62021CC0558
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
z dnia 20 kwietnia 2023 r. (
1
)
Sprawa C‑558/21 P
Global Silicones Council i in.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 (REACH) – Zmiana załącznika XVII do rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 w sprawie ograniczeń dotyczących produkcji, wprowadzania do obrotu i stosowania niektórych niebezpiecznych substancji, mieszanin i wyrobów – Ograniczenie stosowania oktametylocyklotetrasiloksanu („D4”) i dekametylocyklopentasiloksanu („D5”) – Substancje trwałe, wykazujące zdolność do bioakumulacji i toksyczne – Substancje bardzo trwałe i wykazujące bardzo dużą zdolność do bioakumulacji – Ryzyko, którego nie można zaakceptować – Uzasadnienie
I. Wprowadzenie
1.
Rozporządzenie REACH (
2
) umożliwia Komisji ograniczenie produkcji, stosowania lub wprowadzania do obrotu substancji, w przypadku gdy działania te stwarzają dla zdrowia człowieka lub dla środowiska ryzyko, którego nie można zaakceptować.
2.
Szczególne ryzyko istnieje między innymi w wypadku substancji trwałych, wykazujących zdolność do bioakumulacji i toksycznych (zwanych dalej „PBT”) lub bardzo trwałych i wykazujących bardzo dużą zdolność do bioakumulacji (zwanych dalej „vPvB”, od ang. very persistant and very bioaccumulative) (
3
). Substancje takie ulegają rozkładowi bardzo powoli lub wcale, a zatem mogą gromadzić się w środowisku. Skutki takiej akumulacji nie są możliwe do przewidzenia w perspektywie długoterminowej. Podobnie w praktyce taka akumulacja jest trudna do odwrócenia, ponieważ zaprzestanie uwalniania się substancji niekoniecznie prowadzi do zmniejszenia ich stężenia w środowisku. Ponadto substancje PBT lub vPvB mogą zanieczyszczać odległe obszary, które należy chronić przed dalszym zanieczyszczeniem substancjami niebezpiecznymi wynikającymi z działalności człowieka (
4
).
3.
W zaskarżonym rozporządzeniu (
5
) Komisja zakazuje stosowania spornych substancji, oktametylocyklotetrasiloksanu (zwanego dalej „D4”) i dekametylocyklopentasiloksanu (zwanego dalej „D5”), w produktach kosmetycznych spłukiwanych wodą, ze względu na to, że D4 jest substancją PBT/vPvB, a D5 jest substancją vPvB.
4.
Po oddaleniu przez Sąd skargi na zaskarżone rozporządzenie niniejsze odwołanie dotyczy w szczególności kwestii, czy Komisja sama powinna była stwierdzić w odniesieniu do spornych substancji istnienie ryzyka, którego nie można zaakceptować, jak należy stosować pojęcie takiego ryzyka i czy zakaz jest wystarczająco uzasadniony. Ponadto odwołanie to dotyczy klasyfikacji spornych substancji jako PBT/vPvB lub vPvB, ale tym zajmuję się jedynie w opinii w toczącej się równolegle sprawie C‑559/21 P, Global Silicones Council/ECHA.
II. Ramy prawne
5.
Rozporządzenie REACH upoważnia Komisję do ograniczania produkcji, stosowania lub wprowadzania do obrotu substancji (tytuł VIII).
6.
Artykuł 68 ust. 1 rozporządzenia REACH stanowi podstawę prawną dla wprowadzania ograniczeń:
„W przypadku gdy istnieje ryzyko dla zdrowia człowieka lub dla środowiska, którego nie można zaakceptować, wynikające z produkcji, stosowania lub wprowadzania substancji do obrotu i któremu należy przeciwdziałać na terytorium całej Wspólnoty, załącznik XVII zmienia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 133 ust. 4, poprzez przyjęcie nowych ograniczeń lub zmianę określonych w załączniku XVII istniejących ograniczeń produkcji, stosowania lub wprowadzania substancji do obrotu w ich postaci własnej, jako składników mieszaniny lub w wyrobach, zgodnie z procedurą opisaną w art. 69–73. Wszelkie takie decyzje uwzględniają wpływ ograniczenia na wymiar społeczno-ekonomiczny, w tym dostępność rozwiązań alternatywnych.
[…]”.
7.
Artykuł 69 rozporządzenia REACH reguluje rozpoczęcie procesu wprowadzania ograniczeń. Ustęp 4 dotyczy rozpoczęcia procesu przez państwo członkowskie:
„Jeżeli państwo członkowskie uważa, że produkcja, wprowadzanie do obrotu lub stosowanie substancji w jej postaci własnej, jako składnika mieszaniny lub w wyrobie, stanowi dla zdrowia człowieka lub dla środowiska ryzyko, które nie jest w adekwatny sposób kontrolowane, i istnieje potrzeba przeciwdziałania mu, zwraca się do Agencji z wnioskiem dotyczącym sporządzenia przez siebie dokumentacji zgodnej z wymaganiami odpowiednich sekcji załącznika XV”.
8.
Ponadto art. 69 rozporządzenia REACH przewiduje udział społeczeństwa, a zgodnie z art. 70–72 tego rozporządzenia należy uzyskać opinie Komitetu ds. Oceny Ryzyka i Komitetu ds. Analiz Społeczno-Ekonomicznych.
9.
Artykuł 73 ust. 1 rozporządzenia REACH reguluje wprowadzanie ograniczeń:
„Jeżeli spełnione są warunki ustanowione w art. 68, Komisja przygotowuje projekt zmiany załącznika XVII; […]
Jeżeli projekt zmiany wykazuje rozbieżności w stosunku do pierwotnego wniosku lub jeżeli nie są w nim uwzględnione opinie Agencji, Komisja załącza szczegółowe wyjaśnienie przyczyn zaistniałych różnic”.
10.
Zgodnie z art. 73 ust. 2 i art. 133 rozporządzenia REACH ostateczna decyzja podejmowana jest w drodze procedury komitetu z udziałem państw członkowskich.
11.
Załącznik I do rozporządzenia REACH reguluje ogólne wymogi dotyczące oceny substancji i raportów bezpieczeństwa chemicznego. W sekcji 4.0.1 opisano sposób postępowania z substancjami PBT i vPvB:
„Celem oceny trwałości, zdolności do biokumulacji i toksyczności (PBT) oraz bardzo dużej trwałości i bardzo dużej zdolności do biokumulacji (vPvB) jest stwierdzenie, czy substancja spełnia kryteria określone w załączniku XIII, a jeśli tak jest, scharakteryzowanie potencjalnych emisji substancji. Ocena zagrożeń sporządzona zgodnie z sekcjami 1 i 3 niniejszego załącznika dotycząca wszystkich długoterminowych skutków działania i oszacowaniu długoterminowego narażenia ludzi i środowiska sporządzona zgodnie z sekcją 5 (ocena narażenia), etap 2 (oszacowanie narażenia), nie będzie wystarczająco wiarygodna w przypadku substancji spełniających kryteria PBT i vPvB zamieszczone w załączniku XIII. Dlatego też wymagana jest odrębna ocena właściwości PBT i vPvB”.
