62002CC0327_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame riguarda la sfera di applicazione delle disposizioni relative al diritto di stabilimento contenute nell’accordo europeo che istituisce un'associazione tra la Comunità europea e la Repubblica slovacca, la Repubblica di Polonia e la Repubblica di Bulgaria («gli accordi di associazione») . La Corte deve pronunciarsi sulla questione se tali disposizioni precludano ad uno Stato membro (2) di istituire un sistema in base al quale le richieste di concessione di un permesso di soggiorno illimitato, presentate sul proprio territorio ai fini dello stabilimento ai sensi di uno dei suddetti accordi, vengono respinte senza esaminare se il richiedente non sia in possesso di un valido permesso di soggiorno temporaneo, da ottenere nel rispettivo paese di origine o di residenza stabile.
I – Fatti, normativa applicabile e questioni pregiudiziali
2. Dopo aver fatto ingresso nei Paesi Bassi, due cittadine bulgare (Lili Georgieva Panayotova e Radostina Markova Kalcheva), tre cittadine polacche (Izabella Malgorzata Lis, Izabela Leokadia Topa e Jolanta Monika Rusiecka) ed una cittadina slovacca (Lubica Sopova) (in prosieguo: le «ricorrenti») presentavano, in date diverse tra l’ottobre 2000 e il febbraio 2001, domanda di permesso di soggiorno ai fini dello stabilimento come prostitute lavoratrici autonome. In tutti i casi, la polizia di Groningen, agendo in nome del Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (Ministero dell’immigrazione e dell’integrazione, in prosieguo: il «resistente») decideva di non accogliere le domande delle ricorrenti, ai sensi dell’art. 16, lett. a) della Vreemdelingenwet (legge sugli stranieri), poiché esse non erano in possesso di un permesso di soggiorno temporaneo. L’opposizione delle ricorrenti veniva dichiarata infondata con relative decisioni del resistente. Avverso tali decisioni le ricorrenti presentavano ricorso dinanzi al Rechtbank te ‘s- Gravenhage (Tribunale distrettuale dell’Aja), odierno giudice del rinvio. Secondo quanto indicato dalla Commissione nelle proprie osservazioni scritte, le ricorrenti venivano espulse dai Paesi Bassi poco dopo il rigetto delle loro domande.
3. Il rigetto automatico delle domande era conseguenza dell’art. 16, lett. a), primo comma, della Vreemdelingenwet 1994, applicabile nella causa principale, ai sensi del quale una domanda di permesso di soggiorno illimitato può essere presa in considerazione solo se lo straniero dispone di un valido permesso di soggiorno temporaneo da esso/essa richiesto e ottenuto presso le rappresentanze diplomatiche o consolari dei Paesi Bassi nel rispettivo paese di origine o di residenza permanente. I terzo e quarto comma dell’art. 16, lett. a) rispettivamente esentano e prevedono che possano essere esentate dal requisito del previo possesso di un permesso di soggiorno temporaneo specifiche categorie di stranieri. Disposizioni dettagliate relative all’esercizio di detta facoltà di esenzione sono contenute nell’art. 52 a del Vreemdelingenbesluit (regolamento sugli stranieri). L’art. 16, lett. a), 6° comma, della Vreemdelingenwet 1994 prevede una clausola di salvaguardia ai sensi della quale si può derogare al requisito del possesso di un valido permesso di soggiorno temporaneo in singoli casi eccezionali. Poiché le ricorrenti non rientravano in nessuna delle dette categorie eccezionali, la loro domanda veniva respinta senza esame.
4. Il 1° aprile 2001 entrava in vigore la Vreemdelingenwet 2000, che abrogava la precedente Vreemdelingenwet 1994. Secondo il giudice nazionale, la normativa precedente sarebbe applicabile alle cause dinanzi ad esso pendenti, atteso che le decisioni originarie sono state adottate nel vigore di questa. La legge successiva, nel frattempo oggetto di analoga domanda di pronuncia pregiudiziale da parte del Raad van State dei Paesi Bassi nella causa C‑58/03, Encheva, sembra non aver introdotto modifiche sostanziali quanto a tale profilo. Il combinato disposto dell’art. 16 della Vreemdelingenwet 2000 – ai sensi del quale la domanda di un permesso di soggiorno illimitato può venire respinta se lo straniero non ha un permesso di soggiorno temporaneo –, dell’art. 3.71 del Vreemdelingenbesluit 2000 – ai sensi del quale tale domanda deve venire respinta se lo straniero non ha un permesso di soggiorno temporaneo – e delle eccezioni previste da tali disposizioni sembra essere identico a quanto emerge dalla normativa del 1994.
5. Il giudice nazionale rileva inoltre che per le cittadine polacche e slovene non era necessario alcun visto, per un soggiorno non superiore ai tre mesi, all’epoca del loro ingresso nei Paesi Bassi. Le dette ricorrenti si trovavano legittimamente nei Paesi Bassi al momento della domanda di un permesso di soggiorno illimitato ai fini dello stabilimento. Comunque, secondo la normativa dei Paesi Bassi sugli stranieri (art. 8 della Vreemdelingenwet 1994 nel combinato disposto con l’art. 46, primo comma, lett. c), del Vreemdelingenbesluit 1994), dalla domanda di un permesso di soggiorno illimitato deriverebbe automaticamente la decadenza del periodo «libero» di tre mesi, poiché tale domanda implica che lo straniero intende rimanere nei Paesi Bassi oltre tale periodo. Quanto alle cittadine bulgare, all’epoca era richiesto loro un visto per l’ingresso nei Paesi Bassi, sicché la loro presenza nei Paesi Bassi era contra legem al momento della domanda del permesso di soggiorno illimitato ai fini dello stabilimento.
6. Dinanzi al giudice nazionale le ricorrenti hanno lamentato il contrasto della normativa olandese con le disposizioni concernenti il diritto di stabilimento dei rispettivi accordi di associazione, secondo l’interpretazione datane dalla Corte di giustizia.
7. Le pertinenti disposizioni degli accordi di associazione (3) hanno un tenore analogo, malgrado lievi divergenze che non rilevano nella fattispecie. Ai sensi dell’art. 45 degli accordi con la Repubblica di Bulgaria e la Repubblica Slovacca e dell’art. 44 dell’accordo con la Repubblica di Polonia, a partire dall’entrata in vigore dell’accordo ciascuno Stato membro accorda un trattamento non meno favorevole di quello accordato alle proprie società e ai propri cittadini per lo stabilimento di tali società e tali cittadini, rispettivamente, bulgari, slovacchi o polacchi, e per le attività di società e di cittadini stabiliti sul suo territorio. In ciascuno degli accordi ciò è sottoposto, tuttavia, ad una condizione (art. 59 degli accordi con la Repubblica di Bulgaria e la Repubblica Slovacca, e art. 58 dell’accordo con la Repubblica di Polonia) a termini della quale, ai fini del titolo concernente le disposizioni sullo stabilimento, nessuna disposizione dell’accordo impedisce alle parti di applicare le rispettive leggi e disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, lavoro, condizioni di lavoro e stabilimento di persone fisiche, nonché di prestazione dei servizi, a condizione che, così facendo, esse non le applichino in modo da vanificare o compromettere i benefici spettanti all’una o all’altra delle parti ai sensi di una specifica disposizione dell’accordo. Conformemente ad una Dichiarazione comune allegata all’Atto finale di ogni singolo accordo, il solo fatto di esigere un visto per le persone fisiche di taluni paesi contraenti e non per quelle di altri non può essere considerato tale da vanificare ovvero compromettere i benefici derivanti da uno specifico obbligo.
8. Le disposizioni in materia di stabilimento contenute negli accordi di associazione sono state già oggetto di interpretazione da parte della Corte, segnatamente, in tre sentenze pronunciate in data 27 settembre 2001 (4), che esaminerò in dettaglio in prosieguo.
9. Ciò premesso, il giudice nazionale ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se la soluzione alla quarta questione fornita dalla Corte nella sentenza 27 settembre 2001, causa C‑257/99, Barkoci e Malik, debba essere interpretata nel senso che non è compatibile con [le pertinenti disposizioni degli accordi di associazione con la Bulgaria, con la Polonia e la Repubblica slovacca] il fatto che l’autorità competente, nell’esaminare una domanda di permesso di soggiorno presentata nei Paesi Bassi al fine di stabilirvisi in conformità dell’accordo di associazione, non proceda ad alcun esame di merito per il solo motivo della mancanza di un’autorizzazione preventiva al soggiorno. Se il fatto di rispondere chiaramente e inequivocabilmente ai requisiti essenziali prescritti per l’ingresso sia rilevante per la soluzione di tale questione.
2) Se sia rilevante per la soluzione della prima questione, e in caso di soluzione affermativa in quale senso, il fatto che al momento in cui presenta la domanda per ottenere un permesso di soggiorno il richiedente soggiorni o meno legalmente nei Paesi Bassi, in base ad un titolo diverso da un’autorizzazione temporanea al soggiorno, ad esempio in virtù del cosiddetto periodo “libero” di cui all’art. 8, della legge sugli stranieri».
10. Osservazioni scritte sono state presentate dalle ricorrenti nella causa principale, dal governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione. Osservazioni orali sono state formulate all’udienza dai governi olandese, francese e greco, nonché dalla Commissione.
II – Argomenti delle parti
11. Nelle loro osservazioni scritte, le ricorrenti sostengono che dalle pertinenti disposizioni degli accordi di associazione, nel combinato disposto con la sentenza nella causa Barkoci e Malik, deriva che le competenti autorità nazionali sarebbero tenute a prendere in considerazione tutte le domande di permesso di soggiorno illimitato presentate ai fini dello stabilimento, indipendentemente dal possesso di un permesso di soggiorno temporaneo rilasciato nel paese di origine. Ai fini della soluzione di tale questione sarebbe irrilevante se i requisiti sostanziali necessari ai fini dell’ingresso nel paese siano soddisfatti in termini chiari e manifesti. Quanto alla seconda questione pregiudiziale, le ricorrenti ritengono che dovrebbe essere possibile richiedere nei Paesi Bassi, in qualsiasi momento, un permesso di soggiorno illimitato ai fini dello stabilimento.
