62007CJ0241
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
4 juni 2009 (
*1
)
„EOGFL — Verordening (EG) nr. 1257/1999 — Gemeenschapssteun voor plattelandsontwikkeling — Steun voor milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden”
In zaak C-241/07,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Riigikohus (Estland) bij beslissing van 14 mei 2007, ingekomen bij het Hof op 21 mei 2007, in de procedure
JK Otsa Talu OÜ
tegen
Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans, kamerpresident, K. Schiemann, J. Makarczyk (rapporteur), L. Bay Larsen en C. Toader, rechters,
advocaat-generaal: J. Mazák,
griffier: C. Strömholm, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 april 2008,
gelet op de opmerkingen van:
—
JK Otsa Talu OÜ, vertegenwoordigd door K. Sild, advokaat,
—
de Estse regering, vertegenwoordigd door L. Uibo als gemachtigde,
—
de Griekse regering, vertegenwoordigd door S. Charitaki en V. Kontolaimos als gemachtigden,
—
de Poolse regering, vertegenwoordigd door T. Nowakowski als gemachtigde,
—
de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. Randvere, J. Schieferer en Z. Malůšková als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 oktober 2008,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en [intrekking] van een aantal verordeningen (PB L 160, blz. 80), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2223/2004 van de Raad van 22 december 2004 (PB L 379, blz. 1; hierna: „verordening nr. 1257/1999”).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen JK Otsa Talu OÜ (hierna: „Otsa Talu”), rechtsopvolgster van Agrofarm AS (hierna: „Agrofarm”), en Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) (dienst voor landbouwkundige registratie en informatie; hierna: „PRIA”) over de weigering om in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) steun te verlenen voor een milieuvriendelijke productie.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsregeling
3
Verordening nr. 1257/1999 bevat de kaderregeling voor de verlening van steun door de Gemeenschap voor duurzame plattelandsontwikkeling.
4
Punt 29 van de considerans van verordening nr. 1257/1999 bepaalt dat aan de instrumenten op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw een voorname rol behoort te worden toebedeeld in de ondersteuning van de duurzame ontwikkeling van plattelandsgebieden en in het voldoen aan de toenemende vraag van de samenleving naar dienstverlening op milieugebied.
5
Volgens punt 31 van de considerans van die verordening moet de steunregeling voor milieumaatregelen in de landbouw de landbouwers blijven stimuleren om de samenleving als geheel diensten te bewijzen door de introductie of verdere toepassing van landbouwmethoden die verenigbaar zijn met de toegenomen noodzaak van bescherming en verbetering van het milieu, de natuurlijke hulpbronnen, de bodem, alsmede de genetische verscheidenheid en om het landschaps- en natuurbeheer in stand te houden.
6
Artikel 22 van die verordening luidt als volgt:
„Steunverlening voor landbouwproductiemethoden die zijn ontworpen met het oog op milieubescherming, natuurbeheer (milieumaatregelen in de landbouw), of verbetering van het dierenwelzijn levert een bijdrage aan de verwezenlijking van de communautaire beleidsdoelstellingen op het gebied van de landbouw, het milieu en het welzijn van landbouwhuisdieren.
Deze steun wordt verleend ter bevordering van:
a)
wijzen van gebruik van landbouwgrond die verenigbaar zijn met de bescherming en de verbetering van het milieu, het landschap en de kenmerkende elementen daarvan, de natuurlijke hulpbronnen, de bodem en de genetische verscheidenheid,
b)
een voor het milieu gunstige extensivering van de landbouw, en beheer van niet erg intensieve graslandsystemen,
c)
de instandhouding van milieuvormen met een grote natuurwaarde waar landbouw wordt beoefend en die worden bedreigd,
d)
de instandhouding van landschapselementen en van historische elementen op landbouwgrond,
e)
de toepassing van milieuplanning bij de agrarische bedrijfsvoering,
f)
de verbetering van het dierenwelzijn.”