12.
W sekcji 6.5 załącznika I do rozporządzenia REACH uregulowano w szczególności zarządzanie ryzykiem związanym z substancjami PBT/vPvB:
„[…]
W odniesieniu do substancji spełniających kryteria PBT i vPvB, przy wdrażaniu we własnym miejscu wytwarzania lub zalecaniu dalszym użytkownikom środków kontroli ryzyka minimalizujących narażenia i emisje, które mają wpływ na ludzi i środowisko podczas etapów istnienia substancji będących wynikiem produkcji lub zastosowań zidentyfikowanych, producent lub importer korzysta z informacji uzyskanych w sekcji 5, etap 2”.
13.
Załącznik XV do rozporządzenia REACH zawiera wymogi mające zastosowanie do dokumentacji zawierającej propozycję ograniczenia. Już we wstępie znajduje się odniesienie do załącznika I:
„Odpowiednie części załącznika I mają zastosowanie do metodologii i formatu każdej dokumentacji zgodnej z niniejszym załącznikiem”.
14.
Kolejne odniesienie do załącznika I znajduje się w jednej z podsekcji sekcji 3 załącznika XV do rozporządzenia REACH:
„Informacje dotyczące zagrożeń i ryzyka
Na podstawie oceny zagrożenia i ryzyka zgodnie z odpowiednimi częściami załącznika I należy opisać ryzyko, któremu trzeba przeciwdziałać oraz udokumentować je w formacie określonym w części B tego załącznika do celów raportu bezpieczeństwa chemicznego.
Dostarcza się dowód tego, że wdrożone środki kontroli ryzyka nie są wystarczające (w tym środki zidentyfikowane w dokumentach rejestracyjnych na mocy art. 10–14)”.
III. Okoliczności faktyczne i postępowanie
15.
W dniu 17 kwietnia 2015 r. Zjednoczone Królestwo przekazało Europejskiej Agencji Chemikaliów (zwanej dalej „ECHA”) dokumentację zgodną z załącznikiem XV do rozporządzenia REACH, w której zaproponowało ograniczenie stosowania spornych substancji w produktach kosmetycznych, które w normalnych warunkach użytkowania są po zastosowaniu spłukiwane wodą. Jest to konieczne, aby zapobiec przedostawaniu się spornych substancji do ścieków.
16.
W dniu 10 marca 2016 r. Komitet ds. Oceny Ryzyka ECHA wydał opinię wskazującą, że D4 spełnia kryteria dotyczące substancji PBT i vPvB oraz że D5 spełnia kryteria dotyczące substancji vPvB. Komitet potwierdził ryzyka, które powstają, gdy substancje te dostają się do wody. Stwierdził on również, że proponowane ograniczenie jest ukierunkowanym i odpowiednim środkiem na poziomie Unii, mającym na celu zminimalizowanie uwalniania spornych substancji przez produkty spłukiwane wodą.
17.
W dniu 9 czerwca 2016 r. Komitet ds. Analiz Społeczno-Ekonomicznych ECHA wydał opinię i uznał, że proponowane ograniczenie jest najbardziej odpowiednim środkiem, aby ograniczyć odprowadzanie spornych substancji do ścieków, biorąc pod uwagę jego społeczno-ekonomiczne zalety i wady.
18.
Zaskarżonym rozporządzeniem z dnia 10 stycznia 2018 r. Komisja zmieniła załącznik XVII do rozporządzenia REACH w ten sposób, że po dniu 31 stycznia 2020 r. sporne substancje nie mogą być wprowadzane do obrotu w produktach kosmetycznych spłukiwanych wodą w stężeniu równym lub większym niż 0,1 % masy którejkolwiek z tych substancji (
6
). Uściślono w tym miejscu, że „produkty kosmetyczne spłukiwane wodą” oznaczają produkty, które w normalnych warunkach użytkowania są spłukiwane wodą po zastosowaniu.
19.
Zgodnie z motywem 8 zaskarżonego rozporządzenia ograniczenie stosowania obu substancji opiera się na niebezpiecznych właściwościach D4 jako substancji PBT i jako substancji vPvB oraz D5 jako substancji vPvB. W związku z tym obecność spornych substancji w niektórych produktach kosmetycznych, które po zastosowaniu są spłukiwane wodą, stanowi zagrożenie dla środowiska.
20.
W motywie 9 wyjaśniono zakres ograniczenia:
„[…] W produktach kosmetycznych, które są przeznaczone do długotrwałego kontaktu ze skórą, włosami lub błonami śluzowymi, substancje D4 i D5 wyparowują po pewnym czasie od zastosowania, a wszelkie pozostałości są spłukiwane wodą w trakcie zwykłego mycia. Dokumentacja zgodna z załącznikiem XV nie obejmowała tych produktów, ponieważ nie stanowią one poważnego źródła zagrożenia dla środowiska związanego ze stosowaniem substancji D4 i D5, a co za tym idzie zagrożenie, jakie mogą one stwarzać dla środowiska nie zostało jeszcze ocenione przez RAC [(Komitet ds. Oceny Ryzyka)]. W związku z tym ograniczenie powinno mieć zastosowanie jedynie do produktów kosmetycznych spłukiwanych wodą, które w normalnych warunkach stosowania są usuwane z wodą krótko po zastosowaniu, ponieważ w takich okolicznościach substancje D4 i D5 są emitowane do środowiska wodnego przed odparowaniem”.
21.
Pierwsza wnosząca odwołanie, Global Silicones Council, reprezentuje przedsiębiorstwa produkujące i sprzedające produkty na bazie silikonu na całym świecie. Pozostałe wnoszące odwołanie, Wacker Chemie AG, Momentive Performance Materials GmbH, Shin-Etsu Silicones Europe BV i Elkem Silicones France SAS, są spółkami z siedzibą w Unii Europejskiej, które produkują, sprzedają i dostarczają produkty silikonowe, w szczególności D4 i D5.
22.
Wniosły one skargę na zaskarżone rozporządzenie, którą Sąd oddalił zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., Global Silicones Council i in./Komisja (T‑226/18, niepublikowanym, EU:T:2021:403).
23.
W dniu 8 września 2021 r. wnoszące odwołanie złożyły niniejsze odwołanie. Wnoszą one o:
1)
uchylenie zaskarżonego wyroku,
2)
stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia lub, tytułem żądania ewentualnego, przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania oraz
3)
obciążenie Komisji kosztami postępowania, w tym kosztami postępowania przed Sądem.
24.
American Chemicals Council (zwana dalej „ACC”) była interwenientem w postępowaniu przed Sądem popierającym żądania wnoszących odwołanie.
25.
Komisja Europejska sprzeciwia się odwołaniu i wnosi o:
1)
oddalenie odwołania oraz
2)
obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
26.
Niemcy i ECHA przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów po stronie Komisji w postępowaniu przed Sądem. Popierają one Komisję i wnoszą o obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania. Pozostali interwenienci po stronie Komisji w postępowaniu przed Sądem nie uczestniczyli w postępowaniu odwoławczym.
27.
