62013CC0138_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Através do presente pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que interprete o artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, assinado em 23 de novembro de 1970, em Bruxelas, e concluído, aprovado e confirmado em nome da Comunidade pelo Regulamento (CEE) n.° 2760/72 do Conselho, de 19 de dezembro de 1972 (2) (a seguir «Protocolo Adicional»), respeitante às medidas a adotar durante a fase transitória da associação criada pelo acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Turquia, assinado, em 12 de setembro de 1963, em Ancara, pela República da Turquia, por um lado, bem como pelos Estados‑Membros da CEE e pela Comunidade, por outro, e concluído, aprovado e confirmado em nome desta última pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963 (3) (a seguir «Acordo de Associação»), bem como o artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar (4) . Este pedido foi submetido no âmbito de um litígio que opõe Naime Dogan à República Federal da Alemanha, a propósito do indeferimento, por parte das autoridades alemãs, do seu pedido de visto de reagrupamento familiar.
I – Quadro jurídico
A – Direito da União
1. Acordo de Associação e Protocolo Adicional
2. Em conformidade com o seu artigo 2.°, n.° 1, o Acordo de Associação tem por objeto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as Partes, tendo em plena consideração a necessidade de assegurar o desenvolvimento acelerado da economia da Turquia e o aumento do nível do emprego e das condições de vida do povo turco. Nos termos do artigo 13.° deste acordo, «[a]s Partes Contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos [43.° CE] a [46.° CE] inclusive e no artigo [48.° CE] na eliminação entre si das restrições à liberdade de estabelecimento».
3. Segundo o seu artigo 62.°, o Protocolo Adicional faz parte integrante do Acordo de Associação. O artigo 41.°, n.° 1, deste protocolo prevê que «[a]s Partes Contratantes abster‑se‑ão de introduzir, nas suas relações mútuas, novas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços».
2. Diretiva 2003/86
4. Segundo o seu artigo 1.°, tem por objetivo da Diretiva 2003/86 é o de «estabelecer as condições em que o direito ao reagrupamento familiar pode ser exercido por nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados‑Membros.» Nos termos do seu artigo 4.°, n.° 1, os Estados‑Membros devem permitir a entrada e residência, sob reserva do cumprimento das condições previstas no capítulo IV desta diretiva, bem como no seu artigo 16.°, dos membros da família nuclear, entre os quais se conta o cônjuge do requerente do reagrupamento.
5. O artigo 7.° da referida diretiva, inserido no capítulo IV, intitulado «Requisitos para o exercício do direito ao reagrupamento familiar», tem a seguinte redação:
«1. Por ocasião da apresentação do pedido de reagrupamento familiar, o Estado‑Membro em causa pode exigir ao requerente do reagrupamento que apresente provas de que este dispõe de:
a) Alojamento […];
b) Um seguro de doença […];
c) Recursos estáveis e regulares que sejam suficientes para a sua própria subsistência e para a dos seus familiares […].
2. Os Estados‑Membros podem exigir que os nacionais de países terceiros cumpram medidas de integração, em conformidade com o direito nacional.
No que respeita aos refugiados e/ou familiares dos refugiados a que se refere o artigo 12.°, as medidas de integração mencionadas no primeiro parágrafo só poderão ser aplicadas depois de concedido o reagrupamento familiar aos interessados.»
6. Nos termos do artigo 17.° da Diretiva 2003/86, «[e]m caso de indeferimento de um pedido, de retirada ou não renovação de uma autorização de residência, bem como de decisão de afastamento do requerente do reagrupamento ou de familiares seus, os Estados‑Membros devem tomar em devida consideração a natureza e a solidez dos laços familiares da pessoa e o seu tempo de residência no Estado‑Membro, bem como a existência de laços familiares, culturais e sociais com o país de origem.»
B – Direito alemão
7. Tal como decorre da decisão de reenvio, a emissão do visto requerido por N. Dogan é regulada pelas disposições da lei alemã relativa à residência, à atividade profissional e à integração dos estrangeiros no território federal [Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, a seguir «lei sobre a residência dos estrangeiros»], na versão que resulta do aviso de 25 de fevereiro de 2008 (5), alterada, por último, pelo §2 da lei de 21 de janeiro de 2013 (6) . Sob a epígrafe «Objetivo da lei; âmbito de aplicação», o § 1 da referida lei dispõe no seu n.° 2, ponto 1):
«A presente lei não é aplicável a estrangeiros:
1) cujo estatuto jurídico seja regido pela lei relativa à livre circulação dos cidadãos da União [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern], salvo norma legal em contrário, [...]»
8. Nos termos do § 2, n.° 8:
«Entende‑se por conhecimentos básicos da língua alemã o nível A1 do Quadro Europeu Comum de Referência para Línguas [Recomendação n.° R (98) 6, de 17 de março de 1998, do Comité de Ministros do Conselho da Europa aos Estados‑Membros, relativa ao Quadro Europeu Comum de Referência para Línguas].»
9. O § 4, coma epígrafe «Exigência de um título de permanência », prevê no seu n.° 1, ponto 1), que, «[p]ara entrarem e permanecerem no território da República Federal, os estrangeiros devem possuir um título de permanência ([…]) salvo se existir um direito de residência com base no Acordo de 12 de setembro de 1963 que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia […]. O título de residência pode ser concedido sob a forma de visto, nos termos do § 6, n.° 1, ponto 1, e n.° 3, da presente lei.»
10. Nos termos do § 6, n.° 3, «[a]s estadas de longa duração carecem de visto para o território federal (visto nacional) emitido antes da entrada no território federal (...).»
11. O § 27, n.° 1, dispõe que, «[a] autorização de residência para permitir a União da vida familiar na república federala membros da família de estrangeiros (reagrupamento familiar) é concedida e prorrogada a título de proteção do casamento e da família, nos termos do §6 da Constituição alemã (Grundgesetz).»
12. Sob a epígrafe «Reagrupamento dos cônjuges», o § 30, n.° 1, primeiro período, ponto 2, prevê que «[d]eve ser concedida uma autorização de residência temporária ao cônjuge de um estrangeiro, quando […] aquele se possa expressar, pelo menos simplificadamente, em alemão […].» O segundo período, ponto 1, do mesmo n.° 1 dispõe que «[a] autorização de residência temporária pode ser concedida não obstante o ponto 2 do n.° 1 quando «o estrangeiro for titular de uma autorização de residência concedida nos termos dos §§ 19 a 21 da presente lei [título de residência para determinadas atividades com fins lucrativos] e o casamento já existisse à data em que o estrangeiro transferiu o seu centro de interesses para o território federal (...).» Por fim, o terceiroperíodo, ponto 2, prevê que «[a] autorização de residência temporária pode ser concedida não obstante o ponto 2 da primeira frase quando […] «o cônjuge, devido a doença ou deficiência física, psíquica ou mental, não estiver em condições de demonstrar possuir conhecimentos elementares de alemão […].»
13. Resulta do despacho de reenvio que o § 30, n.° 1, primeiro período, ponto 2, da lei sobre a residência dos estrangeiros foi introduzido pela lei de 19 de agosto de 2007, com o objetivo de transpor as diretivas da União Europeia em matéria de direito de residência e de asilo (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts‑ und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) (7) .
II – Litígio no processo principal e questões prejudiciais
14. A demandante, nacional da Turquia e residente nesse país, pediu um visto de reagrupamento familiar com o seu cônjuge, igualmente nacional da Turquia, que vive na Alemanha desde 1998, onde dirige uma sociedade de responsabilidade limitada de que é sócio maioritário e onde detém, desde 2002, uma autorização de residência temporária que passou, seguidamente, a ser permanente. Antes de contraírem casamento civil em 2007, a demandante e S. Dogan tinham já contraído casamento religioso perante um imã, tendo tido ao todo quatro filhos dessa união, nascidos entre 1988 e 1993.
