62020CJ0499
PRESUDA SUDA (deveto vijeće)
10. veljače 2022. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Usklađivanje zakonodavstava – Direktiva 97/23/EZ – Tlačna oprema – CE oznaka – Stavljanje na tržište i stavljanje u uporabu – Ograničenja kojima je cilj osigurati zaštitu ljudi – Članci 34. i 36. UFEU‑a – Nacionalni propis koji propisuje ograničenja u pogledu načina ugradnje plinskih cjevovoda”
U predmetu C‑499/20,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Symvoulio tis Epikrateias (Državno vijeće, Grčka), odlukom od 27. kolovoza 2020., koju je Sud zaprimio 1. listopada 2020., u postupku
DIMCO Dimovasili M. I. K. E.
protiv
Ypourgos Perivallontos kai Energeias,
SUD (deveto vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica trećeg vijeća, u svojstvu predsjednika devetog vijeća, S. Rodin i N. Piçarra (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za DIMCO Dimovasili M. I. K. E., S. Papageorgiou, D. Tsarapatsanis i P. Yatagantzidis, dikigoroi,
–
za vladu Helenske Republike, S. Charitaki, A. Magrippi, K. Nasopoulou i K. Boskovits, u svojstvu agenata,
–
za španjolsku vladu, J. Rodríguez de la Rúa Puig, u svojstvu agenta,
–
za Europsku komisiju, A. Katsimerou i M. Jáuregui Gómez, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2., članka 4. stavka 1. točke 1.1., članka 7. stavka 4., članka 8. i Priloga I. Direktivi 97/23/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. svibnja 1997. o usklađivanju zakonodavstava država članica o tlačnoj opremi (SL 1997., L 181, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 3.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1882/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. rujna 2003. (SL 2003., L 284, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 96.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 97/23).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva DIMCO Dimovasili M. I. K. E. (u daljnjem tekstu: Dimco) i Ypourgos Perivallontos kai Energeiasa (ministar okoliša i energetike, Grčka), u vezi sa zakonitošću ministarske odluke od 20. ožujka 2012. o odobravanju tehničkog pravilnika o unutarnjim instalacijama prirodnog plina s maksimalnim tlakom do 500 milibara.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
U skladu s uvodnim izjavama 3. i 6. Direktive 97/23:
„(3)
budući da je usklađivanje nacionalnih zakonodavstava jedini način da se otklone zapreke slobodnoj trgovini; da pojedine države članice ne mogu ostvariti ovaj cilj na zadovoljavajući način; da su ovom Direktivom predviđeni samo neophodni zahtjevi za slobodno kretanje opreme na koju se ona primjenjuje;
[…]
(6)
[…] ova Direktiva usklađuje nacionalne odredbe o opasnosti zbog tlaka; […] druge vrste opasnosti koje ova oprema može prouzročiti mogu biti obuhvaćene drugim Direktivama koje se odnose na takve vrste opasnosti; međutim, […] tlačna oprema može [se] smatrati proizvodima na koje se odnose druge Direktive na temelju članka 100.a Ugovora o [EZ‑u]; […] odredbe koje su predviđene u nekim od tih Direktiva odnose [se] na opasnost zbog tlaka [i] […] smatraju [se] odgovarajuće za osiguravanje odgovarajuće zaštite kada je opasnost zbog tlaka takve opreme mala; […] stoga postoje osnovani razlozi za to da takva oprema ne bude obuhvaćena ovom Direktivom”.
4
Članak 1. te direktive, naslovljen „Područje primjene i nazivi”, glasi:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na konstruiranje, proizvodnju i ocjenu sukladnosti tlačne opreme i sklopova s najvećim dozvoljenim tlakom PS većim od 0,5 bara.
2.   U smislu ove Direktive:
2.1.
‚Tlačna oprema’ znači posude, cjevovodi, sigurnosni pribor i tlačni pribor. Prema potrebi, tlačna oprema može uključivati elemente koji su pripojeni dijelovima pod tlakom kao što su prirubnice, priključci, spojnice, potpornji, nosive uške itd.;
[…]
2.1.2.
‚Cjevovod’ znači cijevne komponente namijenjene za transport fluida spojene međusobno tako da čine tlačni sustav. […]
[…]”
5
Članak 2. navedene direktive, naslovljen „Nadzor nad tržištem”, u stavcima 1. i 2. propisuje:
„1.   Države članice poduzimaju sve odgovarajuće mjere kakao bi osigurale da se tlačna oprema i sklopovi iz članka 1. ove Direktive mogu staviti na tržište i staviti u uporabu samo onda kada ne ugrožavaju zdravlje i sigurnost ljudi, te gdje je to primjereno, domaćih životinja i imovine, pod uvjetom da su propisno montirani, održavani i korišteni u namijenjene svrhe.
