61995CC0248_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Nos presentes processos, o Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (órgão jurisdicional administrativo superior do Land da Renânia do Norte-Vestefália) solicita ao Tribunal de Justiça uma decisão sobre a validade dos regulamentos comunitários relativos ao saneamento estrutural da navegação interior.
Disposições comunitárias relevantes
2 O Regulamento (CEE) n.º 1101/89 do Conselho, de 27 de Abril de 1989, relativo ao saneamento estrutural da navegação interior (1) foi adoptado para fazer face aos excedentes estruturais que se verificaram nas frotas que operam na rede de vias navegáveis interligadas da Bélgica, França, Alemanha, Luxemburgo e Países Baixos. Este regulamento, que se baseia no artigo 75.º do Tratado, introduziu um regime de desmantelamento das embarcações de navegação interna coordenado a nível comunitário mas financiado pelas próprias empresas de transporte. Salvo algumas excepções, o regulamento aplica-se aos navios de carga e aos rebocadores-empurradores que efectuem transportes por conta de outrem ou transportes por conta própria, que estejam registados num Estado-Membro ou que, na falta de registo, sejam explorados por uma empresa estabelecida num Estado-Membro.
3 Os Estados-Membros em causa devem criar um fundo de desmantelamento, que será gerido pelas autoridades nacionais competentes. Esse fundo deve incluir duas contas distintas, uma para as embarcações de carga sólida e para os rebocadores-empurradores e outra para os navios-cisterna (2).
4 Os proprietários das embarcações sujeitas a este regulamento deverão pagar uma cotização anual ao respectivo fundo (3). O proprietário que proceder ao desmantelamento de uma embarcação recebe um prémio de desmantelamento, que lhe é pago pelo fundo a que pertence a embarcação, no limite dos meios financeiros disponíveis (4). A Comissão fixa a taxa das cotizações anuais e a taxa dos prémios de desmantelamento (5). As cotizações e os prémios serão calculados em função quer da tonelagem de porte bruto, quanto aos navios de carga, quer da potência de propulsão, quanto aos rebocadores-empurradores (6). A Comissão deverá garantir que as cotizações são fixadas a um nível capaz de proporcionar aos fundos os meios financeiros suficientes para contribuir eficazmente para a redução dos desequilíbrios estruturais entre a oferta e a procura na navegação interior, tendo em conta as dificuldades da situação económica deste sector (7). Antes de adoptar estas decisões, a Comissão deve consultar os Estados-Membros e as organizações representativas da navegação interior a nível comunitário; as suas decisões devem também ter em conta os resultados da análise dos mercados de transporte na Comunidade e a sua evolução previsível, bem como a necessidade de evitar que a concorrência seja falseada de forma contrária ao interesse comum (8).
5 O regulamento também introduziu uma regra conhecida sob o nome de «velho por novo», que se destina a evitar que a entrada de novas embarcações no mercado ponha em perigo o sistema. Segundo esta regra, a colocação em serviço de embarcações novas, nas vias de navegação interior, só é autorizada desde que o proprietário da nova embarcação desmantele, sem receber o prémio de desmantelagem, uma tonelagem equivalente à da embarcação nova ou, se não desmantelar qualquer embarcação, desde que pague ao fundo em causa uma contribuição especial equivalente ao prémio de desmantelamento fixado para uma tonelagem igual à da nova embarcação, ou à diferença entre a tonelagem da nova embarcação e a tonelagem da embarcação desmantelada (9).
6 Por fim, o regulamento do Conselho impunha à Comissão que elaborasse, dois anos após a sua entrada em vigor, um relatório de avaliação dos efeitos das medidas adoptadas no âmbito da sua execução e que comunicasse esse relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho (10).
7 O Regulamento (CEE) n.º 1102/89 da Comissão, de 27 de Abril de 1989 (11), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.º 3685/89 da Comissão, de 8 de Dezembro de 1989 (12), fixas as cotizações anuais, os prémios de desmantelamento e as condições de concessão destes, dada a necessidade de reduzir a capacidade das frotas em 10% para as embarcações de carga sólida e rebocadores-empurradores, e em 15% no que se refere aos navios-cisterna (13). Este regulamento considera necessário um orçamento global de 130,5 milhões de ecus, dos quais 81,2 milhões de ecus destinados às embarcações de carga sólida, 44,3 milhões de ecus aos navios-cisterna e 5 milhões de ecus aos rebocadores-empurradores (14). O seu artigo 3.º, n.º 1, com a nova redacção, fixa as seguintes taxas de cotização:
«Embarcações de carga sólida:
- embarcações com propulsão própria: 1,00 ecu/t,
- barcaças (barges): 0,70 ecu/t,
- lanchões (chalands): 0,36 ecu/t;
Embarcações-cisterna:
- embarcações com propulsão própria: 3,00 ecus/t,
- barcaças (barges): 1,50 ecu/t,
- lanchões (chalands): 0,54 ecu/t;
Rebocadores:
- 0,40 ecu/kw.»
8 O artigo 3.º, n.º 2, prevê certas reduções das taxas das cotizações anuais para as embarcações que tenham um porte bruto inferior a 450 toneladas e outras para as embarcações que tenham um porte bruto entre 650 e 450 toneladas.