7
Artikel 23 van verordening nr. 1257/1999 bepaalt:
„1.   Steun wordt toegekend aan landbouwers die voor een periode van ten minste vijf jaar verbintenissen aangaan op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw of het dierenwelzijn. Zo nodig wordt voor bepaalde typen verbintenissen een langere periode bepaald met het oog op de effecten ervan op het milieu of het dierenwelzijn.
2.   De verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw en van dierenwelzijn moeten verder gaan dan de toepassing van de gebruikelijke goede landbouwmethoden, met inbegrip van diervriendelijke methoden.
Zij moeten betrekking hebben op dienstverlening waarin niet is voorzien in andere steunmaatregelen zoals die betreffende marktsteun of de compenserende vergoedingen.”
8
In artikel 24, lid 1, van die verordening heet het:
„De steun voor verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw of van het dierenwelzijn wordt jaarlijks toegekend en wordt berekend op basis van:
a)
de gederfde inkomsten,
b)
de extra kosten die met de verbintenis zijn gemoeid, en
c)
de noodzaak een stimulans te geven.
Investeringskosten worden bij de berekening van het niveau van de jaarlijkse steun niet in aanmerking genomen. Kosten van niet-productieve investeringen die noodzakelijk zijn om een verbintenis na te komen, mogen bij de berekening van het niveau van de jaarlijkse steun wel in aanmerking worden genomen.”
9
Artikel 37, leden 1 en 4, van die verordening luidt:
„1.   De steun voor plattelandsontwikkeling wordt uitsluitend toegekend voor maatregelen die in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht.
[…]
4.   De lidstaten kunnen verdere of restrictievere voorwaarden voor de toekenning van communautaire steun voor plattelandsontwikkeling vaststellen, mits die voorwaarden coherent zijn met de in deze verordening vastgestelde doelstellingen en eisen.”
10
Artikel 39 van die verordening bepaalt:
„1.   De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling voor de verenigbaarheid en coherentie van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling te zorgen.
2.   De door de lidstaten ingediende plannen voor plattelandsontwikkeling houden een beoordeling in van de verenigbaarheid en coherentie van de voorgenomen steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling en een opgave van de met het oog op die verenigbaarheid en coherentie getroffen maatregelen.
3.   Als dat voor de verenigbaarheid en coherentie nodig is, worden de steunmaatregelen later herzien.”
11
Artikel 41 van verordening nr. 1257/1999 luidt:
„1.   De plannen voor plattelandsontwikkeling worden opgesteld op het geografische niveau dat het meest geschikt wordt geacht. Zij worden uitgewerkt door de bevoegde autoriteiten die door de lidstaat zijn aangewezen, en worden door de lidstaat bij de Commissie ingediend na raadpleging van de bevoegde autoriteiten en organisaties op het passende territoriale niveau.
2.   De in een en hetzelfde gebied toe te passen steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling worden in een enkel plan geïntegreerd telkens wanneer dat mogelijk is. Telkens wanneer het noodzakelijk is verscheidene plannen vast te stellen, wordt de onderlinge verhouding tussen de in die plannen beoogde maatregelen aangegeven en wordt zorg gedragen voor de verenigbaarheid en coherentie ervan.”
Nationale regeling
12
De Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Estse wet tot uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie) is op 24 maart 2004 vastgesteld en op 1 mei 2004 in werking getreden (RT I 2004, 24, 163). Hij regelt de toekenningsprocedure voor de met het gemeenschappelijk landbouwbeleid gepaard gaande steun voor plattelandsontwikkeling.
13
§ 42 van die wet bepaalt:
„1.   De met het gemeenschappelijk landbouwbeleid gepaard gaande steun voor plattelandsontwikkeling […] wordt toegekend in overeenstemming met de bepalingen van het programma ‚Eesti maaelu arengukava 2004-2006’ (plan voor de plattelandsontwikkeling van Estland voor 2004-2006; hierna: ‚ontwikkelingsplan’) […] De in dat programma aangewezen autoriteiten kennen de steun toe en controleren de rechtmatigheid van de ingediende steunaanvragen.
