62016TJ0829
RETTENS DOM (Ottende Afdeling)
27. november 2018 (
*1
)
»Regler for institutionerne – Europa-Parlamentet – afgørelse, der fastslog, at visse af et politisk partis udgifter ikke var støtteberettigede i regnskabsåret 2015 – retten til god forvaltning – retssikkerhed – forordning (EF) nr. 2004/2003 – forbud mod indirekte finansiering af et nationalt politisk parti«
I sag T-829/16,
Mouvement pour une Europe des nations et des libertés, Paris (Frankrig), ved advokat A. Varaut,
sagsøger,
mod
Europa-Parlamentet ved C. Burgos og S. Alves, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål støttet på artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Europa-Parlamentets afgørelse af 12. september 2016, der fastslog, at visse udgifter ikke var støtteberettigede i regnskabsåret 2015,
har
RETTEN (Ottende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A.M. Collins (refererende dommer), og dommerne R. Barents og J. Passer,
justitssekretær: fuldmægtig M. Marescaux,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 26. juni 2018,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1
Den 10. juni 2015 lancerede sagsøgeren, Mouvement pour une Europe des nations et des libertés (MENL), en kampagne om immigration inden for rammerne af Schengenaftalen (herefter »kampagnen«). Den franske udgave af en kampagnereklame var forsynet med sagsøgerens logo samt en flamme ledsaget af navnet »Front national«. Desuden var den nederlandske plakat forsynet med sagsøgerens logo samt Vlaams Belangs logo.
2
I den årlige revisionsberetning om regnskaberne for de europæiske politiske partier for 2015, vedtaget den 25. april 2016, anførte et uafhængigt revisionskontor, at det ikke havde kunnet indhente tilstrækkelige og objektive beviser til at fastslå, at kampagneudgifterne var støtteberettigede, hvilket kunne føre til en nedsættelse af det tilskud, som Europa-Parlamentet havde ydet.
3
På Parlamentets anmodning fremlagde sagsøgeren den 10. juni 2016 en kopi af de omtvistede reklamer for Parlamentet.
4
Ved skrivelse af 22. juli 2016 meddelte Parlamentet sagsøgeren, at der var en risiko for, at de pågældende udgifter ikke var støtteberettigede, fordi der var tale om en indirekte støtte til de to nationale politiske partier, for så vidt som de ikke havde bidraget til finansieringen af kampagnen. Ifølge Parlamentet kunne en sådan finansiering være i strid med artikel 7, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2004/2003 af 4. november 2003 om statut for og finansiering af politiske partier på europæisk plan (EUT 2003, L 297, s. 1). Det opfordrede derfor sagsøgeren til at fremsætte sine bemærkninger vedrørende den hævdede uregelmæssighed inden den 22. august 2016.
5
Den 27. juli 2016 anmodede sagsøgeren om visse yderligere oplysninger fra Parlamentet, navnlig vedrørende præcedens med hensyn til denne type uregelmæssighed.
6
Den 10. august 2016 svarede Parlamentet sagsøgeren, idet det ligeledes oplyste denne om, at fristen for indgivelse af bemærkninger var blevet udsat til den 2. september 2016.
7
Sagsøgeren indgav sine bemærkninger den 2. september 2016.
8
Den 5. september 2016 sendte generalsekretæren et notat til Parlamentets Præsidium og opfordrede det til at vedtage en endelig afgørelse om afslutning af regnskaberne for regnskabsåret 2015 for en række politiske partier på europæisk plan, herunder sagsøgeren. Det fremgik af dette notat, at medlemmerne af Parlamentets Præsidium på anmodning kunne få adgang til slutberetningerne og alle andre dokumenter vedrørende afslutningen af regnskaberne for dette regnskabsår.
9
Den 7. september 2016 videresendte Parlamentets tjenestegrene sagsøgerens bemærkninger til Parlamentets formand, idet de præciserede, at bemærkningerne var uden betydning for Parlamentets holdning.
10
Parlamentets Præsidium behandlede på et møde den 12. september 2016 den slutberetning, som sagsøgeren havde fremlagt efter afslutningen af sine regnskaber for regnskabsåret 2015. Det fastslog, at et beløb på 63853 EUR i tilknytning til kampagnen ikke var støtteberettiget og fastsatte den endelige støtte til sagsøgeren til 400777,83 EUR (herefter »den anfægtede afgørelse«).
11
Den 26. september 2016 meddelte Parlamentet sagsøgeren den anfægtede afgørelse.
Retsforhandlinger og parternes påstande
12
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. november 2016 har sagsøgeren anlagt denne sag.
13
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 7. februar 2017 har Parlamentet fremsat en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement.
14
Sagsøgeren har indgivet sine bemærkninger til formalitetsindsigelsen henholdsvis den 17. og den 27. marts 2017.
15
Ved kendelse af 2. maj 2017 er det blevet besluttet at træffe afgørelse om formalitetsindsigelsen i forbindelse med afgørelsen om sagens realitet.
16
Sagsøgeren har i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
–
Formalitetsindsigelsen forkastes.
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Parlamentet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
17
Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises.
–
Subsidiært frifindes Parlamentet.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
18
På forslag af den refererende dommer har Retten (Ottende Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling, og den har inden for rammerne af foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse i procesreglementets artikel 89 opfordret parterne til at indgive bestemte dokumenter, ligesom den har stillet dem skriftlige spørgsmål forud for retsmødet, der er blevet besvaret inden for den fastsatte frist.
19
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 26. juni 2018.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
20
Parlamentet har rejst en formalitetsindsigelse om tilsidesættelse af artikel 263 TEUF og af procesreglementets artikel 76, litra d).