Strony przedstawiły swoje uwagi na piśmie. Trybunał odstąpił od przeprowadzenia rozprawy ze względu na to, że w wyniku pisemnego etapu postępowania nie potrzebował dalszych informacji.
IV. Ocena prawna
28.
Wnoszące odwołanie i ACC podnoszą na poparcie odwołania pięć zarzutów.
29.
Zarzuty czwarty i piąty dotyczą ustalenia właściwości bioakumulacyjnych D4 oraz D5. Są one w znacznej mierze takie same jak zarzuty, które wnoszące odwołanie oraz ACC podnoszą w sprawie C‑559/21 P, Global Silicones Council/ECHA, i należy je oddalić w związku z rozważaniami, które przedstawiam w opinii w tej sprawie z dnia 20 kwietnia 2023 r. W związku z tym nie zajmę się tymi zarzutami w dalszej części niniejszej opinii.
30.
Pierwsze trzy zarzuty w niniejszej sprawie dotyczą natomiast tego, że Sąd potwierdził stanowisko Komisji, zgodnie z którym uwalnianie się spornych substancji wiąże się z ryzykiem uzasadniającym ograniczenie stosowania przedmiotowej substancji w kosmetykach spłukiwanych wodą.
31.
W tym względzie wnoszące odwołanie krytykują przede wszystkim z formalnego punktu widzenia fakt, że Komisja sama nie stwierdziła, iż ograniczenie było konieczne w celu przeciwdziałania ryzyku, którego nie można zaakceptować, lecz opiera się w dużej mierze na ocenach dokonanych w ramach procedury wstępnej (o tym w części B). Pod względem treści sprzeciwiają się one szczegółom oceny tego ryzyka (o tym w części C). W celu zbadania tych zarzutów przedstawię najpierw kryterium prawne, którym należy się kierować przy stosowaniu odpowiedniego przepisu – art. 68 ust. 1 rozporządzenia REACH (o tym w części A).
A.
Kryterium prawne
32.
Zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia REACH Komisja nakłada ograniczenia w przypadku, gdy istnieje ryzyko dla zdrowia człowieka lub dla środowiska, którego nie można zaakceptować, wynikające z produkcji, stosowania lub wprowadzania substancji do obrotu.
33.
Aby ocenić, czy ryzyka nie można zaakceptować, Komisja musi zastosować zasadę proporcjonalności. W ten sposób gwarantuje, że ograniczenie jest zgodne z prawami podstawowymi. Środki ochronne, takie jak ograniczenie, które jest przedmiotem sporu, mogą być podejmowane, jeżeli są konieczne i odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. Przy tym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby (równie (
7
)) odpowiednich rozwiązań, należy stosować to najmniej dotkliwe; ponadto nałożone obciążenia muszą być proporcjonalne do zamierzonych celów (
8
).
34.
Celem szczególnym art. 68 ust. 1 rozporządzenia REACH jest ograniczenie lub uniknięcie ryzyka związanego z produkcją, stosowaniem lub wprowadzaniem do obrotu substancji. Ograniczenie przyjęte na podstawie tego przepisu powinno być, po pierwsze, odpowiednie do osiągnięcia tego celu, a po drugie, niezbędne do osiągnięcia tego celu, to jest stanowić najłagodniejszy środek.
35.
Po trzecie, obciążenia związane z ograniczeniem muszą być proporcjonalne do celu, jakim jest złagodzenie lub uniknięcie danego ryzyka.
36.
Prawodawca skonkretyzował tę zależność w art. 68 ust. 1 rozporządzenia REACH przez pojęcie „ryzyka, którego nie można zaakceptować”. Aby było ono ryzykiem, którego „nie można zaakceptować”, i mogło uzasadniać ograniczenie, musi mieć znaczną wagę. Można również wyobrazić sobie ryzyko, które „można zaakceptować”, a którego nie można zwalczać za pomocą ograniczenia. Jednakże z art. 35 i 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 114 ust. 3 TFUE oraz art. 1 ust. 1 i motywu 1 rozporządzenia REACH wynika, że należy dążyć do wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska. Należy tego przestrzegać również przy podejmowaniu decyzji o ograniczeniach.
37.
W tym kontekście konkretne określenie poziomu ryzyka, który wydaje się akceptowalny dla społeczeństwa, należy do organów odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji politycznych. Akceptowalne ryzyko określa się bowiem nie tylko na podstawie rozważań naukowych sensu stricto, ale także poprzez uwzględnienie czynników społecznych (
9
). Artykuł 68 ust. 1 rozporządzenia REACH przypisuje to zadanie przy wprowadzaniu ograniczenia Komisji, która wykonuje je w ramach procedury komitetu z udziałem państw członkowskich.
38.
Ponieważ ocena, czy ryzyko jest akceptowalne, jest złożoną kwestią pod względem naukowym i technicznym, która wymaga również wyważenia politycznego, Komisji przysługuje szeroki zakres uznania. Sądy Unii mogą kontrolować takiego rodzaju środki jedynie pod kątem oczywistego błędu w ocenie lub oczywistego przekroczenia granic zakresu uznania. W tym kontekście sędzia unijny nie może bowiem zastępować swoją oceną okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym oceny dokonanej przez organy, którym jako jedynym prawodawca powierzył to zadanie (
10
).
39.
Skoro jednak organy Unii dysponują tak szerokim zakresem uznania, to tym bardziej ważne jest przestrzeganie gwarancji przyznanych przez unijny porządek prawny w postępowaniu administracyjnym. Wśród tych gwarancji znajduje się w szczególności prawo do wystarczającego uzasadnienia decyzji. Jedynie w ten sposób Trybunał może weryfikować, czy zaistniały okoliczności faktyczne i prawne warunkujące korzystanie z zakresu uznania (
11
).
B.
Formalna „teza o rozdzieleniu”
40.
W części pierwszej zarzutu pierwszego i w zarzucie drugim wnoszące odwołanie i ACC podnoszą raczej formalne zastrzeżenia.
41.
Komisja nie wykazała bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego rozporządzenia, że i dlaczego sama uważa, że istnieje ryzyko, którego nie można zaakceptować, związane ze stosowaniem spornych substancji. Przeciwnie, ograniczyła się ona do stwierdzenia w motywie 8 zaskarżonego rozporządzenia, że obecność spornych substancji w niektórych produktach kosmetycznych, które po zastosowaniu są spłukiwane wodą, stanowi ryzyko dla środowiska. Ryzyko to polega na tym, że D4 jest substancją PBT i vPvB oraz że D5 jest substancją vPvB.
42.
Bardziej obszerne oceny i ustalenia można znaleźć w opiniach przedłożonych przez Zjednoczone Królestwo i Komitety ECHA ds. Oceny Ryzyka i ds. Analiz Społeczno-Ekonomicznych podczas procedury wstępnej, ale nie zostały one zaakceptowane przez wnoszące odwołanie i ACC. Argument ten można w skrócie określić jako „tezę o rozdzieleniu”.
43.
W pierwszej kolejności odrzucę tę tezę o rozdzieleniu, a następnie przeanalizuję uzasadnienie zaskarżonego rozporządzenia.
