61995CC0177_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 El caso de autos es uno de los cuatro asuntos planteados al Tribunal de Justicia con respecto a la aplicación de sanciones económicas contra la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), en el marco de la guerra en la antigua Yugoslavia. (1) Dichas sanciones implicaban la prohibición de entrada de cualquier tipo de tráfico comercial en las aguas territoriales de la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro). La sociedad Loten Navigation Co. Ltd es propietaria del buque «Lido II»; la sociedad Ebony Maritime es propietaria, total o parcialmente, de la carga de productos petrolíferos que el buque transportaba en el momento considerado en el presente caso. Se sospecha que dicho buque infringió o intentó infringir la prohibición mencionada: estaba a punto de entrar en aguas territoriales yugoslavas cuando fue interceptado por fuerzas de la OTAN-UEO, que lo remolcaron a continuación hacia el puerto italiano de Brindisi. En el marco del procedimiento ante los órganos jurisdiccionales italianos competentes, ambas sociedades negaron que se hubiera producido una infracción de la prohibición antes citada.
Marco jurídico
2 Durante la guerra en la antigua Yugoslavia, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas adoptó varias resoluciones que imponían a los Estados miembros de las Naciones Unidas que adoptaran diferentes medidas de embargo y otras sanciones. (2) En la Resolución 757 (1992), adoptada el 30 de mayo de 1992, el Consejo de Seguridad condenó a las autoridades de la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) por no haber adoptado medidas eficaces para cumplir las exigencias de la Resolución 752 (1992) que tenía por objeto que se pusiera fin a los combates en Bosnia-Herzegovina. En consecuencia, adoptó un embargo comercial y un embargo económico.
3 Las medidas de embargo se reforzaron mediante la Resolución 820 (1993), adoptada el 17 de abril de 1993 (en lo sucesivo, «Resolución»). El apartado 25 de dicha Resolución está relacionado directamente con el presente asunto. Dispone lo siguiente:
«[...] que todos los Estados retengan, mientras duren las investigaciones correspondientes, a todos los buques, vehículos de carga, material rodante, aeronaves y cargas que se encuentren en sus territorios y de los que se sospeche que violan o han violado las Resoluciones 713 (1991), 757 (1992), 787 (1992) o la presente Resolución, y que, una vez se haya determinado dicha violación, el Estado ejecutor se incaute de esos buques, vehículos de carga, material rodante y aeronaves y, cuando proceda, pueda decomisarlos juntamente con sus cargas».
4 El apartado 28 es asimismo importante, en la medida en que el Consejo de Seguridad decide:
«prohibir la entrada en el mar territorial de la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) de todo el tráfico marítimo comercial, excepto cuando lo autorice, caso por caso, el Comité establecido en virtud de la Resolución 724 (1991), o en caso de fuerza mayor». (3)
5 La Comunidad ha adoptado diferentes medidas destinadas a aplicar las Resoluciones adoptadas por el Consejo de Seguridad. Las cuestiones planteadas en el presente caso al Tribunal de Justicia se refieren al Reglamento (CEE) nº 990/93 del Consejo, de 26 de abril de 1993, relativo al comercio entre la Comunidad Económica Europea y la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) (en lo sucesivo, «Reglamento»), (4) y a la Decisión 93/235/CECA de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 26 de abril de 1993, relativa al comercio entre la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) (en lo sucesivo, «Decisión»). (5)
6 Al adoptar el Reglamento, el Consejo dispuso lo necesario para dar cumplimiento al refuerzo del embargo contra la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) decidido por la Resolución. El Reglamento, que se basaba en el artículo 113 del Tratado, sustituía y derogaba los Reglamentos anteriores del Consejo relativos al embargo. (6)
7 Los considerandos hacen referencia a la situación en la antigua Yugoslavia y, en especial, a Bosnia-Herzegovina, a la función desempeñada por la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), y a las diversas Resoluciones del Consejo de Seguridad. Se indica en ellos que:
«la Comunidad y sus Estados miembros han acordado recurrir a un instrumento comunitario con objeto, entre otras cosas, de garantizar una aplicación uniforme en toda la Comunidad de algunas de estas medidas».
8 La mayoría de las disposiciones del Reglamento reproducen fundamentalmente las diversas medidas de embargo contempladas en las citadas Resoluciones del Consejo de Seguridad. El apartado 1 del artículo 1 y los artículos 9, 10 y 11 tienen especial importancia en el presente caso:
«Artículo 1
1. A partir del 26 de abril de 1993, quedarán prohibidas:
a) La introducción en el territorio de la Comunidad de cualquier mercancía o producto originario de la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) que proceda de la misma o que haya sido transbordado en dicha República;
b) la exportación a la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) o el transbordo en dicha República de las mercancías y productos originarios de la Comunidad que procedan de la Comunidad o transbordados en la Comunidad;
c) la entrada de cualquier tipo de tráfico comercial en las aguas territoriales de las Repúblicas de Serbia y de Montenegro;
d) cualquier actividad que tenga por objeto o efecto favorecer, directa o indirectamente, las transacciones mencionadas en las letras a), b) o c);
e) la prestación de servicios no financieros a cualquier persona o entidad que tenga intención de desarrollar actividades económicas en las Repúblicas de Serbia y de Montenegro.
[...]
