62016CJ0267
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
23. ledna 2018 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Územní působnost unijního práva – Článek 355 odst. 3 SFEU – Akt o podmínkách přistoupení Dánského království, Irska a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska a o úpravách smluv – Článek 29 – Příloha I část I bod 4 – Vyloučení Gibraltaru z celního území Evropské unie – Dosah – Směrnice 91/477/EHS – Článek 1 odst. 4 – Článek 12 odst. 2 – Příloha II – Evropský zbrojní pas – Lov a sportovní střelba – Použitelnost na území Gibraltaru – Povinnost provedení – Neexistence – Platnost“
Ve věci C‑267/16,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Supreme Court of Gibraltar (Nejvyšší soud Gibraltaru) ze dne 6. května 2016, došlým Soudnímu dvoru dne 13. května 2016, v řízení
The Queen, na žádost:
Alberta Buhagiara a dalších
proti
Minister for Justice,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, A. Tizzano, místopředseda, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič (zpravodaj), A. Rosas a C. G. Fernlund, předsedové senátů, E. Juhász, A. Borg Barthet, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, E. Jarašiūnas a M. Vilaras, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 16. května 2017,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za A. Buhagiara a další L. Bagliettem, QC, a C. Bonfantem, barrister,
–
za Minister for Justice M. Llamasem, QC, a Y. Sanguinetti, barrister,
–
za vládu Spojeného království G. Brown a C. Brodie, jako zmocněnkyněmi, ve spolupráci s M. Demetriou, QC, a M. Birdlingem, barrister,
–
za Evropský parlament P. Schonardem a R. van de Westelakenem, jakož i I. McDowell, jako zmocněnci,
–
za Radu Evropské unie S. Petrovou a E. Moro, jakož i I. Laiem, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi E. Manhaevem, K. Mifsud-Bonnicim, E. Whitem a G. Bragou da Cruz, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 12. září 2017,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 29 Aktu o podmínkách přistoupení Dánského království, Irska a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska a o úpravách smluv (Úř. věst. 1972, L 73, s. 14, dále jen „Akt o přistoupení z roku 1972“), ve spojení s přílohou I částí I bodem 4 uvedeného aktu, jakož i výkladu a platnosti čl. 12 odst. 2 směrnice Rady 91/477/EHS ze dne 18. června 1991 o kontrole nabývání a držení zbraní (Úř. věst. 1991, L 256, s. 51; Zvl. vyd. 13/11, s. 3), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/51/ES ze dne 21. května 2008 (Úř. věst. 2008, L 179, s. 5) (dále jen „směrnice 91/477“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Albertem Buhagiarem a šesti dalšími žalobci (dále jen „A. Buhagiar a další“) a Minister for Justice (ministr spravedlnosti, Gibraltar, dále jen „ministr“) ohledně toho, že ministr zamítl žádost A. Buhagiara a dalších o vydání evropského zbrojního pasu (dále jen „zbrojní pas“).
Právní rámec
3
Článek 28 Aktu o přistoupení z roku 1972 stanoví:
„Nestanoví-li Rada jednomyslně na návrh Komise jinak, nejsou akty orgánů [Evropské unie] týkající se produktů uvedených v příloze II Smlouvy o EHS a produktů podléhajících při dovozu do [Unie] zvláštní právní úpravě v důsledku provádění společné zemědělské politiky, jakož i akty v oblasti harmonizace právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu, použitelné na Gibraltar.“
4
Článek 29 tohoto Aktu o přistoupení uvádí, že „akty uvedené v seznamu v příloze I tohoto aktu se upravují podle této přílohy“.
5
Příloha I uvedeného Aktu o přistoupení, která obsahuje seznam uvedený v předchozím bodě, zahrnuje část I, nadepsanou „Celní předpisy“. Bod 4 této části uvádí změny nařízení Rady (EHS) č. 1496/68 ze dne 27. září 1968 o vymezení celního území [Unie] (Úř. věst. 1968, L 238, s. 1). Článek 1 posledně zmíněného nařízení byl tak nahrazen tímto zněním:
„Celní území [Unie] zahrnuje následující území:
[…]
–
území Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, britských Normanských ostrovů a ostrova Man.“
6
Přílohou I částí VIII Aktu o přistoupení z roku 1972, nadepsanou „Obchodní politika“, byl seznam zemí uvedených v příloze II nařízení Rady (EHS) č. 1025/70 ze dne 25. května 1970, kterým se stanoví společná pravidla dovozu ze třetích zemí (Úř. věst. 1970, L 124, s. 6), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 1984/70 ze dne 29. září 1970 (Úř. věst. 1970, L 218, s. 1), č. 724/71 ze dne 30. března 1971 (Úř. věst. 1971, L 80, s. 3), č. 1080/71 ze dne 25. května 1971 (Úř. věst. 1971, L 116, s. 8), č. 1429/71 ze dne 2. července 1971 (Úř. věst. 1971, L 151, s. 8) a č. 2384/71 ze dne 8. listopadu 1971 (Úř. věst. 1971, L 249, s. 1), nahrazen novým seznamem, který již nezahrnoval Gibraltar.
7
Příloha II část VI Aktu o přistoupení z roku 1972, rovněž nadepsaná „Obchodní politika“, stanoví ve vztahu k nařízení č. 1025/70 toto:
„Problém vzniklý v důsledku vypuštění zmínky o Gibraltaru v příloze II musí být vyřešen tak, aby bylo zajištěno, že Gibraltar bude ve stejné situaci, pokud jde o režim osvobození dovozu do [Unie], v jaké se nacházel před přistoupením.“
8
Znění směrnice 91/477 použitelné v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení, je znění vyplývající ze změn vložených do základního znění této směrnice směrnicí 2008/51, v návaznosti na přistoupení Unie k protokolu proti nedovolené výrobě a distribuci střelných zbraní, jejich součástí, dílů a střeliva, připojenému k Úmluvě Organizace spojených národů o boji proti mezinárodnímu organizovanému zločinu, přijaté rezolucí 55/255 Valného shromáždění ze dne 8. června 2001. Směrnice 2008/51 byla přijata na základě čl. 95 odst. 1 ES, jehož obsah se v podstatě shoduje se zněním čl. 100a odst. 1 Smlouvy o EHS, na němž je založena směrnice 91/477, jakož i čl. 114 odst. 1 SFEU, který je v současné době v platnosti.
