ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
9 décembre 2010 (*)
«Manquement d’État – Directive 1999/22/CE – Article 4, paragraphes 2 à 5 – Détention d’animaux sauvages – Environnement zoologique»
Dans l’affaire C‑340/09,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 25 août 2009,
Commission européenne, représentée par Mmes S. Pardo Quintillán et D. Recchia, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume d’Espagne, représenté par Mmes B. Plaza Cruz et N. Díaz Abad, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. A. Borg Barthet (rapporteur), faisant fonction de président de la cinquième chambre, MM. M. Ilešič et E. Levits, juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ce qui concerne certains parcs zoologiques situés dans les Communautés autonomes d’Aragon, des Asturies, des Baléares, des Canaries, de Cantabrie, de Castilla y León, d’Estrémadure, de Galice et de Valence:
–        en ne garantissant pas, au plus tard à la date prévue par la directive 1999/22/CE du Conseil, du 29 mars 1999, relative à la détention d’animaux sauvages dans un environnement zoologique (JO L 94, p. 24), que tous les jardins zoologiques situés sur son territoire soient titulaires d’une licence en bonne et due forme délivrée conformément aux dispositions de l’article 4, paragraphes 2 et 3, de celle-ci et, en ce qui concerne les Communautés autonomes d’Aragon, des Asturies, des Canaries, de Cantabrie et de Castilla y León, conformément aux dispositions de l’article 4, paragraphe 4, de cette directive, et
–        en n’appliquant pas, dans le cas des jardins zoologiques non titulaires de licence, les mesures de fermeture conformément aux dispositions de l’article 4, paragraphe 5, de ladite directive,
le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 2 à 5, de la directive 1999/22.
Le cadre juridique
La réglementation de l’Union
2        La directive 1999/22 a pour objet, conformément à son article 1er, «de protéger la faune sauvage et de préserver la biodiversité en prévoyant l’adoption par les États membres de mesures d’octroi de licences et d’inspection des jardins zoologiques dans la Communauté, renforçant ainsi le rôle des jardins zoologiques dans la conservation de la diversité biologique».
3        L’article 2 de la directive 1999/22 énonce:
«Aux fins de la présente directive, on entend par ‘jardins zoologiques’ tous les établissements permanents où des animaux vivants d’espèces sauvages sont détenus en vue d’être exposés au public pendant sept jours par an ou davantage, à l’exception, toutefois, des cirques et des magasins vendant des animaux de compagnie ainsi que des établissements que les États membres exemptent des exigences de la présente directive du fait qu’ils n’exposent pas un nombre important d’animaux ou d’espèces au public et que cette exemption ne portera pas atteinte aux objectifs de la présente directive.»
4        Aux termes de l’article 3 de la directive 1999/22:
«Les États membres adoptent les mesures aux articles 4, 5, 6 et 7 afin de garantir que tous les jardins zoologiques mettent en œuvre les mesures de conservation suivantes:
–        la participation à la recherche dont les avantages bénéficient à la conservation des espèces et/ou à la formation pour l’acquisition de qualifications en matière de conservation et/ou à l’échange d’informations sur la conservation des espèces et/ou, le cas échéant, à la reproduction en captivité, au repeuplement et à la réintroduction d’espèces dans les habitats sauvages,
–        la promotion de l’éducation et de la sensibilisation du public en ce qui concerne la conservation de la diversité biologique, notamment en fournissant des renseignements sur les espèces exposées et leurs habitats naturels,
–        la détention des animaux dans des conditions visant à satisfaire les besoins biologiques et de conservation des différentes espèces, en prévoyant, notamment, un enrichissement des enclos en fonction de chaque espèce et le maintien de conditions d’élevage de haut niveau, assorti d’un programme étendu de soins vétérinaires prophylactiques et curatifs et de nutrition,
–        empêcher que les animaux ne s’échappent afin d’éviter d’éventuels dangers écologiques pour les espèces indigènes et empêcher l’introduction d’organismes nuisibles extérieurs,
–        la tenue à jour de registres des pensionnaires du jardin zoologique, appropriés aux espèces enregistrées.»
5        L’article 4 de la directive 1999/22 fixe les obligations suivantes en matière d’octroi de licences et d’inspection:
«1.      Les États membres adoptent des mesures concernant l’octroi des licences et l’inspection des jardins zoologiques existants et nouveaux en vue de garantir le respect des exigences de l’article 3.
