62016CJ0331
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2018. május 2. (
*1
)
„Előzetes döntéshozatal – Európai uniós polgárság – A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és szabad tartózkodáshoz való jog – 2004/38/EK irányelv – A 27. cikk (2) bekezdésének második albekezdése – A beutazási és tartózkodási jog közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból való korlátozása – Közrendi vagy közbiztonsági okokból való kiutasítás – A társadalom valamely alapvető érdekére valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelentő magatartás – Olyan személy, akinek menedékjog iránti kérelmét a Genfi Egyezmény 1. cikkének F. pontja vagy a 2011/95/EU irányelv 12. cikkének (2) bekezdése alá tartozó okokból utasították el – A 28. cikk (1) bekezdése – A 28. cikk (3) bekezdésének a) pontja – Kiutasítás elleni védelem – A fogadóállamban való tartózkodás a megelőző tíz évben – Kényszerítő közbiztonsági okok – Fogalom”
A C‑331/16. és C‑366/16. sz. egyesített ügyekben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott két előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyeket a Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (a Middelburgban eljáró hágai bíróság, Hollandia) (C‑331/16) és a Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (a külföldiekkel kapcsolatos jogi ügyekben eljáró bíróság, Belgium) (C‑366/16) a Bírósághoz 2016. június 13‑án, illetve 2016. július 5‑én érkezett, 2016. június 9‑i, illetve 2016. június 27‑i határozataival terjesztett elő a
K.
és
a Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (C‑331/16),
valamint a
H. F.
és
a Belgische Staat (C‑366/16)
között folyamatban lévő eljárásokban,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: K. Lenaerts elnök, A. Tizzano elnökhelyettes, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz és E. Levits tanácselnökök, A. Borg Barthet, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe és M. Vilaras (előadó) bírák,
főtanácsnok: H. Saugmandsgaard Øe,
hivatalvezető: M. Ferreira főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2017. július 10‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
–
K. képviseletében A. Eikelboom és A. M. van Eik advocaten,
–
a holland kormány képviseletében M. K. Bulterman, C. S. Schillemans és B. Koopman, meghatalmazotti minőségben,
–
a belga kormány képviseletében M. Jacobs, C. Pochet és L. Van den Broeck, meghatalmazotti minőségben, segítőik: I. Florio és E. Matterne advocaten,
–
a görög kormány képviseletében T. Papadopoulou, meghatalmazotti minőségben,
–
a francia kormány képviseletében E. Armoët, E. de Moustier és D. Colas, meghatalmazotti minőségben
–
az Egyesült Királyság kormánya képviseletében C. Crane, G. Brown és D. Robertson, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: B. Lask barrister,
–
az Európai Bizottság képviseletében E. Montaguti és G. Wils, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2017. december 14‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 158., 77. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o.; helyesbítés: HL 2009. L 274., 47. o.) 27. cikkének (2) bekezdése második albekezdésének, 28. cikke (1) bekezdésének és 28. cikke (3) bekezdése a) pontjának az értelmezésére irányulnak.
2
E kérelmeket két jogvita keretében terjesztették elő, amelyek közül az első K. és a Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (biztonsági és igazságügyi államtitkár, Hollandia) (a továbbiakban: államtitkár) között egy, K.‑t Hollandia területén nemkívánatos személynek nyilvánító határozat tárgyában (C‑331/16. sz. ügy), a második H. F. és a Belgische Staat (belga állam) között egy, H. F.‑től a három hónapot meghaladó tartózkodásra vonatkozó jogot megtagadó határozat tárgyában (C‑366/16. sz. ügy) áll fenn.
Jogi háttér
A nemzetközi jog
3
A menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28‑án Genfben aláírt egyezmény (Recueil des traités des Nations unies [1954.], 189. kötet, 150. o., 2545. sz.; kihirdette: az 1989. évi 15. tvr.) 1954. április 22‑én lépett hatályba. Ezen egyezményt kiegészítette a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. január 31‑én létrejött New York‑i jegyzőkönyv (kihirdette: az 1989. évi 15. tvr.), amely maga 1967. október 4‑én lépett hatályba (a továbbiakban: Genfi Egyezmény).
4
A Genfi Egyezmény 1. cikke többek között az ezen egyezmény értelmében vett „menekült” fogalmának az A. pontban történő meghatározását követően az F. pontban a következőket mondja ki:
„Az Egyezmény rendelkezései nem alkalmazhatók az olyan személyre, akiről alapos okkal feltételezhető, hogy
a)
Béke elleni, háborús vagy emberiség elleni, az ilyen bűncselekményekről rendelkező nemzetközi okmányokban meghatározott bűncselekményt követett el;
b)
A menedéket nyújtó országon kívül, az országba menekültként történő befogadását megelőzően súlyos, nem politikai bűncselekményt követett el;
c)
Az Egyesült Nemzetek céljaiba és elveibe ütköző cselekményekben bűnös.”
Az uniós jog
A 2004/38 irányelv
5
A 2004/38 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„Azok az uniós polgárok, akik jogszerűen öt éven át folyamatosan tartózkodtak a fogadó tagállamban, huzamos tartózkodási jogot [helyesen: huzamos tartózkodáshoz való jogot] nyernek ott. Erre a jogra nem vonatkoznak a III. fejezetben előírt feltételek.”
6
„A beutazási és tartózkodási jog közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból való korlátozása” című VI. fejezetében ezen irányelv 27. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)   E fejezet rendelkezéseire is figyelemmel, a tagállamok korlátozhatják az uniós polgárok és családtagjaik szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát, állampolgárságra tekintet nélkül, közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból. Ezek az okok nem szolgálhatnak gazdasági célokat [helyesen: Ezen okokra gazdasági célok érdekében nem lehet hivatkozni].
(2)   A közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott intézkedéseknek meg kell felelniük az arányosság elvének, és kizárólag az érintett egyén személyes magatartásán alapulhatnak. Korábbi büntetőítéletek önmagukban nem képezhetik ezen intézkedések meghozatalának az alapját.
Az érintett egyén személyes magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt kell, hogy jelentsen a társadalom valamely alapvető érdekére. Az adott ügyhöz közvetlenül nem kapcsolódó vagy az általános megelőzési megfontolásokon alapuló indokolások nem elfogadhatóak.”
7
Az említett irányelv 28. cikke értelmében:
„(1)   A közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott kiutasítási határozat meghozatala előtt a fogadó tagállam figyelembe vesz olyan megfontolásokat, mint hogy az érintett személy mennyi ideje tartózkodott a területén, az érintett személy életkorát, egészségi állapotát, családi és gazdasági helyzetét, társadalmi és kulturális integrációját a fogadó tagállamban, valamint a származási országgal fennálló kapcsolatainak mértékét.
(2)   A fogadó tagállam nem hozhat kiutasítási határozatot uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben, állampolgárságukra tekintet nélkül, ha azok huzamos tartózkodási joggal rendelkeznek a területén, kivéve súlyos közrendi vagy közbiztonsági okokból.
(3)   Uniós polgárral szemben nem hozható kiutasítási határozat, kivéve ha a közbiztonság tagállamok által meghatározott nyomós okán alapul [helyesen: Uniós polgárral szemben – állampolgárságára tekintet nélkül – nem hozható kiutasítási határozat, kivéve ha az a tagállamok által meghatározott kényszerítő közbiztonsági okon alapul], ha:
a)
fogadó tagállam területén tartózkodtak [helyesen: tartózkodott] az elmúlt tíz évben; vagy
b)
kiskorúak [helyesen: kiskorú], kivéve ha a kiutasítás a gyermek legjobb érdekében [helyesen: a gyermek érdekében] történik, amelyet az Egyesült Nemzeteknek a gyermekek jogairól szóló, 1989. november 20‑i egyezménye határoz meg.”
