62022TJ0307_RES
Sprawa T‑307/22
A2B Connect BV i in.
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 26 marca 2025 r.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte ze względu na działania Rosji destabilizujące sytuację na Ukrainie – Tymczasowy zakaz nadawania i zawieszenie koncesji na nadawanie treści niektórych mediów – Tymczasowy zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez niektóre media – Kompetencja Rady – Wolność wypowiedzi i informacji – Proporcjonalność – Obowiązek uzasadnienia
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją na Ukrainie – Tymczasowy zakaz nadawania treści niektórych mediów – Zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez niektóre media – Kontrola sądowa zgodności z prawem – Zakres – Przepis o charakterze generalnym odnoszący się do indywidualnego środka ograniczającego – Objęcie
[art. 24 ust. 1, art. 29, 40 TUE; art. 263 akapit czwarty, art. 275 akapit drugi TFUE; decyzja Rady 2014/512/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/351; (WPZiB) 2022/884, art. 4g ust. 1, 3; rozporządzenia Rady: nr 833/2014, art. 2f ust. 1, 3; 2022/350; 2022/879]
(zob. pkt 23–33)
Akty instytucji – Decyzje – Postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) – Kompetencja Unii w dziedzinie WPZiB – Zakres – Decyzje przewidujące środki mogące w bezpośredni sposób zmienić sytuację prawną jednostek – Objęcie – Określenie przez Radę przedmiotu środków ograniczających – Tymczasowy zakaz nadawania treści niektórych mediów – Dopuszczalność – Zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez niektóre media – Przyznana krajowemu organowi regulacyjnemu kompetencja do nakładania sankcji – Brak wpływu
[art. 24 ust. 1, art. 29, 40 TUE; art. 263 akapit czwarty, art. 275 akapit drugi TFUE; decyzja Rady 2014/512/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/351; (WPZiB) 2022/884, art. 4g ust. 1, 3; rozporządzenia Rady: nr 833/2014, art. 2f ust. 1, 3; 2022/350; 2022/879]
(zob. pkt 44–54)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją na Ukrainie – Tymczasowy zakaz nadawania treści niektórych mediów – Zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez niektóre media – Kontrola sądowa zgodności z prawem – Zakres – Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt regulacyjny wykonujący decyzję Unii przyjętą w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa – Właściwość sądów Unii – Objęcie
(art. 215 TFUE; rozporządzenia Rady: nr 833/2014; 2022/350; 2022/879)
(zob. pkt 61, 62)
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Tymczasowy zakaz nadawania treści niektórych mediów – Zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez niektóre media – Akty powszechnie obowiązujące – Dopuszczalność uzasadnienia poprzestającego na wskazaniu całościowej sytuacji, która doprowadziła do przyjęcia aktu i ogólnych celów, jakim ma on służyć
(art. 29 TUE; art. 215, art. 296 akapit drugi TFUE; rozporządzenia Rady: nr 833/2014, art. 2f ust. 1, 3; 2022/350; 2022/879)
(zob. pkt 70–73, 76–81, 85)
Prawa podstawowe – Wolność wypowiedzi – Zapisanie zarówno w Karcie praw podstawowych, jak i w Europejskiej konwencji praw człowieka – Identyczne znaczenie i zakres – Poziom ochrony zapewniany przez Kartę nienaruszający poziomu ochrony zagwarantowanego w tej konwencji
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 11)
(zob. pkt 102, 103, 105–107)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją na Ukrainie – Tymczasowy zakaz nadawania treści niektórych mediów – Zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez niektóre media – Ograniczenie prawa do wolności wypowiedzi – Dopuszczalność – Przesłanka – Ograniczenie przewidziane przez prawo – Pojęcie – Akty o charakterze generalnym mające jasne i przewidywalne podstawy prawne w prawie Unii – Włączenie
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 11, art. 52 ust. 1; rozporządzenia Rady: nr 833/2014, art. 2f ust. 1, 3; 2022/350; 2022/879)
(zob. pkt 104, 111–115)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją na Ukrainie – Tymczasowy zakaz nadawania treści niektórych mediów – Zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez niektóre media – Ograniczenie prawa do wolności wypowiedzi – Dopuszczalność – Przesłanka – Poszanowanie istoty prawa do wolności wypowiedzi – Pojęcie – Akty o charakterze tymczasowym i odwracalnym niepodważające tej wolności jako takiej – Włączenie
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 11, art. 52 ust. 1; rozporządzenia Rady: nr 833/2014, art. 2f ust. 1, 3; 2022/350; 2022/879)
