61971C0005(01)
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER
DEL 13 OTTOBRE 1971 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
All'udienza del 29 giugno 1971 la Corte aveva ritenuto opportuno prendere in esame soltanto la ricevibilità della domanda. Le mie conclusioni del 13 luglio 1971 si sono limitate a questo aspetto della controversia, che tuttavia è stato esaminato piuttosto a fondo. Per me il ricorso era e rimane ricevibile. La Corte non si è ancora pronunciata su questo punto, anzi è stato deciso di rinviare al merito la pronuncia relativa.
Dopo l'udienza del 22 settembre 1971 si rende necessario prospettare anche le questioni di merito: per gli antefatti e per le altre questioni già esaminate, basterà richiamarsi alle mie precedenti conclusioni.
I
La ricorrente afferma che il Consiglio ha commesso un illecito emanando il regolamento n. 769/68 (GU n. L 143, pag. 14), in esecuzione del regolamento n. 1009/67 (GU n. 308, pag. 1). È illegittimo il regolamento n. 769/68? Se tale illegittimità fosse constatata potrebbe essere chiamata in causa la responsabilità del Consiglio, ma questa illegittimità rimarrebbe comunque soltanto uno degli elementi che implicano la responsabilità dell'organo. Il regolamento sarebbe viziato da violazione dell'art. 37 del regolamento 1009/67, violazione inoltre dell'imperativo di parità di trattamento, quindi il regolamento sarebbe discriminatorio.
1.
Nelle conclusioni del 13 luglio 1971 avevo rilevato che l'art. 2 del regolamento n. 769/68 autorizza il pagamento di integrazioni agli zuccherifici solo se il prezzo dello zucchero raffinato nazionale, praticato il 30 giugno 1968, calcolato in un determinato modo, fosse stato superiore al prezzo di riferimento dello zucchero raffinato praticato dal 1o luglio 1968. Ad ogni modo per la Repubblica federale la questione può essere così schematizzata. Al contrario la ricorrente sostiene che, alla data cruciale, si dovesse assumere come base il prezzo d'intervento e non il prezzo di riferimento.
Il tenore dell'art. 37 del regolamento n. 1009/67 non giustifica questo punto di vista, in quanto recita: «Per le quantità di zucchero in scorta il 1o luglio 1968, il Consiglio, che delibera su proposta della Commissione, secondo la procedura di voto di cui all'art. 43, § 2, del trattato, adotta le disposizioni concernenti le misure necessarie per coprire la differenza tra i prezzi nazionali dello zucchero e i prezzi valevoli dal 1o luglio 1968».
Si parla quindi di «misure necessarie» in modo molto generico, il che fa presumere che al legislatore si fosse voluto lasciare un certo potere discrezionale. Altrettanto generico è il richiamo ai prezzi e non si specifica quale prezzo debba venire preso in considerazione tra i tanti contemplati dall'ordinamento di mercato (prezzi di riferimento, prezzi d'intervento, prezzi d'intervento derivati, ecc.). Ciò è anche logico, perché allorché è stato emanato il regolamento n. 1009/67 (18 dicembre 1967) non erano ancora stati stabiliti i prezzi per l'anno economico che sarebbe iniziato il 1o luglio 1968. I relativi prezzi sono stati fissati il 9 aprile 1968 (regolamenti 430 e 432; GU n. L 89, pag. 2 e  pag. 4) e il 18 giugno 1968 (regolamento 767; GU n. L 143, pag. 11).
Il tenore dell'art. 37 del regolamento n. 1009/67 non fornisce quindi alcun elemento a sostegno della tesi della ricorrente.
Per di più è assurdo affermare che i prezzi d'intervento dovrebbero costituire l'elemento di base solo perché l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 769/68 cita il prezzo d'intervento a proposito della determinazione dell'entità dell'integrazione.
