62004CJ0053_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-53/04,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 134 ES, ki ga je vložilo Tribunale di Genova (Italija) z odločbo z dne 21. januarja 2004, ki je na Sodišče prispela 10. februarja 2004, v postopku
Cristiano Marrosu,
Gianluca Sardino
proti
Azienda Ospedaliera Ospedale San Martino di Genova e Cliniche Universitarie Convenzionate,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, R. Schintgen (poročevalec), sodnik, R. Silva de Lapuerta, sodnica, G. Arestis in J. Klučka, sodnika,
generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 14. julija 2005,
ob upoštevanju pisnih stališč, ki so jih predložili:
– za Marrosu in Sardino G. Bellieni in A. Lanata, avvocati,
– za Azienda Ospedaliera Ospedale San Martino di Genova e Cliniche Universitarie Convenzionate C. Ciminelli, avvocato,
– za italijansko vlado I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z D. Del Gaizom in P. Gentilijem, avvocati dello Stato,
– za grško vlado I. Bakopoulos, zastopnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti N. Yerrell in A. Aresu, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 20. septembra 2005
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago določb 1(b) in 5 okvirnega sporazuma o zaposlitvi za določen čas, sklenjenega 18. marca 1999 (v nadaljevanju: okvirni sporazum), ki je v prilogi k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o zaposlitvi za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (UL L 175, str. 43).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora C. Marrosuja in G. Sardina z njunim delodajalcem, Azienda Ospedaliera Ospedale San Martino di Genova e Cliniche Universitarie Convenzionate (bolnišnična ustanova, bolnišnica San Martino v Genovi in pogodbene univerzitetne klinike, v nadaljevanju: bolnišnična ustanova), zaradi nepodaljšanja pogodb o zaposlitvi, ki so ju vezale na slednjega.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
3. V skladu z določbo 1 okvirnega sporazuma je njegov namen:
„a) izboljšati kakovost dela za določen čas z zagotavljanjem uporabe načela nediskriminacije;
b) vzpostaviti okvir za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.“
4. Določba 2, točka 1, okvirnega sporazuma določa, da se ta
„uporablja za delavce, zaposlene za določen čas, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, kakor ju opredeljujejo zakoni, kolektivne pogodbe ali običaji v vsaki državi članici.“
5. V skladu z določbo 5 okvirnega sporazuma:
„1. Za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerjih za določen čas, države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji skladno z nacionalno zakonodajo, kolektivnimi pogodbami ali običaji in/ali socialni partnerji, kadar ni ustreznih pravnih ukrepov, ki bi preprečevali zlorabo, uvedejo enega ali več naslednjih ukrepov tako, da upoštevajo potrebe posameznih sektorjev in/ali kategorij delavcev:
a) objektivne razloge, ki upravičujejo podaljšanje takšnih pogodb ali razmerij;
b) najdaljše skupno trajanje zaporednih pogodb ali razmerij za določen čas;
c) število podaljšanj takšnih pogodb ali razmerij.
2. Države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji in/ali socialni partnerji po potrebi določijo, pod kakšnimi pogoji se pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja:
a) štejejo za ‚zaporedna‘;
b) štejejo za pogodbe ali razmerja za nedoločen čas.“
6. V skladu s členom 2, prvi odstavek, Direktive 1999/70 so morale države članice uvesti zakone in druge predpise za uskladitev s to direktivo najpozneje do 10. julija 2001.
Nacionalna ureditev
7. Z zakonom št. 422 z dne 29. decembra 2000, ki se nanaša na določbe, sprejete za uskladitev z obveznostmi, ki izhajajo iz članstva Italije v Evropskih skupnostih – Skupnostni zakon 2000 (redna priloga h GURI št. 16 z dne 20. januarja 2001, v nadaljevanju: zakon št. 422/2000), je nacionalni zakonodajalec pooblastil italijansko vlado, da sprejme zakonodajne dekrete, ki so potrebni za prenos direktiv Skupnosti, navedenih v prilogah A in B k temu zakonu. V Prilogi B je namreč navedena Direktiva 1999/70.