2.   De minister van Landbouw bepaalt welke soorten steun voor de plattelandsontwikkeling in een begrotingsjaar worden toegekend, voor welke soort activiteiten in een begrotingsjaar steun wordt toegekend en hoe de voor de bevordering van de plattelandsontwikkeling voorziene middelen worden verdeeld.
3.   Het recht om steun voor plattelandsontwikkeling aan te vragen en te ontvangen ontstaat niet indien in de toekenning van deze steun of de bevordering van die activiteit in het betrokken begrotingsjaar niet op grond van lid 2 van deze paragraaf is voorzien.”
14
§ 43 van die wet, betreffende de voorwaarden voor de ontvangst van steun voor plattelandsontwikkeling, luidt als volgt:
„1.   Het recht om steun voor plattelandsontwikkeling aan te vragen komt toe aan degene die de voorwaarden vervult die zijn opgenomen in het in § 42, lid 1, van deze wet genoemd programma en in deze wet.
2.   De minister van Landbouw kan voor de ontvangst van de steun voor plattelandsontwikkeling nadere voorwaarden stellen met betrekking tot de aanvrager of de voorgenomen activiteit en een lijst opstellen van de gebieden waarin de steun voor plattelandsontwikkeling wordt toegekend. Genoemde voorwaarden kunnen voor elk van de soorten steun afzonderlijk worden vastgelegd.”
15
§ 44, lid 2, van die wet heeft als opschrift „Aanvraag van steun voor plattelandsontwikkeling en behandeling van de aanvraag” en bepaalt het volgende:
„De minister van Landbouw stelt nadere regels vast voor de aanvraag van steun voor plattelandsontwikkeling en voor de behandeling van de aanvraag, de vorm van de aanvraag, de redenen voor verlaging van de steun, de respectieve intensiteit van de verschillende soorten steun en de gronden voor afwijzing van een aanvraag. De procedure voor de aanvraag van steun en de behandeling van de aanvraag kan voor elke soort steun afzonderlijk worden geregeld.”
16
De nadere voorwaarden voor de ontvangst van steun voor plattelandsontwikkeling zijn geregeld in verordening nr. 51 van de minister van Landbouw van 20 april 2004 (RT I 2004, 51, 879), die op 1 mei 2004 in werking is getreden.
17
§ 3, lid 1, van die verordening, met als opschrift „Voorwaarden voor de ontvangst van de steun”, luidt als volgt:
„De steun […] kan worden aangevraagd door een in de landbouw werkzame natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap naar burgerlijk recht of vereniging van personen zonder rechtspersoonlijkheid […], die in de in punt 9.2 van hoofdstuk 9 van het ontwikkelingsplan genoemde gebieden werkzaam is, voldoet aan de in punt 9.2 van hoofdstuk 9 van het ontwikkelingsplan bepaalde vereisten en:
1)
gronden exploiteert die een oppervlakte van ten minste 1 hectare hebben, in het register van landbouwsteun en landbouwarealen zijn ingeschreven, en worden gebruikt voor de akkerbouw, voor de productie van veevoer of als weiland, dan wel volledig zijn braakgelegd of tijdelijk niet voor landbouwdoeleinden worden gebruikt;
2)
voldoet aan de algemene milieuvereisten in de landbouw, bedoeld in tabel 39 van hoofdstuk 9 van het ontwikkelingsplan, en dit met betrekking tot het hele bedrijf;
3)
de verbintenis aangaat om de in punten 1 en 2 bedoelde vereisten en de voorwaarden voor de ontvangst van steun voor milieumaatregelen in de landbouw na te leven gedurende een periode van vijf jaar vanaf de voor het aanvragen van de steun vastgestelde termijn.”
18
Op 21 april 2005 is voornoemde verordening gewijzigd bij verordening nr. 43 van de minister van Landbouw, die sinds 1 mei 2005 in werking is getreden (hierna: „gewijzigde verordening nr. 51”).
