61987CJ0199_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto 199/87,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Hoejesteret danés, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Mads Peder Jensen,
y
Landbrugsministeriet (Ministerio de Agricultura),
una decisión prejudicial sobre la interpretación de determinadas disposiciones del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143), así como del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, de 23 de junio de 1978, sobre las modalidades de aplicación modificadas del régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 167, p. 45; EE 03/14, p. 137, modificado por el Reglamento nº 1799/79 de la Comisión, de 13 de agosto de 1979 (DO L 206, p. 12; EE 03/16, p. 207),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por los Sres. J.C. Moitinho de Almeida, Presidente de Sala; U. Everling e Y. Galmot, Jueces,
Abogado General: Sir Gordon Slynn
Secretario: Sr. H.A. Ruehl, administrador principal
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre del Landbrugsministeriet, por los Sres. O. Fentz y F. Olsen;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. D. Sorasio y la Srta. I. Langermann,
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 19 de abril de 1988,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 29 de junio de 1988,
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 23 de junio de 1987, recibida en el Tribunal de Justicia el 26 de junio siguiente, el Hoejesteret danés planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de determinadas disposiciones del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143), así como del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, de 23 de junio de 1978, sobre las modalidades de aplicación modificadas del régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 167, p. 45; EE 03/14, p. 137), modificado por el Reglamento nº 1799/79 de la Comisión, de 13 de agosto de 1979 (DO L 206, p. 12; EE 03/16, p. 207).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Sr. Mads Peder Jensen, propietario de una explotación agrícola, y el Ministerio de Agricultura danés. El Sr. Jensen suscribió, el 12 de septiembre de 1979, con dicho Ministerio un contrato de no comercialización de leche y de productos lácteos por un período de cinco años. La prima, que constituía la contrapartida del compromiso, debía ser reintegrada si el beneficiario no respetaba las obligaciones derivadas del régimen de primas o si el futuro comprador de la explotación no proseguía dichas obligaciones. La mitad de dicha prima, que se elevó a un total de 289 120 DKR, fue abonada al inicio del período quinquenal de no comercialización, y el saldo debía abonarse en dos pagos iguales, cada uno del 25 % de la prima, antes, respectivamente, del fin del tercer y quinto año.
3 El 15 de abril de 1981, la empresa fue vendida en venta forzada al Dansk Landbrugs Realkreditfond (Fondo danés de Crédito Agrícola) que la revendió más tarde a un particular. Como éste no prosiguió la ejecución de las obligaciones que se derivaban para el Sr. Jensen del contrato de no comercialización, el Ministerio le reclamó a éste el importe de la prima ya abonado, es decir, 144 560 DKR.
4 Como el Sr. Jensen no atendió el requerimiento de reintegro, el Ministerio interpuso una demanda contra él ante el Vestre Landsret. Habiendo sido estimada dicha demanda en primera instancia por sentencia del Vestre Landsret de 31 de agosto de 1983, el Sr. Jensen apeló ante el Hoejesteret, alegando esencialmente que no se daban las condiciones para exigir el reintegro. A este respecto, alegó con carácter principal que el caso de incumplimiento de contrato no contemplaba más que las cesiones voluntarias de la explotación y no la enajenación por venta forzosa. Con carácter subsidiario manifestó que, en todo caso, el contrato de no comercialización había sido respetado al menos durante un período de dos años, es decir, el 40 % de su duración, lo que correspondería a una parte de la prima que ascendía a 115 648 DKR, que debía ser deducida de la suma de 144 560 DKR efectivamente abonada.
5 Al estimar que la solución del litigio dependía de la interpretación de la normativa comunitaria en materia de primas por no comercialización de leche, el Hoejesteret suspendió sus actuaciones y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
"1) ¿El concepto de 'sucesor' (' overtager' ) del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo y el de 'ceder' (respectivamente 'overdrager' y 'afstaar' ) que aparecen en el apartado 4 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77 de la Comisión y en el apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión contemplan igualmente la situación de cambio de propietario de una explotación agrícola en el marco de una venta forzosa?
"2) ¿La situación de cambio de propietario de una explotación agrícola en el marco de una venta forzosa está comprendida en la disposición relativa a la fuerza mayor del artículo 12 del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, modificado por el artículo 1 del Reglamento nº 1799/79 de la Comisión?