2.      Tous les jardins zoologiques doivent être titulaires d’une licence dans les quatre ans qui suivent l’entrée en vigueur de la présente directive ou, dans le cas de nouveaux jardins zoologiques, avant leur ouverture au public.
3.      Chaque licence doit contenir les conditions à remplir pour respecter les exigences de l’article 3. Le respect de ces conditions sera vérifié notamment au moyen d’inspections régulières et des mesures appropriées seront prises pour assurer cette conformité.
4.      Avant d’accorder, de refuser ou de proroger une licence ou de la modifier sensiblement, les autorités compétentes des États membres procèdent à une inspection afin de déterminer si les conditions d’octroi des licences ou les conditions proposées pour l’octroi des licences sont remplies.
5.      Si une licence n’a pas été octroyée au jardin zoologique conformément à la présente directive ou si les conditions d’octroi des licences ne sont pas remplies, l’accès du jardin zoologique ou d’une partie de celui-ci:
a)      est interdit au public par l’autorité compétente et/ou
b)      satisfait aux exigences appropriées imposées par l’autorité compétente pour garantir que les conditions d’octroi d’une licence sont respectées.
S’il n’est pas satisfait à ces exigences dans un délai approprié, mais n’excédant pas deux ans, à fixer par l’autorité compétente, celle-ci retire ou modifie la licence et ferme le jardin zoologique ou une partie de celui-ci.»
6        L’article 5 de la directive 1999/22 prévoit:
«Les exigences de l’article 4 relatives à l’octroi de licences ne sont pas d’application lorsqu’un État membre peut démontrer, à la satisfaction de la Commission, que l’objectif de la présente directive tel qu’il est défini à l’article 1er ainsi que les exigences applicables aux jardins zoologiques prévues à l’article 3 sont respectés et maintenus en permanence au moyen d’un système de réglementation et d’enregistrement. Un tel système devrait notamment comporter des dispositions concernant l’inspection et la fermeture des zoos équivalentes à celles de l’article 4, paragraphes 4 et 5.»
7        En vertu de l’article 9 de la directive 1999/22, celle-ci devait être transposée au plus tard le 9 avril 2002. Elle est entrée en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes, soit le 9 avril 1999.
La réglementation nationale
8        La directive 1999/22 a été transposée en droit espagnol par la loi n° 31/2003, du 27 octobre 2003, relative à la conservation de la faune sauvage dans les jardins zoologiques.
9        Conformément à l’article 7, paragraphe 1, de la loi n° 31/2003, l’ouverture au public, la modification substantielle et l’agrandissement des jardins zoologiques sont subordonnés à la délivrance d’une licence par l’autorité compétente de la communauté autonome dans laquelle se trouvent ces jardins zoologiques. Au titre du paragraphe 2 de la même disposition, l’autorité compétente octroie la licence après s’être assurée que le jardin zoologique pour lequel elle a été demandée respecte les conditions établies à l’article 3 de cette loi, concernant les mesures de bien-être animal et les mesures prophylactiques et environnementales, à l’article 5, concernant le personnel spécialisé et les moyens matériels, et à l’article 6, concernant le registre des espèces et des individus, ainsi que les obligations en matière de programmes prévues à l’article 4 de la loi n° 31/2003.
10      Selon l’article 7, paragraphe 3, de la loi n° 31/2003, la licence fixe les conditions spécifiques applicables au jardin zoologique afin d’assurer le respect des dispositions de cette loi et de la réglementation de la communauté autonome correspondante. Enfin, aux termes de l’article 7, paragraphe 4, de ladite loi, la licence est réputée refusée si la décision n’a pas été notifiée dans un délai de six mois après la réception de la demande par l’autorité correspondante.
11      En vertu de l’article 8, paragraphe 1, de la loi n° 31/2003, l’autorité compétente de la communauté autonome vérifie, au moyen de contrôles appropriés, que les jardins zoologiques respectent les mesures de conservation qui figurent au chapitre II de la loi n° 31/2003 (articles 3 à 6) et dans la réglementation applicable de la communauté autonome, ainsi que les conditions spécifiques établies dans les licences respectives. Il est également précisé à ce paragraphe 1 que l’autorité compétente de la communauté autonome réalise au moins une inspection annuelle de chaque jardin zoologique.
