62001CC0198_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Εισαγωγή
1 Η παρούσα υπόθεση αφορά το περιεχόμενο μιας παγιωθείσας στο κοινοτικό δίκαιο αρχής, της επονομαζόμενης «State action defence» (παρέκκλιση βασιζόμενη στην κρατική δραστηριότητα). Δυνάμει της αρχής αυτής, οι επιχειρήσεις που κατηγορούνται ότι παρέβησαν τους κανόνες ανταγωνισμού των άρθρων 81 ΕΚ ή 82 ΕΚ μπορούν να προβάλλουν το γεγονός ότι η συμπεριφορά τους δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων αυτών όταν η συμπεριφορά αυτή επιβλήθηκε από την εθνική νομοθεσία ή όταν το ίδιο το εθνικό νομικό πλαίσιο εξάλειψε κάθε δυνατότητα ανταγωνιστικής συμπεριφοράς εκ μέρους των.
2 Στην προκειμένη περίπτωση, τίθεται κυρίως το ζήτημα αν το κοινοτικό δίκαιο εξουσιοδοτεί, ή ακόμη υποχρεώνει, μια εθνική αρχή ανταγωνισμού η οποία διεξάγει έρευνα σχετικά με τη συμπεριφορά ορισμένων επιχειρήσεων να μην εφαρμόσει - λόγω του ότι αυτή είναι ασυμβίβαστη προς τη Συνθήκη - την εθνική νομοθεσία η οποία επιβάλλει στις εν λόγω επιχειρήσεις να υιοθετούν συμπεριφορά θίγουσα τον ανταγωνισμό και, επομένως, να καταργεί - αναδρομικά και/ή για το μέλλον - την ασυλία της οποίας άλλως θα ετύγχαναν βάσει της παρεκκλίσεως που βασίζεται στην κρατική δραστηριότητα. Τίθεται επίσης το πρόβλημα αν το εθνικό νομικό πλαίσιο το οποίο παρεμποδίζει σημαντικά τον ανταγωνισμό αφήνει περιθώριο για αυτόβουλη συμπεριφορά εκ μέρους των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων που μπορούσε να περιορίσει ακόμη περισσότερο τον ανταγωνισμό στη σχετική αγορά.
3 Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν σε διαδικασία στην οποία ένα κονσόρτσιουμ Ιταλών παραγωγών σπίρτων αμφισβητεί την απόφαση της ιταλικής αρχής ανταγωνισμού, της Autoritΰ Garante della Concorrenza e del Mercato (στο εξής: Autoritΰ Garante ή Αρχή), στην οποία η τελευταία έκρινε ότι η νομοθεσία με την οποία ιδρύθηκε το κονσόρτσιουμ και διέπει τη λειτουργία του είναι αντίθετη προς τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ, διαπίστωσε ότι το κονσόρτσιουμ και τα μέλη του είχαν παραβεί το άρθρο 81 ΕΚ λόγω της κατανομής των ποσοστώσεων παραγωγής, και διέταξε το κονσόρτσιουμ και τα μέλη του να παύσουν τις διαπιστωθείσες παραβάσεις.
Η νομοθεσία που διέπει την παραγωγή και την πώληση σπίρτων στην Ιταλία
4 Με το βασιλικό διάταγμα 560 της 11ης Μαρτίου 1923 (στο εξής: βασιλικό διάταγμα), ο Ιταλός νομοθέτης καθιέρωσε ένα νέο σύστημα για την παραγωγή και την πώληση σπίρτων, ιδρύοντας ένα κονσόρτσιουμ ημεδαπών παραγωγών σπίρτων, το Consorzio Industrie Fiammiferi (στο εξής: CIF ή κονσόρτσιουμ) και αναθέτοντας σ' αυτό το φορολογικό μονοπώλιο (όσον αφορά την είσπραξη και την καταβολή ενός εμμέσου φόρου επί των σπίρτων) και το εμπορικό μονοπώλιο (όσον αφορά το αποκλειστικό δικαίωμα παραγωγής και πωλήσεως σπίρτων για την ιταλική αγορά). Βάσει του συστήματος αυτού, το Δημόσιο είχε την ευθύνη καθορισμού της λιανικής τιμής πωλήσεως των σπίρτων, ενώ το CIF είχε την ευθύνη κατανομής των ποσοστώσεων παραγωγής μεταξύ των μελών του.
5 Με την πάροδο του χρόνου, το σύστημα αυτό υπήρξε αντικείμενο σημαντικών τροποποιήσεων, οι οποίες κατέστησαν δυνατή τόσο την πρόσβαση στο κονσόρτσιουμ (επιτρέποντας την προσχώρηση νέων μελών, υπό τη μόνη προϋπόθεση ότι είχαν άδεια για την παραγωγή σπίρτων) όσο και στην αγορά (επιτρέποντας τόσο την παραγωγή σπίρτων εκ μέρους επιχειρήσεων μη μελών του κονσόρτσιουμ και τις εισαγωγές προελεύσεως άλλων κρατών μελών). Πάντως, ορισμένες σημαντικές πτυχές του συστήματος εξακολουθούν να υπάρχουν.
6 Βάσει του άρθρου 4 της συμβάσεως, όπως αυτή ίσχυε τελευταία, μεταξύ του CIF και του ιταλικού Δημοσίου (1) (στο εξής: σύμβαση του 1992), που διέπει τη λειτουργία του κονσόρτσιουμ, οι ποσοστώσεις παραγωγής πρέπει ακόμη να κατανέμονται πάντοτε μεταξύ των επιχειρήσεων μελών από μια ειδική επιτροπή (στο εξής: επιτροπή του άρθρου 4), η οποία διορίζεται από το διοικητικό συμβούλιο του κονσόρτσιουμ. Η επιτροπή αυτή, συγκείμενη από τρεις εκπροσώπους των επιχειρήσεων μελών και έναν εκπρόσωπο του κονσόρτσιουμ, προεδρεύεται από υπάλληλο των Monopoli di Stato (στο εξής: διοίκηση των κρατικών μονοπωλίων) και αποφασίζει κατά πλειοψηφία. Οι αποφάσεις της κοινοποιούνται προς έγκριση, στη διοίκηση των κρατικών μονοπωλίων. Εξάλλου, ορισμένες πράξεις, περιλαμβανομένων και των εκχωρήσεων των ποσοστώσεων, πρέπει να κοινοποιούνται, προς έγκριση, στο Υπουργείο Οικονομικών. Το καταστατικό του CIF προβλέπει ότι οι ποσοστώσεις παραγωγής πρέπει να κατανέμονται «λαμβάνοντας υπόψη το υφιστάμενο ποσοστό». Η τήρηση των ποσοστώσεων αυτών ελέγχεται από άλλη επιτροπή (στο εξής: επιτροπή CIF), συγκείμενη από τρία μέλη που διορίζονται από το διοικητικό συμβούλιο του κονσόρτσιουμ, το οποίο προτείνει, στην αρχή κάθε έτους, στη διεύθυνση του κονσόρτσιουμ το πρόγραμμα παραδόσεων σπίρτων εκ μέρους των μελών του κονσόρτσιουμ.
7 Η σύμβαση του 1992 δεν τροποποίησε σημαντικά τις πτυχές του συστήματος που αφορούσαν τον καθορισμό των τιμών. Με το διάταγμα νομοθετικού περιεχομένου 331 της 30ής Αυγούστου 1993 (2) (στο εξής: διάταγμα 331), ο Ιταλός νομοθέτης θέσπισε ωστόσο νέους κανόνες σχετικά με τους ειδικούς και άλλους εμμέσους φόρους. Το άρθρο 29 του νομοθετικού αυτού διατάγματος προβλέπει ότι ο παραγωγός και ο εισαγωγέας είναι άμεσα υπόχρεοι για την καταβολή του ειδικού φόρου. Κατά το αιτούν δικαστήριο, ο κανόνας αυτό κατάργησε το φορολογικό μονοπώλιο του κονσόρτσιουμ. Όσον αφορά το εμπορικό μονοπώλιο, φαίνεται ότι καταργήθηκε από το 1983, όταν ήρθη η απαγόρευση προς τις επιχειρήσεις μέλη του κονσόρτσιουμ να παράγουν και να πωλούν σπίρτα στην Ιταλία. Ωστόσο, η συμμετοχή στο κονσόρτσιουμ εξακολουθούσε να είναι υποχρεωτική τουλάχιστον έως την κατάργηση του φορολογικού μονοπωλίου το 1993. Πάντως, διίστανται οι γνώμες ως προς τον υποχρεωτικό ή εκούσιο χαρακτήρα που ενέχει, ακόμη και μετά την ημερομηνία αυτή, η συμμετοχή στο CIF για τους παραγωγούς σπίρτων οι οποίοι ήσαν ήδη μέλη πριν από το τέλος του φορολογικού μονοπωλίου.
Η απόφαση της Autoritΰ Garante
8 Πριν το 1996, η Autoritΰ Garante είχε μόνον αρμοδιότητα να εφαρμόζει το ιταλικό δίκαιο του ανταγωνισμού, αποκλειομένου του κοινοτικού δικαίου του ανταγωνισμού. Πάντως, από της ενάρξεως ισχύος του νόμου 52 της 6ης Φεβρουαρίου 1996 (στο εξής: νόμος 52/1996), έχει επίσης αρμοδιότητα να εφαρμόσει τα άρθρα 81, παράγραφος 1, ΕΚ και 82 ΕΚ.
9 Επιληφθείσα καταγγελίας, που προερχόταν από ένα Γερμανό παραγωγό σπίρτων ο οποίος προέβαλε ότι αντιμετώπιζε δυσχέρειες στη διανομή των προϋόντων του στην ιταλική αγορά, η Autoritΰ Garante άρχισε έρευνα τον Νοέμβριο του 1998 προκειμένου να εξακριβώσει αν υπήρχε παράβαση των άρθρων 81 ΕΚ και 82 ΕΚ. Το αντικείμενο της έρευνας διευρύνθηκε λίγο μετά προκειμένου να καλύψει, μεταξύ άλλων, τη συμφωνία που επήλθε μεταξύ του CIF και ενός από τους κυριότερους Ευρωπαίους παραγωγούς σπίρτων, τη Swedish Match SA, βάσει της οποίας το CIF αναλάμβανε να αγοράζει από τη Swedish Match SA ποσότητα σπίρτων αντιστοιχούσα σε ποσόστωση προσδιοριζόμενη εκ των προτέρων για την ιταλική εθνική κατανάλωση.
