61992CJ0040_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-40/92,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. P. Gilsdorf, Consejero Jurídico principal, y C. Docksey, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. G. Kremlis, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. J. Collins, del Treasury Solicitor' s Department, en calidad de Agente, asistido por los Sres. S. Richards y R. Anderson, Barristers, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al no adoptar las medidas necesarias para garantizar la observancia de las disposiciones comunitarias relativas a la producción y a la comercialización de leche desnatada y semidesnatada, ni tampoco algunas otras medidas apropiadas,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; G.F. Mancini, M. Díez de Velasco (Ponente), D.A.O. Edward, Presidentes de Sala; R. Joliet, F.A. Schockweiler, G.C. Rodríguez Iglesias, P.J.G. Kapteyn y J.L. Murray, Jueces;
Abogado General: Sr. C. Gulmann;
Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;
habiendo considerado el informe para la vista,
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 8 de junio de 1993;
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 14 de septiembre de 1993;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de febrero de 1992, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que:
1. a) Al no asegurar que los Milk Marketing Boards [MMB] no sobrepasen los derechos exclusivos que les han sido concedidos solamente para la leche entera, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 1421/78 del Consejo, de 20 de junio de 1978 (DO L 171, p. 12; EE 03/14, p. 156).
b) Al no impedir a los MMB restringir las posibilidades de los productores para producir y comercializar legalmente productos lácteos fuera del ámbito de los derechos exclusivos de los MMB, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento nº 804/68.
c) Al no supervisar los MMB, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1422/78 del Consejo, de 20 de junio de 1978, relativo a la concesión de determinados derechos especiales a las organizaciones de productores de leche en el Reino Unido (DO L 171, p. 14; EE 03/14, p. 158).
d) Al no asegurar que la competencia no se viera afectada más de lo imprescindible, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 3 del artículo 25 del Reglamento nº 804/68.
e) Al extender los Milk Marketing Schemes en Escocia a la leche con bajo contenido en materias grasas, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento (CEE) nº 804/68.
f) Al dejar de notificar a la Comisión, durante varios años, las modificaciones legislativas efectuadas en los regímenes escoceses para extenderlos a la leche con bajo contenido en materias grasas, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado.
2) En caso de que el Tribunal de Justicia decida que la leche con bajo contenido en materias grasas está comprendida dentro del ámbito de los derechos exclusivos de los MMB, los productores y/o transformadores que se han basado en la interpretación del Derecho comunitario que fue aceptada por el Gobierno del Reino Unido hasta que modificó su postura en junio de 1991, esto es, que la leche con bajo contenido en materias grasas no estaba comprendida dentro de los Milk Marketing Schemes de que se trata, se benefician de una confianza legítima que les permite seguir comercializando leche con bajo contenido en materias grasas fuera del marco de los derechos exclusivos de compra de los MMB de Inglaterra y País de Gales y de Irlanda del Norte durante un período razonable y al menos hasta la fecha de la sentencia del Tribunal de Justicia.
Antecedentes del litigio
2 Antes de su adhesión a la Comunidad, en el Reino Unido existía una organización nacional del mercado de la leche, una de cuyas principales características era la actuación de los MMB. El cometido de estos organismos consistía en mejorar la producción y la comercialización de los productos lácteos. Para ello, todos los productores vendían su leche a través de los MMB. Estos últimos aceptaban toda la leche que se les ofrecía, la vendían al mejor precio posible y pagaban a los productores un precio único calculado con arreglo al total de beneficios obtenidos.
3 Las actividades de los MMB están reguladas por los Milk Marketing Schemes. Dichos regímenes les imponen la obligación de comprar, salvo en determinados casos, toda la leche de calidad corriente ofrecida por los productores. Correlativamente, dichos regímenes otorgan a los MMB la facultad de exigir a los productores que les vendan su producción de leche, sin perjuicio de la posibilidad de autorizar a ciertas categorías de productores a comercializar directamente la leche por sus propios medios. Los MMB compran la leche cruda a los productores a un precio único y la revenden a precios diferentes según el uso al que se destine.
