62003CJ0335_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑335/03
betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 230 EG, eingereicht am 25. Juli 2003,
Portugiesische Republik, vertreten durch L. Fernandes als Bevollmächtigten im Beistand von C. Botelho Moniz und E. Maia Cadete, advogados, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch A. M. Alves Vieira und L. Visaggio als Bevollmächtigte im Beistand von N. Castro Marques und F. Costa Leite, advogados, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. W. A. Timmermans, der Richterin R. Silva de Lapuerta (Berichterstatterin) sowie der Richter C. Gulmann, R. Schintgen und J. Klučka,
Generalanwalt: L. A. Geelhoed,
Kanzler: K. Sztranc, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 14. Oktober 2004,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 18. November 2004
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Mit ihrer Klageschrift beantragt die Portugiesische Republik, die Entscheidung 2003/364/EG der Kommission vom 15. Mai 2003 zum Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung (ABl. L 124, S. 45, im Folgenden: angefochtene Entscheidung) für nichtig zu erklären, soweit sie sie betrifft.
Rechtlicher Rahmen
Die fraglichen Prämienregelungen
2. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 148, S. 24) in der durch die Verordnungen (EWG) Nr. 2066/92 des Rates vom 30. Juni 1992 (ABl. L 215, S. 49) und Nr. 125/93 des Rates vom 18. Januar 1993 (ABl. L 18, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 805/68) wurde eine Prämienregelung für Erzeuger geschaffen, die in ihrem Betrieb männliche Rinder und Mutterkühe halten.
3. Die Verordnung Nr. 805/68 führte, was die einzelnen Arten von Prämien, die hiernach gewährt werden können, angeht, eine Sonderprämie für Rindfleischerzeuger (Artikel 4b), eine Prämie, die zu dieser Sonderprämie hinzukommt (Artikel 4c), eine Mutterkuhprämie (Artikel 4d) und eine ergänzende Prämie ein, die Erzeugern gewährt wird, die die Sonderprämie und/oder die Mutterkuhprämie erhalten und bestimmte Voraussetzungen erfüllen (Artikel 4h). Hinsichtlich der Portugiesischen Republik sind Sonderprämien außerdem in der Verordnung (EWG) Nr. 1600/92 des Rates vom 15. Juni 1992 zum Erlass von Sondermaßnahmen für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse zugunsten der Azoren und Madeiras (ABl. L 173, S. 1) vorgesehen.
Verwaltung und Kontrolle der fraglichen Prämien
4. Die administrativen Voraussetzungen für die Gewährung dieser Prämien wurden in der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsvorschriften für die Prämienregelung gemäß der Verordnung Nr. 805/68 (ABl. L 391, S. 20) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2311/96 der Kommission vom 2. Dezember 1996 (ABl. L 313, S. 9) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 3886/92) festgelegt.
5. Nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 3886/92 beträgt der Haltungszeitraum für die Tiere – d. h. der Zeitraum, während dessen die Tiere, für die eine Prämie beantragt wird, einen bestimmten Ort, an dem sie kontrolliert werden können (in der Regel der Betrieb des Erzeugers), nicht verlassen dürfen – im Zusammenhang mit Prämien für männliche Rinder zwei Monate ab dem Tag nach demjenigen der Einreichung des Antrags. Bei Mutterkühen beträgt der Haltungszeitraum nach Artikel 4d Absatz 5 der Verordnung Nr. 805/68 in Verbindung mit Artikel 23 der Verordnung Nr. 3886/92 sechs Monate ab dem Tag nach demjenigen der Einreichung des Antrags.
6. Nach Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 (ABl. L 125, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 729/70) ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Dienststellen und Einrichtungen zu bezeichnen, die für die Bestreitung der vom EAGFL, Abteilung Garantie, zu tragenden Ausgaben zuständig sind.
7. Nach Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 355, S. 1) hat jeder Mitgliedstaat für die Prämienregelungen zugunsten der Rindfleischerzeuger gemäß den Artikeln 4a bis 4h der Verordnung Nr. 805/68 ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem einzurichten. Dieses System ist auch auf Prämien- oder Entschädigungsregelungen im Sektor Schaf- und Ziegenfleischerzeugung anwendbar.
8. Artikel 8 der Verordnung Nr. 3508/92 schreibt vor, dass der Mitgliedstaat die Beihilfeanträge im Wege der Verwaltungskontrolle überprüft (Absatz 1), die Verwaltungskontrolle durch Stichprobenkontrollen vor Ort „in ausgewählten Landwirtschaftsbetrieben“ ergänzt (Absatz 2) und eine Behörde bezeichnet, die die Koordinierung dieser Kontrollen sicherstellt (Absatz 3).
9. Die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 391, S. 36) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1678/98 der Kommission vom 29. Juli 1998 (ABl. L 212, S. 23) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 3887/92) legt die Voraussetzungen, die die Beihilfeanträge erfüllen müssen (Titel III), die Bestimmungen über Kontrollen (Titel IV) und diejenigen über die Mitfinanzierung (Titel V) fest.
