61995CC0259_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Mediante el presente recurso el Parlamento solicita la anulación de la Decisión 95/184/CE del Consejo, de 22 de mayo de 1995, por la que se modifica la Decisión nº 3092/94/CE relativa a la creación de un sistema comunitario de información sobre los accidentes domésticos y de ocio. (1) El motivo de impugnación se refiere al procedimiento de formación de dicha Decisión, adoptada por el Consejo, sin la participación del Parlamento, sobre la base del artículo 169 del Acta de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia. (2) A juicio de la Institución demandante, el acto impugnado debería, en cambio, haberse adoptado según el procedimiento llamado de codecisión, previsto en el artículo 189 B del Tratado CE.
El Consejo solicita que se desestime el recurso, apoyado en su tesis por la Comisión y el Reino de Suecia, partes coadyuvantes en el procedimiento.
2 Antes de analizar las alegaciones formuladas por las partes, es oportuno referirse a los hechos en los que se basa la interposición del recurso.
Mediante el acto impugnado el Consejo modificó la Decisión nº 3092/94/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de diciembre de 1994, por la que se establece un sistema comunitario de información sobre los accidentes domésticos y de ocio. (3) Entre otras cosas dicho sistema designaba a 54 hospitales repartidos entre los diversos Estados miembros con el fin de efectuar una recogida de datos y preveía una ayuda económica de la Comunidad, dividida entre los mismos Estados. A raíz de la adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia, debieron operarse en dicha Decisión las adaptaciones necesarias para permitir su aplicación también a los nuevos Estados miembros. Para ello se adoptó la Decisión 95/184/CE: el número total de hospitales pasó a ser de 65 y, consecuentemente, la ayuda comunitaria se elevó a 2.808 millones de ECU.
Al adoptar el acto impugnado, el Consejo consideró que podía seguir el procedimiento simplificado previsto en el artículo 169 del Acta de adhesión, del siguiente tenor literal:
«1. En caso de que los actos de las Instituciones previos a la adhesión requieran una adaptación como consecuencia de ésta y no se hayan previsto en la presente Acta o en sus Anexos las necesarias adaptaciones, dichas adaptaciones se harán con arreglo al procedimiento establecido en el apartado 2. Estas adaptaciones entraran en vigor desde el momento de la adhesión.
2. El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, o la Comisión, según los actos iniciales hayan sido adoptados por una u otra de estas dos Instituciones, establecerá a tal fin los actos necesarios».
No obstante, el Parlamento considera que no concurrían los requisitos necesarios para recurrir a dicho procedimiento. Alega que la Decisión objeto de modificación se basaba en el artículo 129 A del Tratado y había sido adoptada según el procedimiento de codecisión. Por lo tanto, debería haberse seguido el mismo procedimiento también para la adopción del acto impugnado.
3 Con carácter preliminar, debe señalarse que la correcta determinación del procedimiento que debe seguirse en el caso de autos influye sustancialmente sobre las prerrogativas institucionales de la Institución demandante: en efecto, el artículo 169 del Acta de adhesión dispone que el acto modificatorio sea adoptado exclusivamente por el Consejo, por mayoría cualificada, mientras que el artículo 189 B del Tratado prevé una incisiva participación del Parlamento en el proceso decisorio. Por ello, la posible determinación del carácter erróneo del procedimiento elegido no se agota con la declaración de un mero defecto de forma, sino que implica un vicio sustancial de forma que afecta a la legalidad del acto.
Por consiguiente, el recurso reúne los requisitos de admisibilidad que establece el párrafo tercero del artículo 173 del Tratado, ya que ha sido presentado por el Parlamento para la tutela de sus propias prerrogativas institucionales y se basa en supuestas violaciones de las mismas.
4 En cuanto al fondo del asunto, el demandante sostiene que el Consejo no podía adoptar el acto impugnado basándose en el artículo 169 del Acta de adhesión. En apoyo de esta tesis formula una doble alegación: en primer lugar, sólo se habría podido recurrir al procedimiento previsto en dicha disposición antes de la entrada en vigor del Tratado de adhesión. Además, el referido procedimiento estaba previsto exclusivamente para la adaptación de los actos del Consejo y de la Comisión, mientras que, en el caso objeto de examen, el acto que debía adaptarse es de la competencia conjunta del Consejo y del Parlamento, y, por lo tanto, no está comprendido en el ámbito de aplicación del referido artículo 169. Examinemos más detalladamente la tesis de la parte demandante sobre la base de los dos aspectos indicados.
