62014CC0043
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 11. decembra 2014 (
1
)
Zadeva C‑43/14
ŠKO-ENERGO s. r. o.
proti
Odvolací finanční ředitelství
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Nejvyšší správní soud (Češka republika))
„Varstvo podnebja — Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Uniji — Metoda dodelitve pravic — Brezplačna dodelitev pravic — Obdavčitev brezplačne dodelitve z davkom na darila — Proizvodnja električne energije“
I – Uvod
1.
Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče Češke republike) se na Sodišče obrača z vprašanjem o brezplačni dodelitvi pravic do emisije v skladu z Direktivo 2003/87. (
2
) Tako kot v španski zadevi Iberdrola in drugi (
3
) gre za proizvodnjo električne energije; v tem primeru pa ne gre za posebno dajatev, na podlagi katere naj bi se izravnali nepričakovani dobički zaradi brezplačne dodelitve, ampak za pobiranje davka na darila na to dodelitev.
2.
Zato je treba pojasniti, ali je ta davek na darila združljiv z načelom brezplačne dodelitve. Če davek s tem ni združljiv, je treba še preučiti, ali je dopustno izravnati vsaj znesek, ki je nižji od 10 % vrednosti vseh pravic, dodeljenih v državi članici, saj morajo države članice le 90 % pravic dodeliti brezplačno. V tem kontekstu je osrednjega pomena sodelovanje Komisije pri določitvi nacionalnega načrta razdelitve pravic.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
3.
Vrhovno upravno sodišče se sicer sklicuje na Direktivo 2009/29, (
4
) s katero je bila spremenjena Direktiva 2003/87, vendar pa je v skladu s členom 3 prvonavedene direktive zadnja v prej veljavni različici veljala še do 31. decembra 2012. Obdavčitev dodelitve pravic do emisije za leti 2011 in 2012, ki je sporna v postopku v glavni stvari, je treba torej presojati še na podlagi stare različice.
4.
Cilji in predmet Direktive 2003/87 so določeni v členu 1:
„Ta direktiva vzpostavlja sistem trgovanja s pravicami do emisij toplogrednih plinov v Skupnosti (v nadaljnjem besedilu ‚sistem Skupnosti‘), da bi pospešila zmanjšanje emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način.“
5.
Pravice do emisije so opredeljene v členu 3(a) Direktive 2003/87:
„V tej direktivi izraz:
(a)
‚pravica‘ pomeni pravico do emisij ene tone ekvivalenta ogljikovega dioksida v določenem obdobju […];“
6.
Države članice v skladu s členom 9(1) Direktive 2003/87 pripravijo načrte razdelitve pravic:
„Za vsako obdobje iz člena 11(1) in (2) vsaka država članica pripravi nacionalni načrt, v katerem navede skupno količino pravic, ki jih namerava dodeliti za to obdobje, in kako jih namerava dodeliti. Načrt temelji na objektivnih in preglednih merilih, vključno s tistimi iz Priloge III, ob ustreznem upoštevanju pripomb javnosti.“
7.
V členu 9(3) Direktive 2003/87 so določena pooblastila Komisiji v zvezi z načrti razdelitve pravic, ki jih pripravijo države članice:
„V treh mesecih od obvestila države članice o nacionalnem načrtu razdelitve pravic v skladu z odstavkom 1 lahko Komisija ta načrt ali katerikoli njegov del zavrne na podlagi njegove nezdružljivosti z merili iz Priloge III ali s členom 10. Država članica sprejme odločitev po členu 11(1) ali (2) le, če predlagane spremembe sprejme Komisija. […]“
8.
V členu 10 Direktive 2003/87 so določeni stroški pravic do emisije:
„Za triletno obdobje od 1. januarja 2005 države članice vsaj 95 % pravic dodelijo brezplačno. Za petletno obdobje od 1. januarja 2008 države članice vsaj 90 % pravic dodelijo brezplačno.“
9.
