62003CO0250_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑250/03,
mille esemeks on EÜ artikli 234 alusel Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Itaalia) 13. novembri 2002. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 11. juunil 2003, menetluses
Giorgio Emanuele Mauri
versus
Ministero della Giustizia,
Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d'appello di Milano,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees C. W. A. Timmermans (ettekandja), kohtunikud C. Gulmann, R. Schintgen, J. Makarczyk, J. Klučka,
kohtujurist: P. Léger,
kohtusekretär: R. Grass,
arvestades, et eelotsusetaotluse esitanud kohut on teavitatud sellest, et Euroopa Kohus kavatseb teha otsuse põhistatud määrusega vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 104 lõikele 3,
arvestades, et Euroopa Kohtu põhikirja artiklis 23 nimetatud huvitatud isikutel on palutud esitada käesoleva asjaga seonduvad võimalikud märkused,
olles ära kuulanud kohtujuristi,
on teinud järgmise
määruse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus puudutab EÜ asutamislepingu selliste sätete tõlgendamist, mis on pühendatud ühenduse konkurentsivabaduse ja mittediskrimineerimise põhimõtete kaitsmisele.
2. Käesolev eelotsusetaotlus on esitatud ühelt poolt G. E. Mauri ja teiselt poolt Ministero della Giustizia (justiitsministeerium) ja Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’appello di Milano (advokaadi kutseeksami komisjon Milano Corte d’appello juures) vahelises kohtuvaidluses seoses keeldumisega lubamast G. E. Maurit advokaadi kutse saamiseks sooritatava riigieksami suulisesse vooru (edaspidi „riigieksam”).
Siseriiklikud õigusnormid
3. Eelotsusetaotlusest nähtub, et Itaalias tuleb advokaadikutse saamiseks sooritada riigieksam.
4. 27. novembri 1933. aasta kuningliku dekreetseaduse nr 1578 ( GURI
nr 281, 5.12.1933, lk 5521; edaspidi „dekreetseadus nr 1578/33”) põhikohtuasja asjaolude ajal kehtinud versiooni artikli 22 kohaselt moodustab riigieksami komisjonid justiitsministeerium ning need koosnevad viiest liikmest, nimelt kahest advokaadist, kes on vähemalt kaheksa aastat kuulunud eksami toimumiskoha Corte d’appello piirkonna advokatuuri, kahest sama piirkonna kohtunikust, kellel on vähemalt Corte d’appello nõuniku ametikohale vastav kvalifikatsioon ja ühest korralisest õigusteaduse professorist või ühest abiprofessorist, kes õpetab ülikoolis või kõrgemas õppeasutuses.
5. Consiglio nazionale forense (advokatuuride riiklik nõukogu; edaspidi „CNF”) nimetab vastava piirkonna advokatuuride juhatuste ühisel ettepanekul mõlemad asjaomasesse komisjoni kuuluvad advokaadid, kellest justiitsminister määrab ühe komisjoni esimeheks ja teise aseesimeheks.
Menetlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimus
6. G. E. Mauri osales 2001. aasta detsembris Milano Corte d’appello piirkonnas riigieksami kirjalikus voorus. Kuna pärast komisjoni poolt kirjaliku töö hindamist selgus, et G. E. Mauri ei ole saanud suulisesse vooru pääsemiseks piisavalt punkte, jäeti ta sellest kõrvale.
7. G. E. Mauri esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtusse hagi, nõudes tema kahjuks tehtud otsuse tühistamist. G. E. Mauri väitis, et dekreetseaduse nr 1578/33 artiklis 22 ette nähtud komisjoni koosseis ei võimalda erapooletut hindamist ja ei taga konkurentsi seisukohast korrektset korda juurdepääsuks advokaadikutsele, mistõttu on rikutud EÜ artikli 3 punkti g, EÜ artikleid 28, 49 ja järgmised, 81 ning 82.
8. Eelnimetatud kohus leiab, et G. E. Mauri kriitika ei tundu olevat täiesti põhjendamatu osas, mis puudutab advokatuuride juhatuste, st kohustuslikus korras kõiki vastavas piirkonnas praktiseerivaid advokaate ühendavate advokatuuride juhtorganite volitusi määrata komisjoni kõige mõjukamad liikmed, omades niimoodi rohkem või vähem otsest mõju komisjoni poolt teostatavale hindamisele.
