62023TJ0535_RES
Causa T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s.eÖkobüro - Allianz der Umweltbewegung
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 12 novembre 2025
«Ambiente – Regolamento (UE) 2022/2577 che istituisce il quadro per accelerare la diffusione delle energie rinnovabili – Richiesta di riesame interno – Articolo 10, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1367/2006 – Rigetto della domanda – Atto adottato sulla base dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE – Atto che non può formare oggetto di una richiesta di riesame interno – Articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento n. 1367/2006 – Nozione di “atto amministrativo” – Articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus – Articolo 2, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus – Atto adottato nell’“esercizio del potere legislativo”»
Ambiente – Convenzione di Aarhus – Applicazione alle istituzioni dell’Unione – Facoltà per le organizzazioni non governative di chiedere il riesame interno di atti amministrativi in materia ambientale – Oggetto del riesame – Atto amministrativo – Nozione – Atto non adottato nell’esercizio del potere legislativo – Nozione di potere legislativo – Interpretazione funzionale – Criteri
[Art. 16, § 1, TUE; artt. 122, § 1, e 289 TFUE; Convenzione di Aarhus, art. 2, § 2; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1367/2006, art. 2, § 1, c), f) e g), e art. 10, e 2021/1767; regolamento del Consiglio n. 2022/2577]
(v. punti 23‑37, 43‑91)
Diritto dell’Unione europea – Interpretazione – Metodi – Interpretazione alla luce degli accordi internazionali conclusi dall’Unione – Interpretazione del regolamento n. 1367/2006 alla luce della convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (convenzione di Aarhus)
[Art. 3, § 5, TUE; Convenzione di Aarhus, artt. 2, § 2, e 9, §§ 3 e 4; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1367/2006, art. 2, § 1, g)]
(v. punti 38‑42)
Sintesi
Il Tribunale conferma le decisioni del Consiglio dell’Unione europea che respingono le richieste di riesame interno del regolamento 2022/2577 (
1
) presentate da diverse associazioni senza scopo di lucro che operano per la tutela dell’ambiente. In tale occasione, esso precisa, per la prima volta, la nozione di «atto amministrativo» ai sensi del regolamento Aarhus (
2
), a seguito della modifica di quest’ultima da parte del regolamento 2021/1767 (
3
), che ha ampliato l’ambito di applicazione materiale degli atti soggetti alla procedura di riesame interno.
A causa della guerra della Russia contro l’Ucraina, nel 2022 si è verificata un’improvvisa e significativa interruzione dei flussi di gas provenienti dalla Russia. In tale contesto, nel dicembre 2022, il Consiglio ha adottato il regolamento 2022/2577, che prevede in particolare deroghe a taluni obblighi di valutazione previsti dalla normativa ambientale dell’Unione al fine di accelerare in tempi rapidi il ritmo di diffusione delle energie rinnovabili.
Nel febbraio 2023, le ricorrenti hanno presentato al Consiglio due richieste di riesame interno vertenti sul regolamento 2022/2577, sulla base del regolamento Aarhus. Con decisioni del 13 giugno 2023, il Consiglio ha respinto tali domande in quanto irricevibili e, in subordine, in quanto infondate (in prosieguo: le «decisioni impugnate»). Con i loro ricorsi dinanzi al Tribunale, le ricorrenti chiedono l’annullamento di tali decisioni.
Giudizio del Tribunale
Il Tribunale esamina se il Consiglio abbia erroneamente respinto le domande di riesame interno del regolamento 2022/2577 in quanto irricevibili per il motivo che esse non vertevano su un atto che poteva essere oggetto di un siffatto riesame, ossia un «atto amministrativo» ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento Aarhus.
In proposito, il Tribunale ricorda che quando si interpreta una disposizione del diritto dell’Unione occorre tenere conto non soltanto della formulazione di quest’ultima, ma anche del suo contesto e degli obiettivi che persegue l’atto di cui fa parte.
Per quanto riguarda l’interpretazione letterale, il regolamento Aarhus definisce «atto amministrativo»«qualsiasi atto non legislativo adottato da un’istituzione o da un organo dell’Unione, avente effetti giuridici ed esterni e contenente disposizioni che potrebbero configurare una violazione del diritto ambientale». Pertanto, il legislatore dell’Unione ha definito tale nozione in contrapposizione a quella di «atto legislativo», senza tuttavia fare riferimento alla categoria degli atti adottati secondo una procedura legislativa ordinaria o speciale ai sensi dell’articolo 289 TFUE.
Per quanto riguarda l’interpretazione contestuale, il regolamento Aarhus non si applica alle istituzioni e agli organi dell’Unione quando agiscono nell’esercizio del potere giudiziario o legislativo. Gli atti adottati nell’esercizio di tali poteri non possono quindi costituire atti amministrativi ai sensi del regolamento Aarhus.
Inoltre, sebbene, al momento dell’adozione del regolamento 2021/1767, il legislatore dell’Unione abbia voluto ampliare l’ambito di applicazione della procedura di riesame interno al fine di rendere il diritto dell’Unione conforme alle disposizioni della convenzione di Aarhus, esso non ha inteso modificare l’esclusione degli atti legislativi dall’ambito di applicazione di tale procedura.
Inoltre, il fatto che la definizione della nozione di «diritto ambientale» di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus si riferisca, in talune versioni linguistiche, alle nozioni di «normativa» o di «disposizione legislativa» non può implicare che tale nozione sia limitata, ai fini dell’applicazione di tale regolamento, ad atti legislativi, ai sensi dell’articolo 289, paragrafo 3, TFUE.
