Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 21 de maio de 2026 (1)
Processo C‑189/25
Umweltorganisation VIRUS — Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales e o.
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria)]
« Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 2001/42/CE — Avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente — Âmbito de aplicação — Plano ou programa no setor dos transportes — Enquadramento para a futura aprovação de projetos — Primeiro ato preparatório formal — Aprovação de um projeto de construção rodoviária em várias etapas — Consequências da falta de uma avaliação ambiental do plano ou programa nas aprovações subsequentes — Lista das estradas federais — Circular externa S 1 Viena »
I.      Introdução
1.        Pouco depois de expirado o prazo para a transposição da Diretiva AAE (AAE é o acrónimo de «Avaliação Ambiental Estratégica») (2), a Áustria alterou os pontos de passagem de uma via rápida planeada para a circular oriental de Viena (Áustria). No âmbito de um litígio relativo às aprovações previstas na legislação relativa à proteção das águas de um troço desta circular, coloca‑se a questão de saber se esta alteração dos pontos de passagem teria exigido uma avaliação ambiental. Por esta razão, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) austríaco pergunta ao Tribunal de Justiça
–        se esta alteração, enquanto tal, exigia uma avaliação ambiental,
–        se essa obrigação era aplicável naquele momento temporal e
–        se a violação da obrigação de avaliação teria consequências para a legalidade da aprovação prevista na legislação relativa à proteção das águas.
2.        Em especial, a última questão pode revestir uma importância prática significativa, uma vez que se trata de determinar se a omissão de uma avaliação ambiental pode, mesmo passado um longo período de tempo, pôr em causa a validade de decisões posteriores.
II.    Quadro jurídico
3.        Os objetivos da Diretiva AAE decorrem, em particular, do artigo 1.°:
«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto».
4.        Os planos e programas são definidos pelo artigo 2.°, alínea a), da Diretiva AAE:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por
a)      “planos e programas”, qualquer plano ou programa, incluindo os cofinanciados pela Comunidade Europeia, bem como as respetivas alterações, que,
–        seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo, e
–        seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas».
5.        A obrigação de realizar uma avaliação ambiental estratégica está regulamentada no artigo 3.° da Diretiva AAE:
«(1)      No caso dos planos e programas referidos nos n.os 2 a 4 suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente, deve ser efetuada uma avaliação ambiental nos termos dos artigos 4.° a 9.°
(2)      Sob reserva do disposto no n.° 3, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas,
a)      Que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da [Diretiva AIA (3)] ou
b)      […]»
6.        Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, e do anexo I, n.° 7, alínea b), da Diretiva AIA, a «construção de autoestradas e vias rápidas» exige uma avaliação de impacto ambiental.
7.        O artigo 4.° da Diretiva AAE estabelece obrigações gerais relacionadas com a realização de uma avaliação ambiental:
«(1)      A avaliação ambiental referida no artigo 3.° deve ser executada durante a preparação de um plano ou programa e antes da aprovação do plano ou programa ou de o mesmo ser submetido ao procedimento legislativo.
(2)      […]
(3)      A fim de evitar a duplicação da avaliação, sempre que os planos e programas façam parte de uma hierarquia, os Estados‑Membros devem ter em consideração o facto de que a avaliação será efetuada, em conformidade com a presente diretiva, a diferentes níveis da hierarquia. A fim de, inter alia, evitar as duplas avaliações, os Estados‑Membros aplicarão o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 5.°».
8.        Os n.os 1 e 3 do artigo 13.° da Diretiva AAE regulam a sua aplicação no tempo:
«(1)      Os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 21 de julho de 2004, e informar imediatamente a Comissão desse facto.
(2)      […]
(3)      A obrigação a que se refere o n.° 1 do artigo 4.° aplica‑se exclusivamente aos planos e programas cujo primeiro ato preparatório formal seja posterior à data referida no n.° 1. Os planos e programas cujo primeiro ato preparatório formal seja anterior a essa data e que sejam adotados ou submetidos ao procedimento legislativo mais de 24 meses depois dela, ficarão sujeitos à obrigação referida no n.° 1 do artigo 4.°, a não ser que os Estados‑Membros decidam, caso a caso, que tal não é possível e informem o público da sua decisão».
III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
9.        A rede rodoviária nacional austríaca é constituída pelos troços de estrada descritos nas listas 1 (autoestradas) e 2 (vias rápidas) do Bundesstraßengesetz 1971 (Lei das Estradas Federais de 1971, a seguir «BStG»). Esses troços são aí descritos sob a forma de pontos fixos topográficos, os chamados pontos de passagem, entre os quais a estrada federal estabelece uma ligação. Estas duas listas do BStG representam um plano obrigatório a adotar no sector dos transportes.
10.      Antes do termo do prazo para a transposição da Diretiva AAE, em 29 de março de 2002, a via rápida circular externa S 1 Viena foi incluída na lista 2 do BStG com a seguinte descrição do traçado: «Nó de Vösendorf (A 2, A 21) — Nó de Schwechat (A 4) — Viena [Albern — Lobau/Ölhafen (A 22)] — Großebersdorf (A 5) — Korneuburg (A 22)».