Artículo 9
Todos los buques, vehículos de carga, material móvil, aeronaves y cargueros que sean sospechosos de haber violado o de estar violando el Reglamento (CEE) nº 1432/92 o el presente Reglamento serán detenidos por las autoridades competentes de los Estados miembros, hasta tanto se lleve a cabo la correspondiente investigación.
Artículo 10
Cada Estado miembro determinará las sanciones que se hayan de imponer en caso de infracción de las disposiciones del presente Reglamento.
Cuando se acredite que buques, vehículos de carga, material móvil, aeronaves y cargueros han violado el presente Reglamento, el Estado miembro cuyas autoridades competentes hayan procedido a su apresamiento o detención podrá confiscarlos.
Artículo 11
El presente Reglamento será de aplicación en el territorio de la Comunidad, incluido su espacio aéreo, y en cualquier aeronave o buque bajo jurisdicción de un Estado miembro, así como, en cualquier otro sitio, a cualquier nacional de un Estado miembro y a cualquier entidad constituida o registrada con arreglo a la legislación de un Estado miembro.»
9 La Decisión CECA es casi idéntica, con la única diferencia notable de que se aplica, de conformidad con la letra a) del artículo 1, a «mercancías y productos objeto del Tratado CECA».
10 En Italia, la normativa adoptada con arreglo a las disposiciones comunitarias citadas se contiene básicamente, por lo que respecta al presente litigio, en el apartado 2 y en la letra b) del apartado 3 del artículo 2 del Decreto-Ley nº 144 de 15 de mayo de 1993, convalidado mediante la Ley nº 230, de 16 de julio de 1993. (7)
11 A tenor de dichas disposiciones, los medios de transporte que sean sospechosos de violar el embargo podrán ser detenidos e inspeccionados, con el fin de que las autoridades aduaneras lleven a cabo la correspondiente investigación. Cuando a raíz de dicha inspección quede acreditada la existencia de una infracción de las citadas disposiciones comunitarias, la autoridad competente ordenará la confiscación de la mercancía objeto de embargo. En el caso de que el medio de transporte no enarbole pabellón italiano y no pertenezca a una persona de nacionalidad italiana, la autoridad competente embargará igualmente el medio de transporte, e informará sin demora, a través del Ministerio de Asuntos Exteriores, al Consulado del Estado de que se trate con el fin de que éste adopte las medidas que le competan. Todo ello sin perjuicio de la confiscación ulterior del medio de transporte, si el Estado del pabellón no procediera, en un plazo de veinte días a partir de la comunicación, a retirar el medio de transporte previo pago de los gastos y se comprometiese a aplicar las sanciones previstas en la Resolución.
Hechos y procedimiento principal
12 Los hechos pueden resumirse de la siguiente forma. El «Lido II» es un buque cisterna que navega bajo pabellón maltés. Pertenece a la sociedad maltesa Loten Navigation Co. Al parecer, en abril de 1994 el buque zarpó del puerto tunecino de La Skhira con dirección a Rijeka (Croacia), con una carga compuesta por productos petrolíferos destinados en parte (24.434 toneladas de «dirty gasoil») a la sociedad adquirente, Monteshell, de Trieste, y la parte restante (27.413 toneladas de gasolina «premium mogas»), aún a la espera de encontrar un comprador en Gibraltar, con arreglo a las prácticas comerciales y marítimas. La carga era propiedad, en todo o en parte, de la sociedad liberiana Ebony Maritime. Al entrar en el mar Adriático, el buque fue interceptado por fuerzas de la OTAN-UEO, cerca de la zona de espera («waiting area») del puerto de Brindisi para ser sometido a inspección, en el ámbito de las operaciones de vigilancia sobre el cumplimiento del embargo. Al no haberse descubierto ninguna irregularidad, en la tarde del 30 de abril de 1994, el buque reanudó el viaje, en dirección al puerto de Rijeka. Al llegar a la altura del promontorio de Gargano efectuó, sin embargo, una clara variación de ruta, dirigiéndose al puerto albanés de Durrësi, con el objetivo, al parecer, de embarcar un ancla, en sustitución de otra pérdida durante un viaje anterior. En el transcurso de la noche del 30 de abril al 1 de mayo, comenzó a entrar agua en la sala de máquinas del buque; el comandante lanzó repetidas señales de auxilio, comunicando que no podía controlar la avalancha de agua, debido, en particular, a la insuficiencia de las bombas de que disponía, por lo que modificó posteriormente la ruta, en dirección a la costa montenegrina, que estaba más cerca. Sin embargo, antes de entrar en aguas territoriales yugoslavas, y cuando aún se encontraba en alta mar, un helicóptero de las fuerzas OTAN-UEO aterrizó en el puente y un comando de militares holandeses asumió el control de la embarcación, que fue remolcada a continuación hacia el puerto de Brindisi, quedando a disposición de las autoridades italianas.
13 A raíz de las inspecciones y comprobaciones efectuadas, examinada la documentación y los escritos presentados por la sociedad armadora y por la sociedad propietaria de la carga, y obtenidos los informes y dictámenes de los organismos técnicos competentes, el Prefetto de Brindisi adoptó finalmente el mandamiento de embargo del buque y de confiscación de la carga, en aplicación de las sanciones previstas por la Ley italiana en caso de violación del embargo. En sus observaciones escritas, el Gobierno italiano afirma que las autoridades de Montenegro hicieron ante la Embajada de Italia en Belgrado varias gestiones para obtener la liberación del «Lido II» y de su carga, por considerar que ésta revestía un interés vital para Montenegro. En la vista, las partes demandantes en el litigio principal negaron, sin embargo, dicha afirmación y declararon que no habían tenido acceso a los documentos relevantes.
