61986CC0068_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
++++
Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Hechos
1. El 31 de julio de 1981 se promulgó la Directiva 81/602 del Consejo "referente a la prohibición de ciertas sustancias de efecto hormonal y de sustancias de efecto tirostático.(1) Prevé, en particular, que no se administren a los animales de explotación las sustancias mencionadas en el artículo 2 y dispone en su artículo 4 que los Estados mimebros pueden autorizar que se administren a los animales de explotación ciertas sustancias para el tratamiento terapéutico (y para fines similares). De conformidad con su artículo 5, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, tomará lo antes posible una decisión sobre la administración a los animales de explotación de cinco hormonas para el engorde. Además, el artículo 7 impuso a los Estados miembros velar por que los animales de explotación, las carnes de dichos animales y los productos cárnicos fabricados a partir de dichas carnes estén sometidos a control, cuyas modalidades deben ser igualmente aprobadas por el Consejo decidiendo por unanimidad.
2. Es lo que hizo el Consejo al adoptar la directiva 85/358 de 16 de julio de 1985.(2) Además, su artículo 14 indicaba de nuevo que el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, adoptará la Decisión prevista en el artículo 5 de la Directiva 81/602 y ello antes del 31 de diciembre de 1985.
3. La Comisión, que con arreglo a la misión que le había sido encomendada por el artículo 8 de la Directiva 81/602, había organizado un grupo científico encargado de determinar los efectos de las cinco sustancias mencionadas en el artículo 5 de la Directiva 81/602, actuó por primera vez en el marco de este artículo 5 al elaborar una propuesta en junio de 1984.(3) Según esta propuesta, los Estados miembros debían tener la facultad de autorizar que se administrasen para su engorde a los animales de explotación tres de las cinco sustancias mencionadas en el artículo 5 de la Directiva 81/602. El Comité Económico y Social, a quien se consultó sobre este tema, declaró en un dictamen de diciembre de 1984 que no podía adherirse a esta propuesta.(4) Asimismo, el Parlamento Europeo estimó, en una Resolución de 11 de octubre de 1985, que había que oponerse a que se autorizaran las hormonas artificiales o naturales para el crecimiento, y pidió a la Comisión que incluyera en su propuesta las modificaciones aportadas por el Parlamento.(5)
4. La Comisión, que, en abril de 1985, (6) ya había modificado en un punto su propuesta inicial, presentó en noviembre de 1985 una nueva propuesta con la finalidad, esta vez, de adoptar un reglamento.(7) Según esta propuesta, las excepciones al artículo 2 de la Directiva 81/602 (prohibición de administrar determinadas sustancias a los animales de explotación) sólo podían antorizarse en virtud del artículo 4 de esta Directiva (administración a los animales de explotación de ciertas sustancias para el tratamiento terapéutico y con fines similares) y se establecía que se podían administrar a los animales de explotación tres hormonas naturales con fines terapéuticos. Esta propuesta -más exactamente: un texto ligeramente modificado de fecha 18 de diciembre de 1985 (8)- fue discutida por el Consejo, como se ha dicho, durante varias horas el 19 de diciembre de 1985. Además, se llegó a un acuerdo político sobre este tema (el extracto del acta de la sesión del Consejo de 19 de diciembre de 1985, que nos ha sido presentado, indica que el texto propuesto por la Comisión en último lugar resultaba aceptable para la mayoría de las delegaciones). Sin embargo, no se produjo adopción inmediata por mayoría (era imposible llegar a la unanimidad) y ello -según se nos ha dicho- porque la última propuesta de la Comisión no existía el 19 de diciembre de 1985 más que en francés y porque las traducciones a las demás lenguas oficiales sólo tenían carácter provisional, es decir, que aún debían ser revisadas por juristas lingueistas. Por consiguiente, la directiva debía adoptarse "by written procedure to be completed by 31 December 1985".
5. Así ocurrió, después de que ocho Estados miembros diesen a conocer su conformidad (tanto el Reino Unido como el Reino de Dinamarca se habían opuesto a la utilización del procedimiento escrito) y seguidamente, en una carta del Secretario General del Consejo de 31 de diciembre de 1985, se manifestó que la Directiva 85/649 había sido adoptada mediante procedimiento escrito.
6. Por lo que se refiere al contenido de esta Directiva, que se publicó en el Diario Oficial (1985 L 382, pp. 228 y ss.; EE 03/40, p. 159), nos limitaremos a decir, en este momento, que en su artículo 1 da una definición del tratamiento terapéutico y que establece que estará prohibido en los animales destinados al engorde; que dispone en su artículo 2 que las excepciones al artículo 2 de la Directiva 81/602 sólo se autorizan con arreglo al artículo 4 de dicha Directiva y que únicamente pueden administrarse a los animales de explotación determinadas sustancias con fines de tratamiento terapéutico; que impone además (en su artículo 5) a los Estados miembros velar por que no se envíen desde su territorio hacia el de otros Estados miembros aquellos animales a los que se les hayan administrado ciertas sustancias o carnes procedentes de dichos animales, y que solicita también a los Estados miembros (en su artículo 6) que prohíban la importación procedente de terceros países de animales de explotación a los que se les hayan administrado ciertas sustancias, así como carnes procedentes de dichos animales.
7. Por causa de esta Directiva, cuyo procedimiento de adopción y contenido son objeto de diversas críticas, aunque entre tanto todos los Estados miembros (menos uno) hayan adaptado a la misma su legislación, el Reino Unido ha acudido ante el Tribunal de Justicia solicitando su anulación. Para ello cuenta con el apoyo del Reino de Dinamarca que se asocia en gran medida a las críticas formuladas por el Reino Unido.
8. Por consiguiente, tenemos que investigar si las citadas críticas están justificadas o si -tal y como lo estiman el Consejo y la Comisión que le apoya- debe desestimarse el recurso.
B. Definición de postura
I. Cuestiones de admisibilidad
9. No se han planteado excepciones formales de inadmisibilidad del recurso. Sin embargo, los escritos del Consejo contienen observaciones que pueden corresponder a este campo, tomado en sentido amplio. Voy a examinar estas cuestiones con carácter preliminar.
10. 1) Se ha afirmado que el demandante no ha podido acreditar que sufriera un perjuicio a causa del hecho imputado, a saber, que la Directiva impugnada se adoptó por mayoría cualificada sobre la base únicamente del artículo 43 del Tratado CEE. Ante la imposibilidad de llegar a la unanimidad, hubiera debido conservarse el statu quo que resulta de la Directiva 81/602; en otras palabras, a la vista de las disparidades entre las legislaciones de los distintos Estados miembros sobre las hormonas que se mencionan en el artículo 5 de la Directiva 81/602, hubieran seguido existiendo distorsiones de la competencia y obstáculos a los intercambios, lo que, con toda seguridad, también hubiera sido desventajoso para el Reino Unido.
11. Sin embargo, a este argumento se le ha opuesto con razón que un Estado miembro que interponga un recurso no tiene que justificar un interés (9) y que, por ello, no se le exige, a tenor de la sentencia dictada en el asunto 230/81,(10) que acredite un interés en la tutela judicial, como en definitiva pretende esta objeción. Por ello, aun cuando hubiera que admitir la conformidad a Derecho de este razonamiento (a saber, que la situación jurídica resultante de la Directiva 81/602 era menos favorable para el demandante), ello no significa que le esté prohibido al Reino Unido hacer controlar la legalidad de la Directiva de que se trata.
12. 2) El Consejo ha afirmado también que, en lo que se refiere a los motivos de quebrantamiento de forma (es decir, insuficiencia de motivación, inobservancia del Reglamento interior del Consejo y no haber consultado a otras instituciones comunitarias), no puede existir interés en obtener la anulación de la Directiva por estas razones, puesto que hay que suponer que, después de una eventual anulación, se adoptaría otra Decisión de contenido sustancialmente idéntico.