11.      Após o termo do prazo de transposição da Diretiva AAE, em 9 de maio de 2006, o traçado da via rápida da circular externa S 1 Viena foi redefinido da seguinte forma na Lista 2 do BStG: «Nó de Vösendorf (A 2, A 21) — Nó de Rothneusiedl (A 24) — Nó de Rustenfeld — Nó de Schwechat (A 4) — Nó de Raasdorf (A 23) — Nó de Raasdorf (S 8) — Nó de Viena/Süßenbrunn (S 2) — Nó de Eibesbrunn (A 5) — Nó de Korneuburg/West (A 22), incluindo o Nó de Rustenfeld — Leopoldsdorf (B 16)». No entanto, para estas alterações ao BStG não foi efetuada uma avaliação ambiental nem um screening, ou seja, uma análise preliminar da necessidade de uma avaliação ambiental.
12.      Em 26 de março de 2009, a candidata ao projeto, a sociedade Autobahnen‑ und Schnellstraßen‑Finanzierungs‑Aktiengesellschaft (ASFINAG), apresentou ao (então) Ministro Federal dos Transportes, Inovação e Tecnologia o projeto «S 1 Wiener Außenring Schnellstraße, Abschnitt Schwechat — Süßenbrunn» (via rápida da circular externa S1 de Viena, troço Schwechat — Süßenbrunn) nos Länder de Viena e da Baixa Áustria. O Ministro Federal dos Transportes, Inovação e Tecnologia procedeu a uma avaliação do impacto ambiental (a seguir «AIA») e a um procedimento de aprovação relativamente a este projeto. Por Decisão de 26 de março de 2015, concedeu a aprovação nos termos da Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (Lei de Avaliação de Impacto Ambiental de 2000, a seguir «UVP‑G 2000») e da Forstgesetz 1975 (Lei Florestal de 1975). Na referida decisão, determinou o traçado da estrada em conformidade com o BStG, aprovou o anteprojeto do túnel nos termos da Straßentunnel‑Sicherheitsgesetz (Lei de Segurança dos Túneis Rodoviários) e concedeu a aprovação prevista na Luftfahrtgesetz (Lei da Aviação)
(a seguir «aprovação AIA»).
13.      Em 18 de maio de 2018, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) alterou a aprovação AIA e estabeleceu novas disposições acessórias, tendo ainda reformulado as disposições acessórias existentes. A questão de saber se as alterações ao traçado, de 9 de maio de 2006, deveriam ter sido submetidas a uma avaliação ambiental estratégica ou a um exame preliminar nos termos da Diretiva AAE, e, em caso afirmativo, se tal teria repercussões na aprovação, foi respondida negativamente pelo órgão jurisdicional nesta decisão relativa à aprovação AIA, com o fundamento de que se tratava apenas de alterações de redação e de que não se verificavam alterações na rede rodoviária na aceção da Diretiva AIA.
A aprovação AIA tornou‑se definitiva.
14.      Posteriormente, foram concedidas outras aprovações ao abrigo da legislação relativa à proteção das águas e à proteção da natureza para o primeiro troço de realização, de Süßenbrunn a Groß‑Enzersdorf. Estas aprovações também se tornaram definitivas.
15.      O Landeshauptmann von Wien (Governador do Land de Viena) e a Landeshauptfrau von Niederösterreich (Governadora do Land da Baixa Áustria) concederam as aprovações ao abrigo da legislação relativa à proteção das águas, contestadas no processo principal, para o segundo troço de execução, de Schwechat a Groß‑Enzersdorf.
16.      No âmbito do litígio no processo principal, várias organizações ambientais e particulares (os recorrentes) propuseram uma ação em que impugnam estas aprovações.
17.      Os recorrentes contestam, designadamente, a inscrição da S 1 na lista 2 do BStG, na versão com todas as suas alterações, que serviu de base à aprovação do projeto. Alegam que, para este plano, não foi, indevidamente, realizada uma avaliação ambiental estratégica nem um screening nos termos da Diretiva AAE.
18.      A ASFINAG, por seu turno, defende que o primeiro ato preparatório formal das alterações à inscrição da S 1 ocorreu antes do termo do prazo para a transposição da Diretiva AEA, pelo que esta não é aplicável. Com efeito, estas alterações foram debatidas em numerosas audições de peritos desde 31 de março de 2003 e decididas numa reunião dos Governos dos Länder interessados com um «Conselho de Peritos», em 8 de março de 2004. Foi expressamente declarado na ata desta reunião que não haveria qualquer nó no porto petrolífero (Ölhafen). Nesta reunião, após a participação das autoridades e dos peritos, foi ainda decidido que a variante do túnel deveria ser mantida, tanto mais que faltava uma ligação à A 22. Além disso, a ASFINAG faz referência à aprovação AIA definitiva, na versão das alterações introduzidas pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria).