21
For det første har Parlamentet kritiseret sagsøgeren for at have anlagt sag mod Parlamentets Præsidium, som hverken er et EU-organ, et EU-kontor eller et EU-agentur i henhold til artikel 263 TEUF. Retten har således ikke kompetence til at behandle sagen.
22
For det andet har Parlamentet anført, at stævningen ikke opfylder kravene i procesreglementets artikel 76, litra d), sådan som den er fortolket i retspraksis, idet den ikke indeholder de fremførte anbringender og ikke indeholder en kortfattet fremstilling af anbringenderne, således at Parlamentet kan forberede sit forsvar. Parlamentet har navnlig anført, at selv om stævningen indeholder et afsnit med titlen »Tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik«, som vedrører en hævdet tilsidesættelse af artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), indeholder den ligeledes et afsnit med titlen »[s]agens realitet«, der er det længste i stævningen, og som ikke indeholder noget anbringende.
23
Sagsøgeren har bestridt de af Parlamentet rejste klagepunkter.
24
Hvad angår det første af de af Parlamentet rejste klagepunkter skal det fremhæves, at Retten har kompetence til at træffe afgørelse i sager, der i henhold til artikel 263 TEUF er anlagt til prøvelse af retsakter udstedt af Unionens organer, kontorer eller agenturer.
25
For det første skal det i denne forbindelse bemærkes, at dette søgsmål er rettet mod den anfægtede afgørelse, der blev vedtaget den 12. september 2016 af den instans, der er kompetent i henhold til Parlamentets interne regler, nemlig Præsidiet, og meddelt sagsøgeren den 26. september 2016. Det følger heraf, at et søgsmål om annullation af denne afgørelse nødvendigvis er rettet mod Parlamentet, som har udstedt retsakten (jf. i denne retning kendelse af 5.9.2012, Farage mod Parlamentet og Buzek, T-564/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:403, præmis 18).
26
For det andet anførte Parlamentet udtrykkeligt, da det meddelte sagsøgeren den anfægtede afgørelse, at denne kunne anlægge annullationssøgsmål mod »Parlamentets Præsidiums afgørelse« ved Retten.
27
For det tredje skal det i overensstemmelse med retspraksis anføres, at sagsøgeren i sine bemærkninger til formalitetsindsigelsen har præciseret, at søgsmålet skulle anses for at være anlagt mod Parlamentet, uden at fastholde udpegelsen af Europa-Parlamentets Præsidium som sagsøgte (jf. i denne retning kendelse af 16.10.2006, Aisne og Nature mod Kommissionen, T-173/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2006:320, præmis 17 og 20).
28
For det fjerde kan der med anførelsen i stævningen af den anfægtede afgørelse, der blev truffet den 12. september 2016 og meddelt den 26. september 2016, ikke herske tvivl om, at sagsøgeren havde til hensigt at rette sit søgsmål mod Parlamentet. Præciseringen i præmis 27 må således betragtes som en tydeliggørelse i denne henseende og ikke som en ændring eller en berigtigelse af stævningen vedrørende et aspekt som omhandlet i procesreglementets artikel 76 (jf. i denne retning dom af 9.9.2004, Spanien og Finland mod Parlamentet og Rådet, C-184/02 og C-223/02, EU:C:2004:497, præmis 17).
29
For det femte har sagsøgeren i retsmødet bekræftet, at søgsmålet var rettet mod den anfægtede afgørelse, der blev vedtaget den 12. september 2016, dvs. en retsakt vedtaget af Parlamentet.
30
Disse faktorer gør det muligt utvetydigt at fastslå, at søgsmålet er anlagt mod Parlamentet i henhold til artikel 263 TEUF.
31
Endelig skal det anføres, at den foreliggende sag adskiller sig fra de sager, der gav anledning til kendelse af 18. september 2015, Petrov m.fl. mod Parlamentet og formanden for Parlamentet (T-452/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:709), og af 4. februar 2016, Voigt mod Parlamentet (T-618/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:72), som Parlamentet har henvist til, og i hvilke søgsmålene var anlagt mod formanden for Parlamentet og Parlamentet. I disse sager afviste Retten blot søgsmålet delvist, for så vidt som det var rettet mod formanden for Parlamentet, og realitetsbehandlede det, for så vidt som det ligeledes var rettet mod Parlamentet, uden at have undersøgt, hvem søgsmålet rent faktisk var rettet mod, til forskel fra den foreliggende sag.
32
Henset til det ovenstående skal den første af de af Parlamentet fremsatte formalitetsindsigelser forkastes.
33
Hvad angår den anden indsigelse rejst af Parlamentet skal det bemærkes, at stævningen i henhold til procesreglementets artikel 76, litra d), indeholder de anbringender og argumenter, der gøres gældende, samt en kortfattet fremstilling af anbringenderne.
34
Ifølge fast retspraksis, og uafhængigt af terminologiske spørgsmål, skal denne fremstilling være tilstrækkeligt klar og præcis til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Retten træffe afgørelse i sagen, i givet fald uden at behøve at udbede sig yderligere oplysninger. For at et søgsmål kan antages til realitetsbehandling, er det derfor af retssikkerhedshensyn og af hensyn til en god retspleje nødvendigt, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, om end kortfattet, men dog konsekvent og forståeligt, fremgår af selve stævningen (jf. dom af 6.10.2015, Corporación Empresarial de Materiales de Construcción mod Kommissionen, T-250/12, Sml., EU:T:2015:749, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).
