62018CC0197
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 28. marca 2019 (
1
)
Zadeva C‑197/18
Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland,
Robert Prandl,
Gemeinde Zillingdorf,
ob udeležbi
Bundesministerin für Nachhaltigkeit und Tourismus, pred spremembo Bundesminister für Land und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Wien (Avstrija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Okolje – Direktiva 91/676/EGS – Varstvo voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov – Tveganje prekoračitve mejnih ali alarmnih vrednosti – Obveznost priprave delovnega programa – Neposredni učinek – Pravice prizadetih subjektov“
I. Uvod
1.
Unija je že leta 1991 sprejela ureditve za preprečevanje obremenjevanja voda z nitrati, in sicer Direktivo o odpadni vodi, (
2
) s katero sta urejeni zlasti izgradnja in delovanje čistilnih naprav, in Direktivo o nitratih, (
3
) katere predmet so nitrati iz kmetijskih virov. Cilj teh ukrepov je predvsem varstvo ekosistemov pred prekomerno preskrbo s hranili. Obenem pa so z nitrati povezana tudi zdravstvena tveganja, zlasti za zelo mlade dojenčke. (
4
) Zato je v Direktivi o pitni vodi (
5
) določena mejna vrednost 50mg/l nitratov, ki se pojavlja tudi v Direktivi o nitratih.
2.
Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, izvajalec oskrbe s pitno vodo, posameznik in občina, zahtevajo zato sprejetje ukrepov za zagotovitev, da je v podzemni vodi manj kot 50 mg/l nitratov. Pristojni organi pa trdijo, da tožeče stranke niso upravičene zahtevati sprejetja teh ukrepov. Poleg tega je sporno, ali so potrebni nadaljnji ukrepi in ali imajo ustrezne določbe neposreden učinek.
3.
S tem postopkom se Sodišču ponuja nova priložnost za obravnavo vprašanja, kdo se lahko pred sodišči držav članic sklicuje na okoljske določbe prava Unije. Poleg tega bo treba prvič presoditi, v kolikšnem obsegu se je pred temi sodišči mogoče sklicevati na Direktivo o nitratih.
II. Pravni okvir
A.
Aarhuška konvencija
4.
V odstavkih 4 in 5 člena 2 („Pomen izrazov“) Aarhuške konvencije (
6
) je določeno:
„4.   ‚javnost‘ pomeni eno ali več fizičnih ali pravnih oseb in v skladu z notranjo zakonodajo ali prakso posameznih držav, njihova združenja, organizacije ali skupine;
5.   ‚vključena javnost‘ pomeni javnost, ki jo okoljsko odločanje prizadene ali bi jo lahko prizadelo ali ki ima interes pri okoljskem odločanju; […]“
5.
Člen 3(6) Konvencije se nanaša na njeno razmerje do obstoječih pravic:
„Ta konvencija ne zahteva zmanjšanja obstoječih pravic do dostopa do informacij, udeležbe javnosti pri odločanju in dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah.“
6.
Člen 9(3) Konvencije določa pravico do vložitve tožbe:
„Poleg tega in brez vpliva na revizijske postopke iz prvega in drugega odstavka tega člena mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.“
B.
Pravo Unije
1. Direktiva o nitratih
7.
Šesta uvodna izjava Direktive o nitratih se nanaša na namen varstva, ki se s to direktivo uresničuje:
„ker je torej treba, zato da se zavarujejo zdravje ljudi, živi viri in vodni ekosistemi ter zaščitijo drugi načini zakonite rabe vode, zmanjšati onesnaževanje voda, ki ga povzročajo ali ga izzovejo nitrati iz kmetijskih virov, in preprečiti nadaljnje onesnaževanje te vrste; […]“.
8.
Trinajsta uvodna izjava Direktive o nitratih se nanaša na časovni okvir varstvenih ukrepov.
„ker je priznano, da je hidrogeologija v nekaterih državah članicah taka, da lahko mine mnogo let, preden bodo varstveni ukrepi privedli k izboljšanju kakovosti vode“.
9.
Iz člena 1 Direktive o nitratih sta razvidna njena konkretna cilja:
„Cilja te direktive sta
–
zmanjšati onesnaževanje voda, ki ga povzročajo nitrati iz kmetijskih virov in
–
preprečiti nadaljnje onesnaževanje take vrste.“
10.
Pojem onesnaževanja je v členu 2(j) Direktive o nitratih opredeljen kot:
„[…] neposredno ali posredno odvajanje dušikovih spojin iz kmetijskih virov v vodno okolje, ki ogroža zdravje ljudi, škoduje živim virom in vodnim ekosistemom, zmanjšuje možnosti za rekreacijo ali ovira druge zakonite načine rabe vode“.
11.
V skladu s členom 3(1) Direktive o nitratih bi morale države članice določiti območja, ki so načeloma ranljiva:
„Države članice skladno z merili iz Priloge I določijo vode, prizadete zaradi onesnaževanja, in vode, ki bi lahko bile prizadete zaradi onesnaževanja, če se ne bi ukrepalo skladno s členom 5.“
12.
Vendar člen 3(5) Direktive o nitratih določa izjemo od te obveznosti:
„Države članice so izvzete iz obveznosti določiti posamezna ranljiva območja, če izdelajo in uporabijo delovne programe iz člena 5 skladno s to direktivo na svojem celotnem ozemlju.“
13.
Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je Avstrija uporabila izjemo, določeno v členu 3(5) Direktive o nitratih.
14.
V členu 5 Direktive o nitratih so urejeni tako imenovani delovni programi:
„1.   Države članice za uresničitev ciljev iz člena 1 […] izdelajo delovne programe za imenovana ranljiva območja.
[…]
4.   Delovni programi se izvedejo v štirih letih od izdelave in so sestavljeni iz naslednjih obvezujočih ukrepov:
(a)
ukrepov iz Priloge III;
(b)
ukrepov, ki so jih države članice predpisale v kodeksu(‑ih) dobre kmetijske prakse, izdelanih skladno s členom 4, razen tistih, ki so bili nadomeščeni z ukrepi iz Priloge III.
5.   Države članice v okviru delovnih programov sprejmejo tudi vse dodatne ali okrepljene ukrepe, za katere menijo, da so potrebni, če se na začetku izvajanja ali glede na izkušnje pri izvajanju delovnih programov izkaže, da ukrepi iz odstavka 4 ne bodo zadostovali za uresničitev ciljev iz člena 1. Pri izbiri teh ukrepov države članice upoštevajo njihovo učinkovitost in stroške v primerjavi z drugimi možnimi preventivnimi ukrepi.
6.   Države članice pripravijo in izvajajo primerne programe spremljanja stanja, da presodijo učinkovitost delovnih programov, izdelanih na podlagi tega člena.
Države članice, ki uporabljajo člen 5 na svojem celotnem ozemlju, spremljajo delež nitratov v vodi (površinskih vodah in podzemnih vodah) na izbranih merilnih točkah, ki omogočajo določitev obsega onesnaženja vode z nitrati iz kmetijskih virov.
7.   Države članice vsaj vsaka štiri leta pregledajo in, če je potrebno, popravijo svoje delovne programe, vključno s kakršnimi koli dodatnimi ukrepi na podlagi odstavka 5. Komisijo obvestijo o kakršnih koli spremembah delovnih programov.“
15.
V členu 10(1) Direktive o nitratih je urejena obveznost poročanja, ki jo imajo države članice:
„Države članice za obdobje štirih let po notifikaciji te direktive in za vsako nadaljnje štiriletno obdobje predložijo Komisiji poročilo z informacijami, opisanimi v Prilogi V.“
16.
V Prilogi I k Direktivi o nitratih so merila za določitev ranljivih območij. Točka A(2) se nanaša na podzemne vode:
„ali podzemne vode vsebujejo več kot 50 mg/l nitratov ali bi lahko vsebovale več kot 50 mg/l nitratov, če se ne bi sprejelo ukrepov v smislu člena 5“.
17.
V skladu s točko 4(e) Priloge V k Direktive o nitratih morajo države članice Komisiji sporočiti domneve o učinkovitosti svojih delovnih programov:
„domneve držav članic o verjetnem časovnem obdobju, v katerem se pričakuje, da se bodo vode, določene skladno s členom 3(1), odzvale na ukrep iz delovnega programa, skupaj s stopnjo negotovosti teh domnev.“
2. Direktiva o pitni vodi
18.
