62007CJ0567
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
1. října 2009 (
*1
)
„Volný pohyb kapitálu — Článek 56 ES — Omezení — Odůvodnění — Politika bydlení — Služby obecného hospodářského zájmu“
Ve věci C-567/07,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Raad van State (Nizozemsko) ze dne 19. prosince 2007, došlým Soudnímu dvoru dne, v řízení
Minister voor Wonen, Wijken en Integratie
proti
Woningstichting Sint Servatius,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann, předseda senátu, A. Tizzano (zpravodaj), A. Borg Barthet, E. Levits a J.-J. Kasel, soudci,
generální advokát: M. Poiares Maduro,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 19. března 2009,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za Woningstichting Sint Servatius M. de Boerem, J. de Preem a P. Slotem, advocaten,
—
za nizozemskou vládu C. Wissels a Y. de Vriesem, jako zmocněnci,
—
za německou vládu M. Lummou, jako zmocněncem,
—
za irskou vládu D. O’Haganem, jako zmocněncem, ve spolupráci s M. Gray, barrister,
—
za maďarskou vládu J. Fazekas, R. Somssich a K. Borvölgyi, jako zmocněnkyněmi,
—
za polskou vládu M. Dowgielewiczem, P. Kucharskim a K. Majcher, jako zmocněnci,
—
za švédskou vládu S. Johannesson, jako zmocněnkyní,
—
za Komisi Evropských společenství E. Traversou, V. Di Buccim, H. van Vlietem a A. Nijenhuisem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 56 ES a 58 ES, čl. 86 odst. 2 ES a článků 87 ES a 88 ES.
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Minister voor Wonen, Wijken en Integratie (ministr pro bydlení, městské části a integraci, dále jen „ministr“) a Woningstichting Sint Servatius (dále jen „Servatius“) o odmítnutí ministra vydat tomuto registrovanému subjektu činnému v oblasti sociálního bydlení v Nizozemsku povolení pro investování do stavebního projektu v Lutychu (Belgie).
Vnitrostátní právní rámec
3
Článek 22 odst. 2 nizozemské ústavy stanoví, že „úkolem státu je zajistit dostatečnou nabídku bydlení“. Povaha a rozsah tohoto úkolu je definován v zákoně o bydlení (Woningwet) a ve vyhlášce o správě sektoru sociálního nájemného (Besluit beheer sociale-huursector, dále jen „BBSH“).
4
Článek 70 odst. 1 zákona o bydlení stanoví:
„Sdružení s neomezenou právní subjektivitou a nadace, jejichž účelem je působení výlučně v oblasti bydlení a jež nemají za cíl rozdělovat zisk k jiným účelům než pro účely bydlení, mohou být na základě královské vyhlášky zaregistrovány jakožto subjekty činné výlučně v zájmu bydlení.“
5
Podle článku 70c tohoto zákona:
„Registrované subjekty poskytují bydlení přednostně osobám, které mají z důvodu svých příjmů nebo jiných okolností potíže najít vhodné bydlení. […]“
6
Článek 70d téhož zákona zní:
„1.   Registrované subjekty podléhají kontrole příslušného ministra v souladu s čl. 71a odst. 1 initio a písm. b).
2.   Dodatečné požadavky v oblasti kontroly budou přijaty nařízením nebo na základě takového nařízení […]“
7
Článek 120a odst. 1 zákona o bydlení zní následovně:
„Nařízením nebo na jeho základě může být stanoveno, že se příslušný ministr může na zkoušku dočasně odchýlit od pravidel vydaných nařízením nebo na jeho základě nebo takovou výjimku povolit.“
8
V souladu s článkem 9 BBSH musí být změny stanov registrovaného subjektu včetně změn týkajících se umístění jeho činnosti schváleny příslušným ministrem.
9
Článek 11 odst. 1 BBSH stanoví, že „registrovaný subjekt je činný výlučně v oblasti bydlení“.
