61992C0065
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F.G. JACOBS
fremsat den 28. januar 1993 (
1
)
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1.
I denne sag har Belgiens Cour de cassation forelagt et præjudicielt spørgsmål om fortolkningen af artikel 3, stk. 1, samt artikel 46 og 51, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (i den kodificerede udgave, der findes i bilag I til Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2.6.1983, EFT L 230, s. 6, herefter benævnt »forordningen«).
2.
Indstævnte i hovedsagen, Levatino, er søn af afdøde Caterina Milazzo. Sagens omstændigheder er ikke tilstrækkeligt belyst af den forelæggende ret, men det fremgår, at Milazzo, der var italiensk statsborger med bopæl i Belgien, havde været berettiget til at modtage en belgisk alderspension for arbejdstagere fra den 1. oktober 1967 og en italiensk alderspension fra den 1. november 1967. I 1972 havde Milazzo ansøgt om den garanterede indkomst i henhold til den belgiske lov af 1. april 1969. Formålet med denne lov er at sikre ældre mennesker uden tilstrækkelige midler en mindsteindkomst. Ifølge loven er ydelsen trangsbestemt og afhænger ikke af tilbagelæggelse af en bestemt forsikringsperiode. Navnlig hedder det i artikel 4, at den garanterede indkomst kun kan ydes efter en undersøgelse af ansøgerens midler, og at enhver anden indkomst, uanset art og oprindelse, som ansøgeren og hans ægtefælle modtager, med visse undtagelser tages i betragtning. Ifølge artikel 10 skal den garanterede indkomst nedsættes med alderdoms-og efterladtepensioner samt enhver anden ydelse, som modtages af ansøgeren eller hans ægtefælle i henhold til en tvungen belgisk eller udenlandsk pensionsordning.
3.
Ved afgørelse af 20. februar 1975 afviste den kompetente belgiske socialsikringsinstitution (Office national des pensions pour travailleurs salariés, herefter benævnt »ONPTS«) Milazzo's ansøgning om garanteret indkomst med den begrundelse, at hun var statsborger i et land, med hvilket Belgien ikke havde indgået nogen overenskomst om gensidighed som krævet i lov af 1. april 1969. Denne afgørelse blev ophævet af Tribunal du travail de Liège ved dom af 23. september 1975. Tribunal du travail baserede navnlig sin dom på Domstolens dom i sag 1/72 (Frilli mod Belgien, Sml. 1972, s. 109). I denne sag fastslog Domstolen angående samme lov, at den garanterede indkomst, der ydes efter en medlemsstats almindelige lovgivning, efter betydningen i Rådets forordning nr. 3 af3. december 1958, som er forløber for forordning nr. 1408/71, hvad angår en vandrende arbejdstager, der har ret til en pension i den pågældende medlemsstat, skal anses for en »ydelse ved alderdom«. Derfor kan udbetalingen af en sådan ydelse til en udenlandsk arbejdstager ikke gøres afhængig af eksistensen af en overenskomst om gensidighed med den medlemsstat, hvori arbejdstageren er statsborger.
4.
Som følge af Tribunal du travail's dom udbetalte ONPTS til Milazzo en garanteret indkomst med virkning fra den 1. januar 1973.1 overensstemmelse med artikel 10 i lov af 1. april 1969 blev størrelsen af den garanterede indkomst beregnet under hensyntagen til størrelsen af de alderspensioner, Milazzo havde krav på. Oprindeligt blev hendes garanterede indkomst fastsat til 20679 BFR pr. år. Den 1. juli 1973 steg den til 34160 BFR pr. år, hvorefter den blev forhøjet i overensstemmelse med belgisk lovgivning, jf. de detaljerede beregninger, der er forelagt af Office national des pensions (efterfølgeren for ONPTS, herefter benævnt »ONP«) som svar på et spørgsmål fra Domstolen. Beregningerne bekræfter ligeledes, at Milazzo faktisk modtog en belgisk pension, således som ONP har anført i sine skriftlige indlæg og i modsætning til visse bemærkninger i Kommissionens skriftlige indlæg.
5.
