62002CC0145_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. S sklepom z dne 31. januarja 2002 je Bundesverwaltungsgericht (Nemčija) Sodišču predložilo tri vprašanja za predhodno odločanje, s katerimi Sodišču v bistvu predlaga, naj pojasni, ali člena 28 ES in 30 ES oziroma določbe Direktive Sveta 70/524/EGS z dne 23. novembra 1970 o dodatkih v krmi, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 84/587/EGS z dne 29. novembra 1984 (v nadaljevanju: Direktiva(2), nasprotujejo ukrepu, s katerim država članica na svojem ozemlju prepoveduje dajanje v promet dopolnilne krme, zakonito proizvedene v drugi državi članici, zaradi neustrezne vsebnosti vitamina D.
II – Pravni okvir
A – Direktiva
2. Direktiva je bila sprejeta ob upoštevanju dejstva, da se nacionalni predpisi držav članic, ki predvidevajo ureditev tega področja, „v zvezi z dodatki v krmi razlikujejo v osnovnih načelih“, iz česar „sledi, da neposredno vplivajo na vzpostavitev in delovanje skupnega trga in jih je zato treba uskladiti“ (četrta uvodna izjava).
3. S tem namenom člen 2 Direktive določa naslednje opredelitve:
„[...]
d) Popolne krmne mešanice : mešanice krme, ki po sestavi zadostujejo za dnevni obrok;
e) Dopolnilne krmne mešanice : mešanice krme z visoko vsebnostjo nekaterih snovi, ki po sestavi zadostujejo za dnevni obrok le, če se uporabijo v povezavi z drugo krmo;
[...]
h) Premiksi : mešanice dodatkov ali mešanice enega ali več dodatkov s snovmi, uporabljenimi kot nosilne snovi, namenjene za proizvodnjo krme.
[...]“
4. Ključna določba Direktive pa je člen 12, razdeljen na tri odstavke.
Odstavek 1 določa:
„Države članice zahtevajo, da dopolnilne krmne mešanice, razredčene, kakor je opredeljeno, ne smejo vsebovati takšnih količin dodatkov, navedenih v tej direktivi, ki presegajo količine, določene za popolne krmne mešanice“.
5. Odstavek 2 določa:
„Države članice lahko zahtevajo, da količine antibiotikov, kokcidiostatikov in drugih zdravil, pospeševalcev rasti, vitaminov D in antioksidantov v dopolnilnih krmnih mešanicah smejo presegati najvišje količine, določene za popolne krmne mešanice, pri:
a) dopolnilnih krmnih mešanicah, ki jih je država članica dovolila kot dostopne za vse uporabnike, ob zagotovitvi, da njihova vsebnost [...] vitaminov D [...] ne presega 5-kratne določene najvišje vsebnosti;
b) dopolnilnih krmnih mešanicah, namenjenih nekaterim vrstam živali in ki jih država članica lahko dovoli kot dostopne vsem uporabnikom na svojem ozemlju zaradi posebnih sistemov krmljenja, ob zagotovitvi, da njihove vsebnosti ne presegajo:
– [...];
– [...];
– za D vitamine 200 000 IE(3) na kilogram.
Države članice predpišejo, če se v proizvodnji dopolnilnih krmnih mešanic lahko opirajo na možnost iz (a), da se možnost iz (b) istočasno ne sme uporabljati
6. Odstavek 3 določa:
„Pri uporabi odstavka 2 države članice zahtevajo, da ima krma eno ali več sestavnih značilnosti (npr. beljakovine in rudnine), kar v praksi zagotavlja, da vsebnost dodatkov, določenih za popolne krmne mešanice, ni presežena in da krma ni uporabljena za drugo vrsto živali“.
7. Treba je omeniti še člen 19 Direktive, ki določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da so dodatki, premiksi in krma, ki ustrezajo tej direktivi, predmet samo tistih omejitev v prometu, ki jih določa ta direktiva“.
B – Nemška ureditev
8. Direktiva je bila prenesena v nemški pravni red z Futtermittelgesetz (zakon o krmi, v nadaljevanju: FMG) in s Futtermittelverordnung (uredba o krmi, v nadaljevanju: FMV).
9. Člen 14 FMG, v različici, objavljeni 25. avgusta 2000, prepoveduje uvoz krme, ki ni v skladu z nemškimi predpisi na področju krmil.
