62000CC0210_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledende bemærkning
1. Bundesfinanzhof (Forbundsrepublikken Tyskland) har ved kendelse af 4. april 2000 forelagt Domstolen to præjudicielle spørgsmål om en sanktionsbestemmelse vedrørende eksportrestitutioner. Med det første spørgsmål ønsker den nationale ret hovedsageligt oplyst, om sanktionsbestemmelsen, ifølge hvilken den faktisk udbetalte restitution i tilfælde af en ufrivillig difference mellem den restitution, der er ansøgt om, og den faktisk skyldige restitution, skal nedsættes med et beløb svarende til halvdelen af denne difference, skal betragtes som ugyldige, når fejlen ikke kan tilskrives eksportøren. Med det andet spørgsmål, der er forelagt, såfremt sanktionsbestemmelsen har bindende virkning, ønsker den nationale ret oplyst, hvorledes begrebet »force majeure« i denne bestemmelse skal fortolkes.
II - Relevante retsregler
2. Artikel 11, stk. 1, første, tredje, fjerde og syvende afsnit, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2945/94 af 2. december 1994 (herefter »forordning nr. 3665/87«), bestemmer bl.a. følgende:
»1. Hvis det konstateres, at en eksportør med henblik på at opnå en eksportrestitution har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til, er restitutionen for den pågældende udførsel den restitution, der gælder for den faktiske udførsel, nedsat med et beløb svarende til:
a) halvdelen af forskellen mellem den restitution, der er ansøgt om, og den restitution, der gælder for den faktiske udførsel
b) to gange forskellen mellem den restitution, der er ansøgt om, og den gældende restitution, hvis eksportøren forsætligt har afgivet urigtige oplysninger [...]
Den i litra a) omhandlede sanktion anvendes ikke
- i tilfælde af force majeure [...]
Fører den i litra a) eller b) omhandlede nedsættelse til et negativt beløb, skal eksportøren betale det negative beløb [...]
Sanktionerne finder anvendelse, uden at dette berører andre sanktioner, der er fastsat på nationalt plan.«
3. Første, anden og tredje betragtning til forordning nr. 2945/94 lyder således:
»I henhold til de gældende fællesskabsbestemmelser ydes eksportrestitutionen udelukkende på grundlag af objektive kriterier, herunder mængden og arten af det eksporterede produkt, dets egenskaber og bestemmelsessted; erfaringerne viser, at der er behov for at forstærke indsatsen for at bekæmpe uregelmæssigheder og især svig over for EF's budget; det er derfor nødvendigt at fastsætte, at uretmæssigt udbetalte beløb skal tilbagebetales, og at indføre sanktioner, der kan tilskynde eksportørerne til at overholde fællesskabsbestemmelserne.
For at sikre en korrekt anvendelse af eksportrestitutionsordningen bør sanktioner pålægges uden hensyntagen til den subjektive skyld; det er dog hensigtsmæssigt at afstå fra sanktioner i visse tilfælde, bl.a. i tilfælde af en indlysende fejl, som myndighederne har anerkendt som sådan, og at pålægge en strengere sanktion, hvis der foreligger forsæt.
Har en eksportør meddelt urigtige oplysninger, kan det medføre uretmæssig udbetaling af restitutionen, hvis fejlen ikke opdages; hvis fejlen opdages, er det berettiget at pålægge eksportøren et sanktionsbeløb, der står i forhold til det beløb, han uretmæssigt ville have modtaget, hvis fejlen ikke var blevet opdaget; hvis de urigtige oplysninger meddeles forsætligt, er det også berettiget at anvende en strengere sanktion.«
4. Artikel 4 og 5 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (herefter »forordning nr. 2988/95«) lyder således:
»Artikel 4
1. Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
- ved forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb
- ved fuldstændig eller delvis fortabelse af den sikkerhed, der er stillet, enten til støtte for anmodningen om den indrømmede fordel eller ved modtagelsen af et forskud.
2. Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats.
3. Handlinger, som bevisligt har til formål at opnå en fordel, der er i modstrid med sigtet for de på området gældende fællesskabsregler, ved kunstigt at skabe de nødvendige forudsætninger for at opnå denne fordel, bevirker, alt efter tilfældet, enten at fordelen ikke indrømmes, eller at den tilbagekaldes.
4. Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.
Artikel 5
1. Forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner:
a) betaling af en administrativ bøde
b) betaling af et beløb, der overstiger de uberettiget oppebårne eller de unddragne beløb, eventuelt med tillæg af rente; dette supplerende beløb, som fastsættes efter en procentsats, der fastlægges i særregler, må ikke overstige, hvad der anses for strengt nødvendigt for at give det en afskrækkende virkning
c) fuldstændig eller delvis fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til fællesskabslovgivningen, også selv om den pågældende uberettiget kun har nydt godt af en del af denne fordel
d) udelukkelse fra eller tilbagekaldelse af en fordel i en senere periode end den, hvor uregelmæssigheden fandt sted
e) midlertidig tilbagekaldelse af en godkendelse eller anerkendelse, der er nødvendig for at deltage i en fællesskabsstøtteordning
f) fortabelse af en sikkerhed, der er stillet med henblik på overholdelse af betingelserne i en ordning, eller genindbetaling af en uberettiget udbetalt sikkerhedsstillelse
g) andre sanktioner af udelukkende økonomisk art, der har tilsvarende rækkevidde og virkning, og som er fastsat i regler for de enkelte sektorer, der er vedtaget af Rådet under hensyn til den berørte sektors særlige behov og under overholdelse af de gennemførelsesbeføjelser, som Rådet har tildelt Kommissionen.
2. Med forbehold af de regler, der ved denne forordnings ikrafttræden gælder for de enkelte sektorer, kan andre uregelmæssigheder kun give anledning til de i stk. 1 omhandlede sanktioner, som ikke kan sidestilles med strafferetlige sanktioner, hvis sådanne sanktioner er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af bestemmelserne.«
III - Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
5. Sagsøgeren i hovedsagen, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (herefter »sagsøgeren«), eksporterede i 1996 smelteost med udførselsangivelse under KN-kode 0406 3039 9500 i den kombinerede nomenklatur og modtog i den forbindelse efter ansøgning 30 000 DEM i forskud på eksportrestitution fra Hauptzollamt Hamburg-Jonas (herefter »sagsøgte«). Efter analyse af en prøve, der ved udførslen var udtaget af en af vareforsendelserne, blev det konstateret, at varen indeholdt plantefedt og skulle henføres under KN-kode 2106 9098 0000 som tilberedte næringsmidler.
6. Sagsøgeren har gjort gældende, at de undersøgelser, som selskabet foretog hos sin leverandør efter opdagelsen af plantefedtet, viste, at den tekniske leder, som var ansvarlig for smelteværket, havde tilføjet plantefedt i den ost, der blev fremstillet i perioden fra den 22. januar til den 5. august 1996. Den tekniske leder havde givet ordre til at foretage denne tilføjelse, fordi plantefedtet forbedrer smelteostens smag, og fordi han mente at have beføjelse hertil i henhold til artikel 1, stk. 4, punkt 3, i den tyske ostebekendtgørelse. Hverken ledelsen i den virksomhed, der producerede osten, eller de ansvarlige personer i den sagsøgende virksomhed ville have kunnet forudse, at en ansvarlig teknisk direktør ville handle på en sådan ulovlig måde.