L'affermazione non è inconciliabile con il tenore del n. 1 dell'art. 2, il quale s'impernia sulla differenza tra i prezzi nazionali e i prezzi indicativi. D'altro canto non si può dimenticare che il n. 2 dell'art. 2 recita: «L'importo di tale compensazione … è calcolato in base alla differenza._..», non si stabilisce quindi che l'entità dell'integrazione è pari alla differenza. Si deve quindi ritenere, come fa il Consiglio, che la funzione di questo capoverso sia quella di stabilire le modalità per il calcolo del prezzo d'intervento di cui al n. 1.
Altrettanto inefficace è l'argomento della ricorrente fondato sul rapporto tra prezzo minimo delle barbabietole e prezzo dello zucchero. La ricorrente afferma che le precedenti discipline nazionali si fondavano su un rapporto fisso tra il prezzo minimo delle barbabietole garantito agli agricoltori ed il prezzo fisso dello zucchero raffinato; il prezzo fisso era calcolato in modo da garantire la copertura integrale del prezzo minimo versato agli agricoltori. Oggi il prezzo minimo è sostituito dal prezzo d'intervento e da vari regolamenti si desume che il rapporto di cui sopra va calcolato tra prezzo minimo e prezzo d'intervento, quindi è opportuno fondare il sistema d'integrazioni identificando il prezzo minimo interno con l'attuale prezzo d'intervento dell'ordinamento comunitario.
Il ragionamento pare convincente, però il Consiglio ha obiettato che le finalità del prezzo d'intervento non coincidono con quelle del vecchio prezzo fisso praticato in Germania, in quanto il prezzo d'intervento costituisce solo il limite inferiore di un sistema di prezzi nel cui ambito si forma il prezzo di mercato dello zucchero (tornerò sull'argomento). D'altro canto il prezzo delle barbabietole costituisce solo una delle varie componenti del prezzo. Se si fosse effettivamente mirato a raggiungere un perfetto allineamento tra i vari prezzi delle barbabietole, la disciplina avrebbe avuto una formulazione diversa. L'obiezione mi pare fondata e tale da far cadere l'argomento. Rimane il richiamo della ricorrente al sistema d'integrazioni per fronteggiare eventuali perdite provocate dalle rivalutazioni, istituito dalla Commissione il 4 dicembre 1969 e fondamentalmente basato sui prezzi d'intervento: anche questo argomento però è inconsistente. Il Consiglio giustamente rileva che si tratta di una disciplina diversa che riguarda un problema diverso. Per di più sarebbe stato possibile imperniare l'integrazione sul prezzo di riferimento (stabilendo eventualmente un'aliquota diversa), proprio perché il prezzo di riferimento è stato determinato in modo che la sua differenza dal prezzo d'intervento rimanesse costante.
La tesi della ricorrente non tiene nemmeno conto delle caratteristiche dell'ordinamento di mercato per lo zucchero, come ad esempio la mancanza di prezzi fissi, giacché si è inteso dar libero corso alla legge della domanda e dell'offerta, ponendo come unici argini i prezzi d'intervento e i prezzi indicativi. Evidentemente, dopo l'entrata in vigore dell'ordinamento di mercato per lo zucchero, l'andamento dei prezzi è stato determinato da questi elementi, come risulta dalle dichiarazioni del Consiglio, secondo le quali i prezzi reali dello zucchero raffinato nella Repubblica federale nei mesi seguenti l'entrata in vigore del regolamento n. 1009/67 erano addirittura superiori ai precedenti prezzi fissi nazionali.
In sostanza, anche la ricorrente riconosce che le obiezioni sono fondate, pur se sottolinea che il leggero aumento del prezzo dello zucchero raffinato tra il luglio e il novembre 1968 non si è registrato nelle regioni della Germania del Nord, che nel periodo luglio — ottobre 1968 hanno sempre registrato prezzi inferiori ai vecchi prezzi fissi. La diminuzione è stata di lieve entità (21 pf/quintale). Se, prendendo come base queste quotazioni, si fosse ammessa l'integrazione — come vorrebbe la ricorrente — in base al prezzo d'intervento, i beneficiari ne avrebbero tratto un ulteriore vantaggio, pari alla differenza tra i prezzi effettivi e i prezzi d'intervento. Il provvedimento non mirava affatto a favorire in questo modo i produttori e quindi risulta indiscutibile che il prezzo d'intervento non poteva costituire l'elemento di base più adeguato.