12      Conformément aux dispositions tant de l’article 13, paragraphe 4, sous a), de la loi n° 31/2003 que de l’article 15, paragraphe 1, de celle-ci, l’autorité compétente de la communauté autonome impose la fermeture temporaire ou définitive, totale ou partielle, du jardin zoologique dont l’ouverture au public, la modification substantielle ou l’agrandissement est intervenu sans que l’autorité compétente correspondante lui ait octroyé une licence.
13      La disposition transitoire unique de la loi n° 31/2003 relative à l’adaptation des jardins zoologiques existants prévoit ce qui suit:
«Les jardins zoologiques ouverts au public à la date d’entrée en vigueur de la présente loi doivent se conformer aux dispositions de celle-ci et demander la licence correspondante dans un délai d’un an.
La licence est réputée octroyée lorsque, dans un délai de six mois à compter de la date de réception de la demande par l’autorité compétente, la décision n’a pas été notifiée.
Les jardins zoologiques qui ne demandent pas la licence correspondante dans le délai fixé doivent fermer leurs installations au public [...]»
La procédure précontentieuse
14      Au cours du mois d’octobre de l’année 2006, la Commission a reçu une plainte dénonçant des manquements dans l’application en Espagne de la directive 1999/22, tenant notamment au fait que la disposition transitoire unique de la loi n° 31/2003 permet aux jardins zoologiques existants dans cet État membre de rester ouverts même s’ils n’ont pas fait l’objet d’une inspection et ne détiennent pas de licence, dès lors qu’ils ont introduit une demande de licence auprès de l’autorité compétente. Il était également fait état, dans cette plainte, de la circonstance que de nombreux jardins zoologiques qui n’ont pas demandé de licence poursuivent leur activité.
15      Le 23 mars 2007, la Commission a envoyé au Royaume d’Espagne une lettre de mise en demeure en ce qui concerne l’application et la transposition incorrectes de l’article 4 de la directive 1999/22.
16      Les autorités espagnoles ont répondu par lettre du 6 juin 2007 et ont transmis un rapport élaboré par le ministère de l’Environnement. Cette réponse a été complétée par deux lettres en date des 26 juillet et 9 août 2007.
17      N’étant pas satisfaite des observations transmises par le Royaume d’Espagne, la Commission a, le 23 septembre 2008, conformément à l’article 226 CE, adressé à cet État membre un avis motivé, par lequel elle conclut à l’inobservation des obligations en matière d’octroi de licence, d’inspection et de fermeture des jardins zoologiques prévues à l’article 4, paragraphes 2 à 5, de la directive 1999/22. Elle a en conséquence invité le Royaume d’Espagne à adopter les mesures requises dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.
18      Il ressort des conclusions dudit avis que, selon les informations transmises à la Commission, ces obligations ne sont pas respectées dans les jardins zoologiques situés dans les Communautés autonomes d’Aragon, des Asturies, des Baléares, du Pays basque, des Canaries, de Cantabrie, de Castilla-La-Mancha, de Castilla y León, d’Estrémadure, de Galice, de Murcie, de Valence, ainsi qu’à Ceuta et à Melilla.
19      Par lettre du 17 décembre 2008, complétée le 23 mars 2009, les autorités espagnoles ont communiqué à la Commission des informations et des documents en réponse à l’avis motivé.
20      Considérant que la situation demeurait inchangée, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
21      Toutefois, la Commission s’est désistée en cours de procédure d’une partie de son recours en tant que celui-ci concernait la Communauté autonome de Valence, bien qu’elle considère que celle-ci n’a régularisé sa situation qu’après le dépôt de la requête.
Sur le recours
Argumentation des parties
22      La Commission estime que, selon les informations transmises par le Royaume d’Espagne, de nombreux jardins zoologiques situés dans cet État membre ne respectent pas les obligations en matière d’inspection et de licence prévues à l’article 4, paragraphes 2 à 4, de la directive 1999/22. En conséquence, ledit État membre ne respecterait pas non plus les obligations énoncées à l’article 4, paragraphe 5, de la directive 1999/22, relatives à la fermeture de ces établissements.
23      À cet égard, la Commission soutient, premièrement, que certains jardins zoologiques n’ont introduit aucune demande de licence, et ce en méconnaissance des obligations posées à l’article 4, paragraphes 2 à 4, de la directive 1999/22.
24      Deuxièmement, la Commission constate que certains jardins zoologiques ont obtenu une licence en l’absence d’inspection préalable visant à contrôler le respect des conditions d’octroi de la licence et sans que les conditions relatives à l’exécution de l’ensemble des exigences prévues à l’article 3 de la directive 1999/22 soient mentionnées dans la licence.
