61994C0084
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
PHILIPPE LÉGER
presentate il 12 marzo 1996 (
*1
)
Articolo 118 A
Presentazione della direttiva 93/104
Conclusioni delle parti
Primo motivo di annullamento: incompetenza, erroneità del fondamento giuridico
Secondo motivo di annullamento: violazione del principio di proporzionalità
Terzo motivo di annullamento: sviamento di potere
Quarto motivo di annullamento: violazione di forme sostanziali
1.
Con il presente ricorso il Regno Unito chiede, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE, l'annullamento, nel suo complesso, della direttiva del Consiglio 23 novembre 1993, 93/104/CE, concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro (
1
) (in prosieguo: la «direttiva»), e, in subordine, l'annullamento di alcune disposizioni della medesima direttiva, ossia gli artt. 4, 5, primo e secondo comma, 6, n. 2, e 7.
2.
La direttiva impugnata è stata emanata sulla base dell'art. 118 A del Trattato CE, il quale richiede una votazione a maggioranza qualificata. Nel corso di tale votazione, il Regno Unito si è astenuto.
3.
La causa in esame ci porterà a prendere posizione sulla delicata questione, nel contesto dell'Europa sociale, della delimitazione dell'ambito di applicazione dell'art. 118 A rispetto ad altre basi giuridiche le quali richiedono invece l'unanimità. Dovremo altresì esaminare, analizzando la direttiva impugnata, la nozione di organizzazione dell'orario di lavoro, che si trova al centro di ampie riflessioni a livello nazionale e comunitario.
Articolo 118 A
4.
L'art. 118 A così recita:
«1.   Gli Stati membri si adoperano per promuovere il miglioramento in particolare dell'ambiente di lavoro per tutelare la sicurezza e la salute dei lavoratori e si fissano come obiettivo l'armonizzazione, in una prospettiva di progresso, delle condizioni esistenti in questo settore.
2.   Per contribuire alla realizzazione dell'obiettivo previsto al paragrafo 1, il Consiglio, deliberando in conformità della procedura di cui all'art. 189 C e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adotta mediante direttive le prescrizioni minime, applicabili progressivamente, tenendo conto delle condizioni e delle normative tecniche esistenti in ciascuno Stato membro.
Tali direttive eviteranno di imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici di natura tale da ostacolare la creazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese.
3.   Le disposizioni adottate a norma del presente articolo non ostano a che ciascuno Stato membro mantenga e stabilisca misure, compatibili con il presente Trattato, per una maggiore protezione delle condizioni di lavoro» (
2
).
Presentazione della direttiva 93/104
5.
Ai sensi del suo art. 1, n. 1, la direttiva ha lo scopo di stabilire «prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell'orario di lavoro».
6.
L'ambito di applicazione della direttiva è duplice e si estende:
—
da un lato, ai periodi minimi di riposo giornaliero, riposo settimanale e ferie annuali, nonché alla pausa e alla durata massima settimanale del lavoro [art. 1, n. 2, lett. a)], e
—
dall'altro, a taluni aspetti del lavoro notturno, del lavoro a turni e del ritmo di lavoro [art. 1, n. 2, lett. b)].
7.
Sono interessati tutti i settori di attività, privati o pubblici, ai sensi dell'art. 2 della direttiva del Consiglio 12 giugno 1989, 89/391/CEE, concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro (
3
), ad eccezione dei trasporti aerei, ferroviari, stradali e marittimi, della navigazione interna, della pesca in mare, delle altre attività in mare, nonché delle attività dei medici in formazione (art. 1, n. 3).
8.
La sezione II, dedicata ai periodi minimi di riposo e ad altri aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro, impone agli Stati membri di adottare i provvedimenti necessari affinché ogni lavoratore fruisca di periodi minimi di riposo:
—
un riposo giornaliero di undici ore consecutive, nel corso di ogni periodo di ventiquattro ore (art. 3);
—
un periodo di pausa, qualora l'orario di lavoro giornaliero superi le sei ore, con modalità fissate a livello nazionale (art. 4);
—
un riposo settimanale ininterrotto di ventiquattro ore per ogni periodo di sette giorni, a cui si sommano le undici ore di riposo giornaliero previste all'art. 3 (art. 5, primo comma), che comprende in linea di principio la domenica (art. 5, secondo comma);
—
un periodo di ferie annuali retribuite di quattro settimane (art. 7, n. 1).
9.
Peraltro, la durata settimanale del lavoro viene stabilita, «in funzione degli imperativi di protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori», a livello nazionale [art. 6, punto 1], fermo restando che la durata media dell'orario di lavoro non può superare le quarantotto ore, comprese le ore di lavoro straordinario, per ogni periodo di sette giorni [art. 6, punto 2],
10.
La sezione III si riferisce più specificamente al lavoro notturno, al lavoro a turni e al ritmo di lavoro, in ordine ai quali gli Stati membri sono chiamati a prendere le misure necessarie per garantire l'applicazione delle prescrizioni minime previste.
11.
La durata normale dell'orario di lavoro notturno non deve superare le otto ore in media per ogni periodo di ventiquattro ore [art. 8, punto 1], durata questa che diventa massima in caso di lavori che comportino rischi particolari o rilevanti tensioni fisiche o mentali, secondo la definizione che ne viene data a livello nazionale [art. 8, punto 2].
12.
I lavoratori impegnati nel lavoro notturno devono essere sottoposti ad un esame gratuito del loro stato di salute, prima della loro assegnazione, e, in seguito, ad intervalli regolari [art. 9, n. 1, lett. a)]; essi devono poter essere trasferiti ad un lavoro diurno se hanno problemi di salute che presentano un nesso con il lavoro notturno [art. 9, n. 1, lett. b)].
13.
Gli Stati membri possono subordinare il lavoro di talune categorie di lavoratori notturni a determinate garanzie, per lavoratori esposti a un rischio di sicurezza o di salute connesso al lavoro durante il periodo notturno (art. 10). Essi devono in ogni caso garantire che i lavoratori notturni e i lavoratori a turni fruiscano di un elevato livello di protezione in materia di sicurezza e di salute adattato alla natura del loro lavoro (art. 12).
14.
Il datore di lavoro che fa regolarmente ricorso a lavoratori notturni deve informarne le autorità competenti, dietro richiesta di queste ultime (art. 11). Qualora preveda di organizzare il lavoro secondo un certo ritmo, egli deve comunque tener conto del principio generale dell'adeguamento del lavoro all'essere umano, segnatamente per attenuare la monotonia e la ripetitività del lavoro (art. 13).
15.
Infine, la sezione IV della direttiva, dedicata alle disposizioni varie, esclude dalla sua sfera di applicazione le occupazioni o attività professionali disciplinate da disposizioni comunitarie più specifiche (art. 14); precisa che la direttiva non pregiudica la facoltà degli Stati membri di introdurre disposizioni più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori (art. 15); lascia agli Stati membri la possibilità di prevedere periodi di riferimento per l'applicazione degli artt. 5, 6 e 8 (art. 16); prevede alcune deroghe agli artt. 3, 4, 5, 6, 8 e 16 (art. 17) e stabilisce, in particolare, nell'ambito delle disposizioni finali, i termini per la trasposizione nel diritto nazionale (art. 18).
Conclusioni delle parti
16.
A sostegno del suo ricorso il Regno Unito ha dedotto diversi motivi, facendo valere l'incompetenza e l'assenza di un fondamento giuridico, la violazione del principio di proporzionalità, lo sviamento di potere e la violazione di forme sostanziali. Esso ha chiesto inoltre la condanna del Consiglio alle spese.
17.
I governi belga e spagnolo, così come la Commissione, sono intervenuti a sostegno delle conclusioni del Consiglio che ha chiesto il rigetto del ricorso e la condanna del ricorrente alle spese.
18.
Esamineremo successivamente ciascuno dei motivi dedotti.
Primo motivo di annullamento: incompetenza, erroneità del fondamento giuridico
19.
Il Regno Unito sostiene che l'art. 118 A non costituisce il fondamento giuridico appropriato per l'adozione della direttiva sull'organizzazione dell'orario di lavoro, che presupponeva invece il ricorso all'art. 100 del Trattato o all'art. 235, i quali esigono l'unanimità in seno al Consiglio. Esso fa valere che la scelta dell'art. 118 A è stata deliberata al fine di eludere il requisito dell'unanimità che non poteva essere raggiunta in seno al Consiglio. Tale conclusione si fonda sull'analisi dell'art. 118 A e della direttiva impugnata.
L'art. 118 A come fondamento giuridico da interpretarsi restrittivamente
20.
Il ricorrente ritiene che l'art. 118 A, n. 2, consenta soltanto l'adozione delle direttive che presentano un nesso concreto e autentico tra sicurezza e salute, da un lato, e la situazione da assoggettare a disciplina, dall'altro. Peraltro, le disposizioni dell'art. 118 A, lette alla luce del principio della sussidiarietà, come enunciato dall'art. 3 B, primo comma, del Trattato CE, non consentono che il detto articolo possa costituire il fondamento di prescrizioni che non siano minime (
4
).
21.
L'esame delle direttive anteriori emanate sulla base dell'art. 118 A darebbe modo di circoscrivere l'ambito dei poteri attribuiti al Consiglio in forza di tale disposizione. Sarebbero state sempre disciplinate in concreto situazioni particolari riguardanti gruppi specifici e identificabili di lavoratori determinati. L'art. 118 A non consentirebbe l'adozione di provvedimenti di carattere generale, astratto e non scientifico. L'adozione di misure che rispondano a obiettivi più ampi e più generali dovrebbe effettuarsi in base all'art. 100 o all'art. 235, disposizioni queste che richiedono l'unanimità (
5
).
22.
In definitiva, risulterebbe dall'art. 100 A, n. 2, che i diritti e gli interessi dei lavoratori devono essere oggetto di decisioni adottate all'unanimità e che, rispetto a tale regola generale, l'art. 118 A rappresenterebbe una deroga, da interpretarsi restrittivamente, che richiederebbe la prova dell'esistenza di un nesso specifico tra i provvedimenti previsti e considerazioni di sicurezza e salute (
6
).
La direttiva impugnata non presenterebbe il nesso con l'art. 118 A, richiesto da una siffatta interpretazione
23.
La direttiva non costituirebbe un provvedimento che ha per principale oggetto e probabile effetto l'attuazione di condizioni minime in materia di sicurezza e di salute.
24.
Lo studio della genesi della direttiva impugnata rivelerebbe inoltre che, in fase di elaborazione, l'ambito di applicazione e la portata della direttiva sono stati fortemente estesi e ogni nesso con gli aspetti relativi alla sicurezza e alla salute sarebbe divenuto illusorio.
25.
Infatti, nessun dato scientifico potrebbe dimostrare l'esistenza del nesso richiesto tra sicurezza e salute e i numerosi aspetti relativi all'orario di lavoro considerati nella direttiva, disciplinati in termini generali, come, in particolare, la durata media del lavoro settimanale, le ferie annuali e il periodo di riposo.
26.
Dall'analisi del contenuto della direttiva emergerebbe, in realtà, che l'obiettivo effettivamente perseguito è ben diverso da quello riguardante gli aspetti relativi alla sicurezza e alla salute. L'obiettivo sarebbe duplice: l'organizzazione dell'orario di lavoro sarebbe stata prevista, da un lato, nell'intento di creare posti di lavoro e ridurre la disoccupazione e, dall'altro, nel contesto della politica sociale comunitaria (
7
).
27.
Questo primo motivo di annullamento è diretto, in sostanza, ad accertare se l'art. 118 A, nell'interpretazione che ne verrà data, possa essere assunto come fondamento giuridico per la direttiva sull'organizzazione dell'orario di lavoro. Esamineremo la questione suddividendola in due parti, come ha fatto il Regno Unito nell'atto introduttivo del ricorso.
I — Analisi dell'art. 118 A
A — Introduzione
28.
