet 2014, la requérante a notamment demandé l’accès à des informations concernant la solvabilité de BES, l’estimation de l’exposition indirecte de cette dernière, la garantie accordée par la République d’Angola à Banco Espírito Santo Angola SA et des questions de stabilité financière. En ce qui concerne la proposition du 1er août 2014, elle a sollicité notamment l’accès à des informations concernant la création de la « nouvelle banque ».
15      Le 13 juillet 2016, l’agrément bancaire de BES a été retiré et, depuis cette date, la liquidation de celle-ci est en cours.
16      Par lettre du 31 août 2016 (ci-après la « décision attaquée »), la BCE a confirmé le refus d’octroyer l’accès aux montants occultés dans les extraits des procès-verbaux actant les décisions des 28 juillet et 1er août 2014 ainsi qu’aux passages supprimés des propositions des 28 juillet et 1er août 2014, en application de l’article 4 de sa décision 2004/258/CE, du 4 mars 2004, relative à l’accès du public aux documents de la BCE (JO 2004, L 80, p. 42).
Procédure et conclusions des parties
17      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 13 octobre 2016, la requérante a introduit le présent recours.
18      Les parties n’ont pas introduit de demande d’audience de plaidoiries.
19      Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (sixième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues par l’article 89 de son règlement de procédure, a invité les parties à déposer certains documents ainsi qu’à répondre par écrit à certaines questions. Les parties ont déféré à ces mesures d’organisation de la procédure dans le délai imparti.
20      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 17 mai 2018.
21      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la BCE aux dépens.
22      La BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
23      La demande d’annulation de la décision attaquée est fondée sur six moyens.
24      Les deux premiers moyens portent sur les montants qui ont été omis dans les extraits des procès-verbaux actant les décisions des 28 juillet et 1er août 2014 transmis à la requérante et sont tirés respectivement de la violation de l’obligation de motivation et de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier, deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258. Les quatre autres moyens portent sur les informations qui ont été occultées dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014 fournies à la requérante et sont tirés respectivement de la violation de l’obligation de motivation, de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, de ladite décision ainsi que de la violation de l’article 4, paragraphe 3, de la même décision.
25      D’abord, il convient d’examiner les arguments invoqués par la requérante dans le cadre des deux premiers moyens pour contester le refus de lui accorder l’accès au montant du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence pouvant être accordé par Banco de Portugal à BES figurant dans le procès-verbal actant la décision du 1er août 2014 (ci-après le « plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné »). Ensuite, il y a lieu de procéder à l’examen des arguments avancés par la requérante dans le cadre des deux premiers moyens pour remettre en cause le refus de lui accorder l’accès au montant du crédit figurant dans le procès-verbal actant la décision du 28 juillet 2014 (ci-après le « montant du crédit concerné »). Enfin, il convient d’examiner les moyens de la requérante visant à contester le refus de lui accorder un accès plus large aux propositions des 28 juillet et 1er août 2014.
Sur le refus d’accorder à la requérante l’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné
26      Pour contester le refus de lui accorder l’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné, dans le cadre du premier moyen, la requérante fait valoir que la décision attaquée est insuffisamment motivée. Dans le cadre du deuxième moyen, elle considère que la BCE a violé l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier, deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258.
Sur la violation de l’obligation de motivation
27      La requérante soutient que la BCE n’a formulé que des considérations générales en ce qui concerne les exceptions invoquées pour refuser l’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné. Elle précise que la décision attaquée n’indique pas comment la divulgation dudit plafond en 2016 pourrait porter atteinte à l’efficacité de la politique monétaire et à la stabilité financière.
28      La BCE conteste ces arguments.
29      À titre liminaire, il convient de relever, ainsi que l’explique la BCE dans la décision attaquée et dans ses écritures sans être contredite par la requérante, que la fourniture de liquidités d’urgence consiste en la fourniture exceptionnelle, en vertu du droit national, par la banque centrale d’un État membre dont la monnaie est l’euro (ci-après la « BCN »), de monnaie de banque centrale et de toute autre forme de fourniture pouvant conduire à l’augmentation de monnaie de banque centrale destinée à une institution financière solvable confrontée à des problèmes de liquidité temporaires, sans que de telles opérations s’inscrivent dans le cadre de la politique monétaire unique de l’Union européenne. Toutefois, le conseil des gouverneurs évalue, en vertu de l’article 14.4 du protocole no 4 sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la BCE (JO 2012, C 326, p. 230, ci-après les « statuts du SEBC et de la BCE »), l’existence d’une éventuelle interférence de telles opérations nationales avec les objectifs et les missions du Système européen de banques centrales (ci-après le « SEBC »). Bien que le conseil des gouverneurs ne décide pas de la fourniture effective de liquidités d’urgence, il a le pouvoir d’interdire ex ante la fourniture de liquidités d’urgence par une BCN ou de la subordonner à des conditions, dans la mesure où ladite fourniture interfère avec les objectifs et les missions du SEBC.
30      En outre, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, les actes juridiques sont motivés.
31      La motivation d’une décision doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et refléter les considérations de l’institution de l’Union qui a adopté l’acte juridique de manière claire et non équivoque, de sorte que les intéressés puissent comprendre les motifs de la mesure adoptée et que les juridictions de l’Union puissent exercer leur contrôle (voir arrêt du 4 juin 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/BCE, T‑376/13, EU:T:2015:361, point 32 et jurisprudence citée).
32      L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées par l’acte au sens de l’article 263 TFUE peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences requises doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 4 juin 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/BCE, T‑376/13, EU:T:2015:361, point 33 et jurisprudence citée).
33      S’agissant du cadre juridique applicable au droit d’accès aux documents de la BCE, il convient de relever que l’article 1er, deuxième alinéa, TUE est consacré au principe d’ouverture du processus décisionnel de l’Union. À cet égard, l’article 15, paragraphe 1, TFUE précise que, afin de promouvoir une bonne gouvernance et d’assurer la participation de la société civile, les institutions, organes et organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture. Selon le paragraphe 3, premier alinéa, de cet article, tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statuaire dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, des organes et des organismes de l’Union, quel que soit leur support, sous réserve des principes et des conditions qui seront fixés conformément à ce paragraphe. En outre, selon l’article 15, paragraphe 3, deuxième alinéa, TFUE, les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d’intérêt public ou privé, régissent l’exercice de ce droit d’accès aux documents sont fixés par voie de règlements par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne, statuant conformément à la procédure législative ordinaire. Conformément au troisième alinéa de l’article 15, paragraphe 3, TFUE, chaque institution, organe ou organisme assure la transparence de ses travaux et élabore dans son règlement intérieur des dispositions particulières concernant l’accès à ses documents, en conformité avec les règlements visés au deuxième alinéa dudit paragraphe. Selon le quatrième alinéa de l’article 15, paragraphe 3, TFUE, la Cour de justice de l’Union européenne, la BCE et la Banque européenne d’investissement (BEI) ne sont soumises audit paragraphe que lorsqu’elles exercent des fonctions administratives.
34      Le régime applicable à la BCE dans ce domaine est régi par la décision 2004/258, qu’elle a adoptée sur le fondement de l’article 12.3 des statuts du SEBC et de la BCE et de l’article 23 de la décision 2004/257/CE, du 19 février 2004, portant adoption du règlement intérieur de la BCE (JO 2004, L 80, p. 33). La décision 2004/258 a été modifiée en dernier lieu par la décision (UE) 2015/529 de la BCE, du 21 janvier 2015 (JO 2015, L 84, p. 64).
35      La décision 2004/258 vise, ainsi que l’indiquent ses deuxième et troisième considérants, à autoriser un accès plus large aux documents de la BCE que celui qui existait sous le régime de sa décision 1999/284/CE, du 3 novembre 1998, concernant l’accès du public aux documents et aux archives de la BCE (JO 1999, L 110, p. 30), tout en veillant à protéger l’indépendance de la BCE et des BCN ainsi que la confidentialité de certaines questions touchant à l’accomplissement des missions de la BCE. L’article 2, paragraphe 1, de la décision 2004/258 donne ainsi à tout citoyen de l’Union et à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre un droit d’accès aux documents de la BCE, sous réserve des conditions et des limites définies par cette décision.
36      Ce droit est soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé.
37      Plus spécifiquement, l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier, deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258 prévoit des exceptions à l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE, du conseil de surveillance prudentielle ou d’autres organes créés en application du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63), en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre et en ce qui concerne la stabilité du système financier dans l’Union ou dans un État membre.
38      Toute décision de la BCE sur une demande d’accès aux documents prise au titre des exceptions énumérées à l’article 4 de la décision 2004/258 doit être motivée (voir, par analogie, arrêts du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 48 ; du 11 mars 2009, Borax Europe/Commission, T‑121/05, non publié, EU:T:2009:64, point 37, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, non publié, EU:T:2013:419, point 96).
39      Lorsque la BCE décide de refuser l’accès à un document dont la divulgation lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue par l’article 4 de la décision 2004/258 qu’elle invoque (voir, en ce sens, arrêt du 29 novembre 2012, Thesing et Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10, non publié, EU:T:2012:635, point 42).
40      Il appartient donc à la BCE de fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier, d’une part, si le document demandé est effectivement concerné par le domaine visé par l’exception invoquée et, d’autre part, si le besoin de protection relatif à cette exception est réel (voir, par analogie, arrêts du 26 avril 2005, Sison/Conseil, T‑110/03, T‑150/03 et T‑405/03, EU:T:2005:143, point 61, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, non publié, EU:T:2013:419, point 99).
41      C’est au regard de ces précisions qu’il convient d’examiner si, en l’espèce, la motivation fournie à la requérante était suffisante en ce qui concerne le refus d’accorder l’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné.