19.      Por conseguinte, o Bundesverwaltungsgericht
(Tribunal Administrativo Federal, Áustria)
submete as seguintes questões ao Tribunal de Justiça:
1)      Deve o direito da União, em especial o artigo 2.°, alínea a), e o artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da [Diretiva AAE], ser interpretado no sentido de que um anexo a uma disposição legislativa nacional (lista) que declara que troços de estradas são «estradas federais», definindo determinados pontos geográficos (ponto inicial, pontos de passagem e ponto final), sendo que essa definição estabelece, com carácter vinculativo, o direito de apresentar um pedido de aprovação do traçado da estrada no âmbito de um projeto concreto a ser submetido para futura aprovação, e define a competência da autoridade responsável pela concessão das aprovações, constituindo «enquadramento para a futura aprovação» dos projetos enumerados nos anexos I e II da [Diretiva AIA], apesar de a referida disposição legal prever condições específicas de aprovação do projeto, nomeadamente em matéria de segurança rodoviária, de importância funcional ou de impacto ambiental, mas essas condições de aprovação não façam qualquer outra referência à delimitação da estrada através de pontos geográficos?
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão:
2)      Deve o artigo 13.°, n.° 3, da Diretiva AAE ser interpretado no sentido de que já existe um primeiro ato preparatório formal, na aceção desta disposição, quando os documentos que devem ser elaborados antes de uma alteração do plano, nos termos da legislação setorial aplicável no Estado‑Membro, estavam a ser elaborados e, durante esta fase, foram também repetidamente apresentados às autoridades locais, aos municípios locais e às autoridades responsáveis pela concessão de aprovações, tendo‑se ainda consultado um conselho de peritos?
3)      Deve o artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva AAE ser interpretado no sentido de que, quando um projeto concreto é aprovado em várias etapas nos termos da Diretiva AIA, um plano cujos critérios e modalidades apenas constituem diretamente a base para a primeira aprovação também constitui um enquadramento para todas as outras aprovações necessárias à realização do projeto?
20.      A organização ambiental VIRUS, a ASFINAG, a República da Áustria e a Comissão Europeia apresentaram observações na fase escrita do processo no Tribunal de Justiça. Duas outras associações apresentaram articulados, nas quais se associaram às alegações da VIRUS, sem apresentarem as suas próprias observações quanto ao mérito. Em conformidade com o artigo 76.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça decidiu não realizar audiência por considerar que dispõe de informações suficientes.
IV.    Apreciação jurídica
21.      As questões prejudiciais dizem respeito à questão de saber se a definição dos pontos de passagem se insere no âmbito de aplicação material da obrigação de avaliação prevista na Diretiva AAE, uma vez que constitui o enquadramento para a futura aprovação de projetos (v. a este respeito, infra,
Parte A), e, se for esse o caso, se a obrigação de avaliação era também aplicável no tempo (v. a este respeito, infra,
Parte B). Caso existisse um dever de avaliação, coloca‑se a questão subsequente de saber se a inexistência de tal avaliação impede a concessão de novas aprovações relacionadas com este projeto (v. a este respeito, infra, Parte C).
A.      Primeira questão: necessidade de uma avaliação ambiental estratégica da definição de pontos de passagem
22.      Com a primeira questão, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) pretende saber se a alteração dos pontos de passagem de 9 de maio de 2006 era abrangida pelo âmbito de aplicação material da obrigação de realizar uma avaliação ambiental estratégica.
23.      Nos termos do artigo 2.°, alínea a), da Diretiva AAE, o conceito de «planos e programas» inclui as suas alterações que sejam sujeitas a preparação por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo Parlamento, e que sejam exigidas por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas.
24.      Por conseguinte, as alterações a planos e programas podem estar sujeitas a uma avaliação ambiental (4). Os restantes requisitos desta disposição estão igualmente preenchidos. A alteração dos pontos de passagem foi elaborada por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo Parlamento. Embora não seja evidente qualquer obrigação de proceder à alteração, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, basta que a aprovação esteja enquadrada por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais que determinem as autoridades competentes para as aprovar e o respetivo procedimento de elaboração (5). Tal também se verificava no caso da alteração controvertida.
25.      Nos termos do artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva AAE, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas que tenham sido preparados, designadamente, para os transportes e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva AIA.
26.      É pacífico que a via rápida controvertida se insere no sector dos transportes e constitui um projeto na aceção do
anexo I,
n.° 7, alínea b),
da Diretiva AIA.
27.      As dúvidas do Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) prendem‑se, antes, com a questão de saber se a definição destes pontos de passagem, por si só, já contém disposições suficientemente pormenorizadas sobre o conteúdo, a elaboração e a execução de um projeto deste tipo para ser considerada um enquadramento.
28.      O Tribunal de Justiça clarificou as condições em que um ato jurídico constitui enquadramento para a futura aprovação de projetos. Para tal, deve definir regras e processos de controlo para o setor em causa e, assim, estabelecer um conjunto significativo de critérios e modalidades para a autorização e execução de um ou vários projetos suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente(6). Tal interpretação destina‑se a assegurar que as prescrições suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente sejam objeto de uma avaliação ambiental (7). Por conseguinte, o conceito de «conjunto significativo de critérios e modalidades» deve ser entendido em sentido qualitativo, e não quantitativo (8). O que é determinante não é, portanto, o número de prescrições existentes, mas sim os impactos que estas possam ter no ambiente.
