61989C0215
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 23 de Outubro de 1990 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
O presente processo suscita a questão de saber se o regime comunitário de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira permite às autoridades de um Estado-membro exigir a devolução parcial do prémio de reconversão por parte de um agricultor que, imediatamente antes de ter sido autorizado a beneficiar desse regime, vendeu algumas das suas vacas mais produtivas, substituindo-as por vacas de menor produção.
2.
Em 29 de Março de 1979, F. Eddelbüttel requereu à autoridade recorrida no processo principal, a Bezirksregierung (administração distrital) Lüneburg, a sua admissão no regime de reconversão, indicando no formulário de pedido que possuía 24 vacas leiteiras e que tinha comercializado 113059 quilogramas de leite nos doze meses precedentes. No mesmo dia, a Camâra de Agricultura local marcou e registou 26 cabeças de gado leiteiro, incluindo catorze vacas leiteiras, dez vitelas prenhas e dois animais jovens. Por decisão de 27 de Abril de 1979, o recorrido aceitou o pedido de F. Eddelbüttel com efeitos a partir de 29 de Março de 1979. Por decisão de 15 de Maio de 1979, o recorrido pagou-lhe a primeira parcela do prémio, num montante de 40390,31 DM, ou seja, 60 % do prémio total de 67317,19 DM, calculado com base na entrega de 113059 quilogramas de leite. Todavia, o recorrido descobriu posteriormente que, em 28 de Março de 1979, isto é, um dia antes de ter requerido a sua inclusão no regime e de a ter obtido, F. Eddelbüttel tinha vendido dez das suas vacas mais produtivas e adquirido dez animais menos rentáveis, provavelmente animais de abate, que tinham sido vendidos e abatidos em 9 de Abril de 1979.
3.
O recorrido considerou que, no âmbito do regime de reconversão, o montante do prémio estava ligado ä capacidade do efectivo na data de admissão ao regime, e que, portanto, se impunha uma redução do prémio. Revogou as suas decisões anteriores e adoptou novas decisões que fixavam a quantidade de leite que beneficiava do prémio em 65951 litros (isto é, 14/24 da quantidade inicial) e concediam um pagamento inicial de 23993,68 DM, ou seja 60 % do montante total do prémio recalculado em 39989,48 DM. Exigiu também a devolução, com juros, do excedente do primeiro pagamento já efectuado a F. Eddelbüttel, isto é, 16396,63 DM. Tendo a sua reclamação sido indeferida, F. Eddelbüttel interpôs um recurso em que contesta a legalidade da decisão do recorrido.
4.
Há que lembrar que, para reduzir os excedentes leiteiros, o Regulamento (CEE) n.o 1078/77 do Conselho (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143) (a seguir «regulamento do Conselho»), instituiu um sistema de prémios para os produtores que se comprometessem, durante um período determinado, a não comercializar leite ou produtos lácteos (prémio de não comercialização) ou a não efectuar entregas de leite e a reconverter o seu efectivo de orientação leiteira em efectivo produtor de carne (prémio de reconversão). O compromisso de reconversão tinha uma duração de quatro anos (artigo 3.o, n.o 2) e o montante do prémio de reconversão era calculado em proporção das entregas de leite efectuadas pelo produtor nos doze meses anteriores ao mês de apresentação do pedido [artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1078/77, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 1041/78 do Conselho (JO L 134, p. 9; EE 03 F14 p. 42)].
5.
O artigo 3.o, n.o 1, do regulamento do Conselho (na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 1041/78) dispõe que:
«Para beneficiar do prémio de reconversão, o produtor deve dar satisfação às autoridades competentes:
—
de que entregou, pelo menos, 50000 quilogramas de leite ou do seu equivalente em produtos lácteos durante o período de doze meses precedente ao mês da entrega do pedido e de que possui, ainda, um número apropriado de vacas leiteiras na sua exploração,
ou
—
de que possui ainda, pelo menos, quinze vacas leiteiras, incluindo novilhas prenhas, na sua exploração.
