61980C0157
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 8 APRIL 1981 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In deze prejudiciële zaak gaat het om een man van Duitse nationaliteit en woonachtig in de Bondsrepubliek Duitsland, die voor de politierechter te Zutphen (Nederland) werd gedagvaard omdat hij op 10 maart 1977 in de gemeente Aalten een motorrijtuig had bestuurd dat was uitgerust met een radio-elektrische zendinrichting, zonder in het bezit te zijn van de daartoe in Nederland vereiste machtiging.
Voor zover in de Bondsrepubliek Duitsland voor het bezit en het gebruik van een dergelijk apparaat een machtiging vereist is, schijnt de betrokkene deze te hebben bezeten. Bij het overschrijden van de Duits-Nederlandse grens had hij geen moeilijkheden gehad. Bovendien was het apparaat op het betrokken tijdstip uitgeschakeld, de autoantenne was gedemonteerd en de microfoon lag op de achterbank.
De persoonlijke verschijning van de verdachte was niet bevolen, en hij is ook niet ter terechtzitting verschenen. Namens hem trad evenwel een advocaat uit Maastricht op, die verzocht tot de verdediging te worden toegelaten. Ondanks verzet van de Officier van Justitie willigde de politierechter dit verzoek in, zulks op grond van artikel II van het protocol bij het Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (hierna: Executieverdrag): de verdachte had woonplaats in een verdragsluitende staat en werd vervolgd in een andere verdragsluitende staat.
Niettemin werd de verdachte bij verstek veroordeeld. De rechter verwierp het beroep van de verdediging op afwezigheid van schuld wegens verschoonbare dwaling ten aanzien van het recht; voorts meende hij dat er sprake was van een „onopzettelijk gepleegd strafbaar feit” en veroordeelde hij de verdachte tot een geldboete van 50 gulden, subsidiair één dag hechtenis, met verbeurdverklaring van de inbeslaggenomen voorwerpen, waarvan de waarde veel groter was dan die van de geldboete.
Van dit vonnis ging de Officier van Justitie in beroep bij het Gerechtshof te Arnhem.
Dit ging niet in op de suggestie van de Officier om het Hof van Justitie de vraag voor te leggen, wat moet worden verstaan onder „onopzettelijk gepleegd strafbaar feit” in de zin van artikel II van het protocol. Bij tussenarrest besliste het Gerechtshof dat het feit ter zake waarvan de verdachte werd vervolgd, geen „onopzettelijk gepleegd strafbaar feit” in de zin van dat artikel was en dat de politierechter de advocaat ten onrechte had toegelaten tot de verdediging van de niet-verschenen verdachte. Bij einduitspraak bevestigde het het vonnis van de politierechter ten gronde.
Daarop voorzag de verdachte zich in cassatie. Tegen de conclusie van de procureur-generaal in, heeft de Hoge Raad thans krachtens artikel 3, eerste alinea, van het Uitleggingsprotocol bij het Executieverdrag het Hof de navolgende vragen voorgelegd :
„1.
Moet onder ‚een onopzettelijk gepleegd strafbaar feit’ in artikel II, eerste lid, van voormeld protocol worden verstaan ieder strafbaar feit voor de vervulling waarvan naar de wettelijke omschrijving een bepaald, op enig element daarvan gericht opzet niet is vereist, of dient die term in beperkter zin te worden verstaan en wel met name als alleen betrekking hebbend op strafbare feiten in welker omschrijving op enigerlei wijze sprake is van schuld (culpa) van de dader?
2.
Indien is voldaan aan de in artikel II van voormeld protocol genoemde voorwaarden, geldt dan de bij dat artikel aan ‚de verdachte’ gegeven bevoegdheid onbeperkt of komt deze slechts toe aan de verdachte voor zover deze zich heeft te verdedigen tegen een in de desbetreffende strafzaak ingestelde burgerlijke rechtsvordering althans aan de verdachte wiens burgerrechtelijke belangen bij de beslissing in de strafzaak zijn betrokken?”
Met betrekking tot deze vragen zou ik het volgende willen opmerken, waarbij ik het doelmatig acht, eerst op de tweede vraag in te gaan.