12. Il governo olandese – le cui osservazioni sono state ampiamente condivise all’udienza dai governi francese e greco – sottolinea che nelle cause principali è pacifico che le ricorrenti non rientrano in alcuna delle categorie di cittadini stranieri esentati, ai sensi della normativa nazionale, dall’obbligo del possesso di un permesso di soggiorno temporaneo per poter richiedere un permesso di soggiorno illimitato ai fini dello stabilimento, e che esse non ricadono nella clausola mitigatoria. Il detto governo richiama inoltre la giurisprudenza della Corte con riguardo a due aspetti. In primo luogo, il diritto di ingresso e soggiorno, corollari del diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione, possono essere limitati a condizione che le norme in materia di immigrazione applicate dalle competenti autorità nazionali non incidano sulla loro sostanza stessa, rendendo impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio di tali diritti. In secondo luogo, gli accordi non precludono, in linea di principio, un sistema di previo controllo che subordini il rilascio del permesso di soggiorno illimitato da parte delle autorità competenti in materia di immigrazione alla condizione che il richiedente provi la sua effettiva intenzione di avviare un’attività di lavoro autonomo, senza svolgere simultaneamente alcuna attività di lavoro dipendente né ricorrere a sussidi pubblici nonché la disponibilità, sin dall’inizio, di mezzi economici sufficienti e ragionevoli probabilità di successo (5) .
13. Il governo olandese invoca poi argomenti di carattere pratico per giustificare un sistema di previo controllo nel paese di origine. In primo luogo, la verifica nel paese ospitante potrebbe non condurre a conclusioni precise e attendibili, mentre è più semplice effettuare l’indagine nel paese di origine, specie in considerazione della lingua e del più agevole accesso alle necessarie informazioni, come i dati personali e i documenti, nonché dell’opportunità di verificare l’attendibilità dei documenti. In secondo luogo, l’ammissione nei Paesi Bassi precedentemente all’avvio di qualsiasi previa indagine comporterebbe il rischio dell’immigrazione contra legem.
14. Secondo il governo olandese, il sistema di controllo previo consentirebbe alle competenti autorità di valutare se il richiedente soddisfi i requisiti sostanziali senza rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto di stabilimento. Se le richieste fossero prese in considerazione successivamente all’ingresso dello straniero nello Stato membro, il loro esame non sarebbe attendibile e risulterebbe compromesso il legittimo scopo del sistema. Conseguentemente, il governo ritiene che gli accordi di associazione non ostino a tale sistema. La circostanza che i requisiti sostanziali di ingresso siano soddisfatti in termini chiari e manifesti non inciderebbe sulla risposta alla questione.
15. Il governo olandese sottolinea anche che la sentenza Barkoci e Malik si incentrava sul sistema del Regno Unito, differente dal regime olandese. Le autorità britanniche dispongono di un potere discrezionale nell’esaminare le richieste di persone fisiche che hanno già fatto ingresso nel paese senza un permesso di soggiorno temporaneo ma che rispondono in termini chiari e manifesti ai requisiti sostanziali per lo stabilimento. Un potere analogo non sussiste nei Paesi Bassi. La clausola di salvaguardia prevista dalla normativa sarebbe applicabile solo in ipotesi particolari e non riguarderebbe quelle in esame. Tale clausola non potrebbe essere interpretata in modo tale di offrire le possibilità esistenti in base alla normativa del Regno Unito. Il rigetto automatico delle domande costituirebbe una conseguenza voluta della normativa olandese quando manchi il permesso di soggiorno temporaneo. All’udienza, il governo olandese ha sottolineato che con la nuova legislazione e regolamentazione introdotte nel 2000 la situazione non è cambiata quanto a tale profilo.
16. Con riguardo alla seconda questione, il governo olandese ricorda che, secondo la propria normativa, il periodo di tre mesi previsto per i cittadini di paesi per i quali il visto non è richiesto decade automaticamente se essi richiedono un permesso di soggiorno illimitato, poiché tale richiesta implica che essi intendono stabilirsi oltre tale periodo. In tali casi, la presenza dello straniero nei Paesi Bassi non è più legittima. Perché la richiesta possa essere esaminata è necessario un permesso di soggiorno temporaneo.
17. Nelle proprie osservazioni scritte la Commissione suggerisce di esaminare la fattispecie prescindendo dall’attività di prostituzione che le ricorrenti intendono svolgere. Nella sentenza Jany (6) la Corte ha posto le condizioni al ricorrere delle quali tali attività possono essere considerate quali attività economiche compiute da lavoratori autonomi. Spetta al giudice nazionale decidere se tali condizioni ricorrano nella specie, in particolare in considerazione della circostanza che alcune delle ricorrenti eserciterebbero la propria attività nei c.d. «sex club». La Commissione sottolinea che la fattispecie in esame riveste importanza con riguardo a tutte le attività che possono venire esercitate a titolo di lavoro autonomo.
18. Con riguardo a persone residenti contra ius nei Paesi Bassi, come due delle ricorrenti (le cittadine bulgare), la Commissione ritiene che dalla sentenza Kondova (7) risulti chiaramente che le loro domande possono essere respinte per il solo fatto che esse soggiornano illegalmente nei Paesi Bassi, non essendo in possesso del visto richiesto.
19. Con riguardo ai cittadini legittimati all’ingresso nel territorio dei Paesi Bassi e al soggiorno per un periodo di tre mesi senza visto, come quattro delle ricorrenti (le cittadine polacche e slovacche), la Commissione ritiene che la possibilità di richiedere, durante tale periodo, un permesso di soggiorno illimitato ai fini dello stabilimento contribuirebbe all’effetto utile degli accordi di associazione. Per contro, il rigetto automatico delle loro domande e l’obbligo, imposto alle persone fisiche che soddisfino chiaramente i requisiti sostanziali per lo stabilimento, di fare ritorno nel loro paese di origine per richiedere un permesso di soggiorno temporaneo pregiudicherebbe l’effetto utile degli accordi.
20. La Commissione ricorda di aver sostenuto tali tesi nella causa Barkoci e Malik e ritiene che la Corte le abbia accolte nel dispositivo della sentenza, a termini del quale l’obbligo di ottenere nel paese di residenza un previo permesso di ingresso non ha ad oggetto né per effetto di rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione, sempreché lo Stato membro ospitante possa concedere l’ingresso a persone prive del relativo permesso se la loro domanda risponda in termini chiari e manifesti ai requisiti sostanziali che sarebbero stati applicati ove avessero fatto richiesta nel paese di residenza. La Commissione ritiene pertanto che il sistema dei Paesi Bassi non sia compatibile con gli accordi di associazione. Essa aggiunge, comunque, che, a suo avviso, la normativa olandese lascerebbe spazio ad un’interpretazione conforme agli accordi: la clausola di salvaguardia potrebbe essere applicata con maggiore flessibilità consentendo l’esame di tali domande. Gli abusi potrebbero essere limitati esigendo dal richiedente di dimostrare che il periodo libero di tre mesi non è trascorso. La Commissione sottolinea anche che, in situazioni di tal genere, la giurisprudenza consente che l’esame della domanda sia più sommario di quello svolto nel caso di domande presentate nel paese di residenza.
21. Su questo punto il governo francese ha sostenuto all’udienza che la distinzione tra un esame più sommario ed uno dettagliato sarebbe artificiosa, poiché sarebbe sempre necessario un esame approfondito per valutare se ricorrano i requisiti per lo stabilimento. Consentire ogni genere di esame di domande presentate nel territorio di uno Stato membro priverebbe di efficacia il sistema del previo controllo nel paese di origine.
III – Analisi
22. Per maggiore chiarezza le due questioni pregiudiziali verranno trattate congiuntamente. La questione fondamentale è se le disposizioni sullo stabilimento contenute negli accordi di associazione precludano ad uno Stato membro di adottare un provvedimento per effetto del quale una domanda di soggiorno illimitato presentata sul territorio del medesimo ai fini dello stabilimento ai sensi degli accordi di associazione deve essere respinta se nza essere esaminata per il solo motivo che il richiedente non è in possesso di un permesso di soggiorno temporaneo. La soluzione della questione fondamentale può essere condizionata dalle problematiche sollevate nelle due questioni subordinate, attinenti alla rilevanza dell’evidente e manifesto possesso dei requisiti sostanziali necessari ai fini dell’ingresso sul territorio e alle conseguenza derivanti dalla legittimità o dall’illegittimità del soggiorno delle ricorrenti nei Paesi Bassi all’epoca della presentazione della domanda.
23. Procederò nell’analisi secondo il seguente schema: in primo luogo, esaminerò gli elementi fondamentali del diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione, particolarmente alla luce della giurisprudenza della Corte in materia (sezione A). In secondo luogo, delineerò i requisiti ai quali devono uniformarsi i provvedimenti degli Stati membri che incidano su tale diritto di stabilimento (sezione B). Procederò quindi all’applicazione delle conclusioni raggiunte nell’esame della normativa olandese oggetto della presente causa, distinguendo tra le fattispecie di cittadini che soggiornino legittimamente ovvero illegittimamente sul territorio di uno Stato membro (rispettivamente, sezioni C e D).
A – diritto di stabilimento a termini degli accordi di associazione
24. Secondo costante giurisprudenza, un trattato internazionale deve venire interpretato non solo in riferimento al suo tenore letterale, ma anche alla luce delle sue finalità. L’art. 31 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati stabilisce al riguardo che un trattato deve essere interpretato in buona fede in base al senso comune da attribuire ai termini del trattato nel loro contesto ed alla luce del suo oggetto e del suo scopo (8) . Lo stesso ragionamento vale per gli accordi di associazione. Per quanto riguarda il loro contesto, gli accordi di associazione devono essere interpretati alla luce delle decisioni politiche di applicarli come strumenti per l’adesione, in particolare dopo il Consiglio europeo di Copenhagen del 21-2 giugno 1993 e Agenda 2000 (9) . Le istituzioni comunitarie si sono servite di tali accordi per accertare il grado di convergenza degli Stati membri candidati all’adesione rispetto alle disposizioni relative all’integrazione del mercato e ad altri elementi dell’acquis comunitario (10) . L’intento delle istituzioni comunitarie risulta essere quello di un progressivo ravvicinamento tra le disposizioni degli accordi di associazione e quelle del Trattato CE. Ciò dovrebbe inoltre predisporre i rispettivi mercati nazionali all’applicazione integrale della normativa comunitaria sull’integrazione del mercato.