9. Nimetatud juhatus määrab komisjoni viiest liikmest kaks, kellel on lisaks esimehe ja aseesimehe volitused ning on võimalik ja isegi tavaline, et kolmas liige – õigusteaduse õppejõud – on ise ka advokaat, kuuludes seega samasse advokatuuri.
10. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul võimaldab nimetatud asjaolu, selleks et kaitsta juba tegutsevate advokaatide huve, vähemalt teoreetiliselt piirata advokatuuril ühel või teisel viisil juurdepääsu advokaadikutsele, teostades mitte üksnes kvalitatiivset valikut, vaid samuti kvantitatiivset, tulenevalt turule omasest loogikast.
11. Arvestades, et tema menetluses oleva põhikohtuasja lahendamiseks on vaja ühenduse õiguse tõlgendamist, otsustas Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia kohtuliku arutamise peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas asutamislepingu sätteid, mis Euroopa Ühenduste Kohtu tõlgenduse kohaselt näevad ette ühenduse konkurentsivabaduse ja mittediskrimineerimise põhimõtete kaitse, tuleb tõlgendada nii, et [asutamislepinguga] on vastuolus ja seega on ebaseaduslikud sellised Itaalia siseriikliku õiguse sätted ja eeskätt 27. novembri 1933. aasta kuningliku dekreetseaduse nr 1578 artikkel 22, mille kohaselt tuleb elukutselise advokaadina tegutsemiseks sooritada eelnevalt riigieksam, kusjuures kutsesobivuse ja professionaalse võimekuse hindamiseks on antud ulatuslikud volitused kutseühenduse, mille liikmed on juba asjaomase piirkonna territooriumil tegutsevad ettevõtjad, kohalikele juhtorganitele?”
Eelotsuse küsimus
12. Kuna vastuse esitatud küsimusele võib selgelt tuletada kohtupraktikast, siis teavitas Euroopa Kohus kodukorra artikli 104 lõike 3 kohaselt eelotsusetaotluse esitanud kohut oma kavatsusest lahendada asi põhistatud määrusega ning palus Euroopa Kohtu põhikirja artiklis 23 nimetatud huvitatud isikutel esitada nimetatud asjaga seonduvad võimalikud märkused.
13. Eelnimetatud palvele vastasid Itaalia ja Iirimaa valitsus ning Euroopa Ühenduste Komisjon. Kaks valitsust märkisid peamiselt, et arvestades asjaoluga, milline tähtsus on nende arvates sellel kohtuasjal, näeksid nad meelsamini, et Euroopa Kohus lahendaks asja kohtuotsusega. Komisjon märkis seevastu, et tal ei ole vastuväiteid sellele, kui Euroopa Kohus lahendab asja põhistatud määrusega.
Vastuvõetavus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
14. Itaalia valitsus väidab, et eelotsuse küsimus on vastuvõetamatu, kuna selle kohta tehtav otsus ei ole vajalik asja lahendamiseks hagis, mille esitas riigieksamist kõrvale jäetud kandidaat ning igal juhul ei ole sellist vajadust võimalik tuletada eelotsusetaotlusest.
15. Selles osas, milles nimetatud küsimus puudutab ühenduse mittediskrimineerimise põhimõtet – täpsemini, Itaalia valitsuse sõnul teiste riikide kodanike oma riigi kodanikega võrdse kohtlemise põhimõtet asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse küsimustes – tuleb seda samuti pidada vastuvõetamatuks põhjusel, et asutamislepingu liikumisvabadusega, sh asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabadusega seonduvate sätete kohaldamisalasse ei kuulu tegevused, millega seotud kõik asjaolud jäävad ühe liikmesriigi piiresse.
16. Iirimaa valitsus leiab samuti, et eelotsuse küsimus on vastuvõetamatu.
17. Menetlus põhikohtuasjas puudutab Itaalia haridussüsteemi ning haridussüsteemide korraldus ei ole mitte ühenduse, vaid liikmesriikide pädevuses. Peale selle on nimetatud küsimus hüpoteetiline, kuna eelotsusetaotluses on mainitud, et komisjoni koosseis võib „vähemalt teoreetiliselt” olla advokaadikutsele juurdepääsu takistuseks. Lõpuks ei sisalda eelotsusetaotlus põhikohtuasjas käsitletud süsteemi toimimise kohta piisavalt täpseid andmeid, mis võimaldaksid Euroopa Kohtul otsustada.
