SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 4 de octubre de 2018 (*)
«Incumplimiento de Estado — Directiva de Ejecución (UE) 2015/2392 — Comunicación a las autoridades competentes de posibles infracciones o infracciones reales del Reglamento sobre el abuso de mercado — Falta de comunicación o de transposición dentro del plazo fijado»
En el asunto C‑599/17,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 16 de octubre de 2017,
Comisión Europea, representada por los Sres. J. Rius y T. Scharf, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por el Sr. S. Jiménez García, en calidad de agente,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por el Sr. A. Rosas (Ponente), Presidente de Sala, y las Sras. C. Toader y A. Prechal, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España, al no haber adoptado, antes del 3 de julio de 2016, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva de Ejecución (UE) 2015/2392 de la Comisión, de 17 de diciembre de 2015, relativa al Reglamento (UE) n.º 596/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la comunicación de posibles infracciones o infracciones reales de dicho Reglamento a las autoridades competentes (DO 2015, L 332, p. 126), o, en todo caso, al no haber notificado el texto de esas disposiciones a la Comisión, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13, párrafo primero, de dicha Directiva de Ejecución.
Marco jurídico
2        El artículo 1 de la Directiva de Ejecución 2015/2392, con el epígrafe «Objeto», establece las normas que especifican los procedimientos del artículo 32, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 596/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre el abuso de mercado (Reglamento sobre abuso de mercado) y por el que se derogan la Directiva 2003/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y las Directivas 2003/124/CE, 2003/125/CE y 2004/72/CE de la Comisión (DO 2014, L 173, p. 1), incluidas las disposiciones para comunicar infracciones de dicho Reglamento y para el seguimiento de las comunicaciones, así como las medidas de protección de las personas que trabajen en virtud de un contrato de trabajo y las medidas de protección de los datos personales.
3        El artículo 3 de esta Directiva de Ejecución, con el epígrafe «Personal especializado», establece, en particular, que los Estados miembros velarán por que las autoridades competentes dispongan de personal especializado que se encargue del tratamiento de las comunicaciones de infracción. El artículo 4 de la mencionada Directiva de Ejecución se refiere, como indica su título, a la «Información sobre la recepción de las comunicaciones de infracción y el seguimiento de las mismas». El artículo 6 de esta Directiva de Ejecución, con el epígrafe «Canales de comunicación específicos», dispone que los Estados miembros velarán por que las autoridades competentes establezcan canales de comunicación para la recepción y el seguimiento de las comunicaciones de infracción. En el artículo 8 de la Directiva de Ejecución 2015/2392 figuran las disposiciones relativas a la «Protección de las personas que trabajen en virtud de un contrato de trabajo» y el artículo 9 de esta regula los «procedimientos de protección de los datos personales».
4        El artículo 13 de esta Directiva de Ejecución, con el epígrafe «Transposición», dispone:
«Los Estados miembros adoptarán y publicarán a más tardar el 3 de julio de 2016 las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.
Aplicarán dichas disposiciones a partir del 3 de julio de 2016.
Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.»
Procedimiento administrativo previo
5        La Comisión, al no haber recibido, antes del 3 de julio de 2016, ninguna notificación por parte del Reino de España informándola de la adopción de las disposiciones nacionales de transposición de la Directiva de Ejecución 2015/2392, dirigió un escrito de requerimiento a este Estado miembro el 22 de septiembre de 2016.
6        El Reino de España respondió a dicho escrito de requerimiento mediante escrito de 25 de noviembre de 2016, en el que explicaba, por un lado, que la incorporación de la Directiva de Ejecución 2015/2392 requería una acción coordinada del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad y del Ministerio de Justicia en ámbitos como la protección de la identidad de la persona que ha comunicado la información y, por otro lado, que, puesto que el Gobierno de España había estado en funciones hasta escasos días antes de enviar su respuesta, sus posibilidades de actuación habían sido limitadas, en particular, para adoptar las medidas normativas necesarias para realizar la transposición de esta Directiva de Ejecución. No obstante, el Reino de España trasladó a la Comisión su compromiso de dar la máxima celeridad y prioridad a la tramitación de dichas normas, esperando que estas pudieran ser aprobadas antes del mes de junio de 2017.
7        El 16 de febrero de 2017, tras comprobar que el Reino de España no había transpuesto la Directiva de Ejecución 2015/2392, la Comisión dirigió a este Estado miembro un dictamen motivado por el que le instaba a adoptar las disposiciones necesarias para garantizar la transposición de la citada Directiva de Ejecución en un plazo de dos meses a contar desde la recepción de dicho dictamen motivado.