10 Στις 13 Ιουλίου 2000, η Αρχή έλαβε την οριστική της απόφαση. Διαπίστωσε ότι οι συμπεριφορές των επιχειρηματιών που δραστηριοποιούνταν στην ιταλική αγορά σπίρτων, μολονότι οφείλονταν κατά τρόπο λίγο ή πολύ άμεσο στο νομικό πλαίσιο που ρύθμιζε τον τομέα από της εκδόσεως του βασιλικού διατάγματος, ωστόσο ήσαν επίσης εν μέρει ο καρπός αυτόβουλων οικονομικών επιλογών.
11 Επομένως, διέκρινε τη συμμετοχή στο κονσόρτσιουμ των επιχειρήσεων μελών πριν την έναρξη ισχύος του διατάγματος 331 το 1994 και τη μεταγενέστερη από την ημερομηνία αυτή συμμετοχή.
12 Αφού παρατήρησε ότι το διάταγμα αυτό, καθώς και η σύμβαση του 1992 είχαν εξαλείψει de facto το φορολογικό και το εμπορικό μονοπώλιο του κονσόρτσιουμ, η Αρχή συνήγαγε ότι, από το 1994, η συμμετοχή στο CIF δεν ήταν υποχρεωτική αλλά εκούσια (3) και ότι οι συμπεριφορές των μελών του έπρεπε κατά συνέπεια να θεωρηθούν ως ο καρπός αυτόβουλων οικονομικών επιλογών για τις οποίες τα μέλη αυτά μπορούσαν να θεωρηθούν ως υπέχοντα ευθύνη.
13 Αντιθέτως, όσον αφορά την προγενέστερη του 1994 περίοδο, η ανάλυση ήταν περισσότερο περίπλοκη. Περιορίζοντας και ελέγχοντας την παραγωγή και τις πωλήσεις στην αγορά, το ίδιο το νομικό πλαίσιο είχε περιορίσει τον ανταγωνισμό. Επιπλέον, επιφορτίζοντας το CIF με την κατανομή των ποσοστώσεων παραγωγής μεταξύ των μελών του, είχε επιβάλει στο CIF τη λήψη αποφάσεων αντίθετων προς το άρθρο 81, παράγραφος 1, ΕΚ.
14 Συνεπώς, η Autoritΰ Garante έκρινε ότι: i) πριν το 1994, το νομικό πλαίσιο, στο μέτρο που επέβαλλε τη συμμετοχή στο κονσόρτσιουμ με σκοπό την παραγωγή και την πώληση σπίρτων στην Ιταλία, συνιστούσε τη «νόμιμη κάλυψη» («copertura legale») για συμπεριφορές (του CIF και των μελών του) οι οποίες άλλως απαγορεύονταν· ii) αυτό το νομικό πλαίσιο έπρεπε να «μην εφαρμοστεί από κανένα δικαστήριο ή δημόσια διοίκηση», εφόσον ήταν αντίθετο προς τα άρθρα 3, στοιχείο ζζ, ΕΚ, 10 ΕΚ και 81, παράγραφος 1, ΕΚ, και ότι iii) αυτή η μη εφαρμογή «συνεπαγόταν» («implicherebbe») την κατάργηση της νόμιμης καλύψεως.
15 Η Αρχή ανέφερε εν συνεχεία ότι, «εν πάση περιπτώσει», δηλαδή ανεξάρτητα από οποιαδήποτε αποτίμηση σχετικά με την επίπτωση του ισχύοντος νομικού πλαισίου, η συμπεριφορά των μελών του CIF και, ειδικότερα, η εξουσία να κατανέμουν την παραγωγή μεταξύ αυτών, μπορούσε να εκτιμηθεί ενόψει του άρθρου 81 ΕΚ. Παρατήρησε έτσι ότι τα ετήσια προγράμματα που ετοίμαζε η επιτροπή CIF και η διεύθυνση του κονσόρτσιουμ, με τα οποία καθόριζε τη συνολική παραγωγή και τις ατομικές ποσοστώσεις των μελών, ήσαν αντίθετα προς το άρθρο 81, παράγραφος 1, ΕΚ. Εξάλλου, η εφαρμογή του άρθρου 81, παράγραφος 1, ΕΚ στη λειτουργία της επιτροπής του άρθρου 4 δεν μπορούσε να αποκλειστεί διότι, παρά το ότι το άρθρο 4 της συμβάσεως του 1992 περιελάμβανε την υποχρέωση κατανομής της παραγωγής, δεν διευκρίνιζε ούτε τα κριτήρια ούτε τις σχετικές προς τούτο διαδικασίες. Στοιχεία όπως η σύνθεση της επιτροπής του άρθρου 4, το γεγονός ότι η επιτροπή αυτή αποφάσιζε κατά πλειοψηφία και το ίδιο το περιεχόμενο των αποφάσεων, που ανταποκρινόταν προφανώς στα αιτήματα που διατύπωναν οι εκπρόσωποι της βιομηχανίας, όλα δείχνουν ότι οι αποφάσεις ήταν ευθύνη του CIF και, ειδικότερα, των μελών του. Τέλος, το γεγονός ότι όλες οι αποφάσεις κατανομής της παραγωγής κοινοποιούνταν στο ιταλικό Δημόσιο και εγκρίνονταν από αυτό δεν εμποδίζει την εφαρμογή του δικαίου του ανταγωνισμού (4).
16 Η Αρχή εξέτασε τότε το αν τα κριτήρια που εφάρμοσε το CIF για την κατανομή των ποσοστώσεων παραγωγής μπορούσαν όντως να περιορίσουν τον ανταγωνισμό πέραν του ότι προέκυπτε ήδη από τις υποχρεώσεις που επέβαλε ο ιταλικός νόμος. Η αναφορά σε «παραδοσιακές» ποσοστώσεις και η επανάληψη ανταλλαγών και εκχωρήσεων ποσοστώσεων μεταξύ παραγωγών, που ευνοούσαν το πάγωμα των θέσεων στην αγορά και την επιβίωση μη αποτελεσματικών επιχειρήσεων, καθώς και, τελευταία, η δέσμευση των μελών να μειώσουν τις αντίστοιχες ποσοστώσεις τους παραγωγής προκειμένου να εξασφαλίσουν στον κυριότερο αλλοδαπό ανταγωνιστή μια ποσόστωση για τις εισαγωγές του, δημιούργησαν περιορισμούς του ανταγωνισμού πέραν εκείνων που οφείλονταν ήδη στη νόμιμη υποχρέωση κατανομής των ποσοστώσεων παραγωγής. Το περιθώριο εκτιμήσεως που απέλαυε το CIF κατά την εκτέλεση των καθηκόντων που του ανατέθηκαν εκ του νόμου έπρεπε να είχαν χρησιμοποιηθεί κατά τρόπο που να μην περιορίσουν ακόμη περισσότερο τον υφιστάμενο ανταγωνισμό. Η έρευνα αποκάλυψε κατά συνέπεια ότι οι συμπεριφορές που υιοθέτησε το CIF και τα μέλη του εμπίπτουν στο άρθρο 81, παράγραφος 1, στοιχεία ββ και γγ, ΕΚ, που απαγορεύει τις συμφωνίες οι οποίες συνίστανται, αντιστοίχως, «στον περιορισμό ή στον έλεγχο της παραγωγής, της διαθέσεως, της τεχνολογικής αναπτύξεως ή των επενδύσεων» και στην «κατανομή των αγορών ή των πηγών εφοδιασμού».
17 Για τους λόγους αυτούς, η Autoritΰ Garante έκρινε μεταξύ άλλων ότι:
«α) η ύπαρξη και η δραστηριότητα του CIF, όπως διέπονται από το βασιλικό διάταγμα 560/1923 και από τη συνημμένη σ' αυτό σύμβαση, όπως αυτή τροποποιήθηκε τελευταία με την απόφαση της 5ης Αυγούστου 1982, αντιβαίνουν προς τα άρθρα 3, παράγραφος 1, στοιχείο ζζ, ΕΚ, 10 ΕΚ και 81, παράγραφος 1, ΕΚ, στο μέτρο που έως το 1994 επέβαλλαν και από της ημερομηνίας αυτής επέτρεψαν και διευκόλυναν συμπεριφορές του CIF και των επιχειρήσεων μελών αντίθετες προς τον ανταγωνισμό κατά παράβαση του άρθρου 81, παράγραφος 1, ΕΚ·
β) εν πάση περιπτώσει, το CIF και οι επιχειρήσεις μέλη έλαβαν αποφάσεις μονοπωλιακού χαρακτήρα και προέβησαν σε συμφωνίες οι οποίες, εφόσον απέβλεπαν στον καθορισμό των λεπτομερειών και των μηχανισμών κατανομής μεταξύ αυτών των επιχειρήσεων παραγωγής σπίρτων τα οποία διέθετε στο εμπόριο το ίδιο το CIF κατά τρόπο περιορίζοντα τον ανταγωνισμό πέραν του ό,τι επέτρεπε η σχετική νομοθεσία, συνιστούν περιπτώσεις νοθεύουσες τον ανταγωνισμό, κατά παράβαση του άρθρου 81, παράγραφος 1, ΕΚ·
γ) το CIF και η Swedish Match Sa συνήψαν συμφωνία, αποβλέπουσα στην κατανομή της παραγωγής σπίρτων και στην από κοινού διανομή των σπίρτων αυτών μέσω του CIF, που συνιστά περίπτωση νοθεύσεως του ανταγωνισμού, κατά παράβαση του άρθρου 81, παράγραφος 1, ΕΚ·
[...]
ε) το CIF, οι επιχειρήσεις μέλη και η επιχείρηση Swedish Match οφείλουν να παύσουν την εφαρμογή της συμφωνίας και τη συνέχιση των παραβάσεων που διαπιστώθηκαν και να απέχουν από κάθε σύμπραξη που μπορεί να έχει αντικείμενο ή αποτέλεσμα ανάλογο με το διαπιστωθέν·
[..]»
Η διαδικασία της κύριας δίκης και η διάταξη περί παραπομπής
18 Το CIF προσέφυγε ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale del Lazio ζητώντας να ακυρωθεί η απόφαση της Αρχής.
19 Ενώπιον του δικαστηρίου αυτού, το CIF προέβαλε μεταξύ άλλων τους εξής λόγους, οι οποίοι αμφισβητήθηκαν από την Αρχή:
1) Η αρχή δεν μπορούσε να ελέγξει το κύρος των διατάξεων που θέσπισε το ιταλικό Δημόσιο, όπως αντιθέτως το έπραξε για τους σκοπούς του σημείου αα του διατακτικού της αποφάσεως. Δεν είχε προς τούτο εξουσία ούτε εκ του νόμου 52/1996 ούτε βάσει της αρχής της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου. Η αρχή αυτή αποτελεί τη βάση μόνο για τη μη εφαρμογή παρεμπιπτόντως του εθνικού δικαίου και όχι για τον άμεσο έλεγχο του συμβατού του εθνικού δικαίου προς το κοινοτικό δίκαιο.
