62012CC0421_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Rozpatrując skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na zarzucaną Królestwu Belgii błędną transpozycję dyrektywy 2005/29/WE(2), Trybunał Sprawiedliwości ma sposobność wypowiedzieć się w przedmiocie przewidzianych w art. 3 ust. 5 tej dyrektywy przepisów przejściowych, na mocy których państwa członkowskie mogą stosować przez określony czas oraz pod pewnymi warunkami regulacje prawa krajowego „o charakterze bardziej restryktywnym [restrykcyjnym] lub nakazowym” w dziedzinie ochrony konsumentów niż przepisy przewidziane w dyrektywie 2005/29.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
1. Dyrektywa 2005/29
2. Zgodnie z treścią motywu 6 dyrektywy 2005/29 dyrektywa ta „zbliża […] przepisy prawne państw członkowskich w zakresie nieuczciwych praktyk handlowych, w tym nieuczciwej reklamy, które bezpośrednio wyrządzają szkodę interesom gospodarczym konsumentów, a tym samym szkodzą pośrednio interesom gospodarczym konkurentów działających zgodnie z prawem […]. Niniejsza dyrektywa nie obejmuje przepisów prawa krajowego ani nie wpływa na nie w zakresie, w jakim odnoszą się one do nieuczciwych praktyk handlowych szkodzących jedynie interesom gospodarczym konkurentów lub dotyczących transakcji między przedsiębiorcami; uwzględniając w pełni zasadę pomocniczości, państwa członkowskie, jeżeli tak postanowią, nadal będą mogły regulować takie praktyki, w zgodzie z prawem wspólnotowym. Niniejsza dyrektywa nie obejmuje również ani nie wpływa na przepisy dyrektywy 84/450/EWG dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd przedsiębiorstwa, ale niewprowadzającej w błąd konsumentów, oraz dotyczącej reklamy porównawczej […]”.
3. W dalszej kolejności motyw 14 ww. dyrektywy stanowi, że „[w]skazane jest, aby pojęcie praktyk handlowych wprowadzających w błąd obejmowało te spośród praktyk, w tym reklamę wprowadzającą w błąd, które poprzez wprowadzanie konsumenta w błąd uniemożliwiają mu dokonanie świadomego, a zatem i efektywnego wyboru. W zgodzie z przepisami i praktykami państw członkowskich w dziedzinie reklamy wprowadzającej w błąd w niniejszej dyrektywie praktyki wprowadzające w błąd dzielą się na działania wprowadzające w błąd i zaniechania wprowadzające w błąd. Odnośnie do zaniechań niniejsza dyrektywa wyznacza ograniczony zakres podstawowych informacji, które są potrzebne konsumentowi do podjęcia świadomej decyzji dotyczącej transakcji […]”.
4. Natomiast motyw 15 stanowi, że „[w] przypadku, gdy prawo wspólnotowe określa wymogi informacyjne dotyczące komunikatów handlowych, reklamy i marketingu, dana informacja jest uznawana za istotną w ramach [tej] dyrektywy. Państwa członkowskie będą miały prawo utrzymania bądź poszerzenia wymogów informacyjnych dotyczących prawa zobowiązań umownych i wywołujących skutki w zakresie tego prawa, w przypadku gdy zezwalają na to klauzule minimalne w istniejących aktach prawa wspólnotowego. Niewyczerpujący wykaz takich wymogów informacyjnych w dorobku wspólnotowym jest zawarty w załączniku II. Ze względu na pełną harmonizację, którą wprowadza niniejsza dyrektywa, jedynie informacja wymagana prawem wspólnotowym jest uznawana za istotną do celów jej art. 7 ust. 5. W przypadku wprowadzenia przez państwa członkowskie wymogów informacyjnych wykraczających poza wymogi uregulowane w prawie wspólnotowym, na podstawie klauzul minimalnych pominięcie tej dodatkowej informacji nie będzie stanowiło zaniechania wprowadzającego błąd w rozumieniu niniejszej dyrektywy. Przeciwnie [odwrotnie], państwa członkowskie będą mogły, o ile pozwolą im na to klauzule minimalne zawarte w prawie wspólnotowym, utrzymać lub ustanowić w zgodzie z tym prawem bardziej rygorystyczne przepisy w celu zapewnienia wyższego poziomu ochrony indywidualnych praw konsumentów wynikających z umów”.
5. Wreszcie motyw 17 wskazuje, że „[w] celu zapewnienia większej pewności prawnej wskazane jest zidentyfikowanie tych praktyk handlowych, które są nieuczciwe w każdych okolicznościach. W związku z tym załącznik I zawiera pełen wykaz tego typu praktyk. Są to jedyne praktyki handlowe, które można uznać za nieuczciwe bez konieczności oceny konkretnego przypadku w świetle przepisów art. 5–9. Wykaz ten może być zmodyfikowany wyłącznie poprzez poddanie niniejszej dyrektywy przeglądowi”.
6. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2005/29 jej celem jest „przyczynienie się do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego i osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony konsumentów poprzez zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do nieuczciwych praktyk handlowych szkodzących interesom gospodarczym konsumentów”.
7. Artykuł 2 tej dyrektywy zawiera szereg definicji, wśród których dla celów niniejszego postępowania istotne są następujące:
„[…]
b) »przedsiębiorca« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która w ramach praktyk handlowych objętych niniejszą dyrektywą działa w celu związanym z jej [ze swą] działalnością handlową, gospodarczą, rzemieślniczą lub wolnym zawodem, oraz każdą osobę działającą w imieniu lub na rzecz przedsiębiorcy;
[…]
d) »praktyki handlowe stosowane przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów« […]: oznaczają każde działanie przedsiębiorcy, jego zaniechanie, sposób postępowania, oświadczenie lub komunikat handlowy, w tym reklamę i marketing, bezpośrednio związane z promocją, sprzedażą lub dostawą produktu do konsumentów;
[…]”.
8. Artykuł 3 dyrektywy 2005/29, zatytułowany „Cel i zakres”, stanowi:
„1. Niniejszą dyrektywę stosuje się do nieuczciwych praktyk handlowych w rozumieniu art. 5, stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów przed zawarciem transakcji handlowej dotyczącej produktu, w trakcie jej zawierania oraz po jej zawarciu.
2. Niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla przepisów prawa zobowiązań umownych, w szczególności dla postanowień dotyczących ważności, zawierania lub skutków umowy.
[…]
4. W przypadku kolizji pomiędzy przepisami niniejszej dyrektywy a innymi przepisami prawnymi Wspólnoty regulującymi szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych, te ostatnie mają pierwszeństwo i stosuje się je do tych szczególnych aspektów.
5. Przez okres sześciu lat od 12 czerwca 2007 r. państwa członkowskie mogą w dziedzinie zbliżonej niniejszą dyrektywą [w której dyrektywa ta dokonuje zbliżenia przepisów] nadal stosować przepisy krajowe o charakterze bardziej restryktywnym [restrykcyjnym] lub nakazowym niż niniejsza dyrektywa, służące wykonaniu dyrektyw oraz zawierające klauzule minimalnej harmonizacji. Środki te muszą być niezbędne dla zapewnienia odpowiedniej ochrony konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi i muszą być proporcjonalne do tego celu. Przegląd, o którym mowa w art. 18, może, o ile zajdzie taka potrzeba, zawierać wniosek o przedłużenie niniejszej derogacji na dalszy ograniczony okres.
6. Państwa członkowskie niezwłocznie powiadamiają Komisję o przepisach krajowych zastosowanych na podstawie ust. 5.
[…]”.
9. Na mocy art. 4 dyrektywy 2005/29 „[p]aństwa członkowskie nie mogą ograniczać swobody świadczenia usług ani swobodnego przepływu towarów z przyczyn związanych z dziedziną zbliżoną niniejszą dyrektywą [w której dyrektywa ta dokonuje zbliżenia przepisów]”.
10. Artykuł 5 dyrektywy 2005/29, zatytułowany „Zakaz nieuczciwych praktyk handlowych”, stanowi, co następuje:
„1. Nieuczciwe praktyki handlowe są zabronione.
2. Praktyka handlowa jest nieuczciwa, jeżeli:
a) jest sprzeczna z wymogami staranności zawodowej,
i
b) w sposób istotny zniekształca lub może w sposób istotny zniekształcić zachowanie gospodarcze względem produktu przeciętnego konsumenta, do którego dociera bądź do którego jest skierowana, lub przeciętnego członka grupy konsumentów, jeżeli praktyka handlowa skierowana jest do określonej grupy konsumentów.