25. È evidente che tale impostazione vale in entrambi i sensi. Gli accordi di associazione servono anche a preparare l’Unione all’adesione dei nuovi Stati membri, alla loro partecipazione al mercato interno (ancorché mediata da disposizioni transitorie) e all’acquisizione della cittadinanza europea da parte dei cittadini di tali Stati.
26. Non sorprende pertanto che la Corte abbia riconosciuto quale scopo degli accordi di associazione la costituzione di una cornice adeguata in vista della progressiva integrazione nella Comunità degli Stati parti dei detti accordi, ai fini della loro eventuale adesione (11) . Il reale obiettivo degli accordi può pertanto giustificare un’interpretazione dinamica delle loro disposizioni che tenga conto dell’evoluzione del processo di adesione dei nuovi Stati membri dell’Unione europea. A mio avviso, è soprattutto la peculiare natura di tali accordi che spiega l’interpretazione data dalla Corte alle loro disposizioni.
27. La giurisprudenza della Corte ha già chiarito alcune delle questioni concernenti l’interpretazione delle disposizioni in materia di stabilimento contenute negli accordi di associazione. Alcune delle conclusioni raggiunte nelle sentenze Gloszczuk, Kondova e Barkoci e Malik sono di natura generale: le disposizioni sullo stabilimento previste dagli accordi di associazione hanno effetto diretto, attribuendo diritti individuali che possono essere fatti valere dinanzi ai giudici nazionali ed applicati da questi ultimi (12) ; il diritto di ingresso e di soggiorno sono corollari di tale diritto di stabilimento, ma non sono assoluti (13) ; la giurisprudenza in materia di stabilimento ai sensi del Trattato non si estende automaticamente al contesto degli accordi di associazione, in considerazione delle differenze tra il Trattato e gli accordi quanto alle finalità ed al tenore letterale (14) . La riserva degli accordi di associazione relativa all’applicazione da parte di Stati membri ospitanti della loro normativa interna quanto all’ingresso, al soggiorno ed allo stabilimento di persone fisiche deve venire interpretata nel senso che lo Stato membro può applicare le dette norme, ma esse devono essere «idonee a realizzare l’obiettivo previsto» e non devono costituire «rispetto al medesimo, un intervento che possa pregiudicare la sostanza stessa dei diritti [di stabilimento garantiti dagli accordi di associazione] rendendo l’esercizio di tali diritti impossibile o eccessivamente difficile» (15) .
28. Con riguardo al caso in esame, la prima importante conclusione da trarre dalle precedenti sentenze è che il diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione comporta il diritto di ingresso e soggiorno negli Stati membri. Sotto tale aspetto, è significativo che la Corte non si sia allineata all’Avvocato generale Mischo o all’Avvocato generale Alber, i quali avevano sostenuto che i cittadini di Stati aderenti agli accordi di associazione non potrebbero ricavare alcun diritto di ingresso e di soggiorno dai detti accordi (16) . La Corte ha invece chiaramente riconosciuto che il diritto di ingresso e di soggiorno sono riconosciuti quali corollari del diritto di stabilimento. Secondo la Corte, il diritto del cittadino di uno Stato associato «all’esercizio di attività economiche non rientranti nel mercato del lavoro dipendente presuppone il riconoscimento a suo favore del diritto di ingresso e di soggiorno nello Stato membro ospitante» (17) .
29. Che il diritto di stabilimento sancito negli accordi di associazione implichi il diritto di ingresso e di soggiorno costituisce una mera conseguenza della sua interpretazione quale diritto conferito individualmente e munito di effetto diretto, la cui effettività deve essere tutelata. Di fatto, questi ultimi diritti sono strumentali all’esercizio effettivo del primo. Se il diritto di stabilimento fosse assolutamente subordinato alle varie normative nazionali sull’immigrazione, queste potrebbero facilmente venire utilizzate per pregiudicare o addirittura vanificare il diritto di stabilimento sancito negli accordi di associazione.
30. L’altro aspetto di questo rapporto strumentale consiste nel fatto che i diritti di ingresso e di soggiorno, corollari di quello di stabilimento, riconosciuti dagli accordi di associazione, sussistono solamente nella misura in cui sono necessari ai fini dell’esercizio del diritto di stabilimento stesso. Ciò premesso, tali diritti devono essere subordinati a condizioni tali da garantire che non vengano utilizzati per fini diversi dallo stabilimento.
31. Né l’Unione Europea né i suoi Stati membri si sono obbligati a riconoscere un diritto generale di libera circolazione ai cittadini degli Stati associati. Ciò spiega e giustifica la sussistenza di norme di controllo dell’accesso al territorio degli Stati membri e le disposizioni degli accordi dirette a garantirne l’effettività. Come già precedentemente rilevato, tutti gli accordi contengono una clausola ai sensi della quale gli accordi non impediscono minimamente alle parti contraenti l’applicazione delle rispettive normative, legislative e regolamentari, in materia di ingresso e soggiorno, lavoro, condizioni di lavoro e stabilimento di persone fisiche, nonché prestazione di servizi, salvo che, così facendo, dette normative non vengano applicate in modo tale da pregiudicare o vanificare i benefici riconosciuti alle parti contraenti da specifiche disposizioni degli accordi. A termini di una dichiarazione comune allegata all’Atto finale di ogni singolo accordo, il solo fatto di esigere un visto per le persone fisiche di talune parti contraenti e non per quelle di altre non può essere considerato quale elemento che pregiudichi o vanifichi i benefici relativi ad uno specifico obbligo. I limiti imposti alla circolazione di cittadini delle parti contraenti possono essere anche ricavati dalle disposizioni relative alla circolazione dei lavoratori contenute negli accordi. Queste escludono qualsiasi diritto di ingresso e di soggiorno ed hanno esclusivamente ad oggetto il trattamento non discriminatorio nei confronti di quei lavoratori degli Stati associati che siano autorizzati a fare ingresso e a soggiornare in uno Stato membro ai sensi della relativa normativa nazionale in materia di immigrazione (18) .
32. Lo scopo di assicurare l’effettività dei controlli sull’immigrazione diretta a fini diversi dallo stabilimento giustifica l’assoggettamento dei cittadini degli Stati associati a determinati requisiti procedurali. Il diritto di stabilimento ai sensi degli accordi di associazione può essere quindi assoggettato a condizioni di carattere sia sostanziale (19) sia procedurale (visto e altre procedure di immigrazione). Queste ultime sono comunque strettamente connesse alle prime, in quanto la loro finalità consiste nel garantire che non si faccia uso del diritto di ingresso e soggiorno in uno Stato membro per scopi diversi dallo stabilimento.
33. È per queste ragioni che la Corte ha parimenti precisato, nella propria precedente giurisprudenza, che alcuni sistemi di controllo preventivo sarebbero compatibili con il diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione. Tale compatibilità non è tuttavia incondizionata. La Corte ha affermato che un sistema di controllo preventivo «come quello istituito dalle Immigration Rules [del Regno Unito], con cui lo Stato membro ospitante subordini il rilascio di un permesso di ingresso e di soggiorno alla verifica, da parte delle autorità competenti in materia di immigrazione, che il richiedente intenda effettivamente esercitare in tale Stato, a titolo esclusivo, un’attività di lavoro autonoma e redditizia, è compatibile, in linea di principio, con [gli accordi di associazione]» (20) . In tale affermazione vanno sottolineati due importanti aspetti. In primo luogo, l’ammissibilità di uno specifico requisito procedimentale delle normative nazionali sull’immigrazione (il sistema di controllo preventivo) è giustificata nei limiti in cui esso sia necessario alla verifica che il richiedente sia in possesso dei requisiti sostanziali relativi al diritto di stabilimento (21) . In secondo luogo, l’espressione «in linea di principio» indica che il riconoscimento da parte della Corte della legittimità di tali sistemi di controllo preventivo non è assoluto: la loro legittimità è subordinata a date condizioni. Questi due aspetti del riconoscimento da parte della Corte di un sistema di controllo preventivo nella sentenza Barkoci e Malik possono indicare che tale sistema, in determinati casi, non è ammissibile. Si potrebbe sostenere che, mentre alcune circostanze possono giustificare l’applicazione di tale sistema di controllo preventivo per verificare la sussistenza dei requisiti sostanziali relativi allo stabilimento, ciò non ricorra in altre circostanze. L’ammissibilità di tale interpretazione è peraltro subordinata alla dimostrazione che un sistema generale di controllo preventivo può coesistere con eccezioni che prevedano l’accertamento del diritto di soggiorno ai fini di stabilimento per chi già si trovi nello Stato membro ospitante, senza che le eccezioni pregiudichino il sistema generale. Questo è uno dei più forti punti di divergenza tra la Commissione e gli Stati membri che hanno presentato osservazioni. Tornerò su tale questione.
34. L’analisi sin qui svolta consente di cogliere nelle precedenti decisioni della Corte il tentativo di operare un bilanciamento tra due interessi in conflitto: se è vero che il diritto di stabilimento non deve diventare lo strumento per eludere le normative nazionali sull’immigrazione e fare ingresso nell’Unione Europea con finalità diverse dallo stabilimento, è parimenti vero che le normative nazionali sull’immigrazione non devono divenire lo strumento per impedire ai cittadini degli Stati associati il godimento del diritto di stabilimento.
B – I requisiti ai quali devono rispondere le restrizioni al diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione
35. Alla luce di tali due esigenze devono essere definiti i limiti e i requisiti che le normative nazionali sull’ingresso e il soggiorno di cittadini di Stati associati devono rispettare, il che ci consentirà di prendere posizione in merito alla legittimità del requisito del possesso di un permesso di soggiorno temporaneo imposto dalla normativa dei Paesi Bassi ed alla sua applicazione in diversi ordini di circostanze. Personalmente ritengo che le normative nazionali che limitano il diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione siano soggette a tre ordini di condizioni.
36. In primo luogo, si deve ricordare che il riconoscimento dell’effetto diretto è inestricabilmente connesso con l’attribuzione ai singoli di diritti che essi devono poter far valere. Al riconoscimento dell’effetto diretto è inerente il concetto di effettività e di tutela giurisdizionale dei diritti garantiti ai singoli. Il riconoscimento dell’effetto diretto a tali disposizioni degli accordi di associazione comporta, quale risultato, che l’esercizio di discrezionalità da parte degli Stati membri nell’applicazione delle loro normative sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini degli Stati associati deve aver luogo in modo tale da poter essere sottoposto a sindacato giurisdizionale e non pregiudicare l’effettività di tali diritti.