42      Dans la décision sur la demande initiale, confirmée par la décision attaquée, la BCE a fait valoir qu’une divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné porterait atteinte à la protection de l’intérêt public, en ce qui concerne, premièrement, la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE, du conseil de surveillance prudentielle ou d’autres organes crées en application du règlement no 1024/2013, deuxièmement, la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre et, troisièmement, la stabilité du système financier dans l’Union ou dans un État membre. Selon la BCE, le refus d’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné était donc justifié en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier, deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258.
43      En outre, la BCE a exposé plus en détail, dans la décision attaquée et dans la décision sur la demande initiale, les raisons pour lesquelles elle considérait que la divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné risquait de porter atteinte aux intérêts protégés.
44      Plus particulièrement, elle a indiqué, dans la décision sur la demande initiale, que la décision du 1er août 2014 était consignée dans le procès-verbal de la réunion du conseil des gouverneurs du 1er août 2014 et que le plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné était protégé en tant qu’il était confidentiel en vertu de l’article 10.4 des statuts du SEBC et de la BCE et de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258. Dans la décision attaquée, la BCE a souligné que les décisions adoptées par le conseil des gouverneurs sont consignées dans des procès-verbaux constituant le résultat des délibérations. S’agissant de l’article 10.4 des statuts du SEBC et de la BCE, cette dernière a précisé que cette disposition établissait un principe de confidentialité des délibérations du conseil des gouverneurs afin de préserver l’efficacité de son processus décisionnel ainsi que l’indépendance de ses membres. Elle a également indiqué que ladite disposition accordait au conseil des gouverneurs un pouvoir discrétionnaire absolu en ce qui concerne la décision de rendre public le résultat de ses délibérations. En outre, elle a considéré, en substance, que l’objectif poursuivi par l’article 10.4 des statuts du SEBC et de la BCE était explicité, dans la décision 2004/258, par l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, ainsi que cela ressortirait du considérant 3 de la décision 2004/258.
45      En ce qui concerne les exceptions prévues par les deuxième et septième tirets de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258, dans la décision attaquée, la BCE s’est limitée à indiquer que la divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné porterait atteinte, pour des motifs figurant dans la décision sur la demande initiale, à l’efficacité de la politique monétaire et à la stabilité financière.
46      Dans la décision sur la demande initiale, premièrement, la BCE a, en substance, considéré que la divulgation des plafonds de la fourniture de liquidités d’urgence pourrait entraîner des réactions indésirables sur le marché et que, en fonction de l’importance systémique de l’établissement de crédit en question et d’autres considérations telles que la situation générale du secteur bancaire à la période donnée, un tel événement pourrait compromettre la stabilité financière et, par conséquent, nuire à la conduite homogène de la politique monétaire. Elle a avancé que même la divulgation des plafonds de la fourniture de liquidités d’urgence ex post aurait des effets néfastes sur son comportement dans de futurs cas similaires. Elle a précisé que les opérateurs du marché pourraient déduire de décisions particulières relatives aux plafonds de la fourniture de liquidités d’urgence la manière dont pourrait agir le conseil des gouverneurs dans des situations similaires à venir. En outre, en vue des conséquences de la divulgation des plafonds en cause sur la stabilité financière, la faculté du conseil des gouverneurs de s’opposer aux opérations de fourniture de liquidités d’urgence qui interfèrent avec les objectifs et les missions du SEBC serait diminuée.
47      Deuxièmement, il ressort de la décision sur la demande initiale que la divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné pourrait avoir un impact sur la stabilité de Novo Banco et porter ainsi atteinte à la stabilité du système financier ainsi qu’au processus de vente de cette dernière qui avait été relancé. La BCE a également indiqué que Novo Banco menait ses activités dans des conditions de marché qui étaient encore fragiles et qu’elle revêtait une importance systémique pour l’économie portugaise.
48      En réponse aux arguments avancés par la requérante, il convient de relever que ressortent clairement de la motivation fournie à la requérante les exceptions prévues par la décision 2004/258 sur lesquelles la BCE a fondé son refus d’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné, omis dans les extraits du procès-verbal actant la décision du 1er août 2014 qui ont été portés à la connaissance de la requérante à la suite de sa demande.
49      Il y a également lieu de constater que la BCE ne s’est pas bornée à invoquer uniquement le fait que la divulgation du montant en cause porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la confidentialité des délibérations de ses organes de décision, du conseil de surveillance prudentielle ou d’autres organes crées en application du règlement no 1024/2013, la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre et la stabilité du système financier dans l’Union ou dans un État membre. Au contraire, elle a également fourni certains motifs à cet égard.
50      Il convient donc, eu égard à la jurisprudence mentionnée aux points 38 à 40 ci-dessus, de vérifier si ces motifs fournissent des explications suffisantes quant à la question de savoir de quelle manière l’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné pourrait porter concrètement et effectivement atteinte aux intérêts invoqués, protégés en vertu de l’article 4 de la décision 2004/258.
51      En premier lieu, en ce qui concerne les exceptions prévues par les deuxième et septième tirets de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258, la BCE a notamment expliqué que la divulgation des plafonds de la fourniture de liquidités d’urgence risquait d’avoir des effets négatifs concrets sur la stabilité du système financier et, par voie de conséquence, sur la conduite de la politique monétaire par celle-ci (voir point 46 ci-dessus). En outre, elle a indiqué que la divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné aurait une incidence sur la stabilité de Novo Banco et, par conséquent, porterait atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la stabilité du système financier du Portugal (voir point 47 ci-dessus).
52      Il s’ensuit que la BCE a indiqué les raisons pour lesquelles elle considérait que l’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné porterait concrètement et effectivement atteinte aux intérêts invoqués.
53      En second lieu, en ce qui concerne l’exception prévue par le premier tiret de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258, il convient de relever que les motifs fournis à la requérante et tirés notamment de l’article 10.4 des statuts du SEBC et de la BCE (voir point 44 ci-dessus) ne permettent pas de déterminer clairement si la BCE a invoqué la confidentialité des délibérations du conseil des gouverneurs ou celle des décisions prises par ce dernier pour justifier le refus de divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné.
54      En outre et en tout état de cause, il y a lieu de constater que la BCE s’est limitée à avancer des considérations très générales se rapportant à la nature du document qui a été partiellement divulgué à la requérante. Eu égard à la jurisprudence mentionnée aux points 38 à 40 ci-dessus, une telle motivation ne constitue pas une motivation suffisante.
55      En effet, la BCE n’a pas fourni d’explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné, dont le montant figurait dans un procès-verbal qui a été communiqué à la requérante sous la forme d’extraits à l’exception de ce montant, pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la confidentialité des délibérations du conseil des gouverneurs et s’est bornée à renvoyer, en substance, à l’article 10.4 des statuts du SEBC et de la BCE ainsi qu’à l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, de la décision 2004/258.
56      Dans ce contexte, il convient de rappeler que les auteurs du traité FUE ont manifestement entendu garantir que la BCE soit à même de s’acquitter de manière indépendante des missions qui lui sont confiées par ce traité. La manifestation la plus spécifique de cette volonté réside dans l’article 130 TFUE. D’une part, cette disposition fait expressément interdiction à la BCE et aux membres de ses organes de décision de solliciter ou d’accepter, dans l’exercice des pouvoirs et dans l’accomplissement des missions conférées à la BCE par le traité TFUE et les statuts du SEBC et de la BCE, des instructions des institutions, des organes ou des organismes de l’Union, des gouvernements des États membres ou de tout autre organisme. D’autre part, elle interdit auxdits institutions, organes ou organismes de l’Union et gouvernements de chercher à influencer les membres des organes de décision de la BCE dans l’accomplissement de ses missions. L’article 130 TFUE vise donc, en substance, à préserver la BCE de toute pression politique afin de lui permettre de poursuivre efficacement les objectifs assignés à ses missions, grâce à l’exercice indépendant des pouvoirs spécifiques dont elle dispose à ces fins en vertu du traité FUE et des statuts du SEBC et de la BCE (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 2003, Commission/BCE, C‑11/00, EU:C:2003:395, points 130, 131 et 134).
57      Dans cette logique, la première phrase de l’article 10.4 des statuts du SEBC et de la BCE prévoit que les réunions du conseil des gouverneurs sont confidentielles. L’objectif poursuivi par cette disposition consiste en la protection des délibérations du conseil des gouverneurs afin de préserver l’efficacité de son processus décisionnel ainsi que son indépendance, comme l’avance, en substance, la BCE. En outre, il convient de relever que ces intérêts légitimes de la BCE sont protégés, dans le cadre du régime prévu par la décision 2004/258, notamment à l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, pour autant que cette disposition prévoit une exception à l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE, parmi lesquels figure le conseil des gouverneurs.
58      Il en résulte que l’accès aux procès-verbaux des réunions du conseil des gouverneurs peut être refusé conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258, qui doit être interprété et appliqué strictement (voir, en ce sens, arrêt du 4 juin 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/BCE, T‑376/13, EU:T:2015:361, point 73), pour autant qu’ils reflètent le déroulement des délibérations dudit conseil.
59      Cependant, la situation est différente en ce qui concerne les décisions prises par le conseil des gouverneurs et, par voie de conséquence, également en ce qui concerne les procès-verbaux les transcrivant.
60      En effet, en vertu de la seconde phrase de l’article 10.4 des statuts du SEBC et de la BCE, le conseil des gouverneurs peut décider de rendre public le résultat de ses délibérations. Dès lors, ses décisions ne bénéficient pas d’une protection absolue en ce qui concerne leur diffusion et, dans le cas d’une demande visant l’accès à de telles décisions, il convient de l’examiner à l’aune des conditions arrêtées par le conseil des gouverneurs dans la décision 2004/258.