Va ricordato, anzitutto, che prima dell'adozione dell'Atto unico europeo, non esistevano disposizioni specifiche in materia di tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori (
8
). Nondimeno, una normativa comunitaria sufficientemente ricca, di natura alquanto tecnica, è stata adottata in questo settore in base ad articoli «plurifunzionali», come, nella maggior parte dei casi, l'art. 100, relativo all'armonizzazione delle normative (
9
). Il ricorso a questa norma è però doppiamente limitato: essa presuppone infatti la dimostrazione dell'«incidenza diretta sull'instaurazione o sul funzionamento del mercato comune» di una proposta di direttiva, nonché l'unanimità degli Stati membri.
29.
Con l'adozione dell'Atto unico sono state moltiplicate le basi giuridiche cui ricorrere per porre in essere norme sovranazionali in materia di lavoro.
30.
L'art. 100 A consente, in particolare, in deroga all'art. 100 e «salvo che il presente trattato non disponga diversamente», l'adozione, a maggioranza qualificata, di «misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno».
31.
L'art. 118 A, inserito nel Titolo III del Trattato CEE, relativo alla «Politica sociale» (
10
), attribuisce alla Comunità una competenza in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, in base ad un voto a maggioranza qualificata.
32.
Va rilevato, in via preliminare, che questa è una delle prime volte, a mia conoscenza, che la Corte è chiamata ad esaminare tale disposizione.
Nel parere 2/91, emesso il 19 marzo 1993, riguardante la convenzione n. 170 dell'Organizzazione internazionale del lavoro in materia di sicurezza durante l'impiego delle sostanze chimiche sul lavoro, la Corte ha osservato che «per contribuire alla realizzazione di questo obiettivo di armonizzazione [di cui al n. 1 dell'art. 118 A], il Consiglio dispone del potere di adottare mediante direttive prescrizioni minime», e ne ha dedotto che «la Comunità è quindi dotata di una competenza normativa interna nel settore sociale», concludendo infine che la convenzione n. 170 rientra nell'ambito di competenza della Comunità (
11
).
Nella domanda di pronuncia pregiudiziale ASTI (
12
), il richiamo all'art. 118 A effettuato dal giudice di rinvio non si era rivelato pertinente e la Corte non ha quindi dovuto pronunciarsi al riguardo.
Infine, nella sentenza 30 novembre 1993, causa C-189/91, Kirsammer-Hack (
13
), la Corte ha semplicemente rilevato che «l'art. 118 A, inserito dall'Atto unico nel capitolo del Trattato CEE relativo alle disposizioni sociali, disponendo che le direttive adottate in materia di sanità e sicurezza dei lavoratori devono evitare di imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici di natura tale da ostacolare la creazione c lo sviluppo di piccole e medie imprese, indica che tali imprese possono costituire oggetto di provvedimenti economici specifici» (
14
).
33.
Fino ad oggi, la Corte è stata quindi chiamata a pronunciarsi su tale disposizione soltanto in via incidentale. Da ciò deriva l'importanza del presente ricorso.
34.
Sia il Regno Unito, sia il Consiglio che gli Stati intervenienti lo riconoscono: interpretare l'art. 118 A al fine di farne emergere le finalità e l'ambito di applicazione non è un'operazione tra le più agevoli. Infatti, «le valutazioni divergenti emerse in fase di stesura dell'articolo ne hanno fatto un testo di compromesso, la cui interpretazione è delicata per antonomasia» (
15
).
35.
Le difficoltà scaturiscono dall'esistenza di un n. 2 dell'art. 100 A, che impone l'unanimità per l'adozione di direttive «relative ai diritti ed interessi dei lavoratori», dal mantenimento degli artt. 117, 118 e 100 del Trattato e dalla formulazione particolarmente astrusa dell'art. 118 A, che testimonia delle difficoltà sorte nella fase della sua adozione. La posta in gioco è commisurata al dibattito suscitato: si tratta, per un verso, di determinare i limiti dell'azione comunitaria e, quindi, delle competenze degli Stati membri in materia di disciplina del lavoro e, per l'altro, di trovare un punto di consenso sulla portata più o meno ampia dell'ambito di applicazione di tale disposizione, che tanto più è esteso, tanto meno rende necessario il ricorso all'unanimità.
B — Le varie interpretazioni suggerite: A favore di un'interpretazione estensiva
36.
Secondo una prima interpretazione, condivisa dal Regno Unito, l'art. 118 A andrebbe letto congiuntamente con l'art. 100 A, n. 2, del Trattato. Il principio è quello fissato da quest'ultima disposizione: i «diritti e interessi dei lavoratori» sono materie soggette alla regola dell'unanimità. L'art. 118 A che consente, nelle materie attinenti alla salute e alla sicurezza sul luogo di lavoro, le deliberazioni a maggioranza qualificata, costituirebbe una deroga rispetto a quella regola generale (
16
). Di conseguenza, perché vi sia coerenza tra le due disposizioni, si dovrebbe considerare che l'art. 118 A riguardi esclusivamente la sicurezza e la salute dei lavoratori sul luogo di lavoro, intese restrittivamente.
37.
È un'analisi che può sembrare seducente; non riesce però a convincermi.
38.
Essa si fonda infatti sulla premessa, errata, dell'interpretazione estensiva di un'eccezione elevata a principio. L'art. 100 A, n. 2, non è altro che una deroga all'art. 100 A, n. 1, che prevede l'adozione, con deliberazione a maggioranza qualificata, delle misure relative al ravvicinamento delle legislazioni necessarie per instaurare e far funzionare il mercato interno ai sensi dell'art. 7 A. In effetti, l'art. 100 A si applica, anch'esso, soltanto «in deroga all'art. 100 e salvo che il presente trattato non disponga diversamente». L'art. 100 A, n. 2, si riferisce peraltro soltanto ai lavoratori «dipendenti» mentre l'art. 118 A riguarda, in termini più ampi, tutti i «lavoratori» ai sensi del diritto comunitario (
17
). Del resto, l'accostamento di queste due disposizioni appare artificiale, in quanto ognuna di esse appartiene ad un diverso ambito di intervento comunitario: la prima è ricollegata al «ravvicinamento delle disposizioni legislative», mentre la seconda si inserisce nell'ambito delle «disposizioni sociali» del Trattato.
39.
Ma è anzitutto l'analisi dettagliata delle nozioni «chiave» cui fa riferimento l'art. 118 A che pesa chiaramente, a mio parere, a favore di un'interpretazione estensiva, come ha peraltro rilevato il Consiglio (
18
). Tale disposizione precisa gli aspetti dell'azione che deve svolgere la Comunità (n. 2) per contribuire alla realizzazione dell'obiettivo assegnato agli Stati membri (n. 1): «miglioramento»; «per tutelare la sicurezza e la salute dei lavoratori»; «in particolare dell'ambiente di lavoro»; «prescrizioni minime, applicabili progressivamente»; «tenendo conto delle condizioni e delle normative tecniche esistenti in ciascuno Stato membro».
40.
La nozione di «ambiente di lavoro», innanzi tutto, riveste una certa importanza ai fini dell'interpretazione dell'art. 118 A.
41.
Non si può certo leggere questa disposizione facendovi rientrare settori del tutto estranei a quelli espressamente considerati. Tuttavia, l'inserimento dell'espressione «in particolare» sembra riflettere la volontà di legiferare in termini non limitativi.
42.
Una conferma dell'interpretazione estensiva della detta nozione può trovarsi analizzando l'origine dell'art. 118 A. Si è trattato di una proposta del Regno della Danimarca alla conferenza intergovernamentale sull'Atto unico. Ora, la nozione di «ambiente di lavoro» («arbejdsmiljø») nel diritto danese ha un'accezione molto ampia che abbraccia sia l'esecuzione del lavoro, le condizioni nel luogo di lavoro, sia l'attrezzatura tecnica e le sostanze e i materiali utilizzati (
19
). Così, la normativa danese non si limita ai provvedimenti classici relativi alla salute e alla sicurezza sul lavoro stricto sensu, ma comprende altresì misure riguardanti le ore di lavoro, i fattori psicologici, lo svolgimento del lavoro, la formazione all'igiene e alla sicurezza, la tutela dei giovani lavoratori e dei rappresentanti dei lavoratori per quanto riguarda il rischio di licenziamento e la salvaguardia delle condizioni di lavoro. L'«ambiente di lavoro» non è concepito come un'entità fissa e riflette l'evoluzione sociale e tecnica della società.
43.
Ritengo che questa concezione debba guidare l'interpretazione dell'art. 118 A. Il Regno Unito fa valere, in proposito, che l'interpretazione del diritto comunitario non può dipendere da concetti appartenenti al diritto nazionale. Mi limiterò a rilevare che non si tratta in alcun modo di stabilire una sudditanza del diritto comunitario rispetto ai diritti nazionali, ma semplicemente di risalire alle origini di una disposizione del diritto comunitario per comprendere la portata che hanno inteso attribuirle gli autori del Trattato. Di conseguenza, come nella concezione danese, l'«ambiente di lavoro» ai sensi dell'art. 118 A dev'essere inteso in modo ampio includendovi ogni fattore che possa influire sul lavoratore nella sua attività (
20
) e in particolare ogni provvedimento che possa risultare vantaggioso per la salute e la sicurezza dei lavoratori, nell'accezione che verrà data qui di seguito a quest'ultima nozione (
21
).
44.
In definitiva, nella definizione che suggerisco, la nozione di «ambiente di lavoro» non trova limiti se non nel termine lavoratori insito nella stessa. È quindi esclusa la possibilità di fondare sull'art. 118 A un provvedimento che abbia ad oggetto la sicurezza o la salute della popolazione in generale, disciplinando ad esempio un rischio che non sia proprio dei lavoratori (
22
).
45.
Le nozioni di «sicurezza e salute» richiedono anch'esse, a mio parere, un'interpretazione ampia, se si tiene conto di quest'accezione dell'ambiente di lavoro.
46.
Tutte le parti intervenienti nella presente causa concordano nel ritenere che l'art. 118 A può servire da fondamento giuridico soltanto per i provvedimenti diretti a tutelare la sicurezza e la salute dei lavoratori. Anche in questo caso, però, vi sono due teorie contrastanti sul significato da attribuire a tali termini. Quella proposta dal Regno Unito è restrittiva, mentre il Consiglio suggerisce un'interpretazione in senso evolutivo e dinamico di tali nozioni.
47.
È quest'ultima, a mio parere, la tesi da condividere.
48.
Da un lato, come ho già rilevato, l'origine dell'art. 118 A depone contro una lettura stricto sensu dei termini «salute e sicurezza». Siamo lontani da una concezione esclusivamente rivolta alla tutela del lavoratore di fronte all'influenza di fattori meramente fisici o chimici. Dall'altro, una concezione restrittiva è, secondo me, in controtendenza rispetto all'evoluzione delle nostre società. Il Consiglio e gli Stati intervenienti ricordano puntualmente in proposito il principio adottato dall'Organizzazione mondiale della Sanità — alla quale appartengono, per inciso, tutti gli Stati membri dell'Unione europea — secondo cui «la salute è uno stato completo di benessere fisico, mentale e sociale che non consiste nella sola assenza di malattie o infermità» (
23
).
49.
Si può ancora osservare che non vi sono argomenti nel testo che possano indurre ad escludere un qualsiasi elemento del benessere o della sicurezza, in senso ampio, dei lavoratori, mentre il testo si riferisce invece espressamente al «miglioramento» e al «progresso».
50.
In ogni caso, un'interpretazione estensiva della nozione di salute, conforme in particolare a quella enunciata dall'Organizzazione mondiale della sanità, ha già ispirato le istituzioni comunitarie nell'adozione di direttive fondate sull'art. 118 A. Ad esempio, nella direttiva 92/85/CEE (nota come «direttiva delle gestanti») (
24
), il mantenimento di un reddito durante il congedo di maternità (mediante la retribuzione o con un'indennità «adeguata») è considerato imprescindibile ai fini della salute della gestante.
51.