19
In § 82, lid 7, van de gewijzigde verordening nr. 51 heet het:
„In het jaar 2005 kan steun voor een activiteit op het gebied van milieuvriendelijke productie worden aangevraagd, wanneer in het jaar 2004 ten gunste van de aanvrager is besloten tot toekenning van steun voor die activiteit op het gebied van milieuvriendelijke productie en de aanvrager de verbintenis genoemd in § 3, lid 1, sub 3, heeft aangegaan.”
20
Op grond van hoofdstuk 9.2, punt 1, van het ontwikkelingsplan wordt de milieuvriendelijke productie ondersteund.
21
Punt 12.6.2 van het ontwikkelingsplan, met als opschrift „Steun voor milieumaatregelen in de landbouw”, bepaalt:
„Het onderzoek van en de beslissing op de aanvragen vindt plaats volgens de criteria voor de ontvangst van steun en met inachtneming van de in het onderscheiden jaar voor de maatregelen ter beschikking gestelde gelden. Zo nodig wordt een volgorde van de aanvragen vastgesteld.
Indien de begrotingsmiddelen niet toereikend zijn om aan alle aanvragen te voldoen die de voorwaarden vervullen, kan de minister van Landbouw een procedure voor de verlaging van de steun voor milieumaatregelen in de landbouw vaststellen, op grond waarvan voor alle aanvragers die de voorwaarden voor steun voor milieumaatregelen in de landbouw vervullen, de steun in gelijke mate kan worden verlaagd op basis van het landbouwareaal waarop de aanvraag betrekking heeft, de te ondersteunen activiteit of op enige andere grondslag.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
22
Op 26 mei 2005 heeft Agrofarm bij PRIA een aanvraag voor areaalbetalingen en voor steun voor milieuvriendelijke productie ingediend. Nadat zij reeds in 2004 de nodige voorbereidingen had getroffen, was Agrofarm bereid zich ertoe te verbinden om dit type productie toe te passen teneinde steun voor plattelandsontwikkeling te ontvangen.
23
Bij beschikking nr. 1-3134/74 van 19 december 2005 heeft de directeur-generaal van PRIA de aanvraag van Agrofarm afgewezen op grond dat voormelde steun niet kon worden verstrekt voor landbouwarealen waarvoor geen rechtsgeldige verbintenis tot milieuvriendelijke productie was aangegaan.
24
Op 1 februari 2006 heeft Agrofarm beroep ingesteld bij de Tartu halduskohus (bestuursrechter te Tartu), waarbij zij met name heeft gesteld dat de minister van Landbouw door de vaststelling van de gewijzigde verordening nr. 51 inbreuk had gemaakt op het evenredigheidsbeginsel en op het beginsel van gelijke behandeling. Bij vonnis van 28 april 2006 heeft de Tartu halduskohus het beroep verworpen, hoofdzakelijk op grond dat de gewijzigde verordening nr. 51 geen afbreuk kon doen aan verzoeksters rechten.
25
In haar hoedanigheid van rechtsopvolgster van Agrofarm heeft Otsa Talu tegen voormeld vonnis hoger beroep ingesteld bij het Tartu ringkonnakohus (hof van beroep te Tartu). Zij heeft eraan herinnerd dat verordening nr. 1257/1999 in de weg stond aan de invoering van bepalingen die de aanvragers van steun op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw ongelijk behandelen, en opgemerkt dat door de te late vaststelling van de gewijzigde verordening nr. 51, te weten één maand vóór het verstrijken van de termijn voor de indiening van de steunaanvragen voor 2005, inbreuk was gemaakt op het vertrouwens- en het rechtsstaatbeginsel. Bij arrest van 7 september 2006 heeft het Tartu ringkonnakohus het hoger beroep verworpen, in wezen op grond dat de gewijzigde verordening nr. 51 niet in strijd was met het gemeenschapsrecht.