Efter en forhøjelse af Milazzo's italienske pension som følge af pristalsregulering besluttede ONPTS at beregne hendes garanterede indkomst på ny. Ved en afgørelse, som blev meddelt Milazzo den 6. marts 1984, fik hun at vide, at hendes garanterede indkomst pr. april 1984 ville blive nedsat med 4818 BFR om måneden. Det skal bemærkes, at denne væsentlige nedsættelse beroede på en usædvanlig stor stigning i hendes italienske pension, som øjensynligt skyldtes de italienske bestemmelser om pristalsregulering. ONPTS' afgørelse om at nedsætte Milazzo's garanterede indkomst blev ophævet i en sag anlagt af Milazzo for Tribunal du travail de Liège, som blev fortsat efter hendes død af indstævnte. Dommen blev i det væsentlige stadfæstet af Cour du travail, Liège, i dennes dom af 3. februar 1989. Heri fastslog Cour du travail, at ONPTS skulle udbetale og pristalsregulere den garanterede indkomst i overensstemmelse med forordningens artikel 46 uden hensyntagen til de ændringer i den italienske pension, som skyldes udviklingen i leveomkostningerne. På dette grundlag pålagde Cour du travail ONPTS at betale sagsøgte den endnu ikke betalte garanterede indkomst for perioden fra den 1. april 1984 til den 26. august 1984, datoen for Milazzo's død. ONP indbragte Cour du travails dom for Cour de cassation, som har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»Skal artikel 46 og 51 i forordning (EØF) nr. 1408/71 fortolkes således, at de finder anvendelse i tilfælde af samtidig udbetaling af en alderdomsydelse, som er fastsat i henhold til lovgivningen i én medlemsstat, og en supplerende ydelse til en alderdomsydelse til en arbejdstager, som sikrer en ældre person en indkomst, der er uafhængig af længden af forsikringsperioderne og er fastsat i henhold til lovgivningen i en anden medlemsstat, og kan en sådan anvendelse af de pågældende artilder medføre, at vandrende arbejdstagere stilles bedre end andre arbejdstagere, selv om artikel 3, stk. 1, i nævnte forordning foreskriver ligebehandling af alle medlemsstaternes statsborgere?«
6.
Det skal bemærkes, at den udgave af forordningen, der fandt anvendelse i den pågældende periode, er den, som findes i bilag I til Rådets forordning nr. 2001/83. De senere ændringer til denne forordning og navnlig de substansændringer, der blev gennemført ved Rådets forordning (EØF) nr. 1247/92 af 30. april 1992 (EFT L 136, s. 1), som trådte i kraft den 1. juni 1992, og Rådets forordning (EØF) nr. 1248/92 af 30. april 1992 (EFT L 136, s. 7), der ligeledes trådte i kraft den 1. juni 1992, finder ikke anvendelse i den foreliggende sag.
7.
Forordningens artikel 3, stk. 1, indeholder følgende bestemmelse:
»Personer, der er bosat på en medlemsstats område, og som er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning.«
8.
Artikel 46 og 51 findes i forordningens afsnit III, kapitel 3, som indeholder særlige bestemmelser vedrørende »alderdom og dødsfald (pensioner)« (artikel 44-51). Artikel 44 indeholder de almindelige bestemmelser om fastsættelse af ydelser, når arbejdstageren eller den selvstændige erhvervsdrivende har været omfattet af lovgivningen i to eller flere medlemsstater. I artikel 44, stk. 1 og 2, hedder det:
»1.
Har en arbejdstager eller en selvstændig erhvervsdrivende været omfattet af lovgivningen i to eller flere medlemsstater, fastsættes hans ... ret til ydelser efter bestemmelserne i dette kapitel.
2.
Når arbejdstageren eller den selvstændige erhvervsdrivende har indgivet begæring om fastsættelse af ydelser, skal disse ... fastsættes efter samtlige de lovgivninger, hvoraf den pågældende har været omfattet. Dette gælder dog ikke, hvis den pågældende udtrykkeligt anmoder om, at fastsættelsen af de ydelser ved alderdom, hvortil han måtte have erhvervet ret i medfør af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, stilles i bero.«
I artikel 45, stk. 1, hedder det:
»Såfremt erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser efter en medlemsstats lovgivning er betinget af, at der er tilbagelagt forsikrings-eller bopælsperioder, skal denne medlemsstats kompetente institution i fornødent omfang medregne forsikrings-eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gældende lovgivning.«
9.
Artikel 46 indeholder reglerne for ydelsernes fastsættelse. I artikel 46, stk. 1, hedder det, at såfremt ansøgeren opfylder de i en medlemsstats lovgivning foreskrevne betingelser for at erhverve ret til ydelser, uden at det er nødvendigt at tage hensyn til de forsikrings-eller bopælsperioder, ansøgeren har tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, skal den kompetente institution i denne medlemsstat fastsætte ydelsens størrelse i overensstemmelse med reglerne i den nationale lovgivning. Den nævnte institution skal tillige foretage en beregning af det ydelsesbeløb, man ville have fået ved anvendelse af de i artikel 46, stk. 2, litra a) og b), fastsatte regler om sammenlægning og forholdsmæssig beregning. Af de således beregnede to ydelsesbeløb skal kun det højeste tages i betragtning.
