null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
DEANA SPIELMANNA
přednesené dne 26. února 2026(1)
Věc C‑809/24
Trenitalia SpA
proti
Regione Liguria
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]
„ Řízení o předběžné otázce – Doprava – Veřejná služba regionální přepravy po železnici – Nařízení (ES) č. 1370/2007 – Neposkytnutí přiměřeného zisku provozovateli veřejných služeb – Krátkodobá smlouva o veřejné službě – Neexistence rizika na straně dotyčného provozovatele – Článek
6 – Bod
5 přílohy nařízení č. 1370/2007 – Povinnost odděleného účtování“
Úvod
1.        Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) podala Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu některých ustanovení nařízení (ES) č. 1370/2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici(2).
2.        Zejména je Soudnímu dvoru poprvé položena otázka, která má zásadní ekonomické dopady, zda jsou příslušné vnitrostátní orgány povinny v rámci smlouvy o poskytování veřejné služby zahrnout do kompenzace poskytované provozovateli pověřenému plněním závazků veřejné služby stanovených v této smlouvě částku ve formě „přiměřeného zisku“.
Právní rámec
Unijní právo
3.        Článek 1 nařízení č. 1370/2007, nadepsaný „Účel a oblast působnosti“, v odstavci 1 stanoví:
„Účelem tohoto nařízení je definovat, jak mohou příslušné orgány v souladu s pravidly práva Společenství zasahovat do odvětví veřejné přepravy cestujících, aby zajistily poskytování služeb obecného zájmu, které jsou mimo jiné četnější, bezpečnější, kvalitnější nebo levnější než služby, které by mohly nabídnout samotné tržní mechanismy.
Za tímto účelem vymezuje toto nařízení podmínky, za nichž příslušné orgány poskytují kompenzace při
ukládání nebo sjednávání závazků veřejné služby provozovatelům veřejných služeb za vzniklé náklady nebo
udělují výlučná práva za plnění závazků veřejné služby.“
4.        Článek 3 tohoto nařízení, nadepsaný „Smlouvy o veřejných službách a obecná pravidla“, v odstavci 1 stanoví:
„Pokud příslušný orgán rozhodne o udělení výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace jakékoli povahy za plnění závazků veřejné služby jím vybranému provozovateli, provede to v rámci smlouvy o veřejných službách.“
5.        Článek 5 uvedeného nařízení, nadepsaný „Uzavírání smluv o veřejných službách“, v odstavci 6 upřesňuje:
„Není-li to zakázáno vnitrostátním právem, mohou příslušné orgány rozhodnout o přímém uzavření smluv o veřejných službách, pokud se týkají přepravy po železnici, s výjimkou jiných druhů drážní dopravy, jako jsou metro nebo tramvaj. Odchylně od čl. 4 odst. 3 nesmí být takové smlouvy uzavřeny na dobu delší deseti let, pokud se nepoužije čl. 4 odst. 4.“
6.        V článku 6 téhož nařízení, nadepsaném „Kompenzace za veřejné služby“, je v odstavci 1 stanoveno:
„Všechny kompenzace související s obecným pravidlem nebo smlouvou o veřejných službách musí být v souladu s článkem
4, a to bez ohledu na
způsob, jakým byla smlouva uzavřena. Jakákoli kompenzace jakékoliv povahy související s přímo uzavřenou smlouvou o veřejných službách podle čl. 5 odst. 2, 4, 5 nebo 6 nebo související s obecným pravidlem musí být rovněž v souladu s přílohou.“
7.        Příloha nařízení č. 1370/2007, nadepsaná „Pravidla pro kompenzaci v případech uvedených v čl. 6 odst. 1“, má následující znění:
„1.      Kompenzace související s přímo uzavřenými smlouvami o veřejných službách podle čl. 5 odst. 2, 4, 5 nebo 6 nebo kompenzace související s obecným pravidlem se musí vypočítat v souladu s pravidly uvedenými v této příloze.
2.      Kompenzace nesmí překročit částku rovnající se čistému finančnímu dopadu, který odpovídá součtu pozitivních nebo negativních dopadů, které má plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejných služeb. Dopady se posoudí porovnáním situace, kdy je závazek veřejné služby splněn, se situací, která by nastala, kdyby závazek splněn nebyl. Pro účely výpočtu čistého finančního dopadu se příslušný orgán řídí tímto vzorcem:
Náklady vzniklé v souvislosti se závazkem veřejné služby nebo souborem závazků veřejné služby uloženým příslušným orgánem nebo orgány, obsažený ve smlouvě o veřejných službách nebo v obecném pravidle,
minus jakékoli kladné finanční dopady vzniklé v rámci sítě provozované v souvislosti s daným závazkem (závazky) veřejné služby,
minus zisky z tarifu nebo jakýkoli jiný příjem vzniklý při plnění daného závazku (závazků) veřejné služby,
plus přiměřený zisk,
rovná se čistý finanční dopad.
[...]
5.      Ve snaze zvýšit transparentnost a vyhnout se křížovým dotacím v případě, kdy provozovatel veřejných služeb provozuje nejen služby, pro něž je poskytována kompenzace a které podléhají závazkům veřejné služby, ale i jiné činnosti, musí být účetnictví uvedených veřejných služeb rozděleno tak, aby splňovalo alespoň tyto podmínky:
–        provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a část příslušných aktiv a fixní náklady jsou přidělovány podle platných účetních a daňových pravidel,
[...]
