Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 12 février 2026 (1)
Affaire C‑829/24
Commission européenne
contre
Hongrie
« Manquement d’État – Article 49 TFUE – Liberté d’établissement – Article 56 TFUE – Libre prestation des services – Article 63 TFUE – Libre circulation des capitaux – Directive 2000/31/CE sur le commerce électronique – Article 3 – Directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur – Articles 14, 16 et 19 – Règlement (UE) 2016/679 sur la protection générale des données – Articles 5, 6, 9 et 10 – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 11 – Droit à la liberté d’expression – Article 12 – Droit à la liberté d’association – Article 7 – Droit au respect de la vie privée – Article 8 – Droit à la protection des données à caractère personnel – Article 47 – Droit à un recours effectif – Article 48 – Droit à la protection du secret d’avocat – Droit de ne pas s’incriminer soi-même – Loi hongroise sur la protection de la souveraineté nationale – Institution d’un Bureau de protection de la souveraineté – Pouvoirs d’enquête, de transmission d’informations, d’évaluation et de proposition – Publication de rapports annuels – Activités de représentation d’intérêts – Activités de manipulation de l’information et de désinformation – Activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels étatiques et sociaux – Menace ou atteinte à la souveraineté nationale – Activités visant à influencer l’issue des élections et la volonté des électeurs à l’aide de soutiens provenant de l’étranger – Article 4, paragraphe 2, TUE – Respect de l’identité et de la sécurité nationales – Intérêt général impérieux »
Table des matières
I.
Introduction
II.
Le cadre juridique
A.
Le droit de l’Union
1.
Le droit primaire
2.
Le droit secondaire
a)
La directive sur le commerce électronique
b)
La directive « services »
c)
Le RGPD
B.
Le droit national
1.
La loi sur la protection de la souveraineté nationale
2.
Autres lois pertinentes
III.
La procédure précontentieuse
IV.
Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
V.
Appréciation
A.
Sur la recevabilité des moyens supplémentaires
B.
Sur les exceptions tirées de l’incompétence de l’Union et de la Cour
1.
Sur l’exception tirée de l’incompétence de l’Union relative aux règles protégeant la souveraineté nationale
2.
Sur l’exception d’incompétence tirée de l’absence d’incidence sur la mise en œuvre du droit de l’Union
3.
Sur le prétendu caractère prématuré du recours à défaut d’effet juridique suffisant
C.
Sur le fond
1.
Violation de la libre prestation des services garantie par l’article 16 de la directive « services »
a)
Champ d’application
b)
Exigences instaurées par la loi contestée
c)
Les exigences instaurées par la loi contestée ne sont pas des contraintes administratives générales
d)
Non-discrimination, nécessité et proportionnalité
1)
Sur l’existence d’une discrimination directe ou indirecte [article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous a), de la directive « services »]
2)
Sur la nécessité et sur l’existence d’une base juridique suffisamment précise [article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), de la directive « services »]
3)
Sur la proportionnalité [article article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous c), de la directive « services »]
i)
Aptitude d’atteindre de l’objectif légitime poursuivi
ii)
Nécessité
iii)
Proportionnalité
iv)
Conclusion intermédiaire
2.
Violation de la liberté de recevoir des services garantie par l’article 19 de la directive « services »
3.
Violation de la liberté d’établissement garantie par l’article 14 de la directive « services »
4.
Violation de la libre circulation des services de la société de l’information garantie par l’article 3 de la directive sur le commerce électronique
5.
Violation de la libre prestation des services et de la liberté d’établissement garanties par les articles 49 et 56 TFUE
6.
Violation de la libre circulation des capitaux garantie par l’article 63 TFUE
a)
Sur l’existence d’une restriction
b)
Sur la justification
7.
Violation des dispositions de la Charte
a)
Griefs et applicabilité des dispositions de la Charte
b)
Ingérence dans la liberté d’expression et d’information garantie par l’article 11 de la Charte
c)
Ingérence dans la liberté d’association garantie par l’article 12 de la Charte
d)
Ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale garantie par l’article 7 de la Charte
e)
Justification et proportionnalité des ingérences dans le droit au respect de la vie privée et familiale, dans la liberté d’expression et d’information et dans la liberté d’association
f)
Violation de l’obligation du secret professionnel entre l’avocat et son client au sens de l’article 7, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte
g)
Violation du droit de ne pas s’incriminer soi-même au sens de l’article 48 de la Charte
8.
Violation du RGPD et des articles 7 et 8 de la Charte
a)
Traitement de données à caractère personnel au sens du RGPD
b)
Licéité du traitement de données à caractère personnel sur le fondement d’une base juridique appropriée
1)
Base juridique appropriée pour le traitement
2)
Caractère imprécis de la loi contestée
3)
Proportionnalité
9.
Conclusion intermédiaire
VI.
Sur les dépens
VII.
Conclusion
I.      Introduction
1.        Par le présent recours, la Commission européenne demande à la Cour de constater que la Hongrie a manqué à ses obligations en vertu du droit de l’Union à plusieurs égards en adoptant, le 12 décembre 2023, la 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről (2) (loi no LXXXVIII de 2023 sur la protection de la souveraineté nationale) (ci-après la « loi contestée »).
2.        Ce litige a trait à la question fondamentale et de grande actualité de savoir, comment et dans quelle mesure une société démocratique peut légitimement se protéger contre les agissements d’acteurs étrangers exerçant une influence inappropriée ou manipulatrice, telle que la désinformation, y compris au moyen de soutiens financiers, sur les processus décisionnels démocratiques internes, dont les élections nationales (3). C’est précisément la justification que la Hongrie avance être à l’origine de l’adoption de la loi contestée qui établit un lien entre de telles ingérences étrangères illégitimes et les menaces à
la souveraineté nationale. Elle fait notamment valoir sa compétence exclusive, au titre de sa souveraineté, de son identité et de sa sécurité nationales, au sens de l’article 4, paragraphe 2, TUE, pour édicter et mettre en œuvre cette législation. En même temps, elle nie la compétence de l’Union en la matière, ainsi que l’impact de ladite législation sur la mise en œuvre et sur le respect du droit de l’Union.
3.        La loi contestée établit un Bureau de protection de la souveraineté (ci-après le « Bureau ») qui est indépendant et chargé de détecter des activités susceptibles de compromettre ou de menacer cette souveraineté. En particulier, il est censé identifier les organisations ou les personnes dont les activités, notamment à l’aide d’un soutien étranger, sont susceptibles d’influer sur les processus démocratiques et sur la volonté des électeurs. Ces activités englobent donc des échanges de communications et d’informations, ainsi que la libre expression d’opinions dans le cadre du processus démocratique à différents niveaux. Pour contrôler et évaluer ces activités, le Bureau dispose d’un large pouvoir d’appréciation et de pouvoirs d’enquête à l’égard des organisations et personnes concernées, dont l’exercice n’est soumis à aucun contrôle juridictionnel. En outre, le Bureau est autorisé à transmettre les informations et données qui ont été rassemblées au moyen de ces pouvoirs aux autorités nationales compétentes pour prendre d’autres mesures, le cas échéant répressives. Enfin, le Bureau est habilité à publier les résultats de ses enquêtes et des rapports annuels exposant son évaluation des activités qu’il qualifie de menace ou d’atteinte à la souveraineté nationale.
4.        Bien des bases juridiques de la loi contestée conçues à cet effet, par exemple celle visant la notion d’« activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société » (4), sont vagues et revêtent un champ d’application large. C’est en particulier ce champ d’application vaste qui a amené la Commission à enquêter sur la compatibilité de cette loi avec le droit de l’Union et à introduire le présent recours. Celui-ci est dirigé principalement contre les pouvoirs du Bureau.
5.        Le recours repose essentiellement sur trois séries de moyens ou griefs. Ainsi, la Commission invoque, premièrement, une violation des dispositions du droit secondaire et primaire régissant les libertés fondamentales, dont la libre prestation des services, la liberté d’établissement et la libre circulation des capitaux ; deuxièmement, une violation de plusieurs dispositions de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), et, troisièmement, une violation de certaines dispositions du règlement général sur la protection des données (RGPD) (5), lues conjointement avec l’article 8 de la Charte.
II.    Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
1.      Le droit primaire
6.        S’agissant du droit primaire de l’Union, le litige porte sur une éventuelle violation par la Hongrie des libertés fondamentales prévues par les articles 49, 52, 56, 62, 63 et 65 TFUE, ainsi que des droits fondamentaux garantis par l’article 7 (Respect de la vie privée et familiale), l’article 8 (Protection des données à caractère personnel), l’article 11 (Liberté d’expression et d’information), l’article 12 (Liberté de réunion et d’association), l’article 47 (Droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial) et l’article 48 de la Charte (Présomption d’innocence et droits de la défense). En tant que moyen de défense principal, la Hongrie invoque, notamment, la protection de son identité et de sa sécurité nationales, au sens de l’article 4, paragraphe 2, TUE.
2.      Le droit secondaire
a)      La directive sur le commerce électronique
7.        L’article 3 de la directive 2000/31/CE sur le commerce électronique (6), intitulé « Marché intérieur », énonce, notamment :
«       [...]
2.      Les États membres ne peuvent, pour des raisons relevant du domaine coordonné, restreindre la libre circulation des services de la société de l’information en provenance d’un autre État membre.
[...]
4.      Les États membres peuvent prendre, à l’égard d’un service donné de la société de l’information, des mesures qui dérogent au paragraphe 2 si les conditions suivantes sont remplies :
[...]
b)      l’État membre a préalablement et sans préjudice de la procédure judiciaire, y compris la procédure préliminaire et les actes accomplis dans le cadre d’une enquête pénale :
–        demandé à l’État membre visé au paragraphe 1 de prendre des mesures et ce dernier n’en a pas pris ou elles n’ont pas été suffisantes,
–        notifié à la Commission et à l’État membre visé au paragraphe 1 son intention de prendre de telles mesures.
[...] »
b)      La directive « services »
8.        L’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur (ci-après la « directive “services” ») (7), intitulé « Libre prestation des services », dispose, notamment :
« Les États membres ne peuvent pas subordonner l’accès à une activité de service ou son exercice sur leur territoire à des exigences qui ne satisfont pas aux principes suivants :
a)      la non-discrimination : l’exigence ne peut être directement ou indirectement discriminatoire en raison de la nationalité ou, dans le cas de personnes morales, en raison de l’État membre dans lequel elles sont établies ;
b)      la nécessité : l’exigence doit être justifiée par des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de protection de l’environnement ;
c)      la proportionnalité : l’exigence doit être propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. »
9.        Aux termes de l’article 19 de la directive « services », intitulé « Restrictions interdites » :
« Les États membres ne peuvent pas imposer au destinataire des exigences qui restreignent l’utilisation d’un service fourni par un prestataire ayant son établissement dans un autre État
membre, notamment les exigences suivantes :
a)      l’obligation d’obtenir une autorisation de leurs autorités compétentes ou de faire une déclaration auprès de celles-ci ;
b)      des limites à l’octroi d’aides financières au motif que le prestataire est établi dans un autre État membre ou en raison du lieu où le service est fourni. »
c)      Le RGPD
10.      L’article 5 du RGPD prévoit les « [p]rincipes relatifs au traitement des données à caractère personnel ».
11.      L’article 6 du RGPD régit la « [l]icéité du traitement ».
B.      Le droit national
1.      La loi sur la protection de la souveraineté nationale
12.      Il ressort du préambule de la loi contestée que « [l]a souveraineté de la Hongrie fait de plus en plus souvent l’objet d’attaques illégales », notamment de « tentatives manifestes d’ingérence » de la part d’organisations et de personnes étrangères tentant de faire valoir leurs propres intérêts au détriment, notamment, des intérêts hongrois. À titre d’exemple, est évoquée une tentative d’influencer la campagne électorale de 2022 au moyen de financements étrangers directs, le candidat de l’opposition unie au poste de premier ministre ayant lui-même déclaré que l’opposition avait « reçu des millions de dollars américains des États-Unis d’Amérique ». Ainsi, au printemps 2022, l’opposition unie aurait contourné l’interdiction faite aux partis politiques d’accepter un soutien de l’étranger « en utilisant des fonds provenant de l’étranger par l’intermédiaire de ses organisations de la société civile exerçant une activité politique et de sociétés commerciales ». En outre, il serait porté atteinte à la souveraineté de la Hongrie de même qu’à la sécurité nationale si le pouvoir politique tombait entre les mains de personnes ou d’organisations dépendant d’une puissance, d’une organisation ou d’une personne étrangère. L’objectif de la loi contestée serait donc « de garantir le débat démocratique et la transparence du processus décisionnel étatique et social, de rendre publiques les tentatives d’ingérence étrangère et de prévenir des tentatives d’ingérence étrangère » similaires. Pour cette raison, il serait « nécessaire de créer un organisme indépendant chargé d’enquêter sur ces tentatives et de sanctionner pénalement l’utilisation d’un soutien étranger dans le cadre d’élections ».
13.      L’article 1er de la loi contestée dispose :
« 1.      Le Bureau est un organe autonome de l’administration de l’État créé en vertu de l’article R, paragraphe 4, de la Magyarország Alaptörvénye [Loi fondamentale de la Hongrie] en vue de protéger l’identité constitutionnelle, qui fonctionne selon les modalités prévues par la présente loi et qui mène des activités d’analyse, d’évaluation, de proposition et d’enquête.
2.      Le Bureau est indépendant, n’est soumis qu’aux règles de droit, ne reçoit d’instructions d’aucune autre personne ou organisme et accomplit ses tâches indépendamment de tout autre organisme et à l’abri de toute influence de toute autre institution, organisme, parti politique, société, association, personne morale ou personne physique. Les tâches du Bureau ne peuvent lui être assignées que par la loi.
[...] »
14.      L’article 2 de la loi contestée prévoit, notamment :
« Dans le cadre de ses activités d’analyse, d’évaluation et de proposition, le Bureau :
a)      élabore et applique une méthodologie d’évaluation des risques pour la souveraineté ;
b)      analyse le respect de la souveraineté nationale en évaluant les informations et les données obtenues auprès des organismes faisant l’objet de l’enquête, des organes de l’État et des collectivités locales et d’autres organismes ou personnes concernés dans une affaire donnée ;
[...]
e)      prépare un rapport annuel sur la souveraineté nationale ;
[...] »
15.      L’article 3 de la loi contestée énonce, notamment :
« Dans le cadre de sa fonction d’enquête, le Bureau :
a)      met au jour et enquête sur
aa)      les activités de représentation d’intérêts, à l’exception des représentations diplomatiques et extérieures, ainsi que des organisations de représentation d’intérêts professionnels,
ab)      les activités de manipulation de l’information et de désinformation,
ac)      les activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société, y compris les activités visant à influencer le processus décisionnel des personnes exerçant des prérogatives de puissance publique,
menées dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers, quel que soit leur statut juridique,
si elles sont susceptibles d’affecter ou de mettre en péril la souveraineté de la Hongrie ;
b)      identifie et enquête sur les organisations dont les activités menées à l’aide de soutiens provenant de l’étranger peuvent exercer une influence sur l’issue des élections ;
c)      identifie et enquête sur les organisations qui mènent des activités visant à influencer la volonté des électeurs à l’aide de soutiens provenant de l’étranger ou qui soutiennent de telles activités. »
16.      Aux termes de l’article 6 de la loi contestée :
« 1.      Le Bureau enquête sur des cas individuels en relation avec les tâches qui lui incombent en vertu de l’article 3 et publie sur son site Internet le résultat des enquêtes qu’il a menées, qui contient les faits constatés au cours des enquêtes, les constatations faites sur la base de celles-ci et les conclusions qu’il en tire.
2.      Le Bureau prépare un rapport annuel sur la souveraineté nationale, en relation avec les tâches qui lui incombent en vertu de l’article 3, qui contient les éléments suivants :
a)      une analyse de la réglementation touchant à la souveraineté nationale, de l’efficacité de l’application de cette réglementation, des problèmes qui apparaissent dans le cadre de sa mise en œuvre et son application, ainsi que de la pratique législative et administrative ;
b)      une évaluation des risques pour la souveraineté, basée sur la méthodologie d’évaluation des risques pour la souveraineté, identifiant les risques et les problèmes à traiter en ce qui concerne la souveraineté nationale, les moyens disponibles pour les traiter, les lacunes dans le traitement de ces risques et problèmes et les solutions à apporter pour les traiter ;
c)      des recommandations à l’intention des organes chargés de missions et disposant de compétences ;
d)      une évaluation de la manière dont les rapports et recommandations antérieurs ont été pris en compte par les organes chargés de missions et disposant de compétences ;
e)      un résumé des activités et du fonctionnement du Bureau au cours de l’année précédente.
3.      Le rapport annuel sur la souveraineté nationale pour l’année civile précédente est rendu public sur le site Internet du Bureau au plus tard le 30 juin de chaque année.
4.      Le Bureau, conjointement à sa publication, transmet pour information le rapport annuel sur la souveraineté à la commission permanente sur la sécurité nationale de l’Assemblée nationale et au gouvernement.
5.      Dans un délai de trois mois à compter de la publication du rapport annuel sur la souveraineté nationale, le gouvernement communique, dans sa réponse au Bureau, la suite qu’il entend donner aux conclusions du rapport annuel sur la souveraineté nationale.
6.      Le rapport du Bureau rendu public conformément aux paragraphes 1 et
3 ne contient pas de données à caractère personnel, d’informations classifiées, de secrets protégés par la loi ou de secrets liés à l’exercice d’une fonction, à l’exception des données à caractère personnel qui sont d’intérêt public.
7.      Le rapport du Bureau rendu public conformément aux paragraphes 1 et 3 ne peut faire l’objet d’aucun recours.
8.      Préalablement à la publication du rapport visé aux paragraphes 1 et 3, le Bureau transmet les conclusions de ses enquêtes aux organisations dont les activités, sur la base de l’enquête menée, justifient la mention de ces organisations dans le rapport public du Bureau. L’organisation faisant l’objet de l’enquête peut formuler des observations sur les conclusions du Bureau dans un délai de quinze jours à compter de leur notification. Le Bureau répond par écrit aux observations dans un délai de trente jours à compter de leur réception. Le Bureau est tenu d’indiquer de façon motivée pourquoi il n’accepte pas de prendre en compte les observations. »
17.      Sous le chapitre 3, intitulé « Procédure d’enquête du Bureau [...] », l’article 7 de la loi contestée prévoit, notamment :
« 1.      Dans le cadre de l’enquête prévue à l’article 3, le Bureau peut demander des informations et des données à l’organisation qui fait l’objet de son enquête, conformément à l’article 8.
2.      Dans le cadre des enquêtes qu’il mène, le Bureau peut
demander des informations et des données à tout organe de l’État ou des collectivités locales concerné par l’affaire en cause, ainsi qu’à toute autre organisation ou personne concernée par cette affaire, conformément à l’article 8.
3.      L’organisation faisant l’objet de l’enquête ainsi que l’organe de l’État ou des collectivités locales, l’organisation ou la personne auxquels une demande du Bureau est adressée (ci-après, conjointement, les “personnes tenues de coopérer”) sont tenus d’y donner suite dans le délai fixé par le Bureau. Le délai ne peut être inférieur à quinze jours à compter de la date de la demande.
4.      Si la personne tenue de coopérer ne s’acquitte pas ou s’acquitte tardivement, sans raison valable, de son obligation de coopérer, le Bureau en prend acte dans le cadre de son enquête et fait une mention spéciale à cet égard dans son rapport annuel.
[...] »
18.      L’article 8 de la loi contestée énonce :
1.      Dans le cadre de la procédure d’enquête qu’il mène en vertu du présent chapitre, le Bureau, à titre d’acte ayant un caractère probant, conformément à la loi,
a)      peut prendre connaissance de l’ensemble des données pouvant être mises en relation avec l’objet de l’enquête qui sont gérées par l’organisation faisant l’objet de l’enquête et par l’organe de l’État ou par les collectivités locales concernés par l’affaire, et faire des copies de celles-ci, et examiner l’ensemble des documents
de cette nature, y compris les documents stockés sur des supports électroniques, et demander des copies de ceux-ci ;
b)      peut demander des éclaircissements écrits ou oraux à l’organisation faisant l’objet de l’enquête, à tout membre du personnel de l’organisation faisant l’objet de l’enquête ou à l’organe de l’État ou des collectivités locales concernés par une affaire donnée ;
c)      peut demander des éclaircissements écrits ou oraux à toute organisation ou personne pouvant être mises en relation avec l’objet de l’enquête, et peut également demander des copies de toutes les données ou documents, y compris les documents stockés sur des supports électroniques, pouvant être mis en relation avec l’objet de l’enquête.
2.      La procédure d’enquête du Bureau au titre du présent chapitre ne constitue pas une procédure de l’autorité administrative et aucun contentieux administratif ne peut être engagé en relation avec les activités menées par le Bureau au titre du présent chapitre. »
19.      Aux termes de l’article 9, paragraphe 1, de la loi contestée :
« Le Bureau, pour les activités visées aux articles 7 et 8, applique dûment l’article 27, paragraphes 1 et 3, de l’az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (loi CXI de 2011 sur le commissaire aux droits fondamentaux, ci-après la “loi sur le commissaire aux droits fondamentaux”). »
20.      L’article 11 de la loi contestée prévoit :
« Si le Bureau constate des faits ou circonstances susceptibles de donner lieu à l’engagement ou au déroulement d’une procédure d’infraction, d’une procédure pénale, d’une procédure administrative ou d’une autre procédure, il informe l’instance habilitée à conduire cette procédure des faits et informations dont il a connaissance. »
21.      L’article 12 de la loi contestée dispose :
« Le président du Bureau peut inviter la commission permanente de sécurité nationale de l’Assemblée nationale à examiner le rapport visé à l’article 6, paragraphe 1, et à entendre le responsable de l’organisation faisant l’objet de l’enquête dans les cas suivants :
a)      l’organisation faisant l’objet de l’enquête ne fournit pas d’informations dans le délai prévu à l’article 7, paragraphe 3, ou
b)      la nature et la gravité de l’affaire le justifie. »
22.      L’article 32 de la loi contestée a inséré un article 350/A, intitulé « Influence illégale sur la volonté des électeurs », dans le Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény (8) (loi no C de 2012 sur le code pénal, ci-après le « code pénal ») et a modifié l’article 459, paragraphe 1, du code pénal en introduisant une définition de la notion de « soutien étranger interdit ».
23.      L’article 33 de la loi contestée a inséré ou modifié plusieurs dispositions de l’a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (9) (loi no XXXVI de 2013 sur la procédure électorale, ci-après la « la loi sur la procédure électorale »), dont une définition de la notion de « soutien étranger ».
2.      Autres lois pertinentes
24.      Le litige porte également sur la mise en œuvre de l’article 167 de l’a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (10) (loi no XC de 2017 sur la procédure pénale, ci-après le « code de procédure pénale ») concernant la libre utilisation des preuves ; de l’article 27, paragraphe 3, de l’az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (11) (loi no CXI de 2011 sur le commissaire aux droits fondamentaux, ci‑après la « loi sur le commissaire aux droits fondamentaux ») ; de l’article 2, paragraphe 1, de l’az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (12) (loi no CXII de 2011 sur l’autodétermination en matière d’information et la liberté de l’information, ci-après la « loi sur l’information »), ainsi que des articles 9 et 13 de l’az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény az ügyvédi (13) (loi no LXXVIII de 2017 sur la profession d’avocat, ci-après la « loi sur la profession d’avocat »).