8. Člen 2(1)(b) zakona št. 422/2000 zlasti določa: „[V] izogib morebitnim neskladnostim z veljavnimi pravili v različnih sektorjih, na katere se nanaša ureditev, ki jo je treba uvesti, bodo obravnavana pravila, če bo treba, spremenjena ali dopolnjena […]“_v točki (f) pa ista določba določa, da „bodo zakonodajni dekreti v vsakem primeru zagotovili, da so, na področju, ki ga obravnavajo direktive, ki jih je treba prenesti, sprejeta pravila popolnoma v skladu s predpisi zadevnih direktiv […]“.
9. 6. septembra 2001 je italijanska vlada na podlagi člena 2(1)(f) zakona št. 422/2000 sprejela zakonodajni dekret št. 368 o izvajanju Direktive 1999/70/ES o okvirnem sporazumu o zaposlitvi za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (GURI št. 235 z dne 9. oktobra 2001, str. 4, v nadaljevanju: zakonodajni dekret št. 368/2001).
10. Člen 1(1) zakonodajnega dekreta št. 368/2001 določa, da „se pogodba o zaposlitvi lahko sklene za določen čas iz tehničnih razlogov ali zaradi proizvodnih potreb, organizacije ali nadomeščanja delavcev“.
11. Na podlagi člena 4(1) zakonodajnega dekreta št. 368/2001 se lahko čas trajanja pogodbe podaljša enkrat, če je bil prvotni čas trajanja krajši od treh let, „pod pogojem, da gre za objektivne razloge in da se nanaša na isto delo, za katero je pogodba določala določen čas trajanja“. Kljub temu v tem primeru skupni čas trajanja navedene pogodbe ne more biti daljši od treh let.
12. Člen 5 zakonodajnega dekreta št. 368/2001 z naslovom „Iztek roka in sankcije. Zaporedne pogodbe“ določa:
„1. Če se delovno razmerje nadaljuje po datumu izteka, ki je bil v začetku določen ali naknadno preložen v skladu s členom 4, mora delodajalec povečati plačo delavca za 20 % na dan do desetega dneva in za 40 % za vsak dodaten dan.
2. Če se delovno razmerje nadaljuje preko dvajsetega dneva v primeru pogodb za obdobje, krajše od šestih mesecev, ali po tridesetem dnevu v drugih primerih, pogodba velja za nedoločen čas ob izteku navedenih rokov.
3. Če je delavec ponovno zaposlen za določen čas na podlagi člena 1 v roku desetih dni od datuma izteka pogodbe, katere trajanje je krajše ali enako šestim mesecem, ali v roku dvajsetih dni od datuma izteka pogodbe, katere trajanje je daljše od šestih mesecev, velja, da je druga pogodba sklenjena za nedoločen čas.
4. V primeru dveh zaposlitev za določen čas, ki si sledita brez prekinitve, velja, da je pogodba o zaposlitvi sklenjena za nedoločen čas, od datuma sklenitve prve pogodbe.“
13. Člen 10 zakonodajnega dekreta št. 386/2001 obsega seznam primerov, v katerih je uporaba nove ureditve v zvezi s pogodbami za določen čas izključena. Noben od teh primerov se ne nanaša na sektor javne uprave.
14. Zakonodajni dekret št. 386/2001 je po mnenju predložitvenega sodišča začel veljati 21. septembra 2001. Njegov člen 11(1) natančno določa, da so „od začetka veljavnosti tega zakonodajnega dekreta razveljavljene […] vse zakonodajne določbe, ki niso skladne in niso izrecno navedene v tem zakonodajnem dekretu“. Odstavek 3 navedenega člena dodaja, da „posamične pogodbe, sklenjene na podlagi prejšnje ureditve, še naprej učinkujejo do izteka“.
