62023CJ0150
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (шести състав)
6 март 2025 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 258 ДФЕС — Защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза — Директива (ЕС) 2019/1937 — Член 26, параграфи 1 и 3 — Липса на транспониране и на уведомяване за мерките за транспониране — Член 260, параграф 3 ДФЕС — Искане за осъждане да се заплати еднократно платима сума — Критерии за определяне на размера на санкцията — Автоматично прилагане на коефициент за тежест“
По дело C‑150/23
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС и член 260, параграф 3 ДФЕС на 13 март 2023 г.,
Европейска комисия, представлявана от J. Baquero Cruz, F. Blanc и T. Materne,
ищец,
срещу
Велико херцогство Люксембург, представлявано от A. Germeaux и T. Schell,
ответник,
СЪДЪТ (шести състав),
състоящ се от: T. von Danwitz, заместник-председател на Съда, изпълняващ функцията на председател на шести състав, A Kumin и I. Ziemele (докладчик), съдии,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия моли Съда:
–
да установи, че като не е приело всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби за транспонирането на Директива (ЕС) 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2019 година относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза (ОВ L 305, 2019 г., стр. 17), и като не е уведомило Комисията за приемането на тези разпоредби, Великото херцогство Люксембург не е изпълнило задълженията си по член 26, параграфи 1 и 3 от тази директива,
–
да осъди Великото херцогство Люксембург да заплати на Комисията еднократно платима сума, която да съответства на по-голямата от следните две суми:
–
сума от 900 евро на ден, умножена по броя на дните, считано от деня след изтичането на срока за транспониране, определен в Директива 2019/1937, до деня на изпълнение на задълженията, или, при неизпълнение — до деня на постановяване на решението по настоящото дело,
–
минимална еднократно платима сума от 252000 евро,
–
в случай че посоченото в първо тире неизпълнение на задълженията продължава към датата на постановяване на решението по настоящото дело, да се осъди Великото херцогство Люксембург да заплати на Комисията периодична имуществена санкция от 3150 евро за всеки ден забава, считано от датата на постановяване на съдебното решение по настоящото дело до момента на изпълнението от Великото херцогство Люксембург на задълженията му по Директива 2019/1937, и
–
да осъди Великото херцогство Люксембург да заплати съдебните разноски.
Правна уредба
Директива 2019/1937
2
Съображение 1 от Директива 2019/1937 гласи:
„[…] [Ч]есто пъти потенциалните лица, сигнализиращи за нередности, се въздържат да подадат сигнал за своите опасения или подозрения поради страх от ответни действия с цел отмъщение. В този контекст значението на предоставянето на балансирана и ефективна защита на лицата, сигнализиращи за нередности, се признава все по-често както на равнището на [Европейския съюз], така и на международно равнище“.
3
Съгласно член 1 от тази директива:
„Целта на настоящата директива е да подобри прилагането на правото и политиките на Съюза в конкретни области, като се определят общи минимални стандарти, с които се осигурява високо ниво на защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза“.
4
Член 26 от посочената директива предвижда:
„1.   Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, до 17 декември 2021 г.
[…]
3.   Когато държавите членки приемат разпоредбите, предвидени в параграфи 1 и 2, в тези разпоредби се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите членки. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези разпоредби“.
Съобщението от 2023 г.
5
Съобщение 2023/C 2/01 на Комисията, озаглавено „Финансови санкции при производства за установяване на нарушение“ (ОВ C 2, 2023 г., стр. 1, наричано по-нататък „Съобщението от 2023 г.“), посвещава точки 3 и 4 съответно на „периодичната имуществена санкция“ и „еднократно платимата сума“.
6
Точка 3.2 от това съобщение относно прилагането на коефициента за тежест при изчисляването на периодичната имуществена санкция гласи:
„Нарушение, свързано с […] неуведомяване за мерки за транспониране на директива, приета в рамките на законодателна процедура, винаги се счита за сериозно. С оглед адаптирането на размера на санкцията към конкретните обстоятелства по случая, Комисията определя коефициента за тежест въз основа на два параметъра: значението на нарушените или нетранспонираните правила на Съюза и последиците от нарушението за общите и конкретните интереси.
[…]“.