10
Konečně článek 49 odst. 1 BBSH stanoví:
„Příslušný ministr se může odchýlit od této vyhlášky nebo z ní povolit výjimku pro umožnění pokusů, které jsou podle jeho názoru v zájmu bydlení.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
11
Servatius je registrovaným subjektem ve smyslu čl. 70 odst. 1 zákona o bydlení. V souladu s jeho stanovami je jeho cílem výlučně činnost v oblasti bydlení a jeho oblast působnosti je omezena na některé nizozemské obce. Servatius je jediným společníkem a jednatelem holdingové společnosti Servatius Holding Maastricht BV.
12
Za účelem realizace bytového stavebního projektu ve městě Lutych, vzdáleném 30 km od nizozemských hranic, založil Servatius prostřednictvím Servatius Holding Maastricht BV dvě společnosti podle belgického práva a požádal příslušného nizozemského ministra, aby mu na zkoušku vydal povolení v souladu s článkem 120a zákona o bydlení a článkem 49 BBSH. Projekt se týkal komplexu sestávajícího z bytů určených k prodeji a k nájmu, parkovacích stání a prostor pro podnikání.
13
Za účelem financování tohoto projektu poskytl Servatius půjčku úročenou 1,5 % jedné ze svých belgických dceřiných společností poté, co on sám, jakožto registrovaný subjekt v Nizozemsku, uzavřel smlouvu o půjčce za zvlášť výhodných podmínek.
14
Rozhodnutím ze dne 5. prosince 2002 ministr odmítl udělit povolení pro projekt subjektu Servatius z důvodu umístění projektu v Belgii. Ministr měl za to, že Servatius dostatečně neprokázal, že z tohoto projektu by mohl mít prospěch nizozemský trh s bydlením, a zejména osoby, které hledají bydlení v regionu Maastricht (Nizozemsko). V důsledku toho projekt výstavby subjektu Servatius nezískal status projektu na zkoušku ve smyslu článku 120a zákona o bydlení a článku 49 BBSH, který by mu umožnil provést zamýšlenou výstavbu v Belgii.
15
Rozhodnutím ze dne 29. prosince 2003 prohlásil ministr stížnost subjektu Servatius podanou proti zamítavému rozhodnutí o povolení stavebního projektu tohoto subjektu za neopodstatněnou.
16
Rozsudkem ze dne 19. května 2006 vyhověl Rechtbank Maastricht (okresní soud v Maastrichtu) žalobě podané subjektem Servatius proti tomuto zamítavému rozhodnutí, toto rozhodnutí zrušil a vrátil věc ministrovi a uložil mu, aby o stížnosti subjektu Servatius rozhodl znovu.
17
Dne 29. června 2006 podal ministr proti tomuto rozsudku odvolání u předkládajícího soudu.
18
Raad van State má pochybnosti o výkladu článků 56 ES a 58 ES, čl. 86 odst. 2 ES a článků 87 ES a 88 ES, a proto se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Jedná se o případ omezení volného pohybu kapitálu ve smyslu článku 56 ES, jestliže podnik, který je ze zákona oprávněn zabezpečovat zájmy bydlení v Nizozemsku, k čemuž může využít veřejných prostředků, a který podle zákona smí vykonávat činnost výlučně v tomto zájmu a v zásadě má svou oblast působnosti v Nizozemsku (dále jen ‚registrovaný subjekt‘), nesmí bez předchozího povolení ministra vykonávat žádné přeshraniční činnosti?
2)
a)
Mohou být zájmy členského státu v oblasti bydlení považovány za zájem veřejného pořádku ve smyslu článku 58 ES?
b)
Mohou být zájmy členského státu v oblasti bydlení považovány za naléhavý důvod obecného zájmu uznaný v judikatuře Soudního dvora?
c)
Může být zejména zájem na účinnosti politiky bydlení členského státu a schopnosti jejího financování považován za zájem veřejného pořádku ve smyslu článku 58 ES nebo za naléhavý důvod obecného zájmu uznaný v judikatuře Soudního dvora?
3)
a)
Je požadavek předchozího povolení pro registrovaný subjekt ve smyslu první otázky, za předpokladu, že představuje omezení, pro které existuje odůvodnění ve smyslu druhé otázky písm. a) až c), nezbytný a přiměřený?
b)
Má členský stát, který se odvolává na toto odůvodnění, širokou posuzovací pravomoc při určení rozsahu dotčeného obecného zájmu a způsobu, jak je tento zájem zabezpečován? Je přitom rovněž rozhodné, že [Evropské] společenství nemá v oblasti bydlení žádné nebo jen velmi malé pravomoci?