V členu 5(1) in (2) Direktive o pitni vodi so določeni minimalni standardi za pitno vodo:
„1.   Države članice določijo vrednosti za parametre, navedene v Prilogi I, ki veljajo za vodo, namenjeno za prehrano ljudi.
2.   Vrednosti parametrov, določene v skladu z odstavkom 1, ne smejo biti manj stroge od vrednosti, določenih v Prilogi I. […]“
19.
V skladu z delom B Priloge I k Direktivi o pitni vodi je mejna vrednost za nitrate 50 mg/l.
3. Okvirna direktiva o vodah
20.
V členu 4(1)(b)(ii) Okvirne direktive o vodah (
7
) so opredeljeni okoljski cilji v zvezi z podzemno vodo:
„[D]ržave članice varujejo, izboljšujejo in obnavljajo telesa podzemne vode ter zagotavljajo ravnotežje med odvzemanjem in obnavljanjem podzemne vode, da se dobro stanje podzemne vode doseže najkasneje 15 let po začetku veljavnosti te direktive skladno z določbami iz Priloge V, ob uporabi podaljšanj, določenih skladno z odstavkom 4, ter ob uporabi odstavkov 5, 6 in 7 brez vpliva na odstavek 8 tega člena ter ob uporabi člena 11(3)(j)“.
21.
Člen 4(1)(c) Okvirne direktive o vodah določa posebno ureditev za zavarovana območja:
„Države članice morajo doseči skladnost z vsemi standardi in cilji najkasneje v 15 letih po začetku veljavnosti te direktive, razen če je drugače določeno v zakonodaji Skupnosti, na podlagi katere so bila posamezna zavarovana območja ustanovljena.“
22.
V skladu s členom 4(4) Okvirne direktive o vodah se roki, določeni v njenem členu 4(1), lahko podaljšajo za največ dvanajst let.
4. Direktiva o podzemnih vodah
23.
V členu 4(2) Direktive o podzemnih vodah (
8
) je opredeljeno, kdaj se šteje, da ima telo podzemne vode dobro stanje:
„Telo ali skupina teles podzemne vode ima dobro kemijsko stanje, če:
(a)
[…]
(b)
vrednosti za standarde kakovosti podzemne vode, navedene v Prilogi I, […] niso presežene na nobenem merilnem mestu v telesu ali skupini teles podzemne vode; ali
(c)
[…]“
24.
V točki 1 Priloge I Direktive o podzemnih vodah je kot standard kakovosti podzemne vode določena vrednost 50 mg/l nitratov.
C.
Avstrijsko pravo
25.
Raba podzemne vode je v členu 10(1) Wasserrechtsgesetz (zakon o vodah) urejena tako, da lastnik zemljišča za uporabo podzemne vode za potrebno hišno in gospodarsko uporabo ne potrebuje dovoljenja organa, pristojnega za vodne pravice, če izkoriščanje poteka le z ročnimi črpalkami ali nategami ali če je odvzem v primernem razmerju z velikostjo lastnega zemljišča.
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
26.
Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland (združenje vodovodov severne Gradiščanske), Robert Prandl in Gemeinde (občina) Zillingdorf (Avstrija) so pri tedanjem Bundesministerium für Land und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (zvezno ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo, okolje in vodno gospodarstvo) (Avstrija) vložili predlog, naj se delovni program, ki je bil v obliki nacionalne uredbe sprejet za izvajanje člena 5(4) Direktive o nitratih, spremeni tako, da bo v skladu s to direktivo in da bo pri uporabi podzemne vode iz vodnega telesa podzemne vode, kjer imajo te tri stranke zajetja, zagotovljeno varstvo, določeno v tej direktivi, predvsem varstvo zdravja ljudi.
27.
Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland je četrti največji izvajalec oskrbe s pitno vodo v Avstriji. Opravlja ustrezne storitve za rabo vode, saj ima več kot 45 aktivnih vodnih črpališč, to je zajetij in virov, in na letni ravni povprečno oskrbuje približno 160.000 ljudi. Je oseba javnega prava, in sicer združenje več občin. Z nacionalno uredbo je določeno, da opravlja nalogo javne oskrbe z vodo, vključno s pobiranjem vodarin, na specifično določenem območju. Za lastnike zazidanih stavbnih zemljišč na njegovem območju oskrbe velja načelna obveznost priključitve teh stavb na sistem oskrbe. Združenje vodovodov je tudi pooblaščeno, da z izdajo uredbe pobira dajatve za oskrbo z vodo (ki ima kakovost pitne vode). Izvaja ukrepe za nižanje vrednosti nitratov v podzemni vodi, ki jo črpa za potrebe oskrbe s pitno vodo, in sicer pod vrednost 50 mg/l, preden jo dobavi naprej potrošnikom.
28.
Robert Prandl, zasebnik v Spodnji Avstriji, trenutno svoje potrebe po nepitni vodi krije iz zasebnega zajetja na svojem zemljišču. Te vode zaradi povišanih vrednosti nitratov ne uporablja za pitno vodo. Celotno količino pitne vode mu zato dobavlja izvajalec javne službe oskrbe s pitno vodo.
29.
Občina Zillingdorf leži v Spodnji Avstriji in upravlja z zajetjem nepitne vode za komunalne namene. To zajetje je bilo prvotno zajetje pitne vode, vendar je zaradi visoke obremenitve z nitrati sedaj primerno le za črpanje nepitne vode.
30.
Prekoračitve vrednosti 50 mg/l nitratov v podzemni vodi so ob vložitvi predloga znašale in tudi sedaj znašajo na posameznih merilnih mestih združenja vodovodov prek 100 %. Vrednost nitratov v lastnem zajetju R. Prandla je ob vložitvi predloga znašala 59 mg/l, decembra 2017 pa ni dosegala 50 mg/l. Nesporno je, da so vrednosti nihale, tako da ni mogoče izhajati iz tega, da je bila vrednost nenehno pod 50 mg/l. V zajetju občine je bila ob vložitvi predloga obremenitev z nitrati 71 mg/l; obremenitev je bila decembra 2017 še vedno povišana.
31.
Nesporno se voda z vsebnostjo nitratov več kot 50 mg/l neposredno ne uporablja za pitno vodo. Razvidne tudi niso druge neposredne nevarnosti za zdravje, ki bi izhajale iz zadevnih, povišanih vrednosti nitratov v navedenih vodnih virih.
32.
Prav tako ni sporno, da so bili z delovnim programom v skladu s členom 5(4) Direktive o nitratih določeni in se še določajo ukrepi za doseganje ciljev Direktive. Nesporno je tudi, da so bile vrednosti nitratov v podzemni vodi na območjih, ki so jih začrtali trije predlagatelji, v določenem obdobju konstantno povišane in so še vedno.
33.
V Spodnji Avstriji velja obveznost priključitve na javno vodovodno omrežje. R. Prandl bi lahko lastno zajetje kljub temu v skladu z nacionalnim pravom brez pridobitve posebnega dovoljenja uporabljal z nekaterimi zakonskimi omejitvami. R. Prandla in občino Zillingdorf z vodo ne oskrbuje združenje vodovodov, temveč drugi izvajalci javne službe oskrbe z vodo. Ni neposrednega tveganja za zdravje zaradi povišanih vrednosti nitratov.
34.
Predlog treh predlagateljev je bil s sklepom, ki se sedaj izpodbija pri Verwaltungsgericht Wien (upravno sodišče na Dunaju, Avstrija), zaradi neobstoja subjektivnih javnih pravic oziroma neobstoja neposrednega nanašanja zavržen kot nedopusten. Verwaltungsgericht je zato Sodišču predložilo to vprašanje za predhodno odločanje:
Ali je treba člen 288 PDEU v povezavi s členom 5(4) ali členom 5(5) v povezavi s Prilogo I, točka A(2), Direktive o nitratih razlagati tako, da je v primeru:
(a)
izvajalca javne službe oskrbe s pitno vodo, ki opravlja storitve oskrbe s pitno vodo in ki pri tem pred dobavo pitne vode potrošnikom (za katere velja obveznost priključitve na vodovod) to vodo s povečano vrednostjo nitratov, ki jo črpa iz zajetja, ki mu je dano na razpolago, ustrezno obdela, da bi pred dobavo vode potrošnikom dosegel vrednost manj kot 50 mg/l koncentracije nitratov v vodi – pri čemer je ta izvajalec javne službe oskrbe s pitno vodo na podlagi zakona tudi zavezan k oskrbi s pitno vodo na določenem območju – v smislu sodne prakse Sodišča Evropske unije izpolnjen pogoj neposrednega nanašanja (v tem primeru morebiti zaradi pomanjkljivega prenosa Direktive o nitratih), saj zatrjevani nezadostni delovni programi (ker je na območju tega izvajalca javne službe oskrbe s pitno vodo vrednost 50 mg/l koncentracije nitratov v vodi prekoračena) nanj vplivajo tako, da mora izvajati ukrepe obdelave vode in so mu zato v okviru Direktive o nitratih priznane subjektivne pravice:
(a.1)
glede spremembe nacionalnega delovnega programa, že sprejetega za prenos Direktive o nitratih (v skladu s členom 5(4) Direktive o nitratih), v tem smislu, da se sprejmejo strožji ukrepi s ciljem doseganja ciljev iz člena 1 Direktive o nitratih in konkretno, da se doseže vrednost največ 50 mg/l koncentracije nitratov v podzemni vodi na posameznih mestih odvzema?
