61996CC0097_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledende bemaerkninger
1 I den foreliggende sag er Domstolen blevet anmodet om at besvare et praejudicielt spoergsmaal, som Oberlandesgericht Duesseldorf har stillet i henhold til EF-traktatens artikel 177. Spoergsmaalet vedroerer fortolkningen af artikel 6 i det foerste selskabsdirektiv af 9. marts 1969 (herefter »foerste direktiv«) (1).
II - Retsforskrifter
2 Artikel 6 i foerste direktiv bestemmer foelgende:
»Medlemsstaterne fastsaetter passende sanktioner for det tilfaelde
- at den i artikel 2, stk. 1, litra f) (2) paabudte offentlighed vedroerende balance og resultatopgoerelse undlades
- at de i artikel 4 omhandlede pligtige oplysninger mangler paa forretningspapirer.«
3 Artikel 2, stk. 1, litra f), i foerste direktiv lyder saaledes:
»Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for, at den obligatoriske offentlighed vedroerende selskaber i det mindste omfatter foelgende dokumenter og oplysninger:
...
f) Balance og resultatopgoerelse for hvert regnskabsaar. Det dokument, der indeholder balancen, skal angive identitet for de personer, der ifoelge loven skal bekraefte dens indhold. For de i artikel 1 naevnte selskaber med begraenset ansvar efter tysk ... ret ... udskydes pligten til at anvende denne bestemmelse dog indtil ivaerksaettelsen af et direktiv om samordning af indholdet af balance og resultatopgoerelse ... Raadet udsteder dette direktiv inden to aar efter vedtagelsen af naervaerende direktiv.«
III - Faktiske omstaendigheder
4 Ved skrivelse af 14. juni 1991 anmodede Verband deutscher Daihatsu-Haendler eV, en forening af tyske forhandlere af bilmaerket Daihatsu (herefter »foreningen«), Amtsgericht Kempen, som er den retsinstans, der i Tyskland foerer handelsregistret, om fremsendelse af Daihatsu Deutschland GmbH's (herefter »Daihatsu Deutschland«) (3) balance for 1989 og 1990. Amtsgericht afviste begaeringen og meddelte foreningen, at regnskaberne ikke var blevet fremlagt, og at Daihatsu Deutschland ikke retligt kunne tvinges til at udlevere disse dokumenter, dels fordi Amtsgericht ikke havde kompetence til ex officio at gennemfoere saadanne tvangsforanstaltninger, dels fordi foreningen ikke havde kompetence til begaere saadanne foranstaltninger gennemfoert.
5 Efter forgaeves at have indbragt denne afgoerelse for Landgericht Krefeld indbragte foreningen - ligeledes forgaeves - sagen for den forelaeggende ret med begaering om, at det blev paalagt den kompetente ret, der foerer handelsregistret, at tvinge Daihatsu Deutschland til i henhold til § 325, stk. 1, i den tyske Handelsgesetzbuch (herefter »HGB«) at indlevere alle de aarsregnskaber, der ikke var blevet indleveret siden 1989, til handelsregistret. Foreningen begaerede endvidere, at retten i henhold til § 2, stk. 1, 2. punktum, i Loeschungsgesetz (den tyske lov om slettelse af selskaber af handelsregistret) indledte proceduren til ex officio at oploese selskabet.
6 I sin forelaeggelseskendelse har Oberlandesgericht Duesseldorf fremfoert, at man i henhold til gaeldende tysk ret ikke kan tage foreningens begaeringer til foelge. Dels kan § 2, stk. 1, i Loeschungsgesetz ikke paaberaabes med henblik paa oploesning af Daihatsu Deutschland (4), dels giver HGB ikke foreningen af forhandlere ret til at begaere, at de kompetente statslige myndigheder tvinger Daihatsu Deutschland til at offentliggoere sin balance. Ganske vist bestemmes det i HGB's § 335, at der kan paalaegges tvangsboeder paa op til 10 000 DM, hvis et selskabs aarsregnskaber ikke offentliggoeres; boederne paalaegges imidlertid ikke ex officio af den ret, der foerer handelsregisteret, men udelukkende paa begaering af en selskabsdeltager, en kreditor, det faelles virksomhedsnaevn eller selskabets virksomhedsnaevn. Foreningen hoerer saaledes ikke til den personkreds, der kan fremsaette begaering.
7 Heraf udspringer den forelaeggende rets problem, der vedroerer spoergsmaal om fortolkning af faellesskabsretlige bestemmelser, som Domstolen anmodes om at bistaa med at besvare. Efter Oberlandesgericht Duesseldorf's opfattelse har den tyske lovgiver ikke opfyldt sin forpligtelse til at gennemfoere det foerste selskabsdirektiv i national ret, for saa vidt som der ikke i direktivets artikel 6's forstand er blevet indfoert passende sanktioner til at forpligte selskaberne til at offentliggoere deres balancer eller resultatopgoerelser. Den forelaeggende ret mener dog, det er tvivlsomt, om artikel 6 i foerste direktiv har en direkte virkning i national ret, der medfoerer, at sagsoegeren i hovedsagen kan paaberaabe sig den som grundlag for sine begaeringer.