10. Artikel 6 der Verordnung Nr. 3887/92 bestimmt, dass „[d]ie Verwaltungskontrollen und die Kontrollen vor Ort … so durchgeführt [werden], dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden“ (Absatz 1), und dass diese Kontrollen insbesondere „Kontrollprüfungen der im Beihilfenantrag angegebenen Parzellen und Tiere [umfassen], um jede ungerechtfertigt doppelt gewährte Beihilfe für dasselbe Kalenderjahr zu vermeiden“ (Absatz 2).
11. Nach Artikel 6 Absatz 3 müssen sich die Kontrollen vor Ort zumindest auf eine signifikante Stichprobe der Anträge erstrecken, d. h. auf mindestens 10 % der Beihilfeanträge „Tiere“ oder der Teilnahmeerklärungen.
12. Artikel 6 Absatz 5 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 sieht vor, dass die Kontrollen vor Ort unangekündigt durchgeführt werden und sich auf sämtliche landwirtschaftlich genutzten Parzellen bzw. Tiere, für die Anträge gestellt wurden, erstrecken.
13. Nach Artikel 6 Absatz 5 Unterabsatz 2 müssen außer bei männlichen Tieren, für die gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 3886/92 bei der Schlachtung oder bei der Erstvermarktung zwecks Schlachtung eine Sonderprämie gewährt wird, mindestens 50 % der Mindestkontrollen von Tieren, d. h. der Kontrolle vor Ort einer Stichprobe von 10 % der Beihilfeanträge „Tiere“, während des Haltungszeitraums vorgenommen werden.
Kennzeichnung der Tiere
14. Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates vom 21. April 1997 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen (ABl. L 117, S. 1) bestimmt:
„Das System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern beruht auf folgenden Elementen:
a) Ohrmarken zur Einzelkennzeichnung von Tieren,
b) elektronischen Datenbanken,
c) Tierpässen,
d) Registern in jedem Betrieb.“
15. Artikel 4 der Verordnung Nr. 820/97 sieht vor:
„(1) Alle Tiere eines Betriebs, die nach dem 1. Januar 1998 geboren sind oder nach diesem Datum für den innergemeinschaftlichen Handel bestimmt worden sind, werden mit von der zuständigen Behörde zugelassenen Ohrmarken in beiden Ohren gekennzeichnet. Beide Ohrmarken sind mit einem einheitlich gestalteten Kenncode versehen, mit dem die einzelnen Tiere und ihre Geburtsbetriebe identifiziert werden können.
…
(5) Ohrmarken dürfen nur mit Genehmigung der zuständigen Behörde entfernt oder ersetzt werden.
(6) Ohrmarken sind stets bestimmten Betrieben zugeteilt; sie werden von der zuständigen Behörde vergeben und nach deren Anweisung an den Ohren der betreffenden Tiere befestigt.“
16. Zur Durchführung der Verordnung Nr. 820/97 legt die Verordnung (EG) Nr. 2629/97 der Kommission vom 29. Dezember 1997 (ABl. L 354, S. 19) die Voraussetzungen fest, die die Ohrmarken, die Bestandsregister und die Pässe im Rahmen des Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern erfüllen müssen.
17. Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2629/97 tragen die Ohrmarken zumindest den Namen, den Code oder das Symbol der zuständigen Behörde bzw. der zuständigen Zentralbehörde des Mitgliedstaats, die sie vergeben hat, sowie die Kennzeichen gemäß Absatz 2, und zwar den aus zwei Buchstaben bestehenden Ländercode und einen diesem nachgestellten, aus maximal zwölf Ziffern bestehenden Zahlencode. Daneben müssen die Ohrmarken nach Artikel 2 dieser Verordnung „folgende Anforderungen [erfüllen]:
a) Sie bestehen aus biegsamem Kunststoff.
b) Sie sind fälschungssicher und während der Lebensdauer des Tieres gut leserlich.
c) Sie sind nicht wiederverwendbar.
d) Sie sind so gestaltet, dass sie fest mit dem Tier verbunden sind, ohne ihm jedoch Schaden zuzufügen.
e) Alle darauf eingestanzten Angaben gemäß Artikel 1 sind unauslöschbar.“
Das Verwaltungsverfahren über den Rechnungsabschluss des EAGFL
18. Nach der Verordnung Nr. 729/70 und der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung Nr. 729/70 bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie (ABl. L 158, S. 6), bezeichnen die Mitgliedstaaten die Behörden, die für die Koordinierung der vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Ausgaben zuständig sind. In Portugal ist hierfür nach den Artikeln 1 und 5 des Decreto-lei Nr. 78/98 vom 27. März 1998 ( Diário da República I, Reihe A, Nr. 73 vom 27. März 1998) das Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agricola (im Folgenden: INGA) zuständig.
19. Was das im vorliegenden Fall anwendbare Verfahren angeht, so schließt nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 729/70 die Kommission nach Anhörung des EAGFL-Ausschusses vor dem 30. April des auf das betreffende Haushaltsjahr folgenden Jahres die Rechnungen der zugelassenen Zahlstellen ab.
20. Die Rechnungsabschlussentscheidung der Kommission, die sich auf die Vollständigkeit, die Genauigkeit und die Richtigkeit der übermittelten Rechnungen bezieht, greift späteren Entscheidungen gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c nicht vor.
21. Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 bestimmt u. a., dass „[d]ie Ablehnung der Finanzierung … sich nicht auf Ausgaben beziehen [kann], die über vierundzwanzig Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat“.
Sachverhalt und Vorverfahren
22. Vom 18. bis 22. September 2000 führten die Dienststellen der Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL in bestimmten Viehhaltungsbetrieben in der portugiesischen Region Alentejo Prüfungen im Hinblick darauf durch, ob die Praktiken in diesen Betrieben mit der im betreffenden Sektor anwendbaren Gemeinschaftsregelung in Einklang standen.
23. Mit Schreiben vom 20. März 2001 setzte die Kommission die portugiesischen Behörden nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 von der Einleitung der Untersuchung Nr. 00/10 im Sektor Rindfleischprämien in Kenntnis, die sie damit begründete, dass „[die portugiesischen Behörden] die Bestimmungen der Verordnungen (EWG) Nrn. 805/68, 3886/92, 3508/92 und 3887/92 sowie der Verordnungen (EG) Nrn. 1254/1999 und 2342/1999 nicht vollständig beachtet [haben]“, was den Ausschluss eines Teils der von ihnen geltend gemachten Ausgaben von der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft rechtfertigen könne.
24. Die Dienststellen der Kommission stellten insbesondere fest, dass für das Haushaltsjahr 1999 der Mindestumfang der Kontrollen vor Ort in Bezug auf die Sonderprämien für Rindfleisch nicht erreicht worden sei, da „nur 4,4 % der Anträge während des zweimonatigen Haltungszeitraums kontrolliert worden sind“, Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3887/92 aber eine Mindestquote von 5 % vorschreibe, die 50 % der in Artikel 6 Absatz 3 vorgesehenen Mindeststichprobenquote von 10 % entspreche.
25. Die Dienststellen stellten weitere Unregelmäßigkeiten fest, die sich auf die Kennzeichnung des Viehbestands bezogen, wie das völlige Fehlen von Kennzeichnungsmarken oder Tierpässen bei bestimmten Tieren, das Fehlen wesentlicher Angaben in den Tierpässen und den Prämienanträgen sowie die übliche Praxis, handgeschriebene Ohrmarken zu verwenden.
26. In seinem Schreiben vom 28. Mai 2001, mit dem es die Feststellungen der Kommissionsstellen erwiderte, hob das INGA zu den Kontrollen vor Ort im Zusammenhang mit den Anträgen auf Sonderprämien für Rindfleisch hervor, dass der für Kontrollen vor Ort während des Haltungszeitraums vorgeschriebene Mindestumfang von 5 % erreicht worden sei, nachdem die einzelnen Beihilfeanträge „Tiere“ zu einem einzigen Gesamtantrag zusammengefasst worden seien.
27. Hinsichtlich der Kennzeichnung der Tiere erkannten die nationalen Behörden an, dass gleichzeitig mehrere Markenarten verwendet worden seien; die handgeschriebenen Marken gäben die amtlichen Kennzeichnungsnummern jedoch genau wieder und seien deshalb notwendig geworden, weil abhanden gekommene Originalmarken hätten ersetzt werden müssen, was in der extensiven Tierhaltung oft vorkomme.
28. Mit Schreiben vom 31. Oktober 2001 lud die Kommission die portugiesischen Behörden zu einem bilateralen Gespräch und wies auf die finanziellen Berichtigungen hin, die sie anzuwenden beabsichtigte.
29. In der Sitzung erklärten die portugiesischen Behörden, dass sie mit den geplanten pauschalen Berichtigungen nicht einverstanden seien. Insbesondere seien im fraglichen Jahr 1999 die Tiere angemessen mittels der entsprechenden Ohrmarken gekennzeichnet gewesen, und die Portugiesische Republik habe die Anforderungen an ihre Kontrollvorschriften erfüllt. Die Kommission änderte ihren Standpunkt zu den genannten Punkten nicht.
30. Mit Schreiben vom 20. Februar 2002 teilte die Kommission Portugal ihre Schlussfolgerungen aus diesem bilateralen Gespräch förmlich mit, um den portugiesischen Behörden Gelegenheit zu geben, gegebenenfalls die mit Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL – Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45) eingerichtete Schlichtungsst elle anzurufen.
31. Mit Schreiben vom 30. Mai 2002 richteten die Dienststellen der Kommission gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1663/95 und Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a der Entscheidung 94/442 eine förmliche Mitteilung an die portugiesischen Behörden, in der sie vorschlugen, bei den Ausgaben für die Prämie zur Erhaltung des Mutterkuhbestands eine pauschale Berichtigung von 2 % und bei der Sonderprämie für Erzeuger von männlichen Rindern eine Berichtigung von 5 % vorzunehmen. Diese Berichtigungen sollten die Wirkung haben, dass der diesen Prozentsätzen entsprechende Betrag von der Finanzierung der für das Jahr 1999 geltend gemachten Ausgaben durch den EAGFL ausgeschlossen sein würde.
32. Mit Schreiben vom 22. November 2002 lud der Vorsitzende der mit dem Beschluss 94/442 geschaffenen Schlichtungsstelle die portugiesischen Behörden auf deren Ersuchen hin zu einer auf den 16. Dezember 2002 in Brüssel (Belgien) anberaumten Anhörung.
