ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
29 janvier 2020 (*)
« Recours en carence ‐ Droit institutionnel – Retrait du Royaume-Uni de l’Union – Citoyens du Royaume-Uni résidant dans un autre État membre de l’Union – Élections européennes de 2019 ‐ Demande de report des élections européennes – Absence de qualité pour agir – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑541/19,
Harry Shindler, établi à Porto d’Ascoli (Italie), et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe (1), représentés par Me J. Fouchet, avocat,
parties requérantes,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par MM. M. Bauer et R. Meyer, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 265 TFUE et tendant à faire constater que le Conseil s’est illégalement abstenu de prendre une
décision reportant les élections européennes de 2019 en vue de permettre aux requérants de
participer au scrutin,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de MM. A. Kornezov, président, J. Passer et Mme K. Kowalik‑Bańczyk (rapporteure), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Les requérants, M. Harry Shindler et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe, sont des citoyens britanniques résidant, le premier, en Italie et, les autres, en France.
2        Le 23 juin 2016, les citoyens du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord se sont prononcés par référendum en faveur du retrait de leur pays de l’Union européenne.
3        Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni a notifié au Conseil européen son intention de se retirer de l’Union en application de l’article 50, paragraphe 2, TUE.
4        Le 8 juin 2017 ont eu lieu des élections législatives au Royaume-Uni.
5        Par décision (UE, Euratom) 2018/767, du 22 mai 2018 (JO 2018, L 129, p. 76), le Conseil de l’Union européenne a fixé la période pour la neuvième élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct. En vertu de l’article 1er
de cette décision, le scrutin
devait avoir lieu entre le 23 et le 26 mai 2019.
6        Par décision (UE, Euratom) 2018/994, du 13 juillet 2018, (JO 2018, L 178, p. 1),
le Conseil a modifié
l’acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct (JO 1976, L 278, p. 5, ci-après l’« acte de 1976 »), annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil du 20 septembre 1976 (JO 1976, L 278, p. 1).
7        Par décision (UE) 2019/476, du 22 mars 2019 (JO 2019, L 80 I, p. 1), le Conseil européen, en accord avec le Royaume-Uni,
a prorogé le délai, prévu par l’article 50, paragraphe 3, TUE, au terme duquel les traités cessent d’être applicables au Royaume-Uni. En vertu de l’article 1er
de cette décision, ce délai devait expirer
soit le 12 avril 2019 soit le 22 mai 2019.
8        Par décision (UE) 2019/584, du 11 avril 2019 (JO 2019, L 101, p. 1), le Conseil européen, en accord avec le Royaume-Uni, a de nouveau prorogé le délai mentionné au point 7 ci-dessus. En vertu de l’article 1er
de cette décision, ce délai devait expirer, en principe, le 31 octobre 2019.
9        Le 3 mai 2019, les requérants ont adressé un courrier au Conseil européen et au Conseil (ci-après le « courrier du 3 mai 2019 »). À cette occasion, ils
ont, en substance,
reproché au Conseil européen et au Conseil de ne pas avoir pris, le premier dans la décision 2019/584 et le second dans la décision 2018/994, des dispositions appropriées
relatives à l’exercice par les citoyens de l’Union de leur droit de vote lors des élections européennes de 2019 en cas de report du délai mentionné aux points 7 et 8 ci-dessus. En conséquence, ils ont invité le Conseil européen et le Conseil
à reporter la date des élections européennes de 2019
et
à impulser la suppression de certains obstacles à l’exercice du droit de vote à ces élections résultant, selon eux, des conditions d’inscription sur les listes électorales prévues par les législations de certains États membres.
Outre le report des élections
européennes prévues en mai 2019, les mesures à prendre
auraient consisté, premièrement, en la suppression, dans la législation britannique,
de la « règle des 15 ans » (15 years rule), deuxièmement, en l’inscription, à titre dérogatoire,
des citoyens britanniques le désirant à la suite de l’adoption de la décision 2019/584 sur les listes électorales des 27 autres
États membres et, troisièmement, en l’inscription des citoyens de l’Union non britanniques résidant au Royaume-Uni sur les listes électorales de cet État membre.
10      Par lettre du
8 mai 2019, le Conseil a accusé réception du courrier du 3 mai 2019, sans prendre position sur l’invitation à agir contenue dans ce courrier.
11      Les élections européennes de 2019 ont eu lieu
dans les différents États membres entre le 23 et le 26 mai 2019.