2.   Odredbe ove Direktive ne utječu na pravo država članica da, imajući u vidu odredbe Ugovora, utvrde zahtjeve koje smatraju potrebnima kako bi osigurale zaštitu ljudi, a posebno radnika za vrijeme korištenja određene tlačne opreme ili sklopova pod uvjetom da to ne podrazumijeva izmjene na takvoj opremi ili sklopovima na način koji nije predviđen ovom Direktivom.”
6
Članak 3. Direktive 97/23, naslovljen „Tehnički zahtjevi”, u stavku 1. određuje:
„Tlačna oprema iz 1.1., 1.2., 1.3., i 1.4. mora zadovoljavati osnovne zahtjeve iz Priloga I. […]”
7
U članku 4. te direktive, naslovljenom „Sloboda kretanja”, u stavku 1. točki 1.1. navedeno je:
„Države članice na temelju opasnosti zbog tlaka ne smiju zabraniti, ograničiti ili spriječiti stavljanje na tržište ili u uporabu, pod uvjetima koje je dao proizvođač tlačne opreme ili sklopova iz članka 1. ove Direktive koji su u skladu s ovom Direktivom te koji nose CE oznaku koja potvrđuje da su bili podvrgnuti ocjenjivanju sukladnosti u skladu s člankom 10.”
8
Na temelju članka 7. navedene direktive, naslovljenog „Odbor za tlačnu opremu”, kada država članica, zbog ozbiljnih sigurnosnih razloga, smatra da bi za opremu pod pritiskom za jedan sklop ili čitavu familiju sklopova te opreme morali važiti zahtjevi iz članka 3. ili Priloga II. Direktivi 97/23, ona od Europske komisije, kojoj pomaže Stalni odbor, zahtijeva poduzimanje potrebnih mjera. U skladu sa stavkom 4. tog članka 7., taj Odbor može, nadalje, ispitati svako pitanje koje se odnosi na primjenu te direktive i koje je postavio njegov predsjedavajući, bilo na njegovu inicijativu ili na zahtjev države članice.
9
Članak 8. te direktive, naslovljen „Zaštitna klauzula”, u stavku 1. predviđa da država članica – kada utvrdi da bi tlačna oprema ili sklopovi iz članka 1., koji nose „CE” oznaku i koriste se u svrhe za koje su namijenjeni, mogli ugroziti sigurnost ljudi te, prema potrebi, domaćih životinja ili imovine – poduzima sve odgovarajuće mjere da takvu opremu povuče s tržišta, zabrani njezino stavljanje na tržište, njezino stavljanje u uporabu ili njihovo korištenje te ograniči njezino slobodno kretanje. Ona odmah obavješćuje Komisiju o tim mjerama i navodi razloge za svoju odluku.
10
Prilog I. Direktivi 97/23, naslovljen „Osnovni sigurnosni zahtjevi”, u dijelu 1., naslovljenom „Općenito”, određuje:
„1.1.
Tlačna se oprema mora konstruirati, proizvesti i provjeriti te, gdje je to primjereno, opremiti i montirati tako da se, kada ju se stavi u uporabu, osigura njezina sigurnost u skladu s uputama proizvođača ili u predvidljivim radnim uvjetima.
[…]”
Grčko pravo
11
Odlukom D3/A’/oik.6598 od 20. ožujka 2012. zamjenik ministra okoliša, energije i klimatskih promjena odobrio je Pravilnik o unutarnjim instalacijama prirodnog plina s radnim tlakom do 500 milibara i utvrdio smjernice o proučavanju, materijalima, ugradnji, inspekciji, ispitivanju, sigurnosti i funkcioniranju mreža i unutarnjih instalacija korisnika prirodnog plina (FEK B’ 976/28.3.2012.) (u daljnjem tekstu: Pravilnik od 20. ožujka 2012.).
12
Članak 1.2.4. tog pravilnika glasi:
„Načini ugradnje plinskih cjevovoda nisu obuhvaćeni [područjem primjene Direktive 97/23 ili drugih] direktiva i utvrđuju se ovim pravilnikom, pri čemu se u obzir uzimaju posebnosti države (primjerice seizmičke pojave).”
