62009CJ0155_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-155/09,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 4. maj 2009,
Europa-Kommissionen ved R. Lyal og D. Triantafyllou, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Hellenske Republik
ved P. Mylonopoulos og V. Karra, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Tizzano, og dommerne J.-J. Kasel, E. Levits, M. Safjan og M. Berger (refererende dommer),
generaladvokat: J. Mazák
justitssekretær: fuldmægtig R. Şereş,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 20. maj 2010,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 18 EF, 39 EF og 43 EF, sammenholdt med artikel 12 EF, og artikel 4, 28 og 31 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992 (EFT 1994 L 1, s. 3, herefter »EØS-aftalen«), idet denne medlemsstat hindrer udøvelsen af de grundlæggende frihedsrettigheder, der følger af disse bestemmelser, ved:
– kun at fritage personer med fast bopæl i Grækenland for ejerskifteafgift på fast ejendom (herefter »afgiften«), men ikke personer uden fast bopæl i landet, som har til hensigt at bosætte sig dér fremover, og
– på visse betingelser kun at fritage græske statsborgere for samme afgift ved førstegangskøb af bolig i Grækenland, hvilket dermed udtrykkeligt medfører en forskelsbehandling af personer, som er bosat i udlandet, og som ikke er græske statsborgere.
Retsforskrifter
EU-retten
2. Artikel 12, stk. 1, EF bestemmer:
»Inden for denne traktats anvendelsesområde og med forbehold af dennes særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt.«
3. Artikel 18, stk. 1, EF bestemmer:
»Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.«
4. Artikel 39, stk. 1-3, EF har følgende ordlyd:
»1. Arbejdskraftens frie bevægelighed sikres inden for Fællesskabet.
2. Den forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.
3. Med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, indebærer den retten til:
a) at søge faktisk tilbudte stillinger
b) frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område i dette øjemed
c) at tage ophold i en af medlemsstaterne for der at have beskæftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gælder for indenlandske arbejdstageres beskæftigelse
d) at blive boende på en medlemsstats område på de af Kommissionen ved gennemførelsesforordninger fastsatte vilkår efter at have haft ansættelse der.«
5. Artikel 43 EF har følgende ordlyd:
»Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit at etablere sig på en anden medlemsstats område. Dette forbud omfatter også hindringer for, at statsborgere i en medlemsstat, bosat på en medlemsstats område, opretter agenturer, filialer eller datterselskaber.
Med forbehold af bestemmelserne i kapitlet vedrørende kapitalen indebærer etableringsfriheden adgang til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder, herunder navnlig selskaber i den i artikel 48 anførte betydning, på de vilkår, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere.«
6. Med undtagelse af artikel 18 EF svarer de bestemmelser, der er nævnt i denne doms præmis 2-5, til bestemmelserne i EØS-aftalens artikel 4, 28 og 31.
Nationale bestemmelser
7. Artikel 1, stk. 1, i lov 1078/1980 bestemmer:
»Aftaler vedrørende køb af fast ejendom i sin helhed og med fuld ejendomsret, der indgås af en gift person, er fritaget for ejerskifteafgift, medmindre køberen, dennes ægtefælle eller mindreårige børn har fuld ejendomsret over, brugs- eller beboelsesret til et andet hus eller en anden lejlighed, der er tilstrækkelig til opfyldelsen af familiens boligbehov, eller har fuld ejendomsret over en byggemodnet grund eller en del af en grund, der svarer til arealet af en bygning, der er tilstrækkelig til opfyldelsen af deres boligbehov, og som er beliggende i en kommune, hvor indbyggertallet er over tre tusind (3 000).«
8. Samme lovs artikel 1, stk. 3, har følgende ordlyd:
»Denne artikels bestemmelser finder ikke anvendelse på aftaler om ejerskifte af fast ejendom mod vederlag, når køberen ikke har fast bopæl i Grækenland.
Der indrømmes undtagelsesvist fritagelse ved køb af et hus, en lejlighed eller en grund, hvis køberen er græsk eller er en person af græsk oprindelse, der har arbejdet i udlandet i mindst seks (6) år, og som er registreret i folkeregistret, selv hvis vedkommende på købstidspunktet ikke har fast bopæl i Grækenland.«
9. Nævnte lovs artikel 1, stk. 7, bestemmer, at fritagelsen indrømmes på betingelse af, at ejendommen forbliver køberens ejendom i mindst fem år.
10. I medfør af den bemyndigelse, som er tillagt ved artikel 1, stk. 12, i lov 1078/1980, er der i ministeriel afgørelse af 7. april 2005 fastsat et generelt krav om minimum et års uafbrudt bopæl i Grækenland.
Den administrative procedure
11. Den 6. december 2007 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Den Hellenske Republik, hvori den gjorde gældende, at nævnte medlemsstat tilsidesatte sine forpligtelser i henhold til artikel 12 EF, 18 EF, 39 EF og 43 EF samt EØS-aftalens artikel 4, 28 og 31 ved dels kun at fritage personer med fast bopæl i Grækenland for afgiften, men ikke personer uden fast bopæl i medlemsstaten, som har til hensigt at bosætte sig dér fremover, dels ved på visse betingelser kun at fritage græske statsborgere for samme afgift ved førstegangskøb af bolig i Grækenland, hvilket dermed medfører en udtrykkelig forskelsbehandling af personer, som er bosat i udlandet, og som ikke er græske statsborgere.