29.      O Tribunal de Justiça concluiu que um enquadramento é constituído quando a medida define, em particular, critérios e modalidades no que respeita à localização, natureza, dimensão e condições de funcionamento desses projetos ou à afetação de recursos relacionada com esses projetos (9).
30.      Em contrapartida, o objetivo de proteção em termos gerais de uma área protegida ao abrigo do direito interno, que correspondia essencialmente a uma disposição legal de proteção, não atingiu, no entender do Tribunal de Justiça, este limiar, uma vez que era apenas suscetível de exercer uma determinada influência na localização dos projetos, tornando‑a mais difícil no interior de uma zona de proteção e, em contrapartida, mais fácil no exterior dessa zona (10).
31.      O Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) tem dúvidas, em especial à luz destas últimas considerações relativas à delimitação de uma zona protegida, sobre se a definição de pontos de passagem para uma via rápida constitui um conjunto suficientemente significativo de critérios e modalidades para a aprovação e execução do projeto. Os pontos de passagem ainda não estão associados a requisitos concretos para a aprovação e execução do projeto rodoviário.
32.      No entanto, de acordo com o pedido de decisão prejudicial, os pontos de passagem definem um corredor no interior do qual a estrada deve passar. Trata‑se de uma condição essencial no que respeita à localização. A execução posterior do projeto deve ocorrer dentro deste corredor e ter em vista a realização do projeto global definido pelos pontos de passagem.
33.      Porém, é na escolha do traçado de uma via rápida que reside o maior potencial para os impactos ambientais (negativos) deste projeto. Embora esses impactos venham a ser concretizados posteriormente, o mais importante é o tipo de via em causa, o seu percurso e, consequentemente, o lugar onde surgem os seus impactos ambientais.
34.      Como o próprio Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) conclui, o projeto afeta designadamente a biodiversidade, o solo e a utilização de terra na zona do troço de estrada. Além disso, as estradas causam ruído e poluição atmosférica nas suas imediações. Uma vez que se trata de uma via rápida, ou seja, de um grande projeto com um volume de tráfego considerável, são de esperar graves impactos ambientais negativos.
35.      Por conseguinte, tal como a Áustria também reconhece, a definição de determinados pontos de passagem de um projeto de construção rodoviária, que estabelece, com carácter vinculativo, o direito de apresentar um pedido de aprovação do traçado da estrada no âmbito de um projeto concreto a ser submetido para futura aprovação, constitui enquadramento para a futura aprovação de projetos na aceção do artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva AIA.
36.      No entanto, segundo as alegações da Áustria e da ASFINAG, a alteração dos pontos de passagem em março de 2006 foi de tal forma insignificante em relação à sua definição inicial que não exigiu uma avaliação ambiental.
37.      A este respeito, importa referir, em primeiro lugar, que esta questão não é objeto do pedido de decisão prejudicial. Consequentemente, compete ao Tribunal de Justiça decidir se a analisa, a fim de fornecer uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio (11).
38.      A Áustria alega de forma convincente que as alterações só exigem uma avaliação ambiental se, do ponto de vista qualitativo, definirem um conjunto significativo de critérios e modalidades suscetíveis de terem um impacto ambiental considerável (12). Tal decorre também, a contrario, do artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva AAE (13).
39.      No entanto, do pedido de decisão prejudicial não resulta se as alterações aos pontos de passagem podem ter impactos ambientais significativos. Por um lado, segundo a Áustria e a ASFINAG, trata‑se apenas de alterações de redação. De acordo com o pedido de decisão prejudicial, uma decisão anterior do órgão jurisdicional de reenvio chegou a uma conclusão semelhante (14). Por outro lado, foram adicionados não só pontos de passagem, mas também nós, ou seja, ligações a outras estradas. Acima de tudo, porém, o ponto de passagem «Wien [Albern — Lobau/Ölhafen (A 22)]», que foi suprimido de acordo com o pedido de decisão prejudicial, diz respeito a um aspeto particularmente sensível da estrada. É precisamente nesse local que o projeto rodoviário atravessa o Danúbio e o Parque Nacional do Danúbio‑Auen. Parece que a omissão deste ponto de passagem está relacionada com alterações significativas no planeamento desta travessia. Consequentemente, o órgão jurisdicional de reenvio deve apreciar se as alterações são suscetíveis de ter impactos ambientais significativos.
40.      A título meramente complementar, importa referir que precisamente esta travessia do Danúbio no corredor entre os pontos de passagem «Nó de Schwechat (A 4) — Nó de Raasdorf (A 23)» poderá, à primeira vista, ter impactos significativos nos locais da rede Natura 2000. Aí situa‑se, como referido, o Parque Nacional do Danúbio‑Auen (parte de Viena) (AT1301000), podendo a zona do Danúbio‑Auen a leste de Viena (AT1204000 e AT1204V00) também ser afetada. Consequentemente, se a alteração dos pontos de passagem tivesse influenciado os efeitos desta travessia,
a mesma teria exigido, nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats (15), uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Neste caso, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AAE, deveria ter sido obrigatoriamente efetuada uma avaliação ambiental aquando da alteração dos pontos de passagem.
