Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 12 febbraio 2026 (1)
Causa C‑829/24
Commissione europea
contro
Ungheria
« Inadempimento di uno Stato – Articolo 49 TFUE – Libertà di stabilimento – Articolo 56 TFUE – Libera prestazione dei servizi – Articolo 63 TFUE – Libera circolazione dei capitali – Direttiva 2000/31/CE sul commercio elettronico – Articolo 3 – Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno – Articoli 14, 16 e 19 – Regolamento (UE) 2016/679 sulla protezione generale dei dati – Articoli 5, 6, 9 e 10 – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 11 – Diritto alla libertà di espressione – Articolo 12 – Diritto alla libertà di associazione – Articolo 7 – Diritto al rispetto della vita privata – Articolo 8 – Diritto alla protezione dei dati personali – Articolo 47 – Diritto a un ricorso effettivo – Articolo 48 – Diritto alla tutela del segreto forense – Diritto di non autoincriminarsi – Legge ungherese sulla tutela della sovranità nazionale – Istituzione di un Ufficio per la tutela della sovranità – Poteri di indagine, di trasmissione di informazioni, di valutazione e di proposta – Pubblicazione di relazioni annuali – Attività di rappresentanza di interessi – Attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione – Attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società – Minaccia alla o violazione della sovranità nazionale – Attività volte a influenzare l’esito delle elezioni e la volontà degli elettori con l’ausilio di
sostegni provenienti dall’estero – Articolo 4, paragrafo 2, TUE – Rispetto dell’identità e della sicurezza nazionali – Interesse generale imperativo»
Indice
I.
Introduzione
II.
Contesto normativo
A.
Diritto dell’Unione
1.
Diritto primario
2.
Diritto derivato
a)
Direttiva sul commercio elettronico
b)
Direttiva «servizi»
c)
RGPD
B.
Diritto nazionale
1.
Legge sulla tutela della sovranità nazionale
2.
Altre leggi pertinenti
III.
Procedimento precontenzioso
IV.
Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
V.
Analisi
A.
Sulla ricevibilità dei motivi supplementari
B.
Sulle eccezioni relative all’incompetenza dell’Unione e della Corte
1.
Sull’eccezione relativa all’incompetenza dell’Unione relativa alle norme che tutelano la sovranità nazionale
2.
Sull’eccezione di incompetenza relativa all’assenza di incidenza sull’attuazione del diritto dell’Unione
3.
Sull’asserito carattere prematuro del ricorso in mancanza di effetti giuridici sufficienti
C.
Nel merito
1.
Violazione della libera prestazione dei servizi garantita dall’articolo 16 della direttiva «servizi»
a)
Ambito di applicazione
b)
Requisiti stabiliti dalla legge contestata
c)
I requisiti stabiliti dalla legge contestata non costituiscono oneri amministrativi generali
d)
Non discriminazione, necessità e proporzionalità
1)
Sull’esistenza di una discriminazione diretta o indiretta [articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, lettera a), della direttiva «servizi»]
2)
Sulla necessità e sull’esistenza di una base giuridica sufficientemente precisa [articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, lettera b), della direttiva «servizi»]
3)
Sulla proporzionalità [articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, lettera c), della direttiva «servizi»]
i)
Idoneità a conseguire l’obiettivo legittimo perseguito
ii)
Necessità
iii)
Proporzionalità
iv)
Conclusione intermedia
2.
Violazione della libertà di ricevere servizi garantita dall’articolo 19 della direttiva «servizi»
3.
Violazione della libertà di stabilimento garantita dall’articolo 14 della direttiva «servizi»»
4.
Violazione della libera circolazione dei servizi della società dell’informazione garantita dall’articolo 3 della direttiva sul commercio elettronico
5.
Violazione della libera prestazione dei servizi e della libertà di stabilimento garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE
6.
Violazione della libera circolazione dei capitali garantita dall’articolo 63 TFUE
a)
Sull’esistenza di una restrizione
b)
Sulla giustificazione
7.
Violazione delle disposizioni della Carta
a)
Censure e applicabilità delle disposizioni della Carta
b)
Ingerenza nella libertà di espressione e d’informazione garantita dall’articolo 11 della Carta
c)
Ingerenza nella libertà di associazione garantita dall’articolo 12 della Carta
d)
Ingerenza nel diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare garantita dall’articolo 7 della Carta
e)
Giustificazione e proporzionalità delle ingerenze nel diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, nella libertà di espressione e d’informazione e nella libertà di associazione
f)
Violazione dell’obbligo del segreto professionale tra l’avvocato e il suo cliente ai sensi dell’articolo 7, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta
g)
Violazione del diritto di non autoincriminarsi ai sensi dell’articolo 48 della Carta
8.
Violazione del RGPD e degli articoli 7 e 8 della Carta
a)
Trattamento di dati personali ai sensi del RGDP
b)
Liceità del trattamento di dati personali fondato su una base giuridica adeguata
1)
Base giuridica adeguata per il trattamento
2)
Carattere impreciso della legge contestata
3)
Proporzionalità
9.
Conclusione intermedia
VI.
Sulle spese
VII.
Conclusione
I.      Introduzione
1.        Con il presente ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che l’Ungheria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del diritto dell’Unione sotto diversi profili adottando, il 12 dicembre 2023, la 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről (2) (legge n. LXXXVIII del 2023 sulla tutela della sovranità nazionale)
(in prosieguo: la «legge contestata»).
2.        Tale controversia verte sulla questione fondamentale e di grande attualità di sapere come e in che misura una società democratica possa legittimamente tutelarsi contro gli atti illeciti di soggetti stranieri che esercitano un’influenza inappropriata o manipolatoria, come la disinformazione, anche attraverso il sostegno finanziario, sui processi decisionali democratici interni, tra cui le elezioni nazionali (3). È proprio questa, secondo l’Ungheria, la giustificazione all’origine dell’adozione della legge contestata che stabilisce un nesso tra siffatte ingerenze straniere illegittime e le minacce alla sovranità nazionale. Essa fa valere in particolare la propria competenza esclusiva, a titolo della sua sovranità, della sua identità e della sua sicurezza nazionali, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, a emanare e attuare tale normativa. Allo stesso tempo, essa nega la competenza dell’Unione in materia, nonché l’impatto di detta normativa sull’attuazione e sul rispetto del diritto dell’Unione.
3.        La legge contestata istituisce un Ufficio per la tutela della sovranità (in prosieguo: l’«Ufficio») che è indipendente e incaricato di individuare attività che possano compromettere o minacciare tale sovranità. In particolare, esso dovrebbe identificare le organizzazioni o le persone le cui attività, in particolare con l’ausilio un sostegno estero, possono influire sui processi democratici e sulla volontà degli elettori. Tali attività comprendono quindi scambi di comunicazioni e di informazioni, nonché la libera espressione di opinioni nell’ambito del processo democratico a vari livelli. Per controllare e valutare tali attività, l’Ufficio dispone di un ampio potere discrezionale e di poteri di indagine nei confronti delle organizzazioni e delle persone interessate, il cui esercizio non è soggetto ad alcun controllo giurisdizionale. Inoltre, l’Ufficio è autorizzato a trasmettere le informazioni e i dati raccolti mediante tali poteri alle autorità nazionali competenti ad adottare altre misure, se del caso repressive. Infine, l’Ufficio è autorizzato a pubblicare i risultati delle sue indagini e relazioni annuali che illustrano la sua valutazione delle attività da esso qualificate come minaccia alla o violazione della sovranità nazionale.
4.        Diverse basi giuridiche della legge contestata concepite a tal fine, ad esempio quella relativa alla nozione di «attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società» (4), sono vaghe e hanno un ambito di applicazione ampio. È in particolare questo ampio ambito di applicazione che ha indotto la Commissione a indagare sulla compatibilità di tale legge con il diritto dell’Unione e a proporre il presente ricorso. Quest’ultimo è diretto principalmente contro i poteri dell’Ufficio.
5.        Il ricorso si basa essenzialmente su tre serie di motivi o censure. In tal senso, la Commissione invoca, in primo luogo, la violazione delle disposizioni del diritto derivato e primario che disciplinano le libertà fondamentali, tra cui la libera prestazione dei servizi, la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei capitali; in secondo luogo, la violazione di varie disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e, in terzo luogo, la violazione di talune disposizioni del regolamento generale sulla protezione dei dati (RGPD) (5), in combinato disposto con l’articolo 8 della Carta.
II.    Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
1.      Diritto primario
6.        Per quanto riguarda il diritto primario dell’Unione, la controversia verte su un’eventuale violazione, da parte dell’Ungheria, delle libertà fondamentali previste dagli articoli 49, 52, 56, 62, 63 e 65 TFUE, nonché dei diritti fondamentali garantiti dall’articolo 7 (Rispetto della vita privata e della vita familiare), dall’articolo 8 (Protezione dei dati di carattere personale), dall’articolo 11 (Libertà di espressione e d’informazione), dall’articolo 12 (Libertà di riunione e di associazione), dall’articolo 47 (Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale) e dall’articolo 48 della Carta (Presunzione di innocenza e diritti della difesa). Quale motivo di difesa in via principale, l’Ungheria invoca, in particolare, la tutela della sua identità e della sua sicurezza nazionali, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE.
2.      Diritto derivato
a)      Direttiva sul commercio elettronico
7.        L’articolo 3 della direttiva 2000/31/CE sul commercio elettronico (6), intitolato «Mercato interno», stabilisce, in particolare, quanto segue:
«      (...)
2.      Gli Stati membri non possono, per motivi che rientrano nell’ambito regolamentato, limitare la libera circolazione dei servizi [della] società dell’informazione provenienti da un altro Stato membro.
(...)
4.      Gli Stati membri possono adottare provvedimenti in deroga al paragrafo 2, per quanto concerne un determinato servizio della società dell’informazione, in presenza delle seguenti condizioni:
(...)
b)      prima di adottare i provvedimenti in questione e fatti salvi i procedimenti giudiziari, anche istruttori, e gli atti compiuti nell’ambito di un’indagine penale, lo Stato membro ha:
–        chiesto allo Stato membro di cui al paragrafo 1 di prendere provvedimenti e questo non li ha presi o essi non erano adeguati;
–        notificato alla Commissione e allo Stato membro di cui al paragrafo 1 la sua intenzione di prendere tali provvedimenti.
(...)»
b)      Direttiva «servizi»
8.        L’articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (in prosieguo: la «direttiva “servizi”») (7), intitolato «Libera prestazione di servizi», dispone, in particolare, quanto segue:
«Gli Stati membri non possono subordinare l’accesso a un’attività di servizi o l’esercizio della medesima sul proprio territorio a requisiti che non rispettino i seguenti principi:
a)      non discriminazione: i requisiti non possono essere direttamente o indirettamente discriminatori sulla base della nazionalità o, nel caso di persone giuridiche, della sede,
b)      necessità: i requisiti devono essere giustificati da ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di sanità pubblica o di tutela dell’ambiente,
c)      proporzionalità: i requisiti sono tali da garantire il raggiungimento dell’obiettivo perseguito e non vanno al di là di quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo».
9.        Ai sensi dell’articolo 19 della direttiva «servizi», intitolato «Restrizioni vietate»:
«Gli Stati membri non possono imporre al destinatario requisiti che limitano l’utilizzazione di un servizio fornito da un prestatore stabilito in un altro Stato membro, in particolare i requisiti seguenti:
a)      l’obbligo di ottenere un’autorizzazione dalle loro autorità competenti o quello di presentare una dichiarazione presso di esse;
b)      limiti discriminatori alla concessione di aiuti finanziari a causa del fatto che il prestatore è stabilito in un altro Stato membro o in ragione del luogo in cui il servizio è prestato».
c)      RGPD
10.      L’articolo 5 del RGPD stabilisce i «[p]rincipi applicabili al trattamento di dati personali».
11.      L’articolo 6 del RGPD disciplina la «[l]iceità del trattamento».
B.      Diritto nazionale
1.      Legge sulla tutela della sovranità nazionale
12.      Dal preambolo della legge contestata risulta che «[l]a sovranità dell’Ungheria è sempre più spesso oggetto di attacchi illeciti», in particolare di «tentativi manifesti di ingerenza» da parte di organizzazioni e persone straniere che tentano di far valere i propri interessi a scapito, in particolare, degli interessi ungheresi. A titolo di esempio, si menziona un tentativo di influenzare la campagna elettorale del 2022 attraverso finanziamenti esteri diretti, avendo lo stesso candidato dell’opposizione unita alla carica di primo ministro dichiarato che l’opposizione aveva «ricevuto milioni di dollari statunitensi dagli Stati Uniti d’America». Così, nella primavera del 2022, l’opposizione unita avrebbe eluso il divieto imposto ai partiti politici di accettare sostegno dall’estero «utilizzando fondi provenienti dall’estero tramite le sue organizzazioni della società civile che esercitano un’attività politica e società commerciali». Inoltre, la sovranità dell’Ungheria al pari della sicurezza nazionale sarebbero pregiudicate se il potere politico cadesse nelle mani di persone o di organizzazioni dipendenti da una potenza, da un’organizzazione o da una persona straniera. L’obiettivo della legge contestata sarebbe quindi quello «di garantire il dibattito democratico e la trasparenza del processo decisionale dello Stato e della società, rendere pubblici i tentativi di ingerenza straniera e prevenire tentativi di ingerenza straniera» analoghi. Per tale motivo, sarebbe «necessario istituire un organismo indipendente incaricato di indagare su tali tentativi e di sanzionare penalmente l’utilizzo di un sostegno estero nell’ambito delle elezioni».
