62005CJ0034_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-34/05,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederlandene) ved afgørelse af 26. januar 2005, indgået til Domstolen den 31. januar 2005, i sagen
Maatschap J. en G.P. en A.C. Schouten
mod
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne J. Klučka, R. Silva de Lapuerta, J. Makarczyk og G. Arestis (refererende dommer),
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Maatschap J. en G.P. en A.C. Schouten ved accountant adviseur S. Dul
– den nederlandske regering ved H.G. Sevenster og C. ten Dam, som befuldmægtigede
– den græske regering ved G. Kanellopoulos, som befuldmægtiget
– den franske regering ved G. de Bergues og A. Colomb, som befuldmægtigede
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Erlbacher og T. van Rijn, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 22. juni 2006,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 2, litra b), i Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT L 160, s. 21) og artikel 2, stk. 1, litra c), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 391, s. 36).
2. Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem landbrugsselskabet Maatschap J. en G.P. en A.C. Schouten (herefter »Schouten«) og Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (landbrugs-, natur- og fødevareministeren, herefter »ministeren«) vedrørende sidstnævntes afslag på tildeling af særlige præmier for besiddelse af handyr, som selskabet havde ansøgt om.
Retsforskrifter
3. Der blev ved forordning nr. 1254/1999 indført en generel ordning vedrørende direkte udbetalinger til oksekødsproducenter. En af disse direkte udbetalinger består af en særlig præmie for besiddelse af handyr.
4. Forordningens artikel 4 bestemmer i denne forbindelse følgende:
»1. Oksekødsproducenter, som på deres bedrift holder handyr, kan efter ansøgning herom få udbetalt en særlig præmie. Præmien ydes i form af en årlig præmie pr. kalenderår og pr. bedrift inden for regionale lofter for højst 90 dyr i hver af de i stk. 2 nævnte aldersgrupper.
2. […]
3. For at der kan udbetales særlig præmie
a) skal hvert dyr, for hvilket der ansøges om præmie, være holdt af producenten til opfedning i en periode, som skal fastlægges nærmere
[…]«
5. I underafdeling 5 med overskriften »Belægningsgrad« bestemmes i artikel 12, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1254/1999:
»1. Det samlede antal dyr, for hvilke der kan ydes særlig præmie og ammekopræmie, er begrænset af anvendelsen af en belægningsgrad på bedriften på 2 storkreaturer (SK) pr. ha og kalenderår. Denne belægningsgrad udtrykkes som antallet af SK pr. grovfoderenhed, der anvendes til foder til bedriftens dyr. En producent fritages dog for anvendelsen af belægningsgraden, hvis det antal dyr på bedriften, der skal tages i betragtning ved fastlæggelse af belægningsgraden, ikke overstiger 15 SK.
2. Ved fastlæggelse af belægningsgraden på bedriften medregnes følgende:
a) de handyr, ammekøer og kvier, får og/eller geder, for hvilke der er indgivet præmieansøgninger, og de malkekøer, der er nødvendige til produktion af den samlede referencemængde mælk, som er tildelt producenten. Det således opgjorte antal dyr omregnes til SK efter omregningstabellen i bilag III
b) foderarealet, som er det areal på bedriften, der i hele kalenderåret er til rådighed til kvæg-, fåre- og/eller gedehold. I dette areal medregnes ikke:
– bygninger, skove, damme og veje
– arealer, der anvendes til andre produktioner, som er omfattet af ordninger med fællesskabsstøtte, eller som anvendes til flerårige kulturer eller gartnerikulturer, bortset fra græsarealer uden for omdrift, for hvilke der foretages arealbetalinger i henhold til artikel 17 i denne forordning og artikel 19 i forordning (EF) nr. 1255/1999
– arealer, der er omfattet af støtteordningen for producenter af visse markafgrøder, anvendes i forbindelse med støtteordningen for tørret foder eller er omfattet af en national ordning eller en fællesskabsordning for udtagning af landbrugsarealer.
Foderarealet omfatter arealer, der udnyttes i fællesskab, og arealer, hvor der dyrkes blandede afgrøder.«
6. 13. betragtning til forordning nr. 1254/1999 har i denne forbindelse følgende ordlyd:
»[…] på grund af den stigende tendens til at intensivere oksekødsproduktionen bør præmierne for husdyrhold begrænses og fastlægges ud fra den enkelte bedrifts foderpotentiel i forhold til antallet og arten af dyr på bedriften; for at undgå for intensive produktionsformer bør ydelsen af disse præmier være betinget af, at en maksimal belægningsgrad på bedriften overholdes; der bør dog tages hensyn til de mindre producenters situation«.