10. V zvezi s tem je zlasti pomemben člen 17a FMV, v različici, objavljeni 23. novembra 2000. Prvi odstavek tega člena predpisuje, da vsebnost dodatkov v dopolnilnih krmnih mešanicah ne sme biti višja od najvišjih vsebnosti, določenih v prilogi veljavne uredbe Skupnosti. Najvišja vsebnost vitamina D znaša 2000 IE/kg.
11. Odstavek 2 te določbe predvideva še, da je mogoče ob upoštevanju določb odstavka 3 najvišje določene vsebnosti dodatkov preseči, če je pri uporabi dopolnilnih krmnih mešanic skupaj z drugo krmo, v skladu z njihovo namenskostjo, spoštovana najvišja vsebnost dodatkov. Namen te določbe je prenos člena 12(1) Direktive.
12. Odstavek 3 določa pet odstopanj od drugega odstavka. V zvezi z obravnavano zadevo sta pomembni prvo in peto odstopanje.
13. V skladu s prvim odstopanjem, določenim v točki 1, lahko znaša vsebnost vitamina D v dopolnilnih krmnih mešanicah za preprečevanje tiflohepatitisa ali kokcidioze do petkratnika najvišje določene vsebnosti. S to določbo se prenaša točka a) člena 12(2), prvi pododstavek, Direktive.
14. V skladu s petim predvidenim odstopanjem iz točke 2(d), lahko vsebnost vitamina D doseže do 200.000 IE/kg v dopolnilnih krmnih mešanicah, namenjenih vsem vrstam ali kategorijam živali za kratkoročen vnos vitaminov. Ta določba uveljavlja točko b) člena 12(2), prvi pododstavek, Direktive.
III – Dejansko stanje
15. Hčerinska družba nemške družbe Denkavit Futtermittel GmbH (v nadaljevanju: Denkavit) s sedežem na Nizozemskem proizvaja izdelek, imenovan „Denkavit Kern Ferkel 125“ (v nadaljevanju: sporni izdelek), ki ga Denkavit izvaža v Nemčijo. Gre za dopolnilno krmno mešanico za prašiče, ki vsebuje 16.000 IE vitamina D na kilogram in je primerna za hranjenje živali šele potem, ko se zmeša z enostavnim krmilom v razmerju ena proti sedem.
16. Kot izhaja iz predložitvenega sklepa, ta izdelek izpolnjuje zahteve, ki jih v zvezi z dopolnilnimi krmnimi mešanicami določa nizozemsko pravo. Nizozemska vlada v odgovor na vprašanje Sodišča navaja, da trženje spornega izdelka dovoljuje nizozemska določba, s katero se prenaša člen 12(1) Direktive.
17. Po drugi strani pa sporni izdelek, kot izhaja iz predložitvenega sklepa, ni v skladu z nemškimi predpisi, zlasti s členom 17a(3), točka 1, FMV. Po tej določbi, kot jo razlagajo nemška sodišča, vsebnost vitamina D ne sme preseči petkratnika najvišje vsebnosti, kar glede na to, da ta znaša 2000 IE na kilogram, pomeni, da ne sme preseči 10.000 IE na kilogram.
18. Na tej podlagi so pristojni nemški organi (deželni urad za prehrano in lov Land Nordrhein-Westfalen) leta 1991 Denkavit sporočili, da v Nemčijo ne more uvoziti sporne krme zaradi prevelike vsebnosti vitamina D. Trdili so, da lahko po členu 17a(3), točka 1, FMV dopolnilna krma za prašiče vsebuje največ 10.000 IE vitamina D na kilogram. Sporni izdelek pa naj bi vseboval 16.000 enot, torej 6.000 enot preveč, kar naj bi povzročilo prepoved dajanja sporne krme v promet v skladu z določbami FMG.
19. Denkavit je zato leta 1993 vložila ugotovitveno tožbo na pristojno upravno sodišče (Verwaltungsgericht). Z njo je sodišču predlagala, naj ugotovi, da ima na podlagi členov 28 ES in 30 ES pravico sporni izdelek, ki vsebuje 16.000 IE vitamina D na kilogram in je namenjen mešanju z drugimi krmili v razmerju ena proti sedem, uvažati in dajati v promet na nemškem ozemlju.
20. Potem ko je upravno sodišče tožbo zavrnilo, se je Denkavit na takšno odločitev pritožila na Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, ki je pritožbi ugodilo. To sodbo je nato izpodbijala Land Nordrhein-Westfalen, ki je vložila revizijo na najvišjo sodno instanco Nemčije v upravnem sporu, to je na Bundesverwaltungsgericht.
