61978C0016
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GERHARD REISCHL
DEL 24 OTTOBRE 1978 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Il diritto tedesco richiede per la guida di autoveicoli una patente ufficiale; chi guida senza patente è punibile, se si tratta di un veicolo per il quale la patente è obbligatoria, con una pena detentiva o pecuniaria ai sensi dei § § 2 e 24 della «Legge sulla circolazione stradale» (Straßenverkehrsgesetz, 19 dicembre 1952, StVG).
A norma degli artt. 6 e 7 dell'Accordo di Parigi sul traffico automobilistico 24 aprile 1926, in relazione ai § § 4 e 5 del «Regolamento sul traffico automobilistico internazionale»12 novembre 1934 (Verordnung über den internationalen Kraftfahrzeugverkehr, IntVO) come modificato dal regolamento 18 aprile 1940 e dalla notifica 15 novembre 1952, i titolari di patenti straniere — non importa se cittadini tedeschi o stranieri — possono guidare un autoveicolo nel territorio federale con la patente di un altro paese o con la patente internazionale per il periodo di un anno dalla data del passaggio del confine o del rilascio della patente. Trascorso l'anno, essi sono tenuti a procurarsi una patente tedesca. A questo proposito, il § 15 del «Regolamento sull'abilitazione alla circolazione stradale» (Straßenverkehrszulassungsordnung, StVZO), come modificato dalla notifica 15 novembre 1974, recita:
«Al titolare di una patente estera sarà rilasciata la patente tedesca per la corrispondente categoria di autoveicoli, se:
1.
non sussistono dubbi sulla sua idoneità,
2.
egli risiede nel territorio nazionale,
3.
ha dimorato da un anno prevalentemente in territorio nazionale,
4.
ha guidato durante questo periodo un autoveicolo della categoria corrispondente al tipo di patente richiesta.
…
Se il richiedente non possiede i requisiti del 1o comma, nn. 2-4, la patente gli sarà rilasciata se egli dimostrerà con un esame una conoscenza sufficiente delle norme tedesche sulla circolazione stradale».
Il sig. Choquet, cittadino francese, dopo avere adempiuto agli obblighi di leva nel servizio civile (in qualità di elettrotecnico) rimaneva nella Repubblica federale di Germania, dove ha notoriamente la residenza dal gennaio del 1976. Egli è titolare di una patente francese rilasciata il 22 novembre 1968, ma non ha la patente tedesca. Nell'ottobre del 1977, veniva coinvolto in un incidente stradale nelle vicinanze di Reutlingen, in seguito al quale l'Amtsgericht di Reutlingen emetteva contro di lui, il 3 dicembre 1977, un decreto penale con il quale lo condannava ad una pena pecuniaria di 1600 DM per guida pericolosa e guida senza patente e disponeva che non potesse venirgli rilasciata la patente per un periodo di 11 mesi.
Dopo che era stata fatta opposizione contro il decreto penale, l'Amtsgericht di Reutlingen ha avuto dei dubbi sulla punibilità del fatto di guidare senza patente tedesca o, in altre parole, sull'obbligo per le persone originarie degli Stati membri delle CC.EE. di ottenere una patente tedesca per poter guidare l'automobile nella Repubblica federale di Germania. L'Amtsgericht si riferisce al fatto che l'ottenimento di detta patente può comportare difficoltà linguistiche ed implica notevoli spese. Per questo motivo, gli stranieri che vogliono sottrarsi a quest'obbligo sono spesso obbligati a spostare la propria residenza temporaneamente o a tempo indeterminato dal territorio federale all'estero.
Pertanto, nella normativa tedesca si potrebbe scorgere una violazione delle norme del Trattato (
2
) sulla libera circolazione e sul diritto di stabilimento (art. 48 e segg. del Trattato CEE) oppure si potrebbe parlare di inosservanza dell'obbligo di comportarsi in modo favorevole alla Comunità (art. 5 del Trattato CEE) e del divieto di discriminazione dell'art. 7.
