62005CJ0393
TEISINGUMO TEISMO (pirmoji kolegija) SPRENDIMAS
2007 m. lapkričio 29 d. (
*1
)
„Reglamentas (EEB) Nr. 2092/91 — Ekologinė žemės ūkio produktų gamyba — Privačios kontrolės įstaigos — Reikalavimas turėti padalinį arba nuolatinę infrastruktūrą paslaugų teikimo valstybėje narėje — Pateisinimai — Dalyvavimas vykdant viešosios valdžios funkcijas — EB 55 straipsnis — Vartotojų apsauga“
Byloje C-393/05
dėl 2005 m. lapkričio 4 d. pagal EB 226 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo
Europos Bendrijų Komisija, atstovaujama E. Traversa ir G. Braun, nurodžiusi adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
ieškovė,
prieš
Austrijos Respubliką, atstovaujama C. Pesendorfer, nurodžiusią adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (pirmoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas P. Jann, teisėjai A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič ir E. Levits (pranešėjas),
generalinė advokatė E. Sharpston,
kancleris R. Grass,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
susipažinęs su 2007 m. liepos 12 d. posėdyje pateikta generalinės advokatės išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Savo ieškiniu Europos Bendrijų Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, jog iš privačių ekologinio žemės ūkio produktų kontrolės įstaigų (toliau – privačios įstaigos), įsteigtų ir patvirtintų kitoje valstybėje narėje, reikalaudama, kad jos turėtų verslo vietą arba kitą nuolatinę infrastruktūrą Austrijoje tam, kad čia galėtų vykdyti savo veiklą, Austrijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 49 straipsnį.
Teisinis pagrindas
Bendrijos teisės aktai
2
1991 m. birželio 24 d. Tarybos reglamentas (EEB) Nr. 2092/91 dėl ekologinės žemės ūkio produktų gamybos ir nuorodų apie tokią gamybą ant žemės ūkio ir maisto produktų (OL L 198, p. 1), iš dalies pakeistas 1999 m. liepos 19 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1804/1999 (OL L 222, p. 1; toliau – Reglamentas Nr. 2092/91), nustato minimalias ekologinės žemės ūkio produktų gamybos taisykles, atitinkamų gamybos būdų kontrolės ir taip pagamintų žemės ūkio produktų sertifikavimo procedūras. Pagal šį reglamentą, ant produktų, atitinkančių jame nustatytus reikalavimus, gali būti nuoroda „Ekologinis žemės ūkis – EB kontrolės sistema“, ypač ženklinant etiketėmis.
3
Reglamento Nr. 2092/91 1, 2 ir 4 straipsniuose išvardijami atitinkami produktai ir nuorodos apie ekologinės gamybos būdą bei apibrėžiamos įvairios sąvokos. Šio reglamento 3 straipsnyje įtvirtinta, kad reglamentas taikomas nepažeidžiant kitų Bendrijos nuostatų arba Bendrijos teisei neprieštaraujančių nacionalinių nuostatų. To paties reglamento 5 straipsnyje nustatomos sąlygos, kada produkto etiketėje ir reklamoje gali būti nuoroda į ekologinę gamybą, o jo 6 straipsnis pateikia gamybos taisykles, susijusias su sąvoka „ekologinės gamybos būdas“.
4
Reglamento Nr. 2092/91 8 straipsnis išdėstytas taip:
„1.   Ūkio subjektas, kuris gamina, tvarko arba importuoja iš trečiosios šalies 1 straipsnyje nurodytus produktus tam, kad jais prekiautų, privalo:
a)
pranešti apie savo veiklą valstybės narės, kurioje ši veikla yra vykdoma, kompetentingai institucijai; pranešime turi būti nurodyti IV priede išvardyti duomenys;
b)
laikytis 9 straipsnyje nustatytos kontrolės tvarkos.
2.   Valstybės narės paskiria instituciją ar įstaigą, kad šie priimtų pranešimus.
Valstybės narės gali `pasirūpinti, kad būtų suteikta bet kokia papildoma informacija, kuri, jų manymu, yra būtina veiksmingai konkretaus ūkio subjekto priežiūrai.
3.   Kompetentinga institucija užtikrina, kad suinteresuotosios šalys galėtų gauti naujausią ūkio subjektų, kuriems taikoma kontrolės sistema, vardų ir pavardžių arba pavadinimų ir adresų sąrašą.“
5
Pagal Reglamento Nr. 2092/91 9 straipsnį:
„1.   Valstybės narės sukuria kontrolės sistemą, vykdomą vienos arba daugiau jų paskirtų valstybės kontrolės institucijų ir (arba) įgaliotų privačių įstaigų, skirtą tikrinti ūkio subjektus, gaminančius, tvarkančius arba importuojančius iš trečiųjų šalių 1 straipsnyje nurodytus produktus.
2.   Valstybės narės įgyvendina priemones, būtinas užtikrinti, kad ūkio subjektas, kuris vykdo šio reglamento nuostatas ir apmoka savo dalį patikrinimų išlaidų, galėtų naudotis kontrolės sistema.
