ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
2 juillet 2025 (*)
« Référé – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Maintien du nom du requérant sur la
liste – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »
Dans l’affaire T‑259/25 R,
Alexander Dmitrievich Pumpyanskiy,
demeurant à Conches (Suisse), représenté par Mes T. Bontinck, M. Brésart, J. Goffin et F. Patuelli, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par MM. P. Pecheux et B. Driessen, en qualité d’agents, assistés de Me B. Maingain, avocat,
partie défenderesse,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
1        Par sa demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE, le requérant, M. Alexander Dmitrievich Pumpyanskiy, sollicite le sursis à l’exécution de la décision (PESC) 2025/528 du Conseil, du 14 mars 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/528) et du règlement d’exécution (UE) 2025/527 du Conseil, du 14 mars 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/527) (ci‑après, pris ensemble, les « actes attaqués »), en tant que ces actes le concernent.
Antécédents du litige et conclusions des parties
2        Le 24 février 2022, la Fédération de Russie a agressé militairement l’Ukraine.
3        Le 9 mars 2022, eu égard à la gravité de la situation, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision (PESC) 2022/397, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 80, p. 31), et le règlement d’exécution (UE) 2022/396, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 80, p. 1). Par ces actes il a soumis à des mesures restrictives individuelles
cent quarante‑six membres du Conseil de la Fédération de Russie qui avaient ratifié les décisions du gouvernement concernant le « traité d’amitié, de coopération et d’assistance mutuelle entre la Fédération de Russie et la République populaire de Donetsk et entre la Fédération de Russie et la République populaire de Louhansk » ainsi que quatorze personnes qui apportaient un soutien au gouvernement de la Fédération de Russie ou qui tiraient avantage de ce gouvernement ou qui lui fournissaient une source substantielle de revenus, ou qui étaient associées aux personnes et entités dont les noms figuraient sur les listes en cause.
4        Le nom du requérant ainsi que celui de son père, M. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy, figuraient parmi les noms des quatorze personnes mentionnées au point 3 ci-dessus.
5        Le 14 septembre 2022, le 13 mars 2023 et le 13 septembre 2023, le Conseil a renouvelé les mesures restrictives à l’égard du requérant en maintenant son nom sur la liste figurant à l’annexe de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), et sur la liste figurant à l’annexe I du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6) (ci‑après, prises ensemble, les « listes en cause »).
6        Par l’arrêt du 29 novembre 2023, Pumpyanskiy/Conseil (T‑734/22, non publié, EU:T:2023:761), le Tribunal a annulé l’ensemble des actes ayant maintenu le nom du requérant sur les listes en cause.
7        Les 12 mars et 12 septembre 2024, le Conseil a renouvelé les mesures restrictives à l’égard du requérant.
8        Par l’arrêt du 26 juin 2024, Pumpyanskiy/Conseil (T‑740/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2024:418), le Tribunal a annulé l’ensemble des actes ayant, le 14 septembre 2022, le 13 mars 2023 et le 13 septembre 2023, maintenu le nom de M. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy, père du requérant, sur les listes en cause.
9        Le 14 mars 2025, le Conseil a renouvelé les mesures restrictives à l’encontre du requérant par l’adoption des actes attaqués.
10      Les motifs d’inscription du nom du requérant sur les listes en cause sont les suivants :
« Alexander Pumpyansky est le fils de Dmitry Pumpyansky. Dmitry Pumpyansky est un homme d’affaires russe, président de l’Union régionale des industriels et des entrepreneurs de Sverdlovsk (SOSPP), et ancien membre du Conseil de la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) de la Fédération de Russie. Dmitry Pumpyansky est également ancien président du conseil d’administration de PJSC Pipe Metallurgical Company, un fabricant russe de niveau mondial de tuyaux en acier pour l’industrie pétrolière et gazière, et ancien président et ancien membre du conseil d’administration du groupe Sinara. Les deux entreprises soutiennent les autorités de la Fédération de Russie et des entreprises d’État, notamment les chemins de fer russes, Gazprom et Rosneft, et tirent profit d’une coopération avec celles-ci.