9 O artigo 5.º, n.º 1, do regulamento da Comissão, tal como alterado, tem a seguinte redacção:
«O montante do prémio de desmantelamento para os diferentes tipos e categorias de embarcações varia entre 70% e 100% das seguintes taxas:
- Embarcações de carga sólida:
- embarcações com propulsão própria: 120 ecus/t,
- barcaças (barges): 60 ecus/t,
- lanchões (chalands): 43 ecus/t;
- Embarcações-cisterna
- embarcações com propulsão própria: 216 ecus/t,
- barcaças (barges): 108 ecus/t,
- lanchões (chalands): 39 ecus/t;
- Rebocadores:
240 Ecus/kw.»
10 O artigo 5.º, n.º 2, prevê certas reduções das taxas máximas dos prémios de desmantelamento para os barcos com um porte bruto inferior a 450 toneladas e outras para os barcos que tenham um porte bruto entre 650 e 450 toneladas.
11 O candidato a um prémio de desmantelamento indica no seu pedido a percentagem, entre 70% e 100%, que deseja receber (15). Os pedidos dos prémios de desmantelamento correctamente apresentados para uma percentagem de 70% consideram-se deferidos pelo fundo dentro das limitações das disponibilidades orçamentais das diversas contas (16). As autoridades do fundo informarão o candidato a um prémio de desmantelamento superior a 70% se o seu pedido foi deferido ou indeferido (17).
Os factos e as questões apresentadas pelo órgão jurisdicional nacional
12 Os recorrentes nos processos principais, SAM Schiffahrt GmbH (a seguir «SAM») e Heinz Stapf, são proprietários de embarcações com propulsão própria que utilizam para transporte de mercadorias no Reno e seus afluentes bem como nos canais da Alemanha Ocidental. No âmbito das respectivas acções intentadas nos órgãos jurisdicionais nacionais, contestam as decisões da autoridade alemã competente, a Wasser- und Schiffahrtsdirektion West (direcção de navegação fluvial ocidental) que fixam as suas cotizações para o fundo de desmantelamento para o exercício de 1990, em conformidade com os regulamentos comunitários. Na sequência do indeferimento das suas acções pelo Verwaltungsgericht, recorreram ao Oberverwaltungsgericht que apresentou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões, idênticas nos dois processos:
«1) A adopção do Regulamento (CEE) n.º 1101/89 do Conselho, de 27 de Abril de 1989, e dos Regulamentos (CEE) n.º 1102/89 da Comissão, de 27 de Abril de 1989, e (CEE) n.º 3685/89 da Comissão, de 8 de Dezembro de 1989, foi adequada, na acepção do n.º 1, alínea c), do artigo 75.º do Tratado CEE?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: os referidos regulamentos podem deixar de ser válidos se, depois da sua adopção, desaparecer o carácter adequado na acepção do n.º 1, alínea c), do artigo 75.º do Tratado CEE?
3) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão: os regulamentos referidos ainda eram adequados à data relevante para a cobrança de contribuições de 1990?
4) O dever de pagamento de contribuições para o ano de 1990, previsto nos regulamentos em causa, viola direitos fundamentais da ordem jurídica comunitária ou qualquer outra norma do direito comunitário, particularmente o direito à propriedade, o direito ao livre exercício de actividades profissionais, o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade?»
Análise dos problemas jurídicos suscitados
13 Com as três primeiras questões, o órgão jurisdicional nacional solicita, de facto, ao Tribunal de Justiça que decida se os regulamentos do Conselho e da Comissão são inválidos desde a sua adopção, ou se se tornaram inválidos em 1990, por não constituírem «outras disposições adequadas» na acepção do artigo 75.º, n.º 1, alínea c), do Tratado CEE [actualmente, artigo 75.º, n.º 1 alínea d), do Tratado CE]. Com a última questão, pergunta se estes regulamentos são inválidos na medida em que a obrigação de cotizar para um fundo de desmantelamento é contrária ao direito comunitário, em particular aos seus princípios gerais.
14 Estas questões conjugam admiravelmente os problemas suscitados por todos os argumentos e alegações apresentados pela SAM e por H. Stapf no órgão jurisdicional nacional para provar a invalidade dos regulamentos comunitários em causa. No âmbito do processo no Tribunal de Justiça as partes apresentaram separadamente alegações escritas e orais. Certos elementos suplementares explicativos dos respectivos casos foram fornecidos pelo despacho de reenvio, bem como por um documento apresentado por H. Stapf no Oberverwaltungsgericht e anexo às suas observações escritas. Os recorrentes alegam sobretudo que os regulamentos comunitários controvertidos falharam totalmente na realização dos seus objectivos e não constituíam manifestamente disposições adequadas na acepção do artigo 75.º, n.º 1, alínea c), do Tratado CEE. Sustentam também que estes regulamentos violam o princípio da igualdade de tratamento, tal como é enunciado, em especial, no artigo 7.º do Tratado CEE (actualmente artigo 6.º do Tratado CE) e são contrários aos artigos 14.º e 18.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.
15 A SAM e H. Stapf insistem no facto de o desmantelamento não poder ser considerado um fim em si; o êxito do programa de desmantelamento só se pode avaliar em função da realização dos seus objectivos que são garantir um saneamento estrutural, prevenir distorções de concorrência e aumentar o nível dos transportes de frete. Referindo-se a dois documentos do Bundesminister für Verkehr (ministro federal dos Transportes) (18), a SAM observa que, entre 1970 e 1990, o número de embarcações e de tonelagem diminuiu substancialmente o que, no entanto, não impediu, de modo algum, a degradação da situação económica do sector da navegação interior. H. Stapf salienta que, em 1995, o volume do frete e seus preços eram sensivelmente inferiores aos de 1957. A degradação da situação provocou a falência de um grande número de operadores cuja situação foi agravada pela obrigação de cotizar para o fundo de desmantelamento.
