62019CJ0302
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
25 päivänä marraskuuta 2020 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2011/98/EU – Sellaisten kolmansista maista tulevien työntekijöiden oikeudet, joilla on yhdistelmälupa – 12 artikla – Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun – Sosiaaliturva – Jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa määriteltäessä oikeutta perhe-etuuteen suljetaan pois yhdistelmäluvan haltijan ne perheenjäsenet, jotka eivät asu kyseisessä jäsenvaltiossa
Asiassa C-302/19,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Corte suprema di cassazione (Cour de cassation, Italia) on esittänyt 5.2.2019 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 11.4.2019, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS)
vastaan
WS,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan sekä tuomarit M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos ja I. Jarukaitis (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: E. Tanchev,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Krausenböck,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 27.2.2020 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), edustajinaan A. Coretti, V. Stumpo ja M. Sferrazza, avvocati,
–
WS, edustajinaan A. Guariso ja L. Neri, avvocati,
–
Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan D. Del Gaizo, P. Gentili ja A. Giordano, avvocati dello Stato,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään C. Cattabriga, A. Azéma ja B.-R. Killmann,
kuultuaan julkisasiamiehen 11.6.2020 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/98/EU (EUVL 2011, L 343, s. 1) 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkintaa.
2
Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (kansallinen sosiaaliturvalaitos, Italia, jäljempänä INPS) ja WS ja joka koskee perhelisää koskevan hakemuksen hylkäämistä sellaisilta ajanjaksoilta, jolloin WS:n puoliso ja lapset asuivat siinä kolmannessa maassa, josta he ovat peräisin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Direktiivin 2011/98 johdanto-osan toisessa, 19, 20, 24 ja 26 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”2)
Eurooppa-neuvosto tunnusti Tampereella 15 ja 16 päivänä lokakuuta 1999 pidetyssä erityisistunnossaan, että on tarpeen yhdenmukaistaa kansallista oikeutta, joka koskee kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä ja oleskelun edellytyksiä. Samassa yhteydessä Eurooppa-neuvosto totesi erityisesti, että Euroopan unionin olisi varmistettava jäsenvaltioiden alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu ja että heille olisi pyrittävä suomaan tehokkaamman kotouttamispolitiikan avulla unionin kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin verrattavat oikeudet ja velvollisuudet. Tämän vuoksi Eurooppa-neuvosto pyysi neuvostoa hyväksymään oikeudelliset välineet komission ehdotusten pohjalta. Tarve saavuttaa Tampereella määritellyt tavoitteet vahvistettiin Eurooppa-neuvoston 10 ja 11 päivänä joulukuuta 2009 pidetyssä kokouksessa hyväksymässä Tukholman ohjelmassa.
– –
19)
Koska asiasta ei ole annettu horisontaalista unionin lainsäädäntöä, kolmansien maiden kansalaisten oikeudet vaihtelevat sen mukaan, missä jäsenvaltiossa he työskentelevät ja mikä on heidän kansalaisuutensa. Johdonmukaisen maahanmuuttopolitiikan edelleen kehittämiseksi, unionin kansalaisten ja jossain jäsenvaltiossa laillisesti työskentelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeuksia koskevien erojen kaventamiseksi sekä maahanmuuttokysymyksiä koskevan voimassa olevan unionin säännöstön täydentämiseksi olisi säädettävä tiettyjen oikeuksien kokonaisuudesta, jotta voidaan tarkentaa erityisesti ne osa-alueet, joilla annetaan yhdenvertainen kohtelu jäsenvaltion omille kansalaisille ja sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joilla ei vielä ole pitkään oleskelleen henkilön asemaa. Tällaisten säännösten tarkoituksena on luoda yhdenvertaiset vähimmäistoimintaedellytykset unionissa, tunnustaa, että tällaiset kolmansien maiden kansalaiset osallistuvat unionin talouden rakentamiseen tekemällä työtä ja maksamalla veroja, sekä rajoittaa jäsenvaltion omien kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten välistä epäoikeudenmukaista kilpailua, joka aiheutuu viimeksi mainittujen mahdollisesta hyväksikäytöstä. Tässä direktiivissä olisi ’kolmannesta maasta tullut työntekijä’ määriteltävä kolmannen maan kansalaiseksi, jolle on myönnetty pääsy jonkin jäsenvaltion alueelle, joka oleskelee siellä laillisesti ja joka saa kansallisen oikeuden tai käytännön mukaisesti työskennellä siellä palkatussa työsuhteessa olevana tuossa jäsenvaltiossa, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta muissa unionin oikeuden säännöksissä olevan työsuhteen käsitteen tulkintaan.
