62017CC0093
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. WATHELET
fremsat den 16. maj 2018 (
1
)
Sag C-93/17
Europa-Kommissionen
mod
Den Hellenske Republik
»Traktatbrud – Domstolens dom, der fastslår et traktatbrud – undladelse af opfyldelse – tvangsbøder – fast beløb«
I. Indledning
1.
Baggrunden for denne sag er et søgsmål anlagt af Europa-Kommissionen i henhold til artikel 260 TEUF mod Den Hellenske Republik på grund af manglende opfyldelse af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395). Domstolen fastslog i nævnte dom, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 3, 5, 6, 8, 9 og 11-19 i Kommissionens beslutning 2009/610/EF af 2. juli 2008 om Grækenlands foranstaltninger C 16/04 (ex NN 29/04, CP 71/02 og CP 133/05) til fordel for Hellenic Shipyards (
2
), idet den ikke inden for den fastsatte frist havde vedtaget alle nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af denne beslutning og ikke inden for den fastsatte frist havde givet Kommissionen de oplysninger, der er anført i beslutningens artikel 19.
II. Retsforskrifter
2.
Artikel 346, stk. 1, TEUF bestemmer:
»Traktaternes bestemmelser er ikke til hinder for følgende regler:
[…]
b)
[H]ver medlemsstat kan træffe de foranstaltninger, som den anser for nødvendige til beskyttelse af sine væsentlige sikkerhedsinteresser, og som vedrører fabrikation af eller handel med våben, ammunition og krigsmateriel; disse foranstaltninger må ikke forringe konkurrencevilkårene inden for det indre marked for varer, som ikke er bestemt specielt til militære formål.«
III. Sagens baggrund
3.
I 1985 indstillede Hellenic Shipyards SA (Ellinika Nafpigeia AE, herefter »EN«), som ejer et græsk (civilt og militært) skibsværft i Skaramagkas (Grækenland), sine aktiviteter og trådte i likvidation. Ligeledes i 1985 erhvervede statsbanken Elliniki Trapeza Viomichanikis Anaptixeos AE (herefter »ETVA«) aktiemajoriteten i EN. Den 18. september 1995 blev en kontrakt vedrørende salg af 49% af EN’s aktier til virksomhedens lønmodtagere underskrevet.
4.
I 1998 besluttede Den Hellenske Republik at modernisere og udvide sin ubådsflåde. Med dette formål indgik den en aftale med EN om bygning af fire ubåde af typen »HDW klasse 214« (»Archimedes-kontrakten«) og en aftale om modernisering af tre ubåde af typen »HDW klasse 209« (»Neptun II-kontrakten«).
5.
Med henblik på bygningen og moderniseringen af disse u-både indgik EN underleverandørkontrakter med Howaldtswerke-Deutsche Werft GmbH (herefter »HDW«) og Ferrostaal AG (herefter under ét »HDW-Ferrostaal«).
6.
I 2001 besluttede Den Hellenske Republik at privatisere EN i sin helhed. Ved afslutningen af privatiseringsproceduren havde HDW-Ferrostaal erhvervet samtlige aktier i EN. I løbet af 2005 tilbagekøbte den tyske koncern ThyssenKrupp AG HDW samt de aktier, som Ferrostaal besad i EN.
7.
Inden for rammerne af privatiseringen af EN traf Den Hellenske Republik i perioden 1996 til 2003 et vist antal foranstaltninger i form af kapitalindskud, garantier, modgarantier og lån til EN, som har været genstand for flere afgørelser fra Kommissionen og fra Rådet for Den Europæiske Union.
8.
Artikel 2, 3, 8, 9 og 11-15 i beslutning 2009/610 fastslår, at disse foranstaltninger er støtte, som er uforenelig med det indre marked.
9.
Ifølge beslutningens artikel 5 og 6 var den deri specificerede støtte, skønt den forinden var blevet tilladt af Kommissionen, blevet misbrug, hvorfor det var nødvendigt, at den blev tilbagesøgt.
10.
I henhold til artikel 16 i beslutning 2009/610 var den kompensationsgaranti, som ETVA havde ydet HDW-Ferrostaal, og som indebar, at sidstnævnte skal holdes skadesløs for enhver statsstøtte, der måtte blive tilbagesøgt fra EN, støtte gennemført i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF, som var uforenelig med det indre marked, og som straks skulle bringes til ophør.
11.
Kommissionen, som fastslog, at den støtte, der skulle tilbagesøges, kun havde været til fordel for EN’s civile aktiviteter, besluttede i beslutningens artikel 17, at støtten skulle tilbagesøges vedrørende aktiver, der benyttes til den civile del af virksomhedens aktiviteter (
3
).
12.
Artikel 18 i beslutning 2009/610 pålagde Den Hellenske Republik omgående at tilbagesøge støtten som defineret i beslutningens artikel 2, 3, 5, 6, 8, 9 og 11-15. Ifølge denne bestemmelse skulle Den Hellenske Republik have truffet de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af beslutningen inden for en frist på fire måneder fra datoen for meddelelsen, dvs. fra den 13. august 2008.
13.
Henset til EN’s svære økonomiske situation gjorde Den Hellenske Republik gældende, at fuld tilbagesøgning af støtten ville kunne medføre EN’s konkurs og derved påvirke virksomhedens militære aktiviteter (nemlig »Archimedes-kontrakten« og »Neptun II-kontrakten«) på en sådan måde, at beskyttelsen af væsentlige sikkerhedsinteresser som omhandlet i artikel 346 TEUF kunne blive berørt.
14.
Efter anmodning herom fra Den Hellenske Republik anerkendte Kommissionen, at EN ikke havde de nødvendige midler til at tilbagebetale støtten (
4
), og Kommissionen tilbød, at Den Hellenske Republik kunne anse beslutningen for gennemført, hvis EN solgte de af sine aktiver, der anvendtes til civile aktiviteter, og brugte udbyttet herfra til at betale støttebeløbet tilbage til den græske stat, frasagde sig kompensationsgarantien som omhandlet i artikel 16 i beslutning 2009/610 samt sine eksklusive rettigheder til at bruge en grund tilhørende staten (der er tale om en koncession vedrørende en tørdok) og overdrog grunden tilbage til staten (eftersom EN ikke havde brug for grunden til sine militære aktiviteter) samt afbrød sine civile aktiviteter i ti år. På denne baggrund nåede Kommissionen, Den Hellenske Republik og EN til enighed om en principaftale den 8. juli 2009.
15.
Samtidigt indledte ThyssenKrupp-koncernen forhandlinger med Abu Dhabi Mar LLC (ADM) (
5
) med henblik på at overføre EN-aktierne til denne virksomhed. I december 2009 tilbød ADM at tilbagekøbe 75,1% af disse aktier til en pris på 1 EUR og således lade 24,9% tilbage i ThyssenKrupp-koncernens eje. En af betingelserne for tilbagekøbet var, at Den Hellenske Republik fik spørgsmålet om tilbagesøgningen af statsstøtte bragt til en løsning, der kunne godkendes af investoren ADM.
16.
I marts 2010 indgik Den Hellenske Republik, ADM, ThyssenKrupp, HDW og EN en rammeaftale (»Framework Agreement«), i hvis artikel 11 der henvistes til Den Hellenske Republiks forpligtelse til at tilbagesøge statsstøtten, idet det præciseredes, at »en trepartstransaktion mellem [Kommissionen], Den Hellenske Republik og EN med hensyn til kravene om tilbagesøgning af statsstøtte havde været forhandle[t] i juli 2009, og [at] den endelige gennemførelse [var] i gang«. Ifølge denne artikel »på[tog] Den Hellenske Republik sig ved nærværende straks at træffe alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre en formel afslutning af sagen, den endelige transaktion og afslutningen af denne procedure, som af ADM anses for en betingelse for [købet af aktier]« (
6
).
17.
Den 17. september 2010 underskrev parterne i denne rammeaftale ligeledes en gennemførelsesaftale (»Implementation Agreement«), som skulle afgøre flere tvister vedrørende opfyldelsen af »Archimedes-kontrakten« og »Neptun II-kontrakten«, og som ændrede disse for at tage højde for krigsmarinens nye behov. Ifølge denne aftale ville Den Hellenske Republik kunne bringe »Archimedes-kontrakten« og »Neptun II-kontrakten« til ophør i tilfælde af, at EN trådte i likvidation eller blev genstand for enhver anden form for konkursprocedure. Den nævnte aftale blev sanktioneret og fik retsvirkning ved lov nr. 3885/2010 (
7
).
18.
Den 22. september 2010 solgte ThyssenKrupp-koncernen 75,1% af aktierne til Privinvest, da ADM havde trukket sig tilbage fra erhvervelsen af EN (
8
).
19.
Kommissionen, der ikke mente, at Den Hellenske Republik havde opfyldt de forpligtelser, som påhvilede den i medfør af beslutning 2009/610, anlagde den 8. oktober 2010 traktatbrudssag mod Den Hellenske Republik i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF med det formål at få konstateret, at Den Hellenske Republik ikke inden for de fastsatte frister havde truffet alle nødvendige foranstaltninger for at efterkomme beslutningen.
20.
I perioden fra juni til oktober 2010 havde Kommissionen og Den Hellenske Republik forhandlet de forpligtelser, som sidstnævnte og EN skulle påtage sig og iværksætte for at gennemføre beslutning 2009/610, uden at EN gik konkurs, eller at gennemførelsen af programmerne »Archimedes« og »Neptun II« for krigsmarinen blev påvirket.
21.
Disse forpligtelser var i deres endelige version (
9
) de følgende:
–
EN afbryder sine civile aktiviteter i en periode på 15 år at regne fra den 1. oktober 2010.
–
De aktiver, der er forbundet med EN’s civile aktiviteter (
10
), sælges, og udbyttet fra salget betales til de græske myndigheder. Hvis hele eller en del af beholdningen af disse civile aktiver ikke bliver solgt ved auktionerne, overfører EN dem til den græske stat som alternativ opfyldelse af forpligtelsen til tilbagebetaling af støtten. I dette tilfælde skal den græske stat sikre, at ingen af de omhandlede aktiver generhverves af EN eller denne virksomheds nuværende eller fremtidige aktionærer i den ovennævnte periode på 15 år.
–
EN giver afkald på koncessionen vedrørende tørdokken, idet brugen af denne ikke er nødvendig for varetagelsen af virksomhedens militære aktiviteter. Den græske stat sikrer, at denne koncession og grunden omfattet heraf ikke generhverves af EN eller denne virksomheds nuværende eller fremtidige aktionærer i den ovennævnte periode på 15 år.
–
EN giver afkald på kompensationsgarantien som omhandlet i artikel 16 i beslutning 2009/610 og indleder ingen procedure baseret på eller i forbindelse med denne. Den Hellenske Republik skal påberåbe sig, at denne garanti er ugyldig, for ethvert retsligt eller udenretsligt organ.
–
Seks måneder efter Kommissionens godkendelse af listen over forpligtelser fremlægger Den Hellenske Republik for Kommissionen dokumentation for, at tørdokken er blevet overdraget tilbage til den græske stat, samt ajourførte oplysninger vedrørende salget ved auktion af de civile aktiver. Derudover oplyser Den Hellenske Republik årligt Kommissionen om status på tilbagesøgningen af den uforenelige støtte, bl.a. ved at fremlægge dokumentation for, at EN ikke længere varetager civile aktiviteter, oplysninger om ejerforhold og brug af de aktiver, der er blevet overdraget tilbage til den græske stat, samt oplysninger om brug af grunden omfattet af koncessionen vedrørende tørdokken.
22.