21. Ker je menilo, da se vprašanje nanaša na pravo Skupnosti, je to sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v skladu s členom 234 ES v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba nacionalne določbe o krmi, ki prepovedujejo uvoz krme, ki je zakonito proizvedena v drugi državi članici, ker vsebnost vitamina D3 ni v skladu z veljavnimi nacionalnimi predpisi v državi uvoza, preučiti neposredno v luči členov 28 ES in 30 ES?
2. Ali je treba člen 19 Direktive […] 70/524 […] o dodatkih v krmi razlagati tako, da dovoljuje, da država članica prepove uvoz dopolnilne krmne mešanice, zakonito proizvedene v drugi državi članici, ker vsebnost vitamina D3 presega vsebnost, dovoljeno v državi članici uvoza?
3. Ali je odgovor na drugo vprašanje odvisen od tega, ali je razhajanje med veljavnimi predpisi v državah članicah proizvodnje in uvoza posledica različne uporabe možnosti za sprejetje predpisov, ki jim jo daje člen 12(2), prvi pododstavek, točka b), Direktive 70/524?“
IV – Analiza
A – Uvodne ugotovitve
22. Z navedenimi vprašanji predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali Direktiva (drugo in tretje vprašanje) oziroma člena 28 ES in 30 ES (prvo vprašanje) nasprotujejo ukrepu, s katerim država članica na svojem območju prepove dajanje v promet dopolnilne krmne mešanice, ki jo v skladu s členom 12(1) Direktive daje v promet druga država članica, ker njena vsebnost vitamina D presega tisto, ki jo določa člen 12(2), prvi pododstavek, točka a), Direktive.
23. V resnici pa, kot bom obrazložil v nadaljevanju, je na prvo vprašanje treba odgovoriti le v primeru, če izključimo razlago, po kateri že sama Direktiva prepoveduje zadevni nemški ukrep. To vprašanje obenem zahteva tudi razlago člena 12 Direktive, ki pa je neposredno ali posredno predmet drugih dveh vprašanj. Zato menim, da je vprašanja smiselno obravnavati v nasprotnem vrstnem redu in torej najprej preučiti drugi dve vprašanji ter šele potem, če se pokaže potreba, prvo vprašanje.
B – Drugo vprašanje
24. To vprašanje, katerega predmet je zakonitost nemških predpisov, se izrecno nanaša na razlago člena 19 Direktive.
25. Kot smo videli, ta člen predpisuje, da so lahko „dodatki, premiksi in krma, ki ustrezajo tej direktivi, predmet samo tistih omejitev v prometu, ki jih določa ta direktiva“. Za obravnavano zadevo so pomembne le tiste omejitve, ki jih predvideva člen 12 Direktive. Zato je torej treba najprej razložiti obseg te določbe.
26. Kar pa ne bo lahko, saj člen 12 ni oblikovan prav posrečeno, to pa otežuje njegovo razumevanje, bodisi kar se tiče posameznih odstavkov bodisi in predvsem glede razmerij med njimi. Prav v zvezi s temi vidiki se stališča oziroma razlage strank v postopku razhajajo.
27. Preden se o njih izrečem, pa je treba bolj analitično preučiti obseg in vsebino člena 12 ter razmerja med njegovimi odstavki.
28. Kar zadeva odstavek 1, uvodoma ugotavljam, da je v nasprotju s tistim, ki mu sledi, dovolj jasen, in tudi stranke soglašajo glede njegovega pomena. Ta določba v bistvu opredeljuje zgornjo mejo dovoljenih dodatkov za dopolnilne krmne mešanice, pri čemer določa, da „dopolnilne krmne mešanice, razredčene, kakor je opredeljeno, ne smejo vsebovati takšnih količin dodatkov [...], ki presegajo količine, določene za popolne krmne mešanice“. Kot smo videli, znaša ta količina za D vitamin 2000 IE na kilogram.
29. Stranke se strinjajo tudi glede tega, da se najvišja vsebnost, ki jo določa obravnavani odstavek, nanaša na dopolnilno krmno mešanico v razredčeni obliki. To jasno izhaja iz besedne zveze „razredčene, kakor je opredeljeno“.
30. Krma, pripravljena z dopolnilno krmno mešanico, potem ko je bila ta zmešana z drugim krmilom v predvidenih razmerjih, lahko torej vsebuje takšno količino vitamina, ki ne presega 2000 IE na kilogram.