33. In ihrem Bericht vom 3. Januar 2003 hob die Schlichtungsstelle hervor, dass die Frage der portugiesischen Behörden nach der Grundlage für die Anwendung der Mindestquote der Kontrollen bisher noch von keinem Mitgliedstaat aufgeworfen worden sei. Sie stellte fest, dass sie selbst noch nie Veranlassung gehabt habe, insoweit Bedenken zu äußern, und dass zwischen den Kommissionsstellen und den portugiesischen Behörden unterschiedliche Auffassungen über die Praktiken der Tierkennzeichnung bestünden.
34. Am Ende des Schlichtungsverfahrens teilte die Kommission mit Schreiben vom 19. Februar 2003 mit, dass „[ihre] Dienststellen … nach Abwägung der von den portugiesischen Behörden im Schlichtungsverfahren vorgetragenen Argumente die Auffassung [vertreten], dass diese Argumente nicht zu einer Minderung der Schwere der Mängel führen, die in dem Schreiben festgestellt worden sind, in dem die Berichtigung für das Haushaltsjahr 1999 mitgeteilt worden ist“.
35. Schließlich erließ die Kommission nach Konsultation des Fondsausschusses, der den von den Dienststellen der Kommission erstellten Zusammenfassenden Bericht prüfte, die angefochtene Entscheidung.
36. Im Anhang dieser Entscheidung gibt die Kommission an, dass die gegenüber der Portugiesischen Republik abgelehnten Ausgaben den Sektor „Tierprämien“ beträfen und sich auf 2 446 684,20 Euro beliefen, wobei die pauschalen Berichtigungen (2 % bzw. 5 % je nach Haushaltsposten) durch unzulängliche Schlüssel- und Zusatzkontrollen im Rahmen des Haushaltsjahres 1999 begründet seien.
Anträge der Parteien
37. Die Portugiesische Republik beantragt,
–
die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
38. Die Kommission beantragt,
– die Klage als unbegründet abzuweisen;
– die Kosten der Klägerin aufzuerlegen.
Zur Klage
39. Die Klägerin stützt ihren Antrag auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung auf drei Gründe:
– rechtsfehlerhafte Anwendung von Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3887/92;
– fehlerhafte Beurteilung des Sachverhalts;
– Verletzung der Begründungspflicht aus Artikel 253 EG.
Zum ersten Klagegrund: rechtsfehlerhafte Anwendung von Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3887/92
Vorbringen der Parteien
40. Die portugiesische Regierung trägt vor, vom Landwirtschaftsjahr 1999 an hätten die nationalen Behörden gemäß Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3508/92 und Artikel 5 der Verordnung Nr. 3887/92 einen zusammengefassten, gemeinsamen Antrag für alle im Rahmen des EAGFL, Abteilung Garantie, bestehenden Regelungen über Beihilfen für „Tiere“ eingereicht, nämlich für die Sonderprämie für männliche Rinder, die Prämie zur Erhaltung des Milchkuhbestands, die Ausgleichsentschädigungen und die Prämie für Erzeuger von Schaf- und Ziegenfleisch. Für die in diesem zusammengefassten Beihilfeantrag „Tiere“ bezeichneten Prämien habe die effektive Quote (gewogenes Mittel) der während des Haltungszeitraums vorgenommenen Kontrollen zusammengenommen bei 6,3 % gelegen, wobei die Kontrollquote für rindfleischbezogene Anträge im selben Zeitraum 4,4 % betragen habe.
41. Entgegen den Feststellungen der Kommission in der angefochtenen Entscheidung sei die in Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3887/92 aufgestellte Regel im Haushaltsjahr 1999 eingehalten worden, da die Beihilfeanträge „Tiere“ und die entsprechenden Kontrollen im Licht der Einheit des Betriebes, d. h. unter Berücksichtigung aller Beihilferegelungen für „Tiere“ insgesamt, auszulegen und zu beurteilen seien.
42. Die portugiesische Regierung stützt sich für ihr Vorbringen auf Artikel 6 Absatz 5 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92, wonach die Kontrollen vor Ort unangekündigt durchgeführt würden und sich auf sämtliche Tiere erstreckten, für die Anträge gestellt worden seien.
43. Diese Bestimmung bedeute nicht, dass die Kontrollen für jede Regelung getrennt durchgeführt werden müssten. Ihr Wortlaut lasse vielmehr den Schluss zu, dass sich die Kontrollen und die dabei zu erfüllenden Bedingungen, insbesondere die, dass für die während des Haltungszeitraums durchzuführenden Kontrollen eine Mindestquote vorgeschrieben sei, auf sämtliche Anträge nach den verschiedenen Beihilferegelungen für „Tiere“ bezögen.
44. Noch aufschlussreicher sei insoweit Artikel 6 Absatz 5 Unterabsatz 2 in Verbindung mit Absatz 3 der Verordnung Nr. 3887/92, da danach während des Haltungszeitraums „50 % des Mindestsatzes der Kontrollen bei Tieren“ an einer Stichprobe von mindestens „10 % der Beihilfeanträge ‚Tiere‘ oder Teilnahmeerklärungen“ vorzunehmen seien.
