ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (sedmého senátu)
18. dubna 2024(1)
„Řízení o předběžné otázce – Zemědělství – Společná zemědělská politika – Režimy přímých podpor (pro zemědělce) – Nařízení (ES) č. 1122/2009 – Režim jednotné platby na plochu – Článek 58 – Snížení a vyloučení v případě ohlášení větší rozlohy – Sankce v případě ohlášení větší rozlohy, které přesahuje 50 % zjištěné plochy – Vymáhání částky pokuty během tří kalendářních let následujících po kalendářním roce zjištění – Pojem ‚zjištění‘ – Zpráva o kontrole konstatující nesrovnalosti v dotyčné žádosti o podporu“
Ve věci C‑79/23 [Kaszamás](2),
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Fővárosi Törvényszék (Městský soud v Budapešti, Maďarsko), ze dne 24. ledna 2023, došlým Soudnímu dvoru dne 14. února 2023, v řízení
FJ
proti
Agrárminiszter,
SOUDNÍ DVŮR (sedmý senát),
ve složení: F. Biltgen, předseda senátu, N. Wahl a M. L. Arastey Sahún (zpravodajka), soudci,
generální advokát: N. Emiliou,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–        za maďarskou vládu: Zs. Biró-Tóth a M. Z. Fehér, jako zmocněnci,
–        za Evropskou komisi: J. Aquilina a V. Bottka, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1        Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 35 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. 2005, L 209, s. 1) a čl. 58 třetího pododstavce nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína (Úř. věst. 2009, L 316, s. 65), ve znění prováděcího nařízení Komise (EU) č. 1368/2011 ze dne 21. prosince 2011 (Úř. věst. 2011, L 341, s. 33) (dále jen „nařízení č. 1122/2009“).
2        Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi FJ a Agrárminiszter (ministr zemědělství, Maďarsko) ve věci zálohy poskytnuté FJ v rámci režimu jednotné platby na plochu za rok 2020, která byla zadržena za účelem vymáhání sankce, která mu byla uložena z důvodu ohlášení větší rozlohy ploch v rámci tohoto režimu za rok 2013.
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení č. 1290/2005
3        Článek 1 nařízení č. 1290/2005 stanovil:
„Toto nařízení stanoví zvláštní podmínky a pravidla použitelné na financování výdajů v rámci společné zemědělské politiky, včetně výdajů na rozvoj venkova.“
4        Článek 2 odst. 1 tohoto nařízení stanovil:
„Pro dosažení cílů společné zemědělské politiky definovaných Smlouvou a pro zajištění financování jednotlivých opatření této politiky, včetně opatření pro rozvoj venkova, se zřizují:
a)      Evropský zemědělský záruční fond (dále jen ‚EZZF‘),
b)      Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (dále jen ‚EZFRV‘).“
5        Hlava IV uvedeného nařízení, nadepsaná „Schválení účetní závěrky a dohled [Evropské] [k]omise“, obsahovala kapitolu 2 týkající se „[n]esrovnalosti“, v níž byly obsaženy články 32 až 35 téhož nařízení.
6        Článek 32 nařízení č. 1290/2005, který stanoví zvláštní ustanovení pro EZZF, v odst. 5 prvním pododstavci stanovil:
„Pokud nebyly částky získány zpět během čtyř let následujících po dni prvotního zjištění správním orgánem nebo soudem nebo během osmi let, jestliže je zpětné získání předmětem vnitrostátního soudního řízení, nese finanční důsledky toho, že nedošlo ke zpětnému získání částek, z 50 % dotyčný členský stát a z 50 % rozpočet Společenství.“
7        Článek 33 tohoto nařízení, který obsahuje zvláštní ustanovení pro EZFRV, v odst. 8 prvním pododstavci stanovil:
„Pokud nebyly částky získány zpět před uzavřením programu rozvoje venkova, nese finanční důsledky toho, že nedošlo ke zpětnému získání, z 50 % dotyčný členský stát a z 50 % rozpočet Společenství a zaúčtují se buď při uplynutí lhůty čtyř let po prvotním zjištění nesrovnalosti správním orgánem nebo soudem, nebo při uplynutí lhůty osmi let, jestliže je zpětné získání předmětem vnitrostátního soudního řízení, nebo při uzavření programu, pokud tyto lhůty uplynou před jeho uzavřením.“
8        Článek 35 uvedeného nařízení zněl takto:
„Pro účely této kapitoly se prvotním zjištěním správním orgánem nebo soudem rozumí první písemné hodnocení příslušného správního orgánu nebo soudu, v němž tento orgán dojde na základě konkrétních skutečností k závěru o existenci nesrovnalosti, aniž tím je dotčena možnost tento závěr následně změnit nebo odvolat v závislosti na vývoji správního nebo soudního řízení.“
9        Nařízení č. 1290/2005, které je relevantní ratione temporis, pokud jde o skutkové okolnosti sporu v původním řízení, bylo zrušeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549, a oprava Úř. věst. 2016, L 130, s. 13).