14 Loten Navigation Co. y Ebony Maritime interpusieron ante el Tribunale amministrativo regionale della Puglia sendos recursos de anulación contra la referida decisión del Prefetto. Mediante resolución dictada el 6 de diciembre de 1994, el referido Tribunale desestimó sus recursos. Ambas sociedades solicitan actualmente la anulación de la resolución del Tribunale ante el Consiglio di Stato. Este órgano jurisdiccional, por estimar que es necesaria una interpretación del Reglamento y de la Decisión para la solución del litigio, planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1) La letra c) del artículo 1 de la Decisión 93/235/CECA de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 26 de abril de 1993, relativa al comercio entre la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), y la letra c) del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 990/93 del Consejo, de 26 de abril de 1993, relativo al comercio entre la Comunidad Económica Europea y la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), ¿deben interpretarse en el sentido de que constituye una infracción de la prohibición recogida en las mismas únicamente el comportamiento consistente en la entrada efectiva en las aguas territoriales de la República Federal de Yugoslavia de un buque u otro medio de transporte que lleve a bordo mercancías destinadas al tráfico comercial en dichas aguas territoriales, o bien, por el contrario, está comprendido también dentro del ámbito de dichas normas un comportamiento en alta mar que, por sus formas concretas de concepción y realización, induce fundadamente a la presunción de que el buque u otro medio de transporte se encuentra en ruta hacia dichas aguas territoriales, con fines de tráfico comercial?
2) La letra d) del artículo 1 de la Decisión y del Reglamento citados anteriormente, en la medida en que prohíbe cualquier actividad que tenga por objeto o efecto favorecer, directa o indirectamente, las transacciones mencionadas en la letra c), ¿incluye o no dentro de la propia disposición también la navegación en alta mar de un buque u otro medio de transporte que lleve a bordo mercancías destinadas presumiblemente al tráfico comercial en las aguas territoriales de la República Federal de Yugoslavia?
3) ¿Es o no compatible con la normativa comunitaria y, en particular, con los párrafos primero y segundo del artículo 10 de la Decisión y del Reglamento citados anteriormente, una norma nacional que prevea expresamente, en caso de infracción probada de alguna de las prohibiciones recogidas en el referido artículo 1, el decomiso -obligatorio o facultativo- de la carga transportada por uno de los medios de transporte indicados en el párrafo segundo del propio artículo 10?»
15 Han formulado observaciones escritas las demandantes en el litigio principal, los Gobiernos italiano, francés y británico, así como la Comisión, que estaban también todos ellos representados en la vista.
Cuestiones preliminares
16 Antes de abordar las cuestiones planteadas por el Consiglio di Stato, procede examinar dos aspectos preliminares.
17 En primer lugar, como ha señalado la Comisión, no parece que la Decisión sea de aplicación a los hechos del presente caso. No se ha señalado que el «Lido II» haya transportado otra cosa que productos petrolíferos, y los intercambios de productos petrolíferos se rigen no por el Tratado CECA sino por el Tratado CE. En el análisis que sigue a continuación únicamente me referiré al Reglamento, pero la Decisión está formulada, de todas formas, en idénticos términos.
18 En segundo lugar, el Gobierno del Reino Unido sostiene que el Reglamento no se aplica al caso de autos, y el Gobierno francés compartió dicho planteamiento en la vista. El Gobierno italiano manifestó también algunas dudas sobre la aplicación del Reglamento, tanto en sus observaciones escritas como durante la vista. La argumentación del Gobierno del Reino Unido se basa en el artículo 11 del Reglamento, a tenor del cual el Reglamento será de aplicación en el territorio de la Comunidad y en cualquier aeronave o buque bajo jurisdicción de un Estado miembro, así como, en cualquier otro sitio, a cualquier nacional de un Estado miembro y a cualquier entidad constituida o registrada con arreglo a la legislación de un Estado miembro. Como se acreditó en el marco del procedimiento principal, tanto Ebony Maritime como Loten Navigation Co. son sociedades no comunitarias, y el buque «Lido II» enarbola pabellón maltés. Además, en el momento de ser interceptado por fuerzas de la OTAN-UEO, el buque se encontraba en alta mar, y el órgano jurisdiccional remitente no ha señalado que hayan estado implicados en la supuesta infracción del Reglamento ciudadanos o sociedades comunitarios. El Gobierno del Reino Unido afirma que el Reglamento sólo se aplicará en los casos siguientes: i) dentro de las aguas territoriales de los Estados miembros; ii) en buques que estén bajo la jurisdicción de un Estado miembro; iii) a individuos que sean nacionales de un Estado miembro, y iv) a sociedades constituidas o registradas con arreglo a la legislación de un Estado miembro. Por consiguiente, no se aplicará en las circunstancias del presente caso. Aunque la resolución de remisión no plantee dicho problema, me parece sin embargo útil abordarlo con el fin de ayudar al Juez a quo a resolver el litigio que se le ha planteado.