"3) ¿El apartado 1 del artículo 6 y el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo así como el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, según los cuales los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para recuperar las primas ya pagadas, deben ser interpretados en el sentido de que no se puede pretender el reembolso más que en proporción al período en que los compromisos derivados del régimen de primas no han sido respetados?"
6 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, de las disposiciones comunitarias de que se trata, así como del desarrollo del procedimiento y de las observaciones presentadas, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida necesaria para el razonamiento del Tribunal.
Contexto normativo del litigio
7 A fin de poder dar adecuada respuesta a las cuestiones planteadas, conviene previamente recordar la normativa comunitaria aplicable.
8 Para limitar la producción excedentaria de leche y de productos lácteos, el citado Reglamento nº 1078/77 del Consejo estableció un régimen de primas a los agricultores, que bien renunciaran a comercializar leche y productos lácteos (prima por no comercialización), bien reconvertieran su ganado vacuno lechero para producción de carne (prima por reconversión). Las primas por no comercialización, que son las del caso presente, se conceden a todo productor lechero que la solicite y se comprometa a no comercializar, a título gratuito ni a título oneroso, leche ni productos lácteos procedentes de su explotación durante un período de cinco años (artículos 1 y 2).
9 Se prevén normas específicas en los casos de cesión de la explotación. Así, el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77 dispone que "cada sucesor de una explotación agrícola podrá comprometerse por escrito a proseguir la ejecución de las obligaciones contraídas por su precedesor. En tal caso, las cantidades ya pagadas corresponderán a este último y el saldo se abonará a su sucesor. En caso contrario, los importes ya pagados serán reembolsados por el predecesor".
10 El párrafo 1 del apartado 1 del artículo 11 de dicho Reglamento dispone que, salvo en ciertos casos determinados, diferentes del que tratamos, los Estados miembros adoptarán "las medidas necesarias para recuperar las primas ya pagadas, en caso de que no se hubieran respetado los compromisos previstos".
11 Para la ejecución de la normativa del Consejo, la Comisión aprobó, entre otros, el citado Reglamento nº 1391/78, que reemplazó al Reglamento anterior nº 1307/77, de 15 de junio de 1977 (DO L 150, p. 24). El apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 1391/78 dispone que "si el productor cediere su explotación a terceros parcial o totalmente, notificará por anticipado tal hecho a la autoridad competente para la concesión de la prima y aportará, en su caso, la prueba de la medida en que el cesionario asume las obligaciones derivadas del régimen de primas. La autoridad competente ((...)) recuperará las cantidades que, en su caso, ya le hubiere pagado al beneficiario".
12 El artículo 12 del Reglamento nº 1391/78, modificado por el Reglamento nº 1799/79, introduce ciertas mitigaciones a la norma del reintegro en los casos de fuerza mayor. El primer apartado de este artículo permite a los Estados miembros, en particular, no proceder a la recuperación de las primas ya abonadas "cuando, en un caso de fuerza mayor ocurrido después del día de la concesión de la petición de prima, el beneficiario o su sucesor ((...)) no pudiere respetar una obligación derivada del régimen de primas o sólo pudiere hacerlo a costa de sacrificios excesivos". El apartado 2 del mismo artículo contiene una lista de situaciones que pueden justificar, entre otras, la no recuperación de las primas pagadas, "sin perjuicio de las circunstancias concretas que deban tenerse en cuenta en los casos individuales". Esta lista menciona el fallecimiento y la incapacidad profesional del beneficiario, la expropiación y la destrucción accidental de la explotación, las catástrofes naturales, así como una epizootia que afecte al ganado del beneficiario.
Primera cuestión
13 Teniendo en cuenta los hechos indicados en la resolución de remisión, debe entenderse que la primera cuestión tiene por objeto fundamentalmente saber si el término "sucesor" del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, y el término "ceder" del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, de 23 de junio de 1978, deben interpretarse en el sentido de que contemplan igualmente el cambio de propietario de una explotación agrícola en el marco de una venta forzosa.
14 El Ministerio y la Comisión están de acuerdo en afirmar que tanto la redacción de los citados artículos como la finalidad del régimen de primas exigen una interpretación según la cual estas disposiciones contemplan todas las formas de cesión de una explotación agrícola, cualquiera que sea la manera en que se produzca la transmisión.