IV - Det praejudicielle spoergsmaal
8 Oberlandesgericht Duesseldorf har derfor stillet Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Har artikel 6 i foerste selskabsdirektiv af 9. marts 1968 direkte virkning, naar der efter tysk ret som (den eneste) sanktionsbestemmelse med henblik paa at gennemtvinge opfyldelsen af et anpartsselskabs (GmbH) pligt til at offentliggoere aarsregnskabet er hjemlet mulighed for, at Registerretten kan fastsaette tvangsboeder paa op til 10 000 DM, men saaledes, at Registerretten kun griber ind paa begaering af en selskabsdeltager, en kreditor, det faelles virksomhedsnaevn ('Gesamtbetriebsrat') eller selskabets virksomhedsnaevn ('Betriebsrat der Gesellschaft'), og indebaerer direktivbestemmelsens direkte virkning i givet fald, at begaering om fastsaettelse af tvangsboeder ikke blot kan fremsaettes af den personkreds, der er berettiget hertil efter tysk ret, men ogsaa af enhver anden person, eller at der i det mindste bestaar en saadan ret for en forening af forhandlere, der i henhold til sine vedtaegter skal varetage sine medlemmers interesser, naar der er et aftaleforhold mellem medlemmerne og det anpartsselskab, der ikke opfylder offentliggoerelsespligten?«
V - Besvarelse af spoergsmaalet
9 Under en faellesskabsretlig synsvinkel indeholder det retlige spoergsmaal, som den forelaeggende ret beskaeftiger sig med, foelgende to aspekter. For det foerste opstaar der spoergsmaalet, om Forbundsrepublikken Tyskland i national ret har fastsat passende foranstaltninger til at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 6 i foerste selskabsdirektiv (5). For det andet skal Domstolen for det tilfaelde - og kun for det tilfaelde - at det foerste spoergsmaal besvares benaegtende, tage stilling til, om en borger som sagsoegeren i den for Oberlandesgericht Duesseldorf verserende sag kan paaberaabe sig artikel 6 i foerste selskabsdirektiv direkte og fremsaette begaering til den kompetente nationale myndighed om at ivaerksaette en sanktion over for et selskab, der har undladt at offentliggoere sin balance, selv om vedkommende i henhold til national ret ikke er blandt de personer, der er berettiget til at indgive en saadan begaering.
A - Vedroerende spoergsmaalet, om Forbundsrepublikken Tyskland har fastsat »passende sanktioner« for det tilfaelde, at offentliggoerelse af aarsregnskabet undlades
10 a) Forbundsrepublikken Tyskland har for det foerste anfoert, at den i foerste direktivs artikel 6 fastsatte forpligtelse til at indfoere passende sanktioner for det tilfaelde, at offentliggoerelse af balance og resultatopgoerelse undlades, endnu ikke gaelder for tilfaelde som det foreliggende. Man har isaer paaberaabt sig undtagelsesbestemmelsen for tyske anpartsselskaber i direktivets artikel 2, stk. 1, litra f), som der i oevrigt henvises til i direktivets artikel 6. For disse selskabers vedkommende »udskydes pligten til at anvende denne bestemmelse ... indtil ivaerksaettelsen af et direktiv om samordning af indholdet af balance og resultatopgoerelse ... Raadet udsteder dette direktiv inden to aar efter vedtagelsen af naervaerende direktiv«. Fra Tysklands side har man fremfoert, at der endnu ikke er vedtaget noget direktiv herom.
11 En fortolkning, der bygger paa denne antagelse, er efter min opfattelse retlig ukorrekt. Den relevante regulering er blevet fuldfoert med fjerde selskabsdirektivs (6) ikrafttraeden, og ogsaa de forpligtelser for medlemsstaterne, der naevnes i foerste direktivs artikel 2 og 6, skal nu anvendes fuldt ud. I modsaetning til, hvad der er gjort gaeldende fra Tysklands side, blev den retlige lakune, som artikel 2 i foerste direktiv lod tilbage, udfyldt ved fjerde direktiv. I praeamblen til fjerde direktiv naevnes de omtvistede bestemmelser i foerste direktiv; det fastslaas konkret, at der med direktiv 78/660 tilstraebes en samordning af de enkelte medlemsstaters bestemmelser vedroerende indhold og offentliggoerelse af aarsregnskab »bl.a. for saa vidt angaar aktieselskaber og anpartsselskaber«, og der henvises til, at »noedvendigheden og uopsaetteligheden af en saadan samordning [er] anerkendt og bekraeftet ved artikel 2, stk. 1, litra f) (7), i direktiv 68/151/EOEF (8)«. I oevrigt bestemmes det i artikel 47 i fjerde direktiv, at »det behoerigt godkendte aarsregnskab og aarsberetningen saavel som beretningen fra den person, der er ansvarlig for regnskabets revision, skal offentliggoeres paa de maader, der i overensstemmelse med artikel 3 i direktiv 68/151/EOEF fastsaettes i hver medlemsstats lovgivning«.
12 Heraf foelger, at det er fjerde direktiv 78/660's ikrafttraeden, der er forudsaetningen for, at der er opstaaet en forpligtelse til at offentliggoere balance og resultatopgoerelse. Da der foelgelig med fjerde direktiv blev indfoert faellesskabsretlige bestemmelser om »samordning af indholdet af balance og resultatopgoerelse« (9), skal artikel 2, stk. 1, litra f), i foerste direktiv nu anvendes helt og fuldt, ogsaa paa tyske anpartsselskaber. Forbundsrepublikken Tyskland er foelgelig forpligtet til i overensstemmelse med artikel 6 i foerste direktiv at fastsaette passende sanktioner for det tilfaelde, at den paabudte offentlighed vedroerende balance og resultatopgoerelse undlades.