12. Den 13. februar 2008 besvarede Den Hellenske Republik åbningsskrivelsen og afviste i det hele Kommissionens klagepunkter.
13. Kommissionen, som ikke fandt dette svar tilfredsstillende, fremsendte den 23. september 2008 en begrundet udtalelse til Den Hellenske Republik, hvori den opfordrede medlemsstaten til at opfylde sine forpligtelser inden to måneder efter modtagelsen af udtalelsen. Den Hellenske Republik besvarede den 21. november 2008 den begrundede udtalelse ved at gentage ordlyden af sit svar på åbningsskrivelsen.
14. Kommissionen fandt ikke Den Hellenske Republiks svar tilfredsstillende og besluttede at anlægge nærværende sag.
Om søgsmålet
Det første klagepunkt om en restriktion af visse grundlæggende frihedsrettigheder
Parternes argumenter
15. Kommissionen, som bl.a. har henvist til dom af 13. juli 1993, Commerzbank (sag C-330/91, Sml. I, s. 4017), har for det første gjort gældende, at selv om kriteriet om fast bopæl som fastsat i artikel 1, stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 ikke nødvendigvis indebærer en forskelsbehandling af unionsborgere, eftersom den finder anvendelse uafhængigt af de pågældendes nationalitet, forholder det sig ikke desto mindre således, at personer med fast bopæl i Grækenland helt overvejende er græske statsborgere, hvilket gør det muligt at fastslå, at den omhandlede bestemmelse er diskriminerende.
16. Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at nævnte bestemmelse udelukker personer, der ikke er bosat i Grækenland, som køber deres første bolig i Grækenland med henblik på i fremtiden at bosætte sig i denne stat, fra retten til en afgiftsfritagelse. Denne forskelsbehandling medfører således en forskelsbehandling mellem nuværende og fremtidige beboere.
17. For det andet har Kommissionen under henvisning til bl.a. dom af 15. september 2005, Kommissionen mod Danmark (sag C-464/02, Sml. I, s. 7929), og af 13. november 2003, Schilling og Fleck-Schilling (sag C-209/01, Sml. I, s. 13389), anført, at den generelle formulering i artikel 18 EF, hvorefter enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, er konkretiseret i artikel 39 EF og 43 EF. Ifølge Kommissionen skal EF-traktatens bestemmelser vedrørende den frie bevægelighed for personer i henhold til Domstolens faste praksis gøre det lettere for unionsborgerne at udøve erhvervsmæssig beskæftigelse af enhver art, og disse bestemmelser er til hinder for foranstaltninger, som kan skade de personer, der ønsker at udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse på en anden medlemsstats område. Bestemmelser, som forhindrer eller afskrækker en statsborger i en medlemsstat fra at forlade sin oprindelsesstat med henblik på at udøve retten til fri bevægelighed, udgør hindringer for denne frihed, uanset om de finder anvendelse uafhængigt af de pågældende arbejdstageres nationalitet. Kommissionen har på grundlag af denne retspraksis gjort gældende, at det er åbenbart, at den omhandlede græske lovgivning er i strid med artikel 18 EF, 39 EF og 43 EF, idet den gør forholdene for personer, som endnu ikke har fast bopæl i denne medlemsstat, og som ønsker at bosætte sig fast dér, mindre tiltrækkende end forholdene for personer med fast bopæl, for hvem afgiftsfordelen indrømmes.
18. I denne forbindelse har Kommissionen præciseret, at det er en tilsidesættelse af artikel 39 EF og 43 EF, såfremt det drejer sig om erhvervsaktive personer. Artikel 18 EF finder derimod direkte anvendelse på personer, der ikke har en erhvervsmæssig beskæftigelse eller forbindelser til Grækenland, hvilket i den foreliggende sag navnlig vil sige pensionister.
19. Efter de samme betragtninger er det Kommissionens opfattelse, at artikel 1, stk. 1 og stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 er i strid med EØS-aftalens artikel 28 og 31.
20. Hvad angår begrundelsen for den hindring, der er fastsat i nævnte bestemmelser, har Kommissionen gjort gældende, at de ikke kan begrundes med nogen af de formål i almenvellets interesse, som Den Hellenske Republik har påberåbt sig, og at de under alle omstændigheder er i strid med proportionalitetsprincippet.
21. Med hensyn til formålet om at gøre det muligt for hjemmehørende personer at erhverve en bopæl og i denne sammenhæng at forhindre ejendomsspekulation har Kommissionen for det første gjort gældende, at dette formål ligeledes kunne forfølges for de personer, som for første gang køber en bolig med henblik på at senere at bosætte sig i Grækenland. For det andet har Kommissionen gjort gældende, at lov 1078/1980 hverken fastsætter en forpligtelse for erhververen til at anvende den erhvervede ejendom som sin faste bopæl eller forbyder vedkommende at udleje eller videresælge den. I mangel af en sådan forpligtelse kan dette formål således ikke opnås og kan dermed ikke med føje påberåbes af Den Hellenske Republik.