19 En sus observaciones escritas, la Comisión, si bien no aborda directamente el problema de jurisdicción, considera que en el caso de autos existe una serie ininterrumpida de acontecimientos, de los cuales una parte tuvo lugar dentro del territorio comunitario. La Comisión afirma que durante la primera inspección en el puerto de Brindisi se hicieron declaraciones falsas, infringiendo con ello el Reglamento; señala que la carga estaba destinada en parte a una empresa comunitaria, a saber, Monteshell de Trieste; por último, sostiene que la supuesta violación está comprendida en la letra b) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento, que prohíbe la exportación a la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) o el transbordo en dicha República de las mercancías y productos originarios de la Comunidad, que proceden de la Comunidad o transbordados en esta última. Estas observaciones se apoyan sin embargo parcialmente en hechos y disposiciones no mencionados en la resolución de remisión. En la vista, la Comisión confirmó que, a su juicio, el Reglamento es de aplicación en el presente caso.
20 Me parece claro que el Reglamento se aplica por el mero hecho que el «Lido II» fue remolcado hasta Brindisi después de haber sido detenido por fuerzas de la OTAN-UEO. El Reglamento fue adoptado con el fin de ejecutar la Resolución del Consejo de Seguridad. Resulta claramente de los objetivos y disposiciones de dicha Resolución que estaba destinada a que se aplicara de la forma más amplia posible. La Resolución, dirigida a todos los Estados miembros de las Naciones Unidas, tenía por objeto reforzar el embargo decretado contra la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro). A tenor del apartado 13 de la Resolución, todos los Estados deberán tomar medidas para impedir la desviación al territorio de la citada República de mercancías y productos supuestamente destinados a otros lugares. En el apartado 19, el Consejo de Seguridad:
«recuerda a los Estados la importancia de que se cumplan estrictamente las medidas impuestas en virtud del Capítulo VII de la Carta y les exhorta a que inicien procedimientos contra las personas y entidades que violen las medidas impuestas en virtud de las Resoluciones 713 (1991), 757 (1992), 787 (1992) y la presente Resolución, e impongan las sanciones del caso».
En virtud del apartado 25, antes citado, (8) todos los Estados están obligados a retener, entre otros, a todos los buques que se encuentren en sus territorios y de los que se sospeche que han sido utilizados violando el embargo.
21 No cabe duda, a mi juicio, de que el Reglamento debe interpretarse a la luz de las Resoluciones del Consejo de Seguridad y, en particular, de la Resolución 820 (1993). De ello se deduce que el Reglamento requiere una interpretación que garantice la plena eficacia de las sanciones. Pero dicha conclusión me parece que se desprende asimismo claramente del propio tenor literal del Reglamento.
22 El artículo 11 dispone que el Reglamento será de aplicación «en el territorio de la Comunidad». Pues bien, así ha ocurrido precisamente en el caso de autos: el Reglamento fue aplicado por las autoridades italianas dentro de su territorio. Siempre conforme a lo dispuesto en el artículo 11, el Reglamento se aplica a un buque «bajo jurisdicción de un Estado miembro», y no se ha afirmado que el buque se haya colocado abusivamente bajo la jurisdicción del Estado miembro de que se trata. El artículo 11 no da lugar, por consiguiente, a la restricción del ámbito de aplicación del Reglamento; hace que coincidan exactamente el ámbito de aplicación y la jurisdicción que corresponde a los Estados miembros con arreglo al Derecho internacional.
23 Por otro lado, la prohibición cuya supuesta infracción comporta la aplicación del Reglamento se aplica igualmente fuera del territorio de la Comunidad, y ello, por la propia naturaleza de las cosas, ya que la letra c) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento prohíbe la entrada en aguas territoriales yugoslavas, que tendrá lugar normalmente fuera del territorio de la Comunidad. Además, dicha prohibición afecta «a cualquier tipo de tráfico comercial»; no está limitada a los buques que enarbolen pabellón de un Estado miembro.
24 De igual modo, el artículo 9 del Reglamento establece que todos los buques -y no solamente los que enarbolen pabellón de un Estado miembro- sospechosos de haber violado el Reglamento serán detenidos por las autoridades competentes de los Estados miembros, hasta tanto se lleve a cabo la correspondiente investigación.
25 El hecho de admitir que los Estados miembros no puedan aplicar el Reglamento en casos como el presente implicaría el riesgo serio de que no pudieran aplicar las sanciones previstas por las Naciones Unidas. Si bien los Estados miembros determinan, como lo exige el artículo 10, las sanciones que han de imponer en caso de infracción del Reglamento, podrían no estar en condiciones de imponer dichas sanciones cuando el buque entregado a sus autoridades no enarbolase pabellón de un Estado miembro. Pues bien, este resultado no me parece que sea el perseguido por el Reglamento.
26 No obstante, con independencia de dichas consideraciones, resulta claramente, como he sugerido ya, del propio tenor literal del Reglamento, que éste comprende no solamente a los buques que enarbolen pabellón de un Estado miembro o a los buques que sean propiedad de ciudadanos o empresas de un Estado miembro, sino también a cualquier buque que haya sido encontrado en el territorio de un Estado miembro. Dicha interpretación parece confirmada por la sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el asunto Bosphorus, (9) aunque el problema de la jurisdicción no se haya planteado expresamente en dicho asunto. En el referido asunto se consideró que el Reglamento era aplicable a una aeronave que pertenecía a la compañía aérea nacional yugoslava, que había sido arrendado a una compañía turca y registrado en Turquía, únicamente porque dicha aeronave estaba estacionada en el aeropuerto de Dublín.