6.      ‚Přiměřeným ziskem‘ se rozumí míra návratnosti kapitálu, která je běžná v odvětví v daném členském státě a která musí zohledňovat riziko nebo neexistenci rizika pro provozovatele veřejných služeb z důvodu zásahu orgánu veřejné správy.
7.      Způsob kompenzace musí podporovat udržování nebo rozvíjení
–        účinného řízení ze strany provozovatele veřejných služeb, které může být předmětem objektivního hodnocení, a
–        poskytování služeb v přepravě cestujících dostatečné kvality.“
Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
8.        Dne 10. března 2010 uzavřely Regione Liguria (region Ligurie, Itálie) a společnost Trenitalia v rámci přímého uzavření smlouvu o poskytování služeb veřejné přepravy cestujících po železnici na období 2009–2014 (dále jen „smlouva na období 2009–2014“), která mohla být prodloužena o šest let.
9.        Po vypršení této smlouvy region Ligurie odmítl návrh společnosti Trenitalia na prodloužení smlouvy s odůvodněním, že na modernizaci kolejových vozidel nebyly vyčleněny dostatečné investice. Z pohledu regionu Ligurie byla tato modernizace nezbytnou podmínkou pro uzavření nové šestileté smlouvy a rozhodujícím faktorem pro zlepšení kvality a spolehlivosti služby.
10.      Dne 10. prosince 2016 uzavřely region Ligurie a společnost Trenitalia – opět přímým uzavřením – tříletou „překlenovací“ smlouvu (dále jen „smlouva na období 2015–2017“) s cílem zajistit kontinuitu služeb veřejné přepravy, na které se vztahuje smlouva na období 2009–2014, a to na přechodné období mezi vypršením smlouvy na období 2009–2014 a uzavřením nové patnáctileté smlouvy o poskytování služeb počínaje rokem 2018.
11.      Smlouva na období 2015–2017 ponechává smluvní podmínky z období 2009–2014, s výjimkou způsobu výpočtu kompenzace poskytované společnosti Trenitalia, která byla stanovena v souhrnném dokumentu přiloženém ke smlouvě s platností na tři roky. Tento dokument stanovil, že celkový čistý výsledek, vypočtený jako aritmetický součet výsledků za každý rok, se musí rovnat nule, což zaručuje hospodářskou a finanční rovnováhu (příjmy = náklady + finanční náklady) a plné pokrytí nákladů společnosti Trenitalia za celé tříleté období. Jakékoli snížení nákladů nebo zvýšení příjmů by proto nutně vedlo ke snížení veřejné kompenzace
poskytované regionem Ligurie, aby byla zajištěna hospodářská a finanční rovnováha (celkový čistý výsledek rovnající se nule).
12.      V průběhu roku 2018 se mezi smluvními stranami vyskytl rozdílný názor na položky, které mají být zahrnuty do výpočtu celkového čistého výsledku za období 2015–2017. V první řadě se region Ligurie postavil proti zahrnutí výnosu z čistého investovaného kapitálu ve prospěch společnosti Trenitalia.
13.      Dne 25. května 2021 bylo přijato deliberazione della Giunta regionale no 444/2021 (rozhodnutí regionální rady č. 444/2021) (dále jen „rozhodnutí č. 444/2021“), které bez zahrnutí výnosu z čistého investovaného kapitálu určilo, že účetní zůstatek za období 2015–2017 činí 10 702 543,18 eura. Po odečtení částky 3 955 613,73 eura, kterou region Ligurie stále dluží, byla společnost Trenitalia tímto rozhodnutím vyzvána k zaplacení částky 6 746 929,45 eura s odůvodněním, že není oprávněna ponechat si kladný zůstatek za období 2015–2017, neboť nenese riziko možného záporného zůstatku.
14.      Společnost Trenitalia napadla zákonnost rozhodnutí č. 444/2021 u Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (regionální správní soud pro Ligurii, Itálie). Rozsudkem ze dne 27. června 2022 tento soud žalobu zamítl, přičemž rozhodl, že vzdání se přiměřeného zisku ze strany společnosti Trenitalia je odůvodněno zaprvé přechodnou povahou smlouvy na období 2015–2017, zadruhé tím, že společnost Trenitalia nenese riziko případných ztrát, a zatřetí novým přímým uzavřením smlouvy na dotčené
přepravní služby na dobu patnácti let.
15.      Tento soud rovněž konstatoval, že přebytek příjmů, které společnost Trenitalia obdržela, byl výsledkem provozování komerční služby „Cinque Terre Express“, a odmítl výklad, podle něhož si společnost Trenitalia mohla tento přebytek ponechat, neboť by to znamenalo, že kompenzace za plnění závazku veřejné služby byla použita na dotování vysoce ziskových komerčních činností.
16.      Proti tomuto rozsudku podala společnost Trenitalia odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada), která je předkládajícím soudem.