2) Η Αρχή προέβη σε εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 29 του διατάγματος 331 το οποίο δεν μετέβαλε τον υποχρεωτικό χαρακτήρα της συμμετοχής στο CIF. Η συμπεριφορά των μελών του CIF, έστω και μεταγενέστερη της ενάρξεως ισχύος της διατάξεως αυτής, δεν μπορούσε κατά συνέπεια να αποδοθεί σε οικονομικές επιλογές οι οποίες έγιναν με πλήρη ανεξαρτησία και η διάκριση στην οποία προέβη η Αρχή μεταξύ της περιόδου πριν και μετά την έναρξη ισχύος του εν λόγω διατάγματος ήταν αβάσιμη.
3) Η Αρχή προέβη σε εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 81 ΕΚ αφού η νόμιμη υποχρέωση καθορισμού των ποσοστώσεων παραγωγής δημιούργησε ήδη, αφεαυτής, κατάσταση ικανή να εξαλείψει εκ των προτέρων κάθε δυνατότητα ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων μελών του CIF, ανεξάρτητα από τα κριτήρια που ήταν δυνατόν να εφαρμοστούν συγκεκριμένα για τον καθορισμό των ποσοστώσεων. Κάθε περιορισμός του ανταγωνισμού που προκύπτει από τον καθορισμό των ποσοστώσεων παραγωγής δεν μπορεί, κατά συνέπεια, να αποδοθεί στο CIF και στις επιχειρήσεις μέλη του.
20 Μολονότι θεωρεί ότι, βάσει της αρχής της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου, όχι μόνον τα εθνικά δικαστήρια αλλά και οι διοικητικές αρχές όφειλαν κανονικά να μην εφαρμόσουν εθνική νομοθεσία αντίθετη προς τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ, το Tribunale amministrativo regionale αμφιβάλλει ωστόσο αν, υπό τις ειδικές περιστάσεις της παρούσας υποθέσεως, η Αρχή είχε την εξουσία να μην εφαρμόσει τη νομοθεσία που διέπει το CIF. Συγκεκριμένα, κατά τη γνώμη του, η μη εφαρμογή έγινε κατά την άσκηση της κατασταλτικής εξουσίας («potestΰ repressiva») της Αρχής. Εξάλλου, οι επίμαχες διατάξεις δεν εφαρμόστηκαν in malam partem, δηλαδή κατά τρόπο δυσμενή για τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις. Κατά το αιτούν δικαστήριο, σε μια τέτοια κατάσταση i) η μη εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας δεν συνιστά βάση για τη διασφάλιση της προστασίας των δικαιωμάτων που οι πολίτες αντλούν από το κοινοτικό δίκαιο, ii) οι επιχειρήσεις «που καλύπτονται» από την εν λόγω νομοθεσία μπορεί να ενήργησαν καλοπίστως, iii) η μη εφαρμογή in malam partem κατά την άσκηση μιας κατασταλτικής εξουσίας μπορούσε να προσκρούσει στην αρχή της ασφαλείας δικαίου, και iv) για να μη διατρέχουν τον κίνδυνο να αποτελέσουν αντικείμενο κυρώσεων ή, εν πάση περιπτώσει, έρευνας εκ μέρους της Αρχής, οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις δεν είχαν άλλη λύση από το να αρνηθούν, με δική τους πρωτοβουλία, να εκπληρώσουν μια υποχρέωση επιβαλλόμενη από την εθνική νομοθεσία, πράγμα που φαίνεται προβληματικό ενόψει όλων των κινδύνων και των αμφιβολιών που είναι συναφείς με μια τέτοια συμπεριφορά.
21 Με διάταξη εκδοθείσα στις 24 Ιανουαρίου 2001, το Tribunale amministrativo regionale, κατά συνέπεια, υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Ενόψει περιστάσεων κατά τις οποίες συμφωνία μεταξύ επιχειρήσεων προκαλεί επιζήμια αποτελέσματα στο κοινοτικό εμπόριο, και παρά το ότι η ίδια η συμφωνία επιβλήθηκε ή ευνοήθηκε από εθνικό νομοθετικό ή διοικητικό μέτρο το οποίο νομιμοποιεί ή επιτείνει τα αποτελέσματα της συμφωνίας, ειδικότερα όσον αφορά τον προσδιορισμό των τιμών και την κατανομή της αγοράς, το άρθρο 81 ΕΚ επιβάλλει ή επιτρέπει στην εθνική αρχή του ανταγωνισμού να μην εφαρμόσει τέτοια ρύθμιση και να αποφασίσει την επιβολή κυρώσεων ή τουλάχιστον να απαγορεύσει για το μέλλον την αντίθετη προς τον ανταγωνισμό συμπεριφορά των επιχειρήσεων, και με ποιες νομικές συνέπειες;
2) Μπορεί μια εθνική ρύθμιση η οποία παρέχει σε υπουργείο την αρμοδιότητα καθορισμού του τιμολογίου πωλήσεως ενός προϋόντος και, εξάλλου, αναθέτει σε υποχρεωτικό κονσόρτσιουμ μεταξύ των παραγωγών την εξουσία κατανομής της παραγωγής μεταξύ των επιχειρήσεων να θεωρηθεί, όσον αφορά τους σκοπούς εφαρμογής του άρθρου 81, παράγραφος 1, ΕΚ, ως ρύθμιση η οποία δεν εξαλείφει τη δυνατότητα ανταγωνισμού που μπορεί να παρεμποδίζεται, περιορίζεται ή νοθεύεται από αυτόβουλη συμπεριφορά των επιχειρήσεων;»
22 Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν το CIF, η Αρχή και η Επιτροπή, που εκπροσωπήθηκαν επίσης κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση.
Επί του πρώτου ερωτήματος
Τα επιχειρήματα των διαδίκων
23 Τα κυριότερα επιχειρήματα που προβάλλει το CIF στηρίζονται στις αρχές που καθιερώθηκαν με την απόφαση Επιτροπή και Γαλλία κατά Ladbroke Racing (5). Με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο έκρινε ότι «τα άρθρα 85 και 86 της Συνθήκης [νυν άρθρα 81 ΕΚ και 82 ΕΚ] αφορούν μόνον ενέργειες θίγουσες τον ανταγωνισμό στις οποίες προβαίνουν οι επιχειρήσεις εξ ιδίας πρωτοβουλίας». Αντιθέτως, «αν η θίγουσα τον ανταγωνισμό συμπεριφορά επιβάλλεται στις επιχειρήσεις από την εθνική νομοθεσία ή αν η τελευταία διαμορφώνει ένα νομικό πλαίσιο το οποίο, από μόνο του, αποκλείει κάθε δυνατότητα ανταγωνιστικής συμπεριφοράς των επιχειρήσεων, τα άρθρα 85 και 86 δεν έχουν εφαρμογή. Στην περίπτωση αυτή, ο περιορισμός του ανταγωνισμού δεν οφείλεται, όπως αφήνουν να εννοηθεί οι διατάξεις αυτές, σε αυτόβουλη συμπεριφορά των επιχειρήσεων [..] Αντιθέτως, τα άρθρα 85 και 86 της Συνθήκης μπορούν να εφαρμοστούν αν προκύπτει ότι η εθνική νομοθεσία αφήνει τη δυνατότητα ανταγωνισμού, ο οποίος ενδέχεται να εμποδίζεται, να περιορίζεται ή να στρεβλώνεται από αυτόβουλη συμπεριφορά των επιχειρήσεων» (6). Εξάλλου, το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης ότι «το ζήτημα αν μια εθνική νομοθεσία συμβιβάζεται προς τους περί ανταγωνισμού κανόνες της Συνθήκης δεν μπορεί να θεωρηθεί καθοριστικό στο πλαίσιο της εξετάσεως του ζητήματος αν η συμπεριφορά των επιχειρήσεων που συμμορφώνονται προς τη νομοθεσία αυτή εμπίπτει στα άρθρα 85 και 86 της Συνθήκης» (7). Κατά συνέπεια, σε παρόμοια περίπτωση, «η προηγουμένη εκτίμηση ορισμένης εθνικής νομοθεσίας που επηρεάζει τη συμπεριφορά αυτή αφορά μόνον το ζήτημα αν η νομοθεσία αυτή αφήνει τη δυνατότητα ανταγωνισμού, ο οποίος ενδέχεται να εμποδίζεται, να περιορίζεται ή να στρεβλώνεται από αυτόβουλη συμπεριφορά των επιχειρήσεων» (8).
24 Κατά το CIF, οι διαπιστώσεις αυτές μπορούν να μεταφερθούν πλήρως στην παρούσα υπόθεση, η οποία αφορά την αποκεντρωμένη εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού εκ μέρους των εθνικών αρχών ανταγωνισμού. Κατά συνέπεια, το CIF υποστηρίζει, πρώτον, ότι η συμπεριφορά των επίδικων επιχειρήσεων, δεδομένου ότι επιβλήθηκε από την εθνική νομοθεσία, δεν ήταν αυτόνομη και, ως εκ τούτου, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 81 ΕΚ· άλλωστε, οι εν λόγω επιχειρήσεις δεν μπορούσαν να υποχρεωθούν να μην λάβουν υπόψη τη δεσμευτική εθνική νομοθεσία η οποία ίσχυε ακόμη. Δεύτερον, η Αρχή όφειλε να περιορίσει την εκτίμηση της ιταλικής νομοθεσίας επί του ζητήματος αν αυτή εμπόδιζε το CIF και τις επιχειρήσεις μέλη του να υιοθετήσουν αυτόβουλη συμπεριφορά. Στην πραγματικότητα, η απόφαση Επιτροπή και Γαλλία κατά Ladbroke Racing συνεπάγεται ότι δεν ήταν αναγκαίο η Autoritΰ Garante να μην εφαρμόσει την εξεταζόμενη στην προκειμένη περίπτωση εθνική νομοθεσία. Πάντως, το CIF δέχεται επίσης ότι, προκειμένου να διασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα των διατάξεων της Συνθήκης οι οποίες «έχουν απευθείας εφαρμογή», οι εθνικές διοικήσεις δικαιούνται να παραμερίσουν την εθνική νομοθεσία η οποία είναι ασυμβίβαστη προς τις εν λόγω διατάξεις, αποκλειστικά όμως «παρεμπιπτόντως» και με αποτελέσματα περιοριζόμενα στους διαδίκους και όχι erga omnes.