25      Troisièmement, pour certains autres jardins zoologiques, si une inspection a bien été effectuée, les licences n’ont été octroyées qu’après l’expiration du délai fixé par l’avis motivé.
26      De plus, dans aucun de ces cas, les mesures de fermeture prévues à l’article 4, paragraphe 5, de la directive 1999/22 n’ont été appliquées.
27      Le Royaume d’Espagne conteste formellement le manquement allégué, mais admet les faits qui en sont à l’origine.
28      En effet, le Royaume d’Espagne fait valoir que l’adaptation du droit espagnol à la directive 1999/22 a déjà été effectuée par l’intermédiaire de la loi n° 31/2003. Cette dernière réglementation prévoit que la responsabilité de la transposition des dispositions en matière de détention d’animaux sauvages dans un environnement zoologique appartient aux communautés autonomes. Ainsi, ce serait aux communautés autonomes qu’il appartiendrait, pour leur territoire respectif, de répondre du respect de tous les aspects relatifs à cette matière.
29      Le Royaume d’Espagne considère, en premier lieu, que la disposition transitoire unique prévue par la loi n° 31/2003 est conforme aux dispositions prévues à l’article 4 de la directive 1999/22.
30      Le Royaume d’Espagne soutient, en second lieu, que, en ce qui concerne les jardins zoologiques qui ne disposent pas d’une licence au moment de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, il est possible soit de leur octroyer une nouvelle autorisation après inspection, soit d’utiliser une procédure alternative afin de s’assurer de la bonne exécution des objectifs de la directive 1999/22.
31      En ce qui concerne le premier de ces deux aspects soulevés par le Royaume d’Espagne, la Commission réplique que les arguments avancés à cet égard sont dénués de pertinence, dès lors que la présente procédure viserait la disposition transitoire unique de la loi n° 31/2003 seulement dans la mesure où elle pourrait être à l’origine d’une situation de non-respect des dispositions de l’article 4, paragraphes 2 à 5, de la directive 1999/22.
32      La Commission explique, dans ce contexte, qu’il peut y avoir infraction par application de ladite disposition transitoire si une autorisation tacite a été obtenue en application du paragraphe 2 de cette disposition, dans la mesure où les établissements concernés seraient titulaires d’une licence bien que n’ayant pas fait l’objet d’une inspection préalable et sans que les conditions relatives à l’exécution de l’ensemble des exigences prévues à l’article 3 de la directive 1999/22 aient pu être indiquées dans l’autorisation.
33      En ce qui concerne le second aspect soulevé par le Royaume d’Espagne, la Commission souligne qu’il incombe à cet État membre de faire la preuve de la mise en place, conformément à l’article 5 de la directive 1999/22, d’une procédure alternative à l’octroi d’une licence et d’indiquer clairement les dispositions qui couvriraient ses obligations en matière d’inspection et d’ouverture.
34      Dans son mémoire en duplique, le Royaume d’Espagne affirme que les huit communautés autonomes visées dans le présent recours ont rempli entre-temps leurs obligations à l’égard des dispositions de la directive 1999/22 en matière d’inspection et d’autorisation des jardins zoologiques.
Appréciation de la Cour
35      La présente procédure vise à faire constater que le Royaume d’Espagne ne satisfait pas aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 1999/22 dans la mesure où il n’assure pas la mise en application de plusieurs dispositions de celle-ci.
36      En ce qui concerne la charge de la preuve, il convient de rappeler que, dans le cadre d’une procédure en manquement, en vertu de l’article 226 CE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, 96/81, Rec. p. 1791, point 6, et du 12 septembre 2000, Commission/Pays-Bas, C-408/97, Rec. p. I‑6417, point 15).
37      Toutefois, les États membres sont tenus, en vertu de l’article 10 CE, de faciliter à la Commission l’accomplissement de sa mission, consistant notamment, selon l’article 211 CE, à veiller à l’application des dispositions du traité CE ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci (arrêts précités du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, point 7, et du 12 septembre 2000, Commission/Pays-Bas, point 16).
38      Il s’ensuit notamment que, lorsque la Commission a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître certains faits ayant eu lieu sur le territoire de l’État membre défendeur, il incombe à celui-ci de contester de manière substantielle et détaillée les données ainsi présentées et les conséquences qui en découlent (voir, par analogie, arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie, C-365/97, Rec. p. I‑7773, points 84 et 86).
