Predmet C-406/22
CV
protiv
Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Krajský soud v Brně)
Presuda Suda (veliko vijeće) od 4. listopada 2024.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Politika azila – Međunarodna zaštita – Direktiva 2013/32/EU – Zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Članci 36. i 37. – Pojam ‚sigurna zemlja porijekla’ – Označavanje – Prilog I. – Kriteriji – Članak 46. – Pravo na učinkoviti pravni lijek – Ispitivanje označavanja treće zemlje kao sigurne zemlje porijekla koje provodi sud”
1.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32 – Postupak ispitivanja u prvom stupnju – Zahtjev koji države članice mogu smatrati očito neosnovanim – Razlozi – Zahtjev državljanina sigurne zemlje porijekla – Označavanje treće zemlje kao sigurne zemlje porijekla od strane države članice – Označavanje treće zemlje koja se poziva na pravo odstupanja od obveza iz Europske konvencije o ljudskim pravima kao sigurne zemlje porijekla – Dopuštenost – Obveza ocjene osnovanosti označavanja s obzirom na uvjete provedbe tog prava na odstupanje
(Direktiva 2013/32 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 37. i Prilog I.)
(t. 56.-62. i t. 1. izreke)
2.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32 – Postupak ispitivanja u prvom stupnju – Zahtjev koji države članice mogu smatrati očito neosnovanim – Razlozi – Zahtjev državljanina sigurne zemlje porijekla – Označavanje treće zemlje kao sigurne zemlje porijekla od strane države članice – Označavanje treće zemlje kao sigurne zemlje porijekla osim nekih dijelova njezina državnog područja – Nedopuštenost
(Uredba br. 2024/1348 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 61. st. 2.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2013/32, uv. izj. 18., čl. 37., čl. 53. i Prilog I.)
(t. 66., 67., 70.-72., 74.-78., 81.-83. i t. 2. izreke)
3.        Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32 – Pravno sredstvo protiv odluke o zahtjevu za međunarodnu zaštitu – Pravo na učinkovito pravno sredstvo – Cjelovito i ex nunc razmatranje činjenica i pravnih pitanja – Pravno sredstvo protiv odluke o odbijanju zahtjeva zbog porijekla podnositelja zahtjeva iz treće zemlje koja je određena kao sigurna zemlja porijekla – Obveza isticanja po službenoj dužnosti nepoštovanja materijalnih uvjeta za označavanje dotične zemlje kao sigurne zemlje porijekla
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Direktiva 2013/32 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 46. st. 3.)
(t. 87., 90.-95., 98. i t. 3. izreke)
Kratak prikaz
U okviru zahtjeva za prethodnu odluku Sud, zasjedajući u velikom vijeću, odlučuje o granicama mogućnosti predviđene za države članice u Direktivi 2013/32(1), da označe treće zemlje kao sigurne zemlje porijekla, kao i o dosegu nadzora takvog označavanja od strane suda kojem je podneseno pravno sredstvo protiv odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je podnio državljanin treće zemlje određene kao sigurne zemlje porijekla.
Osoba CV, moldavski državljanin, podnijela je 9. veljače 2022. u Češkoj Republici zahtjev za međunarodnu zaštitu. U prilog tom zahtjevu pozvala se, s jedne strane, na prijetnje kojima je izložena u Moldovi od strane pojedinaca koje policijska tijela nisu uspjela identificirati i, s druge strane, na invaziju Ruske Federacije na Ukrajinu. Odlukom od 8. ožujka 2022. Ministerstvo vnitra České republiky (Ministarstvo unutarnjih poslova Češke Republike) odbilo je taj zahtjev kao očito neosnovan jer, među ostalim, Češka Republika smatra Republiku Moldovu, uz iznimku Pridnjestrovlja, sigurnom zemljom porijekla, pri čemu osoba CV nije uspjela dokazati da to ne vrijedi u njezinim posebnim okolnostima(2).
Osoba CV podnijela je žalbu protiv te odluke Krajskom soudu v Brně (Okružni sud u Brnu, Češka Republika). Kao prvo, taj sud ima dvojbe u pogledu toga može li treća zemlja prestati biti označena kao sigurna zemlja porijekla ako odluči, kao što je to učinila Republika Moldova zbog, kao prvo, energetske krize kroz koju je prolazila, a potom zbog invazije Ruske Federacije na Ukrajinu, pozvati se na pravo odstupanja od obveza koje proizlaze iz Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda(3). Kao drugo, on se pita je li pravu Europske unije protivno to da država članica treću zemlju označi kao sigurnu zemlju porijekla, osim određenih dijelova njezina državnog područja. Kao treće, pita se o opsegu nadzora koji mora provesti u pogledu takvog označavanja, uzimajući u obzir, među ostalim, mogućnost obrade zahtjeva za međunarodnu zaštitu koje su podnijeli državljani trećih zemalja označenih kao sigurne zemlje porijekla u okviru ubrzanog postupka te mogućnost da ih, prema potrebi, proglasi očito neosnovanima.
