UZNESENIE SÚDNEHO DVORA (deviata komora)
zo 7. februára 2023 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 53 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora – Článok 267 ZFEÚ – Pojem ‚súdny orgán‘ – Odvolací orgán vnútroštátneho orgánu dohľadu nad postupmi verejného obstarávania – Nezávislosť – Postavenie tretej strany vo vzťahu k orgánu, ktorý prijal rozhodnutie napadnuté opravným prostriedkom – Zjavná neprípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania“
Vo veci C‑520/22,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Rady Úradu pre verejné obstarávanie, Slovensko, z 3. augusta 2022 a doručený Súdnemu dvoru 4. augusta 2022, ktorý súvisí s konaním:
HOREZZA, a.s.
proti
Úradu pre verejné obstarávanie,
SÚDNY DVOR (deviata komora),
v zložení: predsedníčka deviatej komory L. S. Rossi, sudcovia J.‑C. Bonichot (spravodajca) a S. Rodin,
generálny advokát: P. Pikamäe,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude rozhodnutá odôvodneným uznesením v súlade s článkom 53 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora,
vydal toto
Uznesenie
1        Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 2 ods. 1 bodu 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65).
2        Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou HOREZZA, a.s. a Úradom pre verejné obstarávanie (Slovensko) (ďalej len „Úrad“) vo veci rozhodnutia, v ktorom tento Úrad konštatoval, že uvedená spoločnosť nedodržala pravidlá v oblasti verejného obstarávania.
Právny rámec
3        Článok 2 ods. 1 body 1 a 4 smernice 2014/24 uvádza:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
1.      ‚verejní obstarávatelia‘ sú štátne, regionálne alebo miestne orgány, verejnoprávne inštitúcie, alebo združenia vytvorené jedným alebo viacerými takýmito orgánmi alebo jednou alebo viacerými takýmito verejnoprávnymi inštitúciami;
…
4.      ‚verejnoprávne inštitúcie‘ sú inštitúcie, ktoré majú všetky tieto charakteristické znaky:
a)      sú zriadené na osobitný účel uspokojovania potrieb vo všeobecnom záujme, pričom nemajú priemyselnú ani komerčnú povahu;
b)      majú právnu subjektivitu a
c)      sú z väčšej časti financované štátnymi, regionálnymi alebo miestnymi orgánmi alebo inými verejnoprávnymi inštitúciami; alebo ich riadenie podlieha dohľadu týchto orgánov alebo inštitúcií; alebo majú správnu, riadiacu alebo dozornú radu, v ktorej viac ako polovicu členov menujú štátne, regionálne alebo miestne orgány alebo iné verejnoprávne inštitúcie.“
Konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
4        HOREZZA je akciová spoločnosť súkromného práva, ktorej jediným akcionárom je Slovenská republika zastúpená Ministerstvom obrany Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo“). Podľa stanov tejto spoločnosti jej hlavnou činnosťou je poskytovanie služieb zdravotnej starostlivosti pre ministerstvo. Od októbra 2017 už nie je poskytovanie týchto služieb určené výlučne pre ministerstvo.
5        Od roku 2013 Vojenský úrad sociálneho zabezpečenia (ďalej len „VÚSZ“), rozpočtová organizácia ministerstva vykonávajúca činnosti sociálneho zabezpečenia profesionálnych vojakov, zadal spoločnosti HOREZZA niekoľko zákaziek na základe „in‑house“ výnimky stanovenej v zákone č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Väčšina služieb poskytnutých spoločnosťou HOREZZA bola počas rokov 2017 až 2019 určená pre VÚSZ.
6        Dňa 10. októbra 2019 HOREZZA uzavrela s inou súkromnoprávnou spoločnosťou zmluvu o výstavbe budovy, a to ústavu špecializovaného na pľúcne choroby. Keďže HOREZZA sa domnievala, že sa nemá považovať za verejného obstarávateľa, neuplatnila pri uzatváraní tejto zmluvy pravidlá v oblasti verejného obstarávania.
7        Úrad, ktorý je ústredným orgánom Slovenskej republiky zodpovedným za zabezpečenie dodržiavania zákonných povinností verejných obstarávateľov a obstarávateľov v rámci verejného obstarávania, kontroloval postup spoločnosti HOREZZA pri uzatváraní uvedenej zmluvy. Rozhodnutím z 22. júla 2021 konštatoval, že táto spoločnosť porušila zákon č. 343/2015, avšak nevyvodil z toho iné dôsledky. Konkrétne sa domnieval, že uvedenú spoločnosť treba považovať za verejného obstarávateľa, a preto bola povinná dodržať postupy verejného obstarávania.