35
I den foreliggende sag indeholder stævningen, som Parlamentet har medgivet, et afsnit med overskriften »Tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik«. Desuden henviser teksten i dette afsnit navnlig til chartrets artikel 41. Derudover fremgår det af stævningens punkt 22-42, at sagsøgeren navnlig har foreholdt Parlamentet, at det ikke har indgivet sagsøgerens bemærkninger til sit beslutningsorgan, dvs. dets Præsidium, inden det traf den anfægtede afgørelse. Dette er det første anbringende, som sagsøgeren har fremført.
36
Afsnittet med overskriften »Realiteten« er opdelt i tre underafsnit. Det første underafsnit har titlen »Finansiering af et nationalt politisk parti: et uklart begreb, der fører til retsusikkerhed«. Det fremgår ligeledes af stævningens punkt 44-57 herom, at sagsøgeren er af den opfattelse, at det forbud mod indirekte finansiering af et nationalt politisk parti, der følger af artikel 7 i forordning nr. 2004/2003, er i strid med retssikkerhedsprincippet. Dette er således det andet anbringende, som sagsøgeren har fremført.
37
I retsmødet har Parlamentet navnlig gjort gældende, at stævningen ikke udtrykkeligt nævnte retssikkerhedsprincippet, og at anbringendet om tilsidesættelse af dette princip derfor bør afvises. Det skal i denne henseende anføres, at tilsidesættelsen af dette princip fremgår udtrykkeligt af titlen på det første underafsnit, som det fremgår af præmis 36 samt af stævningens punkt 43 og 52. Endvidere har Parlamentet i svarskriftets punkt 32-39 besvaret de argumenter, som sagsøgeren har fremført. De argumenter, der blev fremsat i retsmødet, må derfor forkastes.
38
Endelig har det andet og det tredje underafsnit af afsnittet »Realiteten« i stævningen overskrifterne »Gennemførelse af en europæisk kampagne i medlemsstaterne« og »Et logo i lovligt format«. Det fremgår ligeledes af stævningens punkt 58-81 herom, at sagsøgeren i det væsentlige har gjort gældende, at Parlamentet i den anfægtede afgørelse havde vurderet den pågældende udgift fejlagtigt ved at fastslå, at den ikke var støtteberettiget, for så vidt som der var tale om en indirekte finansiering af et nationalt politisk parti i henhold til artikel 7 i forordning nr. 2004/2003. Dette er således det tredje anbringende, som sagsøgeren har fremført.
39
Stævningen opfylder derfor de minimumskrav, der er udledt af retspraksis i lyset af procesreglementets artikel 76, litra d). Desuden skal det bemærkes, at Parlamentet har været i stand til at identificere de anbringender og argumenter, som sagsøgeren har fremført, således at det har kunnet bestride dem i sine egne indlæg. Den anden formalitetsindsigelse skal således forkastes.
40
Henset til det ovenstående skal Parlamentets formalitetsindsigelse forkastes.
Realiteten
41
Sagsøgeren har til støtte for påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse i det væsentlige anført tre anbringender, det første om tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, det andet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og det tredje om tilsidesættelse af artikel 7 i forordning nr. 2004/2003.
Tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik
42
Med det første anbringende har sagsøgeren gjort en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik gældende, navnlig af retten til at få sin sag behandlet uvildigt og retfærdigt og af retten til at blive hørt, der sikres med chartrets artikel 41. Sagsøgeren har i denne henseende gjort gældende, at beslutningsorganet, dvs. Parlamentets Præsidium, ikke har undersøgt den omtvistede reklame og ikke har taget hensyn til sagsøgerens bemærkninger, som ikke var blevet meddelt det, idet det blot baserede sig på et partisk notat fra generalsekretæren. Sagsøgeren har gjort gældende, at denne burde have haft lejlighed til at gøre sit forsvar gældende over for Præsidiet, i det mindste skriftligt. Desuden har sagsøgeren anført, at Parlamentets tjenestegrenes arbejde kan betragtes som rent forberedende, eftersom det er dem, der analyserer de relevante dokumenter og fremsætter forslag til Præsidiet, som, eftersom det ikke har kendskab til disse dokumenter og sagsøgerens argumenter, blot kan stadfæste det forslag, som det får forelagt.
43
Sagsøgeren har tilføjet, at dette ligeledes udgør en tilsidesættelse af artikel 16 i den europæiske adfærdskodeks for god forvaltningsskik, som blev godkendt ved Parlamentets beslutning af 6. september 2001 (EFT 2002, C 72 E, s. 331), hvorved retten til at blive hørt og til at fremsætte bemærkninger sikres.
44
Endelig er sagsøgeren af den opfattelse, at Parlamentet har tilsidesat artikel 8 i Parlamentets Præsidiums afgørelse af 29. marts 2004 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2004/2003, således som ændret (EUT 2014, C 63, s. 1, herefter »Parlamentets Præsidiums afgørelse af 29. marts 2004«), hvorefter Præsidiet giver modtageren mulighed for at udtale sig om de konstaterede uregelmæssigheder, inden der træffes afgørelse. Sagsøgeren har i replikken præciseret, at der i Parlamentets skrivelse af 22. juli 2016 udtrykkeligt blev henvist til denne bestemmelse.
45
Parlamentet har bestridt sagsøgerens argumenter.
46
Det fremgår af chartrets artikel 41, stk. 1, som har overskriften: »[r]et til god forvaltning«, at enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.
47
Retten til god forvaltning i medfør af chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), omfatter bl.a. retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt.
48
Ifølge retspraksis indebærer princippet om god forvaltningsskik navnlig en forpligtelse for den kompetente institution til omhyggeligt og upartisk at vurdere samtlige relevante forhold i tilknytning til den pågældende sag (jf. i denne retning dom af 8.6.2017, Schniga mod EF-Sortsmyndigheden (CPVO), C-625/15 P, EU:C:2017:435, præmis 47).