15. Em 18 de janeiro de 2011, a demandante pediu à Embaixada da Alemanha em Ancara a emissão de um visto de reagrupamento familiar dos cônjuges e dos filhos para si própria e, inicialmente, para dois dos seus filhos. Para esse efeito, apresentou um certificado do Goethe Institut relativo a um teste de língua de nível A1, que tinha feito em 28 de setembro de 2010 e no qual tinha ficado aprovada com a classificação de «Suficiente» (62 pontos em 100). A sua classificação na parte escrita tinha sido de 14,11 pontos em 25.
16. Considerando que a demandante, que é analfabeta, tinha feito o teste assinalando aleatoriamente as respostas de um questionário de escolha múltipla e decorando e repetindo as três frases previamente formuladas, a embaixada da Alemanha indeferiu o pedido por decisão de 23 de março de 2011, por não considerar provado o conhecimento da língua alemã. A demandante não impugnou esta decisão, mas apresentou na mesma embaixada, em 26 de julho de 2011, um novo pedido de emissão de visto de reagrupamento familiar apenas para si, que foi novamente indeferido pela embaixada por decisão de 31 de outubro de 2011. Na sequência da reclamação apresentada pela demandante, por intermédio de advogado, em 15 de novembro de 2011, a Embaixada da Alemanha em Ancara anulou a decisão inicial e substituiu‑a por uma decisão de 24 de janeiro de 2012, em que igualmente indeferiu o pedido de visto, com fundamento em que a requerente não possui os conhecimentos linguísticos necessários, por ser analfabeta.
17. A demandante recorreu da decisão de 24 de janeiro de 2012 para o órgão jurisdicional de reenvio. Este órgão decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1. O artigo 41.°, n.° 1, do [Protocolo Adicional] opõe‑se a uma legislação nacional, introduzida pela primeira vez após a entrada em vigor das disposições acima referidas, mediante a qual a primeira entrada no território [da República Federal da Alemanha] de um familiar de um cidadão turco que beneficia do estatuto jurídico previsto no artigo 41.°, n.° 1 do [referido protocolo] depende da prova, por parte desse familiar […] de que consegue expressar‑se de forma básica na língua alemã?
2. O artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva [2003/86] opõe‑se à legislação nacional referida na primeira questão?»
III – Análise
A – Quanto à primeira questão prejudicial
18. Através da sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se uma disposição do direito nacional, adotada após a entrada em vigor do Protocolo Adicional, que subordina a entrada no território do Estado‑Membro em questão, para efeitos de reagrupamento familiar, do cônjuge de um nacional turco estabelecido nesse Estado‑Membro à prova de que possui conhecimentos elementares da língua oficial do referido Estado‑Membro, constitui uma «nova restrição», na aceção do artigo 41.°, n.° 1, do referido protocolo.
19. Segundo jurisprudência assente, esta disposição enuncia, em termos claros, precisos e incondicionais, uma cláusula inequívoca de «standstill» que «implica uma obrigação (...) que se traduz juridicamente numa simples abstenção» (8) e «pode ser invocada nos órgãos jurisdicionais nacionais pelos cidadãos turcos aos quais ela se aplica, para se afastar a aplicação das regras de direito interno que lhes sejam contrárias» (9) . Quanto ao seu alcance, o Tribunal de Justiça esclareceu que embora não seja, por si só, suscetível de conferir a um nacional turco um direito de estabelecimento e um direito de residência, unicamente com base na legislação da União, proíbe, todavia, a introdução de qualquer nova medida que tenha como objeto ou efeito submeter o estabelecimento e, correlativamente, a residência de tal nacional no território de um Estado‑Membro a condições mais restritivas do que as que lhe eram aplicáveis à data da entrada em vigor do Protocolo Adicional para o Estado‑Membro em causa (10) . No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça reconheceu que, embora não tenha como consequência conceder aos nacionais turcos um direito de entrada no território de um Estado‑Membro, continuando este a ser regido, no estado atual do direito da União, pelo direito nacional, o artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional «se deve aplicar igualmente à legislação relativa à primeira admissão dos cidadãos turcos num Estado‑Membro em cujo território pretendem fazer uso da liberdade de estabelecimento ao abrigo do acordo de associação» (11) . A cláusula que comporta opera, portanto, «não como uma regra material, que tornaria inaplicável o direito material em causa que ela substituiria, mas como uma regra quase processual, que prescreve, ratione temporis,
as disposições da legislação de um Estado‑Membro à luz das quais se deve apreciar a situação de um cidadão turco que pretende fazer uso da liberdade de estabelecimento n[esse] Estado‑Membro» (12) . Neste sentido, o artigo 41.°, n.° 1, do referido protocolo apresenta‑se como o «corolário necessário dos artigos 13.° e 14.° do Acordo de Associação, do qual constitui o meio indispensável para a realização da abolição progressiva dos obstáculos nacionais às liberdades de estabelecimento e de prestação de serviços» (13) .
20. No caso em apreço, embora seja pacífico que S. Dogan beneficia da cláusula enunciada no artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, no que respeita ao exercício no território da União de uma atividade não assalariada, coloca‑se, por outro lado, a questão de saber se esta cláusula se aplica igualmente à sua esposa, que pediu um visto para efeitos de reagrupamento familiar e não pretende entrar em território alemão para aí exercer uma atividade abrangida pela referida disposição.
21. A Comissão Europeia sugere que se responda em sentido afirmativo, alegando que N. Dogan tem legitimidade para invocar a referida cláusula enquanto membro da família de S. Dogan, na aceção do artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação (a seguir «Decisão n.° 1/80»). Segundo a Comissão, nos termos da regra de convergência de interpretação entre o artigo 41.° do Protocolo Adicional e o artigo 13.° da Decisão n.° 1/80, que enuncia uma cláusula de «standstill» análoga (14), a leitura que o Tribunal de Justiça faz desta última disposição é transponível para a primeira. Ora, a Comissão recorda que, no acórdão proferido nos processos Toprak e Oguz (15), o Tribunal de Justiça esclareceu que o artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 é aplicável não só aos regimes relativos às condições de acesso ao emprego dos trabalhadores turcos como também aos que respeitam ao direito dos cônjuges estrangeiros em matéria de reagrupamento familiar.
22. O raciocínio seguido pela Comissão não me convence. É certo que, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 e o artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, tendo embora domínios de aplicação distintos e não sendo suscetíveis de aplicação conjunta, revestem, todavia, «idêntico sentido» (16), prosseguem o mesmo objetivo e o alcance da obrigação de «standstill» que preveem «é extensivo de maneira análoga a qualquer novo obstáculo ao exercício da liberdade de estabelecimento, da livre prestação de serviços ou da livre circulação dos trabalhadores que consista num agravamento das condições existentes numa determinada data» (17) . Foi, aliás, precisamente com base nesta convergência de objetivos que o Tribunal de Justiça considerou, apesar das diferenças de redação entre as duas disposições, que o artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 se aplica não só às medidas diretamente associadas ao acesso ao emprego mas, tal como o artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, também às regras relativas à primeira admissão e à residência dos trabalhadores turcos (18) . É igualmente certo que, tal como resulta da sua letra, o artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 se aplica não só aos trabalhadores turcos mas também aos membros da sua família e que, no que respeita a estes últimos, o Tribunal de Justiça afirmou, no acórdão Abatay e o., que a referida decisão «não faz depender do exercício de uma atividade assalariada o seu acesso ao território de um Estado‑Membro ao abrigo do reagrupamento familiar com um trabalhador turco já legalmente presente nesse Estado» (19) .