Alexander Pumpyansky est donc membre de la famille proche de son père, Dmitry Pumpyansky, dont il tire avantage, et qui est un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie et ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine. »
11      Par l’arrêt du 2 avril 2025, Pumpyanskiy/Conseil (T‑221/24, non publié, EU:T:2025:350), le Tribunal a annulé l’ensemble des actes ayant, les 12 mars et 12 septembre 2024, maintenu le nom du requérant sur les listes en cause.
12      Par l’arrêt du 2 avril 2025, Pumpyanskiy/Conseil (T‑272/24, non publié, EU:T:2025:351), le Tribunal a annulé l’ensemble des actes ayant, le 12 mars 2024, maintenu le nom de M. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy sur les listes en cause.
13      Le 22 avril 2025, le requérant a introduit un recours devant le Tribunal, enregistré sous le numéro d’affaire T‑259/25, tendant à l’annulation des actes attaqués en tant qu’ils le concernent.
14      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 23 avril 2025,
le requérant a introduit la présente demande en référé, dans laquelle il conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        ordonner le sursis à l’exécution des actes attaqués dans la mesure où son nom a été maintenu sur les listes en cause ;
–        réserver les dépens.
15      Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 7 mai 2025, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la demande en référé comme étant manifestement non fondée ;
–        condamner le requérant aux dépens de l’instance.
En droit
Considérations générales
16      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union européenne bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).
17      L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
18      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
19      Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].
20      Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
21      Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord la condition relative à l’urgence.
Sur la condition relative à l’urgence
22      Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure en référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit, de manière générale, s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite l’adoption de mesures provisoires. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir, en ce sens, ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).
23      C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si le requérant parvient à démontrer l’urgence.
24      En l’espèce, pour démontrer le caractère grave et irréparable du préjudice invoqué, en premier lieu, le requérant se prévaut de l’impossibilité en pratique d’assurer que le recours en annulation entraîne des conséquences réelles et effectives, privant cette procédure de tout effet utile. Selon le requérant, le préjudice subi serait distinct de celui qu’il invoque
dans le cadre du recours en responsabilité extracontractuelle de l’Union introduit le 21 juillet 2024 et enregistré sous le numéro T‑369/24. Selon lui, il s’agirait de garantir que les actes attaqués, qui seront vraisemblablement annulés par le Tribunal, compte tenu de leur identité parfaite avec les actes des 12 mars et 12 septembre 2024, annulés par l’arrêt du 2 avril 2025, Pumpyanskiy/Conseil (T‑221/24, non publié, EU:T:2025:350),
ne déploient plus leurs effets jusqu’à ce que le Conseil exécute
l’arrêt d’annulation à intervenir dans l’affaire principale. Dans ce cadre, le requérant fait valoir que le droit à une protection juridictionnelle effective au titre de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne couvre pas seulement l’accès au juge de l’Union, mais doit également permettre d’exercer un recours adéquat et effectif, de sorte qu’il permette effectivement de remédier aux actes illégaux, d’entraîner des conséquences juridiques et de lui procurer un réel bénéfice. En outre, le requérant considère que l’absence d’exécution dudit arrêt caractérise une véritable voie de fait de la part du Conseil. Celle‑ci serait révélatrice d’un comportement équivalent à un abus de pouvoir perpétré de manière répétée par le Conseil. Le requérant ajoute que les actes attaqués seront remplacés au plus tard le 15 septembre 2025 par de nouveaux actes. Sa situation juridique sera donc visée par de nouveaux actes qui bénéficient d’une présomption de légalité rendant de facto obsolète ou dépourvu de toute conséquence pratique sur sa situation un arrêt d’annulation à intervenir qui prononcera l’illégalité des actes attaqués.