4)
a)
Může se členský stát pro odůvodnění omezení volného pohybu kapitálu vedle naléhavých důvodů obecného zájmu uvedených v článku 58 ES a uznaných v judikatuře Soudního dvora nebo ve spojení s takovými důvody odvolat na čl. 86 odst. 2 ES, jestliže jsou dotčeným podnikům poskytnuta zvláštní práva a tyto podniky jsou pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu?
b)
Shodují se obecné zájmy ve smyslu článku 58 ES a naléhavé důvody obecného zájmu uznané v judikatuře Soudního dvora obsahově s obecnými hospodářskými zájmy ve smyslu čl. 86 odst. 2 ES?
c)
Má odvolání se dotčeného členského státu na čl. 86 odst. 2 ES s argumentem, že dotčené podniky, kterým jsou poskytnuta zvláštní práva, zabezpečují úkoly obecného hospodářského zájmu, ve srovnání s odvoláním se na obecné zájmy ve smyslu článku 58 ES a na naléhavé důvody obecného zájmu uznané v judikatuře Soudního dvora dodatečný význam?
5)
a)
Mohou být podniky, jako jsou registrované subjekty ve smyslu první otázky, které jsou jednak povinny použít všechny své prostředky v zájmu bydlení, avšak zároveň vykonávají také hospodářské činnosti v oblasti bydlení, ohledně všech nebo části svých úkolů považovány za podniky, které jsou pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 ES?
b)
Je pro kladnou odpověď na otázku 5 písm. a) nezbytné, aby dotčené podniky vedly oddělené účetnictví, na jehož základě může být jednoznačně určeno, jaké výdaje a jaké příjmy jsou spojeny na jedné straně s jejich sociálními činnostmi a na druhé straně s jejich činnostmi hospodářskými, a aby tato povinnost byla stanovena ve vnitrostátním právním předpise? Musí pak být zajištěno, aby finanční prostředky poskytnuté členským státem byly použity výhradně pro sociální činnosti a jejich kontinuitu?
6)
a)
V případě, že lze registrovaný subjekt ve smyslu první otázky ohledně všech nebo některých jeho činností považovat za podnik, který je pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 ES, může pověření k poskytování takových služeb odůvodňovat skutečnost, že registrovanému subjektu je uloženo omezení volného pohybu kapitálu ve smyslu článku 56 ES?
b)
Má členský stát, který se odvolá na toto odůvodnění, širokou posuzovací pravomoc při určení rozsahu dotčeného obecného hospodářského zájmu a způsobu, jak je tento zájem zabezpečován? Je přitom rovněž rozhodné, že Společenství nemá v oblasti bydlení žádné nebo jen velmi malé pravomoci?
7)
a)
Může okolnost, že členský stát některým podnikům ve smyslu čl. 86 odst. 2 ES poskytne finanční prostředky, vyvolat nezbytnost územního omezení jeho činností, aby bylo zabráněno tomu, že by tyto finanční prostředky představovaly nepřípustnou státní podporu a že by podniky použitím těchto prostředků v rozporu s tržními podmínkami v jiném členském státě soutěžily s podniky v tomto členském státě?
b)
Může členský stát, v tomto případě Nizozemské království, uložit registrovaným subjektům ve smyslu první otázky, které mají v úmyslu v jiném členském státě vykonávat stavební činnosti sociální a hospodářské povahy, požadavek předchozího povolení, jestliže v prvně uvedeném členském státě ještě neexistuje žádná zákonná povinnost tyto dvě činnosti rozlišovat? Je v takovém případě požadavek předchozího povolení nezbytným a přiměřeným prostředkem k zajištění toho, že budou dodržovány články 87 ES a 88 ES?“
K první až třetí otázce
19
Podstatou prvních tří otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda skutečnost, že členský stát požaduje, aby subjekt, jako je Servatius, který je registrován ve smyslu čl. 70 odst. 1 zákona o bydlení, jakožto subjekt, který vykonává činnost v oblasti bydlení, získal předběžné povolení pro uskutečnění investic v oblasti stavebnictví v jiném členském státě, představuje omezení volného pohybu kapitálu ve smyslu článku 56 ES. V případě kladné odpovědi na tuto otázku chce předkládající soud zjistit jednak to, zda tento druh omezení může být odůvodněn zájmy politiky bydlení v dotčeném členském státě, jakožto i financováním takové politiky, na základě výjimky výslovně uvedené v článku 58 ES nebo důvodu obecného zájmu uznaného v judikatuře Soudního dvora, a jednak to, zda takové omezení je nezbytné a přiměřené pro uskutečnění sledovaného cíle.