13. Hay que observar a este respecto que ya ha ocurrido en la doctrina jurisprudencial (por ejemplo, en asuntos de funcionarios, sentencia dictada en el asunto 432/85 (11)) que el interés en alegar una insuficiencia de motivación se consideró inexistente por cuanto la anulación de la Decisión sólo daría lugar a que se adoptara una decisión idéntica. Sin embargo, no creo que tales consideraciones sean oportunas en el caso de autos. En efecto, hay que tener en cuenta, por una parte, que si la Directiva se hubiera anulado por las razones expuestas una decisión sobre este tema se adoptaría ahora con la participación de dos nuevos Estados miembros. Por este solo hecho, ya no es seguro que se fuera a adoptar un régimen sustancialmente idéntico (aun cuando conste, como se desprende del acta de la sesión del Consejo, que España y Portugal renunciaron a finales de 1985 a un procedimiento de consulta). Otro elemento -mencionado en el transcurso del procedimiento oral- podría también resultar significativo, a saber, que las consecuencias de la Directiva impugnada parecen ser actualmente objeto, en el marco del GATT, de discusiones con los Estados miembros, que no aprueban este régimen. Ello puede influir también en el contenido de una nueva directiva que hubiera que adoptar.
14. Por consiguiente, no puede pensarse en dejar de lado las imputaciones relativas al quebrantamiento de forma basándose en consideraciones sobre los intereses que están en juego (suponiendo siempre que dicho elemento pueda tenerse en cuenta en los recursos interpuestos por los Estados, y aquí me remito a las observaciones formuladas acerca del interés en ejercitar la acción).
2. Fundamentación del recurso
15. 1) Como acabamos de indicar, la principal crítica se refiere al hecho de que la Directiva 85/649 se adoptó (conforme a la propuesta de la Comisión) basándose únicamente en el artículo 43 del Tratado y no basándose también en el artículo 100, que, en lo relativo a las medidas de aproximación de las legislaciones, exige la unanimidad y obliga a consultar al Parlamento, así como al Comité Económico y Social.
16. El demandante expone a este respecto que el recurso al artículo 43 no era suficiente, puesto que la Directiva impugnada no sólo perseguía finalidades de política agraria, sino también objetivos de mayor alcance, a saber, la aproximación de las disposiciones relativas a la protección de los intereses y de la salud de los consumidores. Estima además que en ningún caso se puede admitir, a la hora de adoptar tales medidas, la distinción entre los fines primarios y las secundarios, porque esta distinción resulta ser a menudo muy difícil. Entiende además que, en el caso de autos, la historia de la Directiva pone de manifiesto que la intención de adoptar medidas de aproximación en el campo de la protección de la salud se sitúa en un primer plano (lo que corresponde al artículo 100 del Tratado CEE). Finalmente, y sobre todo, el demandante se funda en una práctica anterior constante del Consejo que muestra que las Directivas -incluso si persiguen básicamente objetivos de política agraria- se fundan simultáneamente en el artículo 43 y en el artículo 100 y critica el hecho de que el abandono de esta práctica en el caso de autos no haya sido objeto de ninguna explicación en la Directiva impugnada.
17. El Gobierno danés, que apoya al demandante, alega además en favor de la tesis según la cual las disposiciones agrícolas no bastaban para la adopción de la Directiva el artículo 38 del Tratado CEE, según el cual las normas previstas para el establecimiento del mercado común se aplican también a la agricultura. De ello resulta, en su opinión, que el comercio de productos agrícolas se rige por las disposiciones generales del Tratado aplicables al mercado común. Por ello, estima que, puesto que se trata de garantizar la libre circulación de las mercancías por medio de la aproximación de las legislaciones, es necesario observar las normas generales previstas a este efecto en el artículo 100 y ello, sobre todo, porque se priva a los Estados miembros de las competencias que les corresponden en virtud del artículo 36 del Tratado (entre otras cosas, para la protección de la salud).
18. a) Esta alegación de la parte coadyuvante olvida la disposición del apartado 2 del artículo 38, que dispone que, salvo disposiciones en contrario de los artículos 39 a 46 ambos inclusive, las normas previstas para el establecimiento del mercado común son aplicables a los productos agrícolas. Esto significa que las mencionadas normas generales deben ceder, llegado el caso, en la medida en que los artículos 39 a 46, ambos inclusive, contengan disposiciones particulares. El apartado 2 del artículo 38 garantiza -como lo dispone la sentencia pronunciada en el asunto 177/78 (12)- "la prelación de las disposiciones específicas adoptadas en el marco de la política agraria común en relación con las disposiciones generales del Tratado relativas al establecimiento del mercado común" (traducción provisional).
19. En el transcurso de la fase oral, las partes abordaron igualmente la relación entre el artículo 100 y el artículo 43, comparada con la relación entre el artículo 235 y el artículo 113, a raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 1987 9 -preferencias arancelarias generalizadas-. El Tribunal de Justicia declaró a este respecto en la sentencia citada:
"De los propios términos del artículo 235 se desprende que sólo está justificado recurrir al mismo como fundamento jurídico de un acto cuando ninguna otra disposición del Tratado confiere a las instituciones comunitarias la competencia necesaria para adoptar dicho acto."
Esto significa que no puede contemplarse la aplicación del artículo 235 cuando la competencia de la Comunidad se basa en otra disposición. En el caso de autos, como ha manifestado con razón el demandante, el tenor del artículo 100 no contiene tal restricción. La inaplicabilidad del artículo 100 en el caso de autos no resulta de su tenor literal, sino de la sistemática del Tratado, que, como hemos visto, otorga la prelación a las disposiciones del capítulo dedicado a la agricultura en relación con las disposiciones generales del Tratado. Por consiguiente, en el caso de autos el demandante no puede apoyar sus argumentos en el tenor literal del artículo 100.
20. Entre las disposiciones particulares que contiene el título dedicado a la agricultura, parece que hay que prestar atención en primer lugar al apartado 2 del artículo 40, que dispone que se creará una organización común de los mercados agrícolas para alcanzar los objetivos previstos en el artículo 39. Es cierto que al referirse a los mencionados objetivos (sobre los que habremos de volver en detalle) este artículo abre un abanico muy amplio y permite de esta forma -tal como demuestra una práctica no discutida y relativamente constante- regulaciones de mercados bastante profundas, que comprenden medidas de aproximación (basta con recordar las normas de calidad de frutas y verduras establecidas en el Reglamento nº 1035/72 de acuerdo con los artículos 42 y 43). Hay que mencionar también el artículo 43, que se refiere a la elaboración de una política agraria común en el marco de los objetivos del artículo 39. El hecho de que ello implique amplios poderes no sólo resulta de los párrafos del artículo 43 que tratan de los instrumentos puestos a disposición del Consejo, que mencionan la sustitución de las organizaciones nacionales de mercado (debiendo ofrecerse en tal caso garantías equivalentes) y que ponen de manifiesto que es preciso también garantizar condiciones análogas a las que existen en un mercado nacional. Ello resulta igualmente de la jurisprudencia que se ha producido en la materia, por ejemplo, de la sentencia dictada en el asunto 138/78,(13) que destaca que el artículo 43 debe interpretarse a la luz de los artículos 39 y 40 del Tratado CEE, de la sentencia pronunciada en el asunto 108/81,(14) que afirma que, en virtud del apartado 3 del artículo 40, una organización común de mercado puede comprender todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos definidos en el artículo 39, o de la sentencia pronunciada en los asuntos 80 y 81/77,(15) que destaca que para la realización de la política agraria común se confirieron a las instituciones comunitarias amplias atribuciones (la sentencia dictada en el asunto 138/78 establece, en el mismo sentido, que el Consejo dispone de una potestad discrecional que corresponde a las responsabilidades políticas que se le imponen en los artículos 40 y 43).