Queste considerazioni inducevano l'Amtsgericht a sospendere il procedimento e a proporre, con ordinanza 13 febbraio 1978, la seguente questione pregiudiziale, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE:
«Se sia compatibile con il diritto comunitario europeo il fatto che uno Stato membro della CEE esiga dai cittadini degli altri Stati membri l'ottenimento di una patente di guida nazionale e li punisca in caso di guida senza detta patente, ad onta del fatto che si tratti di persone autorizzate al soggiorno a norma degli artt. 48 e segg. del Trattato CEE ed in possesso di analoga patente nazionale».
Il mio parere su questa questione è il seguente :
1.
Il Governo del Regno Unito ha fatto riferimento, nelle sue osservazioni scritte sull'ordinanza di rinvio, al fatto che non esistono norme comunitarie sul rilascio delle patenti e che il diritto ad ottenere la patente non è regolato dal Trattato CEE. Questa affermazione è senz'altro vera, ma non per questo si può dare per scontato che il diritto comunitario non abbia rilevanza in questa materia.
Vi sono professioni, per le quali il possesso di una patente di guida è essenziale, poiché esse sono connesse al trasporto di persone o di merci. Quando queste debbono venire esercitate all'estero, l'obbligo di ottenere la patente di guida estera assume certamente rilievo sotto il profilo della libera circolazione dei servizi, del diritto di stabilimento e del diritto alla libera circolazione.
Approfondendo questo ragionamento, bisogna osservare che, nella società attuale, l'uso di un autoveicolo è importante sotto molti punti di vista anche in relazione all'esercizio di una professione, in quanto esso viene usato per recarsi al posto di lavoro o per la ricerca del lavoro. Se per i titolari di patenti di guida estere, che, per il diritto comunitario, hanno diritto alla libera circolazione, sorgono problemi e ostacoli in questo campo a causa dell'obbligo di ottenere la patente di guida nazionale, questo può concretare una violazione delle norme del Trattato sulla libera circolazione, poiché queste debbono appunto garantire che l'accesso ad un'attività professionale e il suo esercizio non siano più disagevoli per i cittadini di altri Stati membri che per i cittadini dello Stato in questione.
Per questo motivo si può dire che in un caso come quello del procedimento a quo, nel quale un cittadino francese esercita la propria professione nella Repubblica federale di Germania, anche se per questo non gli è strettamente indispensabile l'uso di un autoveicolo, è certamente pertinente la domanda se possa essergli richiesto di ottenere una patente tedesca oltre alla sua patente francese, ovvero se vi si oppongano ragioni di diritto comunitario.
2.
Dalla precitata norma tedesca in materia, il § 15 del «Regolamento sull'abilitazione alla circolazione stradale», risulta chiaramente che nel presente procedimento non si pone la questione dell'ammissibilità di un obbligo generale per gli stranieri di ottenere la patente nazionale con un normale esame di guida, cioè di una situazione nella quale bisogna sempre preventivare per gli stranieri spese relativamente cospicue, derivanti dalla stessa esecuzione dell'esame, dato l'obbligo della presenza di un istruttore di guida, ovvero dall'onerosa preparazione al medesimo, a causa delle difficoltà linguistiche che spesso si presentano.
Si devono esprimere considerevoli dubbi sull'esattezza delle osservazioni del Governo inglese, che ha difeso la normativa corrispondente esistente nel suo paese, richiamando il fatto che le norme di idoneità per il rilascio delle patenti sono differenti nei diversi Stati, che in uno Stato membro l'esame di guida è obbligatorio da non molto tempo e che non si possono trascurare le esigenze della pubblica sicurezza, soprattutto nel caso dei grossi autocarri e dei servizi pubblici di trasporto. A mio parere, qualora la patente straniera sia stata rilasciata in base ad un esame, l'obbligo generale di sostenere un esame di guida per ottenere la patente non può essere considerato necessario per garantire l'ordine pubblico, almeno per quanto riguarda le patenti normali (le patenti per grandi autocarri e autocarri speciali non debbono essere prese in considerazione in questa sede, data la loro problematica speciale e poiché esse non hanno certamente attinenza col procedimento a quo).