8        El Reino de España respondió a dicho dictamen motivado mediante escrito de 18 de abril de 2017 en el que indicaba que, el día 9 de marzo de 2017, se había iniciado la fase de consulta pública de las líneas generales de un proyecto de ley que incluía las opciones de desarrollo sobre el establecimiento de un nuevo canal de comunicación de infracciones, pero dicho escrito no contenía un calendario claro sobre la adopción de dicho proyecto de ley.
9        Al estimar que la respuesta del Reino de España al dictamen motivado no era satisfactoria, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
10      La Comisión alega que el Reino de España no ha adoptado las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a la Directiva de Ejecución 2015/2392 antes del 3 de julio de 2016, plazo fijado para su transposición, y que, en todo caso, no se las ha comunicado. Esta institución precisa que de la respuesta del Reino de España a su dictamen motivado se deduce que en aquel momento este Estado miembro aún no había adoptado tales disposiciones y añade que, en la fecha de interposición del recurso, dicho Estado miembro no le había comunicado que hubiese adaptado el Derecho nacional a la citada Directiva de Ejecución. Por tanto, según la Comisión, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13, párrafo primero, de la mencionada Directiva de Ejecución.
11      El Reino de España no niega que, formalmente, no se ha llevado a cabo la transposición de la Directiva de Ejecución 2015/2392. No obstante, considera que los trámites para el cumplimiento del artículo 13 de la Directiva de Ejecución están «en fase de realización». Dicho Estado miembro alega que, de facto, se está produciendo el cumplimiento del contenido de dicha Directiva de Ejecución.
12      A este respecto, el Reino de España precisa, en particular, que la Comisión Nacional del Mercado de Valores (en lo sucesivo, «CNMV») dispone, conforme al artículo 3 de la Directiva de Ejecución 2015/2392, de personal especializado al que se le ha atribuido, mediante resolución de 7 de febrero de 2017 del Consejo de la CNMV, la función de recibir e impulsar las comunicaciones de infracciones del Reglamento n.º 596/2014. Las demás exigencias que se derivan de la citada Directiva de Ejecución también han sido cumplidas de hecho. En particular, como establece el artículo 4 de dicha Directiva de Ejecución, la CNMV ha habilitado un canal específico para que cualquier denunciante pueda poner en su conocimiento, por vía telefónica, escrita o electrónica, tales infracciones. Puesto que si dicho denunciante lo solicita se guardará confidencialidad sobre sus datos, también se cumple la obligación de secreto profesional y de confidencialidad impuesta, en particular, en los artículos 8 y 9 de la misma Directiva de ejecución.
Apreciación del Tribunal de Justicia
13      Conforme al artículo 13, párrafo primero, primera frase, de la Directiva de Ejecución 2015/2392, los Estados miembros debían adoptar y publicar, a más tardar el 3 de julio de 2016, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Directiva de Ejecución. En virtud del artículo 13, párrafo primero, segunda frase, de esta Directiva de Ejecución, los Estados miembros debían comunicar inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.
14      Según reiterada jurisprudencia, en el marco de un recurso conforme al artículo 258 TFUE, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado (sentencia de 14 de septiembre de 2017, Comisión/Grecia, C‑320/15, EU:C:2017:678, apartado 17 y jurisprudencia citada).
15      A este respecto, el Reino de España no niega que, en la fecha en que expiró el plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión, el 16 de abril de 2017, este Estado miembro no había hecho públicas normas generales de regulación del procedimiento de comunicación de las infracciones del Reglamento n.º 596/2014 para dar cumplimiento a la Directiva de Ejecución 2015/2392. Del mismo modo, tampoco niega no haber comunicado a la Comisión el texto de esas disposiciones.
16      No obstante, el Reino de España estima que determinadas medidas administrativas adoptadas por la CNMV son suficientes para garantizar el cumplimento de las obligaciones materiales derivadas de esta Directiva de Ejecución. Alega, en particular, que una resolución por la que se modificó el Reglamento de Régimen Interior de la CNMV, adoptada el 7 de febrero de 2017 y publicada en el Boletín Oficial del Estado, puede asegurar la observancia de dichas obligaciones.
17      Sin embargo, al indicar ante el Tribunal de Justicia que la transposición «formal» de la Directiva de Ejecución 2015/2392 se encontraba «en fase de realización», el Reino de España reconoció que no había llevado a cabo todos los trámites exigidos, en particular, por el artículo 13, párrafo primero, de esta.