16 Segundo a SAM e H. Stapf, o programa de desmantelamento assenta na ideia de que basta partilhar um volume fixo de frete entre um número menor de embarcações. Ora, o sector da navegação interior está em concorrência com os transportes rodoviário e ferroviário. O programa tem por efeito obrigar os operadores competitivos a financiar o desmantelamento de embarcações pertencentes a operadores não competitivos que, de qualquer modo, teriam sido obrigados a retirar-se devido às leis do mercado. Os operadores competitivos estão portanto sujeitos a um encargo suplementar sem receber a menor contrapartida. Este encargo suplementar e o consequente enfraquecimento da flexibilidade do mercado, tornaram mais difícil reagir à intensificação da concorrência exercida tanto no interior do sector (em especial, pelas embarcações dos Países Baixos e de certos países da Europa de Leste) como pelos transportes rodoviários e ferroviários. Os regulamentos comunitários em causa discriminam a favor destes últimos, em detrimento do sector da navegação interior. São também injustos face aos proprietários de embarcações alemãs que já tinham cotizado para um fundo nacional antes da instauração do regime comunitário.
17 A SAM e H. Stapf avançam vários outros argumentos e elementos pormenorizados em apoio do seu fundamento principal:
- Não existe excesso de capacidade no sector; pelo contrário, verificou-se em 1990 uma certa insuficiência devido a um longo período de estiagem o que provocou perda de clientela em benefício de outros meios de transporte, em especial o ferroviário. Qualquer excesso de capacidade poderia também ser resolvido mediante proibição de navegação à noite e nos fins de semana (SAM).
- Os beneficiários do programa são essencialmente as grandes companhias de navegação que reinvestem os prémios de desmantelamento para construírem embarcações novas, o que compromete o objectivo da reforma estrutural (SAM).
- Uma redução da capacidade de carga não pode afectar as tarifas uma vez que estas são fixadas pelo Estado (SAM).
- O montante das cotizações é fixado em função da capacidade de carga e não tem em conta as taxas de utilização das capacidades das diferentes embarcações; o critério correcto seria a quantidade de frete transportada (SAM).
- Não existe qualquer razão lógica que justifique a exclusão dos rebocadores do regime (H. Stapf).
- As previsões relativas à evolução do mercado em causa estão ultrapassadas uma vez que assentavam em dados de 1976 (SAM e H. Stapf).
- O processo de pedido de concessão dos prémios de desmantelamento não é mais do que um jogo forçado. Um proprietário de uma embarcação deve decidir solicitar o mínimo de 70%, ou assumir o risco de solicitar um prémio mais importante. Teria sido possível instituir um procedimento com aplicação de uma percentagem única, determinada em função dos meios financeiros disponíveis, para todos os pedidos validamente apresentados (SAM e H. Stapf).
18 Subsidiariamente, a SAM e H. Stapf defendem que, mesmo admitindo que o regulamento do Conselho fosse adequado na acepção do artigo 75.º, n.º 1, alínea c), do Tratado no momento da sua adopção, o Conselho deveria revogá-lo assim que se verificasse que esse regulamento não atingia o seu objectivo. Sublinham que o artigo 10.º, n.º 4, do regulamento do Conselho institui ele próprio um processo de avaliação dos efeitos das medidas adoptadas.
19 Os Governos francês e alemão, o Conselho e a Comissão consideram que nenhum dos pontos suscitados pela SAM e por H. Stapf põem em causa a validade dos regulamentos comunitários controvertidos. É esta também a nossa posição.
20 O Tribunal de Justiça teve anteriormente ocasião de interpretar o Regulamento n.º 1101/89 nos acórdãos Teirlinck e Wiljo (19). Num outro acórdão, Driessen (20), o Tribunal foi convidado a examinar a validade das normas de contribuição especiais previstas no artigo 8.º, n.º 1, alínea a), do regulamento do Conselho em conjugação com as normas transitórias do artigo 8.º, n.º 3, alínea a). Nesse processo, as recorrentes no processo principal, que tinham encomendado a construção das embarcações antes da entrada em vigor do regulamento, alegavam que as disposições referidas não tinham suficientemente em conta a sua situação. No entanto, o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça nesse caso dá poucas indicações para a solução dos presentes processos, nos quais a SAM e H. Stapf contestam, na realidade, o próprio princípio do programa de desmantelamento.
21 Parece-nos que os seus argumentos se traduzem em afirmar que o Conselho excedeu as competências legislativas que lhe confere o artigo 75.º, n.º 1, alínea c), do Tratado ao adoptar medidas que:
a) não eram necessárias dado que não existia um desequilíbrio estrutural entre a oferta e a procura (apenas a SAM),
b) não eram adequadas - ou deixaram de o ser - para solucionar o desequilíbrio estrutural,
c) incluíam uma discriminação da navegação interior em benefício de outros sectores de transporte, uma discriminação entre diferentes proprietários de embarcações ou contra os proprietários de embarcações alemãs,
d) violavam os direitos fundamentais dos proprietários de embarcações.
