62004CJ0366_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑366/04,
mille esemeks on EÜ artikli 234 alusel Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg’i (Austria) 16. augusti 2004. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 23. augustil 2004, menetluses
Georg Schwarz
versus
Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees P. Jann, kohtunikud J. N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (ettekandja), M. Ilešič ja E. Levits,
kohtujurist: L. A. Geelhoed,
kohtusekretär: R. Grass,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– G. Schwarz, esindajad: Rechtsanwalt
J. Dengg, Rechtsanwalt
M. Vavrousek ja Rechtsanwalt
T. Hölber,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: J.-P. Keppenne ja B. Schima,
olles 28. juuni 2005. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus puudutab EÜ artiklite 28–30 ja nõukogu 14. juuni 1993. aasta direktiivi 93/43/EMÜ toiduainete hügieeni kohta (EÜT L 175, lk 1; ELT eriväljaanne 13/12, lk 125; edaspidi „direktiiv”) artikli 7 tõlgendamist.
2. Taotlus esitati G. Schwarzi ja Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburgi vahelise kohtuasja raames; viimane algatas G. Schwarzi suhtes karistusliku iseloomuga haldusmenetluse pakendamata maiustuste müügiautomaatidest turustamise eest.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
3. EÜ artikkel 28 keelustab liikmesriikidevahelised koguselised impordipiirangud ja kõik samaväärse toimega meetmed.
4. Vastavalt EÜ artiklile 30 ei välista EÜ artikkel 28 impordikeelde või piiranguid, kui need on õigustatud inimeste ja loomade tervise ja elu kaitsmiseks ega kujuta endast suvalise diskrimineerimise vahendit ega liikmesriikidevahelise kaubanduse varjatud piiramist.
5. Direktiivi esimene põhjendus sätestab, et toiduainete vaba liikumine on siseturu väljakujundamise oluline eeltingimus.
6. Vastavalt direktiivi teisele põhjendusele on inimese tervise kaitsmine esmatähtis eesmärk.
7. Direktiivi neljandast põhjendusest johtuvalt tuleb inimeste tervise kaitse eesmärgil ühtlustada toiduhügieeni üldeeskirjad.
8. Direktiivi artikkel 1 sätestab:
„1. Käesolevas direktiivis nähakse ette toiduhügieeni üldeeskirjad ja kord nende eeskirjade järgimise kontrollimiseks.
2. Käesoleva direktiivi kohaldamine ei piira ühenduse toiduhügieeni eeskirjade raames vastuvõetud konkreetsemate sätete kohaldamist. […]”
9. Direktiivi artikli 3 esimene lõige sätestab:
„Toiduainete ettevalmistamine, töötlemine, tööstuslik tootmine, pakkimine, hoidmine, transportimine, jaotamine, käitlemine ja müümine või pakkumine toimub hügieeniliselt.”
10. Vastavalt direktiivi artikli 3 lõikele 2 selgitavad toidukäitlejad välja iga sammu oma tegevuses, mis on kriitiline toiduohutuse tagamise seisukohalt, ning tagavad adekvaatsete ohutusmeetmete määratlemise, rakendamise, järgimise ja kontrolli vastavalt samas lõikes loetletud põhimõtetele, mille põhjal on välja töötatud HACCP-süsteem („Ohuanalüüs ja kriitilised kontrollpunktid”).
11. Direktiivi artikli 3 lõige 3 sätestab:
„Toidukäitleja peab järgima lisas esitatud hügieenieeskirju. […]”
12. Direktiivi artikli 7 lõige 1 näeb ette:
„Asutamislepingu kohaselt võivad liikmesriigid jõus hoida, muuta või kehtestada käesoleva direktiivi sätetest konkreetsemaid siseriiklikke hügieenisätteid, tingimusel et need sätted:
– ei oleks vähem ranged kui lisas esitatud sätted,
– ei kujutaks endast piiranguid, takistusi või barjääre käesoleva direktiivi kohaselt toodetud toiduainetega kauplemisele.”
13. Direktiivi lisa III peatükis on loetletud järgnevad teisaldatavatele ja/või ajutistele rajatistele ja müügiautomaatidele kohaldatavad nõuded:
„1. Rajatised ja müügiautomaadid paigaldatakse, projekteeritakse, ehitatakse ning hoitakse puhtad ja heas seisukorras nii, et saaks vältida toiduainete saastumise ohtu ning kahjurite levikut, kuivõrd see on mõistlikult teostatav.
2. Eelkõige seal, kus see on vajalik:
[…]
b) toiduga kokkupuutuv pind peab olema terve ja kergesti puhastatav ning vajaduse korral desinfitseeritav. Selleks kasutatakse siledat, pestavat ja mittetoksilist materjali või teisi materjale, kui ettevõtja tõendab pädevale ametiasutusele materjali sobivuse;
[…]
d) peab olema tagatud võimalus toiduaineid korralikult puhastada;
[…]
h) peab toitu hoidma nii, et toidu saastumine oleks välistatud, kuivõrd see on mõistlikult teostatav.”