13 b) Fra Forbundsrepublikken Tysklands side har man endvidere gjort gaeldende, at man helt og fuldt har opfyldt den forpligtelse, der paahviler staten i henhold til de faellesskabsretlige regler, herved isaer artikel 6 i foerste direktiv, ved udstedelsen af sanktionsreglerne i HGB's § 335, hvorefter det kun er en begraenset personkreds, der har ret til at begaere fastsaettelse af tvangsboeder paa op til 10 000 DM over for et selskab, der ikke har opfyldt bestemmelserne om offentliggoerelse. Til stoette for dette anbringende har man fremfoert, at de relevante faellesskabsretlige regler ikke har til formaal at beskytte enhver fysisk eller juridisk person, der er tredjemand i forhold til kapitalselskabet, men kun selskabets kreditorer, herunder selskabets arbejdstagere. Tvangsboeder i henhold til HGB's § 335 fastsaettes derfor med rette ikke ex officio, men kun paa begaering af en snaever og begraenset personkreds, som ikke kan omfatte fysiske eller juridiske personer, der er tredjemaend i forhold til selskabet.
14 Dette anbringende er efter min opfattelse forkert. Det skal bemaerkes, at det generelle formaal, der angives i traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), som foerste og fjerde direktiv er udstedt paa grundlag af, er en »beskyttelse af saavel selskabsdeltagernes som tredjemands interesser«, og der skelnes ikke mellem specielle grupper tredjemaend. Foelgelig omfatter begrebet »tredjemand« pr. definition ogsaa andre grupper berettigede end de kreditorer, der allerede er omfattet af tysk lovgivning.
I praeamblen til foerste direktiv anfoeres desuden foelgende: »Offentligheden skal goere det muligt for tredjemand at goere sig bekendt med de vaesentlige dokumenter vedroerende selskabet samt at faa visse oplysninger om dette ...« Det foelger af denne formulering, at formaalet med ovennaevnte offentliggoerelsespligt er at informere de personer, der ikke har tilstraekkeligt kendskab til selskabets situation og udvikling, saaledes at disse kan vurdere, om det er fornuftigt at indgaa eller opretholde et retligt forhold til selskabet. Formaalet med ovennaevnte bestemmelser er med andre ord at sikre stoerst mulig gennemskuelighed med hensyn til selskabernes aktiviteter; dette er grunden til, at der skal offentliggoeres en raekke informationer, som saetter alle i stand til at drage slutninger vedroerende disse selskabers retlige og oekonomiske situation.
15 Det strider derfor baade mod disse bestemmelsers ordlyd og aanden bag dem at indskraenke kredsen af de personer, der kan drage fordel af gennemskueligheden; faellesskabslovgiver har - efter min mening med rette - konstateret, at det er umuligt at foretage en udtoemmende opregning af de berettigede, netop som foelge af den mangfoldighed af kontrakt- og erhvervsmaessige forhold mellem selskaber og andre fysiske eller juridiske personer, der kan opstaa. Af denne grund mener jeg, at det er mest korrekt at fortolke foerste direktivs artikel 6 saaledes, at den kreds af personer, der kan begaere sanktioner paalagt som foelge af manglende offentliggoerelse, logisk nok skal ligestilles med den saerligt brede kreds af personer, som ved artikel 54, stk. 3, litra g), og foerste direktiv soeges sikret en ret til gennemskuelighed.
16 Jeg mener, at de faktiske omstaendigheder i hovedsagen er et saerlig typisk eksempel, som viser, at det er noedvendigt at definere den personkreds, der har en retlig interesse i at soege opnaaet, at selskaberne opfylder deres offentliggoerelsespligt, saa bredt som muligt. Det er forstaaeligt og legitimt, at et selskabs forhandlere interesserer sig for selskabets oekonomiske udvikling, eftersom deres erhvervsmaessige eksistens i det vaesentlige afhaenger heraf. Det er efter min mening i oevrigt klart, at disse personer hoerer til den gruppe »tredjemaend«, hvis interesser soeges sikret gennem traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), samt artikel 2 og 6 i foerste direktiv.
17 I tysk ret er disse personer ikke sikret en informationsret angaaende den oekonomiske udvikling i det selskab, de er forhandlere for, da de ikke kan anvende nogen procedure, som forpligter selskabet til at offentliggoere sit aarsregnskab. Efter min opfattelse har Forbundsrepublikken Tyskland derfor ikke opfyldt den forpligtelse, der paahviler staten i henhold til ovennaevnte artikler i foerste direktiv.
18 Man kunne tilfoeje et par bemaerkninger vedroerende de faellesskabsretlige sanktioners natur og funktion. Det er relevant at henvise til, at selv om den specifikke forpligtelse - som den er udformet i artikel 6 - til at fastsaette »passende sanktioner« mod de selskaber, der overtraeder reglerne om offentliggoerelse af deres aarsregnskab, ikke var blevet opstillet i foerste direktiv, ville en tilsvarende pligt for medlemsstaterne foelge indirekte af traktatens artikel 5 og helt generelt af de faellesskabsretlige bestemmelsers bindende karakter. Det er saaledes anerkendt i retspraksis, at »traktatens artikel 5 [indebaerer], at medlemsstaterne skal straffe personer, som overtraeder faellesskabsretten, paa samme maade som disse personer straffes for overtraedelse af national lovgivning« (10).