45. Außerdem bestimme Artikel 6 Absatz 5 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 3887/92, dass „Kontrollen vor Ort gemäß dieser Verordnung … im Rahmen anderer gemeinschaftsrechtlich vorgesehener Kontrollen durchgeführt werden [können]“.
46. Zu rügen sei schließlich die rückwirkende Anwendung neuer Vorschriften, die sich aus der Änderung der fraglichen Bestimmungen durch die Verordnung (EG) Nr. 2801/1999 der Kommission vom 21. Dezember 1999 (ABl. L 340, S. 29) ergebe. Nach dieser Änderung verlange nämlich Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3887/92, dass 5 % der während des Haltungszeitraums vor Ort vorzunehmenden Kontrollen im Rahmen der jeweiligen Beihilferegelung durchzuführen seien.
47. Diese Änderung gelte nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 2801/1999 nur für „Anträge, die sich auf die [Zeit] ab 1. Januar 2000 beziehen“, und nicht auf das Wirtschaftsjahr 1999. Damit habe die Kommission in der angefochtenen Entscheidung eine rechtliche Regelung angewandt, die zur maßgeblichen Zeit nicht in Kraft gewesen sei.
48. Die Kommission weist diese Auslegung zurück, die ihrer Ansicht nach dem Sinn und Zweck sowie dem Wortlaut der fraglichen Regelung widerspricht.
49. Zum ersten Teil des ersten Klagegrundes, der auf die Möglichkeit gestützt wird, alle Kontrollen im Bereich der Prämien für „Tiere“ zusammenzurechnen, führt sie aus, der Wortlaut von Artikel 6 Absätze 3 und 5 der Verordnung Nr. 3887/92 lege keineswegs die Annahme nahe, dass die geforderte Quote der während des Haltungszeitraums vorzunehmenden Kontrollen durch Zusammenrechnung der im Rahmen verschiedener Beihilferegelungen erfolgten Kontrollen erreicht werden könne.
50. Diese Auslegung verstoße gegen die Ziele der genannten Verordnung, da es genügen würde, dass ein Mitgliedstaat, ohne eine einzige Kontrolle im Rahmen der Sonderprämien für Rindfleisch durchgeführt zu haben, es etwa bei der Prämie zur Erhaltung des Milchkuhbestands und derjenigen für Erzeuger von Schaf- und Ziegenfleisch auf Kontrollquoten von 10 % während des Haltungszeitraums bringe, um ein gewogenes Mittel von 6,66 % zu erreichen und damit als Erzeuger zu gelten, der die in Artikel 6 Absätze 3 und 5 der Verordnung Nr. 3887/92 vorgeschriebene Kontrollquote von 5 % überschreite.
51. Den zweiten Teil dieses Klagegrundes – angeblich rückwirkende Anwendung der Verordnung Nr. 2801/1999 – sieht die Kommission unter Hinweis auf die zwischen den Parteien ausgetauschten Schreiben und Unterlagen als gänzlich unbegründet an.
Würdigung durch den Gerichtshof
52. Der erste Teil des ersten Klagegrundes wird auf die Behauptung gestützt, die Mindestquote der im Rahmen der Sonderprämien für Rindfleisch während des Haltungszeitraums vorzunehmenden Kontrollen könne auch durch Zusammenrechnung der Kontrollen in Bezug auf andere Prämien für „Tiere“ erreicht werden.
53. Hierzu ist daran zu erinnern, dass nach Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3887/92 „[die] Kontrollen vor Ort … sich zumindest auf eine signifikante Stichprobe der Anträge erstrecken, d. h. auf … 10 % der Beihilfeanträge ‚Tiere‘“. Weiter sieht Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung vor, dass die Kontrollen so durchgeführt werden, „dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden“. Nach Artikel 6 Absatz 4 schließlich „[legt die] zuständige Behörde … anhand einer Risikoanalyse und je nach der Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge fest, welche Anträge vor Ort kontrolliert werden sollen“.
54. Aus einer Gesamtbetrachtung dieser Bestimmungen ergibt sich eindeutig, dass sie alle sicherstellen sollen, dass die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen auch tatsächlich erfüllt werden. Es verstieße nämlich sowohl gegen den angestrebten Zweck der „Wirksamkeit“ der durchgeführten Überprüfungen als auch gegen denjenigen, eine echte „Repräsentativität“ der kontrollierten Stichproben zu gewährleisten, wenn bestimmte Kategorien von Beihilfen unter dem Vorwand, die Mindestquote der Kontrollen lasse sich durch Verrechnung oder Gewichtung von in anderen Sektoren oder bei anderen Beihilfekategorien in größerer Zahl durchgeführten Kontrollen erreichen, den Kontrollen ganz oder teilweise entzogen werden könnten.
55. Unter diesen Umständen ist die von der portugiesischen Regierung vorgeschlagene Auslegung zurückzuweisen. Würde diese nämlich zugrunde gelegt, könnte dies dazu führen, dass bestimmte Regelungen nicht nur einer wirksamen, sondern überhaupt jeder Kontrolle entzogen würden, da es genügen würde, bei einer der Beihilferegelungen eine ausreichend hohe Kontrollquote zu erreichen, um bei einer anderen Regelung das völlige Fehlen von Kontrollen auszugleichen. Diese Konsequenz stünde offensichtlich den mit der Verordnung Nr. 3887/92 angestrebten Zielen diametral entgegen.