4 Tras la adhesión del Reino Unido a la Comunidad, la actividad de los MMB pasó a integrarse en la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, tal como fue establecida por el Reglamento nº 804/68 del Consejo, antes citado. El artículo 25 de dicho Reglamento, en su versión modificada por el Reglamento nº 1421/78 antes citado, sometió a determinadas condiciones las actividades de los MMB y estableció que el derecho exclusivo de estos organismos a la compra a los productores establecidos en la región recae sobre la leche producida y puesta a la venta en su estado natural por estos últimos.
5 El Reglamento nº 1422/78 del Consejo, antes citado, estableció las normas generales relativas a las condiciones de ejercicio de los derechos especiales concedidos por el Reino Unido a los MMB. El apartado 1 del artículo 10 de dicho Reglamento obliga al Reino Unido a adoptar todas las medidas necesarias para controlar permanentemente la observancia por parte de los MMB de los principios y normas comunitarias, así como de las condiciones especiales que contenga la autorización.
6 Por lo que respecta a la comercialización de la leche desnatada y semidesnatada, existen divergencias entre las prácticas seguidas en los diferentes MMB del Reino Unido.
7 El Milk Marketing Board for Northern Ireland ha seguido siempre la política de incluir en sus derechos exclusivos de compra la leche desnatada y semidesnatada. Por consiguiente, se ha opuesto a los productores que deseaban vender por sí mismos este tipo de leche sin tener en cuenta los derechos exclusivos de compra del MBB.
8 En cuanto a los tres MMB existentes en Escocia, dos de los Milk Marketing Schemes, a saber, los que regulaban las actividades del Scottish Milk Marketing Board y del North of Scotland Milk Marketing Board, fueron modificados en 1982 para que la leche con bajo contenido en materias grasas quedara expresamente sometida a los derechos exclusivos de compra que el apartado 1 del artículo 25 del Reglamento nº 804/68 atribuye a los MMB. En 1984, el Milk Marketing Scheme del Aberdeen and District Milk Marketing Board fue modificado en el mismo sentido.
9 Hasta 1991, el Milk Marketing Board of England and Wales no invocó derechos exclusivos de compra frente a los productores que realizaban el desnatado de la leche entera y después comercializaban la leche con bajo contenido en materias grasas.
10 Mediante escrito de 22 de febrero de 1991, la Comisión atrajo la atención de las autoridades británicas sobre el hecho de que el Milk Marketing Board of England and Wales había decidido que la leche puesta a la venta por los productores en estado líquido estaba incluida en sus derechos exclusivos de compra, fuera cual fuera su contenido en materias grasas. El 8 de mayo de 1991, la Comisión requirió al Reino Unido para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento nº 1422/78, adoptase las medidas necesarias para controlar permanentemente la observancia de las normas comunitarias por parte de los MMB.
11 Mediante escrito de 21 de junio de 1991, el Gobierno del Reino Unido informó a la Comisión de que, tras reexaminar la situación jurídica, había llegado a la conclusión de que "la leche producida y puesta a la venta en su estado natural", objeto de los derechos exclusivos de los MMB en virtud del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento nº 804/68, es toda leche en estado líquido destinada al consumo humano directo, definición que engloba, según dicho Estado miembro, la leche desnatada y semidesnatada.
12 El 1 de octubre de 1991, la Comisión dirigió al Reino Unido un dictamen motivado en el que confirmaba su postura sobre el alcance de los derechos exclusivos de compra de los MMB, y solicitaba a dicho Estado miembro que adoptase las medidas necesarias para mantener el statu quo hasta que el Tribunal de Justicia hubiera dirimido el litigio.