7. Da der var tale om en vare, der ikke var omfattet af bilag II til traktaten, og da sagsøgeren derfor ikke havde afgivet den i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1222/94 nødvendige fabrikanterklæring om varens sammensætning, der kræves med henblik på udbetaling af eksportrestitutioner, krævede sagsøgte i henhold til en retskraftig afgørelse, at sagsøgeren tilbagebetalte den modtagne eksportrestitution med tillæg af 15%.
8. På grundlag af en yderligere afgørelse, der anfægtes i hovedsagen, krævede sagsøgte, at sagsøgeren skulle betale en bøde i medfør af artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87.
9. Finanzgericht har i henhold til Bundesfinanzhof afvist sagsøgerens påstand om ophævelse af sanktionen. Sagsøgeren har appelleret denne dom.
10. Sagsøgeren har ved Bundesfinanzhof gjort gældende, at artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 ikke er gyldig, da den er i strid med retsstatsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling. Bundesfinanzhof har herved fremsat en række betragtninger. Sagsøgeren har subsidiært gjort gældende, at selskabet befandt sig i en situation af force majeure som omhandlet i artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, første led, i forordning nr. 3665/97.
11. Bundesfinanzhof fastslår først, at betingelserne i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 er opfyldt. Sagsøgte skulle derfor pålægge sagsøgeren sanktionen, såfremt undtagelsesbetingelserne for denne sanktion i henhold til denne bestemmelse ikke var opfyldt.
12. Bundesfinanzhof er imidlertid af den opfattelse, at en ikke kontraktmæssig beskaffenhed (eller en beskaffenhed, der ikke opfylder de af eksportøren stiltiende som en selvfølge stillede krav) af en vare, der er fremstillet af en tredjemand, ikke kan udgøre et tilfælde af force majeure for eksportøren i henhold til artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, første led, i forordning nr. 3665/87. Domstolen har således i sin praksis vedrørende begrebet »force majeure« ikke anset en eksportørs forretningspartners manglende opfyldelse af sine kontraktmæssige forpligtelser for at være en uforudseelig og usædvanlig omstændighed, men fastslået, at det derimod kræves af de erhvervsdrivende, at de træffer passende modforholdsregler enten ved at indføje bestemmelser herom i kontrakten eller ved at tegne en særlig forsikring . Domstolen har end ikke anset en eksportørs forretningspartners svigagtige adfærd for at være force majeure .
13. Bundesfinanzhof finder desuden, at artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, tredje led, i forordning nr. 3665/87 angående tilfælde af en af myndighederne anerkendt indlysende fejl vedrørende den ansøgte restitution ikke finder anvendelse i denne sag.
14. Bundesfinanzhof har herefter undersøgt, om den pågældende fællesskabsbestemmelse er i strid med de grundlæggende rettigheder, og fundet, at dette ikke er tilfældet, eftersom det ikke drejer sig om en »straf«, og eftersom hverken proportionalitetsprincippet eller princippet om forbud mod forskelsbehandling er tilsidesat.
15. Artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 har til formål dels at påføre en eksportør en finansiel byrde for at afskrække ham fra i fremtiden at meddele urigtige oplysninger ved ansøgning om eksportrestitutioner og derved true Fællesskabets finansielle interesser og den retmæssige gennemførelse af bestemmelserne i de pågældende fælles markedsordninger. Det præventive formål kan på ingen måde sidestilles med formålet med en strafferetlig sanktion, som er at give udtryk for en social-etisk afvisning.
16. En straf forudsætter en subjektiv skyld, og straffens størrelse afhænger af den strafbare handlings individuelle skyldgrad. Dette er ikke tilfældet i artikel 11, stk. 1, hvor en sanktion pålægges, uden at det forudsættes, at restitutionsansøgeren har egen skyld. Nedsættelsen af restitutionen er ikke udtryk for en brændemærkning som følge af en lovovertrædelse, der kan lastes eksportøren personligt. Den blotte trussel om en nedsættelse har snarere til formål at modvirke en sådan lovovertrædelse.
17. Den omstændighed, at »straf« af eksportøren nævnes i den tyske version af betragtningerne til forordningen, er ikke relevant, idet begrebet »straf« kan forstås i en videre, ikke teknisk betydning.
18. Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 indeholder kun bestemmelse om administrative sanktioner for det tilfælde, at uregelmæssigheden er forsætlig eller uagtsom. Ifølge artikel 5, stk. 2, i denne forordning indføres sanktioner »med forbehold af de regler, der ved denne forordnings ikrafttræden gælder for de enkelte sektorer«, som de her omstridte sanktionsbestemmelser henhører under.
19. Artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 tilsidesætter i øvrigt ikke proportionalitetsprincippet. En sådan tilsidesættelse fremgår ikke af det forhold, at truslen om sanktion også er rettet mod en redelig og omhyggelig eksportør, idet det står eksportøren fuldstændig frit, om han vil drive økonomisk virksomhed med eksport af varer, som inden for rammerne af markedsordningerne subventioneres ved hjælp af eksportrestitutioner. Hvis han til egen fordel beslutter sig for at deltage i en ordning med offentlige ydelser, er han tvunget til at underkaste sig de regler, der gælder herfor, som f.eks. den her omstridte sanktion. Den omstændighed, at toldmyndighederne derigennem bl.a. fritages for den ofte vanskelige og tvetydige opgave at skulle føre uomtvistelig bevis for, at eksportøren har handlet uagtsomt, hvilket forenkler administrationen af eksportrestitutionerne, taler ligeledes til fordel for en fortolkning af sanktionsbestemmelsen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 som en af skyld uafhængig nedsættelse af restitutionen. Sanktionen kan med henblik på målsætningen og i betragtning af det store antal af - vanskeligt sporbare - urigtige angivelser hverken betragtes som upassende eller i strid med princippet om, at der ikke må træffes foranstaltninger, der er uforholdsmæssigt strenge i forhold til deres formål.
20. Artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 tilsidesætter heller ikke princippet om forbud mod forskelsbehandling. Da bestemmelsen ikke foreskriver en sanktion af strafferetlig art på grundlag af skyld, udgør formen og graden af restitutionsansøgerens skyld henholdsvis den fuldstændige mangel på subjektiv skyld i sagens natur ikke et kriterium, der kan danne baggrund for udmålingen af forskellige sanktioners størrelse.
21. Da Bundesfinanzhof finder, at besvarelsen af spørgsmålet om gyldigheden af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 ikke er åbenbar, har den besluttet at forelægge spørgsmålet for Domstolen.
