61981C0146
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 18. MARTS 1982 (
1
)
Høje Domstol.
1.
I de præjudicielle sager, som dette forslag til afgørelse vedrører, drejer de fortolkningsspørgsmål, som den nationale ret har forelagt, sig om de fællesskabsretlige bestemmelser om ydelse og tilbagesøgning af denatureringspræmier for blød hvede og rug, egnet til brødproduktion.
Lad mig ganske kort resumere de vigtigste faktiske omstændigheder.
Fra 1969 til 1974 gennemførte BayWa München, Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung, Unterspiesheim, Raiffeisenbank Bütthard, Biitthard, og Raiffeisen Hauptgenossenschaft, Hannover (alle Forbundsrepublikken Tyskland) denatureringer af korn — for de første tre firmaers vedkommende ved farvning og for det fjerdes ved tilsætning af fiskeolie — og fik af det tyske interventionsorgan (Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung) udbetalt de gældende denatureringspræmier ifølge fællesskabsretten. På et senere tidspunkt, i 1975 og 1976, krævede Bundesanstalt — efter at have foretaget en kontrol i virksomhederne — præmierne tilbagebetalt med henvisning til, at det af regnskabsbilagene fremgik, at virksomhederne ikke havde indkøbt tilstrækkelige mængder denatureringsmiddel til at kunne foretage denatureringen forskriftsmæssigt. Virksomhederne gjorde indsigelse herimod, idet de først indgav en administrativ klage; efter at denne var blevet afvist, anlagde de sag ved Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Der er således ved Verwaltungsgericht anlagt tre sager om samme spørgsmål; sagsøgere i den første sag er BayWa München, Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung, Unterspiesheim, og Raiffeisenbank Bütthard, Bütthard, mens Rhenus AG, Mannheim, er inddraget som part i sagen ved rettens foranstaltning, sagsøgeren i den anden og den tredje sag er Raiffeisen Hauptgenossenschaft, Hannover. Ved tre enslydende kendelser af 30. april 1981 har Verwaltungsgericht udsat sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»a)
Kan en denatureringspræmie, der er ydet i henhold til artikel 4, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 127/67 af 27. juni 1967 (EFT 1967, s. 128), kun anses for uretmæssigt oppebåret, når denatureringen ikke har ført til det mål, der er angivet i artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 127/67, eller indebærer allerede den omstændighed, at referencemetoden i bilag I til Kommissionens forordning (EØF) nr. 1403/69 af 18. juli 1969 (EFT 1969 I, s. 320) ikke er overholdt, at en denatureringspræmie må anses for at være uretmæssigt oppebåret?
b)
Kan krav om tilbagebetaling af denatureringspræmie støttes på resultatet af en regnskabs- og bogføringsrevision, der har fundet sted efter denatureringen, eller følger det af artikel 4, stk. 3, og artikel 5 i forordning (EØF) nr. 1403/69, at resultatet af den efterfølgende regnskabsrevision er uden betydning? — Dersom den efterfølgende revision er af betydning, hvilken vægt har den i så fald i forhold til de kontrolkrav, der fastsættes i artikel 4, stk. 3, forordning (EØF) nr. 1403/69?
c)
Opstiller artikel 8 i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 (EFT 1970 I, s. 196) en forpligtelse for medlemsstaterne til i alle tilfælde at kræve tilbagebetaling af denatureringspræmier, når disse retsstridigt er blevet ydet, eller giver forordningen medlemsstaterne mulighed for ved nationale lovbestemmelser at lade kravet om tilbagebetaling afhænge af de kompetente myndigheders konkrete skøn?«
Ved kendelse af 15. juli 1981 besluttede Domstolen i medfør af procesreglementets artikel 43 at forene de tre sager, på grund af deres indbyrdes sammenhæng, med henblik på den mundtlige forhandling og domsafsigelsen.
2.
Som et led i landbrugspolitikken på kornområdet indførte Fællesskabet — blandt de forskellige interventionsformer — en ordning, hvorefter producenterne garanteres denatureringspræmier. Ved denaturering forstås en proces, som gør et landbrugsprodukt uegnet til menneskeføde; formålet med at yde støtte til denaturering er at holde priserne oppe på visse produkter, som normalt afsættes til konsum, men som findes i så rigelige mængder, at der er fare for, at priserne ikke kan holdes på et lønsomt niveau, medmindre man gør brug af en ordning, der begrænser udbuddet.
De bestemmelser, som danner baggrund for sagen, findes i tre rådsforordninger (nr. 120/67, 172/67, 729/70) og i to kommissionsforordninger (nr. 1403/69 og 1092/70).
