62001CC0271_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I ─ Inleiding
1. Het onderhavige verzoek van de Consiglio di Stato om een prejudiciële beslissing betreft de vraag of de Italiaanse autoriteiten in 1997 bevoegd waren de terugbetaling te vorderen van bedragen die in 1993 waren toegekend in het kader van een programma dat met middelen van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Oriëntatie, en met nationale middelen was gefinancierd. Naar gelang van de rechtsgrondslag kon ook de Commissie bevoegd zijn voor de terugvordering, alleen of in samenwerking met de Italiaanse autoriteiten.
2. Het valt echter te betwijfelen of alle bepalingen waarvan de toepassing zou kunnen worden overwogen, nog van toepassing waren op het tijdstip waarop de bedragen werden teruggevorderd. Derhalve zal ik, alvorens het rechtskader toe te lichten, eerst ingaan op de feiten teneinde de chronologische volgorde duidelijk te maken. Vervolgens zal ik nagaan of, en zo ja, in hoeverre de door de verwijzende rechter aangevoerde bepalingen op het relevante tijdstip nog geldig waren.
II ─ Feiten en prejudiciële vraag
3. Op 24 juni 1991 heeft de Italiaanse regering bij de Commissie het multiregionale operationele programma
" Miglioramento delle produzioni tipiche del Mezzogiorno e sviluppo delle colture alternative "
(Ontwikkeling van typische producten uit de Mezzogiorno en aanmoediging van alternatieve culturen; hierna:
" programma" ) ingediend en verzocht om cofinanciering door het EOGFL, afdeling Oriëntatie. In haar beschikking nr. C (91) 2745 van 29 november 1991, gewijzigd bij beschikking nr. C (93) 3476 van 29 november 1993 (hierna:
" toekenningsbeschikking" ), heeft de Commissie voornoemd programma goedgekeurd en financiële bijstand van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, toegekend ten belope van 86 240 000 ECU, ofwel 50 % van het totale bedrag. De Commissie heeft deze beschikkingen gebaseerd op verordening (EEG) nr. 2052/88(2) en de bijbehorende uitvoeringsverordening (EEG) nr. 4253/88.(3)
4. Het Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (Ministerie van Land- en Bosbouw; hierna:
" ministerie" ) heeft het Consorzio Produttori Pompelmo Italiano, coöperatie met beperkte aansprakelijkheid (Consortium van Italiaanse grapefruitproducenten; hierna:
" COPPI" ), bij ministeriële decreten nr. 1905 van 9 november 1992 en nr. 485 van 7 oktober 1993 bijstand toegekend ter hoogte van ongeveer 45 miljard ITL voor de jaren 1991 tot en met 1993. Bij deze decreten, waarin werd verwezen naar de toekenningsbeschikking en de daarin genoemde verordeningen, zijn jaarlijkse bedragen en de respectieve verdeling van de door de Gemeenschap en de Italiaanse Republiek te betalen bedragen vastgesteld.
5. Bij ministerieel decreet nr. 8649 van 16 december 1997 heeft het ministerie ministerieel decreet nr. 485 gedeeltelijk ingetrokken en terugbetaling gevorderd van 627.154.680 ITL op grond dat de in artikel 19, lid 2, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 355/77(4) gestelde voorwaarden niet waren vervuld. Volgens deze bepaling mochten de uitrusting of de installaties waarvoor bijstand van het Fonds was verleend, de eerste zes, respectievelijk tien jaar, te rekenen vanaf de aankoop van de uitrusting of de voltooiing van de werkzaamheden, slechts met voorafgaande toestemming van de Commissie worden verkocht.
6. Het COPPI had ter verwezenlijking van bepaalde maatregelen een deel van de bijstand overgemaakt aan de Società Concentrati Bevibili Sicilia arl (CBS), hetgeen in een subprogramma was vastgelegd. Deze onderneming had evenwel op haar beurt een deel van haar bedrijf, daaronder begrepen de machines en installaties waarvoor in het kader van het programma bijstand was verleend, zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie verkocht aan de Società Impianti Brevetti Servizi arl (IBIESSE).
7. Naar aanleiding van een door het COPPI aangetekend beroep heeft het Tribunale amministrativo regionale del Lazio ministerieel decreet nr. 8649 van 16 december 1997 nietig verklaard. Het was van mening dat krachtens verordening nr. 355/77 alleen de Commissie, en niet het ministerie, bevoegd was de bijstand terug te vorderen.
8. Het ministerie is bij de Consiglio di Stato tegen die beschikking in beroep gegaan met het betoog, dat zijn bevoegdheid om de verleende bijstand terug te vorderen op artikel 23 van verordening nr. 4253/88 berustte. De Consiglio di Stato heeft thans de volgende prejudiciële vraag voorgelegd aan het Hof:
" Legt artikel 19 van verordening (EEG) nr. 355/77 van de Raad van 15 februari 1977, waarin wordt bepaald dat de Commissie, na het Comité van het Fonds over de financiële aspecten te hebben geraadpleegd, volgens de procedure van artikel 22 de bijstand van het Fonds kan schorsen, verminderen of intrekken en het bedrag kan terugvorderen indien, onder andere, de begunstigde de uitrusting of de installaties waarvoor bijstand van het Fonds werd verleend, zonder voorafgaande toestemming van de Commissie verkoopt binnen de in dat artikel gestelde termijn, een specifieke procedure vast, die de bevoegdheid van de lidstaat om dezelfde intrekkings- of terugvorderingsmaatregelen te nemen uitsluit, of gelden ook op dit gebied de beginselen neergelegd in artikel 8 van verordening (EEG) nr. 729/70 en artikel 23 van verordening (EEG) nr. 4253/88, volgens welke de lidstaat de nodige maatregelen kan en moet treffen om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen en de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen?"