21. Finalmente y sobre todo, hay que recordar que la letra f) del artículo 3 (establecimiento de un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado común) se aplica igualmente al sector agrícola. Ello resulta en primer lugar del artículo 42; pero cabe igualmente invocar en este sentido el artículo 40, según el cual una organización común de los mercados agrícolas puede adoptar la forma de normas comunes en materia de competencia (lo cual, como estima la Comisión, parece suponer reglas que vayan más allá de las disposiciones de los artículos 92 a 95 del Tratado).
22. Por ello, es perfectamente posible admitir que la política agraria común contenga igualmente, por la propia naturaleza de las cosas, inportantes medidas de aproximación y que, por lo tanto, no sea necesario recurrir al artículo 100 en esta materia.
23. b) Por lo que se refiere a la opinión manifestada por el Gobierno británico, cabe perfectamente reconocer que la medida impugnada trate de obtener distintos fines, a saber, el de uniformizar desde cierto punto de vista las condiciones de producción (para garantizar aquellos intercambios que se hallen exentos de obstáculos y de distorsiones de la competencia) y el de asegurar la protección de la salud de los consumidores, así como, de una forma general, la salvaguardia de sus intereses. Esta impresión se desprende del conjunto de los trabajos preparatorios y de los puntos de vista de todos los interesados, tal y como se han manifestado; no parece tampoco que haya discusión sobre este tema en el marco del procedimiento.
24. Sin embargo, no parece necesario -lo decimos teniendo en cuenta la opinión del demandante según la cual es muy difícil distinguir entre los fines primarios y secundarios de un régimen- tratar de establecer una jerarquía y determinar el fundamento jurídico aplicable sólo en función del objetivo o de los objetivos más importantes. Efectivamente, a la vista de las características del título del Tratado dedicado a la agricultura, así como de la jurisprudencia sobre este tema, cabe muy bien estimar que el conjunto de los mencionados objetivos, que se refieren claramente a los productos agrícolas enumerados en el Anexo II del Tratado, corresponde obviamente al sector agrícola.
25. En apoyo de esta tesis, cabe invocar algunas de las finalidades que se contemplan en el artículo 39, puesto que éstas revisten también -como acabamos de demostrar- una gran importancia para el artículo 43. De esta forma, se ha afirmado con razón, en cuanto a la letra a) del apartado 1 del artículo 39, que el incremento de la productividad de la agricultura implicaba también una mejora de la producción y que, cuando más adelante se trata del desarrollo racional de la producción agraria y, por consiguiente, de un empleo racional de los factores de producción, todo ello se refería a una producción útil para la venta, es decir, a una producción que tenga en cuenta los intereses de los consumidores, que se mencionan ya en la exposición de motivos de la Directiva 81/602 y que la Resolución antes citada del Parlamento Europeo, así como el dictamen del Comité Económico y Social, ponen particularmente de manifiesto. (El hecho que tales consideraciones no hayan sido expuestas expresamente en el momento de la deliberación de la Directiva impugnada, tal y como afirma el demandante, no puede, como es lógico, ser decisivo en este momento, puesto que nosotros hemos de investigar objetivamente el fundamento jurídico en el que podía basarse la Directiva impugnada.) También se ha señalado con razón, respecto a la letra c) del apartado 1 del artículo 39 (estabilización de los mercados), que en un campo que se caracteriza por la superproducción imcluye ciertamente una orientación de la misma en función de la demanda conocida de los consumidores. Finalmente, se ha afirmado acertadamente respecto a la letra d) del apartado 1 del artículo 39 (seguridad de los abastecimientos) que no sólo se trataba de asegurar abastecimientos a buen precio y en cantidad suficiente (como manifestó el representante del Gobierno danés), sino también de garantizar la calidad (que, por lo demás ((deseo añadir esto a propósito de la observación de que la prohibición de utilizar hormonas no hace que los pruductos en cuestión sean "más sanos")) no abarca únicamente la noción "libre de riesgos sanitarios", sino que va más allá).
26. También pueden deducirse de la jurisprudencia datos importantes a este respecto. Por citar un ejemplo, recordaremos la sentencia pronunciada en el asunto 45/82,(16) que tiene por objeto la fijación de exigencias mínimas de calidad para la transformación de leche desnatada en alimentos compuestos para animales, actividad regulada mediante reglamentos comunitarios. Recordaremos igualmente (por lo que se refiere al objetivo que trata de crear intercambios libres de obstáculos y de distorsiones de la competencia) la sentencia dictada en los asuntos 80 y 81/77, en la que el Tribunal de Justicia puso de manifiesto que las organizaciones comunes de mercado garantizan a los intercambios internos de la Comunidad condiciones análogas a las que existen en un mercado nacional, y en la que destacó el hecho de que las amplias atribuciones concedidas a las Instituciones comunitarias en materia de política agraria debían utilizarse desde el punto de vista de la unidad de mercado a partir del momento en que finalizase el período transitorio.(17) Recordaremos finalmente las declaraciones realizadas en las sentencias dictadas en los asuntos 83/78 (18) y 177/78 (19), según las cuales hay que considerar las disposiciones del Tratado que suprimen los obstáculos a los intercambios intracomunitarios como "parte integrante de la organización común de mercados" y recordaremos que, en la sentencia dictada en último lugar, el Tribunal de Justicia declaró, a propósito del régimen de mercado establecido por el Reglamento nº 2759/75, que pretendía garantizar la libertad de los intercambios dentro de la Comunidad mediante la eliminación de los obstáculos a los intercambios y de todo tipo de distorsiones en el comercio intracomunitario.
27. Por consiguiente, en lo que se refiere a las disposiciones que regulan de manera uniforme los requisitos de elaboración de productos para la ganadería (es decir, de productos agrícolas) desde un punto de vista específico -la utilización de hormonas-, hay que reconocer que se trata de una medida de política económica que corresponde al sector agrario y que, por tal motivo, no procedía invocar también el artículo 100 del Tratado CEE como fundamento jurídico (incluso aunque exista una relación con otros sectores, como el de la protección de los consumidores, relación de tal naturaleza que el Tribunal de Justicia la consideró como de muy poca importancia en la sentencia que pronunció en el asunto 45/86). Por el contrario -y esto lo digo para completar-, entiendo que no puede deducirse ningún elemento decisivo de la sentencia pronunciada en el asunto 28/84,(20) que también se ha mencionado en el procedimiento. Bien es verdad que esta sentencia ha declarado, respecto a las Directivas que se refieren a los alimentos para animales, que se basaban en los artículos 43 y 100 del Tratado CEE y ha establecido que, por consiguiente, se insertaban simultáneamente en el contexto de la política agraria común y en el de la armonización de las legislaciones que pueden ejercer una influencia directa en el funcionamiento del mercado común. Sin embargo, no hay que desconocer que no se trataba, en aquella ocasión, más que de la inobservancia de las Directivas por un Estado miembro y que, por consiguiente, el problema que nos interesa en este momento, con todos los aspectos y argumentos que comporta, no era objeto de este procedimiento ni de la decisión elaborada por el Tribunal de Justicia.
28. c) En la medida en que el demandante mencionó también en este contexto una práctica anterior del Consejo, constante y distinta, (que consiste en invocar, en situaciones similares, tanto el artículo 43 como el artículo 100), no considero necesario investigar en detalle, a este respecto, si se trata realmente de situaciones comparables y si cabe efectivamente hablar de una práctica ininterrupida de esta índole (me limito a observar que, a pesar de todo, el Consejo se ha esforzado en demostrar que una serie de disposiciones comparables se han adoptado únicamente basándose en el artículo 43).
