62001CC0294_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de interpretatie van drie communautaire richtlijnen:
─ richtlijn 92/46/EEG van de Raad van 16 juni 1992 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk(2), zoals gewijzigd bij richtlijn 94/71/EG van de Raad van 13 december 1994(3) (hierna:
" richtlijn 92/46" );
─ richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame(4), zoals gewijzigd bij richtlijn 89/395/EEG van de Raad van 14 juni 1989(5) (hierna:
" richtlijn 79/112" ), en
─ richtlijn 89/396/EEG van de Raad van 14 juni 1989 betreffende de vermeldingen of merktekens die het mogelijk maken de partij waartoe een levensmiddel behoort te identificeren.(6)
2. Het Tribunale civile di Bologna (Italië) vraagt of de gecombineerde toepassing van deze drie richtlijnen er zich tegen verzet dat de Italiaanse regering een uiterste consumptiedatum van vier dagen voorschrijft voor bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk.
I ─ Het juridische kader
A ─ Gemeenschapsrecht
3. Richtlijn 92/46 bevat de gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk. Zij is vastgesteld krachtens artikel 43 EEG (later artikel 43 EG, thans, na wijziging, artikel 37 EG) en beoogt de rationele ontwikkeling van de zuivelsector(7) en de bescherming van de volksgezondheid(8) te garanderen alsmede bij te dragen tot het tot stand brengen van de interne markt.(9)
4. Artikel 5 bepaalt dat de lidstaten erop toezien dat warmtebehandelde consumptiemelk alleen in de handel wordt gebracht indien ze aan bepaalde vereisten voldoet, die zijn opgesomd in bijlage C van richtlijn 92/46.
5. Hoofdstuk I van bijlage C heeft betrekking op de eisen voor de bereiding van warmtebehandelde melk. Deel A, punt 4, sub a-ii, bepaalt:
" gepasteuriseerde melk moet [...] negatief reageren op de fosfatasetest en positief op de peroxydasetest. De productie van gepasteuriseerde melk met negatieve reactie op de peroxydasetest wordt evenwel toegestaan, mits op het etiket van de melk een vermelding als bijvoorbeeld
" hooggepasteuriseerde melk"
wordt aangebracht.
"
6. Hoofdstuk III van bijlage C bevat de voorschriften voor de onmiddellijke verpakking en eindverpakking van het product. Volgens punt 5 moet op de onmiddellijke verpakking van warmtebehandelde melk worden vermeld de aard van de warmtebehandeling, de datum van de warmtebehandeling en, voor gepasteuriseerde melk, de temperatuur waarbij het product moet worden bewaard.
7. Hoofdstuk IV, B, van bijlage C stelt een aantal voorschriften voor de etikettering vast. Hierin is bepaald dat onverminderd richtlijn 79/112/EEG bij producten waarin de ontwikkeling van micro-organismen kan voorkomen, op het etiket duidelijk de uiterste consumptiedatum of de datum van minimale houdbaarheid moet voorkomen.
8. Richtlijn 79/111 regelt de etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker. Zij is vastgesteld krachtens artikel 100 EEG-Verdrag (na wijziging, artikel 100 EG-Verdrag, thans artikel 94 EG) en beoogt de belemmeringen van het vrije verkeer van goederen die worden veroorzaakt door onderling verschillende wetgevingen, op te heffen en aldus bij te dragen tot de goede werking van de interne markt.(10)
9. Volgens artikel 3, lid 1, punt 4, vermeldt de etikettering van levensmiddelen dwingend de
" datum van minimale houdbaarheid"
of, in het geval van zeer bederfelijke levensmiddelen, de
" uiterste consumptiedatum" .
10. De datum van minimale houdbaarheid is volgens de artikelen 9 en 9 bis van richtlijn 79/112 de datum tot waarop het levensmiddel zijn specifieke eigenschappen behoudt, mits het op passende wijze wordt bewaard. Deze datum wordt voorafgegaan door de vermelding
" ten minste houdbaar tot [...]"
of
" ten minste houdbaar tot einde [...]" .
11. Daarentegen moet de uiterste consumptiedatum van levensmiddelen worden voorafgegaan door de vermelding
" te gebruiken tot [...]"
en moet dag, maand en eventueel jaar bevatten. Deze inlichtingen moeten worden gevolgd door een beschrijving van de bewaarvoorschriften.
12. Richtlijn 89/396 stelt regels vast betreffende de vermeldingen of merktekens die het mogelijk maken de partij waartoe een levensmiddel behoort te identificeren. Zij is vastgesteld krachtens artikel 100 EEG-Verdrag gewijzigd (later artikel 100 A EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 95 EG) en beoogt een betere voorlichting over de identiteit van producten te bereiken, meer in het bijzonder wanneer deze producten een gevaar voor de gezondheid van de consument inhouden.(11)
B ─ Nationaal recht
13. Tot 1997 was wet nr. 169 van 3 mei 1989(12), met het opschrift
" Disciplina del trattamento e della commercializzazione del latte alimentare vaccino", de basisregeling met betrekking tot de behandeling en het in de handel brengen van voor voeding bestemde koemelk in Italië.