(a.2)
glede sprejetja dodatnih ali okrepljenih ukrepov (v skladu s členom 5(5) Direktive o nitratih) s ciljem uresničitve ciljev iz člena 1 Direktive o nitratih in konkretno, da se doseže vrednost največ 50 mg/l koncentracije nitratov v podzemni vodi na posameznih mestih odvzema?
(b)
potrošnika, ki bi na podlagi zakona lahko vodo iz svojega lastnega zajetja uporabljal za lastno porabo in te vode zaradi povišanih vrednosti nitratov ne uporablja (vode v času predloga, na katerem temelji obravnavani postopek, ni mogel uporabljati, v času predložitve tega vprašanja Sodišču Evropske unije pa bi jo sicer lahko uporabljal, vendar pa je nesporno mogoče pričakovati ponovno povečanje vrednosti nitratov nad 50 mg/l koncentracije nitratov v vodi), ampak mu vodo dobavlja izvajalec javne službe oskrbe s pitno vodo, v smislu sodne prakse Sodišča Evropske unije izpolnjen pogoj neposrednega nanašanja (v tem primeru morebiti zaradi pomanjkljivega prenosa Direktive o nitratih), saj zatrjevani nezadostni delovni programi, ker je na mestu odvzema vode (lastno zajetje) vrednost 50 mg/l koncentracije nitratov v vodi prekoračena, nanj vplivajo tako, da pravice do uporabe podzemne vode na njegovem lastnem zemljišču, ki mu je z omejitvami priznana na podlagi zakona, ne more uporabiti in so mu zato v okviru Direktive o nitratih priznane subjektivne pravice:
(b.1)
glede spremembe nacionalnega delovnega programa, že sprejetega za prenos Direktive o nitratih (v skladu s členom 5(4) Direktive o nitratih), v tem smislu, da se sprejmejo strožji ukrepi s ciljem doseganja ciljev iz člena 1 Direktive o nitratih in konkretno, da se doseže vrednost največ 50 mg/l koncentracije nitratov v podzemni vodi na posameznih mestih odvzema?
(b.2)
glede sprejetja dodatnih ali okrepljenih ukrepov (v skladu s členom 5(5) Direktive o nitratih) s ciljem uresničitve ciljev iz člena 1 Direktive o nitratih in konkretno, da se doseže vrednost največ 50 mg/l koncentracije nitratov v podzemni vodi na posameznih mestih odvzema?
(c)
občine kot osebe javnega prava, ki občinsko zajetje za oskrbo s pitno vodo, s katerim upravlja, zaradi vrednosti nitratov, ki presegajo 50 mg/l koncentracije nitratov v vodi, uporablja oziroma daje na razpolago le kot zajetje nepitne vode – pri čemer to ne vpliva na oskrbo s pitno vodo – v smislu sodne prakse Sodišča Evropske unije izpolnjen pogoj neposrednega nanašanja (v tem primeru morebiti zaradi pomanjkljivega prenosa Direktive o nitratih z delovnimi programi, ki v tem pogledu niso zadostni), ker je vrednost 50 mg/l koncentracije nitratov v vodi na mestu odvzema prekoračena in torej uporaba vode kot pitne vode ni mogoča ter so ji zato v okviru Direktive o nitratih priznane subjektivne pravice:
(c.1)
glede spremembe nacionalnega delovnega programa, že sprejetega za prenos Direktive o nitratih (v skladu s členom 5(4) Direktive o nitratih), v tem smislu, da se sprejmejo strožji ukrepi s ciljem doseganja ciljev iz člena 1 Direktive o nitratih in konkretno, da se doseže vrednost največ 50 mg/l koncentracije nitratov v podzemni vodi na posameznih mestih odvzema?
(c.2)
glede sprejetja dodatnih ali okrepljenih ukrepov (v skladu s členom 5(5) Direktive o nitratih) s ciljem uresničitve ciljev iz člena 1 Direktive o nitratih in konkretno, da se doseže vrednost največ 50 mg/l koncentracije nitratov v podzemni vodi na posameznih mestih odvzema?
Pri tem je v vseh treh primerih vsekakor zagotovljeno varstvo zdravja potrošnikov in sicer – v primerih (b) in (c) – z dobavo vode od izvajalcev javne službe oskrbe s pitno vodo (v zvezi s katerimi veljata obveznost in pravica priključitve na vodovod) ali – v primeru (a) – z ustreznimi ukrepi obdelave.
35.
Kot tožeče stranke v postopku v glavni stvari so pisna stališča skupaj predložili Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland, Robert Prandl in občina Zillingdorf; pisna stališča so prav tako predložile vladi Republike Avstrije in Kraljevine Nizozemske ter Evropska komisija. Navedene stranke in Republika Poljska so se udeležile tudi obravnave 6. februarja 2019.
IV. Pravna presoja
36.
S predlogom za sprejetje predhodne odločbe se želi razjasniti, ali tožeče stranke iz postopka v glavni stvari – javno podjetje za oskrbo s pitno vodo, občina, ki upravlja z zajetjem, in posameznik, ki je lastnik zajetja – na podlagi Direktive o nitratih lahko zahtevajo, naj pristojni organi sprejmejo ukrepe, ki presegajo okvir že obstoječega delovnega programa za izvajanje Direktive o nitratih, da bi se doseglo, da vsebnost nitrata v podzemni vodi ne presega 50 mg/l.
37.
Za to bom najprej preučila, v kolikšnem obsegu se tožeče stranke lahko načeloma sklicujejo na določbe Direktive o nitratih, nato pa preverila, pod katerimi pogoji bi lahko imele zahtevek za sprejetje širših ukrepov za zagotovitev ustreznega zmanjšanja vsebnosti nitratov.
A.
Sklicevanje na Direktivo o nitratih
38.
Avstrija in Nizozemska v zvezi z upravičenostjo treh tožečih strank iz postopka v glavni stvari do sklicevanja na Direktivo o nitratih trdita, da obremenitev zajetij z nitrati ni povzročila konkretne nevarnosti za zdravje, saj je z javno službo oskrbe z vodo zagotovljeno dovolj pitne vode brez previsoke vsebnosti nitratov. Tako kot Poljska svarita pred dopustitvijo popularne tožbe.
39.
Ta trditev ne prepriča.
40.
Če v pravu Unije ni določb o načinu zagotovitve sodnega nadzora, se mora v pravnem redu vsake države članice taka postopkovna pravila urediti na podlagi načela procesne avtonomije, vendar le če ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobne notranje položaje (načelo enakovrednosti), in v praksi ne onemogočajo ali čezmerno otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti). (
9
)
41.
V obravnavanem primeru je pomembno zlasti načelo učinkovitosti. Načeloma izključiti možnost zadevnih oseb, da se sklicujejo na obveznost, ki jo direktiva nalaga, namreč ne bi bilo združljivo z zavezujočim učinkom, ki ga direktivi daje člen 288 PDEU. (
10
) Zato morajo imeti vsaj fizične in pravne osebe, ki jih kršitev določb direktive neposredno zadeva, možnost, da pri pristojnih organih – po potrebi prek pristojnih sodišč – zahtevajo spoštovanje takih obveznosti. (
11
)
42.
S pogojem nanašanja je zagotovljeno, da možnost sklicevanja na določbe Direktive, ki se neposredno uporabijo, ne postane podlaga za popularno tožbo.
43.