20)
Kaikilla jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla ja työskentelevillä kolmansien maiden kansalaisilla olisi oltava ainakin yhtäläiset oikeudet, jotka perustuvat yhdenvertaiseen kohteluun isäntäjäsenvaltionsa omien kansalaisten kanssa riippumatta siitä, missä tarkoituksessa tai millä perusteella he ovat alun perin saaneet maahantuloluvan. Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun tässä direktiivissä tarkemmin määritellyillä aloilla olisi myönnettävä paitsi sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joille on myönnetty pääsy johonkin jäsenvaltioon työntekoa varten, myös niille muuta tarkoitusta varten maahan päästetyille, joille on myönnetty pääsy kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoille unionin oikeuden muiden säännösten tai kansallisen oikeuden nojalla; näihin henkilöihin kuuluvat oikeudesta perheenyhdistämiseen 22 päivänä syyskuuta 2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY [(EUVL 2003, L 251, s. 12)] nojalla jäsenvaltioon päästetyt kolmannesta maasta tulleen työntekijän perheenjäsenet – –.
– –
24)
Kolmansista maista tulleita työntekijöitä olisi kohdeltava tasavertaisesti sosiaaliturvan osalta. Sosiaaliturvan alat on määritelty sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29 päivänä huhtikuuta 2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 883/2004 (EUVL 2004, L 166, s. 1 ja oikaisu EUVL 2004, L 200, s. 1). Tämän direktiivin säännöksiä, jotka koskevat yhdenvertaista kohtelua sosiaaliturvan osalta, olisi sovellettava myös työntekijöihin, joille on myönnetty pääsy johonkin jäsenvaltioon suoraan kolmannesta maasta. Tällä direktiivillä ei kuitenkaan olisi myönnettävä kolmannesta maasta tulleille työntekijöille laajempia oikeuksia kuin ne, jotka voimassa oleva unionin oikeus jo tarjoaa sosiaaliturvan alalla jäsenvaltioiden välisen rajan ylittävässä tilanteessa oleville kolmansien maiden kansalaisille. Tällä direktiivillä ei olisi myöskään myönnettävä oikeuksia unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle jäävissä tilanteissa, kuten silloin, kun on kyse kolmannessa maassa oleskelevista perheenjäsenistä. Tällä direktiivillä olisi myönnettävä oikeuksia ainoastaan niiden perheenjäsenten osalta, jotka tulevat kolmansista maista tulleiden työntekijöiden mukana oleskelemaan jäsenvaltiossa perheiden yhdistämisen perusteella, tai niihin perheenjäseniin, jotka jo oleskelevat laillisesti kyseisessä jäsenvaltiossa.
– –
26)
Unionin oikeudessa ei rajoiteta jäsenvaltioiden toimivaltaa järjestää sosiaaliturvajärjestelmänsä. Jos unionin tason yhdenmukaistamista ei ole suoritettu, on kunkin jäsenvaltion asia säätää edellytykset, joiden perusteella sosiaaliturvaetuuksia myönnetään, sekä näiden etuuksien määrä ja kesto. Tätä toimivaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden olisi kuitenkin noudatettava unionin lainsäädäntöä.”
4
Direktiivin 2011/98 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä direktiivissä säädetään
– –
b)
jäsenvaltion alueella laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista riippumatta siitä, mitä tarkoitusta varten heille on alun perin myönnetty pääsy tuon jäsenvaltion alueelle, jolloin perustana on yhdenvertainen kohtelu tämän jäsenvaltion kansalaisten kanssa.
– –”
5
Kyseisen direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä sovelletaan seuraavia määritelmiä:
a)
’kolmannen maan kansalaisella’ tarkoitetaan henkilöä, joka ei ole [SEUT] 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin kansalainen;
b)
’kolmannesta maasta tulleella työntekijällä’ tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista, jolle on myönnetty pääsy jonkin jäsenvaltion alueelle ja joka oleskelee siellä laillisesti ja joka kansallisen oikeuden tai käytännön mukaisesti saa työskennellä palkatussa työsuhteessa olevana tuossa jäsenvaltiossa;
c)
’yhdistelmäluvalla’ tarkoitetaan jäsenvaltion viranomaisten myöntämää oleskelulupaa, joka oikeuttaa kolmannen maan kansalaisen oleskelemaan laillisesti tuon jäsenvaltion alueella työntekoa varten;
– –”
6
Mainitun direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan:
– –
c)
kolmansien maiden kansalaisiin, joille on unionin tai kansallisen oikeuden mukaisesti myönnetty pääsy jäsenvaltioon työntekoa varten.”
7
Saman direktiivin 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun”, säädetään seuraavaa:
”1.   Edellä 3 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitettuja kolmansista maista tulleita työntekijöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa seuraavilta osin:
– –
e)
sosiaaliturvan alat sellaisina kuin ne on määritelty asetuksessa [N:o 883/2004];
– –
2.   Jäsenvaltiot voivat rajoittaa yhdenvertaista kohtelua, joka perustuu
– –
b)
1 kohdan e alakohtaan, rajoittamalla tuon alakohdan nojalla myönnettyjä oikeuksia kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta, mutta ne eivät saa rajoittaa niitä työsuhteessa olevien tai vähintään kuuden kuukauden ajan työsuhteessa olleiden ja työttömiksi työnhakijoiksi rekisteröityjen kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta.
