62018TJ0251
WYROK SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 10 marca 2020 r. (
*1
)
Rybołówstwo – Ochrona morskich zasobów biologicznych – Rozporządzenie (UE) 2018/120 – Środki dotyczące połowów labraksa (Dicentrarchus labrax) – Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez stowarzyszenie – Artykuł 263 TFUE – Akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych – Bezpośrednie oddziaływanie na członków stowarzyszenia – Dopuszczalność – Kompetencje Unii do regulacji połowów rekreacyjnych – Pewność prawa – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Równość traktowania – Zasada niedyskryminacji – Proporcjonalność – Zasada ostrożności – Wolność zrzeszania się i prowadzenia działalności gospodarczej
W sprawie T‑251/18
International Forum for Sustainable Underwater Activities (IFSUA), z siedzibą w Barcelonie (Hiszpania), które reprezentują T. Gui Mori i R. Agut Jubert, adwokaci,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentują F. Naert oraz P. Plaza García, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popierani przez
Komisję Europejską, którą reprezentują M. Morales Puerta, F. Moro oraz A. Stobiecka‑Kuik, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia częściowej nieważności rozporządzenia Rady (UE) 2018/120 z dnia 23 stycznia 2018 r. ustalającego uprawnienia do połowów na rok 2018 w odniesieniu do niektórych stad ryb i grup stad ryb, mające zastosowanie w wodach Unii oraz – dla unijnych statków rybackich – w niektórych wodach nienależących do Unii, a także zmieniające rozporządzenie (UE) 2017/127 (Dz.U. 2018, L 27, s. 1),
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: V. Valančius, pełniący obowiązki prezesa, P. Nihoul (sprawozdawca) i J. Svenningsen, sędziowie,
sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 października 2019 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1
Skarżąca, International Forum for Sustainable Underwater Activities (IFSUA), jest stowarzyszeniem prawa hiszpańskiego o celu niezarobkowym, zrzeszającym około 30 podmiotów z różnych państw członkowskich Unii Europejskiej. Do podmiotów tych należą z jednej strony federacje, stowarzyszenia i kluby sportowe zajmujące się działalnością podwodną i rekreacyjnymi połowami morskimi oraz z drugiej strony przedsiębiorstwa produkujące lub wprowadzające do obrotu sprzęt do połowów podwodnych.
2
Zadaniem skarżącej jest obrona interesów jej członków w kontekście prowadzenia działalności podwodnej w środowisku morskim. Celem jej jest również oddziaływanie poprzez wiedzę i doświadczenie jej członków na krajowe i międzynarodowe regulacje dotyczące zrównoważonego użytkowania środowiska morskiego. Ponadto jest ona stałym członkiem grupy roboczej ds. oceny połowów rekreacyjnych w ramach Międzynarodowej Rady Badań Morza (ICES). Rada ta, mająca charakter naukowo‑techniczny, przeprowadza oceny dotyczące poszczególnych gatunków ryb, grup gatunków i łowisk. Wydaje ona opinie, oparte głównie na kryteriach biologicznych, oraz przedstawia zalecenia dotyczące poziomów połowów lub towarzyszących im środków technicznych.
3
Na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE i zgodnie z zasadami przewidzianymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniającym rozporządzenia Rady (WE) nr 1954/2003 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylającym rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz.U. 2013, L 354, s. 22, zwanym dalej „rozporządzeniem w sprawie WPRyb”) Rada Unii Europejskiej corocznie ustala i przydziela uprawnienia do połowów.
4
W dniu 23 stycznia 2018 r. Rada przyjęła rozporządzenie (UE) 2018/120 ustalające uprawnienia do połowów na rok 2018 w odniesieniu do niektórych stad ryb i grup stad ryb, mające zastosowanie w wodach Unii oraz – dla unijnych statków rybackich – w niektórych wodach nienależących do Unii, a także zmieniające rozporządzenie (UE) 2017/127 (Dz.U. 2018, L 27, s. 1, zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).
5
Artykuł 2 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia, odnoszący się do zakresu stosowania wspomnianego rozporządzenia, stanowi, że znajduje ono zastosowanie do połowów rekreacyjnych, jeżeli zostały one wyraźnie wymienione w odnośnych przepisach.
6
Artykuł 3 lit. b) zaskarżonego rozporządzenia określa połowy rekreacyjne jako „niekomercyjną działalność połowową, w przypadku której żywe zasoby morza są eksploatowane do celów takich jak rekreacja, turystyka lub sport”.
7
Artykuł 9 ust. 1–3 zaskarżonego rozporządzenia przewiduje środki mające zastosowanie do połowów przemysłowych labraksa.
8
Artykuł 9 ust. 4 i 5 zaskarżonego rozporządzenia reguluje rekreacyjne połowy labraksa na dwóch obszarach.
9
Znajdujący się na północy pierwszy obszar, o którym mowa w pkt 8 powyżej (zwany dalej „obszarem pierwszym”), obejmuje obszary statystyczne określone i zdefiniowane przez ICES (zwane dalej „rejonami ICES”) jako rejony ICES 4b, 4c i 7a–7k, które odpowiadają środkowej i południowej części Morza Północnego, Morzu Irlandzkiemu, zachodniej części Irlandii, Porcupine Bank, kanałowi La Manche, Kanałowi Bristolskiemu, Morzu Celtyckiemu i południowo‑zachodniej Irlandii.
10
Na obszarze pierwszym, zgodnie z art. 9 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia, jako połowy rekreacyjne dozwolone są wyłącznie połowy labraksa, po których następuje uwolnienie (zwane dalej „złów i wypuść”). Zabrania się zatem osobom rekreacyjnie łowiącym ryby zatrzymywania na statku, przemieszczania, przeładunku i wyładunku labraksa złowionego na tym obszarze.
11
Znajdujący się na zachodzie drugi obszar, o którym mowa w pkt 8 powyżej (zwany dalej „obszarem drugim”), obejmuje rejony ICES 8a i 8b, które odpowiadają części Zatoki Biskajskiej.
12
Na obszarze drugim osoby rekreacyjnie łowiące ryby mogą zatrzymać labraksa, ale liczba osobników jest ograniczona do trzech sztuk dziennie na osobę zgodnie z art. 9 ust. 5 zaskarżonego rozporządzenia.
Postępowanie i żądania stron
13
Skarżąca wniosła skargę w niniejszej sprawie pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 kwietnia 2018 r.
14
Odrębnym pismem złożonym w dniu 7 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o zarządzenie środków tymczasowych mających na celu zawieszenie wykonania art. 2 ust. 2 oraz art. 9 ust. 4 i 5 zaskarżonego rozporządzenia. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2018 r., IFSUA/Rada (T‑251/18 R, niepublikowanym, EU:T:2018:516) prezes Sądu oddalił wniosek o zastosowanie środków tymczasowych i zdecydował, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
15
W piśmie, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 10 sierpnia 2018 r., Komisja Europejska wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady. Decyzją z dnia 17 września 2018 r. prezes pierwszej izby Sądu dopuścił tę interwencję. Interwenient przedstawił uwagi, a strony główne ustosunkowały się do nich w wyznaczonych terminach.
16
W drodze środka organizacji postępowania, opartego na art. 89 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, Sąd zadał skarżącej pytania na piśmie i wezwał pozostałe strony do przedstawienia uwag dotyczących odpowiedzi skarżącej.