Ocjena Suda
Kao prvo, Sud smatra da treća zemlja ne prestaje ispunjavati kriterije koji joj omogućuju da bude označena kao sigurna zemlja porijekla u smislu članka 37. Direktive 2013/32 samo zato što se poziva na pravo odstupanja predviđeno člankom 15. EKLJP-a. Naime, osim jamstava koja se odnose na ostvarivanje tog prava, iz takvog pozivanja ne može se zaključiti ni da je ta treća zemlja stvarno poduzela mjere čiji je učinak odstupanje od obveza predviđenih tom konvencijom ni, ovisno o slučaju, kakva su narav i opseg donesenih mjera odstupanja.
Sud ipak napominje da takvo pozivanje treba navesti nadležna tijela države članice koja je označila dotičnu treću zemlju kao sigurnu zemlju porijekla da ocijene treba li zadržati takvo označavanje. Naime, članak 37. stavak 2. Direktive 2013/32 zahtijeva da države članice redovito razmatraju situaciju u trećim zemljama određenima kao sigurne zemlje porijekla, pri čemu su okolnosti na temelju kojih se može pretpostaviti sigurnost podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u određenoj zemlji porijekla po svojoj prirodi podložne promjenama. Taj zahtjev redovitog razmatranja također obuhvaća i nastanak značajnih događaja jer bi zbog njihove važnosti oni mogli utjecati na sposobnost treće zemlje označene kao sigurne zemlje porijekla da i dalje ispunjava kriterije navedene u tu svrhu u Prilogu I. toj direktivi i stoga na mogućnost da se pretpostavi da može jamčiti sigurnost podnositelja zahtjeva. Pozivanje na pravo na odstupanje predviđeno člankom 15. EKLJP-a takav je događaj s obzirom na to da se ne može isključiti da odstupajuće mjere koje utječu na temeljna prava nisu u skladu s kriterijima predviđenima u Prilogu I. Direktivi 2013/32. Osim toga, takvo pozivanje u svakom slučaju otkriva znatan rizik od značajnih promjena u pogledu načina na koji se primjenjuju pravila u području prava i sloboda u dotičnoj trećoj zemlji.
Kao drugo, Sud pojašnjava da se članku 37. Direktive 2013/32 protivi to da se treća zemlja može označiti kao sigurna zemlja porijekla ako određeni dijelovi njezina državnog područja ne ispunjavaju materijalne uvjete za takvo označavanje iz Priloga I. toj direktivi.
To osobito potvrđuje povijest nastanka te odredbe. Naime, mogućnost da za potrebe ispitivanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu označe kao siguran dio državnog područja treće zemlje državama članicama dana je Direktivom 2005/85(4), a osobito njezinim člankom 30. Ta se mogućnost više ne nalazi u članku koji ga je zamijenio, odnosno u članku 37. Direktive 2013/32. Namjera njezina brisanja proizlazi iz samog teksta Prijedloga Europske komisije na kojem se temelji Direktiva 2013/32(5), s obzirom na to da je navedena mogućnost u njemu izričito izbrisana. Osim toga, takvu namjeru potvrđuje i detaljno objašnjenje tog prijedloga(6), u kojem se izričito navodi namjera ukidanja predmetne mogućnosti i posljedice koje iz toga proizlaze, odnosno to da se od sada zahtijeva da materijalni uvjeti za takvo označavanje budu ispunjeni za cijelo državno područje dotične treće zemlje.
Osim toga, ciljevi Direktive 2013/32 – kojom se nastoji postići to da se sa zahtjevima za međunarodnu zaštitu postupa „što prije, ne dovodeći u pitanje valjanost i sustavnost razmatranja koje se provodi”(7) – ne protive se takvoj posljedici. Budući da zakonodavac Unije tom direktivom nastoji zajamčiti razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koje je istodobno i brzo i iscrpno, na njemu je da u okviru izvršavanja diskrecijske ovlasti kojom raspolaže odvagne ta dva cilja prilikom određivanja uvjeta u kojima države članice mogu označiti treću zemlju kao sigurnu zemlju porijekla. Nepostojanje mogućnosti država članica da isključe dio državnog područja treće zemlje za potrebe takvog označavanja odražava to odvagivanje i odabir tog zakonodavca da da prednost iscrpnom razmatranju zahtjeva za međunarodnu zaštitu koje su podnijeli podnositelji zahtjeva čija zemlja porijekla ne ispunjava, za cijelo njezino državno područje, materijalne uvjete navedene u Prilogu I. navedenoj direktivi. Iako Uredba 2024/1348(8), kojom se Direktiva 2013/32 stavlja izvan snage s učinkom od 12. lipnja 2026., ponovno uvodi takvu mogućnost(9), radi se o ovlasti zakonodavca Unije da odustane od tog izbora, provodeći novo odvagivanje. Osim toga, valja utvrditi da činjenica da se pravni režim koji je u tu svrhu uveden tom uredbom razlikuje od onoga koji je bio predviđen Direktivom 2005/85 potkrepljuje tumačenje prema kojem zakonodavac Unije tu mogućnost nije predvidio u Direktivi 2013/32.