31. Za namene odstavka 1 potemtakem ni ključna – in kmalu bomo spoznali, kakšen je pomen tega razlikovanja – vsebnost dodatka kot takega, pač pa razmerje, v katerem mora biti dopolnilna krma zmešana z drugim krmilom. Na primer: izdelek, kakršen je tisti, ki je predmet te presoje, katerega vsebnost vitamina v čisti (torej nerazredčeni) obliki znaša 16.000 IE na kilogram, bo vseboval, potem ko bo razredčen v predvidenem razmerju ena proti sedem, 2000 IE vitamina na kilogram(4) in bo torej zadoščal zahtevam iz člena 12(1).
32. Preidimo torej k odstavku 2 člena 12, glede razlage katerega se stranke razhajajo.
33. Uvodoma naj spomnim, da ta določba pooblašča države članice, da določijo, „da količine [...] vitaminov D [...] v dopolnilnih krmnih mešanicah smejo presegati najvišje količine, določene za popolne krmne mešanice [...]“.
34. Prvi pododstavek odstavka 2, točki a) in b), dopušča v ta namen državam članicam dve možnosti. Prvič (točka a)) lahko določijo, da vsebnosti vitamina D v dopolnilnih krmnih mešanicah, ki so dostopne vsem uporabnikom, lahko presežejo najvišje vsebnosti, ki so določene za popolne krmne mešanice (to je 2000 IE na kilogram), če ne presežejo petkratnika določene najvišje vsebnosti (torej 2000 x 5 = 10.000 IE na kilogram).
35. Drugič (točka b)) lahko države članice določijo, da v zvezi z dopolnilnimi krmnimi mešanicami, namenjenimi nekaterim vrstam živali, ki jih država članica lahko dovoli kot dostopne vsem uporabnikom na svojem ozemlju zaradi posebnih sistemov krmljenja, njihove vsebnosti vitamina D lahko presežejo vrednosti, ki so določene, vendar pri tem ne smejo preseči 200.000 IE na kilogram(5) .
36. Glede tega predpisa se stranke strinjajo, da se odstavek 2, v nasprotju z odstavkom 1, nanaša na dopolnilno krmo v čisti (torej nerazredčeni) obliki. Kar se mi zdi pravilno. Ne glede na to, da odstavek 2 ne vsebuje besedne zveze „razredčene, kakor je opredeljeno“ iz odstavka 1, je namreč očitno, da so vrednosti, ki jih omenja odstavek 2 (npr. 200.000 IE na kilogram), smiselne le, če se nanašajo na dopolnilno krmno mešanico v čisti obliki.
37. Glede vsega preostalega se razlage strank popolnoma razhajajo in še zlasti glede razmerja med odstavkom 1 in odstavkom 2 te določbe.
38. Denkavit in Komisija trdita, da izdelek, katerega dajanje v promet država članica dovoljuje v skladu z odstavkom 1, ne more biti prepovedan s strani druge države članice na podlagi njene zakonodaje, sprejete v skladu z odstavkom 2, saj namen tega odstavka ni omejevati, pač pa razširiti obseg dopolnilnih krmnih mešanic, ki se lahko dajejo v promet. Zato bi moral biti izdelek, ki je dovoljen v državi članici v skladu z odstavkom 1, sproščen v prostI promet na celotnem skupnem trgu, ne da bi druga država članica imela možnost prepovedati njegovo trženje na svojem ozemlju na podlagi zakonodaje, ki jo je sprejela v skladu z odstavkom 2.
39. Nemška vlada pa nasprotno trdi, da daje odstavek 2 vsaki državi članici možnost, da ne glede na odstavek 1 določi strožje pogoje za dajanje krme, ki vsebuje določene dodatke, v promet. Po njenem mnenju ima namreč odstavek 2 v odnosu do odstavka 1 vlogo „specialnega“ predpisa in kot tak naj bi torej razveljavljal odstavek 1 po načelu lex specialis derogat generali . Iz takšnega sklepa naj bi izhajalo, da je treba vrednosti, ki jih določa odstavek 2, upoštevati kot dodatne omejitve glede na tiste iz odstavka 1, ki veljajo za pretok zadevnih izdelkov.
40. Menim, da je trditev nemške vlade manj prepričljiva od stališč Komisije in družbe Denkavit, in sicer iz razlogov, ki jih bom poskušal predstaviti v nadaljevanju.
