62020CJ0661
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
22 de junho de 2022 (
*1
)
Índice
I. Quadro jurídico
A. Direito da União
1. Diretiva «habitats»
2. Diretiva «aves»
B. Direito eslovaco
1. Lei Relativa à Conservação da Natureza
2. Lei Relativa às Florestas
II. Procedimento pré‑contencioso
III. Quanto à ação
A. Quanto à primeira alegação, relativa à violação do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats», em conjugação com o artigo 7.o desta diretiva
1. Argumentos das partes
2. Apreciação do Tribunal de Justiça
a) Quanto à admissibilidade
b) Quanto ao mérito
1) Observações preliminares
2) Quanto à primeira parte da primeira alegação, relativa aos PMF
3) Quanto à segunda parte da primeira alegação, relativa aos abates de emergência
4) Quanto à terceira parte da primeira alegação, relativa às medidas destinadas a prevenir as ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados pelos agentes nocivos
B. Quanto à segunda alegação, relativa à violação do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats», em conjugação com o seu artigo 7.o
1. Argumentos das partes
2. Apreciação do Tribunal de Justiça
a) Quanto à admissibilidade
b) Quanto ao mérito
C. Quanto à terceira alegação, relativa à violação do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves»
1. Argumentos das partes
2. Apreciação do Tribunal de Justiça
a) Quanto à admissibilidade
b) Quanto ao mérito
IV. Quanto às despesas
«Incumprimento de Estado — Diretiva 92/43/CEE — Artigo 6.o, n.os 2 e 3 — Preservação dos habitats naturais bem como da fauna e da flora selvagens — Diretiva 2009/147/CE — Artigo 4.o, n.o 1 — Conservação das aves selvagens — Tetraz‑grande (Tetrao urogallus) — Programas de gestão florestal — Abates de emergência — Avaliação adequada das suas incidências — Sítios Natura 2000 — Zonas de proteção especiais designadas para a conservação do tetraz‑grande — Inexistência de medidas para prevenir a deterioração dos habitats e de medidas de conservação especiais em certas zonas»
No processo C‑661/20,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, que deu entrada em 5 de dezembro de 2020,
Comissão Europeia, representada por C. Hermes e R. Lindenthal, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
República Eslovaca, representada por B. Ricziová, na qualidade de agente,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: I. Ziemele, presidente de secção, A. Arabadjiev (relator), presidente da Primeira Secção, e P. G. Xuereb, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que:
–
por força do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7, a seguir «Diretiva “habitats”»), lido em conjugação com o seu artigo 7.o, ao isentar os programas de manutenção das florestas (a seguir «PMF») e as suas alterações, os abates de emergência e as medidas destinadas a prevenir ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados por catástrofes naturais, da obrigação de, quando sejam suscetíveis de afetar as zonas Natura 2000 de forma significativa, serem objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre a zona em causa tendo em conta os objetivos de conservação dessa zona;
–
por força do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats», lido em conjugação com o seu artigo 7.o, ao não tomar as medidas adequadas para impedir a deterioração dos habitats e as perturbações com efeitos significativos nas zonas de proteção especial (a seguir «ZPE») designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina‑Stolica SKCHVU017, ZPS Chočské vrchy SKCHVU050, ZPE Horná Orava SKCHVU008, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE Malá Fatra SKCHVU013, ZPE Poľana SKCHVU022, ZPE Slovenský Raj SKCHVU053, ZPE Levočské vrchy SKCHVU051 e ZPE Strážovské vrchy SKCHVU028);
–
por força do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7, a seguir «Diretiva “aves”»), ao não adotar as medidas de conservação especial aplicáveis ao habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) nas ZPE designadas para a sua conservação a fim de assegurar a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina‑Stolica SKCHVU017, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE SKCHVU013 Malá Fatra e ZPE Levočské vrchy SKCHVU051),
a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem.
I. Quadro jurídico
A. Direito da União
1.
Diretiva «habitats»
2
O artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva «habitats» prevê:
«As medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável.»
3
O artigo 6.o desta diretiva tem a seguinte redação:
«1.   Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.
2.   Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.
3.   Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4.   Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adotadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
4
Nos termos do artigo 7.o da referida diretiva:
«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.o substituem as decorrentes do n.o 4, primeira frase, do artigo 4.o da Diretiva 79/409/CEE [do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO 1979, L 103, p. 1),] no respeitante às zonas de proteção especial classificadas nos termos do n.o 1 do artigo 4.o ou analogamente reconhecidas nos termos do n.o 2, do artigo 4.o da presente diretiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado‑Membro nos termos da Diretiva [79/409], se esta for posterior.»
2.
Diretiva «aves»
5
O artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves» prevê:
«As espécies mencionadas no anexo I são objeto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
Para o efeito, são tomadas em consideração:
a)
As espécies ameaçadas de extinção;
b)
As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;
c)
As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;
d)
Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.
Tem‑se em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.
Os Estados‑Membros classificam, nomeadamente, em zonas de proteção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva.»
6
Entre as espécies animais objeto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, a fim de garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição, cuja lista consta do anexo I da referida diretiva, figura, nomeadamente, o tetraz‑grande (Tetrao urogallus).
B. Direito eslovaco
1.
Lei Relativa à Conservação da Natureza
7
A zákon č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny (Lei n.o 543/2002, Col., Relativa à Conservação da Natureza e da Paisagem), na sua versão aplicável em 24 de março de 2019 (a seguir «Lei Relativa à Conservação da Natureza»), dispõe, no seu artigo 4.o, n.os 1 e 2:
«1.   Qualquer pessoa que exerça atividades suscetíveis de pôr em perigo, deteriorar ou destruir espécies vegetais, animais ou os seus habitats é obrigada a proceder de forma a evitar causar a sua morte inútil, a sua deterioração ou a sua destruição.
2.   Se uma das atividades referidas no n.o 1 puser em perigo a existência de espécies vegetais e animais ou implicar a sua deterioração, perturbação das suas capacidades de reprodução ou a extinção da sua população, o serviço do Estado competente em matéria de conservação da natureza e da paisagem (a seguir “autoridade responsável pela conservação da natureza”) limita ou proíbe essas atividades, mediante aviso prévio.»
8
O artigo 26.o, n.os 5 e 6, desta lei, conforme alterada pela Lei n.o 356/2019 Col., que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2020, enuncia:
«5.   Numa zona de proteção das aves são proibidas as atividades suscetíveis de ter um efeito negativo nas espécies que são objeto das medidas de conservação da referida zona. As disposições do artigo 14.o, n.os 6 e 7, aplicam‑se mutatis mutandis à execução dos abates de emergência e das medidas de proteção florestal em qualquer zona de proteção das aves que beneficie de um nível de conservação diferente do quinto nível.
6.   O Governo classifica, por decreto, os habitats das espécies de aves de interesse comunitário e os habitats das espécies de aves migratórias que constam da lista aprovada dos sítios ornitológicos em zonas de proteção das aves e estabelece a delimitação dessas zonas, bem como a lista das atividades referidas no n.o 5, incluindo as restrições territoriais e temporais da sua execução.»
9
O artigo 28.o, n.os 4 a 9, da Lei Relativa à Conservação da Natureza tem a seguinte redação:
«4.   A autoridade distrital da sede regional emite um parecer pericial sobre o projeto de plano ou de projeto referido no n.o 3 relativo à possibilidade de verificação de um impacto significativo na zona da rede de zonas protegidas. Se o plano ou projeto for realizado no território de várias regiões, o referido parecer pericial será emitido pela autoridade distrital da sede da região em cujo território deva ser realizada a maior parte do plano ou projeto. Pode igualmente ser emitido um parecer pericial pelo ministério ou pelo serviço distrital da sede da região, por sua iniciativa própria, se a necessidade de emitir esse parecer tiver sido identificada durante o procedimento de emissão de uma derrogação, de um consentimento ou de uma declaração nos termos da presente lei. Se, segundo o parecer pericial, um plano ou projeto for suscetível, individualmente ou em conjugação com outro plano ou projeto, de afetar esse território de forma significativa, tal plano ou projeto será objeto de uma avaliação de impacto em conformidade com a legislação específica.
5.   Os planos ou projetos só podem ser aprovados ou autorizados se se demonstrar, com base nos resultados de um estudo de impacto realizado em conformidade com a legislação específica, que não afetarão a integridade da rede de zonas protegidas relativamente aos seus objetivos de conservação (a seguir “danos à integridade da zona”).
6.   Os planos ou projetos suscetíveis de afetar a integridade do território só podem ser aprovados ou autorizados se se demonstrar que não existem outras soluções alternativas, devendo ser executados por razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo de natureza social ou económica. Nesse caso, são tomadas medidas compensatórias para assegurar a proteção da coerência global da rede europeia de zonas protegidas.
7.   Quando existirem habitats prioritários ou espécies prioritárias na rede de zonas protegidas, os planos ou projetos suscetíveis de afetar a integridade do sítio só podem ser aprovados ou autorizados por razões imperativas de reconhecido interesse público relacionadas com a saúde e a segurança públicas ou com consequências benéficas de grande importância para o ambiente e por outras razões imperativas de reconhecido interesse público baseadas no parecer da Comissão Europeia.