V zadevi v glavni stvari je neposredno nanašanje na tožeče stranke razvidno že iz tega, da je zaradi obremenitve podzemne vode z nitrati ovirana zakonita raba njihovih zajetij. Poleg tega je zaradi tveganja za zdravje, ki izhaja iz obremenitve z nitrati, neposredno nanašanje utemeljeno vsaj v primeru osebe R. Prandla.
a) Ovira za rabo zajetja
44.
Sodišče je doslej v razmerju do fizičnih oseb štelo, da veljajo preudarki v zvezi z neposrednim nanašanjem zlasti za direktive, katerih cilj je varovanje zdravja prebivalstva oziroma javnega zdravja. (
12
) To je v skladu z njeno šesto uvodno izjavo in členom 2(j) (
13
) tudi cilj Direktive o nitratih. Vendar v primeru tožečih strank poglavitno nanašanje zgolj posredno temelji na varovanju zdravja.
45.
To je mogoče, ker je Sodišče ugotovilo zgolj to, da veljajo preudarki o sklicevanju na določbe okoljskega prava Unije zlasti za določbe, katerih namen je varovanje zdravja. Iz sodbe Folk, v kateri je za utemeljitev možnosti sklicevanja na Direktivo o okoljski odgovornosti (
14
) v povezavi z Okvirno direktivo o vodah zadostovala omejitev ribolovnih pravic, je razvidno, (
15
) da so poleg tega mogoče tudi druge oblike nanašanja.
46.
V zadevi v glavni stvari je neposredno nanašanje podano pri vseh treh tožečih strankah, saj imajo v skladu s predlogom za sprejetje predhodne odločbe pravico do tega, da svoja zajetja uporabljajo za odvzem pitne vode, vendar te pravice brez dodatne obdelave vode ne morejo uresničevati. Voda, ki vsebuje več kot 50 mg/l nitratov, se namreč glede na mejno vrednost, ki je v skladu s členom 5 Direktive o pitni vodi in delom B Priloge I k tej direktivi določena iz razlogov varovanja zdravja, ne uporablja kot pitna voda.
47.
To, da je to nanašanje zajeto z namenom varstva Direktive o nitratih in mora biti zato pravno upoštevno, je razvidno zlasti iz člena 2(j) te direktive. V skladu s to določbo naj bi se z Direktivo preprečilo oviranje zakonite rabe vode.
48.
V skladu s predlogom za sprejetje predhodne odločbe je raba zajetij za odvzem pitne vode zakonita. Drugače kot meni Avstrija, v tem smislu ni potrebno, da obstaja pravica, da se lahko podzemna voda povsod odvzema z lastnostmi pitne vode. Že iz pojma „zakonit“, uporabljenega v nemški in nizozemski različici Direktive, je razvidno, da bi moralo biti preprečeno že oviranje dovoljene rabe vode, tako da obstoj brezpogojno veljavne pravice ni potreben. Francoska in angleška različica sta v tem smislu še bolj nedvoumni, saj sta v njima uporabljena izraza „légitime“ in „legitimate“. Besedili teh različic razumem tako, da gre za upravičeno rabo vode.
49.
Poleg tega je iz točke A(1) Priloge I k Direktivi o nitratih, v kateri je mejna vrednost nitratov za določitev ranljivih površinskih voda opredeljena z napotilom na zdaj že razveljavljeno Direktivo o zahtevah glede kakovosti površinske vode za odvzem pitne vode (
16
) v državah članicah, razvidno, da je ravno raba vode kot pitne vode zajeta z namenom varstva Direktive o nitratih. (
17
)
50.
Že sama dovoljenost rabe za pitno vodo torej povsem zadostuje za to, da se morebitna kršitev Direktive o nitratih, zaradi katere je ovirana raba podzemne vode za pitno vodo, nanaša na subjekt, ki ga to oviranje zadeva. V primeru takega nanašanja mora biti načeloma podano upravičenje uveljavljati spoštovanje Direktive o nitratih.
51.
To, ali lahko subjekt, kakršen je združenje vodovodov, morebitne dodatne stroške prenese na tretje, v tem okviru ne more biti upoštevno. Dejstvo, da je treba to storiti, namreč prav tako pomeni oviro za dopustno rabo podzemne vode.
52.
Posledica tega, da je treba nanašanje dokazati, je poleg tega to, da tožeče stranke iz postopka v glavni stvari spoštovanja Direktive o nitratih v Avstriji ne morejo zahtevati na splošno, temveč le v delu, ki se nanaša na podzemno vodo, ki jo same rabijo. Tako se zdi vprašljivo, ali sta R. Prandl ali občina Zillingdorf prizadeta zaradi kakovosti telesa podzemne vode na Parndorfer Platte, ki je bilo v pisnih stališčih, ki sta jih predložila skupaj z združenjem vodovodov, opisano kot posebej onesnaženo.
b) Varovanje zdravja
53.
Poleg tega je neposredno nanašanje vsaj v razmerju do osebe R. Prandla utemeljeno tudi s tveganjem za zdravje, ki izhaja iz obremenitve z nitrati.
54.
Sodišče v tem smislu sicer ni štelo, da je predpostavka za neposredno nanašanje obstoj konkretne, neodvrnljive nevarnosti za zdravje. To je posebej jasno razvidno v sodbi Stichting Natuur en Milieu in drugi, ki se je nanašala na nacionalne zgornje meje emisij za nekatere onesnaževalce. To, ali je posledica kršitve teh zgornjih mej nastanek nevarnosti za zdravje, je odvisno od porazdelitve onesnaževalcev. (
18
) Vendar je Sodišče kljub temu ugotovilo, da obstajajo posamezniki z neposrednim interesom, ki lahko uveljavljajo spoštovanje teh zgornji mej. (
19
)
55.
Ne vidim razloga, na podlagi katerega bi bilo treba glede na to sodno prasko pri domnevi neposrednega nanašanja privzeti bolj restriktiven pristop. Cilj okoljske politike Unije je v skladu s členi 3(3) PEU, 37 Listine o temeljnih pravicah in 191(2) PDEU visoka raven varstva. V skladu z zadnjenavedeno določbo temelji na previdnostnem načelu in na načelih, da je treba delovati preventivno. V nasprotju s tem bi bilo, če bi bilo sodno uveljavljanje določb okoljskega prava Unije pogojeno z obstojem konkretne, neodvrnljive nevarnosti za zdravje. V tem primeru bi namreč obstajala bojazen, da bo do škode za zdravje prišlo še pred dejanskim uveljavljanjem teh določb.
56.
Zato so vsaj fizične osebe – v zadevi v glavni stvari torej R. Prandl – upravičene, da se v zvezi s poslabšanji kakovosti podzemne vode, ki se nanje nanašajo, sklicujejo na Direktivo o nitratih.
57.
Združenje vodovodov in občina pa sta pravni osebi, zato se morebitna tveganja za zdravje nanju neposredno ne nanašajo. Zlasti v zvezi z občino je sicer mogoče domnevati, da ima po nacionalnem pravu nalogo varovati zdravje svojih občanov. Združenje vodovodov bi lahko imelo podobne naloge v razmerju do svojih strank. Vendar v predlogu za sprejetje predhodne odločbe o tem ni nobenih navedb, tako da teh preudarkov tu ni smiselno poglabljati.
c) Aarhuška konvencija
58.
Ta razlaga pojma nanašanja sicer izhaja neposredno iz temeljnih načel prava Unije. Vendar poleg tega pomeni tudi pravilen prenos obveznosti iz člena 9(3) Aarhuške konvencije v povezavi s členom 47(1) Listine o temeljnih pravicah. V skladu s členom 9(3) bi morali imeti člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje. S členom 47(1) pa se zahteva, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem.
59.
Tej pravici do pravnega sredstva bi bil odvzet vsakršen praktični učinek in celo sama vsebina, če bi se dopustilo, da se z merili, določenimi po notranjem pravu, nekaterim kategorijam „članov javnosti“, a fortiori„članov vključene javnosti“, ki izpolnjujejo zahteve iz člena 2(5) Aarhuške konvencije, povsem odvzame pravica do pravnega sredstva. (
20
)
60.
V skladu s členom 2(5) Aarhuške konvencije je vključena javnost ta, ki jo okoljsko odločanje prizadene ali bi jo lahko prizadelo ali ki ima interes pri okoljskem odločanju. Javnost pa je v skladu s členom 2(4) sestavljena iz fizičnih in/ali pravnih oseb.