9
Body 2 až 7 odůvodnění směrnice 91/477 uvádí:
„vzhledem k tomu, že na svém zasedání ve Fontainebleau ve dnech 25. a 26. června 1984 si Evropská rada výslovně stanovila za cíl zrušení všech policejních a celních formalit na vnitřních hranicích Společenství;
vzhledem k tomu […], že Komise ve své ‚Bílé knize – Dotvoření vnitřního trhu‘ uvedla, že zrušení kontrol bezpečnosti přepravovaných předmětů a osob mimo jiné předpokládá sblížení právních předpisů o zbraních;
vzhledem k tomu, že zrušení kontrol držení zbraní na vnitřních hranicích Společenství vyžaduje přijetí účinné úpravy, která umožní uvnitř členských států kontrolu nabývání a držení střelných zbraní a kontrolu jejich přepravy do jiného členského státu […]
vzhledem k tomu, že tato úprava, pokud bude zahrnuta do částečně harmonizovaných právních předpisů, povede mezi členskými státy ke vzniku větší vzájemné důvěry v oblasti ochrany bezpečnosti osob; že je za tím účelem vhodné určit kategorie střelných zbraní, jejichž nabývání a držení fyzickými osobami bude zakázáno nebo bude podléhat povolení či ohlášení;
vzhledem k tomu, že přechod z jednoho členského státu do druhého se zbraní by v zásadě měl být zakázán, pokud není dodržen postup, který členským státům umožňuje zjistit, že na jejich území je dovezena střelná zbraň;
vzhledem k tomu, že pro oblast lovu a sportovní střelby však musí být přijata pružnější pravidla, aby nebyl narušen více, než je nezbytné, volný pohyb osob“.
10
Článek 1 uvedené směrnice zní:
„1.   Pro účely této směrnice se ‚střelnou zbraní‘ rozumí jakákoli ruční zbraň s hlavní, která vystřeluje nebo je konstruována či může být upravena tak, aby vystřelovala jednotnou, hromadnou nebo plynovou střelu (obecně projektil) působením okamžitého uvolnění chemické energie […] Střelné zbraně se dělí do kategorií podle části II přílohy I.
[…]
1d.   Pro účely této směrnice se ‚sledováním‘ rozumí systematické sledování střelných zbraní a tam, kde je to možné, jejich součástí a střeliva od výrobce ke kupujícímu […]
[…]
2.   Pro účely této směrnice se ‚podnikatelem v oboru zbraní‘ rozumí fyzická nebo právnická osoba, jejíž podnikatelskou činnost […] tvoří výroba střelných zbraní, jejich součástí a střeliva, obchodování s nimi, jejich výměna, pronájem, opravy nebo úpravy.
[…]
4.   [‚Zbrojní pas‘] je doklad, který vydávají orgány členských států na žádost osoby, která se v souladu se zákonem stane držitelem a uživatelem střelné zbraně. Doba jeho platnosti činí nejvýše pět let a může být prodloužena a [zbrojní pas] obsahuje informace stanovené v příloze II. [Zbrojní pas] je nepřenosný doklad, v němž je uvedena střelná zbraň nebo střelné zbraně, které drží a užívá držitel zbrojního pasu. Uživatel střelné zbraně musí mít [zbrojní pas] stále ve svém držení a v tomto pasu se vyznačují změny držení nebo charakteristiky střelné zbraně, jakož i ztráta nebo krádež střelné zbraně.“
11
Článek 4 uvedené směrnice zní takto:
„1.   Členské státy zajistí, aby veškeré střelné zbraně nebo jejich součásti, které jsou uváděny na trh, byly buď označeny a registrovány v souladu s touto směrnicí, anebo znehodnoceny.
[…]
4.   Členské státy zajistí […] zřízení a údržbu počítačového systému evidence údajů […], který oprávněným orgánům zajistí přístup k systémům evidence údajů, v nichž je zaznamenána každá střelná zbraň v působnosti této směrnice. […]
[…]
5.   Členské státy zajistí, aby u všech střelných zbraní mohl být kdykoliv zjištěn jejich majitel. […]“
12
Článek 4a směrnice 91/477 zní:
„Aniž je dotčen článek 3, povolí členské státy nabývání a držení střelných zbraní pouze osobám, které obdržely licenci nebo, v případě kategorií C nebo D, které k tomu mají zvláštní povolení v souladu s vnitrostátním právem.“
13
Článek 5 této směrnice stanoví:
„Aniž je dotčen článek 3, povolí členské státy nabývání a držení střelných zbraní pouze osobám, které pro to mají řádný důvod a které
a)
dosáhly věku 18 let, s výjimkou nabývání jinak než koupí a držení střelných zbraní k loveckým účelům a zbraní pro lov nebo sportovní střelbu [a pro sportovní střelbu] za předpokladu, že v tomto případě má osoba mladší 18 let povolení rodičů […];
b)
nepředstavují nebezpečí pro sebe, veřejný pořádek ani veřejnou bezpečnost. Odsouzení za úmyslný násilný trestný čin se považuje za příznak, že takové nebezpečí existuje.
Členské státy mohou odejmout povolení k držení střelné zbraně, přestane-li být plněna některá z podmínek, na jejichž základě bylo uděleno.
[…]“
14
Článek 6 této směrnice zní takto:
„Členské státy přijmou veškerá vhodná opatření vedoucí k zákazu nabývání a držení střelných zbraní a střeliva kategorie A. […]
[…]“
15
Článek 7 uvedené směrnice zní:
„1.   Střelná zbraň kategorie B nemůže být na území členského státu nabyta bez povolení, které udělí tento členský stát nabyvateli.