27 No puede objetarse que se dé de esta forma una interpretación del Reglamento que es contraria a las normas o principios del Derecho internacional, tales como el principio de la libertad de la alta mar, establecidos en los artículos 87 y 92 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. (10) Como el Gobierno francés señala en sus observaciones escritas, las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad con arreglo al Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas vinculan a los Estados miembros de la organización (véase el artículo 25 de la Carta) y el artículo 103 de la Carta dispone que:
«En caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro Convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta.»
Dado que las sanciones contra la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) contenidas en las Resoluciones estaban claramente destinadas a que recibieran una aplicación lo más amplia posible, su aplicación debe prevalecer sobre el principio de la libertad de la alta mar.
28 En consecuencia, he de concluir que el Reglamento es de aplicación a los hechos del presente caso. Procede añadir que, si no fuese aplicable el Reglamento, el Tribunal de Justicia no tendría, a mi juicio, competencia para pronunciarse sobre las cuestiones de fondo que le han sido planteadas, ya que éstas se inscribirían entonces en un contexto ajeno al ámbito de aplicación del Reglamento. (11)
Las cuestiones primera y segunda
29 Mediante las cuestiones primera y segunda, el órgano jurisdiccional remitente pretende fundamentalmente que se dilucide si las letras c) y d) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento deben interpretarse en el sentido de que está prohibida únicamente la entrada efectiva de tráfico comercial en aguas territoriales de la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), o bien en el sentido de que la prohibición se aplica igualmente cuando existan elementos que induzcan razonablemente a pensar que un buque se encuentra en ruta hacia dichas aguas con fines de tráfico comercial.
30 Como ya he señalado, el Reglamento debe interpretarse a la luz de las Resoluciones del Consejo de Seguridad que va dirigido a aplicar, a saber, en particular, la Resolución 820 (1993). El propio texto del apartado 28 de dicha Resolución no es de más ayuda que el texto de la letra c) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento, ya que está redactado en similares términos, con el fin: «de prohibir la entrada en el mar territorial de la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) de todo el tráfico marítimo comercial [...]». No obstante, del tenor literal y del contexto de dichas disposiciones se desprende claramente que la prohibición de que se trata no se limita a la entrada efectiva en el mar territorial yugoslavo.
31 Tanto la Resolución como el Reglamento prohíben la entrada de tráfico comercial en el mar territorial yugoslavo. Dicha prohibición implica que la entrada efectiva no haya tenido lugar. Para que la prohibición sea eficaz, es preciso, pues, necesariamente evitar que el tráfico comercial entre en el mar territorial. De ello se deduce que, a efectos de la aplicación de la prohibición, la Resolución y el Reglamento exigen la detención de los buques cuando esté claro que se dirigen hacia el mar territorial yugoslavo. Pues bien, no parece dudoso que así ocurrió por lo que al «Lido II» se refiere.
32 Ebony Maritime y Loten Navigation Co. hacen sin embargo una distinción entre la aplicación del embargo y la imposición de sanciones en caso de violaciones efectivas. Consideran que la aplicación del embargo es posible cada vez que pueda evitarse una violación, pero que únicamente pueden imponerse sanciones cuando se haya probado la existencia de una violación.
33 No estoy convencido que pueda hacerse dicha distinción en el presente caso. Parece artificial hacer una distinción entre la entrada efectiva en el mar territorial yugoslavo y el comportamiento de un buque que revela la intención clara de penetrar en dichas aguas. Ello resulta especialmente cierto si se tienen en cuenta los objetivos de la Resolución y del Reglamento. Como ya he señalado, la Resolución iba destinada a ser aplicada de la manera más amplia posible. Tenía por objeto reforzar el embargo contra la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro). En mis conclusiones presentadas en el asunto Bosphorus, subrayé la importancia del interés público en juego, y el Tribunal de Justicia lo confirmó asimismo, por otra parte, en su sentencia. (12) Para que el embargo sea eficaz, se ha considerado indispensable impedir la entrada de cualquier tipo de tráfico comercial en aguas territoriales yugoslavas. (13) La prevención de las infracciones supone la posibilidad de sancionar tanto las tentativas como las infracciones efectivas. La imposición de sanciones únicamente en este último supuesto resultaría claramente menos disuasoria. Parece evidente, en efecto, que el embargo sería claramente menos eficaz si las sanciones fueran únicamente aplicables a los buques que ya hubieran penetrado en aguas territoriales yugoslavas: a partir del momento en que el tráfico comercial entra en las mismas, la aplicación del embargo resulta mucho más difícil y arriesgada. Aunque se haya conferido a las fuerzas de la OTAN-UEO el derecho de persecución dentro de dichas aguas, (14) dicha persecución podía dar lugar a enfrentamientos con las fuerzas de la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro). La prohibición de que se trata debe interpretarse, en consecuencia, en el sentido de que comprende el comportamiento de un buque que revele una intención clara de entrar en aguas territoriales yugoslavas con fines de tráfico comercial. Como subraya el Gobierno francés, cualquier otra interpretación correría el riesgo de privar de eficacia las disposiciones de que se trata. Concluyo, pues, que los intentos de violar el embargo están prohibidos y pueden ser sancionados del mismo modo que las violaciones efectivas.