18      En todo caso, no se deduce de las limitadas explicaciones facilitadas por el Reino de España al Tribunal de Justicia que las medidas administrativas invocadas constituyan una transposición satisfactoria de la Directiva de Ejecución 2015/2392.
19      A este respecto, procede recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las disposiciones de una Directiva deben ser ejecutadas con indiscutible fuerza imperativa y con la especificidad, precisión y claridad requeridas para cumplir la exigencia de seguridad jurídica, la cual requiere que, cuando la Directiva tenga como fin crear derechos a favor de los particulares, los beneficiarios puedan conocer plenamente sus derechos (véanse en ese sentido, en particular, las sentencias de 13 de marzo de 1997, Comisión/Francia, C‑197/96, EU:C:1997:155, apartado 15, y de 7 de octubre de 2010, Comisión/Portugal, C‑154/09, no publicada, EU:C:2010:591, apartado 47).
20      No obstante, aunque la Directiva de Ejecución 2015/2392 tiene como finalidad crear derechos para los particulares, en especial en materia de protección de los denunciantes, el Reino de España se ha limitado a indicar que la resolución adoptada el 7 de febrero de 2017 por el Consejo de la CNMV fue debidamente publicada en el Boletín Oficial del Estado, sin aportar mayores precisiones sobre el valor jurídico de dicha resolución.
21      Por otro lado, dado que el artículo 13, párrafo tercero, de esta Directiva de Ejecución prevé expresamente que los Estados miembros están obligados a garantizar que las disposiciones necesarias para su cumplimiento hagan referencia a dicha Directiva de Ejecución o vayan acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial, era necesario, en todo caso, que el Reino de España adoptara un acto positivo de transposición (véanse, por analogía, las sentencias de 27 de noviembre de 1997, Comisión/Alemania, C‑137/96, EU:C:1997:566, apartado 8; de 18 de diciembre de 1997, Comisión/España, C‑360/95, EU:C:1997:624, apartado 13, y de 11 de junio de 2015, Comisión/Polonia, C‑29/14, EU:C:2015:379, apartado 49). Pues bien, con excepción de la resolución del Consejo de la CNV invocada, el Reino de España no ha comunicado ningún acto positivo de transposición.
22      Por lo demás, incluso suponiendo que las medidas administrativas mencionadas por el Reino de España pudieran constituir una transposición suficiente de las obligaciones materiales que resultan de la Directiva de Ejecución 2015/2392, este Estado miembro no niega, como se indica en el apartado 15 de la presente sentencia, que no ha comunicado a la Comisión el texto de las disposiciones adoptadas para garantizar la transposición de dicha Directiva de Ejecución.
23      Finalmente, por lo que se refiere a las demás alegaciones del Reino de España mediante las que pretende justificar la inobservancia del plazo de transposición de que se trata y que se basan, por un lado, en la necesidad de asegurar una acción coordinada entre varios ministerios y, por otro lado, en que el Gobierno español se encontraba en funciones, basta con recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar un incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión como la falta de transposición de una Directiva dentro del plazo fijado (véase, en ese sentido, la sentencia de 14 de junio de 2007, Comisión/Bélgica, C‑422/05, EU:C:2007:342, apartado 48 y jurisprudencia citada).
24      Habida cuenta del conjunto de apreciaciones que preceden, debe declararse que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva de Ejecución 2015/2392, en particular de su artículo 13, párrafo primero, al no haber adoptado, dentro del plazo fijado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva de Ejecución y al no haber notificado a la Comisión el texto de las disposiciones adoptadas para garantizar su transposición.
Costas
25      A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Reino de España y haber sido desestimados los motivos formulados por este, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) decide:
1)      Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva de Ejecución (UE) 2015/2392 de la Comisión, de 17 de diciembre de 2015, relativa al Reglamento (UE) n.º 596/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la comunicación de posibles infracciones o infracciones reales de dicho Reglamento a las autoridades competentes, en particular de su artículo 13, párrafo primero, al no haber adoptado, dentro del plazo fijado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva de Ejecución y al no haber notificado a la Comisión Europea el texto de las disposiciones adoptadas para garantizar su transposición.
2)      Condenar en costas al Reino de España.
Rosas
Toader
Prechal
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 4 de octubre de 2018.
El Secretario
El Presidente de la Sala Séptima
A. Calot Escobar
A. Rosas
*      Lengua de procedimiento: español.