Sobre la pretensión principal
Sobre las imputaciones formuladas en los puntos 1.a), b), d) y e)
13 La Comisión alega en apoyo de sus pretensiones que, en virtud de las disposiciones recogidas en los apartados 1 y 3 del artículo 25 del Reglamento nº 804/68, los derechos exclusivos de los MMB se aplican solamente a la leche entera y no a la leche desnatada y semidesnatada, esto es, a la leche de la que se ha extraído un porcentaje más o menos elevado de materias grasas. En efecto, según ella, las excepciones a la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos deben definirse restrictivamente. Por consiguiente, es preciso distinguir entre la leche entera y los productos transformados, como la leche desnatada y semidesnatada.
14 Según el Gobierno del Reino Unido, el concepto de "leche producida y puesta a la venta en su estado natural" engloba la leche con bajo contenido en materias grasas, puesto que el destino comercial de este tipo de leche es el mismo que el de la leche entera. Si los derechos exclusivos de compra de los MMB no abarcaran la leche con bajo contenido en materias grasas, los productores podrían vender su leche directamente a las industrias lácteas, mayoristas, minoristas o a los consumidores. Ello daría lugar a un aumento de la cantidad de leche excluida de la venta a los MMB en detrimento del conjunto de los productores, y en especial de quienes se ven desfavorecidos por su situación geográfica.
15 En este debate, procede recordar que, en su sentencia de 27 de marzo de 1990, Cricket St. Thomas (C-372/88, Rec. p. 1345), el Tribunal de Justicia declaró que el Derecho comunitario delimita el alcance de los derechos exclusivos de compra, cuyo objeto, a tenor de lo dispuesto en la letra a) del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento nº 804/68, es "la leche producida y puesta a la venta en su estado natural", siguiendo un criterio basado en las características principales y el destino comercial del producto de que se trate. En aquella ocasión, el Tribunal de Justicia precisó que se trata pues de saber si el producto examinado puede aún calificarse de leche o si se trata de un producto diferente, derivado de la leche.
16 A este respecto, es preciso reconocer que la leche desnatada y semidesnatada presenta unas características semejantes a las de la leche entera. Ambos tipos de leche con bajo contenido en materias grasas tienen esencialmente el mismo destino comercial que la leche entera, a saber, el consumo directo para la alimentación humana. La leche desnatada y semidesnatada y la leche entera se venden en los mismos establecimientos, en los mismos envases de cartón o botellas, compitiendo entre sí y a precios idénticos o muy parecidos.
17 Por otra parte, la leche entera normalizada, cuyo contenido en materias grasas se ha fijado en un valor constante de 3,5%, sufre tratamientos semejantes a los que se aplican para producir leche desnatada y semidesnatada. Como la leche con bajo contenido en materias grasas, la leche entera normalizada se obtiene bien a través de un proceso de separación de los componentes básicos de la leche entera, bien diluyendo esta leche con leche con bajo contenido en materias grasas. Esta modificación del contenido en materias grasas de la leche no puede, pues, considerarse un proceso de transformación propiamente dicho.
18 Procede añadir que el limitar los derechos exclusivos de compra de los MMB únicamente a la leche entera pondría en peligro la realización de los objetivos del sistema de comercialización que se examina, a saber, estabilizar los mercados y garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola afectada. Ahora bien, según el primer considerando del Reglamento nº 1421/78, los MMB fueron reconocidos por la Comunidad precisamente porque permitían alcanzar dichos objetivos, disminuyendo al mismo tiempo la utilización de medidas de intervención comunitarias.
19 La limitación de los derechos exclusivos de compra implicaría la creación de una red alternativa de venta de leche con bajo contenido en materias grasas. Tal situación pondría en peligro la eficacia del sistema de comercialización que se examina, cuyo mantenimiento en el seno de la organización común de mercados de la leche y productos lácteos, y por consiguiente la propia existencia de los diferentes MMB que reconoce el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento nº 1422/78, fueron admitidos por una Declaración que acompañaba al Tratado de Adhesión.
