61973C0190(01)
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRI MAYRAS
VOM 2. OKTOBER 1974 (
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Die Frage, die Ihnen der Wirtschaftspolizeirichter von Haarlem vorgelegt hat, geht dahin, ob das System der Anbaukontrolle für Hyazinthenzwiebeln, das durch eine Verordnung der Produkt-schap voor Siergewassen in den Niederlanden eingeführt wurde, mit den Vorschriften der Verordnung Nr. 234/68 des Rates „über die Errichtung einer Gemeinsamen Marktorganisation für lebende Pflanzen und Waren des Blumenhandels“ vereinbar ist oder nicht.
Ohne heute noch einmal auf die Umstände eingehen zu müssen, unter denen sich der niederländische Richter veranlaßt sah, Ihnen diese Frage vorzulegen, erinnere ich daran, daß ich bei der Aktenlage, wie sie sich im vergangenen April darstellte, aus den in meinen ersten Schlußanträgen entwickelten Gründen die Auffassung vertreten habe, daß das einzelstaatliche Anbauerlaubnissystem für Hyazinthenzwiebeln mit den Vorschriften der Gemeinschaftsverordnung unvereinbar ist.
Mit anderen Worten, ich war der Meinung, daß zumindest in Fällen wie dem vorliegenden das Bestehen einer gemeinsamen Marktorganisation den einzelstaatlichen Organen nicht gestattet, eine Produktionskontrolle fortbestehen zu lassen, die unter anderem die individuelle Zuteilung von Anbaugenehmigungen für bestimmte Flächen einschließt und in Wahrheit eine auf nationaler Ebene aufgezogene Organisation des gleichen Marktes darstellt.
Nach Beratung dieser Rechtssache haben Sie es für notwendig erachtet, zwei Punkte noch weiter aufzuklären:
Einerseits wünschten Sie zu wissen, ob zur Zeit der Ausarbeitung der Gemeinschaftsverordnung Nr. 234/68 in den Niederlanden eine der Verordnung von 1971 ähnliche Regelung für die Blumenzucht galt und ob die Kommission und der Rat damals von einer solchen Regelung Kenntnis hatten; für den Fall, daß diese Frage bejaht werden sollte, wollten Sie ferner wissen, ob die Kommission oder der Rat hierzu Stellung genommen hatten.
Andererseits haben Sie die Kommission gebeten, Ihnen Angaben darüber zu machen, ob in anderen durch gemeinsame Marktorganisationen geregelten Sektoren staatliche Produktionsregelungen für bestimmte Agrarerzeugnisse bestanden oder noch bestehen, die der in den Niederlanden geltenden Regelung für die Erzeugung von Hyazinthenzwiebeln vergleichbar sind.
Es erschien Ihnen wissenswert, ob die Gemeinschaftsverordnungen für jene Agrarproduktionen ausdrückliche Vorschriften enthalten, aufgrund deren die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit solcher einzelstaatlichen Regelungen mit der gemeinsamen Organisation der fraglichen Märkte festgestellt werden kann.
Nachdem Herr Van Haaster, die Regierung des Königsreichs der Niederlande und die Kommission mehr oder weniger eingehend die in Ihrem Beschluß vom 4. Juli 1974 formulierten obigen Fragen beantwortet haben, ist es heute meine Aufgabe, Ihnen auf der Grundlage dieses ergänzenden Vorbringens meine endgültigen Schlußanträge vorzutragen.
Ich will Ihnen von vornherein nicht verhehlen, daß meine neuerliche Prüfung nichts an meiner ursprünglichen Überzeugung geändert hat.
I —
Die auf die erste Frage erteilten Antworten haben meines Erachtens für die Lösung des von Ihnen zu klärenden Auslegungsproblems keinerlei Bedeutung.
Denn was sagen uns die niederländische Regierung und die Kommission?
Zunächst teilen sie uns mit, daß bereits zur Zeit der Ausarbeitung der Verordnung Nr. 234/68 in den Niederlanden eine Regelung für den Anbau von Blumenzwiebeln im allgemeinen gegolten hat, d. h. also nicht nur für Hyazinthen, sondern auch für Tulpen und Narzissen, deren Anbau übrigens weit größere Bedeutung hat. Diese Regelung war Gegenstand einer Verordnung vom 16. Juli 1962.
Als die Kommission in den Jahren 1964/65 den Entwurf einer gemeinsamen Marktorganisation für die Blumenzucht in Angriff nahm, hatte sie von dieser einzelstaatlichen Regelung Kenntnis. Im übrigen sah sie sich damals wegen einiger Aspekte dieser Regelung veranlaßt, die Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 169 des Vertrages in Aussicht zu nehmen.
