61987CC0339_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
Tvistens ramme
1 . I naervaerende sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det statueres, at Kongeriget Nederlandene har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet det ikke inden for de fastsatte frister ved lov eller administrativt har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme bestemmelserne i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2 . april 1979 om beskyttelse af vilde fugle ( 1 ) ( herefter benaevnt "direktivet ").
2 . Ifoelge direktivets artikel 18 skulle medlemsstaterne saette de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden for en frist paa to aar fra dets meddelelse . Meddelelsen skete den 6 . april 1979, og fristen for gennemfoerelse udloeb saaledes den 6 . april 1981 .
3 . Domstolen har allerede afgjort fem af Kommissionen anlagte sager om undladelse af at gennemfoere direktiv 79/409 ( 2 ). En af disse sager, nemlig sag 236/85, hvori der blev afsagt dom den 13 . oktober 1987, var endog en sag, der var anlagt mod Nederlandene . Domstolen fastslog i denne dom, at en raekke bestemmelser i den nederlandske Vogelwet ( fuglelov ) samt forskellige administrativt trufne bestemmelser ikke var i overensstemmelse med direktivet .
Den foreliggende sag drejer sig om forskellige bestemmelser i Jachtwet ( den nederlandske jagtlov ) ( 3 ) og om en bekendtgoerelse udstedt af landbrugs - og fiskeriministeren den 8 . august 1977 med hjemmel i artikel 20 i Jachtwet ( Beschikking opening en sluiting van de jacht - bekendtgoerelse om jagttid ) ( 4 ). En anden bekendtgoerelse af 24 . februar 1987, udstedt af landbrugs - og fiskeriministeren, der omhandler meddelelse af tilladelse til jagt paa fugle ( Regeling van de Minister van Landbouw en Visserij inzake vergunningverlening voor jacht op vogels ) ( 5 ), er ogsaa relevant i denne sag, selv om den blev udstedt, efter at Kommissionen havde fremsat sin begrundede udtalelse den 11 . februar 1987 .
4 . Den nederlandske regering har som bilag til duplikken foejet to udkast til bekendtgoerelse, den ene om aendring af landbrugs - og fiskeriministerens bekendtgoerelse af 24 . februar 1987, den anden om aendring af landbrugs - og fiskeriministerens bekendtgoerelse af 8 . august 1977 . Disse to udkast til bekendtgoerelse viser, at det var den nederlandske regerings agt at regulere forholdene i overensstemmelse med adskillige af de klagepunkter, Kommissionen havde fremfoert . Det maa imidlertid bemaerkes, at bestemmelserne i disse udkast paa datoen for retsmoedet endnu ikke var sat i kraft . Den nederlandske regering har desuden udtalt, at den var indstillet paa at foretage de paataenkte aendringer, som den dog ikke ansaa for noedvendige . Den har derefter fastholdt det standpunkt, at Kommissionens klagepunkter savner grundlag . Paa baggrund heraf kan der efter min mening ikke ud fra tilstedevaerelsen af de naevnte udkast til bekendtgoerelse hentes argumenter, hvormed Kommissionens klagepunkter kan understoettes eller imoedegaas .
5 . De bestemmelser i direktivet, der af Kommissionen angives ikke at vaere blevet gennemfoert i den nederlandske retsorden, er for et flertals vedkommende forbudsbestemmelser . Direktivets artikel 9, der giver adgang til paa ganske bestemte betingelser at fravige disse forbud, er ogsaa inde i billedet .
Jeg skal endvidere bemaerke, at Kommissionen i realiteten ikke goer gaeldende, at de gaeldende nederlandske lovbestemmelser er blevet anvendt i strid med direktivet . De klagepunkter, den har fremfoert, vedroerer principalt en raekke bestemmelser i Jachtwet ( jagtloven ) eller i bekendtgoerelser udstedt til gennemfoerelse af jagtloven, som efter Kommissionens opfattelse strider mod direktivet, idet der ifoelge dem fortsat bestaar en mulighed for, at retstilstanden kommer i strid med det selvsamme direktivs bestemmelser .
6 . Gennemgaar man de anbringender og argumenter, Kommissionen og den nederlandske regering har fremfoert, kan det konstateres, at uenigheden navnlig gaelder tre spoergsmaal . For det foerste er parterne uenige om, hvorvidt et forbud ifoelge direktivet skal inkorporeres i den nationale retsorden, naar den adfaerd, der forbydes, efter medlemsstatens opfattelse ikke praktiseres paa dens omraade . Et andet omtvistet punkt er spoergsmaalet om, hvorvidt et i direktivet fastsat forbud skal inkorporeres i selve Jachtwet, eller om en inkorporering i en ministeriel bekendtgoerelse, der udstedes med hjemmel i loven, er tilstraekkelig . Et tredje omstridt punkt vedroerer endelig fravigelserne af et i direktivet fastsat forbud : spoergsmaalet er, om det i tilfaelde af, at direktivet stiller klare, bestemte betingelser for at goere fravigelse, er tilstraekkeligt, at myndighederne faktisk overvaager, at disse er opfyldt, eller om det er noedvendigt at inkorporere disse betingelser i almengyldige, offentliggjorte regler .
De tre punkter, som uenigheden gaelder, vil blive undersoegt i det foelgende i lyset af Domstolens praksis . Resultatet af gennemgangen her vil herefter kunne danne grundlag for en stillingtagen til hvert enkelt af Kommissionens klagepunkter .
7 . For saa vidt angaar de i sagen relevante direktivbestemmelser, de nederlandske bestemmelser, tvistens forhistorie, retsforhandlingernes forloeb og parternes anbringender og argumenter skal jeg henvise til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder vil kun blive omtalt i det foelgende i det omfang, det er absolut noedvendigt for forstaaelsen af min argumentation .