17.      Tento soud konstatoval, že smlouva na období 2015–2017 zaručuje společnosti Trenitalia plné pokrytí nákladů, ale nezakládá jí nárok na přiměřený zisk. Snížení nákladů nebo zvýšení příjmů oproti původním odhadům by tedy mělo vést ke snížení kompenzace, kterou má region Ligurie poskytnout, aby byla na konci tříletého období zachována hospodářská a finanční rovnováha s výsledkem rovnajícím se nule, jak bylo dohodnuto v této smlouvě.
18.      Uvedený soud zpochybňuje slučitelnost smlouvy na období 2015–2017 s nařízením č. 1370/2007 v rozsahu, v němž tato smlouva na jedné straně stanoví, že se provozovatel přepravních služeb vzdává přiměřeného zisku, a na druhé straně nevyžaduje oddělené účtování nákladů a příjmů za službu „Cinque Terre Express“, která má částečně komerční povahu.
19.      Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Brání nařízení [č. 1370/2007], a zejména druhá část bodu 27 odůvodnění, čl. 1 odst. 2, čl. 4 odst. 1 a čl. 6 odst. 1, body 2 a 6 přílohy tohoto nařízení, jakož i zásady a cíle unijního práva stanovené v příslušných ustanoveních Smlouvy o FEU (zejména v článcích 14, 93 a 106) takové smlouvě o poskytování služeb, a tedy činí její příslušná ustanovení neúčinná, jako je smlouva v projednávané věci, která při neexistenci rizika pro hospodářský subjekt vede k tomu, že se tento subjekt svobodně a vědomě vzdá přiměřeného zisku, pokud se toto vzdání týká omezeného časového období (tři roky), s výhledem přímého uzavření následné smlouvy na poskytování služeb, a to na maximální dobu stanovenou v čl. 5 odst. 6 ve spojení s čl. 4 odst. 4 nařízení [č. 1370/2007]?
2)      Je-li odpověď na první otázku kladná, brání nařízení [č. 1370/2007], a zejména první část bodu 27 odůvodnění, bod 28 odůvodnění, čl. 4 odst. 1, čl. 6 odst. 1, bod 5 přílohy tohoto nařízení, a zásady a cíle unijního práva stanovené v příslušných ustanoveních Smlouvy o FEU (zejména v článcích 14, 93 a 106) takové smlouvě o poskytování služeb, a tedy ji činí neúčinnou a nevymahatelnou v této části, jako je smlouva v projednávané věci, která nestanoví oddělené účtování nákladů a příjmů služby částečně komerční povahy, jelikož se vyznačuje zvýšenými sazbami, aby se zabránilo riziku nadměrné kompenzace?“
20.      Písemné vyjádření předložily společnost Trenitalia, region Ligurie a Evropská komise. Titíž zúčastnění přednesli ústní vyjádření na jednání konaném dne 27. listopadu 2025.
Analýza
K první otázce
21.      Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být nařízení č. 1370/2007 vykládáno v tom smyslu, že brání uzavření smlouvy o poskytování přepravních služeb po železnici, která vzhledem k neexistenci rizika pro provozovatele pověřeného plněním závazků veřejné služby, stanoví, že výše kompenzace náležející tomuto provozovateli pokrývá veškeré náklady, které mu vznikly, avšak bez zahrnutí přiměřeného zisku, a to na přechodné období před uzavřením nové dlouhodobé smlouvy týkající se téhož závazku veřejné služby(3).
22.      Předně je třeba uvést, že nařízení č. 1370/2007, o jehož výklad předkládající soud žádá, bylo přijato na základě ustanovení smlouvy o státní podpoře a ustanovení týkajících se společné dopravní politiky.
23.      V bodě 4 odůvodnění nařízení č. 1370/2007 se uvádí, že toto nařízení sleduje cíl odstranit nerovnosti mezi dopravními podniky z různých členských států. Jak vyplývá z čl. 1 odst. 1 prvního pododstavce a z bodu 4 odůvodnění uvedeného nařízení, tento cíl doplňuje cíl zajistit prostřednictvím regulované hospodářské soutěže poskytování služeb obecného zájmu v přepravě cestujících, které jsou mimo jiné četnější, bezpečnější, kvalitnější nebo levnější než služby, které by mohly nabídnout samotné tržní mechanismy(4).
24.      Nařízení č. 1370/2007 podle čl. 1 odst. 1 druhého pododstavce vymezuje podmínky, za nichž příslušné orgány poskytují kompenzace při ukládání nebo sjednávání závazků veřejné služby provozovatelům veřejných služeb za vzniklé náklady nebo udělují výlučná práva za plnění závazků veřejné služby.
25.      Pokud jde o pojem „kompenzace za veřejné služby“, tento pojem je definován v čl. 2 písm. g) tohoto nařízení, a to jako „jakákoli výhoda, zejména finanční, kterou přímo nebo nepřímo poskytne příslušný orgán z veřejných zdrojů během období provádění závazku veřejné služby nebo v souvislosti s tímto obdobím“.
26.      Podle čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 1370/2007 musí být všechny kompenzace související se smlouvou o veřejných službách, bez ohledu na způsob, jakým byla smlouva uzavřena, v souladu s článkem 4. Pokud je smlouva uzavřena přímo, jako je tomu v projednávané věci, musí být kompenzace jakékoli povahy rovněž v souladu s přílohou uvedeného nařízení.
