62014CC0268_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Какви са условията и ограниченията за правомощието на Комисията чрез решение да изисква от предприятията да предоставят информация във връзка с разследване за възможни нарушения на правилата на ЕС в областта на конкуренцията?
2. Това са по същество основните въпроси, повдигнати с жалбата, подадена от Italmobiliare SpA (наричано по-нататък „Italmobiliare“ или „жалбоподателят“) срещу решението, с което Общият съд частично отхвърля жалбата за отмяна на решение на Комисията, прието съгласно член 18, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003(2), с което от дружеството се изисква да предостави значителен обем информация.
3. До голяма степен подобни въпроси се повдигат с други три жалби, подадени от други дружества с дейност на пазара на цимент срещу три решения на Общия съд, с които същият отхвърля в по-голямата им част техните жалби срещу решения на Комисията, аналогични на решението, обжалвано от Italmobiliare. Днес ще представя заключение и по тези три други дела(3) . Затова настоящото ми заключение следва да се разглежда във връзка с тях.
I – Правна уредба
4. Съображение 23 от Регламент № 1/2003 гласи:
„Комисията следва да разполага с правомощия по отношение на цялата Общност да изисква предоставяне на информацията, необходима за разкриване на всички споразумения, решения или съгласувани практики, забранени от [член 101 ДФЕС], или всички злоупотреби с господстващо положение, забранени от [член 102 ДФЕС]. Когато изпълняват решение на Комисията, предприятията не могат да бъдат принуждавани да признаят, че са извършили нарушение, но във всеки случай те са длъжни да отговорят на фактически въпроси и да предоставят документи, дори ако тази информация може да бъде използвана за установяване по отношение на тях или на друго предприятие наличието на нарушение“.
5. В релевантната си тук част член 18 („Искания за предоставяне на информация“) от Регламент № 1/2003 предвижда:
„1. За да изпълни задълженията, възложени ѝ с настоящия регламент, Комисията може, чрез обикновено искане или чрез решение, да изиска от предприятията и от сдруженията на предприятия да предоставят цялата необходима информация.
2. Когато изпраща до предприятие или сдружение на предприятия обикновено искане за предоставяне на информация, Комисията следва да посочи правното основание и целта на искането, да уточни каква информация се изисква и да определи срока, в който трябва да се предостави информацията, както и санкциите, предвидени в член 23 за даване на неточна или подвеждаща информация.
3. Когато чрез решение Комисията изисква от предприятия или от сдружения на предприятия да дадат информация, тя следва да посочи правното основание и целта на искането, да уточни каква информация се изисква и да определи срока, в който трябва да се предостави информацията. Тя посочва и санкциите, предвидени в член 23, и посочва или налага санкциите, предвидени в член 24. В допълнение тя посочва и правото на обжалване на решението пред Съда на Европейските общности.
[…]“.
II – Фактическа обстановка
6. През 2008 г. и 2009 г. на основание член 20 от Регламент № 1/2003 Комисията извършва редица проверки в помещенията на няколко дружества от циментовия сектор. Проверките обхващат помещенията на дружествата Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (наричано по-нататък „Italcementi“), Ciments français SA, Ciment Calcia SA и Ciment Belges SA, които са пряко или косвено контролирани от жалбоподателя. През 2009 г. и 2010 г. тези проверки са последвани от няколко искания за предоставяне на информация съгласно член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003, адресирани включително до Italcementi.
7. С писмо от 4 ноември 2010 г. Комисията уведомява Italcementi за намерението си да му изпрати решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, изискващо предоставянето на информация, и му изпраща проект на въпросник, който възнамерява да приложи към решението. На 15 ноември и 1 декември 2010 г. Italcementi представя становище пред Комисията.
8. На 6 декември 2010 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че е решила да образува производство по член 11, параграф 6 от Регламент № 1/2003 и член 2 от Регламент (ЕО) № 773/2004(4) срещу него и срещу седем други дружества по подозрение в нарушаване на член 101 ДФЕС чрез ограничаване на вноса в ЕИП от държави извън ЕИП, разпределяне на пазари, съгласуване на цени и свързани антиконкурентни практики на пазара на цимент и свързаните с него продуктови пазари.
9. На 30 март 2011 г. Комисията приема решение C(2011) 2364 окончателен относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти) (наричано по-нататък „спорното решение“).
10. В спорното решение Комисията посочва, че съгласно член 18 от Регламент № 1/2003, за да изпълни задълженията, възложени ѝ с посочения регламент, тя може чрез обикновено искане или чрез решение да изиска от предприятията и от сдруженията на предприятия да предоставят цялата необходима информация (съображение 3 от спорното решение). След като изтъква, че Italcementi е било уведомено за намерението ѝ да приеме решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 и е представило становището си относно проекта на въпросник (съображения 4 и 5 от спорното решение), с решението си Комисията изисква от жалбоподателя и дъщерните му дружества да отговорят на въпросника, съдържащ се в приложение I. Следва да се отбележи, че приложение I се състои от 78 страници и включва 10 поредици от въпроси. Указанията за попълване на въпросника се съдържат в приложение II, а в приложение III са дадени модели за отговор.
11. Комисията припомня и какви са предполагаемите нарушения (съображение 2 от спорното решение), като ги описва по следния начин: „[п]редполагаемите нарушения се отнасят до ограничения на търговските потоци в Европейското икономическо пространство (ЕИП), включително ограничения на вноса в ЕИП от държави извън ЕИП, разпределяне на пазари, съгласуване на цени и свързани с тях антиконкурентни практики на пазара на цимент и свързаните с него продуктови пазари“. Като има предвид естеството и количеството на изисканата информация и тежестта на предполагаемите нарушения на правилата за конкуренция Комисията решава за уместно да даде на жалбоподателя дванадесетседмичен срок за отговор на искането за информация.
12. Разпоредителната част на спорното решение гласи следното:
„Член 1
Italmobiliare SpA, заедно със своите намиращи се в ЕС и контролирани пряко или косвено от него дъщерни дружества, представя посочената в приложение I към настоящото решение информация във формàта, предвиден в приложение II и приложение III към същото решение, в срок за отговор от дванадесет седмици, считано от датата на уведомяване за настоящото решение. Всички приложения са неразделна част от настоящото решение.
Член 2
Italmobiliare SpA, заедно със своите намиращи се в ЕС и контролирани пряко или косвено от него дъщерни дружества, е адресат на настоящото решение“.
13. На 27 юни и 11 юли 2011 г. жалбоподателят представя своите отговори на изпратения от Комисията въпросник.
III – Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
14. С жалба, подадена на 8 юни 2011 г., Italmobiliare иска от Общия съд да отмени спорното решение.
15. С решение от 14 март 2014 г., Italmobiliare/Комисия, T‑305/11 (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“)(5), Общият съд отхвърля жалбата и осъжда Italmobiliare да заплати съдебните разноски.
IV – Производството пред Съда и исканията на страните
16. С жалба, подадена на 26 май 2014 г., Italmobiliare иска от Съда:
– да отмени решението по дело T‑305/11 и спорното решение,
– да разпореди необходимите и подходящи процесуално-организационни действия и действия по събиране на доказателства, предвидени в членове 62 и 64 от Процедурния правилник на Съда,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски в производствата пред двете инстанции,
– при условията на евентуалност, да върне делото на Общия съд за ново разглеждане.