20 Del conjunto de reflexiones precedentes se sigue que procede desestimar, por carecer de fundamento, las pretensiones formuladas por la Comisión en los puntos 1.a), b), d) y e) de su recurso.
Sobre la imputación formulada en el punto 1.c)
21 En esta parte de su recurso, la Comisión solicita que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 1422/78, según el cual el Reino Unido debía adoptar las medidas necesarias para controlar permanentemente la observancia por parte de los MMB de los principios y de las normas comunitarias, así como de las condiciones especiales contenidas en la autorización otorgada a dichos organismos.
22 El Gobierno del Reino Unido reconoce que en el pasado los MMB seguían prácticas divergentes en lo relativo a la situación de los productores que comercializaban por sí mismos su producción en forma de leche con bajo contenido en materias grasas. En Escocia, a partir de las modificaciones de los Milk Marketing Schemes introducidas en 1982 y 1984, los MMB han cesado de establecer distinciones entre la leche entera y la leche con bajo contenido en materias grasas. En Irlanda del Norte, el MMB ha considerado siempre que sus derechos exclusivos se aplican a la leche con bajo contenido en materias grasas. En Inglaterra y el País de Gales, el MMB ha modificado su postura en el sentido de considerar que, en lo sucesivo, sus derechos exclusivos de compra se aplican a la leche con bajo contenido en materias grasas. De ello se sigue que en la actualidad todos los MMB consideran que sus derechos exclusivos de compra se aplican a la leche con bajo contenido en materias grasas.
23 El Reino Unido considera que las obligaciones que le impone el artículo 10 del Reglamento nº 1422/78 no le permiten impedir a los particulares, y en concreto a los MMB, que reivindiquen de buena fe los derechos que les confiere el ordenamiento jurídico comunitario. Su obligación de control no le exige intervenir en los procedimientos nacionales en los que unas partes privadas litiguen sobre el alcance de tales derechos, ni ejecutar una u otra de las acciones propuestas por la Comisión.
24 El Gobierno del Reino Unido sostiene, igualmente, que esta imputación no fue formulada en el dictamen motivado.
25 Procede desestimar esta última alegación. En efecto, de las numerosas consideraciones recogidas en los escritos de la Comisión correspondientes al procedimiento administrativo previo se deduce que esta última reprochó a las autoridades británicas no vigilar eficazmente la aplicación de los Milk Marketing Schemes por parte de los MMB.
26 Por lo que respecta al fondo de la imputación, procede subrayar que el Reino Unido está obligado a respetar estrictamente las obligaciones que le impone el artículo 10 del Reglamento nº 1422/78 precisamente como condición para el reconocimiento de los sistemas de comercialización de que se trata, tanto más cuanto que estos últimos constituyen una excepción a la organización común de mercados.
27 En efecto, como ya declaró el Tribunal de Justicia, el sistema que se desprende del conjunto de disposiciones comunitarias que autorizan los MMB se caracteriza por un control muy estricto de las actividades de dichos organismos (véase la sentencia de 2 de diciembre de 1986, Comisión/Reino Unido, 23/84, Rec. p. 3581, apartado 40). Dicha obligación de control tiene particular importancia en la medida en que existen cinco organismos diferentes encargados de la aplicación de estos sistemas de comercialización.
28 En el presente caso, ha quedado acreditado que, durante varios años, ni la situación jurídica ni la práctica de los MMB han respetado la exigencia de una aplicación uniforme de la normativa de que se trata.
29 Las autoridades competentes del Reino Unido han permitido que existieran divergencias en la aplicación de los Milk Marketing Schemes. Ahora bien, como lo precisa el cuarto considerando del Reglamento nº 1422/78, uno de los objetivos de dicha norma es el de garantizar que los MMB no apliquen los derechos otorgados de un modo incompatible con los principios generales del Tratado y del Derecho comunitario, o sea, en particular, con el principio de no discriminación formulado en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado.