1. Część pierwsza zarzutu pierwszego – uwzględnienie procedury wstępnej
44.
W części pierwszej zarzutu pierwszego wnoszące odwołanie i ACC kwestionują ustalenia dokonane przez Sąd w pkt 192 i 217 zaskarżonego wyroku, które sprowadzają się do stwierdzenia, że Komisja może w sposób dorozumiany przejąć ocenę i ustalenia dokonane w toku procedury wstępnej, co uczyniła w niniejszej sprawie.
45.
Zdaniem wnoszących odwołanie i ACC wyniki procedury wstępnej należy ściśle oddzielić od oceny, której Komisja musi dokonać przy wprowadzaniu ograniczenia. Artykuł 68 ust. 1 rozporządzenia REACH upoważnia bowiem Komisję jedynie do wprowadzania ograniczenia i jest to najbardziej rygorystyczna interwencja przewidziana w rozporządzeniu. Ponadto tylko w tym przepisie użyto pojęcia ryzyka, którego nie można zaakceptować, natomiast nie występuje ono w przepisach dotyczących procedury wstępnej.
46.
Ta argumentacja nie jest jednak przekonująca. Ustalenia Sądu są bowiem zgodne z art. 73 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia REACH. Zgodnie z tym przepisem Komisja powinna przedstawić szczegółowe wyjaśnienie powodów, jeżeli jej projekt ograniczenia odbiega od pierwotnego wniosku (państwa członkowskiego lub ECHA) lub nie uwzględnia opinii ECHA. Wynika z tego a contrario, że Komisja nie jest zobowiązana do przedstawienia szczegółowego uzasadnienia, jeżeli ograniczenie jest zgodne z pierwotnym wnioskiem i opiniami. Sąd słusznie odsyła do tego przepisu w pkt 213 zaskarżonego wyroku.
47.
W praktyce ścisłe rozdzielenie oceny Komisji od procedury wstępnej wydaje się również nierealistyczne. Komisja podejmuje decyzję w ramach procedury komitetu z udziałem państw członkowskich. Jednocześnie zgodnie z art. 85 rozporządzenia REACH państwa członkowskie są ściśle zaangażowane w skład i prace komitetów, które wypowiadają się podczas procedury wstępnej.
48.
Ponadto, jak wskazał Sąd w pkt 188 i nast. zaskarżonego wyroku, opinie z procedury wstępnej mają na celu wykazanie (lub obalenie) ryzyka, którego nie można zaakceptować. Odpowiednio obowiązujące przepisy opisują to ryzyko innymi słowami.
49.
W związku z tym nawet wszczęcie procedury przez państwo członkowskie na mocy art. 69 ust. 4 rozporządzenia REACH jest uzależnione od tego, czy państwo członkowskie uzna, że produkcja, wprowadzanie do obrotu lub stosowanie substancji stanowi ryzyko, które nie jest w adekwatny sposób kontrolowane i którym należy się zająć. W takim przypadku jest to ryzyko, którego nie można zaakceptować. Gdy tylko jest odpowiednio kontrolowane, staje się również akceptowalne.
50.
Sąd stwierdził wprawdzie w pkt 199 zaskarżonego wyroku, że akceptowalne ryzyko nie jest tożsame z ryzykiem, które nie jest w adekwatny sposób kontrolowane i którym należy się zająć. Wbrew wnoszącym odwołanie nie jest to jednak sprzeczne z pkt 192 i 217, w których Sąd dopuszcza przejęcie przez Komisję ustaleń dokonanych podczas procedury wstępnej przy ocenie, czy ryzyko nie jest akceptowalne. W kontekście pkt 198 i 199 wspomniane stwierdzenie w pkt 199 ma bowiem przede wszystkim na celu wskazanie, że ocena ryzyka zostanie pogłębiona w toku postępowania, w szczególności przez komitety ECHA, co Niemcy potwierdzają odesłaniami do genezy rozporządzenia.
51.
Wskazuje na to również bliższa analiza procedury wstępnej.
52.
W dokumentacji, którą należy sporządzić, państwo członkowskie musi zgodnie z częścią II sekcja 3 załącznika XV do rozporządzenia REACH wykazać niewystarczający charakter istniejących środków kontroli ryzyka i uzasadnić proponowane ograniczenie, w szczególności w odniesieniu do konieczności działania na poziomie całej Unii. Ponadto musi uzasadniać, że ograniczenie w racjonalnym okresie i w sposób proporcjonalny do ryzyka ogranicza je do poziomu, który można zaakceptować. Oznacza to w sposób konieczny, że dokumentacja musi opierać się na ryzyku, którego przynajmniej jak dotąd nie można zaakceptować.
53.
Po ustaleniu tego wszystkiego przez państwo członkowskie Komitety ds. Oceny Ryzyka (art. 70 rozporządzenia REACH) i ds. Analiz Społeczno-Ekonomicznych (art. 71), z uwzględnieniem udziału społeczeństwa, odnoszą się do wniosku i jego uzasadnienia. Przy tym w ramach swoich kompetencji oceniają one z jednej strony ryzyko, a z drugiej społeczno-ekonomiczne skutki proponowanych ograniczeń.
54.
W pkt 217 zaskarżonego wyroku Sąd ogranicza się zatem do wskazania, że sama Komisja nie jest zobowiązana do wyraźnego stwierdzenia istnienia ryzyka, którego nie można zaakceptować, gdy wprowadza ograniczenie, przejmując oceny procedury wstępnej, które już wskazują na to ryzyko. To, że takie podejście leży u podstaw zaskarżonego rozporządzenia, zostało wyraźnie potwierdzone przez Komisję w postępowaniu sądowym.
55.
Ponadto ze względu na ten związek między procedurą wstępną a decyzją Komisji należy oddalić argument, zgodnie z którym ocena ryzyka, którego nie można zaakceptować, nie może być oparta na załączniku I do rozporządzenia REACH. Argument ten opiera się bowiem również na rzekomym rozdzieleniu procedury wstępnej od oceny dokonywanej przez Komisję. Fakt, że załącznik I ma zastosowanie podczas procedury wstępnej, nie jest kwestionowany.
56.
Tezę o rozdzieleniu bronioną przez wnoszące odwołanie i ACC w części pierwszej zarzutu pierwszego należy zatem oddalić. Wyniki procedury wstępnej należy raczej uwzględnić zarówno w ramach badania kompletności uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia, jak i przy ocenie tego uzasadnienia, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – Komisja je przejmuje jako własne.
2. Zarzut drugi – niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego rozporządzenia
57.
Opierając się na tezie o rozdzieleniu, wnoszące odwołanie i ACC podnoszą w ramach zarzutu drugiego, że Sąd w pkt 337 zaskarżonego wyroku błędnie uznał, iż uzasadnienie zaskarżonego rozporządzenia było wystarczające.
58.
Jednakże uzasadnienie aktu prawnego wynika nie tylko z jego brzmienia, ale również z jego kontekstu i z całości przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (
12
). W niniejszej sprawie opinie z procedury wstępnej, które Komisja przejęła jako własne, przyczyniają się w szczególności do uzasadnienia. Były one znane wnoszącym odwołanie; wnoszące odwołanie mogły nawet ustosunkować się do tej kwestii w trakcie procedury wstępnej. W konsekwencji także tego zarzutu nie można uwzględnić.