49
Kravet om upartiskhed omfatter dels den subjektive upartiskhed, hvilket vil sige, at ingen af den omhandlede institutions medlemmer med ansvar for sagen må give udtryk for partiskhed eller en personlig forudfattet mening, dels den objektive upartiskhed, hvilket vil sige, at institutionen skal sikre en tilstrækkelig garanti for, at enhver rimelig tvivl herom kan udelukkes (dom af 11.7.2013, Ziegler mod Kommissionen, C-439/11 P, EU:C:2013:513, præmis 155). Det fremgår af retspraksis, at der formodes at foreligge subjektiv upartiskhed, indtil det modsatte er bevist (jf. analogt dom af 1.7.2008, Chronopost og La Poste mod UFEX m.fl., C-341/06 P og C-342/06 P, EU:C:2008:375, præmis 54, og af 19.2.2009, Gorostiaga Atxalandabaso mod Parlamentet, C-308/07 P, EU:C:2009:103, præmis 46).
50
Det fremgår ligeledes af retspraksis, at overholdelse af retten til forsvar er et generelt princip i EU-retten, som finder anvendelse, så snart forvaltningen over for en person påtænker at træffe en for vedkommende bebyrdende retsakt. I medfør af dette princip skal adressater for beslutninger, som i væsentlig grad påvirker deres interesser, have mulighed for at gøre deres synspunkter gældende med hensyn de forhold, myndighederne påtænker at lægge til grund for deres beslutning. De skal med henblik herpå have en tilstrækkelig frist (dom af 18.12.2008, Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, præmis 36 og 37).
51
Det er i lyset af disse principper, at det første anbringende skal undersøges.
52
Hvad angår klagepunktet om tilsidesættelse af forpligtelsen til omhyggeligt og upartisk at vurdere samtlige relevante forhold i tilknytning til den foreliggende sag skal det anføres, at Parlamentet den 10. juni 2016 modtog en kopi af kampagnereklamerne. Det opfordrede endvidere sagsøgeren til at fremsætte bemærkninger vedrørende de omtvistede udgifters støtteberettigelse inden den 22. august 2016, en frist, der senere blev forlænget til den 2. september 2016. Den 5. september 2016 sendte Parlamentets generalsekretær et notat til Parlamentets Præsidium, hvori det blev opfordret til at fastslå, at de omtvistede udgifter ikke var støtteberettigede, idet generalsekretæren tilføjede, at alle de øvrige dokumenter vedrørende regnskabsafslutningen for regnskabsåret 2015 var tilgængelige på anmodning. Sagsøgerens bemærkninger af 2. september 2016 er endvidere blevet taget i betragtning, således som det fremgår af den e-mail, som Parlamentets tjenestegrene sendte til formanden den 7. september 2016, og således som sagsøgeren selv har medgivet i retsmødet, selv om sagsøgeren har gjort gældende, at de ikke er blevet behandlet af den korrekte enhed.
53
Det skal præciseres, at Parlamentets tjenestegrene med denne e-mail af 7. september 2016 fremsendte sagsøgerens bemærkninger til Parlamentets formand, der i henhold til artikel 24, i den affattelse af Parlamentets forretningsorden, der var gældende på daværende tidspunkt, er et af medlemmerne af Præsidiet, idet det blev tilføjet, at disse bemærkninger ikke berørte forslaget om en eventuel erklæring om, at de omtvistede udgifter ikke var støtteberettigede. På denne baggrund traf Parlamentets Præsidium den 12. september 2016 den anfægtede afgørelse.
54
Henset til det ovenstående må det konkluderes, at Parlamentet har modtaget de nødvendige elementer til at kunne træffe sin afgørelse på et ligeligt og upartisk grundlag.
55
Desuden kan det organ, der havde kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse, dvs. Parlamentets Præsidium, ikke foreholdes, at det har baseret sig på institutionens tjenestegrenes forberedende arbejde. I denne henseende har sagsøgeren i retsmødet medgivet, at det står Parlamentet frit for at basere sig på dets tjenestegrenes forberedende arbejde. Parlamentet kan heller ikke foreholdes, at det har handlet på forslag af dets generalsekretær, hvilket i øvrigt fremgår af artikel 224, i den affattelse af Parlamentets forretningsorden, der var gældende på daværende tidspunkt. Det skal endvidere bemærkes, at generalsekretærens notat af 5. september 2016 meddelte medlemmerne af Præsidiet, at alle de relevante dokumenter, herunder sagsøgerens bemærkninger, var tilgængelige på anmodning.
56
Det argument, som sagsøgeren har fremført i retsmødet, om, at det fremgår af e-mailen af 7. september 2016, at den anfægtede afgørelse de facto var blevet vedtaget af Parlamentets tjenestegrene og ikke af det kompetente organ, dvs. Parlamentets Præsidium, bør ligeledes forkastes. Denne e-mail, som tjenestegrenene havde sendt til Parlamentets Præsidium, bekræftede således udtrykkeligt, at tjenestegrenene havde behandlet sagsøgerens bemærkninger, at de ikke berørte det forslag, som Parlamentets generalsekretær havde sendt til Præsidiet, og at de rent faktisk var blevet fremsendt til formanden, der er medlem af Præsidiet.
57
Det skal tilføjes, at sagsøgeren ikke har fremført nogen argumenter, der kan rejse tvivl om Parlamentets objektive eller subjektive upartiskhed i henhold til den i præmis 49 nævnte retspraksis.
58
Klagepunktet om en tilsidesættelse af chartrets artikel 41, stk. 1, må således forkastes.