8        HOREZZA podala proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na Radu Úradu pre verejné obstarávanie (Slovensko) (ďalej len „Rada“). Na jeho podporu v podstate tvrdí, že nie je verejným obstarávateľom, keďže jej činnosť má priemyselnú a komerčnú povahu.
9        Rada konštatuje, že HOREZZA poskytuje služby nielen pre ministerstvo a VÚSZ, ale aj na relevantnom trhu vyznačujúcom sa hospodárskou súťažou. Uvádza tiež, že táto spoločnosť bola založená na účely uspokojenia potrieb všeobecného záujmu a že naďalej uspokojuje takéto záujmy. V tejto súvislosti Rada zdôrazňuje, že podľa slovenskej právnej úpravy môžu byť služby zdravotnej starostlivosti určené pre ministerstvo poskytované výlučne v zariadeniach spravovaných alebo určených ministerstvom. Táto právna úprava však nevylučuje, že tieto služby môže ministerstvu poskytovať aj iný subjekt ako HOREZZA. V tejto súvislosti si Rada kladie otázku, či v súvislosti so službami zdravotnej starostlivosti, ktoré HOREZZA poskytuje ministerstvu a VÚSZ, táto spoločnosť pôsobí v konkurenčnom prostredí a vykonáva činnosť priemyselnej alebo komerčnej povahy, takže ju nemožno považovať za verejnoprávnu inštitúciu, a teda ani za verejného obstarávateľa.
10      Za týchto podmienok Rada rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.      Je možné pri výklade pojmu ‚verejnoprávna inštitúcia‘ v zmysle článku 2 ods. 1 bodu 4 smernice [2014/24] konštatovať, že spoločnosť, ktorej verejný obstarávateľ zadáva ‚in‑house‘ zákazky na poskytovanie služieb zdravotnej starostlivosti, na účely poskytovania ktorých bola spoločnosť založená, v situácii, keď podľa vnútroštátnej právnej úpravy môžu byť dané služby poskytované iba v zariadeniach v pôsobnosti verejného obstarávateľa alebo v zariadeniach určených verejným obstarávateľom, avšak z vnútroštátnej právnej úpravy nevyplýva, že dané služby môže poskytovať výlučne spoločnosť, pričom na relevantnom trhu existuje viacero hospodárskych subjektov poskytujúcich dané služby zdravotnej starostlivosti, je pri získavaní ‚in‑house‘ zákaziek na relevantnom trhu vystavená hospodárskej súťaži, a že dané činnosti spoločnosti majú priemyselný alebo komerčný charakter?
2.      Má sa článok 2 ods. 1 bod 4 smernice [2014/24] vykladať v tom zmysle, že spoločnosť, ktorá je vo výlučnom vlastníctve verejného obstarávateľa a ktorej činnosť jednak spočíva v poskytovaní služieb rehabilitačnej a kúpeľnej zdravotnej starostlivosti v rezorte verejného obstarávateľa, na účely poskytovania ktorých bola spoločnosť založená, a to na základe ‚in‑house‘ zákaziek zadávaných spoločnosti verejným obstarávateľom, v situácii, keď podľa vnútroštátnej právnej úpravy môžu byť dané služby poskytované iba v zariadeniach v pôsobnosti verejného obstarávateľa alebo v zariadeniach určených verejným obstarávateľom, avšak z vnútroštátnej právnej úpravy nevyplýva, že dané služby môže poskytovať výlučne spoločnosť, a ktorá jednak poskytuje služby rehabilitačnej a kúpeľnej zdravotnej starostlivosti na trhu vyznačujúcom sa hospodárskou súťažou, možno kvalifikovať ako ‚verejnoprávnu inštitúciu‘ v zmysle tohto ustanovenia?“
O prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania
11      Podľa článku 53 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora ak je určitý návrh na začatie prejudiciálneho zjavne neprípustný, môže Súdny dvor po vypočutí generálneho advokáta kedykoľvek rozhodnúť odôvodneným uznesením bez ďalšieho konania.
12      Toto ustanovenie treba uplatniť v prejednávanej veci.
Pripomienky Rady
13      Rada vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza dôvody, pre ktoré sa domnieva, že ju možno považovať za „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ.