61      En l’espèce, il s’ensuit que la BCE aurait dû, d’une part, expliquer les raisons pour lesquelles le montant non divulgué à la requérante dans le cadre d’un accès partiel au document sollicité relevait du domaine visé par l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, de la décision 2004/258 et, d’autre part, fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier comment, concrètement et effectivement, l’accès à cette information aurait porté atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE. Une telle justification s’imposait d’autant plus que le montant en cause figurait dans les extraits d’un procès-verbal reflétant le résultat des délibérations du conseil des gouverneurs et non le déroulement des délibérations en tant que telles.
62      À supposer que la BCE se soit fondée sur l’existence d’une présomption générale selon laquelle la divulgation des procès-verbaux du conseil des gouverneurs porterait atteinte à la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE pour justifier la non-divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné, ainsi qu’elle l’a affirmé notamment au cours de l’audience, il suffit de relever que les présomptions générales admises par le juge de l’Union concernant certaines catégories de documents visent à permettre à l’institution concernée de déroger à l’obligation d’un examen concret et individuel de chaque document demandé et de se fonder sur des considérations d’ordre général applicables à certaines catégories de documents (voir, en ce sens, arrêts du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 50, et du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, point 116) et que les documents couverts par celles-ci échappent à l’obligation d’une divulgation, intégrale ou partielle, de leur contenu (voir, en ce sens, arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, point 133, et du 14 juillet 2016, Sea Handling/Commission, C‑271/15 P, non publié, EU:C:2016:557, point 61).
63      Dès lors, dans la mesure où, en l’espèce, la BCE a partiellement divulgué à la requérante les extraits du procès-verbal comportant le plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné et a donc procédé, dans les faits, à un examen individuel et concret du document concerné par la demande d’accès, elle était également tenue, eu égard à la jurisprudence mentionnée aux points 38 à 40 ci-dessus, d’apporter une justification spécifique en ce qui concerne l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, de la décision 2004/258.
64      Au vu de tout ce qui précède, les arguments de la requérante fondés sur la violation de l’obligation de motivation ne sauraient prospérer dans la mesure où ils concernent les exceptions prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258.
65      En ce qui concerne l’insuffisance de motivation constatée concernant l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, de la décision 2004/258, il convient, avant d’en déterminer les conséquences éventuelles, d’examiner si les autres exceptions invoquées par la BCE et dont le bien-fondé est remis en cause par la requérante dans le cadre du deuxième moyen sont susceptibles de justifier le refus de divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné.
Sur la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258
66      Dans le cadre du deuxième moyen, la requérante fait notamment valoir que la BCE a fondé à tort le refus d’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné sur les exceptions prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258. Elle allègue, en substance, que les considérations de la BCE, selon lesquelles la divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné pourrait porter atteinte à la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre et à la stabilité du système financier dans l’Union ou dans un État membre, sont entachées d’erreurs manifestes d’appréciation.
67      À titre liminaire, il convient de relever que la BCE a développé, dans la décision sur la demande initiale à laquelle renvoie la décision attaquée, deux lignes d’argumentation distinctes pour justifier le refus d’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258.
68      D’une part, la BCE a exposé, en substance, que la divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné risquait de porter atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la stabilité du système financier du Portugal (voir point 47 ci-dessus). Plus précisément, elle a avancé à cet égard que la divulgation dudit montant pourrait avoir un impact négatif sur la stabilité de Novo Banco ainsi que sur le processus de vente de cette dernière. La BCE a également indiqué que Novo Banco menait ses activités dans des conditions de marché qui étaient encore fragiles et qu’elle revêtait une importance systémique pour l’économie portugaise. Il y a lieu de constater que ces arguments se rapportent au septième tiret de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258.
69      D’autre part, la BCE a avancé, en substance, que la diffusion des plafonds de la fourniture de liquidités d’urgence était susceptible d’avoir un impact négatif sur la conduite de la politique monétaire par celle-ci dans des cas futurs (voir point 46 ci-dessus). Il convient de relever que ces motifs ont trait au deuxième tiret de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258.
70      D’abord, il convient d’examiner si la non-divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné et, partant, le rejet partiel de la demande d’accès à la décision du 1er août 2014 sont justifiés en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258.
71      La requérante conteste que la divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné, qui se rapporte à BES, puisse avoir une incidence sur la stabilité de Novo Banco et entraîner les effets invoqués par la BCE à l’égard du Portugal, dans la mesure où les acteurs du marché ou investisseurs potentiels disposent d’informations financières plus récentes, plus pertinentes et plus fiables sur Novo Banco. Elle précise que, entre les décisions des 28 juillet et 1er août 2014, d’une part, et la décision attaquée, d’autre part, BES a fait l’objet d’une procédure de résolution impliquant la création de Novo Banco, à laquelle les actifs de BES considérés comme non problématiques ont été transférés. Elle ajoute, en substance, que la situation économique de Novo Banco, entité distincte de BES, a changé au cours des deux ans pendant lesquels elle exerçait ses activités et qu’elle demande à avoir accès à un montant de caractère historique qui ne permet pas de tirer de conclusions significatives sur la situation actuelle de Novo Banco ou sur le marché financier portugais. Elle note également que Banco de Portugal avait déjà, le 3 août 2014, révélé le montant effectivement versé à BES au titre de la fourniture de liquidités d’urgence et que les circonstances factuelles qui entouraient la résolution de BES étaient connues du public. En outre, elle avance ne pas avoir demandé d’information sur la variation dans le temps du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné et que, par conséquent, la divulgation de la donnée en cause ne saurait avoir d’effets sur la stabilité financière tels que ceux invoqués dans la décision sur la demande initiale.
72      La BCE conteste les arguments de la requérante.
73      À titre liminaire, il convient de rappeler que la BCE dispose d’une large marge d’appréciation aux fins de déterminer si la divulgation des informations contenues dans les documents demandés par la requérante est susceptible de porter atteinte à l’intérêt public relevant du domaine couvert par l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258. Partant, le contrôle de légalité exercé par le juge de l’Union à cet égard doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir (voir, en ce sens, arrêt du 4 juin 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/BCE, T‑376/13, EU:T:2015:361, point 53 et jurisprudence citée).
74      En outre, il ressort de la jurisprudence rappelée au point 39 ci-dessus que, lorsque la BCE décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la décision 2004/258, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant aux questions de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue par cette disposition qu’elle invoque. De plus, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt du 29 novembre 2012, Thesing et Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10, non publié, EU:T:2012:635, point 42 et jurisprudence citée).
75      C’est à la lumière de ces principes qu’il convient de vérifier si les arguments avancés par la requérante sont susceptibles d’établir que la BCE a commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant que la divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné risquerait de porter atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la stabilité du système financier du Portugal.
76      Ainsi qu’il a été exposé aux points 47 et 68 ci-dessus, la BCE a indiqué que la divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné était susceptible d’avoir un impact négatif sur la stabilité de Novo Banco ainsi que sur le processus de vente de cette dernière et, en fin de compte, sur la stabilité du système financier portugais, compte tenu de l’importance systémique de Novo Banco pour l’économie portugaise et de la vulnérabilité de l’environnement du marché. Elle a précisé, d’une manière générale (voir point 46 ci-dessus), que les opérateurs du marché pourraient déduire des plafonds de la fourniture de liquidités d’urgence la situation de liquidité dans laquelle se trouve un établissement de crédit et provoquer des réactions indésirables sur le marché. Elle a également ajouté que, en fonction de l’importance systémique de l’établissement de crédit en question et d’autres considérations telles que la situation générale du secteur bancaire à une période donnée, une telle divulgation pourrait compromettre la stabilité financière.
77      La BCE a donc considéré, en substance, que la divulgation du montant en cause risquait, d’une part, de provoquer des spéculations sur la situation de liquidité de Novo Banco et sur ses besoins de financement ainsi que de générer des contraintes de financement injustifiées et, d’autre part, d’influer de manière négative sur le processus de vente de cette dernière, risquant ainsi de porter atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la stabilité du système financier du Portugal.
78      À cet égard, il convient de souligner, ainsi que cela a été reconnu par la jurisprudence, qu’il est usuel que les acteurs du marché utilisent les informations divulguées par les banques centrales, les analyses et les décisions de ces dernières étant considérées comme une source particulièrement importante et fiable pour effectuer une évaluation des évolutions courantes et futures du marché financier (voir arrêt du 4 juin 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/BCE, T‑376/13, EU:T:2015:361, point 78 et jurisprudence citée).
79      En l’espèce, il y a lieu de relever que Novo Banco est une banque qui a été créée dans le cadre de la procédure de résolution de BES à la suite des difficultés financières de cette dernière. Par ailleurs, il convient de souligner que plusieurs actifs, passifs, éléments hors bilan et actifs sous gestion ont été transférés de BES à Novo Banco et que le processus de vente de cette dernière était encore en cours au moment où la décision attaquée a été rendue.
80      Il importe également de préciser que la requérante ne présente pas d’arguments et d’éléments de preuve permettant de remettre en cause les considérations de la BCE, selon lesquelles Novo Banco revêtait une importance systémique pour le système financier du Portugal et menait, au moment de l’adoption de la décision attaquée, ses activités dans des conditions de marché fragiles au Portugal.