Naposljetku, kao treće, Sud presuđuje da, kada je nekom sudu podneseno pravno sredstvo protiv odluke kojom se odbija zahtjev za međunarodnu zaštitu ispitan u okviru posebnog sustava primjenjivog na zahtjeve koje su podnijeli podnositelji zahtjeva iz trećih zemalja označenih kao sigurne zemlje porijekla, taj sud mora na temelju elemenata spisa kao i onih koji su mu priopćeni u postupku koji se pred njim vodi, istaknuti povredu materijalnih uvjeta za takvo označavanje navedenih u Prilogu I. Direktivi 2013/32, čak i ako se na tu povredu nije izričito pozivalo u prilog tom pravnom sredstvu.
Naime, članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32 navodi da sud pred kojim se osporava dotična odluka o zahtjevu za međunarodnu zaštitu mora „u potpunosti i ex nunc razm[o]tr[iti] [kako] činjeničn[a] [tako] i pravn[a] pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom”. Izraz „ako je potrebno” iz te rečenice upućuje na činjenicu da se razmatranje koje je cjelovito i ex nunc koje je sud dužan provesti može odnositi na postupovne aspekte zahtjeva za međunarodnu zaštitu. No, označavanje treće zemlje kao sigurne zemlje porijekla obuhvaćeno je tim postupovnim aspektima jer može imati utjecaja na postupak ispitivanja koji se odnosi na takve zahtjeve.
U ovom slučaju odluka o odbijanju temeljila se na činjenici da je osoba CV porijeklom iz Republike Moldove, s obzirom na to da je Češka Republika tu treću zemlju odredila kao sigurnu zemlju porijekla, osim Pridnjestrovlja. Stoga je označavanje te treće zemlje kao sigurne zemlje porijekla jedan od elemenata spisa o kojima je sud koji je uputio zahtjev obaviješten i o kojima treba odlučiti u okviru pravnog sredstva protiv navedene odluke. Iz toga treba zaključiti da je u takvim okolnostima, čak i ako se tužitelj iz glavnog postupka na nju nije izričito pozvao, eventualna povreda pravila predviđenih Direktivom 2013/32 za potrebe takvog označavanja, s ciljem podvrgavanja postupka razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu posebnom sustavu, pravno pitanje koje sud koji je uputio zahtjev mora ispitati na temelju razmatranja koje je cjelovito i ex nunc, i koje se nalaže člankom 46. stavkom 3. te direktive.
1      Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.). U skladu s člankom 37. stavkom 1. te direktive, države članice mogu zadržati ili donijeti zakonodavstvo koje im omogućuje, u skladu s Prilogom I. toj direktivi, nacionalno označavanje sigurnih zemalja porijekla u svrhe razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
2      U skladu s člankom 31. stavkom 8. točkom (b) i člankom 32. stavkom 2. Direktive 2013/32, ako podnositelj zahtjeva dolazi iz sigurne zemlje porijekla, države članice mogu odlučiti ubrzati postupak razmatranja i/ili provesti taj postupak na granici ili u tranzitnim zonama te smatrati da je njegov zahtjev očigledno neosnovan.
3      Potpisana u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP). Članak 15. EKLJP-a, naslovljen „Derogiranje u vrijeme izvanrednog stanja”, u stavku 1. predviđa: „U vrijeme rata ili drugog izvanrednog stanja koje ugrožava opstanak naroda svaka visoka ugovorna stranka može, u opsegu koji je strogo određen potrebama tih izvanrednih prilika, poduzeti mjere koje derogiraju njezine obveze iz ove Konvencije, uz uvjet da te mjere nisu nespojive s njezinim ostalim obvezama po međunarodnom pravu.”
4      Direktiva Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama (SL 2005., L 326, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 19.). Ta je direktiva stavljena izvan snage Direktivom 2013/32.
5      Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o minimalnim standardima u postupcima dodjele i oduzimanja međunarodne zaštite u državama članicama COM(2009) 554 final, str. 60.
6      COM(2009) 554 final Annex, 14959/09 ADD 1, str. 15.
7      Presuda od 25. srpnja 2018., Alheto(C-585/16, EU:C:2018:584, t. 109.)
8      Uredba (EU) 2024/1348 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. svibnja 2024. o utvrđivanju zajedničkog postupka za međunarodnu zaštitu u Uniji i stavljanju izvan snage Direktive 2013/32/EU (SL L, 2024/1348)
9      Članak 61. stavak 2. Uredbe 2024/1348 određuje da se treća zemlja može odrediti kao sigurna zemlja porijekla na razini Unije i na nacionalnoj razini uz iznimke za određene dijelove njezina državnog područja ili jasno prepoznatljive kategorije osoba.