III ─ Toepasselijkheid van de door de verwijzende rechter aangevoerde gemeenschapsrechtelijke bepalingen op het relevante tijdstip
9. Alvorens in te gaan op de afzonderlijke bepalingen, zal ik eerst een korte toelichting geven over de ontwikkeling van de rechtsgrondslagen die voor deze zaak eventueel relevant zijn.
10. Bij verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna:
" verordening nr. 729/70" )(5) is het EOGFL in het leven geroepen. Verordening nr. 355/77(6) vormde daarnaast een specifiek instrument van het structuurbeleid ter verwezenlijking van gemeenschappelijke acties ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van landbouwproducten. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze maatregel lag in wezen bij de Commissie.
11. In het kader van een fundamentele hervorming kreeg de bijstand uit de structuurfondsen in 1988 een nieuwe wettelijke grondslag. De ─ op basis van artikel 130 D EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 161 EG) ─ vastgestelde basisverordening nr. 2052/88(7) van de Raad beoogde de coördinatie van de uit de verschillende structuurfondsen gefinancierde interventies en een betere afstemming van de maatregelen met die van de lidstaten. Tegelijkertijd stelde de Raad op basis van artikel 130 E EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 162 EG) een aantal uitvoeringsverordeningen vast. Relevant zijn in casu in het bijzonder de reeds aangehaalde verordening nr. 4253/88(8) met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de verschillende fondsen, en verordening (EEG) nr. 4256/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot het EOGFL, afdeling Oriëntatie(9) (hierna:
" verordening nr. 4256/88" ). Deze verordeningen van 1988 zijn in 1993 nogmaals herzien.(10)
A ─ Verordening nr. 355/77
12. Krachtens verordening nr. 355/77 kan de Commissie financiële bijstand uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, verlenen voor gemeenschappelijke acties ter verbetering van de marktstructuur van landbouwproducten. Artikel 19, lid 2, van deze verordening bepaalt dat de Commissie de bijstand van het Fonds dient te schorsen, te verlagen of in te trekken wanneer zich bij de uitvoering van de acties onregelmatigheden voordoen. Ten onrechte betaalde bedragen worden teruggevorderd. De lidstaten spelen slechts een ondersteunende rol in die zin dat zij de Commissie de stukken en bescheiden dienen te verstrekken waaruit blijkt dat aan de voor elk project vastgestelde financiële of andere voorwaarden is voldaan.
13. Het is evenwel de vraag of verordening nr. 355/77 op het tijdstip waarop de bijstand werd teruggevorderd, nog wel van kracht was, respectievelijk of een aantal bepalingen ervan op grond van de overgangsregeling nog van toepassing was.
14. Het is opvallend dat het COPPI in zijn opmerkingen betreffende de prejudiciële verwijzing niet eens ingaat op deze verordening, die zijn rechtsopvatting op zich zou steunen. De Commissie concludeert dat verordening nr. 355/77 ook bij inaanmerkingneming van de overgangsbepalingen in casu niet meer van toepassing is. De Italiaanse regering benadrukt ten slotte dat niet alleen verordening nr. 355/77 zelf, maar ook de overgangsbepalingen op grond waarvan een aantal bepalingen van toepassing bleef, op het tijdstip waarop de terugbetaling werd gevorderd, reeds waren opgeheven.
15. Artikel 10, lid 2, van verordening nr. 4256/88(11) (oorspronkelijke versie) bepaalt dat verordening nr. 355/77 wordt ingetrokken met ingang van de datum van inwerkingtreding van het in lid 1 van dit artikel bedoelde besluit van de Raad. Dit besluit is door de Raad genomen in de vorm van verordening (EEG) nr. 866/90(12), die op 1 januari 1990 in werking is getreden.
16. Ingevolge artikel 10, lid 3, van verordening nr. 4256/88 (oorspronkelijke versie) bleven de artikelen 6 tot en met 15 en 17 tot en met 23 van verordening nr. 355/77 van toepassing voor de projecten die uiterlijk op 31 december 1989 waren ingediend. De subsidie voor het betrokken programma werd echter pas op 24 juni 1991 aangevraagd, hetgeen valt op te maken uit de zesde overweging van de considerans van beschikking nr. C (91) 2745.
17. Bovendien is artikel 10 van verordening nr. 4256/88 (oorspronkelijke versie) door verordening nr. 2085/93(13) volledig gewijzigd. De overgangsregeling voor verordening nr. 355/77 is door deze wijziging met ingang van 3 augustus 1993 zonder meer buiten werking getreden.(14) De bijstand (met inbegrip van de financiële bijdrage van de Gemeenschap) is pas vier jaar later bij ministerieel decreet van 16 december 1997 gedeeltelijk teruggevorderd.
18. Hieruit volgt dat verordening nr. 355/77 in casu niet van toepassing is.
19. Dit feit is echter niet alleen relevant met betrekking tot het vraagstuk van de bevoegdheid voor de terugvordering, maar ook met betrekking tot de in deze verordening neergelegde materiële voorwaarden. Artikel 19, lid 2, tweede alinea, vierde streepje, van verordening nr. 355/77 (zoals gewijzigd bij verordening nr. 1932/84) bepaalde dat terugbetaling van de bijstand in het bijzonder kon worden gevorderd,
" indien de begunstigde de uitrusting of de installaties waarvoor bijstand van het Fonds werd verleend, zonder voorafgaande toestemming van de Commissie verkoopt binnen zes, respectievelijk tien jaar, te rekenen vanaf de aankoop van de uitrusting of de voltooiing van de werkzaamheden" .