20
Aby bylo možné odpovědět na tyto otázky, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury zahrnuje pohyb kapitálu operace, prostřednictvím kterých nerezidenti uskutečňují investice do nemovitostí na území členského státu, jak ostatně vyplývá z klasifikace pohybu kapitálu uvedené v příloze I směrnice Rady 88/361/EHS ze dne 24. června 1988, kterou se provádí článek 67 Smlouvy [ES, článek zrušený Amsterodamskou smlouvou] (Úř. věst. L 178, s. 5; Zvl. vyd. 10/01, s. 13); tato klasifikace si zachovává, co se týče definice pojmu „pohyb kapitálu“, informativní hodnotu, kterou měla dříve (viz zejména rozsudek ze dne, Festersen, C-370/05, Sb. rozh. s. I-1129, bod 23 a citovaná judikatura). Jinými slovy právo nabývat, užívat a zcizovat nemovitosti na území jiného členského státu způsobuje při svém výkonu pohyb kapitálu (viz zejména rozsudky ze dne, Reisch a další, C-515/99, C-519/99 až C-524/99 a C-526/99 až C-540/99, Recueil, s. I-2157, bod 29, jakož i výše uvedený rozsudek Festersen, bod 22).
21
Jak již Soudní dvůr rozhodl, opatřeními zakázanými podle čl. 56 odst. 1 ES jako omezení pohybu kapitálu jsou také ta, která mohou odradit osoby s bydlištěm v jednom členském státě od investování do nemovitostí v jiných členských státech (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Festersen, bod 24).
22
Tak je tomu zejména v případě vnitrostátních opatření, která podřizují investování do nemovitostí postupu předchozího schválení, a která tak již svým předmětem omezují volný pohyb osob (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 1. června 1999, Konle, C-302/97, Recueil, s. I-3099, bod 39, jakož i výše uvedený rozsudek Reisch a další, bod 32).
23
V projednávané věci je nesporné, že podle dotčených vnitrostátních ustanovení musí nizozemské registrované subjekty podrobit své přeshraniční projekty investování do nemovitostí předchozímu povolení ve správním řízení, v rámci kterého mají povinnost prokázat, že dotčené investice jsou uskutečňovány v zájmu bydlení v Nizozemsku.
24
Za těchto podmínek je třeba dospět k závěru, že povinnost těchto subjektů získat předchozí povolení příslušného ministra, aby mohly investovat do nemovitostí v jiném členském státě, než ve kterém mají svoje sídlo, je omezením volného pohybu kapitálu.
25
Je však třeba připomenout, že podle ustálené judikatury vnitrostátní opatření omezující volný pohyb kapitálu mohou být odůvodněna důvody uvedenými v čl. 58 ES nebo naléhavými důvody obecného zájmu, pod podmínkou, že jsou způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sledují, a nepřekračují meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné (viz rozsudek ze dne 23. října 2007, Komise v. Německo, C-112/05, Sb. rozh. s. I-8995, body 72 a 73 a citovaná judikatura).
26
Ve věci v původním řízení poukazuje nizozemská vláda na to, že dotčený režim předchozího povolení je odůvodněn požadavky spojenými s politikou bydlení prováděnou tímto členským státem a jejím financováním, důvody souvisejícími s veřejným pořádkem ve smyslu článku 58 ES, jakož i naléhavým důvodem veřejného zájmu uznaným judikaturou Soudního dvora.