41. Prvič, ugotavljam, da odstavek 2 z ničimer ne nakazuje, da bi ga bilo mogoče razumeti v smislu razveljavitve splošnega pravila iz odstavka 1. Opažam ravno nasprotno, in sicer da ta določba ne vsebuje besedne zveze „ne glede na odstavek 1“, ki se običajno pojavlja v takšnih okoliščinah, medtem ko je nemški zakonodajalec pri oblikovanju predpisa, s katerim je nameraval uveljaviti odstavek 2, uporabil dve besedni zvezi, s katerima pojasnjuje, da ta predpis v restriktivnem smislu razveljavlja predpis, ki v nacionalno zakonodajo prenaša odstavek 1(6) .
42. Poleg tega je po moji presoji ključnega pomena ugotovitev, ki izhaja iz natančnega branja člena 12, in sicer, da je področje uporabe v primeru prvih dveh odstavkov različno, saj se le odstavek 1 nanaša na dopolnilne krmne mešanice, „razredčene, kakor je opredeljeno “ za namene njihove uporabe(7), medtem ko odstavek 2 nikjer ne vsebuje takšne opredelitve izdelka.
43. Drugače povedano, odstavek 1 je treba uporabiti v primeru dopolnilnih krmnih mešanic, ki vsebujejo kakršen koli dodatek in ki morajo biti razredčene po proizvajalčevih navodilih, medtem ko se odstavek 2 uporablja za dopolnilne krmilne mešanice, ki vsebujejo le določene dodatke in za katere takšna navodila niso predvidena.
44. Takšen sklep potrjuje tudi odstavek 3 člena 12. V skladu s to določbo morajo namreč „pri uporabi odstavka 2“ značilnosti izdelka in njegova sestava zagotavljati, da najvišje določene vrednosti za popolne krmne mešanice v nobenem primeru ne bodo presežene. Jasno je, da je takšna previdnost odvečna ali vsaj pretirana v primeru dopolnilnih krmnih mešanic, za katere je izrecno predvideno pravilo razredčenja, ki samo po sebi zagotavlja pripravo mešanice ustrezne koncentracije, po drugi strani nujna takrat, ko takšno razredčenje ni predvideno .
45. Če je tako, pa lahko sklepamo, da razmerja med odstavkoma 1 in 2 člena 12 ni mogoče razumeti v smislu razmerja med specialnim in splošnim predpisom oziroma tako, da ena določba velja ne glede na drugo, saj so konkretni primeri, v katerih je treba uporabiti en predpis, drugačni od tistih, za katere velja drug predpis.
46. K temu moram dodati še, da je po mojem mnenju takšna ugotovitev tudi bolj skladna s cilji liberalizacije in usklajevanja, ki jih zasleduje Direktiva, kot izhaja iz njene četrte uvodne izjave. Če bi upoštevali razlago, ki jo predlaga nemška vlada, s čimer bi dopustili, da se v skladu z nacionalnimi predpisi, izdanimi na podlagi člena 12(2), tudi za izdelke, za katere je predvideno, da morajo biti razredčeni, postavijo dodatni pogoji glede na tiste, ki jih določa odstavek 1, bi resno ogrozili uresničevanje omenjenih ciljev. Glede na široko polje diskrecije, ki jo ponuja odstavek 2, bi takšna razlaga privedla do položaja, ki bi vsakemu nacionalnemu zakonodajalcu dopuščal, da ob omejitvah iz odstavka 1 določi dodatne pogoje, različne od tistih, ki bi jih predvidevale druge države članice. S tem bi bilo doseganje ciljev uskladitve, ki si jih s tem v zvezi zastavlja Direktiva, onemogočeno.
47. Stališču, ki ga tu zagovarjamo, nemška vlada ugovarja z argumenti logično-sistematične razlage. Če odstavek 2 državam članicam ne bi omogočal, da omejijo, pač pa, da razširijo obseg izdelkov, ki se lahko dajo v promet po odstavku 1, in če bi lahko odstavka 1 in 2 uporabili hkrati, po njenem mnenju ni mogoče razumeti smisla odstavka 2, saj bi bili vsi izdelki, katerih dajanje v promet dovoljuje odstavek 2, že dovoljeni z odstavkom 1.