B.      Segunda questão: primeiro ato preparatório formal
41.      Uma vez que a definição dos pontos de passagem se insere possivelmente no âmbito de aplicação material da obrigação de realizar uma avaliação ambiental, há que responder à segunda questão prejudicial, que diz respeito à aplicação no tempo da obrigação de realizar uma avaliação ambiental.
42.      As alterações à definição dos pontos de passagem foram aprovadas em 9 de maio de 2006, ou seja, após o termo do prazo para a transposição da Diretiva AAE, em 21 de julho de 2004.
43.      A ASFINAG alega, no entanto, que estas alterações aos pontos de passagem já tinham sido debatidas em várias audições de peritos desde uma reunião de lançamento do projeto, realizada em 31 de março de 2003. Em particular, teriam sido tomadas determinadas decisões numa reunião dos Governos dos Länder interessados com um «Conselho de Peritos», realizada em 8 de março de 2004.
44.      Este argumento poderia contrariar a obrigação de realizar uma avaliação ambiental, uma vez que esta não se aplica a todos os planos e programas adotados após o termo do prazo de transposição. De acordo com o artigo 13.°, n.° 3, da Diretiva AAE, a obrigação da realização da avaliação ambiental aplica‑se aos planos e programas cujo primeiro ato preparatório formal seja posterior ao termo do prazo de transposição. Se o primeiro ato preparatório formal tiver sido anterior a essa data, a medida só ficará sujeita à obrigação se tiver sido adotada ou submetida ao procedimento legislativo mais de 24 meses depois dela. No presente caso, porém, tal não se verifica, uma vez que as alterações já foram efetuadas em 9 de maio de 2006, ou seja, no prazo de 24 meses após o termo do prazo de transposição.
45.      Segundo alega a ASFINAG, tanto a reunião de lançamento do projeto como as audições de peritos subsequentes e a reunião de 8 de março de 2004 prepararam as alterações aos pontos de passagem.
46.      É, no entanto, duvidoso que se tenha tratado de «atos preparatórios formais». Os recorrentes no processo principal consideram, pelo contrário, que tal ato só ocorre no projeto ministerial para a alteração dos pontos de passagem, datado de 2005.
47.      A ASFINAG sustenta a sua posição num documento de orientação da Comissão, segundo o qual o termo «formal» não significa necessariamente que a preparação do ato deva estar prevista na legislação nacional. Nada refere quanto ao efeito jurídico do ato no direito nacional. Cada caso deve ser avaliado individualmente. Para tal, devem ser tidos em conta fatores como a natureza do ato em causa, a natureza das medidas anteriores e o facto de a disposição transitória visar garantir a segurança jurídica e uma administração responsável (16).
48.      Tal documento de orientação, embora possa ser tido em conta na interpretação da Diretiva AAE, não é vinculativo (17).
49.      Há que reconhecer razão às declarações da Comissão acima referidas, na medida em que a segurança jurídica reveste uma importância decisiva na interpretação do conceito de «primeiro ato preparatório formal» (18). Tal é demonstrado pelos antecedentes do artigo 13.°, n.° 3, da Diretiva AAE, pela utilização do termo «formal», bem como pelo contexto sistemático em que este termo é utilizado.
50.      O artigo 13.°, n.° 3, da Diretiva AAE retoma a jurisprudência do Tribunal de Justiça, através da qual este interpretou uma disposição transitória semelhante na Diretiva AIA original (19). Na altura, o Tribunal de Justiça declarou que não existe qualquer obrigação de realizar uma avaliação de impacto ambiental num processo de aprovação, se a data da apresentação formal do pedido for anterior ao termo do prazo de transposição (20). Fundamentou esta conclusão com o facto de a diretiva visar em larga medida projetos de manifesta envergadura, cuja realização necessita muitas vezes de um longo período de tempo. Estes processos já são complexos a nível nacional. Não seria oportuno sobrecarregá‑los e atrasá‑los ainda mais com as exigências específicas impostas pela diretiva, caso tenham sido formalmente iniciados antes de terminado o prazo para a transposição da diretiva. A aplicação da Diretiva AIA poderia, neste caso, prejudicar situações jurídicas já constituídas (21). Consequentemente, o legislador integrou disposições transitórias semelhantes em algumas (22), mas não em todas (23), as alterações subsequentes à Diretiva AIA.
51.      O Tribunal de Justiça recusou, no entanto, reconhecer os contactos e entrevistas informais entre a autoridade competente e o dono da obra, antes do termo do prazo de transposição, como o início do processo de aprovação. Tais contactos não podem ser considerados, para efeitos de aplicação da diretiva, como um critério certo com vista a determinar a data de início do processo. Embora relacionados com o conteúdo e a previsível apresentação de um pedido de aprovação de um projeto, a data da apresentação formal do pedido constitui, no entanto, o único critério admissível. Este critério é conforme com o princípio da segurança jurídica e é adequado para preservar o efeito útil da diretiva (24).