I Rådets forordning nr. 120 af 13. juni 1967 opstilles den fælles markedsordning for korn. Det bestemmes i artikel 7, stk. 3, at de af medlemsstaterne udpegede interventionsorganer kan udbyde blød hvede samt rug, der er egnet til fremstilling af brød, til eksport til tredjelande eller til forsyning af det interne marked, efter at de ved denaturering har gjort disse kornsorter uegnet til menneskeføde; det tilføjes i sidste punktum, at »interventionsorganerne ... ligeledes kan [yde] en denatureringspræmie for blød hvede«. I henhold til samme artikels stk. 4 skal Rådet fastlægge »de almindelige regler for interventionsvirksomheden og for denatureringen«.
På grundlag af sidstnævnte bestemmelse blev de almindelige regler om denaturering af hvede og af rug, egnet til fremstilling af brød, fastsat i den senere forordning nr. 172 af 27. juni 1967. I henhold til forordningens artikel 2, stk. 1, »[skal] de til denatureringen benyttede midler ... frembyde sikkerhed for, at den denaturerede hvede og rug ikke mere vil kunne anvendes til menneskeføde«; i samme artikels stk. 2 fremhæves det, at »disse midler skal frembyde en sikkerhed, der mindst er lige så stor som den, der vil følge af en referencemetode, som skal fastlægges«. I henhold til artikel
4, stk. 2, ydes præmien efter ansøgning fra den interesserede på betingelse af, at de i artikel 2 angivne forskrifter overholdes_at kornet opfylder kvalitative og kvantitative krav, der skal fastsættes, og at denatureringen sker med interventionsorganets indforståelse og under dettes kontrol.
I forordning nr. 1403 af 18. juli 1969 fastsatte Kommissionen gennemførelsesbestemmelserne for den nævnte rådsforordning. Navnlig blev det fastsat, at den referencemetode ved denaturering, der var foreskrevet i den nævnte artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 172/67, skulle være farvning af kornet med farvestoffet patentblå V opløst i vand (jfr. artikel 1, som igen henviser til bilag I). I artiklen bestemmes det desuden, at »ved denaturering med kornfarvning må kun referencemetoden anvendes« (artikel 1, stk. 2), og at »denaturering på anden vis end farvning ... kun [må] finde sted, såfremt det sker med mindst samme sikkerhed som ved referencemetoden« (artikel 1, stk. 3). Endelig bestemmer artikel 4, stk. 3, at »ydelsen af denatureringspræmien er betinget af, at interventionsorganerne fører kontrol, når blød hvede denatureres eller i uforarbejdet tilstand blandes til foderstoffer... «, og at »denatureringen ... for 40 tons forarbejdet korn ikke [må] vare mere end en dag«.
I den efterfølgende kommissionsforordning nr. 1092 af 10. juni 1970 (der trådte i kraft den 1. august 1970) blev den tidligere omtalte mulighed for at anvende andre denatureringsmetoder end farvning (jfr. artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1403/69 taget i brug og nærmere specificeret, idet der indførtes en ny denatureringsmetode ved hjælp af fiskeolie eller fiskelevertran. Metoden blev i enkeltheder fastsat i et særligt bilag.
Tilbage står at omtale Rådets forordning nr. 729 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik. For denne sag har forordningen navnlig betydning for så vidt den omhandler tilbagesøgning af præmier, der er udbetalt med urette, hvilket især har betydning for den tyske rets tredje spørgsmål. I den forbindelse skal jeg nævne artikel 8, hvorefter »medlemsstaterne ... i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser [træffer] de fornøde foranstaltninger for ... at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser«.
3.
Som bekendt vedrører det første af de spørgsmål, Verwaltungsgericht Frankfurt har forelagt, i realiteten problemet om betingelserne for ikke at yde eller for at kræve tilbagebetaling af denatureringspræmien: er det tilstrækkeligt, at den referencemetode, der er fastlagt i bilag I til den nævnte kommissionsforordning nr. 1403/69, ikke er blevet overholdt, eller er det nødvendigt, at denatureringen ikke har opfyldt sit formål, nemlig at gøre produktet uegnet til menneskeføde?