25 Η Autoritΰ Garante προβάλλει ότι η εξουσία, αν όχι η υποχρέωση, να διαπιστώσει ότι η νομοθεσία που διέπει το CIF είναι αντίθετη προς τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ απορρέει από τις αρχές της άμεσης αποτελεσματικότητας και της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου, όπως αυτές αναπτύχθηκαν από τη νομολογία και ειδικότερα με την απόφαση Fratelli Costanzo (9). Υπογραμμίζει ότι, προβαίνοντας στη διαπίστωση αυτή, δεν άσκησε άμεσο έλεγχο της εν λόγω νομοθεσίας. Η αναγνώριση του ασυμβιβάστου της νομοθεσίας αυτής προς τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ έγινε παρεμπιπτόντως, στο πλαίσιο έρευνας ως προς τη συμπεριφορά του CIF και των μελών του. Η εκτίμηση του ασκούντος επιρροή νομικού πλαισίου επιβαλλόταν ωστόσο εξ αιτίας της άμεσης επιπτώσεως του πλαισίου αυτού στη συμπεριφορά των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων. Η Αρχή υποστηρίζει ότι η διαπίστωση στην οποία προέβη δεν ισοδυναμεί αυστηρά με μη εφαρμογή. Κατά μείζονα λόγο, δεν συνεπάγεται την ακύρωση ή την κατάργηση της νομοθεσίας αυτής, αφού απόκειται αποκλειστικά στον εθνικό νομοθέτη να καταργήσει ή να τροποποιήσει τη νομοθεσία. Πάντως, η διαπίστωση έχει ως αποτέλεσμα και συνέπεια, κατά την Αρχή, ότι όλα τα εθνικά δικαστήρια και οι διοικητικές αρχές που καλούνται να εξετάσουν την εν λόγω νομοθεσία να υποχρεούνται να μην την εφαρμόσουν και οι επιχειρήσεις για τις οποίες διεξάγεται έρευνα να υποχρεούνται να παύσουν τις συμπεριφορές που καλύπτονται από τη νομοθεσία αυτή.
26 Η Αρχή υπογραμμίζει επίσης ότι δεν «καταδίκασε» το CIF και τα μέλη του για συμπεριφορά καλυπτόμενη από το εθνικό νομικό πλαίσιο, αλλά μόνο για τους περιορισμούς του ανταγωνισμού που προστέθηκαν σε εκείνους οι οποίοι προέκυπταν από τη νομοθεσία που διέπει το CIF. Παρατηρώντας ότι ένα τυπικό χαρακτηριστικό της διοικητικής εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού - και, γενικότερα, κάθε μορφής διοικητικής εφαρμογής - ενυπάρχει στο γεγονός ότι οι εθνικές αρχές ανταγωνισμού έχουν ως κύριο έργο να διασφαλίζουν όχι την προστασία των δικαιωμάτων που παρέχονται στους ιδιώτες, αλλά εκείνο του «δημοσίου συμφέροντος» στην αποτελεσματικότητα των κανόνων αυτών, η Αρχή εξετάζει τις ανησυχίες του αιτούντος δικαστηρίου σχετικά με την παραβίαση των αρχών της καλής πίστεως και της ασφαλείας δικαίου, καθώς και τη μη εφαρμογή in malam partem της εθνικής νομοθεσίας, που συνοψίστηκαν ανωτέρω. Πρώτον, η Αρχή παρατηρεί ότι, στην πλειονότητα των περιπτώσεων μη εφαρμογής μιας εθνικής νομοθεσίας ασυμβίβαστης προς το κοινοτικό δίκαιο, τα δυσμενή αποτελέσματα συνιστούν τη λογική και συνήθη συνέχεια μιας τέτοιας μη εφαρμογής (10). Ομοίως, όσον αφορά την ανησυχία σχετικά με την αρχή της ασφαλείας δικαίου, η Αρχή παρατηρεί ότι η κατάσταση ταυτίζεται με τις περιπτώσεις στις οποίες ένα εθνικό δικαστήριο κρίνει μια εθνική νομοθεσία ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο και δεν την εφαρμόζει. Τέλος, η Αρχή υπογραμμίζει ότι, «καταδικάζοντας» αποκλειστικά τη συμπεριφορά η οποία δεν καλυπτόταν από την εν λόγω εθνική νομοθεσία και, εν πάση περιπτώσει, μη επιβάλλοντας καμία κύρωση στις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις, δεν παρέλειψε να λάβει δεόντως υπόψη την καλή πίστη των επιχειρήσεων αυτών.
27 Πάντως, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Autoritΰ Garante ανέφερε επίσης ότι, έστω και αν η διαπίστωση ότι μια εθνική νομοθεσία δεν συμβιβάζεται [προς το κοινοτικό δίκαιο] δεν συνεπάγεται κατ' ανάγκη ευθύνη εκ μέρους των επίδικων επιχειρήσεων βάσει συμπεριφορών που καλύπτονται από τη νομοθεσία αυτή, θα μπορούσε να αναθεωρήσει την απόφαση να μην επιβάλλει κυρώσεις στις εν λόγω επιχειρήσεις αν αυτές εξακολουθούσαν να έχουν συμπεριφορά θίγουσα τον ανταγωνισμό παρά τη διαπίστωση στην οποία προέβη η Αρχή.
28 Η Αρχή καταλήγει έτσι στο συμπέρασμα ότι μια εθνική αρχή ανταγωνισμού επιφορτισμένη με την εφαρμογή των άρθρων 81 ΕΚ και 82 ΕΚ μπορεί, όταν διεξάγει έρευνα σχετικά με τη συμπεριφορά των επιχειρήσεων, να εκτιμήσει και, ενδεχομένως, να μην εφαρμόσει εθνική νομοθεσία η οποία είναι ασυμβίβαστη προς τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ.
29 Η Επιτροπή φρονεί ότι, βάσει του αμέσου αποτελέσματος και της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου, μια εθνική αρχή ανταγωνισμού έχει εξουσία να μην εφαρμόζει την εθνική νομοθεσία η οποία είναι ασυμβίβαστη προς τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ. Όπως και το αιτούν δικαστήριο, φαίνεται ωστόσο να θεωρεί τα δυσμενή αποτελέσματα αυτής της μη εφαρμογής ως το κύριο πρόβλημα που τίθεται στην προκειμένη περίπτωση. Πιστεύει ωστόσο ότι είναι δυνατόν να γίνει διάκριση της παρούσας υποθέσεως, στην οποία πρόκειται για εφαρμογή διατάξεων της Συνθήκης οι οποίες έχουν άμεση εφαρμογή, από τη νομολογία η οποία αποκλείει ότι οι οδηγίες μπορεί να επιβάλλουν υποχρεώσεις στους πολίτες (11). Ειδικότερα, η Επιτροπή θεωρεί ότι κανένας κανόνας εσωτερικού δικαίου ή κοινοτικού δικαίου δεν εμποδίζει το ότι υποχρεώσεις και καθήκοντα που βαρύνουν τους πολίτες μπορούν να απορρέουν απευθείας από κοινοτικές διατάξεις οι οποίες έχουν εφαρμογή έναντι πάντων. Η αρχή αυτή αναγνωρίστηκε ρητά από το Δικαστήριο και πρέπει κατά μείζονα λόγο να εφαρμόζεται όταν πρόκειται για διατάξεις της Συνθήκης όπως τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ. Ως προς τις έννομες συνέπειες των διατάξεων αυτών στην προκειμένη περίπτωση, η Επιτροπή θεωρεί ότι περιορίζονται στους αποδέκτες της αποφάσεως, αφού η Αρχή δεν θέλησε να στερήσει την εθνική νομοθεσία από τα έννομα αποτελέσματά της. Εξάλλου, η Επιτροπή φαίνεται να είναι της γνώμης ότι η δυνατότητα εφαρμογής των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 10 ΕΚ και 81 ΕΚ προϋποθέτει την ύπαρξη συμπεριφορών εκ μέρους των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων οι οποίες, μολονότι επιβάλλονται από την επίμαχη νομοθεσία, είναι ωστόσο καρπός «αυτόβουλης οικονομικής επιλογής». Η Επιτροπή υπογραμμίζει, επομένως, ότι θα ήταν δυνατόν να υπάρχουν δύο χωριστές παραβάσεις, η μία αφορώσα τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ, η οποία καταλογίζεται στο κράτος, και η άλλη αφορώσα το άρθρο 81 ΕΚ, για την οποία οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις ευθύνονται.
30 Η Επιτροπή προτείνει, στο πρώτο ερώτημα να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ δεν εμποδίζουν την Αρχή να μην εφαρμόσει εθνική νομοθεσία η οποία είναι ασυμβίβαστη προς τα εν λόγω άρθρα, έστω και όταν αυτή η μη εφαρμογή αναπτύσσει δυσμενή αποτελέσματα έναντι των επιχειρήσεων για τα οποία διενεργήθηκε έρευνα.
Διασαφήνιση της λυσιτέλειας και του περιεχομένου του υποβληθέντος ερωτήματος
31 Το αιτούν δικαστήριο επιθυμεί να πληροφορηθεί αν τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ επιβάλλουν ή επιτρέπουν σε μια εθνική αρχή ανταγωνισμού να μην εφαρμόζει εθνική νομοθεσία η οποία επιβάλλει ή ευνοεί σύμπραξη μεταξύ επιχειρήσεων (η οποία είναι αντίθετη προς το άρθρο 81 ΕΚ) και να επιβάλλει κυρώσεις ή τουλάχιστον να απαγορεύει για το μέλλον τη θίγουσα τον ανταγωνισμό συμπεριφορά των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων.
32 Η λυσιτέλεια του ερωτήματος αυτού για τους σκοπούς της διαφοράς της κύριας δίκης φαίνεται να βασίζεται σε δύο υποθέσεις, δηλαδή, αφενός, ότι η Αρχή δεν εφάρμοσε τη νομοθεσία που διέπει το CIF και, αφετέρου, κατόπιν αυτής της μη εφαρμογής επέβαλε κυρώσεις ή απαγόρευσε για το μέλλον τη συμπεριφορά του CIF και/ή των μελών του.
33 Πρώτον, δεν είναι ωστόσο τόσο προφανές ότι η Autoritΰ Garante όντως «δεν εφάρμοσε» την εν λόγω νομοθεσία.