52.      Desde logo, pelo facto de o artigo 13.°, n.° 3, da Diretiva AAE se inspirar manifestamente nesta jurisprudência, um ato preparatório formal, na aceção desta disposição, deve ser de qualidade comparável à de um pedido formal que dê início a um processo de aprovação. Também para o início da obrigação de efetuar uma avaliação ambiental devem aplicar‑se critérios claros, por razões de segurança jurídica e para evitar desvios.
53.      Os outros critérios determinantes para a aplicação do artigo 13.°, n.° 3, da Diretiva AAE, ou seja, o termo do prazo de transposição, o período de 24 meses subsequente, bem como a adoção do plano ou programa ou a sua submissão ao procedimento legislativo, apresentam essa característica. Trata‑se de momentos claramente identificáveis, que, em regra, são anunciados publicamente. Por conseguinte, seria incoerente aceitar requisitos menos rigorosos para o último critério, o ato preparatório, que deve ser expressamente de natureza «formal».
54.      O artigo 2.°, alínea a), segundo travessão, da Diretiva AAE também aponta nesse sentido. Segundo o mesmo, os planos ou programas sujeitos a avaliação são elaborados com base em disposições legislativas, regulamentares ou administrativas. Consequentemente, a adoção da medida é enquadrada por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais que determinam as autoridades competentes para a adotar e o respetivo procedimento de elaboração (25). Na ausência de tal determinação, não existe também qualquer plano ou programa que necessite de avaliação (26). Se, porém, o procedimento de elaboração estiver definido, deve existir igualmente um ato preparatório que dê formalmente início a esse procedimento.
55.      Consequentemente, o primeiro ato preparatório formal deve fazer parte de um procedimento «formal». Um procedimento deste tipo inclui etapas específicas, definidas na sua forma, nomeadamente uma primeira etapa que marca inequivocamente o início do procedimento.
56.      Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio decidir se algum dos atos preparatórios referidos na segunda questão deve ser considerado, à luz destes critérios, como um ato preparatório formal.
57.      Para o efeito, deve, em especial, verificar se esses atos, nos termos do direito nacional aplicável, fazem parte de um procedimento formal de elaboração de alterações aos pontos de passagem de um projeto de construção rodoviária.
58.      Para que tal procedimento exista, não basta que as entidades envolvidas se alicercem uma base jurídica e que os atos preparatórios se insiram, em princípio, no âmbito das suas competências. Com efeito, as entidades previstas na lei também podem agir de forma informal no desempenho das suas funções.
59.      Pelo contrário, o facto de a alteração dos pontos de passagem ter sido definida num processo legislativo aponta para que a apresentação do projeto legislativo seja considerada o primeiro ato preparatório formal, caso o direito nacional não preveja atos preparatórios formais anteriores para essa alteração.
60.      Por conseguinte, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, o procedimento previsto para a elaboração do plano ou programa em causa deve ser iniciado com um primeiro ato preparatório formal, na aceção do artigo 13.°, n.° 3, da Diretiva AAE.
C.      Terceira questão: Consequências da ausência de avaliação ambiental
61.      Com a terceira questão, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) pretende saber se, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva AAE, um plano cujos critérios e modalidades apenas constituem diretamente a base para a primeira aprovação de um projeto, que é aprovado em várias etapas nos termos da Diretiva AIA, também constitui um enquadramento para todas as outras aprovações necessárias à realização do projeto.
62.      Esta questão visa esclarecer se os erros na aplicação da Diretiva AAE no que diz respeito à alteração dos pontos de passagem afetam igualmente a legalidade das aprovações ao abrigo da legislação relativa à proteção das águas, controvertidas no processo principal.
63.      Estas aprovações constituem a última fase de uma série de decisões, todas elas necessárias para permitir a construção da estrada. Inicialmente, o Parlamento austríaco definiu ou alterou os pontos de passagem numa lei. Posteriormente, o Ministro dos Transportes austríaco determinou, em particular, o troço exato com a aprovação AIA de 26 de março de 2015, na versão do Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) de 18 de maio de 2018 e, como último passo, dois Länder austríacos concederam ao projeto aprovações ao abrigo da legislação relativa à proteção das águas.
64.      A questão prejudicial visa, por conseguinte, determinar se uma ação judicial contra estas últimas aprovações, com fundamento num erro na primeira fase, pode desencadear um «efeito dominó» que impeça a aplicação de todas as decisões proferidas até ao momento a favor do projeto.
65.      O ponto de partida para responder a esta questão é o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, segundo o qual os Estados‑Membros são obrigados a eliminar as consequências da violação do direito da União (27). Se a Diretiva AAE tiver sido violada por um plano ou um programa não ter sido submetido à avaliação ambiental estratégica exigida pela mesma, o plano ou o programa deve, por conseguinte, ser suspenso ou anulado (28) para que a avaliação possa ser efetuada (29).