14. Sama lisa IX peatüki „Nõuded toiduainetele” punkt 3 sätestab:
„Toitu, mida käideldakse, hoitakse, pakitakse, pannakse välja ja transporditakse, tuleb kaitsta saastumise eest, mis võib toidu muuta inimtoiduks kõlbmatuks, tervisele kahjulikuks või selliseks, et toit sellisel kujul süüa ei kõlbaks. Toit peab olema niiviisi paigutatud ja/või kaitstud, et saastumisoht oleks minimaalne. Käitleja peab välja töötama ja rakendama piisavad meetmed kahjuritõrjeks.”
Siseriiklikud õigusnormid
15. Direktiivi sätted võeti Austria õigusesse üle toiduainete hügieeni puudutava 3. veebruari 1998. aasta määrusega (Lebensmittelhygieneverordnung, BGBl.  II, 31/1998, redaktsioonis, mis on avaldatud BGBl.  II, 33/1999). Direktiivi sätted esinevad seal peaaegu samasuguses sõnastuses.
16. 10. veebruari 1998. aasta määruse müügiautomaatidest müüdavate maiustuste hügieeni kohta (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten, BGBl.  127/1988; edaspidi „maiustuste hügieeni määrus”) artikli 1 lõiked 1 ja 2 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Maiustuste müügiautomaadid on käesoleva määruse tähenduses müügiautomaadid, mis väljastavad kindlaksmääratud rahasumma sisestamise vastu maiustusi, mille valmistamisel on kasutatud suhkrut või suhkruasendajaid. Maiusutused, mida hoitakse suletud hoiukohas, väljastatakse väljastusavaga (väljastussahtel) varustatud väljastuskanali kaudu.
2. Maiustuste müügiautomaadid asetatakse või paigaldatakse selliselt, et need ei jääks otseselt päikesekiirte kätte. Määrdumise vältimiseks peab väljastusava (väljastussahtel) olema kaitstud ilmastiku mõjude eest.”
17. Maiustuste hügieeni määruse artikkel 2 sätestab:
„Maiustuste, mille valmistamisel on kasutatud suhkrut või suhkruasendajaid, müügiautomaatidest müügiks pakkumine ilma pakendita on keelatud.”
Menetlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimus
18. Salzburgi linnavalitsus süüdistas G. Schwarzi erinevat liiki pakendamata närimiskummide müügiautomaatidest turustamises vastuolus maiustuste hügieeni määruse artikliga 2 ja võttis tema kohta vastu karistusliku iseloomuga haldusotsused.
19. G. Schwarz esitas mainitud otsuste peale Salzburgi Unabhängiger Verwaltungssenat’ile kaebuse, milles ta väitis, et maiustuste hügieeni määrus, eriti selle artikkel 2, on vastuolus ühenduse õiguse, täpsemalt direktiivi sätetega.
20. Kuna Salzburgi Unabhängiger Verwaltungssenat leidis, et tema lahendada olevas kohtuasjas tuleb tõlgendada ühenduse õigust, otsustas ta menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas EÜ artiklitega 28–30 koostoimes direktiivi 93/43 […] artikliga 7 on vastuolus enne seda direktiivi vastuvõetud siseriiklik õigusnorm, mis keelustab maiustuste, mille valmistamisel on kasutatud suhkrut või suhkruasendajaid, müügiautomaatidest müügiks pakkumise ilma pakendita?”
Eelotsuse küsimus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
21. G. Schwarz väidab, et maiustuste hügieeni määruse artiklist 2 tulenev närimiskummide individuaalse pakendamise kohustus takistab toiduainete vaba liikumist ja on vastuolus direktiivi artikliga 7. Nimetatud siseriiklik säte tähendab seda, et kõnealused Austria turule mõeldud kaubad peavad olema spetsiaalselt pakendatud ning neid pole seetõttu enam võimalik turustada hetkel Austrias kasutatavatest müügiautomaatidest. Sellest tulenevalt on toodete, mis ei pärine Austriast, turustamine tegelikkuses keelatud, kuna välismaised tootjad ei ole enamasti valmis tootma pakendatud tooteid üksnes kõnealuse turu jaoks.