Infine, il Regno Unito ravvisa nella possibilità lasciata al Consiglio, ai sensi dell'art. 118 A, n. 2, di adottare le «prescrizioni minime, applicabili progressivamente, tenendo conto delle condizioni e delle normative tecniche esistenti in ciascuno Stato membro», una limitazione alla sua azione.
52.
Il Consiglio ritiene, per contro, che il livello minimo non vada fissato al punto più basso possibile, o in corrispondenza a quello dello Stato membro con il livello più basso. La clausola delle prescrizioni minime è diretta, a suo parere, a garantire che gli Stati il cui livello di tutela è più elevato non si sentano costretti ad abbassarlo a seguito dell'azione comunitaria, e non ha l'obiettivo di confinare la Comunità in una struttura rigida che la costringa a mantenere il più basso livello di tutela possibile.
53.
Anche in questo caso, soltanto la tesi del Consiglio e degli Stati intervenienti mi sembra pertinente.
54.
Ritenere che l'azione della Comunità possa esercitarsi in base al minimo denominatore comune, o in base al denominatore più basso possibile, sarebbe in totale contraddizione con la concezione stessa del diritto comunitario. L'azione comunitaria non e mai stata diretta ad un livellamento verso il basso. Al contrario, l'art. 2 del Trattato, ad esempio, che enuncia i compiti assegnati alla Comunità, parla di «sviluppo armonioso», «elevato grado di convergenza», «elevato livello di occupazione e di protezione sociale», «miglioramento del tenore e della qualità della vita». È quindi chiaro che la nozione di «prescrizioni minime» non c un sinonimo di «prescrizioni di livello basso». Un'interpretazione del genere sarebbe peraltro difficilmente conciliabile con l'obicttivo dell'armonizzazione «in una prospettiva di progresso», enunciato nel n. 1 dell'art. 118 A.
55.
Il n. 2 va letto alla luce del n, 3, che lascia agli Stati membri un'ampia libertà di movimento per mantenere o stabilire «misure (...) per una maggiore protezione delle condizioni di lavoro», compatibili con il Trattato.
56.
Alla luce del n. 3, le «prescrizioni minime» che il Consiglio può adottare mediante direttive costituiscono quindi soltanto «la soglia minima obbligatoria al di sopra della quale gli Stati membri restano liberi di legiferare per una tutela maggiore della salute e della sicurezza dei lavoratori» (
25
).
57.
Nulla impedisce quindi che le «prescrizioni minime» siano fissate ad un livello elevato di tutela.
58.
Due sono però i limiti previsti.
Da un lato, esse devono essere applicabili «progressivamente, tenendo conto delle condizioni e delle normative tecniche esistenti in ciascuno Stato membro». Questa formulazione riflette un timore espresso dagli Stati membri meridionali nel corso delle discussioni sull'Atto unico. L'armonizzazione deve essere progressiva, nel senso che deve comportare norme più incisive soltanto man mano che la situazione di ogni Stato membro lo consenta.
D'altro canto, le «prescrizioni minime» adottate mediante direttive devono evitare «di imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici di natura tale da ostacolare la creazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese». Quest'ultima limitazione è però del tutto relativa, poiché la sua stessa formulazione («eviteranno di imporre») non comporta un divieto assoluto di imporre vincoli tali da ostacolare la creazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese. La Corte ha peraltro considerato che si intendeva soltanto «(...) indica[re] che tali imprese possono costituire oggetto di provvedimenti economici specifici» (
26
).
59.
L'analisi dei termini di cui si avvale l'art. 118 A ci induce quindi ad interpretare tale disposizione in senso ampio.
60.
Questa considerazione trova peraltro ulteriori elementi di conferma.
61.
La collocazione dell'art. 118 A nell'ambito del Trattato è un aspetto che non va trascurato. È preceduto da due articoli (117 e 118) in materia di disposizioni sociali che trattano altri temi e sanciscono un principio generale di progresso sociale. Esso va quindi inteso come un complemento di tali disposizioni il cui ambito di applicazione è ben più esteso (
27
).
62.
Il rafforzamento del ruolo del Parlamento nel processo legislativo è uno degli intenti dichiarati degli autori dell'Atto unico. Ora, quest'ultimo trova applicazione in settori per i quali è richiesta la maggioranza qualificata. L'interpretazione estensiva dell'art. 118 A è la sola che possa garantire l'efficacia del controllo del Parlamento in materia di politica sociale, che costituisce uno dei suoi ambiti privilegiati di intervento.
C — Ambito dei poteri attribuiti al Consiglio dall'art. 118 A
63.
Il Regno Unito fa valere che, per circoscrivere l'ambito dei poteri attribuiti al Consiglio in forza dell'art. 118 A, è opportuno far riferimento ai testi precedentemente adottati in base a tale norma. La prassi precedente dimostrerebbe che l'art. 118 A è stato interpretato nel senso che consente soltanto l'adozione di provvedimenti destinati a disciplinare situazioni specifiche che imponevano una tutela particolare dei lavoratori. Per contro, per provvedimenti volti al perseguimento di obiettivi più vasti e più generali, il fondamento giuridico appropriato sarebbe l'art. 100.
64.
Al riguardo, va rilevato anzitutto che nell'art. 118 A non vi è alcun elemento che possa offrire un sostegno alla tesi difesa dal Regno Unito. Vi si fa riferimento ai «lavoratori» in generale, e non a gruppi particolari di lavoratori. L'obiettivo perseguito deve essere raggiunto con l'armonizzazione delle «condizioni» — generali, anche in questo caso — esistenti nel settore «in particolare» dell'ambiente di lavoro.
65.
Per quanto riguarda poi la prassi seguita dal Consiglio, si può osservare, senza fermarsi ad analizzare in dettaglio le diverse leggi già emanate sulla base dell'art. 118 A, che sono state adottate mediante direttive sia misure di portata molto ampia (
28
) sia disposizioni particolari, applicabili a specifici gruppi di lavoratori (
29
). Non mi sembra quindi che si possa trarre alcuna conclusione dall'«uso» che è stato fatto finora dell'art. 118 A né tanto meno che vi si possa ravvisare un precedente al quale si dovrebbe far riferimento.
66.
La Corte ha comunque dichiarato che «in ordine all'argomento relativo alla prassi anteriore del Consiglio, è sufficiente ricordare che una mera prassi del Consiglio non vale a derogare a norme del Trattato e non può quindi costituire un precedente che vincoli le istituzioni della Comunità» (
30
).
67.
Non vi è nulla, quindi, che possa giustificare la tesi secondo cui soltanto provvedimenti particolari, applicabili a gruppi ben determinati di lavoratori, esposti a rischi specifici, possono essere adottati sulla base dell'art. 118 A. Questa disposizione può altresì costituire il fondamento giuridico per provvedimenti di portata generale che perseguono obiettivi ampi a favore di tutti i lavoratori.
68.
Per quanto riguarda, infine, la delimitazione dei rispettivi ambiti di applicazione degli artt. 100 e 118 A, la tesi del Regno Unito non mi pare, neppure in questo caso, condivisibile.
69.
Come ho già ricordato, prima dell'adozione dell'Atto unico, in mancanza di disposizioni specifiche nel Trattato, alcune direttive in materia di tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori sono state adottate sulla base dell'art. 100.
70.
Questa Corte ha peraltro incoraggiato la scelta di quel fondamento giuridico, dichiarando nella sentenza cosiddetta «Defrenne II» che «in mancanza di qualsiasi espresso richiamo (...) ai compiti eventualmente spettanti alla Comunità per la realizzazione della politica sociale, conviene rifarsi al sistema generale del Trattato ed agli strumenti che esso ha creato, agli artt. 100, 155 e, se del caso, 235» (
31
). Benché quella causa riguardasse più specificamente l'attuazione del principio della parità delle retribuzioni sancito dall'art. 119, la Commissione e il Consiglio hanno applicato i criteri che emergono dalla sentenza anche ad altri aspetti della politica sociale disciplinati dagli artt. 117 e 118 per adottare provvedimenti relativi alla sicurezza e alla salute dei lavoratori sulla base dell'art. 100.
71.
Tuttavia, una tale scelta si giustificava, a quell'epoca, secondo quanto la Corte stessa aveva dichiarato, soltanto «in mancanza di qualsiasi espresso richiamo» nel Trattato. Ora, sin dall'adozione dell'Atto unico, l'art. 118 A rappresenta quell'espresso richiamo all'adozione di misure relative alla sicurezza e alla salute dei lavoratori. Occorre quindi d'ora in poi richiamare tale disposizione. È peraltro per questo motivo che le prime due direttive emanate in base all'art. 118 A trovano origine in proposte inizialmente fondate sull'art. 100 prima dell'entrata in vigore dell'Atto unico. La base giuridica prescelta è stata successivamente modificata al fine di rispettare la specificità della nuova disposizione (
32
). Il ricorso all'art. 100 in tale materia non sembra quindi più giustificato.
72.
Ciò non comporta che tutti i provvedimenti diretti a promuovere la sicurezza e la salute dei lavoratori rientrino necessariamente nell'ambito di applicazione dell'art. 118 A. Anche l'art. 100 A può essere applicato d'ora in avanti, benché l'obiettivo che si prefigge (l'instaurazione del mercato interno ai sensi dell'art. 7 A) sia diverso da quello perseguito dall'art. 118 A.
73.
Tuttavia, la delimitazione dei settori rispettivamente disciplinati dall'art. 100 A e dall'art. 118 A non si fonda su una distinzione tra la possibilità di adottare, per il primo, misure di portata generale e, per il secondo, misure specifiche per un settore particolare. La delimitazione tra le due norme si fonda sull'obiettivo primario perseguito. L'art. 100 A costituisce il fondamento giuridico appropriato in tutti i casi in cui la misura di armonizzazione si pone l'obiettivo primario di instaurare il mercato interno anche se, per la realizzazione di questo scopo, essa deve, ai sensi dell'art. 100 A, n. 3, garantire un livello di protezione elevato in materia di sicurezza e di salute dei lavoratori, riducendo così il rischio che uno Stato membro ricorra alla deroga di cui all'art. 100 A, n. 4 (
33
). Per contro, l'art. 118 A serve da fondamento giuridico per le direttive relative alla salute e alla sicurezza dei lavoratori che non perseguono in via primaria lo scopo di instaurare il mercato interno e che non riguardano, di conseguenza, né l'eliminazione degli ostacoli agli scambi né la creazione di condizioni di concorrenza non falsata.
74.
Nella sua giurisprudenza la Corte ha del resto circoscritto alquanto rigorosamente le possibilità di un ricorso all'art. 100 A, dichiarando che: «(...) il semplice fatto che un atto possa avere effetti sull'instaurazione e sul funzionamento del mercato interno non basta a giustificare il ricorso a[ll'art. 100 A] come fondamento giuridico di tale atto» (
34
).
75.
Alla luce di queste considerazioni, ritengo che l'art. 118 A sia l'unico fondamento giuridico appropriato per misure riguardanti la «sicurezza e la salute», in senso ampio, dei lavoratori, applicabili «in particolare» nell'ambiente di lavoro. Tali misure, che possono garantire un elevato livello di tutela, sono «minime» soltanto nel senso che gli Stati membri mantengono la possibilità di introdurre misure che offrano una protezione maggiore, e sono «applicabili progressivamente» nel senso che l'armonizzazione va attuata man mano che crescono le capacità degli Stati membri, considerato il loro livello di sviluppo.
76.
Muovendo quindi da questa interpretazione dell'art. 118 A, possiamo ora chiederci se la direttiva concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro potesse essere validamente adottata sulla base di tale disposizione.
II — L'art. 118 A come fondamento giuridico della direttiva controversa
77.
Si deve osservare in limine, per quanto riguarda la direttiva in argomento, che «la controversia sulla corretta base legale non [ha] una valenza meramente formale poiché [vari articoli] del Trattato dettano norme diverse per la formazione della volontà del Consiglio e la scelta del fondamento giuridico [può] incidere sulla determinazione del contenuto [del provvedimento impugnato]» (
35
).
78.