13.      L’articolo 1 della legge contestata così dispone:
«1.      L’Ufficio è un organo autonomo dell’amministrazione statale istituito ai sensi dell’articolo R, paragrafo 4, della Magyarország Alaptörvénye [Legge fondamentale ungherese] al fine di tutelare l’identità costituzionale, che opera secondo le modalità previste dalla presente legge e che svolge attività di analisi, di valutazione, di proposta e di indagine.
2.      L’Ufficio è indipendente, è soggetto soltanto a norme giuridiche, non riceve istruzioni da nessun’altra persona o organismo e svolge i suoi compiti indipendentemente da qualsiasi altro organismo e al riparo da qualsiasi influenza di qualsivoglia istituzione, organismo, partito politico, società, associazione, persona giuridica o persona fisica. I compiti dell’Ufficio possono essere assegnati solo per legge.
(...)»
14.      L’articolo 2 della legge contestata prevede, in particolare, quanto segue:
«Nel quadro delle sue attività di analisi, di valutazione e di proposta, l’Ufficio:
a)      elabora e applica una metodologia di valutazione dei rischi per la sovranità;
b)      analizza il rispetto della sovranità nazionale valutando le informazioni e i dati ottenuti dagli organismi oggetto dell’indagine, dagli organi dello Stato e dagli enti locali e da altri organismi o persone interessati in un determinato caso;
(...)
e)      prepara una relazione annuale sulla sovranità nazionale;
(...)».
15.      L’articolo 3 della legge contestata stabilisce, in particolare, quanto segue:
«Nell’ambito della sua funzione di indagine, l’Ufficio:
a)      aggiorna e indaga:
aa)      sulle attività di rappresentanza di interessi, ad eccezione delle rappresentanze diplomatiche ed esterne, nonché delle organizzazioni di rappresentanza di interessi professionali,
ab)      sulle attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione,
ac)      sulle attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società, comprese le attività volte a influenzare il processo decisionale delle persone che esercitano prerogative dei pubblici poteri,
svolte nell’interesse di altri Stati, nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri, indipendentemente dal loro status giuridico,
se possono pregiudicare o mettere a repentaglio la sovranità dell’Ungheria;
b)      individua e indaga sulle organizzazioni le cui attività svolte con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero possono esercitare un’influenza sull’esito delle elezioni;
c)      individua e indaga sulle organizzazioni che svolgono attività volte a influenzare la volontà degli elettori con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero o che sostengono tali attività».
16.      Ai sensi dell’articolo 6 della legge contestata:
«1.      L’Ufficio indaga su singoli casi in relazione ai compiti ad esso incombenti ai sensi dell’articolo 3 e pubblica sul suo sito Internet i risultati delle indagini da esso condotte, contenenti i fatti accertati nel corso delle indagini, le constatazioni effettuate sulla base di queste ultime e le conclusioni che esso ne trae.
2.      L’Ufficio redige una relazione annuale sulla sovranità nazionale, in relazione ai compiti ad esso incombenti ai sensi dell’articolo 3, contenente i seguenti elementi:
a)      un’analisi della normativa riguardante la sovranità nazionale, dell’efficacia dell’applicazione di tale normativa, dei problemi che emergono nell’ambito della sua attuazione e della sua applicazione, nonché della prassi legislativa e amministrativa;
b)      una valutazione dei rischi per la sovranità, basata sulla metodologia di valutazione dei rischi per la sovranità, che identifichi i rischi e i problemi da affrontare per quanto riguarda la sovranità nazionale, i mezzi disponibili per affrontarli, le lacune nel trattamento di tali rischi e i problemi e le soluzioni da adottare per affrontarli;
c)      raccomandazioni destinate agli organi incaricati dei compiti e dotati di competenze;
d)      una valutazione del modo in cui le relazioni e le raccomandazioni precedenti sono state prese in considerazione dagli organi incaricati dei compiti e dotati di competenze;
e)      una sintesi delle attività e del funzionamento dell’Ufficio nel corso dell’anno precedente.
3.      La relazione annuale sulla sovranità nazionale per l’anno civile precedente è pubblicata sul sito Internet dell’Ufficio entro il 30 giugno di ogni anno.
4.      L’Ufficio, unitamente alla sua pubblicazione, trasmette a titolo informativo la relazione annuale sulla sovranità alla commissione permanente per la sicurezza nazionale dell’Assemblea nazionale e al governo.
5.      Entro tre mesi dalla pubblicazione della relazione annuale sulla sovranità nazionale, il governo comunica, nella sua risposta all’Ufficio, il seguito che intende dare alle conclusioni della relazione annuale sulla sovranità nazionale.
6.      La relazione dell’Ufficio, resa pubblica conformemente ai paragrafi 1 e 3, non contiene dati personali, informazioni classificate, segreti protetti per legge o segreti connessi all’esercizio di una funzione, ad eccezione dei dati personali di interesse pubblico.
7.      La relazione dell’Ufficio resa pubblica ai sensi dei paragrafi 1 e 3 non può essere oggetto di ricorso.
8.      Prima della pubblicazione della relazione di cui ai paragrafi 1 e 3, l’Ufficio trasmette le conclusioni delle sue indagini alle organizzazioni le cui attività, sulla base dell’indagine condotta, giustificano la menzione di tali organizzazioni nella relazione pubblica dell’Ufficio. L’organizzazione oggetto dell’indagine può formulare osservazioni sulle conclusioni dell’Ufficio entro 15 giorni dalla loro notifica. L’Ufficio risponde per iscritto alle osservazioni entro 30 giorni dal loro ricevimento. L’Ufficio è tenuto ad indicare in modo motivato perché non accetta di prendere in considerazione le osservazioni».
17.      Al capo 3, intitolato «Procedura d’indagine dell’Ufficio (...)», l’articolo 7 della legge contestata prevede, in particolare, quanto segue:
«1.      Nell’ambito dell’indagine di cui all’articolo 3, l’Ufficio può chiedere informazioni e dati all’organizzazione oggetto dell’indagine, conformemente all’articolo 8.
2.      Nell’ambito delle indagini da esso svolte, l’Ufficio può chiedere informazioni e dati a qualsiasi organo dello Stato o degli enti locali cui si riferisce il caso in questione, nonché a qualsiasi altra organizzazione o persona cui si riferisce tale caso, conformemente all’articolo 8.
3.      L’organizzazione oggetto dell’indagine e l’organo dello Stato o degli enti locali, l’organizzazione o la persona cui è rivolta una richiesta dell’Ufficio (in prosieguo, congiuntamente: ‟le persone tenute a cooperare”) sono tenuti a darvi seguito entro il termine fissato dall’Ufficio. Il termine non può essere inferiore a quindici giorni a decorrere dalla data della richiesta.
4.      Se la persona tenuta a cooperare non adempie o adempie tardivamente, senza un valido motivo, all’obbligo di cooperare, l’Ufficio ne prende atto nell’ambito della sua indagine e fa una menzione specifica al riguardo nella sua relazione annuale.
(...)».
18.      L’articolo 8 della legge contestata così recita:
«1.      Nell’ambito della procedura di indagine da esso svolta ai sensi del presente capo, l’Ufficio, a titolo di atto avente carattere probatorio, conformemente alla legge,
a)      può prendere conoscenza di tutti i dati che possono essere collegati all’oggetto dell’indagine gestiti dall’organizzazione oggetto dell’indagine e dall’organo dello Stato o degli enti locali cui si riferisce il caso e farne copia, ed esaminare l’insieme di documenti di tal genere, compresi quelli memorizzati su supporti elettronici, e chiedere copie degli stessi;
b)      può chiedere chiarimenti scritti o verbali all’organizzazione oggetto dell’indagine, a qualsiasi membro del personale dell’organizzazione oggetto dell’indagine o all’organo dello Stato o degli enti locali cui si riferisce un determinato caso;
c)      può chiedere chiarimenti scritti o verbali a qualsiasi organizzazione o persona che possa essere collegata all’oggetto dell’indagine, e può anche chiedere copie di tutti i dati o documenti, compresi i documenti memorizzati su supporti elettronici, che possano essere collegati all’oggetto dell’indagine.
2.      La procedura di indagine dell’Ufficio a norma del presente capo non costituisce una procedura dell’autorità amministrativa e non può essere avviato alcun contenzioso amministrativo in relazione alle attività svolte dall’Ufficio a norma del presente capo».
19.      Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, della legge contestata:
«L’Ufficio, per le attività di cui agli articoli 7 e 8, applica debitamente l’articolo 27, paragrafi 1 e 3, dell’az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (legge CXI del 2011 sul commissario per i diritti fondamentali; in prosieguo: la «legge sul commissario per i diritti fondamentali»)».
20.      L’articolo 11 della legge contestata prevede quanto segue:
«Se l’Ufficio constata fatti o circostanze che possono dar luogo all’avvio o allo svolgimento di un procedimento per infrazione, di un procedimento penale, di un procedimento amministrativo o di un altro procedimento, esso informa l’organo autorizzato a svolgere tale procedimento dei fatti e delle informazioni di cui è a conoscenza».
21.      L’articolo 12 della legge contestata così dispone:
«Il presidente dell’Ufficio può invitare la commissione permanente per la sicurezza nazionale dell’Assemblea nazionale ad esaminare la relazione di cui all’articolo 6, paragrafo 1, e a sentire il responsabile dell’organizzazione oggetto dell’indagine nei seguenti casi:
a)      l’organizzazione oggetto dell’indagine non fornisce informazioni entro il termine di cui all’articolo 7, paragrafo 3, o
b)      la natura e la gravità del caso lo giustifica».
22.      L’articolo 32 della legge contestata ha inserito un articolo 350/A, intitolato «Influenza illecita sulla volontà degli elettori», nel Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény (8) (legge n. C del 2012 sul codice penale; in prosieguo: il «codice penale») e ha modificato l’articolo 459, paragrafo 1, del codice penale introducendo una definizione della nozione di «sostegno estero vietato».
23.      L’articolo 33 della legge contestata ha inserito o modificato varie disposizioni dell’a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (9)(legge n. XXXVI del 2013 sulla procedura elettorale; in prosieguo: la «legge sulla procedura elettorale»), tra cui una definizione della nozione di «sostegno estero».
2.      Altre leggi pertinenti
24.      La controversia verte altresì sull’attuazione dell’articolo 167 dell’a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (10) (legge n. XC del 2017 sul procedimento penale; in prosieguo: il «codice di procedura penale») relativo al libero utilizzo delle prove, dell’articolo 27, paragrafo 3, dell’az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (11) (legge n. CXI del 2011 sul commissario per i diritti fondamentali; in prosieguo: la «legge sul commissario per i diritti fondamentali»), dell’articolo 2, paragrafo 1, dell’az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (12) (legge n. CXII del 2011 sull’autodeterminazione in materia di informazione e di libertà di informazione; in prosieguo: la «legge sull’informazione»), nonché degli articoli 9 e 13 dell’az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény az ügyvédi (13) (legge n. LXXVIII del 2017 sulla professione forense; in prosieguo: la «legge sulla professione forense»).