17. Комисията от своя страна моли Съда:
– да отхвърли жалбата,
– при условията на евентуалност, доколкото е необходимо, да потвърди законосъобразността на спорното решение,
– да осъди Italmobiliare да заплати съдебните разноски.
V – Анализ на основанията за обжалване
18. Italmobiliare посочва пет основания за обжалване. Най-общо казано, те са свързани с въпроса дали Общият съд е тълкувал правилно правомощието на Комисията да изисква информация съгласно Регламент № 1/2003.
19. Основните законодателни разпоредби и съдебната практика, свързани с правомощието на Комисията да изисква информация, вече обсъдих в заключението си по дело HeidelbergCement/Комисия(6), също представено днес.
20. Именно в този контекст ще анализирам посочените от жалбоподателя основания за обжалване.
А – Адресат на решението
1. Доводи на страните
21. По първото основание за обжалване Italmobiliare твърди, че Общият съд неправилно е тълкувал и приложил член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, като е приел, че в настоящия случай Комисията е можела да изпрати искането за предоставяне на информация до чисто финансов холдинг, за който не е доказано, че контролира Italcementi. Освен това жалбоподателят твърди нарушение на принципа на оправданите правни очаквания, тъй като в предишни съобщения Комисията заявявала, че адресатът на решението по член 18, параграф 3 ще бъде Italcementi. Накрая жалбоподателят твърди нарушение на принципа на недопускане на дискриминация: в това разследване той бил единственият финансов холдинг, адресат на искане за предоставяне на информация по член 18, параграф 3, въпреки че били разследвани и други корпоративни групи, оглавявани от финансов холдинг.
22. Комисията твърди, че първото твърдение по това основание е недопустимо, тъй като засяга фактически въпроси, и че при всички случаи член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 овластява Комисията да изисква информация от всеки, за когото има основание да счита, че може да разполага с относима информация. Комисията допълва, че Italmobiliare не би могло да прави категорични изводи от факта, че проектът на въпросник е бил изпратен на Italcementi, както и че не е давала на Italcementi ясни и безусловни уверения относно адресата на евентуалното бъдещо решение.
2. Анализ
23. По първото основание за обжалване жалбоподателят възразява срещу три различни грешки, които Общият съд допуснал, като приел, че спорното решение законосъобразно е адресирано до жалбоподателя.
24. Преди да разгледам най-сложния въпрос във връзка с това основание, а именно дали дадено предприятие може да бъде адресат на искане за предоставяне на информация, което се отнася преди всичко до дейността на друго предприятие, в което първото има дялово участие, бих искал да разгледам другите твърдения по първото основание за обжалване.
25. Най-напред, според мен Общият съд не е допуснал грешка при прилагането на правото, като е приел, че жалбоподателят не е получил конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения от Комисията, че евентуалното бъдещо решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 ще бъде адресирано до Italcementi. Първо, въпросникът, изпратен на Italcementi на 4 ноември 2010 г., е бил само проект, изготвен от службите на Комисията с цел същата да събере мнения с оглед на подобряването на текста на окончателния въпросник. Консултацията сама по себе си не може да е обвързваща за Комисията, когато приема обвързващо решение съгласно член 18, параграф 3(7) . Във всички случаи не може да се приеме, че текстът на проекта на въпросник изключва възможността други дружества, принадлежащи към същата корпоративна група или намиращи се в някаква корпоративна връзка с Italcementi, да бъдат адресат на решение по член 18, параграф 3. Второ, фактът, че жалбоподателят е адресат на решението за образуване на производството, прието само няколко дни след като проектът на въпросник е изпратен на Italcementi, показва, че каквито и уверения евентуално да е получавал жалбоподателят от Комисията по този въпрос, не е възможно те да са били „конкретни, безусловни и непротиворечиви“ по смисъла на съдебната практика относно оправданите правни очаквания(8) .
26. Що се отнася до твърдението за дискриминация, не съм убеден, че това оплакване е основателно. Както ще поясня в следващите точки, член 18 от Регламент № 1/2003 оправомощава Комисията да изисква информация от всяко предприятие, което според нея разполага с информация, релевантна за нейните разследвания. Затова естеството на дейностите, извършвани от предприятието, до което е адресирано искането за предоставяне на информация, по принцип е ирелевантно. Следователно е без значение дали Italmobiliare е третирано по различен начин в сравнение с други предприятия, които също са финансови холдинги. Всъщност не е изключено тези дружества да се намират в различно положение от Italmobiliare от гледна точка на това дали имат на разположение исканата от Комисията информация. Материалите по делото не дават никакъв повод на Общия съд да сравнява Italmobiliare с тези дружества от тази гледна точка.
27. След като изясних това, ще пристъпя към основния според мен въпрос, повдигнат с първото основание за обжалване: дали в настоящия случай Комисията е имала право да адресира решението, с което изисква информация, до дружество с дялово участие в дружествата, за които предполага, че са нарушили член 101 ДФЕС.
28. Този въпрос, който е правен и следователно допустим в производството по обжалване, е свързан с твърдението на жалбоподателя, че към момента на приемане на спорното решение той е действал само като „финансов холдинг“. Според жалбоподателя нито в спорното решение, нито в обжалваното съдебно решение е установено, че той е упражнявал контрол върху дружествата, принадлежащи към групата Italcementi. Щом този факт не е бил установен, според жалбоподателя не е имало основание да се счита, че е разполагал с релевантна за разследването информация.
29. Във връзка с това следва да се има предвид, че съгласно член 18 от Регламент № 1/2003 Комисията може да отправя искания за предоставяне на информация до всяко предприятие, което може да разполага с релевантна информация, без оглед на участието му в предполагаемото нарушение.
30. Комисията разполага с широка свобода на преценка при упражняването на правомощията, предоставени ѝ с Регламент № 1/2003, включително тези по член 18 от същия регламент. Тази свобода на преценката обаче не е неограничена. Наистина при упражняването на правомощията си за разследване Комисията е длъжна да спазва общите принципи на правото и основните права, признати в правото на ЕС(9) . Тези ограничения според мен се отнасят не само до аспекти като например количеството на изискваната информация или срока, в който тази информация да бъде предоставена, но и до избора на предприятието, до което да се адресира искането за информация.
31. Струва ми се, че три правни принципа са от особено значение за настоящия случай.
32. Първо, съгласно постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност е общ принцип на правото на Съюза и изисква установените с разпоредбите на това право мерки да са в състояние да осъществят легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят необходимото за тяхното постигане(10) . Когато има избор между няколко подходящи мерки, следва да се прибегне до най-слабо ограничителната и причинените неудобства не трябва да са несъразмерни по отношение на преследваните цели(11) . В контекста на правилата на ЕС в областта на конкуренцията Съдът вече е постановил, че дадено разследване е непропорционално, когато съставлява прекомерна и поради това нетърпима намеса в правата на съответното предприятие(12) .
33. Второ, от практиката на Съда е видно, че принципът на правна сигурност, който е общ принцип на правото на Съюза, изисква всеки акт на ЕС, особено когато с него се налагат санкции или се допуска налагането на санкции, да бъде ясен и точен, така че съответните лица да могат да се запознаят по недвусмислен начин с правата и задълженията, които произтичат от него, и да могат да действат съобразно с тях(13) .
