62004TJ0016_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑16/04
Arcelor SA, z siedzibą w Luksemburgu (Luksemburg), reprezentowana początkowo przez adwokatów W. Deselaersa, B. Meyringa oraz B. Schmitta‑Rady’ego, a następnie przez W. Deselaersa oraz B. Meyringa,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, reprezentowanemu początkowo przez K. Bradleya oraz M. Moore’a, a następnie przez L. Visaggia oraz I. Anagnostopoulou, działających w charakterze pełnomocników,
oraz
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez B. Hoffa‑Nielsena oraz M. Bishopa, a następnie przez E. Karlsson oraz A. Westerhof Löfflerovą, a następnie przez A. Westerhof Löfflerovą oraz K. Michoel, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Komisję Europejską reprezentowaną przez U. Wölkera, działającego w charakterze pełnomocnika,
interwenient,
mającej za przedmiot po pierwsze skargę o stwierdzenie częściowej nieważności dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275, s. 32), a po drugie żądanie naprawienia szkody poniesionej przez skarżącą w wyniku wydania tej dyrektywy,
SĄD UNII EUROPEJSKIEJ (trzecia izba),
w składzie: J. Azizi (sprawozdawca), prezes, E. Cremona i S. Frimodt Nielsen, sędziowie,
sekretarz: K. Pocheć, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 kwietnia 2008 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Ramy prawne
I – Postanowienia traktatu WE
1. Artykuł 174 WE stanowi w szczególności:
„1. Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego przyczynia się do osiągania następujących celów:
– zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego,
– ochrony zdrowia ludzkiego,
– ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych,
– promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów środowiska naturalnego.
2. Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci«.
[…]
3. Przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska naturalnego Wspólnota uwzględnia:
– dostępne dane naukowo‑techniczne,
– warunki środowiska naturalnego w różnych regionach Wspólnoty,
– potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub z zaniechania działania,
– gospodarczy i społeczny rozwój Wspólnoty jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów.
[…]”.
2. Artykuł 175 ust. 1 WE brzmi:
„1. Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 [WE] i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno‑Społecznym oraz Komitetem Regionów, decyduje o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 174 [WE], które ma być podjęte przez Wspólnotę”.
II – Zaskarżona dyrektywa
3. Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275, s. 32, zwana dalej „zaskarżoną dyrektywą”), która weszła w życie w dniu 25 października 2003 r., ustanawia system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (zwany dalej „systemem handlu uprawnieniami”) w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych, w szczególności dwutlenku węgla (zwanego dalej „CO 2 ”), w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób (art. 1 zaskarżonej dyrektywy). Dyrektywa opiera się na zobowiązaniach spoczywających na Wspólnocie na podstawie Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i na podstawie protokołu z Kioto. Protokół ten został zatwierdzony na mocy decyzji Rady 2002/358/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. dotyczącej zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i wspólnej realizacji wynikających z niego zobowiązań (Dz.U. L 130, s. 1). Protokół wszedł w życie w dniu 16 lutego 2005 r.
4. Wspólnota i jej państwa członkowskie zobowiązały się do ograniczenia swoich zagregowanych antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku A do protokołu z Kioto o 8% w porównaniu z poziomami z 1990 r. w okresie od 2008 do 2012 r. (motyw 4 zaskarżonej dyrektywy). W tym celu postanowiły wspólnie wypełniać zobowiązania w dziedzinie ograniczenia emisji wynikające z art. 4 protokołu z Kioto, zgodnie z porozumieniem zwanym „podziałem obowiązków”, zawierającym tabelę określającą zaangażowanie każdego z państw członkowskich, stanowiącą załącznik II do decyzji 2002/358.
5. Protokół z Kioto przewiduje trzy mechanizmy służące umożliwieniu krajom będącym jego sygnatariuszami osiągnięcia celów w zakresie obniżenia poziomu emisji gazów cieplarnianych, a mianowicie, po pierwsze, międzynarodowy handel uprawnieniami do emisji, po drugie, wspólne wdrażanie projektów zmierzających do obniżenia emisji, a po trzecie, mechanizm „czystego” rozwoju, przy czym dwa ostatnie z tych mechanizmów określa się także mianem „mechanizmów elastyczności”. O ile wspólne wdrażanie projektów zmierzających do obniżenia emisji ma na celu obniżenie poziomów emisji gazów cieplarnianych w krajach będących stronami protokołu z Kioto, o tyle mechanizm „czystego” rozwoju dotyczy projektów obniżenia poziomów emisji, jakie mają być realizowane w krajach rozwijających się, które nie zobowiązały się do osiągnięcia celów wyznaczonych w protokole z Kioto.
6. Dla zapewnienia realizacji we Wspólnocie przewidzianych w protokole z Kioto i w decyzji 2002/358 celów w zakresie obniżenia poziomów emisji zaskarżona dyrektywa stanowi, że w ramach systemu handlu uprawnieniami poziomy emisji gazów cieplarnianych pochodzących z instalacji, o których mowa w jej załączniku I, powinny odpowiadać ilości uprawnień przyznanych tym instalacjom w krajowych planach rozdziału uprawnień (zwanych dalej „KPRU”). Jeśli operatorowi instalacji uda się ograniczyć jego emisje gazów, to nadwyżki uprawnień mogą być sprzedane innym operatorom. Natomiast operator instalacji, którego emisje są nadmierne, może zakupić konieczne uprawnienia od operatora instalacji dysponującego nadwyżkami.
7. Zgodnie z załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy jego zakresem zastosowania objęte są w szczególności niektóre instalacje energetycznego spalania przeznaczone do produkcji energii, a także do produkcji oraz obróbki metali żelaznych, takie jak „[i]nstalacje do produkcji surówki lub stali (pierwotny i wtórny wytop), łącznie z odlewaniem ciągłym, o wydajności przekraczającej 2,5 tony na godzinę”.
8. Zaskarżona dyrektywa przewiduje pierwszy okres trwający od 2005 r. do 2007 r. (zwany dalej „pierwszym okresem rozliczeniowym”), który poprzedza pierwszy okres zobowiązań przewidziany w protokole z Kioto, a następnie drugi okres trwający od 2008 r. do 2012 r. (zwany dalej „drugim okresem rozliczeniowym”), który odpowiada wspomnianemu pierwszemu okresowi zobowiązań (art. 11 zaskarżonej dyrektywy). W trakcie pierwszego okresu rozliczeniowego zaskarżona dyrektywa ma zastosowanie tylko do jednego z gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku II, a mianowicie do CO 2, i jedynie do emisji pochodzących z działań wymienionych w załączniku I (art. 2 zaskarżonej dyrektywy), w tym produkcji oraz obróbki metali żelaznych.
9. Uściślając, system handlu uprawnieniami opiera się po pierwsze na wymogu uzyskania uprzedniego pozwolenia na emisję gazów cieplarnianych (art. 4–8 zaskarżonej dyrektywy), a po drugie na rozdziale uprawnień pozwalających upoważnionemu operatorowi instalacji na emisję określonej ilości takich gazów, z zastrzeżeniem obowiązku corocznego zwrotu ilości uprawnień odpowiadającej całkowitej wartości emisji z instalacji tego operatora (art. 12 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy).
10. Operator każdej z instalacji wymienionych w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy winien zatem posiadać pozwolenie wydane przez właściwą władzę krajową. Zgodnie z art. 4 zaskarżonej dyrektywy „[p]aństwa członkowskie zapewniają, że od dnia 1 stycznia 2005 r. żadna instalacja nie podejmuje jakichkolwiek działań wymienionych w załączniku I powodujących emisje określone w odniesieniu do tego działania, chyba że ich operator posiada pozwolenie wydane przez właściwy organ zgodnie z art. 5 i 6, lub instalacja podlega tymczasowemu wyłączeniu z systemu [handlu uprawnieniami] na podstawie art. 27” tej dyrektywy.
11. Ponadto art. 6 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy stanowi:
„Pozwolenia na emisje gazów cieplarnianych zawierają, co następuje:
[…]
c) wymogi monitorowania, określające metodologię monitorowania oraz częstotliwość;
d) wymogi sprawozdawczości;
e) zobowiązanie do poddania przydziałów [uprawnień] zarówno [w odniesieniu do] emisji z instalacji ogółem, jak i w każdym roku kalendarzowym, jak zweryfikowano zgodnie z art. 15 [zaskarżonej dyrektywy], w okresie czterech miesięcy po zakończeniu tego roku”.
12. Warunki i procedury, zgodnie z którymi właściwe organy krajowe rozdzielają na podstawie KPRU uprawnienia między operatorów instalacji, są przewidziane w art. 9–11 zaskarżonej dyrektywy.
13. Artykuł 9 ust. 1 akapit pierwszy zaskarżonej dyrektywy stanowi:
„W odniesieniu do każdego okresu określonego w art. 11 ust. 1 i 2 [zaskarżonej dyrektywy] każde państwo członkowskie opracowuje [KPRU] wskazujący całkowitą ilość pozwoleń [uprawnień], które ma zamiar rozdzielić w odniesieniu do tego okresu, oraz sposób, w jaki proponuje [zamierza] je rozdzielić. [KPRU] opiera się na kryteriach celowości oraz przejrzystości [obiektywnych i przejrzystych kryteriach], w tym na kryteriach wymienionych w załączniku III, należycie uwzględniając opinie społeczeństwa. Komisja, bez uszczerbku dla postanowień traktatu [WE], najpóźniej do dnia 31 grudnia 2003 r. opracuje wskazania [wytyczne] dotyczące wprowadzenia w życie kryteriów wymienionych w załączniku III”.
14. Komisja Wspólnot Europejskich ustaliła pierwszą wersję wspomnianych wytycznych w swym komunikacie COM(2003) 830 wersja ostateczna z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie wytycznych mających na celu wsparcie państw członkowskich w stosowaniu kryteriów określonych w załączniku III do zaskarżonej dyrektywy oraz okoliczności, w których można mówić o sile wyższej. W komunikacie COM(2005) 703 wersja ostateczna z dnia 22 grudnia 2005 r. Komisja określiła uzupełniające wytyczne dotyczące KPRU w drugim okresie rozliczeniowym (zwane dalej „uzupełniającymi wytycznymi Komisji”).
15. Artykuł 9 ust. 1 akapit drugi zaskarżonej dyrektywy brzmi:
„Na okres określony w art. 11 ust. 1 [zaskarżonej dyrektywy] [KPRU] zostaje opublikowany oraz notyfikowany Komisji oraz innym państwom członkowskim najpóźniej do dnia 31 marca 2004 r. W odniesieniu do dalszych okresów [KPRU] zostaje opublikowany oraz notyfikowany Komisji oraz innym państwom członkowskim przynajmniej na 18 miesięcy przed rozpoczęciem odpowiedniego okresu”.
16. Zgodnie z art. 9 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy:
„W ciągu trzech miesięcy od notyfikacji [KPRU] przez państwo członkowskie na podstawie ust. 1 Komisja może odrzucić ten [KPRU], [lub] jakikolwiek jego aspekt [element], na podstawie tego, iż jest on niezgodny z kryteriami wymienionymi w załączniku III lub z artykuł[em] 10 [zaskarżonej dyrektywy]. Państwo członkowskie podejmuje decyzję […] na podstawie art. 11 ust. 1 lub 2 [zaskarżonej dyrektywy], jeśli proponowane zmiany są przyjęte przez Komisję. Podaje się powody odrzucenia decyzji przez Komisję. [Każda decyzja o odrzuceniu wydana przez Komisję zawiera uzasadnienie]”.
17. Zgodnie z art. 10 zaskarżonej dyrektywy państwa członkowskie powinny rozdzielić nieodpłatnie w pierwszym okresie rozliczeniowym przynajmniej 95% uprawnień, a w drugim okresie rozliczeniowym przynajmniej 90% uprawnień.
18. Artykuł 11 zaskarżonej dyrektywy dotyczący rozdziału oraz wydawania uprawnień stanowi, że:
„1. Każde państwo członkowskie podejmuje decyzję w sprawie całkowitej ilości przydziałów [uprawnień] na trzyletni okres rozpoczynający się w dniu 1 stycznia 2005 r., które rozdzieli w odniesieniu do tego okresu, oraz w sprawie rozdzielenia tych przydziałów [uprawnień] [między] operator[ów] każdego urządzenia. Niniejsza decyzja podejmowana jest [przynajmniej] na trzy miesiące przed rozpoczęciem okresu oraz jest oparta na [KPRU] opracowanym na podstawie art. 9 oraz zgodnie z art. 10 [zaskarżonej dyrektywy] [i] uwzględnia należycie opinie społeczeństwa.
2. Każde państwo członkowskie, na pięcioletni okres rozpoczynający się w dniu 1 stycznia 2008 r. oraz w odniesieniu do każdego następnego pięcioletniego okresu, podejmuje decyzje w sprawie całkowitej ilości przydziałów [uprawnień], którą rozdzieli w odniesieniu do tego okresu, oraz rozpoczyna proces rozdzielania tych przydziałów [uprawnień] operatorom każdego urządzenia. Decyzja ta podejmowana jest przynajmniej na 12 miesięcy przed rozpoczęciem odpowiedniego okresu oraz opiera się na [KPRU] państwa członkowskiego […] opracowan[ym] na podstawie art. 9 oraz zgodnie z art. 10 [zaskarżonej dyrektywy], należycie uwzględniając opinie społeczeństwa.
3. Decyzje podjęte na mocy ust. 1 lub 2 są zgodne z wymogami traktatu, w szczególności z jego art. 87 i 88. Podejmując decyzje w [s]prawie rozdzielenia [uprawnień], państwa członkowskie uwzględniają potrzebę zapewnienia dostępu do przydziałów [uprawnień] nowym operatorom.
[…]”.
19. Załącznik III do zaskarżonej dyrektywy wymienia 11 kryteriów mających zastosowanie do KPRU.
20. Kryterium 1 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy brzmi:
„Całkowita ilość przydziałów [uprawnień], jak[a] ma zostać rozdzielona w odniesieniu do odpowiedniego okresu, jest zgodna ze zobowiązaniem państwa członkowskiego do ograniczenia swoich emisji na mocy decyzji 2002/358 […] oraz protokołu z Kioto, biorąc pod uwagę, z jednej strony, udział [ułamek] całkowitych emisji, jaki[emu] te przydziały [uprawnienia] […] odpowiadają w porównaniu z emisjami ze źródeł nieobjęty[ch] niniejszą dyrektywą oraz, z drugiej strony, krajow[ą] polityk[ę] energetyczn[ą], oraz powinn[a] być spójn[a] z krajowym programem dotyczącym zmian klimatu. Całkowita ilość przydziałów [uprawnień], która ma zostać rozdzielona, nie jest większa niż [całkowita liczba uprawnień], która […] jest potrzebna, [według wszelkiego prawdopodobieństwa], […] do ścisłego zastosowania kryteriów niniejszego załącznika. [Aż do 2008 r.] ilość [ta] powinna być zgodna z drogą […] [zmierzającą do osiągnięcia lub przekroczenia celu każdego państwa członkowskiego, który został mu wyznaczony] na podstawie decyzji 2002/358 […] oraz protokołu z Kioto”.
21. Kryterium 3 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy przewiduje:
„Ilości przydziałów [uprawnień], jakie mają zostać rozdzielone, są zgodne z możliwościami, w tym [z] potencjałem technologicznym, działań objętych tym systemem w celu zmniejszenia emisji. Państwa członkowskie mogą opierać rozprowadzanie przydziałów [rozdział uprawnień] na średnich emisjach gazów cieplarnianych przez produkt w każdym z działań [przypadających na produkt dla każdego rodzaju działalności] oraz osiągalny postęp w ramach każdego z działań”.
22. Kryterium 6 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy stanowi, że „[KPRU] zawiera informacje o sposobie, w jaki nowi operatorzy będą mogli rozpocząć uczestnictwo w systemie [handlu uprawnieniami] w zainteresowanym państwie członkowskim”.
23. Zgodnie z kryterium 7 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy „[KPRU] może uwzględniać wczesne działani[a] [zmierzające do obniżenia emisji], zawiera informacje o sposobie, w jaki [działania te] brane [są] pod uwagę”. Kryterium to stanowi dalej, że „wzorce czerpane z dokumentów odniesienia dotyczących najlepszych dostępnych technologii mogą zostać wykorzystane przez państwa członkowskie w opracowywaniu ich [KPRU], […] i mogą [one] […] [zawierać] element[y] [mające na celu] uwzględnieni[e] wczesn[ych] działa[ń] [zmierzających do obniżenia emisji]”.
24. Artykuł 12 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy stanowi, że uprawnienia mogą być przenoszone między osobami fizycznymi lub prawnymi we Wspólnocie bądź między osobami fizycznymi lub prawnymi w państwach trzecich, o ile między tymi państwami a Wspólnotą zawarte zostanie porozumienie określone w art. 25 zaskarżonej dyrektywy i o ile uprawnienia te zostaną wzajemnie uznane przez właściwy organ w każdym z państw członkowskich. Na podstawie art. 12 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy każdy operator instalacji powinien, przed dniem 1 maja każdego roku, zwrócić właściwemu organowi liczbę uprawnień odpowiadających łącznym emisjom tej instalacji w trakcie minionego roku kalendarzowego, aby można było następnie anulować te uprawnienia.
25. Artykuł 13 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy stanowi, że uprawnienia są ważne jedynie w odniesieniu do emisji generowanych w okresie, na jaki uprawnienia te zostały wydane.
26. Zgodnie z art. 16 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy państwa członkowskie zapewniają opublikowanie nazw operatorów naruszających wymogi dotyczące zwrotu wystarczającej ilości uprawnień na mocy art. 12 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy. Na mocy art. 16 ust. 3 i 4 zaskarżonej dyrektywy każdy operator, który nie zwrócił liczby uprawnień wystarczającej dla pokrycia wielkości swych emisji za poprzedni rok, zobowiązany jest do zapłaty grzywny w kwocie 40 EUR w trakcie pierwszego okresu rozliczeniowego oraz w kwocie 100 EUR w trakcie kolejnych okresów, za każdą dodatkowo wyemitowaną i nieznajdującą pokrycia w zwróconych uprawnieniach tonę ekwiwalentu CO 2 . Ponadto zapłata grzywny za przekroczenie poziomu emisji nie uwalnia operatora od obowiązku zwrotu liczby uprawnień równej całkowitej wartości jego emisji.
27. Zgodnie z art. 24 zaskarżonej dyrektywy, z zastrzeżeniem zatwierdzenia przez Komisję dokonanego zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 23 ust. 2 tej dyrektywy w związku z decyzją Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającą warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. L 184, s. 23), państwa członkowskie mogą stosować system handlu uprawnieniami do dodatkowych działań, urządzeń oraz gazów cieplarnianych, biorąc pod uwagę wszelkie odpowiednie kryteria, w szczególności skutki dla rynku wewnętrznego, możliwość zakłócenia konkurencji, integralność środowiskową systemu handlu uprawnieniami oraz wiarygodność przewidzianego systemu monitorowania i sprawozdawczości.
28. Artykuł 27 zaskarżonej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie mogą także wystosować do Komisji wniosek o tymczasowe wykluczenie niektórych instalacji z systemu handlu uprawnieniami, który Komisja może uwzględnić w drodze decyzji. Ponadto zgodnie z art. 28 zaskarżonej dyrektywy państwa członkowskie mogą za zgodą Komisji zezwolić operatorom, którzy wystąpili ze stosownym wnioskiem, na zawarcie porozumienia między instalacjami należącymi do tego samego sektora działalności. Wreszcie zgodnie z art. 29 zaskarżonej dyrektywy w odniesieniu do niektórych instalacji państwa członkowskie mogą wystosować do Komisji wniosek o wydanie dodatkowych uprawnień w przypadkach siły wyższej.
29. Artykuł 30 zaskarżonej dyrektywy zatytułowany „Przegląd oraz dalszy rozwój” stanowi:
„[…]
2. Na podstawie doświadczenia w stosowaniu niniejszej dyrektywy oraz osiągniętego postępu w monitorowaniu emisji gazów cieplarnianych oraz w świetle rozwoju w kontekście prawa międzynarodowego Komisja opracowuje sprawozdanie w sprawie stosowania niniejszej dyrektywy […], w którym bada:
a) w jaki sposób oraz czy załącznik I powinien zostać zmieniony w celu objęcia [nim] innych, znaczących sektorów między innymi [sektora] chemikaliów, aluminium oraz […] transportu, działań oraz emisji innych gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku II, w celu poprawy gospodarczej efektywności systemu [handlu uprawnieniami];
[…]”.
Okoliczności faktyczne i postępowanie
30. Skarżąca, Arcelor SA, powstała w wyniku dokonanego w 2001 r. połączenia spółek ARBED, Aceralia i Usinor. Po przeprowadzonej w 2006 r. fuzji ze spółką Mittal zmieniła ona nazwę na ArcelorMittal, stając się największym producentem stali na świecie. Jednakże w czasie właściwym dla wniesienia niniejszej skargi skarżąca wytwarzała mniej niż 5% światowej produkcji stali, przy czym wielkość jej produkcji wynosiła 44 mln ton rocznie, z czego ponad 90% stanowiła produkcja w Unii Europejskiej. Na obszarze Unii skarżąca posiada 17 instalacji służących do produkcji surówki i stali, zlokalizowanych we Francji (Fos‑sur‑Mer, Florange i Dunkierka), w Belgii (Liège i Gandawa), w Hiszpanii (Gijón‑Avilés) oraz w Niemczech (Brema i Eisenhüttenstadt).
31. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 stycznia 2004 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
32. Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności art. 4, art. 6 ust. 2 lit. e), art. 9, art. 12 ust. 3, art. 16 ust. 2–4 w związku z art. 2 zaskarżonej dyrektywy, załącznika I oraz kryterium 1 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy w zakresie, w jakim uregulowania te (zwane dalej „spornymi uregulowaniami”) mają zastosowanie do instalacji służących do produkcji surówki i stali, w tym także do odlewania ciągłego, o wydajności przekraczającej 2,5 tony na godzinę;
– zobowiązanie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej do naprawienia szkód wyrządzonych w wyniku wprowadzenia spornych uregulowań;
– obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.
33. Ponadto w replice skarżąca wnosi posiłkowo o stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości.
34. Odrębnymi pismami zarejestrowanymi w sekretariacie Sądu w dniach 1 i 6 kwietnia 2004 r. Parlament i Rada podniosły odpowiednio zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 § 1 regulaminu Sądu. Skarżąca złożyła swoje uwagi w przedmiocie tych zarzutów w dniu 25 czerwca 2004 r.
35. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 maja 2004 r. Komisja wniosła na podstawie art. 115 § 1 regulaminu Sądu o dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze interwenienta po stronie Parlamentu i Rady. Na mocy postanowienia prezesa trzeciej izby Sądu z dnia 24 czerwca 2004 r. Komisja została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta. W dniu 2 września 2004 r. Komisja przedstawiła – na podstawie art. 116 § 4 regulaminu Sądu – uwagi interwenienta ograniczone do kwestii dopuszczalności.
36. Parlament i Rada – w ramach swych zarzutów niedopuszczalności – oraz Komisja – w uwagach interwenienta dotyczących kwestii dopuszczalności – wnoszą do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
37. Na mocy postanowienia Sądu z dnia 26 września 2005 r. zarzuty niedopuszczalności połączono w celu rozpoznania ich co do istoty oraz zdecydowano, że kwestia kosztów zostanie rozstrzygnięta w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
38. Tytułem żądania ewentualnego Rada – w odpowiedzi na skargę, Parlament – w duplice oraz Komisja – w uwagach interwenienta odnoszących się do istoty sprawy wnoszą także do Sądu o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
39. Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba) zdecydował o otwarciu procedury ustnej oraz, w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu, wezwał Parlament, Radę i Komisję do udzielenia przed rozprawą odpowiedzi na zadane na piśmie pytania. Parlament, Rada i Komisja udzieliły odpowiedzi na te pytania w wyznaczonych terminach.
40. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. wysłuchano wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd.
41. Na rozprawie, po wysłuchaniu stron, prezes trzeciej izby Sądu zawiesił postępowanie na podstawie art. 77 lit. a) regulaminu Sądu w związku z art. 54 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości, do czasu wydania przez Trybunał wyroku w sprawie C‑127/07, co odnotowano w protokole z rozprawy.
42. Po wydaniu przez Trybunał w dniu 16 grudnia 2008 r. wyroku w sprawie C‑127/07 Arcelor Atlantique et Lorraine i in., Zb.Orz. s. I-9895, strony zostały wezwane do przedstawienia swych uwag na temat ewentualnych konsekwencji tego wyroku dla niniejszego postępowania. Strony przedstawiły swe uwagi w wyznaczonych terminach, po czym procedura ustna została zamknięta.