Jedenfalls kann man als feststehend ansehen, daß den Gemeinschaftsorganen das Bestehen dieser Regelung bekannt war, wenn auch die niederländische Regierung sie davon nicht amtlich unterrichtet hatte.
Es unterliegt keinem Zweifel, daß im Laufe des Verfahrens zur Ausarbeitung der späteren Verordnung Nr. 234/68 und namentlich in den mehreren aufeinanderfolgenden Vorschlägen, die die Kommission abzufassen hatte, die niederländische Regelung ernsthaft geprüft wurde.
Doch auch die Tatsache, daß die Kommission in diesem Ausarbeitungsstadium die Auffassung vertreten hat, bestimmte einzelstaatliche Interventions- und Produktionskontrollmaßnahmen könnten „vorläufig beibehalten werden“, ist meines Erachtens kein Grund für die Annahme, die Kommission habe damit a priori die Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit der gemeinsamen Marktorganisation anerkannt, die im Jahre 1968 durch die Verordnung Nr. 234/68 des Rates errichtet werden sollte.
Zu diesem Punkt hebt die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen selbst hervor, daß zwar in einem ihrer Vorschläge, den sie im Jahre 1966 vorgelegt hat, ein Artikel 6 Absatz 1 die Mitgliedstaaten ausdrücklich habe ermächtigen sollen, Interventionsmaßnahmen zu erlassen und Mindestpreise für die Ausfuhr festzusetzen, daß aber dieser Vorschlag über die Anbaukontrolle, d. h. das System der Anbauerlaubnisse, nichts oder doch nichts Ausdrückliches enthalten habe.
Im übrigen weist sie darauf hin, daß der neue Vorschlag, der dem Rat am 23. Februar 1967 unterbreitet worden ist, jenen Artikel 6 aus dem früheren Vorschlag nicht übernommen hat.
Eigenartigerweise zieht die Kommission aus dieser Darstellung der einzelnen Etappen der Ausarbeitung der Verordnung dennoch den Schluß, diese gemeinschaftsrechtliche Regelung schließe „ergänzende Maßnahmen“, von denen sie nicht sehr klar sagt, ob es sich dabei um Maßnahmen nationaler Stellen oder der Gemeinschaftsorgane handeln soll, nicht aus.
Ich glaube nicht, ihr auf diesem Wege folgen zu können.
Dies zunächst deshalb, weil damit die Verordnung Nr. 234/68 anhand der Materialien, das heißt nach den Absichten und Beweggründen des Gemeinschaftsgesetzgebers, ausgelegt würde, was Sie stets abgelehnt haben.
Eine zuverlässigere Methode ist meines Erachtens die, die Verordnung so zu nehmen, wie sie ist, als einen in allen seinen Teilen verbindlichen und, wohlbemerkt, unmittelbar geltenden objektiven normativen Text, und unsere Auslegung auf den Wortlaut ihrer Bestimmungen und ihre allgemeine Systematik zu stützen.
Der Auffassung der Kommission kann sodann auch aus dem Grunde nicht gefolgt werden, weil der Zweck dieser Verordnung nicht der ist, eine gemeinschaftliche Marktorganisation für Erzeugnisse der Blumenzucht schrittweise zu errichten, so daß während einer Ubergangszeit Raum für gewisse staatliche Maßnahmen bliebe, sondern weil sie so, wie sie sich darstellt, die Verwirklichung einer endgültigen Organisation des fraglichen Marktes zum Gegenstand hat, mag sie auch weniger vollständig oder, ich möchte sagen, weniger „vollkommen“ sein als vergleichbare Verordnungen.
Ein weiterer Grund liegt schließlich darin, daß die Tragweite des Artikels 10 der Verordnung, der namentlich mengenmäßige Beschränkungen im innergemeinschaftlichen Handel untersagt, meines Erachtens durch die nachträglichen Erklärungen der Kommission und der Regierung der Niederlande nicht berührt werden kann.
Zusammenfassend meine ich also zu diesem Punkt: Daß die Kommission und der Rat von der innerstaatlichen niederländischen Regelung der Blumenzwiebelerzeugung Kenntnis hatten und daß die Verordnung Nr. 234/68 das System der Anbauerlaubnisse nicht ausdrücklich untersagt, rechtfertigt nicht den Schluß, der Rat habe mit der Inkraftsetzung einer gemeinsamen Marktorganisation „a contrario“ stillschweigend eine solche Regelung für zulässig erklärt.