14. Deze wet omschrijft de eigenschappen van
" gepasteuriseerde melk"
en van
" gepasteuriseerde verse melk" . Daarenboven bepaalt artikel 5, derde alinea, dat de verpakking de benaming van de soort melk overeenkomstig de bepaalde begripsomschrijving moet dragen alsook de houdbaarheidsdatum. Hetzelfde lid bepaalt dat de houdbaarheidsdatum ten hoogste vier dagen na de verpakkingsdatum mag zijn gelegen.
15. Daarentegen bevat wet nr. 169/89 geen enkele specifieke bepaling met betrekking tot bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk. Volgens de verwijzingsbeslissing(13) wordt dit type melk bereid volgens een bijzonder pasteurisatieprocédé (procédé met infusie van stoom), waardoor een houdbaarheid van 15 à 20 dagen na de verpakking kan worden gegarandeerd. In technisch opzicht is deze bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk melk die een negatieve reactie vertoont op de peroxydasetest.
16. Naar Italiaans recht wordt bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk enkel geregeld door het decreet van de president van de Republiek nr. 54 van 14 januari 1997(14), waarbij de richtlijnen 92/46 en 92/47/EEG(15) zijn omgezet.
17. Overeenkomstig bijlage C, hoofdstuk I van richtlijn 92/46 bepaalt decreet nr. 54/97 dat gepasteuriseerde melk een positieve reactie op de peroxydasetest moet vertonen en dat de productie van gepasteuriseerde melk waarvan de peroxydasetest negatief is, toegestaan is mits op het etiket een vermelding als bijvoorbeeld
" hooggepasteuriseerde melk"
wordt aangebracht.
II ─ Feiten en procesverloop
18. Granarolo SpA(16) is gevestigd te Bologna (Italië). Zij brengt aldaar een bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk onder de naam
" Più Giorno"
op de markt, die zij voor haar rekening in Duitsland laat produceren.
19. De gemeente Bologna heeft bij beslissing van 11 februari 2000 Granarolo een administratieve boete opgelegd van 1 119,16 euro (2 167 000 ITL) wegens overtreding van artikel 5, eerste alinea, van wet nr. 169/89. De verpakking van de melk
" Più Giorno"
vermeldde namelijk een uiterste houdbaarheidsdatum van acht in plaats van de wettelijk voorgeschreven vier dagen.
20. Granarolo heeft bij het Tribunal e civile di Bologna beroep ingesteld tegen deze beslissing. Zij betoogde dat de betwiste beslissing in strijd is met richtlijnen 92/46, 79/118 en 89/396.
21. In zijn verwijzingsbeschikking verklaart het Tribunale civile di Bologna dat de Italiaanse autoriteiten de bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk onder de definitie van
" gepasteuriseerde melk"
van wet nr. 169/89 brengen. De Italiaanse autoriteiten hebben de wettelijk voorgeschreven houdbaarheidsduur van vier dagen dan ook logisch juist toegepast op de bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk die door Granarolo wordt geïmporteerd.
22. Het Tribunale civile di Bologna wil geverifieerd zien of de interpretatie van de Italiaanse overheid verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.
III ─ De prejudiciële vraag
23. Bijgevolg heeft het Tribunale besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
" [Wordt] aan de toepassing van richtlijn 92/46 [...], (omgezet in Italiaans recht bij decreet [nr. 54/97]), in samenhang met de richtlijnen 89/395/EEG en 89/396/EEG (omgezet in Italiaans recht bij wetgevend decreet nr. 109 van 27 januari 1992) [...] afgedaan door een nationale regeling (in het bijzonder artikel 5, derde alinea, juncto artikel 3 van wet nr. 169 van 3 mei 1989), die (volgens de in de onderhavige zaak daaraan gegeven uitlegging) voor bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk (soort [melk] die is genoemd en geregeld in richtlijn 92/46/EEG en in presidentieel decreet nr. 54/97) een uiterste consumptiedatum van vier dagen na de datum van verpakking voorschrijft[?]."
IV ─ Voorafgaande opmerkingen
24. Blijkens het dossier(17) heeft Granarolo na de feiten van het hoofdgeding, haar productie naar Italië verplaatst. Ter terechtzitting heeft zij verklaard dat de melk
" Più Giorno"
voortaan in Italië wordt geproduceerd, maar dat de Italiaanse overheid sancties (boetes en inbeslagneming) blijft opleggen omdat de etikettering van de producten niet conform zou zijn met wet nr. 169/89.
25. Granarolo zoekt dus naar mogelijkheden voor een totaaloplossing van haar problemen. Enerzijds wil zij haar in Duitsland vervaardigde producten op de markt kunnen brengen met een uiterste houdbaarheidsdatum van meer dan vier dagen. Anderzijds wenst zij eveneens haar in Italië vervaardigde producten in de handel te brengen met een uiterste consumptiedatum van meer dan vier dagen. Granarolo zoekt dus een oplossing voor zowel de grensoverschrijdende (zoals in het hoofdgeding) als ─ en vooral ─ voor de zuiver nationale problematiek.
