61988CC0070(01)_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Ermächtigt Artikel 31 EAG-Vertrag den Rat dazu, eine Verordnung zu erlassen, die die Festlegung von Hoechstwerten an Radioaktivität in Nahrungsmitteln und Futtermitteln erlaubt, die eine Gefahr für die Gesundheit von Menschen darstellen, wenn die Festlegung solcher Hoechstwerte dazu führt, daß die kontaminierten Waren nicht auf den Markt gebracht werden dürfen? Oder muß eine derartige Verordnung auch - oder sogar ausschließlich - auf Artikel 100a EWG-Vertrag gestützt werden? Dies dürfte im Kern die Rechtsfrage sein, die der Gerichtshof im vorliegenden Fall zu entscheiden hat.
1. Übersicht über die früheren Abschnitte des Verfahrens; Zulässigkeit der Klagegründe
2. Das Europäische Parlament hat mit Klageschrift, die am 4. März 1988 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß den Artikeln 173 EWG-Vertrag und 146 EAG-Vertrag Klage erhoben auf Nichtigerklärung der Verordnung (Euratom) Nr. 3954/87 des Rates vom 22. Dezember 1987 zur Festlegung von Hoechstwerten an Radioaktivität in Nahrungsmitteln und Futtermitteln im Falle eines nuklearen Unfalls oder einer anderen radiologischen Notstandssituation (1). Das Parlament stützt seine Nichtigkeitsklage auf drei Gründe: Der angefochtenen Verordnung fehle eine geeignete Rechtsgrundlage; der Rat sei nicht zum Erlaß einer Verordnung, sondern nur einer Richtlinie befugt gewesen, und der Rat habe es zu Unrecht unterlassen, der Kommission Durchführungsbefugnisse zu übertragen.
Am 11. April 1988 hat der Rat die Einrede der Unzulässigkeit der Klage des Parlaments erhoben. Mit Zwischenurteil vom 22. Mai 1990 (2) hat der Gerichtshof diese Einrede zurückgewiesen und auf diese Weise bestätigt, daß das Parlament zumindest unter bestimmten Voraussetzungen eine Nichtigkeitsklage erheben kann. In diesem Urteil hat der Gerichtshof die grundlegende Bedeutung der richterlichen Kontrolle des durch die Verträge geschaffenen institutionellen Gleichgewichts unterstrichen. Im Rahmen des gemeinschaftlichen Entscheidungsprozesses haben die Verträge nämlich jedem Organ eine Anzahl von Aufgaben zugewiesen und den Gerichtshof damit betraut, zu überwachen, daß jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt (3). Diese Erwägungen bildeten die Grundlage dafür, daß dem Parlament ein beschränktes Klagerecht zuerkannt worden ist. Zwar erlauben es, wie der Gerichtshof ausgeführt hat, der Wortlaut des EWG- und des EAG-Vertrags nicht, dem Parlament den Status eines privilegierten Klägers zuzubilligen (4). Das dem Parlament im Urteil vom 22. Mai 1990 zugebilligte Klagerecht ist in seinem Umfang beschränkt: Der Gerichtshof hat nämlich die Regel aufgestellt, daß das Parlament beim Gerichtshof eine Klage auf Nichtigerklärung einer Handlung des Rates oder der Kommission erheben kann, sofern diese Klage lediglich auf den Schutz seiner Befugnisse gerichtet ist und auf Klagegründe gestützt wird, mit denen die Verletzung dieser Befugnisse geltend gemacht wird (5).
3. Die Zulässigkeit der drei Klagegründe, die das Parlament geltend macht, ist im Lichte der vorstehenden Erwägungen zu beurteilen.
Die Zulässigkeit des ersten Klagegrundes ist durch das Zwischenurteil ausdrücklich bestätigt worden (6). Indem das Parlament geltend macht, daß die angefochtene Verordnung auf Artikel 100a EWG-Vertrag anstelle von Artikel 31 EAG-Vertrag hätte gestützt werden müssen, verteidigt es seine Aufgaben im Rahmen des interinstitutionellen Entscheidungsprozesses. Nach Artikel 100a muß der Rat nämlich Verordnungen und Richtlinien in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament erlassen, was diesem eine viel intensivere und aktivere Teilnahmemöglichkeit als das nach Artikel 31 Absatz 2 EAG-Vertrag vorgeschriebene Anhörungsverfahren garantiert.
Die Zulässigkeit des zweiten und des dritten Klagegrundes unterliegt viel grösseren Zweifeln, und der Vertreter des Parlaments hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, daß er die Entscheidung in das Ermessen des Gerichtshofes stelle. Der zweite Klagegrund des Parlaments betrifft die rechtliche Form der angefochtenen Handlung: Selbst wenn man unterstelle, daß Artikel 31 EAG-Vertrag eine ausreichende Rechtsgrundlage für diese Verordnung bilde, verleihe diese Bestimmung, so trägt das Parlament vor, dem Rat dennoch nicht die Befugnis, Verordnungen zu erlassen, sondern nur Richtlinien. Ich glaube nicht, daß dieser Klagegrund auf den Schutz der Befugnisse des Parlaments gerichtet ist oder auf Klagegründe gestützt wird, mit denen deren Verletzung geltend gemacht wird. Ob der Rat eine Verordnung oder eine Richtlinie als rechtliches Instrument wählt, hat keinerlei Einfluß auf die Befugnisse des Parlaments im Entscheidungsprozeß.
Der dritte Klagegrund, den das Parlament hilfsweise geltend macht, beruht auf dem Gedanken, daß Artikel 100a EWG-Vertrag tatsächlich die geeignete Rechtsgrundlage für die angefochtene Handlung bilde (und mit anderen Worten, daß der erste Klagegrund des Parlaments durchgreife). In diesem Fall, so fährt das Parlament fort, habe der Rat ferner dadurch rechtswidrig gehandelt, daß er der Kommission keine Durchführungsbefugnisse übertragen und somit gegen eine seiner eigenen Entscheidungen (nämlich den Beschluß 87/373/EWG über das Ausschußwesen (7)) verstossen habe. Weder im schriftlichen Verfahren noch in der mündlichen Verhandlung hat das Parlament jedoch dargetan, auf welche Weise seine Befugnisse durch dieses Verhalten beeinträchtigt worden sein sollen. Ich schlage deshalb vor, den zweiten und den dritten Klagegrund des Parlaments ausser Betracht zu lassen und die Untersuchung auf den ersten Klagegrund zu konzentrieren, der die Rechtsgrundlage der angefochtenen Handlung betrifft.
2. Der Streit im Zusammenhang mit der Erwiderung des Parlaments
4. Bevor ich mit der Untersuchung des ersten Klagegrunds des Parlaments beginnen kann, muß ich noch auf die beiden Einwände eingehen, die der Rat gegen das Vorbringen des Parlaments in dessen Erwiderung erhoben hat. Erstens wendet sich der Rat dagegen, daß sich das Parlament in seiner Erwiderung eingehend mit dem Vorbringen der Kommission in ihrem Streithilfeschriftsatz befasst (8). Im einzelnen macht der Rat geltend, daß das Parlament hierzu nicht berechtigt gewesen sei und die Erwiderung mißbrauche, die nur dazu diene, die Auseinandersetzung zwischen den Parteien zu klären. Zur Begründung seines Einwands macht der Rat geltend, daß es nach der gegenwärtigen Fassung der Verfahrensordnung keinen Anspruch auf Beantwortung der Ausführungen eines Streithelfers gebe; dies sei nur in der mündlichen Verhandlung möglich. Diese Auslegung werde durch die 1979 erfolgte Änderung der Verfahrensordnung bestätigt. Vor dieser Änderung habe Artikel 93 § 5 der Verfahrensordnung ausdrücklich geregelt, daß der Präsident des Gerichtshofes zu bestimmen habe, bis zu welchem Zeitpunkt die Parteien auf die Ausführungen eines Streithelfers antworten könnten. Diese Regelung sei 1979 jedoch aufgehoben worden; hieraus sei abzuleiten, daß eine schriftliche Stellungnahme zu einer Streithilfeschrift nicht mehr zulässig sei.
Ein zweiter, ähnlicher Einwand, den der Rat gegen die Erwiderung des Parlaments erhebt, ist mehr inhaltlicher Art. Der Rat weist darauf hin, daß in der Erwiderung nicht oder praktisch nicht auf sein Vorbringen in der Klagebeantwortung eingegangen werde, und sieht sich daher nicht in der Lage, eine wirkliche Gegenerwiderung einzureichen.
5. Die Einwände des Rates erachte ich nicht als stichhaltig. Die Verfahrensordnung mag den Parteien tatsächlich nicht mehr das Recht zuerkennen, zu den Ausführungen eines Streithelfers eine gesonderte schriftliche Stellungnahme abzugeben (9). Daraus abzuleiten, daß in der Erwiderung auf solche Erklärungen mit keinem Wort eingegangen werden dürfe, geht mir zu weit, zumal in der Verfahrensordnung zur Erwiderung inhaltlich nur bestimmt ist, daß darin keine neuen Angriffs- und Verteidigungsmittel vorgebracht werden dürfen. Die in der vorliegenden Rechtssache vom Parlament eingereichte Erwiderung enthält einige neue Argumente zur Begründung der bereits in der Klageschrift geltend gemachten Angriffsmittel und befasst sich mit einigen Argumenten, die sowohl der Rat als auch die Kommission gegen diese Angriffsmittel vorgebracht haben. Ich glaube nicht, daß dies unzulässig ist. Aus denselben Gründen kann auch dem Vorbringen, das dem zweiten Einwand des Rates zugrunde liegt, nicht gefolgt werden, nämlich, daß eine Erwiderung nur die Punkte behandeln dürfe, die in der Klagebeantwortung aufgeworfen worden seien.