Procédure et conclusions
12      Par requête enregistrée le 1er août 2019, les requérants ont introduit le présent recours.
13      Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 28 octobre 2019, le Conseil a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
14      Le 4 décembre 2019, les requérants ont déposé au greffe du Tribunal leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité.
15      Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        « annuler le refus implicite du Conseil du 3 juillet 2019 de reconnaître une carence quant au silence relatif à la demande du 3 mai 2019 de reporter les élections européennes de […] 2019 » ;
–        constater que le Conseil s’est illégalement abstenu de prendre une décision reportant les élections européennes de 2019 en vue de leur permettre de participer au scrutin ;
–        condamner le Conseil à verser à chacun d’eux la somme de 1 500 euros au titre des dépens.
16      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;
–        condamner les requérants aux dépens.
En droit
17      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, le Conseil ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
18      Le Conseil soulève une exception d’irrecevabilité
comportant quatre branches. Premièrement,
le courrier du 3 mai 2019 ne comporterait pas d’invitation préalable à agir suffisamment précise et explicite en ce qui concerne la suppression ou la modification des conditions d’inscription sur les listes électorales prévues par les législations des États membres. Deuxièmement, aucune obligation d’agir ne pèserait sur le Conseil, qu’il s’agisse du report des élections européennes de 2019 ou des autres mesures mentionnées dans le courrier du 3 mai 2019. Troisièmement, les requérants ne justifieraient pas de leur intérêt à agir, lequel, en tout état de cause, aurait disparu du fait de la tenue des élections européennes en mai 2019. Quatrièmement, les requérants ne justifieraient pas davantage de leur qualité pour agir. En effet, les mesures requises par les requérants, d’une part,
ne constitueraient pas des actes règlementaires
ne comportant pas de mesures d’exécution et, d’autre part,
ne les concerneraient ni directement ni individuellement.
19      Les requérants contestent cette exception d’irrecevabilité.
Sur l’objet du recours en carence
20      Il ressort des écritures des requérants, et notamment de leurs conclusions rappelées au point 15 ci-dessus, qu’ils reprochent, en substance,
au Conseil de ne pas avoir adopté une décision reportant les élections européennes prévues en mai 2019. Il convient, à cet égard, de préciser que les premier et deuxième chefs de conclusions des requérants, en substance, se recoupent. Le présent recours étant fondé sur l’article 265 TFUE, c’est le deuxième chef de conclusions qui correspond à la base juridique ainsi indiquée et qu’il y a donc lieu d’examiner.
21      De plus, dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérants précisent que,
s’ils ont bien demandé, dans leur
courrier du 3 mai 2019, le report des élections européennes de 2019,
en revanche, ils « n’ont
pas demandé au Conseil de supprimer des dispositions du droit national » des États membres. Ils ajoutent que « [l]e Conseil extrapole leurs demandes contentieuses ».
22      Dans ces conditions, il apparaît que le présent recours en carence a pour seul objet de faire constater que le Conseil s’est illégalement abstenu de prendre une décision reportant les élections européennes de 2019.
Sur la recevabilité du recours en carence
23      Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’examiner d’emblée la quatrième branche de l’exception d’irrecevabilité, tirée de ce que les requérants n’auraient pas qualité pour agir.
24      Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 265, troisième alinéa, TFUE, toute personne
physique ou morale
peut former un recours en carence lorsqu’une institution
a manqué de lui adresser un acte autre qu’une recommandation ou un avis. Par ailleurs, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours en annulation contre
les actes dont elle
est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
25      Selon une jurisprudence constante, les articles 263 et 265 TFUE, relatifs, respectivement, au recours en annulation et au recours en carence, ne forment que l’expression d’une seule et même voie de droit.
Il s’ensuit que les personnes
physiques et morales ne peuvent introduire un recours en carence à l’encontre d’une institution que lorsque celle-ci a manqué d’adopter un acte dont ces personnes seraient recevables à contester la légalité par la voie du recours en annulation (voir, en ce sens, arrêt du 26 novembre 1996, T. Port, C‑68/95, EU:C:1996:452, point 59, et ordonnance du 24 novembre 2016, Petraitis/Commission, C‑137/16 P, non publiée, EU:C:2016:904, point 20 et jurisprudence citée).
26      Dans ces conditions, afin de déterminer si le présent recours en carence est recevable, il convient de vérifier que
la décision
dont les requérants ont sollicité l’adoption est
bien au nombre des actes visés à
l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, à savoir, premièrement, les actes dont une personne physique ou morale
est le destinataire, deuxièmement, les actes qui la concernent directement et individuellement et, troisièmement, les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution (voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Bobek dans les affaires jointes Bionorica et Diapharm/Commission, C‑596/15 P et C‑597/15 P, EU:C:2017:297, point 117).
