62013CC0382
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. SZPUNAR
представено на 10 септември 2014 година (
1
)
Дело C‑382/13
C. E. Franzen
H. D. Giesen
F. van den Berg
срещу
Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank(Преюдициално запитване,
отправено от Centrale Raad van Beroep (Нидерландия)
„Преюдициално запитване — Социална сигурност на работниците мигранти — Регламент (ЕИО) № 1408/71 — Член 13, параграф 2 и член 17 — Краткотрайна работа в държава членка, различна от държавата на пребиваване — Приложимо законодателство — Отказ да се предоставят детски надбавки и намаляване на пенсията за осигурителен стаж и възраст от страна на държавата на пребиваване — Ограничение на свободното движение на работници“
I – Въведение
1.
Попада ли в обхвата на Регламент (ЕИО) № 1408/71 (
2
) лице, което по време на някои периоди от професионалния си живот, докато е пребивавало в Нидерландия, е упражнявало дейност в Германия за ограничен брой часове седмично или месечно по силата на договори за краткотрайна работа („minijobs“)? Когато въпросното лице е подчинено на германското социалноосигурително законодателство, допуска ли посоченият регламент то да бъде изключено от нидерландската законоустановена схема за осигуряване за старост? Допускат ли този регламент или разпоредбите на първичното право относно свободното движение на работници нидерландското законодателство да изключва въпросното лице от националната схема за социално осигуряване, а именно нидерландската, само поради това, че то е подчинено на германското социалноосигурително законодателство, дори и лицето да няма право на детски надбавки или на обезщетения съгласно схемата за осигуряване за старост в Германия?
2.
Следователно настоящото дело предоставя на Съда възможността да разгледа все така деликатния въпрос за работниците, които поради това, че са упражнили правото си на свободно движение, или са изгубили покритието, което им е осигурявала държавата им на пребиваване — без да получат това на държавата на заетост, чието законодателство се прилага само формално за случаите на несигурна заетост — или пенсията им за осигурителен стаж е била намалена до размер, по-нисък от съответстващия на общата продължителност на дейността им, след като периодите на дейност в тяхната държава членка на пребиваване не са отчетени заедно с тези от държавата на заетост (
3
).
II – Правна уредба
А – Правото на Съюза
3.
Член 1 от Регламент № 1408/71 гласи:
„По смисъла на настоящия регламент:
a)
заето лице и самостоятелно заето лице означава съответно:
i)
всяко лице, което е осигурено задължително или доброволно за продължителен период, за един или повече рискове, обхванати от клоновете на схема за социална сигурност[…] за заети лица, за самостоятелно заети лица или от специалните схеми за държавни служители;
ii)
всяко лице, което е задължително осигурено за един или повече от осигурителните рискове, обхванати от разглежданите в настоящия регламент клонове на социална сигурност, съгласно схема за социална сигурност на всички пребиваващи лица или на цялото работещо население, ако лицето:
—
може да се определи като заето или самостоятелно заето лице в зависимост от начина на управление или финансиране на такава схема, или
—
ако не отговаря на тези критерии, [е осигурено задължително или доброволно за продължителен период] за друг посочен в приложение I осигурителен риск съгласно схема за заети или самостоятелно заети лица, или съгласно посочена в iii) схема, или отговаря на определението в приложение I, когато в съответната държава членка не съществува такава схема;
[…]“.
4.
Член 2, параграф 1 от въпросния регламент, озаглавен „Лица, обхванати от регламента“, предвижда:
„Настоящият регламент се прилага за заети лица, самостоятелно заети лица и студенти, към които се прилага или е било прилагано законодателството на една или повече държави членки и[…] които са граждани на държава членка, или са лица без гражданство или бежанци, живеещи на територията на някоя от държавите членки, както и към членовете на техните семейства и преживелите ги лица“.
5.
Член 13 от Регламент № 1408/71, който е част от дял II от него, озаглавен „Определяне на приложимото законодателство“, предвижда общите правила по следния начин:
„1.   Съгласно членове 14в и 14е, лицата, за които се прилага настоящият регламент, са подчинени на законодателството само на една-единствена държава членка. Това законодателство се определя в съответствие с разпоредбите в настоящия дял.
2.   Съобразно разпоредбите на членове от 14 до 17:
а)
лице, което е заето на работа на територията на една държава членка, е подчинено на законодателството на тази държава, дори и ако пребивава на територията на друга държава членка, или ако седалището или мястото на стопанска дейност на предприятието или лицето, което го е наело на работа[,] се намира на територията на друга държава членка;
[…]
е)
лице, за което престане да бъде приложимо законодателството на дадена държава членка, без за него да стане приложимо законодателството на друга държава членка в съответствие с някое от правилата по предходните алинеи или в съответствие с предвидените в членове от 14 до 17 изключения или особени разпоредби, е подчинено на законодателството на държавата членка, на чиято територия пребивава единствено съгласно разпоредбите на това законодателство“.
6.
Съгласно член 17 от този регламент, озаглавен „Изключения от разпоредбите на членове от 13 до 16“:
„Две или повече държави членки, компетентните органи на тези държави или определените от тях институции могат по общо съгласие да предвиждат изключения от разпоредбите на членове от 13 до 16 в интерес на определени лица или определени категории лица“.
7.
В приложение I, точка I, буква Д от въпросния регламент по отношение на Германия се посочва кои лица трябва да се считат за „заети“ или „самостоятелно заети“ по смисъла на член 1, буква a), подточка ii) от този регламент. Разпоредбата е формулирана по следния начин:
„Ако компетентната институция за отпускането на семейни обезщетения в съответствие с глава 7 от дял III на регламента е германска институция, то по смисъла на член 1, буква а), ii) от регламента:
a)
„заето лице“ означава задължително осигурено за безработица лице или всяко лице, което в резултат на такова осигуряване получава парични обезщетения по осигуровка за болест или съпоставими обезщетения […]“.
8.
Член 84 от Регламент № 1408/71, озаглавен „Сътрудничество между компетентните органи“, предвижда в параграфи 1 и 2:
„1.   Компетентните органи на държавите членки взаимно си съобщават цялата информация във връзка с:
а)
предприетите мерки за прилагане на настоящия регламент;
б)
промените в законодателството им, които има вероятност да засягат прилагането на настоящия регламент.
2.   С оглед прилагане на настоящия регламент[…] органите и институциите на държавите членки оказват съдействие и действат така, сякаш прилагат собственото си законодателство. По правило[…] предоставяното от споменатите органи и институции административно съдействие е безвъзмездно. Въпреки това[…] компетентните органи на държавите членки могат да дават съгласие за възстановяване на някои разходи“.
Б – Нидерландското право
1. Закон за общото осигуряване за старост
9.
Съгласно член 2 от Закона за общото осигуряване за старост (Algemene Ouderdomswet, наричан по-нататък „AOW“) пребиваващо лице по смисъла на този закон е лице, което пребивава в Нидерландия.
10.
Съгласно член 3, параграф 1 от AOW местопребиваването на дадено лице се определя съобразно обстоятелствата в конкретния случай.
11.
Съгласно член 6, параграф 1, буква a) от AOW осигурено лице по смисъла на разпоредбите на този закон е ненавършилото възрастта за пенсиониране пребиваващо лице. В параграф 3 от този член се уточнява, че като изключение от параграфи 1 и 2 кръгът на осигурените лица може да бъде разширен или стеснен посредством или по силата на подзаконов нормативен акт.
12.
Със Закон от 29 април 1998 г. (Stb. 1998, № 267) в AOW се добавя член 6а, приложим с обратна сила от 1 януари 1989 г., съгласно който:
„Евентуално като изключение от член 6 от AOW и основаващите се на него разпоредби,
а)
за осигурено се счита лице, чието осигуряване по този закон произтича от прилагането на разпоредби на договор или на решение на международна организация;
b)
за неосигурено се счита лице, което по силата на договор или на решение на международна организация е подчинено на законодателството на друга държава“.
13.
Съгласно член 13, параграф 1, буква a) от AOW размерът на пенсията се намалява с 2 % за всяка календарна година, през която титулярят на правото на пенсия след навършване на 15-годишна възраст, но преди достигане на 65-годишна възраст, не е бил осигурен.
14.
Съгласно параграф 2, буква a) от този член брутната надбавка се намалява с 2 % за всяка календарна година, през която съпругът на титуляря на правото на пенсия — след навършване на 15-годишна възраст, но преди достигане на 65-годишна възраст от титуляря на правото на пенсия — не е бил осигурен.
15.
Съгласно член 45, параграф 1, първо изречение от AOW, в редакцията на тази разпоредба в сила от 1 април 1985 г., в случаите, при условията и по реда на определена с подзаконов нормативен акт тарифа осигурените лица и лицата, които в миналото са имали статут на осигурени лица, могат да плащат осигурителни вноски за изминалите след 15-тата и преди 65-тата им годишнина периоди без осигуряване.
16.
По силата на същата разпоредба, в редакцията ѝ в сила от 1 януари 1990 г., в случаите, при условията и по реда на определена с подзаконов нормативен акт тарифа осигурените лица и лицата, които в миналото са имали статут на осигурени лица, могат да се осигуряват доброволно за изминалите след 15-тата и преди 65-тата им годишнина периоди без осигуряване.