5 Como he indicado anteriormente, un primer aspecto del motivo desarrollado por el Parlamento se refiere a la incompetencia del Consejo para seguir el procedimiento previsto en el artículo 169 del Acta de adhesión una vez entrado en vigor el Tratado de adhesión. Esta afirmación se basa esencialmente en el texto de la versión francesa del mencionado artículo 169, según el cual «lorsque les actes des institutions doivent, avant l'adhésion, être adaptés du fait de l'adhésion et que les adaptations nécessaires n'ont pas été prévues dans le présent acte ou ses annexes, ces adaptations sont effectuées selon la procédure prévue au paragraphe 2. [...]» A juicio del demandante, el inciso «avant l'adhésion» establece una limitación temporal concreta para recurrir a dicho procedimiento de adaptación simplificado, el cual debe precisamente seguirse antes de la adhesión y no, como, en cambio, ha sucedido en el caso de autos, posteriormente a ésta. Además, siempre según el Parlamento, sustenta tal conclusión el artículo 2 del propio Tratado de adhesión, el cual, después de establecer que la entrada en vigor del Tratado tendría lugar el 1 de enero de 1995, dispone en el párrafo tercero que «no obstante lo dispuesto en el apartado 2, las Instituciones de la Unión podrán adoptar, antes de la adhesión, las medidas contempladas en los artículos [...] 169 del Acta de adhesión [...]» Del examen de estas disposiciones la Institución demandante llega a la conclusión de que el objetivo del artículo 169 consiste en permitir una adaptación de manera simplificada de los actos comunitarios existentes en el período comprendido entre la firma del Tratado de adhesión y su entrada en vigor. Una vez transcurrido dicho plazo, las adecuaciones necesarias a raíz del ingreso de los nuevos Estados miembros deberán efectuarse según los procedimientos ordinarios previstos en el Tratado.
No obstante, esta tesis no me convence. Como han señalado acertadamente el Consejo, la Comisión y el Reino de Suecia, la argumentación relativa al texto sobre la que se basa la tesis del Parlamento se refiere exclusivamente a la versión francesa del artículo 169 del Acta de adhesión. Todas las demás versiones lingüísticas, en cambio, rezan armónicamente en otro sentido. Así pues, en la versión italiana se lee «quando gli atti delle istituzioni precedenti all'adesione richiedono adattamenti [...]», éstos «sono effettuati secondo la procedura di cui al paragrafo 2». Del mismo modo, en la versión inglesa se dispone que «where acts of the institutions prior to accession require adaptation by reason of accession, and the necessary adaptations have not been provided for in this Act or its Annexes, those adaptations shall be made in accordance with the procedure laid down by paragraph 2». (4)
Ante esta divergencia entre las distintas versiones es oportuno recordar que, en otra ocasión, el Tribunal de Justicia ha excluido «la posibilidad de que un texto se considere aisladamente en una de sus versiones» y, en cambio, ha precisado que la interpretación debe hacerse «en función [...] de la voluntad real de su autor como del fin perseguido por éste último, a la vista especialmente de las versiones adoptadas en todas las lenguas». (5) Teniendo en cuenta lo anterior, considero decisivo que, a excepción de la versión francesa, en todas las demás versiones la limitación cronológica de la adhesión hace referencia, no a la posibilidad de acogerse al artículo 169, sino más bien a los actos que deben modificarse: por lo tanto, es preciso que los actos para los que se precisa una adaptación sean anteriores a la adhesión. Y, a mi juicio, resulta injustificado atribuir carácter prioritario a la única versión lingüística que se distingue de todas las demás.
