61973C0143
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J. P. WARNER
VAN 22 NOVEMBER 1973 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De onderhavige prejudiciële zaak is door het Tribunal administratif te Parijs voorgelegd aan het Hof. Het punt dat partijen verdeeld houdt, betreft de omvang van het restitutiebedrag dat verzoekster toekomt wegens exporten naar Algerije van gecondenseerde melk met toegevoegde suiker. De eerste verweerder is het Franse interventiebureau voor, onder meer, melkprodukten; de tweede verweerder is het Franse interventiebureau voor suiker.
Zoals U weet, is de gemeenschappelijke marktordening voor suiker ingesteld bij verordening nr. 1009/67/EEG van de Raad. Deze verordening voorziet onder meer in de jaarlijkse vaststelling van richt-, drempel- en interventieprijzen voor witte suiker, en in de toepassing van heffingen bij invoer en restituties bij uitvoer van suiker; zij bepaalt voorts dat in- en uitvoer slechts kan plaatsvinden na overlegging van een door een Lid-Staat afgegeven in- of uitvoercertificaat. Algemene voorschriften voor de toekenning van deze uitvoerrestituties zijn neergelegd in verordening (EEG) nr. 766/68 van de Raad. Artikel 11, lid 1, van deze verordening bepaalt dat, wanneer de restitutie niet op grond van openbare inschrijvingen is vastgesteld, het op de dag van uitvoer geldende bedrag wordt aangehouden, echter onder het in artikel 11, lid 2, gestelde voorbehoud dat op grond van een bij de aanvraag van een uitvoercertificaat in te dienen verzoek voor een tijdens de geldigheidsduur van het certificaat gerealiseerde uitvoertransactie het op de dag van de indiening van deze aanvraag geldende bedrag van de restitutie wordt toegepast. Artikel 12 luidde — voor de wijziging van het artikel in 1971 — voor zover hier van belang als volgt:
„Wanneer tijdens de periode tussen de bepaling van de restitutie krachtens een openbare inschrijving of krachtens artikel 11, lid 2, en de realisatie van de uitvoertransacties een verandering komt in:
a)
… de interventieprijs voor witte suiker …
wordt de vastgestelde restitutie gecorrigeerd aan de hand van bedoelde wijziging-”
Voor de gemeenschappelijke marktordening in de sector melk en zuivelprodukten waren in verordening (EEG) nr. 804/68 en verordening (EEG) nr. 876/68 van de Raad overeenkomstige bepalingen vastgesteld.
Verordening (EEG) nr. 1098/68 van de Commissie geeft een uitvoerige regeling voor onder andere de vaststelling van het restitutiebedrag bij de uitvoer van uit melk en suiker samengestelde produkten. Volgens artikel 2, lid 1, van deze verordening is de restitutie gelijk aan de som van twee elementen, betrekking hebbend op respectievelijk de hoeveelheid zuivelprodukten en de hoeveelheid toegevoegde saccharose. Artikel 2, lid 2, bepaalt op welke wijze het eerste element moet worden berekend. Dit is in casu niet van belang, omdat de omvang van het „melkelement” van de aan verzoekster toekomende restitutiebedragen niet wordt betwist. Het geschil gaat over de omvang van het „suikerelement”. Artikel 2, lid 3, bepaalt dat dit element wordt berekend door het basisbedrag van de restitutie die op de dag van uitvoer geldt voor de in artikel 1, lid 1, sub d, van verordening nr. 1009/67/EEG bedoelde produkten, te vermenigvuldigen met het saccharosegehalte van het produkt. Artikel 2, lid 3, maakt hierop echter een uitzondering die vóór de wijziging in 1971 luidde als volgt:
„Wanneer de restitutie echter vooraf wordt vastgesteld, wordt uitgegaan van het basisbedrag, bedoeld in de vorige alinea, dat geldt op de dag, waarop de aanvraag van het uitvoercertificaat wordt ingediend, welk bedrag eventueel wordt aangepast aan de hand van de wijziging van de interventieprijs voor witte suiker.”