Im Gegenteil finde ich einen vom Prozeßbevollmächtigten des Herrn Van Haaster in der mündlichen Verhandlung erwähnten Umstand interessant, der für meine ersten Schlußanträge spricht. Der Anwalt hat vorgetragen, daß die zuständigen niederländischen Behörden im Jahre 1966, also gerade zur Zeit der Ausarbeitung der Verordnung Nr. 234/68, beschlossen haben, die Verordnungen über den Anbau von Tulpen- und Narzissenzwiebeln zum 1. Januar 1967 aufzuheben, zweifellos, weil sie davon ausgingen, daß diese Regelungen neben einer gemeinsamen Marktorganisation, die nach kurzer Zeit an die Stelle dieser früheren einzelstaatlichen Bestimmungen treten sollte, nicht in Kraft bleiben könnten.
Für mich blieb unerklärlich oder zumindest unerklärt, daß die innerstaatliche Regelung der Anbaukontrolle für Hyazinthenzwiebeln weiter in Kraft geblieben ist.
Möglicherweise handelt es sich ganz einfach um ein Versehen, wenn auch bei dieser Annahme schwer zu verstehen ist, daß im Jahre 1971, also nach Verkündung der Gemeinschaftsverordnung, eine neue Verordnung erlassen wurde.
Letztlich kommt dem jedoch in meinen Augen geringe Bedeutung zu. Diese Beibehaltung der Anbauerlaubnisse ausschließlich für die Erzeugung von Hyazinthenzwiebeln vermag diesem System sicherlich nicht seine Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht zu bescheinigen.
II —
Wenden wir uns nun der zweiten Frage zu, die der Kommission allein gestellt wurde. Sie ist die interessantere, und ich verstehe sehr wohl, daß Sie, falls die Kommission für andere Agrarmärkte das geduldete oder gar gewollte Nebeneinanderbestehen endgültiger und vollständiger gemeinsamer Organisationen mit echten nationalen Marktordnungen darstellenden internen Maßnahmen hätte nachweisen können, der Auffassung zugeneigt hätten, daß eine von einem Mitgliedstaat eingeführte Produktionskontrolle, die ein System individueller Anbauerlaubnisse einschließt, gewiß nicht als unvereinbar mit einer Gemeinschaftsverordnung zur Errichtung einer gemeinsamen Organisation auf dem gleichen Sektor, vorliegend dem der Erzeugung von Hyazinthenzwiebeln, angesehen werden könnte.
In einem solchen Fall hätten Sie zu Recht die Kettenreaktionen befürchten können, die ein Urteil dieses Gerichtshofs, durch das die niederländische Regelung für mit der Gemeinschaftsverordnung unvereinbar erklärt worden wäre, in anderen Sektoren des gemeinsamen Agrarmarktes hätte auslösen müssen.
Aber, meine Herren, die von der Kommission angeführten Beispiele weisen meines Erachtens keine Entsprechung mit dem Fall des Anbaus von Hyazinthenzwiebeln auf. Im übrigen erklären sie sich durch ganz besondere Erwägungen, die mit dem Ihnen jetzt vorliegenden Problem ganz und gar nichts zu tun haben.
Nehmen wir zunächst den Getreidesektor, so ist es richtig, daß die gemeinsame Marktorganisation in mehreren Mitgliedstaaten — darunter die Bundesrepublik Deutschland und Frankreich — Regelungen bestehen ließ, deren Zweck es ist, nicht die Getreideerzeugung zu beschränken, sondern die schweren Nachteile auszugleichen, die sich übrigens schon seit der Vorkriegszeit aus einer „strukturellen Überkapazität“ auf dem Mühlensektor ergaben. Dies ist ein wohlbekanntes Problem, das die französischen Behörden dazu veranlaßte, im Jahre 1935 das Office national interprofessionnel des Céréales zu schaffen und eine gesetzliche Regelung des Müllereiwesens auszuarbeiten. Aus ähnlichen Gründen erließ der deutsche Gesetzgeber später das sogenannte Mühlenstrukturgesetz.
Halten wir lediglich fest, daß solche Maßnahmen darauf abzielten, eine landwirtschaftliche Erzeugnisse verarbeitende Industrie zu sanieren, nicht aber die Produktion dieser Erzeugnisse zu beschränken. Für die Lösung der vorliegenden Rechtssache ist das Beispiel somit in keiner Weise beweiskräftig.