2. Общ закон за детските надбавки
17.
Член 2 и член 3, параграф 1 от Общия закон за детските надбавки (Algemene Kinderbijslagwet, наричан по-нататък „AKW“) имат съдържание, идентично с това на член 2 и член 3, параграф 1 от AOW.
18.
Съгласно член 6, параграф 1, буква a) от AKW осигурени лица по смисъла на разпоредбите на този закон са пребиваващите лица.
19.
Член 6a, буква b) от AKW предвижда, че евентуално като изключение от член 6 от AKW и основаващите се на него разпоредби не се счита за осигурено лицето, което по силата на договор или на решение на международна организация е подчинено на законодателството на друга държава.
3. Наредба за разширяване и ограничаване на кръга на социално осигурените лица
20.
По силата на член 6, параграф 3 от AOW и AKW през разглеждания в споровете по главните производства период са приети няколко последователни наредби за разширяване и ограничаване на кръга на социално осигурените лица (Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen, наричани по-нататък „BUB“). Така към обстоятелствата по главните производства са приложими приложими Наредба от 19 октомври 1976 г. (Stb. 557, наричана по-нататък „BUB 1976“), Наредба от 3 май 1989 г. (Stb. 164, наричана по-нататък „BUB 1989“) и Наредба от 24 декември 1998 г. (Stb. 746, наричана по-нататък „BUB 1999“).
21.
Съгласно член 2, параграф 1, буква а) от BUB 1976 не се счита за осигурено лице по смисъла по-конкретно на AOW пребиваващото лице, което полага наемен труд извън Нидерландия и заради това е осигурено по действащата в страната по месторабота чуждестранна законоустановена осигурителна схема за обезщетения в случай на старост и смърт, както и за детски надбавки.
22.
След замяната на BUB 1976 с BUB 1989 приложимата от 1 юли 1989 г. до 1 януари 1992 г. редакция на член 10, параграф 1 от последната наредба предвижда, че „не е социалноосигурено лице пребиваващото лице, което упражнява трудова дейност само извън Нидерландия“. За периода от 1 януари 1992 г. до 1 януари 1997 г. същата разпоредба от BUB 1989 гласи, че „не е социалноосигурено лице пребиваващото лице, което в продължение на най-малко от три месеца без прекъсване упражнява трудова дейност само извън Нидерландия“. Съгласно редакцията, приложима от 1 януари 1997 г. до 1 януари 1999 г., член 10, параграф 1 от BUB 1989 предвижда, че „не е социалноосигурено лице пребиваващото лице, което в продължение на най-малко три месеца без прекъсване упражнява трудова дейност само извън Нидерландия, освен ако тази дейност се упражнява въз основа на трудово правоотношение с работодател, който пребивава или е установен в Нидерландия“.
23.
От 1 януари 1999 г. BUB 1989 е заменена с BUB 1999. Член 12 от последната предвижда, че „не е социалноосигурено пребиваващото в Нидерландия лице, което в продължение на най-малко три месеца без прекъсване упражнява трудова дейност само извън Нидерландия, освен ако тази дейност се упражнява изключително въз основа на трудово правоотношение с работодател, който пребивава или е установен в Нидерландия“.
24.
Както BUB 1989, така и BUB 1999 съдържат клауза за непредвидими обстоятелства, съответно в членове 25 и 24, която дава право на Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Управителен съвет на социалноосигурителната каса, наричан по-нататък „SVB“) в някои случаи да се отклонява от останалите разпоредби на наредбата, за да поправи много сериозна несправедливост, следствие на задължението за осигуряване или на изключването от осигурителната схема съгласно въпросната наредба (BUB 1989), или да не прилага или да се отклонява от разпоредбите на членове от тази наредба, доколкото прилагането им, с оглед на значимостта на разширяването и ограничаването на кръга на осигурените лица, води до много сериозна несправедливост, която е следствие изключително на задължението за осигуряване или на изключването от осигурителната схема съгласно тази наредба (BUB 1999).
III – Обстоятелства в основата на споровете по главните производства
25.
От акта за преюдициално запитване е видно, че всички жалбоподатели в главното производство — г‑жа Franzen, г‑н Giesen и г‑н Van den Berg, са нидерландски граждани и живеят в Нидерландия.
26.
Г‑жа Franzen получава в Нидерландия детски надбавки по реда на AKW за дъщеря си, която отглежда сама. През ноември 2002 г. жалбоподателката уведомява SVB, че от 1 януари 2001 г. е упражнявала трудова дейност в Германия като фризьорка по 20 часа седмично. Тъй като доходите ѝ от въпросната дейност са били незначителни, г‑жа Franzen се е осигурявала задължително единствено по германската законоустановена осигурителна схема за трудова злополука, без да има достъп до никоя от останалите германски социалноосигурителни схеми.
27.
С решение от 25 февруари 2003 г. SVB отменя правото ѝ да получава детски надбавки, считано от 1 октомври 2002 г.
28.
Предвид недостатъчните си доходи в Германия г‑жа Franzen получава от нидерландската община, където пребивава, допълнителна надбавка по реда на Общия закон за социална помощ (Algemene bijstandswet) и на Закона за трудовата дейност и социалната помощ (Wet Werk en Bijstand). От становището, което SVB представя на Съда, е видно, че втората надбавка представлява форма на социално подпомагане, по отношение на която Регламент № 1408/71 не се прилага съгласно член 4, параграф 4 от същия.
29.
В становището си SVB уточнява също, че с писмо от 21 септември 2003 г. г‑жа Franzen е поискала съгласно член 24 от BUB 1999 да бъде отменено изключването ѝ от социалноосигурителното покритие. С решение от 15 март 2004 г. SVB отхвърля това искане с довода, че г‑жа Franzen не е била осигурявана нито съгласно правото на Съюза, нито съгласно разпоредбите на нидерландското право.
30.
На 30 януари 2006 г. г‑жа Franzen подава ново искане за детски надбавки, което SVB уважава с решение от 27 март 2006 г., считано от първото тримесечие на 2006 г. С писмо от 5 юни 2007 г. от името на г‑жа Franzen е поискано да ѝ се предоставят детските надбавки считано от четвъртото тримесечие на 2002 г.
31.
С решение от 5 юли 2007 г. SVB постановява, че от първото тримесечие на 2006 г. г‑жа Franzen вече няма право на детски надбавки, но решава да не иска възстановяване на недължимо изплатените суми. С решение от 16 ноември 2007 г. административната жалба на г‑жа Franzen срещу това решение е обявена за неоснователна, като освен това е отхвърлено искането ѝ за преразглеждане.
32.
На 6 февруари 2008 г., докато жалбата срещу решението от 5 юли 2007 г. все още е висяща, SVB приема ново решение, с което изменя мотивите на решението си от 16 ноември 2007 г., като посочва, че исканията за детски надбавки са били отхвърлени, тъй като по силата на член 13, параграф 2 от Регламент № 1408/71 по отношение на г‑жа Franzen се е прилагало единствено германското законодателство, като така се изключва прилагането на нидерландското социално осигуряване.
33.
Със съдебно решение от 5 август 2008 г. Rechtbank Maastricht (Маастрихтски районен съд) обявява жалбите срещу решенията от 16 ноември 2007 г. и 6 февруари 2008 г. за неоснователни. Пред запитващата юрисдикция страните в главното производство спорят дали считано от 1 октомври 2002 г. г‑жа Franzen е била осигурена по реда на AKW.
34.
Съпругата на г‑н Giesen е работила в Германия, най-напред в продължение на два периода през 1970 г., след което като „geringfügig Beschäftigte“ (лице, наето при условията на минимално платена трудова заетост) за периода от 19 май 1988 г. до 12 май 1993 г. Тя по-специално е била продавачка в магазин за дрехи и е упражнявала дейността си за ограничен брой часове месечно по договор за краткотрайна работа, по силата на който е идвала да работи по искане на работодателя си, но не е била длъжна да се отзовава на тези повиквания.
35.
На 22 септември 2006 г. г‑н Giesen подава искане за отпускане на пенсия за осигурителен стаж и възраст и надбавка за партньор по реда на AOW, което SVB уважава с решение от 3 октомври 2007 г. Надбавката за партньор обаче е намалена с 16 %, тъй като за периода, през който е работила в Германия, съпругата на г‑н Giesen не е била социално осигурена. Г‑н Giesen подава административна жалба срещу това решение в частта му, отнасяща се до намаляването на въпросната надбавка. С решение от 20 май 2008 г. административната жалба е обявена за неоснователна.
36.
Със съдебно решение от 13 октомври 2008 г. Rechtbank Roermond обявява за неоснователна жалбата срещу решението от 20 май 2008 г. Тази юрисдикция приема, че съпругата на г‑н Giesen не попада в приложното поле на нидерландското законодателство, тъй като не е доказано, че тя не е работила в Германия през повече от три месеца. Пред запитващата юрисдикция страните спорят дали през периода от 19 май 1988 г. до 31 декември 1992 г. съпругата на г‑н Giesen е била осигурена по реда на AOW.
37.