III. La procédure précontentieuse
25.      Le 7 février 2024, la Commission a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure dans laquelle elle a estimé que la loi contestée violait, notamment, les valeurs de l’Union (article 2 TUE), le principe de démocratie représentative (article 10 TUE), le droit de vote aux élections du Parlement européen (article 14, paragraphe 3, TUE), le droit de vote aux élections municipales (article 22 TFUE), les libertés fondamentales (articles 49, 56 et 63 TFUE), le respect de la vie privée et familiale (article 7 de la Charte), la protection des données à caractère personnel (article 8 de la Charte), la liberté d’expression et d’information (article 11 de la Charte), la liberté de réunion et d’association (article 12 de la Charte), le droit de vote et d’éligibilité aux élections du Parlement (article 39 de la Charte), le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales (article 40 de la Charte), le droit à un recours effectif et le droit au secret d’avocat (article 7, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte), le droit de ne pas s’incriminer soi-même (article 48 de la Charte), la liberté des services de médias audiovisuels (article 3 de la directive 2010/13/UE sur les services de médias audiovisuels (14)), la libre circulation des services de la société de l’information (article 3 de la directive sur le commerce électronique), la libre prestation des services et la liberté d’établissement garanties par les articles 14, 16 et 19 de la directive « services », ainsi que plusieurs dispositions du RGPD.
26.      Le 11 avril 2024, la Hongrie a répondu à la lettre de mise en demeure, en contestant le bien-fondé des appréciations qui y figuraient.
27.      Le 23 mai 2024, la Commission a adressé un avis motivé, au titre de l’article 258 TFUE, à la Hongrie, dans lequel elle a considéré, en substance, que plusieurs dispositions de la loi contestée, essentiellement relatives aux pouvoirs du Bureau institué par cette loi, violaient les articles 49, 56 et 63 TFUE, les articles 7, 8, 11, 12, 47 et 48 de la Charte, l’article 3 de la directive « services de médias audiovisuels », l’article 3 de la directive sur le commerce électronique, les articles 14, 16 et 19 de la directive « services », ainsi que les articles 5, 6, 9 et 10 du RGPD. En revanche, la Commission a définitivement renoncé à reprocher à la Hongrie une violation des valeurs de l’Union, notamment de la démocratie, et du droit de vote et d’éligibilité (article 2, article 10 et article 14, paragraphe 3, TUE, article 22 TFUE et articles 39 et 40 de la Charte).
28.      Le 31 juillet 2024, la Hongrie a répondu à l’avis motivé, en contestant le bien-fondé des griefs qui y figuraient.
IV.    Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
29.      Par acte déposé au greffe de la Cour le 4 décembre 2024, la Commission a introduit le présent recours.
30.      Par acte déposé au greffe de la Cour le même jour, la Commission a demandé à la Cour de soumettre l’affaire à la procédure accélérée prévue à l’article 23 bis du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et à l’article 133 du règlement de procédure de la Cour.
31.      Par ordonnance du président de la Cour du 12 février 2025, l’affaire a été soumise à cette procédure accélérée.
32.      Le Parlement, le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, l’Irlande, le Royaume d’Espagne, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République de Pologne, la République portugaise, la République de Finlande, le Royaume de Suède et le Royaume de Norvège ont été admis à intervenir au litige, au soutien des conclusions de la Commission.
33.      La Commission, soutenue par les intervenants, conclut à ce qu’il plaise à la Cour :
–        constater que, en adoptant la loi contestée, la Hongrie a violé les articles 49, 56 et 63 TFUE, l’article 3 de la directive sur le commerce électronique, les articles 14, 16 et 19 de la directive « services », les articles 7, 8, 11, 12, 47 et 48 de la Charte, ainsi que les articles 5, 6, 9 et 10 du RGPD ;
–        condamner la Hongrie aux dépens.
34.      La Hongrie conclut à ce qu’il plaise à la Cour :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la Commission aux dépens.
35.      Le 16 septembre 2025, s’est tenue une audience au cours de laquelle les parties et les intervenants ont été entendus en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par la Cour.
V.      Appréciation
36.      Certains intervenants ayant soulevé des moyens supplémentaires par rapport à ceux avancés par la Commission dans la requête, il y a lieu d’apprécier, dans un premier temps, leur recevabilité (sous A).
37.      Dans un deuxième temps, il convient de se prononcer sur les exceptions tirées de l’incompétence de l’Union en matière de protection de la souveraineté nationale, y compris celle de la Cour pour connaître du présent recours (sous B). D’une part, nous examinerons le bien-fondé de l’argument principal et horizontal de la Hongrie selon lequel l’incompétence de l’Union résulte de l’obligation de cette dernière de respecter, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, TUE, notamment, l’identité et la sécurité nationales (sous 1). D’autre part, il y a lieu d’apprécier le second argument horizontal avancé par la Hongrie selon lequel la loi contestée ne réglemente pas les activités économiques, notamment celles relevant de l’exercice des libertés fondamentales, et échappe donc au champ d’application du droit de l’Union (sous 2).
38.      Dans un troisième temps (sous C), nous apprécierions l’existence d’une violation des dispositions pertinentes du droit primaire et secondaire régissant les libertés fondamentales (sous 1 à 6), de la Charte (sous 7) et du RGPD, lues en combinaison avec l’article 8 de la Charte (sous 8).
A.      Sur la recevabilité des moyens supplémentaires
39.      Tout en soutenant les chefs de conclusions et les moyens avancés par la Commission, le Parlement, soutenu par la République de Lituanie, par le Royaume de Belgique, par la République portugaise et, pour partie, par la République tchèque, demande à la Cour de considérer également que, en adoptant la loi contestée, la Hongrie a violé, notamment, les valeurs de l’Union (article 2 TUE) et le droit à un recours effectif (article 47 de la Charte).
40.      Force est de constater que la demande de soulever et d’apprécier une éventuelle violation par la Hongrie des valeurs de l’Union au sens de l’article 2 TUE (15) est irrecevable. En l’absence de grief formulé en ce sens dans la requête introductive d’instance, un tel moyen ne fait pas partie de l’objet du litige, ni ne peut être examiné par la Cour d’office. Ainsi qu’il ressort des points 25 à 33 des présentes conclusions, la Commission n’a pas maintenu sa position initiale, exposée dans sa lettre de mise en demeure, selon laquelle la Hongrie aurait violé l’article 2 TUE, mais l’a abandonnée dans son avis motivé. Or, la portée de ce dernier circonscrit essentiellement l’objet du recours en manquement (16).
41.      En effet, en vertu de l’article 40, quatrième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lu en combinaison avec l’article 129, paragraphe 1, première phrase, du règlement de procédure, les conclusions de la requête en intervention ne peuvent avoir d’autre objet que le soutien des conclusions de l’une des parties. En outre, aux termes de l’article 129, paragraphe 3, de ce règlement, l’intervenant accepte le litige dans l’état où il se trouve lors de son intervention. Partant, il ne peut invoquer de moyens nouveaux, distincts de ceux invoqués par la partie requérante (17).
42.      À cet égard, le Parlement ne saurait invoquer l’arrêt du 5 juin 2023, Commission/Pologne (Indépendance et vie privée des juges) (18) pour justifier que la Cour examine une éventuelle violation de l’article 2 TUE. Cet arrêt ne se prononce pas sur un tel moyen distinct, mais seulement – incidemment – sur le lien que présente l’article 2 TUE avec l’article 19 TUE dans la mesure où celui-ci concrétise la valeur de l’État de droit (19). Or, en l’espèce, la Commission n’invoque pas de violation d’une autre disposition du traité UE qui présenterait un lien comparable avec l’article 2 TUE.
43.      De même, ne font pas partie du cadre du litige la violation alléguée des principes de démocratie représentative (article 10 TUE) et de non-discrimination en raison de la nationalité (article 18, premier alinéa, TFUE), soulevée, notamment, par la République de Lituanie, ainsi que celle de la citoyenneté de l’Union et du droit de vote et d’éligibilité (article 20, paragraphe 2, et article 22 TFUE), invoquée par la République fédérale d’Allemagne à l’audience. Dès lors, ces moyens doivent également être déclarés irrecevables.
44.      En revanche, dans la mesure où le Parlement, la République tchèque et la République de Lituanie font valoir une violation du droit à un recours effectif, consacré à l’article 47 de la Charte, ce grief est recevable, dans la mesure où il vise à soutenir les conclusions et griefs de la Commission. En effet, une telle violation est explicitement mentionnée dans le premier chef de conclusions de la requête (voir point 33 des présentes conclusions) et fait l’objet du grief tiré d’une violation du secret professionnel entre l’avocat et son client (article 7, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte).
B.      Sur les exceptions tirées de l’incompétence de l’Union et de la Cour
45.      La Hongrie conteste l’ensemble des moyens et griefs invoqués par la Commission, notamment, au regard de son identité et de sa sécurité nationales, au sens de l’article 4, paragraphe 2, TUE, ainsi que de sa compétence exclusive pour adopter une législation visant à protéger sa souveraineté. Il en résulterait que la loi contestée échappe tant au champ d’application du droit de l’Union qu’à la compétence de cette dernière. En effet, selon la Hongrie, les mesures protectrices prises en vertu de cette loi ne visent que les activités de nature à menacer ou à porter atteinte à sa souveraineté auxquelles se livrent les personnes ou organisations concernées, et non les activités économiques que celles-ci peuvent légitimement exercer en vertu des libertés fondamentales ou du droit secondaire pertinent de l’Union.
46.      Nous apprécierons, dans un premier temps, l’argument principal de la Hongrie selon lequel sa souveraineté bénéficie d’une protection large contre des ingérences de la part de l’Union en vertu, notamment, de l’article 4, paragraphe 2, TUE. Cette disposition soustrairait les règles nationales destinées à protéger la souveraineté des États membres tant au contrôle des organes qu’à l’application des règles de l’Union (sous 1). Dans un second temps, nous examinerons si, conformément aux moyens et griefs de la Commission, notamment, les articles 3, 6, 7 et 12 de la loi contestée (ci-après aussi les « dispositions litigieuses »), qui portent sur les activités pouvant faire l’objet des pouvoirs d’enquête, d’évaluation et de divulgation du Bureau, sont de nature à affecter la mise en œuvre des règles du droit de l’Union (sous 2). Dans un troisième temps, nous apprécierons l’éventuel caractère prématuré du présent recours (sous 3).
1.      Sur l’exception tirée de l’incompétence de l’Union relative aux règles protégeant la souveraineté nationale
47.      L’article 4, paragraphe 2, TUE exige le respect par l’Union, notamment, de l’identité et de la sécurité nationales des États membres.
48.      Ces éléments faisant partie intégrante de la souveraineté nationale, la Hongrie en déduit, en substance, d’une part, que cette disposition protège les États membres contre des ingérences dans leur souveraineté de la part de l’Union en lui imposant des limites à l’exercice de ses compétences. D’autre part, elle estime que, en vertu des articles 4 et 5 TUE (prévoyant, notamment, les principes d’attribution et de subsidiarité), les États membres disposent d’une compétence exclusive pour légiférer aux fins de la protection de leur souveraineté nationale.
49.      Cependant, il nous semble être évident qu’un État membre ne peut échapper à l’application et au respect du droit de l’Union en se limitant à invoquer l’article 4, paragraphe 2, TUE aux fins de la protection de son identité, de sa sécurité ou de sa souveraineté nationales (20). Cela est d’autant moins possible lorsque les mesures protectrices prises par lui sont de nature à interférer avec la mise en œuvre des règles du droit de l’Union qui ont été adoptées sur le fondement d’une compétence, ne fût-ce que partagée, attribuée à cette dernière.
50.      Or, en l’occurrence, ainsi que le fait valoir la Commission, les dispositions litigieuses et les mesures pouvant être adoptées sur leur fondement sont susceptibles de porter atteinte à plusieurs règles du droit de l’Union, pour l’édiction desquelles la compétence attribuée à l’Union résulte, notamment, des articles 53 et 62 TFUE (directives visant à coordonner les législations en matière de liberté d’établissement et de libre prestation des services), de l’article 115 TFUE (rapprochement des législations ayant une incidence directe sur l’établissement ou le fonctionnement du marché intérieur) et de l’article 16 TFUE (protection des données à caractère personnel).
51.      À cet égard, la Hongrie ne saurait valablement soutenir que les activités couvertes par la loi contestée ne sont que celles qui visent à mettre en péril la souveraineté nationale et que, dès lors, des activités protégées par le droit de l’Union sont a priori exclues du champ d’application de cette loi. En effet, le Bureau ne peut constater l’existence d’un tel objectif prétendument illégitime de l’activité en cause qu’au terme de son enquête. Il n’est donc pas en mesure d’éviter qu’une enquête soit également engagée contre des activités économiques relevant de l’exercice des libertés fondamentales. Cela est d’autant plus vrai qu’il apparaît impossible d’opérer d’emblée une distinction claire et nette entre des activités licites ou illicites en ce sens, notamment lorsqu’elles font partie d’un comportement d’ensemble indivisible.
52.      La distinction opérée par la Hongrie entre des activités poursuivant des objectifs illégitimes au sens de la loi contestée et des activités protégées par les libertés fondamentales de l’Union est donc impraticable.
53.      Partant, l’exception d’incompétence tirée de l’article 4, paragraphe 2, TUE doit être rejetée comme non fondée.
2.      Sur l’exception d’incompétence tirée de l’absence d’incidence sur la mise en œuvre du droit de l’Union
54.      La Hongrie estime que les dispositions litigieuses et les mesures prises sur leur fondement ne peuvent être restrictives des libertés fondamentales ou affecter la mise en œuvre des règles du droit de l’Union. D’une part, ces dispositions et mesures n’auraient pas pour objet de réglementer les activités économiques des opérateurs du marché, mais uniquement de protéger la souveraineté nationale contre des ingérences étrangères illégitimes (21). D’autre part, en l’absence de caractère juridiquement contraignant ou de sanction, les mesures en cause ne seraient pas de nature à faire grief aux particuliers ou à porter atteinte à leurs droits garantis par l’ordre juridique de l’Union.
55.      Nous estimons que cette exception ne saurait prospérer.
56.      Certes, notamment, les notions d’activités de représentation d’intérêts, de manipulation de l’information et de désinformation et d’activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société, au sens de l’article 3 de la loi contestée, ainsi que les pouvoirs du Bureau au titre des articles 6, 7, 8 et 12 de cette loi visent prima facie des activités politiques plutôt qu’économiques.
57.      Néanmoins, ces dispositions sont susceptibles d’affecter l’exercice d’activités économiques transfrontalières relevant du champ d’application des libertés fondamentales.
58.      Cela tient notamment au caractère indéterminé des notions d’« activités » menées dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers
figurant à l’article 3 de la loi contestée, qui peuvent faire l’objet d’une enquête du Bureau. Celui-ci dispose d’un large pouvoir d’appréciation relative à l’ouverture d’une enquête à cet égard, sans que l’exercice de ce pouvoir soit soumis à un contrôle administratif ou juridictionnel (22). En vertu des articles 7 et 8 de cette loi, le Bureau est autorisé à adopter des mesures d’enquête à l’égard de nombreuses organisations et personnes dont les différentes activités, y compris économiques, si elles sont susceptibles d’affecter ou de mettre en péril la souveraineté de la Hongrie. En effet, ces organisations ou personnes peuvent être actives dans des secteurs divers, notamment ceux des médias, de l’information et de la communication qui sont, à tout le moins pour partie, régis par le droit de l’Union.
59.      Ainsi, de prétendues « activités de manipulation de l’information et de désinformation », au sens de l’article 3, sous a), ab), de la loi contestée, peuvent être celles de prestataires de services d’information ou de communication à titre onéreux, tels que des services éducatifs, culturels, audiovisuels ou médiatiques fournis contre rémunération et donc avoir un caractère économique (23). De même, toute prise de position, communication ou fourniture d’information effectuée contre rémunération visant à contribuer au débat public portant sur des problèmes d’intérêt général ou dans le cadre d’un forum public, lorsqu’elles sont liées au débat démocratique, aux processus décisionnels étatiques et sociétaux ou aux élections est susceptible d’être qualifiée d’activité visée à l’article 3, sous a), ac), sous b) ou c), de cette loi (« activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société » et « activités [...] à l’aide de soutiens provenant de l’étranger » pouvant « exercer une influence sur l’issue des élections » ou « visant à influencer la volonté des électeurs ») (24).
60.      Eu égard à leur conception large, les « activités » menées dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers
au sens de l’article 3 de la loi contestée peuvent donc nécessairement englober des transactions économiques transfrontalières.
61.      Dès lors, les dispositions litigieuses sont susceptibles d’affecter l’exercice des libertés fondamentales.
62.      Par conséquent, l’argument de la Hongrie selon lequel la loi contestée échappe au champ d’application des libertés fondamentales au motif qu’elle ne vise qu’à protéger la souveraineté nationale contre des activités non-économiques doit être rejeté.
3.      Sur le prétendu caractère prématuré du recours à défaut d’effet juridique suffisant
63.      Par ailleurs, la Hongrie ne saurait faire valoir que la loi contestée et, notamment, les procédures et actes du Bureau ne seraient pas susceptibles de produire des effets juridiquement obligatoires pouvant porter atteinte aux libertés fondamentales protégées par le droit de l’Union ou que ces effets ne seraient que négligeables et aléatoires (25).
En effet, les pouvoirs d’enquête du Bureau et les obligations de coopération correspondantes pour les opérateurs économiques concernées visent précisément à surveiller et à réglementer leur comportement.
64.      À cet égard, il convient de souligner que les mesures d’enquête prévues aux articles 7 et 8 de la loi contestée sont juridiquement contraignantes à l’égard des organisations et des personnes concernées, notamment celles faisant l’objet d’une enquête. Cela suffit pour constater que ces mesures peuvent porter atteinte aux libertés fondamentales (26), sans que la législation en cause doive prévoir des sanctions en cas de non-respect des obligations qui en résultent. Pour ces raisons, contrairement à ce qu’avance la Hongrie, les compétences et procédures du Bureau ne sont pas comparables à celles du Médiateur européen au titre de l’article 228 TFUE, mais plutôt à celles de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) au titre du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 (27). En effet, les enquêtes du Médiateur européen ne visent que des cas de mauvaise administration dans les institutions, organes ou organismes de l’Union (28) et ne prévoient pas l’adoption de mesures d’enquête juridiquement contraignantes à l’égard de particuliers.
65.      Eu égard aux considérations qui précèdent, la Hongrie ne saurait pas non plus critiquer le caractère prétendument prématuré du présent recours.
66.      Lorsque l’éventuelle existence d’un manquement d’un État membre trouve son origine dans l’adoption d’une législation dont l’existence et l’application ne sont pas contestées, la Commission satisfait à sa charge de la preuve pour établir l’existence d’un tel manquement au moyen d’une analyse juridique des dispositions législatives concernées (29). Cette analyse de la Commission fait l’objet de l’examen du fond du recours qui suit.
67.      Par conséquent, les exceptions d’incompétence doivent être rejetées.
C.      Sur le fond
68.      Dans le cadre de son premier moyen, la Commission soutient, avec l’appui des intervenants, que les exigences instaurées par les dispositions litigieuses sont contraires, notamment, aux principes de non-discrimination et de proportionnalité (articles 14, 16 et 19 de la directive « services »), ainsi qu’au principe du pays d’origine (article 3, paragraphe 2, de la directive sur le commerce électronique).
1.      Violation de la libre prestation des services garantie par l’article 16 de la directive « services »
a)      Champ d’application
69.      Selon l’article 4, point 1), lu en combinaison avec l’article 2, paragraphe 1, la directive « services »
s’applique à toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération par un prestataire établi dans un État membre.
70.      En l’absence de définition claire et précise dans la loi contestée, de la nature ou de la portée des activités pouvant faire l’objet d’une enquête (voir points 58 et 59 des présentes conclusions), le Bureau pourrait enquêter sur des activités des prestataires de services de conseil, de représentation d’intérêts, de lobbying, de relations publiques, de médias (y compris d’investigation), publicitaires, éducatifs ou culturels, qui offrent leurs services normalement contre rémunération.
71.      La seule circonstance que l’article 3 de la loi contestée couvre certaines activités non rémunérées, dont celles d’organisations à but non lucratif, qui échappent à la qualification de prestation des services, n’implique pas que l’ensemble des dispositions litigieuses soit exclu du champ d’application de la directive « services » (30).
72.      Dès lors, les activités visées à l’article 3 de la loi contestée peuvent relever du champ d’application de l’article 16, paragraphe 1, premier alinéa, lu en combinaison avec l’article 2, paragraphe 1, et l’article 4, point 1), de la directive « services ».
b)      Exigences instaurées par la loi contestée
73.      L’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive « services » interdit d’imposer des exigences discriminatoires et disproportionnées aux prestataires de services originaires d’autres États membres.
74.      Conformément à l’article 4, point 7), de cette directive, de telles exigences se définissent comme « toute obligation, interdiction, condition ou limite prévue, notamment, dans les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres ».
75.      Le devoir de coopération, imposé aux personnes ou aux organisations faisant l’objet d’une enquête, au titre de l’article 7, lu en combinaison avec les articles 8, 11 et 12 de la loi contestée, doit être qualifié d’exigence en ce sens.
76.      En effet, en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la loi contestée, l’« organisation » ou la « personne » à laquelle le Bureau adresse une demande de renseignements est tenue d’y donner suite dans le délai fixé, raison pour laquelle il est fait référence explicite aux « personnes tenues de coopérer ». Contrairement à ce que soutient la Hongrie, une telle obligation de fournir des informations au Bureau constitue une exigence (31), même si son non-respect n’entraîne aucune conséquence juridique défavorable immédiate ou sanction (32).
77.      Au titre de leur devoir de coopération, les personnes morales ou physiques privées concernées sont tenues, conformément à l’article 8, paragraphe 1, sous a), de la loi contestée, de soumettre à l’examen du Bureau non seulement l’ensemble des données pouvant être mises en relation avec l’objet de l’enquête, mais aussi l’ensemble des documents concernés, y compris ceux stockés sur des supports électroniques et de lui en fournir des copies. De même, en vertu de l’article 8, paragraphe 1, sous b), de cette loi, le Bureau est habilité à « demander des éclaircissements écrits ou oraux à tout membre du personnel de l’organisation » visée par l’enquête. Par ailleurs, selon l’article 8, paragraphe 1, sous c), de ladite loi, le Bureau peut demander de tels éclaircissements « à toute organisation ou personne pouvant être mise en relation avec l’objet de l’enquête », c’est-à-dire à des organisations ou des personnes tierces, ainsi que leur « demander des copies de toutes les données ou documents, y compris les documents stockés sur des supports électroniques, pouvant être mis en relation avec l’objet de l’enquête ».
78.      De surcroît, le manque de coopération de la part d’une organisation destinataire d’une demande de renseignements du Bureau, en vertu de l’article 7, paragraphe 3, et de l’article 8, paragraphe 1, de la loi contestée, peut amener le président de celui-ci à saisir la commission parlementaire de la sécurité nationale, en vertu de l’article 12, sous a), de cette loi, afin que celle-ci entende « le responsable de l’organisation faisant l’objet de l’enquête ». L’obligation de comparution devant cette commission qui en résulte doit également être qualifiée d’exigence (« condition ou limite ») au sens de l’article 4, point 7), de la directive « services », compte tenu des pouvoirs dont dispose ladite commission (33).