27
Cílem takového režimu je tedy zaručit, aby registrované subjekty v souladu se svými stanovami investovaly do projektů majících vztah k zájmům bydlení v Nizozemsku, zejména, aby zajistily dostatečnou nabídku bydlení pro osoby s nízkými příjmy nebo pro znevýhodněné skupiny obyvatelstva. Dále má být zabráněno tomu, aby finanční prostředky, kterých tyto subjekty využívají k plnění poslání upraveného ve stanovách, byly zneužívány ve prospěch jiných hospodářských činností, které by tak ohrožovaly účinnost a financování této politiky bydlení.
28
Pokud jde nejprve o výjimky uvedené v článku 58 ES, stačí konstatovat, že i kdyby potřeba členského státu podporovat sociální bydlení mohla být základním zájmem společnosti, nelze se v projednávané věci dovolávat veřejného pořádku, neboť hypotetické nedodržování povinností, které registrovaným subjektům vyplývají ze stanov, jakož i případné zneužívání prostředků, které jim plynou pro účely jiných než sociálních činností, však nemůže představovat skutečný a dostatečně závažný zásah do tohoto základního zájmu (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 14. března 2000, Église de scientologie, C-54/99, Recueil, s. I-1335, bod 17 a citovaná judikatura).
29
Pokud jde dále o odůvodnění založené na naléhavých důvodech obecného zájmu, je třeba připomenout, že Soudní dvůr již připustil, že vnitrostátní právní úprava může omezit volný pohyb kapitálu za účelem naplnění cílů spočívajících v boji proti tlaku poptávky nebo udržení stálého obyvatelstva ve venkovských oblastech za účelem územního plánování (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Konle, bod 40; Reisch a další, bod 34, jakož i Festersen, body 27 a 28).
30
Obdobně je tedy třeba se domnívat, že požadavky spojené s politikou sociálního bydlení členského státu a jejím financováním mohou zajisté být naléhavými důvody veřejného zájmu, a tedy odůvodňovat taková omezení, jaké je stanoveno vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původním řízení. Jak správně uvedla nizozemská vláda, takové úvahy mohou být ještě posíleny některými zvláštnostmi charakterizujícími situaci na vnitrostátním trhu dotčeném ve věci v původním řízení, jako je strukturální bytová nouze nebo zvlášť vysoká hustota obyvatelstva.
31
Mimoto a jak již správně uvedla uvedená vláda, Soudní dvůr už měl příležitost připustit, že riziko závažného zásahu do finanční rovnováhy sociální politiky by mohlo rovněž představovat naléhavý důvod obecného zájmu, který je způsobilý odůvodnit překážky volného pohybu (viz obdobně o systému sociálního zabezpečení rozsudek ze dne 16. května 2006, Watts, C-372/04, Sb. rozh. s. I-4325, bod 103 a citovaná judikatura).
32
Po tomto upřesnění je ještě třeba ověřit, zda povinnost registrovaného subjektu podrobit se správnímu řízení předchozího povolení před tím, než může realizovat stavební projekt v jiném členském státu, než ve kterém má tento subjekt své sídlo, představuje nezbytné a přiměřené opatření pro uskutečnění cílů uvedených v bodech 26 a 27 tohoto rozsudku.
33
V tomto ohledu je třeba připomenout, že režim předchozího povolení může být zajisté v určitých případech nezbytný a přiměřený ve vztahu ke sledovaným cílům, pokud nemohou být dosaženy méně omezujícími opatřeními, zejména vhodným systémem prohlášení (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 14. prosince 1995, Sanz de Lera a další, C-163/94, C-165/94 a C-250/94, Recueil, s. I-4821, body 23 až 28; výše uvedený rozsudek Konle, bod 44, jakož i rozsudek ze dne, Analir a další, C-205/99, Recueil, s. I-1271, bod 35).
34
Nemůže však být vyloučeno, že taková situace může nastat v rámci politiky bydlení sledující cíle stanovené zákonem o bydlení a BBSH. Předchozí kontrola vykonávaná příslušným orgánem by totiž patrně mohla být vhodnější pro zajištění toho, aby zdroje registrovaných subjektů byly určeny přednostně k uspokojení potřeb bydlení některých skupin obyvatelstva v Nizozemsku, zatímco při použití systému následného ověřování by vznikalo nebezpečí příliš pozdního zásahu, zejména pokud už byly vynaloženy značné výdaje, jež jsou obtížně vymahatelné zpět.