37. A tal riguardo, è importante rilevare che in un altro filone giurisprudenziale, in cui la Corte era chiamata a valutare l’ammissibilità di sistemi di previa autorizzazione amministrativa, è stato precisato che tali sistemi non possono legittimare un comportamento discrezionale tale da vanificare l’efficacia delle disposizioni comunitarie (22) . Per garantire che ciò non accada e che tali regimi nonché l’esercizio di potere discrezionale che essi implicano non vengano utilizzati arbitrariamente, la Corte esige che essi siano fondati su criteri oggettivi e non discriminatori e noti in anticipo agli interessati (23) . Inoltre, le parti lese devono poter disporre del relativo rimedio giurisdizionale (24) .
38. Ritengo che criteri analoghi debbano essere applicati nell’esaminare la validità di sistemi nazionali che richiedono ai cittadini di Stati associati che intendano esercitare il loro diritto di stabilimento di ottenere nel loro paese di origine l’autorizzazione preventiva per un soggiorno temporaneo. Tali sistemi devono essere fondati su criteri oggettivi, noti in anticipo e giustificati dalla necessità di accertare che tali soggetti intendano realmente svolgere un’attività come lavoratori autonomi. Essi devono anche prevedere adeguate garanzie procedurali e rimedi giurisdizionali per coloro che facciano valere il diritto di stabilimento.
39. Un ulteriore criterio di valutazione di misure nazionali relative all’ingresso, al soggiorno ed alla residenza di persone fisiche discende dalla condizione, ancorata negli accordi, che tali misure non siano tali da vanificare ovvero compromettere i benefici spettanti a una delle parti a termini degli accordi (25) . La Corte ha interpretato tale nozione in connessione con i diritti garantiti ai cittadini degli Stati associati nel senso che tali misure devono essere idonee a realizzare l’obiettivo previsto e non devono pregiudicare la sostanza stessa di tali diritti rendendone impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio (26) .
40. È chiaro che non siamo in presenza di un esame di proporzionalità. Ciò è conseguenza del fatto che, come precisato dalla Corte nelle stesse sentenze, il diritto di stabilimento previsto dagli accordi di associazione non deve essere interpretato negli stessi termini del diritto di stabilimento sancito dal Trattato CE. La semplice somiglianza o anche l’identicità del tenore letterale delle relative disposizioni non è sufficiente a legittimare un’identica interpretazione. I più ristretti obiettivi degli accordi di associazione e le più ampie restrizioni ivi espressamente formulati giustificano un approccio più restrittivo nell’interpretazione del diritto di stabilimento garantito ai cittadini degli Stati associati (27) . Occorre invece esaminare se le misure nazionali idonee ad ostacolare l’esercizio del diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione non siano tali da incidere sulla sostanza stessa di tale diritto.
41. L’incidenza sulla sostanza del diritto deve essere tuttavia parimenti valutata alla luce degli obiettivi perseguiti dalle misure nazionali. Dalle menzionate sentenze Barkoci e Malik, Kondova e Gloszczuk può essere parimenti ricavato il requisito di un rapporto adeguato o appropriato tra fini e mezzi. Così, ad esempio, nella sentenza Barkoci e Malik la Corte ha affermato che «occorre esaminare se le norme in materia di immigrazione
applicate dalle competenti autorità nazionali – che impongono al cittadino ceco di ottenere, anteriormente alla partenza verso lo Stato ospitante, un permesso di ingresso il cui rilascio è subordinato alla verifica di requisiti sostanziali come quelli previsti al punto 212 delle Immigration Rules – siano idonee a realizzare l’obiettivo previsto e se non costituiscano, rispetto al medesimo, un intervento che possa pregiudicare la sostanza stessa dei diritti
riconosciuti dall’art. 45, n. 3, dell’accordo di associazione ai cittadini cechi rendendo l’esercizio di tali diritti impossibile o eccessivamente difficile» (28) . In altre parole la questione se le misure di cui trattasi incidano sulla sostanza stessa dei diritti dipende parimenti dal fatto se siano adeguate per il raggiungimento degli obiettivi voluti.
42. A tal riguardo, può essere utile richiamare due noti filoni giurisprudenziali in cui la Corte ha applicato un analogo criterio, basato sulla valutazione del grado di incidenza delle misure di cui trattasi sulla sostanza stessa di un diritto.
43. Nelle sentenze relative ai limiti dell’autonomia procedurale degli Stati membri la Corte ha affermato che «[i]n mancanza di disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi effetto diretto. Tuttavia, dette m odalità non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna né rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario» (29) . Tale giurisprudenza può essere pertinente, poiché la questione in esame nella specie verte su una norma procedurale, non su una norma sostanziale. Può essere rilevante anche in quanto evidenzia come la Corte, pur avendo tenuto un atteggiamento piuttosto deferente nei confronti delle norme procedurali degli Stati membri, ha sempre esaminato se le misure in questione fossero adeguate ai fini del raggiungimento di un legittimo obiettivo. L’altro filone giurisprudenziale pertinente è quello relativo ai diritti fondamentali, in particolare al diritto fondamentale di proprietà ovvero a quello di libero esercizio di un’attività commerciale o professionale (che presenta un certa pertinenza con riguardo al caso in esame) che, nell’interesse generale, può essere assoggettato a restrizioni, «purché dette restrizioni rispondano effettivamente a finalità di interesse generale perseguite dalla Comunità e non si risolvano, considerato lo scopo perseguito, in un intervento sproporzionato ed inammissibile che pregiudicherebbe la stessa sostanza di tali diritti» (30) .
44. Ciò che può evincersi da tale giurisprudenza è che l’esame dell’incidenza sulla sostanza del diritto non dipende solo dall’analisi dell’impatto della misura restrittiva sul diritto stesso. Esso dipende parimenti dall’obiettivo perseguito dalla misura di cui trattasi e dall’adeguatezza della misura ai fini del suo conseguimento. Tale esame, per quanto non imponga un giudizio di proporzionalità, né di accertamento dell’esistenza di un’alternativa meno restrittiva (necessità) della misura de qua, esige tutavia una valutazione sul rapporto appropriato o adeguato tra mezzi e fini.
45. Esiste un’ultima serie di requisiti che devono essere presi in considerazione nella valutazione di misure nazionali restrittive del diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione. Tali requisiti scaturiscono dall’obbligo imposto agli Stati membri di rispettare i principi generali del diritto, ivi inclusi i diritti fondamentali, laddove agiscano nell’ambito del diritto comunitario (31) .
46. Gli Stati membri, quando applicano norme contenute in accordi tra la Comunità e i paesi terzi o quando vi derogano, agiscono nell’ambito di applicazione del diritto comunitario. Quando cittadini di paesi terzi beneficiano di diritti attribuiti da accordi conclusi tra il loro paese e la Comunità, le restrizioni a tali diritti che discendano da provvedimenti degli Stati membri devono essere parimenti compatibili con i diritti fondamentali e i principi generali del diritto la cui osservanza è garantita dalla Corte (32) . Ciò premesso, anche le autorità degli Stati membri interessati e i giudici nazionali sono vincolati al rispetto – e non semplicemente a «tener conto» – dei diritti fondamentali vigenti nell’ordinamento comunitario, che sono applicabili, per loro stessa natura, anche ai cittadini di paesi terzi, come il diritto al rispetto della vita familiare o il diritto all’effettività della tutela giurisdizionale (33) .
47. A tal riguardo è importante osservare che la tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali assume particolare importanza con riguardo al trattamento riservato a cittadini di paesi terzi, atteso che questi ultimi costituiscono «minoranze distinte e isolate» (34) . Si tratta spesso di gruppi particolarmente vulnerabili, privi di altri mezzi per poter tutelare i propri diritti, soprattutto di mezzi politici atti ad influenzare la legislazione e il processo politico. I cittadini stranieri non possono beneficiare, a causa della natura stessa di una comunità politica, di tutti i diritti garantiti ai cittadini di tale comunità, ma è proprio per questa stessa ragione che essi necessitano di maggiore tutela giurisdizionale qualora diritti loro riconosciuti siano pregiudicati da decisioni della comunità politica medesima.
48. Alla luce delle suesposte considerazioni, ritengo possibile affermare, in conclusione, che le normative nazionali in materia di ingresso e soggiorno di cittadini degli Stati associati che intendano soggiornare in uno Stato membro dell’Unione ai fini dello stabilimento sono ammissibili sempreché rispondano ai seguenti requisiti generali: 1) devono fondarsi su criteri obiettivi che possano essere conosciuti in anticipo dagli interessati e possano essere sottoposti a sindacato giurisdizionale; 2) non devono incidere sulla sostanza stessa del diritto di stabilimento (in tanto sono ammissibili in quanto siano adeguati a perseguire l’obiettivo del controllo dell’immigrazione con finalità diverse dallo stabilimento e in quanto non rendano impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto di stabilimento); e 3) devono risultare conformi ai diritti fondamentali ed ai principi generali del diritto ai quali sono assoggettati gli Stati membri quando agiscono nell’ambito di applicazione del diritto comunitario.
49. È alla luce di tali principi generali che esaminerò ora l’applicazione della normativa olandese nelle due serie di fattispecie sottoposte al giudice nazionale. A tal riguardo, dalla giurisprudenza emerge che occorre operare una distinzione tra coloro che si trovano legalmente nei Paesi Bassi al momento della domanda di soggiorno permanente e coloro che vi si trovano contra legem.