Por lo demás, esta solución es la única acorde con la finalidad del artículo 169. En efecto, esta disposición es aplicable con carácter residual cuando es necesario realizar adaptaciones y éstas no han sido previstas de otra manera en el Tratado o en el Acta de adhesión. Las Partes contratantes pretendieron poner a disposición de las Instituciones comunitarias un procedimiento ágil y rápido para llevar a cabo aquellas adaptaciones que «se perdieron de vista» con motivo de las negociaciones, pero que, no obstante, son esenciales para permitir la aplicación de un acto comunitario a los nuevos Estados miembros. Ahora bien, esta situación evidentemente puede manifestarse también con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado de adhesión. Pues bien, en tal caso, se consideró preferible proceder a la adaptación según las formas simplificadas del artículo 169 antes que seguir los procedimientos ordinarios previstos en el Tratado para la modificación del acto de que se trata. Esta opción, que se inspira en criterios de economía procesal, permite así garantizar inmediatamente, sin dilación, la aplicación uniforme de los actos comunitarios en todos los Estados miembros. Por otra parte, debe observarse que el procedimiento simplificado objeto de examen no puede invocarse en relación con cualquier modificación de un acto preexistente; se refiere empero a las meras adaptaciones de carácter técnico y, a modo de excepción, no influye sobre el alcance normativo del acto. A mi juicio, ello nos da la medida de los temores del Parlamento acerca de la supuesta violación de sus prerrogativas institucionales.
6 Igualmente improcedente es la invocación del artículo 2 del Tratado de adhesión, del cual el Parlamento pretende inferir una limitación a la utilización del procedimiento previsto en el artículo 169 con posterioridad a la entrada en vigor del mismo Tratado de adhesión. La disposición que invoca la Institución demandante, como señalan acertadamente el Consejo y las demás partes coadyuvantes, responde a una lógica totalmente distinta. En efecto, el Tratado entró en vigor el 1 de enero de 1995; no obstante, como excepción a esta disposición, se establece que las «Instituciones [...] podrán adoptar, antes de la adhesión, las medidas contempladas en los artículos [...] 169 del Acta de adhesión [...]». La norma es clara: las Instituciones podrán, y no deberán, acogerse al artículo 169 antes de la adhesión. Se trata de una mera habilitación, de la cual no se deriva impedimento alguno para utilizar tal procedimiento con posterioridad a la adhesión. Además, el objetivo del referido artículo 2 se comprende fácilmente: el Tratado entró en vigor el 1 de enero de 1995, sin embargo, se deseó dar a las Instituciones comunitarias la posibilidad de proceder, incluso con anterioridad a esta fecha, a las adaptaciones necesarias. Por lo tanto, era necesario prever un régimen adecuado de excepciones para permitir utilizar «anticipadamente» el procedimiento simplificado previsto en el artículo 169; utilización que, de otro modo, habría sido imposible, habida cuenta de que las Instituciones no podían ciertamente aprovecharse de un procedimiento contemplado en una disposición que aún no había entrado en vigor.
Por lo tanto, ni del citado artículo 2 ni de la letra del artículo 169, (6) pueden deducirse limitaciones de carácter temporal en cuanto a la utilización que ha hecho el Consejo del procedimiento de adaptación simplificado. Cabría preguntarse si puede utilizarse el procedimiento previsto en el artículo 169 después de la entrada en vigor del Tratado de adhesión sin limitación temporal alguna, o si sólo es lícito acogerse a dicha disposición si ello tiene lugar dentro de un plazo breve. Para el presente litigio este extremo resulta irrelevante por cuanto la Decisión 95/184 fue adoptada el 22 de mayo de 1995, es decir, dentro de un plazo razonable a contar de la entrada en vigor del Tratado de adhesión. En cualquier caso, teniendo en cuenta la finalidad del artículo 169 y el hecho de que su alcance se limita exclusivamente a las meras adaptaciones de carácter técnico, por así decir, considero que su posible aplicación, incluso con posterioridad, de cualquier modo no habría justificado la impugnación del Parlamento.