Domstolens praksis
8 . Ifoelge EOEF-Traktatens artikel 189, stk . 3, er et direktiv med hensyn til det tilsigtede maal bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen . Domstolen har i sin dom i Royer-sagen fra 1976 ( 6 ) udtalt, at den frihed, som medlemsstaterne har i medfoer af artikel 189 for saa vidt angaar valget af former og midler til gennemfoerelse af direktiver, ikke indskraenker deres forpligtelse til at vaelge de former og midler, som er bedst egnede til at sikre direktivernes tilsigtede virkninger . Gradvis er i Domstolens retspraksis blevet udviklet de kriterier, paa grundlag af hvilke man mere konkret kan fastlaegge, hvad der skal forstaas ved "former, midler, der er ... egnede" i betydningen ifoelge naevnte dom . Af Domstolens faste praksis fremgaar det saaledes, at
"en simpel administrativ praksis, der efter sin art kan aendres efter forvaltningens forgodtbefindende, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab paa passende maade, ... ikke (( kan )) anses for at udgoere en gyldig gennemfoerelse af Traktatens bestemmelser" ( 7 ).
9 . Domstolens faste praksis gaar desuden ud paa, at der ikke ifoelge artikel 189 gaelder et ufravigeligt krav om, at et direktivs bestemmelser udtrykkeligt og ordret optages i en bestemmelse i national ret . Domstolen har saaledes gentagne gange fastslaaet,
"at det for gennemfoerelsen af et direktiv i national ret ikke er absolut noedvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige specielle lovbestemmelser, men at det er tilstraekkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud paa en tilstraekkelig og praecis maade" ( 8 ).
Domstolen har i alle dommene om gennemfoerelsen af direktivet om beskyttelse af vilde fugle hertil foejet foelgende :
"En punktlig gennemfoerelse er dog af saerlig betydning, naar der er tale om et direktiv som det i naervaerende sag omtvistede, hvor forvaltningen af det faelles eje er betroet medlemsstaterne paa deres respektive territorier" ( 9 ).
10 . Domstolen har i forlaengelse af denne tankegang opstillet strenge betingelser for medlemsstaternes valg af form og midler for gennemfoerelsen af det paagaeldende direktiv . I naevnte dom af 8 . juli 1987 i sagen Kommissionen mod Belgien ( praemis 16 ) udtaltes saaledes, at en artikel i den belgiske jagtlov affoeder en usikker retsstilling, idet det herefter ikke er udelukket, at der ... kan drives jagt paa andre arter end de arter, der er opregnet i bilag II til direktivet . I dommen af samme dato i sagen Kommissionen mod Italien ( praemis 39 ) tilfoejes, at det i og med, at den italienske lov ikke angiver de kriterier og betingelser, der kraeves ifoelge direktivets artikel 9 for at fravige dettes forbudsbestemmelser, eller paalaegger regionerne en forpligtelse til at tage hensyn til de naevnte kriterier og betingelser, giver loven anledning til retsuvished, for saa vidt angaar de forpligtelser, regionerne skal overholde i deres regler .
En indsigelse om, at der ikke eksisterer en ved direktivet forbudt praksis er ikke tilstraekkelig .
11 . Den nederlandske regering har imoedegaaet flere klagepunkter fra Kommissionen om, at en raekke forbud ifoelge direktivet ikke er blevet gennemfoert i nederlandsk ret, med den indsigelse, at den forbudte praksis ikke forekommer paa nederlandsk omraade .
Denne indsigelse kan efter min mening kun laegges til grund, saafremt den nederlandske regering er i stand til at godtgoere, at den ved direktivet forbudte praksis ikke paa nogen maade vil kunne forekomme paa nederlandsk omraade, hvilket kun kan ske gennem en henvisning til de faktiske forhold, der foreligger, for disse kan jo til enhver tid undergaa aendringer . Af den tidligere naevnte Domstolspraksis fremgaar det, at det for at tage hoejde for de aendringer, der her vil kunne vaere tale om, er noedvendigt, at der eksisterer en praecis retlig ramme, der juridisk vil kunne skabe sikkerhed for, at direktivet under alle omstaendigheder fuldt ud gennemfoeres .
Bestemmelser fastsat ved lov eller administrativt?
12 . Flere af de af Kommissionen fremfoerte klagepunkter vedroerer bestemmelser i Jachtwet, hvorefter det principielt er tilladt at jage beskyttede fuglearter eller at anvende visse former for jagt i jagten paa dem . Imidlertid er i henhold til andre bestemmelser i Jachtwet eller bestemmelser udstedt til gennemfoerelse af Jachtwet denne principielle ret til jagt begraenset eller kan begraenses . Kommissionen er i sine indlaeg for Domstolen gaaet ind for det synspunkt, at de paagaeldende bestemmelser i Jachtwet i og for sig strider mod direktivet, idet der efter dem fortsat bestaar en mulighed for, at der udstedes regler eller gennemfoeres en praksis, der er i strid med direktivet . Dog har Kommissionens repraesentant i retsmoedet givet udtryk for en mere nuanceret opfattelse ( jfr . nedenfor i nr . 20 ).
13 . Ved undersoegelsen af, om et direktiv er blevet gennemfoert, er det retstilstanden i vedkommende medlemsstat under ét, der kommer i betragtning . En lovbestemmelse skal foelgelig vurderes i sammenhaeng med de gennemfoerelsesbestemmelser, der faktisk er blevet vedtaget med hjemmel i den . Naar det i en lovbestemmelse principielt hedder, at visse arter vildt kan jages, medmindre vedkommende minister bestemmer andet, og naar saa den anden bestemmelse, hvorefter det faktisk er forbudt at jage vilde fugle, er truffet, kan der efter min mening ikke foreligge en overtraedelse af direktivet, naar denne anden bestemmelse er et led i en almengyldig, offentliggjort retlig regulering, der tillaegger private rettigheder eller paalaegger dem forpligtelser . Betingelsen om, at reglerne skal have denne karakter, udleder jeg af den tidligere naevnte praksis, hvoraf det fremgaar, at en simpel administrativ praksis ikke, fordi den efter sin art kan aendres efter forvaltningens forgodtbefindende og ikke offentliggoeres, udgoer en gyldig gennemfoerelse af et direktiv . En saadan gennemfoerelse opfylder faktisk ikke de krav, der maa stilles om retsvished, for stabilitet, offentlighed og mulighed for efterproevelse af faellesskabsbestemmelsen er ikke sikret ved den .
14 . Bekendtgoerelserne af 8 . august 1977 og 24 . februar 1987, der begge er udstedt af landbrugs - og fiskeriministeren, opfylder efter min mening den ovenfor beskrevne betingelse .