23. Todavia, como os Governos alemão e dinamarquês salientaram, com razão, nas suas observações, decorre do acórdão Toprak e Oguz que era apenas na medida em que a regulamentação em matéria de reagrupamento familiar em questão no processo principal (20) afetava
a situação de trabalhadores turcos, tais como F. Toprak e I. Oguz, que a mesma devia ser considerada abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 (21) . Esta posição é coerente com o objetivo prosseguido por esta disposição bem como pelo artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, que é o de impedir as autoridades nacionais de introduzirem novos obstáculos ao exercício, respetivamente, da livre circulação dos trabalhadores e da liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços.
24. Ora, a violação deste objetivo não pode ser invocada, no que lhes diz respeito, pelos nacionais turcos, como N. Dogan, que requerem a entrada no território de um Estado‑Membro apenas para efeitos de reagrupamento familiar e não para aí exercerem uma das liberdades económicas previstas pelo Acordo de Associação.
25. É certo que o artigo 7.° da Decisão n.° 1/80 confere, em determinadas condições, direitos autónomos aos membros da família dos trabalhadores turcos integrados no mercado regular do trabalho (22), com a finalidade de criar condições favoráveis ao reagrupamento familiar no Estado‑Membro de acolhimento (23) . Contudo, na sistemática do Acordo de Associação, tal finalidade é apenas um instrumento que visa facilitar a realização dos objetivos da associação, a saber, nomeadamente, a instauração progressiva das liberdades de circulação dos trabalhadores, de estabelecimento e de prestação de serviços, em conformidade com os artigos 12.°, 13.° e 14.° do referido acordo. Daqui decorre que não se pode concluir, a partir da leitura conjugada dos artigos 7.° e 13.° da Decisão n.° 1/80, que os membros da família de um trabalhador turco que tenham requerido a entrada no território de um Estado‑Membro para efeitos de reagrupamento familiar, e não para aí exercerem uma atividade assalariada, possam invocar a cláusula de «standstill» para se oporem a que lhes seja aplicada uma regulamentação, tal como a que está em causa no processo principal, que é suscetível de impedir ou, pelo menos, de dificultar a aquisição dos direitos que poderiam retirar do artigo 7.° da Decisão n.° 1/80.
26. Dito isto, cabe agora examinar se N. Dogan pode invocar a cláusula de «standstill» prevista no artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, embora não tenha exercido nem tencione exercer as liberdades económicas visadas por este artigo, para se opor a que lhe seja aplicada uma medida nacional suscetível de constituir uma nova restrição ao exercício, pelo seu cônjuge, das referidas liberdades.
27. Recorde‑se, a título preliminar, que, no processo Abatay e o., o Tribunal de Justiça teve já a oportunidade de reconhecer o direito de um nacional turco de invocar a proteção do artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, apesar de não ser diretamente
visado por esta disposição. Tratava‑se, nesse processo, de camionistas turcos, trabalhadores de uma empresa estabelecida na Turquia que prestava legalmente serviços num Estado‑Membro. Os camionistas opunham‑se a que lhe fossem aplicadas condições ao exercício da sua atividade assalariada, introduzidas pela Alemanha após a entrada em vigor do Protocolo Adicional. Com base numa aplicação analógica do acórdão Clean Car Autoservice (24), o Tribunal de Justiça reconheceu, essencialmente, que, dado que os assalariados de um prestador de serviços são indispensáveis para permitir a este último fornecer as suas prestações, o direito de um empregador estabelecido na Turquia de efetuar prestações de serviços num Estado‑Membro nas condições previstas pelo artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional deve necessariamente ter como complemento o direito dos seus assalariados de executarem as missões que lhes são confiadas no âmbito das referidas prestações, nas mesmas condições (25) .
28. Convém, portanto, determinar se a medida em causa no processo principal, que respeita às condições a que está sujeito o reagrupamento familiar, comporta uma «restrição» indireta, como na situação examinada pelo Tribunal de Justiça no processo Abatay e o., já referido, à liberdade de estabelecimento nos termos do artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional. O seu caráter «novo», na aceção desta disposição, não está, porém, em questão.
29. A este respeito, há que considerar, antes de mais, que resulta do texto do artigo 13.° do Acordo de Associação, bem como do objetivo da associação CEE‑Turquia, que os princípios adotados no âmbito dos artigos 52.° a 56.° do Tratado CE (que passaram a artigos 43.° a 47.° CE e, seguidamente, a artigos 49.° a 53.° TFUE) devem ser transpostos, na medida do possível, para os nacionais turcos . Este princípio de interpretação, consagrado pelo Tribunal de Justiça no contexto do artigo 12.° do Acordo de Associação, e seguidamente confirmado no âmbito do artigo 14.° do mesmo (26), é igualmente aplicável ao seu artigo 13.°, que contém uma regra análoga às duas disposições atrás referidas. Tal como exporei melhor mais adiante, longe de ter sido colocado em questão pelos acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça nos processos Ziebell e Demirkan (27), o referido princípio foi expressamente confirmado por esta última decisão.
30. Seguidamente, há que recordar que, segundo a jurisprudência, devem ser consideradas restrições à liberdade de estabelecimento, na aceção do artigo 49.° TFUE, todas as medidas que proíbem, dificultam ou tornam menos atrativo o exercício, pelos cidadãos da União, desta liberdade (28) . Ora, em conformidade com o princípio exposto no n.° 29 supra,
esta mesma definição deve, na minha opinião, ser adotada quando se trata de determinar o conteúdo e o alcance do conceito de «restrição» visado pelo artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional. Consequentemente, esta disposição, que cristaliza a regulamentação a que está sujeita, num determinado momento, a situação de um nacional turco que pretenda exercer a liberdade de estabelecimento, nos termos do Acordo de Associação, opõe‑se a qualquer deterioração dessa situação que seja suscetível de impedir, dificultar ou tornar menos atrativo o exercício de tal liberdade.
31. Como a Comissão afirma nas suas observações, a inexistência de uma perspetiva concreta de reagrupamento familiar para um nacional turco, no território do Estado‑Membro onde está estabelecido ou tenciona estabelecer‑se para aí exercer a sua atividade autónoma, é suscetível de dificultar ou, pelo menos, de tornar menos atrativo o exercício por esse nacional da liberdade de estabelecimento prevista pelo Acordo de Associação. Sem a referida perspetiva, tal nacional poderia, com efeito, tanto ser dissuadido de se instalar no território da União, quando já tivesse laços familiares estabelecidos, como ser levado a interromper a sua atividade e a abandonar este território, quando os laços fossem criados após a sua partida. Em ambos os casos seria obrigado a optar pela sua atividade ou pela preservação da unidade da sua família.
32. Recorde‑se, a este respeito, que tanto o legislador comunitário, a partir dos primeiros textos de aplicação das disposições do Tratado, como o Tribunal de Justiça reconheceram a existência de um nexo de princípio entre a preservação da integridade da vida familiar e o pleno gozo das liberdades fundamentais (29), em condições que assegurem o respeito pela liberdade e pela dignidade dos trabalhadores migrantes (30) . Assim, uma ofensa à primeira é suscetível de constituir um entrave ao pleno exercício das segundas (31) .
33. Ora, embora nem o Acordo de Associação nem o Protocolo Adicional ou os atos adotados pelo Conselho de Associação prevejam um direito ao reagrupamento familiar, o nexo existente entre o exercício das liberdades económicas visadas pelo referido acordo e a integração familiar impõe, na minha opinião, que uma medida de um Estado‑Membro que introduz uma nova condição para a entrada no território nacional do cônjuge de um nacional turco que tenha exercido ou pretenda exercer a liberdade de estabelecimento ao abrigo de tal acordo, relativamente às existentes no momento da entrada em vigor do Protocolo Adicional para esse Estado‑Membro, é abrangida pelo âmbito de aplicação da cláusula de «standstill» prevista pelo artigo 41.°, n.° 1, do mesmo protocolo.