56. Was weiter den zweiten Teil des ersten Klagegrundes betrifft, der sich auf eine angeblich rückwirkende Anwendung der Verordnung Nr. 2801/1999 bezieht, so genügt die Feststellung, dass die angefochtene Entscheidung und die dieser vorausgegangenen Schreiben gar nicht auf diese Verordnung Bezug nehmen. Die vorgenommene finanzielle Berichtigung beruht somit nicht auf einer Anwendung dieser Verordnung, sondern auf der Anwendung der Verordnung Nr. 3887/92 in der Fassung, die derjenigen vorausging, die sich aus der Änderung durch die Verordnung Nr. 2801/1999 ergibt, und um deren Auslegung es im vorliegenden Verfahren geht. Da mithin die Verordnung Nr. 2801/1999 nicht die Grundlage für die angefochtene Entscheidung darstellt, ist das Vorbringen, mit dem eine rückwirkende Anwendung dieses Rechtsakts geltend gemacht wird, zurückzuweisen.
57. Aufgrund dessen ist der erste von der portugiesischen Regierung angeführte Klagegrund zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: fehlerhafte Beurteilung des Sachverhalts
Vorbringen der Parteien
58. Im Rahmen des zweiten Klagegrundes – fehlerhafte Beurteilung des Sachverhalts – macht die Portugiesische Republik drei Argumente geltend: Das erste betrifft den Zeitpunkt, zu dem die Unregelmäßigkeiten festgestellt wurden, das zweite hängt mit der Erheblichkeit der getroffenen Feststellungen zusammen, und das dritte bezieht sich auf die Repräsentativität der Stichprobennahme.
59. Zum Zeitpunkt der Feststellung der Unregelmäßigkeiten führt die portugiesische Regierung aus, die Überprüfungen, die die Kommission zur Feststellung angeblicher Mängel bei den Methoden zur Kennzeichnung der Tiere veranlasst hätten, hätten zwischen dem 18. und dem 22. September 2000 stattgefunden. Im September 2000 durchgeführte Überprüfungen könnten aber nicht herangezogen werden, um Berichtigungen für das Landwirtschaftsjahr 1999 zu rechtfertigen.
60. Die Kommission weist dieses Argument unter Hinweis auf den Wortlaut von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 zurück.
61. Zur Erheblichkeit der genannten Feststellungen legt die portugiesische Regierung dar, alle in Portugal angewandten Kennzeichnungsmethoden erfüllten die in der Verordnung Nr. 2629/97 festgelegten Voraussetzungen in vollem Umfang, auch soweit es um Ersatzohrmarken gehe, die eine mit unauslöschlicher Tinte handschriftlich angebrachte Kennnummer trügen.
62. Die Kommission weist dieses Vorbringen unter Hinweis auf den Zusammenfassenden Bericht zurück, in dem festgestellt worden sei, dass die mit der Kennzeichnung der Tiere zusammenhängenden Verfehlungen die Zuverlässigkeit des Kennzeichnungssystems ernsthaft in Frage stellten. Außerdem hätten die Kontrollen nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 den Zweck, dass „zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden“, was von den im vorliegenden Fall durchgeführten Kontrollen nicht gesagt werden könne.
63. Zur Repräsentativität der Stichprobennahme führt die Portugiesische Republik schließlich aus, die Kommission habe den Sachverhalt hinsichtlich der im Rahmen der Prämie zur Erhaltung des Milchkuhbestands für das Jahr 1999 getätigten Ausgaben fehlerhaft beurteilt, indem sie sich für die Wahl der Stichproben, die für das ganze Land repräsentativ sein solle, nur auf die Region Alentejo, die besondere, sie vom übrigen Land abhebende Merkmale aufweise, bezogen und nicht berücksichtigt habe, dass die Viehhaltung in dieser Region extensiv sei, was für die betreffenden Eigentümer größere Schwierigkeiten bei der Kontrolle der Tiere mit sich bringe.
64. Aus der Allgemeinheit und Abstraktheit des rechtlichen Rahmens leitet die Kommission ab, dass die Voraussetzungen der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften erfüllt sein müssten, auch wenn die Region, in der die Kontrollen stattgefunden hätten, besondere Merkmale aufweise.
Würdigung durch den Gerichtshof
65. Was zunächst das Argument der portugiesischen Regierung betrifft, die Kommission habe keine pauschalen finanziellen Berichtigungen hinsichtlich der für das Landwirtschaftsjahr 1999 getätigten Ausgaben vornehmen dürfen, weil die gerügten Überprüfungen und Unregelmäßigkeiten erst im Laufe des Landwirtschaftsjahres 2000 stattgefunden hätten, so ist hierzu zu bemerken, dass die Kommission aufgrund der von ihren Dienststellen im September 2000 getroffenen Feststellungen davon ausgehen durfte, dass die im portugiesischen System der Tierkennzeichnung festgestellten Mängel bereits vor dem Jahr dieser Kontrollen bestanden, so dass auch schon das Landwirtschaftsjahr 1999 mit ihnen behaftet war.