III. Procedimento precontenzioso
25.      Il 7 febbraio 2024 la Commissione ha inviato all’Ungheria una lettera di diffida nella quale ha ritenuto che la legge contestata violasse, in particolare, i valori dell’Unione (articolo 2 TUE), il principio di democrazia rappresentativa (articolo 10 TUE), il diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo (articolo 14, paragrafo 3, TUE), il diritto di voto alle elezioni comunali (articolo 22 TFUE), le libertà fondamentali (articoli 49, 56 e 63 TFUE), il rispetto della vita privata e della vita familiare (articolo 7 della Carta), la protezione dei dati di carattere personale (articolo 8 della Carta), la libertà di espressione e d’informazione (articolo 11 della Carta), la libertà di riunione e di associazione (articolo 12 della Carta), il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento (articolo 39 della Carta), il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali (articolo 40 della Carta), il diritto a un ricorso effettivo e il diritto al segreto forense (articolo 7, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta), il diritto di non autoincriminarsi (articolo 48 della Carta), la libertà dei servizi di media audiovisivi (articolo 3 della direttiva 2010/13/UE sui servizi di media audiovisivi (14)), la libera circolazione dei servizi della società dell’informazione (articolo 3 della direttiva sul commercio elettronico), la libera prestazione dei servizi e la libertà di stabilimento garantite dagli articoli 14, 16 e 19 della direttiva «servizi», nonché varie disposizioni del RGPD.
26.      L’11 aprile 2024 l’Ungheria ha risposto alla lettera di diffida, contestando la fondatezza delle valutazioni ivi contenute.
27.      Il 23 maggio 2024 la Commissione ha inviato all’Ungheria un parere motivato, ai sensi dell’articolo 258 TFUE, nel quale ha ritenuto, in sostanza, che varie disposizioni della legge contestata, essenzialmente relative ai poteri dell’Ufficio istituito da tale legge, violassero gli articoli 49, 56 e 63 TFUE, gli articoli 7, 8, 11, 12, 47 e 48 della Carta, l’articolo 3 della direttiva «servizi di media audiovisivi», l’articolo 3 della direttiva sul commercio elettronico, gli articoli 14, 16 e 19 della direttiva «servizi», nonché gli articoli 5, 6, 9 e 10 del RGPD. Per contro, la Commissione ha definitivamente rinunciato a contestare all’Ungheria una violazione dei valori dell’Unione, in particolare della democrazia, e del diritto di voto e di eleggibilità (articolo 2, articolo 10 e articolo 14, paragrafo 3, TUE, articolo 22 TFUE e articoli 39 e 40 della Carta).
28.      Il 31 luglio 2024 l’Ungheria ha risposto al parere motivato, contestando la fondatezza delle censure ivi contenute.
IV.    Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
29.      Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 4 dicembre 2024, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
30.      Con atto depositato presso la cancelleria della Corte lo stesso giorno, la Commissione ha chiesto alla Corte di sottoporre la causa al procedimento accelerato di cui all’articolo 23 bis dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e all’articolo 133 del regolamento di procedura della Corte.
31.      Con ordinanza del presidente della Corte del 12 febbraio 2025, la causa è stata sottoposta a tale procedimento accelerato.
32.      Il Parlamento, il Regno del Belgio, la Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, l’Irlanda, il Regno di Spagna, la Repubblica di Lituania, il Granducato di Lussemburgo, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Polonia, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia e il Regno di Norvegia sono stati ammessi ad intervenire nella controversia a sostegno delle conclusioni della Commissione.
33.      La Commissione, sostenuta dagli intervenienti, chiede che la Corte voglia:
–        constatare che, adottando la legge contestata, l’Ungheria ha violato gli articoli 49, 56 e 63 TFUE, l’articolo 3 della direttiva sul commercio elettronico, gli articoli 14, 16 e 19 della direttiva «servizi», gli articoli 7, 8, 11, 12, 47 e 48 della Carta, nonché gli articoli 5, 6, 9 e 10 del RGPD;
–        condannare l’Ungheria alle spese.
34.      L’Ungheria chiede che la Corte voglia:
–        respingere il ricorso;
–        condannare la Commissione alle spese.
35.      Il 16 settembre 2025 si è tenuta un’udienza nel corso della quale le parti e gli intervenienti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti posti dalla Corte.
V.      Analisi
36.      Poiché taluni intervenienti hanno sollevato motivi supplementari rispetto a quelli dedotti dalla Commissione nel ricorso, occorre valutare, in un primo momento, la loro ricevibilità (v., sul punto, sub A).
37.      In un secondo momento, occorre pronunciarsi sulle eccezioni relative all’incompetenza dell’Unione in materia di tutela della sovranità nazionale, compresa quella della Corte a conoscere del presente ricorso (v., sul punto, sub B). Da un lato, esaminerò la fondatezza dell’argomento principale e orizzontale dell’Ungheria secondo cui l’incompetenza dell’Unione deriva dall’obbligo di quest’ultima di rispettare, in forza dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, in particolare, l’identità e la sicurezza nazionali (v., al riguardo, sub 1). D’altro lato, occorre esaminare il secondo argomento orizzontale dedotto dall’Ungheria, secondo il quale la legge contestata non disciplina le attività economiche, in particolare quelle rientranti nell’esercizio delle libertà fondamentali, ed esula quindi dall’ambito di applicazione del diritto dell’Unione (v., al riguardo, sub 2).
38.      In un terzo momento (v., sul punto, sub C) valuterò l’esistenza di una violazione delle pertinenti disposizioni di diritto primario e derivato che disciplinano le libertà fondamentali (v., al riguardo, sub 1‑6), della Carta (v., al riguardo, sub 7) e del RGPD in combinato disposto con l’articolo 8 della Carta (v., al riguardo, sub 8).
A.      Sulla ricevibilità dei motivi supplementari
39.      Pur sostenendo i capi delle conclusioni e i motivi dedotti dalla Commissione, il Parlamento, sostenuto dalla Repubblica di Lituania, dal Regno del Belgio, dalla Repubblica portoghese e, in parte, dalla Repubblica ceca, chiede alla Corte di dichiarare altresì che, adottando la legge contestata, l’Ungheria ha violato, in particolare, i valori dell’Unione (articolo 2 TUE) e il diritto a un ricorso effettivo (articolo 47 della Carta).
40.      È giocoforza constatare che la domanda di dedurre e di valutare un’eventuale violazione, da parte dell’Ungheria, dei valori dell’Unione ai sensi dell’articolo 2 TUE (15) è irricevibile. In mancanza di censure formulate in tal senso nell’atto introduttivo del giudizio, un siffatto motivo non fa parte dell’oggetto della controversia, né può essere esaminato d’ufficio dalla Corte. Come risulta dai paragrafi da 25 a 33 delle presenti conclusioni, la Commissione non ha mantenuto la sua posizione iniziale, esposta nella sua lettera di diffida, secondo cui l’Ungheria avrebbe violato l’articolo 2 TUE, ma l’ha abbandonata nel suo parere motivato. Orbene, la portata di quest’ultimo circoscrive essenzialmente l’oggetto del ricorso per inadempimento (16).
41.      Infatti, ai sensi dell’articolo 40, quarto comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in combinato disposto con l’articolo 129, paragrafo 1, prima frase, del regolamento di procedura, le conclusioni dell’istanza d’intervento possono avere come oggetto soltanto l’adesione alle conclusioni di una delle parti. Inoltre, ai sensi dell’articolo 129, paragrafo 3, di detto regolamento, l’interveniente accetta di assumere la causa nello stato in cui essa si trova all’atto del suo intervento. Pertanto, esso non può invocare motivi nuovi, distinti da quelli invocati dalla parte ricorrente (17).
42.      A tal riguardo, il Parlamento non può invocare la sentenza del 5 giugno 2023, Commissione/Polonia (Indipendenza e vita privata dei giudici) (18) per giustificare il fatto che la Corte esamini un’eventuale violazione dell’articolo 2 TUE. Detta sentenza non si pronuncia su tale distinto motivo, ma solo – incidentalmente – sul nesso tra l’articolo 2 TUE e l’articolo 19 TUE nei limiti in cui quest’ultimo concretizza il valore dello Stato di diritto (19). Orbene, nel caso di specie, la Commissione non invoca la violazione di un’altra disposizione del Trattato UE che presenterebbe un nesso analogo con l’articolo 2 TUE.
43.      Analogamente, non fanno parte dell’ambito della controversia l’asserita violazione dei principi di democrazia rappresentativa (articolo 10 TUE) e di non discriminazione in base alla nazionalità (articolo 18, primo comma, TFUE), dedotta, in particolare, dalla Repubblica di Lituania, nonché la violazione della cittadinanza dell’Unione e del diritto di voto e di eleggibilità (articolo 20, paragrafo 2, e articolo 22 TFUE), invocata dalla Repubblica federale di Germania in udienza. Pertanto, anche tali motivi devono essere dichiarati irricevibili.
44.      Per contro, nei limiti in cui il Parlamento europeo, la Repubblica ceca e la Repubblica di Lituania fanno valere una violazione del diritto a un ricorso effettivo, sancito dall’articolo 47 della Carta, tale censura è ricevibile, in quanto mira a sostenere le conclusioni e le censure della Commissione. Infatti, una siffatta violazione è esplicitamente menzionata nel primo capo delle conclusioni del ricorso (v. paragrafo 33 delle presenti conclusioni) ed è oggetto della censura relativa alla violazione del segreto professionale tra l’avvocato e il suo cliente (articolo 7, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta).
B.      Sulle eccezioni relative all’incompetenza dell’Unione e della Corte
45.      L’Ungheria contesta tutti i motivi e le censure dedotti dalla Commissione, segnatamente, alla luce della sua identità e della sua sicurezza nazionali, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, nonché della sua competenza esclusiva ad adottare una normativa volta a tutelare la sua sovranità. Ne conseguirebbe che la legge contestata esula sia dall’ambito di applicazione del diritto dell’Unione sia dalla competenza di quest’ultima. Infatti, secondo l’Ungheria, le misure di tutela adottate in forza di tale legge riguardano soltanto le attività che possono minacciare o ledere la sua sovranità alle quali si dedicano le persone o le organizzazioni interessate, e non le attività economiche che queste ultime possono legittimamente esercitare in forza delle libertà fondamentali o del diritto derivato pertinente dell’Unione.
46.      Valuterò, in un primo momento, l’argomento principale dell’Ungheria secondo cui la sua sovranità gode di una tutela ampia contro ingerenze da parte dell’Unione in forza, in particolare, dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE. Tale disposizione sottrarrebbe le norme nazionali volte a tutelare la sovranità degli Stati membri sia al controllo degli organi sia all’applicazione delle norme dell’Unione (v., sul punto, sub 1). In un secondo momento, esaminerò se, conformemente ai motivi e alle censure della Commissione, in particolare, gli articoli 3, 6, 7 e 12 della legge contestata (in prosieguo anche: le «disposizioni controverse»), che riguardano le attività che possono essere oggetto dei poteri di indagine, di valutazione e di divulgazione dell’Ufficio, siano tali da pregiudicare l’attuazione delle norme del diritto dell’Unione (v., sul punto, sub 2). In un terzo momento, valuterò l’eventuale carattere prematuro del presente ricorso (v., sul punto, sub 3).
1.      Sull’eccezione relativa all’incompetenza dell’Unione relativa alle norme che tutelano la sovranità nazionale
47.      L’articolo 4, paragrafo 2, TUE richiede il rispetto da parte dell’Unione, in particolare, dell’identità e della sicurezza nazionali degli Stati membri.
48.      Poiché tali elementi costituiscono parte integrante della sovranità nazionale, l’Ungheria ne deduce, in sostanza, da un lato, che tale disposizione tutela gli Stati membri contro ingerenze nella loro sovranità da parte dell’Unione, imponendole limiti all’esercizio delle sue competenze. D’altro lato, essa ritiene che, in forza degli articoli 4 e 5 TUE (che prevedono, in particolare, i principi di attribuzione e di sussidiarietà), gli Stati membri dispongano di una competenza esclusiva a legiferare ai fini della tutela della loro sovranità nazionale.
49.      Tuttavia, mi sembra evidente che uno Stato membro non possa eludere l’applicazione e il rispetto del diritto dell’Unione limitandosi a invocare l’articolo 4, paragrafo 2, TUE ai fini della tutela della sua identità, della sua sicurezza o della sua sovranità nazionali (20). Ciò è ancor meno possibile quando le misure di tutela da esso adottate sono tali da interferire con l’attuazione delle norme di diritto dell’Unione adottate sul fondamento di una competenza, sia pure ripartita, attribuita a quest’ultima.