Altrettanto evidente è l'impossibilità di corrispondere l'integrazione in base al prezzo effettivamente ricavato, giacché l'art. 37 del regolamento n. 1009/67 si riferisce al prezzo «valevole», cioè a quello stabilito dalla legge. Per di più una simile disciplina avrebbe probabilmente scoraggiato gli zuccherifici dal fare il possibile per vendere le scorte rimanenti a prezzi superiori ai prezzi d'intervento. I prezzi quindi non si sarebbero formati secondo la legge della domanda e dell'offerta, come si proponeva il legislatore comunitario, ad un livello superiore a quello dei prezzi d'intervento e questa conseguenza avrebbe danneggiato il grosso pubblico, cioè i contribuenti, che in sostanza sopportano l'onere dell'integrazione.
Ritengo quindi che l'unica conclusione possibile, pienamente giustificata dallo spirito e dalla finalità dell'ordinamento di mercato, per i cosiddetti paesi ad alte quotazioni, fosse quella di prevedere un'eventuale integrazione basata sui prezzi di riferimento, cioè sulle quotazioni più alte ammesse dal sistema comunitario, come si è fatto con il regolamento litigioso. Comunque non si vede di quali illegittimità sia stata causa l'instaurazione di questo sistema e quali garanzie di regolarità, alla luce del regolamento n. 1009/67, avrebbe dato l'introduzione del sistema ritenuto giusto dalla ricorrente.
D'altro canto aggiungerò che s'intendeva far fronte solo a marcate differenze di prezzo, come si desume dalla motivazione del regolamento n. 769/68; economicamente il principio è ineccepibile ed altrettanto corretto appare sotto il profilo dei principi giuridici nazionali. Nemmeno ad un esame statistico la differenza tra il vecchio prezzo dello zucchero grezzo e il prezzo d'intervento risulta indiscutibilmente rilevante. Il prezzo d'intervento dello zucchero grezzo (raffrontato al valore dello zucchero raffinato) era pari a 20,11 u.c., mentre il vecchio prezzo interno (secondo i calcoli della ricorrente) era pari a 20,76 u.c. e, secondo i calcoli del Consiglio, 20,55 u.c. Ciò premesso, non è detto che, anche assumendo come base dell'integrazione il prezzo d'intervento, si sarebbe automaticamente giunti alle conseguenze auspicate dalla ricorrente. Questa considerazione rimane comunque marginale ai fini della risoluzione del caso in esame.
2.
L'illegittimità del regolamento n. 769/68 dovrebbe quindi essere conseguenza dell'inosservanza dell'obbligo di non discriminazione, cioè della violazione di un principio giuridico generale nonché del principio che trova fondamento nell'art. 40, n. 3, del trattato CEE e che indubbiamente vale anche per il diritto comunitario derivato.
La ricorrente sostiene che la disciplina è discriminatoria per i produttori di zucchero grezzo della Repubblica federale, in quanto la concessione dell'integrazione è vincolata all'andamento del prezzo dello zucchero raffinato e in quanto sono state scelte diverse basi a seconda che si applichi un gravame fiscale oppure si corrisponda l'integrazione (nella prima ipotesi è determinante il prezzo d'intervento, allorché nella seconda ipotesi ci si orienta sul prezzo indicativo).
Non mi pare criticabile la correlazione stabilita tra integrazione e andamento dei prezzi dello zucchero raffinato, anche per quanto riguarda i produttori di zucchero grezzo, in quanto, prescindendo dalla scarsa trasparenza del mercato dello zucchero grezzo, i costi di lavorazione sono pressoché uguali nei vari stabilimenti, quindi si può presumere che i prezzi dello zucchero raffinato e dello zucchero grezzo abbiano un andamento sostanzialmente parallelo.