Selbst wenn einiges für das Vorbringen des Rates spricht, möchte ich dem Gerichtshof nicht empfehlen, das Vorbringen des Parlaments in seiner Erwiderung ausser Betracht zu lassen. Im vorliegenden Fall geht es nämlich um die Aufrechterhaltung des zwischen den Organen bestehenden Gleichgewichts der Befugnisse durch die richterliche Kontrolle der Rechtsgrundlage einer Handlung. Die Bedeutung der Wahl einer geeigneten Rechtsgrundlage verhindert meines Erachtens, daß das Vorbringen einer Partei wegen einer (nicht eindeutig gegebenen) Verletzung der Verfahrensordnung von der Erörterung ausgenommen wird. Es geht nämlich um Fragen des zwingenden Rechts, so daß der Gerichtshof gegebenenfalls sogar von Amts wegen neue Rechtsfragen aufwerfen kann. Ich möchte in diesem Zusammenhang auf das Urteil in der Rechtssache C-62/88 (10) hinweisen.
In dieser Rechtssache hat Griechenland nach Artikel 173 EWG-Vertrag die Rechtsgrundlage einer Verordnung (11) angefochten, die der Rat gestützt auf Artikel 113 EWG-Vertrag erlassen hatte. Die griechische Regierung hat u. a. geltend gemacht, daß diese Verordnung auf Artikel 31 EAG-Vertrag hätte gestützt werden müssen. Der Rat hat die Unzulässigkeit dieses Vorbringens mit der Begründung gerügt, daß die Klage der griechischen Regierung nur auf Artikel 173 EWG-Vertrag, nicht aber auf Artikel 146 EAG-Vertrag gestützt worden sei. Der Gerichtshof hat zwar eingeräumt, daß der Wortlaut von Artikel 173 EWG-Vertrag für die Ansicht des Rates spreche, er hat den von der griechischen Regierung vorgebrachten Klagegrund dennoch untersucht. Wie der Gerichtshof in diesem Urteil ausgeführt hat, muß die Rechtmässigkeit von Handlungen vollständig und umfassend überprüft werden; daher ist Artikel 173 EWG-Vertrag so auszulegen, daß er nicht die Zuständigkeit des Gerichtshofes ausschließt, im Rahmen einer Klage auf Nichtigerklärung einer auf eine Bestimmung des EWG-Vertrags gestützten Maßnahme die Rüge einer Verletzung einer Bestimmung des EAG-Vertrags zu prüfen (12). Aus diesem Urteil geht hervor, daß es der Gerichtshof ablehnt, wegen verfahrensrechtlichen Fehlern ein Vorbringen ausser Betracht zu lassen, das sich auf die Rechtsgrundlage der Handlung eines Gemeinschaftsorgans bezieht. Erwägungen gleicher Art verbieten es, im vorliegenden Fall das Vorbringen des Parlaments in der Erwiderung ausser Betracht zu lassen.
3. Der Rahmen der Erörterung der Rechtsgrundlage
6. Erstens möchte ich darauf hinweisen, daß die gegen die angefochtene Verordnung geltend gemachte Rüge nicht rein formaler Art ist. Wie ich bereits ausgeführt habe, begründet das Parlament seine Wahl des Artikels 100a EWG-Vertrag anstelle von Artikel 31 EAG-Vertrag als Rechtsgrundlage damit, daß die zuerst genannte Bestimmung ihm die Möglichkeit verschaffe, sich intensiver und aktiver am interinstitutionellen Entscheidungsfindungsprozeß zu beteiligen. Die Verfahrenserfordernisse des Artikels 31 EAG-Vertrag wichen also von denjenigen des Artikels 100a EWG-Vertrag ab, so daß die Entscheidung des Rates, Artikel 31 EAG-Vertrag und nicht Artikel 100a EWG-Vertrag als Rechtsgrundlage heranzuziehen, den Inhalt der angefochtenen Verordnung beeinflussen könne. Somit müsste das Vorbringen des Parlaments, wenn es begründet wäre, zur Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung führen (13).
7. Zweitens möchte ich jetzt kurz die beiden Rechtsgrundlagen betrachten, die Kern des Streits zwischen den Parteien sind.
Artikel 31 EAG-Vertrag gehört zu Kapitel 3 des Zweiten Titels des EAG-Vertrags. Dieses Kapitel trägt die Überschrift "Der Gesundheitsschutz" und knüpft an die Präambel des Vertrages an, in der das Bestreben der vertragschließenden Staaten zum Ausdruck kommt, "die Sicherheiten zu schaffen, die erforderlich sind, um alle Gefahren für das Leben und die Gesundheit ihrer Völker auszuschließen". Dieser Satz aus der Präambel wird in Artikel 2 Buchstabe b EAG-Vertrag weiter ausgeführt, wo es heisst:
"Zur Erfuellung ihrer Aufgabe hat die Gemeinschaft nach Maßgabe des Vertrages
...
b) einheitliche Sicherheitsnormen für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung und der Arbeitskräfte aufzustellen und für ihre Anwendung zu sorgen ..."
Die Politik zum Schutz der Gesundheit wird in Kapitel 3 des Zweiten Titels entwickelt, das aus zehn Artikeln besteht. Insbesondere die Artikel 30 und 31 sind im vorliegenden Fall erheblich. Artikel 30 regelt die wichtigste Art von Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit, die Festsetzung von "Grundnormen". Ich möchte diesen Artikel hier vollständig zitieren:
"In der Gemeinschaft werden Grundnormen für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung und der Arbeitskräfte gegen die Gefahren ionisierender Strahlungen festgesetzt.
Unter Grundnormen sind zu verstehen:
a) die zulässigen Hoechstdosen, die ausreichende Sicherheit gewähren,
b) die Hoechstgrenze für die Aussetzung gegenüber schädlichen Einfluessen und für schädlichen Befall,
c) die Grundsätze für die ärztliche Überwachung der Arbeitskräfte."
Artikel 31, den der Rat als Rechtsgrundlage der streitigen Verordnung gewählt hat, beschreibt sodann das Verfahren zur Festsetzung der "Grundnormen": Die Grundnormen werden von der Kommission nach Stellungnahme einer Gruppe von Persönlichkeiten ausgearbeitet, die der Ausschuß für Wissenschaft und Technik aus wissenschaftlichen Sachverständigen der Mitgliedstaaten, insbesondere aus Sachverständigen für Volksgesundheit, ernennt. Die Kommission holt zu den in dieser Weise ausgearbeiteten Grundnormen die Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses ein. Nach Anhörung des Europäischen Parlaments legt der Rat die Grundnormen mit qualifizierter Mehrheit fest.
Artikel 100a EWG-Vertrag, den das Europäische Parlament als Rechtsgrundlage der streitigen Verordnung wählt, ist besser bekannt. Er ist die Schlüsselbestimmung des EWG-Vertrages, die den Rat ermächtigt, "die Maßnahmen" (also sowohl Verordnungen als auch Richtlinien) "zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben", zu erlassen. Der Begriff "Binnenmarkt" umfasst nach Artikel 8a EWG-Vertrag einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen dieses Vertrages gewährleistet ist.
8. Drittens erachte ich es als sachdienlich, den Bezugsrahmen anzugeben, innerhalb dessen das Vorbringen der Parteien zu beurteilen ist.
Ob die Handlung eines Gemeinschaftsorgans auf die richtige Rechtsgrundlage gestützt ist, muß sich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes aus einer zweifachen Prüfung ergeben. Zum einen sind Ziel und Inhalt der betroffenen Handlung zu berücksichtigen; zum anderen ist die Tragweite der Bestimmung des Vertrages zu untersuchen, auf die diese Handlung gestützt wird. Genau in diesen beiden Punkten besteht in der vorliegenden Rechtssache Uneinigkeit zwischen den Parteien: Sie sind über Ziele und Inhalt der angefochtenen Verordnung sowie darüber, welche Maßnahmen der Rat gestützt auf Artikel 31 EAG-Vertrag erlassen kann, unterschiedlicher Auffassung.
Das Europäische Parlament vertritt die Ansicht, daß die angefochtene Verordnung nicht nur dem Gesundheitsschutz der Bevölkerung dienen solle, sondern auch in erheblichem Umfang das Funktionieren des Binnenmarktes beeinflusse. Wegen dieser zweifachen Zielsetzung habe die Verordnung nicht auf der Grundlage von Artikel 31 EAG-Vertrag erlassen werden dürfen, da der EAG-Vertrag im allgemeinen und die durch den Vertrag eingeführte Politik des Gesundheitsschutzes im besonderen eine viel beschränktere Tragweite hätten. Deshalb hätte der Rat die angefochtene Verordnung entweder auch oder ausschließlich auf Artikel 100a EWG-Vertrag stützen müssen.