Lisäksi jäsenvaltiot voivat päättää, ettei 1 kohdan e alakohtaa perhe-etuuksien osalta sovelleta kolmannen maan kansalaisiin, joilla on lupa työskennellä jäsenvaltion alueella enintään kuuden kuukauden ajan, kolmannen maan kansalaisiin, joille on myönnetty maahan pääsy opiskelua varten, tai kolmannen maan kansalaisiin, joilla on lupa työskennellä viisumin perusteella;
c)
1 kohdan f alakohtaan, rajoittamalla veroetuuksia koskevan yhdenvertaisen kohtelun soveltamisen tapauksiin, joissa niiden perheenjäsenten rekisteröity tai tavanomainen asuinpaikka, joiden osalta kolmannesta maasta tuleva työntekijä vaatii etuuksia, on asianomaisen jäsenvaltion alueella;
– –”
8
Asetuksen N:o 883/2004, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston 16.9.2009 antamalla asetuksella (EY) N:o 988/2004 (jäljempänä asetus N:o 883/2004), 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa säädetään, että viimeksi mainittua sovelletaan kaikkeen perhe-etuuksia koskevaan lainsäädäntöön. Kyseisen asetuksen 3 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaan asetusta ei sovelleta sosiaali- ja terveydenhuoltoon.
Italian oikeus
9
Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että satamaoperaattoreiden hallinnon parantamiseen tähtäävistä sosiaaliturvaa koskevista ja muista kiireellisistä toimenpiteistä 13.3.1988 annetulla asetuksella nro 69 (decreto legge n. 69 - Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti; GURI nro 61, 14.3.1988), joka on muutettuna saatettu laintasoiseksi 13.5.1988 annetulla lailla nro 153 (GURI nro 112, 14.5.1988, jäljempänä laki nro 153/1988) otettiin käyttöön kotitalousavustus, jonka määrä riippuu kotitalouteen kuuluvien alle 18-vuotiaiden lasten lukumäärästä ja sen tuloista (jäljempänä kotitalousavustus).
10
Lain nro 153/1988 2 §:n 6 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kotitalous muodostuu puolisoista, avio- tai asumuserossa asuvaa puolisoa lukuun ottamatta, ja lapsista tai näihin rinnastettavista henkilöistä – –, jotka ovat alle 18-vuotiaita tai jotka iästä riippumatta ovat fyysisen tai henkisen vamman tai toimintarajoitteen vuoksi täysin ja pysyvästi kykenemättömiä tekemään ansiotyötä. Kotitalouteen voivat kuulua samoilla edellytyksillä kuin lapset tai näihin rinnastettavat henkilöt myös veljet, sisaret, sisarusten lapset ja lastenlapset, jotka ovat alle 18-vuotiaita tai jotka iästä riippumatta ovat fyysisen tai henkisen vamman tai toimintarajoitteen vuoksi täysin ja pysyvästi kykenemättömiä tekemään ansiotyötä, jos he ovat täysorpoja eikä heillä ole oikeutta lapseneläkkeeseen.”
11
Lain nro 153/1988 2 §: 6 bis momentin mukaan kyseisessä laissa tarkoitettuun kotitalouteen eivät kuulu ulkomaan kansalaisen puoliso ja lapset ja lapsiin rinnastettavat henkilöt, joilla ei ole kotipaikkaa Italian tasavallassa, ellei valtio, jonka kansalainen kyseinen henkilö on, myönnä vastavuoroisuuden perusteella samaa kohtelua Italian kansalaisille tai ole tähän sitoutunut perhe-etuuksista tehdyllä kansainvälisellä sopimuksella.
12
Direktiivi 2011/98 saatettiin osaksi kansallisesta oikeutta [direktiivin 2011/98] täytäntöönpanosta 4.3.2014 annetulla asetuksella nro 40 (decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro; GURI nro 68, 22.3.2014, jäljempänä asetus nro 40/2014), jolla otettiin käyttöön ”yhdistelmälupa” työntekoa varten.
Pääasian oikeusriita ja ennakkoratkaisukysymys
13
WS on kolmannen maan kansalainen, jolla on ollut työntekoa koskeva lupa 9.12.2011 alkaen ja asetuksen nro 40/2014 mukainen yhdistelmälupa työntekoa varten 28.12.2015 alkaen. Hänen puolisonsa ja kaksi lastaan asuivat kotimaassaan Sri Lankassa tammikuusta kesäkuuhun vuonna 2014 ja vuoden 2014 heinäkuusta vuoden 2016 kesäkuuhun.
14
Koska INPS kieltäytyi lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentin nojalla maksamasta WS:lle kotitalousavustusta näiltä ajanjaksoilta, WS nosti kanteen Tribunale del lavoro di Alessandriassa (Alessandrian työoikeudellisten asioiden alioikeus, Italia), ja vetosi direktiivin 2011/98 12 artiklan rikkomiseen ja siihen, että kyseinen kieltäytyminen on syrjivä. Kyseinen tuomioistuin hylkäsi hänen kanteensa.
15
WS valitti kyseisen tuomioistuimen hylkäävästä tuomiosta Corte d’appello di Torinoon (Torinon ylioikeus, Italia), joka hyväksyi kyseisen valituksen ja katsoi, että direktiivin 2011/98 12 artiklaa ei ollut saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä ja että lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentti ei ollut kyseisen direktiivin mukainen.