7
Точка 3.2.2 от посоченото съобщение гласи:
„При искове, предявени по член 260, параграф 3 [ДФЕС], Комисията систематично прилага коефициент за тежест 10 в случай на пълно неуведомяване за мерките за транспониране. В Съюза, основан на зачитането на принципите на правовата държава, всички законодателни директиви трябва да се считат за еднакво важни и изискват пълно транспониране от държавите членки в рамките на определените от тях срокове.
В случай на частично неуведомяване за мерките за транспониране, при определяне на коефициента за тежест, който е по-нисък от 10, следва да се вземе предвид значението на пропуските в транспонирането. Освен това могат да се вземат предвид последиците от нарушението за общите и конкретните интереси“.
8
Съгласно точка 3.3 от Съобщението от 2023 г., озаглавена „Прилагане на коефициента за продължителност“:
„[…]
Коефициентът за продължителност се изразява като множител между 1 и 3. Той се изчислява при ставка от 0,10 на месец, считано от датата на първото съдебно решение или от деня, следващ изтичането на срока за транспониране на въпросната директива.
[…]“.
9
Точка 3.4 от това съобщение, озаглавена „Платежоспособност на държавата членка“, предвижда:
„[…]
Необходимият размер на санкцията, за да има възпиращо действие, ще варира в зависимост от платежоспособността на държавите членки. Възпиращото действие е отразено във фактора „n“. Той се определя като среднопретеглена геометрична стойност на брутния вътрешен продукт (БВП) на съответната държава членка, сравнен със средния БВП на държавите членки, с тежест две, и на населението на съответната държава членка, сравнено със средното население на държавите членки, с тежест едно. Това представлява платежоспособността на съответната държава членка спрямо платежоспособността на останалите държави членки:
[…]
[…] Комисията реши да преразгледа своя метод за изчисляване на фактора „n“, който сега се основава предимно на БВП на държавите членки и второстепенно на тяхното население като демографски критерий, позволяващ да се запази разумно отклонение между различните държави членки. Вземането предвид на населението на държавите членки за една трета от изчислението на фактора „n“ намалява в разумна степен варирането на факторите „n“ на държавите членки в сравнение с изчисление, основано единствено на БВП на държавите членки. Това също така добавя елемент на стабилност при изчисляването на фактора „n“, тъй като е малко вероятно населението да се променя значително на годишна база. За разлика от това при БВП на дадена държава членка може да се наблюдават по-големи годишни колебания, особено в периоди на икономическа криза. В същото време, тъй като БВП на държавата членка все още представлява две трети от изчислението, той остава преобладаващият фактор за целите на оценката на платежоспособността.
[…]“.
10
Точка 4.2 от посоченото съобщение уточнява метода за изчисляване на еднократно платимата сума по следния начин:
„Еднократно платимата сума се изчислява по начин, който в голяма степен е подобен на метода за изчисляване на периодичната имуществена санкция, а именно:
–
умножаване на фиксирана сума по коефициент за тежест,
–
умножаване на резултата по фактора „n“,
–
умножаване на резултата по броя на дните, през които нарушението продължава.
[…]“.
11
Точка 4.2.1 от същото съобщение предвижда:
„За да се изчисли еднократно платимата сума, дневната сума се умножава по броя на дните, през които нарушението продължава. Този брой се определя по следния начин:
[…]
–
за искове, предявени на основание член 260, параграф 3 [ДФЕС], това е броят на дните между деня, следващ изтичането на срока за транспониране, предвиден в разглежданата директива, и датата на прекратяване на нарушението или, при неизпълнение, датата на постановяване на съдебното решение по член 260 [ДФЕС].
[…]“.
12
Съгласно точка 4.2.2 от Съобщението от 2023 г.:
„За изчисляването на еднократно платимата сума Комисията прилага същия коефициент за тежест и същия фиксиран фактор „n“, както при изчисляването на периодичната имуществена санкция [...].
Фиксираната сума за еднократно платимата сума е по-ниска от тази за периодичните имуществени санкции. […]
Фиксираната сума, приложима за еднократно платимата сума, е посочена в точка 2 от приложение I.
[…]“.
13
Приложение I към това съобщение, озаглавено „Данни, използвани за определяне на финансовите санкции, предлагани на Съда“, предвижда в точка 2, че фиксираната сума за еднократно платимата сума, посочена в точка 4.2.2 от посоченото съобщение, се определя на 1000 евро на ден, т.е. една трета от фиксираната сума за периодичната имуществена санкция, и в точка 3, че факторът „n“ за Великото херцогство Люксембург е 0,09. В точка 5 от това приложение I се уточнява, че минималната еднократно платима сума за Великото херцогство Люксембург е 252000 евро.