Io propendo molto di più per la tesi della Commissione, secondo la quale, in presenza di una patente estera, si ha una presunzione di idoneità alla guida. Si può fare questa affermazione in considerazione della omogeneità delle caratteristiche della circolazione negli Stati membri e in considerazione dell'analogia dei requisiti per il rilascio delle patenti, che neppure il Governo britannico mette in dubbio, almeno per le patenti normali.
Contro questa tesi non vale neppure appellarsi al fatto che le norme sulla circolazione dei singoli Stati membri non sono completamente uniformi. A questo proposito non si deve dimenticare che, in forza delle convenzioni citate all'inizio, in tutti gli Stati membri sono in vigore disposizioni grazie alle quali, per il soggiorno temporaneo, bastano le patenti straniere, e che chi se ne avvale ha sufficienti occasioni per adeguarsi alle caratteristiche della circolazione del paese ospitante.
Egualmente fuori luogo mi sembra il riferimento fatto a questo proposito dal Governo britannico alla sentenza 3 dicembre 1974, causa 33/74 (J. H. M. van Binsbergen/Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metallnijverheid, Racc. pag. 1299) nella quale si trattava un diverso problema con riferimento a norme professionali emanate nel pubblico interesse, come pure la sua convinzione di potere escludere la discriminazione per il fatto che non si richiede nulla di più che di sostenere un esame al quale debbono sottoporsi anche i cittadini dello Stato in questione. Infatti, per ciò che riguarda quest'ultimo punto, non si può trascurare il fatto che, secondo la normativa britannica, agli stranieri viene richiesto un secondo esame, e che per questo essi possono incorrere in difficoltà, soprattutto di carattere linguistico, il cui superamento può implicare notevoli spese.
3.
Se ora ci volgiamo al problema specifico del procedimento di rinvio, così come esso si pone secondo la legge tedesca, che notoriamente da una parte richiede l'ottenimento di una patente nazionale, ma dall'altra prevede agevolazioni nel rilascio, quasi una trascrizione, e richiede l'esame solo in due casi eccezionali, veramente rari, occorre rilevare quanto segue:
a)
il fatto che in generale sia richiesto l'ottenimento di una patente nazionale a mio parere può difficilmente venire criticato.
A suo favore parlano alcune ragioni obiettive, alle quali ha fatto parzialmente riferimento il Governo olandese nelle sue osservazioni scritte. Così, il fatto che il permesso di guida sia materializzato in un documento nazionale facilita il controllo del medesimo da parte della polizia. Senza un documento di questo genere, il controllo della validità di una patente è reso difficile nel caso in cui all' estero, come in Olanda, essa sia rilasciata per un periodo determinato. Se la patente nazionale ha validità solamente per un periodo determinato, il rinnovo può essere reso più difficile nel caso in cui l'automobilista sia in possesso solamente di documenti stranieri. Inoltre, esistono problemi per il ritiro della patente e la dichiarazione di invalidità della medesima.
D'altra parte, bisogna ricordare che — cosa altrettanto importante — la semplice trascrizione non comporta notevoli costi e dispendio di tempo, che quindi non si può parlare, da questo punto di vista, di ostacoli notevoli, che abbiano rilevanza ai fini dell'esercizio dei diritti derivanti dal Trattato, e in particolare del diritto di libera circolazione.
b)
Non si può neppure criticare sostanzialmente l'obbligo di sostenere un esame di guida prima del rilascio della patente, nei casi nei quali sussistano dubbi sull'idoneità del titolare di una patente estera. Esso è giustificato da motivi di pubblica sicurezza, di cui si parla agli artt. 48 e 56 del Trattato CEE. Invero, questo può essere ammesso soltanto qualora i suddetti dubbi sulla idoneità non vengano sollevati sistematicamente a proposito dei titolari di patenti straniere, bensì vengano motivati da circostanze concrete, che costituiscano un indizio sufficientemente chiaro di pericolosità. Ora, si può ritenere che la prassi tedesca sia in questo senso, giacché nel commento di Jagusch, al diritto della circolazione stradale (Straßenverkehrsrecht; 19a ediz.), in merito al § 15 del «Regolamento sull'abilitazione alla circolazione stradale» si afferma espressamente che i dubbi di cui parla questa norma devono essere motivati da circostanze di fatto. Per quanto concerne le caratteristiche dell'esame che in certi casi può essere richiesto dovrò ancora accennarvi fra poco in relazione ad un altro problema.
c)
Resta ancora solamente da esaminare l'ammissibilità delle restanti condizioni citate per la trascrizione della patente estera, come pure dell'obbligo, nel caso che le suddette condizioni non siano soddisfatte, di sostenere un esame sulla conoscenza delle norme tedesche relative alla circolazione stradale.
