61996CJ0162_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑162/96
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 WE, przez Bundesfinanzhof wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między
A. Racke GmbH & Co.
a
Hauptzollamt Mainz
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ważności rozporządzenia Rady (EWG) nr 3300/91 z dnia 11 listopada 1991 r. zawieszającego koncesje handlowe ustanowione w Umowie o współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Socjalistyczną Federacyjną Republiką Jugosławii (Dz.U. L 315, str. 1),
TRYBUNAŁ,
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, C. Gulmann, H. Ragnemalm i M. Wathelet, prezesi izb, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn (sprawozdawca), J.L. Murray, D.A.O. Edward, G. Hirsch, P. Jann i L. Sevón, sędziowie,
rzecznik generalny: F.G. Jacobs,
sekretarz: D. Louterman‑Hubeau, główny administrator,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu A. Racke GmbH & Co. przez Dietricha Ehlego, adwokata w Kolonii,
– w imieniu Rady Unii Europejskiej przez Jürgena Hubera i Micaila Vitsentzatosa, radców prawnych oraz Antonia Tancę, członka służby prawnej, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez Jörna Sacka, radcę prawnego oraz Barbarę Brandtner, członka służby prawnej, działających w charakterze pełnomocników,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu ustnych wyjaśnień przedstawionych przez A. Racke GmbH & Co., Radę i Komisję na rozprawie w dniu 15 lipca 1997 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 4 grudnia 1997 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Postanowieniem z dnia 7 marca 1996 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 13 maja 1996 r., Bundesfinanzhof (federalny sąd finansowy) przedłożył na podstawie art. 177 traktatu WE dwa pytania prejudycjalne dotyczące ważności rozporządzenia Rady (EWG) nr 3300/91 z dnia 11 listopada 1991 r. zawieszającego koncesje handlowe ustanowione w Umowie o współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Socjalistyczną Federacyjną Republiką Jugosławii (Dz.U. L 315, str. 1, zwanego dalej „spornym rozporządzeniem”).
2. Pytania te zostały przedłożone w ramach sporu między spółką A. Racke GmbH & Co. (zwaną dalej „Racke”) a Hauptzollamt Mainz, dotyczącego długu celnego powstałego z tytułu przywozu do Niemiec pewnej ilości wina pochodzącego z Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii.
Ramy prawne
3. Umowa o współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Socjalistyczną Federacyjną Republiką Jugosławii (zwana dalej „umową o współpracy”) została podpisana w dniu 2 kwietnia 1980 r. w Belgradzie przez państwa członkowskie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Wspólnotę oraz Socjalistyczną Federacyjną Republikę Jugosławii (zwaną dalej „Jugosławią”) i zatwierdzona w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 314/83 z dnia 24 stycznia 1983 r. (Dz.U. L 41, str. 1).
4. Artykuł 22 umowy o współpracy, w brzmieniu wynikającym z art. 4 protokołu dodatkowego do tej umowy ustanawiającego nowe uzgodnienia handlowe (zwanego dalej „protokołem dodatkowym”), zatwierdzonego w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 87/605/EWG z dnia 21 grudnia 1987 r. (Dz.U. L 389, str. 72), stanowi, co następuje:
„1. Należności celne od przywozu do Wspólnoty pochodzących z Jugosławii, win ze świeżych winogron objętych podpozycjami 22.05 ex C I i ex C II Wspólnej Taryfy Celnej, dostarczanych w pojemnikach o pojemności co najwyżej dwóch litrów, zostają obniżone o 30% w granicach rocznego wspólnotowego kontyngentu taryfowego wynoszącego 12 000 hektolitrów. Do przywozu wykraczającego poza kontyngent Wspólnota stosuje cła wynikające z ust. 4.
[…]
3 Ustępy 1 i 2 pozostają w mocy do czasu, gdy należności celne przewidziane w ramach określonego w ust. 4 stopniowego znoszenia ceł w odniesieniu do win, o których mowa w ust. 1, zmniejszone zostaną o 30% zgodnie z postanowieniami ust. 1.
4. Należności celne od przywozu do Wspólnoty pochodzących z Jugosławii win ze świeżych winogron objętych podpozycjami 22.05 C I i C II Wspólnej Taryfy Celnej zostają zniesione na zasadach określonych w art. 2 ust. 1 i 2 protokołu dodatkowego ustanawiającego nowe uzgodnienia handlowe. Przepis ten znajduje zastosowanie w granicach rocznego wspólnotowego kontyngentu taryfowego wynoszącego 545 000 hektolitrów. Do przywozu wykraczającego poza kontyngent Wspólnota stosuje cła określone we Wspólnej Taryfie Celnej.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego tekstu poniżej].