Secondo una giurisprudenza costante, «(...) nell'ambito del sistema di ripartizione delle competenze della Comunità, la scelta del fondamento giuridico di un atto deve basarsi su elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale. Tra questi elementi figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto» (
36
).
79.
Esaminerò ora se la direttiva impugnata poteva validamente fondarsi sull'art. 118 A, prima in considerazione dell'obiettivo perseguito, poi sotto il profilo del suo contenuto.
A — Lo scopo perseguito dalla direttiva controversa
80.
Per quanto riguarda lo scopo perseguito dalla direttiva impugnata, il Regno Unito sostiene che l'obiettivo reale che essa si pone non è la tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori. La direttiva sarebbe stata adottata, da un lato, nell'intento di creare posti di lavoro e, dall'altro, nell'ambito del programma di azione sociale della Comunità.
81.
La tesi del Regno Unito su quest'ultimo punto va subito disattesa.
82.
Non vi è alcun dubbio, infatti, che la direttiva costituisce effettivamente una misura di politica sociale comunitaria, come appare tra l'altro dal suo sesto ‘considerando’: «(...) la presente direttiva costituisce un elemento concreto nell'ambito della realizzazione della dimensione sociale del mercato interno».
83.
Tuttavia, come ha rilevato il Consiglio (
37
), questa circostanza non è in contraddizione con la possibilità di valersi dell'art. 118 A come fondamento per tale direttiva. Il capo 1 del titolo VIII del Trattato, all'interno del quale è stato collocato l'art. 118 A, riguarda appunto le «disposizioni sociali» adottate in materia di «politica sociale». Ogni provvedimento adottato sulla base dell'art. 118 A persegue quindi necessariamente un obiettivo «sociale».
84.
Questa considerazione, di per sé evidente, è stata ricordata dalla Corte nel parere 2/91, sopra menzionato, nel quale essa ha dedotto dalla formulazione letterale dell'art. 118 A che «la Comunità è quindi dotata di una competenza normativa interna nel settore sociale» (
38
).
85.
Rispondendo poi all'argomento del Regno Unito, secondo cui la direttiva concernente l'organizzazione dell'orario di lavoro costituirebbe un approfondimento della precedente riflessione della Comunità in vista della creazione di posti di lavoro e della riduzione della disoccupazione, il Consiglio fa valere che, seppure l'incidenza dell'organizzazione dell'orario di lavoro sulla creazione di impieghi rappresenti effettivamente un tema di riflessione a livello comunitario, l'impostazione data alla direttiva è lontana da considerazioni del genere (
39
).
86.
Mi sembra, infatti, che la direttiva si limiti, conformemente al suo art. 1, n. 1, a stabilire «prescrizioni minime di sicurezza e di salute», senza avere la pretesa di rappresentare una misura in materia di politica dell'occupazione.
87.
L'organizzazione dell'orario di lavoro e la sua articolazione sono oggetto di riflessioni antiche e continue, tanto a livello nazionale quanto in ambito comunitario.
88.
L'idea che esse possano costituire uno strumento efficace di lotta contro la sottoccupazione esiste, è vero. Alcuni provvedimenti comunitari adottati negli anni '70 riflettono chiaramente un'impostazione del genere (
40
). Va rilevato tuttavia che nessuno di essi ha efficacia normativa vincolante poiché si limitano tutti a enunciare principi senza finalità precise.
89.
Tuttavia, contrariamente a quanto traspare dagli argomenti esposti dal Regno Unito, l'organizzazione dell'orario di lavoro non è concepita unicamente ed esclusivamente come uno strumento della politica dell'occupazione. Essa può essere definita in diversi modi. Senza arrivare ad un'analisi dei suoi molteplici effetti, mi limiterò a citare un parere del Comitato economico e sociale in merito all'«orario di lavoro» (
41
), che illustra in sintesi i diversi obiettivi realizzabili per suo tramite:
«(...) l'argomento dell'orario di lavoro [può essere] affrontato dai seguenti punti di vista:
—
la riorganizzazione ed il prolungamento degli orari di attività nei processi produttivi e degli orari di apertura nei servizi, e la parallela articolazione flessibile dell'orario di lavoro degli addetti, nell'ottica di migliorare la produttività, il servizio reso ai consumatori e la competitività;
—
la riduzione dell'orario di lavoro dei singoli lavoratori al fine di migliorare la qualità della vita, particolarmente per quanto riguarda la salute e la sicurezza, il prolungamento e la ridistribuzione del tempo destinato alla famiglia e all'assistenza privata, e l'aumento di quello a disposizione per le attività ricreative;
—
il contributo che la riduzione e la riorganizzazione dell'orario di lavoro [possono] dare alla creazione di posti di lavoro e alla loro ridistribuzione, e quindi alla riduzione della disoccupazione, che rappresenta per l'Unione europea la priorità più importante» (
42
).
90.
Le istituzioni comunitarie non hanno trascurato queste diverse impostazioni del problema dell'orario di lavoro e, accanto ai testi sopra citati relativi alla politica dell'occupazione, numerose direttive fondate sull'art. 118 A evidenziano che la durata o la riorganizzazione dell'orario di lavoro sono già stati considerati sotto il profilo della sicurezza e della salute dei lavoratori (
43
).
91.
Di conseguenza, la direttiva sull'organizzazione dell'orario di lavoro non rientra necessariamente e in via di principio nell'ambito dei provvedimenti di lotta contro la sottoccupazione.
92.
L'esame della direttiva chiarisce che essa non si colloca, nemmeno in concreto, in tale ambito.
93.
Infatti, come ha rilevato il Consiglio, mi sembra che l'ipotesi di un'incidenza della riduzione delle ore lavorative sulla creazione di nuovi posti di lavoro richiederebbe una valutazione dei vari fattori economici in gioco, affinché possa essere collocata in un contesto normativo coerente. Così, nella risoluzione 18 dicembre 1979, sopra menzionata, il Consiglio sottolinea «(...) che la valutazione delle eventuali misure di ristrutturazione del tempo di lavoro [sotto il profilo del miglioramento della situazione dell'occupazione] deve tener conto di numerosi elementi, tra i quali, in prima linea, figurano l'incidenza sulla capacità produttiva delle imprese, le variazioni di produttività e la compensazione salariale (...)». Su tale base, esso sollecita l'adozione di misure relative, in particolare, alla formazione in alternanza, alla limitazione delle ore straordinarie, al pensionamento flessibile, al lavoro a tempo parziale e al lavoro temporaneo.
94.
Ora, nella direttiva impugnata, non si ravvisa una simile impostazione. Al contrario, il suo quinto ‘considerando’ sottolinea che «(...) il miglioramento della sicurezza, dell'igiene e della salute dei lavoratori durante il lavoro rappresenta un obiettivo che non può dipendere da considerazioni di carattere puramente economico» (
44
).
95.
Essa riguarda soltanto «taluni» aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro: quelli che incidono sulla sicurezza e sulla salute dei lavoratori. Infatti, la direttiva consente per l'appunto di tutelare i lavoratori dall'attuazione di altri aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro — previsti invece nell'ottica della politica dell'occupazione — che, basandosi esclusivamente su considerazioni di ordine socio-economico, potrebbero avere ripercussioni negative sulla loro sicurezza o sulla loro salute. L'intento garantista traspare segnatamente dal quindicesimo ‘considerando’ della direttiva, nel quale viene sottolineato che «le modalità di lavoro possono avere ripercussioni negative sulla sicurezza e la salute dei lavoratori; che l'organizzazione del lavoro secondo un certo ritmo deve tener conto del principio generale dell'adeguamento del lavoro all'essere umano».
96.
Così, benché l'organizzazione dell'orario di lavoro sia una materia che può essere disciplinata con diverse finalità, la direttiva in argomento si è limitata a introdurre misure di tutela riguardanti la sicurezza e la salute dei lavoratori, conformemente all'obiettivo perseguito dall'art. 118 A. Sebbene alcune delle disposizioni di tale direttiva possano incontestabilmente incidere in qualche modo sull'occupazione, non è questo, vista l'impostazione prescelta, l'oggetto che essa persegue in via primaria.
B — Il contenuto della direttiva
97.
Il Regno Unito sostiene che ciascuna delle misure adottate in forza della direttiva non presenta un sufficiente nesso con considerazioni attinenti alla salute e alla sicurezza dei lavoratori, ai sensi dell'art. 118 A. Esso ritiene, in particolare, che le disposizioni siano state adottate senza un supporto scientifico probante (
45
).
98.
Il Consiglio presenta un'analisi delle disposizioni della direttiva giungendo, invece, alla conclusione che esse sono adeguate al perseguimento dell'obiettivo di tutela previsto dall'art. 118 A.
99.
Muovendo dall'interpretazione estensiva che mi sembra debba darsi a tale disposizione, la tesi del Regno Unito non può essere condivisa.
100.
I provvedimenti adottati sono innanzi tutto incontestabilmente applicabili all'«am-biente di lavoro» ai sensi dell'art. 118 A.
101.
Se si considera infatti che tale nozione abbraccia l'ambiente fisico e psichico del lavoratore al lavoro e comprende un ampio ventaglio di misure varie, il miglioramento dell'«ambiente di lavoro» può essere perseguito con l'adozione di misure relative ai periodi minimi di riposo, alla durata del lavoro, al lavoro notturno, al lavoro a turni e al ritmo di lavoro.
102.
L'organizzazione dell'orario di lavoro effettuata dalla direttiva riflette inoltre un intento di tutela della «salute e della sicurezza dei lavoratori».
103.
Anche senza soffermarsi sugli studi scientifici relativi a quest'aspetto che sono stati prodotti nel corso del procedimento e sui quali torneremo più avanti, non si può negare che il fatto di prevedere alcuni periodi di riposo e di limitare la durata settimanale del lavoro (sezione II) contribuisca effettivamente a tutelare la «salute» e la «sicurezza» dei lavoratori ai sensi, in termini ampi, dell'art. 118 A. Senza garanzie del genere, i lavoratori sarebbero esposti al rischio di vedersi imporre in modo frequente o eccessivo una durata di lavoro superiore alle loro capacità fisiche, o anche psichiche, il che metterebbe in pericolo la loro salute e la loro sicurezza.
104.
Il principio che impone di prendere in considerazione questi diversi aspetti dell'orario di lavoro (artt. 3-7) sembra consentire già di per sé il raggiungimento dell'obiettivo posto dall'art. 118 A, fatto salvo il rispetto del principio di proporzionalità che esaminerò in seguito.
105.
La Sezione III della direttiva, che prevede garanzie più rigorose per quanto riguarda il lavoro notturno e il lavoro a turni, nonché l'organizzazione del lavoro in base ad un ritmo adeguato, consente altresì di garantire il raggiungimento dell'obiettivo della tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori. Il Regno Unito sembra peraltro convenirne.
106.
Le misure previste dalla direttiva costituiscono inoltre «prescrizioni minime» ai sensi dell'art. 118 A.
107.
Secondo la definizione da me suggerita, ricordo che queste non vanno intese come «prescrizioni di livello basso». Si tratta semplicemente di misure che possono garantire un livello di tutela elevato, oltre il quale gli Stati membri restano liberi di legiferare, in conformità del n. 3 dell'art. 118 A, per garantire ai lavoratori un livello di protezione maggiore.
108.
Le misure introdotte dalla direttiva possono considerarsi idonee a garantire un elevato livello di protezione ai lavoratori. Viene loro data, ad esempio, la garanzia, in forza dell'art. 6, di non essere assoggettati, in linea di principio, ad un periodo di lavoro settimanale che superi le quarantotto ore. Del pari, ogni lavoratore deve beneficiare, ai sensi dell'art. 7, di quattro settimane di ferie annuali retribuite.
109.
Queste misure costituiscono effettivamente «prescrizioni minime» ai sensi dell'art. 118 A, dato che l'art. 15 della direttiva prevede, nell'ambito delle disposizioni più favorevoli, che «la presente direttiva non pregiudica la facoltà degli Stati membri di applicare od introdurre disposizioni legislative, regolamentari o amministrative più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori o di favorire o consentire l'applicazione di contratti collcttivi o accordi conclusi fra le parti sociali, più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori».