C – La situazione dei cittadini di Stati associati che si trovano contra legem nello Stato membro ospitante
50. In linea di principio, si può ritenere compatibile con gli accordi di associazione respingere senza esame le richieste di permesso di soggiorno presentate nello Stato membro ospitante da soggetti che versino in una situazione illegale. Tale compatibilità discende dal fatto che è necessario garantire l’effettività delle norme interne relative all’ingresso, al soggiorno e alla residenza di cittadini di paesi terzi. Per garantire l’effettività di tali norme è essenziale impedire che i cittadini degli Stati associati ottengano qualsivoglia vantaggio da una situazione illegale. In tal senso, nella sentenza Gloszczuk la Corte ha ritenuto compatibile con le pertinenti disposizioni degli accordi di associazione il fatto che uno Stato membro respinga una domanda di stabilimento «per il solo fatto che, all’atto della presentazione della domanda stessa, il richiedente soggiornasse illegalmente nel territorio di tale Stato, avendo rilasciato false dichiarazioni alle dette autorità per ottenere un permesso di ingresso iniziale in base ad altro titolo ovvero non avendo rispettato la condizione espressa cui tale ingresso era subordinato e relativa alla durata autorizzata del suo soggiorno nello Stato membro medesimo» (35) . In linea di principio, quindi, l’illegalità della presenza nello Stato membro ospitante del richiedente costituisce un motivo sufficiente per respingere la domanda.
51. Tale risulta essere la situazione delle cittadine bulgare nella specie, che erano tenute ad avere un visto per poter fare ingresso e stabilirsi nei Paesi Bassi per un periodo fino a sei mesi, ma non disponevano di visto al momento della domanda di soggiorno permanente ai fini dello stabilimento. In linea di principio, una simile infrazione della normativa sull’immigrazione del paese ospitante le colloca in una situazione che esclude l’esame delle loro domande. Invero, a termini di una Dichiarazione comune delle parti allegata all’Atto finale dei relativi accordi di associazione, rilevante ai fini della loro interpretazione, il solo fatto di esigere un visto per le persone fisiche di taluni paesi contraenti e non per quelle di altri non può essere considerato tale da vanificare ovvero compromettere i benefici derivanti da uno specifico obbligo.
52. Ho peraltro ripetuto l’espressione «in linea di principio» nei paragrafi che precedono, poiché si potrebbe pensare a fattispecie in cui una politica di uno Stato membro, molto restrittiva in materia di visti, potrebbe agire quale barriera assoluta all’ingresso e al soggiorno ai fini dello stabilimento. In altre parole, la normativa sull’immigrazione potrebbe essere tanto restrittiva da pregiudicare la sostanza stessa del diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione. Va inoltre precisato che le condizioni imposte ad un cittadino di uno Stato associato per entrare legittimamente nel territorio di uno Stato membro dell’Unione non devono essere tali da impedire effettivamente l’esercizio del suo diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione. Se le norme che disciplinano l’ingresso nel territorio dello Stato membro fossero tali da negare, in realtà, l’ingresso in tale Stato ai fini dello stabilimento, il cittadino di uno Stato associato non avrebbe alcuna possibilità di esercitare «legittimamente» il proprio diritto di stabilimento.
53. Ove, ad esempio, un effettivo controllo giurisdizionale su decisioni negative riguardanti il visto prese dalle rappresentanze diplomatiche e consolari di uno Stato membro mancasse o fosse molto limitato, si potrebbe ritenere che l’unica possibilità di far valere il diritto di stabilimento, per un cittadino di uno Stato con il quale la Comunità abbia concluso un accordo di associazione, consisterebbe nel fare ingresso nello Stato membro come straniero illegale. Conseguentemente, la distinzione delineata dalla giurisprudenza della Corte tra la situazione di legalità e illegalità degli stranieri non dovrebbe essere considerata assoluta, bensì subordinata alla compatibilità delle disposizioni nazionali che determinano l’illegalità della presenza dello straniero nel territorio di uno Stato membro con le disposizioni degli accordi di associazione relative allo stabilimento.
54. Nelle sue osservazioni, la Commissione sottolinea che, a quanto consta, la concessione di un permesso di soggiorno temporaneo da parte delle rappresentanze diplomatiche e consolari dei Paesi Bassi richiede spesso molto tempo, impedendo (36), de facto, ai cittadini di paesi associati di esercitare il loro diritto di stabilimento. Se ciò risultasse vero, senza, inoltre, poter far valere alcun effettivo rimedio giurisdizionale, le cittadine bulgare potrebbero sostenere che l’unico modo per poter effettivamente esercitare il loro diritto di stabilimento consisterebbe nel far ingresso nei Paesi Bassi illegittimamente, facendo valere successivamente il loro diritto dinanzi ai giudici nazionali.
55. Comunque, le ricorrenti bulgare non hanno presentato, nella causa principale, argomenti a sostegno di tale ipotesi. Spetterebbe in ogni caso al giudice nazionale decidere se ciò si verifichi nella specie.
56. Dall’ordinanza di rinvio pregiudiziale nonché dalle osservazioni presentate dalle singole parti risulta che le cittadine bulgare si sono limitate a sostenere che il diritto di stabilimento attribuirebbe loro automaticamente il diritto di ingresso e soggiorno. Secondo quanto riportato dal giudice del rinvio, esse affermano, in conclusione, che non potrebbe esigersi il visto (e, conseguentemente, un permesso di soggiorno temporaneo) da coloro che intendano svolgere un lavoro autonomo in uno Stato membro.
57. Si deve tuttavia ricordare che, come indirettamente riconosciuto dalle ricorrenti, un diritto di ingresso e di soggiorno sussiste solo nella misura in cui esista un diritto di accesso collegato all’esercizio del diritto di stabilimento. Come già accertato in precedenza, tale diritto può essere pertanto assoggettato alle condizioni necessarie per garantire che il diritto di ingresso non venga utilizzato per fini diversi dallo stabilimento. Questo è quanto giustifica l’esistenza di condizioni e procedure particolari (quali il visto).
58. Comunque, come precisato dalla Corte nelle sentenze Jany e Barkoci e Malik, l’obbligo di «ottenere nel paese di residenza (…) un permesso di ingresso, il cui rilascio è subordinato alla verifica di requisiti sostanziali (…), non ha come oggetto né per effetto di rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio da parte dei cittadini cechi dei diritti loro conferiti dall’art. 45, n. 3, dell’accordo di associazione» (37) .
59. È pertanto sufficiente osservare che le cittadine bulgare hanno fatto ingresso illegalmente nei Paesi Bassi e, così facendo, si sono poste in una situazione che, fatte salve le importanti riserve esposte ai precedenti paragrafi 52 e 53, preclude loro la possibilità di esercitare il diritto di stabilimento garantito dall’accordo di associazione tra la Comunità e la Repubblica di Bulgaria.
60. Tenendo presenti le importanti riserve sopra menzionate, il rigetto automatico delle domande presentate da immigrati illegali mi sembra compatibile con le pertinenti disposizioni degli accordi di associazione. Nella specie, non vi è prova alcuna che le cittadine bulgare non avessero altro modo di esercitare il loro diritto di stabilimento se non come straniere illegali. Inoltre, esse non hanno mai cercato di esercitare il loro diritto di stabilimento alle condizioni poste dallo Stato membro ospitante, né di impugnare giurisdizionalmente tali condizioni sotto il profilo della loro legittimità rispetto all’accordo di associazione.
D – La situazione dei cittadini di Stati associati legittimamente presenti nello Stato membro ospitante
61. Come affermato supra, nella sentenza Barkoci e Malik la Corte ha affrontato la questione della compatibilità con gli accordi di associazione del requisito di un permesso di soggiorno temporaneo rilasciato nello Stato di origine, imposto ai cittadini di uno Stato associato che intendano recarsi nel Regno Unito con l’intento di stabilirvisi. Sussistono tuttavia differenze rilevanti tra i fatti relativi alle cittadine polacche e slovacche nella causa in esame e i fatti di cui alla sentenza Barkoci e Malik.
62. In primo luogo, nella fattispecie in esame il requisito è imposto ai cittadini di uno Stato associato che sono già legittimamente presenti nei Paesi Bassi e stanno solo domandando di modificare il loro status per divenire residenti stabilmente al fine di stabilirsi quali lavoratori autonomi.
63. In secondo luogo, le conseguenze derivanti dal requisito richiesto non sono le stesse nelle due ipotesi. Nell’ipotesi delle Immigration Rules del Regno Unito la domanda, da parte di un cittadino di uno Stato associato di un permesso di soggiorno permanente ai fini dello stabilimento viene comunque esaminata dall’Amministrazione, anche in assenza di un permesso di soggiorno temporaneo. Tale cittadino/a sarebbe semplicemente assoggettato ad un esame più sommario della propria domanda da parte delle autorità del Regno Unito.
64. Nella sentenza Barkoci e Malik si legge l’importante riconoscimento che le Immigration Rules del Regno Unito sono state applicate con flessibilità dall’Amministrazione: «Ciò premesso, senza che sia necessario affrontare la questione se l'art. 59, n. 1 [la riserva], dell'accordo di associazione consenta alle competenti autorità dello Stato membro ospitante di negare l'ingresso nel proprio territorio ad un cittadino ceco sprovvisto di autorizzazione all'ingresso, è sufficiente esaminare se l'applicazione, da parte delle autorità britanniche, della normativa nazionale in materia di immigrazione complessivamente intesa, ivi compreso l'esercizio del potere discrezionale da parte del Secretary of State al fine di accertare se, in singoli casi, il requisito relativo al possesso di un'autorizzazione all'ingresso possa essere escluso, appaia conforme alla condizione enunciata nella prima frase, ultima parte, del menzionato art. 59, n. 1» (38) . Ciò dimostra chiaramente che l’analisi della Corte si è incentrata su un sistema che prevede una discrezionalità invece inesistente nella legislazione dei Paesi Bassi, come sufficientemente chiarito dalla domanda di pronuncia pregiudiziale e dal governo dei Paesi Bassi.
65. Conseguentemente, la conclusione della Corte che le pertinenti disposizioni di uno degli accordi di associazione non ostano a che le Immigration Rules del Regno Unito prevedano un controllo preventivo, «sempreché le autorità [competenti] facciano uso del proprio potere discrezionale nell'esame delle domande di ingresso ai fini dello stabilimento, presentate in base al detto accordo all'arrivo nello Stato membro medesimo, con modalità tali che il permesso di ingresso possa essere concesso (…), in base a disposizioni diverse da quelle contenute nelle Immigration Rules, qualora la domanda del medesimo risponda, in termini chiari e manifesti, agli stessi requisiti sostanziali che sarebbero stati applicati ove avesse fatto richiesta [nel paese di origine] del permesso di ingresso» (39), sembra riferirsi anch’essa esclusivamente al sistema del Regno Unito. Ciò significa invero che gli accordi di associazione non precludono un sistema di controllo preventivo nel Paese di origine, sempreché le domande presentate nello Stato membro ospitante non siano automaticamente respinte, ma vengano effettivamente esaminate, ancorché meno ampiamente (40), quando esse rispondano chiaramente e inequivocabilmente ai requisiti sostanziali per lo stabilimento. Ciò non significa necessariamente – ancorché possa significarlo – che il regime olandese, ai sensi del quale tali domande vengono automaticamente respinte senza esame e che non implica un potere discrezionale come quello previsto nel sistema del Regno Unito, sia incompatibile con gli accordi di associazione. Il che certamente non significa, tuttavia, che il sistema sia compatibile.