50.      Orbene, nel caso di specie, come sostenuto dalla Commissione, le disposizioni controverse e le misure che possono essere adottate sul loro fondamento possono violare varie norme di diritto dell’Unione, per la cui emanazione la competenza attribuita all’Unione risulta, in particolare, dagli articoli 53 e 62 TFUE (direttive volte a coordinare le legislazioni in materia di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi), dall’articolo 115 TFUE (ravvicinamento delle legislazioni che hanno un’incidenza diretta sull’instaurazione o sul funzionamento del mercato interno) e dall’articolo 16 TFUE (protezione dei dati di carattere personale).
51.      A tal riguardo, l’Ungheria non può validamente sostenere che le attività disciplinate dalla legge contestata sono solo quelle che mirano a mettere a repentaglio la sovranità nazionale e che, pertanto, attività tutelate dal diritto dell’Unione sono a priori escluse dall’ambito di applicazione di tale legge. Infatti, l’Ufficio può constatare l’esistenza di un siffatto obiettivo asseritamente illegittimo dell’attività di cui trattasi solo al termine della sua indagine. Esso non è quindi in grado di evitare che venga avviata un’indagine anche contro attività economiche rientranti nell’esercizio delle libertà fondamentali. Ciò è tanto più vero in quanto appare impossibile operare a priori una distinzione chiara e netta tra attività lecite o illecite in tal senso, in particolare quando esse fanno parte di un comportamento complessivo indivisibile.
52.      La distinzione operata dall’Ungheria tra attività che perseguono obiettivi illegittimi ai sensi della legge contestata e attività tutelate dalle libertà fondamentali dell’Unione è quindi impraticabile.
53.      Pertanto, l’eccezione di incompetenza fondata sull’articolo 4, paragrafo 2, TUE deve essere respinta in quanto infondata.
2.      Sull’eccezione di incompetenza relativa all’assenza di incidenza sull’attuazione del diritto dell’Unione
54.      L’Ungheria ritiene che le disposizioni controverse e le misure adottate in base alle stesse non possano essere restrittive delle libertà fondamentali o incidere sull’attuazione delle norme del diritto dell’Unione. Da un lato, tali disposizioni e misure non avrebbero lo scopo di disciplinare le attività economiche degli operatori del mercato, ma unicamente quello di tutelare la sovranità nazionale contro ingerenze straniere illegittime (21). D’altro lato, in mancanza di carattere giuridicamente vincolante o sanzionatorio, le misure in questione non sarebbero tali da muovere censure ai singoli o da ledere i loro diritti garantiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione.
55.      Ritengo che tale eccezione non possa essere accolta.
56.      È vero che, in particolare, le nozioni di attività di rappresentanza di interessi, di manipolazione delle informazioni e di disinformazione e di attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società, ai sensi dell’articolo 3 della legge contestata, nonché i poteri dell’Ufficio ai sensi degli articoli 6, 7, 8 e 12 di tale legge riguardano prima facie attività politiche piuttosto che economiche.
57.      Tuttavia, tali disposizioni possono incidere sull’esercizio di attività economiche transfrontaliere rientranti nell’ambito di applicazione delle libertà fondamentali.
58.      Ciò è dovuto in particolare all’indeterminatezza delle nozioni di «attività» svolte nell’interesse di altri Stati nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri di cui all’articolo 3 della legge contestata, che possono essere oggetto di indagine da parte dell’Ufficio. Quest’ultimo dispone di un ampio potere discrezionale relativo all’avvio di un’indagine al riguardo, senza che l’esercizio di tale potere sia soggetto a un controllo amministrativo o giurisdizionale (22). Ai sensi degli articoli 7 e 8 di tale legge, l’Ufficio è autorizzato ad adottare misure investigative nei confronti di numerose organizzazioni e persone le cui diverse attività, anche economiche, possono pregiudicare o mettere a repentaglio la sovranità dell’Ungheria. Infatti, tali organizzazioni o persone possono essere attive in settori diversi, in particolare quelli dei media, dell’informazione e della comunicazione che sono, almeno in parte, disciplinati dal diritto dell’Unione.
59.      Pertanto, asserite «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione», ai sensi dell’articolo 3, lettera a), ab), della legge contestata, possono essere quelle di prestatori di servizi di informazione o di comunicazione a titolo oneroso, quali servizi educativi, culturali, audiovisivi o mediatici forniti dietro corrispettivo e avere quindi carattere economico (23). Analogamente, qualsiasi presa di posizione, comunicazione o fornitura di informazioni effettuata dietro corrispettivo allo scopo di contribuire al dibattito pubblico vertente su problemi di interesse generale o nell’ambito di un forum pubblico, quando sono connesse al dibattito democratico, ai processi decisionali dello Stato e della società o alle elezioni, può essere qualificata come attività di cui all’articolo 3, lettera a), ac), lettere b) o c), di tale legge («attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società» e «attività svolte con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero» che possano «esercitare un’influenza sull’esito delle elezioni» o «volte a influenzare la volontà degli elettori») (24).
60.      Tenuto conto della loro ampia concezione, le «attività» svolte nell’interesse di altri Stati nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri di cui all’articolo 3 della legge contestata possono quindi necessariamente comprendere operazioni economiche transfrontaliere.
61.      Pertanto, le disposizioni controverse possono incidere sull’esercizio delle libertà fondamentali.
62.      Di conseguenza, l’argomento dell’Ungheria secondo cui la legge contestata esula dall’ambito di applicazione delle libertà fondamentali per il motivo che essa mira unicamente a tutelare la sovranità nazionale contro attività non economiche deve essere respinto.
3.      Sull’asserito carattere prematuro del ricorso in mancanza di effetti giuridici sufficienti
63.      Peraltro, l’Ungheria non può sostenere che la legge contestata e, in particolare, le procedure e gli atti dell’Ufficio non siano idonei a produrre effetti giuridicamente vincolanti che possano pregiudicare le libertà fondamentali tutelate dal diritto dell’Unione o che tali effetti siano solo trascurabili e aleatori (25). Infatti, i poteri di indagine dell’Ufficio e i corrispondenti obblighi di cooperazione per gli operatori economici interessati mirano proprio a sorvegliare e a disciplinare il loro comportamento.
64.      A tal riguardo, occorre sottolineare che le misure investigative previste agli articoli 7 e 8 della legge contestata sono giuridicamente vincolanti nei confronti delle organizzazioni e delle persone interessate, in particolare di quelle oggetto di un’indagine. Ciò è sufficiente per constatare che tali misure possono ledere le libertà fondamentali (26), senza che la normativa di cui trattasi debba prevedere sanzioni in caso di inosservanza degli obblighi che ne derivano. Per tali motivi, contrariamente a quanto sostenuto dall’Ungheria, le competenze e le procedure dell’Ufficio non sono paragonabili a quelle del Mediatore europeo ai sensi dell’articolo 228 TFUE, ma piuttosto a quelle dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ai sensi del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 (27). Infatti, le indagini del Mediatore europeo riguardano soltanto casi di cattiva amministrazione nelle istituzioni, negli organi o negli organismi dell’Unione (28) e non prevedono l’adozione di misure investigative giuridicamente vincolanti nei confronti dei singoli.
65.      Tenuto conto delle considerazioni che precedono, l’Ungheria non può neppure censurare il carattere asseritamente prematuro del presente ricorso.
66.      Qualora l’eventuale esistenza di un inadempimento di uno Stato membro tragga origine dall’adozione di una normativa la cui esistenza e la cui applicazione non sono contestate, la Commissione assolve il suo onere della prova per dimostrare l’esistenza di tale inadempimento mediante un’analisi giuridica delle disposizioni legislative di cui trattasi (29). Tale analisi della Commissione è oggetto dell’esame nel merito del seguente ricorso.
67.      Le eccezioni di incompetenza devono essere, pertanto, respinte.
C.      Nel merito
68.      Nell’ambito del suo primo motivo la Commissione afferma, con il sostegno degli intervenienti, che i requisiti stabiliti dalle disposizioni controverse sono contrari, in particolare, ai principi di non discriminazione e di proporzionalità (articoli 14, 16 e 19 della direttiva «servizi»), nonché al principio del paese d’origine (articolo 3, paragrafo 2, della direttiva sul commercio elettronico).
1.      Violazione della libera prestazione dei servizi garantita dall’articolo 16 della direttiva «servizi»
a)      Ambito di applicazione
69.      Ai sensi dell’articolo 4, punto 1), in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 1, la direttiva «servizi» si applica a qualsiasi attività economica non salariata fornita normalmente dietro retribuzione da un prestatore stabilito in uno Stato membro.
70.      In mancanza di una definizione chiara e precisa, nella legge contestata, della natura o della portata delle attività che possono essere oggetto di un’indagine (v. paragrafi 58 e 59 delle presenti conclusioni), l’Ufficio potrebbe indagare sulle attività dei prestatori di servizi di consulenza, di rappresentanza di interessi, di lobbying, di pubbliche relazioni, di mezzi di comunicazione (anche investigativi), pubblicitari, educativi o culturali, che offrono i loro servizi normalmente dietro corrispettivo.
71.      La mera circostanza che l’articolo 3 della legge contestata riguardi talune attività non remunerate, tra cui quelle di organizzazioni senza scopo di lucro, che sfuggono alla qualificazione di prestazione di servizi, non implica che tutte le disposizioni controverse siano escluse dall’ambito di applicazione della direttiva «servizi» (30).
72.      Pertanto, le attività di cui all’articolo 3 della legge contestata possono rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 16, paragrafo 1, primo comma, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 1, e con l’articolo 4, punto 1), della direttiva «servizi».
b)      Requisiti stabiliti dalla legge contestata
73.      L’articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva «servizi» vieta di imporre requisiti discriminatori e sproporzionati ai prestatori di servizi originari di altri Stati membri.
74.      Conformemente all’articolo 4, punto 7, di tale direttiva, siffatti requisiti si definiscono come «qualsiasi obbligo, divieto, condizione o limite stabilito dalle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri».
75.      Il dovere di cooperazione, imposto alle persone o alle organizzazioni oggetto di un’indagine, ai sensi dell’articolo 7, in combinato disposto con gli articoli 8, 11 e 12 della legge contestata, deve essere qualificato come requisito in tal senso.
76.      Infatti, in forza dell’articolo 7, paragrafo 3, della legge contestata, l’«organizzazione» o la «persona» alla quale l’Ufficio invia una richiesta di informazioni è tenuta a darvi seguito entro il termine stabilito, ragion per cui si fa esplicito riferimento alle «persone tenute a cooperare». Contrariamente a quanto sostenuto dall’Ungheria, un siffatto obbligo di fornire informazioni all’Ufficio costituisce un requisito (31), anche se la sua inosservanza non comporta alcuna conseguenza giuridica sfavorevole immediata o alcuna sanzione (32).
77.      Nell’ambito del loro dovere di cooperazione, le persone fisiche o giuridiche private interessate sono tenute, conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, lettera a), della legge contestata, a sottoporre all’esame dell’Ufficio non solo tutti i dati che possono essere collegati all’oggetto dell’indagine, ma anche tutti i documenti pertinenti, compresi quelli memorizzati su supporti elettronici e di fornirgliene copia. Analogamente, in forza dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera b), di tale legge, l’Ufficio è autorizzato a «chiedere chiarimenti scritti o verbali a qualsiasi membro del personale dell’organizzazione» oggetto dell’indagine. Inoltre, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), di detta legge, l’Ufficio può chiedere siffatti chiarimenti «a qualsiasi organizzazione o persona che possa essere collegata all’oggetto dell’indagine», vale a dire organizzazioni o soggetti terzi, nonché «chiedere [loro] copie di tutti i dati o documenti, compresi i documenti memorizzati su supporti elettronici, che possano essere collegati all’oggetto dell’indagine».
78.      Inoltre, la mancanza di cooperazione da parte di un’organizzazione destinataria di una richiesta di informazioni dell’Ufficio, in forza dell’articolo 7, paragrafo 3, e dell’articolo 8, paragrafo 1, della legge contestata, può indurre il presidente di quest’ultimo ad adire la commissione parlamentare per la sicurezza nazionale, in forza dell’articolo 12, lettera a), di tale legge, affinché quest’ultima ascolti «il responsabile dell’organizzazione oggetto dell’indagine». Anche il conseguente obbligo di comparizione dinanzi a tale commissione deve essere qualificato come requisito («condizione o limite») ai sensi dell’articolo 4, punto 7), della direttiva «servizi»», tenuto conto dei poteri di cui dispone detta commissione (33).