43. W związku z wejściem w życie traktatu z Lizbony – w dniu 1 grudnia 2009 r. – Sąd postanowił ponownie otworzyć procedurę ustną i wezwał strony do wypowiedzenia się na temat ewentualnych konsekwencji, jakie w niniejszym postępowaniu należy wyciągnąć z tego faktu, w szczególności zaś z faktu wejścia w życie art. 263 akapit czwarty TFUE. Strony przedstawiły swe uwagi, wobec czego procedura ustna została zamknięta.
Co do prawa
I – W przedmiocie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności
A – Argumenty stron
1. Argumenty Parlamentu, Rady i Komisji
44. Parlament i Rada popierane przez Komisję twierdzą, że skarga zmierzająca do stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej dyrektywy jest niedopuszczalna.
45. Według Parlamentu i Rady zaskarżona dyrektywa stanowi „dyrektywę właściwą” w rozumieniu art. 249 akapit trzeci WE, czyli akt o zasięgu ogólnym, który powinien być transponowany przez państwa członkowskie do prawa krajowego i który stosuje się w sposób abstrakcyjny do obiektywnie określonych sytuacji. Tymczasem art. 230 akapit czwarty WE nie przyznaje jednostkom uprawnienia do wnoszenia skarg bezpośrednich na dyrektywy tego rodzaju.
46. Parlament i Rada popierane przez Komisję utrzymują ponadto, że sporne uregulowania nie dotyczą skarżącej bezpośrednio ani indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
47. Co się tyczy kryterium bezpośredniego oddziaływania Parlament i Rada podnoszą zasadniczo, że w odróżnieniu od rozporządzenia „dyrektywa właściwa” nie może w sposób bezpośredni i wiążący kształtować sytuacji prawnej jednostki, czyli nakładać na nią zobowiązań prawnych, dopóki na poziomie krajowym lub wspólnotowym nie zostaną uchwalone przepisy służące wprowadzeniu jej w życie bądź dopóki nie upłynie termin jej transpozycji. Wobec tego dyrektywa taka nie może sama w sobie bezpośrednio dotyczyć tej jednostki w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE. Sporne uregulowania dotyczące w szczególności udzielania pozwoleń na emisję, obowiązków w dziedzinie monitorowania i sprawozdawczości, sporządzania KPRU, a także rozdziału i wydawania uprawnień do emisji nie nakładają zatem na skarżącą żadnych zobowiązań i nie zmieniają jej sytuacji prawnej, dopóki nie nastąpi ich transpozycja na mocy uregulowań krajowych.
48. Parlament i Rada popierane przez Komisję twierdzą ponadto, że zaskarżona dyrektywa pozostawia państwom członkowskim bardzo szeroki zakres uznania w związku z wprowadzaniem w życie krajowych przepisów służących transpozycji dyrektywy, w szczególności zaś w odniesieniu do opracowywania KPRU zgodnie z jej art. 9, określania minimalnej wartości procentowej uprawnień, jakie mają zostać rozdzielone nieodpłatnie na podstawie art. 10, ustalania na podstawie art. 11 całkowitej liczby uprawnień dla danego okresu rozliczeniowego i wydawania ich operatorom instalacji zgodnie z kryteriami sformułowanymi w załączniku III do dyrektywy.
49. Rada popierana przez Komisję kwestionuje twierdzenie, że zaskarżona dyrektywa pozbawia skarżącą zysków płynących z pozwoleń na uwalnianie emisji uzyskanych na mocy dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 257, s. 26). Dyrektywa 96/61 stanowi jedynie akt służący koordynacji, ustanawiający ogólne ramy dla sektorowych aktów prawnych i określający między innymi ogólne zobowiązania operatorów oraz warunki wydawania pozwoleń (motyw 9 dyrektywy 96/61). Jednakże nie przyznaje ona praw do emisji ani też nie stanowi podstawy prawnej ich przyznawania. W szczególności w samej dyrektywie 96/61 nie określono żadnej górnej granicy wielkości emisji (art. 18 dyrektywy 96/61).
50. Z całości tych rozważań Parlament i Rada wywodzą, że sporne uregulowania nie dotyczą skarżącej bezpośrednio.
51. Co się tyczy kryterium indywidualnego oddziaływania, Rada zwraca uwagę na to, że zaskarżoną dyrektywę stosuje się w sposób ogólny i abstrakcyjny do operatorów prowadzących działalność, o której mowa w załączniku I do dyrektywy oraz do wszystkich dużych instalacji emitujących CO 2, w tym instalacji do produkcji surówki i stali. Tymczasem skarżąca nie wykazała, jakoby jej sytuacja różniła się od sytuacji innych producentów surówki lub stali. Rada dodaje, że zgodnie z kryterium 6 załącznika III oraz art. 11 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy państwa członkowskie zobowiązane są do ułatwiania dostępu do uprawnień nowym operatorom. Ponadto począwszy od dnia 1 maja 2004 r. zaskarżona dyrektywa ma zastosowanie do producentów surówki lub stali z obszaru dziesięciu państw, które w tym dniu przystąpiły do Unii i których działalność objęta jest także załącznikiem I do tej dyrektywy.
52. Parlament i Rada twierdzą, że ani art. 175 ust. 1 WE, stanowiący podstawę prawną dla działań Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego, ani art. 174 WE nie nakładają na prawodawcę wspólnotowego obowiązku uwzględniania przy wprowadzaniu środków o zasięgu ogólnym konkretnej sytuacji niektórych operatorów. Obowiązek taki nie wynika także z innych nadrzędnych reguł prawnych, takich jak zasady proporcjonalności i równego traktowania czy też prawa podstawowe. Według Parlamentu i Rady nie można stąd wywodzić prawa jednostki do wnoszenia skarg bezpośrednich do sądów wspólnotowych, gdyż pozbawiłoby to znaczenia wymogi sformułowane w art. 230 akapit czwarty WE. Tak czy inaczej skarżąca nie wykazała, jakoby sporne uregulowania miały „drastyczne konsekwencje” dla jej konkretnej sytuacji, tak aby można było je uznać za sprzeciwiające się wskazanym wyżej nadrzędnym regułom prawa.
53. W tym względzie Rada kwestionuje argumenty skarżącej mówiące o tym, że oddziaływanie zaskarżonej dyrektywy na sytuację skarżącej było szczególnie silne, ponieważ była ona największym producentem stali w Europie, którego sytuacja była wyjątkowa ze względu na będącą w toku restrukturyzację, ograniczone marże i dokonane wcześniej znaczące obniżenie poziomu emisji CO 2 . Okoliczność, że dany akt wpływa na sytuację gospodarczą niektórych podmiotów bardziej niż na sytuację ich konkurentów, nie wystarczy, aby móc uznać, że akt ten dotyczy tych podmiotów indywidualnie. Według Rady skarżąca odczuwa niekorzystne skutki dyrektywy wyłącznie ze względu na obiektywną sytuację, w której znajduje się ona jako producent surówki lub stali i skutki takie odczuwa każdy inny podmiot, który znajduje się w takiej samej sytuacji. Podobnie okoliczność, że konkretne skutki aktu o zasięgu ogólnym mogą być różne dla poszczególnych podmiotów, do których akt ten ma zastosowanie, nie może charakteryzować sytuacji skarżącej względem wszystkich innych zainteresowanych podmiotów, skoro akt ten – tak jak zaskarżona dyrektywa – stosowany jest w obiektywnie określonej sytuacji.
54. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, stosownie do którego zaskarżona dyrektywa utrudnia restrukturyzację grupy przedsiębiorstw, do której należy skarżąca, ponieważ nie pozwala ona na transgraniczny przepływ uprawnień powiązanych ze zdolnościami produkcyjnymi instalacji usytuowanych w różnych państwach członkowskich, Rada podnosi, że skarżąca nie wyjaśniła, dlaczego uważa, iż jest ona jedynym poszkodowanym podmiotem, skoro sama wskazała przykład będącej w toku restrukturyzacji spółki Corus. Tak czy inaczej ewentualne wykorzystanie uprawnień przyznanych instalacjom, które zostały potem zamknięte, zależy w znacznej mierze od uznania państw członkowskich. Tak oto blisko połowa z tych państw zezwoliła na przekazywanie uprawnień przyznanych zamkniętym instalacjom na rzecz instalacji zamkniętych, mimo iż w kilku przypadkach przekazanie takie mogło nastąpić jedynie w ramach tego samego państwa członkowskiego. Rada popierana przez Komisję podnosi poza tym, że w ramach korzystania ze swych uprawnień dyskrecjonalnych wszystkie państwa członkowskie postanowiły – na podstawie art. 11 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy i kryterium nr 6 jej załącznika III – nieodpłatnie przyznać nowym operatorom uprawnienia pochodzące z rezerwy. Co więcej, nawet przy założeniu, że skarżąca nie miała możliwości przekazania na rzecz innych instalacji funkcjonujących w ramach jej grupy uprawnień przyznanych zamykanym instalacjom, zanim zostały one zamknięte, to mogła ona jednak ubiegać się o nieodpłatne przyznanie uprawnień w związku z powiększaniem zdolności produkcyjnych tych innych instalacji, skoro pojęcie nowego operatora w rozumieniu art. 3 lit. h) zaskarżonej dyrektywy obejmuje także rozszerzenie instalacji istniejącej. Wreszcie, co się tyczy podjętych we wczesnym stadium ewentualnych działań zmierzających do obniżenia poziomu emisji, Rada przypomina, że zgodnie z kryterium nr 7 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy KPRU może uwzględniać takie działania i że państwa członkowskie dysponują w tym zakresie pewnym zakresem swobody.
55. Według Parlamentu i Rady skarżąca nie wykazała, że w kontekście zaskarżonej dyrektywy znalazła się w sytuacji analogicznej jak ta, w której znajdowały się skarżące w postępowaniach, które doprowadziły do wydania przez Trybunał wyroków: z dnia 17 stycznia 1985 r. w sprawie 11/82 Piraiki‑Patraiki i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 207; z dnia 26 czerwca 1990 r. w sprawie C‑152/88 Sofrimport przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2477, pkt 28); z dnia 18 maja 1994 r. w sprawie C‑309/89 Codorníu przeciwko Radzie, Rec. s. I‑1853, a także w postępowaniach, które doprowadziły do wydania przez Sąd wyroków: z dnia 14 września 1995 r. w sprawach połączonych T‑480/93 i T‑483/93 Antillean Rice Mills i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2305, pkt 67; z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie T‑135/96 UEAPME przeciwko Radzie, Rec. s. II‑2335). W odniesieniu do argumentu dotyczącego długoterminowych umów dostawy gazu, jakie skarżąca zawarła z elektrowniami przed wydaniem zaskarżonej dyrektywy, Rada twierdzi, że w rozpatrywanej sytuacji nie zostały spełnione dwie kumulatywne przesłanki uwzględnione w ww. wyrokach w celu określenia indywidualnego oddziaływania w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, a mianowicie, po pierwsze, istnienie nadrzędnej reguły prawnej zobowiązującej instytucje wspólnotowe do wzięcia pod uwagę konkretnej sytuacji skarżącej na tle sytuacji wszystkich innych zainteresowanych podmiotów, a po drugie okoliczność, że zaskarżony akt uniemożliwia w całości lub w części wykonanie stosownych umów. Sama skarżąca twierdzi, że stanowiące przedmiot tych umów dostawy gazu realizowane są zarówno do jej własnych elektrowni, jak i do elektrowni, których operatorami są podmioty trzecie. Skoro tak, to mogła ona skorzystać z uprawnień przyznanych na rzecz elektrowni należących do jej grupy bądź przenosić te uprawnienia między różnymi należącymi do niej instalacjami produkcyjnymi. Według Rady zgodnie z pkt 92 wytycznych Komisji (zob. pkt 14 powyżej), jeżeli gaz stanowiący pozostałość w procesie produkcyjnym jednej z instalacji jest wykorzystywany jako paliwo dla innej instalacji, to określenie sposobu rozdziału uprawnień między tymi dwiema instalacjami należy do państwa członkowskiego. Państwo członkowskie może zatem przydzielić uprawnienia przekazującemu pozostałość gazu operatorowi, którym w omawianej sytuacji jest producent surówki lub stali, nawet jeśli emisje powstające przy spalaniu tego gazu nie są generowane przez samą instalację służącą do produkcji stali, lecz przez elektrownię. Wobec tego skarżąca nie wykazała, jakoby zaskarżona dyrektywa uniemożliwiała jej wykonanie rozpatrywanych umów dostawy gazu. Tak czy inaczej sama okoliczność, że poprzez wprowadzenie krajowych przepisów transponujących zaskarżona dyrektywa może utrudnić wykonanie tych umów nie wystarczy, by wykazać, że akt ten dotyczy skarżącej indywidualnie.
56. Parlament i Rada popierane przez Komisję zwracają uwagę na to, że skarżąca nie wykazała też, jakoby należała ona do zamkniętej kategorii operatorów. Skoro zaskarżona dyrektywa stanowi środek o zasięgu ogólnym, który ma zastosowanie do wszystkich operatorów prowadzących działalność określoną w załączniku I, to dotyczy ona skarżącej ze względu na jej obiektywny status producenta surówki i stali, w taki sam sposób jak wszystkich innych operatorów znajdujących się w tej samej sytuacji. Okoliczność, że w czasie wydania zaskarżonej dyrektywy mogło istnieć jedynie piętnastu producentów surówki lub stali, nie jest wystarczająca do zindywidualizowania skarżącej. Według Parlamentu nawet fakt, że w czasie wydania zaskarżonej dyrektywy skarżąca należała do „zamkniętej i możliwej do zidentyfikowania grupy” lub że dyrektywa ta wpłynęła na jej sytuację gospodarczą bardziej niż na sytuację jej konkurentów, nie oznacza, że jest ona zindywidualizowanym adresatem tego aktu.
57. Rada kwestionuje twierdzenie, że ze względu na szczególną sytuację skarżącej mogła ona stać się „nabywcą netto uprawnień”. W tym względzie instytucja ta przypomina przede wszystkim, że w pierwszym okresie rozliczeniowym państwa członkowskie zobowiązane były do nieodpłatnego rozdzielenia co najmniej 95% uprawnień przewidzianych w KPRU, a w drugim okresie rozliczeniowym – do nieodpłatnego rozdzielenia 90% uprawnień. Po drugie, zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej dyrektywy uprawnienia mogły być przenoszone bez ograniczeń zarówno w ramach tej samej grupy przedsiębiorstw, jak i na inne podmioty we Wspólnocie bądź w państwach trzecich. Po trzecie, liczba początkowo rozdzielonych uprawnień została określona w sposób dyskrecjonalny przez każde z państw członkowskich, przy uwzględnieniu szeregu czynników i kryteriów (zob. pkt 47 i nast. niniejszego wyroku). Wreszcie mechanizmy elastyczności protokołu z Kioto (zob. pkt 5 niniejszego wyroku) stwarzają producentom surówki lub stali możliwość zamiany kredytów emisji uzyskanych dzięki stosownym projektom na uprawnienia nadające się do wykorzystania w ramach systemu handlu uprawnieniami. Wobec tego skarżąca była w stanie uzyskać nieodpłatnie uprawnienia obejmujące całość jej emisji.
58. Rada popierana przez Komisję kwestionuje analizy przedstawione na poparcie tezy, że producenci surówki lub stali znajdowali się w „wyjątkowo zamkniętej sytuacji” (ang. unique lock‑in situation) ze względu na brak technicznych możliwości dalszego ograniczenia emisji CO 2
w przemyśle metalurgicznym. W tym względzie Rada podnosi zasadniczo, że istnieją możliwości techniczne ograniczenia takich emisji w sektorze metalurgicznym zarówno w krótkim, jak i w dłuższym okresie, że Komisja udziela znacznego wsparcia finansowego podmiotom prowadzącym badania w tej dziedzinie i że system handlu uprawnieniami stwarza producentom surówki lub stali bodźce gospodarcze do dalszego ograniczania poziomu emisji CO 2 .
59. Co się tyczy twierdzenia skarżącej, stosownie do którego producenci surówki lub stali nie są w stanie odzyskać od swych klientów ewentualnych wydatków związanych ze wzrostem kosztów produkcji, wynikającym z konieczności zakupu uprawnień, Rada popierana przez Komisję utrzymuje, że ewentualna potrzeba zakupu uprawnień przez takiego producenta zależeć będzie od początkowej liczby uprawnień, jaka została mu przyznana na podstawie KPRU oraz od podejmowanych przez niego wysiłków w zakresie obniżenia poziomu emisji. Sama skarżąca wspomina o procesie restrukturyzacji swej grupy przedsiębiorstw oraz o redukcji liczby wielkich pieców od chwili obecnej do 2012 r., co samo w sobie doprowadzi prawdopodobnie do obniżenia poziomu emisji. Stanie się tak w szczególności, gdy skarżąca – zgodnie z opublikowanym przez nią obwieszczeniem – zastąpi swe wielkie piece elektrycznymi piecami łukowymi, charakteryzującymi się niższym poziomem emisji CO 2
na tonę wyprodukowanej stali. Nawet przy założeniu, że skarżąca będzie musiała zakupić dodatkowe uprawnienia, związane z tym koszty będzie można odzyskać od konsumentów – przynajmniej w części – ze względu na znaczący wzrost cen w dynamicznie rozwijającym się sektorze stali.
60. Parlament i Rada popierane przez Komisję wywodzą z całości powyższych rozważań, że zaskarżona dyrektywa nie dotyczy skarżącej indywidualnie i że w tej sytuacji skargę o stwierdzenie nieważności należy uznać za niedopuszczalną.
61. Ponadto Parlament popierany przez Komisję uzasadnia zarzut niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności tym, że spornych uregulowań nie da się oddzielić od pozostałej części zaskarżonej dyrektywy bez pozbawiania jej znaczenia. Parlament twierdzi bowiem, że jeśli na przykład z dyrektywy usunięte zostałyby zapisy o zobowiązaniach dotyczących pozwoleń na emisję gazów cieplarnianych (art. 4 i 6) oraz KPRU (art. 9), powstałby akt, którego znaczenie uległoby całkowitemu „odwróceniu”.
62. W tym względzie Parlament kwestionuje twierdzenie skarżącej, stosownie do którego system handlu uprawnieniami pozostałby „zasadniczo nienaruszony”, gdyby producenci surówki lub stali zostali wyłączeni z zakresu jego zastosowania, wskazując, że okoliczność ta nie ma żadnego związku z kwestią, czy stwierdzenie nieważności spornych uregulowań skutkowałoby zmianą znaczenia pozostałej części zaskarżonej dyrektywy. Ponadto według Parlamentu i Rady nie można uwzględnić spóźnionej – bo przedstawionej dopiero w replice, a więc sprzecznej z wymogami art. 48 ust. 2 regulaminu postępowania – próby zmiany treści żądań w ten sposób, aby skargę należało odtąd interpretować „jako obejmującą żądanie stwierdzenia nieważności całej [zaskarżonej] dyrektywy, na wypadek gdyby stwierdzenie jej nieważności w części okazało się niemożliwe”. Skutkowałoby to rozszerzeniem a nie ograniczeniem początkowych żądań skarżącej, które dotyczyły „stwierdzenia nieważności w części” zaskarżonej decyzji. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła nowych okoliczności prawnych ani faktycznych ujawnionych w toku postępowania w rozumieniu art. 48 ust. 2 regulaminu Sądu, co mogłoby uzasadniać podniesienie nowego zarzutu.
63. W związku z powyższym Parlament i Rada stoją na stanowisku, że skargę o stwierdzenie nieważności należy uznać za niedopuszczalną również z tego powodu.
64. W swych uwagach na temat konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z faktu wejścia w życie art. 263 akapit czwarty TFUE Parlament i Rada popierane przez Komisję podnoszą, że okoliczność ta nie może wpłynąć na ich ocenę, gdyż artykuł ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, a zaskarżona dyrektywa nie jest aktem regulacyjnym w rozumieniu tego postanowienia.
2. Argumenty skarżącej
65. Skarżąca podnosi na wstępie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym art. 230 akapit czwarty WE sam fakt, że zaskarżony akt jest dyrektywą, nie wystarczy do uznania skargi o stwierdzenie nieważności za niedopuszczalną. Skarga zmierzająca do stwierdzenia nieważności niektórych przepisów dyrektywy będzie bowiem dopuszczalna, jeżeli przepisy te dotyczą skarżącej bezpośrednio i indywidualnie.
66. Co się tyczy kryterium bezpośredniego oddziaływania, skarżąca utrzymuje, że bez względu na okoliczność, że aby dyrektywa mogła wywierać bezpośrednie skutki dla sytuacji prawnej podmiotów gospodarczych, wymagane jest – zgodnie z art. 249 akapit trzeci WE – uchwalenie przez państwo członkowskie aktu transponującego, wymóg ten nie wystarczy sam w sobie do uznania, że dyrektywa ta nie dotyczy skarżącej bezpośrednio w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE. Gdyby tak było, dyrektywy nigdy nie mogłyby być zaskarżane przez te podmioty, co sprzeciwiałoby się orzecznictwu, jak również prawu do skutecznej ochrony prawnej. Jeżeli przepis wspólnotowy, w tym także dyrektywa, nie pozostawia państwom członkowskim żadnego zakresu uznania co do kwestii zobowiązań, jakie winny zostać nałożone na skarżącego, a więc gdy jego wprowadzenie w życie ma charakter czysto automatyczny, to przepis ten dotyczy takiego skarżącego bezpośrednio. Instytucje nie mogą bowiem pozbawiać skarżącego ochrony prawnej przewidzianej w art. 230 akapit czwarty WE poprzez sam wybór formy aktu prawnego.
67. W rozpatrywanej sytuacji sporne uregulowania nie pozostawiają państwom członkowskim żadnego zakresu uznania co do kwestii zobowiązań, jakie należy nałożyć na skarżącą.
68. W tym względzie skarżąca zwraca po pierwsze uwagę, że zgodnie z art. 4 zaskarżonej dyrektywy państwa członkowskie powinny zapewnić, aby począwszy od 1 stycznia 2005 r. producenci surówki lub stali nie eksploatowali swych instalacji bez uzyskania pozwolenia na emisję. Państwom członkowskim nie przysługuje w tym względzie jakiekolwiek uznanie. Artykuł 27 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy mówi jedynie o możliwości tymczasowego wyłączenia niektórych instalacji z systemu handlu uprawnieniami do dnia 31 grudnia 2007 r., co oznacza, że obowiązek uzyskania pozwolenia powstaje najpóźniej z dniem 1 stycznia 2008 r. Podobnie przewidziana w art. 27 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy możliwość przyznania przez państwa członkowskie tymczasowego wyłączenia na lata 2005–2007 nie tworzy po stronie tych państw żadnych uprawnień dyskrecjonalnych i pozbawiona jest praktycznego znaczenia ze względu na zawarte w tym przepisie zastrzeżenia.
69. Po drugie, argument dotyczący znacznego zakresu uznania, jakim dysponują państwa członkowskie przy opracowywaniu KPRU, pozbawiony jest znaczenia, ponieważ zaskarżona dyrektywa wyraźnie odróżnia pozwolenia (art. 4) od uprawnień (art. 9). Obowiązek uzyskania pozwolenia na emisję CO 2
sam w sobie wywołuje skutki dla sytuacji prawnej skarżącej, skoro powoduje on po części unieważnienie pozwoleń na eksploatację i praw do emisji CO 2
przyznanych na mocy dyrektywy 96/61, którymi dysponowała ona wcześniej w odniesieniu do swych instalacji produkcyjnych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy pozwolenie to zostało bowiem uzależnione od spełnienia dodatkowych wymogów w dziedzinie monitorowania i sprawozdawczości, a także uwarunkowane obowiązkiem zwrotu uprawnień koniecznych do pokrycia wielkości emisji CO 2 uwolnionych z danej instalacji w trakcie każdego roku kalendarzowego. Według skarżącej państwom członkowskim nie przysługuje jakikolwiek zakres uznania co do kwestii zobowiązań, jakie mają zostać na nią nałożone w tym kontekście.
70. Po trzecie, na mocy art. 9 zaskarżonej dyrektywy w związku z kryterium nr 1 załącznika III całkowita liczba rozdzielonych uprawnień w stosownym okresie rozliczeniowym powinna z jednej strony być zgodna z treścią ciążącego na państwie członkowskim zobowiązania do ograniczenia poziomu emisji zgodnie z decyzją 2002/358 i protokołem z Kioto, a z drugiej strony nie powinna przekraczać ilości koniecznej do ścisłego przestrzegania kryteriów załącznika III do zaskarżonej dyrektywy. Wynika stąd wniosek, że przy ustalaniu całkowitej liczby uprawnień, jakie mają zostać rozdzielone, państwa członkowskie winny przestrzegać – bez jakiegokolwiek zakresu uznania – „absolutnego pułapu uprawnień”. Wykładnię taką potwierdza pkt 10 uzupełniających wytycznych Komisji, odnoszący się do kryterium nr 3 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy (zob. pkt 14 niniejszego wyroku).
