Affaire C‑124/20
Bank Melli Iran
contre
Telekom Deutschland GmbH
(demande de décision préjudicielle,
introduite par le Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg)
Arrêt de la Cour (grande chambre) du 21 décembre 2021
« Renvoi préjudiciel – Politique commerciale – Règlement (CE) no 2271/96 – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Mesures restrictives prises par les États-Unis d’Amérique à l’encontre de l’Iran – Sanctions secondaires adoptées par ce pays tiers, empêchant des personnes d’entretenir, en dehors du territoire de celui-ci, des relations commerciales avec certaines entreprises iraniennes – Interdiction de se conformer à une telle législation – Exercice d’un droit de résiliation ordinaire  »
1.        Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les Etats-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer auxdites sanctions – Notion de sommation ou d’instruction par une autorité judiciaire ou administrative du pays tiers – Interprétation selon le contexte et les objectifs de la réglementation en cause
[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 ; règlement du Conseil no 2271/96, art. 4, 5, 1er al., 7, d), et 11]
(voir points 45-51, disp. 1)
2.        Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les Etats-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer auxdites sanctions – Invocabilité dans le cadre d’un procès civil devant les tribunaux d’un Etat membre – Admissibilité
(Règlement du Conseil no 2271/96, art. 5 et 11)
(voir points 54-59)
3.        Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les Etats-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer auxdites sanctions – Résiliation d’un contrat opérée par une personne visée par ce règlement – Obligation de motivation de la résiliation – Absence
(Règlement du Conseil no 2271/96, art. 5 et 11)
(voir points 62, 63)
4.        Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les Etats-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer auxdites sanctions – Résiliation d’un contrat opérée par une personne visée par ce règlement – Charge de la preuve du motif réel de la résiliation incombant à cette personne
(Règlement du Conseil no 2271/96, art. 5 et 11)
(voir points 65-68, disp. 2)
5.        Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les Etats-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer aux prescriptions ou interdictions de la législation du pays tiers – Résiliation d’un contrat opérée par une personne visée par ce règlement – Annulation de la résiliation – Limitation de la liberté d’entreprise et de la liberté contractuelle – Admissibilité – Conditions – Limitation prévue par la loi et respectant à la fois le contenu essentiel du droit à la liberté d’entreprise et le principe de proportionnalité
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 et 52, § 1 ; règlement du Conseil no 2271/96, art. 5, 7, 8, 9 et 11 ; règlement 2018/1101, art. 1er)
(voir points 69, 70, 77-95, disp. 3)
6.        Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les Etats-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer auxdites sanctions – Violation – Sanctions – Pouvoir d’appréciation des Etats membres – Limites – Respect du principe de proportionnalité – Obligation de prendre en compte les circonstances concrètes et particulières de l’espèce
(Règlement du Conseil no 2271/96, art. 5)
(voir points 72-75)
Résumé
L’interdiction posée par le droit de l’Union de se conformer aux sanctions secondaires prises par les États-Unis contre l’Iran peut être invoquée dans un procès civil
Si cette interdiction vaut même en l’absence de sommation ou d’instruction spécifique par une autorité administrative ou judiciaire des États-Unis d’Amérique, elle ne saurait toutefois violer la liberté d’entreprise d’une personne qu’elle vise, en entraînant pour celle-ci des pertes économiques disproportionnées
Bank Melli Iran (ci-après « BMI ») est une banque iranienne détenue par l’État iranien qui dispose d’une succursale en Allemagne. Elle a conclu avec Telekom, filiale de Deutsche Telekom AG, dont le siège est situé en Allemagne et dont environ la moitié du chiffre d’affaires provient de son activité aux États-Unis, plusieurs contrats en vue de la fourniture de services de télécommunications qui lui permettent de déployer ses activités commerciales. En 2018, les États-Unis se sont retirés de l’accord sur le nucléaire iranien, signé en 2015 et ayant pour objet le contrôle du programme nucléaire iranien et la levée des sanctions économiques envers l’Iran. En conséquence de ce retrait, les États-Unis ont de nouveau imposé, en vertu de l’Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012 (loi de 2012 sur la liberté et la lutte contre la prolifération en Iran), des sanctions à l’Iran, ainsi qu’à des personnes figurant sur une liste (1), dont BMI. Depuis cette date, il est de nouveau interdit à toute personne d’entretenir, en dehors du territoire des États-Unis, des relations commerciales avec les personnes figurant sur cette liste.