8.   A questão de saber se a aprovação de um plano ou a autorização de um projeto que afeta a integridade do território corresponde a um interesse público superior é decidida pelo Governo com base numa proposta apresentada pelo ministério a pedido da autoridade governamental central competente para o plano ou projeto a aprovar. O pedido deve conter informações sobre o alcance, a localização das medidas compensatórias propostas e o montante do financiamento necessário à sua execução, bem como o parecer pericial do ministério sobre o alcance e a localização das medidas propostas visadas nas informações. As informações são elaboradas pelo dono da obra e o parecer é emitido pelo ministério a pedido do dono da obra.
9.   A proposta de medidas compensatórias é elaborada, a expensas do dono da obra, por um organismo de conservação da natureza ou uma pessoa profissional competente [artigo 55.o] em cooperação com um organismo de conservação da natureza. Para uma proposta de medidas compensatórias, o dono da obra deve pedir a aprovação do ministério antes de aprovar ou autorizar o plano ou o projeto.»
10
O artigo 85.o, n.os 3 e 4, desta lei especifica:
«3.   No caso de um processo que tenha por objeto garantir obrigações nos termos de uma lei especial, a autoridade responsável pela conservação da natureza proferirá uma decisão o mais tardar na data da atividade prevista, se o pedido tiver sido apresentado em conformidade com o artigo 82.o, n.o 1, pelo menos 30 dias antes da atividade prevista.
4.   Quando a autoridade responsável pela conservação da natureza não tomar uma decisão nos termos do n.o 3, considerar‑se‑á que tomou uma decisão no sentido do deferimento do pedido.»
11
O artigo 104g.°, n.os 4 e 11, da Lei Relativa à Conservação da Natureza, conforme alterada pela Lei n.o 356/2019 Col., que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2020, dispõe:
«4.   As proibições previstas no artigo 13.o, n.o 1, alínea c), e no artigo 14.o, n.o 1, alínea l), não se aplicam às atividades executadas no âmbito de programas de manutenção das florestas para as quais tenha sido criado um protocolo, em conformidade com regulamentação específica, antes de 31 de dezembro de 2019.
[…]
11.   O organismo de conservação da natureza [artigo 65a] avalia, o mais tardar até 31 de dezembro de 2020, o impacto dos abates previstos nos programas de manutenção das florestas aprovados em conformidade com o n.o 10 nas zonas da rede europeia de zonas de conservação e, nesse prazo, solicita à autoridade responsável pela conservação da natureza que profira uma decisão nos termos do artigo 14.o, n.os 6 e 7, se a execução desses abates for suscetível de afetar negativamente as espécies que são objeto das medidas de conservação da zona, ou propõe à autoridade responsável pela conservação da natureza que apresente um pedido de alteração do programa de manutenção das florestas para excluir tal efeito negativo.»
2.
Lei Relativa às Florestas
12
Nos termos do artigo 14.o da zákon č. 326/2005 Z. z. o lesoch (Lei n.o 326/2005 Col. Relativa às Florestas), na sua versão aplicável em 24 de março de 2019 (a seguir «Lei Relativa às Florestas»):
«1.   As florestas com um objetivo especial são florestas declaradas como tais e cujo objetivo é responder às necessidades específicas da sociedade, das pessoas coletivas ou das pessoas singulares relativamente às quais os esquemas de gestão evoluem significativamente em relação à gestão normal (a seguir “regime especial de gestão”).
2.   As florestas podem ser declaradas com um objetivo especial:
a)
nas zonas de proteção das fases I e II, onde, aquando da captação de águas à superfície ou subterrâneas, a abundância e a qualidade da fonte de água só podem ser asseguradas por um modo de gestão específico;
b)
nas zonas de proteção dos recursos minerais naturais e na zona termal interior do sítio de spa;
c)
as florestas periurbanas e outras com uma função sanitária importante, cultural ou recreativa;
d)
nos recintos de criação de faisões e de animais artiodáctilos;
e)
nas zonas protegidas e nas parcelas florestais que apresentem habitats de interesse comunitário ou espécies protegidas;
f)
se fizerem parte de determinadas bases genéticas florestais;
g)
se forem destinadas à investigação e à formação florestal;
h)
se forem indispensáveis às necessidades de defesa do Estado por força de regulamentos específicos (a seguir “florestas militares”).
3.   Quando as florestas com um objetivo especial na aceção do n.o 2, alínea e), forem declaradas de interesse público, será elaborada uma proposta de regime de gestão específica no âmbito de um estudo global do estado das florestas [artigo 38.o, n.o 2, alínea b)] em conjunto com o requerente ou com a sua organização autorizada.»
13
O artigo 23.o, n.os 6 e 10, desta lei prevê:
«6.   Se a extração acidental ultrapassar 1/20 do volume total de madeira prescrito para a extração no âmbito de um programa de gestão florestal para a unidade florestal em causa ou para o proprietário em causa ou não puder ser efetuada pelo gestor florestal no prazo de seis meses, este último elabora um projeto de calendário para a sua execução e apresenta‑o à Administração Nacional das Florestas para aprovação. A Administração Nacional das Florestas informa a autoridade nacional de proteção da natureza e da paisagem da abertura do processo. O recurso da decisão que aprova o programa de extração acessória não tem efeito suspensivo.
7.   O volume de madeira com mais de 50 anos extraído num campo não pode ultrapassar mais de 15 % do montante recomendado no programa de gestão florestal. Se o volume de madeira extraído, incluindo o das árvores mortas e preservadas, tiver atingido o volume de extração recomendado no programa de gestão florestal, aumentado de 15 %, o gestor florestal pode continuar a proceder a extrações acidentais ou suplementares.
8.   O volume total de madeira estabelecido para a extração no âmbito do programa de gestão florestal para a entidade florestal [artigo 39.o, n.o 3,] não pode ser excedido pela extração. Quando uma entidade florestal tem vários gestores florestais, nenhum deles pode exceder o volume total de madeira programado para extração na unidade ou na propriedade.
9.   Em caso de ultrapassagem da quantidade total de madeira referida no n.o 8 procedendo a extrações acidentais ou extraordinárias, o operador florestal pode efetuar:
a)
extração urgente [artigo 22.o, n.o 3, alínea a)] na sequência de uma alteração do programa de gestão florestal [artigo 43.o, n.os 2 e 3];
b)
extração acidental;
c)
produção excecional; ou
d)
tarefas do plano de medidas económicas [artigo 40.o, n.o 2, alínea c)] com base numa atualização do programa de gestão florestal [artigo 43.o, n.o 4,].
10.   A extração deliberada não pode reduzir a cobertura florestal a menos de 7/10 da cobertura total; esta disposição não é aplicável se:
a)
o objetivo for reduzir a cobertura florestal pela extração mineira regenerativa;
b)
a floresta for reconstruída; ou
c)
tal resultar da orientação funcional das florestas de proteção ou de um regime de gestão específica.»
14
O artigo 28.o, n.os 1 e 2, da referida lei dispõe:
«1.   O gestor florestal deve aplicar medidas preventivas destinadas a prevenir os danos causados às florestas e a aplicar medidas de proteção e de defesa contra os danos causados por agentes prejudiciais, em especial:
a)
assegurar que o aparecimento e o desenvolvimento de agentes nocivos e de danos florestais causados por estes sejam detetados e registados; em caso de aparecimento excessivo, informar sem demora a administração florestal do Estado e o organismo profissional de controlo da proteção das florestas do Estado [artigo 29.o];
b)
aplicar medidas preventivas para prevenir a propagação excessiva de perturbações bióticas, assegurar a estabilidade e a resiliência dos povoamentos florestais;
c)
retirar prioritariamente as árvores doentes e danificadas dos povoamentos florestais, que podem ser uma fonte de perturbações bióticas acrescidas diferentes das zonas que beneficiam de um quinto grau de proteção;
d)
favorecer práticas e produtos sãos de proteção florestal, acentuando especialmente as práticas biológicas e biotécnicas em matéria de proteção contra os danos causados por agentes bióticos;
e)
gerir as florestas sob influência de emissões em conformidade com as medidas económicas especificadas nos programas de gestão florestal, para mitigar os seus efeitos negativos;
f)
aplicar medidas destinadas a prevenir os danos causados pela caça;
g)
aplicar medidas preventivas contra incêndios florestais;
h)
gerir a floresta de modo a não pôr em perigo as florestas de outros proprietários;
i)
respeitar outras medidas de proteção das florestas impostas pela Administração Nacional das Florestas ou pelo organismo profissional de controlo da proteção das florestas do Estado [artigo 29.o].
2.   Em caso de ameaça às florestas ou de danos causados por agentes nocivos, o operador florestal é obrigado a aplicar, a expensas suas, medidas urgentes para prevenir as ameaças às florestas e reparar as consequências dos danos; nos sítios protegidos que beneficiam de um quinto grau de proteção, esta obrigação só se aplica após a entrada em vigor da decisão da autoridade nacional de conservação da natureza e da paisagem que autoriza a derrogação.»