25      En deuxième lieu, le requérant allègue qu’il n’est pas possible d’attendre l’issue de la procédure relative au fond sans que ses enfants subissent un préjudice grave et irréparable. Dans ce cadre, le requérant prétend avoir été contraint de quitter la Suisse avec sa famille afin de permettre à celle‑ci de vivre dans un semblant de normalité et rappelle qu’il a subi une exclusion de la part des fournisseurs de services élémentaires, tels que les entreprises d’assurances, les opérateurs de téléphonie mobile, d’Internet et de télévision
ainsi que la société de leasing de son véhicule. Le requérant estime donc qu’il était impossible pour lui et sa famille de rester en Suisse sans affecter le développement normal de ses enfants. En particulier, le requérant avance que ses enfants subissent un préjudice dans la mesure où ils ont dû être déscolarisés à Genève (Suisse) et que, plus généralement, ils perdent leurs repères de manière irrévocable. En outre, le préjudice irréparable et grave que subissent ses enfants s’entendrait également de la violation de leur intérêt supérieur.
26      En troisième lieu, le requérant fait valoir que les mesures restrictives prononcées contre lui constituent un frein au maintien et au développement de son expérience professionnelle sur le territoire de l’Union ou même ailleurs, comme à Dubaï (Émirats arabes unis), qui s’aggrave du fait même de l’écoulement du temps. En outre, les mesures restrictives lui occasionneraient un préjudice grave, dans la mesure où elles l’empêcheraient de travailler dans son champ d’expertise. De plus, obtenir des postes aux fonctions qu’il exerçait avant l’entrée en vigueur des mesures restrictives nécessiterait de faire valoir des années d’expérience constante et consolidée dans le domaine afin d’accroître la confiance des actionnaires. Une nouvelle période de six mois d’inactivité serait une perte prévisible et irréparable, car il s’agirait d’une absence sur son curriculum vitae qu’il ne pourrait jamais combler.
27      Le Conseil conteste l’argumentation du requérant.
28      À cet égard, à titre liminaire, il y a lieu de relever que, quand bien même la déception du requérant est compréhensible face aux renouvellements répétitifs par le Conseil des mesures restrictives à son égard nonobstant l’annulation par le Tribunal de l’ensemble des actes ayant maintenu son nom sur les listes en cause, la présente demande en référé ne peut porter que sur le sursis à l’exécution des actes attaqués.
29      Ainsi, en premier lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel il a subi un préjudice grave et irréparable découlant de l’atteinte au droit à une protection juridictionnelle effective,
il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, un arrêt d’annulation ne saurait conduire directement à remettre en cause la validité d’un acte postérieur à l’acte annulé en raison du fait que cet acte postérieur est entaché de la même illégalité que celle entachant l’acte annulé [ordonnance du 28 septembre 2023, Conseil/Mazepin, C‑564/23 P(R), EU:C:2023:727, point 80].
30      Certes, la Cour a jugé que, en cas d’annulation d’un règlement dont l’effet était limité à une période de temps bien définie, l’institution qui en était l’auteur avait l’obligation d’exclure des textes nouveaux devant intervenir après l’arrêt d’annulation, pour régir des périodes postérieures à cet arrêt, toute disposition ayant le même contenu que celle jugée illégale [ordonnance du 28 septembre 2023, Conseil/Mazepin, C‑564/23 P(R), EU:C:2023:727, point 78].
31      Pour autant, d’une part, si l’autorité absolue dont jouit un arrêt d’annulation s’attache tant à son dispositif qu’aux motifs qui constituent le soutien nécessaire de ce dernier, elle ne peut entraîner l’annulation d’un acte non déféré à la censure des juridictions de l’Union qui serait entachée de la même illégalité. D’autre part, il n’appartient pas à ces juridictions d’indiquer, dans le cadre d’un arrêt d’annulation, les mesures devant être adoptées par l’institution concernée pour exécuter cet arrêt [ordonnance du 28 septembre 2023, Conseil/Mazepin, C‑564/23 P(R), EU:C:2023:727, point 79].
32      En outre, il convient de souligner que, même si la violation éventuelle d’une norme supérieure de droit est susceptible de remettre en cause la validité des actes attaqués, elle ne saurait en revanche établir par elle‑même la gravité et le caractère irréparable d’un éventuel préjudice. Il ne suffit pas d’alléguer, de façon abstraite, une atteinte à des droits fondamentaux pour établir que le dommage qui pourrait en découler aurait nécessairement un caractère irréparable (voir, en ce sens, ordonnance du 25 juillet 2000, Pays‑Bas/Parlement et Conseil, C‑377/98 R, EU:C:2000:415, point 45 et jurisprudence citée).