22 Apesar de o despacho do órgão jurisdicional nacional indicar que a SAM e H. Stapf se baseiam nos artigos 76.º, 78.º, 80.º, 85., e 92., do Tratado, estes não apresentaram argumentos que justifiquem que se examinem especificamente estas disposições. Também não é evidente de que forma estas teriam sido desrespeitadas.
23 Na análise dos argumentos apresentados pela SAM e H. Stapf, é importante ter em conta os limites do poder de fiscalização do Tribunal de Justiça das medidas legislativas adoptadas pelo Conselho. Esses limites decorrem do princípio fundamental da separação de poderes nas Comunidades. Nos casos em que o Tratado conferiu poderes legislativos amplos ao Conselho, não compete ao Tribunal de Justiça substituir pela sua própria apreciação da situação económica ou ainda da necessidade ou da oportunidade das medidas adoptadas a apreciação do Conselho. Ao actuar assim, usurparia o papel legislativo do Conselho impondo-lhe as suas perspectivas sobre as políticas económicas que devem ser seguidas pelas Comunidades (21).
24 O Tribunal de Justiça teve ocasião, principalmente no domínio da agricultura, de examinar os limites do seu poder de fiscalizar a forma como as instituições comunitárias exercem as respectivas competências legislativas. Tem, desde há longo tempo, afirmado que «na determinação da sua política na matéria, as instituições comunitárias competentes gozam de um largo poder de apreciação no que se refere não apenas ao estabelecimento das bases actuais da sua acção, mas ainda da definição dos objectivos prosseguidos, no âmbito das previsões do Tratado, e à escolha dos instrumentos de acção adequados» (22). Consequentemente, «ao controlar o exercício desta competência, o juiz deve limitar-se a examinar se ela não está viciada de erro manifesto ou de desvio de poder ou se a autoridade em questão não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação» (23). Pode notar-se que o Tribunal de Justiça adoptou uma abordagem idêntica para o controlo das decisões da Alta Autoridade no âmbito do Tratado CECA (24).
25 É ponto assente que este princípio vale também para as medidas adoptadas no âmbito da política comum dos transportes. O Tribunal decidiu que «o Tratado, ao atribuir ao Conselho a missão de estabelecer esta política, confere-lhe um amplo poder normativo relativamente à adopção de regras comuns adequadas» (25). Como o provam os presentes processos, o exercício deste poder pelo Conselho pressupõe opções políticas difíceis com base em elementos económicos complexos.
26 Tendo em conta esta situação, analisemos os argumentos apresentados pela SAM e H. Stapf.
A alegada inexistência de excesso de capacidade
27 Ver-se-á brevemente o argumento da SAM de que o programa de desmantelamento não era necessário pois não existiam excessos de capacidade no sector da navegação interior. A SAM contradiz ela própria esta alegação ao referir, nas suas observações escritas, um excesso de capacidade estrutural de 15% a 20%. A Comissão afirma, sem contestação, que, no momento da adopção do regulamento do Conselho, os Estados-Membros em causa admitiram unanimemente a existência de importantes excessos de capacidade estrutural no sector, opinião partilhada pela União Internacional da Navegação Fluvial. Referindo-se à sua comunicação de 23 de Maio de 1995 (26), a Comissão afirma nomeadamente, também sem contestação, que o sector da navegação interior tinha ele próprio considerado que se mantinha um excesso de capacidade estrutural de cerca de 15% em Maio de 1995. A persistência de um excesso de capacidade entre 1988 e 1993 consta também do relatório de 16 de Novembro de 1993, elaborado pela Comissão em aplicação do artigo 10.º, n.º 4, do regulamento do Conselho (27).
28 As afirmações da Comissão correspondem aos números indicados nos documentos de 8 de Dezembro de 1994 já referidos, provenientes do ministro federal dos Transportes (28), anexos às observações escritas da SAM. O ministro federal dos transportes calcula o excesso de capacidade da frota alemã em cerca de 15% e afirma que isto é também válido para os outros Estados-Membros.
29 Quanto ao argumento de que teria sido possível remediar qualquer eventual excesso de capacidade mediante a proibição da navegação à noite e nos fins de semana, recorde-se que a escolha da política mais adequada pertence, em princípio, ao Conselho, como já foi mencionado. De qualquer modo, é difícil ver em que medida esta proibição poderia aumentar a rentabilidade das empresas do sector da navegação interior. Além disto, se o transporte fluvial estava em concorrência acérrima com outros meios de transporte, como parecem afirmar a SAM e H. Stapf, as limitações rigorosas de exploração decorrentes dessa proibição teriam certamente provocado uma perda de clientela mais importante do que a ocasionada pelas medidas adoptadas, em benefício dos transportes rodoviários e ferroviários.
O carácter adequado dos regulamentos comunitários
30 A SAM e H. Stapf alegam que o programa de desmantelamento não constitui uma resposta adequada à crise do sector. A este respeito baseiam-se essencialmente na afirmação do falhanço desse programa. Este teria falhado em garantir o saneamento estrutural, em prevenir distorções da concorrência e em aumentar o nível dos transportes de frete. O sector continua em crise.