71. Wreszcie po czwarte, zgodnie z art. 12 ust. 3 i art. 16 zaskarżonej dyrektywy, państwa członkowskie powinny – nie dysponując w tym względzie żadnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi – z jednej strony nałożyć na każdego operatora obowiązek zwrotu najpóźniej do dnia 30 kwietnia każdego roku kalendarzowego liczby uprawnień odpowiadającej całkowitej wielkości emisji uwolnionych w poprzednim roku kalendarzowym, a z drugiej strony wymierzać sankcje wobec operatorów, którzy nie przestrzegają tego obowiązku.
72. Skarżąca wywodzi stąd wniosek, że sporne uregulowania nie pozostawiają państwom członkowskim żadnego zakresu uznania co do kwestii zobowiązań, jakie mają zostać na nią nałożone, a zatem uregulowania te dotyczą jej bezpośrednio w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
73. Skarżąca twierdzi także, że sporne uregulowania dotyczą jej indywidualnie. Z jednej strony prawodawca wspólnotowy powinien wziąć pod uwagę poważne konsekwencje, jakie wynikają z nich dla konkretnej sytuacji skarżącej, a z drugiej strony skarżąca należy do zamkniętej kategorii, którą tworzy ograniczona liczba producentów surówki i stali dotkniętych tymi uregulowaniami.
74. Po pierwsze, według skarżącej, ciążący na prawodawcy wspólnotowym obowiązek wzięcia pod uwagę konsekwencji aktu, jaki zamierza on wydać, dla sytuacji pewnych podmiotów wiąże się ze zindywidualizowaniem tych podmiotów (ww. w pkt 54 wyroki: w sprawie Piraiki‑Patraiki i in. przeciwko Komisji, pkt 19; w sprawie Sofrimport przeciwko Komisji, pkt 11; w sprawie Codorníu przeciwko Radzie, pkt 20), przy czym obowiązek ten może mieć swe źródło w konkretnym postanowieniu traktatu WE (ww. w pkt 54 wyrok w sprawie Antillean Rice Mills i in. przeciwko Komisji, pkt 67) lub może on wynikać z innych nadrzędnych reguł prawa (ww. w pkt 54 wyrok w sprawie UEAPME przeciwko Radzie, pkt 90), takich jak zasada proporcjonalności, zasada równego traktowania czy prawa podstawowe.
75. W tym względzie skarżąca utrzymuje zasadniczo, że w celu poszanowania zasad proporcjonalności i równego traktowania, a także jej prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej prawodawca wspólnotowy powinien był wziąć pod uwagę bardzo poważne skutki zaskarżonej dyrektywy dla jej konkretnej sytuacji. Tak oto nie uwzględniając w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy – wbrew początkowym propozycjom Parlamentu i Komisji – innych sektorów, a w szczególności konkurencyjnych sektorów metali nieżelaznych i produktów chemicznych, prawodawca wspólnotowy naruszył zasady równego traktowania i zachowania niezakłóconej konkurencji. Naruszył on także prawo własności skarżącej, jej swobodę przedsiębiorczości oraz swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, a także zasadę proporcjonalności, poprzez niewzięcie pod uwagę braku technicznych i ekonomicznych możliwości dalszego ograniczenia emisji CO 2
przez producentów surówki lub stali. Postąpiwszy w ten sposób prawodawca wspólnotowy nałożył na skarżącą nieproporcjonalnie duży ciężar, stwarzający zagrożenie dla jej istnienia ze względu na to, że musiała ona stać się „nabywcą netto uprawnień”, nie mając możliwości odzyskania od swych klientów związanych z tym kosztów. Co więcej, sporne uregulowania są nieproporcjonalne ze względu na to, że nie towarzyszą im środki, takie jak mechanizm kontroli cen uprawnień lub możliwość ich transgranicznego przenoszenia w ramach tej samej grupy przedsiębiorstw, które przynajmniej łagodziłyby fatalne konsekwencje dla skarżącej. Wobec braku możliwości takiego przenoszenia uprawnień – co poważnie wpłynęło na wysiłki skarżącej w dziedzinie restrukturyzacji oraz na jej konkurencyjność – zaskarżona dyrektywa narusza także prawo własności skarżącej i jej swobodę przedsiębiorczości. Skarżąca wyjaśnia, że wagi niedopuszczalnego ograniczenia jej swobody przedsiębiorczości, spowodowanego brakiem w zaskarżonej dyrektywie uregulowania, które pozwalałoby na transgraniczne przenoszenie uprawnień do emisji pomiędzy poszczególnymi instalacjami w ramach tej samej grupy przedsiębiorstw, nie można relatywizować przy pomocy argumentu, stosownie do którego przy zwiększaniu mocy produkcyjnych instalacji można czerpać korzyści z reguł dotyczących rozdzielania uprawnień na rzecz „nowych operatorów”, skoro uzyskanie takich korzyści uzależnione jest od uznania właściwego przyjmującego państwa członkowskiego.
76. Po drugie, skarżąca utrzymuje, że należy ona do zamkniętej kategorii przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych przez zaskarżoną dyrektywę. Kiedy Unia liczyła piętnaście państw członkowskich, jedynie piętnaście przedsiębiorstw lub grup przedsiębiorstw eksploatowało instalacje służące do produkcji surówki lub stali, a mianowicie skarżąca, Corus, ThyssenKrupp, HKM, Riva, Luccini, SSAB, Voest Alpine, Salzgitter, Duferco, Rauttaruukki, Fundia, Saint‑Gobain, DHS i Neue Maxhütte, a z dniem 1 maja 2004 r. do przedsiębiorstw tych dołączyło pięciu producentów surówki lub stali z dziesięciu nowych państw członkowskich, a mianowicie Ispat Polska, Czech Steel Company, Moravia Steel, Dunaferr Dunai i US Steel Košice. Jednakże samo rozszerzenie Unii nie może odbierać tej grupie cechy zamkniętej kategorii w rozumieniu orzecznictwa, skoro rozszerzenie to zostało przewidziane w art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 33) przed wejściem w życie zaskarżonej dyrektywy. Ponadto wejście na rynek nowych operatorów poprzez rozpoczęcie nowej działalności przy użyciu wielkich pieców nie jest opłacalne pod względem ekonomicznym, a zatem możliwość taką należy faktycznie wykluczyć. Po wejściu w życie zaskarżonej dyrektywy i wobec zmniejszania się liczby wielkich pieców w Unii Europejskiej począwszy od 1975 r., nowy operator mógł zaistnieć na rynku jedynie poprzez nabycie istniejącego przedsiębiorstwa.
77. Według skarżącej „wyjątkowo zamknięta sytuacja” tej grupy producentów, która odróżnia ich od wszystkich innych podmiotów, wynika z faktu, że w możliwej do przewidzenia przyszłości – w odróżnieniu od sytuacji panującej w innych rozpatrywanych sektorach gospodarki, takich jak sektor cementu, elektryczności, papieru i szkła – producenci surówki lub stali z przyczyn technicznych nie są w stanie ograniczyć w znaczący sposób emisji CO 2
zgodnie z celami wyznaczonymi w zaskarżonej dyrektywie. Producenci należący do tej grupy w rzeczywistości nie mogą zatem skorzystać z wyboru między obniżeniem emisji a zakupem dodatkowych uprawnień, tak że nieuchronnie stają się oni „nabywcami netto uprawnień”. W procesie produkcji stali emisja CO 2
jest nieunikniona, ponieważ węgiel wykorzystywany jest w nim jako surowiec pierwotny, a nie jako paliwo. Nie istnieje zatem ekonomicznie opłacalne rozwiązanie tymczasowe prowadzące do obniżenia poziomu emisji CO 2, które polegałoby np. na wykorzystaniu innego paliwa takiego jak gaz ziemny. Rozwój technologii wielkich pieców pod względem ich wydajności energetycznej osiągnął swą teoretyczną granicę, co oznacza, że poziom emisji CO 2
nie będzie niższy niż dwie tony CO 2
na tonę wyprodukowanej stali. Dodatkowe ograniczenie emisji możliwe jest tylko dzięki postępowi technicznemu, którego osiągnięcie musi zająć co najmniej 20–30 lat. Z drugiej strony ograniczenie produkcji nie jest możliwe, gdyż z przyczyn technicznych wielkie piece zawsze muszą pracować z intensywnością zbliżoną do maksymalnych zdolności produkcyjnych.
78. Skarżąca powołuje się na analizy, z których wynika, że w okresie najbliższych ok. 25 lat operatorzy wielkich pieców będą musieli w dalszym ciągu korzystać z technologii istniejących, w odniesieniu do których możliwości rozwoju są bardzo ograniczone, a wszelkie dotychczasowe próby ich zastąpienia nie powiodły się z przyczyn technicznych bądź ekonomicznych. Dodaje ona, że wbrew twierdzeniom Rady obniżanie poziomów emisji do 2002 r. nie było wynikiem postępu technicznego, lecz przede wszystkim następstwem zamknięcia pięciu wielkich pieców, zwiększenia zdolności produkcyjnych innych instalacji, a także zastąpienia rudy lotaryńskiej rudą brazylijską – surowcem o lepszych właściwościach energetycznych. Cel obniżenia przez skarżącą poziomu emisji w okresie przypadającym na lata 2008–2012 ma zostać osiągnięty w podobny sposób, a mianowicie poprzez zamykanie instalacji w związku z przenoszeniem produkcji do instalacji zlokalizowanych na terenie innych państw członkowskich.
79. Skarżąca podnosi nadto, że sektor stali jest jedynym spośród czterech objętych załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy sektorów, który powinien stawić czoła konkurencji ze strony innych, nieobjętych tą dyrektywą sektorów, a mianowicie sektorów metali nieżelaznych i tworzyw sztucznych. Tę bardzo niekorzystną z punktu widzenia konkurencji sytuację producentów surówki lub stali pogarsza dodatkowo, po pierwsze, „bardzo skupiony” popyt – występujący w szczególności w przemyśle samochodowym, a po drugie, nasilona konkurencja ze strony sektorów nieobjętych zaskarżoną dyrektywą oraz producentów stali pochodzących z krajów trzecich – takich jak Stany Zjednoczone Ameryki – na których nie ciążą zobowiązania wynikające z protokołu z Kioto i które realizują 65% światowej produkcji. Europejscy producenci stali nie są zatem w stanie odzyskać od swych klientów wartości wzrostu kosztów produkcji spowodowanego koniecznością zakupu uprawnień do emisji CO 2, co dodatkowo osłabia ich i tak już niski poziom rentowności. Sytuacja konkurencyjna w innych sektorach, o których mowa w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy, jest w tym względzie odmienna. Biorąc pod uwagę na przykład prognozy znacznego wzrostu cen energii elektrycznej, dostawcy energii mają możliwość obciążenia swych klientów skutkami wszelkich ewentualnych wzrostów kosztów produkcji i wyraźnego podniesienia poziomu swej rentowności.
80. Skarżąca wyjaśnia natomiast, że nawet ostatnia podwyżka cen stali nie umożliwi jej obciążenia klientów skutkami wzrostu kosztów produkcji spowodowanego koniecznością zakupu uprawnień do emisji. Podwyżka ta wynikała bowiem wyłącznie ze wzrostu kosztów surowców oraz transportu na całym świecie. Tymczasem w skali światowej europejscy producenci surówki i stali napotykają na silną konkurencję ze strony producentów z państw trzecich, którzy – tak jak Stany Zjednoczone Ameryki, Związek Australijski, Republika Turcji – nie ratyfikowały protokołu z Kioto lub które – tak jak Republika Indii, Chińska Republika Ludowa i Federacyjna Republika Brazylii – ratyfikowały protokół z Kioto, lecz nie są zobowiązane w pierwszym okresie do obniżenia swych poziomów emisji CO 2
(załącznik B do protokołu z Kioto) lub które na mocy tego protokołu zobowiązane są jedynie do utrzymania dotychczasowych poziomów emisji – tak jak Federacja Rosyjska i Ukraina. Europejscy producenci surówki lub stali są zatem jedynymi producentami, których obciążają dodatkowe koszty produkcji wynikające z wprowadzenia w życie protokołu z Kioto, przy czym podlegają oni jednocześnie coraz silniejszej presji konkurencyjnej spowodowanej importem stali z państw trzecich, którego rozmiar zależy od poziomu cen na rynku europejskim. Skarżąca dodaje, że biorąc pod uwagę obecny koszt zakupu uprawnienia do emisji wynoszący 26 EUR za tonę wyemitowanego CO 2, dodatkowy koszt wyprodukowania jednej tony stali – co wymaga uwolnienia do atmosfery około dwóch ton CO 2 – wynosi 52 EUR, podczas gdy cena światowego transportu jednej tony stali nie przekracza zwykle 20 EUR. Skarżąca dodaje, że w odróżnieniu od producentów surówki lub stali producenci energii, a szczególnie producenci prowadzący działalność na terenie Niemiec i Zjednoczonego Królestwa uwzględniają ponoć w cenie energii elektrycznej wartość nieodpłatnie uzyskanych uprawnień do emisji, osiągając w ten sposób wyjątkowo duże zyski.
81. Na podstawie powyższych okoliczności skarżąca formułuje wniosek, że producenci surówki lub stali prowadzący działalność na terenie Unii znajdują się w „wyjątkowo zamkniętej sytuacji”, co odróżnia ich od wszystkich innych podmiotów. Sytuację tę pogarsza okoliczność, że zaskarżona dyrektywa nie przewiduje górnej granicy ani mechanizmu kontroli cen uprawnień do emisji. Według ostatnich badań cena uprawnienia do emisji, z jaką konfrontowani są producenci surówki lub stali, może zatem wynieść od 20 do 60 EUR za tonę uwolnionego do atmosfery CO 2, a nawet więcej, podczas gdy cena wynosząca tylko 20 EUR pochłania już cały zysk brutto sektora stali.
82. Po trzecie, skarżąca twierdzi, że jako zdecydowanie największy producent surówki i stali w Europie – jej poziom produkcji wynosi 40 mln ton stali, podczas gdy kolejni pod względem wielkości producenci to Thyssen‑Krupp (17 mln) i Corus (16 mln) – odczuwa ona skutki zaskarżonej decyzji w sposób szczególnie bolesny. Dzięki zastosowaniu bardzo zaawansowanej technologii wielkich pieców począwszy od 1990 r. skarżąca zmniejszyła już poziom emisji gazów cieplarnianych, w tym CO 2, znacznie bardziej niż o przewidziane w protokole z Kioto 8%, a mianowicie o 19% w ujęciu bezwzględnym oraz o 24% w ujęciu względnym (tj. na tonę wyprodukowanej stali) i z przyczyn technicznych, o których mowa powyżej w pkt 77 i 78, nie jest w stanie w dalszym ciągu znacząco obniżać poziomu emisji CO 2 . Ponadto zysk brutto osiągnięty przez skarżącą w 2002 r. dzięki eksploatacji wielkich pieców wyniósł 16 EUR, a zysk netto – 4 EUR na każdą wyemitowaną tonę CO 2 . Wynika stąd, że nawet przy uwzględnieniu najniższej ceny uprawnienia do emisji wynikającej z aktualnych szacunków, a mianowicie ceny 20 EUR, przekładającej się na dodatkowy koszt wyprodukowania tony stali wynoszący 40 EUR, produkcja staje się dla skarżącej nierentowna do tego stopnia, że dalsza eksploatacja jej instalacji w Europie nie jest możliwa.
83. Po czwarte, skarżąca jest jedynym europejskim producentem surówki i stali, borykającym się ze szczególnym problemem spowodowanym przez zaskarżoną dyrektywę, ze względu na będącą w toku restrukturyzację jej grupy przedsiębiorstw, której celem jest poprawa konkurencyjności. Restrukturyzacja ta, zapoczątkowana koncentracją, która nastąpiła w 2001 r. (zob. pkt 30 powyżej), czyli przed wydaniem zaskarżonej dyrektywy, polega na zamykaniu w danym państwie członkowskim mniej rentownych instalacji lub obniżaniu ich mocy produkcyjnych, przy jednoczesnym zwiększaniu mocy produkcyjnych bardziej rentownych instalacji w innych państwach członkowskich. Sytuacja taka jest charakterystyczna dla skarżącej i odróżnia ją od wszystkich innych producentów surówki lub stali, których instalacje położone są wyłącznie na terenie jednego tylko państwa członkowskiego. Jedynym wyjątkiem jest tu spółka Corus, posiadająca instalacje w Zjednoczonym Królestwie i Niderlandach, która jednak zoptymalizowała już swą produkcję. Tymczasem zaskarżona dyrektywa poważnie utrudnia tę restrukturyzację, gdyż nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku umożliwienia transgranicznego przenoszenia uprawnień z instalacji, które mają być zamykane, do instalacji zlokalizowanych w innych państwach członkowskich. Tak oto rządy belgijski i niemiecki podały już do wiadomości, że skarżąca straci uprawnienia przyznane na rzecz instalacji w Walonii (Belgia) i w Bremie (Niemcy) w razie ich zamknięcia, tak że nie będzie ona w stanie przenieść tych uprawnień na rzecz instalacji zlokalizowanych w Hiszpanii czy we Francji, w odniesieniu do których przewidywane było odpowiednie zwiększenie zdolności produkcyjnych. Niemiecki KPRU oraz § 10 ust. 1 zdanie pierwsze projektu niemieckiej ustawy w sprawie rozdziału uprawnień w trakcie pierwszego okresu rozliczeniowego również przewidywały unieważnienie uprawnień w przypadku zamknięcia instalacji, chyba że dany operator uruchomi nową instalację w Niemczech (a nie w innym państwie członkowskim). Podobnie we francuskim KPRU przewidziano, że operator może zachować uprawnienia przyznane na rzecz zamykanej instalacji, tylko jeśli przeniesie swą działalność do innej instalacji zlokalizowanej na terytorium francuskim. Skarżąca została zatem zmuszona do tego, by działać wbrew założonym celom restrukturyzacji i poprawy konkurencyjności. Powinna ona zatem dokonywać zakupu dodatkowych uprawnień do emisji, tak aby pokrywały one zdolności produkcyjne początkowo przeznaczone do likwidacji i przeniesienia do instalacji zlokalizowanych w innych państwach członkowskich, oraz kontynuować eksploatację mniej rentownych instalacji wyłącznie po to, by nie stracić uprawnień, jakie zostały już przyznane na ich rzecz.
84. Skarżąca dodaje, że biorąc pod uwagę wszystkie sektory wymienione w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy, jest ona także jedynym operatorem, którego dotyczy problem transgranicznego przenoszenia zdolności produkcyjnych pomiędzy instalacjami zlokalizowanymi w różnych państwach członkowskich. Problem ten nie występuje w sektorach cementu, szkła, energii i papieru, w których instalacje – w odróżnieniu od instalacji do produkcji stali – usytuowane są albo w pobliżu klientów, albo w strefach oferujących odpowiedniej jakości surowce. Dla producentów prowadzących działalność w tych sektorach w grę nie wchodzi zatem możliwość zamknięcia instalacji w jednym państwie członkowskim i przeniesienia produkcji do innego państwa członkowskiego.
85. W kontekście swobody przedsiębiorczości nie istnieje jednak żadne uzasadnienie pozostawiania do uznania państw członkowskich decyzji co do tego, w jakim zakresie możliwe jest transgraniczne przenoszenie zdolności produkcyjnych. Za zasadnością tego twierdzenia przemawia istnienie istotnych bodźców gospodarczych i politycznych, skłaniających państwa członkowskie do tego, by nie pozwalały na tego rodzaju przenoszenie zdolności produkcyjnych, w tym także stosownych uprawnień do emisji. Z jednej strony państwo członkowskie, które początkowo rozdzieliło te uprawnienia, nie ma żadnego interesu w ułatwianiu takiego przenoszenia i w tolerowaniu utraty na swym terytorium zarówno stosownych zdolności produkcyjnych i związanych z nimi miejsc pracy, jak i rozdzielonych wcześniej uprawnień. Z drugiej strony państwo członkowskie, na którego teren przeniesienie takie ma nastąpić, szczególnie jeżeli jest to państwo o niewielkich rozmiarach, nie musi wcale być zainteresowane nieodpłatnym rozdzieleniem uprawnień na rzecz nowego operatora, ze względu na ryzyko przekroczenia krajowego pułapu uprawnień, a w konsekwencji naruszenia zobowiązań do ograniczenia emisji, wynikających z decyzji 2002/358 oraz z protokołu z Kioto. Jak wynika z pkt 5 załącznika 4 do uzupełniających wytycznych Komisji (zob. pkt 14 powyżej), niechęć ta wynika z okoliczności, że większość państw członkowskich nie zezwala na transgraniczne przenoszenie uprawnień. W wytycznych tych sama Komisja zasygnalizowała tę problematykę, podkreślając, że w trakcie pierwszego okresu rozliczeniowego państwa członkowskie wprowadziły znaczną liczbę regulacji dotyczących rezerw dla nowych operatorów, zamykania i przenoszenia instalacji, co przyczyniło się do znacznego skomplikowania i braku przejrzystości rynku wewnętrznego oraz stworzyło zagrożenie powstania zakłóceń konkurencji. Komisja wyciągnęła stąd wniosek, że zachodzi konieczność utworzenia rezerwy wspólnotowej, a także harmonizacji przepisów administracyjnych mających zastosowanie do nowych operatorów, zamykania instalacji oraz transgranicznego przenoszenia uprawnień w ramach rynku wewnętrznego (załącznik 7 do uzupełniających wytycznych Komisji). Skarżąca powołuje się także na analizę, z której wynika, że w systemie handlu uprawnieniami, ze względu na interes, jaki państwa członkowskie mają w utrzymaniu wpływów podatkowych oraz miejsc pracy związanych z obsługą instalacji funkcjonujących na ich terytoriach, racjonalnym posunięciem wydaje się obecnie wycofanie uprawnień z zamykanych instalacji lub przynajmniej uzależnienie utrzymania tych uprawnień od otwarcia na swym terytorium nowej instalacji, w celu uniknięcia sytuacji, w której operator opuści dane państwo. Może to jednak prowadzić do powstania między państwami członkowskimi pozbawionej korzyści gospodarczych i niepożądanej pod względem politycznym konkurencji prawodawczej, mającej na celu utrzymanie bądź przyciąganie inwestycji. Z tych względów w omawianej analizie sformułowano wniosek o konieczności harmonizacji na poziomie wspólnotowym reguł umożliwiających zachowanie uprawnień przyznanych na rzecz instalacji nawet w przypadku ich zamknięcia. Według skarżącej skuteczność (effet utile) swobody przedsiębiorczości może zatem zostać zapewniona jedynie dzięki interwencji samego prawodawcy wspólnotowego.
86. Po piąte, skarżąca twierdzi, że zaskarżona dyrektywa dotyczy jej w sposób szczególny ze względu na łączące ją od dłuższego czasu z nienależącymi w części do jej grupy elektrowniami długoterminowe umowy, których przedmiotem jest dostawa wydzielanego przez wielkie piece gazu zawierającego tlenek węgla, CO 2
oraz azot, w celu produkcji energii elektrycznej. Skarżąca stawia sobie pytanie, czy w świetle art. 3 lit. b) i e) zaskarżonej dyrektywy rozpatrywane uprawnienia do emisji winny zostać przydzielone jej samej czy też elektrowni. Gdyby uprawnienia te powróciły do elektrowni, sytuacja skarżącej uległaby dalszemu pogorszeniu, ponieważ musiałaby w stosownym przypadku zakupić konieczne uprawnienia na rynku lub – jeżeli zaprzestałaby realizacji dostaw na rzecz elektrowni – spalić gaz pochodzący z wielkich pieców we własnym zakresie, nie dysponując w tym celu odpowiednią liczbą uprawnień. Wynika stąd, że sytuacja skarżącej jest znacznie gorsza aniżeli sytuacja jej konkurentów, którzy korzystają ze swych własnych elektrowni.
87. Po szóste wreszcie, skarżąca podkreśla, że ze względu na to, iż sporne uregulowania dotyczą jej w sposób szczególny, ściśle współpracowała w ramach procesu legislacyjnego, w szczególności zaś brała udział w licznych spotkaniach z przedstawicielami Komisji, Parlamentu i Rady. Początkowo wzięto pod uwagę pewną liczbę uwag wyrażonych przez skarżącą w tym kontekście, jednak ostatecznie uwagi te zostały odrzucone bez żadnego uzasadnienia.
88. Wobec powyższego skarżąca twierdzi, że wykazała istnienie wszystkich okoliczności, które dotyczą konkretnie jej i które charakteryzują ją na tle wszystkich innych podmiotów, tak aby można było uznać jej skargę o stwierdzenie nieważności za dopuszczalną w świetle art. 230 akapit czwarty WE.