[…]
2.   Střelná zbraň kategorie B nemůže být na území členského státu držena bez povolení, které udělí tento členský stát držiteli. Má-li držitel zbraně bydliště v jiném členském státě, je dotyčný členský stát o udělení povolení uvědomen.
[…]“
16
Článek 8 téže směrnice stanoví:
„1.   Střelnou zbraň kategorie C není možné držet, pokud ji držitel neohlásí orgánům členského státu, ve kterém je tato zbraň držena.
[…]
3.   Jestliže členský stát na svém území nabývání a držení určité střelné zbraně kategorie B, C nebo D zakazuje nebo podmiňuje udělením povolení, uvědomí o tom ostatní členské státy, které tento údaj výslovně zaznamenají do [zbrojního pasu] vydaného pro takovou zbraň podle čl. 12 odst. 2.“
17
Článek 11 směrnice 91/477 zní následovně:
„1.   Aniž je dotčen článek 12, mohou být střelné zbraně přepravovány z jednoho členského státu do druhého pouze postupem stanoveným v níže uvedených odstavcích. Tato ustanovení se rovněž vztahují na přepravu střelné zbraně při zásilkovém prodeji.
[…]
3.   Pro přepravu střelných zbraní […] může každý členský stát udělit podnikatelům v oboru zbraní právo přepravovat střelné zbraně ze svého území k podnikateli v oboru zbraní, který působí v jiném členském státu, bez předchozího povolení podle odstavce 2. Členský stát vydá k tomuto účelu souhlas platný po dobu nejvýše tří let, který může být kdykoli odůvodněným rozhodnutím pozastaven nebo zrušen. […]
[…]“
18
Článek 12 této směrnice zní:
„1.   Nedodrží-li se postup podle článku 11, povoluje se držení střelné zbraně během cesty přes dva nebo více členských států pouze, pokud zúčastněná osoba získá povolení těchto členských států.
Členské státy smějí udělit takové povolení pro jednu nebo více cest na dobu nejvýše jednoho roku s možností obnovení. Tato povolení budou zapsána do [zbrojního pasu], který cestující musí předložit, kdykoli o to orgány členských států požádají.
2.   Odchylně od odstavce l mohou lovci v případě střelných zbraní kategorií C a D a sportovní střelci v případě střelných zbraní kategorií B, C a D držet bez předchozího povolení jednu nebo více těchto střelných zbraní během cesty přes dva nebo více členských států s cílem vykonávat svou činnost, pokud jsou držiteli [zbrojního pasu], ve kterém je uvedena tato konkrétní zbraň či zbraně, a pokud mohou uvést důvody své cesty, zejména předložením pozvání nebo jiného důkazu jejich lovecké nebo sportovní činnosti v cílovém členském státě.
Členské státy nesmějí uznávání [zbrojního pasu] podmiňovat uhrazením jakéhokoli poplatku nebo platby.
Tato výjimka se však nevztahuje na cesty do členského státu, který na základě čl. 8 odst. 3 zakázal nabývání a držení dotyčné zbraně nebo který je podmiňuje udělením povolení; v tomto případě o tom musí být učiněna výslovná zmínka v[e] [zbrojním pasu].
[…]“
19
V příloze I části II bodu A uvedené směrnice je obsažen seznam předmětů, které byly rozděleny do těchto kategorií: „Kategorie A – Zakázané střelné zbraně“, „Kategorie B – Střelné zbraně podléhající povolení“, „Kategorie C – Střelné zbraně podléhající ohlášení“ a „Kategorie D – Jiné střelné zbraně“, a musí být z tohoto důvodu v zásadě považovány za „střelné zbraně“ ve smyslu této směrnice.
20
Příloha II směrnice 91/477 uvádí informace, které musí obsahovat zbrojní pas, a skutečnost, že musí uvést následující:
„ ‚Právo cestovat do jiného členského státu s jednou nebo více zbraněmi kategorie B, C nebo D uvedenými v tomto pasu podléhá jednomu nebo několika předchozím povolením navštíveného členského státu. Toto nebo tato povolení mohou být v pasu zaznamenána.
Předchozí povolení není v zásadě nezbytné pro cesty se zbraní kategorie C nebo D určené pro lov nebo se zbraní kategorie B, C nebo D pro sportovní střelbu za podmínky, že je cestující držitelem zbrojního pasu a může prokázat důvod cesty.‘
V případě, kdy členský stát informoval ostatní členské státy v souladu s čl. 8 odst. 3 [této směrnice], že držení některých střelných zbraní kategorií B, C nebo D je zakázáno nebo podléhá povolení, doplní se jedna z těchto poznámek:
‚Cesta do … (dotyčný stát/dotyčné státy) se zbraní … (identifikace zbraně) je zakázána.‘
‚Cesta do … (dotyčný stát/dotyčné státy) se zbraní … (identifikace zbraně) podléhá povolení.‘“
21
Bod 1 odůvodnění směrnice 2008/51 uvádí:
„Směrnice [91/477] zavedla doprovodné opatření k vnitřnímu trhu. Vytváří rovnováhu mezi závazkem zajistit určitou volnost pohybu pro některé střelné zbraně v [Unii] na jedné straně a nutností kontroly této volnosti prostřednictvím určitých bezpečnostních záruk, vhodných pro tento typ produktů, na straně druhé.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
22
Albert Buhagiar a další jsou členy sdružení sportovní střelby Gibraltar Target Shooting Association. Dne 19. května 2015 zaslal A. Buhagiar, jakožto předseda uvedeného sdružení, dopis ministrovi, v němž ho žádal o vydání zbrojního pasu každému z žalobců v původním řízení.