26. Daarom betwist Granarolo niet de verenigbaarheid van wet nr. 169/89 met de artikelen 28 en 30 EG. Zij stelt dat artikel 5, derde alinea, van deze wet strijdig is met de richtlijnen 92/46, 79/112 en 89/396.
27. Gezien deze omstandigheden begin ik met een bespreking van de richtlijnen 92/46 en 79/112 (punt V). Ik zal verder uiteenzetten waarom volgens mij het geschil eveneens moet worden onderzocht vanuit het oogpunt van de artikelen 28 en 30 EG (punt VI).
V ─ De richtlijnen 92/46 en 79/112
28. Met zijn prejudiciële vraag wenst het Tribunale civile di Bologna te vernemen of de richtlijnen 92/46 en 79/112 er zich tegen verzetten dat de autoriteiten van een lidstaat op bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk een nationale regeling toepassen, die een uiterste consumptiedatum van vier dagen na de verpakkingsdatum voorschrijft.(18)
29. Om deze vraag te beantwoorden moeten ─ in overeenstemming met de interpretatiemethodes van het Hof(19) ─ achtereenvolgens de redactie, de systematiek en de doelstellingen van de richtlijnen worden onderzocht.
A ─ De redactie van richtlijnen 92/46 en 79/1145
30. De richtlijnen 92/46 en 79/112 bevatten geen enkele bepaling die een uiterste consumptiedatum vaststelt voor gepasteuriseerde melk of andere producten op basis van melk. Zij bevatten eveneens geen bepaling die regelt hoe de uiterste consumptiedatum van zuivelproducten of levensmiddelen moet worden vastgesteld.
31. De letterlijke interpretatie van de richtlijnen 92/46 en 79/112 kan de toepassing van de uiterste houdbaarheidsdatum van vier dagen op bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk dus niet uitsluiten.
32. In tegenstelling tot Granarolo en de Duitse regering meen ik dat deze interpretatie wordt bevestigd door de algemene systematiek van de richtlijnen 92/46 en 79/112.
B ─ De systematiek van de richtlijnen 92/46 en 79/112
33. Zoals reeds eerder vermeld, bevat richtlijn 92/46 de gezondheidsvoorschriften voor de productie van melk en van producten op basis van melk.
34. De eisen die de richtlijn stelt, beslaan alle productiestadia van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk. Zo begint richtlijn 92/46 met de voorschriften betreffende de ontvangst van rauwe melk in de melkbehandelings- of melkverwerkingsinrichting.(20) Deze regels betreffen de gezondheid van de dieren, de hygiëne van de bedrijven en hun personeel en de hygiëne bij het melken, het ophalen en het vervoer van rauwe melk naar de melkbehandelings- of melkverwerkingsinrichting.
35. Richtlijn 92/46 legt vervolgens de voorwaarden vast voor de erkenning van melkbehandelings- of de melkverwerkingsinrichtingen, alsook de algemene hygiënevoorschriften voor de lokalen, het materieel en het personeel van deze inrichtingen.(21) Vervolgens stelt ze de eisen vast voor de bereiding van warmtebehandelde melk en van producten op basis van melk(22), alsook de voorschriften betreffende de onmiddellijke verpakking, de eindverpakking en de etikettering van de producten.(23) Tot slot regelt zij de voorwaarden inzake opslag en vervoer(24), alsook de gezondheidsinspectie en het toezicht(25) .
36. Richtlijn 92/46 regelt dus alle stadia van het productieproces van melk, vanaf de gezondheid van de dieren tot aan het vervoer van de producten naar de verschillende verkooppunten.
37. Daarentegen regelt richtlijn 92/46 op geen enkele wijze de stadia na de productie en het in de handel brengen van de producten. Zij bevat geen regels met betrekking tot de verhandeling en de consumptie van de producten.
38. De uiterste houdbaarheidsdatum van producten heeft echter juist betrekking op een stadium na de productie. Zelfs indien de datum bijvoorbeeld wordt vastgelegd aan de hand van het productieproces(26), behoort hij toch tot de omstandigheden waaronder het product kan (of moet) worden geconsumeerd nadat het is geproduceerd en in de handel gebracht.
39. De vaststelling van de uiterste consumptiedatum van warmtebehandelde melk wordt dus niet geregeld door richtlijn 92/46.