(zob. pkt 116–118, 120, 121)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją na Ukrainie – Tymczasowy zakaz nadawania treści niektórych mediów – Zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez niektóre media – Ograniczenie prawa do wolności wypowiedzi – Dopuszczalność – Przesłanka – Realizacja celu interesu ogólnego uznanego za taki przez Unię – Pojęcie – Ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego w Unii – Utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa – Włączenie
[art. 3 ust. 1, 5, art. 21 ust. 2 lit. c) TUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 11, art. 52 ust. 1; rozporządzenia Rady: nr 833/2014, art. 2f ust. 1, 3; 2022/350; 2022/879]
(zob. pkt 122, 123)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją na Ukrainie – Tymczasowy zakaz nadawania treści niektórych mediów – Zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez niektóre media – Ograniczenie prawa do wolności wypowiedzi – Dopuszczalność – Przesłanka – Poszanowanie zasady proporcjonalności – Naruszenie – Brak
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 11, art. 52 ust. 1; rozporządzenia Rady: nr 833/2014, art. 2f ust. 1, 3; 2022/350; 2022/879)
(zob. pkt 124–135)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Skarga na rozporządzenia Rady przyjmujące środki ograniczające w związku z sytuacją na Ukrainie – Zarzut dotyczący naruszenia prawa do wolności wypowiedzi i informacji przysługującego korzystającym z usług dostawcy usług internetowych – Niemożność powołania się przez danego operatora na prawo do wolności wypowiedzi i informacji przysługujące korzystającym z jego usług
(art. 263 TFUE)
(zob. pkt 136–140)
Streszczenie
W wyroku Sąd odrzucił wniesioną przez skarżące spółki skargę o stwierdzenie nieważności aktów, w których Rada zakazała wszystkim operatorom mającym siedzibę w Unii Europejskiej, po pierwsze, nadawania, umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załącznikach do zaskarżonych aktów, a po drugie, reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach nadawanych przez wspomniane osoby prawne, podmioty lub organy (
1
). Sprawa ta pozwoliła Sądowi między innymi wypowiedzieć się w przedmiocie warunków uznania swojej kompetencji do rozpoznania zgodności z prawem decyzji przyjętych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) w odniesieniu do skarżących, na które nałożono wspomniane zakazy.
Wyrok ów wpisuje się w kontekst szeregu środków ograniczających przyjętych przez Unię w następstwie agresji wojskowej na Ukrainę dokonanej przez Federację Rosyjską w dniu 24 lutego 2022 r. Skarżące, które mają siedziby w Niderlandach i których nazwy nie widnieją w wykazach załączonych do spornych aktów, są dostawcami usług dostępu do Internetu dla osób prywatnych lub dla przedsiębiorstw.
Na poparcie swojej skargi skarżące powołały się na brak kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonych aktów, a także na naruszenie prawa do wolności wypowiedzi i informacji (
2
) oraz prawa do dobrej administracji (
3
) zagwarantowanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).
Ocena Sądu
Zbadawszy z urzędu kwestię swojej właściwości do zbadania zgodności z prawem spornych aktów, Sąd stwierdził, w pierwszej kolejności, że należy orzec wyłącznie w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonych rozporządzeń. W tym względzie przypomniał on przede wszystkim, że zgodnie z art. 275 akapit drugi TFUE to indywidualny charakter aktów przyjętych na podstawie postanowień dotyczących WPZiB otwiera dostęp do sądów Unii. Decyzja przewidująca środki ograniczające może zostać uznana za akt o charakterze indywidualnym, jeżeli do osoby, której owa decyzja dotyczy, odniesiono się w tej decyzji imiennie. Tymczasem ponieważ nazwy skarżących nie widnieją ani w treści zmienionej decyzji 2014/512, ani w zmienionym załączniku IX do tej decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie stanowią środków ograniczających przyjętych wobec skarżących. Przedmiotowe środki ograniczające należy bowiem rozumieć jako akty o charakterze generalnym w odniesieniu do skarżących – ponieważ są one podmiotami należącymi do określonej w sposób generalny i abstrakcyjny kategorii „operatorów”, którym zabroniono nadawania treści pochodzących od „osób prawnych, podmiotów lub organów” wymienionych w załączniku IX do zmienionej decyzji 2014/512 – i o charakterze indywidualnym w odniesieniu do tych ostatnich.