23
Dne 2. června 2015 ministr odpověděl, že s ohledem na postoj Komise a vlády Spojeného království, podle kterého se směrnice 91/477 nepoužije na území Gibraltaru z důvodu, že jejím cílem je usnadnit volný pohyb zboží, vláda Gibraltaru rozhodla nepřistoupit k provedení této směrnice. Ministr proto odpověděl, že požadované zbrojní pasy nemůže vydat. Albert Buhagiar a další se v důsledku tohoto zamítavého rozhodnutí obrátili na Supreme Court of Gibraltar (Nejvyšší soud Gibraltaru).
24
Podle tohoto soudu se unijní právo použije na území Gibraltaru v plném rozsahu na základě čl. 355 odst. 3 SFEU, s výhradou výjimek uvedených v článcích 28 až 30 Aktu o přistoupení z roku 1972. Podle článku 29 tohoto Aktu o přistoupení, ve spojení s přílohou I částí I bodem 4 tohoto aktu, je Gibraltar vyloučen z celního území Unie a Soudní dvůr v tomto ohledu již upřesnil, že uplatňování směrnic, jejichž právním základem je článek 114 nebo článek 115 SFEU, jejichž hlavním cílem je volný pohyb zboží, je na území Gibraltaru vyloučeno.
25
Nicméně žalobci v původním řízení nejprve tvrdí, že s přihlédnutím k cíli vyloučení stanovených v Aktu o přistoupení z roku 1972, která musí být vykládána restriktivně, se opatření unijního práva týkající se volného pohybu zboží, jež nenarušují účel těchto vyloučení, musí použít na území Gibraltaru. To platí v případě ustanovení směrnice 91/477 týkajících se zbrojního pasu ve prospěch lovců a sportovních střelců, neboť tento doklad je vydáván výlučně pro účely cestování do členských států a z nich, a to s cílem umožnit těmto osobám účastnit se sportovních akcí. Vydání zbrojního pasu nemá nic společného s obchodními transakcemi se zbožím, na které se tento pas vztahuje, tj. střelnými zbraněmi.
26
Žalobci v původním řízení dále tvrdí, že ustanovení směrnice 91/477 týkající se zbrojního pasu mají usnadnit volný pohyb služeb poskytovaných a přijímaných lovci a sportovními střelci mezi členskými státy. Z tohoto důvodu jsou tato ustanovení použitelná na území Gibraltaru, což vede k povinnosti příslušných orgánů provést tato ustanovení prostřednictvím vnitrostátního právního aktu použitelného na tomto území. Neexistence takovéhoto provedení zakládá diskriminaci lovců a sportovních střelců s bydlištěm na Gibraltaru, kteří musejí nést dodatečné náklady a administrativní prodlevy při cestování v rámci Unie se svými střelnými zbraněmi za účelem účasti na akcích a soutěžích v lovu nebo sportovní střelbě, což představuje porušení článku 56 SFEU. Střelné zbraně používané v takovémto kontextu nelze považovat za zboží, se kterým se obchoduje, nýbrž za sportovní vybavení nezbytné pro účely takových akcí nebo soutěží.
27
Albert Buhagiar a další konečně tvrdí, že se ustanovení směrnice 91/477 o zbrojním pasu týkají volného pohybu osob, jak to potvrzuje bod 7 odůvodnění této směrnice. V tomto rozsahu je uvedená směrnice založena na chybném právním základu, neboť byla přijata na základě čl. 100a odst. 1 Smlouvy o EHS. Podle čl. 100a odst. 2 Smlouvy o EHS, jehož obsah se v podstatě shoduje se zněním čl. 95 odst. 2 ES a čl. 114 odst. 2 SFEU, nemůže být totiž legislativní postup podle odstavců 1 těchto článků použit pro přijetí unijních aktů týkajících se volného pohybu osob. V důsledku toho žalobci v původním řízení zpochybňují platnost ustanovení směrnice 91/477 týkajících se zbrojního pasu, potažmo platnost této směrnice jako celku.
28
Za těchto podmínek se Supreme Court of Gibraltar (Nejvyšší soud Gibraltaru) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Týkají-li se ustanovení [směrnice 91/477] o [zbrojním pasu] pouze volného pohybu zboží, mohou se přesto použít na [území] Gibraltaru z důvodu, že neupravují obchodování ani obchodní transakce, a nespadají tedy do oblasti působnosti výjimek pro Gibraltar podle Aktu o přistoupení z roku 1972?
2)
Použijí se ustanovení směrnice [91/477] týkající se zbrojního pasu, pokud jde o lov a sportovní střelbu, na [území] Gibraltaru z důvodu, že se týkají volného pohybu služeb?
3)
Jsou ustanovení směrnice [91/477] týkající se zbrojního pasu, pokud jde o lov a sportovní střelbu, neplatná z důvodu, že se týkají volného pohybu osob, a byla tedy přijata na nesprávném právním základě?“
K předběžným otázkám
29
Prostřednictvím svých tří otázek, které je třeba zkoumat společně, předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby upřesnil dosah vyloučení Gibraltaru z celního území Unie, které je uvedeno v článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972, ve spojení s přílohou I částí I bodem 4 tohoto aktu, a v této souvislosti posoudil otázku použitelnosti ustanovení směrnice 91/477 týkajících se zbrojního pasu v rozsahu, v němž se vztahují na lovce a sportovní střelce, na území Gibraltaru.
30
Na úvod je s ohledem na předmět sporu v původním řízení, kterým je zamítnutí žádosti A. Buhagiara a dalších o vydání zbrojního pasu, s cílem využít tohoto pasu v rámci zjednodušeného postupu pro přepravu střelných zbraní mezi členskými státy lovci a sportovními střelci zaprvé třeba upřesnit, že ustanovení směrnice 91/477, které mělo být podle žalobců v původním řízení provedeno na území Gibraltaru, je ustanovení týkající se použití zbrojního pasu v takovémto kontextu, a sice čl. 12 odst. 2 této směrnice, ve spojení s čl. 1 odst. 4 a přílohou II této směrnice. Tato dvě posledně zmíněná ustanovení definují pojem „zbrojní pas“ a jeho obsah.