Досъдебната процедура и производството пред Съда
14
На 21 януари 2022 г. Комисията изпраща на Великото херцогство Люксембург официално уведомително писмо, в което упреква тази държава членка, че не я е уведомила за законовите, подзаконовите или административните разпоредби, необходими за съобразяване с Директива 2019/1937, чийто срок за транспониране е изтекъл на 17 декември 2021 г. В отговора си от 15 март 2022 г. Великото херцогство Люксембург уведомява Комисията, че тези разпоредби са в процес на изготвяне.
15
Тъй като не е изпратено последващо уведомление за транспонирането на Директива 2019/1937, на 15 юли 2022 г. Комисията изпраща на Великото херцогство Люксембург мотивирано становище, с което го приканва да изпълни задълженията си по тази директива в срок от два месеца, считано от получаването му.
16
В отговора си от 25 август 2022 г. Великото херцогство Люксембург посочва, че Conseil d’État (Държавен съвет, Люксембург) е уведомен за неотложността на преписката и ще даде становище по законопроект № 7945 за транспониране на тази директива, така че законодателната работа ще бъде възобновена през септември 2022 г.
17
Тъй като счита, че тази държава членка все още не е изпълнила задълженията си, на 13 март 2023 г. Комисията решава да предяви настоящия иск пред Съда.
18
На 17 май 2023 г. Великото херцогство Люксембург уведомява Комисията за приемането на Закона от 16 май 2023 г. за транспониране на Директива (ЕС) 2019/1937 на Съвета от 23 октомври 2019 година относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза (Mémorial A № 332 от 17 май 2023 г., наричан по-нататък „Законът от 16 май 2023 г.“), влязъл в сила на 21 май 2023 г.
19
С акт от 28 септември 2023 г. Комисията уведомява Съда, че след контактите с люксембургските власти транспонирането на Директива 2019/1937 от Великото херцогство Люксембург може да се счита за завършено на 21 май 2023 г. В резултат на това тази институция, от една страна, оттегля частично иска си, като се отказва от искането си за налагане на периодична имуществена санкция, и от друга страна, изменя искането си тази държава членка да бъде осъдена да заплати еднократно платима сума и иска тя да плати сумата от 467100 евро.
20
С решение на председателя на Съда от 19 декември 2023 г. производството е спряно до постановяване на решение по дело C‑147/23. След постановяването на решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения) (C‑147/23, EU:C:2024:346), производството по настоящото дело е възобновено с решение на председателя на Съда от същия ден.
По иска
По неизпълнението на задължения по смисъла на член 258 ДФЕС
Доводи на страните
21
Комисията припомня, че съгласно член 288, трета алинея ДФЕС държавите членки са длъжни да приемат необходимите разпоредби, за да осигурят транспонирането на директивите в националния си правен ред в определените от тези директиви срокове, и да съобщават незабавно тези разпоредби на Комисията.
22
Тази институция уточнява, че наличието на неизпълнение на тези задължения трябва да се преценява с оглед на положението в държавата членка към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище, което е изпратила на същата.
23
В конкретния случай обаче Великото херцогство Люксембург не е приело законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за транспонирането на Директива 2019/1937, нито е уведомило Комисията за приемането на тези разпоредби преди изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 15 юли 2022 г.
24
Великото херцогство Люксембург признава, че не е приело тези разпоредби в определения срок.
25
Тази държава членка посочва, че Законът от 16 май 2023 г., за който Комисията е била уведомена на 17 май 2023 г. и който влиза в сила на 21 май 2023 г., е позволил Директива 2019/1937 да бъде напълно транспонирана към тази дата.
26
В това отношение Комисията припомня, че обстоятелството, че съответната държава членка е изпълнила задълженията си в хода на съдебното производство, е без значение за установяването на неизпълнение от нейна страна, тъй като то трябва да се преценява с оглед на положението в тази държава членка към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище.