79.      Par ailleurs, la seule possibilité de saisir la commission parlementaire de la sécurité nationale peut inciter l’organisation concernée à satisfaire à son obligation de coopération à l’égard du Bureau. Il en va de même de l’éventuel exercice du pouvoir du Bureau de prendre acte d’un refus ou retard non justifié de coopération et de le mentionner spécialement dans son rapport annuel, conformément à l’article 7, paragraphe 4, de cette loi, une organisation pouvant préférer coopérer pour ne pas se voir exposer publiquement au reproche de non-coopération.
80.      Enfin, l’article 11 de la loi contestée habilite le Bureau à transmettre les faits et les informations rassemblés moyennant ses pouvoirs d’enquête aux autorités compétentes, lorsqu’il estime que ces faits ou informations peuvent donner lieu à l’engagement, notamment, d’une procédure d’infraction ou pénale. Or, la possibilité de faire l’objet d’une enquête du Bureau en raison d’activités de services qui pourraient être considérées comme mettant en péril la souveraineté hongroise et de voir transmettre les éléments de preuve rassemblés à une autorité compétente qui est autorisée à ouvrir une procédure répressive constitue aussi une exigence (« condition ou limite ») au sens de l’article 4, point 7), de la directive « services ». En effet, une telle exigence est susceptible de dissuader un prestataire de fournir ses services en Hongrie. Il en est de même de la publication des résultats de l’enquête du Bureau, y compris dans le rapport annuel, au titre de l’article 6, paragraphes 1 et 3, de la loi contestée, exposant des reproches en ce sens à l’égard d’un prestataire de services.
81.      Par conséquent, les pouvoirs du Bureau, au titre de l’article 7, lu en combinaison avec les articles 8, 11 et 12 de la loi contestée, et les obligations de coopération correspondantes imposées aux personnes ou organisations faisant l’objet d’une enquête doivent être qualifiés d’exigences au sens de l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, lu en combinaison avec l’article 4, point 7), de la directive « services ». Ces exigences sont susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayantes les activités d’un prestataire établi dans un autre État membre, où il fournit légalement des services analogues.
c)      Les exigences instaurées par la loi contestée ne sont pas des contraintes administratives générales
82.      À cet égard, la Hongrie objecte que les dispositions litigieuses ne réglementent pas spécifiquement l’activité des services ou leur exercice, ni n’imposent d’exigences en matière d’accès à une telle activité, mais visent uniquement les comportements pouvant porter atteinte à la souveraineté nationale.
83.      Aux termes du considérant 9 de la directive « services », notamment, celle-ci « s’applique exclusivement aux exigences qui affectent l’accès à une activité de service ou l’exercice d’une telle activité ». Ainsi, « elle ne s’applique pas aux exigences [...] qui ne réglementent pas ou n’affectent pas spécifiquement l’activité de service, mais doivent être respectées par les prestataires dans l’exercice de leur activité économique, de la même façon que par des personnes agissant à titre privé ». Cette considération confirme que cette
directive n’a pas pour objet d’éliminer des contraintes administratives générales qui sont applicables à tout particulier, y compris celui qui n’exerce pas d’activité économique. Autrement dit, une telle contrainte généralement applicable ne peut être qualifié d’exigence interdite au sens de l’article 4,
point 7), de ladite directive (34).
84.      Cependant, nous estimons que les exigences instaurées par les dispositions litigieuses ne revêtent pas la nature de telles contraintes administratives générales qui affectent des prestataires de services de la même manière que toute autre personne agissant à titre privé. Certes, la loi contestée s’abstient de préciser la plupart des activités concernées pour les appréhender de manière générale, notamment en fonction de leurs conséquences présumées néfastes pour la souveraineté nationale. Or, l’ensemble des activités visées à son article 3 est davantage susceptible d’entraîner de telles conséquences lorsque ces activités émanent de personnes ou d’organisations constamment actives dans le secteur des services, dont ceux de l’information et de la communication. En effet, des prises de position, même itératives ou régulières, d’un particulier, par exemple, dans les médias sociaux, sont moins susceptibles d’entraîner de telles conséquences.
85.      Il en est ainsi des « activités de manipulation de l’information et de désinformation » et des « activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société », visées à l’article 3, sous a), ab) et ac), de la loi contestée. À cet égard, un prestataire de services d’information et de communication dispose, en règle générale, de capacités de diffusion et d’un public ou d’une audience plus larges qu’un particulier. Tel serait, notamment, le cas de recherches et de publications de prestataires de services de médias d’investigation ayant pour objet la découverte et la critique de cas de mauvaise administration, d’intransparence ou de corruption dans les milieux politiques ou étatiques. Eu égard au large pouvoir d’appréciation du Bureau, de telles recherches et publications courent un risque plus élevé d’être qualifiées d’actes menaçant ou portant atteinte à la souveraineté (35).
86.      Par ailleurs, les activités tombant dans le champ d’application de l’article 3, sous b) et c), de la loi contestée (« activités [...] à l’aide de soutiens provenant de l’étranger » pouvant « exercer une influence sur l’issue des élections » ou « visant à influencer la volonté des électeurs ») ne sont que celles d’« organisations » à l’exclusion de particuliers. De même, les « activités de représentation d’intérêts » couvertes par l’article 3, sous a), aa), de cette loi sont, en pratique, principalement celles d’associations, voire d’« organisations de représentation d’intérêts professionnels », et non celles d’un particulier agissant à titre privé.
87.      Dès lors, même s’il n’est pas exclu que la loi contestée affecte également des particuliers agissant à titre privé, les exigences instaurées par les dispositions litigieuses, à savoir les pouvoirs d’enquête et de divulgation du Bureau, sont destinées à s’adresser principalement à des organisations, y compris des entités économiques actives dans le secteur des services (36).
88.      Ces exigences ne constituent donc pas de contraintes administratives générales admises par l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, lu à la lumière du considérant 9 de la directive « services ».
89.      Partant, il convient de vérifier si ces exigences sont non-discriminatoires et proportionnées au sens de l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous a) à c), de cette directive.
d)      Non-discrimination, nécessité et proportionnalité
1)      Sur l’existence d’une discrimination directe ou indirecte [article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous a), de la directive « services »]
90.      En vertu de l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous a), de la directive « services », les États membres ne peuvent pas subordonner l’accès à une activité de service ou son exercice sur leur territoire à des exigences directement ou indirectement discriminatoires en raison de la nationalité.
91.      Selon la Commission, les dispositions litigieuses sont soit ouvertement, soit indirectement discriminatoires en raison de la nationalité. La Hongrie rétorque que le Bureau ne peut mener une enquête que si les activités en cause menacent ou portent atteinte à sa souveraineté, ce qui constitue une condition applicable indépendamment du lieu d’établissement du prestataire de services concernée.
92.      Selon nous, une discrimination directe ne peut être constatée.
93.      En effet, l’article 3, sous a) à c), de la loi contestée vise des activités « menées dans l’intérêt d’autres États », voire « à l’aide de soutiens provenant de l’étranger », y compris d’autres États membres. Ce faisant, cette loi ne distingue pas directement ces activités en fonction du critère de la nationalité de la personne ou du lieu d’établissement de l’organisation qui les exerce. Sont aussi couvertes les activités de personnes de nationalité hongroise ou d’organisations établies en Hongrie, à condition que celles-ci opèrent « dans l’intérêt d’autres États » ou à l’aide de soutiens financiers provenant de l’étranger, en ce compris d’un État tiers.
94.      Il convient donc d’examiner l’existence d’une discrimination indirecte.
95.      Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, une disposition de droit national doit être considérée comme indirectement discriminatoire dès lors qu’elle est susceptible, par sa nature même, d’affecter davantage les ressortissants d’autres États membres [ou, selon l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous a), de la directive « services », les personnes morales établies dans d’autres États membres] que les ressortissants nationaux (ou les personnes morales établies dans l’État membre d’accueil) et qu’elle risque, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les premiers (37).
96.      Bien que l’article 3 de la loi contestée s’adresse, de par son libellé ouvert, également aux prestataires de services établis en Hongrie ou de nationalité hongroise exerçant, notamment, des activités de représentation d’intérêts, d’information ou de communication, cette loi tend, conformément à l’objectif principal énoncé à son préambule, à rendre public et à prévenir des tentatives d’ingérence étrangère (38). Ainsi, l’article 3, sous b) et c), de ladite loi vise expressément les organisations, dont les activités menées « à l’aide de soutiens provenant de l’étranger » peuvent influencer les élections. En outre, toute activité menée dans l’intérêt « d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers, au sens de l’article 3, sous a), de la même loi peut, notamment, être celle de prestataires de services étrangers, y compris ceux établis dans d’autres États membres. De même, évidemment, une activité de services effectuée à partir d’un autre État membre est davantage susceptible de tomber sous la notion de « soutiens provenant de l’étranger » au sens de l’article 3, sous b) et c), de la loi contestée
que la fourniture de services de la part d’un prestataire établi en Hongrie. Le prestataire de services étranger concerné court donc un risque plus élevé qu’un prestataire hongrois de faire l’objet d’une enquête du Bureau.
97.      Il s’ensuit que les dispositions litigieuses sont indirectement discriminatoires à l’égard de prestataires de services établis dans d’autres États membres.
2)      Sur la nécessité et sur l’existence d’une base juridique suffisamment précise [article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b), de la directive « services »]
98.      Les règles nationales prévoyant les exigences au sens de l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive « services » doivent être nécessaires et justifiées pour
des raisons d’ordre public ou de sécurité publique
invoquées par l’État membre. Cela suppose que ces règles soient formulées de manière suffisamment claires et précises. En effet, c’est seulement dans ces conditions qu’il est possible, d’une part, de garantir la mise en œuvre cohérente et systématique desdites règles (39), voire de prévenir leur application disproportionnée ou arbitraire (40), et, d’autre part,
de vérifier le caractère nécessaire
pour atteindre leur but.
99.      En l’espèce, la Hongrie fait valoir, en tant que raisons d’ordre public ou de sécurité publique, le besoin de protéger les processus démocratiques internes contre des ingérences étrangères illégitimes s’agissant de l’ensemble des activités visées à l’article 3 de la loi contestée. La Commission objecte, en substance, que les exigences instaurées par cette loi reposent sur une présomption de principe et indifférenciée inadmissible selon laquelle toutes ces activités sont de nature à menacer ces processus (41).
100. Un État membre a le droit souverain de prendre des mesures appropriées pour protéger l’intégrité et le bon déroulement des élections et des processus décisionnels internes qui font, en effet, partie intégrante de son identité nationale au sens de l’article 4, paragraphe 2, TUE. Il en va de même de mesures visant à rendre transparent et à endiguer certaines formes de soutien, notamment financier, provenant de l’étranger visant à influer sur ces élections et processus. Il s’agit d’un objectif légitime d’intérêt général, voire impérieux de nature à justifier une restriction à la libre prestation des services (42).
101. Comme l’avance la Hongrie, la Cour a ainsi jugé que l’objectif consistant à accroître la transparence des aides financières accordées à des personnes physiques ou morales peut constituer une raison impérieuse d’intérêt général, dans la mesure où il est de nature à améliorer l’information des citoyens à ce sujet ainsi qu’à leur permettre de mieux participer au débat public. Cela tient notamment au fait que certaines organisations non gouvernementales sont susceptibles, eu égard aux buts qu’elles poursuivent et aux moyens dont elles disposent, d’avoir une influence importante sur la vie publique et sur le débat public (43).
102. Or, c’est de manière large que l’article 3 de la loi contestée englobe les « activités » menées dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers, lorsqu’elles sont susceptibles d’affecter ou de
mettre en péril la souveraineté ainsi que leurs auteurs, à savoir les « organisations » et « personnes », qui peuvent faire l’objet d’une enquête du Bureau. Sont couvertes par son champ d’application des « activités de représentation d’intérêts », des « activités de manipulation de l’information et de désinformation », des « activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société », des « activités visant à influencer le processus décisionnel des personnes exerçant des prérogatives de puissance publique », des « activités menées à l’aide de soutiens provenant de l’étranger [qui] peuvent exercer une influence sur l’issue des élections », ainsi que des « activités visant à influencer la volonté des électeurs à l’aide de soutiens provenant de l’étranger », toutes « menées dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers ».
103. De surcroît, l’article 3 de la loi contestée traite les organisations et les personnes originaires de l’Union qui profitent de la liberté des services, ainsi que celles provenant d’États tiers sur un pied d’égalité. Ainsi, tant le préambule de cette loi (44) que divers rapports et communiqués du Bureau, pour partie versés au dossier de la Cour ou mentionnés dans les écritures des parties ou à l’audience, font état de l’existence d’ingérences et de soutiens financiers prétendument illégitimes de la part d’acteurs étrangers, indépendamment de leur origine ou de leur lieu d’établissement. Cela inclut les activités d’organisations internationales, comme Transparency International (45) et celles des États-Unis au moyen d’une fondation de médias et d’un portail d’investigation établis dans l’Union (46). De même, est visé le comportement d’États membres de l’Union ou de l’Espace économique européen (EEE), tels que le Royaume de Norvège, voire de l’Union elle-même, notamment dans le cadre de soutiens cofinancés provenant des fonds structurels de l’Union au profit d’organisations non gouvernementales en Hongrie (47). Dès lors, ladite loi, telle qu’appliquée à ce jour, ne tient pas compte de la nécessité de respecter la libre prestation de services, voire le droit de l’Union de manière générale.
104. Par ailleurs, la notion d’« affectation » ou de « mise en péril de la souveraineté »
de la Hongrie, prévue à l’article 3, sous a), in fine, de la loi contestée, est particulièrement vague et investit le Bureau d’un large pouvoir d’appréciation. Ce pouvoir d’appréciation se voit renforcer par
la décision de l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle, Hongrie) invoquée par la Hongrie, qui a confirmé la constitutionnalité de cette loi. Dans cette décision, cette Cour a non seulement renoncé à se prononcer sur la portée ou sur les finalités des activités visées à cet article 3, mais
également attribué au concept de la souveraineté nationale un caractère complexe tant politique que juridique (48). Enfin, nonobstant ce large pouvoir d’appréciation, la mise en œuvre par le Bureau de ladite loi n’est pas soumise à un contrôle administratif ou juridictionnel (49).
105. Il s’ensuit que la loi contestée revêt un champ d’application matériel et personnel très vaste tout en conférant au Bureau un large pouvoir d’appréciation qui comporte un risque important d’arbitraire quant à son application aux fins de la protection de la souveraineté nationale.
106. Par conséquent, compte tenu de leur champ d’application très large, il n’est pas assuré que les dispositions de la loi contestée soient susceptibles d’une mise en œuvre cohérente et systématique qui serait conforme au droit de l’Union. Leur mise en œuvre discrétionnaire comporte plutôt un risque accru d’apporter des restrictions inappropriées ou disproportionnées à l’exercice de la libre prestation de services garantie par l’article 16 de la directive « services ».
3)      Sur la proportionnalité
[article article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous c), de la directive « services »]
107. Il convient d’examiner si les exigences instaurées par la loi contestée répondent au critère de proportionnalité au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi [article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous c), de la directive « services »].
108. En vertu du principe de proportionnalité, l’État membre doit veiller à ce que les mesures adoptées par lui soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la législation en cause et ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation de ces objectifs, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les charges imposées ne doivent pas être démesurées par rapport aux buts visés (50).
109. Il y a lieu
de vérifier si les exigences prévues par la loi contestée, à savoir, notamment, celles régissant les pouvoirs d’enquête du Bureau,
sont des moyens aptes (sous i), nécessaires (sous ii) et appropriées (sous iii) à atteindre l’objectif légitime poursuivi de protéger les processus démocratiques internes contre des ingérences étrangères illégitimes.
i)      Aptitude d’atteindre de l’objectif légitime poursuivi
110. Une législation ne peut être considérée comme étant propre à garantir la réalisation de l’objectif légitime poursuivi que si elle répond au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique (voir point 98 des présentes conclusions). Tel est seulement le cas lorsque le comportement soumis à cette législation risque réellement de porter atteinte à cet objectif (51).
111. Il faut donc examiner pour chacune des activités au sens de l’article 3 de la loi contestée, qui peuvent faire l’objet d’une enquête du Bureau, si et dans quelle mesure elles sont susceptibles de porter atteinte à l’objectif de protéger les processus démocratiques internes.
À cette fin, les différentes activités pouvant faire l’objet d’enquêtes ou de mesures limitatives du Bureau
doivent être distinguées clairement. Toutefois, il n’est pas besoin d’examiner les activités d’organisations « à l’aide de soutiens provenant de l’étranger », au sens de l’article 3, sous b) et c), de la loi contestée, dans la mesure où celles-ci sont destinées à financer directement ou indirectement des partis politiques hongrois ou leurs candidats à l’élection (voir points 22 et 23 des présentes conclusions) (52). En effet, la Commission ne conteste pas la légalité au regard du droit de l’Union d’exigences visant à empêcher, à détecter, à rendre transparent, à interdire ou à sanctionner pénalement un tel financement, y compris par l’intermédiaire d’organisations ou d’associations privées, tel que mentionné au quatrième alinéa du préambule de la loi contestée (53). Cela tient compte du fait que les États membres sont, en principe, libres de protéger leurs élections et la volonté des électeurs contre des ingérences étrangères inappropriées et de limiter, voire de prohiber le financement de partis politiques nationaux en provenance de l’étranger (54).
Dans la mesure où ces exigences sont destinées à poursuivre ces objectifs d’intérêt général, elles ne font donc pas l’objet du présent litige.
112. En revanche, il y a lieu d’apprécier le caractère apte des exigences instaurées par les dispositions litigieuses régissant les pouvoirs du Bureau par rapport aux autres activités visées à l’article 3 de la loi contestée et en dehors du contexte susmentionné.
113. Premièrement, l’exercice des pouvoirs du Bureau
semble, en principe, être
apte à protéger l’intégrité et le bon déroulement des débats démocratiques et des processus décisionnels internes dans la mesure où ces pouvoirs visent les « activités de représentation d’intérêts » et les « activités visant à influencer »
ces débats et processus, qui sont menées dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers, au sens de l’article 3, sous a), aa) et ac), de la loi contestée. En effet, à la différence de ces autres États et de ces organismes, organisations et personnes physiques étrangers, ce sont essentiellement les acteurs internes de l’État concerné qui sont censés déterminer les processus démocratiques
et décisionnels en son sein.
114. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne la mise en œuvre des pouvoirs d’enquête du Bureau à l’égard des « activités visant à influencer le processus décisionnel des personnes exerçant des prérogatives de puissance publique » au sens de cette disposition, qui sont équivalentes à des tentatives de corruption à l’égard d’agents publics. Le combat contre la corruption étant un objectif impérieux d’intérêt général, l’autorisation du Bureau d’instruire des tentatives d’influencer les prises de décision de personnes exerçant des prérogatives de puissance publique constitue un moyen apte à cet effet.
115. Deuxièmement, dans la mesure où les activités d’organisations « à l’aide de soutiens provenant de l’étranger » au sens de l’article 3, sous b) et c), de la loi contestée, n’échappent pas à l’objet du présent litige (voir point 111 des présentes conclusions
concernant le financement de partis politiques), elles couvrent également des activités transfrontalières à titre onéreux d’opérateurs actifs dans les secteurs des services de la communication et des médias. Or, de telles activités de service peuvent avoir pour objet de disséminer des informations revêtant un intérêt général et des prises de position de nature politique, y compris en dehors du processus électoral au sens strict. En effet, un tel soutien, même non financier (55), ou financement en faveur de ces activités de service pourrait même être important pour contribuer au débat public, promouvoir ou défendre les intérêts légitimes de groupes minoritaires (56), ainsi que la poursuite par des organisations non gouvernementales d’objectifs d’intérêt général, tels que la protection de l’environnement (57) ou la lutte contre la corruption (58). Lorsque de telles activités se limitent à fournir à titre onéreux des informations ou des communications revêtant un intérêt général ou à exprimer publiquement une opinion politique, elles ne peuvent présenter une menace pour la démocratie en Hongrie. Au contraire, étant donné qu’elles participent, en principe, légitimement aux
débats et processus démocratiques, ces activités sont tout aussi dignes de protection au regard de l’objectif allégué.
En effet, il n’est pas exclu que de telles contributions légitimes aux débats et processus démocratiques soient discréditées au seul motif qu’elles seraient effectuées « dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers » (59). Partant, l’exercice des pouvoirs d’enquête du Bureau à leur égard n’apparaît pas apte à protéger le débat démocratique et les processus démocratiques
internes, et peut même avoir un effet contreproductif
à cet égard.
116. Troisièmement, l’exercice des pouvoirs d’enquête du Bureau
s’agissant des « activités de manipulation de l’information et de désinformation »,
qui sont « menées dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers », telles que visées à l’article 3, sous a), ab), de la loi contestée,
apparaissent,
en revanche,
généralement aptes à protéger les processus démocratiques internes contre des ingérences étrangères illégitimes. À cet égard, il importe de relever que tant la manipulation d’informations factuelles que la propagation ou l’amplification de la désinformation présentent des activités généralement répréhensibles au regard de l’objectif de sauvegarder l’ordre public dans des sociétés pluralistes et démocratiques. En effet, de telles activités servent à déformer les débats publics et l’opinion publique et ne sont donc pas dignes de protection, même si elles revêtent la forme d’une activité de service (60). Il est ainsi, en principe, légitime que les États membres adoptent des mesures appropriées à protéger leurs sociétés contre des ingérences manipulatrices de cette nature (61). Dans cette même veine, l’Union elle-même a adopté des mesures destinées à surveiller et à réprimer de telles activités (62), et cela de manière générale sans les lier à l’intérêt d’autres États ou d’acteurs étrangers.
117. Il convient donc d’examiner si l’exercice des pouvoirs d’enquête du Bureau à l’égard, d’une part, des « activités de représentation d’intérêts » et des « activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société », au sens de l’article 3, sous a), aa) et ac), de la loi contestée, et, d’autre part, des « activités de manipulation de l’information et de désinformation », au sens de l’article 3, sous a), ab), de cette loi,
menées dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers, est nécessaire à atteindre l’objectif légitime poursuivi.
ii)    Nécessité
118. Une mesure est nécessaire lorsque l’objectif légitime poursuivi ne peut pas être atteint au moyen d’une mesure aussi appropriée mais moins contraignante. Il convient donc de rechercher s’il n’existe pas de moyens moins contraignants pour protéger les processus démocratiques internes contre des ingérences étrangères illégitimes que de soumettre les activités visées au point 117 des présentes conclusions
aux pouvoirs d’enquête du Bureau.
119. Certes, toutes ces notions revêtent un caractère indéterminé, de sorte que leur champ d’application est potentiellement large. Cependant, s’agissant des « activités de représentation d’intérêts » et des « activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société »
dans l’intérêt d’autres États ou de personnes (morales ou physiques) étrangères, il n’apparaît guère possible de les préciser davantage pour permettre un contrôle étatique efficace afin de protéger les processus démocratiques internes contre des ingérences
illégitimes, notamment, de la part d’autres États.