48. Ta ugovor se mi ne zdi odločilen. Kot že omenjeno (glej točko 41 in naslednje), so tako predmet kot cilji teh dveh določb različni. Gotovo namreč obstajajo izdelki, katerih dajanje v promet je lahko dovoljeno na podlagi odstavka 2, čeprav bi to prepovedoval odstavek 1. Pomislimo na primer na krmno mešanico, ki bi vsebovala 9000 IE vitamina na kilogram, za katero ne bi bilo določeno pravilo razredčenja. Tak izdelek bi bil, pod pogojem, da bi izpolnjeval zahteve iz odstavka 3, lahko dan v promet v skladu z odstavkom 2, prvi pododstavek, točka a), ne da bi ob tem spadal v območje uporabe odstavka 1. To dokazuje, da ohranja odstavek 2 samostojen pomen tudi ob upoštevanju razlage, ki jo predlagata Komisija in Denkavit.
49. Nemška vlada še zatrjuje, da je njena razlaga člena 12(2) edina primerna za zagotavljanje zaščite zdravja živali in ljudi, kar naj bi upravičevalo morebitna omejevanja učinkov liberalizacije, ki si jih zastavljata Pogodba in Direktiva. Če bi sprejeli razlago Komisije in družbe Denkavit, meni ta vlada, bi bilo mogoče nacionalne predpise, izdane na podlagi odstavka 2, zlahka izigrati, saj bi takšna razlaga omogočala promet z izdelki s sicer visoko vsebnostjo dodatkov, ki pa bi izpolnjevali zahteve iz odstavka 1, če bi bilo predvideno njihovo razredčenje v zelo visokem razmerju.
50. V zvezi s tem nemška vlada navaja hipotetičen primer izdelka z vsebnostjo 1.000.000 IE vitamina D na kilogram, ki bi moral biti razredčen v razmerju 1 proti 499. Takšen izdelek, meni, čeprav skladen z določbo iz odstavka 1, ne more ustrezati zahtevam zaščite zdravja ljudi in živali, saj so nekateri dodatki še posebej občutljivi in nevarni. Večja ko je koncentracija, nadaljuje nemška vlada, bolj so nepredvidljive posledice napačnega odmerjanja.
51. Tudi ta ugovor ni v celoti prepričljiv. Predvsem in v splošnem smislu bi lahko ugotovili, da bi v takšnem primeru zahteve v zvezi z zaščito zdravja ljudi in živali predpostavljale omejitve prostega pretoka blaga, torej je treba biti, če se želimo nanje sklicevati, v skladu z načeli razlage, uveljavljenimi v sodni praksi, zelo previden, saj bi šlo za odstopanje od osrednjega načela skupnega trga. Ta pogoj pa v danem primeru ni izpolnjen, saj se med drugim skrb nemške vlade glede zatrjevanega tveganja zdi precej splošen.
52. Poleg tega opozarjam še, da bi v primeru, če bi bil odstavek 2 res zamišljen z namenom preprečiti tveganje, težko razumeli, zakaj izraža določba ta namen le v zvezi z antibiotiki, vitaminom D in pospeševalci rasti (glej odstavek 2, prvi pododstavek, točka a), Direktive). Nemška vlada te omejitve ne pojasnjuje. Če bi želeli upoštevati njeno stališče, bi nenazadnje težko razložili, kot pravilno ugotavlja predložitveno sodišče, na kakšen način naj bi promet z izdelkom, ki vsebuje 16.000 IE vitamina na kilogram, pomenil večje tveganje kot promet s krmo, ki lahko v skladu z nemško zakonodajo vsebuje celo do 200.000 IE vitamina na kg (glej člen 17a(3), pododstavek 2, točka d), FMV, ki uveljavlja člen 12(2), prvi pododstavek, točka b), Direktive].
53. Kar zadeva stopnjo zaščite zdravja ljudi in živali, poleg tega menim, da obstaja med pravilom iz odstavka 1 in tistim iz odstavka 2 člena 12 bistvena sorodnost. Odstavek 3 te določbe namreč predpisuje, da morajo biti pri uporabi odstavka 2 sestavne značilnosti krme takšne, da v praksi zagotavljajo, da najvišje določene vrednosti za popolne krmne mešanice v nobenem primeru ne bodo presežene in da krma ne bo uporabljena za drugo vrsto živali. Sklepamo torej lahko, da mora biti narava krme, katere promet dovoljuje odstavek 2, takšna, da pride do razredčenja po naravni poti(8) .