15. Poleg tega v smislu člena 36 zakonodajnega dekreta št. 165 z dne 30. marca 2001, ki se nanaša na splošna pravila glede organizacije dela v javnih upravah (redna priloga h GURI št. 106 z dne 9. maja 2001, v nadaljevanju: zakonodajni dekret št. 165/2001),
„1. Ob spoštovanju določb o zaposlovanju osebja, navedenih v prejšnjem odstavku, javne uprave napotujejo na prilagodljive pogodbene oblike zaposlovanja osebja, določene s civilnim zakonikom in zakoni o delovnih razmerjih v podjetju. Nacionalne kolektivne pogodbe urejajo pogodbe za določen čas, pogodbe o izobraževanju in o zaposlitvi, druga razmerja na področju izobraževanja in začasnega dela […]
2. V vsakem primeru, če javne uprave kršijo obvezne določbe na področju zaposlovanja delavcev, to ne more voditi k sklepanju pogodb o zaposlitvi za nedoločen čas z navedenimi javnimi upravami, brez poseganja v pristojnost in sankcije, ki si jih lahko nakopljejo. Zadevni delavec ima pravico do povrnitve škode, ki izhaja iz opravljanja dela, storjene s kršitvijo obveznih določb. Uprave morajo pri odgovornih vodilnih osebah zbrati zneske, plačane v ta namen, če je kršitev namerna ali če izhaja iz hude malomarnosti.“
16. Predložitveno sodišče poudarja, da je Corte costituzionale (ustavno sodišče) v sodbi št. 89 z dne 13. marca 2003 razsodilo, da je člen 36(2), prvi stavek, zakonodajnega dekreta št. 165/2001 v skladu z ustavnimi načeli o enakosti in dobrem upravljanju, navedenimi v členih 3 in 97 italijanske ustave. Ustavno sodišče je menilo, da temeljno načelo, po katerem se dostop do zaposlitve v javnih organizacijah izvaja z natečaji na podlagi člena 97, tretji odstavek, omenjene ustave, priznava zakonitost obstoječi razliki v obravnavanju med delavci zasebnega sektorja in delavci javnih uprav v primerih ugotovitev nezakonitosti pri sklepanju zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
17. Tožeči stranki v glavni stvari sta bili zaposleni kot kuharska tehnika v bolnišnični ustanovi na podlagi vrste zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas, od katerih sta bili zadnji od teh sklenjeni januarja 2002 za obdobje šestih mesecev.
18. Zaposlitvi sta bili izvedeni na podlagi ožjega seznama kandidatov, ki je bil oblikovan ob zaključku javnega natečaja, ki ga je leta 1998 organizirala bolnišnična ustanova z namenom, da za določen čas zaposli „kuharske tehnike“, torej natečaj, na katerem sta bili uspešni tožeči stranki v glavni stvari.
19. Zadnjih pogodb, sklenjenih za določen čas, ki sta se iztekli v juliju 2002, bolnišnična ustanova ni podaljšala in je tožeči stranki v glavni stvari, ko sta ob izteku pogodb prišli na delovni mesti, formalno odpustila.
20. Tožeči stranki v glavni stvari sta odločitev o odpustitvi izpodbijala pred Tribunale di Genova in od tega zahtevala, naj na podlagi zakonodajnega dekreta št. 368/2001 ugotovi obstoj pogodb o zaposlitvi za nedoločen čas, sklenjenih z bolnišnično ustanovo z začetkom na dan sklenitve prvega delovnega razmerja, ob začetku veljavnosti zakonodajnega dekreta, ter naj omenjeni ustanovi naloži plačilo dolgovanih osebnih dohodkov in povrnitev nastale škode.