34. Трето, съгласно постоянната съдебна практика в административните производства във връзка с предполагаеми нарушения на правилата на Съюза в областта на конкуренцията Комисията е длъжна да съблюдава правото на добра администрация, закрепено в член 41 от Хартата на основните права на ЕС(14) . Това право предполага, наред с другото, задължение на администрацията на ЕС „да мотивира своите решения“.
35. Според мен в настоящия случай решението на Комисията е проблематично от гледна точка на тези три общи принципа.
36. Първо, във връзка с принципа на пропорционалност считам за безспорно, че Italmobiliare не е осъществявало дейност на пазарите, които са били обект на разследването. Също така не се оспорва, че Комисията е била съвсем наясно за кои предприятия от групата на Italmobiliare е имало подозрения, че са нарушили правилата на Съюза в областта на конкуренцията. Всъщност в четири от тези дружества са извършени проверки на място през ноември 2008 г. Освен това през 2009 г. и 2010 г. до Italcementi са били адресирани няколко искания за информация, а на 4 ноември 2010 г. му е изпратен проектът на въпросник. Важно е да се отбележи, че самото спорно решение не е фокусирано върху дейността на Italmobiliare, а е свързано преди всичко с дейността на другите предприятия.
37. Дори да се приеме, че Italmobiliare е разполагало с исканата информация или поне е можело да получи достъп до нея, струва ми се, че източникът на така предоставената информация във всички случаи би могъл да се приеме единствено като „второстепенен“. С други думи, изисканата информация при всички положения би дошла от друго предприятие, а не от това, до което тя се отнася и което вероятно я е събрало.
38. При тези обстоятелства за мен е озадачаващо, че Комисията не е адресирала спорното решение до тези дружества, които, повтарям, са били добре известни, а го е адресирала до жалбоподателя. Очевидно е, че тези дружества биха могли по-бързо и лесно да предоставят информацията.
39. Извън това, ако спорното решение е адресирано до жалбоподателя с цел данните от всички предприятия, принадлежащи към групата на Italmobiliare, да бъдат получени в консолидиран комплект информация, то тази причина според мен не е основателна. Както подробно съм обяснил в заключението си по дело HeidelbergCement, член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 не допуска Комисията да изисква от адресата на искането за информация да изпълнява задачи, които са част от разследването по случая и следователно по принцип са работа на служителите на Комисията(15) .
40. Освен това жалбоподателят твърди, според мен убедително, че не може просто да се приеме, както явно е направила Комисията, че само поради своето дялово участие той упражнява „контрол“ върху тези дружества и че това на свой ред означава, че разполага с исканата информация или би могъл бързо и лесно да я получи. Във всички случаи, дори да се приеме, че жалбоподателят би могъл, използвайки съществуващите корпоративни връзки с тези дружества, да получи достъп до тази информация, едва ли би могло да се отрече, че събирането, форматирането и предоставянето на изисканата информация става по-сложно, времеемко и скъпо. В същото време за Italcementi става по-трудно да упражни правото си на защита, включително правото да не се самоуличава, тъй като трябва да упражнява тези права през „филтъра“ на Italmobiliare.
41. Това е особено вярно в разглеждания случай, тъй като спорното решение съдържа изключително голям брой въпроси, засягащи много различни теми и изискващи доста обстойни отговори(16) . Според мен Комисията не е имала основание да очаква от жалбоподателя, който е само финансов холдинг, да разполага с цялата тази информация. Не може и да очаква, че служителите на финансовия холдинг могат да съберат и предоставят тази информация също толкова ефективно и бързо, колкото биха го направили служителите на дружествата, на които действително принадлежи тази информация.
42. Това е съвсем очевидно, тъй като три предходни искания за предоставяне на информация по член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003 са били адресирани до Italcementi и то надлежно им е отговорило. Общият съд приема, че много от въпросите в спорното решение се отнасят до същата информация, която по-рано е била изискана по реда на член 18, параграф 2(17) . Според мен е нелогично решение, с което до голяма степен просто се изисква отново да се представи вече предоставена информация с цел да бъде консолидирана в различен формат(18) или обогатена с допълнителни подробности(19), да не бъде адресирано до същото предприятие, до което са били адресирани предишните искания.
43. Освен това поради изискания особено сложен и строг формат за предоставяне на исканата информация спорното решение несъмнено налага значителни разходи(20) . Трудно е да се открие основателна причина, поради която тези разходи да се поемат само от един от акционерите на разследваните дружества.
44. В този контекст ми се струва, че приемането на решение, адресирано до разследваните дружества, може да се смята за по-малко ограничителна мярка, особено за жалбоподателя.
45. Второ, що се отнася до принципа на правна сигурност, според мен Комисията не заема ясна и непротиворечива позиция по отношение на предприятията, обект на разследването, както бе показано в точки 25 и 37 от настоящото заключение, и това може да създаде несигурност за жалбоподателя.
46. Във връзка с това следва още да се отбележи, че в член 1 от спорното решение се посочва, че „Italmobiliare Spa, заедно със своите намиращи се в ЕС и контролирани пряко или косвено от него дъщерни дружества, представя […] информация[та] […]“. Освен това член 2 от същото решение гласи: „Italmobiliare Spa, заедно със своите намиращи се в ЕС и контролирани пряко или косвено от него дъщерни дружества, е адресат на настоящото решение“. Комисията обаче не дава обяснение как следва да се разбира понятието за пряк или косвен контрол.
47. Очевидно тези разпоредби не могат да се разбират в смисъл, че правното задължение да предостави изисканата информация е наложено на предприятие, различно от Italmobiliare: поначало такова задължение (скрепено с финансови санкции) не може да бъде вменено на предприятия, които не са определени и не могат лесно да бъдат определени. При все това от Italmobiliare се изисква да предостави информация относно някои предприятия, без да знае със сигурност колко и кои са тези предприятия.
48. Добре известно е, че понятието „контрол“ съгласно правилата за конкуренция в ЕС в някои случаи не е съвсем ясно. Понятието „контрол“ се използва в контекста на правилата на ЕС за контрол върху концентрациите(21) . В същото време в контекста на производството по прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС често се използва понятието „единен стопански субект“. Примери за това се откриват в богатата практика на съдилищата на ЕС относно отговорността на дружествата майки за картелни нарушения, извършени от техни дъщерни дружества; тази съдебна практика също се основава на идеята, че първите дружества могат да упражняват „контрол“ върху вторите. Освен това съществуват национални и наднационални правила за счетоводните стандарти, установяващи изисквания, които могат да наложат задължение за консолидиране на счетоводните отчети на различни дружества, принадлежащи към една и съща корпоративна група.
49. В този контекст, при липсата на изрично указание от Комисията относно смисъла, в който жалбоподателят е следвало да разбира посочването на неговите „намиращи се в ЕС и контролирани пряко или косвено от него дъщерни дружества“, считам, че спорното решение е можело да създаде правна несигурност за жалбоподателя.
50. В настоящия случай това е особено проблематично, доколкото като адресат на спорното решение жалбоподателят е бил длъжен да изпълни решението под страх от финансовите санкции, предвидени в членове 23 и 24 от Регламент № 1/2003. Наличието на санкции в случай на неизпълнение е подчертано и в текста на приложения към спорното решение въпросник, в който се посочва, че предоставената информация може да се счете за невярна или подвеждаща дори само ако не е предоставена в съответствие с определенията и указанията, съдържащи се в приложения II и III към спорното решение(22) .