Der Rat macht, insoweit von der Kommission und dem Vereinigten Königreich unterstützt, geltend, daß durch die angefochtene Verordnung in erster Linie der Gesundheitsschutz der Bevölkerung bezweckt sei und daß die Auswirkungen der darin niedergelegten Schutzmaßnahmen auf den freien Warenverkehr in der Gemeinschaft unbeabsichtigt und nebensächlich seien. Ferner sei die durch die Artikel 30 ff. EAG-Vertrag eingeführte Politik des Gesundheitsschutzes weit aufzufassen; der Umstand, daß sich Gesundheitsschutzmaßnahmen gegen ionisierende Strahlungen nebenbei auf den freien Warenverkehr auswirken könnten, dürfe der Verwendbarkeit und der praktischen Wirksamkeit von Artikel 31 EAG-Vertrag als Rechtsgrundlage nicht entgegenstehen.
9. Bei der Beurteilung des Vorbringens des Parlaments ist das Verhältnis zwischen EWG- und EAG-Vertrag zu berücksichtigen. Hierzu bestimmt Artikel 232 Absatz 2 EWG-Vertrag:
"Dieser Vertrag beeinträchtigt nicht die Vorschriften des Vertrages zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft."
Diese Bestimmung bedeutet, daß, wenn dargetan ist, daß Artikel 31 EAG-Vertrag eine geeignete Rechtsgrundlage für die angefochtene Verordnung darstellt (d. h. wenn einzuräumen ist, daß die Verordnung tatsächlich zu den "Grundnormen" im Sinne der Artikel 30 und 31 EAG-Vertrag gehört) die Klage des Parlaments abzuweisen ist, selbst wenn dargetan sein sollte, daß Artikel 100a EWG-Vertrag ebenfalls eine geeignete Rechtsgrundlage für die Verordnung hätte abgeben können.
Hingegen wird der Klage in zwei Fällen stattzugeben sein: Erstens, wenn der Gerichtshof zu dem Ergebnis gelangt, daß Artikel 31 EAG-Vertrag überhaupt nicht als Rechtsgrundlage für die angefochtene Verordnung hätte herangezogen werden dürfen; zweitens, wenn der Gerichtshof zu dem Ergebnis kommen sollte, daß die Verordnung sowohl auf Artikel 31 EAG-Vertrag als auch auf Artikel 100a EWG-Vertrag hätte gestützt werden müssen. Zu dem zuletzt genannten Ergebnis würde die Feststellung führen, daß die angefochtene Verordnung zwar "Grundnormen" festlegt, jedoch daneben auch Ziele verfolgt bzw. Vorschriften aufstellt, die nicht unter Artikel 31 EAG-Vertrag fallen, sondern vielmehr im Zusammenhang mit der Errichtung oder dem Funktionieren des Binnenmarkts stehen. In einem derartigen Fall hätte die Verordnung auf die doppelte Rechtsgrundlage von Artikel 31 EAG-Vertrag und Artikel 100a EWG-Vertrag gestützt werden müssen (14). Eine solche Kumulierung von Rechtsgrundlagen ist in der vorliegenden Rechtssache möglich, da beide eine Abstimmung im Rat mit qualifizierter Mehrheit verlangen und zwar unterschiedliche, jedoch nicht unvereinbare Vorbereitungsverfahren vorschreiben (15). Artikel 31 EAG-Vertrag verlangt die Anhörung des Europäischen Parlaments, von durch den Ausschuß für Wissenschaft und Technik benannten Persönlichkeiten und des Wirtschafts- und Sozialausschusses; Artikel 100a EWG-Vertrag schreibt hingegen neben der Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses das sogenannte Verfahren der Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament vor. Gegebenenfalls können beide Verfahren beispielsweise dergestalt miteinander kumuliert werden, daß die Anhörung der vom Ausschuß für Wissenschaft und Technik ernannten Persönlichkeiten und des Wirtschafts- und Sozialausschusses dem Verfahren der Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament vorausgeht. Falls der Gerichtshof daher zu dem Ergebnis gelangt, daß die angefochtene Verordnung sowohl auf Artikel 31 EAG-Vertrag als auch auf Artikel 100a EWG-Vertrag hätte gestützt werden müssen, stuende fest, daß der Rat nicht die entsprechenden Verfahrensvorschriften beachtet hätte, so daß die Verordnung für nichtig erklärt werden müsste.
10. Entsprechend den vorstehenden Ausführungen werde ich im folgenden Ziele und Inhalt der angefochtenen Verordnung untersuchen (Nrn. 11 bis 15) und sodann das Vorbringen der Parteien zur Bedeutung von Artikel 31 EAG-Vertrag prüfen (Nrn. 16 bis 29).
4. Untersuchung der streitigen Verordnung
11. Die Verordnung Nr. 3954/87 wurde erlassen, nachdem man sich Folgen des Unfalls im Kernkraftwerk von Tschernobyl am 26. April 1986 bewusst geworden war (16). Dieser Unfall hatte nämlich deutlich gemacht, daß ein wirksames Verhalten auf Gemeinschaftsebene erforderlich ist, wenn sich nach einem Unfall in einem Kernkraftwerk oder einem anderen unvorhersehbaren Ereignis beträchtliche Mengen radioaktiver Elemente in der Atmosphäre verbreiten, die zu einer vom gesundheitlichen Standpunkt aus erheblichen Kontamination von Nahrungsmitteln und Futtermitteln führen.
Durch die Verordnung soll dem durch Artikel 2 Buchstabe b EAG-Vertrag eingeführten System einheitlicher Sicherheitsnormen Gestalt gegeben werden (17), und zwar besonders dadurch, daß im Falle eines nuklearen Unfalls oder einer anderen radiologischen Notstandssituation Interventionsschwellen vorgesehen werden (18). Im einzelnen werden in der Verordnung Hoechstwerte an Radioaktivität für die Kontamination von Nahrungsmitteln und Futtermitteln festgelegt, die bei einem nuklearen Unfall für anwendbar erklärt werden können (19). Von Bedeutung ist, daß diese Hoechstwerte neben den handelspolitischen Maßnahmen gelten, die die Gemeinschaft nach dem Unfall in Tschernobyl für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse aus Drittländern traf (20). Schließlich heisst es in den Begründungserwägungen der Verordnung noch: "Der Erlaß einer Verordnung zur Festlegung von Hoechstwerten würde ferner die Einheit des Gemeinsamen Marktes wahren und Verkehrsverlagerungen innerhalb der Gemeinschaft vorbeugen" (21).
12. Die konkrete Verwirklichung dieser Zielsetzung in der Verordnung lässt sich wie folgt zusammenfassen. In einem Anhang zu der Verordnung werden die Hoechstwerte festgelegt (22). Die Verordnung selbst verleiht der Kommission und dem Rat eine latente Zuständigkeit (d. h. eine Zuständigkeit, die aktiviert wird, wenn die Kommission eine offizielle Mitteilung von einem Unfall oder einer anderen radiologischen Notstandssituation erhält, aus der sich ergibt, daß die Hoechstwerte erreicht werden könnten oder erreicht sind) für die "Anwendung dieser Hoechstwerte" (Artikel 2 bis 4 der Verordnung). Die Folge dieser Anwendung besteht darin, daß Nahrungsmittel und Futtermittel, bei denen die festgelegten Hoechstwerte überschritten werden, nicht auf den Markt gebracht werden dürfen (Artikel 6 der Verordnung).
Die Geltungsdauer der zunächst von der Kommission erlassenen Anwendungsverordnung ist so kurz wie möglich und darf drei Monate nicht überschreiten (Artikel 2 der Verordnung). Innerhalb eines Monats nach Erlaß dieser Verordnung und nach Konsultationen mit Sachverständigen legt die Kommission dem Rat einen Vorschlag für eine Verordnung zur Anpassung oder zur Bestätigung ihrer eigenen Verordnung vor (Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung). Grundsätzlich muß der Rat vor Ablauf der Geltungsdauer der Kommissionsverordnung über diesen Vorschlag entscheiden (Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung). Auch die Geltungsdauer der Verordnung des Rates ist beschränkt, sie kann auf Antrag eines Mitgliedstaats oder auf Initiative der Kommission überprüft werden (Artikel 4 der Verordnung). Die Verordnung ermöglicht es auch, die zuvor festgesetzten Hoechstwerte schnell anzugleichen, wenn die Umstände des einzelnen nuklearen Unfalls oder der jeweiligen radiologischen Notstandssituation die Notwendigkeit hierzu erkennen lassen (zehnte Begründungserwägung in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung).