17
Wystąpienia stron zostały wysłuchane na rozprawie w dniu 16 października 2019 r.
18
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności art. 2 ust. 2 oraz art. 9 ust. 4 i 5 zaskarżonego rozporządzenia;
–
stwierdzenie nieważności motywów wspomnianego rozporządzenia odnoszących się do tych przepisów.
19
W odpowiedzi na uwagi interwenienta skarżąca zrezygnowała z kwestionowania art. 2 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia.
20
Skarżąca wyjaśniła na rozprawie, że skarga nie była skierowana przeciwko motywom zaskarżonego rozporządzenia, wbrew temu, co wskazano w akapicie drugim na pierwszej stronie skargi, co zostało odnotowane w protokole z rozprawy.
21
Rada wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie częściowo skargi jako niedopuszczalnej, a w pozostałym zakresie oddalenie jej jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
22
Komisja wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub oddalenie jej jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
23
Na wstępie należy zauważyć, że w trakcie postępowania przed Sądem skarżąca cofnęła swoje żądania w zakresie, w jakim były skierowane, po pierwsze, przeciwko art. 2 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia, a po drugie, przeciwko motywom zaskarżonego rozporządzenia dotyczącym art. 2 ust. 2 i art. 9 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia, w związku z czym nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie tych żądań.
W przedmiocie dopuszczalności
W przedmiocie rozdzielnego charakteru zaskarżonych przepisów
24
Zdaniem Komisji skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonego rozporządzenia. Wbrew wymogom orzecznictwa art. 9 ust. 4 i 5 wspomnianego rozporządzenia, o którego stwierdzenie nieważności wnosi skarżąca (zwany dalej „zaskarżonymi przepisami”), nie może zostać oddzielony od pozostałej części zaskarżonego rozporządzenia.
25
W tym względzie nawet jeśli Komisja, jako interwenient, nie może, na podstawie art. 142 § 3 regulaminu postępowania, podnieść z własnej inicjatywy zarzutu niedopuszczalności (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel i hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 36), Sąd powinien w każdym wypadku zbadać tę kwestię, ponieważ dopuszczalność skargi jest bezwzględną przesłanką procesową (zob. podobnie postanowienie z dnia 25 stycznia 2017 r., Internacional de Productos Metálicos przeciwko Komisji, T‑217/16, niepublikowane, EU:T:2017:37, pkt 24; wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel i hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 36).
26
W tym względzie należy przypomnieć, że sąd Unii może stwierdzić częściową nieważność aktu prawa Unii jedynie w przypadku, gdy elementy, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, mogą zostać oddzielone od pozostałych przepisów tego aktu. Nie jest tak w szczególności w sytuacji, gdy częściowe stwierdzenie nieważności aktu skutkowałoby zmianą jego istoty (zob. wyrok z dnia 27 czerwca 2006 r., Parlament/Rada, C‑540/03, EU:C:2006:429, pkt 27, 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
27
W niniejszej sprawie zaskarżone przepisy dotyczą szczególnego przedmiotu, a mianowicie połowów rekreacyjnych labraksa na określonych obszarach, i różnią się tym od innych przepisów zaskarżonego rozporządzenia, w szczególności od przepisów zawartych w art. 9 ust. 1–3 tego rozporządzenia, które odnoszą się do połowów przemysłowych dotyczących tych ryb, nawet jeśli te ostatnie przepisy dotyczą tych samych obszarów geograficznych.
28
Innymi słowy – stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów, o które wnosi skarżąca, nie miałoby wpływu, gdyby Sąd uwzględnił to żądanie, na istotę pozostałych przepisów zaskarżonego rozporządzenia, których żądanie nie dotyczy, w szczególności art. 9 ust. 1–3 tego rozporządzenia, ponieważ będące przedmiotem tych ostatnich przepisów ograniczenia nałożone na połowy przemysłowe labraksa nie zostałyby naruszone.
29
W związku z tym należy uznać, że zaskarżone przepisy można oddzielić od pozostałych przepisów zaskarżonego rozporządzenia, a żądanie stwierdzenia częściowej nieważności wspomnianego rozporządzenia jest dopuszczalne.
W przedmiocie legitymacji procesowej
30
Zdaniem Rady i Komisji skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną, ponieważ skarżąca nie spełnia określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE przesłanek wniesienia skargi przez osobę fizyczną lub prawną.
31
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE „[k]ażda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych”.
32
Skarżąca utrzymuje, że jej sytuacja odpowiada sytuacji opisanej w ostatnim przypadku z art. 263 akapit czwarty TFUE, ponieważ, zdaniem skarżącej, zaskarżone przepisy mają charakter regulacyjny, nie wymagają środków wykonawczych i oddziałują bezpośrednio na jej członków.
33
W tym względzie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że – jak przyznali wszyscy uczestnicy sporu – zaskarżone przepisy mają charakter regulacyjny w rozumieniu art. 263 akapit czwarty zdanie ostatnie TFUE.
34
Pojęcie aktu regulacyjnego w rozumieniu powyższego postanowienia należy bowiem rozumieć jako oznaczające każdy akt o charakterze generalnym, z wyjątkiem aktów ustawodawczych (wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 60, 61).
35
Tymczasem z jednej strony zaskarżone przepisy są aktem o charakterze generalnym, ponieważ mają zastosowanie do sytuacji określonych obiektywnie i powodują skutki prawne względem kategorii osób określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny.
36
Z drugiej strony zaskarżone przepisy nie mają charakteru ustawodawczego, ponieważ, podobnie jak zawierające je zaskarżone rozporządzenie, opierają się na art. 43 ust. 3 TFUE i zostały przyjęte przez Radę na wniosek Komisji, bez udziału Parlamentu Europejskiego, zgodnie z procedurą, która nie jest procedurą ustawodawczą (postanowienie z dnia 10 lutego 2017 r., Acerga/Rada, T‑153/16, niepublikowane, EU:T:2017:73, pkt 33).
37
W drugiej kolejności należy stwierdzić, co do czego zgodne są strony sporu, że zaskarżone przepisy same w sobie ustanawiają ograniczenia mające zastosowanie do połowów rekreacyjnych labraksa na dwóch rozpatrywanych obszarach i tym samym wywołują skutki, w szczególności względem osób rekreacyjnie łowiących ryby, nie wymagając przyjęcia środków wykonawczych ani na szczeblu Unii, ani na szczeblu państw członkowskich.
38
W trzeciej kolejności zaskarżone przepisy dotyczą bezpośrednio niektórych członków skarżącej, a mianowicie, po pierwsze, Fédération nautique de pêche sporttive en apnée (FNPSA), po drugie, Fédération de la chasse sous‑marine passion (FCSMP), i po trzecie, Emerald Water Normandie Spearfishing.
39
FNPSA jest bowiem stowarzyszeniem o celu niezarobkowym, założonym w Pau (Pireneje Atlantyckie, Francja), zajmującym się, jak wskazano w jego statucie, wspieraniem, organizowaniem i rozwojem działalności w zakresie połowów sportowych na wstrzymanym oddechu, obserwacji, obrony i odbudowy środowiska morskiego oraz wiedzy o nim. Członkami tego stowarzyszenia są podmioty i osoby fizyczne posiadające licencję uprawniającą do uprawiania połowów sportowych na wstrzymanym oddechu. FNPSA zalicza zatem do swoich członków osoby uprawiające połowy podwodne.