Onder vigeur van deze Gemeenschapsbepalingen sloot verzoekster in 1970 een contract met de Algerijnse Regering voor de levering aan de regering tegen vaste prijzen van 10 miljoen kg gecondenseerde melk met toegevoegde suiker over een periode die zou lopen tot en met februari 1972. Verzoekster, die geen suikerproducent is en geen opslagfaciliteiten voor grote hoeveelheden suiker heeft, voert aan dat zij bij de aanvaarding van een vaste prijs in de eerste plaats vertrouwde op haar recht op de haar toekomende restitutie die was geprefixeerd naar de datum van afgifte van het uitvoercertificaat, en in de tweede plaats op de verwachting dat het restitutiebedrag overeenkomstig artikel 2, lid 3, automatisch zou worden verhoogd bij een stijging van de suikerprijzen in de Gemeenschap.
Aan het Hof zijn kopieën overgelegd van een ingevuld formulier met — in deel A — verzoeksters aanvraag aan de eerste verweerder voor het benodigde uitvoercertificaat en — in deel B — het certificaat zelf. Beide delen zijn gedagtekend op 29 oktober 1970. Uit dit document blijkt duidelijk dat verzoekster inderdaad heeft gevraagd de restitutie van tevoren vast te stellen en dat dit ook werkelijk is geschied. Het certificaat vermeldt dat het bedrag der restitutie „kan worden aangepast aan de hand van een wijziging van de interventieprijs voor witte suiker”, een duidelijke verwijzing naar artikel 2, lid 3.
Verzoekster was tevreden met het in dat certificaat vastgestelde restitutiebedrag en met de verwachte verhoging daarvan in geval van stijging der suikerprijs. Deze tevredenheid werd echrer aan het wankelen gebracht door de drie in mei 1971 vastgestelde Gemeenschapsverordeningen.
In logische (zij het toevalligerwijs niet in chronologische) volgorde was de eerste hiervan verordening (EEG) nr. 1048/71 van de Raad. Zij bracht een wijziging in artikel 12 van verordening (EEG) nr. 766/68 op grond van de overweging „dat deze regeling te stroef is gebleken; dat derhalve artikel 12 dient te worden gewijzigd om eventueel de mogelijkheid te scheppen dat op passende wijze een aanpassing plaats vindt” en bepaalde vervolgens:
„Artikel 12 van verordening (EEG) nr. 766/68 wordt als volgt gelezen:
„Indien tijdens de periode tussen
—
de datum van indiening van de aanvraag van het uitvoercertificaat vergezeld van een verzoek om de restitutie vooraf vast te stellen, of
—
de datum van het verstrijken van de termijn voor de indiening van de aanbiedingen, wanneer het een op grond van een inschrijving vastgestelde restitutie betreft,
en de datum van uitvoer verandering komt in de op grond van verordening nr. 1009/67/EEG vastgestelde prijzen van suiker of melasse, kan het restitutiebedrag worden aangepast.””
Ik wil hier al dadelijk verzoeksters argument afdoen, dat uit de woorden „kan worden … (aangepast)” zou volgen dat verordening nr. 1048/71 moet worden aangevuld door een nadere verordening en dat de regeling totdien een leemte vertoont waarin slechts valt te voorzien door de veronderstelling dat artikel 12 (oud) van kracht blijft. Deze stelling lijkt mij niet houdbaar. In de eerste plaats kan daartegen het gebruik van het bijwoord „eventueel” in de considerans worden aangevoerd, in de tweede plaats de stellige bewoordingen van het artikel zelf „artikel 12 … wordt als volgt gelezen”, en ten slotte vooral ook het gebruik van het werkwoord „kan”. Ik voor mij twijfel er niet aan dat verordening nr. 1048/71 ten doel had de automatische aanpassing van de restituties volgens artikel 12 (oud) te vervangen door een bevoegdheid tot aanpassing. Aan wie die bevoegdheid werd verleend is één van de vragen die het Hof in deze zaak zal hebben te beantwoorden.