Nařízení č. 885/2006
10      Nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. 2006, L 171, s. 90) ve znění nařízení Komise (ES) č. 1034/2008 ze dne 21. října 2008 (Úř. věst. 2008, L 279, s. 13) (dále jen „nařízení č. 885/2006“) v článku 5b stanovilo:
„Aniž jsou dotčena jakákoli jiná opatření k prosazení práva stanovená vnitrostátním právem, členské státy odečtou dlužnou částku, kterou příjemce dosud nevrátil a která byla zjištěna v souladu s vnitrostátním právem, od jakékoli budoucí platby, kterou má uhradit platební agentura odpovědná za získání dlužné částky témuž příjemci.“
11      Toto nařízení, použitelné ratione temporis na skutkové okolnosti sporu v původním řízení, bylo zrušeno nařízením Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 907/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o platební agentury a další subjekty, finanční řízení, schválení účetní závěrky, jistoty a použití eura (Úř. věst. 2014, L 255, s. 18).
Nařízení č. 1122/2009
12      Jak vyplývá z jeho názvu, nařízení č. 1122/2009 stanovilo zejména prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. 2009, L 30, s. 16), pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení č. 73/2009.
13      Body 73, 90, 92 a 101 odůvodnění nařízení č. 1122/2009 zněly:
„(73)      Musí se stanovit pravidla pro vypracovávání podrobných a zvláštních kontrolních zpráv pro podmíněnost. Specializovaní kontroloři v terénu by měli informovat o všech svých zjištěních a stupni jejich závažnosti, aby platební agentura mohla stanovit příslušná snížení nebo podle okolností rozhodnout o vyloučení z příjmu přímých plateb.
[…]
(90)      Informace o výsledcích kontroly podmíněnosti by měly být zpřístupněny všem platebním agenturám odpovědným za správu různých plateb, které podléhají požadavkům podmíněnosti, aby mohla být provedena příslušná snížení v případě, že jsou odůvodněna na základě zjištěných skutečností.
[…]
(92)      S ohledem na povinnosti v oblasti podmíněnosti by se mělo vedle odstupňování snížení nebo vyloučení podle zásady proporcionality stanovit, že od určitého okamžiku bude opakované porušení téže povinnosti spojené s podmíněností po předchozím upozornění zemědělce považováno za úmyslné porušení.
[…]
(101)      V zájmu zajištění jednotného uplatňování zásady dobré víry v celém Společenství by měly být pro případ vymáhání neoprávněně vyplacených částek stanoveny podmínky, za nichž se lze na tuto zásadu odvolat, aniž je dotčeno zacházení s dotyčnými výdaji v souvislosti se schválením účetní závěrky podle nařízení […] č. 1290/2005 […]“
14      Článek 2 nařízení č. 1122/2009, nadepsaný „Definice“, v druhém pododstavci stanovil:
„Použijí se rovněž tyto definice:
[…]
(10)      ‚nesrovnalostmi‘ se rozumí jakékoli nedodržení příslušných právních předpisů pro poskytování dotyčné podpory;
[…]
(12)      ‚režimy podpory na plochu‘ se rozumí […] všechny režimy podpory podle hlav IV a V nařízení [č. 73/2009] […];
[…]
(23)      ‚zjištěnou plochou‘ se rozumí plocha, u níž byly splněny všechny podmínky stanovené v předpisech o poskytování podpory; […]
[…]
(31)      ‚podmíněností‘ se rozumí právními předpisy stanovené požadavky v oblasti řízení a dobrých zemědělských a environmentálních podmínek podle článků 5 a 6 nařízení [č. 73/2009];
[…]“
15      Hlava III části II nařízení č. 1122/2009, nadepsaná „Kontroly“, obsahovala kapitolu II týkající se „[k]ontrol ohledně kritérií způsobilosti“. V oddíle II této kapitoly, nadepsaném „Kontroly na místě“, byl obsažen článek 32 tohoto nařízení, nadepsaný „Zpráva o kontrole“, který stanovil:
„1. O každé kontrole na místě provedené podle tohoto oddílu se vyhotoví zpráva o kontrole, která umožní podrobně přezkoumat provedené kontroly. […]
2. Zemědělec může zprávu podepsat, aby potvrdil svou přítomnost při kontrole, a připojit k ní své vyjádření. Pokud byly zjištěny nesrovnalosti, zemědělec obdrží kopii zprávy o kontrole.