Съображения на Съда
27
Съгласно член 26, параграф 1 от Директива 2019/1937 държавите членки е трябвало да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобразят с нея, до 17 декември 2021 г. Освен това член 26, параграф 3 от тази директива уточнява, че когато държавите членки приемат тези законови, подзаконови и административни разпоредби, в тях се съдържа позоваване на посочената директива или то се извършва при официалното им публикуване. Също така по силата на член 26, параграф 3 държавите членки са длъжни да съобщят на Комисията текста на тези национални разпоредби.
28
Съгласно постоянната съдебна практика наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението в съответната държава членка към момента на изтичане на определения в мотивираното становище срок и последващи промени не могат да се вземат предвид от Съда (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 28 и цитираната съдебна практика).
29
В конкретния случай, след като установява, че Великото херцогство Люксембург не ѝ е съобщило разпоредбите, необходими за транспонирането на Директива 2019/1937, на 15 юли 2022 г. Комисията изпраща на тази държава членка мотивирано становище, с което я приканва да изпълни посочените в становището задължения в двумесечен срок от получаването му.
30
Както обаче е видно от писмената защита и от писмената дуплика, представени от Великото херцогство Люксембург в настоящото производство, към момента на изтичане на този срок, посочената държава членка не е приела законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за съобразяване с Директива 2019/1937, и следователно също така не е съобщила тези разпоредби на Комисията.
31
Вследствие на това трябва да се констатира, че като не е приело до изтичането на определения в мотивираното становище от 15 юли 2022 г. срок законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобрази с Директива 2019/1937, и съответно като не е съобщило тези разпоредби на Комисията, Великото херцогство Люксембург не е изпълнило задълженията си по член 26, параграфи 1 и 3 от тази директива.
По искането, отправено на основание член 260, параграф 3 ДФЕС
Доводи на страните
32
При определянето на размера на еднократно платимата сума Комисията се основава на общите принципи, посочени в точка 2 от Съобщението от 2023 г., както и на метода за изчисляване, съдържащ се в точки 3 и 4 от това съобщение. По-конкретно, тази институция посочва, че размерът на еднократно платимата сума трябва да се определя съгласно основните критерии, които са тежестта на нарушението, неговата продължителност и необходимостта да се осигури възпиращо действие на санкцията, за да се избягват бъдещи нарушения.
33
На първо място, що се отнася до тежестта на нарушението, Комисията припомня, че коефициентът за тежест, приложим по силата на Съобщението от 2023 г., е най-малко 1 и най-много 20. Тази институция уточнява, че в съответствие с точка 3.2.2 от това съобщение тя систематично прилага коефициент за тежест 10 в случаите на пълно неизпълнение на задължението за съобщаване на разпоредбите за транспониране на директива, тъй като всяка липса на транспониране на директива и на съобщаване на тези разпоредби са със същата степен на тежест независимо от естеството на разпоредбите на съответната директива.
34
На второ място, що се отнася до продължителността на нарушението, Комисията посочва, че за целите на изчисляването на еднократно платимата сума тя се равнява на броя на дните, през които нарушението продължава. Тази продължителност е изчислена в съответствие с точка 4.2.1 от Съобщението от 2023 г. и за предявените на основание член 260, параграф 3 ДФЕС искове съответства на броя на дните между деня, следващ изтичането на срока за транспониране на въпросната директива, и датата на преустановяване на нарушението, или, при неизпълнение — датата на постановяване на съдебното решение по член 260 ДФЕС.
35
На трето място, що се отнася до критерия, свързан с необходимостта да се осигури възпиращо действие на санкцията, като се вземе предвид платежоспособността на съответната държава членка, Комисията посочва, че той е отразен във фактора „n“, определен за всяка държава членка в точка 3 от приложение I към Съобщението от 2023 г. Неговото изчисляване се основава на съотношението между БВП на съответната държава и средния БВП на всички държави членки, умножено по съотношението между населението на тази държава членка и средното население на всички държави членки. Среднопретеглената стойност на първото съотношение е две трети, а на второто — една трета. Съгласно тази точка 3 факторът „n“ за Великото херцогство Люксембург е 0,09.