[…]
4. Za nieuczciwe uznaje się w szczególności praktyki handlowe, które:
a) wprowadzają błąd w rozumieniu art. 6 i 7;
lub
b) są agresywne w rozumieniu art. 8 i 9.
5. Załącznik I zawiera wykaz praktyk handlowych, które uznaje się za nieuczciwe w każdych okolicznościach. Wykaz ten obowiązuje jednolicie we wszystkich państwach członkowskich i może zostać zmodyfikowany wyłącznie poprzez zmianę tej dyrektywy”.
11. Artykuł 6 dyrektywy 2005/29, zatytułowany „Działania wprowadzające w błąd”, stanowi, co następuje:
„1. Praktykę handlową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli zawiera ona fałszywe informacje i w związku z tym jest niezgodna z prawdą lub w jakikolwiek sposób, w tym poprzez wszystkie okoliczności jej prezentacji, wprowadza lub może wprowadzić w błąd przeciętnego konsumenta, nawet jeżeli informacje te w odniesieniu do jednego lub większej liczby wymienionych niżej elementów są zgodne z rzeczywistością, i która w każdym przypadku powoduje lub może spowodować podjęcie przez konsumenta decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął:
[…]
d) cena, sposób obliczania ceny lub istnienie szczególnej korzyści cenowej;
[…]”.
2. Dyrektywa 85/577/WE(3)
12. Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 85/577 stanowi, że „dyrektywę [tę] stosuje się do umów, na podstawie których przedsiębiorca dostarcza konsumentowi towary lub świadczy usługi i które są zawierane:
– w trakcie zorganizowanego przez przedsiębiorcę wyjazdu poza lokal przedsiębiorstwa,
lub
– w trakcie odwiedzin przedsiębiorcy:
(i) w domu konsumenta lub w domu innego konsumenta;
(ii) w miejscu pracy konsumenta;
w przypadku gdy odwiedziny te nie odbywają się na wyraźne życzenie konsumenta”.
13. Artykuł 8 dyrektywy 85/577 przewiduje, że dyrektywa ta „nie stanowi przeszkody dla wprowadzenia lub utrzymania w mocy przez państwa członkowskie bardziej korzystnych przepisów ochrony konsumentów w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą”.
3. Dyrektywa 98/6/WE(4)
14. Zgodnie z treścią art. 1 dyrektywy 98/6/WE jej celem jest „ustalenie podawania ceny sprzedaży oraz ceny za jednostki miary produktów oferowanych konsumentom przez przedsiębiorców w celu lepszego przekazywania informacji konsumentom oraz ułatwienia porównywania cen”.
15. Na mocy art. 10 dyrektywy 98/6 ta dyrektywa „nie stanowi przeszkody dla państw członkowskich w przyjmowaniu lub utrzymywaniu w mocy przepisów, które są korzystniejsze pod względem przekazywania informacji konsumentom i porównywania cen, bez uszczerbku dla ich zobowiązań wynikających z traktatu”.
B – Prawo krajowe
16. Ustawa z dnia 5 czerwca 2007 r. zmieniająca ustawę z dnia 14 lipca 1991 r. w sprawie praktyk handlowych, informacji oraz ochrony konsumentów, za pomocą której dokonano transpozycji dyrektywy 2005/29(5), w związku z ustawą z dnia 6 kwietnia 2010 r. w sprawie praktyk rynkowych i ochrony konsumentów(6), wyłącza ze swojego zakresu stosowania osoby wykonujące wolne zawody, jak również dentystów i fizykoterapeutów.
17. Belgijski trybunał konstytucyjny wyrokiem nr 55/2011 z dnia 6 kwietnia 2011 r., potwierdzonym wyrokiem nr 192/2011 z dnia 15 grudnia 2011 r., uznał za niezgodne z konstytucją określone przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 2010 r. ze względu na to, że wyłączały one z zakresu stosowania tej ustawy osoby wykonujące wolne zawody, a także dentystów i fizykoterapeutów.
18. Ustawa z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie reklamy wprowadzającej w błąd, reklamy porównawczej, nieuczciwych warunków umownych oraz umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa w zakresie odnoszącym się do wolnych zawodów(7) wprowadza w art. 4 definicję reklamy wprowadzającej w błąd oraz ustanawia jej zakaz w odniesieniu do wolnych zawodów.
19. Artykuł 43 ust. 2 oraz art. 51 ust. 3 ww. w pkt 16 ustawy z dnia 14 lipca 1991 r. stanowiły, że przedsiębiorcy nie mogą ogłaszać obniżenia ceny w ramach przecen, jeżeli taka obniżka nie jest rzeczywista względem ceny obowiązującej w miesiącu bezpośrednio poprzedzającym datę, od której ta obniżka miałaby zostać wprowadzona.
20. Na mocy art. 20–23 i 29 ustawy z dnia 6 kwietnia 2010 r. towary mogą zostać uznane za przecenione jedynie wtedy, jeżeli ich cena jest niższa niż cena referencyjna, przez którą należy rozumieć najniższą cenę, jaka została ustalona przez danego przedsiębiorcę w odniesieniu do rzeczonych produktów w okresie tego miesiąca.
21. Ustawa z dnia 25 czerwca 1993 r. o prowadzeniu i organizacji działalności obwoźnej i jarmarcznej(8), w brzmieniu zmienionym przez ustawę z dnia 4 lipca 2005 r.(9) (zwana dalej „ustawą z dnia 25 czerwca 1993 r.”) stanowi, że sprzedaż poza lokalem przedsiębiorstwa w miejscu zamieszkania konsumenta może się odbywać pod warunkiem, że wartość sprzedaży nie przekracza 250 EUR na jednego konsumenta. Artykuł 5 królewskiego rozporządzenia z dnia 24 września 2006 r. w sprawie prowadzenia i organizacji działalności obwoźnej(10) wskazuje, że przedmiotem działalności prowadzonej poza lokalem przedsiębiorstwa nie mogą być, między innymi, produkty lecznicze, rośliny lecznicze oraz preparaty sporządzone na bazie takich roślin, jak również wszelkie produkty, które mają wpływać na stan zdrowia, wyroby medyczne i ortopedyczne, soczewki korekcyjne oraz ich oprawki, metale i kamienie szlachetne, perły, broń i amunicja.
II – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
22. Po szeregu nieformalnych kontaktów z władzami belgijskimi Komisja w dniu 2 lutego 2009 r. przekazała Królestwu Belgii wezwanie do dokonania prawidłowej transpozycji dyrektywy 2005/29. Pismami z dnia 3 czerwca oraz 24 czerwca 2009 r. władze belgijskie powiadomiły Komisję o zamiarze przyjęcia określonych zmian legislacyjnych mających na celu rozstrzygnięcie kwestii przedstawionych przez Komisję. W tym celu została uchwalona w dniu 6 kwietnia 2010 r. ustawa w sprawie praktyk rynkowych oraz ochrony konsumentów, która weszła w życie z dniem 12 maja 2010 r. (ustawa z dnia 6 kwietnia 2010 r.).
23. W dniu 15 marca 2011 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię i przekazała ją władzom belgijskim, wskazując, że ustawa z dnia 6 kwietnia 2010 r. nie zaradziła czterem z uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego podniesionych w wezwaniu do usunięcia uchybień z dnia 2 lutego 2009 r.
24. W piśmie z dnia 11 maja 2011 r. Komisja wskazała, że nie uznaje wyjaśnień przedstawionych przez władze belgijskie za wystarczające w przypadku trzech z uchybień podniesionych w wezwaniu do usunięcia uchybień z dnia 2 lutego 2009 r. Z tego względu Komisja podjęła decyzję o wniesieniu niniejszej skargi.
III – Skarga Komisji
25. W swojej skardze Komisja podnosi trzy uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jakich dopuściło się Królestwo Belgii.