Pokud byla kontrola na místě provedena formou dálkového průzkumu Země v souladu s článkem 35, mohou členské státy rozhodnout, že zemědělci nebo jeho zástupci nemusí být dána příležitost podepsat zprávu o kontrole, pokud při kontrole dálkovým průzkumem Země nebyly odhaleny žádné nesrovnalosti. Pokud tyto kontroly odhalí nesrovnalosti, dostane zemědělec příležitost podepsat zprávu před tím, než příslušný orgán rozhodne na základě zjištění o jakémkoli snížení nebo vyloučení.“
16      Hlava III části II nařízení č. 1122/2009 dále obsahovala kapitolu III týkající se „[k]ontroly týkající[ch] se podmíněnosti“, jejíž oddíl III, nadepsaný „Kontroly na místě“, obsahoval článek 54 tohoto nařízení. Tento článek, nadepsaný „Zpráva o kontrole“, stanovil:
„1.      O každé kontrole na místě podle této kapitoly bude vypracována zpráva o kontrole buď příslušným kontrolním orgánem, nebo na jeho odpovědnost […]
Tato zpráva se dělí na tyto části:
[…]
b)      část, v níž jsou jednotlivě popsány provedené kontroly každého z aktů a norem a která obsahuje zejména tyto informace:
i)      požadavky a normy, na něž se zaměřuje kontrola na místě;
ii)      povaha a rozsah provedených kontrol;
iii)      závěry;
iv)      akty a normy, jejichž porušení bylo zjištěno;
[…]
2.      Zemědělci by měli být informováni o jakémkoli zjištěném porušení ve lhůtě tří měsíců po dni kontroly na místě.
[…]
3.      […]
Pokud příslušným kontrolním orgánem není platební agentura, zašle se zpráva platební agentuře nebo orgánu odpovědnému za koordinaci ve lhůtě jednoho měsíce po jejím dokončení.
[…]“
17      Hlava IV části II uvedeného nařízení, nadepsaná „Základ pro výpočet podpory, snížení a vyloučení“, obsahovala kapitolu II, nadepsanou „Zjištění týkající se kritérií způsobilosti“, jejíž oddíl I se týkal „režimu jednotné platby a ostatních režimů podpory na ‚plochu‘ “. Článek 58 téhož nařízení, který se nacházel v tomto oddíle pod nadpisem „Snížení a vyloučení v případě ohlášení větší rozlohy“, stanovil:
„Pokud plocha ve vztahu k určité skupině plodin vykazovaná pro účely jakéhokoli režimu podpory týkajícího se plochy přesahuje plochu zjištěnou v souladu s článkem 57 tohoto nařízení, vypočte se podpora na základě zjištěné plochy snížené o dvojnásobek zjištěného rozdílu, pokud tento rozdíl přesahuje buď 3 %, nebo dva hektary, ale ne více než 20 % zjištěné plochy.
Pokud je rozdíl větší než 20 % zjištěné plochy, neposkytne se pro dotyčnou skupinu plodin žádná podpora na ‚plochu‘.
Pokud rozdíl činí více než 50 %, je zemědělec rovněž vyloučen z poskytování podpory do výše částky, která odpovídá rozdílu mezi ohlášenou plochou a plochou zjištěnou podle článku 57 tohoto nařízení. Uvedená částka se odečte v souladu s čl. 5 písm. b) nařízení Komise […] č. 885/2006. Pokud nemůže být částka v souladu s uvedeným článkem plně odečtena během tří kalendářních let po kalendářním roce zjištění, nevyrovnaný zůstatek se stornuje.“
18      Hlava IV části II nařízení č. 1122/2009 kromě toho obsahovala kapitolu III, nadepsanou „Zjištění týkající se podmíněnosti“. Článek 70 tohoto nařízení, obsažený v této kapitole pod nadpisem „Obecné zásady a definice“, v odstavci 4 stanovil:
„Za ‚zjištěná‘ se považují taková porušení, která vyplynou na základě jakékoli kontroly provedené v souladu s tímto nařízením nebo na která byl jakýmkoli jiným způsobem upozorněn příslušný kontrolní orgán, případně platební agentura.“
19      Nařízení č. 1122/2009, použitelné ratione temporis na skutkové okolnosti sporu v původním řízení v rozsahu, v němž se týká žádosti o podporu pro rok 2013, bylo s účinností od 1. ledna 2015 zrušeno nařízením Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém a o podmínky pro zamítnutí nebo odnětí plateb a správní sankce uplatňované na přímé platby, podporu na rozvoj venkova a podmíněnost (Úř. věst. 2014, L 181, s. 48).