Zatem skarżące nie mogą powoływać się na indywidualny charakter przedmiotowych środków ograniczających w odniesieniu do mediów oznaczonych w treści zmienionej decyzji 2014/512 w celu uzasadnienia właściwości Sądu do rozpoznania wniesionej przez nie skargi o stwierdzenie nieważności. Sąd musi natomiast zapewnić pełną kontrolę zgodności z prawem aktów Unii, takich jak zaskarżone rozporządzenia, przyjętych na podstawie art. 215 TFUE.
Co się tyczy, w drugiej kolejności, kompetencji Rady do przyjęcia przedmiotowych rozporządzeń, Sąd przypomniał, po pierwsze, że zgodnie z art. 215 ust. 2 TFUE warunkiem wstępnym weryfikacji kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonych rozporządzeń jest to, by była ona uprawniona do przyjęcia zaskarżonych decyzji, które ową kompetencję jej przyznają, a po drugie, że w stosunkach zewnętrznych Unia propaguje swoje wartości i interesy oraz wnosi wkład w ochronę swoich obywateli (
4
) i przyczynia się do pokoju, bezpieczeństwa, a także do ścisłego przestrzegania prawa międzynarodowego. Sąd wskazał następnie, że z łącznego brzmienia art. 21, 23, art. 24 ust. 1, art. 25, art. 28 ust. 1 akapit pierwszy i art. 29 TUE wynika, że pojęcie „podejścia Unii” może podlegać szerokiej wykładni, tak aby na podstawie art. 29 TUE można było między innymi przyjmować decyzje przewidujące środki mogące w bezpośredni sposób zmienić sytuację prawną jednostek. Ponadto Rada dysponuje szerokim zakresem uznania przy określaniu przedmiotu środków ograniczających, które Unia przyjmuje w dziedzinie WPZiB. Wobec tego słusznie mogła ona stwierdzić, że w obliczu kryzysu międzynarodowego spowodowanego agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę wśród środków niezbędnych do reagowania na poważne zagrożenie pokoju na granicach Unii i naruszenie prawa międzynarodowego mogły znaleźć się zakaz nadawania treści pochodzących z niektórych mediów pozostających pod kontrolą przywódców Federacji Rosyjskiej, ze względu na to, że wspierały one tę agresję poprzez ciągłe i skoordynowane działania propagandowe skierowane do społeczeństwa obywatelskiego w Unii i państwach sąsiednich, oraz zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach nadawanych przez wspomniane media.
Sąd zauważył w tym względzie, że ponieważ kampanie propagandowe i dezinformacyjne prowadzone przez wspomniane media są w stanie podważyć podstawy demokratycznych społeczeństw i stanowią integralną część arsenału współczesnych działań wojennych, przedmiotowe środki ograniczające wpisują się w dążenie Unii do osiągnięcia celów powierzonych jej w art. 3 ust. 1 i 5 TUE. Ponieważ omawiane działania stanowią w tym względzie poważne i bezpośrednie zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego Unii, środki te, mając na celu ochronę wartości Unii, jej podstawowych interesów, bezpieczeństwa, niezależności i integralności oraz zachowanie pokoju, są w istocie bezpośrednio związane z celami WPZiB (
5
).
