62020TJ0469_RES
Affaire T‑469/20
Royaume des Pays-Bas
contre
Commission européenne
Arrêt de la Tribunal (septième chambre élargie) du 16 novembre 2022
« Aides d’État – Loi néerlandaise interdisant l’utilisation du charbon pour la production d’électricité – Fermeture anticipée d’une centrale électrique au charbon – Octroi d’une indemnité – Décision de ne pas soulever d’objections – Décision déclarant l’indemnité compatible avec le marché intérieur – Absence de qualification expresse d’“aide d’État” – Recours en annulation – Acte attaquable – Recevabilité – Article 4, paragraphe 3, du règlement (UE) 2015/1589 – Sécurité juridique »
Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Décision constatant la compatibilité d’une mesure étatique avec le marché intérieur sans qualification préalable de cette mesure d’aide d’État – Inclusion
(Art. 263 TFUE)
(voir points 27-34)
Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Compétence – Adoption d’une décision constatant la compatibilité d’une mesure étatique avec le marché intérieur sans qualification préalable de cette mesure d’aide d’État – Décision allant au-delà des compétences de la Commission
(Art. 107, § 3, TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 4, § 3)
(voir points 51-53, 55, 58-62, 64, 70, 71)
Résumé
Le Tribunal annule la décision de la Commission européenne validant la compensation pour la fermeture de centrales électriques au charbon opérant aux Pays-Bas. La Commission ne pouvait pas se prononcer sur la compatibilité d’une mesure nationale avec le marché intérieur sans avoir établi au préalable que cette mesure constituait une aide d’état.
Le 11 décembre 2019, le Royaume des Pays-Bas a adopté une loi interdisant l’utilisation du charbon pour la production d’électricité à partir du 1er janvier 2030 au plus tard.
À la suite de l’entrée en vigueur de cette loi, quatre des cinq centrales électriques au charbon opérant aux Pays-Bas ont bénéficié d’une période transitoire de cinq à dix ans afin de leur donner la possibilité de récupérer les investissements réalisés, de s’adapter à une autre matière première ou de se préparer à la fermeture. En revanche, la centrale Hemweg 8, qui ne brûlait pas de biomasse, ne produisait aucune énergie renouvelable et dont le rendement était plus bas que celui des quatre autres centrales au charbon, a été contrainte de fermer à la fin de l’année 2019.
Dans ce contexte, le gouvernement des Pays-Bas a décidé d’accorder une indemnité de 52,5 millions d’euros à la société exploitante de la centrale Hemweg 8, en compensation du préjudice subi en raison de la fermeture anticipée (ci-après la « mesure en cause »), conformément à la possibilité prévue à cet effet par la loi du 11 décembre 2019.
Par décision du 12 mai 2020 (
1
), la Commission européenne a déclaré la mesure en cause compatible avec le marché intérieur, en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, sans toutefois avoir examiné si cette mesure conférait un avantage à la société exploitante de la centrale Hemweg 8 et constituait donc une aide d’État.
Le Royaume des Pays-Bas a introduit un recours tendant à l’annulation de cette décision qui est accueilli par la septième chambre élargie du Tribunal. Dans ce cadre, le Tribunal précise que la Commission ne peut pas se prononcer sur la compatibilité d’une mesure nationale avec le marché intérieur sans avoir établi au préalable que cette mesure constitue une aide d’état au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Appréciation du Tribunal
À titre liminaire, le Tribunal écarte l’exception d’irrecevabilité de la Commission, tirée du fait qu’aucun effet juridique obligatoire ne résultait de la décision attaquée pour le Royaume des Pays-Bas.
En effet, selon une jurisprudence constante, une décision fondée sur les paragraphes 1 et 3 de l’article 107 TFUE, qui, tout en qualifiant une mesure d’aide, la déclare compatible avec le marché intérieur, doit être regardée comme un acte attaquable en vertu de l’article 263 TFUE.
Or, même si la décision attaquée ne se prononçait pas sur la question de savoir si la mesure nationale en cause constituait une aide d’État, elle avait pour conséquence de l’autoriser. Ainsi, par l’adoption de celle-ci, la Commission a décidé de mettre fin à la procédure d’examen préliminaire qu’elle a déclenchée et a implicitement refusé d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE. Elle a donc adopté une position définitive sur la compatibilité de la mesure en cause avec le marché intérieur comportant des effets juridiques obligatoires.