3.   Kontrolės sistema turi apimti bent III priede nurodytas atsargumo ir kontrolės priemones.
4.   Taikydamos privačių įstaigų kontrolės sistemą, valstybės narės paskiria instituciją, atsakingą už tokių privačių įstaigų patvirtinimą ir priežiūrą.
5.   Patvirtinant privačią kontrolės įstaigą, atsižvelgiama į tokius dalykus:
a)
standartus atitinkančias patikrinimo procedūras, numatančias detalias tikrinimo ir atsargumo priemones, kurias šį įstaiga įsipareigoja taikyti ūkio subjektams, kurie yra tikrinami;
b)
nuobaudas, kurias įstaiga ketina taikyti, radusi neatitikimų ir (arba) pažeidimų;
c)
turimus atitinkamus išteklius, kaip antai kvalifikuotas personalas, administracinės ir techninės priemonės, patirtis tikrinimo srityje ir patikimumas;
d)
kontrolės įstaigos objektyvumą ūkio subjektų, kuriuos ji tikrina, atžvilgiu.
6.   Patvirtinusi privačią kontrolės įstaigą, kompetentinga institucija:
a)
užtikrina, kad kontrolės įstaigos vykdomas tikrinimas yra objektyvus;
b)
tikrina kontrolės sistemos efektyvumą;
c)
atkreipia dėmesį į visus neatitikimus ir (arba) pažeidimus ir taikomas nuobaudas;
d)
atšaukia kontrolės įstaigos patvirtinimą, jeigu ji nepatenkina a ir b punktų reikalavimų arba neatitinka 5 dalyje išvardytų kriterijų, arba 7, 8, 9 ir 11 dalyse nurodytų reikalavimų.
6a.   Iki 1996 m. sausio 1 d. valstybės narės kiekvienai kontrolės įstaigai, patvirtintai arba paskirtai pagal šio straipsnio nuostatas, priskiria kodo numerį. Apie tai jos informuoja kitas valstybes nares ir Komisiją; Komisija kodų numerius paskelbia sąraše, nurodytame paskutinėje 15 straipsnio pastraipoje.
7.   Kontrolės institucijos ir patvirtintos kontrolės įstaigos, nurodytos 1 dalyje:
a)
užtikrina, kad bent III priede nurodytos kontrolės ir atsargumo priemonės būtų taikomos jų kontroliuojamiems asmenims patikrinti;
b)
neperduoda tikrinimo metu gautos informacijos ir duomenų kitiems asmenims, išskyrus tuos asmenis, kurie atsako už atitinkamos žemės ūkio produkcijos gamybą, ir kompetentingas viešosios valdžios institucijas.
8.   Patvirtintos kontrolės įstaigos:
a)
sudaro kompetentingai institucijai reikiamas sąlygas patikrinimo tikslais nekliudomai lankytis savo administracinėse ir gamybinėse patalpose ir suteikia bet kokią informaciją bei pagalbą, kurių reikia kompetentingai institucijai tam, kad ji įvykdytų įsipareigojimus pagal šį reglamentą;
b)
iki kiekvienų metų sausio 31 d. pateikia valstybės narės kompetentingai institucijai ūkio subjektų, patikrintų iki praėjusių metų gruodžio 31 d., sąrašą, taip pat trumpą metinę ataskaitą.
9.   Kontrolės institucijos ir kontrolės įstaigos, nurodytos 1 dalyje:
a)
jeigu rasta 5, 6 ir 7 straipsnių nuostatų arba III priede išvardytų reikalavimų pažeidimų, užtikrina, kad nuo visos prekių siuntos arba gaminių serijos, kurioje buvo rastas toks pažeidimas, būtų nuimtos 2 straipsnyje nurodytos nuorodos apie ekologiškos žemės ūkio produkcijos gamybos reikalavimus;
b)
jeigu rasta akivaizdžių pažeidimų arba pažeidimų, kurie sukelia ilgalaikes pasekmes, uždraudžia atitinkamam ūkio subjektui parduoti produktus su ekologiškų produktų ženklu tam tikrą laikotarpį, kurį nustato kontrolės įstaiga kartu su valstybės narės kompetentinga institucija.
<…>
11.   Nuo 1998 m. sausio 1 d. ir nepažeidžiant 5 ir 6 straipsnio dalių nuostatų, patvirtintos kontrolės įstaigos turi atitikti reikalavimus, nustatytus standarto EN 45011 sąlygose.
<…> (Pataisytas vertimas)“
6
Reglamento Nr. 2092/91 10 straipsnis numato atitinkančių šio reglamento V priedą nuorodos ir (arba) identifikavimo ženklo pateikimą ant produktų, kuriems taikoma minėto reglamento 9 straipsnyje numatyta kontrolės sistema, etikečių. Šiuo atžvilgiu 10 straipsnio 3 dalis įtvirtina kontrolės įstaigoms tokias pačias vykdomąsias pareigas kaip ir nurodytosios to paties reglamento 9 straipsnio 9 dalyje.
7
Pagal Reglamento Nr. 2092/91 10 a straipsnį, susijusį su bendrosiomis vykdymo priemonėmis:
„1.   Jei valstybė narė randa neatitikimų arba pažeidimų, susijusių su šio reglamento taikymu, kitos valstybės narės produkte, turinčiame 2 straipsnyje ir (arba) V priede nurodytų nuorodų, ji apie tai informuoja valstybę narę, kuri paskyrė kontrolės instituciją arba patvirtino kontrolės įstaigą, ir Komisiją.
2.   Valstybės narės imasi visų priemonių ir veiksmų, kurių reikia užkirsti kelią apgaulingam 2 straipsnyje ir (arba) V priede nurodytų nuorodų naudojimui.“
8
Reglamento Nr. 2092/91 III priede patikslinami būtiniausi tikrinimo reikalavimai ir atsargumo priemonės pagal šio reglamento 8 ir 9 straipsniuose nurodytą kontrolės sistemą.
9
Bendrųjų šio priedo nuostatų 9 punkto antrojoje pastraipoje ir 10 punkte numatyta, kad privačios kontrolės įstaigos gali pareikalauti tikrinamo ūkio subjekto laikinai sustabdyti produkto, ant kurio yra ekologinės gamybos nuoroda ir dėl kurio kyla įtarimų, jog jis neatitinka šame reglamente nurodytų standartų, pateikimą į rinką, bei nustatyta, kad šios įstaigos turi teisę patekti į patalpas ir susipažinti su tokio ūkio subjekto apskaitos dokumentais.
Nacionalinės teisės aktai
10
Remdamasi Reglamento Nr. 2092/91 9 straipsnio 1 dalimi, Austrijos Respublika įtvirtino privačių įstaigų įgyvendinamą ekologinio žemės ūkio produktų kontrolės sistemą. Pagal ginčijamą šio reglamento taikymo administracinę praktiką privati įstaiga, norinti užsiimti kontrolės veikla Austrijoje, privalo jos teritorijoje įsteigti padalinį, atitinkantį su žmogiškaisiais ištekliais susijusius reikalavimus, bei turėti šiame reglamente apibrėžtas administracines ir technines priemones; tai galioja ir įstaigoms jau gavusioms patvirtinimą ir todėl turinčiomis padalinį kitoje valstybėje narėje.
11
1975 m. Maisto produktų įstatymo (Lebensmittelgesetz 1975, BGBl. Nr. 86/1975) 35 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad privačias įstaigas patvirtina ir prižiūri Landeshauptmänner (žemių ministrai pirmininkai). Be to, pagal šio įstatymo 10 straipsnio 4 dalį šioms įstaigoms pasiūlius, jie, be kita ko, imasi 9 straipsnio 9 dalies b punkte nurodytų draudimo priemonių.
Ikiteisminė procedūra
12
Gavusi Vokietijoje patvirtintos ir įsteigtos privačios įstaigos skundą, Komisija Austrijos valdžios institucijoms pateikė du prašymus suteikti informacijos apie sąlygas, kurias turi įvykdyti kitoje valstybėje narėje patvirtintos privačios įstaigos, norėdamos vykdyti veiklą Austrijoje. Šie prašymai ypač buvo susiję su reikalavimu turėti padalinį arba nuolatinę infrastruktūrą Austrijoje. Atsižvelgusi į gautus atsakymus, 2000 m. lapkričio 8 d. Komisija adresavo Austrijos Respublikai oficialų pranešimą, kuriame keliamas klausimas dėl šio reikalavimo atitikties EB 49 straipsniui.
13
Atsižvelgusi į Austrijos valdžios institucijų pateiktą atsakymą į šį pranešimą, 2002 m. spalio 16 d. Komisija Austrijos Respublikai pateikė pagrįstą nuomonę, nurodydama per du mėnesius nuo jos gavimo įvykdyti įsipareigojimus. Joje Komisija teigė, kad privačioms įstaigoms nustatyta sąlyga turėti padalinį arba nuolatinę infrastruktūrą Austrijoje pažeidžia EB 49 straipsnį ir kad nors kiekvienos valstybės narės siekis įsitikinti, jog šios įstaigos tikrai turi jų įsisteigimo valstybės narės patvirtinimą, yra teisėtas, tam pakaktų supaprastintos leidimo išdavimo procedūros.
14
2002 m gruodžio 23 d. atsakyme Austrijos Respublika nurodė, kad privačių įstaigų veikla patenka į leidžiančią nuo EB 49 straipsnio nukrypti nuostatą, įtvirtintą EB 55 straipsnyje, skaitomame kartu su EB 45 straipsnio pirmąja pastraipa. Taip pat ji dar kartą patvirtino savo anksčiau pareikštą poziciją, t. y. jog reikalavimas privačioms įstaigoms turėti padalinį arba nuolatinę infrastruktūrą Austrijos teritorijoje tam, kad nacionalinės valdžios institucijos galėtų patikrinti kokiomis sąlygomis šios vykdo kontrolę, atitinka ekologinio žemės ūkio produktų gamintojų ir vartotojų interesus.
15
Manydama, kad padėtis ir toliau yra nepatenkinama, Komisija pareiškė šį ieškinį.
Dėl ieškinio
Šalių argumentai
16
Komisija mano, kad ginčijama administracinė praktika patenka į Reglamentu Nr. 2092/91 suderintą sritį. Šiuo atžvilgiu ji pabrėžia, kad, priimant šį reglamentą, Europos Sąjungos Taryba nesirėmė EEB sutarties 66 straipsniu (tapusiu EB sutarties 66 straipsniu, o vėliau – EB 55 straipsniu), skaitomu kartu su EEB sutarties 55 straipsniu (tapusiu EB sutarties 55 straipsniu, o vėliau EB 45 straipsniu), todėl ekologinio žemės ūkio produktų kontrolė ir ženklinimas nėra veikla, nepatenkanti į EB 49 straipsnyje įtvirtintos laisvės teikti paslaugas taikymo sritį.
17
Be to, šią išvadą patvirtina įvairūs elementai, įrodantys, kad privačių įstaigų veikla nėra susijusi su tiesioginiu ir konkrečiu dalyvavimu vykdant viešosios valdžios funkcijas pagal Teisingumo Teismo praktiką; šiuo atžvilgiu Komisija remiasi 1974 m. birželio 21 d. Sprendimu Reyners (2/74, Rink. p. 631).
18
Pirma, teisinius santykius tarp kontrolės įstaigos ir tikrinamo ūkio subjekto, kurie baigiasi išduodant paprastą atitikties pažymą arba ne, reglamentuoja tik privatinė teisė.
19
Antra, konstatavus neatitikimų, draudimas ūkio subjektui nurodyti ekologinės gamybos būdą bei kitos Reglamento Nr. 2092/91 9 straipsnio 9 dalyje ir 10 straipsnio 3 dalyje numatytos priemonės gali būti nustatytos paskutinėje instancijoje tik kompetentingų viešosios valdžios institucijų arba teismų, o ne pačių privačių įstaigų. Bet to, draudimas nurodyti ekologinės gamybos būdą nesutrukdytų atitinkamus produktus parduoti įprastu būdu.
20
Kalbėdama apie ginčijamos administracinės praktikos atitiktį laisvės teikti paslaugas principui, Komisija mano, kad Austrijos valdžios institucijos turi teisę įsitikinti, ar privačios įstaigos realiai turi jų kilmės valstybės narės patvirtinimą, pavyzdžiui, taikydamos supaprastintą leidimo išdavimo procedūrą. Vis dėlto reikalavimas turėti nuolatinį padalinį Austrijoje reikštų, pirma, EB 49 straipsnyje įtvirtintos laisvės teikti paslaugas apribojimą, nes dėl tokio reikalavimo privačioms įstaigoms, jau turinčioms padalinį kitoje valstybėje narėje, toks paslaugos teikimas taptų mažiau patrauklus dėl tam reikalingų išlaidų, ir, antra, neatsižvelgimą į tai, kad tokia įstaiga jau atitinka Reglamentu Nr. 2092/91 nustatytas sąlygas patvirtinimą suteikusioje valstybėje narėje. Be to, pastarojoje valstybėje suteiktas patvirtinimas užtikrintų, kad atitinkama privati įstaiga turi kompetenciją, patirtį ir priemones, reikalingas teikti kontrolės paslaugas Austrijoje.
21
Dėl Austrijos vyriausybės nurodytos būtinybės patikrinti privačių įstaigų atliekamos kontrolės objektyvumą ir veiksmingumą siekiant apsaugoti vartotojus Komisija pažymi, kad Reglamentas Nr. 2092/91 numato konkrečias nuobaudas kontrolės kriterijų nesilaikymo atveju ir kad tik patvirtinimą suteikusios kompetentingos valstybės narės valdžios institucijos turi imtis šio reglamento 9 straipsnio 5, 7–9 ir 11 dalyse numatytų priemonių.
22
Savo ruožtu Austrijos Respublika neginčija, kad kitoje valstybėje narėje įsteigtoms ir patvirtintoms privačioms įstaigoms nustatytas reikalavimas turėti Austrijoje padalinį tam, kad galėtų čia vykdyti savo veiklą, gali sudaryti kliūtis EB 49 straipsniu užtikrinamai laisvei teikti paslaugas.
23
Tačiau ji teigia, kad privačių įstaigų veikla, kokia numatyta Reglamente Nr. 2092/91, yra tiesioginis ir konkretus dalyvavimas vykdant viešosios valdžios funkcijas EB 55 straipsnio, skaitomo kartu su EB 45 straipsnio pirmąja pastraipa, prasme.
24
Šį požiūrį pagrindžia įvairios Reglamento Nr. 2092/91 nuostatos.
25
Šio reglamento 10 straipsnyje numatyta, kad privačios įstaigos išduoda atitikties sertifikatus. Tačiau pagal Austrijos administracinę teisę viešųjų dokumentų išdavimas yra viešosios valdžios aktas, o ne paprasta administracinė paslauga. Draudimo daryti nuorodą į ekologinės gamybos būdą reikšmė taip pat gali būti lemiama, nes ji tam tikrais atvejais gali prilygti draudimui prekiauti.
26
Be to, Reglamento Nr. 2092/91 9 straipsnio 3 dalimi, skaitoma kartu su šio reglamento III priedu, privačioms įstaigoms suteiktos didelės kontrolės galios parodo tiesioginį ir konkretų dalyvavimą vykdant viešosios valdžios funkcijas. Šiuo atžvilgiu tai, kad privačioms įstaigoms patikėti kontrolės administraciniai ir techniniai aspektai ir kad šias įstaigas su jų tikrinamais ūkio subjektais sieja privatinės teisės reglamentuojamos sutartys, nedaro jokio poveikio jų veikos kvalifikavimui, kaip tai išplaukia ir iš Teisingumo Teismo praktikos, ypač 1994 m. spalio 5 d. Sprendimo van Schaik (C-55/93, Rink. p. I-4837, 16 punktas).
27
Austrijos Respublika taip pat teigia, kad Reglamentas Nr. 2092/91 nesuderina visų privačių įstaigų kontrolės ir patvirtinimo suteikimo procedūros aspektų, todėl kiekviena valstybė narė turi teisę tiems, kurie pageidauja teikti savo paslaugas jos teritorijoje, nustatyti sąlygas, leidžiančias viešosios valdžios institucijoms įgyvendinti šiuo reglamentu numatytas šių įstaigų priežiūros priemones. Tačiau šią priežiūrą būtų sunku vykdyti, jei šios įstaigos neturėtų nuolatinio padalinio paslaugų teikimo valstybės narės teritorijoje. Šį reikalavimą konkrečiai gali pateisinti siekis apsaugoti ekologinių produktų vartotojus.
Teisingumo Teismo vertinimas
28
Pirmiausia reikia nurodyti, kad darant prielaidą, jog valstybės narės pasirinko sistemą, pagal kurią ekologinio žemės ūkio produktų kontrolę vykdo privačios įstaigos, Reglamentas Nr. 2092/91 nustato šių įstaigų patvirtinimo procedūrą ir sąlygas, išsamias kontrolės taisykles, kurias pastarosios turi taikyti, bei patvirtinimą suteikusioje valstybėje narėje joms pačioms taikomą priežiūros procedūrą. Vis dėlto šiame reglamente nėra jokios nuostatos dėl privačių įstaigų kontrolės paslaugų teikimo kitoje valstybėje narėje nei ta, kuri suteikė patvirtinimą.
29
Nors sektoriuje, kuris nebuvo visiškai suderintas Bendrijos lygiu, valstybės narės iš esmės išlaiko kompetenciją nustatyti veiklos vykdymo šiame sektoriuje sąlygas, įgyvendindamos savo kompetenciją jos privalo laikytis Sutartimi garantuojamų pagrindinių laisvių (žr. 2006 m. sausio 26 d. Sprendimo Komisija prieš Ispaniją, C-514/03, Rink. p. I-963, 23 punktą ir 2006 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Komisija prieš Austriją, C-257/05, nepaskelbta Rinkinyje, 18 punktą).
30
Šiuo atveju kyla klausimas, ar ginčijamoje administracinėje praktikoje privačioms įstaigoms, kurios jau yra gavusios patvirtinimą ir turi padalinį kitoje valstybėje narėje, taikoma sąlyga turėti padalinį Austrijos teritorijoje yra suderinama su EB 49 straipsniu.
31
Iš tikrųjų iš nusistovėjusios teismo praktikos išplaukia, kad laisvės teikti paslaugas apribojimais turi būti laikomos visos priemonės, kurios šios laisvės įgyvendinimą draudžia, riboja arba daro mažiau patrauklų (žr. 2006 m. spalio 3 d. Sprendimo Fidium Finanz, C-452/04, Rink. p. I-9521, 46 punktą ir nurodytą teismo praktiką).
32
Todėl ginčijamoje nuostatoje numatytas reikalavimas įsisteigti tiesiogiai prieštarauja laisvei teikti paslaugas tiek, kiek dėl jo privačioms įstaigoms, įsisteigusioms tik kitose valstybėse narėse, tampa neįmanoma teikti aptariamas paslaugas Austrijoje (pagal analogiją žr. 2000 m. kovo 9 d. Sprendimo Komisija prieš Belgiją, C-355/98, Rink. p. I-1221, 27 punktą ir nurodytą teismo praktiką).
33
Taigi reikia patikrinti, ar ginčijama administracinė praktika gali būti pateisinama Sutartyje numatytomis išimtimis arba privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais.
34
Šiuo atžvilgiu Austrijos Respublika, kuri neginčija, kad šis reikalavimas yra laisvės teikti paslaugas apribojimas, pirmiausia tvirtina, jog privačių įstaigų veikla yra tiesioginis ir konkretus dalyvavimas vykdant viešosios valdžios funkcijas EB 55 straipsnio, skaitomo kartu su EB 45 straipsnio pirmąja pastraipa, prasme, ir papildomai nurodo, kad ginčijama administracinė praktika pateisinama vartotojų apsaugos tikslu.
35
Kalbant apie pirmą argumentą reikia priminti, jog kaip pagrindinės laisvės teikti paslaugas taisyklės išimtį, EB 55 straipsnį, skaitomą kartu su EB 45 straipsnio pirmąja pastraipa, reikia aiškinti ribojant jo taikymo sritį tik tuo, kas yra tikrai būtina siekiant išsaugoti interesus, kuriuos ši nuostata leidžia saugoti valstybėms narėms (šiuo klausimu žr. 2006 m. kovo 30 d. Sprendimo Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, Rink. p. I-2941, 45 punktą ir nurodytą teismo praktiką).
36
Taigi pagal nusistovėjusią teismo praktiką šiuose straipsniuose numatyta išimtis turi būti taikoma tik veiklai, kuri savaime reiškia tiesioginį ir konkretų dalyvavimą vykdant viešosios valdžios funkcijas (žr. minėto sprendimo Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti 46 punktą ir nurodytą teismo praktiką), todėl tik papildomos ar parengiamosios funkcijos, palyginti su tomis, kurias atlieka subjektas, realiai vykdantis viešosios valdžios funkcijas ir turintis galutinio sprendimo teisę, negali būti laikomos dalyvavimu vykdant viešosios valdžios funkcijas minėtos išimties prasme (1993 m. liepos 13 d. Sprendimo Thijssen, C-42/92, Rink. p. I-4047, 22 punktas).
37
Iš Reglamento Nr. 2092/91 išplaukia, kad privačių įstaigų veikla ir išsamios jos vykdymo taisyklės gali būti aprašytos taip.
38
Pirmiausia pagal Reglamento Nr. 2092/91 9 straipsnio 3 dalį privačios įstaigos imasi atsargumo ir kontrolės priemonių, išvardytų šio reglamento III priede.
39
Antra, pagal šio reglamento 9 straipsnio 9 dalies a ir b punktus šios įstaigos padaro išvadas remdamosi savo atliktais tikrinimais, leisdamos arba ne ant jų kontroliuojamų ūkio subjektų parduodamų produktų naudoti nuorodas į ekologinės gamybos būdą, ir jeigu randa akivaizdžių pažeidimų arba pažeidimų, kurie sukelia ilgalaikes pasekmes, uždraudžia atitinkamam ūkio subjektui parduoti savo produktus su ekologiškų produktų ženklu laikotarpiu, kurį iš anksto nustato kontrolės įstaiga kartu su kompetentinga viešosios valdžios institucija.
40
Trečia, pagal Reglamento Nr. 2092/91 9 straipsnio 6 dalies c punktą ir 8 dalies a ir b punktus minėtos įstaigos atitinkamai turi atsiskaityti institucijai, atsakingai už jų patvirtinimą ir priežiūrą, pranešdamos apie nustatytus neatitikimus ir pažeidimus bei paskirtas nuobaudas, jai pateikdamos visą reikalaujamą informaciją ir kiekvienais metais perduodamos institucijai patikrintų ūkio subjektų sąrašą bei veiklos ataskaitą. Be to, šiame 9 straipsnio 8 dalies a punkte numatyta, kad privačios įstaigos sudaro jas prižiūrinčiai kompetentingai institucijai sąlygas patikrinimo tikslais nekliudomai lankytis savo administracinėse ir gamybinėse patalpose ir suteikia bet kokią informaciją ir pagalbą, kurių reikia kompetentingai institucijai tam, kad ji įvykdytų įsipareigojimus.
41
Nors iš šių elementų matyti, kad privačių įstaigų veiklą sudaro ne tik paprastos ekologinio žemės ūkio produktų atitikties kontrolės organizavimas, bet ir įgaliojimų padaryti su patikrinimu susijusias išvadas vykdymas, vis dėlto reikia pabrėžti, kad Reglamentas Nr. 2092/91 numato, jog už šias įstaigas atsakinga kompetentinga viešosios valdžios institucija. Šio reglamento 9 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad ši institucija prižiūri minėtas įstaigas. Be kitų nuostatų, to paties straipsnio 6 dalyje pateikiamos išsamios šios priežiūros vykdymo taisyklės, ypač numatant, kad ši institucija, be įgaliojimų suteikti patvirtinimą ir jį atšaukti, užtikrina privačių įstaigų vykdomos kontrolės objektyvumą ir tikrina jos veiksmingumą. Be to, šio reglamento 9 straipsnio 8 dalies a punkte šioms įstaigoms nustatytas reikalavimas sudaryti kompetentingai institucijai sąlygas patikrinimo tikslais nekliudomai lankytis savo administracinėse ir gamybinėse patalpose.