89. W odniesieniu do podniesionego przez Parlament zarzutu niedopuszczalności dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części, skarżąca podkreśla, że nie żąda ona całkowitego zniesienia spornych uregulowań, lecz jedynie odstąpienia od stosowania ich do instalacji przeznaczonych do produkcji surówki lub stali. Żądanie to nie wiąże się zatem z jakąkolwiek zmianą systemu handlu uprawnieniami w odniesieniu do innych sektorów objętych załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy. Zakres zastosowania zaskarżonej dyrektywy może bowiem zostać poszerzony o inne sektory – co zaproponowano już w odniesieniu do sektorów metali nieżelaznych i produktów chemicznych – lub zawężony, bez uszczerbku dla funkcjonowania i znaczenia samego systemu handlu uprawnieniami. Jedyną konsekwencją żądanego przez skarżącą stwierdzenia nieważności decyzji w części będzie usunięcie odrębnej i precyzyjnie określonej części załącznika I do zaskarżonej dyrektywy, która to część dotyczy instalacji do produkcji surówki lub stali.
90. Według skarżącej skarga o stwierdzenie nieważności jest dopuszczalna nawet przy założeniu, że spornych uregulowań nie można oddzielić od całości zaskarżonej dyrektywy. Gdyby stwierdzenie nieważności w części okazało się niemożliwe, skargę tę należałoby bowiem interpretować, przyjmując założenie, że dotyczy ona stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej dyrektywy. Ocena ta wynika z konieczności interpretowania żądań przy uwzględnieniu ich kontekstu oraz celów skargi, która zmierza do położenia kresu naruszaniu praw podstawowych skarżącej. Na wypadek gdyby Sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego powyżej w pkt 89, tytułem żądania ewentualnego skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej dyrektywy, a żądanie takie można podnieść także po dacie wniesienia skargi.
91. Z całości powyższych argumentów skarżąca wywodzi, że skarga o stwierdzenie nieważności jest dopuszczalna.
92. W swych uwagach na temat konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z faktu wejścia w życie art. 263 akapit czwarty TFUE skarżąca podnosi zasadniczo po pierwsze, że postanowienie to ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu, a po drugie, że zaskarżona dyrektywa ze względu na swą treść jest aktem regulacyjnym w rozumieniu tego postanowienia, gdyż kwestionowane przepisy nie pozostawiają państwom członkowskim żadnego zakresu uznania co do ich wdrożenia, co oznacza, że skarżąca jest zwolniona z obowiązku wykazywania, że dyrektywa ta dotyczy jej bezpośrednio.
B – Ocena Sądu
93. Artykuł 230 akapit czwarty WE stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna może wnieść skargę na decyzje, których jest adresatem, oraz na decyzje, które pomimo przyjęcia w formie rozporządzenia lub decyzji skierowanej do innej osoby, dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie.
94. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sam fakt, że w tym postanowieniu traktatu nie uznano wprost dopuszczalności wniesionej przez osobę prywatną skargi o stwierdzenie nieważności dyrektywy w rozumieniu art. 249 akapit trzeci WE nie wystarczy do uznania takiej skargi za niedopuszczalną. Instytucje wspólnotowe nie mogą bowiem, przez sam wybór formy danego aktu, wykluczyć ochrony sądowej, którą traktat zapewnia osobom prywatnym, nawet jeśli akt ten ma formę dyrektywy (postanowienia Sądu: z dnia 10 września 2002 r. w sprawie T‑223/01 Japan Tobacco i JT International przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. II‑3259, pkt 28; z dnia 30 kwietnia 2003 r. w sprawie T‑154/02 Villiger Söhne przeciwko Radzie, Rec. s. II‑1921, pkt 39; z dnia 6 września 2004 r. w sprawie T‑213/02 SNF przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3047, pkt 54; z dnia 25 kwietnia 2006 r. w sprawie T‑310/03 Kreuzer Medien przeciwko Parlamentowi i Radzie, niepublikowane w Zbiorze, pkt 40, 41). Podobnie sam fakt, że sporne uregulowania są częścią aktu o zasięgu ogólnym stanowiącego dyrektywę właściwą w rozumieniu art. 249 akapit czwarty WE, a nie decyzję przypominającą pod względem formy dyrektywę, nie wystarczy do wykluczenia możliwości, że przepisy te dotyczą osoby prywatnej bezpośrednio i indywidualnie (zob. podobnie ww. postanowienie w sprawie Japan Tobacco i JT International przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 30; postanowienie z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie T‑321/02 Vannieuwenhuyze‑Morin przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. II‑1997, pkt 21).
95. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona dyrektywa – zarówno ze względu na swą formę, jak i na treść – jest aktem o zasięgu ogólnym, który ma zastosowanie w obiektywnie określonych sytuacjach i który wywołuje skutki prawne w odniesieniu do określonych w sposób generalny i abstrakcyjny kategorii osób, a mianowicie operatorów instalacji prowadzących działalność opisaną w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy, w tym działalność w zakresie produkcji surówki lub stali, do których należy skarżąca.
96. Nie można jednak wykluczyć, że w pewnych okolicznościach przepisy takiego aktu o zasięgu ogólnym mogą dotyczyć niektórych spośród tych osób bezpośrednio i indywidualnie (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 16 maja 1991 r. w sprawie C‑358/89 Extramet Industrie przeciwko Radzie, Rec. s. I‑2501, pkt 13; ww. w pkt 54 wyrok w sprawie Codorníu przeciwko Radzie, pkt 19; wyrok Trybunału z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. s. I‑6677, pkt 36).
97. Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że warunek ustanowiony w art. 230 akapit czwarty WE, iż będący przedmiotem skargi akt musi dotyczyć bezpośrednio osoby fizycznej lub prawnej, wymaga, by akt ten wywoływał bezpośredni wpływ na sytuację prawną tej jednostki i nie pozostawiał żadnej uznaniowości swoim adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, co ma mieć charakter automatyczny i wynikać z samego aktu wspólnotowego, bez potrzeby stosowania przepisów pośrednich (wyroki Trybunału z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie C‑486/01 P Front national przeciwko Parlamentowi, Zb.Orz. s. I‑6289, pkt 34; z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie C‑15/06 P Regione Siciliana przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑2591, pkt 31).
98. Sąd stoi na stanowisku, że w pierwszej kolejności należy zbadać, czy sporne uregulowania dotyczą skarżącej indywidualnie. Dopiero w drugiej kolejności Sąd zbada także, w stosownym przypadku, czy sporne uregulowania dotyczą skarżącej bezpośrednio.
99. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, akt nie dotyczy osoby fizycznej lub prawnej, niebędącej jego adresatem w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, jeżeli nie dotyczy jej ze względu na właściwe jej określone cechy szczególne lub ze względu na sytuację faktyczną, która wyróżniałaby ją spośród wszystkich innych osób, a w konsekwencji indywidualizowałaby ją w sposób podobny jak adresata aktu (wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie 25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. s. 197, 223; ww. w pkt 93 wyrok w sprawie Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, pkt 36; wyrok Trybunału z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑263/02 P Komis ja przeciwko Jégo‑Quéré, Rec. s. I‑3425, pkt 45).
100. W świetle powyższych rozważań należy zbadać, czy obowiązki wynikające ewentualnie ze spornych uregulowań mogą indywidualizować skarżącą jako ich adresata. W tym względzie trzeba przypomnieć, że skarżąca żąda stwierdzenia nieważności po pierwsze art. 4 zaskarżonej dyrektywy, który przewiduje konieczność posiadania pozwolenia na emisję, po drugie art. 6 ust. 2 lit. e) oraz art. 12 ust. 3, które przewidują obowiązek zwrotu uprawnień odpowiadających łącznym emisjom instalacji w trakcie minionego roku kalendarzowego, po trzecie art. 9 w związku z kryterium nr 1 załącznika III, dotyczących sporządzania KPRU oraz domniemanego obowiązku państw członkowskich w zakresie rozdzielenia na rzecz operatorów instalacji maksymalnej liczby uprawnień do emisji, a po czwarte art. 16 ust. 2–4, który dotyczy sankcji za nieprzestrzeganie obowiązku zwrotu uprawnień, ponieważ na podstawie art. 2 zaskarżonej dyrektywy w związku z załącznikiem I wszystkie te uregulowania znajdują zastosowanie do producentów surówki lub stali.
101. W uzasadnieniu argumentu skarżącej, stosownie do którego sporne uregulowania dotyczą jej indywidualnie, skarżąca twierdzi w istocie, po pierwsze, że na mocy kilku nadrzędnych reguł prawa, w tym na mocy praw podstawowych, prawodawca wspólnotowy zobowiązany jest do uwzględnienia szczególnej sytuacji producentów surówki lub stali prowadzących działalność na rynku wewnętrznym, a zwłaszcza sytuacji jej samej (ww. w pkt 54 wyroki: w sprawie Piraiki‑Patraiki i in. przeciwko Komisji, pkt 19; w sprawie Sofrimport przeciwko Komisji, pkt 11; w sprawie UEAPME przeciwko Radzie, pkt 90).
102. W tym względzie należy zaznaczyć, że ani w postanowieniach rangi nadrzędnej, ani w prawie pochodnym, nie istnieje żaden wyraźny i konkretny przepis, który zobowiązywałby prawodawcę wspólnotowego do uwzględnienia w sposób szczególny, w procesie uchwalania zaskarżonej dyrektywy, sytuacji producentów surówki lub stali – czyli sytuacji skarżącej – na tle sytuacji podmiotów prowadzących działalność w innych sektorach przemysłowych wskazanych w załączniku I do tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 17 stycznia 2002 r. w sprawie T‑47/00 Rica Foods przeciwko Komisji, Rec. s. II‑113, pkt 41, 42; zob. także postanowienia Sądu: z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie T‑45/02 DOW AgroSciences przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. II‑1973, pkt 47; z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie T‑264/03 Schmoldt i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1515, pkt 117;  z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie T‑142/03 Fost Plus przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑589, pkt 61–65). Zobowiązania takiego nie przewidują w szczególności art. 174 WE i art. 175 ust. 1 WE stanowiące podstawę prawną działalności prawodawczej Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego. Poza tym, oprócz powołania się na prawa podstawowe i pewne ogólne zasady prawa, skarżąca nie wskazała żadnej konkretnej reguły nadrzędnej, która dotyczyłaby konkretnie jej, a przynajmniej producentów surówki i stali, i która mogłaby kreować takie zobowiązanie na jej korzyść.
103. Jednak, mimo iż przy uchwalaniu aktu o zasięgu ogólnym instytucje wspólnotowe zobowiązane są do przestrzegania nadrzędnych reguł prawa, w tym praw podstawowych, samo twierdzenie, że akt taki narusza te reguły lub prawa, nie wystarczy do uznania za dopuszczalną skargi wniesionej przez osobę prywatną – pozbawiłoby to bowiem znaczenia wymogi zawarte w art. 230 akapit czwarty WE – ponieważ zarzucane naruszenie nie może indywidualizować tej osoby w sposób analogiczny do tego, w jaki zindywidualizowany jest adresat aktu (zob. podobnie w odniesieniu do prawa własności postanowienie Sądu z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie T‑94/04 EEB i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4919, pkt 53–55; zob. także podobnie postanowienie Sądu z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie T‑311/03 Nürburgring przeciwko Parlamentowi i Radzie, niepublikowane w Zbiorze, pkt 65, 66). W tym kontekście skarżąca nietrafnie powołuje się na ww. w pkt 54 wyrok w sprawie Codorníu, pkt 20–22, w której skargę zwróconą przeciwko zaskarżonemu rozporządzeniu uznano za dopuszczalną jedynie ze względu na indywidualizujący charakter, jaki w świetle kwestionowanych przepisów miało rozpatrywane oznaczenie, na podstawie którego skarżąca była od bardzo długiego czasu jedynym podmiotem, któremu przysługiwało prawo do znaku.
104. Skarżąca nie wykazała w każdym razie, że sporne uregulowania, a w szczególności obowiązek uzyskania pozwolenia na emisje wynikający z art. 4 zaskarżonej dyrektywy, obowiązek zwrotu uprawnień wynikający z art. 12 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 2 lit. e), a także sankcje przewidziane w art. 16 ust. 2–4 tej dyrektywy, naruszają jej prawa podstawowe i wyrządzają jej poważną szkodę, indywidualizując ją jako adresata na tle wszystkich innych podmiotów, których uregulowania te dotyczą (zob. podobnie ww. w pkt 100 postanowienie w sprawie Nürburgring przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 66). Uregulowania te stosuje się bowiem w sposób ogólny i abstrakcyjny do wszystkich podmiotów, o których mowa w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy i w obiektywnie określonych sytuacjach. Mogą one zatem w jednakowy sposób wpływać na sytuację prawną wszystkich tych podmiotów.
105. W konsekwencji argumenty skarżącej dotyczące ciążącego na prawodawcy wspólnotowego obowiązku poszanowania pewnych zasad ogólnych i praw podstawowych nie pozwalają uznać, że sporne uregulowania dotyczą skarżącej indywidualnie, a zatem nie zachodzi potrzeba badania, czy uregulowania te dotyczą jej bezpośrednio.
106. Po drugie, co się tyczy argumentu skarżącej, stosownie do którego należy ona do zamkniętej kategorii podmiotów, których sporne uregulowania dotyczą w szczególny sposób, z jednej strony należy przypomnieć, że możliwość określenia – w chwili wydania kwestionowanego aktu – z przybliżoną dokładnością liczby lub nawet tożsamości podmiotów prawa, do których akt ma zastosowanie, nie oznacza wcale, że podmioty te należy traktować tak, jakby akt ten dotyczył ich indywidualnie, o ile tylko pozostaje bezsporne, że akt ten podlega zastosowaniu ze względu na zaistnienie pewnej obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej w nim określonej (zob. podobnie postanowienie Trybunału z dnia 8 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑503/07 P Saint‑Gobain Glass Deutschland przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑2217, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo). Z drugiej strony nie wystarczy, że dany akt o zasięgu ogólnym dotyka określone podmioty gospodarcze pod względem ekonomicznym mocniej niż inne, aby zindywidualizować te określone podmioty na tle pozostałych, skoro akt ten ma zastosowanie do obiektywnie określonych sytuacji (zob. podobnie postanowienie Trybunału z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C‑409/96 P Sveriges Betodlares i Henrikson przeciwko Komisji, Rec. s. I‑7531, pkt 37; ww. postanowienie Sądu w sprawie T-28/07 Fels‑Werke i in. przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie Sądu z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie T‑391/02 Bundesverband der Nahrungsmittel‑ und Speiseresteverwertung i Kloh przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. s. II‑1447, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
107. Tymczasem należy stwierdzić, że sporne uregulowania dotyczą skarżącej przede wszystkim ze względu na jej obiektywny status po pierwsze operatora instalacji emitujących gazy cieplarniane, a po drugie producenta surówki i stali, tak samo jak każdego innego podmiotu bądź producenta surówki lub stali, którego działalność wskazana jest w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy. A zatem nawet jeśli w chwili wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy skarżąca należała do grupy obejmującej jedynie piętnastu producentów surówki lub stali prowadzących działalność na rynku wewnętrznym, to sama ta okoliczność nie wystarczy do zindywidualizowania jej w sposób, w jaki zindywidualizowany jest adresat aktu względem wszystkich pozostałych podmiotów prowadzących działalność określoną w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy, w tym producentów surówki lub stali należących do tej samej grupy.
108. Ponadto nawet przy założeniu, że producenci surówki i stali stanowią grupę podmiotów gospodarczych szczególnie dotkniętą przez sporne uregulowania, to wszyscy oni mogą ponieść takie same jak skarżąca konsekwencje prawne i faktyczne, ze względu na swą obiektywnie określoną sytuację, a mianowicie ze względu na uwzględnienie ich działalności w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy. Domniemany brak po stronie tych producentów możliwości technicznych i ekonomicznych dalszego obniżenia emisji gazów cieplarnianych i obciążenia swych klientów dodatkowymi kosztami zakupu uprawnień do emisji – odróżniający ich od podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w innych sektorach przemysłowych – dotyczy w identyczny sposób całego sektora produkcji surówki i stali. W wyniku wprowadzenia w życie systemu handlu uprawnieniami wszyscy ci producenci narażeni są także, w taki sam sposób, na skutki zmian, jakim podlega rynek handlu uprawnieniami i rynek stosownych produktów, w tym na konkurencję ze strony innych sektorów przemysłowych bądź producentów surówki lub stali z państw trzecich.
109. W tym kontekście odrzucić trzeba również tezę skarżącej, zgodnie z którą producenci surówki lub stali prowadzący działalność na rynku wewnętrznym stanowią zamknięty krąg podmiotów gospodarczych, którego skład nie podlega już zmianom. W tym względzie Parlament i Rada trafnie powołują się na argumentację szeregu producentów surówki lub stali objętych zakresem zastosowania zaskarżonej dyrektywy w następstwie rozszerzenia Unii z 2004 r., a także na możliwość przyszłego przystąpienia do Unii innych państw europejskich, w których także funkcjonuje sektor metalurgiczny. Ponadto skarżąca nie wykazała, jakoby w chwili wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy producenci surówki lub stali charakteryzowali się szczególnymi cechami, które odróżniałyby ich od wszystkich innych producentów lub nowych operatorów, jak na przykład okoliczność posiadania przez nich szczególnych, nabytych wcześniej praw (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 13 marca 2008 r. w sprawie C‑125/06 P Komisja przeciwko Infront WM, Zb.Orz. s. I‑1451, pkt 71–77). Nawet bowiem przy założeniu, że producenci ci dysponowali prawami do emisji przyznanymi na mocy dyrektywy 96/61 (zob. pkt 48 powyżej), to prawa te nie tylko nie miały szczególnego charakteru, tzn. nie przysługiwały wyłącznie skarżącej, lecz wprost przeciwnie – przysługiwały w taki sam sposób wszystkim podmiotom gospodarczym prowadzącym działalność wskazaną w załączniku I do tej dyrektywy. Wreszcie sam fakt, że – jak twierdzi skarżąca – wejście na rozpatrywany rynek możliwe jest jedynie w drodze nabycia przedsiębiorstwa obecnego już na tym rynku producenta, nie wyklucza możliwości zmiany tożsamości tego producenta lub nowego operatora, który nabył jego przedsiębiorstwo, a tym samym zmiany składu rozpatrywanej grupy producentów.
110. Wynika stąd, że skutki prawne spornych uregulowań, a mianowicie obowiązki uzyskiwania pozwoleń na emisję oraz zwrotu uprawnień, sankcje grożące w wypadku niewypełnienia tych obowiązków, a także rzekome ograniczenie maksymalnej ilości uprawnień na mocy art. 9 zaskarżonej dyrektywy dotyczą działalności gospodarczej i sytuacji prawnej podmiotów wskazanych w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy, w tym podmiotów należących do sektora produkcji surówki lub stali, w taki sam sposób i ze względu na ich obiektywnie określoną sytuację. Uregulowania te nie charakteryzują zatem sytuacji faktycznej ani prawnej skarżącej względem pozostałych podmiotów i nie indywidualizują jej w sposób analogiczny do tego, w jaki zindywidualizowany jest adresat aktu, co oznacza, że nie ma potrzeby badania kwestii, czy dotyczą jej one bezpośrednio.
111. Po trzecie, w odniesieniu do argumentu dotyczącego kwestii dużego rozmiaru przedsiębiorstwa skarżącej, rocznego wolumenu jej produkcji oraz braku po jej stronie możliwości dalszego ograniczenia emisji CO 2
z przyczyn ekonomicznych bądź technicznych należy stwierdzić, iż skarżąca nie wyjaśniła, na jakiej podstawie twierdzi, że konkurencyjni wobec niej producenci surówki lub stali nie borykają się z problemami w zakresie dostosowania się do ustanowionych wymogów ani z analogicznymi trudnościami ze względu na swój rozmiar, wolumen produkcji oraz starania zmierzające do obniżenia poziomu emisji. Podmiot gospodarczy mniejszej wielkości, produkujący mniej surówki lub stali niż skarżąca, zawsze dysponuje bowiem mniejszą ilością uprawnień, wobec czego w ujęciu proporcjonalnym jego ekonomiczne lub techniczne trudności w zakresie obniżenia poziomu emisji powinny być porównywalne z tymi, z którymi boryka się skarżąca. Tymczasem zgodnie z załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy obowiązki wynikające z zaskarżonych uregulowań dotyczą w jednolity i ogólny sposób wszystkich operatorów instalacji, których wielkość produkcji przekracza wskazany tamże próg, bez względu na rozmiar ich przedsiębiorstwa. Ponadto zakres tych obowiązków zależy jedynie od wielkości emisji gazów cieplarnianych, który – w braku przeciwnego dowodu – wzrasta wraz z rozmiarem i zdolnościami produkcyjnymi danej instalacji, tak że wszyscy rozpatrywani operatorzy znajdują się w porównywalnej sytuacji (zob. podobnie ww. w pkt 42 wyrok w sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine i in., pkt 34). Za bezzasadne należy zatem uznać twierdzenie skarżącej, jakoby zaskarżone uregulowania oddziaływały na nią w sposób szczególny, a przez to indywidualizowały ją tak jak adresata aktu, a wobec tego nie zachodzi w tym względzie potrzeba badania, czy dotyczą jej one bezpośrednio.
112. Po czwarte, skarżąca nie wykazała w wystarczający sposób, jakoby „wyjątkowo zamknięta sytuacja”, w której znajduje się rzekomo w szczególności ze względu na restrukturyzację swej grupy przedsiębiorstw, mogła indywidualizować ją na tle wszystkich innych podmiotów. Nawet bowiem przy założeniu, że jest ona jedynym na wspólnym rynku producentem surówki i stali, który rozpoczął taką restrukturyzację, nie wykazano, jakoby nie istnieli objęci załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy producenci należący do innych sektorów, którzy ponieśli analogiczne konsekwencje wprowadzenia w życie tej dyrektywy ze względu na to, że podjęli oni podobne działania bądź zrezygnowali z ich podjęcia. W tym względzie twierdzenia skarżącej, stosownie do których objęte załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy przedsiębiorstwa należące do innych sektorów nie są narażone na takie same trudności, z jakimi boryka się ona sama, są zbyt niejasne i hipotetyczne, by wykluczyć możliwość, że sporne uregulowania dotyczą w podobny sposób innych producentów, takich jak producenci należący do sektora energetycznego, którzy – w wyniku liberalizacji tego sektora na poziomie wspólnotowym – doświadczyli poważnej restrukturyzacji o wymiarze transgranicznym.
113. Skarżąca nie wykazała w każdym razie, jakoby oddziaływanie wywierane ze względu na tę „szczególnie zamkniętą sytuację” było konkretnie jednym ze skutków prawnych samych spornych uregulowań, tak aby móc uznać, że uregulowania te dotyczyły skarżącej bezpośrednio. Sama skarżąca twierdzi, że sytuacja ta jest zasadniczo wynikiem po pierwsze braku dostatecznej ilości uprawnień do emisji rozdzielonych nieodpłatnie przez władze państwowe, który spowodował, że stała się ona nabywcą netto uprawnień, po drugie ewentualnego wzrostu lub wysokiego poziomu cen uprawnień dostępnych na rynku, a po trzecie braku po jej stronie możliwości przenoszenia w ramach rynku wewnętrznego uprawnień przyznanych na rzecz instalacji, które miały zostać zamknięte do innych instalacji, w odniesieniu do których przewidywano zwiększenie zdolności produkcyjnych.
114. Podobnie przy założeniu, iż restrukturyzacja, o której mówi skarżąca, była okolicznością charakterystyczną jedynie dla niej, należy także stwierdzić, iż rzekoma „wyjątkowo zamknięta sytuacja”, spowodowana czynnikami wskazanymi powyżej w pkt 109, nie jest następstwem ani obowiązku uzyskania pozwolenia na emisję na podstawie art. 4 zaskarżonej dyrektywy, ani obowiązku zwrotu uprawnień na podstawie art. 12 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 2 lit. e), ani też sankcji przewidzianych w art. 16 ust. 2–4 tej dyrektywy, ale stanowi ona – o ile jej zaistnienie zostanie potwierdzone – konsekwencję wprowadzenia w życie przez państwa członkowskie swych KPRU oraz odnoszących się do nich uregulowań. Tymczasem państwa te dysponują – zgodnie z art. 9 ust. 1 i art. 11 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy – szerokim zakresem uznania zarówno w odniesieniu do określania liczby uprawnień, jaka zostanie przydzielona poszczególnym sektorom przemysłowym, jak i przyznawania uprawnień na rzecz konkretnych operatorów oraz ich wycofywania, także w przypadku zamknięcia instalacji (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie T‑374/04 Niemcy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4431, pkt 102–106).