36
Поради това Комисията предлага по силата на точка 4.2 от Съобщението от 2023 г. да се приложи коефициент за тежест 10 и да се определи фактор „n“ в размер на 0,09. Резултатът от тези два елемента трябва да се умножи по фиксираната сума за еднократно платимата сума, определена в точка 2 от приложение I към това съобщение, а именно 1000 евро, което съответства на сумата от 900 евро, която трябва да се умножи по броя на дните, през които нарушението продължава, в съответствие с точка 4.2.1 от посоченото съобщение. Комисията посочва, че плащането на така изчислената еднократно платима сума трябва да бъде наложено на Великото херцогство Люксембург, при условие че надвишава 252000 евро — размерът на минималната еднократно платима сума, определена за тази държава членка съгласно точка 5 от приложение I към Съобщението от 2023 г.
37
В писмената си защита Великото херцогство Люксембург подчертава, че систематичното прилагане на коефициент за тежест 10 не позволява да се отчетат характерните за законодателния процес на съответната държава членка особености.
38
От една страна, Законът от 16 май 2023 г. не само осигурявал транспонирането на Директива 2019/1937, но и установявал по‑широка нормативна рамка, която урежда и сигналите за нарушения на националното право. Това разширяване на приложното поле на предвидената в Директива 2019/1937 защита обяснявало закъснението при транспонирането на тази директива и трябвало да се вземе предвид при определянето на коефициента за тежест. От друга страна, Великото херцогство Люксембург демонстрирало прозрачност и бързина при сътрудничеството си с Комисията, което също представлявало смекчаващо обстоятелство и трябвало да доведе до намаляване на коефициента за тежест.
39
По тези причини Великото херцогство Люксембург иска намаляване на дневната еднократно платима сума.
40
След като Великото херцогство Люксембург уведомява за влизането в сила на 21 май 2023 г. на Закона от 16 май 2023 г., в допълнителното си искане от 28 септември 2023 г. Комисията предлага да се приеме, че броят на дните, през които продължава нарушението, е в периода между 18 декември 2021 г. — деня след изтичането на срока за транспониране на Директива 2019/1937, и 20 май 2023 г. — деня, предхождащ деня на влизане в сила на закона за транспониране на тази директива. Следователно предложената дневна сума от 900 евро (10x0_09x1000) следва да се умножи по броя на дните, през които продължава нарушението, тоест 519 дни. Така размерът на исканата еднократно платима сума е 467100 евро.
Съображения на Съда
41
Член 260, параграф 3, първа алинея ДФЕС предвижда, че когато сезира Съда с иск по силата на член 258 ДФЕС, тъй като счита, че съответната държава членка не е изпълнила задължението си да съобщи разпоредбите за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура, Комисията може, ако счете за уместно, да определи размера на еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция, която тази държава трябва да заплати, и която според нея е съобразена с обстоятелствата. Съгласно член 260, параграф 3, втора алинея ДФЕС, ако установи, че има неизпълнение на горепосоченото задължение, Съдът може да наложи на тази държава членка да заплати еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция в рамките на размера, определен от Комисията, като задължението за плащане влиза в сила на датата, определена в решението на Съда.
42
След като е установено, видно от точка 31 от настоящото решение, че към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 15 юли 2022 г., Великото херцогство Люксембург нито е приело, нито съответно е съобщило на Комисията законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за транспониране във вътрешното му право на разпоредбите на Директива 2019/1937, така установеното неизпълнение на задължения попада в приложното поле на член 260, параграф 3 ДФЕС.
43
Следва впрочем да се припомни, че целта, преследвана с въвеждането на механизма по член 260, параграф 3 ДФЕС, е не само да се насърчат държавите членки в най-кратък срок да преустановят неизпълнение, което при липсата на такава разпоредба вероятно би продължило, но и да се облекчи и ускори процедурата по налагане на имуществени санкции в случаите на неизпълнение на задължението за съобщаване на Комисията на националните разпоредби за транспониране на директива, приети в съответствие със законодателната процедура (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 57 и цитираната съдебна практика).
44
За постигането на тази цел член 260, параграф 3 ДФЕС предвижда налагането по-специално на еднократно платима сума като имуществена санкция.
45
Осъждането да се заплати еднократна сума почива по-скоро на преценката какви са последиците за частните и обществените интереси от това, че съответната държава членка не е изпълнила задълженията си, особено когато неизпълнението е продължило дълъг период от време (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 59 и цитираната съдебна практика).
46
В това отношение Комисията мотивира естеството и размера на поисканите имуществени санкции, като взема предвид насоките, които е приела, например в своите съобщения, и които, макар да не обвързват Съда, допринасят за гарантирането на прозрачността, на предвидимостта и на правната сигурност в дейността ѝ (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 60 и цитираната съдебна практика).