81      En outre, il ressort de la décision attaquée, sans que cela soit contesté par la requérante, que le processus de vente de Novo Banco était d’une importance particulière pour la stabilité du système financier du Portugal. Dans ce contexte, il convient de relever, comme le soutient la BCE en réponse à une question du Tribunal, que les conditions de la vente de Novo Banco étaient susceptibles d’avoir des répercussions sur les finances publiques au Portugal ainsi que sur le système bancaire portugais. En effet, d’une part, ainsi qu’il découle de la décision C(2014) 5682 final, les autorités portugaises ont octroyé un crédit au Fonds de résolution portugais, qui a, par la suite, injecté du capital dans Novo Banco et, d’autre part, les fonds injectés dans Novo Banco sont également remboursés à l’aide des contributions d’autres banques portugaises apportées au Fonds de résolution portugais.
82      Eu égard à ce qui précède, il était raisonnablement prévisible, à l’instar de ce qu’indique la BCE, que la divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné était susceptible, même au moment de l’adoption de la décision attaquée, d’ouvrir la voie aux spéculations des opérateurs du marché sur la situation de liquidité de Novo Banco et sur ses besoins de financement et de lui créer ainsi des difficultés de financement injustifiées ou d’avoir, en substance, un impact négatif sur son processus de vente, risquant ainsi de porter atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la stabilité du système financier du Portugal.
83      Les arguments avancés par la requérante ne sauraient remettre en cause cette conclusion.
84      Premièrement, s’agissant de l’argument selon lequel Novo Banco est une entité nouvelle dont la situation financière est différente de celle de BES et selon lequel les acteurs du marché disposent d’informations plus récentes sur la situation financière de Novo Banco, il convient de rappeler, ainsi que cela ressort de la décision de Banco de Portugal du 3 août 2014, que Novo Banco est une banque de relais de BES qui a été créée dans le cadre de la crise de liquidité à laquelle était confrontée BES (voir points 2 à 6 ci-dessus) afin de protéger notamment les déposants et, in fine, la stabilité du système financier du Portugal.
85      En outre, même à supposer qu’il découle des informations sur la situation financière de Novo Banco, mises à disposition par cette dernière, que sa situation de liquidité et ses besoins de financement sont différents de ceux de BES en juillet 2014, la divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné, donnée non accessible aux opérateurs de marché, aurait pu avoir un impact négatif sur la perception de la situation financière de Novo Banco par lesdits opérateurs, dans la mesure où plusieurs actifs, passifs, éléments hors bilan et actifs sous gestion de BES avaient été transférés à Novo Banco, la crise de liquidité à laquelle faisait face BES avant qu’elle ait été soumise à une procédure de résolution était considérable et le processus de vente de Novo Banco était encore en cours.
86      Certes, ainsi que l’indique la requérante, environ deux ans se sont écoulés entre la décision du 1er août 2014 et la décision attaquée. Néanmoins, cette circonstance n’est pas, en l’absence d’autres éléments, suffisante pour que le plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné puisse être considéré comme un chiffre à caractère historique sans effet quelconque possible sur l’appréciation de la situation financière de Novo Banco au moment de l’adoption de la décision attaquée.
87      Deuxièmement, s’agissant de l’argument selon lequel Banco de Portugal avait, déjà le 3 août 2014, révélé le montant effectivement versé à BES au titre de la fourniture de liquidités d’urgence et du fait que les circonstances factuelles qui entouraient la résolution de BES étaient connues du public, il suffit de constater, ainsi que l’avance à juste titre la BCE, que le plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné n’avait pas été divulgué par Banco de Portugal et que, dans la décision de Banco de Portugal du 3 août 2014 portant sur la création de Novo Banco, seul figure le montant approximatif versé à BES au titre de la fourniture de liquidités d’urgence, à savoir 3,5 milliards d’euros.
88      Troisièmement, dans la mesure où la requérante indique ne pas avoir demandé d’information sur la variation dans le temps du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné et où, par conséquent, la divulgation de l’information demandée ne saurait avoir des effets tels que ceux décrits dans la décision sur la demande initiale, il convient de relever que cet argument ne saurait remettre en cause les considérations de la BCE figurant dans la décision sur la demande initiale.
89      En effet, dans le paragraphe visé par la requérante, la BCE ne s’est pas limitée à faire référence aux effets, sur la stabilité financière, de la possibilité de surveiller l’évolution du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné au fil du temps par les opérateurs du marché. La BCE a également précisé que les opérateurs du marché pourraient déduire des plafonds de la fourniture de liquidités d’urgence la situation de liquidité dans laquelle se trouve un établissement de crédit, ce qui risquait de provoquer des réactions indésirables sur le marché et d’avoir des conséquences négatives sur la stabilité financière. C’est précisément dans ce contexte que la BCE a pris position sur les conséquences de la possibilité de surveiller l’évolution des plafonds de fourniture de liquidités d’urgence par les opérateurs du marché dans le temps.
90      Partant, s’agissant du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné, la BCE a conclu sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que les conditions prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258 étaient réunies.
91      Par ailleurs, s’agissant de l’argument de la requérante visant la communication de la part approximative du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné représentée par le montant effectivement versé par Banco de Portugal à BES et, ainsi, en substance, un accès plus large au montant en cause sur le fondement de l’article 4, paragraphe 5, de la décision 2004/258 qui prévoit la possibilité d’un accès partiel aux documents demandés, lorsqu’une partie seulement de ceux-ci est concernée par une ou plusieurs exceptions, il importe de relever, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la recevabilité de l’argument en cause, que l’article 4, paragraphe 5, de la décision 2004/258 n’exige pas que la BCE saisie d’une demande d’accès à des documents remplace les parties de ces documents dont la divulgation est légitimement refusée, en vertu des exceptions prévues par cette décision, par des fourchettes lorsqu’il s’agit de données chiffrées (voir, par analogie, arrêt du 13 septembre 2013, Pays-Bas/Commission, T‑380/08, EU:T:2013:480, point 94).
92      Il ressort de l’ensemble de ce qui précède que le deuxième moyen doit être rejeté, dans la mesure où il vise le refus d’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné en vertu de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258.
93      Il s’ensuit également qu’il n’est plus nécessaire de se prononcer sur les arguments visant l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret, de la décision 2004/258. En effet, selon l’économie de l’article 4 de la décision 2004/258, le rejet d’une demande d’accès est justifié lorsque les conditions exigées par une des exceptions prévues par cet article sont réunies. Or, en l’espèce, ce rejet peut être fondé sur l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258. Partant, même à supposer que les griefs visant l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret, de la décision 2004/258 soient fondés, ils ne seraient pas susceptibles de remettre en cause la justification du refus d’accès au montant en cause.
94      Il en va de même en ce qui concerne les conséquences de l’existence d’une insuffisance de motivation de la décision attaquée constatée aux points 53 à 63 ci-dessus à propos de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, de la décision 2004/258 ainsi que des arguments de la requérante tirés de la violation de ladite disposition, soulevés dans le cadre du deuxième moyen.
Sur le refus d’accorder l’accès au montant du crédit concerné
95      Pour contester le refus de lui accorder l’accès au montant du crédit concerné, qui a été accordé à BES, à ses succursales et à ses filiales par le biais d’instruments de politique monétaire de l’Eurosystème, la requérante avance les mêmes griefs que ceux invoqués pour remettre en cause la non-divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné. Plus particulièrement, dans le cadre du premier moyen, elle fait valoir que la décision attaquée est insuffisamment motivée et, dans le cadre du deuxième moyen, elle considère que la BCE a violé l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier, deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258.
Sur la violation de l’obligation de motivation
96      À l’instar du refus d’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné, la requérante avance que la BCE n’a formulé, dans la décision attaquée, que des considérations générales en ce qui concerne les exceptions invoquées afin de refuser l’accès au montant du crédit concerné. Elle précise que la décision attaquée n’indique pas comment la divulgation dudit montant en 2016 pourrait porter atteinte à l’efficacité de la politique monétaire et à la stabilité financière.
97      La BCE conteste ces arguments.
98      À titre liminaire, il convient de relever que, afin d’atteindre les objectifs du SEBC et d’accomplir ses missions, l’article 18.1 des statuts du SEBC et de la BCE autorise cette dernière et les BCN, notamment, à effectuer des opérations de crédit avec des établissements de crédit et d’autres opérateurs du marché, sur la base d’une sûreté appropriée pour les prêts. Ces opérations de crédit de l’Eurosystème consistent notamment en des opérations de cession temporaire destinées à fournir des liquidités.
99      Il importe également de rappeler que c’est à l’aune des précisions mentionnées aux points 30 à 40 ci-dessus qu’il convient d’examiner si, en l’espèce, la motivation figurant dans la décision attaquée était suffisante en ce qui concerne le refus d’accorder l’accès au montant du crédit concerné.
100    Dans la décision attaquée, la BCE a soutenu que la divulgation du montant du crédit concerné porterait atteinte à l’efficacité de la politique monétaire et à la stabilité financière pour les raisons indiquées dans la décision sur la demande initiale. En outre, s’agissant des décisions adoptées par le conseil des gouverneurs, elle a, dans la décision attaquée, invoqué l’exception prévue par le premier tiret de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258.
101    Partant, à l’instar de ce qui a été constaté s’agissant du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné, la BCE a fondé le refus de l’accès au montant du crédit concerné sur les exceptions prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier, deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258.
102    S’agissant des motifs visant à justifier sa conclusion selon laquelle la divulgation du montant en cause porterait atteinte à la protection des intérêts invoqués, il convient de relever que, quant à l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret, de la décision 2004/258 et portant sur la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre, la BCE s’est bornée à indiquer, dans la décision sur la demande initiale, que la divulgation du montant de crédit concerné risquait d’avoir des effets négatifs significatifs sur les activités opérationnelles de l’Eurosystème, sans apporter de précisions sur la question de savoir de quelle manière et pour quelles raisons cette divulgation pourrait avoir un effet sur lesdites activités.