59
Hvad angår klagepunktet om en tilsidesættelse af retten til at blive hørt skal det konstateres, at sagsøgeren har været i stand til at fremsætte sine bemærkninger vedrørende de omtvistede udgifters eventuelle manglende støtteberettigelse, som det fremgår af præmis 52. Som det endvidere fremgår af præmis 55, er der, i modsætning til det af sagsøgeren anførte, intet til hinder for, at Parlamentets Præsidium baserer sig på denne institutions tjenestegrenes forberedende arbejde, eller at det handler på forslag af generalsekretæren for denne institution. Endelig skal det endnu en gang anføres, at de pågældende tjenestegrene havde sendt sagsøgerens bemærkninger til Parlamentets formand, og at de var tilgængelige for medlemmerne af Præsidiet på anmodning.
60
Klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), må således forkastes.
61
Hvad angår krænkelsen af artikel 16 den europæiske adfærdskodeks for god forvaltningsskik skal det anføres, at denne bestemmelse garanterer retten til at blive hørt og til at fremsætte bemærkninger. Selv om denne kodeks således er bindende for Parlamentet, som vedtog den ved beslutning af 6. september 2001, må dette klagepunkt forkastes af de i præmis 59 anførte grunde.
62
Hvad endelig angår tilsidesættelsen af Parlamentets Præsidiums afgørelse af 29. marts 2004 og uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt det er artikel 7 eller 8, der finder anvendelse, er det tilstrækkeligt at konstatere, at sagsøgeren i det væsentlige har gjort en tilsidesættelse af retten til at blive hørt, der er afspejlet i disse bestemmelser, gældende. Dette klagepunkt må derfor ligeledes af de i præmis 59 anførte grunde, forkastes.
63
Henset til det ovenfor anførte må det første anbringende forkastes.
Tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
64
Med det andet anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at forbuddet mod indirekte finansiering af nationale politiske partier, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 2004/2003, er i strid med retssikkerhedsprincippet. Sagsøgeren er af den opfattelse, at enhver kampagne, der gennemføres med midler fra et politisk parti på europæisk plan, indirekte vil kunne støtte et nationalt politisk partis arbejde. Sagsøgeren har derfor kritiseret den omstændighed, at den anfægtede afgørelse baserede sig på dette vage begreb, da det heri blev fastslået, at de omtvistede udgifter ikke var støtteberettigede.
65
Parlamentet har bestridt sagsøgerens argumenter.
66
Indledningsvis skal det, selv om sagsøgeren ikke formelt har fremsat en ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 277 TEUF, anføres, at sagsøgeren i det væsentlige har gjort gældende, at artikel 7 i forordning nr. 2004/2003, der har ligget til grund for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, er i strid med det almindelige retssikkerhedsprincip. Det skal i denne forbindelse præciseres, at der ikke findes noget krav i EU-retten om, at der formelt skal fremsættes en ulovlighedsindsigelse (jf. i denne retning domme af 15.9.2016, Yanukovych mod Rådet, T-346/14, EU:T:2016:497, præmis 56, og Yanukovych mod Rådet, T-348/14, EU:T:2016:508, præmis 57). I henhold til retspraksis kan en ulovlighedsindsigelse således anses for at være fremsat implicit, når det fremgår relativt klart af stævningen, at sagsøgeren rent faktisk har fremsat et sådant anbringende (dom af 6.6.1996, Baiwir mod Kommissionen, T-262/94, EU:T:1996:75, præmis 37). I den foreliggende sag fremgår det af analysen af stævningens punkt 44 ff., at sagsøgeren implicit har fremsat en ulovlighedsindsigelse. Det fremgår endvidere af svarskriftets punkt 33, at Parlamentet har været i stand til fuldt ud at forstå rækkevidden af det anbringende, som sagsøgeren har fremsat. Det andet anbringende skal derfor realitetsbehandles.
67
I henhold til artikel 7 i forordning nr. 2004/2003 kan finansieringen af politiske partier på europæisk plan over Den Europæiske Unions almindelige budget eller fra enhver anden kilde ikke anvendes til direkte eller indirekte finansiering af andre politiske partier og navnlig ikke af nationale politiske partier eller nationale kandidater.
68
Ifølge retspraksis kræver retssikkerhedsprincippet, som hører til blandt de almindelige EU-retlige grundprincipper, bl.a., at retsreglerne er klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, således at de berørte parter kan orientere sig i situationer og retsforhold, der henhører under EU-retten (jf. i denne retning dom af 15.2.1996, Duff m.fl., C-63/93, EU:C:1996:51, præmis 20, af 7.6.2007, Britannia Alloys & Chemicals mod Kommissionen, C-76/06 P, EU:C:2007:326, præmis 79, og af 18.11.2008, Förster, C-158/07, EU:C:2008:630, præmis 67).
69
I den forbindelse skal det anføres, at rækkevidden af begrebet om, hvad der kunne forudses, i vidt omfang afhænger af indholdet af den relevante bestemmelse, det område, den omfatter, samt antallet af dens adressater og disses karakter. Lovens forudsigelighed er ikke til hinder for, at den pågældende finder det nødvendigt at søge faglig bistand med henblik på i et efter sagens omstændigheder rimeligt omfang at kunne vurdere de følger, en bestemt handling vil kunne have (dom af 21.9.2017, Eurofast mod Kommissionen, T-87/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:641, præmis 98).
70
Som Parlamentet endvidere har gjort gældende, er retssikkerhedsprincippet ikke til hinder for, at EU-retten indrømmer den kompetente forvaltning en skønsbeføjelse, eller for, at den anvender ubestemte juridiske begreber, der skal fortolkes og anvendes af den pågældende forvaltning på den foreliggende sag, uden at dette berører EU’s retsinstansers prøvelse (jf. i denne retning og analogt dom af 22.5.2008, Evonik Degussa mod Kommissionen, C-266/06 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:295, præmis 45, og af 8.7.2008, AC-Treuhand mod Kommissionen, T-99/04, EU:T:2008:256, præmis 163).