A 2011/95/EU irányelv
8
A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2011. L 337., 9. o.; helyesbítés: HL 2011. L 167., 58. o.) 12. cikkének (2) bekezdése így rendelkezik:
„A harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy nem ismerhető el menekültként, amennyiben nyomós okkal feltételezhető, hogy az érintett személy:
a)
béke elleni, háborús vagy emberiség elleni, az ilyen bűncselekményekről rendelkező nemzetközi okmányokban meghatározott bűncselekményt követett el;
b)
a menedéket nyújtó országon kívül, az országba menekültként történő befogadását – vagyis a menekültként való elismerésen alapuló tartózkodási engedély kiállításának időpontját – megelőzően súlyos, nem politikai bűncselekményt követett el; a különösen kegyetlen cselekmények akkor is súlyos, nem politikai bűncselekménynek minősíthetők, ha azokat állítólagos politikai célból követték el;
c)
az Egyesült Nemzetek – az ENSZ Alapokmányának preambulumában, illetve 1. és 2. cikkében meghatározott – céljaiba és elveibe ütköző cselekményekben bűnös.”
A nemzeti jogok
A holland jog
9
A 2000. november 23‑i Vreemdelingenwet (a külföldiek jogállásáról szóló törvény; Stb. 2000, 495. sz.) 67. cikke így rendelkezik:
„(1)   A 3. szakasz rendelkezéseire is figyelemmel a miniszter a külföldit nemkívánatos személynek nyilváníthatja:
a)
ha nem jogszerűen tartózkodik Hollandiában, és ismétlődő módon a jelen törvény által büntetni rendelt bűncselekményt követett el;
b)
ha jogerős ítélettel háromévi vagy annál súlyosabb szabadságvesztés‑büntetéssel fenyegetett bűncselekmény miatt állapították meg büntetőjogi felelősségét, vagy vele szemben a büntető törvénykönyv 37a. cikke szerinti intézkedést rendeltek el;
c)
ha veszélyt jelent a közrendre vagy a nemzetbiztonságra, és a 8. cikk a)–e) vagy l) pontja értelmében nem jogszerűen tartózkodik Hollandiában;
d)
egyezmény alapján, vagy
e)
Hollandia nemzetközi kapcsolatai érdekében.
[…]
(3)   A 8. cikktől eltérően a nemkívánatos személynek nyilvánított külföldi nem jogszerűen tartózkodik Hollandiában.”
A belga jog
10
Az 1980. december 15‑i wet betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (a külföldieknek az ország területére történő beutazásáról, tartózkodásáról, letelepedéséről és az onnan történő kiutasításáról szóló törvény; Belgisch Staatsblad, 1980. december 31., 14584. o.) alapügy tényállása tekintetében alkalmazandó változata 40 bis cikkének (2) bekezdése értelmében az uniós polgár családtagjainak minősülnek többek között annak felmenői.
11
E törvény 43. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„Az uniós polgárok és családtagjaik beutazását és tartózkodását csak közrendi, nemzetbiztonsági vagy népegészségügyi okokból és csak az alábbi korlátok között lehet megtagadni:
[…]
(2)
A közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott intézkedéseknek meg kell felelniük az arányosság elvének, és kizárólag az érintett egyén személyes magatartásán alapulhatnak. […] Az érintett egyén személyes magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt kell hogy jelentsen a társadalom valamely alapvető érdekére.
Az adott ügyhöz közvetlenül nem kapcsolódó, vagy az általános megelőzési megfontolásokon alapuló indokolások nem elfogadhatóak.
[…]”
12
Az 1981. október 8‑i koninklijk besluit betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (a külföldieknek az ország területére történő beutazásáról, tartózkodásáról, letelepedéséről és az onnan történő kiutasításáról szóló királyi rendelet; Belgisch Staatsblad, 1981. október 27., 13740. o.) 52. cikkének (4) bekezdése kimondja:
„[…]
Ha a miniszter vagy megbízottja elismeri a tartózkodási jogot, vagy ha a törvény 42. cikkében meghatározott határidőn belül nem kerül sor határozat meghozatalára, a polgármester vagy megbízottja a 9. mellékletben szereplő mintának megfelelő „Tartózkodási kártya uniós polgár családtagjai számára” elnevezésű dokumentumot állít ki a külföldi részére.
[…]
Ha a miniszter vagy megbízottja nem ismeri el a tartózkodási jogot, e határozatot a 20. mellékletben szereplő mintának megfelelő és adott esetben kiutasítást elrendelő határozatot tartalmazó dokumentum kézbesítése útján közlik a családtaggal. […]”
Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
C‑331/16. sz. ügy
13
K. horvát és bosznia‑hercegovinai állampolgársággal rendelkezik.
14
K. 2001. január 21‑én utazott be Hollandiába, feleségével és kiskorú fiával. A kérdést előterjesztő bíróság által előadottak szerint K. ezen időpont óta folyamatosan Hollandiában tartózkodik. Házastársa 2006. április 27‑én életet adott második fiuknak.
15
K. 2001. február 2‑án menedékkérői minőségben terjesztette elő első, határozott idejű tartózkodási engedély iránti kérelmét. Ezt a kérelmet az államtitkár 2003. május 15‑i határozatával elutasította, és e határozat, a Raad van State (államtanács, Hollandia) 2005. február 21‑i, azt helybenhagyó ítéletét követően emelkedett jogerőre.
16
2011. július 27‑én K. újabb menedékjog iránti kérelmet terjesztett elő, amelyet az államtitkár 2013. január 16‑i határozatával elutasított. E határozat, amely ezzel egyidejűleg tíz évre szóló, Hollandia területére vonatkozó beutazási tilalmat is elrendelt, a Raad van State (államtanács) 2014. február 10‑i, azt helybenhagyó ítéletét követően emelkedett jogerőre.
17
A Horvát Köztársaságnak az Európai Unióhoz való csatlakozását követően K. 2014. október 3‑án kérte a vele szemben elrendelt, az ország területére való beutazásra vonatkozó tilalom megszüntetését. 2015. július 22‑i határozatával az államtitkár e kérelemnek helyt adott, és ezzel egy időben a külföldiek jogállásáról szóló törvény 67. cikke (1) bekezdésének e) pontja alapján Hollandia területén nemkívánatos személynek nyilvánította K.‑t. A K. által e határozat ellen előterjesztett panaszt 2015. december 9‑én elutasították.
18
Ezen utóbbi határozatban az államtitkár mindenekelőtt a 2003. május 15‑i és 2013. január 16‑i, K. menedékjog iránti kérelmeit elutasító határozatokra hivatkozott, amelyekben megállapítást nyert, hogy K. a Genfi Egyezmény 1. cikke F. pontjának a) alpontja alá tartozó cselekmények elkövetésében bűnös, mivel tudnia kellett azokról a háborús és emberiség elleni bűncselekményekről, amelyeket a bosnyák hadsereg különleges egységei követtek el, és e bűncselekményekben ő személyesen is részt vett. Az államtitkár kiemelte továbbá, hogy K. Hollandia területén való jelenléte árt a Holland Királyság nemzetközi kapcsolatainak, és el kell kerülni, hogy e tagállam olyan személyek fogadó országává váljon, akikről nyomós okkal feltételezhető, hogy súlyos bűncselekmények elkövetésében bűnösök. Az államtitkár ezenfelül úgy ítélte meg, hogy a közrend és a közbiztonság védelme megköveteli, hogy minden szükséges lépést tegyenek meg annak megakadályozása céljából, hogy a holland polgárok olyan személyekkel kerüljenek kapcsolatba, akik származási országukban a Genfi Egyezmény 1. cikke F. pontjának a) alpontjában hivatkozott súlyos cselekmények elkövetésében bűnösök. Álláspontja szerint feltétlenül elkerülendő különösen, hogy a K.‑nak felrótt cselekményeket elszenvedő áldozatok vagy családtagjaik találkozhassanak vele Hollandiában. E tényezők összességének alapján az államtitkár arra következtetett egyrészt, hogy K. valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent Hollandia társadalmi élete valamely alapvető érdekére, másrészt hogy a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való joggal nem ellentétes, hogy K.‑t nemkívánatos személynek nyilvánítsák.