40. Dezelfde conclusie geldt voor richtlijn 79/112.
41. Zoals reeds gezegd, regelt deze richtlijn de vereisten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker.
42. Richtlijn 79/112 bevat evenwel enkel vormvoorschriften. Zij stelt de wijze van etikettering vast(27), de lijst van verplichte vermeldingen(28) alsook de wijze waarop deze vermeldingen verwoord moeten worden.(29) Zij bevat echter geen materiële voorschriften met betrekking tot de inhoud van deze vermeldingen.(30)
43. Richtlijn 79/112 bepaalt bijvoorbeeld met betrekking tot de lijst van ingrediënten dat de etikettering van levensmiddelen
" de lijst van ingrediënten" (31) moet bevatten. Zij regelt de gevallen waarin de vermelding mag worden weggelaten(32), het begrip
" ingrediënt" (33), alsook de wijze waarop de ingrediënten moeten worden vermeld.(34) Richtlijn 79/112 bepaalt daarentegen niet uit welke ingrediënten levensmiddelen moeten zijn samengesteld.(35)
44. Evenzo bepaalt artikel 3, lid 1, van richtlijn 79/112 dat de etikettering de
" datum van minimale houdbaarheid"
van de levensmiddelen moet vermelden of, voor zeer bederfelijke levensmiddelen
" de uiterste consumptiedatum" . De artikelen 9 en 9 bis definiëren het begrip
" datum van minimale houdbaarheid"
en de wijze waarop dit begrip moet worden verwoord. Richtlijn 79/112 bepaalt daarentegen niets omtrent de materiële inhoud van deze datum. Zij bevat geen bepaling op grond waarvan de datum van minimale houdbaarheid direct of indirect kan worden vastgesteld.
45. Uit deze verschillende elementen vloeit voort dat de vaststelling van de uiterste consumptiedatum niet tot het toepassingsgebied van de richtlijnen 92/46 en 79/112 behoort.
46. Ik ben het eens met de Commissie van de Europese Gemeenschappen(36), dat deze uitsluiting gewild is. Er zijn aanwijzingen, dat de communautaire wetgever de kwestie van de uiterste consumptiedatum van de in de richtlijnen 92/46 en 79/112 bedoelde producten met opzet ongeregeld heeft gelaten.
47. Enerzijds was het feitelijk onmogelijk om in het kader van richtlijn 79/112 een uiterste consumptiedatum voor levensmiddelen vast te leggen. Volgens de derde overweging van de considerans stelt de richtlijn namelijk
" voorschriften van algemene en horizontale aard [op] die van toepassing zijn op alle levensmiddelen die in de handel worden gebracht" . Het was dus ondenkbaar dat de wetgever een uiterste consumptiedatum zou kunnen vastleggen voor alle levensmiddelen die in de lidstaten in de handel worden gebracht.
48. Anderzijds bevat richtlijn 92/46 voor bepaalde gebieden extreem gedetailleerde bepalingen. Zij bepaalt bijvoorbeeld:
" personen die betrokken zijn bij het melken moeten, onmiddellijk voordat zij met het melken beginnen, hun handen wassen en zij moeten deze zolang het melken duurt zo schoon mogelijk houden" (37), of:
" rauwe melk van buffelkoeien bestemd voor de bereiding van producten op basis van melk [moet] een kiemgetal bij 30°C [hebben van] < 1 000 000 (per ml) [dit cijfer vertegenwoordigt] het wiskundige gemiddelde over een periode van twee maanden met minstens twee monsternames per maand" (38), of ook:
" tanks, bussen en andere recipiënten die voor het vervoer van gepasteuriseerde melk bestemd zijn, moeten [...] onmiddellijk na elk gebruik en voorzover nodig voor elk nieuw gebruik worden gewassen, gereinigd en ontsmet" .(39)
49. Gezien de nauwkeurigheidsgraad van deze vereisten is het duidelijk dat indien de wetgever een uiterste consumptiedatum voor rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk had willen vaststellen, hij ervoor gezorgd had uitdrukkelijke bepalingen in richtlijn 92/46 op te nemen.(40)
50. Zoals de Commissie heeft gesteld(41), wordt de uiterste consumptiedatum van een product in het algemeen niet alleen bepaald door objectieve elementen (kwaliteit van de grondstof, het productieproces of de verpakkingskenmerken), maar ook door subjectieve elementen (klimaat, vereisten voor bewaring van het product, alsook de gewoonten en verwachtingen van de gebruiker).
51. De uiterste consumptiedatum van een levensmiddel hoeft derhalve niet noodzakelijk samen te vallen met de objectieve houdbaarheid die het door het productieprocédé heeft. De bevoegde autoriteiten kunnen in verband met de bijzondere omstandigheden die in hun grondgebied of gemeenschap heersen, besluiten deze datum te wijzigen. En zelfs kan de uiterste consumptiedatum van een levensmiddel van lidstaat tot lidstaat of zelfs per regio verschillen.
52. Gezien al het voorgaande meen ik dat de vaststelling van de uiterste consumptiedatum van producten een onderwerp is, dat niet door de richtlijnen 92/46 en 79/112 wordt bestreken. Met andere woorden, deze twee richtlijnen beogen geen regeling van de uiterste consumptiedatum van levensmiddelen.
C ─ De doelstellingen van de richtlijnen 92/46 en 79/112
53. Bij de mondelinge behandeling heeft Granarolo uitdrukkelijk erkend dat richtlijn 92/46 niets bevat op grond waarvan de uiterste consumptiedatum van bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk kan worden bepaald.