34 Στο σημείο 175 της αποφάσεώς της, η Autoritΰ Garante ανέφερε με γενικούς όρους ότι η νομοθεσία αυτή έπρεπε «να μην εφαρμοστεί από τα δικαστήρια ή τη δημόσια διοίκηση» χωρίς να διευκρινίσει τι θα πράξει η ίδια ή τι ήταν υποχρεωμένη να πράξει στην προκειμένη περίπτωση. Στην πραγματικότητα, στο σημείο 176, χρησιμοποίησε τον υποθετικό λόγο και ανέφερε ότι αυτή η μη εφαρμογή της νομοθεσίας «θα συνεπαγόταν» («implicherebbe») την κατάργηση της νόμιμης «καλύψεως» που διασφαλίζει η νομοθεσία. Εξάλλου, στο διατακτικό της αποφάσεως, το σημείο a αναφέρει απλώς ότι η εθνική νομοθεσία είναι αντίθετη προς τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ χωρίς να διευκρινίζει τις συνέπειες μιας τέτοιας συγκρούσεως είτε για την ίδια την απόφαση είτε για τις διοικητικές διαδικασίες ή μελλοντικές δικαστικές διαφορές. Το σημείο b του διατακτικού της αποφάσεως αφορά μόνον τη συμπεριφορά του CIF και των μελών του που περιόρισαν τον ανταγωνισμό πέραν των περιορισμών που οφείλονται ήδη στην εν λόγω νομοθεσία. Πάντως, μολονότι το σημείο e του διατακτικού επιβάλλει στις επιχειρήσεις να παύσουν τις «διαπιστωθείσες παραβάσεις» δεν διευκρινίζεται σε τι συνίστανται οι παραβάσεις αυτές ούτε ειδικότερα αν αυτές αφορούν αποκλειστικά συμπεριφορές οι οποίες βαίνουν πέραν του ό,τι επιβάλλει το νομικό πλαίσιο (κατά την έννοια του σημείου b) ή επίσης πέραν εκείνων «που καλύπτονται» από τη νομοθεσία (η οποία κρίνεται ασυμβίβαστη στο σημείο a).
35 Κατά συνέπεια, υπάρχουν αμφιβολίες επί του ζητήματος αν το σημείο a του διατακτικού της αποφάσεως αποτελεί αποκλειστικά δηλωτική διαπίστωση στερούμενη άμεσων συνεπειών για τη συγκεκριμένη περίπτωση ή αν, αντιθέτως, η δήλωση αυτή μπορούσε να αφορά τις επιχειρήσεις για τις οποίες διεξήχθη η έρευνα και, συνεπώς, αντιπροσωπεύει ή τουλάχιστον θεωρείται ότι αντιπροσωπεύει τη μη εφαρμογή. Τα επιχειρήματα της Αρχής (12) φαίνεται να εντάσσονται σ' αυτή την τελευταία προοπτική.
36 Δεύτερον, δεν φαίνεται να έχει επιβληθεί καμιά κύρωση στις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις, αφού η μοναδική διαταγή αφορά την παύση των διαπιστωθεισών παραβάσεων. Επομένως, μπορεί να τεθεί το ερώτημα αν η αναφορά που γίνεται στο ερώτημα σχετικά με την εξουσία επιβολής κυρώσεων δεν είναι υποθετική.
37 Αν αυτή η ερμηνεία των δύο προαναφερομένων υποθέσεων είναι ακριβής, η λυσιτέλεια του πρώτου υποβληθέντος ερωτήματος μπορεί να αμφισβητηθεί.
38 Πάντως, η απόφαση της Autoritΰ Garante είναι αμφίσημη επί του σημείου της μη εφαρμογής και της απαγορεύσεως, οι δε γραπτές παρατηρήσεις τόσο του CIF όσο και της Επιτροπής φαίνεται να βασίζονται επί μιας αναγνώσεως της αποφάσεως που είναι ανάλογη προς ό,τι υφέρπει στο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο. Εξάλλου, όπως θα προσπαθήσω να αποδείξω, οι ανησυχίες που προκαλεί η ενδεχόμενη επιβολή κυρώσεων είναι επίσης καίριες μολονότι η εθνική αρχή ανταγωνισμού διέταξε αποκλειστικά να παύσουν οι αντίθετες προς τον ανταγωνισμό συμπεριφορές. Τούτο είναι προφανές στην προκειμένη περίπτωση, δεδομένου ότι, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Autoritΰ Garante ανέφερε ότι μπορούσε να αναθεωρήσει την απόφασή της να μην επιβάλλει κυρώσεις στην περίπτωση κατά την οποία οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις δεν θα συμμορφώνονταν προς τις διαπιστώσεις (13). Θεωρώ επομένως αναγκαίο να εξετάσω το πρώτο ερώτημα που υπέβαλε το Tribunale amministrativo regionale.
39 Εν πάση περιπτώσει, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 234 ΕΚ βασίζεται σε σαφή διαχωρισμό των καθηκόντων μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και του Δικαστηρίου. Δυνάμει αυτού του διαχωρισμού των καθηκόντων, δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο αλλά στο εθνικό δικαστήριο να διαπιστώσει τα πραγματικά περιστατικά που προκάλεσαν τη διαφορά και να συναγάγει εξ αυτών τα αναγκαία συμπεράσματα για την απόφαση που καλείται να εκδώσει (14). Εξάλλου, εναπόκειται επίσης αποκλειστικά στο εθνικό δικαστήριο το οποίο επιλαμβάνεται της διαφοράς να εκτιμά τόσο την αναγκαιότητα εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, όσο και τη λυσιτέλεια των ερωτημάτων που υποβάλλει στο Δικαστήριο (15).
40 Προκειμένου να τηρηθεί αυτός ο διαχωρισμός των καθηκόντων, και για να δοθεί συγχρόνως χρήσιμη απάντηση στο εθνικό δικαστήριο, θα εξετάσω το ερώτημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο εξετάζοντας, ειδικότερα, αν δυνάμει του κοινοτικού δικαίου, μια εθνική αρχή ανταγωνισμού μπορεί ή οφείλει
- να μην εφαρμόσει εθνική νομοθεσία αντίθετη προς τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ και, επ' αυτής της βάσεως, να επιβάλλει κυρώσεις για τη θίγουσα τον ανταγωνισμό παρελθούσα συμπεριφορά των επιχειρήσεων η οποία καλυπτόταν κατ' αρχήν από τη νομοθεσία αυτή·
- να μην εφαρμόσει εθνική νομοθεσία αντίθετη προς τα άρθρα 10 ΕΚ και 81 ΕΚ και, επ' αυτής της βάσεως, να απαγορεύσει για το μέλλον τη θίγουσα τον ανταγωνισμό συμπεριφορά των επιχειρήσεων η οποία κατ' αρχήν καλύπτεται από τη νομοθεσία αυτή.
41 Προτού γίνει η εξέταση αυτή, θα πρέπει ωστόσο να εξακριβωθεί η αιτία του προβλήματος στην προκειμένη περίπτωση.
Ο πυρήνας του προβλήματος
42 Κατά την άποψή μου, το κρίσιμο σημείο στην προκειμένη περίπτωση δεν είναι κατά πόσον η εθνική αρχή ανταγωνισμού μπορεί ή, ενδεχομένως, οφείλει να μην εφαρμόσει την εθνική νομοθεσία η οποία αντιβαίνει προς το κοινοτικό δίκαιο. Κατ' αρχήν, δεν αμφισβητείται ότι όλα τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να ενεργούν κατ' αυτόν τον τρόπο όταν οι κοινοτικές διατάξεις έχουν άμεσο αποτέλεσμα. Αυτό προκύπτει ασφαλώς από το άμεσο αποτέλεσμα του κοινοτικού δικαίου και την υπεροχή του δικαίου αυτού σε σχέση προς το εθνικό δίκαιο. Η εξουσία ή το καθήκον να μην εφαρμόζεται εθνική νομοθεσία αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο ισχύει όχι μόνον ως προς τα εθνικά δικαστήρια, αλλά, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, και για «όλα τα όργανα της διοικήσεως» (16).
43 Κατά πάγια επίσης νομολογία του Δικαστηρίου, μολονότι τα άρθρα 81 ΕΚ και 82 ΕΚ, αυτά καθεαυτά, αφορούν αποκλειστικά τη συμπεριφορά των επιχειρήσεων και δεν αναφέρονται σε νομοθετικά ή κανονιστικά μέτρα των κρατών μελών, τα άρθρα αυτά, σε συνδυασμό προς το καθήκον συνεργασίας που προβλέπτι το άρθρο 10 ΕΚ, επιβάλλουν ωστόσο στα κράτη μέλη την υποχρέωση να μη λαμβάνουν ή διατηρούν σε ισχύ μέτρα, ακόμα και νομοθετικής ή κανονιστικής φύσεως, ικανά να ματαιώσουν την πρακτική αποτελεσματικότητα των κανόνων ανταγωνισμού που εφαρμόζονται στις επιχειρήσεις (17). Αυτό ειδικότερα συμβαίνει, όταν ένα κράτος μέλος είτε επιβάλλει ή ευνοεί τη σύναψη συμπράξεων που αντιβαίνουν στο άρθρο 81 ΕΚ ή ενισχύει τα αποτελέσματα μιας τέτοιας συμπράξεως, ή αφαιρεί από τη δική του ρύθμιση τον κρατικό της χαρακτήρα αναθέτοντας σε ιδιώτες επιχειρηματίες την ευθύνη να λαμβάνουν αποφάσεις περί παρεμβάσεως σε οικονομικά θέματα (18).
44 Φαίνεται επομένως σαφές ότι τα εθνικά δικαστήρια τουλάχιστον έχουν την εξουσία να παραμερίζουν ή, ενδεχομένως, υποχρεούνται να παραμερίζουν διάταξη της εθνικής νομοθεσίας όταν, για παράδειγμα, η νομοθεσία αυτή εμποδίζει διάδικο σε αστική ή διοικητική υπόθεση να προβάλλει τα δικαιώματα που του παρέχει το άρθρο 81 ΕΚ, κατά ιδιώτη αντιδίκου ή των δημοσίων αρχών.
45 Ομοίως, είναι σαφές ότι η εθνική αρχή ανταγωνισμού, όταν η ίδια διεξάγει έρευνα ως προς τη συμπεριφορά επιχειρήσεων βάσει του άρθρου 81 ΕΚ, μπορεί να διαπιστώσει, αν η συμπεριφορά αυτή επιβαλλόταν από την εθνική νομοθεσία, ότι η νομοθεσία αυτή αντιβαίνει προς τις συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 10 ΕΚ και 82 ΕΚ, ή δεν συμβιβάζεται προς τις διατάξεις αυτές.
46 Πάντως, το ουσιώδες ερώτημα που τίθεται στην προκειμένη περίπτωση δεν είναι κατά πόσον η εθνική αρχή ανταγωνισμού μπορεί να προβεί σε μια τέτοια διαπίστωση ασυμβιβάστου, αλλά να προσδιοριστεί αν η εν λόγω αρχή μπορεί, ως εκ τούτου, να εκθέσει τις επιχειρήσει στον κίνδυνο κυρώσεων για συμπεριφορά η οποία επιβάλλεται από την εθνική νομοθεσία.