61.
Iz že navedenih razlogov so zaradi svojih zajetij vse tožeče stranke iz postopka v glavni stvari prizadete zaradi onesnaženja podzemne vode in zato izpolnjujejo predpostavko iz člena 2(5) Aarhuške konvencije.
62.
Zaradi popolnosti naj dodam, da se obstoj člena 9(3) Aarhuške konvencije nikakor ne more razumeti kot omejitev možnosti sklicevanja na okoljsko pravo Unije. V skladu s členom 3(6) Konvencije ta namreč ne zahteva zmanjšanja obstoječih pravic do dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah. Na podlagi tega, da so v členu 9(3) omenjena merila po notranjem pravu, torej ni mogoče omejiti možnosti sklicevanja na pravo Unije.
d) Vmesni predlog
63.
Zato je treba ugotoviti, da se izvajalec javne službe oskrbe z vodo, posameznik in občina kot oseba javnega prava načeloma lahko sklicujejo na Direktivo o nitratih, če se onesnaženje podzemne vode z nitrati nanje nanaša, ker so – na primer – ovirani pri rabi svojih zajetij za zakonit odvzem pitne vode.
B.
Zahtevek za sprejetje ukrepov za zagotovitev, da je v podzemni vodi manj kot 50 mg/l nitratov
64.
Vendar s tem še ni odločeno, ali lahko tožeče stranke iz postopka v glavni stvari uveljavljajo zahtevek za sprejetje ukrepov za zagotovitev, da je v podzemni vodi manj kot 50 mg/l nitratov.
65.
Posameznik se lahko v vseh primerih, v katerih so določbe neke direktive vsebinsko nepogojne in dovolj natančne, nanje sklicuje pred nacionalnimi sodišči proti državi, če ta direktive v nacionalno pravo ni prenesla v roku ali če je ni prenesla pravilno. (
21
) Zadevne določbe zlasti niso dovolj natančne, če je na njihovi podlagi omogočeno polje proste presoje. Vendar je v takih primerih podana vsaj pravica, da se pri sodišču zahteva presoja, ali sta nacionalna ureditev in njena uporaba v mejah polja proste presoje, opredeljenega v direktivi. (
22
)
66.
Kot poudarja Avstrija, v tem smislu ni razlike, ali je bila direktiva pravilno prenesena ali ne. Pri pravilnem prenosu morajo imeti prizadeti subjekti možnost sklicevanja na zakonodajo za prenos, pri pomanjkljivem prenosu pa vsaj na ustrezne določbe direktive. Sicer pa tožeče stranke zagovarjajo vsaj stališče, da Direktiva o nitratih ni bila pravilno uporabljena.
67.
Člena 5(4) in 4 Direktive o nitratih ter Prilogi II in III k tej direktivi vsebujejo brezpogojne zahteve, na podlagi katerih je vsaj deloma onemogočeno vsakršno polje proste presoje. Kot primer naj navedem omejitev največje količine gnojil iz točke 2, razdelek 1, Priloge III, ki se lahko vnese na hektar površine. (
23
) Ker se osebe, prizadete zaradi onesnaženja z nitrati, načeloma lahko sklicujejo na Direktivo, bi morale imeti tudi možnost zahtevati uveljavitev teh najvišjih vrednosti in podobnih zahtev.
68.
Vendar se predlog za sprejetje predhodne odločbe nanaša na vprašanje, ali obstaja zahtevek za sprejetje ukrepov za zagotovitev, da je v podzemni vodi manj kot 50 mg/l nitratov, ki ga uveljavljajo tožeče stranke iz postopka v glavni stvari.
69.
Tak zahtevek bi lahko izhajal iz člena 5(4) in (5) Direktive o nitratih. Člen 5(4) določa, da se na ranljivih območjih oziroma v Avstriji na celotnem državnem ozemlju izvedejo delovni programi, katerih vsebina izhaja iz Priloge III ter člena 4 in Priloge II. V skladu s členom 5(5) države članice v okviru delovnih programov sprejmejo tudi vse dodatne ali okrepljene ukrepe, za katere menijo, da so potrebni, če se na začetku izvajanja ali glede na izkušnje pri izvajanju delovnih programov izkaže, da ukrepi iz člena 5(4) ne bodo zadostovali za uresničitev ciljev iz člena 1.
70.
Med udeleženkami je sporno zlasti to, ali sploh obstaja obveznost zagotovitve nepreseganja vrednosti 50 mg/l nitratov, sporna pa sta tudi časovni okvir in polje proste presoje, ki je priznano državam članicam.
1. Vrednost 50 mg/l nitratov
71.
Avstrija in Nizozemska prerekata, da je z Direktivo o nitratih utemeljena obveznost, da se prepreči obremenitev podzemnih voda z več kot 50 mg/l nitratov ali da se obstoječa večja obremenitev zmanjša pod to vrednost.
a) Prispevek kmetijstva
72.
V zvezi s tem stališčem je treba priznati, da predmet ukrepov v skladu z Direktivo o nitratih na splošno ni obremenitev voda z nitrati. V skladu s členom 1 bi se moralo namreč zmanjšati onesnaževanje voda, ki ga povzročajo nitrati iz kmetijskih virov in preprečiti nadaljnje onesnaževanje take vrste.
73.
Če ne bi bilo mogoče izkazati, da je vir obremenitve z nitrati kmetijstvo, sprejetje ukrepov po Direktivi o nitratih torej ne bi bilo mogoče. Vendar se ne zahteva, da je kmetijstvo edini razlog za onesnaženje. (
24
) Nasprotno, ukrepi so potrebni že, če odvajanje dušikovih spojin kmetijskega izvora pomembno prispeva k onesnaženju. (
25
) Sodišče je v preteklosti za pomemben prispevek štelo že to, da valonsko kmetijstvo prispeva 19 % vsega dušika v bazenu reke Meuse in 17 % v bazenu reke Escaut in da se ti reki zlivata v evtrofizirano Severno morje. (
26
) Iz tega je razvidno, da že razmeroma omejeni prispevki kmetijstva k obremenitvi z dušikom zadoščajo za nastanek obveznosti po Direktivi o nitratih.
74.
To, da odvajanje dušika iz avstrijskega kmetijstva pomembno prispeva k obremenitvi podzemnih voda z nitrati na območju, na katerem tožeče stranke iz postopka v glavni stvari upravljajo svoja zajetja, izhaja že iz tega, da Avstrija tam izvaja delovni program v skladu s členom 5(4) Direktive o nitratih. Brez pomembnih prispevkov iz kmetijstva to namreč ne bi bilo potrebno.
b) Dopustna obremenitev podzemne vode z nitrati
75.
Če kmetijstvo pomembno prispeva k obremenitvi z nitrati, je treba tako na podlagi člena 3(1) Direktive o nitratih in točke A(2) Priloge I k tej direktivi kot na podlagi opredelitve onesnaževanja iz člena 2(j) v povezavi z Direktivo o pitni vodi ugotoviti, da je treba obremenitev podzemne vode z več kot 50 mg/l nitratov šteti za onesnaževanje. V tem primeru morajo države članice sprejeti ukrepe v skladu s členom 5 Direktive o nitratih.
76.
V skladu s členom 3(1) Direktive o nitratih države članice v skladu z merili iz Priloge I določijo vode, prizadete zaradi onesnaževanja, in vode, ki bi lahko bile prizadete zaradi onesnaževanja, če se ne bi ukrepalo v skladu s členom 5. To se v skladu s točko A(2) Priloge I k Direktivi o nitratih predpostavlja, če podzemne vode vsebujejo več kot 50 mg/l nitratov ali bi lahko vsebovale več kot 50 mg/l nitratov, če (
27
) se ne bi sprejelo ukrepov v smislu člena 5.
77.
Če pa se območje z več kot 50 mg/l nitratov v podzemni vodi šteje za območje, ki je prizadeto zaradi onesnaženja, je treba to obremenitev v skladu s členom 1 Direktive o nitratih preprečiti ali odpraviti.
78.
Poleg tega je v členu 2(j) Direktive o nitratih onesnaževanje opredeljeno kot neposredno ali posredno odvajanje dušikovih spojin iz kmetijskih virov v vodno okolje, ki ogroža zdravje ljudi, škoduje živim virom in vodnim ekosistemom, zmanjšuje možnosti za rekreacijo ali ovira druge zakonite načine rabe vode.