79.      Inoltre, la mera possibilità di adire la commissione parlamentare per la sicurezza nazionale può indurre l’organizzazione interessata ad adempiere il suo obbligo di cooperazione nei confronti dell’Ufficio. Lo stesso vale per l’eventuale esercizio del potere dell’Ufficio di prendere atto di un rifiuto o di un ritardo ingiustificato di cooperazione e di menzionarlo specificamente nella sua relazione annuale, conformemente all’articolo 7, paragrafo 4, di tale legge, in quanto un’organizzazione può scegliere di cooperare per non essere esposta pubblicamente all’addebito di mancata cooperazione.
80.      Infine, l’articolo 11 della legge contestata autorizza l’Ufficio a trasmettere i fatti e le informazioni raccolti mediante i suoi poteri di indagine alle autorità competenti, qualora ritenga che tali fatti o informazioni possano dar luogo all’avvio, in particolare, di una procedura di infrazione o di un procedimento penale. Orbene, la possibilità di essere oggetto di un’indagine dell’Ufficio a causa di attività di servizi che potrebbero essere considerate tali da mettere a repentaglio la sovranità ungherese e di veder trasmettere gli elementi di prova raccolti a un’autorità competente autorizzata ad avviare un procedimento repressivo costituisce anch’essa un requisito («condizione o limite») ai sensi dell’articolo 4, punto 7), della direttiva «servizi». Infatti, un siffatto requisito può dissuadere un prestatore dal fornire i suoi servizi in Ungheria. Lo stesso vale per la pubblicazione dei risultati dell’indagine dell’Ufficio, anche nella relazione annuale, ai sensi dell’articolo 6, paragrafi 1 e 3, della legge contestata, che espone censure in tal senso nei confronti di un prestatore di servizi.
81.      Di conseguenza, i poteri dell’Ufficio, ai sensi dell’articolo 7, in combinato disposto con gli articoli 8, 11 e 12 della legge contestata, e i corrispondenti obblighi di cooperazione imposti alle persone o alle organizzazioni oggetto di indagine devono essere qualificati come requisiti ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, in combinato disposto con l’articolo 4, punto 7), della direttiva «servizi». Tali requisiti possono ostacolare o rendere meno attraenti le attività di un prestatore stabilito in un altro Stato membro, ove fornisce legittimamente servizi analoghi.
c)      I requisiti stabiliti dalla legge contestata non costituiscono oneri amministrativi generali
82.      A tal riguardo, l’Ungheria obietta che le disposizioni controverse non disciplinano specificamente l’attività dei servizi o il suo esercizio, né impongono requisiti in materia di accesso a una siffatta attività, ma riguardano unicamente i comportamenti che possono pregiudicare la sovranità nazionale.
83.      Ai sensi del considerando 9 della direttiva «servizi», in particolare, quest’ultima «si applica unicamente ai requisiti che influenzano l’accesso all’attività di servizi o il suo esercizio». Pertanto, «essa non si applica ai requisiti (...) che non disciplinano o non influenzano specificatamente l’attività di servizi, ma devono essere rispettati dai prestatori nello svolgimento della loro attività economica, alla stessa stregua dei singoli che agiscono a titolo privato». Tale considerazione conferma che la direttiva in parola non ha lo scopo di eliminare oneri amministrativi generali applicabili a qualsiasi soggetto, compreso colui che non esercita un’attività economica. In altri termini, un onere del genere
generalmente applicabile non può essere qualificato come requisito vietato ai sensi dell’articolo 4, punto 7), di detta direttiva (34).
84.      Tuttavia, ritengo che i requisiti introdotti dalle disposizioni controverse non abbiano la natura di siffatti oneri amministrativi generali che incidono sui prestatori di servizi come per qualsiasi altro soggetto che agisca a titolo privato. È vero che la legge contestata si astiene dal precisare la maggior parte delle attività interessate per contemplarle in maniera generale, in particolare in funzione delle loro presunte conseguenze nefaste per la sovranità nazionale. Orbene, l’insieme delle attività di cui al suo articolo 3 può comportare maggiormente tali conseguenze qualora dette attività provengano da persone o da organizzazioni costantemente attive nel settore dei servizi, tra cui quelli dell’informazione e della comunicazione. Infatti, le prese di posizione, anche reiterate o regolari, di un singolo, ad esempio, nei social media, sono meno idonee a comportare siffatte conseguenze.
85.      Ciò vale per le «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione» e per le «attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società», di cui all’articolo 3, lettera a), ab) e ac), della legge contestata. A tal riguardo, un prestatore di servizi di informazione e di comunicazione dispone, di norma, di capacità di diffusione e di un pubblico o di un bacino di utenza più ampi di un privato. Ciò avverrebbe, in particolare, nel caso di ricerche e pubblicazioni di prestatori di servizi di media investigativi aventi ad oggetto la scoperta e la critica di casi di cattiva amministrazione, di mancata trasparenza o di corruzione negli ambienti politici o statali. Tenuto conto dell’ampio potere discrezionale dell’Ufficio, siffatte ricerche e pubblicazioni corrono un rischio più elevato di essere qualificate come atti che minacciano o pregiudicano la sovranità (35).
86.      Inoltre, le attività rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 3, lettere b) e c), della legge contestata («attività svolte con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero» che possono «esercitare un’influenza sull’esito delle elezioni» o «volte a influenzare la volontà degli elettori») sono solo le attività di «organizzazioni» ad esclusione dei singoli. Analogamente, le «attività di rappresentanza di interessi» di cui all’articolo 3, lettera a), aa), di tale legge sono, in pratica, principalmente, le attività di associazioni, o addirittura di «organizzazioni di rappresentanza di interessi professionali», e non quelle di un singolo che agisce a titolo privato.
87.      Pertanto, anche se non è escluso che la legge contestata incida anche su singoli che agiscono a titolo privato, i requisiti stabiliti dalle disposizioni controverse, vale a dire i poteri di indagine e di divulgazione dell’Ufficio, sono destinati a rivolgersi principalmente ad organizzazioni, ivi comprese entità economiche attive nel settore dei servizi (36).
88.      Tali requisiti non costituiscono quindi oneri amministrativi generali ammessi dall’articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, letto alla luce del considerando 9 della direttiva «servizi».
89.      Pertanto, occorre verificare se tali requisiti siano non discriminatori e proporzionati ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, lettere da a) a c), di tale direttiva.
d)      Non discriminazione, necessità e proporzionalità
1)      Sull’esistenza di una discriminazione diretta o indiretta [articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, lettera a), della direttiva «servizi»]
90.      Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, lettera a), della direttiva «servizi», gli Stati membri non possono subordinare l’accesso a un’attività di servizi o l’esercizio della medesima sul proprio territorio a requisiti direttamente o indirettamente discriminatori sulla base della nazionalità.
91.      Secondo la Commissione, le disposizioni controverse sono o apertamente o indirettamente discriminatorie in base alla nazionalità. L’Ungheria replica che l’Ufficio può svolgere un’indagine solo se le attività di cui trattasi minacciano o pregiudicano la sua sovranità, il che costituisce una condizione applicabile indipendentemente dal luogo di stabilimento del prestatore di servizi interessato.
92.      A mio avviso, non si può ravvisare una discriminazione diretta.
93.      Infatti, l’articolo 3, lettere da a) a c), della legge contestata riguarda attività «svolte nell’interesse di altri Stati» ovvero «con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero», ivi compresi altri Stati membri. Così facendo, la legge in parola non distingue direttamente tali attività in base al criterio della cittadinanza della persona o del luogo di stabilimento dell’organizzazione che le esercita. Sono comprese anche le attività di persone di nazionalità ungherese o di organizzazioni stabilite in Ungheria, a condizione che esse operino «nell’interesse di altri Stati» o con l’ausilio di sostegni finanziari provenienti dall’estero, anche di uno Stato terzo.
94.      Occorre quindi esaminare l’esistenza di una discriminazione indiretta.
95.      Secondo una giurisprudenza costante della Corte, una disposizione di diritto nazionale deve essere giudicata indirettamente discriminatoria quando, per sua stessa natura, tenda ad incidere più sui cittadini di altri Stati membri [o, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, lettera a), della direttiva «servizi», sulle persone giuridiche stabilite in altri Stati membri] che sui cittadini nazionali (o sulle persone giuridiche stabilite nello Stato membro ospitante) e rischi, di conseguenza, di essere sfavorevole in modo particolare ai primi (37).
96.      Sebbene l’articolo 3 della legge contestata si rivolga, con la sua formulazione aperta, anche ai prestatori di servizi stabiliti in Ungheria o di nazionalità ungherese che esercitano, in particolare, attività di rappresentanza di interessi, di informazione o di comunicazione, tale legge mira, conformemente all’obiettivo principale enunciato nel suo preambolo, a rendere pubblici e a prevenire tentativi di ingerenza straniera (38). Infatti, l’articolo 3, lettere b) e c), di detta legge riguarda espressamente le organizzazioni, le cui attività svolte «con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero» possono influenzare le elezioni. Inoltre, qualsiasi attività svolta nell’interesse «di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri», ai sensi dell’articolo 3, lettera a), della medesima legge può essere, in particolare, quella di prestatori di servizi stranieri, compresi quelli stabiliti in altri Stati membri. Allo stesso modo, ovviamente, un’attività di servizi effettuata a partire da un altro Stato membro può rientrare a maggior ragione nella nozione di «sostegni provenienti dall’estero» ai sensi dell’articolo 3, lettere b) e c), della legge contestata rispetto alla prestazione di servizi da parte di un prestatore stabilito in Ungheria. Il prestatore di servizi straniero interessato corre quindi un rischio più elevato, rispetto a un prestatore ungherese, di essere oggetto di un’indagine dell’Ufficio.
97.      Ne consegue che le disposizioni controverse sono indirettamente discriminatorie nei confronti di prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri.
2)      Sulla necessità e sull’esistenza di una base giuridica sufficientemente precisa [articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, lettera b), della direttiva «servizi»]
98.      Le norme nazionali che prevedono i requisiti di cui all’articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva «servizi» devono essere necessarie e giustificate da ragioni di ordine pubblico o di pubblica sicurezza invocate dallo Stato membro. Ciò presuppone che tali norme siano formulate in modo sufficientemente chiaro e preciso. Infatti, solo in tali circostanze è possibile, da un lato, garantire l’attuazione coerente e sistematica di dette norme (39), o addirittura prevenire la loro applicazione sproporzionata o arbitraria (40), e, dall’altro, verificare il carattere necessario per raggiungere il loro scopo.
99.      Nel caso di specie, l’Ungheria fa valere, quali motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, la necessità di proteggere i processi democratici interni da ingerenze straniere illegittime per quanto riguarda tutte le attività di cui all’articolo 3 della legge contestata. La Commissione obietta, in sostanza, che i requisiti stabiliti da tale legge si basano su una presunzione di principio e indifferenziata inammissibile, secondo la quale tutte queste attività possono minacciare tali processi (41).
100. Uno Stato membro ha il diritto sovrano di adottare misure appropriate per proteggere l’integrità e il regolare svolgimento delle elezioni e dei processi decisionali interni che costituiscono, infatti, parte integrante della sua identità nazionale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE. Lo stesso vale per le misure volte a rendere trasparente e ad arginare talune forme di sostegno, in particolare finanziario, proveniente dall’estero volte a influire su tali elezioni e processi. Si tratta di un obiettivo legittimo di interesse generale, se non addirittura imperativo, tale da giustificare una restrizione alla libera prestazione dei servizi (42).
101. Come sostenuto dall’Ungheria, la Corte ha quindi dichiarato che l’obiettivo consistente nell’aumentare la trasparenza del sostegno finanziario concesso a persone fisiche o giuridiche può costituire un motivo imperativo di interesse generale, nei limiti in cui esso può migliorare l’informazione dei cittadini al riguardo nonché consentire loro di partecipare più efficacemente al dibattito pubblico. Ciò è dovuto in particolare al fatto che talune organizzazioni non governative possono avere, in considerazione degli scopi da esse perseguiti e dei mezzi di cui dispongono, un’influenza significativa sulla vita pubblica e sul dibattito pubblico (43).
102. Orbene, l’articolo 3 della legge contestata include in modo ampio le «attività» svolte nell’interesse di altri Stati nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri, qualora possano pregiudicare o mettere a repentaglio la sovranità nonché i loro autori, ossia le «organizzazioni» e le «persone», che possono essere oggetto di un’indagine dell’Ufficio. Rientrano nel suo ambito di applicazione «attività di rappresentanza di interessi», «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione», «attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società», «attività volte a influenzare il processo decisionale delle persone che esercitano prerogative dei pubblici poteri», «attività svolte con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero [che] possono esercitare un’influenza sull’esito delle elezioni»», nonché «attività volte a influenzare la volontà degli elettori con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero», tutte «svolte nell’interesse di altri Stati nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri».