20. Het ministerie heeft echter in haar decreet nr. 8649 van 16 december 1997 juist deze bepaling aangevoerd als reden voor de terugvordering van de bijstand. Het is denkbaar dat de verkoop eveneens in strijd was met andere bepalingen, bijvoorbeeld (ondergeschikte) bepalingen van ministerieel decreet nr. 485 of voorschriften van de toepasselijke verordeningen. Het specifieke geval dat voorwerpen waarvoor steun is verleend, zonder toestemming van de Commissie of de nationale instantie door de begunstigde worden verkocht, wordt echter in de desbetreffende bepalingen van de latere (in casu relevante) verordening nr. 4253/88 niet meer uitdrukkelijk vermeld. Een dergelijke praktijk zou echter ook onder het algemene begrip onregelmatigheid in de zin van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 kunnen vallen. In de prejudiciële procedure is het echter niet zaak van het Hof, de rechtmatigheid van het bestreden ministerieel decreet nr. 8649 van 16 december 1997 te beoordelen. Dit staat uitsluitend aan de verwijzende rechter, die bij de beoordeling van het ministerieel decreet echter rekening dient te houden met de uitspraak van het Hof aangaande de toepasselijkheid van verordening nr. 355/77.
B ─ Verordening nr. 729/70
21. De verordeningen nr. 4256/88 en nr. 4253/88 vormen sinds hun inwerkingtreding op 1 januari 1989 de grondslag voor alle maatregelen van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, zoals de Commissie terecht benadrukt. Verordening nr. 729/70 is ingevolge artikel 11 van verordening nr. 4256/88 sindsdien op dit gebied niet meer van toepassing. Hieruit volgt dat artikel 8 van verordening nr. 729/70, dat de lidstaten ertoe verplichtte onregelmatigheden te vervolgen en terugbetaling van onverschuldigd uitgekeerde bedragen te vorderen, evenmin als grondslag voor de terugvordering van de bijstand kan dienen.
C ─ Verordening nr. 4253/88
22. De in 1988 vastgestelde uitvoeringsverordeningen bepalen de materiële voorwaarden voor financiële interventies van de onderscheiden fondsen. De specifieke regelingen voor het EOGFL, afdeling Oriëntatie, zijn neergelegd in verordening nr. 4256/88, die in de plaats van de desbetreffende bepalingen van verordening nr. 355/77 is gekomen. Verordening nr. 4253/88 bevat bovendien gemeenschappelijke bepalingen voor alle fondsen, in het bijzonder regels inzake de coördinatie en gemeenschappelijke procedurele regelingen. Deze verordening treedt op deze punten eveneens in de plaats van verordening nr. 355/77. Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 4256/88 bepaalt uitdrukkelijk dat verordening nr. 4253/88 van toepassing is op de door het EOGFL, afdeling Oriëntatie, medegefinancierde maatregelen.
23. De bijstand kan dus uitsluitend op basis van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2082/93, worden teruggevorderd. De bijstand aan het COPPI is ook verleend op de grondslag van verordening nr. 4253/88, zoals blijkt uit de formulering van de ministeriële decreten nr. 1905 en nr. 485. Verordening nr. 4253/88 is volgens artikel 54 van verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen(15) pas met ingang van 1 januari 2000 ingetrokken en was dus bij de vaststelling van decreet nr. 8649 van 16 december 1997 nog van kracht.
IV ─ Toelichting op de toepasselijke bepalingen
24. Artikel 23 van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2082/93, is getiteld
" Financiële controle" . Artikel 23, lid 1, bepaalt onder meer:
" Teneinde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, nemen de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van de acties de nodige maatregelen om:
─ regelmatig te verifiëren dat de door de Gemeenschap gefinancierde maatregelen stipt zijn uitgevoerd,
─ onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
─ door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Behalve indien de lidstaat en/of de bemiddelende instantie en/of de projectontwikkelaar het bewijs levert/leveren dat het misbruik of de nalatigheid hem/hun niet kan worden aangerekend, is de lidstaat subsidiair aansprakelijk voor de terugbetaling van de ten onrechte betaalde bedragen. [...]
De lidstaten houden de Commissie op de hoogte van de daartoe genomen maatregelen en verstrekken haar met name een beschrijving van de controle- en beheerssystemen die zijn opgezet om te zorgen voor een doeltreffende uitvoering van de acties. Zij houden de Commissie regelmatig op de hoogte van het verloop van de administratieve en gerechtelijke procedures.
[...]
"
25. Artikel 24 van deze verordening is getiteld
" Vermindering, opschorting en intrekking van de bijstand" . De leden 1 en 2 bepalen:
" (1) Indien het bedrag van de toegekende financiële bijstand door de stand van de uitvoering van een actie of maatregel noch gedeeltelijk, noch geheel lijkt te worden gerechtvaardigd, gaat de Commissie in het kader van het partnerschap over tot een passend onderzoek van het geval, waarbij zij met name aan de lidstaat of aan de autoriteiten die door de lidstaat voor de tenuitvoerlegging van de actie zijn aangewezen, vraagt om haar binnen een bepaalde termijn hun opmerkingen mee te delen.