Za konkretno dodelitev v upoštevnem obdobju se je uporabljal člen 11(2) Direktive 2003/87:
„Za petletno obdobje od 1. januarja 2008 […] vsaka država članica odloči o skupni količini pravic, ki jih bo dodelila za to obdobje, in začne postopek dodeljevanja teh pravic upravljavcu posamezne naprave. To odločitev sprejme vsaj 12 mesecev pred začetkom zadevnega obdobja na podlagi svojega nacionalnega načrta razdelitve pravic, pripravljenega na podlagi člena 9 in v skladu s členom 10, ob ustreznem upoštevanju pripomb javnosti.“
10.
Člen 21(1) Direktive 2003/87 določa obveznosti držav članic glede poročanja:
„Države članice vsako leto predložijo Komisiji poročilo o uporabi te direktive. V tem poročilu se posebna pozornost nameni ureditvi dodelitve pravic […] ter zadevam, povezanim s skladnostjo z Direktivo, ter morebitni fiskalni obravnavi pravic. […]“
B – Češko pravo
11.
Direktiva 2003/87 je bila v češki pravni red prenesena z zakonom št. 695/2004 o pogojih za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov in o spremembi nekaterih zakonov. Ta zakon je med drugim urejal pravice do emisije toplogrednih plinov in sistem dodelitve pravic do emisije.
12.
Z zakonom št. 402/2010 je bil z učinkom od 1. januarja 2011 spremenjen zakon o davku na darila. V skladu s členom 6(8) zakona o davku na darila je treba za brezplačno pridobitev pravic do emisije plačati davek na darila:
„Z davkom na darila se obdavči brezplačna pridobitev pravic do emisije toplogrednih plinov v letih 2011 in 2012 za proizvodnjo električne energije v obratu, ki 1. januarja 2005 ali po tem dnevu proizvaja električno energijo za prodajo tretjim osebam in v katerem proizvajalec električne energije ne izvaja nobene od dejavnosti, na katere se nanaša trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov, razen zgorevanja goriva (v nadaljevanju: ‚brezplačno pridobljena pravica).“
13.
Člen 7a zakona o davku na darila določa davčno osnovo za brezplačno pridobljene pravice:
„1.   Davčna osnova za davek na darila pri brezplačno pridobljenih pravicah je povprečna tržna vrednost pravice do emisije toplogrednih plinov na dan 28. februarja upoštevnega koledarskega leta, pomnožena s številom brezplačno pridobljenih pravic za proizvodnjo električne energije za upoštevno koledarsko leto.
2.   Povprečno tržno vrednost pravice do emisije toplogrednih plinov na dan 28. februarja upoštevnega koledarskega leta izračuna ministrstvo za okolje po metodi, ki omogoča oddaljen dostop.“
14.
Stopnja davka na darila za brezplačno pridobljene pravice je določena v členu 14a zakona o davku na darila:
„Stopnja davka na darila za brezplačno pridobljene pravice je 32 %.“
15.
Člen 20 zakona o davku na darila določa, da je davka na darila med drugim oproščena brezplačna pridobitev pravic do emisije za namene soproizvodnje električne energije in toplote.
16.
Vrhovno upravno sodišče je navedlo, da je bila v skladu z obrazložitvijo zakona sprememba zakona o davku na darila sprejeta zato, da bi se pokrili izdatki za spodbujanje proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov. Uvedba spodbude naj bi povzročila znaten porast virov, na katere se je nanašala spodbuda, hkrati pa naj bi znatno znižala naložbene stroške za njihovo izgradnjo, kar naj bi veljalo predvsem za sončne elektrarne. Zato naj bi bilo treba nameniti veliko sredstev za plačilo spodbude upravljavcem sončnih elektrarn. Eden od virov za pokritje te spodbude naj bi bil prihodek od davka na darila, uvedenega za brezplačno dodeljene pravice do emisije.
III – Postopek v glavni stvari in predlog za sprejetje predhodne odločbe
17.
Češka republika je družbi ŠKO-ENERGO s. r. o. (v nadaljevanju: ŠKO) za proizvodnjo električne energije v letih 2011 in 2012 dodelila brezplačne pravice do emisije, za to pa ji je odmerila davek na darila v višini 20.473.152 CZK (danes to ustreza približno 740.000 EUR).
18.