26. Pierwsze z podniesionych uchybień odnosi się do wyłączenia określonych zawodów z zakresu stosowania dyrektywy 2005/29, która znajduje zastosowanie do praktyk handlowych wszystkich przedsiębiorców, niezależnie od ich statusu prawnego lub sektora działalności. Wyłączenie wprost osób wykonujących wolny zawód, dentystów i fizykoterapeutów z zakresu stosowania ustawy z dnia 5 czerwca 2007 r., poprzez którą dokonana została transpozycja dyrektywy 2005/29 do prawa belgijskiego, jest w ocenie Komisji sprzeczne z art. 3 rzeczonej dyrektywy w związku z jej art. 2 lit. b), a przyjęcie ustawy z dnia 6 kwietnia 2010 r. nie zaradziło temu uchybieniu.
27. W opinii Komisji sam fakt, że w dniu 6 kwietnia 2011 r. belgijski trybunał konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucją określone przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 2010 r., które wyłączają ww. zawody z zakresu zastosowania rzeczonej ustawy, nie pociąga za sobą zaradzenia podnoszonemu uchybieniu, skoro stwierdzenie nieważności tych przepisów zależy od tego, czy zostanie wniesiona skarga o stwierdzenie nieważności, a jeżeli taka skarga zostałaby wniesiona, to rozstrzygnięcie w jej przedmiocie nastąpiłoby po upływie okresu na usunięcie podnoszonego uchybienia wyznaczonego władzom belgijskim w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi.
28. Drugie z podnoszonych uchybień odnosi się do belgijskiego ustawodawstwa w sprawie podawania do wiadomości obniżek cen. Komisja twierdzi, że art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1991 r. oraz art. 20, 21 i 29 ustawy z dnia 6 kwietnia 2010 r. ustanawiają poziom ochrony konsumenta wyższy niż ten, który został ustanowiony w dyrektywie 2005/29, podczas gdy dyrektywa ta dokonała pełnej harmonizacji kwestii nieuczciwych praktyk handlowych.
29. Trzecie uchybienie dotyczy zakazu prowadzenia określonych rodzajów działalności poza lokalem przedsiębiorstwa. Komisja podkreśla, że art. 4 ust. 1 akapit trzeci ustawy z dnia 25 czerwca 1993 r., wprowadzony przez art. 7 ustawy z dnia 4 lipca 2005 r., zakazuje, z pewnymi wyjątkami, prowadzenia jakiejkolwiek działalności poza lokalem przedsiębiorstwa w miejscu zamieszkania konsumenta, podczas gdy art. 5 ust. 1 rozporządzenia królewskiego z dnia 24 września 2006 r. zakazuje sprzedaży obwoźnej. Tymczasem dyrektywa 2005/29 nie przewiduje takiego rodzaju zakazów i, co za tym idzie, stoi na przeszkodzie tym przepisom prawa krajowego, gdyż harmonizacja przeprowadzona w drodze tej dyrektywy ma charakter wyczerpujący.
30. W konsekwencji Komisja występuje do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie, że Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 3 w związku z art. 2 lit. b) i d) oraz art. 4 dyrektywy 2005/29 oraz o obciążenie tego państwa członkowskiego kosztami postępowania.
IV – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
31. Królestwo Belgii wniosło odpowiedź na skargę, w której, odnosząc się do pierwszego zarzutu Komisji, utrzymuje, że jest on niedopuszczalny z tego względu, że instytucja ta całkowicie pominęła obowiązującą ustawę z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie reklamy wprowadzającej w błąd oraz reklamy porównawczej, nieuczciwych warunków umownych oraz umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa w zakresie znajdującym zastosowanie do wolnych zawodów, a także nie wskazała dokładnie powodów, dla których ta ustawa skutkuje uchybieniem zobowiązaniom ciążącym na państwie członkowskim na mocy dyrektywy 2005/29. Co się tyczy istoty tego zarzutu, Królestwo Belgii przyznaje, że istotnie niektóre zawody są wyłączone z zakresu stosowania ustawy, poprzez którą dokonana została transpozycja dyrektywy, lecz podkreśla w tym względzie, że jego trybunał konstytucyjny stwierdził, że takie wyłączenie jest niezgodne z konstytucją. Królestwo Belgii wskazało, że w dniu 6 września 2012 r. została wniesiona skarga o stwierdzenie nieważności, która może prowadzić do retroaktywnego stwierdzenia nieważności przepisów prawnych, które zostały uznane za sprzeczne z konstytucją. W każdym przypadku Królestwo Belgii podnosi, że rzeczone przepisy nie mają zastosowania ze względu na ich niekonstytucyjność i, co za tym idzie, w dniu upływu wyznaczonego przez Komisję terminu uchybienie zostało już usunięte.
32. W swojej replice Komisja podkreśla, że Królestwo Belgii po raz pierwszy przytoczyło przepisy ustawy z dnia 2 sierpnia 2002 r. dopiero w odpowiedzi na skargę; ustawa ta niewątpliwie ustanawia zakaz wykorzystywania wprowadzającej w błąd reklamy w odniesieniu do wolnych zawodów, lecz celem jej przyjęcia była transpozycja nie dyrektywy 2005/29, lecz dyrektywy 84/450/EWG(11) . Choć obie te dyrektywy mogą obejmować takie same rodzaje praktyk, to jednak bezsprzecznie zmierzają one do osiągnięcia innych celów, jak wynika to wprost z treści motywu 6 dyrektywy 2005/29. Co za tym idzie, państwa członkowskie były zobowiązane do dokonania transpozycji tej ostatniej dyrektywy celem objęcia nią także reklamy wprowadzającej w błąd, w zakresie, którego dotyczy. Co się tyczy argumentów przytoczonych przez Królestwo Belgii na obronę swojego stanowiska odnośnie do istoty pierwszego uchybienia, Komisja odpiera, że podczas postępowania poprzedzającego wniesienie skargi władze belgijskie podnosiły, że przepisy uznane za niekonstytucyjne mogą zostać usunięte z porządku prawnego ze skutkiem retroaktywnym, jeżeli zostanie uwzględniona potencjalna skarga o stwierdzenie ich nieważności, natomiast na obecnym etapie te władze utrzymują, że samo uznanie ich za sprzeczne z konstytucją jest wystarczające, by je wyeliminować. Nawet jeśli by tak miało być, Komisja jest zdania, że ze względu na bezpieczeństwo prawne konsumentów nie ma możliwości uznania, iż samo stwierdzenie sprzeczności z konstytucją danych przepisów jest wystarczające do tego, by wyłączyć zastosowanie prawa krajowego zawierającego sporne przepisy, albowiem potencjalna konieczność uzyskania, celem ostatecznego usunięcia niekonstytucyjnych przepisów z porządku prawnego, kolejnych rozstrzygnięć sądowych skutkuje niemożliwym do zaakceptowania brakiem pewności prawa.
33. W swojej duplice Królestwo Belgii podkreśla, że Komisja nie zaprzeczyła temu, iż art. 4 ustawy z dnia 2 sierpnia 2002 r. zakazuje reklamy wprowadzającej w błąd w odniesieniu do wolnych zawodów i, co za tym idzie, odpowiada art. 2 lit. d) dyrektywy 2005/29, a tym samym – iż miała miejsce częściowa transpozycja tej dyrektywy. Ponieważ wskazana ustawa w ogóle nie została uwzględniona w wezwaniu do usunięcia uchybienia, pierwszy z zarzutów podnoszonych przez Komisję należy uznać za niedopuszczalny. Ponadto wydane przez trybunał konstytucyjny wyroki stwierdzające sprzeczność z konstytucją zapewniają w ocenie władz belgijskich wystarczającą pewność prawa ze względu na to, że ich skutkiem jest objęcie wolnych zawodów zakresem zastosowania ustawy z dnia 5 czerwca 2007 r.
34. Co się tyczy drugiego z podnoszonych uchybień, Królestwo Belgii twierdzi, że ustawa z dnia 6 kwietnia 2010 r. już nie wymaga, by cena podawana do wiadomości jako cena obniżona musiała być stosowana w sposób ciągły przez miesiąc poprzedzający ogłoszenie obniżki. Ponadto dyrektywa 2005/29, choć za jej pomocą dokonywana jest pełna harmonizacja, nie zawiera jednak przepisów, które pozwalają na ustalenie tego, czy ogłoszenia o obniżonych cenach odzwierciedlają rzeczywistość gospodarczą. Co więcej, dyrektywa 98/6 nie została zmieniona przez dyrektywę 2005/29 i jej art. 10 upoważnia państwa członkowskie do przyjęcia lub utrzymania w mocy surowszych wymogów w zakresie informacji przekazywanych konsumentom oraz porównywania cen. Wreszcie Królestwo Belgii podnosi, że prawo konsumenta do informacji stanowi zasadę ogólną i zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości przedmiotowe akty prawne powinny być oceniane w świetle art. 28 TFUE celem ustalenia, czy są one uzasadnione nadrzędnymi względami i proporcjonalne do osiągnięcia zamierzonego celu.