19
K. a 2015. december 9‑i határozattal szemben keresetet indított a kérdést előterjesztő bíróság előtt. Lényegében azt állította, hogy az államtitkár által határozatának alátámasztásául hivatkozott indokok nem elégségesek. Ugyanis túl azon, hogy valamely tagállam nemzetközi kapcsolatai nem tartoznak a közrend körébe, azon veszély közvetlen jellege, amelyet a személye jelenthet, egyrészt olyan cselekményekre vonatkozó vélelmeken alapul, amelyeket több mint két évtizeddel ezelőtt követett el állítólagosan, másrészt az elméleten, amely szerint az, hogy e cselekmények a Genfi Egyezmény 1. cikke F. pontjának a) alpontja alá tartoznak, állandó veszélyt keletkeztet. Egyébiránt annak feltételezése, hogy az, ha K. Hollandiában esetlegesen kapcsolatba kerül valamely áldozattal, önmagában kockázatot jelent a közrendre, túlzottan kiterjeszti a „közrend” fogalmát. Továbbá nem is nyert megalapozott bizonyítást, hogy K. esetleges áldozatai Hollandia területén tartózkodnak. K. hozzátette, hogy mindenesetre sosem folytattak ellene eljárást, és még kevésbé ítélték el a neki felrótt cselekményekért. A 2015. június 11‑iZh. és O. ítélet (C‑554/13, EU:C:2015:377) 50. pontjára hivatkozva K. azt a következtetést vonta le, hogy az államtitkár által hivatkozott, arra alapított általános érv, hogy K. kockázatot jelent a közrendre nézve, nem egyeztethető össze az uniós joggal.
20
A kérdést előterjesztő bíróság elöljáróban rámutat, hogy Horvátország Unióhoz való csatlakozását követően az uniós jog alkalmazandó K. helyzetére. Tekintettel arra, hogy a Hollandia területére való beutazásra vonatkozó tilalom kizárólag harmadik országbeli állampolgárokkal szemben rendelhető el, a K. Hollandia területére való beutazásra vonatkozó tízéves tilalmat elrendelő 2013. január 16‑i határozatot visszavonta a 2015. július 22‑i határozat, amelyet megerősített hatályában a 2015. december 9‑i határozat, és amelynek helyébe lépett a nemkívánatos személynek való nyilvánítás, amely az uniós polgárokkal szemben meghozható, összehasonlítható intézkedésnek tekinthető. Ellentétben a beutazási tilalommal, a nemkívánatos személynek való nyilvánítás főszabály szerint határozatlan időre érvényes, de az érintett kérheti annak visszavonását egy bizonyos időszak elteltét követően.
21
A kérdést előterjesztő bíróság ezt követően rámutat, hogy vitathatatlanul nyomós okkal feltételezhető, hogy K. a Genfi Egyezmény 1. cikke F. pontjának a) alpontja szerinti bűncselekményt követett el, tekintettel az 1992 áprilisa és 1994 februárja közötti időszakban elkövetett cselekményekre, amikor a bosnyák hadsereg egyik egységének tagja volt. Ugyancsak nem vitatott, hogy K. e hadseregből 1994 februárjában dezertált. K. nemkívánatos személynek való nyilvánítása kizárólag e cselekményeken alapult. Tekintettel az azóta eltelt időre, felmerül az a kérdés, hogy az említett cselekményeket lehet‑e úgy tekinteni, mint amelyek a 2004/38 irányelv 27. cikke (2) bekezdésének értelmében valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelentenek a társadalom valamely alapvető érdekére.
22
A kérdést előterjesztő bíróság szerint a Raad van State (államtanács) ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a veszély, amelyet a társadalom valamely alapvető érdekére jelent egy, K. helyzetéhez hasonló helyzetben lévő személy jelenléte, jellegénél fogva tartósan közvetlen, és az ilyen személy jövőbeni magatartásának kérdését nem szükséges felvetni. E megállapítás egyrészt a Genfi Egyezmény 1. cikke F. pontjának a) alpontjában hivatkozott bűncselekmények kivételesen súlyos voltán, másrészt a Bíróság ítélkezési gyakorlatán, különösen a 2010. november 9‑iB és D ítéleten (C‑57/09 és C‑101/09, EU:C:2010:661), a 2010. november 23‑iTsakouridis ítéleten (C‑145/09, EU:C:2010:708), valamint a 2012. május 22‑iI ítéleten (C‑348/09, EU:C:2012:300) alapul.
23
Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság kételyeket táplál a 2004/38 irányelv 27. cikke (2) bekezdése ezen értelmezésének megalapozottsága tekintetében. Kételyeit fokozza az, hogy e rendelkezés első mondata azt írja elő, hogy a közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott intézkedéseknek meg kell felelniük az arányosság elvének. Ezenkívül ezen irányelv 28. cikkének (1) bekezdése felsorol számos olyan tényezőt, amelyet a tagállamnak figyelembe kell vennie egy kiutasítási határozat meghozatala előtt, az említett irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontja pedig akként rendelkezik, hogy ilyen határozat kizárólag kényszerítő közbiztonsági okokból hozható olyan uniós polgárral szemben, aki a fogadó tagállamban tartózkodott a megelőző tíz évben.
24
A kérdést előterjesztő bíróság továbbá a 2004/38 irányelv jobb átültetéséhez és alkalmazásához nyújtott iránymutatásról szóló 2009. július 2‑i bizottsági közleményre (COM(2009) 313 végleges) hivatkozik, amely álláspontja szerint alátámasztja, hogy mennyire összetett egy olyan intézkedés arányosságának az értékelése, mint amelyet K.‑val szemben hoztak. K. és családtagjai tökéletesen beilleszkedtek a holland társadalomba, mivel 2001 óta Hollandiában élnek. K. kijelentette továbbá, hogy családja csupán etnikai alapon szerzett horvát állampolgárságot, de Horvátország a számukra teljességgel idegen, hiszen ott sosem laktak, és családjuk sem él ott.
25
Ilyen körülmények között a Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (a Middelbourgban eljáró hágai bíróság, Hollandia) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Lehetővé teszi‑e a [2004/38] irányelv 27. cikkének (2) bekezdése, hogy valamely olyan uniós polgárt, akivel kapcsolatban – mint a jelen ügyben – nem vitatott, hogy alkalmazandó tekintetében a [Genfi Egyezmény] 1. cikke F. pontjának a) és b) alpontja, azért nyilvánítsanak nemkívánatos személynek, mert [a Genfi Egyezmény] említett rendelkezésének tárgyát képező bűncselekmények különösen súlyos volta miatt abból kell kiindulni, hogy a társadalom valamely alapvető érdekére jelentett veszély jellegénél fogva tartósan közvetlen?