22. I betragtning af vanskelighederne ved at fortolke to domme fra Domstolen vedrørende betingelserne for, at eksportører kan påberåbe sig god tro, har Bundesfinanzhof tillige fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen det andet spørgsmål:
»1) Er artikel 11, stk.1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 gyldig, for så vidt som den også fastsætter en sanktion for det tilfælde, at eksportøren uden egen skyld har ansøgt om en eksportrestitution, der er større end den, vedkommende har ret til?
2) Såfremt det første spørgsmål skal besvares bekræftende:
Kan artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, første led, i forordning (EØF) nr. 3665/87 fortolkes således, at urigtige oplysninger, der er afgivet i god tro af eksportrestitutionsansøgeren, og som beror på producentens urigtige informationer, principielt er et tilfælde af force majeure, når eksportrestitutionsansøgeren ikke eller kun ved kontrol på fremstillingsvirksomheden kunne konstatere, at disse informationer var urigtige?«
IV - Første spørgsmål: gyldigheden af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 i en sag som hovedsagen
23. Sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at ovennævnte bestemmelse udgør en tilsidesættelse af de strafferetlige principper, som udspringer af retsstatsprincippet, nemlig princippet »nulla poena sine culpa« (»ingen straf uden skyld«), proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.
A - Princippet »nulla poena sine culpa«
1. Parternes anbringender
24. Sagsøgeren har indledningsvis anført, at sanktionen i den omhandlede bestemmelse har karakter af strafferetlig sanktion. Herefter foretager sagsøgeren en gennemgang af anvendelsen af »nulla poena sine culpa«-princippet i medlemsstaternes retsordener, inden for rammerne af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og i fællesskabsretten, og drager den konklusion, at »nulla poena sine culpa«-princippet hører til de generelle fællesskabsretlige principper.
25. Kommissionen deler derimod Bundesfinanzhofs opfattelse, og har alene fremsat supplerende bemærkninger hertil. Den anfører, at i det omfang den omstridte sanktion er af administrativ karakter, finder »nulla poena sine culpa«-princippet ikke anvendelse, og at den endvidere ikke strider mod retsstatsprincippet, fordi eksportørens ansvar ikke forudsætter skyld.
2. Vurdering
26. Sagsøgerens argument kræver en nærmere behandling af den omstridte sanktions retlige kvalificering (a). Hvis den ikke skal betragtes som en sanktion af strafferetlig karakter, må det undersøges, om »nulla poena sine culpa«-princippet overhovedet finder anvendelse (b).
a) Den omstridte sanktions retlige kvalificering
Sanktion af strafferetlig karakter?
27. I henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 skal der hovedsagelig ske en nedsættelse af restitutionen - eller endog betaling af et beløb - svarende til forskellen mellem den ansøgte restitution og den restitution, som ansøgeren rent faktisk har ret til. Denne bestemmelse finder anvendelse uafhængigt af eventuelle tilbagesøgningskrav og tager ikke højde for omfanget af den eventuelle skade, som måtte være opstået som følge af den fejlagtige restitutionsansøgning. Det er - som sagsøgeren understreger det - korrekt, at en sådan bestemmelse ikke har til formål at genetablere retmæssige forhold, at reparere en skade henholdsvis fjerne konsekvenserne af en ulovlig handling, men derimod i højere grad begrænser sig til at pålægge eksportøren et økonomisk tab, når han indgiver en fejlagtig restitutionsansøgning.
28. Det er ligeledes korrekt, at de pågældende bestemmelser ikke giver en udligningsafgift for en vederlagsfri kredit, som det f.eks. kan være tilfældet ved forfald af en sikkerhed . I henhold til bestemmelserne om eksportrestitution er det nemlig eksportøren, der skal sørge for forudbetaling af restitutionen frem til det tidspunkt, hvor der finder betaling sted fra den udbetalende myndighed.
29. På baggrund af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 kan det dog imidlertid endnu ikke konkluderes, af hvilken karakter sanktionen er.
30. Jeg skal først og fremmest generelt bemærke, at Fællesskabet i princippet ikke er kompetent til at pålægge strafferetlige sanktioner. I tilfælde af manglende opfyldelse af fællesskabsretlige forpligtelser er det fortsat forbeholdt medlemsstaterne at pålægge en sådan sanktion .
31. Den pågældende bestemmelse kan i kraft af sit meget specifikke formål i princippet betragtes som en sanktion, eftersom ansøgningens fejlagtige indhold medfører en økonomisk ulempe. Det fremgår dog af første betragtning til forordning nr. 2945/94, at denne sanktion først og fremmest er af præventiv karakter: Den skal således »[...] tilskynde eksportørerne til at overholde fællesskabsbestemmelserne.« Sanktionsformålet, såfremt et sådant overhovedet findes, overskygges tydeligvis af denne målsætning.
32. Også i artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 er der en tydelig sammenhæng mellem de - administrative - sanktioner, der nævnes, især »betaling af et beløb, der overstiger de uberettiget oppebårne eller de unddragne beløb [...]« [litra b)], og deres præventive karakter: Sanktionerne må således ikke overstige, »hvad der anses for strengt nødvendigt for at give det en afskrækkende virkning«.
33. Den nationale ret henviser her med rette til, at generaladvokat Jacobs i forbindelse med begrebet straffesanktion i sit forslag til afgørelse i sag C-240/90 har præciseret, at den præventive funktion med straffesanktioner ikke er ensbetydende med, at enhver sanktion med en præventiv funktion har karakter af en straffesanktion, eftersom formålet med en straffesanktion ud over sin præventive funktion også er at give udtryk for en social afvisning .
34. Den her omhandlede sanktion er på ingen måde udtryk for en social afvisning. Det er således logisk, at sanktionens strenghed kun afhænger af den påståede skyld i det omfang, at der sondres mellem forsætlig overtrædelse og øvrige overtrædelser. Dette forhold ændres heller ikke af, at ordet »bestrafen« anvendes i den tyske version af tredje betragtning til forordning nr. 2945/94. Det drejer sig her klart om en ikke-teknisk betydning, hvilket allerede fremgår af de øvrige sprogversioner .
35. Endelig skal jeg bemærke, at den omhandlede sanktion til forskel fra straffesanktioner ikke er af personlig karakter, eftersom eksportøren i kraft af aftale med tredjemand fortsat har mulighed for at overføre sanktionsbyrden, som i dette tilfælde med producenten, ved at søge regres.
36. Da den omhandlede sanktion først og fremmest har en præventiv funktion og ikke giver udtryk for en social-etisk afvisning, kan den ikke anses for at være af strafferetlig karakter.
Sanktion af administrativ karakter?
37. Generaladvokat Saggio har bemærket, at »Domstolen [...] aldrig har fundet det nødvendigt at definere Det Europæiske Fællesskabs sanktionsbeføjelse helt præcist, og at den ikke har foretaget nogen materiel sondring mellem administrative og strafferetlige sanktioner« .