33      Ainsi, à supposer même que, comme l’allègue le requérant, les actes attaqués pourraient être annulés, compte tenu de leur identité parfaite avec les actes des 12 mars et 12 septembre 2024, qui ont été annulés par l’arrêt du 2 avril 2025, Pumpyanskiy/Conseil (T‑221/24, non publié, EU:T:2025:350), la violation constatée ne serait pas pour autant constitutive par elle‑même et automatiquement d’un dommage grave et irréparable.
34      En deuxième lieu, s’agissant des prétendus préjudices subis par les enfants du requérant et la nécessaire protection de leur intérêt supérieur, il y a lieu de constater que les actes attaqués ne sauraient être considérés comme constituant la cause déterminante du préjudice allégué.
35      À cet égard, il convient de rappeler que, en cas de demande de sursis à l’exécution d’un acte, l’octroi de la mesure provisoire sollicitée n’est justifié que si l’acte en question constitue la cause déterminante du préjudice grave et irréparable allégué [ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 44].
36      Or, en sa qualité de résident suisse, il n’est pas établi que le préjudice allégué par le requérant découle des mesures adoptées au niveau de l’Union et non des mesures restrictives autonomes adoptées par la Confédération suisse. Les mesures prises à son égard par la Confédération suisse ne peuvent être imputées aux actes attaqués.
37      L’argument du requérant selon lequel les préjudices graves et irréparables allégués trouvent une cause adéquate, et donc suffisamment directe, dans les mesures restrictives de l’Union, dans la mesure où les sanctions suisses sont la conséquence directe des sanctions de l’Union sans lesquelles elles n’auraient pas été adoptées n’est pas susceptible de remettre en cause cette considération. En effet, même si la Confédération suisse s’est alignée sur les sanctions adoptées par l’Union, la décision d’adopter des sanctions similaires aux sanctions de l’Union relève exclusivement de la compétence souveraine de la Confédération suisse.
38      En troisième lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel les mesures restrictives prononcées contre lui constituent un frein au maintien et au développement de son expérience professionnelle, il y a lieu d’observer
qu’il appartient à la partie qui sollicite l’adoption de mesures provisoires d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (ordonnance du 4 décembre 1991, Matra/Commission, C‑225/91 R, EU:C:1991:460, point 19).
39      À cette fin, le juge des référés doit disposer d’indications concrètes et précises, étayées par des preuves documentaires détaillées et certifiées, qui démontrent la situation dans laquelle se trouve la partie qui sollicite l’adoption de mesures provisoires et permettent d’apprécier les conséquences qui résulteraient vraisemblablement de l’absence d’adoption des mesures demandées (voir ordonnance du 5 mai 2021, Ovsyannikov/Conseil, T‑714/20 R, non publiée, EU:T:2021:243, point 32 et jurisprudence citée).
40      Or, en l’espèce, les éléments de preuve produits par le requérant ne démontrent pas, à suffisance de droit,
dans quelle mesure il subirait un préjudice grave et irréparable du fait d’une atteinte portée à sa carrière sans la suspension des actes attaqués. En particulier, le requérant ne démontre pas l’existence d’un lien de causalité entre les mesures restrictives qui lui ont été imposées sur le territoire de l’Union et les prétendus préjudices.
41      En effet, à la lumière de la jurisprudence citée au point 35 ci‑dessus et pour les raisons exposées aux points 36 et 37 ci‑dessus, les actes attaqués ne peuvent aucunement être considérés comme constituant la cause déterminante du préjudice allégué.
Ce sont les mesures restrictives autonomes prises par la Confédération suisse qui constituent la cause déterminante du préjudice allégué, et non les actes attaqués.
42      Il résulte de tout ce qui précède que le caractère grave et irréparable du préjudice invoqué par le requérant n’est pas établi et que, partant, la demande en référé doit être rejetée, à défaut pour le requérant d’établir que la condition relative à l’urgence est remplie, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le fumus boni juris ou de procéder à la mise en balance des intérêts.
43      En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 2 juillet 2025.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
M. van der Woude
*      Langue de procédure : le français.