Man behoever ikke at haefte sig ved de terminologiske forskelle ved betegnelsen af disse to administrativt fastsatte regelsaet . Om administrativt fastsatte almengyldige regler benyttedes tidligere i Nederlandene ordet "beschikking" ( afgoerelse ). I dag bruges denne betegnelse principielt kun om afgoerelser, hvis bestemmelser ikke er almengyldige, og almengyldige regler udstedes generelt under betegnelserne "verordening" eller "regeling ".
Baade bekendtgoerelse af 8 . august 1977 og bekendtgoerelse af 24 . februar 1987 er udstedt med hjemmel i Jachtwets artikel 20, der indeholder en bemyndigelse for vedkommende minister . Hermed foreligger der efter min mening en betydningsfuld saeregenhed, der klart adskiller disse to regelsaet fra en blot og bar administrativt fastsat bestemmelse ( eller en "pseudolovgivning ") ( 10 ). Desuden indeholder disse to regelsaet generelle almengyldige regler, der kan paaberaabes over for private, men desuden af private . I oevrigt kan der ved forvaltningsdomstolene ske efterproevelse af individuelle ministerielle tilladelser, der meddeles i strid med de naevnte administrativt fastsatte regler . Endelig er begge regelsaet, som det er saedvanligt for administrativt fastsatte regler af denne type, offentliggjort i Staatscourant ( Nederlandenes statstidende ).
15 . Af sagen fremgaar rigtignok, at praesidenten for Raad van State' s tvistmaalsafdeling i kendelse af 16 . april 1987 i en sag vedroerende en paastand om suspendering af individuelle tilladelser, der var blevet udstedt i medfoer af bekendtgoerelsen af 24 . februar 1987, har udtrykt tvivl med hensyn til, om denne bekendtgoerelse gyldigt har kunnet udstedes med hjemmel i artikel 20, stk . 2, i Jachtwet . Praesidenten tilfoejede dog i kendelsen, at denne tvivl ikke i sig selv udgjorde tilstraekkeligt grundlag for at afsige kendelse om suspendering af de anfaegtede tilladelser .
Efter min mening maa Domstolen, saalaenge Raad van State ikke endeligt har taget stilling til, om hjemmelen til bekendtgoerelsen af 24 . februar 1987 er gyldig - i retsmoedet er det blevet bekraeftet, at der hidtil ikke er blevet truffet en afgoerelse herom - laegge til grund, at bekendtgoerelsen gaelder . Der er derfor efter min mening ikke for indevaerende grund til at aendre den opfattelse, jeg har udtrykt i afsnittet ovenfor .
Retningslinierne for fravigelsespraksis maa fremgaa af almengyldige, offentliggjorte regler
16 . En raekke af Kommissionens klagepunkter vedroerer forskellige bestemmelser i Jachtwet, der giver myndighederne bemyndigelse til at fravige forbud i henhold til direktivet, uden at det med sikkerhed er godtgjort, at betingelserne ifoelge direktivets artikel 9 er opfyldt . Den nederlandske regering har imoedegaaet disse klagepunkter med, at der faktisk ikke er gjort fravigelse, uden at de i direktivets artikel 9 opstillede betingelser har vaeret opfyldt .
17 . Der bestaar en risiko for, at de i direktivet fastlagte beskyttelsesforanstaltninger for vilde fugle bliver indholdsloese som foelge af for vidt udformede fravigelsesbestemmelser truffet af medlemsstaterne . Domstolen har i sine tidligere domme vedroerende direktivet om beskyttelse af vilde fugle klart paapeget denne risiko . I dommen af 8 . juli 1987 i sagen Kommissionen mod Italien ( praemisserne 38 og 39 ) angives de kriterier, som praksis for meddelelse af fravigelser i medfoer af direktivets artikel 9 boer grundes paa; fravigelse skal ske paa en noeje kontrolleret og selektiv maade, saaledes at jagt paa beskyttede fuglearter begraenses mest muligt . Domstolen har i dommen af 8 . juli 1987 i sagen Kommissionen mod Belgien ( praemis 34 ) desuden udtalt, at nationale regler, der ikke angiver de i direktivets artikel 9, stk . 1, anfoerte grunde for at goere fravigelse, og som hverken anfoerer, hvilke omstaendigheder med hensyn til tid og sted, undtagelsesbestemmelserne gaelder under, eller hvilken kontrol der skal foeres, ved deres generelle karakter gaar videre end tilladt efter direktivets artikel 9 .
18 . Af denne praksis fremgaar efter min mening klart, at den nederlandske regering ikke kan paaberaabe sig en fravigelsespraksis, der faktisk opfylder betingelserne ifoelge direktivets artikel 9 . Det tidligere naevnte krav om retsvished og stabilitet, om offentlighed og mulighed for kontrol, der ligger i kravet, indebaerer, at disse betingelser skal gaa igen med tilstraekkelig praecision i almengyldige, offentliggjorte regler, saaledes at undtagelser, der goeres i strid med disse bestemmelser, kan identificeres og om noedvendigt underkendes . Disse betingelser boer dog efter min mening dog ikke optages i selve Jachtwet . Almengyldige regler, der er offentliggjort som naevnte bekendtgoerelse af 24 . februar 1987, er tilstraekkelige, saafremt der deri opstilles betingelser for meddelelse af tilladelse, der fuldt ud og noejagtigt gengiver betingelserne i direktivets artikel 9 .
19 . Paa baggrund af det anfoerte gaar jeg herefter over til at undersoege, om der kan gives Kommissionen medhold i dens klagepunkter . For ikke at brede mig for meget vil jeg i stedet for ordene "almengyldige, offentliggjorte bestemmelser" anvende terminologien "almengyldige bestemmelser ".