35. W odniesieniu do powyższego Komisja odpowiada, że zakres stosowania dyrektywy 98/6 nie obejmuje informacji skierowanej do konsumentów w dziedzinie obniżenia cen ani też nie dotyczy wszystkich aspektów skierowanych do konsumentów informacji, które są związane z cenami produktów. Wolą prawodawcy przy przyjmowaniu dyrektywy 2005/29 było to, by zapobiec ustanawianiu przez państwa członkowskie zakazu określonych praktyk handlowych tylko z tego względu, że przedsiębiorca nie dopełnił określonych przez prawo krajowe obowiązków informacyjnych. Tymczasem ustawodawstwo belgijskie ustanawia zakaz podawania do wiadomości obniżek cen, w przypadku gdy nie są spełnione surowe wymogi przewidziane przez to ustawodawstwo, nawet jeżeli takie praktyki, oceniane w każdym odrębnym przypadku indywidualnie, nie musiałyby zostać uznane za praktyki wprowadzające w błąd lub nieuczciwe w rozumieniu dyrektywy 2005/29. Ponadto Komisja odrzuca przedstawiony przez władze belgijskie argument dotyczący zastosowania art. 28 TFUE.
36. W swojej duplice Królestwo Belgii wskazuje, że jeżeliby przyjąć rozumowanie Komisji, to w odniesieniu do obniżek cen konieczne byłoby dokonywanie indywidualnej oceny każdego konkretnego przypadku, co prowadziłoby do stosowania przez sądy krajowe wielu bardzo różnych kryteriów mających na celu ustalenie tego, czy dana reklama stanowi nieuczciwą praktykę, co byłoby przecież sprzeczne z celem, do którego realizacji zmierza dyrektywa 98/6 w zakresie porównywania cen.
37. Co się tyczy trzeciego zarzutu, Królestwo Belgii twierdzi, że zarówno art. 5 ust. 1 rozporządzenia królewskiego z dnia 24 września 2006 r., jak i art. 7 ustawy z dnia 4 lipca 2005 r., są objęte zakresem stosowania dyrektywy 85/577 i stanowią surowsze środki krajowe, na które zezwala rzeczona dyrektywa. Co za tym idzie, za bezzasadne należy uznać zarzuty Komisji dotyczące nieuwzględnienia wyczerpującego charakteru harmonizacji przewidzianej przez dyrektywę 2005/29. Ponadto dyrektywa ta uzupełnia obowiązujące już w dziedzinie ochrony konsumentów przepisy prawa Unii, nie zmieniając ani też nie ograniczając zakresu dyrektywy 85/577, której zakres stosowania jest uzupełniający w stosunku do tego zakresu dyrektywy 2005/29. Wreszcie, środki krajowe mają odnosić się do środków transpozycji dyrektywy 2011/83/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 października 2011 r. w sprawie praw konsumentów, zmieniającej dyrektywę Rady 93/13/EWG i dyrektywę 1999/44/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 85/577/EWG i dyrektywę 97/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 304, s. 64), które Królestwo Belgii jest zobowiązane przyjąć przed 13 grudnia 2013 r.
38. Podsumowując, Królestwo Belgii zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości, by uznał pierwszy zarzut skargi za niedopuszczalny, zaś pozostałe zarzuty oddalił jako bezzasadne i obciążył Komisję kosztami postępowania.
V – Ocena
A – Pierwszy zarzut skargi
1. W przedmiocie dopuszczalności zarzutu
39. Jak zostało to podkreślone powyżej, Komisja stoi na stanowisku, że wyłączenie wprost wolnych zawodów, dentystów i fizykoterapeutów z zakresu zastosowania ustawy z dnia 6 kwietnia 2010 r., dokonującej transpozycji dyrektywy 2005/29 do prawa belgijskiego, jest sprzeczne z art. 3 rzeczonej dyrektywy w związku z jej art. 2 lit. b).
40. Królestwo Belgii odrzuca ten zarzut, podnosząc, że jest on niedopuszczalny ze względu na to, że Komisja nie uwzględniła ustawy z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej, nieuczciwych warunków umownych oraz umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa w zakresie znajdującym zastosowanie do wolnych zawodów, a ponadto ze względu na to, że Komisja nie wskazała dokładnie powodów, dla których ustawa ta ma skutkować uchybieniem zobowiązaniom państwa członkowskiego ciążącym na nim na mocy dyrektywy 2005/29.
41. W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności Komisja podkreśla, że Królestwo Belgii po raz pierwszy wspomniało o ustawie z dnia 2 sierpnia 2002 r. dopiero w swojej odpowiedzi na skargę. Niemniej jednak nawet uznając, że ustawa ta zakazuje reklamy wprowadzającej w błąd w przypadku wykonywania wolnych zawodów, instytucja ta wskazuje jednak, że jej celem jest transpozycja dyrektywy 84/450, nie zaś – dyrektywy 2005/29. Te dwie dyrektywy zmierzają do osiągnięcia odmiennych celów, a przedmiotem niniejszego postępowania jest nieprawidłowa transpozycja drugiej z tych dyrektyw. Temu stanowisku sprzeciwia się Królestwo Belgii, twierdząc, że art. 4 ustawy z dnia 2 sierpnia 2002 r. reguluje kwestię reklamy wprowadzającej w błąd w odniesieniu do wolnych zawodów i tym samym odpowiada art. 2 lit. d) dyrektywy 2005/29 r., co oznacza, że za jego pomocą dokonana została częściowa transpozycja tej dyrektywy.
42. W mojej ocenie pierwszego zarzutu nie można uznać za niedopuszczalny.
43. Zgodnie z treścią pkt 1 wezwania do usunięcia uchybień, skierowanego do Królestwa Belgii w dniu 2 lutego 2009 r., Komisja jednoznacznie wykazała, że ustawa z dnia 5 czerwca 2007 r., poprzez którą dokonano transpozycji dyrektywy 2005/29, wyłącza ze swojego zakresu stosowania wolne zawody. Instytucja ta wskazała, że rzeczone wyłączenie „potwierdza fakt obowiązywania szczególnej ustawy regulującą kwestię reklamy wprowadzającej w błąd w odniesieniu do wolnych zawodów, czyli ustawy z dnia 2 sierpnia 2002 r. […], do której nie wprowadzono żadnej zmiany mającej na celu dokonania transpozycji dyrektywy [2005/29]”. W dalszej kolejności Komisja podkreśliła, do której to kwestii Królestwo Belgii się nie ustosunkowało, że władze belgijskie we wcześniejszych pismach „przyznały, iż doszło do takiej sytuacji”, co jednoznacznie wskazuje na to, że noszą się one z zamiarem zmiany tych regulacji. Ustawa z dnia 6 kwietnia 2010 r. została bowiem przyjęta właśnie w celu uczynienia zadość wymogom Komisji, nawet jeżeli utrzymuje ona w mocy wyłączenie wolnych zawodów.
44. W świetle powyższego uważam, że Komisja nie była zobowiązana do odniesienia się w szerszym zakresie do ewentualności polegającej na tym, iż ustawa z dnia 2 sierpnia 2002 r. miałaby skutkować spełnieniem obowiązków ciążących na państwie członkowskim na mocy dyrektywy 2005/29 w zakresie dotyczącym braku wyłączenia wolnych zawodów, skoro władze belgijskie już od początku przyznały zasadność stanowiska Komisji w zakresie dotyczącym tego, że ustawa z dnia 2 sierpnia 2002 r. potwierdza obowiązywanie wyłączenia ustanowionego przez ustawę z dnia 5 czerwca 2007 r.
2. Co do istoty
45. Królestwo Belgii przyznaje, że określone zawody zostały wyłączone z zakresu stosowania ustawy transponującej dyrektywę 2005/29. Niemniej jednak to państwo członkowskie twierdzi, że uchybieniu zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy dyrektywy zaradzono w efekcie stwierdzenia niekonstytucyjności ustanawiających to wyłączenie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 2010 r.