40
FCSMP jest również stowarzyszeniem o celu niezarobkowym, z siedzibą w Ollioules (Var, Francja) i zrzeszającym rybaków dokonujących połowów podwodnych, jak wskazano w jego statucie. Zajmuje się ono w szczególności obroną ciągłości rekreacyjnego polowania podwodnego jako dziedzictwa kulturowego i sportowego, swobody dostępu do polowania i uprawiania go dla jak największej liczby osób, w szczególności młodych, oraz równego traktowania z innymi rodzajami połowów.
41
Ze swej strony Emerald Water Normandie Spearfishing jest stowarzyszeniem, którego celem jest wspieranie podwodnych polowań na poziomie lokalnym lub regionalnym, a nawet krajowym, w formie kampanii informacyjnych przy użyciu wszelkiego rodzaju nośników i środków przekazu, organizacji konkursów i imprez oraz poprzez wszelkie inne środki prawne, które mogą być udostępnione. Ma ono siedzibę w Hawrze (Seine‑Maritime, Francja), a jego czynnymi członkami są osoby w wieku co najmniej 16 lat, które przedstawiły zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do uprawiania nurkowania na wstrzymanym oddechu i podwodnych polowań.
42
Komisja utrzymuje, że rybacy będący członkami tych trzech stowarzyszeń nie prowadzą działalności na obszarach geograficznych objętych zaskarżonymi przepisami, co jej zdaniem powinno prowadzić do niedopuszczalności skargi.
43
W tym względzie należy przypomnieć, że jak wskazano w pkt 8–11 powyżej, zaskarżone przepisy dotyczą połowów rekreacyjnych labraksa na dwóch określonych obszarach geograficznych, a mianowicie, po pierwsze, na obszarze pierwszym, a po drugie, na obszarze drugim.
44
W niniejszej sprawie skarżąca przedstawiła w odniesieniu do trzech stowarzyszeń, o których mowa, zaświadczenie podpisane przez ich prezesa, poświadczające, że ich członkowie prowadzili działalność na obszarze pierwszym, w którym uprawiali połowy podwodne. Wskazanie to nie zostało zakwestionowane przez Radę. W tych okolicznościach można uznać, po zbadaniu dokumentów przedłożonych przez te stowarzyszenia, że jest spełniona w odniesieniu do nich przesłanka dopuszczalności w przedmiocie przepisów stosowanych do tego obszaru.
45
Ponadto skarżąca wskazała w odpowiedziach na pisemne pytania Sądu, że jeden z jej członków‑stowarzyszeń, FNPSA, zorganizował na obszarze drugim mistrzostwa Francji w połowach podwodnych w 2018 r., skutkiem czego przesłanka dopuszczalności jest spełniona również w odniesieniu do tego obszaru.
46
Ponadto skarżąca przedstawiła na rozprawie oświadczenie przewodniczącego FNPSA, w którym wskazano, że zgodnie z zaskarżonymi przepisami połowy labraksa na obszarze drugim zostały ograniczone do trzech osobników podczas mistrzostw w 2018 r.
47
W rozpatrywanym oświadczeniu prezes FNPSA wyjaśnił ponadto, że wejście w życie zaskarżonych przepisów doprowadziło do zmniejszenia liczby zgłoszeń do zawodów organizowanych przez to stowarzyszenie, w szczególności na obszarze drugim.
48
Rada i Komisja utrzymują, że rozpatrywane oświadczenie nie może zostać uwzględnione, ponieważ zostało przedstawione z opóźnieniem.
49
W tym względzie należy przypomnieć, że wpływ zaskarżonych przepisów na liczbę zgłoszeń do zawodów organizowanych przez FNPSA był odczuwalny stopniowo po wejściu w życie zaskarżonych przepisów, co wyjaśnia, dlaczego wnosząca odwołanie nie była w stanie zauważyć tego zjawiska przed rozprawą, a w konsekwencji dlaczego mogła o nim powiadomić Sąd dopiero w toku postępowania.
50
Z tych powodów rozpatrywane oświadczenie przedstawione przez skarżącą na rozprawie powinno zostać uznane za dopuszczalne na podstawie art. 85 § 3 regulaminu postępowania, który normuje składanie nowych dokumentów przed Sądem.
51
Mając na uwadze powyższe elementy, Sąd stwierdza z jednej strony, że w skład trzech podmiotów, których sytuację zbadano powyżej, wchodzą członkowie zajmujący się połowami rekreacyjnymi lub organizowaniem zawodów rybackich na obszarach, których dotyczą zaskarżone przepisy, a z drugiej strony, iż wspomniane przepisy wywarły bezpośredni wpływ na sytuację prawną tych podmiotów i rybaków, ponieważ przy wykonywaniu swojej działalności zostali oni skonfrontowani z przewidzianymi w nich ograniczeniami.
52
W tym względzie należy przypomnieć, że stowarzyszenia mogą wnieść skargę do sądu Unii, w szczególności jeżeli wśród ich członków znajdują się osoby, które spełniają, w zakresie, w jakim ich to dotyczy, warunki dopuszczalności określone w art. 263 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 15 września 2016 r., Molinos Río de la Plata i in./Rada, od T‑112/14 do T‑116/14 i T‑119/14, niepublikowany, EU:T:2016:509, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
53
W związku z tym zaskarżone przepisy dotyczą bezpośrednio skarżącej, zrzeszającej podmioty rybackie, do których przepisy te się odnoszą.
54
Mając na uwadze powyższe rozważania, skargę należy uznać za dopuszczalną.
Co do istoty
55
Na poparcie skargi strona skarżąca podnosi cztery zarzuty, dotyczące, odpowiednio:
–
braku kompetencji Unii do działania w dziedzinie połowów rekreacyjnych w drodze zaskarżonych przepisów;
–
naruszenia zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań;
–
naruszenia zasad równego traktowania i niedyskryminacji;
–
naruszenia zasady proporcjonalności oraz wolności zrzeszania się i wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
56
Zarzuty trzeci i czwarty odnoszą się wyłącznie do art. 9 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku kompetencji Unii
57
Skarżąca utrzymuje, że Unia nie miała kompetencji do regulowania rekreacyjnych połowów labraksa, czego dokonała w zaskarżonych przepisach.
58
Rada, popierana przez Komisję, kwestionuje argumentację skarżącej.
59
W tym względzie należy zauważyć, że jak wynika z preambuły zaskarżonego rozporządzenia, zostało ono przyjęte na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE, zawartego w tytule III części trzeciej traktatu FUE, dotyczącym rolnictwa i rybołówstwa, który stanowi, że „Rada, na wniosek Komisji, przyjmuje środki dotyczące […] ustalania i przydziału wielkości dopuszczalnych połowów [uprawnień do połowów]”.
60
Na mocy art. 4 ust. 2 lit. d) TFUE kompetencje przyznane Unii w dziedzinie rolnictwa i rybołówstwa są dzielone.