54. To slednjič pomeni, kot poudarja Komisija, da vsebnost vitamina D v popolni krmni mešanici, ki jo predpisuje odstavek 2 v povezavi z odstavkom 3 člena 12, ni drugačna od tiste, ki jo določa odstavek 1. Gre le za dva različna načina (prvi se nanaša na krmo v razredčeni obliki, drugi pa na krmo v čisti obliki), ki privedeta do istega rezultata.
55. Menim torej, da argumenti nemške vlade pri izpodbijanju razlage, ki jo zagovarjata Denkavit in Komisija, niso uspešni.
56. Sodišču zato predlagam, naj na drugo vprašanje odgovori, da je treba določbe člena 12 v zvezi s členom 19 Direktive 70/524/EGS, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 84/587/EGS z dne 29. novembra 1984, razlagati tako, da nasprotujejo ukrepu, s katerim država članica na svojem ozemlju prepove dajanje v promet dopolnilne krmne mešanice, zakonito proizvedene v drugi državi članici v skladu s členom 12(1) navedene direktive, zaradi njene vsebnosti vitamina D.
C – Tretje vprašanje
57. S tem vprašanjem Bundesverwaltungsgericht sprašuje, ali je presoja o tem, ali je država članica pooblaščena, da uzakoni prepoved prometa s sporno krmo, lahko posledica dejstva, da sta državi članici (torej Nemčija in Nizozemska) različno uporabili možnosti za sprejetje predpisov, ki jima jo daje člen 12(2), prvi pododstavek, točka b), Direktive. Povedano drugače, predložitveno sodišče sprašuje, ali lahko promet izdelka, ki ga je država članica dala v promet na podlagi predpisa, s katerim uveljavlja zadevno odločbo Direktive, prepove druga država članica, ki ni uporabila možnosti za sprejetje predpisov, predvidenih z omenjeno določbo Direktive, ali jih je uporabila drugače, kar ima za posledico njeno prepoved dajanja v promet spornega izdelka.
58. Vprašanje je po mojem mnenju izključno hipotetično, saj temelji na predpostavki, da je bil sporni izdelek dan v promet na Nizozemskem v skladu z nizozemskimi predpisi, izdanimi na podlagi člena 12(2), prvi pododstavek, točka b). Nizozemska vlada pa je v odgovor na vprašanje Sodišča navedla, da je bil sporni izdelek na Nizozemskem dan v promet na podlagi predpisa, ki uveljavlja odstavek 1 člena 12, pri čemer tej izjavi ni ugovarjala nobena od strank.
59. Glede na te okoliščine torej, kot že rečeno, menim, da je vprašanje zgolj hipotetično in ni upoštevno za presojo v tej zadevi, zato menim, da Sodišču nanj ni treba odgovoriti(9) .
D – Prvo vprašanje
60. Glede prvega vprašanja za predhodno odločanje naj spomnim, da z njim predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba ustrezne nacionalne določbe FMV (in zlasti člen 17a(3), točka 1), ki prepovedujejo uvoz spornega izdelka zaradi vsebnosti vitamina D, preučiti v luči členov 28 ES in 30 ES.
61. V zvezi s tem moram najprej poudariti, da je treba v primerih, ko uvaja Direktiva le delno uskladitev, v skladu z ustaljeno sodno prakso določbe države članice, ki omejujejo uvoz blaga iz drugih držav članic, preučiti tudi glede na člena 28 ES in 30 ES(10) .
62. To vprašanje je torej smiselno le ob morebitni ugotovitvi, da je treba člen 12(2) Direktive razlagati na način, ki ga predlaga nemška vlada, oziroma tako, da dopušča ta določba vsem državam članicam možnost, da ne glede na odstavek 1 predvidijo strožje pogoje za dajanje izdelkov, ki vsebujejo določene dodatke, v promet.
63. V tem primeru bi namreč lahko sklepali, da uskladitev, ki jo zasleduje Direktiva, ni popolna in da torej državam članicam dopušča določeno svobodo. V teh okoliščinah bi bilo treba presoditi, ali so strožji pogoji, ki bi jih morebiti določali nacionalni predpisi, skladni s členoma 28 in 30 ES.
64. Razlaga člena 12, ki jo predlagam, pa privede do nasprotnega sklepa, in sicer da so strožji pogoji, kakršni so tisti, ki se navezujejo na spor v glavni stvari, v nasprotju z Direktivo. Zato bi bila presoja, ali je omenjeni predpis v nasprotju tudi s členoma 28 in 30 ES, odvečna in na prvo vprašanje torej ni treba odgovoriti.