7. Det er i artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 af 27. november 1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 355, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1593/2000 af 17. juli 2000 (EFT L 182, s. 4), fastsat, at hver medlemsstat opretter et integreret forvaltnings- og kontrolsystem, der på området for animalske produkter skal anvendes på de præmie- og betalingsordninger for oksekødsproducenter, som er fastsat i afsnit 1, kapitel 1, i forordning (EF) nr. 1254/1999.
8. Forordning nr. 3887/92 indeholder gennemførelsesbestemmelserne for dette integrerede forvaltnings- og kontrolsystem. Forordningens artikel 2, stk. 1, har følgende ordlyd:
»1. Ved anvendelse af denne forordning gælder følgende:
[…]
c) hvert foderareal skal være til rådighed for husdyrbrug i en mindsteperiode på syv måneder, der begynder på en dato, som medlemsstaten fastlægger, og som ligger mellem den 1. januar og den 31. marts.«
9. Artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 bestemmer følgende:
»Konstateres det, at det areal, som er angivet i ansøgningen om arealstøtte, er større end det fastslåede areal, beregnes støttebeløbet på grundlag af det areal, der er fastslået under kontrollen. […]
[…]
Hvis det overskydende areal udgør over 20% af det fastslåede areal, ydes der ingen arealstøtte.
[…]«
10. På trods af at den blev ophævet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 af 11. december 2001 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, der indførtes ved Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 (EFT L 327, s. 11), finder forordning nr. 3508/92 ikke desto mindre anvendelse for støtteansøgninger vedrørende afsætningsår eller referenceperioder for præmier, som er afsluttet før den 1. januar 2002.
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11. Den 9. maj 2001 indgav Schouten med henblik på at opnå EF-støtte i oksekødssektoren en anmodning til ministeren om registrering som foderareal for 2001 af græsmarker med et samlet areal på 70,29 ha.
12. Visse af disse marker udgør et overdrev. Et overdrev er et stykke jord, for det meste bevokset med græs, som ligger uden for diget, dvs. mellem det dige, der beskytter baglandet mod oversvømmelser, og flodlejet. Overdrev står delvis under vand i kortere eller længere perioder.
13. Den 10. og den 11. maj 2001 er der taget henholdsvis et satellitbillede og et luftfoto af området. De viser, at en del af Schoutens marker stod under vand.
14. Den 1. august 2001 ansøgte Schouten i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999 om en præmie for hold af 26 handyr på det i denne doms præmis 11 nævnte areal.
15. Ved skrivelse af 17. december 2001 meddelte ministeren Schouten, at arealet af visse marker, som blev konstateret ved hjælp af telemåling, var mindre end det foderareal, som sagsøgeren havde opgivet i sin ansøgning. Da forskellen var større end 20%, blev det for Schouten registrerede foderareal nedsat til nul i medfør af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3887/92.
16. Ved afgørelse af 27. maj 2002 afslog ministeren Schoutens præmieansøgning for hold af 26 handyr, fordi foderarealet var nedsat til nul, og den i artikel 12 i forordning nr. 1254/1999 omtalte belægningsgrad derfor ikke var overholdt.
17. Ved skrivelse af 3. juli 2002 indgav Schouten en klage over denne afgørelse. Til støtte for sin klage gjorde selskabet i en skrivelse af 22. juli 2002 gældende, at de marker, der befandt sig på overdrevet, var blevet målt op af selskabet den 2. juli 2002, og at deres areal omtrentligt svarede til det i ansøgningen nævnte areal.
18. Ved afgørelse af 8. august 2003 afviste ministeren klagen med henvisning til, at de arealer, som Schouten havde oplyst som foderarealer, ikke i en sammenhængende periode på mindst syv måneder, dvs. fra den 31. marts til den 31. oktober 2001, var til rådighed for opdræt af kvæg, får eller geder. Ministeren var af den opfattelse, at Schouten selv skulle bære risikoen for, at der på tidspunktet for telemålingen var højvande, og at det fastsatte areal således var mindre end det, som selskabet havde oplyst.
19. Ved skrivelse af 17. september 2003 anlagde Schouten sag ved College van Beroep voor het bedrijfsleven til prøvelse af ministerens afslag. I hovedsagen har Schouten gjort gældende, at der var tale om ekstraordinære omstændigheder på tidspunktet for telemålingen, og at selskabet ikke skulle bære risikoen herfor. Selskabet anførte ligeledes, at vandet allerede havde trukket sig tilbage tre dage efter den 11. maj 2001, og at dyrene var tilbage på arealet ti dage senere.