2)
Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén: Hogyan kell a tervezett nemkívánatos személynek nyilvánítás keretében megvizsgálni, hogy azon fent említett uniós polgár magatartását, akire alkalmazandónak nyilvánították a [Genfi Egyezmény] 1. cikke F. pontjának a) és b) alpontját, a társadalom valamely alapvető érdekére jelentett valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélynek kell‑e tekinteni? Mekkora jelentőséggel bír ennek körében az, hogy [a Genfi Egyezmény] 1. cikkének F. pontja szerinti, a jelen ügyben szereplőkhöz hasonló cselekmények elkövetésére a távoli múltban – jelen esetben 1992 és 1994 között – került sor?
3)
Mekkora jelentőséggel bír az arányosság elve azon kérdés értékelése körében, hogy nemkívánatos személynek nyilvánítható‑e valamely olyan uniós polgár, akire – mint a jelen ügyben – alkalmazandónak nyilvánították [a Genfi Egyezmény] 1. cikke F. pontjának a) és b) alpontját? Figyelembe kell‑e venni ebben az összefüggésben – vagy ettől függetlenül – a [2004/38] irányelv 28. cikkének (1) bekezdésében említett tényezőket? Az említett irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerinti, a fogadó tagállam területén történő tízéves tartózkodás időszakát is figyelembe kell‑e venni ebben az összefüggésben, vagy ettől függetlenül? Teljes mértékben figyelembe kell‑e venni a [COM(2009) 313 végleges közlemény] 3.3 pontjában említett tényezőket?”
C‑366/16. sz. ügy
26
H. F. afgán állampolgár 2000. február 7‑én érkezett Hollandiába, és 2000. március 6‑án menedékjog iránti kérelmet nyújtott be. 2003. május 26‑i határozatával az illetékes holland hatóság a Genfi Egyezmény 1. cikke F. pontjának a) alpontja alapján nem ismerte el H. F. menekült jogállását. E határozatot a Rechtbank te ’s’‑Gravenhage (hágai bíróság, Hollandia) ítélete helybenhagyta.
27
Az illetékes holland hatóság 2006. január 9‑i határozatával megtagadta, hogy H. F. részére Hollandiában ideiglenes tartózkodásra jogosító engedélyt adjon. E határozatot a Rechtbank te ’s’‑Gravenhage (hágai bíróság) ítélete ugyancsak helybenhagyta. Miután a 2003. május 26‑i határozat jogerőre emelkedett, az államtitkár H. F.‑fel szemben beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő határozatot hozott.
28
2011 folyamán H. F. és lánya Belgiumban telepedett le. 2011. október 5‑én H. F. belgiumi tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtott be, amelyet a gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie en Administrative Vereenvoudiging (a menekültügyi, migrációs és a közigazgatás egyszerűsítéséért felelős államtitkár megbízottja, Belgium) (a továbbiakban: megbízott) 2012. november 13‑i határozatával elutasított mint elfogadhatatlant. Ugyanezen a napon hozott határozatával H. F.‑et kiutasította Belgiumból. H. F. e két határozattal szemben megsemmisítés iránti kereseteket nyújtott be, amelyektől a későbbiekben elállt.
29
2013. március 21‑én H. F. a megbízott előtt belgiumi tartózkodási kártya iránti kérelmet nyújtott be mint uniós polgár családtagja, azzal az indokolással, hogy lánya holland állampolgár. 2013. augusztus 12‑én a megbízott a tartózkodási engedélyt megtagadó és Belgium területéről kiutasító határozatot hozott.
30
H. F. ugyanezen tárgyban 2013. augusztus 20‑án benyújtott második kérelmére válaszul a megbízott 2014. február 18‑án a tartózkodási engedélyt megtagadó és Belgium területéről kiutasító határozatot hozott. A H. F. által e határozattal szemben benyújtott keresetet az illetékes belga bíróság res iudicata címén elutasította.
31
2014. szeptember 18‑án H. F. mint uniós polgár családtagja benyújtotta tartózkodási kártya iránti harmadik kérelmét. E kérelmet követően a megbízott 2015. január 5‑én újból a tartózkodási engedélyt megtagadó és Belgium területéről kiutasító határozatot hozott. E határozatot, a H. F. által indított kereset keretében, az illetékes belga bíróság 2015. június 17‑én megsemmisítette.
32
E megsemmisítést követően a megbízott 2015. október 8‑án határozatot hozott H. F.‑fel szemben, amely megtagadta a három hónapot meghaladó tartózkodásra jogosító engedélyt, anélkül hogy az érintettet kiutasította volna. E határozat ellen H. F. megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be a Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (a külföldiekkel kapcsolatos jogi ügyekben eljáró bíróság, Belgium) előtt.
33
A kérdést előterjesztő bíróság által előadottak szerint e határozat meghozatala során a megbízott a H. F.‑re vonatkozó holland menekültügyi eljárás H. F. közreműködésével beszerzett irataiban szereplő információkra támaszkodott. Ezekből az iratokból kitűnik, hogy az illetékes holland menekültügyi hatóság értékelése szerint H. F. a Genfi Egyezmény 1. cikke F. pontjának a) alpontja alá tartozó bűncselekményeket követett el. H. F. közelebbről háborús vagy emberiség elleni bűncselekményekben vett részt, vagy, az általa betöltött feladatkörére tekintettel, parancsot adott azok elkövetésére. A megbízott ezért úgy ítélte meg, hogy jellegénél fogva tartósan közvetlen veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére egy olyan személy, mint H. F. jelenléte, akiről vitathatatlanul nyomós okkal feltételezhető, hogy a Genfi Egyezmény 1. cikke F. pontjának a) alpontja alá tartozó bűncselekményeket követett el. E személy jövőbeli magatartásának értékelése ilyen esetben az érintett bűncselekmények jellegére és súlyára tekintettel nem releváns, mint ahogy az érintett magatartásából eredő közvetlen veszély valószínű és közvetlen voltát, illetve az ismétlődés kockázatát sem kell bizonyítani. Ilyen esetben a tartózkodási jog megtagadása e bűncselekmények áldozatainak, és ezzel a fogadó társadalomnak és a nemzetközi jogrendnek a védelmét is szolgálja. A fenti okok miatt H. F. tartózkodási jogának megtagadása arányosnak minősül.
34
A kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy jóllehet a 2015. október 8‑i határozat nem rendel el Belgium területéről való kiutasítást, azt a 2004/38 irányelv 27. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében említettekhez hasonló jellegű intézkedésnek kell tekinteni. A kérdést előterjesztő bíróság kételyeket táplál a tekintetben, hogy ezen utóbbi rendelkezéssel összeegyeztethető‑e az az elmélet, amely szerint a nemzetbiztonságot veszélyezteti egy olyan személy e területen való tartózkodása, aki ellen jogerőre emelkedett, menekült jogállást el nem ismerő határozatot hoztak Hollandiában mintegy tíz évvel azelőtt.
35
A kérdést előterjesztő bíróság hozzáteszi, hogy ez a kérdéskör kapcsolódik a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való, az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 7. cikkében és a Rómában 1950. november 4‑én aláírt, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény 8. cikkében kimondott joghoz. Álláspontja szerint egy, a tartózkodási jogot megtagadó határozatról lévén szó, kívánatosnak tűnik az úgynevezett „méltányos egyensúly” kritériuma szerinti vizsgálat.