A condição correspondente deve, ainda, estar preenchida na data da aceitação do pedido; em caso contrário, o prémio é reduzido em consequência.»
6.
O Regulamento (CEE) n.o 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, que estabelece regras de aplicação do regime de prémios JO L 167, p. 45; EE 03 F14 p. 137) (a seguir «regulamento da Comissão») dispõe, no artigo 1.o, n.o 3:
«Para determinar a quantidade de leite a tomar em consideração para o cálculo do premio:
...
b)
a quantidade de leite... é ... reduzida de maneira proporcional:
—
nos termos do n.o 1 do artigo 2.o e do n.o 1 do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 1078/77 nos casos em que o número de vacas leiteiras existentes na exploração, constatado no momento da aceitação do pedido, for inferior ao número de vacas leiteiras de acordo com a quantidade de leite acima citada,
...»
7.
O órgão jurisdicional nacional de última instância, o Bundesverwaltungsgericht (tribunal administrativo federal) considerou que a questão a decidir era se — e em que medida — a substituição de vacas leiteiras antes da apresentação do pedido afectava o direito ao prémio. Em sua opinião, a legislação comunitária não responde à questão, parecendo até ser contraditória. Por um lado, o artigo 1.o, n.o 3, do regulamento de aplicação da Comissão parece prever uma redução do prémio no caso do recorrente. Por outro lado, este parece ter direito à totalidade do prémio ao abrigo do segundo travessão do artigo 3.o, n.o 1, do regulamento do Conselho (de grau superior), uma vez que, na data da aceitação do pedido, possuía pelo menos quinze vacas leiteiras, incluindo novilhas prenhas, na sua exploração. Por conseguinte, o órgão jurisdicional nacional submeteu ao Tribunal de Justiça a questão prejudicial seguinte:
«O artigo 1.o, n.o 3, alínea b), primeiro travessão, do Regulamento (CEE) n.o 1391/78 deve ser interpretado no sentido de que permite reduções para efeitos da determinação da quantidade de leite, em casos em que o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 1078/77, na redacção que lhe foi dada pelo regulamento (CEE) n.o 1041/78, citado naquela disposição, não preveja uma redução do prémio?
Em caso de resposta afirmativa, como deve interpretar-se o conceito de «de acordo com» constante no artigo 1.o, n.o 3, alínea b), primeiro travessão, do Regulamento (CEE) n.o 1391/78?»
8.
F. Eddelbüttel afirma que não existe qualquer fundamento para redução do prémio. Em sua opinião, as condições para ter direito ao prémio estão estabelecidas no artigo 3.o, n.o 1, do regulamento do Conselho. Afirma que o seu direito à totalidade do prémio resulta do segundo travessão do artigo 3.o, n.o 1, que exige apenas que o produtor possua pelos menos quinze vacas leiteiras na data da aceitação do pedido, e que o regulamento da Comissão não pode contrariar o teor claro do regulamento de base. Alega também que a redução do prémio em circuntâncias não expressamente previstas pela legislação é contrária aos objectivos do regime, na medida em que desencorajará os produtores de aderir a esse regime.
9.
A Comissão alega que o facto de a quantidade de leite com base na qual o prémio é calculado corresponder à capacidade do efectivo à data da aceitação do pedido é uma condição que resulta claramente da legislação comunitária. Sublinha que o direito de F. Eddelbüttel ao prémio resulta do primeiro travessão do artigo 3.o, n.o 1, do regulamento do Conselho, e que, assim, não pode falar-se de discrepância entre os regulamentos do Conselho e da Comissão. Acrescenta que a sua opinião é apoiada pelo objectivo do prémio e do próprio regime.
10.