103. Inoltre, l’articolo 3 della legge contestata contempla le organizzazioni e le persone provenienti dall’Unione che beneficiano della libertà dei servizi, nonché quelle provenienti da Stati terzi su un piano di parità. Pertanto, sia il preambolo di tale legge (44) sia diverse relazioni e comunicati dell’Ufficio, in parte versati nel fascicolo della Corte o menzionati nelle memorie delle parti o in udienza, fanno riferimento all’esistenza di ingerenze e di forme di sostegno finanziario asseritamente illegittime da parte di attori stranieri, indipendentemente dalla loro origine o dal loro luogo di stabilimento. Ciò include le attività di organizzazioni internazionali, come Transparency International (45) e quelle degli Stati Uniti attraverso una fondazione di mezzi di comunicazione e un portale investigativo stabiliti nell’Unione (46). Analogamente, viene considerato il comportamento di Stati membri dell’Unione o dello Spazio economico europeo (SEE), quali il Regno di Norvegia, o addirittura dell’Unione stessa, in particolare nell’ambito del sostegno cofinanziato proveniente dai fondi strutturali dell’Unione a favore di organizzazioni non governative in Ungheria (47). Pertanto, detta legge, come finora applicata, non tiene conto della necessità di rispettare la libera prestazione dei servizi, se non addirittura il diritto dell’Unione in generale.
104. Peraltro, la nozione di «pregiudizio» o di «messa a repentaglio della sovranità» dell’Ungheria, prevista all’articolo 3, lettera a), in fine, della legge contestata, è particolarmente vaga e investe l’Ufficio di un ampio potere discrezionale. Tale potere discrezionale è rafforzato dalla decisione dell’Alkotmánybíróság (Corte costituzionale, Ungheria) invocata dall’Ungheria, che ha confermato la costituzionalità di tale legge. Nella decisione in parola detta corte ha non solo rinunciato a pronunciarsi sulla portata o sulle finalità delle attività previste da tale articolo 3, ma ha anche attribuito al concetto di sovranità nazionale un carattere complesso sia politico che giuridico (48). Infine, nonostante tale ampio potere discrezionale, l’attuazione da parte dell’Ufficio di detta legge non è soggetta a un controllo amministrativo o giurisdizionale (49).
105. Ne consegue che la legge contestata ha un ambito di applicazione ratione materiae e ratione personae assai ampio, conferendo al contempo all’Ufficio un ampio potere discrezionale che comporta un notevole rischio di arbitrarietà quanto alla sua applicazione ai fini della tutela della sovranità nazionale.
106. Di conseguenza, tenuto conto del loro ambito di applicazione assai ampio, non è garantito che le disposizioni della legge contestata possano essere attuate in modo coerente e sistematico conformemente al diritto dell’Unione. La loro applicazione discrezionale comporta piuttosto un maggiore rischio di imporre restrizioni inadeguate o sproporzionate all’esercizio della libera prestazione dei servizi garantita dall’articolo 16 della direttiva «servizi».
3)      Sulla proporzionalità [articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, lettera c), della direttiva «servizi»]
107. Occorre esaminare se i requisiti stabiliti dalla legge contestata soddisfino il criterio di proporzionalità alla luce dell’obiettivo di interesse generale perseguito [articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, lettera c), della direttiva «servizi»].
108. In forza del principio di proporzionalità, lo Stato membro deve vigilare affinché le misure da esso adottate siano idonee a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non eccedano i limiti di quanto è necessario per il loro conseguimento, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli oneri imposti non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (50).
109. Occorre verificare se i requisiti previsti dalla legge contestata, vale a dire, in particolare, quelli che disciplinano i poteri di indagine dell’Ufficio, siano mezzi idonei (sub i), necessari (sub ii) e adeguati (iii) per conseguire l’obiettivo legittimo perseguito di proteggere i processi democratici interni da ingerenze straniere illegittime.
i)      Idoneità a conseguire l’obiettivo legittimo perseguito
110. Una normativa può essere considerata idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo legittimo perseguito solo se risponde all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico (v. paragrafo 98 delle presenti conclusioni). Ciò si verifica solo quando il comportamento soggetto a tale normativa rischia realmente di pregiudicare tale obiettivo (51).
111. Occorre quindi esaminare per ciascuna delle attività di cui all’articolo 3 della legge contestata, che possono essere oggetto di un’indagine dell’Ufficio, se e in quale misura esse possano pregiudicare l’obiettivo di tutelare i processi democratici interni. A tal fine, le diverse attività che possono essere oggetto di indagini o di misure limitative dell’Ufficio devono essere chiaramente distinte. Tuttavia, non è necessario esaminare le attività di organizzazioni svolte «con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero», ai sensi dell’articolo 3, lettere b) e c), della legge contestata, nei limiti in cui esse sono destinate a finanziare direttamente o indirettamente partiti politici ungheresi o i loro candidati alle elezioni (v. paragrafi 22 e 23 delle presenti conclusioni) (52). Infatti, la Commissione non contesta la legittimità alla luce del diritto dell’Unione di requisiti volti a impedire, a individuare, a rendere trasparente, a vietare o a sanzionare penalmente siffatto finanziamento, anche mediante organizzazioni o associazioni private, quali menzionate nel quarto comma del preambolo della legge contestata (53). Ciò tiene conto del fatto che gli Stati membri, in linea di principio, sono liberi di tutelare le loro elezioni e la volontà degli elettori contro ingerenze straniere inadeguate e di limitare, o addirittura di vietare il finanziamento di partiti politici nazionali proveniente dall’estero (54). Pertanto, nella misura in cui sono destinati a perseguire detti obiettivi di interesse generale, detti requisiti non costituiscono oggetto della presente controversia.
112. Per contro, occorre valutare l’idoneità dei requisiti stabiliti dalle disposizioni controverse che disciplinano i poteri dell’Ufficio rispetto alle altre attività di cui all’articolo 3 della legge contestata e al di fuori del contesto summenzionato.
113. In primo luogo, l’esercizio dei poteri dell’Ufficio sembra, in linea di principio, idoneo
a tutelare l’integrità e il corretto svolgimento dei dibattiti democratici e dei processi decisionali interni, nei limiti in cui tali poteri riguardano le «attività di rappresentanza di interessi» e le «attività volte a influenzare» tali dibattiti e processi, svolte nell’interesse di altri Stati nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri, ai sensi dell’articolo 3, lettera a), aa) e ac), della legge contestata. Infatti, a differenza di tali altri Stati e di tali organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri, dovrebbero essere essenzialmente gli attori interni dello Stato interessato a determinare i processi democratici e decisionali nel suo ambito.
114. Ciò è particolarmente vero per quanto riguarda l’esercizio dei poteri di indagine dell’Ufficio nei confronti delle «attività volte a influenzare il processo decisionale delle persone che esercitano prerogative di pubblici poteri» ai sensi di tale disposizione, che sono equivalenti a tentativi di corruzione nei confronti di funzionari pubblici. Poiché la lotta alla corruzione è un obiettivo imperativo di interesse generale, l’autorizzazione dell’Ufficio a indagare sui tentativi di influenzare il processo decisionale di persone che esercitano prerogative di pubblici poteri costituisce un mezzo idoneo a tal fine.
115. In secondo luogo, nei limiti in cui non esulano dall’oggetto della presente controversia (v. paragrafo 111 delle presenti conclusioni riguardante il finanziamento dei partiti politici) le attività di organizzazione «con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero» ai sensi dell’articolo 3, lettere b) e c), della legge contestata, comprendono altresì attività transfrontaliere a titolo oneroso di operatori attivi nei settori dei servizi della comunicazione e dei media. Orbene, tali attività di servizio possono avere lo scopo di diffondere informazioni di interesse generale e prese di posizione di natura politica, anche al di fuori del processo elettorale in senso stretto. Infatti, un siffatto sostegno, anche non finanziario (55), o finanziamento a favore di tali attività di servizio potrebbe anche essere importante per contribuire al dibattito pubblico, per promuovere o difendere gli interessi legittimi di gruppi minoritari (56), nonché il perseguimento da parte di organizzazioni non governative di obiettivi di interesse generale, come la protezione dell’ambiente (57) o la lotta alla corruzione (58). Qualora si limitino a fornire a titolo oneroso informazioni o comunicazioni di interesse generale o ad esprimere pubblicamente un’opinione politica, tali attività non possono costituire una minaccia per la democrazia in Ungheria. Al contrario, dal momento che, in linea di principio, partecipano legittimamente ai dibattiti e ai processi democratici, le attività sono altrettanto meritevoli di tutela alla luce dell’obiettivo fatto valere. Infatti, non è escluso che siffatti contributi legittimi ai dibattiti e ai processi democratici siano screditati per il solo motivo che sarebbero effettuati «nell’interesse di altri Stati nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri» (59). Pertanto, l’esercizio dei poteri di indagine dell’Ufficio nei loro confronti non appare idoneo a tutelare il dibattito democratico e i processi democratici interni, e può anche avere un effetto controproducente al riguardo.
116. In terzo luogo, l’esercizio dei poteri di indagine dell’Ufficio per quanto attiene alle «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione», che sono «svolte nell’interesse di altri Stati nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri», come previste dall’articolo 3, lettera a), ab), della legge contestata, risultano, per contro, generalmente idonee a proteggere i processi democratici interni da ingerenze straniere illegittime. A tal riguardo, occorre rilevare che tanto la manipolazione di informazioni fattuali quanto la diffusione o l’amplificazione della disinformazione presentano attività generalmente riprovevoli alla luce dell’obiettivo di salvaguardare l’ordine pubblico in società pluralistiche e democratiche. Infatti, tali attività servono a deformare i dibattiti pubblici e l’opinione pubblica e non sono quindi meritevoli di tutela, anche se si configurano come attività di servizio (60). È quindi legittimo, in linea di principio, che gli Stati membri adottino misure adeguate per tutelare le proprie società contro ingerenze manipolatorie di tale natura (61). In questa stessa ottica, l’Unione stessa ha adottato misure destinate a vigilare e a reprimere siffatte attività (62), e ciò in generale senza collegarle all’interesse di altri Stati o attori stranieri.
117. Occorre quindi esaminare se l’esercizio dei poteri di indagine dell’Ufficio riguardo, da un lato, alle «attività di rappresentanza di interessi» e alle «attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società», ai sensi dell’articolo 3, lettera a), aa) e ac), della legge contestata, e, dall’altro, alle «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione», ai sensi dell’articolo 3, lettera a), ab), di tale legge, svolte nell’interesse di altri Stati nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri, sia necessario per conseguire l’obiettivo legittimo perseguito.
ii)    Necessità
118. Una misura è necessaria se la l’obiettivo legittimo perseguito non può essere realizzato mediante una misura altrettanto adeguata, ma meno gravosa. Occorre quindi verificare se non esistano mezzi meno restrittivi per tutelare i processi democratici interni da ingerenze straniere illegittime piuttosto che assoggettare le attività di cui al paragrafo 117 delle presenti conclusioni ai poteri di indagine dell’Ufficio.
119. È vero che tutte queste nozioni presentano un carattere indeterminato cosicché il loro ambito di applicazione è potenzialmente ampio. Tuttavia, per quanto riguarda le «attività di rappresentanza di interessi» e le «attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società» nell’interesse di altri Stati o di persone (fisiche o giuridiche) stranieri, non appare possibile precisarle ulteriormente per consentire un controllo statale efficace al fine di proteggere i processi democratici interni da ingerenze illegittime, in particolare, da parte di altri Stati. Ciò è tanto più vero per le nozioni di «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione» che corrispondono a quelle accolte nelle misure adottate a livello dell’Unione per proteggere le società democratiche e pluraliste da siffatte attività (63). Tenuto conto della difficoltà di elaborare una definizione più precisa e meno restrittiva e della necessità di poter arginare effettivamente tutte le attività di manipolazione dannose di questo tipo, non pare pertanto inopportuno investire un’autorità indipendente, come l’Ufficio, di poteri di indagine al fine di sottoporle a istruttoria. Al contrario, grazie alla condizione supplementare secondo cui siffatte attività devono essere svolte «nell’interesse di altri Stati nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri», le nozioni di «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione» appaiono anche più precise di quelle previste nel diritto dell’Unione.