34. Esta conclusão é confirmada pelo objetivo da referida cláusula, repetidamente recordado pelo Tribunal de Justiça, que é o de criar condições favoráveis à instituição progressiva da liberdade de estabelecimento entre os Estados‑Membros e a República da Turquia (32), proibindo a adoção de quaisquer novas medidas que tenham «como objeto ou efeito» sujeitar o estabelecimento dos cidadãos turcos num Estado‑Membro a condições mais restritivas do que as que resultavam das regras que lhes eram aplicáveis à data de entrada em vigor do Protocolo Adicional em relação ao Estado‑Membro em causa (33) . Por outro lado, tendo em conta o potencial dissuasório das medidas relativas às condições a que está sujeito o reagrupamento familiar, não pode ser acolhido o argumento dos governos alemão e neerlandês, segundo o qual o impacto de uma regra como a que está em causa no processo principal sobre o exercício da liberdade de estabelecimento ao abrigo do Acordo de Associação é demasiado afastado e hipotético para poder ser abrangido pela cláusula de «standstill» prevista no artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional.
35. Os recentes acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça nos processos Ziebell e Demirkan, já referidos, não se opõem à interpretação proposta.
36. No primeiro destes acórdãos, o Tribunal de Justiça excluiu a Diretiva 2004/38 (34) do acervo do Acordo de Associação, afastando, por conseguinte, o argumento avançado por N. Ziebell, segundo o qual o artigo 28.°, n.° 3, alínea a), desta diretiva, que regula a proteção contra o afastamento de que gozam os nacionais da UE, devia servir de referência para determinar o sentido e o alcance da exceção ao direito de residência baseada em razões de ordem pública, enunciada no artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80. A conclusão a que o Tribunal de Justiça chegou baseava‑se, essencialmente, na constatação de que, ao contrário da diretiva, que visa «facilitar o exercício do direito fundamental e individual de circular e de residir livremente no território dos Estados‑Membros, que o Tratado confere diretamente aos cidadãos da União», o Acordo de Associação «prossegue uma finalidade exclusivamente económica» (35) .
37. O caso em apreço distingue‑se claramente do que estava em causa no processo Ziebell. No presente processo, não se trata de reconhecer à associação com a República da Turquia objetos e finalidades que lhe são alheios, mas sim de assegurar a plena realização dos que lhe são próprios, a saber, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do Acordo de Associação, «promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as Partes, tendo em plena consideração a necessidade de assegurar o desenvolvimento acelerado da economia da Turquia e o aumento do nível do emprego e das condições de vida do povo turco». A transposição para o âmbito de aplicação do Acordo, através do artigo 13.° deste do conceito de entrave ao exercício da liberdade de estabelecimento, tal como foi interpretado e aplicado pelo Tribunal de Justiça, inscreve‑se nessa lógica.
38. No acórdão Demirkan, já referido, o Tribunal de Justiça excluiu que o conceito de livre prestação de serviços previsto pelo artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional possa ser interpretado no sentido de abranger igualmente a liberdade dos nacionais turcos, destinatários de serviços, de se deslocarem a um Estado‑Membro para nele beneficiarem de uma prestação de serviços. Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça, na mesma linha do acórdão Ziebell, declarou que «existem diferenças entre o acordo de associação e o seu protocolo adicional, por um lado, e o Tratado, por outro, em razão, designadamente, da conexão que existe entre a livre prestação de serviços e a livre circulação de pessoas na União» e que «[o] desenvolvimento das liberdades económicas para permitir uma livre circulação de pessoas de ordem geral,
comparável à aplicável, segundo o artigo 21.° TFUE, aos cidadãos da União, não é objeto do acordo de associação» (36) . Segundo o Tribunal de Justiça, a livre prestação de serviços passiva, resultante do processo de estabelecimento de um mercado interno concebido como um espaço sem fronteiras interiores, está intimamente associada ao princípio geral da livre circulação de pessoas, subjacente à criação de tal espaço. Todavia, «seja por intermédio da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, a cláusula de ‘standstill’ [prevista pelo artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional] só pode referir‑se às condições de entrada e de permanência dos nacionais turcos no território dos Estados‑Membros na medida em que constitui o corolário do exercício de uma atividade económica » (37) .
39. No caso em apreço, não se trata de transpor para o âmbito do Acordo de Associação um conceito, como a prestação de serviços passiva, que comporta o reconhecimento de um princípio geral de livre circulação das pessoas, mas sim um conceito, o do entrave ao exercício da liberdade de estabelecimento, que permite definir os contornos desta liberdade e favorecer a sua plena realização em conformidade com os objetivos da associação, impondo deveres de abstenção às autoridades competentes das partes contratantes. Tal operação enquadra‑se numa linha de jurisprudência bem assente do Tribunal de Justiça que, como observei atrás, não foi infirmada mas, pelo contrário, confirmada pelo acórdão Demirkan (38) .
40. O Governo alemão sustenta que, mesmo admitindo que a medida em questão no processo principal possa ser qualificada de restrição, na aceção do artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, seria, todavia, justificada pelo objetivo de combater os casamentos forçados. Segundo o mesmo Governo, a aquisição de conhecimentos linguísticos elementares antes da entrada no território do Estado‑Membro de acolhimento favoreceria a integração do cônjuge na sociedade desse Estado, aumentaria as suas oportunidades de desenvolver uma vida social autónoma, reduzindo, simultaneamente, o domínio exercido pela família do outro cônjuge, e permitindo‑lhe, se for caso disso, dirigir‑se às autoridades competentes para obter proteção. O Governo alemão observa que a instrução é, em geral, um fator dissuasório, dado que torna as vítimas potenciais dos casamentos forçados menos subjugáveis.
41. No acórdão Demir (39), o Tribunal de Justiça esclareceu que uma restrição nos termos do artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 é proibida, «salvo se estiver abrangida pelas restrições referidas no artigo 14.° desta decisão (40) ou for justificada por razões imperiosas de interesse geral, for adequada para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não ultrapassar o que é necessário para atingir esse objetivo». Por força da convergência de interpretação das cláusulas de «standstill» previstas pelo artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 e pelo artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, recordada no n.° 22 supra,
a mesma exceção é aplicável no contexto desta última disposição.
42. Ora, admitindo que, como sustenta o Governo alemão, o objetivo da luta contra os casamentos forçados possa ser invocado por si como uma razão imperiosa de interesse geral que justifica restrições, na aceção do artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, e que a medida em questão no processo principal seja adequada para prosseguir tal objetivo, duvido, contudo, da sua proporcionalidade. Na minha opinião, não apresenta tal característica uma medida suscetível de atrasar indefinidamente o reagrupamento familiar no território do Estado‑Membro em questão e que, sob reserva de um número reduzido de exceções definidas exaustivamente, se aplica independentemente de uma apreciação de todas as circunstâncias pertinentes do caso concreto. Por outro lado, não partilho da opinião do Governo alemão de que medidas alternativas, como, por exemplo, a obrigação de participar em cursos de integração e de língua após a entrada no território alemão, não seriam tão eficazes como a aquisição prévia de conhecimentos linguísticos para impedir a exclusão social das vítimas de casamentos forçados. Pelo contrário, tal obrigação levaria essas pessoas a sair do seu contexto familiar, favorecendo, assim, o seu contacto com a sociedade alemã. Os membros da família que exercessem coerção sobre tais pessoas seriam, por sua vez, forçados a aceitar tal contacto que, na falta de uma obrigação semelhante, poderia ser concretamente obstruído, apesar de a pessoa em questão dispor de conhecimentos elementares de alemão. Além disso, o facto de manter contactos regulares com os organismos e as pessoas responsáveis pela organização de tais cursos poderia contribuir para criar condições favoráveis a um pedido de ajuda espontâneo por parte das vítimas, e facilitar a identificação e a denúncia às autoridades competentes das situações que necessitassem de uma intervenção.