Maďarské právo
20      Ustanovení § 60 odst. 1 a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (zákon č. XVII z roku 2007 o některých procesních otázkách týkajících se podpor a jiných opatření v oblasti zemědělství, rozvoje zemědělství a venkova a rybolovu, dále jen „zákon o podporách“) stanoví:
„Nestanoví-li přímo použitelný předpis Společenství jinak, orgán na podporu zemědělství a rozvoje venkova zadrží vyplacení podpory příjemci až do výše částky, kterou příjemce z titulu opatření podpory dluží; dluh se tím považuje za vyrovnaný. Pokud částka podpory, na kterou má příjemce nárok, nepokrývá plně dluhy, které jsou na příjemce evidovány, musí být tyto dluhy vyrovnány v pořadí dle jejich splatnosti.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
21      FJ je zemědělec, který dne 14. května 2013 podal k Magyar Államkincstár (maďarská státní pokladna, dále jen „orgán prvního stupně“) žádost o podporu v rámci režimu jednotné platby na plochu pro rok 2013 (dále jen „žádost o podporu z roku 2013“).
22      Po několika kontrolách na místě provedených v letech 2013 a 2014 orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 30. září 2014 zamítl žádost o podporu z roku 2013 a vyloučil FJ z poskytnutí podpory ve výši 3 834 105 maďarských forintů (HUF) (přibližně 9 900 eur).
23      Usnesením ze dne 23. června 2016 zrušil ministr zemědělství, jednající jako orgán druhého stupně, toto rozhodnutí pro nedostatek odůvodnění a nařídil orgánu prvního stupně, aby zahájil nové řízení.
24      Orgán prvního stupně znovu rozhodl o žádosti o podporu z roku 2013 rozhodnutím ze dne 9. dubna 2018. V návaznosti na stížnost FJ však bylo toto rozhodnutí zrušeno usnesením ministra zemědělství ze dne 13. května 2019, které uvedenému orgánu podruhé uložilo, aby zahájil nové řízení.
25      Rozhodnutím ze dne 27. ledna 2020 orgán prvního stupně znovu zamítl žádost o podporu z roku 2013 a vyloučil FJ z poskytnutí podpory ve výši 4 253 460 HUF (přibližně 11 000 eur) na základě čl. 58 třetího pododstavce nařízení č. 1122/2009, který se týká sankcí za ohlášení větší rozlohy, které přesahuje 50 % zjištěné plochy. FJ toto rozhodnutí nenapadl.
26      Dne 15. května 2020 podal FJ tomuto orgánu žádost o podporu v rámci režimu jednotné platby na plochu pro rok 2020.
27      Rozhodnutím ze dne 20. října 2020 přiznal uvedený orgán FJ na základě této žádosti o podporu zálohu ve výši 235 564 HUF (přibližně 600 eur).
28      Usnesením ze dne 21. října 2020 však tentýž orgán na základě § 60 odst. 1 zákona o podporách nařídil zadržení celé částky této zálohy pro účely vymáhání pokuty uložené FJ v jeho rozhodnutí ze dne 27. ledna 2020.
29      Usnesením ze dne 23. února 2021 potvrdil ministr zemědělství toto usnesení s odůvodněním, že podle čl. 58 třetího pododstavce nařízení č. 1122/2009 a § 60 odst. 1 zákona o podporách může být částka této pokuty odečtena ve lhůtě tří kalendářních let od vydání rozhodnutí ze dne 27. ledna 2020.
30      FJ podal proti usnesení ze dne 23. února 2021 žalobu k Fővárosi Törvényszék (Městský soud v Budapešti, Maďarsko), který je předkládajícím soudem. Tvrdí, že ministr zemědělství tím, že rok zjištění uvedený v čl. 58 třetím pododstavci nařízení č. 1122/2009 postavil na roveň roku, ve kterém bylo vydáno konečné rozhodnutí o jeho žádosti o podporu, nezohlednil článek 35 nařízení č. 1290/2005, který definuje pojem „zjištění“ v případě nesrovnalosti, k níž došlo v rámci financování společné zemědělské politiky.
31      FJ tvrdí, že v projednávaném případě rok zjištění odpovídá s ohledem na tento pojem „zjištění“ roku 2013, nebo v opačném případě roku 2014, během nichž byly kontroly na místě provedeny, byly vypracovány protokoly o těchto kontrolách a bylo přijato první rozhodnutí na základě uvedených kontrol. V souladu s článkem 58 třetím pododstavcem nařízení č. 1122/2009 by tedy měla být předmětná pokuta anulována do výše, která nebyla odečtena do tří kalendářních let následujících po roce 2014.
32      Ministr zemědělství před předkládajícím soudem nadále tvrdí, že jelikož tato sankce byla uložena rozhodnutím ze dne 27. ledna 2020, musí být za rok zjištění považován rok, v němž bylo toto rozhodnutí vydáno.