21. Predložitveno sodišče v obravnavani zadevi ugotavlja, da je v obeh primerih, ki sta mu bila predložena, preteklo osem dni med datumom poteka predzadnje pogodbe o zaposlitvi, sklenjene z bolnišnično ustanovo, in datumom, na katerega je bila z njo sklenjena zadnja pogodba o zaposlitvi. Vendar, člen 5(3) zakonodajnega dekreta št. 368/2001 predvideva, da če se delavec ponovno zaposli za določen čas „v roku desetih dni po izteku veljavnosti pogodbe o zaposlitvi, katere trajanje je krajše ali enako šestim mesecem“, se za drugo pogodbo samodejno šteje, da je sklenjena za nedoločen čas.
22. Bolnišnična ustanova navaja, da se člen 5 zakonodajnega dekreta št. 368/2001 v obravnavani zadevi ne uporabi, ker člen 36 zakonodajnega dekreta št. 165/2001 javnim upravam prepoveduje sklepanje pogodb za nedoločen čas.
23. Predložitveno sodišče ugotavlja, da okvirni sporazum ne določa nobenega področja dejavnosti, ki bi se lahko izključilo iz njegovega obsega uporabe, z izjemo nekaterih razmerij v zvezi s poklicnim usposabljanjem ali delom, navedenim v določbi 2, točka 2, tega okvirnega sporazuma, ki pa niso povezana z zadevo, ki je bila predložena temu sodišču. Poleg tega zakon št. 422/2000, ki je vlado pooblastil za izvajanje Direktive 1999/70, ni predvidel nobene omejitve glede njene uporabe v javni upravi. Zakonodajni dekret št. 368/2001 dejansko ne vsebuje nobene take omejitve. S tem ko je bil sprejet naknadno, po zakonodajnem dekretu št. 165/2001, naj bi celo namenoma razveljavil „vse zakonodajne določbe, ki so nezdružljive in ki niso izrecno navedene v sedanjem zakonodajnem dekretu“.
24. Predložitveno sodišče se sprašuje o skladnosti člena 36(2), prvi stavek, zakonodajnega dekreta št. 165/2001 s pravom Skupnosti, ko v zvezi s posledicami kršitve obveznih določb o zaporednih pogodbah o zaposlitvi za določen čas omenjeni stavek med temi zelo razločno razlikuje glede na to, ali so bile sklenjene z javnimi upravami ali z delodajalci iz zasebnega sektorja. Omenjeno sodišče v tem pogledu ugotavlja, da varstvo s pomočjo odškodnine, ki se splošno uporablja v notranjem pravnem redu, zlasti ob upoštevanju vprašanj o dokaznem bremenu za oškodovanje, s katerim naj bi se soočali zadevni delavci, ne more biti obravnavano kot enakovredno varstvu, ki izhaja iz ponovne vključitve v prejšnjo zaposlitev. Ta zadnja oblika varstva bi bila boljši odgovor na potrebo po preprečevanju zlorab, s katerimi se lahko sooči delodajalec pri sklepanju zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas.
25. V teh okoliščinah je Tribunale di Genova odločilo, da prekine odločanje in da Sodišču v predhodno odločanje predloži vprašanje:
„Ali je treba Direktivo 1999/70/ES (člen 1 ter določbi 1(b) in 5 [okvirnega sporazuma]) razlagati tako, da je v nasprotju z notranjo ureditvijo (pred prenosom navedene direktive), ki pogodbe o zaposlitvi, sklenjene z javno upravo, razlikuje od pogodb, sklenjenih z zasebnimi delodajalci, in pri tem prve izključuje iz varstva, ki ga daje sklenitev delovnega razmerja za nedoločen čas v primeru kršenja obveznih pravil na področju sklepanja zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas.“
Vprašanje za predhodno odločanje
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
Stališča, predložena Sodišču
26. Bolnišnična ustanova meni, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten, ker naj Direktiva 1999/70 ne bi bila neposredno uporabna v zadevi v glavni stvari, glede na to da direktive nimajo neposrednega horizontal nega učinka, ker ta ni odvisen niti od italijanske države niti od nobenega ministrstva. Šlo naj bi za samostojno ustanovo, ki ima vodstvo, ki mora v okviru njihovega upravljanja uporabljati pravila notranjega prava, ki jih ne more odložiti in ne kršiti.