De tweede van de trits verordeningen van mei 1971 was verordening (EEG) nr. 951/71 van de Commissie. Ofschoon zij van oudere datum is dan verordening nr. 1048/71, is zij daarvoor van essentieel belang. Zij verving namelijk artikel 2, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1098/68 door de volgende tekst:
„Wanneer de restitutie echter vooraf wordt vastgesteld, wordt uitgegaan van het basisbedrag, dat geldt op de dag waarop de aanvraag van het uitvoercertificaat wordt ingediend. Wanneer in dit geval in de loop van de periode tussen de dag van de aanvraag van het uitvoercertificaat en de dag van uitvoer een wijziging in de op grond van verordening nr. 1009/67/EEG vastgestelde suikerprijzen intreedt, wordt het bedrag van de restitutie aangepast, voor zover op grond van artikel 12 van verordening (EEG) nr. 766/68 een aanpassing wordt voorzien.”
Ten slotte werden in verordening (EEG) nr. 1061/71 van de Raad de richt- en interventieprijzen voor witte suiker vastgesteld voor het verkoopseizoen ingaande 1 juli 1971. Zij werden op iets hogere bedragen dan het vorige jaar vastgesteld.
Verzoekster vroeg vervolgens verhoging van het restitutiebedrag over haar uitvoertransacties na 1 juli 1971 op grond van het certificaat van 29 oktober 1970. Dit werd door verweerders geweigerd op grond dat de regeling van de automatische aanpassing bij verordening nr. 1048/71 en verordening nr. 951/71 was afgeschaft en geen gebruik was gemaakt van de in artikel 12 (nieuw) gegeven bevoegdheid. Verzoekster stelde daarop beroep in bij het Tribunal administratif te Parijs, omdat verweerders naar haar mening ten onrechte terugwerkende kracht toekenden aan de verordeningen van 1971.
Het Tribunal administratif te Parijs schorste het geding en legde overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag twee vragen aan het Hof van Justitie voor die in hoofdzaak luiden als volgt:
1.
Moet bij uitvoer van onder artikel 2 van verordening nr. 1098/68 vallende produkten na de inwerkingtreding van verordening nr. 1048/71 en verordening nr. 951/71 op grond van een vóór die datum verleend certificaat met prefixatie van het restitutiebedrag, een eventuele aanpassing van het restitutiebedrag plaatsvinden volgens lid 3 (oud) van dat artikel dan wel volgens lid 3, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1048/71 en verordening nr. 951/71?
2.
Is, ongeacht het antwoord op de eerste vraag, een handeling van het bevoegde gezagsorgaan der Gemeenschap nodig, opdat het bevoegde nationale interventiebureau tot bedoelde aanpassing kan overgaan?
Het komt mij voor, dat de eerste vraag wordt beantwoord in 's Hofs arrest in de zaak 1-73, Firma Westzucker GmbH tegen Einfuhr- und Vorratsstelle für Zukker (Jurisprudentie 1973, blz. 723). Verzoekster zag de moeilijkheid waarvoor dit arrest haar stelde en baseerde zich hoofdzakelijk op het verschil met die zaak.
Op het eerste gezicht is het schijnbaar meest voor de hand liggende verschil tussen beide zaken dat in de zaak 1-73 de restitutie op grond van een openbare inschrijving was vastgesteld. Verzoekster heeft zich echter — mijns inziens terecht — niet hierop gebaseerd. Het is duidelijk dat de door het Hof in de zaak 1-73 gevolgde redenering evenzeer van toepassing is op een geval waarin de restitutie op aanvraag van de exporteur vooraf was vastgesteld, als op een geval waarin het op grond van een openbare inschrijving was vastgesteld.