54. Niettemin heeft Granarolo gesteld dat richtlijn 92/46 zich verzet tegen de toepassing van wet nr. 169/89 op bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk.
55. Granarolo meent dat de interpretatie van de Italiaanse autoriteiten
" onvermijdelijk de doeltreffende en integrale toepassing van het gemeenschapsrecht in het gedrang brengt"
in de Italiaanse rechtsorde.(42) Volgens Granarolo is het zinloos dat richtlijn 92/46 de ondernemingen de mogelijkheid biedt een nieuw type melk (namelijk bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk) te produceren wanneer een lidstaat op nationaal vlak wetgeving kan blijven toepassen die verplicht om deze melk in de handel te brengen met een uiterste consumptiedatum van vier dagen. Granarolo voegt eraan toe dat wet nr. 169/89 de Italiaanse en buitenlandse ondernemingen afschrikt om in Italië te investeren in de productie van de in richtlijn 92/46 bedoelde, bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk.
56. Ik meen dat deze stelling niet kan worden gevolgd.
57. Zoals de Commissie heeft benadrukt, is het niet het doel van richtlijn 92/46 om de productie van een nieuw type melk mogelijk te maken. Evenmin is haar doel om het in de handel brengen van bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk in de verschillende lidstaten te bevorderen of de economische investeringen in de Europese Gemeenschap te stimuleren.
58. Het hoofddoel van richtlijn 92/46 is een hoog beschermingsniveau van de volksgezondheid.(43) De richtlijn legt de regels vast die garanderen dat alle producten die in de verschillende lidstaten op de markt worden gebracht, dezelfde waarborgen bieden wat betreft hygiëne, kwaliteit en voedselveiligheid. Vanuit dit oogpunt beperkt richtlijn 92/46 er zich toe de voorwaarden aan te geven waaraan moet zijn voldaan om bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk rechtmatig op de markt te brengen.
59. Richtlijn 92/46 heeft als secundair doel om geleidelijk de voorwaarden te scheppen voor een interne markt.(44) De richtlijn moet het vrije verkeer verzekeren van de producten die conform de erin bepaalde gezondheidsvoorschriften zijn vervaardigd.
60. Deze enkele doelstelling als zodanig is mijns inziens echter niet voldoende om de toepassing van wet nr. 169/89 op bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk uit te sluiten.(45)
61. Uit het voorgaande(46) blijkt duidelijk dat noch richtlijn 92/46, noch richtlijn 79/112 de wijze van vaststelling van de uiterste consumptiedatum van producten regelt. Deze minimumhoudbaarheidsdatum valt niet binnen de bij deze richtlijnen tot stand gebrachte harmonisatie. Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht zijn derhalve de lidstaten bevoegd de maatregelen ter bepaling van de uiterste consumptiedatum voor de onder richtlijn 92/46 vallende producten vast te stellen, met inachtneming van de algemene bepalingen van het Verdrag, in het bijzonder de artikelen 28 EG en 30 EG.
VI ─ De artikelen 28 EG en 30 EG
62. Mijns inziens kunnen de artikelen 28 EG en 30 EG bijdragen tot de oplossing van het hoofdgeding.
63. Het staat namelijk vast dat de Italiaanse autoriteiten het in de handel brengen van producten die rechtmatig zijn geproduceerd in een andere lidstaat, namelijk Duitsland, heeft verboden. Het geschil in het hoofdgeding valt dus onder de verdragsbepalingen inzake het vrij verkeer van goederen. Bovendien zou de interpretatie van deze bepalingen ertoe kunnen leiden dat de verwijzende rechter de onwettigheid van de aan Granarolo opgelegde boete vaststelt.(47)
64. Overeenkomstig vaste rechtspraak(48) stel ik het Hof voor over te gaan tot de interpretatie van de artikelen 28 EG en 30 EG.
65. Wat dit betreft, maakt het Hof sinds het arrest Keck en Mithouard(49) onderscheid tussen nationale maatregelen die betrekking hebben op de kenmerken van een product, en maatregelen die de verkoopmodaliteiten betreffen.
66. Wat de eerste categorie maatregelen betreft, oordeelt het Hof dat artikel 28, bij gebreke van een harmonisatie van wettelijke regelingen, zich verzet tegen belemmeringen van het intracommunautaire verkeer die voortvloeien uit de toepassing op goederen uit andere lidstaten, waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die goederen moeten voldoen (zoals voorschriften met betrekking tot hun aanbiedingsvorm, hun etikettering of hun verpakking), ook indien die voorschriften zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale en geïmporteerde producten.(50)
67. Wat daarentegen de tweede categorie maatregelen betreft, staat het Hof thans op het standpunt dat de toepassing op producten uit andere lidstaten van bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten aan banden leggen of verbieden, niet zijn te beschouwen als een belemmering in de zin van de Dassonville-rechtspraak(51), mits die bepalingen van toepassing zijn op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien, en mits zij dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten als van producten uit andere lidstaten.(52)
68. Wet nr. 169/89 is een voorbeeld van de eerste soort maatregelen. Artikel 5, derde alinea, betreft de vermeldingen die op de verpakking van gepasteuriseerde melk moeten voorkomen, met andere woorden de in het arrest Keck en Mithouard uitdrukkelijk genoemde kenmerken (aanbiedingsvorm en etikettering van de producten). De betwiste bepaling kan dus niet als
" verkoopmodaliteit"
in de zin van dat arrest worden bestempeld.