38. Det er i betragtning af opremsningen af de administrative sanktioner i artikel 5 i forordning nr. 2988/95 ikke nødvendigt at give en positiv definition af de administrative sanktioner i henhold til retspraksis. Jeg skal blot understrege, at den pågældende sanktion i det væsentlige svarer til den sanktion, der er fastsat i denne forordnings artikel 5, stk. 1, litra b), idet den dog adskiller sig ved, at den kan enten kan bestå i en reduktion af restitutionskravet eller i en betalingsforpligtelse .
39. I modsætning til sagsøgerens opfattelse har den omhandlede sanktions størrelse ingen indvirkning på dens retlige kvalificering. En sådan opfattelse kan heller ikke begrundes i praksis ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, ifølge hvilken »il importe d'abord de savoir si le texte définissant l'infraction en cause ressortit ou non au droit pénal d'après la technique juridique de l'État défendeur; il y a lieu d'examiner ensuite, eu égard à l'objet et au but de l'article 6 (art. 6), au sens ordinaire de ses termes et au droit des États contractants, la nature de l'infraction ainsi que la nature et le degré de gravité de la sanction que risquait de subir l'intéressé« (min fremhævelse) . Begrebet »le degré de gravité« vedrører åbenbart kun, hvorvidt sanktionen er mærkbar - sanktionens størrelse spiller derimod kun en sekundær rolle. Denne fremgangsmåde kan forklares ud fra nødvendigheden i at give artikel 6 i EMK et beskyttelsesformål, som går længere end de nationale retsordener.
40. De Europæiske Fællesskabers Domstol har bl.a. skullet udtale sig om den principielle gyldighed af en sanktionsbestemmelse på baggrund af hele den sammenhæng, i hvilken den indgår. I henhold hertil kan en sanktions retlige kvalificering inden for den fælles landbrugspolitik ikke afhænge af dens størrelse: Sanktionens formål og den overordnede sammenhæng, i hvilken den indgår, er - som Kommissionen med rette understreger det - langt mere afgørende.
41. Set ud fra et helhedsaspekt, skal eksportøren ikke betragtes så meget som en person, som skal følge et regelsæt og som i tilfælde af en urigtig restitutionsansøgning oplever en social afvisning, men snarere som en partner i forbindelse med forvaltningen af bidragsydelser, der ved en trussel om sanktion skal bringes til at overholde sine særlige forpligtelser med henblik på at modtage eksportrestitution . På denne baggrund udgør de omhandlede sanktionsbestemmelser den retlige konsekvens af hans garanti for restitutionsansøgningens rigtighed, som snarere kan sidestilles med en civilretlig form for kontraktmæssig sanktion end med en strafferetlig sanktion. Den nationale ret understreger nemlig her med rette, at det er frivilligt at deltage i importrestitutionsordningen .
42. Det forhold, at en sanktion ikke anses for at være af strafferetlig karakter, indebærer heller ikke, at adressaten er uden retsbeskyttelse: I henhold til Domstolens faste praksis »kan en sanktion, også selv om den ikke er af strafferetlig karakter, således kun pålægges i henhold til en klar og utvetydig hjemmel. Domstolen har endvidere altid fremhævet, at grundrettighederne udgør en integreret del af de almindelige fællesskabsretlige retsgrundsætninger, som Domstolen lægger til grund i sin retsanvendelse. Endelig er det et led i Domstolens faste praksis [...], at fællesskabsretlige bestemmelser skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet [...]« .
43. Som følge af ovenstående, særligt med hensyn til den primære præventive karakter, må de omhandlede bestemmelser betragtes som en administrativ sanktion. Spørgsmålet er, om »nulla poena sine culpa«-princippet finder anvendelse på sådanne sanktioner.
b) Er »Nulla poena sine culpa«-princippet et almindeligt fællesskabsretligt princip?
44. Sagsøgeren gør uanset de omstridte sanktionsbestemmelsers retlige kvalificering gældende, at anvendelsen af »nulla poena sine culpa«-princippet på administrative sanktioner udgør et almindeligt fællesskabsretligt princip. Dette er resultatet både af en fælles retstradition i medlemsstaterne og af de grundlæggende rettigheder, som Domstolen skal håndhæve.
45. Efterfølgende skal det derfor undersøges, om gyldigheden af »nulla poena sine culpa«-princippet følger af en eventuel fælles retstradition i medlemsstaterne, af en integration af de rettigheder, der sikres af EMK i henhold til artikel 6, stk. 2, EU, eller direkte af fællesskabsretten.
Er gyldigheden af »nulla poena sine culpa«-princippet udtryk for en fælles retstradition i medlemsstaterne?
46. Hvis man sammenligner medlemsstaternes retsordener, således som sagsøgeren har gjort det i sit skriftlige indlæg, fremgår for det første især, at grænsen mellem strafferetlige og administrative sanktioner er flydende.
47. De strafferetlige principper, til hvilke »nulla poena sine culpa«-princippet uomtvisteligt hører, har således en forskelligt rækkevidde i de enkelte medlemsstaters retsorden. Jo snævrere anvendelsesområdet for de rent administrative sanktioner er - og dermed jo bredere de strafferetlige sanktioners anvendelsesområde er - desto tydeligere er grænsen mellem de strafferetlige og de administrative sanktioner med hensyn til deres retlige behandling.
48. »Nulla poena sine culpa«-princippet har tilsyneladende heller ikke en ensartet rækkevidde. I forbindelse med straffesanktioner, der udtrykker en ringe social afvisning, kan adfærdsforpligtelsen være udformet på en sådan måde, at det anses for individuelt strafbart, allerede når denne forpligtelse ikke overholdes. Desuden erkender sagsøgeren selv i sit skriftlige indlæg, at mulighederne for fritagelse for så vidt angår de objektive sanktionselementer kan føre til lignende resultater som ved culpa-ansvar med omvendt bevisbyrde.
49. Det er derfor ikke muligt ud fra medlemsstaternes retstraditioner at udlede regler om en generel gyldighed af »nulla poena sine culpa«-princippet på sanktioner af administrativ karakter.
Er artikel 6, stk. 2, i EMK relevant?
50. Det er ubestridt, at garantierne i artikel 6 i EMK - herunder særligt uskyldsformodningen i henhold til artikel 2 - finder anvendelse på strafferetlige anklager. Det fremgår allerede af denne bestemmelses beskyttelsesformål, at begrebet lovovertrædelse skal fortolkes selvstændigt uden hensyntagen til kategorierne inden for de nationale retssystemer.
51. Det er ikke muligt at udlede af Menneskerettighedsdomstolens praksis, som der henvises til vedrørende spørgsmålet om behandlingen af tillægsbetalingen som en sanktion, at »nulla poena sine culpa«-princippet skal finde anvendelse på alle administrative sanktioner. I de tilfælde, hvor skattemæssige tillæg, der pålægges i tilfælde af urigtige oplysninger, anses for at være en forbrydelse i henhold til artikel 6, stk. 1, i EMK, har Menneskerettighedsdomstolen bl.a. begrundet dette med, at den pågældende sanktion er blevet pålagt med henblik på både forebyggelse og straf .