22. Kommissionen har desuden gjort gældende, at der med henblik på at opnå disse formål findes mindre indgribende kontrolordninger, såsom f.eks. den kompetente græske myndigheds registrering af personer, der bosætter sig i Grækenland, disse personers indførelse i skatteregistret, efterprøvelse af deres selvangivelser og tildeling af en fordelagtig skattebehandling under forudsætning af, at visse betingelser er opfyldt. En sådan kontrolordning kan endvidere suppleres med »tro og love-erklæringer«. En afvisning af at indrømme denne afgiftsfritagelse til personer, der endnu ikke har fast bopæl i Grækenland, men som har købt fast ejendom i denne medlemsstat i den hensigt at bosætte sig dér, går følgelig langt ud over, hvad der er nødvendigt for at nå målet om at forhindre ejendomsspekulation i Grækenland.
23. Kommissionen har bestridt, at det i mangel af enhver skatteoplysning vedrørende køberen skulle være umuligt at undersøge, om der i givet fald findes anden fast ejendom i Grækenland, der tilhører sidstnævnte, således at den anfægtede nationale bestemmelse ikke kan anses for at have til formål at forhindre omgåelser af loven. I denne henseende har Kommissionen gjort gældende, at det for så vidt angår personer, der har til hensigt at bosætte sig i Grækenland, ikke er sværere at finde ud af, om de allerede ejer fast ejendom i Grækenland, end det er vedrørende personer, der allerede er bosat på statens område. Hvis selvangivelsen ikke kan anses for et særligt pålideligt middel, er der intet til hinder for, at de græske myndigheder forespørger køberne, om de allerede ejer fast ejendom i Grækenland. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til muligheden for indførelse i de relevante registre, såsom det nyligt oprettede matrikelregister, og til muligheden af at indføre kontroller, der kan forhindre misbrug.
24. Endelig har Kommissionen ligeledes bestridt det af Den Hellenske Republik fremførte argument, hvorefter EU-retten ikke ophæver den nationale lovgivers ret til at underlægge ydelsen af skattelempelser og skattefordele visse kriterier. Kommissionen har med hensyn hertil gjort gældende, at traktaten ikke blot forbyder direkte forskelsbehandling, men ligeledes i almindelighed forbyder begrænsninger af de grundlæggende friheder inden for direkte beskatning. Artikel 1, stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 udgør utvivlsomt en hindring for den frie bevægelighed for personer, idet denne bestemmelse afskrækker de personer, der er bosat i andre medlemsstater, og som overvejende er statsborgere i disse stater og ikke græske statsborgere, fra at bosætte sig i Grækenland.
25. Den Hellenske Republik har bestridt det påståede traktatbrud i sin helhed og har indledningsvis gjort gældende, at selv om det er korrekt, at både artikel 12 EF og 39 EF udtrykkeligt forbyder enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, fremgår det af alle de bestemmelser, som den nationale lovgiver ved forskellige indgreb har vedtaget, og af den omstændighed, at der ikke stilles et krav om græsk nationalitet som betingelse for at opnå den omhandlede afgiftsfritagelse, at den nationale lovgiver vedvarende har haft til hensigt ikke blot at yde denne fritagelse til græske statsborgere, men generelt til alle fysiske personer, der er hjemmehørende i Grækenland, uafhængigt af deres nationalitet.
26. I denne henseende har Den Hellenske Republik fremhævet, at et cirkulære, der blev udstedt i 1992 som fø lge af en udtalelse fra Statsrådet med det formål at vejlede myndighederne om den korrekte anvendelse af lov 1078/1980, klart præciserer, at de anfægtede bestemmelser i loven også finder anvendelse på statsborgere fra andre medlemsstater på nøjagtigt samme betingelser som for egne statsborgere. I en ministeriel afgørelse af 21. juni 2004 er det desuden fastsat, at unionsborgeres faste bopælsstatus og deres erhvervsmæssige virksomhed med henblik på opnåelse af nævnte fritagelse kan bevises ved fremlæggelse af selvangivelser, attester udstedt af sociale sikringsorganer, arbejdskontrakter, dokumenter vedrørende iværksættelse af aktiviteter, lejekontrakter osv.
27. Hvad angår det almindelige princip om ligebehandling af unionsborgere, der gør brug af deres ret til fri bevægelighed, og egne statsborgere, der befinder sig i en sammenlignelig situation, således som det fremgår af artikel 12 EF og 18 EF, har Den Hellenske Republik dernæst betvivlet, om de begrænsninger, der er pålagt unionsborgere inden for området for afgiftsfritagelser, skal være sammenlignelige med dem, der vedrører egne statsborgere. Ifølge denne medlemsstat er der nemlig intet EU-retligt krav om, at unionsborgere med henblik på opfyldelsen af forpligtelsen til disses fulde integration i værtsmedlemsstaten skal fritages for afgiften på betingelser, som svarer til de betingelser, der finder anvendelse på egne statsborgere. Den Hellenske Republik har præciseret, at for at have ret til afgiftsfritagelsen på førstegangskøb af bolig skal de græske statsborgere påvise, at flere betingelser er opfyldt, og de skal indgive deres selvangivelser. Hvis Kommissionens argumentation skulle finde anvendelse, ville den således medføre, at statsborgere fra andre medlemsstater end Den Hellenske Republik ville have ret til samme fordel som den, der ydes sidstnævntes statsborgere alene på grundlag af en angivelse, hvilket ikke kan være korrekt.