42
Taigi matyti, kad privačios įstaigos, vykdydamos savo veiklą, aktyviai prižiūrimos kompetentingos viešosios valdžios institucijos, kuri yra atsakinga už šių įstaigų atliekamą kontrolę ir priimtus sprendimus, kaip tai parodo šio sprendimo ankstesniame punkte primintos tokios institucijos pareigos. Šią išvadą taip pat patvirtina privačių įstaigų priežiūros sistema, įtvirtinta 1975 m. Maisto produktų įstatymu, kuriame nurodyta, kad Landeshauptmänner, kaip priežiūros institucijos, imasi Reglamento Nr. 2092/91 9 straipsnio 9 dalies b punkte numatytų priemonių, o minėtos įstaigos šioje srityje turi tik kompetenciją siūlyti. Iš to išplaukia, kad šiuo reglamentu privačioms įstaigoms patikėtos papildomos ir parengiamosios funkcijos, palyginti su tomis, kurias vykdo priežiūros institucija, negali būti laikomos tiesioginiu ir konkrečiu dalyvavimu vykdant viešosios valdžios funkcijas EB 55 straipsnio, skaitomo kartu su EB 45 straipsnio pirmąja pastraipa, prasme.
43
Vis dėlto Austrijos Respublika teigia, kad privačių įstaigų atliekamas atitikties sertifikatų išdavimas pagal Austrijos administracinę teisę prilyginamas viešosios valdžios funkcijai. Apskritai šios įstaigos turi didesnes nei bendrojoje teisėje įtvirtintas galias tinkamai vykdyti savo funkcijas, ypač kiek tai susiję su joms suteiktomis kontrolės ir sankcijų taikymo galiomis.
44
Šiuo atžvilgiu reikia pabrėžti, kaip jau buvo priminta šio sprendimo 35 punkte, kad, pirma, EB 55 straipsnyje, skaitomame kartu su EB 45 straipsnio pirmąja pastraipa, numatytą išimtį reikia aiškinti ribojant jos taikymo sritį tik tuo, kas yra tikrai būtina siekiant išsaugoti interesus, kuriuos ji leidžia saugoti valstybėms narėms.
45
Antra, nors Reglamentas Nr. 2092/91 nedraudžia valstybėms narėms suteikti privačioms įstaigoms viešosios valdžios galių tam, kad jos galėtų vykdyti kontrolės veiklą, ar joms patikėti vykdyti kitą veiklą, kuri pati savaime reiškia tiesioginį ir konkretų dalyvavimą vykdant viešosios valdžios funkcijas, vis dėlto iš Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad EB 45 ir 55 straipsniais leidžiamos išimties išplėtimui ją taikant visai profesijai negali būti pritarta, jei veikla, kuria užsiimant, tikėtina, dalyvaujama vykdant viešosios valdžios funkcijas, yra nuo visos aptariamos profesinės veiklos atskiriamas elementas (dėl EB 45 straipsnio žr. minėto sprendimo Reyners 47 punktą).
46
Todėl reikia priminti, kaip buvo konstatuota šio sprendimo 42 punkte, kad privačių įstaigų veikla, kokia yra nustatyta Reglamentu Nr. 2092/91, pati savaime nėra tiesioginis ir konkretus dalyvavimas vykdant viešosios valdžios funkcijas, nes bet kokia kita papildoma veikla, esanti sudėtine tokio dalyvavimo dalimi, iš tiesų yra nuo jo atskiriama.
47
Galiausiai reikia pažymėti, kad Reglamentu Nr. 2092/91 įtvirtinta kontrolės sistema yra skirtinga nei 1976 m. gruodžio 29 d. Tarybos direktyva 77/143/EEB dėl valstybių narių įstatymų, reglamentuojančių motorinių transporto priemonių ir jų priekabų techninę apžiūrą, derinimo (OL L 47, p. 47), įvesta kontrolės sistema, nagrinėta byloje, kur buvo priimtas minėtas sprendimas van Schaik, kurį Austrijos Respublika nurodo savo argumentui pagrįsti.
48
Iš tiesų nors, kaip Teisingumo Tesimas konstatavo minėto sprendimo 22 punkte, dėl kontrolės kriterijų dalinio suderinimo Direktyva 77/143 neįpareigojo kiekvienos valstybės narės pripažinti savo teritorijoje registruotoms transporto priemonėms kitose valstybėse narėse išduotų kontrolės sertifikatų atsižvelgiant į daugybę tikrinimo procedūrų ir priemonių, reikia pabrėžti, kad Reglamentu Nr. 2092/91 siekiama, kaip tai matyti iš jo tryliktos konstatuojamosios dalies, įtvirtinti ekologinės gamybos žemės ūkio produktų, atitinkančių būtiniausius Bendrijos reikalavimus, kurių laikymasis suteikia teisę naudoti Bendrijos atitikties nuorodą, kontrolės sistemą.
49
Taigi, kadangi Reglamentas Nr. 2092/91 siekia suderinti atitinkamų produktų atitikties nuorodą, Austrijos Respublika negali veiksmingai pasiremti minėtu sprendimu van Schaik.
50
Kadangi Austrijos Respublika negali veiksmingai pasiremti EB 55 straipsniu, reikia išnagrinėti antrą šios valstybės narės išdėstytą argumentą, susijusį su ginčijamos administracinės praktikos pateisinimu vartotojų apsauga.