Poza tym Sąd podkreślił, że okoliczność, iż krajowe organy regulacyjne są uprawnione do nałożenia sankcji na media audiowizualne za nieodpowiedni materiał redakcyjny, nie stoi na przeszkodzie przyznaniu Radzie kompetencji do przyjęcia środków ograniczających mających na celu tymczasowy i odwracalny zakaz nadawania niektórych treści medialnych. Uprawnienia przyznane krajowym organom administracji w przepisach prawa krajowego nie służą bowiem tym samym celom, nie są oparte na tych samych wartościach i nie mogą zagwarantować takich samych rezultatów jak jednolita i natychmiastowa interwencja na całym terytorium Unii taka jak ta, jaką można przeprowadzić w ramach WPZiB.
Wreszcie Sąd zauważył, że możliwość interwencji Unii w dziedzinie usług audiowizualnych na podstawie innych kategorii kompetencji regulowanych przez traktat FUE nie może podważyć przyjęcia zaskarżonych aktów (
6
). Realizacja polityk, o których mowa w art. 3–6 TFUE, nie może bowiem naruszać stosowania procedur oraz zakresu przewidzianych w traktatach uprawnień instytucji do wykonywania kompetencji Unii w ramach WPZiB (
7
).
Co się tyczy, w trzeciej kolejności, podnoszonego naruszenia prawa do dobrej administracji, Sąd stwierdził, że Rada wystarczająco uzasadniła zaskarżone rozporządzenia. Przypomniał on w tym względzie, że w wypadku przepisów o charakterze generalnym uzasadnienie może ograniczać się do wskazania, po pierwsze, całości sytuacji, która doprowadziła do ich przyjęcia, a po drugie, ogólnych celów, jakim przepisy te mają służyć, oraz że prawo Unii nie nakłada na Radę jakiegokolwiek obowiązku ujawnienia dokumentacji dotyczącej jej procesu decyzyjnego.
Co się tyczy, w czwartej kolejności i na koniec, podnoszonego naruszenia wolności wypowiedzi i informacji, w szczególności wolności przekazywania informacji, Sąd przypomniał, że prawa i wolności wyrażone w art. 11 Karty nie stanowią uprawnień bezwzględnych, lecz należy je rozważać z uwzględnieniem ich funkcji społecznej. I tak, jak przypomniał Sąd, ograniczenia w korzystaniu z praw uznanych w Karcie są dopuszczalne (
8
), nawet przy założeniu, po pierwsze, że dostawcom usług internetowych takim jak skarżące przysługuje autonomiczne prawo do wolności przekazywania informacji, a po drugie, że tymczasowy zakaz przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści pochodzących z mediów objętych przedmiotowymi środkami ograniczającymi i zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach nadawanych przez te media mogą stanowić ingerencję w korzystanie z rzeczonej wolności.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że w świetle charakteru i celu przedmiotowych zakazów właściwe było uwzględnienie przez Radę dostawców usług internetowych takich jak skarżące – podobnie jak dowolnych środków transmisji lub dystrybucji treści – jako operatorów, którzy powinni zapewnić wdrożenie owych zakazów, a zatem ich skuteczność na terytorium Unii.
Wreszcie Sąd stwierdził, że skarżące nie mogą – na poparcie swojej skargi o stwierdzenie nieważności – powoływać się na naruszenie prawa korzystających z ich usług do otrzymywania informacji, ponieważ prawo to nie przysługuje im samym.
(
1
)	Decyzja Rady (WPZiB) 2022/351 z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie zmiany decyzji 2014/512/WPZiB dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2022, L 65, s. 5), rozporządzenie Rady (UE) 2022/350 z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie zmiany rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2022, L 65, s. 1), decyzja Rady (WPZiB) 2022/884 z dnia 3 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany decyzji 2014/512/WPZiB dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2022, L 153, s. 128) i rozporządzenie Rady (UE) 2022/879 z dnia 3 czerwca 2022 r. zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 833/2014 dotyczące środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2022, L 153, s. 53).
(
2
)	Artykuł 11 Karty.
(
3
)	Artykuł 41 Karty.
(
4
)	Artykuł 3 ust. 5 TUE.
(
5
)	Artykuł 21 ust. 2 lit. a) i c) TUE.
(
6
)	Artykuł 4 ust. 2 TFUE.
(
7
)	Zgodnie z art. 40 akapit drugi TUE.
(
8
)	Artykuł 52 ust. 1 Karty.