47
Що се отнася до целесъобразността на налагане на еднократно платима сума, по всяко дело Съдът е длъжен в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, с който е сезиран, както и в зависимост от степента на убеждаване и възпиране, която той счита за необходима, да определи подходящи имуществени санкции с цел по-специално да предотврати повторни аналогични нарушения на правото на Съюза (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 62 и цитираната съдебна практика).
48
В настоящия случай правната и фактическата страна на установеното неизпълнение на задължения показва, че за да може наистина да се предотврати бъдещото повторение на аналогични нарушения на правото на Съюза, е необходима възпираща мярка като налагането на санкция под формата на еднократно платима сума.
49
Що се отнася до изчисляването на размера на тази еднократно платима сума, следва да се припомни, че съгласно член 260, параграф 3 ДФЕС единствено Съдът е компетентен да налага имуществена санкция на държава членка. В производствата по тази разпоредба обаче Съдът разполага само с ограничено право на преценка, тъй като, ако установи неизпълнение, той е обвързан от предложенията на Комисията, що се отнася до естеството на имуществената санкция, която може да наложи, и пределния ѝ размер (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 67 и цитираната съдебна практика).
50
При упражняването на правото си на преценка в тази материя, очертано в предложенията на Комисията, както бе припомнено в точка 47 от настоящото решение, Съдът следва да определи размера на еднократната платима сума, която държава членка може да бъде осъдена да плати по силата на член 260, параграф 3 ДФЕС по такъв начин, че той да бъде, от една страна, съобразен с обстоятелствата, а от друга страна, съразмерен на извършеното нарушение. Сред релевантните фактори в това отношение са по‑конкретно обстоятелства като тежестта на установеното неизпълнение на задължения, периодът, през който то продължава, и платежоспособността на съответната държава членка (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 68 и 87 и цитираната съдебна практика).
51
Следва да се припомни и че в рамките на това право на преценка насоки като съобщенията на Комисията не обвързват Съда, но допринасят за гарантиране на прозрачността, предвидимостта и правната сигурност в дейността на самата Комисия, когато тази институция прави предложения до Съда (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 69 и цитираната съдебна практика).
52
В случая Комисията се основава на Съобщението от 2023 г., за да обоснове искането си Великото херцогство Люксембург да бъде осъдено да заплати еднократно платима сума, както и за да определи нейния размер.
53
На първо място, що се отнася до тежестта на установеното неизпълнение на задължения, от точка 3.2. от Съобщението от 2023 г. следва, че според Комисията неуведомяването за разпоредби за транспониране на директива, приета в рамките на законодателна процедура, винаги се счита за сериозно. Ето защо това неизпълнение обосновава автоматичното прилагане на коефициент за тежест 10.
54
Великото херцогство Люксембург оспорва размера на този коефициент и автоматичното му прилагане при обстоятелствата на установеното неизпълнение на задължения.
55
В това отношение следва да се припомни, че задължението за приемане на разпоредби за осигуряване на пълното транспониране на директива и задължението за съобщаването им на Комисията представляват съществени задължения на държавите членки за гарантиране на пълната ефективност на правото на Съюза и че следователно неизпълнението на тези задължения трябва да се разглежда като относително тежко нарушение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 72 и цитираната съдебна практика).
56
В случая следва да се подчертае, че Директива 2019/1937 е ключов инструмент на правото на Съюза, тъй като по силата на член 1 във връзка със съображение 1 тя определя общи минимални стандарти, с които се осигурява високо ниво на балансирана и ефективна защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на това право в области, в които подобни нарушения могат да засегнат особено общия интерес. Всъщност, като установява система за защита на лицата, сигнализиращи за нарушения на правото на Съюза в професионален контекст, тази директива допринася да се предотвратяват посегателства върху обществения интерес в особено чувствителни области като тази на обществените поръчки, на предотвратяването на изпирането на пари и на финансирането на тероризма, на защитата на околната среда или на финансовите интереси на Съюза. Така разпоредбите на посочената директива предвиждат задължение както за образуванията от публичния сектор, така и за частноправните субекти, да създадат канали за вътрешно подаване на сигнали, процедури за приемане и за последващи действия по сигналите, като същевременно гарантират правата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза, както и условията, при които тези лица могат да се ползват от така предвидената защита (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 73).