71
Retssikkerhedsprincippets krav kan i øvrigt ikke forstås således, at de kræver, at en norm, som anvender et ubestemt juridisk begreb, skal nævne de forskellige konkrete tilfælde, hvori begrebet kan finde anvendelse, for så vidt som lovgiver ikke på forhånd kan fastlægge alle disse tilfælde (jf. i denne retning dom af 20.7.2017, Marco Tronchetti Provera m.fl., C-206/16, EU:C:2017:572, præmis 42).
72
I den foreliggende sag må det konstateres, at forbuddet mod direkte eller indirekte finansiering af nationale politiske partier i artikel 7 i forordning nr. 2004/2003 er klart. Desuden er forbuddet mod indirekte finansiering en konsekvens af forbuddet mod direkte finansiering, for ellers ville dette forbud nemt kunne omgås. Hvad angår indholdet af forbuddet mod indirekte finansiering må det konstateres, at der er tale om et ubestemt juridisk begreb, og at den pågældende bestemmelse ikke indeholder en udtømmende definition af begrebet eller en liste over de former for adfærd, der kan være omfattet af forbuddets anvendelsesområde. Det bemærkes imidlertid, at en påpasselig aktør, som Parlamentet har gjort gældende, skal kunne forudse, at der er tale om en indirekte finansiering, når et nationalt politisk parti opnår en økonomisk fordel, navnlig ved at undgå udgifter, som det burde have afholdt, selv om der ikke er sket en direkte overførsel af midler. Det kan med andre ord ikke accepteres, at et påpasseligt politisk parti på europæisk plan ikke er i stand til at forudse, at indrømmelse af en hvilken som helst fordel til et nationalt politisk parti, uden at dette bærer omkostningerne hertil, udgør en indirekte finansiering af dette politiske partis arbejde.
73
Henset til det ovenfor anførte må det andet anbringende forkastes.
Tilsidesættelse af artikel 7 i forordning nr. 2004/2003
74
Med det tredje anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede afgørelse fejlagtigt betragtede udgifterne til den omtvistede reklame som en indirekte finansiering af nationale politiske partier i henhold til artikel 7 i forordning nr. 2004/2003, hovedsageligt af to grunde.
75
For det første var den omtvistede reklame ifølge sagsøgeren et led i en kampagne på europæisk plan, som blev lanceret i Parlamentets hovedsæde i Strasbourg (Frankrig) den 10. juni 2015, og som havde til formål at oplyse EU-borgerne om Schengenaftalens negative virkninger på migrationsstrømmene. Sagsøgeren har gjort gældende, at denne i forbindelse med kampagnen, der var rettet mod alle EU-medlemsstater, havde besluttet at offentliggøre en række reklamer forsynet med EU-flaget på dets websted og på de sociale medier, mens der blev offentliggjort særlige reklamer i Frankrig og Belgien, hvor migrationsstrømmene er særlig store. Sagsøgeren har anført, at Front national ikke var tilknyttet kampagnen i Frankrig og ikke havde afholdt nogen pressekonference om emnet. Desuden lå regionalvalgene i Frankrig endnu langt ude i fremtiden på det pågældende tidspunkt, og de vedrørte spørgsmål, der ikke direkte havde tilknytning til migrationsstrømmene.
76
Ifølge sagsøgeren ville denne, såfremt Parlamentets argument var blevet accepteret, være forpligtet til udelukkende at gennemføre reklamekampagner om emner, som ikke havde noget at gøre med de problemstillinger, som Front national beskæftiger sig med, hvilket ville være umuligt, eftersom et nationalt politisk parti beskæftiger sig med alle de emner, der kan være af interesse for borgerne. Sagsøgeren har tilføjet, at migrationsstrømmene og Schengenaftalen er problemstillinger af europæisk omfang.
77
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at de pågældende nationale politiske partiers logoer, dvs. Front nationals og Vlaams Belangs logoer, var fem gange mindre end sagsøgerens logo. Denne situation er således forskellig fra de tidligere tilfælde, som Parlamentet har nævnt i sine skrivelser af 22. juli og af 10. august 2016, i hvilke de pågældende logoer havde samme størrelse. Desuden har sagsøgeren gjort gældende, at navne og logoer for de politiske partier på europæisk plan i henhold til punkt 6, stk. 7, i vejledningen om de driftstilskud, som Parlamentet bevilger politiske partier og fonde på europæisk plan til finansiering af kampagner i forbindelse med valg til Parlamentet, ikke må være mindre synlige end de nationale politiske partiers eller kandidaters navne og logoer i publikationer, idet støtten ellers kan betragtes som en indirekte finansiel støtte.
78
Sagsøgeren har anført, at tilstedeværelsen af det hævdede logo for Front national i reklamerne ikke havde til formål indirekte at fremme dette nationale politiske parti, men at gøre kampagnen forståelig for de franske borgere. Det samme gælder det hævdede logo for Vlaams Belang for så vidt angår reklamerne i Belgien.
79
Sagsøgeren har endvidere i sine skriftlige indlæg gjort gældende, at logoet i reklamerne i Frankrig ikke var Front nationals, eftersom dette partis logo er en rød, hvid og blå flamme, mens det anfægtede logo kun var i to farver. Der er således tale om logoet for Front nationals delegation i MENL og ikke om Front nationals logo som sådan. Desuden har sagsøgeren tilføjet, at Parlamentet ikke har fremlagt bevis for, at den franske offentlighed opfattede reklamen, som om den stammende fra Front national. I realiteten fremgår det udtrykkeligt af reklamen, at sagsøgeren »alene er ansvarlig for indholdet«.