35
Soudní dvůr však již také několikrát judikoval, že režim předchozího správního povolení nemůže vnitrostátní orgány opravňovat k diskrečnímu počínání, které by mohlo zbavit předpisy Společenství, zejména předpisy týkající se takové základní svobody, jako je základní svoboda dotčená v původním řízení, jejich užitečného účinku. Aby byl proto takový režim oprávněný, přestože se od takové základní svobody odchyluje, musí se zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která zajišťují, aby pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátními orgány byly stanoveny dostatečné meze (viz zejména rozsudek ze dne 10. března 2009, Hartlauer, C-169/07, Sb. rozh. s. I-1721, bod 64 a citovaná judikatura).
36
Přesto nelze ve světle prvků obsažených ve spise předloženém Soudnímu dvoru vyloučit to, že ustanovení zákona o bydlení a BBSH dotčená v původním řízení neodpovídají plně takovým požadavkům.
37
V tomto ohledu vyplývá zaprvé konkrétně z odpovědi nizozemské vlády na písemné otázky položené Soudním dvorem, že tato vnitrostátní ustanovení podmiňují vydání předchozího povolení příslušným ministrem jedinou podmínkou, a sice že zamýšlený projekt musí být uskutečněn v zájmu sociálního bydlení v Nizozemsku, jak požaduje čl. 49 odst. 1 BBSH. Zadruhé, pokud jde o to, zda je taková podmínka splněna, se zdá, že takové ověřování probíhá případ od případu, aniž by to bylo upraveno právním předpisem a aniž by existovalo jakékoliv další specifické a objektivní kritérium, které by dotčeným subjektům umožnilo seznámit se předem s podmínkami, na základě kterých bude vyhověno jejich žádosti o povolení, a soudům, kterým bude případně žaloba proti zamítnutí povolení předložena, vykonávat plně jejich soudní přezkum.
38
S výhradou ověření takových skutečností, jež přísluší předkládajícímu soudu, ve světle kritérií vyvozených z judikatury Soudního dvora připomenuté v bodě 35 tohoto rozsudku, by za takových podmínek nemohlo být na režim předchozího udělení správního povolení dotčený v původním řízení nahlíženo tak, že je založen na podmínkách, které by mohly pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátními orgány stanovit dostatečné meze, a tedy odůvodnit výjimku z volného pohybu kapitálu.
39
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první tři otázky odpovědět tak, že článek 56 ES musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, o jakou se jedná v původním řízení, která podmiňuje výkon přeshraničních činností registrovaných subjektů v oblasti bydlení ve smyslu čl. 70 odst. 1 zákona o bydlení získáním předchozího správního povolení, jestliže se taková právní úprava nezakládá na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která mohou stanovit pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátními orgány dostatečné meze, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
K čtvrté až šesté otázce
40
Podstatou čtvrté až šesté otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda členský stát může na základě čl. 86 odst. 2 ES odůvodnit opatření omezující volný pohyb kapitálu uložené společnostem, které jsou pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu a které mají zvláštní práva.
41
V rámci této problematiky si tento soud zaprvé klade otázku, zda podniky, jako je Servatius, mohou být ve vztahu ke všem nebo k některým úkolům považovány za podniky, které jsou pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 ES, přestože vykonávají také obchodní činnosti v oblasti bydlení, a zda je za tímto účelem nezbytné, aby dotčená společnost vedla oddělené účetnictví, které by umožnilo rozlišit výdaje a příjmy související se sociálními činnostmi od činností obchodní povahy. Zadruhé se předkládající soud zabývá otázkou rozsahu posuzovací pravomoci, kterou mají členské státy, když určují rozsah obecného hospodářského zájmu ve smyslu tohoto ustanovení, a otázkou bližších podmínek zachování tohoto zájmu.