Ved skrivelse af 1. december 2010 (herefter »skrivelsen af 1. december 2010«), meddelte Kommissionen Den Hellenske Republik, at hvis disse forpligtelser blev fuldt ud overholdt og var gennemført inden for en frist på seks måneder fra skrivelsen, ville den anse beslutning 2009/610 for fuldt ud gennemført. For at undgå enhver tvivl præciserede Kommissionen eksplicit, at de af EN’s aktiver, der anvendtes til civile aktiviteter, skulle være solgt eller overført til den græske stat seks måneder efter den nævnte skrivelse.
23.
Ved dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), fastslog Domstolen, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 3, 5, 6, 8, 9 og 11-19 i beslutning 2009/610, idet den ikke inden for den fastsatte frist havde vedtaget alle nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af denne beslutning og ikke inden for den fastsatte frist havde givet Kommissionen de oplysninger, der er anført i beslutningens artikel 19.
24.
Hvad angår skrivelsen af 1. december 2010 fastslog Domstolen, at »det [på ingen måde] frem[gik] […] [af] indholdet […], [at] det skulle have erstattet beslutning 2009/610, således som [Den Hellenske Republik] hævd[ede]. Skrivelsen [tog] faktisk blot de seneste forpligtelser for de græske myndigheder til efterretning og oplyste, at hvis de rent faktisk blev opfyldt, ville Kommissionen anse beslutning 2009/610 for fuldt ud gennemført« (
11
).
IV. Den administrative procedure
25.
Efter afsigelse af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), udvekslede Kommissionen og Den Hellenske Republik flere skrivelser om status på tilbagesøgningen af den uforenelige støtte.
26.
Den Hellenske Republik vedtog i denne forbindelse flere lovgivningsmæssige foranstaltninger angående EN.
27.
For så vidt angår koncessionen vedrørende tørdokken har artikel 169, stk. 2, i lov nr. 4099/2012 (
12
) følgende ordlyd:
»Overholdelse af [skrivelsen af 1. december 2010].
Fra denne lovs ikræfttræden falder den eneret til brug, som er tildelt [EN] i artikel 1, stk. 15, i lov nr. 2302/1995 […] som suppleret i artikel 6, stk. 1, i lov nr. 2941/2011 bort, for så vidt som den vedrører en del af statens grund ABK 266 med et overfladeareal på […] (216663,985 m2), som angivet [topografisk i denne lovs bilag I] samt kystområdet beliggende foran den ovennævnte offentlige grund ABK.«
28.
Artikel 12 i lov nr. 4237/2014 (
13
) har indført et moratorium, som suspenderer enhver form for tvangsfuldbyrdelse mod EN’s løsøre eller faste ejendom, »[fordi eller for så vidt som (
14
)] det påvirker bygningen og vedligeholdelsen af krigsmarinens u-bådene«.
29.
I artikel 26 i lov nr. 4258/2014 (
15
) overdrog den græske stat projektet med bygning og modernisering af u-bådene til krigsmarinen, fordi EN ikke havde overholdt sine kontraktlige forpligtelser i henhold til kontrakterne »Archimedes« og »Neptun II«. Ifølge denne bestemmelse skulle krigsmarinen endvidere uden modydelse fortsætte arbejdet med u-bådene på EN’s skibsværft og betale de ansattes lønninger og sociale bidrag som kompensation for deres arbejde.
30.
Den 27. november 2014 sendte Kommissionen, som var af den opfattelse, at beslutning 2009/610 stadig ikke var blevet gennemført, de græske myndigheder en åbningsskrivelse i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, hvormed disse blev givet en gennemførelsesfrist på to måneder.
31.
Ved åbningsskrivelsen bemærkede Kommissionen, at de græske myndigheder pr. denne dato på ingen måde havde tilbagesøgt den uforenelige støtte, ligesom de heller ikke havde givet Kommissionen oplysninger om gennemførelsen af beslutning 2009/610, idet den endvidere anførte, at hverken de græske myndigheder eller EN havde overholdt deres forpligtelser gengivet i den nævnte skrivelse.
32.
Kommissionen fandt nærmere bestemt, at der ikke havde fundet noget salg sted af de aktiver, der anvendtes til civile aktiviteter, og den bemærkede, at EN anfægtede listen over de aktiver, der skulle sælges.
33.
For så vidt angår koncessionen vedrørende tørdokken anførte Kommissionen, at selv om lov nr. 4099/2012 tog sigte på tilbageoverdragelse af den omhandlede grund til den græske stat, havde de græske myndigheder ikke givet Kommissionen et kort over afgrænsningen af den grund, der var blevet overdraget tilbage til den græske stat, samt bevis for, at denne ikke længere anvendtes af EN, eller dokumenteret, at EN’s civile aktiviteter var ophørt, bortset fra, at de havde nævnt en afgørelse, som EN’s bestyrelse havde truffet i så henseende den 14. april 2010 ved dens 130. møde.
34.
Ifølge Kommissionen havde de græske myndigheder hverken bevist, at kompensationsgarantien var blevet afskaffet og aldrig var blevet brugt, eller forelagt Kommissionen årlige rapporter vedrørende gennemførelsen af beslutning 2009/610.
35.
Endelig foreholdt Kommissionen de græske myndigheder, at de havde tilsidesat deres forpligtelse til ikke at bevillige EN yderligere støtte ved at yde økonomisk bistand til EN’s lønmodtagere efter ophøret af betalingen af lønninger til virksomhedens ansatte.
36.
Kommissionen konkluderede, at Den Hellenske Republik stadig ikke havde gennemført beslutning 2009/610 mere end seks år efter denne, og at den således ikke havde opfyldt dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395).
37.
De græske myndigheder besvarede åbningsskrivelsen ved skrivelse af 23. januar 2015. Heri beskrev myndighederne for det første en obstruerende holdning og fravær af enhver samarbejdsvilje fra EN’s side i forhold til gennemførelse af forpligtelserne anført i skrivelsen af 1. december 2010. For det andet gjorde de gældende, at der var behov for, at EN forblev operationel i yderligere 18-20 måneder, for at krigsmarinen kunne afslutte bygningen og moderniseringen af u-bådene som fastsat i kontrakterne »Archimedes« et »Neptun II« på EN’s skibsværft.
38.
Den 4. december 2015 sendte de græske myndigheder EN et påbud om tilbagebetaling af 523352889,23 EUR, hvilket udgjorde ca. 80% af det beløb, der skulle tilbagesøges, med tillæg af renter indtil den 30. november 2015. I løbet af marts 2016 vedtog de græske skattemyndigheder gennemførelsesretsakter vedrørende påbuddet om tilbagebetaling. De græske domstole gav afslag på EN’s anmodning om udsættelse af gennemførelsen. I retsmødet har Den Hellenske Republik bekræftet, at de søgsmål, der er anlagt af EN til prøvelse af gennemførelsesretsakterne, stadig verserer.
39.
Først den 3. februar 2017 indledte skattemyndighederne en tvangsfuldbyrdelsesprocedure mod de af EN’s aktiver, der anvendtes til dennes virksomheds civile aktiviteter, og de beslaglagde i forbindelse hermed to flydende dokke den 21. marts 2017. Den 6. februar 2017 foretog de græske myndigheder i øvrigt udlæg mod tre banker, hvor EN havde konti. Dog er ingen penge blevet tilbagesøgt, idet der manglede midler.
40.
Den 29. juni 2017 sendte de græske myndigheder en skrivelse til EN, hvori denne virksomhed blev bedt om at betale de resterende 20% af det støttebeløb, der skulle tilbagesøges (med tillæg af renter indtil den 30.6.2017), dvs. 95098200,99 EUR. Da denne betaling ikke skete, blev skattemyndighederne ved skrivelse af 31. juli 2017 fra økonomiministeriet pålagt at tilbagesøge beløbet.
41.
Den 13. oktober 2017 indledte de græske myndigheder en procedure for de græske domstole for at underkaste EN den særlige forvaltningsprocedure indført ved artikel 68 i lov nr. 4307/2014 (
16
). Ved dom nr. 725/2018 af 8. marts 2018 gav Monomeles Protodikeio Athinon (enedommeren i første instans i Athen, Grækenland) de græske myndigheder medhold i deres anmodning, satte EN under særlig forvaltning og udnævnte en specialforvalter.
V. Retsforhandlingerne for Domstolen
42.
Den 22. februar 2017 har Kommissionen anlagt denne sag på grundlag af artikel 260, stk. 1, TEUF. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF, idet den ikke har vedtaget foranstaltninger med henblik på opfyldelsen af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395).
–
Den Hellenske Republik tilpligtes at betale en tvangsbøde på 37974 EUR for hver dags forsinkelse med opfyldelsen af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), fra den dag, hvor der afsiges dom i nærværende sag, og indtil den dag, hvor dommen af 28. juni 2012 opfyldes.
–
Den Hellenske Republik tilpligtes at betale et fast beløb på 3828 EUR pr. dag fra afsigelsen af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), og indtil der afsiges dom i nærværende sag, eller indtil dommen af 28. juni 2012 opfyldes, såfremt dette sker inden domsafsigelsen i nærværende sag.
–
Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
43.
Den Hellenske Republik har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
VI. Voldgiftssagerne
A.
Voldgiftssagerne for det internationale handelskammer (CCI)
44.
Rammeaftalen og gennemførelsesaftalen (
17
) indeholder voldgiftsklausuler, hvorefter enhver tvist, der vedrører disse aftaler, skal afgøres ved voldgift i overensstemmelse med voldgiftsreglerne for CCI. I henhold til disse klausuler sættes voldgiftsretten i Athen (Grækenland), og den træffer afgørelse i overensstemmelse med græsk ret.
45.
Ved voldgiftsbegæring af 11. januar 2013 anlagde EN og denne virksomheds aktionærer (
18
) en voldgiftssag (sag CCI nr. 18675/GZ/MHM/AGF/ZF) mod Den Hellenske Republik for overtrædelse af disse aftaler samt af de kontrakter om bygning og modernisering af u-bådene, som var indgået inden for rammerne af rammeaftalen og gennemførelsesaftalen (manglende betaling af skyldige beløb). Blandt andet krævede EN og dennes aktionærer erstatning af Den Hellenske Republik for ikke at have opfyldt sin forpligtelse til at løse spørgsmålet om tilbagesøgning af statsstøtten i overensstemmelse med rammeaftalens artikel 11. I denne henseende klagede EN og dennes aktionærer over forbuddet fra Den Hellenske Republik imod at tage bestillinger fra andre staters krigsmariner og imod igen at få tildelt koncessionen vedrørende tørdokken.
46.
Ved voldgiftsbegæring af 23. april 2014 anlagde Den Hellenske Republik på grundlag af samme voldgiftsklausul en voldgiftssag (sag CCI nr. 20215/AGF/ZF (
19
)) mod EN og denne virksomheds aktionærer for overtrædelse af gennemførelsesaftalen og af kontrakterne om bygning og modernisering af u-bådene, og særligt forpligtelsen til at levere u-bådene på de fastsatte betingelser og inden for de fastsatte frister. I forbindelse med denne voldgiftssag foreholdt Den Hellenske Republik EN ikke at have samarbejdet med denne om gennemførelsen af forpligtelserne anført i skrivelsen af 1. december 2010.
47.
Den 27. maj 2014 anmodede EN og dennes aktionærer CCI-voldgiftsretten om anvendelse af foreløbige forholdsregler med henblik på at få udsat gennemførelsen af to afgørelser fra det nationale forsvarsministerium og en afgørelse fra Polymeles Protodikeio Athinon (retten i første instans i Athen, Grækenland) vedrørende tvisten angående bygning og modernisering af u-bådene.