51. Трето, що се отнася до правото на добра администрация — доколкото в настоящия случай то влече допълнителни последици спрямо тези, които произтичат пряко от член 296 ДФЕС — ще посоча, че Комисията не е обяснила ясно защо е поискала информацията от жалбоподателя, а не директно от разследваните дружества. Така за Italmobiliare е било трудно да разбере причините, поради които решението е било адресирано до него, а не до последните. Този проблем се изостря от факта, че мотивите на спорното решение са неясни и непълни(23) .
52. По изложените съображения считам, че първото твърдение по първото основание за обжалване е основателно и съответно обжалваното съдебно решение трябва да бъде отменено.
Б – Цел на искането за предоставяне на информация
1. Доводи на страните
53. По второто основание за обжалване Italmobiliare твърди, че Общият съд неправилно е тълкувал и приложил член 296 ДФЕС по въпроса какви са изискванията за мотивиране на решенията, приемани съгласно член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003. Освен това жалбоподателят поддържа, че Общият съд немотивирано е отхвърлил довода му за незаконосъобразност на решението на Комисията да издаде обвързващо искане за предоставяне на информация съгласно член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 вместо обикновено искане по параграф 2 от същата разпоредба.
54. Комисията поддържа, че това основание не е налице. Комисията подчертава, че когато е прието спорното решение, производството все още е било в ранен етап. Искането за предоставяне на информация не можело да бъде също толкова подробно, колкото се изисква за крайните решения по разследването. Комисията добавя, че член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 не изисква от Комисията да излага съображенията, поради които е предпочела да приеме обвързващо решение вместо да издаде обикновено искане за предоставяне на информация.
2. Анализ
55. В началото бих искал да припомня, че съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви към приеманите от институциите на ЕС актове трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на съдилищата на ЕС — да упражнят контрол за законосъобразност. Изискването за мотивиране следва да се преценява с оглед на всички обстоятелства по случая. Не се изисква мотивите да уточняват всички релевантни фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста им, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя(24) .
56. По отношение на решенията за извършване на проверка по силата на член 20 от Регламент № 1/2003, Съдът неотдавна потвърди, че Комисията не е длъжна да съобщава на адресата на решението за проверка цялата налична информация за предполагаемите нарушения, нито да дава точна правна квалификация на тези нарушения, при условие че посочва ясно предположенията, които възнамерява да провери. Макар Комисията да е длъжна да посочи възможно най-точно какво се издирва и обстоятелствата, които трябва да бъдат проверени, за сметка на това не е необходимо в решението за проверка непременно да се посочат с точност границите на релевантния пазар, нито да се даде точна правна квалификация на подозираните нарушения, нито да се посочи периодът, през който те са били извършени, при условие че посоченото решение за проверка съдържа споменатите вече съществени елементи. Действително проверките обикновено се извършват в началото на разследването, поради което на този етап Комисията все още няма точна информация по тези въпроси. Целта на проверката е именно да се съберат доказателства във връзка с подозирано нарушение, така че Комисията да може да провери основателността на подозренията си и да направи по-конкретна правна преценка(25) .
57. Според мен тези принципи могат да се прилагат съответно по отношение на решенията за изискване на информация съгласно член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003. Очевидно и двата типа мерки имат една и съща цел и чрез тях се установяват фактите. Макар формулировките им да не са идентични, относителната прилика между двете разпоредби видимо също е аргумент в подкрепа на еднаквото им тълкуване(26) .
58. В този контекст основният въпрос е дали Общият съд правилно е преценил пълни ли са мотивите, изложени в спорното решение. С други думи, въпросът е следният: като се има предвид на какъв етап от производството е прието спорното решение, достатъчно ясни ли са изложените в него мотиви, за да може адресатът да упражни правото си на защита и да прецени задължението си за съдействие на Комисията, от една страна, и от друга, за да могат съдилищата на ЕС да упражнят контрол?
59. Отговорът на този въпрос според мен следва да е отрицателен.
60. В точка 68 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че мотивите на спорното решение „търпят критика, тъй като са изложени много общо, въпреки че е могло да бъдат уточнени“. Според мен това едва ли може да се оспорва: мотивите не са достатъчно подробни в три важни аспекта. По-конкретно, имам предвид описанието на предполагаемите нарушения, техния географски обхват и продуктите, засегнати от нарушенията.
61. Що се отнася до предполагаемите нарушения, съображение 2 от спорното решение гласи: „[п]редполагаемите нарушения се отнасят до ограничения на търговските потоци […], включително ограничения на вноса […], разпределяне на пазари, съгласуване на цени и свързани с тях антиконкурентни практики“. Това описание на възможните нарушения изглежда не само твърде неясно („ограничения на търговските потоци“, „включително ограничения на вноса“), но и всеобхватно („свързани с тях антиконкурентни практики“). Изразите „разпределяне на пазари“ и „съгласуване на цени“ са толкова общи, че не позволяват да се определи с по-голяма точност естеството на поведението, разследвано от Комисията. Всъщност разпределянето на пазари и съгласуването на цени са характерни за повечето картели. На практика голямата част от видовете споразумения, забранени от член 101 ДФЕС, отговарят на това описание.
62. Що се отнася до географския обхват на предполагаемите нарушения, в спорното решение са посочени ограничения на търговските потоци в ЕИП, включително ограничения на вноса в ЕИП от държави извън ЕИП. Наистина в решенията по член 18 не е нужно да се определя географският обхват на съответния пазар(27), но все пак трябва да е било възможно да се посочат поне някои от засегнатите държави. По-специално, не е ясно дали евентуално засегнатият пазар обхваща цялото ЕИП или само част от него и коя би била тази част.
63. На последно място, спорното решение е още по-неясно в частта, в която би трябвало да се обяснява до кои продукти се отнася разследването. Практически само циментът е посочен като релевантен продукт, а за останалите в решението е използван изразът „свързани [с цимента] продуктови пазари“. Това описание също е не само изключително неясно (колко тясно „свързани“ с цимента трябва да са тези продукти?), но и потенциално обхваща всички видове продукти, с които жалбоподателят работи (като продавач или като купувач).
64. Според Общия съд(28) оскъдната информация в спорното решение отчасти се компенсира с факта, че то изрично препраща към решението на Комисията за образуване на производството, в което се съдържат допълнителни данни за географския обхват на предполагаемите нарушения и за вида на разглежданите продукти.
65. Жалбоподателят възразява срещу извода, че препращането към предишно решение е достатъчно, за да компенсира непълнотата на спорното решение, и изтъква, че при всички случаи и информацията в решението за образуване на производството не е достатъчно подробна.
66. Според мен актовете на ЕС, налагащи задължения, които съставляват намеса в личната сфера на лицата или предприятията и са скрепени с тежки финансови санкции в случай на неизпълнение, следва по принцип да имат самостоятелни мотиви(29) . Това е така, защото е важно тези лица или предприятия да са в състояние да разберат мотивите за този акт без прекомерно тълкувателно усилие(30), така че да могат реално и своевременно да упражнят правата си. Това важи особено за актове, които изрично препращат към предходни актове, съдържащи различни мотиви. Всяко значително разминаване между двата акта може да породи несигурност за адресата.