47 Συναφώς, επιβάλλεται να γίνει διάκριση μεταξύ ενδεχόμενης επιβολής ποινών για το παρελθόν και για το μέλλον.
Οι κυρώσεις για το παρελθόν
48 Δεν υπάρχει καμιά αμφιβολία ότι η αναγνώριση του ασυμβιβάστου δεν μπορεί να εκθέτει τις επιχειρήσεις σε κυρώσεις για παρελθούσα συμπεριφορά αν η συμπεριφορά αυτή επιβαλλόταν από την εθνική νομοθεσία. Όχι μόνον τούτο θα εκμηδένιζε την παρέκκλιση που αντλείται από την κρατική δραστηριότητα όπως αυτή διακηρύχθηκε με την απόφαση Επιτροπή και Γαλλία κατά Ladbroke Racing (19), αλλά τούτο θα ήταν επίσης αντίθετο προς τις θεμελιώδεις αρχές της κοινοτικής έννομης τάξεως, ειδικότερα την αρχή της νομικής ασφαλείας και τη συναφή απαγόρευση της αναδρομικής ποινικοποιήσεως των συμπεριφορών (nulla poena sine lege).
49 Άλλωστε, ανησυχίες σχετικές με τη νομική ασφάλεια ανακύπτουν επίσης υπό δύο άλλες επόψεις. Αφενός, σε παρόμοια περίπτωση, οι επιχειρήσεις θα αντιμετώπιζαν δύο αντιφατικές υποχρεώσεις, με κίνδυνο να υποστούν τις δυσμενείς συνέπειες, ανεξάρτητα από την επιλογή στην οποία θα προέβαιναν. Αφετέρου, όπως υπογράμμισε το CIF κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ο ορισμός των υποχρεώσεων που βαρύνουν τις επιχειρήσεις βάσει του κοινοτικού δικαίου εξαρτάται από την ερμηνεία των περίπλοκων αρχών που προκύπτουν από τη συνδυασμένη εφαρμογή των άρθρων 10 ΕΚ και 81 ΕΚ.
50 Ασφαλώς, οι επιχειρήσεις οι οποίες επιλέγουν, με δική τους πρωτοβουλία, να μη συμμορφωθούν με την εθνική νομοθεσία μπορούν, αν αποτελέσουν αντικείμενο διώξεως, να προβάλουν για την άμυνά τους το ασυμβίβαστο αυτής της νομοθεσίας προς τις διατάξεις της Συνθήκης που έχουν άμεσο αποτέλεσμα. Όμως, για όλους τους λόγους που μόλις τώρα έχουν εκτεθεί, δεν μπορούν, κατά την άποψή μου, να υποχρεούνται κατά νόμο να αγνοούν τη νομοθεσία αυτή εφόσον εξακολουθεί να ισχύει και δεν καταργήθηκε από τον νομοθέτη. Οι αρχές του αμέσου αποτελέσματος και της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου δεν νοούνται υπό το πνεύμα αυτό ότι απαιτούν από τις επιχειρήσεις, υπό την απειλή σοβαρών κυρώσεων, να αγνοούν τις υποχρεώσεις που υπέχουν βάσει της εθνικής νομοθεσίας. Πράγματι, αυτό θα ισοδυναμούσε αν όχι με επιβολή στις επιχειρήσεις του καθήκοντος να τηρούν το κοινοτικό δίκαιο ενώ εναπόκειται στην Κοινότητα και στις εθνικές αρχές να αναλάβουν την ευθύνη αυτή.
51 Επιπλέον, δεν πρέπει να λησμονείται ότι, σε περίπτωση όπως η εν προκειμένω, το κράτος μέλος το οποίο θέσπισε και διατήρησε σε ισχύ την επίδικη νομοθεσία φέρει την ευθύνη της παραβάσεως κοινοτικού δικαίου και όχι οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις.
52 Κατά τη γνώμη μου, οι ίδιες αρχές πρέπει να εφαρμόζονται, ανεξαρτήτως του αν οι κυρώσεις που μπορούν να επιβληθούν από τις εθνικές αρχές για παράβαση των εν λόγω κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού χαρακτηριστούν ποινικές ή διοικητικές. Όταν οι επιχειρήσεις απειλούνται με σημαντικά πρόστιμα για παράβαση των κανόνων ανταγωνισμού και ο σκοπός των προστίμων είναι κατασταλτικός ή αποτρεπτικός, οι ίδιες θεμελιώδεις αρχές πρέπει να έχουν εφαρμογή, ανεξαρτήτως του αν οι διαδικασίες που καταλήγουν στην επιβολή προστίμων είναι διοικητικής ή ποινικής φύσεως.
53 Οι αρχές αυτές πρέπει να υπερισχύσουν οποιουδήποτε άλλου επιχειρήματος που βασίζεται στην πρακτική αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου του ανταγωνισμού, αφού οι επιταγές της πρακτικής αποτελεσματικότητας εξακολουθούν να υπόκεινται στις αρχές που είναι ουσιώδεις κατά την έννοια του κράτους δικαίου και μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και εκείνη της ασφαλείας δικαίου και της νομιμότητας (nulla poena). Εν πάση περιπτώσει, η πρακτική αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου του ανταγωνισμού μπορεί χωρίς καμιά αμφιβολία να ευνοηθεί από την αναγνώριση του ασυμβιβάστου εκ μέρους μιας εθνικής αρχής του ανταγωνισμού: είναι πάρα πολύ πιθανόν ότι μια τέτοια αναγνώριση θα αποτελέσει ισχυρό κίνητρο για το κράτος μέλος να καταργήσει την επίδικη νομοθεσία και θα μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως βάση για αγωγές αποζημιώσεως που ασκούνται κατά του κράτους μέλους από ζημιωθέντα από την εν λόγω νομοθεσία πρόσωπα.
54 Τα προεκτεθέντα επιχειρήματα δεν επηρεάζονται από την ανάγκη, η οποία όλο και περισσότερο αναγνωρίζεται, μιας σημαντικότερης αποκεντρώσεως στην εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου του ανταγωνισμού, πράγμα που μπορεί να απαιτεί από τις εθνικές αρχές ανταγωνισμού να ασκούν περισσότερο τις εξουσίες οι οποίες μέχρι τώρα ασκούνταν από την Επιτροπή. Πράγματι, η Επιτροπή ουδέποτε είχε την εξουσία να μην εφαρμόζει την εθνική νομοθεσία. Ούτε είχε την εξουσία να επιβάλλει στις επιχειρήσεις κυρώσεις για συμπεριφορά επιβαλλόμενη από την εθνική νομοθεσία, όπως τούτο επιβεβαιώνεται από την παρέκκλιση που αντλείται από την κρατική δραστηριότητα.
Οι κυρώσεις για το μέλλον
55 Οι προεκτεθείσες σκέψεις σχετικά με την ασφάλεια δικαίου και την παρέκκλιση που αντλείται από την κρατική δραστηριότητα εφαρμόζονται επίσης όταν, όπως φαίνεται να είναι η προκειμένη περίπτωση, η εθνική αρχή ανταγωνισμού απαγορεύει για το μέλλον συμπεριφορά θίγουσα τον ανταγωνισμό. Πράγματι, δεν μπορεί να υποτεθεί ότι μια τέτοια απαγόρευση μπορεί να εφαρμοστεί μέσω κυρώσεων. Όπως ρητά δέχθηκε η Αρχή, η μη συμμόρφωση προς τη διαπίστωσή της, η οποία σιωπηρά επιτείνεται από απαγόρευση, μπορεί να οδηγήσει την Αρχή να αναθεωρήσει την απόφασή της να μην επιβάλλει κυρώσεις (20).
56 Σε παρόμοια περίπτωση, η παρέκκλιση που αντλείται από την κρατική δραστηριότητα θα είναι, κατά συνέπεια, πλήρως λυσιτελής.
57 Εξάλλου, εκτός βέβαια από το πρόβλημα της αναδρομικότητας, ανακύπτουν οι ίδιες ανησυχίες σχετικά με την αρχή της νομικής ασφαλείας.
58 Αν μια εθνική αρχή ανταγωνισμού ορθώς μπορεί να έχει εξουσία να κηρύσσει μια εθνική νομοθεσία ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο, δεν θεωρώ ωστόσο ότι μια τέτοια κήρυξη ασυμβιβάστου θα διασαφηνίσει την κατάσταση νομικής αβεβαιότητας για τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις. Αυτές θα εξακολουθούν να ευρίσκονται μεταξύ Σκύλλας και Ξάρυβδης, υπό τη μορφή των δύο αντιφατικών υποχρεώσεων που η μη τήρηση της μίας ή της άλλης μπορεί να τις εκθέσει σε δυσμενείς συνέπειες.
59 Πάντως, τα πράγματα μπορεί να είναι διαφορετικά αν μια επίσημη δήλωση διαλύσει οποιαδήποτε αμφιβολία σχετικά με τις υποχρεώσεις που βαρύνουν τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις. Αυτό μπορεί να συμβεί στην περίπτωση που, για παράδειγμα, το ασυμβίβαστο της εθνικής νομοθεσίας προς το κοινοτικό δίκαιο διαπιτώνεται οριστικά από εθνικό δικαστήριο, ενδεχομένως κατόπιν προδικαστικής παραπομπής στο Δικαστήριο. Σε παρόμοια περίπτωση, η προστασία που διασφαλίζει η παρέκκλιση που αντλείται από την κρατική δραστηριότητα θα αρθεί και οι επιχειρήσεις μπορούν να θεωρούνται ότι έχουν ευθύνη για την αντίθετη προς τους κανόνες ανταγωνισμού συμπεριφορά τους.