5. Na mocy art. 2 ust. 1 protokołu dodatkowego należności celne przywozowe we Wspólnocie, obowiązujące na podstawie umowy o współpracy są stopniowo znoszone w tych samych okresach i zgodnie z takim samym harmonogramem, jak zostało to przewidziane w Akcie dotyczącym warunków przystąpienia Królestwa Hiszpanii i Republiki Portugalskiej oraz dostosowań w traktatach (Dz.U. 1985, L 302, str. 23) w odniesieniu do przywozu takich samych produktów z tych krajów do Wspólnoty w jej składzie na dzień 31 grudnia 1985 r. Jeżeli poziom należności celnych obowiązujących w odniesieniu do przywozu do Wspólnoty w jej składzie na dzień 31 grudnia 1985 r. produktów pochodzących z Hiszpanii i Portugalii różniłby się, produkty pochodzące z Jugosławii objęte będą wyższą spośród tych dwóch stawek. Zgodnie z art. 2 ust. 2, jeżeli Jugosławia korzysta z niższych należności celnych niż Hiszpania, Portugalia lub oba te kraje, znoszenie należności celnych rozpoczyna się wówczas, gdy należności celne stosowane do takich samych produktów pochodzących z Hiszpanii i Portugalii osiągną poziom niższy od należności celnych mających zastosowanie do produktów pochodzących z Jugosławii.
6. Na mocy art. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3413/90 z dnia 19 listopada 1990 r. otwierającego i ustalającego zarządzanie wspólnotowymi kontyngentami taryfowymi na niektóre produkty pochodzące z Jugosławii (1991) (Dz.U. L 335, str. 26) należności celne od przywozu do Wspólnoty pochodzących z Jugosławii win ze świeżych winogron objętych kodami CN ex 2204 21 i 2204 29 zawieszone zostały na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 1991 r. na poziomach 3,6, 4,4, 4,8 i 5,6 ECU/hektolitr, w granicach kontyngentu taryfowego wynoszącego 545 000 hektolitrów. Ponadto art. 2–4 rozporządzenia nr 3413/90 określiły zasady dostępu importerów danych produktów do kontyngentu.
7. Umowa o współpracy, zgodnie z art. 60, zawarta została na czas nieokreślony. Jednak każda ze stron może wypowiedzieć umowę poprzez złożenie drugiej stronie notyfikacji. Umowa ta traci moc po sześciu miesiącach od dnia rzeczonej notyfikacji.
8. Decyzją 91/586/EWWiS, EWG z dnia 11 listopada 1991 r. zawieszającą stosowanie umów między Wspólnotą Europejską, jej państwami członkowskimi a Socjalistyczną Federalną Republiką Jugosławii (Dz.U. L 315, str. 47), Rada i przedstawiciele rządów państw członkowskich zebrani w Radzie zawiesili stosowanie umowy o współpracy ze skutkiem natychmiastowym z następujących powodów, określonych w drugim, trzecim, czwartym i piątym motywie preambuły decyzji:
„Wspólnota Europejska i jej państwa członkowskie, zebrane w ramach europejskiej współpracy politycznej, w swoich deklaracjach z dnia 5 i 28 października 1991 r. stwierdziły zaistnienie kryzysu w Jugosławii; Rada Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych wyraziła w rezolucji nr 713 (1991) zaniepokojenie faktem, że przedłużenie się takiej sytuacji stanowi groźbę dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa;
kontynuowanie działań wojennych i ich wpływ na stosunki gospodarcze i handlowe zarówno między republikami Jugosławii, jak i ze Wspólnotą, stanowią radykalną zmianę okoliczności, w jakich Umowa o współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Socjalistyczną Federalną Republiką Jugosławii i jej protokoły, jak również umowa dotycząca Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, zostały zawarte; działania te kwestionują stosowanie tych umów i protokołów;
apel wystosowany przez Wspólnotę Europejską i jej państwa członkowskie, zebrane w ramach europejskiej współpracy politycznej w dniu 6 października 1991 r. w Haarzuilens, wzywający do przestrzegania układu o zawieszeniu broni podpisanego w Hadze dnia 4 października 1991 r. pozostał bez echa;
w deklaracji z dnia 6 października 1991 r. Wspólnota Europejska i jej państwa członkowskie, zebrane w ramach europejskiej współpracy politycznej ogłosiły decyzję o wypowiedzeniu umów między Wspólnotą a Jugosławią, jeżeli układ podpisany w Hadze w dniu 4 października 1991 r. między stronami konfliktu, w obecności przewodniczącego Rady Wspólnot Europejskich i przewodniczącego konferencji ds. Jugosławii, nie będzie przestrzegany” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego tekstu poniżej].