52. Endelig skal jeg understrege, at Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende EMK's artikel 6, stk. 2, ikke uden videre udelukker eksistensen af materielle elementer af overtrædelsen i retning af et objektivt ansvar, men blot begrænser det under hensyntagen til princippet om retten til kontradiktion .
53. I overensstemmelse hermed kan det ved en kombineret anvendelse af artikel 6, stk. 2, EU og EMK i forbindelse med administrative sanktioner ikke konstateres, at »nulla poena sine culpa«-princippet udgør et almindeligt fællesskabsretligt princip.
»Nulla poena sine culpa«-princippet som et almindeligt princip i henhold til forordning nr. 2988/95?
54. I henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 er det kun forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder, der kan medføre administrative sanktioner. Sagsøgeren anser - ligeledes - dette for en fællesskabsretlig anerkendelse af »nulla poena sine culpa«-princippet, og dette både for sanktioner af repressiv karakter og for sanktioner af præventiv karakter.
55. I henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 berøres de sanktionsregler, som allerede var gældende før forordningens ikrafttræden, ikke af princippet i stk. 1. Sagsøgeren mener derfor ikke, at der skal tages hensyn til denne undtagelsesbestemmelse ved gyldigheden af »nulla poena sine culpa«-princippet, fordi bestemmelsen tilsyneladende kun vedrører de retlige følger, dvs. indholdet af den sanktion, der skal pålægges, og ikke de materielle forudsætninger for anvendelsen af denne sanktion.
56. Dette argument er ikke overbevisende. Alene ordlyden i artikel 5, stk. 2, giver i forbindelse med anvendelsen af vendingen »[...] regler, der [...] gælder for de enkelte sektorer [...]« ingen mulighed for en sondring mellem de materielle forudsætninger og sanktionsbestemmelsens retlige følger.
57. I øvrigt må der i henhold til ordlyden i artikel 5, i forordning nr. 2988/95 sondres mellem forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder (stk. 1) på den ene side og andre uregelmæssigheder (stk. 2) - dvs. uregelmæssigheder, hvor der ikke foreligger skyld - på den anden side. Hvorvidt artikel 5 i forordning nr. 2988/95 anerkender »nulla poena sine culpa«-princippet som et almindeligt princip, er derfor mildt sagt tvivlsomt.
58. Som følge heraf kan det heller ikke af forordning nr. 2988/95 udledes, at »nulla poena sine culpa«-princippet har ubegrænset gyldighed.
59. Af det anførte kan det konkluderes, at artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, i det omfang den foreskriver en sanktion med et - i hvert fald hovedsagelig - præventivt formål, i princippet ikke er underlagt »nulla poena sine culpa«-princippet.
B - Proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling
60. Vurderingen af, hvorvidt den pågældende sanktionsbestemmelse er gyldig i et tilfælde som i hovedsagen, afhænger derfor af, om proportionalitetsprincippet er overholdt.
61. Sagsøgerens anbringende vedrørende princippet om forbud mod forskelsbehandling skal jeg også behandle her, eftersom det i sagens natur overlapper påstanden om den pågældende sanktionsbestemmelses angivelige uanvendelighed.
1. Parternes argumenter
62. Sagsøgeren gør gældende, at den foreskrevne sanktion i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 ikke er egnet til at opfylde sit formål, at den ikke er nødvendig og ikke står i et rimeligt forhold til formålet, som der skal tages hensyn til ved prøvelsen af proportionaliteten. Da sagsøgerens argumenter vedrørende den pågældende sanktionsbestemmelses egnethed, nødvendighed og rimelighed delvist overlapper hinanden, bør de behandles under ét.
63. Sagsøgeren understreger først, at eksportrestitutioner ikke udgør en personlig fordel for eksportøren, som han frivilligt anmoder om. Eksportrestitutionen giver eksportøren den finansielle ydelse tilbage, hvormed han - ved at betale købsprisen i forbindelse med erhvervelsen af den restitutionsberettigede vare - finansierer prisstøtteordningen inden for landbrugssektoren. Tilbagesøgningen af en eksportrestitution er derfor for ham rent faktisk ensbetydende med et reelt økonomisk tab.
64. Sagsøgeren anfører yderligere, at restitutionsprodukter skal deklareres i overensstemmelse med toldbestemmelserne. Angivelsen er forbundet med en vis usikkerhed, eftersom eksportøren herved bl.a. skal foretage retlige vurderinger. Domstolen har i sin praksis vedrørende toldbestemmelserne imidlertid fastslået, at eksportøren også har opfyldt sin forpligtelse med hensyn til fremsendelse af en korrekt toldangivelse, hvis han i god tro har givet toldmyndighederne ukorrekte eller ufuldstændige oplysninger, når det med rimelighed må kunne antages, at han kun havde kendskab til eller kun kunne skaffe sig adgang til disse .
65. Sagsøgeren mener at kunne udlede af dette, at sanktionen i henhold til artikel 11, stk. 1, hverken er passende eller nødvendig for at opfylde sin målsætning, som består i at beskytte Fællesskabets finansielle interesser. Det ville være tilstrækkeligt at tilbagesøge eksportrestitutionen. I øvrigt tager bestemmelsen ikke højde for den omstændighed, at forpligtelsen til at indlevere en indholdsmæssig korrekt angivelse ikke er ubegrænset. Med hensyn til bestemmelsens nødvendighed tilføjer eksportøren, at det af forordning nr. 2988/95 fremgår, at Fællesskabets finansielle interesser er tilstrækkeligt beskyttet i kraft af sanktioner baseret på skyld, i særdeleshed da der også findes sanktioner på nationalt plan.
66. Med hensyn til anvendeligheden anfører sagsøgeren desuden, at det er muligt at pålægge en sanktion i henhold til artikel 11, stk. 1, uanset om der overhovedet er sket skade, eller eksportøren kunne havet undgået at begå fejlen. Ud fra den manglende sondring mellem ikke-skyldig adfærd og uagtsom - og dermed svigagtig - adfærd, forsøger sagsøgeren ydermere at udlede, at der er sket en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling.
67. På dette grundlag konkluderer sagsøgeren, at sanktionen er uforenelig med proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.
68. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at en simpel tilbagesøgning af eksportrestitutionerne i tilfælde af fejlagtige oplysninger ikke er tilstrækkelig afskrækkende. Den understreger, at sanktionens strenghed fastsættes i forhold til det beløb, der fejlagtigt er blevet udbetalt til eksportøren. Endelig henviser Kommissionen til de betydelige skønsbeføjelser, som fællesskabslovgiver råder over med hensyn til den fælles landbrugspolitik. I denne sag kan der ikke være tale om en åbenbar uanvendelig bestemmelse eller en åbenbar overskridelse af institutionens beføjelser.
2. Vurdering
69. I henhold til fast retspraksis må det »ved afgørelsen af, om en bestemmelse i fællesskabsretten er forenelig med proportionalitetsprincippet, navnlig inden for de fælles markedsordninger for landbruget, [...] undersøges, om sanktionen går videre, end det er hensigtsmæssigt og nødvendigt for at opfylde det formål, der tilsigtes med den tilsidesatte ordning« .