28. Hvad endelig angår begrundelsen for artikel 1, stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 har Den Hellenske Republik præciseret, at den kun finder anvendelse på førstegangskøb af en bolig og dermed på en meget begrænset kategori af ejerskifter, som opfylder et behov hos almenheden.
29. Ifølge denne medlemsstat er nævnte bestemmelse endvidere begrundet i den omstændighed, at den har til formål at gøre det muligt for privatpersoner at erhverve en bopæl og dermed at støtte familier. Bestemmelsen er forankret i den almindelige socialpolitik i Grækenland, hvis støtte til middelklassen og de lavere klasser således kommer til udtryk ved at tildele dem bolighjælp, der består af en skattefordel med en social dimension.
30. Den ministerielle afgørelse af 7. april 2005 har endvidere fastsat et generelt krav om minimum et års uafbrudt bopæl i Grækenland. Denne betingelse er forholdsmæssig, passende og nødvendig, idet der er tale om en rimelig varighed, der tillader en unionsborger at gøre sig bekendt med landet, at tilpasse sig landet og dets levevis samt at undersøge markedet med henblik på køb af fast ejendom. Denne betingelse udgør en garanti for, at køberen erhverver en førstegangsbolig med henblik på at anvende den, og for at vedkommende ikke køber fast ejendom i berigelsesøjemed eller af andre årsager. I mangel af sikrere kriterier er nævnte minimumsperiode for ophold skønnet hensigtsmæssig for at forhindre skattesvig og forebygge misbrug. Minimumsperioden er i øvrigt ikke så lang, at den gør det vanskeligt for personer, der ønsker at bosætte sig i Grækenland, eller afskrækker dem fra at forfølge deres fremtidige virksomhedsprojekter dér.
31. I denne henseende har Den Hellenske Republik afvist de konklusioner, som Kommissionen er kommet frem til på grundlag af den omstændighed, at der ikke er fastsat en forpligtelse for erhververen til at anvende den erhvervede ejendom som sin faste bopæl og dermed heller intet forbud mod at udleje eller videresælge den. Angående videresalg har medlemsstaten gjort gældende, at Kommissionens påstand er urigtig, for så vidt som artikel 1, stk. 7, i lov 1078/1980 bestemmer, at fritagelsen indrømmes på betingelse af, at ejendommen forbliver køberens ejendom i mindst fem år. Den nationale lovgiver har ud fra en realistisk tilgang undladt at fastsætte strenge kriterier vedrørende anvendelsen af den første bolig, eftersom såvel centrum for erhververens økonomiske virksomhed som vedkommendes familiemæssige situation kan ændre sig.
32. Den Hellenske Republik har endvidere anført, at Kommissionens forslag til mindre indgribende ordninger, der ville gøre det muligt at nå formålene i lov 1078/1980, dvs. en forpligtelse til indførelse i folkeregistret eller skatteregistret eller en forpligtelse til at indgive selvangivelse, er ineffektive. Med hensyn hertil har Den Hellenske Republik anført, at unionsborgere, der etablerer sig i Grækenland, ikke er forpligtet til at indskrive sig hos kommunen eller til at få tildelt et identifikationsnummer af skattemyndighederne eller indgive selvangivelser, så længe de ikke har købt fast ejendom. Salg af ejendomme er desuden endnu ikke blevet indarbejdet i matrikelregistrets informationssystem, da gennemførelsen heraf fortsat er på et indledende stadium.
33. Den Hellenske Republik har konkluderet, at en ophævelse af kriteriet om fast bopæl således yderligere ville besværliggøre kontrollen af, om betingelserne for at få afgiftsfritagelsen er opfyldt, og eventuelt også ville føre til, at de relevante bestemmelser ville blive omgået, for så vidt som det uden skattemæssige oplysninger om køberen ville være umuligt at efterprøve, om sidstnævnte ejer anden fast ejendom i Grækenland.
34. Den Hellenske Republik har ud fra en betragtning om uhensigtsmæssighed ligeledes afvist Kommissionens forslag om blot at kræve en erklæring fra køberen med henblik på at fastslå, om denne allerede ejer fast ejendom i Grækenland, idet en sådan erklæring ikke frembyder nogen garanti for skattemyndighederne.
35. Endelig har Den Hellenske Republik gjort gældende, at selv hvis de EU-retlige bestemmelser på området for afskaffelse af forskelsbehandling på grundlag af nationalitet fastsætter begrænsninger for medlemsstaternes udøvelse af deres kompetence på skatteområdet, ophæver disse bestemmelser imidlertid ikke den nationale lovgivers beføjelser til at foreskrive konkrete kriterier for tildelingen af skattefordele, herunder når afgiftsfritagelserne er indført i henhold til sociale kriterier. Medlemsstaten har under henvisning til dommen i sagen Kommissionen mod Danmark og dom af 27. januar 2000, Graf (sag C-190/98, Sml. I, s. 493), gjort gældende, at bestemmelser, som – selv om de finder anvendelse uden forskel – forhindrer en statsborger i en medlemsstat i eller afholder ham fra at forlade sit oprindelsesland med henblik på at udøve retten til fri bevægelighed, kun udgør hindringer for denne frihed, såfremt arbejdstagernes adgang til arbejdsmarkedet er undergivet betingelser.