65. Le z namenom dodatne obrazložitve naj kljub temu spomnim, da člen 28 ES prepoveduje količinske omejitve pri uvozu med državami članicami in kakršne koli ukrepe z enakim učinkom, torej kakršne koli ukrepe, ki bi lahko ovirali, neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno, trgovino znotraj Skupnosti(11) . Zdi se, da gre v primeru člena 17a(3), točka 1, FMV prav za ukrep, ki ga prepoveduje člen 28 ES, saj določa pogoje za blago, ki je zakonito proizvedeno in dano v promet v drugi državi članici, s čimer omejuje pretok tega blaga(12) .
66. Res je sicer, da člen 30 ES dopušča omejitve pri uvozu in ukrepe z enakim učinkom, ki jih med drugim upravičujejo razlogi varovanja zdravja in življenja ljudi ter živali, vendar te prepovedi ali omejitve ne smejo biti sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami. Vendar, kot smo videli zgoraj, nemška vlada ne navaja nobenega prepričljivega argumenta, ki bi dokazoval, da ima člen 17a(3), točka 1, FMV namen zaščititi zdravje ljudi in živali (glej točko 51 in naslednje).
67. V teh okoliščinah bi moralo nacionalno sodišče na podlagi elementov, s katerimi razpolaga, presoditi, ali takšno določbo na kakšen drug način upravičujejo ti (ali drugi) razlogi in v primeru pritrdilnega odgovora v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča odločiti, ali omejevanje ni nesorazmerno oziroma diskriminatorno.
68. Vendar, kot že rečeno, menim, da takšno preverjanje ni potrebno, saj je zadeva po mojem mnenju že rešena na podlagi same direktive.
V – Predlog
69. Sodišču torej predlagam, naj Bundesverwaltungsgericht odgovori, da je treba določbe člena 12 v zvezi s členom 19 Direktive Sveta 70/524/EGS z dne 23. novembra 1970 o dodatkih v krmi, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 84/587/EGS z dne 29. novembra 1984, razlagati tako, da nasprotujejo ukrepu, s katerim država članica na svojem ozemlju prepove dajanje v promet dopolnilne krmne mešanice, ki je zakonito proizvedena v drugi državi članici v skladu s členom 12(1) navedene direktive, zaradi njene vsebnosti vitamina D.
(1) .
(2)  –	UL L 270, str. 1.
(3)  – Internacionalne enote.
(4)  –	Saj: 16.000 : (1+7) = 2000
(5)  –	Poleg tega opozarjam, da se italijansko besedilo glasi : „a condizione che la percentuale
non superi“ (pod pogojem, da odstotna vrednost ne presega), medtem ko določba v drugih jezikih omenja vsebnost: francosko besedilo se npr. glasi: „à condition que leur teneur
ne dépasse pas“, nemško pa „wenn [...] der Gehalt
folgende Werte nicht übersteigt“ (poševni tisk je moj).
(6)  –	Glej odstavka 2 in 3 člena 17a FMV, kjer je v prvem primeru navedeno: „ob upoštevanju določb iz tretjega odstavka“, v drugem pa „ne glede na drugi odstavek“.
(7)  –	Poševni tisk je moj.
(8)  –	Lahko bi na primer pomislili na krmo, ki jo živali uživajo le, če je razredčena, oziroma na krmo, ki bi živali, če bi jo uživale v čisti obliki, zažejala.
(9)  –	Po analogiji glej na primer sklep z dne 23. marca 1995 v zadevi Saddik (C-458/93, Recueil, str. I-511, točki 17 in 18).
(10)  –	Glej sodbo z dne 3. oktobra 1985 v zadevi Komisija proti Nemčiji (28/84, Recueil, str. 3097, točka 25); sodbo z dne 14. junija 1988 v zadevi Dansk Denkavit
proti danskemu ministr/stv/u za kmetijstvo (29/87, Recueil, str. 2965, točka 19); sodbo z dne 12. oktobra 2000 v zadevi Ruwet (C-3/99, Recueil, str. I-8749, točka 42).
(11)  –	Sodba z dne 11. julija 1974
v zadevi Dassonville (8/74, Recueil, str. 837, točka 5).
(12)  –	Sodba z dne 20. februarja 1979 v zadevi Rewe-Zentral, imenovana „Cassis de Dijon“ (120/78, Recueil, str. 649).