59.
Co prawda byłoby pożądane, aby uzasadnienie zaskarżonego rozporządzenia wynikało w całości lub przynajmniej w znacznej części z jego motywów. Nie tylko ułatwiłoby to Komisji kontrolę rozporządzenia, ale także pozwoliło uniknąć ryzyka nieporozumień. Niemniej jednak można odtworzyć uzasadnienie zaskarżonego rozporządzenia, uwzględniając opinie sformułowane w trakcie procedury wstępnej.
60.
Zaskarżone rozporządzenie nie ogranicza w sposób całkowity produkcji, stosowania i wprowadzania do obrotu spornych substancji. Przeciwnie, zakazuje ono wprowadzania do obrotu tych substancji w produktach kosmetycznych, które w normalnych warunkach stosowania są spłukiwane wodą po zastosowaniu.
61.
W szczególności z motywu 9 wynika, że bezpośrednim celem tego ograniczenia jest ograniczenie uwalniania spornych substancji do środowiska wodnego. Jest to główne źródło ryzyka dla środowiska związane z tymi substancjami. Opinia Komitetu ds. Oceny Ryzyka prowadzi do takiego samego wniosku (
13
).
62.
W swoich opiniach Komitety ds. Oceny Ryzyka i ds. Analiz Społeczno-Ekonomicznych badają, czy sporny zakaz stosowania jest odpowiedni do osiągnięcia tego celu, i wskazują, że inne środki byłyby mniej skuteczne.
63.
Jeśli chodzi o relację między celem zakazu a związanymi z nim obciążeniami, to wypowiedzi z procedury wstępnej dotyczące znaczenia zagrożeń dla środowiska są wprawdzie sprzeczne, jednakże sprzeczności te nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozporządzenia.
64.
Punktem wyjścia jest stwierdzenie, że skutki substancji PBT/vPvB w środowisku, a ostatecznie również dla ludzi, nie są możliwe do przewidzenia, ponieważ substancje te mogą się stale gromadzić (
14
).
65.
W związku z tym Zjednoczone Królestwo z jednej strony w swojej dokumentacji na poparcie wniosku w sprawie ograniczeń dostrzegło w każdym uwolnieniu spornych substancji oznakę „ryzyka, którego nie można zaakceptować” (
15
), a z drugiej strony uznało uwolnienie do powietrza za nieszkodliwe, ponieważ można założyć, że substancje pozostaną tam do czasu ich rozłożenia (
16
).
66.
Podobnie Komitet ds. Oceny Ryzyka wymaga co do zasady zminimalizowania każdego uwalniania spornych substancji (
17
), a nawet sprzeciwia się uznaniu uwolnienia do powietrza za nieszkodliwe. Nowsze badanie zawiera raczej dowody wskazujące na to, że uwolnienie do powietrza wiąże się również z ryzykiem osadzenia się substancji w wodzie lub glebie (
18
).
67.
Pomimo swoich dalej idących twierdzeń dotyczących ryzyka stwarzanego przez sporne substancje zarówno Zjednoczone Królestwo, jak i Komitet ds. Oceny Ryzyka zaproponowały jedynie zakaz ustanowiony w zaskarżonym rozporządzeniu, który ma na celu wyłącznie uniknięcie uwalniania do środowiska wodnego. Komitet ograniczył się do podkreślenia, że w trakcie przyszłej kontroli ograniczenia należałoby dokładniej zbadać ryzyko uwolnienia do powietrza (
19
).
68.
W związku z tym propozycję zakazu Zjednoczonego Królestwa i zatwierdzenie jej przez Komitet ds. Oceny Ryzyka można wyjaśnić jedynie tym, że sporne substancje prawdopodobnie nie ulegną całkowitemu rozkładowi w razie uwolnienia do środowiska wodnego, ale przynajmniej częściowo będą się gromadzić w środowisku.
69.
Zjednoczone Królestwo i Komitet ds. Analiz Społeczno-Ekonomicznych ostatecznie przeanalizowały stosunek korzyści i obciążeń wynikających z proponowanego ograniczenia. Komitet ten również nie podzielił wszystkich ocen Zjednoczonego Królestwa, w szczególności w odniesieniu do pieniężnej oceny korzyści wynikających z ograniczenia, niemniej jednak stwierdził, podobnie jak to byłe państwo członkowskie, że korzyści przeważają wyraźnie nad wadami.
70.
Ponieważ Komisja, przyjmując zaskarżone rozporządzenie, przychyliła się do propozycji Zjednoczonego Królestwa, która została potwierdzona przez komitety, należy uznać, że doszła ona do wniosku, w szczególności poprzez porównanie zalet i wad zakazu, że ryzyka, któremu miał on zaradzić, nie można zaakceptować. Tak zresztą rozumiem stwierdzenie Sądu zawarte w pkt 187 zaskarżonego wyroku.
3. Wniosek wstępny
71.
Formalne zastrzeżenia dotyczące rozpatrzenia przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia są zatem bezzasadne.
C.
Merytoryczne zastrzeżenia wobec zaskarżonego rozporządzenia
72.
Część druga zarzutu pierwszego i zarzut trzeci dotyczą zastrzeżeń merytorycznych wobec zaskarżonego rozporządzenia. Dotyczą one zasadniczo pierwszego etapu badania proporcjonalności wymaganego przez art. 68 ust. 1 rozporządzenia REACH, a mianowicie oceny ryzyka. Są one jednak oparte na nadmiernych wymaganiach prawnych, jak również na błędnym rozumieniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego rozporządzenia.
1. Część druga zarzutu pierwszego – próg ryzyka, którego nie można zaakceptować
73.
W części drugiej zarzutu pierwszego wnoszące odwołanie zarzucają Sądowi, że niesłusznie przyznał w pkt 202 zaskarżonego wyroku, iż Komisja czy też opinie sformułowane w trakcie procedury wstępnej nie określiły krytycznego progu prawdopodobieństwa wystąpienia niekorzystnych skutków, które nie są akceptowalne dla społeczeństwa. Innymi słowy, według wnoszących odwołanie Komisja nie określiła granicy pomiędzy ryzykiem akceptowalnym a nieakceptowalnym.
74.
Komisja nie była jednak zobowiązana do dokonania ustaleń w tym zakresie.
75.
Ponieważ ryzyko związane ze spornymi substancjami opiera się na ich właściwościach PBT/vPvB, z sekcji 4.0.1 załącznika I do rozporządzenia REACH wynika, że nie ma potrzeby definiowania ryzyka, które można zaakceptować, jak zauważył Sąd w pkt 190, 191 i 202 zaskarżonego wyroku.
76.
Punkt 4.0.1 rozporządzenia REACH stanowi, że oceny szkodliwych skutków dla ludzi i środowiska oraz oceny długotrwałego narażenia dla substancji PBT/vPvB nie można przeprowadzić z wystarczającą wiarygodnością. W ramach oceny bezpieczeństwa chemicznego i raportu bezpieczeństwa chemicznego badane jest zatem jedynie, czy na podstawie kryteriów zawartych w załączniku XIII występują substancje PBT/vPvB, a następnie opisuje się uwalnianie tych substancji.
