62021TJ0377_RES
Processo T‑377/21
Eurecna SpA
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção) de 12 de julho de 2023
«Acesso aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Relatório final do inquérito do OLAF relativo à execução de um contrato de prestação de serviços financiado pelo FED — Recusa de acesso — Exceção relativa à proteção do processo decisório — Proteção dos objetivos de atividades de inspeção, investigação e auditoria — Presunção geral — Dever de fundamentação»
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Obrigação de a instituição proceder a um exame concreto e individual dos documentos — Inexistência — Possibilidade de se basear em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos — Dever de fundamentação — Alcance — Fundamentação limitada à invocação da exceção em causa
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o)
(cf. n.os 26‑28, 40, 60, 61, 84)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção dos objetivos de atividades de inspeção, investigação e auditoria — Aplicação aos documentos relativos a um inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Presunção geral de violação da proteção dos interesses implicados nesse inquérito pela divulgação dos referidos documentos — Aplicação após a conclusão dessas atividades — Requisitos
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o)
(cf. n.os 32‑36, 43, 50‑53, 57)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do processo decisório — Proteção dos documentos estabelecidos no âmbito de um processo já concluído — Alcance — Recusa de acesso — Dever de fundamentação — Alcance
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 3)
(cf. n.os 64‑66, 68, 69)
Resumo
A Eurecna SpA, recorrente, é uma sociedade ativa no domínio da prestação de serviços ligados às tecnologias da informática. Em 2014, a Associação dos Países e Territórios Ultramarinos da União Europeia (OCTA) assinou com ela um contrato de prestação de serviços, financiado pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), destinado a reforçar o desenvolvimento sustentável e a diversificação económica e a melhorar a competitividade dos países e territórios ultramarinos.
Em 2020, na sequência de um pedido, por parte da Comissão Europeia, de verificação das eventuais irregularidades na execução deste contrato, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) abriu um inquérito.
Por carta de 4 de dezembro de 2020, o OLAF informou a recorrente de que o relatório final do inquérito tinha sido transmitido ao Ministério Público de Veneza (Itália) e à Direção‑Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento da Comissão. Esse relatório era acompanhado de recomendações relativas a medidas de acompanhamento que implicavam, nomeadamente, a abertura de um inquérito penal por fraude e a recuperação das quantias pagas e consideradas inelegíveis devido à falta de faturação de honorários e de despesas injustificadas por parte da recorrente. Em 2021, esta última pediu acesso ao relatório final do OLAF e aos seus anexos. Pouco depois da apresentação deste pedido, recebeu uma carta de pré‑informação da Comissão, informando‑a do início do procedimento de recuperação. Com a sua decisão de 26 de abril de 2021, o OLAF recusou o acesso aos documentos pedidos invocando a aplicação da presunção geral de confidencialidade reconhecida aos documentos relativos aos seus inquéritos (a seguir «decisão impugnada»).
Chamado a pronunciar‑se em sede de recurso de anulação dessa decisão, o Tribunal Geral analisa os princípios que decorrem da jurisprudência relativa ao dever de fundamentação e os relativos à presunção geral de confidencialidade reconhecida aos documentos ligados aos inquéritos do OLAF, a respeito da exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inspeção (
1
). Inspirando‑se na jurisprudência segundo a qual a proteção de tais inquéritos se estende ao seu acompanhamento desde que este se efetue num prazo razoável, o Tribunal Geral salienta que a fundamentação de uma decisão de recusa de acesso deve conter elementos que demonstram o raciocínio do OLAF quanto à aplicação temporal dessa presunção geral de confidencialidade (
2
). Verificando, no caso em apreço, a insuficiência da fundamentação da decisão impugnada nesse aspeto, o Tribunal Geral procede, por conseguinte, à sua anulação.
Apreciação do Tribunal Geral
Em primeiro lugar, o Tribunal constata que a fundamentação da decisão impugnada permitia à recorrente compreender que, para recusar a divulgação dos documentos pedidos, o OLAF invocava a presunção geral de confidencialidade. Com efeito, resulta da decisão impugnada que o OLAF considerou que os documentos pedidos estavam abrangidos pela exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, devido a uma presunção geral de não acessibilidade aos documentos relativos aos seus inquéritos.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral observa que, na falta das informações necessárias, a recorrente não estava, em contrapartida, em condições de compreender as razões pelas quais o OLAF, à data da adoção da decisão impugnada, considerava que os documentos pedidos estavam abrangidos por esta presunção geral de confidencialidade.