39      Par ailleurs, il convient de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour, quand bien même ils constitueraient une transposition correcte de la règle de droit communautaire faisant l’objet du recours en manquement (voir arrêt du 17 décembre 2009, Commission/Grèce, C-248/08, point 23).
40      Le Royaume d’Espagne ne conteste pas que, au terme du délai fixé dans l’avis motivé, les jardins zoologiques en cause ne disposaient pas d’une licence octroyée selon les dispositions de la directive 1999/22. De plus, le Royaume d’Espagne admet de ne pas avoir procédé à la fermeture desdits jardins.
41      Il est donc constant que, pour ces jardins zoologiques, les obligations établies à l’article 4, paragraphes 2, 3 et 5 ainsi que, le cas échéant, à l’article 4, paragraphe 4, de la directive 1999/22 n’ont pas été respectées.
42      Force est également de constater que le Royaume d’Espagne n’a avancé aucun élément concret pour démontrer que les procédures alternatives auxquelles il fait référence, et notamment celles appliquées sur le fondement de la législation antérieure, satisfont aux exigences de l’article 5 de la directive 1999/22. Au contraire, le fait que cet État membre explique que, dans les différentes communautés autonomes visées par la présente procédure, une nouvelle réglementation est en cours d’adoption afin que soient respectées les procédures d’autorisation et d’inspection contenues dans la loi n° 31/2003 corrobore l’idée selon laquelle la législation en vigueur n’est pas suffisante à cet égard.
43      Enfin, quant à l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel il appartient, en application de sa législation nationale, aux communautés autonomes d’assurer le respect des dispositions de la directive 1999/22, il suffit de rappeler qu’un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations et des délais prescrits par une directive (voir, notamment, arrêts du 4 octobre 2001, Commission/Luxembourg, C-450/00, Rec. p. I-7069, point 8, et du 25 février 2010, Commission/Espagne, C-295/09, point 10).
44      Dans ces conditions, il y a lieu de considérer comme fondé le recours introduit par la Commission.
45      Par conséquent, il convient de constater que, en n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires en ce qui concerne les parcs zoologiques faisant l’objet du présent recours, situés dans les Communautés autonomes d’Aragon, des Asturies, des Baléares, des Canaries, de Cantabrie, de Castilla y Léon, d’Estrémadure et de Galice, en matière d’inspection, d’octroi de licence et, le cas échéant, de fermeture de ces établissements conformément à l’article 4, paragraphes 2 à 5, de la directive 1999/22, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Sur les dépens
46      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. L’article 69, paragraphe 5, premier alinéa, de ce règlement dispose par ailleurs que, à la demande de la partie qui se désiste, les dépens sont supportés par l’autre partie, si cela apparaît justifié en vertu de l’attitude de cette dernière.
47      Dans sa requête, la Commission a demandé la condamnation du Royaume d’Espagne aux dépens et a maintenu sa demande après son désistement partiel.
48      En l’espèce, le Royaume d’Espagne a succombé en ses moyens dans la mesure où la Commission a maintenu ses griefs.
49      Quant au désistement partiel de cette dernière visé au point 21 du présent arrêt, il convient de relever que les informations relatives à la conformité des établissements de la Communauté autonome de Valence n’ont été communiquées par le Royaume d’Espagne que dans son mémoire en défense et que, de plus, la licence pour l’un des jardins zoologiques dans cette Communauté a été octroyée uniquement après le dépôt de la requête. Dès lors, l’attitude de cet État membre a été déterminante dans la présentation du grief relatif à ladite Communauté.
50      Dans ces circonstances, le désistement partiel de la Commission se présente comme le résultat de l’attitude du Royaume d’Espagne.
51      Par conséquent, il y a lieu de condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:
1)      En n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires en ce qui concerne les parcs zoologiques faisant l’objet du présent recours, situés dans les Communautés autonomes d’Aragon, des Asturies, des Baléares, des Canaries, de Cantabrie, de Castilla y Léon, d’Estrémadure et de Galice, en matière d’inspection, d’octroi de licence et, le cas échéant, de fermeture de ces établissements conformément à l’article 4, paragraphes 2 à 5, de la directive 1999/22/CE du Conseil, du 29 mars 1999, relative à la détention d’animaux sauvages dans un environnement zoologique, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2)      Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’espagnol.