66.      Com base nisso, o Tribunal de Justiça declarou que os órgãos jurisdicionais nacionais devem adotar as medidas, previstas no direito nacional, adequadas a impedir que esse plano ou programa, incluindo os projetos que viessem a ser acionados no âmbito desse programa, pudesse ser executado sem uma avaliação ambiental (30). Concluiu, assim, que o órgão jurisdicional nacional é, em regra, obrigado a revogar ou anular a licença adotada com base no «plano» ou «programa» ele próprio aprovado em violação da obrigação de proceder a uma avaliação ambiental (31).
67.      O Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) expõe que, nos termos do direito austríaco, as aprovações ao abrigo da legislação relativa à proteção das águas não se baseiam diretamente na definição dos pontos de passagem. Estes últimos constituem apenas a base para a aprovação AIA. As aprovações ao abrigo da legislação relativa à proteção das águas já não poderiam alterar esta decisão definitiva.
68.      Nesse sentido vai também a alegação da ASFINAG de que o Tribunal de Justiça, no acórdão relativo ao projeto de construção de turbinas eólicas em Aalter e Nevele, apenas exigiu a anulação de uma aprovação adotada com base no respetivo plano ou programa (32). As considerações contidas neste acórdão explicam‑se, no entanto, pela matéria de facto, que dizia efetivamente respeito a uma aprovação adotada com base no respetivo plano ou programa.
69.      Contudo, a abordagem adotada pelo Tribunal de Justiça tem um alcance muito mais amplo. Não se baseia estritamente no facto de o plano ou programa aprovado em violação da Diretiva AAE constituir, nos termos do direito nacional, a base jurídica da decisão que permite a execução do plano ou do programa. O Tribunal de Justiça exige, antes, que os órgãos jurisdicionais adotem medidas adequadas a impedir a execução do plano ou do programa (33).
70.      Desta forma, pretende‑se garantir a eliminação efetiva das consequências do erro na adoção do plano ou do programa. Ou as autoridades competentes são impedidas de executar o plano ou o programa, ou eliminam o erro antes da execução, realizando a avaliação ambiental a posteriori (34).
71.      As aprovações ao abrigo da legislação relativa à proteção das águas, controvertidas no processo principal, são necessárias para executar o plano previsto para os pontos de passagem, ou seja, para construir a via rápida. Esse é, aliás, o seu único objetivo. O erro na adoção deste plano implica, consequentemente, a inexistência da «base jurídica» das aprovações ao abrigo da legislação relativa à proteção das águas. Simultaneamente, a revogação ou a suspensão das aprovações seria adequada para impedir a execução do plano.
72.      A situação seria diferente no caso de decisões que, embora se insiram no âmbito de aplicação do plano ou programa, não tenham por objetivo a sua execução. No entanto, esta questão não se coloca no presente caso.
73.      Contrariamente ao que alega a ASFINAG, o carácter definitivo da aprovação AIA não se opõe a uma obrigação de revogação ou suspensão das aprovações ao abrigo da legislação relativa à proteção das águas. Com efeito, estas últimas aprovações ainda não se tornaram definitivas, ao passo que a aprovação AIA, que já tem carácter definitivo, não seria diretamente afetada pela revogação ou suspensão.
74.      Apenas por uma questão de exaustividade, importa referir que a obrigação de revogar ou suspender decisões de execução posteriores pode ser dispensada. Tal pressupõe que o erro na aprovação do plano ou programa já tenha sido eliminado por uma análise posterior. Esta deveria abranger todos os temas que também deveriam ter sido objeto de uma avaliação ambiental do plano ou do programa, neste caso, a alteração dos pontos de passagem (35).
75.      A ASFINAG e a Áustria informaram o Tribunal de Justiça de que, entretanto, tal análise teve efetivamente lugar. Acresce que, no presente caso, poderia ser considerada a avaliação de impacto ambiental realizada na sequência do pedido de decisão prejudicial no âmbito da aprovação AIA de 26 de março de 2015 (36). Além disso, a Áustria faz referência a uma avaliação ambiental realizada voluntariamente pela cidade de Viena entre 2001 e 2003, com base na Diretiva AAE. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio decidir se alguma destas avaliações cumpriu os requisitos da Diretiva AAE.
76.      Por conseguinte, sem prejuízo da eliminação do erro, os órgãos jurisdicionais nacionais devem tomar as medidas previstas no seu direito nacional e que sejam adequadas para impedir eficazmente que um plano ou programa, incluindo os projetos a desenvolver no âmbito desse plano ou programa, possa ser executado sem que tenha sido realizada a avaliação ambiental do plano ou do programa exigida pela Diretiva AAE. Para o efeito, devem, se for caso disso, anular ou suspender decisões posteriores relativas à execução do plano ou do programa, apesar de, em bom rigor, o plano ou o programa não ter constituído nem a base jurídica nem um pressuposto para a adoção dessas decisões.