Verzoekster stelde in haar schriftelijke opmerkingen dat met name de tweede alinea van de vijfde overweging van 's Hofs arrest in de zaak 1-73 in casu niet van toepassing was, omdat de betrokken interventieprijs in' de onderhavige zaak wel was gewijzigd. Doch ook in de zaak 1-73 had zich een wijziging in de interventieprijs voorgedaan, en wel precies dezelfde soort wijziging als in ons geval. Wat het Hof in die passage bedoelde te zeggen, was dat toepassing van het gewijzigde artikel 12 op een uitvoercertificaat, afgegeven vóór de datum van wijziging van het artikel, niet meebrengt dat aan die wijziging terugwerkende kracht wordt verleend, indien zowel de betrokken uitvoer als de wijziging der interventieprijs na die datum hebben plaatsgevonden.
Bij de mondelinge behandeling heeft verzoekster nog gewezen op twee andere verschillen.
Ten eerste dat verzoekster zich in de aanvraag van een uitvoercertificaat moest verplichten enerzijds de voor het uitgevoerde produkt geldende Gemeenschapsvoorschriften en anderzijds de ter zake geldende Franse wettelijke voorschriften in acht te nemen, en dat het certificaat zelf vermeldde dat het was afgegeven op grond van verordening (EEG) nr. 804/68 en de nadien vastgestelde verordeningen van de EEG en van de nationale wettelijke regelingen. Verzoekster betoogde dat deze verwijzigingen naar de Franse wetgeving meebrachten dat hier algemene beginselen van Frans recht van toepassing waren, hetgeen niet mogelijk was in zaak 1-73, die afkomstig was uit Duitsland. De aan het Hof voorgelegde vragen zijn evenwel vragen van Gemeenschapsrecht en dat recht is hetzelfde in alle Lid-Staten. In zijn uitspraken over de inhoud van het Gemeenschapsrecht houdt het Hof natuurlijk waar nodig rekening met de beginselen van het recht der Lid-Staten. Alleen in zoverre kan verzoeksters uitvoerige Franse bronvermelding hier relevant zijn. Indien zou blijken dat het Hof een punt daarvan over het hoofd had gezien bij zijn beslissing in de zaak 1-73, dan zou dit geen reden zijn om een onderscheid te maken tussen de onderhavige zaak en zaak 1-73, doch om zaak 1-73 te herzien. Bij bestudering blijkt echter niets van dien aard. Deze Franse bronnen zijn niet relevant, omdat verordening nr. 1048/71 en verordening nr. 951/71 niet strekten tot wijziging van de overeenkomst tussen verzoekster en de Algerijnse Regering en evenmin ten doel hadden verzoekster van enig verkregen recht te beroven. Zij beoogden geenszins het uit hoofde van vroegere exporten aan verzoekster toekomend restitutiebedrag te verlagen.
Het tweede verschil volgens verzoekster is dat de zaak 1-73 betrekking had op de uitvoer van suiker door een suikerhandelaar, terwijl verzoekster geen handelaar is, doch een gebruiker met — zoals ik reeds zeide — slechts beperkte opslagfaciliteiten. Voor verzoekster zou dan ook niet 's Hofs overweging in de zaak 1-73 gelden, dat artikel 12 van verordening nr. 766/68 in de oude versie voor een exporteur evenzeer het risico van verlaging van zijn restitutie als de mogelijkheid van verhoging daarvan' meebracht, evenmin als de overwegingen met betrekking tot artikel 37, lid 2, van verordening nr. 1009/67, waarbij de Raad werd gemachtigd maatregelen te nemen ter voorkoming van een verstoring van de suikermarkt ten gevolge van een wijziging van het prijspeil bij de overgang van het ene verkoopseizoen naar het andere. Verzoekster was door haar contract met de Algerijnse Regering genoodzaakt geweest enkele keren suiker te kopen tegen de op de markt geldende prijs. Het was geheel vanzelfsprekend dat bij daling van deze prijs de haar toekomende restituties overeenkomstige verlagingen ondergingen. Omgekeerd zouden stijgingen van deze prijs haar zonder overeenkomstige verhoging van de restitutie in moeilijkheden brengen.