61
Dzielonemu charakterowi kompetencji przyznanych Unii w dziedzinie rolnictwa i rybołówstwa towarzyszy jednak określone w art. 4 ust. 2 lit. d) TFUE, ograniczenie, ponieważ środki przyjęte w ramach tej polityki nie są objęte kompetencjami dzielonymi, lecz kompetencjami wyłącznymi, jeżeli dotyczą one ochrony morskich zasobów biologicznych, czyli dziedziny, w której na podstawie art. 3 ust. 1 lit. d) TFUE Unii przysługuje ta kompetencja.
62
Tymczasem zaskarżone przepisy zostały przyjęte właśnie dla realizacji celu, jakim jest ochrona morskich zasobów biologicznych, w ramach środków dotyczących ustalania i przydziału uprawnień do połowów w rozumieniu art. 43 ust. 3 TFUE.
63
Zaskarżone rozporządzenie zostało bowiem przyjęte, jak wskazano w jego motywie 1, w celu ustalenia uprawnień do połowów na rok 2018 w odniesieniu do niektórych stad ryb lub grup stad ryb w wodach Unii.
64
W tym kontekście, jak wynika z motywów 7 i 8 zaskarżonego rozporządzenia, Rada zamierzała zmniejszyć śmiertelność labraksa po otrzymaniu od ICES z jednej strony niepokojących informacji na temat zmian w stadach tej ryby, a z drugiej strony zaleceń służących zachęceniu jej do przyjęcia środków ochronnych.
65
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że przyjmując zaskarżone przepisy w ramach środków dotyczących ustalania i przydziału uprawnień do połowów w rozumieniu art. 43 ust. 3 TFUE, prawodawca Unii działał w obszarze wyłącznej kompetencji przyznanej mu w art. 3 ust. 1 lit. d) TFUE.
66
Powyższej oceny nie mogą podważyć argumenty skarżącej.
67
W pierwszej kolejności skarżąca utrzymuje, że kompetencje przyznane Unii w zakresie rybołówstwa i rolnictwa ograniczają się do działalności handlowej i nie obejmują połowów rekreacyjnych, w związku z czym, zdaniem skarżącej, zaskarżone przepisy nie mogły zostać przyjęte w ramach tej polityki.
68
Tymczasem zgodnie z art. 43 ust. 3 TFUE Rada, na wniosek Komisji, przyjmuje środki dotyczące ustalania cen, potrąceń, pomocy i ograniczeń ilościowych, jak również dotyczące ustalania i przydziału uprawnień do połowów.
69
W art. 43 ust. 3 TFUE nie wprowadzono zatem żadnego rozróżnienia między rodzajami działalności połowowej w zależności od tego, czy mają one charakter komercyjny, czy nie, ponieważ uwzględniono jedynie działalność jako taką, a mianowicie polegającą na pozyskiwaniu ryb z dostępnych zasobów.
70
W niniejszej sprawie z treści zaskarżonych przepisów wynika, że zostały one przyjęte na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE ostatnia część zdania, w którym umożliwiono Radzie ustalenie, na wniosek Komisji, uprawnień do połowów.
71
Ze względu na swój przedmiot art. 43 ust. 3 TFUE dotyczy z jednej strony podziału uprawnień do połowów między rybaków, ale także, z drugiej strony, zarządzania dostępnymi zasobami w celu zapewnienia ciągłości tej działalności.
72
W konsekwencji, dla zapewnienia realizacji celu, któremu służy art. 43 ust. 3 TFUE, dopuszczalne, użyteczne, a nawet konieczne było, aby przy przyjmowaniu zaskarżonych przepisów Rada uwzględniła w odniesieniu do labraksa wszelką działalność, która może mieć wpływ na stan stad tej ryby i ich odbudowę, niezależnie od tego, czy działalność ta ma charakter komercyjny, czy nie.
73
W drugiej kolejności skarżąca uważa, że połowy rekreacyjne nie mogły być regulowane w ramach polityki rolnej i rybołówstwa, ponieważ wspomniana działalność wchodzi w zakres sportu i turystyki, w odniesieniu do których kompetencje Unii ograniczają się do koordynacji działań krajowych zgodnie z art. 6 lit. d) i e) TFUE.
74
W tym kontekście skarżąca powołuje się na motyw 3 rozporządzenia w sprawie WPRyb, w którym jej zdaniem przyznano państwom członkowskim kompetencje do regulowania połowów rekreacyjnych.
75
W tym względzie należy zauważyć, że motyw 3 rozporządzenia w sprawie WPRyb, na który powołuje się skarżąca, nie ma zakresu, jaki przypisuje mu skarżąca.
76
Motyw 3 rozporządzenia w sprawie WPRyb składa się bowiem z dwóch członów, wskazujących z jednej strony, że „[p]ołowy rekreacyjne mogą mieć istotny wpływ na zasoby rybne”, a z drugiej strony, że „państwa członkowskie powinny zatem zapewnić, by były one prowadzone w sposób zgodny z celami [wspólnej polityki rybołówstwa]”.
77
W pierwszym członie motywu 3 rozporządzenia w sprawie WPRyb podkreślono zatem wpływ, jaki połowy rekreacyjne mogą mieć na stada ryb, a tym samym znaczenie działania mającego na celu ochronę morskich zasobów biologicznych, takiego jak działania realizowane na podstawie zaskarżonych w niniejszej skardze przepisów.
78
Jeżeli chodzi o drugi człon motywu 3 rozporządzenia w sprawie WPRyb, zawiera on wymóg, by państwa członkowskie zachowały pewną ostrożność w celu zapewnienia prowadzenia działalności połowowej w sposób zgodny ze wspólną polityką rybołówstwa.
79
Wymóg taki odpowiada w sposób ogólny kompetencjom przyznanym administracji krajowej w zakresie wdrażania prawa Unii i nie może być interpretowany jako uznanie szczególnej kompetencji normatywnej państw członkowskich w odniesieniu do połowów rekreacyjnych.
80
Przeciwnie, poprzez podkreślenie znaczenia zapewnienia przestrzegania celów ustalonych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa w motywie 3 rozporządzenia w sprawie WPRyb założono, że zostały podjęte środki w celu określenia tych celów, co zgodnie z art. 43 ust. 3 TFUE oznacza interwencję ze strony instytucji Unii, z których każda działa w ramach uprawnień przyznanych jej w traktatach.
81
W związku z powyższym motyw 3 rozporządzenia w sprawie WPRyb, na który powołuje się skarżąca, zamiast wspierać stanowisko, zgodnie z którym państwa członkowskie mają kompetencje do regulowania rekreacyjnych połowów labraksa, zmierza raczej do wzmocnienia stanowiska zajętego przez Radę i Komisję, zdaniem których należy podjąć środki w celu zapewnienia ochrony morskich zasobów biologicznych, a art. 3 ust. 1 lit. d) i art. 43 ust. 3 TFUE stanowią podstawę prawną tych środków.
82
W trzeciej kolejności strona skarżąca utrzymuje, że ponieważ zaskarżone przepisy określają sposób prowadzenia połowów rekreacyjnych labraksa, są zbliżone do harmonizacji i odzwierciedlają zamiar uregulowania przez Radę danego sektora gospodarki.