29. Efectivamente, de un lado, cabe considerar plausible la explicación que se ha dado sobre este tema, según la cual, cuando se postergaban de todas formas las propuestas de la Comisión, se trataba de compromisos políticos y no de una estricta aplicación del Tratado (y es interesante observar a este respecto que, tal y como resulta de un documento del Consejo de julio de 1964 anejo a la dúplica, los representantes de los Estados miembros que consideraban suficiente la referencia al artículo 43 únicamente aceptaron la mención suplementaria del artículo 100 con la finalidad de llegar a una solución rápida y que las delegaciones de todos los Estados miembros se reservaron plena libertad para el futuro). Por otra parte, es importante recalcar que, en la interpretación del Tratado que hemos de realizar en el caso de autos, el elemento decisivo no puede residir como es natural en una práctica del Consejo, eventualmente repetida, sino tan sólo en las exigencias objetivamente deducidas del Tratado. A este respecto, nos encontramos en el caso de autos con una situación análoga a la del asunto 230/81, en la que el Tribunal de Justicia subrayó que la práctica del Parlamento de celebrar sus sesiones plenarias en Luxemburgo no pudo crear una costumbre que vincule al Parlamento en este punto.
30. Siendo así, resulta igualmente claro, y ello nos lleva a tratar brevemente sobre la falta de motivación que imputa el demandante, que no había ninguna razón para dar en la Directiva impugnada el motivo por el que se había abandonado una práctica anterior. Tan sólo había que motivar la medida adoptada en la Directiva impugnada, y como, a este respecto, queda claro que se trata de perseguir los objetivos en el marco de la política agraria, no está justificada la imputación de un quebrantamiento de forma formulada por el demandante.
31. 2) Llegamos ahora a una serie de otros motivos de infracción, agrupados bajo la denominación "vicios de procedimiento" y que se refieren a la motivación de la Directiva impugnada (esta vez desde otro punto de vista), a su adopción por mayoría cualificada y mediante procedimiento escrito, así como a no haberse consultado al Parlamento y al Comité Económico y Social.
32. a) En lo que se refiere a la motivación de la Directiva, el demandante se queja igualmente, aparte el extremo que ya hemos tratado, de que no menciona los verdaderos motivos de su adopción (aproximación de las disposiciones dictadas en interés de los consumidores para proteger su salud); lamenta además la inexistencia de cualquier referencia a la Directiva 81/602 (cuando se trataba de completarla y cumplir la obligación expuesta en su artículo 5); imputa a la Directiva que no especifica exactamente la propuesta de la Comisión de acuerdo con la cual se dictó; finalmente, critica que no se haga referencia al informe científico elaborado a petición de la Comisión (que el Consejo tenía que tomar en consideración) y que no se indiquen los motivos que explican por qué no fue seguido.
33. aa) A este respecto, hay que recordar en primer lugar la jurisprudencia sobre este tema, según la cual la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trata y de la que resulta que no es necesario explicar la totalidad de los detalles de una disposición, debiéndose indicar únicamente lo esencial del objetivo que se persigue.(21) Hay que señalar también que, en el caso de autos, se trata de una Directiva dirigida a los Estados miembros en la elaboración de la cual participaron representantes de todos ellos; por consiguiente, hay que suponer que, en lo que se refiere a la Directiva, los interesados estaban informados con toda exactitud de todos sus detalles en cada fase del proceso de decisión.
34. bb) Por ello, parece curioso en conjunto que el demandante pueda formular el motivo de infracción según el cual se disimularon los verdaderos motivos que llevaron a la adopción de la Directiva. Pero, desde un punto de vista objetivo, no cabe afirmar que ésta persiga finalidades distintas de las que indica. Me parece de todo punto plausible que el Consejo haya tenido, ante todo, la preocupación de crear condiciones de producción ganadera idénticas (en la medida en que las hormonas tienen algo que ver con dicha actividad) y de garantizar intercambios intracomunitarios libres de obstáculos y distorsiones de la competencia (tal y como resulta de forma suficientemente clara de los dos primeros considerandos). Si, además de ello, ejercieron también alguna influencia los problemas de producción de la salud, esto quedó claramente explicado en el primer considerando (donde se expresan las consecuencias para la salud humana). A mi juicio, no existe en este caso ausencia de motivación del estilo de la que el demandante cree poder alegar.
35 cc) En la medida en que el demandante lamenta que en el preámbulo de la Directiva no se haga referencia a la Directiva 81/602, creo también -a la luz de la jurisprudencia citada- que es intrascendente. Efectivamente, para sus destinatarios, resultaba perfectamente claro que la Directiva impugnada tenía como finalidad -ya que no como única finalidad- colmar una laguna de la Directiva 81/602.
36. Además, es imposible dejar de observar que el propio texto de la Directiva pone repetidamente de manifiesto (por ejemplo, en los artículos 1 y 2) la relación con la Directiva 81/602 y la conexión con ésta. Exigir además una mención en este sentido también en el preámbulo de la Directiva impugnada obedece sin duda alguna a una concepción excesivamente rigurosa de la obligación de motivacíón.
37. dd) Además, por lo que atañe al hecho de que el preámbulo de la Directiva se contentara con hacer referencia, mediante una indicación general, a la "propuesta de la Comisión" (sin mayores precisiones), es verdad que puede considerarse poco convincente la explicación de que la propuesta se modificó en varias ocasiones (porque está claro que con ello no se hace imposible una identificación). Pero cabe perfectamente estimar que se renunciara de forma justifica a una especificación exacta -como la que preconiza el demandante- en el preámbulo de un acto dirigido a los Estados miembros, cuyo procedimiento de adopción era conocido en detalle por sus destinatarios. Hablar en este sentido de una insuficiencia de motivación resulta tan injustificado en el caso de autos como en el asunto Comisión contra Consejo,(22) donde se aclaró a la Comisión que la participación en las actividades propias del Consejo le dio todas las garantías jurídicas que el artículo 190 procura a los terceros afectados por los actos que allí se mencionan.
38. ee) Finalmente, en lo relativo al informe científico mencionado por el demandante -éste pretende sin duda alguna referirse al informe del grupo científico organizado por la Comisión con arreglo al artículo 8 de la Directiva 81/602- hay que observar que, aparte del hecho de que no se pronunciara más que sobre un aspecto parcial del problema, el mencionado informe iba destinado a la Comisión, a petición de la cual fue elaborado, y que, por consiguiente, corresponde a la Comisión tomarlo en cuenta en las reflexiones que han de regir la elaboración de una propuesta de directiva. Por el contrario, el Consejo no tenía ciertamente que intervenir directamente en este sentido en virtud del artículo 8 de la Directiva 81/602. Además, se deduce de las explicaciones dadas en el transcurso del procedimiento que, habida cuenta de la reacción del Comité Económico y Social y del Parlamento ante la primera propuesta de la Comisión de junio de 1984, la Comisión -ni, consecuentemente, tampoco el Consejo- colocaba en primer plano la protección de la salud de los consumidores (problema éste que constituyó la preocupación fundamental del grupo científico), sino la consideración de los intereses de los consumidores en general (puesto que se puso de manifiesto que, en gran medida, la carne procedente de animales tratados con hormonas era rechazada). Ello corresponde sin duda alguna al campo de la "experiencia", al que se refiere además el artículo 8 de la Directiva 81/602. Al enfatizar este aspecto de la acción emprendida, no había ninguna razón para mencionar específicamente los problemas de salud, sobre los que parecía haberse centrado la atención con anterioridad y no puede considerarse ciertamente como un defecto de motivación el hecho de que el Consejo no mencionase en el preámbulo de la Directiva impugnada las conclusiones parciales a las que había llegado el grupo científico, que sin duda le fueron comunicadas por la Comisión.
39. b) En su segundo motivo, el demandante se refiere al artículo 5 de la Directiva 81/602, antes mencionado, y al artículo 14 de la Directiva 85/358, que, como se sabe, indican tanto uno como el otro que el Consejo debe adoptar por unanimidad una decisión sobre la administración de cinco hormonas con fines de engorde a los animales de explotación. El demandante considera que el hecho de que la Directiva impugnada no haya sido adoptada por unanimidad (puesto que votó en contra) constituye una infracción de estas disposiciones y además menciona la inobservancia del principio según el cual el Consejo no debe frustar la confianza de los Estados miembros basada en actos anteriores.