I —
Artikel II van het protocol bij het Executieverdrag, dat volgens artikel 65 van dit Verdrag een wezenlijk bestanddeel hiervan uitmaakt, luidt als volgt:
„Degenen die in een verdragsluitende staat woonplaats hebben en wegens een onopzettelijk gepleegd strafbaar feit vervolgd worden voor de gerechten van een andere verdragsluitende staat, welks onderdaan zij niet zijn, zijn, onverminderd aldaar geldende gunstiger bepalingen, bevoegd zich te doen verdedigen door daartoe bevoegde personen, zelfs indien zij niet persoonlijk verschijnen.
Het gerecht dat de zaak berecht kan echter de persoonlijke verschijning bevelen; indien deze niet heeft plaatsgevonden behoeft de beslissing, op de burgerlijke rechtsvordering gewezen zonder dat de betrokkene de gelegenheid heeft gehad zich te doen verdedigen, in de overige verdragsluitende staten niet te worden erkend, noch te worden tenuitvoergelegd.”
Voor de uitlegging van deze bepaling lijkt het bijzonder nuttig terug te gaan naar de voorgeschiedenis ervan.
1.
De bepalingen van het protocol zijn grotendeels gebaseerd op bedenkingen die in de Benelux-landen naar voren waren gebracht; dit geldt inzonderheid voor artikel II.
Het op 24 november 1961 te Brussel ondertekende Verdrag tussen België, Nederland en Luxemburg betreffende de rechterlijke bevoegdheid, het faillissement, en het gezag en de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen, scheidsrechterlijke uitspraken en authentieke akten, bepaalt in artikel 13:
„1.   Het gezag van rechterlijke beslissingen, gewezen in burgerlijke of in handelszaken in een der drie landen, zelfs wanneer zij afkomstig zijn van de strafrechter, wordt erkend in de beide andere, indien zij aan de volgende voorwaarden voldoen :
...
4.   dat de partijen wettig vertegenwoordigd zijn geweest of dat het vonnis bij verstek is gewezen, nadat zij wettig zijn opgeroepen en, voor zover zij een bekende woonplaats hebben, de oproeping om in rechte te verschijnen hen tijdig heeft bereikt;
...”
Artikel 14 bepaalt:
„1.   De rechterlijke beslissingen, in een der drie landen gewezen in burgerlijke of handelszaken, zelfs wanneer zij afkomstig zijn van de strafrechter, veroordelingen tot een dwangsom hieronder begrepen, kunnen ten uitvoer worden gelegd in elk der twee andere landen, na aldaar uitvoerbaar te zijn verklaard.
...”
Artikel 2 van het protocol bij dit Benelux-verdrag luidt:
„Onverminderd gunstiger bepalingen in hun wetgevingen zijn de onderdanen van een der drie landen, woonachtig in hun land, bevoegd om bij een bijzonder gevolmachtigde op te treden voor de gerechten van de twee andere, wanneer zij worden vervolgd uit hoofde van een niet opzettelijk gepleegd strafbaar feit.”
Luidens de memorie van toelichting bij de Nederlandse wet tot goedkeuring van het Verdrag van 1961, kon krachtens de artikelen 11 en 12 van het Nederlands-Belgische Executieverdrag van 28 maart 1925 de tenuitvoerlegging worden gevraagd van rechterlijke beslissingen in burgerlijke en handelszaken. Nu had zich de vraag voorgedaan, of ook veroordelingen tot schadevergoeding, gewezen door de strafrechter op vordering van de beledigde partij, onder dergelijke beslissingen konden worden begrepen.
De Hoge Raad der Nederlanden had in een arrest van 16 maart 1931 (NJ 1931, 689) beslist dat veroordelingen door de strafrechter tot schadevergoeding niet konden worden beschouwd als rechterlijke beslissingen in burgerlijke en handelszaken in de zin van het Verdrag. Om een verschillende uitlegging van het Verdrag in de beide staten te vermijden, bepaalde de nieuwe verdragstekst uitdrukkelijk dat ook beslissingen van de strafrechter in burgerlijke en handelszaken onder de werking van het Verdrag vielen.