69. Eveneens staat vast dat wet nr. 169/89 zonder onderscheid van toepassing is op nationale en geïmporteerde producten. Ter terechtzitting verklaarde Granarolo dat ook na de verplaatsing van de productie naar Italië de Italiaanse autoriteiten nog steeds dezelfde sanctiemaatregelen toepassen (boete en inbeslagneming) als op de in Duitsland geproduceerde melk.
70. Hoewel de wet zonder onderscheid van toepassing is op in Italië en in Duitsland geproduceerde melk, belemmert zij het vrije verkeer van goederen. Zij dwingt immers de importeurs de aanbiedingsvorm van hun producten te wijzigen naargelang de plaats waar zij ze in de handel brengen, waardoor zij extra verpakkingskosten moeten maken. Volgens de rechtspraak van het Hof(53) valt een zulke maatregel onder artikel 28 EG.
71. Rest nog de vraag of de toepassing van wet nr. 169/89 kan worden gerechtvaardigd om redenen van bescherming van de volksgezondheid.(54)
72. Volgens vaste rechtspraak(55) moeten de nationale autoriteiten in elk concreet geval aantonen dat de betrokken regeling noodzakelijk is om de bescherming van de gezondheid van de consument te waarborgen, en dat de maatregel evenredig is aan het nagestreefde doel.
73. In casu heeft de Italiaanse regering niets gesteld op grond waarvan zou kunnen worden geconcludeerd dat de toepassing van nr. 169/89 op bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Uit andere stukken van het dossier blijkt integendeel dat deze toepassing verder gaat dan nodig is om de bescherming van de volksgezondheid te verzekeren.
74. In zijn verwijzingsbeschikking benadrukt het Tribunale civile di Bologna dat vanuit technisch oogpunt het belangrijkste kenmerk van bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk in vergelijking met verse gepasteuriseerde melk en op klassieke wijze gepasteuriseerde melk de langere houdbaarheid is. Volgens de verwijzende rechter garandeert het voor de productie van bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk gebruikte pasteurisatieproces een houdbaarheidsduur van 15 tot 20 dagen na de verpakking.(56) Hij voegt hieraan toe dat de toepassing van de in wet nr. 169/89 voorziene uiterste houdbaarheidsduur van vier dagen
" misplaatst is voor bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk waarvoor tegenwoordig nieuwe technieken bestaan die een betere houdbaarheid garanderen." (57)
75. Aangezien deze elementen niet zijn betwist door degenen die opmerkingen hebben ingediend, meen ik dat het Hof kan verklaren dat het vereiste van artikel 5, derde alinea, van wet nr. 169/89 niet evenredig is aan het nagestreefde doel. Ik stel daarom het Hof voor te beslissen dat de artikelen 28 en 30 EG zich verzetten tegen de toepassing van wet nr. 169/89 op de bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk die door Granarolo uit Duitsland is geïmporteerd.
VII ─ Slotopmerkingen
76. De hierboven ontwikkelde oplossing lost zeker niet alle problemen voor Granarolo op.
77. Het doel van artikel 28 EG is immers om belemmeringen van de invoer van goederen op te heffen en niet om ervoor te zorgen dat nationale goederen hetzelfde worden behandeld als ingevoerde goederen.(58) De oplossing die ik voorstel, zal dan ook slechts inhouden dat toepassing van wet nr. 169/89 op bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk uit andere lidstaten verboden is. De Italiaanse autoriteiten zullen de uiterste consumptiedatum van vier dagen echter nog steeds kunnen blijven toepassen op bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk die op Italiaans grondgebied is geproduceerd.
78. Zoals Granarolo heeft aangevoerd, leidt deze oplossing tot een
" omgekeerde discriminatie"
omdat na het arrest van het Hof nationale producten minder gunstig zullen worden behandeld dan ingevoerde producten.
79. Zoals bekend is het vaste rechtspraak(59) van het Hof, dat omgekeerde discriminatie niet in het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht valt. Het Hof is dus ─ volgens deze rechtspraak ─ in zulke situaties niet bevoegd.(60)
80. In verband met dit standpunt van het Hof trachten de nationale autoriteiten andere oplossingen te vinden. Zo hebben sommigen (in wetgeving of rechtspraak) als uitgangspunt vastgelegd dat nationale producten of onderdanen eenzelfde behandeling moeten genieten als producten of onderdanen uit andere lidstaten ingevolge het gemeenschapsrecht.