For at kunne besvare spørgsmålet skal det først og fremmest undersøges, hvilken betydning der kan tillæges de »referencemetoder«, som det påhviler Kommissionen at fastlægge (som vi ved, har den indtil nu fastlagt to: den første i forordning nr. 1403/69, den anden i forordning nr. 1092/70). Jeg skal minde om, at de denatureringsmidler, der skal anvendes i forbindelse med hvede og rug, første gang blev omtalt i den nævnte artikel 2 i Rådets forordning nr. 172/67: mens artiklens stk. 1 blot bestemmer deres funktion (at gøre kornet uegnet til menneskeføde), opstiller artiklens stk. 2 en grundlæggende betingelse: at midlerne frembyder en sikkerhed, der »mindst er lige så stor« som den, der vil følge af en referencemetode, som skal fastlægges. Bestemmelsens nøjagtige betydning belyses af samme forordnings betragtning 1, hvor det udtales, at [der] bør fastsættes tekniske midler, der i denne henseende frembyder et mindstemål af »sikkerhed« (dvs. for at gøre det denaturerede korn uegnet til menneskeføde), »og at det bør bestemmes, at de af medlemsstaterne faktisk anvendte denatureringsmidler i intet tilfælde må føre til en ringere denatureringsgrad«.
Den af Rådet indførte ordning medførte således to følger; den gav medlemsstaterne mulighed for at fastlægge denatureringsmetoder, der var egnede til at tilgodese det ønskede formål, men det var forudsat, at metodens effektivitet ikke var ringere end effektiviteten af den metode, som Kommissionen havde fastlagt, og som netop på grund af sin funktion som »minimums-parameter« blev »referencemetoden«. Det er klart, at virksomhederne var fuldstændigt afskåret fra selv at vælge denatureringsmetode; det kunne derfor ikke antages, at spørgsmålet om, hvorvidt formålet var tilgodeset i det enkelte tilfælde, var af afgørende betydning for, om præmien kunne ydes. Med andre ord var formælet med artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 172/67 på ingen måde at lægge vægt på midlerne fremfor på resultatet, set i relation til producenterne. Producenterne skulle føle sig forpligtet til at overholde metoderne, som fastlagt enten af Kommissionen (»referencemetoden«) eller af den medlemsstat, hvor denatureringen blev gennemført, dog med de begrænsninger, der følger af artikel 2, stk. 2.
Gennemførelsesforordningen fortsatte denne linje. Det bør bemærkes, at nævnte artikel 1 i forordning nr. 1403/69 sondrer mellem farvningsmetoden, som er »referencemetoden«, og andre metoder (som forudsættes overladt til medlemsstaternes valg). Med hensyn til sidstnævnte metoder opstilles det som betingelse, at denatureringen »sker med mindst samme sikkerhed som ved referencemetoden«, hvorimod artiklen med hensyn til denaturering ved farvning bestemmer, at »kun referencemetoden må anvendes«. Dette indebærer, at hver enkelt del af referencemetoden — som beskrevet i bilag I i særdeles detaljerede regler for kravene til farvestoffet, til de mængder farvestof, der skal anvendes i opløsningen, til den mængde korn, der skal farves, og til blandingen mellem farvet og ufarvet korn — skal overholdes omhyggeligt, når kornet denatureres ved farvning. Medlemsstaterne har ikke selv noget skøn i denne henseende.
På den anden side havde Forbundsrepublikken Tyskland allerede i 1967-68 udstedt regler om denaturering og bl.a. åbnet mulighed for at anvende iblanding af fiskeolie eller fiskelevertran som denatueringsmetode. I Kommissionens forordning nr. 1092/70 hed det, at denne metode blev anvendt »i stor udstrækning ved den samlede mængde denaturerede produkter«, men da det havde vist sig, at visse olier »ikke frembyder alle ønskede garantier«, bestemtes det, at »denaturering på denne måde kun [bør] tillades med olietyper, som frembyder tilstrækkelig sikkerhed, og de karakteristiske træk ved denne metode bør fastsættes« (jf. betragtning 2 til forordning nr. 1092/70). Denne passus fremhæver begrundelsen for, at en metode, der oprindelig blev gennemført på grundlag af én medlemsstats retsregler, siden blev gennemført i fællesskabsretten, og dette støtter, at bestemmelserne skal forstås som ufravigelige (jf. bilag II, som tilføjet til forordning nr. 1403/69 ved artikel 2 i forordning nr. 1092/70). Dette fremgår i øvrigt allerede af artikel 1 i den pågældende forordning, som bestemmer, at »denatureringen med fiskeolie eller fiskelevertran [må] svare til de i bilag II fastsatte krav«.