27. Italijanska vlada prav tako navaja, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten. Po eni strani je mnenja, da je ta predlog povsem hipotetičen, ker naj veljavnost v sporu o glavni stvari člena 5 zakonodajnega dekreta št. 368/2001, ki pomeni odstopanje od člena 36 zakonodajnega dekreta št. 165/2001, ne bi vzbujala nikakršnih dvomov predložitvenemu sodišču, ki je edino pristojno za razlago pravil notranjega prava.
28. Po drugi strani meni, da je ta predlog povsem neustrezen za rešitev spora v glavni stvari, ker so bile prve pogodbe sklenjene pred iztekom roka za prenos Direktive 1999/70, kar pomeni 10. julija 2001.
Presoja Sodišča
29. Prvič, glede ugovora nedopustnosti, ki ga je vložila bolnišnična ustanova, zadostuje ugotovitev, da iz predložitvene odločbe izhaja, da nacionalno sodišče šteje kot dokazano, da je ta ustanova institucija javnega sektorja, povezana z javno upravo. V skladu z ustaljeno sodno prakso se torej lahko sklicuje na direktivo, ne le zoper državne organe, ampak tudi zoper organe ali subjekte, ki so podrejeni organu ali nadzoru države ali ki imajo preširoka pooblastila v primerjavi s tistimi, ki izhajajo iz pravil, ki veljajo za odnose med subjekti, kot so regionalni in lokalni organi ali organi, ki so bili, ne glede na pravno obliko, odgovorni na podlagi akta javnega organa, da pod njegovim nadzorom zagotovijo storitev javnega pomena (sodbe z dne 22. junija 1989 v zadevi Fratelli Costanzo, 103/88, Recueil, str. 1839, točka 31; z dne 12. julija 1990 v zadevi Foster in drugi, C-188/89, Recueil, str. I-3313, točka 19, in z dne 5. februarja 2004 v zadevi Rieser Internationale Transporte, C-157/02, Recueil, str. I‑1477, točka 24).
30. Zato v obravnavani zadevi navedeni ugovor nedopustnosti ni utemeljen.
31. Drugič, glede prvega od ugovorov nedopustnosti, ki ju navaja italijanska vlada, je treba ugotoviti, da iz sodne prakse izhaja, da v okviru postopka, uvedenega na podlagi člena 234 ES, seveda ni dolžnost Sodišča, da se izreče o razlagi nacionalnega prava ali o skladnosti določb nacionalnega prava s pravom Skupnosti (glej zlasti sodbi z dne 19. marca 1964 v zadevi Unger, 75/63, Recueil, str. 347 in 365, in z dne 8. septembra 2005 v zadevi Yonemoto, C-40/04, ZOdl., str. I-7755, točka 27).
32. Vendar je treba opozoriti, da lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, ki je bilo vzpostavljeno z istim členom Pogodbe ES, zgolj nacionalno sodišče, ki mu je spor predložen in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev z namenom ukrepanja, ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi tako o potrebnosti predhodne odločbe, da bi lahko izreklo sodbo, kakor o ustreznosti vprašanj, ki jih postavlja Sodišču. S tem ko se vprašanja, predložena v predhodno odločanje, nanašajo na razlago prava Skupnosti, je torej Sodišče načeloma dolžno odločati (glej zlasti sodbi z dne 15. decembra 1995 v zadevi Bosman, C‑415/93, Recueil, str. I-4921, točka 59, in z dne 10. novembra 2005 v zadevi Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C‑316/04, ZOdl., str. I-9759, točka 29).
33. Vendar je Sodišče že navedlo, da samo v izjemnih primerih lahko preizkusi okoliščine, v katerih mu je zadevo predložilo nacionalno sodišče, da preveri svojo pristojnost (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 1981 v zadevi Foglia, 244/80, Recueil, str. 3045, točka 21). Odločitev o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga je zastavilo nacionalno sodišče, je mogoče zavrniti le, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Skupnosti ni v nobeni zvezi z resničnostjo ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, potrebnih za to, da bi dalo koristen odgovor na zastavljena vprašanja (glej zlasti zgoraj navedeni sodbi Bosman, točka 61, in Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, točka 30).