83
Tymczasem taka interwencja jest sprzeczna z traktatem TFUE, jak orzekł Trybunał w sprawie zakończonej wydaniem wyroku z dnia 5 października 2000 r., Niemcy/Parlament i Rada (C‑376/98, EU:C:2000:544), w którym stwierdził on nieważność dyrektywy harmonizującej środki krajowe mające zastosowanie do różnych rodzajów działalności związanej z tytoniem ze względu na przekroczenie przez prawodawcę unijnego przysługujących mu kompetencji.
84
Aby odrzucić tę argumentację, wystarczy zauważyć, że w wyroku z dnia 5 października 2000 r., Niemcy/Parlament i Rada (C‑376/98, EU:C:2000:544) Trybunał stwierdził nieważność dyrektywy, której zgodność z prawem była kwestionowana, ponieważ w istocie doszło do obejścia wyraźnego wyłączenia wszelkiej harmonizacji w omawianej dziedzinie, podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest takiego wyłączenia, a w każdym wypadku z pkt 57–65 niniejszego wyroku wynika, że zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte na wyraźnej i właściwej podstawie prawnej.
85
Zarzut pierwszy należy zatem oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań
86
Skarżąca utrzymuje, że przez ograniczenie rekreacyjnych połowów labraksa prawodawca Unii w sposób radykalny i nieprzewidywalny zmienił przepisy, które miały zastosowanie do połowów rekreacyjnych, oraz naruszył z jednej strony pewność prawa, a z drugiej strony uzasadnione oczekiwania, które wzbudził u skarżącej swymi wcześniejszymi działaniami.
87
Rada, wspierana przez Komisję, kwestionuje argumentację skarżącej.
88
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada pewności prawa wymaga, po pierwsze, by normy prawa były jasne i precyzyjne, a po drugie, by ich stosowanie było przewidywalne dla podmiotów prawa (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2019 r., Călin, C‑676/17, EU:C:2019:700, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
89
W orzecznictwie uściślono, że zasada pewności prawa nakłada na administrację Unii obowiązek ochrony uzasadnionych oczekiwań, w przypadku gdy administracja ta wzbudziła w skarżącej uzasadnione nadzieje (zob. podobnie wyrok z dnia 29 listopada 2016 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja, T‑103/12, niepublikowany, EU:T:2016:682, pkt 150).
90
Jednakże, zgodnie z orzecznictwem, uzasadnione oczekiwania nie mogą być pokładane w utrzymaniu istniejącej sytuacji, jeżeli sytuacja ta należy do dziedziny, w której może ona ulec zmianie (zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2014 r., Hiszpania/Komisja, T‑260/11, EU:T:2014:555, pkt 87).
91
Możliwość zmiany przepisów dotyczących połowów jest zaś nieodłącznie związana ze wspólną polityką rybołówstwa, stanowiącą dziedzinę, w której instytucjom Unii przyznano uprawnienia dyskrecjonalne, aby umożliwić im dostosowanie obowiązujących środków do zmian sytuacji gospodarczej (zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2014 r., Hiszpania/Komisja, T‑260/11, EU:T:2014:555, pkt 87) oraz, w każdym wypadku, do zmian danego stada ryb [zob. podobnie wyroki: z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego), C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 30, 58–61; z dnia 11 stycznia 2017 r., Hiszpania/Rada, C‑128/15, EU:C:2017:3, pkt 50–52].
92
Jak wynika w szczególności z pkt 64 powyżej, prawodawca Unii stanął w niniejszym przypadku wobec sytuacji, w której, po pierwsze, stan stada labraksa był powodem do niepokoju, po drugie, połowy rekreacyjne przyczyniły się do śmiertelności tych ryb, i po trzecie, zdaniem ICES zasada ostrożności wymagała z jednej strony, aby połowy wspomnianych ryb z tej formy połowów były zakazane na obszarze pierwszym, a z drugiej strony, aby zostały znacznie zmniejszone na obszarze drugim.
93
W takich okolicznościach prawodawca Unii miał prawo skorzystać z kompetencji przyznanej mu w art. 3 ust. 1 lit. d) TFUE, gdy przyjął przepisy na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE, tym bardziej że zgodnie z orzecznictwem nie można powoływać się na uzasadnione oczekiwania, jeżeli, jak ma to miejsce w przypadku wspólnej polityki rybołówstwa, możliwość podjęcia zaskarżonych środków jest przewidziana w przepisie Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 17 marca 2011 r., AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, pkt 75).
94
Powyższej oceny nie mogą podważyć argumenty skarżącej.
95
W pierwszej kolejności skarżąca utrzymuje, że środki przyjęte wcześniej w celu zapewnienia ochrony morskich zasobów biologicznych nie regulowały połowów rekreacyjnych, co skłoniło ją do uznania, iż ten rodzaj działalności nie wchodził w zakres kompetencji, które Rada zamierza obecnie wykonywać.
96
W tym względzie należy zauważyć, że zaskarżone przepisy stanowią kontynuację linii prawnej, ponieważ podobne środki, ograniczające liczbę sztuk labraksa, które mogą być zatrzymywane w ramach połowów rekreacyjnych, zostały przyjęte w 2015 r. w rozporządzeniu Rady (UE) 2015/523 z dnia 25 marca 2015 r. zmieniającym rozporządzenia (UE) nr 43/2014 i (UE) 2015/104 w odniesieniu do niektórych uprawnień do połowów (Dz.U. 2015, L 84, s. 1).
97
Ten sam rodzaj środka został przyjęty w 2016 r. w rozporządzeniu Rady (UE) 2016/72 z dnia 22 stycznia 2016 r. ustalającym uprawnienia do połowów na 2016 rok dla niektórych stad ryb i grup stad ryb, stosowane w wodach Unii oraz – w odniesieniu do unijnych statków rybackich – w niektórych wodach nienależących do Unii oraz zmieniające rozporządzenie (UE) 2015/104 (Dz.U. 2016, L 22, s. 1), a w 2017 r. – w rozporządzeniu Rady (UE) 2017/127 z dnia 20 stycznia 2017 r. ustalającym uprawnienia do połowów na 2017 rok dla pewnych stad ryb i grup stad ryb, stosowane w wodach Unii oraz dla unijnych statków rybackich w niektórych wodach nienależących do Unii (Dz.U. 2017, L 24, s. 1).
98
Należy zatem stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżone przepisy nie stanowią pierwszych środków mających na celu ograniczenie połowów rekreacyjnych w wodach europejskich ani w szczególności połowów rekreacyjnych labraksa w tych wodach.
99
Otóż uzasadnione oczekiwania mogą powstać jedynie w przypadku, gdy spełnionych zostanie szereg przesłanek, w tym w szczególności gdy organ administracji Unii udzieli dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień, pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł (zob. wyrok z dnia 15 listopada 2018 r., Deutsche Telekom/Komisja, T‑207/10, EU:T:2018:786, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
100
Biorąc pod uwagę istnienie wcześniejszych środków, nie można w niniejszej sprawie uznać, że skarżącej przekazano dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje, które w momencie, gdy zostały przyjęte zaskarżone przepisy, pozwoliły jej sądzić, iż Unia nie zamierzała regulować lub już nie reguluje rekreacyjnych połowów labraksa na danych obszarach.
101
W drugiej kolejności skarżąca twierdzi, że do powstania uzasadnionych oczekiwań po jej stronie przyczyniło się oświadczenie złożone w 2011 r. przez członkinię Komisji zajmującą się gospodarką morską i rybołówstwem.