27      En premier lieu, s’agissant de l’article 263, quatrième alinéa, premier membre de phrase, TFUE, il importe de relever que,
si le Conseil avait pris une décision reportant les élections européennes de 2019, les requérants n’auraient, à l’évidence, pas été identifiés comme destinataires de cette décision. D’ailleurs, il y a lieu de constater que la décision
2018/767
prévoyant que ces élections auraient lieu entre le 23 et le 26 mai 2019
ne désignait pas de destinataires mais valait erga omnes.
Dès lors, la décision dont les requérants ont sollicité l’adoption n’est pas au nombre des actes visés à l’article 263, quatrième alinéa, premier membre de phrase, TFUE.
28      En deuxième lieu, s’agissant de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE,
il résulte d’une jurisprudence constante que, afin d’être considérée comme individuellement concernée par un acte dont elle n’est pas destinataire, une personne physique ou morale doit être atteinte par cet acte en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l’individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une décision le serait (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, et du 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/Commission, C-384/16 P, EU:C:2018:176, point 93).
29      Il ressort également de la jurisprudence que, lorsqu’un acte affecte un groupe de personnes qui étaient identifiées ou identifiables au moment où cet acte a été pris et en fonction de critères propres aux membres du groupe, ces personnes peuvent être individuellement concernées par cet acte en tant qu’elles font partie d’un cercle restreint de personnes. Il peut en être notamment ainsi lorsque la décision modifie les droits acquis par ces personnes antérieurement à son adoption
(voir, en ce sens,
arrêt du 13 mars 2008, Commission/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, points 71 et 72 et jurisprudence citée).
30      En revanche, la possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l’identité des sujets de droits auxquels s’applique une mesure n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, dès lors que cette application s’effectue en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en cause (arrêt du 22 novembre 2001, Antillean Rice Mills/Conseil, C‑451/98, EU:C:2001:622, point 52).
31      En l’espèce, les requérants soutiennent que, du fait de la carence du Conseil, ils ont été privés de la possibilité de voter lors des élections européennes de 2019.
En particulier, certains d’entre eux n’auraient pas pu s’inscrire sur les listes électorales de leur État membre de résidence. Les requérants font également valoir qu’ils font partie d’un cercle restreint de citoyens britanniques résidant dans d’autres États membres depuis plus de quinze ans et non titulaires de la nationalité d’un autre État membre. En application de la « règle des 15 ans » (15 years rule), ces
citoyens britanniques n’auraient été autorisés à participer ni au référendum du 23 juin 2016 ni aux élections législatives du 8 juin 2017. L’ensemble de ces privations
du droit de vote aurait empêché
lesdits citoyens britanniques, et notamment les requérants, de participer à des scrutins déterminants pour
le maintien de leur qualité de citoyens européens.
32      Premièrement, il convient de relever que le report des élections européennes de 2019 aurait affecté non seulement les requérants mais également l’ensemble des citoyens de l’Union susceptibles de participer au scrutin dans l’un ou l’autre des États membres.
33      Deuxièmement, les arguments des requérants tirés, d’une part, de ce qu’ils
résident hors du Royaume-Uni depuis plus de quinze ans et, par conséquent, ne disposent plus du droit de vote dans cet État membre, alors qu’ils ne sont par ailleurs titulaires de la nationalité d’aucun autre État membre et, d’autre part, de ce qu’ils n’auraient pas été autorisés à s’inscrire sur les listes électorales en France et en Italie avant les élections européennes de 2019 ne permettent pas de considérer qu’ils font partie d’un cercle restreint de personnes au sens de la jurisprudence mentionnée au point 29 ci-dessus.
34      En effet, ainsi que le relève le Conseil, le nombre et l’identité des
citoyens britanniques se trouvant dans la situation décrite par les requérants et susceptibles de participer aux élections européennes dans un État membre donné
n’auraient pas pu être déterminés au moment
de l’adoption d’une décision
de report des élections européennes de
2019 et auraient été susceptibles d’évoluer
entre ce moment et la date à laquelle auraient effectivement eu lieu les élections européennes. Il se serait
ainsi agi d’un ensemble indéterminé et indéterminable de personnes, dont le cercle aurait pu s’agrandir après l’adoption de cette décision et qui, de ce fait, n’auraient pas été individuellement concernées par ladite décision
(voir, en ce sens,
ordonnance du 23 novembre 2015, Beul/Parlement et Conseil, T‑640/14, EU:T:2015:907, points 45 et 46 et jurisprudence citée). De plus et en tout état de cause, une décision de report des élections européennes de 2019 ne portant pas sur les conditions d’inscription sur les listes électorales des États membres, un éventuel report desdites élections n’aurait pas modifié, en tant que tel, les droits acquis antérieurement par les requérants, au sens de la jurisprudence citée au point 29 ci-dessus.