14      Konkrétne tvrdí, že je stálym kolektívnym orgánom Úradu zriadeným zákonom a príslušným na preskúmanie odvolaní proti neprávoplatným rozhodnutiam tohto Úradu. V tejto súvislosti tento orgán zdôrazňuje, že jeho právomoc je obligatórna.
15      Pokiaľ ide o odvolania, ktoré sa tak ako v prejednávanej veci týkajú rozhodnutia Úradu, ktoré bolo prijaté po uzavretí zmluvy a neukladá verejnému obstarávateľovi žiadnu povinnosť, rozhodnutie Rady má záväznú a konečnú povahu, keďže nepodlieha súdnemu preskúmaniu.
16      V rámci odvolacieho konania má Rada postavenie „tretej strany v spore“. Koná ako tretia strana vo vzťahu k Úradu, ktorý prijal rozhodnutie tvoriace predmet tohto konania.
17      Konania pred Radou majú kontradiktórnu povahu. Právny rámec uplatniteľný na tieto konania umožňuje účastníkom konania byť riadne vypočutí a vyjadriť sa ku skutkovému základu a k jeho právnej kvalifikácii.
18      Okrem toho v rámci konania o odvolaní pred Radou táto vždy rozhodne vo veci samej. Môže buď zmeniť napadnuté rozhodnutie, alebo zamietnuť odvolanie a potvrdiť toto rozhodnutie. Ak sa to ukáže ako nevyhnutné, Rada doplní a odstráni vady v doterajšom konaní. Pokiaľ ide osobitne o dokazovanie, môže použiť všetky právne prostriedky umožňujúce zistiť a objasniť skutkový stav veci.
19      Rada sa skladá z deviatich členov, a to predsedu a dvoch podpredsedov Úradu, ako aj ďalších šiestich osôb, ktoré nemôžu byť súčasne zamestnancami tohto Úradu. Títo členovia majú zákonom stanovené a garantované funkčné obdobie a podliehajú podmienkam nezávislosti. V tejto súvislosti Rada uvádza, že existuje zákonná povinnosť vylúčiť každého jej člena z rozhodovania vo veci, ak so zreteľom na jeho pomer k tejto veci, k účastníkom konania alebo k ich zástupcom možno mať pochybnosť o jeho nestrannosti, alebo ak sa v tej istej veci zúčastnil na konaní na inom stupni.
Posúdenie Súdnym dvorom
20      Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora konanie, ktoré upravuje článok 267 ZFEÚ, je nástrojom spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, prostredníctvom ktorého Súdny dvor poskytuje týmto súdom výklad práva Únie, ktorý potrebujú na vyriešenie sporu, ktorý prejednávajú (rozsudok z 26. marca 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny, C‑558/18 a C‑563/18, EU:C:2020:234, bod 44, ako aj citovaná judikatúra).
21      V tejto súvislosti treba pripomenúť, že kumulatívne požiadavky týkajúce sa obsahu návrhu na začatie prejudiciálneho konania sú výslovne uvedené v článku 94 rokovacieho poriadku a vnútroštátny súd ich v rámci spolupráce zavedenej článkom 267 ZFEÚ má poznať a je povinný ich dôsledne dodržiavať (uznesenie z 3. júla 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, bod 21, a rozsudok z 9. septembra 2021, Toplofikacija Sofia a i., C‑208/20 a C‑256/20, EU:C:2021:719, bod 20, ako aj citovaná judikatúra). Tieto požiadavky sú tiež pripomenuté v bodoch 13, 15 a 16 odporúčaní Súdneho dvora Európskej únie pre vnútroštátne súdy pri podávaní návrhov na začatie prejudiciálneho konania (Ú. v. EÚ C 380, 2019, s. 1).
22      Informácie, ktoré musia byť obsiahnuté v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, majú najmä umožniť Súdnemu dvoru overiť prípustnosť takéhoto návrhu (pozri v tomto zmysle uznesenie z 25. apríla 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, bod 27).
23      Súdnemu dvoru teda prináleží, aby na základe informácií poskytnutých vnútroštátnym orgánom, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, overil, či sa má tento orgán považovať za „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle uznesenie z 25. apríla 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, bod 24).
24      V tejto súvislosti treba osobitne poukázať na povinnosť tohto orgánu presne opísať skutkový a právny rámec sporu vo veci samej, keď existujú pochybnosti o tom, či má uvedený orgán povahu „súdneho orgánu“ v zmysle článku 267 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle uznesenie z 25. apríla 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, body 28 až 30).