43. Atendendo a todas as considerações anteriores, sugiro ao Tribunal de Justiça que, em resposta à primeira questão prejudicial submetida pelo Verwaltungsgericht Berlin, declare que artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional deve ser interpretado no sentido de que a proibição, que dele decorre, de os Estados‑Membros introduzirem novas restrições à liberdade de estabelecimento, abrange igualmente medidas, como as que estão em causa no processo principal, que foram introduzidas após a entrada em vigor, em relação ao Estado‑Membro em questão, do referido protocolo e que tenham como objeto ou efeito tornar mais difícil a entrada no território desse Estado‑Membro, para efeitos de reagrupamento familiar, do cônjuge de um nacional turco que tenha exercido a liberdade de estabelecimento ao abrigo do Acordo de Associação.
B – Quanto à segunda questão prejudicial
44. Dado que a segunda questão prejudicial só é pertinente em caso de resposta negativa à primeira, é só a título subsidiário, para o caso de o Tribunal de Justiça não seguir a solução que preconizo para a primeira questão, que a examinarei sucintamente a seguir.
45. Através da sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, essencialmente, saber se o artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/86 deve ser interpretado no sentido de que se opõe à legislação em questão no processo principal, que subordina o direito de entrada na Alemanha do cônjuge de um nacional de um país terceiro, residente legalmente nesse Estado‑Membro, à demonstração de que possui conhecimentos básicos da língua alemã.
46. O artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/86 prevê que os Estados‑Membros têm o direito de exigir que os beneficiários potenciais do reagrupamento familiar cumpram medidas de integração. Segundo o Governo alemão, a condição relativa aos conhecimentos elementares da língua alemã, que prossegue o duplo objetivo de facilitar a integração dos recém‑chegados à Alemanha e de lutar contra os casamentos forçados, constitui uma medida de integração admissível com base nesta disposição.
47. Recorde‑se, a título preliminar, que o direito ao respeito da vida familiar, na aceção do artigo 8.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH»), faz parte dos direitos fundamentais que, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, são protegidos na ordem jurídica da União. Este direito, igualmente consagrado no artigo 7.° da Carta dos Direitos Fundamentais (a seguir «Carta»), visa também o direito ao reagrupamento familiar (41) e «cria obrigações para os Estados‑Membros, que podem ser negativas, quando são obrigados a não expulsar uma pessoa, ou positivas, quando são obrigados a permitir que uma pessoa entre e resida no seu território» (42) . Assim, embora nem a CEDH nem a Carta garantam, como direito fundamental, o direito de um estrangeiro entrar e residir no território de um determinado país, excluir uma pessoa de um país onde vivem os seus familiares chegados pode constituir uma ingerência no direito ao respeito da vida familiar, tal como é protegido por tais atos (43) .
48. Dito isto, convém, antes de mais, salientar que resulta de uma leitura a contrario
do artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/86 que, no caso das pessoas que não tenham estatuto de refugiados ou que não sejam membros da família de um refugiado (44), podem ser impostas medidas de integração também antes
da entrada no território do Estado‑Membro em questão. No caso em apreço, não tendo nenhum dos membros do casal Dogan estatuto de refugiado, as autoridades alemãs tinham o direito de impor a N. Dogan o cumprimento de medidas de integração, em conformidade com o direito nacional, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/86, antes da sua entrada no território alemão.
49. Convém, seguidamente, clarificar o alcance exato do conceito de «medidas de integração».
50. A este propósito, recordo, a título preliminar, que, no acórdão Chakroun, o Tribunal de Justiça, por um lado, afirmou que, não regime da Diretiva 2003/86, a autorização do reagrupamento constitui a «regra geral» e as disposições que permitem introduzir limitações à mesma devem ser interpretadas de modo estrito e, por outro, esclareceu que a margem de manobra reconhecida aos Estados‑Membros por essas disposições não deve ser por estes utilizada de forma a prejudicar o objetivo da diretiva, que é favorecer o reagrupamento familiar, bem como o efeito útil desta (45) . Estes critérios hermenêuticos, afirmados a respeito do artigo 7.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva 2003/86, que prevê que os Estados‑Membros podem subordinar o reagrupamento à prova de que o requerente do mesmo dispõe de recursos «estáveis e regulares que sejam suficientes», deve igualmente orientar a interpretação do artigo 7.°, n.° 2, desta mesma diretiva e, de um modo geral, de qualquer restrição do direito ao reagrupamento familiar.
51. Dito isto, o conceito de «medidas de integração» deve ser apreciado paralelamente ao de «condições de integração», que não consta da Diretiva 2003/86 mas estava, sem dúvida, bem presente no espírito do legislador. Com efeito, na Diretiva 2003/109 (46), contemporânea e relativa a uma área muito próxima daquela a que respeita a Diretiva 2003/86, o Conselho da União Europeia introduziu uma cláusula (o atual artigo 15.°, n.° 3), segundo a qual os Estados‑Membros podem exigir que os nacionais de países terceiros cumpram «medidas de integração» para poderem exercer o direito de residir num Estado‑Membro da União, que não aquele onde adquiriram o estatuto de residente de longa duração. Ora, decorre da análise dos trabalhos preparatórios da Diretiva 2003/109/CE que, no âmbito do Conselho, certas delegações nacionais tinham proposto substituir, no artigo 15.°, a palavra «medidas» pela palavra «condições»; todavia, dado que a maioria dos Estados se opunha, o texto definitivo manteve a expressão «medidas de integração», ou seja, a mesma fórmula que consta do artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 2003/86 (47) . Em contrapartida, o artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva 2003/109 permite aos Estados‑Membros subordinar a aquisição do estatuto de residente de longa duração a «condições de integração», cuja satisfação exclui a possibilidade de impor, posteriormente, as «medidas de integração» previstas no artigo 15.° (48) .
52. Os dois conceitos de «medidas» e de «condições» de integração devem, portanto, ser considerados bem distintos e não, seguramente, sinónimos. Esta constatação não basta, porém, para determinar concretamente a diferença entre os dois. Embora nem a Diretiva 2003/86 nem a Diretiva 2003/109 forneçam indicações explícitas a este respeito, é claro, todavia, que as «medidas de integração» devem ser consideradas menos gravosas do que as «condições de integração». Tal decorre tanto da análise linguística das duas expressões como da circunstância de, conforme referi, nos termos da Diretiva 2003/109, o facto de ter cumprido «condições de integração», na aceção do artigo 5.°, dispensa automaticamente o residente de longa duração de uma eventual obrigação de se submeter a «medidas de integração» com base no artigo 15.°
53. É também neste sentido que aponta uma leitura sistemática do artigo 7.° da Diretiva 2003/86. O n.° 1 deste artigo enumera uma série de condições relativas à situação do requerente do reagrupamento, cuja satisfação poderá ter que ser provada pela pessoa que apresenta o pedido de reagrupamento familiar. Pelo contrário, essa prova não é exigida no que respeita às medidas adotadas ao abrigo do n.° 2 deste artigo. Ora, se o legislador tivesse tido a intenção de submeter estas medidas ao mesmo regime que o previsto no primeiro parágrafo, não teria necessitado de inserir um novo número, bastando‑lhe acrescentar simplesmente uma nova alínea ao precedente. Por outras palavras, as medidas de integração visadas no n.° 2 não podem prosseguir o objetivo de selecionar
as pessoas que poderão exercer o seu direito ao reagrupamento, dado que a seleção é o objetivo dos critérios e condições previstos no n.° 1. As medidas de integração do n.° 2, pelo contrário, devem ter por objetivo, essencialmente, facilitar
a integração nos Estados‑Membros.