46. Należy podkreślić, że termin udzielony władzom belgijskim w uzasadnionej opinii z dnia 15 marca 2011 r. na przyjęcie środków niezbędnych w celu spełnienia zobowiązań wynikających z dyrektywy 2005/29 upływał w dniu 15 maja 2011 r.
47. W sytuacji gdy art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 akapit 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 2010 r. zostały uznane za sprzeczne z konstytucją w drodze orzeczenia trybunału konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2010 r., należałoby podzielić stanowisko władz belgijskich, że w dacie upływu terminu udzielonego przez Komisję w uzasadnionej opinii (15 maja 2011 r.) zarzucane Królestwu Belgii uchybienie zostało już naprawione.
48. Niemniej jednak należy wskazać, że w prawie belgijskim skutki uznania przepisów za niezgodne z konstytucją nie stoją na przeszkodzie późniejszemu stosowaniu takich niekonstytucyjnych norm prawnych. Jak bowiem przyznały same władze belgijskie, by normy uznane za sprzeczne z konstytucj ą zostały ostatecznie „usunięte” z porządku prawnego ze skutkiem retroaktywnym, stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów winno zostać uzupełnione uwzględnieniem wniesionej skargi o stwierdzenie nieważności tych przepisów.
49. Zgodnie z twierdzeniami Królestwa Belgii zawartymi w pkt 17 przedłożonej w toku niniejszego postępowania odpowiedzi na skargę po stwierdzeniu niekonstytucyjności, „norma prawna uznana za sprzeczną z konstytucją nadal stanowi część porządku prawnego, lecz sądy belgijskie nie mogą jej stosować”. Niemniej jednak powyższe stwierdzenie nie zawsze jest zgodne z rzeczywistością, gdyż, jak przyznają same władze belgijskie, nie ulega wątpliwości, że przepisy uznane za sprzeczne z konstytucją w drodze wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. stały się ponownie przedmiotem orzeczenia w sprawie ich niezgodności z konstytucją w dniu 16 grudnia 2011 r. Ponadto zgodnie z tym, co wskazało Królestwo Belgii, przed trybunałem konstytucyjnym nadal toczy się postępowanie w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności przepisów uznanych za niezgodne z konstytucją w 2011 r. Dowodzi to tego, że w prawie belgijskim nie można całkowicie wyłączyć sytuacji, iż normy uznane za niekonstytucyjne będą stosowane dopóty, dopóki nie zostanie uwzględniona skarga o stwierdzenie nieważności.
50. Praktyka sądów belgijskich w tym względzie może rzeczywiście skutkować, jak podnosi Królestwo Belgii, tym, że de facto formalne stwierdzenie niekonstytucyjności pozwala samo w sobie na zaniechanie jakiegokolwiek dalszego stosowania tej niekonstytucyjnej normy prawnej. Niemniej jednak materiał zebrany w toku niniejszego postępowania dowodzi, że taka sytuacja nie zawsze ma miejsce. W świetle powyższego można zasadnie przypuszczać, iż stan prawny przepisów uznanych za niekonstytucyjne jest wątpliwy w sposób niezgodny z pewnością prawa, co jest nie do przyjęcia w przypadku przeprowadzania oceny tego, czy prawo krajowe zostało prawidłowo spełnia wymogi terminowej transpozycji dyrektywy.
51. Podobnie podzielam zdanie Komisji co do znaczenia dla niniejszej sprawy stanowiska, jakie Trybunał Sprawiedliwości zajął w wyroku z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom(12), w takim zakresie, w jakim Trybunał stwierdził w nim, że „orzecznictwo krajowe dokonujące wykładni przepisów prawa krajowego w sposób zgodny z wymogami [danej] dyrektywy, nawet jeśli jest ono utrwalone, nie może charakteryzować się jasnością i dokładnością wymaganą do spełnienia wymogu bezpieczeństwa pewnego” „w szczególności w dziedzinie ochrony konsumentów”. W mojej opinii odniesienie do „orzecznictwa krajowego” można w pełni zasadnie rozszerzyć na krajowy reżim prawny określający skutki uznania danej normy za sprzeczną z konstytucją, w sytuacji gdy, jak przyznały to władze belgijskie, nie wyłącza on całkowicie możliwości zastosowania przepisu uznanego za niekonstytucyjny, choćby nawet była ona mało prawdopodobna. Taka niepewność może zostać w akceptowalny sposób wyeliminowana tylko wskutek ostatecznego i całkowitego usunięcia normy niezgodnej z prawem Unii, co nie jest w wystarczającym stopniu zapewnione przez reżim orzekania niekonstytucyjności obowiązujący w prawie krajowym.
52. Mając na względzie powyższe rozważania, uważam, że należy uwzględnić pierwszy zarzut Komisji.
B – Drugi zarzut skargi
53. Komisja wskazuje, że ustawodawstwo belgijskie przyznaje konsumentowi wyższy poziom ochrony w dziedzinie podawania do wiadomości obniżek cen niż ten przewidziany w dyrektywie 2005/29. W tym względzie instytucja ta uważa, że skoro celem tej dyrektywy jest doprowadzenie do pełnej harmonizacji regulacji nieuczciwych praktyk handlowych, państwa członkowskie nie mają możliwości przyjmowania bardziej restrykcyjnych środków krajowych, nawet w celu zapewnienia wyższego poziomu ochrony konsumentów.
54. Królestwo Belgii nie zaprzecza temu, że jego ustawodawstwo zapewnia konsumentom wyższy poziom ochrony niż ten, który przewiduje dyrektywa 2005/29, lecz twierdzi, że może utrzymać takie regulacje na mocy dyrektywy 98/6, która obowiązywała w dacie upływu terminu udzielonego przez Komisję w uzasadnionej opinii.
55. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził już, że podawanie do wiadomości obniżek cen stanowi praktykę handlową w rozumieniu art. 2 lit. d) dyrektywy 2005/29(13), gdyż ta dyrektywa „definiuje w sposób szczególnie szeroki”(14) to pojęcie jako „każde działanie przedsiębiorcy, jego zaniechanie, sposób postępowania, oświadczenie lub komunikat handlowy, w tym reklamę i marketing, bezpośrednio związane z promocją, sprzedażą lub dostawą produktu do konsumentów”.
56. Nie ulega więc wątpliwości, że art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1991 r. oraz art. 20, 21 i 29 ustawy z dnia 6 kwietnia 2010 r. odnoszą się do działalności objętej zakresem dyrektywy 2005/29.
57. Władze belgijskie podzielają stanowisko Komisji, że dyrektywa 2005/29 bezsprzecznie, posługując się słowami Trybunału Sprawiedliwości, „dokonuje na szczeblu wspólnotowym pełnej harmonizacji regulacji dotyczących nieuczciwych praktyk handlowych przedsiębiorstw w stosunku do konsumentów”(15) . Niemniej jednak rzeczone władze wskazują, że mimo tego dyrektywa ta „nie zawiera dostosowanych i zharmonizowanych reguł, które pozwalałyby na zapewnienie, że ogłoszenia o obniżonych cenach będą odzwierciedlały rzeczywistość gospodarczą”(16) . Ten brak został uzupełniony przez ustawodawcę belgijskiego w oparciu o dyrektywę 98/6 w sprawie ochrony konsumenta przez podawanie [w zakresie podawania] cen produktów oferowanych konsumentom.
58. W mojej ocenie stanowisko władz belgijskich jest oparte na błędnym założeniu. Mimo swojego tytułu dyrektywa 98/6 nie ma na celu ochrony konsumentów w odniesieniu do ogólnego podawania cen, lecz w sposób bardzo szczególny zmierza do zapewnienia ochrony w kontekście trudności, jakie wynikają z podawania cen produktów poprzez odniesienie do różnorodnych jednostek miary.
59. Jak zostało to wyjaśnione w treści motywu 5 dyrektywy 98/6, „[p]owiązanie między podawaniem ceny jednostkowej produktów i ich paczkowaniem w ustalonych ilościach lub objętościach odpowiadających wartościom asortymentów przyjętym na poziomie Wspólnoty okazało się zbyt skomplikowane, aby mogło być stosowane; jest zatem konieczne porzucenie tego powiązania na rzecz nowego uproszczonego mechanizmu, a także w interesie konsumenta, bez uszczerbku dla przepisów regulujących normalizację opakowań”. Zgodnie z tym co stwierdza motyw 6, ten nowy mechanizm jest oparty o „[o]bowiązek podawania ceny sprzedaży oraz ceny jednostkowej” i tym samym „przyczynia się znacząco do lepszego przekazywania informacji konsumentom, jako że najłatwiejszym i zarazem najlepszym sposobem jest umożliwienie konsumentom dokonania oceny i porównania cen produktów w sposób optymalny i tym samym dokonania świadomego wyboru na podstawie prostych porównań”.