Le Tribunal déclare par conséquent le recours recevable, sans qu’il y ait lieu d’examiner si les effets juridiques obligatoires produits par la décision attaquée étaient de nature à affecter les intérêts du Royaume des Pays-Bas.
Le Tribunal examine ensuite les griefs du Royaume des Pays-Bas tirés du fait que, en déclarant la mesure en cause compatible avec le marché intérieur sans se prononcer sur la question de sa qualification d’aide d’État, la Commission a agi au-delà de ses compétences et violé le principe de sécurité juridique.
À cet égard, le Tribunal rappelle, tout d’abord, que la Commission a adopté la décision attaquée sur la base de l’article 4, paragraphe 3, du règlement 2015/1589 (
2
), en concluant, dans son dispositif, à la compatibilité de la mesure en cause avec le marché intérieur, au titre de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE.
En vertu de cette dernière disposition, les « aides » destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. Or, l’emploi du terme « aide » implique que la compatibilité d’une mesure nationale avec le marché intérieur ne puisse être examinée qu’après que cette mesure a été qualifiée d’aide.
En outre, il est de jurisprudence constante que, lorsque la Commission ne peut pas acquérir la conviction, à l’issue de la phase préliminaire d’examen, qu’une mesure étatique soit ne constitue pas une « aide » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, soit, si elle est qualifiée d’aide, est compatible avec le traité, ou lorsque cette procédure ne lui a pas permis de surmonter toutes les difficultés soulevées par l’appréciation de la compatibilité de la mesure considérée, cette institution est dans l’obligation d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, sans disposer à cet égard d’une marge d’appréciation.
Il s’ensuit, selon le Tribunal, que seule une mesure entrant dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, c’est-à-dire une mesure qualifiée d’aide d’État, peut être considérée par la Commission comme étant compatible avec le marché intérieur.
Cette conclusion est, par ailleurs, confortée par les dispositions pertinentes du règlement 2015/1589, dont l’article 4 instaure une phase préliminaire d’examen des mesures d’aide qui a pour objet de permettre à la Commission de se forger une première opinion sur la mesure qu’elle examine. À l’issue de cette phase, la Commission constate que la mesure étatique en question soit ne constitue pas une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, soit entre dans le champ d’application de cette disposition. Dans cette dernière hypothèse, ladite mesure peut ne pas susciter de doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur ou, au contraire, en susciter. Si la Commission constate, après l’examen préliminaire, que la mesure notifiée, pour autant qu’elle entre dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ne suscite pas de doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur, elle adopte une décision de ne pas soulever d’objections au titre de l’article 4, paragraphe 3, du règlement 2015/1589.
Il en résulte que l’article 4 du règlement 2015/1589 fixe une liste exhaustive des décisions que la Commission peut adopter à l’issue de l’examen préliminaire de la mesure nationale en cause, au nombre desquelles ne figure pas la possibilité d’adopter une décision déclarant une mesure nationale compatible avec le marché intérieur sans qu’elle se soit au préalable prononcée sur la qualification d’aide d’État de cette mesure.
Dès lors, le Tribunal juge que, en déclarant, dans la décision attaquée, la mesure en cause compatible avec le marché intérieur, sans se prononcer préalablement sur la question de savoir si une telle mesure constituait une aide, la Commission a outrepassé ses compétences. De plus, dans la mesure où la décision attaquée ne permettait pas au Royaume des Pays-Bas de connaitre avec exactitude ses droits et obligations, la Commission a également violé le principe de sécurité juridique.
Pour ces motifs, le Tribunal accueille le recours et annule la décision attaquée, sans se prononcer sur les autres moyens invoqués par le Royaume des Pays-Bas.
(
1
)	Décision C(2020) 2998 final de la Commission, du 12 mai 2020, relative à l’aide d’État SA. 54537 (2020/NN) - Pays-Bas, Interdiction de l’utilisation du charbon pour la production d’électricité aux Pays-Bas (ci-après la « décision attaquée »).
(
2
)	Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9). En vertu de la disposition citée, « [s]i la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée, pour autant qu’elle entre dans le champ de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, ne suscite pas de doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur, elle décide que cette mesure est compatible avec le marché intérieur […]. Cette décision précise quelle dérogation prévue par le TFUE a été appliquée ».