15
Nos termos do artigo 41.o, n.o 13, da mesma lei, conforme alterada pela Lei n.o 355/2019 Col., que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2020:
«A proposta do programa de monitorização é aprovada pela autoridade responsável pela administração das florestas, através de uma decisão que figura em anexo ao programa de manutenção, após emissão pelo administrador do sistema de informação da administração das florestas [artigo 45.o] de um certificado comprovativo da exatidão e da conformidade das ligações entre os dados numéricos e gráficos da proposta de programa de manutenção e após parecer vinculativo dos serviços em causa sobre o controlo do cumprimento das observações e dos requisitos estabelecidos ao abrigo do n.o 8; se se tratar de zonas da rede europeia de zonas de conservação, a autoridade responsável pela administração das florestas profere igualmente a sua decisão com base numa avaliação realizada em conformidade com uma regulamentação específica [nota n.o 57 aa, que remete para o artigo 28.o da Lei Relativa à Conservação da Natureza, conforme alterada], incluindo uma proposta de medidas destinadas a garantir que a execução do programa de manutenção não terá efeitos negativos nessas zonas. […]»
II. Procedimento pré‑contencioso
16
Em 2017, a Comissão recebeu várias denúncias de sobre‑exploração florestal nas doze ZPE designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) na Eslováquia que afetou o estado de conservação desta espécie protegida.
17
Em reuniões que se realizaram nos meses de outubro de 2017, de fevereiro de 2018 e de 31 de maio a 1 de junho de 2018, a Comissão convidou várias vezes a República Eslovaca a dar cumprimento ao artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats».
18
Em 19 de julho de 2018, em conformidade com o artigo 258.o TFUE, a Comissão enviou a este Estado‑Membro uma notificação para cumprir, nos termos da qual considerava que o referido Estado‑Membro não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força das Diretivas «habitats» e «aves», uma vez que os PMF, os abates de emergência e as medidas destinadas a prevenir as ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados por catástrofes naturais, e que visavam os agentes nocivos, não estavam sujeitos a uma avaliação adequada das suas incidências tendo em conta os objetivos de conservação das ZPE em causa.
19
As autoridades eslovacas responderam à notificação para cumprir em 12 de setembro de 2018, admitindo que o estado e as tendências atuais da população do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) eram desfavoráveis à conservação desta espécie protegida e que era necessário tomar medidas para melhorar a situação, incluindo a alteração da legislação pertinente em vigor, a saber, a Lei Relativa à Conservação da Natureza e a Lei Relativa às Florestas.
20
Por carta de 24 de janeiro de 2019, a Comissão enviou um parecer fundamentado à República Eslovaca, acusando‑a de não ter transposto corretamente o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats», em conjugação com o artigo 7.o da mesma, e de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats», em conjugação com o seu artigo 7.o, e por força do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves». A Comissão convidou este Estado‑Membro a dar cumprimento ao parecer fundamentado no prazo de dois meses.
21
Por cartas de 21 de março de 2019, de 21 de junho de 2019, de 20 de dezembro de 2019 e de 2 de julho de 2020, a República Eslovaca respondeu ao parecer fundamentado, alegando que os incumprimentos que lhe eram imputados não tinham fundamento.
22
Em setembro de 2019, a Lei Relativa à Conservação da Natureza e a Lei Relativa às Florestas foram alteradas, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2020, pelo que a República Eslovaca considerava que a conformidade da legislação nacional com o direito da União estava plenamente garantida a partir dessa data.
23
Nos meses de novembro de 2019, junho de 2020 e outubro de 2020, a Comissão recebeu informações atualizadas dos autores das denúncias que confirmavam a destruição de habitats do tetraz‑grande (Tetrao urogallus), o declínio desta espécie entre os anos de 2015 e 2018 e os abates de árvores realizados em 2019 nas ZPE designadas para a conservação da referida espécie.
24
Durante os meses de maio a julho de 2020, a Comissão recebeu informações sobre a avaliação dos abates de emergência, como efetuada em conformidade com as alterações legislativas que entraram em vigor em 1 de janeiro de 2020 na ordem jurídica eslovaca.
25
Considerando que as medidas comunicadas pela República Eslovaca eram insuficientes para pôr termo à alegada situação de incumprimento, a Comissão decidiu intentar a presente ação em 5 de dezembro de 2020.
III. Quanto à ação
26
Em apoio da sua ação, a Comissão invoca três alegações, relativas à violação, em primeiro lugar, do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats», em segundo lugar, do artigo 6.o, n.o 2, desta diretiva e, em terceiro lugar, do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves».
A. Quanto à primeira alegação, relativa à violação do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats», em conjugação com o artigo 7.o desta diretiva
1.
Argumentos das partes
27
A Comissão considera que a República da Eslováquia violou o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats», em conjugação com o seu artigo 7.o, ao isentar os PMF e as respetivas alterações, os abates de emergência, bem como as medidas destinadas a prevenir ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados por catástrofes naturais, da obrigação de, quando sejam suscetíveis de afetar as zonas Natura 2000 de forma significativa, serem objeto de uma avaliação adequada das suas incidências na zona em causa tendo em conta os objetivos de conservação dessa zona.
28
A este respeito, em primeiro lugar, a Comissão considera, no que respeita aos PMF, que estes devem ser considerados planos ou projetos que não estão diretamente relacionados com a gestão do sítio ou não são necessários para essa gestão, uma vez que não fixam nenhum objetivo nem nenhuma medida de conservação.
29
Segundo esta instituição, os PMF são suscetíveis de comprometer os objetivos de conservação dos sítios Natura 2000, uma vez que a sua execução pode, nomeadamente, conduzir ao abate de árvores ou à construção de caminhos florestais nos referidos sítios, ou afetar estes últimos. Por conseguinte, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats», as autoridades eslovacas são obrigadas a submeter os referidos PMF a uma avaliação adequada das respetivas incidências e a apenas os aprovar se não afetarem a integridade dos sítios em causa.
30
Ora, a Comissão salienta que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, em 24 de março de 2019, a legislação eslovaca não estava em conformidade com esta disposição, dado que, por um lado, uma vez que os PMF eram considerados documentos destinados à conservação da natureza, os mesmos estavam isentos de uma avaliação adequada das respetivas incidências sobre os sítios afetados, e que, por outro, a partir de 1 de janeiro de 2015, tinha sido suprimida a obrigação preexistente de incluir no parecer pericial da autoridade responsável pela conservação da natureza um parecer respeitante à avaliação adequada das incidências. Especialmente, resultava do procedimento previsto no artigo 41.o, n.o 13, da Lei Relativa às Florestas que a autoridade responsável pela conservação da natureza era consultada sobre a proposta de plano, mas não sobre a sua versão final, apesar de esta última poder diferir da proposta sobre a qual esta autoridade tinha emitido o seu parecer e de não haver nenhuma avaliação adequada das incidências caso a referida autoridade não respondesse num prazo de quinze dias.
31
Além disso, a Comissão expôs a matéria de facto atendendo à data da propositura da presente ação, tendo em conta as alterações legislativas que entraram em vigor em 1 de janeiro de 2020, como mencionadas no n.o 22 do presente acórdão. A este respeito, constatou, por um lado, que tais alterações garantem que os PMF são submetidos a uma avaliação adequada das suas incidências se não for possível excluir que possam afetar os sítios Natura 2000 de forma significativa e que, por conseguinte, foi resolvida a questão da não conformidade com o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats» no que respeita aos PEF elaborados e aprovados após a entrada em vigor dessas alterações legislativas. Em contrapartida, os PMF existentes e já aprovados estão isentos da obrigação de realizar uma avaliação adequada das respetivas incidências.
32
Por outro lado, a Comissão considera que as disposições transitórias previstas por estas alterações legislativas não são suficientes para garantir a conformidade da legislação nacional com o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats». Primeiro, estas disposições não indicam claramente com que base o organismo de conservação da natureza é obrigado a proceder à alteração de um PMF já aprovado. Segundo, não está prevista uma obrigação expressa de avaliar se tal PMF é suscetível de afetar o sítio em causa de forma significativa, nem uma obrigação expressa de proceder a uma avaliação adequada das suas incidências. Terceiro, não é garantido que seja deferido tal pedido do organismo de conservação da natureza destinado a obter a alteração de um PMF já aprovado. Quarto, só é avaliada a incidência dos abates previstos pelos PMF, e não a incidência do PMF no seu conjunto. Quinto, não é especificado que os PMF aprovados só podem ser aplicados se não afetarem a integridade dos sítios Natura 2000.
33
Em segundo lugar, quanto aos abates de emergência, a Comissão observa, antes de mais, que os mesmos devem ser considerados planos ou projetos que não são necessários para o sítio Natura 2000, uma vez que não prosseguem o objetivo de conservar habitats ou espécies que justifiquem a designação de um sítio como «sítio protegido da rede Natura 2000».
34
Em seguida, a Comissão salienta que, no termo do prazo fixado no seu parecer fundamentado, o artigo 23.o, n.o 9, da Lei Relativa às Florestas previa a possibilidade de executar um abate de emergência para lá do quadro acordado no PMF, sem que fosse necessária uma autorização da autoridade responsável pela conservação da natureza.