27.      V článku 4 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 se v písm. b) bodě i) stanoví, že smlouvy o veřejných službách musí objektivním a transparentním způsobem předem stanovit ukazatele, na základě kterých se vypočítá platba případné kompenzace, a v písm. c) se dále stanoví, že tyto smlouvy musí vymezit způsoby rozdělování nákladů spojených s poskytováním služeb. Tyto náklady mohou zahrnovat zejména náklady na
personál a energii, poplatky za infrastrukturu, údržbu a opravu vozidel pro veřejnou dopravu, kolejových vozidel a zařízení nezbytných pro provozování služeb v přepravě cestujících,
fixní náklady a přiměřený výnos z kapitálu.
28.      Podle nedávné judikatury Soudního dvora ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že příslušné orgány mají v rámci smlouvy o poskytování veřejných služeb prostor pro uvážení při stanovení mechanismu kompenzace náležejí provozovateli veřejných služeb(5). Tento prostor pro uvážení je však striktně vymezen požadavkem stanoveným v čl. 4 odst. 1 písm. b) druhé větě nařízení č. 1370/2007 a v bodě 2 přílohy tohoto nařízení, aby se zabránilo nadměrné kompenzaci(6). V případě přímého uzavření smlouvy o poskytování veřejných služeb musí být parametry, na jejichž základě má být vypočtena kompenzace, stanoveny takovým způsobem, aby žádná kompenzace nemohla překročit částku nezbytnou pro pokrytí čistého finančního dopadu na náklady a příjmy vyplývající z plnění závazků veřejné služby, s přihlédnutím k příjmům ponechaným provozovateli veřejných služeb získaným z této činnosti a „přiměřenému zisku“(7). Přiměřený zisk je definován v bodě 6 přílohy nařízení č. 1370/2007 jako „míra návratnosti kapitálu, která je běžná v odvětví v daném členském státě a která musí zohledňovat riziko nebo neexistenci rizika pro provozovatele veřejných služeb z důvodu zásahu orgánu veřejné správy“.
29.      Jinými slovy, smlouvy o veřejných službách musí obsahovat mechanismus, který zajistí, že kompenzace zůstane nižší nebo rovna maximální částce odpovídající čistému finančnímu dopadu, aby se předešlo neodůvodněnému narušení hospodářské soutěže, jak vyplývá z bodu
34 odůvodnění nařízení č. 1370/2007(8).
30.      Ustanovení čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení proto vyžaduje, aby byl při výpočtu takového finančního dopadu zohledněn přiměřený zisk, pokud je stanoven ve smlouvě o veřejných službách.
31.      Výklad, podle něhož přiměřený zisk podléhá požadavkům nařízení č. 1370/2007 pouze tehdy, je-li takový zisk stanoven ve smlouvě o veřejných službách, potvrzují dva kontextuální prvky.
32.      Zaprvé čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1370/2007 stanoví, že náklady spojené s poskytováním služeb, jejichž způsoby rozdělování musí být vymezeny ve smlouvách o veřejných službách, „mohou zahrnovat“ zejména „přiměřený výnos z kapitálu“ (nebo jinými slovy přiměřený zisk). Tato formulace ukazuje, že unijní normotvůrce nechtěl určit náklady, které musí být zahrnuty do smlouvy o veřejných službách.
33.      Zadruhé bod 2 přílohy nařízení č. 1370/2007 stanoví vzorec, podle kterého výše čistého finančního dopadu odpovídá vzniklým nákladům sníženým o příjmy z poskytování veřejné služby a o potenciální příjmy ze síťových účinků a navýšeným o přiměřený zisk. Podle tohoto bodu se příslušný orgán „řídí“ tímto vzorcem („shall be guided by the following scheme“ v anglickém znění, „se guiará por el siguiente esquema“ ve španělském znění a „deve tomar como referencial as seguintes regras“ v portugalském znění). Podle mého názoru je použití tohoto slovesa vysvětlitelné právě tím, že čistý finanční dopad, na jehož základě se vypočítává maximální výše kompenzace, zahrnuje potenciální příjmy dosažené síťovými účinky, pokud existují, a přiměřený zisk, pokud tak stanoví smlouva o veřejných službách(9).
34.      Z dosud zkoumaných ustanovení nařízení č. 1370/2007 tedy nelze vyvodit povinnost příslušných orgánů poskytnout provozovateli veřejné služby kompenzaci zahrnující přiměřený zisk.
35.      Ani čl. 1 odst. 1 a bod 7 přílohy nařízení č. 1370/2007 ve spojení s bodem 27 odůvodnění tohoto nařízení nelze vykládat tak, že ukládají příslušným orgánům takovou povinnost, což je v rozporu s tím, co tvrdila společnost Trenitalia jak v písemném vyjádření, tak na jednání.
36.      Připomeňme si obsah těchto ustanovení. V článku 1 odst. 1 prvním pododstavci uvedeného nařízení je stanoven cíl „zajisti[t] poskytování služeb obecného zájmu, které jsou mimo jiné četnější, bezpečnější, kvalitnější nebo levnější“(10). Jak naznačuje bod 27 odůvodnění téhož nařízení, pokud má příslušný orgán v úmyslu uzavřít smlouvu o veřejných službách bez nabídkového řízení, měl by rovněž dodržovat podrobná pravidla zajišťující, že výše kompenzace je přiměřená, a zohledňující požadavek účinnosti a kvality služeb. Bod 7 přílohy upřesňuje, že způsob kompenzace musí podporovat udržování nebo rozvíjení účinného řízení ze strany provozovatele veřejných služeb, které může být předmětem objektivního hodnocení, a poskytování služeb v přepravě cestujících dostatečné kvality.