103    Dans le mémoire en défense, la BCE précise, en substance, que si des montants octroyés dans le cadre des opérations de crédit de l’Eurosystème devaient être publiés, les établissements de crédit pourraient être dissuadés, compte tenu des risques liés à l’interprétation de ces informations par des tiers, de participer à de telles opérations, ce qui pourrait avoir des répercussions négatives sur le marché monétaire et qu’il serait plus difficile, voire impossible, pour l’Eurosystème de mener efficacement ses opérations de politique monétaire.
104    À cet égard, il y a lieu de constater que de telles considérations n’ont été invoquées ni dans la décision attaquée ni dans la décision sur la demande initiale et ne sauraient être avancées pour la première fois devant le Tribunal. En effet, ainsi qu’il a été rappelé, selon la jurisprudence, sauf circonstances exceptionnelles, une décision doit comporter une motivation figurant dans son corps même et ne peut être explicitée pour la première fois et a posteriori devant le juge (voir, en ce sens, arrêt du 27 novembre 2007, Pitsiorlas/Conseil et BCE, T‑3/00 et T‑337/04, EU:T:2007:357, point 278 et jurisprudence citée).
105    En outre, dans la mesure où la BCE fait valoir, dans le mémoire en défense et dans la duplique, que la divulgation du montant du crédit concerné risquait de porter atteinte également aux politiques financières, monétaires et économiques du Portugal en tant que partie prenante du processus de vente de Novo Banco, il convient de relever que de tels motifs visant l’exception prévue par le deuxième tiret de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258 ne peuvent être déduits ni de la décision attaquée ni de la décision sur la demande initiale.
106    Dans ces circonstances, force est de constater que la BCE n’a pas fourni d’explication à la requérante quant à la question de savoir comment l’accès au montant du crédit concerné pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception prévue par le deuxième tiret de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258 et a, partant, violé son obligation de motivation sur ce point.
107    Ensuite, en ce qui concerne l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258 et visant la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la stabilité du système financier dans l’Union ou dans un État membre, il y a lieu de souligner que, dans la partie de la décision sur la demande initiale consacrée au refus partiel de l’accès aux extraits du procès-verbal actant la décision du 28 juillet 2014, aucune mention n’est faite de cette exception ou des considérations liées à la stabilité financière.
108    Néanmoins, il convient de relever que la BCE a précisé, dans le cadre des considérations figurant dans la décision sur la demande initiale relatives au refus d’accorder à la requérante l’accès aux informations qui ont été occultées dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014, que la divulgation « du montant de la totalité du crédit accordé par la banque centrale » ouvrirait la voie aux spéculations des opérateurs du marché sur la position de liquidité de Novo Banco, engagée dans un processus de vente, et sur ses besoins de financement. Elle a également indiqué que la divulgation dudit montant risquerait, en conséquence, de compromettre concrètement l’intérêt public en ce qui concerne la stabilité du système financier du Portugal, protégé en vertu du septième tiret de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258. En outre, dans la décision attaquée, la BCE a indiqué, s’agissant des propositions des 28 juillet et 1er août 2014, que toute information relative à la position de liquidité de Novo Banco, y compris les actifs transférés par BES, pourrait porter préjudice au processus de vente de Novo Banco et, dans la mesure où cette dernière a une pertinence systémique au Portugal et exerce ses activités dans des conditions de marché fragiles, à la stabilité du système financier portugais.
109    Dès lors, la BCE a indiqué à suffisance de droit les motifs pour lesquels elle avait refusé l’accès au montant du crédit concerné, qui a été omis tant dans les extraits du procès-verbal actant la décision du 28 juillet 2014 que dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014, en se fondant sur l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258.
110    Enfin, s’agissant de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, de la décision 2004/258 et visant la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE, du conseil de surveillance prudentielle ou d’autres organes crées en application du règlement no 1024/2013, la BCE a souligné, dans la décision attaquée, que les décisions adoptées par le conseil des gouverneurs sont consignées dans des procès-verbaux constituant le résultat des délibérations. S’agissant de l’article 10.4 des statuts du SEBC et de la BCE, cette dernière a précisé que cette disposition établissait un principe de confidentialité des délibérations du conseil des gouverneurs afin de préserver l’efficacité de son processus décisionnel ainsi que l’indépendance de ses membres. Elle a également indiqué que ladite disposition accordait au conseil des gouverneurs un pouvoir discrétionnaire absolu en ce qui concerne la décision de rendre public le résultat de ses délibérations. En outre, elle a considéré, en substance, que l’objectif poursuivi par l’article 10.4 des statuts du SEBC et de la BCE était explicité, dans la décision 2004/258, par l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, ainsi que cela ressortirait du considérant 3 de ladite décision.
111    Dans la mesure où ces motifs correspondent, en substance, à ceux invoqués pour justifier le refus d’accès au plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné en vertu de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, de la décision 2004/258, force est de constater, compte tenu de la jurisprudence mentionnée aux points 38 à 40 ci-dessus et des considérations figurant aux points 53 à 63 ci-dessus, qu’une telle motivation ne constitue pas une motivation suffisante pour refuser partiellement l’accès aux extraits d’un procès-verbal des décisions du conseil des gouverneurs en vertu de l’exception invoquée. En effet, la BCE aurait dû, d’une part, expliquer les raisons pour lesquelles le montant non divulgué à la requérante dans le cadre d’un accès partiel au document sollicité par cette dernière relevait du domaine visé par l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, de la décision 2004/258 et, d’autre part, fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier comment, concrètement et effectivement, l’accès à cette information aurait porté atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE.
112    Au vu de tout ce qui précède, les arguments de la requérante fondés sur la violation de l’obligation de motivation ne sauraient prospérer dans la mesure où ils concernent l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258.
113    En ce qui concerne la violation de l’obligation de motivation constatée concernant les exceptions prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier et deuxième tirets, de la décision 2004/258, il convient, avant d’en déterminer les conséquences éventuelles, d’examiner si l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258 et dont le bien-fondé est remis en cause par la requérante dans le cadre du deuxième moyen est susceptible de justifier le refus de divulgation du montant du crédit concerné.
Sur la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258
114    Dans le cadre du deuxième moyen, s’agissant du montant du crédit concerné, la requérante soutient notamment que la BCE a fondé à tort le refus d’accès à ce montant, qui a été occulté dans les extraits du procès-verbal actant la décision du 28 juillet 2014, sur l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258. Elle fait valoir, en substance, que les considérations de la BCE, selon lesquelles la divulgation du montant du crédit concerné pourrait porter atteinte à la stabilité du système financier dans l’Union ou dans un État membre, sont entachées d’erreurs manifestes d’appréciation.
115    À l’instar de ses arguments concernant la non-divulgation du plafond de la fourniture de liquidités d’urgence concerné, elle conteste que la divulgation du montant du crédit concerné, qui se rapporte à BES, puisse avoir une incidence sur la stabilité de Novo Banco et entraîner les effets invoqués par la BCE à l’égard du Portugal, dans la mesure où les acteurs du marché ou les investisseurs potentiels disposent d’informations financières plus récentes, plus pertinentes et plus fiables sur Novo Banco. Elle précise que, entre les décisions des 28 juillet et 1er août 2014, d’une part, et la décision attaquée, d’autre part, BES a fait l’objet d’une procédure de résolution impliquant la création de Novo Banco, à laquelle les actifs de BES considérés comme non problématiques ont été transférés. Elle ajoute, en substance, que la situation économique de Novo Banco, entité distincte de BES, a changé au cours des deux ans pendant lesquels elle exerçait ses activités et qu’elle demande à avoir accès à un montant de caractère historique qui ne permet pas de tirer de conclusions significatives sur la situation actuelle de Novo Banco ou sur le marché financier portugais. Elle note également que les circonstances factuelles qui entouraient la résolution de BES étaient connues du public.
116    La BCE conteste le bien-fondé de ces arguments.
117    Elle avance qu’elle dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour examiner la question de savoir si la communication de documents se rapportant aux domaines couverts par les exceptions visées à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258 compromet l’intérêt public protégé. Elle fait également valoir que le raisonnement de la requérante repose sur des faits incomplets. Selon elle, Novo Banco, qui est, sur le plan formel, une entité distincte de BES, exerce, quant au fond, l’activité de cette dernière et seule une quote-part limitée des actifs, des passifs et des éléments hors bilan de BES a été exclue du transfert à Novo Banco.
118    En outre, la BCE soutient qu’elle pouvait raisonnablement s’attendre à ce que les opérateurs du marché utilisent les informations sur le montant du crédit concerné, communiquées par elle-même, en tant que source essentielle pour apprécier la position financière de Novo Banco et qu’ils commencent à spéculer sur la position de liquidité de cette dernière et sur ses besoins de financement. Cela aurait engendré des difficultés de financement injustifiées et aurait pesé sur la stabilité de la banque, sur son processus de vente ainsi que sur la stabilité du système financier. Selon la BCE, ces risques étaient raisonnablement prévisibles et la divulgation du montant en cause aurait pu porter atteinte à la stabilité du système financier au Portugal, compte tenu également de l’environnement du marché encore vulnérable et de l’importance systémique de Novo Banco pour l’économie portugaise.
119    Par ailleurs, la BCE fait observer que Banco de Portugal, en sa qualité d’autorité de résolution, a décidé de publier le 3 août 2014 un montant approximatif de l’encours de BES dans le cadre des opérations de crédit de l’Eurosystème, dans des circonstances très particulières et pour des raisons qui lui sont propres. Elle précise que les effets de la décision de Banco de Portugal de publier cette information ne sont pas comparables à l’effet qu’aurait la divulgation par la BCE du montant exact du crédit octroyé par le biais des instruments de politique monétaire à des établissements de crédit individuels.