35
Além disso, esta instituição precisa que, em conformidade com as disposições nacionais aplicáveis, só é necessário informar a autoridade responsável pela conservação da natureza se o volume de madeira cortada exceder 20 % da floresta na zona coberta pelo PMF, ou se for cortado numa superfície contínua de mais de 0,5 hectares. Por outro lado, presume‑se o consentimento dessa autoridade se esta não emitir parecer no prazo de 30 dias.
36
A este respeito, durante a fase pré‑contenciosa, as autoridades eslovacas reconheceram igualmente a não conformidade da legislação pertinente com o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats», tendo comunicado as alterações legislativas entradas em vigor em 1 de janeiro de 2020 que introduziram novas regras relativas aos abates de emergência para cada nível de proteção, mas que, na opinião da Comissão, continuam a ser insuficientes.
37
Especialmente, nos termos do artigo 23.o, n.o 14, da Lei Relativa às Florestas, os operadores florestais conservam a possibilidade de executar abates de emergência para lá do volume total de madeira estabelecido no PMF. Para os sítios dos segundo a quarto níveis, nos quais se situam a maior parte dos sítios Natura 2000, embora a autoridade responsável pela conservação da natureza possa, em determinadas condições, proibir ou limitar um abate de emergência, não está prevista nenhuma avaliação adequada das incidências. Além disso, as autoridades eslovacas confirmaram que, mesmo para o quinto nível de proteção, até 1 de janeiro de 2020, era possível derrogar a proibição dessas medidas com o consentimento tácito da autoridade responsável pela conservação da natureza.
38
Por último, a Comissão observa que os abates de emergência representavam cerca de 52 % do volume total dos abates realizados na Eslováquia em 2017. Entre 2014 e 2017, a sua quota no volume total dos abates realizados na Eslováquia era, em média, superior a 55 % relativamente aos abates previstos nos PMF, sendo que, durante a última década, os abates de emergência representavam entre 40 % e 65 % da extração de madeira nesse Estado‑Membro.
39
Em terceiro lugar, no que respeita às medidas destinadas a evitar as ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados por agentes nocivos, que, pelas mesmas razões que as mencionadas no n.o 33 do presente acórdão, não estivessem diretamente ligadas à gestão dos sítios, a Comissão salienta que, do mesmo modo que para os abates de emergência, a decisão da autoridade responsável pela conservação da natureza só era exigida no quinto nível de proteção e que, mesmo nesse caso, se presumia que a referida autoridade tinha dado a sua autorização se não tivesse adotado uma decisão no prazo de 30 dias, pelo que não foi efetuada uma avaliação adequada das suas incidências.
40
A República Eslovaca contesta a alegação da Comissão segundo a qual os PMF estão isentos da obrigação de serem submetidos a uma avaliação adequada das suas incidências. A este respeito, este Estado‑Membro louva o facto de a alegação da Comissão já não dizer respeito aos PMF elaborados e aprovados após 1 de janeiro de 2020 e admite, na tréplica, que os PMF adotados antes de 1 de janeiro de 2020 não foram objeto, entre 1 de janeiro de 2015 e 31 de dezembro de 2019, de avaliações adequadas das suas incidências devido a lacunas na aplicação prática da regulamentação em vigor nesse período.
41
Todavia, as autoridades eslovacas salientam que, por um lado, esses PMF não estavam isentos da obrigação de avaliação adequada enunciada no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats», uma vez que o artigo 28.o da Lei Relativa à Conservação da Natureza, que transpõe esta disposição para a ordem jurídica eslovaca, lhes era aplicável. Por outro lado, em conformidade com o artigo 104g.o, n.o 11, da Lei Relativa à Conservação da Natureza, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2020, o organismo de conservação da natureza tinha a obrigação de proceder, antes de 31 de dezembro de 2020, a uma avaliação da incidência de um abate deliberado no âmbito dos antigos PMF nos sítios da rede Natura 2000.
42
Além disso, no que respeita aos abates de emergência e às outras medidas de proteção da floresta, a República Eslovaca salienta que, desde 1 de janeiro de 2020, foi posto termo à presunção de consentimento da autoridade responsável pela conservação da natureza, conforme mencionada no n.o 35 do presente acórdão.
43
Por último, a República Eslovaca contesta a admissibilidade do argumento suscitado pela Comissão na réplica, segundo o qual a avaliação prévia da eventual incidência significativa no sítio, realizada pela autoridade responsável pela conservação da natureza, não leva à adoção de uma decisão que determina se os abates de emergência são suscetíveis de afetar os sítios Natura 2000 de forma significativa, excede o âmbito das violações alegadas e é, consequentemente, inadmissível.
2.
Apreciação do Tribunal de Justiça
a)
Quanto à admissibilidade
44
Para determinar o âmbito da presente alegação, há que salientar que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado e que as eventuais alterações ocorridas posteriormente não podem ser tidas em conta pelo Tribunal de Justiça [Acórdão de 27 de fevereiro de 2020, Comissão/Bélgica (Contabilistas), C‑384/18, EU:C:2020:124, n.o 18 e jurisprudência referida]. Assim, o objeto de uma ação por incumprimento proposta nos termos do artigo 258.o TFUE é delimitado no parecer fundamentado da Comissão, de forma que a ação se deve basear nos mesmos fundamentos e argumentos que esse parecer [Acórdão de 24 de junho de 2021, Comissão/Espanha (Deterioração do espaço natural de Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, n.o 160 e jurisprudência referida].
45
Em caso de modificação posterior da legislação nacional impugnada no âmbito de uma ação por incumprimento, a Comissão não modifica o objeto da sua ação ao dirigir as acusações formuladas em relação à legislação anterior à legislação resultante da modificação adotada, quando as duas versões da legislação nacional tenham conteúdo idêntico [Acórdão de 27 de fevereiro de 2020, Comissão/Bélgica (Contabilistas), C‑384/18, EU:C:2020:124, n.o 19 e jurisprudência referida].
46
Em contrapartida, o objeto do litígio não pode ser ampliado às obrigações resultantes de novas disposições que não tenham equivalência na versão inicial do ato em questão, sob pena de violação das formalidades essenciais da regularidade do processo destinado a verificar o incumprimento [Acórdão de 27 de fevereiro de 2020, Comissão/Bélgica (Contabilistas), C‑384/18, EU:C:2020:124, n.o 20 e jurisprudência referida].
47
No caso em apreço, na medida em que, na sua petição inicial e na réplica, a Comissão dirigiu a sua primeira alegação apresentada inicialmente no seu parecer fundamentado igualmente contra as alterações legislativas mencionadas no n.o 22 do presente acórdão, há que determinar se essa imputação implica, enquanto tal, uma alteração do alcance dessa alegação.
48
Em primeiro lugar, no que respeita à primeira parte da primeira alegação, relativa à falta de avaliação adequada das incidências dos PMF, há que salientar que o artigo 41.o, n.o 13, da Lei Relativa às Florestas, na sua versão resultante das alterações entradas em vigor em 1 de janeiro de 2020, inclui agora uma obrigação expressa de submeter os PMF a uma avaliação adequada, a qual não afeta os PMF existentes e aprovados antes dessa data, que continuam a estar excluídos dessa obrigação. Por conseguinte, esta disposição não tem equivalente na legislação anterior.
49
Em segundo lugar, quanto à segunda parte da primeira alegação, relativa à falta de avaliação adequada dos abates de emergência, a própria Comissão admite que a alteração da Lei Relativa à Conservação da Natureza introduziu novas regras relativas a esses abates de emergência para cada nível de proteção, que não encontram, portanto, equivalente na legislação anterior.
50
Em terceiro lugar, relativamente à terceira parte da primeira alegação, relativa à falta de avaliação adequada das medidas destinadas a prevenir as ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados pelos agentes nocivos, resulta da redação do artigo 26.o, n.o 5, da Lei Relativa à Conservação da Natureza, na sua versão resultante das alterações entradas em vigor em 1 de janeiro de 2020, que esta disposição introduz uma nova regra, a saber, a aplicação às zonas protegidas das regras relativas ao terceiro nível de proteção.
51
Assim, na medida em que as alterações da Lei Relativa à Conservação e da Lei Relativa às Florestas, conforme entradas em vigor em 1 de janeiro de 2020, reformularam de forma significativa o quadro legislativo de proteção das florestas no território eslovaco, o seu conteúdo não pode ser considerado idêntico ao da legislação anterior.
52
Por conseguinte, uma vez que a primeira alegação diz igualmente respeito às referidas alterações legislativas, estas modificam o alcance daquela alegação, sendo portanto necessário examinar esta última sem ter em conta a ampliação efetuada pela Comissão na petição inicial e na réplica e, assim sendo, conhecer da referida alegação com o alcance que lhe foi conferido no parecer fundamentado.