35      Dans ces conditions, les requérants ne démontrent pas qu’une décision de report des élections européennes de 2019 les aurait atteints en raison de certaines qualités qui leur seraient particulières ou d’une situation de fait qui les caractériserait par rapport à toute autre personne. Dès lors, ils ne justifient pas qu’ils auraient été individuellement concernés par
cette décision.
Partant, et sans qu’il soit besoin de rechercher si les requérants auraient été directement concernés
par ladite décision, cette dernière n’aurait pas été au nombre des actes visés à l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE.
36      En troisième lieu, s’agissant de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE,
il y a lieu de rappeler que, aux fins d’apprécier si un acte comporte des mesures d’exécution, il convient, d’une part, de s’attacher à la position de la personne qui invoque le droit au recours
et, d’autre part, de se référer exclusivement à l’objet du recours (arrêt du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, points 30 et 31). Par ailleurs, il est dépourvu de pertinence, à cet égard, de savoir si lesdites mesures ont ou non un caractère mécanique (arrêt du 28 avril 2015, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, points 41 et 42).
37      En l’espèce, il importe de rappeler que, s’il résulte des dispositions de l’article 11, paragraphes 1 et 2, de l’acte de 1976 que le Conseil fixe la période au cours de laquelle doivent se tenir les élections européennes dans les différents États membres, il résulte également de l’article 10, paragraphe 1, du même acte qu’il appartient à chaque État membre de fixer, en ce qui le concerne et au cours de la période électorale définie par le Conseil, la date et les heures
précises des élections européennes.
38      Il s’ensuit que, en cas de report de la période électorale par le Conseil, chaque État membre aurait dû
reporter, à son tour, la date initiale du scrutin et fixer, en ce qui le concerne, une nouvelle date pour ces élections.
Dès lors, la décision
dont les requérants ont demandé l’adoption n’aurait pu déployer ses effets juridiques à l’égard des électeurs, et donc des requérants, que par l’intermédiaire de mesures d’exécution prises par les autorités nationales compétentes. Par conséquent, sans qu’il soit nécessaire de rechercher si les requérants auraient été directement concernés par cette décision, cette dernière doit être considérée comme comportant des mesures d’exécution au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE.
39      Par ailleurs, s’agissant des arguments des requérants tirés de l’existence de certains obstacles à l’exercice du droit de vote aux élections européennes de 2019, tels que, au Royaume-Uni, la « règle des 15 ans » et, dans d’autres États membres, les règles relatives à la clôture des inscriptions sur les listes électorales, il convient de relever, certes, que lorsque les États membres prévoient, dans leurs réglementations nationales, des exclusions du nombre des bénéficiaires du droit de vote aux élections européennes, ils doivent être considérés comme mettant en œuvre le droit de l’Union (arrêt du 6 octobre 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, point 33). Il n’en demeure pas moins que les « obstacles » invoqués par les requérants ne résultent pas du non-report des élections européennes de 2019, mais de l’application de dispositions spécifiques des droits nationaux, distinctes de celles relatives à la date du scrutin. Il s’ensuit que les requérants ne peuvent utilement invoquer leur situation au regard desdits « obstacles » aux fins de démontrer leur qualité pour agir, celle-ci devant être appréciée au regard de l’objet du présent recours en carence, lequel vise uniquement à faire constater que le Conseil s’est illégalement abstenu de prendre une décision reportant les élections européennes de 2019.
40      Il résulte de
l’ensemble de ce qui précède que, faute d’avoir qualité pour agir, les requérants n’auraient pas été recevables à former un recours en annulation à l’encontre de la décision dont ils ont demandé l’adoption.
41      Partant,
le présent recours en carence doit être rejeté comme irrecevable, conformément à la quatrième branche de l’exception d’irrecevabilité opposée par le Conseil.
Sur les dépens
42      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens de l’instance, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      M. Harry Shindler et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe sont condamnés aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 29 janvier 2020.
Le greffier
Le président
E. Coulon
A. Kornezov
*      Langue de procédure : le français.
1      La liste des autres parties requérantes n’est annexée qu’à la version notifiée aux parties.