34. Vendar v obravnavani zadevi ni mogoče veljavno trditi, da razlaga Direktive 1999/70 ni v nikakršni zvezi z resničnostjo ali predmetom spora o glavni stvari ali da je problem hipotetičen, saj je cilj omenjene razlage, za katero se zavzema predložitveno sodišče, natanko ta, da bi slednjemu omogočila, da odgovori na vprašanje o skladnosti neke določbe nacionalnega prava s to direktivo.
35. Tudi ta ugovor nedopustnosti je treba zavrniti.
36. Tretjič, glede drugega ugovora nedopustnosti italijanske vlade zadostuje ugotovitev, da izhaja iz Direktive 1999/70, katere rok za prenos se je iztekel 10. julija 2001, da ta želi preprečiti zlorabe, ki izhajajo iz veriženja pogodb ali delovnih razmerij za določen čas, ter da se njene določbe nanašajo predvsem na podaljšanje pogodb za določen čas in pogoje za tako podaljšanje. Torej sta bili pogodbi, ki se obravnavata v zadevi v glavni stvari, podaljšani 10. in 11. januarja 2002, torej po datumu, ko bi morala biti navedena direktiva prenesena v nacionalno pravo. V teh okoliščinah ni mogoče veljavno zatrjevati, da naj bi bila razlaga te popolnoma neupoštevna za rešitev sporov, o katerih odloča predložitveno sodišče.
37. Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
Meritorna obravnava
38. S tem vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba okvirni sporazum razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki v primeru zlorabe, če delodajalec v javnem sektorju veriži pogodbe ali delovna razmerja za določen čas, izključuje, da bi se ti spremenili v pogodbe ali delovna razmerja za nedoločen čas, čeprav je tako preoblikovanje predvideno za pogodbe in delovna razmerja, sklenjena z delodajalcem iz zasebnega sektorja.
39. Da bi ustrezno odgovorili na postavljeno vprašanje, je treba najprej pojasniti, da se v nasprotju s tem, kar je zatrjevala italijanska vlada na obravnavi, Direktiva 1999/70 in okvirni sporazum uporabljata tudi za pogodbe o zaposlitvi in delovna razmerja za določen čas, sklenjene med upravami in drugimi subjekti javnega sektorja (sodba z dne 4. julija 2006 v zadevi Adeneler in drugi, C-212/04, še neobjavljena v Zodl., točka 54).
40. Določbe teh dveh aktov namreč ne vsebujejo nobene navedbe, na podlagi katere bi lahko sklepali, da je njuno področje uporabe omejeno na pogodbe za določen čas, ki so jih delavci sklenili zgolj z delodajalci zasebnega sektorja (zgoraj navedena sodba Adeneler in drugi, točka 55).
41. Nasprotno, kot izhaja iz besedila določbe 2, točka 1, okvirnega sporazuma, je področje njegove uporabe široko opredeljeno in se na splošno nanaša na „delavce, zaposlene za določen čas, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, kakor ju opredeljujejo zakoni, kolektivne pogodbe ali običaji v vsaki državi članici“. Poleg tega opredelitev pojma „delavec, zaposlen za določen čas“ v smislu okvirnega sporazuma iz njegove določbe 3, točka 1, zajema vse delavce, ne da bi razlikovala glede na javnost ali zasebnost delodajalca, pri katerem so zaposleni (zgoraj navedena sodba Adeneler in drugi, točka 56).