53
Nestas condições, há que julgar inadmissível a primeira alegação, na medida em que visa as alterações da Lei Relativa à Conservação da Natureza e da Lei Relativa às Florestas, tal como entradas em vigor em 1 de janeiro de 2020, e apenas proceder ao exame da compatibilidade com o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats» da legislação nacional na sua versão aplicável no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
54
Em quarto e último lugar, no que respeita à inadmissibilidade suscitada pela República Eslovaca relativamente ao argumento desenvolvido pela Comissão na sua réplica quanto ao processo de avaliação prévia, há que salientar que o facto de esta instituição ter detalhado, nesse articulado, a primeira parte da sua primeira alegação, que já tinha apresentado de forma mais geral na petição para responder aos argumentos desenvolvidos pelas autoridades eslovacas na sua contestação, não alterou o objeto do incumprimento alegado e, por conseguinte, não teve nenhuma incidência no âmbito do litígio [v., neste sentido, Acórdão de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (Valores‑limite — PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, n.o 68 e jurisprudência referida].
55
Daqui resulta que este argumento é admissível.
b)
Quanto ao mérito
1) Observações preliminares
56
Há que recordar que o artigo 6.o da Diretiva «habitats» impõe aos Estados‑Membros uma série de obrigações e de procedimentos específicos destinados a assegurar, conforme resulta do artigo 2.o, n.o 2, dessa diretiva, a manutenção ou, se for caso disso, a reconstituição, num estado de conservação favorável, dos habitats naturais e das espécies de fauna e flora selvagens de interesse para a União Europeia, a fim de atingir o objetivo mais geral da referida diretiva que é garantir um alto nível de proteção do ambiente nos sítios por ela protegidos (Acórdão de 7 de novembro de 2018, Holohan e o., C‑461/17, EU:C:2018:883, n.o 30 e jurisprudência referida).
57
Assim, as disposições da Diretiva «habitats» visam que os Estados‑Membros tomem medidas de proteção adequadas a fim de manter as características ecológicas dos sítios que abrigam certos tipos de habitats naturais [Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 107 e jurisprudência referida].
58
Para esse efeito, o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats» prevê um procedimento de avaliação destinado a garantir, através de uma fiscalização prévia, que um plano ou projeto não diretamente relacionado com a gestão do sítio em causa e não necessário para essa gestão, mas suscetível de o afetar de forma significativa, só seja autorizado desde que não afete a integridade desse sítio [Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 108 e jurisprudência referida].
59
Particularmente, tendo em conta o princípio da precaução, quando um plano ou um projeto não diretamente relacionados com a gestão de um sítio e não necessários para essa gestão possam comprometer os objetivos de conservação desse sítio, devem ser considerados suscetíveis de o afetar de maneira significativa. A apreciação desse risco deve ser feita, nomeadamente, à luz das características e das condições ambientais específicas do sítio a que se refere esse plano ou projeto [Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 112 e jurisprudência referida].
60
A avaliação adequada das incidências de um plano ou de um projeto sobre o sítio em causa que deve ser efetuada por força do artigo 6.o, n.o 3, primeiro período, da Diretiva «habitats» implica que sejam identificados, tendo em conta os melhores conhecimentos científicos na matéria, todos os aspetos do plano ou do projeto em causa que possam, por si só ou em conjugação com outros planos ou projetos, afetar os objetivos de conservação desse sítio [Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 113 e jurisprudência referida].
61
É à luz destes princípios que importa examinar se, como defende a Comissão na sua primeira alegação, a República Eslovaca violou o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats».
2) Quanto à primeira parte da primeira alegação, relativa aos PMF
62
Antes de mais, há que salientar que a República Eslovaca não contesta que os PMF constituem planos que não estão diretamente relacionados com a gestão das doze ZPE designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) no seu território e que não são necessários para essa gestão e que devem, nessa qualidade, estar sujeitos a uma avaliação adequada das suas incidências.
63
Ora, importa salientar que, segundo as próprias afirmações deste Estado‑Membro, os PMF não estavam sujeitos, desde 1 de janeiro de 2015, a uma avaliação adequada das suas incidências devido à inexistência de procedimentos e processos suficientemente completos e harmonizados.
64
Especialmente, resulta dos elementos dos autos que, a partir dessa data, foi eliminada a obrigação preexistente, prevista no artigo 28.o, n.o 4, da Lei Relativa à Conservação da Natureza, de incluir no parecer das autoridades responsáveis pela conservação da natureza um parecer científico sobre o risco de um PMF afetar significativamente um sítio Natura 2000.
65
Daqui resulta que há que julgar procedente a primeira parte da primeira alegação.
3) Quanto à segunda parte da primeira alegação, relativa aos abates de emergência
66
Em primeiro lugar, importa salientar que é pacífico que os abates de emergência são planos que não estão diretamente relacionados com a gestão das doze ZPE designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) na Eslováquia e não são necessários para essa gestão, na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats», devendo portanto estar sujeitos a uma avaliação adequada das suas incidências.
67
Em segundo lugar, importa sublinhar, por um lado, que o artigo 23.o, n.o 9, da Lei Relativa às Florestas, em conjugação com o n.o 8 da referida disposição, autoriza os abates que excedam a quantidade total de madeira prescrita para a extração no âmbito do PMF sem que aí figure qualquer menção de uma avaliação prévia das incidências desses abates e sem que seja necessária a autorização do organismo de conservação da natureza. Por outro lado, embora o quinto nível de proteção, associado a um regime de não intervenção, não esteja abrangido pelas disposições referidas, há que constatar que, em conformidade com o artigo 85.o, n.o 4, da Lei Relativa à Conservação da Natureza, se presume o consentimento da autoridade responsável pela conservação da natureza para um abate de emergência num sítio abrangido por esse nível de proteção quando esta não tenha adotado uma decisão pelo menos 30 dias antes da atividade prevista.
68
Ora, a República Eslovaca indica, na sua contestação, que esse consentimento tácito do organismo de conservação da natureza só foi suprimido a partir de 1 de janeiro de 2020.
69
A este respeito, importa recordar que a possibilidade de dispensar determinadas atividades, de forma geral e de acordo com a regulamentação em vigor, da necessidade de uma avaliação das suas incidências no sítio em causa não permite garantir que essas atividades não afetam a integridade do sítio protegido. Assim, o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats» não autoriza um Estado‑Membro a promulgar normas nacionais que permitiriam subtrair, de modo geral, certos tipos de planos ou projetos à obrigação de avaliação das suas incidências sobre o sítio em causa (Acórdão de 7 de novembro de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e o., C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:882, n.o 114 e jurisprudência referida).
70
Decorre do que precede que, ao dispensar, de forma geral, os abates de emergência da avaliação das suas incidências nas ZPE designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus), a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats».
71
Por conseguinte, há que julgar procedente a segunda parte da primeira alegação.
4) Quanto à terceira parte da primeira alegação, relativa às medidas destinadas a prevenir as ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados pelos agentes nocivos
72
Antes de mais, importa salientar que as autoridades eslovacas desenvolveram a sua argumentação a este respeito unicamente à luz da situação existente na sequência das alterações legislativas ocorridas com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2020, de modo que, pelos motivos enunciados nos n.os 52 e 53 do presente acórdão, esta argumentação não pode ser tida em conta no âmbito da apreciação da terceira parte da primeira alegação.
73
Em todo o caso, há que observar que a República Eslovaca não contesta a qualificação das medidas destinadas a prevenir as ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados pelos agentes nocivos como plano ou projeto que não está diretamente relacionado com a gestão dos sítios Natura 2000 ou que não é necessário para essa gestão.
74
Ora, como refere a Comissão, a decisão da autoridade responsável pela conservação da natureza só era exigida para o quinto nível de proteção, associado a um regime de não intervenção, de modo que as medidas destinadas a prevenir as ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados pelos agentes nocivos nos quatro primeiros níveis de proteção não estavam sujeitas a nenhuma autorização e, portanto, a nenhuma avaliação adequada das suas incidências nas ZPE designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus).
75
Além disso, pelas razões mencionadas nos n.os 67 e 68 do presente acórdão, há que considerar que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, o regime de não intervenção associado ao quinto nível de proteção também não permitia assegurar a conformidade da legislação nacional com o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats».
76
Daqui resulta que há que julgar procedente a terceira parte da primeira alegação.
77
Decorre das considerações precedentes que, ao isentar os PMF e as suas alterações, os abates de emergência e as medidas destinadas a prevenir as ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados por catástrofes naturais, da obrigação de, quando sejam suscetíveis de afetar as zonas de proteção especial designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus), serem objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre a zona em causa, tendo em conta os objetivos de conservação desta zona, a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats», em conjugação com o seu artigo 7.o
B. Quanto à segunda alegação, relativa à violação do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats», em conjugação com o seu artigo 7.o
1.
Argumentos das partes
78
Com a sua segunda alegação, a Comissão acusa a República Eslovaca de ter violado o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats» ao não tomar as medidas adequadas para impedir a deterioração dos habitats e as perturbações com efeitos significativos nas ZPE designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus).
79
A este respeito, em primeiro lugar, esta instituição sustenta que a exploração intensiva das florestas, os abates nítidos de grandes superfícies com plantação de monoculturas escuras e o recurso aos pesticidas causaram danos ao habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) nas doze ZPE em causa, reduzindo a superfície deste habitat, bem como a sua estrutura específica e as suas funções, contribuindo assim para um declínio significativo da população desta espécie nessas ZPE.