7 No obstante, el Parlamento señala que la posibilidad de aplicar el procedimiento previsto en el artículo 169 con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado de adhesión es contraria al principio según el cual, al entrar en la Comunidad, los Estados miembros aceptan el acervo comunitario tal como se encuentra en el momento de la adhesión. Por lo tanto, según este planteamiento, no se pueden modificar indefinidamente los actos comunitarios existentes sin violar dicho principio fundamental. No obstante, tampoco esta argumentación me parece decisiva. No cabe duda de que los Estados que se adhieren a la Unión deben aceptar el conjunto de los actos comunitarios ya adoptados. (7) Sin embargo, en nuestro caso, a este resultado no empece la posible utilización del procedimiento de adaptación simplificado tras la entrada en vigor del Tratado de adhesión. Incluso diría lo contrario: semejante posibilidad es idónea para permitir la plena aplicación del acervo a los Estados que se adhieren, sobre todo cuando -y es este el caso que aquí interesa- los actos preexistentes requieren adaptación precisamente para poder ser aplicados también a estos Estados.
Una última observación. La Decisión impugnada se adoptó el 22 de mayo de 1995, pero, conforme a lo dispuesto en el artículo 169, se hizo que sus efectos tuvieran carácter retroactivo a 1 de enero de 1995, es decir, al momento de la entrada en vigor del Tratado de adhesión. Pues bien, en consonancia con las observaciones de la Comisión, no considero que ello sea contrario al principio de seguridad jurídica. En realidad, el Tribunal de Justicia ha afirmado que, con carácter general, tal principio no obsta «a que la eficacia en el tiempo de un acto comunitario empiece en una fecha anterior a su publicación»; pero el propio Tribunal de Justicia ha precisado que «excepcionalmente puede ser de otro modo cuando el objetivo que debe alcanzarse lo exige y cuando se respeta debidamente la confianza legítima de los interesados». (8) A mi juicio, se cumplen estos requisitos en el caso de autos. Por un lado, no se alega ninguna lesión de la confianza legítima de los interesados; por otro, el objetivo que debe alcanzarse es garantizar, a partir de la adhesión, la aplicación uniforme del acervo comunitario en todo el territorio de la Unión. Por ello el artículo 169 no excluye una adaptación posterior de los actos de las Instituciones, sino que prevé al mismo tiempo que ésta se retrotraiga al momento de la entrada en vigor del Tratado de adhesión.
8 Además, el Parlamento impugna la Decisión 95/184 desde otro ángulo. A su juicio, el procedimiento simplificado previsto en el artículo 169 sólo puede utilizarse para adaptar los actos de la Comisión o del Consejo, mientras que el acto impugnado modifica otro acto, la Decisión nº 3092/94, que, a la sazón, fue adoptada por el Consejo y por el Parlamento. Esta tesis se basa exclusivamente en la letra del artículo 169, que, según el Parlamento, no contempla y, por lo tanto, excluye, la posibilidad de adaptar, de manera simplificada, los actos adoptados conjuntamente por el Consejo y el Parlamento según el procedimiento de codecisión.
Es un argumento que me deja perplejo. Como han coincidido en señalar el Consejo, la Comisión y el Gobierno sueco, el artículo 169 prevé la posibilidad de adaptar cualesquiera actos «de las Instituciones» a las exigencias que se derivan de la adhesión de los nuevos Estados. Ciertamente, la elección terminológica de las Partes contratantes parece poco apropiada, pues previeron, en el apartado 2 de la disposición de que se trata, que las adaptaciones serían efectuadas por el Consejo o por la Comisión, según que el acto objeto de modificación hubiera sido adoptado por uno u otra, y ello en la medida en que estrictamente hablando, una decisión adoptada basándose en el artículo 189 B del Tratado pudiera ser considerada como un acto del Parlamento y del Consejo. (9) Sin embargo, ni de la letra ni del objetivo del artículo 169 se desprende que las Partes contratantes pretendieron excluir del ámbito de aplicación de dicha norma los actos adoptados según el procedimiento antes indicado; actos, por lo demás, adoptados conjuntamente por ambas Instituciones, pero respecto a los cuales el Tratado se refiere, en varias ocasiones, únicamente al Consejo. (10) Ello hace suponer que, al mencionar los actos del Consejo, el párrafo segundo del artículo 169 en realidad ha querido referirse también a aquellos que esta Institución adopta en codecisión con el Parlamento. En efecto, la finalidad de la norma de que se trata es prever un procedimiento rápido de adaptación para permitir la plena y uniforme aplicación de los actos comunitarios también a los nuevos Estados que se adhieren, y tal exigencia fundamental también existe evidentemente en relación con los actos adoptados según el procedimiento de codecisión.