48.
Ved foreløbig kendelse af 14. oktober 2014 gav CCI-voldgiftsretten afslag på denne anmodning. Voldgiftsretten fandt, at artikel 12 i lov nr. 4237/2014 fandt anvendelse på samtlige private og offentlige kreditorer, herunder Den Hellenske Republik og dens institutioner, og forbød enhver tvangsfuldbyrdelse mod EN’s aktiver (
20
).
49.
Den 12. maj 2016 indsendte EN og denne virksomheds aktionærer en anden anmodning om anvendelse af foreløbige forholdsregler til CCI-voldgiftsretten med henblik på at få udsat gennemførelsen af påbuddet om tilbagebetaling udstedt af de græske myndigheder den 4. december 2015 (
21
). De anmodede ligeledes CCI-voldgiftsretten om at forbyde de græske myndigheder at indlede nogen form for konkursprocedure mod EN under voldgiftssagen.
50.
Ved foreløbig kendelse af 5. august 2016 gav CCI-voldgiftsretten afslag på denne anmodning fra EN og denne virksomheds aktionærer, idet voldgiftsretten ikke fandt, at den kunne gribe ind i gennemførelsen af beslutning 2009/610 (
22
). Den fandt dog, at inddrivelsen af støtten ville kunne medføre EN’s konkurs, og forbød derfor Den Hellenske Republik at træffe en nationaliseringsforanstaltning vedrørende EN, at overtage kontrollen med EN’s administration eller at underkaste EN og denne virksomheds aktiver insolvensbehandling uden forudgående meddelelse herom (
23
).
51.
Den 10. april 2017 anmodede EN og denne virksomheds aktionærer igen CCI-voldgiftsretten om anvendelse af foreløbige forholdsregler, denne gang med henblik på vedtagelse af beskyttelsesforanstaltninger, som ville forbyde Den Hellenske Republik at underkaste EN den særlige forvaltningsprocedure indført ved artikel 68 i lov nr. 4307/2014.
52.
Ved afgørelse af 27. juni 2017 oplyste CCI-voldgiftsretten, at dens kendelse var nært forestående. Den fastslog således, at indledning af en særlig forvaltningsprocedure mod EN ville fratage EN’s aktionærer kontrollen over virksomheden, og at specialforvalteren valgt af kreditorerne ville kunne tage beslutninger, der berørte EN’s stilling i voldgiftssagen. I denne forbindelse pålagde CCI-voldgiftsretten Den Hellenske Republik at afholde sig fra enhver foranstaltning, der ville kunne ændre på kontrollen over EN, indtil afsigelse af den endelige kendelse (
24
).
53.
Ved sin endelige kendelse fandt CCI-voldgiftsretten i relation til nærværende sag, at EN gyldigt havde accepteret at være blevet frataget koncessionen vedrørende tørdokken, hvorfor Den Hellenske Republik ikke havde tilsidesat rammeaftalens artikel 11 i denne henseende. Voldgiftsretten fandt endvidere, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat den nævnte bestemmelse ved ikke at tillade EN at tage imod bestillinger om bygning af krigsskibe for andre lande. Dog pålagde voldgiftsretten ikke Den Hellenske Republik at betale erstatning for denne tilsidesættelse grundet manglende årsagssammenhæng mellem tilsidesættelsen og det tab, som EN og denne virksomheds aktionærer havde lidt (
25
).
54.
I retsmødet har Den Hellenske Republik oplyst Domstolen om, at den havde indbragt denne kendelse for de græske domstole med påstand om ophævelse. Denne procedure verserer fortsat.
B.
Voldgiftssagen for Det Internationale Center for Bilæggelse af Investeringstvister (ICSID)
55.
I deres egenskab af investorer i EN anlagde Iskandar og Akram Safa, der er libanesiske statsborgere og aktionærer i Privinvest, en voldgiftssag mod Den Hellenske Republik ved ICSID i overensstemmelse med artikel 9 i aftalen om tilskyndelse til og gensidig beskyttelse af investeringer, der blev indgået mellem Den Libanesiske Republik og Den Hellenske Republik den 24. juli 1997 (herefter »den bilaterale traktat om investeringer mellem Grækenland og Libanon«) (
26
).
56.
Safa mente, at flere handlinger fra de græske myndigheders side, heriblandt forbuddet mod at tage imod bestillinger af skibe for udenlandske krigsmariner, udgjorde en tilsidesættelse af den beskyttelse, som libanesiske investorer i Grækenland er tildelt ved den bilaterale traktat om investeringer mellem Grækenland og Libanon.
57.
Denne procedure verserer fortsat, og sagsøgerne har indleveret processkrift vedrørende realiteten den 31. oktober 2017. Indholdet heraf er videregivet til Kommissionen den 9. marts 2018.
58.
Kommissionen har i retsmødet oplyst Domstolen om de af Safa nedlagte påstande, der synes at gentage flere argumenter, som var fremført under CCI-voldgiftsprocedurerne, herunder særligt de forsikringer, som Den Hellenske Republik skulle have givet dem om ikke at tilbagesøge støtten, om brugsrettighederne til tørdokken og om forbuddet mod at tage imod bestillinger af bygning af skibe for andre staters krigsmariner.
59.
Kommissionen har anmodet Domstolen om i sin dom at præcisere, at henset til den grundlæggende rolle, som artikel 107 TEUF og 108 TEUF har i Unionens retsorden, ville Den Hellenske Republik være nødsaget til ikke at efterkomme en voldgiftskendelse afsagt af ICSID-voldgiftsretten, for så vidt som denne ville pålægge Den Hellenske Republik at betale erstatning for eventuel tilbagesøgning af støtten eller foranstaltningerne truffet med dette formål, såsom f.eks. likvidation af EN.
VII. Traktatbruddet
A.
Parternes argumenter
60.
Ifølge Kommissionen har Den Hellenske Republik tilsidesat sin forpligtelse til at opfylde dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), idet den ikke har tilbagesøgt »en eneste euro« fra EN i overensstemmelse med beslutning 2009/610 eller anvendt de alternative gennemførelsesforanstaltninger, som er udførligt beskrevet i skrivelsen af 1. december 2010.
61.
Hvad angår beslutning 2009/610 har Kommissionen gjort gældende, at Den Hellenske Republik, der langt fra har gennemført denne beslutning, har hindret enhver retsforfølgning mod EN ved at have indført moratoriet fastsat i artikel 12 i lov nr. 4237/2014 (
27
).
62.
Kommissionen har endvidere gjort gældende, at Den Hellenske Republik ikke har opfyldt nogen af de forpligtelser, som er indeholdt i skrivelsen af 1. december 2010 (
28
). Den har tilføjet, at de græske myndigheder synes at have bevilliget EN ny støtte i form af finansiel bistand til virksomhedens ansatte i stedet for at have opfyldt dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395).
63.
Hvad angår Den Hellenske Republiks påberåbelse af artikel 346, stk. 1, TEUF under den administrative procedure har Kommissionen gjort gældende, at de græske myndigheder aldrig har henvist til, at det skulle være absolut umuligt at tilbagesøge støtten, men til, at en tilbagesøgning, henset til EN’s økonomiske situation, ville have medført, at EN gik konkurs og blev taget under likvidation, hvilket ville kunne have en negativ indvirkning på Grækenlands væsentlige sikkerhedsinteresser, eftersom det ville kunne bringe opfyldelsen af kontrakterne »Archimedes« og »Neptun II« om bygning og modernisering af u-bådene i fare.
64.
Ifølge Kommissionen tillod skrivelsen af 1. december 2010 imidlertid de græske myndigheder at gennemføre beslutning 2009/610 uden at bringe Den Hellenske Republiks væsentlige sikkerhedsinteresser i fare, men myndighederne har ikke overholdt de forpligtelser, som denne skrivelse refererer til.
65.
Kommissionen betvivler desuden, selv i dag, at der er grundlag for de af Den Hellenske Republik påberåbte sikkerhedsinteresser, eftersom de græske myndigheder aldrig har redegjort for, hvorfor bygningen og moderniseringen af u-bådene nødvendigvis skulle foregå på EN’s skibsværft og ikke hos andre græske skibsværfter, særligt efter, at krigsmarinen i henhold til artikel 26 i lov nr. 4258/2014 blev overdraget ansvaret for projektet bygning og modernisering af u-bådene.
66.
Den Hellenske Republik har gjort gældende, at den har truffet alle nødvendige foranstaltninger for at opfylde dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395).
67.
Hvad angår beslutning 2009/610 har Den Hellenske Republik redegjort for de vanskeligheder, som den har mødt i forbindelse med at identificere de aktiver, der anvendtes til civile aktiviteter, og i forbindelse med at gennemføre beslutningens artikel 17, hvorefter støtten skal tilbagesøges i netop disse af EN’s aktiver.
68.
Ifølge Den Hellenske Republik er artikel 12 i lov nr. 4237/2014 ikke en foranstaltning, som besværliggør tilbagesøgningen af støtten, eftersom det moratorium, som den har indført, kun er til hinder for tvangsfuldbyrdelse af fordringer, når denne fuldbyrdelse kan påvirke EN’s militære aktiviteter. Den har gjort gældende, at vedtagelsen af påbuddene om tilbagebetaling og indledningen af proceduren med henblik på at gennemføre dem beviser, at denne bestemmelse ikke besværliggør gennemførelsen af beslutning 2009/610.
69.
De initiativer, der er taget for at inddrive først 80% af det støttebeløb, der skal tilbagesøges, og derefter de resterende 20%, er desuden taget med henblik på gennemførelse af denne beslutning.
70.
For så vidt angår skrivelsen af 1. december 2010 har Den Hellenske Republik beskrevet en fuldstændigt manglede samarbejdsvilje fra EN’s side, hvilken samarbejdsevne imidlertid var nødvendig for gennemførelsen af forpligtelserne indeholdt i den nævnte skrivelse.
71.
Den Hellenske Republik har herved anført, at hvad angår salget af de af EN’s aktiver, der anvendtes til civile aktiviteter, havde EN ikke truffet nogen foranstaltninger med henblik på dette, og de græske myndigheder kunne ikke ensidigt fratage EN dennes aktiver uden at undgå betydelige juridiske udfordringer, særligt i voldgiftssagerne.
72.
Med hensyn til koncessionen vedrørende tørdokken har Den Hellenske Republik anført, at den ved hjælp af artikel 169, stk. 2, i lov nr. 4099/2012 fuldt ud har overholdt sin forpligtelse til at ophæve brugen og overdrage den pågældende grund tilbage til den græske stat. Den har anført, at den omstændighed, at den omhandlede grund overdrages tilbage til den græske stat, er bevist ved kopier af tingbogsregistreringen, som de græske myndigheder har sendt til Kommissionen.
73.
Vedrørende det forbud, der var pålagt EN imod at varetage sine civile aktiviteter i 15 år fra den 1. oktober 2010, har Den Hellenske Republik anført, at afgørelsen vedrørende dette, som EN’s bestyrelse havde truffet den 14. april 2010 ved sit 130. møde, er tilstrækkelig til at opfylde forpligtelsen ifølge skrivelsen af 1. december 2010. Den Hellenske Republik har endvidere gjort gældende, at der ikke findes det mindste bevis på, at EN har varetaget civile aktiviteter i forbudsperioden.
74.
Hvad angår den i artikel 16 i beslutning 2009/610 omhandlede garanti har Den Hellenske Republik gjort gældende, at EN ifølge skrivelsen af 1. december 2010 ikke måtte indlede procedurer på grundlag af eller i forbindelse med kompensationsgarantien. Hvad garantien angår er Den Hellenske Republik kun forpligtet til at gøre en ugyldighedsindsigelse gældende i forhold til denne garanti for enhver retslig eller udenretslig instans. Et sådant tiltag har endnu ikke været aktuelt.
75.
Vedrørende de beviser, som de græske myndigheder skulle give Kommissionen i henhold til skrivelsen af 1. oktober 2010, har Den Hellenske Republik endelig gjort gældende, at EN ikke har offentliggjort noget regnskab siden den 30. september 2011 på grund af virksomhedens dårlige økonomiske situation og på grund af manglende civile aktiviteter. Den Hellenske Republik har tilføjet, at den, henset til den komplet manglende samarbejdsvilje fra EN’s side, ikke kan se, hvordan den har skullet kunne tvinge EN til at give Kommissionen en liste over arbejde udført på skibsværftet.
76.
Henset til fraværet af enhver samarbejdsvilje fra EN’s side med hensyn til at gennemføre beslutning 2009/610 på den i skrivelsen af 1. december 2010 fastsatte måde har Den Hellenske Republik endelig anført, at EN i princippet skulle tages under konkursbehandling. Henset til opfyldelsen af kontrakterne »Archimedes« og »Neptun II« på EN’s skibsværft og til den omstændighed, at en konkursprocedure ville omfatte alt EN’s ejendom, den civile såvel som den militære, har Den Hellenske Republik anført, at gennemførelse af beslutning 2009/610 ved indledning af en konkursprocedure og eventuelt likvidation af EN ville stride imod medlemsstatens væsentlige sikkerhedsinteresser, som er beskyttet ved artikel 346, stk. 1, TEUF.
B.
Bedømmelse
77.
Det skal indledningsvis anføres, at det relevante tidspunkt for bedømmelsen af, om der foreligger et »dobbelt traktatbrud«, ifølge fast retspraksis er udløbet af den frist, der er fastsat i den åbningsskrivelse, som er fremsendt i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF (
29
).
78.
I den foreliggende sag har Kommissionen i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF sendt en åbningsskrivelse til Den Hellenske Republik den 27. november 2014, og det relevante tidspunkt for bedømmelsen af hvorvidt der foreligger et traktatbrud, er datoen for udløbet af den tomånedersfrist, som er fastsat i denne skrivelse, dvs. den 27. januar 2015.
1. Beslutning 2009/610
79.
Det fremgår klart, at Den Hellenske Republik pr. denne dato ikke havde gennemført artikel 2, 3, 5, 6, 8, 9 og 11-15 i beslutning 2009/610, eftersom den ikke havde iværksat nogen foranstaltninger med henblik på tilbagesøgning af støtten. Faktisk blev et påbud om delvis tilbagebetaling af et beløb på 523352889,23 EUR, hvilket svarer til ca. 80% af det beløb, der skal tilbagesøges, først vedtaget den 4. december 2015 (
30
), dvs. mere end ti måneder efter det relevante tidspunkt.
80.
Efter min opfattelse er spørgsmålet om, hvorvidt artikel 12 i lov nr. 4237/2014 forhindrer inddrivelsen af støtten, som Kommissionen har gjort gældende, ikke relevant, eftersom en national lov, selv hvis dens uklare ordlyd (
31
) fortolkes således, ikke kan begrunde undladelse af gennemførelse af en beslutning fra Kommissionen som den, der er tale om i denne sag, og endnu mindre undladelse af at opfylde en dom fra Domstolen.
81.
Hvad angår artikel 16 i beslutning 2009/610, hvorefter Den Hellenske Republik er forpligtet til at ophæve den garanti, som ETVA har stillet HDW-Ferrostaal, må det fremhæves, at ETVA er en bank, der siden 2002 ikke længere tilhører den græske stat. I denne forbindelse bemærkes, at selv hvis Den Hellenske Republik ikke længere kan sørge for, at den retlige efterfølger til ETVA afstår fra garantien, har Den Hellenske Republik i retsmødet ikke gjort gældende, at det ville være juridisk umuligt for den at ophæve den omhandlede garanti ved lov eller anden lovgivningsmæssig foranstaltning med samme resultat. En sådan foranstaltning var imidlertid ikke truffet på det relevante tidspunkt. Den Hellenske Republik har således ikke gennemført artikel 16 i beslutning 2009/610.
82.
Da gennemførelsen af artikel 17-19 i beslutning 2009/610 afhænger af gennemførelsen af artikel 2, 3, 5, 6, 8, 9 og 11-15, er det klart, at Den Hellenske Republik på det relevante tidspunkt ikke havde gennemført beslutningens artikel 17-19 og således heller ikke havde opfyldt dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395).
2. Den Hellenske Republiks påberåbelse af artikel 346, stk. 1, TEUF
83.
Den Hellenske Republik har påberåbt sig artikel 346, stk. 1, TEUF for at begrunde den manglende gennemførelse af beslutning 2009/610, idet den har gjort gældende, at indledning af en konkursprocedure mod EN med henblik på at tilbagesøge den uforenelige støtte ville indebære en fare for manglende opfyldelse af kontrakterne »Archimedes« og »Neptun II« og således ville stride imod medlemsstatens væsentlige sikkerhedsinteresser.
84.
Dette argument skal forkastes af tre grunde.
85.
For det første indebærer gennemførelsen af en afgørelse om tilbagesøgning af uforenelig støtte på den ene side ikke nødvendigvis, at en kriseramt virksomhed som EN går konkurs. Der findes nationale retsmidler, der tillader den nævnte virksomhed på nationalt plan at forsvare sig imod inddrivelsesforanstaltninger, således at virksomheden kan undgå en sådan alvorlig og uoprettelig skade som følge af tilbagesøgningen af støtten, som en likvidation (
32
) ville medføre. Likvidation er således blot en sidste udvej for tilbagesøgningen af støtte.
86.
Den Hellenske Republik havde endvidere på det relevante tidspunkt end ikke udstedt påbuddet om tilbagebetaling af støtten, selv om et sådant påbud ikke ville have kunnet medføre EN’s konkurs (
33
) eller have krænket medlemsstatens væsentlige sikkerhedsinteresser. Den havde således ikke truffet den vigtigste foranstaltning i forhold til at indlede tilbagesøgningen af støtten.
87.
Desuden var der intet, der forhindrede Den Hellenske Republik i at anmode de græske domstole om at sætte EN under særlig forvaltning, hvilket allerede var muligt på det relevante tidspunkt (den 27.1.2015), men som Den Hellenske Republik først gjorde den 17. oktober 2017 med mere end to års forsinkelse.
88.
For det andet skal artikel 346, stk. 1, TEUF gøres til genstand for en snæver fortolkning (
34
), hvorefter »foranstaltninger, som vedrører fabrikation af eller handel med våben, ammunition og krigsmateriel, [ikke] må forringe konkurrencevilkårene inden for det indre marked for varer, som ikke er bestemt specielt til militære formål« (
35
).
89.
Den manglende tilbagesøgning af den uforenelige støtte, som var bevilliget til brug for EN’s civile aktiviteter, har imidlertid den modsatte virkning end det, der var tiltænkt med denne bestemmelse, idet den muliggør en vedvarende konkurrencefordrejning. I denne henseende bemærkes, at det forhold, at EN ikke varetager nogen civile aktiviteter, ikke indebærer, at der ikke sker konkurrencefordrejning.
90.
For det tredje og sidste skal det anføres, at selv hvis der havde været grundlag for Den Hellenske Republiks argument, må det stadig fastslås, at de forpligtelser, som udførligt er beskrevet i skrivelsen af 1. december 2010, var genstand for en fælles aftale mellem Kommissionen, Den Hellenske Republik og EN med henblik på at gennemføre beslutning 2009/610 uden at bringe Den Hellenske Republiks væsentlige sikkerhedsinteresser (
36
) i fare. Som fastslået af Domstolen, har denne skrivelse »[ikke] erstattet beslutning 2009/610 […] [og] gør ikke andet end at tage de seneste forpligtelser for de hellenske myndigheder til efterretning [og] oplyse, at hvis disse rent faktisk blev opfyldt, ville Kommissionen anse beslutning 2009/610 for fuldt ud gennemført« (
37
). Den Hellenske Republik har således ikke opfyldt sine forpligtelser.
3. Den manglende opfyldelse af de forpligtelser, som udførligt er beskrevet i skrivelsen af 1. december 2010
a) Afbrydelsen af EN’s civile aktiviteter
91.
Hvad angår EN’s afbrydelse af virksomhedens civile aktiviteter i 15 år skal det indledningsvis anføres, at EN i sin forpligtelseserklæring af 27. oktober 2010 havde accepteret afbrydelsen og havde oplyst, at den i så henseende ville fremlægge en afgørelse fra sin bestyrelse som bevis for afbrydelsen (
38
).
92.
Afgørelsen af 14. april 2010 truffet af EN’s bestyrelse under dennes 130. møde, som Den Hellenske Republik har baseret sig på, vedrører imidlertid ikke denne forpligtelse, eftersom den ligger forud for EN’s forpligtelseserklæring af 27. oktober 2010 og ikke indeholder nogen afgørelse om afbrydelse af de civile aktiviteter i en periode på 15 år. Tværtimod beskriver den blot, at »ikke-maritim aktivitet på nuværende tidspunkt er fuldstændig afbrudt«.
93.
Som det fremgår af CCI-voldgiftsrettens endelige kendelse, tilkendegav Privinvest ved skrivelse af 24. november 2010 endvidere tydeligt, at den var uenig i de forpligtelser, som EN havde påtaget sig i skrivelsen af 27. oktober 2010, der er underskrevet af den tidligere ledelse, herunder særligt forbuddet mod generhvervelse af civile aktiver og mod koncessionen vedrørende tørdokken (
39
). I lyset af denne uenighed vedrørende forpligtelserne fra hovedaktionærens side overrasker det mig ikke, at EN’s bestyrelse aldrig traf en formel afgørelse om afbrydelse af de civile aktiviteter.
b) Salget af de civile aktiver eller tilbageoverdragelsen heraf til den græske stat
94.
Hvad angår salget af aktiverne forbundet med EN’s civile aktiviteter var det aftalt mellem de græske myndigheder og EN, at hvis samtlige eller en del af disse civile aktiver ikke blev solgt ved auktionerne, ville EN overføre dem til den græske stat som alternativ måde at opfylde forpligtelsen til tilbagesøgning af støtten på.
95.
Selv om EN på ingen måde samarbejdede med de græske myndigheder med henblik på at iværksætte denne forpligtelse (
40
), undlod den græske stat ikke desto mindre at gøre brug af de midler for offentlig myndighedsudøvelse, der stod til virksomhedens rådighed med henblik på at beslaglægge og tilbagesøge disse aktiver.
96.
I denne henseende har Den Hellenske Republik gjort gældende, at den ikke ensidigt kunne fratage EN de nævnte aktiver uden at forhindre betydelige juridiske udfordringer, særligt forværring af sin stilling i CCI-voldgiftssagen anlagt imod den af EN og dennes virksomheds aktionærer (
41
).
97.
Under denne voldgiftssag foreholdt EN og dens aktionærer således Den Hellenske Republik, at den havde til hensigt at ekspropriere eller nationalisere EN ved hjælp af gennemførelsen af beslutning 2009/610 eller gennemførelsen af forpligtelserne indeholdt i skrivelsen af 1. december 2010.
98.
Ved sin foreløbige kendelse (
42
) forbød CCI-voldgiftsretten Den Hellenske Republik at træffe foranstaltninger i form af nationalisering, beslaglæggelse eller fysisk overtagelse af EN’s aktiver uden forudgående at have underrettet denne derom.
99.
Desuden kunne en sådan erhvervelse af EN’s civile aktiver skade Den Hellenske Republiks stilling i ICSID-voldgiftssagen, der var indledt imod den af Safa for tilsidesættelse af den aftalte beskyttelse af libanesiske investorer i Grækenland ved den bilaterale traktat om investeringer mellem Grækenland og Libanon.
100.
Ingen af disse omstændigheder kan dog begrunde undladelsen af at træffe de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre forpligtelserne anført i skrivelsen af 1. december 2010 med henblik på at gennemføre beslutning 2009/610, navnlig set i lyset af, at EN ved at have underskrevet forpligtelseserklæringen af 27. oktober 2010 havde givet samtykke til den græske stats generhvervelse af de af virksomhedens aktiver, der anvendtes til civile aktiviteter, i tilfælde af, at disse ikke kunne sælges på auktion.
c) Koncessionen vedrørende tørdokken
101.
Koncessionen vedrørende tørdokken blev bevilliget EN ved artikel 1, stk. 15, i lov nr. 2302/1995. Som følge deraf kunne koncessionen kun ophæves ved lov, hvilket er sket ved artikel 169, stk. 2, i lov nr. 4099/2012.
102.
Såvel CCI-voldgiftsretten som Monomeles Protodikeio Athinon (enedommeren i første instans i Athen) fastslog, at EN aldrig havde tilbageoverdraget den offentlige grund omfattet af koncessionen vedrørende tørdokken (
43
). Eftersom EN og denne virksomheds aktionærer var uenige i den forpligtelse, som virksomheden havde påtaget sig i skrivelsen af 27. oktober 2010, til at tilbageoverdrage denne grund til den græske stat, tilbageoverdrog EN således aldrig grunden.
103.
Som følge heraf har Kommissionen korrekt anført, at artikel 169, stk. 2, i lov nr. 4099/2012 ikke er tilstrækkelig i sig selv til at gennemføre den omhandlede forpligtelse.
d) Kompensationsgarantien
104.
Vedrørende kompensationsgarantien omhandlet i artikel 16 i beslutning 2009/610 bemærkes, at EN ifølge skrivelsen af 1. december 2010 skulle give afkald på denne og ikke indlede nogen procedure på grundlag af eller i forbindelse med denne. Det fremgår ikke af sagsakterne, at et sådant afkald fandt sted, eller at Den Hellenske Republik afskaffede garantien ved lov (
44
). Den Hellenske Republik overholdt således ikke denne forpligtelse.
e) De årlige rapporter
105.
Hvad endelig angår de årlige rapporter om gennemførelse af beslutning 2009/610, som de græske myndigheder skulle udarbejde og forelægge for Kommissionen, skulle disse indeholde bevis for, at EN ikke længere varetog nogen civile aktiviteter, samt oplysninger om statussen (ejerforhold og brug) på de aktiver, der var tilbagesøgt af de græske myndigheder.
106.
Selv hvis det, henset til manglen på årlige opgørelser udarbejdet af EN, kunne accepteres, at det var vanskeligt for de græske myndigheder at tilvejebringe bevis for afbrydelsen af de civile aktiviteter, undlod de græske myndigheder ikke desto mindre at tilbagesøge de af EN’s aktiver, som anvendtes til civile aktiviteter, i overensstemmelse med forpligtelsen udførligt beskrevet i skrivelsen af 1. december 2010. Som følge heraf kunne Den Hellenske Republik heller ikke overholde forpligtelsen til at udarbejde de pågældende årlige rapporter om ejerforhold og brug af tilbagesøgte civile aktiver.
107.
Det følger af det foregående, at Den Hellenske Republik ikke gennemførte sine forpligtelser anført i skrivelsen af 1. december 2010. Den fratog dermed sig selv muligheden for at gennemføre beslutning 2009/610 uden at bringe sine væsentlige sikkerhedsinteresser i fare. I det omfang Den Hellenske Republik kunne iværksætte de forpligtelser, der var indeholdt i skrivelsen af 1. december 2010, men ikke gjorde det, kan den ikke påberåbe sig artikel 346, stk. 1, TEUF, selv hvis en sådan adfærd helt eller delvist er motiveret af dens forsvarsstrategi i voldgiftssagerne mellem den, EN og denne virksomheds aktionærer.
108.
Under disse omstændigheder skal det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF, idet den ikke har truffet alle foranstaltninger til opfyldelse af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395).
VIII. De økonomiske sanktioner
109.
Hvis Domstolen måtte fastslå, at Den Hellenske Republik ikke har opfyldt dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), kan den i henhold til artikel 260, stk. 2, andet afsnit, TEUF pålægge denne medlemsstat at betale en tvangsbøde og/eller et fast beløb.
110.
Under hensyntagen til den forskelligartede karakter af de to sanktioner, som Kommissionen har nedlagt påstand om, skal spørgsmålet, om muligheden for at pålægge Den Hellenske Republik at betale en tvangsbøde og spørgsmålet om at pålægge denne at betale et fast beløb, samt i givet fald spørgsmålet om sanktionsbeløbenes størrelse, undersøges hver for sig.
A.
Tvangsbøden
1. Parternes argumenter
111.
Kommissionen har på grundlag af sin meddelelse vedrørende anvendelsen af artikel 260 TEUF (
45
) for Domstolen nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik pålægges daglige tvangsbøder på 34974 EUR.
112.
Ifølge denne meddelelse beregnes størrelsen af daglige tvangsbøder ved at gange den ensartede grundsats på 670 EUR med en koefficient for overtrædelsens grovhed og en koefficient for overtrædelsens varighed (
46
). Dette resultat ganges herefter med en faktor »n«, der tager højde for både den pågældende medlemsstats betalingsevne og dens antal stemmer i Rådet.
113.
Med henblik på at fastslå koefficienten for overtrædelsens grovhed (fra »1 til 20«) har Kommissionen taget den grundlæggende karakter af EUF-traktatens bestemmelser på statsstøtteområdet, den skadelige virkning, som den uforenelige, men ikke tilbagesøgte støtte har haft på skibsindustrien, det anseelige støttebeløb, der skal tilbagesøges, den omstændighed, at Den Hellenske Republik indtil nu ikke har tilbagesøgt en eneste euro, og denne medlemsstats gentagelse af den ulovlige adfærd på statsstøtteområdet i betragtning. På dette grundlag har Kommissionen fastsat koefficienten for overtrædelsens grovhed til »5«.
114.
Vedrørende overtrædelsens varighed har Kommissionen taget de 48 måneder, som er gået mellem afsigelsen af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), og datoen for anlæggelsen af sag ved Domstolen, nemlig den 22. juli 2016, i betragtning. Kommissionen har på denne baggrund fastsat koefficienten for overtrædelsens varighed til »3«, hvilket er den højest mulige.
115.
Den Hellenske Republik har bestridt de koefficienter for overtrædelsens grovhed og overtrædelsens varighed, som Kommissionen har lagt til grund. I denne henseende har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Kommissionen har undladt at tage en række forhold i betragtning, som formindsker grovheden af overtrædelsen, som det forhold, at EN siden 2010 ikke længere har nogen civile aktiviteter og således ikke længere udøver noget konkurrencepres på andre virksomheder i skibsindustrien. Den har ligeledes nævnt adskillige vanskeligheder, som den har mødt under gennemførelsen af beslutning 2009/610, herunder navnlig CCI-voldgiftsrettens afgørelse af 27. juni 2017 (
47
). Endelig har den bestridt, at den skulle have gentaget sin ulovlige adfærd på statsstøtteområdet. Af disse grunde har Den Hellenske Republik anført, at koefficienterne for overtrædelsens grovhed og varighed ikke kan være højere end »1«.
116.
Hvad angår betalingsevnen har Kommissionen foreslået, at den på seneste særlige faktor »n«, som er gældende på det tidspunkt, hvor dommen vil blive afgjort, anvendes. Ifølge meddelelsen fra Kommissionen beregnes denne faktor på baggrund af følgende formel (
48
):
117.
Den seneste meddelelse fra Kommissionen fastsætter denne faktor til 3,17 (
49
) for Grækenland.
118.
Den Hellenske Republik er af den opfattelse, at den anvendte særlige faktor »n« skal være den senest mulige, for at det betydelige fald i Grækenlands BNP medregnes. Den har foreholdt Kommissionen, at denne ikke har taget Grækenlands reelle økonomiske situation og den omstændighed, at landet stadig er omfattet af et makroøkonomisk tilpasningsprogram, fordi det ikke kan finansiere sig selv effektivt på de finansielle markeder, i betragtning. Endelig finder Den Hellenske Republik, at den særlige faktor »n« ikke er korrekt beregnet, eftersom EUF-traktaten fra den 1. april 2017 endeligt har forladt systemet med vægtede stemmer i Rådet (
50
) og erstattet dette med et system om dobbelt flertal for medlemsstaterne og befolkningerne, hvorefter hver medlemsstat kun har en stemme i Rådet. Den Hellenske Republik har således anført, at de medlemsstater, hvis befolkning og BNP er sammenlignelige med Grækenlands, har lidt et alvorligt tab af indflydelse i Rådet.
2. Bedømmelse
119.
Ifølge fast retspraksis »er pålæggelsen af en tvangsbøde i princippet kun begrundet, for så vidt som traktatbruddet har varet ved på grund af, at en foregående dom fra Domstolen ikke er blevet opfyldt, indtil Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder« (
51
). Desuden kan tvangsbøder kun pålægges i det tilfælde, hvor traktatbruddet fortsat består på tidspunktet for afsigelsen af den dom, som vil blive afsagt i nærværende sag (
52
).
120.
I det foreliggende tilfælde finder jeg, at traktatbruddet afledt af den manglende opfyldelse af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), som minimum har varet ind til fremsættelsen af nærværende forslag til afgørelse. Den Hellenske Republik har hverken gennemført beslutning 2009/610 eller samtlige de forpligtelser, der udførligt er beskrevet i skrivelsen af 1. december 2010. Hvis det er et nødvendigt skridt for tilbagesøgningen af den støtte, der er fundet uforenelig ved beslutning 2009/610, at sætte EN under særlig forvaltning (
53
), er dette tiltag dog ikke i sig selv tilstrækkeligt til at anse Den Hellenske Republik for at have opfyldt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til denne beslutning.
121.
Under disse omstændigheder finder jeg, at det er et passende middel til at sikre en fuldstændig opfyldelse af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), at pålægge Den Hellenske Republik en tvangsbøde.
122.
Hvad angår størrelsen og formen af denne tvangsbøde har Domstolen fastslået, at »det tilkommer [Domstolen] […], under udøvelsen af sin skønsbeføjelse, i overensstemmelse med fast retspraksis at fastsætte tvangsbøden således, at den på den ene side er tilpasset omstændighederne og på den anden side er afpasset det fastslåede traktatbrud og den pågældende medlemsstats betalingsevne […]. Kommissionens forslag vedrørende tvangsbøden binder ikke Domstolen og udgør blot et nyttigt sammenligningsgrundlag. Ligeledes er retningslinjer som dem, der er indeholdt i Kommissionens meddelelser, ikke bindende for Domstolen, men bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i Kommissionens egne handlinger, når denne institution fremsætter forslag for Domstolen […]. I forbindelse med en sag på grundlag af artikel 260, stk. 2, TEUF vedrørende et vedvarende traktatbrud i en medlemsstat til trods for den omstændighed, at samme traktatbrud allerede er blevet konstateret i en første dom, der er afsagt i henhold til […] artikel 258 TEUF, skal Domstolen nemlig have mulighed for at fastsætte størrelsen af og formen på den pålagte tvangsbøde, som den finder passende, for at tilskynde denne medlemsstat til at bringe den manglende opfyldelse af de forpligtelser, der følger af Domstolens første dom, til ophør« (
54
).
123.
Af samme retspraksis følger, at »[d]e kriterier, der skal tages i betragtning inden for rammerne af Domstolens bedømmelse for at sikre tvangsbødens egenskab af tvangsmiddel med henblik på en ensartet og effektiv anvendelse af EU-retten, […] i princippet [således er] overtrædelsens varighed, grovhed og den pågældende medlemsstats betalingsevne. Ved anvendelsen af disse kriterier skal Domstolen tage særligt hensyn til den manglende opfyldelses konsekvenser for offentlige og private interesser samt til den uopsættelighed, hvormed den pågældende medlemsstat skal overholde sine forpligtelser« (
55
).
124.
Hvad for det første angår overtrædelsens grovhed skal der henvises til den grundlæggende karakter af bestemmelserne i EUF-traktaten vedrørende statsstøtte, eftersom de er udtryk for en af Unionens væsentlige opgaver tillagt i henhold til artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF (
56
).
125.
I den foreliggende sag er det tilstrækkeligt at fastslå, at de græske myndigheder indtil nu ikke har tilbagesøgt en eneste euro i uforenelig støtte for at opfylde dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395). Tværtimod stiger det beløb, der skal tilbagesøges, kontinuerligt med forfaldne renter og oversteg ved retsmødet 670 mio. EUR, hvilket er mere end 2,6 gange så meget som det oprindelige beløb.
126.
Det forhold, at EN ifølge Den Hellenske Republik ikke længere har civile aktiviteter, har ingen betydning for overtrædelsens grovhed, eftersom dette forhold ikke opvejer den økonomiske fordel, som den har modtaget i form af den uforenelige statsstøtte i den periode, hvor den havde sådanne aktiviteter.
127.
Under disse omstændigheder finder jeg ikke, at Kommissionen korrekt har taget højde for overtrædelsens grovhed i sit forslag til tvangsbøde, hvor den har fastsat koefficienten for overtrædelsens grovhed til »5«.
128.
Selv om Domstolen i den sag, der gav anledning til dom af 7. juli 2009, Kommissionen mod Grækenland (C-369/07, EU:C:2009:428), pålagde en daglig tvangsbøde på 16000 EUR, hvilket i nærværende sag ifølge Kommissionen svarer til en koefficient for overtrædelsens grovhed på »3«, havde Domstolen accepteret, at »de støttebeløb, for hvilke den [Hellenske Republik] ikke ha[vde] ført bevis for tilbagebetalingen, blot udg[jorde] en relativt lille del af det samlede beløb, der var genstand for [Kommissionens] beslutning« (
57
).
129.
I den foreliggende sag er der imidlertid ikke foretaget nogen tilbagesøgning af støtten eller gennemført nogen af de forpligtelser, der er anført i skrivelsen af 1. december 2010. Det forekommer mig derfor, at en koefficient for overtrædelsens grovhed på »5« på ingen måde er tilpasset den foreliggende sags omstændigheder (
58
).
130.
Hvad for det andet angår overtrædelsens varighed, som skal vurderes på tidspunktet for Domstolens bedømmelse af de faktiske omstændigheder (
59
), kan jeg konstatere, at der næsten er gået seks år siden datoen for afsigelsen af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395). Varigheden af overtrædelsen er således betydelig.
131.
Selv om artikel 260, stk. 1, TEUF ikke fastsætter nogen frist for, hvornår en dom skal være opfyldt, kræver hensynet til en øjeblikkelig og ensartet anvendelse af EU-retten ifølge Domstolens faste praksis, at denne opfyldelse iværksættes med øjeblikkelig virkning og gennemføres hurtigst muligt (
60
).
132.
Hvad for det tredje angår Den Hellenske Republiks betalingsevne har Domstolen vedvarende accepteret at tage den omhandlede medlemsstats BNP samt medlemsstatens antal stemmer i Rådet i betragtning ved beregningen af de økonomiske sanktioner (
61
).
133.
Vedrørende BNP har Domstolen allerede udtalt i forhold til Den Hellenske Republik, hvis BNP er faldet kraftigt siden 2010 efter dens statsgældskrise, at den seneste udvikling af landets BNP bør tages i betragtning (
62
).
134.
Med henblik herpå bør det tages i betragtning, at Grækenlands BNP er faldet med 25,5% mellem 2010 og 2016 (
63
).
135.
Hvad angår kriteriet om antallet af stemmer, som Den Hellenske Republik har i Rådet, må det, som denne medlemsstat har gjort gældende, tages i betragtning, at det vægtede afstemningssystem ikke længere findes.
136.
Til gengæld foreskriver systemet med dobbelt flertal, der er indført ved artikel 16, stk. 4, TEU, at »kvalificeret flertal [defineres] som mindst 55% af Rådets medlemmer, der omfatter mindst 15 af disse og repræsenterer medlemsstater med tilsammen mindst 65% af Unionens befolkning«.
137.
Ingen af disse nye kriterier udgør dog passende erstatninger for kriteriet om stemmeantal i Rådets beslutningsmekanisme.
138.
I modsætning til det vægtede afstemningssystem er alle medlemsstaterne i flertalssystemet således lige på den måde, at hver af dem har én stemme. Under disse omstændigheder kan den formel, som Kommissionen har brugt (
64
), ikke længere finde anvendelse.
139.
Vedrørende befolkningen er det ikke udelukket, at visse medlemsstater, der har en bestemt befolkning, har en ringere betalingsevne end andre medlemsstater, der har en mindre befolkning. Dette kriterium er ligeledes irrelevant for beregningen af tvangsbøden.
140.
Af disse grunde konkluderer jeg, at der bør gås bort fra kriteriet om medlemsstatens antal stemmer i Rådet, ligesom Domstolen gjorde det i dom af 22. februar 2018, Kommissionen mod Grækenland (C-328/16, EU:C:2018:98), eftersom antallet af stemmer ikke længere optræder i Rådets beslutningsproces, og eftersom den nye regel i artikel 16, stk. 4, TEU ikke bibringer noget kriterium, der er tilfredsstillende i forhold til at fastslå den omhandlede medlemsstats betalingsevne (
65
).
141.
Henset til disse omstændigheder, herunder navnlig det anseelige støttebeløb, der skal tilbagesøges, samt overtrædelsens varighed og i betragtning af nødvendigheden af at tilskynde Den Hellenske Republik til at ophøre med traktatbruddet, finder jeg det formålstjenligt at fastsætte en halvårlig tvangsbøde i stedet for en daglig.
142.
Jeg konstaterer således, at Kommissionen havde fastsat en frist på fire måneder (
66
) for gennemførelsen af beslutning 2009/610, og at den for gennemførelsen af forpligtelserne udførligt beskrevet i skrivelsen af 1. december 2010 havde givet Den Hellenske Republik og EN en frist på seks måneder. Dette forekommer mig indlysende rigtigt, idet de foranstaltninger, der skal træffes for at gennemføre denne beslutning eller for at iværksætte forpligtelserne udførligt beskrevet i denne skrivelse, som f.eks. salg af aktiver på auktion eller vedtagelse af lovgivningsmæssige foranstaltninger for at ophæve koncessionen vedrørende tørdokken, ikke kan træffes fra dag til dag. Dette har særdeles stor betydning i dag, hvor EN er taget under en særlig forvaltningsprocedure, som i henhold til artikel 69 i lov nr. 4307/2014 kan vare i op til 12 måneder.
143.
Hvad angår tvangsbødens størrelse anfører jeg, at i den miljøsag, der gav anledning til dom af 2. december 2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405), fastsatte Domstolen en halvårlig tvangsbøde på 14520000 EUR for Den Hellenske Republiks manglende vedtagelse af foranstaltninger for at opfylde dom af 6. oktober 2005, Kommissionen mod Grækenland (C-502/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2005:592), selv om Kommissionen havde foreslået en daglig tvangsbøde på 71193,60 EUR (hvilket ville have svaret til en halvårlig tvangsbøde på 12814848 EUR).
144.
I betragtning af det foregående og i særdeleshed overtrædelsens grovhed og varighed, men også Grækenlands faldende BNP i de seneste år, foreslår jeg, at den halvårlige tvangsbøde fastsættes til 9500000 EUR, dvs. ca. 1,5% af det støttebeløb, der skal tilbagesøges (
67
).
145.
Selv om Domstolen kan fastsætte en tvangsbøde, der falder gradvist, for at tage den berørte medlemsstats eventuelt realiserede fremskridt i betragtning, mener jeg også, at en progressiv tvangsbøde kan fastsættes i tilfælde, hvor medlemsstaten fortsætter med ikke at efterkomme den første dom fra Domstolen. I nærværende sag vil tvangsbøden kunne stige med 2 mio. EUR pr. halve år indtil det tidspunkt, hvor Den Hellenske Republik fuldt og helt overholder sine forpligtelser i henhold til dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395).
146.
På baggrund af samtlige de foregående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at Den Hellenske Republik pålægges at betale Kommissionen en halvårlig tvangsbøde på 9500000 EUR, som forhøjes med 2 mio. EUR for hvert halve år, der går efter det første halve år efter den kommende domsafsigelse i nærværende sag og indtil opfyldelsen af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), hvilken tvangsbøde skal indbetales på kontoen »Den Europæiske Unions egne indtægter«.
B.
Det faste beløb
1. Parternes argumenter
147.
Hvad angår det faste beløbs størrelse har Kommissionen foreslået Domstolen, at dette fastsættes ved at gange et dagligt beløb med det antal dage, som overtrædelsen varer.
148.
Kommissionen har foreslået, at den samme koefficient for overtrædelsens grovhed på »5« og den samme faktor »n«, som bruges til beregning af tvangsbøden, anvendes til beregningen af det faste beløb. Til gengæld fastsættes den ensartede grundsats til beregning af det faste beløb til 220 EUR pr. dag. Til forskel fra beregningen af tvangsbøden anvendes ikke en koefficient for varighed.
149.
På dette grudlag har Kommissionen foreslået, at der anvendes et fast beløb, som beregnes ved at gange beløbet 3828 EUR med det antal dage, der er forløbet mellem afsigelsen af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), og datoen for Den Hellenske Republiks opfyldelse af sine forpligtelser eller i mangel heraf datoen for afsigelsen af den kommende dom i nærværende sag.
150.
Den Hellenske Republik har ikke fremført specifikke argumenter vedrørende det faste beløb. I det omfang Kommissionen i sin beregning anvender kriterier, der er identiske med dem, der anvendes til beregningen af tvangsbøden, som f.eks. grovheden og varigheden af overtrædelsen, må der tages højde for de argumenter, som Den Hellenske Republik har fremført vedrørende tvangsbøden.
2. Bedømmelse
151.
Domstolen har allerede fastslået, at den ved udøvelsen af sit skøn på det pågældende område har beføjelse til kumulativt at pålægge en tvangsbøde og et fast beløb (
68
).
152.
Ifølge Domstolen »[hviler] [p]rincippet om pålæggelse af et fast beløb […] i det væsentlige på en vurdering af de konsekvenser, som den pågældende medlemsstats manglende opfyldelse af dens forpligtelser har på private og offentlige interesser, navnlig når traktatbruddet har varet ved i en lang periode efter afsigelsen af den dom, hvorved det oprindeligt blev fastslået« (
69
).
153.