È difficile che l'andamento dei prezzi si differenzi e tale fenomeno non è nemmeno immaginabile; comunque finora non se ne ha traccia, specie in Germania, dove i due prezzi in media sono aumentati. Altrettanto dicasi per l'affermazione secondo cui i rapporti tra vecchi e nuovi prezzi non sarebbero stati paralleli per quanto riguarda lo zucchero grezzo e lo zucchero raffinato. È accaduto, probabilmente, che i due prezzi fossero superiori alla media comunitaria; però in un paese è stata negata l'integrazione, in quanto solo il prezzo dello zucchero grezzo era superiore al prezzo indicativo, mentre in un altro paese si poteva riscuotere l'integrazione per lo zucchero grezzo, in quanto entrambi i prezzi avevano superato il prezzo indicativo. La ricorrente però non ha potuto produrre esempi pratici che confortassero questa tesi e quindi la censura di discriminazione è destinata a cadere.
Aggiungerò che il Consiglio ha dimostrato che, anche imperniando tutto il sistema sull'andamento dei prezzi dello zucchero grezzo secondo i criteri stabiliti dal regolamento n. 769/68, contro i quali finora non si è levata alcuna voce, in Germania non sarebbe stata concessa alcuna integrazione. A questo proposito vi sono state alcune difficoltà nel calcolo del vecchio prezzo nazionale dello zucchero grezzo, non stabilito per legge, in base al prezzo dello zucchero raffinato (si discuteva cioè se scegliere come base il prezzo praticato per grandi quantitativi e quale fosse l'incidenza degli imballaggi). In sostanza gli argomenti sono irrilevanti, poiché, anche non condividendo il punto di vista del Consiglio (che mi pare fondato), secondo il quale si deve assumere come base il prezzo dello zucchero raffinato praticato per ingenti quantitativi, poiché anche il prezzo d'intervento, da raffrontarsi al primo, normalmente veniva praticato per quantitativi superiori alle 300 tonnellate, e pur trascurando il fatto che la ricorrente non ha finora prodotto alcun dato attendibile quanto all'incidenza degli imballaggi, che rappresentava un fattore importante dei costi di lavorazione, risulta sempre che i criteri del regolamento n. 769/68 non sono stati rispettati. Il vecchio prezzo dello zucche ro grezzo — dedotto dal prezzo dello zucchero raffinato — era, secondo il Consiglio, di DM 82_23/quintale e, secondo la ricorrente, di DM 83_06/quintale mentre, in base al diritto comunitario, il prezzo indicativo dello zucchero grezzo era di DM 84_92/quintale, prezzo che cioè non era inferiore al vecchio prezzo tedesco. Non è quindi criticabile sotto alcun aspetto il fatto di aver ancorato la disciplina dell'integrazione all'andamento dei prezzi dello zucchero raffinato.
Quanto al secondo punto della censura di discriminazione, bisogna anzitutto tener presente che le due discipline dovevano soddisfare a diverse finalità: nei paesi a prezzo basso si doveva impedire la realizzazione di utili ingiustificati, nei paesi a prezzi alti si doveva evitare un' eccessiva riduzione degli utili. Questa potrebbe già costituire una giustificazione dell'impostazione differenziata della scelta di criteri diversi. Si è inoltre dimostrata l'impossibilità di seguire un criterio unico, cioè prestabilire un prezzo d'intervento anche per l'integrazione. D'altro canto è assurdo ed impossibile per i paesi a prezzo basso proporzionare gli oneri fiscali ad esempio ai prezzi effettivamente ricavati. Una simile prassi avrebbe dissuaso i produttori dal cercare di ricavare prezzi superiori a quello d'intervento, cristallizzando il mercato al livello dei prezzi d'intervento. Questa situazione è inconciliabile con lo spirito e con lo scopo del regolamento del mercato, che mira ad una libera formazione del prezzo, possibilmente al di sopra del prezzo d'intervento.