Det foerste klagepunkt : fortegnelsen over fugle, der kan jages
20 . Efter Kommissionens opfattelse er tre bestemmelser i Jachtwet ( artikel 2, artikel 20, stk . 1, og artikel 20, stk . 2 ) samt landbrugs - og fiskeriministerens bekendtgoerelse af 8 . august 1977 i strid med direktivets bestemmelser om, hvilke fugle der kan jages . Som anfoert i det foregaaende har Kommissionens repraesentant i retsmoedet fremfoert dette klagepunkt med visse nuancer . Han har navnlig anerkendt, at Kommissionen vanskeligt kan fastholde klagepunktet om, at Jacthwets artikler 2 og 20 strider mod direktivets bestemmelser, saafremt de udkast til bekendtgoerelse, der er blevet omtalt i det foregaaende, gennemfoeres . Denne praecisering slutter sig til den opfattelse, jeg har givet udtryk for ovenfor ( i nr . 13 ), hvorefter det er unoedvendigt at foretage aendringer af selve Jachtwet, hvis direktivets bestemmelser inkorporeres i andre almengyldige regler, der udstedes med hjemmel i Jachtwet . Dette synspunkt skal jeg goere naermere rede for i det foelgende, for saa vidt angaar hver enkelt af de tre omtvistede bestemmelser i Jachtwet .
Artikel 2 i Jachtwet
21 . I denne artikel opregnes de fuglearter, der inden for Jachtwets anvendelsesomraade anses for "vildt ". Denne opregning omfatter bl.a . de nedennaevnte vildtlevende fuglearter, der ikke er naevnt i bilag II til direktivet ( 11 ), og som foelgelig i henhold til direktivets artikel 5, litra a ), ikke kan jages, medmindre betingelserne ifoelge direktivets artikel 9 er opfyldt; det drejer sig om dobbeltbekkasin ( 12 ), sort krage og graakrage, raage, allike, skovskade og husskade . Ogsaa urfugl er med i denne opregning . Denne fugleart er naevnt i bilag II/2 til direktivet, men med anmaerkning om, at Nederlandene er en af de medlemsstater, hvori der i overensstemmelse med direktivets artikel 7, stk . 3, principielt ikke kan gives tilladelse til jagt paa denne art . Endelig naevner artikel 2 i Jachtwet alle arter gaes og aender, selv om kun visse i bilag II til direktivet naevnte arter vil kunne jages .
22 . Kommissionen har i sine indlaeg under sagen af det forhold, at visse fuglearter, der ikke naevnes i bilag II til direktivet, anses for vildt ifoelge Jachtwets artikel 2, udledt, at disse arter principielt kan jages . Det er dens opfattelse, at der hermed foreligger en situation som den, Domstolen erklaerede for retsstridig i dom af 8 . juli 1987 i sagen Kommissionen mod Belgien ( 13 ).
23 . Jeg er enig med den nederlandske regering i, at dette klagepunkt savner grundlag . Vedkommende bestemmelse definerer, hvad der skal forstaas ved "vildt", naar det gaelder anvendelsen af en lov, hvorved ikke blot jagt paa vildt men ogsaa beskyttelsen af vildtlevende arter og spoergsmaalet om erstatning for de skader, vildtet forvolder, skal reguleres . Med de omraader, loven omfatter, maa det efter min mening vaere udelukket af den blotte omstaendighed, at visse fuglearter anses for "vildt", at udlede, at de principielt kan vaere genstand for jagtvirksomhed . I oevrigt er situationen en anden end den, der forelaa i den tidligere naevnte sag, Kommissionen mod Belgien . Droeftelserne i sidstnaevnte sag drejede sig om en bestemmelse, der blot indeholdt en opregning af de dyrearter, der kunne vaere genstand for jagtvirksomhed . Som tidligere omtalt vedroerer naervaerende sag afgraensningen af anvendelsesomraadet for en lov, der ikke blot regulerer jagt, men ogsaa andre forhold .
Artikel 20, stk . 1 i Jachtwet og bekendtgoerelsen af 8 . august 1977
24 . Ifoelge artikel 20, stk . 1, i Jachtwet kan det i artikel 8, stk . 1, omhandlede vildt - der ud over kaniner, raeve og vilde katte omfatter foelgende fuglearter : ringdue, sort krage, allike, skovskade og husskade - jages hele aaret, medmindre vedkommende minister har truffet anden bestemmelse . Med hjemmel i denne bestemmelse har landbrugs - og fiskeriministeren udstedt bekendtgoerelsen af 8 . august 1977 . Heri bestemmes, at skovskade kan jages i tiden fra den 15 . juli til den 30 . april; heraf foelger, at skovskade ikke kan goeres til genstand for jagtvirksomhed i tiden 1 . maj til 14 . juli .
25 . Kommissionen har i sine indlaeg under sagen gjort gaeldende, at Jachtwets artikel 20, stk . 1, paa to punkter er i strid med direktivet . Det hedder i denne artikel, at sort krage, allike, skovskade og husskade kan jages, men de naevnte arter er ikke naevnt i bilag II til direktivet og kan derfor i princippet ikke goeres til genstand for jagtvirksomhed . Ringdue er naevnt i bilag II, men kan i medfoer af direktivets artikel 7, stk . 4, principielt ikke jages i redebygningstiden eller i de forskellige faser af yngletiden . Kommissionen har herudover anfoert, at bekendtgoerelsen af 8 . august 1977 er i strid med direktivet, idet skovskade efter den kan jages et bestemt tidsrum af aaret .
26 . Af de allerede anfoerte grunde maa spoergsmaalet om, hvorvidt direktivets bestemmelser er blevet inkorporeret i nederlandsk ret, afgoeres baade paa grundlag af loven og de almengyldige bestemmelser, der er udstedt med hjemmel i loven . Jeg er derfor ikke enig i, at Jachtwets artikel 20, stk . 1, strider mod direktivet, alene fordi et vist antal beskyttede fuglearter efter denne bestemmelse principielt kan jages . Laeser man denne bestemmelse i sammenhaeng med bekendtgoerelsen af 8 . august 1977, kan man se, at en raekke bestemmelser i direktivet ikke er blevet inkorporeret i nederlandsk ret . Saaledes kan efter de nugaeldende regler sort krage, allike og skovskade jages hele aaret, og husskade en del af aaret . Denne situation strider mod direktivet, hvorefter de fugle, der ikke er naevnt i bilag II til direktivet, kun kan jages paa de i direktivets artikel 9 angivne betingelser . Desuden kan det ses, at det efter de nugaeldende regler er tilladt at jage ringdue hele aaret, medens direktivets artikel 7, stk . 4, indeholder et forbud mod jagt paa denne fugleart i en vis tid af aaret, medmindre de i direktivets artikel 9 angivne betingelser er opfyldt ( 14 ).