40. aa) A mi juicio, se ha afirmado acertadamente a este respecto -y esto se refiere a la primera parte de este motivo- que el Consejo no podía fijar con carácter definitivo en las Directivas anteriores la forma en que debía abordarse en un futuro el problema que nos ocupa. Este punto depende exclusivamente de las disposiciones del Tratado aplicables en la materia y su interpretación definitiva incumbe tan sólo al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, para poder hablar de una infracción del Derecho, no basta que el Consejo se haya apartado de una línea de conducta que anteriormente consideró justa; para que aquélla exista, ha de haberse infringido una disposición del Tratado, pero esto no ha sucedido por haberse soslayado el artículo 100 del Tratado CEE, como ya se ha demostrado.
41. En este contexto está claramente fuera de lugar el recordar el asunto 81/72.(23) Si en este asunto se imputó al Consejo, en el marco de la adaptación de las remuneraciones del personal de las Comunidades, no haber respetado una decisión que él mismo había adoptado para un período de tres años, no hay que olvidar, sin embargo, que esta decisión se adoptó haciendo uso de una amplia discrecionalidad, cuya aplicación resultó influida por un procedimiento de concertación social con las organizaciones del personal, en el que el Consejo se vinculó a sí mismo en lo relativo a la aplicación de determinados criterios. Ciertamente, en el caso de autos, no nos encontramos ante una situación comparable y, por ello, es mucho más lógico evocar la norma general según la cual un legislador que haya adoptado una disposición puede también modificarla (o recordar la jurisprudencia ya citada que resulta de la sentencia pronunciada en el asunto 230/81, según la cual el hecho de que el Parlamento haya observado una práctica durante años no implica la obligación de mantenerla).
42. bb) Por otra parte, en la medida en que el demandante afirma por otra parte que se ha frustado la confianza de los Estados miembros por el hecho de haber abandonado la forma de proceder indicada en las disposiciones de las Directivas antes mencionadas, hay que destacar en primer lugar que en el Derecho comunitario y en las relaciones entre el Consejo y los Estados miembros no se ha demostrado la existencia de un principio como el "estoppel" inglés, que es en el que parece que se piensa en el presente caso (se trata de un principio según el cual una persona que llevó a otra a confiar en determinada situación y a actuar en consecuencia no puede ampararse en una modificación de esta situación).
43. Además, tal principio sólo puede aplicarse cuando los interesados pueden disponer del objeto respecto al cual se solicita la protección de la confianza legítima. Los miembros del Consejo no se encuentran en esta situación en lo que se refiere a las modalidades de voto en el seno del Consejo. Las normas de voto fueron establecidas también en interés de la Comunidad y sus instituciones no pueden disponer de ellas. Estas sólo pueden adoptar aquellas disposiciones que sean conformes con las normas del Tratado y no las que sean contrarias. Los Estados miembros y las instituciones pueden confiar en el Tratado, pero no en acuerdos que no sean conformes al Tratado, y ello incluso cuando, como ocurre en el caso de autos, se han adoptado con la forma de un acto jurídico. Un Consejo posterior no está vinculado por tales decisiones contrarias a las normas del Tratado.
44. La buena fe del demandante en lo que se refiere a la norma de la unanimidad no puede constituir óbice para este principio. Esta circunstancia de índole subjetiva no afecta a la aplicabilidad absoluta de las disposiciones del Tratado. Por lo demás, el demandante sabía que su tesis era controvertida; por consiguiente, podía y debía prepararse para el caso en que no prosperase; por lo demás, es lo que hizo al adaptar su legislación a la Directiva.
45. Tampoco resulta obvio cómo pudo el demandante, confiando en la aplicación de la Directiva 81/602, entablar negociaciones (según él mismo reconoció) con instituciones y grupos nacionales que luego no debían quedar privados de base. De todas formas, se trataba todo lo más de consultas y de averiguación de los intereses que estaban en juego; a este respecto, la forma en que deba ser adoptada una disposición en el plano comunitario no resulta decisiva.
46. Por ello, cuando queda de manifiesto que el motivo que se refiere a las mencionadas disposiciones de las Directivas se basa en un punto de partida erróneo, no es preciso seguir examinando la cuestión -que también se ha discutido- de si la Directiva impugnada constituye efectivamente el acto contemplado en el artículo 5 de la Directiva 81/602 o si procede -como lo estiman tanto el Consejo como la Comisión- responder negativamente a esta cuestión por el hecho de que la Directiva impugnada vaya más allá del artículo 5 de la Directiva 81/602 (puesto que no se limita a reglamentar la utilización de hormonas, sino que establece una prohibición general de su uso y porque contiene además disposiciones relativas a los controles y a las importaciones).
47. c) Otro motivo del demandante, que hay que examinar en este contexto, se refiere al hecho de que la Directiva impugnada fue adoptada por medio de "procedimiento escrito" pese a no haberse obtenido el acuerdo de todos los miembros del Consejo, necesario para ello con arreglo al artículo 6 del Reglamento interno del Consejo (se sabe que el demandante y el Reino de Dinamarca estaban en contra), y que además tampoco se trataba de un caso de urgencia. A este respecto, se subrayó que la mencionada disposición del Reglamento interno revestía gran importancia para la protección de las minorías y, por consiguiente, debía aplicarse estrictamente; se destacó también que, de haberse respetado el Reglamento interno -de cuya inobservancia, no se había dado, por lo demás, ninguna explicación-, no era de temer lesión alguna de los intereses comunitarios.
48. Si se examina el tenor literal del artículo 6 del Reglamento interno, puede uno sentirse efectivamente inclinado a considerar fundado el reproche del Gobierno británico. En cualquier caso, no parece posible que -como se ha intentado- prospere una justificación basada en que el Reglamento interno del Consejo es más bien "of a directory nature" (es decir, más o menos no vinculante), haciendo referencia a una declaración no publicada que se formuló al adoptarse el Reglamento interior (según la cual las disposiciones adoptadas pueden ser corregidas y modificadas mediante disposiciones adicionales), o que invoque el argumento de que, con arreglo al artículo 5 del Tratado de fusión, el Reglamento interno se adoptó sólo por mayoría simple y que, por consiguiente, en casos excepcionales cabe apartarse del mismo por mayoría cualificada (no pretendo discutir estos extremos en detalle).
49. Pero se ha recordado acertadamente que, al aplicar textos comunitarios controvertidos, no hay que apegarse demasiado al tenor literal, sino que, por el contrario, debe ponerse en primer plano la cuestión del objeto y de la finalidad de una disposición, la ratio legis. Recientemente, he tenido que tratar tal problema de interpretación en las conclusiones presentadas en un litigio de funcionario (24) (se trataba de una disposición aparentemente clara del Reglamento interno del Comité Económico y Social). Cabe igualmente citar en este sentido la sentencia pronunciada en el asunto 9/70 (25) (donde se afirmó que una interpretación literal no era conforme con el objetivo de las directivas que entonces se discutían), la sentencia -relativa también al derecho de la función pública- pronunciada en el asunto 7/77 (26) (donde se aprobó la inobservancia del texto inequívoco del artículo 91 del Estatuto) o la sentencia pronunciada en el asunto 23/75 (27) (donde se declaró que, cuando el Consejo confiere a la Comisión una competencia muy amplia, los límites de la misma deben apreciarse en función de los principales objetivos generales de la organización de mercado y no tanto con arreglo al sentido literal de la delegación).