13
Prilog 9. navedenom pravilniku, naslovljen „Posebnosti cjevovodne mreže”, u točki P.9.5.6.9. određuje:
„Prolazak kroz šuplji prostor
Ako se cijevi ugrađuju u šuplje prostore, kao što su to primjerice spušteni stropovi, prazan prostor potrebno je prozračivati primjerice putem
–
stražnjih otvora u zidu,
–
dvaju dijagonalnih otvora za prozračivanje, od kojih je svaki površine 20 cm2.
Preporučuje se zavarivanje mreže i, ako je to moguće, njezina zaštita oblogama za cijevi.”
14
Točka P.9.5.8.2. Priloga 9. tom pravilniku propisuje:
„Plinske cijevi ne smiju se ugraditi u betonske ploče i u podove. One se mogu ugraditi u obloge za cijevi, prazne prostore unutar spuštenih stropova ili u oblogu za zvučnu izolaciju (ili sličnu oblogu) iznad spuštenih stropova, pri čemu treba poduzeti mjere zaštite protiv korozije predviđene za podzemne cjevovode.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
15
Djelatnosti društva Dimco sastoje se od trgovine, uvoza i distribucije proizvoda visoke tehnologije koji se koriste u postavljanju instalacija prirodnog plina u zgradama. Ono uvozi fleksibilne cijevi od nehrđajućeg čelika iz Ujedinjene Kraljevine i stavlja ih na tržište u Grčkoj.
16
Društvo Dimco 16. svibnja 2012. podnijelo je tužbu Symvoulio tis Epikrateiasu (Državno vijeće, Grčka) radi poništenja raznih odredbi Pravilnika od 20. ožujka 2012., tvrdeći, među ostalim, da je cilj tih odredbi promicanje uporabe konvencionalnih plinskih cjevovoda od čelika i bakra, na štetu onih koje to društvo stavlja na tržište, čime u praksi onemogućuju uporabu i, slijedom toga, stavljanje na tržište cjevovoda koje ono uvozi. To društvo stoga smatra da se člankom 1.2.4. tog pravilnika i točkama P.9.5.6.9. i P.9.5.8.2. njegova Priloga 9. krši članak 4. stavak 1. točka 1.1. Direktive 97/23.
17
Društvo Dimco u tom pogledu ističe da cjevovodi koje ono stavlja na tržište nose CE oznaku. Tvrdi da iz Priloga I. i članka 4. stavka 1. točke 1.1. Direktive 97/23 proizlazi da se dodatni uvjeti i ograničenja, propisani zbog razloga koji se odnose na zaštitu od seizmičkih pojava, ne mogu primijeniti na plinske cjevovode koji nose CE oznaku za koje proizvođač u svojim uputama potvrđuje da se mogu ugraditi i upotrebljavati na siguran način.
18
Sud koji je uputio zahtjev smatra da se odredbe Pravilnika od 20. ožujka 2012., koje propisuju uvjete i ograničenja u pogledu načina ugradnje plinskih cjevovoda, uzimajući u obzir posebnosti država i, konkretno, seizmičke pojave, temelje na članku 2. Direktive 97/23 i da su u skladu s njegovim odredbama. Taj sud smatra da su ti uvjeti i ograničenja u skladu s člankom 36. UFEU‑a jer se jednako primjenjuju na sve vrste cjevovoda, neovisno o materijalu od kojeg su napravljeni ili njihovoj zemlji podrijetla, jer ih je nadležno nacionalno tijelo ocijenilo nužnima za osiguranje zdravlja i sigurnosti ljudi, jer su u skladu s načelom proporcionalnosti i jer ne podrazumijevaju nikakvu izmjenu materijala koji tužitelj iz glavnog postupka stavlja na tržište. Sud koji je uputio zahtjev stoga smatra da bi se razlog koji se odnosi na poništenje, koji je tužitelj iz glavnog postupka iznio protiv tih odredbi, mogao odbiti kao neosnovan. Taj sud, međutim, izražava sumnje o usklađenosti određenih odredbi Pravilnika od 20. ožujka 2012. s odredbama članka 4. stavka 1. točke 1.1., članka 7. stavka 4., članka 8. i Priloga I. Direktivi 97/23.