(2) Na dit onderzoek kan de Commissie de bijstand voor de betrokken actie of maatregel verminderen of schorsen indien het onderzoek een onregelmatigheid bevestigt of een belangrijke wijziging die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.
[...]
"
V ─ Ingediende opmerkingen
26. Het COPPI, de Italiaanse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend. Ik zal hierop slechts ingaan voorzover zij betrekking hebben op de toepasselijke bepalingen.
A ─ Het COPPI
27. Volgens het COPPI wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de Italiaanse autoriteiten bevoegd waren om, zonder de Commissie daarin te kennen, bijstand terug te vorderen die op basis van een beschikking van de Commissie overeenkomstig de verordeningen nrs. 2052/88, 4253/88 en 4256/88 was toegekend. Om de verwijzende rechter een bruikbaar antwoord te geven, moet naast artikel 23 ook artikel 24 van verordening nr. 4253/88 worden uitgelegd.
28. Deze bepalingen voorzien in een duidelijke taakverdeling tussen de Commissie en de lidstaten. Volgens artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 mag alleen de Commissie besluiten of de bijstand moet worden verminderd, geschorst of ingetrokken. Anderzijds dienen de lidstaten volgens artikel 23 van genoemde verordening ervoor zorg te dragen dat de regelmatig voorkomende wijzigingen bij de uitvoering van de door de Commissie gefinancierde interventies en de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen goed worden doorgevoerd.
29. Uit verordening nr. 2052/88 en beschikking nr. C (91) 2745, waarbij de subsidie is toegekend, volgt hetzelfde.
30. De basisverordening nr. 2052/88 stoelt op artikel 130 D EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 161 EG). De verordeningen met specifieke regelingen voor de afzonderlijke fondsen (verordeningen nrs. 4254/88, 4255/88 en 4256/88) en voor de coördinatie daarvan (verordening nr. 4253/88) zijn daarentegen gebaseerd op artikel 130 E EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 162 EG). Als uitvoeringsverordeningen kunnen zij geen van de basisverordening afwijkende regelingen vaststellen.
31. In artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88 komt de aan de betrokken regeling ten grondslag liggende gedachte tot uitdrukking, namelijk dat de Commissie en de nationale instanties bij de voorbereiding, financiering, begeleiding en evaluatie van de maatregelen nauw overleg plegen, in het kader van een zogenoemd partnerschap. De artikelen 4, lid 2, en 18 van verordening nr. 2052/88 dragen de Commissie op de noodzakelijke stappen te nemen om de uitvoering van deze verordening en van de door de Raad krachtens artikel 3, leden 4 en 5, vast te stellen uitvoeringsbepalingen te waarborgen.
32. Het woord partnerschap houdt in dat de betrokken partijen met elkaar overleg plegen en gezamenlijk besluiten moeten nemen. Het tegendeel hiervan is de delegatie van taken, waarbij één van de partners voor de andere besluit. Kenmerkend voor overleg is dat iedere partner, na de andere te hebben geraadpleegd, de in zijn taak- en bevoegdheidsgebied vallende besluiten neemt. Een uitvoeringsverordening als verordening nr. 4253/88 kan geen bepalingen bevatten die dit basisbeginsel van verordening nr. 2052/88 op losse schroeven zetten.
33. Volgens een algemeen rechtsbeginsel dient een communautaire instelling die op basis van een regeling van primair of afgeleid recht met een bepaalde taak is belast, deze in de regel zelf uit te voeren. Delegatie van taken aan derden is in het bijzonder uitgesloten wanneer de instellin g over een discretionaire bevoegdheid beschikt, tenzij een gemeenschapsrechtelijke bepaling uitdrukkelijk in een dergelijke delegatie voorziet.
34. Artikel 24 van verordening nr. 4253/88 biedt de Commissie verschillende mogelijkheden tot handelen, namelijk schorsing, vermindering of intrekking van bijstand, wanneer zich een onregelmatigheid voordoet of sprake is van een aanzienlijke wijziging waarvoor geen toestemming is verleend. Deze discretionaire bevoegdheid kan niet aan derden worden gedelegeerd.
35. Beschikking nr. C (91) 2745 staaft deze opvatting. Het COPPI verwijst in dit verband naar artikel 6 van de beschikking juncto de in de punten 21 en 22 van de bijbehorende bijlage 2 opgenomen uitvoeringsbepalingen, die luiden als volgt:
" De lidstaat en de begunstigden dragen er zorg voor dat de communautaire financiële middelen voor de geplande doelstellingen worden gebruikt. Indien een actie of een maatregel slechts een deel van de bijstand die hiervoor is toegekend, rechtvaardigt, vordert de Commissie het verschuldigde bedrag onverwijld overeenkomstig de bepalingen van punt 23 terug, indien de lidstaat hiermee instemt. [...]
Volgens deze procedure kan de Commissie de bijstand voor de betrokken actie of maatregel verminderen of opschorten indien het onderzoek een onregelmatigheid of met name een belangrijke wijziging bevestigt die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.
" (16)
36. Indien artikel 23 van verordening nr. 4253/88 de lidstaten daadwerkelijk zou toestaan, op eigen verantwoording communautaire steun terug te vorderen, dan zou de beschikking van de Commissie ongeldig zijn, aangezien zij ─ in afwijking van de verordening ─ deze taak aan de Commissie toevertrouwt. Artikel 23 van verordening nr. 4253/88 zou volgens deze uitlegging op zijn beurt niet verenigbaar zijn met verordening nr. 2052/88, aangezien het de lidstaat discretionaire bevoegdheden zou toekennen aangaande de uitvoering van communautaire acties, hetgeen volgens artikel 18 van verordening nr. 2052/88 is voorbehouden aan de Commissie.