20. Ministeren har anført, at artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999, sammenholdt med artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92, skal fortolkes på en sådan måde, at de marker, der er opgivet som foderarealer, skal kunne anvendes til dyrefoder i en sammenhængende periode på mindst syv måneder, og under alle omstændigheder i perioden mellem den 31. marts og den 31. oktober. Ministeren har anført, at hvis det ved telemåling i denne periode konstateres, at et areal helt eller delvist står under vand, er det oversvømmede areal ikke længere til rådighed som foderareal.
21. College van Beroep voor het bedrijfsleven har bemærket, at den rette fortolkning af sætningen »til rådighed til kvæg-, fåre- og/eller gedehold« ikke er så oplagt, at den ikke med rimelighed kan være genstand for tvivl.
22. College van Beroep voor het bedrijfsleven har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning (EF) nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning (EØF) nr. 3887/92 fortolkes således, at et areal, der angives som foderareal, ikke kan anses for at være »til rådighed«, allerede såfremt der på noget tidspunkt i den relevante periode har stået vand på arealet?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, er disse bestemmelser da bindende, navnlig med hensyn til de deraf følgende konsekvenser?
3) Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende, hvilket kriterier gælder der da for afgørelsen af, om et areal, der er angivet som foderareal, og hvorpå der midlertidigt har stået vand, kan anses for at være »til rådighed« som omhandlet i artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning (EF) nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning (EØF) nr. 3887/92?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Om det første og det tredje spørgsmål
23. Med det første og tredje spørgsmål, som skal behandles under ét, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om og i givet fald under hvilke betingelser et areal, der angives som foderareal, og som midlertidigt har stået under vand i den relevante periode, kan anses for at være »til rådighed« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92.
24. Indledningsvis skal det bemærkes, at disse forordninger ikke præciserer, hvad der skal forstås ved et foderareal, der er »til rådighed«.
25. Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en fællesskabsretlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. bl.a. dom af 13.11.2003, sag C-294/01, Granarolo, Sml. I, s. 13429, præmis 34, og af 7.12.2006, sag C-306/05, SGAE, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 34).
26. Artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999 indeholder en liste over arealer, som ikke medregnes til foderarealet, som er det areal på bedriften, der er til rådighed i hele kalenderåret til kvæg-, fåre- og/eller gedehold. På denne liste nævnes udtrykkeligt arealer, som ikke bidrager til driftens foderressourcer, såsom bygninger, skove, damme og vejearealer, samt arealer, der anvendes til andre produktioner, som er omfattet af ordninger med fællesskabsstøtte, bortset fra visse græsarealer uden for omdrift, for hvilke der foretages arealbetalinger.
27. Det følger heraf, at et areal kan anses for foderareal, der er »til rådighed« i bestemmelsens forstand, når det udelukkende er beregnet til dyrefoder.
28. Denne fortolkning understøttes af formålene med forordning nr. 1254/1999. Som det fremgår af 13. betragtning til forordningen, er et af forordningens formål at bremse den stigende tendens til at intensivere oksekødsproduktionen, ved at producenterne holder et stadig stigende antal kvæg på deres bedrift, uden at arealet forøges og følgelig giver tilstrækkelig foder til disse dyr.
29. Med henblik på at nå dette mål underlægges tildeling af en særlig præmie i henhold til artikel 4 i forordning nr. 1254/1999 en betingelse om overholdelse af den i forordningens artikel 12 omhandlede belægningsgrad, som udtrykker forholdet mellem antallet af dyr, som holdes på bedriften, og bedriftens foderareal, som anvendes til disse dyrs foder, idet det således overvåges, at det pågældende areal er tilstrækkeligt til at sikre dyrenes fodermæssige behov. En producent, som ønsker at opnå den særlige præmie, kan således ikke anvende arealet til andet end foder for disse dyr.
30. Det følger heraf, at i modsætning til hvad den nederlandske regering har anført, er den omstændighed, at et areal midlertidigt har stået under vand inden for det relevante tidsrum, i princippet ikke til hinder for, at det udelukkende er beregnet til foder for de på arealet holdte dyr og således kan betragtes som et foderareal, der er »til rådighed« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999. Det skal endvidere i denne forbindelse bemærkes, at sidstnævnte bestemmelse ikke medtager områder, som er oversvømmede eller midlertidigt oversvømmede, såsom arealer på overdrev, i opregningen, mens den derimod nævner områder med permanent tilstedeværelse af vand, såsom damme.
31. Artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92 præciserer i øvrigt, at »hvert foderareal skal være til rådighed for husdyrbrug i en mindsteperiode på syv måneder, der begynder på en dato, som medlemsstaten fastlægger, og som ligger mellem den 1. januar og den 31. marts.«
32. Det fremgår af denne bestemmelse, sammenholdt med artikel 12 i forordning nr. 1254/1999, som indfører en belægningsgrad med det formål, der er nævnt i denne doms præmis 29, nemlig alene at tildele præmier til dyr, som holdes på en bedrift, hvis areal er et tilstrækkeligt fodergrundlag for dem, at et foderareal kan betragtes som værende »til rådighed«, når det faktisk har kunnet anvendes til foderproduktion for de dyr, der holdes på den pågældende bedrift, i en periode på mindst syv måneder i løbet af kalenderåret, regnet fra den i de nationale bestemmelser fastsatte dato mellem den 1. januar og den 31. marts.
33. Fastsættelsen af en sådan mindsteperiode på syv måneder medfører – i modsætning til hvad den nederlandske regering har anført – ikke, at dyrene uden afbrydelse skal befinde sig på det pågældende areal, for at dette kan betragtes som værende »til rådighed«.
34. Som generaladvokaten har anført i punkt 51 i forslaget til afgørelse, gælder det, at når betingelsen om en mindsteperiode på syv måneder i løbet af et kalenderår er opfyldt, kan en midlertidig afbrydelse i anvendelsen af det pågældende areal af årsager som f.eks. kortvarig oversvømmelse ikke rejse tvivl om, at arealet udelukkende er beregnet til foder for de dyr, der holdes på det. En delvis oversvømmelse af arealet i nogle dage i løbet af referenceperioden rejser – som Schouten med rette har gjort gældende – ikke nødvendigvis tvivl om dets anvendelse som foderareal.
35. Det skal i øvrigt bemærkes, at det ikke fremgår af ordlyden af de i hovedsagen omhandlede bestemmelser, at dyrene skal befinde sig uafbrudt på foderarealerne i den relevante periode. Det er netop risikoen for forekomsten af uberegnelige klimatiske fænomener, såsom oversvømmelser, is eller sne, der gør arealerne midlertidigt utilgængelige, som har ført fællesskabslovgiver til at undlade at stille krav om benyttelse i en uafbrudt periode.
36. Det er i nærværende sag ubestridt, at de omtvistede arealer stod under vand i nogle dage. En sådan midlertidig oversvømmelse, som førte til, at de pågældende arealer ikke blev benyttet, er i princippet ikke til hinder for, at betingelsen om den i artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92 krævede periode overholdes.
37. Det tilkommer i denne forbindelse den forelæggende ret at undersøge, hvorvidt de i hovedsagen omhandlede arealer på trods af denne korte periode, hvor de ikke blev benyttet, faktisk har kunnet anvendes til dyrefoder i en periode på mindst syv måneder i løbet af kalenderåret, regnet fra den i de nationale bestemmelser fastsatte dato mellem den 1. januar og den 31. marts.
38. Henset til de foregående bemærkninger skal første og tredje spørgsmål besvares med, at artikel 12, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1254/1999 og artikel 2, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3887/92 skal fortolkes således, at et areal, der angives som foderareal, kan anses for at være »til rådighed«, når det for det første udelukkende er beregnet til foder for de dyr, der holdes på arealet, i hele kalenderåret, og for det andet faktisk har kunnet anvendes til dyrefoder i en periode på mindst syv måneder i løbet af dette år, regnet fra den i de nationale bestemmelser fastsatte dato mellem den 1. januar og den 31. marts, uanset at det pågældende areal ikke er blevet anvendt uafbrudt af disse dyr, nemlig på grund af en midlertidig oversvømmelse.
Om det andet spørgsmål
39. Når henses til besvarelsen af det første og det tredje spørgsmål, er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.
Sagens omkostninger
40. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 12, stk. 2, litra b), i Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød og artikel 2, stk. 1, litra c), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger skal fortolkes således, at et areal, der angives som foderareal, kan anses for at være »til rådighed«, når det for det første udelukkende er beregnet til foder for de dyr, der holdes på arealet, i hele kalenderåret, og for det andet faktisk har kunnet anvendes til dyrefoder i en periode på mindst syv måneder i løbet af dette år, regnet fra den i de nationale bestemmelser fastsatte dato mellem den 1. januar og den 31. marts, uanset at det pågældende areal ikke er blevet anvendt uafbrudt af disse dyr, nemlig på grund af en midlertidig oversvømmelse.