26
Otsa Talu heeft vervolgens bij de verwijzende rechter beroep in cassatie ingesteld. Verzoekster stelde dat de gewijzigde verordening nr. 51 in strijd was met het gemeenschapsrecht, met name met artikel 24, lid 1, van verordening nr. 1257/1999, waarin is bepaald dat de steun voor verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw jaarlijks wordt toegekend. Voorts heeft Otsa Talu gesteld dat de gewijzigde verordening nr. 51 eveneens in strijd is met punt 12.6.2 van het ontwikkelingsplan, waarin is bepaald dat indien de begrotingsmiddelen niet toereikend zijn, het totaalbedrag van de steun voor milieumaatregelen in de landbouw dat moet worden betaald aan alle aanvragers die aan de relevante voorwaarden voldoen, naar evenredigheid moet worden verlaagd.
27
PRIA van zijn kant heeft voor de verwijzende rechter aangevoerd dat de aan de orde zijnde steun voor plattelandsontwikkeling naar zijn aard niet mag worden beschouwd als een sociale steun die op algemene grondslagen moet worden verdeeld, maar als een steun waarbij de vereisten voor het toekennen ervan voortvloeien uit de behoeften en prioriteiten van het landbouwbeleid van de staat.
28
Volgens de verwijzende rechter komt het in het hoofdgeding neer op de vraag, of het rechtmatig is om gedurende de steunperiode de toekenningsvoorwaarden voor steun voor milieumaatregelen in de landbouw aldus te wijzigen dat de kring van in aanmerking komende aanvragers wordt ingeperkt. Hij merkt op dat de communautaire regeling de toekenning van voormelde steun niet in detail regelt.
29
Volgens de verwijzende rechter is het in overeenstemming met de doelstelling van de in verordening nr. 1257/1999 voorziene steun voor plattelandsontwikkeling, dat elk jaar steun wordt toegekend aan de nieuwe aanvragers die bereid zijn om zich tot milieuvriendelijke productie te verbinden. Deze aanpak is in overeenstemming met het beginsel van gelijke behandeling en met de doelstelling een betere milieubescherming te verzekeren. Bovendien stelt de verwijzende rechter dat het in artikel 24 van die verordening gebruikte begrip „jaarlijks” aldus moet worden uitgelegd dat het mogelijk is om elk jaar voor het eerst een beroep te doen op de steunregeling voor plattelandsontwikkeling.
30
De verwijzende rechter twijfelt er derhalve aan, of de voorwaarde dat de aanvrager van steun voor plattelandsontwikkeling voor een bepaald jaar slechts aanspraak op steun kan maken wanneer hem reeds in het voorafgaande jaar dergelijke steun werd toegekend, in overeenstemming is met verordening nr. 1257/1999.
31
Daarenboven merkt hij op dat het ontwikkelingsplan bepaalt dat, indien de begrotingsmiddelen niet toereikend zijn, een procedure wordt vastgesteld om de steun voor alle aanvragers die aan de toekenningsvoorwaarden voor de steun voor plattelandsontwikkeling voldoen, in gelijke mate te verlagen.
32
De verwijzende rechter is van oordeel dat de inperking van de kring van steunontvangers geen proportioneel antwoord biedt op de uit de ontoereikende begrotingsmiddelen voortvloeiende moeilijkheden en dat, in plaats daarvan, de steun voor de plattelandontwikkeling in gelijke mate had moeten worden verlaagd voor alle aanvragers die aanvankelijk aan de toekenningsvoorwaarden voldeden, zoals ook in het ontwikkelingsplan was voorzien.
33
In die omstandigheden heeft de Riigikohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1)
Is het in overeenstemming met de doelstelling van de steun voor milieumaatregelen in de landbouw zoals uiteengezet in de artikelen 22 tot en met 24 van verordening […] nr. 1257/1999:
a)
wanneer nog slechts die aanvragers de steun kunnen blijven ontvangen, ten gunste van wie in het kader van het betrokken programma reeds in het voorafgaande begrotingsjaar een besluit tot steunverlening voor milieumaatregelen in de landbouw is genomen en die aan een verbintenis inzake milieumaatregelen voor de landbouw zijn onderworpen,
of
b)
wanneer in elk begrotingsjaar ook steun wordt verleend aan nieuwe aanvragers die bereid zijn om zich tot milieuvriendelijke productie te verbinden en die derhalve hun productie volgens de vereisten inrichten?