60 Για τους προεκτεθέντες λόγους, θεωρώ ότι το Δικαστήριο πρέπει στο πρώτο ερώτημα να απαντήσει ότι το κοινοτικό δίκαιο εμποδίζει μια εθνική αρχή ανταγωνισμού να μην εφαρμόσει εθνική νομοθεσία η οποία είναι ασυμβίβαστη προς το άρθρο 10 ΕΚ, σε συνδυασμό προς το άρθρο 81, παράγραφος 1, ΕΚ, στον βαθμό που αυτή η μη εφαρμογή καταλήγει στην επιβολή είτε κυρώσεων στις επιχειρήσεις για την παρελθούσα συμπεριφορά τους είτε απαγόρευση για το μέλλον που επιβεβαιώνεται από τη δυνατότητα επιβολής κυρώσεων. Το συμπέρασμα αυτό δεν εμποδίζει ωστόσο την εθνική αρχή ανταγωνισμού να διαπιστώσει ότι η εν λόγω εθνική νομοθεσία είναι ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
61 Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να πληροφορηθεί αν μια εθνική νομοθεσία η οποία παρέχει αρμοδιότητα σε ένα υπουργείο να καθορίζει τη λιανική τιμή πωλήσεως ενός προϋόντος και, επιπλέον, αναθέτει σε υποχρεωτικό κονσόρτσιουμ μεταξύ των παραγωγών την εξουσία να κατανέμει την παραγωγή μεταξύ των επιχειρήσεων, μπορεί να θεωρηθεί, για τους σκοπούς εφαρμογής του άρθρου 81, παράγραφος 1, ΕΚ, ως νομοθεσία η οποία αφήνει τη δυνατότητα ανταγωνισμού που μπορεί να εμποδίζεται, περιορίζεται ή νοθεύεται από την αυτόβουλη συμπεριφορά των εν λόγω επιχειρήσεων.
62 Η απάντηση στο ερώτημα αυτό επιβάλλει επομένως ανάλυση της επιπτώσεως επί του ανταγωνισμού στην εν λόγω αγορά σε νομικό πλαίσιο όπως το εν προκειμένω, το οποίο, μεταξύ άλλων, προβλέπει τον καθορισμό της λιανικής πωλήσεως εκ μέρους του Δημοσίου και επιβάλλει σ' ένα κονσόρτσιουμ παραγωγών να κατανέμει τις ποσοστώσεις παραγωγής μεταξύ των μελών του. Ειδικότερα, πρόκειται να εξακριβωθεί αν το νομικό αυτό πλαίσιο αφήνει τη δυνατότητα μιας αυτόβουλης συμπεριφοράς θίγουσας τον ανταγωνισμό εκ μέρους των επιχειρήσεων όταν αυτές εκπληρώνουν τη νόμιμη υποχρέωσή τους να κατανέμουν τις ποσοστώσεις παραγωγής.
63 Στο πλαίσιο μιας προδικαστικής παραπομπής, το Δικαστήριο καλείται να ερμηνεύσει τις κοινοτικές διατάξεις για τις οποίες γίνεται λόγος, ενώ εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να τις εφαρμόσει στα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της οποίας επιλαμβάνεται. Επομένως, θα αναφερθώ στα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς αποκλειστικά στο μέτρο που αυτό επιβάλλεται προκειμένου να δοθεί χρήσιμη απάντηση στο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο. Θα προσπαθήσω κυρίως να διασαφηνίσω τις αρχές του κοινοτικού δικαίου, όπως αυτές αναπτύχθηκαν από τη νομολογία του Δικαστηρίου, που μπορούν να βοηθήσουν το Tribunale amministrativo regionale να επιλύσει τα προβλήματα των οποίων επιλαμβάνεται.
64 Μπορεί να είναι χρήσιμο να αναφερθώ εκ νέου στην απόφαση Επιτροπή και Γαλλία κατά Ladbroke Racing. Η υποκείμενη αρχή είναι ότι το άρθρο 81 ΕΚ (όπως επίσης και το άρθρο 82 ΕΚ) αφορά τις θίγουσες τον ανταγωνισμό συμπεριφορές που οι επιχειρήσεις υιοθέτησαν με δική τους πρωτοβουλία, δεδομένου ότι ο περιορισμός του ανταγωνισμού πρέπει να έχει την αιτία του στις συμπεριφορές αυτές. Το κριτήριο που καθόρισε το Δικαστήριο συνίσταται στο να εξακριβωθεί αν η συμπεριφορά των επιχειρήσεων είναι αυτόβουλη, υπό την έννοια ότι οι επιχειρήσεις αυτές πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να αναπτύσσουν ανταγωνιστική συμπεριφορά. Αντιθέτως, όπως ανέφερα ήδη εξετάζοντας το πρώτο ερώτημα (21), αν η θίγουσα τον ανταγωνισμό συμπεριφορά επιβάλλεται στις επιχειρήσεις από την εθνική νομοθεσία ή αν η εθνική νομοθεσία δημιουργεί νομικό πλαίσιο που του ίδιο εξαλείφει κάθε δυνατότητα ανταγωνιστικής συμπεριφοράς εκ μέρους των επιχειρήσεων, το άρθρο 81 ΕΚ δεν έχει εφαρμογή.
65 Την προσέγγιση αυτή ακολούθησε το Πρωτοδικείο στην υπόθεση Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali κατά Επιτροπής (22). Αφού υπενθύμισε ότι η παρέκκλιση που αντλείται από την κρατική δραστηριότητα, δεδομένου ότι αποκλείει τη θίγουσα τον ανταγωνισμό συμπεριφορά από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 81, παράγραφος 1, ΕΚ, εφαρμόστηκε περιοριστικά από τα κοινοτικά δικαστήρια (23), το Πρωτοδικείο έκρινε ότι πρέπει να προσδιοριστεί με βάση το κριτήριο που ορίστηκε με την απόφαση Επιτροπή και Γαλλία κατά Ladbroke Racing αν τα περιοριστικά του ανταγωνισμού αποτελέσματα οφείλονται αποκλειστικά στον εθνικό νόμο ή, τουλάχιστον εν μέρει, στη συμπεριφορά του προσφεύγοντος (24).
66 Στην παρούσα υπόθεση, εναπόκειται κατά συνέπεια στο αιτούν δικαστήριο να προσδιορίσει αν, υπό το κράτος του εν λόγω νομικού πλαισίου, οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις είχαν επαρκή αυτονομία για να περιορίσουν τον ανταγωνισμό πέραν του ότι προέκυπτε ήδη από την εθνική νομοθεσία. Σε μια τέτοια περίπτωση, προκύπτει από την απόφαση Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali κατά Επιτροπής ότι, ακόμη και αν τα περιοριστικά αποτελέσματα που οφείλονται στη συμπεριφορά των επιχειρήσεων είναι στην πράξη περιορισμένα, τούτο αρκεί για να θεωρηθούν ότι οι επιχειρήσεις υπέχουν ευθύνη βάσει του άρθρου 81, παράγραφος 1, ΕΚ.
67 Εξάλλου, επιθυμώ να υπογραμμίσω, όπως αναφέρει και το αιτούν δικαστήριο, ότι η κατανομή των ποσοστώσεων παραγωγής αντιπροσωπεύει ιδιαίτερα σοβαρή παράβαση των κανόνων του ανταγωνισμού.
68 Κατά τη γνώμη μου, δεν πρέπει να υποτεθεί ότι, κατ' αρχήν, κάθε δυνατότητα ανταγωνιστικής συμπεριφοράς αποκλείεται λόγω του εκ των προτέρων καθορισμού της τιμής εκ μέρους του κράτους. Στην πραγματικότητα, ο ανταγωνισμός μέσω των τιμών «δεν είναι η μοναδική αποτελεσματική μορφή ανταγωνισμού ούτε και εκείνη η μορφή ανταγωνισμού στην οποία πρέπει σε κάθε περίπτωση να δίδεται απόλυτη υπεροχή» (25). Μολονότι περιορισμένος, ο ανταγωνισμός μπορεί ωστόσο να επικεντρωθεί σε παράγοντες τέτοιους όπως η ποσότητα και/ή η ποιότητα των προϋόντων ή των υπηρεσιών για τις οποίες γίνεται λόγος. Προφανώς, πρόκειται ωστόσο για ένα ζήτημα που εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να επιλύσει, ενόψει της αγοράς και του προϋόντος για το οποίο γίνεται λόγος.
69 Ομοίως, δεν συμμερίζομαι την άποψη του κονσόρτσιουμ ότι, στην περίπτωση που μια εθνική διάταξη η οποία επιβάλλει σε ορισμένες επιχειρήσεις να κατανέμουν την παραγωγή μεταξύ τους, κάθε δυνατότητα ανταγωνιστικής συμπεριφοράς εξαλείφεται εκ των προτέρων λόγω του ότι όλα τα περιοριστικά του ανταγωνισμού αποτελέσματα «οφείλονται αποκλειστικά» στην ίδια τη διάταξη. Όταν μια νομική διάταξη προβλέπει απλώς υποχρέωση κατανομής των ποσοστώσεων χωρίς ωστόσο να καθορίζει τα κριτήρια και τις λεπτομέρειες βάσει των οποίων πρέπει να γίνεται η κατανομή αυτή, ο ανταγωνισμός μπορεί πράγματι, τουλάχιστον καθ' υπόθεση, να επηρεάζεται διαφορετικά ανάλογα με την κατανομή που πραγματοποιείται στην πράξη και μπορεί, εν πάση περιπτώσει, να νοθεύεται πέραν του ότι προκύπτει από την ίδια τη νόμιμη υποχρέωση. Αυτό επιβεβαιώθηκε με την απόφαση Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali κατά Επιτροπής: το Πρωτοδικείο, με την απόφαση αυτή, έκρινε ότι, όταν η εθνική νομοθεσία επιβάλλει σε ένωση επιχειρήσεων, αποτελούμενη από εκπροσώπους της εν λόγω βιομηχανίας οι οποίοι ενεργούν και λαμβάνουν αποφάσεις προς το αποκλειστικό τους συμφέρον, να θεσπίζουν πίνακα αμοιβών, αλλά δεν προβλέπει ούτε τα επίπεδα ή τα ανώτατα όρια καθορισμένων τιμών ούτε τα κριτήρια που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για την κατάρτιση του τιμολογίου, δεν μπορεί να αποκλεισθεί ότι η εν λόγω νομοθεσία αφήνει τη δυνατότητα ορισμένου ανταγωνισμού, που μπορεί να νοθεύεται (26).
70 Από τη νομολογία προκύπτει επίσης ότι οι αποφάσεις δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κοινοτικών κανόνων ανταγωνισμού αν ο οργανισμός ο οποίος λαμβάνει τις αποφάσεις αυτές αποτελείται κατά πλειοψηφία από εκπροσώπους της κρατικής εξουσίας και αν οφείλει να τηρεί, κατά τη λήψη μιας αποφάσεως, ορισμένα κριτήρια δημοσίου συμφέροντος (27). Σύμφωνα με τα στοιχεία που προκύπτουν από τον φάκελο, τούτο δεν φαίνεται να συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση.