31
Zadruhé je třeba uvést, že unijní právo se sice v zásadě použije na území Gibraltaru na základě čl. 355 odst. 3 SFEU, použitelnost některých unijních aktů je však podle Aktu o přistoupení z roku 1972 na tomto území vyloučena s ohledem na zvláštní právní situaci, a zejména postavení tohoto území jako svobodného přístavu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. července 2005, Komise v. Spojené království, C‑349/03, EU:C:2005:488, bod 41, a ze dne 13. června 2017, The Gibraltar Betting and Gaming Association, C‑591/15, EU:C:2017:449, body 29 a 30).
32
Jak Soudní dvůr již judikoval v bodě 59 rozsudku ze dne 23. září 2003, Komise v. Spojené království (C‑30/01, EU:C:2003:489), vyloučení Gibraltaru z celního území Unie podle článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972, ve spojení s přílohou I částí I bodem 4 tohoto aktu, znamená, že se na něj nevztahují ani ustanovení Smlouvy o volném pohybu zboží ani ustanovení unijních sekundárních předpisů, jejichž účelem je zajistit s ohledem na volný pohyb zboží sbližování právních a správních předpisů členských států podle článků 94 a 95 Smlouvy o ES, nyní článků 114 a 115 SFEU.
33
Tento závěr nebyl vyvrácen tím, že směrnice dotčené ve věci, ve které byl vydán uvedený rozsudek, jejichž cílem bylo především odstranit překážky volného obchodu zboží a byly založeny na zmíněných článcích 94 a 95, obsahovaly ustanovení o ochraně životního prostředí, což je oblast, v níž se unijní právní předpisy v zásadě použijí na území Gibraltaru (v tomto ohledu viz rozsudek ze dne 23. září 2003, Komise v. Spojené království, C‑30/01, EU:C:2003:489, body 61 a 62).
34
Soudní dvůr v tomto ohledu upřesnil, že je sice pravda, že by nepoužití takovýchto směrnic na území Gibraltaru mohlo ohrozit soudržnost dalších politik Unie, jestliže tyto směrnice rovněž sledují, ale jako vedlejší cíl, cíle související s těmito dalšími politikami, jako např. politikou ochrany životního prostředí. Nicméně existence takovéhoto nebezpečí nemůže vést k rozšíření územní působnosti těchto směrnic, které sledují primárně cíle související s volným pohybem zboží, nad rámec omezení stanovených Smlouvami a Aktem o přistoupení z roku 1972 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. září 2003, Komise v. Spojené království, C‑30/01, EU:C:2003:489, bod 63).
35
Z těchto úvah vyplývá, že pokud unijní akt směřuje primárně k zajištění sbližování právních a správních předpisů členských států ve vztahu k volnému pohybu zboží v souladu s články 114 a 115 SFEU, nemůže být použitelný na území Gibraltaru, i když tento akt sleduje jako vedlejší jeden nebo více cílů souvisejících s dalšími politikami Unie.
36
Dále na rozdíl od toho, co patrně tvrdí A. Buhagiar a další, a stejně jako uvedl generální advokát v bodech 54 a 55 svého stanoviska, přezkum hlavního cíle unijního aktu je relevantní pro určení, zda se tento akt použije na území vyloučené z územní působnosti unijního práva v dané oblasti.
37
Otázky předkládajícího soudu je třeba zkoumat ve světle předcházejících úvah.
38
Podstatou otázek předkládajícího soudu je, zda článek 29 Aktu o přistoupení z roku 1972, ve spojení s přílohou I částí I bodem 4 tohoto aktu, musí být vykládán v tom smyslu, že se čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477, ve spojení s čl. 1 odst. 4 a přílohou II této směrnice, použije na území Gibraltaru, a to buď z důvodu, že jeho cílem je usnadnění volného pohybu služeb či volného pohybu osob, nebo z důvodu, že se, nevztahuje ani na obchod ani na obchodní transakce týkající se střelných zbraní, třebaže se týká volného pohybu zboží.
39
Pokud by čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 musel být vykládán v tom smyslu, že sleduje cíl spočívající v usnadnění volného pohybu osob, uvedený soud vyjadřuje pochybnosti o platnosti uvedeného ustanovení, potažmo o platnosti směrnice 91/477 jako celku v rozsahu, v němž volba právního základu uvedené směrnice je nesprávná, jelikož se tato směrnice zakládá na čl. 100a odst. 1 Smlouvy o EHS, později čl. 95 odst. 1 ES, na jehož základě byla přijata směrnice 2008/51, kterou se mění směrnice 91/477, a následně čl. 114 odst. 1 SFEU, zatímco čl. 100a odst. 2 Smlouvy o EHS, později čl. 95 odst. 2 ES a následně čl. 114 odst. 2 SFEU vylučuje na základě odstavců 1 uvedených článků přijetí ustanovení týkajících se volného pohybu osob.
40
V tomto ohledu je třeba uvést, že pokud jde zaprvé o otázku, zda je čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477, ve spojení s čl. 1 odst. 4 a přílohou II této směrnice, použitelný na Gibraltar z důvodu, že směřuje k usnadnění volného pohybu služeb nebo volného pohybu osob, je třeba přezkoumat hlavní cíl této směrnice, jak bylo připomenuto v bodě 36 tohoto rozsudku.
41
Kromě toho v rozsahu, v němž má předkládající soud pochybnosti o volbě právního základu, na němž je založena směrnice 91/477, je třeba uvést, že podle ustálené judikatury Soudního dvora se volba právního základu unijního aktu musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří účel a obsah tohoto aktu. Pokud přezkum dotčeného aktu ukáže, že sleduje dvojí účel nebo má dvě složky, a pokud jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek je možné označit za hlavní nebo převažující, zatímco druhý účel nebo složka je pouze vedlejší, musí být tento akt založen na jediném právním základě, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím účelem nebo složkou (rozsudek ze dne 6. května 2014, Komise v. Parlament a Rada, C‑43/12, EU:C:2014:298, body 29 a 30 a citovaná judikatura).