66. In punto di fatto, la sentenza Barkoci e Malik potrebbe essere assunta a fondamento della prima conclusione (a contrario) piuttosto che della seconda. Si potrebbe sostenere che il chiaro requisito imposto dalla Corte significhi che un sistema automatico del genere di quello dei Paesi Bassi sia incompatibile con gli accordi di associazione. Ma alla luce delle peculiari caratteristiche di entrambi i sistemi appare piuttosto consigliabile considerare il sistema olandese ex novo e autonomamente. La sentenza Barkoci e Malik non dovrebbe essere ritenuta assolutamente decisiva ai fini della soluzione della presente controversia, bensì solo nel senso che essa fornisce indicazioni di carattere generale.
67. Tuttavia, taluni elementi appaiono chiari alla luce della giurisprudenza.
68. In primo luogo, il fatto che i requisiti sostanziali per ottenere un permesso di soggiorno illimitato ai fini dello stabilimento siano soddisfatti in modo chiaro e manifesto non rileva, di per sé, con riguardo alla questione principale sollevata dal giudice nazionale. In altre parole, il fatto che nella sentenza Barkoci e Malik la Corte abbia ritenuto che gli accordi di associazione non ostano ad un sistema del genere di quello istituito dal Regno Unito non significa che solamente tale sistema sia compatibile con gli accordi. Occorre possibilmente evitare i pericoli derivanti dall’uso indiscriminato del ragionamento a contrario. Ciò che al massimo può affermarsi con certezza è quanto segue: se il sistema di rigetto automatico istituito dai Paesi Bassi dovesse essere considerato incompatibile con gli accordi di associazione, un’alternativa compatibile con gli accordi medesimi sarebbe quella di istituire un sistema analogo a quello del Regno Unito.
69. Il governo dei Paesi Bassi ha inoltre dichiarato che, conformemente alla normativa ivi vigente, il periodo di libero soggiorno di tre mesi previsto per i cittadini dei paesi per i quali non viene richiesto il visto scade automaticamente con la presentazione di una domanda di permesso di soggiorno illimitato, in quanto ciò implicherebbe l’intendimento degli interessati di prolungare il soggiorno oltre il periodo di tre mesi. In tal caso, la presenza del cittadino straniero nei Paesi Bassi non è più legale ed occorre il possesso di un permesso di soggiorno temporaneo affinché la domanda possa essere presa in considerazione. In tal modo, la situazione di tali cittadini non differirebbe da quella dei cittadini bulgari che non abbiano rispettato l’obbligo del visto e risulterebbe così giustificato il rigetto automatico delle loro domande.
70. Nell’ottica degli accordi di associazione, la disposizione a termini della quale il semplice fatto di presentare domanda di permesso di soggiorno illimitato, ai fini dell’esercizio del diritto di stabilimento riconosciuto dagli accordi di associazione, rende illegittima la presenza del cittadino di uno degli Stati con cui la Comunità ha stipulato tali accordi, fa sì che il diritto medesimo venga vanificato ovvero ne venga reso eccessivamente difficile l’esercizio. Volendo seguire il ragionamento del governo dei Paesi Bassi, sarebbe sufficiente, per ogni Stato membro, connotare di illegittimità un dato comportamento per essere autorizzato a negare qualsivoglia domanda di stabilimento, ancorché il comportamento stesso sia una domanda di stabilimento. Ciò che deve essere accertato, in primis, è la legittimità dei requisiti imposti dai Paesi Bassi, e non viceversa. Nella specie, a differenza delle cittadine bulgare, le cittadine degli Stati associati versavano in una situazione legittima fino a quando non hanno deciso di presentare domanda di soggiorno ai fini dello stabilimento. Come conseguenza di tale domanda, esse non solo non possono esercitare il diritto di stabilimento mediante la presentazione di tale domanda, ma vengono anche private del diritto di soggiorno breve ai sensi del Trattato di Schengen. Tale automatica illegittimità costituisce una sanzione ulteriore, che appare qual penalità ingiustificata ed eccessivamente rigorosa per l’esercizio di un diritto da una situazione altrimenti legittima, e non corrisponde ad alcun altro legittimo scopo che non sia già tutelato dal requisito principale del possesso di un permesso di soggiorno temporaneo. Ciò non pregiudica in alcun modo la questione se il requisito di un permesso di soggiorno temporaneo rilasciato nel paese di origine sia compatibile con gli accordi.
71. Tale questione può essere esaminata anche dal punto di vista dell’acquis di Schengen. In questa sede non approfondirò nel dettaglio tale questione, potendo essa essere risolta nel contesto degli accordi di associazione. Tale seconda prospettiva solleverebbe la questione se la Corte sia competente ad interpretare le pertinenti disposizioni dell’acquis di Schengen in considerazione della deroga di cui all’art. 68 CE. Se le disposizioni degli accordi di associazione non fossero sufficienti a risolvere la questione, non avrei alcuna perplessità nell’affermare la competenza della Corte a interpretare le disposizioni dell’acquis di Schengen in ogni caso in cui la loro interpretazione risulti essenziale per determinare la portata di diritti che ricadono nella competenza generale della Corte. Esaminerei, quindi, se le pertinenti disposizioni della convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen (41) contenga norme e principi che vietino ad uno Stato membro aderente a tale più stretta cooperazione di prevedere che la presentazione della domanda di stabilimento provoca la decadenza del periodo di tre mesi di soggiorno breve di cui al regime di Schengen.
72. Dobbiamo poi procedere all’analisi del requisito essenziale della normativa controversa dei Paesi Bassi, vale a dire il fatto che nei Paesi Bassi non può essere direttamente presentata alcuna domanda di soggiorno illimitato ai fini dello stabilimento ancorché il richiedente soggiorni legalmente nei Paesi Bassi con altro status ed ancorché risponda in termini chiari e manifesti ai requisiti sostanziali per lo stabilimento. Il rigetto automatico di ogni domanda che non sia preceduta da un controllo preventivo nello Stato di origine è essenziale, secondo i Paesi Bassi, per garantire l’effettività dello stesso sistema di controllo preventivo. Ma non è eccessivo imporre ai richiedenti di fare ritorno nel paese di appartenenza o di residenza per presentare domanda di stabilimento, quando essi si trovino già legalmente sul territorio dei Paesi Bassi?
73. Ho già precedentemente esposto i requisiti generali che, a mio avviso, devono essere soddisfatti dalle misure nazionali che limitano il diritto di stabilimento previsto dagli accordi di associazione. Anche se altre questioni potrebbero rilevare nella specie (42), gli elementi dedotti dinanzi alla Corte si incentrano sul criterio della adeguatezza di tali misure rispetto al perseguimento di un obiettivo legittimo e sul loro corrispondente impatto sul contenuto sostanziale del diritto di stabilimento. Come ho già chiarito precedentemente, credo che il criterio elaborato dalla Corte nella propria giurisprudenza in materia non implichi un giudizio sulla proporzionalità delle misure. Né la misura deve essere l’alternativa meno restrittiva (criterio della necessità). Ciò non implica neanche, peraltro, che ogni misura idonea a conseguire un obiettivo legittimo sia accettabile. La misura deve essere adeguata al perseguimento di tale obiettivo e non essere eccessiva, alla luce di tale obiettivo, in considerazione dell’onere che essa impone ai cittadini degli Stati associati che intendano esercitare il loro diritto di stabilimento. Deve sussistere un rapporto tra l’asserita finalità della misura e gli strumenti predisposti per perseguirla. Nella specie, gli strumenti utilizzati dai Paesi Bassi impongono un onere sostanziale ai richiedenti degli Stati associati: pur essendo legalmente presenti nei Paesi Bassi, essi sono tenuti a lasciare il paese e ad avviare un nuovo procedimento di domanda nel loro paese di origine o di residenza senza alcuna considerazione della loro situazione individuale.
74. Alla luce di quanto esposto, nonché della particolare cautela che deve essere adoperata dalle autorità giurisdizionali a fronte di individui appartenenti a minoranze prive di influenza sui processi politici nazionali, le autorità dei Paesi Bassi devono addurre motivazioni particolarmente convincenti per giustificare il sistema previsto dalla loro normativa, che impone siffatti oneri a individui di tali minoranze. In realtà, le autorità olandesi hanno fornito scarsissimi elementi di prova per giustificare tale sistema di rigetto automatico in assenza di un permesso di soggiorno temporaneo. Per quale ragione non sarebbe possibile alle autorità olandesi procedere ad una valutazione, ancorché sommaria, dei requisiti sostanziali ai fini dello stabilimento in una situazione come quella oggetto delle cause principali, in cui le richiedenti sono già legalmente presenti nei Paesi Bassi? Le autorità del Regno Unito sono in grado di farlo con richiedenti che si presentino alla frontiera. Nella specie, i Paesi Bassi potrebbero anche fare uso del periodo c. d. libero, senza visto, di tre mesi offerto ai cittadini dei detti Stati associati per mettersi in comunicazione con le rappresentanze diplomatiche e consolari nei rispettivi paesi di origine o di residenza al fine di ottenere tutte le informazioni ulteriori necessarie in ordine alle richiedenti. Inoltre, va osservato che la natura dell’attività economica che si intende esercitare nella specie può, sotto alcuni profili, essere oggetto di una migliore valutazione nei Paesi Bassi (in particolare, con riguardo al suo carattere di lavoro autonomo) (43) .