60. Wobec powyższego prawodawca, przyjmując dyrektywę 98/6, miał zamiar „zapewnić jednolitą i przejrzystą informację”(17) w odniesieniu do ujmowania ilościowego produktów w odniesieniu do jednolitego systemu miar jako podstawy wyznaczenia ich ceny.
61. Podobnie art. 1 dyrektywy 98/6 stanowi, że jej przedmiotem jest „ustalenie podawania ceny sprzedaży oraz ceny za jednostki miary produktów oferowanych konsumentom przez podmioty gospodarcze w celu lepszego przekazywania informacji konsumentom oraz ułatwienia porównywania cen”(18) . Wszystkie materialne przepisy tej dyrektywy odnoszą się do kwestii dotyczących powyżej wskazanych rodzajów ustalania cen(19) .
62. Co za tym idzie, z treści dyrektywy 98/6 nie można odczytać niczego zbliżonego do „dostosowanych i zharmonizowanych reguł, które pozwalałyby na zapewnienie, że ogłoszenia o obniżonych cenach będą odzwierciedlały rzeczywistość gospodarczą” – przytaczając ponownie twierdzenia władz belgijskich. Podobnie trudno byłoby zatem uznać, że art. 10 rzeczonej dyrektywy stanowi podstawę przyjmowania przez państwa członkowskie regulacji zapewniających to, iż obniżki cen mają odzwierciedlać rzeczywistość gospodarczą.
63. Artykuł 10 dyrektywy 98/6 stanowi, że „nie stanowi [ona] przeszkody dla państw członkowskich w przyjmowaniu lub utrzymywaniu w mocy przepisów, które są korzystniejsze pod względem przekazywania informacji konsumentom i porównywania cen, bez uszczerbku dla ich zobowiązań wynikających z traktatu”. Niemniej jednak logiczne jest, że te korzystniejsze przepisy mogą odnosić się do tylko materii, która jest przedmiotem dyrektywy 98/6, to jest skierowanych do konsumentów informacji dotyczących jednostek miary używanych jako punkt odniesienia przy ustalaniu cen produktów, celem ułatwienia porównywania cen nie w stosunku do cen wcześniejszych, lecz w stosunku do innych jednostek miary.
64. Podsumowując: informacji, jakie należy przekazać konsumentom w sprawie „obniżek cen”, nie można uznać za informacje objęte zakresem dyrektywy 98/6 i, co za tym idzie, nie można w tym względzie powołać się na uprawnienie państw członkowskich mające wynikać z art. 10 tej dyrektywy.
65. Niezależnie od powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że art. 3 dyrektywy 2005/29 przewiduje szereg przypadków, w których przepisy innych norm, czy to wspólnotowych, czy też przyjętych przez państwa członkowskie, mogą mieć pierwszeństwo przed przepisami tej dyrektywy.
66. W szczególności art. 3 ust. 2 dyrektywy 2005/29 stanowi, że „pozostaje bez uszczerbku dla przepisów prawa zobowiązań umownych, w szczególności dla postanowień dotyczących ważności, zawierania lub skutków umowy”. W mojej opinii nie ma wątpliwości co do tego, że rozpatrywana w niniejszym przypadku norma prawa krajowego pozostaje bez wpływu na przepisy prawne dotyczące umów i dotyczy jedynie ustalenia warunków, na jakich można oferować drugiej stronie zawarcie umowy, to jest dokonanie czynności prawnej poddanej normom określającym podstawowe zasady funkcjonowania zobowiązań umownych.
67. Natomiast art. 3 ust. 4 dyrektywy 2005/29 stanowi, że „[w] przypadku kolizji pomiędzy przepisami niniejszej dyrektywy a innymi przepisami prawnymi Wspólnoty regulującymi szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych te ostatnie mają pierwszeństwo i stosuje się je do tych szczególnych aspektów”. Niemniej jednak powyższe zastrzeżenie nie uzasadnia zmiany uprzednio sformułowanego wniosku, gdyż ze względu na jej cel przytoczona przez władze belgijskie dyrektywa 98/6 nie może być uznana za normy „regulujące szczególne aspekty nieuczciwych praktyk handlowych”.
68. Wreszcie w art. 3 ust. 5 wskazano, że „[p]rzez okres sześciu lat od 12.6.2007 r. państwa członkowskie mogą w dziedzinie zbliżonej niniejszą dyrektywą nadal stosować przepisy krajowe o charakterze bardziej restrykcyjnym lub nakazowym niż niniejsza dyrektywa, służące wykonaniu dyrektyw oraz zawierające klauzule minimalnej harmonizacji”. Niemniej jednak powyższe uprawnienie podlega dwóm warunkom: po pierwsze, takie środki krajowe „muszą być niezbędne dla zapewnienia odpowiedniej ochrony konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi i […] proporcjonalne do tego celu”; po drugie, zgodnie z treścią art. 3 ust. 6 państwa członkowskie muszą „niezwłocznie powiadomi[ć] Komisję o przepisach krajowych zastosowanych na podstawie ust. 5”.
69. Artykuł 3 ust. 5 dyrektywy 2005/29 nie wskazuje szczegółowo tego, jakie dyrektywy „zawierające klauzule minimalnej harmonizacji” mogą być nadal stosowane na mocy bardziej restrykcyjnych przepisów prawa krajowego w okresie sześciu lat. Dla celów dokonania wykładni użyteczne może być przytoczenie treści pkt 45 uzasadnienia wniosku przedstawionego przez Komisję(20), w którym instytucja ta stwierdza, że „[j]eżeli dana dyrektywa sektorowa reguluje jedynie pewne aspekty praktyk handlowych, przykładowo wymogi dotyczące zakresu informacji, dyrektywa ramowa znajdzie zastosowanie do pozostałych elementów, na przykład jeżeli informacje wymagane przez prawodawstwo sektorowe będą przedstawione w sposób wprowadzający w błąd. Co za tym idzie, dyrektywa uzupełnia zatem istniejące i przyszłe prawodawstwo, takie jak rozporządzenie w sprawie promocji sprzedaży czy też dyrektywę w sprawie kredytu konsumenckiego lub dyrektywę w sprawie handlu elektronicznego”.
70. Dyrektywa 98/6 zawiera „wymogi dotyczące zakresu informacji” w sprawie cen, lecz, jak zostało to już podkreślone powyżej, nie dotyczy cen obniżonych, które są przedmiotem regulacji przez normy prawa krajowego będących przedmiotem niniejszego postępowania. Wobec powyższego rzeczony akt prawny nie może być objęty zakresem stosowania art. 3 ust. 5 dyrektywy 2005/29 i pozostawać w mocy po upływie terminu udzielonego na jego transpozycję do krajowego porządku prawnego.
71. Z powyższych względów nie może być innej konsekwencji niż zastosowanie zakazu ustanowionego w art. 4 dyrektywy 2005/29. Powyższy przepis „w sposób wyraźny zakazuje państwom członkowskim utrzymywania w mocy lub przyjmowania bardziej restrykcyjnych przepisów krajowych, nawet jeśli przepisy takie miałyby na celu zapewnienie wyższego poziomu ochrony konsumentów”(21) .
72. W konsekwencji, jak to podnosi Komisja, skoro załącznik I do dyrektywy 2005/29 nie odnosi się do podawania do wiadomości obniżek cen, które naruszają wymogi takie jak te ustanowione w ustawodawstwie belgijskim, to rzeczone praktyki handlowe mogą zostać uznane za nieuczciwe tylko w poszczególnych przypadkach, jeżeli spełniają kryteria wynikające z art. 5–9 przedmiotowej dyrektywy.