77.
Przyczyną tej regulacji jest to, że takie substancje mogą się gromadzić. W związku z tym nie jest również możliwe oparcie określenia akceptowalnego ryzyka dla substancji PBT/vPvB na konkretnych limitach uwalniania.
78.
W zakresie, w jakim wnoszące odwołanie przeciwstawiają to metodzie organizacji naukowej dla ilościowego określenia ryzyka substancji PBT/vPvB, metoda ta może być naukowo uzasadniona. Nie znajduje ona jednak żadnej podstawy w mających zastosowanie przepisach rozporządzenia REACH. Wskazują one na fakt, że ryzyko akumulacji tych substancji nie pozwala na określenie ilości, która może zostać uwolniona bezpiecznie.
79.
Wnoszące odwołanie i ACC opierają również obowiązek określenia akceptowalnego ryzyka na wyroku Sądu w sprawie Pfizer, zgodnie z którym środki ostrożności wymagają określenia poziomu ochrony, który właściwe organy uznają za odpowiedni dla społeczeństwa. Zgodnie z tym poziomem ochrony organy te powinny wówczas określić poziom ryzyka, który nie wydaje się im już dopuszczalny dla tego społeczeństwa i który – jeżeli zostanie przekroczony – wymaga podjęcia środków zapobiegawczych pomimo utrzymującej się niepewności naukowej. W tym kontekście stopień ryzyka jest krytycznym progiem dla prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków i dotkliwości tych potencjalnych skutków (
20
).
80.
Jednakże już z wyroku Trybunału w sprawie Toolex, na który powołał się wówczas Sąd w wyroku w sprawie Pfizer, wynika, że nie w każdym przypadku konieczne jest dokładne określenie granicy między ryzykiem akceptowalnym a nieakceptowalnym. W wyroku tym Trybunał uznał bowiem, że biorąc pod uwagę trudności w określeniu krytycznego progu poważnego zagrożenia, ogólny zakaz stosowania spornej substancji był uzasadniony (
21
).
81.
W związku z tym z utrwalonego orzecznictwa Trybunału dotyczącego zasady ostrożności wynika jedynie, że środki ostrożności wymagają, po pierwsze, określenia możliwych negatywnych skutków, a po drugie, kompleksowej oceny tego ryzyka na podstawie najbardziej wiarygodnych dostępnych danych naukowych i najnowszych wyników badań międzynarodowych (
22
). Trybunał nie wymaga natomiast precyzyjnego określenia granic ryzyka, które jest jeszcze dopuszczalne.
82.
Jest to logiczne, ponieważ granica ta jest często elementem niepewności naukowej, której mają służyć środki ostrożności. Ponadto może istnieć kilka substancji niosących identyczne ryzyka, które jednak związane są z korzyściami o różnej wadze. W takich przypadkach można sobie wyobrazić, że to samo ryzyko może zostać uznane za dopuszczalne w przypadku substancji bardzo korzystnej, podczas gdy nie będzie ono dopuszczalne w przypadku substancji mniej korzystnej.
83.
W związku z tym, nawet na podstawie ogólnych rozważań, Komisja nie była zobowiązana do dokładnego określenia, w jakim zakresie ryzyko uwalniania spornych substancji mogło być akceptowalne.
84.
Część druga zarzutu pierwszego jest zatem również bezzasadna.
2. Zarzut trzeci – emisje jako wskaźnik ryzyka
85.
W zarzucie trzecim wnoszące odwołanie i ACC kwestionują w szczególności pkt 196 zaskarżonego wyroku. Chodzi w nim o to, że Zjednoczone Królestwo w dokumentacji sporządzonej zgodnie z załącznikiem XV oraz Komitet ds. Oceny Ryzyka stwierdziły, że ryzyka związanego ze spornymi substancjami nie można określić ilościowo w wiarygodny sposób, ale że emisje tych substancji można traktować jako wskaźnik ryzyka. Sąd nie dostrzega w tym oczywistego błędu w ocenie, który mógłby podważyć zaskarżone rozporządzenie.
86.
Wnoszące odwołanie i ACC uważają natomiast, że art. 68 ust. 1 w związku z załącznikami XV i I do rozporządzenia REACH nie pozwala na uznanie każdego uwolnienia substancji PBT/vPvB za ryzyko, którego nie można zaakceptować. Oparcie środków ochronnych na wykluczeniu jakiegokolwiek ryzyka („zerowe ryzyko”) jest sprzeczne z wcześniejszym orzecznictwem Sądu (
23
). Ponadto w ramach zarządzania ryzykiem nie wystarczy zidentyfikować ryzyka, lecz organy odpowiedzialne politycznie powinny w drugiej kolejności określić, jaki poziom ochrony należy osiągnąć, to znaczy jakie ryzyko jest jeszcze akceptowalne.
a) Poziom ochrony
87.
Jeśli chodzi o argument dotyczący ustalenia poziomu ochrony, należy odesłać do przedstawionej powyżej analizy części drugiej zarzutu pierwszego. Zgodnie z nim nie jest w każdym przypadkukonieczne ustalenie granicy pomiędzy ryzykiem akceptowalnym a nieakceptowalnym. Zamiast tego Komisja może uznać dane ryzyko za nieakceptowalne, nie określając, w jakim stopniu uwolnienie danej substancji stanowiłoby ryzyko akceptowalne.
b) Uwalnianie do środowiska jako wskaźnik ryzyka
88.
Prawdą jest jednak, że opinia Komitetu ds. Oceny Ryzyka oraz dokumentacja na podstawie załącznika XV do rozporządzenia REACH przedłożona przez Zjednoczone Królestwo sprawiają wrażenie przy pobieżnej lekturze, że ograniczenie wynika wyłącznie z potrzeby zapobiegania uwalnianiu substancji PBT/vPvB.
89.
Rozporządzenie REACH nie wymaga jednak zapobiegania każdemu uwolnieniu takich substancji. W szczególności sekcja 6.5 załącznika I stanowi, że producenci i importerzy substancji PBT/vPvB przyjmują środki kontroli ryzyka, które mają na celu jedynie zminimalizowanie uwalniania, ale nie muszą mu zapobiegać.
90.
Ponadto można sobie wyobrazić, że zalety niektórych zastosowań substancji PBT/vPvB są na tyle istotne, że przeważają wyraźnie nad ryzykiem uwolnienia, a w konsekwencji ograniczenie nie jest uzasadnione. Należy się tego spodziewać w szczególności wówczas, gdy w ważnych zastosowaniach nie można zastąpić substancji ryzykownych substancjami mniej ryzykownymi.
91.