9. Artykuł 1 spornego rozporządzenia stanowi, że koncesje handlowe przyznane umową o współpracy lub na mocy tej umowy zostają zawieszone. Zgodnie z art. 3 rozporządzenie wchodzi w życie w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, czyli 15 listopada 1991 r.
10. Motywy pierwszy, drugi, trzeci i czwarty preambuły spornego rozporządzenia powtarzają przedstawione powyżej powody zawarte w preambule decyzji 91/586.
11. Zgodnie z art. 60 umowy o współpracy Rada przyjęła decyzję 91/602/EWG z dnia 25 listopada 1991 r. w sprawie wypowiedzenia Umowy o współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Socjalistyczną Federacyjną Republiką Jugosławii (Dz.U. L 325, str. 23). Na mocy jej art. 2 decyzja wypowiadająca umowę i wszystkie towarzyszące jej protokoły i akty weszła w życie w dniu jej ogłoszenia, tzn. 27 listopada 1991 r.
12. W odniesieniu do określonych produktów, jednakże z wyłączeniem win, rozporządzeniem (EWG) nr 3567/91 z dnia 2 grudnia 1991 r. dotyczącym przepisów stosowanych w przywozie produktów pochodzących z republik Bośni i Hercegowiny, Chorwacji, Macedonii i Słowenii (Dz.U. L 342, str. 1) Rada przyznała tym republikom przywilej korzystania z warunków wymiany towarowej, odpowiadających zasadniczo warunkom określonym w umowie o współpracy, której stosowanie zostało zawieszone przez Wspólnotę.
13. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 545/92 z dnia 3 lutego 1992 r. dotyczące zasad mających zastosowanie do przywozu do Wspólnoty produktów pochodzących z republik Chorwacji i Słowenii oraz jugosłowiańskich republik Bośni i Hercegowiny, Macedonii i Czarnogóry (Dz.U. L 63, str. 1) utrzymało te środki w mocy w 1992 r. i rozciągnęło ich stosowanie na określone produkty rolne, w tym wina ze świeżych winogron objęte kodami CN ex 2204 21 i 2204 29, pochodzące z wymienionych republik. Artykuł 6 rozporządzenia nr 545/92 stanowi, że należności celne stosowane w przywozie takich win ulegały obniżeniu do 3,2 ECU/hektolitr lub 3,7 ECU/hektolitr, w granicach kontyngentu rocznego wynoszącego 545 000 hektolitrów.
14. Na mocy art. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 547/92 z dnia 3 lutego 1992 r. otwierającego i ustalającego zarządzanie wspólnotowymi kontyngentami taryfowymi na niektóre produkty pochodzące z republik Chorwacji i Słowenii oraz jugosłowiańskich republik Bośni i Hercegowiny, Macedonii oraz Czarnogóry (Dz.U. L 63, str. 41) należności celne obowiązujące w przywozie do Wspólnoty pochodzących z tych republik win ze świeżych winogron objętych kodami CN ex 2204 21 i 2204 29 zawieszone zostały na okres od dnia 1stycznia do dnia 31grudnia 1992 r. na poziomach 2,4, 2,9, 3,2 i 3,7 ECU/hektolitr w granicach kontyngentu taryfowego wynoszącego 545 000 hektolitrów. Artykuły 2–4 tego rozporządzenia określiły zasady dostępu importerów danych produktów do kontyngentu.
Postępowanie przed sądem krajowym
15. W okresie od dnia 6 listopada 1990 r. do dnia 27 kwietnia 1992 r. Racke dokonała w Niemczech odprawy celnej win przywiezionych z regionu Kosowa, obejmując je procedurą składu celnego w prywatnym składzie celnym. W dniu 7 maja 1992 r. zgłosiła partie dopuszczone do swobodnego obrotu w ramach systemu preferencyjnych stawek celnych, przewidzianego w umowie o współpracy.
16. Decyzją z dnia 27 maja 1992 r. Hauptzollamt Mainz zażądał jednak zapłaty różnicy między stawką celną stosowaną do państw trzecich a stawką preferencyjną z uwagi na fakt, że wina zostały przywiezione z Serbii.
17. Racke wniosła skargę na tę decyzję do Finanzgericht, który uznał ją w zakresie, w jakim dotyczyła ona win przywiezionych przed dniem 15 listopada 1991 r., ale oddalił ją w pozostałym zakresie ze względu na fakt, że zawieszenie, na mocy spornego rozporządzenia, koncesji handlowych przyznanych umową o współpracy było uzasadnione wystąpieniem zasadniczej zmiany sytuacji, jaką była wojna w Jugosławii.