De memorie van toelichting vervolgt:
„De Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, door de Nederlandse gedelegeerden in de Benelux-studiecommissie naar zijn oordeel gevraagd, had tot bevestiging van het standpunt van de Hoge Raad geadviseerd, op grond o.m. van de beweegreden, dat door zodanige regeling de Nederlander, die verdacht wordt van een in het land van een andere verdragsluitende partij gepleegd strafbaar feit, praktisch gedwongen zou worden zich in persoon te verantwoorden voor de Belgische of Luxemburgse rechter, hetgeen niet valt te rijmen met de algemene stelregel, dat Nederlanders niet worden uitgeleverd en vrij blijven in hun beslissing om al dan niet voor een vreemde strafrechter te verschijnen. Aan dit bezwaar nu is tegemoet gekomen door artikel 2 van het Protocol, waarin de onderdanen van elk der drie landen het recht wordt gegeven om bij gevolmachtigde op te treden voor de gerechten van de twee andere, wanneer zij worden vervolgd uit hoofde van een niet opzettelijk gepleegd strafbaar feit.”
2.
Blijkens het rapport-Jenard over het EEG-Executieverdrag (PB C 59 van 1979, blz. 1) zijn de deskundigen die het ontwerp voor dit Verdrag hebben opgesteld, van dezelfde overwegingen uitgegaan:
„Burgerlijke rechtsvorderingen welke voor de strafrechter worden ingesteld, vallen onder het toepassingsgebied van het verdrag zowel met betrekking tot de regeling van de bevoegdheid als de erkenning en de tenuitvoerlegging van vonnissen welke door de strafrechter naar aanleiding van dergelijke rechtsvorderingen zijn gewezen. Deze oplossing houdt enerzijds rekening met de bestaande wetgeving in de meerderheid van de verdragsluitende landen en behoort anderzijds elk verschil in uitleg, zoals zich bij de toepassing van het Belgisch-Nederlandse verdrag heeft voorgedaan te vermijden, terwijl het ten slotte beantwoordt aan de eisen welke door het steeds toenemende aantal verkeersongevallen worden gesteld.
...
De door het Comité gekozen oplossing volgt de huidige tendens die er de voorkeur aan geeft in de verdragen bepalingen op te nemen, waaruit volgt dat deze verdragen van toepassing zijn op de door de strafrechter in burgerlijke of handelszaken gewezen vonnissen. Deze tendens weerspiegelt zich met name in het Benelux-verdrag van 24 november 1961 en in de werkzaamheden van de Haagse Conferentie voor internationaal privaatrecht.
...
Met betrekking tot de bevoegdheid enerzijds en de erkenning en de tenuitvoerlegging anderzijds heeft het verdrag slechts invloed op de burgerlijke rechtsvorderingen die bij [de strafrechter] zijn ingesteld en op de beslissingen welke naar aanleiding van deze vorderingen zijn gewezen.
Ten einde tegemoet te komen aan de bezwaren dat de partij tegen wie een burgerlijke rechtsvordering is ingesteld, in zijn verdediging kan worden gehinderd wanneer tegen hem in dezelfde procedure een strafrechterlijke veroordeling kan worden uitgesproken, heeft het comité een gelijke oplossing gekozen als in het Benelux-verdrag te dien aanzien is opgenomen.
Het protocol bepaalt in artikel II dat deze partij zich voor de strafrechterlijke instanties kan doen verdedigen of vertegenwoordigen. Zij zal derhalve niet gedwongen zijn zelf te verschijnen voor de verdediging van haar burgerlijke belangen.”