19 Desuden indeholder beskrivelsen i direktivets artikel 2, hvorefter medlemsstaterne skal traeffe »de noedvendige foranstaltninger« for, at offentligheden vedroerende selskaber ogsaa omfatter aarsregnskabet, efter min opfattelse ogsaa en forpligtelse til at indfoere et sanktionssystem. Anvendelsen af en retsregel haenger direkte sammen med eksistensen af statslige tvangsforanstaltninger, som paa praeventiv eller repressiv vis sikrer, at reglen overholdes. Det forhold, at Faellesskabets lovgiver ikke har indskraenket sig til at paalaegge medlemsstaterne at traeffe de noedvendige foranstaltninger, men ligeledes kraever, at der fastsaettes passende sanktioner, viser, at man tillaegger disse sanktioner stor betydning hvad angaar det specielle spoergsmaal om offentliggoerelse af aarsregnskaber.
20 Endvidere fremgaar det af retspraksis, hvilke kriterier der skal anvendes ved konstateringen af, om en sanktion er passende eller ej. Et godt eksempel er dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland (11), hvor der fastslaas foelgende i praemis 24:
»Sanktionsvalget tilkommer medlemsstaterne, men disse skal navnlig drage omsorg for, at overtraedelser af faellesskabsretten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gaelder for overtraedelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstaendigheder vaere effektiv, staa i rimeligt forhold til overtraedelsen og have en afskraekkende virkning« (mine fremhaevelser).
21 Som det fremgaar af de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, er HGB's § 335 paa ingen maade effektiv, idet den ikke har kunnet hindre Daihatsu Deutschland i at holde sine aarsregnskaber hemmelige og ikke har kunnet sikre foreningen den ovennaevnte ret til gennemskuelighed, som denne har i medfoer af faellesskabsretten. Denne ene konstatering er efter min opfattelse et tilstraekkeligt bevis paa, at der med den naevnte tyske regel ikke er blevet indfoert en sanktion, der opfylder kravene i foerste direktivs artikel 6.
22 c) Set i lyset af kravet om, at den forelaeggende ret gives et svar paa det praejudicielle spoergsmaal, der er til gavn ved afgoerelsen af den for retten verserende sag (12), er det efter min mening vigtigt ogsaa at henvise til foelgende punkter: Da bestemmelserne i foerste direktiv, saadan som jeg har redegjort for ovenfor, ikke er blevet gennemfoert paa korrekt vis i tysk ret ved HGB's § 335, skal den nationale ret undersoege, om der i tysk ret findes andre processuelle eller materielretlige bestemmelser, som, fortolket i lyset af faellesskabsretten, giver mulighed for at opfylde direktivets formaal. Denne forpligtelse for den nationale ret, der foelger af princippet om faellesskabsrettens forrang for national ret, har Domstolen fastslaaet i fast praksis (13). I den foreliggende sag skal det saaledes undersoeges, om andre nationale bestemmelser kan fortolkes og anvendes paa en saadan maade, at de udgoer »noedvendige foranstaltninger« eller »passende sanktioner« ifoelge henholdsvis artikel 2 og 6 i foerste direktiv. Et afgoerende kriterium for, om de nationale bestemmelser kan opfattes som foranstaltninger til gennemfoerelse af foerste direktiv, er spoergsmaalet om deres effektivitet, det vil i det konkrete tilfaelde sige, om en anvendelse af bestemmelserne er egnet til at forpligte Daihatsu Deutschland til at offentliggoere selskabets balance og goer det muligt at tage hensyn til foreningens interesse i at opnaa, at tvangsforanstaltningen gennemfoeres.
23 I modsat fald er det den anden del af mit svar, der har betydning, nemlig den del, der vedroerer spoergsmaalet om, hvorvidt foerste direktivs artikel 6 giver en stoerre personkreds end den, der er omfattet af HGB's § 335, en direkte ret til at kraeve ivaerksaettelse af sanktioner over for selskaber, der ikke har offentliggjort deres balance, eller i hvert fald at kraeve, at disse selskaber tvinges til at foretage offentliggoerelsen.