115. Artykuł 4 zaskarżonej dyrektywy nakłada bowiem na wszystkich operatorów emitujących gazy cieplarniane jedynie obowiązek uzyskiwania pozwoleń na emisję, nie określając jednak warunków i sposobów przyznawania ani wycofywania uprawnień do emisji, które zostały przewidziane przez pewne państwa członkowskie i które – według skarżącej – leżą u źródła trudności związanych z jej restrukturyzacją. Rozumowanie to odnosi się analogicznie do obowiązku zwrotu uprawnień przewidzianego w art. 12 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy w związku z jej art. 6 ust. 2 lit. e) oraz do sankcji przewidzianych w art. 16 ust. 2–4 tej dyrektywy, gdyż skarżąca nie wyjaśniła, na jakiej podstawie twierdzi, że przepisy te mają jakikolwiek związek ze wspomnianymi trudnościami. W tych okolicznościach ewentualna szkoda poniesiona przez skarżącą ze względu na wzrost kosztów zakupu uprawnień lub ewentualną utratę uprawnień, po zamknięciu jednej z jej instalacji i cofnięciu uprawnień przyznanych na rzecz tej instalacji przez władze państwowe – nawet jeśli szkoda ta jest istotna i dotyka skarżącej w większym stopniu niż inne podmioty – nie może zostać przypisana wykonaniu obowiązków wynikających z tych uregulowań po to, by uzasadnić, że dotyczą one skarżącej bezpośrednio w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
116. Wreszcie w odniesieniu do okoliczności zakwestionowania przez skarżącą także art. 9 zaskarżonej dyrektywy w związku z kryterium nr 1 załącznika III ze względu na to, że przewiduje on wyznaczenie państwom członkowskim „absolutnego pułapu uprawnień”, wystarczy stwierdzić, że nawet gdyby uznać ten argument za zasadny, to pułap taki nie dotyczyłby bezpośrednio skarżącej w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, ponieważ nie umożliwiałby on określenia – choćby w przybliżeniu – liczby uprawnień, jaka powinna zostać rozdzielona przez władze państwowe na rzecz poszczególnych sektorów przemysłu, a tym bardziej na rzecz konkretnych operatorów. Zasadność tego twierdzenia potwierdza okoliczność, że w trakcie postępowania skarżąca nie była w stanie określić ani przewidzieć – na podstawie zaskarżonej dyrektywy i decyzji 2002/358 – ani liczby uprawnień, którą państwa członkowskie nieodpłatnie przyznają na rzecz jej instalacji produkcyjnych zlokalizowanych na obszarze rynku wewnętrznego, ani zakresu ewentualnych obciążeń, jakie będzie ona musiała ponieść, w razie gdy liczba tych uprawnień okaże się niewystarczająca.
117. Skarżąca nie wykazała zatem, że sporne uregulowania dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie ze względu na swą „wyjątkowo zamkniętą sytuację”, będącą w szczególności skutkiem transgranicznej restrukturyzacji grupy jej przedsiębiorstw.
118. Po piąte, co się tyczy długoterminowych umów dostawy gazu, jakie skarżąca zawarła ponoć z kilkoma elektrowniami przed wejściem w życie zaskarżonej dyrektywy, trzeba stwierdzić, że także i one nie indywidualizują skarżącej w kontekście spornych uregulowań. Uregulowania te określają bowiem w sposób ogólny i abstrakcyjny obowiązki operatorów objętych systemem handlu uprawnieniami, nie określają jednak warunków i sposobów przyznawania ani wycofywania przez państwa członkowskie uprawnień do emisji (zob. pkt 109–113 powyżej). Wynika stąd w każdym razie, że ewentualne skutki wykonania tych umów dostawy gazu mogą mieć swe źródło jedynie w krajowych przepisach regulujących kwestie rozdzielania uprawnień, a zatem skarżąca nie może w tym względzie zasadnie twierdzić, że sporne uregulowania dotyczą jej bezpośrednio. Ponadto – jak wskazała Rada – sama skarżąca twierdzi, że umowy dostawy gazu dotyczą przynajmniej w części elektrowni należących do jej własnej grupy przedsiębiorstw. O ile zatem działalność tych elektrowni wchodzi w zakres zastosowania załącznika I do zaskarżonej dyrektywy i gdy przekroczony zostanie określony w tym załączniku poziom produkcji, skarżąca dysponować będzie zawsze – na podstawie KPRU oraz właściwych przepisów krajowych – uprawnieniami do emisji umożliwiającymi spalenie gazu, o którym mowa. Wreszcie niezależnie od tego, że produkcja energii elektrycznej stanowi co do zasady działalność objętą załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy, skarżąca nie wskazała ani tego, w jakim zakresie omawiane umowy dostawy gazu wiążą ją z elektrowniami spoza jej grupy przedsiębiorstw, ani tego, czy elektrownie te mogły uzyskiwać uprawnienia do emisji na własny rachunek lub czy potrzebowały uprawnień ze względu na umieszczenie ich w tym załączniku, ani też nie wyjaśniła, w jakich okolicznościach ewentualny brak wystarczającej liczby uprawnień mógł wpłynąć na wykonanie tych umów. Wobec tego należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, jakoby sporne przepisy dotyczyły jej bezpośrednio i indywidualnie ze względu na rzekome skutki wykonania zawartych przez nią długoterminowych umów dostawy gazu.
119. Po szóste, co się tyczy bardzo nieprecyzyjnego argumentu skarżącej, stosownie do którego uczestniczyła ona w procesie decyzyjnym, który doprowadził do wydania zaskarżonej dyrektywy, należy przypomnieć, iż fakt, że dana osoba w taki czy inny sposób uczestniczy w procesie prowadzącym do przyjęcia aktu wspólnotowego, może indywidualizować tę osobę w stosunku do danego aktu – co musi oznaczać, że akt wywołuje w stosunku do niej wiążące skutki prawne – tylko jeśli obowiązujące uregulowania wspólnotowe przyznają jej pewne gwarancje procesowe. Ponadto – o ile nie istnieje przepis, który wyraźnie stanowi inaczej – ani proces przygotowywania aktów o charakterze generalnym, ani sam charakter tych aktów nie wymagają, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego, takimi jak prawo do bycia wysłuchanym, udziału zainteresowanych osób, gdyż przyjmuje się, że ich interesy reprezentują organy polityczne właściwe do przyjmowania tych aktów. W związku z tym ze względu na brak wyraźnie zagwarantowanych praw procesowych sprzeczne z literą i duchem art. 230 WE byłoby zezwolenie na to, aby każda jednostka, która uczestniczyła w przygotowaniu aktu prawnego, mogła następnie zaskarżyć ten akt (zob. podobnie postanowienie Sądu z dnia 14 grudnia 2005 r. w sprawie T‑369/03 Arizona Chemical i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑5839, pkt 72–73 i przytoczone tam orzecznictwo).
120. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, po pierwsze, że procedura opracowywania i uchwalania zaskarżonej decyzji, na mocy art. 175 ust. 1 WE i art. 251 WE, stanowiła proces decyzyjny wymagający współuczestnictwa w charakterze prawodawcy wspólnotowego Rady i Parlamentu, prowadzący do wydania aktu o zasięgu ogólnym i nieprzewidujący jakiejkolwiek formy uczestnictwa podmiotów gospodarczych, a po drugie, że skarżąca nie twierdziła ani nie wykazała, że dysponuje prawami proceduralnymi mogącymi uzasadniać jej legitymację procesową w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego powyżej w pkt 116.
121. Wobec tego rzekome uczestnictwo skarżącej w procesie decyzyjnym, który doprowadził do wydania zaskarżonej dyrektywy, nie może indywidualizować skarżącej w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, a zatem nie zachodzi w tym względzie potrzeba badania, czy sporne uregulowania dotyczą jej bezpośrednio.
122. Z całości powyższych rozważań wynika, że sporne uregulowania nie dotyczą skarżącej indywidualnie ani bezpośrednio w rozumi eniu art. 230 akapit czwarty WE oraz że jej skargę o stwierdzenie nieważności należy uznać za niedopuszczalną, bez potrzeby badania, czy sporne uregulowania da się oddzielić od całości zaskarżonej dyrektywy.
123. Rozwiązania tego nie podważa nadto art. 263 akapit czwarty TFUE. Jak przypomniano bowiem w pkt 114 powyżej, przy wprowadzaniu w życie tej dyrektywy państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania. Dlatego, wbrew twierdzeniom skarżącej, dyrektywy tej nie można w każdym razie uznać za akt regulacyjny, który nie obejmuje środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
II – W przedmiocie dopuszczalności żądania naprawienia szkody
A – Argumenty stron
124. Parlament i Rada popierane przez Komisję podnoszą, że żądanie naprawienia szkody także jest niedopuszczalne.
125. Żądanie skarżącej nie spełnia wymogów art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania, gdyż z jednej strony domniemana szkoda nie jest ani nieuchronna, ani pewna, ani też wystarczająco określona, a z drugiej strony nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy między zaskarżoną dyrektywą a tą szkodą. Parlament dodaje, że skarżąca nie wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru udowodnienia okoliczności, że prawodawca wspólnotowy dopuścił się poważnego i oczywistego naruszenia przywołanych nadrzędnych reguł prawa, takich jak zasada równego traktowania. Tak oto skarżąca nie wykazała, że sektory chemiczny i aluminiowy zajmują ten sam segment rynku co sektor surówki i stali ani że sektory te emitują bezpośrednio tak znaczne ilości CO 2, że należało je od razu uwzględnić w zaskarżonej dyrektywie.
126. Co się tyczy kwestii istnienia szkody, Rada podnosi, że zaskarżona dyrektywa – mimo że była już w mocy w chwili wniesienia skargi – nie wywierała jeszcze wówczas najmniejszych skutków bezpośrednich dla działalności gospodarczej skarżącej oraz że ewentualnych skutków przyszłych nie można uznać za nieuchronne. Ponadto skarżąca nie wykazała istnienia szkody pewnej, ponieważ w tym stadium było to niemożliwe z kilku powodów. W tym względzie Parlament i Rada utrzymują w szczególności, iż rzekomy status skarżącej jako „nabywcy netto uprawnień” jest jedynie hipotetyczny i nie stanowi bezpośredniej, koniecznej ani pewnej konsekwencji zaskarżonej dyrektywy.
127. Według Rady kwestia, czy skarżąca stanie się „nabywcą netto uprawnień” zależy od szeregu nieznanych i niepotwierdzonych w niniejszej sprawie czynników, takich jak całkowita liczba uprawnień rozdzielonych początkowo przez władze krajowe zgodnie z KPRU czy stosunek kosztów obniżenia poziomu emisji do cen zakupu uprawnień na rynku. Całkowita liczba rozdzielonych uprawnień zależy z kolei od kilku czynników, takich jak cel obniżenia emisji wyznaczony danemu państwu członkowskiemu, ewentualny zamiar tego państwa nabycia na rynku światowym jednostek emisji przewidzianych w protokole z Kioto, a także jego decyzja co do sposobów rozdziału między różne sektory przemysłu niezbędnych obniżek poziomu emisji. Rada podnosi nadto, że w sytuacji, gdy liczba rozdzielonych uprawnień okaże się niewystarczająca, oddziaływanie zaskarżonej dyrektywy zależeć będzie – przy uwzględnieniu kosztów stosownych inwestycji – od dokonanego przez operatora wyboru między zakupem dodatkowych uprawnień dla pokrycia swych emisji CO 2
a podjęciem działań zmierzających do obniżenia emisji.
128. Brak wystąpienia szkody pewnej potwierdza okoliczność, że kryteria nr 3 i 7 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy stanowią wyraźnie, że liczba uprawnień winna być zgodna z możliwościami – w tym z potencjałem technologicznym – działalności podmiotów gospodarczych oraz że KPRU może uwzględniać wczesne działania, takie jak obniżanie emisji CO 2, które skarżąca podejmowała – jak twierdzi – począwszy od 1990 r. Ponadto Rada przypomina, że skarżąca może przenosić niewykorzystane uprawnienia między granicami państw w ramach swej grupy przedsiębiorstw, przy czym możliwość ta tworzy podstawę, na której oparty jest system handlu uprawnieniami.
129. Parlament i Rada popierane przez Komisję zwracają uwagę na to, że skarżąca nie zdołała wykazać, że będzie musiała ponieść dodatkowe koszty związane z wprowadzeniem w życie zaskarżonej dyrektywy, takie jak koszty utrzymania personelu odpowiedzialnego za monitorowanie emisji CO 2
i koszty sporządzania sprawozdań, ponieważ obowiązki te były już wynikiem stosowania dyrektywy 96/61. Rada podnosi, że twierdzenia skarżącej dotyczące kosztów związanych z zatrudnieniem dodatkowego personelu oraz utraty przyszłych zysków są zbyt niejasne i nieprecyzyjne, aby mogły stanowić dowód na okoliczność powstania szkody przyszłej. Podobnie ewentualna utrata części rynku lub zysków nie jest pewna, bowiem zależy ona od czynników nieznanych i niezależnych od zaskarżonej dyrektywy, na przykład od zmian poziomu cen surówki i stali oraz poziomu cen produktów konkurencyjnych.
130. Według Parlamentu i Rady popieranych przez Komisję skarżąca nie wykazała także istnienia związku przyczynowego między zaskarżoną dyrektywą a rzekomą szkodą przyszłą, jaką dyrektywa ta powoduje. Z uwagi na zastrzeżony dla państw członkowskich zakres uznania zaskarżona dyrektywa nie może sama w sobie bezpośrednio powodować powstania po stronie skarżącej jakiejkolwiek szkody, bowiem szkoda taka może wynikać jedynie z krajowych przepisów transponujących tę dyrektywę, a w szczególności z reguł dotyczących rozdziału uprawnień do emisji.
131. Skarżąca twierdzi, że jej żądanie naprawienia szkody spełnia wymogi art. 44 §1 lit. c) regulaminu postępowania, wobec czego jest ono dopuszczalne.
B – Ocena Sądu
132. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 21 akapit pierwszy w związku z art. 53 akapit pierwszy statutu Trybunału oraz art. 44 § 1 lit. c) regulaminu każda skarga powinna zawierać wskazanie przedmiotu sporu oraz zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów prawnych. Wskazanie to powinno być wystarczająco jasne i dokładne, by umożliwić stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi, w razie potrzeby, bez dodatkowych informacji na jej poparcie. W celu zapewnienia bezpieczeństwa prawnego i dobrej administracji wymiarem sprawiedliwości do tego, by skarga była dopuszczalna, konieczne jest, by istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których została oparta, wynikały, choćby w sposób zwięzły, lecz spójny i zrozumiały, z samej treści skargi. W szczególności, w celu spełnienia tych wymogów, skarga zawierająca wniosek o naprawienie szkody wyrządzonej rzekomo przez instytucję wspólnotową musi zawierać elementy pozwalające na identyfikację postępowania, które skarżący zarzuca instytucji, powodów dla których uznał on, że istnieje związek przyczynowy między tym postępowaniem a szkodą, którą, jak twierdzi, poniósł, jak również charakteru i zakresu szkody (wyroki Sądu: z dnia 3 lutego 2005 r. w sprawie T‑19/01 Chiquita Brands i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑315, pkt 64, 65; z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie T‑279/03 Galileo International Technology i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1291, pkt 36, 37; z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie T‑304/01 Abad Pérez i in. przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. II‑4857, pkt 44; w sprawie T‑138/03 É.R. i in. przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. II‑4923, pkt 34; postanowienie Sądu z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie T‑379/02 Andolfi przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 41, 42).
133. Sąd stoi na stanowisku, że skarga spełnia te wymogi formalne i że należy oddalić przedstawione w tym względzie argumenty Parlamentu i Rady, z których większość dotyczy oceny zasadności, a nie dopuszczalności żądania naprawienia szkody. W swej skardze skarżąca w wystarczający sposób przedstawiła bowiem elementy umożliwiające identyfikację postępowania zarzucanego prawodawcy wspólnotowemu, powody, dla których uznała, że istnieje związek przyczynowy między tym postępowaniem a szkodą, którą, jak twierdzi, poniosła, jak również charakter i zakres szkody. Ponadto elementy te umożliwiły Parlamentowi i Radzie skuteczną obronę polegającą na przedstawieniu argumentów zmierzających w rzeczywistości do wykazania, że żądanie naprawienia szkody jest bezzasadne.
134. Co się tyczy kwestii rzekomo bezprawnego postępowania Parlamentu i Rady, należy stwierdzić, iż zgodnie z uznanymi w orzecznictwie wymogami (wyroki Trybunału: z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C‑352/98 Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑5291, pkt 39 i nast.; z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C‑198/03 P Komisja przeciwko CEVA i Pfizer, Zb.Orz. s. I‑6357, pkt 61 i nast.) skarżąca przedstawiła szczegółowe argumenty zmierzające do wykazania, że dopuszczono się wystarczająco istotnego naruszenia kilku reguł – w tym nadrzędnych reguł prawa – przyznających uprawnienia jednostkom, takich jak zasada równego traktowania i swoboda przedsiębiorczości.
135. Co się tyczy szkody, należy stwierdzić przede wszystkim, że w okolicznościach, jakie istniały na dzień wniesienia skargi, szkoda ta musiała mieć charakter szkody przyszłej ze względu na fakt, że zaskarżona dyrektywa była jeszcze w trakcie transpozycji do krajowych systemów prawnych oraz że państwa członkowskie rozpoczynały dopiero przygotowywanie swych KPRU i przepisów odnoszących się do pierwszego okresu rozliczeniowego. Poza tym, ze względu na zakres uznania państw członkowskich w odniesieniu do wdrażania na ich terytoriach systemu handlu uprawnieniami na podstawie KPRU (zob. pkt 113 powyżej), skarżąca nie mogła wskazać dokładnego zakresu przyszłej szkody na etapie wnoszenia skargi. Tymczasem w okolicznościach tak szczególnych jak te, na które powołuje się skarżąca, wskazanie w skardze dokładnego zakresu szkody, a tym bardziej kwoty żądanego odszkodowania, nie stanowi koniecznego warunku dopuszczalności skargi i może ono w każdym razie nastąpić dopiero na etapie repliki, o ile skarżąca powoła się na takie okoliczności i wskaże elementy umożliwiające ocenę charakteru i zakresu szkody, tak aby strona pozwana była w stanie zapewnić sobie obronę (zob. podobnie ww. w pkt 128 postanowienie Sądu w sprawie Andolfi przeciwko Komisji, pkt 48, 49 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie Sądu z dnia 22 lipca 2005 r. w sprawie T‑376/04 Polyelectrolyte Producers Group przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. II‑3007, pkt 55).
136. Należy następnie stwierdzić, że skarżąca przedstawiła elementy cechujące jej przyszłą szkodę, w tym jej charakter, zakres oraz różne jej składniki, w sposób wystarczający dla spełnienia przesłanek określonych w art. 44 ust. 1 lit. c) regulaminu postępowania. W swej skardze skarżąca mówi bowiem po pierwsze o szkodzie będącej rezultatem dodatkowych kosztów spowodowanych koniecznością zatrudnienia personelu, któremu powierzone zostaną zadania w zakresie monitorowania i sprawozdawczości, o których mowa w art. 14 i 15 zaskarżonej dyrektywy. Ponadto w ramach swych uwag dotyczących zarzutów niedopuszczalności skarżąca przedstawiła konkretne dane liczbowe dotyczące tych dodatkowych kosztów. Po drugie, skarżąca mówi zarówno o szkodzie materialnej, jak i o krzywdzie będącej skutkiem utraty części rynku oraz pogorszenia reputacji w dziedzinie ochrony środowiska, spowodowanych brakiem objęcia zakresem zastosowania zaskarżonej dyrektywy konkurencyjnych sektorów metali nieżelaznych i produktów chemicznych. Po trzecie, skarżąca przedstawiła dane liczbowe (zob. pkt 78, 79 powyżej) służące uzasadnieniu poniesienia szkody ze względu na jej status nabywcy netto uprawnień oraz przewidywanego wzrostu kosztów tych uprawnień, mogącego zniweczyć jej zysk brutto. Po czwarte, skarżąca zażądała naprawienia szkody w postaci utraty zysku, będącej wynikiem uniemożliwienia jej realizacji strategii restrukturyzacji transgranicznej. Wobec powyższego w niniejszej sprawie minimalne wymogi dotyczące kwestii określenia szkody zostały spełnione.
137. Wreszcie, co się tyczy związku przyczynowego między bezprawnym postępowaniem a szkodą, skarżąca w wystarczająco precyzyjny i spójny z logiką jej rozumowania sposób wskazała, że państwa członkowskie nie dysponowały zakresem uznania w odniesieniu do transpozycji do prawa krajowego spornych uregulowań i wynikających z nich obowiązków ciążących na podmiotach gospodarczych oraz że wszelkie ewentualne poniesione przez nią szkody musiałyby zostać przypisane rzekomo bezprawnemu postępowaniu prawodawcy wspólnotowego. W tym kontekście nie można uwzględnić argumentów Parlamentu, Rady i Komisji, że skarżąca powinna była „wykazać” lub „udowodnić” taki związek przyczynowy, aby jej żądanie mogło zostać uznane za dopuszczalne, albowiem ocena tego zagadnienia wchodzi w zakres badania zasadności tego żądania, a nie jego dopuszczalności.
138. W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić zarzuty niedopuszczalności podniesione przez Parlament i Radę w zakresie, w jakim dotyczą one żądania naprawienia szkody.
III – W przedmiocie zasadności żądania naprawienia szkody
A – W przedmiocie przesłanek powstania odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty
139. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że powstanie pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty w rozumieniu art. 288 akapit drugi WE zależy od łącznego spełnienia przesłanek dotyczących bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom wspólnotowym, rzeczywistości szkody oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy tym zachowaniem a poniesioną szkodą [zob. wyrok Trybunału z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie C‑243/05 P Agraz i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑10833, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok Sądu z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie T‑333/03 Masdar (UK) przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4377, pkt 59; ww. w pkt 128 wyroki: w sprawie Abad Pérez i in. przeciwko Radzie i Komisji, pkt 97; w sprawie É.R. i in. przeciwko Radzie i Komisji, pkt 99; wyrok Sądu z dnia 12 września 2007 r. w sprawie T‑259/03 Nikolaou przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 37].
140. Ze względu na kumulatywny charakter tych przesłanek, w sytuacji gdy jedna z nich nie jest spełniona, skargę należy oddalić w całości (zob. podobnie ww. w pkt 128 wyroki: w sprawie Abad Pérez i in. przeciwko Radzie i Komisji, pkt 99; w sprawie É.R. i in. przeciwko Radzie i Komisji, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo).
141. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek wymagane jest, aby nastąpiło wystarczająco istotne naruszenie przepisu przyznającego prawa jednostkom (ww. w pkt 130 wyrok w sprawie Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, pkt 42). Jeśli chodzi o przesłankę wystarczająco istotnego naruszenia prawa, rozstrzygającym kryterium pozwalającym uznać ją za spełnioną jest oczywiste i poważne wykroczenie przez zainteresowaną instytucję Wspólnoty poza przysługujący jej zakres swobodnej oceny. W sytuacji gdy instytucji tej przysługuje jedynie bardzo ograniczony zakres swobodnego uznania lub nie ma go ona wcale, jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego może wystarczyć do wykazania, iż nastąpiło wystarczająco istotne naruszenie prawa (wyrok Trybunału z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑312/00 P Komisja przeciwko Camar i Tico, Rec. s. I‑11355, pkt 54; wyrok Sądu z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawach połączonych T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 i T‑225/99 Comafrica i Dole Fresh Fruit Europe przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1975, pkt 134; ww. w pkt 128 wyroki: w sprawie Abad Pérez i in. przeciwko Radzie i Komisji, pkt 98;
w sprawie É.R. i in. przeciwko Radzie i Komisji, pkt 100).
142. W pierwszej kolejności należy ocenić zasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów niezgodności z prawem w świetle kryteriów wskazanych powyżej w pkt 137.