Argumentacja wnoszących odwołanie w tej kwestii opiera się jednak na błędnym zrozumieniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego rozporządzenia. Treść normatywna zaskarżonego rozporządzenia i przedstawiona powyżej rekonstrukcja jego uzasadnienia pokazują bowiem, że nie jest ono oparte na twierdzeniu, że każde uwolnienie substancji PBT/vPvB wymaga ograniczenia. Powodem ograniczenia jest raczej zapobieganie uwalnianiu się spornych substancji do środowiska wodnego w związku z ich stosowaniem w produktach kosmetycznych spłukiwanych wodą. Sąd odniósł się do tego również w pkt 194 i 195 zaskarżonego wyroku, czego wnoszące odwołanie i ACC nie zakwestionowały.
c) „Zerowe ryzyko”
92.
W związku z tym argumentacja wnoszących odwołanie i ACC, że Komisja dąży do wykluczenia każdego ryzyka lub wymaga udowodnienia, że żadne ryzyko nie istnieje, również nie jest trafiona. Zaskarżone rozporządzenie dotyczy raczej konkretnego ryzyka, a mianowicie ryzyka uwolnienia spornych substancji do środowiska wodnego.
93.
Ponadto powoływanie się na wcześniejsze orzecznictwo Sądu dotyczące zerowego ryzyka opiera się również na błędnym rozumieniu. Zdaniem Sądu przyjęcie środka zapobiegawczego lub, przeciwnie, jego wycofanie lub złagodzenie nie może być uzależnione od istnienia dowodu braku jakiegokolwiek ryzyka. Z naukowego punktu widzenia takiego dowodu co do zasady nie można przedstawić, gdyż w praktyce nie istnieje „zerowe ryzyko” (
24
).
94.
Wbrew stanowisku wnoszących odwołanie i ACC nie oznacza to jednak, że całkowite wykluczenie określonego ryzyka byłoby niedopuszczalne. Chodzi raczej o to, że ryzyko nie może uzasadniać środków zapobiegawczych tylko dlatego, że nie zostało całkowicie wykluczone naukowo. W związku z tym Trybunał regularnie podkreśla, że ocena ryzyka w ramach stosowania zasady ostrożności nie może opierać się na czysto hipotetycznych rozważaniach (
25
). Oznaczają one zwykłe przypuszczenia, które nie zostały jeszcze naukowo zweryfikowane (
26
). Natomiast naukowo uzasadnione obawy spełniają wymogi tej zasady, nawet jeśli istnieje jeszcze pewien brak pewności naukowej (
27
).
95.
Ryzyko akumulacji substancji PBT/vPvB nie jest jednak hipotetyczne, lecz naukowo uznane.
96.
Zarzut trzeci należy zatem również oddalić.
3. Wniosek pośredni
97.
W związku z tym zarzutów merytorycznych podniesionych przez wnoszące odwołanie i ACC również nie można uwzględnić.
D.
Uwaga końcowa – nieakceptowalny charakter ryzyka
98.
Wszystkie omawiane do tej pory zastrzeżenia mogłyby opierać się na przekonaniu wnoszących odwołanie i ACC, że Sąd błędnie przyznał, w szczególności w pkt 204 i 205 zaskarżonego wyroku, że Komisja uznała na podstawie procedury wstępnej, że ryzyko uwolnienia spornych substancji do środowiska wodnego związane ze stosowaniem kosmetyków spłukiwanych wodą jest nieakceptowalne.
99.
Przekonanie to wynika jednak z faktu, że wnoszące odwołanie i ACC skupiają się jedynie na niektórych punktach uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia, a pomijają ogólny kontekst.
100.
W tym względzie należy ponownie przypomnieć, że zaskarżone rozporządzenie dotyczy jedynie określonego ryzyka związanego ze stosowaniem spornych substancji, a mianowicie uwalniania substancji do środowiska wodnego.
101.
Natomiast zastosowania, które nie wiążą się z uwalnianiem substancji, w ogóle nie były przedmiotem postępowania. Wykorzystanie w produktach kosmetycznych, których nie należy po krótkim czasie spłukać wodą, choć jest przedmiotem dyskusji, nie jest objęte zaskarżonym rozporządzeniem. Zgodnie bowiem z aktualnym stanem wiedzy wykorzystanie to prowadzi zasadniczo do uwalniania do powietrza i w małym stopniu do uwalniania do środowiska wodnego.
102.
Jak wynika z motywu 9 zaskarżonego rozporządzenia, Komisja widziała w uwalnianiu do środowiska wodnego „poważne źródła zagrożenia dla środowiska” i w związku z tym uznała to ryzyko w sposób dorozumiany jako nieakceptowalne. Powodem dla tej oceny jest fakt, że sporne substancje mogą się podczas tego gromadzić, , co jest powodem ich klasyfikacji jako substancji wykazujących bardzo dużą zdolność do bioakumulacji.
103.
Ta klasyfikacja jako substancji wykazujących bardzo dużą zdolność do bioakumulacji została zakwestionowana przez wnoszące odwołanie i ACC w ramach zarzutów czwartego i piątego. Z powodów, które przedstawiam w mojej opinii z dnia 20 kwietnia 2023 r. w sprawie C‑559/21 P, Global Silicones Council/ECHA, uważam te zarzuty za bezzasadne.
104.
Pominięto jednak przy tym kwestię, czy ocena, że ryzyko akumulacji w środowisku jest nieakceptowalne, opiera się na oczywistym błędzie. Z uwagi na to, że wnoszące odwołanie nie podnoszą konkretnych zastrzeżeń w tym względzie, należy przypomnieć tylko dwa punkty.
105.
Po pierwsze, przy ocenie tej kwestii Komisji przysługuje szeroki zakres uznania, który sądy unijne mogą kontrolować jedynie w przypadku oczywistych błędów (
28
).
106.
Po drugie, proporcjonalność środka była przedmiotem pogłębionej analizy w toku procedury wstępnej. W szczególności Komitet ds. Analiz Społeczno-Ekonomicznych stwierdził, że korzyści wynikające z zakazu przeważają w znacznym stopniu nad jego wadami (
29
), co nie zostało zakwestionowane przez wnoszące odwołanie lub ACC.
107.
Nie istnieje zatem oczywisty błąd w ocenie. W związku z tym, gdyby nawet interpretować odwołanie w ten sposób, że zawiera ono możliwą krytykę, do której nawiązałam w niniejszej części, odwołanie również należałoby oddalić.
V. W przedmiocie kosztów
108.
W przypadku gdy odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
109.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
110.
Ponieważ wnoszące odwołanie przegrywają sprawę, a Komisja wniosła o obciążenie ich kosztami postępowania, należy obciążyć je kosztami postępowania.
111.
Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania należy orzec, że Niemcy i ECHA, interwenienci w pierwszej instancji, pokrywają własne koszty (
30
).
112.
Ponadto z art. 184 § 4 regulaminu postępowania wynika, że jeżeli interwenient w pierwszej instancji nie wniósł odwołania, ale brał udział w postępowaniu przed Trybunałem na etapie pisemnym lub ustnym, Trybunał może zdecydować, że pokrywa on własne koszty. Ponieważ ACC uczestniczyła w postępowaniu i przegrywa sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami (
31
).
VI. Wnioski
113.
Proponuję zatem Trybunałowi, aby orzekł w sposób następujący:
1)
Odwołanie zostaje oddalone.
2)
Global Silicones Council i pozostałe wnoszące odwołanie pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską w związku z odwołaniem.