Г‑н Van den Berg е упражнявал трудова дейност в Германия за периодите от 25 юни до 24 юли 1972 г. и от 1 януари 1990 г. до 31 декември 1994 г. В акта за преюдициално запитване не се съдържат сведения за естеството на заетостта му. На 17 януари 2008 г. г‑н Van den Berg подава искане за отпускане на пенсия за осигурителен стаж и възраст по реда на AOW. С решение от 1 август 2008 г. SVB му предоставя пенсия, но я намалява с 14 %, тъй като г‑н Van den Berg не е бил осигурен в продължение на повече от седем години. С решение от 25 ноември 2008 г. административната му жалба срещу това решение е обявена за частично основателна и намалението е определено на 10 %.
38.
Със съдебно решение от 19 октомври 2009 г. Rechtbank Maastricht обявява жалбата срещу решението от 25 ноември 2008 г. за неоснователна. Пред запитващата юрисдикция г‑н Van den Berg и SVB спорят дали през периода от 1 януари 1990 г. до 31 декември 1994 г. той е бил осигурен по реда на AOW.
39.
След обжалване по въззивен ред от жалбоподателите в главното производство Centrale Raad van Beroep (нидерландски висшестоящ съд по социалните въпроси) приема, че за спорните периоди те могат да се считат за заети лица по смисъла на член 2 от Регламент № 1408/71 във връзка с член 1, буква а) от него и че AOW и AKW попадат в материалния обхват на този регламент.
40.
При все това въпросната юрисдикция иска да се установи дали по време на спорните периоди заинтересованите лица в главното производство са били подчинени на разпоредбите на германското законодателство съгласно член 13, параграф 2, уводно изречение и буква а) от Регламент № 1408/71 и евентуално дали в резултат на изключващото действие на тази разпоредба следва, че нидерландското законодателство не е приложимо. В този контекст запитващата юрисдикция се позовава на решение Kits van Heijningen (C‑2/89, EU:C:1990:183), което се отнася за заетост на непълно работно време, и си задава въпроса дали тази съдебна практика се прилага и по отношение на договор за краткотрайна работа.
41.
Запитващата юрисдикция установява, че в рамките на настоящите спорове няма разногласия, че поради своята дейност заинтересованите лица не са били осигурени по реда на германското законодателство, което позволява в зависимост от случая да бъде отправено искане за пенсия за осигурителен стаж и възраст или за детски надбавки. Тя освен това изтъква, че за периода от 1 юли 1989 г. до 31 декември 1992 г. съпругата на г‑н Giesen и по време на засягащите ги спорни периоди, г‑н Van den Berg и г‑жа Franzen трябва да се считат за неосигурени по реда на AOW и AKW в рамките на националното право. За да може да се прецени дали правото на Съюза допуска това изключване, според запитващата юрисдикция следва да се вземат предвид разпоредбите на Съюза относно свободното движение на работниците (член 45 ДФЕС) и на гражданите (членове20 ДФЕС и 21 ДФЕС).
IV – Преюдициалните въпроси и производството пред Съда
42.
При тези обстоятелства с решение от 1 юли 2013 г., постъпило в секретариата на Съда на 4 юли 2013 г., запитващата юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
а)
Следва ли член 13, параграф 2, уводно изречение, буква а) от Регламент № 1408/71 да се тълкува в смисъл, че пребиваващите в дадена държава членка лица, спрямо които се прилага този регламент и които въз основа на договор за краткотрайна работа упражняват трудова дейност като заети лица не повече от два или три дни месечно на територията на друга държава членка, са подчинени на това основание на социалноосигурителното законодателство на държавата на заетост?
б)
При утвърдителен отговор на [първи въпрос, буква а)], в този случай посочените пребиваващи лица подчинени ли са на социалноосигурителното законодателство на държавата на заетост както през дните, в които упражняват, така и през дните, в които не упражняват трудова дейност, и при утвърдителен отговор — в какъв срок след приключването на последната действително упражнявана трудова дейност се прилагат посочените разпоредби?
2)
Допуска ли член 13, параграф 2, уводно изречение, буква a) във връзка с член 13, параграф 1 от Регламент № 1408/71 работник мигрант, който е подчинен на социалноосигурителното законодателство на държавата на заетост, да бъде разглеждан като осигурено лице в държавата на пребиваване съгласно разпоредби от законодателство на последната държава, каквито разпоредби се съдържат в AOW?
3)
а)
Следва ли правото на Съюза, и по-специално разпоредбите относно свободното движение на работници и/или граждани на Съюза, да се тълкува в смисъл, че при обстоятелствата по настоящите спорове не допуска да се прилагат национални разпоредби като член 6a от AOW и/или от AKW, съгласно които пребиваващ в Нидерландия работник мигрант се изключва в тази държава от осигуряването по реда на AOW и/или на AKW, тъй като е подчинен изключително на германското социалноосигурително законодателство, дори и тогава, когато този работник като„geringfügig Beschäftigte“ [лице, работещо при условията на минимално платена или кратковременна трудова заетост] е изключен от „Altersrente“ [осигуряването за старост] в Германия и няма право на „Kindergeld“ [детски надбавки]?
б)
За отговора на [третия въпрос, буква а)] от значение ли е обстоятелството, че е било възможно лицето да се осигурява доброволно по реда на AOW или да отправи искане до SVB за сключване на споразумение по смисъла на член 17 от Регламент № 1408/71?“.
43.
Писмени становища представят SVB, нидерландското правителство и правителството на Обединеното кралство, както и Европейската комисия. В съдебното заседание, проведено на 25 юни 2014 г., са изслушани представителите на г‑жа Franzen, на Кралство Нидерландия, Обединеното кралство и Комисията.
V – Анализ
44.
Що се отнася, най-напред, до контекста на споровете, разглеждани в главните производства, той засяга, от една страна, отказа на органите на държавата на пребиваване, в случая SVB, да предоставят на г‑жа Franzen детски надбавки и от друга, намаляването от страна на тези органи на надбавката за партньор и на пенсията за осигурителен стаж и възраст, предоставени съответно на г‑н Giesen и на г‑н Van den Berg, тъй като от Регламент № 1408/71 следва, че през спорните периоди заинтересованите лица в главното производство са били подчинени на законодателството на тяхната държава на заетост, а именно на германското законодателство. От представената пред Съда преписка всъщност е видно, че по време на тези периоди те са били осигурени в държавата на заетост единствено за трудови злополуки и не са имали право нито в Нидерландия (държавата на пребиваване), нито в Германия (държавата на заетост) на детски надбавки или на обезщетения по схемата за осигуряване за старост в зависимост от случая.
45.
По-нататък, следва да се отбележи като безспорно, че въпросните обезщетения отговарят на условията, за да се считат за „обезщетения за старост“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква в) от Регламент № 1408/71 или за „семейни обезщетения“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква з) от него. Разглежданите в споровете по главните производства случаи следователно попадат в приложното поле ratione materiae на този регламент.
46.
Накрая, що се отнася до приложното поле ratione personae на Регламент № 1408/71, то е предмет на първия въпрос, поставен от запитващата юрисдикция по настоящото дело. Този въпрос, на който според мен следва да се отговори утвърдително, не поражда особени затруднения и поради това ще бъде разгледан накратко.
А – Първи въпрос
47.
Запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 13, параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71 трябва да се тълкува в смисъл, че пребиваващото в дадена държава членка лице, спрямо което се прилага този регламент и което въз основа на договор за краткотрайна работа упражнява дейност като заето лице не повече от два или три дни месечно на територията на друга държава членка, e подчинено на законодателството на държавата на заетост по силата на член 13, параграф 2, буква а) от този регламент, и при утвърдителен отговор, дали въпросното пребиваващо лице е подчинено на това законодателство само за работните, или и за останалите дни (
4
).
48.
За да отговоря на този въпрос, най-напред ще припомня накратко приложното поле на Регламент № 1408/71 по отношение на лицата, за да потвърдя, че заинтересованите лица в главното производство могат да се считат за заети лица по смисъла на член 2, параграф 1 от този регламент. По-нататък ще анализирам практиката на Съда относно приложимостта на Регламент № 1408/71 в контекста на работата при непълно работно време, след което ще разгледам последиците от разпоредбите на точка I, буква Д от приложение I към регламента за конкретния случай на г‑жа Franzen.
1. Приложно поле ratione personae на Регламент № 1408/71
49.
Приложното поле на Регламент № 1408/71 по отношение на лицата е определено в член 2 от него. Съгласно параграф 1 от тази разпоредба е необходимо да са налице три критерия, за да се счете, че даден работник е обхванат от посочения регламент. Първо, той трябва да бъде заето или самостоятелно заето лице (
5
). С тези два термина се обозначава всяко лице, което е осигурено по реда на задължително или доброволно осигуряване (
6
) в рамките на една от схемите за социална сигурност, споменати в член 1, буква а), подточки i) и ii) от този регламент, и в съответствие с условията на въпросните схеми (
7
). Второ, работникът трябва да бъде гражданин на държава членка. Трето, той трябва да бъде или да е бил подчинен на законодателството на една или повече държави членки.
50.