30 Es preciso, pues, declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 1422/78, al permitir a los MMB que siguieran políticas divergentes en lo relativo a la comercialización de la leche desnatada y semidesnatada.
Sobre la imputación formulada en el punto 1.f)
31 La Comisión califica de incumplimiento del deber de lealtad que impone el artículo 5 del Tratado el hecho de que el Reino Unido no la informara de los cambios de política de los MMB.
32 El Gobierno del Reino Unido niega haber incumplido sus obligaciones. Alega que se encontraba frente a una situación difícil, en la cual los MMB reivindicaban de buena fe, apoyándose en la normativa comunitaria, unos derechos exclusivos de compra sobre la leche con bajo contenido en materias grasas.
33 Procede recordar que el régimen que establece excepciones a la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos fue reconocido por la Comunidad a petición del Reino Unido, de modo que dicho Estado miembro está obligado a informar a la Comisión de todo cambio de los Milk Marketing Schemes que pueda afectar a la integridad o a la eficacia de estos sistemas de comercialización.
34 Ha quedado acreditado que las modificaciones realizadas en los tres Milk Marketing Schemes escoceses, para extenderlos a la leche desnatada y semidesnatada, no fueron notificadas a la Comisión.
35 Ahora bien, habida cuenta de la importancia de las modificaciones proyectadas, y a fin de permitir a las autoridades comunitarias verificar la conformidad de tales medidas con la normativa aplicable, el Gobierno del Reino Unido habría debido informar de las mismas a la Comisión.
36 Procede, pues, declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado, al no notificar los proyectos de las modificaciones que se incorporaron en 1982 y 1984 a los Milk Marketing Schemes aplicables en Escocia.
Sobre la pretensión subsidiaria
37 En el supuesto de que el Tribunal de Justicia decidiera que los derechos exclusivos de los MMB se aplican a la leche desnatada y semidesnatada, la Comisión solicita que, en virtud del principio de confianza legítima, se reconozca a los productores que se basaron en la interpretación opuesta, admitida por el Gobierno del Reino Unido antes de modificar su postura, el derecho a seguir comercializando su leche con bajo contenido en materias grasas fuera del marco de los derechos exclusivos de compra del Milk Marketing Board of England and Wales y del Milk Marketing Board for Northern Ireland durante un período razonable, y al menos hasta la fecha de la sentencia del Tribunal de Justicia.
38 El Gobierno británico alega que dicha pretensión no fue objeto del procedimiento administrativo previo.
39 Procede acoger esta última alegación. En efecto, la Comisión no presentó una petición dirigida a proteger el principio de confianza legítima ni en su escrito de requerimiento ni en su dictamen motivado.
40 En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad de la pretensión formulada con carácter subsidiario por la Comisión.
Decisión sobre las costas
Costas
41 A tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del apartado 3 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas. Por haber sido estimadas parcialmente en el presente recurso las pretensiones de una y otra parte, procede decidir que cada parte abone sus propias costas, incluidas las correspondientes a la demanda de medidas provisionales presentada por la Comisión en el procedimiento sobre medidas provisionales.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1422/78 del Consejo, de 20 de junio de 1978, relativo a la concesión de determinados derechos especiales a las organizaciones de productores de leche en el Reino Unido, al permitir a los Milk Marketing Boards seguir políticas divergentes en lo relativo a la comercialización de leche desnatada y semidesnatada.
2) Declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE, al no notificar a la Comisión los proyectos de las modificaciones introducidas en 1982 y 1984 en los Milk Marketing Schemes aplicables en Escocia.
3) Desestimar las restantes pretensiones formuladas con carácter principal por la Comisión.
4) Declarar la inadmisibilidad de la pretensión formulada con carácter subsidiario por la Comisión.
5) Cada parte cargará con sus propias costas, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales.