62015CC0436
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 19. jaanuaril 2017 (
1
)
Kohtuasi C‑436/15
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra
versus
UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (kõrgeim halduskohus, Leedu))
„Euroopa Liidu finantshuvide kaitse — Eeskirjade eiramine liidu fondidest riikidele ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahendite põhjal maksete tegemisel — Määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 artikli 3 lõige 1 — Aegumistähtaeg — Mõiste „mitmeaastane programm“ — Mõiste „jätkuv või korduv eeskirjade eiramine“”
1.
Käesolev eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada artikli 3 lõiget 1 nõukogu määruses (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta. (
2
) Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub suuniseid eeskätt selle kohta, mida tähendab selle määruse artikli 3 lõike 1 teises lõigus mõiste „mitmeaastane programm“. Ta soovib kindlaks teha, kas see mõiste hõlmab Alytuse haldusüksuse jäätmekäitlussüsteemi rajamise projekti rahastamist, ja kui hõlmab, siis ka seda, kuidas tuleb kohaldada selles sättes ette nähtud aegumistähtaega.
2.
Vastavalt eeskirjadele, mis reguleerivad abi andmist Ühtekuuluvusfondist ning kandidaatriikide toetamiseks võetavaid meetmeid, võttis Euroopa Komisjon vastu otsuse, millega kiideti heaks sellele projektile rahalise abi andmine enne Leedu ühinemist Euroopa Liiduga. Eelotsusetaotlus on esitatud menetluses, mille pooled on Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra (Leedu Vabariigi Keskkonnaministeeriumi keskkonnaprojektide haldamise amet; edaspidi „EPMA“) ja jäätmekäitluskeskuse käitamiseks asutatud osaühing UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras (edaspidi „äriühing“).
Õiguslik raamistik
Euroopa Liidu leping
3.
Üks komisjoni ülesandeid vastavalt ELL artikli 17 lõikele 1 on täita liidu eelarvet ja hallata programme.
Euroopa Liidu toimimise leping
4.
ELTL artikli 312 lõikes 1 on muu hulgas sätestatud, et liidu aastaeelarve peab vastama mitmeaastasele finantsraamistikule, millega on kindlaks määratud kulukohustuste assigneeringute iga-aastased piirmäärad (edaspidi „piirmäärad“), mida võib kulutada eri poliitikavaldkondades (edaspidi „rubriigid“) igal teatava perioodi (praegu 2014–2020) aastal. ELTL artikli 177 alusel asutatud Ühtekuuluvusfond annab rahalist abi keskkonnaprojektidele ning üleeuroopaliste võrkude projektidele transpordi infrastruktuuri valdkonnas. (
3
)
Euroopa Liidu põhiõiguste harta
5.
Euroopa Liidu põhiõiguste harta (
4
) artikkel 41 tagab muu hulgas igaühe õiguse sellele, et liidu institutsioonid käsitleksid tema küsimusi mõistliku aja jooksul.
Määrus nr 2988/95
6.
Määruse nr 2988/95 üleüldine eesmärk on kaitsta Euroopa Liidu finantshuve, mis on ette nähtud liidu üldeelarves, mida haldab komisjon vastavalt aruka finantsjuhtimise põhimõttele. (
5
) Sellega seoses on määruse põhjendustes märgitud, et: 1) rohkem kui pool ühenduse kulutustest makstakse hüvitisesaajatele liikmesriikide vahendusel; 2) Euroopa Liidu finantshuve kahjustava tegevuse vastu tuleb võidelda kõikides valdkondades; ja 3) komisjon ja liikmesriigid peavad liidu õiguse alusel kontrollima, et liidu eelarvevahendeid kasutataks ette nähtud eesmärgil. (
6
)
7.
Artikli 1 lõikes 1 on sätestatud, et Euroopa ühenduste finantshuvide kaitsmiseks võetakse määrusega vastu üldised eeskirjad liidu õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ning haldusmeetmete ja ‑karistuste kohta. Artikli 1 lõikes 2 on määratletud, et „eeskirjade eiramine“ tähendab „[liidu] õiguse mis tahes sätte rikkumist ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks [Euroopa Liidu] üldeelarvet või [liidu] juhitavaid eelarveid kas otse [Euroopa Liidu] nimel kogutud omavahenditest laekunud tulu vähenemise või kaotamise või põhjendamatu kuluartikli tõttu“.
8.
Artikli 3 lõikes 1 on sätestatud:
„Aegumistähtaeg menetluste algatamiseks on neli aastat, alates artikli 1 lõikes 1 osutatud eeskirjade eiramise toimepanekust. Valdkondade eeskirjades võib sätestada lühema ajavahemiku, mis aga ei või olla vähem kui kolm aastat.
Jätkuvate või korduvate eeskirjade eiramiste korral hakatakse aegumistähtaega arvestama päevast, mil eiramine lõpeb. Mitmeaastaste programmide korral ei aegu asi mingil juhul enne programmi täielikku lõpetamist.
Menetluste aegumistähtaeg katkeb, kui pädev asutus teatab kõnealusele isikule eiramisega seotud juurdluse või kohtumenetluse algatamisest. Aegumistähtaega hakatakse arvestama pärast iga katkestust uuesti.
Asi aegub lõplikult päeval, mil kahekordse aegumistähtajaga võrdne ajavahemik saab läbi, ilma et pädev asutus oleks määranud karistust, välja arvatud juhul, kui haldusmenetlus on peatatud vastavalt artikli 6 lõikele 1.“ (
7
)
9.
Artikli 3 lõike 3 kohaselt jääb liikmesriikidele võimalus kohaldada artikli 3 lõikes 1 ette nähtud neljast aastast pikemat aegumistähtaega.
Ühtekuuluvusfond
10.
Detsembris 2001, mil komisjon võttis vastu otsuse kiita heaks rahaline toetus Alytuse haldusüksuse jäätmekäitlussüsteemi rajamise projektile, (
8
) olid jõus nõukogu määruses (EÜ) nr 1164/94, millega asutatakse ühtekuuluvusfond, sätestatud normid. (
9
) Kandidaatriikide rahalist toetamist reguleeris nõukogu määrus (EÜ) nr 1267/1999, millega luuakse ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend. (
10
)
Määrus nr 1164/94
11.
Määruse (EÜ) nr 1164/94 eesmärk oli muu hulgas tagada Ühtekuuluvusfondi (edaspidi „fond“) nõuetekohase juhtimise huvides tõhusad meetodid ühenduse tegevuse hindamiseks, seireks ja kontrolliks ning näha ette eeskirjade eiramise või fondi abi heakskiitmisel sätestatud tingimuse mittetäitmise suhtes võetavad meetmed. (
11
)
12.
Nimetatud määruse artikli 1 lõikega 1 asutati Ühtekuuluvusfond. Artikli 1 lõike 3 kohaselt võis fond aidata rahastada projekte või projekti etappe või projektide rühmi, mida seob ilmselt üks strateegia ja mis moodustavad ühtse terviku. Artikli 2 lõike 1 kohaselt pidi fond andma rahalist toetust projektidele „keskkonna ja üleeuroopaliste transpordiinfrastruktuurivõrkude valdkonnas“. Artikli 2 lõike 5 kohaselt kvalifitseerus Leedu fondist abi saama alates kuupäevast, mil ta ühines Euroopa Liiduga, (1. mai 2004) kuni 31. detsembrini 2006. (
12
)
13.
Artikli 3 pealkiri oli „Abikõlblikkusmeetmed“. Artikli 3 lõike 1 kohaselt kuulusid meetmete hulka, mille jaoks fond võis anda abi, keskkonnaprojektid, mis aitavad kaasa asutamislepingu eesmärkide saavutamisele, eriti aga projektid, mis on kooskõlas ühenduse viienda keskkonna‑ ja säästva arengu alase tegevusprogrammi keskkonnapoliitika alaste prioriteetidega (edaspidi „Ühtekuuluvusfondi meetmed“). Artikli 3 lõike 2 kohaselt võis rahalist toetust anda ka abikõlblike projektidega seotud ettevalmistavate uuringute ja tehnilise abi meetmete, nagu avalikustamis‑ ja teavitamistöö, jaoks.
14.
Artikli 4 kohaselt tuli eraldada fondile vahendid aastateks 2000–2006. Projektid tuli heaks kiita vastavalt artiklis 10 sätestatud eeskirjadele. Artikli 10 lõigete 1 ja 2 kohaselt pidi fondist rahastatavad projektid vastu võtma komisjon kokkuleppel abi saava liikmesriigiga, kes esitas abitaotluse. Artikli 10 lõikes 6 oli sätestatud, et komisjoni otsustes, millega kiidetakse heaks muu hulgas projektid, määratakse kindlaks rahalise toetuse suurus ning nähakse ette rahastamiskava koos kõikide sätete ja tingimustega, mida on vaja projektide rakendamiseks. Vastavalt artikli 10 lõikele 7 tuli avaldada Euroopa Ühenduste Teatajas komisjoni otsuste peamised üksikasjad.
15.
Artikli 11 lõikes 1 oli ette nähtud, et eelarvesse sisse viidud maksekohustuse assigneeringud (s.o õiguslikult siduvad lubadused kulutada raha, mis makstakse välja mitte tingimata samal aastal, vaid võidakse jaotada mitmele eelarveaastale) määratakse otsuste alusel, millega kiidetakse heaks artikliga 10 kooskõlas olevad asjaomased meetmed. Ühtekuuluvusfondi meetmetega seotud abi tuli üldjuhul maksta aastaste osamaksetena. Asjakohastel juhtudel võis komisjon siiski abi andmist otsustades kohustuda eraldama abi kogusummana (artikli 11 lõige 2).
16.
Finantskontroll, mida liikmesriigid pidid tegema, oli ette nähtud artikli 12 lõikes 1. Selle raames tuli:
„[…]
d)
tõendada, et komisjonile esitatavad kuludeklaratsioonid on täpsed, ning tagada, et need on koostatud, kasutades raamatupidamissüsteeme, mis põhinevad kontrollitavatel dokumentidel;
e)
vältida ja avastada eeskirjade eiramisi […];
f)
esitada iga projekti, projekti etapi või projektirühma lõppedes komisjonile teatis, mille on koostanud määratud asutusest sõltumatu isik või talitus. […]
[…]“
17.
Artikli 16a lõige 1 lisati ühinemisaktiga. Selles artiklis oli sätestatud: „Meetmeid, mille kohta on komisjon teinud […] Leedu […] ühinemise kuupäevaks [määruse nr 1267/1999] alusel toetamisotsuse ja mille rakendamine ei ole nimetatud kuupäevaks lõppenud, käsitletakse komisjoni määruse alusel heakskiidetud meetmetena. Kui lõigetest 2–5 ei tulene teisiti, kohaldatakse nende meetmete suhtes käesoleva määruse alusel heakskiidetud meetmete rakendamist käsitlevaid sätteid.“
18.
Määruse nr 1164/94 rakendussätted olid ette nähtud II lisas, mis koosnes reast tähtedega „A“–„K“ tähistatud artiklitest. Mõiste „projekt“ oli II lisa artikli A lõike 2 punktis a määratletud kui „majanduslikult lahutamatute tegevuste jada, millel on kindel tehniline ülesanne ja selgelt määratletud eesmärgid, mille alusel saab otsustada, kas projekt vastab artikli 10 lõike 5 esimeses taandes sätestatud kriteeriumile“. (
13
)
19.
Artikli C lõike 1 kohaselt tuli eelarvelised maksekohustused võtta komisjoni otsuste alusel, millega asjaomased meetmed heaks kiidetakse. Kahe või enama aasta jooksul ellu viidavate keskkonnaprojektidega seotud maksekohustused tuli üldjuhul võtta aastaste osamaksete kujul. Maksekohustused esimese aastase osamakse osas tuli võtta projekti esialgse või parandatud rahastamiskava alusel ning täita tavaliselt iga eelarveaasta alguses (artikli C lõike 2 punkt a). Maksekohustuste võtmise kord tuli täpsustada komisjoni otsustes, milles asjaomased meetmed heaks kiidetakse (artikli C lõige 4).
20.
Artikli D lõikes 1 oli sätestatud: „Finantsabi maksed tehakse kooskõlas vastavate eelarveliste maksekohustustega [siseriiklikule pädevale asutusele]. Väljamaksed võib teha ettemakse, vahemakse või lõppmaksena. Vahemaksed ja lõppmaksed on seotud tegelike kulutustega, millele lisatakse maksekviitung või samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumendid.“ Artikli D lõike 2 punkti d kohaselt tuli maksta tõendatud ja tegelikult tehtud kulutuste alusel arvutatav ühenduse abi lõppsumma siseriiklikule pädevale asutusele teatavatel tingimustel, millest üks oli see, et siseriiklik pädev asutus esitab kuue kuu jooksul pärast töö lõpuleviimist komisjonile projekti kohta lõpparuande (artikli D lõike 2 punkti d kolmas taane). Kui seda lõpparuannet ei olnud komisjonile saadetud 18 kuu jooksul alates tööde ja maksete lõpuleviimise tähtpäevast, mis oli näidatud abiandmise otsuses, tuli projekti ülejäänud osale ette nähtud abi artikli D lõike 3 kohaselt tühistada. (
14
)
21.
Artikli D lõige 5 võimaldas teha maksed liikmesriigi määratud ametiasutusele või organile üldjuhul kahe kuu jooksul pärast vastuvõetava maksetaotluse laekumist. (
15
)
22.
II lisa artikli G lõike 3 kohaselt olid liikmesriikide ametiasutused kohustatud säilitama tõendavaid dokumente kolme aasta jooksul pärast seda, kui komisjon tegi lõppmakse. II lisa artikli H lõike 1 kohaselt oli komisjon kohustatud tegema finantskorrektsioone, kui ta otsustas, et Ühtekuuluvusfondist antud abiga seoses on eeskirju eiratud.
Määrus nr 1267/1999
23.
Asjassepuutuval ajal oli ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (edaspidi „ISPA“) määruse nr 1267/1999 kaudu osa ühenduse ühinemiseelsest strateegiast. Selles järgiti Ühtekuuluvusfondi lähenemisviisi. Eeskätt puutuvad asjasse järgmised määruse nr 1267/1999 põhjendustes seatud eesmärgid. Esiteks oli ühinemiseelses strateegias ette nähtud rahastamisvahend, mille eesmärk oli viia kandidaatriigid vastavusse ühenduse infrastruktuuristandarditega ja anda rahalist toetust „keskkonnakaitse‑ ja transpordiinfrastruktuurimeetmetele“. Teiseks pidi ISPA kaudu antav ühenduse abi hõlbustama kandidaatriikidel rakendada ühenduse keskkonnaalaseid õigusakte ja kaasa aitama säästvale arengule nendes riikides. Kolmandaks tuli ISPA kaudu antava ühenduse abi nõuetekohaseks haldamiseks ette näha tõhusad meetodid muu hulgas meetmete eelhindamiseks, järelevalveks, järelhindamiseks ja kontrollimiseks ning näha ette meetmed juhuks, kui eiratakse eeskirju või ei täideta mõnda ISPA kaudu abi andmise tingimustest. (
16
)
24.
Määruse nr 1267/1999 artikli 1 lõikega 1 loodi ISPA.
25.
Artikli 2 pealkiri oli „Abikõlblikud meetmed“. Artikli 2 lõikes 1 oli ette nähtud, et ISPA kaudu rahastatav ühenduse abi hõlmab näiteks „keskkonna[…]alaseid“ iseseisvaid projekte. Artikli 2 lõike 2 punkt a lubas anda ISPA kaudu abi, mis võimaldas abi saavatel riikidel täita ühenduse keskkonnaõiguse nõudeid ja ühinemispartnerluse eesmärke. (
17
) Ühenduse abi ISPA kaudu anti aastateks 2000–2006. (
18
)
26.
Artikli 7 lõike 1 kohaselt võis komisjon teha otsused ISPA kaudu rahastatavate meetmete kohta artiklis 14 sätestatud korras. (
19
)
27.
Artikli 8 lõikes 1 oli ette nähtud, et komisjon teeb ISPA kaudu kulutusi kooskõlas finantsmäärusega (
20
) vastavalt komisjoni ja abi saava riigi koostatavale finantsprotokollile. Määruse nr 1267/1999 artikli 8 lõike 1 punkti a sätted, mis käsitlesid maksekohustusi ja makseid, peegeldasid määruse nr 1164/94 II lisa artikli C lõike 2 sätteid.
28.
Artikli 9 lõike 1 kohaselt pidi komisjon nõudma, et abi saavad riigid kontrollivad regulaarselt ühenduse rahastatavate meetmete nõuetekohast rakendamist, väldivad eeskirjade eiramist ja nõuavad tagasi summad, mis on kaotatud eeskirjade eiramise või hooletuse tagajärjel. (
21
) Vastavalt artikli 9 lõikele 5 pidi komisjon tagama kinnipidamise usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetest, eriti määruse nr 1267/1999 III lisas nimetatud punktidest. Nende punktide hulgas oli nõue määrata keskus, mille kaudu ISPA raames eraldatavaid ühenduse vahendeid suunatakse. Vastutavad asutused pidid hoidma kõiki projekti kulutusi käsitlevaid tõendavaid dokumente viis aastat pärast viimast projektiga seotud makset. Lõpuks pidi iga abi saava riigiga sõlmitud finantsprotokoll sisaldama finantseerimisparandusi ettenägevaid sätteid seoses eeskirjade eiramisega. (
22
)
Otsus 2002/89
29.
Ühinemise raamistiku määrab ühinemispartnerlus. Seal on ette nähtud prioriteetsed valdkonnad, kus kandidaatriigid peavad arenema, ja ühinemiseelse abi üksikasjad. (
23
) Iga kandidaatriik pidi koostama ka riikliku programmi liidu õigustiku vastuvõtmiseks. Leedu suhtes olid põhimõtted, vahe-eesmärgid ja tingimused ette nähtud nõukogu otsuse 2002/89/EÜ (
24
) lisas. Lisa punktis 4 „Prioriteedid ja vahe-eesmärgid“ oli keskkonna teemal märgitud, et need eesmärgid hõlmavad „acquis’ täielikku ülevõtmist“ ning et „acquis’d tuleb rakendada jätkuvalt, muu hulgas […] jäätmekäitluse […] osas“.
Määrus nr 1386/2002
30.
Vastavalt komisjoni 29. juuli 2002. aasta määruse (EÜ) nr 1386/2002, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1164/94 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses Ühtekuuluvusfondist antava abi suhtes kohaldatavate juhtimis‑ ja kontrollisüsteemidega ning finantskorrektsioonide tegemise korraga, (
25
) artiklile 4 sisaldasid asjaomased kontrollisüsteemid menetlusi, mille abil kontrollida, kas esitatud kulud on õiged ja projekt on teostatud.
31.
Artikli 8 lõike 2 punkti b alapunktis i oli sätestatud, et enne kuluaruande tõendamist (vastavalt määruse nr 1164/94 artikli 12 lõike 1 punktile d ja selle määruse II lisa artikli D lõike 2 punkti d neljandale taandele) peab makseasutus veenduma muu hulgas selles, et kuluaruanne hõlmab üksnes kulutusi, mis on tegelikult tehtud abi andmist käsitlevas komisjoni otsuses ette nähtud abikõlblikkusperioodi jooksul ja mille kohta on olemas maksekviitungid või samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumendid.
Määrus nr 16/2003
32.
Komisjoni määruses (EÜ) nr 16/2003 (
26
) kehtestati ühiseeskirjad Ühtekuuluvusfondi meetmete alusel tehtavate abikõlblike kulude kindlaksmääramiseks, nagu oli märgitud selle määruse artiklis 1. Artikli 2 kohaselt oli rakendamise eest vastutav asutus avalik-õiguslik või eraõiguslik asutus, kes vastutab projektiga seotud pakkumismenetluse korraldamise eest ja kes määratakse komisjoni otsusega, millega antakse abi Ühtekuuluvusfondist.
33.
Artiklis 4 oli ette nähtud, et kõik rakendamise eest vastutava asutuse kulud peavad tuginema lepingutele, kokkulepetele ja/või õiguslikult siduvatele dokumentidele. Esitada tuli asjakohased tõendavad dokumendid.
34.
Artikli 5 lõikes 1 oli sätestatud:
„Ühenduse abi maksmisel arvesse võetavad kulud peavad olema tegelikult tekkinud abikõlblikkusajal, mis määratletakse komisjoni otsuses [määruse nr 1386/2002] artikli 8 lõike 2 punkti b kohaselt, ning olema otse projektiga seotud. Kulud peavad olema seotud liikmesriigi tõendatud ja tegelikult tehtud maksetega või selle nimel tehtud maksetega […]; maksete kohta tuleb esitada maksekviitungid või samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumendid.
„Samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokument“ tähendab rakendamise eest vastutava asutuse esitatud dokumenti, millega tõendatakse, et raamatupidamiskirje annab tegelikult tehtud tehingutest tõese ja erapooletu ülevaate üldise raamatupidamistava kohaselt.“
35.
Artikli 7 lõike 1 kohaselt olid tekkinud kulud abikõlblikud alates kuupäevast, mil komisjon täieliku taotluse kätte sai. Artikli 7 lõike 2 kohaselt määrati abikõlblikkusaja algus kindlaks otsuses, millega komisjon projekti heaks kiitis. Artikli 8 kohaselt oli abikõlblikkuse lõppemise kuupäev (mis määrati kindlaks komisjoni otsusega) seotud rakendamise eest vastutava asutuse tehtud maksetega. (
27
)
36.
Artikli 23 lõikes 1 oli sätestatud, et kulud sellise rajatise ja seadmete ostule või ehitamisele, mis paigaldatakse alaliselt ning on projektis kindlaks määratud, on abikõlblikud tingimusel, et need on kantud rakendamise eest vastutava asutuse püsiseadmete nimistusse ning neid käsitatakse kapitalikuluna üldiste raamatupidamistavade kohaselt.
Suunised Ühtekuuluvusfondi programmiperioodi 2000–2006 projektide ja varasemate ISPA projektide lõpetamiseks
37.
Suunised Ühtekuuluvusfondi programmiperioodi 2000–2006 projektide ja varasemate ISPA projektide lõpetamiseks (edaspidi „lõpetamissuunised“) (
28
) on kohaldatavad kõikidele Ühtekuuluvusfondi ja varasematele ISPA projektidele, mis on vastu võetud pärast 1. jaanuari 2000. Väljend „projektide lõpetamine“ on määratletud nii, et see hõlmab „seni välja maksmata [liidu] maksekohustuse rahalist lahendamist, mis seisneb lõppmakse tegemises määratud ametiasutusele või võlateate väljasaatmises ja mis tahes rahalise lõppmakse tegemise kohustusest loobumises“. Dokumendis on lisatud, et lõpetamine ei muuda vastutava ametiasutuse ega siseriiklike ametiasutuste kohustust säilitada kõiki dokumente, mis tõendavad kulusid ja kontrolli, kolme aasta jooksul pärast seda, kui komisjon on viimase lõppmakse ära teinud.
Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
38.
EPMA on asutus, kes vastutab Leedus Alytuse haldusüksuse jäätmekäitlussüsteemi arenduse elluviimise eest (edaspidi „projekt“ või „ehitusprojekt“). Ta oli esimeses astmes vastustaja (eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses apellant) ning oli ehitusprojekti suhtes riigihankelepingute sõlmimise menetluses hankija. Äriühing oli esimeses astmes kaebaja (eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses aga vastustaja) ning on komisjoni antud abi lõplik saaja.
39.
Komisjon tegi 13. detsembril 2001 otsuse anda abi ehitusprojektile (edaspidi „algne ISPA otsus“). Samuti kirjutas ta samal kuupäeval alla sellega seotud finantsmemorandumile (edaspidi „finantsmemorandum“). Leedu allkirjastas selle dokumendi 14. märtsil 2002.Finantsmemorandumi kohaselt pidi projekti lõppkuupäev olema 31. detsember 2004 ning EPMA pidi olema teinud väljamaksed projekti elluviimiseks hiljemalt 31. detsembril 2006. Riigikontrolöri aruande, mis pidi olema esitatud selleks, et komisjon teeks rahalise toetuse lõppmakse, pidid Leedu ametiasutused esitama komisjonile kuue kuu jooksul alates sellest kuupäevast.
40.
EPMA ja äriühing kirjutasid 10. novembril 2004 alla ISPA ja ühtekuuluvusprogrammi rakendamise lepingule, mis käsitles ülesannete ja kohustuste jaotust EPMA ja äriühingu vahel seoses Ühtekuuluvusfondi ressursside haldamisega ehitusprojekti elluviimisel. Komisjon võttis 27. detsembril 2004 vastu finantsmemorandumit muutva otsuse, millega muu hulgas lisati artiklisse 2 järgmine lõige: „5. Projektiga seotud kulud on abikõlblikud 31. detsembrini 2008.“ Finantsmemorandumi artiklit 2 muudeti sellele vastavalt järgmiselt: „Lõppkuupäev: 31. detsember 2008.“
41.
Ühtekuuluvusfondist abi saamise taotluse esitasid rahandusministeerium ja EPMA. Hankijana korraldas EPMA projekti tarvis hankemenetluse. Ajavahemikus 22. aprillist 2004 kuni 6. detsembrini 2006 kirjutasid EPMA, äriühing ja teatavad teised erasektori töövõtjad alla hankelepingutele. (
29
)
42.
Leedu riigikontroll koostas 17. detsembril 2009 riikliku auditiaruande.
43.
EPMA andis 28. märtsil 2013 välja neli „järeldust“, mis käsitlesid hankelepingutest tulenevate teatavate projekti kulude abikõlblikkust, lähtudes sellest, et äriühing ei olnud põhjendanud käibe‑ ja põhivarade soetamist vastavalt määruse nr 16/2003 artikli 5 lõikele 1 ja artiklile 23 ning määruse nr 1386/2002 (edaspidi „rakendusmäärused“) artikli 8 lõike 2 punktile b. EPMA juhataja võttis 29. märtsil 2013 vastu otsused (edaspidi „vaidlusalused otsused“), millega kohustati äriühingut abikõlbmatuks tunnistatud raha tagasi maksma.
44.
Leedu rahandusministeerium esitas 31. mail 2013 komisjonile projekti ajakohastatud lõppmaksetaotluse, milles paluti välja maksta jääksumma 826069,28 eurot. Rahandusministeerium teatas komisjonile, et ehitusprojektiga seoses pooleli oleva kohtumenetluse tõttu ei ole võimalikku abikõlbmatut kulu summas 40276,31 eurot projekti ajakohastatud lõppmaksetaotlusest maha arvatud.
45.
Äriühing palus 5. novembril 2013 algatada kohtumenetluse, taotledes vaidlusaluste otsuste tühistamist. See kaebus rahuldati esimeses astmes põhjendusel, et määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 esimeses lõigus nimetatud nelja-aastane aegumistähtaeg oli kohaldatav. Kuna asuti seisukohale, et aegumistähtaeg algas 31. detsembril 2008 (finantsmemorandumi muudetud redaktsiooni artiklis 2 ette nähtud projekti lõppkuupäev), lõppes see niisiis 31. detsembril 2012, s.o enne vaidlusaluste otsuste vastuvõtmist.
46.
EPMA esitas 28. mail 2014 selle otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtusse. Rahandusminister ajakohastas 14. juuli 2014. aasta kirjas projekti (17. detsembri 2009. aasta) aruannet ja esitas koos sellega projekti lõpetamise deklaratsiooni (mõlema dokumendi kuupäev oli 25. juuni 2014). (
30
)
47.
Apellatsioonimenetluses andis eelotsusetaotluse esitanud kohus kohtumääruse, milles ta palus EPMA‑l ja äriühingul esitada teavet ja andmeid seoses projekti lõpuleviimisega koos selgituste ja argumentidega määruse nr 2988/95 kohaldamise kohta. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, et muu hulgas jäid ebaselgeks järgmised faktilised asjaolud: 1) projekti lõpuleviimise kuupäev, 2) seni maksmata summa ja selle maksetähtpäev; ning 3) eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses uuritavates dokumentides sünonüümidena kasutatud sõnade „programm“, „meede“ ja „projekt“ tähendus.
48.
Vastuseks sellele kohtumäärusele esitas EPMA eelotsusetaotluse esitanud kohtule uusi tõendeid faktiliste asjaolude kohta. Muu hulgas esitas EPMA rahandusministeeriumi 30. aprilli 2015. aasta kirja. Sellest kirjast nähtus, et projektiga seoses saada olevat lõppmakset ei ole komisjonilt kätte saadud.
49.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses märkis EPMA, et projekti ei ole veel lõpetatud ja et määruse nr 2988/95 artikli 3 lõikes 1 sätestatud aegumistähtaeg ei ole veel alanud. Samuti viitab ta käesoleva ettepaneku punktis 37 osutatud mõiste „projektide lõpetamine“ määratlusele.
50.
Oma 26. juuni 2015. aasta kirjaga lõpetas komisjon projekti. Ta järeldas, et abikõlbmatuid kulusid oli kokku 106225,67 eurot. Seejärel märkis komisjon: „võttes arvesse, et kasutamata vahendeid on piisavalt, ei mõjuta põhjendamatud kulutused lõppmakse summa arvutamist. Selles osas, mis puudutab Euroopa Liidu eelarvet, saab eeskirjade eiramisega seotud juhtumite menetlemise seega lõpetada. [Ühtekuuluvusfondi] maksekohustuste jääksumma makstakse välja täielikult.“ (
31
)
51.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus otsustas, et vaidluse lahendamiseks põhikohtuasjas on tal vaja abi küsimustes, kas ühenduse rahaline toetus ehitusprojektile oli hõlmatud mõistega „mitmeaastane programm“ määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teise lõigu tähenduses, kas määruse nr 2988/95 artikli 3 lõikes 1 ette nähtud aegumistähtaeg on põhikohtuasjas kohaldatav ja kui on, kas see aegumistähtaeg on möödunud. Sellepärast taotles ta 10. juulil 2015 Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes:
„1.
Mida tuleb pidada „mitmeaastaseks programmiks“ [määruse nr 2988/95] artikli 3 lõike 1 tähenduses?
2.
Kas sellised projektid nagu [projekt] vastavad „mitmeaastase programmi“ mõistele [määruse nr 2988/95] artikli 3 lõike 1 tähenduses?
3.
Juhul kui teisele küsimusele vastatakse jaatavalt, siis millisest ajahetkest hakkab kulgema aegumistähtaeg menetluste algatamiseks [määruse nr 2988/95] artikli 3 lõike 1 tähenduses?“
52.
Oma kirjalikud seisukohad on esitanud Kreeka ja Leedu valitsused ning komisjon, kes kõik esitasid ka oma suulised seisukohad kohtuistungil, mis peeti 7. septembril 2016.
Hinnang
Sissejuhatavad märkused
53.
Algne ISPA otsus võeti vastu 13. detsembril 2001 ning finantsmemorandumile kirjutati alla 14. märtsil 2002. Seega käivitati projekt enne, kui Leedu 1. mail 2004 Euroopa Liiduga ühines. Ent kuna ehitusprojekt ei olnud selleks kuupäevaks lõpule viidud, reguleerivad projekti lõpetamist ja sealhulgas rahalist arveldamist – seni maksmata maksekohustuse liidu eelarvest EPMA‑le väljamaksmist – määruse nr 1164/94 sätted, mis käsitlevad Ühtekuuluvusfondi. (
32
)
54.
Järgmiseks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus seoses riigihankelepingutega, (
33
) et ta on tuvastanud, et äriühing ei esitanud dokumente, mis tõendanuks, et kulutused on (algses ISPA otsuses määratletud abikõlblikkusperioodil) tegelikult tehtud vastavalt määruse nr 16/2003 artikli 5 lõikele 1 ja artikli 23 lõikele 1 koostoimes määruse nr 1386/2002 artikli 8 lõike 2 punktiga b. (
34
)
55.
Äriühing on määruse nr 2988/95 artikli 1 lõike 2 tähenduses ettevõtja. (
35
) Kui kulutused jäetakse rakendusmääruste nõuete kohaselt tõendamata, kujutab see endast liidu õiguse rikkumist, mis „kahjustab või kahjustaks [liidu] üldeelarvet“.
56.
Määruse nr 1164/94 artikli 12 lõike 1 punkti d kohaselt peab kuludeklaratsioon olema täpne ning peab olema tagatud, et seda saab tõendada raamatupidamissüsteemidega, mis põhinevad kontrollitavatel dokumentidel. Samuti on selle määruse II lisa artikli D lõike 2 punktis d seoses projektide lõpetamisega ette nähtud, et liidu abi lõppsumma tuleb arvutada tõendatud, tegelikult tehtud kulutuste alusel.
57.
Pooled ei vaidle selle üle, et varasemad ISPA või Ühtekuuluvusfondi projektid ei kuulu valdkondlike erieeskirjade kohaldamisalasse. Sellepärast olen seisukohal, et see, et äriühing jättis seoses riigihankelepingutega kulutused rakendusmääruste kohaselt tõendamata, kujutab endast eeskirjade eiramist määruse nr 2988/95 artikli 1 lõike 2 tähenduses. Seetõttu kohalduvad eeskirjad, mis reguleerivad sama määruse artikli 3 lõikes 1 ette nähtud aegumistähtaja toimimist.
Esimene ja teine küsimus
58.
Esimeses küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus suuniseid seoses mõiste „mitmeaastane programm“ tõlgendamisega määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teise lõigu tähenduses. Teises küsimuses soovitakse teada saada, kas projekt on selline programm nimetatud sätte tähenduses. Kuna need küsimused on omavahel tihedalt seotud, käsitlen neid koos.
59.
Asun seisukohale, et kuna mõistet „mitmeaastane programm“ ei ole määruses nr 2988/95 määratletud, on vaja kõigepealt kaaluda seda mõistet kontekstis, milles seda kasutatakse, ja määruse eesmärke arvestades. (
36
)
60.
Termin „mitmeaastane programm“ ei ole argikeelne. Mulle näib see olevat tehniline keel, mida võidakse ehk kasutada seoses finantsplaneerimisega niisuguses valdkonnas nagu liidu eelarve.
61.
Selles kontekstis tuleb mitmeaastase programmi mõistet eristada mitmeaastasest finantsraamistikust (mida on mainitud ELTL artiklis 312). (
37
) Üldine väljend „mitmeaastane programm“ viitab väga mitmesugusele liidu poliitikale, mida rakendatakse niisuguste fondide kaudu, mis osutavad liikmesriikide vahendusel abisaajatele rahalist toetust. Ühtekuuluvusfond ja varasemad ISPA projektid on selliste „programmide“ näited. Mida öelda täiendi „mitmeaastane“ kohta?
62.
Komisjon märgib, et sõna „mitmeaastane“ viitab ajavahemikule, mis on pikem kui üks aasta.
63.
Kuigi see peab olema tõsi, näib mulle, et määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 tähenduses peaks vaidlusalune ajavahemik olema vähemalt kahe aasta pikkune. Esiteks sobib üheaastane ajavahemik koos osaga järgmisest aastast mõistega „mitmeaastane“ halvemini. Teiseks kajastub see vaatenurk eelarveliste maksekohustuste eraldamist puudutavas seadusandlikus süsteemis. (
38
) Määruse nr 1164/94 kohaselt täideti eelarvelised maksekohustused muu hulgas kaks aastat või kauem kestnud projektides üldjuhul aastamaksete kujul. Maksekohustused esimese aastamakse suhtes võeti siis, kui komisjon tegi rahalise toetuse andmise otsuse. Maksekohustused järgmiste aastamaksete suhtes põhinesid asjaomase projekti finantsmemorandumil. (
39
) Seda eelarveliste maksekohustuste mudelit on kirjeldatud komisjoni ettepanekus luua ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend kui „mitmeaastaste projektide“ suhtes toimiv „lihtsam ja tõhusam süsteem“. (
40
)
64.
Sõna „programm“ on piisavalt laia ulatusega, et hõlmata nii liidu poliitikat (ISPA strateegia ja Ühtekuuluvusfond) kui ka liikmesriikides selle poliitika elluviimiseks võetavaid meetmeid, nagu ehitusprojektid.
65.
Kas määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teise lõiguga on ette nähtud mõlemat liiki programmid?
66.
Minu arvates mitte.
67.
Sama määruse artikli 1 lõikes 2 on määratletud eeskirjade eiramine kui liidu õiguse rikkumine ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks liidu eelarvet. See on viide meetmetele, mis võetakse liikmesriikides liidu poliitika elluviimiseks abisaajatele abi andmise kaudu. Põhikohtuasjas on äriühing sedalaadi ette nähtud abisaaja.
68.
Määruse nr 2988/95 põhjendused 1, 2 ja 3 kinnitavad seisukohta, et artikli 3 lõike 1 teises lõigus mainitud „mitmeaastase programmi“ mõiste viitab liidu poliitika elluviimiseks loodud projektidele. (
41
) Just sellisteks projektideks makstakse abisaajatele liidu raha, mida haldavad liikmesriikide pädevad ametiasutused.
69.
Määrus nr 2988/95 toimib sellel tasandil. Minu arvates ei ole see suunatud tasandile, kus mitmeaastane finantsraamistik määrab rea liidu poliitika programmide, sealhulgas Ühtekuuluvusfondi kulutused.
70.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib muu hulgas teada, kas mõisted „meetmed“ ja „projekt“ kuuluvad määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teises lõigus mitmeaastase programmi tähendusse.
71.
Minu arvates hõlmab mõiste „mitmeaastane programm“ mõlemat mõistet.
72.
Seoses Ühtekuuluvusfondiga kinnitab määruse nr 1164/94 artikli 1 lõige 3, et abi võib anda projektidele, projekti etappidele või projektide rühmadele. Artiklis 3 on näidatud, millised meetmed on abikõlblikud. Artikli 3 lõikest 2 tulenevalt on toetust võimalik saada mitte ainult projektide, vaid ka abimeetmete jaoks, nagu abikõlblike projektidega seotud ettevalmistavad uuringud ja tehnilise abi meetmed, sealhulgas avalikustamis‑ ja teavitamistöö. (
42
)
73.
Seega on sõnal „meetmed“ määruse nr 1164/94 seadusandlikus süsteemis laiem tähendus kui sõnal „projektid“. See hõlmab projekte, projekti etappe ja projektide rühmi, aga ka selle määruse artikli 3 lõikes 2 nimetatud abimeetmeid. (
43
)
74.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on algses ISPA otsuses, 27. detsembri 2004. aasta muutmisotsuses ja finantsmemorandumis kasutatud sõnu „meede“, „projekt“ ja „programm“ sünonüümidena. Selgusele oleks kaasa aidanud terminite järjepidev kasutamine nendes dokumentides. Samas tuleneb õigusaktidest, et mõiste „programm“ määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 tähenduses hõlmab nii „meedet“ kui ka „projekti“.
75.
Küsimuses, kas mõiste „mitmeaastane programm“ selle sätte tähenduses hõlmab ka põhikohtuasjas vaidluse all olevat ehitusprojekti, näib mulle, et vastus on järgmistel põhjendustel jaatav.
76.
Esiteks on tegu keskkonnaprojektiga määruse nr 1164/94 artikli 2 lõike 1 ja artikli 3 lõike 1 mõistes (vt samuti II lisa artikli A lõike 2 punkt a). Vaidlusaluse projekti sisu – Alytuse haldusüksuse jäätmekäitlussüsteemi loomine – vastab määruse nr 1267/1999 artikli 2 lõike 2 nõuetele, niivõrd kui see võimaldas Leedul saavutada vastavust liidu keskkonnaõigustikuga, muu hulgas jäätmekäitluses, ja täita tema ühinemispartnerluse eesmärke. (
44
)
77.
Teiseks loodi projekt vastavalt määruse nr 1267/1999 artikli 7 lõikele 1 ja artikli 8 lõikele 1. Algses, 13. detsembri 2001. aasta ISPA otsuses prognoositi ehitusprojekti lõppkuupäevaks 31. detsember 2004. Seega pidi see lõpetatama kolmeaastase ajavahemiku jooksul (millele lisandus kaks aastat, mille jooksul pidi lõpule viidama maksed). Komisjon aga võttis 27. detsembril 2004 vastu otsuse, millega muudeti finantsmemorandumit, määrates ehitusprojekti prognoositavaks lõppkuupäevaks 31. detsembri 2008. Vastavalt määruse nr 1267/1999 artikli 8 lõike 1 punktile a oleks maksekohustused täidetud aastamaksete kujul alates sellest otsusest kuni lõppkuupäevani. Seega jaotusid maksekohustused perioodile, mis kestis alates algsest, 13. detsembri 2001. aasta ISPA otsusest kuni 31. detsembrini 2008. See on selgelt mitmeaastane periood.
78.
Lõpuks, et olla määruse nr 1267/1999 kohaselt abikõlblik liidu toetuse saamiseks, pidi ehitusprojekt olema piisavalt ulatuslik, et avaldada olulist mõju keskkonnakaitsele. (
45
) See koos abi heaks kiitvates komisjoni otsustes ja (muudetud) finantsmemorandumis ette nähtud perioodidega kinnitab, et ehitusprojekt on mitmeaastase programmi mõistega hõlmatud.
79.
Arvan, et kui määruse nr 1267/1999 kohaselt on antud ühenduse rahalist abi projektile, mis: 1) kujutab endast abikõlblikku meedet selle määruse artikli 2 lõike 2 tähenduses; 2) käivitati vastavalt komisjoni otsusele ja finantsmemorandumile, mis lepiti kokku komisjoni ja asjaomase liikmesriigi pädevate ametiasutuste vahel; ja 3) viidi ellu vähemalt kahe aasta pikkuse ajavahemiku jooksul, on niisugune projekt hõlmatud mõistega „mitmeaastane programm“ määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teise lõigu tähenduses. Seega, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus kinnitab, et niisugune projekt nagu Alytuse haldusüksuse jäätmekäitlussüsteemi väljaarendamine vastab nendele tingimustele, võib sedalaadi projekt kujutada endast määruse nr 2988/95 tähenduses mitmeaastast programmi.
Kolmas küsimus
Üldised märkused
80.
Kui mitmeaastase programmi mõiste määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teise lõigu tähenduses hõlmab Alytuse haldusüksuse jäätmekäitlussüsteemi väljaarendamist, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma kolmandas küsimuses teada, millisest ajahetkest algab selles sättes ette nähtud aegumistähtaeg.
81.
ELTL artikli 267 kohases pädevuse jaotuses Euroopa Liidu Kohtu ja siseriiklike kohtute vahel on põhimõtteliselt siseriikliku kohtu ülesanne kontrollida, kas tema menetluses olevas kohtuasjas on täidetud liidu õigusnormi kohaldamist eeldavad faktilised tingimused, Euroopa Kohus aga võib eelotsust langetades teha vajaduse korral täpsustusi, mille eesmärk on suunata siseriiklikku kohut temapoolsel tõlgendusel. (
46
) Seega on Euroopa Kohtu ülesanne anda siseriiklikule kohtule tarvilik vastus, mis võimaldab tal pooleli oleva kohtuasja lahendada. Seejuures võib Euroopa Kohus talle esitatud küsimused vajaduse korral ümber sõnastada. (
47
) Siseriikliku kohtu ülesanne on tuvastada tema menetluses oleva vaidluse aluseks olevad faktilised asjaolud ning teha kindlaks nende võimalikud tagajärjed kohtuotsusele, mille ta peab tegema.
82.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et selle esitanud kohus soovib kindlaks teha, kuidas kohaldada artikli 3 lõikes 1 ette nähtud aegumistähtaega põhikohtuasjas vaidluse all oleva küsimuse suhtes. Nagu nähtub minu järeldusest eespool punktis 79, olen seisukohal, et ehitusprojekt on tõepoolest mitmeaastane programm selle sätte tähenduses. Määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teises lõigus on sätestatud: „Mitmeaastaste programmide korral ei aegu asi mingil juhul enne programmi täielikku lõpetamist.“ Niisiis on selleks, et teha kindlaks, kuidas see aegumistähtaeg käesolevas asjas kohaldub, vaja tõlgendada mõistet „täielik lõpetamine“. Pealegi on selle sätte sõnastuses loetud mitmeaastaste programmide puhul kriitiliseks sündmuseks aegumistähtaja lõpp, mitte algus.
83.
Vastus eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele, millist ajahetke tuleb pidada aegumistähtaja alguseks, ei saa seega anda vastust küsimuses, kas EPMA juhataja võttis vaidlusalused otsused vastu enne mitmeaastase programmi aegumistähtaja lõppu määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teise lõigu tähenduses. Kolmandale küsimusele on vaja läheneda laiemalt, tehes kindlaks, kuidas on määruse nr 2988/95 artikli 3 lõikes 1 ette nähtud aegumistähtaeg kohaldatav põhikohtuasjas vaidluse all oleva eeskirjade eiramise suhtes. Et eelotsusetaotluse esitanud kohtule antav vastus oleks täielikum, kaalun ka seda, kuidas tuleb põhikohtuasjas vaidluse all olevat eeskirjade eiramist või eiramisi liigitada ja kuidas võib artikli 3 lõikes 1 ette nähtud aegumistähtaeg olla kohaldatav käesoleva juhtumi konkreetsetel asjaoludel (vt käesoleva ettepaneku punktid 86–95).
84.
Järgmiseks nähtub eelotsusetaotlusest, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva vaidluse faktilised asjaolud jäävad ebaselgeks. Kuupäevad ja sündmuste käik, mis viis vaidlusaluse projekti lõpetamiseni, on tuvastatud. Eelotsusetaotlusest ei selgu aga, kas Leedu ametiasutused sõlmisid komisjoniga kokkuleppeid projekti lõpetamise suhtes nii, et ette nähtud dokumentide hilisem esitamine oleks aktsepteeritav, ja kui sõlmisid, siis kas see kokkulepe oli kooskõlas määruses nr 1164/94 ja lõpetamissuunistes ette nähtud eeskirjadega. (
48
)
85.
Käsitlen määruse nr 2988/95 artikli 3 lõikes 1 ette nähtud aegumistähtaja kohaldamist neid tegureid arvesse võttes.
Määruse nr 2988/95 artikli 3 lõige 1
86.
Euroopa Kohtus välja kujunenud praktika kohaselt on määrusega nr 2988/95 kehtestatud „üldised eeskirjad liidu õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ning haldusmeetmete ja karistuste kohta“ selleks, et „võidelda igasuguse liidu finantshuve kahjustava tegevuse vastu mis tahes alal“. (
49
)
87.
Määruse nr 2988/95 artikli 3 lõikes 1 viidatud aegumistähtaja eesmärk on tagada ettevõtjate jaoks õiguskindlus. (
50
) See põhimõte eeldab muu hulgas, et ettevõtja õigusi ja kohustusi riigiasutuste ees ei saa lõputult vaidlustada, vaidlusaluse eeskirjade eiramise suhtes peab saama kohaldada aegumistähtaega, see aegumistähtaeg peab olema eelnevalt kindlaks määratud ja mis tahes normid peavad olema asjaomase ettevõtja jaoks piisavalt ettearvatavad. (
51
)
88.
Määruse nr 2988/95 artikli 3 lõikes 1 on ette nähtud nelja-aastane aegumistähtaeg alates eeskirjade eiramise toimepanekust seoses sellega, mida nimetan edaspidi „eraldi eiramisteks“. Jätkuva või korduva eeskirjade eiramise korral kestab aegumistähtaeg neli aastat alates päevast, mil eeskirjade eiramine lõpeb. (
52
) Eeskirjade eiramine on „jätkuv“, kui liidu õiguse asjakohast sätet rikkuv tegevusetus jätkub. (
53
) Eeskirjade eiramine on eespool nimetatud sätte tähenduses „korduv“, kui selle paneb toime ettevõtja, kes saab majanduslikku kasu selliste sarnaste tehingute kogumilt, mis rikuvad liidu õiguse sama sätet. (
54
) Selleks et eeskirjade eiramisi saaks pidada korduvaks, peavad need olema omavahel piisavalt seotud. Selline ajaline seos on olemas, kui iga eiramist eelmisest eraldav ajavahemik on lühem kui üldine nelja-aastane aegumistähtaeg. (
55
) Artikli 3 lõike 1 süsteemis on üldine aegumistähtaeg neli aastat. Samas näib mulle, et (isegi kui mõiste „mitmeaastane programm“ ei hõlma põhikohtuasjas vaidluse all olevat eeskirjade eiramist (või eiramisi)) vajalike faktiliste andmete puududes ei saa Euroopa Kohus anda rohkem suuniseid selle kohta, kas käesolevas asjas on toime pandud jätkuv või korduv eeskirjade eiramine.
89.
Mitmeaastaste programmide suhtes on ette nähtud eraldi aegumistähtaeg. See kestab kuni programmi „täieliku lõpetamiseni“. Niisiis saab määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teises lõigus kasutatud mõistet „aegumistähtaeg“ tõlgendada nii, et mitmeaastaste programmide aegumistähtaeg on üldjuhul neli aastat, kuid nelja-aastast ajavahemikku ületavate programmide korral kestab see igal juhul kuni programmi täieliku lõpetamiseni. Kuna määruses nr 2988/95 on sätestatud üldnormid, mida kohaldatakse (mitmeaastastele programmidele) reas eri valdkondades, ei ole üllatav, et õigusnormid ei näinud ette täpset aastate arvu.
90.
Mulle näib, et see tõlgendus on kooskõlas määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teises lõigus sätestatud normiga, mis puudutab mitmeaastaseid programme. Selliste programmide puhul ei määra aegumistähtaja toimimist see, millal eeskirjade eiramine toime pannakse või lõpeb. Samuti ei ole aegumistähtaeg piiratud nelja aastaga. Erinevalt olukorrast, mis puudutab eraldi eiramisi ning jätkuvat või korduvat eiramist, oleneb mitmeaastaste programmide aegumistähtaeg kõnealuse programmi täielikust lõpetamisest. Seetõttu võib see kesta üldisest nelja-aastasest aegumistähtajast kauem.
91.
Seoses mõistega „juurdluse või kohtumenetluse algatamine“ määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 kolmanda lõigu tähenduses on Euroopa Kohus märkinud, et aegumistähtajad ei täidaks eesmärki tagada õiguskindlus ja et see eesmärk ei oleks täielikult täidetud, kui aegumistähtaega saaks peatada siseriiklike ametiasutuste mis tahes üldise kontrollitoiminguga, millel ei ole mingit seost piisavalt täpselt piiritletud tehinguid puudutavate eiramiste kahtlusega. (
56
) Seega tuleb määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 kolmandat lõiku tõlgendada nii, et juurdluse või kohtumenetluse algatamisel tuleb piisava täpsusega piiritleda tehingud, millega on seotud eeskirjade eiramise kahtlus, et see võiks kujutada endast selle sätte tähenduses aegumistähtaja katkestust. (
57
)
92.
Minu arvates on 17. detsembri 2009. aasta riiklik auditiaruanne liiga üldist laadi, et kujutada endast sellist algatamise akti.
93.
Määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 neljandas lõigus on seatud absoluutne piir seoses menetlustega, mis käsitlevad eeskirjade eiramist. See aegumistähtaeg lõpeb hiljemalt päeval, kui sama lõike esimeses lõigus ette nähtud aegumistähtaja kahekordse pikkusega võrdne ajavahemik saab läbi, ilma et pädev asutus oleks määranud karistust, välja arvatud juhul, kui haldusmenetlus on vastavalt artikli 6 lõikele 1 peatatud. (
58
) Niisiis aitab määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 neljas lõik tugevdada ettevõtjate jaoks õiguskindlust, hoides ära seda, et eeskirjade eiramise osas menetluse algatamise aegumistähtaega on võimalik lõputult pikendada selle tähtaja korduvate katkestustega. (
59
)
94.
Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole märkinud, et tema menetluses oleva juhtumi faktilised asjaolud põhjustavad jätkuvat või korduvat eeskirjade eiramist või et selle kohtuasjaga on seotud korduvad katkestused, ei ole määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 neljas lõik käesolevas kohtuasjas oluline.
95.
Euroopa Kohus on ka varem uurinud aegumistähtaegade proportsionaalsust, muu hulgas hinnates siseriiklike õigusnormide alusel menetluste algatamist määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 3 kontekstis. Ta on märkinud, et ükski aegumistähtaeg „ei tohi […] muu hulgas minna kaugemale sellest, mis on liidu finantshuvide kaitse eesmärgi saavutamiseks vajalik“. (
60
)
Mitmeaastased programmid
96.
Olen seisukohal, et käesolevas asjas vaidluse all olev ehitusprojekt on mitmeaastane programm. Seega tuleb aegumistähtaeg kindlaks teha määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teise lõigu kohaselt.
97.
Mida tähendavad sõnad „ei aegu asi mingil juhul enne programmi täielikku lõpetamist“?
98.
Leedu valitsus märkis oma kirjalikes seisukohtades, et kõik 53 keskkonna ja transpordi valdkonna projekti, mida alguses toetati ISPAst (ja hiljem Ühtekuuluvusfondist), on mitmeaastased programmid. Vaidlusalune projekt kuulub sellesse meetmete rühma. Leedu sõnul kestab määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teises lõigus ette nähtud aegumistähtaeg seega seni, kui kõik 53 projekti on lõpule viidud. Kuna teatavad projektid nende hulgast ei ole veel lõpetatud, kestab aegumistähtaeg jätkuvalt. Viitan sellele kui „esimesele variandile“.
99.
Menetluse suulises osa käigus muutis Leedu oma seisukohta. Ta nõustus, et selleks et lugeda artikli 3 lõike 1 teises lõigus ette nähtud aegumistähtaeg täielikult lõppenuks, ei ole vaja tõendada, et kõik 53 projekti on lõpetatud.
100.
Olen seisukohal, et Leedu tegi oma seisukohta muutes õigesti, sest esimene variant ei ole kooskõlas sellega, et nimetatud sättes viitab sõna „programm“ kõnealusele projektile või meetmele, mitte laiemale liidu poliitikale, mille kohaselt antakse ühinemiseelset abi suurematele infrastruktuuriprojektidele. Samuti ei ole see kooskõlas ettevõtjatele õiguskindluse tagamisega, mis on artikli 3 lõikes 1 ette nähtud aegumistähtaja toimimise aluspõhimõte. Sellistes projektides osalevatel ettevõtjatel peab olema võimalik teada, millised nende tehingud on lõplikud ja millise suhtes võidakse algatada menetlusi. Minu arvates ei saa õiguskindlusega kooskõlas olla aegumistähtaeg, mis lõpeb siis, kui lõpule on viidud infrastruktuuriprojektid, kus asjaomane ettevõtja ei osale ja mida ta ei saa mõjutada.
101.
Komisjon märgib, et kuupäev, mil tema teenistused projekti lõpetavad, tähendab mitmeaastase programmi täielikku lõpetamist. Käesolevas asjas toimus lõpetamine 26. juuni 2015. aasta kirjaga. Viitan sellele kui „teisele variandile“.
102.
Ma ei ole komisjoni seisukohaga nõus.
103.
Mulle näib, et teine variant annaks komisjonile ulatusliku kaalutlusõiguse otsustada projekti täielik lõpetamine määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teise lõigu tähenduses. Niisugune tõlgendus ei vastaks ettevõtjate huvide kaitseks vajalikule õiguskindluse tasemele. See võiks jätta nad pikaks ajaks ebakindlusse ja seada nad olukorda, kus nad ei suuda tõendada, et kõnealused tehingud olid seadusega kooskõlas. (
61
) Samuti võib seda ehk pidada komisjoni halduspraktikas viivitamist soosivaks (või vähemalt igal juhul mitte taunivaks). See ei oleks kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, sest aegumistähtaja määraks mitte vajadus kaitsta Euroopa Liidu finantshuve, vaid hoopis haldustoimingute tempo. Samuti oleks see vastuolus harta artikliga 41, millega on tagatud, et isiku küsimusi käsitletakse mõistliku aja jooksul, ega määruses nr 1164/94 ja lõpetamissuunistes ette nähtud lõpetamiseeskirjade eesmärkidega.
104.
Sellepärast ei nõustu ma teise variandiga.
105.
On keeruline määrata täpset ajahetke, mil ehitusprojekt lõpeb, sest lõpetamiseni viib mitmeid eri järkusid ja protsesse. (
62
) Euroopa Kohus peab siiski andma tõlgenduse, mis vastab määruse nr 2988/95 sõnastusele ja eesmärkidele ning on samal ajal kooskõlas määrusega nr 1164/94 (sest ehitusprojekti reguleerivad viimati nimetatud määruse erinormid).
106.
Niisiis on vaja tõlgendada määruse nr 1164/94 II lisas (ja lõpetamissuunistes) sätestatud eeskirju, mis reguleerivad muu hulgas rahalise abi lõppmakse tegemist, ning määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teises lõigus kasutatud mõistet „programmi täielik lõpetamine“ teineteisega kooskõlas ja järjepidevalt.
107.
Rahaline abi kiideti heaks komisjoni otsusega, milles nähti ette toetuse summa, rahastamiskava ja kõik tingimused koos projekti prognoositava lõppkuupäevaga, mis oli ühtlasi kulude abikõlblikkuse lõppkuupäev vastavalt määrusele nr 1164/94. (
63
) Selle otsuse peamised üksikasjad tuli avaldada Euroopa Ühenduste Teatajas. (
64
) Ühtekuuluvusfondi eeskirjades oli ette nähtud kontroll (artikli 12 lõige 1) ja ette nähtud dokumentide saatmine komisjonile. Määruse nr 1164/94 II lisa artikli D lõike 2 punktiga d kehtestatud üldine süsteem viitab sellele, et lõpparuanne tuli esitada komisjonile kuue kuu jooksul pärast töö ja kulutuste lõpuleviimist (artikli D lõike 2 punkti d kolmas taane) või hiljemalt 18 kuud pärast tööde ja maksete lõpuleviimise tähtpäeva, mis on näidatud abiandmise otsuses (artikli D lõige 3). Kaks kuud pärast vastuvõetava maksetaotluse laekumist pidi komisjon tegema lõppmakse liikmesriigi pädevale ametiasutusele (artikli D lõige 5). Seejärel olid siseriiklikud ametiasutused kohustatud hoidma kõiki tõendavaid dokumente kolm aastat komisjoni jaoks saadaval (artikli G lõige 3).
108.
Need eeskirjad ei võimalda projektide lõpetamise ajakava täpselt kindlaks teha. Olukord varieerub olenevalt asjaoludest. Mulle näib siiski, et määrusega nr 1164/94 ette nähtud lõpetamise ning määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teise lõigu tähenduses täieliku lõpetamise vaheline seos lubab näha veel ühte võimalust, mida nimetan edaspidi „kolmandaks variandiks“.
109.
Selleks et kindlaks teha, kas Ühtekuuluvusfondi (või varasem ISPA) projekt tuleb lugeda täielikult lõpetatuks, on kõigepealt vaja tuvastada, kas pädevad siseriiklikud ametiasutused on esitanud komisjonile vastuvõetava maksetaotluse asjassepuutuva projekti kohta. Teiseks tuleb arvesse võtta komisjoni otsust, millega abi heaks kiideti, ja finantsmemorandumis ette nähtud lõppkuupäeva. Kolmandaks on vaja kindlaks teha, kas komisjonile on esitatud lõpparuanne vastavalt määruse nr 1164/94 II lisa artikli D lõike 2 punktile d või artikli D lõikele 3. Neljandaks on komisjonil pärast vastuvõetava taotluse laekumist üldjuhul lõppmakse tegemiseks aega kaks kuud. Viiendaks, kui ei ole teisiti ette nähtud, tuleb projektiga seotud dokumente säilitada kolm aastat, et komisjon saaks vajaduse korral teha finantskontrolli. (
65
) Selle perioodi lõppedes tuleb lugeda projekt täielikult lõpetatuks.
110.
Mulle näib, et kolmas variant tähistab projekti lõppu ehk määruse nr 2988/95 sõnastuse kohaselt „lõpetamist“. Selline lähenemisviis on kooskõlas ELL artikli 17 lõikest 1 tulenevate komisjoni üldiste kohustustega täita liidu eelarvet ja hallata programme ning eeskätt määrusest nr 1164/94 tuleneva kohustusega teha kontrolli ja finantskorrektsioone (sama määruse II lisa artiklid G ja H). Samuti võimaldab kolmas variant liikmesriikidel nende kohustusi täita. Nende hulka kuulub vajaliku finantskontrolli tegemine, nagu näiteks eeskirjade eiramise avastamine, selle tõendamine, et projekt on nõuetekohaselt ellu viidud, ja nimetatud määruse alusel lõppmakse saamine. (
66
)
111.
Ehkki ettevõtjatel on kahtlemata lihtsam olla teadlik aegumistähtajast, mis on väljendatud teatava konkreetse ajavahemikuna (nagu näiteks neli aastat) alates teatavast sündmusest, ei ole seda mudelit niisama lihtne kasutada sellise kontseptsiooni jaoks nagu mitmeaastane programm, mis on loomuomaselt dünaamiline. Niisuguse programmi lõppkuupäeva saab algul kõigest prognoosida. Olen seisukohal, et tegelikult võimaldab kolmas variant piisavalt õiguskindlust. See tagab, et ettevõtjate õigusi ei saa lõputult vaidlustada. Aegumistähtaeg on kehtestatud määrusest nr 1164/94 lähtudes ning seega on selle parameetrid ette kindlaks määratud ja asjaomase ettevõtja jaoks piisavalt ettearvatavad. Mitmeaastased programmid on mastaapsed ettevõtmised. Tõenäoliselt puudutavad need seega suuri ja kogenud ettevõtjaid, kellelt saab eeldada mõningasi teadmisi või võimalusi saada teadmisi asjakohastest eeskirjadest ja menetlustest. Kolmandal variandil võib olla seegi eelis, et see ärgitab ettevõtjaid esitama pädevatele liikmesriikide ametiasutustele aegsasti materjali, mida on vaja lõpetamisdokumentatsiooni koostamiseks seadusega ette nähtud eeskirjade kohaselt.
112.
Minu arvates on kolmas variant proportsionaalne, niivõrd kui see järgib määruses nr 1164/94 sätestatud norme, mis tagavad, et liikmesriigid ja komisjon täidavad sellest määrusest tulenevaid vastavaid kohustusi. Aegumistähtaeg, mille puhul võetakse arvesse projekti lõppkuupäeva, lõpparuande esitamist ja vastuvõetava maksetaotluse esitamist koos komisjonile makse tegemiseks antud kahekuulise tähtajaga ning sellele lisaks kolmeaastast tähtaega, mille jooksul võidakse teha finantskorrektsioone, vastab seadusandja poolt Euroopa Liidu finantshuvide kaitseks kehtestatud normidele ega lähe kaugemale selleks vajalikust.
113.
Mis juhtub, kui liikmesriik ei esita komisjonile vastuvõetavat taotlust (näiteks kui lõpparuanne esitatakse komisjonile pärast määruse nr 1164/94 II lisa artikli D lõikes 3 ette nähtud 18‑kuulise tähtaja lõppu (nagu võis olla käesoleval juhul) või seda ei saadeta komisjonile üldse)? (
67
) Olen seisukohal, et niisugustel asjaoludel on siis vaja võtta arvesse projekti lõppkuupäeva, mis on ette nähtud finantsmemorandumis ja projekti heaks kiitvas komisjoni otsuses. Lõpparuande tegeliku esitamise asemel tuleb kasutada määruse nr 1164/94 II lisa artikli D lõikes 3 ette nähtud 18‑kuulist tähtaega alates tööde ja siseriikliku pädeva asutuse maksete lõpuleviimise lõppkuupäevast. Sel juhul tuleb nimetatud sätte kohaselt igal juhul ära jätta lõppmakse tegemine ning komisjon peab kindlaks tegema finantskorrektsiooni tegemise vajalikkuse. Seadusandlikes aktides näib olevat lünk, kuivõrd liikmesriigid on kohustatud säilitama dokumente kolm aastat pärast lõppmakset, ent juhuks, kui seda makset ei tehtagi, ei ole vastavat tähtaega ette nähtud. Õiguskindluse põhimõttega oleks siiski vastuolus see, kui komisjonil oleks võimalik olukorda tähtajatult kontrollida. Samuti oleks kummaline, kui vastav tähtaeg oleks lühem kui määruse nr 1164/94 II lisa artikli G lõikes 3 ette nähtud kolm aastat. Sellepärast olen seisukohal, et see sama kolmeaastane tähtaeg peab kehtima ka siis, kui asjaomane liikmesriik ei ole vastuvõetavat taotlust komisjonile esitanud.
114.
Ehitustööde lõpuleviimine näib tähistavat ehitusprojekti loomulikku lõppu. Kas see võimalik neljas variant on kolmandast variandist parem?
115.
Minu arvates ei ole.
116.