42
K poskytnutí užitečné odpovědi na otázky předkládajícího soudu je proto třeba určit hlavní účel směrnice 91/477 a přezkoumat její obsah.
43
Pokud jde o účel této směrnice, z bodů 2 až 4 odůvodnění této směrnice vyplývá, že tato směrnice byla přijata s cílem dotvořit vnitřní trh a že v tomto kontextu zrušení kontrol bezpečnosti přepravovaných předmětů a osob mimo jiné předpokládalo sblížení právních předpisů prostřednictvím přijetí účinné úpravy o střelných zbraních, která umožní uvnitř členských států kontrolu nabývání a držení střelných zbraní a kontrolu jejich přepravy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2014, Zeman, C‑543/12, EU:C:2014:2143, body 42 a 43). Taková právní úprava, částečně harmonizovaná, povede podle bodu 5 odůvodnění této směrnice mezi členskými státy ke vzniku větší vzájemné důvěry v oblasti ochrany bezpečnosti osob.
44
Podle bodu 6 odůvodnění uvedené směrnice by přechod z jednoho členského státu do druhého se zbraní v zásadě měl být zakázán, pokud není dodržen postup, který členským státům umožňuje zjistit, že na jejich území je dovezena střelná zbraň. Bod 7 odůvodnění uvádí, že pro oblast lovu a sportovní střelby však musí být přijata pružnější pravidla, aby nebyl narušen více, než je nezbytné, volný pohyb osob.
45
Pokud jde o obsah směrnice 91/477, je třeba poznamenat, že článek 1 této směrnice, který je součástí její kapitoly 1 týkající se oblasti působnosti směrnice, definuje několik pojmů, které směrnice používá, jako např. pojmy „střelná zbraň“ a „podnikatel v oboru zbraní“, jakož i pojem „zbrojní pas“, který je v odstavci 4 uvedeného článku v podstatě definován jako doklad, jejž vydávají orgány členských států na žádost osoby, která se v souladu se zákonem stane držitelem a uživatelem střelné zbraně. V tomto ustanovení se rovněž uvádí, že zbrojní pas je nepřenosný doklad, v němž je uvedena střelná zbraň nebo střelné zbraně, jež drží a užívá držitel zbrojního pasu, a který musí mít uživatel střelné zbraně stále ve svém držení, přičemž jeho obsah je blíže vymezen v příloze II uvedené směrnice.
46
Kapitola 2 směrnice 91/477, nadepsaná „Harmonizace právních předpisů o střelných zbraních“, obsahuje ustanovení o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se držení a nabývání střelných zbraní.
47
V kapitole 3, nadepsané „Formality požadované pro pohyb zbraní uvnitř [Unie]“, stanoví směrnice 91/477 zásadu zákazu přepravy střelných zbraní z jednoho členského státu do jiného, není-li dodržen postup podle článku 11 této směrnice, jenž stanoví požadavek předchozího povolení zamýšlené přepravy členským státem, v němž se nacházejí zbraně, po posouzení bezpečnostních podmínek takové přepravy tímto členským státem. Článek 12 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že nedodrží-li se postup podle článku 11 této směrnice, povoluje se držení střelné zbraně během cesty přes dva nebo více členských států pouze, pokud zúčastněná osoba získá povolení těchto členských států, a toto povolení musí být zapsáno do zbrojního pasu.
48
Článek 12 odst. 2 první pododstavec této směrnice stanoví, že odchylně od odstavce l tohoto článku mohou lovci v případě střelných zbraní kategorií C a D a sportovní střelci v případě střelných zbraní kategorií B, C a D držet bez předchozího povolení jednu nebo více těchto střelných zbraní během cesty přes dva nebo více členských států s cílem vykonávat svou činnost, pokud jsou držiteli zbrojního pasu, ve kterém je uvedena tato konkrétní zbraň či zbraně, a pokud mohou uvést důvody své cesty.
49
Z těchto prvků směrnice 91/477 vyplývá, že tato směrnice byla – jak potvrzuje bod 1 odůvodnění směrnice 2008/51 – přijata jako „doprovodné opatření k vnitřnímu trhu“, jež zajišťuje vysokou úroveň bezpečnosti pro občany Unie a současně přispívá k vytvoření podmínek, které umožní odstranění kontrol na vnitřních hranicích mezi členskými státy prostřednictvím vytvoření minimálního harmonizovaného rámce týkajícího se nabývání a držení střelných zbraní pro civilní použití, jakož i jejich přepravy mezi členskými státy.
50
Z jejího obsahu zejména vyplývá, že uvedená směrnice směřuje na jedné straně ke sblížení předpisů členských států, pokud jde o podmínky, za nichž střelné zbraně různých kategorií mohou být nabývány a drženy, a zároveň z důvodů veřejné bezpečnosti stanoví, že nabývání určitých druhů střelných zbraní musí být zakázáno.
51
Na druhé straně tato směrnice obsahuje pravidla, jejichž cílem je harmonizovat správní opatření členských států týkající se pohybu střelných zbraní pro civilní použití, přičemž základní zásadou je, rovněž s cílem zajistit vysokou úroveň veřejné bezpečnosti, zákaz pohybu zbraní, nejsou-li dodrženy postupy stanovené k tomuto účelu uvedenou směrnicí.
52
Z výše uvedeného vyplývá, že směrnice 91/477 představuje opatření, jež má s ohledem na volný pohyb zboží, a sice střelných zbraní pro civilní použití, zajistit sblížení právních a správních předpisů členských států, při současné kontrole této volnosti prostřednictvím určitých bezpečnostních záruk uzpůsobených povaze tohoto zboží.