34 Esta interpretación se funda en lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento, que prohíbe cualquier actividad que tenga por objeto o efecto favorecer, directa o indirectamente, las transacciones mencionadas, entre otras, en la letra c) del apartado 1 del artículo 1. Considero que, con arreglo a dicha disposición, sería posible intervenir contra buques que tengan la intención de transportar mercancías hacia la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) aun cuando se encuentren todavía en un puerto que esté a cierta distancia de dicha República, si se probase que el buque en cuestión navegaba hacia aguas territoriales yugoslavas con fines de tráfico comercial, y que se produce en tal caso, por tanto, un intento de violar el embargo.
35 En el caso de autos, Loten Navigation Co. y Ebony Maritime alegan que el «Lido II» se vio obligado a cambiar de rumbo con dirección a la costa montenegrina por razones de fuerza mayor. La letra f) del artículo 2 del Reglamento excluye los casos de fuerza mayor del ámbito de aplicación de la prohibición de entrar en aguas territoriales yugoslavas. No obstante, el Consiglio di Stato parece considerar que la cuestión de la fuerza mayor no se suscita en el procedimiento principal y no ha planteado ninguna cuestión relativa a dicha disposición. No procede pues abordar dicho aspecto.
36 Sugiero, pues, que procede responder a las cuestiones primera y segunda en el sentido de que las letras c) y d) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento no sólo prohíben la entrada efectiva de cualquier tipo de tráfico comercial en aguas territoriales de la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), sino que se aplican también cuando existan elementos que induzcan razonablemente a pensar que un buque se encuentra en ruta hacia dichas aguas territoriales con fines de tráfico comercial.
37 Los problemas planteados por las cuestiones primera y segunda están también relacionados, sin embargo, con la tercera cuestión, que abordo a continuación.
La tercera cuestión
38 Mediante su tercera cuestión, el Consiglio di Stato pretende que se determine si una norma nacional que prevea, en caso de infracción probada de algunas de las prohibiciones recogidas en el artículo 1 del Reglamento, la confiscación de la carga transportada por uno de los medios de transporte indicados en el párrafo segundo del artículo 10 del Reglamento, es o no compatible con este último. El artículo 10 dispone, en su párrafo primero, (15) que cada Estado miembro determinará las sanciones que se hayan de imponer en caso de infracción de las disposiciones del Reglamento. Dispone asimismo, en su párrafo segundo, que, cuando se acredite que buques, vehículos de carga, material móvil, aeronaves y cargueros han violado el Reglamento, el Estado miembro cuyas autoridades competentes hayan procedido a su apresamiento o detención podrá confiscarlos.
39 La tercera cuestión parece deberse en parte a lo que resulta ser claramente un error en la versión italiana del Reglamento. En efecto, a diferencia de todas las demás versiones lingüísticas, dicha versión no menciona las cargas en el párrafo segundo del artículo 10. No obstante, la legislación italiana de ejecución ordena, de conformidad con las demás versiones lingüísticas del Reglamento y efectivamente en línea con lo dispuesto en el apartado 25 de la Resolución, la confiscación de las cargas que hayan violado el embargo. Dado que el Reglamento deberá interpretarse a la luz de todas las versiones lingüísticas, (16) la respuesta a la tercera cuestión es evidente: la confiscación de la carga es compatible con el Reglamento. El principio de legalidad en materia penal (nullum crimen, nulla poena sine lege) obviamente no es objeto aquí de discusión, ya que la legislación italiana de ejecución prevé expresamente la confiscación. Además, dado que la Resolución, el Reglamento y la legislación italiana están redactados en términos similares, no es necesario examinar, como lo han hecho algunos de los Gobiernos que han presentado observaciones, si el Reglamento regula de manera exhaustiva el problema de las sanciones penales o, por el contrario, no afecta a las competencias nacionales en este ámbito.
40 Pudiera resultar útil sin embargo, examinar si el Derecho comunitario impone requisitos, distintos de los recogidos expresamente en el Reglamento, en materia de confiscación de cargas.
41 El Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la sanción consistente en la confiscación de las mercancías en el contexto de controles nacionales sobre la exportación de mercancías de carácter estratégico. En el asunto Richardt y «Les Accessoires Scientifiques», (17) se planteaba la cuestión de si el incumplimiento de una restricción nacional al tránsito intracomunitario de mercancías, con el fin de proteger la seguridad exterior de un Estado miembro, podía ser sancionado con la confiscación de dichas mercancías. El Tribunal de Justicia destacó el principio de proporcionalidad, señalando que: (18)
«Corresponde [...] al órgano jurisdiccional nacional decidir si el régimen establecido respeta el principio de proporcionalidad, teniendo en cuenta todos los aspectos de cada caso, como la naturaleza de las mercancías que puedan poner en peligro la seguridad del Estado, las circunstancias en que se cometió la infracción y la buena o mala fe del operador que pretendía efectuar el tránsito y disponía a tal fin de documentos expedidos por otro Estado miembro.»