36
E körülmények között a Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (a külföldiekkel kapcsolatos jogi ügyekben eljáró bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Úgy kell‑e értelmezni az uniós jogot, különösen a [2004/38] irányelv 27. cikkének (2) bekezdését, adott esetben a [Charta] 7. cikkével összefüggésben, hogy a harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtag által a szabad mozgáshoz való jogát és a letelepedés szabadságát gyakorló uniós polgárral való családegyesítés keretében benyújtott tartózkodási engedély iránti kérelem elutasítható valamely tagállamban azért, mert e családtagnak, akit a származási országában sajátos történelmi és társadalmi összefüggésben bekövetkező tényállásban való részvétele miatt a [Genfi Egyezmény] 1. cikkének F. pontja és a [2011/95] irányelv 12. cikkének (2) bekezdése alapján valamely másik tagállamban nem ismertek el menekültként, a társadalomban való puszta jelenléte veszélyt jelent, ha az e családtag magatartása által jelentett valódi és közvetlen veszély fennállása a fogadó tagállamban kizárólag a menekültként való elismerést kizáró határozatból következik anélkül, hogy ennek körében a fogadó tagállamban sor kerülne az ismétlődés veszélyének értékelésére?”
37
A Bíróság elnöke 2016. július 21‑i határozatával az írásbeli és a szóbeli szakasz lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette a C‑331/16. és C‑366/16. sz. ügyeket.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
A C‑331/16. sz. ügyben előterjesztett első két kérdésről és a harmadik kérdés első részéről, valamint a C‑366/16. sz. ügyben előterjesztett kérdésről
38
A C‑331/16. sz. ügyben előterjesztett első két kérdésével és harmadik kérdésének első részével, valamint a C‑366/16. sz. ügyben előterjesztett kérdésével, amelyeket együtt célszerű vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróságok lényegében arra keresnek választ, hogy a 2004/38 irányelv 27. cikkének (2) bekezdését akként kell‑e értelmezni, hogy az, hogy egy olyan uniós polgárral vagy uniós polgár olyan, harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjával szemben, aki tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújt be valamely tagállam területén, a múltban a menekült jogállást el nem ismerő határozatot hoztak, mert nyomós okkal feltételezhető volt, hogy a Genfi Egyezmény 1. cikkének F. pontja vagy a 2011/95 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése szerinti cselekmények elkövetésében bűnös, lehetővé teszi e tagállam illetékes hatóságai számára annak automatikus megállapítását, hogy e személynek az e területen való puszta jelenléte – az ismétlődés kockázatának fennállásától függetlenül – valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely, a 2004/38 irányelv 27. cikkének (2) bekezdése értelmében vett alapvető érdekére. Nemleges válasz esetén a kérdést előterjesztő bíróság a C‑331/16. sz. ügyben választ keres arra, hogy hogyan kell e veszély fennállását értékelni, és különösen hogy milyen mértékben kell figyelembe venni az e cselekmények feltételezett elkövetése óta eltelt időt. A kérdést előterjesztő bíróság választ vár azzal kapcsolatban is, hogy a 2004/38 irányelv 27. cikkének (2) bekezdésében említett arányosság elve milyen hatással van az ilyen, menekült jogállást el nem ismerő határozattal érintett személynek az érintett tagállam területén nemkívánatos személynek való nyilvánítására vonatkozó határozat meghozatalára.
39
A 2004/38 irányelv 27. cikkének (1) bekezdéséből következik, hogy a tagállamok hozhatnak olyan intézkedéseket, amelyek, állampolgárságra tekintet nélkül, korlátozzák az uniós polgárok és családtagjaik szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból, ezen okokra tisztán gazdasági célok érdekében ugyanakkor nem lehet hivatkozni.
40
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint bár a tagállamok lényegében – tagállamonként és időszakonként változó nemzeti igényeiknek megfelelően – szabadon határozhatják meg a közrend és a közbiztonság követelményeit, e követelményeket ugyanakkor – különösen a személyek szabad mozgása alapelvétől való eltérés igazolásakor – szigorúan kell értelmezni, oly módon, hogy azok tartalmát az egyes tagállamok ne határozhassák meg egyoldalúan az európai uniós intézmények ellenőrzése nélkül (2012. május 22‑iI ítélet, C‑348/09, EU:C:2012:300, 23. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; lásd ebben az értelemben: 2017. július 13‑iE ítélet, C‑193/16, EU:C:2017:542, 18. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
41
Így a „közrend” 2004/38 irányelv 27. és 28. cikkében szereplő fogalmát a Bíróság ítélkezési gyakorlata úgy értelmezte, hogy e fogalom alkalmazása minden esetben azt feltételezi, hogy – a társadalmi rend megzavarásán túl, amelyet valamennyi jogsértés megvalósít – a közrend olyan valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyeztetése álljon fenn, amely sérti a társadalom valamely alapvető érdekét (2015. június 24‑iH. T. ítélet, C‑373/13, EU:C:2015:413, 79. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
42
A „közbiztonság” fogalma vonatkozásában a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy ez a fogalom egyaránt magában foglalja a tagállam belső és külső biztonságát (2010. november 23‑iTsakouridis ítélet, C‑145/09, EU:C:2010:708, 43. pont). A belső biztonságra hatással lehet például az érintett tagállam népessége nyugalmának és fizikai biztonságának közvetlen veszélyeztetése (lásd ebben az értelemben: 2012. május 22‑iI ítélet, C‑348/09, EU:C:2012:300, 28. pont). Ami a külső biztonságot illeti, arra hatással lehet e tagállam külkapcsolatainak vagy a nemzetek békés egymás mellett élése komoly megzavarásának a kockázata (lásd ebben az értelemben: 2010. november 23‑iTsakouridis ítélet, C‑145/09, EU:C:2010:708, 44. pont).
43
A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróságok által előadottakból kitűnik, hogy K. az őt Hollandia területén nemkívánatos személynek nyilvánító határozattal szemben benyújtott panaszát elutasító határozatot, valamint a H. F.‑nek Belgium területén három hónapot meghaladó tartózkodási jog megadását megtagadó határozatot egyrészt azzal indokolták, hogy tekintettel arra, hogy korábban menekült jogállásukat a Genfi Egyezmény 1. cikkének F. pontja vagy a 2011/95 rendelet 12. cikke (2) bekezdése alapján nem ismerték el, az érintett tagállamok területén puszta jelenlétük is sértheti e tagállamok nemzetközi kapcsolatait, másrészt annak szükségességével, hogy megakadályozzák, hogy az érintettek kapcsolatba kerülhessenek az említett tagállamok olyan polgáraival, akik a felrótt bűncselekmények és cselekmények áldozatai voltak, és esetlegesen ugyanezen tagállamok területén tartózkodnak.
44
Ezenkívül a francia kormány és az Egyesült Királyság kormánya kiemelte a Bírósághoz előterjesztett észrevételeiben, hogy az olyan jellegű intézkedések, mint amelyeket K.‑val és H. F.‑fel szemben hoztak, ugyancsak hozzájárulhatnak valamely tagállam társadalma alapvető értékeinek és a nemzetközi jogrendnek a védelméhez, valamint a társadalmi kohézió, az igazságszolgáltatási és bevándorlási rendszerbe vetett közbizalom és a tagállamoknak az EUSZ 2. és EUSZ 3. cikkben említett alapvető értékek védelmében való elkötelezettségüket illető hitelessége fenntartásához.
45
Nem lehet kizárni, amint azt a főtanácsnok lényegét tekintve rámutatott indítványának 68. pontjában, hogy a jelen ítélet 43. és 44. pontjában felidézettekhez hasonló okokat a tagállamok a 2004/38 irányelv 27. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „közrendi vagy közbiztonsági okoknak” tekintsék, amelyek igazolhatják valamely uniós polgár vagy ilyen polgár harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagja szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát a területükön korlátozó intézkedések meghozatalát.