13. Aus dieser Übersicht über die Zielsetzung und den Inhalt der angefochtenen Verordnung schließe ich folgendes: Die Verordnung soll vor allem die gesamte Bevölkerung der Gemeinschaft vor dem Kontakt mit Nahrungsmitteln und Futtermitteln schützen, die infolge eines nuklearen Unfalls oder einer anderen radiologischen Notstandssituation so sehr radioaktiv kontaminiert sind, daß sie eine Gefahr für die Gesundheit bilden. Hierzu werden in der Verordnung zulässige Hoechstwerte an Radioaktivität festgelegt, die im Fall einer nuklearen Notstandssituation von der Kommission und später vom Rat schnell und wirkungsvoll angewandt werden können, mit der Folge, daß für zu stark kontaminierte Nahrungsmittel und Futtermittel ein Verkehrsverbot erlassen wird. Dieses Verkehrsverbot ist seinem Wesen nach zeitlich begrenzt; es muß die Bevölkerung schützen, bis die Gefahr der radioaktiven Kontaminierung beseitigt ist. Nebenbei bewirkt die Verordnung auch, daß das Funktionieren des Binnenmarkts sowenig wie möglich behindert wird: Durch Schutzmaßnahmen auf Gemeinschaftsebene wird nämlich verhindert, daß der Handelsverkehr mit Nahrungsmitteln und Futtermitteln durch nichtkoordinierte nationale Maßnahmen, die in der Intensität des Schutzes und der Geltungsdauer unterschiedlich sein können, unnötig behindert wird.
14. Angesichts der vorstehenden Ausführungen kann ich mich dem Vorbringen des Parlaments nicht anschließen, daß der Verordnung zwei konkurrierende und gleichwertige Ziele zugrunde lägen, nämlich der Gesundheitsschutz und die Einheit des Gemeinsamen Marktes (23). Zwar wird durch die Festlegung einheitlicher Werte und die Schaffung eines Eingriffsmechanismus auf Gemeinschaftsebene gewährleistet, daß der Schutz der Bevölkerung im Falle einer nuklearen Notstandssituation nicht zu einer Abschottung des Gemeinsamen Marktes oder Verlagerung im Handelsverkehr führt. Daraus jedoch das Ergebnis abzuleiten, daß die Aufrechterhaltung der Einheitlichkeit des Marktes in dieser Verordnung eine ebenso erhebliche Rolle spielt, erscheint mir nicht gerechtfertigt. Diese Aufrechterhaltung des einheitlichen Marktes ist kein Ziel an sich, sondern vielmehr die Folge des Vorliegens einer Gemeinschaftsbefugnis. Die Verordnung wurde nämlich nicht erlassen, um den Handel mit Nahrungsmitteln und Futtermitteln zu regeln, sondern um die Bevölkerung gegen die Gefahren ionisierender Strahlungen - im vorliegenden Fall ionisierender Strahlungen, die durch kontaminierte Nahrungsmittel und Futtermittel verbreitet werden - zu schützen.
Wegen ihrer Zielsetzung, die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, ist die Verordnung übrigens nicht auf (den Handel mit) Nahrungsmittel(n) und Futtermittel(n) allgemein anwendbar, sondern enthält nur ein Verkehrsverbot für in gefährlicher Weise radioaktiv kontaminierte Nahrungsmittel und Futtermittel. Die Verordnung ist zwar nicht völlig ohne Folgen für den Handel mit Nahrungsmitteln und Futtermitteln. Sie sind nämlich die Träger der betreffenden gefährlichen Strahlungen, so daß Schutzmaßnahmen notwendigerweise in einer Beziehung zu den Waren selbst und dem Handel mit ihnen stehen (24). Daß solche Schutzmaßnahmen die Einheitlichkeit des Gemeinsamen Marktes nicht stören, ist nur die logische (und glückliche) Folge des Umstands, daß die Artikel 30 ff. EAG-Vertrag die Festsetzung in der gesamten Gemeinschaft in gleicher Weise geltender Schutzmaßnahmen vorschreibt. Der Umstand, daß die fragliche Verordnung derartige Folgen für den Handel mit Nahrungsmitteln und Futtermitteln hat, bedeutet jedoch noch nicht, daß mit ihr bezweckt ist, den Handel mit diesen Erzeugnissen zu regeln.
15. Daß die Verordnung den Schutz der öffentlichen Gesundheit und nicht den Handel mit Nahrungsmitteln und Futtermitteln betrifft, ergibt sich schließlich auch aus dem widerruflichen Charakter der Befugnis, die sie der Kommission und dem Rat verleiht: Die fraglichen Verkehrsverbote können nur unter besonderen Umständen erlassen werden (der typische Fall soll ein schwerer Unfall in einem Kernkraftwerk sein) und sind ihrem Wesen nach zeitlicher Art und im einzelnen auf die Abhilfe in einer besonderen, vorübergehenden Notstandssituation gerichtet.
5. Die Tragweite von Artikel 31 EAG-Vertrag
16. Angesichts des Ergebnisses, zu dem ich in bezug auf die Zielsetzung und den Inhalt der angefochtenen Verordnung gelangt bin, möchte ich im verbleibenden Teil dieser Schlussanträge prüfen, ob eine Verordnung, mit der Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung gegen die Gefahren ionisierender Strahlungen getroffen werden, auf Artikel 31 EAG-Vertrag gestützt werden kann, wenn diese Maßnahmen nebenbei auch Folgen für den Handel mit radioaktiv kontaminierten Waren haben.
17. Um die Ungeeignetheit bzw. die Unzulänglichkeit von Artikel 31 EAG-Vertrag als Rechtsgrundlage für die angefochtene Verordnung darzulegen, trägt das Parlament hauptsächlich drei Argumente vor, die ich im folgenden untersuchen werde. Diese Argumente unterscheiden sich zwar voneinander, sind jedoch sicherlich miteinander verwandt. Gemeinsam ist ihnen, daß sie alle mehr oder weniger von der begrenzten Tragweite ausgehen, die das Parlament dem EAG-Vertrag zubilligt. Nach Ansicht des Parlaments betrifft dieser Vertrag nämlich nur die Entwicklung der Nuklearindustrie und die Forschung auf dem Gebiet der Kernenergie sowie den Handel mit und den Transport von radioaktiven Stoffen. Obwohl nicht immer ausdrücklich, wird in den Schriftsätzen des Parlaments mehrfach unterstellt, daß, sobald eine Maßnahme über diesen engen Rahmen hinausgeht und - sei es auch nur als Nebenfolge - für den Handelsverkehr mit nicht radioaktiven Stoffen wie z. B. Nahrungsmitteln und Futtermitteln, erheblich ist oder diesen beeinflusst, diese Maßnahme teilweise oder sogar ausschließlich auf Artikel 100a EWG-Vertrag gestützt werden müsse.
5.1. Untersuchung des Vorbringens des Parlaments
18. Die dargestellte restriktive Auslegung des EAG-Vertrags zeigt sich am stärksten in den ersten beiden Argumenten des Parlaments. Der Inhalt des Begriffs "Grundnormen" in den Artikeln 30 ff. EAG-Vertrag sei, so das erste Argument des Parlaments, im Lichte der zuvor dargestellten begrenzten Tragweite des EAG-Vertrags auszulegen. Wegen der begrenzten Tragweite könne sich der durch den EAG-Vertrag aufgestellte Grundsatz des "Gesundheitsschutzes" nur auf den Schutz gegen Strahlungen beziehen, die unmittelbar in einer Kernanlage oder beim Umgang mit Spaltstoffen frei würden (sogenannte "Primärstrahlungen"). Die angefochtene Verordnung gelte dagegen für Sekundärstrahlungen, d. h. Strahlungen, die die Bevölkerung über kontaminierte Nahrungsmittel oder Futtermittel ereichten. Eine solche Verordnung, so schließt das Parlament, könne nicht auf der Grundlage von Artikel 31 EAG-Vertrag erlassen werden, da mit ihr ein weitergehender Schutz gewährt werden solle, als er nach den Artikeln 30 ff. EAG-Vertrag zugelassen sei.
Der EAG-Vertrag befasse sich nicht mit einem freien Markt für kontaminierte Waren oder dem Schutz gegen die Gefahren, die von diesen ausgingen, sondern gelte nur für den Handel mit und den Schutz vor radioaktiven Stoffen. Weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn und Zweck von Artikel 31 EAG-Vertrag gehe der Wille der vertragschließenden Parteien hervor, einen weitergehenden Schutz zu gewähren, der sich z. B. auf die Verwendung von Waren beziehe, die bei der Nutzung der Kernenergie kontaminiert worden seien. Artikel 31 EAG-Vertrag ermächtige mit anderen Worten nur zum Erlaß von Schutzmaßnahmen zur Beschränkung der Gefahren, die vom Nuklearbereich selbst ausgingen, nicht aber zur Regelung von Tätigkeiten, die selbst in keinem Zusammenhang mit der Nutzung der Kernenergie stuenden. Diese Auslegung werde bestätigt durch die vor dem Erlaß der Verordnung (Euratom) Nr. 3954/87 bestehende Praxis, wonach aufgrund von Artikel 31 EAG-Vertrag nur Maßnahmen zum Schutz gegen die mit der Primärstrahlung verbundenen Gefahren erlassen worden seien.