Съдът посочва, че едно лице има качеството на заето лице по смисъла на Регламент № 1408/71, стига да е задължително или доброволно осигурено, дори само за един риск, по посочена в член 1, буква а) от същия регламент обща или специална схема за социална сигурност, при това независимо от съществуването на трудово правоотношение (
8
).
51.
В случая е безспорно, че заинтересованите лица в главното производство са работили в Германия през определени периоди, по време на които са били осигурени в тази държава членка. Запитващата юрисдикция посочва, че са упражнявали професионална дейност при условията на минимално платена трудова заетост със статут на „geringfügig Beschäftigte“ (
9
), от което следва, че те са били осигурявани най-малкото за трудова злополука („Unfallversicherung“). Поради това ми се струва несъмнено, че заинтересованите лица в главното производство трябва да се считат за заети лица по смисъла на член 2, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71.
2. Кратко припомняне на относимата съдебна практика
52.
Както е видно от всички представени на Съда писмени становища, по отношение на обстоятелствата по настоящия случай следва да се приложи съдебната практика, установена с решение Kits van Heijningen (
10
). В това решение Съдът извършва тълкуване на член 13, параграф 2 от Регламент № 1408/71 в контекста на работата при непълно работно време, което според мен трябва да се приложи по аналогия спрямо трудовите правоотношения при краткотрайно наемане на работа, каквито са тези в настоящия случай.
53.
Съдът постановява, че нищо в текста на член 1, буква а) или на член 2, параграф 1 от Регламент № 1408/71 не позволява да се изключат от приложното поле на регламента определени категории лица поради времето, което отделят за упражняването на своята дейност. Следователно трябва да се счита, че дадено лице попада в приложното поле на Регламент № 1408/71, ако отговаря на условията, определени от разпоредбите на член 1, буква а) във връзка с член 2, параграф 1 от въпросния регламент, независимо от времето, което то отделя за упражняването на своята дейност (
11
). Според Съда член 13, параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71 не въвежда никакво разграничение в зависимост от това дали дейността като заето лице се упражнява при пълно или непълно работно време. Освен това постигането на преследваната с нея цел би се осуетило, ако трябваше да се счита, че прилагането на законодателството на държавата членка на заетост се ограничава до периодите, по време на които се упражнява дейността, като се изключват периодите, през които заинтересованото лице не упражнява дейността си (
12
).
54.
В това отношение ми се струва ясно, че определящият елемент за попадане в приложното поле на регламента по отношение на лицата — както е видно от точка 50 от настоящото заключение — е обстоятелството, че лицето е осигурено задължително или доброволно, дори само за един риск, по обща или специална схема за социална сигурност, посочена в член 1, буква а) от Регламент № 1408/71. Следователно наличието на трудово правоотношение, видът на правоотношението, обстоятелството, че става въпрос за договор на непълно работно време или за договор за краткотрайна работа, както и броят изработени часове, не са от значение (
13
). Поради това в настоящия случай фактът, че заинтересованите лица в главното производство са упражнявали професионални дейности при условията на минимално платена или кратковременна трудова заетост, които не превишават определен праг по отношение на часовете и доходите, например при статута на „geringfügig Beschäftigte“ по германското право, е без значение.
55.
Поради това ще приема за установено, че г‑жа Franzen, г‑н Giesen и г‑н Van den Berg отговарят на условията, определени от разпоредбите на член 1, буква а) във връзка с член 2, параграф 1 от Регламент № 1408/71, независимо от времето, през което те са упражнявали дейността си през спорните периоди. Следователно те попадат в приложното поле по отношение на лицата на този регламент и по силата на член 13, параграф 2, буква а) от него са подчинени на законодателството на държавата на заетост. Тази подчиненост на германското законодателство засяга не само дните, през които те са упражнявали дейността си, но и тези, през които не са я упражнявали. Тя продължава докато заинтересованото лице е осигурено за поне един осигурителен риск в държавата на заетост (
14
).
3. По точка I, буква Д („Германия“) от приложение I към Регламент № 1408/71
56.
Що се отнася по-специално до г‑жа Franzen, Комисията посочва, че текстът в точка I, буква Д от приложение I към Регламент № 1408/71 относно Германия изменя приложното поле по отношение на лицата на този регламент.
57.
От точки 49—51 от настоящото заключение следва, че г‑жа Franzen попада в приложното поле на Регламент № 1408/71 по отношение на лицата. Поради това по силата на член 13, параграф 2, буква а) от регламента приложимото законодателство за г‑жа Franzen е германското (
15
). Следователно тя би ли могла да ползва семейни обезщетения в Германия?
58.
В това отношение от практиката на Съда е видно, че когато за отпускането на семейните обезщетения съгласно дял III, глава 7 от Регламент № 1408/71 е компетентна германска институция, определението по член 1, буква а) от този регламент се замества от определението, съдържащо се в точка I, буква Д („Германия“) от приложение I към същия регламент (
16
). Така само лицата, които са задължително осигурени в рамките на една от схемите по точка I, буква Д от приложение I към Регламент № 1408/71, могат да се разглеждат като „заети лица“ или „самостоятелно заети лица“ по смисъла на член 1, буква а), подточка ii) от този регламент (
17
). Всъщност за заето лице по смисъла на въпросната разпоредба от това приложение се счита „задължително осигурено[то] за безработица лице или всяко лице, което в резултат на такова осигуряване получава парични обезщетения по осигуровка за болест или съпоставими обезщетения“. Случаят на г‑жа Franzen не е такъв. Тя попада под действието на „общото правило“ по член 1, буква а), подточка i) от Регламент № 1408/71, тоест на определението за заето лице по смисъла на този регламент по отношение на обезщетенията, за които е осигурена, в случая осигуряването за трудова злополука. Обратно, тя не може да се счита за заето лице за целите на предоставянето на германските семейни обезщетения съгласно „специалното правило“, съдържащо се в приложение I. В този смисъл това правило има особен характер спрямо общата схема, предвидена в член 1, буква а) от въпросния регламент. Всъщност съчетанието на разпоредбите на приложение I и на член 1, буква а), подточка ii) от Регламент № 1408/71 уточнява причинно-следствената връзка между вида на исканото от работника обезщетение (семейни обезщетения) и условията, които той трябва да изпълни, за да му бъде признато правото на обезщетение. Следователно законодателят на Съюза е искал да уточни понятието за заето или самостоятелно заето лице по смисъла на този регламент, когато то е подчинено на схема за социална сигурност, приложима за всички пребиваващи лица, какъвто е случаят със семейните обезщетения в Германия (
18
). Поради това според мен за спорните периоди г‑жа Franzen не може да бъде считана за заето лице по смисъла на точка I, буква Д от приложение I към Регламент № 1408/71, тъй като тя не изпълнява условията по член 1, буква а), подточка ii) във връзка с приложение I от този регламент, за да ползва семейните обезщетения в Германия.
59.
Така, що се отнася до отпускането на семейни обезщетения по силата на германското законодателство, понятието за заето лице трябва да бъде разбирано в смисъл, че се отнася единствено за заетите лица, които отговарят на определението, произтичащо от съвместния прочит на разпоредбите на член 1, буква а), подточка ii) и точка I, буква Д от приложение I към този регламент.
4. Междинно заключение
60.
На мнение съм, че член 13, параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71 трябва да се тълкува в смисъл, че пребиваващо в дадена държава членка лице, спрямо което се прилага този регламент и което въз основа на договор за краткотрайна работа упражнява дейност като заето лице не повече от два или три дни месечно на територията на друга държава членка, e подчинено на законодателството на държавата на заетост по силата на член 13, параграф 2, буква а) от този регламент. Тази подчиненост на законодателството на държавата на заетост засяга не само дните, през които то упражнява дейността си като заето лице, но и дните, през които не я упражнява. Тя продължава докато заинтересованото лице е осигурено за поне един осигурителен риск в държавата на заетост.
Б – Втори и трети преюдициален въпрос
61.
Предлагам вторият и третият преюдициален въпрос да се разгледат заедно. Запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 13, параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71 във връзка с параграф 1 от същия член допуска при обстоятелствата в настоящия случай националното законодателство да изключва работник мигрант, който е подчинен на социалноосигурителното законодателство на държавата на заетост, от националната му социалноосигурителна схема. Запитващата юрисдикция иска да се установи и дали разпоредбите на първичното право относно свободното движение на работници и/или относно европейското гражданство допускат такова изключване, ако работникът мигрант е изключен от националната си схема за социална сигурност, поради това че е подчинен на социалноосигурителното законодателство на държавата на заетост, макар че този работник също няма право на детски надбавки или обезщетения по реда на схемата за осигуряване за старост в държавата на заетост. Освен това тази юрисдикция пита дали фактът, че е било възможно работникът да се осигурява доброволно или да отправи искане до компетентния орган за сключване на споразумение по смисъла на член 17 от Регламент № 1408/71, има значение за отговора на предходния въпрос.
62.
За да дам полезен отговор на запитващата юрисдикция, считам, че най-напред следва да се разгледат основите на механизма за координиране на националните законодателства в областта на социалната сигурност, въведен с Регламент № 1408/71.
1. Механизмът за координиране, въведен с Регламент № 1408/71
63.