27 . Den nederlandske regering har gjort gaeldende, at de gaeldende regler er begrundet i hensynet til at begraense omfattende skader for landbruget og hensynet til beskyttelse af flora og fauna . Den har anfoert, at medlemsstaterne ifoelge direktivets artikel 9, stk . 1, af de naevnte grunde kan dispensere fra jagtforbuddet . Imidlertid benytter ifoelge den nederlandske regering landbrugs - og fiskeriministeren den adgang, han har i medfoer af Jachtwets artikel 20, stk . 1, til at traeffe foranstaltninger, der udelukker dette, naar saerlige omstaendigheder ikke goer det absolut noedvendigt at beskytte afgroederne og floraen og faunaen .
28 . Jeg er enig med Kommissionen i, at den nederlandske regering ved at benytte denne fremgangsmaade vender problemet paa hovedet . Den aendrer et generelt forbud mod jagt af hensyn til beskyttelsen af vilde fugle og med forbehold af fravigelser af hensyn til landbruget, floraen og faunaen til en generel tilladelse til jagt af hensyn til beskyttelsen af landbruget, floraen og faunaen og med forbehold af fravigelser af hensyn til beskyttelsen af vilde fugle . Jeg har desuden i det foregaaende ( i nr . 18 ) naevnt, at de noeje angivne betingelser i direktivets artikel 9, for saa vidt angaar medlemsstaternes adgang til at dispensere fra forbudsbestemmelserne, skal optages i de nationale regler i form af praecise almengyldige regler . Noget saadan er ikke sket for saa vidt angaar Jachtwets artikel 20, stk . 1, og heller ikke for saa vidt angaar bekendtgoerelsen af 8 . august 1977, der faktisk er almengyldige, offentliggjorte regler, men dog regler, der som foelge af deres almindelig holdte formulering ikke kan danne grundlag for undtagelser i overensstemmelse med direktivets artikel 9 ( 15 ).
Jachtwets artikel 20, stk . 2, og bekendtgoerelsen af 24 . februar 1987
29 . I medfoer af Jachtwets artikel 20, stk . 2, fastlaegger vedkommende minister efter hoering af Jachtraad ( jagtraadet ), i hvilken udstraekning andet vildt end det i artikel 8, stk . 1, naevnte vildt kan jages . Landbrugs - og fiskeriministeren har med hjemmel i denne bestemmelse udstedt "Regeling inzake vergunningverlening voor jacht op vogels" ( bekendtgoerelse om meddelelse af tilladelse til jagt paa fugle ) af 24 . februar 1987 . Ifoelge artikel 2 heri kan ministeren meddele tilladelse til jagt paa en eller flere af de i bilaget til bekendtgoerelsen naevnte fuglearter . I naevnte bilag naevnes kortnaebbet gaas, bramgaas, knortegaas og raage . I bekendtgoerelsens artikler 3-5 fastlaegges betingelserne for meddelelse af tilladelse . Disse betingelser er udformet paa grundlag af betingelserne i direktivets artikel 9, for saa vidt angaar meddelelse af dispensation fra forbuddet mod jagt i direktivets artikel 5 .
30 . Kommissionen har i sine indlaeg under sagen gjort gaeldende, at Jachtwets artikel 20, stk . 2, strider mod direktivet, idet det ifoelge denne bestemmelse er tilladt at jage visse fuglearter, der ikke er naevnt i bilag II til direktivet ( eksempelvis urfugl, dobbeltbekkasin, graakrage ), uden at betingelserne ifoelge direktivets artikel 9 er opfyldt . Den har desuden anfoert, at bekendtgoerelsen af 24 . februar 1987 kun delvis imoedekommer dette klagepunkt, nemlig alene for saa vidt angaar de fuglearter, der er naevnt i bilaget til bekendtgoerelsen, men ikke for saa vidt angaar de arter, der er naevnt som eksempler ovenfor .
31 . Den nederlandske regering har heroverfor anfoert, at jagt paa andre fuglearter end de i artikel 8, stk . 1, i Jachtwet naevnte i medfoer af samme lovs artikel 20, stk . 2, ikke kan ske, medmindre andet bestemmes . Urfugl, dobbeltbekkasin og graakrage naevnes ikke i bilaget til bekendtgoerelsen af 24 . februar 1987 . Derfor kan der aaret igennem ikke ske jagt paa disse fuglearter . Desuden meddeles der ikke tilladelse til jagt paa disse fuglearter .
32 . Af de tidligere i denne fremstilling ( i nr . 13 ) naevnte grunde mener jeg, at Jachtwets artikel 20, stk . 2, ikke er i strid med direktivet, blot fordi visse beskyttede fuglearter efter denne bestemmelse vil kunne jages med hjemmel i en ministeriel bekendtgoerelse . Den omtvistede bestemmelse maa efter min mening vurderes i sammenhaeng med den bekendtgoerelse, der er udstedt med hjemmel i den . Herved kan det konstateres, at den kompetente minister ikke har benyttet adgangen til i medfoer af artikel 20, stk . 2, i Jachtwet generelt at tillade jagt paa de fuglearter, der ikke er naevnt i bilag II til direktivet . Efter min mening er den nederlandske lovgivning herefter paa dette punkt ikke i strid med direktivet .
Det kan dog ogsaa konstateres, at den kompetente minister er af den opfattelse, at der ved artikel 20, stk . 2, i Jachtwet tillaegges ham befoejelse til at meddele saerlige dispensationer fra de almengyldige bestemmelser i Jachtwet eller bekendtgoerelserne til gennemfoerelse af Jachtwet ( 16 ). Bekendtgoerelsen af 24 . februar 1987, der er udstedt med hjemmel i naevnte bestemmelse, er faktisk en ordning om meddelelse af jagttilladelse . Bekendtgoerelsen finder imidlertid kun anvendelse paa de fuglearter, der er naevnt i bilaget til bekendtgoerelsen .