25      Pri posudzovaní, či má vnútroštátny orgán predkladajúci návrh na začatie prejudiciálneho konania takúto povahu, čo predstavuje otázku, ktorá spadá výlučne do práva Únie, berie Súdny dvor do úvahy všetky skutočnosti, akými sú právny základ vzniku tohto orgánu, jeho trvalá povaha, záväzný charakter jeho právnych aktov, kontradiktórna povaha konania, uplatnenie právnych predpisov týmto orgánom, ako aj jeho nezávislosť (rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 41).
26      Pokiaľ ide konkrétnejšie o kritérium nezávislosti, Súdny dvor opakovane pripomenul, že pojem „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ môže už vo svojej podstate označovať len orgán, ktorý je treťou stranou vo vzťahu k orgánu, ktorý prijal rozhodnutie, ktoré je predmetom žaloby (rozsudok z 3. mája 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 52 a citovaná judikatúra).
27      Z judikatúry Súdneho dvora tiež vyplýva, že orgán, na ktorý bol podaný opravný prostriedok proti rozhodnutiu prijatému útvarmi správneho orgánu, nemožno považovať za tretiu stranu vo vzťahu k týmto útvarom, a teda za „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, ak má s týmto správnym orgánom organickú väzbu, s výnimkou toho, že by vnútroštátny právny kontext mohol zaručiť funkčné oddelenie na jednej strane útvarov správneho orgánu, ktorých rozhodnutia sú napadnuté, a na druhej strane orgánu, ktorý rozhoduje o sťažnostiach podaných proti rozhodnutiam týchto útvarov bez toho, aby dostal akékoľvek pokyny od správneho orgánu, pod ktorý patria uvedené útvary (rozsudok z 30. mája 2002, Schmid, C‑516/99, EU:C:2002:313, bod 37).
28      V tejto súvislosti treba uviesť, že v prejednávanej veci bolo Rade predložené odvolanie proti rozhodnutiu Úradu prijatému v rámci „konania o preskúmanie“ úkonov verejného obstarávateľa. Súdny dvor už konštatoval, že v tomto rámci tento Úrad vykonáva funkcie čisto správnej, a nie súdnej povahy, takže ho nemožno považovať za „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ (uznesenie z 22. decembra 2022, Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou a i., C‑204/22, neuverejnené, EU:C:2022:1034, body 75 a 76).
29      Okrem toho z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že Úrad má zjavnú organickú väzbu s Radou. Rada je totiž stálym kolektívnym orgánom tohto Úradu, ktorá má deviatich členov, vrátane predsedu a dvoch podpredsedov tohto Úradu.
30      Je pravda, ako tvrdí Rada, že existuje zákonná povinnosť vylúčiť každého jej člena z rozhodovania vo veci, ak so zreteľom na jeho pomer k tejto veci, k účastníkom konania alebo k ich zástupcom možno mať pochybnosť o jeho nestrannosti alebo ak sa v tej istej veci zúčastnil na konaní na inom stupni.
31      Treba však uviesť, že znenie relevantných vnútroštátnych ustanovení nie je uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania a že tento návrh neobsahuje žiadnu informáciu umožňujúcu preukázať existenciu pravidiel a mechanizmov určených na zabezpečenie dostatočného funkčného oddelenia medzi Úradom a Radou. Tento návrh predovšetkým neobsahuje žiadny opis konkrétnych funkcií predsedu a podpredsedov Úradu. Okrem toho na prvý pohľad sa zdá, že jediným cieľom zákonnej povinnosti uvedenej v predchádzajúcom bode je zabezpečiť neexistenciu konfliktu záujmov člena Rady v určitej veci, a nie všeobecne zaručiť nestrannosť Rady voči Úradu, ktorého rozhodnutia sú napadnuté.
32      Za týchto podmienok treba konštatovať, že Rada nemá postavenie tretej strany vo vzťahu k Úradu, ktorý prijal rozhodnutie, ktoré je predmetom konania vo veci samej a ktoré sa podľa informácií, ktoré má Súdny dvor k dispozícii, podobá internému správnemu opravnému prostriedku. Preto ju nemožno považovať za „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ.
33      Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy je tento návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 53 ods. 2 rokovacieho poriadku zjavne neprípustný.
O trovách
34      Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym orgánom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny orgán.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (deviata komora) nariadil:
Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Rada Úradu pre verejné obstarávanie (Slovensko) rozhodnutím z 3. augusta 2022, je zjavne neprípustný.
V Luxemburgu 7. februára 2023
Tajomník
Predsedníčka komory
A. Calot Escobar
L. S. Rossi
*      Jazyk konania: slovenčina.