50. Aplicando estos principios al Reglamento interior del Consejo, se llega a la conclusión de que el artículo 6 contempla situaciones en las que un asunto sólo debe tratarse por escrito (sin discusión por parte de los miembros del Consejo), lo que puede suceder de vez en cuando con problemas de poca complejidad o tras una preparación minuciosa del asunto por parte de comités de expertos. Por el contrario, no parece que el artículo 6 esté previsto para asuntos que hayan sido muy discutidos en las sesiones del Consejo. Cuando el Consejo celebra una sesión, como, a mi juicio, se ha expuesto de forma convincente, sus decisiones se adoptan con arreglo a las normas generales (esto es, por mayoría) (28) y -salvo que la materia tratada lo requiera- la exigencia de unanimidad a que se refiere el artículo 6 del Reglamento interno no tiene razón de ser.
51. En relación con el asunto que nos ocupa, conviene afirmar, a la luz de cuanto ha quedado expuesto, que el problema de la autorización o de la prohibición de hormonas en la cría de animales de explotación se discutió en numerosos comités, al menos desde el verano de 1984. Sobre este tema, hubo una nueva propuesta de la Comisión de comienzos de noviembre de 1985 (que, como se nos dijo, fue transmitida inmediatamente a los Estados miembros, de forma que éstos, digámoslo de paso, pudieron someterla a un proceso de reflexión interna). Esta propuesta fue discutida el 18 de noviembre de 1985 tan en profundidad, que se pudo suponer en el debate del mes de diciembre que había nueve delegaciones que eran partidarias de la solución que después se adoptó. Basándonos en este acuerdo, la Comisión presentó el 18 de diciembre una propuesta modificada en algunos puntos, de la que se dijo que ya había sido discutida con anterioridad en reuniones de alto nivel. Esta propuesta se discutió luego durante varias horas el 19 de diciembre (sobre todo, según se nos ha dicho, se debatió el problema del fundamento jurídico que había que considerar) y después de esto quedó fijada la situación tal como aparecía ya a comienzos de diciembre. Por ello, no se podía dejar de tener la impresión de que el asunto no sólo había sido suficientemente preparado a escala nacional sino que también había sido debatido exhaustivamene en el seno del Consejo y que, por consiguiente, estaba ya lo bastante maduro para ser objeto de votación.
52. De la misma forma, no se nos han indicado los puntos concretos sobre los que tanto el demandante como el Reino de Dinamarca deseaban seguir discutiendo para modificar el texto. Aunque en una carta de 31 de diciembre de 1985 de la representación permanente del Reino Unido se indica que el voto negativo británico se basa en el hecho de que el artículo 43 no constituye un fundamento jurídico suficiente y en la ausencia de una prueba científica que justifique la utilización de hormonas, cabe alegar en cualquier caso que se trataba de extremos que ya habían sido bastante discutidos o que -como sucede con el segundo punto- no tenían mayor importancia en el proceso de decisión, por haberse puesto el énfasis en otro aspecto del régimen.
53. La conclusión del asunto y la adopción formal de la Directiva sólo fracasaron finalmente porque no se disponía de una versión definitiva del texto en todas las lenguas oficiales, sino únicamente de una versión provisional. Normalmente en tal situación se habría recurrido al apartado 6 del artículo 2 del Reglamento interno del Consejo (inclusión del punto en cuestión en la parte A del orden del día de la próxima sesión del Consejo, que supone una aprobación sin debate). En el caso de autos no pudo considerarse tal solución, puesto que la siguiente sesión del Consejo (que era la última del año 1985) iba a tener lugar a la mañana siguiente, día para el cual no podían estar listas las traducciones definitivas.
54. Aunque, respecto a esta situación, una mayoría cualificada, que además apoyaba el Texto, se pronunció a favor de que la adopción fomal se realizara por escrito, esto no puede -en pura lógica- constituir un supuesto de aplicación del artículo 6 del Reglamento interno del Consejo. No se encuentra ninguna referencia a esta disposición ni en el acta de la sesión del Consejo de 19 de diciembre de 1985 ni en el télex del Secretario General de 23 de diciembre de 1985. La aprobación de las traducciones no constituye una "deliberación del Consejo sobre un asunto urgente",(29) sino que se trata del "written procedure concerning the adoption in the official langages of the Communities of a Council directive...".(30) Por consiguiente, no se trataba de una deliberación en cuanto al fondo, es decir, relativa a la propuesta de la Comisión, sino de la aprobación de las versiones lingueísticas que el Servicio de traducción de la Secretaría General había redactado en este intervalo. En definitiva, se trataba de una variante del procedimiento habitual de la parte A (del orden del día), que es también un procedimiento sin debate, sólo que la fecha de la siguiente sesión del Consejo se sustituyó por la del 31 de diciembre de 1985, que se menciona en la decisión del Consejo.
55. Para una decisión de procedimiento de esta índole, basta la simple mayoría del Consejo.(31)
56. En esta situación, carece de sentido la discusión sobre la cuestión de si se produjo una violación de las disposiciones del artículo 6 del Reglamento interno. Para completar, añadiremos lo siguiente:
57. No parece que el demandante haya formulado objeciones frente a las versiones lingueísticas y ya no había lugar para imputaciones como las que se formularon en la carta de la representación permanente del demandante de 31 de diciembre de 1985, de forma que el Secretario General del demandado pudo publicar la Directiva en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas conforme al artículo 13 del Reglamento interno del Consejo.
58. En esta situación, el extremo de si cabe efectivamente hablar de un "asunto urgente", lo que cuestiona el demandante, carece también de importancia.
59. Sin embargo, si se considerase necesario resolver esta cuestión, es preciso ante todo recordar que el Consejo dispone de una amplia discrecionalidad para interpretar este concepto jurídico indeterminado. Para justificar su forma de proceder, el Consejo invocó la Resolución de 10 de mayo de 1984,(32) en la que anunciaba una normativa que había de adoptarse antes del 31 de diciembre de 1985, así como las razones económicas y políticas que, a su juicio, hacen necesaria tal normativa. No parece que con ello haya excedido los límites de su libertad de acción.
60. No conviene dar demasiada importancia (precisamente porque no cabe hablar de una inobservancia del Reglamento interno del Consejo) al hecho de que en el preámbulo de la Directiva no se trate el tema de las exigencias del artículo 6 del Reglamento interno.
61. Finalmente hay que añadir, en este contexto, que resulta claro a qué se refiere la observación del demandante según la cual el texto de la Directiva impugnada publicado en el Diario Oficial se separó ligeramente, en algunos puntos, del texto que fue notificado. Claro está que sólo es auténtico el texto notificado a los destinatarios conforme al artículo 191 del Tratado CEE (no es necesaria su publicación; por el contrario, incumbe al Consejo, conforme al artículo 15 del Reglamento interno, decidir si ésta debe realizarse, a título informativo). Pero si se pone de manifiesto que el texto notificado no corresponde aún a la versión resultante de una traducción absolutamente perfecta, este fenómeno -que siempre puede suceder- no puede servir de base para demostrar que el asunto sobre el que se haya adoptado la decisión no estaba aún maduro en cuanto al fondo y, por lo tanto, no podía ser objeto de un procedimiento de adopción por escrito.
62. d) Finalmente, el demandante critica igualmente, en el marco de la rúbrica que nos ocupa, el hecho que ni el Parlamento ni el Comité Económico y Social fueran consultados acerca de las propuestas que la Comisión remitió al Consejo en los meses de noviembre y diciembre de 1985. Entiende él que tal consulta era necesaria porque la consulta anterior se refería a una propuesta sustancialmente distinta (la de junio de 1984).