9 En definitiva, según mi parecer, la utilización del procedimiento simplificado de que se trata está supeditada a tres requisitos. El primero es que los actos para los que se exige la adaptación sean anteriores a la adhesión; el segundo es que en el Acta de adhesión o en sus Anexos no se hayan previsto las adaptaciones necesarias; el tercero, por último, es que el objetivo del procedimiento de que se trata sea garantizar la adaptación del acto con el fin de permitir su aplicación también a los nuevos Estados miembros. Como he explicado anteriormente, es preciso que se trate no de una modificación sustancial que influya sobre el contenido del acto, sino, más limitadamente, de una mera y posterior adaptación del mismo para responder a las exigencias que resultan a raíz de las nuevas adhesiones.
Considero que en el caso de autos concurren todos estos requisitos. En efecto, el objetivo de la Decisión impugnada era adaptar un acto comunitario anterior a la adhesión; ni el Acta de adhesión ni sus Anexos contenían disposición alguna en tal sentido; además, el contenido del acto impugnado se limitaba exclusivamente a las adaptaciones necesarias para permitir su aplicación práctica a los nuevos Estados miembros. Por lo demás, el Parlamento no se opone con argumentaciones concluyentes a este último aspecto, que me parece de especial importancia. En el acto de la vista, se limitó a señalar que, al adoptar la Decisión controvertida, al Consejo le asistía una facultad discrecional para elegir los criterios aplicables para proceder a la adaptación de la Decisión nº 3092/94; de modo que habría sido necesario que el Parlamento también hubiera podido intervenir en la elección de dichos criterios, según el procedimiento de codecisión. No obstante, no fue así. La necesidad de aplicar la Decisión que acaba de citarse también a los nuevos Estados miembros exigió su adaptación únicamente en dos aspectos: por un lado, el número de hospitales implicados en la recogida de datos pasó de 54 a 65; por otro, el importe de la ayuda comunitaria se elevó, en consecuencia, a 2.808 millones de ECU. Como ha señalado la Comisión, al proceder a la adaptación censurada, el Consejo se atuvo a los criterios seguidos en la Decisión nº 3092/94, estableciendo el número de hospitales para los nuevos Estados en función de la población y adaptando proporcionalmente la ayuda económica; criterios, por lo demás, aprobados por el mismo Parlamento, dado que, en su momento, la Decisión nº 3092/94 se había adoptado según el procedimiento de codecisión. Por lo tanto, no me parece que pueda sostenerse seriamente que el acto que se impugna en este procedimiento se distinga de una mera adaptación en el sentido del artículo 169 y, en cambio, suponga elecciones discrecionales que, por su contenido innovador, deban implicar la utilización del procedimiento de codecisión. Por lo tanto, considero que, al seguir el procedimiento previsto en el artículo 169, el Consejo se mantuvo dentro de los límites sustanciales definidos por esta disposición.
10 Además, el Consejo, la Comisión y el Reino de Suecia piden al Tribunal de Justicia que, en caso de anulación de la Decisión impugnada, de algún modo deje a salvo los efectos de las decisiones que, en su caso, haya adoptado la Comisión en virtud del artículo 7 de la Decisión nº 3092/94 en lo que atañe a la ayuda financiera a favor de los hospitales de los nuevos Estados miembros. Más allá de las dificultades de carácter práctico que se derivarían de una sentencia de anulación con efectos retroactivos, se ha alegado al respecto que, sobre la base de la Decisión impugnada, ya se han satisfecho cantidades a cuatro hospitales suecos y a tres finlandeses.
Por su parte, el Parlamento, se «somete al buen criterio del Tribunal de Justicia», manifestando, en principio, su oposición a la petición de aplicación del artículo 174.