2)
Indien het antwoord op de eerste vraag het alternatief b is, is een lidstaat dan op grond van artikel 24, lid 1, junctis de artikelen 37, lid 4, en 39 van verordening nr. 1257/1999 bevoegd om, ingeval in het kader van het programma blijkt dat er niet langer toereikende begrotingsmiddelen zijn voor de toekenning van de eerste steun,
a)
de oorspronkelijke regelingen en voorwaarden voor het aanvragen en toekennen van de steun voor milieumaatregelen in de landbouw te wijzigen en te bepalen dat de steun slechts kan worden aangevraagd indien in het voorafgaande begrotingsjaar ten gunste van de aanvrager is besloten tot verlening van de steun en hij daardoor onderworpen is aan een verbintenis tot milieuvriendelijke productie,
of
b)
de steun voor alle aanvragers die aan de voorwaarden van de steun voor milieumaatregelen in de landbouw voldoen, in gelijke mate te verlagen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
34
Met zijn twee vragen, die gezamenlijk moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de bepalingen van artikel 24, lid 1, van verordening nr. 1257/1999, gelezen in samenhang met de artikelen 37, lid 4, en 39 van die verordening, eraan in de weg staan dat een lidstaat, omdat er sprake is van ontoereikende begrotingsmiddelen, de toekenningsvoorwaarden voor steun voor plattelandsontwikkeling aldus wijzigt dat de kring van in aanmerking komende aanvragers wordt ingeperkt tot alleen die landbouwers ten gunste van wie reeds in het voorafgaande begrotingsjaar een besluit tot verlening van dergelijke steun is genomen.
35
In dat verband zij eraan herinnerd dat, wat de doelstellingen van verordening nr. 1257/1999 op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw betreft, uit de punten 29 en 31 van de considerans van voornoemde verordening voortvloeit, dat de instrumenten op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw de duurzame ontwikkeling van plattelandsgebieden ondersteunen, en dat de steunregeling voor milieumaatregelen in de landbouw de landbouwers beoogt te stimuleren om de samenleving als geheel diensten te bewijzen door de introductie of verdere toepassing van landbouwmethoden die verenigbaar zijn met de toegenomen noodzaak van bescherming van het milieu.
36
De algemene voorwaarden voor de steunverlening voor landbouwproductiemethodes die met name met het oog op natuurbeheer zijn ontworpen, worden nauwkeurig omschreven in de artikelen 22 tot en met 24 van verordening nr. 1257/1999, waaruit blijkt dat de milieumaatregelen in de landbouw worden gekenmerkt door de voor de duur van vijf jaar door de betrokken landbouwers aangegane verbintenis om milieuvriendelijke landbouw te bedrijven. De staten kennen de steun voor de verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw jaarlijks toe, waarbij wordt gezien naar de gederfde inkomsten of de daarmee gemoeide extra kosten.
37
Teneinde de transparantie van de voorgenomen maatregelen te verzekeren, stellen de lidstaten overeenkomstig artikel 41 van verordening nr. 1257/1999 plannen voor plattelandsontwikkeling op, die met name een beschrijving bevatten van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling, zoals milieumaatregelen in de landbouw, alsook een indicatieve algemene financiële tabel waarin een samenvattend overzicht wordt gegeven van de nationale en communautaire financiële middelen. Voormelde programma’s worden ingediend bij de Commissie, die deze beoordeelt om uit te maken of zij stroken met de verordening, zonder dat de goedkeuring ervan tot gevolg heeft dat zij de hoedanigheid van een gemeenschapsrechtelijke handeling krijgen (zie in die zin arrest van 19 september 2002, Huber, C-336/00, Jurispr. blz. I-7699, punten 39 en 40).