36. I replikken har Kommissionen opretholdt sin i stævningen fremførte argumentation i dens helhed.
37. Den Hellenske Republik har derimod i duplikken anført, at Kommissionen ikke har taget hensyn til Den Hellenske Republiks argumenter vedrørende den sociale rækkevidde af de anfægtede bestemmelser i lov 1078/1980. Det er Den Hellenske Republiks opfattelse, at tildelingen af sociale fordele uden hverken overvejelser eller kontrol til alle unionsborgere, der udøver deres ret til fri bevægelighed, dels ville medføre en omgåelse af de gældende nationale retsforskrifter på det sociale område, dels ville medføre, at den sociale karakter af de formål, som retsforskrifterne forfølger, ville forsvinde, eftersom tildelingen af sådanne fordele blot ville være baseret på den omstændighed, at de personer, der har udøvet deres ret til fri bevægelighed, har unionsborgerskab.
38. Den Hellenske Republik har således under henvisning til dom af 24. februar 1994, Roks m.fl. (sag C-343/92, Sml. I, s. 571), og af 1. februar 1996, Posthuma-van Damme og Oztürk (sag C-280/94, Sml. I, s. 179), gjort gældende, at national praksis vedrørende gennemførelsen af sociale formål henhører under den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne bevarer til at fastlægge deres socialpolitik for så vidt angår arten og omfanget af de socialsikringsforanstaltninger, som de gennemfører, med forbehold af at deres foranstaltninger står i et rimeligt forhold til de forfulgte formål. Den Hellenske Republik har således gjort gældende, at artikel 1, stk. 1 og stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 ikke er i strid med EU-retten, og den har fremhævet, at de formål, der forfølges med disse bestemmelser, ikke kan opnås ved mindre indgribende midler.
Domstolens bemærkninger
39. Indledningsvis bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at selv om direkte beskatning henhører under medlemsstaternes kompetence, skal disse dog udøve denne under overholdelse af EU-retten (jf. bl.a. dom af 4.3.2004, sag C-334/02, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2229, præmis 21, af 18.1.2007, sag C-104/06, Kommissionen mod Sverige, Sml. I, s. 671, præmis 12, og af 17.1.2008, sag C-152/05, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 39, præmis 16).
40. Det skal derfor undersøges, om bestemmelserne i artikel 1, stk. 1 og stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 udgør en hindring for den frie bevægelighed for personer, der er indeholdt i artikel 18 EF, 39 EF og 43 EF samt EØS-aftalens artikel 4, 28 og 31, således som Kommissionen har gjort gældende.
41. Artikel 18 EF, hvori det generelle princip om, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, fastslås, har fundet særligt udtryk i artikel 39 EF for så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed og 43 EF for så vidt angår etableringsfriheden (jf. dom af 26.10.2006, sag C-345/05, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 10633, præmis 13, samt dommen i sagen Kommissionen mod Sverige, præmis 15, og i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 18).
42. Det skal følgelig for det første undersøges, om artikel 39 EF og 43 EF er til hinder for en national bestemmelse som artikel 1, stk. 1 og stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980.
43. Alle traktatens bestemmelser vedrørende den frie bevægelighed for personer skal gøre det lettere for unionsborgerne at udøve erhvervsmæssig beskæftigelse af enhver art på hele Unionens område, og disse bestemmelser indeholder et forbud mod foranstaltninger, som kan skade disse borgere, såfremt de ønsker at udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse på en anden medlemsstats område (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis, i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 15, i sagen Kommissionen mod Sverige, præmis 17, og i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 21).
44. I den foreliggende sag har Den Hellenske Republik gjort gældende, at de omtvistede bestemmelser ikke indeholder et krav om græsk nationalitet som betingelse for at opnå afgiftsfritagelsen, idet der kun stilles en betingelse om fast bopæl i Grækenland.
45. I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at bemærke, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at reglerne om ligebehandling ikke kun forbyder åbenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til det samme resultat (jf. bl.a. dom af 12.2.1974, sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, præmis 11, Commerzbank-dommen, præmis 14, og dom af 1.10.2009, sag C-103/08, Gottwald, Sml. I, s. 9117, præmis 27).
46. Dette er navnlig tilfældet med hensyn til en foranstaltning, hvorefter der sondres på grundlag af hjemsted eller bopæl, eftersom dette risikerer navnlig at ramme borgere fra andre medlemsstater, for så vidt som personer, der ikke har bopæl på nationalt område, ligesom ikke-hjemmehørende, som oftest er statsborgere i andre stater (jf. bl.a. dom af 29.4.1999, sag C-224/97, Ciola, Sml. I, s. 2517, præmis 14, og af 16.1.2003, sag C-388/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 721, præmis 14, samt Gottwald-dommen, præmis 28).