80
Além disso, a Comissão observa que a maior redução do habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) foi constatada numa das cinco ZPE principais, no caso em apreço a ZPE Nízke Tatry, na qual uma grande quantidade de madeira foi cortada para resolver o problema dos insetos subcorticais.
81
Esta instituição sublinha que a própria República Eslovaca reconheceu a deterioração dos habitats do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) no âmbito do Programa de Conservação do Tetraz‑Grande 2018/2022, aprovado pelo Ministério do Ambiente em abril de 2018 (a seguir «Programa de Conservação»).
82
Em segundo lugar, a Comissão observa que, mesmo que, como a República Eslovaca alegou durante a fase pré‑contenciosa, as autoridades responsáveis pela conservação da natureza tenham proferido, entre 2015 e 2018, sete decisões, sobre 33 pedidos, para limitar ou proibir a exploração florestal e tenham realizado dez fiscalizações após uma colocação em alerta proveniente de uma organização não governamental (ONG), que conduziram à interrupção de cortes de madeira em cinco ZPE, essas decisões e esses controlos individuais não são suficientes ou adequados para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) na medida em que se limitam a casos isolados e que apenas dão resposta a pedidos de particulares ou de ONG. Apesar de o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats» exigir um regime de proteção jurídica coerente, específico e completo, a República Eslovaca não introduziu um sistema estrutural que apenas permita executar abates se estes não afetarem os sítios Natura 2000 de forma significativa.
83
Em terceiro lugar, a Comissão observa que esta situação ainda se mantinha no momento da propositura da presente ação. Primeiro, embora as autoridades eslovacas tenham sublinhado que emitiram pareceres sobre 1599 abates de emergência, dando um parecer negativo em quase 150 casos, não houve, no entanto, nos 1000 casos em que foram fixadas condições estritas e específicas, nem exame da probabilidade de os sítios serem afetados de forma significativa nem avaliação adequada das suas incidências. Além disso, em cerca de 450 casos, não foi imposta nenhuma limitação e, por conseguinte, teria sido possível executar um abate de emergência sem exame da probabilidade de os sítios serem afetados de forma significativa e sem avaliação adequada das suas incidências.
84
Segundo, a Comissão alega que as medidas mais importantes do Programa de Conservação, como as alterações dos decretos que designam as ZPE a fim de proibir as atividades nocivas, a adoção de programas de manutenção das ZPE, o zonamento das maiores zonas protegidas e a introdução de um regime de não intervenção associado ao quinto nível de proteção, ainda não foram adotadas pela República Eslovaca.
85
Terceiro, embora a República Eslovaca tenha explicado que seria possível uma gestão das florestas favorável ao tetraz‑grande (Tetrao urogallus) se as florestas em causa fossem classificadas como «florestas de utilização especial», nos termos do artigo 14.o, n.o 2, alínea e), da Lei Relativa às Florestas, a Comissão constata que o procedimento de designação previsto nesta disposição ainda não foi iniciado.
86
Quarto, esta instituição salienta que a adoção de medidas provisórias, ao abrigo do novo artigo 104g.o, n.o 4, da Lei Relativa à Conservação da Natureza, enquanto se aguarda o termo do processo de alteração da legislação, não está em conformidade com o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats», que estabelece obrigações aplicáveis permanentemente às zonas especiais de conservação.
87
A República Eslovaca responde, em primeiro lugar, que, a fim de prevenir a deterioração dos habitats do tetraz‑grande (Tetrao urogallus), bem como as perturbações dos efeitos significativos nas ZPE designadas para a conservação dessa espécie, as autoridades responsáveis pela conservação da natureza adotaram decisões ao abrigo do artigo 4.o, n.o 2, da Lei Relativa à Conservação da Natureza, incluindo anteriormente à entrada em vigor da nova regulamentação.
88
Em segundo lugar, este Estado‑Membro sublinha que intervém continuamente para avaliar e aprovar os planos e os projetos cuja execução poderia ter um efeito negativo nos habitats do tetraz‑grande (Tetrao urogallus), como confirma, por um lado, a suspensão da construção realizada no âmbito do projeto da sociedade STIV Čertovica, s. r. o. no sítio da ZPE Nízke Tatry relativo ao alargamento das pistas de esqui e construções relacionadas e, por outro, a avaliação em curso das incidências do projeto «Otimização das infraestruturas de transporte nas montanhas e do transporte em Štrbské Pleso».
89
Em terceiro lugar, a República Eslovaca identifica um certo número de medidas, adotadas entre 2018 e 2020, que demonstram, em seu entender, os progressos realizados no processo de preparação, de pré‑negociação e de aprovação dos programas de manutenção das ZPE. A este título, são nomeadamente citadas:
–
a aprovação do PMF para a ZPE Horná Orava, objeto de uma proposta para a sua transição para a categoria «floresta de utilização especial», na aceção do artigo 14.o, n.os 1 e 2, alínea e), da Lei Relativa às Florestas;
–
a elaboração, em 2019, pelo organismo de conservação da natureza do projeto de PMF para a ZPE Muránska planina‑Stolica;
–
a elaboração, entre setembro de 2020 e janeiro de 2021, pelo organismo de conservação da natureza de propostas científicas do PMF relativas a seis ZPE (Nízke Tatry, Tatry, Veľká Fatra, Malá Fatra, Volovské vrchy e Levočské vrchy);
–
a finalização, em agosto de 2020, do processo de preparação e de consulta científica sobre o projeto de reserva natural Pralesy Slovenska (Florestas primárias na Eslováquia) que deveria permitir a esta reserva natural beneficiar do quinto nível de proteção;
–
a preparação, em outubro de 2020, de um projeto de proteção a fim de criar a reserva natural do Hluchánia, cujo objetivo é proteger os povoamentos florestais residuais nesse sítio inicial de habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus).
90
Além disso, a República Eslovaca salienta que, como resulta de uma análise realizada pelo organismo de conservação da natureza em julho de 2020, numa área total de 54346,17 hectares, os habitats do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) beneficiam, em 23952,19 hectares, do regime de não intervenção. Todavia, tal regime, que, de resto, não é exigido no artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats», pode revelar‑se manifestamente inadequado para esta espécie em função das condições concretas do habitat em causa, nomeadamente se a floresta se tiver tornado demasiado velha e uniforme.
91
Em quarto e último lugar, segundo este Estado‑Membro, o caráter adequado e proporcionado das medidas adotadas nas ZPE designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) já é parcialmente visível. Assim, nos últimos dois anos, foi possível observar uma tendência para a estabilização da população dos indivíduos dessa espécie, ainda que a mesma continue em ligeiro declínio.
2.
Apreciação do Tribunal de Justiça
a)
Quanto à admissibilidade
92
Antes de mais, há que salientar que a Comissão visa, no âmbito da presente alegação, tanto factos anteriores como factos posteriores ao parecer fundamentado.
93
Segundo jurisprudência constante, como recordada no n.o 44 do presente acórdão, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
94
Resulta igualmente de jurisprudência constante que, se a ação se destinar a denunciar um incumprimento sistemático e persistente do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats», não pode, em princípio, ser excluída a possibilidade de apresentar elementos complementares que, na fase contenciosa perante o Tribunal de Justiça, se destinem a provar a generalidade e a constância do incumprimento alegado (v., neste sentido, Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 42 e jurisprudência referida).
95
O Tribunal de Justiça, especialmente, já teve oportunidade de esclarecer que o objeto de uma ação por incumprimento se pode alargar a factos posteriores ao parecer fundamentado, desde que tenham natureza idêntica aos factos a que esse parecer se refere e sejam constitutivos de um comportamento idêntico (Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 43 e jurisprudência referida).
96
No caso em apreço, há que salientar que, embora o termo do prazo fixado no parecer fundamentado dirigido à República Eslovaca tenha sido fixado em 24 de março de 2019, todos os factos invocados pela Comissão na sua petição, relativos exclusivamente à inexistência ou à insuficiência de medidas adequadas destinadas a proteger os habitats do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) nas ZPE designadas para a sua conservação, são posteriores a essa data.
97
Ora, apesar de não terem sido invocados durante o procedimento pré‑contencioso, esses factos, de que a Comissão teve conhecimento após a emissão do parecer fundamentado, puderam ser validamente mencionados por esta instituição em apoio da sua petição, a título de exemplo do incumprimento de ordem geral que denuncia.
b)
Quanto ao mérito
98
A título preliminar, importa recordar que uma atividade só é conforme com o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats» se se garantir que não cria nenhuma perturbação suscetível de afetar de maneira significativa os objetivos da referida diretiva, especialmente os objetivos de conservação por ela prosseguidos (Acórdão de 24 de novembro de 2011, Comissão/Espanha, C‑404/09, EU:C:2011:768, n.o 126 e jurisprudência referida).
99
Por força desta disposição, o estatuto jurídico de proteção das ZPE deve igualmente garantir que nessas zonas seja evitada a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações significativas que atinjam as espécies para as quais as referidas zonas foram designadas (Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Grécia, C‑293/07, não publicado, EU:C:2008:706, n.o 24 e jurisprudência referida).