19. Auch das zweite Argument geht von der beschränkten Tragweite aus, die das Parlament dem EAG-Vertrag zubilligt. Dieses Argument bezieht sich auf den Ausdruck "Gesundheit der Bevölkerung und der Arbeitskräfte", die durch Artikel 30 EAG-Vertrag geschützt werden soll. Im Wege der teleologischen Auslegung des EAG-Vertrags gelangt das Parlament zu dem Ergebnis, daß die Artikel 30 ff. EAG-Vertrag nur den Schutz von Personen bezweckten, die von der Kernindustrie "unmittelbar betroffen" seien, d. h. die Arbeitskräfte, die in Kernanlagen tätig seien oder mit Kernbrennstoffen in Berührung kämen, und die Teile der Bevölkerung, die (unmittelbar) Strahlungen ausgesetzt sein könnten. Die mittelbare Strahlungsgefahr wie diejenige, die von radioaktiv kontaminierten Nahrungsmitteln und Futtermitteln ausgehe, müsse wegen der begrenzten Tragweite des EAG-Vertrags auf andere Weise abgewehrt werden, und zwar auf der Grundlage von Artikel 100a EWG-Vertrag.
20. Diese Argumente können mich nicht überzeugen. Zu Recht weist die Kommission in ihrem Schriftsatz darauf hin, daß eine Unterscheidung zwischen "primären" und "sekundären" Strahlungen und zwischen "unmittelbar" und "nicht unmittelbar" betroffener Bevölkerung nirgends im EAG-Vertrag zu finden sei. Diese Unterscheidungen dürften in der Praxis besonders schwierig zu handhaben sein und sind ausserdem im Zusammenhang mit dem Ziel der Artikel 30 ff. EAG-Vertrag völlig unerheblich, das darin besteht, die Gesundheit der Bevölkerung lückenlos und wirksam gegen die Gefahren ionisierender Strahlungen zu schützen. Dies wird in bezug auf die erste Unterscheidung unmittelbar deutlich: "Primärstrahlungen" sind nämlich für die Gesundheit der Bevölkerung nicht gefährlicher oder ungefährlicher als "Sekundärstrahlungen"; die Gefahr hängt davon ab, wie intensiv die Bevölkerung ionisierenden Strahlungen ausgesetzt ist, und von der Dauer dieser Aussetzung, ungeachtet der Träger der Strahlungen (Luft, Wasser, Nahrungsmittel usw.).
Auch das Kriterium der "unmittelbar" oder "nicht unmittelbar" betroffenen Bevölkerung erscheint mir nicht sachdienlich. Ich vermag nämlich nicht einzusehen, weshalb es auf der Grundlage der Artikel 30 ff. EAG-Vertrag nicht möglich sein sollte, Schutzmaßnahmen für die gesamte Bevölkerung der Gemeinschaft zu treffen, insbesondere, wenn es darum geht, (Vorsorge-)Maßnahmen gegen eine schwere Kernkatastrophe zu treffen, wie sie in Tschernobyl stattfand. Die Unhaltbarkeit dieser Unterscheidung zeigt sich übrigens auch in der Argumentation des Parlaments selbst: Z. B. vertritt das Parlament auf S. 14 seiner Erwiderung die Ansicht, daß der EAG-Vertrag die Bevölkerung nicht systematisch gegen die Gefahren der Strahlung schützen solle, sondern nur gegen die Gefahr von Strahlungen des nuklearen Bereichs (25). Es ist aber nicht zu erkennen, wie die Strahlungsgefahr, gegen die die angefochtene Verordnung schützen soll, nicht vom nuklearen Bereich herrühren sollte. Schließlich, so denke ich, ist die Kontamination von Nahrungsmitteln und Futtermitteln, die die Folge eines nuklearen Unfalls ist, ebensogut auf nuklearem Bereich entstanden wie die Strahlungsgefahr, die sich aus der gezielten Manipulation nuklearer Stoffe ergibt.
21. Ebensowenig überzeugend finde ich das Wortlautargument des Parlaments, wonach der Ausdruck "Gesundheitsschutz der Bevölkerung und der Arbeitskräfte" in Artikel 30 EAG-Vertrag nicht die gesamte Bevölkerung umfassen soll, da sonst die besondere Erwähnung der "Arbeitskräfte" keinen Sinn habe. Dieses Argument ist nicht schlüssig: Die gesonderte Aufführung der Gruppe der "Arbeitskräfte" kann ebensogut bedeuten, daß der EAG-Vertrag für diese Bevölkerungsgruppe besondere Vorsicht durch Festlegung besonderer Maßnahmen, z. B. die Festsetzung von Schutznormen, die strenger oder detaillierter sind, verlangt. Ein differenzierter Schutz von Arbeitskräften im Vergleich zu anderen Bevölkerungsgruppen gehört übrigens zur bestehenden legislativen Praxis: So wurden beispielsweise mit der Richtlinie 88/836/Euratom des Rates vom 15. Juli 1980 besondere Vorschriften für strahlenexponierte Arbeitskräfte (Artikel 7 bis 9), für Lehrlinge (Artikel 10 bis 11) und für die Bevölkerung allgemein (Artikel 12 ff.) erlassen.
Beide vom Parlament vertretenen Unterscheidungen dürften abgesehen von ihrer praktischen Handhabbarkeit auch zu unnötigen Komplikationen beim gemeinschaftlichen Entscheidungsfindungsprozeß führen: Die Anhörung der vom Ausschuß für Wissenschaft und Technik ernannten Sachverständigen wäre nur erforderlich, wenn es um den Schutz der "unmittelbar betroffenen Bevölkerung" gegen "Primärstrahlungen" ginge. Alle anderen Schutzmaßnahmen müssten auf der Grundlage von Artikel 100a EWG-Vertrag getroffen werden, was nicht nur die Anwendung eines anderen, komplizierteren Verfahrens voraussetzte, sondern den Mitgliedstaaten ausserdem ausdrücklich eine "opt out"-Möglichkeit in dem Sinne geben würde (siehe Artikel 100a Absatz 4), daß ein Mitgliedstaat zumindest grundsätzlich einem anderen in dieser Vorschrift genannten Ziel Vorrang einräumen könnte.
22. Das dritte Argument des Parlaments ist von dessen Bevollmächtigtem in der mündlichen Verhandlung mit Nachdruck vorgetragen worden und betrifft insbesondere das Verhältnis zwischen Artikel 31 EAG-Vertrag und Artikel 100a EWG-Vertrag. Kurz gesagt macht das Parlament mit diesem Argument geltend, daß Artikel 31 EAG-Vertrag keine ausreichende Rechtsgrundlage für eine Verordnung darstelle, die das Inverkehrbringen von Nahrungsmitteln und Futtermitteln insofern betreffe, als Hoechstmengen für die radioaktive Kontamination solcher Waren festgelegt würden; eine solche Verordnung könne nur auf Artikel 100a EWG-Vertrag gestützt werden.
In den Darlegungen des Parlaments taucht dieses dritte Argument in zwei verschiedenen Varianten auf. In der ersten Variante geht es davon aus, daß die angefochtene Verordnung ebenso den Handelsverkehr mit Nahrungsmitteln und Futtermitteln wie den Gesundheitsschutz betreffe - ein Ausgangspunkt, den ich bereits (Nrn. 11 bis 15) aufgrund einer Untersuchung der betroffenen Verordnung verworfen habe. So stellt das Parlament Zielsetzung und Inhalt der angefochtenen Verordnung zu Unrecht denjenigen einer Reihe von Richtlinien gleich, die der Rat gestützt auf den EWG-Vertrag erlassen hat und die Qualitätsvorschriften für Nahrungsmittel und Tierfutter enthalten. Auf diese Überlegungen brauche ich daher nicht weiter einzugehen.
In einer zweiten Variante wird dieses Argument auf den Ausgangspunkt gestützt, daß aufgrund des EAG-Vertrags zwar (Schutz-)Maßnahmen getroffen werden könnten, die den Binnenmarkt betreffen, jedoch nur insoweit, als es um den Binnenmarkt mit radioaktiven Stoffen gehe; hingegen fielen Maßnahmen, die sich auf das Inverkehrbringen nicht radioaktiver Stoffe wie Nahrungsmittel und Futtermittel auswirkten, nicht unter den EAG-Vertrag und müssten auf den EWG-Vertrag gestützt werden. In dieser Variante lehnt sich das dritte Argument in Wirklichkeit sehr stark an die ersten beiden Argumente an, da es von einer sehr einschränkenden Auffassung von der Tragweite des EAG-Vertrags ausgeht - einer Auffassung, die ich mir nicht zu eigen machen kann. Geht man davon aus, daß aufgrund der Artikel 30 ff. EAG-Vertrag eine lückenlose und wirksame Politik zum Schutz der Gesundheit gegen die Gefahren ionisierender Strahlungen betrieben werden kann, dann können diese Bestimmungen in der Tat nicht so ausgelegt werden, daß sie Schutzmaßnahmen in bezug auf radioaktive Stoffe, jedoch nicht in bezug auf stark radioaktiv kontaminierte Waren zulassen. Es geht hier um die Aufrechterhaltung der praktischen Wirksamkeit der Bestimmungen des EAG-Vertrags, mit der ich mich jetzt kurz befassen werde.