37.      V pokynech z roku 2014(11), které se týkají znění nařízení 1370/2007 použitelného ratione temporis na skutkové okolnosti projednávané věci, Komise v bodě 2.4.8 uvedla, že v souladu s článkem 1 a bodem 7 přílohy by ustanovení tohoto nařízení „nejen měla zabránit jakýmkoliv případným nadměrným kompenzacím za veřejné služby, ale rovněž by měla zajistit, že nabídka veřejných služeb stanovených ve smlouvě o veřejných službách je finančně uskutečnitelná s cílem dosáhnout a udržet vysokou úroveň kvality služeb“. Z toho podle Komise plyne, že „[z]ávazek veřejné služby by [...] měl být přiměřeně kompenzován, aby se provozovatelovy vlastní finanční prostředky v rámci smlouvy o veřejných službách v dlouhodobém horizontu nesnížily, což by znemožňovalo účinné plnění jeho povinností v rámci smlouvy a trvalé poskytování vysoce kvalitních služeb v přepravě cestujících“(12). Totiž, „pokud příslušný orgán přiměřenou kompenzaci nevyplatí, riskuje tím [...] způsobení vážných finančních potíží provozovateli, je-li smlouva o veřejných službách uzavřena přímo, a/nebo snížení celkové úrovně a kvality veřejných služeb poskytovaných během trvání smlouvy“(13).
38.      Z toho lze vyvodit následující.
39.      Článek 1 nařízení a bod 7 přílohy č. 1370/2007 nestanovují minimální prahovou hodnotu kompenzace(14) a výslovně nevyžadují, aby příslušné orgány přiznaly kompenzaci vyšší, než kolik činí čistý finanční dopad závazků veřejné služby, včetně přiměřeného zisku. Tato ustanovení tedy nelze chápat tak, že ukládají příslušným orgánům povinnost v zásadě takový zisk provozovatelům veřejných služeb přiznat.
40.      Tato ustanovení nicméně odrážejí obecné omezení smluvní volnosti příslušných orgánů. Přesněji řečeno, prostor pro uvážení, který mají tyto orgány při stanovování parametrů pro výpočet kompenzace, je rovněž vymezen cílem zaručit poskytování účinných a finančně rentabilních služeb v přepravě cestujících s ohledem na dosažení vysoké úrovně kvality služeb. Jak tedy rozhodl Soudní dvůr v rozsudku DOBELES, příslušné vnitrostátní orgány nemohou poskytovatelům služeb v přepravě cestujících, jež plní závazky veřejné služby, uložit takové podmínky, jako jsou podmínky týkající se způsobu kompenzace, které by byly nepřiměřené nebo nedůvodné(15). Tak by tomu bylo například v případě, že by smluvní ujednání stanovilo podmínky, které by zjevně nezaručovaly dostatečnou kompenzaci tomuto provozovateli, a tím by mohly ohrozit další poskytování veřejných služeb dostatečně vysoké kvality v dlouhodobém horizontu.
41.      Nelze tedy vyloučit, že neposkytnutí přiměřeného zisku, a tedy ani kompenzace za investovaný kapitál, může vést k tomu, že provozovatel veřejné služby obdrží zjevně nedostatečnou kompenzaci. V takovém případě by se jednalo o „nepřiměřenou nebo nedůvodnou“ podmínku ve smyslu uvedeném v předchozím bodě, která je neslučitelná s nařízením č. 1370/2007(16).
42.      Takové uvážení, které přísluší předkládajícímu soudu, se řídí zásadou proporcionality(17). Za účelem ověření, zda je tato zásada dodržena, je třeba vzít v úvahu všechny relevantní skutečnosti týkající se smlouvy o veřejných službách dotčené ve věci v původním řízení, tedy smlouvy na období 2015–2017. Mám na mysli zejména dva prvky zmíněné tímto soudem, a to přechodnou povahu této smlouvy a neexistenci jakéhokoli hospodářského a finančního rizika pro společnost Trenitalia při poskytování veřejných služeb, na které se uvedená smlouva vztahuje.
43.      Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu považuji za nutné uvést několik poznámek zejména k těmto dvěma prvkům.
44.      Pokud jde o první prvek, chtěl bych především zdůraznit, že tato smlouva byla uzavřena v situaci, kdy region Ligurie považoval za nezbytné zajistit kontinuitu poskytování předmětných služeb veřejné přepravy cestujících po železnici. Její omezená doba trvání (tři roky) byla vysvětlena potřebou vyřešit přechodnou situaci s ohledem na uzavření následné smlouvy s podstatně delší dobou trvání. Je přitom zřejmé, že u podmínek krátkodobé smlouvy je obecně menší pravděpodobnost negativního dopadu na dlouhodobou finanční životaschopnost služeb než v případě smlouvy dlouhodobé.