19
U tim je okolnostima Symvoulio tis Epikrateias (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 4. [stavak 1. točku 1.1.], članak 7. stavak 4., članak 8. i Prilog I. Direktivi 97/23 […] tumačiti na način da im se protive nacionalni podzakonski propisi poput članka 1.2.4. i točaka P.9.5.6.9. i P.9.5.8.2. Priloga 9. Pravilniku [od 20. ožujka 2012.] o unutarnjim instalacijama prirodnog plina s radnim tlakom do 500 milibara, kojima se zbog zaštite ljudi, konkretno od seizmičkih pojava, utvrđuju uvjeti i ograničenja (obveza prozračivanja, zabrana podzemnog prolaska) u pogledu načina ugradnje tlačne opreme (plinskih cjevovoda), kada se navedeni uvjeti i ograničenja jednako primjenjuju i na cjevovode koji, poput onih o kojima je riječ u ovom slučaju, nose ‚CE’ [oznaku] i imaju certifikat proizvođača da se mogu ugraditi i upotrebljavati na siguran način, a da ne ispunjavaju navedene uvjete i ograničenja?
2.
Treba li, suprotno tomu, naprijed navedene odredbe Direktive 97/23 u vezi s njezinim člankom 2. tumačiti na način da im se ne protive uvjeti i ograničenja poput onih u ovom predmetu, koji se odnose na načine ugradnje tlačne opreme (plinskih cjevovoda)?”
O prethodnim pitanjima
20
Svojim dvama pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 4. stavak 1. točku 1.1. i Prilog I. Direktivi 97/23, u vezi s njezinim člankom 2., tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji radi osiguranja sigurnosti ljudi, konkretno od seizmičkih pojava, propisuje određene načine ugradnje tlačne opreme, uključujući i one koja nosi CE oznaku.
21
Kao prvo, treba podsjetiti na to da, s jedne strane, članak 1. stavak 1. Direktive 97/23 predviđa da se ona primjenjuje na konstruiranje, proizvodnju i ocjenu sukladnosti tlačne opreme i, s druge strane, da članak 3. te direktive propisuje da ta oprema mora zadovoljavati određene osnovne tehničke zahtjeve navedene u Prilogu I. navedenoj direktivi.
22
Stoga iz tih odredbi, u vezi s uvodnom izjavom 6. Direktive 97/23, proizlazi da se njome žele uskladiti osnovni zahtjevi konstrukcije i proizvodnje tlačne opreme u pogledu opasnosti zbog tlaka, kako bi ta oprema mogla nositi CE oznaku (vidjeti po analogiji presudu od 17. prosinca 2020., Njemačka/Komisija, C‑475/19 P i C‑688/19 P, EU:C:2020:1036, t. 70.), a ne uvjeti za ugradnju navedene opreme.
23
Točno je da Prilog I. Direktivi 97/23 – u kojem su navedeni osnovni tehnički zahtjevi koje mora zadovoljiti tlačna oprema, u skladu s člankom 3. te direktive – u dijelu naslovljenom „Općenito”, u točki 1.1., određuje da se „[t]lačna […] oprema mora konstruirati, proizvesti i provjeriti te, gdje je to primjereno, opremiti i montirati tako da se […] osigura njezina sigurnost”. Međutim, navođenje u toj odredbi uvjeta za ugradnju te opreme provodi se samo upućivanjem na druge tekstove koji se primjenjuju u tom području. Taj prilog stoga ne utvrđuje nikakav poseban uvjet u pogledu ugradnje navedene opreme.
24
Isto vrijedi i kad je riječ o upućivanju na uobičajene uvjete ugradnje i uporabe iz članka 2. stavka 1. Direktive 97/23, koji državama članicama nalaže da poduzmu sve odgovarajuće mjere kako bi osigurale da se tlačna oprema može staviti na tržište i staviti u uporabu samo onda kada ne ugrožava zdravlje i sigurnost ljudi „pod uvjetom da [je] propisno montiran[a], održavan[a] i korišten[a] u namijenjene svrhe”. Tom se odredbom ne utvrđuje nijedan uvjet u pogledu ugradnje te opreme.
25
Kao drugo, kad je riječ o članku 4. stavku 1. točki 1.1. Direktive 97/23, iz te odredbe proizlazi da države članice na temelju opasnosti zbog tlaka ne smiju zabraniti, ograničiti ili spriječiti stavljanje na tržište ili u uporabu, pod uvjetima koje je dao proizvođač, tlačne opreme koja je u skladu s tom direktivom i koja nosi CE oznaku, kako se ne bi ugrozio cilj usklađivanja nacionalnih odredbi koji se želi postići tom direktivom u pogledu tih opasnosti. Nasuprot tomu, navedena odredba državama članicama ne zabranjuje da poduzmu mjere kako bi spriječile rizike različite od onih koji nastaju zbog tlaka, kako bi se ta oprema stavila na tržište i u uporabu bez ugrožavanja zdravlja i sigurnosti ljudi.