37. Van alle mogelijke uitleggingen dient degene te worden gekozen die de geldigheid van de rechtshandeling waarborgt en die het meest strookt met de wettelijke context. Artikel 23 van verordening nr. 4253/88 kan dan ook niet in die zin worden uitgelegd dat het de lidstaten machtigt bijstand te verminderen, te schorsen of in te trekken dan wel terug te vorderen.
B ─ De Italiaanse regering
38. De Italiaanse regering is daarentegen van mening dat de grondslag voor de terugvordering wordt gevormd door artikel 23 van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2082/93. Deze bepaling verleent de lidstaat de bevoegdheid om bij onregelmatigheden de bijstand terug te vorderen. De terugvordering vormt tegelijkertijd een toepassing van artikel 280 EG.
C ─ De Commissie
39. De Commissie betoogt om te beginnen dat de verwijzende rechter aan twee verschillende methoden van structurele bijstandsverlening refereert. Terwijl verordening nr. 355/77 betrekking heeft op de gemeenschappelijke maatregelen, zijn de verordeningen nrs. 2052/88 en 4253/88, die in 1988 zijn vastgesteld met het oog op de coördinatie van de bijstandsverlening uit de structuurfondsen, van toepassing op alle structurele maatregelen.
40. Volgens verordening nr. 355/77 is de Commissie verantwoordelijk voor alle beslissingen betreffende de uitvoering van de structurele maatregelen en de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen waarvoor een rechtstreekse band tussen haar en de begunstigde bestaat.
41. Het systeem van gemeenschappelijke structurele bijstand van de verordeningen nrs. 2052/88 en 4253/88, dat in het kader van de hervorming van 1988 is geschapen, stoelt daarentegen op een partnerschap tussen de Commissie en de lidstaat. Hierbij hecht de Commissie haar goedkeuring aan het door de lidstaat voorgelegde nationale kaderprogramma. De lidstaat voert dat programma vervolgens onder zijn eigen financiële verantwoordelijkheid uit, met de hulp van de instanties die hij voor de uitvoering van de verschillende maatregelen heeft aangewezen. Tussen de Commissie en de begunstigden van de bijstand bestaat geen rechtstreekse band.
42. Derhalve zijn de lidstaten volgens artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 verplicht om onregelmatigheden te vervolgen en de bijstand in voorkomend geval van de begunstigden terug te vorderen. Overleg met de Commissie is niet noodzakelijk om de eenvoudige reden dat deze laatste in het geheel niet op de hoogte is van de specifieke verhoudingen met de uiteindelijke begunstigden voor de bijstand, zoals CBS. Artikel 23, leden 2 en 3, verleent de Commissie echter wel het recht om zelf onderzoek te doen.
43. Artikel 24 van verordening nr. 4253/88 regelt de financiële betrekkingen tussen de Commissie en de lidstaat en biedt de Commissie de mogelijkheid om de financiële deelneming van de Gemeenschap in geval van onregelmatigheden na uitvoering van een contradictoire procedure bij te stellen. De Commissie heeft slechts in uitzonderingsgevallen op grond van deze bepaling rechtstreeks bijstand van de begunstigden teruggevorderd, namelijk wanneer zij deze ook zelf had toegekend.(17)
VI ─ Beoordeling rechtens
44. Ik heb reeds vastgesteld dat in casu uitsluitend verordening nr. 4253/88 de grondslag kan vormen voor de vermindering en terugvordering van steun. Nu zal ik onderzoeken of artikel 23 van deze verordening de lidstaten een dergelijke bevoegdheid verleent. Bij de uitlegging van deze bepaling zal ik naast de formulering ervan vooral systematische en teleologische aspecten in aanmerking nemen.
A ─ Formulering van artikel 23 van verordening nr. 4253/88
45. Volgens artikel 23, lid 1, eerste alinea, tweede streepje, nemen de lidstaten bij de uitvoering van de acties de nodige maatregelen om
" onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen" . En volgens de eerste zin van het derde streepje van deze bepaling dienen zij
" door misbruik [...] verloren middelen te recupereren" .
46. Indien de overdracht van de gesubsidieerde machines en installaties door CBS aan IBIESSE als onregelmatigheid moet worden aangemerkt, hetgeen ─ zoals reeds uiteengezet ─ door de verwijzende rechter moet worden beoordeeld, zou het de taak van de nationale instanties zijn, de onregelmatigheid te vervolgen en de ten onrechte uitgekeerde bedragen terug te vorderen.
47. Uitgaande van een enge uitlegging van het begrip
" vervolgen"
(Duits:
" ahnden" ), zou men hieronder alleen het opleggen van sancties voor opzettelijk of uit onachtzaamheid gepleegde misdrijven kunnen begrijpen. Andere taalversies bieden echter geen houvast voor een zo enge uitlegging.(18) Het woord
" vervolgen"
sluit in elk geval niet uit dat onregelmatigheden ook door middel van andere maatregelen worden vervolgd, bijvoorbeeld administratieve maatregelen of sancties.(19) Hiertoe behoort in het bijzonder de bevoegdheid om de bijstand te verminderen en terug te vorderen.
48. Daarnaast vestig ik de aandacht op punt 27 van bijlage 2 bij beschikking nr. C (91) 2745 van de Commissie, die de lidstaat onder verwijzing naar artikel 23, lid 1, eerste alinea, tweede streepje, van verordening nr. 4253/88 eveneens ertoe verplicht de nodige maatregelen te nemen om onregelmatigheden te vervolgen en de door die onregelmatigheden ten onrechte uitgekeerde bedragen terug te vorderen.