16
INPS teki kassaatiovalituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen Corte suprema di cassazioneen (ylin tuomioistuin, Italia), jossa INPS vetosi yhteen valitusperusteeseen, joka koski direktiivin 2011/98 12 artiklan ja asetuksen nro 40/2014 virheellistä tulkintaa.
17
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan pääasian ratkaisu riippuu direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkinnasta ja siitä, tarkoittaako tämä säännös sitä, että sellaisen kolmannen valtion kansalaisen, jolla on yhdistelmälupa ja oikeus lain nro 153/1988 2 §:ssä tarkoitettuun kotitalousavustukseen, perheenjäsenet kuuluvat kyseistä etuutta nauttivien kotitalouden jäsenten piiriin, vaikka kyseiset perheenjäsenet asuvat Italian ulkopuolella.
18
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää tältä osin, että lain nro 153/1988 2 §:ssä tarkoitettu kotitalous on paitsi kotitalousavustuksen laskennassa käytettävä peruste myös kyseisen lisän edunsaaja sen henkilön välityksellä, joka saa sitä palkkaa tai eläkettä, johon tämä etuus kytkeytyy. Kyseinen etuus on taloudellinen lisä, jota maksetaan muun muassa kaikille Italiassa työskenteleville työntekijöille sillä edellytyksellä, että he kuuluvat kotitalouteen, jonka tulot eivät ylitä määritettyä enimmäismäärää. Täysimääräisen etuuden suuruus oli 1.7.2018–30.6.2019 välisenä ajanjaksona 137,50 euroa kuukaudessa alle 14541,59 euron suuruisilla vuosituloilla. Työnantaja maksaa kyseisen lisän yhtä aikaa palkan kanssa.
19
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa myös, että Corte suprema di cassazionella on jo ollut tilaisuus korostaa oikeuskäytännössään kotitalousavustuksen kaksitahoista luonnetta. Yhtäältä kyseinen tuki, joka on sidottu kotitalouden tuloihin niiden luonteesta riippumatta, ja jonka tarkoituksena on taata riittävät tulot perheille, joilla ei niitä ole, kuuluu sosiaaliturvaetuuksiin. Sen sosiaaliturvajärjestelmän, johon kyseinen tuki kuuluu, pääsäännön mukaisesti työssäkäyvien työntekijöiden perheiden suojelu toteutetaan maksamalla tukea, jolla täydennetään työstä saatavaa palkkaa. Kotitalousavustuksen, joka rahoitetaan kaikkiin työnantajiin kohdistuvilla vakuutusmaksuilla ja valtion näiden lisäksi suorittamalla täydennysosuudella, maksaa ennakkona työnantaja, joka voi kuitata sillä erääntyvän vakuutusmaksunsa. Toisaalta kyseinen etuus kuuluu sosiaalihuollon avustuksiin, koska huomioon otettuja tuloja korotetaan tarvittaessa sellaisten henkilöiden, joilla on fyysinen tai henkinen vamma tai toimintarajoite, tai sellaisten alaikäisten suojelemiseksi, joilla on pitkäaikaisia vaikeuksia suoriutua tehtävistään ja velvollisuuksistaan oman ikätasonsa mukaisesti. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseessä on joka tapauksessa toimenpide, joka kuuluu direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan soveltamisalaan.
20
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että kotitalouteen kuuluvat henkilöt ovat keskeisessä asemassa tukijärjestelmässä ja heidän katsotaan olevan kyseisen tuen saajia. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että lain mukaan kotitalouden muodostavat perheenjäsenet ovat edunsaajina sellaisen taloudellisen etuuden osalta, johon on oikeutettu henkilö, joka saa palkkaa, johon kyseisen lisän myöntäminen on kytketty, se kysyy, onko direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohta esteenä lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentin kaltaiselle säännökselle. Epäselvää on esimerkiksi se, kuinka kyseistä direktiiviä tulkitaan kyseisen direktiivin johdanto-osan 20 ja 24 perustelukappaleessa ilmaistujen tavoitteiden valossa.
21
Näissä olosuhteissa Corte suprema di cassazione on päättänyt lykätä asian ratkaisua ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
Onko [direktiivin 2011/98] 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa ja oleskelua ja työntekoa varten myönnettävän yhdistelmäluvan haltijoiden ja maan kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan sellaisen kolmannen valtion kansalaisen, jolla on yhdistelmälupa, perheenjäseniä ei oteta huomioon laskettaessa kotitalouteen kuuluvien henkilöiden lukumäärää kotitalousavustuksen suuruutta määritettäessä, jos he asuvat siinä kolmannessa maassa, josta he ovat peräisin, mutta jäsenvaltion kansalaisten osalta on säädetty toisin? ”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
22
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymys koskee asiallisesti sitä, onko direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa säädetään, että kyseisen direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetun yhdistelmäluvan haltijan perheenjäseniä, jotka eivät asu kyseisessä jäsenvaltiossa vaan kolmannessa maassa, ei oteta huomioon määritettäessä oikeutta sosiaaliturva-etuuteen, kun taas mainitun jäsenvaltion kansalaisten kolmannessa maassa asuvat perheenjäsenet otetaan tässä huomioon.