51
Austrijos Respublika teigia, jog reikalavimas turėti padalinį arba nuolatinę infrastruktūrą Austrijos teritorijoje yra būtinas, kad kompetentingos Austrijos institucijos, pirma, būtų užtikrintos, jog įstaigos, čia teikiančios kontrolės paslaugas, tikrai turi tam reikalingą infrastruktūrą ir personalą, ir, antra, galėtų atlikti Reglamente Nr. 2092/91 numatytus tikrinimus vietoje.
52
Šiuo atžvilgiu reikia nurodyti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką vartotojų apsauga gali pateisinti laisvės teikti paslaugas kliūtis (šiuo klausimu žr. 1997 m. liepos 9 d. Sprendimo De Agostini ir TV-Shop, C-34/95–C-36/95, Rink. p. I-3843, 53 punktą; 2003 m. lapkričio 6 d. Sprendimo Gambelli ir kt., C-243/01, Rink. p. I-13031, 67 punktą bei 2007 m. kovo 6 d. Sprendimo Placanica ir kt., C-338/04, C-359/04 ir C-360/04, Rink. p. I-1891, 46 punktą).
53
Vis dėlto reikia įsitikinti, kad priemonės, kurių imtasi šiuo tikslu, neviršytų to, kas yra objektyviai būtina (šiuo klausimu žr. 2004 m. kovo 11 d. Sprendimo Komisija prieš Prancūziją, C-496/01, Rink. p. I-2351, 68 punktą).
54
Tačiau kitoje valstybėje narėje patvirtintoms privačioms įstaigoms nustatyta sąlyga turėti padalinį Austrijos teritorijoje tam, kad galėtų čia vykdyti savo veiklą, viršija tai, kas objektyviai yra būtina vartotojų apsaugos tikslui pasiekti.
55
Iš tiesų reikia priminti, kad Reglamentas Nr. 2092/91 nustato šių įstaigų priežiūros būtiniausius kriterijus. Šie kriterijai taikomi visose valstybėse narėse, dėl to yra garantuojama, kad tokia valstybėje narėje patvirtinta įstaiga, teikianti kontrolės paslaugas Austrijoje, atitinka įvairius šiuo reglamentu nustatytus kriterijus, todėl vartotojų apsauga yra užtikrinta.
56
Taigi kitoje valstybėje narėje patvirtintoms privačioms įstaigoms nustatydama reikalavimą turėti Austrijoje padalinį tam, kad Austrijos valdžios institucijos galėtų vykdyti jų priežiūrą, ginčijama administracinė praktika atmeta galimybę atsižvelgti į pareigas ir priežiūros priemones, kurios jau taikomos šioms įstaigoms patvirtinimą suteikusioje valstybėje narėje.
57
Tačiau Austrijos valdžios institucijos garantijas, reikalaujamas remiantis Reglamentu Nr. 2092/91 ir vartotojų apsauga, galėtų gauti mažiau ribojančiomis priemonėmis.
58
Taigi, pirma, šios institucijos iš kitoje valstybėje narėje patvirtintos privačios įstaigos, prieš šiai pradedant teikti paslaugas, galėtų reikalauti įrodymo, kad ji iš tikrųjų įsisteigimo valstybėje narėje yra patvirtinta bei turi infrastruktūrą ir personalą, reikalaujamus norint teikti paslaugas, kurias ji pageidauja teikti Austrijos teritorijoje. Šias aplinkybes galėtų patvirtinti įsisteigimo valstybės narės kompetentingos institucijos, atsakingos už atitinkamos įstaigos veiklos priežiūrą.
59
Antra, jei būtų nustatyti neatitikimai, susiję su šios įstaigos atliekamais tikrinimais Austrijoje, Reglamento Nr. 2092/91 10 a straipsnyje numatyta keitimosi informacija tarp valstybių narių sistema, kuri leistų Austrijos valdžios institucijoms pranešti apie šiuos neatitikimus šią įstaigą prižiūrinčioms institucijoms, kad šios imtųsi reikalingų priemonių, pavyzdžiui, patikrintų tokios įstaigos patalpas ir prireikus atšauktų jai suteiktą patvirtinimą.
60
Taigi reikia konstatuoti, kad ginčijama administracinė praktika nėra proporcinga Austrijos Respublikos nurodytam vartotojų apsaugos tikslui.
61
Todėl iš to, kas pirmiau išdėstyta, išplaukia, kad kitoje valstybėje narėje patvirtintoms privačioms įstaigoms nustatydama reikalavimą turėti padalinį Austrijos teritorijoje tam, kad galėtų čia teikti kontrolės paslaugas, Austrijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 49 straipsnį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
62
Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Austrijos Respublika pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:
1.
Kitoje valstybėje narėje patvirtintoms privačioms ekologinio žemės ūkio produktų kontrolės įstaigoms nustatydama reikalavimą turėti padalinį Austrijos teritorijoje tam, kad galėtų čia teikti kontrolės paslaugas, Austrijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 49 straipsnį.
2.
Priteisti iš Austrijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: vokiečių.