45.      Pokud jde o druhý prvek, mám za to, že v zájmu zachování finanční životaschopnosti veřejné služby se výše kompenzace musí lišit v závislosti na riziku, které je provozovatel připraven podstoupit(18). Jak uvádí Komise v písemném vyjádření, nepřiznání přiměřeného zisku by mohlo představovat porušení nařízení č. 1370/2007, pokud by dotyčný hospodářský subjekt čelil velkým investičním nebo provozním rizikům. Z předkládacího rozhodnutí však vyplývá, že společnost Trenitalia neměla v rámci smlouvy na období 2015–2017 žádnou investiční povinnost, neboť investice do modernizace kolejových vozidel byly přesunuty do následné smlouvy. Smluvní ujednání navíc stanovila plné krytí provozních rizik, která by mohla ohrozit poskytování dotčených veřejných služeb společností Trenitalia. Zdá se tedy, že na základě předmětné smlouvy byla tato společnost chráněna před jakýmkoli rizikem spojeným s poskytováním veřejné služby.
46.      V tomto ohledu je třeba rovněž poznamenat, že mechanismus kompenzace založený na plném pokrytí nákladů vzniklých provozovateli veřejných služeb, jako je tomu v projednávané věci, není takové povahy, aby podporoval účinné řízení veřejných služeb, jak požaduje první odrážka bodu 7 přílohy nařízení č. 1370/2007. Jak Komise uvedla v bodě 2.4.3 pokynů z roku 2014, „kompenzační režimy, které pouze pokrývají vzniklé skutečné náklady, nejsou pro přepravní společnost dostatečnou pobídkou pro to, aby omezovala náklady nebo s postupem času pracovala efektivněji“, a „[j]ejich využití je proto lépe omezit na případy, u kterých je velká nejistota ohledně nákladů a poskytovatel přepravních služeb potřebuje vyšší stupeň ochrany proti nejistotě“. Ačkoli je tento prvek třeba při zkoumání proporcionality zohlednit, je třeba jej posuzovat v kontextu rozhodnutí příslušného orgánu jednak uzavřít smlouvu o veřejných službách, která stanoví plnou úhradu skutečných nákladů dotčeného provozovatele, s cílem podpořit další poskytování této služby, a jednak zahájit řízení o přímém uzavření smlouvy na 15 let s týmž provozovatelem.
47.      S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na první otázku odpověděl tak, že nařízení č. 1370/2007 musí být vykládáno v tom smyslu, že nebrání uzavření smlouvy o poskytování služeb železniční přepravy, která vzhledem k neexistenci rizika pro provozovatele odpovědného za plnění závazků veřejné služby, stanoví, že výše kompenzace poskytovaná tomuto provozovateli pokrývá veškeré náklady, které mu vznikly, avšak nezahrnuje přiměřený zisk, a to po přechodné období před uzavřením nové dlouhodobé smlouvy týkající se téhož závazku veřejné služby, pokud nevyplácení přiměřeného zisku nepovede k nedostatečné kompenzaci, která by znemožňovala řádné plnění povinností v rámci smlouvy a zachování dostatečně kvalitních služeb v přepravě cestujících, což přísluší posoudit předkládajícímu soudu.
K druhé otázce
48.      Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 a bod 5 přílohy tohoto nařízení vykládány v tom smyslu, že brání uzavření smlouvy o poskytování služeb, která nestanoví oddělené účtování nákladů a příjmů přepravních služeb, na něž se vztahuje tato smlouva, a jejíž tarifní podmínky zaručují komerční ziskovost(19).
49.      Tato otázka vyvstává pouze v případě kladné odpovědi na první otázku, tj. pokud je dotčený orgán podle nařízení č. 1370/2007 povinen poskytnout provozovateli veřejných služeb přiměřený zisk. Jak jsem již vysvětlil výše v tomto stanovisku, jsem přesvědčen, že tomu tak není. Proto navrhuji, aby Soudní dvůr na tuto druhou otázku neodpovídal. Pokud by však Soudní dvůr můj názor nesdílel, budu se podstatou této otázky zabývat níže.
50.      Úvodem je třeba připomenout, že služba uvedená v rámci této otázky, známá jako „Cinque Terre Express“, umožnila společnosti Trenitalia dosáhnout vyšších příjmů z jízdného, než by tomu bylo v případě běžné veřejné služby, a to díky vyššímu jízdnému pro turisty.
51.      V původním řízení společnost Trenitalia tvrdila, že je oprávněna ponechat si jako přiměřený zisk přebytek příjmů z poskytování této služby. Region Ligurie to popíral a tvrdil, že právní výklad, který zastávala společnost Trenitalia, by znamenal, že by společnost použila kompenzaci, kterou obdržela za závazek veřejné služby, na dotování komerční činnosti, konkrétně poskytování služby „Cinque Terre Express“.
52.      Podle čl. 6 odst. 1 druhé věty nařízení č. 1370/2007 musí být jakákoli kompenzace související s přímo uzavřenou smlouvou o veřejných službách podle čl. 5 odst. 6 tohoto nařízení v souladu s přílohou uvedeného nařízení. Věc v původním řízení se týká konkrétně přímého uzavření smlouvy o poskytování služeb veřejné přepravy po železnici.