42
K tomuto je třeba bez dalšího připomenout, že vzhledem k rozdělení příslušnosti v rámci řízení o předběžné otázce je sice pouze vnitrostátní soud příslušný k tomu, aby vymezil předmět otázek, které zamýšlí podat Soudnímu dvoru, nicméně Soudní dvůr rozhodl, že za výjimečných okolností mu přísluší, aby za účelem ověření své vlastní pravomoci přezkoumal podmínky, za kterých se na něj vnitrostátní soud obrátil.
43
Tak je tomu zejména tehdy, jestliže problém předložený Soudnímu dvoru je pouze hypotetický nebo jestliže výklad pravidla Společenství požadovaný vnitrostátním soudem nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 15. prosince 1995, Bosman, C-415/93, Recueil, s. I-4921, bod 61; ze dne, Acereda Herrera, C-466/04, Sb. rozh. s. I-5341, bod 48, a ze dne, Centro Europa 7, C-380/05, Sb. rozh. s. I-349, bod 53). Soudní dvůr například vyloučil svoji pravomoc, pokud je zřejmé, že ustanovení práva Společenství, které je předmětem výkladu Soudního dvora, nelze použít (rozsudek ze dne, Reisdorf, C-85/95, Recueil, s. I-6257, bod 16 a citovaná judikatura).
44
Je třeba poznamenat, že čl. 86 odst. 2 ES ve spojení s odstavcem 1 téhož článku umožňuje odůvodnit udělení zvláštních nebo výlučných práv členským státem podniku pověřenému službami obecného hospodářského zájmu v rozporu s ustanoveními Smlouvy v rozsahu, v němž plnění zvláštních úkolů, které byly podniku svěřeny, nemůže být zajištěno jinak než udělením takových práv, a pokud není rozvoj obchodu dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství (rozsudky ze dne 17. května 2001, TNT Traco, C-340/99, Recueil, s. I-4109, bod 52, a ze dne, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C-220/06, Sb. rozh. s. I-12175, bod 78).
45
V projednávané věci je však nutno konstatovat, že to není cílem režimu předchozího povolení upraveného vnitrostátní právní úpravou dotčenou v rámci sporu v původním řízení.
46
Tento spor se tedy netýká udělení zvláštních nebo výlučných práv subjektu Servatius ani kvalifikace činností tohoto subjektu jako služeb obecného hospodářského zájmu, ale týká se pouze zákonnosti omezení uloženého tomuto subjektu ve formě povinnosti podrobit se správnímu řízení o vydání předchozího povolení.
47
Z toho plyne, že není namístě rozhodnout o čtvrté až šesté otázce položené předkládajícím soudem, týkajících se výkladu čl. 86 odst. 2 ES, neboť toto ustanovení se nepoužije na situaci, jako je situace v původním řízení.
K sedmé otázce
48
Podstatou této otázky předkládajícího soudu je jednak to, zda v případě, že členský stát poskytne finanční prostředky podnikům, které jsou pověřeny poskytováním služeb v obecném hospodářském zájmu, je nutné, aby územně omezil činnost těchto společností, aby zabránil tomu, že by tyto prostředky mohly představovat nepřípustnou státní podporu v rozporu s článkem 87 ES a že by tyto podniky použitím těchto prostředků v jiném členském státě narušovaly podmínky hospodářské soutěže. Dále se tento soud táže, zda požadavek členského státu, ve kterém neexistuje zákonná povinnost rozlišovat mezi činnostmi hospodářské povahy a činnostmi spadajícími do sociální oblasti, aby registrované subjekty, které chtějí vykonávat svoji činnost v jiném členském státě, získaly předchozí povolení, je nezbytným a přiměřeným opatřením, aby bylo zajištěno dodržování článků 87 ES a 88 ES.
49
Jak bylo připomenuto v bodech 42 a 43 tohoto rozsudku, domněnka relevance žádostí o rozhodnutí o předběžných otázkách položených vnitrostátními soudy může být vyvrácena jen ve výjimečných případech. Jestliže se položené předběžné otázky týkají výkladu práva Společenství, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout.