143. W tym względzie, w kontekście niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że ewentualne wystarczająco istotne naruszenie omawianych reguł prawa winno polegać na oczywistym i poważnym naruszeniu granic szerokiego zakresu uznania, jakim prawodawca wspólnotowy dysponuje przy wykonywaniu kompetencji w dziedzinie środowiska naturalnego na mocy art. 174 WE i 175 WE (zob. podobnie, analogicznie, z jednej strony wyroki Sądu: z dnia 1 grudnia 1999 r. w sprawach połączonych T‑125/96 i T‑152/96 Boehringer przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. II‑3427, pkt 74; z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawach połączonych T‑64/01 i T‑65/01 Afrikanische Frucht‑Compagnie przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. II‑521, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo, z drugiej zaś wyroki Sądu: z dnia 11 września 2002 r. w sprawie T‑13/99 Pfizer Animal Health przeciwko Radzie, Rec. s. II‑3305, pkt 166; z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawach połączonych T‑74/00, T‑76/00, od T‑83/00 do T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 i T‑141/00 Artegodan przeciwko Komisji, Rec. s. II‑4945, pkt 201). Wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych wiąże się z jednej strony z koniecznością przewidzenia i ocenienia przez prawodawcę wspólnotowego mających złożony i niepewny charakter zmian w dziedzinie ekologii, nauki, techniki i gospodarki, z drugiej zaś z wyważeniem i pogodzeniem przez tego prawodawcę różnych celów, zasad i interesów, o których mowa w art. 174 WE (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie C‑284/95 Safety Hi‑Tech, Rec. s. I‑4301, pkt 36, 37; z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C‑86/03 Grecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑10979, pkt 88; ww. w pkt 42 wyrok w sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine i in., pkt 57–59; zob. także analogicznie ww. w pkt 128 wyrok w sprawie Chiquita Brands i in. przeciwko Komisji, pkt 228). W zaskarżonej dyrektywie przejawia się to określeniem szeregu częściowo przeciwstawnych celów głównych i pośrednich (zob. podobnie ww. w pkt 42 wyrok w sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine i in., pkt 28–33; ww. w pkt 111 wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 121–125, 136–139).
144. W związku z powyższym należy zbadać, czy zarzucane naruszenie reguł prawa przywołanych przez skarżącą polega na oczywistym i poważnym naruszeniu granic szerokiego zakresu uznania, jakim prawodawca wspólnotowy dysponował przy wydaniu zaskarżonej dyrektywy.
145. Biorąc pod uwagę, że argumenty skarżącej przedstawione na poparcie dwóch pierwszych zarzutów niezgodności z prawem pokrywają się w bardzo znacznym stopniu, należy rozpoznać je łącznie.
B – W przedmiocie istnienia wystarczająco istotnego naruszenia prawa własności, swobody wykonywania działalności gospodarczej i zasady proporcjonalności
1. Argumenty stron
146. Skarżąca utrzymuje, że sporne uregulowania naruszają jej prawo własności i swobodę wykonywania działalności gospodarczej, stanowiące prawa podstawowe zagwarantowane przez wspólnotowy system prawny, co potwierdzono w art. 16 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej proklamowanej w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz.U. C 364, s. 1). Wiążące przepisy uzależniające korzystanie z własności od spełnienia pewnych warunków mogą bowiem ograniczać wykonywanie prawa własności, a skoro przepisy te pozbawiają właściciela możliwości korzystania z tego prawa, to naruszają one samą jego istotę.
147. Skarżąca twierdzi, że sporne uregulowania naruszają w sposób nieproporcjonalny istotę jej prawa własności i swobody wykonywania działalności gospodarczej przez to, że zobowiązują ją do eksploatowania jej instalacji w warunkach, w których nie jest to opłacalne pod względem gospodarczym. Z jednej strony uregulowania te sprawiają, że skarżąca staje się „nabywcą netto uprawnień” (zob. pkt 73, 75 powyżej), biorąc pod uwagę okoliczność, że mimo podejmowanych wcześniej starań i w odróżnieniu od podmiotów działających w innych sektorach, w bliskiej przyszłości dalsze ograniczenie poziomu emisji CO 2
jest dla niej niemożliwe z przyczyn technicznych (zob. pkt 75, 76 powyżej). Z drugiej strony, ze względu na szczególne warunki konkurencji w sektorze metalurgicznym (zob. pkt 77 powyżej), skarżąca nie jest już w stanie obciążyć swych klientów wzrostem kosztów produkcji (zob. pkt 78 powyżej). Działalność produkcyjna skarżącej przynosi zatem straty i może ona albo kontynuować eksploatację nierentownych i niewydajnych instalacji w ramach rynku wewnętrznego, albo zamknąć te instalacje i przenieść produkcję do krajów, które nie nakładają zobowiązań do obniżenia poziomu emisji na podstawie protokołu z Kioto.
148. W replice skarżąca wyjaśnia, że zaskarżona dyrektywa powoduje zakłócenie konkurencji pod trzema względami. Po pierwsze, podczas gdy przemysł wspólnotowy objęty jest obowiązkiem ograniczania emisji CO 2, co oznacza zwiększenie kosztów produkcji, w krajach trzecich koszty te pozostają niezmienione, a nawet ulegają obniżeniu ze względu na projekty realizowane w ramach mechanizmu „czystego” rozwoju przewidzianego w protokole z Kioto (zob. pkt 5 powyżej). Po drugie, w ramach rynku wewnętrznego wzrost koszt ów produkcji jest niejednolity, z uwagi na rozbieżności pomiędzy celami poszczególnych państw w zakresie obniżania emisji oraz pomiędzy krajowymi politykami rozdziału uprawnień. Po trzecie, system handlu uprawnieniami obejmuje tylko niektóre produkty, w tym stal. Tymczasem według skarżącej system ten powinien obejmować wszystkie produkty w jednakowy sposób, proporcjonalnie do ilości emitowanego CO 2
i przy uwzględnieniu zarówno cech procesu produkcji, jak i cyklu życia danego produktu.
149. Skarżąca twierdzi, że zaskarżona dyrektywa nie jest w stanie skłonić operatorów instalacji do obniżania poziomów emisji. Z jednej strony nie zachęca ona do wprowadzania innowacji technicznych, gdyż przewiduje, że nowe instalacje uzyskują uprawnienia stosownie do ich rzeczywistych potrzeb, co skłania producentów do kontynuowania eksploatacji instalacji nierentownych. Z drugiej strony zaskarżona dyrektywa nie rekompensuje skutków obniżenia emisji ani starań zmierzających do znacznego obniżenia emisji, jakie podejmowane były w przeszłości przez europejski sektor metalurgiczny. Przeciwnie, zamknięcie niewydajnej instalacji prowadzi do utraty przyznanych uprawnień, skoro uprawnienia te nie mogą zostać przeniesione na rzecz instalacji zlokalizowanych w innym państwie członkowskim (zob. pkt 81–83 powyżej). Producenci surówki lub stali pozostają zatem zniechęceni do obniżania poziomów emisji, jak i do przenoszenia produkcji do bardziej wydajnych, a tym samym bardziej przyjaznych środowisku naturalnemu instalacji. Ze względu na to ciężkie naruszenie jej prawa własności, swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody przedsiębiorczości skarżąca ma także wątpliwości, czy przewidziany w zaskarżonej dyrektywie cel obniżenia poziomu emisji gazów cieplarnianych i ochrony środowiska naturalnego może zostać osiągnięty. W odniesieniu do całego sektora metalurgicznego, ze względu na kontynuację eksploatacji niewydajnych instalacji i przenoszenie produkcji stali do krajów trzecich, istnieje prawdopodobieństwo, że w ogóle nie uda się obniżyć poziomu emisji.
150. Według skarżącej z tych rozważań, które dowodzą naruszenia jej prawa własności, swobody wykonywania działalności gospodarczej i swobody przedsiębiorczości wynika, że sporne uregulowania naruszają także zasadę proporcjonalności. Zgodnie z tą zasadą zgodność z prawem aktów i przepisów wspólnotowych zależy od spełnienia przesłanki, stosownie do której takie akty i przepisy winny być właściwe i niezbędne do osiągnięcia uzasadnionych celów, których realizacji służą omawiane uregulowania. Podobnie art. 5 akapit trzeci WE wymaga, aby akty prawne Wspólnoty nie wykraczały poza to, co konieczne do osiągnięcia celów wyznaczonych w traktacie WE. Ponadto, gdy istnieje możliwość wyboru między kilkoma właściwymi środkami, należy zastosować środek najmniej dotkliwy, a nałożone obciążenia nie powinny być nieproporcjonalne w stosunku do realizowanych celów. Tymczasem umieszczenie instalacji służących do produkcji surówki lub stali w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy od samego początku nie było w stanie przyczynić się do realizacji celów w zakresie obniżenia emisji i ochrony środowiska, jakim służy zaskarżona dyrektywa, a sporne uregulowania nakładają na skarżącą duży i nieproporcjonalny ciężar, stwarzając nawet zagrożenie dla jej istnienia (zob. pkt 143–145 powyżej).
151. Parlament i Rada kwestionują twierdzenie, że zaskarżona dyrektywa narusza w sposób nieproporcjonalny prawo własności i swobodę wykonywania działalności gospodarczej skarżącej. Nawet jeśli obowiązki, jakie wynikają z niej dla skarżącej stanowią ograniczenia w tym względzie, to nie można uznać, że ograniczenia te naruszają prawa skarżącej w sposób niewspółmierny i niemożliwy do przyjęcia, biorąc pod uwagę ogólny interes, któremu służy zaskarżona dyrektywa, i system handlu uprawnieniami, a mianowicie interes ochrony środowiska naturalnego.
152. Wobec tego zarzuty pierwszy i drugi powinny zostać oddalone jako bezzasadne.
2. Ocena Sądu
153. Na wstępie należy zwrócić uwagę na to, że o ile prawo własności, jak i swoboda wykonywania działalności gospodarczej stanowią część podstawowych zasad prawa wspólnotowego, to jednak zasady te nie występują jako prerogatywy absolutne, lecz powinny być brane pod uwagę w związku z ich funkcją w społeczeństwie. W związku z powyższym możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności oraz w swobodzie wykonywania działalności zawodowej, pod warunkiem że ograniczenia te faktycznie odpowiadają interesowi powszechnemu, do którego dąży Wspólnota, i nie stanowią ze względu na zamierzony cel niewspółmiernej i niemożliwej do przyjęcia interwencji, która wiązałaby się z zamachem na samą istotę w ten sposób zagwarantowanych praw (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie C‑295/03 P Alessandrini i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑5673, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo; ww. w pkt 128 wyrok w sprawie Chiquita Brands i in. przeciwko Komisji, pkt 220).
154. Odnosząc się bardziej szczegółowo do zarzucanego naruszenia prawa własności, należy stwierdzić, że poza bardzo ogólnym twierdzeniem, stosownie do którego sporne uregulowania skutkują tym, że skarżąca nie jest w stanie eksploatować w opłacalny sposób swych instalacji służących do produkcji stali, zlokalizowanych na rynku wewnętrznym, skarżąca nie wyjaśniła, w jakim zakresie jej prawo własności dotyczące pewnych dóbr materialnych bądź niematerialnych będących częścią jej środków produkcji zostało rzeczywiście naruszone czy też pozbawione swej istoty ze względu na stosowanie tych uregulowań lub ich transpozycję do prawa krajowego. Skarżąca nie wskazała też, które z tych instalacji są szczególnie dotknięte przez sporne uregulowania i czym spowodowane jest to oddziaływanie w kontekście indywidualnej sytuacji każdej z tych instalacji panującej na terytorium, na którym są one usytuowane, oraz w świetle stosownego KPRU. W tym względzie skarżąca ogranicza się do stwierdzenia w sposób ogólnikowy, że nie może zamknąć pewnych niewydajnych i nierentownych instalacji, aby nie stracić uprawnień do emisji przyznanych na ich rzecz, nie wyjaśniając jednak, w jakim zakresie ten brak wydajności i rentowności, a także związane z nim trudności gospodarcze są konkretnie skutkiem stosowania spornych uregulowań jako takich. Tymczasem według twierdzeń samej skarżącej te trudności gospodarcze istniały już przed koncentracją, która nastąpiła w 2001 r. (zob. pkt 30 powyżej), i stanowiły jedną z gospodarczych przesłanek jej realizacji.
155. Ponadto, co się tyczy zarzucanego naruszenia prawa własności i swobody wykonywania działalności gospodarczej w ogóle, ani w swych pismach, ani na rozprawie, skarżąca nie zdołała w sposób wiarygodny wyjaśnić i poprzeć konkretnymi dowodami kwestii, dlaczego i w jakim zakresie wdrożenie zaskarżonej dyrektywy spowodowało, że stała się ona „nabywcą netto uprawnień” do emisji, i dlaczego nie była w stanie obciążyć swych klientów kosztami nabycia tych uprawnień. Skarżąca nie twierdzi bowiem, że w trakcie pierwszego okresu rozliczeniowego, który zakończył się w 2007 r., musiała zakupić dodatkowe uprawnienia do emisji ze względu na możliwy brak dostatecznej liczby uprawnień przyznanych na rzecz instalacji zlokalizowanych na rynku wewnętrznym. Przeciwnie, w odpowiedzi na pytanie Sądu skarżąca przyznała na rozprawie, że w 2006 r. sprzedała nadwyżkę uprawnień na rynku, osiągając zysk w wysokości 101 mln EUR, co zostało odnotowane w protokole z rozprawy. Należy więc raczej wykluczyć, że sporne uregulowania musiały prowadzić do niekorzystnych konsekwencji finansowych, a przez to do naruszenia prawa własności skarżącej i jej swobody wykonywania działalności gospodarczej.
156. Ponadto trzeba stwierdzić, że w ramach żądania naprawienia szkody skarżąca nie wskazała, jakoby niektóre z jej instalacji produkcyjnych zlokalizowanych na rynku wewnętrznym poniosły szkody ze względu na stosowanie spornych uregulowań ani też nie przedstawiła dokładnych danych liczbowych dotyczących zmiany poziomu rentowności tych instalacji od czasu wprowadzenia systemu handlu uprawnieniami. Skarżąca nie przedstawiła także wyjaśnień, z jednej strony co do tego, w jakim stopniu każda z tych instalacji została przystosowana do realizacji różnych celów w zakresie obniżenia emisji w państwach członkowskich, z których kilka – tak jak Królestwo Hiszpanii – ma nawet możliwość zwiększenia emisji zgodnie z decyzją 2002/358 oraz planem podziału obowiązków, a z drugiej strony co do tego, czy maksymalna liczba uprawnień do emisji, o jakie mogła ona ubiegać się w odniesieniu do tych instalacji na podstawie różnych KPRU była wystarczająca czy też nie. Wreszcie nawet przy założeniu, że różne KPRU i krajowe cele w zakresie obniżania emisji mogły naruszać prawa skarżącej, nie wskazała ona ani nie udowodniła, że naruszenie to jest skutkiem stosowania samych spornych uregulowań, a nie przepisów wewnętrznych, jakie państwa członkowskie uchwaliły w ramach transpozycji zaskarżonej dyrektywy na podstawie art. 249 akapit trzeci WE.
157. Co się tyczy argumentu skarżącej, że z przyczyn technicznych i ekonomicznych producenci stali nie są zdolni do dalszego obniżania poziomów emisji CO 2, wystarczy stwierdzić, że kryterium nr 3 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do tego, by przy rozdziale uprawnień uwzględniać możliwości, w tym potencjał technologiczny, do zmniejszenia emisji w poszczególnych dziedzinach działalności objętych systemem handlu uprawnieniami (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura przedstawiona w ww. w pkt 42 sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine i in., pkt 57). Wynika stąd, że rozdzielając uprawnienia na rzecz różnych sektorów przemysłu, a także operatorów instalacji w tych sektorach, państwa członkowskie winny brać pod uwagę potencjał do zmniejszenia emisji wszystkich tych sektorów i operatorów, w tym sektora metalurgicznego i producentów surówki lub stali. Ponadto zgodnie z kryterium nr 7 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy „KPRU może uwzględniać wczesne działani[a] [zmierzające do obniżenia emisji]”, tak że państwa członkowskie mają przynajmniej możliwość wzięcia pod uwagę podjętych już w tym sektorze przez rozpatrywanych operatorów wysiłków w zakresie obniżania emisji. Ewentualny brak wystarczającego uwzględnienia przez państwo członkowskie tej zdolności do obniżenia emisji w przepisach wprowadzających w życie zaskarżoną dyrektywę nie może być skutkiem wadliwości spornych uregulowań.
158. W tych okolicznościach nie wydaje się możliwe, aby sporne uregulowania naruszały prawo własności skarżącej i jej swobodę wykonywania działalności gospodarczej ani aby to rzekome naruszenie mogło prowadzić do powstania szkody. Należy zatem stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, jakoby sporne uregulowania spowodowały wystarczająco istotne naruszenie czy też nieproporcjonalne ograniczenie tych praw, ani też jakoby zarzucane naruszenie mogło skutkować powstaniem po jej stronie szkody.
159. Ponadto, co się tyczy przedstawionego w charakterze samoistnego zarzutu niezgodności z prawem twierdzenia skarżącej, że naruszona została zasada proporcjonalności, z rozważań przedstawionych powyżej w pkt 150–154 wynika, że nie wykazała ona istnienia znacznego i nieproporcjonalnego obciążenia, jakie rzekomo poniosła. Podobnie, bez potrzeby badania zasadności twierdzeń dotyczących rozmaitych wad systemu handlu uprawnieniami (zob. pkt 145, 146 powyżej), oddalić należy jako oczywiście bezpodstawny główny argument skarżącej, stosownie do którego uczestnictwo producentów stali, jako z pewnością największych przemysłowych emitentów CO 2
nie było w stanie lub nie powinno przyczynić się do realizacji głównego celu zaskarżonej dyrektywy, jakim jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Tak czy inaczej skarżąca nie wykazała wreszcie, jakoby sam system handlu uprawnieniami był oczywiście niewłaściwy do osiągnięcia celu polegającego na obniżeniu emisji CO 2
ani też jakoby prawodawca wspólnotowy w sposób oczywisty i poważny wykroczył poza szeroki zakres swych uprawnień dyskrecjonalnych.
160. Należy zatem oddalić jako bezzasadne zarzuty niezgodności z prawem odnoszące się do kwestii wystarczająco istotnego naruszenia prawa własności, swobody wykonywania działalności gospodarczej i zasady proporcjonalności.
C – W przedmiocie istnienia wystarczająco istotnego naruszenia zasady równego traktowania
1. Argumenty stron
161. Skarżąca utrzymuje, że sporne uregulowania naruszają zasadę równego traktowania.
162. Z jednej strony konkurencyjne sektory metali nieżelaznych i produktów chemicznych zostały wyłączone z zakresu zastosowania zaskarżonej dyrektywy bez żadnego obiektywnego uzasadnienia, mimo iż poziom uwalnianych przez nie emisji CO 2
jest porównywalny, a nawet wyższy niż w przypadku sektora metalurgicznego. W tym względzie skarżąca kwestionuje tezę, że włączenie do systemu handlu uprawnieniami sektora produktów chemicznych, do którego należy duża liczba instalacji, prowadziłoby do znacznego obciążenia administracji. Konieczność podejmowania dodatkowych wysiłków przez organy administracji nie może sama w sobie usprawiedliwiać poważnego zakłócenia konkurencji takiego jak to, które zaistniało w niniejszej sprawie. Ponadto zgodnie z początkową propozycją zakresem zastosowania dyrektywy należało objąć przynajmniej duże instalacje służące do wytwarzania podstawowych produktów chemicznych, charakteryzujące się znacznym poziomem emisji. Co się tyczy wyłączenia z zakresu zastosowania zaskarżonej dyrektywy sektora metali nieżelaznych takich jak aluminium (motyw 15 zaskarżonej dyrektywy), Parlament i Rada także nie przedstawiły uzasadnienia takiego nierównego traktowania. Wobec tych konkurencyjnych sektorów nie zastosowano wreszcie żadnego środka, który miałby na celu złagodzenie wspomnianych zakłóceń konkurencji. Z drugiej strony potraktowanie w taki sam sposób – bez obiektywnego uzasadnienia – sektora metalurgicznego i innych sektorów objętych załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy narusza zasadę równego traktowania, ponieważ sytuacje, w których znajdują się te sektory, są odmienne. „Wyjątkowo zamknięta sytuacja” producentów surówki lub stali (zob. pkt 74 i nast. powyżej) odróżnia ich bowiem od producentów należących do pozostałych wymienionych sektorów, czyniąc z nich „oczywistych przegranych” na tle wszystkich uczestników systemu handlu uprawnieniami.
163. W replice skarżąca wyjaśnia, że sektory metali nieżelaznych i produktów chemicznych są porównywalne z sektorem metalurgicznym oraz że sektory te są względem siebie konkurencyjne, co potwierdza praktyka Komisji w dziedzinie koncentracji. Tak oto wiodący konstruktorzy samochodów coraz częściej wykorzystują aluminium zamiast stali jako materiał, z którego wykonywane są części zewnętrzne takie jak silnik, maska czy drzwi. Ponadto na rynku napojów bezalkoholowych puszki stalowe są coraz częściej zastępowane puszkami aluminiowymi i butelkami z plastiku. Poza tym sam fakt, że całkowita ilość emisji CO 2
w sektorze metalurgicznym jest wyższa od całkowitej ilości emisji tego gazu w sektorach aluminium i plastiku, nie wystarczy do odróżnienia tych sektorów, biorąc pod uwagę okoliczność, że inne sektory, w których poziom emisji jest niższy niż w sektorze produktów chemicznych, a mianowicie sektor szkła, produktów ceramicznych i materiałów budowlanych, a także sektor papieru i sektor drukarski, są także objęte załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy. Właśnie ze względu na to, że sektory te są porównywalne, Parlament zaproponował bowiem objęcie zakresem zastosowania zaskarżonej dyrektywy „instalacji do produkcji i obróbki aluminium” oraz „przemysłu chemicznego”. Wreszcie okoliczność, że z uwagi na wzrost cen energii zaskarżona dyrektywa dotyczy pośrednio sektora aluminium, nie wystarczy, by sektor ten odróżnić od sektora stali, który tak samo ponosi konsekwencje wzrostu cen energii.
164. Według skarżącej w tym kontekście nie można powoływać się na art. 24 zaskarżonej dyrektywy. Przewidziane przez ten przepis jednostronne włączenie do systemu handlu uprawnieniami innych rodzajów działalności i instalacji ma jedynie charakter fakultatywny i nie kreuje zobowiązania po stronie państw członkowskich, a nadto wymaga ono zgody Komisji, która uzależniona jest od spełnienia różnych kryteriów. W każdym razie ewentualne i niepewne włączenie przez państwa członkowskie do zakresu zastosowania zaskarżonej dyrektywy sektorów konkurencyjnych względem sektora metalurgicznego stało się możliwe dopiero począwszy od 2008 r., a zatem nie mogło ono wyeliminować naruszenia zasady równego traktowania w pierwszym okresie rozliczeniowym. Obiektywne uzasadnienie takiego nierównego traktowania nie jest wreszcie możliwe ze względu na to, że sporne uregulowania nie są ani konieczne, ani proporcjonalne w kontekście celu ochrony środowiska naturalnego, którego realizacji służą.
165. Na rozprawie oraz w ramach uwag na temat konsekwencji ww. w pkt 42 wyroku w sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine i in. skarżąca powtórzyła i uzupełniła swe argumenty dotyczące naruszenia zasady równego traktowania.
166. Parlament, Rada i Komisja wnoszą o oddalenie niniejszego zarzutu, zwłaszcza że w ww. w pkt 42 wyroku w sprawie Arcelor Atlantque et Lorraine i in. Trybunał definitywnie orzekł w podobny sposób.
2. Ocena Sądu
167. Na wstępie należy przypomnieć, że niniejszy zarzut niezgodności z prawem, dotyczący wystarczająco istotnego naruszenia zasady równego traktowania, składa się z dwóch części, a mianowicie odnosi się on z jednej strony do okoliczności potraktowania w odmienny sposób sytuacji porównywalnych, a z drugiej strony do potraktowania w jednakowy sposób sytuacji odmiennych.
168. Co się tyczy pierwszej części zarzutu, należy odnieść się do pkt 25 i nast. ww. w pkt 42 wyroku w sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine i in., w którym Trybunał orzekł, co następuje:
„W przedmiocie różnego traktowania sytuacji podobnych
25 Naruszenie zasady równego traktowania poprzez odmienne traktowanie zakłada, że sytuacje, do których się odnosi, są podobne, z uwzględnieniem ich całościowej charakterystyki.
26 Elementy charakteryzujące różne sytuacje, a w ten sposób ich podobny charakter, winny być w szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu aktu wspólnotowego, który wprowadza rzeczone rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt (zob. podobnie wyroki [Trybunału]: z dnia 27 października 1971 r. w sprawie 6/71 Rheinmühlen Düsseldorf, Rec. s. 823, pkt 14; z dnia 19 października 1977 r. w sprawach połączonych 117/76 i 16/77 Ruckdeschel i in., Rec. s. 1753, pkt 8; z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C‑280/93 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4973, pkt 74; a także wyrok z dnia 10 marca 1998 r. w sprawach połączonych C‑364/95 i C‑365/95 T. Port, Rec. s. I‑1023, pkt 83).
27 W niniejszej sprawie ważność [zaskarżonej] dyrektywy należy ocenić pod kątem włączenia przemysłu metalurgicznego do jej zakresu przedmiotowego oraz wyłączenia z tego zakresu przemysłu chemicznego i metalurgii metali nieżelaznych, do których należą […] odpowiednio sektor produkcji tworzyw sztucznych i aluminium.