À la suite de cette décision, l’Union a adopté le règlement délégué 2018/1100 (2) modifiant l’annexe du règlement no 2271/96 (3) en ce sens qu’elle comporte la loi de 2012 sur la liberté et la lutte contre la prolifération en Iran. Il interdit, en particulier, aux personnes concernées de se conformer aux lois y annexées ou aux actes en découlant (article 5, premier alinéa), sauf autorisation d’y déroger, qui peut être accordée par la Commission européenne lorsque le non-respect de ces législations étrangères lèserait gravement les intérêts des personnes couvertes par le règlement ou ceux de l’Union (article 5, second alinéa).
Le droit allemand prévoyant que « [t]out acte juridique contraire à une interdiction légale est nul à moins que la loi n’en dispose autrement » (4), et Telekom ayant résilié, à partir de 2018, avant leur expiration, l’ensemble des contrats la liant à BMI, sans motivation expresse et sans autorisation de la Commission, BMI a contesté devant les juridictions allemandes la résiliation desdits contrats. En première instance, Telekom a été condamnée à exécuter les contrats en cause jusqu’à l’expiration des délais de résiliation ordinaires. La résiliation ordinaire desdits contrats a en revanche été considérée comme étant conforme à l’article 5 du règlement. BMI a donc saisi en appel le Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (Tribunal régional supérieur de Hambourg, Allemagne), lequel a saisi la Cour à titre préjudiciel, en l’interrogeant sur l’interprétation de l’article 5, premier alinéa, du règlement, au regard, notamment, des articles 16 et 52 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et du mécanisme d’autorisation prévu par l’article 5, second alinéa, de ce même règlement.
Appréciation de la Cour
La Cour, réunie en grande chambre, considérant que l’article 5, premier alinéa, du règlement est formulé de manière large, juge, en premier lieu, que l’interdiction de se conformer aux prescriptions ou interdictions prévues par certaines lois adoptées par un pays tiers en violation du droit international s’applique même en l’absence de sommation ou d’instruction spécifique par une autorité administrative ou judiciaire visant à en assurer le respect. Selon la Cour, cette interprétation est corroborée par les objectifs du règlement, qui vise notamment à protéger l’ordre juridique établi et les intérêts de l’Union en général, en vue de réaliser, dans la mesure la plus large possible, l’objectif de libre circulation des capitaux entre États membres et pays tiers, ainsi qu’à protéger les intérêts des personnes en cause. La Cour observe en effet que, compte tenu de la menace de conséquences juridiques qu’une telle loi fait peser pour les personnes auxquelles s’appliquent en principe de telles prescriptions ou interdictions, le règlement ne serait pas apte à en contrecarrer les effets si l’interdiction prévue par le premier alinéa de l’article 5 était subordonnée à l’adoption d’instructions par une autorité administrative ou judiciaire étrangère.
En deuxième lieu, la Cour constate que l’interdiction prévue à l’article 5, premier alinéa, est formulée en des termes clairs, précis et inconditionnels, de sorte qu’elle peut être invoquée dans un procès civil tel qu’en l’espèce. Elle confirme ensuite qu’une personne visée par le règlement qui ne dispose pas d’une autorisation accordée par la Commission peut, au regard du premier alinéa dudit article 5, résilier les contrats qui la lient à une personne figurant sur la liste SDN sans motiver une telle résiliation. Toutefois, dans le cadre d’un procès civil portant sur la violation prétendue de l’interdiction prévue par le règlement, c’est à la personne à qui s’adresse ladite interdiction qu’il revient d’établir à suffisance de droit que son comportement, en l’occurrence la résiliation d’un ensemble de contrats, ne visait pas à se conformer à la législation américaine visée par le règlement lorsque, à première vue, cela semble être le cas.