53.      Pro připomenutí se v první větě bodu 5 této přílohy stanoví, že „[v]e snaze zvýšit transparentnost a vyhnout se křížovým dotacím v případě, kdy provozovatel veřejných služeb provozuje nejen služby, pro něž je poskytována kompenzace a které podléhají závazkům veřejné služby, ale i jiné činnosti, musí být účetnictví uvedených veřejných služeb rozděleno“. V tomto ohledu se v bodě 2.4.4 pokynů z roku 2014 uvádí, že účelem tohoto požadavku na oddělení účetnictví je zabránit tomu, aby kompenzace, která je poskytovateli veřejné služby poskytnuta, byla použita na posílení jeho konkurenčního postavení v rámci jeho obchodních činností, což by se rovnalo poskytnutí křížové dotace na tyto činnosti.
54.      Nařízení č. 1370/2007 proto vyžaduje oddělené účetnictví pro přepravní služby, které jsou předmětem kompenzace za závazek veřejné služby, a pro přepravní služby, které předmětem takové kompenzace nejsou(20).
55.      Jak tudíž vyplývá z definice „smlouvy o veřejných službách“ v čl. 2 písm. i) nařízení č. 1370/2007(21), služby zahrnuté do této smlouvy podléhají závazkům veřejné služby, které jsou v ní stanoveny.
56.      Z toho podle mého názoru vyplývá, že služba v přepravě po železnici nazvaná „Cinque Terre Express“, která je výslovně uvedena ve smlouvě na období 2015–2017, spadá do oblasti působnosti „služ[eb], pro něž je poskytována kompenzace a které podléhají závazkům veřejné služby“, ve smyslu bodu 5 přílohy nařízení č. 1370/2007. Povinnost odděleného účetnictví se mi tudíž za okolností věci v původním řízení nejeví jako použitelná.
57.      Tento závěr nelze zpochybnit skutečností, že služba v přepravě po železnici nazvaná „Cinque Terre Express“ je komerčně zisková vzhledem k možnosti uplatnit vyšší jízdné pro turisty, která je stanovena ve smlouvě na období 2015–2017. Z bodu 5 přílohy nařízení č. 1370/2007 v žádném případě nevyplývá, že by komerční ziskovost jedné ze „služ[eb], pro něž je poskytována kompenzace a které podléhají závazkům veřejné služby“, znamenala povinnost zacházet s náklady a příjmy souvisejícími s daným přepravními službami z účetního hlediska odděleně. Kromě toho je důležité zdůraznit, jak to učinila společnost Trenitalia v písemném vyjádření, že v bodě 2.2.5 pokynů z roku 2014 se uvádí, že zeměpisná působnost smluv o poskytování veřejných služeb by měla příslušným orgánům umožnit využít síťových efektů veřejných dopravních služeb na místní, regionální a podnárodní úrovni. Za tímto účelem tento bod výslovně počítá s možností poskytovat tyto služby se ziskem prostřednictvím křížového financování mezi ziskovými službami a ztrátovými službami, na které se vztahuje stejná smlouva o poskytování veřejných služeb.
58.      S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na druhou otázku odpověděl tak, že čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 ve spojení s bodem 5 přílohy tohoto nařízení musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání uzavření smlouvy o poskytování služeb, která nestanoví oddělené účtování nákladů a příjmů přepravních služeb, na něž se vztahuje tato smlouva, a jejíž tarifní podmínky zaručují komerční ziskovost.
Závěry
59.      Vzhledem k výše uvedeným úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) odpověděl takto:
„1)      Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70
musí být vykládáno v tom smyslu, že
nebrání uzavření smlouvy o poskytování služeb železniční přepravy, která vzhledem k neexistenci rizika pro provozovatele odpovědného za plnění závazků veřejné služby, stanoví, že výše kompenzace poskytovaná tomuto provozovateli pokrývá veškeré náklady, které mu vznikly, avšak nezahrnuje přiměřený zisk, a to po přechodné období před uzavřením nové dlouhodobé smlouvy týkající se téhož závazku veřejné služby, pokud nevyplácení přiměřeného zisku nepovede k nedostatečné kompenzaci, která by znemožňovala řádné plnění povinností v rámci smlouvy a zachování
dostatečně kvalitních služeb v přepravě cestujících, což přísluší posoudit předkládajícímu soudu.
2)      Článek 6 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 ve spojení s bodem 5 přílohy tohoto nařízení
musí být vykládán v tom smyslu, že
nebrání uzavření smlouvy o poskytování služeb, která nestanoví oddělené účtování nákladů a příjmů přepravních služeb, na něž se vztahuje tato smlouva, a jejíž tarifní podmínky zaručují komerční ziskovost.“
1–      Původní jazyk: francouzština.
2–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a  (EHS) č. 1107/70 (Úř. věst. 2007, L 315, s. 1).
3–      Kromě řady ustanovení nařízení č. 1370/2007 předkládající soud ve své otázce odkazuje na články 14, 93 a 106 SFEU, avšak neuvádí důvody, proč považuje tyto články za relevantní v projednávané věci. Podle mého názoru by měl Soudní dvůr tuto otázku přeformulovat tak, že tato ustanovení vypustí. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury může Soudní dvůr přeformulovat otázky, které jsou mu položeny a případně omezit svůj výklad pouze na relevantní ustanovení z těch ustanovení, která jsou předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce [viz rozsudek ze dne 26. ledna 2023, Ministerstvo na vatrešnite raboty (Registrace biometrických a genetických údajů policií) (C‑205/21, EU:C:2023:49, bod 77), ve kterém Soudní dvůr přeformuloval třetí předběžnou otázku položenou předkládajícím soudem].