B ─ Systematische uitlegging van artikel 23 van verordening nr. 4253/88
49. Zowel het COPPI als de Commissie baseert zich in wezen op systematische argumenten, maar zij komen tot tegenovergestelde conclusies.
50. Volgens het COPPI vloeit uit de combinatie van de artikelen 23 en 24 van verordening nr. 4253/88 een soort trapsgewijze bevoegdheid van de Commissie en de lidstaat voort. Volgens artikel 24 wordt de beslissing over de vermindering of intrekking van de bijstand ten opzichte van de begunstigde uitsluitend door de Commissie genomen. De taak van de nationale autoriteiten bestaat er daarentegen in, in het kader van de uitvoering van de projecten regelmatig aanpassingen uit te voeren en de bijstand
" materieel"
te recupereren.
51. De Commissie betoogt echter dat de artikelen 23 en 24 van verordening nr. 4253/88 betrekking hebben op uiteenlopende situaties. Artikel 24 regelt de bevoegdheid van de Commissie om de financiële deelneming van de Gemeenschap
aan het nationale programma
in geval van onregelmatigheden of afwijkingen van het programma te verminderen of in te trekken. Artikel 23 betreft daarentegen de
interne verhouding
tussen de nationale autoriteiten en de begunstigden (cursivering van mij).
52. Voor de opvatting van de Commissie pleit de wijze waarop de bijstand wordt verleend, die door de Commissie tijdens de terechtzitting nogmaals gedetailleerd is toegelicht. De lidstaat legt de Commissie een operationeel programma voor. De Commissie keurt het programma goed en legt de (procentuele) bijdrage van de Gemeenschap aan de uitvoering van het programma vast. De lidstaat kent op deze basis de totale bijstand toe (die telkens bestaat uit de bijdrage van de Gemeenschap en die van de lidstaat) aan uitvoeringsorganen, zoals het COPPI, die de middelen op hun beurt ter uitvoering van concrete projecten aan andere marktdeelnemers doen toekomen.
53. Beschikking nr. C (91) 2745 tot goedkeuring van het operationele programma was dus aan de lidstaat en niet aan de begunstigden gericht.(20) Tussen de begunstigden en de Commissie bestond in casu geen rechtstreekse rechtsverhouding. De stelling van het COPPI dat de Commissie hem door de beschikking bijstand heeft toegekend, houdt dus geen steek.
54. Bij ministerieel decreet nr. 485 heeft het ministerie veeleer een bestuursrechtelijke verhouding tussen de Italiaanse staat en het COPPI gecreëerd ter bevordering van de uitvoering van delen van het programma. In het kader van deze verhouding heeft het ministerie het COPPI een globale subsidie toegekend, die bestond uit de bijdrage van de Gemeenschap en die van de Italiaanse Staat aan de door het COPPI uitgevoerde of gecoördineerde projecten.
55. De gedachte van een indeling in twee niveaus, namelijk het niveau van het operationele programma en dat van de uitvoering ervan, komt ook tot uitdrukking in de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 2082/93 houdende wijziging van verordening nr. 4253/88, die luidt als volgt:
" Overwegende dat, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel en onverminderd de bevoegdheden van de Commissie, met name als verantwoordelijke instantie voor het beheer van de financiële middelen van de Gemeenschap, de tenuitvoerlegging van de in de communautaire bestekken opgenomen vormen van bijstandsverlening hoofdzakelijk de verantwoordelijkheid van de lidstaten moet zijn en wel op het passende territoriale niveau naar gelang van de specifieke organisatie van elke lidstaat."
56. Wanneer op deze wijze bijstand is toegekend, ziet de lidstaat in de eerste plaats op het niveau van de uitvoering erop toe dat de middelen door de begunstigden naar behoren worden gebruikt. Daarom bepaalt artikel 23 van verordening nr. 4253/88 uitdrukkelijk welke maatregelen de lidstaat bij de
" tenuitvoerlegging van de actie"
dient te nemen. De begunstigde draagt de financiële verantwoordelijkheid voor de ordentelijke uitvoering van het door hem beheerde deel van het programma ten opzichte van de lidstaat die hem de bijstand heeft toegekend.
57. Luidens artikel 23, lid 1, tweede alinea, tweede zin, is de lidstaat verplicht de Commissie regelmatig op de hoogte te stellen van het verloop van de administratieve en gerechtelijke procedures. Deze mededelingsplicht maakt twee dingen duidelijk. Enerzijds dat het de taak van de lidstaten is om in het kader van de uitvoering van het operationele programma passende procedures op gang te brengen die alleen maar tot doel kunnen hebben ongerechtvaardigde bijstand terug te vorderen. Anderzijds blijkt uit deze mededelingsplicht dat de lidstaten ten opzichte van de Commissie verantwoordelijk zijn voor de ordentelijke uitvoering van het programma.
58. Deze verantwoordelijkheid van de lidstaten betekent ook dat de Commissie de communautaire bijdrage in geval van onregelmatigheden bij de uitvoering van het goedgekeurde operationele programma op basis van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 kan verminderen, schorsen of intrekken en van de lidstaat kan terugvorderen. Artikel 24, lid 3, eerste zin, bepaalt kortweg dat ieder onverschuldigd betaald bedrag moet worden terugbetaald. Wie hiertoe verplicht is, blijkt uit de formulering niet. Het lijkt evenwel duidelijk dat de Commissie de bijstand slechts kan terugvorderen van degene aan wie zij deze rechtstreeks heeft toegekend, en dit is over het algemeen de lidstaat.