31 Este argumento não é convincente. A título de observação preliminar, importa precisar que o objectivo de aumentar o nível dos fretes não figura em lado algum do preâmbulo do regulamento do Conselho. Pelo contrário, o objectivo essencial desse regulamento é reduzir o excesso de capacidade do sector para alinhar a oferta e a procura dos transportes por vias navegáveis interiores. Quanto a isto, não se conclui do simples falhanço de um regulamento do Conselho, ou do seu êxito parcial, que o Conselho tenha excedido os seus poderes legislativos ao adoptá-lo. Só assim seria se o Conselho tivesse cometido um erro manifesto de apreciação dos elementos económicos ou se escolhesse uma política manifestamente imprópria para resolver o problema. Nada prova que isto se tenha verificado no caso em apreço. Pelo contrário, parece que o programa de desmantelamento conheceu um certo êxito. O seu objectivo essencial era de reduzir a capacidade das frotas de navegação interior para fazer face a uma diminuição constante da procura. A Comissão afirmou, sem contestação, que o programa de desmantelamento conduziu a uma redução das capacidades de carga de cerca de 8% entre 1 e Janeiro de 1990 e 1 de Julho de 1994. Além disto, decorre do seu relatório de 16 de Novembro de 1993 (29) que o preço do transporte de frete das embarcações de carga seca aumentaram mais rapidamente do que os custos durante o período de 1988 a 1991. O relatório da Comissão atribui a melhoria verificada neste período à combinação da redução das capacidades e da estabilidade da procura, e esta conclusão parece plausível.
32 Seguiu-se, em 1992 e 1993, uma quebra súbita dos preços que o relatório da Comissão atribui a uma recessão em sectores de actividade de que a navegação interior depende muito especialmente, nomeadamente os sectores da construção, do carvão e do aço e da química. Nas suas observações escritas a SAM menciona também uma redução de 30% a 60% do volume de frete. Segundo os documentos de 8 de Dezembro de 1994, já referidos, do ministro federal dos Transportes, houve também uma redução dos preços do transporte de frete, entre 30% e 40% em média, atingindo até 60% em certas mercadorias como o carvão. Esses documentos explicam em parte esta redução pelas dificuldades económicas a curto prazo, mas atribuem-na principalmente à concorrência que se instalou após a supressão das tarifas fixas no âmbito da liberalização do mercado interno.
33 É certo que a modesta diminuição das capacidades de carga conseguida graças ao programa de desmantelamento é insuficiente para contrabalançar uma queda tão importante da procura e um desmoronamento dos preços; os meios financeiros de que dispunham os diversos fundos foram insuficientes para responder aos pedidos de prémios de desmantelamento (30). É, no entanto, lógico supor que a redução realizada das capacidades deve ter contribuído para evitar uma deterioração ainda mais grave da situação e que, nesta medida, o programa teve um êxito parcial.
34 Também não é convincente o argumento apresentado pelas recorrentes de que a obrigação de contribuir para o programa de desmantelamento dificultou a concorrência com os transportes rodoviário e ferroviário e provocou, por isso, uma redução da procura no sector da navegação interna. Pelas razões já indicadas, não pensamos que o transporte de mercadorias por via navegável seja facilmente intermutável com outros meios de transporte, em especial o transporte rodoviário (que, segundo os documentos do ministro federal dos Transportes, representa 54,1% do mercado alemão do transporte de mercadorias). Além disto, não se pode defender seriamente que as cotizações anuais, bastante modestas, exigidas aos proprietários de embarcações (3 231 DM para a SAM e 4 179 DM para H. Stapf durante o período em causa) aumentaram as suas despesas de funcionamento a ponto de comprometer a sua competitividade. Os documentos apresentados ao Tribunal de Justiça levam a pensar que, na realidade, a SAM e H. Stapf tiveram o azar de se encontrar num sector de actividade no qual os efeitos de uma grave recessão e da liberalização do mercado foram exacerbados pela existência de excesso de capacidades.
35 Em qualquer caso, não podemos admitir que os proprietários das embarcações não tenham obtido qualquer vantagem em contrapartida da sua contribuição. Pode ser exacto que, mesmo sem o programa de desmantelamento, as empresas pouco rentáveis teriam de qualquer modo sido obrigadas a retirar-se do mercado (ainda que o fenómeno pudesse também dizer respeito a empresas rentáveis incapazes de sobreviver devido a uma subcapitalização). No entanto, parece lógico admitir que a incitação a deixar o mercado prevista no programa tenha acelerado a redução das capacidades de carga. Além disto, permitiu que essa redução se verificasse sem problemas, dando aos proprietários das embarcações a possibilidade de deixar o mercado em condições financeiras razoáveis. Está em conformidade com os objectivos do Tratado, tal como enunciados no artigo 2.º e prosseguidos no âmbito da política comum dos transportes, que sejam tidas em consideração as possibilidades de intervenção pública no mercado, em circunstâncias excepcionais, para atenuar a severidade dos efeitos que o livre jogo das leis do mercado poderia ter no plano económico e social (31).
36 Quanto ao argumento da SAM de que uma redução da carga não pode afectar os preços do transporte de frete dado que as tarifas na matéria são fixadas pelo Estado, a Comissão respondeu que o sistema de fixação de tarifas praticado na Alemanha até 1 de Julho de 1994 não se aplicava aos transportes internacionais. Além disto, mesmo com tarifas fixas, uma redução da capacidade da frota permite uma maior exploração das embarcações.