50
Z ustálené judikatury však vyplývá, že nezbytnost dospět k výkladu práva Společenství, který bude užitečný pro vnitrostátní soud, vyžaduje, aby tento soud definoval skutkový a právní rámec, do kterého se začleňují otázky, které pokládá, nebo aby přinejmenším vysvětlil skutkové předpoklady, na nichž se tyto otázky zakládají (rozsudky ze dne 26. ledna 1993, Telemarsicabruzzo a další, C-320/90 až C-322/90, Recueil, s. I-393, bod 6, a ze dne, N, C-470/04, Sb. rozh. s. I-7409, bod 69, jakož i usnesení ze dne, RAI, C-305/07, Sb. rozh. s. I-55, bod 16).
51
Je také důležité, aby vnitrostátní soud uvedl přesné důvody, které ho vedly k tomu, aby si kladl otázky ohledně výkladu práva Společenství, a usoudil, že je nezbytné položit Soudnímu dvoru předběžné otázky. V tomto kontextu je nezbytné, aby vnitrostátní soud podal alespoň určité minimální vysvětlení k důvodům výběru ustanovení práva Společenství, o jejichž výklad žádá, a k souvislosti, kterou spatřuje mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými na spor v původním řízení (rozsudky ze dne 6. prosince 2005, ABNA a další, C-453/03, C-11/04, C-12/04 a C-194/04, Sb. rozh. s. I-10423, bod 46; ze dne, Placanica a další, C-338/04, C-359/04 a C-360/04, Sb. rozh. s. I-1891, bod 34, jakož i výše uvedený rozsudek Centro Europa 7, bod 54).
52
Informace poskytnuté v předkládacích rozhodnutích slouží totiž nejen k tomu, aby umožnily Soudnímu dvoru podat užitečné odpovědi, ale rovněž poskytují vládám členských států, jakož i ostatním zúčastněným možnost předložit svá vyjádření v souladu s článkem 23 statutu Soudního dvora. Je na Soudním dvoru, aby zajistil, že tato možnost bude zachována, s ohledem na to, že na základě tohoto ustanovení jsou zúčastněným oznamována pouze předkládací rozhodnutí (viz rozsudek ze dne 1. dubna 1982, Holdijk a další, 141/81 až 143/81, Recueil, s. 1299, bod 6, jakož i usnesení ze dne, Laguillaumie, C-116/00, Recueil, s. I-4979, bod 14).
53
Krom toho je třeba dodat, že požadavek přesnosti zejména ohledně skutkového a právního kontextu věci v původním řízení, platí zejména v oblasti hospodářské soutěže, jež je charakterizována komplexními skutkovými a právními poměry (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 23. listopadu 2006, Asnef-Équifax a Administración del Estado, C-238/05, Sb. rozh. s. I-11125, bod 23, jakož i výše uvedené usnesení RAI, bod 18).
54
V projednávané věci je přitom nutno konstatovat, že sedmá otázka vychází z předpokladu, že ve věci v původním řízení by státní podpora ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES mohla být poskytnuta subjektu Servatius tehdy, kdyby tento subjekt používal veřejné zdroje na realizaci budoucího projektu. Avšak ani předkládací rozhodnutí, ani vyjádření stran v původním řízení neobsahují skutečnosti, ze kterých by bylo možné usoudit, že taková výhoda byla skutečně poskytnuta v rámci stavebního projektu dotčeného v původním řízení, který ostatně nebyl realizován, protože Servatius nezískal požadované předchozí povolení.
55
Krom toho je třeba uvést, že spor v původním řízení se netýká podmínek, za kterých tato podpora mohla být nebo může být poskytnuta subjektu Servatius, ale pouze zcela odlišné a nezávislé otázky, a to zpochybnění zákonnosti zamítnutí žádosti o vydání předchozího povolení, která byla předložena s cílem realizace stavebního projektu mimo nizozemské území.
56
Je proto třeba mít za to, že sedmá otázka položená předkládajícím soudem je nepřípustná.
K nákladům řízení
57
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Článek 56 ES musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, o jakou se jedná v původním řízení, která podmiňuje výkon přeshraničních činností registrovaných subjektů v oblasti bydlení ve smyslu čl. 70 odst. 1 zákona o bydlení (Woningwet) získáním předchozího správního povolení, jestliže se taková právní úprava nezakládá na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která mohou stanovit pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátními orgány dostatečné meze, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.