B - Spoergsmaalet, om foerste direktivs artikel 6 ogsaa giver personer, der ikke er omfattet af de relevante nationale regler, ret til at kraeve ivaerksaettelse af sanktioner
24 Det fremgaar af Domstolens faste praksis (14), at indholdet af bestemmelserne i et direktiv for at have direkte virkning i den interne retsorden i de medlemsstater, der er direktivets adressater, skal vaere ubetinget og tilstraekkelig praecist. Den tyske og den franske regering - sidstnaevnte har kun optraadt under den mundtlige forhandling og ikke forinden indgivet skriftlige indlaeg - har gjort gaeldende, at de omtvistede direktivbestemmelser ikke opfylder disse karakteristika: Direktivbestemmelserne giver foelgelig ikke i sig selv de personer, der ikke er angivet i den gaeldende tyske lovgivning, ret til at begaere ivaerksaettelse af en sanktion over for de selskaber, der ikke har opfyldt pligten til at offentliggoere deres aarsregnskab. Ifoelge de to regeringer kraever foerste direktivs artikel 6 blot, at medlemsstaterne fastsaetter »passende sanktioner«, og der overlades medlemsstaterne et vidt skoen hvad angaar sanktionernes art, vaegt og omfang. Da den nationale lovgiver har indfoert et system med tvangsboeder paa et bestemt beloeb, som et begraenset antal personer kan begaere paalagt, er det ikke muligt at paaberaabe sig bestemmelserne i foerste direktivs artikel 6 med det formaal at udvide denne personkreds. Det forhold, at tvangsboederne i henhold til HGB's § 335 kun kan begaeres paalagt af en bestemt personkreds, betyder ikke, at den tyske lovgiver har anset denne sanktion for den mest passende i tilfaelde, hvor kapitalselskabernes forpligtelse til at foretage offentliggoerelse ogsaa er af interesse for andre personer. Hvis man med foerste direktivs artikel 6 som mellemled udvidede kredsen af de personer, der er berettiget til at fremsaette begaering om en sanktion, ville dette efter den tyske og den franske regerings mening vaere ensbetydende med, at Domstolens opfattelse af, hvad der er en »passende sanktion«, ville traede i stedet for den nationale lovgivers bedoemmelse, og dette ville ikke vaere foreneligt med hverken den omtvistede bestemmelses eller, mere generelt set, de faellesskabsretlige direktivers natur eller formaal.
25 Den spanske regering har i sine skriftlige og mundtlige indlaeg over for Domstolen fremfoert noejagtigt det modsatte synspunkt. Ifoelge den spanske regering er bestemmelserne i foerste direktivs artikel 6 ubetingede, eftersom det ikke er noedvendigt at foretage yderligere gennemfoerelsesforanstaltninger for at kunne foere den forpligtelse, der er fastsat i bestemmelserne, ud i livet. Desuden er den formulering, som Faellesskabets lovgiver har valgt, tilstraekkelig klar. I henhold til Domstolens faste praksis beroerer den nationale lovgivers frihed til at fastlaegge de noedvendige foranstaltninger med henblik paa at opnaa det endelige maal med et direktiv ikke bestemmelsens direkte og ubetingede karakter (15). Uafhaengigt af, om de sanktioner, der er fastsat med hensyn til en bestemt situation, er »egnede« til at opfylde foerste direktivs formaal eller ej, er medlemsstaternes forpligtelse til at fastsaette sanktioner for det tilfaelde, at selskaber undlader at offentliggoere deres aarsregnskab, ifoelge den spanske regering klar og ubetinget og har derfor direkte virkning i tysk ret.
26 Jeg er tilboejelig til at foelge den tyske regerings opfattelse. Jeg mener isaer, at man ved at anerkende, at den omtvistede bestemmelse har en direkte virkning, paa uforholdsmaessig vis ville indskraenke eller endog ophaeve Forbundsrepublikken Tysklands ret til skoensmaessigt at vaelge, hvilke sanktioner der skal anvendes over for kapitalselskaber, som ikke opfylder deres forpligtelser med hensyn til offentliggoerelse.
27 Selv hvis det antages, at den omtvistede bestemmelse i foerste direktiv er klar og ubetinget, er en anerkendelse, der stoettes direkte paa den faellesskabsretlige bestemmelse, og hvorved der gives en generel ret for enhver tredjemand til at begaere ivaerksaettelse af sanktioner mod selskaber, der ikke har opfyldt deres forpligtelse til at offentliggoere deres aarsregnskab, efter min mening endnu udelukket som foelge af en anden fast retspraksis (16), nemlig den praksis, hvorefter Domstolen afviser, at direktiver har en direkte, horisontal virkning, og udelukker, at direktiver kan paaberaabes over for borgerne (17). Denne opfattelse er blevet fremfoert af baade den tyske og den franske regering, men afvist af den spanske regering. Sidstnaevnte mener ikke, at spoergsmaalet om horisontal virkning er relevant her. Den spanske regering har gjort gaeldende, at retstvisten for den nationale ret, i modsaetning til hvad der er fremfoert udtrykkeligt i forelaeggelseskendelsen fra Oberlandesgericht Duesseldorf, ikke er af rent privatretlig art. Ifoelge den spanske regering er de parter, der staar over for hinanden i denne sag, paa den ene side foreningen af forhandlere, som er sagsoeger, og paa den anden side en tysk statslig myndighed, og sagen henhoerer saaledes under offentlig ret. Den relevante klage er blevet indgivet mod Registergericht; den retter sig saaledes ikke mod en anden privatperson - i det foreliggende tilfaelde Daihatsu Deutschland - og klagens genstand er ikke at paalaegge offentliggoerelsespligten, men at forpligte den kompetente tyske myndighed til at fastsaette passende sanktioner mod det selskab, der ikke har offentliggjort sit aarsregnskab. Paa samme maade paalaegges der i foerste direktivs artikel 6 ikke en direkte offentliggoerelsespligt for bestemte kategorier af selskaber. Ifoelge den spanske regering kan der kun foreligge en direkte horisontal virkning i de tilfaelde, hvor et direktiv forpligter borgerne direkte til at forholde sig paa en bestemt maade i en sag mellem to privatpersoner (18). Er der derimod - som i hovedsagen - tale om en retlig trekantskonstruktion, hvor en borger henvender sig til en offentlig myndighed paa grund af en anden borgers handlemaade, kan sagen ikke laengere karakteriseres som en tosidet, privatretlig sag, og enhver horisontal virkning maa derfor udelukkes.
