62014CC0591
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 30. marca 2017 (
1
)
Zadeva C‑591/14
Evropska komisija
proti
Kraljevini Belgiji
„Neizpolnitev obveznosti države – Neupoštevanje sklepa Komisije o državni pomoči – Sklep 2011/678/EU – Državna pomoč za financiranje testiranja na transmisivno spongiformno encefalopatijo (TSE) pri govedu – Nevračilo dodeljenih pomoči – Sredstva obrambe – Težave pri opredelitvi prejemnikov pomoči“
Uvod
1.
Predmet te zadeve je tožba, ki jo je Evropska komisija na podlagi člena 108(2) PDEU vložila proti Kraljevini Belgiji in s katero Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina Belgija s tem, da v predpisanih rokih ni sprejela vseh potrebnih ukrepov, da bi od upravičencev izterjala državne pomoči, ki so bile v členu 1(3) in (4) Sklepa Komisije z dne 27. julija 2011 o državni pomoči, ki jo je Belgija izvedla za financiranje testiranja na transmisivno spongiformno encefalopatijo (TSE) pri govedu (državna pomoč C 44/08 (ex NN 45/04)) (2011/678/EU) (v nadaljevanju: sporni sklep) (
2
), razglašene za nezakonite in nezdružljive z notranjim trgom, in s tem, da Komisije v predpisanem roku ni obvestila o sprejetih ukrepih za uskladitev s tem sklepom, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 288, četrti odstavek, PDEU in na podlagi členov od 2 do 4 navedenega sklepa.
Dejansko stanje
Financiranje testov na transmisivno spongiformno encefalopatijo (TSE) pri govedu v Belgiji
2.
Iz spisa je razvidno, da je Kraljevina Belgija med letoma 2001 in 2006 v celoti ali delno krila stroške testov na TSE pri govedu (v nadaljevanju: testi na BSE), ki so bili obvezni od 1. januarja 2001.
3.
V obdobju od 1. januarja 2001 do 31. decembra 2001 so bili ti stroški financirani z neposrednimi subvencijami iz Trésor public (državna blagajna, Belgija).
4.
V obdobju od 1. januarja 2002 do 30. junija 2004 je teste na BSE vnaprej plačeval Bureau d’intervention et de restitution belge (belgijski urad za intervencije in nadomestila, BIRB), zvezna ustanova s pravno osebnostjo.
5.
V obdobju od 1. julija 2004 do 30. novembra 2004 je te teste vnaprej plačevala Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (zvezna agencija za varnost prehranjevalne verige, AFSCA, Belgija), javna ustanova s pravno osebnostjo.
6.
Med 1. decembrom 2004 in 31. decembrom 2005 so bili testi na BSE plačani na podlagi določb kraljevega odloka z dne 15. oktobra 2004 o financiranju testiranja na transmisivno spongiformno encefalopatijo pri živalih (v nadaljevanju: kraljevi odlok z dne 15. oktobra 2004) (
3
) in zakona z dne 9. decembra 2004 o financiranju AFSCA (v nadaljevanju: zakon z dne 9. decembra 2004 (
4
). V kraljevem odloku z dne 15. oktobra 2004 je bilo določeno, da je dajatev, katere višina je bila določena na 10,70 EUR na govedo, ki je bilo pripeljano v klavnico in za katero je bilo treba opraviti hitri test na BSE, pobirala AFSCA, plačati pa jo je moral upravljavec klavnice. (
5
) Iz spisa je razvidno, da so bili v tem obdobju testi na BSE delno plačani z dajatvami, pobranimi na podlagi kraljevega odloka z dne 15. oktobra 2004, delno pa jih je plačevala AFSCA iz svojih rezerv in vračljivih predplačil iz državne blagajne. (
6
)
7.
Način financiranja testov na BSE je bil znova spremenjen ob začetku veljavnosti dveh kraljevih odlokov, ki sta bili sprejeta 10. novembra 2005, z enim od teh so bili določeni prispevki iz člena 4 zakona z dne 9. decembra 2004 (
7
), drugi pa se je nanašal na plačila iz člena 5 istega zakona (v nadaljevanju: kraljeva odloka z dne 10. novembra 2005) (
8
). Prvi od teh odlokov, s katerim je bil razveljavljen kraljevi odlok z dne 15. oktobra 2004, določa, da bodo izvajalci agenciji AFSCA plačevali letni prispevek za posamezno poslovno enoto za posamezni sektor dejavnosti. Določenih je predvsem sedem sektorjev dejavnosti (kmetijska preskrba, primarna proizvodnja, predelava, trgovina na debelo, trgovina na drobno, gostinstvo, prevoz). (
9
) Drugi kraljevi odlok določa plačilo za storitve, ki jih opravi AFSCA in ki jih je mogoče pripisati določenemu izvajalcu, med drugim zlasti storitve „za odvzem vzorcev in zakonsko predpisane analize“ (
10
). Kraljeva odloka z dne 10. novembra 2005 sta začela veljati 31. decembra 2005.
8.
Zaradi financiranja testov na BSE v Belgiji je Komisija večkrat posredovala na podlagi pravil Pogodbe glede državnih pomoči.
9.
Tako je Komisija z odločbo z dne 13. februarja 2002 (
11
) odobrila pomoč, dodeljeno za obdobje od 1. januarja do 30. junija 2002 (v nadaljevanju: odločba iz leta 2002).
10.
Leta 2005 je na podlagi člena 15(d) Uredbe (ES) št. 1/2004 (
12
) iz obveznosti priglasitve izvzela dva programa pomoči, prvi se je imenoval „predfinanciranje testov TSE“ in se je začel izvajati 1. januarja 2003, drugi pa „financiranje testov TSE“ in se je začel izvajati 15. oktobra 2004. (
13
) S prvim programom je bila določena pomoč z največjo intenzivnostjo 40 EUR na test, z drugim pa 33,38 EUR na test.
11.
Komisija je prav tako leta 2005 na podlagi člena 87(3)(c) ES in do višine 33,38 EUR na test odobrila pomoč, ki se je financirala s prispevki, naloženimi celotni prehranjevalni verigi, in je bila načrtovana v okviru reforme sistema financiranja AFSCA, izvedene s kraljevima odlokoma z dne 10. novembra 2005 (v nadaljevanju: odločba iz leta 2005). (
14
) V isti odločbi je Komisija menila, da niti financiranje AFSCA s plačili za storitve, opravljene za dane izvajalce, niti financiranje „celovitih naključnih pregledov“ iz sistema prispevkov, ki so bremenili celotno prehranjevalno verigo, ne pomenita državne pomoči. (
15
)
Sporni sklep
12.
Komisija je na podlagi pritožb, ki jih je prejela leta 2004, Kraljevini Belgiji poslala zahtevo za posredovanje podatkov v zvezi z ukrepi financiranja testov na BSE. Belgijski organi so na to zahtevo odgovorili 6. februarja in 14. maja 2004.
13.
Kraljevina Belgija je z dopisom z dne 23. januarja 2004 Komisiji priglasila ukrep pomoči, namenjen pokrivanju stroškov testov na TSE pri živalih. (
16
) S tem ukrepom je bilo predvideno predfinanciranje stroškov testov na BSE, katerih znesek bi moral biti povrnjen naknadno z davkom podobnimi dajatvami. Glede na pojasnila, ki jih je Kraljevina Belgija poslala Komisiji, se je ta sistem že uporabljal za teste, opravljene v letih 2002 in 2003. (
17
) Ker je bilo očitno, da se je priglašeni ukrep že izvajal, je bil vpisan v evidenco nepriglašenih pomoči pod številko NN 45/04.
14.
Belgijski organi so 16. septembra 2004 sporočili nov osnutek kraljevega odloka (postal kraljevi odlok z dne 15. oktobra 2004), v katerem je bil določen sistem plačila 10,70 EUR za vsako govedo, pripeljano v klavnico.
15.
V nadaljevanju postopka so belgijski organi pojasnili, da nameravajo z novim sistemom financiranja AFSCA uvesti sistem solidarne izterjave izdatkov, povezanih s testi na BSE, ki se bo izvajal 15 let, in da bodo v ta sistem prispevali vsi aktivni izvajalci, ki bodo v spornem obdobju imeli govedo. (
18
)
16.