5.2. "Praktische Wirksamkeit" der Artikel 30 ff. EAG-Vertrag
23. Wie deutlich geworden ist, gehen alle drei Argumente des Parlaments davon aus, daß dem EAG-Vertrag, insbesondere der durch die Artikel 30 ff. dieses Vertrags eingeleiteten Gesundheitsschutzpolitik begrenzte Tragweite zukommt. Dieser engen Betrachtungsweise kann ich mich nicht anschließen. Angesichts der ernsten Gefahr, die ionisierende Strahlungen für die Gesundheit darstellen, bin ich tatsächlich der Ansicht, daß die Artikel 30 ff. EAG-Vertrag so auszulegen sind, daß sie die Gemeinschaft ermächtigen, die Gesundheit der Bevölkerung lückenlos und wirksam zu schützen. Ich sehe nämlich keine überzeugenden Gründe dafür, daß die Tragweite einer durch den EAG-Vertrag eingeleiteten Politik nach anderen Regeln auszulegen wäre als die Tragweite einer durch den EWG-Vertrag eingeleiteten Politik. Wie der Gerichtshof im Zusammenhang mit der durch Artikel 128 EWG-Vertrag eingeführten gemeinschaftlichen Berufsbildungspolitik in seinem Urteil vom 30. Mai 1989 (26) entschieden hat,
"steht der Umstand, daß die Durchführung einer gemeinsamen Berufsbildungspolitik vorgesehen ist, jeder Auslegung dieser Vorschrift entgegen, durch die der Gemeinschaft die zur wirksamen Verfolgung dieser gemeinsamen Politik erforderlichen Instrumente vorenthalten würden" (Randnr. 9).
Dies dürfte auch oder sogar in noch grösserem Masse für die im EAG-Vertrag konzipierte Politik des Gesundheitsschutzes gegen ionisierende Strahlungen gelten. Die vom Europäischen Parlament vertretene Auslegung dieser Politik dürfte der praktischen Wirksamkeit dieser Politik ernsthaft schaden.
24. Die Notwendigkeit, den Artikeln 30 ff. EAG-Vertrag volle praktische Wirksamkeit zu verleihen, ist meines Erachtens grundlegend. Diese praktische Wirksamkeit setzt voraus, daß Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit vor allem in radiologischen Notstandssituationen auch ein Verkehrsverbot für Nahrungsmittel und Futtermittel beinhalten können, die so stark radioaktiv kontaminiert sind, daß sie eine Gefahr für die menschliche Gesundheit bilden. Ich lege Wert auf diese Qualifizierung, da das Parlament sein Vorbringen durch den Hinweis auf einen von der Kommission auf Artikel 100a EWG-Vertrag als Rechtsgrundlage gestützten Vorschlag zu untermauern sucht, der, sofern er verabschiedet wird, unter anderem die Verpflichtung enthält, auf der Etikettierung von Nahrungsmitteln anzugeben, ob sie bestrahlt worden sind (27). Dieser Hinweis geht jedoch fehl, da es in der vorgeschlagenen Richtlinie nicht um radioaktiv kontaminierte, sondern um bestrahlte Nahrungsmittel geht (von denen unterstellt wird, daß sie, da sie mit entsprechender Etikettierung in den Verkehr gebracht werden dürfen, keine wirkliche Gefahr für die Gesundheit darstellen); die vorgeschlagene Verpflichtung dient mit anderen Worten nicht dem Gesundheitsschutz, sondern vielmehr der Festlegung einheitlicher Etikettierungsvorschriften zur Gewährleistung der Transparenz des Marktes in bezug auf die Vermarktung von Waren auf dem Nahrungsmittelsektor.
Ich möchte an dieser Stelle noch hinzufügen, daß die praktische Wirksamkeit der Bestimmungen des EAG-Vertrags anhand der Zielsetzung und des Wortlauts des Vertrages selbst zu bestimmen ist, ohne daß dessen Tragweite auf der Grundlage einer Auslegung des EWG-Vertrags eingeschränkt werden darf. Der Grundsatz der selbständigen Geltung des EAG-Vertrags, der seinen Ausdruck übrigens in dem bereits (Nr. 9) angeführten Artikel 232 Absatz 2 EWG-Vertrag findet, schließt auch aus, daß die Tragweite des EAG-Vertrags durch eine spätere Änderung des EWG-Vertrags (nämlich durch die Einheitliche Europäische Akte) eingeschränkt wird.
25. Die herrschende gesetzgeberische Praxis (deren Rechtmässigkeit vom Parlament in keiner Weise bestritten wird) zeigt übrigens, daß der Umstand, daß Schutzmaßnahmen gegen ionisierende Strahlungen den Handelsverkehr mit nicht nuklearen Stoffen beeinflussen, bisher nicht als Hindernis für die Heranziehung des Artikels 31 EAG-Vertrag als Rechtsgrundlage erachtet wurde. Das ergibt sich klar aus der Richtlinie 80/836/Euratom zur Änderung der Richtlinien, mit denen die Grundnormen für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung und der Arbeitskräfte gegen die Gefahren ionisierender Strahlungen festgelegt wurden (28). Artikel 5 dieser Richtlinie, die auf Artikel 31 EAG-Vertrag gestützt ist, bestimmt unter anderem:
"Abgesehen von den in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vorgesehenen Fällen ist ungeachtet des Ausmasses der Gefährdung in folgenden Fällen ein System der vorherigen Genehmigung erforderlich:
...
b) Verwendung radioaktiver Stoffe in Spielwaren und Einfuhr von Spielwaren, die radioaktive Stoffe enthalten;
c) Zusatz radioaktiver Stoffe bei der Produktion und Herstellung von Lebensmitteln, Arzneimitteln, kosmetischen Erzeugnissen und Erzeugnissen zum Gebrauch im häuslichen Bereich ... sowie die kommerzielle Einfuhr solcher Lebensmittel, Arzneimittel und Waren, wenn sie radioaktive Stoffe enthalten."
Dies geht auch aus der vor kurzem erlassenen Richtlinie 89/618/Euratom über die Unterrichtung der Bevölkerung über die bei einer radiologischen Notstandssituation geltenden Verhaltensmaßregeln und zu ergreifenden Gesundheitsschutzmaßnahmen (29) hervor. Auch diese Richtlinie wurde mit der Zustimmung des Parlaments (30) auf Artikel 31 EAG-Vertrag gestützt. Gemäß Anhang II dieser Richtlinie muß die tatsächlich betroffene Bevölkerung im Falle einer radiologischen Notstandssituation u. a. Schutzanweisungen erhalten, die den Punkt "Beschränkung des Verzehrs bestimmter möglicherweise verseuchter Nahrungsmittel" enthalten können. Nun ist es kaum einzusehen, weshalb Schutzanweisungen in bezug auf den Verbrauch radioaktiv kontaminierter Nahrungsmittel auf Artikel 31 EAG -Vertrag gestützt werden könnten, Verkehrsverbote, die derartige Erzeugnisse vom Verbraucher fernhalten sollen, aber nicht.
5.3. Das Urteil in der Rechtssache C-62/88
26. Zur Stützung seines Vorbringens (und zwar insbesondere seines dritten Arguments) verweist das Parlament auch auf das Urteil in der Rechtssache C-62/88 (31). Wie bereits ausgeführt (unter Nr. 5) hat Griechenland in dieser Rechtssache Klage auf Nichtigerklärung der Verordnung (EWG) Nr. 3955/87 (32) mit der Begründung erhoben, daß diese Verordnung zu Unrecht auf Artikel 113 EWG-Vertrag gestützt worden sei; eine der alternativen Rechtsgrundlagen, die Griechenland angeführt hat, war Artikel 31 EAG-Vertrag. Der Gerichtshof hat die Klage Griechenlands abgewiesen und dabei die Eignung von Artikel 113 als Rechtsgrundlage für diese Verordnung bestätigt. Nach Ansicht des Parlaments ergibt sich aus diesem Urteil, daß die damals angefochtene Verordnung zu Unrecht auf Artikel 31 EAG-Vertrag gestützt worden sei, und zwar aus zwei Gründen, die ich im folgenden untersuchen möchte: Erstens sieht das Parlament keinen Unterschied zwischen der Verordnung, um die es in der Rechtssache C-62/88 ging, und der in der vorliegenden Rechtssache angefochtenen Verordnung, so daß das Urteil einen Präzedenzfall darstelle (nachstehend Nrn. 27 bis 28); zweitens meint das Parlament, daß der in diesem Urteil bestätigte "Vorrang" des Artikels 113 EWG-Vertrag vor Artikel 31 EAG-Vertrag ebenso für das Verhältnis zwischen Artikel 100a EWG-Vertrag und Artikel 31 EAG-Vertrag gelte (nachstehend Randnr. 29).