Първо, припомням, че съгласно постоянната практика на Съда въведената с Регламент № 1408/71 система се основава само на координиране на националните законодателства в областта на социалната сигурност и не цели тяхното хармонизиране (
19
). Схемите за социална сигурност на държавите членки се характеризират със своята териториалност (
20
), координирането им се базира по-специално на правила за привръзка, аналогични на съществуващите в международното частно право. Това координиране има за цел определянето на националното законодателство или националните законодателства, приложимо или приложими по отношение на заетите или самостоятелно заетите лица, които при различни обстоятелства упражняват правото си на свободно движение (
21
), като същевременно позволява запазването на различията между схемите на държавите членки и вследствие на това — между правата на лицата, които работят в тях (
22
). Това координиране следователно не засяга компетентността на държавите членки в областта, при условие че те все пак действат в съответствие с правото на Съюза, и по-специално в съответствие с целта на регламентите за координиране и с разпоредбите на Договора относно свободното движение на хора (
23
).
64.
Следователно, въведен от самото начало на изграждането на Европа (
24
), този механизъм на координиране на схемите за социална сигурност цели да улесни мобилността на лицата в Европейския съюз, като при това се зачитат характеристиките, присъщи на националните законодателства в областта на социалната сигурност, както и да не поставя в по-неблагоприятно положение лицата, които упражняват правото си на свободно движение (
25
).
65.
Всъщност още в първите си решения Съдът припомня, че регламентите, приети за прилагане на член 48 ДФЕС, трябва да се тълкуват „с оглед на целта на тази разпоредба, която е да допринесе за установяването на възможно най-пълна свобода на движение на работниците мигранти“ (
26
). Съдът посочва, че членове 45 ДФЕС—48 ДФЕС представляват основата, рамката и границите на регламентите за социална сигурност (
27
). Поради това Съдът се произнася по координирането на националните схеми в светлината на членове 45 ДФЕС и 48 ДФЕС.
66.
Второ, стълкновенията на приложимите национални законодателства произтичат от съчетанието между упражняването на правото на свободно движение на хора, от една страна, и съществуването на националните системи на социална сигурност, от друга. Тези стълкновения на закони, независимо дали става въпрос за положителни стълкновения в случай на повече от един приложим закон по отношение на дадена ситуация, или за отрицателни стълкновения — при липса на закон, който може да се приложи (
28
), са пречки пред правото на свободно движение на територията на Съюза.
67.
Трето, за да бъдат отстранени тези положителни или отрицателни стълкновения между приложими законодателства, разпоредбите на дял II от Регламент № 1408/71 (който включва член 13), които представляват пълна и единна система от стълкновителни норми (
29
), целят заинтересованите лица да са подчинени на схемата за социално осигуряване само на една-единствена държава членка. Всъщност съгласно постоянната практика на Съда целта на тези разпоредби е не само да се избегнат едновременното прилагане на няколко национални законодателства и усложненията, които могат да възникнат от това (
30
), но и да не се допусне лицата, попадащи в приложното поле на Регламент № 1408/71, да бъдат лишени от защита в областта на социалната сигурност поради липса на приложимо по отношение на тях законодателство (
31
).
68.
В това отношение член 13, параграф 1 от Регламент № 1408/71 извежда принципа на приложимост само на едно законодателство за даден случай (
32
), което се изразява по-специално в плащането на вноски само към една схема за социална сигурност. По-специално член 13, параграф 2, буква а) от този регламент ясно предвижда, че съобразно разпоредбите на членове от 14 до 17 „лице, което е заето на работа на територията на една държава членка, е подчинено на законодателството на тази държава, дори и ако пребивава на територията на друга държава членка, или ако седалището или мястото на стопанска дейност на предприятието или лицето, което го е наело на работа[,] се намира на територията на друга държава членка“ (lex loci laboris) (
33
).
69.
Така, при спазване на предвидените в Регламент № 1408/71 изключения (
34
), тази система за разрешаване на стълкновения на национални социалноосигурителни законодателства, основана на принципа на приложимост само на едно законодателство, е с императивен характер и съгласно трайно установената практика на Съда води до това, че „държавите членки не са овластени да определят в каква степен ще се прилага тяхното законодателство или това на друга държава членка, тъй като са длъжни да изпълняват действащите разпоредби на правото на [Съюза]“ (
35
).
70.
Именно в светлината на тези съображения ще разгледам заедно поставените от запитващата юрисдикция втори и трети въпрос.
2. По принципа на приложимост само на едно законодателство
71.
Както е видно от точки 67 и 68 от настоящото заключение, съгласно постоянната практика на Съда разпоредбите на дял II от Регламент № 1408/71, определящи приложимото законодателство по отношение на работниците, които се движат в рамките на Съюза, подчиняват последните на схемата за социална сигурност само на една-единствена държава членка (
36
), за да се избегнат съвпадането на приложимите разпоредби на националните законодателства и усложненията, които биха могли да възникнат от това (
37
). Поради това правилата, определящи приложимото законодателство, имат изключващо действие, което означава, че в нито един момент, при спазване на предвидените в Регламент № 1408/71 изключения (
38
), никое друго законодателство, различно от определеното в стълкновителните норми, не може да стане приложимо (
39
).
72.
При все това неотдавнашни решения, постановени по дела за изплащане на семейни обезщетения, изглежда бележат смекчаване на практиката на Съда, що се отнася до стриктното прилагане на принципа на приложимост само на едно законодателство (
40
).
73.
В писменото си становище Комисията посочва, че това смекчаване обаче не може да се тълкува в смисъл, че законът относно осигуряването за старост на държавата на пребиваване съгласно националното ѝ законодателство би следвало да се прилага също по отношение на заетото лице, което се движи в рамките на Съюза и към което се прилага социалноосигурителното законодателство на държавата на заетост.
74.
Споделям тази позиция. Едно различно тълкуване най-общо би наложило на осигурените лица да плащат вноски на компетентните органи на две или повече държави членки, което не е в съответствие с целта на Регламент № 1408/71, както е подчертана в точка 68 от настоящото заключение. В това отношение девето съображение от този регламент гласи, че случаите, в които по изключение от общото правило дадено лице следва да бъде едновременно подчинено на законодателството на две държави членки, трябва да са възможно най-ограничени по брой и обхват.
75.
При всички положения с оглед на яснотата и за да дам полезен отговор на запитващата юрисдикция, считам за необходимо да разгледам тази неотдавнашна практика на Съда, която изглежда приема в някои случаи едновременното прилагане на законодателството на две държави членки.
а) Кратко припомняне на неотдавнашната практика на Съда: решения Bosmann (
41
) и Hudzinski и Wawrzyniak (
42
)
76.
Може ли споменатите по-горе решения да се тълкуват в смисъл, че следва да се приложат по отношение на настоящия случай? В писмените си становища SVB и Комисията са на мнение, че следва да се направи разграничение между произтичащата от решения Ten Holder (
43
) и Luijten (
44
) съдебна практика и практиката, установена с решения Bosmann (
45
) и Hudzinski и Wawrzyniak (
46
). Както е видно от точка 71 от настоящото заключение, в първите две решения Съдът потвърждава принципа на приложимост само на едно законодателство по силата на разпоредбите на дял II от Регламент № 1408/71. Обратно, в последните две дела Съдът приема, че извършеното от него тълкуване на член 13, параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71 не изключва възможността, „държава членка, която не е компетентната държава и която не поставя правото на семейно обезщетение в зависимост от условия за заетост или осигуряване, да отпусне такова обезщетение на лице, пребиваващо на нейната територия, след като възможността за такова отпускане действително произтича от нейното законодателство“ (
47
).
77.
По подобие на SVB и Комисията смятам, че последните дела не могат да се тълкуват в смисъл, че следва да се приложат по отношение на настоящия случай. Ще припомня, че г‑жа Bosmann се е ползвала от германските детски надбавки единствено поради факта, че пребивава в Германия, а г‑н Hudzinski има право и на детски надбавки поради германска разпоредба, по силата на която всяко лице, което, без да има местожителство или обичайно пребиваване на германска територия, е било изцяло данъчнозадължено за данък върху дохода или третирано като такова. За разлика от положението в настоящото дело, германското законодателство е предоставяло на заинтересованите лица специфично право по силата на националния правен ред, основано или на пребиваването, или на облагането с данък върху дохода, без тези разпоредби на законодателството изрично да изключват от ползването на това право лицата, подчинени по силата на правото на Съюза на законодателството на друга държава членка, като например тази на пребиваване.
78.
В делата, разглеждани в главното производство, член 6а, уводно изречение, буква b) от AOW и член 6а от AKW изключват от приложното поле на тези закони лицата, които съгласно Регламент № 1408/71 са подчинени на законодателството на друга държава членка. Така г‑жа Franzen, съпругата на г‑н Giesen и г‑н Van den Berg са подчинени на германското законодателство и следователно по принцип не могат да ползват през спорните периоди съответно детска надбавка по реда на AKW и осигуряване за старост по реда на AOW.
79.
При все това, за да съобразя предложенията си за отговор на преюдициалните въпроси с обстоятелствата по главното производство, струва ми се необходимо разсъжденията да бъдат изложени на два етапа.