18. Racke wniosła odwołanie do Bundesfinanzhoff, który rozważył najpierw kwestię, czy jednostronne zawieszenie stosowania umowy o współpracy było zgodne z zasadami określonymi w art. 62 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. (zwanej dalej „konwencją wiedeńską”).
19. Artykuł 62 konwencji wiedeńskiej stanowi:
„1. Zasadnicza zmiana okoliczności, jaka nastąpiła w stosunku do tych, które istniały w czasie zawarcia traktatu, i jaka nie była przewidziana przez strony, nie może być powołana jako podstawa wygaśnięcia lub wycofania się z traktatu, chyba że:
a) istnienie tych okoliczności stanowiło istotną podstawę zgody stron na związanie się traktatem oraz
b) wskutek tej zmiany radykalnie przekształci się zakres obowiązków pozostałych jeszcze do wykonania na podstawie traktatu.
[…]
3. Jeżeli na podstawie poprzednich ustępów strona może powołać się na zasadniczą zmianę okoliczności jako podstawę wygaśnięcia lub wycofania się z traktatu, może ona także powołać się na tę zmianę jako na podstawę zawieszenia działania traktatu”.
20. Zdaniem sądu krajowego rozpad Jugosławii na kilka nowych państw oraz działania wojenne prowadzone na terytorium Jugosławii, które można uznać za przełom polityczny, powodują zasadniczą zmianę istotnych okoliczności stanowiących podstawę porozumienia umawiających się stron zawiązanych umową o współpracy. Natomiast nie wydaje się, aby zmiana ta radykalnie wpłynęła na zakres zobowiązań wynikających z umowy o współpracy, która jest przede wszystkim umową handlową.
21. Bundesfinazhof zastanawia się również, czy w świetle art. 65 konwencji wiedeńskiej dopuszczalne było zawieszenie stosowania umowy o współpracy bez uprzedniej notyfikacji lub okresu wypowiedzenia, czy zaistniał szczególnie pilny przypadek i czy termin zapłaty wskazanych należności celnych był dostatecznie odległy, aby pozwolić na naprawienie ewentualnych błędów proceduralnych.
22. Artykuł 65 ust. 1 konwencji wiedeńskiej stanowi, że strona, która na podstawie postanowień konwencji powołuje się na podstawę wygaśnięcia traktatu, wycofania się z niego lub zawieszenia jego działania, musi notyfikować pozostałym stronom swoje roszczenie. Taka notyfikacja musi wskazywać środek, jaki proponuje się podjąć w odniesieniu do traktatu, oraz jego uzasadnienie. Ponadto art. 65 ust. 2 konwencji wiedeńskiej stanowi, że jeżeli po upływie okresu, który, z wyjątkiem przypadków szczególnie pilnych, nie powinien być krótszy niż trzy miesiące od otrzymania notyfikacji, żadna ze stron nie wniesie żadnego sprzeciwu, strona dokonująca notyfikacji może podjąć proponowany przez siebie środek w sposób przewidziany w art. 67. Artykuł 65 ust. 3 konwencji wiedeńskiej stanowi, że jeżeli przez którąkolwiek z pozostałych stron zostanie wniesiony sprzeciw, strony powinny szukać rozwiązania za pomocą środków wskazanych w art. 33 Karty Narodów Zjednoczonych.
23. W świetle tych wątpliwości Bundesfinanzhof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy rozporządzenie Rady (EWG) nr 3300/91 z dnia 11 listopada 1991 r. zawieszające koncesje handlowe ustanowione w Umowie o współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Socjalistyczną Federacyjną Republiką Jugosławii (Dz.U. L 315, str. 1) jest ważne?
2) W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze:
Jakie są skutki nieważności w odniesieniu do stosowania należności celnych nałożonych na początku maja 1992 na wina pochodzące z Serbii, które zostały przywiezione w okresie od połowy listopada 1991 r. do kwietnia 1992 r. i objęte procedurą składu celnego?
Czy preferencyjne traktowanie celne w granicach kontyngentów, przyznane w 1992 r. na wina pochodzące z byłej Jugosławii, z wyjątkiem Serbii, znajduje w związku z tym zastosowanie?”.