75. Invece, al fine di giustificare il rigetto automatico, il governo dei Paesi Bassi si è meramente richiamato al collegamento strumentale esistente tra il detto provvedimento ed il sistema di controllo preventivo nello Stato di origine. Il rigetto automatico di qualsiasi domanda presentata nei Paesi Bassi, in assenza di un permesso di soggiorno temporaneo, viene presentata quale necessaria garanzia dell’effettività di un sistema di previo controllo che la Corte ha riconosciuto ammissibile. Esso si chiede come un sistema di tal genere potrebbe sortire un qualsiasi effetto utile se ai cittadini degli Stati associati fosse consentito fare ingresso con uno status e cambiare successivamente tale status in quello di titolare di un permesso di soggiorno permanente. In altre parole, la Corte non potrebbe riconoscere la legittimità di un sistema di controllo preventivo per poi affermare la sua inapplicabilità in determinare circostanze. Le eccezioni verrebbero utilizzate per aggirare il sistema generale.
76. Tuttavia, a mio parere, non può essere condivisa l’interpretazione sostenuta dai Paesi Bassi con riguardo ai limiti dell’ammissibilità di un sistema di controllo preventivo ed alla pretesa incompatibilità tra un sistema di tal genere ed un sistema che consenta la presentazione di domande di permesso di soggiorno anche, in determinati casi, nel paese ospitante.
77. Come già rilevato in precedenza, nella sentenza Barkoci e Malik l’ammissibilità di un sistema di controllo preventivo è stata affermata dalla Corte «in linea di principio» e subordinata alla necessità che il sistema prevedesse una valutazione del fatto che i richiedenti rispondessero ai requisiti sostanziali ai fini dello stabilimento. Ma il fatto che la Corte abbia ritenuto ammissibile accertamenti più sommari effettuabili nello Stato membro ospitante e la disponibilità del Regno Unito a procedere a tali accertamenti evidenziano parimenti come il controllo preventivo nello Stato di origine possa non risultare sempre necessario. A parere della Corte, possono esservi casi in cui l’accertamento dei requisiti sostanziali può essere effettuato nello Stato membro ospitante.
78. Ma come può una possibilità di tal genere coesistere con un sistema di controllo preventivo? Non ha ragione il governo dei Paesi Bassi quando rileva che, se la Corte consentisse effettivamente la presentazione di domande di permesso di soggiorno nello Stato membro ospitante, il sistema di controllo preventivo risulterebbe privato del suo effetto utile? Credo di no, in quanto la Corte ha riconosciuto che la natura dell’esame da effettuare nello Stato membro ospitante differisce da quello operato nello Stato membro di origine. Le autorità nazionali possono assoggettare le domande presentate nel proprio territorio ad accertamenti più sommari. In altre parole, il margine di discrezionalità di cui le autorità nazionali dispongono ai fini dei propri accertamenti è più ampio. Ciò non può essere tuttavia considerato nel senso della attribuzione di un potere discrezionale illimitato alle autorità nazionali. Tale discrezionalità deve essere esercitata ed assoggettata a controllo alla luce delle specifiche circostanze che caratterizzano la presentazione della domanda (luogo di presentazione, tempo disponibile per il disbrigo della pratica, attività richiesta, status del richiedente), e della probabilità, prima facie, che la domanda di stabilimento del richiedente sia accolta.
79. Alla luce delle suesposte considerazioni, ritengo che un sistema di controllo preventivo nello Stato di origine possa coesistere con la possibilità di presentare domande di permesso di soggiorno anche nello Stato ospitante. L’effettività del primo sistema è garantita dalla diversa natura degli accertamenti compiuti dalle autorità nazionali in tali diverse circostanze. Conseguentemente, non mi è dato individuare alcuno scopo che legittimi un sistema del genere di quello previsto dalla normativa olandese, che esclude che possano essere prese in considerazione domande non precedute dall’ottenimento di un permesso di soggiorno temporaneo nel paese di origine o di residenza. I Paesi Bassi non hanno indicato i motivi per i quali un sistema che impone un onere così gravoso ai cittadini degli Stati associati, legalmente presenti nell’Unione, che intendano proporre domanda di stabilimento sia adeguato per il conseguimento di un distinto legittimo scopo riconosciuto dagli accordi di associazione.
80. Prima di concludere, occorre esaminare la possibilità di un’interpretazione della normativa olandese in senso conforme agli accordi di associazione. Tale ipotesi è stata suggerita dalla Commissione.
81. La Corte ha costantemente riconosciuto che, quando una norma è suscettibile di più interpretazioni, deve preferirsi l’interpretazione conforme alla normativa comunitaria. La Corte ha affermato tale possibilità con riguardo a norme comunitarie di diverso grado: allorché una norma di diritto derivato comunitario ammetta più di una interpretazione, deve darsi la preferenza a quella che rende la norma stessa conforme al Trattato rispetto a quella che porti a constatare la sua incompatibilità con il Trattato (44) . Il medesimo principio è stato ripetutamente affermato con riguardo all’interpretazione della normativa nazionale (45) . Si tratta di una regola che consente alla normativa comunitaria di produrre il massimo effetto utile e minimizza i potenziali conflitti con il diritto nazionale. Ciò non deve, tuttavia, pregiudicare la certezza del diritto e deve rispettare l’autonomia dei giudici nazionali nell’interpretazione della normativa interna. Pur essendo l’interprete della normativa comunitaria, la Corte non è l’interprete di quella nazionale (46) . Quando la Corte esamina la normativa nazionale, deve attenersi all’interpretazione datane dal giudice nazionale. Nella specie, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale nonché dalle osservazioni scritte e orali presentate dal governo dei Paesi Bassi emerge con estrema chiarezza che la legislazione dei Paesi Bassi non può essere interpretata secondo i criteri proposti dalla Commissione. In altre parole, essa potrebbe essere resa compatibile con gli accordi di associazione solo mediante un’interpretazione contra legem. Ciò significa che il conflitto di norme è inevitabile e che il giudice nazionale deve disapplicare la norma nazionale incompatibile. Inoltre, mantenere la vigenza di tale norma potrebbe condurre a problemi di uniformità e di prassi amministrativa. La dichiarazione di incompatibilità con gli accordi di associazione impone, oltre alla disapplicazione della norma nazionale, un obbligo di modificare quest’ultima, conseguenza che, nella specie, porterà evidenti vantaggi.
82. Un ultimo punto da tenere in considerazione è la particolare natura delle attività che le ricorrenti intendevano perseguire come lavoratrici autonome nei Paesi Bassi. Nella precedente esposizione non ho fatto riferimento a tale aspetto, poiché la normativa di cui trattasi ha carattere generale e costituisce una limitazione per tutti i generi di attività che possono essere svolte a titolo di lavoro autonomo. Tuttavia la Corte, qualora pervenisse alle due conclusioni principali esposte precedentemente, vale a dire, in primo luogo, che l’automatica illegittimità di soggiorni brevi, altrimenti legittimi, degli stranieri prevista dalla normativa de qua è incompatibile con gli accordi di associazione e, in secondo luogo, che il requisito generale di un permesso di soggiorno temporaneo rilasciato nel paese di origine per poter richiedere un permesso di soggiorno illimitato pregiudica la sostanza stessa del diritto di stabilimento sancito dagli accordi di associazione con riguardo agli stranieri legalmente presenti nel territorio dei Paesi Bassi, dovrebbe in tal caso ricordare al giudice nazionale le condizioni alquanto rigorose imposte nella sentenza Jany per definire un’attività di prostituzione quale attività economica esercitata a titolo di lavoro autonomo.
83. Alla luce di tale sentenza, la prostituzione rientra nelle attività economiche esercitate a titolo di lavoro autonomo solo qualora sia dimostrato che è svolta dal prestatore del servizio senza alcun vincolo di subordinazione per quanto riguarda la scelta di tale attività, le condizioni di lavoro e retributive, sotto la propria responsabilità, e a fronte di una retribuzione che gli sia pagata integralmente e direttamente (47) . Spetta alle autorità e al giudice nazionali accertare se l’attività venga realmente svolta a titolo di lavoro autonomo. Tale verifica è prevista al fine di evitare che organizzazioni criminali e reti di prostituzione facciano uso a proprio vantaggio della normativa nazionale posta a tutela della situazione delle prostitute.
IV – Conclusione
84. Alla luce delle suesposte considerazioni, le questioni sollevate dal giudice del rinvio devono essere risolte, a mio avviso, nei seguenti termini:
1) L’art. 45, n. 1, dell’accordo di associazione con la Bulgaria nel combinato disposto con il successivo art. 59, n. 1, l’art. 44, n. 3, dell’accordo di associazione con la Polonia nel combinato disposto con il successivo art. 58 e l’art. 45, n. 3, dell’accordo di associazione della Repubblica slovacca nel combinato disposto con il successivo art. 59 attribuiscono ai cittadini di tali Stati il diritto di ingresso e di soggiorno, quali corollari del diritto di stabilimento, che possono essere tuttavia assoggettati a restrizioni dalla normativa dello Stato membro ospitante in materia di ingresso, soggiorno e stabilimento dei cittadini di tali Stati.
2) Le restrizioni al diritto di stabilimento riconosciuto dagli accordi di associazione derivanti dall’applicazione di tali normative sono ammissibili sempreché si fondino su criteri obiettivi che possano essere conosciuti in anticipo dai richiedenti e possano essere sottoposti a sindacato giurisdizionale, siano adeguate a perseguire un obiettivo legittimo in modo tale da non rendere l’esercizio del diritto di stabilimento impossibile o eccessivamente difficile, e risultino conformi ai diritti fondamentali ed ai principi generali del diritto ai quali sono assoggettati gli Stati membri quando agiscono nell’ambito del diritto comunitario.
3)
Una norma nazionale che imponga alle autorità nazionali di non prendere in considerazione le domande di permesso di soggiorno, presentate ai fini dello stabilimento ai sensi delle menzionate disposizioni degli accordi di associazione, nel caso in cui i richiedenti abbiano fatto illegittimamente ingresso nello Stato membro ospitante è, in linea di principio, adeguata al perseguimento del legittimo obiettivo del controllo dell’immigrazione per fini diversi dallo stabilimento e non rende l’esercizio di tale diritto impossibile o eccessivamente difficile.
4) Una norma nazionale ai sensi della quale ogni domanda di permesso di soggiorno ai fini dello stabilimento, presentata sulla base delle menzionate disposizioni degli accordi di associazione da cittadini degli Stati associati legalmente presenti nello Stato membro, viene automaticamente respinta senza esame unicamente sulla base del rilievo che il richiedente non è in possesso di un permesso di soggiorno temporaneo, da ottenersi nel paese di origine o di residenza, non è idonea al perseguimento di alcun obiettivo legittimo ed è tale da rendere l’esercizio del diritto di stabilimento impossibile o eccessivamente difficile.