28 Zgodnie z jej art. 1 [zaskarżona] dyrektywa ma na celu ustanowienie systemu handlu uprawnieniami […]. Jak wynika z pkt 4.2 i 4.3 zielonej księgi [z dnia 8 marca 2000 r. w sprawie ustanowienia w Unii Europejskiej systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych], wolą Wspólnoty jest wprowadzenie w drodze tej dyrektywy tego systemu na poziomie przedsiębiorstw, obejmującego w ten sposób różne rodzaje działalności gospodarczej.
29 Zgodnie z motywem 5 [zaskarżonej] dyrektywy zmierza ona do ustanowienia tego systemu w celu przyczynienia się do spełniania wynikających z protokołu z Kioto zobowiązań Wspólnoty oraz jej państw członkowskich w celu zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych do poziomu, który powstrzymałby niebezpieczne, antropogeniczne zaburzenia klimatyczne, a której ostatecznym celem jest ochrona środowiska.
30 Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego wynikająca ze spornego w postępowaniu przed sądem krajowym aktu normatywnego, a którego jednym z podstawowych celów jest ochrona środowiska, ma na celu, zgodnie z brzmieniem art. 174 ust. 2 WE, wysoki poziom ochrony oraz opiera się na zasadzie ostrożności, na zasadach działania zapobiegawczego oraz zasadzie »zanieczyszczający płaci« (zob. wyroki [Trybunału]: z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C‑157/96 National Farmers’ Union i in., Rec. s. I‑2211, pkt 64; a także wyrok z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawach połączonych C‑14/06 i C‑295/06 Parlament przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑1649, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
[…]
34 Wynika stąd, że z punktu widzenia przedmiotu [zaskarżonej] dyrektywy, jej celów ujętych w pkt 29 niniejszego wyroku, jak również zasad, na których opiera się polityka wspólnotowa w dziedzinie środowiska naturalnego, różne źródła emisji gazów cieplarnianych pochodzące z działalności gospodarczej znajdują się co do zasady w podobnej sytuacji, jeżeli zwrócić uwagę na fakt, że wszystkie emisje gazów cieplarnianych mogą przyczynić się do poważnych zakłóceń klimatycznych i że każdy sektor gospodarki generujący tego rodzaju gazy może przyczynić się do funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji.
35 Ponadto wydaje się zasadne podkreślić z jednej strony, że motyw 25 [zaskarżonej] dyrektywy stanowi, że polityki oraz środki powinny być realizowane we wszystkich sektorach gospodarki Unii, w celu spowodowania dalszego zmniejszania emisji, a z drugiej strony, że art. 30 [zaskarżonej] dyrektywy przewiduje, iż należy przeprowadzić jej przegląd w celu włączenia innych sektorów gospodarki do zakresu jej zastosowania.
36 Wynika stąd, że odnosząc się do podobieństwa sektorów, których sprawa dotyczy z punktu widzenia [zaskarżonej] dyrektywy, ewentualne istnienie pomiędzy nimi konkurencji nie jest decydującym kryterium […].
37 […] nie ma również zasadnicz ego znaczenia dla oceny podobieństwa sektorów gospodarki generowana przez każdy z nich ilość CO 2, zważywszy w szczególności na cele [zaskarżonej] dyrektywy i funkcjonowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji, takie jak opisane w pkt 31−33 niniejszego wyroku.
38 W konsekwencji w wyniku badania ważności [zaskarżonej] dyrektywy pod kątem zasady równego traktowania należy stwierdzić, że sektory metalurgiczny, chemiczny, metalurgii metali nieżelaznych znajdują się w podobnej sytuacji, a mimo to są traktowane w sposób odmienny.
W przedmiocie korzyści wynikającej z odmiennego traktowania sytuacji podobnych
39 [W] celu skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia zasady równego traktowania wobec prawodawcy wspólnotowego konieczne jest zaistnienie odmiennego traktowania sytuacji podobnych, stawiającego niektóre podmioty gospodarcze w sytuacji niekorzystnej w stosunku do innych podmiotów (zob. wyroki [Trybunału]: z dnia 13 lipca 1962 r. w sprawach połączonych 17/61 i 20/61 Klöckner‑Werke i Hoesch przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. s. 615, 652; z dnia 15 stycznia 1985 r. w sprawie 250/83 Finsider przeciwko Komisji, Rec. s. 131, pkt 8; a także z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie C‑462/99 Connect Austria, Rec. s. I‑5197, pkt 115).
[…]
42 Podporządkowanie pewnych sektorów […] systemowi handlu uprawnieniami […] oznacza dla przedsiębiorstw objętych systemem, z jednej strony obowiązek posiadania pozwolenia na emisję gazów cieplarnianych, a z drugiej strony obowiązek przekazania w określonym terminie ilości uprawnień odpowiadającej całkowitym emisjom ich instalacji, pod groźbą kar pieniężnych. Jeżeli emisje danej instalacji przekraczają ilości przyznane w ramach krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji, przypadających na konkretnego operatora, jest on zobowiązany do nabycia dodatkowych uprawnień, posługując się systemem handlu uprawnieniami do emisji.
43 Podobne obowiązki prawne zmierzające do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych na poziomie wspólnotowym nie istnieją natomiast w odniesieniu do operatorów instalacji nieujętych w załączniku I do [zaskarżonej] dyrektywy. W konsekwencji włączenie danego rodzaju działalności gospodarczej do zakresu stosowania [zaskarżonej] dyrektywy tworzy w stosunku do danych przedsiębiorstw sytuację niekorzystną w stosunku do podmiotów prowadzących działalność, niewłączoną do zakresu zastosowania dyrektywy.
44 Zakładając nawet […], że podporządkowanie takiemu systemowi nie powoduje zawsze i koniecznie niekorzystnych konsekwencji gospodarczych, to nie sposób tyko z tego powodu zaprzeczyć istnieniu tego rodzaju niekorzystnej sytuacji, mając na względzie fakt, że niekorzystna sytuacja wynikająca z nierównego traktowania, które należy uwzględnić, może jednocześnie wpływać na sytuację prawną osób, których różnice te dotyczą.
45 Ponadto […] niekorzystna sytuacja, której doświadczyli operatorzy instalacji działających w sektorze, który podlega [zaskarżonej] dyrektywie, nie podlega kompensacji w drodze środków krajowych nieokreślonych przez prawo wspólnotowe.
W przedmiocie uzasadnienia różnic w traktowaniu
46 Zasada równego traktowania nie jest jednak naruszana, o ile różnica w traktowaniu pomiędzy przemysłem metalurgicznym z jednej strony a sektorami produkcji chemicznej i metalurgii metali nieżelaznych z drugiej strony jest uzasadniona.
47 Różnica traktowania jest uzasadniona, o ile jest ona oparta na kryterium racjonalnym i obiektywnym, tzn. w sytuacji gdy pozostaje ona w związku dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy oraz gdy różnica ta jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania (zob. podobnie wyroki [Trybunału]: z dnia 5 lipca 1977 r. w sprawie 114/76 Bela‑Mühle Bergmann, Rec. s. 1211, pkt 7; z dnia 15 lipca 1982 r. w sprawie 245/81 Edeka Zentrale AG, Rec. s. 2745, pkt 11, 13; z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie C‑122/95 Niemcy przeciwko Radzie, Rec. s. I‑973, pkt 68, 71; a także wyrok z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie C‑535/03 Unitymark i North Sea Fishermen’s Organisation, Zb.Orz. s. I‑2689, pkt 53, 63, 68, 71).
48 Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy wspólnotowego aktu normatywnego, do prawodawcy wspólnotowego należy ustalenie kryteriów obiektywnych przytoczonych w uzasadnieniu aktu i przedstawienie Trybunałowi dowodów koniecznych w celu zbadania istnienia tych kryteriów (zob. podobnie wyroki [Trybunału]: z dnia 19 października 1977 r. w sprawach połączonych 124/76 i 20/77 Moulins i Huileries de Pont‑à‑Mousson i Providence agricole de la Champagne, Rec. s. 1795, pkt 22; a także ww. wyrok z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie Niemcy przeciwko Radzie, pkt 71).
[…]
57 Trybunał uznał szeroki zakres oceny przysługujący ustawodawcy wspólnotowemu w ramach wykonywania przyznanych mu kompetencji w dziedzinach zakładających konieczność podejmowania przez niego decyzji natury politycznej, gospodarczej i społecznej oraz wymagających od niego dokonywania kompleksowych ocen (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C‑344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. s. I‑403, pkt 80). Ponadto w przypadku decyzji dotyczących restrukturyzacji lub stworzenia kompleksowego systemu może on działać etapowo (zob. podobnie wyroki [Trybunału]: z dnia 29 lutego 1984 r. w sprawie 37/83 Rewe‑Zentrale, Rec. s. 1229, pkt 20; z dnia 18 kwietnia 1991 r. w sprawie C‑63/89 Assurances du crédit przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. I‑1799, pkt 11; a także wyrok z dnia 13 maja 1997 r. w sprawie C‑233/94 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. I‑2405, pkt 43) i postępować w szczególności stosownie do uzyskanych doświadczeń.
58 Niemniej jednak nawet dysponując taką władzą, prawodawca wspólnotowy jest zobowiązany oprzeć swój wybór na kryteriach obiektywnych i dostosowanych do celu, jaki realizują sporne przepisy (zob. podobnie wyroki [Trybunału]: z dnia 15 września 1982 r. w sprawie 106/81 Kind przeciwko EWG, Rec. s. 2885, pkt 22, 23; a także ww. wyrok w sprawie Sermide, pkt 28), uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne, jak i dane techniczne i naukowe dostępne w momencie stanowienia danego aktu (zob. podobnie wyrok [Trybunału] z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie C‑284/95 Safety Hi‑Tech, Rec. s. I‑4301, pkt 51).
59 Korzystając z przysługującego mu zakresu uznania, prawodawca wspólnotowy oprócz podstawowego celu, jakim jest ochrona środowiska naturalnego, uwzględnia również w pełni zaangażowane interesy (zob. w odniesieniu do działań w dziedzinie rolnictwa wyrok [Trybunału] z dnia 10 marca 2005 r. w sprawach połączonych C‑96/03 i C‑97/03 Tempelman i van Schaijk, Zb.Orz. s. I‑1895, pkt 48; a także wyrok [Trybunału] z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie C‑504/04 Agrarproduktion Staebelow, Zb.Orz. s. I‑679, pkt 37). Na podstawie analizy ograniczeń wynikających z różnych, możliwych do zastosowania środków, należy stwierdzić, że znaczenie realizowanych celów może uzasadniać powstanie negatywnych skutków gospodarczych, nawet znaczących po stronie niektórych operatorów (zob. podobnie wyrok [Trybunału] z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C‑331/88 Fedesa i in., Rec. s. I‑4023, pkt 15–17; a także wyrok [Trybunału] z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C‑86/03 Grecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑10979, pkt 96), stosowanie zakresu uznania, jaki przysługuje prawodawcy wspólnotowemu, nie może powodować skutków oczywiście mniej adekwatnych niż te będące wynikiem zastosowania innych środków, równie dostosowanych do ich celów.
60 W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, z jednej strony, że system handlu uprawnieniami do emisji wyprowadzony [zaskarżoną] dyrektywą jest systemem nowym i kompleksowym, którego wdrożenie i funkcjonowanie może zostać utrudnione wskutek zaangażowania zbyt dużej liczny uczestników, a z drugiej strony początkowe ograniczenie zakresu zastosowania [zaskarżonej] dyrektywy zostało podyktowane próbą osiągnięcia masy krytycznej uczestników koniecznej dla wprowadzenia tego systemu.
61 Zważywszy na fakt, że system ten jest nowy i kompleksowy, początkowe ograniczenie zakresu zastosowania [zaskarżonej] dyrektywy i przyjęte podejście progresywne oparte w szczególności na doświadczeniu nabytym w pierwszym etapie jej wykonywania, tak aby nie utrudniać wdrożenia tego systemu, mieściły się w ramach zakresu uznania, jakim dysponował prawodawca wspólnotowy.
62 W tym względzie należy przypomnieć, że o ile prawodawca wspólnotowy mógł słusznie oprzeć się na podejściu progresywnym w celu wprowadzenia systemu handlu uprawnieniami, o tyle jest on zobowiązany, mając na względzie w szczególności cele [zaskarżonej] dyrektywy i polityki wspólnotowej w dziedzinie środowiska naturalnego, do dokonania przeglądu wprowadzonych środków, w szczególności w sektorach, do których zastosowanie znajduje [zaskarżona] dyrektywa w sensownych odstępach czasu, zgodnie z przepisami art. 30 tej dyrektywy.
63 Niemniej jednak […] zakres uznania, jakim dysponuje prawodawca wspólnotowy w wyborze podejścia progresywnego, nie zwalnia go, w kontekście zasady równego traktowania i w ramach wykonania zadania określenia sektorów, które uznaje od początku jej obowiązywania za właściwe do włączenia do zakresu zastosowania [zaskarżonej] dyrektywy, od posłużenia się kryteriami obiektywnymi opartymi na dostępnych w momencie stanowienia dyrektywy danych technicznych i naukowych.
64 Odnosząc się w pierwszej kolejności do sektora produkcji chemicznej, z genezy dyrektywy 2003/87 wynika, że w skład tego sektora wchodzi szczególnie wysoka liczba urządzeń, mianowicie 34 000, nie tylko pod względem emisji, jakie generują, ale również pod względem liczby urządzeń aktualnie objętych zakresem stosowania [zaskarżonej] dyrektywy, wynoszącej 10 000.
65 Włączenie tego sektora do zakresu zastosowania [zaskarżonej] dyrektywy utrudniło zarządzanie i zwiększyło ciężar administracyjny systemu handlu uprawnieniami do emisji z tym skutkiem, że ewentualne perturbacje funkcjonowania tego systemu na etapie wdrażania ze względu na niniejsze włączenie nie są wykluczone. Ponadto prawodawca wspólnotowy mógł uznać, że z punktu widzenia realizacji celu [zaskarżonej] dyrektywy korzyści wyłączenia całego sektora od początku wdrażania systemu handlu uprawnieniami do emisji przeważały nad korzyściami wynikającymi z jego włączenia. Wynika stąd, że prawodawca wspólnotowy wykazał w sposób wymagany prawem, że swą decyzję o wyłączeniu całego sektora produkcji chemicznej z zakresu zastosowania [zaskarżonej] dyrektywy, w pierwszym etapie wdrażania systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, oparł na kryteriach obiektywnych.
66 Argument […], jakoby włączenie do zakresu zastosowania [zaskarżonej] dyrektywy przedsiębiorstw tego sektora emitujących określone ilości CO 2
nie nastręczyłoby trudności na planie administracyjnym, nie podważa powyższej oceny.
[…]
69 Mając na względzie powyższe uwagi oraz uwzględniając progresywne podejście, na którym opiera się [zaskarżona] dyrektywa w pierwszym etapie wdrażania systemu handlu uprawnieniami do emisji, odmienne traktowanie sektora produkcji chemicznej w stosunku do przemysłu metalurgicznego należy uznać za uzasadnione.
70 Odnosząc się w drugiej kolejności do sektora metalurgicznego metali nieżelaznych [należy stwierdzić, że] w trakcie przygotowania projektu i procesu legislacyjnego dotyczącego [zaskarżonej] dyrektywy […] bezpośrednie emisje tego sektora wynosiły w 1990 r. 16,2 miliona ton CO 2, podczas gdy przemysł metalurgii żelaza wyemitował 174,8 miliona ton.
71 Mając na względzie zamiar prawodawcy wspólnotowego ograniczenia zakresu zastosowania [zaskarżonej] dyrektywy w taki sposób, aby nie utrudniać administracyjnej wykonalności systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na etapie początkowym, poprzez włączenie zbyt dużej liczby uczestników, nie był on zobowiązany do wprowadzenia jednolitego środka polegającego na wprowadzeniu dla każdego sektora gospodarki emitującego CO 2
jednego progu emisji w celu osiągnięcia realizowanego celu. Tym samym w okolicznościach takich jak towarzyszące ustanowieniu [zaskarżonej] dyrektywy miał on możliwość, w trakcie wprowadzania systemu, ograniczyć w sposób wiążący zakres zastosowania dyrektywy poprzez podejście sektorowe, nie przekraczając granic służącego mu zakresu uznania.
72 Różnica pomiędzy poziomem emisji bezpośrednich w obu omawianych sektorach jest to tego stopnia istotna, że odmienne traktowanie tych sektorów w trakcie pierwszego etapu wdrażania systemu handlu uprawnieniami do emisji oraz biorąc pod uwagę progresywne podejście, na którym opiera się [zaskarżona] dyrektywa, może być uznane za uzasadnione bez konieczności uwzględniania przez prawodawcę wspólnotowego emisji pośrednich przypisywanych różnym sektorom gospodarki.
73 Należy zatem stwierdzić, ze prawodawca wspólnotowy nie naruszył zasady równego traktowania z powodu odmiennego traktowania podobnych sytuacji, wyłączając z zakresu zastosowania [zaskarżonej] dyrektywy sektory produkcji chemicznej i metalurgii metali nieżelaznych”.
169. Ponieważ motywy przytoczonego wyżej wyroku Trybunału udzielają wyczerpującej odpowiedzi na pierwszą część rozpatrywanego zarzutu niezgodności z prawem, dotyczącego braku uzasadnienia nierównego traktowania sektora metalurgicznego oraz sektorów metali nieżelaznych i produktów chemicznych, należy oddalić tę część zarzutu jako bezzasadną.
170. Co się tyczy drugiej części zarzutu, dotyczącej braku uzasadnienia potraktowania w jednakowy sposób sektora metalurgicznego i innych sektorów wskazanych w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy, skoro w odróżnieniu od pozostałych wymienionych sektorów sektor metalurgiczny jest „oczywistym przegranym”, jako że znajduje się w „wyjątkowo zamkniętej sytuacji”, wystarczy stwierdzić, że z punktu widzenia ogólnego celu ochrony środowiska naturalnego poprzez zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych oraz zasady zanieczyszczający płaci, wszystkie te sektory znajdują się w sytuacji porównywalnej (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 42 wyrok w sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine i in., pkt 29–38). Ponadto z pkt 109–113 niniejszego wyroku wynika, iż skarżąca nie wykazała, jakoby sektor metalurgiczny znajdował się w szczególnej sytuacji, która odróżniałaby go od wszystkich innych sektorów objętych załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy (zob. także podobnie opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura przedstawiona w ww. w pkt 153 sprawie Arcelor Atlantique i Lorraine i in., pkt 57).
171. Wobec powyższego zarzut niezgodności z prawem, dotyczący wystarczająco istotnego naruszenia zasady równego traktowania, należy oddalić w całości jako bezzasadny.
D – W przedmiocie istnienia wystarczająco istotnego naruszenia swobody przedsiębiorczości
1. Argumenty stron
172. Skarżąca utrzymuje, że sporne uregulowania poważnie naruszają jej swobodę przedsiębiorczości wynikającą z art. 43 akapit pierwszy WE.
173. Zakaz ograniczania swobody przedsiębiorczości nie dotyczy tylko działań podejmowanych przez państwo, ale jako zasada prawna wiąże także Wspólnotę. Artykuły 39 WE i 43 WE zmierzają bowiem do wprowadzenia w życie podstawowej zasady ustanowionej w art. 3 ust. 1 lit. c) WE, zgodnie z którą w celu realizacji zadań określonych w art. 2 WE działalność Wspólnoty obejmuje zniesienie między państwami członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie osób i usług. Ponadto także instytucje wspólnotowe zobowiązane są do poszanowania swobody wymiany handlowej, będącej podstawową zasadą wspólnego rynku, z której wynika swoboda przedsiębiorczości. Skarżąca zwraca uwagę, że art. 43 WE gwarantuje przedsiębiorstwom możliwość swobodnego wyboru, w oparciu o kryteria ekonomiczne, miejsca, w którym zlokalizują swą produkcję na wspólnym rynku. Poszanowanie tej podstawowej swobody wiąże się także z zakazem tworzenia w państwie członkowskim pochodzenia przeszkód, które utrudniałyby przenoszenie przedsiębiorstw na teren innego państwa członkowskiego, gdyż wniosek przeciwny pozbawiałby znaczenia art. 43 WE.
174. Tymczasem sporne uregulowania mogą naruszać prawo skarżącej do przeniesienia produkcji z mniej rentownej instalacji zlokalizowanej w jednym państwie członkowskim do bardziej rentownej instalacji w innym państwie członkowskim przez to, że nie gwarantują możliwości jednoczesnego przeniesienia uprawnień przyznanych na rzecz instalacji, której zdolności produkcyjne nie zostaną wykorzystane ze względu na jej zamknięcie i przeniesienie produkcji (zob. pkt 145 i nast. powyżej). Wobec tego skarżąca powinna kontynuować eksploatację mniej rentownych instalacji, mimo iż nie znajduje to obiektywnego uzasadnienia, jedynie po to, aby nie stracić tych uprawnień. To ograniczenie swobody przedsiębiorczości jest nieproporcjonalne, biorąc pod uwagę okoliczność, że zaskarżona dyrektywa nie jest właściwym środkiem, który prowadziłby do osiągnięcia zamierzonego celu ochrony środowiska naturalnego (zob. pkt 145 powyżej), jak również okoliczność, że korzystanie ze swobody przedsiębiorczości ma podstawowe znaczenie dla urzeczywistnienia rynku wewnętrznego.
175. Parlament i Rada wnoszą o oddalenie niniejszego zarzutu.
2. Ocena Sądu
176. W ramach niniejszego zarzutu skarżąca podnosi zasadniczo, że w świetle swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 43 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. c) WE szeroki zakres uznania prawodawcy wspólnotowego wynikający z art. 174 WE i 175 WE (zob. pkt 139 powyżej) jest ograniczony w taki sposób, że prawodawca ten nie mógł zgodnie z prawem odstąpić od uregulowania w zaskarżonej dyrektywie, którą wydano na podstawie art. 175 ust. 1 WE, problematyki swobodnego przepływu transgranicznego uprawnień do emisji w ramach grupy przedsiębiorstw, na rzecz pozostawienia państwom członkowskim – w celu dokonania transpozycji tej dyrektywy – szerokiego zakresu swobody, co mogłoby stwarzać niezgodne z prawem zakłócenia swobody przedsiębiorczości.
177. W tym względzie należy przypomnieć, iż z utrwalonego orzecznictwa wynika, że instytucje wspólnotowe – tak samo jak państwa członkowskie – winny szanować podstawowe swobody takie jak swoboda przedsiębiorczości, które służą realizacji zasadniczych celów Wspólnoty, a w szczególności urzeczywistnianiu rynku wewnętrznego ustanowionego w art. 3 ust. 1 lit. c) WE (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 29 lutego 1984 r. w sprawie 37/83 Rewe‑Zentrale, Rec. s. 1229, pkt 18).
178. Jednakże to ogólne zobowiązanie nie oznacza, że prawodawca wspólnotowy winien uregulować rozpatrywaną dziedzinę poprzez uchwalenie przepisów wspólnotowych, w szczególności takich, które mają postać dyrektywy w rozumieniu art. 249 akapit trzeci WE, zawierają wyczerpujące i definitywne rozwiązanie pewnych zasygnalizowanych problemów pod kątem urzeczywistniania wspólnego rynku bądź dokonują całkowitej harmonizacji przepisów krajowych w celu uniknięcia wszelkich możliwych zakłóceń wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej. W przypadku gdy zadaniem prawodawcy wspólnotowego jest restrukturyzacja lub stworzenie kompleksowego systemu, takiego jak system handlu uprawnieniami, może on działać etapowo (zob. podobnie ww. w pkt 42 wyrok w sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine, pkt 57) i dokonywać stopniowej harmonizacji stosownych przepisów krajowych, biorąc pod uwagę fakt, iż wprowadzenie w życie przepisów harmonizujących jest co do zasady trudne, gdyż wymaga ono od właściwych instytucji wspólnotowych wypracowania w oparciu o różne i złożone przepisy krajowe wspólnych reguł, pozostających w zgodzie z celami określonymi przez traktat WE i mogących uzyskać kwalifikowaną większość głosów członków Rady, a nawet ich jednomyślność [zob. podobnie ww. w pkt 173 wyrok w sprawie Rewe‑Zentrale, pkt 20; wyroki Trybunału: z dnia 18 kwietnia 1991 r. w sprawie C‑63/89 Assurances du crédit przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. I‑1799, pkt 11; z dnia 13 maja 1997 r. w sprawie C‑233/94 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. I‑2405, pkt 43; z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C‑166/98 Socridis, Rec. s. I‑3791, pkt 26; z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie C‑221/05 Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) i Sadja, Zb.Orz. s. I‑6869, pkt 26]. Jest tak również w przypadku przepisów wspólnotowych w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego stanowionych na podstawie art. 174 WE i 175 WE.