W przedmiocie pytania pierwszego
24. Należy na wstępie stwierdzić, że pomimo iż konwencja wiedeńska nie wiąże ani Wspólnoty, ani wszystkich jej państw członkowskich, szereg jej postanowień, w tym art. 62, stanowi odzwierciedlenie norm prawa międzynarodowego, potwierdzających pod pewnymi warunkami zasadę, zgodnie z którą zmiana okoliczności może pociągać za sobą nieważność lub zawieszenie działania traktatu. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że „zasada ta, jak też wyjątkowe warunki, którym jest podporządkowana, zostały wyrażone w art. 62 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, którą pod wieloma względami można uznać za kodyfikację prawa zwyczajowego obowiązującego w odniesieniu do wygaśnięcia stosunków umownych ze względu na zmianę okoliczności” (wyrok z dnia 2 lutego 1973 r. w sprawie kompetencji w dziedzinie rybołówstwa, Zjednoczone Królestwo przeciwko Islandii, Recueil des arrets, avis consultatifs et ordonnances, 1973, str. 3, pkt 36).
W przedmiocie właściwości Trybunału
25. Komisja wyraziła wątpliwości w odniesieniu do właściwości Trybunału do orzekania w sprawie pierwszego pytania prejudycjalnego, ponieważ pytanie to dotyczy ważności spornego rozporządzenia w świetle zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego. Pomimo że sporne rozporządzenie jest, w rozumieniu art. 177 akapit pierwszy lit. b) traktatu, aktem przyjętym przez Wspólnotę, postępowanie prejudycjalne nie zezwala jednak na wysuwanie argumentacji wyłącznie w oparciu o prawo międzynarodowe, a w szczególności w oparciu o zasady regulujące wygaśnięcie traktatów i zawieszenie ich stosowania.
26. Należy przypomnieć, że jak orzekł już wcześniej Trybunał w wyroku z dnia 12 grudnia 1972 r. w sprawach połączonych od 21/72 do 24/72 International Fruit Company i in., Rec. str. 1219, pkt 5, właściwość Trybunału do orzekania na podstawie art. 177 traktatu o ważności aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty nie jest ograniczona, jeśli chodzi o podstawy, na których można kwestionować ważność tych aktów.
27. Ponieważ zakres tej właściwości obejmuje badanie wszelkich powodów, które mogą być przyczyną nieważności tych aktów, Trybunał ma obowiązek rozpatrzyć, czy na ich ważność może wpływać sprzeczność z zasadą prawa międzynarodowego (ww. wyrok w sprawie International Fruit Company i in., pkt 6).
28. W rezultacie należy stwierdzić, że Trybunał jest właściwy do orzekania w sprawie pierwszego pytania prejudycjalnego.
W przedmiocie ważności spornego rozporządzenia
29. Pytanie o ważność spornego rozporządzenia w świetle międzynarodowego prawa zwyczajowego podniesione zostało jako kwestia incydentalna w postępowaniu, w którym Racke żąda zastosowania systemu preferencyjnych stawek celnych, przewidzianego w art. 22 umowy o współpracy.
30. Należy zatem najpierw zbadać, czy art. 22 ust. 4, który – jak wskazuje przedmiot rozporządzeń w sprawie kontyngentów wymienionych w odesłaniu prejudycjalnym – znajduje w niniejszym przypadku zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym, może bezpośrednio przyznać prawa do korzystania z preferencyjnego traktowania celnego na rzecz podmiotów prawa.
31. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału postanowienie umowy zawartej przez Wspólnotę z państwami trzecimi musi być uznane za bezpośrednio stosowane, jeżeli uwzględniając jego treść oraz cel i charakter umowy, zawiera ono wyraźnie i szczegółowo określone zobowiązanie, które nie jest, w odniesieniu do jego wykonania lub skutków, uzależnione od przyjęcia jakiegokolwiek późniejszego aktu (zob. w szczególności wyrok z dnia 30 września 1987 r. w sprawie 12/86 Demirel, Rec. str. 3719, pkt 14).
32. W celu ustalenia, czy art. 22 ust. 4 umowy o współpracy spełnia te kryteria, należy najpierw zbadać jego treść.
33. Z uwagi na samą jego treść przepis ten musi zostać wprowadzony w życie za pomocą aktów wspólnotowych, tak aby umożliwić otwarcie rocznego wspólnotowego kontyngentu taryfowego na zasadach określonych w art. 2 ust. 1 i 2 protokołu dodatkowego, przy czym Wspólnocie nie przysługuje swobodne uznanie w przyjmowaniu takich środków. Wspólnota jest bowiem zobowiązana do dokonania w odpowiednim terminie dokładnego obliczenia wysokości należności celnych zgodnie z tymi przepisami.