I øvrigt bør »[bør] [d]enne pålæggelse […] i det enkelte tilfælde ske på grundlag af de relevante forhold, som vedrører såvel særlige forhold ved det fastslåede traktatbrud som den holdning, der blev indtaget af den pågældende medlemsstat, efter at proceduren ifølge artikel 260 TEUF var blevet indledt. I den forbindelse indrømmer bestemmelsen Domstolen et vidt skøn ved afgørelsen af, hvorvidt denne sanktion bør pålægges eller ej« (
70
).
154.
I nærværende sag foreligger der, som Kommissionen har gjort gældende, en gentagen ulovlig adfærd fra Den Hellenske Republiks side på statsstøtteområdet (
71
). Dette forhold samt i den foreliggende sag særligt fraværet af tilbagesøgning af en eneste euro med henblik på at efterkomme dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), udgør tilstrækkelige tegn på, at den effektive imødegåelse af en fremtidig gentagelse af tilsvarende overtrædelser af EU-retten er af en sådan karakter, at der må vedtages en afskrækkende foranstaltning, såsom en domfældelse til betaling af et fast beløb for gentagne overtrædelser (
72
).
155.
Under disse omstændigheder fastsætter Domstolen størrelsen på dette faste beløb således, at det er tilpasset de konkrete omstændigheder og står i rimeligt forhold til den begåede overtrædelse (
73
). I denne forbindelse skal der tages hensyn til den fastslåede grovhed, til varigheden og til den omhandlede medlemsstats betalingsevne (
74
).
156.
Nærværende sag indeholder flere forhold, der giver grund til at betvivle, om de græske myndigheder reelt har vilje til at gennemføre beslutning 2009/610 eller fuldt ud gennemføre deres forpligtelser indeholdt i skrivelsen af 1. december 2010.
157.
I denne henseende anføres, at Den Hellenske Republik i rammeaftalens artikel 11 i det væsentlige havde afgivet løfte over for EN og denne virksomheds aktionærer (tidligere og nye) om, at de fra Kommissionen endeligt ville kunne få lov til at gennemføre beslutning 2009/610, uden at EN skulle tilbagebetale støttebeløbene, og dette endda allerede i marts 2010, hvilket vil sige inden Kommissionen havde godkendt listen over forpligtelser anført i skrivelsen af 1. december 2010, og inden EN formelt havde accepteret dem.
158.
Den Hellenske Republik kunne imidlertid ikke gyldigt love EN og denne virksomheds købere dette, selv om ADM (og siden Privinvest) krævede det som betingelse for tilbagekøbet af 75,1% af EN’s aktier (
75
). Et sådant løfte, som undlader at tage hensyn til den bindende karakter af EU-retten på statsstøtteområdet, er ugyldigt.
159.
De græske myndigheder har endvidere ikke prioriteret tilbagesøgningen af den uforenelige støtte, men har i stedet handlet på en sådan måde, at tilbagesøgningen i sidste ende trækkes i langdrag, idet den har truffet foranstaltninger, som ganske vist er nødvendige for tilbagesøgningen, men som er utilstrækkelige, og den har desuden gjort dette ekstremt langsomt. På grund af denne forhalende adfærd er det støttebeløb, der skal tilbagesøges, med morarenter steget fra 256000000 EUR til 670000000 EUR.
160.
Eksempelvis rettede de græske myndigheder ikke det første påbud om tilbagebetaling af den uforenelige støtte mod EN før den 4. december 2015 (
76
), dvs. 11 måneder efter Kommissionens åbningsskrivelse og mere end tre år efter traktatbrudsdom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395). De anmodede først om, at EN blev sat under særlig forvaltning, den 13. oktober 2017, dvs. næsten to år efter udstedelsen af det første tilbagebetalingskrav.
161.
Endvidere forholder det sig således, at selv da det viste sig, at EN og denne virksomheds aktionærer ikke samarbejdede vedrørende gennemførelsen af de forpligtelser, der er indeholdt i skrivelsen af 1. december 2010, traf Den Hellenske Republik ikke nogen foranstaltninger for at indlede en konkursprocedure eller en særlig forvaltningsprocedure mod EN for at tilbagesøge støtten, endda heller ikke selv om de græske domstole havde givet afslag på EN’s anmodning om udsættelse af gennemførelsen af påbuddene om tilbagebetaling (
77
).
162.
Ved foreløbig kendelse af 5. august 2016 havde CCI-voldgiftsretten ganske vist forbudt Den Hellenske Republik at indlede en konkursprocedure mod EN uden forudgående meddelelse, og den havde ved afgørelsen af 27. juni 2017 pålagt Den Hellenske Republik at afholde sig fra enhver foranstaltning, der ville kunne ændre på kontrollen over EN, indtil afsigelsen af den endelige kendelse, hvilket også omfattede den særlige forvaltningsprocedure.
163.
Den lovgivning, som finder anvendelse på tvisten mellem EN, denne virksomheds aktionærer og Den Hellenske Republik, er græsk ret, og CCI-voldgiftssagen er underlagt denne ret, eftersom CCI-voldgiftsretten er beliggende i Athen (Grækenland). Eftersom EU-retten er en del af græsk ret (
78
), kan denne voldgiftret ikke gyldigt forhindre Den Hellenske Republik i at indlede insolvensbehandling af EN som sidste udvej for at tilbagesøge den uforenelige støtte, og Den Hellenske Republik kan ikke begrunde en manglende gennemførelse af beslutning 2009/610 ved at basere sig på kendelserne fra voldgiftsretten.
164.
På grundlag af det foregående og henset til faldet i Grækenlands BNP på 25,5% mellem 2010 og 2016 finder jeg det passende at foreslå Domstolen at pålægge Den Hellenske Republik at betale et fast beløb på 13000000 EUR, svarende til ca. 2% af den støtte, der skal tilbagesøges.
IX. Afsluttende bemærkninger
165.
I retsmødet har Kommissionen anmodet Domstolen om en præcisering i forbindelse med Den Hellenske Republiks fuldbyrdelse af en voldgiftskendelse, som ville blive afsagt i ICSID-voldgiftssagen, og som ville pålægge den at betale erstatning for den eventuelle tilbagesøgning af støtte eller foranstaltninger truffet med dette formål, som f.eks. likvidation af EN (
79
).
166.
I den dom, som vil blive afsagt i nærværende sag, kan Domstolen kun behandle de klagepunkter, som Kommissionen har påberåbt sig i åbningsskrivelsen sendt til Den Hellenske Republik. Kommissionens anmodning om præcisering kan ikke betegnes som et sådant klagepunkt.
167.
Som følge heraf kan Kommissionens anmodning kun behandles inden for rammerne af et særskilt traktatbrudssøgsmål med det formål at fastslå, at Den Hellenske Republik ville tilsidesætte sine forpligtelser i henhold til EUF-traktaten ved at overholde en sådan kendelse.
168.
Under alle omstændigheder skal det endelig anføres, at der på nuværende tidspunkt ikke er nogen kendelse i den omhandlede ICSID-voldgiftssag.
X. Sagsomkostninger
169.
Ifølge artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det en tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og sidstnævnte har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne.
XI. Forslag til afgørelse
170.
Henset til de foregående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe afgørelse som følger:
»1)
Ved ikke at have truffet foranstaltninger med henblik på opfyldelsen af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), har Den Hellenske Republik tilsidesat sine forpligtelser i henhold til denne dom og til artikel 260, stk. 1, TEUF.
2)
Den Hellenske Republik skal fra den kommende domsafsigelse i denne sag og indtil opfyldelsen af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), betale Europa-Kommissionen en halvårlig tvangsbøde på 9500000 EUR, som stiger med 2 mio. EUR for hvert halve år, der går efter det første halve år efter den kommende afsigelse af dommen i nærværende sag og indtil opfyldelsen af dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395), og som indbetales på kontoen »Den Europæiske Unions egne indtægter«.
3)
Den Hellenske Republik skal betale Kommissionen et fast beløb på 13000000 EUR, som indbetales på kontoen »Den Europæiske Unions egne indtægter«.
4)
Den Hellenske Republik betaler sagsomkostningerne.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT 2009, L 225, s. 104.
(
3
) – Ifølge Kommissionen havde det støttebeløb (uden renter), der skal tilbagebetales, midlertidigt været estimeret til ca. 256 mio. EUR.
(
4
) – I oktober 2010 udgjorde det beløb, der skulle tilbagesøges, samlet set til ca. 539 mio. EUR inklusive renter.
(
5
) – ADM er en koncern af selskaber specialiseret i bygning af krigsskibe og fritidsyachter, hvoraf 70% af aktierne tilhører Al-Ain-koncernen, der kontrolleres af sheikh Hamdan Bin Zayed Al Nahyan, og 30% tilhører Privinvest-koncernen, der kontrolleres af en libanesisk statsborger, Safa.
(
6
) –
(
7
) – FEK A 171/29.9.2012.
(
8
) – Det lader til, at ADM’s tilbagetrækning skyldtes, at Den Hellenske Republik ikke kunne give EN tilladelse til, at den kunne bruge tørdokken, og ikke havde kunnet garantere, at EN ville modtage et betydeligt antal ordrer på nybygning af skibe for den græske krigsmarine.
(
9
) – EN underskrev sin forpligtelseserklæring den 27.10.2010, og Den Hellenske Republik underskrev sin den 29.10.2010.
(
10
) – Det drejede sig om to flydende tørdokke, en flydende kran, to bugserbåde, seksten jordparceller ejet af EN og tørdok nr. 5 med tilstødende grund (parcel nr. 8), som var tildelt EN af den græske stat.
(
11
) – Dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395, præmis 38).
(
12
) – FEK A 250/20.12.2012.
(
13
) – FEK A 36/12.2.2014.
(
14
) – Den omhandlede bestemmelse anvender ordet »καθόσον«, som kan have begge betydninger.
(
15
) – FEK A 94/14.4.2014.
(
16
) – FEK A 246/15.11.2014.
(
17
) – Jf. punkt 16 og 17 i nærværende forslag til afgørelse.
(
18
) – ThyssenKrupp-koncernen er ikke part i denne sag.
(
19
) – Verserende sag.
(
20
) – Jf. Hellenic Shipyards m.fl. mod Den Hellenske Republik (sag CCI nr. 18675/GZ/MHM/AGF/ZF), foreløbig kendelse af 14.10.2014, præmis 111-114. Jf. ligeledes i denne retning Hellenic Shipyards m.fl. mod Den Hellenske Republik (sag CCI nr. 18675/GZ/MHM/AGF/ZF/AYZ), endelig dom af 29.9.2017, præmis 619-620.
(
21
) – Jf. punkt 38 i nærværende forslag til afgørelse.
(
22
) – Jf. Hellenic Shipyards m.fl. mod Den Hellenske Republik (sag CCI nr. 18675/GZ/MHM/AGF/ZF), foreløbig kendelse af 5.8.2016, præmis 75, 76 og 92(1).
(
23
) – Jf. Hellenic Shipyards m.fl. mod Den Hellenske Republik (sag CCI nr. 18675/GZ/MHM/AGF/ZF), foreløbig kendelse af 5.8.2016, præmis 84-86 og 92(2).
(
24
) – Jf. Hellenic Shipyards m.fl. mod Den Hellenske Republik (sag CCI nr. 18675/GZ/MHM/AGF/ZF/AYZ), afgørelse af 27.6.2017, præmis 19-24.
(
25
) – Jf. Hellenic Shipyards m.fl. mod Den Hellenske Republik (sag CCI nr. 18675/GZ/MHM/AGF/ZF/AYZ), endelig kendelse af 29.9.2017, præmis 1427-1634 (under »Claim 4: EU State aid«).