37 O argumento da SAM e de H. Stapf de que o processo de concessão dos prémios de desmantelamento é um jogo forçado não nos parece pertinente no processo principal, que se refere à cobrança da cotização anual para o fundo. Se o processo de concessão fosse julgado ilegal, isto levaria apenas a uma declaração de invalidade parcial e não afectaria a obrigação de cotizar para o fundo. Em qualquer caso, as razões expostas pela Comissão para justificar a escolha do método parecem-nos convincentes. Em especial, concordamos com a Comissão quanto ao facto de o método seleccionado garantir a melhor utilização possível dos recursos financeiros disponíveis, que são limitados. Este método apresenta também a vantagem de permitir àqueles que particularmente desejem deixar o mercado, optar por um prémio mínimo, garantido dentro do limite dos meios orçamentais existentes.
38 Não consideramos indispensável, no caso em apreço, que o Tribunal de Justiça responda especificamente à segunda questão do órgão jurisdicional nacional, que suscita o problema de princípio de saber se um regulamento comunitário válido no momento da sua adopção pode posteriormente tornar-se inválido. Não consideramos que os presentes processos forneçam um contexto adequado para examinar esta questão, que merece uma análise mais pormenorizada do que a que lhe foi dada no caso concreto. Em regra geral, como o Tribunal de Justiça afirmou (32) a legalidade de um acto só pode apreciar-se em função da situação em que foi adoptado. Parece-nos contudo que o legislador comunitário pode, em certas circunstâncias, ser obrigado a revogar ou a alterar um acto para ter em conta a evolução posterior; este poderia, por exemplo, ser o caso se, após a adopção de uma medida, esta começasse a produzir efeitos discriminatórios ou tivesse indiscutivelmente atingido o seu objectivo nada justificando portanto que se continuasse a impor um encargo a particulares.
39 Não estamos no entanto manifestamente em presença desta situação no caso em apreço. O período em causa no processo principal é o exercício de 1990, primeiro ano de aplicação do regulamento do Conselho (33). Além disto, continuando a verificar-se excessos de capacidade nas frotas, como já foi mencionado (v. n.os 27 e 28), o Conselho pode manter medidas que têm por objectivo reduzi-los. Observe-se também que, ao adoptar recentemente os Regulamentos n.º 2819/95 (34) e n.º 2254/96 (35), o Conselho considerou, sem dúvida, que a acção da Comunidade devia essencialmente continuar sob a forma de um programa de desmantelamento baseado na solidariedade entre as empresas e procurou apenas reforçar esta acção prevendo meios financeiros suplementares de origem nacional e comunitária (36).
A alegada violação do princípio da igualdade de tratamento
40 A SAM e H. Stapf alegam que o regulamento do Conselho desrespeita o princípio da igualdade de tratamento em vários aspectos. Em primeiro lugar, este regulamento estabelece uma discriminação face aos proprietários de embarcações alemãs, uma vez que estes já tinham cotizado para um fundo nacional antes da criação do fundo comunitário. Este argumento é manifestamente indefensável. É evidente que seria impossível adoptar normas comunitárias se se tivesse que ter em conta a existência, a natureza e a importância de intervenções nacionais anteriores. Além disto, o próprio conceito de política comum baseia-se na ideia de substituir os regimes nacionais, diferentes uns dos outros, por uma abordagem comum. Em qualquer caso, o quarto considerando do regulamento do Conselho indica que já existiam em «alguns Estados-Membros» sistemas nacionais de desmantelamento das embarcações.
41 Em segundo lugar, a SAM e H. Stapf alegam que o regulamento do Conselho discrimina o sector do transporte por via navegável em benefício dos transportes rodoviários e ferroviários. Não existe no entanto, nenhum elemento que permita pensar que o Conselho cometeu um erro ao considerar que as empresas do sector da navegação interior se encontravam numa situação objectivamente diferente da dos outros sectores de transporte, sendo necessário nesse sector uma acção específica. É evidente que o transporte por via navegável não é totalmente intermutável com outros meios de transporte. Convém particularmente ao transporte rentável de carga voluminosa em longas distâncias. Mas, como depende da rede das vias navegáveis, não apresenta a flexibilidade do caminho-de-ferro nem, sobretudo, do transporte rodoviário. O Conselho concluiu que os excedentes estruturais das frotas que operam na rede de vias navegáveis se verificavam há um certo tempo e considerou que não havia perspectivas de aumento da procura durante os próximos anos; pelo contrário, salientou que a parte desse sector no mercado global continuava a diminuir devido às mutações das indústrias de base que constituem a sua principal clientela (37). Atendendo a este contexto, parece-nos que o Conselho tinha um amplo fundamento para adoptar medidas específicas no sector da navegação interior a fim de absorver os seus excessos de capacidade.
42 Em terceiro lugar, H. Stapf defende que não se justifica excluir os rebocadores do regime de desmantelamento. No entanto, a Comissão explicou nas suas observações escritas, sem contestação, que os rebocadores deixaram há muito tempo de ter um papel importante no sector da navegação interior e que são principalmente utilizados como auxiliares no domínio portuário. Não contribuem portanto para o excesso de capacidades do sector da navegação interior.