Voor de vraag of verordening nr. 1048/71 en verordening nr. 951/71 al dan niet van toepassing zijn op uitvoertransacties, die hebben plaatsgevonden nà hun inwerkingtreding op grond van certificaten die voordien waren afgegeven, kan echter noch de aard van het bedrijf van de betrokken exporteur en zeker niet diens individuele opslagruimte beslissend zijn. Het antwoord op deze vraag moet steeds gelijk luiden. Logisch bezien komt ook deze stelling van verzoekster dus eigenlijk erop neer dat geen verschil met zaak 1-73 moet worden gemaakt, maar dat dit arrest moet worden herzien wegens de moeilijkheden die het in verzoeksters geval zou meebrengen.
Naar mijn mening was 's Hofs uitspraak in de zaak 1-73 volkomen juist. Een handelaar kan niet als verkregen recht aanvoeren dat een regeling waarbij hem een vergoeding wordt toegekend voor onbeperkte tijd onveranderd blijft gelden. Risico's zijn immers eigen aan de handel. Een handelaar zal trachten zich daartegen te dekken of in de hoop op grotere winst de risico's aanvaarden. De keuze is aan hem, maar wanneer hij een langlopend contract met vaste prijzen voor de levering van levensmiddelen sluit, neemt hij een overduidelijk risico. Hij is daartoe alleszins gerechtigd, doch dit kan niet samengaan met een onvervreemdbaar recht op vergoeding van schade uit Gemeenschapsmiddelen.
Op grond hiervan ware de eerste vraag van het Tribunal administratif te Parijs te beantwoorden als volgt:
„Indien produkten, vallende onder artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1098/68, na de inwerkingtreding van verordening nr. 1048/71 en verordening nr. 951/71 worden uitgevoerd op grond van een voordien afgegeven uitvoervergunning met prefixatie van het restitutiebedrag, geldt voor een eventuele aanpassing van dat bedrag de bepaling van lid 3 van genoemd artikel, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1048/71 en verordening nr. 951/71.”
Indien dit juist ist, luidt de tweede vraag in feite of de bevoegdheid ingevolge deze aldus gewijzigde bepaling aan de Commissie of aan de nationale interventiebureaus toekomt. Naar mijn mening kan er geen twijfel bestaan over het antwoord op deze vraag.
Ik ben het eens met de mening van Advocaat-Generaal Roemer in de zaak 1-73 dat vóór de wijziging van de bepaling de nationale interventiebureaus zonder voorafgaande handeling van de gezagsorganen der Gemeenschap konden overgaan tot aanpassing der restituties na een verandering van de interventieprijs voor witte suiker. Die aanpassing had destijds een verplicht karakter en was niet meer dan een eenvoudige rekenkundige verrichting.
Gezien de vraagstelling van het Hessisches Finanzgericht in de zaak 1-73, kon noch de Advocaat-Generaal noch het Hof zich uitspreken over de rechtstoestand na de wijziging der bepaling. Het moet echter verschil maken omdat, zoals gezegd, bij die wijziging een bevoegdheid werd geïntroduceerd. Wanneer met gebruikmaking van deze bevoegdheid bepaalde restituties worden verhoogd, brengt dit uitgaven uit de Gemeenschapsmiddelen mede. Bovendien zullen zich bij de uitoefening van die bevoegdheid steeds discrepanties voordoen in de behandeling van handelaren in de verschillende delen der Gemeenschap, tenzij de bevoegdheid in de gehele Gemeenschap uniform wordt uitgeoefend. Daarom acht ik het onvoorstelbaar dat de auteurs van de wijzigingsverordening de bevoegdheid aan de nationale interventiebureaus hebben willen verlenen.
Bijgevolg ware de tweede vraag van het Tribunal administratif te Parijs als volgt te beantwoorden:
„Terwijl vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1048/71 en verordening nr. 951/71 geen voorafgaande handeling van de gezagsorganen der Gemeenschap nodig was opdat de nationale interventiebureaus tot bedoelde aanpassing konden overgaan, is dit ingevolge deze verordeningen wel het geval.”
(
1
)	Vertaald uit het Engels.