б) Определяне на приложимото законодателство
80.
На първо място, следва да се определи кое е националното законодателство, приложимо по силата на дял II от Регламент № 1408/71 към обстоятелствата по главното производство. В това отношение от анализа ми на втория въпрос е видно, че по силата на член 13, параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71 във връзка с член 13, параграф 1 от този регламент германското законодателство е приложимото законодателство за случаите на г‑жа Franzen, съпругата на г‑н Giesen и г‑н Van den Berg.
81.
На второ място, след като е установено приложимото законодателство, следва да се разгледат в светлината на разпоредбите на Регламент № 1408/71 и на основните свободи последиците от прилагането на законодателството на държавата на заетост към конкретните обстоятелства по главното производство.
в) Последиците от прилагането на законодателството на държавата на заетост към обстоятелствата по главното производство и тяхното тълкуване в светлината на Регламент № 1408/71 и първичното право
82.
Що се отнася до обстоятелствата по делата в главното производство, ще припомня, че г‑жа Franzen, съпругата на г‑н Giesen и г‑н Van den Berg по силата на Регламент № 1408/71 са подчинени на социалноосигурителното законодателство на държавата на заетост. От представената на Съда преписка е видно, че през спорните периоди те са били задължително осигурени единствено по германската схема за осигуряване за трудова злополука, без да са имали достъп до никой друг клон на германското социално осигуряване, вследствие на което са изгубили възможността да се включат по силата на нидерландското законодателство в системата за социална сигурност на държавата на своето пребиваване. Ето защо от това следва, че заинтересованите лица в главното производство са изгубили социалното покритие, осигурявано им от държавата на тяхното пребиваване, без да получат това на държавата на заетост. Следователно в действителност те не са осигурени нито от социалноосигурителната схема на държавата на заетост, поради ограничения брой работни часове и ниските им доходи, нито от тази на държавата на пребиваване, поради това че са били подчинени на законодателството на друга държава членка. В резултат на това г‑жа Franzen губи правото на детски надбавки, а пенсията за осигурителен стаж и възраст и надбавката за партньор, съответно на г‑н Van den Berg и на г‑н Giesen, са намалени до суми, по-ниски от съответстващите на общата продължителност на тяхната дейност, поради това че периодите на дейност в държавата на тяхното пребиваване не са били отчетени заедно с тези от държавата на заетост.
83.
Всъщност, както правилно поддържа Комисията, очевидно е, че като са ползвали правото си на свободно движение, заинтересованите лица в главното производство са се оказали в по-неблагоприятно положение от това на работник, осъществил цялата си кариера само в една държава членка, тъй като по този начин те са изгубили част от правата си на пенсия. Ако бяха останали в Нидерландия и бяха упражнявали там същите дейности, те нямаше да изгубят правата си.
84.
В съответствие ли е тази неблагоприятна последица с разпоредбите на Регламент № 1408/71, тълкувани в светлината на нормите на първичното право относно свободното движение на работници?
85.
Както поддържат SVB и правителствата на Нидерландия и на Обединеното кралство, Съдът многократно е постановявал, че държавите членки остават компетентни да определят в законодателството си, при спазването на правото на Съюза, условията за предоставяне на обезщетенията по схемата за социална сигурност (
48
). Съдът постановява също, че в областта на социалната сигурност правото на Съюза, и по-специално неговото първично право, не може да гарантира на осигурено лице, че едно преместване в друга държава членка няма да има последици върху вида или размера на обезщетенията, за които то е можело да претендира в своята държава на произход (
49
). Така прилагането, евентуално по силата на разпоредбите на Регламент № 1408/71, след промяна на държавата членка на пребиваване, на национална правна уредба, която е по-малко благоприятна от гледна точка на социалноосигурителните обезщетения, по принцип може да бъде в съответствие с изискванията на първичното право на Съюза в областта на свободното движение на хора (
50
). Фактът, че упражняването на свободата на движение може да не остане без последици в тази област, а именно според случая да бъде повече или по-малко благоприятно, дори неблагоприятно, следва пряко от това, че съществуващата между законодателствата на държавите членки разлика е била запазена (
51
).
86.
Това обаче не променя факта, че съгласно постоянната практика на Съда такова съответствие би съществувало само доколкото именно разглежданата национална правна уредба не поставя работника в по-неблагоприятно положение от лицата, които упражняват всичките си дейности в държавата членка, където тя се прилага (
52
). Съдът също така е приел, че целта на членове 45 ДФЕС и 48 ДФЕС няма да бъде постигната, ако в резултат на упражняване на правото си на свободно движение работниците мигранти трябва да загубят предимствата на социалното осигуряване, които им гарантира единствено законодателството на една държава членка (
53
). Що се отнася до разпоредбите на дял II от Регламент № 1408/71, Съдът отбелязва, че целта им е да не се допусне лицата, попадащи в приложното поле на този регламент, да бъдат лишени от защита в областта на социалната сигурност поради липса на приложимо по отношение на тях законодателство (
54
).
87.
Именно с тази липса на приложимо законодателство в областта на социалноосигурителната схема, позволяващо на г‑жа Franzen да се ползва от семейните обезщетения и на г‑н Van den Berg и г‑н Giesen — от осигуряването за старост, се характеризират обстоятелствата по главното производство. Макар да няма никакво съмнение, че по силата на член 13, параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71 формално приложимото за обстоятелствата по главното производство законодателство е германското, резултатът от неговото прилагане според мен не е в съответствие нито с Регламент № 1408/71, който цели да улесни свободното движение на хора в рамките на Съюза, нито с членове 45 ДФЕС и 48 ДФЕС, на които то се основава. Всъщност за заинтересованите лица в главното производство въпросът не е да се установи дали упражняването на правото им на свободно движение е било в по-голяма или по-малка степен благоприятно, дори неблагоприятно, а цялостната липса на закрила през спорните периоди, посредством схема за социална сигурност, което според мен противоречи не само на Регламент № 1408/71, но и на членове 45 ДФЕС и 48 ДФЕС.
88.
Поради това се питам доколко е възможно, при спазване на въведения с Регламент № 1408/71 механизъм за координиране, и по-специално на принципа на приложимост само на едно законодателство, да се реши колкото неприятното, толкова и неприемливо положение, в което се намират заинтересованите лица в главното производство поради упражняването на тяхното основно право на свободно движение.
89.
В това отношение считам, че при решението, което да се предложи на Съда, следва да се отчете размерът на обезщетенията, предоставяни от законодателството на държавата на заетост в случаите, в които това законодателство, както е в обстоятелствата по главното производство, изключва работниците от закрилата, предлагана от основните клонове на социална сигурност. Това отчитане на степента на закрилата за определяне на приложимото законодателство в хипотезата, при която тази закрила е почти несъществуваща, както в случая с краткотрайната или минимално платена трудова заетост, се вписва в логиката на социалния прогрес, насърчаван с Договора и записан в първо съображение от Регламент № 1408/71, съгласно което „разпоредбите за координиране на националните законодателства в областта на социалната сигурност спадат към свободното движение на работещи, които са граждани на държавите членки, и следва да допринасят за подобряване на техния жизнен стандарт и условия за трудова заетост“.
90.
Така според мен би следвало временно да се спре прилагането на законодателството на държавата на заетост, когато то произтича от договори за краткотрайна работа с кратка продължителност или за минимално платена трудова заетост, и да се приложи законодателството на държавата на пребиваване. Това спиране би следвало да се ограничи до периода, през който законодателството на държавата на заетост запазва изключването на въпросните категории работници от основните клонове на социалната сигурност, различни от осигуряването за трудова злополука (
55
).
91.
Приемането на такава мярка за спиране на прилагането на закона на държавата на заетост според мен произтича от тълкуването на член 13, параграф 1 и параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71 в светлината на членове 45 ДФЕС и 48 ДФЕС и би позволило да се избегне заето лице, което, ползвайки се от правото си на свободно движение, е заемало работни места в повече от една държава членка, да бъде третирано без обективна обосновка по-неблагоприятно от лице, което е осъществило цялата си кариера в една-единствена държава членка. Такова тълкуване на Регламент № 1408/71 би позволило да се вземат предвид и новите форми на работа и професионалните пътища на гражданите на Съюза, по-специално случаите на несигурна заетост, какъвто е този с договорите за временна работа или за минимално платена или кратковременна трудова заетост (
56
).
92.
Това, че е работник е имал възможност да се осигурява доброволно (
57
) или да отправи искане до компетентния орган за сключване на споразумение по смисъла на член 17 от Регламент № 1408/71, според мен не е от значение за предложения отговор.
93.
Ще припомня обаче, че на основание член 17 от Регламент № 1408/71 компетентните органи на съответните държави членки или определените от тях институции могат по общо съгласие да предвиждат изключения от разпоредбите на членове от 13 до 16 от този регламент в интерес на определени лица или определени категории лица. Споразумение в този смисъл, отнасящо се до заетите лица с договори за временна работа с кратка продължителност или за минимално платена трудова заетост, е могло да бъде предвидено от компетентните органи на съответните държави членки, с цел да избегнат нежелани случаи като разглежданите в главното производство.
3. Междинно заключение
94.