Družba ŠKO izpodbija to obdavčitev. Vrhovno upravno sodišče v tem postopku Sodišču postavlja to vprašanje:
Ali je treba člen 10 Direktive 2003/87 razlagati tako, da nasprotuje uporabi določb nacionalnega prava, na podlagi katerih je brezplačna dodelitev pravic do emisije za ustrezno obdobje obdavčena z davkom na darila?
19.
Pisna stališča so predložile družba ŠKO, davčna uprava, pristojna za pritožbe, Češka republika in Evropska komisija. Vsi navedeni, razen davčne uprave, pristojne za pritožbe, so se udeležili tudi obravnave z dne 19. novembra 2014.
IV – Pravna presoja
20.
Vrhovno upravno sodišče želi izvedeti, ali je za leti 2011 in 2012 s členom 10 Direktive 2003/87 združljivo, da se brezplačna dodelitev pravic do emisije obdavči z davkom na darila. Tu je treba dodati, da Češka republika obdavči le del dodelitve, namreč pravice, ki so bile dodeljene za proizvodnjo električne energije z zgorevanjem goriv – z izjemo soproizvodnje električne energije in toplote.
21.
Člen 10 Direktive 2003/87 je v upoštevni različici za to obdobje določal, da se vsaj 90 % pravic do emisije dodeli brezplačno.
22.
Najprej je treba preučiti, ali je pobiranje davka na darila združljivo z načelom brezplačne dodelitve (točka A). Nato je treba preučiti navedbe Češke republike, da je obseg obdavčenja nižji od 10 % vrednosti dodeljenih pravic in zato ne krši zahteve po brezplačni dodelitvi 90 % pravic (točka B).
A – Brezplačnost
23.
Sodišče je že ugotovilo, da pojem brezplačnosti iz člena 10 Direktive 2003/87 ne nasprotuje le neposredni določitvi cene za dodelitev pravic do emisije, temveč tudi poznejši obremenitvi zaradi dodelitve navedenih pravic. (
5
)
24.
Češka republika sicer meni, da je davek – podobno kot v sodbi Iberdrola in drugi – namenjen le izravnavi nepričakovanih dobičkov, ki so posledica dodelitve pravic do emisije za proizvodnjo električne energije. V tej sodbi naj bi Sodišče dopustilo tako izravnavo.
25.
Tej trditvi pa je treba nasprotovati s tem, da gre pri španski ureditvi, preučeni v navedeni sodbi, dokazano za izravnavo nepričakovanih dobičkov, ki izvirajo iz uporabe brezplačno dodeljenih pravic. (
6
) Zato ta ureditev med drugim bremeni tudi podjetja, kakršna so hidroelektrarne in jedrske elektrarne, ki sicer ne potrebujejo pravic, kljub temu pa ustvarjajo nepričakovane dobičke, saj druga podjetja vrednost pravic vključujejo v cene. (
7
)
26.
Davek na darila za brezplačno dodeljene pravice pa se na drugi strani ravno ne navezuje na uporabo pravic, ampak le na okoliščino brezplačne dodelitve. Gre torej za dajatev, ki se za dodelitev pobere naknadno. Zato ni združljiva z brezplačnostjo dodelitve.
27.
V nasprotju s stališčem davčne uprave, pristojne za pritožbe, ta sklep tudi ni vprašljiv zato, ker davek na darila glede na trenutno stanje prava Unije ni usklajen in so zato zanj pristojne države članice. Države članice morajo namreč svoja pooblastila izvajati ob upoštevanju prava Unije, (
8
) saj se v skladu s členom 4(3) EU vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije.
28.
Davka na darila tudi ni mogoče upravičiti na podlagi člena 193 PDEU. V skladu s tem členom določbe Unije o varstvu okolja nobeni od držav članic ne preprečujejo ohranjanja ali uvedbe strožjih varstvenih ukrepov. Tak ukrep mora slediti isti okoljevarstveni usmeritvi kot zadevna direktiva (
9
) ali pa mora biti v skladu z njo. (
10
) Davek na darila pa je v nasprotju z brezplačnostjo dodelitve, določeno v členu 10 Direktive 2003/87.