53
Toto zjištění není vyvráceno argumenty žalobců v původním řízení, podle kterých má čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477, ve spojení s čl. 1 odst. 4 a přílohou II této směrnice, usnadnit buď volný pohyb služeb poskytovaných nebo přijímaných lovci a sportovními střelci, nebo volný pohyb osob.
54
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že s ohledem na riziko pro bezpečnost osob, které představují střelné zbraně, mohlo být jejich volného pohybu dosaženo pouze prostřednictvím striktního vymezení podmínek pro jejich přepravu mezi členskými státy, mezi něž patří zásada předchozího povolení vydaného členskými státy, jichž se týká přeprava takovéhoto zboží.
55
Unijní normotvůrce měl však v úmyslu, aby k některým přepravám střelných zbraní nebylo takovéto povolení nutně vyžadováno, lze-li prokázat, že tyto přepravy představují nižší riziko pro veřejnou bezpečnost. K těmto přepravám patří přepravy uvedené v čl. 11 odst. 3 směrnice 91/477 prováděné některými podnikateli v oboru zbraní. Využití tohoto režimu je podmíněno udělením zvláštního povolení, které se připojuje k důsledným kontrolám činnosti těchto podnikatelů podle čl. 4 odst. 3 této směrnice. Obdobně jsou přepravy uvedené v čl. 12 odst. 2 zmíněné směrnice prováděny lovci a sportovními střelci, tedy kategorií držitelů střelných zbraní, kteří mají z důvodu svých činností legitimní a snadno kontrolovatelné důvody, zejména prostřednictvím zbrojního pasu, který musí mít povinně v držení, k přepravě střelných zbraní.
56
Proto unijní normotvůrce stanovil s ohledem na požadavky veřejné bezpečnosti pružnější podmínky, pokud jde o přepravy střelných zbraní k loveckým účelům a pro sportovní soutěže, neboť jak vyplývá z bodu 7 odůvodnění směrnice 91/477, harmonizovaný rámec stanovený touto směrnicí bude mít pravděpodobně negativní dopad na uplatňování jiných základních svobod osobami, které chtějí přepravit své střelné zbraně pro legitimní účely.
57
V této souvislosti Soudní dvůr upřesnil, že cílem zbrojního pasu je umožnit volný pohyb lovců a sportovních střelců s jejich zbraněmi z jednoho členského státu do jiného, přičemž zdůraznil, že čl. 1 odst. 4 směrnice 91/477, ve spojení s čl. 12 odst. 2 této směrnice, směřuje především k usnadnění pohybu zbraní určených k lovu nebo sportovním činnostem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2014, Zeman, C‑543/12, EU:C:2014:2143, body 39, 52 a 57).
58
Z toho plyne, že i když zjednodušený postup pro přepravu střelných zbraní, jako je postup podle čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477, který zahrnuje zbrojní pas, může mít pozitivní dopad na volný pohyb služeb a volný pohyb osob v oblasti lovu a sportovní střelby, nic to nemění na tom, že toto ustanovení přispívá k hlavnímu cíli této směrnice, kterým není usnadnit výkon těchto svobod, nýbrž regulovat nabývání a držení střelných zbraní pro civilní použití a volný pohyb těchto zbraní v rámci Unie.
59
Nelze tedy mít za to, že čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477, ve spojení s čl. 1 odst. 4 a přílohou II této směrnice, je použitelný na Gibraltar z důvodu, že toto ustanovení nesměřuje k usnadnění volného pohybu zboží.
60
Obdobně analýza této směrnice, jež v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 41 tohoto rozsudku spočívá v identifikaci jejího hlavního účelu a posouzení jejího obsahu, neodhalila žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost této směrnice z důvodu volby unijního normotvůrce založit uvedenou směrnici na čl. 100a odst. 1 Smlouvy o EHS a, pokud jde o směrnici 2008/51, na čl. 95 odst. 1 ES.
61
Pokud jde zadruhé o otázku, zda je čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477, ve spojení s čl. 1 odst. 4 a přílohou II této směrnice, použitelný na Gibraltar z důvodu, že se nevztahuje ani na obchod ani na obchodní transakce týkající se střelných zbraní, třebaže se týká volného pohybu zboží, je třeba upřesnit, že předkládající soud zajisté souhlasí s premisou, že vyloučení Gibraltaru stanovené v článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972, ve spojení s přílohou I částí I bodem 4 tohoto aktu, v zásadě znamená, že unijní akty, které směřují primárně k zajištění, pokud jde o volný pohyb zboží, sbližování právních předpisů členských států, se nepoužijí na území Gibraltaru, v souladu s judikaturou plynoucí z rozsudku ze dne 23. září 2003, Komise v. Spojené království (C‑30/01, EU:C:2003:489).
62
Předkládající soud však pochybuje o tom, jak má být naloženo s argumenty žalobců v původním řízení, podle nichž by se na základě obecné zásady restriktivního výkladu výjimek stala taková ustanovení, jako jsou čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477, ve spojení s čl. 1 odst. 4 a přílohou II této směrnice, použitelnými na tomto území z důvodu, že se nevztahují na volný pohyb zboží v obchodním kontextu, a tudíž spadají do kategorie opatření týkajících se volného pohybu zboží, která nepoškozují zájmy upřesněné v bodě 31 tohoto rozsudku, které má toto vyloučení chránit.
63
V tomto ohledu je nesporné, že článek 29 Aktu o přistoupení z roku 1972 představuje výjimku z pravidla stanoveného v čl. 355 odst. 3 SFEU, podle něhož se unijní právo vztahuje na Gibraltar, a tato výjimka musí být, jak již Soudní dvůr zdůraznil v bodech 43 a 51 rozsudku ze dne 21. července 2005, Komise v. Spojené království (C‑349/03, EU:C:2005:488), vykládána restriktivně v tom smyslu, že její působnost je omezena na to, co je striktně nezbytné pro ochranu zájmů, které tato výjimka umožňuje Gibraltaru chránit.