Ad artikel II van het protocol bevat het rapport de volgende toelichting :
„Artikel II van het protocol is eveneens gebaseerd op het Benelux-verdrag. Dit laatste verdrag is ook van toepassing op door de strafrechter gewezen vonnissen in burgerlijke zaken, waardoor een controverse werd beëindigd, die tussen België en Nederland door het Belgisch-Nederlands verdrag van 1925 was ontstaan. Zoals in het verslag dat als bijlage bij het verdrag is gevoegd, wordt uiteengezet, vindt de terughoudendheid van de Nederlandse autoriteiten met betrekking tot door de buitenlandse strafrechter over de civiele vordering gegeven beslissingen zijn oorzaak in de omstandigheid, dat de Nederlander die vervolgd wordt wegens een in het buitenland begaan strafbaar feit, gedwongen kan zijn voor zijn verdediging persoonlijk voor de buitenlandse strafrechter te verschijnen, zulks terwijl Nederland eigen onderdanen niet uitlevert en deze vrij blijven al dan niet voor de buitenlandse strafrechter te verschijnen. Dit bezwaar is minder doorslaggevend dan op het eerste gezicht lijkt omdat in sommige rechtsstelsels, en met name in Frankrijk, België en Luxemburg, de beslissing door de strafrechter volledig bewijs oplevert in een later in te stellen burgerlijke actie.
In dit geval zou de nadien tegen de strafrechtelijk veroordeelde Nederlander ingestelde burgerlijke rechtsvordering voor hem onvermijdelijk ongunstig aflopen. Het is dus van het grootste belang dat hij reeds in het strafrechtelijk stadium zijn verdediging kan voeren.
Om deze reden is in het Executieverdrag, juist zoals in het Benelux-verdrag, een bepaling in het protocol opgenomen, krachtens welke aan iemand die woonplaats heeft in een verdragsluitend land, en in een ander verdragsluitend land vervolgd wordt, wordt toegestaan zich voor de s traf gerechten van dit laatste land door een vertegenwoordiger te doen verdedigen.
Volgens artikel II van het protocol geniet deze persoon dit recht zelfs indien hij niet persoonlijk verschijnt en zelfs indien de regels van strafvordering van het betrokken land hem dit recht niet toekennen. Indien echter het gerecht, dat van de zaak kennis neemt, uitdrukkelijk de persoonlijke verschijning beveelt, behoeft de beslissing, die gegeven werd zonder dat de betrokken persoon gelegenheid had zich te doen verdedigen, omdat hij niet is verschenen, in de overige verdragsluitende landen niet te worden erkend, noch te worden tenuitvoergelegd.
Dit recht wordt krachtens artikel II van het protocol echter slechts toegekend aan personen die voor een onopzettelijk gepleegd strafbaar feit vervolgd worden, waardoor tevens de verkeersongevallen worden bestreken.”
3.
Uit deze citaten blijkt al dat artikel II van het protocol niet enkel van toepassing is in strafzaken waarin iemand zich burgerlijke partij heeft gesteld en de strafrechter dus ook op een civiele vordering heeft te beslissen, maar ook in strafzaken waarin het strafvonnis naar nationaal recht volledig bewijs oplevert in een later in te stellen burgerlijke actie. Anderzijds kan het artikel ook weer niet zo ruim worden uitgelegd, dat het voor alle strafzaken geldt. Men mag artikel II, tweede alinea, van het protocol immers niet losmaken uit zijn context en het lezen als een algemene, in de verdragsluitende staten toepasselijke regel van strajptoces- recht. Het kan uitsluitend gelden binnen het toepassingsgebied van het Executieverdrag en dit is, volgens artikel 1, beperkt tot „burgerlijke en handelszaken”, maar dan ook uitsluitend tot deze zaken. Het is enkel dit aspect waaronder een strafvervolging voor de opstellers van het Verdrag interessant kon zijn.
Artikel II, eerste alinea, van het protocol moet dus worden gelezen in samenhang met de tweede alinea, en de conclusie is dan dat de in de eerste alinea toegekende bevoegdheid enkel bestaat wanneer moet of zou kunnen worden be'slist over een burgerlijke vordering tot vergoeding van de schade die de gelaedeerde of zijn rechtverkrijgenden door het strafbare feit hebben geleden.