10.
I artikel 46, stk. 2 og 3, hedder det:
»2.
Den kompetente institution i enhver medlemsstat, af hvis lovgivning arbejdstageren eller den selvstændige erhvervsdrivende har været omfattet, anvender følgende regler, såfremt de foreskrevne betingelser for erhvervelse af ret til ydelser kun opfyldes ved anvendelse af artikel 45 ...:
a)
Institutionen beregner det teoretiske beløb for den ydelse, som den pågældende ville kunne gøre krav på, hvis samdige forsikrings-og bopælsperioder, der er tilbagelagt i de medlemsstater, af hvis lovgivning arbejdstageren eller den selvstændige erhvervsdrivende har været omfattet, havde været tilbagelagt i den omhandlede stat og efter den lovgivning, der gælder for den pågældende institution på det tidspunkt, da ydelsen skal fastsættes; såfremt ydelsens beløb efter nævnte lovgivning er uafhængigt af længden af de tilbagelagte perioder, anses dette beløb for det i nærværende litra omhandlede teoretiske beløb.
b)
Institutionen fastsætter derefter det faktiske beløb for ydelsen på grundlag af det i litra a) nævnte teoretiske beløb efter forholdet mellem længden af de forsikrings-eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter den for institutionen gældende lovgivning forud for forsikringsbegivenhedens indtræden, og den samlede længde af de forsikrings-og bopælsperioder, der er tilbagelagt efter lovgivning i alle de berørte medlemsstater forud for forsikringsbegivenhedens indtræden.
...
3.
Med det højeste af de i medfør af stk. 2, litra a), beregnede teoretiske ydelsesbeløb som øvre grænse har den pågældende ret til summen af de efter reglerne i stk. 1 og 2 beregnede ydelser.
For så vidt det i foregående afsnit omhandlede beløb overskrides, skal hver institution, som anvender stk. 1, regulere sin ydelse med et beløb svarende til forholdet mellem den omhandlede ydelses beløb og summen af de i henhold til bestemmelserne i stk. 1 fastsatte ydelser.«
11.
Endelig hedder det i artikel 51:
»1.
Såfremt størrelsen af ydelser i de pågældende medlemsstater ændres med en bestemt procentdel eller et bestemt beløb som følge af stigninger i leveomkostningerne, ændringer i lønniveauet eller andre forhold, som giver anledning til regulering, finder en sådan ændring direkte anvendelse på de ydelser, der er fastsat efter bestemmelserne i artikel 46, uden at der behøver foretages fornyet beregning i henhold til den nævnte artikel.
2.
Derimod skal der, i tilfælde af ændring af reglerne for fastsættelse eller beregning af ydelser, foretages fornyet beregning efter bestemmelserne i artikel 46.«
12.
Det af den nationale ret forelagte spørgsmål omfatter to særskilte delspørgsmål: Det første er, om en ydelse som den i lov af 1. april 1969 fastsatte garanterede indkomst er omfattet af forordningens artikel 46 og 51? I bekræftende fald bliver det næste spørgsmål, om det i henhold til artikel 51 kræves, at en garanteret indkomst, der udbetales til en person, som ligeledes har ret til en pension fra en anden medlemsstat, ikke må nedsættes på grund af stigninger i sidstnævnte pension som følge af pristalsregulering, selv om dette kan medføre, at vandrende arbejdstagere stilles bedre end andre arbejdstagere? Jeg vil behandle de to delspørgsmål i rækkefølge.
13.
Med hensyn til det første delspørgsmål har ONP gjort gældende, at Domstolen i dommen i sagen mellem Frilli og Belgien fastslog, at den garanterede indkomst kun udgør en ydelse ved alderdom for så vidt angår betingelserne for dens udbetaling. Ifølge ONP har Domstolen ikke forestillet sig anvendelsen af bestemmelserne i forordningens afsnit III, kapitel 3, på den garanterede indkomst. ONP hævder, at den i lov af 1. april 1969 fastsatte beregningsmåde for den garanterede indkomst er uforenelig med de regler om sammenlægning og forholdsmæssig beregning, der er indført ved forordningens afsnit III, kapitel 3. Efter ONP's opfattelse indeholder dette kapitel reglerne for fastsættelsen af retten til alderspension, når pensionens størrelse afhænger af længden af de forsikrings-eller bopælsperioder, som ansøgeren har tilbagelagt efter lovgivningen i mere end én medlemsstat, eller når ansøgeren successivt eller skiftevis har været omfattet af lovgivningen i mere end én medlemsstat. Efter lov af 1. april 1969 afhænger retten til en garanteret indkomst derimod ikke af, at der er tilbagelagt en bestemt forsikrings-eller bopælsperiode, men alene af ansøgerens økonomiske ressourcer. ONP konkluderer, at den garanterede indkomst falder uden for artikel 46's anvendelsesområde. Da artikel 51, stk. 1, alene gælder ydelser, der fastsættes efter artikel 46, betyder det ifølge ONP, at den ikke finder anvendelse på den garanterede indkomst.