110.
Tali prescrizioni minime rispettano peraltro il requisito secondo cui devono essere «applicabili progressivamente, tenendo conto delle condizioni e delle normative tecniche esistenti in ciascuno Stato membro». Infatti, il Consiglio ha rilevato (
46
), e il Regno Unito non lo ha contestato, che la direttiva non costituisce una disciplina di tipo nuovo, poiché gli Stati membri hanno già normative proprie, seppure divergenti, in tale settore. In ogni caso, l'art. 18 della direttiva concede un termine per l'attuazione delle misure considerate più restrittive. Sebbene la trasposizione della direttiva a livello nazionale debba avvenire, di regola, «al più tardi il 23 novembre 1996» [art. 18, n. 1, lett. a)], gli Stati membri mantengono la facoltà di non applicare l'art. 6 a condizione, in particolare, che il lavoratore abbia dato il proprio consenso a superare le quarantotto ore previste come durata massima settimanale del lavoro, e ciò per un periodo massimo di sette anni a decorrere dal termine di attuazione; prima della scadenza di tale periodo, la disposizione in argomento dovrà essere riesaminata per decidere del seguito da darvi [art. 18, n. 1, lett. b), sub i)]. Del pari, gli Stati membri hanno la facoltà per quanto riguarda l'applicazione dell'art. 7 di ricorrere ad un periodo transitorio di tre anni, nel corso del quale la durata delle ferie annuali retribuite può essere ridotta a tre settimane [art. 18, n. 1, lett. b), sub ii)].
111.
Il Regno Unito ritiene d'altro canto che la probabile incidenza della direttiva sulle piccole e medie imprese non sia stata tenuta in considerazione (
47
). È sufficiente ricordare al riguardo che la formulazione dell'art. 118 A non comporta alcun divieto assoluto di emanare norme vincolanti nei confronti di tali imprese. Peraltro, il secondo ‘considerando’ della direttiva dimostra che questa problematica non è stata occultata dal legislatore (
48
).
112.
Infine, se è vero che l'impostazione della direttiva è di tipo globale, nel senso che essa non è destinata a gruppi particolari di lavoratori esposti a rischi specifici, non mi sembra che ciò sia in alcun modo in contraddizione con la natura dei provvedimenti autorizzati in forza dell'art. 118 A.
113.
Inoltre, la direttiva non è concepita in modo tale da escludere ogni valutazione dei rischi, per alcuni lavoratori o per quelli di un settore particolare.
114.
È infatti questa considerazione che giustifica l'esclusione dall'ambito di applicazione della stessa del settore dei trasporti aerei, ferroviari, stradali e marittimi, della navigazione interna, nonché delle altre attività in mare e dei medici in formazione (art. 1, n. 3), quando «a motivo della specificità del lavoro può essere necessario prendere misure specifiche per quanto riguarda l'organizzazione dell'orario di lavoro in taluni settori od attività esclusi dal campo di applicazione della presente direttiva» (
49
).
115.
È ancora la stessa considerazione che ha indotto il legislatore comunitario a prevedere all'art. 14, relativo alle disposizioni comunitarie più specifiche, che «le disposizioni della presente direttiva non sono applicabili laddove altri strumenti comunitari contengano prescrizioni più specifiche in materia per determinate occupazioni o attività professionali».
116.
Sempre su questa considerazione si fondano, ai sensi dell'art. 17, n. 1, le deroghe in ordine ai periodi di riposo e alla durata settimanale massima del lavoro (artt. 3, 4, 5, 6 e 8) previste per categorie particolari di lavoratori: quelli per i quali «(...) la durata dell'orario di lavoro (...) non è misurata c/o predeterminata o può essere determinata dai lavoratori stessi» (si tratta «in particolare» dei dirigenti o delle altre persone aventi potere di decisione autonomo, della manodopera familiare, dei lavoratori del settore liturgico delle chiese e delle comunità religiose).
117.
Sono previste infine deroghe alle prescrizioni minime in ordine al riposo giornaliero, ai periodi di riposo, al riposo settimanale, alla durata del lavoro notturno e ai periodi di riferimento (artt. 3, 4, 5, 8 e 16), in considerazione della specificità di alcuni settori di attività (art. 17, n. 2.1). Si tratta in particolare delle attività caratterizzate da una distanza fra il luogo di lavoro e il luogo di residenza del lavoratore (
50
), delle attività di guardia, sorveglianza e permanenza caratterizzate dalla necessità di assicurare la protezione dei beni e delle persone (
51
), le attività caratterizzate dalla necessità di assicurare la continuità del servizio o della produzione (personale operante nei porti o negli aeroporti, servizi stampa, radiofonici, televisivi, di produzione cinematografica; servizi di produzione, trasmissione e distribuzione del gas, dell'acqua e dell'elettricità; servizi di raccolta dei rifiuti domestici; attività di ricerca e di sviluppo; agricoltura; ecc.) (
52
) dei casi di sovraccarico prevedibile di attività (in particolare nell'agricoltura, nel turismo e nei servizi postali) (
53
).
118.
Gli elementi sopra menzionati indicano che, in base al suo scopo ed al suo contenuto, la direttiva concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro persegue effettivamente l'obiettivo della protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori, mediante l'adozione di prescrizioni minime applicabili progressivamente.
119.
Di conseguenza, l'art. 100, che mira ad eliminare gli ostacoli agli scambi derivanti da disparità tra le normative nazionali, non poteva costituire il fondamento giuridico appropriato per la direttiva impugnata. Neppure l'art. 235 poteva consentire l'adozione della direttiva, poiché «per giurisprudenza consolidata (v. sentenza 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio, Racc. pag. 1493, punto 13) l'avvalersi dell'art. 235 come base giuridica di un atto è ammesso solo quando nessun'altra disposizione del Trattato attribuisca alle istituzioni comunitarie la competenza necessaria per l'emanazione dell'atto stesso» (
54
).
120.
La direttiva è quindi correttamente fondata sull'art. 118 A. Il primo motivo di annullamento, relativo all'incompetenza o all'erroneità del fondamento giuridico prescelto, dev'essere quindi disatteso.
Secondo motivo di annullamento: violazione del principio di proporzionalità
121.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte, al fine di stabilire se una norma di diritto comunitario sia conforme al principio della proporzionalità si deve accertare se i mezzi da essa contemplati siano idonei a conseguire lo scopo perseguito e non eccedano quanto è necessario per raggiungere detto scopo (
55
).
122.
In base a tale giurisprudenza il Regno Unito ritiene che la direttiva impugnata non sia conforme al principio di proporzionalità (
56
). Esso afferma anzitutto che la sua adozione non era necessaria, in quanto già la direttiva quadro si applica pienamente ai settori contemplati dalla direttiva in argomento (
57
). Esso sostiene poi che, per stabilire se i requisiti imposti dalla direttiva costituiscano o meno «prescrizioni minime» ai sensi dell'art. 118 A e siano quindi conformi alla regola della proporzionalità, vanno applicati quattro principi generali:
—
in primo luogo, non tutte le misure che possono forse migliorare il livello di tutela, come le riduzioni complessive dell'orario di lavoro e l'incremento complessivo dei periodi di riposo, possono essere considerate come «prescrizioni minime» ai sensi dell'art. 118 A;
—
in secondo luogo, il livello di tutela auspicato avrebbe potuto essere raggiunto con misure meno restrittive;
—
in terzo luogo, le misure imposte dalla direttiva non trovano giustificazione nella ricerca scientifica;
—
in quarto luogo, una misura è proporzionata soltanto se è conforme al principio della sussidiarietà, sancito dall'art. 3 B, ultimo comma, del Trattato. A tale riguardo, il legislatore comunitario non ha spiegato in che modo gli obiettivi perseguiti dalla direttiva possano essere raggiunti più facilmente con un'azione a livello comunitario anziché con un'azione nazionale.
123.
Prima di esaminare il motivo attinente alla violazione del principio di proporzionalità, è necessario procedere ad un chiarimento in ordine al richiamo del principio della sussidiarietà.
124.
Il ricorrente sembra aver fatto una certa confusione, invocando ripetutamente il principio della sussidiarietà nel corso del procedimento — senza tuttavia riferirvisi come motivo di annullamento (
58
) — assimilandolo quindi al principio di proporzionalità, come descritto nel quarto «principio generale» sopra menzionato.
125.
Ora, a mio parere, questi due principi devono essere accuratamente distinti. Il principio della sussidiarietà, sancito dall'art. 3 B, n. 2, del Trattato, implica che, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, la Comunità interviene «(...) soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque (...) essere realizzati meglio a livello comunitario». Il principio della proporzionalità è enunciato invece nel terzo comma del medesimo art. 3 B, ai sensi del quale «l'azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente trattato».
126.
I due principi intervengono successivamente, a due livelli diversi dell'azione comunitaria: «Il primo condiziona l'avvio di un'azione della Comunità mentre il secondo ne delimita l'ampiezza. Assistiamo così a una dissociazione della questione della competenza e di quella della sua attuazione» (
59
). In altri termini, il principio della sussidiarietà interviene a monte dell'azione comunitaria mentre quello di proporzionalità entra in gioco a valle di tale azione: «Il principio della proporzionalità (...) è preso in considerazione in relazione ad un'azione già intrapresa (...) ed ha per scopo la realizzazione di un esame di conformità con gli obiettivi del trattato. Il principio della sussidiarietà interviene in una fase anteriore, vale a dire all'atto della decisione di attuare o meno un'azione a livello comunitario» (
60
).
127.
Pertanto, invocando il principio della sussidiarietà, il ricorrente contesta il princìpio stesso della possibilità di un'azione del Consiglio nel settore disciplinato dalla direttiva impugnata, e non l'ampiezza di questo potere, la quale è delimitata invece dall'osservanza del principio della proporzionalità.
128.
Ora, va detto al riguardo che il principio stesso dell'avvio dell'azione comunitaria nei settori cui si applica la direttiva controversa non può essere contestato. L'iniziativa dell'azione non avrebbe potuto competere ai soli Stati membri.
129.
L'art. 118 A prevede infatti una competenza ripartita tra gli Stati membri e la Comunità in materia di sicurezza e di salute dei lavoratori. Mentre da un lato gli Stati sono tenuti ad adottare direttamente misure in questo settore, ai sensi del n. 1 dell'articolo in esame, il n. 2 prevede che la Comunità può legiferare adottando «prescrizioni minime» per «contribuire alla realizzazione dell'obiettivo previsto al paragrafo 1», vale a dire «l'armonizzazione, in una prospettiva di progresso, delle condizioni esistenti in questo settore». Di conseguenza, nei limiti in cui esiste un obiettivo di armonizzazione, i provvedimenti adottati dal Consiglio per il conseguimento di detto obiettivo sono difficilmente censurabili come configuranti una violazione del principio di sussidiarietà. Infatti, sarebbe illusorio attendere dai soli Stati membri la realizzazione dell'armonizzazione auspicata, poiché questa presuppone necessariamente un'azione di dimensioni sovranazionali.
130.
Del resto, la competenza spettante anche agli Stati membri in forza dell'art. 118 A non è stata dimenticata dalla direttiva. Pur prevedendo misure di armonizzazione in materia di organizzazione dell'orario di lavoro, le relative modalità di applicazione sono lasciate ampiamente all'iniziativa nazionale.
131.
Così, alla luce dell'obiettivo di armonizzazione sancito dall'art. 118 A non vi è alcun dubbio che lo scopo che si prefigge la direttiva impugnata viene meglio conseguito con un'azione a livello comunitario che non con un'azione a livello nazionale.
132.
L'argomento relativo all'inosservanza del principio della sussidiarietà dev'essere quindi disatteso.
133.
Stabilita la legittimità del principio stesso dell'azione comunitaria, si può procedere ad esaminarne l'ampiezza, che è il solo parametro di valutazione del principio della proporzionalità.