Deze schadeactie kan de gelaedeerde instellen:
—
ofwel voor de strafrechter die over het strafbare feit heeft te oordelen : in dit geval spreekt men van voeging — in België, Frankrijk en Luxemburg van burgerlijke partijstelling, constitution de partie civile; in Duitsland van Adhäsionsverfahren —; voorwaarde hiervoor is het bestaan van een materiële of morele schade die de gelaedeerde rechtstreeks door het strafbare feit heeft geleden; schade ontstaan naar aanleiding van het strafbare feit is niet voldoende;
—
ofwel later voor de burgerlijke rechter: ook hier moet worden onderscheiden tussen de eigenlijke vordering tot schadevergoeding en andere civiele acties die verband houden met het strafbare feit, bijvoorbeeld vorderingen uit contractbreuk.
Doel van de bepaling is evenwel, het recht om tegenspraak te voeren, dat het Executieverdrag voor alle burgerlijke zaken waarborgt, ook tot gelding te doen komen wanneer in het kader van een strafvervolging over „burgerlijke en handelszaken” wordt beslist.
Wanneer een civiele vordering eerst lateivoor de burgerlijke rechter aanhangig wordt gemaakt, moet weliswaar in principe ervan worden uitgegaan dat de algemene bepalingen van het Verdrag de verwerende partij de nodige bescherming bieden. In dit opzicht doet zich echter een probleem voor, indien de burgerlijke rechter aan het eerdere strafvonnis gebonden is, want dan kunnen die bepalingen niet meer werken. Slechts voor dit geval bepaalt artikel II van het protocol, dat de verdachte zich op de daar genoemde voorwaarden door een bevoegde persoon kan doen verdedigen.
Man mag ervan uitgaan, zo betoogt de Commissie in dit verband, dat alle verdragstaten de ongeschreven regel erkennen dat bepalingen betreffende de verdediging van de verdachte ruim en in zijn voordeel moeten worden uitgelegd. Tot staving hiervan verwijst zij naar het verslag betreffende het Benelux-verdrag van 1961, van de Belgisch-Nederlands-Luxemburgse Studiecommissie tot de eenmaking van het recht.
Ad artikel 13 van het Benelux-verdrag wordt in dit verslag opgemerkt (blz. 63), dat naar Belgisch en Luxemburgs recht „de beslissing door de strafrechter volledig bewijs oplevert in een later in te stellen burgerlijke actie. In dit geval zou de nadien tegen de strafrechterlijk veroordeelde Nederlander ingestelde burgerlijke rechtsvordering voor hem onvermijdelijk ongunstig aflopen. Het is dus van het grootste belang dat hij reeds in het strafrechtelijk stadium zijn verdediging kan voeren”. Deze passage is letterlijk overgenomen in het rapport-Jenard. Verder wordt in dat verslag over artikel II van het protocol gezegd, dat deze bepaling dient ter bescherming van de rechten van de verdediging en mitsdien in het voordeel van de verdachte moet worden uitgelegd. Deze opmerkingen moeten echter in hun context worden gelezen. De bepalingen onderstellen een „later in te stellen burgerlijke actie”, en hun draagwijdte mag dus niet absoluut worden geïnterpreteerd: zij gelden slechts in het geval dat voeging plaatsvindt of wanneer een latere burgerlijke vordering te verwachten is tot vergoeding van de schade die een derde door toedoen van de verdachte zelf heeft geleden.
Artikel II kan slechts toepassing vinden wanneer een door een onopzettelijk gepleegd strafbaar feit gelaedeerde derde zich in de strafzaak voegt of, zolang de strafrechter niet definitief vonnis heeft gewezen, zich daarin kan voegen of wanneer het tenminste reeds in dit stadium aannemelijk is dat de verdachte in civilibus kan worden aangesproken.
4.
Zonder mij te willen mengen in de beoordeling van de feitenrechter, vermag ik niet in te zien, hoe een derde door een strafbaar feit als in de onderhavige zaak aan de orde, kan zijn gelaedeerd, noch hoe hij later een vordering zou kunnen instellen waarbij de eventuele strafrechtelijke aansprakelijkheid van de verdachte beslissend kan zijn voor de vaststelling van mogelijke civielrechtelijke consequenties.