63. aa) En cuanto a este motivo de infracción hay que admitir (en lo que se refiere a la intervención del Parlamento, que es indispensable en virtud del artículo 43 del Tratado CEE) que el proyecto de junio de 1984, sobre el que se pronunció el Parlamento, difería sustancialmente, en cuanto al fondo de los proyectos posteriores mencionados, sobre todo porque preveía que podía autorizarse el uso de tres hormonas. Por consiguiente, no es posible invocar la jurisprudencia según la cual carece de importancia que no se haya realizado una nueva consulta cuando la propuesta sometida para dictamen "considerada en su conjunto no ha resultado afectada en su propia sustancia",(33) o según la cual la nueva consulta puede suprimirse cuando la modificación de la propuesta inicial constituye "un cambio de método más que de fondo".(34)
64. Pero hay que dar la razón al Consejo cuando afirma que, por otros motivos, no cabe criticar el no haber provocado una nueva intervención del Parlamento en el otoño de 1985. Se ha invocado con razón el párrafo 2 del artículo 149 del Tratado CEE, que dispone: "En tanto el Consejo no se haya pronunciado, la Comisión podrá modificar su propuesta inicial, particularmente cuado la Asamblea haya sido consultada sobre dicha propuesta". Hay que observar igualmente que el Parlamento se pronunció en contra del proyecto de la Comisión de junio de 1984 y que, en una Resolución de 11 de octubre de 1985, (35) manifestó sobre este tema, entre otras cosas, que no suscribía la propuesta tendente a autorizar las tres hormonas naturales, salvo con fines terapéuticos; que debido a que la prohibición de las hormonas artificiales y naturales con fines de engorde afecta necesariamente a los intercambios de productos cárnicos con terceros países, solicitaba que se celebrasen sin demora discusiones con los socios comerciales afectados para lograr una prohibición total de las inportaciones de carne tratada con tales sustancias, y que se oponía a que se autorizasen hormonas artificiales y naturales con fines de crecimiento. Por consiguiente, es forzoso declarar que tanto el Consejo como la Comisión, al adoptar la Directiva impugnada, tuvieron en cuenta el dictamen del Parlamento y que, por consiguiente, como en el asunto 1253/79, podía suprimirse dicha consulta, puesto que las modificaciones adoptadas correspondían en sentido amplio "al deseo manifestado por el Parlamento". 34 En la medida en que, sin embargo, se pueden observar otras diferencias en los distintos proyectos (se han tratado extensamente en los escritos), hay que afirmar sobre este tema que, en parte, sólo afectaban a cuestiones de procedimiento o a extremos que quedaron sin objeto al haberse adoptado la Directiva 85/358, de 16 de julio de 1985, relativa a los controles. Sobre esta base no cabe ciertamente hablar de que no se hayan respetado los derechos del Parlamento. A este respecto es también significativo que el Parlamento, al que la Comisión tuvo al corriente, no haya insistido en pronunciarse de nuevo y no interviniera en el presente procedimiento como parte coadyuvante.
65. Por consiguiente, no podemos discernir vicios de procedimiento en lo relativo a la participación del Parlamento; además, a este respecto es significativo que el demandante no insistiera sobre este punto durante la fase oral (aunque tampoco ha renunciado expresamente a él).
66. bb) Después de esto puedo tratar con brevedad la cuestión de si el Comité Económico y Social hubiera debido ser consultado de nuevo.
67. Basta con observar a este respecto que, según el artículo 43 del Tratado CEE, que constituye a nuestro juicio un fundamento jurídico suficiente para la Directiva impugnada, no se prevé en forma alguna la consulta al Comité Económico y Social. Además, el Consejo puso de manifiesto que el Comité Económico y Social, que efectivamente fue consultado antes de adoptarse el sistema, reaccionó de la misma forma que el Parlamento. Como la Comisión tuvo en cuenta esta reacción, no existe la menor razón -por ejemplo, de orden político- para someter también el último proyecto de la Comisión al Comité Económico y Social.
68. 3) Conviene examinar ahora la crítica relativa al contenido de la medida adoptada, que, según el dictamen del demandante, es injustificable por diversas razones.
69. Se ha afirmado a este respecto que estaba demostrado, en la medida en que la Directiva tiene por objeto la protección de la salud de los consumidores, que ésta no corría peligro por la utilización de hormonas en la cría de animales de explotación. También se ha declarado que, en cualquier caso, los motivos indicados en el preámbulo de la Directiva (a saber, la necesidad de evitar una distorsión de las condiciones de competencia y los obstáculos a los intercambios intracomunitarios) no justifican una prohibición general de utilizar hormonas. Efectivamente, el demandante estima que, con arreglo a la Directiva 81/602 (que en su artículo 5 establece que, para cinco hormonas, se seguirán aplicando las normas racionales), en esta materia rige la obligación de respetar las disposiciones generales del Tratado (es decir, los artículos 7 y 30). Así es como -pese a las diferencias entre las situaciones jurídicas de los Estados miembros- se evitó que surgieran obstáculos importantes a los intercambios y ello debido a que, según las conclusiones del mencionado informe científico (que el Consejo no ha abordado), no había peligro para la salud (lo que hacía imposibles las prohibiciones de importación por este motivo). Por lo que se refiere a los intereses de los consumidores, el demandante estima que pueden quedar suficientemente protegidos por la obligación impuesta de marcar adecuadamente la carne tratada con hormonas.
70. En este contexto se ha observado, además, que la prohibición contenida en la Directiva no podía alcanzar la finalidad perseguida (y que, por consiguiente, carecía de sentido), porque no era posible establecer una distinción entre la carne procedente de animales tratados con hormonas naturales y la procedente de animales no tratados.
71. Finalmente, y sobre todo, el demandante ve también en el régimen adoptado una violación del principio de preferencia comunitaria. Estima que este régimen provoca en la Comunidad un deterioro de las condiciones de producción (que resultan de un incremento de costes); entiende que, por el contrario, los productores de terceros países, aunque al exportar a la Comunidad hayan de respetar las condiciones de producción en ella vigentes, gozan por lo demás de libertad y, merced a los mejores costes así obtenidos, pueden presentar ofertas más atractivas a los compradores de la Comunidad.
Estas alegaciones suscitan a mi juicio las siguientes observaciones:
72. a) En la medida en que el demandante afirma que está demostrado que la salud de los consumidores no corre peligro por la utilización de hormonas en la cría de animales de explotación, conviene responderle no sólo que, como se ha dicho, este aspecto no ocupaba un lugar primordial al adoptarse la Directiva, sino también que resulta que el informe científico al que se refiere sólo se pronuncia sobre tres hormonas naturales y que, además, sus manifestaciones no coinciden con el sentido indicado por el demandante (porque en las conclusiones se habla, por una parte, de un uso "under the appropriate conditions" y, por otra, se subraya la necesidad de programas de control).
73. Es significativo además que el demandante sólo hable de obstáculos importantes a los intercambios que, según él, no existían en la situación anterior del Derecho (como también declaró, echa en falta que no se haya hecho referencia a tales obstáculos a los intercambios en el marco de la preparación de la Directiva). Parece admitir con ello que, en la situación anterior del Derecho, tal y como resultaba de la Directiva 81/602, eran perfectamente plausibles ciertos obstáculos y a ello responde también la declaración realizada por la Comisión según la cual un Estado miembro ha sido objeto de un dictamen motivado conforme al artículo 169 del Tratado CEE por inobservancia del statu quo y otro Estado miembro es objeto de un procedimiento con arreglo al artículo 169 debido a restricciones a la importación motivadas por un tratamiento con hormonas. Ello es suficiente para que la Comunidad actúe para restablecer los intercambios exentos de obstáculos y modificar la situación jurídica que resulta de la Directiva anterior. Efectivamente, el artículo 30 del Tratado CEE exige -como pone de manifiesto la fórmula que siempre se utiliza en la jurisprudencia- intercambios completamente libres de obstáculos y, desde esta perspectiva, no se pueden ignorar los incumplimientos de poca importancia.