71 Πρέπει επίσης να τονιστεί ότι το γεγονός ότι τα αντίθετα προς τον ανταγωνισμό μέτρα κοινοποιούνται, προς έγκριση, σε δημοσία αρχή, δεν συνιστά κατ' ανάγκη αποφασιστικό στοιχείο. Με την απόφαση BNIC (28), το Δικαστήριο έκρινε ότι, από την ίδια της τη φύση, μια συμφωνία που καθορίζει κατώτατη τιμή για ένα προϋόν (δηλαδή παράβαση της οποίας η σοβαρότητα συγκρίνεται με την κατανομή της παραγωγής και των αγορών) και υποβάλλεται στις δημόσιες αρχές για να επικυρώσουν την κατώτατη αυτή τιμή, ώστε η τελευταία να καταστεί υποχρεωτική για το σύνολο των ενδιαφερομένων επιχειρηματιών, έστω και αν αυτοί δεν μετέχουν στη συμφωνία, δεν μπορεί να συντελέσει στην εξαίρεση της συμφωνίας αυτής από την εφαρμογή του άρθρου 81, παράγραφος 1, ΕΚ. Τα συμπεράσματα αυτά είναι ακόμη σημαντικότερα αν ληφθεί υπόψη ότι η παρέκκλιση που αντλείται από την κρατική δραστηριότητα εφαρμόστηκε περιοριστικά (29), και αν, όπως ανέφερε η Autoritΰ Garante, ο έλεγχος στον οποίο προβαίνει η διοίκηση κρατικών μονοπωλίων δεν φαίνεται στην πράξη να είναι πολύ εμπεριστατωμένος (30).
72 Υπό το φως των αρχών αυτών, το εθνικό δικαστήριο οφείλει να εκτιμήσει αν το νομικό πλαίσιο για το οποίο γίνεται λόγος και ειδικότερα η υποχρέωση κατανομής των ποσοστώσεων παραγωγής, άφηνε τη δυνατότητα ανταγωνισμού που μπορούσε να εμποδίζεται, περιορίζεται ή νοθεύεται από αυτοτελή συμπεριφορά εκ μέρους των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων.
73 Συναφώς, θα περιοριστώ να παρατηρήσω ότι, στην παρούσα υπόθεση, φαίνεται ότι οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις προσδιόριζαν, ατομικά και μέσω διαφόρων οργάνων του κονσόρτσιουμ, τα σχέδια, τα κριτήρια, τις λεπτομέρειες και τα επίπεδα παραγωγής προκειμένου να κατανέμουν τις ποσοστώσεις παραγωγής μεταξύ τους. Από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι οι επιχειρήσεις συνήψαν με έναν από τους κύριους αλλοδαπούς ανταγωνιστές συμφωνία αποβλέπουσα στην κατανομή της παραγωγής και της διαθέσεως στην αγορά βάσει της οποίας δέχθηκαν να περιορίσουν τις δικές τους ατομικές ποσοστώσεις παραγωγής ώστε να επιτρέψουν σ' αυτόν τον ανταγωνιστή να εισέλθει στην ιταλική αγορά, συμπεριφορά η οποία φαίνεται να μην έχει καμιά νομική βάση στη νόμιμη υποχρέωση κατανομής των ποσοστώσεων παραγωγής μεταξύ των μελών του κονσόρτσιουμ.
74 Μολονότι οι διατάξεις αυτές, όπως ισχυρίστηκαν η Autoritΰ Garante και η Επιτροπή, φαίνονται στην πράξη ικανές να νοθεύσουν ακόμη περισσότερο τον ανταγωνισμό, εναπόκειται ωστόσο στο εθνικό δικαστήριο να εφαρμόσει τις προαναφερθείσες αρχές στα περιστατικά της διαφοράς της οποίας επιλαμβάνεται και να συναγάγει το δικό του συμπέρασμα.
Πρόταση
75 Κατά συνέπεια, φρονώ ότι στα ερωτήματα που υπέβαλε το Tribunale amministrativo regionale del Lazio πρέπει να δοθούν οι εξής απαντήσεις:
«1) Το κοινοτικό δίκαιο εμποδίζει μια εθνική αρχή ανταγωνισμού να μην εφαρμόσει εθνική νομοθεσία η οποία είναι ασυμβίβαστη προς το άρθρο 10 ΕΚ, σε συνδυασμό προς το άρθρο 81, παράγραφος 1, ΕΚ, στον βαθμό που αυτή η μη εφαρμογή καταλήγει στην επιβολή είτε κυρώσεων στις επιχειρήσεις για την παρελθούσα συμπεριφορά τους είτε απαγόρευση για το μέλλον που επιβεβαιώνεται από τη δυνατότητα επιβολής κυρώσεων. Το συμπέρασμα αυτό δεν εμποδίζει ωστόσο την εθνική αρχή ανταγωνισμού να διαπιστώσει ότι η εν λόγω εθνική νομοθεσία είναι ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο.
2) Όταν, δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας, οι λιανικές τιμές πωλήσεως καθορίζονται από τις εθνικές αρχές και η κατανομή της παραγωγής μεταξύ των επιχειρήσεων ανατίθεται σε υποχρεωτικό κονσόρτσιουμ μεταξύ των παραγωγών, οι εν λόγω επιχειρήσεις εξακολουθούν να υπόκεινται στο άρθρο 81, παράγραφος 1, ΕΚ, για κάθε αυτόβουλη συμπεριφορά που δέχεται η νομοθεσία αυτή. Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να προσδιορίσει, ενόψει του συνόλου των περιστατικών, αν υπάρχει, εντός των ορίων του εθνικού νομικού πλαισίου, η δυνατότητα ανταγωνισμού που μπορεί να εμποδίζεται, να περιορίζεται ή να νοθεύεται από αυτόβουλες συμπεριφορές εκ μέρους των επιχειρήσεων αυτών.»
(1) - Που τέθηκε σε εφαρμογή με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών της 5ης Αυγούστου 1992.
(2) - Που κατέστη εν συνεχεία ο νόμος 427 της 29ης Οκτωβρίου 1993.
(3) - Σε σημείωμα της 24ης Νοεμβρίου 1999, το ιταλικό Υπουργείο Οικονομικών είχε ωστόσο αναφέρει ότι η συμμετοχή στο κονσόρτσιουμ εξακολουθούσε να είναι υποχρεωτική έως τη λήξη, το 2001, της συμβάσεως του 1992.
(4) - Η Αρχή παραπέμπει στην απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 1985, 123/83, BNIC (Συλλογή τόμος 1985, σ. 391, σκέψη 23).
(5) - Απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 1997, C-359/95 P και C-379/95 P (Συλλογή 1997, σ. I-6265, σκέψεις 30 έως 35).
(6) - Σκέψεις 33 και 34 της αποφάσεως.
(7) - Σκέψη 31 της αποφάσεως.
(8) - Σκέψη 35 της αποφάσεως.
(9) - Απόφαση της 22ας Ιουνίου 1989, 103/88 (Συλλογή 1989, σ. 1839).
(10) - Η Αρχή παραθέτει δύο παραδείγματα αντλούμενα από τη νομολογία: αποφάσεις της 10ης Δεκεμβρίου 1991, C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova (Συλλογή 1991, σ. I-5889), στον τομέα των ειδικών και αποκλειστικών δικαιωμάτων, και της 12ης Ιουλίου 2001, C-399/98, Ordine degli Architetti κ.λπ. (Συλλογή 2001, σ. I-5409), που αφορούσε τις οδηγίες περί των δημοσίων συμβάσεων.
(11) - Η Επιτροπή παραθέτει τις αποφάσεις της 11ης Ιουνίου 1987, 14/86, Pretore di Salς (Συλλογή 1987, σ. 2545)· της 14ης Ιουλίου 1994, C-91/92, Faccini Dori (Συλλογή 1994, σ. I-3325)· της 12ης Δεκεμβρίου 1996, C-74/95 και C-129/95, Ξ (Συλλογή 1996, σ. I-6609), και της 26ης Σεπτεμβρίου 1996, C-168/95, Arcaro (Συλλογή 1996, σ. I-4705).
(12) - Βλ. παραγράφους 25, 27 και 28 ανωτέρω.
(13) - Βλ. παράγραφο 27 ανωτέρω.
(14) - Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 16ης Σεπτεμβρίου 1999, C-435/97, WWF κ.λπ. (Συλλογή 1999, σ. I-5613, σκέψεις 31 και 32).
(15) - Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 6ης Ιουνίου 2000, C-281/98, Angonese (Συλλογή 2000, σ. I-4139, σκέψεις 18 και 19).
(16) - Απόφαση Fratelli Costanzo, παρατεθείσα στην υποσημείωση 10 ανωτέρω, σκέψη 32.
(17) - Απόφαση της 16ης Νοεμβρίου 1977, 13/77, GB-Inno-BM (Συλλογή τόμος 1977, σ. 2115).
(18) - Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 1988, 267/86, Van Eycke (Συλλογή 1988, σ. 4769, σκέψη 16), η οποία περιλαμβάνει υπόμνηση της νομολογίας ως προς τη συνδυασμένη εφαρμογή των άρθρων 10 ΕΚ και 81 ΕΚ.
(19) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 6.
(20) - Βλ. παράγραφο 27 ανωτέρω.
(21) - Βλ. παράγραφο 48 ανωτέρω.
(22) - Απόφαση της 30ής Μαρτίου 2000, T-513/93 (Συλογή 2000, σ. II-1807)· βλ. επίσης διάταξη της 20ής Μαρτίου 2001, T-59/00, Compagnia Portuale Pietro Chiesa κατά Επιτροπής (Συλλογή 2001, σ. II-1019).
(23) - Απόφαση Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 23 (σκέψη 60), η οποία παραπέμπει ειδικότερα στην απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 1980, 209/78 έως 215/78 και 218/78, Van Landewyck κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή τόμος 1980/ΙΙΙ, σ. 207).
(24) - Όπ.π., σκέψη 61.
(25) - Απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 1977, 26/76, Metro κατά Επιτροπής (Συλλογή τόμος 1977, σ. 567, σκέψη 21), της οποίας οι διαπιστώσεις, μολονότι αφορούν τα αποτελέσματα ενός επιλεκτικού συστήματος διανομής επί του ανταγωνισμού μέσω των τιμών, μπορούν ωστόσο να έχουν γενικότερο ενδιαφέρον.
(26) - Απόφαση προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 23, σκέψη 62.
(27) - Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 1995, C-96/94, Centro Servizi Spediporto (Συλλογή 1995, σ. I-2883, σκέψεις 23 έως 25), και της 18ης Ιουνίου 1998, C-35/96, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1998, σ. I-3851, σκέψεις 41 έως 44).
(28) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 5, σκέψη 22.
(29) - Βλ. παράγραφο 65 ανωτέρω.
(30) - Βλ. απόφαση της 19ης Φεβρουαρίου 2002, C-309/99, Wouters κ.λπ. (Συλλογή 2002, σ. I-1577, σκέψη 68).