Cela est d’autant plus vrai des notions d’« activités de manipulation de l’information et de désinformation » qui correspondent à celles retenues dans les mesures prises au niveau de l’Union pour protéger les sociétés démocratiques et pluralistes contre de telles activités (63). Eu égard à la difficulté de concevoir une définition plus précise et moins contraignante et du besoin de pouvoir endiguer
effectivement la totalité des activités manipulatrices dommageables de ce type, il n’apparaît donc pas inapproprié d’investir une autorité indépendante, comme le Bureau, de pouvoirs d’enquête afin de les instruire. Au contraire, grâce à la condition supplémentaire selon laquelle de telles activités doivent être menées « dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers », les notions d’« activités de manipulation de l’information et de désinformation » apparaissent même plus précises que celles prévues en droit de l’Union.
120. Partant, il y a lieu de vérifier le caractère proportionné au sens strict de l’exercice des pouvoirs d’enquête du Bureau à cet égard.
iii) Proportionnalité
121. Selon le critère de proportionnalité au sens strict, des mesures appropriées et nécessaires à la réalisation des buts légitimement poursuivis ne doivent pas causer des inconvénients démesurés par rapport aux buts visés. En l’occurrence, il convient donc de s’assurer que l’exercice des pouvoirs d’enquête du Bureau à l’égard,
d’une part, des « activités de représentation d’intérêts » et des « activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société », au sens de l’article 3, sous a), aa) et ac), de la loi contestée, et, d’autre part,
des « activités de manipulation de l’information et de désinformation », au sens de l’article 3, sous a), ab), de cette loi, ne porte pas atteinte, de manière démesurée ou excessive, à la libre prestation des services protégée par l’article 16 de la directive « services ».
122. Le caractère indéterminé de ces notions d’« activités », qui sont « menées dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers », combiné avec le large pouvoir d’appréciation dont le Bureau est investi à cet égard (voir point 104 des présentes conclusions), implique pourtant un risque important d’interprétation incohérente et disproportionnée de l’article 3, sous a), de la loi contestée au regard de l’objectif de la protection des processus démocratiques internes.
123. Or, s’agissant de la protection de l’intégrité et du bon déroulement des débats démocratiques et des processus décisionnels internes, y compris ceux de « personnes exerçant des prérogatives de puissance publique »,
ce risque est moindre. Les activités d’ingérence qui y sont liées sont précisément celles promouvant la représentation d’intérêts – en principe illégitimes dans ce contexte – d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers contre lesquelles un État doit légitimement pouvoir protéger
ses processus (décisionnels) démocratiques internes. Il en va de même des activités « visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels » dans l’intérêt de ces acteurs étrangers.
Ainsi, le contrôle effectué par un organe indépendant qui vise à identifier clairement ces intérêts potentiellement dommageables pour ces processus ne saurait être qualifié de démesuré ou excessif.
124. En revanche,
par rapport à la notion d’« activités de manipulation de l’information et de désinformation », au sens de l’article 3, sous a), ab), de la loi
contestée, ce risque important d’interprétation incohérente et disproportionnée, voire erronée, semble être réel et confirmé par la pratique du Bureau avancée par la Commission. Celui-ci reproche à Transparency International d’avoir procédé à des activités de « désinformation » en critiquant l’intransparence et la corruption dans les milieux étatiques de différents pays, y compris la Hongrie (64). En effet, les activités ayant pour objet d’accroître la transparence et d’endiguer la corruption sont de nature à contribuer à la protection des processus démocratiques internes et non le contraire. Il apparaît donc contradictoire de qualifier de telles activités de « désinformation » mettant en péril la souveraineté.
125. De surcroît, il convient de rappeler que l’application de l’article 3 de la loi contestée n’est pas soumise à un contrôle administratif ou juridictionnel (65).
Il n’existe donc aucune voie de recours ni d’instance de contrôle indépendante qui pourrait prévenir ou corriger de telles interprétations excessives de la notion de « désinformation » ou une mise en œuvre disproportionnée des pouvoirs d’enquête du Bureau à cet effet. Il s’ensuit que tout acte adopté par le Bureau dans ce cadre échappe au contrôle de proportionnalité pour garantir qu’il se limite à adopter les mesures appropriées et les moins intrusives pour atteindre les objectifs allégués, tout en tenant compte de la libre prestation des services protégée par l’article 16 de la directive « services ».
126. Dans ces conditions, les exigences instaurées par la loi contestée par rapport aux « activités de manipulation de l’information et de désinformation » visées à l’article 3, sous a), ab), de la loi contestée ne peuvent être qualifiées de proportionnées pour atteindre l’objectif de protection des processus démocratiques internes.
iv)    Conclusion intermédiaire
127. Par conséquent, en ce qui concerne les activités visée à l’article 3, sous a), ab), et sous b) et c), de la loi contestée, dans la mesure où
celles-ci
n’échappent pas à l’objet du présent litige au motif qu’elles visent les élections (voir point 111 des présentes conclusions concernant le financement étranger direct ou indirect de partis politiques ou de candidats à l’élection), les exigences instaurées par la loi contestée ne sont soit pas nécessaires, soit pas proportionnées à atteindre les objectifs d’intérêt général allégués, au sens de l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, sous b) et c), de la directive « services ».
Il en va cependant autrement des activités ayant pour objet la
« représentation d’intérêts » et d’« influencer le débat démocratique et les processus décisionnels
de l’État et de la société », y compris ceux « des personnes exerçant des prérogatives de puissance publique » (voir points 113 et 123 des présentes conclusions).
128. Dès lors, dans cette mesure, il y a lieu d’accueillir le moyen tiré d’une violation de l’article 16 de la directive « services ».
2.      Violation de la liberté de recevoir des services garantie par l’article 19 de la directive « services »
129. La Commission soutient que les dispositions litigieuses sont incompatibles également avec la liberté de recevoir des services au titre de l’article 19 de la directive « services ». En vertu de cette disposition, les États membres ne peuvent imposer au destinataire des exigences qui restreignent l’utilisation d’un service fourni par un prestataire ayant son établissement dans un autre État membre.
130. Nous rappelons que les dispositions litigieuses imposent des « exigences » au sens de l’article 4, point 7), de la directive « services » (voir les points 73 à 87 des présentes conclusions). De telles exigences sont, en principe, interdites par l’article 19 de cette directive, étant donné que la liste d’exigences qui y est prévue n’est pas exhaustive (« notamment »).
131. En effet, le Bureau peut ouvrir et mener des enquêtes à l’encontre des destinataires de services fournis dans le cadre d’activités visées à l’article 3 de la loi contestée. Cela peut également concerner des bénéficiaires de « soutiens provenant de l’étranger », dans la mesure où de tels soutiens sont prestés à titre onéreux, par exemple l’octroi d’un prêt à des conditions préférentielles. Ces destinataires ou bénéficiaires sont tenus de coopérer avec le Bureau en vertu de l’article 7, paragraphes 1 à 3, lu en combinaison avec l’article 8, paragraphe 1, de cette loi. Ils pourraient donc être dissuadés de recourir à de tels services afin de minimiser le risque de faire l’objet d’une telle enquête ou d’une publication au sens de l’article 7, paragraphe 4, lu en combinaison avec l’article 6, paragraphes 3 et 8, de ladite loi.
132. Pour les raisons exposées aux points 98 et suivants des présentes conclusions, pour partie, ces exigences ne sont pas justifiées par un intérêt général impérieux.
133. Par conséquent, dans cette mesure, les dispositions litigieuses violent également la liberté de recevoir des services au sens de
l’article 19 de la directive « services ».
134. Il résulte des considérations qui précèdent que les moyens tirés d’une violation des articles 16 et 19 de la directive « services » sont fondés et doivent être accueillis.
3.      Violation de la liberté d’établissement garantie par l’article 14 de la directive « services »
135. L’article 14, point 1), de la directive « services », qui concrétise la liberté d’établissement consacrée à l’article 49 TFUE (66), interdit aux États membres de subordonner l’accès à une activité ou son exercice sur leur territoire au respect d’une exigence discriminatoire fondée directement ou indirectement sur la nationalité ou, en ce qui concerne les sociétés, l’emplacement du siège statutaire. L’article 14, point 1), sous a) et b) ne vise que des exemples à cet égard (« en particulier ») (67).
136. Comme exposé aux points 58 et 59 et suivants des présentes conclusions, l’article 3 de la loi contestée vise une multitude d’activités, y compris économiques. Ainsi, l’établissement d’une filiale en Hongrie par un prestataire ayant son siège social dans un autre État membre pourrait être qualifié d’activité menée dans l’intérêt d’un organisme, d’une organisation ou d’une personne physique étrangers ou à l’aide d’un soutien étranger.
137. En ce qu’elles prévoient, notamment, des pouvoirs d’enquête du Bureau et des obligations de coopération correspondantes des organisations et des personnes concernées, les dispositions litigieuses doivent être qualifiées d’« exigences » au sens de l’article 4, point 7), de la directive « services » (68).
138. Ces exigences sont indirectement discriminatoires en fonction de la nationalité ou du siège du prestataire (voir points 95 à 97 des présentes conclusions). Ainsi, des prestataires étrangers cherchant à s’établir en Hongrie se voient indirectement discriminés, dès lors qu’un tel établissement et les activités qui y sont liées sont régulièrement susceptibles de remplir la notion de « soutien provenant de l’étranger » ou celle d’une activité menée dans l’intérêt d’un organisme, d’une organisation ou d’une personne physique étrangers. Dès lors, les exigences prévues aux dispositions litigieuses sont susceptibles d’affecter davantage les prestataires étrangers que les prestataires hongrois.
139. Conformément aux considérations exposées aux points 107 à 127 des présentes conclusions, en l’espèce, une telle discrimination indirecte ne peut être justifiée, dans la mesure où elle n’est ni nécessaire ni appropriée pour protéger la démocratie (69).
140. Par conséquent, le moyen tiré d’une violation de l’article 14 de la directive « services » est fondé et doit être accueilli.
4.      Violation de la libre circulation des services de la société de l’information garantie par l’article 3 de la directive sur le commerce électronique
141. Selon la Commission, les dispositions litigieuses violent l’article 3 de la directive sur le commerce électronique. En effet, en vertu du deuxième paragraphe de cet article, les État membres ne peuvent, pour des raisons relevant du domaine coordonné, restreindre la libre circulation des services de la société de l’information en provenance d’un autre État membre.
142. La Hongrie remet en cause l’applicabilité de la directive sur le commerce électronique au motif que la loi contestée n’impose aucune « exigence » s’agissant des services fournis par voie électronique. En tout état de cause, une éventuelle restriction ne reposerait pas sur les raisons relevant du « domaine coordonné » au sens de l’article 2, sous h), de la directive sur le commerce électronique, étant donné que l’objectif de cette loi se limiterait à protéger la souveraineté nationale contre les activités qui la menacent.
143. En vertu de l’article 2, sous a), de la directive sur le commerce électronique, lu en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 1, sous b), de la directive (UE) 2015/1535 (70), les « services de la société de l’information » sont définis comme « tout service presté normalement contre rémunération, à distance, par voie électronique et à la demande individuelle d’un destinataire de services ».
144. Comme relevé aux points 58 et 59 des présentes conclusions, l’article 3 de la loi contestée est conçue de manière large et étend le champ d’application matériel et personnel de cette loi à un grand nombre d’« activités », y compris de service, dont les auteurs peuvent être des organisations ou des personnes variées. Elle est donc nécessairement susceptible d’inclure des prestataires de services d’information fournis contre rémunération, tels que les services de médias, de communication ou de publicité, y compris à caractère politique (71), qui sont souvent fournis à distance ou par voie électronique et à la demande individuelle de leur destinataire (72).
145. Cela est confirmé par l’article 3, sous a), ab), de la loi contestée, les « activités de manipulation de l’information et de désinformation » qui y sont visées pouvant être celles d’un tel prestataire de service (73). Nonobstant l’absence de règles spécifiques dans cette loi relatives aux services de la société de l’information, de telles activités peuvent donc relever du champ d’application de la directive sur le commerce électronique.
146. Conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la directive sur le commerce électronique, qui repose sur le principe du pays d’origine, l’État membre d’accueil doit se borner à surveiller que les services de la société de l’information fournis par un prestataire sur son territoire respectent les dispositions nationales applicables dans l’État membre d’origine relevant du domaine coordonné.
147. En vertu de l’article 2, sous h), de cette directive, le domaine coordonné englobe « les exigences prévues par les systèmes juridiques des États membres et applicables aux prestataires des services de la société de l’information ou aux services de la société de l’information, qu’elles revêtent un caractère général ou qu’elles aient été spécifiquement conçues pour eux » (74). Ainsi, la législation nationale concernée ne doit pas avoir pour objet spécifique de réglementer les services de la société de l’information, mais les exigences en cause peuvent avoir un caractère général (75).
148. Il s’ensuit que les conditions et les obligations de coopération relevant des dispositions des articles 6 à 8, 11 et 12 de la loi contestée doivent être qualifiées d’« exigences portant sur le comportement du prestataire, [sur] la qualité ou [sur] le contenu du service », au sens de l’article 2, sous h), i), second tiret, de la directive sur le commerce électronique (voir aussi aux points 73 à 81 des présentes conclusions). En particulier, l’obligation légale pour un prestataire de services en ligne de fournir à une autorité nationale un nombre d’informations sur son activité impose à ce prestataire de satisfaire à des conditions qui ne sont pas requises dans son État membre d’établissement (76). Il en va de même des dispositions régissant les conséquences d’un manquement de coopération de la part des prestataires de services avec le Bureau dans le cadre d’une enquête. Cela inclut la publication de ce manquement dans le rapport annuel conformément à l’article 6, paragraphe 3, lu en combinaison avec l’article 7, paragraphe 4, de la loi contestée, ainsi que l’éventuelle saisine par le président du Bureau de la commission permanente de sécurité nationale de l’assemblée nationale en vertu de l’article 12, sous a), de cette loi (77).
149. Force est donc de constater que les fournisseurs de tels services, qui sont établis dans un autre État membre et souhaitent prester ces services en Hongrie, sont tenus de respecter les obligations en vertu de la loi contestée en tant qu’exigences relevant du domaine coordonné (78). Cependant, l’article 3, paragraphe 2, de la directive sur le commerce électronique s’oppose à ce que, dans l’État membre d’accueil, le prestataire d’un tel service soit soumis à des exigences plus strictes que celles prévues par le droit matériel en vigueur dans l’État membre d’origine ou d’établissement dudit prestataire (79).
Comme exposé au point 63 des présentes conclusions, la Hongrie ne saurait objecter à cet égard que l’influence de la loi contestée sur le comportement des opérateurs économiques est trop négligeable et aléatoire.
150. Enfin, ainsi que le fait valoir la Commission, en l’espèce, il n’est pas besoin d’examiner le caractère éventuellement justifié des restrictions constatées. Certes, l’article 3, paragraphe 4, sous a), i), premier tiret, de la directive sur le commerce électronique permet aux États membres d’adopter des mesures restrictives de la libre circulation des services de la société de l’information au sens de l’article 3, paragraphe 2, de cette directive, notamment, pour des raisons d’ordre public et de sécurité publique. Cependant, à cet égard, la Hongrie aurait dû suivre au préalable la procédure visée à l’article 3, paragraphe 4, sous b), de ladite directive, d’abord, en demandant à l’État membre d’origine de prendre des mesures,
et,
ensuite, en cas de non-adoption de mesures ou d’adoption de mesures insuffisantes, en notifiant à la Commission et à cet État membre son intention d’adopter de telles mesures (80), ce qu’elle a manifestement omis de faire.
151. Par conséquent, les dispositions litigieuses doivent être déclarés contraires à l’article 3, paragraphe 2, de la directive sur le commerce électronique, sans qu’il soit, en principe, besoin d’examiner leur éventuelle justification. Au demeurant, pour partie, celle-ci serait vouée à l’échec, ainsi que l’a démontré l’examen de la justification des mesures litigieuses au titre de la directive « services » aux points 107 et suivants des présentes conclusions.
152. Le moyen tiré d’une violation de l’article 3 de la directive sur le commerce électronique doit donc être accueilli.
5.      Violation de la libre prestation des services et de la liberté d’établissement garanties par les articles 49 et 56 TFUE
153. La Commission invoque aussi une violation des dispositions plus générales des articles 49 et 56 TFUE.
154. La Hongrie rétorque, en substance, que la loi contestée ne peut être examinée de manière simultanée au regard de plusieurs dispositions de droit primaire et de droit secondaire portant sur les libertés fondamentales.
155. Il ressort d’une jurisprudence établie que, lorsqu’une législation nationale relève dans son intégralité du champ d’application du droit secondaire comportant une harmonisation exhaustive à l’échelle de l’Union, un contrôle de cette législation au regard du droit primaire n’est plus possible (81).
156. Compte tenu du champ d’application large de l’article 3 de la loi contestée en raison du caractère indéterminé des notions d’« activités » qui y sont prévues (voir points 58 et 59 des présentes conclusions), celles-ci peuvent, certes, englober des activités de service ne relevant pas du champ d’application des directives sur le commerce électronique et services. Ainsi, dans cette mesure, le droit primaire correspondant reste, en principe, applicable.
157. Cependant, la Commission n’a pas indiqué les raisons pour lesquelles, en sus des violations alléguées de
la directive sur le commerce électronique (article 3) et de la directive « services » (articles 14, 16 et 19), la légalité des dispositions litigieuses devrait être appréciée simultanément au regard des articles 49 et 56 TFUE, dans la mesure où ces directives prévoient une harmonisation exhaustive à l’échelle de l’Union des activités de service relevant de leur champ d’application.
158. Par ailleurs, dans le cadre du présent recours, la Commission a renoncé à reprocher à la Hongrie une violation de l’article 3 de la directive « services de médias audiovisuels » (82), violation qu’elle avait encore invoquée à l’appui de l’avis motivé (voir points 27 et 33 des présentes conclusions). Or, dans ces circonstances, elle ne saurait plus faire grief à la Hongrie de restreindre la liberté des services de médias audiovisuels à l’aune des
seuls articles 49 ou 56 TFUE.
159. Dès lors, la loi contestée ne doit pas être appréciée au regard des articles 49 ou 56 TFUE.
160. Les moyens tirés d’une violation simultanée de ces articles doivent donc être rejetés comme non fondés.
161. Cela n’affecte pas la libre circulation des capitaux garantie par l’article 63 TFUE, non visée par les directives sur le commerce électronique et services (83). Cette liberté n’est donc pas secondaire, au sens de la jurisprudence invoquée par la Hongrie (84), par rapport à la libre prestation des services ou la liberté d’établissement précisées par les dispositions de ces directives.
6.      Violation de la libre circulation des capitaux garantie par l’article 63 TFUE
162. Selon la Commission, les restrictions fondées sur les dispositions litigieuses violent la libre circulation des capitaux consacrée à l’article 63 TFUE.
a)      Sur l’existence d’une restriction
163. L’article 63, paragraphe 1, TFUE interdit toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres ainsi qu’entre les États membres et les pays tiers.
164. La notion de « restriction » à la liberté de circulation des capitaux figurant à l’article 63 TFUE couvre, de manière générale, toute entrave aux mouvements de capitaux intervenant tant entre États membres qu’entre États membres et pays tiers. En particulier, cette notion inclut les mesures étatiques qui sont de nature discriminatoire en ce qu’elles instituent, directement ou indirectement, une différence de traitement entre les mouvements nationaux de capitaux et les mouvements transfrontaliers de capitaux, qui ne correspond pas à une différence objective de situations, et qui sont, partant, propres à dissuader des personnes physiques ou morales d’autres États membres ou de pays tiers d’effectuer des mouvements transfrontaliers de capitaux (85).
165. En vertu de l’article 3, sous b) et c), de la loi contestée, le Bureau est habilité à enquêter sur les organisations qui mènent des activités « à l’aide de soutiens provenant de l’étranger », qui « peuvent exercer une influence sur l’issue des élections », ou « des activités visant à influencer la volonté des électeurs à l’aide de soutiens provenant de l’étranger ou qui soutiennent de telles activités ». Contrairement à la notion de « soutien étranger » retenue dans le code pénal (86), la loi contestée ne précise pas la notion de « soutien ».
Celle-ci peut donc notamment englober un soutien financier ou un investissement en provenance d’un autre État membre ou d’un État tiers en faveur d’une multitude d’organisations ou de personnes (87).
166. Toutefois, les pouvoirs d’enquête du Bureau et les obligations de coopération correspondantes imposées aux personnes ou organisations concernées sont généralement susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayants des soutiens financiers ou des investissements transfrontaliers. Il en va de même du pouvoir du Bureau de rendre publiques des informations relatives à ces organisations ou personnes et à ces soutiens financiers, ce qui est de nature à dissuader lesdites organisations ou personnes de fournir un tel soutien (88).
167. Par ailleurs, les dispositions litigieuses, appréhendées dans leur ensemble, réservent un traitement différent aux organisations établies en Hongrie qui reçoivent un soutien financier en provenance d’autres États membres ou de pays tiers par rapport à celles qui reçoivent un soutien financier de source hongroise. Cela tient au fait que, conformément à l’article 3, sous b) et c), de la loi contestée, seul le soupçon de l’existence d’investissements d’origine étrangère (« soutiens provenant de l’étranger ») peut donner lieu à l’ouverture d’une enquête et à l’adoption de mesures du Bureau (89). Dès lors, les personnes qui apportent à ces organisations un tel soutien depuis un autre État membre ou un pays tiers sont exposées à un risque de poursuites plus élevé et se voient traitées de manière différente par rapport à celles qui le feraient depuis un lieu de résidence ou un siège situé en Hongrie. Or, ces différences de traitement en fonction de la provenance nationale ou « étrangère » des soutiens financiers, et donc du lieu où est établi la résidence ou le siège des personnes physiques ou morales qui les accordent, constituent des discriminations indirectes sur le fondement de la nationalité.
b)      Sur la justification
168. L’article 65, paragraphe 1, sous b), TFUE permet aux États membres de restreindre la libre circulation des capitaux pour des motifs liés à l’ordre public et à la sécurité publique. Une telle restriction peut être admise lorsqu’elle est nécessaire et proportionnée à atteindre, de manière cohérente et systématique, un objectif impérieux d’intérêt général au sens de l’article 65 TFUE (90).
169. Selon la Hongrie, les dispositions litigieuses sont conformes aux objectifs du droit de l’Union, notamment à ceux des règles visant à combattre le blanchiment de capitaux et à entraver le financement du terrorisme, ce qui constitue, en principe, un objectif légitime d’ordre public (91). Cependant, la Hongrie n’a pas démontré le lien entre les activités visées par l’article 3, sous b) et c), de la loi contestée (« activités menées à l’aide de soutiens provenant de l’étranger » qui « peuvent exercer une influence sur l’issue des élections », ainsi que des « activités visant à influencer la volonté des électeurs à l’aide de soutiens provenant de l’étranger ») et le blanchiment de capitaux ou le financement du terrorisme. En effet, la Hongrie s’est limitée à faire vaguement référence à la réglementation de l’Union en la matière.
170. Il convient d’ailleurs de préciser que la Hongrie n’invoque pas, dans ce contexte, en tant qu’objectif d’ordre public, la protection du processus électoral en tant que tel en interdisant des soutiens financiers directs ou indirects de candidats aux élections ou de partis politiques. En effet, cette protection est notamment garantie par les dispositions pénales mentionnées aux points 22 et 23 des présentes conclusions (92).