120    Il convient de vérifier, à la lumière des principes rappelés aux points 73 et 74 ci-dessus, si la BCE a refusé à bon droit la divulgation du montant du crédit concerné à la requérante en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258 et n’a accordé que partiellement l’accès aux extraits du procès-verbal actant la décision du 28 juillet 2014.
121    Comme il a été révélé au point 108 ci-dessus, la BCE a considéré, en substance, que la divulgation du montant du crédit concerné risquait concrètement de porter atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la stabilité du système financier du Portugal au motif qu’elle ouvrirait la voie aux spéculations des opérateurs du marché sur la situation de liquidité de Novo Banco, une banque d’importance systémique, ainsi que sur ses besoins de financement et pourrait avoir un impact négatif sur son processus de vente.
122    À cet égard, il convient de rappeler que la BCE et les BCN peuvent, conformément à l’article 18.1 des statuts du SEBC et de la BCE, effectuer des opérations de crédit avec des établissements de crédit et d’autres opérateurs du marché afin d’atteindre les objectifs du SEBC, tels que précisés à l’article 127, paragraphe 1, TFUE et à l’article 2 desdits statuts. Parmi ces opérations figurent également les opérations de cession temporaire destinées à fournir des liquidités.
123    De plus, ainsi qu’il a déjà été précisé aux points 4 et 5 ci-dessus, il importe de rappeler que le conseil des gouverneurs a décidé, le 28 juillet 2014, de maintenir l’accès de BES aux opérations de crédit de l’Eurosystème et, par conséquent, de conserver son statut de contrepartie éligible à participer à de telles opérations. Néanmoins, le montant du crédit fourni à BES, à ses succursales et à ses filiales au moyen des opérations de crédit de l’Eurosystème a été plafonné au niveau auquel il se trouvait à la date du 28 juillet 2014. Par la suite, le 1er août 2014, soit quatre jours plus tard, le conseil des gouverneurs a suspendu l’accès de BES et de ses succursales, avec effet à partir du 4 août 2014, aux instruments de crédit de la politique monétaire pour des raisons de prudence et a ordonné à BES le remboursement, au plus tard à la même date, de l’intégralité du crédit octroyé dans le cadre de l’Eurosystème. Les informations figurant dans le dossier permettent de comprendre que la dette correspondant à ce crédit a été transférée à Novo Banco.
124    En outre, comme il ressort des points 79 à 81 ci-dessus, Novo Banco est une banque créée dans le cadre de la procédure de résolution de BES à la suite de ses difficultés financières et son processus de vente, en cours au moment de l’adoption de la décision attaquée, était d’une importance particulière pour la stabilité du système financier du Portugal. Il convient également de rappeler que Novo Banco est une banque d’importance systémique pour le système financier du Portugal et qu’elle menait ses activités, au moment de l’adoption de la décision attaquée, dans des conditions de marché fragiles au Portugal.
125    Compte tenu de ces circonstances et au vu de la jurisprudence mentionnée au point 78 ci-dessus, la divulgation par la BCE du montant du crédit concerné était donc, même au moment de l’adoption de la décision attaquée, susceptible d’être utilisée par les acteurs du marché pour évaluer la situation financière de Novo Banco.
126    Toutefois, dans un cas comme celui de l’espèce, il n’était pas raisonnablement prévisible que la divulgation de ce montant, au moment de l’adoption de la décision attaquée, ait les conséquences évoquées par la BCE et risque de porter atteinte à l’intérêt public du Portugal en ce qui concerne la stabilité de son système financier.
127    À cet égard, en premier lieu, il importe de rappeler que, selon la jurisprudence, dans le cadre de l’appréciation de l’existence d’un risque d’atteinte aux intérêts publics en cause, il convient de prendre en considération la circonstance que l’essentiel du contenu de l’information demandée avait été rendu public (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, point 60).
128    En l’espèce, il convient de relever que Banco de Portugal a, dans sa décision du 3 août 2014 portant sur la création de Novo Banco, publiquement divulgué le montant approximatif du crédit octroyé à BES dans le cadre de l’Eurosystème, à savoir approximativement 10 milliards d’euros. Cette circonstance ainsi que le fait que cette décision était publiquement accessible ne sont pas contestés par la BCE.
129    Certes, comme le souligne la BCE dans ses écrits, Banco de Portugal n’a pas révélé le montant précis figurant dans le procès-verbal actant la décision du 28 juillet 2014, mais s’est limitée à divulguer un montant approximatif dudit montant.
130    Cependant, cette circonstance n’empêche pas de constater que, au moment de la décision attaquée, le montant approximatif du crédit concerné avait déjà été divulgué au public [voir, en ce sens, arrêt du 26 avril 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/BCE, T‑251/15, non publié, sous pourvoi, EU:T:2018:234, points 143 et 144] et était publiquement accessible depuis environ deux ans.
131    Les autres arguments de la BCE ne sauraient remettre en cause cette conclusion.
132    En effet, pour autant que la BCE indique qu’elle n’a pas été consultée avant la publication de la décision de Banco de Portugal du 3 août 2014 sur le site Internet de cette dernière et qu’elle n’avait aucun moyen de contrôler la légalité de la décision de Banco de Portugal de divulguer le montant approximatif du crédit octroyé à BES dans le cadre de l’Eurosystème, il suffit de relever que ces arguments sont inopérants, étant donné que l’éventuelle illégalité de cette divulgation est sans pertinence dans le cadre de l’appréciation de l’existence d’un risque d’atteinte aux intérêts publics en cause (voir, par analogie, arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, point 60). Par ailleurs, la BCE ne spécifie nullement les dispositions qui auraient empêché Banco de Portugal de porter à la connaissance du public le montant approximatif du crédit octroyé à BES dans le cadre de l’Eurosystème ou qui prescriraient la consultation préalable de la BCE à cet égard.
133    En second lieu, il convient de relever que, compte tenu de l’importance de la décision du 3 août 2014 de Banco de Portugal portant sur la création de Novo Banco et visant à stabiliser la crise financière entourant BES, la BCE n’a pas pu ignorer que le montant approximatif du crédit concerné avait, au moment de l’adoption de la décision attaquée, été divulgué au public.
134    En outre, dans la mesure où la BCE avance que les effets d’une divulgation par Banco de Portugal ne sont pas comparables à l’effet qu’aurait pu avoir la divulgation par la BCE, force est de constater que Banco de Portugal est une autorité nationale qui joue un rôle crucial dans le cadre de la protection de la stabilité du système financier du Portugal et, par conséquent, dans le cadre des intérêts publics dont la protection est invoquée par la BCE pour justifier la non-divulgation du montant du crédit concerné.
135    Par ailleurs, la BCE n’a pas fait valoir que la divulgation du montant approximatif du crédit octroyé à BES dans le cadre de l’Eurosystème par Banco de Portugal en août 2014, soit deux ans avant l’adoption de la décision attaquée, aurait porté atteinte à la stabilité du système financier du Portugal.
136    Dans ces circonstances, la BCE ne saurait prétendre que la divulgation par elle du montant du crédit concerné au moment de l’adoption de la décision attaquée pouvait engendrer des spéculations sur la situation financière de Novo Banco et pouvait avoir un impact négatif sur son processus de vente et porter, en conséquence, atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la stabilité du système financier du Portugal. En effet, la BCE aurait dû prendre en considération la circonstance que, au moment de la décision attaquée, le montant approximatif du crédit octroyé à BES dans le cadre de l’Eurosystème se trouvait déjà dans le domaine public depuis plus de deux ans, à la suite des informations diffusées par Banco de Portugal le 3 août 2014 qui visaient notamment à stabiliser la crise financière entourant BES et à renforcer la confiance des marchés en Novo Banco.
137    Il s’ensuit que le deuxième moyen est fondé, pour autant qu’il concerne le montant du crédit concerné, occulté dans les extraits du procès-verbal actant la décision du 28 juillet 2014, et est tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258.
Conclusion sur le refus d’accorder l’accès au montant du crédit concerné
138    Au vu de toutes les considérations qui précèdent portant sur le refus d’accorder l’accès au montant du crédit concerné, il convient de constater que la décision attaquée n’est pas motivée à suffisance de droit en ce qui concerne les exceptions prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier et deuxième tirets, de la décision 2004/258. En outre, la BCE ne saurait fonder le refus d’accès au montant du crédit concerné sur l’autre exception invoquée, à savoir celle prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258. Dès lors, il y a lieu d’annuler la décision attaquée pour autant qu’elle refuse d’accorder à la requérante l’accès au montant du crédit concerné qui a été occulté dans les extraits du procès-verbal actant la décision du 28 juillet 2014 qui lui ont été communiqués.
Sur le refus d’accorder l’accès aux informations occultées dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014
139    Comme il a déjà été mentionné au point 24 ci-dessus, les troisième, quatrième, cinquième et sixième moyens portent sur les informations qui ont été occultées dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014 fournies à la requérante et sont tirés, respectivement, de la violation de l’obligation de motivation, de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, de ladite décision ainsi que de la violation de l’article 4, paragraphe 3, de la même décision.
140    Il convient d’abord d’examiner le troisième moyen, divisé en cinq branches, qui n’est tiré formellement que de la violation de l’obligation de motivation.