59. Dat artikel 24 vooral betrekking heeft op de verhouding lidstaat/Commissie, blijkt ten slotte uit het feit dat het in het bijzonder bepaalt dat de lidstaat om opmerkingen wordt verzocht, maar niet degenen die in het kader van een operationeel programma bijstand van de lidstaat hebben ontvangen.
60. Indien de Commissie in casu bevoegd zou zijn, de bijstand voor het COPPI te verminderen en onverschuldigde bedragen rechtstreeks terug te vorderen, dan zou zij het recht hebben om het toekenningsbesluit van de nationale autoriteit (ministerieel decreet nr. 485) gedeeltelijk te vernietigen. In een dergelijke ingreep van een communautaire instelling in de nationale bevoegdheidssfeer voorziet het EG-Verdrag niet.
61. Deze vaststellingen doen geen afbreuk aan het feit dat de Commissie in bepaalde situaties op basis van artikel 24 van verordening nr. 4253/88 de bijstand bij wijze van uitzondering zelf van de begunstigde kan terugvorderen. Dat was het geval in de zaak Conserve Italia/Commissie.(21) Anders dan in het onderhavige geval had de Commissie de begunstigden de bijstand rechtstreeks toegekend. De in het kader van de medefinanciering te verlenen nationale bijdrage had de lidstaat bij een aparte nationale bestuurshandeling vastgelegd.(22)
62. Er bestond dus een steunrelatie tussen de begunstigde en de Commissie, die in het kader van deze relatie de bijstand kon intrekken en de desbetreffende bedragen van de begunstigde kon terugvorderen. Aangezien de communautaire bijstand en de nationale bijstand bij verschillende handelingen waren toegekend, raakte de intrekking van de communautaire bijdrage niet aan het nationale toekenningsbesluit, waarvan de intrekking uitsluitend onder de bevoegdheid van de nationale autoriteiten viel.
63. Ook de stelling van het COPPI, dat uit de punten 21 en 22 van bijlage 2 bij beschikking nr. C (91) 2745 volgt dat de Commissie voor de terugvordering van de bijstand bevoegd is, moet van de hand worden gewezen. Deze passage uit de bijkomende bepalingen is vrijwel identiek aan artikel 24 van verordening nr. 4253/88 en dient dus precies zo te worden uitgelegd. Er bestaat dan ook geen reden om de geldigheid van de beschikking vanwege een vermeende schending van de verordening in twijfel te trekken.
64. Het COPPI verwijst ten slotte naar de artikelen 4 en 18 van verordening nr. 2052/88 (zoals gewijzigd bij verordening nr. 2081/93). Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88 bevat algemene beginselen voor de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten. Beide partijen dienen in alle fasen van de bijstandsverlening als partners samen te werken. Dit partnerschap eerbiedigt echter volgens artikel 4, lid 1, derde zin,
" ten volle de respectieve institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elke partner" .
65. Dit betekent dat uit artikel 4, lid 1, geen juridisch bindende voorschriften betreffende de verdeling van de bevoegdheden voor de vaststelling van afzonderlijke maatregelen voortvloeien. Welke bevoegdheden en taken de Commissie respectievelijk de lidstaten hebben, volgt veeleer uit de uitvoeringsbepalingen die de Raad overeenkomstig artikel 3, leden 4 en 5, van verordening nr. 2052/88 heeft vastgesteld, in casu dus de artikelen 23 en 24 van verordening nr. 4253/88. Gezien het in artikel 4, lid 1, derde zin, van verordening nr. 2052/88 geformuleerde uitdrukkelijke voorbehoud betreffende de juridische, institutionele en financiële bevoegdheden, bestaat er geen aanleiding om de geldigheid van verordening nr. 4253/88 vanwege een vermeende schending van het partnerschapsbeginsel in twijfel te trekken.
66. De in artikel 4 van verordening nr. 2052/88 verankerde fundamentele gedachte van partnerschap impliceert ook niet dat de lidstaat verplicht is voorafgaand aan de vervolging van onregelmatigheden en de terugvordering van
" verloren middelen"
goedkeuring van de Commissie te verkrijgen, zoals blijkbaar door het COPPI wordt aangenomen.
67. Uit de uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 4253/88 blijkt uitsluitend dat de lidstaat de Commissie regelmatig op de hoogte dient te stellen van het verloop van de administratieve en gerechtelijke procedures (artikel 23, lid 1, tweede alinea, tweede zin). De verordening bevat echter geen bepaling waaruit volgt dat de lidstaat zich op enigerlei wijze tot de Commissie dient te wenden voordat hij maatregelen in de zin van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 neemt.
68. Een dergelijk voorschrift zou in een geval als het onderhavige ook vrijwel geen praktisch nut hebben. De Commissie heeft namelijk geen enkele kennis van de afzonderlijke projecten die derden in opdracht van het COPPI ter uitvoering van de subprogramma ' s realiseren, zoals deze laatste tijdens de terechtzitting heeft opgemerkt.