Komisija je z dopisom z dne 26. novembra 2008 Kraljevino Belgijo obvestila, da bo začela postopek na podlagi člena 108(2) PDEU. (
19
)
17.
Komisija je v točki 31 obrazložitve spornega sklepa pojasnila, da se ta sklep nanaša „samo na pomoči, ki so financirale teste na BSE v obdobju 2001–2006, in na njihov sistem financiranja, ker so se v tem obdobju pomoči za teste na BSE plačevale vnaprej in ker je povračilo teh vnaprejšnjih plačil potekalo več let“.
18.
V točkah 32 in 33 obrazložitve spornega sklepa je Komisija opozorila na „terminološko razliko“ med „plačili“, ki v tej zadevi označujejo 10,70 EUR, ki jih je Kraljevina Belgija pobirala od 1. decembra 2004, in „prispevki“, to je prelevmani, ki jih je AFSCA pobirala od kmetijskih gospodarstev na belgijskem ozemlju, razdeljenih na sedem sektorjev. V oddelku spornega sklepa o oceni zadevnih ukrepov je Komisija najprej ugotovila, da financiranje testov na BSE iz prispevkov in drugih državnih sredstev daje prednost v smislu člena 107(1) PDEU „kmetom, klavnicam in drugim subjektom, ki predelujejo, pretovarjajo, prodajajo ali tržijo proizvode iz goveda, za katero so na podlagi veljavne zakonodaje obvezni testi na BSE“, in zato pomeni pomoč. (
20
) Komisija je v točki 100 obrazložitve spornega sklepa ugotovila, da so te pomoči nezakonite, ker niso bile priglašene.
19.
Nato je presodila združljivost pomoči na podlagi člena 107(3)(c) PDEU. Za ta namen je razlikovala med dvema obdobjema „[g]lede na uporabo različnih pravnih določb“. (
21
)
20.
Pomoči, dodeljene v prvem obdobju od 1. januarja 2001 do 31. decembra 2002, so bile ocenjene in razglašene za združljive na podlagi točke 11.4 Smernic Skupnosti o državni pomoči v kmetijskem sektorju. (
22
)
21.
Pomoči, dodeljene v drugem obdobju od 1. januarja 2003 do 31. decembra 2005, pa so bile preučene na podlagi točke 21 in naslednjih točk Smernic Skupnosti za državno pomoč za teste na TSE, poginule živali in klavnične odpadke (v nadaljevanju: Smernice TSE). (
23
) Komisija je v okviru te preučitve ugotovila, da je bil najvišji znesek 40 EUR na test, določen v točki 24 teh smernic, med 1. januarjem 2003 in 30. junijem 2004 presežen. (
24
)
22.
Zato je v točki 125 obrazložitve spornega sklepa ugotovila, da pomoči, dodeljene za financiranje testov na BSE, „ki so višje od zneska 40 EUR na test, v obdobju od 1. januarja 2003 do 30. junija 2004 v skupnem znesku 6.619.810,74 EUR, niso združljive z notranjim trgom“.
23.
Komisija je v točkah od 126 do 129 obrazložitve spornega sklepa preučila sistem izterjave teh pomoči s prispevki, pobranimi za financiranje AFSCA, ki ga je predlagala Kraljevina Belgija, in ugotovila, da ta sistem ni skladen z zahtevami za vračilo, kot izhajajo iz sodne prakse Sodišča in člena 14 Uredbe (ES) št. 659/1999 (
25
).
24.
Člen 1(3) in (4) spornega sklepa določa:
„3.   Financiranje testov na BSE iz državnih sredstev v obdobju od 1. januarja 2003 do 30. junija 2004 je pomoč kmetom, klavnicam in drugim subjektom, ki predelujejo, pretovarjajo, prodajajo ali tržijo proizvode iz goveda, za katero so obvezni testi na BSE, ki je združljiva z notranjim trgom za zneske do 40 EUR na test. Zneski, ki presegajo 40 EUR na test, niso združljivi z notranjim trgom in jih je treba vrniti, razen pomoči za posebne projekte, ki so ob dodelitvi izpolnjevale vse pogoje iz veljavne uredbe o pomočeh de minimis.
4.   Belgija je v obdobju od 1. januarja 2001 do 30. junija 2004 nezakonito izvajala pomoč za financiranje testov na BSE v nasprotju s členom 108(3) PDEU.“
25.
V skladu s členom 2(1) spornega sklepa „[Kraljevina] Belgija sprejme potrebne ukrepe za izterjavo nezakonitih in nezdružljivih pomoči iz člena 1(3) in (4) od prejemnikov teh pomoči“. Odstavek 4 istega člena določa, da se „[v]račilo […] opravi takoj in v skladu s postopki nacionalnega prava, če ti omogočajo takojšnjo in učinkovito izvršitev tega sklepa“.
26.
Člen 3, prvi in drugi odstavek, spornega sklepa določa, da se „[v]račilo […] izvede takoj in učinkovito“ ter da „[Kraljevina] Belgija zagotovi, da se ta sklep izvede v štirih mesecih od datuma njegove priglasitve“.
27.
Člen 4(1), od (a) do (d), spornega sklepa določa, da mora Kraljevina Belgija v dveh mesecih po priglasitvi tega sklepa Komisiji predložiti seznam prejemnikov, ki so prejeli pomoč na podlagi člena 1(3) in (4) tega sklepa, in skupni znesek pomoči, ki ga je prejel vsak izmed njih, skupni znesek (glavnica in obresti vračila), ki ga je treba izterjati od prejemnikov, podroben opis že sprejetih ali načrtovanih ukrepov za uskladitev z navedenim sklepom ter dokumente, ki dokazujejo, da je bilo prejemniku pomoči naročeno, naj vrne pomoč. Odstavka 2 in 3 člena 4 določata, da „[Kraljevina] Belgija obvešča Komisijo o napredku glede sprejetih nacionalnih ukrepov za izvajanje tega sklepa, dokler se vračanje pomoči iz člena 1(3) […] ne konča“, ter da „[p]o dvomesečnem obdobju iz odstavka 1 [Kraljevina] Belgija na zahtevo Komisije predloži poročilo o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za uskladitev s tem sklepom. V tem poročilu navede tudi podrobne informacije o zneskih pomoči in obrestih vračila, ki so jih prejemniki že vrnili“.
28.
Kraljevina Belgija je sporni sklep izpodbijala pri Splošnem sodišču Evropske unije, ki je tožbo zavrnilo. (
26
) Nato je Sodišče zavrnilo pritožbo, ki jo je Kraljevina Belgija vložila zoper to sodbo. (
27
)
Korespondenca med Kraljevino Belgijo in Komisijo po sprejetju spornega sklepa
29.
Kraljevina Belgija je 27. septembra 2011 Komisiji poslala odgovor v zvezi s spornim sklepom.
30.
Na prvem mestu je spomnila na svoje stališče, da javno financiranje testov na BSE ne pomeni državne pomoči.
31.
Na drugem mestu je navedla, da poteka preiskava belgijskih organov za konkurenco v zvezi z morebitnimi nezakonitimi dogovori o cenah med laboratoriji v okviru testov na BSE in da bodo rezultati te preiskave vplivali na izračun pomoči, ki jih je treba vrniti.
32.
Na tretjem mestu je Kraljevina Belgija navedla, da je člen 2 spornega sklepa v delu, v katerem nalaga vračilo zadevnih pomoči, v praksi neizvedljiv. V zvezi s tem je Komisiji sporočila, da ne more določiti objektivne povezave med testirano živaljo in različnimi prejemniki v vseh fazah postopka proizvodnje in prodaje končnega proizvoda.
33.
Na četrtem mestu je trdila, da se pravilo de minimis uporablja „za zadevne povprečne zneske“. Za ponazoritev tega je najprej navedla, da je prejemnike, opredeljene v spornem sklepu, mogoče razdeliti v šest kategorij (rejci, prodajalci živih živali, klavnice, proizvodnja in predelava proizvodov, trgovina na debelo in prodaja na drobno) ter da je skupni znesek pomoči, ki jo je treba vrniti, mogoče med teh šest kategorij razdeliti na enake deleže, kar bi pomenilo 1.103.301,79 EUR na kategorijo. Nato je ta znesek delila s številom izvajalcev v vsaki kategoriji in prišla do povprečnega zneska na izvajalca, ki je nižji od meje de minimis, ki velja za kategorijo.
34.
Nazadnje je navedla, da ne more predložiti informacij iz člena 4 spornega sklepa.
35.
Komisija je v odgovor na ugovore, ki jih je navedla Kraljevina Belgija, v telefaksu z dne 18. julija 2012 pojasnila, da je „neposredni prejemnik pomoči […] izvajalec, za katerega velja obveznost testiranja na BSE in kateremu klavnica zaračuna plačilo za stroške testov na BSE“. Iz tega je sklepala, da je treba v zadevnem obdobju preveriti, „ali so posamezni prejemniki storitve testa na BSE, opravljenega na njihovem govedu, prejeli nezdružljivo pomoč (to je nad 40 EUR), ki je presegla prag de minimis“. V zvezi s tem je Komisija za ponazoritev predstavila metodo izračuna, po kateri se znesek de minimis deli z zneskom, ki presega 40 EUR, kolikor znaša združljiva pomoč, da se dobi število testov na izvajalca, nad katerim naj bi pomoč presegala prag de minimis.
36.
Kraljevina Belgija je v dopisu, ki ga je Komisiji poslala 29. avgusta 2012, potem ko je ponovila stališče, da v obravnavani zadevi državna pomoč ne obstaja, in opozorila, da preiskava organov za konkurenco še vedno poteka, tej instituciji sporočila, da je metodo, ko jo je ta predlagala v telefaksu z dne 18. julija 2012, mogoče uporabiti le za prejemnike iz zgolj enega od sektorjev, navedenih v spornem sklepu, da pa za druge sektorje ni bil podan noben napotek.
37.
Komisija je v telefaksu z dne 19. oktobra 2012 Kraljevino Belgijo opozorila, da mora takoj in učinkovito izvršiti sporni sklep, in poudarila, da težave pri določanju obsega pomoči, ki jih je navedla ta država članica, ne pomenijo popolne nemožnosti izvršitve. Prav tako je Kraljevino Belgijo opomnila, naj sprejme vse potrebne ukrepe za izterjavo pomoči in predložitev informacij o višini te pomoči najpozneje 1. decembra 2012, sicer bo preučila možnost, da zadevo predloži Sodišču v skladu s členom 108(2) PDEU.
38.
Kraljevina Belgija je 30. novembra 2012 Komisiji poslala odgovor na telefaks z dne 19. oktobra 2012. V njem je najprej poudarila, da zadevne pomoči ni mogoče učinkovito izterjati, dokler poteka preiskava organov za konkurenco. Nato je vztrajala pri metodi izračuna, ki jo je predlagala že v odgovoru z dne 27. septembra 2011, po kateri se skupni znesek pomoči razdeli med šest sektorjev, imenovanih v spornem sklepu, in sklepala, da je glede na razmeroma nizek znesek, ki ga je treba izterjati, in veliko število zadevnih izvajalcev „skoraj izključeno, da so pragi de minimis preseženi“. Nazadnje je Kraljevina Belgija Komisijo zaprosila za odlog izvršitve Sklepa, predvsem zaradi omejenega gospodarskega učinka in izkrivljanja konkurence, ki ju ima zadeva, ter zaradi tožbe zoper sporni sklep, o kateri Splošno sodišče še ni odločilo.
39.
Ker je Komisija menila, da bi bilo koristno podrobneje analizirati metodo, ki jo je predlagala Kraljevina Belgija, jo je 14. marca 2013 zaprosila za natančne podatke zlasti v zvezi s številom testiranih živali, številom obratov, v katerih so bile živali zaklane, razdelitvijo pomoči med šest zadevnih sektorjev in zneskom pomoči de minimis, ki je že bil dodeljen v zadevnem obdobju, na nacionalni ravni.
40.
Kraljevina Belgija je v dopisu, ki ga je 17. aprila 2013 poslala v odgovor na zahtevo Komisije, najprej navedla, da nacionalne zgornje meje na področju pomoči de minimis za primarno proizvodnjo še zdaleč niso bile dosežene, ker je bilo med letoma 2004 in 2006 od odobrenega zneska 22.077.000 EUR še vedno mogoče izplačati 18.737.738 EUR. Za kategorije prejemnikov, navedene v spornem sklepu, ki ne spadajo v sektor primarne proizvodnje, je ugotovila, da je zgornja meja de minimis vsekakor precej višja, in sicer 200.000 EUR za tri leta na izvajalca namesto 3000 EUR. Dalje je Kraljevina Belgija navedla, da je s povprečnim zneskom, za katerega je bil presežen odobreni znesek 40 EUR na test, v obravnavanem primeru 12,34 EUR, razdeljenim med šest zadevnih sektorjev (2,06 EUR na sektor) in uporabljenim za povprečno število zaklanega goveda vsako leto, v obravnavanem primeru 380.738 živali, mogoče dokazati, da ne glede na predvideno predpostavko prag de minimis ni bil dosežen, ker je lahko bil navedeni prag presežen le pri kmetijskih gospodarstvih, ki so zaklala več kot 1458 živali v istem letu. Nazadnje je Kraljevina Belgija poudarila, da zadnja evidentirana povezava med testirano živaljo in vzrejnim obratom ne pomeni nujno, da je ta obrat tudi prejemnik pomoči, saj lahko žival v osmih dni pred zakolom zamenja lastnika, ne da bi to moralo biti zapisano v zbirkah podatkov.
41.
Komisija je v dopisu z dne 16. oktobra 2013 od Kraljevine Belgije zahtevala, naj ji najpozneje 15. novembra 2014 predloži popoln seznam posameznih upravičencev do pravila de minimis, popoln seznam prejemnikov pomoči in zadostna dokazila, da so jim bili poslani nalogi za vračilo, in spomnila, da namerava zadevo predložiti Sodišču. Pojasnila je tudi, da se njene službe ne strinjajo s stališčem, po katerem bi bilo skupni znesek pomoči, ki jo je treba vrniti, mogoče sorazmerno razdeliti med šest zadevnih sektorjev, in da bi se „[b]rez natančnih podatkov […] zdelo, da so bili do progama pomoči upravičeni predvsem proizvajalci iz sektorja primarne kmetijske proizvodnje“. Poleg tega je Komisija belgijske organe opozorila, da formula izračuna, ki so jo predlagali za uporabo pomoči de minimis, ni skladna z zahtevo, da mora biti uporaba pogojev za pomoč de minimis dokazana za vsakega posameznega prejemnika. Komisija je nazadnje predlagala nadomestno metodo izračuna, po kateri bi za leto 2003 vse črede z najmanj 97 zaklanimi živalmi ostale pod mejo de minimis. Zato je Kraljevino Belgijo pozvala, naj pripravi seznam čred, v katerih je bilo leta 2003 zaklanih več kot 97 živali, in uporabi isti izračun za leto 2004.
42.
Kraljevina Belgija je 13. novembra 2013 odgovorila, da je metoda izračuna, ki jo je Komisija predlagala v dopisu z dne 16. oktobra 2013, v nasprotju s spornim sklepom, v katerem je natančneje navedeno, da so bili do zatrjevanega ukrepa pomoči upravičeni ne le kmeti, temveč tudi drugi aktivni izvajalci v različnih sektorjih prehranjevalne verige proizvodov iz goveda. Čeprav so belgijski organi menili, da razdelitev zneska pomoči med različne sektorje ostaja edina logična možnost glede na besedilo navedenega sklepa, so v duhu sodelovanja Komisiji predlagali, naj „najprej jasno in pravilno opredeli načela, ki se uporabljajo“, preden se z omejenimi sredstvi, ki jih ima na voljo, loti potencialno zelo težavne naloge, to je določiti znesek pomoči, ki naj bi ga prejel vsak prejemnik. Nazadnje je Kraljevina Belgija Komisijo obvestila, da je belgijski organ za konkurenco končal preiskavo o morebitnem dogovoru med laboratoriji v zvezi s cenami testov na BSE in da odločitev, ki jo je sprejel ta organ, ne vpliva na postopek vračila pomoči.
Postopek pred Sodiščem
43.
Komisija je 19. decembra 2014 v sodnem tajništvu Sodišča vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je predmet te zadeve. Stranki sta na obravnavi 8. decembra 2016 podali ustne navedbe.
Tožba
Trditve strank
44.
Komisija navaja, da čeprav bi belgijski organi morali izterjati zadevno pomoč v štirih mesecih od datuma priglasitve spornega sklepa, to je najpozneje 28. novembra 2011, na ta datum ne le, da pomoč ni bila izterjana in prejemnikom niso bili poslani nalogi za vračilo, temveč nista bila sestavljena niti seznam prejemnikov niti seznam zneskov, ki jih je dolgoval vsak od teh prejemnikov.
45.
Kraljevina Belgija se naj v tej zadevi ne bi spopadala z absolutno nemožnostjo izterjave zadevne pomoči, kar je edini razlog, ki ga država članica lahko uveljavlja v obrambo v okviru tožbe na podlagi člena 108(2) PDEU.
46.
Komisija namreč na eni strani trdi, da sta v nasprotju s tem, kar zatrjuje Kraljevina Belgija, v spornem sklepu navedeni identiteta prejemnikov in narava njihove prednosti, pri čemer so to kmeti, klavnice in drugi subjekti, ki predelujejo, pretovarjajo, prodajajo ali tržijo proizvode iz goveda, za katero so obvezni testi na BSE, ker zadevni ukrepi pomoči nižajo stroške, ki bremenijo te prejemnike. Zato naj bi bilo treba v vsakem primeru ugotoviti, kateri od teh izvajalcev bi moral nositi stroške testov. Glede na posamezen primer bo ta izvajalec lahko kmet, ali klavnica, ali subjekt, ki je predelal ali pretovoril žival, ali subjekt, ki je prodal ali tržil proizvode iz goveda. Na drugi strani Komisija trdi, da je med celotnim dopisovanjem s Kraljevino Belgijo predlagala praktične metode izvršitve spornega sklepa, ki ne povzročajo nepremostljivih težav.
47.
Glede želje Kraljevine Belgije po sklicevanju na uredbe o pomočeh de minimis Komisija ugotavlja, da je za to najprej potrebno, da belgijski organi opredelijo posamezne prejemnike pomoči, določijo znesek te pomoči, preverijo, katere druge pomoči de minimis so ti prejemniki prejeli v istem triletnem obdobju, zagotovijo, da skupni znesek teh pomoči ni presegel zgornje meje, dovoljene z navedenimi uredbami, in dokažejo, da so bili upoštevani vsi drugi pogoji, določeni s temi uredbami. Belgijski organi pa naj ne bi storili ničesar od navedenega. Poleg tega trditev Kraljevine Belgije, da pragi de minimis niso bili preseženi, v celoti temelji na oceni pomoči, ki jo je vsak izvajalec prejel na podlagi povprečja med sektorji in med izvajalci znotraj vsakega sektorja, in torej sloni na dvojni fikciji. Ker takega načina ocene ni mogoče sprejeti, je treba to trditev zavrniti.
48.
Kraljevina Belgija v obrambo navaja tri razloge.
49.
Na prvem mestu izpodbija opredelitev financiranja testov na BSE kot pomoči. Ker stroški teh testov izhajajo iz zakonske obveznosti, naložene zaradi varovanja javnega zdravja, naj jih ne bi bilo mogoče obravnavati kot stroške, ki običajno bremenijo proračun podjetja.
50.
Na drugem mestu in podredno Kraljevina Belgija trdi, da zadevne pomoči izpolnjujejo vse pogoje za uporabo uredb o pomočeh de minimis. Natančneje, kar zadeva prejemnike, ki niso aktivni izvajalci v sektorju primarne proizvodnje kmetijskih proizvodov, naj bi pomoči spadale na področje uporabe člena 1 Uredbe Komisije (ES) št. 1998/2006 z dne 15. decembra 2006 o uporabi členov [107 in 108 PDEU] pri pomoči de minimis (
28
). Kar pa zadeva prejemnike, ki so kmetijski proizvajalci, naj bi bile pomoči zajete z Uredbo Komisije (ES) št. 1860/2004 z dne 6. oktobra 2004 o uporabi členov [107 in 108 PDEU] za de minimis pomoči v kmetijskem in ribiškem sektorju (
29
).
51.
Kraljevina Belgija trdi, da znesek pomoči za vsakega posameznega prejemnika ne presega praga de minimis, ki znaša 3000 EUR za kmete in 200.000 EUR za prejemnike, aktivne v drugih sektorjih. V zvezi s tem napotuje na metodo izračuna, prikazano v njenem dopisu z dne 26. septembra 2011 in povzeto v njenih dopisih z dne 30. novembra 2012 in 15. aprila 2013. V skladu s to metodo, ki temelji na „sorazmerni razdelitvi skupnega zneska pomoči“ med šest sektorjev dejavnosti, naj bi bili za vsak sektor povprečni zneski pomoči za vsako podjetje tako zelo nižji od veljavnega praga de minimis, „da obstaja zadostna gotovost, da noben posamezni prejemnik ne presega [tega] praga“, ne da bi bilo treba pojasniti „morebitno hipotetično prednost na podjetje za vsak sektor“. Ta pristop naj bi bil „ustrezen in razumen“, predvsem ob upoštevanju dejstva, da bi bilo treba „glede na gospodarsko resničnost […] stroške testov na BSE prenesti na vse zadevne sektorje“.
52.
Po mnenju Kraljevine Belgije je Komisija med celotnim dopisovanjem z belgijskimi organi sprejemala nedosledna in protislovna stališča, ki so bila poleg tega nezdružljiva s spornim sklepom. Na eni strani naj bi v dopisu z dne 14. marca 2013 menila, da je metoda izračuna, ki jo je predlagala Kraljevina Belgija, „vredna podrobne analize“, nato pa jo je brez utemeljitve zavrnila v dopisu z dne 16. oktobra 2013. Na drugi strani naj bi v odgovorih Splošnemu sodišču v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 25. marca 2015, Belgija/Komisija (T‑538/11, EU:T:2015:188), priznala, da je celotna prehranjevalna veriga imela koristi od zadevne pomoči, in kot neposredne prejemnike te pomoči navedla klavnice, medtem ko naj bi v dopisu z dne 16. oktobra 2013 menila, da so pomoč prejemali predvsem kmetje. Iz nekaterih stališč Komisije naj bi bilo tudi razvidno, da je za odločilno merilo štela lastništvo živali, čeprav to merilo v spornem sklepu ni omenjeno. V zvezi s tem Kraljevina Belgija trdi, da iz spornega sklepa ni mogoče sklepati, da je bil le en prejemnik na testirano žival in da sta bila na primer restavracija ali mesnica lahko opredeljeni kot prejemnici le, če sta bili lastnici testiranih živali, ko so bile te zaklane. Poleg tega naj bi tako merilo temeljilo le na dejstvu, da klavnice stroške, povezane s testi na BSE, „pogosto“ same od sebe prenesejo na lastnika testirane živali. Na eni strani pa na podlagi spontane narave tega prenosa stroškov ni mogoče sklepati, da se to zgodi v vseh primerih, in na drugi strani, če bi bilo treba upoštevati prenos stroškov v vseh različnih fazah proizvodnje in trženja proizvodov iz govejega mesa, da bi se ugotovilo, kdo je dejansko prejel pomoč, bi prišli do končnega potrošnika, ki kot tak ne more biti prejemnik pomoči.
53.
Na tretjem mestu in še bolj podredno Kraljevina Belgija trdi, da je lojalno in uspešno sodelovala s Komisijo kljub objektivnim težavam, s katerimi se je spopadala pri opredelitvi posameznih prejemnikov pomoči in izračunu zneskov, ki naj bi jih vsak od njih prejel. Nasprotno pa naj bi Komisija ravnala nelojalno, ker ni dala jasnih smernic za izterjavo zadevnih pomoči.
54.
Kraljevina Belgija nazadnje trdi, da se bodisi upošteva sporni sklep, v skladu s katerim so zadevne pomoči dale prednost vsem aktivnim izvajalcem v različnih sektorjih prehranjevalne verige proizvodov iz govejega mesa, posledica česar je, da je znesek po posameznih prejemnikih povsem nemogoče izračunati, bodisi se upošteva stališče, ki ga je Komisija izrazila v dopisu z dne 16. oktobra 2013 in v skladu s katerim je treba pomoči izterjati le od kmetov, v tem primeru pa je treba za sporni sklep šteti, da „vsebuje posebej hude in očitne napake, tako da ga je mogoče opredeliti kot neobstoječ akt“ v smislu sodne prakse Sodišča (
30
).
Analiza
55.
Uvodoma je treba ugotoviti, da Kraljevina Belgija ne zanika, da financiranja, opredeljena kot pomoč v skladu s členom 1(3) in (4) spornega sklepa, niso bila predmet nobenega ukrepa izterjave in da informacije iz člena 4 tega sklepa Komisiji niso bile poslane v predpisanem roku.
56.
Nasprotno pa navaja tri sklope trditev za zavrnitev neizpolnitve obveznosti, ki se ji očita. Te trditve se nanašajo na nepravilno opredelitev financiranja testov na BSE kot državne pomoči, na uporabo pravil de minimis v tej zadevi in na nemožnost izvršitve spornega sklepa.
Trditve, ki se nanašajo na nepravilno opredelitev financiranja testov na BSE kot državne pomoči
57.
Kraljevina Belgija primarno izpodbija opredelitev financiranja testov na BSE kot pomoči v spornem sklepu.
58.
V zvezi s tem opozarja, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso država članica ne more sklicevati na nezakonitost sklepa kot na sredstvo obrambe pred tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki temelji na neizvršitvi tega sklepa. (
31
) Zakonitost takega akta prava Unije je treba namreč izpodbijati v okviru ločenega postopka, to je ničnostne tožbe iz člena 263 PDEU. (
32
)
59.
Kot je navedeno v točki 43 teh sklepnih predlogov, je bila v obravnavanem primeru ničnostna tožba, ki jo je Kraljevina Belgija vložila zoper sporni sklep, zavrnjena s sodbo Splošnega sodišča, pritožba, vložena pri Sodišču zoper to sodbo, pa je bila prav tako zavrnjena. Dodatno je treba poudariti, da je Kraljevina Belgija v obeh postopkih, kar zadeva opredelitev financiranja testov na BSE kot pomoči v spornem sklepu, navajala iste trditve, kot jih je navedla v odgovoru na tožbo v tej zadevi. Te trditve sta torej Splošno sodišče in Sodišče že preučili in zavrnili.
60.
Edina izjema od pravila, omenjenega v točki 58 teh sklepnih predlogov, se nanaša na primer, ko je treba sklep, katerega neizvršitev se izpodbija, obravnavati kot neobstoječ. (
33
) Kot je bilo navedeno v točki 54 teh sklepnih predlogov, je Kraljevina Belgija v odgovoru na tožbo navedla očitek, ki se je nanašal na neobstoj spornega sklepa. Kot pa bom dokazal v nadaljevanju analize, tega očitka ni mogoče sprejeti.
61.
Iz tega sledi, da Kraljevina Belgija zoper predlog za ugotovitev neizpolnitve obveznosti, ki ga je podala Komisija, ne more veljavno navajati trditev, ki se nanašajo na nepravilno opredelitev zadevnih ukrepov kot državnih pomoči.
Trditve, ki se nanašajo na uporabo pravil de minimis
62.
Na drugem mestu in podredno Kraljevina Belgija trdi, da obstaja „razumna gotovost“, da v zvezi z zadevnimi pomočmi pragi de minimis niso bili preseženi.
63.
Kot je bilo predstavljeno v točkah 29 in 50 teh sklepnih predlogov, metoda izračuna, ki jo je Kraljevina Belgija uporabila, da je prišla do tega sklepa, zajema sorazmerno razdelitev skupnega zneska zadevnih pomoči med šest sektorjev, ki so bili opredeljeni v njenih dopisih Komisiji z dne 26. septembra 2011, 30. novembra 2012 in 17. aprila 2013 (
34
) ter ki v bistvu ustrezajo kategorijam prejemnikov, omenjenim v spornem sklepu. Kraljevina Belgija v bistvu trdi, da je ta metoda izračuna edina združljiva s spornim sklepom.
64.
Iz razlogov, ki jih bom predstavil, se ne strinjam s tem. Nasprotno, zdi se mi, da je navedena metoda v nasprotju tako z besedilom kot s smislom tega sklepa.
65.
Opredelitev državnega financiranja testov na BSE kot pomoči v spornem sklepu temelji na ideji, da je učinek takega financiranja znižanje stroškov, ki običajno bremenijo proračun danega podjetja, ker se temu daje selektivna prednost. (
35
) Tako je iz točk 90, 92 in 93 obrazložitve spornega sklepa in njegove splošne sistematike jasno razvidno, da čeprav krog morebitnih prejemnikov pomoči, povezane z navedenim financiranjem, vključuje različne izvajalce v prehranjevalni verigi s proizvodi iz goveda, za katero so obvezni testi na BSE, je dejanski prejemnik pomoči posamezno podjetje, ki mora zagotoviti izvedbo navedenega testa in neposredno ali posredno nositi stroške tega testa. (
36
) To je sicer logično. Ker stroški testov na BSE običajno nastanejo ob zakolu, se pomoč dodeli v tej fazi in jo je v tej fazi zato treba izterjati.
66.
Poudariti je treba, da sporni sklep v zvezi s tem sledi ustaljeni usmeritvi Komisije, ki je bila, poleg tega, da je bila navedena v sklepu o začetku formalnega postopka preiskave, (
37
) izražena že v odločbi iz leta 2005.
67.
Komisija je v zadnjenavedeni odločbi razlikovala predvsem med financiranjem „celovitih naključnih pregledov“, ki „jih ni mogoče zaračunati posameznemu podjetju, saj je njihov namen zagotoviti spremljanje celotne prehranjevalne verige“, na eni strani in financiranjem „stroškov obveznih pregledov v zvezi s proizvodnjo in trženjem proizvodov“ na drugi. Medtem ko prvo financiranje „ne daje posebne gospodarske prednosti izvajalcem“, drugo daje selektivno prednost zadevnim podjetjem. (
38
) Tako je Komisija v točkah 74 in 75 obrazložitve navedene odločbe sklenila, da financiranje dela stroškov testov na BSE iz obveznih prispevkov, ki ga je Kraljevina Belgija načrtovala v priglašenem osnutku kraljevega odloka, „znižuje stroške, ki običajno bremenijo proračun podjetja“, s tem ko temu daje selektivno prednost v smislu člena 87(1) ES. (
39
)
68.
Komisija je enako stališče izrazila že v odločbi iz leta 2002 (
40
). V tej odločbi je bil priglašeni ukrep opredeljen kot pomoč, „ker daje prejemnikom gospodarsko prednost[, ki] se kaže predvsem v tem, da lastniki živih živali, ki jih je treba testirati, ne plačajo dela stroškov obveznih testov, ki se plačajo za govedo, za katero velja plačilo dajatve, vendar ga ni treba testirati“. (
41
) Za prejemnike pomoči so se šteli kmetje.
69.
Smernice TSE gredo v isto smer. V njihovi točki 25 je določeno, da se „državna pomoč za kritje stroškov testov na TSE […] izplača izvajalcu, pri katerem je treba odvzeti vzorce za teste“, in se mora „odražati v ustrezno nižjih cenah, ki jih ta izvajalec zaračuna“. Z drugimi besedami, pomoč se načeloma plača klavnici (
42
) in ta jo obvezno prenese na izvajalca, za katerega je bil test opravljen. (
43
) Poudariti je treba, da ta izvajalec ni opredeljen kot kmet, kar je drugače kot v točki 11.4 Smernic Skupnosti za državno pomoč v kmetijskem sektorju, ki se je uporabljala za pomoči za financiranje testov na BSE do 31. decembra 2002. (
44
) Čeprav je očitno, da bo najpogosteje tako, merilo iz člena 25 Smernice TSE omogoča, da se upoštevajo tudi položaji, v katerih navedeni izvajalec ni kmet, temveč podjetje, ki deluje v drugih fazah sektorja govejega mesa, ali celo sama klavnica, ki ne deluje za račun stranke, temveč za svoj račun.
70.
Iz razlogov, na katerih temelji opredelitev javnega financiranja testov na BSE kot pomoči v spornem sklepu, je torej razvidno, da je prejemnik pomoči, kot je Komisija jasno navedla v dopisu z dne 18. julija 2012, podjetje, ki bi moralo plačati stroške testa, če teh ne bi krila država, ne pa, kot nepravilno trdi Kraljevina Belgija, vsa podjetja, vključena v postopek proizvodnje, predelave in trženja proizvodov iz testirane živali.
71.
V spornem sklepu so kot prejemniki pomoči res navedeni „kmet[je], klavnic[e] in drug[i] subjekt[i], ki predelujejo, pretovarjajo, prodajajo ali tržijo proizvode iz goveda, za katero so obvezni testi na BSE“. Kot pa je bilo poudarjeno že v točki 65 teh sklepnih predlogov, je iz tega sklepa jasno razvidno, da le če je podjetje, ki deluje v eni od teh različnih faz sektorja govejega mesa, odgovorno za opravljanje testa na BSE in mora nositi stroške tega testa, se zanj lahko šteje, da je dobilo prednost v skladu s členom 107 PDEU v obliki znižanja stroškov, in se zato lahko šteje za dejanskega prejemnika zadevne pomoči.
72.
To ima dve posledici za izvršitev spornega sklepa. Prva je, da v nasprotju s trditvami Kraljevine Belgije v dopisu z dne 27. septembra 2011 za opredelitev prejemnikov zadevnih pomoči nikakor ni treba dokazati objektivne povezave med vsako testirano živaljo in vsemi izvajalci, ki sodelujejo od njenega zakola do prodaje končnega proizvoda. Trditve, ki jo Kraljevina Belgija navaja v obrambo in se nanaša na to, da tega ni mogoče storiti, torej ni mogoče sprejeti.
73.
Druga in bistvenejša posledica je, da metoda „posplošitve vračila“, v skladu s katero se skupni znesek pomoči razdeli med različne sektorje industrije govejega mesa in znotraj vsakega sektorja med vse izvajalce tega sektorja, ne more izpolnjevati zahtev po pravilni izvršitvi spornega sklepa, ker ne zagotavlja vračila pomoči od podjetja, ki jo je dejansko prejelo.
74.
Taka metoda ni le v nasprotju z logiko, na kateri temelji opredelitev financiranja testov na BSE kot pomoči v spornem sklepu, temveč je tudi v nasprotju s samim besedilom tega sklepa.
75.
Komisija je v točkah od 126 do 129 obrazložitve tega sklepa namreč zavrnila metodo vračila pomoči s prispevki, pobranimi za financiranje AFSCA, ki jo je predlagala Kraljevina Belgija, in jo opredelila kot „[neskladno] z zahtevami za vračilo nezakonite in nezdružljive pomoči“. V nasprotju s tem, kar želi poudariti Kraljevina Belgija, obstaja jasna analogija med metodo, zavrnjeno v spornem sklepu, in metodo, ki jo je ta država članica predlagala v korespondenci s Komisijo. V obeh primerih je namreč rezultat tak, da se pomoči ne izterjajo posamezno od njihovih dejanskih prejemnikov, temveč se izterjajo „na splošno“ od vseh izvajalcev v sektorju govejega mesa.
76.
Za uskladitev s spornim sklepom in načeli glede vračila pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom, mora Kraljevina Belgija torej posamično izterjati zadevne pomoči od njihovih dejanskih prejemnikov. To je sicer skladno z načelom, da je namen vračila pomoči odpraviti izkrivljanje konkurence, ki jo je povzročila konkurenčna prednost, ki jo je imel prejemnik te pomoči na trgu v primerjavi s svojimi konkurenti, da bi se tako vzpostavil položaj, kakršen je bil pred izplačilom te pomoči. (
45
)
77.
Ker gre v obravnavani zadevi za program pomoči, je povsem mogoče, da v posameznem primeru za znesek, dodeljen na podlagi tega programa, ne velja prepoved iz člena 107(1) PDEU, ker zanj veljajo pravila de minimis. Vendar lahko belgijski organi pridejo do te ugotovitve šele potem, ko so določili znesek pomoči, ki ga je zadevno podjetje prejelo, in preverili, ali so v zvezi z navedenim podjetjem izpolnjeni vsi pogoji, določeni v uredbah o pomočeh de minimis, ki se uporabljajo. Poleg tega morajo ti organi Komisiji predložiti vse elemente, s katerimi lahko za vsak posamezen primer utemeljijo uporabo pravila de minimis. (
46
)
78.
Zgolj trditev, da „obstaja razumna gotovost, da noben posamezni prejemnik ne presega praga de minimis“, zato ne more zadostovati, zlasti ne v okoliščinah obravnavanega primera, v katerih ta trditev temelji na uporabi metode izračuna, ki je, kot sem dokazal, v nasprotju s smislom in besedilom spornega sklepa in z načeli glede vračila pomoči.
79.
Zato je treba trditve, ki jih Kraljevina Belgija navaja v zvezi z uporabo pravil de minimis, po mojem mnenju zavrniti.
Trditve, ki se nanašajo na nemožnost izvršitve spornega sklepa
80.
Na tretjem mestu in še bolj podredno Kraljevina Belgija navaja več trditev, s katerimi želi dokazati nemožnost izvršitve spornega sklepa zaradi, prvič, nejasnosti tega sklepa in protislovnosti napotkov, ki jih je dala Komisija, in drugič, praktičnih težav. Kraljevina Belgija trdi še, da je lojalno sodelovala s Komisijo.
81.
Vse te trditve je treba po mojem mnenju v celoti zavrniti.
82.
Najprej, Kraljevina Belgija je imela v nasprotju s tem, kar trdi, na voljo dovolj jasne napotke glede načina izvršitve spornega sklepa, zlasti glede vprašanja, od katerih izvajalcev je treba pomoči izterjati.
83.
Kot sem imel priložnost ugotoviti v točkah od 65 do 75 teh sklepnih predlogov, so bili ti napotki ne le jasno navedeni v spornem sklepu in jih je Komisija pozneje pojasnila v korespondenci s Kraljevino Belgijo, temveč so bili razvidni tudi iz prejšnjih odločb Komisije v zvezi z belgijskim sistemom financiranja testov na BSE in tudi iz predpisov, ki se uporabljajo.
84.
Ne le, da je bil v spornem sklepu in poznejših pojasnilih Komisije kot prejemnik zadevnih pomoči za vsako testirano žival razločno naveden izvajalec, ki je moral zagotoviti izvedbo testa in kateremu so morali biti zaračunani stroški tega testa, temveč je bilo to prav tako jasno razvidno iz Smernic TSE, odločbe iz leta 2002, odločbe iz leta 2005 in sklepa o začetku formalnega postopka preiskave. Dodati moram, da različni odlomki spornega sklepa kažejo, da je Kraljevina Belgija zelo dobro razumela tezo Komisije, v skladu s katero je treba stroške testov na BSE naložiti posameznim izvajalcem, najpogosteje kmetom, in da je treba znesek zadevnih pomoči izterjati od teh izvajalcev. (
47
)
85.
Vseh teh nedvoumnih napotkov Kraljevina Belgija ni upoštevala. V korespondenci s Komisijo in nato v pisanjih pred Sodiščem je le ponavljala svojo tezo, v skladu s katero je bilo treba „glede na gospodarsko resničnost“ in dejstvo, da je bila „epidemija BSE […] težava, ki je vplivala na celotno prehranjevalno verigo“, „stroške testov na BSE […] prenesti na vse zadevne sektorje“, nositi pa so jih morali v enakih deležih vsi izvajalci v industriji govejega mesa. (
48
)
86.
Ta teza pa je bila – daleč od združljivosti s spornim sklepom, kot trdi Kraljevina Belgija – ne le v nasprotju s tem sklepom, temveč se z njo v bistvu pod vprašaj postavlja sama opredelitev financiranja testov na BSE kot pomoči, kakršna je uporabljena v tem sklepu. To tezo sta sicer izrecno zavrnili tako Splošno sodišče v sodbi z dne 25. marca 2015, Belgija/Komisija (T‑538/11, EU:T:2015:188) kot Sodišče v pritožbenem postopku v sodbi z dne 30. junija 2016, Belgija/Komisija (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), ki sta obe potrdili, da imajo stroški v zvezi s testi na BSE naravo „stroškov, ki bremenijo proračun podjetja“ (
49
).