33      V tomto ohledu má předkládající soud nejprve pochybnosti o tom, zda pojem „zjištění“ ve smyslu čl. 58 třetího pododstavce nařízení č. 1122/2009, který není v tomto nařízení definován, musí být vykládán s ohledem na pojem „zjištění“ ve smyslu článku 35 nařízení č. 1290/2005. Uvádí, že tento článek 35 je uveden výrazem „[p]ro účely této kapitoly“, takže se může použít pouze ve vztahu k ostatním ustanovením hlavy IV kapitoly 2 tohoto nařízení, která se týká nesrovnalostí. Předkládající soud však nevylučuje, že pojem „zjištění“ ve smyslu uvedeného článku 35 může být použitelný rovněž pro vymáhání sankce stanovené v čl. 58 třetím pododstavci nařízení č. 1122/2009, jelikož tento článek odkazuje na článek 5b nařízení č. 885/2006 a posledně uvedené nařízení stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1290/2005.
34      Předkládající soud má dále za to, že na základě skutkových okolností věci v původním řízení existují tři možné výklady pojmu „zjištění“ ve smyslu článku 35 nařízení č. 1290/2005.
35      Podle prvního výkladu podporovaného ministrem zemědělství je zjištěním rozhodnutí, kterým se s konečnou platností ukončuje řízení o žádosti o podporu. Tento výklad je v souladu s předmětem takového rozhodnutí, kterým orgán konstatuje skutkový stav a právně jej kvalifikuje. Předkládající soud si nicméně klade otázku, zda je uvedený výklad v souladu se záměrem unijního normotvůrce, vyjádřeným v bodech 92 a 101 odůvodnění nařízení č. 1122/2009, zajistit dodržování zásad proporcionality, odstupňování a dobré víry v rámci snížení a vyloučení podpor, zejména pokud orgán vydá konečné rozhodnutí o žádosti o podporu sedm let po jejím podání jako v projednávané věci a dvě předchozí rozhodnutí o této žádosti byla zrušena z důvodu jejich protiprávnosti.
36      Podle druhého výkladu je zjištěním kontrola na místě, kterou provádí příslušný orgán. Tato kontrola by totiž mohla být považována za první písemné hodnocení, které tento orgán provádí za účelem závěru o existenci nesrovnalosti na základě konkrétních skutečností. Předkládající soud poznamenává, že v případě, že uvedený orgán provede několik kontrol na místě, vyvolává tento výklad otázku, zda zjištění označuje první nebo poslední z těchto kontrol.
37      Podle třetího výkladu je zjištěním první rozhodnutí vydané příslušným orgánem v rámci řízení o žádosti o podporu. V projednávané věci se jedná o rozhodnutí ze dne 30. září 2014. Tento výklad je posílen samotným zněním článku 35 nařízení č. 1290/2005, který odkazuje na „prvotní zjištění“ a upřesňuje, že tímto zjištěním není dotčen následný přezkum nebo zrušení tohoto aktu.
38      Konečně, pokud by definice pojmu „zjištění“ uvedená v článku 35 nařízení č. 1290/2005 neměla být použitelná pro účely výkladu čl. 58 třetího pododstavce nařízení č. 1122/2009, předkládající soud si klade otázku, jaký rok lze považovat za rok, ve kterém v projednávaném případě došlo ke zjištění.
39      Za těchto podmínek se Fővárosi Törvényszék (Městský soud v Budapešti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Je pro účely výkladu a použití čl. 58 třetího pododstavce nařízení (ES) č. 1122/2009 použitelný pojem ‚zjištění‘ ve smyslu článku 35 nařízení (ES) č. 1290/2005 o financování společné zemědělské politiky?
2)      V případě kladné odpovědi na předchozí otázku, je třeba pojem ‚zjištění‘ ve smyslu článku 35 nařízení č. 1290/2005 vykládat tak, že za kalendářní rok prvotního zjištění správním orgánem nebo soudem je třeba považovat kalendářní rok, v němž orgán, který vede správní řízení zahájené na základě žádosti,
–        provede první krok zaměřený na shromáždění důkazů, při kterém zjistí existenci nesrovnalosti, což je v tomto případě rok, v němž byl vypracován protokol obsahující zjištění z kontroly na místě, nebo
–        rok, v němž přijme na základě tohoto kroku zaměřeného na shromáždění důkazů první rozhodnutí ve věci samé, nebo
–        rok, v němž přijme v rámci řízení poslední a konečné rozhodnutí o vyloučení?
3)      Má na odpověď na předchozí otázku vliv skutečnost, že písemné hodnocení, které je zjištěním, může být následně odstraněno nebo změněno v důsledku práva podat opravný prostředek, které přiznávají dotyčné osobě právní předpisy, a nikoli v důsledku změn ve vývoji správního nebo soudního řízení?