70. Det må navnlig efterprøves, »om den sanktion, som den pågældende bestemmelse fastsætter til opfyldelse af de tilstræbte formål, står i rimeligt forhold til dette formåls betydning, og om byrderne er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål« .
Den pågældende sanktionsbestemmelses egnethed
71. Med hensyn til den pågældende sanktionsbestemmelses egnethed skal jeg først og fremmest understrege, at fællesskabslovgiver råder over en stor grad af frihed ved vurderingen af, hvilket middel han skal anvende for at nå det af lovgiveren tilstræbte formål. Domstolen har ved prøvelsen af proportionalitetsprincippet fastslået, at fællesskabslovgiver inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik råder over beføjelser, der svarer til det politiske ansvar, som tildeles i medfør af EF-traktatens artikel 40 (efter ændring nu artikel 34 EF) og 43. En foranstaltning på dette område kan kun kendes ulovlig, såfremt den er åbenbar uanvendelig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger .
72. Beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser er et legitimt formål, som Kommissionen søger at opnå ved hjælp af den pågældende sanktionsbestemmelse. Pålæggelsen af en økonomisk sanktion i tilfælde af en fejlagtig restitutionsansøgning er ikke blot egnet til at forhindre ansøgeren i forsætligt at meddele ukorrekte oplysninger, men også til at få ham til at udvise størst mulig omhu.
73. Sagsøgeren har ikke godtgjort, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn, da den valgte den pågældende sanktion med henblik på det tilstræbte formål om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser.
Den pågældende sanktionsbestemmelses nødvendighed
74. Nødvendigheden skal hovedsagelig prøves ud fra spørgsmålet om, hvorvidt det tilstræbte formål kunne være opnået ved en mildere foranstaltning med tilsvarende virkning.
75. Sagsøgeren går under alle omstændigheder urigtigt ud fra, at den blotte tilbagesøgning af uretmæssigt bevilgede restitutioner ville være tilstrækkelig. Sagsøgeren anfører ganske vist med rette, at eksportrestitutioner ikke kan sidestilles med direkte støtte, eftersom de i sidste instans er til gavn for landbrugerne og ikke eksportørerne. Deraf følger imidlertid ikke, at tilbagesøgningen af en eksportrestitution har samme afskrækkende virkning som den pågældende sanktionsbestemmelse. For det første har tilbagesøgningen af en uretmæssigt bevilget eksportrestitution ikke til følge, at der gives afslag på enhver eksportrestitution. I dette tilfælde ville sidstnævnte foranstaltning i tilfælde af en ukorrekt restitutionsansøgning ofte være en strengere foranstaltning end den pågældende sanktionsbestemmelse. For det andet skal det påpeges - som Kommissionen med rette understreger - at tilbagesøgningen ikke virker afskrækkende, idet den alene reducerer eksportrestitutionen med det skyldige beløb. Endelig skal bemærkes, at eksportøren på grund af forudbetalingen ganske vist risikerer at lide et rentetab i tilfælde af en tilbagesøgning, men at dette tab dog må antages at være mindre end chancen for gevinst i tilfælde af en - uopdaget - ansøgning med et for højt ansat beløb, hvilket indebærer, at risikoen for et rentetab næppe kan afskrække nogen fra at afgive urigtige oplysninger.
76. Henvisningen til artikel 5 i forordning nr. 2988/95 er heller ikke begrundet. Det kan som allerede anført ikke udledes af denne bestemmelse, at sanktioner, der afhænger af skyld, giver en tilstrækkelig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser.
77. Heller ikke det forhold, at den pågældende sanktionsbestemmelse anvendes uden hensyntagen til faktisk opståede skader, taler imod nødvendigheden af den pågældende sanktionsbestemmelse. Sanktionen har nemlig ikke til formål at pålægge straf for finansielle skader, men snarere at virke afskrækkende. I nødvendig konsekvens heraf henvises der udelukkende til truslen mod Fællesskabets finansielle interesser.
78. Den pågældende sanktionsbestemmelse er derfor nødvendig for at nå det nævnte formål.
Sanktionsbestemmelsens relevans
79. Endeligt skal det prøves, om den pågældende sanktionsbestemmelse svarer til betydningen af det nævnte beskyttelsesformål, og om de ulemper, som de medfører, ikke er uforholdsmæssige i forhold til de tilstræbte formål .
80. Jeg skal indledningsvis påpege, at Fællesskabets finansielle interesser, som skal beskyttes, generelt kan trues af fejlagtige eksportrestitutionsansøgninger, uanset om de fejlagtige oplysninger skyldes ansøgerens personlige fejl eller ej. Det er derfor hensigtsmæssigt at beskytte Fællesskabets finansielle interesser ved at tilstræbe objektivt ansvar. I henhold hertil finder jeg det ikke umiddelbart urimeligt ikke at sondre mellem urigtige oplysninger, der angives uforsætligt, og urigtige oplysninger, der skyldes uagtsomhed.
81. Med hensyn til hovedsagen er det klart, at Fællesskabets finansielle interesser i princippet trues på samme måde af en adfærd, der ikke skyldes eksportøren, og af de deraf følgende fejl i eksportørens restitutionsansøgning, uanset om den pågældende vare fremstilles af eksportøren selv eller af en af hans leverandører.
82. Sondringen mellem forsæt og de øvrige tilfælde med hensyn til retsfølgerne (sanktionens størrelse) synes, hvad angår eksportørens forskellige retsopfattelse i denne henseende, i begge tilfælde at være objektivt begrundet. Deraf følger allerede, at der ikke foreligger en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling.
83. Den kendsgerning, at betingelserne for at pålægge sanktionen lettes, fordi der ikke stilles krav om skyld og bevisførelse herfor, anfægter heller ikke sanktionsbestemmelsens gyldighed i et tilfælde som i hovedsagen. En effektiv beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser kan nemlig kræve en lempeligere bevisbyrde, og endog at der gives afkald på kravet om skyld.
84. Der kan kun rejses tvivl om den pågældende sanktionsbestemmelses relevans, når dens udformning ikke længere er forenelig med grundtanken om objektivt ansvar. Dette ville især være tilfældet, hvis sanktionen også skulle pålægges i de tilfælde, hvor eksportøren ikke længere på rimelig vis kan holdes ansvarlig for truslen mod Fællesskabets finansielle interesser.
85. I denne sammenhæng henviser sagsøgeren ikke med urette til, at pålæggelsen af en sanktion, der ikke afhænger af skyld i forbindelse med urigtigheder i restitutionsansøgningen, fører til, at forpligtelsen til at afgive en korrekt anmodning skal tolkes objektivt, selv om ansøgningen indeholder visse usikkerhedselementer, som eksportøren ikke har kontrol over .