38
Gelet op de doelstelling van verordening nr. 1257/1999, die de ontwikkeling van milieuvriendelijke landbouw en de plattelandsontwikkeling in algemene zin wil bevorderen, moeten de lidstaten zich inspannen om hun financiële middelen aldus te beheren dat zij aan iedere in aanmerking komende aanvrager in de zin van die verordening steun voor plattelandsontwikkeling kunnen verlenen.
39
Evenwel moet worden opgemerkt dat de artikelen 37, lid 4, en 39, lid 3, van verordening nr. 1257/1999 bepalen dat de lidstaten verdere of restrictievere voorwaarden voor de toekenning van communautaire steun voor plattelandsontwikkeling kunnen vaststellen, mits die voorwaarden coherent zijn met de in die verordening vastgestelde doelstellingen en eisen, en dat de steunmaatregelen later door de lidstaten kunnen worden herzien, als dat voor de verenigbaarheid en coherentie nodig is.
40
Bijgevolg kan het programma van de steunregeling voor milieumaatregelen in de landbouw evolueren. Bij de aanpassing van bedoelde regeling moeten de doelstellingen van verordening nr. 1257/1999 in acht worden genomen.
41
In het hoofdgeding blijkt uit het verslag van het overeenkomstig artikel 48, lid 3, van verordening nr. 1257/1999 opgerichte toezichtcomité dat voor 2004 twee keer meer steun voor plattelandsontwikkeling werd aangevraagd dan was voorzien in het ontwikkelingsplan.
42
Gelet op het aantal aanvragen dat in 2004 was ingewilligd, bleken de beschikbare middelen voor de financiering van de steun voor een milieuvriendelijke productie niet toereikend te zijn om in 2005 en 2006 nieuwe aanvragen te aanvaarden.
43
Het is juist dat het door de Estse minister van Landbouw opgestelde ontwikkelingsplan in punt 12.6.2 voorzag in een antwoord op een situatie van ontoereikende begrotingsmiddelen in de vorm van een evenredige verlaging van die steun voor alle aanvragers die voldeden aan de steuntoekenningsvoorwaarden.
44
Zoals overigens uitdrukkelijk blijkt uit voormeld plan, was een dergelijke verlaging evenwel slechts een mogelijkheid.
45
Voorts moet worden opgemerkt, zoals de Estse regering ter terechtzitting in wezen heeft gesteld, dat indien Estland zou hebben beslist om het bedrag van de steun voor plattelandsontwikkeling zowel voor de ontvangers van steun voor het jaar 2004 als voor de nieuwe aanvragers van steun voor het jaar 2005, evenredig te verlagen, de extra kosten en het inkomstenverlies van eerstbedoelde steunontvangers onmogelijk hadden kunnen worden gecompenseerd.
46
Onder voorbehoud van de verenigbaarheid en de coherentie met de doelstellingen en bepalingen van verordening nr. 1257/1999, alsook van de inachtneming van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, die de lidstaten dienen te eerbiedigen bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen (zie in die zin arrest van 14 september 2006, Elmeka, C-181/04–C-183/04, Jurispr. blz. I-8167, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak), zoals het gelijkheidsbeginsel, het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en het evenredigheidsbeginsel, konden de nationale autoriteiten dus andere maatregelen vaststellen dan die waarin was voorzien in het ontwikkelingsplan.
47
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de regeling voor de toekenning van steun voor plattelandsontwikkeling van de gewijzigde verordening nr. 51 ertoe strekt de landbouwers te steunen die verbintenissen hebben aangegaan op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw, doordat zij bijdraagt tot de continuïteit van de steuntoekenning gedurende de volledige programmeringsperiode.