4)      Pokud je kalendářním rokem zjištění kalendářní rok prvního kroku zaměřeného na shromáždění důkazů a tento krok spočíval, jako v projednávaném případě, v kontrole na místě provedené při různých příležitostech, musí být pojem prvotního zjišťujícího kroku zaměřeného na shromáždění důkazů dle článku 35 nařízení č. 1290/2005 vykládán tak, že odpovídá první kontrole orgánu na místě, nebo tak, že odpovídá jeho poslední kontrole na místě, při níž byly zohledněny i připomínky a důkazy poskytnuté dotčenou osobou?
5)      V případě záporné odpovědi na první otázku, mění se tím nějak obsah zjištění, které je třeba zohlednit na základě čl. 58 třetího pododstavce nařízení č. 1122/2009, jak je uvedeno výše?“
K předběžným otázkám
40      Podstatou pěti otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda pojem „zjištění“ ve smyslu čl. 58 třetího pododstavce nařízení č. 1122/2009 musí být vykládán – případně ve světle pojmu „zjištění“ ve smyslu článku 35 nařízení č. 1290/2005 – tak, že se vztahuje, v případě, že byl zemědělec podroben kontrole na místě, na zprávu o kontrole vypracovanou v návaznosti na tuto kontrolu a konstatující nesrovnalosti v dotyčné žádosti o podporu, nebo na první meritorní rozhodnutí přijaté na základě této zprávy nebo na konečné rozhodnutí o vyloučení z podpory.
41      Zaprvé je třeba uvést, že otázky předkládajícího soudu týkající se možnosti zohlednit článek 35 nařízení č. 1290/2005 pro účely výkladu čl. 58 třetího pododstavce nařízení č. 1122/2009 lze vysvětlit zejména tím, že v maďarské jazykové verzi těchto nařízení používají obě tato ustanovení jeden a tentýž výraz, a sice „ténymegállapítás“. I když některá jazyková znění těchto ustanovení používají rovněž jeden a tentýž výraz, jako je verze německá („Feststellung“) a anglická („finding“), nebo přinejmenším podobné výrazy, jako je francouzská verze (tzv. „acte de constat“ a „constatation“), jiná jazyková znění uvedených ustanovení používají odlišné pojmy, jako je verze španělská („acto de comprobación“ a „se haya descubierto la irregularidad“), chorvatská („nalaz“ a „kada je utvrđen“), italská („verbale“ a „accertamento“) nebo portugalská („auto“ a „a diferença seja constatada“).
42      Dále, i když obě tato nařízení spadají do oblasti společné zemědělské politiky, je třeba poznamenat, že nařízení č. 1290/2005 má obecnou působnost, jelikož v souladu s jeho článkem 1 a čl. 2 odst. 1 stanoví podmínky a zvláštní pravidla použitelná na financování výdajů v rámci této politiky a zřizuje oba fondy pro financování těchto výdajů, a sice EZZF a EZFRV, kdežto cílem nařízení č. 1122/2009 je provést konkrétně nařízení č. 73/2009, pokud jde o některé aspekty režimů přímých podpor pro zemědělce.
43      Konkrétně se článek 35 nařízení č. 1290/2005 nachází v kapitole 2 hlavy IV tohoto nařízení a jeho předmětem je zejména stanovit, že v případě, že nedojde ke zpětnému získání výdajů v důsledku nesrovnalostí, kterých se dopustili příjemci, je finanční zátěž rozdělena mezi členské státy a Evropskou unii.
44      Za tímto účelem tento článek 35 stanoví definici zjištění správních nebo soudních orgánů, přičemž ho výslovně vymezuje „[p]ro účely této kapitoly“, tedy této kapitoly 2, v níž jsou obsaženy články 32 až 35 uvedeného nařízení, což hovoří spíše ve prospěch vyloučení jeho relevance pro výklad jiných ustanovení.
45      Článek 58 nařízení č. 1122/2009 se netýká finančních nákladů, které musí nést členské státy a Unie, ale sankcí, které musí být uloženy zemědělcům, kteří ohlásili větší rozlohu.
46      Za těchto podmínek je třeba mít za to, že článek 35 nařízení č. 1290/2005 není relevantní pro účely výkladu čl. 58 třetího pododstavce nařízení č. 1122/2009.
47      Zadruhé podle ustálené judikatury Soudního dvora je při výkladu ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudek ze dne 27. ledna 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, bod 39 a citovaná judikatura).