67. Независимо от гореизложеното според мен в настоящия случай следва по изключение да се приеме за правилен изводът на Общия съд, че мотивите на спорното решение могат да се разглеждат във връзка с мотивите, изложени в решението за образуване на производство. Двете решения са приети в рамките на едно и също разследване и очевидно се отнасят за едни и същи предполагаеми нарушения. Освен това те са приети в кратък промеждутък от време. Още по-важно е, че видимо няма значително разминаване между мотивите на двете решения. Затова смятам, че в настоящия случай първото решение може да се разглежда като „контекст“ на второто, контекст, който адресатът не може да не е познавал(31) .
68. При все това, въпреки че наистина включва повече подробности за географския обхват на предполагаемите нарушения (като изброява потенциално засегнатите държави членки), първото решение изобщо не е толкова точно по отношение на естеството на нарушенията и разглежданите продукти. По-конкретно, обяснението на понятието „цимент и свързани продукти“, включено в бележка под линия на страница 4 от това решение, обхваща потенциално много широка и разнородна група продукти.
69. Въпреки това мисля, че дори мотивите да са твърде общи или не съвсем ясни в някои отношения, това не е основание за отмяна, ако останалата част на решението позволява на адресата и на съдилищата на ЕС да разберат достатъчно точно каква информация иска Комисията и по каква причина(32) . Всъщност предметът на поставените въпроси може да доизясни, пък макар и само косвено или имплицитно, изготвените без необходимата прецизност мотиви. В крайна сметка, ако въпросите на Комисията са съвсем точни и конкретни, от тях неизбежно ще стане ясно какво обхваща разследването ѝ. Струва ми се, че това важи с особена сила за актовете, приемани на ранен етап от процедурата, когато обхватът на разследването не е напълно и окончателно установен и реално може в бъдеще да бъде ограничен или разширен с оглед на събраната впоследствие информация.
70. В настоящия случай обаче нещата всъщност стоят обратно. Поставените на Italmobiliare въпроси са изключително многобройни и обхващат твърде разнообразна по вид информация. Според мен е много трудно да се установи свързващо звено между много от въпросите, включени във въпросника(33) . Освен това някои въпроси изглежда не съответстват напълно на посоченото в по-ранното решение за образуване на производството — например въпроси 3 и 4 (с които се изисква особено голям обем информация за десетгодишен период) не се отнасят само за държавите членки, които са посочени в решението за образуване на производство като вероятно засегнати от нарушението.
71. Впрочем, ако свързващото звено между тези въпроси е идеята за пълно очертаване на структурата на приходите и разходите на предприятието, което да позволи на Комисията да я анализира с иконометрични методи (чрез сравнение с други дружества с дейност в циментовия сектор), може да се постави въпросът дали такова широко и всеобхватно искане за предоставяне на информация изобщо е допустимо съгласно член 18. Освен ако Комисията не разполага с конкретни улики за укоримо поведение, за чието доказване да е необходим такъв анализ, подобно искане за информация би било по-уместно за секторно разследване съгласно член 17 от Регламент № 1/2003.
72. При тези обстоятелства съм съгласен с жалбоподателя, че целта на искането на Комисията за информация не е достатъчно ясна и недвусмислена. Следователно за въпросното предприятие е било прекомерно трудно да разбере какви са предполагаемите нарушения, така че да прецени обхвата на своето задължение да съдейства на Комисията и при необходимост да упражни правото си на защита, като например откаже да отговори на въпросите, които счита за незаконосъобразни. Това е вярно, още повече че някои въпроси се отнасят до информация, която не е чисто фактическа и предполага стойностна преценка(34), а други въпроси са относително неясни(35) . Затова по отношение на тези въпроси жалбоподателят не би могъл лесно да изключи риска от предоставяне на самоуличаващи отговори(36) .
73. Противно на твърденията на Комисията, липсата на подробности не може да се обоснове с факта, че спорното решение е прието на ранен етап от разследването. Всъщност решението е издадено почти три години след началото на разследването. През това време са извършени няколко проверки и Комисията издава много подробни искания за предоставяне на информация, които са получили отговор от съответните предприятия. Всъщност няколко месеца преди приемането на спорното решение Комисията преценява, че е събрала достатъчно данни за образуване на производство по член 11, параграф 6 от Регламент № 1/2003 и член 2 от Регламент № 773/2004. Тези данни би трябвало да са позволявали на Комисията да изложи по-подробни мотиви в спорното решение.
74. Съгласен съм със становището на Комисията, че обемът информация, който трябва да съдържа изложението на мотивите, зависи, освен всичко друго, от информацията, с която Комисията разполага при приемането на решение по член 18(37) . Според мен обаче това задължително означава, че изложение на мотивите, което може да е приемливо, когато става дума за решение, прието в началото на разследването (например решение, изискващо предприятието да допусне проверка по член 20, или първото решение за изискване на информация по член 18, параграф 3), може вече да не е приемливо за решение, прието на по-късен етап от разследването, когато Комисията разполага с по-обширна информация за предполагаемите нарушения.
75. При тези обстоятелства считам за неоправдано това, че въпреки цялата информация, вече предоставена на Комисията през предходните години, и въпреки допълнителните усилия, които спорното решение налага, Italmobiliare пак е било „оставено в неведение“ за точния обхват на разследването на Комисията.
76. Освен това според мен жалбоподателят с право твърди, че така за съдилищата на ЕС е много по-трудно да упражнят съдебен контрол за законосъобразност на спорното решение. Както съм обяснил по-подробно в заключението си по дело HeidelbergCement(38), при оскъдната информация за предполагаемите нарушения, която се съдържа в спорното решение (дори при разглеждането му във връзка с решението за образуване на производството), за Съда е трудно да провери изпълнението на изискванията за необходимост и пропорционалност на искането(39) . Що се отнася до първото изискване, от Съда се очаква да прецени дали взаимовръзката между предполагаемото нарушение и изисканата информация е достатъчно тясна, за да обоснове искането на Комисията. По отношение на второто изискване Съдът трябва да определи дали усилията, които предприятието трябва да положи, са оправдани от гледна точка на обществения интерес и не са прекомерни.
77. По тези съображения смятам, че Общият съд неправилно е тълкувал и приложил член 296 ДФЕС и член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 по въпроса как трябва да се мотивират решенията за изискване на информация. Следователно обжалваното съдебно решение трябва да бъде отменено, доколкото по изложените в точки 51—72 от него съображения Общият съд постановява, че спорното решение е мотивирано в необходимата степен.
В – Достатъчно данни за извършено нарушение
1. Доводи на страните
78. По третото основание за обжалване Italmobiliare оспорва изводите на Общия съд по отношение на оплакването му, че Комисията е действала ultra vires, като е приела решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003. Според жалбоподателя значителното количество изискана информация и неяснотата на искането за информация несъмнено сочат, че при приемането на спорното решение Комисията не е разполагала с достатъчно данни за наличието на нарушение на член 101 ДФЕС. Следователно Комисията трябвало да действа по реда на член 17 от Регламента. Освен това жалбоподателят възразява срещу това, че Общият съд не е разпоредил събиране на доказателства, за да провери дали Комисията е разполагала с достатъчно данни, за да приеме решение по член 18, параграф 3.
79. Комисията поддържа, че твърденията по това правно основание са недопустими и при всички случаи неоснователни.
2. Анализ
80. По това основание Italmobiliare по същество твърди, че Комисията не е имала достатъчно основание да предполага нарушение и че количеството и видът на изисканата информация показват, че решението на Комисията всъщност има проучвателен характер („fishing expedition“).