Член 13, параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71 във връзка с параграф 1 от същия член, в светлината на членове 45 ДФЕС и 48 ДФЕС, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска националното законодателство да изключва, при обстоятелства като тези по главното производство, работника мигрант от националната си схема за социална сигурност поради това, че той е подчинен на социалноосигурителното законодателство на държавата на заетост. При все това, в случай че този работник няма право на детски надбавки или на обезщетения по реда на схемата за осигуряване за старост в държавата на заетост, предвид това, че предоставената му социална закрила от законодателството на тази държава е почти несъществуваща, прилагането му следва да бъде временно спряно, когато то произтича от договори за временна работа с кратка продължителност или за минимално платена трудова заетост, в полза на законодателството на държавата на пребиваване. Това временно спиране се прилага единствено за периода, през който законодателството на държавата на заетост запазва изключването на въпросните категории работници от клоновете на социалната сигурност, различни от осигуряването за трудова злополука, и само по отношение на тези останали клонове. Националната юрисдикция следва да извърши необходимите проверки с оглед на обстоятелствата в главното производство.
95.
Фактът, че работникът е имал възможност да се осигурява доброволно или да отправи искане до компетентния орган за сключване на споразумение по смисъла на член 17 от Регламент № 1408/71, не е от значение в това отношение.
VI – Заключение
96.
С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Centrale Raad van Beroep въпроси по следния начин:
„1)
Член 13, параграф 2, буква а) от Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, в изменената му и актуализирана редакция съгласно Регламент (ЕО) № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 г., изменен с Регламент (ЕО) № 1992/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година, трябва да се тълкува в смисъл, че пребиваващо в дадена държава членка лице, което попада в приложното поле на този регламент и което по договор за краткотрайна работа упражнява дейност като заето лице не повече от два или три дни месечно на територията на друга държава членка, e подчинено на законодателството на държавата на заетост по силата на член 13, параграф 2, буква а) от този регламент. Тази подчиненост на законодателството на държавата на заетост засяга не само дните, в които то упражнява дейността си като заето лице, но и дните, в които не я упражнява. Тя продължава докато заинтересованото лице е осигурено за поне един осигурителен риск в държавата на заетост.
2)
Член 13, параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71 във връзка с параграф 1 от същия член, в светлината на членове 45 ДФЕС и 48 ДФЕС, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска националното законодателство да изключва, при обстоятелства като тези по главното производство, работника мигрант от националната си схема за социална сигурност поради това, че той е подчинен на социалноосигурителното законодателство на държавата на заетост. При все това, в случай че този работник няма право на детски надбавки или на обезщетения по реда на схемата за осигуряване за старост в държавата на заетост, предвид това, че предоставената му социална закрила от законодателството на тази държава е почти несъществуваща, прилагането му следва да бъде временно спряно, когато то произтича от договори за временна работа с кратка продължителност или за минимално платена трудова заетост, в полза на законодателството на държавата на пребиваване. Това временно спиране се прилага единствено за периода, през който законодателството на държавата на заетост запазва изключването на въпросните категории работници от клоновете на социалната сигурност, различни от осигуряването за трудова злополука, и само по отношение на тези останали клонове. Националната юрисдикция следва да извърши необходимите проверки с оглед на обстоятелствата в главното производство. Фактът, че работникът е имал възможност да се осигурява доброволно или да отправи искане до компетентния орган за сключване на споразумение по смисъла на член 17 от Регламент № 1408/71, не е от значение в това отношение“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	Регламент на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, в изменената му и актуализирана редакция съгласно Регламент (ЕО) № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 г. (ОВ L 28, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 35 и поправка в ОВ L 32, 2008 г., стр. 31), изменен с Регламент (ЕО) № 1992/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година (ОВ L 392, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 228), наричан по-нататък „Регламент № 1408/71“. От 1 май 2010 г. Регламент № 1408/71 е отменен и заменен с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 166, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82 и поправка в ОВ L 33, 2008 г., стр. 12). Той при все това остава приложим за споровете по главните производства във връзка с обжалване на административни решения, приети по силата на предходната правна уредба.
(
3
)	Относно отрицателното стълкновение на приложимото право, вж. по-специално Rodière, P. Droit social de l’Union européenne. LDGJ, 2014, р. 662.
(
4
)	Запитващата юрисдикция счита, че през спорните периоди приложимото законодателство за г‑жа Franzen и г‑н Van den Berg е германското. Обратно, тя има съмнения по отношение на законодателството, приложимо за съпругата на г‑н Giesen.
(
5
)	Този член се отнася не само за заетите или самостоятелно заетите лица, но и за студентите, лицата без гражданство и бежанците, които пребивават на територията на една от държавите членки, както и за членовете на техните семейства и преживелите ги лица. Всъщност след постановяването на решение Martínez Sala (C‑85/96, EU:C:1998:217) гражданството на Съюза доведе до разширяване на приложното поле на Регламент № 1408/71. Това разширяване на кръга от бенефициери на регламента е потвърдено от решения Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458) и Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172). Поради това гражданството на Съюза добави ново измерение в координирането на националните системи за социална сигурност. Вж. Cornelissen, R. The principle of territoriality and the Community regulations on social security (Regulations 1408/71 and 574/72). — Common Market Law Review, 1996, 33, р. 439—471. Вж. също Marzo, C. La dimension sociale de la citoyenneté européenne. Université Paul Cézanne — Aix-Marseille III, Collection B. Goldman, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, р. 344.
(
6
)	Съгласно член 1, буква а), подточка iv) от Регламент № 1408/71 лице, което е доброволно осигурено за един или повече от осигурителните рискове, обхванати от клоновете, разглеждани в този регламент, съгласно схема за социална сигурност на държава членка, и което не упражнява дейност като заето лице, също е обхванато от разпоредбите на регламента, ако преди това е било осигурено за същия осигурителен риск съгласно схема за заети или самостоятелно заети лица на същата държава членка.
(
7
)	В рамките на първия поставен на Съда преюдициален въпрос в областта на социалното осигуряване той приема, с оглед на Регламент № 3/58 на Съвета от 25 септември 1958 година относно социалната сигурност на работниците мигранти (ОВ 30, 1958 г., стр. 561), че „понятието „заето или приравнено на него лице“ следователно е с общностно значение, отнасящо се до всички лица, които като такива и независимо от наименованието им, са обхванати от различните национални системи за социална сигурност“ (решение Unger, 75/63, EU:C:1964:19, съображение 1). Вж. също решение Megner и Scheffel (C‑444/93, EU:C:1995:442, т. 20).
(
8
)	Решения Dodl и Oberhollenzer (C‑543/03, EU:C:2005:364, т. 34) и Borger (C‑516/09, EU:C:2011:136, т. 26).
(
9
)	От становището на SVB е видно, че статутът „geringfügig Beschäftigte“ се отнася за упражняването на дейности, които не превишават определен праг по отношение на часовете или доходите.
(
10
)	EU:C:1990:183.
(
11
)	Пак там, т. 10.
(
12
)	Пак там, т. 14.
(
13
)	Пак там, т. 9 и 11.
(
14
)	Освен това тук ще припомня, че по отношение на лице, което е преустановило всякаква дейност като заето лице на територията на една държава членка и което поради това вече не отговаря на условията по член 13, параграф 2, буква а) от Регламент № 1408/71, нито на условията на никоя друга разпоредба от този регламент, за да попадне в обхвата на законодателството на държава членка, към това лице е приложимо —съгласно член 13, параграф 2, буква е) и съгласно законодателството на държавата членка, на чиято територия пребивава — или законодателството на държавата, където преди това то е упражнявало дейност като заето лице, когато продължава да пребивава в нея, или законодателството на държавата, където то евентуално е преместило своето пребиваване. Вж. решение Kuusijärvi (C‑275/96, EU:C:1998:279, т. 34).
(
15
)	Вж. точки 68 и 69 от настоящото заключение.
(
16
)	Решение Kulzer (C‑194/96, EU:C:1998:85, т. 35).
(
17
)	Решения Merino García (C‑266/95, EU:C:1997:292, т. 24—26), Martínez Sala (EU:C:1998:217) и Schwemmer (C‑16/09, EU:C:2010:605, т. 34).
(
18
)	Вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат La Pergola по съединени дела Stöber и Piosa Pereira (C‑4/95 и C‑5/95, EU:C:1996:225, т. 13 и 28).
(
19
)	Решение Lenoir (313/86, EU:C:1988:452, т. 13), решение Hervein и др. (C‑393/99 и C‑394/99, EU:C:2002:182, т. 52) и решение Pasquini (C‑34/02, EU:C:2003:366, т. 52).
(
20
)	Cornelissen, R., цит. съч., стр. 439—441.
(
21
)	Решения Piatkowski (C‑493/04, EU:C:2006:167, т. 20), Nikula (C‑50/05, EU:C:2006:493, т. 20) и Derouin (C‑103/06, EU:C:2008:185, т. 20).
(
22
)	Вж. по-специално решения Gravina (807/79, EU:C:1980:184, т. 7), Rönfeldt (C‑227/89, EU:C:1991:52, т. 12) и Leyman (C‑3/08, EU:C:2009:595, т. 40).