48
Rekening houdend met de omstandigheid dat in 2005 in Estland werd vastgesteld dat de begrotingsmiddelen ontoereikend waren, valt de keuze van de nationale wetgever, om de kring van voor steun voor plattelandsontwikkeling in aanmerking komende landbouwers in te perken tot alleen die landbouwers die reeds in het voorafgaande begrotingsjaar verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw hadden aangegaan, binnen de handelingsvrijheid van de lidstaten op grond van verordening nr. 1257/1999.
49
Wat voorts het beginsel van gelijke behandeling betreft, moet worden opgemerkt dat een landbouwer die voor het eerst een aanvraag voor steun voor plattelandsontwikkeling indient niet in dezelfde situatie verkeert als een landbouwer die op grond van een vroegere beslissing tot steunverlening, een aantal verplichtingen dient na te komen in het kader van zijn verbintenis om milieuvriendelijke landbouw te bedrijven, welke verbintenis volgens de artikelen 23 en 24 van verordening nr. 1257/1999 verder gaat dan de toepassing van de gebruikelijke goede landbouwmethoden, en aanleiding kan geven tot werkelijke extra kosten en gederfde inkomsten die de staat toezegt te vergoeden.
50
Bijgevolg staat het beginsel van gelijke behandeling, op grond waarvan, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld, er niet aan in de weg dat een lidstaat een maatregel zoals de gewijzigde verordening nr. 51 vaststelt (arrest van 6 december 2005, ABNA e.a, C-453/03, C-11/04, C-12/04 en C-194/04, Jurispr. blz. I-10423, punt 63).
51
Wat het beginsel van gewettigd vertrouwen betreft, dat de lidstaten dienen te eerbiedigen bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen (zie in punt 46 van onderhavig arrest vermelde rechtspraak), dient eraan te worden herinnerd dat, op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de bevoegde autoriteiten in het kader van hun beoordelingsvrijheid kunnen wijzigen (zie in die zin, op het gebied van de gemeenschappelijke marktordeningen, arrest van 7 september 2006, Spanje/Raad, C-310/04, Jurispr. blz. I-7285, punt 81).
52
Bijgevolg mocht Otsa Talu er niet op vertrouwen dat de steunregeling voor milieumaatregelen in de landbouw voor de volledige duur ervan onveranderd zou blijven.
53
Ten slotte moet worden opgemerkt dat het evenredigheidsbeginsel niet in de weg staat aan een maatregel zoals de gewijzigde verordening nr. 51. De Republiek Estland kon immers, na een globale beoordeling van de gevolgen van het in 2005 vastgestelde tekort aan begrotingsmiddelen, een maatregel zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel vaststellen om de door de gemeenschapsregeling nagestreefde doelstelling te verwezenlijken, te weten een plattelandsontwikkeling met inachtneming van het milieu, zonder daarbij buiten de grenzen te treden van hetgeen noodzakelijk is om die doelstelling te realiseren.
54
Gelet op een en ander moeten de gestelde vragen aldus worden beantwoord dat de bepalingen van artikel 24, lid 1, van verordening nr. 1257/1999, gelezen in samenhang met de artikelen 37, lid 4, en 39 van die verordening, er niet aan in de weg staan dat een lidstaat, omdat er sprake is van ontoereikende begrotingsmiddelen, de kring van ontvangers van de steun voor plattelandsontwikkeling inperkt tot alleen die landbouwers ten gunste van wie reeds in het voorafgaande begrotingsjaar een besluit tot verlening van dergelijke steun is genomen.
Kosten
55
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart voor recht:
De bepalingen van artikel 24, lid 1, van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en [intrekking] van een aantal verordeningen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2223/2004 van de Raad van 22 december 2004, gelezen in samenhang met de artikelen 37, lid 4, en 39 van die verordening, staan er niet aan in de weg dat een lidstaat, omdat er sprake is van ontoereikende begrotingsmiddelen, de kring van ontvangers van de steun voor plattelandsontwikkeling inperkt tot alleen die landbouwers ten gunste van wie reeds in het voorafgaande begrotingsjaar een besluit tot verlening van dergelijke steun is genomen.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Ests.