134.
Va notato che il criterio principale applicato dal ricorrente per valutare la proporzionalità dei provvedimenti adottati in forza dell'art. 118 A non è ben scelto. Gli argomenti sui quali esso fonda questo motivo di ricorso poggiano infatti in larga misura sulla sua interpretazione della nozione di «prescrizioni minime» che, come è già stato rilevato, non ha il significato che esso le attribuisce. Va nuovamente ricordato che il riferimento contenuto nell'art. 118 A alle «prescrizioni minime» non implica che i poteri della Comunità in materia di sicurezza e salute dei lavoratori siano limitati, ma al contrario che gli Stati membri sono liberi di applicare norme più rigorose di quelle previste a livello comunitario. Le misure previste dalla direttiva non possono quindi considerarsi incompatibili con il principio della proporzionalità soltanto perché si può ritenere che attribuiscano ai lavoratori un elevato livello di protezione. In risposta quindi al primo principio formulato dal ricorrente, si deve considerare che misure come quelle che dispongono riduzioni complessive degli orari di lavoro e aumenti complessivi dei periodi di riposo possono ritenersi a tutti gli effetti «prescrizioni minime» ai sensi dell'art. 118 A.
135.
Il secondo argomento presentato dal ricorrente a sostegno della sua tesi, con il quale viene addotto che il livello di tutela auspicato avrebbe potuto essere realizzato con misure meno restrittive, suscita da parte mia le seguenti riflessioni.
136.
Si deve, a questo punto, valutare se l'intensità dell'azione svolta dalla Comunità mediante la direttiva non vada al di là di quanto necessario per il raggiungimento dell'obiettivo della sicurezza e della salute dei lavoratori. Così non e, a mio parere, in quanto gli obblighi imposti dalla direttiva in materia di orario prevedono un gran numero di deroghe e di adattamenti.
137.
La flessibilità consentita dalle molteplici combinazioni di periodi di riferimento, deroghe ed esenzioni è notevole. Per evitare l'elencazione monotona e ripetitiva delle varie possibilità offerte dagli artt. 16, 17 e 18, possiamo concentrarci, a titolo di esempio, su quelle delle disposizioni che il ricorrente considera maggiormente censurabili.
138.
L'art. 4 stabilisce il principio della pausa. Essa va concessa tuttavia soltanto qualora «l'orario di lavoro giornaliero superi le sei ore». Inoltre, la durata della pausa non è fissata a livello comunitario, ma da «contratti collcttivi o accordi conclusi tra le parti sociali o, in loro assenza, dalla legislazione nazionale». Sono consentite deroghe a tale disposizione in considerazione della figura professionale del lavoratore (art. 17, n. 1), in considerazione della natura o delle caratteristiche dell'attività esercitata (art. 17, n. 2), per effetto di contratti collettivi o di accordi conclusi fra le parti sociali a livello nazionale o regionale (art. 17, n. 3).
139.
L'art. 5, primo e secondo comma, prevede un periodo minimo di riposo settimanale ininterrotto di ventiquattro ore, a cui si sommano le undici ore di riposo giornaliero previste all'art. 3, il quale comprende «in linea di principio» la domenica, per ogni periodo di sette giorni. In ordine a quest'ultimo punto, va rilevato che esso non riveste alcun carattere imperativo in quanto «spetta ad ogni Stato membro decidere se e in quale misura la domenica deve essere compresa nel riposo settimanale», «considerando che, per quanto concerne il periodo di riposo settimanale, è opportuno tenere debitamente conto della diversità dei fattori culturali, etnici, religiosi ed altri negli Stati membri» (
61
). Per quanto riguarda poi il periodo fissato in linea di principio in ventiquattro ore, sono previste deroghe con le stesse modalità applicabili all'art. 4 (art. 17, nn. 1 e 2). Inoltre, gli Stati membri possono prevedere per l'applicazione di tale norma un periodo di riferimento non superiore a quattordici giorni [art. 16, punto 1], Peraltro, la particolarità delle attività di lavoro a turni o di quelle caratterizzate da periodi di lavoro frazionati durante la giornata può essere presa in considerazione a livello nazionale (art. 17, n. 2.3).
140.
Ai sensi dell'art. 6, n. 2, la durata media dell'orario di lavoro per ogni periodo di sette giorni non deve superare le quarantotto ore, comprese le ore di lavoro straordinario. Si tratta però soltanto di un valore medio e gli Stati membri sono liberi, per l'applicazione di questa disposizione, di prevedere un periodo di riferimento non superiore a quattro mesi [art. 16, punto 2)]. Il periodo di riferimento può anche essere portato a sei mesi per l'applicazione dell'art. 17, nn. 2.1, 2.2 e 2.3 (caratteristiche di determinate attività), o persino a dodici mesi, a talune condizioni (art. 17, n. 4, primo e secondo comma). Inoltre, questa disposizione, come le due precedenti, può costituire oggetto di deroghe in considerazione della figura professionale del lavoratore (art. 17, n. 1). Infine, ogni Stato membro ha la facoltà di non applicare questa disposizione, ad alcune condizioni, tra cui in particolare il consenso del lavoratore «nel rispetto dei principi generali della protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori» [art. 18, n. 1, lett. b) sub i)].
141.
L'art. 7 stabilisce il principio di un periodo di ferie annuali retribuite di almeno quattro settimane. Tuttavia, anche in questo caso la possibile rigidità di una disposizione del genere nei confronti dei datori di lavoro o degli Stati membri è ampiamente mitigata dalle previsioni dell'art. 18, n. 1, lett. b), sub ii), che lascia agli Stati membri la facoltà di avvalersi di un periodo transitorio. Nel corso di tale periodo, la cui durata non può superare i tre anni, le ferie annuali retribuite possono essere ridotte a tre settimane.
142.
Questi ultimi esempi illustrano la grande flessibilità della direttiva impugnata. Non si tratta beninteso di una flessibilità totale. Tuttavia, una caratteristica insita in ogni normativa in materia di salute e di sicurezza è che la flessibilità nella sua applicazione non può essere infinita, salvo privarla di ogni efficacia rispetto all'obiettivo per il quale è stata adottata.
143.
In ordine poi all'argomento del ricorrente secondo cui l'adozione della direttiva non era necessaria in quanto la direttiva quadro disciplina interamente i settori interessati dalla direttiva di cui trattasi, non vi è necessità di dilungarsi.
144.
Non mi è chiaro infatti come l'armonizzazione dei periodi minimi di riposo — giornaliero, settimanale e annuale — e di pausa, nonché la previsione di una durata massima, armonizzata all'interno della Comunità, del lavoro settimanale, che costituisce l'oggetto della direttiva impugnata, possano essere già state attuate dalla direttiva quadro, che stabilisce principi generali relativi alla prevenzione e l'eliminazione dei fattori di rischio e di incidente, all'informazione, la consultazione, la partecipazione e la formazione dei lavoratori ed alcune linee di indirizzo per la loro attuazione.
145.
Per quanto riguarda infine l'argomento relativo alla necessità di un sostegno scientifico, rinvio alle osservazioni formulate in relazione al quarto motivo di annullamento.
146.
Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo quindi che la direttiva impugnata, che prevede misure idonee alla realizzazione dell'obicttivo perseguito senza andare al di là di quanto necessario per il suo raggiungimento, non possa essere annullata per mancanza di proporzionalità.
147.
Propongo quindi che il secondo motivo di annullamento sia respinto.
Terzo motivo di annullamento: sviamento di potere
148.
Per giurisprudenza costante, lo sviamento di potere presuppone che un'autorità comunitaria abbia esercitato i suoi poteri per una finalità diversa da quella per la quale gli sono stati attribuiti dal Trattato (
62
).
149.
Il Regno Unito ritiene che la direttiva impugnata contenga numerosi provvedimenti che non presentano alcun nesso con gli obiettivi che essa si prefigge (
63
).
150.
Questo motivo di annullamento si sovrappone in sostanza con gli argomenti formulati nell'ambito del primo motivo di annullamento, in ordine al quale sono giunto alla conclusione che la direttiva non è stata adottata per il raggiungimento di obiettivi diversi da quelli della tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori, in conformità dell'art. 118 A, e che il Consiglio non si e avvalso dei suoi poteri con una finalità diversa da quella per la quale gli sono stati attribuiti (
64
).
151.
Di conseguenza, il terzo motivo di annullamento dev'essere respinto.
Quarto motivo di annullamento: violazione di forme sostanziali
152.
Il Regno Unito suddivide sostanzialmente questo capo delle sue conclusioni in due parti distinte. In primo luogo, la direttiva sarebbe stata adottata senza consultare preventivamente il comitato consultivo per la sicurezza, l'igiene e la tutela della salute, il che costituirebbe un'irregolarità procedurale sufficientemente grave da causare l'invalidità della direttiva impugnata sotto questo profilo (
65
). In secondo luogo, la motivazione della direttiva sarebbe insufficiente e, in subordine, errata (
66
).
I — Parere del comitato consultivo
153.
Il governo del Regno Unito considera che i provvedimenti controversi previsti dalla direttiva avrebbero dovuto essere sottoposti al comitato consultivo per la sicurezza, l'igiene e la tutela della salute (
67
), come generalmente avviene per le disposizioni basate sull'art. 118 A.
154.
Pur riconoscendo che la consultazione di tale comitato non è espressamente prevista, esso richiama a sostegno della sua tesi la sentenza della Corte 25 gennaio 1994, Angelopharm (
68
), che farebbe emergere il ruolo essenziale dei comitati di tal genere.
155.
È sufficiente rilevare al riguardo che la fattispecie esaminata nella sentenza richiamata si discosta significativamente da quella cui si riferisce la direttiva impugnata. In quella sentenza, la Corte ha dichiarato l'invalidità, a causa della mancata consultazione del comitato scientifico di cosmetologia circa il divieto della sostanza 11 Alpha OHP, delle disposizioni di una direttiva sui prodotti cosmetici (
69
), in quanto inserivano I'll Alpha OHP e i suoi esteri nell'«elenco delle sostanze il cui uso è vietato nei prodotti cosmetici». La Corte ha infatti ritenuto che la consultazione del comitato scientifico era obbligatoria in base a considerazioni attinenti all'obiettivo di tutela della salute umana perseguito dalla direttiva.
156.
Ciò non avviene manifestamente nel caso di specie. Come ha sottolineato in ogni caso il Consiglio, ai sensi dell'art. 2, n. 1, della decisione 74/325, il comitato consultivo ha il compito di assistere la Commissione nella preparazione e nell'esecuzione delle attività nei settori della sicurezza e della tutela della salute. Tuttavia, la sua consultazione non costituisce una fase del procedimento che deve precedere l'attività legislativa del Consiglio. La mancata consultazione di tale comitato non può dunque considerarsi come un'irregolarità procedurale.
II — Motivazione insufficiente o errata
157.
Il Regno Unito sostiene che la direttiva impugnata non è sufficientemente motivata. Essa non indica «(...) in modo chiaro e inequivocabile, l'iter logico seguito dall'autorità comunitaria che ha adottato l'atto impugnato (...)» (
70
). Non verrebbe infatti dimostrata l'esistenza del nesso di causalità richiamato dal legislatore comunitario tra la salute e la sicurezza, da un lato, e la maggior parte degli clementi fondamentali della direttiva, dall'altro.
158.
L'obbligo di motivazione degli atti comunitari è sancito dall'art. 190 del Trattato CE, che ha il seguente tenore:
«I regolamenti, le direttive e le decisioni, adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, nonché detti atti adottati dal Consiglio o dalla Commissione sono motivati e fanno riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente richiesti in esecuzione del presente trattato».
159.
Secondo l'interpretazione che ne ha dato la Corte, in forza di tale disposizione gli atti comunitari «devono contenere l'esposizione dei motivi che hanno indotto l'istituzione ad emanarli, cosicché la Corte possa esercitare il suo sindacato e tanto gli Stati membri quanto i singoli interessati sappiano in quali condizioni le istituzioni comunitarie hanno applicato il Trattato» (
71
). La Corte ha però precisato che «(...) non è tuttavia prescritto che [l'autorità comunitaria] specifichi tutti i vari elementi di fatto e di diritto rilevanti» (
72
).