79.
Obremenitev podzemnih voda z več kot 50 mg/l nitratov je treba torej za onesnaženje šteti že zato, ker je zaradi tega ovirana zakonita raba zajetij za odvzem pitne vode. Za pitno vodo v skladu s členom 5 Direktive o pitni vodi in delom B Priloge I k tej direktivi namreč velja mejna vrednost 50 mg/l nitratov.
80.
Ta ugotovitev ni omajana zaradi razlikovanja med neobdelano vodo in pitno vodo, ki ga je pojasnila Avstrija.
81.
Res je sicer, da z Direktivo o nitratih ni utemeljen zahtevek, da se lahko podzemna voda brez omejitev rabi kot pitna voda. V Direktivi o nitratih tako ni nobenih zahtev v zvezi z drugimi onesnaževalci ali obremenitvami z nitrati, ki ne izvirajo iz kmetijskih virov.
82.
Kot je bilo že pojasnjeno, pa bi moralo biti z Direktivo o nitratih zagotovljeno, da zaradi obremenitve danega vodnega telesa z nitrati ni oviran odvzem pitne vode, (
28
) in sicer vsaj v primeru, kadar so pomemben razlog zanjo nitrati iz kmetijskih virov.
83.
Ta razlaga Direktive o nitratih je potrjena s tem, da je v členu 4(2) Direktive o podzemnih vodah in točki 1 Priloge I k tej direktivi za dobro stanje podzemne vode prav tako določena mejna vrednost 50 mg/l nitratov. V členu 4(2) Direktive o podzemnih vodah so sicer navedena tudi alternativna merila za dobro stanje podzemne vode. Poleg tega se roki, ki so v členu 4(4) Okvire direktive o vodah določeni za doseganje tega stanja, še niso iztekli. Vendar je tudi na podlagi merila iz Direktive o podzemnih vodah razvidno, da mora biti vrednost iz Direktive o nitratih odločilna za ugotavljanje onesnaženja.
84.
Zato bi moral biti cilj ukrepov za prenos Direktive o nitratih ta, da se prepreči ali odpravi obremenitev podzemnih voda z več kot 50 mg/l nitratov, če k temu onesnaženju pomembno prispeva odvajanje dušikovih spojin iz kmetijskih virov.
2. Časovni okvir
85.
Vendar Avstrija prav tako trdi, da ni jasno, do kdaj bi morali biti doseženi cilji iz člena 1 Direktive o nitratih.
86.
V Direktivi o nitratih res ni določen rok, do kdaj bi moralo biti obstoječe onesnaženje zmanjšano tako, da bi bilo pod navedeno vrednostjo in ne bi bilo več nevarnosti, da bi bila spet presežena. So pa ustrezni roki razvidni iz člena 4(1) in (4) Okvirne direktive o vodah v povezavi z Direktivo o podzemnih vodah in ti roki se na podlagi dovoljenih podaljšanj še niso iztekli.
87.
Poleg tega naj pripomnim, da bi bila določitev zavezujočih časovnih okvirjev za stanje podzemnih voda lahko tudi v praksi povezana z nepremostljivimi težavami. V trinajsti uvodni izjavi Direktive o nitratih je ugotovljeno, da lahko zaradi lokalnih geoloških pogojev mine mnogo let, preden bodo varstveni ukrepi privedli k izboljšanju kakovosti vode. Pomen imajo tudi drugi dejavniki, kot sta količina padavin ali izhlapevanje v danem obdobju. (
29
)
88.
Toda čeprav v Direktivi o nitratih ni določeno, do kdaj bi morali biti doseženi cilji iz člena 1, pa so v njej zavezujoče določbe o tem, do kdaj morajo biti sprejeti ukrepi, potrebni za doseganje teh ciljev. Ta obveznost namreč nastane ob začetku prvega delovnega programa ali glede na izkušnje pri izvajanju delovnih programov, torej takoj, ko se ugotovi, da je treba sprejeti ukrepe. (
30
) V zvezi s tem ni polja proste presoje.
89.
Poleg tega je iz člena 5(7) Direktive o nitratih razviden časovni okvir, v katerem morajo države članice preučiti omenjene izkušnje. V skladu z njim države članice vsaj vsaka štiri leta pregledajo in, če je potrebno, popravijo svoje delovne programe. V zvezi s tem bi morale poleg ukrepov v skladu s členom 5(4) Direktive o nitratih po potrebi sprejeti tudi dodatne ali okrepljene ukrepe v skladu s členom 5(5) te direktive. (
31
)
90.
Če se pri teh rednih pregledih ne ugotovi izboljšanje položaja, je treba v skladu z ugotovitvami Sodišča sklepati, da delovni program ne zadošča. (
32
) Države članice v takem primeru ne morejo čakati do razpršitve vsakršnega razumnega dvoma glede potrebe po dodanih ali okrepljenih ukrepih. (
33
) Kot je poudarila Komisija, to velja toliko bolj, kadar onesnaženje traja že dalj časa.
91.
Polje proste presoje je podano kvečjemu glede vsakokratnih ukrepov in s tem povezanega trenutka uresničitve ciljev iz člena 1 Direktive o nitratih.
92.
Vendar morajo države članice to polje proste presoje uporabiti in navesti, katere dodatne ukrepe bodo sprejele in kdaj naj bi bili z njimi doseženi zastavljeni cilji. V skladu s členom 10(1) in točko 4(e) Priloge V k Direktivi o nitratih morajo namreč Komisiji vsaka štiri leta predložiti poročilo, v katerem med drugim navedejo domneve o verjetnem časovnem obdobju, v katerem se pričakuje, da se bodo ranljive vode odzvale na ukrep iz delovnega programa.
93.
Države članice morajo torej vsaka štiri leta učinkovito preveriti, ali obstoječi delovni programi za izvajanje Direktive o nitratih zadostujejo za to, da se prepreči ali odpravi obremenitev podzemnih voda z več kot 50 mg/l nitratov, in – če se izkaže, da ni tako – sprejeti vse potrebne dodatne ali okrepljene ukrepe.
3. Presoja delovnih programov
94.
Vendar je predpostavka za preverjanje, ali obstoječi delovni program zadošča, napoved njegovega vpliva na obremenitev podzemnih voda z nitrati. Poleg tega se utegne izkazati, da je treba oceniti, kateri dodatni ukrepi so še potrebni.
a) Merilo za preverjanje
95.
Že iz omenjene trinajste uvodne izjave Direktive o nitratih izhaja, da taka presoja v zvezi s podzemno vodo ni vedno preprosta, saj lahko na podlagi lokalnih geoloških pogojev mine mnogo let, preden bodo varstveni ukrepi privedli k izboljšanju kakovosti vode. In kot je bilo že pojasnjeno, imajo lahko pomen tudi drugi dejavniki, kot sta količina padavin ali izhlapevanje v danem obdobju. (
34
)
96.
Kot sem nedavno pojasnila v sklepnih predlogih v zadevi Craeynest, (
35
) se v skladu s pravom Unije pristojnim organom držav članic pri presoji takih zapletenih vprašanj lahko prizna široko polje proste presoje. Tudi Sodišče je v zvezi z nekaterimi določbami Direktive o nitratih že priznalo polje proste presoje. (
36
)
97.
Drugače kakor iz vprašanja, ki se je postavljalo v zadevi Craeynest in ki se je nanašalo na kakovost zraka, (
37
) v obravnavani zadevi ni razvidno, da je zaradi onesnaženja podzemne vode z nitrati prišlo do resnih tveganj za zdravje ljudi ali primerljive cilje varstva okolja v Uniji. Zato omejitev polja proste presoje pristojnih organov ni potrebna.
98.
Pri uporabi tega polja proste presoje pa morajo države članice upoštevati namen Direktive o nitratih, ki je zmanjšanje onesnaženja voda z nitrati iz kmetijskih virov. (
38
) Prav tako morajo zagotoviti uresničitev ciljev okoljske politike Unije v skladu z zahtevami iz členov 191(1) in (2) PDEU. (
39
)
99.
Nacionalna sodišča lahko na podlagi procesne avtonomije držav članic tovrstne diskrecijske odločitve sicer temeljito preverijo, (
40
) vendar k temu s pravom Unije niso zavezana. Načeloma zadošča, da je sodni nadzor omejen na obstoj očitnih napak pri presoji in kršitev pravil postopka. (
41
) Poleg tega je treba preveriti tudi, ali so pristojni organi skrbno in nepristransko preučili vse upoštevne elemente dane zadeve. (
42
)
b) Preučitev upoštevnih elementov
100.