141    Dans le cadre de la première branche du troisième moyen, qu’il convient d’examiner en premier lieu, la requérante fait valoir, en substance, que la décision attaquée est entachée d’une insuffisance de motivation dans la mesure où la BCE a fondé la décision attaquée sur des motifs vagues et n’a pas exposé les raisons spécifiques concernant chaque passage occulté dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014. Elle ne serait donc en mesure ni de savoir quels types d’informations sont contenus dans les passages occultés ni de déterminer si les quatre exceptions invoquées par la BCE pour justifier leur non-divulgation ont été correctement appliquées. Dans la réplique, la requérante fait valoir notamment que le fait que la BCE a fourni, dans le mémoire en défense, quelques explications à cet égard ne compense pas son manquement à l’obligation de motivation dans la décision attaquée.
142    La BCE conteste les arguments de la requérante.
143    Elle fait valoir que le raisonnement avancé pour chacune des parties occultées et afférant à chacune des exceptions dont elle se prévaut ressort clairement d’une lecture conjointe de la décision attaquée, de la décision sur la demande initiale et des parties non divulguées des propositions des 28 juillet et 1er août 2014. Elle précise qu’elle a énuméré, dans la décision attaquée, les catégories abstraites d’informations figurant dans les parties occultées des propositions en cause. En outre, elle ajoute qu’elle a effectué les suppressions dans les documents concernés de telle manière que la requérante pouvait saisir le type d’information non divulguée figurant dans les parties expurgées et déduire sans difficulté l’exception appliquée pour chacune des suppressions.
144    Dans la duplique, la BCE souligne qu’elle n’a pas complété, dans le mémoire en défense, les motifs figurant dans la décision attaquée et qu’elle s’est contentée de justifier ses arguments en utilisant des exemples.
145    En outre, elle estime que les propositions des 28 juillet et 1er août 2014 sont couvertes, sous réserve de l’article 4, paragraphe 5, de la décision 2004/258, par l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 3, de la même décision, qui vise à protéger les propositions du directoire en tant que documents contenant des avis destinés à l’usage interne dans le cadre des délibérations et des consultations préliminaires au sein de la BCE ou avec les BCN. Elle en a conclu que, indépendamment du fait que les parties supprimées des propositions en cause sont couvertes par d’autres exceptions prévues par l’article 4 de la décision 2004/258, elles sont protégées en vertu de l’article 4, paragraphe 3, de cette décision. Elle ajoute que, pour les mêmes raisons, elle n’était pas tenue de fournir des explications plus détaillées dans la décision attaquée.
146    À titre liminaire, il convient de rappeler que c’est au regard des précisions figurant aux points 38 à 40 ci-dessus qu’il convient d’examiner les arguments de la requérante soulevés dans le cadre de la première branche du troisième moyen.
147    En outre, il importe de rappeler que, par la décision attaquée, la BCE a confirmé le refus d’octroyer l’accès à des passages supprimés des propositions des 28 juillet et 1er août 2014 (voir point 16 ci-dessus).
148    Dans la décision attaquée, la BCE a également indiqué les catégories abstraites d’informations figurant dans les parties occultées des propositions en cause et a précisé que lesdites parties, premièrement, font référence à des procédures internes directement liées à la mise en œuvre opérationnelle de la politique monétaire au sein de l’Eurosystème dans le cas concret, deuxièmement, comprennent des informations relatives à la position de liquidité du « nouvel établissement » et à ses besoins de financement à l’égard de BES et, troisièmement, contiennent, notamment, des informations d’ordre préliminaire destinées à l’utilisation interne, reçues dans le cadre des consultations internes entre la BCE et Banco de Portugal, ainsi que des observations et évaluations internes concernant notamment les actifs éligibles et ceux réellement utilisés en tant que garanties dans le cadre des opérations de crédit de l’Eurosystème.
149    En outre, la BCE a précisé que la divulgation des parties occultées des propositions des 28 juillet et 1er août 2014 compromettrait, premièrement, la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre [article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret, de la décision 2004/258], deuxièmement, la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la stabilité du système financier dans l’Union ou dans un État membre [article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, de la décision 2004/258], troisièmement, la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée (article 4, paragraphe 2, premier tiret, de la décision 2004/258) et, quatrièmement, en substance, la protection des documents contenant des avis destinés à l’utilisation interne (article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258).
150    Dans la décision sur la demande initiale et dans la décision attaquée, la BCE a, par ailleurs, apporté certaines précisions concernant les exceptions invoquées.
151    S’agissant de l’intérêt protégé en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret, de la décision 2004/258, d’abord, la BCE a souligné, dans la décision sur la demande initiale, qu’une mise en œuvre homogène de sa politique monétaire et sa transmission efficace vers l’économie réelle reposaient, dans une large mesure, sur la solidité financière de ses contreparties et, plus généralement, sur la solidité du système financier pour lequel œuvre l’Eurosystème. La BCE a également expliqué le fonctionnement du système relatif à l’évaluation des contreparties éligibles et a précisé que le conseil des gouverneurs pouvait, pour assurer une gestion prudente des risques, mettre en œuvre une mesure discrétionnaire en application du principe de prudence lorsqu’il estimait, par exemple, qu’une contrepartie n’était plus financièrement solide. Elle a ajouté que de telles mesures étaient, sur la base du principe de décentralisation, mises en œuvre par la BCN concernée, en l’occurrence Banco de Portugal. En outre, elle a indiqué que la politique monétaire unique nécessitait des critères harmonisés d’éligibilité des contreparties, y compris le critère de la solidité financière, et que son orientation (UE) 2015/510, du 19 décembre 2014, concernant la mise en œuvre du cadre de politique monétaire de l’Eurosystème (JO 2015, L 91, p. 3), qui a remplacé son orientation 2011/817/UE, du 20 septembre 2011, concernant les instruments et procédures de politique monétaire de l’Eurosystème (JO 2011, L 331, p. 1), contenait désormais des précisions plus amples sur cette dernière notion ainsi que sur les types de mesures discrétionnaires. Ensuite, elle a considéré que les parties non divulguées des propositions des 28 juillet et 1er août 2014 qui font référence aux procédures internes complétant l’orientation 2015/510, et auparavant l’orientation 2011/817, ne pouvaient pas être communiquées, étant donné qu’elles se rapportent directement à la mise en œuvre opérationnelle de la politique monétaire dans le cadre de l’Eurosystème et que leur divulgation au public pourrait nuire à l’efficacité des activités opérationnelles internes de l’Eurosystème.
152    S’agissant des intérêts protégés en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), septième tiret, et de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, de la décision 2004/258, dans la décision sur la demande initiale, la BCE a considéré que la divulgation « du montant de la totalité du crédit accordé par la banque centrale » ouvrirait la voie aux spéculations des opérateurs du marché sur la position de liquidité de Novo Banco, engagée dans un processus de vente, et sur ses besoins de financement et, partant, risquerait concrètement de compromettre non seulement l’intérêt public en ce qui concerne la stabilité du système financier du Portugal mais également les intérêts commerciaux de Novo Banco. La BCE a précisé qu’elle n’avait pas identifié l’existence d’un intérêt public qui justifierait la communication de cette information et qu’il n’était pas non plus possible d’accorder un accès partiel à l’information demandée sans compromettre l’intérêt protégé par le premier tiret de l’article 4, paragraphe 2, de la décision 2004/258.
153    Dans la décision attaquée, la BCE a indiqué que les informations relatives à BES ne pouvaient pas être considérées comme ayant un caractère historique. Elle a précisé que toute information relative à la position de liquidité de Novo Banco, successeur de BES, y compris les actifs transférés par cette dernière, pourrait porter préjudice au processus de vente de Novo Banco et, dans la mesure où cette dernière avait une pertinence systémique au Portugal et qu’elle exerçait ses activités dans des conditions de marché fragiles, à la stabilité du système financier portugais. Elle a également relevé, sans donner plus de précisions à cet égard, que certaines des parties occultées dans des propositions en cause comprenaient des informations relatives à l’exposition d’autres établissements financiers au groupe BES.
154    S’agissant de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258, dans la décision sur la demande initiale, la BCE a indiqué que les parties non divulguées des propositions du directoire contenaient notamment des informations préliminaires destinées à un usage interne, reçues dans le cadre des consultations internes entre la BCE et Banco de Portugal, ainsi que des points de vue et des évaluations internes concernant tout particulièrement les actifs utilisés en tant que garanties et engagements. Elle a, en outre, considéré que la communication des parties occultées dans les documents demandés porterait atteinte à la possibilité de soumettre librement des avis non censurés à ses organes de décision ainsi qu’à la possibilité d’un échange de vues efficace, informel et confidentiel au sein desdits organes de décision, limitant ainsi l’espace de réflexion de la BCE. Elle a précisé qu’elle n’était pas en mesure d’identifier un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des passages concernés. Cette appréciation a été, en substance, réitérée dans la décision attaquée.
155    À cet égard, il convient de relever qu’il ressort du point 149 ci-dessus que la BCE a clairement indiqué les exceptions sur lesquelles elle a fondé le refus partiel d’accès aux propositions des 28 juillet et 1er août 2014, à savoir celles énumérées à l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième et septième tirets, à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, ainsi qu’à l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258.
156    En outre, force est de constater, contrairement à ce que soutient la BCE, que les explications fournies à la requérante à l’égard de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258 ne visaient pas toutes les informations occultées dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014.
157    En effet, il ressort tant de la décision attaquée que de la décision sur la demande initiale que les parties non divulguées contiennent « notamment » des informations préliminaires destinées à un usage interne ainsi que des points de vue et évaluations internes.
158    Le libellé employé par la BCE dans un paragraphe de la décision attaquée en réponse à un argument de la requérante portant sur l’accès « aux conclusions des discussions à l’origine des propositions de décision adressées au conseil des gouverneurs » ne saurait remettre en cause cette conclusion.