Come già detto, il diritto tedesco stabilisce tre condizioni: il richiedente deve avere la residenza in territorio nazionale, deve avere dimorato prevalentemente in territorio nazionale nell'ultimo anno, e deve avere guidato, durante questo periodo, un autoveicolo della categoria corrispondente alla patente di cui fa richiesta. Queste norme possono essere giustificate obiettivamente senza alcuna eccezione. Ciò vale egualmente per la terza condizione, volta a garantire che abbia avuto luogo un sufficiente adeguamento alle caratteristiche della circolazione in Germania, con norme parzialmente diverse. Inoltre, bisogna riconoscere che tali condizioni sono facili da rispettarsi (penso soprattutto agli accordi internazionali in base ai quali è permesso l'impiego temporaneo delle patenti straniere), e propendo a ritenere che non derivino ostacoli rilevanti dalla circostanza che il possesso dei detti requisiti deve venire dimostrato.
Infine, il fatto che, in mancanza di tali requisiti o in mancanza dell'adeguata dimostrazione dei medesimi, venga richiesto un esame sulla conoscenza delle norme della circolazione è, di per sé, difficilmente criticabile. La motivazione è senz'altro la sicurezza della circolazione, cioè anche qui interviene il concetto di pubblica sicurezza e di ordine pubblico; la conoscenza sufficiente delle norme tedesche sulla circolazione può venire generalmente riconosciuta al titolare di una patente rilasciata all'estero solo se egli ha circolato in territorio nazionale per un periodo adeguato.
Su quest'ultimo punto potrebbero nascere dubbi solo per quanto riguarda le caratteristiche dell'esame, del quale ho già trattato in precedenza. Se esso avesse luogo come un normale esame teorico di guida tedesco per mezzo di complessi questionari, si potrebbero porre, per i titolari di patenti straniere, problemi linguistici risolvibili solamente dopo una onerosa preparazione coll'aiuto di istruttori di guida e di insegnanti di lingue. In questo si può effettivamente ravvisare un ostacolo eccessivo e pertanto illecito (le spese d'esame vere e proprie sono manifestamente molto moderate). Perciò, a mio parere, bisogna tener per fermo che l'esame della conoscenza delle norme tedesche sulla circolazione, nei casi in cui viene considerato necessario — e ciò vale egualmente per l'esame d'idoneità di cui al n. 1 — deve svolgersi in una forma — ad esempio, oralmente — che tenga sufficientemente conto delle particolari difficoltà dei candidati stranieri. Non si deve ritenere che in tal modo l'Amministrazione venga sottoposta ad uno sforzo eccessivo, dal momento che gli esami in questione non costituiscono la regola, il che potrebbe appunto dare adito a perplessità, bensì sono eccezioni relativamente rare, occasionate da motivi concreti, relativi a singole persone.
4.
Riassumendo, si può dunque tenere per certo che le condizioni per l'ottenimento della patente tedesca che valgono per i cittadini degli altri Stati membri della CEE non violano il diritto comunitario né sotto il profilo del divieto di discriminazione, né sotto quello del diritto di libera circolazione. Questa affermazione, comunque, è valida a condizione che gli esami considerati necessari in certi casi vengano organizzati in modo da tenere in considerazione il più possibile le speciali difficoltà, soprattutto linguistiche, che sussistono per i candidati stranieri.
Non si può neppure criticare dal punto di vista del diritto comunitario la norma penale che punisca la guida senza patente, se essa commina pene adeguate, senza discriminazioni fra stranieri e cittadini dello Stato in questione. A mio parere, è in questo senso che bisogna risolvere la questione sollevata dall' Amtsgericht di Reutlingen.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.
(
2
)	CEE (N.d.T.).