46
Ezenkívül ki kell emelni, hogy a Genfi Egyezmény 1. cikkének F. pontjában vagy a 2011/95 irányelv 12. cikkének (2) bekezdésében említett bűncselekmények és cselekmények súlyosan sértik az olyan alapvető értékeket, mint amilyen az emberi méltóság és az emberi jogok tiszteletben tartása, amelyeken, amint azt az EUSZ 2. cikk kimondja, az Unió alapul, valamint a békét, amelynek előmozdítása – az EUSZ 3. cikkben foglaltak szerint – az Unió célja.
47
E tényezőkből az következik, hogy az uniós polgár vagy az ilyen polgár harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagja szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának valamely tagállam által korlátozása, akivel szemben a múltban a Genfi Egyezmény 1. cikkének F. pontja vagy a 2011/95 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése alapján a menekült jogállást el nem ismerő határozatot hoztak, tartozhat a 2004/38 irányelv 27. cikke (2) bekezdésének első albekezdése szerinti „közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott intézkedések” fogalma alá.
48
Ennek pontosítását követően a 2004/38 irányelv 27. cikke (2) bekezdésének első albekezdéséből az következik, hogy az ott említett közrendi vagy közbiztonsági okok kizárólag az érintett egyén személyes magatartásán alapulhatnak.
49
Ezenfelül ezen irányelv 27. cikke (2) bekezdésének második albekezdése az ilyen intézkedések meghozatalát ahhoz a feltételhez köti, hogy az érintett egyén személyes magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelentsen a társadalom vagy a fogadó tagállam valamely alapvető érdekére.
50
Márpedig, e tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Genfi Egyezmény 1. cikkének F. pontja és a 2011/95 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése alapján a menekült jogállás elismerését kizáró okokat azzal a céllal hozták létre, hogy kizárják a menekült jogálláshoz kapcsolódó védelemre érdemtelennek ítélt személyek menekültként való elismerését, valamint hogy elkerüljék azt, hogy e jogállás biztosítása lehetővé tegye bizonyos súlyos bűncselekmények elkövetői részére a büntetőjogi felelősség elkerülését, miáltal a menekültként történő elismerés kizárása nem függ a fogadó tagállamra nézve jelentett közvetlen veszély fennállásától (lásd ebben az értelemben: 2010. november 9‑iB és D ítélet, C‑57/09 és C‑101/09, EU:C:2010:661, 104. pont).
51
Következésképpen az alapján, hogy az érintett személlyel szemben a múltban a fenti rendelkezések egyike alapján menekült jogállást el nem ismerő határozatot hoztak, nem állapítható meg automatikusan, hogy az ő puszta jelenléte a fogadó tagállam területén a 2004/38 irányelv 27. cikke (2) bekezdése második albekezdésének első mondata értelmében valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére.
52
Közrendi vagy közbiztonsági okokkal igazolt intézkedéseket csak akkor lehet hozni, ha az illetékes nemzeti hatóságok által esetről esetre végzett vizsgálatot követően bebizonyosodik, hogy az érintett egyén személyes magatartása közvetlenül, valódi és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére (2011. december 8‑iZiebell ítélet, C‑371/08, EU:C:2011:809, 82. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; lásd továbbá ebben az értelemben: 2004. április 29‑iOrfanopoulos és Oliveri ítélet, C‑482/01 és C‑493/01, EU:C:2004:262, 77. pont).
53
Ilyen értékelés tehát ahhoz is szükséges, hogy a tagállam illetékes hatósága esetlegesen a 2004/38 irányelv 27. cikkének (2) bekezdése értelmében vett közrendi vagy közbiztonsági okon alapuló intézkedést hozhasson olyan személlyel szemben, aki tekintetében a menekültügy terén illetékes hatóságok úgy ítélték meg, hogy nyomós okkal feltételezhető, hogy a Genfi Egyezmény 1. cikkének F. pontja vagy a 2011/95 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése alá tartozó cselekmények elkövetésében bűnös.
54
Ezen értékelésnek figyelembe kell vennie az érintett egyénre vonatkozó, menekült jogállást el nem ismerő határozat megállapításait, valamint azon tényezőket, amelyeken e határozat alapul, különösen az ezen egyénnek felrótt bűncselekmények vagy cselekmények jellegét és súlyát, az ezekben való egyéni közreműködésének mértékét és a büntetőjogi felelősség alóli olyan mentesülési okok esetleges fennállását, mint a kényszer vagy a jogos védelem.
55
Egy ilyen vizsgálat még inkább szükségesnek bizonyul olyan esetekben, mint az alapügyek, amikor az érintettel szemben nem hoztak büntetőítéletet a múltban a menedékjog iránti kérelmének elutasítása igazolásául hivatkozott bűncselekmények vagy cselekmények miatt.
56
Ezenfelül, noha általánosságban a 2004/38 irányelv 27. cikke (2) bekezdésének második albekezdése értelmében vett, a társadalom valamely alapvető érdekére jelentett valódi, közvetlen és kellően súlyos veszély megállapítása azt feltételezi, hogy az érintett egyénnél fennáll a hajlam arra, hogy fenntartsa az ilyen veszélyt jelentő magatartást, az is lehetséges, hogy a múltbéli magatartás ténye önmagában teljesíti az ilyen veszély feltételeit (1977. október 27‑iBouchereau ítélet, 30/77, EU:C:1977:172, 29. pont).
57
A jelen esetben a kérdést előterjesztő bíróság a C‑331/16. sz. ügyben arra keres választ, hogy mi a hatása annak, hogy a K. menekült jogállásának a Genfi Egyezmény 1. cikkének F. pontja alapján történő kizárását igazoló cselekmények állítólagos elkövetése óta hosszú idő eltelt.
58
E tekintetben az ezen elkövetés óta eltelt idő nyilvánvalóan releváns tényező egy, a 2004/38 irányelv 27. cikke (2) bekezdésének második albekezdésében említetthez hasonló veszély fennállásának értékelése szempontjából (lásd ebben az értelemben: 2015. június 11‑iZh. és O. ítélet, C‑554/13, EU:C:2015:377, 60–62. pont). Mindazonáltal az adott cselekmények esetleges kivételesen súlyos volta viszonylag hosszú idő elteltével is megalapozhatja a társadalom valamely alapvető érdekére jelentett valódi, közvetlen és kellően súlyos veszély további fennállását.
59
A C‑366/16. sz. ügyben a kérdést előterjesztő bíróság választ keres arra, hogy ezen értékelés szempontjából van‑e relevanciája az ismétlődés fogadó tagállambeli kockázatának, amennyiben a Genfi Egyezmény 1. cikkének F. pontjában vagy a 2011/95 irányelv 12. cikkének (2) bekezdésében hivatkozott bűncselekmények vagy cselekmények az érintett származási országában, olyan sajátos történelmi és társadalmi összefüggésben valósultak meg, amely e tagállamban valószínűleg nem alakul ki.
60
E tekintetben ki kell emelni, hogy jóllehet kevéssé tűnik valószínűnek, hogy ilyen bűncselekmények vagy cselekmények újból megvalósulhassanak sajátos történelmi és társadalmi összefüggésükön kívül, az érintett olyan magatartása, amely azt tanúsítja, hogy esetében továbbra is fennáll az EUSZ 2. és EUSZ 3. cikkben említett alapvető értékek, például az emberi méltóság és az emberi jogok sérelmére irányuló szándék, amelyet e bűncselekmények vagy e cselekmények felfednek, minősülhet a társadalom valamely alapvető érdekét fenyegető, a 2004/38 irányelv 27. cikke (2) bekezdése második albekezdésének első mondata szerinti valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélynek.