120. Pertanto, occorre verificare il carattere proporzionato in senso stretto dell’esercizio dei poteri di indagine dell’Ufficio a tal riguardo.
iii) Proporzionalità
121. Secondo il criterio di proporzionalità in senso stretto, misure adeguate e necessarie per il conseguimento degli obiettivi legittimamente perseguiti non devono causare inconvenienti sproporzionati rispetto agli scopi considerati. Nel caso di specie, occorre quindi assicurarsi che l’esercizio dei poteri di indagine dell’Ufficio riguardo, da un lato, alle «attività di rappresentanza di interessi» e alle «attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società», ai sensi dell’articolo 3, lettera a), aa) e ac), della legge contestata, e riguardo, dall’altro, alle «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione», ai sensi dell’articolo 3, lettera a), ab), di tale legge, non pregiudichi, in modo sproporzionato o eccessivo, la libera prestazione dei servizi tutelata dall’articolo 16 della direttiva «servizi».
122. L’indeterminatezza di tali nozioni di «attività», che sono «svolte nell’interesse di altri Stati nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri», combinata con l’ampio potere discrezionale di cui l’Ufficio è investito a tal riguardo (v. paragrafo 104 delle presenti conclusioni), implica tuttavia un rischio notevole di interpretazione incoerente e sproporzionata dell’articolo 3, lettera a), della legge contestata alla luce dell’obiettivo della tutela dei processi democratici interni.
123. Orbene, per quanto riguarda la tutela dell’integrità e del corretto svolgimento dei dibattiti democratici e dei processi decisionali interni, compresi quelli di «persone che esercitano prerogative di pubblici poteri», siffatto rischio è minore. Le attività di ingerenza che vi sono connesse sono proprio quelle che promuovono la rappresentanza di interessi – in linea di principio illegittime in tale contesto – di altri Stati membri nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri contro le quali uno Stato deve legittimamente poter tutelare i suoi processi (decisionali) democratici interni. Lo stesso dicasi per le attività «volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali» nell’interesse di tali attori stranieri. Pertanto, il controllo effettuato da un organo indipendente che mira a individuare con chiarezza detti interessi potenzialmente dannosi per detti processi non può essere qualificato come sproporzionato o eccessivo.
124. Per contro, rispetto alla nozione di «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione», ai sensi dell’articolo 3, lettera a), ab), della legge contestata, tale notevole rischio di interpretazione incoerente e sproporzionata, se non addirittura errata, sembra essere reale e confermato dalla prassi dell’Ufficio asserita dalla Commissione. Esso contesta a Transparency International di aver svolto attività di «disinformazione» censurando la mancanza di trasparenza e la corruzione negli ambienti statali di vari paesi, tra i quali l’Ungheria (64). Infatti, le attività aventi lo scopo di aumentare la trasparenza e di arginare la corruzione possono contribuire alla tutela dei processi democratici interni e non il contrario. Appare quindi contraddittorio qualificare tali attività come «disinformazione» che mette a repentaglio la sovranità.
125. Inoltre, occorre ricordare che l’applicazione dell’articolo 3 della legge contestata non è soggetta a un controllo amministrativo o giurisdizionale (65). Non esiste quindi alcun mezzo di ricorso né alcun organo di controllo indipendente che potrebbe prevenire o correggere siffatte interpretazioni eccessive della nozione di «disinformazione» o un’attuazione sproporzionata dei poteri di indagine dell’Ufficio a tal fine. Ne consegue che qualsiasi atto adottato dall’Ufficio in tale contesto sfugge al controllo di proporzionalità per garantire che esso si limiti ad adottare le misure appropriate e meno invasive per raggiungere gli obiettivi asseriti, tenendo conto al contempo della libera prestazione dei servizi tutelata dall’articolo 16 della direttiva «servizi».
126. In tali circostanze, i requisiti stabiliti dalla legge contestata in relazione alle «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione» di cui all’articolo 3, lettera a), ab), della legge contestata non possono essere qualificati come proporzionati per conseguire l’obiettivo di tutela dei processi democratici interni.
iv)    Conclusione intermedia
127. Di conseguenza, per quanto riguarda le attività di cui all’articolo 3), lettera a), ab), e lettere b) e c), della legge contestata, nei limiti in cui esse non esulano dall’oggetto della presente controversia per il motivo che riguardano le elezioni (v. paragrafo 111 delle presenti conclusioni relativo al finanziamento straniero diretto o indiretto di partiti politici o di candidati alle elezioni), i requisiti stabiliti dalla legge contestata non sono necessari né proporzionati per conseguire gli obiettivi di interesse generale asseriti, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, lettere b) e c), della direttiva «servizi». Diverso è invece il caso delle attività aventi lo scopo della «rappresentanza di interessi» e di «influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società», compresi quelli «delle persone che esercitano prerogative dei pubblici poteri» (v. paragrafi 113 e 123 delle presenti conclusioni).
128. Pertanto, entro tali limiti, occorre accogliere il motivo vertente su una violazione dell’articolo 16 della direttiva «servizi».
2.      Violazione della libertà di ricevere servizi garantita dall’articolo 19 della direttiva «servizi»
129. La Commissione sostiene che le disposizioni controverse sono incompatibili anche con la libertà di ricevere servizi ai sensi dell’articolo 19 della direttiva «servizi». In forza di tale disposizione, gli Stati membri non possono imporre al destinatario requisiti che limitano l’utilizzazione di un servizio fornito da un prestatore stabilito in un altro Stato membro.
130. Ricordo che le disposizioni controverse impongono «requisiti» ai sensi dell’articolo 4, punto 7), della direttiva «servizi» (v. paragrafi da 73 a 87 delle presenti conclusioni). Tali requisiti sono, in linea di principio, vietati dall’articolo 19 di tale direttiva, dato che l’elenco di requisiti ivi previsto non è tassativo («in particolare»).
131. Infatti, l’Ufficio può avviare e svolgere indagini nei confronti dei destinatari di servizi forniti nell’ambito di attività previste all’articolo 3 della legge contestata. Ciò può riguardare anche i beneficiari di «sostegni provenienti dall’estero», nella misura in cui detti sostegni siano forniti a titolo oneroso, ad esempio la concessione di un prestito a condizioni preferenziali. Tali destinatari o beneficiari sono tenuti a cooperare con l’Ufficio in forza dell’articolo 7, paragrafi da 1 a 3, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 1, della legge in parola. Essi potrebbero essere quindi dissuasi dal ricorrere a servizi del genere al fine di ridurre il rischio di essere oggetto di una siffatta indagine o di una pubblicazione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, in combinato disposto con l’articolo 6, paragrafi 3 e 8, di detta legge.
132. Per le ragioni esposte ai paragrafi 98 e seguenti delle presenti conclusioni, tali requisiti sono solo parzialmente giustificati da un interesse generale imperativo.
133. Di conseguenza, in tale misura, le disposizioni controverse violano anche la libertà di ricevere servizi ai sensi dell’articolo 19 della direttiva «servizi».
134. Dalle considerazioni che precedono risulta che i motivi vertenti sulla violazione degli articoli 16 e 19 della direttiva «servizi» sono fondati e devono essere accolti.
3.      Violazione della libertà di stabilimento garantita dall’articolo 14 della direttiva «servizi»»
135. L’articolo 14, punto 1), della direttiva «servizi», che concretizza la libertà di stabilimento sancita dall’articolo 49 TFUE (66), vieta agli Stati membri di subordinare l’accesso ad un’attività o il suo esercizio sul loro territorio al rispetto di un requisito discriminatorio fondato direttamente o indirettamente sulla cittadinanza o, per quanto riguarda le società, sull’ubicazione della sede legale. L’articolo 14, punto 1), lettere a) e b) si riferisce soltanto ad alcuni esempi al riguardo («in particolare») (67).
136. Come esposto ai paragrafi 58 e 59 e seguenti delle presenti conclusioni, l’articolo 3 della legge contestata riguarda molteplici attività, anche economiche. Pertanto, lo stabilimento di una controllata in Ungheria da parte di un prestatore avente la propria sede sociale in un altro Stato membro potrebbe essere qualificato come attività svolta nell’interesse di un organismo, di un’organizzazione o di una persona fisica stranieri o con l’ausilio di un sostegno estero.
137. Poiché prevedono, in particolare, poteri di indagine dell’Ufficio e obblighi di cooperazione corrispondenti delle organizzazioni e delle persone interessate, le disposizioni controverse devono essere qualificate come «requisiti» ai sensi dell’articolo 4, punto 7), della direttiva «servizi» (68).
138. Tali requisiti sono indirettamente discriminatori in base alla nazionalità o alla sede del prestatore (v. paragrafi da 95 a 97 delle presenti conclusioni). Pertanto, prestatori stranieri che intendano stabilirsi in Ungheria sono indirettamente discriminati, dal momento che un siffatto stabilimento e le attività ad esso connesse possono regolarmente integrare la nozione di «sostegno proveniente dall’estero» o quella di un’attività svolta nell’interesse di un organismo, di un’organizzazione o di una persona fisica stranieri. Pertanto, i requisiti previsti dalle disposizioni controverse possono incidere sui prestatori stranieri più che sui prestatori ungheresi.
139. Conformemente alle considerazioni esposte ai paragrafi da 107 a 127 delle presenti conclusioni, nel caso di specie, una siffatta discriminazione indiretta non può essere giustificata, in quanto non è né necessaria né idonea a tutelare la democrazia (69).
140. Di conseguenza, il motivo vertente su una violazione dell’articolo 14 della direttiva «servizi» è fondato e deve essere accolto.
4.      Violazione della libera circolazione dei servizi della società dell’informazione garantita dall’articolo 3 della direttiva sul commercio elettronico
141. Secondo la Commissione, le disposizioni controverse violano l’articolo 3 della direttiva sul commercio elettronico. Infatti, in forza del paragrafo 2 di tale articolo, gli Stati membri non possono, per motivi che rientrano nell’ambito regolamentato, limitare la libera circolazione dei servizi [della] società dell’informazione provenienti da un altro Stato membro.
142. L’Ungheria rimette in discussione l’applicabilità della direttiva sul commercio elettronico per il motivo che la legge contestata non impone alcun «requisito» per i servizi prestati tramite mezzi elettronici. In ogni caso, un’eventuale restrizione non si fonderebbe sulle ragioni rientranti nell’«ambito regolamentato» ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva sul commercio elettronico, dato che l’obiettivo di tale legge si limiterebbe a tutelare la sovranità nazionale contro le attività che la minacciano.
143. Ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva sul commercio elettronico, in combinato disposto con l’articolo 1, paragrafo 1, lettera b), della direttiva (UE) 2015/1535 (70), i «servizi della società dell’informazione» sono definiti come «qualsiasi servizio prestato normalmente dietro retribuzione, a distanza, per via elettronica e a richiesta individuale di un destinatario di servizi».
144. Come rilevato ai paragrafi 58 e 59 delle presenti conclusioni, l’articolo 3 della legge contestata è concepito in modo ampio ed estende l’ambito di applicazione ratione materiae e ratione personae di tale legge a un gran numero di «attività», compresi i servizi, i cui autori possono essere organizzazioni o persone di vario tipo. Essa può quindi necessariamente includere prestatori di servizi di informazione forniti a titolo oneroso, quali i servizi di media, di comunicazione o di pubblicità, anche di natura politica (71), che sono spesso forniti a distanza o per via elettronica e su richiesta individuale del loro destinatario (72).
145. Ciò è confermato dall’articolo 3, lettera a), ab), della legge contestata, in quanto le «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione» ivi previste possono essere quelle di un siffatto prestatore di servizi (73). Nonostante la mancanza di norme specifiche in tale legge, relative ai servizi della società dell’informazione, siffatte attività possono quindi rientrare nell’ambito di applicazione della direttiva sul commercio elettronico.
146. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva sul commercio elettronico, che si basa sul principio del paese d’origine, lo Stato membro ospitante deve limitarsi a controllare che i servizi della società dell’informazione, forniti da un prestatore nel suo territorio, rispettino le disposizioni nazionali vigenti nello Stato membro d’origine nell’ambito regolamentato.
147. In forza dell’articolo 2, lettera h), di tale direttiva, l’ambito regolamentato comprende «le prescrizioni degli ordinamenti degli Stati membri e applicabili ai prestatori di servizi della società dell’informazione o ai servizi della società dell’informazione, indipendentemente dal fatto che siano di carattere generale o loro specificamente destinat[e]» (74). Pertanto, la normativa nazionale interessata non deve avere lo scopo specifico di disciplinare i servizi della società dell’informazione, ma le prescrizioni in questione possono avere carattere generale (75).
