62023CJ0228_RES
Mål C‑228/23
Föreningen AFAÏA
mot
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Frankrike))
Domstolens dom (första avdelningen) av den 4 oktober 2024
”Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter – Förordning (EU) nr 2018/848 – Användning av vissa produkter och ämnen i ekologisk produktion och förteckningar över sådana produkter och ämnen – Undantag – Genomförandeförordning (EU) nr 2021/1165 – Bilaga II – Begreppen ’industrijordbruk’ och ’uppfödning utan mark’ – Konsumenternas förtroende – Djurvälfärd – Miljö- och klimathänsyn – Kriterier”
Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter – Förordning 2018/848 – Godkännande av produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion – Gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen – Förbud mot användning av gödsel från industrijordbruk – Räckvidd – Industrijordbruk – Begrepp – Uppfödning utan mark – Begrepp
(Europaparlamentets och rådets förordning 2018/848, artiklarna 12 och 24.1 b, och bilaga II, del 1; kommissionens förordning 2021/1165, bilaga II)
(se punkterna 35, 45, 46, 48, 49, 53, 54, 56–59, 61, 66, 67 och 70 samt punkt 1 i domslutet)
Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter – Förordning 2018/848 – Godkännande av produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion – Gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen – Förbud mot användning av gödsel från industrijordbruk – Nationell lagstiftning som förbjuder användning av gödsel från uppfödning i burar samt hela spalt- eller nätsystem utöver ett visst antal djur – Tillåtet – Villkor
(Kommissionens förordning 2021/1165, bilaga II; Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92, artikel 4 och bilaga 1, punkt 17)
(se punkterna 73, 74 och 79–81 samt punkt 2 i domslutet)
Resumé
Efter en begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) preciserar EU-domstolen räckvidden av förbudet mot användning i ekologiskt jordbruk av gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen från industrijordbruk, såsom det föreskrivs i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 (
1
), som antogs med avseende på tillämpningen av förordning 2018/848 (
2
).
Vad gäller gödsling i ekologisk produktion tillåter dessa förordningar, undantagsvis och bara i den omfattning som är nödvändig, att vissa icke-ekologiska produkter och ämnen används under förutsättning att de inte härrör från ”industrijordbruk” (
3
).
År 2020 ändrade den franska förvaltningsmyndigheten Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) sin tolkningsvägledning för unionslagstiftningen om ekologiskt jordbruk för att bland annat tolka detta förbud mot användning på ekologisk mark av gödningsmedel och jordförbättringsmedel av animaliskt ursprung ”från industrijordbruk”. INAO gjorde en vid tolkning av förbudet så att det inte omfattade gödsel från uppfödning i hela spalt- eller nätsystem och inte heller gödsel från buruppfödning, utöver vissa tröskelvärden för antalet platser för de berörda djuren.
Vid den hänskjutande domstolen yrkade föreningen Afaïa, som är en branschorganisation vars syfte är att tillvarata organiska gödselmedelstillverkares intressen, att INAO:s beslut att avslå dess begäran om ändring av tolkningsvägledningen skulle ogiltigförklaras. Enligt föreningen är det avgörande kriteriet för det aktuella förbudet knutet till markanvändning, vilket innebär att begreppet ”industrijordbruk” endast kan motsvara begreppet uppfödning ”utan mark” och avse anläggningar för animalieproduktion utan jordbruksmark.
Den hänskjutande domstolen har att ta ställning till denna fråga om ursprunget för gödningsmedel som kan användas i ekologiskt jordbruk och vände sig därför till EU-domstolen för att få klarhet i hur begreppet ”industrijordbruk” ska förstås och vilken omfattning som undantaget i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 har.
Domstolens bedömning
Vad för det första gäller likvärdigheten mellan begreppet industrijordbruk och begreppet uppfödning utan mark konstaterar domstolen att även om båda begreppen hänför sig till mekanisering av produktionsprocesser och till produktionens storskaliga karaktär, har de inte samma innebörd.
Enligt sin normala betydelse avser termen ”industri” eller ”intensiv” nämligen en form av storskalig uppfödning som syftar till att optimera avkastningen av denna verksamhet, bland annat genom att öka djurtätheten på jordbruksföretaget eller genom att, i olika utsträckning, skilja djuren från den omgivande miljön genom att stänga in dem. Industriell boskapsuppfödning kräver ofta stora investeringar, användning av berikat foder och förebyggande användning av antibiotika. Sådan boskapsuppfödning kan leda till betydande miljöföroreningar. Dessutom ingår det särskilda skyddet av djurs välbefinnande i allmänhet inte bland dess prioriteringar.
Uppfödning ”utan mark” motsvarar däremot, enligt begreppets vanliga betydelse, ”industrijordbruk” eller ”intensivt jordbruk” inom ramen för vilket fodret till djuren inte, helt eller delvis, härrör från det jordbruksföretag där uppfödningen äger rum.
Härav följer att begreppet industrijordbruk är betydligt vidare än begreppet uppfödning utan mark och dessa båda begrepp ska därför anses skilja sig från varandra.
Vad gäller det begrepp som ska användas vid tolkningen av bilaga II till förordning nr 2021/1165 och följaktligen omfattningen av det aktuella förbudet, drar domstolen slutsatsen att förbudet avser allt ”industrijordbruk” och inte bara uppfödning utan mark.