43 Em quarto lugar, a SAM queixa-se de que as cotizações são fixadas em função da carga e não têm em conta a taxa de utilização das capacidades de cada embarcação. Este argumento não nos parece convincente. A cotização não é fixada de forma global, mas com base na tonelagem de carga de cada uma das embarcações. Parece-nos que o Conselho podia perfeitamente considerar que uma contribuição destinada a financiar uma redução de carga devia ser calculada em função da parte representada pela tonelagem de uma dada embarcação na capacidade total da frota. A isto acrescenta-se, como salienta a Comissão, que o cálculo da cotização com base na taxa anual de utilização de cada embarcação teria dado lugar a grandes dificuldades administrativas e de supervisão. Quanto ao argumento da SAM de que os beneficiários do programa de desmantelamento são essencialmente as grandes companhias de navegação que reinvestem os prémios de desmantelamento na construção de novas embarcações, parece-nos perfeitamente compreensível que a Comissão tenha tido dificuldades em seguir o raciocínio. Ao impor aos proprietários de novas embarcações a obrigação de pagar para o fundo de desmantelamento em causa uma contribuição especial num montante igual ao do prémio do desmantelamento para uma tonelagem equivalente à da nova embarcação, o regulamento evita que a entrada de novas embarcações no mercado ponha o regime em perigo (38).
44 Finalmente, a SAM e H. Stapf alegam que o programa de desmantelamento desfavorece-os relativamente aos seus concorrentes dos Países Baixos e dos países da Europa de Leste. É difícil ver em que medida o programa de desmantelamento pode desfavorecer os proprietários das embarcações alemãs relativamente aos seus concorrentes nos outros Estados-Membros, uma vez que estes estão também sujeitos à obrigação de cotizar para um fundo de desmantelamento. Pode acrescentar-se que, ao alegar na audiência que as empresas neerlandesas recebiam diversas formas de auxílios da parte do Estado, a SAM formulou uma observação cuja pertinência para efeitos da questão da validade do programa de desmantelamento nos escapa.
45 É exacto que as empresas comunitárias podem eventualmente ser desfavorecidas relativamente a concorrentes estabelecidos em Estados não membros, cujas embarcações não estão registadas num Estado-Membro, pelo que não estão sujeitos ao regime comunitário de desmantelamento. É seguramente desejável que a Comunidade se esforce, nesse caso, por celebrar acordos com os países terceiros para evitar que medidas de intervenção como as em apreço possam ser postas em causa. Além disto, o último considerando do regulamento indica que é desejável que a Suíça adopte medidas análogas e afirma que este país se mostrou disposto a adoptar essas medidas. No entanto, é manifesto que a falta de celebração de acordos com os países terceiros em causa não pode invalidar medidas de intervenção unilateralmente adoptadas pela Comunidade. Em qualquer caso, os documentos de 8 de Dezembro de 1994 do ministro federal dos Transportes mostram que as frotas alemã e neerlandesa repartem 88% do tráfego total das vias navegáveis alemãs. As empresas neerlandesas são visivelmente as concorrentes mais importantes das empresas alemãs, uma vez que representam 43% do mercado (contra 45% para as empresas alemãs).
A alegada violação dos direitos fundamentais
46 A SAM e H. Stapf alegam que os regulamentos em causa violam os seus direitos fundamentais e invocam mais especialmente o direito de não ser objecto de discriminações, o direito de propriedade e o livre exercício das actividades profissionais.
47 Está perfeitamente estabelecido que o respeito pelos direitos fundamentais faz parte dos princípios gerais de direito comunitário e que, ao assegurar o respeito desses direitos, o Tribunal de Justiça tem em conta tradições constitucionais dos Estados-Membros e as convenções internacionais, nomeadamente a Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que reveste especial importância quanto a isto. O artigo F, n.º 2, do Tratado da União Europeia, que afirma que a União respeitará os direitos fundamentais tal como os garante a convenção e tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros, enquanto princípios gerais do direito comunitário, consagra no Tratado a jurisprudência do Tribunal de Justiça (39).
48 No entanto, pelas razões já indicadas, consideramos que no caso em apreço não existe qualquer violação à proibição de discriminação. Além disto, tratando-se do direito de propriedade e do livre exercício das actividades profissionais, o Tribunal de Justiça afirmou o seguinte:
«... Esses princípios não se apresentam, contudo, como prerrogativas absolutas, mas devem ser tomados em consideração relativamente à sua função na sociedade. Por conseguinte, podem ser impostas restrições ao exercício do direito de propriedade e ao livre exercício das actividades profissionais, nomeadamente no âmbito de uma organização comum de mercado, na condição de essas restrições corresponderem efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituírem, relativamente ao objectivo prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância dos direitos assim garantidos» (40).
49 Como indica a Comissão, as disposições comunitárias em causa foram adoptadas no âmbito da política comum dos transportes para realizar objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade. A obrigação de contribuição relativamente modesta imposta aos proprietários de embarcações pode dificilmente ser considerada como uma intervenção desmedida e intolerável que viole a própria substância dos seus direitos.
Conclusão
50 Somos portanto da opinião que convém responder da seguinte forma às questões submetidas pelo Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen:
«A análise das questões examinadas não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento (CEE) n.º 1101/89 do Conselho, de 27 de Abril de 1989, relativo ao saneamento estrutural da navegação interior, e dos Regulamentos (CEE) n.º 1102/89 da Comissão, de 27 de Abril de 1989, que estatui determinadas normas de execução do Regulamento (CEE) n.º 1101/89, e (CEE) n.º 3685/89, de 8 de Dezembro de 1989, que altera o Regulamento (CEE) n.º 1101/89.»