66. Denn zum einen trugen mehrere erwachsene Tiere, die im September 2000 kontrolliert wurden, keine Ohrmarke oder zumindest keine amtliche Kennmarke, obwohl diese Tiere solche Marken nach der maßgeblichen Gemeinschaftsregelung seit ihrer Geburt, d. h. bereits seit den Jahren 1998 oder 1999, in beiden Ohren hätten tragen müssen.
67. Zum anderen konnten aufgrund der Überprüfungen der Kommission verschiedene Mängel nachgewiesen werden, die allgemein sowohl die Tierpässe als auch die in jedem Betrieb geführten Register betrafen.
68. Nach ständiger Rechtsprechung gilt jedoch, dass die Kommission, wenn sie die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung verweigert, dass diese Ausgaben durch einem Mitgliedstaat vorzuwerfende Verletzungen von Gemeinschaftsregelungen veranlasst worden seien, nicht verpflichtet ist, umfassend darzulegen, dass die von diesem Mitgliedstaat durchgeführten Kontrollen unzulänglich oder die von ihm übermittelten Zahlen falsch sind, sondern nur glaubhaft zu machen braucht, dass hinsichtlich der von den nationalen Stellen durchgeführten Kontrollen oder der Anwendung der geltenden Gemeinschaftsvorschriften berechtigte Zweifel bestehen. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die tatsächliche Durchführung seiner Kontrollen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Unrichtigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 6. März 2001 in der Rechtssache C‑278/98, Niederlande/Kommission, Slg. 2001, I‑1501, Randnrn. 39 bis 41, vom 19. September 2002 in der Rechtssache C‑377/99, Deutschland/Kommission, Slg. 2002, I‑7421, Randnr. 95, und vom 19. Juni 2003 in der Rechtssache C‑329/00, Spanien/Kommission, Slg. 2003, I‑6103, Randnr. 68).
69. Da im vorliegenden Fall die Ergebnisse der Kontrollen der Kommission, auf die insbesondere in den Randnummern 66 und 67 dieses Urteils eingegangen worden ist, bei dieser berechtigte Zweifel hinsichtlich der in Portugal im Haushaltsjahr 1999 anwendbaren Methoden der Kennzeichnung des Viehbestands hervorriefen, hatte die portugiesische Regierung nach Maßgabe der in der vorigen Randnummer angeführten Rechtsprechung detailliertere Beweismittel für die Ordnungsgemäßheit der im genannten Haushaltsjahr anwendbaren Kennzeichnungsmethoden vorzulegen, um nachzuweisen, dass die Zweifel der Kommission unbegründet waren.
70. Dieser Nachweis wurde jedoch im vorliegenden Fall von der portugiesischen Regierung nicht erbracht. Daher war die Kommission, nachdem sie den portugiesischen Behörden mit Schreiben vom 20. März 2001 das Ergebnis ihrer Überprüfungen mitgeteilt hatte, gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 berechtigt, die finanziellen Berichtigungen in Bezug auf das Landwirtschaftsjahr 1999 vorzunehmen.
71. Das auf eine falsche zeitliche Zuordnung der finanziellen Berichtigungen gestützte Argument der portugiesischen Regierung ist somit zurückzuweisen.
72. Zum Argument der portugiesischen Regierung, die von der Kommission getroffenen Feststellungen seien unerheblich, ist zu sagen, dass die portugiesische Regierung in den verschiedenen Schreiben, die sie im Anschluss an die von der Kommission im September 2000 durchgeführten Prüfungen an diese gerichtet hat, das Vorliegen bestimmter Mängel in ihrem Tierkennzeichnungssystem nicht bestritten und insbesondere nicht bestritten hat, dass mehrere von der Kommission kontrollierte Tiere überhaupt nicht gekennzeichnet waren oder dass die Originalkennmarken ersetzt worden waren.
73. Wie aber der Generalanwalt in Nummer 35 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, verstößt diese Praxis eindeutig gegen den Wortlaut von Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 820/97, wonach „[a]lle Tiere eines Betriebs, die nach dem 1. Januar 1998 geboren sind oder nach diesem Datum für den innergemeinschaftlichen Handel bestimmt worden sind, … mit von der zuständigen Behörde zugelassenen Ohrmarken in beiden Ohren gekennzeichnet [werden]“. Die Artikel 1 und 2 Buchstaben b und e stellen hierzu im Einzelnen klar, dass die Ohrmarken eine Reihe unauslöschlicher Angaben enthalten müssen, die sich u. a. auf den Namen der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, die sie vergeben hat, und den Code des Landes, in dem das betreffende Tier zum ersten Mal gekennzeichnet wurde, beziehen, sowie fälschungssicher und während der Lebensdauer des Tieres gut leserlich sein müssen.
74. Darüber hinaus präzisiert Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung Nr. 820/97, dass „Ohrmarken … nur mit Genehmigung der zuständigen Behörde entfernt oder ersetzt werden [dürfen]“. Die portugiesische Regierung hat im vorliegenden Fall jedoch keineswegs nachgewiesen, dass den von den Überprüfungen der Kommission betroffenen Viehhaltern eine solche Genehmigung erteilt worden wäre.