Euroopa Kohtu hinnang
18. Tuleb meenutada, et üksnes siseriiklik kohus, kus menetlus toimub ja kes peab lõpuks selle kohta otsuse tegema, saab hinnata asja eripärast lähtuvalt nii vajadust tema otsuse tegemise vaatepunktist saada Euroopa Kohtult eelotsust kui ka Euroopa Kohtule esitatud küsimuste asjakohasust. Seega niipea, kui need küsimused puudutavad ühenduse õiguse tõlgendamist, peab Euroopa Kohus põhimõtteliselt otsuse tegema. Euroopa Kohus võib keelduda siseriikliku kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamisest vaid juhul, kui on ilmne, et ühenduse õigusnormi tõlgendamine või kehtivuse hindamine, mida siseriiklik kohus on palunud, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda kasulik vastus talle esitatud küsimustele (vt eelkõige 25. märtsi 2004. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑480/00–C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00–C‑491/00 ja C‑497/00–C‑499/00: Azienda Agricola Ettore Ribaldi jt, EKL 2004, lk I‑2943, punkt 72 ja viidatud kohtupraktika).
19. Käesoleval juhul ei ole sellega siiski tegemist.
20. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtult nõuti otsuse tegemist kohtuasjas, kus hageja toetus väitele, mis tulenes ühenduse õiguse teatud põhimõtete rikkumisest komisjoni koostamisel, kes ei lubanud teda riigieksami suulisesse vooru, siis ei saa mõistlikult nõustuda sellega, et eelnimetatud kohtu poolt esitatud küsimus ei ole seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega või et probleem on hüpoteetiline.
21. Mis puudutab Itaalia valitsuse vastuväidet, et asutamislepingu liikumisvabadusega seonduvad sätted ei kuulu kohaldamisele, kuna põhikohtuasjas käsitletava tegevusega seotud kõik asjaolud jäävad ühe liikmesriigi piiresse, siis tuleb märkida, et vastus võib olla siiski eelotsusetaotluse esitanud kohtule kasulik olukorras, kus kohtu siseriiklik õigus kohustab käesoleva menetlusega sarnase menetluse puhul andma Itaalia kandidaadile riigieksamil samasugused õigused kui teisest liikmesriigist pärit kandidaadil oleksid sellises olukorras tulenevalt ühenduse õigusest (vt selle kohta 5. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑448/98: Guimont, EKL 2000, lk I‑10663, punkt 23, ja 5. märtsi 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑515/99, C‑519/99–C‑524/99 ja C‑526/99–C‑540/99, EKL 2002, lk I‑2157, punkt 26).
22. Euroopa Kohus leiab, et eelotsusetaotluses ning Euroopa Kohtule esitatud märkustes sisalduvate andmete põhjal on ta piisavalt informeeritud, et ta saaks esitatud küsimusele anda kasuliku vastuse.
23. Seega tuleb eelotsuse küsimusele vastata.
Põhiküsimus
24. Kõigepealt tuleb märkida, et eelotsuse küsimus koosneb kahest osast.
25. Eelotsusetaotluse esitanud kohus osundab kõigepealt „ühenduse konkurentsivabaduse põhimõtetele” ning esitab samas EÜ artiklite 81 ja 82 tõlgendamisega seotud küsimuse.
26. Viidates „ühenduse mittediskrimineerimise põhimõtetele”, palub nimetatud kohus sisuliselt Euroopa Kohtul tõlgendada EÜ artiklit 43, milles sisaldub liikmesriikidele suunatud diskrimineerimise keeld (21. juuni 1974. aasta otsus kohtuasjas 2/74: Reyners, EKL 1974, lk 631, punktid 15 ja 16).
27. Seevastu ei ole vaja hinnata esitatud küsimust EÜ artikli 49 vaatenurgast, kuigi see sisaldab samuti diskrimineerimiskeeldu (3. detsembri 1974. aasta otsus kohtuasjas 33/74: van Binsbergen, EKL 1974, lk 1299, punkt 27). Iirimaa valitsus märkis õigesti, et miski ei viita asjaolule, mis annaks alust arvata, et riigieksam tuleks sooritada teise liikmesriigi advokaadil, kes osutab Itaalias teenust.