V zadevi v glavni stvari je razjasnitev vseh upoštevnih elementov posebej pomembna. Bistvene zahteve v zvezi s tem so določene v členu 5(6), prvi stavek, Direktive o nitratih, v skladu s katerim morajo države članice pripraviti in izvajati primerne programe spremljanja stanja, da presodijo učinkovitost delovnih programov.
101.
To zlasti pomeni, da se ne smejo omejiti na spremljanja kakovosti podzemne vode, če z njimi zaradi geoloških in podnebnih pogojev v štiriletnem obdobju preverjanja ni mogoče ugotoviti, ali so delovni programi učinkoviti. (
43
) S pravom Unije se sicer ne zahteva, da države članice storijo nemogoče, morajo pa po potrebi uporabiti vsaj te alternativne metode spremljanja, ki veljajo za učinkovite, in, če takih še ni, vložiti razumen napor v razvitje primerih novih metod. V tem smislu je v avstrijskem poročilu o uporabi Direktive o nitratih opisan pilotni projekt o vzorčenju tako imenovanih odtočnih voda. (
44
) Poleg tega bi v poštev lahko prišlo še modeliranje ali meritve v plasteh nad ravnjo podzemne vode.
102.
Polje proste presoje je sicer podano tudi pri določanju teh metod in presojanju z njimi dobljenih rezultatov, saj gre pri tem ravno tako za zapletena znanstvena vprašanja. Vendar morajo nacionalna sodišča imeti možnost, da preverijo vsaj to, ali so pristojni organi take metode sploh uporabili in ali so te metode – in z njimi dobljeni rezultati – z znanstvenega vidika prepričljivi.
c) Obrazložitev delovnega programa
103.
Poleg tega bo moralo nacionalno sodišče preveriti, ali so v obrazložitvi delovnega programa vsi znanstveno utemeljeni dvomi glede zadostnosti programa odpravljeni s prepričljivimi in zlasti neprotislovnimi navedbami.
104.
Kot je ustrezno pripomnila Komisija, so pri preučitvi delovnega programa, ki jo opravijo pristojni organi, pomembne zlasti morebitne prekoračitve vrednosti 50 mg/l nitratov v podzemni vodi, njihovo trajanje in trend. V tem smislu bo treba preveriti trditev tožečih strank iz postopka v glavni stvari, da se obremenitev podzemne vode z nitrati kljub delovnim programom, ki se izvajajo že od leta 2003, ni izboljšala in da se je deloma celo poslabšala.
105.
Dodaten element, na katerega je še treba opozoriti, je presežek dušika, ki v skladu s poročilom Avstrije o uporabi Direktive o nitratih že od leta 2007 na letni ravni v povprečju znaša 30 kg/ha. (
45
) Tak presežek je vsaj prima facie v nasprotju s členom 5(4) in točko 3 razdelka 1 Priloge III k Direktivi o nitratih. V skladu z njo bi morale države članice vnos gnojil v tla omejiti, in sicer ravno glede na ravnotežje med predvidljivo potrebo posevkov po dušiku in preskrbo posevkov z dušikom iz tal in z gnojenjem. V primeru presežka dušika pa je težko govoriti o ravnotežju.
106.
Zahteve po obrazložitvi delovnega progama pa se ne smejo zamenjevati s tem, ali je presoja pristojnih organov prepričljiva. Zahtevam po obrazložitvi je načeloma zadoščeno že, če je na podlagi obrazložitve mogoče preveriti, ali je presoja očitno napačna.
d) Ugotavljanje očitne napake pri presoji
107.
V zvezi z ugotavljanjem očitne napake pri presoji Sodišče še ni razvilo splošne opredelitve. Iz sodne prakse sicer izhaja, da odločitev nima take napake, če jo je „razumno“ mogoče sprejeti. (
46
) Podlaga za ugotovitev očitne napake pa so lahko zlasti očitna nasprotja v besedilu in neobstoj elementov za utemeljitev sklepov. (
47
) Napačnost take presoje je mogoče ugotoviti tudi, če se dokaže, da ni verjetna ali prepričljiva. (
48
)
e) Vmesni predlog
108.
Če povzamem, ugotoviti je treba, da morajo nacionalna sodišča imeti možnost, da presojo učinkovitosti delovnih programov in odločitev o sprejetju ali opustitvi dodatnih ali okrepljenih ukrepov preverijo vsaj z vidika obstoja očitnih napak in tega, ali so pristojni organi spoštovali meje svojega polja proste presoje ter postopkovne zahteve, zlasti dolžnost obrazložitve, in preučili vse upoštevne elemente.
V. Predlog
109.
Sodišču zato predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje odgovori tako:
1.
Izvajalec javne službe oskrbe s pitno vodo, posameznik in občina kot oseba javnega prava se načeloma lahko sklicujejo na Direktivo Sveta 91/676/EGS z dne 12. decembra 1991 o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov, če se onesnaženje podzemne vode z nitrati nanje nanaša, ker so – na primer – ovirani pri rabi svojih zajetij za zakonit odvzem pitne vode.
2.
Cilj ukrepov za prenos Direktive 91/676 mora biti to, da se prepreči ali odpravi obremenitev podzemnih voda z več kot 50 mg/l nitratov, če k temu onesnaženju pomembno prispeva odvajanje dušikovih spojin iz kmetijskih virov.
3.
Države članice morajo vsaka štiri leta učinkovito preveriti, ali obstoječi delovni programi za izvajanje Direktive 91/676 zadostujejo za to, da se prepreči ali odpravi obremenitev podzemnih voda z več kot 50 mg/l nitratov, in – če se izkaže, da ni tako – sprejeti vse potrebne dodatne ali okrepljene ukrepe.
4.
Nacionalna sodišča morajo imeti možnost, da presojo učinkovitosti delovnih programov in odločitev o sprejetju ali opustitvi dodatnih ali okrepljenih ukrepov preverijo vsaj z vidika obstoja očitnih napak in tega, ali so pristojni organi spoštovali meje svojega polja proste presoje ter postopkovne zahteve, zlasti dolžnost obrazložitve, in preučili vse upoštevne elemente.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	Direktiva Sveta 91/271/EGS z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 15, zvezek 2, str. 26).
(
3
)	Direktiva Sveta 91/676/EGS z dne 12. decembra 1991 o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 15, zvezek 2, str. 68).
(
4
)	Umweltbundesamt (nemški zvezni urad za okolje) (https://www.umweltbundesamt.de/faqs-zu-nitrat-im-grund-trinkwasser#textpart-4).
(
5
)	Direktiva Sveta 98/83/ES z dne 3. novembra 1998 o kakovosti vode, namenjene za prehrano ljudi (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 15, zvezek 4, str. 90), kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije (EU) 2015/1787 z dne 6. oktobra 2015 o spremembi prilog II in III k Direktivi Sveta 98/83/ES o kakovosti vode, namenjene za prehrano ljudi (UL 2015, L 260, str. 6).
(
6
)	Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah iz leta 1998 (UL 2005, L 124, str. 4), sprejeta s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (UL 2005, L 124, str. 1).
(
7
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 15, zvezek 5, str. 275), kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije 2014/101/EU z dne 30. oktobra 2014 (UL 2014, L 311, str. 32).
(
8
)	Direktiva 2006/118/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o varstvu podzemne vode pred onesnaževanjem in poslabšanjem (UL 2006, L 372, str. 19), kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije 2014/80/EU z dne 20. junija 2014 (UL 2014, L 182, str. 52).
(
9
)	Glej v tem smislu sodbe z dne 16. decembra 1976, Rewe‑Zentralfinanz in Rewe‑Zentral (33/76, EU:C:1976:188, točka 5); z dne 27. junija 2013, Agrokonsulting (C‑93/12, EU:C:2013:432, točki 35 in 36), in z dne 22. februarja 2018, INEOS Köln (C‑572/16, EU:C:2018:100, točka 42).
(
10
)	Sodbe z dne 7. septembra 2004, Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, točka 66); z dne 25. julija 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, točka 37); z dne 8. novembra 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, točka 44), in z dne 20. decembra 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987, točka 34).
(
11
)	V tem smislu sodbi z dne 25. julija 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, točka 39), in z dne 26. maja 2011, Stichting Natuur en Milieu in drugi (od C‑165/09 do C‑167/09, EU:C:2011:348, točka 100).