22. G. Schwarzi arvates ei ole see imporditakistus õigustatud EÜ artiklis 30 sätestatud alustel, eriti inimeste tervise kaitse vajaduse alusel. Ta leiab, et kui sellise kaitse vajadus õigustaks maiustuste hügieeni määruse artikli 2 sarnaste meetmete kehtestamist, siis ei võiks pakendamata närimiskumme müügiautomaatidest müüa Saksamaal ja Itaalias, kus välistingimused, eriti ilmastikutingimused, on võrreldavad Austria omadega. Teiseks väidab põhikohtuasja hageja, et isegi kui kaubad oleksid pakendatud, peaks tarbija tavaliselt pakendi avama paljaste kätega, mistõttu väljastusavas saastumise oht oleks ikkagi olemas.
23. Euroopa Ühenduste Komisjoni arvates on selline säte nagu maiustuste hügieeni määruse artikkel 2 koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meede EÜ artikli 28 tähenduses. Nimetatud artikli 2 tagajärg on see, et teistes liikmesriikides seaduslikult turustatud toodete Austriasse importimine muutub kulukamaks.
24. Kuna komisjon ei tea konkreetseid kaalutlusi, millest lähtuvalt Austria seadusandja keelustas pakendita maiustuste müügiautomaatidest müümise, siis ei pea ta võimalikuks lõplikult öelda, kas võimalik oht inimeste tervisele on olemas ja kas seda sätet saab sellest tulenevalt õigustada EÜ artikli 30 alusel. Samas väidab komisjon, et ohu hindamine ei tohi põhineda pelgalt hüpoteetilistel kaalutlustel ja väidetav tegelik oht rahvatervisele peab olema piisavalt tõendatud kitsendava meetme vastuvõtmise päeval kättesaadavate hiljutiste teaduslike andmete põhjal.
Euroopa Kohtu vastus
25. Tuleb täpsustada, et EÜ artikkel 29, millele viitab eelotsuse küsimuse esitanud kohus, ei ole eelotsusetaotlusele vastamisel asjakohane. Sellest tulenevalt piirdub Euroopa Kohus EÜ artiklite 28 ja 30 ning direktiivi tõlgendamisega.
26. Direktiiv ei reguleeri müügiautomaatidest müüdavate toiduainete pakendamist. Seda küsimust puudutavaid siseriiklikke meetmeid ei ole seega ühenduse tasandil ühtlustatud.
27. Järelikult tuleb neid siseriiklikke meetmeid hinnata kaupade vaba liikumist käsitlevate EÜ asutamislepingu sätete alusel.
28. EÜ artiklis 28 kehtestatud koguseliste piirangutega samaväärse toimega meetmete keeld puudutab iga meedet, mis otseselt või kaudselt, tegelikkuses või potentsiaalselt, piirab või võib piirata ühendusesisest kaubandust (vt eelkõige 11. juuli 1974. aasta otsus kohtuasjas 8/74: Dassonville, EKL 1974, lk 837, punkt 5; 12. märtsi 1987. aasta otsus kohtuasjas 178/84: komisjon v . Saksamaa, nn Õlle puhtuse seaduse kohtuasi, EKL 1987, lk 1227, punkt 27; 23. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑192/01: komisjon v . Taani, EKL 2003, lk I‑9693, punkt 39, ja 5. veebruari 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑270/02: komisjon v.
Itaalia, EKL 2004, lk I‑1559, punkt 18).
29. Maiustuste hügieeni määruse artikkel 2 nõuab vaieldamatult, et Austrias peavad müügiautomaatidest müüdavad närimiskummid olema pakendatud, samas kui eelotsuse küsimuse esitanud kohtu edastatud toimikust selgub, et samasuguseid kaupasid võib välismaal, näiteks Saksamaal, turustada ilma pakendita. Sellest tulenevalt peavad importijad, kes soovivad mainitud kaupu müüa Austrias, need pakendama, mis muudab nende importimise sellesse liikmesriiki kulukamaks. Toimikust ilmneb samuti, et pakendamata kauba jaoks mõeldud müügiautomaate ei ole võimalik kasutada pakendatud kauba jaoks. Sellest järeldub, et eespool mainitud siseriiklik säte on põhimõtteliselt koguselise piiranguga samaväärse toimega meede EÜ artikli 28 tähenduses.
30. Samas ei ole väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kaupade vaba liikumist takistavad siseriiklikud õigusnormid vältimatult vastuolus ühenduse õigusega, kui neid on võimalik õigustada ühega EÜ artiklis 30 loetletud avalikest huvidest või Euroopa Kohtu praktikas tunnustatud kohustuslikest nõuetest juhul, kui siseriiklikke õigusnorme kohaldatakse mittediskrimineerivalt (vt selle kohta 20. veebruari 1979. aasta otsus kohtuasjas 120/78: Rewe-Zentral AG, nn Cassis de Dijon’i kohtuasi, EKL 1979, lk 649, punkt 8, ja eespool viidatud kohtuotsus komisjon v . Itaalia, punkt 21).