Da det, saa laenge der ikke foreligger andre oplysninger, maa antages, at ministeren har den naevnte befoejelse ( jfr . ovenfor i nr . 15 ), og at Jachtwets artikel 20 altsaa giver ham adgang til at dispensere fra de i direktivet fastsatte forbud, maa det samtidig med sikkerhed godtgoeres, at denne befoejelse kun benyttes under iagttagelse af betingelserne ifoelge direktivets artikel 9, ikke blot naar det gaelder de fuglearter, der er naevnt i bilaget til bekendtgoerelsen af 24 . februar 1987, men ogsaa for saa vidt angaar alle de ved direktivet beskyttede fuglearter . Den nederlandske regering har gjort gaeldende, at dette virkelig er tilfaeldet . Den goer nemlig gaeldende, at der faktisk ikke meddeles tilladelse til jagt paa de fuglearter, der ikke er naevnt i bilaget til bekendtgoerelsen af 24 . februar 1987 . Men som naevnt ovenfor ( i nr . 18 ) er det ikke tilstraekkeligt blot at paaberaabe sig en rent faktisk situation . De betingelser, der er opstillet i direktivets artikel 9 for at udstede bestemmelser om fravigelse eller traeffe beslutning om at undlade at goere fravigelse, skal inkorporeres i almengyldige regler ( 17 ).
Det andet klagepunkt : undtagelserne for visse fuglearter
33 . Kommissionen har anfoert, at tre bestemmelser i Jachtwet ( artiklerne 8, 12 og 22 ) indeholder undtagelsesbestemmelser for visse fuglearter, der strider mod direktivet .
Artiklerne 8 og 12 i Jachtwet
34 . Ifoelge artikel 8, stk . 1, i Jachtwet, har en bruger af jordarealer ret til paa disse arealer at jage kaniner, raeve og vilde katte og desuden foelgende fuglearter : ringdue, sort krage, allike, skovskade og husskade . En bruger af jordarealer kan i medfoer af artikel 8, stk . 3, i Jachtwet give andre personer tilladelse til jagt paa de arealer, han har brugsretten til . I henhold til Jachtwets artikel 12, stk . 2, litra a ), kan de naevnte fuglearter jages uden tilladelse, medmindre der anvendes jagtgevaer .
35 . Det er Kommissionens opfattelse, at disse bestemmelser er i strid med direktivet, fordi de giver brugeren af et jordareal ret til at jage fuglearter, der ikke er naevnt i bilag II til direktivet, eller til at give andre tilladelse til jagt, uden at betingelserne ifoelge direktivets artikel 9 er opfyldt .
36 . De rettigheder, der ved de naevnte bestemmelser er tilkendt brugeren af et jordareal, kan kun udoeves, saafremt der ikke af vedkommende minister er truffet beslutning om, at de i artikel 8 naevnte fugle ikke kan jages, jfr . den i Jachtwets artikel 20, stk . 1, omhandlede befoejelse for ministeren hertil . Jeg har tidligere ( i nr . 26 ) fastslaaet, at ministeren ikke eller ikke fuldstaendigt har truffet beslutning om, at jagt paa sort krage, allike, husskade og skovskade ikke kan ske . Af denne grund er de nugaeldende regler efter min mening i strid med direktivet . Men Kommissionen gaar efter min mening for vidt med sit anbringende om, at Jachtwets artikler 8 og 12 som saadanne er i strid med direktivet . Efter min mening er den gaeldende regulering - selv om den lovgivningsteknisk er indviklet - ikke i strid med direktivet, idet andre almengyldige bestemmelser udstedt med hjemmel i Jachtwet begraenser en bruger af jordarealers jagtret for saa vidt angaar beskyttede fuglearter .
Artikel 22 i Jachtwet
37 . Ifoelge Jachtwets artikel 22, stk . 2, er det tilladt at jage det i artikel 8, stk . 1, naevnte vildt, bl.a . med faelder . Efter Kommissionens opfattelse er denne bestemmelse i strid med direktivets artikel 8, stk . 1, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at forbyde navnlig anvendelse af de i bilag IV, litra a ), naevnte midler, indretninger og metoder . Et af de i bilaget naevnte midler er faelder . Den nederlandske regering har paa sin side gjort gaeldende, at man ikke paa Nederlandenes omraade jager vilde fugle med faelder .
38 . Den nederlandske regering har ikke godtgjort, at der ikke er mulighed for at jage med faelder i Nederlandene . Som anfoert ovenfor ( i nr . 11 ) kan anbringendet herom ikke paa baggrund af det just anfoerte anerkendes . Forbuddet mod anvendelse af faelder skal altsaa fremgaa af en almengyldig bestemmelse ( 18 ).
Det tredje klagepunkt : soegning efter samt indsamling og opbevaring/besiddelse af aeg af visse fuglearter
39 . Ifoelge Jachtwets artikel 10, stk . 2, litra b ), er det tilladt at soege efter, indsamle og opbevare/besidde aeg af det i Jachtwets artikel 8, stk . 1, omhandlede vildt, saafremt jagten paa dette vildt er gaaet ind . Denne bestemmelse er efter Kommissionens opfattelse i strid med direktivets artikel 5, litra c ), hvorefter medlemsstaterne skal udstede forbud mod indsamling af aeg i naturen og opbevaring heraf af fugle, der ikke er naevnt i bilag II til direktivet, hvilket forbud kun kan fraviges paa grundlag af bestemmelserne i direktivets artikel 9 . Den nederlandske regering har gjort gaeldende, at de omtalte former for virksomhed i praksis ikke finder sted . Den har desuden anfoert, at saadan virksomhed ifoelge Jachtwets artikel 10 kun er tilladt i jagttiden .
40 . Det anbringende, hvormed det goeres gaeldende, at der ikke i Nederlandene sker indsamling af aeg af beskyttede fuglearter, kan ikke anerkendes, idet den nederlandske regering ikke har godtgjort, at denne form for virksomhed ikke er mulig paa nederlandsk omraade . Det principielle forbud ifoelge direktivet mod denne virksomhed maa i nederlandsk ret fremgaa af en almengyldig bestemmelse . Det er ikke uomgaengeligt noedvendigt at aendre Jachtwets artikel 10, stk . 2, for at opnaa dette . Bestemmelsen herom maa knyttes til en almengyldig bestemmelse i Jachtwet eller i bestemmelserne til gennemfoerelse af Jachtwet og maa indeholde et forbud mod soegning efter, indsamling af og opbevaring eller besiddelse af aeg, og sker det, vil der efter min mening ikke foreligge en overtraedelse af direktivet . Imidlertid indeholder de nugaeldende regler ikke et forbud som naevnt . De paagaeldende former for virksomhed er faktisk tilladt i jagttiden, og som tidligere naevnt ( i nr . 26 ) kan ifoelge de nugaeldende regler de i Jachtwets artikel 8 naevnte fuglearter principielt jages .