(
12
)	Sodbe z dne 25. julija 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, točka 37); z dne 26. maja 2011, Stichting Natuur en Milieu in drugi (od C‑165/09 do C‑167/09, EU:C:2011:348, točka 94), in z dne 19. novembra 2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, točka 55).
(
13
)	Glej tudi sodbo z dne 29. aprila 1999, Standley in drugi (C‑293/97, EU:C:1999:215, točka 34).
(
14
)	Direktiva 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 8, str. 357), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/31/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 (UL 2009, L 140, str. 114).
(
15
)	Sodba z dne 1. junija 2017 (C‑529/15, EU:C:2017:419, točke od 47 do 49).
(
16
)	Direktiva 75/440/EGS Sveta z dne 16. junija 1975 (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 15, zvezek 1, str. 17).
(
17
)	Glej sodbo z dne 29. aprila 1999, Standley in drugi (C‑293/97, EU:C:1999:215, točka 34).
(
18
)	Za ponazoritev glej moje sklepne predloge v zadevi Craeynest (C‑723/17, EU:C:2019:168, točka 68 in naslednje, zlasti točka 85).
(
19
)	Sodba z dne 26. maja 2011, Stichting Natuur en Milieu in drugi (od C‑165/09 do C‑167/09, EU:C:2011:348, točka 94 in točke od 99 do 103).
(
20
)	Sodba z dne 20. decembra 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987, točka 46).
(
21
)	Sodbe z dne 19. januarja 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, točka 25); z dne 24. januarja 2012, Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, točka 33), in z dne 6. novembra 2018, Bauer in Willmeroth (C‑569/16 in C‑570/16, EU:C:2018:871, točka 70).
(
22
)	Sodbe z dne 24. oktobra 1996, Kraaijeveld in drugi (C‑72/95, EU:C:1996:404, točka 56); z dne 7. septembra 2004, Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, točka 66); z dne 25. julija 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, točka 46); z dne 26. maja 2011, Stichting Natuur en Milieu in drugi (od C‑165/09 do C‑167/09, EU:C:2011:348, točke od 100 do 103); z dne 5. septembra 2012, Rahman in drugi (C‑83/11, EU:C:2012:519, točka 25), in z dne 8. novembra 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, točka 44).
(
23
)	Sodbi z dne 2. oktobra 2003, Komisija/Nizozemska (C‑322/00, EU:C:2003:532, točka 113), in z dne 4. septembra 2014, Komisija/Francija (C‑237/12, EU:C:2014:2152, točka 129).
(
24
)	Sodbe z dne 29. aprila 1999, Standley in drugi (C‑293/97, EU:C:1999:215, točka 30); z dne 8. septembra 2005, Komisija/Španija (C‑416/02, EU:C:2005:511, točka 69), in z dne 22. septembra 2005, Komisija/Belgija (C‑221/03, EU:C:2005:573, točka 84).
(
25
)	Sodbi z dne 29. aprila 1999, Standley in drugi (C‑293/97, EU:C:1999:215, točka 35), in z dne 22. septembra 2005, Komisija/Belgija (C‑221/03, EU:C:2005:573, točka 87).
(
26
)	Sodba z dne 22. septembra 2005, Komisija/Belgija (C‑221/03, EU:C:2005:573, točka 86).
(
27
)	Kot je razvidno iz povezave s členom 3(1) in se potrdi zlasti ob upoštevanju angleške in francoske različice točke A(2) Priloge I, je treba „und“ [in] iz nemške različice razumeti kot „če“.
(
28
)	Glej zgoraj (točke od 46 do 50).
(
29
)	V skladu s poročilom Bundesministerium für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Republike Avstrije, Grundwasseralter in Österreich – mittlere Verweilzeiten in ausgewählten Grundwasserkörpern (stanje v decembru 2015, https://www.bmnt.gv.at/wasser/wasserqualitaet/grundwasseralter.html) je povprečni zadrževalni čas podzemne vode na območjih, na katera se nanaša postopek v glavni stvari, deloma od 11 do 25 let, deloma pa celo od 25 do 50 let.
(
30
)	Sodbi z dne 2. oktobra 2003, Komisija/Nizozemska (C‑322/00, EU:C:2003:532, točka 166), in z dne 21. junija 2018, Komisija/Nemčija (C‑543/16, neobjavljena, EU:C:2018:481, točka 53).
(
31
)	Pri sklicevanju na celotni člen 5 v nemški različici Direktive gre za očitno napako.
(
32
)	Sodba z dne 21. junija 2018, Komisija/Nemčija (C‑543/16, neobjavljena, EU:C:2018:481, točka 61).
(
33
)	Sodba z dne 21. junija 2018, Komisija/Nemčija (C‑543/16, neobjavljena, EU:C:2018:481, točki 63 in 64).
(
34
)	Glej opombo 29.
(
35
)	C‑723/17, EU:C:2019:168, točka 41 in naslednje. V zvezi s tem glej zlasti sodbi z dne 21. januarja 1999, Upjohn (C‑120/97, EU:C:1999:14, točka 35), in z dne 9. junija 2005, HLH Warenvertrieb in Orthica (C‑211/03, C‑299/03 in od C‑316/03 do C‑318/03, EU:C:2005:370, točka 76).
(
36
)	Sodbe z dne 29. aprila 1999, Standley in drugi (C‑293/97, EU:C:1999:215, točki 37 in 39); z dne 2. oktobra 2003, Komisija/Nizozemska (C‑322/00, EU:C:2003:532, točka 46); z dne 27. junija 2002, Komisija/Francija (C‑258/00, EU:C:2002:400, točka 53), in z dne 4. septembra 2014, Komisija/Francija (C‑237/12, EU:C:2014:2152, točka 30).
(
37
)	V zvezi s tem glej moje sklepne predloge v zadevi Craeynest (C‑723/17, EU:C:2019:168, točki 47 in 48 ter točka 53 in naslednje).
(
38
)	Sodbe z dne 27. junija 2002, Komisija/Francija (C‑258/00, EU:C:2002:400, točka 53); z dne 2. oktobra 2003, Komisija/Nizozemska (C‑322/00, EU:C:2003:532, točka 46), in z dne 4. septembra 2014, Komisija/Francija (C‑237/12, EU:C:2014:2152, točka 30).
(
39
)	Sodba z dne 4. septembra 2014, Komisija/Francija (C‑237/12, EU:C:2014:2152, točka 30); glej že sodbo z dne 2. oktobra 2003, Komisija/Nizozemska (C‑322/00, EU:C:2003:532, točka 45).
(
40
)	Moji sklepni predlogi v zadevi Craeynest (C‑723/17, EU:C:2019:168, točka 39).
(
41
)	Sodbi z dne 21. januarja 1999, Upjohn (C‑120/97, EU:C:1999:14, točka 35), in z dne 9. junija 2005, HLH Warenvertrieb in Orthica (C‑211/03, C‑99/03 in od C‑316/03 do C‑318/03, EU:C:2005:370, točka 76). Podrobno v zvezi s tem glej moje sklepne predloge v zadevi Craeynest (C‑723/17, EU:C:2019:168, točke od 38 do 51).
(
42
)	Sodbe z dne 9. marca 2010, ERG in drugi (C‑379/08 in C‑380/08, EU:C:2010:127, točka 61); z dne 22. novembra 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, točka 88); z dne 18. julija 2013, FIFA/Komisija (C‑204/11 P, EU:C:2013:477, točka 20, in C‑205/11 P, EU:C:2013:478, točka 21); z dne 5. novembra 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 48), in z dne 11. decembra 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, točka 38).
(
43
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 2018, Komisija/Nemčija (C‑543/16, neobjavljena, EU:C:2018:481, točki 67 in 68).
(
44
)	Bundesministerium für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Republike Avstrije, EU Nitratrichtlinie 91/676/EWG – Österreichischer Bericht 2016, str. 58 in 59.
(
45
)	Navedeno v opombi 44, str. 40 in 41.
(
46
)	Sodba z dne 12. marca 2002, Omega Air in drugi (C‑27/00 in C‑122/00, EU:C:2002:161, točka 72).
(
47
)	Sodba z dne 22. novembra 2007, Španija/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, točka 60).
(
48
)	Sodba z dne 14. junija 2018, Lubrizol France/Svet (C‑223/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:442, točka 39).