Heraf følger, at en producent, som til denaturering af hvede eller rug har valgt en metode, der kan henføres til en af dem, der er fastlagt i de nævnte kommissionsforordninger — eller til en anden metode, som er fastlagt af en medlemsstat, og som frembyder den i fællesskabsretten krævede sikkerhed — ikke opfylder betingelserne for at opnå denatureringspræmien, såfremt forskrifterne kun til dels er overholdt. Den omstændighed, at producenten eventuelt har nået resultatet af denatureringen (eller hævder, at resultatet er nået), er ikke tilstrækkeligt til, at retten til præmien er erhvervet. Såfremt producenterne havde mulighed for at vælge en denatureringsproces og derefter ikke at overholde den i sin helhed, ville den detaljerede redegørelse for de fællesskabsretlige referencemetoder eller for de metoder, som er gennemført i de nationale retssystemer, være overflødig. Til gengæld forekommer det mig, at når sådanne metoder er indført, er det sket med henblik på at fastlægge grænser for virksomhederne med hensyn til de forskellige faser i denatureringsprocessen, uden at give dem mulighed for at betegne det opnåede resultat som tilfredsstillende, uanset de anvendte denatureringsmidler.
4.
Med det andet spørgsmål sætter den forelæggende ret den kontrol, der er foretaget på stedet under denatureringen, op imod en efterfølgende bogføringskontrol for at få fastslået, om sidstnævnte kontrol er af betydning med henblik på eventuel tilbagesøgning af denatureringspræmien, og — i bekræftende fald — den vægt, den skal tillægges i forhold til resultaterne af den »fysiske« kontrol, der er foretage på denatureringstidspunktet.
I henhold til artikel 7 i forordning nr. 172/67 skal denatureringen for at give ret til præmien som nævnt ske med interventionsorganets indforståelse og under dettes kontrol. Endvidere er ydelsen af denatureringspræmien i medfør af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1403/69 »betinget af, at interventionsorganerne fører kontrol, når blød hvede denatureres ...«; i artikel 5 understreges det desuden, at præmien »kun skal betales, såfremt de i artikel 4, stk. 3, fastsatte betingelser er opfyldt«. De nationale interventionsorganer har således pligt til at foretage kontrol samtidig med, at denatureringsprocesserne foregår, og producenterne er forpligtede til at underkaste sig denne kontrol, såfremt de vil nyde godt af fællesskabspræmierne. Tilbage står at undersøge, om medlemsstaterne har kompetence til at påbyde og lade foretage kontrol, der går ud over den, der skal foretages ifølge fællesskabsretten.
I sagen for den nationale domstol har de sagsøgende firmaer gjort gældende, at en sådan efterfølgende kontrol (som udtrykkeligt er hjemlet i Forbundsrepublikken Tysklands nationale ret), ville være ensbetydende med at opstille en yderligere betingelse for retten til denatureringspræmierne; under denne synsvinkel ville en sådan kontrol være i strid med de fællesskabsretlige regler; disse omtaler nemlig udelukkende kontrol på stedet, samtidig med denatureringsprocesserne, hvorfor en efterfølgende kontrol vil være retsstridig. Af forskellige grunde deler jeg ikke denne opfattelse. For det første giver ordlyden af ovennævnte bestemmelser ikke grundlag for den indskrænkende fortolkning, som de sagsøgende firmaer har foreslået. Selv om forordningerne nr. 172/67 og 1403/69 kun indeholder regler om samtidig kontrol, kan det ikke med rimelighed udledes, at fællesskabslovgiveren har villet udelukke andre kontrolforanstaltninger. Der er tværtimod gode grunde til at antage, at enhver anden kontrol — som naturligvis skal supplere og ikke træde i stedet for den samtidige kontrol — vil være helt i overensstemmelse med fællesskabsretten. Man må huske, at formålet med kontrolforanstaltningerne er at undgå misbrug fra de berettigedes side og at sikre en effektiv gennemførelse af den politik, der går ud på at fremme denaturering i alle medlemsstaterne. Indførelse af yderligere kontrolforanstaltninger i forhold til den kontrol, der gælder direkte ifølge fællesskabsreglerne, er i overensstemmelse med og ikke i strid med disse regler. Når alt kommer til alt, er supplerende kontrolforanstaltninger en yderligere sikkerhed for, at de formål, som landbrugspolitikken ønsker tilgodeset, gennemføres ved hjælp af forordningerne på kornområdet. Enhver foranstaltning fra medlemsstaternes side med henblik på at sikre, at institutionernes retsakter fører til de tilsigtede resultater, er i overensstemmelse med det grundlæggende princip, som er fastlagt i EØF-traktatens artikel 5. Alt dette fører efter min opfattelse til, at de fællesskabsretlige regler, som jeg beskæftiger mig med her, skal fortolkes som mindstekrav, som medlemsstaterne ikke kan sætte sig ud over, men som de kan udbygge ved at indføre en mere detaljeret og mere fuldstændig regulering.