4–      Viz rovněž rozsudek ze dne 8. září 2022, Lux Express Estonia (C‑614/20,
EU:C:2022:641, body 67 až 69).
5–      Viz rozsudek ze dne 21. prosince 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS a další (C‑421/22, dále jen „rozsudek DOBELES“, EU:C:2023:1028, bod 42).
6–      Viz rozsudek ze dne 25. ledna 2024, Obština Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, bod 39).
7–      Toto ustanovení kodifikuje třetí podmínku, která musí být splněna, aby kompenzace za poskytování veřejných služeb nebyla kvalifikována jako „státní podpora“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU [viz rozsudek ze dne 24. července 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, bod 92)]. V této souvislosti je třeba připomenout, že podle čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 je kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících vyplacená v souladu s tímto nařízením slučitelná s vnitřním trhem, a je tedy osvobozena od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES (nyní čl. 108 odst. 3 SFEU).
8–      Podle bodu 34 odůvodnění tohoto nařízení „[k]ompenzace za veřejné služby [...] mohou být za určitých podmínek slučitelné se Smlouvou podle článku 73 Smlouvy. Zaprvé musí být poskytnuty za účelem zajištění poskytování služeb, které jsou službami obecného zájmu ve smyslu Smlouvy. Zadruhé, aby se předešlo neodůvodněnému narušení hospodářské soutěže, nemohou překročit výši, která je nezbytná k pokrytí čistých nákladů vzniklých při plnění závazků veřejné služby, s přihlédnutím k příjmům získaným z této činnosti a přiměřenému zisku“.
9–      Naopak formulace italského znění („segue il seguente schema“) může naznačovat, že tento vzorec je pro příslušné orgány závazný. Zdá se však, že tato jazyková volba není sdílena ostatními jazykovými verzemi, kterým rozumím.
10–      Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
11–      Sdělení Komise o výkladových pokynech pro nařízení (ES) č. 1370/2007 (Úř. věst. 2014, C 92, s. 1) (dále jen „pokyny z roku 2014“). V bodě 1 tohoto textu („Úvod“) se uvádí, že „[v] tomto sdělení Komise objasňuje své pojetí řady ustanovení uvedeného nařízení inspirovaných osvědčenými postupy s cílem pomoci členským státům co nejlépe využít všech výhod vnitřního trhu“.
12–      Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
13–      Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
14–      Viz návrh legislativního usnesení Evropského parlamentu o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1370/2007, pokud jde o otevření trhu vnitrostátních služeb v přepravě cestujících po železnici [(COM(2013)0028 – C7-0024/2013 – 2013/0028(COD)], dokument A7-0034/2014, ze dne 16. ledna 2014, pozměňovací návrhy 10 a 40, k dispozici na následující adrese: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2014-0034_FR.html#_section5.
15–      Rozsudek DOBELES (bod 54).
16–      Je třeba připomenout, že členské státy musí prostoru pro uvážení, který jim byl svěřen nařízením, využít v mezích ustanovení tohoto nařízení, aby nebyl narušen jeho obsah a cíle [viz, pokud jde o nařízení č. 1370/2007, rozsudek Obština Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, bod 40)].
17–      Tato zásada je sice zakotvena pouze v konsolidovaném znění nařízení č. 1370/2007, nikoli ve znění použitelném na skutkové okolnosti projednávané věci. Jedná se však o obecnou zásadu unijního práva, která platí bez ohledu na to, zda je formálně zakotvena v sekundárním právním aktu.
18–      Viz rozsudek DOBELES (bod 55).
19–      V souladu s judikaturou uvedenou v poznámce pod čarou 3 tohoto stanoviska navrhuji, aby Soudní dvůr tuto otázku přeformuloval tak, že dojde k vynechání bodů 27 a 28 odůvodnění a čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1370/2007.
20–      Viz rozsudek ze dne 28. června 2017, Komise v. Německo (C‑482/14, EU:C:2017:499, body 127 až 129), v němž Soudní dvůr rozhodl, že z čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 ve spojení s bodem 5 přílohy tohoto nařízení nevyplývá, že „provozovatelé služeb železniční a osobní dopravy, kteří provozují nejen služby, za něž je poskytována náhrada a podléhají závazkům veřejné služby, ale i jinou činnost, jsou povinni veřejné prostředky, které na svou činnost obdrželi k zajištění veřejné služby, uvádět v ročních účetních závěrkách samostatně pro každou smlouvu“. Podle Soudního dvora však tato ustanovení ukládají uvedeným provozovatelům „pouze povinnost oddělit účetnictví jejich různých oblastí činnosti“.
21–      Podle tohoto ustanovení se jedná o „jeden nebo několik právně závazných aktů potvrzujících dohodu mezi příslušným orgánem a provozovatelem veřejných služeb, jejímž cílem je svěřit provozovateli veřejných služeb řízení a provozování veřejných služeb v přepravě cestujících, které spadají pod závazky veřejné služby“.