102
Prawdą jest, że – jak utrzymuje skarżąca – zajmująca się wówczas tymi kwestiami członkini Komisji oświadczyła w 2011 r. podczas debaty zorganizowanej w Parlamencie Europejskim:
„Połowy rekreacyjne nie wchodzą […] w zakres kompetencji Unii. Komisja Europejska nie jest […] odpowiedzialna i rządy krajowe powinny zaradzić wszystkim tym problemom. Jedynym zadaniem Komisji jest zapewnienie, aby w przypadku połowów rekreacyjnych produkt nie mógł być sprzedawany. Wszelkie pozostałe kwestie wchodzą w zakres uprawnień rządów krajowych”.
103
Jednakże zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 99 powyżej dokładne, bezwarunkowe i spójne zapewnienia pochodzące z upoważnionych i wiarygodnych źródeł, przekazane zainteresowanemu przez organ administracji, są niezbędne dla powstania po jego stronie uzasadnionych oczekiwań.
104
Tymczasem w niniejszej sprawie nie zostały spełnione co najmniej dwa z powyższych wymogów.
105
Z jednej strony rozpatrywane oświadczenie nie może stanowić „spójnego” zapewnienia, ponieważ chodzi jedynie o odosobnione nieformalne wyrażenie stanowiska członka Komisji, każda propozycja rozporządzenia w tej dziedzinie powinna zostać przyjęta przez kolegium tej instytucji, a owo oświadczenie jest w każdym wypadku w oczywisty sposób sprzeczne z uregulowaniami Unii wskazanymi w pkt 96 i 97 powyżej.
106
Z drugiej strony rozpatrywane oświadczenie nie ma „upoważnionego” charakteru wymaganego do wzbudzenia uzasadnionych oczekiwań, ponieważ w odniesieniu do ustalania i przydziału uprawnień do połowów środki muszą być przyjmowane przez Radę i Parlament, a rola Komisji ogranicza się do inicjatywy ustawodawczej i wykonywania decyzji podjętych przez prawodawcę.
107
W związku z tym zarzut drugi należy odrzucić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu zasad równego traktowania i niedyskryminacji
108
Skarżąca utrzymuje, że jeden z zaskarżonych przepisów, a mianowicie art. 9 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia, narusza „zasadę równości poprzez wprowadzenie zakazanej dyskryminacji”.
109
Rada, wspierana przez Komisję, kwestionuje argumentację skarżącej.
110
W tym względzie należy przypomnieć, że obowiązek zapewnienia równego traktowania stanowi ogólną zasadę prawa Unii, zapisaną w art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
111
Zgodnie z orzecznictwem zasada równego traktowania wymaga z jednej strony, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a z drugiej strony, aby sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest uzasadnione na podstawie obiektywnego i rozsądnego kryterium oraz jest proporcjonalne do realizowanego celu (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 września 2010 r., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisja, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 16 marca 2004 r., Afari/EBC, T‑11/03, EU:T:2004:77, pkt 65).
112
W sytuacji gdy prawodawcy Unii przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, jak ma to miejsce w dziedzinie wspólnej polityki rybołówstwa, badanie proporcjonalności powinno ograniczać się do ustalenia, czy różnica w traktowaniu nie ma ewidentnie niewłaściwego lub arbitralnego charakteru w stosunku do celu zamierzonego przez prawodawcę, niezależnie od kwestii, czy ustanowiony środek był jedynym możliwym środkiem lub środkiem najlepszym z możliwych (zob. podobnie wyrok z dnia 15 września 1982 r., Kind/EWG, 106/81, EU:C:1982:291, pkt 24).
113
Zarzut trzeci dzieli się na dwie części, w których strona skarżąca utrzymuje, że w niniejszej sprawie zaskarżone przepisy wprowadziły zakazaną dyskryminację pomiędzy z jednej strony połowami przemysłowymi i połowami rekreacyjnymi, a z drugiej strony pomiędzy odmiennymi formami połowów rekreacyjnych.
– W odniesieniu do części pierwszej zarzutu trzeciego, dotyczącej dyskryminacji pomiędzy połowami przemysłowymi a połowami rekreacyjnymi
114
W pierwszej kolejności skarżąca utrzymuje, że prawodawca Unii nie mógł poddać tym samym ramom regulacyjnym rodzajów działalności tak różniących się od siebie jak połowy przemysłowe i połowy rekreacyjne.
115
W tym względzie należy przypomnieć, że stwierdzenie naruszenia zasady niedyskryminacji poprzez jednakowe traktowanie sytuacji odmiennych zakłada, iż sytuacje, do których zasada ta się odnosi, nie są porównywalne pod względem całościowej charakterystyki, przy czym charakteryzujące je elementy winny być w szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu rozpatrywanego aktu Unii, przy uwzględnieniu ponadto zasad i celów dziedziny prawa, do której należy sporny akt (zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2014 r., Hiszpania/Komisja, T‑260/11, EU:T:2014:555, pkt 93).
116
Tymczasem w niniejszej sprawie połowy przemysłowe i połowy rekreacyjne można uznać za porównywalne w świetle istotnego celu realizowanego zaskarżonymi przepisami, ponieważ obydwa rodzaje połowów mają wpływ na populację labraksa, której ochrona jest celem tych przepisów, skutkiem czego argumentacja skarżącej nie może zostać uwzględniona.
117
W drugiej kolejności, przy założeniu, że te dwa rodzaje działalności można uznać za porównywalne, skarżąca twierdzi, że połowy przemysłowe i połowowy rekreacyjne w sposób niedopuszczalny są traktowane odmiennie, ponieważ w zaskarżonych przepisach do pierwszych z nich stosowany jest tymczasowy zakaz z wyjątkami właściwymi dla każdego rodzaju połowów przemysłowych, podczas gdy ograniczenia dotyczące drugiego z nich mają zastosowanie do wszystkich form połowów rekreacyjnych labraksa.
118
W tym względzie należy zaznaczyć, że – jak wskazuje skarżąca – art. 9 zaskarżonego rozporządzenia wprowadza różnicę w traktowaniu połowów rekreacyjnych i przemysłowych, ponieważ w przypadku połowów rekreacyjnych na obszarze pierwszym zezwala się jedynie na połowy typu „złów i wypuść”, podczas gdy w przypadku połowów przemysłowych zezwala się pod pewnymi warunkami na zatrzymanie labraksa w określonej porze roku.
119
Należy zatem z jednej strony ustalić, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 111 powyżej, czy ta różnica w traktowaniu dwóch rozpatrywanych rodzajów działalności jest uzasadniona obiektywnym i rozsądnym kryterium.
120
W tym zakresie należy zauważyć, że połowy przemysłowe z jednej strony są prowadzone przez osoby, które zajmują się nimi stale, a z drugiej strony dotyczą, przynajmniej potencjalnie, wszystkich konsumentów. Połowy rekreacyjne są natomiast działalnością rekreacyjną, chociaż pośrednio mogą mieć wpływ na przedsiębiorstwa, zwłaszcza te, które wprowadzają do obrotu sprzęt wykorzystywany w ramach tej działalności.