Domstolens praksis er ikke i strid med dette synspunkt. De sagsøgende firmaer har påberåbt sig dommen af 14. januar 1981 i sag 819/79, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen (Sml. 1981, s. 21), som drejede sig om, hvorvidt forordning nr. 990/72 (om gennemførelsesbestemmelser vedrørende ydelse af støtte til skummetmælkspulver bestemt til foderbrug) — som bestemmer, at der skal foretages kontrol på stedet af denatureringsprocesserne — var forenelig med et nationalt kontrolsystem på grundlag af efterfølgende kontrol af virksomhedernes bogholderi. Domstolen fandt, at et sådant system var udelukket efter de fællesskabsretlige regler, for så vidt det medførte, at fællesskabsreglerne til dels ikke blev overholdt, og Domstolen fastslog, at medlemsstaterne skal henholde sig til de fællesskabsretlige kontrolforanstaltninger. Men dette standpunkt er uden betydning for den opfattelse, jeg har fremsat. Den omstændighed, at Domstolen har udtalt sig om en situation, hvor nationale kontrolforanstaltninger (delvis) afviger fra de fællesskabsretlige, udelukker på ingen måde, at førstnævnte kontrolforanstaltninger eventuelt kan supplere de sidstnævnte. I mit forslag til afgørelse af 25. november 1980, netop vedrørende sag 819/79, rejste jeg kritik af den tyske regerings fortolkning af artikel 10 i forordning nr. 990/72, i den forstand at den tillod en fravigelse af den fællesskabsretlige kontrolordning, men jeg bemærkede, at samme regel »utvivlsomt [giver] de medlemsstater, som ønsker dette, mulighed for at supplere den fysiske kontrol med regnskabskontrollen, forudsat at ordningen om afgivelse af oplysninger respekteres«. Heroverfor skal jeg påpege, at i dommen af 11. juli 1973 i sag 3/73, Hessische Mehlindustrie (Smi. 1973, s. 745) fastlog Domstolen selv, netop i forbindelse med en fortolkning af reglerne om kontrolforanstaltningerne ved denaturering af hvede og rug, egnet til brødfremstilling, således som de var udformet i forordningerne nr. 172/67 og 1403/69, at »fællesskabslovgiveren har givet medlemsstaterne frihed til at fastsætte de nærmere regler for kontrollen« (præmis 6) på den betingelse, at »den nationale lovgiver [må] sikre, at denatureringen sker i overensstemmelse med de gældende bestemmelser, og at krav om udbetaling af præmier er berettigede« (præmis 4). Det forekommer mig, at det på grundlag af denne dom forudsætningsvis kan anses for anerkendt, at medlemsstaterne kan indføre kontrolforanstaltninger, der går ud over dem, der udtrykkeligt er angivet i de fællesskabsretlige bestemmelser.
Denne argumentation må føre til, at en efterfølgende kontrol i form af en regnskabskontrol ikke alene er i overensstemmelse med det fællesskabsretlige kontrolsystem, hvorefter kontrollen foretages samtidig med denatueringen, men er fuldt relevant, idet den efterfølgende kontrol eventuelt kan føre til, at den allerede ydede denatureringspræmie kræves tilbagebetalt, såfremt det fastslås, at en af betingelserne for ydelsen af præmien (f.eks. kravet om anvendelse af en vis mængde farvestof) ikke er opfyldt. Den forelæggende ret har ligeledes rejst spørgsmålet om, hvilken vægt den efterfølgende kontrol har i forhold til den samtidige »fysiske« kontrol, med andre ord om en efterfølgende kontrol — såfremt det antages, at resultatet af den samtidige kontrol har været, at betingelserne for at yde præmien kan betragtes som opfyldt — vil kunne føre til et andet resultat? Efter min opfattelse bør spørgsmålet besvares bekræftende, så meget mere som den samtidige kontrol ikke nødvendigvis indebærer et tilsyn foretaget af en inspektør fra interventionsorganet (jfr. herom nr. 1 i konklusionen i den nævnte dom i Hessische Mehlindu-strie-sagen).