160.
Non vi alcun dubbio, a mio parere, che la direttiva controversa soddisfa i requisiti imposti dalla giurisprudenza della Corte.
161.
Infatti, nel preambolo della direttiva figurano riferimenti sistematici ad aspetti relativi alla sicurezza e alla salute dei lavoratori che giustificano l'adozione di provvedimenti in materia di organizzazione dell'orario di lavoro.
Vi si fa ad esempio menzione di vari atti giuridici vincolanti adottati in considerazione di quell'obiettivo. Oltre, ben inteso, ad un rinvio all'art. 118 A, si fa riferimento alle disposizioni della direttiva quadro concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro, come «(...) pienamente applicabili ai settori contemplati dalla presente direttiva, fatte salve le disposizioni più vincolanti e/o più specifiche contenute nella medesima» (
73
), a quelle della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori (
74
) nonché ai principi dell'Organizzazione internazionale del lavoro in materia di organizzazione dell'orario di lavoro (
75
).
L'obiettivo perseguito emerge inoltre inequivocabilmente dai ‘considerando’ della direttiva. Il quinto ‘considerando’ esprime con grande chiarezza che «(...) il miglioramento della sicurezza, dell'igiene e della salute dei lavoratori durante il lavoro rappresenta un obiettivo che non può dipendere da considerazioni di carattere puramente economico», mentre il settimo ‘considerando’ precisa che «(...) l'adozione di prescrizioni minime relative all'organizzazione dell'orario di lavoro può migliorare le condizioni di lavoro dei lavoratori nella Comunità».
L'ottavo ‘considerando’ stabilisce il nesso tra le considerazioni relative alla salute e alla sicurezza dei lavoratori e gli elementi essenziali della direttiva: «considerando che, al fine di garantire la sicurezza e la salute dei lavoratori della Comunità, questi ultimi devono beneficiare di periodi minimi di riposo — giornaliero, settimanale e annuale — e di adeguati periodi di pausa; che è quindi opportuno prevedere anche un limite massimo per la durata settimanale del lavoro».
Sono state senz'altro considerazioni attinenti alla salute e alla sicurezza che hanno ispirato l'adozione delle disposizioni relative al lavoro notturno nonché alla situazione dei lavoratori notturni e dei lavoratori a turni (
76
).
162.
Infatti il Regno Unito, formulando la sua censura relativa all'insufficienza della motivazione, contesta in realtà al Consiglio di non aver presentato nei ‘considerando’ riferimenti scientifici concreti che potessero giustificare l'adozione delle misure di cui trattasi. Esso rileva che il riferimento ad alcuni «studi» riguarda soltanto il lavoro notturno (undicesimo ‘considerando’) e non appare per le rimanenti misure adottate. A sostegno della sua tesi, il ricorrente cita diffusamente un rapporto, prodotto dietro sua richiesta, che presenta una rassegna della letteratura scientifica relativa all'impatto dell'organizzazione dell'orario di lavoro sulla sicurezza e sulla salute dei lavoratori (
77
). In risposta, la Commissione ha prodotto a sua volta un altro rapporto scientifico, che contesta le posizioni espresse nel primo (
78
).
163.
Questi due documenti hanno occupato uno spazio non indifferente nelle argomentazioni degli uni e degli altri, tanto nella fase scritta quanto in quella orale del procedimento. Non intendo in alcun modo pronunciarmi sulle tesi scientifiche sviluppate. Mi sia però consentito di non attribuire ad esse l'importanza, a mio parere del tutto fuori misura, che è stata loro concessa.
164.
Si deve ricordare ancora, al riguardo, che, benché la motivazione prescritta dall'art. 190 del Trattato debba mettere in luce l'iter logico dell'autorità comunitaria, autrice dell'atto, «(...) non è tuttavia prescritto che essa specifichi tutti i vari clementi di fatto e di diritto rilevanti» (
79
). Non si può, su tale base, contestare al Consiglio di non aver inserito nei vari ‘considerando’ della direttiva impugnata tutte le giustificazioni scientifiche riguardanti ciascuna delle misure adottate.
165.
Gli argomenti addotti dal Regno Unito al riguardo lasciano intendere che il processo legislativo comunitario non può che basarsi su elementi scientificamente dimostrati ed accertati ai quali sarebbero subordinati il potere d'iniziativa e l'ampiezza stessa dell'azione del legislatore. Così come nella concezione di Montesquieu il giudice non è altro che la voce della legge (
80
), il legislatore sarebbe soltanto la voce dello scienziato ...
166.
Non si può certamente escludere che l'azione comunitaria si ispiri a dati scientifici. La direttiva controversa fa peraltro riferimento a quanto «alcuni studi hanno dimostrato» (
81
). Del resto, nel corso della fase preparatoria di una direttiva, come ha rilevato il Consiglio, i membri di questa istituzione vengono informati sugli elementi scientifici disponibili, grazie alla consulenza prestata loro dai gruppi di esperti nazionali.
167.
Tuttavia, gli studi scientifici non possono costituire l'unica fonte di ispirazione del legislatore comunitario e non si può quindi, soprattutto in materia di politica sociale, censurare un atto perché esso non fa menzione, per ciascuna delle disposizioni che prevede, di giustificazioni scientificamente dimostrate.
168.
Quanto al motivo proposto in subordine dal ricorrente, secondo cui la direttiva impugnata contiene una motivazione errata nel senso che «numerosi elementi della direttiva riguarderebbero il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori subordinati e/o la dimensione sociale del mercato interno, e non aspetti attinenti alla salute e alla sicurezza», esso si avvicina agli sviluppi relativi al carattere «sociale» della direttiva che ho già esaminato (
82
) e sui quali non occorre ritornare.
169.
Concludo quindi che il motivo relativo alla violazione di forme sostanziali non può essere accolto.
Conclusione
170.
Concludo per il rigetto del ricorso nel suo complesso. Il Regno Unito dev'essere quindi condannato alle spese sostenute dal Consiglio, in conformità dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura. Ai sensi dell'art. 69, n. 4, del medesimo regolamento, il governo belga, il governo spagnolo e la Commissione, intervenienti, sopporteranno le proprie spese.
171.
Di conseguenza, ritengo che la Corte debba:
—
«respingere il ricorso;
—
condannare il Regno Unito alle spese sostenute dal Consiglio;
—
dichiarare che il governo spagnolo, il governo belga e la Commissione sopporteranno le proprie spese».
(
*1
)	Lingua originale: il francese.
(
1
)	GU L 307, pag. 18.
(
2
)	L'attuale testo del n. 2 differisce da quello del Trattato CEE, ma si tratta di una modifica di natura esclusivamente redazionale diretta a riflettere il mutamento nella designazione della procedura di coopcrazione menzionata nel testo precedente. L'articolo rimane quindi sostanzialmente inalterato rispetto a quello risultante dalla versione del 1987.
(
3
)	Cosiddetta «direttiva quadro» (GU L 183, pag. 1).
(
4
)	Punti 1.2 -2.8 dell'atto introduttivo del ricorso.
(
5
)	Ibidem, punti 2.9 -2.15.
(
6
)	Punto 3.10 della replica.
(
7
)	Punii 3.12 e 3.13 dell'atto introduttivo del ricorso.
(
8
)	Il Trattato CEE conteneva due soli riferimenti espliciti alle «condizioni di lavoro» negli artt. 117 e 118, relativi alla politica sociale. Si ritiene tuttavia che l'art. 117 non sia attributivo di una competenza comunitaria in campo sociale. L'art. 118, che disciplina invece aspetti relativi, segnatamente, all'occupazione, al diritto del lavoro e alle condizioni di lavoro, alla formazione e alla specializzazione in ambito professionale, alla previdenza sociale, alla tutela contro gli incidenti e le malattie professionali, all'igiene del lavoro, al diritto sindacale e alla contrattazione collettiva tra datori di lavoro e lavoratori, limita la competenza comunitaria all'ambito «(...) della collaborazione tra Stati membri di cui la Commissione cura l'organizzazione» (sentenza 9 luglio 1987, cause riunite 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 e 287/85, Germania e a./Commissione, Racc. pag. 3203, punto 14). Di conseguenza, l'unico compito assegnato alla Commissione da tale disposizione e quello di promuovere una stretta collaborazione interstatale.
(
9
)	Si possono citare, a titolo di esempio, la direttiva del Consiglio 25 luglio 1977, 77/576/CEE, per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di segnaletica di sicurezza sul posto di lavoro (GU L 229, pag. 12); la direttiva del Consiglio 29 giugno 1978, 78/610/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri sulla protezione sanitaria dei lavoratori esposti al cloruro di vinile monomero (GU L 197, pag. 12); la direttiva del Consiglio 27 novembre 1980, 80/1107/CEE, sulla protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da un'esposizione ad agenti chimici, fisici e biologici durante il lavoro (GU L 327, pag. 8); la direttiva del Consiglio 28 luglio 1982, 82/605/CEE, sulla protezione dei lavoratori contro i rischi connessi ad un'esposizione al piombo metallico ed ai suoi composti ionici durante il lavoro (prima direttiva particolare ai sensi dell'articolo 8 della direttiva 80/1107/CEE) (GU L 247, pag. 12); la direttiva del Consiglio 19 settembre 1983, 83/477/CEE, sulla protezione dei lavoratori contro i rischi connessi con un'esposizione all'amianto durante il lavoro (seconda direttiva particolare ai sensi dell'articolo 8 della direttiva 80/1107/CEE) (GU L 263, pag. 25); la direttiva del Consiglio 17 settembre 1984, 84/532/CEE, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle disposizioni comuni in materia di attrezzature e macchine per cantieri edili (GU L 300, pag. 111); la direttiva del Consiglio 12 maggio 1986, 86/188/CEE, in materia di protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti dall'esposizione al rumore durante il lavoro (GU L 137, pag. 28).
(
10
)	Divenuto Titolo VIII, «Politica sociale, istruzione, formazione professionale, gioventù» del Trattato CE.
(
11
)	Race. paß. I-1061, rispettivamente punti 16 c 17.
(
12
)	Sentenza 4 luglio 1991, causa C-213/90 (Race. pag. I-3507)
(
13
)	Race. pag. I-6185
(
14
)	Punto 34.
(
15
)	Kessler F. e Meyer F., La dynamique de Vartide 118 A du traité de Rome, in Revue internationale de droit économique, 1992, n. 2, pagg. 129, 133. Sulle diverse proposte di analisi del detto articolo, v. anche Banks, K., L'article 118 A, élément dynamique de la politique sociale comunautaire, in Cahiers de droit européen, 1993, n, 5-6, pag. 537. V. anche Dr Ruyt, T., L'acte unique européen, 2a edizione, 1989, Éditions de l'Université oc Bruxelles, collana «Études européennes», pagg. 193 c 194.
(
16
)	V., in tal senso, Blainpain R. e Engels C., European Labour Law, Kluwer, 2a edizione, 1993 (punto 286), menzionato dal Regno Unito al punto 3.5 della replica.
(
17
)	La distinzione non è solo teorica poiché alcune disposi-zioni, basate sull'art. 118 A, possono essere applicate ai lavoratori autonomi, qualora tale applicazione risulti necessaria per la tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori (dipendenti). Cosi, la direttiva del Consiglio 24 giugno 1992, 92/57/CEE, riguardante le prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei o mobili (ottava direttiva particolare ai sensi dell'art. 16, n. 1, della direttiva 89/391/CEE), la cosiddetta «direttiva dei cantieri temporanei o mobili» (GU L 245, pag. 6), include nel suo ambito di applicazione le attività dei lavoratori autonomi, nei limiti in cui esse potrebbero incidere sulla sicurezza o sulla salute degli impiegati.
(
18
)	V. pag. 6 e ss. del controricorso.