Com efeito, embora a decisão impugnada indique que esses documentos fazem parte do processo de inquérito do OLAF, este limita‑se, nessa decisão, a constatar que o referido inquérito foi encerrado e que o seu relatório final foi transmitido à Comissão e ao Ministério Público de Veneza, acompanhado de recomendações sobre eventuais ações de acompanhamento. Todavia, os fundamentos da decisão impugnada não mencionam o facto de que, antes da sua adoção, ocorrida após a transmissão do relatório do OLAF, a Comissão enviou uma carta de pré‑informação à recorrente com vista a recuperar a maior parte das quantias pagas e consideradas inelegíveis. Ora, segundo o Tribunal Geral, este compromisso da Comissão pode ser considerado uma ação de acompanhamento de uma das recomendações do relatório do OLAF e, portanto, uma decisão que implica o encerramento do inquérito. Tendo em conta o silêncio da decisão impugnada neste ponto, é possível presumir que o OLAF considerou que a carta de pré‑informação da Comissão não tinha nem por objeto nem por efeito encerrar o inquérito e que, à data da adoção da decisão impugnada, as autoridades destinatárias do seu relatório final ainda não tinham decidido, num prazo razoável, o seguimento a dar a esse relatório de inquérito.
Neste contexto, o Tribunal Geral salienta que o OLAF devia, nos fundamentos da decisão impugnada, ter tomado posição sobre a questão de saber se o prazo decorrido entre a data de transmissão do seu relatório às autoridades destinatárias e a data de adoção desta decisão devia ser considerado razoável. A este respeito, recorda que, embora os documentos relativos a um inquérito do OLAF que acaba de ser encerrado beneficiem da presunção geral de confidencialidade quando as autoridades competentes ainda não tenham decidido o seguimento a dar ao relatório de inquérito correspondente, é na condição de que, na data da adoção da decisão de recusa de divulgação dos referidos documentos, o prazo decorrido desde a transmissão do relatório do OLAF às autoridades competentes não possa ser considerado desrazoável (
3
). No caso em apreço, embora seja possível presumir que o OLAF considerou que o prazo decorrido não tinha caráter desrazoável, as razões dessa interpretação não resultam dos fundamentos da decisão impugnada.
Em terceiro e último lugar, o Tribunal Geral constata que, tendo em conta o caráter lacunar dos elementos de fundamentação que figuram na decisão impugnada, esta não permite ao Tribunal Geral apreciar a procedência do segundo fundamento da recorrente, segundo o qual o OLAF não tinha demonstrado a existência de uma presunção de confidencialidade dos documentos pedidos com base na exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria, nem, portanto, exercer a sua fiscalização da legalidade.
A este respeito, o Tribunal Geral recorda que não existe um direito de as instituições da União regularizarem perante o juiz da União as suas decisões insuficientemente fundamentadas, nem uma obrigação de este último tomar em consideração as explicações complementares fornecidas apenas no decurso da instância pelo autor do ato em causa, para apreciar o respeito do dever de fundamentação. Semelhante estado do direito poderia desvirtuar a repartição de competências entre a administração e o juiz da União, enfraquecer a fiscalização da legalidade e comprometer o exercício do direito de recurso (
4
).
Ora, ainda que se admita que as explicações complementares dadas pela Comissão no decurso da instância não possam ser consideradas um complemento de fundamentação da decisão recorrida, mas sim os esclarecimentos necessários para compreender plenamente a análise subjacente ao raciocínio do OLAF, o Tribunal concluir que, no Âmbito do processo judicial, a Comissão não tomou posição sobre a questão de saber se a carta de pré‑informação constituía uma ação de acompanhamento que implicava o encerramento do inquérito nem, em caso afirmativo, expôs as razões pelas quais a transmissão do relatório do OLAF ao Ministério Público de Veneza tinha por efeito prorrogar a presunção geral de confidencialidade. Por último, a Comissão também não tomou posição, nos seus articulados, sobre a questão de saber se, à data da adoção da decisão recorrida, tinha decorrido um prazo razoável desde a transmissão dos documentos pedidos à Comissão e ao Ministério Público de Veneza.
(
1
)	Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 2001, p. 43).
(
2
)	V., neste sentido, Acórdãos de 19 de dezembro de 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, n.o 55), e de 21 de outubro de 2020, BCE/Estate of Espírito Santo Financial Group (C‑396/19 P, não publicado, EU:C:2020:845, n.o 62).
(
3
)	V. Acórdão de 1 de setembro de 2021, Homoki/Comissão (T‑517/19, não publicado, EU:T:2021:529, n.o 63 e jurisprudência referida).
(
4
)	V. Acórdão de 11 de junho de 2020, Comissão/Di Bernardo (C‑114/19 P, EU:C:2020:457, n.o 58).