Det fjerde klagepunkt : undtagelserne for saa vidt angaar forebyggelse af skader
41 . Jachtwets artikel 53, stk . 1, indeholder en betemmelse om, at vedkommende minister for at forebygge eller begraense skader kan dispensere fra lovens eller de i medfoer af loven udstedte bestemmelser og give tilladelse til jagt paa bestemt angivne fuglearter . Den kompetente minister kan ifoelge Jachtwets artikel 54, stk . 1, for at forebygge eller begraense skader dispensere fra lovens eller de i medfoer af loven udstedte bestemmelser og bestemme, at ikke vildtlevende dyr, der er vendt tilbage til vild tilstand, skal bekaempes paa visse grundarealer .
Efter Kommissionens opfattelse kan den kompetente minister hermed fravige direktivets bestemmelser, uden at de i direktivets artikel 9 fastsatte betingelser er opfyldt .
Den nederlandske regering har paa sin side anfoert, at der ikke mere i medfoer af Jachtwets artikel 53 meddeles tilladelse til jagt paa de fuglearter, der ikke er naevnt i bilag II til direktivet . Den har vedroerende tilladelser i henhold til artikel 54 oplyst, at saadanne tilladelser generelt kun gives for duer og eksotiske dyrearter, der er vendt tilbage til vild tilstand, og at tilladelser kun gives paa ganske bestemte betingelser, saaledes at ordningen herom opfylder de i direktivets artikel 9 fastsatte betingelser .
42 . Dette anbringende er ensbetydende med, at den nederlandske regering goer gaeldende, at ministeren faktisk ikke i medfoer af de naevnte bestemmelser meddeler tilladelse til jagt paa de af direktivet beskyttede fuglearter . Som tidligere anfoert ( i nr . 18 ) er dette anbringende ikke fyldestgoerende . Det maa kraeves, at betingelserne ifoelge direktivets artikel 9 for fravigelse eller bestemmelsen om ikke at goere fravigelse fastsaettes i almengyldige bestemmelser .
Det femte klagepunkt : jagt fra fly
43 . Kommissionen har anfoert, at Jachtwet ikke indeholder et forbud mod jagt fra fly . Dermed er direktivet efter dens opfattelse ikke blevet fuldstaendigt gennemfoert i nederlandsk ret . For efter direktivets artikel 8, stk . 2, skal medlemsstaterne forbyde al jagt, der sker under anvendelse af de i bilag IV, litra a ), naevnte transportmidler . Bilaget naevner udtrykkeligt fly . Den nederlandske regering goer gaeldende, at der ikke i Nederlandene anvendes fly til vildtjagt .
44 . Som det fremgaar af fremstillingen ovenfor ( i nr . 11 ) er denne indsigelse ikke fyldestgoerende, naar det ikke godtgoeres, at det ikke paa nederlandsk omraade er muligt at benytte fly ved jagt . Forbudet herimod skal altsaa foelge af en almengyldig bestemmelse ( 19 ).
Det sjette klagepunkt : undtagelserne vedroerende jagthundekonkurrencer
45 . Ifoelge Jachtwets artikel 27 kan ministeren meddele dispensation fra Jachtwets bestemmelser med henblik paa afholdelse af jagthundekonkurrencer eller -afretning og herved fastsaette de betingelser, hvorunder fravigelsen sker . Efter Kommissionens opfattelse strider denne bestemmelse mod direktivet, idet den giver vedkommende minister adgang til at give tilladelse til jagt, uden at betingelserne ifoelge direktivets artikel 9 er opfyldt . Den nederlandske regering har anfoert, at det i forbindelse med tilladelser til afretning af jagthunde ikke er tilladt at indfange eller ihjelslaa dyr, som paa det paagaeldende tidspunkt ikke kan jages . Desuden er det udelukket, at der i forbindelse med tilladelser til jagthundekonkurrence kan ske indfangning eller ombringning af vildt .
46 . Med den nederlandske regerings indsigelse goeres det gaeldende, at afholdelse af jagthundekonkurrencer eller afretning af jagthunde ikke giver anledning til overtraedelser af direktivets bestemmelser, idet vedkommende minister faktisk til sine afgoerelser om at give tilladelse knytter betingelser, der sikrer, at direktivets bestemmelser overholdes . Som tidligere anfoert ( i nr . 18 ) er denne indsigelse ikke fyldestgoerende . Betingelserne for tilladelse fremgaar af almengyldige bestemmelser .
Forslag til afgoerelse
47 . Sammenfattende foreslaar jeg Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse :
1 ) Det statueres, at Kongeriget Nederlandene har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler det, idet det ikke inden for den fastsatte frist har truffet alle de noedvendige foranstaltninger for at bringe Jachtwet eller de retsakter, der udstedes med hjemmel i Jachtwet, i overensstemmelse med Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2 . april 1979 om beskyttelse af vilde fugle .
2 ) Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger .
(*) Originalsprog : nederlandsk .
( 1 ) EFT L 103, s . 1 .
( 2 ) Domstolens dom af 8 . juli 1987, Kommissionen mod Belgien ( 247/85, Sml . s . 3029 ); Domstolens dom af 8 . juli 1987, Kommissionen mod Italien ( 262/85, Sml . s . 3073 ); Domstolens dom af 17 . september 1987, Kommissionen mod Tyskland ( 412/85, Sml . s . 3503 ); Domstolens dom af 13 . oktober 1987, Kommissionen mod Nederlandene ( 236/85, Sml . s . 3989 ); Domstolens dom af 27 . april 1988, Kommissionen mod Frankrig ( 252/85, Sml . s . 2243 ).