(
19
)	V. The Danish working environment act, legge 23 dicembre 1975, n. 681, entrata in vigore il 1o luglio 1977 (Danish labour inspection service, Kobenhavn, 1981).
(
20
)	Banks, K., op. cit. (punto 6), riferisce che questo c quanto suggeriscono gli autori danesi Andreasen J., Assens J. c Frandsen N., nella loro Guida all'ambiente di lavoro, 1983, pag. 121.
(
21
)	Una concezione ampia della nozione di «ambiente di lavoro» ispira attualmente i lavori relativi alla proposta di direttiva per il miglioramento della mobilità e del trasporto in condizioni di sicurezza dei lavoratori con mobilità ridotta (GU 1992, C 15, pag. 18). Come appare dal titolo stesso, essa si basa sulla considerazione che il percorso verso il luogo di lavoro rientri nella nozione di «ambiente di lavoro» ai sensi dell'art. 118 A.
(
22
)	Non è escluso tuttavia che «l'adozione di misure riguar-danti la sicurezza e la salute dei lavoratori durante il lavoro contribuisc[a] in taluni casi a preservare la salute e, eventualmente, la sicurezza delle persone conviventi nel loro nucleo familiare», a termini dell'ottavo ‘considerando’ della direttiva quadro.
(
23
)	Preambolo della costituzione dell'Organizzazione mondiale della sanità del 22 luglio 1946, primo principio.
(
24
)	Direttiva del Consìglio 19 ottobre 1992, concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza c della salute sul lavoro delle lavoratrici gestanti, puerpere o ín periodo di allattamento (decima direttiva particolare ai sensi dell'art. 16, n. 1, della direttiva 89/391/CEE) (GU L 348, pag. 1).
(
25
)	Banks, K., op. cit., punto 11.
(
26
)	Sentenza Kirsammer-Hack, citata (punto 34).
(
27
)	V, in tal senso, la relazione nota come «relazione Saliseli», Presentata a nome della commissione per gli affari sociali e occupazione sulla nozione di ambiente di lavoro e sul campo di applicazione dell'articolo 118 A del Trattato CEE, 21 ottobre 1988, PE doc. A-2-226/88.
(
28
)	Ad esempio, la direttiva quadro; la direttiva del Consiglio 30 novembre 1989, 89/654/CEE, relativa alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute per i luoghi di lavoro (prima direttiva particolare ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 89/391/CEE) (GU L 393, pag. 1).
(
29
)	Ad esempio, la direttiva del Consiglio 26 novembre 1990, 90/679/CEE, relativa alla protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da un'esposizione ad agenti biologici durante il lavoro (settima direttiva particolare ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 89/391/CEE) (GU L 374, pag. 1); la direttiva del Consiglio 3 dicembre 1992, 92/104/CEE, relativa a prescrizioni minime intese al miglioramento della tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori delle industrie estrattive a ciclo aperto o sotterranee (dodicesima direttiva particolare ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 89/391/CEE) (GU L 404, pag. 10).
(
30
)	Sentenza 9 novembre 1995, causa C-426/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-3723, punti 21 e 34); v. anche la sentenza, ivi citata, 23 febbraio 1988, causa 68/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 855, punto 24).
(
31
)	Sentenza 8 aprile 1976, causa 43/75, Defrcnnc/Sabena (Racc. pag. 455, punto 63).
(
32
)	Direttiva del Consiglio 9 giugno 1988, 88/364/CEE, sulla protezione dei lavoratori mediante il divieto di taluni agenti specifici c/o di talune attività (quarta direttiva particolare ai sensi dell'articolo 8 della direttiva 80/1107/CEE) (GU L 179, pag. 44); direttiva del Consiglio 16 dicembre 1988, 88/642/CEE, che modifica la direttiva 80/1107/CEE sulla protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da un'esposizione ad agenti chimici, fisici o biologici durante il lavoro (GU L 356, pag. 74).
(
33
)	Possono citarsi, a titolo di esempio, due direttive che inci-dono in qualche modo sulla sicurezza e sulla salute dei lavoratori e che sono state emanate sulla base dell'art. 100 A: la direttiva del Consiglio 14 giugno 1989, 89/392/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle macchine (GU L 183, pag. 9), e la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/686/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai dispositivi di protezione individuale (GU L 399, pag. 18).
(
34
)	Sentenza 9 novembre 1995, Germania/Consiglio, citata (punto 33); v. altresì la sentenza, ivi citata, 17 marzo 1993, causa C-155/91, Commissione/Consiglio (Race. pag. I-939, punti 18 e 19).
(
35
)	Sentenza 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 1493, punto 12). V. altresì sentenza 23 febbraio 1988, Regno Unito/Consiglio, citata (punto 6).
(
36
)	Sentenza 9 novembre 1995, Germania/Consiglio, citata (punto 29). V. altresì, ad esempio, sentenze 7 luglio 1992, causa C-295/90, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-4193, punto 13); 17 marzo 1993, Commissione/Consiglio, citata (punto 7); 28 giugno 1994, causa C-187/93, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-2857, punto 17), e, in ultimo, 7 marzo 1996, causa C-360/93, Parlamento/Consiglio (Race, pag. I-1195, punto 23).
(
37
)	Pagg. 6 c 24 del controricorso.
(
38
)	Punto 17.
(
39
)	Pagg 21-23 del controricorso.
(
40
)	Raccomandazione del Consiglio 22 luglio 1975, 75/457/CEE, relativa al principio della settimana di quaranta ore e al principio delle quattro settimane di ferie retribuite (GU L 199, pag. 32); risoluzione del Consiglio 18 dicembre 1979 sulla ristrutturazione del tempo dì lavoro (GU 1980, C 2, pag. 1), che fa menzione dei «problemi dell'occupazione nel corso degli anni '80» (primo ‘considerando’) e invita al perseguimento della «strategia globale intesa a (...) migliorare la situazione dell'occupazione» (secondo ‘considerando’).
(
41
)	Parere del Comitato economico e sociale delle Comunità europee in merito all'«Orario di lavoro», Bruxelles 24-25 ottobre 1995, CES 1166/95, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee.
(
42
)	Punto 1.2, il corsivo è mio.
(
43
)	Così, la direttiva quadro impone al datore di lavoro, al momento della programmazione c dell'organizzazione dcl lavoro, di ridurre il più possibile gli effetti nocivi sulla salute del lavoro monotono e ripetitivo [art. 6, n. 2, lett. d)]; la direttiva del Consiglio 29 maggio 1990, 90/270/CEE, relativa alle prescrizioni minime in materia di sicurezza e di salute per le attività lavorative svolte su attrezzature munite di videoterminali (quinta direttiva particolare ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 89/391/CEE) (GU L 156, pag. 14), prevede, oltre ad una formazione adeguata del futuro utilizzatore del terminale (art. 6, n. 2), che l'utilizzatore sia informato di tutti gli aspetti riguardanti i problemi di vista e di ordine fisico e psichico che potrebbero derivare da un'utilizzazione scorretta del terminale e che l'attività lavorativa sia quindi periodicamente interrotta con pause o cambiamenti di attività (art. 7).
(
44
)	Il corsivo e mio.
(
45
)	Su quest'ultimo aspetto, v. le osservazioni svolte ai paragrafi 162-167 delle presenti conclusioni.
(
46
)	Pag. 13 del controricorso.
(
47
)	Punto 6.15 dell'atto introduttivo.
(
48
)	«considerando che, a norma dell'[art. 118 A], le direttive in questione evitano di imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici di natura tale da ostacolare la creazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese».
(
49
)	Sedicesimo ‘considerando’.
(
50
)	N. 2.1, lett. a).
(
51
)	Ibidem, lett. b).
(
52
)	Ibidem, lett. e).
(
53
)	Ibidem, lett, d).
(
54
)	Sentenza 13 luglio 1995, causa C-350/92, Spagna/Consiglio (Racc. pag. I-1985, punto 26).
(
55
)	V., ad esempio, sentenze 11 marzo 1987, cause riunite 279/84, 280/84, 285/84 e 286/84, Rau e a./Commissione (Race. pag. 1069, punto 34); 9 agosto 1994, causa C-359/92, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-3681, punti 45 e 46), e 6 novembre 1995, Germania/Consiglio, citata (punto 42).
(
56
)	Punti 6.1-6.18 dell'atto introduttivo.
(
57
)	Art. 1, n. 4.
(
58
)	Nel corso del procedimento scritto il Regno Unito ha precisato che «non ha espressamente invocato la violazione del principio di sussidiarietà in quanto motivo di annullamento della direttiva» (nota 78 delle osservazioni del Regno Unito sulle memorie di intervento del Regno di Spagna, della Commissione e della Repubblica federale di Germania).
(
59
)	Lenacrts K. e van Ypersele P., Le principe de subsidiante et son contexte: étude de l'article 3 B du traile CE, in Cahiers de droit européen, 1994, nn. 1-2, pag. 3 (punto 100).
(
60
)	Strozzi, G., Le principe de subsidiante dans la perspective de l'intégration européenne: tuie énigme et beaucoup d'attentes, in Revue trimestrielle de droit européen, 30 (3), luglio-settembre 1994, pagg. 373, 379; il corsivo è mio.
(
61
)	Decimo ‘considerando’.
(
62
)	V., ad esempio, sentenze 8 luglio 1965, cause riunite 3/64 c 4/64, Chambre syndicale de la sidérurgie française e a./Alta Autorità (Race. pag. 825, in particolare pag. 844), 4 febbraio 1982, causa 817/79, Buyl/Commissione (Racc. pag. 245, punto 28), c 8 giugno 1988, causa 135/87, Vlachou/Corte dei conti (Racc. pag. 2901, punto 27).
(
63
)	Punti 7.1-7.3 dell'atto introduttivo.
(
64
)	Paragrafi 80-96 delle presentì conclusioni.
(
65
)	Punti 3.7-3.10 dell'atto introduttivo.
(
66
)	Ibidem, punti 8.1-8.3.
(
67
)	Istituito con decisione del Consiglio 27 giugno 1974, 74/325/CEE (GU L 185, pag. 15).
(
68
)	Causa C-212/91 (Race. pag. 171, in particolare punti 37 e ss.).
(
69
)	Dodicesima direttiva della Commissione 20 febbraio 1990, 90/121/CEE, che adegua al progresso tecnico gli allegati II, III, IV, V e VI della direttiva 76/768/CEE del Consiglio, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici (GU L 71, pag. 40).
(
70
)	Sentenza 7 maggio 1987, causa 258/84, Nippon Seiko/Consiglio (Racc. pag. 1923, punto 28).
(
71
)	Sentenza 7 luglio 1981, causa 158/80, Rewe (Racc. pag. 1805, punto 25). V. anche sentenze 26 marzo 1987, Commissione/Consiglio, citata (punti 5 e ss.), e 23 febbraio 1988, Regno Unito/Consiglio, citata (punto 36).
(
72
)	V., ad esempio, sentenza 25 ottobre 1984, causa 185/83, Regia Università di Groningen (Racc. pag. 3623, punto 38), e, in ultimo, sentenza 29 febbraio 1996, causa C-122/94, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-881, punto 29).
(
73
)	Terzo ‘considerando’.
(
74
)	Quarto ‘considerando’.
(
75
)	Nono ‘considerando’.
(
76
)	Dall'undicesimo al quindicesimo ‘considerando’.
(
77
)	Report by Professor J. M. Harrington, The Health & Safety Aspects of Working Hours — a critical review of the literature (Institute of Occupational Health, University of Birmingham, November 1993).
(
78
)	Folkard, S., Les aspects dit temps de travail liés à la santé et à la sécurité — Aperçu critique de la literature J. M. Harrington — Version définitive, novembre 1993, ottobre 1994.
(
79
)	Sentenza 25 ottobre 1984, Regia Università di Groningen, citata (punto 38).
(
80
)	Montesquieu: De l'esprit des lois.
(
81
)	Undicesimo ‘considerando’.
(
82
)	V., supra, paragrafi 81-84 delle presenti conclusioni.