Sagt i mere almindelige vendinger er det min opfattelse, at man først og fremmest bør gøre sig klart, at den samtidige kontrol og den efterfølgende regnskabskontrol har samme bevisværdi: den ene går ikke formelt forud for den anden i den forstand, at resultaterne af den ene af dem retligt set har større vægt. Dette indebærer, at det herefter tilkommer den nationale domstol at sammenligne resultaterne og på grundlag heraf danne sig sin egen overbevisning. Det er klart, at når den samme somstændighed (f.eks. den anvendte mængde farvestof) har været genstand for to former for kontrol, og disse har ført til forskellige resultater, vil problemet være at tage stilling til, hvilken kontrol, der er den mest pålidelige i betragtning af den særlige måde, den er foretaget på, eller af, hvor objektiv vurderingen er. Hvor det derimod drejer sig om forskellige omstændigheder — hvoraf nogle er en følge af den fysiske kontrol og andre af regnskabskontrollen — skal den nationale domstol foretage en samlet vurdering og på grundlag haraf afgøre, om samtlige betingelser for at yde præmien er opfyldt.
5.
Det tredje spørgsmål, der er forelagt af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, er det vanskeligste. Når der gælder en fællesskabsretlig regel om medlemsstaternes tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt på grund af »uregelmæssigheder eller forsømmelser« (artikel 8 i forordning nr. 729/70), ønsker retten oplyst, om medlemsstaterne derudover har et vist skøn. Det drejer sig således om at tage stilling til, i hvilket omfang nationale forvaltningsretlige regler om tilbagesøgning af beløb, myndighederne har udbetalt med urette, kan anvendes, når de kompetente interventionsorganer med urette har udbetalt præmier til virksomhederne for denaturering af hvede og rug, der er egnet til brødfremstilling.
Jeg skal atter citere artikel 8 — der indgår i bestemmelserne om den fælles landbrugspolitik — »Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for ... at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser«. Ifølge de virksomheder, som har foretaget denatueringen, giver bestemmelsen medlemsstaterne beføjelse til — i overensstemmelse med gældende nationale bestemmelser om tilbagesøgning — at foretage et konkret skøn over, om det er berettiget at kræve tilbagebetaling af de beløb, der er udbetalt med urette. Kommissionens repræsentant og den befuldmægtigede for Forbundsrepublikken Tysklands regering, der er indtrådt i sagen, er derimod af den opfattelse, at medlemsstaterne under alle omstændigheder har pligt til at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette.
For bedre at kunne forstå virksomhedernes anbringender bør det nævnes, at tysk rets bestemmelser ikke pålægger myndighederne at omgøre egne retsakter, der er behæftet med en mangel, og — som følge heraf — at kræve tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt på grundlag af sådanne akter; det bestemmes blot, at en ugyldig retsakt kan omgøres under forudsætning af, at visse betingelser, der reelt svarer til kravet om beskyttelse af den begunstigedes gode tro, er opfyldt (jf. artikel 48 i loven af 25. maj 1976, som indeholder en kodificering af de retsgrundsætninger, der allerede tidligere var fastlagt i administrativ praksis og i retspraksis). Såfremt dette kriterium anvendes i de her foreliggende tilfælde, ville virksomhederne eventuelt kunne undgå tilbagebetaling af de udbetalte præmier, dersom de tyske myndigheder valgte at udøve deres skøn til virksomhedernes fordel, og navnlig dersom myndighederne anerkendte, at der forelå omstændigheder, som ifølge den nævnte regel var til hinder for tilbagesøgning (f.eks. at der var forløbet en relativt lang periode fra udbetalingstidspunktet til det tidspunkt, hvor myndighederne blev klar oder, at udbetalingen var sket med urette).
Lad mig særligt hæfte mig ved den fællesskabsretlige bestemmelse, som er afgørende for problemets løsning. Bestemmelsen henviser ganske vist til »nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser« for at udtrykke, at de nationale foranstaltninger skal være i overensstemmelse med bestemmelserne. På den anden side angiver bestemmelsen klart de formål, foranstaltningerne skal tilgodese, bl.a. at »gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser«. Hovedvægten lægges på, at resultatet opnås; medlemsstaterne har pligt til at træffe de fornødne foranstaltninger for at gennemføre tilbagebetaling af de udbetalte beløb. De nationale bestemmelser om tilbagesøgning — både de formelle og de materielle — vil følgelig få virkning i det omfang, de giver mulighed for at anvende bestemte foranstaltninger, og i det omfang de regulerer gennemførelsen, men stadig under forudsætning af, at de kan forenes med, at det tilsigtede formål opnås.