27. Betrachten wir zunächst den Unterschied zwischen der in der vorliegenden Rechtssache angefochtenen Verordnung Nr. 3954/87 und der Verordnung Nr. 3955/87, um die es, wie gesagt, in der Rechtssache C-62/88 ging. Die zuletzt genannte Verordnung gehört zu den besonderen Maßnahmen, die auf Gemeinschaftsebene nach dem Unfall im Kernkraftwerk Tschernobyl erlassen wurden. Die schwerwiegenden Folgen dieses Unfalls erforderten ein unmittelbares und massives Eingreifen, und zwar auf Gemeinschaftsebene (bestimmte Mitgliedstaaten hatten kurz nach dem Unfall bereits auf eigene Faust Einfuhrverbote für Erzeugnisse aus Drittländern in der kontaminierten Region erlassen, was eine offensichtliche Gefahr für die Einheitlichkeit der gemeinschaftlichen Handelspolitik darstellte). Zu diesem Zweck erließ der Rat am 12. Mai 1986 die Verordnung (EWG) Nr. 1388/86, durch die als dringliche Notstandsmaßnahme für die gesamte Gemeinschaft ein vorläufiges, jedoch vollständiges Einfuhrverbot für eine Reihe von Erzeugnissen aus Bulgarien, Ungarn, Polen, Rumänien, der Tschechoslowakei, der Sowjetunion und Jugoslawien erlassen wurde (33). Diese Verordnung wurde ohne nähere Angaben allgemein auf den EWG-Vertrag gestützt; sie wurde einige Wochen später, am 30. Mai 1986, durch die (ebenfalls auf den EWG-Vertrag allgemein gestützte) Verordnung (EWG) Nr. 1707/86 (34) ersetzt, die die Einfuhr von für die menschliche Ernährung bestimmten landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Verarbeitungserzeugnissen aus Drittländern bei Überschreitung bestimmter "maximaler Grenzwerte" (d. h. eines bestimmten Grades der Kontaminierung mit Cäsium-Nukleiden) verbot. Auch die zuletzt genannte Verordnung war eine vorläufige Notmaßnahme: nach Artikel 7 sollte ihre Geltungsdauer am 30. September 1986 enden, jedoch wurde diese vorher durch die Verordnung (EWG) Nr. 3020/86 (35) und anschließend durch die Verordnung (EWG) Nr. 624/87 (36) bis zum 31. Oktober 1987 verlängert. Nach Ablauf der Geltungsdauer der Verordnung Nr. 1707/86 erließ der Rat am 22. Dezember 1987 die Verordnung Nr. 3955/87, die genau auf der gleichen Linie wie die beiden vorhergehenden Verordnungen lag: Sie hatte eine beschränkte Geltungsdauer (zwei Jahre) (37) und diente der Bekämpfung der spezifischen Folgen des Unfalls von Tschernobyl (38). Hingegen wurde sie im Unterschied zu den vorangegangenen Verordnungen auf eine bestimmte Vorschrift des EWG-Vertrags gestützt, vielleicht auf das Urteil des Gerichtshofes vom 26. März 1987 hin, in dem dieser ausgeführt hat, daß der Gebrauch ungenauer Formeln wie "gestützt auf den [EWG-]Vertrag einen Verstoß gegen die Begründungspflicht nach Artikel 190 EWG-Vertrag darstellt" (39). Hieraus geht hervor, daß es dem Rat mit der Verordnung Nr. 3955/87 darum ging, in Verlängerung der vorher getroffenen zeitlich begrenzten Notstandsmaßnahmen die nachteiligen Folgen des Unfalls von Tschernobyl weitestgehend dadurch einzudämmen, daß sie die Grenzen der Gemeinschaft für die Einfuhr stark radioaktiv kontaminierter (landwirtschaftlicher) Erzeugnisse aus Drittländern schloß. Es geht dabei, wie sich aus der dritten und der vierten Begründungserwägung dieser Verordnung ergibt, um eine Maßnahme, die von Natur aus eine handelspolitische Maßnahme ist, da sie dazu bestimmt ist, Erzeugnisse von der Gemeinschaft fernzuhalten. Obwohl ihr Zweck zweifellos im Schutz der Gesundheit der Bevölkerung liegt, sollen durch die Verordnung Nr. 3955/87 im wesentlichen (wie durch ihre Vorgänger) einheitliche Vorschriften aufgestellt werden, die die Einfuhr von Erzeugnissen verhindern, die in der Folge des nuklearen Unfalls in Tschernobyl radioaktiv kontaminiert wurden. In Randnummer 15 des Urteils in der Rechtssache C-62/88 wird dies wie folgt formuliert:
"Der Inhalt der Verordnung Nr. 3955/87 besteht aus einer einheitlichen Regelung der Bedingungen, unter denen möglicherweise kontaminierte landwirtschaftliche Erzeugnisse mit Ursprung in Drittländern in die Gemeinschaft eingeführt werden können."
28. Zielsetzung und Inhalt der Verordnung Nr. 3954/87 sind ganz anders. Wie bereits (Nrn. 11 bis 13) ausgeführt, geht es bei der zuletzt genannten Verordnung nicht darum, die spezifischen Folgen eines früheren nuklearen Unfalls auf einer ad-hoc-Grundlage zu beseitigen, und auch nicht darum, einheitliche Vorschriften für die Einfuhr radioaktiv kontaminierter Erzeugnisse oder für das Inverkehrbringen solcher Erzeugnisse in der Gemeinschaft aufzustellen. Mit dieser Verordnung soll vielmehr ein ständiges Verfahren eingeführt werden, das es ermöglicht, bei einem etwaigen zukünftigen nuklearen Unfall Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und der Arbeitskräfte zu treffen. Durch die Anwendung dieses Verfahrens können nämlich Hoechstwerte an Radioaktivität in Futtermitteln für die gesamte Gemeinschaft festgelegt werden. Die notwendige Folge des Erlasses solcher Schutzmaßnahmen besteht darin, daß Nahrungsmittel und Futtermittel, bei denen die festgelegten Werte überschritten werden, nicht mehr auf den Markt gebracht werden dürfen, unabhängig davon, ob sie aus der Gemeinschaft stammen oder aus Drittländern eingeführt worden sind. Daß die mit der angefochtenen Verordnung Nr. 3954/87 verfolgten Ziele im wesentlichen den Gesundheitsschutz betreffen, geht auch daraus hervor, daß in der vierten Begründungserwägung der Verordnung u. a. unter Hinweis auf die Verordnung Nr. 3955/87 davon ausgegangen wird, daß handelspolitische Maßnahmen bereits getroffen worden sind (und deshalb mit der angefochtenen Verordnung nicht mehr bezweckt werden müssen), wie eben die Verordnung Nr. 3955/87 - so geht aus der dritten Begründungserwägung dieser Verordnung hervor - "maximale Strahlungsgrenzwerte" unbeschadet der "Hoechstwerte" der Verordnung Nr. 3954/87 festsetzt; die "maximalen Strahlungsgrenzwerte" dienen mit anderen Worten nur als erstes Filter an der Aussengrenze der Gemeinschaft. Diese Unterschiede führen dazu, daß im Gegensatz zur Ansicht des Parlaments das Urteil in der Rechtssache C-62/88 nicht als Präzedenzfall für die vorliegende Rechtssache angesehen werden kann. In diesem Urteil hat der Gerichtshof nur die Eignung von Artikel 113 EWG-Vertrag als Rechtsgrundlage für die Verordnung Nr. 3955/87 wegen des im wesentlichen handelspolitischen Charakters dieser Verordnung bestätigt.
29. Es bleibt noch die Frage, ob der "Vorrang" von Artikel 113 EWG-Vertrag vor Artikel 31 EAG-Vertrag nicht ebenso gut für das Verhältnis zwischen Artikel 100a EWG-Vertrag und Artikel 31 EAG-Vertrag gilt. Ich meine, daß diese Frage nicht aufgrund des Urteils in der Rechtssache C-62/88 bejaht werden kann. Hierzu verweise ich auf Randnummer 17 dieses Urteils, wo der Gerichtshof ausgeführt hat:
"Artikel 113 hat als Rechtsgrundlage der Verordnung nicht deshalb ausser Betracht zu bleiben, weil die Artikel 30 ff. EAG-Vertrag Sonderregeln für die Grundnormen für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung gegen die Gefahren ionisierender Strahlungen enthalten. Diese Bestimmungen finden sich im Kapitel 'Der Gesundheitsschutz', das zum Zweiten Titel 'Die Förderung des Fortschritts auf dem Gebiet der Kernenergie' des EAG-Vertrags gehört; sie sollen den Gesundheitsschutz im Kernenergiesektor sichern. Den Handel zwischen der Gemeinschaft und Drittländern sollen sie nicht regeln."
Der Gerichtshof hat also nur gesagt, daß Artikel 31 EAG-Vertrag nicht als Rechtsgrundlage für den Erlaß handelspolitischer Maßnahmen (im EAG-Vertrag gibt es nämlich keine mit Artikel 113 EWG-Vertrag vergleichbare Bestimmung) dienen kann; er hat jedoch nichts zu der Frage gesagt, ob diese Bestimmung als Rechtsgrundlage von Maßnahmen dienen kann, die zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gegen ionisierende Strahlungen getroffen werden und die nebenbei auch den freien Warenverkehr auf dem Binnenmarkt beeinflussen. Es hat sich jedoch gezeigt, daß solche Maßnahmen sehr wohl zwar tatsächlich auf Artikel 31 EAG-Vertrag gestützt werden können; unter diesen Umständen folgt aus Artikel 232 Absatz 2 EWG-Vertrag, daß Artikel 100a EWG-Vertrag dieses Ergebnis nicht in Frage stellen kann. Ich gelange somit zu dem Schluß, daß das Urteil in der Rechtssache C-62/88 das dritte Argument des Parlaments nicht stützen kann.