61
Pontosítani szükséges továbbá, hogy amint az az irányelv 27. cikkének (2) bekezdéséből, valamint a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következik, valamely, szabad mozgáshoz való jogot korlátozó intézkedés csak akkor igazolható, ha tiszteletben tartja az arányosság elvét, ami feltételezi annak meghatározását, hogy ezen intézkedés megfelelő‑e, és nem lépi‑e túl az eléréséhez szükséges mértéket (lásd ebben az értelemben: 2011. november 17‑iGaydarov ítélet, C‑430/10, EU:C:2011:749, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
62
Ez az értékelés feltételezi egyrészt azon veszélynek, amelyet az érintett egyén személyes magatartása a fogadó társadalom alapvető érdekeire jelent, másrészt az uniós polgárok és családtagjaik 2004/38 irányelvből eredő jogai védelmének a mérlegelését (lásd ebben az értelemben: 2010. november 23‑iTsakouridis ítélet, C‑145/09, EU:C:2010:708, 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
63
Ezen értékelés keretében figyelembe kell venni azokat az alapvető jogokat, amelyek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja, különösen a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogot, amelyet az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7. cikke és az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény 8. cikke rögzít (2010. november 23‑iTsakouridis ítélet, C‑145/09, EU:C:2010:708, 52. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
64
Amint azt a főtanácsnok kiemelte indítványának 112. pontjában, ennek keretében a fogadó tagállamnak többek között meg kell vizsgálnia olyan, az érintett mozgási és tartózkodási szabadságát kevésbé sértő alternatív intézkedések meghozatalának lehetőségét, amelyek ugyanolyan hatékonyan biztosítanák a hivatkozott alapvető érdekek védelmét (lásd ebben az értelemben: 2011. november 17‑iAladzhov ítélet, C‑434/10, EU:C:2011:750, 47. pont).
65
A fenti megfontolások összességére tekintettel a C‑331/16. sz. ügyben előterjesztett első két kérdésre és a harmadik kérdés első részére, valamint a C‑366/16. sz. ügyben előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2004/38 irányelv 27. cikkének (2) bekezdését akként kell értelmezni, hogy az, hogy egy olyan uniós polgárral vagy uniós polgár olyan, harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjával szemben, aki tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújt be valamely tagállam területén, a múltban a menekült jogállást el nem ismerő határozatot hoztak a Genfi Egyezmény 1. cikkének F. pontja vagy a 2011/95 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése alapján, nem teszi lehetővé e tagállam illetékes hatóságai számára annak automatikus megállapítását, hogy e személynek az e területen való puszta jelenléte – az ismétlődés kockázatának fennállásától függetlenül – valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére, amely igazolhatja közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott intézkedéseknek a meghozatalát.
66
Az ilyen veszély fennállása megállapításának az érintett egyén személyes magatartásának a fogadó tagállam illetékes hatóságai általi értékelésén kell alapulnia, figyelembe véve a menekült jogállást el nem ismerő határozat megállapításait, valamint azon tényezőket, amelyeken e határozat alapul, különösen az ezen egyénnek felrótt bűncselekmények vagy cselekmények jellegét és súlyát, az ezekben való egyéni közreműködésének mértékét, a büntetőjogi felelősség alóli mentesülési okok esetleges fennállását, valamint azt, hogy büntetőítéletet hoztak‑e vele szemben, vagy sem. Ezen átfogó értékelésnek tekintetbe kell vennie azt is, hogy mennyi idő telt el a bűncselekmények vagy cselekmények feltételezett elkövetése óta, valamint az egyén későbbi magatartását különösen abból a szempontból, hogy e magatartás tükröz‑e az EUSZ 2. és EUSZ 3. cikkben említett alapvető értékek sérelmére irányuló, továbbra is fennálló szándékot, miáltal zavarhatja a lakosság nyugalmát és fizikai biztonságát. Önmagában az, hogy ezen egyén múltbéli magatartása származási országának olyan sajátos történelmi és társadalmi összefüggésében valósult meg, amely a fogadó tagállamban valószínűleg nem alakul ki, nem akadálya ilyen veszély megállapításának.
67
Az arányosság elvének megfelelően a fogadó tagállam illetékes hatóságainak egyébként mérlegelniük kell egyrészt az adott társadalom alapvető érdekeinek védelmét, másrészt az érintett személy mint uniós polgár szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának gyakorlásához, valamint magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogának gyakorlásához fűződő érdekeit.
A C‑331/16. sz. ügyben előterjesztett harmadik kérdés második részéről
68
Harmadik kérdésének második részével a kérdést előterjesztő bíróság a C‑331/16. sz. ügyben lényegében arra keres választ egyrészt, hogy a 2004/38 irányelv 28. cikkének (1) bekezdésében említett tényezőket figyelembe kell‑e venni olyan személy érintett tagállam területén nemkívánatos személynek nyilvánítására vonatkozó határozat meghozatala szempontjából, akinek menedékjog iránti kérelmét a múltban elutasították a Genfi Egyezmény 1. cikkének F. pontja alapján, másrészt hogy az a fokozott védelem, amelyet ezen irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontja értelmében élveznek azok az uniós polgárok, akik az azt megelőző tíz év folyamán a fogadó tagállamban tartózkodtak, alkalmazható‑e ilyen személy helyzetére.
69
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a holland kormány a tárgyaláson előadta, hogy a K.‑t Hollandia területén nemkívánatos személynek nyilvánító 2015. július 22‑i határozat K. számára az említett terület elhagyására vonatkozó kötelezettséget írt elő. Ilyen körülmények között e határozatot úgy kell tekinteni, hogy az a 2004/38 irányelv 28. cikkének (1) bekezdése értelmében vett kiutasítási határozatnak minősül.
70
Egy ilyen határozatnak az arányosság elvének tiszteletben tartásával való meghozatala érdekében figyelembe kell venni különösen az érintett egyénnek felrótt magatartás jellegét és súlyát, a fogadó tagállamban való tartózkodása időtartamát és adott esetben jogszerű jellegét, az e magatartás óta eltelt időt, az érintett ezen időszak folyamán tanúsított magatartását, a társadalomra való közvetlen veszélyessége fokát, valamint az e tagállammal fennálló társadalmi, kulturális és családi kapcsolatok szilárdságát.
71
A 2004/38 irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontjában foglalt védelmet illetően emlékeztetni kell arra, hogy ezen irányelv olyan védelmi rendszert hoz létre a kiutasítási intézkedésekkel szemben, amely az érintett személyeknek a fogadó tagállamban való integrációján alapul, oly módon, hogy minél nagyobb mértékű az uniós polgárok és családtagjaik integrációja a fogadó tagállamban, annál nagyobb mértékű védelemben kell részesülniük a kiutasítással szemben (lásd ebben az értelemben: 2010. november 23‑iTsakouridis ítélet, C‑145/09, EU:C:2010:708, 25. pont; 2018. április 17‑iB és Vomero ítélet, C‑316/16 és C‑424/16, EU:C:2018:256, 44. pont).
72
A 2004/38 irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontja, amelynek értelmében olyan uniós polgárral szemben, aki a fogadó tagállam területén tartózkodott a megelőző tíz évben, nem hozható kiutasítási határozat, kivéve ha az „kényszerítő közbiztonsági okokon” alapul, e szabályozás rendszerébe illeszkedik, és jelentős mértékben megerősíti azon személyek védelmét, akik tekintetében a velük szemben esetlegesen meghozott kiutasítási intézkedésekre tekintettel e rendelkezés alkalmazandó (lásd ebben az értelemben: 2010. november 23‑iTsakouridis ítélet, C‑145/09, EU:C:2010:708, 28. pont).