34. Wynika z tego, że art. 22 ust. 4 umowy o współpracy może przyznawać w odniesieniu do ustanowionego w nim preferencyjnego traktowania celnego prawa, na które podmioty prawa mogą powołać się przed sądami krajowymi.
35. Ponadto nie zaprzecza temu analiza celu i charakteru umowy, której część stanowi art. 22 ust. 4.
36. Celem umowy o współpracy jest w istocie wspieranie rozwoju wymiany handlowej między umawiającymi się stronami i stopniowe znoszenie przeszkód we wzajemnym handlu. Protokół dodatkowy ustanowił dalsze zasady wymiany handlowej po zakończeniu pierwszego etapu tej liberalizacji w dniu 30 czerwca 1985 r. To właśnie w tym kontekście art. 22 ust. 4, w brzmieniu wynikającym z art. 4 protokołu dodatkowego określa, w odniesieniu do niektórych win, wspólnotowy kontyngent taryfowy, w którego granicach ma zostać dokonane zniesienie należności celnych przywozowych we Wspólnocie.
37. Następnie należy zbadać, czy podmiot prawa, powołując się przed sądem na preferencyjne traktowanie celne, przyznane mu na mocy art. 22 ust. 4 umowy o współpracy, może kwestionować, w świetle zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego, ważność spornego rozporządzenia, zawieszającego od dnia 15 listopada 1991 r. koncesje handlowe przyznane tą umową.
38. W tym względzie Rada twierdzi, że przyjęcie spornego rozporządzenia poprzedzone zostało, z logicznego i prawniczego punktu widzenia, przyjęciem decyzji 91/586 dotyczącej zawieszenia stosowania na płaszczyźnie międzynarodowej umowy o współpracy. Przyjęcie spornego rozporządzenia stało się z kolei konieczne, ponieważ koncesje handlowe przewidziane w tej umowie były w przeszłości wprowadzone w życie na mocy wewnętrznych uregulowań wspólnotowych.
39. Tymczasem Rada twierdzi, że ponieważ prawo międzynarodowe nie określa w wiążący sposób środków prawnych znajdujących zastosowanie w przypadkach naruszenia zasad prawa międzynarodowego, ewentualne naruszenie takich zasad spowodowane decyzją 91/586 nie prowadzi do przywrócenia stosowania umowy o współpracy i w rezultacie, na poziomie wspólnotowym, do nieważności spornego rozporządzenia z powodu jego niezgodności z umową, której stosowanie zostało przywrócone. Naruszenie prawa międzynarodowego może być również karane w drodze odszkodowania, co oznacza, że stosowanie umowy o współpracy pozostaje zawieszone. Oceniając zatem ważność spornego rozporządzenia, Trybunał nie musi badać, czy zawieszenie umowy o współpracy decyzją 91/586 narusza zasady prawa międzynarodowego.
40. Należy zwrócić uwagę na fakt, że pytanie skierowane przez sąd krajowy dotyczy jedynie ważności spornego rozporządzenia w świetle zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego.
41. Należy również podkreślić, że umowa zawarta przez Radę z państwem trzecim zgodnie z postanowieniami traktatu WE stanowi w odniesieniu do Wspólnoty akt przyjęty przez daną instytucję Wspólnoty, a postanowienia takiej umowy stanowią integralną część prawa wspólnotowego (ww. wyrok w sprawie Demirel, pkt 7).
42. Jeżeli należałoby uznać sporne rozporządzenie za nieważne, koncesje handlowe przyznane na mocy tej umowy o współpracy znajdowałyby nadal zastosowanie we wspólnotowym porządku prawnym do czasu doprowadzenia przez Wspólnotę do wygaśnięcia tej umowy zgodnie z mającymi zastosowanie zasadami prawa międzynarodowego.
43. Wynika z tego, że stwierdzenie nieważności spornego rozporządzenia z powodu jego sprzeczności z zasadami międzynarodowego prawa zwyczajowego umożliwiłoby podmiotom prawa bezpośrednie powołanie się na prawo do preferencyjnego traktowania, przyznane umową o współpracy.
44. Komisja wyraża wątpliwość, czy w przypadku braku wyraźnego postanowienia w traktacie WE zasady prawa międzynarodowego, do których odwołano się w postanowieniu odsyłającym, można uznać za stanowiące część wspólnotowego porządku prawnego. W celu zakwestionowania ważności rozporządzenia podmiot prawa może powołać się na względy wynikające ze stosunku między nim a Wspólnotą, ale nie może natomiast podnieść zarzutów opartych na stosunku prawnym między Wspólnotą a państwem trzecim, który podlega prawu międzynarodowemu.