23
On muistettava, kuten direktiivin 2011/98 johdanto-osan 26 perustelukappaleessa todetaan, ettei unionin oikeudessa rajoiteta jäsenvaltioiden toimivaltaa järjestää sosiaaliturvajärjestelmänsä. Jos unionin tason yhdenmukaistamista ei ole suoritettu, on kunkin jäsenvaltion asia säätää edellytykset, joiden perusteella sosiaaliturvaetuuksia myönnetään, sekä näiden etuuksien määrä ja kesto. Jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava unionin oikeutta, kun ne käyttävät kyseistä toimivaltaa (ks. vastaavasti tuomio 5.10.2010, Elchinov, C-173/09, EU:C:2010:581, 40 kohta).
24
Kyseisen direktiivin 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa, luettuna yhdessä mainitun direktiivin 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan kanssa, velvoitetaan jäsenvaltiot kohtelemaan kolmansien maiden kansalaisia, joille on unionin tai kansallisen oikeuden mukaisesti myönnetty pääsy jäsenvaltioon työntekoa varten, yhdenvertaisesti oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa sosiaaliturvan alojen, sellaisina kuin ne on määritelty asetuksessa N:o 883/2004, osalta. Tilanne on tällainen sellaisen kolmannen maan kansalaisen osalta, jolla on direktiivin 2011/98 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettu yhdistelmälupa, koska kyseisen säännöksen mukaan tämä lupa oikeuttaa kolmannen maan kansalaisen oleskelemaan laillisesti tuon jäsenvaltion alueella työntekoa varten (ks. vastaavasti tuomio 21.6.2017, Martinez Silva, C-449/16, EU:C:2017:485, 27 kohta).
25
Direktiivin 2011/98 12 artiklan 2 kohdan b alakohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa tämän direktiivin 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla myönnettyjä oikeuksia kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta, mutta ne eivät saa rajoittaa niitä työsuhteessa olevien tai vähintään kuuden kuukauden ajan työsuhteessa olleiden ja työttömiksi työnhakijoiksi rekisteröityjen kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta. Lisäksi kyseisen direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b alakohdan toisen alakohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat päättää, ettei 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa sovelleta perhe-etuuksien osalta kolmannen maan kansalaisiin, joilla on lupa työskennellä jäsenvaltion alueella enintään kuuden kuukauden ajan, kolmannen maan kansalaisiin, joille on myönnetty maahan pääsy opiskelua varten, tai kolmannen maan kansalaisiin, joilla on lupa työskennellä viisumin perusteella (tuomio 21.6.2017, Martinez Silva, C-449/16, EU:C:2017:485, 28 kohta).
26
Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY (EUVL 2004, L 16, s. 44) tavoin direktiivissä 2011/98 säädetään tiettyjen kolmansien maiden kansalaisten hyväksi yhdenvertaista kohtelua koskevasta oikeudesta, joka on pääsääntö, ja siinä luetellaan ne poikkeukset tästä oikeudesta, joita jäsenvaltiot voivat tehdä, ja näitä poikkeuksia on tulkittava suppeasti. Näihin poikkeuksiin voidaan näin ollen vedota vain, jos kyseisen direktiivin kansallisesta täytäntöönpanosta vastaavat toimielimet ovat selvästi ilmaisseet tarkoittaneensa nojautua tähän poikkeukseen (tuomio 21.6.2017, Martinez Silva, C-449/16, EU:C:2017:485, 29 kohta).
27
Tältä osin on todettava, ettei yhdestäkään direktiivin 2011/98 12 artiklan 2 kohdassa säädetystä poikkeuksesta kyseisen direktiivin 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyihin oikeuksiin käy ilmi, että jäsenvaltiolla olisi mahdollisuus sulkea yhdenvertaista kohtelua koskevan oikeuden ulkopuolelle työntekijää, joka on saanut yhdistelmäluvan ja jonka perheenjäsenet eivät asu kyseisessä jäsenvaltiossa vaan kolmannessa maassa. Sitä vastoin kyseisen 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuodosta, jota on sellaisenaan lainattu edellä 24 kohdassa, käy selkeästi ilmi, että tällaisen työntekijän on nautittava oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun.
28
On myös niin, että vaikka mainitun direktiivin 12 artiklan 2 kohdan c alakohdassa säädetään, että kun kyse on veroetuuksista, jäsenvaltiot voivat rajoittaa yhdenvertaisen kohtelun soveltamisen tapauksiin, joissa niiden perheenjäsenten rekisteröity tai tavanomainen asuinpaikka, joiden osalta kolmannesta maasta tuleva työntekijä vaatii etuuksia, on asianomaisen jäsenvaltion alueella, tällaisesta poikkeusta ei ole säädetty sosiaaliturvaetuuksien osalta. On siis selvää, ettei unionin lainsäätäjä ole tarkoittanut, ettei yhdistelmäluvan haltijaan, jonka perheenjäsenet eivät asu asianomaisen jäsenvaltion alueella, sovelleta direktiivillä 2011/98 säädettyä vaatimusta oikeudesta yhdenvertaiseen kohteluun, ja että se on säätänyt tarkemmin niistä tilanteista, joissa jäsenvaltiot voivat rajoittaa kyseistä oikeutta tällä perusteella.