6. Zusammenfassung und Ergebnis
30. Die Untersuchung von Zielsetzung und Inhalt der angefochtenen Verordnung lässt mich zu dem Ergebnis gelangen, daß die Verordnung hauptsächlich dem Schutz der Gesundheit gegen die Gefahren dient, die von erheblich radioaktiv kontaminierten Waren ausgehen. Die aufgrund dieser Verordnung getroffenen (Not-)Maßnahmen dürften zwar einen (zeitlich begrenzten) Einfluß auf die Vermarktung solcher Waren haben, doch kann dies wegen der Bedeutung einer lückenlosen und wirksamen Politik zum Schutz der Gesundheit der Verwendung von Artikel 31 EAG-Vertrag als Rechtsgrundlage für eine solche Verordnung nicht entgegenstehen. Den Argumenten, die das Parlament gegen die Eignung von Artikel 31 EAG-Vertrag anführt, kann nicht gefolgt werden, sei es, weil sie auf einer falschen Auffassung von Zielsetzung und Inhalt der angefochtenen Verordnung beruhen, sei es, weil sie die in den Artikeln 30 ff. EAG-Vertrag verankerte Gesundheitsschutzpolitik unvertretbar eng auslegen. Ich schlage daher vor, die Klage des Parlaments abzuweisen.
Zu den Kosten: Da der Rat im Hinblick auf die Entscheidung über die Zulässigkeit, die auch einen erheblichen Streitpunkt in dieser Rechtssache bildete, unterlegen ist, schlage ich vor, gemäß Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung zu entscheiden, daß das Europäische Parlament und der Rat ihre eigenen Kosten tragen (40). Da das Parlament in bezug auf die Begründetheit der Klage unterlegen ist, sind ihm die Kosten der Streithelfer aufzuerlegen, die zur Zulässigkeit nicht Stellung genommen und zur Begründetheit die Anträge des Rates unterstützt haben.
(*) Originalsprache: Niederländisch.
(1) ABl. L 371, S. 11.
(2) Slg. 1990, I-2041.
(3) Siehe Randnrn. 21 und 22 des Urteils.
(4) Siehe Randnrn. 12 und 13 des Urteils.
(5) Siehe Randnr. 27 des Urteils.
(6) Siehe Randnrn. 28 bis 31 des Urteils.
(7) Beschluß des Rates vom 13. Juli 1987 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. L 197, S. 33).
(8) Im vorliegenden Fall konnte das Parlament nämlich infolge einer Verlängerung der Frist für die Einreichung der Klagebeantwortung und der Erwiderung bei der Abfassung seiner Erwiderung von diesem Streithilfeschriftsatz Kenntnis nehmen.
(9) Hingegen besteht weiterhin die Möglichkeit, eine solche schriftliche Stellungnahme ad hoc zuzulassen. Dies ist beispielsweise in der beim Gerichtshof noch anhängigen Rechtssache C-66/90 geschehen.
(10) Urteil vom 29. März 1990, Griechenland/Rat, Slg. 1990, I-1527.
(11) Es ging um die Verordnung (EWG) Nr. 3955/87, die später (Nrn. 26 ff.) noch in anderem Zusammenhang erörtert wird.
(12) Randnrn. 7 bis 9 des Urteils und Nrn. 7 bis 8 der Schlussanträge von Generalanwalt Darmon (der anderer Ansicht ist).
(13) Vgl. das Urteil in der Rechtssache C-62/88, bereits in Fußnote 10 zitiert, insbesondere Randnrn. 10 bis 12, mit dem Urteil vom 27. September 1988 in der Rechtssache 165/87, Kommission/Rat, Slg. 1988, 5545.
(14) Daß für eine Handlung in bestimmten Fällen eine doppelte Rechtsgrundlage erforderlich sein kann, hat der Gerichtshof in seinen Urteilen in der Rechtssache 165/87, bereits zitiert in Fußnote 13 (in dem entschieden worden ist, daß die Artikel 28 und 113 EWG-Vertrag gemeinsam die geeignete Rechtsgrundlage für den Abschluß eines internationalen Übereinkommens über die Festlegung einer Tarifnomenklatur darstellen) und vom 30. Mai 1989 in der Rechtssache 242/87, Kommission/Rat, Slg. 1989, 1425 (in dem entschieden worden ist, daß eine Gemeinschaftsaktion, die sowohl die Berufsausbildung als auch die wissenschaftliche Forschung betraf, sowohl auf Artikel 128 als auch auf Artikel 235 EWG-Vertrag gestützt werden musste) ausgeführt. Siehe auch die Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro vom 13. März 1991 in der Rechtssache C-300/89, Slg. 1991, I-2878), auf die ich in der folgenden Fußnote zurückkommen werde.
(15) In dieser Hinsicht unterscheidet sich die vorliegende Rechtssache von der Rechtssache C-300/89, in der es um das Verhältnis zwischen Artikel 100a und Artikel 130s EWG-Vertrag geht. Generalanwalt Tesauro hat in seinen Schlussanträgen vom 13. März 1991 überzeugend dargelegt, daß sich die Verfahrensbestimmungen in diesen Artikeln vor allem deshalb nicht für eine Kumulierung eignen, weil diese Kumulierung das Recht des Europäischen Parlaments auf Teilnahme am Gesetzgebungsverfahren schwer beeinträchtigen würde (siehe Nr. 11 dieser Schlussanträge). Der Gerichtshof hat sich diesem Gesichtspunkt in seinem Urteil vom 11. Juni 1991 angeschlossen.
(16) Vgl. dritte Begründungserwägung der Verordnung.
(17) Vgl. erste Begründungserwägung der Verordnung.
(18) Vgl. zweite Begründungserwägung der Verordnung.
(19) Vgl. fünfte Begründungserwägung der Verordnung.
(20) Vgl. dritte und vierte Begründungserwägung der Verordnung. Die Verordnung Nr. 3955/87, die unter Nr. 27 näher untersucht wird, gehört zu diesen handelspolitischen Maßnahmen.
(21) Vgl. elfte Begründungserwägung der Verordnung.
(22) Siehe den Anhang der Verordnung in der durch die Verordnung (Euratom) Nr. 2218/89 des Rates vom 18. Juli 1989 (ABl. L 211, S. 1) geänderten Fassung. Die Hoechstwerte für Futtermittel müssen noch in einer Durchführungsmaßnahme festgesetzt werden.
(23) Nach den Ausführungen von Generalanwalt Tesauro lag diese Situation bei der Verordnung vor, die Gegenstand der Rechtssache C-300/89 war (siehe seine Schlussanträge, bereits angeführt in Fußnote 14).
(24) Ich möchte mit anderen Worten nicht so weit gehen wie die Regierung des Vereinigten Königreichs, die vorträgt, daß die streitige Verordnung überhaupt nichts mit der Errichtung des Binnenmarktes zu tun habe, sondern vielmehr dazu bestimmt sei, die Vorschriften des Binnenmarkts für eine Reihe von Waren und unter bestimmten Umständen auszuschließen. Das Parlament erwidert zu Recht, daß der Binnemarkt keine unbegrenzte Freiheit des Handelsverkehrs bedeute und daß die Errichtung und das Funktionieren eines Gemeinsamen Marktes voraussetzen könnten, daß für bestimmte Waren unter bestimmten Umständen ein (einheitlich geltendes) Verkehrsverbot erlassen werde. Das Parlament hat insoweit Recht, als die streitige Verordnung tatsächlich den Handel mit bestimmten Waren und somit auch den Binnenmarkt beeinflusst. Die Beeinflussung ist jedoch die unmittelbare Nebenfolge der betroffenen Schutzmaßnahmen und nicht deren Ziel.
(25) Dabei wird verwiesen auf Randnr. 17 des Urteils in der Rechtssache C-62/88. Auf diese Randnummer werde ich unter Nr. 26 ff. zurückkommen.
(26) Urteil in der Rechtssache 242/87, Kommission/Rat, a. a. O.
(27) Vgl. KOM(87) 393 endg. vom 7. August 1987.
(28) ABl. L 246, S. 1.
(29) Richtlinie des Rates vom 27. November 1989 (ABl. L 357, S. 31).
(30) Siehe die legislative Entschließung des Europäischen Parlaments, Dok. A2-76/89, ABl. 1989 C 158, S. 403.
(31) Bereits zitiert in Fußnote 10.
(32) Verordnung des Rates vom 22. Dezember 1987 über die Einfuhrbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse mit Ursprung in Drittländern nach dem Unfall im Kernkraftwerk Tschernobyl (ABl. L 371, S. 14).
(33) Verordnung des Rates über die Aussetzung der Einfuhren bestimmter Agrarerzeugnisse mit Ursprung in bestimmten Drittländern (ABl. L 127, S. 1).
(34) Verordnung des Rates über die Einfuhrbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse mit Ursprung in Drittländern nach dem Umfall im Kernkraftwerk Tschernobyl (ABl. L 146, S. 88).
(35) ABl. L 280, S. 79.
(36) ABl. L 58, S. 101.
(37) Siehe Artikel 7 der Verordnung Nr. 3955/87.
(38) Dritte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3955/87.
(39) Siehe die Schlussanträge von Generalanwalt Darmon in der Rechtssache C-62/88, Slg. 1990, I-1536, Nrn. 10 bis 13, mit Hinweis auf das Urteil in der Rechtssache 45/86, Kommission/Rat, Slg. 1987, 1493, Randnrn. 5 bis 9.
(40) Vgl. die Kostenentscheidung im Urteil vom 22. Juni 1989 in der Rechtssache 70/87, Fediol/Kommission, Slg. 1989, 1781.