Keine größere Entscheidungserheblichkeit kommt dem Beispiel der niederländischen Regelung im Eier- und Geflügelsektor zu. Diese Regelung stellt sich bei näherem Zusehen im wesentlichen als eine Qualitätskontrolle dieser tierischen Produktion dar, und ihr Ziel ist es, die Rassenreinheit des Zuchtgeflügels zu erhalten.
Wenden wir uns dem Tabaksektor zu, so ist daran zu erinnern, daß zwei Mitgliedstaaten, nämlich Frankreich und Italien, für die Herstellung und die Vermarktung von Tabak ein gesetzliches Monopol hatten. Dieses Monopol erstreckte sich in Italien sogar unmittelbar auf den Tabakanbau. In Frankreich bestand eine Regelung, deren Ziel es war, das Anbaurecht bestimmten natürlichen oder juristischen Personen vorzubehalten.
Wenn die Grundverordnung der Gemeinschaft derart einschränkende produktionsregelnde nationale Vorschriften ausdrücklich für mit den von ihr aufgestellten Grundsätzen unvereinbar erklärt hat, so war dieses ausdrückliche Verbot in diesem Fall insofern unerläßlich, als es nur einen Teil der fraglichen staatlichen Monopole erfaßte. Bei Inkrafttreten der Gemeinschaftsverordnung mußte also die Lage völlig klar sein.
Im Weinsektor haben wir es mit einer in bestimmten Punkten vorläufigen und auf jeden Fall teilweisen gemeinsamen Organisation zu tun, die die nationalen Schutzmaßnahmen weitgehend fortbestehen läßt. In Anbetracht der nicht nur wirtschaftlichen, sondern auch sozialen und sogar politischen Bedeutung des Weinbaus in Staaten wie Frankreich, Italien oder sogar Deutschland und Luxemburg ist es leicht verständlich, daß die Gemeinschaftsbehörden bislang bestrebt waren, nicht zu schnell oder zu weit auf dem Wege eines integrierten Marktes voranzuschreiten. Die Kommission hat zwar eine gemeinschaftsrechtliche Regelung des Rebenanbaus vorgeschlagen, der Rat hat sie aber noch nicht erlassen, und diese Kontrolle ist in der Zuständigkeit der einzelstaatlichen Behörden verblieben.
Schließlich ist das den britischen Rechtsvorschriften über die Hopfenproduktion entnommene Beispiel um so weniger schlüssig, als die Frage noch Gegenstand von Verhandlungen zwischen der Gemeinschaft und dem Vereinigten Königreich ist und der Kommission zufolge die Anbaukontrolle übrigens noch nicht einmal erörtert wurde.
Diese verschiedenen Fallagen haben, wie man sieht, nur einen entfernten Bezug zum vorliegenden Fall.
Sie werden also, so meine ich, Ihre Auslegung auf die die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte beherrschenden Vertragsgrundsätze und insbesondere auf Artikel 43 Absatz 3 stützen müssen, dem zu entnehmen ist, daß eine gemeinsame Organisation, allerdings unter der Voraussetzung, daß sie endgültig ist, ipso jure an die Stelle der bestehenden nationalen Marktordnungen tritt.
Ich will noch hinzufügen, daß der Gesamtheit der Vorschriften der Verordnung Nr. 234/68 und insbesondere deren Artikel 10 zu entnehmen ist, daß die Organisation der von ihr geregelten Märkte auf der Freiheit des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs beruht. Nun muß sich aber, wie ich in meinen ersten Schlußanträgen dargelegt habe, eine Produktionsbeschränkung mittels des Systems der Anbauerlaubnisse zwangsläufig auf das tatsächliche oder jedenfalls potentielle Handelsvolumen auswirken. Diese Überlegungen liegen im übrigen auf der Linie Ihrer Rechtsprechung, wie sie sich aus den Urteilen Sail vom 21. März 1972, Riseria Geddo vom 12. Juli 1973 und schließlich Grosoli vom 12. Dezember 1973 ergibt.
Nach alledem zögere ich nicht, Ihnen in Bestätigung meiner ersten Schlußanträge vorzuschlagen, für Recht zu erkennen, daß die Rechtsnormen der Verordnung Nr. 234/68 des Rates „über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Waren des Blumenhandels“ und insbesondere ihres Artikels 10 es den Mitgliedstaaten nicht gestatten, eine nationale Regelung zur Kontrolle des Hyazinthenzwiebelanbaus aufrechtzuerhalten oder einzuführen, die insbesondere individuelle Anbauerlaubnisse vorsieht.
(
1
)	Aus dem Französischen übersetzt.