Em minha opinião, a abordagem da Comissão está manifestamente correcta. Em primeiro lugar, estou convencido de que a preocupação do órgão jurisdicional nacional quanto a uma possível contradição entre as disposições aplicáveis dos regulamentos da Comissão e do Conselho não tem fundamento. O artigo 3.o, n.o 1, do regulamento do Conselho prevê duas bases alternativas para a aquisição do direito ao prémio de reconversão: o produtor pode demonstrar que entregou, pelo menos, 50000 quilogramas de leite ou do seu equivalente em produtos lácteos durante os doze meses precedentes e que possui, ainda, um número apropriado de vacas leiteiras na sua exploração (primeiro travessão), ou demonstrar que possui ainda, pelos menos, quinze vacas leiteiras, incluindo novilhas prenhas, na sua exploração (segundo travessão). O facto de essas duas bases serem alternativas é confirmado pelo teor das versões francesa e alemã da última frase do artigo 3.o, n.o 1, que indicam que a «condição correspondente» («la condition correspondante»; «die betreffende Bedingung») deve ainda estar preenchida na data da aceitação do pedido.
11.
Quando a aquisição do direito de um produtor ao prèmio resulta do primeiro travessão do artigo 3.o, n.o 1, isto é, quando se baseia na quantidade de leite entregue, aquele deve, nos termos da última frase do artigo 3.o, n.o 1, demonstrar às autoridades que, à data da aceitação do pedido, possui um número apropriado de vacas leiteiras na sua exploração. Caso contrário, o prémio deve ser reduzido, nos termos da mesma disposição. Portanto, o artigo 3.o, n.o 1, do regulamento do Conselho e o artigo 1.o, n.o 3, do regulamento da Comissão são perfeitamente coerentes um com o outro.
12.
Acrescentaria ainda que as versões francesa e alemã da última frase do artigo 3.o, n.o 1, ao indicarem que a condição correspondente deve ainda estar preenchida na data da aceitação do pedido («la condition correspondante doit être encore remplie...»; «die betreffende Bedingung muß noch... erfüllt sein»), apoiam ainda mais o argumento de que, segundo o regulamento do Conselho, qualquer alteração na composição do efectivo afecta o direito ao prémio.
13.
O efeito da última frase do artigo 3.o, n.o 1, como a Comissão refere, é o de assegurar que, quando um produtor participa no regime de reconversão, será realmente retirada do mercado uma quantidade de leite equivalente àquela em que é baseado o prémio. Isto está perfeitamente em conformidade com o objectivo do prémio, isto é, a compensação pelas perdas de rendimento resultantes da produção leiteira (ver o terceiro considerando do regulamento do Conselho) e com o objectivo global do regime de reconversão, isto é, a redução dos excedentes leiteiros e o restabelecimento do equilíbrio no mercado (ver os primeiro e sexto considerandos do regulamento do Conselho). Quando um produtor, imediatamente após ter sido admitida a sua participação no regime, dispõe a título oneroso de algumas das suas vacas mais produtivas, substituindo-as por animais menos rentáveis, reduzindo assim a capacidade do efectivo, é claro que o montante do prémio deve também ser reduzido, uma vez que, de outra forma, o produtor seria demasiadamente compensado e a Comunidade seria prejudicada. Além disso, partindo do princípio de que as vacas produtivas continuaram a produzir leite noutro local, a redução do prémio neste caso está em perfeita conformidade com o objectivo de redução da produção leiteira.
14.
Compete ao órgão jurisdicional nacional, tendo em conta os factos deste caso concreto, determinar se as autoridades tinham fundamento para reduzir o prémio. Resulta da decisão de reenvio que F. Eddelbüttel baseou o seu pedido de prémio na quantidade de leite por si entregue, isto é, 113059 quilogramas. Por conseguinte, o seu direito ao prémio resulta do primeiro travessão do artigo 3.o, n.o 1, do regulamento do Conselho, o que tem como resultado que lhe incumbia demonstrar às autoridades que, na data da aceitação do pedido, possuía ainda um número apropriado de vacas leiteiras. Caso contrário, impõe-se uma redução do prémio, tanto nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do regulamento do Conselho como nos do artigo 1.o, n.o 3, do regulamento da Comissão.