3)
Republika Federalna Niemiec, Europejska Agencja Chemikaliów i American Chemistry Council, Inc. (ACC) pokrywają własne koszty.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.U. 2006, L 396, s. 1); właściwą wersją jest wersja rozporządzenia Komisji (UE) 2017/1510 z dnia 30 sierpnia 2017 r. (Dz.U. 2017, L 224, s. 110).
(
3
)	Motyw 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 253/2011 z dnia 15 marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 w odniesieniu do załącznika XIII (Dz.U. 2011, L 69, s. 7).
(
4
)	ECHA, Guidance on Information Requirements and Chemical Safety Assessment, PBT Assessment (Chapter R.11) (28/06/2017), s. 11.
(
5
)	Rozporządzenie Komisji (UE) 2018/35 z dnia 10 stycznia 2018 r. zmieniające załącznik XVII do rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) w odniesieniu do oktametylocyklotetrasiloksanu (D4) i dekametylocyklopentasiloksanu (D5) (Dz.U. 2018, L 6, s. 45).
(
6
)	Rozporządzeniem Komisji (UE) 2019/831 z dnia 22 maja 2019 r. zmieniającym załączniki II, III i V do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz.U. 2019, L 137, s. 29) stosowanie D4 w kosmetykach zostało całkowicie zakazane.
(
7
)	Zobacz wyroki: z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in. (C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 49); z dnia 26 września 2018 r., Van Gennip i in. (C‑137/17, EU:C:2018:771, pkt 64); z dnia 26 kwietnia 2022 r., Polska/Parlament i Rada (C‑401/19, EU:C:2022:297, pkt 83).
(
8
)	Wyroki: z dnia 11 lipca 1989 r., Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, pkt 21); z dnia 9 marca 2010 r., ERG i in. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, pkt 86); z dnia 4 czerwca 2020 r., Węgry/Komisja (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, pkt 41).
(
9
)	Wyrok z dnia 6 maja 2021 r., Bayer CropScience i Bayer/Komisja (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, pkt 155).
(
10
)	Wyroki: z dnia 15 października 2009 r., Enviro Tech (Europe) (C‑425/08, EU:C:2009:635, pkt 47); z dnia 21 lipca 2011 r., Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, pkt 60); a także, w szczególności w sprawie rozporządzenia REACH, postanowienia: z dnia 27 marca 2014 r., Polyelectrolyte Producers Group i in./Komisja (C‑199/13 P, niepublikowane, EU:C:2014:205, pkt 26); z dnia 22 maja 2014 r., Bilbaína de Alquitranes i in./ECHA (C‑287/13 P, niepublikowane, EU:C:2014:599, pkt 19); z dnia 4 września 2014 r., Rütgers Germany i in./ECHA (C‑290/13 P, niepublikowane, EU:C:2014:2174, pkt 25).
(
11
)	Wyroki: z dnia 21 listopada 1991 r., Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, pkt 14); z dnia 6 listopada 2008 r., Niderlandy/Komisja (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, pkt 56).
(
12
)	Wyroki: z dnia 25 października 1984 r., Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen (185/83, EU:C:1984:331, pkt 39); z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in. (C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, pkt 109); z dnia 29 września 2022 r., ABLV Bank/SRB (C‑202/21 P, EU:C:2022:734, pkt 193).
(
13
)	Opinia Komitetu ds. Oceny Ryzyka z dnia 10 marca 2016 r. (ECHA/RAC/RES-O-0000001412-86-97/D, s. 6).
(
14
)	Opinia Komitetu ds. Oceny Ryzyka z dnia 10 marca 2016 r. (ECHA/RAC/RES-O-0000001412-86-97/D, s. 19).
(
15
)	Załącznik XV Restriction report z czerwca 2015 r. (s. 16 i nast.).
(
16
)	Załącznik XV Restriction report z czerwca 2015 r. (s. 20).
(
17
)	Opinia Komitetu ds. Oceny Ryzyka z dnia 10 marca 2016 r. (ECHA/RAC/RES-O-0000001412-86-97/D, s. 6).
(
18
)	Opinia Komitetu ds. Oceny Ryzyka z dnia 10 marca 2016 r. (ECHA/RAC/RES-O-0000001412-86-97/D, s. 9, 10).
(
19
)	Opinia Komitetu ds. Oceny Ryzyka z dnia 10 marca 2016 r. (ECHA/RAC/RES-O-0000001412-86-97/D, s. 26).
(
20
)	Wyrok Sądu z dnia 11 września 2002 r., Pfizer Animal Health/Rada (T‑13/99, EU:T:2002:209, pkt 151).
(
21
)	Wyrok z dnia 11 lipca 2000 r., Toolex (C‑473/98, EU:C:2000:379, pkt 45).
(
22
)	Wyroki: z dnia 28 stycznia 2010 r., Komisja/Francja (C‑333/08, EU:C:2010:44, pkt 92); z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in. (C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 46).
(
23
)	Wnoszące odwołanie powołują się w szczególności na wyroki Sądu: z dnia 11 września 2002 r., Pfizer Animal Health/Rada (T‑13/99, EU:T:2002:209, pkt 145, 152); z dnia 17 maja 2018 r., Bayer CropScience i in./Komisja (T‑429/13 i T‑451/13, EU:T:2018:280, pkt 116).
(
24
)	Tak w szczególności w wyroku Sądu z dnia 17 maja 2018 r., Bayer CropScience i in./Komisja (T‑429/13 i T‑451/13, EU:T:2018:280, pkt 116).
(
25
)	Wyroki: z dnia 9 września 2003 r., Monsanto Agricoltura Italia i in. (C‑236/01, EU:C:2003:431, pkt 106); z dnia 28 stycznia 2010 r., Komisja/Francja (C‑333/08, EU:C:2010:44, pkt 91); z dnia 19 stycznia 2017 r., Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, pkt 60). Zobacz także wyrok Sądu z dnia 11 września 2002 r., Pfizer Animal Health/Rada (T‑13/99, EU:T:2002:209, pkt 145).
(
26
)	Wyroki: z dnia 9 września 2003 r., Monsanto Agricoltura Italia i in. (C‑236/01, EU:C:2003:431, pkt 106); z dnia 8 września 2011 r., Monsanto i in. (od C‑58/10 do C‑68/10, EU:C:2011:553, pkt 77); z dnia 13 września 2017 r., Fidenato i in. (C‑111/16, EU:C:2017:676, pkt 51).
(
27
)	Wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, pkt 78, 79).
(
28
)	Zobacz powyżej, pkt 38.
(
29
)	Zobacz powyżej, pkt 69.
(
30
)	W odniesieniu do Niemiec wyrok z dnia 9 marca 2023 r., PlasticsEurope/ECHA (C‑119/21 P, EU:C:2023:180, pkt 155), a w odniesieniu do ECHA wyrok z dnia 13 lipca 2017 r., VECCO i in./Komisja (C‑651/15 P, EU:C:2017:543, pkt 50).
(
31
)	Wyrok z dnia 6 maja 2021 r., Bayer CropScience i Bayer/Komisja (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, pkt 182, 183).