81. Het blijkt nu dat het Italiaanse constitutionele Hof juist een dergelijke regel heeft aanvaard in arrest nr. 443 van 30 december 1997.(61)
82. Ik wil in herinnering brengen dat het Hof in het arrest 3 Glocken e.a.(62) besliste dat de artikelen 28 en 30 EG zich verzetten tegen de Italiaanse deegwarenwet die een verbod stelde op de verkoop van op basis van zachte tarwe of een mengsel van zachte en harde tarwe vervaardigde deegwaren. Het Hof preciseerde in overeenstemming met zijn vaste rechtspraak, dat
" hier de uitbreiding van de Deegwarenwet tot ingevoerde producten in geding is, en dat het gemeenschapsrecht niet vereist dat de wetgever de wet intrekt ten aanzien van de op Italiaans grondgebied gevestigde deegwarenproducenten" .(63) Het Italiaanse constitutionele Hof lijkt nu in zijn arrest van 30 december 1997 een zodanige omgekeerde discriminatie tussen nationale en communautaire producenten als ongeoorloofd te hebben aangemerkt wegens strijd met het beginsel van gelijke behandeling, vastgelegd in artikel 3 van de Italiaanse grondwet.(64)
83. Het ware dus op zijn plaats wanneer de verwijzende rechter zou nagaan of het door het Italiaanse constitutionele Hof ontwikkelde beginsel op deze zaak kan worden toegepast. Indien dat mogelijk is, kan het Tribunale civile di Bologna de uit de artikelen 28 en 30 EG voortvloeiende oplossing toepassen op bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk die Granarolo op Italiaans grondgebied heeft geproduceerd.
VIII ─ Conclusie
84. Gelet op bovenstaande overwegingen stel ik het Hof voor, de prejudiciële vraag van het Tribunale civile di Bologna als volgt te beantwoorden:
" 1) Richtlijn 92/46/EG van de Raad van 16 juni 1992 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/71/EG van de Raad van 13 december 1994, en richtlijn 79/112 /EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, zoals gewijzigd bij richtlijn 89/395/EEG van de Raad van 14 juni 1989, verzetten zich niet ertegen dat de nationale autoriteiten van een lidstaat op bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk een nationale regeling toepassen, die een uiterste consumptiedatum van vier dagen na de verpakkingsdatum van het product voorschrijft.
2) Anderzijds verzetten de artikelen 28 EG en 30 EG zich tegen de toepassing van een dergelijke regeling op bij hoge temperatuur gepasteuriseerde melk uit andere lidstaten, wanneer vaststaat dat het voor de productie van deze melk gebruikte procédé een houdbaarheid van 15 tot 20 dagen na de verpakking van het product garandeert.
"
(1) .
(2) PB L 268, blz. 1.
(3) PB L 368, blz. 33.
(4) PB 1979, L 33, blz. 1.
(5) PB L 186, blz. 17.
(6) PB L 186, blz. 21.
(7) Tweede overweging.
(8) Vierde overweging van de considerans.
(9) Vijfde en zevende overweging van de considerans.
(10) Eerste en tweede overweging van de considerans.
(11) Derde overweging van de considerans.
(12) GURI nr. 180 van 11 mei 1989, blz. 1996 (hierna
" wet nr. 169/89" ).
(13) Bladzijde 4 tot 6. Zie eveneens de schriftelijke opmerkingen van verzoeker in het hoofdgeding, punt 2 a.
(14) GURI nr. 59 van 12 maart 1997, gewoon supplement nr. 54, blz. 1200 (hierna
" decreet nr. 54/97" ).
(15) Richtlijn van de Raad van 16 juni 1992 houdende vaststelling van de voorschriften voor het toestaan van tijdelijke en beperkte afwijkingen op de specifieke communautaire gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van melk en producten op basis van melk (PB L 268, blz. 33).
(16) Hierna:
" Granarolo" .
(17) Zie verwijzingsbeschikking (blz. 8); schriftelijke opmerking van Granarolo (blz. 13 en 14); verzoek van Granarolo van 18 juni 2002 om anticipatie van de mondelinge behandeling (blz. 2) en mondelinge opmerkingen van Granarolo.
(18) Hoewel ze vermeld wordt in de verwijzingsbeschikking, lijkt richtlijn 89/396 hier niet terzake. De enige bepaling ervan die de uiterste consumptiedatum van levensmiddelen betreft, is artikel 5 dat bepaalt:
" Indien de datum van minimale houdbaarheid of de uiterste consumptiedatum in de etikettering voorkomt, behoeft het levensmiddel niet van de in artikel 1, lid 1 bedoelde aanduidingen vergezeld te gaan, op voorwaarde dat de aanduiding van deze datum duidelijk en in de juiste volgorde ten minste de dag en de maand omvat."
Behalve dit artikel bevat richtlijn 89/396 geen enkele bepaling die direct of indirect de uiterste houdbaarheidsdatum van melkproducten betreft. Ik zal mij dus beperken tot de bespreking van de richtlijnen 92/46 en 79/112.