15.
Em minha opinião, também é possível ao órgão jurisdicional nacional considerar uma possibilidade alternativa, isto é, que F. Eddelbüttel não tinha qualquer direito ao prémio devido ao facto de ter enganado as autoridades quanto à ordem de grandeza do seu direito ao prémio. Resulta da decisão de reenvio ser pacífico o facto de, imediatamente antes de ser aceite a sua participação no regime, F. Eddelbüttel ter vendido dez das suas melhores vacas, tendo-as substituido por animais de qualidade inferior. F. Eddelbüttel permitiu que as dez vacas de substituição fossem marcadas e registadas com as outras. Nunca indicou às autoridades que a capacidade do seu efectivo tinha sido reduzida. Resulta dos autos que o Ministério Público considerou que não havia provas suficientes para acusar F. Eddelbüttel de fraude. No entanto, apenas do ponto de vista da legislação comunitária, pode dizer-se que ele perdeu o direito ao prémio.
16.
Neste contexto, deve notar-se que o artigo 4.o, n.o 2, alínea e), do regulamento da Comissão exige que o pedido do produtor inclua uma declaração atestando que tomou conhecimento das disposições relativas ao regime de prémios. Além disso, o artigo 9.o, n.o 1, do regulamento da Comissão dispõe que, se o produtor não demonstrar de forma suficiente à autoridade competente que respeita as condições previstas no artigo 2.o ou artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 1078/77, o Estado-membro deve tomar todas as medidas necessárias à restituição dos montantes do prémio já pagos.
17.
E certo que não existe qualquer disposição na legislação comunitária que obrigue expressamente o produtor a informar as autoridades do facto de, antes da aceitação do pedido, ter efectuado alterações relevantes no seu efectivo. E também verdade que o teor do artigo 3.o, n.o 1, do regulamento do Conselho não é tão claro como poderia ser (ainda que, em minha opinião, o texto alemão seja mais claro que o texto inglês). Todavia, o facto de o nível do prémio ser fixado por referência à produção anterior e de o objectivo do regime ser a redução da produção leiteira deveria ser suficiente para alertar o produtor para o facto de a alteração na capacidade do efectivo afectar o direito ao prémio e dever ser comunicado às autoridades. Compete às autoridades nacionais e aos órgãos jurisdicionais nacionais apreciar, com base no conjunto dos factos e nas disposições aplicáveis do direito nacional, se o prémio se deve considerar totalmente perdido e não apenas reduzido.
18.
Na segunda parte da questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta como devem ser interpretados os termos «de acordo com», constantes no artigo 1o, n.o 3, alínea b), do regulamento da Comissão. Esta questão pressupõe ser necessária uma redução do prémio e não uma sanção mais severa, e examiná-la-ei partindo dessa base.
19.
Tendo em conta o que foi dito acima quanto aos objectivos do prémio e do regime no seu todo, considero ser evidente que os termos «de acordo com» significam de acordo com a quantidade de leite em que se baseou o calculo do prémio. Esta interpretação (uma vez mais) é confirmada pelo texto mais específico das versões francesa e alemã. Enquanto o texto inglês do artigo 1.o, n.o 3, alínea b), se refere apenas a «... the appropriate number for the quantity of milk in question», as outras duas versões referem «... le nombre de vaches laitières approprié à la quantité de lait précité» e «... die Anzahl Milchkühe, die für die obengenannte Milchmenge angemessen ist». Na prática, isto significa que é necessario demonstrar que o efectivo leiteiro possuído pelo produtor na data da aceitação do pedido é efectivamente capaz de produzir essa quantidade. Noutros termos, deve ter-se em conta em princípio o rendimento individual (efectivo ou potencial) de cada vaca.
20.