26
Kao treće, članak 2. stavak 2. Direktive 97/23 izričito predviđa da njezine odredbe ne utječu na pravo država članica da, imajući u vidu odredbe Ugovora, utvrde zahtjeve koje smatraju potrebnima kako bi osigurale zaštitu ljudi, posebno za vrijeme korištenja te opreme, pod uvjetom da to ne podrazumijeva izmjene na navedenoj opremi i sklopovima, ako su u skladu s navedenom direktivom.
27
Među posebnim odredbama Ugovora koje su države članice dužne poštovati prilikom izvršavanja prava koje im je priznato člankom 2. stavkom 2. Direktive 97/23, s obzirom na cilj koji se želi postići tom direktivom, a koji se sastoji od otklanjanja prepreka slobodnom kretanju tlačne opreme na unutarnjem tržištu, valja uputiti na članke 34. i 36. UFEU‑a, kojima se uređuje slobodno kretanje robe i među državama članicama zabranjuju količinska ograničenja uvoza i sve mjere s istovrsnim učinkom.
28
U tom pogledu iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se mjerama s istovrsnim učinkom kao i količinska ograničenja uvoza, koja su zabranjena člankom 34. UFEU‑a, trebaju smatrati mjere koje država članica donese, a koje imaju za cilj ili posljedicu nepovoljnije postupanje s proizvodima podrijetlom iz drugih država članica, kao i svaka mjera koja sprečava pristup tržištu države članice proizvodima iz drugih država članica, osim ako ih je moguće objektivno opravdati jednim od razloga u općem interesu navedenih u članku 36. UFEU‑a ili važnim zahtjevima u općem interesu. U jednom ili drugom slučaju, navedene nacionalne mjere moraju biti prikladne za osiguranje ostvarenja postavljenog cilja i ne smiju prekoračiti ono što je nužno za njegovo ostvarenje (vidjeti u tom smislu presudu od 10. veljače 2009., Komisija/Italija, C‑110/05, EU:C:2009:66, t. 37. i 59. i navedenu sudsku praksu).
29
U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev navodi da uvjeti propisani Pravilnikom od 20. ožujka 2012., odnosno obveza prozračivanja prostora u koje su ugrađeni vodovi prirodnog plina i zabrana njihove ugradnje u betonske ploče i podove kako bi ostali dostupni, ne dovode ni do kakve izmjene materijala koji tužitelj iz glavnog postupka stavlja na tržište, što stranke glavnog postupka, uostalom, nisu ni osporavale, i cilj im je osigurati sigurnost ljudi od opasnosti zbog čimbenika koji nisu svojstveni tlačnoj opremi, poput seizmičkih pojava.
30
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev smatra da su odredbe Pravilnika od 20. ožujka 2012. u skladu s člankom 36. UFEU‑a jer su primjenjive na sve vrste cjevovoda, neovisno o korištenom materijalu ili o zemlji podrijetla, jer ih je nadležno nacionalno tijelo ocijenilo nužnima za osiguranje zdravlja i sigurnosti ljudi i jer su u skladu s načelom proporcionalnosti.
31
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev valja odgovoriti na način da članak 4. stavak 1. točku 1.1. i Prilog I. Direktivi 97/23, u vezi s njezinim člankom 2. stavkom 2., treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji radi osiguranja sigurnosti ljudi, konkretno od seizmičkih pojava, propisuje određene načine ugradnje za tlačnu opremu, poput cjevovoda namijenjenih prijenosu plina, uključujući i za onu koja nosi CE oznaku, ako taj propis ne dovodi ni do kakve izmjene te opreme i ne predstavlja prepreku zabranjenu člancima 34. i 36. UFEU‑a.
Troškovi
32
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deveto vijeće) odlučuje:
Članak 4. stavak 1. točku 1.1. i Prilog I. Direktivi 97/23/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. svibnja 1997. o usklađivanju zakonodavstava država članica o tlačnoj opremi, kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 1882/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. rujna 2003., u vezi s člankom 2. stavkom 2. te direktive, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji radi osiguranja sigurnosti ljudi, konkretno od seizmičkih pojava, propisuje određene načine ugradnje za tlačnu opremu, poput cjevovoda namijenjenih prijenosu plina, uključujući i za onu koja nosi CE oznaku, ako taj propis ne dovodi ni do kakve izmjene te opreme i ne predstavlja prepreku zabranjenu člancima 34. i 36. UFEU‑a.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: grčki