28 Man kan efter min mening ikke foelge denne opfattelse. Efter min opfattelse er det vigtigt at huske paa, hvad der har foranlediget Domstolen til at afvise, at direktiver har en horisontal virkning. I praemis 16 og 17 i ovennaevnte dom i sagen El Corte Inglés (19) anfoeres foelgende:
»Retspraksis om muligheden for at paaberaabe sig direktiver over for myndighederne bygger paa, at direktiverne kun har bindende karakter i forhold til de medlemsstater, som de rettes til, og har til formaal at hindre, at en medlemsstat kan forbedre sin retsstilling ved ikke at efterkomme faellesskabsretten ... En udvidelse af denne praksis, saaledes at den ogsaa kommer til at omfatte retsforhold mellem private, ville vaere ensbetydende med, at der tillaegges Faellesskabet befoejelser til at udstede regler, der direkte skaber forpligtelser for private, selv om en kompetence hertil kun tilkommer Faellesskabet med dets kompetence til at udstede forordninger eller vedtage beslutninger ...«
29 Hvis man fulgte den spanske regerings opfattelse, ville dette i sidste ende betyde, at der i foerste direktiv selv blev paalagt kapitalselskaberne forpligtelser, uafhaengigt af, hvad indholdet af den nationale lovgivning maatte vaere. En saadan udvikling ville stride baade mod de generelle principper, der er anerkendt i retspraksis (20), og mod den aktuelle ligevaegt mellem institutionerne i henhold til faellesskabsretten (21). Det kan under ingen omstaendigheder gennem et direktiv paa direkte vis paalaegges en borger at forholde sig paa en bestemt maade, idet der altid skal vedtages nationale regler som mellemled (22).
30 Det maa heller ikke overses, at den part, der begaerer en sanktion paalagt, ikke er gaaet direkte frem mod det selskab, der har undladt at offentliggoere sit aarsregnskab, men derimod har henvendt sig til den kompetente offentlige myndighed og anmodet denne om at fastsaette en sanktion over for selskabet. Sagsoegeren har foerst og fremmest forsoegt at saette gang i statsmaskineriet for derigennem at forpligte Daihatsu Deutschland til at offentliggoere dets aarsregnskab. Det forhold, at sagsoegeren for at opnaa, at selskabet overholder sin forpligtelse, skal benytte sig af statens tvangssystem, haenger direkte sammen med det generelle princip, der gaelder i alle moderne retssystemer, og hvorefter en privatperson ikke har ret til selvtaegt, da staten har monopol paa at udoeve tvang. Indgrebet fra de statslige myndigheder - der er de eneste, der kan paalaegge sanktionen - paavirker saaledes ikke retstvisten mellem foreningen og Daihatsu Deutschland og medfoerer heller ikke, at der, saadan som den spanske regering har gjort gaeldende, foreligger en trekantskonstellation.
31 Som allerede naevnt, er hovedformaalet med foerste direktiv at sikre offentliggoerelse af visse informationer om kapitalselskaber. Hvis der i direktivet rent faktisk blev givet de borgere, der paaberaaber sig det, en rettighed, ville denne vaere rettet mod at opnaa den paagaeldende offentliggoerelse og ikke mod at ivaerksaette sanktioner mod dem, der undlader at foretage offentliggoerelsen (23). Sanktionen kan ikke vaere det egentlige formaal med en retsregel. Den er ikke et selvstaendigt faenomen, men er knyttet til en pligt til at handle, hvis opfyldelse den skal sikre.
32 Da den adfaerdspligt (pligten til at offentliggoere aarsregnskab), der opstilles i foerste direktiv, vedroerer borgere og ikke kan have nogen direkte virkning i den nationale retsorden, kan den bestemmelse i samme direktiv, der vedroerer de sanktioner, som skal ivaerksaettes, saafremt forpligtelsen overtraedes, pr. definition heller ikke have nogen direkte virkning, da der i modsat fald paa direkte vis og uden national ret som mellemled ville blive paalagt borgerne en bestemt forpligtelse.
33 Under den mundtlige forhandling har den spanske regering endelig paaberaabt sig generaladvokat Mischo's forslag til afgoerelse af 28. november 1989 i sagen Busseni (24), herved isaer det sted, hvor der henvises til sagen Fratelli Costanzo (25), og gjort gaeldende, at der skal sondres mellem det tilfaelde, at anvendelsen af et direktiv medfoerer ulemper for den enkelte, og det tilfaelde, at direktivet har en horisontal virkning. Med andre ord betyder det forhold, at opfyldelsen af den rettighed, som en borger har som foelge af direktivets direkte vertikale virkning, ogsaa har ufordelagtige konsekvenser for andre borgere, ikke, at direktivet er blevet anvendt direkte paa disse andre borgere. Den spanske regering har overfoert dette argument til den foreliggende sag og anfoert, at hvis man i sidste ende anerkender, at foreningen har ret til at indgive begaering til den kompetente tyske myndighed om at traeffe de noedvendige foranstaltninger til at tvinge Daihatsu Deutschland til at offentliggoere selskabets aarsregnskab, saa vil denne tvang blot vaere en »indirekte, ufordelagtig konsekvens« af direktivets direkte vertikale virkning og ikke vaere udtryk for, at direktivet anvendes til skade for dette selskab.