80
Sagsøgeren har imidlertid i retsmødet medgivet, at det var muligt, at offentligheden forbandt reklamen med Front national på grund af det anfægtede logo, for den ville sandsynligvis være ude af stand til at se forskellen. Sagsøgeren har dog anført, at det i realiteten var nødvendigt, at offentligheden kunne forbinde logoet med et nationalt politisk parti, her Front national, således at den kunne identificere budskabets oprindelse, eftersom kendskabet til de politiske partier på europæisk plan er ringe.
81
Parlamentet har bestridt sagsøgerens argumenter.
82
Det skal anføres, at finansieringen af politiske partier på europæisk plan over Den Europæiske Unions almindelige budget eller fra enhver anden kilde i henhold til artikel 7 forordning nr. 2004/2003 ikke kan anvendes til direkte eller indirekte finansiering af andre politiske partier og navnlig ikke af nationale politiske partier eller nationale kandidater. Som det endvidere fremgår af præmis 72, kan det med rimelighed antages, at der er tale om en indirekte finansiering, når et nationalt politisk parti opnår en økonomisk fordel, navnlig ved at undgå udgifter, som det burde have afholdt, selv om der ikke er sket en direkte overførsel af midler.
83
I forbindelse med vurderingen af det tredje anbringende skal det således afgøres, om den anfægtede afgørelse med urette konstaterede, at de to nationale politiske partier, dvs. Front national og Vlaams Belang, havde opnået en indirekte økonomisk fordel som følge af gennemførelsen af kampagnen. Med henblik på denne undersøgelse skal der tages hensyn til en række indicier vedrørende indholdet af den pågældende kampagne, til offentlighedens opfattelse og til de geografiske og tidsmæssige indicier.
84
Hvad for det første angår indholdet af kampagnen skal det bemærkes, at det ikke er kampagnens tema, dvs. Schengenaftalens hævdede virkninger på migrationsstrømmene, som Parlamentet anser for at være problematisk. I realiteten fremgår det af Parlamentets skrivelse af 22. juli 2016, af notatet fra Parlamentets generalsekretær til Parlamentets Præsidium af 5. september 2016 og af Parlamentets skrivelse af 26. september 2016 om meddelelse af den anfægtede afgørelse, at den afgørende faktor, der lå til grund for denne, var den omstændighed, at offentligheden kunne anse kampagnen for i det mindste delvist at være tilrettelagt af Front national og Vlaams Belang. I modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, indebærer Parlamentets fortolkning ikke, at sagsøgeren er forpligtet til at føre kampagne om emner, der ikke har noget at gøre med de problemstillinger, som nationale politiske partier beskæftiger sig med, for at overholde artikel 7 i forordning nr. 2004/2003.
85
For det andet og som anført i præmis 84 er det centrale element i den anfægtede afgørelse offentlighedens opfattelse af, at kampagnen i det mindste delvist var tilrettelagt af Front national og Vlaams Belang, selv om der ikke er foretaget en passende medfinansiering. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at gennemførelsen af en kampagne, der af offentligheden opfattes således, at den i det mindste delvist er tilrettelagt i samarbejde med et nationalt politisk parti, selv om dette ikke har bidraget til finansieringen heraf, kan give det nationale politiske parti en indirekte økonomisk fordel. I dette tilfælde opnår det nationale politiske parti således større synlighed i offentligheden, ligesom dets politiske budskab bliver formidlet til offentligheden, selv om det ikke har afholdt nogen af omkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af kampagnen.
86
Selv om sagsøgeren i sine skriftlige indlæg i den foreliggende sag har forsøgt at argumentere for, at logoet i reklamerne i Frankrig ikke reelt var Front nationals logo, og at Parlamentet ikke havde påvist, at den franske offentlighed opfattede reklamen således, at den stammede fra Front national, må det konstateres, at sagsøgeren i retsmødet opgav denne argumentation og medgav, at offentligheden sandsynligvis ville forbinde reklamen med Front national på grund af nævnte logo.
87
Desuden må det konstateres, at sagsøgeren ikke i sine skriftlige indlæg har fremført nogen argumenter, der kan sætte spørgsmålstegn ved konstateringen af, at logoet i den nederlandske sprogudgave af reklamen var Vlaams Belangs logo. Som svar på Rettens spørgsmål i retsmødet har sagsøgeren i øvrigt medgivet, at der ganske rigtigt var tale om Vlaams Belangs logo.
88
Følgelig var det med føje, at det i den anfægtede afgørelse konkluderedes, at offentligheden i den foreliggende sag i det mindste delvist kunne opfatte kampagnen som værende tilrettelagt af Front national og Vlaams Belang.
89
I øvrigt skal det af sagsøgeren i stævningens punkt 68 fremførte argument, som blev fremhævet i retsmødet, og hvorefter det var nødvendigt, at henholdsvis Front nationals og Vlaams Belangs logoer fremgik af reklamen, for at identificere ophavsmanden til kampagnen over for borgerne, forkastes. Mens det kan være hensigtsmæssigt for et politisk parti på europæisk plan at tilrettelægge en kampagne sammen med et nationalt politisk parti, skal det nationale politiske parti i dette tilfælde bidrage på passende vis til finansieringen af den pågældende kampagne for at undgå en overtrædelse af forbuddet mod indirekte finansiering i artikel 7 i forordning nr. 2004/2003. Det skal i denne henseende bemærkes, at sagsøgeren ikke har hævdet, at de pågældende nationale politiske partier, dvs. Front national og Vlaams Belang, på nogen måde har medfinansieret kampagnen.