Tenuto conto della configurazione dell'ordinamento di mercato e delle sue caratteristiche conformi alle finalità della politica agraria comune (libera formazione del prezzo in un certo ambito) non si deve ritenere discriminatoria, bensì economicamente giustificata la disciplina adottata per il periodo transitorio, secondo la quale se i vecchi prezzi interni non eccedevano i limiti stabiliti in sede comunitaria, non era necessario adottare particolari provvedimenti nonostante la mancanza di criteri unitari per i tributi e per le integrazioni, pur se erano inevitabili alcuni effetti economici divergenti. Non è stato quindi violato il principio della parità di trattamento, né sotto il profilo dei principi giuridici generali né sotto il profilo dell'art. 40, n. 3, del trattato, quindi il regolamento n. 769/68 non risulta illegittimo.
II
Viene quindi a cadere la domanda di risarcimento fondata su un illecito che può scaturire solo dalla constatazione delle due irregolarità testé esaminate. Non mi risulta che siano state commesse altre violazioni di legge.
È perciò superfluo ogni esame e sull'onere del risarcimento.
Al massimo si potrebbe esaminare se sono stati invocati elementi atti a far ravvisare una responsabilità della Comunità (la giurisprudenza in materia di art. 40 del trattato CECA (
2
) ha dichiarato irricevibili simili censure ed anche gli ordinamenti degli Stati membri (
3
) ammettono questo criterio come principio fondamentale).
La ricorrente si è limitata ad affermare che il Consiglio era al corrente del problema degli zuccherifici nei paesi a prezzi alti, però non ha prodotto argomenti che consentano di arguire che non sono stati osservati gli obblighi di diligenza, che sono stati trascurati dati economici (cfr. cause 5, 7, 13-24-66, Racc. XIII-1967, pag. 287) oppure sono stati tenuti in non cale importanti interessi degli ambienti del ramo. Sarebbe inoltre difficile calcolare l'entità del danno in quanto le scorte della ricorrente al 30 giugno 1968 erano in parte costituite da zucchero raffinato (12853 quintali), prodotto per il quale non si può reclamare l'integrazione prevista per lo zucchero grezzo. Paiono inoltre esagerate — alla luce del diagramma sull'andamento dei prezzi in Germania prodotto dal Consiglio — le pretese avanzate dalla ricorrente per sopperire al mancato guadagno.
Infine resta da vedere quale sia l'immediata responsabilità del Consiglio per il danno assertivamente subito dalla ricorrente. Il regolamento n. 769/68 stabilisce che gli stati a prezzi alti hanno facoltà di concedere l'integrazione. Tenuto conto del fatto che un altro Stato membro ha rinunciato a servirsi di tale facoltà, del fatto che il rappresentante tedesco in seno al Consiglio non ha particolarmente insistito per un ampliamento di tale facoltà, può apparire dubbio che la Germania avrebbe fatto uso di una facoltà ampliata in questo senso.
Possiamo risparmiarci l'esame più approfondito dell'argomento giacché il regolamento del Consiglio si rivela ineccepibile. Possiamo quindi anche trascurare la richiesta della ricorrente di accertare quali altre possibilità la Commissione o gli altri interessati abbiano esaminato allorché è stato elaborato il regolamento n. 769/68.
III
Concludo come segue:
La domanda principale della Zuckerfabrik Schöppenstedt è ricevibile (per le domande in subordine rinvio alle conclusioni del 13 luglio 1971). Poiché non è ravvisabile alcun illecito del Consiglio, la domanda risulta però infondata e le spese vanno poste a carico della ricorrente.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.
(
2
)	Cfr. Much in Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, Vol. 44, pag. 730.
(
3
)	Ibidem, vol. 44, pagg. 753, 763, 766, 827, 828, 832 e 869.