42 En la sentencia de 17 de octubre de 1995, Leifer y otros, que se refería también a controles nacionales a la exportación, el Tribunal de Justicia confirmó que, si bien la facultad de imponer sanciones penales compete a los Estados miembros, las sanciones previstas no pueden ser, sin embargo, desproporcionadas al objeto perseguido de la seguridad pública. (19) El Tribunal de Justicia hace referencia de nuevo a los criterios citados supra. (20)
43 Es innegable que el respeto del principio de proporcionalidad es necesario en casos como el de autos, y que las autoridades nacionales competentes deben tener en cuenta los referidos criterios. No obstante, a diferencia de los asuntos que acabo de citar, en los que la legislación nacional de que se trata establecía excepciones a las normas comunitarias, la confiscación decidida en el presente caso constituye una sanción por infracción de las normas del Derecho comunitario, que son establecidas por el Reglamento. En dichas circunstancias, se aplican otros principios, como los establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 21 de septiembre de 1989, Comisión/Grecia: (21)
«A este respecto, es conveniente destacar que, cuando una normativa comunitaria no contenga disposición específica alguna que prevea una sanción en caso de infracción o cuando remita en este aspecto a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, el artículo 5 del Tratado exige de los Estados miembros la adopción de todas las medidas apropiadas para asegurar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario.
Para ello, aun conservando la elección de las sanciones, los Estados miembros deben procurar, en particular, que las infracciones del Derecho comunitario sean sancionadas en condiciones análogas de fondo y de procedimiento a las aplicables a las infracciones del Derecho nacional cuando tengan una índole y una importancia similares y que, en todo caso, confieran un carácter efectivo, proporcionado y disuasorio a la sanción.»
44 En el caso de autos, dichos principios deberían aplicarse teniendo en cuenta el interés público principal, que consiste en la aplicación eficaz del embargo contra la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro). Como ha precisado el Tribunal de Justicia en la sentencia Bosphorus, el Reglamento persigue un objetivo de interés general fundamental para la Comunidad internacional que consiste en poner fin al estado de guerra en la región y a las violaciones masivas de derechos humanos y del Derecho internacional humanitario en la República de Bosnia-Herzegovina. (22)
45 Ebony Maritime y Loten Navigation Co. invocan asimismo el respeto de los derechos fundamentales, que forman parte de los principios generales del Derecho cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia. (23) Más concretamente, llaman la atención sobre el principio nulla poena sine culpa. Sostienen que la legislación italiana impone sanciones al propietario de la carga sin exigir que se aporte la prueba de su culpabilidad. Dicho sistema equivale, a su juicio, a un régimen de responsabilidad penal objetiva.
46 La resolución de remisión no contiene elementos que permitan apreciar la fundamentación de dicho análisis de la legislación italiana. En cualquier caso, un sistema de responsabilidad penal objetiva no es, en principio, incompatible con el Derecho comunitario. En la sentencia Hansen, (24) el Tribunal de Justicia admitió que dicho sistema estaba justificado a efectos de la aplicación de las normas en materia de tiempos de conducción y de períodos de descanso establecidas por el Reglamento (CEE) nº 543/69 del Consejo, de 25 de marzo de 1969, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera. (25) De ello se deduce que, habida cuenta del interés público mucho más importante que está en juego, podría concebirse también una responsabilidad penal objetiva en el marco de la aplicación del Reglamento controvertido en el presente procedimiento.
47 Por lo que a la confiscación se refiere, el derecho de propiedad debe sin duda tomarse en consideración, aunque no se haya invocado expresamente. No obstante, una vez más, el criterio esencial es el de proporcionalidad, que en el presente caso, debería tener en cuenta el objetivo de interés general al que he hecho referencia anteriormente. (26)
48 Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar, a la luz de dichas consideraciones, si la confiscación de la carga del «Lido II» era una medida adecuada. No obstante, evidentemente no hay ningún motivo para pensar, como respuesta a la tercera cuestión, que una disposición de Derecho nacional que prevea la confiscación sea, por sí sola, incompatible con el Reglamento.
Conclusión
49 Por consiguiente, estimo que procede responder de la siguiente forma a las cuestiones planteadas por el Consiglio di Stato:
«1) Las letras c) y d) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 990/93 del Consejo, de 26 de abril de 1993, relativo al comercio entre la Comunidad Económica Europea y la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), no sólo prohíben la entrada efectiva de cualquier tipo de tráfico comercial en aguas territoriales de la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), sino que se aplican también cuando existan elementos que induzcan razonablemente a pensar que un buque se encuentra en ruta hacia dichas aguas territoriales con fines de tráfico comercial.
2) Una disposición de Derecho nacional que prevea, en caso de infracción de una de las prohibiciones recogidas en el artículo 1 del citado Reglamento, la confiscación de la carga transportada por uno de los medios de transporte indicados en el párrafo segundo del artículo 10 del mismo Reglamento, es compatible con este último.»
(1) - Véase la sentencia de 30 de julio de 1996, Bosphorus (C-84/95, Rec. p. I-3953); véanse los asuntos Centro-Com (C-124/95) y Racke (C-162/96), ambos pendientes.