48      V tomto ohledu je třeba zaprvé poznamenat, že článek 58 nařízení č. 1122/2009 stanoví, jak vyplývá z jeho nadpisu, snížení a vyloučení v případě ohlášení větší rozlohy. Ohlášení větší rozlohy se týká případů, kdy zemědělec, který pro určitou skupinu plodin požádal o podporu v rámci jednoho z režimů podpor „na plochu“ – které zahrnují, jak vyplývá z čl. 2 druhého pododstavce bodu 12 tohoto nařízení, zejména režim jednotné platby na plochu dotčený ve věci v původním řízení, stanovený v hlavě V nařízení č. 73/2009 – ve své žádosti o podporu vykáže plochu, která přesahuje „zjištěnou plochu“. Ta je definována v čl. 2 druhém pododstavci bodě 23 nařízení č. 1122/2009 jako plocha, u níž byly splněny všechny podmínky [pro poskytnutí takové podpory].
49      Podle čl. 58 třetí pododstavec tohoto nařízení platí, že pokud rozdíl mezi plochou ohlášenou v žádosti o podporu a zjištěnou plochou činí víc než 50 %, je zemědělec vyloučen z poskytování podpory až do výše částky, která odpovídá tomuto rozdílu. Uvedená částka má být získána nazpět v souladu s čl. 5 b) nařízení č. 885/2006, tedy jejím odečtením od jakékoli budoucí platby, která má být uhrazena tomuto zemědělci. Pokud tedy nemůže být částka v souladu s uvedeným článkem plně odečtena během tří kalendářních let po kalendářním roce zjištění, nevyrovnaný zůstatek se stornuje.
50      Znění tohoto článku 58 tak samo o sobě neumožňuje jasně určit význam, který má být přiznán pojmu „zjištění“, který je v něm uveden.
51      Pokud jde zadruhé o kontext článku 58 nařízení č. 1122/2009, je třeba uvést, že výrazy „zjištění“ (francouzsky „constatation“), „zjištění“ (francouzsky „constat“) nebo „zjištěný(á/o)“ [francouzsky „constaté(e)“] se v tomto nařízení objevují opakovaně.
52      V tomto ohledu je článek 32 uvedeného nařízení, který se týká kontrol na místě týkajících se kritérií způsobilosti – a sice, jak vyplývá z článku 21 nařízení č. 73/2009, podmínek stanovených v posledně uvedeném nařízení pro poskytnutí podpory – zvláště relevantní pro kontextuální výklad článku 58 nařízení č. 1122/2009, jelikož posledně uvedený článek se týká, jak vyplývá z bodu 17 tohoto rozsudku, zjištění týkajících se těchto kritérií.
53      Článek 32 tohoto nařízení nejprve stanoví, že o každé kontrole na místě týkající se kritérií způsobilosti se vyhotoví zpráva o kontrole, která umožní podrobně přezkoumat provedené kontroly. Poté má zemědělec možnost zprávu podepsat, a pokud byly zjištěny nesrovnalosti, zemědělec obdrží kopii zprávy o kontrole. Konečně pokud byla kontrola na místě provedena formou dálkového průzkumu Země a odhalí nesrovnalosti, dostane zemědělec příležitost podepsat zprávu před tím, než příslušný orgán rozhodne na základě zjištění o jakémkoli snížení nebo vyloučení.
54      Z tohoto článku 32 tak jasně vyplývá, že nesrovnalosti jsou zjištěny ve zprávě o kontrole a orgán příslušný k rozhodnutí o případných sníženích nebo vyloučeních tak činí na základě zjištění učiněných v této zprávě.
55      Z toho vyplývá, že pojem „zjištění“ ve smyslu nařízení č. 1122/2009, a zejména jeho čl. 58 třetího pododstavce, odpovídá zjištěním nesrovnalostí zjištěných během kontroly na místě, jak jsou uvedena ve zprávě o kontrole vypracované při této příležitosti.
56      Tento výklad je potvrzen článkem 54 nařízení č. 1122/2009, který se týká zpráv o kontrolách, které musí příslušný orgán vypracovat po provedení kontrol na místě týkajících se podmíněnosti – tedy, jak vyplývá z čl. 2 druhého pododstavce bodu 31 tohoto nařízení podle článků 5 a 6 nařízení (ES) č. 73/2009 – vykládaným ve světle bodů 73 a 90 odůvodnění nařízení č. 1122/2009. Tento článek 54 totiž zejména stanoví, že tyto zprávy obsahují mimo jiné zjištění učiněná v souvislosti s takovou kontrolou, a pokud příslušným kontrolním orgánem není platební agentura, zašlou se uvedené zprávy platební agentuře. Jak přitom vyplývá z bodů 73 a 90 odůvodnění tohoto nařízení, zjištění uvedená v kontrolních zprávách umožňují uvedené platební agentuře stanovit příslušná snížení nebo vyloučení.