159    Certes, ledit paragraphe est rédigé dans des termes plus larges et se réfère notamment à la nature des propositions du directoire et, d’une manière générale, aux parties occultées dans les documents demandés. Néanmoins, compte tenu du contexte dans lequel ces observations s’inscrivent, des considérations mentionnées au point 157 ci-dessus ainsi que de l’examen concret et individuel desdits documents effectué par la BCE, et souligné par elle-même, il convient de constater que la requérante n’était pas en mesure de comprendre que la BCE avait invoqué l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258 pour toutes les données expurgées ou qu’elle s’était fondée sur une éventuelle présomption générale lui permettant de déroger à l’obligation d’examen concret et individuel de chaque document demandé et de se fonder sur des considérations d’ordre général applicables à un type de documents déterminé.
160    Partant, il y a lieu de rejeter l’argument de la BCE selon lequel elle n’était pas tenue de fournir de plus amples explications sur les raisons pour lesquelles les parties occultées dans les propositions en cause étaient également couvertes au titre des exceptions autres que celle visée à l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258.
161    En ce qui concerne les autres exceptions sur lesquelles la BCE a fondé le refus partiel d’accès aux propositions des 28 juillet et 1er août 2014, il convient de relever qu’il ressort tant des explications fournies à la requérante que des écritures de la BCE que ces exceptions n’ont pas été invoquées concernant toutes les informations non divulguées.
162    Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler que, conformément à l’article 4, paragraphe 5, de la décision 2004/258, si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions visées audit article, les autres parties du document sont divulguées. Il résulte des termes mêmes de cette disposition que la BCE est tenue d’examiner s’il convient d’accorder un accès partiel aux documents visés par une demande d’accès en limitant un refus éventuel aux seules données couvertes par les exceptions concernées. La BCE doit accorder un tel accès partiel si le but poursuivi, lorsqu’elle refuse l’accès au document, peut être atteint dans l’hypothèse où elle se limiterait à occulter les passages qui peuvent porter atteinte à l’intérêt public protégé (voir, par analogie, arrêt du 7 octobre 2014, Schenker/Commission, T‑534/11, EU:T:2014:854, point 112 et jurisprudence citée).
163    Il convient également de signaler que la BCE, aux fins d’apprécier une demande d’accès à des documents qu’elle détient, peut prendre en compte plusieurs motifs de refus visés à l’article 4 de la décision 2004/258 (voir, par analogie, arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, point 100 et jurisprudence citée).
164    Il s’ensuit que, lorsque la BCE n’accorde, en application de l’article 4, paragraphe 5, de la décision 2004/258, qu’un accès partiel aux documents visés par la demande d’accès, en limitant le refus aux seules données couvertes par plusieurs exceptions invoquées, elle est tenue de fournir une motivation permettant de comprendre à quels passages omis dans les documents en cause les exceptions invoquées se rapportent et de quelle manière l’accès à ces données pourrait porter atteinte à l’intérêt protégé par l’exception invoquée.
165    En l’espèce, il convient de constater que la BCE n’a pas précisé à la requérante d’une manière claire et compréhensible à quels passages expurgés dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014 les exceptions invoquées se rapportent. Une telle motivation s’imposait d’autant plus que la requérante, dans sa demande confirmative, avait reproché à la BCE de ne pas avoir motivé à suffisance de droit la décision sur la demande initiale, étant précisé que si le contexte entourant la prise d’une décision peut alléger les exigences de motivation qui sont à la charge de l’institution concernée, il peut également, en revanche, les alourdir dans des circonstances particulières (arrêt du 6 avril 2000, Kuijer/Conseil, T‑188/98, EU:T:2000:101, point 45).
166    Partant, le raisonnement figurant dans la décision attaquée, interprété à la lumière de celui figurant dans la décision sur la demande initiale, ne constitue pas, eu égard notamment à la jurisprudence citée aux points 39 et 40 ci-dessus, une motivation suffisante pour permettre à la requérante de comprendre pour quels motifs la BCE refusait de lui donner accès aux informations occultées dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014.
167    Cette conclusion ne saurait être remise en cause par les arguments de la BCE.
168    Certes, ainsi qu’il ressort des points 147 à 154 ci-dessus, la décision attaquée et la décision sur la demande initiale contiennent certaines explications et précisions en ce qui concerne les exceptions invoquées par la BCE ainsi qu’une catégorisation abstraite des informations expurgées.
169    Cependant, contrairement à ce que soutient la BCE, la requérante n’était pas en mesure de comprendre avec certitude, sur la base des informations communiquées, à quels passages occultés dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014 les exceptions invoquées se rapportent.
170    En effet, certains passages occultés sont relativement longs et les motifs fournis au soutien de l’application des exceptions invoquées ainsi que la catégorisation des informations expurgées ne sont pas suffisamment clairs pour pouvoir soutenir la thèse de la BCE, selon laquelle la requérante pouvait saisir le type d’information non divulguée figurant dans les parties expurgées et déduire sans difficulté quelles étaient les exceptions appliquées pour chacune des suppressions. De plus, la propre vision de la BCE en ce qui concerne les exceptions appliquées à chaque suppression, produite par celle-ci sous la forme d’un tableau en réponse à une mesure d’organisation de la procédure du Tribunal, renforce la conclusion tirée au point 169 ci-dessus. En effet, la BCE invoque également, dans ledit tableau, l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier tiret, de la décision 2004/258 qui n’est pas du tout mentionnée dans la décision attaquée en ce qui concerne les propositions des 28 juillet et 1er août 2014. En outre, la BCE soutient, malgré ce qui ressort de la décision sur la demande initiale (voir point 152 ci-dessus), que l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, de la décision 2004/258 a été appliquée pour des passages bien plus nombreux que ceux faisant référence au « montant de la totalité du crédit accordé par la banque centrale ». Par ailleurs, contrairement à ce qui découle de la décision attaquée et de la décision sur la demande initiale (voir points 157 à 159 ci-dessus), la BCE fait valoir que l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258 a été invoqué pour toutes les données expurgées.
171    Dans la mesure où la BCE indique devant le Tribunal que, en ce qui concerne certaines des informations occultées, plusieurs exceptions ont été invoquées, il importe de relever que, à supposer que cela soit le cas, cette circonstance rend encore plus difficile le classement, que la BCE souhaite faire peser sur la requérante, entre les données non divulguées et les exceptions invoquées.
172    Dans ce contexte, il convient également de souligner que, en raison de la large marge d’appréciation dont dispose la BCE en ce qui concerne les exceptions visées à l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième et septième tirets, de la décision 2004/258 et du contrôle limité du juge de l’Union qui en découle, le respect de l’obligation pour la BCE de motiver de façon suffisante ses décisions à l’égard de telles exceptions revêt une importance d’autant plus fondamentale (arrêt du 4 juin 2015, Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein/BCE, T‑376/13, EU:T:2015:361, points 53 et 54). Ces exceptions étant invoquées en l’espèce, il est justifié de censurer la BCE pour sa motivation lacunaire en ce qui concerne le refus partiel d’accès aux propositions des 28 juillet et 1er août 2014.
173    L’argument de la BCE selon lequel les propositions des 28 juillet et 1er août 2014 sont couvertes, sous réserve de l’article 4, paragraphe 5, de la décision 2004/258, par l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 3, de la même décision et selon lequel, par conséquent, les parties supprimées des propositions en cause sont protégées en vertu de l’article 4, paragraphe 3, de cette décision doit être également rejeté.
174    En effet, ainsi qu’il est expliqué au point 157 ci-dessus, la BCE ne s’est appuyée sur l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258 que pour certains passages non spécifiés figurant dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014.
175    En outre, il ne découle pas sans équivoque de la décision attaquée que la BCE aurait motivé le refus d’accès à des informations occultées par l’existence d’une présomption générale, selon laquelle les propositions de son directoire seraient protégées conformément à l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258.
176    En tout état de cause, la BCE ayant partiellement divulgué à la requérante les propositions des 28 juillet et 1er août 2014 et ayant donc procédé, dans les faits, à un examen individuel et concret de ces documents, elle ne saurait, pour les raisons précisées aux points 62 et 63 ci-dessus, justifier le refus partiel de l’accès à ces documents par la prétendue existence d’une présomption générale liée au type de document en cause.
177    Il y a donc lieu d’accueillir la première branche du troisième moyen et, par conséquent, d’annuler la décision attaquée en ce qui concerne le refus d’accorder l’accès aux informations occultées dans les propositions des 28 juillet et 1er août 2014, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres branches du troisième moyen et les quatrième, cinquième et sixième moyens.
Sur les dépens
178    En vertu de l’article 134, paragraphe 3, du règlement de procédure, chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. Toutefois, si cela apparaît justifié au vu des circonstances de l’espèce, le Tribunal peut décider que, outre ses propres dépens, une partie supporte une fraction des dépens de l’autre partie.
179    En l’espèce, la requérante a obtenu partiellement satisfaction en ce qui concerne sa demande d’annulation de la décision attaquée. Dans ces conditions, et eu égard à l’ensemble des circonstances de l’espèce, il y a lieu de décider que chaque partie supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision de la Banque centrale européenne (BCE) du 31 août 2016 refusant partiellement l’accès à certains documents relatifs à sa décision du 1er août 2014 concernant Banco Espírito Santo SA est annulée en ce qu’elle a refusé l’accès au montant du crédit figurant dans les extraits du procès-verbal actant la décision du conseil des gouverneurs de la BCE du 28 juillet 2014 ainsi qu’aux informations occultées dans les propositions du directoire de la BCE des 28 juillet et 1er août 2014.
2)      Le recours est rejeté pour le surplus.
3)      Espírito Santo Financial Group SA et la BCE supporteront chacune leurs propres dépens.
Berardis
Spielmann
Csehi
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 mars 2019.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.