(19) Zie voor een recent voorbeeld van constante rechtspraak, het arrest van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (C-491/01, Jurispr. blz. I-11453).
(20) Zie Bijlage A.
(21) Zie bijlage B.
(22) Zie bijlage C, hoofdstukken I en II.
(23) Ibidem, hoofdstukken III en IV.
(24) Ibidem, hoofdstuk V.
(25) Ibidem, hoofdstuk VI.
(26) Zie punt 49 van deze conclusie.
(27) Artikel 2.
(28) Artikelen 3 tot 14.
(29) Idem.
(30) Zie in deze zin het arrest van 13 juni 1996, Maurin (C-144/95, Jurispr. blz. I-2909, punt 10 en 11), alsook de conclusie van advocaat-generaal La Pergola in deze zaak (punt 4).
(31) Artikel 3, lid 1, punt 2.
(32) Artikel 6, lid 2.
(33) Artikel 6, lid 4.
(34) Artikelen 6, leden 5 tot en met 8, 7 en 8.
(35) Deze kwestie zou eventueel kunnen worden geregeld in een sectorrichtlijn voor het betrokken levensmiddel (zie bijvoorbeeld richtlijn 79/693/EEG van de Raad van 24 juli 1979 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende vruchtenjam of -confituur,  -gelei en -marmelade, alsmede kastanjepasta (PB L 205, blz. 5).
(36) Zie de schriftelijke opmerkingen (punt 63).
(37) Bijlage A, hoofdstuk III, C, punt 1, sub b, eerste alinea.
(38) Bijlage A, hoofdstuk IV, B, punt 1.
(39) Bijlage C, hoofdstuk V, punt 2, derde streepje.
(40) Zie in deze zin het arrest van 9 januari 2003, Givane e.a. (C-257/00, Jurispr. blz. I-345).
(41) Zie de schriftelijke opmerkingen van de Commissie (punt 59).
(42) Zie de schriftelijke opmerkingen van Granarolo (blz. 10).
(43) Vierde overweging van de considerans.
(44) Vijfde en zevende overweging van de considerans.
(45) Naar analogie: de arresten van 16 januari 2003, Commissie/Spanje (C-12/00, Jurispr. blz. I-459, punten 51 tot en met 70), en Commissie/Italië (C-14/00, Jurispr. blz. I-513, punten 43 tot en met 67).
(46) Zie punten 29 tot en met 51 van deze conclusie.
(47) Zie de punten 65 tot en met 75 van deze conclusie.
(48) Zie arresten van 20 maart 1986, Tissier (35/85, Jurispr. blz. 1207, punt 9), 18 november 1999, Teckal (C-170/98, Jurispr. blz. I-8121, punt 39), en 16 januari 2003, Pansard e.a. (C-265/01, Jurispr. blz. I-683, punt 19).
(49) Arrest van 24 november 1993 (C-267/91 en C-268/91, Jurispr. blz .I-6097).
(50) Ibidem (punt 15).
(51) Arrest van 11 juli 1974 (8/74, Jurispr. blz. 837).
(52) Arrest Keck en Mithouard, reeds aangehaald (punt 16).
(53) Zie met name arrest van 6 juli 1995, Mars (C-470/93, Jurispr. blz. I-1923, punt 11 tot 14).
(54) Dit is inderdaad de achtergrond van het vereiste van artikel 5, derde alinea (zie verwijzingsbeschikking, blz. 4).
(55) Zie bijvoorbeeld arresten van 30 november 1983, Van Bennekom (227/82, Jurispr. blz. 3883, punt 39 en 40), en 14 juli 1994, Van der Veldt (C-17/93, Jurispr. blz. I-3537, punt 15).
(56) Zie verwijzingsbeschikking (blz. 4).
(57) Ibidem (blz. 4).
(58) Zie met name arresten van 23 oktober 1986, Cognet (355/85, Jurispr. blz. 3231, punt 10), 13 november 1986, Edah (80/85 en 159/85, Jurispr. blz. 3359, punt 18), en 18 februari 1987, Mathot (95/86, Jurispr. blz. 809, punt 7).
(59) Zie met name arrest van 13 maart 1979, Peureux (86/78, Jurispr. blz. 897), en de reeds aangehaalde arresten Cognet (punt 10 tot 12), Edah (punt 23) en Mathot (punt 12).
(60) Voor een tegengesteld standpunt, zie de uitstekende bijdrage van Poiares Maduro, M.
" The Scope of European Remedies: The case of Purely Internal Situations and Reverse Discrimination", in
The Future of Remedies in Europe, Hart Publishing, USA, 2000 (blz. 117).
(61) Rivista di diritto internazionale,
1998 (blz. 530).
(62) Arrest van 14 juli 1988 (407/85, Jurispr. blz. 4233).
(63) Ibidem (punt 25).
(64) Zie over dit arrest eveneens Della Chà, A;
" Challenge of international rules on grounds of reverse discrimination: an open issue", in
Diritto del commercio internazionale, 2002 (blz. 145, 161).