57
Липсата на транспониране на разпоредбите на Директива 2019/1937 в определения срок обаче по необходимост засяга правото на Съюза и еднообразното и ефективно прилагане на това право, щом като за нарушенията на същото може да не бъде подаден сигнал, ако лицата, на които са известни такива нарушения, не са защитени от евентуални ответни действия с цел отмъщение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 74).
58
При това положение размерът на имуществените санкции, наложени на държава членка по силата на член 260, параграф 3 ДФЕС, трябва да бъде съобразен с обстоятелствата и да бъде съразмерен на извършеното нарушение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 75), както бе припомнено в точка 50 от настоящото решение.
59
Ето защо Съдът е постановил, че автоматичното прилагане на един и същ коефициент за тежест във всички случаи на липса на пълно транспониране на директива и съответно на неуведомяване за мерките за транспониране на тази директива по необходимост е пречка за съобразяването на размера на имуществените санкции с обстоятелствата, характеризиращи нарушението, и за налагането на пропорционални санкции (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 76).
60
В това отношение Съдът е уточнил, че като презумира, че нарушението на задължението за съобщаване на мерките за транспониране на директива трябва да се счита за нарушение с една и съща тежест, независимо от конкретната директива, Комисията не е в състояние да съобрази имуществените санкции в зависимост от последиците от неизпълнението на това задължение за частните и обществените интереси, както предвижда точка 3.2.2. от Съобщението от 2023 г. (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 77).
61
В настоящия случай неизпълнението на задължението за приемане на необходимите за транспонирането на Директива 2019/1937 законови, подзаконови и административни разпоредби е особено тежко, тъй като, както бе подчертано в точка 56 от настоящото решение, доколкото разпоредбите на тази директива целят да защитят лицата, подаващи сигнали за нарушения на правото на Съюза в обхванатите от нея области, те допринасят да се осигури еднаквото и ефективно прилагане на това право (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 79).
62
Що се отнася до смекчаващите обстоятелства, на които се позовава Великото херцогство Люксембург, следва да се отбележи, от една страна, че приемането на правна уредба, чието приложно поле надхвърля това на Директива 2019/1937, не може да повлияе на преценката на тежестта на неизпълнението на задължения, тъй като става въпрос за съзнателен избор на държавата членка, който в случая е направен в ущърб на транспонирането на посочената директива в определения срок.
63
От друга страна, доколкото Великото херцогство Люксембург твърди, че е демонстрирало прозрачност и бързина при сътрудничеството си с Комисията, следва да се припомни, че по силата на член 4, параграф 3 ДЕС държавите членки във всички случаи имат задължение за лоялно сътрудничество с Комисията, което означава, че всяка държава членка е длъжна да съдейства на тази институция при изпълнението на задачата ѝ, която в съответствие с член 17 ДЕС се състои в това да съблюдава, като пазителка на Договорите, прилагането на правото на Съюза под контрола на Съда. Следователно само сътрудничество с Комисията, при което се предприемат стъпки, свидетелстващи за намерението в най-кратък срок да се изпълнят задълженията, произтичащи от директива, би могло да се вземе предвид като смекчаващо обстоятелство при преценката на тежестта на нарушението (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 98 и цитираната съдебна практика).
64
В настоящия случай следва да се приеме, че Великото херцогство Люксембург не е демонстрирало образцова бързина, като е отделило 8 месеца, считано от изтичането на определения в мотивираното становище от 15 юли 2022 г. двумесечен срок след съобщаването му, и около 17 месеца, считано от изтичането на определения в член 26, параграф 1 от Директива 2019/1937 срок, за да изпълни задълженията си по тази директива.
65
На второ място, при преценката на продължителността на нарушението е важно да се припомни, че що се отнася до началото на периода, който следва да се вземе предвид при определяне на размера на еднократно платимата сума, датата, която се взема предвид, за да се оцени продължителността на разглежданото неизпълнение на задължения, е не тази, на която изтича срокът, определен в мотивираното становище на Комисията, а датата, на която изтича срокът за транспониране, предвиден във въпросната директива (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 80 и цитираната съдебна практика).