100
Resulta de jurisprudência do Tribunal de Justiça que, por um lado, a proteção das ZPE não se deve limitar a medidas destinadas a evitar prejuízos causados pelo Homem, mas deve também incluir, conforme os casos, medidas positivas para a conservação e a melhoria das condições do sítio (Acórdão de 24 de novembro de 2011, Comissão/Espanha, C‑404/09, EU:C:2011:768, n.o 135).
101
Por outro lado, para poder demonstrar a existência de um incumprimento do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats», a Comissão não tem de fazer prova de uma relação causal entre uma atividade de gestão florestal e uma perturbação significativa do tetraz‑grande (Tetrao urogallus). Visto que os n.os 2 e 3 do artigo 6.o da Diretiva «habitats» pretendem assegurar o mesmo nível de proteção, é suficiente que a Comissão demonstre a existência de uma probabilidade ou de um risco de essa atividade provocar perturbações significativas a essa espécie (Acórdão de 24 de novembro de 2011, Comissão/Espanha, C‑404/09, EU:C:2011:768, n.o 142).
102
À luz dos elementos precedentes, há que considerar que, no caso em apreço, a segunda alegação só pode ser procedente se a Comissão demonstrar de forma juridicamente bastante que a República Eslovaca não adotou as medidas de proteção adequadas, que consistem em evitar que as atividades de gestão florestal provoquem deteriorações dos habitats do tetraz‑grande (Tetrao urogallus), bem como perturbações suscetíveis de afetar de forma significativa o objetivo prosseguido pela Diretiva «habitats» de assegurar a conservação da referida espécie.
103
A este respeito, em primeiro lugar, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, nomeadamente do Programa de Conservação, que os abates intensivos de madeira em grandes superfícies e o recurso a pesticidas para lutar contra os insetos subcorticais, incluindo durante o período de reprodução do tetraz‑grande (Tetrao urogallus), contribuíram para um declínio significativo da população desta espécie nas doze ZPE designadas para a sua conservação, a saber, uma queda de 49,4 % entre 2004 e 2019.
104
Particularmente, no que respeita à ZPE Nízke Tatry em que se verificou a maior perda de habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) na sequência de abates de emergência, a população desta espécie diminuiu 42,5 % entre 2004 e 2015.
105
Ora, deve notar‑se que a República Eslovaca não demonstrou ter adotado medidas adequadas para evitar que tais atividades de gestão florestal provocassem perturbações significativas para o tetraz‑grande (Tetrao urogallus).
106
É certo que este Estado‑Membro demonstrou, com a aprovação do Programa de Conservação, que tem consciência do declínio do habitat e da população desta espécie e que pretende remediar esta situação, como demonstram as decisões adotadas pelas autoridades responsáveis pela proteção da natureza até 20 de junho de 2020 para limitar ou proibir a exploração florestal nas zonas de habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) e as fiscalizações realizadas em certas ZPE.
107
Todavia, estas medidas revelam‑se incompletas, na medida em que não incluem medidas de conservação estabelecidas de forma sistemática, em função das exigências ecológicas desta espécie e de cada tipo de habitat presente em cada uma das doze ZPE designadas para a sua conservação. Com efeito, como salienta a Comissão, as referidas medidas limitam‑se a casos isolados e foram adotadas, na maior parte das vezes, unicamente na sequência de denúncias de particulares ou de ONG, pelo que têm caráter parcial e comprovam a inexistência de um sistema estrutural destinado a assegurar a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) pondo termo às deteriorações do seu habitat.
108
Em segundo lugar, há que sublinhar que a República Eslovaca refere, na sua contestação, um conjunto de medidas que, em seu entender, são adequadas para prevenir a deterioração dos habitats do tetraz‑grande (Tetrao urogallus), bem como as perturbações que têm um efeito significativo nesta espécie, a saber, o projeto «Otimização das infraestruturas de transporte nas montanhas e do transporte em Štrbské Pleso», a proposta de requalificação da ZPE Horná Orava como «floresta de utilização especial», o projeto de zonamento do parque nacional para a ZPE Muránska planina‑Stolica, as propostas científicas do PMF para seis ZPE, os projetos de reserva natural Pralesy Slovenska (Florestas primárias da Eslováquia) e Hluchánia e o projeto integrado Natura 2000 SVK.
109
Ora, como a Comissão sublinha, com exceção do projeto Natura 2000 SVK, cuja realização teve início em janeiro de 2021, todas as medidas mencionadas no número anterior estão em fase de projeto e, consequentemente, não foram aplicadas nem no termo do prazo fixado no parecer fundamentado nem na data da propositura da presente ação. Assim, na medida em que comportam obrigações que só valem para o futuro, essas medidas não podem ser qualificadas de «medidas adequadas», na aceção do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats».
110
Daqui resulta que a Comissão demonstrou, de forma suficientemente documentada e circunstanciada, a inexistência constante e quase generalizada de medidas de proteção adequada, que consistam em evitar que as atividades de gestão florestal provoquem deteriorações dos habitats do tetraz‑grande (Tetrao urogallus), bem como perturbações desta espécie suscetíveis de ter efeitos significativos, tendo em conta o objetivo de conservação da referida espécie.
111
Resulta das considerações precedentes que, ao não adotar as medidas adequadas para impedir a deterioração dos habitats e as perturbações com efeitos significativos nas ZPE designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus), a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats», em conjugação com o seu artigo 7.o
C. Quanto à terceira alegação, relativa à violação do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves»
1.
Argumentos das partes
112
Com a sua terceira alegação, a Comissão acusa a República Eslovaca de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves» ao não adotar as medidas de conservação especial aplicáveis ao habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) nas ZPE designadas para a sua conservação a fim de assegurar a sua sobrevivência e reprodução na sua área de distribuição.
113
Especialmente, a Comissão sublinha que esta disposição estabelece um modo de gestão das ZPE semelhante ao do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva «habitats», de modo que as ZPE estão sujeitas a um regime de proteção análogo ao das zonas especiais de conservação referidas nesta última disposição. Consequentemente, a obrigação de prever medidas de conservação especial referida no artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves» compreende a obrigação de fixar objetivos de conservação e medidas específicas para o sítio em causa, que devem ser efetivamente executadas.
114
Ora, a Comissão observa que, à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a República Eslovaca não tinha adotado medidas de conservação especial respeitantes ao habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) em onze das doze ZPE designadas para a sua conservação. Além disso, esta instituição observa que, à data da propositura da presente ação, sete ZPE designadas para a conservação desta espécie, incluindo o sítio mais importante para esta espécie, a saber, a ZPE Nizke Tatry, não dispunham de programas de manutenção das zonas de conservação.
115
Especialmente, a Comissão salienta que, embora o artigo 26.o, n.o 6, da Lei Relativa à Conservação da Natureza permita instituir por decreto do Governo a proibição das atividades que têm um efeito negativo na conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus), este Estado‑Membro não instituiu tais proibições. Esta falha foi admitida pelas próprias autoridades eslovacas, uma vez que o Programa de Conservação exige que os decretos que designam as ZPE sejam alterados a fim de instituir proibições para as atividades com efeitos negativos nessa espécie, o que, à data da propositura da presente ação, ainda não era o caso.
116
Quanto à admissibilidade, a República Eslovaca sustenta desde logo que, contrariamente ao que resulta da petição da Comissão, a terceira alegação suscitada por esta instituição visa, na realidade, apenas sete ZPE e não onze ou doze ZPE.
117
Por outro lado, este Estado‑Membro alega, na tréplica, que a evocação pela Comissão, na réplica, da jurisprudência referida no n.o 100 do presente acórdão, segundo a qual as medidas de conservação especial não se devem limitar a medidas destinadas a evitar prejuízos causados pelo Homem, mas devem também incluir, conforme os casos, medidas positivas para a conservação e a melhoria das condições do sítio, é inadmissível na medida em que constitui uma nova alegação.
118
Quanto ao mérito, a República Eslovaca responde, em primeiro lugar, que o organismo de conservação da natureza preparou uma proposta de sítios de vigilância permanente do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) no âmbito do projeto do PO QE intitulado «Vigilância das espécies e dos habitats de interesse comunitário na aceção da diretiva sobre os habitats e da diretiva sobre as aves». No total, foram propostos para vigilância 54 sítios desta espécie, tanto nas ZPE como fora delas, pelo que, segundo este Estado‑Membro, a vigilância inclui uma amostra representativa da população. A República Eslovaca especifica que essa vigilância é assegurada por intermédio de um fornecedor selecionado no âmbito de um concurso ainda não concluído.
119
Em segundo lugar, a República Eslovaca sublinha, por um lado, que a execução dos programas de manutenção aprovados é regularmente avaliada e, por outro, que, em 10 de março de 2021, das 72 medidas propostas para alcançar os objetivos de proteção do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) nas ZPE designadas para a sua conservação, 68 estavam em fase de execução.
120
Em terceiro lugar, este Estado‑Membro alega que a preparação dos projetos científicos de programas de manutenção de seis ZPE foi concluída entre setembro de 2020 e janeiro de 2021. Para a ZPE restante, a ZPE Muránska planina‑Stolica, em 24 de janeiro de 2020 foi anunciado um projeto de criação de um parque nacional que beneficiaria de uma proteção provisória de dois anos. Esta proteção aplica‑se igualmente aos 76 sítios abrangidos pelo projeto de reserva natural «Pralesy Slovenska» desde a comunicação, entre setembro e novembro de 2020, dos anúncios públicos que lhes diziam respeito.