( 3 ) Wet houdende bepalingen betreffende de jacht ( lov om jagt ) af 3 . november 1954 ( Stb . 523 ) ( Jachtwet - jagtloven ), sidst aendret ved lov af 7 . juli 1988 ( Stb . 462 ).
( 4 ) Landbrugs - og fiskeriministerens bekendtgoerelse af 8 . august 1977 nr . J 2228 ( Stcr . 153 ), sidst aendret ved afgoerelse af 9 . oktober 1987 ( Stcr . 195 ) ( Beschikking opening en sluiting van de jacht - afgoerelse om jagttiden .
( 5 ) Regeling van de Minister van Landbouw en Visserij inzake vergunningverlening voor jacht op vogels ( landbrugs - og fiskeriministerens bekendtgoerelse om meddelelse af tilladelse til jagt paa fugle ) nr . J 1434 af 24 . februar 1987 ( Stcr . 40 ).
( 6 ) Domstolens dom af 8 . april 1976, Royer ( 48/75, Sml . s . 497 ).
( 7 ) Domstolens dom af 15 . oktober 1986, Kommissionen mod Italien, praemis 13 ( 168/85, Sml . s . 2945 ). Se endvidere Domstolens dom af 23 . februar 1988, Kommissionen mod Italien, praemis 12 ( 429/85, Sml . s . 843 ), og Domstolens dom af 3 . marts 1988, Kommissionen mod Italien, praemis 15 ( 116/86, Sml . s . 1323 ).
( 8 ) Domstolens dom af 27 . april 1988, Kommissionen mod Frankrig, praemis 5 ( 252/85, Sml . s . 2243 ). Se endvidere Domstolens dom af 23 . maj 1985, Kommissionen mod Tyskland, praemis 23 ( 29/84, Sml . s . 1661 ).
( 9 ) Se bl.a . i fortsaettelsen i praemis 5 i ovennaevnte dom af 27 . april 1988 i sagen Kommissionen mod Frankrig .
( 10 ) Pseudolovgivning adskiller sig i Nederlandene fra almindelig lovgivning ved ikke at have sin hjemmel i en retsanordningsbefoejelse i henhold til en egentlig lov . Se B . Hessel : Rechtsstaat en Economische politiek ( Retsstat og OEkonomisk Politik ), 1987, s . 241 ff . Se endvidere C . W . van der Pot : Handboek van het Nederlandse Staatsrecht ( Haandbog i Nederlandsk Statsforfatningsret ), tilpasset af A . W . Donner, 1983, s . 451 ff .
( 11 ) Bilag II til direktivet opregner de fuglearter, der kan jages under iagttagelse af de i direktivets artikel 7 opstillede betingelser .
( 12 ) Denne fugleart naevnes desuden i bilag I til direktivet, og dens redebygningssteder skal derfor omfattes af saerlige beskyttelsesforanstaltninger, jfr . direktivets artikel 4 .
( 13 ) Den tidligere naevnte sag 247/85 . I dommens praemisser 15 og 16 udtales det : "Lovens artikel 1a indeholder en opregning af fuglearter, der betegnes som 'vildt', det vil sige, at de principielt kan goeres til genstand for jagtvirksomhed, men disse arter genfindes ikke i direktivets bilag II . Selv om de omhandlede arter faktisk kun kan jages, saafremt de kompetente myndigheder for hver art aarligt for et bestemt omraade fastsaetter datoerne for jagtens aabning og afslutning, staar det dog fast, at de kompetente myndigheder har befoejelse til at tillade jagt paa de arter, der ikke er naevnt i direktivets bilag II, selv om de findes i opregningen i artikel 1a, litra b ), litra c ) og litra d ).
Herefter kan den belgiske regerings argumentation, der i det vaesentligste gaar ud paa, at formaalet med direktivet er naaet, ikke anerkendes . For artikel 1a, litra b ), litra c ) og litra d ), affoeder en usikker retsstilling, idet det herefter ikke er udelukket, at der i Belgien kan drives jagt paa andre arter end de arter, der er opregnet i bilag II til direktivet . Og af de af Kommissionen naevnte bekendtgoerelser fremgaar endvidere, at anvendelsen i praksis af den kritiserede bestemmelse ikke er i overensstemmelse med kravene ifoelge direktivets artikel 7 ."
( 14 ) I udkastet til bekendtgoerelsen om aendring af bekendtgoerelsen af 8 . august 1977 ( artikel 3 ) bestemmes, at sort krage, allike, skovskade og husskade ikke kan jages hele aaret igennem, og at ringdue ikke kan jages i tiden fra den 1 . maj til den 15 . juni .
( 15 ) Udkastet til bekendtgoerelse om aendring af bekendtgoerelsen af 8 . august 1977 naevner de betingelser, der skal vaere opfyldt, for at landbrugs - og fiskeriministeren kan meddele dispensation fra forbuddet mod jagt paa sort krage, allike, skovskade, husskade og ringdue ( artiklerne 4-6 ). Det er klart, at disse betingelser er udformet med udgangspunkt i de i direktivets artikel 9 anfoerte betingelser .
( 16 ) Som anfoert ovenfor ( i nr . 15 ) fremgaar det af sagen, at Raad van State har ytret tvivl med hensyn til, om reglementet af 24 . februar 1987 gyldigt har kunnet udstedes med hjemmel i Jachtwets artikel 20, stk . 2 .
( 17 ) Den i udkast foreliggende bekendtgoerelse om aendring af bekendtgoerelse af 24 . februar 1987 repraesenterer en udvidelse af omraadet for bilaget til sidstnaevnte bekendtgoerelse, der herefter kommer til at omfatte "alle andre fuglearter undtagen de arter, der er naevnt i landbrugs - og fiskeriministerens bekendtgoerelse af 8 . august 1977 ".
( 18 ) I udkastet til bekendtgoerelse om aendring af bekendtgoerelsen af 8 . august 1977 er det i artikel 4 bestemt, at der ikke kan anvendes faelder, selv om der er meddelt tilladelse til at jage beskyttede fuglearter .
( 19 ) Ifoelge udkastet til bekendtgoerelse om aendring af bekendtgoerelse af 8 . august 1977 ( artikel 4 ) er det forbudt at drive jagt fra fly, naar jagten sker i henhold til en tilladelse til jagt paa beskyttede fuglearter .