42. Na drugi strani daje določba 2, točka 2, navedenega okvirnega sporazuma, ki nikakor ne predvideva izključevanja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, sklenjenih z javnim delodajalcem, državam članicam in/ali socialnim partnerjem možnost, da določijo, da se ta okvirni sporazum ne uporablja za „začetno poklicno usposabljanje in vajenišk[e] program[e]“ ter pogodbe o zaposlitvi in delovna razmerja, „ki so bila sklenjena v okviru posebnega javnega ali javno podprtega usposabljanja, programov povezovanja in poklicnega prekvalificiranja“ (zgoraj navedena sodba Adeneler in drugi, točka 57).
43. Prav tako je treba spomniti, kakor izhaja iz določbe 1(b) okvirnega sporazuma, da je namen tega vzpostavitev okvira za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz uporabe zaporednega sklepanja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.
44. V ta namen navedena določba državam članicam nalaga obveznost, naj v svoj pravni red uvedejo enega ali več ukrepov, naštetih v njeni točki 1, od (a) do (c), kadar v zadevni državi članici ni enakovrednih pravil, katerih namen je dejansko preprečevanje zlorab veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas (glej zgoraj navedeno sodbo Adeneler in drugi, točka 65).
45. Vendar je treba poudariti, da omenjena določba, kakor izhaja iz njenega besedila, državam članicam priznava možnost, če je to objektivno utemeljeno, da upoštevajo posebne potrebe, ki se nanašajo na področja s posebnimi dejavnostmi in/ali na zadevne kategorije delavcev.
46. Seveda določba 5, točka 2, okvirnega sporazuma državam članicam ne priznava izrecno iste možnosti v zvezi z določanjem pogojev, pod katerimi je treba zaporedne pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za določen čas šteti kot sklenjena za nedoločen čas.
47. Vendar ker navedena določba ne določa splošne obveznosti držav članic, naj predvidijo spremembo pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, niti ne določa natančnih pogojev, pod katerimi se lahko sklepajo pogodbe o zaposlitvi za določen čas (zgoraj navedena sodba Adeneler in drugi, točka 91), tako določeno mero pooblastil v zvezi s presojo na tem področju prepušča državam članicam.
48. Torej določba 5 okvirnega sporazuma kot taka ne nasprotuje temu, da bi država članica drugače obravnavala zlorabe verižnih pogodb ali delovnih razmerij za določen čas, glede na to, ali so bile navedene pogodbe ali razmerja, sklenjena z delodajalcem iz zasebnega ali delodajalcem iz javnega sektorja.
49. Vendar mora, kot tudi izhaja iz točke 105 zgoraj navedene sodbe Adeneler in drugi, zato da nacionalna ureditev, kot je ta v zadevi v glavni stvari, ki zgolj v javnem sektorju prepoveduje spremembo iz zaporedja pogodb za določen čas v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, lahko šteje za skladno z okvirnim sporazumom, notranji pravni red zadevne države članice v navedenem sektorju obsegati drug učinkovit ukrep za preprečevanje in, če je potrebno, kaznovati zlorabo verižnih pogodb za določen čas.
50. Glede slednjega pogoja je treba opozoriti, da določba 5, točka 1, okvirnega sporazuma nalaga državam članicam dejansko in zavezujoče sprejetje vsaj enega od ukrepov, naštetih v tej določbi, katerih namen je preprečiti zlorabo zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas, če nacionalno pravo že ne vsebuje enakovrednih ukrepov.
51. Poleg tega, kadar, kot v tem primeru, pravo Skupnosti ne določa posebnih sankcij v primeru, da so bile vendarle ugotovljene zlorabe, morajo torej nacionalni organi za ureditev takega stanja sprejeti ustrezne ukrepe, ki morajo biti ne le sorazmerni, ampak tudi dovolj učinkoviti in odvračilni, da bodo zagotovili polni učinek norm, sprejetih na podlagi okvirnega sporazuma (zgoraj navedena sodba Adeneler in drugi, točka 94).