66
Безспорно е обаче, че към момента на изтичането на предвидения в член 26, параграф 1 от Директива 2019/1937 срок за транспониране, а именно 17 декември 2021 г., Великото херцогство Люксембург не е приело законовите, подзаконовите или административните разпоредби, за да осигури транспонирането на тази директива, и следователно не е съобщило тези разпоредби на Комисията, противно на изискваното от член 26, параграф 3 от тази директива. От това следва, че разглежданото неизпълнение, което е преустановено едва на 20 май 2023 г. с влизането в сила на Закона от 16 май 2023 г., е продължило почти година и половина.
67
На трето място, що се отнася до платежоспособността на разглежданата държава членка, от практиката на Съда следва, че — без да се засяга възможността Комисията да предлага финансови санкции, които се основават на множество критерии, за да може по-специално да се запази разумно разграничаване между различните държави членки — за да се прецени платежоспособността на съответната държава членка и да се определят достатъчно възпиращи и пропорционални санкции, така че наистина да се предотврати бъдещо повторение на аналогични нарушения на правото на Съюза, като решаващ фактор трябва да се вземе предвид БВП на тази държава (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 81 и цитираната съдебна практика).
68
В това отношение Съдът многократно е постановявал, че следва да се вземе предвид актуалното развитие на БВП на държавата членка, каквото е към датата, на която Съдът разглежда фактите (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 82 и цитираната съдебна практика).
69
В настоящия случай факторът „n“, представляващ платежоспособността на съответната държава членка спрямо платежоспособността на другите държави членки, който Комисията прилага съгласно точки 3.4. и 4.2. от Съобщението от 2023 г., се определя като среднопретеглената геометрична стойност на БВП на съответната държава членка, сравнена със средната стойност БВП на държавите членки, с тежест две трети при изчисляването на фактора „n“, и на населението на съответната държава членка, сравнено със средното население на държавите членки, с тежест една трета при изчисляването на фактора „n“, както е видно от уравнението, споменато в точка 9 от настоящото решение. Комисията обосновава този метод за изчисляване на фактора „n“ едновременно с целта да се запази разумно разграничаване между фактора „n“ на различните държави членки, в сравнение с изчисление, основано само на БВП на държавите членки, и с целта да се гарантира елемент на стабилност при изчисляването на фактора „n“, като се има предвид, че е малко вероятно населението да се променя значително на годишна база (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 83 и цитираната съдебна практика).
70
Съдът обаче вече е постановил, че определянето на платежоспособността на съответната държава членка не може да включва в метода за изчисляване на фактора „n“ отчитането на демографски критерий според предвидените в точки 3.4 и 4.2 от Съобщението от 2023 г. ред и условия (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 84—86).
71
Следователно в съответствие с припомнената в точка 67 от настоящото решение съдебна практика и при липсата на релевантен критерий, посочен от Комисията, за да се гарантира стабилност при изчисляването и да се запази разумно отклонение от фактора „n“ на различните държави членки, размерът на еднократно платимата сума следва да се определи, като се вземе предвид средната стойност на БВП на Великото херцогство Люксембург за последните три години.
72
С оглед на тези съображения и предвид правото на преценка, признато на Съда в член 260, параграф 3 ДФЕС, който предвижда, че Съдът не може, когато налага санкция под формата на еднократно платима сума, да определи размер, който надвишава посочения от Комисията, следва да се приеме, че за да може наистина да се предотврати бъдещото повторение на нарушения, аналогични на това по член 26, параграф 1 от Директива 2019/1937 и засягащи пълната ефективност на правото на Съюза, е необходимо да се наложи санкция под формата на еднократно платима сума, която да бъде в размер на 375000 евро.
По съдебните разноски
73
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Великото херцогство Люксембург и последното е загубило делото, то трябва да бъде осъдено да понесе, освен направените от него съдебни разноски, и тези на Комисията.
По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:
1)
Като не е приело до изтичането на определения в мотивираното становище на Европейската комисия от 15 юли 2022 г. срок законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобрази с Директива (ЕС) 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2019 година относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза, и съответно като не е съобщило тези разпоредби на Комисията, Великото херцогство Люксембург не е изпълнило задълженията си по член 26, параграфи 1 и 3 от тази директива.
2)
Осъжда Великото херцогство Люксембург да заплати на Европейската комисия еднократно платима сума в размер на 375000 евро.
3)
Осъжда Великото херцогство Люксембург да понесе, освен направените от него съдебни разноски, и тези на Европейската комисия.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.