29.
V obravnavanem primeru lahko tudi ostane odprto, v kolikšni meri bi se lahko uporabili splošni davki na pravice do emisije, saj češki davek na darila na dodelitev teh pravic ni splošne narave, ampak se zelo specifično nanaša na obdavčenje dodelitve pravic za proizvodnjo električne energije z zgorevanjem goriv – z izjemo soproizvodnje električne energije in toplote. Pravice, ki so bile dodeljene za druge dejavnosti, na primer za proizvodnjo železa, namreč niso bile obdavčene s tem davkom.
30.
Zato je treba ugotoviti, da v skladu s členom 10 Direktive 2003/87 ni združljivo, da se brezplačna dodelitev pravic do emisije obdavči z davkom na darila.
B – Dopustna odplačna dodelitev
31.
Češka republika pa opozarja na to, da ji člen 10 Direktive 2003/87 omogoča, da 10 % pravic do emisije dodeli odplačno. V skladu s tem naj bi bil davek dopusten, saj naj bi pobrani davek znašal le 6,23 % vrednosti vseh pravic, ki jih je dodelila.
32.
Čeprav te trditve v predlogu za sprejetje predhodne odločbe niso omenjene, bi bilo dobro, da bi jih Sodišče obravnavalo, saj bi s tem vrhovnemu upravnemu sodišču lahko podalo koristen odgovor. (
11
)
33.
Na prvi pogled se s tem odpirajo težka vprašanja.
34.
Češka republika se tako ni omejila na to, da bi obdavčila 10 % pravic. V skladu z njenimi navedbami je bilo obdavčenih skoraj 20 % dodeljenih pravic. Ni očitno, da bi bila taka razširitev obremenitve združljiva s členom 10 Direktive 2003/87, le ker je doseženi znesek nižji od 10 % skupne vrednosti. Družba ŠKO in Komisija sta nasprotno pravilno poudarili, da v skladu z zadevno direktivo ni pomembna vrednost pravic, ampak njihovo število. Iz tega namreč izhaja količina toplogrednih plinov, ki jih je dopustno izpustiti.
35.
Pojasniti bi bilo tudi treba, ali je dopustno to breme naložiti le določenemu sektorju, to je proizvodnji električne energije z zgorevanjem goriv – z izjemo soproizvodnje električne energije in toplote. (
12
)
36.
Ta vprašanja pa lahko ostanejo odprta. Češka republika je namreč v nacionalnem načrtu razdelitve pravic, ki ga je odobrila Komisija, določila, da bodo načeloma vse pravice do emisije dodeljene brezplačno. Le za nedodeljene pravice iz rezerve za nove udeležence na trgu je bila predvidena dražba. (
13
)
37.
Naknadne spremembe načrtov razdelitve pravic so sicer mogoče, vendar pa njihova uporaba v skladu s členom 9(3), drugi stavek, Direktive 2003/87 predpostavlja soglasje Komisije. (
14
) Češka republika pa je na obravnavi priznala, da davek na darila na brezplačno dodelitev pravic tudi naknadno ni bil vključen v načrt razdelitve pravic.
38.
Češka republika sicer meni, da davčnih vprašanj ni treba urejati v načrtu razdelitve pravic. Pri tem se opira na obveznosti poročanja iz člena 21(1) Direktive 2003/87, ki vključujejo predvsem vprašanja v zvezi s fiskalno obravnavo pravic.
39.
Temu pa je treba nasprotovati s tem, da morda lahko zadošča poročanje o učinkih splošnih fiskalnih ukrepov, predvsem davkov, katerih predmet je uporaba pravic. Če pa se davki specifično nanašajo na brezplačno dodelitev določenih pravic, zadevajo metodo dodelitve, ki mora biti v skladu s členom 9(1) Direktive 2003/87 določena v načrtu razdelitve pravic.
40.
Komisija poleg tega v skladu s členom 9(3) Direktive 2003/87 preuči, ali je načrt razdelitve pravic države članice združljiv s členom 10. (
15
) Da bi se ta presoja omogočila, morajo biti ukrepi, ki so nezdružljivi z načelom brezplačne dodelitve, od vsega začetka del načrta razdelitve pravic ali pa morajo biti vanj vključeni vsaj s poznejšimi spremembami.