34 Efter min mening er det ikke berettiget at drage en saadan parallel mellem sagen Fratelli Constanzo og den foreliggende sag. I foerstnaevnte sag var der tale om en procedure til indgaaelse af en offentlig bygge- og anlaegskontrakt, hvor den nationale ordning stred mod de bestemmelser, der var opstillet i et faellesskabsdirektiv. Domstolen fandt, at eftersom den ordregivende myndighed ikke havde overholdt de faellesskabsretlige regler, kunne borgerne ved de nationale retter paaberaabe sig disse regler og anfaegte indgaaelsen af kontrakten. Det boer bemaerkes, at vedkommende borger i den naevnte sag udelukkende vendte sig imod en offentlig myndighed inden for rammerne af en rent offentligretlig sag, hvor vedkommende forsoegte at faa anerkendt en ret, som han havde i henhold til faellesskabsretten, for derved at opnaa tildeling af ordren. Den rettighed, som vedkommende paaberaabte sig, hang ikke noedvendigvis direkte sammen med en forpligtelse for en anden borger, paa trods af, at gennemfoerelsen af rettigheden, dvs. indgaaelse af kontrakten, ville beroere den konkurrent, som havde faaet tildelt den paagaeldende ordre som foelge af, at man ikke havde fulgt den i direktivet foreskrevne procedure. Denne ufordelagtige konsekvens for en eller flere konkurrenter er af indirekte art og en foelge af, at det krav, som en berettiget har i henhold til et direktiv, opfyldes. Den naevnte konsekvens udgoer derimod ikke nogen direkte forpligtelse til ulempe for de andre konkurrenter, og den haenger i sidste ende ikke direkte sammen med direktivet, men derimod med de nationale myndigheders ulovlige handlemaade. At der kan opstaa saadanne foelgevirkninger for tredjemand ved opfyldelsen af en persons offentligretlige krav - som f.eks. et krav, der foelger af direktivers direkte vertikale virkning - er et normalt faenomen, der haenger direkte sammen med den sammensatte beskaffenhed og indbyrdes afhaengighed, som retsforhold har. Der er altsaa tale om et specifikt retligt faenomen. Spoergsmaalet om en direkte horisontal virkning er relevant, naar disse konsekvenser ikke blot er indirekte foelgevirkninger, men udgoer direkte forpligtelser for enkeltpersoner, som udelukkende beror paa, at direktivet anvendes. Dette er efter min opfattelse tilfaeldet her. Uanset hvilken rettighed, man maatte anerkende, at foreningen har, ville rettigheden noedvendigvis paa udtoemmende vis modsvares af en forpligtelse for en enkeltperson, her Daihatsu Deutschland's forpligtelse til at offentliggoere selskabets aarsregnskab. Denne forpligtelse ville bero direkte paa direktivet og ikke paa de tyske statslige myndigheders handlinger med henblik paa at opfylde foreningens offentligretlige krav.
VI - Forslag til afgoerelse
35 Paa grundlag heraf foreslaar jeg Domstolen at besvare det praejudicielle spoergsmaal som foelger:
»For det tilfaelde, at et kapitalselskab undlader at offentliggoere sit aarsregnskab, udgoer en tvangsboede, som kun en selskabsdeltager, en kreditor, det faelles virksomhedsnaevn eller selskabets virksomhedsnaevn kan begaere paalagt, ikke nogen passende sanktion i henhold til artikel 6 i Raadets direktiv 68/151/EOEF af 9. marts 1968 om samordning af de garantier, som kraeves i medlemsstaterne af de i traktatens artikel 58, stk. 2, naevnte selskaber til beskyttelse af saavel selskabsdeltagernes som tredjemands interesser. Naar der ikke eksisterer en anden national bestemmelse, som, hvis den fortolkes i lyset af faellesskabsretten, kan anvendes som instrument til at gennemfoere ovennaevnte direktiv korrekt, kan direktivets artikel 6 dog ikke paaberaabes som grundlag for at tilkende andre end de personer, der udtrykkeligt er naevnt i den paagaeldende nationale bestemmelse, en ret til at handle med henblik paa at opnaa idoemmelse af den tvangsboede, der er hjemlet i national ret.«
(1) - Raadets direktiv 68/151/EOEF om samordning af de garantier, som kraeves i medlemsstaterne af de i traktatens artikel 58, stk. 2, naevnte selskaber til beskyttelse af saavel selskabsdeltagernes som tredjemands interesser, med det formaal at goere disse garantier lige byrdefulde (EFT 1968 I, s. 41).
(2) - I direktivets graeske version er der ved en fejltagelse skrevet litra g).
(3) - Daihatsu Deutschland er den tyske hovedimportoer af Daihatsu-biler.
(4) - Den nye version af bestemmelsen, der har vaeret gaeldende siden den 19.10.1994, lyder saaledes: »Et aktieselskab, et kommanditselskab eller et anpartsselskab, der ikke har nogen formue, kan slettes af handelsregistret ex officio eller paa begaering af handelsstandens officielle faglige repraesentation eller skattemyndighederne. Med slettelsen af handelsregistret oploeses selskabet. Der foretages ikke nogen likvidation. Foer slettelsen af handelsregistret skal handelsstandens officielle faglige repraesentation hoeres.« Som den forelaeggende ret har bemaerket, er det, at der eksisterer en blot ringe formue, efter den i Tyskland fremherskende mening tilstraekkeligt til at forhindre en ex officio-slettelse af handelsregistret.