In tali circostanze, se è vero che un atto legislativo ai sensi dell’articolo 289 TFUE non costituisce un atto amministrativo ai sensi e ai fini dell’applicazione del regolamento Aarhus, dall’interpretazione contestuale non risulta che la nozione di «potere legislativo», menzionata nel regolamento Aarhus, coincida perfettamente con la categoria degli atti legislativi definiti in tale disposizione.
Quanto all’interpretazione teleologica, il regolamento Aarhus è inteso ad attuare le disposizioni dell’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus. Secondo tale disposizione, ciascuna parte provvede affinché i membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale.
Dalla convenzione di Aarhus risulta che il suo articolo 9, paragrafo 3, non si applica agli atti degli organi o delle istituzioni che agiscono nell’esercizio del potere giudiziario o legislativo, senza che sia ulteriormente definita l’espressione «potere legislativo». Orbene, l’interpretazione della nozione di «legislazione» ai sensi di uno strumento di diritto internazionale pubblico deve conservare la propria autonomia rispetto al diritto interno delle parti contraenti.
Occorre pertanto adottare un approccio funzionale alla nozione di «potere legislativo», che non riguarda soltanto la natura dell’organo interessato, ma anche le funzioni effettivamente esercitate dall’istituzione o dall’organo in questione. Pertanto, sebbene il criterio organico costituisca un indizio per caratterizzare un atto legislativo ai sensi del regolamento Aarhus, occorre anche tenere conto della sostanza stessa dell’atto adottato da tale istituzione o organo.
Ne consegue che la nozione di «potere legislativo» ai sensi del regolamento Aarhus non può essere interpretata nel senso che riguarda unicamente gli atti che sono stati adottati secondo una procedura legislativa ordinaria o speciale conformemente all’articolo 289 TFUE. Pertanto, la nozione di «atto amministrativo» di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), di tale regolamento designa qualsiasi atto che non sia stato adottato da un’istituzione dell’Unione nell’esercizio del potere legislativo, e non i soli atti legislativi adottati secondo una procedura legislativa ordinaria o speciale conformemente all’articolo e 289 TFUE.
Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale verifica se il regolamento 2022/2577 costituisca un «atto amministrativo» ai sensi del regolamento Aarhus.
Per quanto riguarda il criterio organico, esso constata che tale regolamento è stato adottato dal Consiglio, istituzione alla quale i trattati hanno assegnato funzioni legislative, congiuntamente al Parlamento.
Quanto alla sostanza del regolamento 2022/2577, il Tribunale osserva, in primo luogo, che quest’ultimo è stato adottato sul fondamento dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE, che autorizza il Consiglio ad adottare misure adeguate in materia di politica economica che hanno lo scopo di far fronte al verificarsi di gravi difficoltà nell’approvvigionamento di prodotti energetici. Tale disposizione conferisce al Consiglio un ampio potere discrezionale, che caratterizza l’esercizio della funzione legislativa, per l’adozione di misure volte a far fronte a gravi difficoltà economiche che richiedono scelte politiche di competenza del legislatore dell’Unione. Essa attribuisce inoltre al Consiglio la competenza, riservata al legislatore dell’Unione, di conferire competenze di esecuzione alla Commissione.
Il Tribunale aggiunge che la portata degli atti adottati in forza dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE è distinta da quella degli atti delegati e degli atti di esecuzione adottati ai sensi degli articoli 290 e 291 TFUE. Infatti, i poteri conferiti al Consiglio a tale titolo non dipendono da una previa autorizzazione mediante un atto legislativo di base. Peraltro, gli atti adottati in forza dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE non sono intrinsecamente connessi agli atti adottati conformemente all’articolo 289, paragrafi 1 e 2, TFUE, contrariamente agli atti delegati e agli atti di esecuzione, la cui legittimità dipende da quanto previsto dal legislatore.
In secondo luogo, il Tribunale prende in considerazione il contenuto del regolamento 2022/577, adottato nel contesto della riduzione delle forniture di gas naturale dalla Russia verso gli Stati membri. In tale prospettiva, tale regolamento prevede misure di semplificazione per incoraggiare la produzione di energie rinnovabili introducendo deroghe a taluni obblighi di valutazione previsti dalla normativa ambientale dell’Unione.
Così, alcune di queste misure derogano temporaneamente e su punti precisi a disposizioni di diritto derivato contenute in diverse direttive che impongono una ponderazione degli interessi giuridici prima di qualsiasi autorizzazione di progetti idonei a recare pregiudizio all’ambiente. Il regolamento 2022/2577 impone, in occasione di tale bilanciamento, il riconoscimento del carattere prioritario della produzione di energie rinnovabili. Il regolamento in parola costituisce quindi un atto di natura particolare in quanto stabilisce detto riconoscimento creando una presunzione del carattere di interesse pubblico prevalente per tali attività di produzione.
Il Tribunale conclude che esiste un certo numero di elementi che consentono di dimostrare che il potere esercitato dal Consiglio al momento dell’adozione del regolamento 2022/2577, sulla base dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE, rientra nell’attività legislativa. Tale regolamento non costituisce quindi un atto amministrativo ai sensi del regolamento Aarhus, cosicché il Consiglio ha correttamente respinto come irricevibili le domande di riesame interno presentate dalle ricorrenti.
(
1
)	Regolamento (UE) 2022/2577 del Consiglio, del 22 dicembre 2022, che istituisce il quadro per accelerare la diffusione delle energie rinnovabili (GU 2022, L 335, pag. 36).
(
2
)	Regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi dell’Unione europea delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU 2006, L 264, pag. 13), come modificato dal regolamento (UE) 2021/1767 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 ottobre 2021 (GU 2021, L 356, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento Aarhus»).
(
3
)	Regolamento (UE) 2021/1767 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 ottobre 2021, relativo alla modifica del regolamento (CE) n. 1367/2006 sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU 2021, L 356, pag. 1).