73
Mindazonáltal, amint azt a Bíróság a 2018. április 17‑iB és Vomero ítéletben (C‑316/16 és C‑424/16, EU:C:2018:256, 61. pont) kimondta, a 2004/38 irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontját úgy kell értelmezni, hogy az e rendelkezésben előírt, kiutasítással szembeni védelem azon feltételhez van kötve, hogy az érintett személy az említett irányelv 16. cikke és 28. cikkének (2) bekezdése szerinti, huzamos tartózkodáshoz való joggal rendelkezik. Márpedig a 2004/38 irányelv 16. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy ez a jog csak úgy szerezhető meg, hogy az érintett személy az ezen irányelvben, többek között az annak 7. cikke (1) bekezdésében, vagy, 2006. április 30‑nál, az ezen irányelv átültetési határidejének lejártánál korábbi uniós jogi eszközben (lásd ebben az értelemben: 2010. október 7‑iLassal ítélet, C‑162/09, EU:C:2010:592, 33–40. pont) kimondott feltételeknek megfelelően jogszerűen öt éven át folyamatosan a fogadó tagállamban tartózkodott (lásd ebben az értelemben: 2011. december 21‑iZiolkowski és Szeja ítélet, C‑424/10 és C‑425/10, EU:C:2011:866, 46. pont).
74
Ezzel szemben az a tartózkodás, amely valamely tagállam jogával összhangban van, de nem felel meg az uniós jog által kimondott feltételeknek, nem tekinthető 2004/38 irányelv a 16. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „jogszerű” tartózkodásnak, mint ahogy az az uniós polgár, aki a fogadó tagállam területén kizárólag annak nemzeti joga alapján tartózkodott több mint öt éven át, sem tekinthető úgy, hogy megszerezte az e rendelkezés szerinti huzamos tartózkodási jogot, amennyiben e tartózkodás során nem felelt meg az említett feltételeknek (lásd ebben az értelemben: 2011. december 21‑iZiolkowski és Szeja ítélet, C‑424/10 és C‑425/10, EU:C:2011:866, 47. és 51. pont).
75
A jelen ügyben, jóllehet az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban az áll, hogy K. 2001 februárja óta folyamatosan tartózkodott Hollandia területén, e határozat ugyanakkor nem tartalmaz olyan információt, amelyből arra lehetne következtetni, hogy K. menedékjog iránti kérelmeinek elutasítása ellenére teljesített a 2004/38 irányelv vagy annál korábbi uniós jogi eszköz által kimondott feltételeknek megfelelően öt év folyamatos jogszerű tartózkodást e területen. Az említett határozatból tehát nem vonható le az a következtetés, hogy K. az ezen irányelv 16. cikke szerinti huzamos tartózkodási jogot szerzett. Ilyen körülmények között, amelyek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata, tekinthető úgy, hogy az ezen irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontjában előírt, kiutasítással szembeni fokozott védelem K. tekintetében nem alkalmazható.
76
A fenti megfontolások összességére tekintettel a C‑331/16. sz. ügyben előterjesztett harmadik kérdés második részére azt a választ kell adni, hogy a 2004/38 irányelv 28. cikkének (1) bekezdését akként kell értelmezni, hogy amennyiben a tervezett intézkedések az érintett egyénnek a fogadó tagállam területéről való kiutasításáról rendelkeznek, a fogadó tagállamnak figyelembe kell vennie e személy magatartásának jellegét és súlyát, az e tagállamban való tartózkodás időtartamát, és adott esetben jogszerű jellegét, a neki felrótt magatartás óta eltelt időt, az ezen időszak folyamán tanúsított magatartását, a társadalomra való közvetlen veszélyességének fokát, valamint az említett tagállammal fennálló társadalmi, kulturális és családi kapcsolatok szilárdságát.
77
A 2004/38 irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontját akként kell értelmezni, hogy az nem alkalmazható olyan uniós polgár tekintetében, aki a fogadó tagállamban nem rendelkezik az ezen irányelv 16. cikke és 28. cikkének (2) bekezdése szerinti huzamos tartózkodási joggal.
A költségekről
78
Mivel ez az eljárás az alapeljárásokban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróságok előtt folyamatban lévő eljárások egy szakaszát képezi, ezek a bíróságok döntenek a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1)
Az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 27. cikkének (2) bekezdését akként kell értelmezni, hogy az, hogy egy olyan, európai uniós polgárral vagy európai uniós polgár olyan, harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjával szemben, aki tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújt be valamely tagállam területén, a múltban a menekült jogállást el nem ismerő határozatot hoztak a menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28‑án Genfben aláírt és a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. január 31‑én létrejött New York‑i jegyzőkönyvvel kiegészített egyezmény 1. cikkének F. pontja vagy a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 12. cikkének (2) bekezdése alapján, nem teszi lehetővé e tagállam illetékes hatóságai számára annak automatikus megállapítását, hogy e személynek az e területen való puszta jelenléte – az ismétlődés kockázatának fennállásától függetlenül – valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére, amely igazolhatja közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott intézkedéseknek a meghozatalát.
Az ilyen veszély fennállása megállapításának az érintett egyén személyes magatartásának a fogadó tagállam illetékes hatóságai általi értékelésén kell alapulnia, figyelembe véve a menekült jogállást el nem ismerő határozat megállapításait, valamint azon tényezőket, amelyeken e határozat alapul, különösen az ezen egyénnek felrótt bűncselekmények vagy cselekmények jellegét és súlyát, az ezekben való egyéni közreműködésének mértékét, a büntetőjogi felelősség alóli mentesülési okok esetleges fennállását, valamint azt, hogy büntetőítéletet hoztak‑e vele szemben, vagy sem. Ezen átfogó értékelésnek tekintetbe kell vennie azt is, hogy mennyi idő telt el a bűncselekmények vagy cselekmények feltételezett elkövetése óta, valamint az egyén későbbi magatartását különösen abból a szempontból, hogy e magatartás tükröz‑e az EUSZ 2. és EUSZ 3. cikkben említett alapvető értékek sérelmére irányuló, továbbra is fennálló szándékot, miáltal zavarhatja a lakosság nyugalmát és fizikai biztonságát. Önmagában az, hogy ezen egyén múltbéli magatartása származási országának olyan sajátos történelmi és társadalmi összefüggésében valósult meg, amely a fogadó tagállamban valószínűleg nem alakul ki, nem akadálya ilyen veszély megállapításának.
Az arányosság elvének megfelelően a fogadó tagállam illetékes hatóságainak egyébként mérlegelniük kell egyrészt az adott társadalom alapvető érdekeinek védelmét, másrészt az érintett személy mint uniós polgár szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának gyakorlásához, valamint magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogának gyakorlásához fűződő érdekeit.
2)
A 2004/38 irányelv 28. cikkének (1) bekezdését akként kell értelmezni, hogy amennyiben a tervezett intézkedések az érintett egyénnek a fogadó tagállam területéről való kiutasításáról rendelkeznek, a fogadó tagállamnak figyelembe kell vennie e személy magatartásának jellegét és súlyát, az e tagállamban való tartózkodás időtartamát, és adott esetben jogszerű jellegét, a neki felrótt magatartás óta eltelt időt, az ezen időszak folyamán tanúsított magatartását, a társadalomra való közvetlen veszélyességének fokát, valamint az említett tagállammal fennálló társadalmi, kulturális és családi kapcsolatok szilárdságát.
A 2004/38 irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontját akként kell értelmezni, hogy az nem alkalmazható olyan európai uniós polgár tekintetében, aki a fogadó tagállamban nem rendelkezik az ezen irányelv 16. cikke és 28. cikkének (2) bekezdése szerinti huzamos tartózkodási joggal.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: holland.