73. Wymogi ustanowione przez ustawodawstwo belgijskie w stosunku do podawania wiadomości obniżek cen mogą prowadzić do takiego skutku, że na mocy prawa krajowego zabronione będą reklamy, które nie stanowią nieuczciwych lub wprowadzających w błąd praktyk handlowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2005/29, zgodnie z którym: „[p]raktykę handlową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli zawiera ona fałszywe informacje i w związku z tym jest niezgodna z prawdą lub w jakikolwiek sposób, w tym poprzez wszystkie okoliczności jej prezentacji, wprowadza lub może wprowadzić w błąd przeciętnego konsumenta, nawet jeżeli informacje te w odniesieniu do jednego lub większej liczby wymienionych niżej elementów są zgodne z rzeczywistością, i która w każdym przypadku powoduje lub może spowodować podjęcie przez konsumenta decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął: […] d) cena, sposób obliczania ceny lub istnienie szczególnej korzyści cenowej”.
74. Ostatecznie podawanie do wiadomości obniżek cen, niezależnie od ich zgodności z ustawodawstwem belgijskim, może zostać uznane za sprzeczne z prawem Unii tylko wtedy, gdy w konkretnym przypadku taka praktyka spełnia kryteria nieuczciwej praktyki handlowej ustanowione w art. 5–9 dyrektywy 2005/29.
75. Odnosząc się do twierdzeń władz belgijskich, zgodnie z którymi ostatecznie bardziej rygorystyczne normy wynikające z prawa krajowego są uzasadnione prawem do informacji, należy wskazać, że jak zostało to podkreślone w motywie 15 dyrektywy 2005/29, tylko informacja, której „wymogi […] dotyczące komunikatów handlowych, reklamy i marketingu” zostały ustanowione w prawie Unii, będzie „uznawana za istotną w ramach niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie będą miały prawo utrzymania bądź poszerzenia wymogów informacyjnych dotyczących prawa zobowiązań umownych i wywołujących skutki w zakresie tego prawa, w przypadku gdy zezwalają na to klauzule minimalne w istniejących aktach prawa wspólnotowego. […] Ze względu na pełną harmonizację, którą wprowadza niniejsza dyrektywa, jedynie informacja wymagana prawem wspólnotowym jest uznawana za istotną do celów jej art. 7 ust. 5. W przypadku wprowadzenia przez państwa członkowskie wymogów informacyjnych wykraczających poza wymogi uregulowane w prawie wspólnotowym, na podstawie klauzul minimalnych pominięcie tej dodatkowej informacji nie będzie stanowiło zaniechania wprowadzającego błąd w rozumieniu niniejszej dyrektywy”. W dalszej części motyw 15 bezsprzecznie wskazuje, że „państwa członkowskie będą mogły, o ile pozwolą im na to klauzule minimalne zawarte w prawie wspólnotowym, utrzymać lub ustanowić w zgodzie z tym prawem bardziej rygorystyczne przepisy w celu zapewnienia wyższego poziomu ochrony indywidualnych praw konsumentów wynikających z umów”. Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, jak to zostało wykazane powyżej, dyrektywa 98/6 nie dostarcza w mojej ocenie podstaw do przyjęcia bardziej rygorystycznych przepisów – takich jak te, które są przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.
76. Dyrektywa 2005/29 nie zezwala jednak na ustanowienie ogólnego zakazu podawania do wiadomości obniżek cen, które nie są zgodne z regulacjami prawa krajowego takimi, jak przepisy analizowane w niniejszym postępowaniu. Zakaz tego rodzaju byłby dopuszczalny jedynie wtedy, gdyby tego rodzaju praktyka była objęta zakresem załącznika I do dyrektywy 2005/29, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wobec powyższego ustanawiane mogą być jedynie zakazy będące wynikiem przeprowadzenia analizy konkretnych przypadków, w zakresie wynikającym z zastosowania kryteriów ustanowionych w art. 5–9 rzeczonej dyrektywy.
77. W konsekwencji uważam, że Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 4 dyrektywy 2005/29, w zakresie, w jakim art. 43 ust. 2 ww. w pkt 16 ustawy z dnia 14 lipca 1991 r. oraz art. 20, 21 i 29 ustawy z dnia 6 kwietnia 2010 r. zapewniają poziom ochrony konsumenta bardziej rygorystyczny niż ten przewidziany we wskazanej powyżej dyrektywie.
C – Trzeci zarzut skargi
78. Trzecie uchybienie podnoszone przez Komisję dotyczy zakazu sprzedaży poza lokalem przedsiębiorstwa w miejscu zamieszkania konsumenta ustanowionego w art. 4 ust. 1 akapit trzeci ustawy z dnia 25 czerwca 1993 r., wprowadzonego przez art. 7 ustawy z dnia 4 lipca 2005 r., oraz zakazu sprzedaży określonych produktów poza lokalem przedsiębiorstwa na mocy art. 5 ust. 1 rozporządzenia królewskiego z dnia 24 września 2006 r. Tak jak w przypadku drugiego z podnoszonych uchybień, co zostało przeanalizowane powyżej, Komisja wskazuje, że dyrektywa 2005/29 nie przewiduje takich zakazów i, co za tym idzie, stoi ona na przeszkodzie takim regulacjom krajowym ze względu na to, że ma ona zapewniać pełną harmonizację.
79. Bez wątpienia sprzedaż poza lokalem przedsiębiorstwa stanowi praktykę handlową w rozumieniu art. 2 lit. d) dyrektywy 2005/29. W mojej opinii nie ulega także wątpliwości, że bardziej restrykcyjne regulacje prawa krajowego mogą niewątpliwie być uzasadnione na gruncie dyrektywy 85/577 w sprawie ochrony konsumentów w odniesieniu do umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa, jako że jej art. 8 stanowi, że dyrektywa „nie stanowi przeszkody dla wprowadzenia lub utrzymania w mocy przez państwa członkowskie bardziej korzystnych przepisów ochrony konsumentów w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą”.
80. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zatem to, czy wyższy poziom ochrony, na który zezwala dyrektywa 85/577, jest także zgodny z dyrektywą 2005/29, gdyż wśród nieuczciwych praktyk wymienionych w załączniku I do tej drugiej dyrektywy nie figurują praktyki objęte przedmiotowymi przepisami prawa krajowego.
81. Odpowiedzi na tę kwestię należy zasadniczo szukać w treści art. 3 ust. 5 dyrektywy 2005/29, gdyż, jak to zostało podkreślone powyżej, ten przepis stanowi, że „[p]rzez okres sześciu lat od 12.6.2007 r. państwa członkowskie mogą w dziedzinie zbliżonej niniejszą dyrektywą nadal stosować przepisy krajowe o charakterze bardziej restryktywnym [restrykcyjnym] lub nakazowym niż niniejsza dyrektywa, służące wykonaniu dyrektyw oraz zawierające klauzule minimalnej harmonizacji. Środki te muszą być niezbędne dla zapewnienia odpowiedniej ochrony konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi i muszą być proporcjonalne do tego celu”. Nie można też zapominać, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 6 państwa członkowskie „niezwłocznie powiadamiają Komisję o przepisach krajowych zastosowanych na podstawie ust. 5”.
82. Innymi słowy, dyrektywa 2005/29 przewiduje możliwość zaistnienia stanu przejściowego, podczas którego państwa członkowskie mogą przyjąć środki bardziej restrykcyjne lub nakazowe, pod warunkiem spełnienia szeregu kryteriów. Po pierwsze, przedmiotem tych środków musi być zastosowanie określonych dyrektyw. Po drugie, muszą to być środki niezbędne do zapewnienia ochrony konsumentów wobec nieuczciwych praktyk i muszą być proporcjonalne do osiągnięcia tego celu. Po trzecie wreszcie, takie środki muszą być niezwłocznie zgłaszane Komisji.
83. W niniejszej sprawie zarówno zakaz prowadzenia określonych form sprzedaży poza lokalem przedsiębiorstwa, jak i zakaz sprzedawania niektórych produktów w takim sposób zostały wprowadzone przez regulacje krajowe przyjęte po dacie wejścia w życie dyrektywy 2005/29, lecz przed dniem 12 czerwca 2013 r., w którym upływał okres przejściowy ustawiony przez art. 3 ust. 5 dyrektywy 2005/29.
84. W tym względzie kwestią wymagającą natychmiastowego rozstrzygnięcia jest to, czy treść art. 3 ust. 5 dyrektywy 2005/29 odnosi się wyłącznie do bardziej restrykcyjnych przepisów prawa krajowego, które już obowiązywały w dacie wejścia w życie samej dyrektywy 2005/29, przy czym wyrażenie „mogą […] nadal stosować” wydaje się wyłączać możliwość ustanowienia nowych przepisów o takim charakterze w dacie późniejszej niż wejście w życie dyrektywy 2005/29.