75. Unter diesen Umständen ist das Argument, das die portugiesische Regierung auf die fehlende Erheblichkeit der von der Kommission getroffenen Feststellungen stützt, zurückzuweisen.
76. Mit dem dritten Argument dieses zweiten Klagegrundes wird schließlich geltend gemacht, der Stichprobennahme fehle die Repräsentativität, da die Kontrollen vor Ort allein in der Region Alentejo vorgenommen und aus ihnen sodann Rückschlüsse auf das übrige Land gezogen worden seien.
77. Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Erstens ist, wie die Kommission zu Recht dargelegt hat, der rechtliche Rahmen auf dem fraglichen Gebiet allgemein und abstrakt gehalten. Daher müssen die in den Gemeinschaftsvorschriften festgelegten Voraussetzungen allgemein angewandt werden, auch wenn die Region, in der die Kontrollen stattgefunden haben, besondere Merkmale aufweist.
78. Zweitens hat die Kommission im Laufe des Verfahrens, ohne dass ihr von der portugiesischen Regierung insoweit widersprochen worden wäre, hervorgehoben, dass der Alentejo das Hauptgebiet für die Rinderhaltung sei, was im Übrigen auch durch die Tabelle bestätigt wird, die die portugiesische Regierung ihrer Klageschrift als Anlage beigefügt hat. Auch wenn sich diese Tabelle auf die ergänzende Prämie bezieht, die Erzeugern gewährt wird, die die Sonderprämie und/oder die Mutterkuhprämie erhalten und bestimmte Voraussetzungen erfüllen, deutet sie doch eindeutig auf eine führende Stellung des Alentejo im Verhältnis zu anderen Regionen hin. Die Repräsentativität dieser Region ist daher zu bejahen.
79. Was die Möglichkeit anbelangt, Rückschlüsse auf andere Regionen Portugals zu ziehen, so hat der Gerichtshof befunden, dass es nicht grundsätzlich untersagt ist, aus den Gegebenheiten einer Region Rückschlüsse auf andere Regionen zu ziehen (vgl. Urteil vom 4. März 2004 in der Rechtssache C‑344/01, Deutschland/Kommission, Slg. 2004, I-0000, Randnr. 61). Die Rückschlüsse müssen jedoch stets aufgrund der Tatsachen gerechtfertigt sein. Im vorliegenden Fall sind diese Rückschlüsse dadurch gerechtfertigt, dass der Alentejo die Hauptregion für die Rinderhaltung ist.
80. Der zweite von der portugiesischen Regierung geltend gemachte Klagegrund ist damit insgesamt zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund: Verletzung der Begründungspflicht aus Artikel 253 EG
Vorbringen der Parteien
81. Mit ihrem dritten Klagegrund macht die Portugiesische Republik geltend, die angefochtene Entscheidung sei unzureichend begründet, weil sie weder die als gemeinschaftsrechtswidrig angesehenen Verhaltensweisen der portugiesischen Behörden bezeichne noch die angeblich verletzten Rechtsvorschriften anführe.
82. Die Kommission trägt unter Berufung auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes vor, sowohl im Rahmen des Austauschs von Schreiben und Unterlagen zwischen den Parteien als auch in der Entscheidung selbst seien deren Rechtsgrundlagen genannt und die Gründe für ihren Erlass angeführt worden, so dass damit der Begründungspflicht aus Artikel 253 EG Genüge getan sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
83. Nach ständiger Rechtsprechung hängt der Umfang der in Artikel 253 EG vorgesehenen Begründungspflicht von der Art der betroffenen Handlung und von den Umständen ab, unter denen diese erlassen wurde (vgl. u. a. Urteil vom 22. Juni 1993 in der Rechtssache C‑54/91, Deutschland/Kommission, Slg. 1993, I‑3399, Randnr. 10).
84. In dem besonderen Zusammenhang der Ausarbeitung der Entscheidungen über den Rechnungsabschluss ist die Begründung einer Entscheidung dann als ausreichend anzusehen, wenn der Mitgliedstaat, der Adressat der Entscheidung ist, an dem Verfahren ihrer Ausarbeitung unmittelbar beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission meinte, den streitigen Betrag nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu müssen (vgl. u. a. Urteil Spanien/Kommission, Randnr. 83).
85. Im vorliegenden Fall geht, wie die Kommission dargelegt hat, aus den Akten hervor, dass die portugiesische Regierung in das Verfahren der Ausarbeitung der angefochtenen Entscheidung einbezogen war und dass die Kommission ihre Zweifel hinsichtlich der Modalitäten der Anwendung des Kontrollsystems in Portugal den portugiesischen Behörden wiederholt mitgeteilt hatte, so dass diese die Möglichkeit hatten, zu den gerügten Unregelmäßigkeiten Stellung zu nehmen.
86. Die Begründung der angefochtenen Entscheidung ist daher als ausreichend anzusehen.
87. Da auch der dritte Klagegrund nicht durchgreift, ist die Klage insgesamt abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
88. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Portugiesische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem entsprechenden Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Portugiesische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.