(1) - JO L 116, p. 25. Desde então, este regulamento foi alterado pelos Regulamentos do Conselho (CEE) n.º 3572/90 (JO L 353, p. 12), (CE) n.º 844/94 (JO L 98, p. 1), (CE) n.º 3314/94 (JO L 350, p. 8), (CE) n.º 2819/95 (JO L 292, p. 7) e (CE) n.º 2254/96 (JO L 304, p. 1), bem como pelos Regulamentos da Comissão (CE) n.º 2812/94 (JO L 298, p. 22) e (CE) n.º 2310/96 (JO L 313, p. 8). Estas alterações não são directamente pertinentes no caso em apreço.
(2) - Artigo 3.º
(3) - Artigo 4.º
(4) - Artigo 5.º
(5) - Artigo 6.º, n.º 1.
(6) - Artigo 6.º, n.º 3.
(7) - Artigo 6.º, n.º 4.
(8) - Artigo 6.º, n.º 7.
(9) - Artigo 8.º, n.º 1.
(10) - Artigo 10.º, n.º 4.
(11) - Regulamento que estatui determinadas normas de execução do Regulamento n.º 1101/89 (JO L 116, p. 30).
(12) - Regulamento que altera o Regulamento n.º 1102/89 (JO L 360, p. 20), que foi, entretanto, alterado também pelos Regulamentos (CEE) n.º 317/91 (JO L 37, p. 27), (CEE) n.º 3690/92 (JO L 374, p. 22), (CE) n.º 3433/93 (JO L 314, p. 10), (CE) n.º 3039/94 (JO L 322, p. 11) e (CE) n.º 2326/96 (JO L 316, p. 13). Estas alterações não são directamente pertinentes no caso em apreço.
(13) - Artigo 1.º, n.º 1.
(14) - Artigo 1.º, n.º 2.
(15) - Artigo 6.º, n.º 2.
(16) - Artigo 6.º, n.º 3.
(17) - Artigo 6.º, n.º 4.
(18) - Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt und Beschluss des Bundeskabinetts e declaração do ministro federal dos Transportes sobre o Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt, ambos datados de 8 de Dezembro de 1994.
(19) - Acórdão de 1 de Junho de 1995, Teirlinck (C-414/93, Colect., p. I-1339); acórdão de 30 de Janeiro de 1997, Wiljo (C-178/95, Colect., p. I-585).
(20) - Acórdão de 5 de Outubro de 1993, Driessen e o. (C-13/92, C-14/92, C-15/92 e C-16/92, Colect., p. I-4751).
(21) - V. Toth, A. G.: The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, vol. I, Oxford 1990, pp. 338 e 339.
(22) - Acórdão de 17 de Dezembro de 1981, Ludwigshafener Walzmuehle e o./Conselho e Comissão (197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Recueil, p. 3211, n.º 37). V. também, por exemplo, acórdãos de 25 de Maio de 1978, Racke (136/77, Recueil, p. 1245, n.º 4, Colect., p. 425); de 12 de Julho de 1979, Itália/Conselho (166/78, Recueil, p. 2575, n.º 14) e de 29 de Outubro de 1980, Roquette Frères/Conselho (138/79, Recueil, p. 3333, n.º 25). V. também, no que se refere às medidas adoptadas no âmbito da política comercial comum, as conclusões do advogado-geral P. Léger, de 26 de Setembro de 1996, nos processos C-150/94, Reino Unido/Conselho e C-284/94, Espanha/Conselho, n.os 89 a 93.
(23) - Acórdão Roquette Frères/Conselho, já referido, n.º 25.
(24) - V., por exemplo, acórdão de 21 de Março de 1955, Países Baixos/Alta Autoridade (6/54, Recueil, p. 201, Colect. 1954-1961, p. 19).
(25) - Acórdão de 28 de Novembro de 1978, Schumalla (97/78, Colect., p. 795, n.º 4).
(26) - Comunicação da Comissão relativa a uma política comum de organização do mercado da navegação interior e respectivas medidas de acompanhamento, COM(95)199 final, n.os 14 e 20.
(27) - Relatório da Comissão sobre os efeitos das medidas de saneamento estrutural da navegação interior introduzidas pelo Regulamento n.º 1101/89, COM(93)553 final.
(28) - V. nota 18.
(29) - Já referido, nota 27.
(30) - V. o segundo considerando do Regulamento n.º 2819/95, já referido, nota 1.
(31) - V., sobre um problema semelhante no âmbito do Tratado CECA, as conclusões do advogado-geral F. Capotorti no acórdão de 18 de Março de 1980, Valsabbia e o./Comissão (154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78 e 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 e 85/79, Recueil, p. 907, n.º 5).
(32) - V., por exemplo, acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão (15/76 e 16/76, Recueil, p. 321, n.º 7).
(33) - Artigo 10.º, n.º 1.
(34) - Já referido, nota 1.
(35) - Já referido, nota 1.
(36) - V. o segundo considerando do Regulamento n.º 2819/95.
(37) - V. primeiro e segundo considerandos do regulamento do Conselho.
(38) - Artigo 8.º, n.º 1.
(39) - V. n.os 32 e 33 do parecer 2/94 e n.os 51 e 52 das nossas conclusões de 30 de Abril de 1996, no acórdão de 30 de Julho de 1996, Bosphorus (C-84/95, Colect., p. I-3953).
(40) - Acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho (C-280/93, Colect., p. I-4973, n.º 78); acórdão Bosphorus, já referido, nota 39, n.º 21.