171. Au demeurant, la Commission ne conteste pas les exigences de transparence financière et les dispositions pénales introduites ou modifiées par la loi contestée, qui se réfèrent, de manière spécifique, au financement direct ou indirect de partis politiques ou de leurs candidats à l’élection. Des mesures limitatives de la libre circulation des capitaux prises par le Bureau ou par d’autres autorités compétentes sur le fondement de ces exigences et dispositions à l’égard d’organisations au sens de l’article 3, sous b) et c), de cette loi ne font donc pas l’objet du présent litige. En tout état de cause, de telles mesures sont susceptibles d’être justifiées par l’objectif impérieux d’intérêt général de la protection des processus démocratiques internes (93). Il en va de même des dispositions pertinentes de la loi sur le fonctionnement et la gestion des partis politiques, non contestées par la Commission, qui interdisent pénalement un soutien financier étranger visant à influer sur la volonté des électeurs par un « organisme de désignation » (94).
172. Enfin, dans la mesure où la Hongrie invoque l’accroissement de la transparence du financement des organisations non gouvernementales (95), pour les raisons exposées au point 115 des présentes conclusions,
les exigences instaurées par la loi contestée ne sont pas aptes à atteindre cet objectif.
173. Par conséquent, les dispositions litigieuses, dans la mesure où celles-ci comportent des restrictions aux activités menées « à l’aide de soutiens provenant de l’étranger » visées à l’article 3, sous b) et c), de la loi contestée, violent la libre circulation des capitaux consacrée à l’article 63 TFUE.
174. Le moyen tiré de la violation de l’article 63 TFUE est donc fondé et doit être accueilli.
7.      Violation des dispositions de la Charte
a)      Griefs et applicabilité des dispositions de la Charte
175. La Commission soutient que la loi contestée viole la liberté d’expression et d’information (article 11 de la Charte), la liberté de réunion et d’association (article 12 de la Charte), le droit au respect de la vie privée et familiale (article 7 de la Charte), l’obligation de secret professionnel entre l’avocat et son client (article 7, lu conjointement avec l’article 47 de la Charte), ainsi que le droit de ne pas s’incriminer soi-même (article 48 de la Charte).
176. En vertu de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, ces dispositions et droits fondamentaux s’adressent aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.
177. Ainsi qu’il ressort des considérations exposées aux points 68 et suivants des présentes conclusions, les dispositions litigieuses et leur mise en œuvre impliquent des restrictions à l’exercice de plusieurs libertés fondamentales, telles que garanties par le droit primaire et secondaire de l’Union.
178. Dès lors, s’agissant de l’adoption et de la mise en œuvre de la loi contestée, la Hongrie est liée par les dispositions de la Charte.
179. Nous examinerons séparément les griefs tirés de violations des droits garantis par l’article 7 (Respect de la vie privée et familiale), par l’article 11 (Liberté d’expression et d’information) et par l’article 12 (Liberté de réunion et d’association) de la Charte pour vérifier, dans un premier temps, l’existence d’une ingérence dans ces droits [sous b) à d)]. Dans un deuxième temps, nous apprécierons ensemble si de telles ingérences sont justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général et sont proportionnées à cet effet [sous e)]. Dans un troisième temps, nous analyserons l’existence d’une ingérence dans les droits garantis par l’article 7, lu conjointement avec l’article 47 (droit au secret professionnel entre avocat et client), ainsi que par l’article 48 (Présomption d’innocence et droits de la défense englobant le droit de ne pas s’incriminer soi-même) de la Charte et les éventuelles justifications qui y sont afférentes [sous g et h)].
b)      Ingérence dans la liberté d’expression et d’information garantie par l’article 11 de la Charte
180. Il convient d’examiner si les dispositions litigieuses comportent une ingérence dans la liberté d’expression et d’information, garantie par l’article 11, paragraphe 1, de la Charte, notamment, en ce qu’elles confèrent au Bureau des pouvoirs d’enquête et de publication et imposent aux organisations ou personnes concernées des devoirs de coopération correspondants.
181. La Commission, soutenue par les intervenants, estime que tel est le cas. L’article 3 de la loi contestée viserait avant tout des activités qui, par leur nature même, sont intimement liées à la communication d’informations et à l’expression d’opinions, en particulier dans le cadre de l’échange d’idées sur des sujets d’intérêt public, du débat démocratique, de la vie politique et des processus électoraux. En autorisant le Bureau à soumettre de telles activités à une surveillance étendue et à en divulguer les résultats éventuellement accusatoires, les dispositions litigieuses porteraient gravement atteinte à la liberté d’expression, notamment, des organes de presse ou de médias, ainsi que des organisations non gouvernementales.
182. La Hongrie rétorque que les mesures prises par le Bureau sur le fondement des dispositions litigieuses seraient neutres, en ce qu’elles ne viseraient pas le contenu d’une communication ou d’une opinion, mais seulement leur caractère nuisible pour la souveraineté.
183. La liberté d’expression et d’information, garantie par l’article 11, paragraphe 1, de la Charte, comprend la liberté de recevoir et de communiquer des informations et des idées sans qu’il puisse y avoir d’ingérence d’une autorité publique. En outre, lorsque sont concernés des journalistes et/ou des éditeurs et organes de presse du fait d’une publication d’un article de presse, la liberté d’expression et d’information est spécifiquement protégée par l’article 11, paragraphe 2, de la Charte, en vertu duquel la liberté des médias et leur pluralisme doivent être respectés (96).
184. En vertu de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, il convient d’interpréter le champ d’application de ces droits en tenant compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») relative à l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), qui détermine le seuil de protection minimale à cet égard (97), sans pour autant faire obstacle à ce que le droit de l’Union accorde une protection plus étendue (98).
185. Même si la nature et la portée de certaines « activités » d’ingérence dans l’intérêt d’autres États ou de personnes morales ou physiques étrangères ne sont pas suffisamment précisées à l’article 3 de la loi contestée (99), l’objectif principal de cette loi consiste à identifier et à endiguer les menaces ou les atteintes à la souveraineté nationale qui en résultent. Or, la préservation de cet objectif suppose nécessairement que le Bureau enquête sur l’objet, sur la portée et sur le contenu des opinions ou des communications, y compris des informations, qui font l’objet de ces activités, dont les « activités visant à influencer le débat démocratique et les processus des
décisions de l’État et de la société », au sens de l’article 3, sous a), ac), de cette loi. Une analyse provisoire à cet égard s’avère même nécessaire avant même l’ouverture d’une telle enquête.
186. La distinction que la Hongrie opère entre le contenu de l’expression d’une opinion ou d’une communication pouvant tomber dans le champ d’application de l’article 3 de la loi contestée, d’une part,
et la menace ou l’atteinte à la souveraineté nationale qui en découle, d’autre part, est donc impraticable, sauf à considérer que toute expression d’opinions ou de communication dans l’intérêt d’une organisation ou d’une personne étrangères constitue en soi une menace potentielle pour cette souveraineté justifiant une intervention du Bureau. Or, une telle appréciation confirmerait à plus forte raison le caractère discriminatoire des dispositions de l’article 3 de cette loi. Dès lors, doit être rejeté également l’argument de la Hongrie selon lequel les médias et les journalistes, qui bénéficient d’une protection large au regard de la liberté d’expression (100), ne seraient en principe pas concernés par la loi contestée au motif que celle-ci n’appréhenderait qu’une influence étrangère illégitime sur les élections et sur la volonté de l’électorat.
187. De plus, le libellé de l’article 3, sous a), de la loi contestée permet au Bureau d’enquêter sur toute prétendue activité d’ingérence dans l’intérêt d’autres États ou de personnes morales ou physiques étrangères pouvant affecter ou mettre en péril la souveraineté ayant trait au débat public, quel que soit son objet, sa portée, son contenu ou son origine (101).
Ce caractère vague des dispositions litigieuses indique en soi qu’elles sont susceptibles de comporter ou de donner lieu à une ingérence dans la liberté d’expression et d’information.
188. Une telle ingérence ne suppose pas qu’un État sanctionne une expression d’opinion concrète à cause de son contenu. Cette liberté protège aussi contre des mesures étatiques ayant un effet dissuasif sur l’expression d’opinions en général et emportant le risque d’autocensure (102). Ainsi, pour constater un tel effet dissuasif, il suffit que l’expression d’opinion soit susceptible de faire l’objet d’une enquête pénale (103).
189. Or, en l’occurrence, le risque d’une telle poursuite pénale, qu’elle soit justifiée ou non, augmente à la suite d’une enquête du Bureau, compte tenu de l’autorisation, voire de l’obligation de celui-ci de transmettre ses résultats aux autorités compétentes, y compris pénales, en vertu de l’article 11 de la loi contestée (104). De même, un tel effet dissuasif ou risque d’autocensure résulte de la menace de l’éventuelle ouverture d’une enquête du Bureau et de son autorisation de divulguer, au terme de cette enquête, les résultats de cette dernière et des rapports – potentiellement accusatoires ou stigmatisants – sur Internet, conformément à l’article 6, paragraphes 1 et 3, de cette loi. Dès lors, cet effet dissuasif et ce risque d’autocensure résultent des pouvoirs d’enquête du Bureau et des obligations de coopération imposées aux organisations ou personnes opérant dans les secteurs des médias, de la presse et de la communication. En effet, ces organisations ou personnes peuvent faire l’objet d’une enquête au motif qu’elles exercent une des « activités » visées à l’article 3 de la loi contestée (105).
190. De surcroît, la protection des sources journalistiques est l’une des conditions primordiales de la liberté de la presse. Sans cette protection, ces sources pourraient être dissuadées d’aider la presse à informer le public sur des questions d’intérêt général (106). Or, en respectant son devoir de coopération et en fournissant toute information demandée par le Bureau, une organisation ou un représentant de la presse ou des médias risque de révéler l’identité de ses sources d’information. Dès lors, la participation apparente de journalistes à l’identification de sources anonymes a toujours un effet inhibiteur (107). En effet, si de telles sources d’information potentielles perdent la confiance que leur identité est protégée, elles renonceront à contacter ces journalistes pour leur fournir des informations sensibles. Il pourrait en résulter également qu’un journaliste limite ou arrête ses activités d’investigation ou de réception de soutiens étrangers à cet effet ou se livre à l’autocensure pour éviter l’ouverture d’une enquête du Bureau.
191. En vertu de l’article 6 de la loi contestée, le Bureau peut divulguer son évaluation au terme d’une enquête et dans le cadre de son rapport annuel, même défavorable pour l’organisation ou la personne concernées, ce qu’il a déjà fait, comme il ressort des rapports et communiqués publiés (108). Des déclarations publiques de cette nature, telles que des avertissements publics d’une autorité étatique, peuvent bel et bien avoir un effet dissuasif sur la libre expression d’opinions (109). Cela est d’autant plus le cas lorsque cette déclaration publique est accusatoire ou stigmatisante (110).
192. Par conséquent, les dispositions litigieuses comportent une ingérence dans la liberté d’expression et d’information garantie par l’article 11, paragraphe 1, de la Charte.
c)      Ingérence dans la liberté d’association garantie par l’article 12 de la Charte
193. En vertu de l’article 12, paragraphe 1, de la Charte, toute personne a le droit à la liberté d’association à tous les niveaux, notamment dans les domaines politique, syndical et civique. Ce droit correspond à celui garanti à l’article 11, paragraphe 1, de la CEDH et doit donc se voir reconnaître le même sens et la même portée que ce dernier, en tant que seuil de protection minimal, conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte (voir point 184 des présentes conclusions).
194. La Commission soutient que les dispositions litigieuses rendent nettement plus difficile pour les associations ou organisations d’opérer en Hongrie. Leur existence même pourrait dépendre de la possibilité d’obtenir un soutien transfrontalier, au sens de l’article 3 de la loi contestée, susceptible de donner lieu à une intervention du Bureau. Celui-ci pourrait enquêter sur les activités actuelles ou envisagées de toutes les organisations non gouvernementales établies en Hongrie, en ce compris des activités d’information du public, de communication d’opinions, de promotion d’intérêts et de participation au débat public et démocratique.
195. La Hongrie rétorque, en substance, que, à défaut de sanctions, les enquêtes du Bureau ne peuvent avoir d’incidence sur la liberté des associations.
196. Le droit à la liberté d’association constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique et pluraliste. Ce droit permet d’agir collectivement dans des domaines d’intérêt commun et de contribuer au bon fonctionnement de la vie publique (111). Ledit droit permet, notamment, à une association de poursuivre ses activités et de fonctionner sans ingérence étatique injustifiée (112). Ainsi, une législation rendant significativement plus difficile l’action ou le fonctionnement des associations, notamment, en limitant leur capacité à recevoir des ressources financières, y compris celles provenant de l’étranger, en transmettant une image négative de leurs activités ou en les exposant à un risque de sanction, comportent des ingérences dans le droit à la liberté d’association (113).
197. Dès lors, une législation créant des exigences qui sont susceptibles d’avoir un effet dissuasif sur la participation de donateurs résidant dans d’autres États membres ou dans des pays tiers au financement des organisations non gouvernementales
et, de cette manière, de rendre plus difficile les activités de ces organisations ainsi que la réalisation des objectifs qu’elles poursuivent, porte atteinte à cette liberté. Il en est de même lorsque de telles exigences sont de nature à créer un climat de défiance généralisée envers ces organisations et à les stigmatiser (114).
198. Ainsi qu’il est démontré par plusieurs rapports et communiqués publiés par le Bureau (115), les activités et le financement depuis l’étranger d’organisations non gouvernementales tombent dans le champ d’application de l’article 3, sous b) et c), de la loi contestée (« activités menées à l’aide de soutiens provenant de l’étranger » qui « peuvent exercer une influence sur l’issue des élections » et « activités visant à influencer la volonté des électeurs à l’aide de soutiens provenant de l’étranger ») et sont susceptibles d’être caractérisées comme étant contraire à la souveraineté nationale. Le risque ainsi accru d’ouverture d’une enquête du Bureau à leur égard est de nature à dissuader ces organisations et associations de poursuivre leurs activités en Hongrie ou de chercher à obtenir un soutien, y compris financier, depuis l’étranger. En effet, dans le cadre de telles enquêtes, les organisations et associations concernées sont soumises à des devoirs de coopération et de renseignement étendus, y compris relatifs à leurs ressources financières. Cela rend leurs activités, leur financement et la réalisation de leurs objectifs plus difficiles. De même, les rapports et communiqués publiés par le Bureau à la suite d’une telle enquête peuvent contenir des évaluations accusatoires ou stigmatisantes au sujet des activités de ces organisations ou associations, comme le démontrent les exemples versés au dossier et invoqués par la Commission et par plusieurs intervenants (116).
199. Par conséquent, les dispositions litigieuses comportent ou peuvent donner lieu à des ingérences dans la liberté d’association garantie par l’article 12, paragraphe 1, de la Charte.
d)      Ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale garantie par l’article 7 de la Charte
200. L’article 7 de la Charte confère à toute personne le droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications.
201. La Commission soutient que la loi contestée viole le droit au respect de la vie privée en portant atteinte à la réputation de toute personne faisant l’objet d’une enquête du Bureau. Cet effet serait exacerbé par la publication obligatoire de l’identité des personnes visées et des conclusions du Bureau sur son site Internet. La Hongrie rétorque que les données publiées dans les rapports du Bureau ne constituent que des constatations et des indications factuelles objectives dont la divulgation ne peut, par définition, affecter le droit à la vie privée ou la réputation d’une personne ou organisation.
202. L’article 7 de la Charte protège d’abord les personnes physiques, bien que les personnes morales puissent aussi en bénéficier.
203. Les dispositions déterminant le champ d’application de la loi contestée et celles consacrant les pouvoirs du Bureau sont susceptibles de concerner des personnes physiques. De telles personnes peuvent être visées par une enquête du Bureau, notamment, lorsqu’elles exercent des activités de représentation d’intérêt [article 3, sous a), aa)], des activités de manipulation de l’information et de désinformation [article 3, sous a), ab)], ou des activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société [article 3, sous a), ac)]. De même, ces personnes peuvent être les destinataires d’une demande de renseignement juridiquement contraignante du Bureau, au sens de l’article 7, paragraphes 2 et 3, lu en combinaison avec l’article 8, paragraphe 1, de cette loi. En outre, conformément à l’article 6, paragraphes 1 et 6, de ladite loi, des données relatives à des personnes physiques sont susceptibles de faire l’objet d’une divulgation sur le site Internet du Bureau ou dans le cadre de son rapport annuel. Enfin, en vertu de l’article 11 de la même loi, le Bureau est autorisé à transmettre de telles données à d’autres autorités compétentes.
204. Il convient d’examiner si et dans quelle mesure ces dispositions sont susceptibles de porter atteinte au droit au respect de la vie privée des personnes physiques concernées.
205. Le droit au respect de la vie privée et familiale, consacré à l’article 7 de la Charte (117) englobe, notamment, la protection d’informations personnelles dont un individu peut légitimement attendre qu’elles ne soient pas publiées sans son consentement, en particulier de la réputation contre des attaques d’une certaine gravité et qui est effectuée de manière à causer un préjudice à la jouissance personnelle de ce droit (118).
206. Ainsi, selon la jurisprudence de la Cour, des règles nationales imposant ou autorisant la communication de données personnelles telles que le nom, le lieu de résidence ou les ressources financières de personnes physiques à une autorité publique ou la diffusion de telles données au public comportent, en l’absence de consentement de ces personnes physiques et quelle que soit l’utilisation ultérieure des données en cause, des ingérences dans leur vie privée (119).
207. Ainsi qu’il est relevé au point 203 des présentes conclusions, les résultats d’enquête pouvant faire l’objet d’une transmission à d’autres autorités, en vertu de l’article 11 de la loi contestée, sont susceptibles de contenir des données à caractère personnel, telles que le nom d’une personne physique,
son adresse, la façon dont elle a coopéré ou non avec le Bureau ou des informations financières la concernant. Cela comporte en soi une ingérence dans la vie privée.
208. Certes, tant la divulgation sur le site Internet du Bureau des résultats
d’enquête conformément à l’article 6, paragraphe 1,
de la loi contestée, que
son rapport annuel rendu public en vertu de l’article 6, paragraphes 3 et 6, de cette loi, ne doivent pas contenir de telles données, à l’exception des « données à caractère personnel qui sont d’intérêt public » (120). Comme la Hongrie l’a indiqué à l’audience, cette dernière notion couvre, notamment, des données figurant dans le registre des sociétés, telles que le nom du titulaire effectif, du gérant ou du propriétaire d’une entreprise, les noms de dirigeants d’entreprises publiques, les organes ou noms d’individus exerçant une mission publique, les données relatives à l’utilisation de fonds publics par des entités opérant avec des fonds publics, et les informations spécifiques relatives au marché public. Ces dispositions protègent donc, en principe, contre des ingérences dans la vie privée qui pourraient être liées à une telle divulgation ou publication. En outre, dans la mesure où s’applique l’exception relative aux
« données à caractère personnel qui sont d’intérêt public », sa portée semble être limitée à des données pouvant légitimement faire l’objet d’une publication dans l’intérêt public supérieur à garantir, notamment, la transparence des transactions commerciales.
Il n’en demeure pas moins que la publication par le Bureau d’une donnée de ce type
est de nature à porter atteinte à la réputation de la personne physique concernée, lorsqu’elle est associée à des évaluations négatives ou à des reproches de nature à discréditer leurs auteurs. Cette personne pourrait, notamment, se voir reprocher, au titre de l’article 7, paragraphe 4, de ladite loi, de n’avoir pas dûment coopéré avec le Bureau (121). Par conséquent, dans cette mesure, même la publication par le Bureau d’une donnée à caractère personnel d’intérêt public peut
comporter une ingérence dans la vie privée de la personne physique concernée.
209. En l’occurrence, il n’est donc pas nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si, dans le contexte d’une telle publication, une personne morale en tant que telle peut également se prévaloir de la protection garantie par l’article 7 de la Charte, comme cela a été reconnu en matière de concurrence (122), notamment, pour voir protéger son image ou sa réputation (123). En tout état de cause, des accusations stigmatisantes publiques à l’égard d’une personne morale, telle qu’une organisation non gouvernementale, qui visent à remettre en cause le caractère objectif et fiable de ses activités de recherche, d’information et de publication, sont susceptibles de porter atteinte également à la réputation de ses gérants (124).
210. Par conséquent, les dispositions litigieuses régissant les pouvoirs d’enquête et de divulgation du Bureau comportent ou donnent lieu à une ingérence aux droits garantis par l’article 7 de la Charte.
e)      Justification et proportionnalité des ingérences dans le droit au respect de la vie privée et familiale, dans la liberté d’expression et d’information et dans la liberté d’association
211. Il convient dès lors de vérifier si les ingérences constatées dans les droits garantis par les articles 7, 11 et 12 de la Charte sont justifiées par la poursuite d’objectifs d’intérêt général impérieux, à savoir celui de la protection du débat politique et des élections internes invoqué par la Hongrie.
212. Conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, toute limitation de l’exercice des droits garantis par la Charte doit, notamment, être « prévue par la loi », être nécessaire à atteindre effectivement des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union et être proportionné à cet effet.
213. L’exigence selon laquelle toute ingérence dans l’exercice des droits fondamentaux doit être « prévue par la loi » implique que la mesure prévoyant l’ingérence doit reposer sur une base légale en droit interne définissant elle-même, de manière suffisamment claire et précise, la portée de la limitation de l’exercice du droit concerné, notamment pour rendre prévisible l’application de cette base légale et éviter le risque d’arbitraire. Cette exigence n’exclut pas pour autant que la limitation en cause soit formulée dans des termes suffisamment ouverts pour pouvoir s’adapter à des cas de figure différents ainsi qu’aux changements de situations (125).
214. Dans ce contexte, il convient de rappeler que l’article 3 de la loi contestée introduit des notions indéterminées d’« activités » d’ingérence dans l’intérêt d’autres États ou de personnes morales ou physiques étrangères pouvant affecter ou mettre en péril la souveraineté de la Hongrie, dont résulte un large pouvoir d’appréciation du Bureau (voir points 58 et 59 des présentes conclusions). Celui-ci peut ouvrir une enquête à tout moment et faire usage de mesures d’enquête juridiquement contraignantes, ainsi que transmettre et divulguer les informations rassemblées, sans être soumis à un contrôle administratif ou juridictionnel (126). Il en découle un risque important d’interprétation divergente, au cas par cas, des activités en cause (127) et du besoin de conduire une enquête, selon les préférences du Bureau. En effet, le Bureau pourrait être incité à privilégier des prises de position correspondant aux intérêts, notamment, du gouvernement, censés se confondre avec ceux
de la souveraineté nationale, et à censurer des informations critiques. Cela irait au détriment de la représentation d’intérêts légitimes et indispensables au bon fonctionnement du système pluraliste et démocratique, tels que ceux de l’opposition, de groupes minoritaires ou d’organisations non gouvernementales poursuivant des objectifs d’intérêt général.
215. Enfin, la Hongrie ne saurait se prévaloir de la seule limite réglementaire selon laquelle, avant toute publication, le Bureau est tenu de communiquer ses conclusions à l’organisation faisant l’objet d’une enquête pour qu’elle puisse présenter ses observations et de lui répondre par écrit à cet égard. En effet, en vertu de l’article 6, paragraphe 8, de la loi contestée, le Bureau n’est même pas obligé de faire mention de telles observations dans son rapport publié.
216. Il résulte des considérations qui précèdent que les ingérences constatées dans le droit à la vie privée et familiale, dans la liberté d’expression et d’information et dans la liberté d’association garantis par les articles 7, 11 et 12 de la Charte ne sont pas justifiées.