121
Okazuje się zatem, że różnica w traktowaniu dwóch spornych rodzajów działalności, taka jak przyjęta w zaskarżonych przepisach, jest związana z charakterem tych dwóch rodzajów działalności i jest zgodna z celami realizowanymi w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Jak wskazano bowiem w art. 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie WPRyb, polityka Unii w tym obszarze ma w szczególności na celu„zapewni[enie], aby działalność połowowa i w zakresie akwakultury była […] zarządzana w sposób spójny z celami w zakresie osiągania korzyści ekonomicznych, społecznych i w dziedzinie zatrudnienia oraz przyczyniania się do dostępności dostaw żywności”.
122
Gospodarczy charakter połowów przemysłowych może zatem uzasadniać zwrócenie przez prawodawcę Unii uwagi na wpływ, jaki ograniczenia, które zamierza przyjąć, będą miały na każdą formę połowów przemysłowych oraz na dostosowanie tych ograniczeń poprzez tolerowanie w niektórych przypadkach jedynie nieuniknionych przyłowów i poprzez zezwolenie w pozostałych przypadkach w pewnym stopniu na ukierunkowane połowy labraksa.
123
Z drugiej strony należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 111 i 112 powyżej odmienne traktowanie tych dwóch rozpatrywanych rodzajów działalności nie jest ewidentnie nieodpowiednie lub arbitralne w odniesieniu do działalności rekreacyjnej, jeżeli celem rozpatrywanych przepisów jest ochrona morskich zasobów biologicznych, a ostatecznie zapewnienie, by działalność ta, o ile stada zostaną odnowione, mogła zostać wznowiona bez przeszkód.
124
Należy zatem oddalić część pierwszą zarzutu trzeciego.
– W odniesieniu do części drugiej zarzutu trzeciego, opartej na dyskryminacji pomiędzy różnymi formami połowów rekreacyjnych
125
Strona skarżąca uważa, że zaskarżone przepisy wprowadzają w ramach połowów rekreacyjnych dyskryminację między połowami podwodnymi z jednej strony, a inną działalnością w zakresie połowów rekreacyjnych z drugiej strony.
126
W tym kontekście skarżąca utrzymuje zasadniczo, że przepisy dotyczące połowów przemysłowych uwzględniają szereg zasad wdrożonych w celu połowów w przemyśle związanym z hodowlą ryb i regulują podział dopuszczalnego przez prawodawcę Unii wskaźnika śmiertelności w taki sposób, aby zapewnić, by żaden określony sposób nie znajdował się w szczególnie niekorzystnej sytuacji wskutek ograniczeń nałożonych w art. 9 ust. 1–3 zaskarżonego rozporządzenia.
127
Inaczej jest w przypadku połowów rekreacyjnych, ponieważ zezwalając jedynie na połów typu „złów i wypuść”, polegający na wyławianiu ryb, a następnie wrzucaniu ich z powrotem do morza, prawodawca zakazał w praktyce połowów podwodnych, które ze swej natury wiążą się z użyciem karabinu lub w każdym razie pocisków, które powodują śmierć ryb i uniemożliwiają ich wrzucenie z powrotem żywych do morza.
128
Zezwolenie na połów typu „złów i wypuść” powoduje zatem dyskryminację między różnymi sposobami wykorzystywanymi do połowów rekreacyjnych, co jest tym mniej uzasadnione, że z jednej strony wpływ połowów podwodnych na stado ryb jest ograniczony, a z drugiej strony ta forma połowów rekreacyjnych jest ze swej natury szczególnie selektywna.
129
Z badania przeprowadzonego przez skarżącą wynika bowiem, że połowy podwodne generują w rzeczywistości mniej połowów niż inne formy połowów rekreacyjnych, ponieważ odpowiadają jedynie około 5,5% całkowitych połowów w ramach rekreacyjnych połowów labraksa.
130
Ponadto połowy podwodne wiążą się z wymogiem mierzenia przez rybaka do celu przed oddaniem strzału, co oznacza, że najpierw ustala on, czy osobnik należy do omawianego gatunku i czy spełnia wymogi dotyczące minimalnego zgodnego z prawem rozmiaru.
131
W tym względzie należy zauważyć, że – jak słusznie zauważa Rada –ze względu na swój charakter połowy podwodne niemalże nieuchronnie prowadzą do śmierci ryb, ponieważ oznaczają uderzenie ryby pociskiem, który ją unieruchamia, podczas gdy połów typu „złów i wypuść” wiąże się jedynie z zagrożeniem dla ryb – prawdopodobieństwo ich śmierci w takim przypadku jest zgodnie z szacunkami ICES zawartymi w jej opinii z dnia 24 października 2017 r. ograniczone do 15%.
132
Należy zatem uznać, że połowy podwodne i inne formy połowów rekreacyjnych, w ramach których można dokonywać połowu typu „złów i wypuść”, ponieważ są obiektywnie odmienne w odniesieniu do ich śmiercionośnego wpływu na stada ryb, mogą być traktowane w odmienny sposób.
133
W konsekwencji dwie rozpatrywane sytuacje nie są obiektywnie porównywalne w świetle celu realizowanego zaskarżonymi przepisami, co powoduje, że argumentacja skarżącej nie może zostać uwzględniona.
134
W związku z tym należy oddalić część drugą zarzutu trzeciego, a w konsekwencji zarzut trzeci w całości.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności oraz wolności zrzeszania się i wolności prowadzenia działalności gospodarczej
135
Zarzut czwarty skargi dzieli się na dwie części. Z jednej strony skarżąca utrzymuje, że art. 9 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia narusza zasadę proporcjonalności, a z drugiej strony podnosi, że przepis ten narusza wolność zrzeszania się i wolność prowadzenia działalności gospodarczej.
136
Rada, wspierana przez Komisję, kwestionuje argumentację skarżącej.
– W przedmiocie części pierwszej zarzutu czwartego, dotyczącej naruszenia zasady proporcjonalności i zasady ostrożności
137
Skarżąca utrzymuje, że środki przewidziane w art. 9 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia nie są proporcjonalne w świetle zasady ostrożności, którą należy zastosować w niniejszej sprawie.
138
W tym względzie z jednej strony należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, po pierwsze, aby instytucje Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć omawiane przepisy, po drugie, stosowały najmniej dotkliwe rozwiązania dla osiągnięcia zamierzonego celu, po trzecie, by wynikające z tego niedogodności nie były nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. podobnie wyrok z dnia 11 stycznia 2017 r., Hiszpania/Rada, C‑128/15, EU:C:2017:3, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
139
Z drugiej strony zgodność z prawem środków przyjętych w dziedzinach, w których, jak ma to miejsce w przypadku wspólnej polityki rybołówstwa, prawodawca Unii dysponuje szerokim zakresem uznania, może zostać naruszona, wyłącznie jeżeli ustanowiony środek okazuje się oczywiście nieodpowiedni lub arbitralny w stosunku do zamierzonego celu, niezależnie od kwestii, czy środek ten był jedynym możliwym lub najlepszym z możliwych (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 marca 2006 r., Unitymark i North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, EU:C:2006:193, pkt 57, 58 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 11 stycznia 2017 r., Hiszpania/Rada, C‑128/15, EU:C:2017:3, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
140
W swojej argumentacji skarżąca nie kwestionuje tego, że labraks był zagrożony na obszarach objętych zaskarżonymi przepisami przed wydaniem zaskarżonego rozporządzenia, ani potrzeby przyjęcia środków mających na celu zmniejszenie śmiertelności ryb i zwiększenie ich biomasy na tych obszarach.