87.
Dalje, glede trditev o domnevni nemožnosti izvršitve spornega sklepa zaradi nepremostljivih praktičnih težav naj opozorim, da opredelitev posameznih prejemnikov zadevnih pomoči in določitev zneska teh pomoči za vsakega od njih nista, drugače kot trdi Kraljevina Belgija, pretirano zapleteni.
88.
Prvič, kot sem navedel že v točki 72 teh sklepnih predlogov, je treba trditev o domnevni nemožnosti opredelitve objektivne povezave med vsako testirano živaljo in vsemi zadevnimi izvajalci od zakola do prodaje končnega proizvoda zavrniti kot popolnoma neupoštevno, saj v spornem sklepu tak ukrep ni zahtevan.
89.
Drugič, ugotavljam, da je bil ob sprejetju spornega sklepa v Kraljevini Belgiji že več let uveden sistem plačil za opravljene storitve, ki jih je klavnica plačala agenciji AFSCA, vendar je njihove stroške nosil izvajalec, za katerega je bil test na BSE opravljen. (
50
) Opredelitev tega izvajalca za belgijske organe zato ni novost.
90.
Tretjič, zgolj na podlagi okoliščine – na katero se sklicuje tudi Kraljevina Belgija v podporo domnevni nemožnosti opredelitve dejanskega prejemnika zadevne pomoči – da se stroški testov na BSE glede na razmere na trgu lahko prenesejo na poznejše izvajalce in vse do končnega potrošnika, ni mogoče sklepati, da je, če navedene stroške prevzame država, prejemnik ukrepa pomoči ta potrošnik, in ne izvajalec, ki je v celoti ali delno oproščen plačila teh stroškov. (
51
)
91.
Četrtič, Kraljevina Belgija se ne more sklicevati na okoliščino, da se opredelitev dejanskih prejemnikov pomoči lahko izkaže za pretirano dolgotrajno in drago za zadevne službe, predvsem zaradi omejenih virov, ki jih imajo na voljo, in dejstva, da del zadevnih izvajalcev ni več dejaven na trgu. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da zgolj praktične težave, zaradi katerih ni popolnoma nemogoče izvršiti zadevnega sklepa, ne zadostujejo za utemeljitev njegove neizvršitve.
92.
Petič, za trditev Kraljevine Belgije, da pristojni organi ob domnevi, da se morajo pri opredelitvi prejemnikov pomoči opreti na merilo lastništva testirane živali, ne bi mogli odkriti primerov, v katerih je bilo lastništvo preneseno v osmih dneh pred zakolom, ker za tak prenos lastništva ne velja obveznost evidentiranja, se mi prav tako zdi, da je ni mogoče uveljavljati za utemeljitev nemožnosti izvršitve spornega sklepa. Namreč, na eni strani se zdi, da možnost, na katero se sklicuje Kraljevina Belgija, zadeva le omejeno število primerov, na drugi strani pa bi imel izvajalec, ki je nepravilno opredeljen kot lastnik živali, vsekakor možnost ugovarjati nalogu za vračilo, tako da bi predložil dokazilo o prenosu lastništva. Nasprotno, iz te trditve sklepam, da z izjemo zgoraj navedenih primerov opredelitev lastnika testirane živali belgijskim organom ne povzroča večjih težav. Kot priznava Komisija, pa bi lahko lastništvo živali ob zakolu pomenilo upoštevno merilo za opredelitev izvajalca, za katerega je bil test opravljen in ki je moral nositi stroške tega testa.
93.
Iz vsega navedenega izhaja, da sporni sklep ni niti neizvršljiv, celo neobstoječ, zaradi svoje domnevno „nejasne“ ali protislovne narave niti ga ni nemogoče izvršiti zaradi praktičnih ovir.
94.
Nazadnje, kar zadeva trditev Kraljevine Belgije, ki se nanaša na njeno lojalno sodelovanje s Komisijo, tudi če se domneva, da ta trditev sama zadostuje za utemeljitev popolne neizvršitve spornega sklepa, se mi prav tako zdi, da jo je treba zavrniti ob upoštevanju zgoraj predstavljenih preudarkov.
95.
Nasprotno pa, drugače kot namiguje Kraljevina Belgija, menim, da Komisiji ni mogoče pripisovati pomanjkljivega sodelovanja, saj je ta pojasnjevala svoje stališče glede praktičnih načinov izvršitve spornega sklepa vse od telefaksa z dne 18. julija 2012 ter hkrati kazala svojo pripravljenost upoštevati težave, ki jih je navajala Kraljevina Belgija, in preučiti nadomestne predloge, ki jih je ta predstavila.
Neizpolnitev obveznosti
96.
Ni sporno, da ob vložitvi te tožbe več kot tri leta po sprejetju spornega sklepa Kraljevina Belgija ni sprejela potrebnih ukrepov za izterjavo nezakonitih in nezdružljivih pomoči iz člena 1(3) in (4) tega sklepa. Na ta datum ne le, da belgijski organi niso izdali nobenega naloga za vračilo, temveč še vedno niso opredelili posameznih prejemnikov pomoči niti izračunali zneskov, ki jih je vsak od njih prejel. Kraljevina Belgija tudi ni, kot ji je bilo naloženo v členu 4 spornega sklepa, Komisiji poslala informacij, naštetih v odstavku 1, od (a) do (d), tega člena.
97.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je edini razlog, na katerega se država članica lahko sklicuje v obrambi zoper tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo Komisija vloži na podlagi člena 108(2) PDEU, absolutna nemožnost pravilne izvršitve zadevnega sklepa. (
52
)
98.
Iz vsega navedenega pa izhaja, da Kraljevina Belgija ni uspela dokazati take nemožnosti izvršitve spornega sklepa.
99.
V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče pojasnilo, da pogoj absolutne nemožnosti izvršitve ni izpolnjen, če tožena država članica Komisijo zgolj obvesti o pravnih, političnih ali dejanskih težavah, ki so povezane z izvršitvijo zadevnega sklepa, ne da bi dejansko ukrepala z namenom izterjati pomoč od zadevnih podjetij in ne da bi Komisiji predlagala nadomestne rešitve za izvršitev tega sklepa, ki bi omogočale premostitev teh težav. (
53
)
100.
Čeprav je v obravnavani zadevi Kraljevina Belgija Komisiji predlagala nadomestno metodo za izvršitev spornega sklepa, ostaja dejstvo, da je ta metoda pomenila zanikanje individualne narave zadevnih pomoči in da jo je Komisija upravičeno zavrnila. Poleg tega Kraljevina Belgija neizterjavo zadevnih pomoči utemeljuje le s praktičnimi težavami, ki jih povzroča izvršitev spornega sklepa in ki, kot sem dokazal zgoraj, niso take, da bi onemogočale njegovo izvršitev.
Predlog
101.
Glede na vse zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj:
–
ugotovi, da Kraljevina Belgija s tem, da v predpisanih rokih ni sprejela vseh potrebnih ukrepov, da bi od upravičencev izterjala državne pomoči, ki so bile v členu 1(3) in (4) Sklepa Komisije z dne 27. julija 2011 o državni pomoči, ki jo je Belgija izvedla za financiranje testiranja na transmisivno spongiformno encefalopatijo (TSE) pri govedu (državna pomoč C 44/08 (ex NN 45/04)) (2011/678/EU), razglašene za nezakonite in nezdružljive z notranjim trgom, in s tem, da Evropske komisije v predpisanem roku ni obvestila o sprejetih ukrepih za uskladitev s tem sklepom, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 288, četrti odstavek, PDEU in na podlagi členov od 2 do 4 navedenega sklepa, in
–
Kraljevini Belgiji naloži plačilo stroškov.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL 2011, L 274, str. 36.
(
3
)	Moniteur belge z dne 8. novembra 2004, str. 75290.
(
4
)	Moniteur belge z dne 17. januarja 2005.
(
5
)	Glej člen 2 kraljevega odloka z dne 15. oktobra 2004.