15 Este punto debe ser tenido en cuenta. Se deduce, efectivamente, de una interpretación literal de los términos "sucesor" y "ceder", así como de las expresiones correspondientes en las otras versiones lingueísticas, que no van unidos a ningún calificativo que limite su alcance, que dichas disposiciones se aplican en todas las hipótesis en que la explotación agrícola es cedida a un tercero, cualquiera que sea el modo de transmisión. Por tanto, debe considerarse que estas disposiciones contemplan igualmente la situación del cambio de propietario de la explotación en una venta forzosa.
16 Esta interpretación amplia está confirmada por el objetivo de dicha normativa, que es conseguir la ejecución de los compromisos contraídos por el beneficiario de la prima, permitiendo al cesionario de la explotación proseguir estos compromisos con efectos liberatorios para el cedente, que entonces puede ser liberado de una eventual obligación de restituir la prima recibida.
17 Procede pues responder a la primera cuestión que el término "sucesor" que aparece en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, y el término "ceder" que aparece en el apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, de 23 de junio de 1978, deben ser interpretados en el sentido de que contemplan igualmente el cambio de propietario de una explotación agrícola en el marco de una venta forzosa.
Segunda cuestión
18 La segunda cuestión se refiere esencialmente a saber si el cambio de propietario de una explotación agrícola en caso de venta forzosa constituye un caso de fuerza mayor en el sentido del artículo 12 del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, de 23 de junio de 1978, modificado por el artículo 1 del Reglamento nº 1799/79 de la Comisión, de 13 de agosto de 1979.
19 Tanto el Ministerio como la Comisión hacen observar que la venta forzosa no figura en la enumeración de las situaciones que pueden justificar la no recuperación de las primas abonadas por causa de fuerza mayor, contenida en el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 1391/78. Tampoco cabe en el concepto general de fuerza mayor en Derecho comunitario al que se refiere el apartado 1 del artículo 12 de dicho Reglamento, porque este concepto no cubre situaciones correspondientes a riesgos económicos ordinarios. Además, se admite que el concepto de fuerza mayor constituye una excepción al principio según el cual se deben respetar los compromisos contraídos y que, por esta razón, debe ser interpretado estrictamente.
20 A este respecto, conviene recordar previamente que el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 1391/78, tal como quedó modificado, enumera de modo no limitativo situaciones que pueden justificar, entre otras, la no recuperación de las primas ya abonadas. El hecho de que esta lista no mencione la venta forzosa de la explotación no impide tomar en consideración dicha venta, con arreglo al apartado 1 del mismo artículo, si se dan las condiciones exigidas por esta última disposición. Así pues, conviene examinar si la venta forzosa de la explotación puede constituir un caso de fuerza mayor en el sentido del citado apartado 1 del artículo 12.
21 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de fuerza mayor debe entenderse en el sentido de que son circunstancias ajenas al operador afectado, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no habrían podido evitarse aun habiendo desplegado la máxima diligencia (véase la sentencia de 22 de enero de 1986, Denkavit France, 266/84, Rec. p. 149).
22 De acuerdo con dichos criterios, la venta forzosa de la explotación no puede, por regla general, constituir un caso de fuerza mayor, en particular cuando las dificultades financieras que han dado lugar a dicha venta son riesgos económicos normales a los que se debe enfrentar razonablemente un empresario. Sin embargo, se podría imponer una apreciación diferente cuando la venta forzosa de la explotación fue causada por un acontecimiento hasta tal punto excepcional e independiente de la voluntad del interesado que se le aparece como una circunstancia imprevisible e inevitable en el sentido de la jurisprudencia mencionada anteriormente.
23 Las valoraciones de los hechos necesarias para determinar si se dan estas circunstancias caen bajo la competencia del órgano jurisdiccional nacional, habida cuenta de los elementos de interpretación especificados por el Tribunal de Justicia.
24 Por estas razones, procede responder a la segunda cuestión que el cambio de propietario de una explotación agrícola en el marco de una venta forzosa no constituye un caso de fuerza mayor en el sentido del artículo 12 del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, de 23 de junio de 1978, modificado por el artículo 1 del Reglamento nº 1799/79 de la Comisión, de 13 de agosto de 1979, a menos que la venta forzosa de la explotación sea consecuencia de un acontecimiento excepcional e independiente de la voluntad del empresario y por ello constituya para él una circunstancia imprevisible e inevitable.