141
Skarżąca utrzymuje jednak, że ograniczenia przewidziane w art. 9 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia nie mogły zostać przyjęte z powodu braku rozstrzygających danych naukowych dotyczących wpływu połowów rekreacyjnych na stado labraksa.
142
W tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z opinią ICES z dnia 24 października 2017 r. masę połowu labraksa z połowów rekreacyjnych w roku 2016 na obszarze pierwszym oszacowano na 1627 ton i przekroczyły one tym samym masę połowu tej ryby z połowów przemysłowych, którą oszacowano na 1295 ton.
143
Nawet po uaktualnieniu tego oszacowania dokonanym w 2018 r., przy uwzględnieniu konsekwencji limitów połowowych nałożonych przez Radę i przy założeniu, że limity te były w pełni przestrzegane, wpływ połowów rekreacyjnych na śmiertelność labraksa na obszarze pierwszym pozostał znaczący, ponieważ jak wynika z danych zawartych w opinii ICES z dnia 29 czerwca 2018 r., stanowił około 14% połowów labraksa.
144
Tymczasem art. 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie WPRyb wymaga stosowania zasady ostrożności przy ustalaniu uprawnień do połowów.
145
W tych okolicznościach Rada mogła uznać za konieczne przyjęcie rozpatrywanych ograniczeń w celu przeciwdziałania śmiertelności w ramach połowów rekreacyjnych. Z jednej strony Rada pozwoliła na połowy typu „złów i wypuść”, pozwalając tym samym osobom rekreacyjnie łowiącym ryby na kontynuowanie prowadzenia większości form połowów rekreacyjnych pomimo zalecenia ICES dotyczącego zakazu wszelkich połowów. Z drugiej strony wprowadziła ona zasadę połowów typu „złów i wypuść”, której ograniczenie do działalności rekreacyjnej nie jest nieracjonalne.
146
Takie środki nie mogą zostać uznane za ewidentnie nieodpowiednie lub arbitralne w świetle celu, który należy osiągnąć, skutkiem czego nie można uznać, że przyjmując je, prawodawca przekroczył granice swoich uprawnień dyskrecjonalnych i naruszył zasadę proporcjonalności. W konsekwencji część pierwszą zarzutu czwartego należy oddalić.
– W przedmiocie części drugiej zarzutu czwartego, dotyczącej naruszenia wolności zrzeszania się i wolności prowadzenia działalności gospodarczej
147
Skarżąca twierdzi, że zakaz połowów podwodnych narusza wolność zrzeszania się i wolność prowadzenia działalności gospodarczej zapisane w art. 12 i 16 karty, w zakresie, w jakim zakaz ten wpływa na infrastrukturę portów rekreacyjnych, wytwarzanie specjalistycznych urządzeń dla tych portów oraz związane z nimi usługi turystyczne.
148
Na wstępie należy stwierdzić, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swojego twierdzenia, iż naruszona została wolność zrzeszania się. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem samo abstrakcyjne wskazanie zarzutu nie spełnia wymogów określonych w art. 76 lit. d) regulaminu postępowania (wyrok z dnia 29 marca 2012 r., Telefónica i Telefónica de España/Komisja, T‑336/07, EU:T:2012:172, pkt 59). W związku z tym część drugą zarzutu czwartego należy odrzucić jako niedopuszczalną w zakresie, w jakim dotyczy ona naruszenia wolności zrzeszania się.
149
Jeśli chodzi o wolność prowadzenia działalności gospodarczej, uznaną w art. 16 karty, obejmuje ona prawo wykonywania działalności gospodarczej lub handlowej, swobodę umów i swobodną konkurencję.
150
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że naruszenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej może mieć wpływ na przedsiębiorstwa prowadzące działalność handlową związaną z prowadzeniem połowów podwodnych, taką jak sprzedaż sprzętu. Takie naruszenie nie może natomiast dotyczyć samych osób rekreacyjnie łowiących ryby, jako że, jak wynika z art. 3 lit. b) zaskarżonego rozporządzenia, nie prowadzą oni takiej działalności, ponieważ nie mogą sprzedawać złowionych ryb.
151
W odniesieniu do przedsiębiorstw prowadzących działalność handlową związaną z prowadzeniem połowów podwodnych należy zauważyć, że rozpatrywany środek może rzeczywiście spowodować skutki gospodarcze dla ich działalności, co może mieć wpływ na ich decyzję o kontynuowaniu wspomnianej działalności, a zatem potencjalnie stanowić ograniczenie ich wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
152
W tym względzie skarżąca przedstawiła badania zmierzające do wykazania, że labraks jest gatunkiem najbardziej poszukiwanym przez osoby rekreacyjnie łowiące ryby zajmujące się połowami podwodnymi, a dla niektórych z nich jest to gatunek uzasadniający prowadzenie tej działalności. Jeżeli tendencja ta odzwierciedla rzeczywistość, to nieuchronnie wywołuje skutki w zakresie obrotu przedsiębiorstw działających w tym sektorze.
153
Jednakże art. 52 ust. 1 karty dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności, o ile są one przewidziane ustawą, zachowują istotę tych praw i wolności oraz – przy poszanowaniu zasady proporcjonalności – są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
154
Tak jest zaś w tym wypadku, ponieważ, po pierwsze, sporny środek jest przewidziany w zaskarżonym rozporządzeniu. Po drugie, nie zawiera on żadnego zakazu skierowanego do przedsiębiorstw prowadzących działalność handlową związaną z prowadzeniem połowów podwodnych, skutkiem czego zachowuje on istotę wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Po trzecie, jak wynika z oceny części pierwszej zarzutu czwartego, środek ten jest zgodny z zasadą proporcjonalności, ponieważ jego celem jest ochrona morskich zasobów biologicznych w interesie ogólnym.
155
Wniosek ten jest kwestionowany przez skarżącą, która twierdzi, że wdrożenie zaskarżonego rozporządzenia nie zostało złagodzone przez kryterium o charakterze tymczasowym lub przez ustanowienie procesu nieautomatycznego. Natomiast wspomniane rozporządzenie weszło w życie natychmiast, bez „dostosowania”.
156
W tym względzie należy zauważyć, że podnoszonemu przez skarżącą brakowi tymczasowego charakteru rozpatrywanego środka przeczy charakter zaskarżonego rozporządzenia, które ma być stosowane przez jeden rok, w niniejszym przypadku rok 2018.
157
Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, rozpatrywany środek nie został wprowadzony w rzeczywistości niedawno i w sposób natychmiastowy, ponieważ identyczny środek był już stosowany w odniesieniu do obszaru pierwszego na podstawie art. 9 ust. 4 poprzednio obowiązującego rozporządzenia, a mianowicie rozporządzenia 2017/127.
158
W konsekwencji należy oddalić zarzut czwarty, a tym samym oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
159
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
160
Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Rady – obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Radę, w tym kosztami związanymi z postępowaniem w przedmiocie środka tymczasowego.
161
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Komisja pokryje zatem własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
International Forum for Sustainable Underwater Activities (IFSUA) pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej, w tym koszty związane z postępowaniem w przedmiocie środka tymczasowego.
3)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty.
Valančius
Nihoul
Svenningsen
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 marca 2020 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.