54. O conceito de «medidas de integração» deve também ser distinguido do de «critérios de integração», na aceção do artigo 4.°, n.° 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2003/86, que podem ser impostos, em determinadas condições, no caso de ser requerido o reagrupamento de crianças com idade superior a 12 anos. Embora a diretiva não precise o alcance destes «critérios», parece claro que se trata, mais uma vez, de um conceito que evoca uma ideia de condição prévia que deve ser demonstrada pelo interessado, embora de um tipo diferente das indicadas no artigo 7.°, n.° 1 (49) .
55. Nas suas observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, o Reino dos Países Baixos alega que a versão neerlandesa da Diretiva 2003/86 utiliza, no artigo 7.°, n.° 2, uma palavra («integratievoorwaarden») caracterizada por uma nuance
diferente relativamente às outras versões linguísticas, que implica uma ideia de «condição» que não se encontra, por exemplo, nas versões francesa («mesures d’intégration»), italiana («misure di integrazione»), alemã («Integrationsmaßnahmen») e inglesa («integration measures»). Esta mesma terminologia encontra‑se também no artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva 2003/109; contudo, um elemento que me parece decisivo é o facto de nas outras versões linguísticas desta última disposição não se falar de «medidas» («maatregelen»), mas sim de «condições» (50) . Por outras palavras, a versão neerlandesa do artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 2003/86 não coincide totalmente com as restantes, que parecem sustentar a ideia de que os Estados podem «tomar iniciativas» de integração e não impor condições e parece ser, em certa medida, isolada. Em qualquer caso, ainda que se considerasse a versão neerlandesa da diretiva compatível com a ideia de imposição de «condições» antes da entrada dos titulares do direito ao reagrupamento, decorre de jurisprudência assente que a divergência de uma versão linguística específica de uma disposição do direito da União não pode servir de base única para a interpretação dessa disposição e que também não pode ser atribuído à versão em questão caráter prioritário em relação a outras versões linguísticas. Acresce que a disposição em questão deve ser interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (51) .
56. Decorre das considerações anteriores que as «medidas de integração», nos termos do artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/86, não podem ser elevadas a «condições» do reagrupamento familiar. Esta conclusão não implica, contudo, que tais medidas só possam impor meras «obrigações de meios», quando se destinem a ser aplicadas antes da entrada das pessoas em questão no território do Estado‑Membro interessado. Com efeito, a expressão «medidas de integração» é suficientemente ampla para abranger também «obrigações de resultado», sob condição, porém, de serem proporcionadas ao objetivo de integração visado pelo artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 2003/86 (52) e de o efeito útil desta não ser comprometido.
57. Segundo o Tribunal de Justiça, o artigo 17.° da Diretiva 2003/86, que prevê que, em caso de indeferimento de um pedido de reagrupamento, «os Estados‑Membros devem tomar em devida consideração a natureza e a solidez dos laços familiares da pessoa e o seu tempo de residência no Estado‑Membro, bem como a existência de laços familiares, culturais e sociais com o país de origem», impõe um «exame individual dos pedidos de reagrupamento» (53) . O objetivo essencial desse exame individual é preservar, na maior medida possível, o efeito útil da diretiva e evitar prejudicar o seu objetivo principal, que é o de permitir a realização do reagrupamento familiar. Consequentemente, a Diretiva 2003/86 opõe‑se, de um modo geral, a qualquer legislação nacional que permita recusar o exercício do direito ao reagrupamento com base numa série de condições predeterminadas, sem possibilidade de uma avaliação caso a caso com base nas circunstâncias concretas de cada situação.
58. Dito isto, há que concluir que a Diretiva 2003/86 não regula de modo exaustivo o conteúdo da apreciação que deve ser efetuada ao examinar um pedido de reagrupamento. Embora decorram certamente do seu texto e dos seus objetivos determinados princípios e elementos, como, por exemplo, a exigência de tomar devidamente em consideração «o interesse superior dos filhos», enunciada no artigo 5.°, n.° 5, a obrigação de tomar em conta os fatores enumerados no artigo 17.° e, de um modo mais geral, a indicação que preconiza a proteção da vida familiar, compete, em última análise, ao órgão jurisdicional nacional avaliar, com base no direito nacional, a legalidade das decisões das autoridades competentes, à luz das normas e dos princípios do direito da União (54) .
59. Embora caiba, em princípio, ao legislador nacional determinar as modalidades concretas que permitem apreciar as eventuais dificuldades materiais ou pessoais que a pessoa em questão pode encontrar para satisfazer as medidas de integração impostas (55), esse legislador deve, contudo, velar por não prejudicar o objetivo e o efeito útil da Diretiva 2003/86. Não seria conforme a esta diretiva uma legislação nacional que excluísse qualquer tomada em consideração de tais dificuldades ou que não permitisse a sua apreciação caso a caso, à luz de todos os elementos pertinentes. Consequentemente, admitir a possibilidade de subordinar a entrada no Estado‑Membro em questão à aprovação num exame para o qual não houvesse possibilidades concretas de preparação, por exemplo por não haver qualquer forma de apoio ou de ensino organizado por esse Estado no Estado de residência do interessado ou em caso de indisponibilidade do material ou da sua inacessibilidade, nomeadamente quanto ao preço, equivaleria, na prática, a impossibilitar o exercício do direito ao reagrupamento previsto pela diretiva. Do mesmo modo, uma legislação que não permitisse tomar em conta as dificuldades, ainda que temporárias, associadas ao estado de saúde do familiar em questão ou às suas condições individuais, tais como a idade, o analfabetismo, a deficiência e o nível de educação, não respeitaria o efeito útil da diretiva.
60. Embora a legislação alemã em questão no processo principal preveja a possibilidade de dispensa da obrigação da prova de conhecimentos elementares de alemão por parte de um cônjuge que não possa produzir tal prova, devido a uma doença ou a uma incapacidade física, mental ou psicológica, esta legislação não prevê, todavia, a possibilidade, para decidir de tal isenção, de tomar em consideração outras condições individuais do cônjuge, no âmbito de uma apreciação efetuada à luz de todas as circunstâncias de cada caso concreto, nem de tomar em conta os fatores enumerados no artigo 17.° da diretiva. No caso em apreço, a possibilidade concreta da requerente no processo principal de satisfazer as condições impostas pela lei alemã, pelo menos dentro de um prazo razoável (56), parece muito limitada. Com efeito, decorre dos autos que a demonstração do nível exigido de conhecimentos da língua alemã carece obrigatoriamente da alfabetização prévia de N. Dogan. Ora, uma situação declarada de analfabetismo pode constituir um obstáculo dificilmente superável, tendo em conta, nomeadamente, a idade da pessoa interessada, as suas condições económicas e o meio social a que pertence. Subordinar a autorização do reagrupamento familiar do cônjuge à sua alfabetização prévia pode, consoante as circunstâncias, revelar‑se desproporcionado relativamente ao objetivo de integração prosseguido pelas medidas adotadas nos termos do artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 2003/86 e prejudicar o efeito útil desta.