Mot bakgrund av den allmänna systematiken i denna bilaga erinrar domstolen till att börja med om att det undantag som föreskrivs däri ska tolkas restriktivt, vilket innebär att de gränser som fastställs med avseende på detta tillstånd, det vill säga bland annat förbudet mot användning av preparat som kommer ”från industrijordbruk”, tvärtom ska ges en vid tolkning.
En tolkning enligt vilken begreppet industrijordbruk endast motsvarar begreppet uppfödning utan mark leder emellertid till att gödsel från alla andra ”industriella” anläggningar än de som är ”utan mark” tillåts för spridning i ekologiskt jordbruk. Denna tolkning innebär således att tillämpningsområdet för nämnda undantag ges en vid tolkning och strider således mot den angivna principen.
Vad därefter gäller argumentet att skälet till det aktuella förbudet endast är kopplat till markanvändning, preciserar domstolen att i enlighet med det övergripande synsätt som kännetecknar ekologiskt jordbruk, ska animalieproduktionen visserligen vara kopplad till mark. Detta innebär emellertid endast att uppfödningsmetoden ”utan mark” inte är förenlig med principerna för ekologiskt jordbruk och därför helt enkelt är förbjuden i detta sammanhang.
Dessutom bygger ekologiskt jordbruk också på genomförandet av djurhållningsmetoder som stärker djurens immunförsvar och deras naturliga försvar mot sjukdomar, inbegripet regelbunden motion och tillgång till rastgårdar. I förordning 2018/848 förbjuds dessutom genetiskt modifierade organismer i foder och användningen av växtskyddsmedel begränsas avsevärt.
Det kan således inte med framgång göras gällande att ekologiskt jordbruk endast kännetecknas av en viss markförvaltning och att skälet till det förbud som är aktuellt i det nationella målet följaktligen endast är kopplat till markanvändning. Ekologisk produktion är ett övergripande system för jordbruksverksamhet och livsmedelsproduktion, där man kombinerar bästa miljö- och klimatpraxis, hög grad av biologisk mångfald, bevarande av naturresurser och tillämpning av stränga djurvälfärdskrav och produktionsnormer som motsvarar en växande skara konsumenters efterfrågan på produkter som har framställts med användning av naturliga ämnen och processer. Den är i synnerhet kopplad till etisk försvarbara produktionsmetoder och till djurens inhysningsförhållanden, såväl i termer av rörelsefrihet och tillgång till utomhusvistelse som i termer av djurtäthet.
Mot bakgrund av dessa krav kan det inte godtas att gödsel från ”industrijordbruk” eller ”intensivt jordbruk” godkänns som gödsel från ekologiskt jordbruk.
Denna tolkning stöds av syftena med förordning 2018/848, såsom skyddet av miljön, djurs välbefinnande och konsumenternas förtroende. Ett undantag som gör det möjligt att i vid bemärkelse använda produkter som härrör från industrijordbruk eller intensivt jordbruk skulle således uppenbart strida mot dessa mål och strida mot kraven på konsekvens samt mot etiska och miljömässiga principer som utgör själva grunden för ekologiskt jordbruk.
Konsumenternas berättigade förväntningar att produkter som förses med EU:s ekologiska logotyp verkligen har framställts med iakttagande av strängast möjliga krav, bland annat vad gäller miljöhänsyn och djurskydd, ska sålunda anses tillgodoses om gödsel i ekologiskt jordbruk kommer från ekologiska källor eller, om dessa inte är tillräckliga och endast i detta fall, om icke-biologiskt gödsel som inte härrör från industrijordbruk används.
För det andra konstaterar domstolen att de kriterier som ska beaktas vid bedömningen av huruvida en uppfödning ska kvalificeras som ”industriell” i den mening som avses i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165, på unionsrättens nuvarande stadium, inte är föremål för allmänna harmoniseringsåtgärder. Domstolen preciserar emellertid att unionsrätten inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken förbudet mot användning av animalisk gödsel och jordförbättringsmedel ”från industrijordbruk” på ekologisk odlingsmark även omfattar gödsel från uppfödning i hela spalt- eller nätsystem utöver de tröskelvärden som fastställs i bilaga I till direktiv 2011/92 (
4
) samt från buruppfödning utöver samma tröskelvärden. Denna kvalificering ska emellertid grunda sig på en rad indikatorer som åtminstone ska röra djurens välbefinnande, respekten för den biologiska mångfalden samt miljö- och klimatskyddet.
(
1
)	Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/1165 av den 15 juli 2021 om godkännande av vissa produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion och om upprättande av förteckningar över dessa (EUT L 253, 2021, s. 13, och rättelse i EUT L 115, 2022, s. 230).
(
2
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/848 av den 30 maj 2018 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av rådets förordning (EU) nr 834/2007 (EUT L 150, 2018, s. 1, och rättelse i EUT L 305, 2019, s. 59).
(
3
)	Enligt punkt 1.9.3 i del I i förordning 2018/848 får, om växternas näringsbehov inte kan tillgodoses genom markhanteringsmetoder och spridning av gödsel från ekologisk produktion, endast gödselmedel och jordförbättringsmedel som är godkända för ekologisk produktion enligt artikel 24 i förordning 2018/848 användas och detta bara i den omfattning som är nödvändig. Gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen som godkänts av kommissionen med stöd av denna artikel 24 behandlas i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165, där det i tredje stycket preciseras att inom ekologisk produktion får produkter som gödsel samt komposterade och flytande djurexkrementer inte härröra ”från industrijordbruk”.
(
4
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 (EUT L 124, 2014, s. 1).