(2) - Véanse también las conclusiones que presenté el 30 de abril de 1996 en el asunto Bosphorus, y el 24 de septiembre de 1996 en el asunto Centro-Com, citados en la nota 1.
(3) - Con respecto a dicho Comité, véanse los puntos 11 y 46 de mis conclusiones en el asunto Bosphorus, citado en la nota 1.
(4) - DO L 102, p. 14. El Reglamento fue suspendido a partir del 27 de febrero de 1996, conforme al Reglamento (CE) nº 462/96 del Consejo, de 11 de marzo de 1996, por el que se suspenden los Reglamentos (CEE) nº 990/93 y (CE) nº 2471/94, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) nos 2472/94 y 2815/95, relativos a la interrupción de las relaciones económicas y financieras con la República Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), las zonas protegidas de las Naciones Unidas en la República de Croacia y las zonas de la República de Bosnia y Herzegovina bajo control de las fuerzas serbobosnias (DO L 65, p. 1).
(5) - DO L 102, p. 17. La Decisión fue suspendida a partir del 27 de febrero de 1996, conforme a la Decisión 96/201/CECA de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 11 de marzo de 1996, por la que se suspende la Decisión 93/235/CECA y se deroga la Decisión 95/510/CECA relativa a la interrupción de las relaciones económicas con la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), las zonas protegidas de las Naciones Unidas en la República de Croacia y las zonas de la República de Bosnia y Herzegovina bajo control de las fuerzas serbobosnias (DO L 65, p. 38).
(6) - Reglamento (CEE) nº 1432/92 del Consejo, de 1 de junio de 1992, por el que se prohíbe el comercio entre la Comunidad Económica Europea y las Repúblicas de Serbia y de Montenegro (DO L 151, p. 4); Reglamento (CEE) nº 2655/92 del Consejo, de 8 de septiembre de 1992, por el que se limita la utilización del régimen de transporte internacional de mercancías al amparo de los cuadernos TIR (Convenio TIR) para los envíos entre dos puntos situados en la Comunidad Económica Europea a través del territorio de las Repúblicas de Serbia y Montenegro (DO L 266, p. 26); Reglamento (CEE) nº 2656/92 del Consejo, de 8 de septiembre de 1992, sobre determinadas modalidades técnicas relativas a la aplicación del Reglamento (CEE) nº 1432/92 por el que se prohíbe el comercio entre la Comunidad Económica Europea y las Repúblicas de Serbia y de Montenegro (DO L 266, p. 27).
(7) - Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nº 166 de 17 de julio de 1993.
(8) - En el punto 3 de las presentes conclusiones.
(9) - Citado anteriormente en la nota 1.
(10) - Firmada en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982. La Convención entró en vigor el 16 de noviembre de 1994.
(11) - Véanse mis conclusiones presentadas el 17 de septiembre de 1996 en los asuntos Leur-Bloem (C-28/95) y Giloy (C-130/95), aún no publicados en la Recopilación.
(12) - Antes citada en la nota 1, apartado 26.
(13) - Véase Scharf M.P. y Dorosin J.L.: «Interpreting UN sanctions: the rulings and role of the Yugoslavia Sanctions Committee», Brooklyn Journal of International Law (1993), pp. 771 y ss., especialmente pp. 809 y 810.
(14) - Véanse el apartado 29 de la Resolución 820 (1993) y el apartado 12 de la Resolución 787 (1992).
(15) - Antes citado, punto 8.
(16) - Véase, como más reciente, la sentencia de 17 de octubre de 1996, Lubella (C-64/95, Rec. p. I-0000).
(17) - Sentencia de 4 de octubre de 1991 (C-367/89, Rec. p. I-4621).
(18) - Apartado 25 de la sentencia.
(19) - C-83/94, Rec. p. I-3231, apartado 39.
(20) - Apartado 40 de la sentencia.
(21) - Asunto 68/88, Rec. p. 2965, apartados 23 y 24. Véanse también las sentencias de 10 de julio de 1990, Hansen (C-326/88, Rec. p. I-2911), apartado 17; de 2 de octubre de 1991, Vandevenne y otros (C-7/90, Rec. p. I-4371), apartado 11; de 8 de junio de 1994, Comisión/Reino Unido (C-382/92, Rec. p. I-2435), apartado 55; del mismo día, Comisión/Reino Unido (C-383/92, Rec. p. I-2479), apartado 40; de 26 de octubre de 1995, Siesse (C-36/94, Rec. p. I-3573), apartado 20; de 12 de septiembre de 1996, Galloti y otros (asuntos acumulados C-58/95, C-75/95, C-112/95, C-119/95, C-123/95, C-135/95, C-140/95, C-141/95, C-154/95 y C-157/95, Rec. p. I-4345), apartado 14, y de 26 de septiembre de 1996, Allain (C-341/94, Rec. p. I-4631), apartado 24.
(22) - Sentencia citada en la nota 1, apartado 26.
(23) - Dictamen 2/94, de 28 de marzo de 1996 (Rec. p. I-1759), apartados 32 y 33.
(24) - Citada en la nota 21, apartado 19. Véanse asimismo las conclusiones del Abogado General Sr. Van Gerven presentadas en dicho asunto, puntos 11 a 15.
(25) - DO L 77, p. 49; EE 07/01, p. 116.
(26) - Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Bosphorus, citado en la nota 1, puntos 54 a 68.