85. W mojej ocenie art. 3 ust. 5 w istocie odnosi się wyłącznie do przepisów prawa krajowego, które już obowiązywały w dacie wejścia w życie dyrektywy 2005/29. Niemniej jednak, niezależnie od powyższego wniosku, zasadniczą w tym względzie kwestią nie jest to, czy te bardziej restrykcyjne normy prawa krajowego były stosowane w czasie wejścia w życie tej dyrektywy, lecz to, czy rzeczone normy mogły być przyjęte dla celów stosowania dyrektyw zawierających klauzule minimalnej harmonizacji w rozumieniu tego art. 3 ust. 5.
86. Należy brać pod uwagę to, że rzeczony przepis odnosi się do „przepis[ów] krajow[ych] o charakterze bardziej restryktywnym [restrykcyjnym] lub nakazowym niż niniejsza dyrektywa, służąc[ych] wykonaniu dyrektyw oraz zawierające klauzule minimalnej harmonizacji”. W mojej ocenie jeżeli takie dyrektywy pozwalają na późniejsze przyjęcie bardziej restrykcyjnych przepisów, to takie regulacje również można by uznać za znajdujące zastosowanie na mocy art. 3 ust. 5 dyrektywy 2005/29.
87. Ponadto należy podkreślić, że art. 8 dyrektywy 85/577 nie stanowi przeszkody dla „ wprowadzenia
lub utrzymania
w mocy przez państwa członkowskie”(22) bardziej restrykcyjnych przepisów, z czego wnioskuję, że bez znaczenia pozostaje to, czy takie środki zostały przyjęte po dacie wejścia w życie dyrektywy 2005/29.
88. W świetle powyższych twierdzeń na tym etapie należałoby zasadniczo, jak wymaga tego przywoływany art. 3 ust. 5, dokonać oceny tego, czy przedmiotowe przepisy prawa krajowego są „niezbędne dla zapewnienia odpowiedniej ochrony konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi i […] proporcjonalne do tego celu”.
89. Niemniej jednak uważam, iż te dwa aspekty nie wymagają ustalenia, skoro nie ulega wątpliwości, że nie został spełniony przewidziany w art. 3 ust. 6 dyrektywy 2005/29 obowiązek, zgodnie z którym, państwa członkowskie „niezwłocznie powiadamiają Komisję o przepisach krajowych zastosowanych na podstawie ust. 5”.
90. Władze belgijskie nie powiadomiły Komisji „niezwłocznie” o bardziej restrykcyjnych przepisach zawartych w art. 4 ust. 1 akapit trzeci ustawy z dnia 25 czerwca 1993 r. wprowadzonych przez art. 7 ustawy z dnia 4 lipca 2005 r. oraz w art. 5 ust. 1 rozporządzenia królewskiego z dnia 24 września 2006 r. W tych okolicznościach wydaje mi się oczywiste, że wyłączenie przejściowe przewidziane w art. 3 ust. 5 dyrektywy 2005/29 nie znajduje zastosowania, efektem czego należy uwzględnić uchybienie zarzucane Królestwu Belgii przez Komisję w tej kwestii.
91. Zgodnie z treścią art. 138 ust. 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem uwzględnienie wszystkich zarzutów skargi skutkuje obciążeniem Królestwa Belgii kosztami postępowania.
VI – Wnioski
92. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał orzekł w następujący sposób:
1) Wyłączając z zakresu zastosowania ustawy z dnia 5 czerwca 2007 r. zmieniającej ustawę z dnia 14 lipca 1991 r. w sprawie praktyk handlowych, informacji oraz ochrony konsumentów, poprzez którą została dokonana transpozycja dyrektywy 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r. dotycząca nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniająca dyrektywę Rady 84/450/EWG, dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, osoby wykonujące wolny zawód, jak również dentystów i fizykoterapeutów, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 3 w związku z art. 2 lit. b) i d) dyrektywy 2005/29.
2) Ustanawiając w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1991 r. oraz w art. 20, 21 i 29 ustawy z dnia 6 kwietnia 2010 r. w sprawie praktyk rynkowych i ochrony konsumentów wymogi bardziej restrykcyjne lub surowsze, niż te, które przewiduje dyrektywa 2005/29, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 4 dyrektywy 2005/29.
3) Zakazując w art. 4 ust. 1 akapit trzeci ustawy z dnia 25 czerwca 1993 r. o prowadzeniu i organizacji działalności obwoźnej i jarmarcznej, wprowadzonym przez art. 7 ustawy z dnia 4 lipca 2005 r., określonych rodzajów sprzedaży poza lokalem przedsiębiorstwa w miejscu zamieszkania konsumenta oraz zakazując, zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 rozporządzenia królewskiego z dnia 24 września 2006 r. w sprawie prowadzenia i organizacji działalności obwoźnej, tego, by określone produkty były przedmiotem sprzedaży poza lokalem przedsiębiorstwa, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 4 dyrektywy 2005/29.
4) Królestwo Belgii zostaje obciążone kosztami postępowania.
(1) .
(2)
–	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r. dotycząca nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniająca dyrektywę Rady 84/450/EWG, dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady („dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych”) (Dz.U. L 149, s. 22).
(3)
–	Dyrektywa Rady z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie ochrony konsumentów w odniesieniu do umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa (Dz.U. L 372, s. 31).
(4)
–	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. w sprawie ochrony konsumenta przez podawanie [w zakresie podawania] cen produktów oferowanych konsumentom (Dz.U. L 80, s. 27).
(5)
–	Moniteur belge
z dnia 21 czerwca 2007 r., s. 34272.
(6)
–	Moniteur belge
z dnia 12 kwietnia 2010 r., s. 20803.
(7)
–	Moniteur belge
z dnia 20 listopada 2002 r., s. 51704.
(8)
–	Moniteur belge
z dnia 30 września 1993 r., s. 21526.
(9)
–	Moniteur belge
z dnia 25 sierpnia 2005 r., s. 36965.
(10)
–	Moniteur belge
z dnia 29 września 2006 r., s. 50488.
(11)
–	Dyrektywa Rady z dnia 10 września 1984 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących reklamy wprowadzającej w błąd (Dz.U. L 250, s. 17).
(12)
–	Sprawa C‑144/99, Rec. s. I‑3541, pkt 21.
(13)
–	Zostało to wyraźnie potwierdzone w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie C‑126/11 INNO, pkt 30, w którym powołano się też na orzecznictwo wynikające z wyroków z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie C‑304/08 Plus Warenhandelsgesellschaft, Zb.Orz. s. I‑217, oraz z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie C‑540/08 Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag, Zb.Orz. s. I‑10909.
(14)
–	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Plus Warenhandelsgesellschaft, pkt 36.
(15)
–	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Plus Warenhandelsgesellschaft, pkt 41.
(16)
–	Punkt 36 odpowiedzi na skargę.
(17)
–	Motyw 12 dyrektywy 98/6.
(18)
–	Artykuł 2 dyrektywy definiuje pojęcie „ceny sprzedaży” jako „cenę końcową za jednostkę produktu, lub daną ilość produktu” oraz „cenę jednostkową” jako cenę końcową […], za jeden kilogram, jeden litr, jeden metr, jeden metr kwadratowy lub jeden metr sześcienny produktu lub inną pojedynczą jednostkę ilości, która jest szeroko i zwyczajowo stosowana w danym państwie członkowskim prowadzącym obrót danymi produktami. Wreszcie, zgodnie z tym przepisem, „produkty sprzedawane luzem” oznaczają produkty, które nie są paczkowane, a ilość ich jest odmierzana w obecności konsumenta”.
(19)
–	Podawanie obu cen (ceny sprzedaży i ceny jednostkowej) dla wszystkich produktów oferowanych przez przedsiębiorców na rzecz konsumentów (art. 3); wymóg, by obie te ceny były jednoznaczne, łatwo dostrzegalne i czytelne, a także by cena jednostkowa odnosiła się do ilości zadeklarowanej zgodnie z przepisami krajowymi i wspólnotowymi (art. 4); możliwość wyłączenia (art. 5).
(20)
–	COM(2003) 356 wersja ostateczna 2003/0134 (COD).
(21)
–	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Plus Warenhandelsgesellschaft, pkt 50.
(22)
–	Podkreślenie moje.