47. I den foreliggende sag er artikel 1, stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 imidlertid netop baseret på et sådant kriterium, eftersom denne bestemmelse kun forbeholder personer med fast bopæl i Grækenland retten til afgiftsfritagelsen. Det bemærkes hertil, at selv om kriteriet om bopæl på statens område med henblik på at få ret til afgiftsfritagelsen finder anvendelse uafhængigt af nationaliteten hos den, der erhverver en fast ejendom, risikerer det navnlig at ramme personer, der ikke er græske statsborgere. Det er nemlig oftest disse, der er bosat uden for Grækenland.
48. Nævnte bestemmelse stiller dermed personer, der ikke er bosat i Grækenland, og som køber en bolig for første gang med henblik på i fremtiden at bosætte sig i denne medlemsstat, mindre fordelagtigt, idet den ikke giver disse personer ret til fritagelse for den afgift, der er pålagt ved førstegangskøb af en bolig, mens personer, der allerede er bosat i Grækenland, og som dér køber en bolig for første gang, har ret til denne fritagelse.
49. Under disse omstændigheder har ovennævnte bestemmelse en afskrækkende virkning for de personer, der ikke er bosat i Grækenland, og som i henhold til retten til fri bevægelighed i artikel 39 EF og 43 EF ønsker at købe en bolig for første gang i denne medlemsstat.
50. Heraf følger, at artikel 1, stk. 1 og stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 kan udgøre en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed og for etableringsfriheden som sikret ved henholdsvis artikel 39 EF og 43 EF, idet bestemmelsen forbeholder personer, der har varigt ophold i Grækenland, retten til fritagelse for den afgift, der er pålagt ved førstegangskøb af en bolig.
51. Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at nationale foranstaltninger, der kan hæmme udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder eller gøre udøvelsen heraf mindre tiltrækkende, dog kan tillades, såfremt de forfølger et formål af almen interesse, er egnede til at sikre virkeliggørelsen af dette og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det tilsigtede mål (jf. bl.a. dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 24, i sagen Kommissionen mod Sverige, præmis 25, og i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 26).
52. I denne henseende har Den Hellenske Republik gjort gældende, at betingelsen om fast bopæl bl.a. er begrundet i formål, der dels består i at gøre det muligt for privatpersoner at købe en bolig for første gang og forhindre ejendomsspekulation, dels at forhindre skattesvig og forebygge misbrug. En sådan betingelse er forankret i den omhandlede medlemsstats almindelige socialpolitik, med hensyn til hvilken gælder, at national praksis vedrørende gennemførelsen af sociale formål henhører under den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne bevarer, til at fastlægge deres socialpolitik for så vidt angår arten og omfanget af de socialsikringsforanstaltninger, som de gennemfører, med forbehold af at deres foranstaltninger står i et rimeligt forhold til de forfulgte formål.
53. Såfremt det antages, at sådanne argumenter kan påberåbes som begrundelse for en hindring af den frie bevægelighed for personer, bemærkes, at betingelsen om bopæl i Grækenland som fastsat i artikel 1, stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 under alle omstændigheder ikke gør det muligt at opnå de formål, der angiveligt forfølges med bestemmelsen, og at den endvidere går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse formål.
54. Hvad for det første angår de omhandlede nationale retsforskrifters egnethed bemærkes, at såfremt nævnte bestemmelse har til formål at undgå, at køberen af en fast ejendom opnår vinding heraf, og dermed at fremme hindringen af spekulation, gør den i bestemmelsen fastsatte betingelse det nemlig ikke muligt nå det tilsigtede formål, for så vidt som lov 1078/1980 ikke fastsætter en forpligtelse for køberen af en ejendom til at anvende denne som sin faste bopæl eller forbyder vedkommende at udleje den. Så længe der ikke findes en sådan forpligtelse, kan Den Hellenske Republiks argument om bekæmpelse af spekulation ikke tiltrædes.
55. Denne konstatering er ligeledes gældende for så vidt angår argumentet vedrørende socialpolitik, som udtrykkeligt er gjort gældende af Den Hellenske Republik, hvorefter det er nødvendigt at støtte familier, hvis indkomst er enten lav eller middel. Eftersom der ikke eksisterer en forpligtelse, såsom den i foregående præmis nævnte, fremgår det ikke, at lov 1078/1980 er egnet til at sikre virkeliggørelsen af nævnte formål, for så vidt som den indrømmede skattefordel ved køb af bolig for første gang ydes til alle personer, der opfylder betingelsen om fast bopæl, uafhængigt af om de tilhører middelklassen eller lavere klasser. Under disse omstændigheder kan det ikke antages, at den ikke-selektive tildeling af denne skattefordel opfylder det påståede socialpolitiske formål med lov 1078/1980. Den Hellenske Republik har desuden ikke påvist, at afgiftsfritagelsen ved køb af førstegangsbolig udgør en skattefordel med en social dimension, der kun omfatter personer, som henhører under de mindst begunstigede befolkningsgrupper.