64
Je však třeba zdůraznit, že ve věci, v níž byl vydán posledně zmíněný rozsudek, nebyl Soudní dvůr vyzván, aby se vyjádřil ke statusu unijních aktů spadajících do volného pohybu zboží s ohledem na uvedenou výjimku, a to na rozdíl od věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 23. září 2003, Komise v. Spojené království (C‑30/01, EU:C:2003:489).
65
Z toho plyne, že nezbytnost restriktivního výkladu článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972, připomenutá v bodě 63 tohoto rozsudku, neznamená, že existují unijní předpisy, které ačkoli se podílí na hlavním cíli aktu, jehož účelem je zajistit, ve vztahu k volnému pohybu zboží, harmonizaci předpisů členských států, jsou použitelné na území Gibraltaru, jak se podle všeho domnívají žalobci v původním řízení.
66
V této souvislosti je nutno připomenout, že podle čl. 28 odst. 1 SFEU, který je součástí hlavy II třetí části Smlouvy o FEU, týkající se volného pohybu zboží, celní unie pokrývá veškerý obchod zbožím. Celní unie nezbytně předpokládá, že bude zajištěn volný pohyb zboží mezi členskými státy a obecněji uvnitř této unie (rozsudek ze dne 23. září 2003, Komise v. Spojené království, C‑30/01, EU:C:2003:489, bod 53).
67
Podle ustálené judikatury Soudního dvora se pojmem „zboží“ ve smyslu uvedeného ustanovení rozumí produkty, jejichž cenu lze vyjádřit v penězích a mohou být jako takové předmětem obchodních transakcí. Ustanovení Smlouvy o FEU týkající se volného pohybu zboží se přitom v zásadě použijí bez ohledu na to, zda zboží překračuje státní hranice za účelem prodeje či dalšího prodeje, nebo pro osobní užití či spotřebu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. března 1989, Schumacher, 215/87, EU:C:1989:111, bod 22, a ze dne 3. prosince 2015, Pfotenhilfe-Ungarn, C‑301/14, EU:C:2015:793, bod 47).
68
Z toho vyplývá, že jelikož unijní sekundární právo má v zásadě stejnou působnost jako samotné Smlouvy (viz obdobně rozsudek ze dne 15. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada, C‑132/14 až C‑136/14, EU:C:2015:813, bod 77) a jelikož striktní výklad vyloučení Gibraltaru ze společného celního území Unie nemůže vést k výkladu, podle kterého by volný pohyb zboží měl ve vztazích s Gibraltarem omezenější působnost, než jaká vyplývá z ustanovení Smlouvy o FEU, neboť v opačném případě by mohlo být ohroženo jednotné uplatňování unijního práva, ustanovení směrnice 91/477 týkající se přepravy střelných zbraní pro civilní použití musí být považována za spadající pod volný pohyb zboží bez ohledu na to, zda k těmto přepravám dochází v obchodním kontextu, včetně přeprav prováděných podnikateli v oboru zbraní či v rámci zásilkového prodeje, nebo mimo tento kontext, tj. jednotlivci, zejména lovci a sportovními střelci pro účely jejich užívání v rámci jejich činností.
69
Z toho vyplývá, že se čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477, ve spojení s čl. 1 odst. 4 a přílohou II této směrnice, nepoužije na území Gibraltaru, přestože se toto ustanovení unijního práva nevztahuje ani na obchod ani na obchodní transakce týkající se střelných zbraní.
70
Dále je třeba uvést, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobci v původním řízení v písemných vyjádřeních, použitelnost unijních aktů harmonizujících právní předpisy členských států týkající se volného pohybu zboží na území Gibraltaru nemůže záviset na důvodech pro přepravu dotčeného zboží. Pokud by tomu tak bylo, vznikla by – jak podotkla vláda Gibraltaru a Komise na jednání před Soudním dvorem a jak uvedl generální advokát v bodě 73 svého stanoviska – právní nejistota ohledně určení ustanovení unijního práva týkajících se volného pohybu zboží použitelných na území Gibraltaru, což by též poškozovalo zájmy, které má chránit režim přiznaný Gibraltaru podle Aktu o přistoupení z roku 1972.
71
Navíc z výše uvedeného vyplývá, že uplatnění postupu podle čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 nepřichází v úvahu mimo částečně harmonizovaný legislativní rámec týkající se kontroly nabývání a držení střelných zbraní zavedený touto směrnicí.
72
K tomu, aby byla na území Gibraltaru provedena ustanovení směrnice 91/477, jež jsou nezbytná k zajištění účinného a spolehlivého fungování zbrojního pasu v kontextu uvedeného postupu a naplnění cíle, jímž je zajistit vysokou úroveň bezpečnosti osob, by kromě toho bylo nutné provést značný počet ustanovení uvedené směrnice, což by neoprávněně rozšiřovalo územní působnost unijního práva.
73
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je na položené otázky třeba odpovědět tak, že článek 29 Aktu o přistoupení z roku 1972, ve spojení s přílohou I částí I bodem 4 tohoto aktu, musí být vykládán v tom smyslu, že se čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477, ve spojení s čl. 1 odst. 4 a přílohou II této směrnice, nepoužije na území Gibraltaru. Přezkum otázek neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost této směrnice.
K nákladům řízení
74
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Článek 29 Aktu o podmínkách přistoupení Dánského království, Irska a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska a úpravách Smluv, ve spojení s přílohou I částí I bodem 4 tohoto aktu, musí být vykládán v tom smyslu, že se čl. 12 odst. 2 směrnice Rady 91/477/EHS ze dne 18. června 1991 o kontrole nabývání a držení zbraní, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/51/ES ze dne 21. května 2008, ve spojení s čl. 1 odst. 4 a přílohou II této směrnice, nepoužije na území Gibraltaru.
2)
Přezkum předběžných otázek neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost směrnice 91/477, ve znění směrnice 2008/51.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.