Denne fortolkning af artikel 8 støttes yderligere af anbringendet om, at medlemsstaterne — når de tilbagesøger præmier, der er udbetalt med urette (og når de udbetaler præmier til virksomhederne) — handler for Fællesskabets regning og forvalter fællesskabsmidler. Det er velkendt, at interventionerne inden for landbrugssektoren finansieres af Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget og følgelig belaster Fællesskabernes budget (jf. navnlig artiklerne 1, 3 og 4 i forordning nr. 729/70, der som bekendt vedrører finansieringen af den fælles landbrugspolitik). Når dette er sagt, er det efter min opfattelse rimeligt, at medlemsstaterne, når de forvalter midler, som ikke er deres egne, ikke har det samme skøn som det, de i medfør af de nationale bestemmelser har, når de forvalter egne midler. F.eks. kan et nationalt retssystem give en offentlig myndighed adgang til at skønne, hvorvidt et lån skal kræves tilbagebetalt af en erhvervsdrivende, ikke alene ud fra princippet om den berettigede forventning, men også ud fra andre, mere generelle hansyn, f.eks. for at sikre beskæftigelsen eller for at forhindre, at en virksomhed går konkurs. Men når det drejer sig om tilbagesøgning af præmier ifølge fællesskabsretten, ville det være uforeneligt med den almindelige lighedsgrundsætning at tillægge de nationale myndigheder et sådant skøn, idet lighedsgrundsætningen bør overholdes også ved forvaltningen af fællesskabsmidler.
I den forbindelse bør det erindres, at Domstolen har haft anledning til at understrege lighedsgrundsætningen med direkte henvisning til forvaltningen af fællesskabsmidler. I dommen af 5. marts 1980, Ferwerda (Sml. 1980, s. 617) bekræftede Domstolen, at de økonomiske fordele, som udbetales over Fællesskabernes budget, »må reguleres og anvendes således, at de på ensartet måde pålegges eller ydes til alle, der opfylder fællesskabsbestemmelsernes betingelser for en sådan byrde eller fordel.« (Præmis 8). Dette standpunkt har helt klart betydning for løsningen af det problem, jeg behandler her. En fortolkning af artikel 8 i forordning nr. 729/70, hvorefter medlemsstaterne skulle have et vidt skøn ved deres afgørelse af, om præmierne bør kræves tilbagebetalt, ville være i strid med den grundsætning, som er fremhævet i Ferwerda-dommen. At anerkende et sådant skøn ville i virkeligheden være det samme som at umuliggøre en ensartet anvendelse af fællesskabsrettens bestemmelser om præmier, idet det ville indebære forskelsbehandling af virksomhederne samt konkurrenceforvridninger.
Derimod er det ikke tilstrækkeligt at påberåbe sig den grundsætning, som ved så mange lejligheder er fastslået af Domstolen, nemlig at tvister om tilbagebetaling af støtte, som er udbetalt inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, henhører under de nationale domstoles kompetence og bør afgøres af disse under anvendelse af nationale lovgivning. Dette princip gælder kun, såfremt fællesskabsretten ikke indeholder bestemmelser om forholdet (jf. dom af 21. maj 1976 i sag 26/74, Roquette, Smi. 1976, s. 677; dom af 5. marts 1980 i sag 265/78, Ferwerda, jf. ovenfor; dom af 12. juni 1980 i sag 130/79, Express Dairy Foods, Sml. 1980, s. 1887; dom af 12. juni 1980 i de forenede sager 119 og 126/79, Lippische Hauptgenossenschaft, Sml. 1980, s. 1863). Når en konkret fællesskabsretlig bestemmelse — som i denne sag — pålægger medlemsstaterne at kræve tilbagebetaling af præmier, der er udbetalt med urette, er det følgelig ikke læggere muligt at anvende national ret med henblik på den materielle regulering af dette spørgsmål vedrørende præmierne.
Den omstændighed, at det i mangel af en særlig fællesskabsretlig regel er uundgåeligt at anvende national ret, er i øvrigt baggrund for en forskelsbehandling, som jeg ikke har undladt at gøre opmærksom på ved andre lejligheder. Allerede i mit forslag til afgørelse i den ovenfor nævnte Express Dairy Foods-sag (Sml. 1980, s. 1903) bemærkede jeg med hensyn til de monetære udligningsbeløb, at »henvisningen til national ret med henblik på fastsættelse af betingelserne for tilbagesøgning af uretmæssigt opkrævede beløb ... bestemt ikke [udgør] en rimelig eller hensigtsmæssig løsning«. Jeg påviste, at den almindelige grundsætning om ligebehandling af alle erhvervsdrivende i Fællesskabet for så vidt angår de formelle og materielle betingelser for tilbagesøgning af uretmæssigt opkrævede beløb endnu ikke var blevet iværksat. Jeg udviklede tilsvarende betragtninger i mit forslag til afgørelse i den allerede nævnte Lippische Hauptgenossenschaft-sag; med hensyn til spørgsmålet om forældelsesfrister for de nationale interventionsorganers ret til at kræve, at modtagerne tilbagebetaler præmier, der er udbetalt med urette, erkendte jeg, at kravet om at undgå forskelsbehandling mellem Fællesskabets borgere var berettiget, men jeg tilføjede, at dette krav »ikke rækker til en afhjælpning af fællesskabslovgiverens undladelse af at vedtage en ensartet forældelsesregel« (Sml. 1980, s. 1881). I den foreliggende sag vil der kun blive tale om forskelsbehandling, hvis artikel 8 fortolkes på den måde, som efter min opfattelse er ukorrekt.