217. Par conséquent, les moyens tirés d’une violation des articles 7, 11 et 12 de la Charte sont fondés et doivent être accueillis.
f)      Violation de l’obligation du secret professionnel entre l’avocat et son client au sens de l’article 7, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte
218. La Commission invoque une violation du secret professionnel entre l’avocat et son client (ci-après aussi le « secret d’avocat »), au sens de l’article 7, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte. Selon elle, l’expression « toute autre organisation ou personne », au sens de l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la loi contestée, peut inclure les avocats, les cabinets d’avocats ou les organisations fournissant des conseils juridiques, ainsi que leurs clients. Ceux-ci pourraient être amenés, en réponse à une demande de renseignements du Bureau, à fournir des informations ou des documents couverts par le secret d’avocat. La Hongrie rétorque, en substance, que les garanties apportées par la loi sur la profession d’avocat, notamment à son article 9 et son article 13, paragraphes 2 et 3, suffisent à protéger le secret d’avocat.
219. La Cour déduit le secret d’avocat, notamment, de la protection de la vie privée au titre de l’article 7 de la Charte en tenant compte, en tant que seuil de protection minimale (article 52, paragraphe 3, de la Charte), de l’interprétation que la Cour EDH donne à la garantie correspondante prévue à l’article 8, paragraphe 1, de la CEDH (128). Cette garantie protège la confidentialité de toute correspondance entre individus et accorde une protection renforcée aux échanges entre les avocats et leurs clients, dans le cadre non seulement de l’activité de défense, mais également de la consultation juridique. Ainsi, l’article 7 de la Charte garantit le secret de cette consultation juridique, et ce tant à l’égard de son contenu que de son existence (129).
220. En vertu de la loi contestée, le Bureau dispose de pouvoirs autonomes d’instruction, de transmission d’informations, d’évaluation, de proposition et de divulgation qui relèvent manifestement de l’exercice de prérogatives de puissance publique, auquel les particuliers, notamment ceux faisant l’objet d’une enquête, sont soumis (130). Cependant, cette loi en tant que telle ne prévoit pas de garanties procédurales fondamentales en faveur de ces particuliers, telles que le secret d’avocat, ni ne fait référence aux dispositions de la loi sur la profession d’avocat. Au contraire, il ressort de l’article 8, paragraphe 2, de la loi contestée que la procédure d’enquête gérée par le Bureau « ne constitue pas une procédure [...] administrative » et qu’« aucun contentieux administratif ne peut être engagé ».
221. Certes, l’article 9, paragraphes 1 et 2, de la loi sur la profession d’avocat protège le secret d’avocat, de manière large, en englobant « [t]ous les faits, informations et données dont la personne exerçant la profession d’avocat prend connaissance » dans l’exercice de son activité, ainsi que « tout document ou autre support qui contient des secrets d’avocat ». En vertu de l’article 9, paragraphe 3, lu en combinaison avec l’article 13, paragraphe 1, de cette loi, l’avocat est tenu de refuser de fournir des informations ou documents couverts par le secret d’avocat dans toute procédure administrative ou judiciaire. En vertu de l’article 13, paragraphe 1, de ladite loi, l’avocat ne peut divulguer les documents et données relevant du secret d’avocat lors d’un « contrôle administratif, d’une inspection ou d’une enquête sur place », ni ne peut être contraint de témoigner ou de fournir des informations relatives à ce secret, tout en étant empêché d’entraver la procédure administrative.
222. Cependant, eu égard, notamment, au caractère non administratif des procédures et des mesures d’enquête du Bureau, tel que prescrit explicitement par l’article 8, paragraphe 2, de la loi contestée (131), il n’est pas apparent que celui-ci serait effectivement lié par le secret d’avocat et non susceptible de le violer.
223. En effet, les articles 9 et 13 de la loi sur la profession d’avocat ne s’appliquent qu’aux procédures administrative ou judiciaire et aux inspections ou enquêtes sur place, dans le cadre desquelles un avocat pourrait « être contraint de témoigner ou de fournir des informations relatives au secret professionnel » (132). Toutefois, les procédures d’enquête du Bureau n’ont ni de caractère administratif ni pour objet de conduire des inspections ou d’enquêtes sur place, l’article 8, paragraphe 1, de la loi contestée ne prévoyant pas de pouvoir d’accès du Bureau aux locaux des organisations concernées. Néanmoins, en vertu de l’article 7, paragraphe 3, lu en combinaison avec l’article 8, paragraphe 1, de cette loi, le Bureau est autorisé à demander aux organisations ou personnes soumises à son enquête toute information ou donnée liée à l’objet de cette enquête au moyen de mesures d’enquête juridiquement contraignantes. En tant que clients d’avocats, ces organisations et personnes peuvent disposer d’informations, de données et de documents couverts par le secret d’avocat qu’elles pourraient être amenées à transmettre au Bureau en respectant leur devoir de coopération (133). Il n’est en outre pas exclu que, dans le cadre d’une procédure administrative ou judiciaire ultérieure, le cas échéant répressive, engagée à la suite de la transmission du dossier aux autorités compétentes, en vertu de l’article 11 de la loi contestée, ces autorités puissent prendre connaissance, voire utiliser en tant qu’éléments de preuve des informations que le Bureau a rassemblées en violation du secret d’avocat.
224. Enfin, même à supposer que le Bureau soit lié par le secret d’avocat en vertu des articles 9 et 13 de la loi sur la profession d’avocat, en raison de l’exclusion, selon l’article 8, paragraphe 2, de la loi contestée, de l’engagement d’un contentieux administratif à l’égard des mesures d’enquête du Bureau, il n’existe aucune voie de recours de droit administratif, telle qu’exigée par l’article 47 de la Charte (134), permettant au justiciable de faire vérifier son respect dans le cadre ou au terme des procédures d’enquête au titre des articles 6 à 8 de la loi contestée.
225. Il s’ensuit que les dispositions litigieuses portant sur les pouvoirs d’enquête du Bureau et leur mise en œuvre comportent une ingérence dans le secret d’avocat garanti par l’article 7, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte.
226. Par conséquent, il convient de constater une violation de l’obligation du secret professionnel entre l’avocat et son client au sens de l’article 7, lu en combinaison avec l’article 47 de la Charte et d’accueillir le présent moyen.
g)      Violation du droit de ne pas s’incriminer soi-même au sens de l’article 48 de la Charte
227. La Commission invoque une violation du droit de ne pas s’incriminer soi-même (ci-après aussi le « droit au silence ») au sens de l’article 48 de la Charte. Selon elle, l’obligation de coopération prévue aux articles 7 et 8 de la loi contestée peut comporter l’obligation de fournir des informations auto-incriminantes, susceptibles d’être utilisées à l’encontre des personnes concernées dans le cadre d’une éventuelle poursuite pénale ultérieure ou parallèle, notamment en vertu de l’article 350/A du code pénal.
228. Le droit au silence, tel que reconnu par la jurisprudence de la Cour, découle de l’article 47, deuxième alinéa, et de l’article 48 de la Charte (135). La protection conférée par ce droit est tributaire d’une demande de renseignements intervenant dans le cadre d’une procédure pénale ou administrative répressive pouvant aboutir à l’adoption de sanctions pécuniaires et imposant des obligations de coopération à la personne incriminée qui peuvent être mises à exécution par des moyens de contrainte (136).
229. Cependant, en l’occurrence, ainsi que la Hongrie l’avance à bon droit, le refus de répondre à une éventuelle demande de renseignements du Bureau, même si celle-ci est juridiquement obligatoire, en vertu de l’article 7, paragraphes 2 et 3, lu en combinaison avec l’article 8, paragraphe 1, de la loi contestée, n’est passible d’aucune sanction au sens strict, ni ne peut être mis à exécution par le Bureau lui-même ou par une autre autorité au moyen de mesures coercives (137). Partant, même à supposer qu’une telle demande de renseignements vise des informations ou des déclarations auto-incriminantes, elle ne serait pas susceptible de violer le droit au silence.
230. En outre, la Commission n’est pas parvenue à établir que, dans le cadre d’une poursuite pénale, répressive ou infractionnelle ultérieure, à la suite de la transmission des éléments de preuve rassemblés par le Bureau aux autorités compétentes, conformément à l’article 11 de la loi contestée, d’éventuels éléments de preuve auto-incriminants pourraient être utilisés à l’encontre de l’organisation ou de la personne concernées. En effet, l’article 167, paragraphe 5, du code de procédure pénale qui lie ces autorités interdit, en principe, une telle utilisation (138).
231. Par conséquent, le grief tiré de la violation du droit de ne pas s’incriminer soi-même au sens de l’article 48 de la Charte doit être rejeté comme non fondé.
8.      Violation du RGPD et des articles 7 et 8 de la Charte
232. La Commission soutient que la loi contestée ne satisfait pas aux exigences prévues à l’article 5, paragraphe 1 (principes relatifs au traitement des données à caractère personnel), à l’article 6, paragraphe 1, sous e) (traitement nécessaire à l’exécution d’une mission d’intérêt public ou relevant de l’exercice de l’autorité publique dont est investi le responsable du traitement), à l’article 6, paragraphes 2 et 3 (bases juridiques pour le traitement), à l’article 9, paragraphe 2, sous g) (traitement nécessaire pour des motifs d’intérêt public important), et à l’article 10 du RGPD (traitement relatif aux condamnations pénales et aux infractions), ainsi qu’aux garanties de l’article 8, lu en combinaison avec l’article 7 de la Charte. En particulier, selon la Commission, la loi contestée ne prévoit pas de base juridique appropriée ou de « fondement légitime », au sens de l’article 8 de la Charte, pour traiter des données à caractère personnel. La Hongrie rétorque, en substance, que la base juridique idoine à cet effet serait l’article 6, paragraphe 1, sous e), du RGPD en tant que tel et, qu’en tout état de cause, cette loi est conforme aux exigences du RGPD.
a)      Traitement de données à caractère personnel au sens du RGPD
233. Pour autant que les procédures conduites et les mesures adoptées par le Bureau impliquent le traitement de données à caractère personnel, elles doivent respecter les dispositions du RGPD, interprétées à la lumière de la garantie prévue à l’article 8 de la Charte, lu en combinaison avec la garantie du droit au respect de la vie privée reconnue par l’article 7 de la celle-ci (139).
234. En vertu de l’article 1er du RGPD, celui-ci a, notamment, pour objet et objectifs d’établir des règles relatives à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et des règles relatives à la libre circulation de ces données (paragraphe 1), et de protéger les libertés et droits fondamentaux des personnes physiques, et en particulier leur droit à la protection des données à caractère personnel (paragraphe 2).
235. Conformément à l’article 2, paragraphe 1, du RGPD, celui-ci s’applique au traitement de données à caractère personnel, automatisé en tout ou en partie, ainsi qu’au traitement non automatisé de données à caractère personnel contenues ou appelées à figurer dans un fichier. En vertu et l’article 4, point 1), du RGPD, la notion de « données à caractère personnel » englobe toute information se rapportant à une personne physique identifiée ou identifiable.
236. Selon l’article 4, point 2), du RGPD, le terme « traitement » vise, notamment, « toute opération ou tout ensemble d’opérations effectuées ou non à l’aide de procédés automatisés et appliquées à des données ou des ensembles de données à caractère personnel », dont « la collecte, l’enregistrement, [...] l’utilisation, la communication par transmission, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition ».
237. Ainsi qu’il est exposé au point 203 des présentes conclusions, tant le champ d’application de la loi contestée que la mise en œuvre des pouvoirs d’enquête du Bureau visent aussi des (activités de) personnes physiques. En effet, en vertu des articles 7, paragraphes 2 et 3, lu en combinaison avec l’article 8, paragraphe 1, de cette loi, le Bureau est autorisé à demander, notamment, aux personnes concernées la production de toute information ou donnée en lien avec l’objet de l’enquête. Comme le confirme l’article 6, paragraphe 6, de ladite loi, qui porte sur la publication du rapport annuel, les informations et données rassemblées par le Bureau peuvent comprendre des « données à caractère personnel » et des « données à caractère personnel qui sont d’intérêt public ». Cela n’est d’ailleurs pas contesté par la Hongrie. En outre, la collecte de telles informations ou données au moyen de demandes de renseignements juridiquement contraignantes, leur enregistrement ou versement au dossier, ainsi que leur utilisation aux fins d’une évaluation par le Bureau remplissent la notion de « traitement » de telles données.
238. Il en est de même de la transmission de ces informations et données par le Bureau, en vertu de l’article 11 de la loi contestée, aux autorités compétentes. Enfin, la publication par le Bureau des résultats de son enquête sur son site Internet et de son rapport annuel, en vertu de l’article 6, paragraphes 1 et 6, de cette loi, constitue une « diffusion ou toute autre forme de mise à disposition » au sens de la notion de « traitement ». Le Bureau est même explicitement autorisé à publier « des données à caractère personnel qui sont d’intérêt public » (140).
239. Il résulte de ce qui précède que l’ensemble de ces mesures du Bureau remplit la notion de « traitement » de données à caractère personnel, au sens de l’article 4, point 2), du RGPD, sous forme, notamment, de collecte, d’enregistrement, de conservation, d’utilisation, de communication par transmission (141), de diffusion ou de toute autre forme de mise à disposition.
b)      Licéité du traitement de données à caractère personnel sur le fondement d’une base juridique appropriée
1)      Base juridique appropriée pour le traitement
240. Selon la Commission, la loi contestée n’est pas une base juridique suffisante pour ce traitement de données à caractère personnel.
241. Conformément à l’article 6, paragraphe 1, sous e), du RGPD, le traitement de données à caractère personnel n’est licite que lorsqu’il est nécessaire à l’exécution d’une mission d’intérêt public ou relevant de l’exercice de l’autorité publique dont est investi le responsable du traitement. En vertu de l’article 6, paragraphe 3, premier alinéa, de ce règlement, le fondement de ce traitement doit être défini par le droit de l’Union [sous a)] ou par le droit de l’État membre auquel le responsable du traitement est soumis [sous b)].
242. À cet égard, la Hongrie avance à tort que l’article 6, paragraphe 1, sous e), du RGPD constitue en soi une base juridique suffisante pour le traitement de données à caractère personnel (142). Il ressort tant du libellé de l’article 6, paragraphe 3, que du considérant 45 (143) du RGPD qu’une base juridique distincte et supplémentaire relevant soit du droit national, soit du droit de l’Union et définissant le « fondement du traitement visé au paragraphe 1, sous c) et e) » est exigée à cet effet.
243. L’expression « peut contenir des dispositions spécifiques » retenue à l’article 6, paragraphe 3, deuxième phrase, du RGPD (144) n’infirme pas cette appréciation. Cette expression se limite à refléter la possibilité pour les États membres, telle que visée au paragraphe 2 de cet article (« peuvent »), de « maintenir ou [d’]introduire des dispositions plus spécifiques » pour adapter l’application des règles du RGPD aux fins d’un traitement licite de telles données en vertu du paragraphe 1, sous c) et e), dudit article (145).
244. Dès lors, il convient de vérifier si la loi contestée en tant que telle prévoit une base juridique suffisamment précise au sens de l’article 6, paragraphe 3, du RGPD.
2)      Caractère imprécis de la loi contestée
245. En vertu de l’article 6, paragraphe 1, sous e), du RGPD, le traitement de données à caractère personnel n’est licite que lorsqu’il est nécessaire à l’exécution d’une mission d’intérêt public ou relevant de l’exercice de l’autorité publique dont est investi le responsable du traitement.
246. En outre, selon l’article 6, paragraphe 3, second alinéa, du RGPD, soit la base juridique en cause définit elle-même les finalités du traitement, soit, s’agissant d’un traitement au sens du paragraphe 1, sous e), de cet article, ces finalités sont nécessaires à l’exécution d’une mission d’intérêt public ou relevant de l’exercice de l’autorité publique dont est investi le responsable du traitement.
En effet, une loi régissant le traitement de données à caractère personnel doit définir de manière claire et précise, au moyen de critères objectifs, les conditions matérielles et procédurales auxquelles l’accès à de telles données est subordonné (146).
247. En l’occurrence, l’exigence d’une définition suffisamment claire et précise des finalités de traitement n’est manifestement pas remplie. Cela concerne, en particulier, les finalités de la collecte, de l’enregistrement, de la conservation, de l’utilisation et de la transmission par le Bureau de données à caractère personnel.
248. À cet égard, il convient de rappeler que le Bureau peut demander des renseignements sur toute donnée, y compris à caractère personnel, liée à l’objet de ses enquêtes portant sur les activités visées par l’article 3 de la loi contestée (voir points 237 et 238 des présentes conclusions), par exemple, celles « visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société » (147). Conformément à ses articles 6 à 8, cette loi se borne à exiger que les données en cause présentent un lien avec cet objet – potentiellement vaste (148) – de l’enquête. En effet, ces dispositions ne limitent ni la nature ni la portée des informations ou des données à caractère personnel que le Bureau est autorisé à demander aux organisations ou personnes concernées. De même, en vertu de l’article 11 de ladite loi, le Bureau est autorisé à transmettre de telles données dans leur globalité aux autres autorités compétentes, au seul motif qu’il « constate des faits ou circonstances susceptibles de donner lieu à l’engagement ou au déroulement d’une procédure d’infraction, d’une procédure pénale, d’une procédure administrative ou d’une autre procédure », sans que les conditions ou les finalités d’une telle transmission aux différentes autorités soient clairement précisées.
249. Les dispositions susmentionnées ne prévoient pas non plus de critères régissant la durée de leur conservation ou les finalités de leur utilisation en fonction du type de donnée ou de la personne concernée. Or, ces données peuvent, par exemple, concerner des journalistes travaillant pour des sociétés ou des organisations actives dans les secteurs de la presse, des médias, de l’information ou de la communication, dont il peut être exigé qu’ils protègent l’anonymat de leurs sources. Ainsi, elles
peuvent inclure, notamment, des données sensibles au sens de l’article 9, paragraphe 1, du RGPD, dont les « opinions politiques » ou les « convictions religieuses ou philosophiques », voire des « données à caractère personnel relative aux condamnations pénales » au sens de l’article 10 du RGPD, sans que les finalités de leur traitement soient précisées.
250. La loi contestée en tant que telle omet donc de définir clairement les finalités du traitement de données à caractère personnel par le Bureau. En même temps, cette loi renonce à soumettre le Bureau, aux fins d’un tel traitement, à l’obligation de veiller à ce que les finalités de l’emploi de ses pouvoirs d’enquête soient nécessaires à l’exécution de la mission d’intérêt public dont il est investi pour mettre en œuvre ladite loi. En effet, en l’absence de précision de telles finalités dans la même loi, il est impossible d’assurer ou de vérifier le caractère nécessaire de ces finalités à l’exécution de cette mission d’intérêt public.
251. Enfin, la loi contestée omet de consacrer des garanties effectives contre les risques d’accès et d’utilisation abusifs ou illicites des données à caractère personnel (149) recueillis par la Bureau. En effet, cette loi ne prévoit ni de garanties procédurales pour les personnes concernées, ni de contrôle juridictionnel ou administratif qui serait susceptible de limiter l’exercice du large pouvoir d’enquête, d’évaluation et de diffusion du Bureau s’agissant de données à caractère personnel (150). La seule garantie procédurale prévue par ladite loi est celle, en vertu de son article 6, paragraphe 8, de formuler des observations, dans un délai de quinze jours,
préalablement à la publication du rapport annuel dans lequel le Bureau envisage de mentionner une organisation ayant fait l’objet d’une enquête, et de recevoir une réponse de la part du Bureau, motivée en cas de rejet de ces observations, dans un délai de trente jours.
252. Par conséquent, eu égard à leur caractère imprécis, vague et lacunaire, notamment en ce qui concerne l’absence de garanties procédurales et de contrôle juridictionnel efficace, les dispositions de la loi contestée ne garantissent pas que le Bureau effectue un traitement de données à caractère personnel qui serait conforme aux conditions requises par l’article 6, paragraphe 1, sous e), et paragraphe 3, second alinéa, du RGPD.
3)      Proportionnalité
253. Conformément à l’article 6, paragraphe 3, second alinéa, dernière phrase, du RGPD, la base juridique en cause doit répondre à un objectif d’intérêt public et être proportionnée à l’objectif légitime poursuivi.
254. Étant donné que la loi contestée ne satisfait pas aux exigences de clarté, de précision et de prévisibilité quant à son application en lien avec le traitement de données à caractère personnel, ses dispositions ne peuvent être considérées comme respectant le principe de proportionnalité au regard de l’objectif d’intérêt public légitime poursuivi. À cet égard, la Hongrie n’a même pas fait valoir que ce traitement respecte le principe de la « minimisation des données » consacré à l’article 5, paragraphe 1, sous c), du RGPD. Or, en vertu de ce dernier principe, les données à caractère personnel doivent être adéquates, pertinentes et limitées à ce qui est nécessaire au regard des finalités pour lesquelles elles sont traitées (151).
255. Nous en concluons que les dispositions litigieuses autorisent le Bureau à procéder à un traitement illicite de données à caractère personnel, qui peut même comporter des ingérences graves dans les droits fondamentaux garantis par les articles 7 et 8 de la Charte, sans pour autant prévoir de limitations suffisamment claires et précises pouvant être qualifiées de proportionnées au regard des objectifs d’intérêt général poursuivis par la loi contestée. Cela est d’autant moins justifiable que ce traitement peut concerner des activités qui impliquent des données sensibles, dont la simple expression d’une opinion publique (152).
256. Par conséquent, la loi contestée ne satisfait pas aux exigences de l’article 6, paragraphe 3, du RGPD.
257. Dans ces conditions, il n’est plus besoin de se prononcer sur la question de savoir si l’article 27, paragraphe 3, de la loi sur le commissaire aux droits fondamentaux, applicable mutatis mutandis aux activités du Bureau en vertu de l’article 9, paragraphe 1, de la loi contestée (153), est susceptible d’empêcher ou de justifier la publication de données à caractère personnel ou si cette protection est garantie par l’article 6, paragraphe 6, de cette loi. En effet, une telle protection serait, en tout état de cause, insuffisante pour remédier à la violation constatée de l’article 6 du RGPD.
258. Dès lors, il convient d’accueillir le grief selon lequel la loi contestée ne satisfait pas aux exigences de l’article 5, paragraphe 1, de l’article 6, paragraphe 1, sous e), de l’article 6, paragraphes 2 et 3, de l’article 9, paragraphe 2, sous g) et de l’article 10 du RGPD, ainsi que des articles 7 et 8 de la Charte.
9.      Conclusion intermédiaire
259. En conclusion, il convient d’accueillir le recours, à l’exception des moyens tirés d’une violation des articles 49 et 56 TFUE et du droit de ne pas s’incriminer soi-même au sens de l’article 48 de la Charte.
VI.    Sur les dépens
260. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, la Hongrie ayant succombé pour l’essentiel, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission en ce sens.
261. Aux termes de l’article 140, paragraphe 1, de ce règlement, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Ainsi, le Parlement et les intervenants supporteront leurs propres dépens.
262. En vertu de l’article 140, paragraphe 2, dudit règlement, les États parties à l’accord EEE, autres que les États membres, supportent leurs propres dépens lorsqu’ils sont intervenus au litige. Dès lors, le Royaume de Norvège supportera ses propres dépens.