86. Dette forhold foreligger i generaladvokat Léger's forslag til afgørelse i sagen Oelmühle og Schmidt Söhne, der dog vedrørte tilbagesøgning i henhold til national ret af uretmæssigt bevilget fællesskabsstøtte : »Det skal desuden bemærkes, at det ved denne interesseafvejning, der skal foretages i forbindelse med hensynet til princippet om fællesskabsrettens effektivitet, i det mindste synes urimeligt alene at lade støttemodtageren bære noget, der minder om et ansvar uden culpa, selv om han i overensstemmelse med det indførte system har videregivet den udbetalte støtte til leverandørerne uden selv at have direkte fordel af den og uden at have været i stand til at kontrollere de omtvistede varers oprindelse, hvoraf lovligheden af den bevilgede støtte afhænger.« Endvidere hedder det: »Ligeledes påhviler det i første række de kompetente nationale myndigheder - som ved passende kontrolforanstaltninger skal sikre sig, at det produkt, for hvilket støtten udbetales, er i overensstemmelse med fællesskabsreglerne, med henblik på at garantere, at fællesskabsstøtten ikke udbetales for produkter, der ikke er berettigede hertil - at bedømme, hvilke kontrolforanstaltninger der er fornødne med henblik herpå.«
87. I sagen om tilbagesøgning i henhold til national ret af uretmæssigt udbetalte beløb drejer det sig imidlertid hovedsagelig om den begunstigedes indsigelser, som f.eks. bortfald af berigelse eller god tro, hvilket skal vurderes i lyset af hans retsstilling. Med hensyn til lovgivningen i forbindelse med eksportrestitutioner skal der tages hensyn til den omstændighed, at eksportøren ikke selv drager fordel af restitutionen, når han overfører denne til producenten i form af betaling af en i forhold til verdensmarkedet for højt ansat pris. Sidstnævnte betragtning kan derimod ikke spille en rolle ved pålæggelsen af en sanktion i tilfælde af urigtige oplysninger i en eksportrestitutionsansøgning.
88. Jeg må konstatere, at en sanktion af den pågældende art ville være uhensigtsmæssig, hvis den også fandt anvendelse, når truslen mod Fællesskabets finansielle interesser ikke skyldes restitutionsansøgeren . Det er imidlertid helt klart ikke tilfældet, når ansøgeren - som i denne sag - inden for rammerne af sin erhvervsudøvelse frivilligt lader den omstridte vare fremstille hos tredjemand. Det spiller herved ingen rolle, at de urigtige oplysninger i restitutionsansøgningen ikke eller kun kunne konstateres ved hjælp af kontrol på fremstillingsvirksomheden.
89. På baggrund af det anførte kan det med hensyn til det første spørgsmål konkluderes, at gyldigheden af artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87, som ændret ved forordning nr. 2945/94, ikke påvirkes af, at den ligeledes foreskriver en sanktion, også når eksportøren uden egen skyld ansøger om en større eksportrestitution, end han er berettiget til.
V - Andet spørgsmål: fortolkning af begrebet »force majeure«
90. Det andet spørgsmål, der stilles, såfremt den pågældende sanktionsbestemmelse anses for lovlig, er i det væsentlige, om der foreligger et tilfælde af force majeure, når eksportrestitutionsansøgeren ikke eller kun ved hjælp af kontrol hos tredjemand var i stand til at konstatere, at oplysningerne var urigtige.
A - Parternes argumenter
91. Sagsøgeren er af den opfattelse, at virksomheden befandt sig i et tilfælde af force majeure i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Domstolens praksis, dvs. at der forelå helt usædvanlige og uforudseelige omstændigheder, som den erhvervsdrivende ikke har nogen indflydelse på, og som han ikke har mulighed for at afværge, også selv om han udviser den størst mulige påpasselighed. I denne sag skyldtes de forkerte oplysninger i eksportrestitutionsansøgningen urigtige oplysninger fra producenten, der er en velrenommeret virksomhed i Tyskland. Tilsætningen af plantefedt til den eksporterede smelteost, som blev foretaget af en teknisk leder hos producenten, var en fuldstændig uventet og usædvanlig hændelse. Denne kunne ikke opdages ved de sædvanlige undersøgelser og dem, som blev foretaget af eksportøren.
92. Sagsøgeren er klar over, at den erhvervsdrivende efter den almindelige forståelse af force majeure er ansvarlig for fejl hos sin kontraktpartner. I henhold til Domstolens domme i sagerne Steff-Houlberg og Oelmühle Hamburg kan en eksportør imidlertid forlade sig på de oplysninger fra producenten, som han ikke selv kan kontrollere, og han er ikke forpligtet til selv at gennemføre en kontrol af fremstillingsprocessen. Disse domme vedrørte ganske vist tilbagesøgning af fællesskabsstøtte i henhold til national ret, men ifølge sagsøgeren er der ingen grund til, at de samme principper ikke skulle finde anvendelse på sanktionerne i henhold til bestemmelserne om eksportrestitution, der udelukkende tildeles i medfør af fællesskabsretten, hvorfor en fejl, begået af producenten, også må være omfattet af begrebet force majeure, når den hverken kunne identificeres eller kontrolleres.
93. Kun ved en vid fortolkning af begrebet force majeure i artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, første led, er det er muligt at fjerne betænkelighederne ved denne bestemmelse på baggrund af de strafferetlige principper, der udspringer af retsstatsprincippet. En sådan fortolkning ville ikke alene tage hensyn til »nulla poena sine culpa«-princippet, om end i begrænset omfang, men ville desuden medføre en vis balance mellem den specifikke sanktionsbestemmelse i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 og den generelle bestemmelse om administrative sanktioner i artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2988/95. Det må derfor antages, at der foreligger et tilfælde af force majeure i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i den omstridte bestemmelse, når eksportøren er i stand til at bevise, at han har opført sig som en hæderlig erhvervsdrivende. Dette er tilfældet, når han i god tro har leveret (objektivt) urigtige oplysninger, fordi der ikke forelå grund til at betvivle de pågældende oplysningers rigtighed.
94. Kommissionen deler Bundesfinanzhofs opfattelse af, at forkerte oplysninger, der afgives af eksportøren i god tro på baggrund af urigtige informationer fra producenten, ikke udgør et tilfælde af force majeure i den forstand, hvormed udtrykket er anvendt i Domstolens praksis, når eksportøren ikke eller udelukkende ved at foretage kontrol på fremstillingsvirksomheden kunne opdage, at de var urigtige. Dommene, som den nationale ret har henvist til, kan ikke føre til noget andet resultat, idet de faktiske omstændigheder i de pågældende domme ikke kan sammenlignes med nærværende sags.
B - Vurdering
95. Artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, første led, i forordning nr. 3665/87 bestemmer, at den pågældende sanktion ikke finder anvendelse i tilfælde af force majeure. Begrebet force majeure har, som Domstolen allerede har fastslået i Kampffmeyer-dommen, ikke helt samme betydning inden for de forskellige rets- og anvendelsesområder, og dets betydning skal derfor bestemmes ud fra de retlige rammer, hvor det skal anvendes.