Lad mig sluttelig tilføje, at såfremt man tiltrådte den fortolkning af artikel 8, jeg netop har kritiseret, ville man anerkende, at anvendelse af nationale regler kan ændre rækkevidden af fællesskabsretlige bestemmelser. Domstolen har imidlertid netop afvist en sådan mulighed. I dommen af 28. juni 1977 i sag 118/76, Balkan (Sml. 1977, s. 1177), som angik opgavefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne med hensyn til opkrævning af monetære udligningsbeløb, udtaltes det, at en national myndighed ikke kan anvende en national retsregel, såfremt »[dette] ændrer rækkevidden af fællesskabsrettens bestemmelser«, med andre ord såfremt en sådan anvendelse vil ændre retsvirkningen af de fællesskabsretlige regler (jf. navnlig præmis 5).
Efter min opfattelse viser de argumenter, jeg har fremført indtil nu, på udtømmende måde, at artikel 8 skal fortolkes således, at den pålægger medlemstaterne en pligt til i alle tilfælde at kræve tilbagebetaling af præmier, der er udbetalt med urette. Dette udelukker naturligvis ikke, at en sådan pligt, der udspringer af en fællesskabsretlig regel, i særlige tilfælde kan tilpasses en række grundsætninger, som indgår i selve Fællesskabets retsorden, og som i øvrigt er fælles for medlemsstaterne.
Jeg tænker på retssikkerhedsprincippet, princippet om den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet. Dette spørgsmål, som falder uden for rammerne af denne sag, er for nylig blevet behandlet af generaladvokat VerLoren van Themaat i hans forslag til afgørelse af 21. januar 1982 i sag 54/81 (Fromme-sagen) ; VerLoren van Themaat gav dér udtryk for, at proportionalitetsprincippet bør tages i betragning ved afgørelsen af, i hvilket omfang medlemsstaterne har pligt til at tilbagesøge præmier, der er udbetalt med urette.
6.
Jeg foreslår, at de spørgsmål, som er forelagt af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, og som jeg har gengivet i begyndelsen af mit forslag, besvares som følger:
1.
Artikel 2 og artikel 4, stk. 2, i Rådets forordning nr. 172 af 27. juni 1967 skal fortolkes således, at producenterne ikke har krav på denatureringspræmie for hvede og rug, der er egnet til brødfremstilling, såfremt de ikke fuldt ud har overholdt bestemmelserne vedrørende en af de referencemetoder, der er fastlagt i Kommissionens forordninger, eller en metode, der er fastlagt af en medlemsstat i tilfælde, hvor staten har vedtaget en anden denatureringsmetode, der frembyder en sikkerhed, der mindst er den samme som den, referencemetoderne giver.
2.
Artikel 7 i Rådets forordning nr. 172/67 og artikel 4, stk. 3, i Kommissionens forordning nr. 1403 af 18. juli 1969 skal fortolkes således, at medlemsstaterne ikke alene kan gennemføre en kontrol på stedet, samtidig med denatureringen, og i overensstemmelse med de fællesskabsretlige regler, men også en efterfølgende kontrol på grundlag af regnskabsbilag. En sådan efterfølgende kontrol har samme bevisværdi som en samtidig, »fysisk« kontrol; der kan følgelig ligeledes tages hensyn hertil med henblik på tilbagesøgning af allerede udbetalte denatureringspræmier. Det tilkommer den nationale domstol at sammenligne resultaterne af henholdsvis den samtidige og den efterfølgende kontrol ved at danne sig sin egen overbevisning på grundlag af en samlet vurdering af resultaterne.
3.
Artikel 8 i Rådets forordning nr. 729 af 21. april 1970 skal fortolkes således, at medlemsstaterne har pligt til at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der i form af denatureringspræmier er udbetalt med urette til borgerne. Medlemsstaterne har således ikke beføjelse til at lade de kompetente nationale myndigheder udøve et konkret skøn over, om præmier, der er udbetalt med urette, skal kræves tilbagebetalt, heller ikke såfremt dette under visse omstændigheder måtte være muligt efter national ret.
(
1
) – Oversat fra italiensk.