57      Kromě toho čl. 70 odst. 4 nařízení č. 1122/2009, který se týká snížení a vyloučení v souvislosti s podmíněností, stanoví, že za „zjištěná“ se považují taková porušení, která vyplynou na základě jakékoli kontroly provedené v souladu s tímto nařízením nebo na která byl jakýmkoli jiným způsobem upozorněn příslušný kontrolní orgán, případně platební agentura. Toto ustanovení tak potvrzuje nejen to, že obecně zjištění vyplývají přímo z kontrol provedených v souladu s uvedeným nařízením, ale také to, že za zjištěné mohou být považovány nesrovnalosti odpovídající případům porušení, na které byl orgán pouze upozorněn, a to jakýmkoli způsobem. Pojem „zjištění“ ve smyslu téhož nařízení má tedy podle všeho neformální charakter, a nemusí se proto nutně materializovat v meritorním správním rozhodnutí přijatém na základě zprávy o kontrole.
58      Zatřetí výklad uvedený v bodě 55 tohoto rozsudku potvrzují cíle sledované v čl. 58 třetím pododstavci nařízení č. 1122/2009.
59      V tomto ohledu je třeba odkázat na zásadu právní jistoty, kterou Soudní dvůr zohledňuje v oblasti podpor vyplácených zemědělcům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. ledna 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, bod 35 a citovaná judikatura), zejména pokud jde o ustanovení týkající se správních sankcí, jako je tomu v případě pravidel týkajících se vyloučení podpory (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. května 2006, Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296, bod 22). Článek 58 třetí pododstavec nařízení č. 1122/2009 totiž tím, že stanoví lhůtu pro uplatnění správní sankce, směřuje právě k zajištění právní jistoty zemědělců.
60      Zásada právní jistoty vyžaduje, aby unijní právní úprava umožnila dotčeným osobám přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim ukládá, a aby tyto osoby měly možnost jednoznačně zjistit svá práva a povinnosti a postupovat podle toho (rozsudek ze dne 25. července 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, bod 52 a citovaná judikatura).
61      Podmínit pojem „zjištění“ ve smyslu čl. 58 třetího pododstavce nařízení č. 1122/2009 riziky správního – a případně soudního – vnitrostátního řízení by přitom mohlo, jak prokazují skutkové okolnosti sporu v původním řízení, způsobit dotyčnému zemědělci obtížně předvídatelné finanční důsledky, které bude muset nést v případě, že se rozhodne podat novou žádost o podporu, a pokud je tato podpora částečně nebo úplně zadržena z důvodu nesrovnalostí zjištěných před více než třemi kalendářními roky.
62      V tomto ohledu je třeba připomenout, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že ve sporu v původním řízení z důvodu dvojího zrušení rozhodnutí přijatých orgánem prvního stupně uplynulo mezi okamžikem provedení první kontroly na místě v souvislosti s dotčenou žádostí o podporu v červnu 2013 a okamžikem, kdy vnitrostátní orgány přistoupily k vymáhání sankce za ohlášení větší rozlohy v říjnu 2020, víc než sedm let.
63      V projednávané věci je tedy třeba mít za to, že rok zjištění ve smyslu čl. 58 třetího pododstavce nařízení č. 1122/2009 odpovídá kalendářnímu roku, v němž byla vypracována zpráva o kontrole vydaná na základě kontroly na místě a konstatující nesrovnalosti v dotyčné žádosti o podporu.
64      Vzhledem k tomu, že ve věci v původním řízení došlo v letech 2013 a 2014 k několika kontrolám na místě, je třeba upřesnit, že je na vnitrostátním soudu, který je jediný příslušný k posouzení skutkových okolností, aby určil, která z těchto kontrol umožnila s konečnou platností založit z důvodu zjištěných nesrovnalostí sankci následně přijatou vnitrostátními orgány, a sice vyloučení podpory ve výši vypočítané v souladu s čl. 58 třetím pododstavcem nařízení č. 1122/2009.
65      S ohledem na všechny předcházející úvahy je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 58 třetí pododstavec nařízení č. 1122/2009 musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „zjištění“ ve smyslu tohoto ustanovení odkazuje v případě, že u zemědělce byla provedena kontrola na místě, na zprávu o kontrole vypracovanou na základě této kontroly a konstatující existenci nesrovnalostí v dotyčné žádosti o podporu.
K nákladům řízení
66      Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (sedmý senát) rozhodl takto:
Článek 58 třetí pododstavec nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína ve znění prováděcího nařízení Komise (EU) č. 1368/2011 ze dne 21. prosince 2011,
musí být vykládán v tom smyslu, že
pojem „zjištění“ ve smyslu tohoto ustanovení odkazuje v případě, že u zemědělce byla provedena kontrola na místě, na zprávu o kontrole vypracovanou na základě této kontroly a konstatující existenci nesrovnalostí v dotyčné žádosti o podporu.
Podpisy
1      Jednací jazyk: maďarština.
2      Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádného z účastníků řízení.