61987CC0094_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. La cuestión principal planteada en el presente asunto es la de determinar en qué medida la obligación de recuperar una ayuda, que las autoridades estatales concedieron a una empresa infringiendo el Tratado, puede enervarse mediante la aplicación de una norma de Derecho interno. En efecto, apelando a la autonomía procesal de que se benefician los Estados miembros al ejecutar sus obligaciones comunitarias, el Gobierno de la República Federal de Alemania invoca el principio de la confianza legítima, tal como se entiende en Derecho interno, para justificar la no ejecución de la Decisión de la Comisión por la que se le ordenaba retirar, mediante su reembolso, la ayuda concedida a una empresa productora de aluminio primario.
2. Recordemos que las autoridades hicieron efectiva dicha ayuda sin previa notificación, lo cual la hace, ipso facto, ilegal. Además, la Comisión considera que esta ayuda es incompatible con el mercado común. Ni el Gobierno de la República Federal de Alemania, destinataria de la Decisión de la Comisión, ni la empresa Alcan, que, indiscutiblemente, está afectada directa e individualmente por dicha Decisión, han intentado su anulación dentro del plazo prescrito en el párrafo 3 del artículo 173 del Tratado. El argumento basado en el principio de la protección de la confianza legítima puede ser entendido como un motivo relativo a la validez de la Decisión y, en ese caso, el Gobierno demandado no puede cuestionarla con motivo del presente recurso, por haber transcurrido el citado plazo de impugnación.(1) En efecto, de acuerdo con una jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, la validez de forma o el fundamento de tal decisión no pueden ser objeto de impugnación en el marco del procedimiento contencioso previsto en el apartado 2 del artículo 93. No obstante, esta jurisprudencia admite que, incluso en tales circunstancias, el Gobierno demandado ante el Tribunal de Justicia en el marco de un recurso por incumplimiento puede invocar, como "único motivo de defensa", una "imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la Decisión".(2) Y en la sentencia de 7 de junio de 1988, Comisión contra República Helénica, el Tribunal de Justicia acaba de precisar que las eventuales dificultades financieras de los beneficiarios de la ayuda no constituyen tal imposibilidad.(3) Señalemos, no obstante, que en este último caso, la Comisión sólo exigió la supresión de la ayuda y no, su recuperación.(4)
3. La situación jurídica nos parece clara. El Gobierno de la República Federal de Alemania debía ejecutar la Decisión de la Comisión en el plazo prescrito y exigir de la empresa Alcan el reembolso de la ayuda. Entonces, esta última habría podido interponer, bien un recurso de anulación contra la decisión de las autoridades nacionales, invocando, para oponerse a este reembolso, el respeto de su confianza legítima en la licitud de la ayuda, o bien, un recurso por responsabilidad, exigiendo la reparación del daño eventualmente sufrido debido al comportamiento de estas autoridades que, al haberle concedido una ayuda de manera ilícita, le habían expuesto a un reembolso perjudicial. Correspondería entonces al Juez nacional apreciar, habida cuenta de los principios del Derecho comunitario y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y, llegado el caso, después de haber planteado ante este Tribunal una cuestión prejudicial, si, en las circunstancias concretas del caso, la aplicación de tal principio de Derecho interno es incompatible con las exigencias del Derecho comunitario.
4. Resultaría bastante singular eximir a un Gobierno del deber de ejecutar una decisión "obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios",(5) para proteger la confianza legítima de aquél que debería cumplir la decisión nacional.
5. En el supuesto de que deba considerarse el argumento alemán como una "excusa absolutoria", la única cuestión que debe resolverse es, por consiguiente, si la obligación de recuperar la citada ayuda, que incumbe al Gobierno demandado, puede tropezar con el respeto debido a la eventual confianza legítima de la empresa beneficiaria.
6. Con la indispensable prudencia y adoptando las precauciones de redacción necesarias, el Tribunal de Justicia tuvo, efectivamente, que reconocer que, en el estado actual del Derecho comunitario y, ante la inexistencia de normas comunitarias en la materia, debe aplicarse el Derecho nacional a los procesos judiciales relacionados con el Derecho comunitario y con la ejecución por parte de las autoridades nacionales de las obligaciones que este último les impone. Pero esta autonomía procesal no tiene un alcance absoluto. Está limitada por determinados imperativos esenciales del ordenamiento jurídico comunitario.
7. Entre estos imperativos, que sirven para moderar e, incluso, excluir la aplicación de las normas de Derecho interno, figura la exigencia de no hacer prácticamente imposible el ejercicio de un derecho o la ejecución de una obligación que proceda del Derecho comunitario, como es, en este caso, la de recuperar las sumas concedidas indebidamente.
8. El principio de Derecho interno relativo a la protección de la confianza legítima invocado por el Gobierno demandado forma parte, asimismo, del ordenamiento jurídico comunitario, pero no tiene, necesariamente, un significado idéntico. En este caso, la República Federal de Alemania se refiere al principio de la confianza legítima al remitirse al Derecho procesal nacional. Es preciso, pues, analizar en qué medida este principio, tal como lo formula el Derecho alemán, podría excluir la obligación de recuperar la citada ayuda.
9. Dos sentencias del Tribunal de Justicia nos parecen particularmente pertinentes a este respecto. En primer lugar, este Tribunal admitió, en la sentencia Ferwerda que,
"en los litigios que tengan por objeto la recuperación por parte de las autoridades de los Estados miembros de los importes pagados indebidamente a operadores económicos en concepto de restituciones a la exportación",
el Derecho comunitario no es contrario
"a la aplicación de un principio de seguridad jurídica, perteneciente al Derecho nacional, en virtud del cual, las ventajas financieras que la autoridad pública concedió por error, no se puedan recuperar cuando tal error no sea debido a informaciones inexactas facilitadas por el beneficiario, o si, a pesar de que las informaciones facilitadas fueran inexactas, aunque dadas de buena fe, este error pudiera haber sido evitado fácilmente"(6) (traducción provisional).
En segundo lugar, en la sentencia Deutsche Milchkontor,(7) en la cual, básicamente, se apoya el Gobierno alemán, tras recordar que los
"principios de respeto de la confianza legítima y de la seguridad jurídica forman parte del ordenamiento comunitario",
el Tribunal de Justicia declaró que
"no puede, así pues, considerarse contrario a este mismo ordenamiento jurídico el hecho de que una legislación nacional asegure el respeto de la confianza legítima y de la seguridad jurídica en un ámbito como el de la repetición de ayudas comunitarias pagadas indebidamente".(8)
En principio, indicó el Tribunal de Justicia, desde el momento en que se aplican las mismas reglas en materia de recuperación de ayudas comunitarias y nacionales, indebidamente pagadas, no puede suponerse que sean contrarias al Derecho comunitario o atentatorias a la eficacia de éste.
"Esto es válido, particularmente", añadió este Tribunal, "para causas de exclusión de la repetición que respondan a un comportamiento de la propia Administración, y que, por tanto, ésta pueda evitar"(9) (traducción provisional).
10. Recordemos, no obstante, que la sentencia San Giorgio,(10) aunque se dictó en un contexto diferente, y en relación con una norma particular sobre prueba de Derecho nacional, aporta una precisión capital que, en nuestra opinión, tiene un alcance general. El imperativo de no hacer prácticamente imposible el ejercicio de un derecho engendrado por una norma comunitaria prima sobre la exigencia de no discriminación entre recursos basados en el incumplimiento de las disposiciones comunitarias y aquéllos interpuestos exclusivamente en virtud de lo prescrito en el Derecho interno.
11. En relación con las sentencias Ferwerda y Milchkontor, señalemos en primer lugar que, en ambos asuntos, se trataba de fondos comunitarios concedidos erróneamente y no, como en este caso, de una ayuda nacional sujeta a la obligación de notificarla previamente. Observemos, además, que estas dos sentencias se dictaron en el marco de cuestiones prejudiciales en relación con acciones de reembolso de importes pagados indebidamente. Estas circunstancias podrían tener una incidencia sobre la postura que se deba adoptar. Señalemos asimismo que en la sentencia Milchkontor, el Gobierno de la República Federal dec Alemania había sostenido que el Derecho interno no era aplicable cuando se tratase de reembolsar fondos comunitarios y que, en tales casos, existía una obligación ilimitada de devolver dichos fondos.(11) Señalemos, por último, que en la sentencia Ferwerda, el Tribunal de Justicia declaró que
"ninguna consideración que una de las legislaciones nacionales de los Estados miembros deduzca o permita deducir de un principio de seguridad jurídica puede impedir que prospere la recuperación de ventajas financieras comunitarias indebidamente concedidas. Es preciso examinar, en cada caso, si esta aplicación pone en tela de juicio el propio fundamento de la norma por la que se imponga tal recuperación y lleva a hacer ésta prácticamente imposible"(12) (traducción provisional).
12. Esta afirmación nos parece fundamental. Ciertamente, podría considerarse el caso particular de la empresa Alcan, beneficiaria de la ayuda en cuestión, para determinar si, por determinados motivos, debió asegurarse, antes de utilizar tal ayuda, de que se había seguido el procedimiento comunitario relativo a las ayudas de Estado. Resulta interesante, a este respecto, observar, como lo ha hecho la Comisión, sin que se la haya contradicho, que la empresa Alcan conoce bien las disposiciones comunitarias en materia de ayudas, puesto que, en varias ocasiones, ella misma ha presentado denuncias relativas a las ayudas concedidas a sus competidores.
13. No obstante, proponemos al Tribunal de Justicia que no examine la situación particular de la empresa beneficiaria de la ayuda de Estado concedida infringiendo las normas del Tratado, sino que lleve a cabo una reflexión global.
14. El punto esencial, en nuestra opinión, radica en que una ayuda concedida sin previa notificación es ilegal per se y podría, por ello, exigirse su reembolso. La obligación de notificar cualquier proyecto de ayuda es, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, particularmente imperativa. En efecto, cuando, por primera vez, en el marco de un recurso basado en el apartado 2 del artículo 93, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia la adopción de medidas provisionales conforme al artículo 186 del Tratado, este Tribunal declaró que
"la inobservancia de lo prescrito en la última frase del artículo 93, que constituye la salvaguardia del mecanismo de control instituido en esta disposición, constituye un atentado tan grave a este mecanismo, que, por sí sola, puede dar lugar a la aplicación del artículo 186"(13) (traducción provisional).
15. Además, en una serie de sentencias dictadas el 11 de diciembre de 1973, el Tribunal de Justicia reconoció que la obligación de notificación tenía efecto directo.(14) Por último, recordemos que en la sentencia Comisión contra República Federal de Alemania, relativa a las ayudas para la reconversión de regiones mineras,(15) afirmó que
"la Comisión (es) competente, cuando compruebe la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común, para decidir que el Estado interesado debe suprimirla o modificarla"(16)
y que
"corresponde a las autoridades comunitarias encargadas de asegurar el respeto del Tratado determinar en qué medida la obligación que incumba al Estado miembro afectado, puede, eventualmente, concretarse en los dictámenes motivados o decisiones emitidos en virtud, respectivamente, del artículo 169 y del apartado 2 del artículo 93, así como en los recursos interpuestos ante el Tribunal de Justicia"(17) (traducción provisional).
16. Como desarrollo de esta jurisprudencia, la sentencia Deufil(18) declaró respecto al contenido de esta concreción que,
"a tenor del apartado 2 del artículo 93, si la Comisión comprobare que una ayuda no es compatible con el mercado común, decidirá que el Estado interesado la suprima o la modifique. Cuando la subvención proyectada haya sido ya entregada, en contra de lo dispuesto en el apartado 3, esta decisión podrá adoptar la forma de un mandamiento dirigido a las autoridades nacionales para que ordenen su restitución".(19)
17. Esta jurisprudencia se corresponde con los esfuerzos efectuados por la Comisión para asegurar el respeto de la legalidad comunitaria en materia de ayudas estatales. Por otra parte, la comunicación de la Comisión, de 1983, "informa ((...)) a los beneficiarios potenciales de ayudas de Estado del carácter precario de las ayudas que se les concedan ilegalmente, en el sentido de que cualquier beneficiario de una ayuda concedida ilegalmente, es decir, sin que la Comisión haya adoptado una decisión definitiva sobre su compatibilidad, puede ser obligado a restituir la ayuda".(20) Esta advertencia se inscribe directamente en la linea de la postura de la Comisión, tal como se enuncia en sus recientes informes sobre la política de la competencia. En efecto, en el decimoquinto de estos informes, la Comisión precisa que "ha dado instrucciones a sus servicios para que, cuando el Estado miembro no responda al requerimiento de notificación dentro del plazo fijado, inicien automáticamente el procedimiento del apartado 2 del artículo 93", y que "está estudiando la eventualidad de que se exija automáticamente la restitución de las ayudas pagadas, bien sin previa notificación, bien antes de que la Comisión haya adoptado una decisión final al respecto; semejantes ayudas son, en efecto, ilícitas desde el punto de vista del procedimiento, incluso si, una vez examinadas, se comprueba que son compatibles con el mercado común".(21) En su decimosexto informe, la Comisión explica que "ha seguido la política que consiste en exigir sistemáticamente el reembolso de las ayudas concedidas de manera ilícita por los Estados miembros y consideradas incompatibles con el mercado común; ha confirmado su intención de aplicar progresivamente el mismo principio a las ayudas consideradas ilícitas únicamente por razones de procedimiento, es decir, por no haber cumplido los Estados miembros la obligación de notificar previamente los proyectos de ayudas".(22) Esta política se ha seguido regularmente, como lo demuestra el decimoséptimo informe de la Comisión sobre la política de competencia.(23)
18. Visto el carácter fundamental de la obligación de notificar una nueva ayuda, prevista en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, y debido al efecto directo de esta disposición, podemos afirmar que toda empresa beneficiaria de ayudas de Estado debe ser consciente de que tal ayuda debe ser previamente notificada a la Comisión y de que, en caso de que no se haya notificado, podrá exigirse su reembolso. Así, no puede nacer ninguna confianza legítima por parte del beneficiario de una ayuda no notificada. Este último está obligado a proceder con prudencia, vigilancia y circunspección. El hecho de que el beneficiario no haya verificado la notificación de tal ayuda le impide invocar eficazmente su confianza legítima.
19. Por consiguiente, proponemos al Tribunal de Justicia que:
- declare que, al no haber ejecutado la Decisión 86/60/CEE de la Comisión, de 14 de diciembre de 1985, relativa a la ayuda que el Land Renania Palatinado (Rheinland-Pfalz) concedió a una empresa productora de aluminio primario, la República Federal de Alemania ha incumplido una obligación que le incumbe en virtud del Tratado;
- condene en costas a la República Federal de Alemania.
(*) Lengua original: francés.
(1) Sentencia de 15 de noviembre de 1983 (Comisión/Francia, 52/83, Rec. 1983, p. 3707), apartado 10.
(2) Sentencia de 15 de enero de 1986 (Comisión/Bélgica, 52/84, Rec. 1986, p. 89), apartado 14.
(3) Asunto 63/87, Rec. 1988, p. 126, apartado 14.
(4) Decisión 86/187/CEE de la Comisión, de 13 de noviembre de 1985 (DO L 136 de 23.5.1986, p. 61.
(5) Artículo 189 del Tratado CEE.
(6) Sentencia de 5 de marzo de 1980 (265/78, Rec. 1980, p. 617) apartado 21.
(7) Sentencia de 21 de septiembre de 1983 (asuntos acumulados 205 a 215/82, Rec. 1983, p. 2633).
(8) Apartado 30.
(9) Apartado 31.
(10) Sentencia de 9 de noviembre de 1983 (199/82, Rec. 1983, p. 3595).
(11) P. 2656.
(12) Apartado 15.
(13) Auto de 21 de mayo de 1977 (Comisión/Reino Unido, 31/77 R y 53/77 R, Rec. 1977, p. 921), apartado 20.
(14) Asuntos 120/73, Gebrueder Lorenz, Rec. 1973, p. 1471; 121/73, Markmann, Rec. 1973, p. 1485; 122/73, Nordsee Deutsche Hochseefischerei, Rec. 1973, p. 1511; 141/73, Fritz Lohrey, Rec. 1973, p. 1527.
(15) Sentencia de 12 de julio de 1973 (70/72, Rec. 1973, p. 813).
(16) Apartado 13.
(17) Apartado 16.
(18) Sentencia de 24 de febrero de 1987 (Deufil/Comisión, 310/85, Rec. 1987, p. 901).
(19) Apartado 24.
(20) DO C 318 de 24.11.1983, p. 3.
(21) Comisión de las Comunidades Europeas, decimoquinto informe sobre la política de competencia, pp. 149 y 150, punto 171.
(22) Comisión de las Comunidades Europeas, decimosexto informe sobre la política de competencia, pp. 147 y 148, punto 203.
(23) Comisión de las Comunidades Europeas, COM(88) 232 final, Bruselas, 26 de mayo de 1988, pp. 169 y ss., C, I, 1.