Resulta da decisão de reenvio que a dificuldade surgida no caso de F. Eddelbüttel residia no facto de não ser possível determinar a capacidada exacta do efectivo no momento da aceitação do pedido, uma vez que F. Eddelbüttel não respondeu ao pedido do recorrido no sentido de fornecer provas do rendimento leiteiro das dez vacas de qualidade inferior que substituíram as dez mais produtivas vendidas no dia anterior à sua admissão no regime: de facto, uma vez que F. Eddelbüttel cessou a comercialização de leite em 30 de Março de 1979 e as dez vacas inferiores foram abatidas apenas dez dias mais tarde, é de presumir que essa prova não era possível. Além disso, dos catorze animais nessa altura restantes na manada, dez eram novilhas prenhas, cuja produção potencial só pode ser calculada.
21.
Portanto, o cerne da questão é saber como determinar se o número de vacas está «de acordo com», num caso em que a capacidade de parte ou da totalidade do efectivo não pode ser provada. Uma vez que a admissão ao regime de reconversão foi encerrada a partir do fim do ano leiteiro de 1980/1981 [Regulamento (CEE) n.o 1365/80 do Conselho (JO L 140, p. 18; EE 03 F18 p. 126)], é improvável que esta questão afecte qualquer caso posterior. De qualquer forma, em minha opinião, é suficiente que o Tribunal forneça uma orientação geral sobre esta questão, deixando ao órgão jurisdicional nacional a tarefa de determinar um método de cálculo exacto.
22.
A resposta das autoridades nacionais a este problema consistiu em deixar fora da base de cálculo os dez animais de abate e em reduzir a quantidade de leite que beneficiava dò prémio para 14/24 da quantidade original. Este método presume que os catorze animais que continuavam no efectivo após a venda das dez vacas de rendimento elevado podiam produzir 14/24 da quantidade original, presunção essa que, na falta de provas concretas, é talvez bastante generosa para F. Eddelbüttel. Todavia, embora esse método de cálculo seja algo «empírico», pode sustentar-se que, no caso concreto, conduziu ao resultado correcto.
23.
Nas suas observações escritas, a Comissão propõe que, quando a capacidade de uma vaca ou de uma novilha prenha não pode ser determinada, se utilize a entrega média do país ou região em questão, acrescida de 10 %. Segundo a Comissão, a produção média por vaca leiteira na Alemanha em 1976 foi de 3715 quilogramas; acrescida de 10 %, chegamos a um resultado de 4086 quilogramas. A Comissão acrescenta ser este o método que tinha proposto numa nota de 14 de Julho de 1977 difundida aos Estados-membros através do comité de gestão do leite e dos produtos lácteos. Este método parece ser razoável e praticável; no entanto, aplicado aos dez animais de abate (cuja produção pode supor-se inferior e não superior à média), conduziria a um resultado certamente excessivamente generoso para F. Ed-delbüttel.
24.
Por conseguinte, considero que o Tribunal deve dar as seguintes respostas às questões submetidas pelo órgão jurisdicional nacional:
«1)
Quando, para beneficiar do prémio de reconversão, um produtor tenha, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 1078/77 do Conselho, demonstrado às autoridades competentes que entregou, pelo menos, 50000 quilogramas de leite ou do seu equivalente em produtos lácteos durante o período de doze meses precedente ao mês da entrega do pedido, o artigo 1.o, n.o 3, alínea b), primeiro travessão, do Regulamento (CEE) n.o 1391/78 da Comissão deve ser interpretado no sentido de que, para determinar a quantidade de leite em que o prémio se deve basear, pode proceder-se a uma redução, quando o número de vacas leiteiras possuídas na exploração na data da aceitação do pedido seja inferior ao número de vacas leiteiras adequado para produzir a quantidade de leite em questão.
2)
O artigo 1.o, n.o 3, alínea b), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1391/78 da Comissão deve ser interpretado no sentido de que o número de vacas leiteiras possuídas na exploração na data da aceitação do pedido deve poder produzir, efectiva ou potencialmente, a quantidade de leite que serve de base ao prémio.»
(
*1
)	Língua original: inglês.