52. Čeprav so podobna pravila za izvedbo takih norm na podlagi načela postopkovne avtonomije držav članic del njihovega notranjega pravnega reda, pa vendar ne smejo biti manj ugodna kot podrobna pravila, ki urejajo podobne notranje položaje (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti ali pretirano otežiti izvajanja pravic, ki jih nudi pravo Skupnosti (načelo učinkovitosti) (glej zlasti sodbo z dne 14. decembra 1995 v zadevi Peterbroeck, C-312/93, Recueil, str. I-4599, točka 12, ter zgoraj navedeno sodbo Adeneler in drugi, točka 95).
53. Torej mora takrat, ko pride do zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, obstajati možnost, da se uporabi ukrep, ki dejansko in enakovredno zagotavlja varstvo delavcev, da bi se tako ustrezno kaznovala ta zloraba in odpravile posledice kršitve prava Skupnosti. V skladu s členom 2, odstavek 1, Direktive 1999/70 države članice „sprejmejo zakone in druge predpise, [...] pri čemer jih morajo države članice uvesti tako, da bodo vedno lahko zagotavljale rezultate, ki jih nalaga [navedena] direktiva“ (zgoraj navedena sodba Adeneler in drugi, točka 102).
54. Sodišče se ni dolžno opredeliti o razlagi notranjega prava, ker je to izključna naloga predložitvenega sodišča, ki mora v konkretnem primeru odločiti, ali določbe upoštevnih nacionalnih predpisov izpolnjujejo zahteve iz prejšnjih treh točk. Vendar lahko Sodišče, ko odloča o vprašanju za predhodno odločanje, po potrebi poda pojasnila, ki nacionalno sodišče usmerjajo pri njegovi razlagi (glej sodbo z dne 21. februarja 2006 v zadevi Halifax in drugi, C-255/02, še neobjavljena v ZOdl., točki 76 in 77).
55. S tega vidika je treba poudariti, da se zdi, da nacionalna ureditev, kot je ta v zadevi v glavni stvari, ki določa obvezne prisilne predpise glede trajanja in podaljšanja pogodb za določen čas ter glede pravice do povrnitve škode, ki je nastala delavcu, ker je javna uprava zlorabila veriženje pogodb ali delovnih razmerij za določen čas, na prvi pogled izpolnjuje zahteve iz točk od 51 do 53 te sodbe.
56. Vendar mora predložitveno sodišče presoditi, v kolikšnem obsegu pogoji uporabe in učinkovito izvajanje člena 36(2), prvi stavek, zakonodajnega dekreta 165/2001, pomenijo ustrezen ukrep za preprečitev in, če je potrebno, za kaznovanje primerov, ko javne uprave zlorabljajo veriženje pogodb ali delovnih razmerij za določen čas.
57. Glede na zgornje ugotovitve je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba okvirni sporazum razlagati tako, da načeloma ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki v primeru, ko delodajalec iz javnega sektorja zlorabi veriženje pogodb ali delovnih razmerij za določen čas, izključuje, da bi se ti spremenili v pogodbe ali delovna razmerja za nedoločen čas, čeprav je taka sprememba predvidena za pogodbe in delovna razmerja, sklenjena z delodajalcem iz zasebnega sektorja, če ima ta ureditev druge učinkovite ukrepe za preprečevanje, in, če je potrebno, kaznovanje primerov, ko delodajalec iz javnega sektorja zlorabi veriženje pogodb za določen čas.
Stroški
58. Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Okvirni sporazum o delu za določen čas, sklenjen 18. marca 1999, ki je priloga k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP, je treba razlagati tako, da načeloma ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki v primeru ko delodajalec iz javnega sektorja zlorabi veriženje pogodb ali delovnih razmerij za določen čas, izključuje, da bi se ti spremenili v pogodbe ali delovna razmerja za nedoločen čas, čeprav je taka sprememba predvidena za pogodbe in delovna razmerja, sklenjena z delodajalcem iz zasebnega sektorja, če ima ta ureditev druge učinkovite ukrepe za preprečevanje in, če je potrebno, kaznovanje primerov, ko delodajalec iz javnega sektorja zlorabi veriženje pogodb za določen čas.