96. I henhold til Domstolens faste praksis betegner begrebet force majeure »inden for de fælles landbrugsregler [...] de helt usædvanlige og uforudseelige omstændigheder, som den erhvervsdrivende ikke har nogen indflydelse på, og som han ikke har mulighed for at afværge, også selv om han udviser den størst mulige påpasselighed« .
97. Ved at anvende denne definition af begrebet har Domstolen ligeledes fastslået i sin faste praksis, at der ikke foreligger noget tilfælde af force majeure, når den manglende opfyldelse af en nødvendig betingelse skyldes en manglende opfyldelse af de kontraktforpligtelser, der påhviler debitors medkontrahent. Theodorakis-sagen drejede sig om manglende aftagelse af en vare, der var solgt til eksport, med den følge, at eksporten ikke gennemførtes inden for eksportlicensens gyldighedsperiode. Domstolen betragter dette som en »sædvanlig handelsrisiko i forretningsforhold, og licensindehaveren, som i øvrigt fuldstændig frit kan vælge sine handelspartnere under hensyn til, hvilken fordel han kan have heraf, må selv træffe sine modforholdsregler enten ved at indføje bestemmelser herom i kontrakten eller ved at tegne en særlig forsikring« . Kravet om uforudseelighed var således i henhold til Domstolen ikke opfyldt. I sagen Boterlux fastslog Domstolen på samme grundlag, at der ikke forelå noget tilfælde af force majeure, fordi man med rimelighed kunne forvente en svigagtig genindførelse i Fællesskabet.
98. Det må udledes af Bundesfinanzhofs forelæggelseskendelse i denne sag, at eksportøren ikke havde kendskab til produktets egentlige sammensætning og kun havde kunnet få kendskab til dette ved at foretage kontrol på fremstillingsvirksomheden, hvilket i henhold til Bundesfinanzhof var umuligt for eksportøren eller i det mindste ikke kunne kræves af denne.
99. I lyset af de ovenstående domme skal sagens omstændigheder imidlertid fortolkes således, at den adfærd, som eksportrestitutionsansøgerens medkontrahent har udvist, ganske vist var usædvanlig, men dog ikke kunne udelukkes, hvorfor den således var forudsigelig i det omfang, at den udgjorde en sædvanlig handelsrisiko. Ud fra denne synsvinkel må det udelukkes, at der foreligger et tilfælde af force majeure.
100. Den retspraksis, som sagsøgeren henviser til, ændrer ikke denne fortolkning. Det er ganske vist korrekt, at Domstolen i Oelmühle og Schmidt Söhne-dommen har fastslået, at fællesskabsretten i princippet ikke er til hinder for, at der i national ret findes bestemmelser om at udelukke tilbagesøgning af uretmæssigt udbetalt fællesskabsstøtte, navnlig når det godtgøres, at støttemodtageren har været i god tro. Domstolen fastslår herved, at »såfremt en erhvervsdrivende udfærdiger og afgiver en erklæring med henblik på at få udbetalt støtte, kan den omstændighed, at han har udarbejdet den, herefter ikke i sig selv afskære ham fra at påberåbe sig at have været i god tro, når erklæringen udelukkende er baseret på oplysninger, der er afgivet af tredjemand. Det påhviler imidlertid den nationale ret at undersøge, om der ikke i de konkrete sager forelå visse indicier, der burde have tilskyndet den erhvervsdrivende til at undersøge rigtigheden af disse oplysninger« .
101. I dommen i sagen Steff-Houlberg m.fl. bekræftede Domstolen sin opfattelse af, at fællesskabsretten ikke er til hinder for en national bestemmelse, ifølge hvilken det er tilladt at udelukke tilbagesøgning af uretmæssigt udbetalt fællesskabsstøtte, bl.a. når støttemodtageren har været i god tro. Domstolen anførte udtrykkeligt i denne henseende, at »såfremt en eksportør udfærdiger og afgiver en erklæring med henblik på at få udbetalt eksportrestitutioner, kan den omstændighed, at han har udarbejdet den, herefter ikke i sig selv afskære ham fra at påberåbe sig at have været i god tro, når erklæringen udelukkende er baseret på oplysninger, der er afgivet af en medkontrahent, og hvis rigtighed han ikke har kunnet efterprøve« .
102. Hvad angår rækkevidden af disse to domme skal jeg først og fremmest bemærke, at de vedrørte nationale tilbagesøgningskrav af uberettiget bevilget støtte. Inden Domstolen udtalte sig med hensyn til spørgsmålet om god tro, understregede den, at der findes »ingen fællesskabsretlige bestemmelser, der omhandler spørgsmålet om tilbagebetaling af restitutioner, der er blevet udbetalt på grundlag af dokumenter, der efterfølgende viser sig ikke at være i overensstemmelse med de faktiske forhold« .
103. Hvad angår en analog anvendelse af retspraksis fra Boterlux-dommen, ifølge hvilken tredjemands svigagtige adfærd skal betragtes om en sædvanlig handelsrisiko for en støttemodtager, har Domstolen fastslået, at »den nationale domstol ved afvejningen af Fællesskabets interesser over for den erhvervsdrivendes interesser [skal] tage hensyn til, at fejl begået af en tredjemand, som støttemodtageren har forretningsforbindelse med, i højere grad henhører under støttemodtagerens interesseområde end under Fællesskabets« . Det er i modsætning til sagsøgers opfattelse derfor ikke muligt at konstatere, at Domstolen ved de nævnte domme har villet bane vejen for en udvidelse af begrebet force majeure, når det drejer sig om, at en eksportørs fejlagtigt angivne oplysninger skyldes svigagtig adfærd fra en af eksportørens forretningspartnere.
104. Svaret på det andet spørgsmål er derfor, at artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, første led, i forordning nr. 3665/87 ikke kan fortolkes således, at angivelser, der afgives af eksportrestitutionsansøgeren i god tro på grundlag af producentens urigtige oplysninger, i princippet udgør et tilfælde af force majeure, selv om ansøgeren ikke kunne konstatere, at oplysningerne var urigtige, uden at foretage kontrol på fremstillingsvirksomheden.
VI - Forslag til afgørelse
105. På baggrund af det anførte foreslår jeg derfor Domstolen at besvare spørgsmålene fra Bundesfinanzhof således:
»1) Artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87, som ændret ved forordning nr. 2945/94, finder ligeledes anvendelse, for så vidt som bestemmelsen fastsætter en sanktion for den eksportør, der uden egen skyld har ansøgt om en eksportrestitution, der er større end den, vedkommende har ret til.
2) Urigtige angivelser, der er afgivet af eksportrestitutionsansøgeren i god tro på grundlag af producentens urigtige oplysninger, udgør i princippet heller ikke et tilfælde af force majeure i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, første led, i forordning nr. 3665/87, selv om ansøgeren ikke eller kun ved kontrol på fremstillingsvirksomheden kunne konstatere, at oplysningerne var urigtige.«