EÜ artiklid 81 ja 82
28. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib sisuliselt oma eelotsuse küsimuse esimeses osas, kas EÜ artiklitega 81 ja 82 on vastuolus selline õigusnorm, nagu on sätestatud dekreetseaduse nr 1578/33 artiklis 22, mis näeb ette, et riigieksami komisjon koosneb justiitsministri poolt nimetatud viiest liikmest, nimelt kahest kohtunikust, ühest õigusteaduse professorist ja kahest advokaadist, kusjuures viimased on määratud CNF poolt vastava piirkonna advokatuuride juhatuste ühisel ettepanekul.
29. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on küll õige, et EÜ artiklid 81 ja 82 puudutavad iseenesest üksnes ettevõtjate käitumist ning ei näe ette liikmesriikide seadusandlikke või haldusmeetmeid; lugedes neid artikleid aga koosmõjus EÜ artikliga 10, mis loob liikmesriikide koostöökohustuse, tuleneb neist siiski liikmesriikidele kohustus hoiduda kõigist meetmetest, nii seadusandlikest kui haldusmeetmetest, mis võiksid võtta ettevõtjate suhtes kehtivatelt konkurentsisätetelt nende kasuliku mõju (vt eelkõige 19. veebruari 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑35/99: Arduino, EKL 2002, lk I‑1529, punkt 34, ja 9. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑198/01: CIF, EKL 2003, lk I‑8055, punkt 45 ja viidatud kohtupraktika).
30. Euroopa Kohus on pidanud EÜ artiklite 10 ja 81 rikkumiseks eelkõige seda, kui liikmesriik näeb ette või soodustab EÜ artikliga 81 vastuolus olevaid kokkuleppeid, otsuseid ja kooskõlastatud tegevust või tugevdab nende mõju, võttes oma õigusnormidelt nende riikliku iseloomu sel teel, et delegeerib eraettevõtjatele vastutuse majandusse sekkuvate otsuste tegemiseks (eespool viidatud kohtuotsused Arduino, punkt 35, ja CIF, punkt 46, ning viidatud kohtupraktika).
31. Isegi kui eeldada, et advokaadid võiksid riigieksami komisjoni liikmetena kvalifitseeruda „ettevõtjateks” EÜ artiklite 81 ja 82 tähenduses, ei nähtu käesoleva põhikohtuasja asjaoludest, et riik oleks sellega, et ta on delegeerinud advokaatidele vastutuse advokaadikutsele juurdepääsuga seonduvate otsuste tegemiseks, võtnud advokaadikutsele juurdepääsu reguleerivatelt õigusnormidelt nende riiklikkuse.
32. Esiteks tuleb märkida, et riigil on komisjonis oluline roll viiest liikmest kahe kohtuniku näol, keda tuleb pidada selle riigi väljenduseks, hoolimata asjaolust, et nad ei ole hierarhiliselt justiitsministri alluvuses.
33. Teiseks tuleb välja tuua, et nagu nähtub kohtutoimikust, on justiitsministeeriumil märkimisväärne pädevus, mis võimaldab tal kontrollida komisjoni tööd igas staadiumis ning vajadusel sellesse isegi sekkuda.
34. Eelmainitud ministeerium nimetab seega komisjoni liikmed, valib eksamiteemad, tal on võimalus kõrvalekaldumiste korral need tühistada ja sekkuda sel teel, et ta nimetab enda esindaja, kes viib ellu talle antud juhised eksamite nõuetekohaseks läbiviimiseks ja seal distsipliini tagamiseks.
35. Kolmandaks võib komisjoni negatiivse otsuse peale esitada kaebuse halduskohtusse, kes vaatab otsuse uuesti läbi.
36. Riigipoolne kontroll, mida teostatakse põhikohtuasjas käsitletava eksami igas staadiumis, lubab seega järeldada, et riik ei ole loobunud oma pädevuse teostamisest eraettevõtjate kasuks.
37. Samadel põhjustel ei saa nimetatud riigile ette heita, et see näeb ette või soodustab EÜ artikliga 81 vastuolus olevaid kokkuleppeid, otsuseid ja kooskõlastatud tegevust või tugevdab nende mõju (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Arduino, punkt 43) või näeb ette või soodustab EÜ artikliga 82 vastuolus olevat valitseva seisundi kuritarvitamist või tugevdab sellise kuritarvitamise mõju.