(5) - Jf. om dette spoergsmaal ogsaa mit forslag til afgoerelse i sag C-191/95, Kommissionen mod Tyskland, der blev fremsat den 5.6.1997.
(6) - Raadets fjerde direktiv 78/660/EOEF af 25.7.1978 paa grundlag af traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), om aarsregnskaberne for visse selskabsformer (EFT L 222, s. 11).
(7) - I den graeske tekst henvises der til en fejl i den graeske version af direktivet.
(8) - Jf. ovenfor, fodnote 1.
(9) - Artikel 2, stk. 1, litra f), i foerste direktiv.
(10) - Jf. f.eks. dom af 21.9.1989, sag 68/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 2965, praemis 22.
(11) - Anfoert i fodnote 10.
(12) - Jf. dom af 10.7.1980, forenede sager 253/78, 1/79, 2/79 og 3/79, Giry og Guerlain m.fl., Sml. s. 2327, af 21.3.1985, sag 172/84, Celestri, Sml. s. 963, af 24.10.1985, sag 239/84, Gerlach, Sml. s. 3507, af 20.3.1986, sag 35/85, Tissier, Sml. s. 1207, af 12.9.1996, forenede sager C-58/95, C-75/95, C-112/95, C-119/95, C-123/95, C-135/95, C-140/95, C-141/95, C-154/95 og C-157/95, Gallotti m.fl., Sml. I, s. 4345, og af 18.3.1993, sag C-280/91, Viessmann, Sml. I, s. 971, praemis 17.
(13) - I sin dom af 16.12.1993, sag C-334/92, Wagner Miret, Sml. I, s. 6911, praemis 20, fastslog Domstolen at »den nationale retsinstans ved anvendelsen af nationale retsforskrifter, hvad enten de er aeldre eller yngre end direktivet, [er] forpligtet til i videst muligt omfang at fortolke dem i lyset af direktivets ordlyd og formaal og at fremkalde det med direktivet tilsigtede resultat ...«. Jf. ligeledes dom af 7.12.1995, sag C-472/93, Spano m.fl., Sml. I, s. 4321, og af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, praemis 22.
(14) - Jf. dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, af 26.2.1986, sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723, af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, og af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl. (herefter »Francovich I-dommen«), Sml. I, s. 5357.
(15) - Den spanske regering har i denne forbindelse paaberaabt sig ovennaevnte Francovich I-dom og dommen i sagen Faccini Dori, jf. ovenfor i fodnote 14.
(16) - Jf. de i fodnote 14 naevnte domme i sagerne Marshall, praemis 48, og Faccini Dori, praemis 20, dommen i sagen Marleasing (jf. fodnote 13), praemis 6; jf. ligeledes dom af 12.5.1987, forenede sager 372/85, 373/85 og 374/85, Traen m.fl., Sml. s. 2141, praemis 24, af 11.6.1987, sag 14/86, Pretore di Salò, Sml. s. 2545, praemis 19, af 22.2.1990, sag C-221/88, Busseni, Sml. I, s. 495, praemis 23, af 7.3.1996, sag C-192/94, El Corte Inglés, Sml. I, s. 1281, praemis 16, og af 26.9.1996, sag C-168/95, Arcaro, Sml. I, s. 4705.
(17) - Dette spoergsmaal er blevet omtalt af baade den tyske regering og Kommissionen.
(18) - Dette har den spanske regering i hvert fald udledt af de ovennaevnte sager Marleasing og Marshall (jf. henholdsvis fodnote 13 og 14).
(19) - Jf. fodnote 16.
(20) - Jf. fodnote 16.
(21) - Denne ligevaegt fremgaar af EF-traktatens artikel 189, hvori det er bestemt, hvilke retlige former handlingerne fra Faellesskabets institutioner kan antage.
(22) - Et direktiv kan saa meget mindre vaere direkte grundlag for at paalaegge borgere sanktioner. Domstolen har fastslaaet, at et direktiv ikke i sig selv og uafhaengigt af national lovgivning kan have den virkning, at der ved direktivet fastslaas eller skaerpes det strafferetlige ansvar, der paahviler de personer, der overtraeder direktivets bestemmelser (jf. dommene i sagerne Pretore di Salò og Arcaro, anfoert i fodnote 16).
(23) - En saadan ret kunne muligvis udledes af det foerste direktivs artikel 2. Men heller ikke paa dette grundlag ville der vaere mulighed for at paaberaabe sig direktivet direkte, da dette ville betyde, at man anerkendte, at det foerste direktivs artikel 2 har en horisontal virkning i den nationale retsorden. Den eneste loesning ville, som anfoert ovenfor under punkt 22, vaere, at man henholdt sig til bestemmelser i tysk ret, som - fortolket i lyset af det foerste direktivs artikel 2 og 6 - gav den tyske dommer eller den kompetente tyske offentlige myndighed mulighed for at tvinge kapitalselskaberne til at offentliggoere deres aarsregnskab. I dette tilfaelde ville de nationale myndigheder vaere forpligtet til at benytte sig af de muligheder, den interne retsorden giver for at sikre, at direktivets maal opnaas.
(24) - Anfoert i fodnote 16.
(25) - Dom af 22.6.1989, sag 103/88, Sml. s. 1839.