61. Em conclusão, sugiro ao Tribunal de Justiça que, em resposta à segunda questão prejudicial, declare que o artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 2003/86 se opõe à legislação de um Estado‑Membro, como a que está em causa no processo principal, que subordina a emissão de um visto para efeitos de reagrupamento familiar ao cônjuge de um cidadão estrangeiro que satisfaz as condições previstas pelo artigo 7.°, n.° 1, dessa diretiva, à prova de que tal cônjuge dispõe de conhecimentos elementares da língua desse Estado‑Membro, sem prever a possibilidade de conceder isenções com base num exame individual do pedido de reagrupamento nos termos do artigo 17.° da referida diretiva, efetuado tendo em conta os interesses dos filhos menores e todas as circunstâncias pertinentes do caso concreto. Entre estas circunstâncias encontram‑se, nomeadamente, por um lado, a disponibilidade, no Estado de residência desse cônjuge, do ensino e do material necessários para adquirir o nível de conhecimentos linguísticos exigidos, bem com a sua acessibilidade, em especial no que respeita aos custos e, por outro, as eventuais dificuldades, ainda que temporárias, associadas ao seu estado de saúde ou à sua situação pessoal, tais como a idade, o analfabetismo, a deficiência e o nível de educação.
IV – Conclusões
62. À luz de todas as considerações anteriores, sugiro ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo Verwaltungsgericht Berlin do seguinte modo:
«O artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional assinado em 23 de novembro de 1970 em Bruxelas e concluído, aprovado e confirmado em nome da Comunidade pelo Regulamento (CEE) n.° 2760/72 do Conselho, de 19 de dezembro de 1972, respeitante às medidas a adotar durante a fase transitória da associação criada pelo acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Turquia, assinado, em 12 de setembro de 1963, em Ancara, pela República da Turquia, por um lado, bem como pelos Estados‑Membros da CEE e pela Comunidade, por outro, e concluído, aprovado e confirmado em nome desta última pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963, deve ser interpretado no sentido de que a proibição, que dele decorre, de os Estados‑Membros introduzirem novas restrições à liberdade de estabelecimento, abrange igualmente medidas, como as que estão em causa no processo principal, que foram introduzidas após a entrada em vigor, em relação ao Estado‑Membro em questão, do referido protocolo e que tenham como objeto ou efeito tornar mais difícil a entrada no território desse Estado‑Membro, para efeitos de reagrupamento familiar, do cônjuge de um nacional turco que tenha exercido a liberdade de estabelecimento ao abrigo do Acordo de Associação.
O artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar, opõe‑se à legislação de um Estado‑Membro, como a que está em causa no processo principal, que subordina a emissão de um visto para efeitos de reagrupamento familiar ao cônjuge de um cidadão estrangeiro que satisfaz as condições previstas pelo artigo 7.°, n.° 1, dessa diretiva, à prova de que tal cônjuge dispõe de conhecimentos elementares da língua desse Estado‑Membro, sem prever a possibilidade de conceder isenções com base num exame individual do pedido de reagrupamento nos termos do artigo 17.° da referida diretiva, efetuado tendo em conta os interesses dos filhos menores e todas as circunstâncias pertinentes do caso concreto. Entre estas circunstâncias encontram‑se, nomeadamente, por um lado, a disponibilidade, no Estado de residência desse cônjuge, do ensino e do material necessários para adquirir o nível de conhecimentos linguísticos exigidos e a sua acessibilidade, em especial no que respeita aos custos e, por outro, bem como as eventuais dificuldades, ainda que temporárias, associadas ao seu estado de saúde ou à sua situação pessoal, tais como a idade, o analfabetismo, a deficiência e o nível de educação.»
(1) .
(2)  — JO L 293, p. 1; EE 11 F1 p. 213.
(3)  — JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18.
(4)  — JO L 251, p. 12.
(5)  — BGBl. 2008 I, p. 162.
(6)  — BGBl. 2013 I, p. 86.
(7)  — BGBl. 2007 I, p. 1970.
(8)  — V. acórdãos Savas (C‑37/98, EU:C:2000:224, n. os  46, 47, 54 e 71), Abatay e o. (C‑317/01 e C‑369/01, EU:C:2003:572, n.° 58), Tum e Dari (C‑16/05, EU:C:2007:530, n.° 46) e Dereci e o. (C‑256/11, EU:C:2011:734, n.° 87).
(9)  — V. acórdão Abatay e o. (EU:C:2003:572, n.° 59).
(10)  — V. acórdãos Savas (EU:C:2000:224, n. os  64, 65 e 69), Abatay e o. (EU:C:2003:572, n. os  62, 65 e 66), Soysal e Savatli (C‑228/06, EU:C:2009:101, n.° 47), e Dereci e o. (EU:C:2011:734, n.° 88).
(11)  — V. acórdão Tum e Dari (EU:C:2007:530, n. os  54 a 63).
(12)  — V. acórdãos Tum e Dari (EU:C:2007:530, n.° 55); Oguz (C‑186/10, EU:C:2011:509, n.° 28), Dereci e o. (EU:C:2011:734, n.° 89).
(13)  — V. acórdãos Abatay e o. (EU:C:2003:572, n.° 68), Tum e Dari (EU:C:2007:530, n.° 61).
(14)  — Nos termos do artigo 13.° da Decisão n.° 1/80: «[o]s Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir restrições novas relativas às condições de acesso ao emprego de trabalhadores e membros da sua família que se encontrem no seu território em situação regular no que se refere à residência e ao emprego».
(15)  — Acórdão Toprak e Oguz (C‑300/09 e C‑301/09, EU:C:2010:756).
(16)  — V. acórdãos Abatay e o. (EU:C:2003:572, n.° 86) e Dereci e o. (EU:C:2011:734, n.° 81).
(17)  — V. acórdãos Toprak e Oguz (EU:C:2010:756, n.° 54), e Dereci e o. (EU:C:2011:734, n.° 94).
(18)  — Acórdãos Sahin (C‑242/06, EU:C:2009:554, n. os  63 a 65) e Comissão/Países Baixos (C‑92/07, EU:C:2010:228, n. os  47 a 49).
(19)  — EU:C:2003:572, n.° 82.
(20)  — Tratava‑se, mais especificamente, do regime a que estava sujeita, nos Países Baixos, a emissão de autorizações de residência autónomas aos cidadãos estrangeiros que tivessem entrado neste Estado‑Membro com vista a um reagrupamento familiar. O Reino dos Países Baixos tinha reintroduzido a condição de residência do cidadão estrangeiro, com o respetivo cônjuge titular de um direito de residência não temporário, durante um período de três anos, que tinha sido reduzido a um ano em 1983.
(21)  — V., nomeadamente, os n. os  41, 44, 62 e a parte decisória.
(22)  — Este artigo prevê que «[o]s membros da família de um trabalhador turco integrado no mercado regular de trabalho de um Estado‑Membro que tenham sido autorizados a reunir‑se‑lhe têm o direito de responder — sem prejuízo da prioridade a conceder aos trabalhadores dos Estados‑Membros da Comunidade — a qualquer oferta de emprego, desde que residam regularmente nesse Estado‑Membro há pelo menos três anos e beneficiam nesse Estado‑Membro do livre acesso a qualquer atividade assalariada de sua escolha, desde que aí residam regularmente há pelo menos cinco anos».
(23)  — V. acórdãos Kadiman (C‑351/95, EU:C:1997:205, n.° 36) e Ayaz (C‑275/02, EU:C:2004:570, n.° 41).
(24)  — C‑350/96, EU:C:1998:205. Neste acórdão o Tribunal de Justiça afirmou o direito das entidades patronais de invocarem o artigo 48.° CE, salientando que, para ser útil e eficaz, o direito que os trabalhadores têm de ser contratados e utilizados sem discriminação, nos termos desta disposição, deve necessariamente ter como complemento o direito das entidades patronais de os contratarem, no respeito das regras em matéria de livre circulação de trabalhadores.