38. Seega tuleb tõdeda, et EÜ artiklitega 81 ja 82 ei ole va stuolus selline õigusnorm, nagu on sätestatud dekreetseaduse nr 1578/33 artiklis 22.
EÜ artikkel 43
39. Oma eelotsuse küsimuse teises osas küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas EÜ artikliga 43 on vastuolus selline õigusnorm, nagu on sätestatud dekreetseaduse nr 1578/33 artiklis 22.
40. Tuleb meenutada, et EÜ artiklis 43 kehtestatakse asutamisvabaduse piiramise keeld ning et taolise piiramisena saab käsitleda mis tahes piiranguid, mis keelavad, takistavad või muudavad nimetatud vabaduse kasutamise vähem atraktiivseks (vt eelkõige 17. oktoobri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑79/01: Payroll jt, EKL 2002, lk I‑8923, punkt 26 ja viidatud kohtupraktika).
41. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võivad piirangut sisaldavad meetmed, mis kohalduvad igale vastuvõtva liikmesriigi territooriumil tegutsevale isikule või ettevõtjale, olla õigustatud, kui nad vastavad üldisest huvist tulenevatele ülekaalukatele põhjustele, niivõrd kui nad on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobivad ega lähe kaugemale sellest, mis on vajalik eesmärgi saavutamiseks (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Payroll jt, punkt 28 ja viidatud kohtupraktika).
42. Kuigi advokaadikutsele juurdepääsu eelduseks olev eksam võib küll olla takistuseks asutamisvabadusele (vt selle kohta 7. mai 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑340/89, EKL 1991, lk I‑2357, punkt 15), tuleb siiski märkida, et vaadeldavas põhikohtuasjas on vaidlustatud üksnes komisjoni koosseisuga seonduv õigusnorm, mitte asjaolu, et sellist eksamit korraldatakse.
43. Kui mitte arvestada piirangut, mis käesoleval juhul tuleneb eksamist endast, siis ei viita miski sellele, et niisugune õigusnorm piiraks asutamisvabadust.
44. Isegi kui eeldada, et advokaatide osalemine riigieksami komisjonis kujutab iseenesest asutamisvabaduse piiramist, saab sellist osalemist käesoleval juhul – nagu põhjendatult märgivad Itaalia ja Iirimaa valitsus ning komisjon – pidada õigustatuks.
45. Nimetatud osalemine vastab tegelikult üldisest huvist tulenevale ülekaalukale põhjusele, nimelt vajadusele hinnata parimal võimalikul viisil advokaadiks püüdlevate isikute kutsesobivust ja võimekust. See on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv selles mõttes, et advokaatidel on vastav töökogemus, mistõttu on nad eriti sobivad hindama kandidaate nende kutse erinõuetest lähtuvalt. Lõpuks tagavad käesoleva määruse punktides 32–35 nimetatud piirid ühtlasi, et meede ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik nimetatud eesmärgi saavutamiseks.
46. Seega tuleb tõdeda, et EÜ artikliga 43 ei ole vastuolus selline õigusnorm, nagu on sätestatud dekreetseaduse nr 1578/33 artiklis 22.
47. Seega tuleb vastata eelotsuse küsimusele, et EÜ artiklitega 81, 82 ja 43 ei ole vastuolus selline õigusnorm, nagu on sätestatud dekreetseaduse nr 1578/33 artiklis 22, mis näeb ette, et advokaadi kutseeksami komisjon koosneb justiitsministri poolt nimetatud viiest liikmest, nimelt kahest kohtunikust, ühest õigusteaduse professorist ja kahest advokaadist, kusjuures viimased on määratud CNF poolt vastava piirkonna advokatuuride juhatuste ühisel ettepanekul.
Kohtukulud
48. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, v.a poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
EÜ artiklitega 81, 82 ja 43 ei ole vastuolus selline õigusnorm, nagu on sätestatud 27. novembri 1933. aasta kuningliku dekreetseaduse nr 1578 põhikohtuasja asjaolude ajal kehtinud versiooni artiklis 22, mis näeb ette, et advokaadi kutseeksami komisjon koosneb justiitsministri poolt nimetatud viiest liikmest, nimelt kahest kohtunikust, ühest õigusteaduse professorist ja kahest advokaadist, kusjuures viimased on määratud Consiglio nazionale forense (advokatuuride riiklik nõukogu) poolt vastava piirkonna advokatuuride juhatuste ühisel ettepanekul.