90
Sagsøgerens argument om logoernes størrelse må ligeledes forkastes. Den omstændighed, at sagsøgerens logo på reklamerne er større end Front nationals og Vlaams Belangs logoer, hvilket ikke kan benægtes, er således ikke tilstrækkelig til at udelukke, at kampagnen i det mindste delvist forbindes med de pågældende nationale politiske partier. I modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, er det ikke kun, når logoet for det pågældende politiske parti på europæisk plan og det pågældende nationale politiske partis logo er lige store, at det nationale politiske parti opnår en indirekte fordel. Når det nationale politiske partis logo er mindre end logoet for det politiske parti på europæisk plan, som det er tilfældet her, er det ikke urimeligt, at Parlamentet i denne forbindelse har konkluderet, at offentligheden vil opfatte kampagnen således, at den i det mindste delvist er tilrettelagt af det nationale politiske parti, for så vidt som det nationale politiske partis logo er identificerbart.
91
Sagsøgerens argumentation på grundlag af punkt 6, stk. 7, i vejledningen om de driftstilskud, som Parlamentet bevilger politiske partier og fonde på europæisk plan, må ligeledes forkastes. Som Parlamentet med rette har anført, vedrører denne bestemmelse nemlig kampagner i forbindelse med valgene til Europa-Parlamentet, i hvilke de nationale politiske partier nødvendigvis er til stede, eftersom det er dem og ikke de politiske partier på europæisk plan, der deltager i valgene til Parlamentet. Kampagnen havde imidlertid ikke forbindelse til valgene til Parlamentet. Dette argument kan derfor ikke tages til følge.
92
Hvad endelig angår sætningen nederst på reklamen om, at sagsøgeren »alene er ansvarlig for indholdet«, skal det bemærkes, at denne sætning næsten ikke kan ses, fordi den er skrevet med meget små typer. Desuden er denne sætning ulæselig i det mindste i den udgave af reklamen, der blev udgivet på de sociale medier på internettet.
93
Henset til det ovenstående skal det anføres, at indiciet vedrørende offentlighedens opfattelse på grund af tilstedeværelsen af de nationale politiske partiers logoer bekræfter, at de har kunnet opnå en indirekte fordel som følge af kampagnen, der er finansieret fuldt ud af sagsøgeren.
94
For det tredje og hvad angår det geografiske element har Parlamentet med føje som et relevant indicium valgt den omstændighed, at kampagnen navnlig var rettet mod to EU-medlemsstater, nemlig Frankrig og Belgien, hvilket navnlig fremgår af brugen af det franske flag og den flamske regions flag samt Front nationals og Vlaams Belangs logoer. Det skal tilføjes, at selv om sagsøgeren har hævdet, at denne kampagne blev gennemført på EU-plan, har denne ikke fremlagt nogen som helst beviser herfor. Desuden vil en simpel offentliggørelse af en udgave af reklamen med EU-flaget på sagsøgerens websted og på dennes sider på de sociale medier, såfremt den havde fundet sted, ikke kunne sammenlignes i omfang med den reklamekampagne, der blev gennemført i Frankrig og Belgien.
95
Hvad angår sagsøgerens argument om, at kampagnen blev lanceret i Parlamentets hovedsæde i Strasbourg, skal det blot anføres, at dette alene ikke er tilstrækkeligt til at godtgøre, at de nationale politiske partier ikke har modtaget nogen indirekte finansiering, henset ikke blot til de øvrige indicier, men også til overvejelserne om det geografiske element i præmis 94.
96
Hvad for det fjerde angår det tidsmæssige aspekt skal sagsøgerens argument om, at der endnu var lang tid til regionalvalgene i Frankrig, forkastes. For det første og uanset spørgsmålet om, hvorvidt Front national, dets medlemmer eller dets tilhængere rent faktisk kunne gøre brug af den franske udgave af reklamen i forbindelse med valgene, er en periode på fem måneder mellem lanceringen af kampagnen og regionalvalgene ikke, i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, tilstrækkelig til at gøre det usandsynligt, at denne kampagne ville blive brugt i forbindelse med regionalvalgene. For det andet skal det under alle omstændigheder anføres, at det tidsmæssige aspekt er et af de indicier, der vil kunne tages i betragtning, som det følger af præmis 83 ovenfor. Der er imidlertid ikke tale om en uundværlig betingelse eller endog om det mest afgørende indicium. I den foreliggende sag skal det under henvisning til Parlamentets skrivelse af 22. juli 2016, notatet fra Parlamentets generalsekretær til Præsidiet af 5. september 2016 og Parlamentets skrivelse af 26. september 2016, hvormed den anfægtede afgørelse blev meddelt, konstateres, at den tidsmæssige nærhed til de pågældende valg ikke er blandt de faktorer, som Parlamentet har lagt til grund for sin konklusion om, at de nationale politiske partier havde modtaget en indirekte finansiering. Dette kan ikke kritiseres, eftersom en fordel med hensyn til et nationalt politisk partis image og synlighed ikke nødvendigvis skal være begrænset til en præcis valgperiode.
97
Henset til alle ovenstående betragtninger skal det tredje anbringende forkastes.
98
Dermed bør Parlamentet frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
99
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og at betale Parlamentets omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom.
På baggrund af det ovenstående
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):
1)
Europa-Parlamentet frifindes.
2)
Mouvement pour une Europe des nations et des libertés bærer sine egne omkostninger og betaler de af Parlamentet afholdte omkostninger.
Collins
Barents
Passer
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 27. november 2018.
E. Coulon
Justitssekretær
A.M. Collins
Afdelingsformand
(
*1
) – Processprog: fransk.