41.
V dialogu s Komisijo ter v okviru sodelovanja javnosti, določenega v členih 9(1) in 11(2) Direktive 2003/87, bi bilo med drugim mogoče izčrpno preučiti vprašanja, povezana z obdavčenjem dodelitve.
42.
Morebiti bi celo uspelo najti določbo, ki bi bila, podobno kot španski sistem, obravnavan v sodbi Iberdrola in drugi, (
16
) združljiva s pravom Unije. Opozoriti je treba še na to, da se vprašanje določitve španskih ukrepov v načrtu razdelitve pravic ni pojavljalo, saj drugače kakor obravnavane češke določbe ravno niso izhajali iz dodelitve pravic, ampak so zadevali le njihovo uporabo. (
17
)
43.
Zato je treba ugotoviti, da s členom 9 Direktive 2003/87 ni združljivo, da se dodelitev pravic do emisije obdavči z davkom na darila, če ta obdavčitev ni določena v nacionalnem načrtu razdelitve pravic.
V – Predlog
44.
Sodišču zato predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje odgovori tako:
1.
Z načelom brezplačne dodelitve pravic do emisije v skladu s členom 10 Direktive 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 219/2009, ni združljivo, da se dodelitev obdavči z davkom na darila.
2.
S členom 9 Direktive 2003/87 ni združljivo, da se dodelitev pravic do emisije obdavči z davkom na darila, če ta obdavčitev ni določena v nacionalnem načrtu razdelitve pravic.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 219/2009 (UL L 87, str. 109).
(
3
)	Sodba Iberdrola in drugi (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 in C‑640/11, EU:C:2013:660).
(
4
)	Direktiva 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spremembi Direktive 2003/87/ES z namenom izboljšanja in razširitve sistema Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov (UL L 140, str. 63).
(
5
)	Sodba Iberdrola in drugi (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 in C‑640/11, EU:C:2013:660, točka 31).
(
6
)	Glej sodbo Iberdrola in drugi (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 in C‑640/11, EU:C:2013:660, točke 28, 29 in od 32 do 38).
(
7
)	Sodba Iberdrola in drugi (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 in C‑640/11, EU:C:2013:660, točka 36).
(
8
)	Glede obdavčenja dajatve, določene v pravu Unije, glej sodbo Porto Antico di Genova (C‑427/05, EU:C:2007:630, točka 10) ter načelno sodbe Wielockx (C‑80/94, EU:C:1995:271, točka 16), X Holding (C‑337/08, EU:C:2010:89, točka 16) in Blanco (C‑344/13 in C‑367/13, EU:C:2014:2311, točka 24).
(
9
)	Sodba Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, EU:C:2005:222, točka 41).
(
10
)	Sodba Deponiezweckverband Eiterköpfe (EU:C:2005:222, točka 52).
(
11
)	Sodbe Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, točka 39), Abraham in drugi (C‑2/07, EU:C:2008:133, točka 24) in Bonnier Audio in drugi (C‑461/10, EU:C:2012:219, točka 47).
(
12
)	V zvezi s tem glej moje sklepne predloge v združenih zadevah Iberdrola in drugi (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 in C‑640/11, EU:C:2013:191, predvsem točki 96 in 97).
(
13
)	Národní alokační pl án České republiky 2008 až 2012, str. 6 (točka 3), 13 in 29 (http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/pre2013/nap/docs/nap_czech_final_en.pdf).
(
14
)	Sodba Komisija/Latvija (C‑267/11 P, EU:C:2013:624, točka 56).
(
15
)	Sodbi Komisija/Poljska (C‑504/09 P, EU:C:2012:178, točki 47 in 81) in Komisija/Estonija (C‑505/09 P, EU:C:2012:179, točka 49).
(
16
)	C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 in C‑640/11, EU:C:2013:660.
(
17
)	Sodba Iberdrola in drugi (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 in C‑640/11, EU:C:2013:660, točke 28, 29 in 38).