(1) .
(2)
–	Accordo europeo che istituisce un'associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica slovacca, dall'altra (GU 1994, L 359, pag. 2); Accordo europeo che istituisce un'associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica di Polonia, dall'altra (GU 1993 L 348, pag. 2); Accordo europeo che istituisce un'associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica di Bulgaria, dall'altra (GU 1994, L 358 pag. 3).
(3)
–	Gli accordi sono citati supra.
(4)
–	Causa C‑63/99, Gloszczuk (Racc. pag. I‑6369); causa C‑235/99, Kondova (Racc. pag. I‑6427); causa C‑257/99, Barkoci e Malik (Racc. pag. I‑6557).
(5)
–	Sentenza Barkoci e Malik, cit. supra, punti 57-59, e punto 3 del dispositivo.
(6)
–	Sentenza 20 novembre 2001, causa C‑268/99, Jany e a. (Racc. pag. I‑8615).
(7)
–	Cit. supra, punti 71‑82.
(8)
–	V., inter alia, sentenza Jany e a., cit. supra, punto 35; parere 1/91 (Racc. pag. I‑6079, punto 14); sentenza 1° luglio 1993, causa C‑312/91, Metalsa (Racc. pag. I‑3751, punto 12), nonché sentenza 2 marzo 1999, causa C‑416/96, Eddline El-Yassini (Racc. pag. I‑1209, punto 47).
(9)
–	A tal riguardo, v. Martin Hedemann-Robinson, «An Overview of Recent Legal Developments at Community Level in Relation to Third Country Nationals Resident Within the European Union, With Particular Reference to the Case-law of the European Court of Justice», Common Market Law Review, 38, 2001, pag. 569-570 e Kirstyn Inglis, ‘The Europe Agreements Compared in Light of their Pre-Accession Reorientation’, Common Market Law Review, 37, 2000, pag. 1173 e segg.
(10)
–	Per un’analisi dettagliata v. Inglis, op. cit., pag. 1183 e segg.
(11)
–	Sentenza Barkoci e Malik, cit. supra, punto 53.
(12)
–	V., rispettivamente, punti 38, 39 e 39 di tali sentenze, cit. supra, nonché i dispositivi.
(13)
–	V., rispettivamente, punti 55, 58 e 58 delle sentenze nonché i dispositivi.
(14)
–	V., rispettivamente, punti 52, 55 e 56 delle sentenze.
(15)
–	V., rispettivamente, punti 56, 59, e 59 delle sentenze.
(16)
–	V. le conclusioni dell’avvocato generale Mischo nella causa Barkoci e Malik, paragrafi 64 e 115.V., anche, le conclusioni dell’avvocato generale Alber nella causa Gloszczuk, paragrafi 85 e 94.
(17)
–	Sentenza Barkoci e Malik, punto 44.
(18)
–	V. art. 38 (Accordi con la Bulgaria e la Slovacchia) e art. 37 (Accordo con la Polonia). Gli accordi sono cit. supra.
(19)
–	Per quanto attiene ai requisiti sostanziali imposti nell’ordinamento del Regno Unito, v. la sentenza Barkoci e Malik, punto 63: «i requisiti sostanziali (…) perseguono l’obiettivo di consentire alle autorità competenti di verificare che un cittadino ceco che intenda stabilirsi nel Regno Unito intenda effettivamente avviare un’attività di lavoro autonomo, senza svolgere al tempo stesso alcuna attività di lavoro dipendente né ricorrere a sussidi pubblici e che disponga, sin dall’inizio, di mezzi economici sufficienti e possieda ragionevoli possibilità di successo».
(20)
–	Sentenza Kondova, punto 73. V., anche, sentenza Gloszczuk, punto 68, e sentenza Barkoci e Malik, punto 70.
(21)
–	V. sentenza Gloszczuk, punto 58, e sentenza Barkoci e Malik, punto 62.
(22)
–	V., ad esempio, sentenze 20 febbraio 2001, causa C‑205/99, Analir e a. (Racc. pag. 1271, punto 37); 22 gennaio 2002, causa C‑320/99, Canal Satélite Digital (Racc. pag. 607, punto 35).
(23)
–	Sentenze Analir, punto 38, e Canal Satélite Digital, punto 35.
(24)
–	Sentenza Analir, punto 38.
(25)
–	Disposizioni cit. supra.
(26)
–	Sentenza Barkoci e Malik, punto 59; Kondova, punto 59; Gloszczuk, punto 56.
(27)
–	Sentenza Barkoci e Malik, punti 52-55; Kondova, punti 52-55; Gloszczuk, punti 48-52.
(28)
–	Punto 59 (il corsivo è mio).
(29)
–	Sentenza 14 dicembre 1995, causa C‑312/93, Peterbroeck (Racc. pag. I‑4599, punto 12); v. anche, inter alia, sentenza 9 novembre 1983, causa 199/82, Amministrazione delle Finanze dello Stato contro San Giorgio (Racc. pag. 3595, punto 14), nonché sentenza 19 novembre 1991, cause riunite C‑6/90 e C‑9/90, Francovich c/Repubblica Italiana (Racc. pag. I‑5357, punto 43).
(30)
–	Sentenze 13 luglio 1989, causa 5/88, Wachauf (Racc. pag. 2609, punto 17), e 28 aprile 1998, causa C‑200/96, Metronome Musik (Racc. pag. I‑1953, punto 21).
(31)
–	Sentenze 28 ottobre 1975, causa 36/75, Rutili (Racc. pag. 1219); 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary (Racc. pag. 1651); Wachauf, cit. supra, 18 giugno 1991, causa C‑260/89, ERT (Racc. pag. I‑2925), e 24 marzo 1994, causa C‑2/92, Bostock (Racc. pag. I‑955).
(32)
–	In tal senso, v. Joseph Weiler, «Thou Shalt Not Oppress a Stranger: On the Judicial Protection of the Human Rights of Non-EC Nationals- A Critique», European Journal of International Law, 1992, pag. 65, paragrafi 71-72.
(33)
–	A tal riguardo, ci si potrebbe domandare se l’immediata espulsione delle ricorrenti prima dell’accertamento del loro asserito diritto di stabilimento – come avvenuto, secondo la Commissione, nella specie – possa costituire la violazione di un diritto fondamentale, particolarmente alla luce dell’art. 1 del Protocollo n. 7 della Convenzione per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Considerato che tale questione non è stata sollevata dal giudice nazionale, non la approfondirò in questa sede.
(34)
–	Tale espressione fu utilizzata per la prima volta dalla Suprema Corte degli Stati Uniti nella famosa nota 4 della sentenza United States v. Carolene Products Co 304 U.S. 144 (1938). Per un esame delle conseguenze di tale dottrina ai fini dell’esercizio del sindacato giurisdizionale v. John Hart Ely, Democracy and Distrust, Harvard, Harvard University Press, 1981; Neil Komesar, Imperfect Alternatives – Choosing Institutions in Law, Economics and Public Policy, Chicago, University of Chicago Press, 1994, pag. 228 e segg.
(35)
–	V. punto 77 e dispositivo.
(36)
–	Le autorità olandesi hanno contestato, all’udienza, che ciò accada. Comunque, non sono stati presentati dati ufficiali alla Corte sul lasso di tempo necessario per l’esame delle domande. Inoltre, le autorità non sono state neanche in grado di fornire alla Corte informazioni specifiche relative ai rimedi legali di cui dispongono i singoli contro le decisioni (o il silenzio) delle rappresentanze diplomatiche e consolari. Questo è importante, poiché la mancanza di rimedi legali adeguati potrebbe essere in contrasto sia con il diritto fondamentale ad una tutela giurisdizionale effettiva (applicabile in tali casi per le ragioni esposte supra) sia con l’effettività del diritto di stabilimento (a cosa vale l’effetto diretto, se coloro cui sono stati conferiti i diritti non possono, de facto o de iure, farli valere giurisdizionalmente?).
(37)
–	Punto 83 della sentenza Barkoci e Malik ; v., anche, punto 31 della sentenza Jany.
(38)
–	Sentenza Barkoci e Malik, punto 69.
(39)
–	Ibid., punto 74 e dispositivo.
(40)
–	Ibid., punto 72.
(41)
–	Pubblicata in GU L 2000, pag. 19.
(42)
–	Sarebbe stato importante, anche in questo caso, avere informazioni più dettagliate quanto al tempo impiegato dalle rappresentanze diplomatiche e consolari nell’esame delle domande di soggiorno ai fini dello stabilimento ed alle vie legali percorribili da parte dei richiedenti di fronte alle decisioni di rifiuto di tali domande. Solo tali informazioni consentirebbero alla Corte di valutare l’impatto complessivo dell’obbligo di essere sempre sottoposti ad una domanda preventiva nel paese di origine.
(43)
–	Si è indotti a ritenere che le autorità sono state in grado di sapere che le richiedenti intendevano esercitare la loro attività in un c.d. «sex club» poiché esse già si trovavano nei Paesi Bassi.
(44)
–	Sentenze 13 dicembre 1983, causa 218/82, Commissione/Consiglio (Racc. pag 4063, punto 15), e 29 giugno 1995, causa C‑135/93, Spagna /Commissione (Racc. pag. I‑1651, punto 37).
(45)
–	Sentenze 13 novembre 1990, causa C‑106/89, Marleasing (Racc. pag. I‑4135, punto 8); 16 dicembre 1993, causa C‑334/92, Wagner Miret (Racc. pag. I‑6911, punto 20); 14 luglio 1994, causa C‑91/92, Faccini Dori (Racc. pag. I‑3325, punto 26); 27 giugno 2000, cause riunite da C‑240/98 a C‑244/98, Océano Grupo Editorial e Salvat Editores (Racc. pag. I‑4941, punto 30), e 21 novembre 2002, causa C‑356/00, Antonio Testa (Racc. pag. I‑10797, punto 43).
(46)
–	Sentenza 25 luglio 2002, causa C‑50/00 P, Union de Pequeños Agricultores (Racc. pag. I‑6677, punto 43).
(47)
–	V. sentenza della Corte cit. supra, dispositivo, punto 5.