179. Należy ponadto przypomnieć, że z jednej strony, zgodnie z art. 249 akapit trzeci WE dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, tylko w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednocześnie władzom krajowym kompetencje w zakresie wyboru formy i środków, czego logiczną konsekwencją jest to, że państwo członkowskie musi dysponować niezbędnym zakresem uznania przy określeniu środków mających na celu transpozycję dyrektywy (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie C‑275/06 Promusicae, Zb.Orz. s. I‑271, pkt 67) oraz że, z drugiej strony, motyw 30 zaskarżonej dyrektywy odwołuje się do zasady subsydiarności zapisanej w art. 5 akapit drugi WE. Zgodnie z tą zasadą w dziedzinach, które nie podlegają kompetencjom wyłącznym Wspólnoty, interweniuje ona jedynie wówczas, gdy cele zamierzonych działań nie mogą zostać w wystarczającym stopniu zrealizowane przez państwa członkowskie, a ze względu na rozmiary i skutki takich zamierzonych działań cele te łatwiej jest osiągnąć na poziomie wspólnotowym. Tymczasem z art. 174–176 WE wynika, że w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego kompetencje Wspólnoty i państw członkowskich są podzielone. Uregulowania wspólnotowe w tej dziedzinie nie przewidują zatem całkowitej harmonizacji, a art. 176 WE przewiduje dla państw członkowskich możliwość ustanowienia bardziej rygorystycznych środków ochronnych, które podporządkowano jedynie wymogowi, aby były one zgodne z traktatem WE i zostały notyfikowane Komisji (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑6/03 Deponiezweckverband Eiterköpfe, Zb.Orz. s. I‑2753, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
180. Zgodnie z tymi zasadami zaskarżona dyrektywa nie przewiduje całkowitej harmonizacji na poziomie wspólnotowym warunków tworzenia i funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami. Z zastrzeżeniem poszanowania reguł traktatu WE państwa członkowskie dysponują bowiem szerokim marginesem uznania w odniesieniu do kwestii wprowadzania w życie tego systemu, w szczególności w ramach opracowywania swych KPRU oraz podejmowania autonomicznych decyzji w sprawie rozdziału uprawnień do emisji na podstawie art. 9 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy (ww. w pkt 111 wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 102–106). Wobec tego sam fakt, że prawodawca wspólnotowy nie rozstrzygnął danej kwestii objętej zakresem zastosowania zaskarżonej dyrektywy oraz jedną z podstawowych swobód, tak że kwestia ta pozostawiona jest do rozstrzygnięcia przez państwa członkowskie w ramach przysługującego im zakresu uznania – oczywiście w zgodzie z nadrzędnymi regułami prawa wspólnotowego – nie wystarczy, by postępowanie takie uznać za niezgodne z regułami traktatu WE [zob. podobnie opinia rzecznika generalnego F.G. Jacobsa w sprawie C‑377/98 Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie (wyrok Trybunału z dnia 9 października 2001 r,) Rec. s. I‑7079, I‑7084, pkt 87, 88]. Twierdzenie to jest tym bardziej zasadne, że w ramach obowiązku lojalnej współpracy wynikającego z art. 10 WE państwa członkowskie winny zapewnić skuteczność dyrektyw (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 8 września 2005 r. w sprawie C‑40/04 Yonemoto, Zb.Orz. s. I‑7755, pkt 58), co oznacza, że mają one obowiązek interpretowania prawa wewnętrznego w świetle celów i zasad określonych w danej dyrektywie (zob. w odniesieniu do zasady dokonywania wykładni przepisów krajowych w świetle dyrektywy wyrok Trybunału z dnia 5 lipca 2007 r. w sprawie C‑321/05 Kofoed, Zb.Orz. s. I‑5795, pkt 45).
181. Ponadto zarówno prawodawca wspólnotowy – w ramach uchwalania dyrektywy, jak i państwa członkowskie – w ramach transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego zobowiązani są do przestrzegania zasad ogólnych prawa wspólnotowego. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że wymogi wynikające z ochrony ogólnych zasad uznanych we wspólnotowym porządku prawnym, wśród których znajdują się też prawa podstawowe, wiążą również państwa członkowskie, gdy wprowadzają one w życie uregulowania wspólnotowe i gdy następnie są zobowiązane, w najszerszym możliwie zakresie, stosować te uregulowania na warunkach, które nie naruszają tych wymogów (zob. wyrok Trybunału z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie C‑540/03 Parlament przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑5769, pkt 105 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok Trybunału z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑101/01 Lindqvist, Rec. s. I‑12971, pkt 84–87).
182. Sąd stoi na stanowisku, że w drodze analogii zasady te znajdują zastosowanie także do podstawowych swobód określonych w traktacie WE. O ile bowiem zaskarżona dyrektywa, a w szczególności jej art. 9 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1, pozostawia państwom członkowskim zakres uznania, to jest on co do zasady wystarczająco szeroki, aby umożliwić im stosowanie zasad dyrektywy w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z ochrony praw podstawowych i swobód podstawowych określonych w traktacie WE. Ponadto ze względu na to, że wykonanie zaskarżonej dyrektywy podlega kontroli sądów krajowych, sądy te winny zwracać się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi zgodnie z art. 234 WE, w sytuacji gdy napotkają problemy dotyczące jej wykładni lub ważności (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 177 wyrok w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 104, 106).
183. Na władzach i sądach państw członkowskich spoczywa zatem nie tylko obowiązek wykładni swego prawa krajowego zgodnie z zaskarżoną dyrektywą, lecz również dbania o to, by nie opierać się na takiej jej wykładni, która pozostawałaby w konflikcie z prawami podstawowymi, chronionymi przez wspólnotowy porządek prawny, z innymi ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego lub z podstawowymi swobodami przewidzianymi w traktacie WE, takimi jak swoboda przedsiębiorczości (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 177 wyrok w sprawie Lindqvist, pkt 87; wyrok Trybunału z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie C‑305/05 Ordre des barreaux francophones et germanophone i in., Zb.Orz. s. I‑5305, pkt 28; ww. w pkt 175 wyrok w sprawie Promusicae, pkt 68).
184. Z całości powyższych rozważań wynika, iż nie można zarzucać prawodawcy wspólnotowemu, że w dyrektywie nie rozwiązał w sposób wyczerpujący i definitywny pewnego problemu objętego zakresem zastosowania swobody przedsiębiorczości, o ile dyrektywa ta zastrzega na rzecz państw członkowskich zakres uznania, który umożliwia im pełne poszanowanie reguł traktatu WE oraz zasad ogólnych prawa wspólnotowego.
185. Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zbadania – w świetle powyższych rozważań – czy zaskarżona dyrektywa może być interpretowana i transponowana przez państwa członkowskie z poszanowaniem swobody przedsiębiorczości wynikającej z art. 43 WE (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 20 maja 2003 r. w sprawach połączonych C‑465/00, C‑138/01 i C‑139/01 Österreichischer Rundfunk i in., Rec. s. I‑4989, pkt 68, 91; z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawach połączonych C‑482/01 i C‑493/01 Orfanopoulos, Rec. s. I‑5257, pkt 109, 110).
186. Jak podnosi skarżąca, zaskarżona dyrektywa nie zawiera konkretnego uregulowania, które oferowałoby operatorom instalacji objętych systemem handlu uprawnieniami możliwość przenoszenia uprawnień przyznanych na rzecz instalacji, która została zamknięta, do instalacji zlokalizowanej w innym państwie członkowskim i należącej do tej samej grupy przedsiębiorstw.
187. Z art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 lit. a) i g) zaskarżonej dyrektywy wynika, iż „[p]aństwa członkowskie zapewniają, że przydziały [uprawnienia] mogą być przenoszone między […] osobami [fizycznymi lub prawnymi] we Wspólnocie”. Ponadto art. 12 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy wymaga, aby „[p]aństwa członkowskie zapewni[ły], że przydziały [uprawnienia] wydane przez właściwy organ innego państwa członkowskiego [były] uznawane do celów spełniania zobowiązań [do zwrotu niewykorzystanych uprawnień] operatorów na podstawie ust. 3” tego artykułu. Wynika stąd z jednej strony, że zgodnie z celem określonym w motywie 5 zaskarżonej dyrektywy, jakim jest „skuteczny europejski obrót przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych”, rynek handlu uprawnieniami ustanowiony przez zaskarżoną dyrektywę ma wymiar wspólnotowy, a z drugiej strony, że rynek ten oparty jest na zasadzie swobodnego transgranicznego przenoszenia uprawnień do emisji między osobami fizycznymi i prawnymi.
188. Gdyby bowiem nie istniała możliwość swobodnego transgranicznego przenoszenia uprawnień do emisji w rozumieniu art. 12 ust. 2 i 3 w związku z art. 3 lit. a) zaskarżonej dyrektywy, efektywność i skuteczność systemu handlu uprawnieniami w rozumieniu art. 1 zaskarżonej dyrektywy zostałaby poważnie zagrożona. Z tego właśnie powodu art. 12 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie ogólny obowiązek „zapewnienia”, aby ta swoboda została urzeczywistniona w ramach stosownych przepisów krajowych. Przeciwnie, należy stwierdzić, iż zaskarżona dyrektywa nie przewiduje ograniczeń co do transgranicznego przenoszenia uprawnień między osobami prawnymi należącymi do jednej grupy przedsiębiorstw i nie dokonuje w tym zakresie rozróżnienia ze względu na to, gdzie w ramach rynku wewnętrznego znajduje się ich siedziba lub centrum działalności. W świetle wyżej wymienionych uregulowań zaskarżonej dyrektywy nie można zatem uznać, że wprowadza ona niezgodne z prawem ograniczenie podstawowych swobód przewidzianych w traktacie WE, w tym swobody przedsiębiorczości, ani że zachęca państwa członkowskie do braku poszanowania tych swobód.
189. Przeciwnie, jak skarżąca sama twierdzi w swych pismach, spostrzeżone przez nią problemy mają swe źródło w częściowo rozbieżnych uregulowaniach wprowadzonych przez państwa członkowskie w celu transpozycji zaskarżonej dyrektywy, nie wynikają one jednak z żadnego z uregulowań zawartych w tym akcie, czyli ze spornych uregulowań. W tym względzie należy przypomnieć, że państwa członkowskie mają, w ramach swobody pozostawionej im w art. 249  akapit trzeci WE, obowiązek wyboru środków i formy najbardziej właściwych do zapewnienia skuteczności dyrektyw (ww. w pkt 176 wyrok w sprawie Yonemoto, pkt 58) oraz stosowania prawa krajowego w sposób zgodny z dyrektywami oraz podstawowymi swobodami przewidzianymi w traktacie WE, takimi jak swoboda przedsiębiorczości (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 177 wyrok w sprawie Lindqvist, pkt 87; ww. w pkt 175 wyrok w sprawie Promusicae, pkt 68).
190. W tym stanie rzeczy, bez potrzeby rozstrzygania kwestii, czy właściwe uregulowania krajowe, z których wynika brak możliwości swobodnego przenoszenia przez skarżącą uprawnień między instalacjami zlokalizowanymi w różnych państwach członkowskich, szanują swobodę przedsiębiorczości przewidzianą w art. 43 WE, należy stwierdzić, że tego rodzaju ograniczenia wspomnianej swobody nie można przypisać zaskarżonej dyrektywie ze względu na to, że nie zakazuje ona wyraźnie stosowania takich praktyk przez państwa członkowskie. Co więcej, nie można uznać, jakoby prawodawca wspólnotowy w sposób oczywisty i ciężki przekroczył w tym względzie granice swych dyskrecjonalnych uprawnień wynikających z art. 174 WE w związku z art. 43 WE.
191. W tej sytuacji nie zachodzi potrzeba badania zasadności argumentów przedstawionych przez strony w odniesieniu do kwestii ewentualnej możliwości skorzystania przez skarżącą z przepisów krajowych przewidujących nieodpłatny dostęp każdego nowego operatora do uprawnień pochodzących z rezerwy. O ile bowiem art. 11 ust. 3 w związku z kryterium nr 6 zaskarżonej dyrektywy wymaga, aby państwa członkowskie brały pod uwagę konieczność zapewnienia dostępu do uprawnień nowym operatorom, o tyle samo utworzenie rezerwy nie jest przewidziane w zaskarżonej dyrektywie. Ewentualny brak udzielenia wystarczającego dostępu do uprawnień, mający na celu skompensowanie strat związanych z zamknięciem instalacji, także nie może zatem zostać przypisany prawodawcy wspólnotowemu.
192. Wobec powyższego należy oddalić jako bezzasadny zarzut niezgodności z prawem dotyczący wystarczająco istotnego naruszenia swobody przedsiębiorczości.
E – W przedmiocie istnienia wystarczająco istotnego naruszenia zasady pewności prawa
1. Argumenty stron
193. Skarżąca utrzymuje, że sporne uregulowania naruszają zasadę pewności prawa. Przepisy wspólnotowe, w tym dyrektywy, powinny być pewne, jasne i precyzyjne, a ich stosowanie winno być przewidywalne dla adresata, tak aby mógł on w sposób jednoznaczny poznać swe prawa i obowiązki oraz podjąć stosowne działania. Wymogi te należy stosować w sposób szczególnie rygorystyczny do przepisów mogących mieć konsekwencje finansowe.
194. Według skarżącej sporne uregulowania naruszają zasadę pewności prawa z dwóch powodów. Z jednej strony, ze względu na brak górnej granicy lub mechanizmu kontroli cen uprawnień przewidzianych w zaskarżonej dyrektywie, skarżąca, jako „nabywca netto uprawnień”, ze względu na brak możliwości obniżenia poziomu emisji CO 2, jest zmuszona do zakupu uprawnień po „całkowicie nieprzewidywalnych cenach”, które według szacunków mieszczą się w przedziale od 20 do 60 EUR za jedno uprawnienie (zob. pkt 78 i nast. powyżej). Z drugiej strony zaskarżona dyrektywa nie zawiera przepisu gwarantującego możliwość przenoszenia uprawnień przyznanych początkowo na rzecz instalacji, która ma zostać zamknięta, do innej instalacji, należącej do tej samej grupy przedsiębiorstw i zlokalizowanej w innym państwie członkowskim. Tymczasem państwa członkowskie zainteresowane są unieważnianiem uprawnień przyznanych na rzecz instalacji przeznaczonych do zamknięcia, zwłaszcza że zamykanie nierentownych instalacji umożliwia im dalsze obniżenie poziomu emisji CO 2, tak aby osiągnąć wyznaczony im na mocy dyrektywy 2002/358 cel w zakresie obniżania emisji. Wynikający stąd brak pewności prawa uniemożliwia skarżącej długoterminowe planowanie działalności i realizację strategii restrukturyzacji polegającej na przenoszeniu produkcji do bardziej rentownych instalacji. Ponieważ wspomniana strategia restrukturyzacji była głównym powodem przeprowadzenia koncentracji w 2001 r. (zob. pkt 30 powyżej), zaskarżona dyrektywa narusza także zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. W replice skarżąca wyjaśnia, że długoterminowe planowanie inwestycji i realizacja projektów gospodarczych stały się niemożliwe w szczególności ze względu na zmienność celów i środków w dziedzinie obniżania poziomów emisji w różnych państwach członkowskich. Tę niepewność potwierdzają główne argumenty odnoszące się do kwestii cen uprawnień do emisji CO 2 . Tak oto między lutym 2005 r. a marcem 2006 r. cena tych uprawnień wzrosła z około 6 EUR do ponad 26 EUR. Ponadto nie można było przewidzieć, jaka liczba uprawnień zostanie rozdzielona w przyszłości, w szczególności w drugim okresie rozliczeniowym oraz w kolejnych okresach.
195. Parlament i Rada wnoszą o oddalenie niniejszego zarzutu.
2. Ocena Sądu
196. W ramach rozpatrywanego zarzutu skarżąca twierdzi zasadniczo, że sporne uregulowania nie są wystarczająco jasne ani precyzyjne w zakresie, w jakim skutkują one powstaniem po stronie skarżącej znacznego obciążenia finansowego, które uniemożliwia jej planowanie decyzji gospodarczych. W tym względzie prawodawca wspólnotowy powinien był przewidzieć, z jednej strony górną granicę lub mechanizm kontroli cen uprawnień do emisji, a z drugiej strony wprowadzić konkretny przepis gwarantujący możliwość transgranicznego przenoszenia uprawnień między różnymi instalacjami w ramach tej samej grupy przedsiębiorstw.
197. Ponieważ w ramach drugiej części rozpatrywanego zarzutu skarżąca powtarza argumentację dotyczącą naruszenia zasady swobody przedsiębiorczości, z rozważań przedstawionych w pkt 172–188 niniejszego wyroku wynika, że argumentacji tej nie można uwzględnić również w odniesieniu do zarzucanego popełnienia wystarczająco istotnego naruszenia zasady pewności prawa. Wobec tego drugą część niniejszego zarzutu należy oddalić jako bezzasadną.
198. Co się tyczy pierwszej części rozpatrywanego zarzutu, należy przede wszystkim przypomnieć orzecznictwo, w świetle którego zasada pewności prawa wymaga w szczególności, aby uregulowania prawne były jasne i precyzyjne, a ich skutki przewidywalne, zwłaszcza wówczas, gdy pociągają one za sobą niekorzystne konsekwencje dla jednostek i przedsiębiorstw (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie C‑17/03 VEMW i in., Zb.Orz. s. I‑4983, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo).
199. W tym względzie należy następnie zwrócić uwagę na to, że zaskarżona dyrektywa nie zawiera żadnego przepisu, który regulowałby konsekwencje finansowe, jakie mogą wynikać tak z ewentualnego braku wystarczającej liczby uprawnień przyznanych na rzecz danej instalacji, jak i z ceny tych uprawnień, która określana jest wyłącznie poprzez oddziaływanie sił rynkowych wytworzonych w następstwie wprowadzenia systemu handlu uprawnieniami mającego na celu, zgodnie z art. 1 zaskarżonej dyrektywy, „wspierani[e] zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób”. Tymczasem, w świetle rozważań przedstawionych w pkt 174–180 powyżej, prawodawca wspólnotowy nie jest zobowiązany do stanowienia w tym względzie szczegółowych przepisów, gdyż postępując tak ograniczyłby zakres uznania, jaki przysługuje państwom członkowskim w odniesieniu do kwestii transpozycji zaskarżonej dyrektywy.
200. Przeciwnie, wspólnotowe uregulowania odnoszące się do cen uprawnień mogłyby zniweczyć główny cel zaskarżonej dyrektywy, a mianowicie obniżenie emisji gazów cieplarnianych poprzez wprowadzenie skutecznego systemu handlu uprawnieniami, w ramach którego koszty emisji oraz inwestycji realizowanych w celu obniżania ich poziomu określane są zasadniczo na podstawie mechanizmów rynkowych (motyw 5 zaskarżonej dyrektywy). Wynika stąd, że w razie braku wystarczającej liczby uprawnień skłonność operatorów do obniżania emisji gazów cieplarnianych uzależniona jest od złożonych decyzji ekonomicznych podejmowanych w szczególności przy uwzględnieniu z jednej strony oferowanych na rynku handlu uprawnieniami cen uprawnień do emisji, a z drugiej strony kosztów ewentualnych działań prowadzących do obniżenia emisji, które mogą polegać na zmniejszeniu skali produkcji albo na inwestowaniu w bardziej wydajne pod względem energetycznym środki produkcji (motyw 20 zaskarżonej dyrektywy; zob. także podobnie ww. w pkt 111 wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 132 i nast.).
201. W ramach takiego systemu wzrost kosztów emisji, a więc ceny uprawnień, która zależy od szeregu czynników ekonomicznych, nie może być odgórnie reglamentowany przez prawodawcę wspólnotowego, gdyż ograniczyłoby, a wręcz zniweczyłoby to bodźce gospodarcze stanowiące podstawę jego funkcjonowania, zakłócając tym samym skuteczność systemu handlu uprawnieniami. Ponadto wprowadzanie takiego systemu, służącego realizacji zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto, a także określanie jego przesłanek gospodarczych, objęte jest zakresem uznania, jakim dysponuje prawodawca wspólnotowy na mocy art. 174 WE (zob. pkt 139 powyżej) i stanowi samo w sobie jego uzasadniony i właściwy wybór, którego sama zasadność nie została zakwestionowana przez skarżącą.
202. Ponadto w następstwie dokonania tego uzasadnionego wyboru prawodawca wspólnotowy oparł system handlu uprawnieniami na założeniu, że zgodnie z art. 9 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy to państwa członkowskie winny decydować – na podstawie swych KPRU oraz korzystając z przyznanego im w tym względzie zakresu uznania – o tym, jaka będzie całkowita liczba uprawnień, które mają zostać rozdzielone, oraz o tym, w jaki sposób uprawnienia te będą przyznawane na rzecz konkretnych instalacji zlokalizowanych na ich terytoriach (zob. podobnie ww. w pkt 111 wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 102–106). Co więcej, zgodnie z art. 9 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy decyzja ta podlega uprzedniej ograniczonej kontroli Komisji, w szczególności w świetle kryteriów określonych w załączniku III (postanowienie Sądu z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie T‑387/04 EnBW Energie Baden‑Württemberg przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1195, pkt 104 i nast.). Zmiany, jakim podlegać będą cele i działania w zakresie obniżania emisji w różnych państwach członkowskich, w wykonaniu zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto i odzwierciedlonych w planie podziału obowiązków przewidzianym w decyzji 2002/358, jak również niepewność co do całkowitej liczby uprawnień oraz indywidualnych liczb uprawnień, jakie zostaną przyznane na rzecz poszczególnych sektorów przemysłowych i operatorów na podstawie stosownych KPRU, nie mogą zatem zostać przypisane stosowaniu spornych uregulowań jako takich.
203. Wreszcie skarżąca nie zakwestionowała konkretnie jasności ani precyzyjności innych spornych uregulowań, tak aby wykazać, że nie była ona w stanie w jednoznaczny sposób określić wynikających z nich praw i obowiązków. Konieczność uzyskania pozwolenia na emisję na podstawie art. 4 zaskarżonej dyrektywy, obowiązek zwrotu uprawnień w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. e) w związku z art. 12 ust. 3, a także sankcje przewidziane w art. 16 ust. 2–4 tej dyrektywy są bowiem wystarczająco jasnymi, precyzyjnymi i przewidywalnymi w swych skutkach dyspozycjami, których rzeczywisty zasięg zależy jedynie od ilości uprawnień nieodpłatnie przekazanych operatorom lub ceny uprawnień dostępnych na rynku. W odniesieniu do ostatniego z tych aspektów należy jednak przypomnieć, że brak przewidywalności rozwoju rynku wymiany stanowi nieodzowny i nieodłączny element mechanizmu ekonomicznego charakteryzującego system handlu uprawnieniami, który podlega klasycznym regułom popytu i podaży mającym zastosowanie na wolnym i konkurencyjnym rynku, zgodnie z zasadami zapisanymi w art. 1 w związku z motywem 7 zaskarżonej dyrektywy, a także w art. 2 i art. 3 ust. 1 lit. c) i g) WE. Nie można zatem uznać tego aspektu za sprzeczny z zasadą pewności prawa, gdyż podważyłoby to same fundamenty ekonomiczne systemu handlu uprawnieniami, jakie tworzy zaskarżona dyrektywa w zgodzie z regułami traktatu WE.
204. W tych okolicznościach braku w zaskarżonej dyrektywie konkretnego przepisu, który ustanawiałby górną granicę lub mechanizm kontroli cen uprawnień, nie można uznać za ciężkie i oczywiste przekroczenie zakresu uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących prawodawcy wspólnotowemu.
205. Wobec powyższego niniejszy zarzut należy oddalić jako bezzasadny.
206. Z całości powyższych rozważań wynika, że skarżąca nie wykazała, jakoby wydając zaskarżoną decyzję prawodawca wspólnotowy naruszył prawo, tzn. dopuścił się wystarczająco istotnego naruszenia reguły prawa, która miałaby na celu przyznanie skarżącej uprawnień. Wobec tego żądanie naprawienia szkody należy oddalić bez potrzeby orzekania w przedmiocie innych przesłanek warunkujących powstanie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, ani też w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Radę w odniesieniu do pewnych załączników do repliki.
W przedmiocie kosztów
207. Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami, zgodnie z żądaniem Parlamentu i Rady.
208. Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Wobec tego Komisja, która interweniowała po stronie Parlamentu i Rady, winna ponieść swe własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Arcelor SA zostaje obciążona własnymi kosztami, a także kosztami poniesionymi przez Parlament Europejski oraz Radę Unii Europejskiej.
3) Komisja Europejska ponosi swe własne koszty.