Men kome niet aan met de tegenwerping dat, zo de auto waarmee de verdachte reed, geleend of gehuurd was, de eigenaar van de auto de verdachte later wellicht kan aanspreken tot vergoeding van de verbeurdverklaarde voorwerpen. Dat zou immers geen „burgerlijke rechtsvordering” in de zin van artikel II van het protocol zijn. Dit artikel gaat ervan uit, dat door het onopzettelijk gepleegde strafbare feit inbreuk is gemaakt op een rechtsgoed van een derde en dat op deze inbreuk een burgerlijke vordering van die derde of van zijn rechtverkrijgenden kan worden gebaseerd. Het door het onderhavige strafbare feit aangetaste rechtsgoed is echter niet het vermogensrechtelijke belang van een derde. Hoogstens zou inbreuk kunnen zijn gemaakt op de door het algemeen belang gevorderde bescherming van het radioverkeer of op het monopolie van de posterijen.
In het geding a quo heeft zich overigens geen particulier burgerlijke partij gesteld; behalve het strafvonnis zelf, is er in Nederland geen rechterlijke beslissing, en zal er ook geen komen, die in een andere verdragsluitende staat zou kunnen worden erkend of tenuitvoergelegd.
II —
Gezien het resultaat waartoe ik bij het onderzoek van de tweede vraag ben gekomen, lijkt het mij eigenlijk niet nodig ook op de eerste vraag in te gaan. Maar voor het geval het Hof een andere mening zou zijn toegedaan, wil ik daarover nog het volgende opmerken.
Bij de grote verschillen tussen de desbetreffende bepalingen van de verdragsluitende staten, lijkt het mij niet wel doenbaar een uitputtende definitie te geven van „onopzettelijk gepleegd strafbaar feit” in de zin van artikel II, eerste alinea, van het protocol.
In het rapport-Jenard wordt over dit punt niets gezegd. Tussen de protocollen van 1961 en 1968 bestaat een klein verschil („niet opzettelijk”7„onopzettelijk”), maar deze variant heeft geen enkele betekenis. In de Franse versies word gesproken van „infraction autre qu'une infraction intentionnelle” (1961), respectievelijk „infraction involontaire” (1968). Juridisch gezien moet, meen ik, de voorkeur worden gegeven aan de omschrijving „infraction autre qu'une infraction intentionnelle”.
De opstellers van de bepaling — zowel die van 1961 als die van 1968 — hadden het oog op minder ernstige„strafbare feiten”. De vraag of dergelijke feiten, die in verband met de decriminalisering van met name gedragingen in strijd met de voorschriften inzake het wegverkeer, niet meer als „misdrijven”, doch als eenvoudige administratieve overtredingen worden gekwalificeerd, nog onder deze bepaling vallen, behoeft in casu niet te worden beslist. In elk geval schijnen de opstellers van het EEG- Executieverdrag ervan te zijn uitgegaan dat — alle verschillen tussen de rechtsstelsels van de verdragsluitende staten daargelaten — opzettelijk gepleegde strafbare feiten niet onder artikel II van het protocol behoorden te vallen.
De term „onopzettelijk gepleegd strafbaar feit” in artikel II, eerste alinea, van het protocol moet derhalve aldus worden uitgelegd, dat het betrekking heeft op elk handelen dat ook zonder dat er opzet in het spel is, strafbaar is. Daartoe behoren dus niet enkel „onopzettelijk” gepleegde strafbare feiten, doch ook feiten voor welker strafbaarheid niet het bestaan of de vaststelling van schuld in strafrechtelijke zin vereist is.
IĪĪ —
Mitsdien concludeer ik dat het Hof verklare voor recht, dat de bevoegdheid bedoeld in artikel II, eerste alinea, van het protocol bij het Verdrag van 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, slechts dan bestaat, wanneer een persoon die door een niet opzettelijk gepleegd strafbaar feit is gelaedeerd, zich voegt in een strafzaak of wanneer de mogelijkheid bestaat dat de verdachte later door de gelaedeerde of zijn rechtverkrijgenden civiel aansprakelijk wordt gesteld.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.