56. Hvad for det andet angår bedømmelsen af de omhandlede retsforskrifters nødvendighed bemærkes, at de argumenter, som Den Hellenske Republik har gjort gældende vedrørende formålet om at forhindre skattesvig og forebygge misbrug, der består i omgåelse af formålet med fritagelsen ved f.eks. at anmode om denne ved køb af flere ejendomme, ikke er egnede til at godtgøre, at de omtvistede bestemmelser er nødvendige for at opnå dette formål. Formålet ville derimod lige så vel kunne opnås, når køberne ikke har fast bopæl på det nationale område.
57. Således som Kommissionen med rette har gjort gældende, findes der nemlig mindre indgribende ordninger – såsom indførelse i skatteregistret eller matrikelregistret, krav om selvangivelse eller bopælsattest eller iværksættelse af kontroller udført af skattemyndighederne, suppleret med beedigede erklæringer afgivet af erhververen, som således ville være strafferetligt ansvarlig for sine erklæringers indhold og rigtighed – som ved navnlig at efterprøve, om køberen af en fast ejendom ejer anden fast ejendom i Grækenland, ville gøre det muligt for de græske myndigheder at sikre, at vedkommende overholder alle betingelser for at have ret til afgiftsfritagelsen.
58. Heraf følger, at en national lovgivning som den, der er fastsat i artikel 1, stk. 1 og stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980, går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det tilstræbte formål.
59. Henset til disse betragtninger bemærkes, at betingelsen om fast bopæl i artikel 1, stk. 1 og stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 dels ikke kan begrunde formål, der består i at gøre det muligt at købe en førstegangsbolig, at forhindre ejendomsspekulation og at støtte familier, hvis indkomst er enten lav eller middel, dels ikke er nødvendig for at forhindre skattesvig og forebygge misbrug, der består i omgåelse af formålet med fritagelsen, således at det skal konkluderes, at en sådan betingelse er i strid med artikel 39 EF og 43 EF.
60. Hvad dernæst angår personer, der ikke er hjemmehørende i Grækenland og ikke udøver nogen økonomisk virksomhed dér, gælder den samme konklusion af samme årsager for så vidt angår klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 18 EF (jf. dom af 5.7.2007, sag C-522/04, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 5701, præmis 72, og dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 30).
61. Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at Den Hellenske Republik som følge af nævnte bestemmelser har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EØS-aftalens artikel 28 og 31 vedrørende henholdsvis arbejdskraftens frie bevægelighed og etableringsfriheden.
62. I denne henseende bemærkes, at forbuddet mod at begrænse den frie bevægelighed og etableringsfriheden i EØS-aftalens artikel 28 og 31 svarer til forbuddet i artikel 39 EF og 43 EF.
63. Det skal følgelig fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 18 EF, 39 EF og 43 EF samt EØS-aftalens artikel 28 og 31, idet den i henhold til artikel 1, stk. 1 og stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 kun indrømmer fritagelse for afgiften for personer med fast bopæl på statens område, mens personer uden fast bopæl i landet, som har til hensigt at bosætte sig dér fremover, ikke indrømmes en fritagelse for denne afgift.
Det andet klagepunkt om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet
Parternes argumenter
64. Kommissionen har gjort gældende, at artikel 1, stk. 3, andet afsnit, i lov 1078/1980 udtrykkeligt fastsætter en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, eftersom kun græske statsborgere og personer af græsk oprindelse har ret til afgiftsfritagelsen, og dette selv hvis de ikke opfylder den almindelige betingelse om fast bopæl i Grækenland. En sådan fritagelse gives under ingen omstændigheder til statsborgere fra andre medlemsstater end Den Hellenske Republik.
65. I henhold til det almindelige princip i artikel 12, stk. 1, EF er enhver sondring på grundlag af nationalitet, der udgør forskelsbehandling til fordel for græske statsborgere og rammer statsborgere fra andre medlemsstater, udtrykkeligt forbudt. Statsborgere fra andre medlemsstater, der for første gang ønsker at købe en bolig i Grækenland, skal således betale en afgift, som ikke finder anvendelse på køb foretaget af græske statsborgere, hvilket gør førstegangskøb af bolig i Grækenland mindre tiltrækkende for udlændinge og følgelig hindrer sidstnævntes frie etablering i denne medlemsstat.
66. Den Hellenske Republik har gjort gældende, at græsk statsborgerskab eller græsk oprindelse som begrundelse for en undtagelse til betingelsen om fast bopæl i Grækenland bekræfter, at den afgørende betingelse for at få ret til afgiftsfritagelsen er beliggenheden af den faste bopæl, som udgør det mest objektive og passende kriterium inden for mulighedernes grænser. Den omtvistede bestemmelse blev indført i lov 1078/1980 efter ophævelsen af den afgiftsfritagelse, der fandt anvendelse på valutaindførsel, og den har til formål at gøre det muligt for personer af græsk oprindelse og for grækere, der er emigreret, at købe en bolig samt at fremme deres tilbagevenden til Grækenland. Eftersom Den Hellenske Republik er en af de stater, der har været udsat for et væsentligt fald i befolkningstallet som følge af omfattende emigration til udlandet, har den fundet det hensigtsmæssigt at indrømme lempeligere vilkår i form af afgiftsfritagelser med henblik på at tilskynde de græske statsborgere, der er bosat i udlandet, til at vende tilbage til Grækenland. Denne specifikke og særlige undtagelse tjener åbenlyse socialpolitiske formål med hensyn til at bevare de forbindelser, der findes mellem grækere bosat uden for statens område og deres oprindelsesstat. Henset til den omtvistede bestemmelses sociale dimension og det formål, den forfølger, går den af Kommissionen kritiserede begrænsning ikke ud over grænsen for, hvad der er forholdsmæssigt og acceptabelt.