Dans le cas d’espèce, la Cour observe que le droit allemand permet à la partie qui soutient qu’un acte juridique est nul, du fait de la violation d’une interdiction légale, telle que celle prévue à l’article 5, premier alinéa, du règlement, d’invoquer cette nullité en justice. Elle constate cependant que, dans ce cas, la charge de la preuve pèserait, selon le droit allemand, en intégralité sur la personne qui fait valoir ladite violation de l’article 5 du règlement, alors que les éléments de preuve en cause ne lui sont généralement pas accessibles, ce qui rendrait difficile pour la juridiction saisie de constater une violation de l’interdiction prévue à l’article 5, premier alinéa, et compromettrait ainsi son effectivité.
Enfin, en troisième et dernier lieu, la Cour juge que les articles 5 et 9 (5) du règlement, lus à la lumière des articles 16 et 52 de la Charte, ne s’opposent pas à ce qu’une résiliation contractuelle soit annulée, pour autant que cette annulation n’entraîne pas des effets disproportionnés, notamment économiques, pour la personne concernée. En l’espèce, en l’absence d’une autorisation au sens de l’article 5, second alinéa, du règlement, la résiliation en cause, si elle s’avérait contraire à l’article 5, premier alinéa du règlement, est nulle au regard du droit allemand. Cependant, lorsqu’une telle annulation est de nature à entraîner une limitation de la liberté d’entreprise, elle ne peut être envisagée que dans le respect des conditions posées à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.
À cet égard, s’agissant notamment de la condition tenant au respect du contenu essentiel de la liberté d’entreprise garantie à l’article 16 de la Charte, la Cour constate que l’annulation de la résiliation des contrats conclus entre BMI et Telekom aurait pour effet non pas de priver cette dernière de la faculté de faire valoir ses intérêts en général dans le cadre d’une relation contractuelle, mais plutôt de limiter cette faculté. Par ailleurs, la limitation de la liberté d’entreprise résultant de l’annulation éventuelle d’une résiliation contractuelle contraire à l’interdiction prévue à l’article 5, premier alinéa, du règlement apparaît, en principe, nécessaire pour contrecarrer les effets de la législation étrangère en cause, protégeant ainsi l’ordre juridique établi et les intérêts de l’Union en général.
La Cour invite donc la juridiction de renvoi à mettre en balance, dans le cadre de l’examen de proportionnalité de la limitation de la liberté d’entreprise dont bénéficie Telekom, la poursuite des objectifs du règlement, servie par l’annulation de ladite résiliation contractuelle méconnaissant l’interdiction prévue à l’article 5, premier alinéa, de ce règlement, et la probabilité que cette entreprise soit exposée à des pertes économiques, ainsi que l’ampleur de celles-ci, au cas où elle ne mettrait pas fin à ses relations commerciales avec BMI. De même, la circonstance que Telekom n’a, sous réserve de vérification, pas introduit auprès de la Commission une demande de dérogation à l’interdiction posée à l’article 5, premier alinéa, du règlement est, selon la Cour, également pertinente dans le cadre dudit examen de proportionnalité.
1      Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (liste des ressortissants nationaux expressément identifiés et des personnes dont les avoirs sont bloqués, ci-après la « liste SDN »).
2      Règlement délégué (UE) 2018/1100 de la Commission, du 6 juin 2018, modifiant l’annexe du règlement (CE) no 2271/96 du Conseil portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant (JO 2018, L 199 I, p. 1).
3      Règlement (CE) no 2271/96 du Conseil, du 22 novembre 1996, portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant (JO 1996, L 309, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 37/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2014, modifiant certains règlements relatifs à la politique commerciale commune en ce qui concerne les procédures d’adoption de certaines mesures (JO 2014, L 18, p. 1) ainsi que par le règlement délégué (UE) 2018/1100 de la Commission, du 6 juin 2018, modifiant l’annexe du règlement (CE) no 2271/96 (JO 2018, L 199 I, p. 1), ci-après le « règlement ».
4      Article 134 du Bürgerliches Gesetzbuch (code civil).
5      L’article 9 dispose que « [c]haque État membre détermine les sanctions à imposer en cas d’infraction à toute disposition pertinente du présent règlement. Ces sanctions doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives ».