61997CC0359_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. In het kader van deze niet-nakomingsprocedure verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door de heffingen voor het gebruik van wegen en bruggen (tolgelden) niet aan de belasting over de toegevoegde waarde te onderwerpen en dientengevolge de desbetreffende bedragen van de eigen middelen, vermeerderd met vertragingsrente, niet over te maken.
2. In het Verenigd Koninkrijk kan de aan tol onderworpen infrastructuur in wezen in drie categorieën worden ingedeeld.
3. Als eerste kan de Erskine Bridge over de Clyde worden genoemd, die eigendom is van de Secretary of State for Scotland en door deze wordt geëxploiteerd. De tweede categorie wordt gevormd door de Tyne- en de Merseytunnel en de Tay-, Tamar-, Itchen-, Humber-, Cleddau-, Forth Road- en Clifton Suspensionbrug, die - met uitzondering van de Tamarbrug - allemaal eigendom zijn van een lokale overheid, de Local passenger transport authority (hierna: PTA"). De PTA's exploiteren deze infrastructuur ook, met uitzondering van de Tay-, Humber- en Forth Roadbrug. Deze bruggen worden geëxploiteerd door een Bridge Board, die is ingesteld en wordt gecontroleerd door de bevoegde lokale autoriteiten. De Tamarbrug is in eigendom van de Cornwall County Council en de Plymouth City Council. Hij valt onder de verantwoordelijkheid van een gemengde commissie, die echter niet op grond van een wet of door een lokale autoriteit is ingesteld. De derde categorie - de zogenoemde PFI (Private Finance Initiative) crossings - wordt gevormd door de Dartford River Crossing (Theems) en de Severn- en Skyebrug. De exploitatie daarvan is door de bevoegde Secretary of State overgedragen aan concessiehouders.
4. De categorieën hebben gemeen dat over de in het kader van de exploitatie geïnde tolgelden geen BTW wordt geheven.
II - Precontentieuze procedure
5. Bij brief van 27 maart 1987 attendeerde de Commissie de Britse autoriteiten op het probleem van het niet heffen van BTW over de tolgelden voor het gebruik van wegen en bruggen.
6. Op 3 juli 1987 antwoordden de Britse autoriteiten dat zij het Britse BTW-stelsel niet konden wijzigen voordat het vraagstuk zou zijn behandeld in het Raadgevend Comité voor de belasting over de toegevoegde waarde.
7. In haar aanmaningsbrief van 20 april 1988 nam de Commissie het standpunt in dat het de taak is van het Raadgevend Comité voor de BTW om vraagstukken te onderzoeken die verband houden met de uitvoering van de communautaire bepalingen inzake de BTW, maar dat het niet bevoegd is te beslissen of er sprake is van schending van de Zesde BTW-richtlijn. De Commissie concludeerde in haar aanmaningsbrief dat het niet heffen van BTW over de tolgelden voor het gebruik van wegen en bruggen in het Verenigd Koninkrijk in strijd was met de artikelen 2 en 4, leden 1, 2 en 5, van de Zesde richtlijn.
8. De Britse autoriteiten antwoordden bij brief van 21 juli 1988 met een beroep op artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW-richtlijn dat de staat, de regio's, de gewesten, de provincies, de gemeenten en de andere publiekrechtelijke lichamen niet als belastingplichtigen worden aangemerkt voor de werkzaamheden die zij als overheid verrichten. Daarom valt het heffen van tolgelden niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn.
9. Op 27 november 1987 zond de Commissie een brief met betrekking tot de problematiek van de eigen middelen. Zij deelde de Britse autoriteiten daarin mee dat het tot dan toe niet heffen van BTW over de tolgelden tot gevolg kon hebben dat de bijdragen aan de eigen middelen verkeerd waren berekend. Zij verzocht de Britse autoriteiten na te gaan of voor de begrotingsjaren 1984 tot en met 1986 wel voldoende bedragen aan eigen middelen waren betaald, en, in voorkomend geval, de ontbrekende eigen middelen aan de Commissie ter beschikking te stellen.
10. Toen de Commissie hierop geen nieuwe berekeningen ontving, zond zij op 31 januari 1989 een aanmaningsbrief. De Britse autoriteiten werden opnieuw verzocht om voor de begrotingsjaren 1984 tot en met 1986 de nodige berekeningen te maken en aan de Commissie te zenden. De verschuldigde bedragen, vermeerderd met vertragingsrente vanaf 31 maart 1988, dienden aan de Commissie ter beschikking te worden gesteld en voor de volgende begrotingsjaren tot de beëindiging van de gewraakte schending dienden de berekeningen jaarlijks en inclusief vertragingsrente te worden gemaakt.
11. Bij brief van 23 maart 1989 verwezen de Britse autoriteiten wederom naar de bepalingen van artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW-richtlijn. Aangezien krachtens deze bepalingen geen BTW over de tolgelden behoefde te worden geheven, was het niet nodig de gewenste gegevens te verschaffen.
12. In haar met redenen omkleed advies van 10 augustus 1989 refereerde de Commissie aan het niet heffen van BTW over de tolgelden en stelde zij niet-nakoming van het Verdrag wegens de weigering van de Britse autoriteiten om nieuwe berekeningen te maken en de verschuldigde bijdragen aan eigen middelen, vermeerderd met vertragingsrente, aan haar ter beschikking te stellen.
13. Bij brief van 8 december 1989 wezen de Britse autoriteiten wederom op het publiekrechtelijke karakter van de lichamen die zijn belast met de heffing van de tolgelden.
14. De Commissie heeft derhalve krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) beroep ingesteld, dat op 21 oktober 1997 ter griffie van het Hof is ingeschreven en waarin zij concludeert dat het het Hof behage:
1) vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk, door in strijd met de artikelen 2 en 4, leden 1, 2 en 5, van de Zesde BTW-richtlijn over de tolgelden voor het gebruik van bestaande tolwegen en tolbruggen in het Verenigd Koninkrijk geen BTW te heffen en als gevolg van deze schending de desbetreffende bedragen aan eigen middelen en vertragingsrente niet aan de Commissie ter beschikking te stellen, de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
2) het Verenigd Koninkrijk te verwijzen in de kosten.
15. De Britse regering concludeert dat het het Hof behage:
1) het beroep niet-ontvankelijk te verklaren, voor zover het betrekking heeft op verstreken begrotingsjaren; dan wel
2) het beroep te verwerpen;
3) indien en voor zover het beroep niet wordt verworpen, de gevolgen van het arrest in de tijd te beperken of, subsidiair, iedere andere beperking op te leggen die het Hof goeddunkt; en
4) de Commissie te verwijzen in de kosten.
III - Wettelijk kader
1. De heffing van de belasting over de toegevoegde waarde
Zesde richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (hierna: Zesde richtlijn" of richtlijn")
16. Artikel 2 van de richtlijn luidt:
Aan de belasting over de toegevoegde waarde zijn onderworpen:
1. de leveringen van goederen en de diensten, welke in het binnenland door een als zodanig handelende belastingplichtige onder bezwarende titel worden verricht;
(...)"
17. Artikel 4, leden 1, 2 en 5, van de richtlijn bepaalt:
1. Als belastingplichtige wordt beschouwd ieder die, ongeacht op welke plaats, zelfstandig een van de in lid 2 omschreven economische activiteiten verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit.
2. De in lid 1 bedoelde economische activiteiten omvatten alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverrichter, met inbegrip van de winning van delfstoffen, de landbouw en de uitoefening van vrije of daarmede gelijkgestelde beroepen. Als economische activiteit wordt onder andere beschouwd de exploitatie van een lichamelijke of onlichamelijke zaak om er duurzaam opbrengst uit te verkrijgen.
(...)
5. De staat, de regio's, de gewesten, de provincies, de gemeenten en de andere publiekrechtelijke lichamen worden niet als belastingplichtigen aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten, ook niet indien zij voor die werkzaamheden of handelingen rechten, heffingen, bijdragen of retributies innen.
Wanneer deze lichamen evenwel zodanige werkzaamheden of handelingen verrichten, moeten zij daarvoor als belastingplichtige worden aangemerkt, indien een behandeling als niet-belastingplichtige tot concurrentievervalsing van enige betekenis zou leiden.
Genoemde lichamen worden in elk geval beschouwd als belastingplichtig met name voor de in bijlage D genoemde werkzaamheden, voor zover deze niet van onbeduidende omvang zijn.
De lidstaten kunnen werkzaamheden van genoemde lichamen die zijn vrijgesteld uit hoofde van de artikelen 13 (...), beschouwen als werkzaamheden van de overheid."
18. Artikel 13, B, bepaalt met betrekking tot overige binnenlandse vrijstellingen het volgende:
Onverminderd andere communautaire bepalingen verlenen de lidstaten vrijstelling voor de onderstaande handelingen, onder de voorwaarden die zij vaststellen om een juiste en eenvoudige toepassing van de betreffende vrijstellingen te verzekeren en alle fraude, ontwijking en misbruik te voorkomen:
a) (...)
b) verpachting en verhuur van onroerende goederen, met uitzondering van:
1. het verstrekken van accommodatie (...) in het hotelbedrijf (...)
2. verhuur van parkeerruimte voor voertuigen;
3. verhuur van blijvend geïnstalleerde werktuigen en machines;
4. verhuur van safeloketten.
(...)"
2. De eigen middelen
a) Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 betreffende de definitieve uniforme regeling voor de inning van de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde
19. Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
De BTW-middelen resulteren uit de toepassing van het overeenkomstig besluit 88/376/EEG, Euratom vastgestelde uniforme percentage op de overeenkomstig deze verordening bepaalde grondslag."
20. Artikel 2, lid 1, bepaalt:
De grondslag van de BTW-middelen wordt bepaald aan de hand van de belastbare handelingen bedoeld in artikel 2 van richtlijn 77/388/EEG (...), met uitzondering van de overeenkomstig de artikelen 13 tot en met 16 van genoemde richtlijn vrijgestelde handelingen."
b) Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen
21. Artikel 11 van deze verordening bepaalt:
Elke te late boeking op de in artikel 9, lid 1, bedoelde rekening verplicht de betrokken lidstaat tot het betalen van rente ten belope van de op de vervaldag geldende rentevoet op de geldmarkt van deze lidstaat voor kortetermijnfinanciering, vermeerderd met twee punten. Deze rente wordt met 0,25 punt per maand vertraging verhoogd. De aldus verhoogde rente geldt voor de gehele periode van de vertraging."
c) Besluit 88/376/EEG, Euratom van de Raad van 24 juni 1988 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen
22. Ontbrekende inkomsten uit eigen middelen uit de BTW moeten volgens dit besluit, in het kader van aanvullende financiering, worden gecompenseerd door eigen middelen gebaseerd op het bruto nationaal product, hetgeen leidt tot een herverdeling ten nadele van de andere lidstaten.
IV - Argumenten van partijen
23. De Commissie stelt dat in het Verenigd Koninkrijk meerdere wegen, bruggen en tunnels toegankelijk zijn voor het publiek tegen betaling van tolgelden en dat het nationale BTW-stelsel niet voorziet in het heffen van BTW over deze tolgelden. De betrokken overheden kunnen concessies verlenen voor het plannen, aanleggen en onderhouden van wegen. In Schotland kunnen deze concessies eveneens betrekking hebben op de economische exploitatie of de verbetering van de wegen. Als tegenprestatie kan tol worden geheven voor het gebruik van de betrokken wegen. Deze tol wordt door de bevoegde lokale autoriteiten vastgesteld in samenwerking met het Ministerie van Vervoer. Hierbij wordt eveneens vastgelegd gedurende welke periode tol mag worden geheven, wat is gekoppeld aan het bereiken van specifieke financiële doelstellingen of aan het gebruik door een bepaald aantal voertuigen.
24. Voor bepaalde wegen worden de tolgelden voor rekening van de minister in het kader van de concessie door derden geheven. Andere tolwegen zijn daarentegen particulier eigendom; in beide situaties had BTW moeten worden geheven.
25. Wat de ontvankelijkheid van haar beroep betreft, stelt de Commissie dat er geen termijn bestaat voor het instellen van beroep in het kader van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 169 van het Verdrag. Aangezien de Britse regering niet heeft aangetoond dat inbreuk is gemaakt op zijn recht van verweer en het niet een met een civiele of strafrechtelijke procedure vergelijkbare procedure betreft, is het beroep ontvankelijk, zelfs wanneer er tussen de precontentieuze procedure en het instellen van het beroep een tamelijk lange periode is verstreken.
26. Voor het onderhavige geval moet ervan worden uitgegaan dat er een economische activiteit wordt verricht door een belastingplichtige. De vraag of er sprake is van een economische activiteit moet objectief worden beoordeeld, waarbij rekening moet worden gehouden met de economische realiteit. Wanneer onder bezwarende titel een dienst wordt verricht, dan vormt de tegenwaarde van die dienst de maatstaf van heffing. Aangezien in het onderhavige geval tolgeld wordt betaald voor iedere keer dat het een voertuig wordt toegestaan gebruik te maken van een weg, bestaat er een rechtstreeks verband tussen de verrichte dienst en de ontvangen vergoeding.
27. Artikel 4, lid 5, eerste alinea, is naar de mening van de Commissie in het onderhavige geval niet van toepassing, aangezien onder deze bepaling slechts de activiteiten vallen die behoren tot de kerntaken van de overheid en die door de overheidslichamen zelf worden verricht. Wanneer daarentegen een particuliere marktdeelnemer - de concessiehouder - activiteiten verricht die in het algemeen belang zijn, zijn die activiteiten niet vrijgesteld van BTW.
28. Weggebruikers moeten een economische keuze maken. Zij moeten een afweging maken tussen de kosten van de tol, enerzijds, en de tijdwinst en brandstofverbruik, anderzijds. Wanneer echter het ter beschikking stellen van een wegeninfrastructuur tot dergelijke overwegingen aanleiding geeft, voeren de betrokken lichamen niet langer taken als overheid uit en is het heffen van tol dus geen specifieke taak in het kader van de uitoefening van het overheidsgezag.
29. Zelfs wanneer de nationale autoriteiten zich een algemeen recht van toezicht en controle voorbehouden, handelt de exploitant van de infrastructuur als een particuliere ondernemer.
30. Anders dan de Britse regering meent, is in het onderhavige geval evenmin sprake van verhuur of verpachting van onroerend goed. Van verhuur kan alleen dan sprake zijn wanneer de eigenaar aan de huurder een, uitsluitend door deze te gebruiken, bepaald gebied of bepaalde ruimte voor een bepaalde tijd tegen betaling van een passende vergoeding ter beschikking stelt. In het onderhavige geval kan echter niet van verhuur worden gesproken, aangezien er geen uitsluitend recht van gebruik is verleend, maar slechts het recht een weg te berijden.
31. De Commissie acht een beperking in de tijd van de gevolgen van het arrest in deze procedure niet gepast. Bij een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 169 van het Verdrag wordt de lidstaat er door de Commissie tijdens de precontentieuze procedure van op de hoogte gesteld dat hij volgens haar de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Het Hof heeft alleen een beperking in de tijd van de gevolgen van een arrest aanvaard in gevallen waarin de betrokken lidstaat reeds voor de uitspraak juridische stappen had ondernomen om een einde te maken aan de niet-nakoming. In al deze zaken heeft het Hof het uitzonderlijke karakter van de beperking in de tijd van de gevolgen van zijn arresten onderstreept. Het is hiertoe slechts overgegaan waar een risico van ernstige economische verstoringen aanwezig was, daarbij rekening houdend met algemene rechtsbeginselen, zoals de bescherming van gewettigd vertrouwen.
32. In het onderhavige geval is de Britse regering vroegtijdig op de hoogte gesteld van een schending van de bepalingen van het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde, en is haar verzocht passende maatregelen te nemen, met name met betrekking tot de betaling van eigen middelen. Aangezien er evenmin sprake is geweest van objectieve en substantiële onzekerheid over de toepassing van de communautaire bepalingen, is het Hof niet gehouden de gevolgen van zijn arrest in de tijd te beperken.
33. De Britse regering is daarentegen van mening dat het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk is, althans voor zover het betrekking heeft op de gevolgen van de gewraakte schending in het verleden. Dit als gevolg van de niet te rechtvaardigen buitensporig lange duur van de procedure van meer dan tien jaar vanaf de inleiding van de precontentieuze procedure tot en met het instellen van het beroep. Het beroep van de Commissie betreft niet alleen een schending van het Verdrag, maar heeft eveneens tot doel het Verenigd Koninkrijk te verplichten tot betaling van bijdragen aan de eigen middelen vanaf 1984, vermeerderd met vertragingsrente. Gezien de ernstige financiële gevolgen is een dergelijke handelwijze niet geoorloofd.
34. Mocht het Hof niettemin het beroep toewijzen, dan zouden de gevolgen van het arrest in de tijd dienen te worden beperkt in dier voege dat een retroactieve herberekening van de eigen middelen vanaf 1984 wordt uitgesloten.
35. Met artikel 174 EG-Verdrag (thans artikel 231 EG) beschikt het Hof over een passend instrument dat eveneens in een niet-nakomingsprocedure kan worden toegepast. Ten eerste dient te worden bedacht dat een onredelijk en buitensporig lange duur van de procedure ernstig inbreuk maakt op het recht van verweer van de verwerende lidstaat. Het is een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht dat redelijke procestermijnen in acht dienen te worden genomen. Ook vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen kan de handelwijze van de Commissie niet onweersproken en zonder gevolgen blijven. Uit de precontentieuze procedure is gebleken dat er sprake was van objectieve en substantiële onzekerheid over de toepassing van de communautaire bepalingen. Een snelle opheldering dienaangaande was beslist noodzakelijk geweest.
36. Bovendien levert het voldoen aan het verzoek van de Commissie substantiële praktische moeilijkheden op. Het is thans niet meer mogelijk alsnog van alle weggebruikers de verschuldigde BTW te innen. Wanneer de procedure sneller was verlopen, zou dit eventueel op een veel eerder moment nog mogelijk zijn geweest. Het nadeel voor de nationale begroting zou, wanneer het Hof in die zin oordeelt, aanzienlijk zijn, aangezien de bijdragen aan eigen middelen daaruit moeten worden opgebracht. Ook de gevorderde vertragingsrente zou een aanzienlijk nadeel opleveren, dat vermeden had kunnen worden.
37. Met betrekking tot de grond van de zaak stelt de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de lichamen die de tol heffen geen belastingplichtigen zijn in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn, aangezien de uitzondering van artikel 4, lid 5, van toepassing is.
38. De Erskine Bridge wordt geëxploiteerd door de Secretary of State for Scotland als overheidslichaam in de uitoefening van overheidsgezag. Ook al worden tolgelden geïnd, de Secretary of State is geen belastingplichtige in de zin van de richtlijn. De vraag wanneer een overheidslichaam handelt krachtens het publiekrecht of krachtens het privaatrecht, moet worden beantwoord in het licht van de relevante nationale wetgeving. Aangezien echter de Secretary of State zijn activiteiten verricht krachtens het publiekrecht en de specifiek voor hem geldende voorschriften, is hij wat de tolgelden betreft vrijgesteld van de BTW. De aanleg en het onderhoud van de openbare wegen worden verricht door een als overheid handelend publiekrechtelijk lichaam. Het gebruik ervan valt dus eveneens onder het publiekrecht. De tolwegen vormen een deel van de infrastructuur waarvoor in de regel geen redelijk alternatief bestaat. De Secretary of State heeft in casu zijn bevoegdheden evenmin gedelegeerd, zodat ook niet van een particuliere marktdeelnemer sprake is.
39. Wat de PTA's en Bridge Boards betreft, is de structuur te vergelijken met die van de Erskine Bridge; alleen zijn de overheidslichamen op lokaal niveau gevestigd. Ook hier vindt de heffing van tol plaats krachtens publiekrecht.
40. Met betrekking tot de PFI Crossings zijn de concessiehouders andere publiekrechtelijke lichamen. Zij zijn gebonden aan de op hen van toepassing zijnde bepalingen betreffende de aanleg en exploitatie van tolwegen. Bij de Dartford River Crossing heeft de Secretary of State zijn bevoegdheden met betrekking tot het onderhoud en verbetering van het traject overgedragen aan een concessiehouder. Hij behoudt echter de uiteindelijke verantwoordelijkheid en toezicht. Hij stelt met name de hoogte van de tol en de wijzen van inning vast. Het verlenen van de concessie valt derhalve niet onder het gemene recht.
41. Ook bij de Severn Bridges kan de Secretary of State bepaalde bevoegdheden overdragen aan een concessiehouder. Het juridisch kader en de inhoud van de concessieverlening komen overeen met die bij de Dartford River Crossing.
42. De Skye Bridge wordt geëxploiteerd krachtens de New Roads and Street Works Act 1991. De Secretary of State en de Councils, laatstgenoemde als lokale autoriteiten, hebben krachtens de Schotse Roads Act 1984 de bevoegdheid om wegen aan te leggen. Hierin is eveneens voorzien in de heffing van tol. Hoewel de aanleg van wegen in beginsel tot de bevoegdheid van overheidslichamen behoort, is het mogelijk de planning en aanleg van bepaalde wegen volgens de geldende regels over te dragen aan particulieren. Die wegen kunnen vervolgens tegen betaling van tol worden geëxploiteerd door concessiehouders die hebben meegewerkt aan de planning, aanleg, onderhoud, exploitatie of verbetering ervan. In een dergelijk geval wordt de bevoegdheid tot het heffen van tol overgedragen aan de concessiehouders. Dit verandert echter niets aan het feit dat de wegen in handen blijven van de overheid. De overheidstaken worden voor de duur van de concessie overgedragen aan de concessiehouders. De wettelijke regeling voor de Skye Bridge komt overeen met de geldende regels voor de Dartford Crossing en de Severn Bridges. Het is de concessiehouders slechts toegestaan een redelijke opbrengst te behalen.
43. Aangezien de Secretary of State en de lokale autoriteiten verantwoordelijk blijven voor de aanleg en het onderhoud van de tolwegen, moet er in zijn algemeenheid van worden uitgegaan dat de infrastructuur door publiekrechtelijke lichamen als overheid ter beschikking wordt gesteld.
44. Ook als gevolg van de voortdurende invloed van overheidsorganen verschilt de situatie van de concessiehouders van die van andere marktdeelnemers. Zij kunnen daarom geen belastingplichtigen zijn in de zin van de Zesde BTW-richtlijn, aangezien zij onder een ander juridisch kader vallen dan ondernemers in de particuliere sector.
45. Bovendien is er ook geen sprake van een belastbare handeling, aangezien taken als overheid worden vervuld.
46. Ten slotte betoogt de regering van het Verenigd Koninkrijk nog dat, voor het geval het Hof zou concluderen dat er in casu niettemin sprake is van een belastbare activiteit door een belastingplichtige, die activiteit is vrijgesteld van belastingheffing, aangezien het om verhuur of verpachting van onroerend goed gaat, die is vrijgesteld van BTW-heffing. Voor de definitie van verhuur is een klassieke eigenaar/huurder-verhouding niet noodzakelijk. In het onderhavige geval is een ruime interpretatie op haar plaats, zoals ook blijkt uit de opsomming in artikel 13, B, sub b. De genoemde situaties vallen evenmin onder de klassieke definitie van verhuur. Bij verhuur is het niet noodzakelijk dat de huurder beschikt over een uitsluitend recht van gebruik van een onroerend goed. Dit blijkt duidelijk uit het voorbeeld van de verhuur van parkeerruimte voor voertuigen in artikel 13, B, sub b, punt 2. In het onderhavige geval krijgt de weggebruiker het recht een bepaald weggedeelte te gebruiken. De door de Commissie vereiste tijdscomponent kan eveneens zeer wel worden vastgesteld, omdat hij bestaat uit de tijd die het duurt het aan tol onderworpen weggedeelte af te leggen. Aangezien tevens het belangrijkste doel van de overeenkomst tussen de tol heffende instantie en de weggebruiker is dat tegen betaling van een vergoeding een gebruiksrecht wordt verleend, is er sprake van verhuur. Ook vanuit dit gezichtspunt is de activiteit in kwestie vrijgesteld van BTW.
V - Beoordeling
De ontvankelijkheid
47. De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt dat uit het feit dat bijna tien jaar zijn verstreken tussen 20 april 1988, de datum van de aanmaningsbrief van de Commissie, en 21 oktober 1997, de datum waarop het beroep bij het Hof is ingesteld, blijkt dat er sprake is van een niet gerechtvaardigde buitensporig lange duur van de procedure.
48. Zij is op grond daarvan van mening dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover het de betaling van bijdragen aan eigen middelen vermeerderd met vertragingsrente betreft.
49. Ten eerste moet worden opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de Commissie, gelet op haar rol van hoedster van het Verdrag, bij uitsluiting bevoegd is te beslissen of het opportuun is om een niet-nakomingsprocedure in te leiden. De voorschriften van artikel 169 van het Verdrag moeten worden toegepast zonder dat de Commissie een bepaalde termijn in acht behoeft te nemen, voor zover het geen zaak betreft waarbij de te lange duur van de in dit artikel voorgeschreven procedure het voor de betrokken lidstaat moeilijker kan maken de argumenten van de Commissie te weerleggen, en zodoende inbreuk wordt gemaakt op het recht van verweer. De betrokken lidstaat dient derhalve aan te tonen dat dat het geval is.
50. In het onderhavige geval beweert verweerder slechts dat er een buitensporig lange tijd is verstreken tussen de inleiding van de precontentieuze procedure en het instellen van het beroep en dat het stilzitten van de Commissie invloed heeft gehad op zijn verweer. Verweerder heeft echter geen specifieke argumenten naar voren gebracht om aan te tonen dat deze periode het weerleggen van de argumenten van de Commissie heeft bemoeilijkt en dat daardoor inbreuk is gemaakt op zijn recht van verweer. Het beroep is derhalve ontvankelijk.
Ten gronde
1. Heffing van BTW over tol
51. Overeenkomstig de opzet van de richtlijn moet om te beginnen worden nagegaan of er sprake is van een aan BTW onderworpen dienst in de zin van artikel 2 van de Zesde BTW-richtlijn. Daarvoor moet het gaan om een dienst die onder bezwarende titel wordt verricht. Vervolgens moet worden nagegaan of die dienst door een belastingplichtige wordt verricht en, zo ja, of het om een economische activiteit gaat.
a) Onder bezwarende titel verrichte dienst
52. De dienst bestaat in casu in de terbeschikkingstelling van de infrastructuur.
53. Deze dienst wordt ook onder bezwarende titel - de geheven tol - verricht. Het Hof heeft met betrekking tot de vraag of een dienst onder bezwarende titel wordt verricht, reeds overwogen dat er een rechtstreeks verband moet bestaan tussen de verrichte dienst en de ontvangen tegenwaarde, wil een dienstverrichting belastbaar zijn.
54. Dit rechtstreeks verband bestaat erin dat voor de terbeschikkingstelling tol wordt betaald, waarvan de hoogte weer afhangt van de categorie voertuig en de lengte van het traject.
55. Bij tol gaat het ook niet om een belasting, want een belasting is een prestatie in geld die geen tegenprestatie is voor een bepaalde dienst en door een publiekrechtelijk lichaam ter verkrijging van opbrengsten wordt opgelegd aan allen die voldoen aan de voorwaarden waaraan de wet de belastingplichtigheid verbindt. Daar in casu echter een concrete tegenprestatie in de vorm van de terbeschikkingstelling van bepaalde delen van de wegeninfrastructuur wordt verricht, gaat het om een heffing die als vergoeding voor de dienst moet worden gezien.
56. Derhalve is er sprake van een aan de BTW onderworpen dienst in de zin van artikel 2 van de Zesde richtlijn.
b) Belastingplichtige
57. Volgens artikel 4, leden 1 en 2, van de Zesde richtlijn wordt als belastingplichtige beschouwd ieder die zelfstandig een economische activiteit - en dat zijn alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverrichter - verricht.
58. Volgens artikel 4, lid 5, eerste alinea, van de richtlijn worden daarentegen de staat, de regio's, de gewesten, de provincies, de gemeenten en de andere publiekrechtelijke lichamen niet als belastingplichtigen aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten. Dat gaat ook op indien zij voor deze werkzaamheden bijvoorbeeld heffingen, bijdragen of retributies innen.
aa) Als overheid verrichte werkzaamheid
59. Volgens de rechtspraak van het Hof moet voor de niet-belastingplichtigheid van publiekrechtelijke lichamen cumulatief aan twee voorwaarden zijn voldaan, te weten het verrichten van werkzaamheden door een publiekrechtelijk lichaam en het verrichten van werkzaamheden als overheid.
60. Enerzijds betekent dit dat de publiekrechtelijke lichamen niet automatisch voor alle door hen verrichte werkzaamheden zijn vrijgesteld, doch enkel voor die welke tegelijkertijd tot hun specifieke overheidstaak behoren, en anderzijds dat door een particulier verrichte werkzaamheden niet van BTW zijn vrijgesteld louter omdat zij bestaan in het verrichten van handelingen die tot de prerogatieven van de overheid behoren.
61. Voor de definitie van het verrichten van werkzaamheden als overheid kan niet het voorwerp of het doel van de werkzaamheid van het publiekrechtelijk lichaam als uitgangspunt worden genomen. Volgens de rechtspraak van het Hof dient voor de afbakening van de draagwijdte van de niet-belastingplichtigheid van de publiekrechtelijke lichamen aansluiting te worden gezocht bij de modaliteiten van de uitoefening van de werkzaamheden.
62. Het Hof heeft derhalve beslist dat de in artikel 4, lid 5, eerste alinea, van de Zesde BTW-richtlijn bedoelde publiekrechtelijke lichamen werkzaamheden verrichten als overheid, wanneer zij deze verrichten in het kader van het specifiek voor hen geldende juridisch regime. Treden zij daarentegen onder dezelfde juridische voorwaarden als particuliere economische subjecten op, dan kan niet van een werkzaamheid als overheid worden uitgegaan.
63. Daar overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de Zesde BTW-richtlijn ook die werkzaamheden als belastbaar worden beschouwd die krachtens de wet worden verricht, blijkt dat alleen het feit dat een werkzaamheid binnen de werkingssfeer van het publiekrecht valt, niet volstaat om aan de voorwaarden voor belastingvrijstelling van artikel 4, lid 5, eerste alinea, te voldoen. Daar het bij die bepaling gaat om een uitzondering op de definitie van belastingplichtige, moet zij restrictief worden uitgelegd. Derhalve kunnen enkel die als overheid verrichte werkzaamheden worden geacht van de BTW te zijn vrijgesteld die tot de kernactiviteiten van de overheid behoren. Dit wordt ook bevestigd door artikel 4, lid 5, derde alinea, dat verwijst naar de in bijlage D genoemde werkzaamheden - zie supra, punt 17 -, waarvoor ook de overheid aan BTW onderworpen is.
64. De planning en de aanleg van wegen, bruggen en tunnels maken deel uit van de overheidstaken die tot de prerogatieven van de overheid behoren. Deze werkzaamheden betreffen een wezenlijk onderdeel en dus de kern van de overheidstaken. Zij kunnen als een deel van de openbaredienstverlening worden beschouwd. Treedt de staat hier op, dan moet ervan worden uitgegaan dat hij dit als overheid doet.
65. Het is juist dat de terbeschikkingstelling van wegen niet uitdrukkelijk als aan BTW onderworpen werkzaamheid wordt aangemerkt, zoals de levering van gas, elektriciteit en water in bijlage D. De kosteloze terbeschikkingstelling van de wegeninfrastructuur moet inderdaad als een overheidswerkzaamheid worden opgevat. Het staat nog te bezien of omgekeerd het als overheidstaak en met belastingmiddelen aangelegde wegennet in zijn totaliteit in de particuliere sector kan worden geëxploiteerd tegen een tolgeld, dat dan van allen wordt verlangd. In elk geval kan echter de selectieve - want aan kosten verbonden - terbeschikkingstelling van een beperkt traject niet worden beschouwd als een werkzaamheid die als overheid wordt verricht. De heffing van tol is weliswaar ook mogelijk voor een als overheid verrichte werkzaamheid, maar heeft op zich niet tot gevolg, zoals artikel 4, lid 5, eerste alinea, immers uitdrukkelijk bepaalt, dat deze verrichting belastbaar is. Er moet echter wel worden bedacht dat de gebruiker in het onderhavige geval de keuze heeft tussen het gebruik van een wegeninfrastructuur al dan niet tegen betaling van een heffing. Met de terbeschikkingstelling van het kosteloze wegennet is er in elk geval een einde gekomen aan de als overheid verrichte werkzaamheid, en de terbeschikkingstelling van bijkomende trajecten tegen betaling van tol moet daarentegen als een louter als particuliere onderneming verrichte werkzaamheid worden aangemerkt. Wie een bouwvergunning nodig heeft waarvoor moet worden betaald, heeft geen keuzemogelijkheid. Wie een studie volgt waarvoor allen lesgeld moeten betalen, heeft geen alternatief om hetzelfde doel - de concrete afsluiting van de studie met een diploma - te bereiken. In casu heeft de gebruiker echter een echte keuze tussen twee mogelijkheden om - zij het ook omslachtiger of langzamer - hetzelfde doel te bereiken. Het tolwegennet staat weliswaar ter beschikking van allen die bereid zijn daarvoor te betalen, maar ook alleen van hen. Daarin moet een selectie worden gezien die niets met optreden van de overheid van doen heeft. Het zijn met name redenen van economisch-financiële aard die tot de heffing van tolgeld leiden. De terbeschikkingstelling van een beperkt traject tegen betaling van tolgeld kan derhalve niet als een als overheid verrichte werkzaamheid worden beschouwd.
66. Artikel 4, lid 5, eerste alinea, kan dus geen toepassing vinden op het onderhavige geval, daar de terbeschikkingstelling van de infrastructuur tegen betaling van tol niet kan worden beschouwd als een werkzaamheid die als overheid wordt verricht. De met de heffing van de tol belaste lichamen moeten derhalve als belastingplichtigen worden aangemerkt.
bb) Economische activiteit
67. Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de richtlijn wordt, zoals reeds vermeld, als belastingplichtige beschouwd ieder die zelfstandig een economische activiteit verricht.
68. Economische activiteiten worden in artikel 4, lid 2, van de Zesde BTW-richtlijn gedefinieerd als alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverrichter".
69. Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft het begrip economische activiteiten een ruime werkingssfeer en heeft het een objectief karakter, daar de activiteit op zich wordt beschouwd, onafhankelijk van het oogmerk of het resultaat van de activiteit.
70. Gaat men van een zo ruim begrip van de economische activiteit uit, dan is het niet vereist dat diensten primair of uitsluitend zijn afgestemd op het marktgebeuren of het economisch leven; het volstaat dat zij daadwerkelijk op enigerlei wijze verband houden met het economisch leven. In het onderhavige geval zijn het de bevoegde autoriteiten of derden aan wie deze activiteit is overgedragen, die de wegeninfrastructuur tegen betaling van tol ter beschikking stellen. Ook al geschiedt die overdracht naar publiekrecht en behoren de aan tol onderworpen trajecten tot het openbare wegennet, dit is irrelevant voor het onderzoek van de vraag of er sprake is van een economische activiteit. Volgens artikel 6, lid 1, van de Zesde BTW-richtlijn kunnen belastbare diensten namelijk ook zijn het verrichten van een dienst op grond van een vordering door of namens de overheid, dan wel krachtens de wet. Ook het objectieve karakter van het begrip economische activiteit pleit in casu voor een kwalificatie als economische activiteit, daar het gaat om de activiteit op zich, onafhankelijk van het oogmerk of het resultaat daarvan.
71. De inaanmerkingneming van de economische realiteit vormt een fundamenteel criterium voor de toepassing van het gemeenschappelijk stelsel van de BTW. Voor het onderhavige geval betekent dit dat de weggebruikers tegen betaling van een heffing in de vorm van tol bepaalde delen van de wegeninfrastructuur ter beschikking worden gesteld. Het feit dat deze werkzaamheid door de desbetreffende lichamen dus mede wordt verricht om daaruit opbrengsten te halen teneinde hun materieelkosten te bestrijden en tegelijkertijd in hun inkomsten te voorzien, toont aan dat er in casu sprake is van een economische activiteit.
c) Verhuur
72. Nadat overeenkomstig het hierboven genoemde ervan moet worden uitgegaan dat het met de inning van de tolgelden belaste lichaam in principe belastingplichtig is, moet worden nagegaan of de activiteit in kwestie onder een van de vrijstellingen van artikel 13, B, sub b, kan vallen.
73. Krachtens dat artikel zou het ter beschikking stellen van infrastructuur tegen betaling van tol zijn vrijgesteld van de belasting, wanneer er sprake was van verhuur van onroerende goederen.
74. De toepasselijke bepalingen bevatten geen gemeenschapsrechtelijke definitie van dit begrip. Om de betekenis ervan nader te bepalen, dient derhalve te worden nagegaan in welke context het wordt gebruikt, rekening houdend met de systematiek van de Zesde BTW-richtlijn.
75. Uit de strekking van de richtlijn en de formulering van artikel 2 in het bijzonder valt af te leiden dat het basisbeginsel van de richtlijn zo moet worden begrepen dat alle leveringen van goederen en de diensten aan de BTW zijn onderworpen wanneer zij door een belastingplichtige onder bezwarende titel worden verricht, voor zover zij niet uitdrukkelijk zijn vrijgesteld. De vrijstellingsbepalingen moeten daarom strikt worden uitgelegd, aangezien zij een uitzondering vormen op het basisbeginsel van de richtlijn.
76. Dit betekent derhalve dat in het onderhavige geval het begrip verhuur van onroerende goederen" aan de hand van zijn gebruikelijke betekenis moet worden beoordeeld. Zo kan bijvoorbeeld niet iedere overeenkomst die ook elementen van het huurrecht bevat, automatisch onder dit begrip worden gerangschikt. Dat zou tot een ruime uitlegging van de belastingvrijstellingen leiden, wat juist niet is gewenst. Het aspect van huurovereenkomst dient dan ook te overwegen in de contractuele relatie.
77. Bij het ter beschikking stellen van wegeninfrastructuur tegen betaling van tol wordt echter niet voldaan aan deze voorwaarde. Weliswaar wordt een ruimtelijk afgebakend gebied (het af te leggen traject) voor een bepaalde tijd (de reistijd) tegen vergoeding ter beschikking gesteld aan de gebruiker. Het aspect van huurovereenkomst overweegt hier echter niet, aangezien de gebruiker slechts zo snel en veilig mogelijk een bepaald traject wenst af te leggen. Het gebruik van de zaak is daarentegen van secundair belang.
78. In het onderhavige geval wordt een brug of een tunnel - volgens de argumentatie van het Verenigd Koninkrijk - niet slechts aan één persoon verhuurd, maar aan meerdere personen tegelijk. Daardoor hebben deze personen echter a priori geen uitsluitend recht van gebruik ten aanzien van de brug. Dit is geen situatie waarbij meerdere personen huurder van dezelfde zaak kunnen zijn. Automobilisten willen de brug niet gezamenlijk huren en hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de huur, zoals bijvoorbeeld bij gemeenschappelijke woonruimte.
79. Er is ook geen sprake van huur en verhuur op grond dat de gebruiker noch het recht heeft zich te verzetten tegen ongeoorloofd gebruik door derden, noch de zaak in algemene zin kan gebruiken; zijn gebruiksrecht is beperkt tot de mogelijkheid het traject af te leggen.
80. De overeenkomst" tussen partijen is primair ook niet zozeer gericht op het gebruik van een onroerend goed, als wel op gebruikmaking van één enkele dienst op dit onroerend goed. Voor de automobilist is het korte gebruik van het onroerend goed van secundair belang, aangezien hij vooral snel en veilig zijn bestemming wenst te bereiken.
81. Het argument van de Britse regering dat de in artikel 13, B, sub b, van de richtlijn opgenomen activiteiten aantonen dat het begrip verhuur" ruim kan worden opgevat, kan niet worden aanvaard. De aangehaalde voorbeelden zijn geen ruim opgevatte" gevallen van huur en verhuur. Het kunnen bijzondere gevallen zijn; ze wijken echter niet wezenlijk af van de criteria van het algemene begrip huur. Zelfs wanneer dat wel het geval zou zijn, zou daaruit met betrekking tot de belastingvrijstelling niet tot de door het Verenigd Koninkrijk getrokken conclusies kunnen worden gekomen. De vier bijzondere gevallen van huur en verhuur" worden niet genoemd om duidelijk te maken dat het begrip verhuur" ruim kan worden opgevat, maar omdat zij - als uitzondering op de uitzondering" op de belastingvrijstelling van verhuur - aan de BTW zijn onderworpen. Juist omdat verhuur - als uitzondering op de regel - niet aan de BTW is onderworpen, moet het begrip verhuur" strikt worden uitgelegd, zoals in de punten 79 en 80 is aangegeven.
82. In het onderhavige geval is er derhalve geen sprake van een van BTW vrijgestelde verhuur van onroerende goederen.
d) (Subsidiair) De concurrentievervalsingen
83. Volgens artikel 4, lid 5, tweede alinea, moeten de staat, de gemeenten en publiekrechtelijke lichamen zelfs voor handelingen die zij als overheid verrichten als belastingplichtige worden aangemerkt, wanneer hun behandeling als niet-belastingplichtige tot concurrentievervalsing van enige betekenis zou leiden. Dit subgeval zou op grond van voormelde overwegingen niet behoeven te worden onderzocht, daar van een niet als overheid verrichte werkzaamheid moet worden uitgegaan. Derhalve wordt het onderzoek slechts subsidiair verricht.
84. Er zou sprake zijn van concurrentievervalsing in voormelde zin wanneer het niet-belastingplichtige overheidslichaam met betrekking tot eenzelfde handeling met een belastingplichtige particulier zou concurreren en zijn dienst derhalve wegens de belastingvrijstelling goedkoper zou kunnen aanbieden. Bij de terbeschikkingstelling van een wegeninfrastructuur als de onderhavige bestaat er echter geen onder het privaatrecht vallende concurrentie, zodat er ook geen mededinging kan bestaan.
85. De door de Commissie genoemde voorbeelden van concurrentievervalsingen snijden hier geen hout. Enerzijds is de werkingssfeer van de richtlijn - blijkens een aantal bepalingen - tot binnenlandse verrichtingen beperkt. In casu valt er geen schending van de verplichting tot gelijke behandeling als eigen onderdanen te bespeuren. Anderzijds berusten voormelde gevallen van concurrentievervalsing - onmogelijkheid van aftrek van voorbelasting, respectievelijk kostenvoordeel - niet op de niet-belasting respectievelijk de belastingplicht, maar op een verkeerde toepassing van het recht. Wanneer de rechtspraak dit probleem heeft opgelost, zullen de lidstaten de BTW stellig op eenzelfde wijze heffen. (Hetzelfde zal dan ook voor de betalingen aan de eigen middelen gelden.) Wordt overigens de redenering van de Commissie gevolgd, dan zouden de concurrentievervalsingen het grootst zijn ten aanzien van de landen waar helemaal geen tolgeld voor wegen wordt geheven.
86. Van concurrentievervalsingen in de zin van artikel 4, lid 5, tweede alinea, die een reden zouden kunnen zijn voor behandeling als belastingplichtige, is dus geen sprake. Daarop komt het echter niet aan, zoals in de punten 53 tot en met 70 is uiteengezet. In casu moet de handeling aan BTW worden onderworpen, omdat het bij de heffing van tol niet om een als overheid verrichte werkzaamheid gaat.
e) Voorlopige conclusie
87. Het Verenigd Koninkrijk is derhalve de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet nagekomen door in strijd met de artikelen 2 en 4 van de Zesde richtlijn de heffing van tol voor het gebruik van bruggen en tunnels niet aan BTW te onderwerpen.
2. De eigen middelen
88. Volgens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1553/89 wordt de grondslag van de BTW-middelen bepaald aan de hand van de belastbare handelingen bedoeld in artikel 2 van de Zesde richtlijn. De bijdragen aan de eigen middelen resulteren dan uit de toepassing van een vastgesteld uniform percentage op de aldus bepaalde grondslag.
89. Aangezien in het onderhavige geval diensten door belastingplichtigen werden verricht, hadden de tolgelden aan BTW moeten worden onderworpen. Aangezien dat echter niet heeft plaatsgevonden, konden de desbetreffende bedragen niet in aanmerking worden genomen voor het bepalen van de grondslag van de BTW-middelen.
90. Er is dus sprake van schending van de gemeenschapsregels inzake de inning van de eigen middelen uit de BTW. Het is daarbij niet van belang of de herberekening van de bijdragen aan de eigen middelen tot een verstoring van het financiële evenwicht van de Gemeenschap zou leiden. Volgens de relevante communautaire voorschriften is uitsluitend doorslaggevend dat deze eigen middelen aan de hand van de juiste grondslag worden bepaald en dat de overeenkomstige vorderingen (van de lidstaat) op de belastingplichtige worden vastgesteld. De lidstaten zijn derhalve verplicht de vereiste berekeningen uit te voeren, het resultaat aan de Commissie mee te delen en vervolgens de verschuldigde eigen middelen over te maken.
91. De gevorderde rente vindt haar grondslag in artikel 11 van verordening nr. 1552/89, waarin wordt bepaald dat elke te late boeking van de bijdrage aan de eigen middelen verplicht tot het betalen van vertragingsrente. Volgens de rechtspraak van het Hof is de vertragingsrente opeisbaar ongeacht de reden voor de te late boeking.
3. Beperking in tijd van de gevolgen van het arrest
92. Nadat is vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk zijn verplichtingen uit het EG-Verdrag niet is nagekomen, zou de vraag kunnen rijzen of de Commissie ook gerechtigd is de daaruit voortvloeiende vorderingen jegens het Verenigd Koninkrijk voor de gehele betrokken periode geldend te maken.
93. Kenmerkend voor de niet-nakomingsprocedure is dat de lidstaat in geval van gegrondverklaring van het beroep alle maatregelen dient te treffen die nodig zijn om de niet-nakoming te beëindigen. Daarentegen kan het Hof, aangezien het daarbij om een declaratoire uitspraak gaat, de betrokken lidstaat niet verplichten de schending te beëindigen of de litigieuze maatregel in te trekken of te wijzigen.
94. Het Hof is derhalve niet bevoegd het Verenigd Koninkrijk formeel te veroordelen tot beëindiging van de onwettige situatie met betrekking tot de inning van de BTW. Het Hof kan evenwel in de niet-nakomingsprocedure de verplichting van het Verenigd Koninkrijk tot beëindiging van de met het Verdrag strijdige situatie nader uiteenzetten.
95. Er dient dan ook te worden onderzocht wat de verplichting van het Verenigd Koninkrijk om een eind te maken aan de schending van het Verdrag concreet inhoudt en welke rol de lange duur van de procedure daarbij speelt.
96. Aangezien de Commissie volgens de artikelen 155 EG-Verdrag (thans artikel 211 EG) en 169 van het Verdrag iedere haar bekend geworden schending van het Verdrag moet vervolgen, bestaat er in principe een verplichting tot vervolging. De Commissie beschikt echter over een zekere beoordelingsmarge in het bijzonder met betrekking tot het tijdstip waarop en de voorwaarden waaronder zij de verschillende stadia van de procedure van artikel 169 uitvoert. Ook wanneer zij in principe verplicht is te vervolgen, dient de Commissie er echter altijd voor te zorgen de lidstaten langs de gebruikelijke weg tot het herstellen van een verdragsconforme situatie te brengen. Het vroegst mogelijke moment waarop zij beroep kan instellen is na afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Een uiterste termijn voor het instellen van beroep bij het Hof bestaat in principe niet. Het is dus ter beoordeling van de Commissie op welk moment zij aansluitend aan het met redenen omkleed advies na afloop van de daarin gestelde termijn beroep instelt. In extreme uitzonderingsgevallen, waarbij de Commissie zeer lang talmt met het instellen van beroep en ook overigens geen verdere stappen tegen de lidstaat onderneemt, is echter niet geheel uit te sluiten dat verwerking van het recht van beroep wordt aangevoerd, wat gevolgen zou hebben voor de ontvankelijkheid van het beroep. In de rechtspraak van het Hof bestaat echter de tendens om verwerking van het recht van beroep van de Commissie af te wijzen.
97. Verjaring van de vorderingen van de Gemeenschappen komt in casu evenmin in aanmerking. Enerzijds ontbreken toepasselijke gemeenschapsrechtelijke bepalingen betreffende de verjaring, en anderzijds is ook een overeenkomstige toepassing van de bepalingen van de lidstaten met betrekking tot de verjaring van belastingschulden niet mogelijk. Een verjaringstermijn dient, om aan zijn doel te beantwoorden, vooraf te worden vastgesteld. Daar het om een exceptie gaat, moet zij worden opgeworpen, hetgeen in casu niet is gebeurd. Aangezien ter zake niets is aangevoerd, behoeft dit punt niet verder te worden onderzocht. Overigens was het in het kader van de niet-nakomingsprocedure evenmin mogelijk rechtstreeks een vordering in te stellen tot betaling van de bijdrage aan de eigen middelen.
98. De vorderingen van de Gemeenschappen tot betaling van de bijdragen aan de eigen middelen zouden echter te laat kunnen zijn ingesteld.
99. Om redenen van rechtszekerheid zou het in casu geboden kunnen zijn de gevolgen van de vaststelling van niet-nakoming van het Verdrag in de tijd te beperken, met het oog op de rectificatie van de jaarlijkse overzichten. Het Hof heeft reeds erkend dat bij het ontbreken van regels met betrekking tot de verjaring een beroep kan worden gedaan op het beginsel van rechtszekerheid.
100. Weliswaar voorziet het Verdrag niet uitdrukkelijk in een beperking in de tijd van de gevolgen van niet-nakomingsarresten. Dat is ook niet noodzakelijk, aangezien een arrest gewezen in een niet-nakomingsprocedure vanwege het declaratoire karakter ervan in de regel is gericht op de (toekomstige) opheffing van een met het Verdrag strijdige situatie. Dit soort procedures gaat niet over de geldigheid van een individuele beslissing, zoals het geval is met het beroep tot nietigverklaring, waarvoor een beperking in de tijd van de gevolgen is voorzien in artikel 174, tweede alinea, EG-Verdrag (thans artikel 231, tweede alinea, EG). Het beroep wegens niet-nakoming wordt normaliter ook niet ingesteld om schadevergoeding te vorderen in een individueel geval, waarop de verjaringsregeling van artikel 43 van 's Hofs Statuut-EG van toepassing is. Een niet-nakomingsprocedure heeft eerder een principiële vaststelling inzake de normatieve inhoud van het gemeenschapsrecht tot voorwerp. Het is in het belang van de rechtszekerheid wanneer het Hof bij een geschil tussen de Commissie en een lidstaat deze normatieve inhoud vaststelt. Het enkele tijdsverloop sedert het einde van de precontentieuze procedure doet dit belang niet fundamenteel afnemen. Indien zich gedurende deze periode feiten zouden voordoen die het belang van de vaststelling zouden reduceren, dan zou dit mogelijk tot niet-ontvankelijkheid van het beroep leiden, maar het recht op een dergelijke vaststelling, waarvan de erkenning te allen tijde opnieuw in rechte kan worden gevorderd, als zodanig niet beïnvloeden.
101. In het onderhavige geval gaat de vaststelling van de niet-nakoming echter samen met een vordering tot betaling van de Gemeenschappen op de verwerende lidstaten. De daaraan verbonden financiële gevolgen vereisen, mede met het oog op het beginsel van rechtszekerheid, enige specifieke overwegingen.
102. Tegen een beperking in de tijd pleit weliswaar in de eerste plaats dat volgens vaste rechtspraak van het Hof in het bijzonder bij een regeling die financiële gevolgen kan hebben, rechtszekerheid en voorzienbaarheid (...) een dwingend vereiste is waaraan streng de hand moet worden gehouden". Door het afwegen van aan de rechtszekerheid ontleende aspecten vermindert die zekerheid en voorzienbaarheid. Daar staat echter tegenover dat de aanzienlijke vertraging van de kant van de Commissie om de contentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure in te leiden evenmin in overeenstemming is met de vereisten van rechtszekerheid en voorzienbaarheid.
103. Volgens de rechtspraak van het Hof mag een geschil tussen de Commissie en een lidstaat over de te innen eigen middelen er evenmin toe leiden dat het financiële evenwicht van de Gemeenschap wordt verstoord. In het onderhavige geval zou een beperking in de tijd van de rectificatie tot gevolg kunnen hebben dat sommige lidstaten overeenkomstig het gemeenschapsrecht eigen middelen aan de Gemeenschap overmaakten, terwijl andere lidstaten daarvan werden vrijgesteld. Er moet ter zake echter worden vastgesteld dat de lidstaten die de overeenkomstige BTW hebben geheven en dienovereenkomstig een deel daarvan hebben overgemaakt, niet zijn benadeeld. Zij houden tenslotte dat deel van de BTW over dat het over te maken deel te boven gaat.
104. Een naheffing van BTW over de tolgelden voor het gebruik van wegen is daarentegen zowel in de praktijk als rechtens uitgesloten. In een geval als het onderhavige zou op grond van het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen ook volgens het recht van de lidstaten een naheffing van BTW zijn uitgesloten. Helemaal afgezien daarvan, zouden ook de praktische gevolgen van een naheffing van omzetbelasting voor het economisch verkeer ongepast zijn, aangezien de mogelijkerwijs te achterhalen belastingplichtigen gewoonlijk niet degenen zijn die de in de prijs begrepen belasting moeten betalen.
105. Uitsluitend de lidstaten die reeds alsnog bedragen hebben overgemaakt, zonder voordien de overeenkomstige BTW te hebben geheven, zouden zijn benadeeld. Er moet echter van worden uitgegaan dat dergelijke betalingen zijn gedaan onder voorbehoud van een overeenkomstige rectificatie van het jaarlijkse overzicht. Wanneer deze rectificatie wordt geweigerd, kunnen de betrokken lidstaten de alsnog betaalde bedragen terugvorderen.
106. Uit de termijn van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1553/89 valt af te leiden dat het risico van de lidstaten om uit onwetendheid niet geheven BTW-bedragen over te maken, beperkt moet blijven tot maximaal vier begrotingsjaren. Anderzijds komen de lidstaten in beginsel niet meer in aanmerking voor bescherming wanneer zij vóór afloop van de termijn kennis verkrijgen van de duidelijke grieven van de Commissie. De betrokken lidstaat draagt zelf de verantwoordelijkheid wanneer geen gevolg wordt gegeven aan de grieven van de Commissie en bijvoorbeeld in het algemeen geen BTW wordt geheven. Eenmaal op de hoogte van de grieven van de Commissie kan hij in principe zelf beoordelen welke verplichtingen er uit de BTW-richtlijnen voortvloeien en dienovereenkomstig handelen.
107. Verschillen de lidstaten daarentegen op goede gronden met de Commissie van mening over de vraag of bepaalde handelingen al dan niet aan de BTW moeten worden onderworpen, dan kan de praktische uitwerking van de rectificatieprocedure en in het bijzonder de toepassing ervan door de Commissie in voorkomend geval ongepaste gevolgen hebben. Aangezien de Gemeenschap een rechtsgemeenschap is, hebben de lidstaten er in principe recht op dat een geschil over de normatieve inhoud van de BTW-richtlijnen binnen een redelijke termijn aan het Hof wordt voorgelegd en door dit wordt beslist.
108. Daarbij komt dat de lidstaten het vraagstuk niet zelf kunnen oplossen wanneer de niet-nakomingsprocedure, zoals in het onderhavige geval, blijft steken in de precontentieuze fase. De Commissie is niet verplicht beroep in te stellen en de lidstaat kan niet opkomen tegen een met redenen omkleed advies. Tezamen zouden deze factoren een aansporing kunnen zijn om de niet-nakomingsprocedure te omzeilen. Een dergelijke opstelling van de Commissie zou overigens in tegenspraak zijn met de geest van de rectificatieprocedure.
109. In de relatie tussen de Commissie en de lidstaat moet ervan worden uitgegaan dat de verstreken begrotingsjaren zijn afgesloten en dat er geen rectificatie meer zal plaatsvinden.
110. Om te beginnen is het de vraag op welke periode het beroep van de Commissie betrekking heeft. Zij concludeert uitsluitend tot vaststelling van de niet-nakoming, zonder dat een bepaalde periode wordt aangegeven. Die conclusie moet worden geïnterpreteerd in het licht van de kennelijke bedoeling van de gewenste rechtsbescherming, met andere woorden: het doel van het beroep moet in overeenstemming met de motivering ervan worden vastgesteld.
111. Uit de bij de stukken gevoegde aanmaningsbrief van de Commissie van 20 april 1988 blijkt dat de grieven van de Commissie slaan op de periode vanaf 1984 tot en met de beëindiging van de gewraakte schendingen. Er moet derhalve van worden uitgegaan dat deze periode eveneens in het kader van het beroep in aanmerking moet worden genomen. Ook al heeft de Commissie tussen de afsluiting van de precontentieuze fase en het instellen van het beroep geen verdere stappen ondernomen met betrekking tot de daaropvolgende jaren, er moet van worden uitgegaan dat het haar bedoeling was de schendingen ook met het oog op die jaren te beëindigen. Er moet dus worden nagegaan in hoeverre de begrotingsjaren vanaf 1984 zijn afgesloten en de overeenkomstige jaaroverzichten niet meer kunnen worden gerectificeerd.
112. Artikel 9, lid 2, eerste zinsnede, van verordening nr. 1553/89 bepaalt dat na 31 juli van het vierde jaar volgende op een bepaald begrotingsjaar, zijnde 43 maanden, het jaaroverzicht niet meer wordt gerectificeerd. Het jaaroverzicht van het begrotingsjaar 1984 kon dus na 31 juli 1988 niet meer worden gerectificeerd. Voor de daaropvolgende jaren geldt een overeenkomstige berekening. Voor de Commissie zou het dus niet meer mogelijk zijn geweest de eigen middelen te innen.
113. Het is echter onduidelijk hoe de uitzondering van artikel 9, lid 2, tweede zinsnede, moet worden begrepen. Met betrekking tot het jaaroverzicht dat niet meer kan worden gerectificeerd, wordt bepaald: (...) behoudens op punten waarvan door de Commissie of de betrokken lidstaat vóór die datum kennis werd gegeven". Voor de begrotingsjaren 1984 tot 1990 zijn de problemen en uiteenlopende rechtsopvattingen die eveneens aan dit beroep ten grondslag liggen, met het Verenigd Koninkrijk besproken.
114. Er valt veel voor te zeggen artikel 9, lid 2, tweede zinsnede, zo uit te leggen dat uitzonderingen op de termijn van 43 maanden alleen dan mogelijk zijn wanneer partijen zich in de periode daarna zijn blijven inzetten om de ter sprake gebrachte problemen op te lossen. Indien er echter zonder rechtvaardiging gedurende een langere periode geen voortgang plaatsvindt in de procedure, dan zou het indruisen tegen de strekking van deze bepaling om haar verder toe te passen. In het onderhavige geval bestond er in de jaren 1990 tot 1997 tussen partijen geen bevredigende dialoog meer, die tot een oplossing van de problemen had kunnen leiden. De Commissie heeft tijdens de mondelinge behandeling desgevraagd verklaard dat zij de betrokken lidstaten regelmatig op de problematiek van de eigen middelen heeft gewezen en dat met betrekking tot het vraagstuk van de inning van de BTW eveneens een voortdurende dialoog met de lidstaten heeft plaatsgevonden. Dit kan echter niet als voldoende worden beschouwd om alsnog tot een minnelijke schikking te hebben kunnen komen. Gezien de standpunten van partijen was een dergelijke schikking niet meer mogelijk. Eveneens dient te worden bedacht dat een compromisoplossing evenmin mogelijk was geweest, gezien de elkaar uitsluitende mogelijkheden die in de rechtssituatie besloten liggen.
115. Wanneer deze bepaling tot doel heeft bij ingewikkelde feiten en omvangrijke problemen een verlenging van de termijn toe te staan, moet ook duidelijk zijn dat partijen zich inspannen om een oplossing te bereiken. Anders zou de Commissie de termijn van 43 maanden krachtens artikel 9, lid 2, eerste zinsnede, kunnen omzeilen door regelmatig bezwaar te maken tegen de jaaroverzichten van de lidstaten. Zij zou dan gedurende onbeperkte tijd de mogelijkheid hebben de feiten te onderzoeken en de afsluiting van het begrotingsjaar voor onbepaalde tijd uit te stellen. Dit zou echter noch wenselijk zijn uit economisch oogpunt, noch verenigbaar met het rechtszekerheidsbeginsel. De Commissie zou, zonder daarvoor een reden te moeten aanvoeren, de vereisten van artikel 9, lid 2, eerste zinsnede, kunnen omzeilen, krachtens welke de uiterste datum voor de afsluiting van de jaaroverzichten 31 juli van het vierde jaar volgend op een bepaald begrotingsjaar is.
116. Aangezien artikel 9, lid 2, geen verjaringstermijn bevat, is het niet relevant dat de lidstaat geen beroep heeft gedaan op verjaring. Alleen vorderingen kunnen voorwerp zijn van verjaring. Artikel 9, lid 2, biedt echter geen grondslag voor het instellen van een vordering, maar bepaalt slechts de rectificatietermijn voor de jaaroverzichten.
117. Op grond van deze overwegingen mag worden aangenomen dat door de lange periode tussen de afsluiting van de precontentieuze fase en het instellen van het beroep bij het Verenigd Koninkrijk het gewettigd vertrouwen is gewekt dat de Commissie zich zou houden aan de termijnen van de rectificatieprocedure.
118. Zelfs wanneer men van mening zou zijn dat reeds de precontentieuze procedure een schorsende werking zou hebben gehad, dan kan deze schorsing evenmin de genoemde termijn van 43 maanden overschrijden. Aangezien tussen de laatste correspondentie in de precontentieuze procedure en het instellen van het beroep meer dan vier jaar - namelijk zeven jaar - is verstreken, zou ook een mogelijke schorsing van de termijn door de precontentieuze procedure niet kunnen worden volgehouden.
119. Op grond van de bescherming van het gewettigd vertrouwen en de algemene opvatting over tardiviteit in verband met de termijn van 43 maanden voor de mogelijkheid tot rectificatie, dient de inning van bijdragen aan de eigen middelen te worden beperkt tot de vier jaar voorafgaand aan de instelling van het beroep. In het onderhavige geval betekent dit, aangezien het beroep van de Commissie op 21 oktober 1997 bij het Hof is ingeschreven, dat de begrotingsjaren vanaf 1994 nog niet zijn afgesloten en dat een rectificatie nog mogelijk is.
120. Aangezien de vordering tot betaling van de bijdragen aan de eigen middelen als zodanig niet voorwerp van de conclusies van het verzoekschrift was, maar indirect uit de niet-nakoming volgt, dient het beroep, ondanks het gedeeltelijk verstrijken van de termijnen - wat er indirect op neerkomt dat het Verenigd Koninkrijk deels het gelijk aan zijn zijde heeft - niet te worden verworpen voor het overige. Hetzelfde geldt eveneens voor de beslissing inzake de kosten.
VI - Kosten
121. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dat is gevorderd. De Commissie heeft geconcludeerd tot verwijzing van het Verenigd Koninkrijk in de kosten. Ook al is de vordering tot betaling van de bijdragen aan de eigen middelen voor een deel te laat ingesteld, dat heeft geen invloed op de verdeling van de kosten, aangezien deze vordering slechts een gevolg is van de vastgestelde niet-nakoming en in deze procedure niet aan de orde kan worden gesteld. Voorwerp van geschil in het onderhavige geval is enkel de vaststelling van de met het Verdrag strijdige handelwijze. Aangezien het Verenigd Koninkrijk op wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld, dient het te worden verwezen in de kosten.
VII - Conclusie
122. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof derhalve in overweging:
1) vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door in strijd met de artikelen 2 en 4 van de Zesde richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag, de tolgelden voor het gebruik van bestaande tolwegen en tolbruggen in het Verenigd Koninkrijk niet aan de belasting over de toegevoegde waarde te onderwerpen en als gevolg daarvan de desbetreffende bijdragen aan de eigen middelen niet ter beschikking van de Commissie te stellen, met dien verstande dat deze laatste enkel vanaf het begrotingsjaar 1994 de eigen middelen alsnog kan innen en vertragingsrente kan vorderen;
2) het Verenigd Koninkrijk te verwijzen in de kosten.