81. Съгласен съм с Комисията, че твърденията за наличие на това основание за обжалване са отчасти недопустими и отчасти неоснователни.
82. Първо, доколкото твърди, че Общият съд е преценил неправилно посочените в първоинстанционното производство факти и доказателства в подкрепа на оплакването, че спорното решение е издадено ultra vires, жалбоподателят по същество иска Съдът да извърши нова преценка на тези факти и доказателства. Това обаче е недопустимо в производството по обжалване.
83. Второ, трябва да се отхвърли и оплакването, че Общият съд не е разпоредил служебно събиране на доказателства или процесуално-организационни действия, за да провери дали действително е имало достатъчно данни за нарушение. Съгласно постоянната съдебна практика Общият съд самостоятелно преценява евентуалната необходимост от допълване на данните, с които разполага по висящите пред него дела. Наличието или липсата на доказателствен характер на материалите по делото попада в обхвата на неговата самостоятелна преценка на фактите, която остава извън контрола на Съда в рамките на производството по обжалване, освен в случай на изопачаване на представените на Общия съд доказателства или когато от съдържащите се в преписката документи проличава неточност на фактическите констатации на последния(40) . На още по-голямо основание този принцип важи, когато става въпрос за служебно събиране на доказателства или разпореждане на процесуално-организационни действия(41) .
84. В настоящия случай жалбоподателят е имал възможност да поиска от Общия съд да разпореди извършването на такива действия с цел да се потвърди дали Комисията е разполагала с достатъчно данни. Всъщност в „паралелното“ дело Cementos Portland Valderrivas/Комисия Общият съд, след изрично искане от страна на жалбоподателя, разпорежда на Комисията да представи уликите, с които разполага, за да може той да се увери, че спорното решение не е произволно(42) .
85. В настоящия случай обаче жалбоподателят не е направил такова искане. При положение че Общият съд е взел предвид изтъкнатите от жалбоподателя общи факти (преценка, която не подлежи на преразглеждане в производството по обжалване) и не е имало изрично искане за събиране на доказателства, според мен трудно може да се възрази срещу решението му, че не е необходимо допълнително да проучва въпроса(43) .
Г – Пропорционалност
1. Доводи на страните
86. По четвъртото основание жалбоподателят по същество твърди, че Общият съд е допуснал грешка при тълкуването и прилагането на принципа на пропорционалност. Според жалбоподателя Общият съд, от една страна, не е признал съществуването на по-слабо ограничителни мерки за постигането на преследваната цел (например секторно разследване или обикновено искане за предоставяне на информация), а от друга, не е съобразил, че със спорното решение на жалбоподателя се налага прекомерна и нетърпима тежест.
87. Комисията поддържа, че в настоящия случай Общият съд е приложил правилно принципа на пропорционалност, доколкото спорното решение не е в противоречие с този принцип.
2. Анализ
88. По това основание се излагат две различни твърдения за нарушение на изискването за пропорционалност. Ще ги разгледам последователно.
а) Изборът на правен акт
89. Първото твърдение по това основание по същество повдига въпроса дали Комисията е нарушила принципа на пропорционалност, както смята жалбоподателят, като е приела обвързващо решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, вместо да издаде обикновено искане за предоставяне на информация съгласно член 18, параграф 2 или да пристъпи към секторно разследване по реда на член 17 от същия регламент.
90. Смятам, че това твърдение не е убедително.
91. На първо място, що се отнася до секторните разследвания, считам, че Общият съд не е констатирал, че Комисията не е разполагала с достатъчно данни, за да може да изпрати искане за информация по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003. Оплакването на жалбоподателя в това отношение не може да бъде прието поради причините, които изложих по-горе(44) . Следователно няма основание да се твърди, че Комисията е можела или е била длъжна да започне секторно разследване по реда на член 17 от Регламент № 1/2003.
92. Ако Комисията е разполагала с достатъчно данни за възможно нарушение на правилата за конкуренция в ЕС (което не е въпрос, който настоящият съд може да преценява в производството по обжалване), член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 е подходящото правно основание за провеждане на съответното разследване.
93. На второ място, що се отнася до обикновените искания за информация по член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003, ще отбележа следното. Основната част от изисканата със спорното решение информация са данни, които Комисията е поискала от всичките предприятия, заподозрени в участие в предполагаемите нарушения, с цел да направи сравнение между тези данни. Комисията би могла да направи смислено сравнение само ако изисканата информация е предоставена приблизително по едно и също време и е точна и пълна. Грешки или забавяния, дори само от страна на един от запитаните, биха направили планираното от Комисията сравнение невъзможно или във всички случаи недостатъчно надеждно.
94. При тези обстоятелства Комисията е имала право да счете, че приемането на обвързващо решение съгласно член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 е най-подходящият начин да се гарантира, че изисканата информация ще бъде възможно най-пълна и вярна и ще бъде представена в желания срок.
95. Ето защо първото твърдение по разглежданото тук основание следва да бъда отхвърлено.
б) Пропорционалност в тесен смисъл
96. В началото ще припомня, че Съдът многократно е подчертавал, че необходимостта от защита на лицата от произволна и непропорционална намеса на публичните органи в тяхната лична сфера, включително когато тези органи прилагат правилата за конкуренция, е общ принцип на правото на ЕС(45) . В частност мярката за разследване е непропорционална, когато съставлява прекомерна и поради това нетърпима намеса(46) .
97. Очевидно не съществува точен критерий за определяне дали конкретно искане за информация от дадено предприятие е прекомерно. Това може да се определи само с индивидуална преценка на всеки отделен случай, като се вземат предвид всички релевантни обстоятелства по случая.
98. За да се прецени пропорционалността на конкретно искане за информация, трябва да се претеглят в частност два фактора. От едната страна на везните са общественият интерес, който обосновава разследването на Комисията, и необходимостта тази институция да получи информация, която да ѝ позволи да изпълни задачите, възложени ѝ с Договора. Колкото по-вредно за конкуренцията е предполагаемото нарушение, толкова по-голямо усилие има право да изисква Комисията от съответното предприятие, когато то предоставя изисквана информация в изпълнение на задължението си за активно съдействие. От другата страна на везните е обемът работа, която се създава за предприятието с искането за информация. Колкото повече работа се създава, която отклонява персонала от обичайните му задачи и налага допълнителни разходи, толкова по-голямо е основанието искането за информация да се счита за прекомерно.
99. В настоящия случай Комисията поддържа, че твърдяното деяние на жалбоподателя съставлява особено тежко нарушение на правилата за конкуренция в ЕС. Въпреки оскъдната информация по този въпрос в спорното решение и в решението за образуване на производството вероятно може да се приеме за вярно становището на Комисията, че предполагаемите нарушения, ако бъдат доказани, биха имали особено тежки последици за европейските потребители(47) .
100. Независимо от този факт работата, която спорното решение създава за жалбоподателя (описана в обжалваното съдебно решение като довела до „особено значително увеличение на тежестта на задачите“)(48), се явява прекомерна и необосновано тежка.
101. Реално няма основание да се оспорва това, че спорното решение изисква да се предостави изключително голямо количество данни, които се отнасят до почти всички икономически дейности на жалбоподателя в 12 държави членки в продължение на десетилетие.
102. Освен това самото събиране на отговорите по някои от зададените от Комисията въпроси създава значителна работа за жалбоподателя, като го задължава да прегледа почти всички икономически сделки, сключени от няколко дружества от неговата корпоративна група през последните 10 години, за да бъдат извлечени и консолидирани поисканите данни.
103. Друга причина за значителния обем на работата, създавана от спорното решение, е форматът, наложен от Комисията за представянето на изисканата информация. Всъщност в цифровата епоха фактът, че дадено искане за информация налага представянето на много голямо количество данни, често може да е от второстепенно значение. В много случаи обемът на създаваната от искането за информация работа зависи основно от изисквания от Комисията начин на представяне на информацията от адресата. С други думи, често пъти наложеният от Комисията формат на изисканата информация може да е причината за по-голямата част от създадената за предприятието работа.
104. В това отношение констатирам, че приложение II (подробни указания за попълване на въпросника) и приложение III (модели за отговор) към спорното решение възлизат заедно на почти 30 страници крайно сложен текст. Изискваният формат е особено строг, а указанията — изключително подробни.
105. Относно строгостта на модела ще изтъкна, че за да се гарантира пълно съобразяване с изисквания формат, изрично са предвидени санкции в случай на несъобразяване. В обособено каре в началото на въпросника Комисията е записала (с удебелен шрифт и подчертаване): „Моля да имате предвид, че отговорът Ви може да се смята за неверен или подвеждащ, ако не спазите следните определения и указания“.
106. Що се отнася до изключително подробния характер на указанията, ще посоча само твърде педантичните предписания относно отговорите, които Комисията изисква да бъдат представени във файл Excel. Жалбоподателят може да използва само моделите, включени в приложение III, и е длъжен да следва стриктно указанията в частност за броя на файловете, които ще предостави, броя на електронните таблици във всеки файл, наименованията на тези таблици, използваните съкращения, наименованията и броя на колоните или редовете, формата на датите и използването на интервали, специални знаци или символи(49) .
107. Освен това многобройните и почти неразгадаеми кодове, които адресатът на решението е трябвало да използва, при това — както подчертава Комисията — „неизменно“ и „в отговорите на всички въпроси“(50), очевидно нито подобряват четивността и достъпността на спорното решение, нито улесняват задачата на предприятието да събере отговорите.
108. Спокойно може да се каже, че дори за опитен бизнесмен въпросният формат на пръв поглед би изглеждал като сложна главоблъсканица.
109. Както съм обяснил в заключението си по дело HeidelbergCement, понятието „информация“ по член 18 от Регламент № 1/2003 не може да се тълкува в смисъл, че позволява на Комисията да изисква от предприятията да предоставят изискваната информация в конкретен формат. Адресатите на искания за информация несъмнено са длъжни да отговарят на исканията, като предоставят информация, която е не само вярна и пълна, но и точна и ясна. Освен това, доколкото за предоставянето на полезен отговор е нужно оформяне на съответните данни, от предприятията може да се очаква, с оглед на задължението им за активно съдействие, да се съобразят с искания от Комисията формат. Въпреки това Комисията не може да изисква от предприятията да извършват дотолкова обемна, сложна и времеемка техническа и административна работа за представянето на изисканата информация, че практически да им „превъзложи“ подготовката на преписката и работата по случая. Все пак задължение на Комисията е да докаже наличието на нарушение на правилата за конкуренция в ЕС(51) .
110. Както и да е, независимо дали евентуално е нарушен член 18 (което жалбоподателят не твърди), според мен изисканият със спорното решение формат безспорно е създал значителна работа за жалбоподателя. Това е още по-неприемливо, доколкото изисканата от Комисията работа по форматирането в много случаи се отнася до данни, които вече са на нейно разположение или са публично достъпни.
111. Що се отнася до първия аспект, не бива да се забравя, че спорното решение е издадено след други особено обременителни искания за информация (под формата на обикновени искания по член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003), на които Italcementi вече е отговорило. Предходните искания до голяма степен са се отнасяли до същата информация, но с някои разлики в детайлите или формата.
112. Така спорното решение задължава жалбоподателя — поради изисквания формат за предоставяне на информацията — да направи допълнителни усилия само за преформатиране на данните, които вече е предоставил на Комисията. На намирам оправдание за подобно искане. При тези обстоятелства искането на Комисията за преформатиране на особено голям обем данни би могло да се приравни съответно на искане за превод на друг език на множество дълги документи, с които предприятието разполага. Фактът, че служителите на Комисията може да нямат необходимите езикови познания, според мен не би обосновал подобно искане.
113. Ако в исканията за информация по член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003 Комисията беше изложила въпросите си по начина, по който са формулирани в спорното решение, или ако впоследствие беше допуснала информацията да ѝ се предостави във всякакъв друг формат, щеше да спести значителен обем работа на жалбоподателя.
114. Що се отнася до втория аспект, спорното решение изисква от жалбоподателя да оформя информация, която е публично достъпна. Например точка 10 от приложение II към спорното решение гласи: „Всички парични стойности трябва да бъдат изразени в евро. Ако използваната местна валута не е евро, моля, преизчислете в евро, като използвате официалния обменен курс, обявен от Европейската централна банка за съответния период“. Не е ясно защо да не може тези изчисления да се извършат от служителите на самата Комисия(52) .
115. По всички изложени съображения считам за правилно твърдението на жалбоподателя, че спорното решение е в разрез с принципа на пропорционалност. Следователно второто му твърдение по четвъртото посочено основание за обжалване е основателно и съответно обжалваното съдебно решение трябва да бъде отменено.
Д – Право на изслушване
1. Доводи на страните
116. По петото основание за обжалване Italmobiliare твърди, че обжалваното съдебно решение не е надлежно мотивирано относно неговото твърдение за нарушение на правото му на изслушване.
117. Комисията от своя страна поддържа, че това основание за обжалване не е налице.
2. Анализ
118. Също като Комисията, намирам за напълно неоснователни твърденията за наличие на това основание.
119. Нито в разпоредбите на Регламент № 1/2003, нито в практиката на Съда е признато право на изслушване преди приемането на мерки за разследване, например искания до съответните предприятия за предоставяне на информация(53) .
120. Ако реши в някои случаи да се консултира със съответните предприятия преди приемането на подобна мярка(54), Комисията прави това по свое усмотрение и за свои цели. От тези консултации не произтича никакво специално право за предприятията, освен може би правото да искат от Комисията да вземе предвид становищата, които представят в отговор(55) .
121. Следователно жалбоподателят няма основание да се оплаква, че макар на 4 ноември 2010 г., преди приемането на спорното решение, да е поискано консултативното мнение на Italcementi относно проекта за въпросник, даденият му срок за представяне на становище е бил твърде кратък, нито че Комисията в крайна сметка е приела решение с въпросник, който отчасти се различава от изпратения проект.
122. От това следва, че петото основание за обжалване не е налице.
VI – Последици от анализа
123. Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда, ако жалбата е основателна, Съдът отменя решението на Общия съд. Той може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това.Той може също да върне делото на Общия съд.
124. Моето заключение е, че три от петте основания за обжалване, посочени от жалбоподателя, са отчасти или изцяло налице и съответно обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено.
125. Предвид установените факти и представените становища в производствата пред Общия съд и пред Съда считам, че е възможно Съдът да постанови окончателно решение по това дело, без да е необходимо да се разпореждат процесуално-организационни действия, както иска жалбоподателят.