VII. Conclusion
263. Nous proposons par conséquent à la Cour de statuer comme suit :
–        En adoptant la 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (loi n oLXXXVIII de 2023 sur la protection de la souveraineté nationale), la Hongrie a violé l’article 63 TFUE, l’article 3 de la directive 2000/31/CE
du Parlement européen et du Conseil, du 8 juin 2000, relative à certains aspects juridiques des services de la société de l’information, et notamment du commerce électronique, dans le marché intérieur (« directive sur le commerce électronique »), les articles 14, 16 et 19 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur, les articles 7, 8, 11, 12 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ainsi que les articles 5, 6, 9 et 10 du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil, du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données
et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).
–        Le recours est rejeté pour le surplus.
–        La Hongrie est condamnée aux dépens.
–        Le Parlement européen, le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, l’Irlande, le Royaume d’Espagne, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République de Pologne, la République portugaise, la République de Finlande, le Royaume de Suède et le Royaume de Norvège supporteront leurs propres dépens.
1      Langue originale : le français.
2      Magyar Közlöny 2023/185, du 21 décembre 2023, p. 10429.
3      La légitimité d’une telle protection est, dans son principe, également reconnue par les institutions de l’Union ; voir communication de la Commission du 26 avril 2018, intitulée « Lutter contre la désinformation en ligne : une approche européenne » (disponible à l’adresse suivante :
eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX :52018DC0236) ; règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil, du 19 mars 2019, établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union (JO 2019, L 79I, p. 1) ; proposition de la Commission du 12 décembre 2023 d’une directive du Parlement européen et du Conseil établissant des exigences harmonisées dans le marché intérieur en matière de transparence de la représentation d’intérêts exercée pour le compte de pays tiers et modifiant la directive (UE) 2019/1937 [COM(2023) 637 final, disponible à l’adresse suivante : EUR-Lex - 52023PC0637 - EN - EUR-Lex ; voir, également, note du secrétariat général du Conseil de l’Union européenne du 16 juin 2025 (disponible à l’adresse suivante : eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CONSIL :ST_10134_2025_INIT]. Voir aussi règlement (UE) 2024/900 du Parlement européen et du Conseil, du 13 mars 2024, relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique (JO L 2024/900).
4      Article 3, sous a), ac), de la loi contestée.
5      Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil, du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données) (JO 2016, L 119, p. 1, ci-après le « RGPD »).
6      Directive du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 relative à certains aspects juridiques des services de la société de l’information, et notamment du commerce électronique, dans le marché intérieur (« directive sur le commerce électronique ») (JO 2000, L 178, p. 1, ci-après la « directive sur le commerce électronique »).
7      Directive du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36).
8      Magyar Közlöny 2012/92, du 13 juillet 2012, p. 13450.
9      Magyar Közlöny 2013/66, du 18 avril 2013, p. 49703.
10      Magyar Közlöny 2017/216, du 19 décembre 2017, p. 34164.
11      Magyar Közlöny 2011/88, du 26 juillet 2011, p. 25435.
12      Magyar Közlöny 2011/88, du 26 juillet 2011, p. 25449.
13      Magyar Közlöny 2017/95, du 21 juin 2017, p. 9048.
14      Directive du Parlement européen et du Conseil du 10 mars 2010 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels (directive « Services de médias audiovisuels ») (JO 2010, L 95, p. 1, ci-après la « directive “services de médias audiovisuels” »).
15      La question de savoir si la Commission peut invoquer une violation de l’article 2 TUE dans le cadre d’un recours en manquement n’a pas encore été tranchée par la Cour ; voir, à ce sujet, conclusions de l’avocate générale Ćapeta dans l’affaire Commission/Hongrie (Valeurs de l’Union) (C‑769/22, EU:C:2025:408, points 142 et suiv.).
16      Voir, en ce sens, arrêts du 13 juin 2018, Commission/Pologne (C‑530/16, EU:C:2018:430, point 30), et du 22 mai 2025, Commission/Lettonie (Directive données ouvertes et réutilisation des informations du secteur public) (C‑238/23, non publié, EU:C:2025:374, point 45).
17      Voir, en ce sens, arrêts du 8 novembre 2007, Espagne/Conseil (C‑141/05, EU:C:2007:653, point 27) ; du 29 juillet 2019, Bayerische Motoren Werke et Freistaat Sachsen/Commission (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, point 50), et du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑814/21, EU:C:2024:963, point 56).
18      C‑204/21, EU:C:2023:442, points 62 et suiv.
19      Voir arrêt du 5 juin 2023, Commission/Pologne (Indépendance et vie privée des juges) (C‑204/21, EU:C:2023:442, point 69). Voir aussi, en ce même sens, arrêt du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑814/21, EU:C:2024:963, point 155).
20      Voir, en ce sens, arrêts du 6 octobre 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, point 44), et La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 et C‑520/18, EU:C:2020:791, point 99) ; du 16 janvier 2024, Österreichische Datenschutzbehörde (C‑33/22, EU:C:2024:46, point 50) ; du 29 juillet 2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, point 62), et du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑814/21, EU:C:2024:963, point 155 et jurisprudence citée). Voir, s’agissant de l’aménagement du temps de travail au sein des forces militaires, arrêt du 15 juillet 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, points 36 à 46).
21      La Hongrie invoque au soutien de cet argument l’arrêt du 23 novembre 1989, B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593, point 18).
22      Voir article 8, paragraphe 2, de la loi contestée.
23      Voir, s’agissant des services éducatifs, arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, point 48), et, s’agissant de représentations théâtrales et de la fourniture transfrontalière de services de la société de l’information, conclusions de l’avocate générale Ćapeta dans l’affaire Commission/Hongrie (Valeurs de l’Union) (C‑769/22, EU:C:2025:408, point 52).
24      Cela est sans préjudice des canaux de distribution ou des modes de transmission employés par les auteurs de ces activités, qui peuvent être des particuliers, des prestataires de services, des groupements politiques ou des associations de représentation d’intérêts. Ainsi, à l’audience, la Hongrie n’a pas exclu que des communications ou des informations véhiculées par les réseaux sociaux sur Internet sont susceptibles d’entrer dans le champ d’application de la loi contestée.
25      Voir, en ce sens, arrêts du 13 octobre 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, points 10 à 12), et du 7 mars 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, points 10 à 12).
26      Voir, en ce sens, arrêt du 30 mai 2024, Airbnb Ireland et Amazon Services Europe (C‑662/22 et C‑667/22, EU:C:2024:432, points 62 et suiv.).
27      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1). En effet, à l’instar des pouvoirs du Bureau, les pouvoirs d’enquête et de transmission de données de l’OLAF au titre de l’article 3, paragraphe 3 (demande de renseignements dans le cadre d’enquêtes externes) et de l’article 11 (transmission du rapport d’enquête final aux autorités nationales compétentes) du règlement no 883/2013 peuvent donner lieu à l’engagement de procédures judiciaires, civiles et pénales au niveau national. Dans l’exercice de ces pouvoirs, l’OLAF est cependant tenu de respecter les garanties procédurales fondamentales, telles que l’obligation de diligence, dont la violation peut engager la responsabilité non-contractuelle de l’Union ; voir arrêt du 11 janvier 2024, Planistat Europe et Charlot/Commission (C‑363/22 P, EU:C:2024:20, points 75 à 78), et conclusions de l’avocate générale Medina dans l’affaire Planistat Europe et Charlot/Commission (C‑363/22 P, EU:C:2023:594, points 42 et suiv.).
28      Voir règlement (UE, Euratom) 2021/1163 du Parlement européen, du 24 juin 2021, fixant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du Médiateur (statut du Médiateur européen) et abrogeant la décision 94/262/CECA, CE, Euratom (JO 2021, L 253, p. 1).
29      Voir, en ce sens, arrêts du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:476, points 36 et 37 ainsi que jurisprudence citée), et du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑814/21, EU:C:2024:963, points 129 et 130 ainsi que jurisprudence citée).
30      Voir, en ce sens, arrêt du 22 septembre 2020, Cali Apartments (C‑724/18 et C‑727/18, EU:C:2020:743, point 39).
31      Voir la situation comparable à l’origine de l’arrêt du 30 mai 2024, Airbnb Ireland et Amazon Services Europe (C‑662/22 et C‑667/22, EU:C:2024:432, points 62 et suiv.).
32      Ce faisant, la loi contestée va même plus loin que certaines règles portant sur des instruments d’instruction comparables, comme l’article 18, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), qui confère à la Commission le pouvoir de demander aux entreprises des renseignements à titre non contraignant ; voir aussi l’article 21, paragraphes 1 et 2, du règlement (UE) 2022/1925 du Parlement européen et du Conseil, du 14 septembre 2022, relatif aux marchés contestables et équitables dans le secteur numérique et modifiant les directives (UE) 2019/1937 et (UE) 2020/1828 (règlement sur les marchés numériques) (JO 2022, L 265, p. 1), et l’article 67, paragraphes 1 et 2, du règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil, du 19 octobre 2022, relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directive 2000/31/CE (règlement sur les services numériques) (JO 2022, L 277, p. 1). La seule différence par rapport à la loi contestée est que, en cas de fourniture d’une réponse à un telle demande de renseignements, celle-ci doit être exacte, une information inexacte ou dénaturée pouvant donner lieu à l’adoption par la Commission d’une sanction pécuniaire.
33      Voir articles 14 et 14/A de la loi n°CXXV de 1995 sur les services de sécurité nationale (1995. evi CXXV törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról). Un manque de coopération avec cette commission parlementaire peut être punissable en vertu de l’article 216/A de loi n° II de 2012 sur les contraventions, la procédure en matière de contraventions et le système d’enregistrement des contraventions (2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről).
34      Voir, en ce sens, arrêt du 30 janvier 2018, X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 123), et conclusions de l’avocat général Szpunar dans les affaires jointes X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2017:397, point 136).
35      Voir, notamment, les évaluations négatives des activités de Transparency International Hungary et du portail d’investigation Átlátszó figurant dans les rapports intitulés, respectivement, « Rapport d’enquête : L’impact des activités de Transparency International Hungary sur la souveraineté hongroise » (Vizsgálati jelentés : A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), publié le 14 octobre 2024, et « L’impact des activités d’Átlátszó sur la souveraineté hongroise » (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), publié le 28 octobre 2024 (documents disponibles à l’adresse suivante : https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36      Voir aussi les situations à l’origine des arrêts du 22 septembre 2020, Cali Apartments (C‑724/18 et C‑727/18, EU:C:2020:743, point 42), et du 30 janvier 2018, X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 124).
37      Voir, en ce sens, s’agissant de la liberté d’établissement au titre de l’article 49 TFUE, arrêt du 1er juin 2010, Blanco Pérez et Chao Gómez (C‑570/07 et C‑571/07, EU:C:2010:300, point 119) ; s’agissant de la libre circulation des capitaux au titre de l’article 63 TFUE, voir arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:476, points 45 à 64) ; s’agissant de la libre circulation des travailleurs au titre de l’article 45 TFUE, voir arrêts du 10 décembre 2013, Commission/Irlande e.a. (C‑272/12 P, EU:C:2013:812, point 24) ; du 2 avril 2020, PF e.a. (C‑830/18, EU:C:2020:275, point 34 et jurisprudence citée), et du 13 juin 2024, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale II) (C‑123/22, EU:C:2024:493, point 29 et jurisprudence citée).
38      Le quatrième alinéa du préambule de la loi contestée énonce que « [s]i le pouvoir politique tombe entre les mains de personnes ou d’organisations qui sont dans une relation de dépendance avec une puissance, une organisation ou une personne étrangère, il est porté atteinte à la souveraineté de la Hongrie, ce qui présente en même temps un risque majeur pour la sécurité nationale ».
39      Voir, en ce sens et par analogie à l’article 49 TFUE, arrêt du 7 septembre 2022, Cilevičs e.a. (C‑391/20, EU:C:2022:638, point 75 et jurisprudence citée).
40      Voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 21 décembre 2023, European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011, points 135 et 255 et jurisprudence citée).
41      La Commission s’appuie ici sur les considérations exposées dans l’arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:476, point 93).
42      Voir, en ce sens et par analogie à l’article 49 TFUE, arrêt du 7 septembre 2022, Cilevičs e.a. (C‑391/20, EU:C:2022:638, points 67 à 70).
43      Voir, s’agissant de fonds publics octroyés par l’Union, en en sens, arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:476, points 78 à 80).
44      Il y est fait référence à un seul exemple de financement illicite allégué du candidat des partis politiques de l’opposition unie aux élections parlementaires de 2022 en Hongrie depuis un État tiers, à savoir les États-Unis d’Amérique.
45      Voir « Rapport d’enquête : L’impact des activités de Transparency International Hungary sur la souveraineté hongroise » (Vizsgálati jelentés : A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), du 14 octobre 2024 (disponible à l’adresse suivante : https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/) critiquant fortement cette fondation pour sa classification prétendument non transparente, manipulatrice et diffamatoire de pays dans un indice de perception de la corruption (établi à son siège social à Berlin) que le Bureau qualifie de « désinformation ». Ainsi qu’il ressort de la page 12 du rapport de la Commission (SWD(2020) 316 final), du 20 septembre 2020, sur l’État de droit, chapitre consacré à la situation de l’État de droit en Hongrie (disponible à l’adresse suivante : EUR-Lex - 52020SC0316 - EN - EUR-Lex), dans le dernier indice de perception de la corruption établi par Transparency International, ce pays a obtenu une note de 44/100 et se classe 19ème dans l’Union et 70ème au niveau mondial. De même, la Commission invoque un rapport du Bureau portant sur le « Discours pro-guerre occidental et le discours de légitimation russe en relation avec la guerre en Ukraine (Discours de désinformation en Hongrie) », du 4 juillet 2024 (disponible à l’adresse suivante : https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western-pro-war-and-russian-legitimacy-narratives-in-connection-with-the-war-in-ukraine.pdf.).
46      Voir rapport intitulé « Le rôle de la fondation Internews dans l’influence sur les médias en Hongrie » (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában), du 19 mars 2025, non versé au dossier (disponible à l’adresse suivante : https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), et, s’agissant du portail d’investigation à but non lucratif Átlátszó et de ses activités de recherche et de publication aux sujets de l’intransparence et de la corruption, rapport intitulé « L’impact des activités d’Átlátszó sur la souveraineté hongroise » (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), du 28 octobre 2024 (disponible à l’adresse suivante : https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47      Voir rapport portant sur les activités de la fondation Ökotárs, invoqué par le Royaume de Norvège et intitulé « Analyse : L’impact des activités d’Ökotárs sur la souveraineté hongroise » (Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), du 16 décembre 2024. À cet égard, le Royaume de Norvège fait valoir qu’elle est, de longue date, un « État donateur » au bénéfice d’organisations non gouvernementales, notamment actives dans la promotion de la démocratie, de l’État de droit et des droits humains. Dans ledit rapport, tant le Royaume de Norvège que l’Union sont présentées comme « complices » des États-Unis cherchant à conspirer contre la Hongrie et à s’ingérer dans sa souveraineté. De même, dans un communiqué intitulé « Le programme CERV de la Commission européenne : c’est ainsi que Bruxelles a ouvert le robinet de l’argent pour financer le réseau Soros » (Az Európai Bizottság CERV programja : Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros-hálózat finanszírozására), du 29 janvier 2025, la Commission est accusée de financer et de faire cause commune avec le « réseau Soros » (documents disponibles à l’adresse suivante : https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/).
48      Voir décision 20/2024 (XI. 28.), du 15 novembre 2024, points 41 et suiv.
49      Voir article 8, paragraphe 2, de la loi contestée.
50      Voir, en ce sens, nos conclusions dans l’affaire G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, point 97 et jurisprudence citée), et dans l’affaire Parris (C‑443/15, EU:C:2016:493, point 75 et jurisprudence citée).
51      Aux fins de
la justification par des raisons d’ordre public et de sécurité publique, au sens de
l’article 52, paragraphe 1, TFUE, la Cour exige même l’existence d’une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ; voir, en ce sens,
arrêts du 6 février 2014, Navileme et Nautizende (C‑509/12, EU:C:2014:54, point 20, et du 13 juillet 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, points 66 et 67
concernant la sécurité d’approvisionnement).
52      Voir, d’une part, les dispositions nouvelles ou modifiées de l’article 350/A, lu en combinaison avec l’article 459, paragraphe 1, point 37, du code pénal, et, d’autre part, celles de l’article 4, paragraphe 3, de la loi sur le fonctionnement et la gestion des partis politiques, ainsi que de l’article 3, point 16, de l’article 124, paragraphes 1a à 1d, et de l’article 307/D, paragraphes 3 et 4, de la loi sur la procédure électorale.
53      Aux termes de cet alinéa, « [s]i le pouvoir politique tombe entre les mains de personnes ou d’organisations qui sont dans une relation de dépendance avec une puissance, une organisation ou une personne étrangère, il est porté atteinte à la souveraineté de la Hongrie, ce qui présente en même temps un risque majeur pour la sécurité nationale ».
54      Voir, notamment, avis de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), du 18 mars 2024, sur la loi n° LXXXVIII de 2023 sur la protection de la souveraineté nationale (points 76 et suiv., disponible à l’adresse suivante : default.aspx).
55      Conformément au cinquième alinéa de son préambule, la loi contestée ne semble pas se limiter à viser des soutiens financiers provenant de l’étranger, mais aussi d’autres formes de soutien pouvant constituer une « tentative d’ingérence étrangère ».
56      Voir, par exemple, l’affaire faisant l’objet de l’arrêt du 23 avril 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289), dans laquelle la requérante était une association d’avocats défendant en justice les droits des personnes lesbiennes, gay, bisexuelles, transgenres ou intersexuées (LGBTI). Voir aussi, concernant la loi no LXXIX de 2021 introduisant des mesures plus sévères à l’encontre des délinquants pédophiles et modifiant certaines lois en vue de protéger les enfants (A pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény), le rapport d’Amnesty International, From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budapest, Amnesty International, 2024 ; Háttér Society, The Anti-LGBTQI Law of Hungary in Action : A Combination of State- and Self-Enforcement, novembre 2024 [voir conclusions de l’avocate générale Ćapeta dans l’affaire Commission/Hongrie (Valeurs de l’Union) (C‑769/22, EU:C:2025:408, point 80, note en bas de page 42) ; rapport disponible à l’adresse suivante : https ://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter-anti-lgbtqi-law-2024-november.pdf].
57      Voir l’exemple des activités de la fondation Ökotárs (note en bas de page 47 des présentes conclusions).
58      Voir l’exemple des activités de Transparency International Hungary (note en bas de page 45 des présentes conclusions).
59      Voir, notamment, exemples mentionnés
à la note en bas de page 35 des présentes conclusions.
60      Voir également la communication de la Commission, du 26 avril 2018, intitulée « Lutter contre la désinformation en ligne : une approche européenne », p. 4, qui définit la notion de « désinformation » comme englobant « les informations dont on peut vérifier qu’elles sont fausses ou trompeuses, qui sont créées, présentées et diffusées dans un but lucratif ou dans l’intention délibérée de tromper le public et qui sont susceptibles de causer un préjudice public » (disponible à l’adresse suivante : eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX :52018DC0236).
61      Voir, concernant les menaces pour les élections démocratiques posées par différentes formes d’activités de manipulation de l’information et de désinformation effectuées, notamment, par des acteurs étrangers, Cour EDH, 22 juillet 2025, Bradshaw e.a. c. Royaume-Uni (requête no 15653/22, § 134 et suiv. et § 159 et suiv.). Voir aussi la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle, Roumanie), décision no 32 du 6 décembre 2024, annulant la procédure d’élection présidentielle en Roumanie
(tout en supprimant le second tour de cette élection, prévu pour le 8 décembre 2024), en raison de tentatives de manipulation systématique de la volonté des électeurs par des acteurs étatiques et non étatiques, notamment, au moyen des médias sociaux et d’un financement illicite.
62      Voir, notamment, considérants 83 et suiv. du règlement 2022/2065, ainsi que considérant 4, article 19, paragraphe 1, sous c), et article 26, paragraphe 3, sous a), du règlement (UE) 2024/1083 du Parlement européen et du Conseil, du 11 avril 2024, établissant un cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur et modifiant la directive 2010/13/UE (règlement européen sur la liberté des médias) (JO L 2024/1083).
63      Voir la définition de la notion de « désinformation » dans la communication de la Commission, du 26 avril 2018, intitulée « Lutter contre la désinformation en ligne : une approche européenne » (p. 4), mentionnée à la note en bas de page 60 des présentes conclusions. En revanche, aucune définition des notions
de « désinformation »
ou de « manipulations de l’information »
se trouve dans les considérants 4 et suiv., de l’article 19, paragraphe 1, sous c), et de l’article 26, paragraphe 3, sous a), du règlement 2024/1083.
Il en est de même des considérants 83 et suiv. du règlement 2022/2065.
64      Voir note en bas de page 45 des présentes conclusions.
65      Voir article 8, paragraphe 2, de la loi contestée.
66      Voir, en ce sens, arrêt du 27 février 2025, AEON NEPREMIČNINE e.a. (C‑674/23, EU:C:2025:113, point 46 et jurisprudence citée).
67      Voir, concernant une exigence discriminatoire ne tombant pas sous le point a) ou b), arrêt du 11 juin 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, point 14).
68      Voir points 73 à 87 des présentes conclusions.
69      Il n’est donc pas nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si une telle discrimination est justifiable ou non. Voir, en ce dernier sens, s’agissant d’une discrimination directe, arrêt du 23 février 2016, Commission/Hongrie (C‑179/14, EU:C:2016:108, point 45 et jurisprudence citée).
70      Directive du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (JO 2015, L 241, p. 1).
71      S’agissant des services de publicité à caractère politique, pouvant eux aussi être diffusés par voie électronique, voir règlement 2024/900.
72      Voir aussi considérant 21, deuxième phrase, de la directive sur le commerce électronique selon lequel le domaine coordonné couvre les exigences relatives aux activités en ligne, telles que l’information en ligne et la publicité en ligne.
73      À cet égard, la Commission fait référence à la déclaration du 4 décembre 2023 publiée par Media Freedom Rapid Response (MFRR) et signée par l’Institut international de la presse (IIP), par ARTICLE 19 Europe, par le Centre européen pour la liberté de la presse et des médias (ECPMF), par la Fédération européenne des journalistes (FEJ), par Free Press Unlimited (FPU) et par OBC Transeuropa (disponible à l’adresse suivante : https ://www.article19.org/resources/hungary-draft-sovereignty-protection-act-threatens-independent-media/).
74      Soulignements par nos soins.
75      Voir également, en ce sens, conclusions de l’avocate générale Ćapeta dans l’affaire Commission/Hongrie (Valeurs de l’Union) (C‑769/22, EU:C:2025:408, point 319).
76      Voir la situation comparable à l’origine de l’arrêt du 30 mai 2024, Airbnb Ireland et Amazon Services Europe (C‑662/22 et C‑667/22, EU:C:2024:432, points 58 à 65), ainsi que conclusions de l’avocat général Szpunar dans les affaires Airbnb Ireland e.a. (C‑662/22 à C‑667/22, EU:C:2024:18, point 159).
77      Voir aussi, s’agissant des « exigences » au sens de l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive « services », points 73 à 81 des présentes conclusions.
78      Voir, par analogie, arrêt du 30 mai 2024, Airbnb Ireland et Amazon Services Europe (C‑662/22 et C‑667/22, EU:C:2024:432, point 63).