(
23
)	Вж. по аналогия решение Kauer (C‑28/00, EU:C:2002:82, т. 26). Вж. също заключение Reichel-Albert на генералния адвокат Jääskinen (C‑522/10, EU:C:2012:114, т. 44).
(
24
)	Този механизъм е установен с Регламент № 3/58, който става Регламент № 1408/71. Регламент № 1408/71 и Регламент (ЕИО) № 574/72 на Съвета от 21 март 1972 година относно определяне на реда за прилагане на Регламент № 1408/71 (ОВ L 74, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 74) претърпяват множество изменения, както за да бъдат пригодени към развитието на националните законодателства, така и за да включат достиженията на правото, произтичащи от практиката на Съда. Тези регламенти за координиране представляват съществен принос за европейската интеграция. Вж. в този смисъл Cornelissen, R., цит. съч., стр. 471.
(
25
)	Решения Nikula (EU:C:2006:493, т. 20) и Tomaszewska (C‑440/09, EU:C:2011:114, т. 28). Така промяната на приложимото право не трябва да води до прекратяване или несъответствие в социалната закрила. Вж. Mavridis, P. La sécurité sociale à l’épreuve de l’intégration européenne. Bruylant, 2003, р. 34. За премахването на териториалния характер на приложимото за даден случай право вж. Cornelissen, R., цит. съч., стр. 444—446 и 470.
(
26
)	Вж. по-специално решения Belbouab (10/78, EU:C:1978:181, т. 5), Buhari Haji (C‑105/89, EU:C:1990:402, т. 20), Chuck (C‑331/06, EU:C:2008:188, т. 28) и da Silva Martins (C‑388/09, EU:C:2011:439, т. 70).
(
27
)	Решения Duffy (34/69, EU:C:1969:71, т. 6) и Massonet (50/75, EU:C:1975:159, т. 9).
(
28
)	Вж. Rodière, P., цит. съч., стр. 662 и бележка 3.
(
29
)	Решение Luijten (60/85, EU:C:1986:307, т. 12—14).
(
30
)	Решения Ten Holder (302/84, EU:C:1986:242, т. 19) и Luijten (EU:C:1986:307, т. 12).
(
31
)	Решения Kits van Heijningen (EU:C:1990:183, т. 12) и Kuusijärvi (EU:C:1998:279, т. 28).
(
32
)	Механизмът за координиране от Регламент № 1408/71 се основава и на следните три принципа: първо, равно третиране на местните и на чуждестранните граждани; второ, сумиране на осигурителните периоди (или запазване на правата, които са в процес на придобиване), трето, прехвърляне на обезщетения в рамките на Съюза (отмяна на клаузите за пребиваване или запазване на придобитите права).
(
33
)	Решение Kits van Heijningen (EU:C:1990:183, т. 12).
(
34
)	Съгласно единадесето съображение от Регламент № 1408/71 „в някои случаи, в които е обосновано да се прилагат други критерии за [привръзка], са възможни изключения от това общо правило“. Изключенията от lex loci laboris са предвидени в членове 14—17 от Регламент № 1408/71. Член 17 от този регламент засяга споразуменията, които се отнасят за конкретни категории лица и които трябва да бъдат сключени в интерес на засегнатите лица. Освен в дял II изключения са предвидени и от „социални съображения и практическа ефективност в дял III от този регламент“ (Mavridis, P., цит. съч., стр. 443).
(
35
)	Решения Ten Holder (EU:C:1986:242, т. 21) и Luijten (EU:C:1986:307, т. 14).
(
36
)	Тук следва да се отбележи, че с влизането в сила на Регламент № 883/2004 (вж. член 11, параграф 1) се потвърждава принципът на приложимост само на едно законодателство.
(
37
)	Решения Ten Holder (EU:C:1986:242, т. 19) и Luijten (EU:C:1986:307, т. 12).
(
38
)	Вж. бележка 34.
(
39
)	Morsa, M. Sécurité sociale, libre circulation et citoyennetés sociales. Anthemis, 2012, р. 142.
(
40
)	Решения Bosmann (C‑352/06, EU:C:2008:290) и Hudzinski и Wawrzyniak (C‑611/10 и C‑612/10, EU:C:2012:339). За кратко изложение на реакциите в доктрината по тази съдебна практика по-специално вж. Kessler, F., Prestations familiales: une nouvelle remise en cause du principe d’unicité de la législation applicable. — Revue de jurisprudence sociale, 10 (2008), р. 770—773, Lhernould, J.‑P. Ouverture de droits à prestations familiales dans deux États membres de l’Union: consolidation de nouveaux principes? — Revue de jurisprudence sociale, 8‑9 (2012), р. 583—584 и Devetzi, S. The coordination of family benefits by Regulation 883/2004. — European Journal of Social Security, Vol. 11, 1‑2 (2009), р. 205—216, р. 212.
(
41
)	EU:C:2008:290, т. 32.
(
42
)	EU:C:2012:339, т. 49.
(
43
)	EU:C:1986:242. Ще припомня, че решение Ten Holder се отнася за лице, което е преустановило професионалната си дейност в Германия, там е получавало обезщетения за болест по силата на законодателството на тази държава членка и се е установило в Нидерландия, без да възобновява дейност, докато се е ползвало от въпросните обезщетения за болест. При все това не е изглеждало, че то окончателно е преустановило всякаква професионална дейност и че е нямало да възобнови дейността в новата си държава на пребиваване. Макар че никоя разпоредба на дял II от Регламент № 1408/71 не е уреждала изрично това положение, Съдът приема, че законодателството на държавата членка, в която такова лице е упражнявало дейност за последно (Германия), продължава да бъде приложимо за него по силата на член 13, параграф 2, буква а) от този регламент. Тук ще отбележа, че днес този вид случаи са обхванати от член 13, параграф 2, буква е) от Регламент № 1408/71.
(
44
)	EU:C:1986:307. Ще припомня, че в решение Luijten същият принцип на изключителност на приложимото законодателство се потвърждава от Съда с оглед на риска от едновременно прилагане на законодателствата на държавата на заетост и тази на пребиваване, позволяващо на осигурените лица да ползват семейно обезщетение.
(
45
)	EU:C:2008:290. В основата на това дело е решението на отговарящата за семейните обезщетения германска институция да не продължава отпускането на детска надбавка за дете на издръжката на белгийската гражданка г‑жа Bosmann, пребиваваща в Германия с децата си, от момента, когато тя става заето лице в Нидерландия. В последната държава членка децата ѝ не са отговаряли на условията по нидерландското право за ползване на съответните обезщетения.
(
46
)	EU:C:2012:339. Това решение, постановено в рамките на две съединени дела, се отнася за двама полски работници, пребиваващи със семействата си в Полша и пристигнали да работят временно в Германия: единият — самостоятелно заето лице в Полша в качеството на сезонен работник, а другият — заето лице в рамките на командироване.
(
47
)	Решения Bosmann (EU:C:2008:290, т. 32) и Hudzinski и Wawrzyniak (EU:C:2012:339, т. 49).
(
48
)	Решение van Delft и др. (C‑345/09, EU:C:2010:610, т. 99).
(
49
)	Пак там, т. 100.
(
50
)	Решения von Chamier-Glisczinski (C‑208/07, EU:C:2009:455, т. 85—87) и da Silva Martins (EU:C:2011:439, т. 72).
(
51
)	Вж. заключение Reichel-Albert на генералния адвокат Jääskinen (EU:C:2012:114, т. 45).
(
52
)	Решение da Silva Martins (EU:C:2011:439, т. 73 и цитираната съдебна практика).
(
53
)	Пак там, т. 74 и цитираната съдебна практика.
(
54
)	Решение Kits van Heijningen (EU:C:1990:183, т. 12).
(
55
)	Тук ще отбележа, че член 84, параграф 1, буква б) от Регламент № 1408/71 предвижда компетентните органи на държавите членки да си съобщават взаимно цялата информация във връзка с промените в законодателството си, които има вероятност да засягат прилагането на въпросния регламент. Ще отбележа също, че от съдебното заседание за изслушване на устните състезания е видно, че от месец януари 2013 г. германското законодателство е било изменено в смисъл, че работниците, упражняващи минимално платена или кратковременна професионална дейност, също са обхванати от осигуряването за старост и за болест.
(
56
)	Изглежда е необходим размисъл за въздействието на новите форми на мобилност върху регламентите за координиране в областта на социалната сигурност. Вж. по-специално Jorens, Y. et Van Overmeiren, F. General principles of coordination in Regulation 883/2004. — European Journal of Social Security, Vol. 11, 1‑2 (2009), р. 47—79, р. 73.
(
57
)	Съдът постановява, че „действията, които чуждестранните работници, желаещи да се осигуряват доброволно, трябва да предприемат по своя собствена инициатива, както и ограниченията, свързани с този вид осигуряване, като например спазването на срокове за подаване на искане за осигуряване, съставляват обстоятелства, поставящи чуждестранните работници, които разполагат само с възможност за доброволно осигуряване, в по-неблагоприятно положение спрямо местните лица, които са задължително осигурени“. Вж. решение Salemink (C‑347/10, EU:C:2012:17, т. 44).