Por mi parte, opino que debe acogerse la pretensión de las partes. En efecto, considero que la anulación ex tunc de la Decisión objeto de examen perjudicaría seriamente las acciones ya acometidas por la Comisión con respecto a los nuevos Estados miembros; acciones cuyo objetivo, por lo demás, es esencialmente la protección de los consumidores. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que decida que, con arreglo al párrafo segundo del artículo 174, deben considerarse definitivos los efectos de las Decisiones adoptadas por la Comisión sobre la base del artículo 7 de la Decisión nº 3092/94, modificada por la Decisión impugnada en este procedimiento.
Conclusión
Por los motivos anteriormente expuestos, propongo al Tribunal de Justicia que: - Desestime el recurso del Parlamento.
- En caso de que se anule la Decisión 95/184/CE del Consejo, de 22 de mayo de 1995, por la que se modifica la Decisión nº 3092/94/CE relativa a la creación de un sistema comunitario de información sobre los accidentes domésticos y de ocio, declare definitivos los efectos de las Decisiones adoptadas por la Comisión sobre la base del artículo 7 de la Decisión nº 3092/94/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de diciembre de 1994.
- Condene en costas al Parlamento, con excepción de los gastos efectuados por la Comisión y el Reino de Suecia.
(1) - DO L 120, p. 36.
(2) - DO 1994, C 241, p. 21.
(3) - DO L 331, p. 1.
(4) - En el mismo sentido, a modo de ejemplo, la versión española establece: «1. En caso de que los actos de las Instituciones previos a la adhesión requieran una adaptación como consecuencia de ésta y no se hayan previsto en la presente Acta o en sus Anexos las necesarias adaptaciones, dichas adaptaciones se harán con arreglo al procedimiento establecido en el apartado 2 [...]»; así como en la portuguesa: «1. Cuando os actos das Instituições, anteriores à adesão, devam ser adaptados em virtude da adesão, e as adaptações necessárias não estiverem previstas no presente Acto ou nos Anexos, estas serão efectuadas nos termos do procedimento previsto no nº 2 [...]»
(5) - Sentencia de 7 de julio de 1988, Moksel (55/87, Rec. p. 3845), apartado 15.
(6) - Por el contrario, podría decirse que la letra del artículo 169 milita contra la interpretación postulada por el Parlamento. En efecto, esta disposición prevé la posibilidad de realizar adaptaciones necesarias «como consecuencia de la adhesión», y no «con vistas» a ésta. Ahora bien, la expresión utilizada hace suponer de manera evidente que la adhesión ya habría tenido lugar y, por lo tanto, que el correspondiente Tratado ya había entrado en vigor. En otros términos, en el sistema de la disposición se prevé la posibilidad de que las adaptaciones sean, precisamente, una consecuencia de la adhesión y, por lo tanto, que el correspondiente procedimiento sea posterior a ésta.
(7) - El Tribunal de Justicia afirmó claramente este principio en la sentencia de 16 de febrero de 1982, Halyvourgiki y Helleniki Halyvourgia/Comisión (asuntos acumulados 39/81, 43/81, 85/81 y 88/81, Rec. p. 593), apartado 12: «[...] el Estado que se adhiere acepta el conjunto de los actos institucionales adoptados hasta el momento en que su adhesión se hace efectiva [...]». No obstante, como acertadamente ha señalado la Comisión, el principio establecido por el Tribunal de Justicia en dicho asunto se refiere evidentemente al supuesto en el cual los requisitos para la concreta aplicación del acto de que se trate resultan ya con suficiente precisión del propio acto. En cambio, esta jurisprudencia en modo alguno se refiere al problema que ahora interesa: es decir, la posibilidad de adaptar los actos existentes incluso con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado de adhesión.
(8) - Véase la sentencia de 30 de noviembre de 1983, Ferriere San Carlo/Comisión (235/82, Rec. p. 3949), apartado 9.
(9) - Véase, por ejemplo, el texto del párrafo primero del artículo 173: «El Tribunal de Justicia controlará la legalidad de los actos adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, de los actos del Consejo, de la Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.»
(10) - Véanse, por ejemplo, el apartado 2 del artículo 129 A, el apartado 2 del artículo 54, el apartado 2 del artículo 56 y el artículo 100 A del Tratado.