31. Kuna eelotsuse küsimuse esitanud kohtu a rvates on maiustuste hügieeni määruse artikkel 2 õigustatud peamiselt rahvatervise kaitse nõudega, mis on sõnaselgelt ette nähtud EÜ artiklis 30, siis tuleb just seda sätet silmas pidades analüüsida, kas mainitud artikli 2 sarnane siseriiklik säte on sellega vastuolus.
32. Toiduainete turustamise kohta on Euroopa Kohus otsustanud, et kui ühtlustamist ei ole toimunud, siis on liikmesriigi ülesanne otsustada tervise ja elu kaitse soovitava taseme üle, arvestades sealjuures ühendusesisese kaupade vaba liikumise nõuetega (vt selle kohta 14. juuli 1983. aasta otsus kohtuasjas 174/82: Sandoz, EKL 1983, lk 2445, punkt 16; 25. juuli 1991. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑1/90 ja C‑176/90: Aragonesa de Publicidad Exterior et Publivía, EKL 1991, lk I‑4151, punkt 16; 25. mai 1993. aasta otsus kohtuasjas C‑271/92: LPO, EKL 1993, lk I‑2899, punkt 10; eespool viidatud kohtuotsus komisjon v . Taani, punkt 42, ja 2. detsembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑41/02: komisjon v . Madalmaad, EKL 2004, lk I‑11375, punkt 42).
33. Igal juhul peavad kehtestatud meetmed olema suunatud ühe või mitme EÜ artiklis 30 sätestatud eesmärgi saavutamisele ehk antud juhul olema suunatud rahvatervise kaitsele ning olema proportsionaalsed ehk mitte minema kaugemale, kui on taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus LPO, punkt 12, ja 8. juuni 1993. aasta otsus kohtuasjas C‑373/92: komisjon v . Belgia, EKL 1993, lk I‑3107, punkt 8).
34. Eelotsusetaotluse määrusest nähtub, et Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (Austria toidutervishoiu ja -ohutuse amet) arvates on maiustuste hügieeni määruse artiklis 2 sätestatud keeld õigustatud rahvatervise kaitseks, arvestades, et pakendamata tooted on minevikus saanud müügiautomaatide hoiukohtades kahjustada niiskuse või putukate (eriti sipelgate) tõttu.
35. Ka eelotsuse küsimuse esitanud kohus rõhutab, et mainitud keeld suurendab märgatavalt kõnealuste toiduainete ohutust. Ta tõdeb, et tarbijad, kes ostavad müügiautomaatidest pakendamata maiustusi, peavad kindlasti puudutama paljaste eelnevalt pesemata kätega nii kaupa kui ka väljastusava. Mainitud kohtu arvates ei ole viimase saastumine patogeensete mikroobidega ja nende ülekandumine kliendi kaubale pelgalt teoreetiline võimalus.
36. Järelikult tuleb sedastada, et põhjustel, millele juhtisid asjakohaselt tähelepanu Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH ja eelotsuse küsimuse esitanud kohus, on maiustuste hügieeni määruse artiklis 2 kehtestatud keeld rahvatervise kaitsmiseks sobiv ja proportsionaalne vahend.
37. Lisaks tuleb rõhutada, et toimiku andmete põhjal ei ole võimalik järeldada, et rahvatervise kaalutlusi, millele toetutakse maiustuste hügieeni määruse artikli 2 õigustamisel, on kasutatud nende eesmärgi vastaselt teistest liikmesriikidest pärinevate kaupade diskrimineerimiseks või teatud kodumaiste toodete kaudseks eelistamiseks (vt selle kohta 14. detsembri 1979. aasta otsus kohtuasjas 34/79: Henn ja Darby, EKL 1979, lk 3795, punkt 21, ja eespool viidatud kohtuotsus Aragonesa de Publicidad Exterior et Publivía, punkt 20).
38. Esitatud küsimusele tuleb kõiki eespool toodud kaalutlusi arvestades vastata, et EÜ artiklitega 28 ja 30 ning direktiivi artikliga 7 ei ole vastuolus enne seda direktiivi vastu võetud siseriiklik õigusnorm, mis keelustab maiustuste, mille valmistamisel on kasutatud suhkrut või suhkruasendajaid, müügiautomaatidest müügiks pakkumise ilma pakendita.
Kohtukulud
39. Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
EÜ artiklitega 28 ja 30 ning nõukogu 14. juuni 1993. aasta direktiivi 93/43/EMÜ toiduainete hügieeni kohta artikliga 7 ei ole vastuolus enne seda direktiivi vastu võetud siseriiklik õigusnorm, mis keelustab maiustuste, mille valmistamisel on kasutatud suhkrut või suhkruasendajaid, müügiautomaatidest müügiks pakkumise ilma pakendita.