(
6
)	Glej točko 55 obrazložitve spornega sklepa, v kateri so povzete pripombe Kraljevine Belgije glede časovnega razporeda financiranja testov na BSE; glej tudi točko 83 in naslednje točke obrazložitve spornega sklepa.
(
7
)	Moniteur belge z dne 21. novembra 2005.
(
8
)	Moniteur belge z dne 21. novembra 2005.
(
9
)	Glej člene od 3 do 11.
(
10
)	Glej člen 2, točka 9. V Prilogi II k temu odloku so določeni zneski plačil za teste na BSE.
(
11
)	Državna pomoč št. N 21/2002 – Belgija – Kritje stroškov obveznih testov na BSE (C(2002) 447 final).
(
12
)	Uredba Komisije z dne 23. decembra 2003 o uporabi členov [107 in 108 PDEU] za državno pomoč malim in srednje velikim podjetjem, ki se ukvarjajo s proizvodnjo, predelavo in trženjem kmetijskih proizvodov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 3, str. 24). Člen 15 te uredbe se nanaša posebej na „pomoč v živinorejskem sektorju“.
(
13
)	Evidentirana pod številkama XA 53/04 in XA 54/04 (UL 2005, C 105, str. 5).
(
14
)	Odločba C(2005) 4203 z dne 9. novembra 2005 o državnih pomočeh N 9/05 in N 10/05 v zvezi s financiranjem AFSCA. Ta odločba je na voljo na internetni strani Komisije na naslovu: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf.
(
15
)	Glej točko 107 obrazložitve odločbe.
(
16
)	Ta ukrep je bil prvotno vpisan v evidenco priglašenih pomoči pod številko N 54/04.
(
17
)	Glej točke od 18 do 20 obrazložitve zadevnega sklepa.
(
18
)	Glej točko 29 obrazložitve spornega sklepa.
(
19
)	Ta sklep je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (UL 2009, C 11, str. 8).
(
20
)	Glej točko 99 obrazložitve spornega sklepa. Komisija pa je v isti točki obrazložitve nasprotno ugotovila, da elementov pomoči ne vsebuje financiranje testov na BSE iz plačil, ker so ta namenjena pokrivanju stroškov storitev, opravljenih po tržni ceni.
(
21
)	Glej točko 112 obrazložitve.
(
22
)	UL 2000, C 232, str. 17 (popravljena različica). Glej točke od 113 do 117 obrazložitve spornega sklepa. V skladu s točko 11.4 navedenih kmetijskih smernic je intenzivnost pomoči za financiranje obveznih testov na BSE lahko znašala do 100 % upravičenih stroškov.
(
23
)	UL 2002, C 324, str. 2.
(
24
)	Glej točko 121 obrazložitve spornega sklepa. V isti točki obrazložitve je Komisija ugotovila, da so bili od 1. julija 2004 skupni stroški testov na BSE nižji od 40 EUR. V zvezi s pomočmi, dodeljenimi po 1. januarju 2006, Komisija napotuje na odločbo iz leta 2005 (glej točko 124 obrazložitve).
(
25
)	Uredba Sveta z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339).
(
26
)	Sodba z dne 25. marca 2015, Belgija/Komisija (T‑538/11, EU:T:2015:188).
(
27
)	Sodba z dne 30. junija 2016, Belgija/Komisija (C‑270/15 P, EU:C:2016:489).
(
28
)	UL 2006, L 379, str. 5.
(
29
)	UL 2004, L 325, str. 4.
(
30
)	Sodbi z dne 27. junija 2000, Komisija/Portugalska (C‑404/97, EU:C:2000:345, točka 35), in z dne 22. marca 2001, Komisija/Francija (C‑261/99, EU:C:2001:179, točka 19).
(
31
)	Glej zlasti sodbi z dne 12. februarja 2015, Komisija/Francija (C‑37/14, neobjavljena, EU:C:2015:90, točka 77), in z dne 10. oktobra 2013, Komisija/Italija (C‑353/12, neobjavljena, EU:C:2013:651, točka 43).
(
32
)	Glej sodbo z dne 14. februarja 2008, Komisija/Grčija (C‑419/06, neobjavljena, EU:C:2008:89, točka 52).
(
33
)	Glej zlasti sodbe z dne 10. oktobra 2013, Komisija/Italija (C‑353/12, neobjavljena, EU:C:2013:651, točka 43); z dne 27. junija 2000, Komisija/Portugalska (C‑404/97, EU:C:2000:345, točka 35), in z dne 22. marca 2001, Komisija/Francija (C‑261/99, EU:C:2001:179, točka 19).
(
34
)	Posredno ugotavljam, da ni stroge skladnosti med kategorijami izvajalcev, naštetimi v vsakem od teh dopisov.
(
35
)	Glej zlasti točko 90 obrazložitve spornega sklepa.
(
36
)	Po mojem mnenju je treba tako razumeti tudi točko 50 sodbe z dne 30. junija 2016, Belgija/Komisija (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), v kateri je Sodišče potrdilo, da „Kraljevina Belgija v obravnavanem primeru financira presejalne teste na BSE[, kar] koristi vsem podjetjem v sektorju govejega mesa, ki nosijo stroške teh testov“ (moj poudarek).
(
37
)	Glej točke od 56 do 59 obrazložitve tega sklepa.
(
38
)	Glej točke od 70 do 75 obrazložitve odločbe iz leta 2005.
(
39
)	Naj spomnim, da se je v odločbi iz leta 2005 obravnavani ukrep pomoči štel za združljivega s Smernicami TSE, ker je izpolnjeval pogoje iz teh smernic, zlasti pogoj najvišje dovoljene zgornje meje 40 EUR na test (glej točke od 93 do 96 in 107 obrazložitve).
(
40
)	Navedena v opombi 11 v teh sklepnih predlogih.
(
41
)	Glej stran 2 odločbe.
(
42
)	Vzorci za testiranje se na splošno odvzamejo na mestu zakola.
(
43
)	Komisija je sicer v spornem sklepu preverila, ali Kraljevina Belgija spoštuje pogoje iz navedene točke 25 Smernic TSE, preden je odobrila zadevno financiranje do zgornje meje 40 EUR na test (glej točki 122 in 123 obrazložitve).
(
44
)	Glej točko 24 Smernic TSE.
(
45
)	Glej med drugim sodbo z dne 17. novembra 2011, Komisija/Italija (C‑496/09, EU:C:2011:740, točka 61).
(
46
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 12. februarja 2015, Komisija/Francija (C‑37/14, neobjavljena, EU:C:2015:90, točke od 70 do 73).
(
47
)	Glej zlasti točke 38, 68 in 71 obrazložitve spornega sklepa.
(
48
)	Te trditve so navedene v točki 11 duplike, vendar je podobne trditve mogoče najti v celotni korespondenci s Komisijo in v pisanjih Kraljevine Belgije pred Splošnim sodiščem in Sodiščem v zvezi s postopkoma ničnostne tožbe zoper sporni sklep in pritožbe zoper sodbo, s katero je bila zavrnjena ta tožba.
(
49
)	Glej zlasti točke 77 in od 83 do 96 sodbe Splošnega sodišča ter točki 35 in 36 sodbe Sodišča.
(
50
)	Glej točke 32, od 39 do 44, 61 in 68 obrazložitve spornega sklepa.
(
51
)	Glej v tem smislu, čeprav v drugačnih okoliščinah, sodbo z dne 21. decembra 2016, Komisija/Aer Lingus in Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P in C‑165/15 P, EU:C:2016:990), v kateri sta se letalska prevoznika za nasprotovanje vračilu pomoči sklicevala na to, da je bila prednost, ki je izhajala iz pomoči v obliki znižanja davka, do katerega sta bila upravičena, prenesena na njune stranke.
(
52
)	Glej zlasti sodbi z dne 12. decembra 2013, Komisija/Italija (C‑411/12, neobjavljena, EU:C:2013:832, točka 36), in z dne 11. septembra 2014, Komisija/Nemčija (C‑527/12, EU:C:2014:2193, točka 48 in navedena sodna praksa).
(
53
)	Glej sodbo z dne 12. decembra 2013, Komisija/Italija (C‑411/12, neobjavljena, EU:C:2013:832, točka 37 in navedena sodna praksa).