Esiteks on Ühtekuuluvusfondi eeskirjades üksikasjalikult ette nähtud projektide lõpetamine, (
68
) kuid ei ole samalaadseid eeskirju selle kohta, kuidas tuvastada, et ehitusprojekt on lõpule viidud ehk valminud. Niisuguste sätete puudumine viitab, et kui pidada ehitusprojekti lõpuleviimist selle projekti täielikuks lõpetamiseks, jääks vajaka läbipaistvusest ja ka õiguskindlusest.
117.
Teiseks oleks see, kui projekti „lõpetamine“ tähendaks projekti lõpetamise vormistamist, mitte ehitustööde lõpuleviimist, paremini kooskõlas määruse nr 2988/95 üldeesmärkidega. Kuigi määruse nr 2988/95 eesmärk on tagada ettevõtjate jaoks õiguskindlus, on selle esmane siht kaitsta Euroopa Liidu finantshuve selle kaudu, et eeskirjade eiramist kontrollitakse kõikides liidu poliitikavaldkondades. (
69
) Seega, mis puudutab aegumistähtaja toimimist, on oluline küsimus see, millal liidu raha eelarvest välja antakse.
118.
Sellepärast asun seisukohale, et ehitustööde lõpuleviimine ei kujuta endast veenvat neljandat varianti.
119.
Määruse nr 1164/94 normidega on kehtestatud teataval tasemel õiguskindlus. Ent see, kuidas need normid toimivad, varieerub olenevalt juhtumi asjaoludest.
120.
Käesolevas asjas on eelotsusetaotluse esitanud kohus avaldanud mõned üksikasjad seoses algse ISPA otsusega. (
70
) Siiski ei ole Euroopa Kohtul peaaegu mingit teavet selle kohta, mis juhtus pärast seda, kui komisjoni 27. detsembri 2004. aasta otsusega muudeti finantsmemorandumit, peale selle, et ehitusprojekti uueks lõppkuupäevaks määrati 31. detsember 2008. Määruse nr 1164/94 II lisa artikli D lõike 3 kohaselt oleks tulnud esitada komisjonile lõpparuanne hiljemalt 30. juunil 2010 (s.o määruse nr 1164/94 II lisa artikli D lõikes 3 ette nähtud 18‑kuulise tähtaja jooksul). Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, millal pidid EPMA maksed tehtud olema. Eelotsusetaotluses ei ole selle kohta mingit teavet. Samuti ei tea Euroopa Kohus, kas vastuvõetav maksetaotlus esitati – kui ei esitatud, ei kehti kahekuuline tähtaeg, mis muidu viitaks 31. augustile 2010. Siis tuleks arvutusse lisada sama määruse II lisa artikli G lõikes 3 ette nähtud kolmeaastane tähtaeg, mille jooksul komisjon saaks täita oma kohustuse teha kontrolli ja tuvastada, kas on vaja teha finantskorrektsioone.
121.
Järelikult sai aegumistähtaeg lõppeda kõige varem 31. augustil 2013, juhul kui vastuvõetav maksetaotlus esitati. Kui sellist taotlust ei esitatud, pidi see lõppema 30. juunil 2013. Igal juhul, isegi kui kuupäev, milleks EPMA pidi olema maksed teinud, ei olnud hilisem kui 31. detsember 2008, jäävad vaidlusalused 29. märtsi 2013. aasta otsused aegumistähtaja sisse.
122.
On ebaselge, kas Leedu ametiasutused ja komisjon sõlmisid mingisuguse kokkuleppe, mis võimaldas esitada ette nähtud dokumendid tublisti hiljem kui finantsmemorandumi muudetud redaktsioonis lõppkuupäevaks määratud 31. detsembril 2008. (
71
) Samuti ei ole selge, kas selline kokkulepe, kui see olemas oli, oli määrusega nr 1164/94 kooskõlas. Komisjon ei jätnud lõppmakset ära seoses sellega, et lõpparuanne jäi sama määruse II lisa artikli D lõike 3 kohaselt esitamata. Samuti ei käivitanud komisjon finantskorrektsioonide mehhanismi. Komisjoni ja Leedu ametiasutuste vahel seoses vaidlusaluse projekti lõpetamisega sõlmitud kokkulepete kindlakstegemine ja kontrollimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne.
123.
Sellepärast olen seisukohal, et olenevalt eelotsusetaotluse esitanud kohtu tuvastatud faktilistest asjaoludest tuleb 30. juunit 2013 pidada varaseimaks kuupäevaks, mil projekt sai olla täielikult lõpetatud, ning et vaidlusalused otsused võeti seega vastu määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 teises lõigus ette nähtud aegumistähtaja kestel.
124.
Selleks et määrata kindlaks määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 tähenduses aegumistähtaja toimimine mitmeaastase programmi puhul, mis puudutab määruse nr 1164/94 II lisa reguleerimisalasse kuuluvat varasemat ISPA projekti, on niisiis vaja tuvastada: 1) kas asjaomase liikmesriigi pädevad ametiasutused on esitanud komisjonile vastuvõetava maksetaotluse, nagu on ette nähtud selle määruse artikli D lõikes 5; 2) tööde ja maksete lõpuleviimise lõppkuupäev, mis on ette nähtud komisjoni otsuses abi andmise kohta ja seda täiendavas finantsmemorandumis; 3) kas komisjonile on saadetud artikli D lõike 2 punktis d ette nähtud lõpparuanne; 4) kas artikli D lõikes 5 ette nähtud kahekuuline tähtaeg on möödunud; ja 5) kas sellest, kui komisjon tegi projekti suhtes lõppmakse, on möödunud kolm aastat (kui artikli G lõike 3 alusel ei ole otsustatud teisiti). Niisuguse projekti korral nagu Leedu Alytuse haldusüksuse jäätmekäitlussüsteemi rajamine on seega eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne need asjaolud tuvastada ja tuvastatud asjaolude põhjal kindlaks teha, kas selle projektiga seotud mitmeaastane programm lõppes täielikult 30. juunil 2013 või hilisemal kuupäeval.
Ettepanek
125.
Kõikidel nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Lietuvos vyriausiasis administracinis teismase (Leedu kõrgeim halduskohus) küsimustele järgmiselt:
1.
Kui vastavalt nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrusele (EÜ) nr 1267/1999, millega luuakse ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend, on antud ühenduse rahalist abi projektile, mis:
—
kujutab endast abikõlblikku meedet selle määruse artikli 2 lõike 2 tähenduses;
—
käivitati vastavalt komisjoni otsusele ja finantsmemorandumile, milles lepiti kokku komisjoni ja asjaomase liikmesriigi pädevate ametiasutuste vahel; ja
—
viidi ellu vähemalt kahe aasta pikkuse ajavahemiku jooksul,
on niisugune projekt hõlmatud mõistega „mitmeaastane programm“ nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta artikli 3 lõike 1 teise lõigu tähenduses. Seega, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus kinnitab, et niisugune projekt nagu Alytuse haldusüksuse jäätmekäitlussüsteemi väljaarendamine vastab nendele tingimustele, võib sedalaadi projekt kujutada endast määruse nr 2988/95 tähenduses mitmeaastast programmi.
2.
Selleks et määrata kindlaks määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 tähenduses aegumistähtaja toimimine mitmeaastase programmi puhul, mis puudutab nõukogu 16. mai 1994. aasta määruse (EÜ) nr 1164/94, millega asutatakse ühtekuuluvusfond, II lisa reguleerimisalasse kuuluvat varasemat ISPA projekti, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus tuvastama:
—
kas asjaomase liikmesriigi pädevad ametiasutused on esitanud komisjonile vastuvõetava maksetaotluse, nagu on ette nähtud artikli D lõikes 5;
—
tööde ja maksete lõpuleviimise lõppkuupäev, mis on ette nähtud komisjoni otsuses abi andmise kohta ja seda täiendavas finantsmemorandumis;
—
kas komisjonile on saadetud artikli D lõike 2 punktis d nõutud lõpparuanne;
—
kas artikli D lõikes 5 ette nähtud kahekuuline tähtaeg on möödunud; ja
—
kas sellest, kui komisjon tegi projekti suhtes lõppmakse, on möödunud kolm aastat (kui artikli G lõike 3 alusel ei ole otsustatud teisiti).
Niisuguse projekti korral nagu Leedu Alytuse haldusüksuse jäätmekäitlussüsteemi rajamine on seega eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne need asjaolud tuvastada ja tuvastatud asjaolude põhjal kindlaks teha, kas selle projektiga seotud mitmeaastane programm lõppes täielikult 30. juunil 2013 või hilisemal kuupäeval.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	18. detsembri 1995. aasta määrus (EÜT 1995, L 312, lk 1; ELT eriväljaanne 01/01, lk 340).
(
3
)	Sisuliselt hõlmab liidu majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika eesmärk eeskätt Euroopa Liidu territooriumi eri piirkondade arengutaseme vaheliste lõhede vähendamist ning „mahajäämuse vähendamist kõige ebasoodsamates piirkondades“. Vt selle kohta ELTL artikkel 174.
(
4
)	ELT 2010, C 83, lk 389 (edaspidi „harta“).
(
5
)	Vt määruse nr 2988/95 põhjendus 1.
(
6
)	Vt määruse nr 2988/95 põhjendused 2, 3 ja 13.
(
7
)	Artikli 6 lõikes 1 on sätestatud, et finantskaristuste, nagu näiteks haldustrahvide määramise võib peatada pädeva asutuse otsusega, kui asjaomase isiku suhtes on samade faktiliste asjaolude põhjal algatatud kriminaalmenetlus. Haldusmenetluste peatamine katkestab artiklis 3 sätestatud aegumistähtaja.
(
8
)	Nimetan seda käesolevas ettepanekus „asjassepuutuvaks ajaks“.
(
9
)	Nõukogu 16. mai 1994. aasta määrus (EÜT 1994, L 130, lk 1). Seda määrust redaktsioonis, mida oli muudetud nõukogu määrustega (EÜ) nr 1264/1999 (EÜT 1999, L 161, lk 57) ja (EÜ) nr 1265/1999 (EÜT 1999, L 161, lk 62), kohaldati projektide suhtes, mida liikmesriikides asjassepuutuval ajal ellu rakendati. Määrus nr 1164/94 tunnistati kehtetuks nõukogu määrusega (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks 11. juuli 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1260/1999 (ELT 2006, L 210, lk 25). Täielikkuse huvides viitaksin, et määrusega nr 1260/1999 nähti ette üldsätted struktuurifondide kohta, nimelt Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Euroopa Põllumajanduse Arendus‑ ja Tagatisfondi arendusrahastu ning Kalanduse Arendusrahastu kohta vastavalt selle määruse artikli 2 lõikes 1 sätestatule. Rahaline toetus struktuurifondidest ei ole käesolevas asjas vaidluse all. Määruse nr 1083/2006 artiklis 105 sätestatud üleminekunormides oli ette nähtud, et see määrus ei mõjuta komisjoni poolt määruse (EÜ) nr 1164/94 alusel heaks kiidetud ja struktuurifondidest kaasrahastatava abi või Ühtekuuluvusfondist kaasrahastatava projekti jätkamist ega muutmist.