29
Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole varma siitä, miten direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava, kun otetaan huomioon sen johdanto-osan 20 ja 24 perustelukappale, osalta on todettava, että direktiivin 2011/98 johdanto-osan 20 perustelukappaleen mukaan oikeus yhdenvertaiseen kohteluun olisi myönnettävä paitsi sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joille on myönnetty pääsy johonkin jäsenvaltioon työntekoa varten, myös niille, jotka on päästetty maahan muuta tarkoitusta varten mukaan luettuna direktiivin 2003/86 nojalla jäsenvaltioon päästetyt kolmannesta maasta tulleen työntekijän perheenjäsenet ja joille on sittemmin myönnetty pääsy kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoille unionin oikeuden muiden säännösten tai kansallisen oikeuden nojalla.
30
On kuitenkin todettava yhtäältä, että direktiivin 2011/98 johdanto-osan 20 perustelukappaleen sanamuodosta käy ilmi, että kun siinä mainitaan luettelonomaisesti kolmansien maiden kansalaiset, jotka on päästetty maahan muuta tarkoitusta kuin työntekoa varten ja joille on sittemmin myönnetty pääsy kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoille unionin oikeuden muiden säännösten tai kansallisen oikeuden nojalla, siinä tarkoitetaan erityisesti tilannetta, – kuten julkisasiamies pääasiallisesti huomauttaa ratkaisuehdotuksensa 53 kohdassa – jossa työntekijän, joka on kolmannen maan kansalainen ja jolla on yhdistelmälupa, perheenjäsenet nauttivat suoraan kyseisen direktiivin 12 artiklassa säädettyä oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun. Kyseinen oikeus myönnetään nimittäin näille henkilöille heidän oman työntekijä-asemansa perusteella, vaikka he ovat saapuneet vastaanottavaan jäsenvaltioon sillä perusteella, että he ovat työntekijän, joka on kolmannen maan kansalainen, perheenjäseniä.
31
Toisaalta direktiivin 2011/98 johdanto-osan 24 perustelukappaleesta on todettava, että sen tarkoituksena on erityisesti täsmentää, että kyseisellä direktiivissä ei itsessään myönnetä kolmansien maiden kansalaisille, joilla on yhdistelmälupa, sosiaaliturvaoikeuksia vaikka siinä säädetäänkin yhdenvertaisesta kohtelusta vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa. Kyseisessä direktiivissä ei kuitenkaan itsessään velvoiteta, kuten julkisasiamies huomauttaa ratkaisuehdotuksen 55 kohdassa, jäsenvaltiota maksamaan sosiaaliturvaetuuksia sellaisille perheenjäsenille, jotka eivät asu vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Joka tapauksessa on todettava, että kyseisen johdanto-osan perustelukappaleen sisältöä ja erityisesti sen viimeistä virkettä ei ole toistettu missään mainitun direktiivin säännöksessä.
32
Unionin säädöksen johdanto-osalla ei kuitenkaan ole sitovaa oikeudellista arvoa eikä johdanto-osaan voida vedota kyseisen säädöksen varsinaisista säännöksistä poikkeamiseksi eikä näiden säännösten tulkitsemiseksi tavalla, joka on selvästi niiden sanamuodon vastainen (ks. vastaavasti tuomio 19.11.1998, Nilsson, C-162/97, EU:C:1998:554, 54 kohta ja tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 76 kohta).
33
Näin ollen kyseisistä johdanto-osan perustelukappaleista ei voi seurata, että direktiiviä 2011/98 olisi tulkittava siten, että siinä säädetty oikeus yhdenvertaiseen kohteluun ei koskisi yhdistelmäluvan haltijaa, jonka perheenjäsenet eivät asu asianomaisessa jäsenvaltiossa vaan kolmannessa maassa.
34
Lisäksi sen INPS:n ja Italian hallituksen väitteen osalta, jonka mukaan sellaisen yhdistelmäluvan haltijan, jonka perheenjäsenet eivät asu asianomaisessa jäsenvaltiossa, rajaaminen kyseisen oikeuden ulkopuolelle olisi direktiivillä 2011/98 tavoitellun kotoutumistavoitteen mukaista, koska kotoutuminen edellyttää läsnäoloa kyseisessä jäsenvaltiossa, on todettava, kuten julkisasiamies huomauttaa ratkaisuehdotuksensa 62 ja 63 kohdassa, että kyseisen direktiivin johdanto-osan 2, 19 ja 20 perustelukappaleesta sekä 1 artiklan 1 kohdan b alakohdasta käy ilmi, että mainitulla direktiivillä edistetään kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista siten, että heille turvataan yhdenvertainen kohtelu säätämällä yhtäläisistä oikeuksista, joiden perustana on yhdenvertainen kohtelu vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa. Kyseisen direktiivin tarkoituksena on myös luoda yhdenvertaiset vähimmäistoimintaedellytykset unionissa, tunnustaa, että kolmansien maiden kansalaiset osallistuvat unionin talouden rakentamiseen tekemällä työtä ja maksamalla veroja, sekä rajoittaa jäsenvaltion omien kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten välistä epäoikeudenmukaista kilpailua, joka aiheutuu viimeksi mainittujen mahdollisesta hyväksikäytöstä.