45. W tym względzie należy zauważyć, że jak wynika z wyroku z dnia 24 listopada 1992 r. w sprawie C‑286/90 Poulsen i Diva Navigation, Rec. str. I‑6019, pkt 9, wykonując swoje kompetencje, Wspólnota musi przestrzegać prawa międzynarodowego. W rezultacie, przyjmując rozporządzenie zawieszające koncesje handlowe przyznane umową lub na mocy umowy, którą zawarła z państwem trzecim, Wspólnota ma przestrzegać zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego.
46. Wynika z tego, że zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego dotyczące wygaśnięcia i zawieszenia stosunków umownych ze względu na zasadniczą zmianę okoliczności wiążą instytucje Wspólnoty i stanowią część wspólnotowego porządku prawnego.
47. Należy ponadto stwierdzić, iż w niniejszym przypadku podmiot prawa w incydentalny sposób kwestionuje ważność rozporządzenia wspólnotowego w świetle tych zasad, w celu powołania się na prawa, które wywodzi bezpośrednio z umowy zawartej przez Wspólnotę z państwem trzecim. Niniejsza sprawa nie dotyczy zatem bezpośredniej skuteczności tych zasad.
48. Podmiot prawa powołuje się na podstawowe zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego przeciwko spornemu rozporządzeniu, które przyjęte zostało w zastosowaniu tych zasad i które pozbawiło ten podmiot praw do preferencyjnego traktowania przyznanego mu umową o współpracy (zob. w odniesieniu do podobnej sytuacji w związku z podstawowymi zasadami o charakterze umownym wyrok z dnia 7 maja 1991 r. w sprawie C‑69/89 Nakajima przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2069, pkt 31).
49. Zasady, na które powołuje się podmiot prawa, stanowią wyjątek od zasady pacta sunt servanda, która jest podstawową zasadą każdego porządku prawnego, a w szczególności międzynarodowego porządku prawnego. Zasada ta, stosowana w prawie międzynarodowym wymaga, aby każdy traktat był wiążący dla jego stron i był przez nie wykonywany w dobrej wierze (zob. art. 26 konwencji wiedeńskiej).
50. Znaczenie tej zasady podkreślone zostało dodatkowo przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, który orzekł, że „stabilność stosunków umownych wymaga, aby powołanie się na zasadniczą zmianę okoliczności było stosowane jedynie w wyjątkowych przypadkach” (wyrok z dnia 25 września 1997 r. w sprawie dotyczącej projektu Gabcíkovo – Nagymaros, Węgry przeciwko Słowacji, pkt 104, dotychczas nieopublikowany w Recueil des arrets, avis consultatifs et ordonnances).
51. W tej sytuacji podmiot prawa powołujący się przed sądem na prawa, które wywodzi bezpośrednio z danej umowy zawartej z państwem trzecim, nie może być pozbawiony możliwości kwestionowania ważności rozporządzenia, które, zawieszając koncesje handlowe przyznane tą umową, uniemożliwia mu powołanie się na nią, jak również możliwości powoływania się, w celu zakwestionowania ważności rozporządzenia, na zobowiązania wynikające z zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego, które regulują wygaśnięcie i zawieszenie stosunków umownych.
52. Ze względu jednak na złożoność omawianych zasad oraz nieścisłość niektórych pojęć, do których się one odwołują, kontrola sądowa musi, w szczególności w kontekście wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego oceny ważności, bezwzględnie ograniczać się do rozstrzygnięcia kwestii, czy Rada, przyjmując rozporządzenie zawieszające, popełniła oczywisty błąd w ocenie przesłanek zastosowania tych zasad.
53. Aby możliwe było uznanie wygaśnięcia lub zawieszenia umowy na podstawie zasadniczej zmiany okoliczności międzynarodowe prawo zwyczajowe, skodyfikowane w art. 62 ust. 1 konwencji wiedeńskiej, ustanawia dwie przesłanki. Po pierwsze, istnienie takich okoliczności musiało stanowić istotną podstawę zgody stron na związanie się umową; po drugie, skutkiem tej zmiany musiało być radykalne przekształcenie zakresu zobowiązań pozostałych jeszcze do wykonania na podstawie umowy.