14.
Efter min opfattelse er disse argumenter ikke overbevisende. Det skal først bemærkes, at ifølge forordningens artikel 4, stk. 1, hvori er opregnet de sociale sikringsgrene, som forordningen omfatter, falder ydelser ved alderdom ind under dens anvendelsesområde [artikel 4, stk. 1, litra c)]. I artikel 4, stk. 2, hedder det, at forordningen finder anvendelse på alle almindelige og særlige sociale sikringsordninger med eller uden bidragspligt. Derimod finder forordningen ikke anvendelse på social forsorg (artikel 4, stk. 4). Som nævnt fastslog Domstolen i dommen i sagen mellem Frilli og Belgien, at den garanterede indkomst, som er en ordning uden bidragspligt af den blandede type (dvs. som har elementer af både social sikring og social bistand), udgør en ydelse ved alderdom i henhold til Rådets forordning nr. 3, der blev afløst af forordning nr. 1408/71. Domstolen udtalte i første afsnit af domskonklusionen:
»Den ’garanterede indkomst’, der ydes efter en medlemsstats almindelige lovgivning om mindstepension til ældre med bopæl i denne stat, skal, hvad angår arbejdstagere ... efter betydningen i forordning nr. 3, som i samme stat har ret til pension, anses for en ’ydelse ved alderdom’ efter betydningen i samme forordnings artikel 2, stk. 1, litra c).«
Det følger af denne dom, at i tilfælde som Milazzo's udgør den garanterede indkomst en ydelse ved alderdom ved anvendelsen af forordningen. Forordningens bestemmelser finder derfor principielt anvendelse på den garanterede indkomst, medmindre en særlig forskrift eller et særligt regelsæt udtrykkeligt eller implicit gør det klart, at den garanterede indkomst ikke er omfattet af forordningens bestemmelser.
15.
Forordningens afsnit III, kapitel 3, indeholder reglerne for alders-og efterladtepensioner. Som påpeget af Kommissionen, hedder det ikke i artikel 44, som indeholder de almindelige bestemmelser om fastsættelse af ydelser, når en arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende har været omfattet af lovgivningen i to eller flere medlemsstater, at kapitlets bestemmelser kun gælder ydelser ved alderdom, hvis størrelse afhænger af, at ansøgeren har tilbagelagt en bestemt forsikrings-eller bopælsperiode. Tværtimod giver sidste punktum i artikel 46, stk. 2, litra a), udtrykkeligt mulighed for, at en ydelse, hvis beløb er uafhængigt af længden af de tilbagelagte forsikrings-eller bopælsperioder, er en ydelse, der beregnes efter artikel 46. Heraf følger i modsætning til, hvad ONP hævder, at en ydelse som den garanterede indkomst er omfattet af forordningens afsnit III, kapitel 3, navnlig artikel 46. Efter min opfattelse ville den modsatte løsning være i strid med artikel 46's ordlyd og formål. Det fremgår klart af Domstolens praksis, at formålet med forordningen er så vidt muligt at fremme den frie bevægelighed for arbejdstagere (jf. f.eks. sag C-227/89, Rönfeldt, Smi. 1991 I, s. 323, præmis 24). Hvis man antager, at ydelser af den blandede type uden bidragspligt, såsom den garanterede indkomst, ikke er omfattet af artikel 46, ville det betyde en væsentlig forringelse af den beskyttelse, som forordningens afsnit III, kapitel 3, skal give vandrende arbejdstagere. Medlemsstaterne ville også have mulighed for at omgå kapitlets bestemmelser ved at indføre ydelser uden bidragspligt.
16.
Derfor må den garanterede indkomst i henhold til den belgiske lov af 1. april 1969 efter min opfattelse anses for omfattet af forordningens artikel 46. Da forordningens artikel 51 finder anvendelse på ydelser, der beregnes efter artikel 46, må artikel 51 også finde anvendelse på den garanterede indkomst.
17.