35
Tästä seuraa, että toisin kuin INPS ja Italian hallitus väittävät, yhdistelmäluvan haltijan sulkeminen pois yhdenvertaisenvertaisen kohtelun piiristä silloin, kun hänen perheenjäsenensä eivät asu asianomaisessa jäsenvaltiossa sellaisena ajanjaksona, joka voi olla väliaikainen, kuten pääasian tosiseikat osoittavat, ei voida pitää kyseisen direktiivin tavoitteiden mukaisena.
36
INPS ja Italian hallitus väittävät myös, että yhdistelmäluvan haltijan, jonka perheenjäsenet eivät asu asianomaisessa jäsenvaltiossa, sulkeminen direktiivissä 2011/98 säädetyn yhdenvertaista kohtelua koskevan oikeuden ulkopuolelle, vahvistetaan asetuksen (EY) N:o 883/2004 ja asetuksen (EY) N:o 987/2009 ulottamisesta koskemaan niitä kolmansien maiden kansalaisia, joita nämä asetukset eivät yksinomaan heidän kansalaisuutensa vuoksi vielä koske 24.11.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1231/2010 (EUVL 2010, L 344, s. 1) 1 artiklassa, jonka mukaan asetusta (EY) N:o 883/2004 ja sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 883/2004 täytäntöönpanomenettelystä 16.9.2009 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 987/2009 (EUVL 2009, L 284, s. 1) sovelletaan niihin kolmansien maiden kansalaisiin, joita nämä asetukset eivät yksinomaan heidän kansalaisuutensa vuoksi vielä koske, sekä heidän perheenjäseniinsä ja heidän jälkeensä eläviin edellyttäen, että heillä on laillinen asuinpaikka jonkin jäsenvaltion alueella ja että he ovat tilanteessa, jonka kaikki osatekijät eivät rajoitu yhteen jäsenvaltioon.
37
Kuten julkisasiamies huomauttaa ratkaisuehdotuksensa 58 ja 59 kohdassa, vaikka asetuksen N:o 1231/2010 1 artiklan tarkoituksena on luoda nimenomaisesti jäsenvaltiossa asuville ja kyseisessä asetuksessa tarkoitetussa tilanteessa oleville kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenille oikeus yhdenvertaiseen kohteluun, tästä ei voida kuitenkaan mitenkään päätellä, että unionin lainsäätäjä olisi tarkoittanut rajata direktiivillä 2011/98 säädetyn yhdenvertaista kohtelua koskevan oikeuden ulkopuolelle sellaiset yhdistelmäluvan haltijat, joiden perheenjäsenet eivät asu kyseisessä jäsenvaltiossa.
38
Toisin kuin INPS ja Italian hallitus väittävät, tällaista poissulkemista ei voida myöskään perustella yksin sillä seikalla, että etuoikeusasemassa olevien pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten osalta direktiivin 2003/109 11 artiklan 2 kohdassa annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus rajoittaa sosiaaliturvan alalla tasavertainen kohtelu koskemaan tapauksia, joissa paikkakunta, jossa perheenjäsenet ovat kirjoilla tai joka on mainittujen henkilöiden tavanmukainen asuinpaikka, on niiden alueella. Kuten edellä 26 kohdasta käy ilmi, direktiivissä 2011/98 säädettyjä poikkeuksia yhdenvertaista kohtelua koskevasta oikeudesta on tulkittava suppeasti. Direktiiviin 2011/98 ei sisälly direktiivin 2003/109 11 artiklan 2 kohdassa olevaa poikkeusta. Näin ollen ei voida hyväksyä, että direktiivissä 2011/98 olevia poikkeuksia tulkittaisiin siten, että niihin sisällytettäisiin lisäpoikkeus yksinomaan sillä perusteella, että on toisessa johdetun oikeuden toimessa.
39
Tästä seuraa, jollei direktiivin 2011/98 12 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetyistä poikkeuksista muuta johdu, että jäsenvaltio ei voi evätä tai alentaa yhdistelmäluvan haltijalle maksettavaa sosiaaliturvaetuutta sillä perusteella, että hänen perheenjäsenensä tai osa heistä ei asu kyseisessä jäsenvaltiossa vaan kolmannessa maassa, sikäli kun se myöntää kyseisen etuuden kansalaisilleen heidän perheenjäsentensä asuinpaikasta riippumatta.