(
26
) – Jf. Iskandar Safa og Akram Safa mod Den Hellenske Republik (sag ICSID nr. ARB/16/20), registreret af ICSID’s generalsekretær den 5.7.2016.
(
27
) – Jf. punkt 28 i nærværende forslag til afgørelse.
(
28
) – Jf. punkt 20 og 22 i nærværende forslag til afgørelse.
(
29
) – Jf. dom af 17.10.2013, Kommissionen mod Belgien (C-533/11, EU:C:2013:659, præmis 32), og af 13.5.2014, Kommissionen mod Spanien (C-184/11, EU:C:2014:316, præmis 35), domme af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 27), og Kommissionen mod Italien (C-196/13, EU:C:2014:2407, præmis 45) samt dom af 22.2.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-328/16, EU:C:2018:98, præmis 49).
(
30
) – Jf. punkt 38 i nærværende forslag til afgørelse.
(
31
) – CCI-voldgiftsretten deler Kommissionens opfattelse vedrørende fortolkningen af artikel 12 i lov nr. 4237/2014. Jf. punkt 28 og 48 i nærværende forslag til afgørelse.
(
32
) – Jf. kendelse fra Domstolens præsident af 14.12.2011, Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen (C-446/10 P(R), ikke trykt i Sml., EU:C:2011:829, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
(
33
) – Jf. i denne retning dom af 9.7.2015, Kommissionen mod Frankrig (C-63/14, EU:C:2015:458, præmis 54).
(
34
) – Jf. dom af 7.6.2012, Insinööritoimisto InsTiimi (C-615/10, EU:C:2012:324, præmis 35), og af 28.2.2013, Ellinika Nafpigeia mod Kommissionen (C-246/12 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:133, præmis 17).
(
35
) – Dom af 28.2.2013, Ellinika Nafpigeia mod Kommissionen (C-246/12 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:133, præmis 20).
(
36
) – Jf. punkt 20 og 21 i nærværende forslag til afgørelse.
(
37
) – Dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Grækenland (C-485/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:395, præmis 38).
(
38
) – Dette spørgsmål adskiller sig fra spørgsmålet om, hvorvidt EN de facto havde afbrudt sine civile aktiviteter på grund af mangel på arbejde.
(
39
) – Jf. Hellenic Shipyards m.fl. mod Den Hellenske Republik (sag CCI nr. 18675/GZ/MHM/AGF/ZF/AYZ), endelig afgørelse af 29.9.2017, præmis 341-348.
(
40
) – Jf. punkt 93 i nærværende forslag til afgørelse.
(
41
) – Voldgiftssagerne indledt i nærværende sag viser, at handelsvoldgiftsretterne behandler spørgsmål inden for EU-retten herunder på området for statsstøtte. Den omstændighed, at det principielt er umuligt for voldgiftsretterne at stille præjudicielle spørgsmål til Domstolen [hvilket denne for nyligt har bekræftet vedrørende voldgiftsretter, der er etableret ved aftaler mellem medlemsstater [jf. navnlig dom af 6.3.2018, Achmea, (C-284/16, EU:C:2018:158, præmis 45-49)], volder problemer i forhold til en ensartet anvendelse og fortolkning af EU-retten, navnlig på de mest følsomme områder som konkurrenceret og statsstøtte.
(
42
) – Jf. Hellenic Shipyards m.fl. mod Den Hellenske Republik (sag CCI nr. 18675/GZ/MHM/AGF/ZF), foreløbig kendelse af 5.8.2016, præmis 79-86 og 92(2).
(
43
) – Jf. Hellenic Shipyards m.fl. mod Den Hellenske Republik (sag CCI nr. 18675/GZ/MHM/AGF/ZF/AYZ), endelig kendelse af 29.9.2017, præmis 373, 374, 422, 424 og 573-578, dom nr. 725/2018, af 8.3.2018 fra Monomeles Protodikeio Athinon (enedommeren i første instans i Athen), s. 13.
(
44
) – Jf. punkt 81 i nærværende forslag til afgørelse.
(
45
) – Jf. Kommissionens meddelelse SEK(2005) 1658 af 13.12.2005 (EUT 2007, C 126, s. 15), som ajourført ved Kommissionens meddelelse – Ajourføring af oplysninger, der anvendes til beregning af de faste beløb og de tvangsbøder, som Kommissionen foreslår Domstolen i traktatbrudssøgsmål (EUT 2017, C 431, s. 3). I nærværende sag har Kommissionen brugt sin meddelelse C(2015) 5511 final af 5.8.2015.
(
46
) – Koefficientskalaen for overtrædelsens grovhed går fra »1 til 20«. Koefficienten for varighed er på 0,10 pr. måned, som overtrædelsen varer.
(
47
) – Jf. punkt 51 og 52 i nærværende forslag til afgørelse.
(
48
) – BNP n = bruttonationalprodukt (BNP) for den pågældende medlemsstat i millioner euro, BNP Lux = BNP for Luxembourg, Stemmer n = antal stemmer, som den pågældende medlemsstat har i Rådet ifølge vægtningen i artikel 205 EF, Stemmer Lux = Luxembourgs antal stemmer.
(
49
) – Jf. meddelelse fra Kommissionen – Ajourføring af oplysninger, der anvendes til beregning af de faste beløb og de tvangsbøder, som Kommissionen foreslår Domstolen i traktatbrudssøgsmål (EUT 2017, C 431, s. 3).
(
50
) – Jf. artikel 16, stk. 4, TEU og artikel 3, stk. 3, i protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelserne (EUT 2012, C 326, s. 322).
(
51
) – Dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes i denne retning dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Italien (C-196/13, EU:C:2014:2407, præmis 87), og af 22.6.2016, Kommissionen mod Portugal (C-557/14, EU:C:2016:471, præmis 61).
(
52
) – Jf. dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 51).
(
53
) – Jf. punkt 41 i nærværende forslag til afgørelse.
(
54
) – Dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes i denne retning dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Italien (C-196/13, EU:C:2014:2407, præmis 95 og 96 og den deri nævnte retspraksis).
(
55
) – Dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes i denne retning dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Italien (C-196/13, EU:C:2014:2407, præmis 97), af 22.6.2016, Kommissionen mod Portugal (C-557/14, EU:C:2016:471, præmis 70), og af 22.2.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-328/16, EU:C:2018:98, præmis 92).
(
56
) – Jf. dom af 7.7.2009, Kommissionen mod Grækenland (C-369/07, EU:C:2009:428, præmis 118-121 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes i denne retning dom af 11.12.2012, Kommissionen mod Spanien (C-610/10, EU:C:2012:781, præmis 125-127).
(
57
) – Jf. dom af 7.7.2009, Kommissionen mod Grækenland (C-369/07, EU:C:2009:428, præmis 122).
(
58
) – I den sag, der gav anledning til dom af 12.7.2005, Kommissionen mod Frankrig (C-304/02, EU:C:2005:444), havde Kommissionen fastsat en koefficient for overtrædelsens grovhed på »10«. Kommissionen foreholdt Den Franske Republik, at målingen af mindste maskestørrelser for redskaber ikke var i overensstemmelse med EU-retten, at der ikke blev gennemført tilstrækkelige kontroller, der tillod salg af undermålsfisk, og at de franske myndigheder havde en eftergivende holdning med hensyn til at forfølge overtrædelserne. Kimmissionen har i retsmødet bekræftet, at den i visse sager om »dobbelt traktatbrud« på området for statsstøtte har anvendt koefficienter for overtrædelsens grovhed på indtil »7 eller 8«.
(
59
) – Jf. dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
(
60
) – Jf. dom af 22.6.2016, Kommissionen mod Portugal (C-557/14, EU:C:2016:471, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis), og af 22.2.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-328/16, EU:C:2018:98, præmis 100).
(
61
) – Jf. i denne retning dom af 4.7.2000, Kommissionen mod Grækenland (C-387/97, EU:C:2000:356, præmis 88), af 25.11.2003, Kommissionen mod Spanien (C-278/01, EU:C:2003:635, præmis 59), af 10.1.2008, Kommissionen mod Portugal (C-70/06, EU:C:2008:3, præmis 48), og af 4.6.2009, Kommissionen mod Grækenland (C-109/08, EU:C:2009:346, præmis 42).
(
62
) – Jf. dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 58), og af 22.2.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-328/16, EU:C:2018:98, præmis 101).
(
63
) – Jf. dom af 22.2.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-328/16, EU:C:2018:98, præmis 101). I retsmødet har hverken Kommissionen eller Den Hellenske Republik oplyst nyere tal.
(
64
) – Jf. punkt 116 i nærværende forslag til afgørelse.
(
65
) – Det vil være hensigtsmæssigt, at Kommissionen tilpasser sin meddelelse til den nye regel om afgørelser efter kvalificeret flertal i Rådet.
(
66
) – Jf. denne beslutnings artikel 18, stk. 5.
(
67
) – Kommissionens forslag fører til et halvårligt beløb på ca. 6300000 EUR.
(
68
) – Jf. dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis), og af 22.2.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-328/16, EU:C:2018:98, præmis 116 og den deri nævnte retspraksis).
(
69
) – Dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
(
70
) – Dom af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis), og af 22.2.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-328/16, EU:C:2018:98, præmis 117 og den deri nævnte retspraksis).
(
71
) – Jf. dom af 7.7.2009, Kommissionen mod Grækenland (C-369/07, EU:C:2009:428), af 1.3.2012, Kommissionen mod Grækenland (C-354/10, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:109), af 17.10.2013, Kommissionen mod Grækenland (C-263/12, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:673), af 9.11.2017, Kommissionen mod Grækenland (C-481/16, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:845), og af 17.1.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-363/16, EU:C:2018:12).
(
72
) – Jf. i denne retning domme af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 74), og Kommissionen mod Italien (C-196/13, EU:C:2014:2407, præmis 115 og 116).
(
73
) – Jf. i denne retning domme af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 75), og Kommissionen mod Italien (C-196/13, EU:C:2014:2407, præmis 117), samt af 22.6.2016, Kommissionen mod Portugal (C-557/14, EU:C:2016:471, præmis 94), og af 22.2.2018, Kommissionen mod Grækenland (C-328/16, EU:C:2018:98, præmis 119).
(
74
) – Jf. i denne retning domme af 2.12.2014, Kommissionen mod Grækenland (C-378/13, EU:C:2014:2405, præmis 76 og 77 samt den deri nævnte retspraksis) og Kommissionen mod Italien (C-196/13, EU:C:2014:2407, præmis 118 og den deri nævnte retspraksis).
(
75
) – Jf. punkt 15 og 16 i nærværende forslag til afgørelse. CCI-voldgiftsretten undlod også fuldstændigt at tage hensyn til, at Den Hellenske Republik ikke kunne tillade EN at tage imod bestillinger af bygning af krigsskibe for andre lande, eftersom artikel 346, stk. 1, TEUF kun beskytter den omhandlede medlemsstats væsentlige sikkerhedsinteresser. Sådanne bestillinger, navnlig for tredjelande, ville således udgøre civile aktiviteter, som var ulovlige i medfør af skrivelsen af 1. december 2010, og som EN havde afstået fra i sin forpligtelseserklæring af 27.10.2010.
(
76
) – Jf. punkt 38 i nærværende forslag til afgørelse.
(
77
) – Jf. punkt 38 i nærværende forslag til afgørelse.
(
78
) – Jf. dom af 6.3.2018, Achmea (C-284/16, EU:C:2018:158, præmis 41).
(
79
) – Jf. punkt 58 og 59 i nærværende forslag til afgørelse.