54. W odniesieniu do pierwszej przesłanki należy stwierdzić, że preambuła umowy o współpracy stanowi, że umawiające się strony są zdecydowane „wspierać rozwój i zróżnicowanie współpracy gospodarczej, finansowej i handlowej w celu sprzyjania lepszej równowadze, jak również dla poprawienia struktury ich wymiany handlowej i rozszerzenia jej zakresu oraz zwiększenia dobrobytu ich ludności” oraz, że są świadome „konieczności wzięcia pod uwagę znaczenia nowej sytuacji powstałej w wyniku rozszerzenia Wspólnoty i wzmocnienia istniejących wzajemnych więzi sąsiedzkich w celu ustanowienia bardziej harmonijnych stosunków gospodarczych i handlowych między Wspólnotą a Socjalistyczną Federacyjną Republiką Jugosławii”. W zastosowaniu tych motywów art. 1 umowy stanowi, że jej celem jest „wspieranie wszechstronnej współpracy między umawiającymi się stronami w celu przyczynienia się do rozwoju gospodarczo‑społecznego Socjalistycznej Republiki Federalnej Jugosławii i pogłębiania stosunków między Umawiającymi się Stronami”.
55. Ze względu na tak daleko idący cel utrzymanie pokojowej sytuacji w Jugosławii, niezbędnej dla dobrosąsiedzkich stosunków oraz istnienie instytucji będących w stanie zapewnić realizację współpracy, o której mowa w umowie, na całym terytorium Jugosławii stanowiło zasadniczy warunek nawiązania i realizacji współpracy przewidzianej w umowie.
56. W odniesieniu do drugiej przesłanki nie wydaje się, aby Rada, twierdząc w drugim motywie preambuły spornego rozporządzenia, że „kontynuowanie działań wojennych i ich wpływ na stosunki gospodarcze i handlowe zarówno między republikami Jugosławii, jak i ze Wspólnotą stanowią radykalną zmianę okoliczności, w których zawarte zostały Umowa o współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Socjalistyczną Federacyjną Republiką Jugosławii i jej protokoły” i że „działania te kwestionują zasadność dalszego stosowania tych umów i protokołów”, popełniła oczywisty błąd w ocenie.
57. O ile prawdą jest, jak twierdzi Racke, że utrzymanie pewnego poziomu wymiany handlowej z Jugosławią było konieczne i że Wspólnota mogła nadal przyznać koncesje taryfowe, jednak pozostaje faktem zgodnie z tym, co zauważył rzecznik generalny w pkt 93 swojej opinii, że zastosowanie zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego nie jest uzależnione od niemożności wykonywania zobowiązania i że kontynuacja preferencji w celu stymulacji wymiany handlowej w sytuacji rozpadu Jugosławii była bezcelowa.
58. W odniesieniu do podniesionej w odesłaniu prejudycjalnym kwestii, czy w świetle art. 65 konwencji wiedeńskiej dopuszczalne było zawieszenie stosowania umowy o współpracy bez uprzedniej notyfikacji i okresu wypowiedzenia, należy stwierdzić, że we wspólnych oświadczeniach z dnia 5, 6 i 28 października 1991 r. Wspólnota i państwa członkowskie oznajmiły, że podejmą restrykcyjne środki skierowane przeciwko stronom, które nie przestrzegają postanowień układu o zawieszeniu broni z dnia 4 października 1991 r., który został podpisany przez strony w obecności przewodniczącego Rady i przewodniczącego konferencji ds. Jugosławii. Ponadto Wspólnota w trakcie zawierania tego układu oświadczyła, że doprowadzi do wygaśnięcia umowy o współpracy w przypadku nieprzestrzegania zawieszenia broni (Biul. WE 10‑1991, pkt 1.4.6, 1.4.7 i 1.4.16).
59. Nawet jeżeli takie oświadczenia nie spełniają wymogów formalnych określonych w art. 65 konwencji wiedeńskiej, należy zwrócić uwagę, że szczególne wymogi proceduralne określone w tej konwencji nie stanowią części międzynarodowego prawa zwyczajowego.
60. Wobec tego należy stwierdzić, że badanie pytania pierwszego nie ujawniło żadnego elementu, który mógłby wpłynąć na ważność rozporządzenia zawieszającego.
61. Biorąc pod uwagę odpowiedź udzieloną na pierwsze pytanie prejudycjalne, rozpatrywanie pytania drugiego nie jest konieczne.
W przedmiocie kosztów
62. Koszty poniesione przez Radę i Komisję, które przedłożyły Trybunałowi swoje uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Sentencja
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ,
stanowiąc w przedmiocie pytań skierowanych do niego przez Bundesfinanzhof postanowieniem z dnia 7 marca 1996 r., orzeka, co następuje:
Badanie przedłożonych pytań nie ujawniło żadnego elementu, który mógłby wpłynąć na ważność rozporządzenia Rady (EWG) nr 3300/91 z dnia 11 listopada 1991 r. zawieszającego koncesje handlowe ustanowione w Umowie o współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Socjalistyczną Federacyjną Republiką Jugosławii.