40
Pääasian osalta on todettava aluksi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää itse, että kotitalousavustus on luonteeltaan sosiaaliturvaetuus, joka kuuluu direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan soveltamisalaan. Kyseisen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan kyseessä on nimittäin rahamääräinen etuus, jonka myöntäminen perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn asemaan eikä riipu tapauskohtaisesta tarveharkinnasta, ja jonka tarkoituksena on korvata perheen kuluja. Tällainen etuus on sosiaaliturvaetuus, joka kuuluu asetuksen 883/2004 3 artiklan 1 kohdan j alakohdassa tarkoitettuihin perhe-etuuksiin (ks. vastaavasti tuomio 21.6.2017, Martinez Silva, C-449/16, EU:C:2017:485, 20–25 kohta).
41
Toiseksi on todettava, että kyseinen tuomioistuin toteaa, että kotitalous on kyseisen avustuksen laskennassa käytettävä peruste. INPS ja Italian hallitus väittävät tältä osin, että se, ettei Italian tasavallan ulkopuolella asuvia perheenjäseniä oteta huomioon, vaikuttaa vain avustuksen suuruuteen, joka on nolla, jos kaikki kotitalouden jäsenet asuvat maan alueen ulkopuolella, kuten INPS täsmensi suullisessa istunnossa.
42
On kuitenkin todettava, että sekä kotitalousavustuksen maksamatta jättäminen että sen alentaminen sillä perusteella, että kaikki perheenjäsenet tai osa heistä ei asu Italian tasavallassa, on vastoin direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyä oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun siltä osin kuin näistä toimista seuraa, että yhdistelmäluvan haltijoita ja Italian kansalaisia kohdellaan eri tavoin.
43
Toisin kuin INPS väittää, tällaista erilaista kohtelua ei voida oikeuttaa sillä, että yhdistelmäluvan haltijat ja vastaanottavan jäsenvaltion kansalaiset olisivat erilaisessa tilanteessa siksi, että heidän siteensä kyseiseen valtioon ovat erilaiset, sillä tällainen oikeutusperuste on vastoin direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa, jossa säädetään kyseisen direktiivin tavoitteiden, jotka mainitaan edellä 34 kohdassa, mukaisesti kyseisten henkilöiden yhdenvertaisesta kohtelusta sosiaaliturvan alalla.
44
Kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi, myöskään INPS:n ja Italian hallituksen esiin nostamilla mahdollisilla vaikeuksilla tarkkailla kotitalousavustuksen myöntämisedellytyksien täyttymistä edunsaajien osalta silloin, kun kotitalouden jäsenet eivät asu kyseisessä jäsenvaltiossa, ei voida perustella kohtelun erilaisuutta (ks. analogisesti tuomio 26.5.2016, Kohll ja Kohll-Schlesser, C-300/15, EU:C:2016:361, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45
Kolmanneksi on todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että kotitalouden jäsenet ovat kansallisen oikeuden mukaan kotitalousavustuksen edunsaajia. Kyseistä lisää ei kuitenkaan voida evätä mainitulla perusteella yhdistelmäluvan haltijalta, jonka perheenjäsenet eivät asu Italian tasavallassa. Edellä 18 ja 19 kohdassa esitetyistä kyseisen tuomioistuimen toimittamista tiedoista käy nimittäin ilmi, että vaikka perheenjäsenet ovat mainitun avustuksen edunsaajia, mikä onkin kotitalousavustuksen tarkoitus, kotitalousavustus maksetaan sellaisen henkilön työntekijä- tai eläkeläisaseman nojalla, joka on hänkin kotitalouteen kuuluva henkilö.
46
Tästä seuraa, että direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohta on esteenä lain nro 153/1988 2 §:n 6 bis momentin kaltaiselle säännökselle, jonka mukaan kyseisessä laissa tarkoitettuun kotitalouteen eivät kuulu kolmannen maan kansalaisen puoliso ja lapset ja lapsiin rinnastettavat henkilöt, jotka eivät asu Italian tasavallassa, ellei valtio, jonka kansalainen kyseinen henkilö on, myönnä vastavuoroisuuden perusteella samaa kohtelua Italian kansalaisille tai ole tähän sitoutunut perhe-etuuksista tehdyllä kansainvälisellä sopimuksella.
47
Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka nojalla kyseisen direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetun yhdistelmäluvan haltijan perheenjäseniä, jotka eivät asu kyseisessä jäsenvaltiossa vaan kolmannessa maassa, ei oteta huomioon määritettäessä oikeutta sosiaaliturva-etuuteen, kun taas mainitun jäsenvaltion kansalaisten perheenjäsenet, jotka asuvat kolmannessa maassa, otetaan tässä huomioon.
Oikeudenkäyntikulut
48
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka nojalla kyseisen direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetun yhdistelmäluvan haltijan perheenjäseniä, jotka eivät asu kyseisessä jäsenvaltiossa vaan kolmannessa maassa, ei oteta huomioon määritettäessä oikeutta sosiaaliturva-etuuteen, kun taas mainitun jäsenvaltion kansalaisten perheenjäsenet, jotka asuvat kolmannessa maassa, otetaan tässä huomioon.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.