79      Voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2011, eDate Advertising e.a. (C‑509/09 et C‑161/10, EU:C:2011:685, points 66 et 67). Voir également la situation comparable à l’origine de l’arrêt du 30 mai 2024, Airbnb Ireland et Amazon Services Europe (C‑662/22 et C‑667/22, EU:C:2024:432, point 59).
80      Voir, en ce sens, arrêt du 9 novembre 2023, Google Ireland e.a. (C‑376/22, EU:C:2023:835, points 33 et suiv.).
81      Voir, en ce sens, s’agissant de la directive « services », arrêts du 23 février 2016, Commission/Hongrie (C‑179/14, EU:C:2016:108, point 118) ; du 14 novembre 2018, Memoria et Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, points 41 et 42) ; du 11 juin 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, point 30 et jurisprudence citée), ainsi que conclusions de l’avocat général Szpunar dans les affaires jointes X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2017:397, points 98 et 99 et jurisprudence citée). Voir aussi, en ce sens, arrêts du 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a. (C‑171/07 et C‑172/07, EU:C:2009:316, point 20) ; du 13 juillet 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, points 27 et suiv., notamment point 49), et du 20 juin 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Détachement de travailleurs de pays tiers) (C‑540/22, EU:C:2024:530, point 59 et jurisprudence citée).
82      Voir aussi considérant 24 et article 2, paragraphe 2, sous g), de la directive « services » qui excluent les « services audiovisuels » de son champ d’application.
83      Voir article 2, paragraphe 2, sous b), de la directive « services » excluant de son champ d’application les « services financiers ».
84      Voir, en ce sens, arrêt du 8 juin 2017, Van der Weegen e.a. (C‑580/15, EU:C:2017:429, point 25 et jurisprudence citée).
85      Voir, en ce sens, arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:47, points 52 et 53 et jurisprudence citée).
86      En effet, la notion de « soutien étranger interdit », tel que défini à l’article 459, paragraphe 1, du code pénal (modifié par l’article 32, paragraphe 3, de la loi contesté), ne semble pas être d’application générale. D’une part, cette notion ne vise qu’un soutien provenant de l’étranger « dont l’acceptation ou l’utilisation est interdite par la loi sur le fonctionnement et la gestion des partis politiques ou par la loi sur la procédure électorale ». D’autre part, ladite notion ne précise que les actes de contournement interdits et pénalisés de la part d’« [u]n membre, [d’]un responsable ou [d’]un dirigeant d’une organisation de nomination au sens de la loi sur la procédure électorale, ou un candidat au sens de cette même loi », au titre de l’article 350/A du code pénal (intitulé « Influence illégale sur la volonté des électeurs » et introduit par l’article 32 de la loi contestée). Ainsi, le second alinéa du préambule de la loi contestée, qui mentionne l’exemple d’un financement étranger illicite direct du candidat de l’opposition unie au poste de Premier ministre lors de la campagne électorale de 2022 en Hongrie, se réfère, avant tout, au volet pénal modifié par cette loi. Or, il importe de souligner que la Commission n’a pas contesté ces dispositions pénales dans le cadre du présent recours (voir point 111 des présentes conclusions). De même, dans l’avis de la Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), du 18 mars 2024, sur la loi n° LXXXVIII de 2023 sur la protection de la souveraineté nationale, points 71 et suiv., en particulier points 81 à 83 et 94 (disponible à l’adresse suivante : default.aspx), cette Commission n’a pas remis en cause l’admissibilité en tant que telle de ces dispositions. Elle a uniquement proposé que la notion de « soutien étranger interdit » soit davantage précisée par le législateur hongrois pour éviter que tout soutien financier étranger reçu à tout moment, même en dehors du processus d’élection, soit pénalisé.
87      Voir aussi la notion analogue de « soutien étranger » définie à l’article 3, point 16, de la loi sur la procédure électorale (« don provenant d’un autre État, d’une personne physique ou morale étrangère ou d’une organisation étrangère dépourvue de la personnalité juridique »). À cet égard, la Commission mentionne, à titre d’exemples, des personnes ou des organisations actives dans le domaine des médias (journalisme, stations de radio et de télévision, presse écrite, ou même dans des secteurs d’activité connexes tels que la conception et la production de contenus de médias électroniques), ainsi que dans des activités de lobbying, de conseil, de communication ou de relations publiques. De même, pourrait être concerné un citoyen de l’Union exerçant son droit à la libre circulation qui souhaite exercer les droits politiques garantis par le traité et se porter candidat aux élections municipales ou européennes ou soutenir un autre candidat à de telles élections.
88      Voir points 63 et suiv. des présentes conclusions. Voir aussi, en ce sens, s’agissant de la situation comparable de fonds publics accordés par l’Union, arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:47, point 60).
89      Voir aussi, s’agissant de la situation analogue d’octroi de fonds publics par l’Union, arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:47, points 61 et 62 et jurisprudence citée).
90      Voir, en ce sens, arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles) (C‑235/17, EU:C:2019:432, points 60 et 61 et jurisprudence citée).
91      Arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:47, points 88 et 89 et jurisprudence citée).
92      Voir article 350/A du code pénal, intitulé, « Influence illégale sur la volonté des électeurs », lu en combinaison avec l’article 459, paragraphe 1, de ce code, tel que modifié par l’article 32 de la loi contestée.
93      Voir point 111 des présentes conclusions.
94      Voir dispositions de l’article 4, paragraphe 3, de la loi sur le fonctionnement et la gestion des partis politiques, ainsi que de l’article 3, point 16, de l’article 124, paragraphes 1a à 1d, et de l’article 307/D, paragraphes 3 et 4, de la loi sur la procédure électorale, introduits par l’article 33 de la loi contestée.
95      Voir, s’agissant de la situation analogue d’octroi de fonds publics par l’Union, arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:47, points 79 et suiv.).
96      Arrêt du 4 octobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, point 46).
97      Voir, en ce sens, arrêt du 29 juillet 2024, Alchaster (C‑202/24, EU:C:2024:649, point 92 et jurisprudence citée).
98      Voir, en ce sens, arrêt du 4 octobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, points 51 et 52 ainsi que jurisprudence citée).
99      Voir points 102 et suiv. des présentes conclusions.
100      Voir, en ce sens, arrêt du 14 février 2019, Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122, point 51).
101      Selon l’article 3, sous a), de la loi contestée, « [d]ans le cadre de sa fonction d’enquête, le Bureau [...] enquête sur [aa)] les activités de représentation d’intérêts, à l’exception des représentations diplomatiques et extérieures, ainsi que des organisations de représentation d’intérêts professionnels, [ab)] les activités de manipulation de l’information et de désinformation, [ac)] les activités visant à influencer le débat démocratique et les processus décisionnels de l’État et de la société, y compris les activités visant à influencer le processus décisionnel des personnes exerçant des prérogatives de puissance publique, menées dans l’intérêt d’autres États ainsi que d’organismes, organisations et personnes physiques étrangers, quel que soit leur statut juridique ».
102      S’agissant d’un tel effet dissuasif et risque d’autocensure, voir aussi Cour EDH, 15 mai 2023, Sanchez v. France (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, § 184).
103      Voir aussi Cour EDH, 12 mars 2019, Ali Gürbüz c. Turquie (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, § 59 à 68).
104      Voir aussi les dispositions pénales prévues à l’article 350/A du code pénal, intitulé, « Influence illégale sur la volonté des électeurs », lues en combinaison avec l’article 459, paragraphe 1, de ce code, tel que modifié par l’article 32 de la loi contestée.
105      Cette appréciation ne préjuge pas d’une éventuelle justification d’une ingérence dans la liberté d’expression et d’information pour ce qui est, notamment, de la poursuite d’« activités de manipulation de l’information et de désinformation » au sens de l’article 3, sous a), ab), de la loi contestée. Voir aussi, à cet égard, concernant l’article 10 de la CEDH, Cour EDH, 22 juillet 2025, Bradshaw e.a. c. Royaume-Uni (requête no 15653/22, § 161).
106      Voir aussi Cour EDH, 22 novembre 2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. et autres c. Pays-Bas (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, § 127).
107      Voir aussi Cour EDH, 15 décembre 2009, Financial Times Ltd et autres c. Royaume-Uni (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, § 70).
108      Voir notes en bas de page 45 et suiv. des présentes conclusions.
109      Voir aussi Cour EDH, 25 septembre 2012, Trade Union of the Police in the Slovak Republic et autres c. Slovaquie (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, § 60) et Cour EDH, 23 janvier 2023, Macatė c. Lithuanie (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, § 181 et 182).
110      Voir, s’agissant d’organisations non gouvernementales qualifiées publiquement d’« agents étrangers », Cour EDH, 22 octobre 2024, Kobaliya et autres c. Russie (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, § 67, 75 et 82), et Cour EDH, 14 juin 2022, Ecodefence et autres c. Russie (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131).
111      Voir, en ce sens, arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:476, point 112 et jurisprudence de la Cour EDH citée).
112      Voir, en ce sens, arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:476, point 113 et jurisprudence de la Cour EDH citée).
113      Voir, en ce sens, arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:476, point 114 et jurisprudence de la Cour EDH citée).
114      Voir, en ce sens, à l’égard de la Hongrie, arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:476, point 118). Voir également, en ce sens, Cour EDH, 14 juin 2022, Ecodefence et autres c. Russie (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 132).
115      Voir notes en bas de page 45 et suiv. des présentes conclusions.
116      Voir notes en bas de page 35 et suiv. des présentes conclusions.
117      Selon la Cour, cette garantie doit se voir reconnaître le même sens et la même portée que ceux de l’article 8 de la CEDH : voir arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:476, point 122 et jurisprudence citée).
118      Cour EDH, 7 février 2012, Axel Springer AG c. Allemagne (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, § 83).
119      Voir, en ce sens, arrêt du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative) (C‑78/18, EU:C:2020:476, point 124 et jurisprudence citée). Voir aussi, en ce sens (et constatant, à cet égard, parallèlement une ingérence dans le droit à la protection des données à caractère personnel au sens de l’article 8 de la Charte), arrêt du 6 octobre 2020, État luxembourgeois (Droit de recours contre une demande d’information en matière fiscale) (C‑245/19 et C‑246/19, EU:C:2020:795, points 73 et 74).
120      Cette autorisation renvoie à la définition prévue à l’article 3, point 6, de la loi sur l’information, selon laquelle il s’agit de « toutes les données autres que les données d’intérêt public dont la divulgation, l’accessibilité ou la disponibilité est requise par une loi dans l’intérêt du grand public ».
121      Ainsi, le rapport intitulé « L’impact des activités d’Átlátszó sur la souveraineté hongroise » (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), publié le 28 octobre 2024, qui concerne les activités de recherche et de publication du portail d’investigation à but non lucratif Átlátszó aux sujets de l’intransparence et de la corruption, mentionne nommément son gérant qui se voit reprocher de ne pas avoir coopéré avec le Bureau (disponible à l’adresse suivante : https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122      S’agissant de visites domiciliaires dans les locaux commerciaux des entreprises, voir arrêt du 18 juin 2015, Deutsche Bahn e.a./Commission (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, point 20) ; voir également conclusions de l’avocat général Pitruzzella dans l’affaire Casino, Guichard-Perrachon et AMC/Commission (C‑690/20 P, EU:C:2022:579, points 33 et 34 ainsi que jurisprudence citée), et de l’avocate générale Medina dans les affaires jointes Imagens Médicas Integradas e.a. (C‑258/23 à C‑260/23, EU:C:2024:537, points 31, 41 et suiv. ainsi que jurisprudence citée). Voir aussi, concernant l’article 8 de la CEDH, Cour EDH, Société Colas Est et autres c. France (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, § 40 à 42 et jurisprudence citée).
123      Une certaine protection à cet égard est garantie par le secret professionnel au titre de l’article 339 TFUE.
Voir, s’agissant du droit à la protection du secret d’affaires, arrêt du 7 septembre 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, points 131 à 133 et jurisprudence citée). Voir, s’agissant de l’atteinte à l’image et à la réputation d’une personne morale par une publication de la Commission en violation des exigences relevant du secret professionnel, arrêt du 8 novembre 2011, Idromacchine e.a./Commission (T‑88/09, EU:T:2011:641, points 42 et suiv.), confirmé par l’ordonnance du 3 septembre 2013, Idromacchine e.a./Commission (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). S’agissant du lien entre la protection du secret d’affaires et celle de la présomption d’innocence, qui présente également un lien étroit avec la protection de la réputation d’une personne morale, voir arrêt du 12 octobre 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commission (T‑474/04, EU:T:2007:306, points 62 et suiv., en particulier points 75 à 78). Voir aussi, à cet égard, arrêt du 6 juillet 2000, Volkswagen/Commission (T‑62/98, EU:T:2000:180, point 281), confirmé par l’arrêt du 18 septembre 2003, Volkswagen/Commission (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).
124      Voir exemple du gérant d’Átlátszó qui s’est vu reprocher de ne pas avoir coopéré avec le Bureau (voir note en bas de page 121 des présentes conclusions). Voir aussi, s’agissant de la désignation de telles organisations en tant qu’« agents étrangers », Cour EDH, 14 juin 2022, Ecodefence et autres c. Russie (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131), et Cour EDH, 22 octobre 2024, Kobaliya et autres c. Russie (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, § 75).
125      Voir, en ce sens, arrêts du 16 juillet 2020, Facebook Ireland et Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, point 175) ; du 8 décembre 2022, Orde van Vlaamse Balies e.a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, point 35) ; du 16 novembre 2023, Roos e.a./Parlement (C‑458/22 P, EU:C:2023:871, points 59 et 60) ; du 18 janvier 2024, RTL Nederland et RTL Nieuws (C‑451/22, EU:C:2024:54, point 69), et du 4 octobre 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Tentative d’accès aux données personnelles stockées sur un téléphone portable) (C‑548/21, EU:C:2024:830, point 98 et jurisprudence citée) ; voir également, en ce sens, conclusions de l’avocat général Emiliou dans l’affaire Belgian Association of Tax Lawyers e.a. (C‑623/22, EU:C:2024:189, point 138). Voir également arrêt du 23 octobre 2025, Кanevi Komers DS (C‑267/24, EU:C:2025:829, point 80, considérant qu’une législation n’est pas suffisamment claire et précise pour assurer une application compatible avec le droit de l’Union lorsqu’elle peut faire l’objet d’interprétations divergentes par le juge national, dont l’une est compatible et l’autre incompatible avec le droit de l’Union).
126      Voir article 8, paragraphe 2, de la loi contestée.
127      Cela concerne aussi les « activités de manipulation de l’information et de désinformation » au sens de l’article 3, sous a), ab), de la loi contestée (voir points 116 et 124 des présentes conclusions).
128      Voir, en ce sens, arrêt du 8 décembre 2022, Orde van Vlaamse Balies e.a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, point 26).
129      Voir, en ce sens, arrêts du 8 décembre 2022, Orde van Vlaamse Balies e.a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, point 27), et du 26 septembre 2024, Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:791, point 49), ainsi que nos conclusions dans l’affaire Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:446, point 25).
130      En effet, conformément à l’article 1er de la loi contestée, le Bureau est un « organe autonome de l’administration de l’État ».
131      En vertu de cette disposition, « [l]a procédure d’enquête du Bureau [...] ne constitue pas une procédure d’une autorité administrative et aucun contentieux administratif ne peut être engagé en relation avec les activités [d’enquête] menées par le Bureau ».
132      Voir article 13, paragraphe 1, de la loi sur la profession d’avocat.
133      Dans la requête, la Commission fait référence aux tentatives vaines du Bureau d’appeler l’ordre des avocats hongrois à coopérer avec lui aux fins de la mise en œuvre de la loi contestée (disponible à l’adresse suivante : https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz-a-magyar-ugyvedi-kamaranak).
134      Voir, en ce sens, arrêts du 2 juin 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, points 50 et suiv. et jurisprudence citée). Voir aussi, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2020, État luxembourgeois (Droit de recours contre une demande d’information en matière fiscale) (C‑245/19 et C‑246/19, EU:C:2020:795, points 83 et 84).
135      Voir, en tenant compte de la jurisprudence de la Cour EDH relative à l’article 6 de la CEDH, arrêt du 2 février 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, point 36 et suiv. et jurisprudence citée).
136      Voir, en ce sens, arrêt du 2 février 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, point 42 et suiv., notamment points 55, 57 et 58).
137      L’éventuelle mention ultérieure du refus de coopération dans le rapport annuel publié, en vertu de l’article 7, paragraphe 4, de la loi contestée, ne constitue pas une mesure coercive à cet effet, même si elle est susceptible de renforcer l’incitation pour l’organisation ou la personne concernée, de coopérer activement. Il en est de même de la possibilité pour le président du Bureau de saisir la commission permanente de sécurité nationale de l’assemblée nationale, en vertu de l’article 12, sous a), de cette loi. En tout état de cause, la jurisprudence de la Cour n’a reconnu l’existence d’une éventuelle violation du droit au silence que lorsque l’autorité compétente est en mesure d’adopter des mesures coercives pour faire respecter l’obligation de coopération ; voir arrêt du 2 février 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, points 18, 35 et suiv.). Voir, concernant les procédures en matière de concurrence, arrêts du 18 octobre 1989, Orkem/Commission (374/87, EU:C:1989:387, point 26 et suiv.) ; du 29 juin 2006, Commission/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432, point 39 et suiv.), et du 28 janvier 2021, Qualcomm et Qualcomm Europe/Commission (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, point 147).
138      Ainsi, en l’occurrence, il n’est pas nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si le niveau de protection du droit au silence diffère selon qu’il est invoqué par une personne physique ou morale, différence qui est pertinente en matière de concurrence ; voir arrêt du 2 février 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, points 46 à 48 et jurisprudence citée).
139      Voir, en ce sens, arrêts du 9 novembre 2010, Volker und Markus Schecke et Eifert (C‑92/09 et C‑93/09, EU:C:2010:662, points 52 et suiv.) ; du 1er août 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, point 61), et du 5 juin 2023, Commission/Pologne (Indépendance et vie privée des juges) (C‑204/21, EU:C:2023:442, points 330 et suiv.) ; avis 1/15 (Accord PNR UE-Canada), du 26 juillet 2017 (EU:C:2017:592, points 123 et suiv. et jurisprudence citée) ; voir aussi, en ce sens, nos conclusions dans les affaires jointes État luxembourgeois (Droit de recours contre une demande d’information en matière fiscale) (C‑245/19 et C‑246/19, EU:C:2020:516, point 71).
140      La notion « d’intérêt public » n’est définie ni dans cette disposition, ni dans les dispositions de l’article 3, paragraphes 5 et 6, de la loi sur l’information, qui n’apportent pas non plus de clarification à cet égard. Ces dernières dispositions se limitent à prévoir, d’une part, que des « données d’intérêt public » sont des « informations ou données autres que les données à caractère personnel ». Ces notions semblent donc être incompatibles avec l’expression « des données à caractère personnel qui sont d’intérêt public ». D’autre part, sont visées les « données accessibles pour des raisons d’intérêt public » qui représentent « toutes les données autres que les données d’intérêt public dont la divulgation, l’accessibilité ou la disponibilité est requise par une loi au profit du grand public », sans pour autant mentionner les « données à caractère personnel  qui sont d’intérêt public » (soulignements par nos soins).
141      Voir aussi avis 1/15 (Accord PNR UE-Canada), du 26 juillet 2017 (EU:C:2017:592, point 124), selon lequel la communication de données à caractère personnel à un tiers, tel qu’une autorité publique, constitue une ingérence dans le droit fondamental consacré à l’article 7 de la Charte, quelle que soit l’utilisation ultérieure des informations communiquées.
142      Voir également, en ce sens, arrêt du 20 octobre 2022, Koalitsia « Demokratichna Bulgaria – Obedinenie » (C‑306/21, EU:C:2022:813, point 52).
143      Aux termes de ce considérant, notamment, le RGPD « ne requiert pas de disposition légale spécifique pour chaque traitement individuel. Une disposition légale peut suffire pour fonder plusieurs opérations de traitement basées sur une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis ou lorsque le traitement est nécessaire pour l’exécution d’une mission d’intérêt public ou relevant de l’exercice de l’autorité publique. Il devrait également appartenir au droit de l’Union ou au droit d’un État membre de déterminer la finalité du traitement ».
144      Aux termes de cette disposition, notamment, « [c]ette base juridique peut contenir des dispositions spécifiques pour adapter l’application des règles du présent règlement, entre autres : les conditions générales régissant la licéité du traitement par le responsable du traitement ; les types de données qui font l’objet du traitement ; les personnes concernées ; les entités auxquelles les données à caractère personnel peuvent être communiquées et les finalités pour lesquelles elles peuvent l’être ; la limitation des finalités ; les durées de conservation ; et les opérations et procédures de traitement, y compris les mesures visant à garantir un traitement licite et loyal » (soulignement par nos soins).
145      Voir aussi troisième phrase du considérant 10 du RGPD, selon laquelle « [e]n ce qui concerne le traitement de données à caractère personnel nécessaire au respect d’une obligation légale, à l’exécution d’une mission d’intérêt public ou relevant de l’exercice de l’autorité publique dont est investi le responsable du traitement, il y a lieu d’autoriser les États membres à maintenir ou à introduire des dispositions nationales destinées à préciser davantage l’application des règles du présent règlement » (soulignement par nos soins).
146      Voir, en ce sens, arrêts du 21 juin 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, point 219 et jurisprudence citée), et du 30 avril 2024, La Quadrature du Net e.a. (Données personnelles et lutte contre la contrefaçon) (C‑470/21, EU:C:2024:370, point 152 et jurisprudence citée).
147      Article 3, sous a), ac), de la loi contestée.
148      Concernant la portée large des pouvoirs d’enquête du Bureau relatifs aux informations pouvant être recueillies en lien avec les différentes activités visées,
voir, notamment, points 75 à 80 et 102 à 106 des présentes conclusions.
149      Voir, concernant cette
exigence, arrêts du 21 juin 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, point 219 et jurisprudence citée), et du 30 avril 2024, La Quadrature du Net e.a. (Données personnelles et lutte contre la contrefaçon) (C‑470/21, EU:C:2024:370, point 152 et jurisprudence citée).
150      Voir, s’agissant de cette exigence, arrêt du 4 octobre 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Tentative d’accès aux données personnelles stockées sur un téléphone portable) (C‑548/21, EU:C:2024:830, points 90 et suiv.) ; voir également, en ce sens, conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Legal Newsdesk Sweden (C‑199/24, EU:C:2025:670, points 35 et 36).
151      Voir, en ce sens, arrêt du 1er août 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, point 93 et jurisprudence citée).
152      S’agissant de la justification de telles ingérences aux droits consacrés aux articles 7 et 8 de la Charte par l’objectif de la lutte contre la criminalité grave et de la prévention de menaces graves contre la sécurité publique, voir arrêt du 2 mars 2021, Prokuratuur (Conditions d’accès aux données relatives aux communications électroniques) (C‑746/18, EU:C:2021:152, point 33 et jurisprudence citée).
153      Selon cette disposition, notamment, « [l]e Bureau, pour les activités visées aux articles 7 et 8, applique dûment l’article 27, paragraphes 1 et 3, de [la loi sur le commissaire aux droits fondamentaux] ». L’article 27, paragraphe 3, de cette loi prévoit que les documents et les preuves matérielles obtenus dans le cadre de l’enquête du commissaire aux droits fondamentaux ne sont pas publics.