74. Tal y como se pone de manifiesto en la exposición de motivos de la Directiva, ésta trata además de poner fin a distorsiones de la competencia que resultan del hecho de que las sustancias que regula estaban autorizadas en ciertos Estados miembros y no lo estaban en otros; en otras palabras, se trata también de crear condiciones de producción uniformes en la Comunidad. Sin embargo, se puede afirmar con seguridad que la situación del Derecho resultante de la Directiva 81/602 respondía a este objetivo. También es cierto que, a la vista de la finalidad esencial de la Directiva, podía evitarse la discusión del informe científico mencionado por el demandante y que, teniendo en cuenta esta finalidad, tampoco podía considerarse suficiente -en interés de los consumidores- marcar adecuadamente los productos importados que hubieran sido tratados con hormonas.
75. b) Además, en lo que se refiere a la opinión del demandante según la cual -al contener la carne gran cantidad de hormonas naturales- no se puede determinar mediante análisis la presencia de aditivos, se le ha objetado con razón que no había aportado ninguna prueba de esta afirmación y, por lo tanto, de la ineficacia de la prohibición de administrar hormonas. En estas condiciones, no es posible ciertamente responder de forma afirmativa a una cuestión que, según la jurisprudencia, es decisiva en tal situación, a saber, si nos encontramos en un caso de manifiesta inadecuación de una medida al objetivo perseguido (véase la sentencia del asunto 138/78 35. A esto se añade el hecho de que la Directiva impugnada prevé igualmente medidas relativas a las circunstancias que rodean a la utilización de hormonas en la ganadería (véanse las disposiciones del artículo 4 que se aplican a los productores de hormonas) y que, para la apreciación conjunta de los problemas suscitados por el demandante, hay que tener igualmente en cuenta la Directiva 85/358 y sus disposiciones en materia de control (relativas, entre otras cosas, a la fabricación de sustancias), así como la Directiva 86/469,(36) "relativa a la investigación de residuos en los animales y en las carnes frescas"; en ambos casos, se trata de normativas que han de contribuir a la garantía de la prohibición de la utilización.
76. c) Finalmente, en lo que respecta al respeto de la preferencia comunitaria, conviene referirse, por una parte, al apartado 7 del artículo 6 de la directiva impugnada, según el cual se establece un programa de control de las importaciones procedentes de terceros países, para garantizar que los productos importados no obtengan un trato más favorable que los productos comunitarios. Por otro lado, en lo relativo a la hipótesis según la cual los productores de terceros países pueden aprovecharse de las ventajas obtenidas en los costes sobre todo en sus exportaciones a la Comunidad, cabe preguntarse en primer lugar si se trata efectivamente de un peligro real o, más bien, de un temor sin fundamento. En cualquier caso, la Comisión tiene razón cuando afirma que, si fuese necesario, es perfectamente posible hacer frente a ello mediante una configuración adecuada de los mecanismos de ordenación del mercado, que comprenden también las importaciones procedentes de países terceros. En ningún modo, cabía renunciar, por motivos referentes al respeto de la preferencia comunitaria, a medidas esenciales para la uniformidad del mercado, que han sido reiteradamente solicitadas por las organizaciones de consumidores de la Comunidad.
C. Conclusión
Para concluir, no puedo por menos de proponer al Tribunal de Justicia que desestime por infundado el recurso del Reino Unido. A la vista de esta solución, debe condenarse al demandante no sólo al pago de sus propias costas sino también al pago de las de la parte demandada y de la Comisión que le apoya. En cuanto al Reino de Dinamarca, parte coadyuvante, entendemos que debe cargar con sus propias costas.
(*) Traducido del alemán.
(1) DO 1981, L 222, pp. 32 y ss.; EE 03/23, p. 38.
(2) DO 1985, L 191, pp. 46 y ss.; EE 03/36, p. 104.
(3) DO 1984, C 170, pp. 4 y ss.
(4) DO 1985, C 44, pp. 14 y ss.
(5) DO 1985, C 288, pp. 158 y ss.
(6) DO 1985, C 106, p. 7.
(7) DO 1985, C 313, pp. 4 y ss.
(8) DO 1985, C 351, pp. 13 y ss.
(9) Sentencia de 26 de marzo de 1987 en el asunto 45/86, Comisión/Consejo, Rec. 1987, p. 1493.
(10) Sentencia de 10 de febrero de 1983 en el asunto 230/81, Gran Ducado de Luxemburgo/Parlamento Europeo, Rec. 1983, p. 255.
(11) Sentencia de 20 de mayo de 1987 en el asunto 432/85 Souna/Comisión, Rec. 1987, p. ????.
(12) Sentencia de 26 de junio de 1979 en el asunto 177/78, Pigs and Bacon Commission/McCarren and Company Limited, Rec. 1979, pp. 2161, 2186 apartado 9.
(13) Sentencia de 21 de febrero de 1979 en el asunto 138/78, Hans-Markus Stºlting/HZA Hamburg-Jonas, Rec. 1979, pp. 713, 720.
(14) Sentencia de 30 de septiembre de 1982 en el asunto 108/81, G.R. Amylum/Consejo, Rec. 1982, p. 3107.
(15) Sentencia de 20 de abril de 1978 en los asuntos acumulados 80 y 81/77, Les Commissionnaires réunis Sàrl y Sàrl Les fils de Henri Ramel/Receveur des Douanes, Rec. 1978, pp. 927, 947.
(16) Sentencia de 15 de marzo de 1983 en el asunto 45/82, Reino de los Países Bajos/Comisión, Rec. 1983, p. 631.
(17) Véase sentencia pronunciada en los asuntos acumulados 80 y 81/77, citados anteriormente, Rec. 1978, pp. 946 y 947, apartados 29 y 35.
(18) Sentencia de 29 de noviembre de 1978 en el asunto 83/78, Pigs Marketing Board/Raymond Redmond, Rec. 1978, p. 2347.
(19) Rec. 1979, pp. 2161, 2188, apartado 14.
(20) Sentencia de 3 de octubre de 1985 en el asunto 28/84, Comisión/República Federal de Alemania, Rec. 1985, p. 3097.
(21) Véase, por ejemplo, sentencia pronunciada en el asunto 110/81 el 30 de septiembre de 1982, SA Roquette frères/Consejo, Rec. 1982, p. 3159.
(22) Sentencia de 31 de marzo de 1971 en el asunto 22/70, Comisión/Consejo, Rec. 1971, pp. 263, 284, apartados 98 y 99.
(23) Rec. 1973, pp. 575, 583, apartado 7.
(24) Conclusiones de 21 de enero de 1987 en el asunto 307/85, A. Gavanas/Consejo, Rec. 1987_p. ???? .
(25) Sentencia de 6 de octubre de 1970 en el asunto 9/70, Franz Grad/Finanzamt Traunstein, Rec. 1970, p. 825, apartado 13.
(26) Sentencia de 16 de marzo de 1978 en el asunto 7/77, Bernhard Diether Ritter von Wuellerstorff und Urbair/Comisión, Rec. 1978, p. 769, apartados 6 y 7.
(27) Sentencia de 30 de octubre de 1975 en el asunto 23/75, Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, Rec. 1975, p. 1279.
(28) Artículo 148, apartado 1 del Tratado CEE.
(29) Artículo 6, apartado 1.
(30) Véase objeto mencionado en el télex del Secretario General del Consejo de 23 de diciembre de 1985; el subrayado es del autor.
(31) Artículo 148, apartado 1 del Tratado CEE.
(32) DO 1984, C 134, pp. 1 y ss.
(33) Sentencia de 15 de julio de 1970 en el asunto 41/69 ACF Chemiefarma NV/Comisión, Rec. 1970, pp. 661, 704, apartados 178 y 179 (traducción provisional).
(34) Sentencia de 4 de febrero de 1982 en el asunto 1253/79, Dino Battaglia/Comisión, Rec. 1982, pp. 297, 319, apartado 24 (traducción provisional).
(35) Sentencia de 21 de febrero de 1979 en el asunto 138/78, citada anteriormente, Rec. 1979, p. 713.
(36) DO 1986 L 275, pp. 36 y ss.