V.      Conclusão
77.      Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao pedido de decisão prejudicial do Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) do seguinte modo:
1)      A definição de determinados pontos de passagem de um projeto de construção rodoviária, que estabelece, com carácter vinculativo, o direito de apresentar um pedido de aprovação do traçado da estrada no âmbito de um projeto concreto a ser submetido para futura aprovação, constitui enquadramento para a futura aprovação de projetos, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva 2001/42/CE relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente.
2)      Nos termos das disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, o procedimento previsto para a elaboração do plano ou programa em causa deve ser iniciado com um primeiro ato preparatório formal, na aceção do artigo 13.°, n.° 3, da Diretiva 2001/42.
3)      Sem prejuízo da eliminação do erro, os órgãos jurisdicionais nacionais devem tomar as medidas previstas no seu direito nacional e que sejam adequadas para impedir eficazmente que um plano ou programa, incluindo os projetos a desenvolver no âmbito desse plano ou programa, possa ser executado sem que tenha sido realizada a avaliação ambiental do plano ou do programa exigida pela Diretiva 2001/42. Para o efeito, devem, se for caso disso, anular ou suspender decisões posteriores relativas à execução do plano ou do programa, apesar de, em bom rigor, o plano ou o programa não ter constituído nem a base jurídica nem um pressuposto para a adoção dessas decisões.
1      Língua original: alemão.
2      Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO 2001, L 197, p. 30) (a seguir «Diretiva AAE»).
3      Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2014/52/UE (JO 2014, L 124, p. 1) (a seguir «Diretiva AIA»).
4      Acórdãos de 22 de março de 2012, Inter‑Environnement Bruxelles e o. (C‑567/10, EU:C:2012:159, n.os 36 a 43); de 10 de setembro de 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, n.° 44); e de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 43).
5      Acórdão de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 52).
6      Acórdãos de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.os 67 e 68), e de 22 de fevereiro de 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, n.° 60).
7      Acórdãos de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 68), e de 22 de fevereiro de 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, n.os 60 e 61).
8      Acórdãos de 7 de junho de 2018, Inter‑Environnement Bruxelles e o. (C‑671/16, EU:C:2018:403, n.° 55); Thybaut e o. (C‑160/17, EU:C:2018:401, n.° 55); e de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 70).
9      Acórdão de 22 de fevereiro de 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, n.° 62).
10      Acórdão de 22 de fevereiro de 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, n.os 66 a 69).
11      V. Acórdãos de 12 de dezembro de 1990, SARPP (C‑241/89, EU:C:1990:459, n.° 8); de 18 de dezembro de 2014, Centre public d’action sociale d’Ottignies‑Louvain‑La‑Neuve (C‑562/13, EU:C:2014:2453, n.° 37); e de 16 de abril de 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, n.° 20).
12      Acórdãos de 8 de maio de 2019, «Verdi Ambiente e Società — Aps Onlus» e o. (C‑305/18, EU:C:2019:384, n.° 52), e de 12 de junho de 2019, CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, n.° 71).
13      Acórdão de 9 de março de 2023, An Bord Pleanála e o. (Local de St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, n.° 40).
14      Segundo o n.° 9 do pedido de decisão prejudicial, trata‑se do Acórdão do Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) de 18 de maio de 2018.
15      Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7).
16      Transposição da Diretiva AAE (2003), ponto 3.65.
17      V. Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, PO e Moesgaard Meat 2012 (C‑311/22, EU:C:2024:145, n.° 55).
18      V. as minhas Conclusões no processo Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e o. (C‑43/10, EU:C:2011:651, n.° 162).
19      Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 1985, L 175, p. 40).
20      Acórdão de 18 de junho de 1998, Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, n.° 23).
21      Acórdão de 18 de junho de 1998, Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, n.° 24).
22      Artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de março de 1997 (JO 1997, L 73, p. 5), e artigo 3.° da Diretiva 2014/52/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014 (JO 2014, L 124, p. 1).
23      V., a este respeito, Acórdão de 7 de novembro de 2013, Gemeinde Altrip e o. (C‑72/12, EU:C:2013:712, n.os 21 a 31).
24      Acórdão de 11 de agosto de 1995, Comissão/Alemanha (C‑431/92, EU:C:1995:260, n.° 32).
25      Acórdãos de 22 de março de 2012, Inter‑Environnement Bruxelles e o. (C‑567/10, EU:C:2012:159, n.° 31), e de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 52).
26      Acórdão de 4 de outubro de 2024, Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (C‑727/22, EU:C:2024:825, n.os 29 e 32).
27      Acórdãos de 28 de fevereiro de 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, n.° 43), e de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 83).
28      Acórdão de 28 de fevereiro de 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, n.° 46).
29      Acórdão de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 83).
30      Acórdão de 28 de fevereiro de 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, n.° 47).
31      Acórdão de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.os 83, 88 e 89).
32      Acórdão de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 88).
33      Acórdão de 28 de fevereiro de 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, n.° 47).
34      V. Acórdão de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 83).
35      Acórdão de 22 de setembro de 2011, Valčiukienė e o. (C‑295/10, EU:C:2011:608, n.° 62), e de 10 de setembro de 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, n.° 58).
36      V. n.°12, supra.