121
A República Eslovaca conclui que a inexistência temporária de programas de manutenção não significa que, enquanto aguardam a sua aprovação, as medidas de conservação não tenham sido executadas nos sítios em causa para proteger o tetraz‑grande (Tetrao urogallus).
2.
Apreciação do Tribunal de Justiça
a)
Quanto à admissibilidade
122
Em primeiro lugar, quanto ao objeto da terceira alegação, há que observar que a mesma visa denunciar um incumprimento sistemático e persistente da República Eslovaca do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves». Tendo em conta a jurisprudência recordada nos n.os 94 e 95 do presente acórdão, há que considerar que os factos de que a Comissão teve conhecimento após a emissão do parecer fundamentado puderam ser validamente invocados por esta instituição em apoio da sua petição.
123
Além disso, importa salientar, à semelhança da República Eslovaca, que, embora na petição a Comissão tenha desenvolvido argumentos relativos à inexistência de medidas de conservação especial respeitantes ao habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) em onze das doze ZPE designadas para a sua conservação, a conclusão da petição inicial a este respeito e os respetivos pedidos não visam, em contrapartida, essas onze ZPE, mas apenas sete, a saber, a ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, a ZPE Tatry SKCHVU030, a ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, a ZPE Muránska planina‑Stolica SKCHVU017, a ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, a ZPE Malá Fatra SKCHVU013 e a ZPE Levočské vrchy SKCHVU051.
124
Por conseguinte, no âmbito da apreciação da terceira alegação, devem ser tidos em conta apenas os argumentos que a Comissão apresentou em relação a essas sete ZPE.
125
Em segundo lugar, no que respeita à exceção de inadmissibilidade suscitada pela República Eslovaca, basta observar que a Comissão se limitou, na sua réplica, a reproduzir uma citação jurisprudencial que tem por único efeito detalhar um argumento que esta instituição já tinha invocado de forma mais geral na petição inicial, que consiste em recordar que as medidas específicas para as ZPE previstas no artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves» devem ser aplicadas de forma efetiva, através de medidas completas, claras e precisas.
126
Por conseguinte, importa considerar que esta citação jurisprudencial não altera o objeto do incumprimento alegado e não tem nenhuma incidência sobre o âmbito do litígio [v., neste sentido, Acórdão de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (Valores‑limite — PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, n.o 68 e jurisprudência referida], pelo que há que julgar improcedente a exceção de inadmissibilidade suscitada pela República Eslovaca.
b)
Quanto ao mérito
127
Antes de mais, importa recordar que, nos termos do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves», a designação de um território como ZPE para a conservação de uma espécie implica a manutenção sustentável das características constitutivas do habitat dessa zona, cujo objetivo justificativo da designação da referida zona é a sobrevivência da espécie em causa e a sua reprodução (Acórdão de 25 de julho de 2018, Grace e Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, n.o 35).
128
Particularmente, esta disposição, sob pena de perder todo o seu efeito útil, exige não só a adoção das medidas de conservação necessárias à manutenção de um estado de conservação favorável dos habitats e das espécies protegidos no sítio em causa mas também, e principalmente, a sua execução efetiva [v., neste sentido, Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 213].
129
À luz destas precisões preliminares, há que examinar se, como sustenta a Comissão, as autoridades eslovacas não cumpriram a obrigação que lhes incumbe de adotar medidas de conservação especial relativamente ao habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus).
130
A este respeito, em primeiro lugar, há que salientar que a República Eslovaca admite, na sua contestação, que as sete ZPE objeto da terceira alegação são precisamente aquelas para as quais os programas de manutenção ainda não foram adotados.
131
Em contrapartida, este Estado‑Membro alega que tem consciência da necessidade e da urgência de assegurar uma proteção suficiente do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) e que recorreu, de forma eficaz, a todos os instrumentos jurídicos postos à sua disposição pela Lei Relativa à Conservação da Natureza.
132
Esta afirmação não é, contudo, apoiada por nenhuma remissão para um programa de manutenção efetivamente adotado e executado nas sete ZPE em causa. Embora seja verdade, como resulta da contestação da República Eslovaca e dos documentos anexos, que esse Estado‑Membro elaborou e preparou um determinado número de projetos destinados a assegurar a conservação dos habitats do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) nas ZPE designadas para o efeito, como, particularmente, a zona do parque nacional «Muránska planina‑Stolica» e a criação da reserva natural «Pralesy Slovenska», não deixa de ser verdade que se trata apenas de projetos que, tanto no termo do prazo fixado no parecer fundamentado como na data da propositura da presente ação, não estavam finalizados e muito menos executados.
133
Em segundo lugar, quanto às medidas de conservação especial adotadas na sequência de decisões das autoridades responsáveis pela proteção da natureza tomadas com base no artigo 4.o, n.o 2, da Lei Relativa à Conservação da Natureza, resulta dos elementos dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que estas medidas têm caráter temporário e devem ser prorrogadas mediante adoção de decisões posteriores, não sendo a proteção assegurada por esta disposição suscetível de oferecer uma garantia duradoura da manutenção de um estado de conservação favorável dos habitats e da espécie do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) nas ZPE em causa.
134
Daqui resulta que a Comissão demonstrou de forma juridicamente bastante que a República Eslovaca não cumpriu as exigências do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves». Consequentemente, a terceira alegação, relativa à violação desta disposição, é procedente.
135
Resulta das considerações precedentes que, ao não adotar as medidas de conservação especial aplicáveis ao habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) nas ZPE designadas para a sua conservação a fim de assegurar a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina‑Stolica SKCHVU017, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE Malá Fatra SKCHVU013 e ZPE Levočské vrchy SKCHVU051), a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves».
136
Por conseguinte, há que julgar a ação intentada pela Comissão integralmente procedente.
137
Tendo em conta as considerações acima expostas, há que constatar que:
–
ao isentar os PMF e as suas alterações, os abates de emergência e as medidas destinadas a prevenir ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados por catástrofes naturais, da obrigação de, quando sejam suscetíveis de afetar as zonas Natura 2000 de maneira significativa, serem objeto de uma avaliação adequada das suas incidências na zona em causa tendo em conta os objetivos de conservação dessa zona;
–
ao não tomar as medidas adequadas para impedir a deterioração dos habitats e as perturbações com efeitos significativos nas ZPE designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina‑Stolica SKCHVU017, ZPE Chočské vrchy SKCHVU050, ZPE Horná Orava SKCHVU008, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE Malá Fatra SKCHVU013, ZPE Poľana SKCHVU022, ZPE Slovenský Raj SKCHVU053, ZPE Levočské vrchy SKCHVU051 e ZPE Strážovské vrchy SKCHVU028);
–
ao não adotar as medidas de conservação especial aplicáveis ao habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) nas ZPE designadas para a sua conservação a fim de assegurar a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina‑Stolica SKCHVU017, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE Malá Fatra SKCHVU013 e ZPE Levočské vrchy SKCHVU051),
a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força, respetivamente, do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva «habitats», em conjugação com o seu artigo 7.o, do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva «habitats», em conjugação com o seu artigo 7.o, e do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva «aves».
IV. Quanto às despesas
138
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Eslovaca e tendo esta ficado vencida, há que a condenar nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) decide:
1)
Há que concluir que:
–
ao isentar os programas de manutenção das florestas e as suas alterações, os abates de emergência, bem como as medidas destinadas a prevenir ameaças às florestas e a eliminar as consequências dos danos causados por catástrofes naturais, da obrigação de, quando sejam suscetíveis de afetar as zonas Natura 2000 de maneira significativa, serem objeto de uma avaliação adequada das suas incidências na zona em causa tendo em conta os objetivos de conservação dessa zona;
–
ao não tomar as medidas adequadas para impedir a deterioração dos habitats e as perturbações com efeitos significativos nas zonas de proteção especial (ZPE) designadas para a conservação do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina‑Stolica SKCHVU017, ZPS Chočské vrchy SKCHVU050, ZPE Horná Orava SKCHVU008, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE Malá Fatra SKCHVU013, ZPE Poľana SKCHVU022, ZPE Slovenský Raj SKCHVU053, ZPE Levočské vrchy SKCHVU051 e ZPE Strážovské vrchy SKCHVU028);
–
ao não adotar as medidas de conservação especial aplicáveis ao habitat do tetraz‑grande (Tetrao urogallus) nas ZPE designadas para a sua conservação a fim de assegurar a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição (ZPE Nízke Tatry SKCHVU018, ZPE Tatry SKCHVU030, ZPE Veľká Fatra SKCHVU033, ZPE Muránska planina‑Stolica SKCHVU017, ZPE Volovské vrchy SKCHVU036, ZPE SKCHVU013 Malá Fatra e ZPE Levočské vrchy SKCHVU051),
a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força, respetivamente, do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos
habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, em conjugação com o seu artigo 7.o, do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 92/43, em conjugação com o seu artigo 7.o, e do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens.
2)
A República Eslovaca é condenada nas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: eslovaco.