(
10
)	Asjassepuutuval ajal oli kohaldatav 21. juuni 1999. aasta määrus (EÜT 1999, L 161, lk 73) redaktsioonis, mis oli muudetud nõukogu 4. detsembri 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 2382/2001 (EÜT 2001, L 323, lk 1) ja 17. detsembri 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 2500/2001 (EÜT 2001, L 342, lk 1). Hiljem tunnistati määrus nr 1267/1999 kehtetuks nõukogu 17. juuli 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 1085/2006, millega luuakse ühinemiseelse abi rahastamisvahend (ELT 2006, L 210, lk 82). Vt samuti käesoleva ettepaneku punktid 23–28.
(
11
)	Vt määruse nr 1164/94 põhjendus 27.
(
12
)	Artikli 2 lõige 5 lisati määrusse nr 1164/94 Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimusi ning Euroopa Liidu aluslepingute muudatusi käsitleva aktiga (edaspidi „ühinemisakt“) (ELT 2003, L 236, lk 33).
(
13
)	Artikli 10 lõike 5 esimeses taandes oli ette nähtud kriteerium, mida tuli kohaldada tagamaks, et rahalist toetust saavad kvaliteetsed projektid.
(
14
)	Dokumendid, mis tuli II lisa artikli D lõike 2 punkti d kohaselt komisjonile esitada, olid: 1) maksetaotlus (teine taane); 2) lõpparuanne (kolmas taane); 3) tõendatud lõplik kuluaruanne (neljas taane); ja 4) lõpetamisteatis (viies taane koostoimes artikli 12 lõike 1 punktiga f). Viitan käesolevas ettepanekus edaspidi nendele dokumentidele koos kui „ette nähtud dokumentidele“.
(
15
)	Käsitan artikli D lõikes 5 kasutatud mõistet „vastuvõetav maksetaotlus“ kui taotlust, millega on nõuetekohaselt kaasas ette nähtud dokumendid, eeskätt eespool punktis 20 ja 14. joonealuses märkuses nimetatud.
(
16
)	Põhjendused 4, 7 ja 14.
(
17
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 29.
(
18
)	Vt artikkel 3.
(
19
)	Artiklis 14 oli ette nähtud, et komisjoni abistab liikmesriikide esindajatest koosnev komitee, mille eesistuja on komisjoni esindaja.
(
20
)	Sel ajal, kui komisjon tegi algse otsuse ISPA kohta, oli jõus Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatav 21. detsembri 1977. aasta finantsmäärus (EÜT 1977, L 356, lk 1).
(
21
)	Artikli 9 lõike 1 punktid b, c ja d.
(
22
)	Vt määruse nr 1267/1999 III lisa lõiked 1, 4 ja 5.
(
23
)	Vt Euroopa Ülemkogu 12. ja 13. detsembri 1997. aasta Luxembourgi kohtumise eesistuja järeldused, punktid 14 ja 15.
(
24
)	Nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta otsus Leedu ühinemispartnerluse põhimõtete, prioriteetide, vahe-eesmärkide ja tingimuste kohta (EÜT 2002, L 44, lk 54), vt artikkel 1.
(
25
)	EÜT 2002, L 201, lk 5. See määrus tunnistati kehtetuks komisjoni 8. detsembri 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 1828/2006, milles sätestatakse rakenduseeskirjad nõukogu määrusele (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EÜ) nr 1080/2006, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi (ELT 2006, L 371, lk 1).
(
26
)	6. jaanuari 2003. aasta määrus, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1164/94 üksikasjalikud erirakenduseeskirjad Ühtekuuluvusfondist osaliselt finantseeritavate meetmetega seotud kulude abikõlblikkuse kohta (ELT 2003, L 2, lk 7). See määrus tunnistati kehtetuks määrusega nr 1828/2006 alates 16. jaanuarist 2007.
(
27
)	Seoses komisjoni otsusega projektide heakskiitmise kohta vt täpsemalt käesoleva ettepaneku punktid 14 ja 26.
(
28
)	D. Hübneri 23. aprilli 2008. aasta teade komisjonile SEC(2007), lõplik.
(
29
)	Need erasektori töövõtjad on UAB Alkesta, UAB Skirnuva koos UAB Parama’ga ning UAB Dzūkijos statyba. Viitan sõlmitud lepingutele edaspidi kui „riigihankelepingutele“.
(
30
)	Pärast selle lisateabe esitamist uuris EPMA uuesti eeskirjade eiramist seoses projekti kuludega, mis komisjonile deklareeriti, ning sel ajal, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus otsustas esitada käesoleva eelotsusetaotluse, olid jätkuvalt pooleli kaks kohtuasja. Eelotsusetaotlusest nähtub siiski, et need kohtuasjad ei puuduta põhikohtuasjas vaidluse all olevaid küsimusi.
(
31
)	Mõistet „kasutamata vahendid“ sisustan ma nii, nagu seda on tehtud komisjoni 26. juuni 2015. aasta kirjas, kus viidatakse lubatud piire ületavatele kulutustele.
(
32
)	Vt määruse nr 1164/94 artikkel 16a. Seoses projektide lõpetamisega vt käesoleva ettepaneku punktis 37 mainitud lõpetamissuunised. Ehkki algne ISPA otsus võeti vastu määruse nr 1267/1999 alusel, viitan oma analüüsis määruse nr 1164/94 sätetele, sest põhikohtuasjas vaidluse all oleva projekti lõpetamist reguleerivad just selle määruse normid, iseäranis II lisa rakendussätted. Seetõttu viitan määruse nr 1267/1999 sätetele ainult siis, kui seda on vaja konkreetsuse huvides.
(
33
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 41 ja 29. joonealune märkus.
(
34
)	Vt käesoleva ettepaneku punktis 43 viidatud järeldused.
(
35
)	Äriühingut kui liidu eelarvest raha saajat saab pidada määruse nr 2988/95 tähenduses ettevõtjaks. Vt nt kohtuotsus, 21.12.2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10, EU:C:2011:867, punkt 45).
(
36
)	Vt kohtuotsus, 16.7.2015, Maïstrellis (C‑222/14, EU:C:2015:473, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
37
)	ELTL artikli 312 lõikes 1 on ette nähtud, et mitmeaastane finantsraamistik 1) peab tagama liidu kulude korrapärase kujunemise selle omavahendite piires; 2) tuleb kehtestada vähemalt viieaastaseks perioodiks; ja 3) liidu aastaeelarve peab sellele vastama. See ei ole eelarve. Mitmeaastase finantsraamistiku mõiste lisati aluslepingutesse 1. detsembril 2009 Lissaboni lepinguga. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määrusega (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 (ELT 2012, L 298, lk 1), kehtestati täiendavaid sätteid, et viia finantsmäärus kooskõlla Lissaboni lepinguga tehtud muudatustega (vt komisjoni ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus Euroopa Liidu aastaeelarve suhtes kohaldatavate finantseeskirjade kohta, KOM(2010) 815 (lõplik)). Saan aru nii, et mitmeaastane finantsraamistik on finantsplaneerimise ja eelarvedistsipliini vahend, mille otstarve on tagada liidu kulutuste ettearvatavus ja mis jääb kokkulepitu piiresse.
(
38
)	Õiguslikult siduvad lubadused kulutada raha, mida ei pruugita välja maksta samal aastal, vaid võidakse jaotada mitmele eelarveaastale. Vt käesoleva ettepaneku punktis 15 mainitud määruse nr 1164/94 artikkel 11.
(
39
)	Vt määruse nr 1164/94 II lisa artikli C lõike 2 punkt a.
(
40
)	Komisjoni ettepanek: määrus (EÜ), millega luuakse ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend, 18.3.1998, KOM(1998) 138 (lõplik), lk 7.
(
41
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 6.
(
42
)	Vt määruse nr 1164/94 artikli 3 lõike 2 esimene ja teine taane. Vt samuti mõiste „projekt“ määratlus sama määruse II lisa artikli A lõikes 2.
(
43
)	Vt nt määruse nr 1164/94 II lisa artikli C lõige 1, mis käsitleb eelarvelisi maksekohustusi.
(
44
)	Vt otsuse 2002/89 lisa punkt 4, kus on pealkirja „Keskkond“ all märgitud, et liidu keskkonnaalase õigustiku täielik ülevõtmine, muu hulgas jäätmekäitluse osas, on üks Leedu ühinemispartnerluses määratud prioriteetidest ja vahe-eesmärkidest.
(
45
)	Vt määruse nr 1267/1999 artikli 2 lõige 2.
(
46
)	Vt kohtuotsus, 11.11.2010, Danosa (C‑232/09, EU:C:2010:674, punktid 33 ja 34 ning seal viidatud kohtupraktika).
(
47
)	Vt muu hulgas kohtuotsus, 17.1.2013, Hewlett-Packard Europe (C‑361/11, EU:C:2013:18, punkt 35).
(
48
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 47.
(
49
)	Vt kohtuotsus, 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 20 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt samuti määruse nr 2988/95 põhjendus 3.
(
50
)	Vt kohtuotsus, 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 24).
(
51
)	Vt kohtuotsus, 5.5.2011, Ze Fu Fleischhandel ja Vion Trading (C‑201/10 ja C‑202/10, EU:C:2011:282, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
52
)	Vt kohtuotsus, 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 21).
(
53
)	Vt kohtuotsus, 2.12.2004, José Peix vs. komisjon (C‑226/03 P, EU:C:2004:768, punkt 17).
(
54
)	Vt kohtuotsus, 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
55
)	Vt kohtuotsus, 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 52).
(
56
)	Vt kohtuotsus, 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punktid 41–43). Kohtujuristi kursiiv.
(
57
)	Vt kohtuotsus, 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 47).
(
58
)	Vt kohtuotsus, 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 63).
(
59
)	Vt kohtuotsus, 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 64).
(
60
)	Vt kohtuotsus, 5.5.2011, Ze Fu Fleischhandel ja Vion Trading (C‑201/10 ja C‑202/10, EU:C:2011:282, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
61
)	Vt kohtuotsus, 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 68).
(
62
)	Vt Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 12/2008, „Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–2006“, punkt 27.
(
63
)	Vt määruse nr 1164/94 artikli 10 lõige 6 ja määruse nr 16/2003 artikkel 8.
(
64
)	Määruse nr 1164/94 artikli 10 lõige 7.
(
65
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 113.
(
66
)	Vt nt määruse nr 1164/94 artikli 12 lõike 1 punktid e ja f. Samuti võimaldab see liikmesriikidel täita nende funktsiooni vastavalt määruse nr 2988/95 artikli 1 punktile 1.
(
67
)	Vt lõpetamissuuniste lisa 3.
(
68
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 37.
(
69
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 6.
(
70
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 42–44.
(
71
)	Eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis eelotsusetaotluses, et 14. juulil 2014 esitas rahandusministeerium komisjonile ajakohastatud riikliku auditiaruande koos ajakohastatud lõpetamisdeklaratsiooniga.