69. De artikelen 4, lid 2, en 18 van verordening nr. 2052/88 belasten de Commissie weliswaar met de uitvoering van de verordening. Hieruit volgt echter niet dat het ook haar taak is, in het kader van de uitvoering van operationele programma ' s maatregelen te nemen, in het bijzonder onregelmatigheden te vervolgen en bedragen van de begunstigden terug te vorderen. Verordening nr. 2052/88 stelt veeleer in eerste instantie de doelstellingen en richtsnoeren voor de interventies van de Gemeenschap via de verschillende structuurfondsen vast. De uitvoering van de concrete maatregelen, met inbegrip van het beheer van de aan de onderscheiden ontvangers toegekende bijstand, wordt door deze verordening juist niet geregeld. Artikel 18 verplicht de Commissie dus ook niet uitvoeringsmaatregelen in deze zin te nemen.
C ─ Teleologische uitlegging van artikel 23 van verordening nr. 4253/88
70. Ook een uitlegging van verordening nr. 4253/88 aan de hand van haar doel bevestigt dat artikel 23 de lidstaten de bevoegdheid verleent om bijstand te verminderen en terug te vorderen. Beperkte financiële middelen mogen alleen overeenkomstig de steunvoorwaarden worden ingezet. Wanneer in strijd hiermee wordt gehandeld, gebieden de doelstellingen van de verordening een zo snel en effectief mogelijk optreden tegen de onregelmatigheden om de schade voor de communautaire begroting tot een minimum te beperken.
71. De autoriteiten van de lidstaten beschikken bij uitstek over de nodige mankracht, middelen en kennis om onregelmatigheden ter plaatse aan het licht te brengen en de noodzakelijke administratieve en gerechtelijke procedures voor de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen op gang te brengen. Centralisatie van de procedure tot terugvordering van bijstand bij de Commissie zou tot aanzienlijke vertragingen leiden, die de terugvordering van de communautaire middelen in het ergste geval zelfs geheel onmogelijk zou kunnen maken, bijvoorbeeld wanneer de begunstigde inmiddels insolvent is geworden. Het is dus in het belang van de Gemeenschap en in overeenstemming met de doelstellingen van verordening nr. 4253/88 dat de lidstaat in geval van onregelmatigheden onverwijld stappen onderneemt.
72. Ik concludeer derhalve dat artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 de lidstaten de bevoegdheid verleent om in geval van onregelmatigheden de bijstand te verminderen en ten onrechte betaalde bedragen van de begunstigde terug te vorderen. Dit geldt althans wanneer de bijstand bij een besluit van een nationale autoriteit aan de begunstigde is toegekend voor een totaal bedrag dat de communautaire bijdrage omvat. Wanneer de lidstaat maatregelen neemt in de zin van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88, handelt hij dus op grond van eigen bevoegdheden. Een overdracht van dergelijke bevoegdheden van de Commissie aan de lidstaat ─ die volgens het COPPI noodzakelijk is ─ is dus niet vereist.
VII ─ Conclusie
73. In het licht van het voorgaande stel ik voor de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
" Ingevolge artikel 23, lid 1, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993, was een lidstaat in 1997 bevoegd, onregelmatigheden bij de uitvoering van een operationeel programma te vervolgen en de ingevolge deze onregelmatigheden verloren gegane bedragen met inbegrip van de communautaire bijdrage, die de autoriteiten van deze lidstaat in het kader van een operationeel programma tezamen aan de begunstigde hadden toegekend, van hem terug te vorderen."
(1) .
(2) Verordening van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 185, blz. 9), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 5; hierna:
" verordening nr. 2052/88" ).
(3) Verordening van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 20; hierna:
" verordening nr. 4253/88" ).
(4) Verordening van de Raad van 15 februari 1977 inzake een gemeenschappelijke actie ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van landbouwproducten (PB L 51, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1932/84 van de Raad van 19 juni 1984 (PB L 180; hierna:
" verordening nr. 355/77" ).
(5) PB L 94, blz. 13.
(6) Aangehaald in voetnoot 4.
(7) Aangehaald in voetnoot 2.
(8) Aangehaald in voetnoot 3.
(9) PB L 374, blz. 25.
(10) Zie verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2052/88 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 193, blz. 5); verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 4253/88 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 193, blz. 20), en verordening (EEG) nr. 2085/93 van de Raad van 20 juli 1993 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 4256/88 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Oriëntatie (PB L 193, blz. 44).
(11) Aangehaald in voetnoot 9.
(12) Verordening van de Raad van 29 maart 1990 inzake de verbetering van de verwerking en de afzet van landbouwproducten (PB L 91, blz. 1).
(13) Aangehaald in voetnoot 10.
(14) Arrest van 24 januari 2002, Conserve Italia/Commissie (C-500/99, Jurispr. blz. I-867, punt 82).
(15) PB L 161, blz. 1.
(16) Punt 22 is bijna identiek aan artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88.
(17) De Commissie verwijst in dit verband naar de beschikking die het Hof in het arrest Conserve Italia/Commissie (aangehaald in voetnoot 14) diende te onderzoeken.
(18) De Engelse versie luidt bijvoorbeeld:
" to prevent and to take action against irregularities" .
(19) Voor administratieve maatregelen en sancties in het gemeenschapsrecht, zie in het bijzonder verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1).
(20) Zie artikel 7 van de beschikking.
(21) Aangehaald in voetnoot 14. Het Gerecht diende in zijn arrest van 26 september 2002, Sgaravatti Mediterranea/Commissie (T-199/99, Jurispr. blz. II-3731), een soortgelijke situatie te beoordelen.
(22) Zie de feitelijke constateringen van het Gerecht in de punten 25 en 26 van zijn arrest, aangehaald in punt 20 van het arrest Conserve Italia/Commissie (aangehaald in voetnoot 14).