Inden behandlingen af det andet delspørgsmål i det af den nationale ret forelagte spørgsmål er det vigtigt at afdække virkningerne af, at artikel 51 kan anvendes på den garanterede indkomst. Ifølge Domstolens fortolkning sondres der i artikel 51 mellem to typer sager (jf. navnlig sag 7/81, Sinatra, Sml. 1982, s. 137, sag 104/83, Cinciuolo, Sml. 1984, s. 1285, sag C-85/89, Ravida, Sml. 1990 I, s. 1063, og sag C-93/90, Cassamali, Sml. 1991 I, s. 1401): Der er tale om sager, hvor ændringerne i ydelserne skyldes den almindelige udvikling i modtagerens økonomiske og sociale situation samt er uafhængige af hans personlige forhold, og sager, hvor ændringerne skyldes ændrede regler for enten fastsættelse eller beregning af ydelserne. I det første tilfælde udelukker artikel 51, stk. 1, en ny beregning, mens artikel 51, stk. 2, i det sidste tilfælde kræver en ny beregning. Det er derfor klart, at ONP ifølge artikel 51, stk. 1, ikke kan foretage en fornyet beregning af Milazzo's garanterede indkomst under hensyntagen til stigningen i hendes italienske pension som følge af pristalsregulering.
18.
I det andet delspørgsmål spørges der faktisk om, hvorvidt en gunstigere behandling af vandrende arbejdstagere i forhold til andre arbejdstagere, som den behandling, der følger af anvendelsen af artikel 51 på den garanterede indkomst, er forenelig med ligebehandlingsprincippet i forordningens artikel 3, stk. 1, jf. punkt 7 ovenfor.
19.
ONP har gjort gældende, at udbetaling af den garanterede indkomst til vandrende arbejdstagere, som er berettiget til udenlandske pensioner, uden hensyntagen til stigninger i disse pensioner som følge af pristalsregulering, i strid med artikel 3, stk. 1, vil føre til en forskelsbehandling mellem arbejdstagere, der kun har ret til en belgisk pension, og arbejdstagere, der har ret til en pension fra en anden medlemsstat. Dette skyldes, at pristalsreguleringen af pensionen i det første tilfælde kan føre til en nedsættelse af den garanterede indkomst, mens artikel 51, stk. 1, i det andet tilfælde udelukker en fornyet beregning.
20.
ONP's argument kan ikke accepteres. Forordningens artikel 3, stk. 1, er ifølge sin ordlyd udtrykkeligt undergivet forordningens særlige bestemmelser. Disse omfatter artikel 46 og 51, som ifølge artikel 44, stk. 1, klart alene er rettet mod personer, der har været omfattet af lovgivningen i mere end én medlemsstat, og ikke mod personer, som kun har været undergivet én medlemsstats lovgivning. Jeg må tilføje, at fortolkningen af artikel 51, stk. 1, som forekommer mig at være korrekt, ej heller udgør en tilsidesættelse af noget generelt princip om forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet. Det kan ikke indvendes, at denne fortolkning af artikel 51, stk. 1, fører til forskelsbehandling, idet den stiller den vandrende arbejdstager gunstigere end statsborgerne i værtsmedlemsstaten, da en sådan forskelsbehandling kun kan opstå, såfremt sammenlignelige situationer behandles forskelligt, eller såfremt indbyrdes afvigende situationer behandles på samme måde, uden at der er nogen objektiv begrundelse herfor. Men vandrende arbejdstagere og andre arbejdstagere befinder sig ikke i sammenlignelige situationer: jf. sag 22/77 (Mura, Sml. 1977, s. 1699, præmis 9). Forordningens artikel 3, stk. 1, og forbuddet mod forskelsbehandling som almindeligt retsprincip kan naturligvis ikke hindre en medlemsstat i at yde de foreskrevne ydelser til de af forordningen omfattede personer med den begrundelse, at statsborgere i denne medlemsstat, som ikke er omfattet af forordningen, ikke modtager de samme ydelser. Følgelig kan argumentet om en påstået forskelsbehandling ikke påvirke fortolkningen af artikel 51.
Forslag til afgørelse
21.
Følgelig finder jeg, at Domstolen bør besvare det af Cour de cassation forelagte spørgsmål således:
»Artikel 46 og 51 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, skal fortolkes således, at de finder anvendelse på tildelingen og den fornyede beregning af en ydelse ved alderdom, der udbetales i henhold til en medlemsstats lovgivning, som sikrer en ældre person en indkomst, der er uafhængig af længden af de tilbagelagte forsikringsperioder, f.eks. den garanterede indkomst, som er fastsat i den belgiske lov af 1. april 1969.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.