Tercera cuestión
25 Con la tercera cuestión se desea saber si el apartado 1 del artículo 6 y el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, así como el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, de 23 de junio de 1978, deben ser interpretados en el sentido de que en caso de incumplimiento parcial de los compromisos derivados del régimen de primas, el importe de las primas abonadas debe ser reintegrado enteramente o tan sólo el importe correspondiente al período durante el cual estos compromisos no han sido respetados.
26 El Ministerio y la Comisión mantienen de forma concordante que, salvo en ciertos casos específicos, en particular el caso de fuerza mayor, dicha normativa consagra el principio de la restitución íntegra de las primas abonadas cuando no se han respetado las condiciones de su concesión durante todo el período quinquenal de no comercialización. La Comisión añade que esta interpretación no es contraria al principio de proporcionalidad, ya que tan sólo el reintegro total, en caso de incumplimiento parcial de los compromisos contraídos, permite garantizar el respeto de la normativa, por los productores afectados, durante todo el período de no comercialización.
27 Conviene señalar que la redacción de la disposiciones consideradas hace ver claramente que, en caso de incumplimiento de las obligaciones derivadas del régimen de primas, el importe de la prima abonada debe ser reembolsado íntegramente y no tan sólo en proporción al período durante el cual no se han cumplido estas obligaciones.
28 Esta interpretación no puede ser invalidada por el hecho de que, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1078/77, la prima sea abonada en pagos del 50 % y del 25 % en el curso, respectivamente, del primer, tercer y quinto año del período de no comercialización. Como lo indican los considerandos de dicho Reglamento, el objeto de esta modalidad de pago es el de facilitar el control del cumplimento de las obligaciones derivadas de la aplicación del régimen de primas. No es posible, pues, apoyarse en esta disposición para limitar el alcance de las obligaciones que impone este régimen.
29 Con respecto a la interpretación aceptada tampoco se puede objetar que una normativa que impone la restitución de la totalidad de los importes abonados en caso de incumplimiento parcial de los compromisos contraídos sea desproporcionada a la finalidad que se persigue.
30 A este respecto, conviene subrayar que el régimen de primas por no comercialización tiende a reducir los excedentes de leche y de productos lácteos en el mercado, alentando a los agricultores a renunciar a la comercialización de leche y de productos lácteos durante un período determinado. A la luz de este objetivo, la normativa pone de manifiesto que la causa jurídica esencial de la concesión y de la adquisición definitiva de la prima por no comercialización es el cese efectivo de cualquier comercialización de los productos durante todo el período quinquenal previsto, de tal modo que el incumplimiento, aun parcial, de este compromiso hace que la concesión y el mantenimiento del beneficio de la prima sean injustificados y desprovistos de base legal. Por tanto, no es aceptable el argumento que se apoya en el menoscabo del principio de proporcionalidad.
31 Por estas razones, procede responder a la tercera cuestión que el apartado 1 del artículo 6 y el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, así como el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, de 23 de junio de 1978, deben ser interpretados en el sentido de que, en caso de incumplimiento parcial de los compromisos derivados del régimen de primas, el importe de las primas abonadas debe ser enteramente reintegrado.
Decisión sobre las costas
Costas
32 Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Hoejesteret danés mediante resolución de 23 de junio de 1987, declara:
1) El término "sucesor" que aparece en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, y el término "ceder" que aparece en el apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, de 23 de junio de 1978, deben ser interpretados en el sentido de que contemplan igualmente el cambio de propietario de una explotación agrícola en el marco de una venta forzosa.
2) El cambio de propietario de una explotación agrícola en el marco de una venta forzosa no constituye un caso de fuerza mayor en el sentido del artículo 12 del Reglamento nº 1391/78 de la Comisión, de 23 de junio de 1978, modificado por el artículo 1 del Reglamento nº 1799/79 de la Comisión, de 13 de agosto de 1979, a menos que la venta forzosa de la explotación sea consecuencia de un acontecimiento excepcional e independiente de la voluntad del empresario y por ello constituya para él una circunstancia imprevisible e inevitable.
3) El apartado 1 del artículo 6 y el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, así como el apartado 1 del artículo 9 del Re glamento nº 1391/78 de la Comisión, de 23 de junio de 1978, deben ser interpretados en el sentido de que, en caso de incumplimiento parcial de los compromisos derivados del régimen de primas, el importe de las primas abonadas debe ser enteramente reintegrado.