(25)  — N.° 106 e parte decisória. V., igualmente, conclusões do advogado‑geral Mischo (EU:C:2003:274, n. os  201 a 204) e o acórdão Soysal e Savatli (EU:C:2009:101, n. os  45 e 46). A solução adotada pelo Tribunal de Justiça era justificada pela exigência de preservar o efeito útil do artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional e de evitar que as restrições impostas não diretamente aos prestadores de serviços turcos mas aos seus assalariados com a mesma nacionalidade, aos quais era confiada a missão de prestar os serviços no território da União, pudessem subverter esta disposição, permitindo contornar a cláusula de «standstill» nela prevista.
(26)  — V., neste sentido, no que respeita ao artigo 12.° do Acordo de Associação, os acórdãos Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168, n. os  19 e 20); Nazli (C‑340/97, EU:C:2000:77, n.° 55) e Kurz (C‑188/00, EU:C:2002:694, n.° 30) e, quanto ao artigo 14.°, o acórdão Abatay e o. (EU:C:2003:572, n.° 112).
(27)  — Acórdãos Ziebell (C‑371/08, EU:C:2011:809) e Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583). V., mais pormenorizadamente, os n. os  35 a 39 infra .
(28)  — V., nomeadamente, os acórdãos CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, n.° 11 e jurisprudência referida) e Comissão/França (C‑389/05, EU:C:2008:411, n. os  55 a 56).
(29)  — V. artigo 1.°, n.° 1, alíneas c) e d), das Diretivas 64/220/CEE de 25 de fevereiro de 1964 (JO 56 p. 845) e 73/148/CEE, de 21 de maio de 1973 (JO 172, p. 14; EE 06 F1 p. 132) do Conselho, relativas à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados‑Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços, tendo esta última sido revogada pela Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO L 158, p. 77). No que respeita aos trabalhadores, v. o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77), substituído pelo Regulamento (UE) n.° 492/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativo à livre circulação dos trabalhadores na União (JO L 141, p. 1), que procedeu à sua codificação.
(30) — V. acórdãos di Leo (C‑308/89, EU:C:1990:400, n.° 13) e Baumbast e R (C‑413/99, EU:C:2002:493, n.° 50), em que o Tribunal de Justiça afirmou que «o objetivo do Regulamento n.° 1612/68, isto é, a livre circulação de trabalhadores, exige, para que possa ser assegurada no respeito da liberdade e da dignidade, condições ótimas de integração da família do trabalhador comunitário no Estado‑Membro de acolhimento».
(31)  — No seu acórdão Carpenter (C‑60/00, EU:C:2002:434), o Tribunal de Justiça recordou a importância que o legislador da União reconheceu ao objetivo de assegurar a proteção da vida familiar dos nacionais dos Estados‑Membros a fim de eliminar os obstáculos ao exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado
e qualificou de entrave ao exercício da livre prestação de serviços
por parte de P. Carpenter a medida de expulsão do seu cônjuge, nacional de um país terceiro, adotada pelas autoridades do seu Estado‑Membro de origem, especificando que «a separação dos cônjuges Carpenter prejudicaria a sua vida familiar e, portanto, as condições do exercício de uma liberdade fundamental de P. Carpenter» dado que «esta liberdade não poderá produzir a plenitude dos seus efeitos se P. Carpenter for dissuadido de a exercer em virtude de obstáculos colocados pelo seu país de origem à entrada
e à permanência do seu cônjuge» (n.° 39, o sublinhado é meu). Embora, no seu recente acórdão S e Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (C‑457/12, EU:C:2014:136), o Tribunal de Justiça tenha interpretado de modo restritivo as condições de aplicação do acórdão Carpenter (n. os  41 a 44), confirmou o princípio segundo o qual o exercício efetivo das liberdades previstas pelo Tratado poderia ser entravado por medidas que afetem a integridade da vida familiar do trabalhador migrante (n.° 40).
(32)  — Acórdão Tum e Dari (EU:C:2007:530, n. os  53 e 61).
(33)  — V., nomeadamente, o acórdão Tum e Dari (EU:C:2007:530, n. os  53 e 61).
(34)  — Já referida na nota 29.
(35)  — V. n. os  64 e 69.
(36)  — V. n. os  48, 49 e 53, o sublinhado é meu.
(37)  — V. n.° 55, o sublinhado é meu.
(38)  — V. n.° 43.
(39)  — C‑225/12 (EU:C:2013:725, n.° 40 e parte decisória).
(40)  — Este artigo prevê, no seu n.° 1, que as disposições do capítulo II, secção I, da Decisão 1/80 são aplicáveis sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas.
(41)  — Acórdãos Carpenter (EU:C:2002:434, n.° 42) e Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491, n.° 59).
(42)  — Acórdão Parlamento/Conselho (C‑540/03, EU:C:2006:429, n.° 52).
(43)  — Acórdãos Carpenter (EU:C:2002:434, n.° 42), Akrich (EU:C:2003:491, n.° 59) e Parlamento/Conselho (EU:C:2006:429, n.° 53).
(44)  — No que respeita aos refugiados e aos seus familiares, o artigo 7.°, n.° 2, segundo parágrafo, prevê que as medidas de integração só poderão ser aplicadas depois de concedido o reagrupamento familiar aos interessados.
(45)  — C‑578/08 (EU:C:2010:117, n.° 43), v. igualmente o acórdão O e S (C‑356/11 e C‑357/11, EU:C:2012:776, n.° 74).
(46)  — Diretiva do Conselho de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (JO L 16, p. 44).
(47)  — V., em especial, a nota da Presidência do Conselho de 14 de março de 2003, 7393/1/03 REV 1, p. 5. Os Estados que tinham proposto utilizar a expressão «condições de integração» eram a Alemanha, os Países Baixos e a Áustria.
(48)  — V. o artigo 15.°, n.° 3, segundo parágrafo da Diretiva 2003/109.
(49)  — V., neste sentido, o acórdão Parlamento/Conselho (EU:C:2006:429, n. os  66 a 76).
(50)  — Por exemplo, as versões francesa («conditions d’intégration»), alemã («Integrationsanforderungen»), inglesa («integration conditions»), italiana («condizioni di integrazione»).
(51)  — V. acórdãos Cricket‑St‑Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140, n.° 18), Velvet & Steel Immobilien (C‑455/05, EU:C:2007:232, n.° 19) e Helmut Müller (C‑451/08, EU:C:2010:168, n.° 38).
(52)  — V. Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicação da Diretiva 2003/86 COM(2008) 610 final, n.° 4.3.4, e o Livro Verde relativo ao reagrupamento familiar dos nacionais de países terceiros que vivem na União Europeia (Diretiva 2003/86), COM/2011/0735 final, n.° 2.1.
(53)  — Acórdão Chakroun (EU:C:2010:117, n.° 48), em que o Tribunal de Justiça considerou não conforme à Diretiva 2003/86 uma legislação que previa um valor de rendimento mínimo abaixo do qual qualquer reagrupamento familiar era recusado, independentemente de um exame concreto da situação do requerente.
(54)  — V., neste sentido, o acórdão O e o. (EU:C:2012:776, n.° 80).
(55)  — No seu Livro Verde de 2011, a Comissão descreve em termos problemáticos a margem que a diretiva deixa aos Estados‑Membros relativamente à aplicação de algumas das suas disposições facultativas, em especial no que respeita às eventuais medidas de integração (parte I).
(56)  — Segundo as informações transmitidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, há quatro anos que N. Dogan tenta juntar‑se ao seu marido na Alemanha.