126. В жалбата си пред Общия съд Italmobiliare посочва пет основания за отмяна на спорното решение.
127. По изложените по-горе съображения смятам, че спорното решение е незаконосъобразно по три основни причини: неправилно е адресирано до Italmobiliare (вж. точки 23—52 от настоящото заключение), не е достатъчно мотивирано, що се отнася до целта на искането (вж. точки 55—77 от настоящото заключение), и не отговаря на изискването за пропорционалност (вж. точки 96—115 от настоящото заключение). Всеки от тези пороци сам по себе си е достатъчно основание за отмяната на цялото решение. Затова считам, че не е необходимо да обсъждам дали са основателни останалите доводи, изтъкнати от жалбоподателя в първоинстанционното производство.
VII – По съдебните разноски
128. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
129. В случай че Съдът приеме моето заключение по жалбата, в съответствие с членове 137, 138 и 184 от Процедурния правилник Комисията следва да заплати съдебните разноски в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.
VIII – Заключение
130. По изложените съображения предлагам на Съда:
– да отмени решението на Общия съд от 14 март 2014 г., Italmobiliare/Комисия, T‑305/11,
– да отмени Решение C(2011) 2364 окончателен на Комисията относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти),
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.
(1) .
(2)  –	Регламент на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167).
(3)  –	HeidelbergCement/Комисия, C‑247/14 P, Schwenk Zement/Комисия, C‑248/14 P и Buzzi Unicem/Комисия, C‑267/14 P.
(4)  –	Регламент на Комисията от 7 април 2004 година относно водените от Комисията производства съгласно членове 81 и 82 от Договора за ЕО (ОВ L 123, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1 стр. 242).
(5)  –	EU:T:2014:126.
(6)  –	C‑247/14 P, т. 22—27.
(7)  –	Вж. заключението ми по дело Buzzi Unicem/Комисия (C‑267/14 P, т. 120—125).
(8)  –	Вж. по-специално решение HGA и др./Комисия (C‑630/11 P—C‑633/11 P, EU:C:2013:387, т. 132 и цитираната съдебна практика).
(9)  –	Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 23 и 24).
(10)  –	Вж. в този смисъл решения ABNA и др. (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 и C‑194/04, EU:C:2005:741, т. 68), S.P.C.M. и др. (C‑558/07, EU:C:2009:430, т. 41) и Vodafone и др. (C‑58/08, EU:C:2010:321, т. 51).
(11)  –	Вж. например решение Fédesa и др. (C‑331/88, EU:C:1990:391, т. 13).
(12)  –	Вж. в този смисъл решение Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, т. 76 и 80, както и цитираната съдебна практика).
(13)  –	Вж. в този смисъл решения Gondrand и Garancini (169/80, EU:C:1981:171, т. 17) и Van Es Douane Agenten (C‑143/93, EU:C:1996:45, т. 27 и цитираната съдебна практика).
(14)  –	Вж. решение Ziegler/Комисия (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, т. 154 и цитираната съдебна практика).
(15)  –	Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 98—112).
(16)  –	По този въпрос вж. по-нататък, точки 70 и 71 от настоящото заключение.
(17)  –	Вж. точка 107 от обжалваното съдебно решение.
(18)  – Вж. точки 106 и 109 от обжалваното съдебно решение.
(19)  –	Вж. точки 115—117 от обжалваното съдебно решение.
(20)  –	По този въпрос вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 121).
(21)  –	Вж. по-специално член 3 от Регламент (EO) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (Регламент за сливанията на ЕО) (ОВ L 24, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 201).
(22)  –	Вж. по-нататък, точка 105 от настоящото заключение.
(23)  –	Вж. по-нататък, точки 55—77 от настоящото заключение.
(24)  –	Вж. решение Nexans и Nexans France/Комисия (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, т. 31 и 32, както и цитираната съдебна практика).
(25)  –	Пак там, точки 34—37 и цитираната съдебна практика.
(26)  –	Член 18 от Регламент № 1/2003 предвижда, че в решението си Комисията трябва да „посочи правното основание и целта на искането, да уточни каква информация се изисква и да определи срока, в който трябва да се предостави информацията“. Член 20, параграф 4 от същия регламент предвижда, че в решението се „посочват предметът и целта на проверката, насрочва се дата, на която тя ще започне“.
(27)  –	Заключение на генералния адвокат Kokott по дело Nexans и Nexans France/Комисия (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, т. 35—38).
(28)  –	Точки 67 и 68 от обжалваното съдебно решение.
(29)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Léger по дело BPB Industries и British Gypsum/Комисия (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, т. 22).
(30)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Lenz по дело SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, т. 59).
(31)  –	Вж. съдебната практика, посочена в точка 55 от настоящото заключение. Вж. също решение Acciaierie e ferriere Lucchini/Комисия (1252/79, EU:C:1980:288, т. 14) и заключението на генералния адвокат Poiares Maduro по дело Комисия/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, т. 97).
(32)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Kokott по дело Nexans и Nexans France/Комисия (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, т. 52).
(33)  –	За повече подробности вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 46 и 47).
(34)  –	Например Въпрос 1D. Вж. също заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 161).
(35)  –	Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 138—146).
(36)  –	Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 149—168).
(37)  –	Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 50).
(38)  –	C‑247/14 P, т. 52—54.
(39)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Jacobs по дело SEP/Комисия (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, т. 30).
(40)  –	Вж. решение Der Grüne Punkt — Duales System Deutschland/Комисия (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, т. 163 и цитираната съдебна практика).
(41)  –	Вж. в този смисъл решение Chalkor/Комисия (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, т. 65 и 66).
(42)  –	T‑296/11, EU:T:2014:121, т. 41—56.
(43)  –	Точка 79 от обжалваното съдебно решение.
(44)  –	Вж. точки 81—85 от настоящото заключение.
(45)  –	Вж. решения Hoechst/Комисия (46/87 и 227/88, EU:C:1989:337, т. 19) и Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, т. 27, 50 и 52).
(46)  –	Вж. в този смисъл решение Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, т. 76 и 80, както и цитираната съдебна практика).
(47)  –	Тук вземам предвид, наред с другото, броя на участващите дружества, географския обхват на предполагаемите нарушения и съществените ограничения, произтичащи от предполагаемите споразумения.
(48)  –	Точки 98 и 101 от обжалваното съдебно решение.
(49)  –	Вж. точки 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 и 15 от приложение III. За също толкова сложни указания вж. още например въпрос 1A и въпрос 2 в приложение I.
(50)  –	Вж. точки 16 и 17 от приложение II.
(51)  –	Вж. член 2 о т Регламент № 1/2003.
(52)  –	Вж. заключението ми по дело HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, т. 120).
(53)  –	Вж. по аналогия решение National Panasonic/Комисия (136/79, EU:C:1980:169, т. 21).
(54)  –	Както тя препоръчва например в точка 3.4.3 от „Най-добри практики в областта на представянето на икономически доказателства и събиране на данни в случаите, свързани с прилагането на член 101 и член 102 ДФЕС, и при сливания“ (работен документ на Комисията), „когато това е подходящо и полезно“. Документът е публикуван на уебсайта на ГД „Конкуренция“ на Европейската комисия.
(55)  –	Вж. заключението ми по дело Buzzi Unicem/Комисия (C‑267/14 P, т. 120—125).