Domstolens bemærkninger
67. Hvad angår Kommissionens andet klagepunkt vedrørende den omstændighed, at afgiftsfritagelsen kun indrømmes græske statsborgere eller personer af græsk oprindelse, bemærkes, at artikel 1, stk. 3, andet afsnit, i lov 1078/1980 sondrer på grundlag af nationalitet.
68. I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke, at det følger af Domstolens faste praksis, at princippet om forbud mod forskelsbehandling – uanset om det støttes på artikel 12 EF eller på artikel 39 EF eller 43 EF – kræver, at ensartede situationer ikke behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke behandles ens. Forskelsbehandling kan kun være begrundet, såfremt den støttes på objektive hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes (jf. i denne retning dom af 5.6.2008, sag C-164/07, Wood, Sml. I, s. 4143, præmis 13, og af 16.12.2008, sag C-524/06, Huber, Sml. I, s. 9705, præmis 75).
69. I den foreliggende sag bemærkes, at de græske statsborgere og de statsborgere fra andre medlemsstater end Den Hellenske Republik, der har til hensigt at bosætte sig i Grækenland, befinder sig i en sammenlignelig situation for så vidt angår køb af en førstegangsbolig i denne medlemsstat. I henhold til artikel 1, stk. 3, andet afsnit, i lov 1078/1980 er det eneste element, hvorefter der kan sondres mellem situationen for græske statsborgere eller personer af græsk oprindelse og situationen for ikke-græske statsborgere for så vidt angår deres ret til afgiftsfritagelsen, deres nationalitet. Kun græske statsborgere eller personer af græsk oprindelse har nemlig ret til nævnte fritagelse. Denne forskellige behandling, der udtrykkeligt og udelukkende er baseret på statsborgerskab, udgør således direkte forskelsbehandling.
70. Den Hellenske Republik har gjort gældende, at nævnte sondring i den foreliggende sag dels er begrundet i formålene om at gøre det muligt for græske emigranter og personer af græsk oprindelse at købe en bolig samt at fremme deres tilbagevenden, idet denne medlemsstat har været udsat for et væsentligt fald i befolkningstallet som følge af omfattende emigration til udlandet. Dels er den fritagelse, der er fastsat i nævnte bestemmelse, ligeledes begrundet i socialpolitiske hensyn, eftersom den har til formål at bevare de forbindelser, der findes mellem de emigrerede grækere og deres oprindelsesstat.
71. Sådanne hensyn kan imidlertid ikke tjene til at godtgøre, at der foreligger objektive omstændigheder, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet, som kan begrunde en forskelsbehandling som den, der følger af fritagelsen i artikel 1, stk. 3, andet afsnit, i lov 1078/1980, for så vidt som disse hensyn netop støttes på de berørte personers nationalitet.
72. Heraf følger, at denne forskellige behandling af græske statsborgere eller personer af græsk oprindelse og unionsborgere, der ikke er græske statsborgere, udgør en forskelsbehandling omfattet af forbuddet i artikel 12, stk. 1, EF og artikel 39 EF og 43 EF, idet sidstnævnte borgere i henhold til artikel 1, stk. 3, andet afsnit, i lov 1078/1980 er udelukket fra den ret til fritagelse, som er fastsat i bestemmelsen.
73. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at Den Hellenske Republik som følge af nævnte bestemmelse ligeledes har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EØS-aftalens artikel 4, 28 og 31 vedrørende henholdsvis forbuddet om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, arbejdskraftens frie bevægelighed og etableringsfriheden.
74. I denne henseende bemærkes, at såvel forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i EØS-aftalens artikel 4 som forbuddet mod at begrænse den frie bevægelighed og etableringsfriheden i EØS-aftalens artikel 28 og 31 er identisk med forbuddet i henholdsvis artikel 12 EF, 39 EF og 43 EF.
75. Det skal følgelig fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 12 EF, 39 EF og 43 EF samt EØS-aftalens artikel 4, 28 og 31, idet den på visse betingelser kun fritager græske statsborgere eller personer af græsk oprindelse for afgiften ved førstegangskøb af bolig på statens område.
Sagens omkostninger
76. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Hellenske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1) Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 12 EF, 18 EF, 39 EF og 43 EF samt artikel 4, 28 og 31 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992, idet den:
– i henhold til artikel 1, stk. 1 og stk. 3, første afsnit, i lov 1078/1980 kun indrømmer fritagelse for ejerskifteafgift på fast ejendom for personer med fast bopæl på statens område, mens personer uden fast bopæl i landet, som har til hensigt at bosætte sig dér fremover, ikke indrømmes en fritagelse for denne afgift, og
– på visse betingelser kun fritager græske statsborgere eller personer af græsk oprindelse for samme afgift ved førstegangskøb af bolig på statens område.
2) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.