148. Ne consegue che le condizioni e gli obblighi di cooperazione di cui alle disposizioni degli articoli da 6 a 8, 11 e 12 della legge contestata devono essere qualificati come «prescrizioni riguardanti il comportamento del prestatore, la qualità o i contenuti del servizio», ai sensi dell’articolo 2, lettera h), punto i), secondo trattino, della direttiva sul commercio elettronico (v. altresì i paragrafi da 73 a 81 delle presenti conclusioni). In particolare, l’obbligo legale per un prestatore di servizi online di fornire a un’autorità nazionale un certo numero di informazioni sulla sua attività impone a tale prestatore di soddisfare condizioni che non sono richieste nel suo Stato membro di stabilimento (76). Lo stesso vale per le disposizioni che disciplinano le conseguenze di una mancata cooperazione con l’Ufficio, da parte dei prestatori di servizi, nel quadro di un’indagine. Ciò include la pubblicazione di tale inadempimento nella relazione annuale conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, in combinato disposto con l’articolo 7, paragrafo 4, della legge contestata, nonché l’eventuale consultazione, da parte del presidente dell’Ufficio, della commissione permanente per la sicurezza nazionale dell’Assemblea nazionale in forza dell’articolo 12, lettera a), di tale legge (77).
149. È quindi giocoforza constatare che i fornitori di tali servizi, stabiliti in un altro Stato membro e che intendano prestare tali servizi in Ungheria, sono tenuti a rispettare gli obblighi di cui alla legge contestata in quanto prescrizioni rientranti nell’ambito regolamentato (78). Tuttavia, l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva sul commercio elettronico osta a che, nello Stato membro ospitante, il prestatore di un siffatto servizio sia soggetto a prescrizioni più restrittive di quelle previste dal diritto sostanziale in vigore nello Stato membro di origine o di stabilimento di detto prestatore (79). Come illustrato al paragrafo 63 delle presenti conclusioni, l’Ungheria non può obiettare a tal riguardo che l’influenza della legge contestata sul comportamento degli operatori economici è troppo trascurabile e aleatoria.
150. Infine, come sostiene la Commissione, nel caso di specie. non è necessario esaminare se le restrizioni constatate siano eventualmente giustificate. È vero che l’articolo 3, paragrafo 4, lettera a), punto i), primo e terzo trattino, della direttiva sul commercio elettronico consente agli Stati membri di adottare misure restrittive della libera circolazione dei servizi della società dell’informazione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, di tale direttiva, in particolare, per motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza. Tuttavia, a tal riguardo, l’Ungheria avrebbe dovuto seguire preliminarmente la procedura di cui all’articolo 3, paragrafo 4, lettera b), di detta direttiva, anzitutto, chiedendo allo Stato membro di origine di prendere provvedimenti e, successivamente, in caso di mancata adozione di provvedimenti o di adozione di provvedimenti non adeguati, notificando alla Commissione e a tale Stato membro la sua intenzione di prendere tali provvedimenti (80), ciò che essa ha manifestamente omesso di fare.
151. Di conseguenza, le disposizioni controverse devono essere dichiarate contrarie all’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva sul commercio elettronico, senza che sia necessario, in linea di principio, esaminare la loro eventuale giustificazione. Del resto, quest’ultima sarebbe in parte destinata a fallire, come ha dimostrato l’esame della giustificazione delle misure controverse ai sensi della direttiva «servizi» ai paragrafi 107 e seguenti delle presenti conclusioni.
152. Il motivo vertente sulla violazione dell’articolo 3 della direttiva sul commercio elettronico deve essere pertanto accolto.
5.      Violazione della libera prestazione dei servizi e della libertà di stabilimento garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE
153. La Commissione invoca altresì la violazione delle disposizioni più generali degli articoli 49 e 56 TFUE.
154. L’Ungheria replica, in sostanza, che la legge contestata non può essere esaminata contemporaneamente alla luce di varie disposizioni di diritto primario e di diritto derivato vertenti sulle libertà fondamentali.
155. Da una giurisprudenza consolidata risulta che, qualora una normativa nazionale rientri integralmente nell’ambito di applicazione del diritto derivato che comporta un’armonizzazione esaustiva a livello dell’Unione, un controllo di tale normativa alla luce del diritto primario non è più possibile (81).
156. Tenuto conto dell’ampio ambito di applicazione dell’articolo 3 della legge contestata a causa dell’indeterminatezza delle nozioni di «attività» ivi previste (v. paragrafi 58 e 59 delle presenti conclusioni), queste ultime possono certamente includere attività di servizio non rientranti nell’ambito di applicazione delle direttive sul commercio elettronico e «servizi». Pertanto, entro tali limiti, il corrispondente diritto primario resta, in linea di principio, applicabile.
157. Tuttavia, la Commissione non ha indicato le ragioni per le quali, oltre alle asserite violazioni della direttiva sul commercio elettronico (articolo 3) e della direttiva «servizi» (articoli 14, 16 e 19), la legittimità delle disposizioni controverse dovrebbe essere valutata contemporaneamente alla luce degli articoli 49 e 56 TFUE, in quanto tali direttive prevedono un’armonizzazione esaustiva a livello dell’Unione delle attività di servizio rientranti nel loro ambito di applicazione.
158. Peraltro, nell’ambito del presente ricorso, la Commissione ha rinunciato a contestare all’Ungheria una violazione dell’articolo 3 della direttiva «servizi di media audiovisivi» (82), violazione che essa aveva altresì invocato a sostegno del parere motivato (v. paragrafi 27 e 33 delle presenti conclusioni). Orbene, in tali circostanze, essa non può più contestare all’Ungheria di limitare la libertà dei servizi di media audiovisivi alla luce dei soli articoli 49 o 56 TFUE.
159. Pertanto, la legge contestata non deve essere valutata alla luce degli articoli 49 o 56 TFUE.
160. I motivi vertenti sulla violazione simultanea di tali articoli devono essere pertanto respinti in quanto infondati.
161. Ciò non incide sulla libera circolazione dei capitali garantita dall’articolo 63 TFUE, non contemplata dalle direttive sul commercio elettronico e «servizi» (83). Tale libertà non è quindi secondaria, in base alla giurisprudenza fatta valere dall’Ungheria (84), rispetto alla libera prestazione dei servizi o alla libertà di stabilimento precisate dalle disposizioni di tali direttive.
6.      Violazione della libera circolazione dei capitali garantita dall’articolo 63 TFUE
162. Secondo la Commissione, le restrizioni fondate sulle disposizioni controverse violano la libera circolazione dei capitali sancita dall’articolo 63 TFUE.
a)      Sull’esistenza di una restrizione
163. L’articolo 63, paragrafo 1, TFUE, vieta tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi.
164. La nozione di «restrizione» alla libera circolazione dei capitali di cui all’articolo 63 TFUE comprende, in generale, qualsiasi ostacolo ai movimenti di capitali effettuati sia tra Stati membri sia tra Stati membri e paesi terzi. In particolare, detta nozione include le misure statali che sono di natura discriminatoria, nella misura in cui esse istituiscono, direttamente o indirettamente, una differenza di trattamento tra i movimenti nazionali di capitali e i movimenti transfrontalieri di capitali, che non corrisponde a una differenza oggettiva di situazioni, e che sono, pertanto, idonee a dissuadere persone fisiche o giuridiche di altri Stati membri o di paesi terzi dall’effettuare movimenti transfrontalieri di capitali (85).
165. Ai sensi dell’articolo 3, lettere b) e c), della legge contestata, l’Ufficio è autorizzato a indagare sulle organizzazioni che svolgono attività «con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero», che «possono esercitare un’influenza sull’esito delle elezioni», o «attività volte a influenzare la volontà degli elettori con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero o che sostengono tali attività». Contrariamente alla nozione di «sostegno estero» accolta nel codice penale (86), la legge contestata non precisa la nozione di «sostegno». Quest’ultima può quindi comprendere, in particolare, un sostegno finanziario o un investimento proveniente da un altro Stato membro o da uno Stato terzo a favore di una moltitudine di organizzazioni o di persone (87).
166. Tuttavia, i poteri di indagine dell’Ufficio e i corrispondenti obblighi di cooperazione imposti alle persone o alle organizzazioni interessate possono in genere ostacolare o rendere meno attraenti i sostegni finanziari o gli investimenti transfrontalieri. Lo stesso vale per il potere dell’Ufficio di rendere pubbliche informazioni relative a tali organizzazioni o persone e a tali sostegni finanziari, il che è tale da dissuadere dette organizzazioni o persone dal fornire un siffatto sostegno (88).
167. Peraltro, le disposizioni controverse, considerate nel loro insieme, riservano un trattamento diverso alle organizzazioni stabilite in Ungheria che ricevono un sostegno finanziario proveniente da altri Stati membri o da paesi terzi rispetto a quelle che ricevono un sostegno finanziario da fonte ungherese. Ciò è dovuto al fatto che, conformemente all’articolo 3, lettere b) e c), della legge contestata, solo il sospetto dell’esistenza di investimenti di origine estera («sostegni provenienti dall’estero») può dar luogo all’avvio di un’indagine e all’adozione di misure da parte dell’Ufficio (89). Pertanto, le persone che forniscono a tali organizzazioni un siffatto sostegno proveniente da un altro Stato membro o da un paese terzo sono esposte a un rischio maggiore di essere perseguite e sono trattate in modo diverso rispetto a quelle che lo farebbero da un luogo di residenza o da una sede situati in Ungheria. Orbene, tali disparità di trattamento in funzione della provenienza nazionale o «estera» dei sostegni finanziari, e quindi del luogo in cui è stabilita la residenza o la sede delle persone fisiche o giuridiche che lo concedono, costituiscono discriminazioni indirette in base alla nazionalità.
b)      Sulla giustificazione
168. L’articolo 65, paragrafo 1, lettera b), TFUE consente agli Stati membri di limitare la libera circolazione dei capitali per motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza. Una siffatta restrizione può essere ammessa qualora sia necessaria e proporzionata al conseguimento, in modo coerente e sistematico, di un obiettivo imperativo di interesse generale ai sensi dell’articolo 65 TFUE
(90).
169. Secondo l’Ungheria, le disposizioni controverse sono conformi agli obiettivi del diritto dell’Unione, in particolare a quelli delle norme volte a contrastare il riciclaggio di capitali e ad ostacolare il finanziamento del terrorismo, il che costituisce, in linea di principio, un obiettivo legittimo di ordine pubblico (91). Tuttavia, l’Ungheria non ha dimostrato il nesso tra le attività di cui all’articolo 3, lettere b) e c), della legge contestata («attività svolte con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero» che «possono esercitare un’influenza sull’esito delle elezioni», nonché «attività volte a influenzare la volontà degli elettori con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero») e il riciclaggio di capitali o il finanziamento del terrorismo. Infatti, l’Ungheria si è limitata a fare vagamente riferimento alla normativa dell’Unione in materia.
170. Occorre del resto precisare che l’Ungheria non invoca, in tale contesto, quale obiettivo di ordine pubblico, la tutela del processo elettorale in quanto tale vietando sostegni finanziari diretti o indiretti di candidati alle elezioni o di partiti politici. Infatti, tale tutela è garantita, in particolare, dalle disposizioni penali menzionate ai paragrafi 22 e 23 delle presenti conclusioni (92).
171. D’altronde, la Commissione non contesta i requisiti di trasparenza finanziaria e le disposizioni penali introdotte o modificate dalla legge contestata, che si riferiscono, in modo specifico, al finanziamento diretto o indiretto dei partiti politici o dei loro candidati alle elezioni. Misure limitative della libera circolazione dei capitali adottate dall’Ufficio o da altre autorità competenti sulla base di tali requisiti e disposizioni nei confronti di organizzazioni ai sensi dell’articolo 3, lettere b) e c), di tale legge non sono quindi oggetto della presente controversia. In ogni caso, siffatte misure possono essere giustificate dall’obiettivo imperativo di interesse generale della tutela dei processi democratici interni (93). Lo stesso vale per le disposizioni pertinenti della legge sul funzionamento e sulla gestione dei partiti politici, non contestate dalla Commissione, che vietano penalmente un sostegno finanziario estero diretto a influenzare la volontà degli elettori da parte di un «organismo di designazione» (94).
172. Infine, nella misura in cui l’Ungheria invoca l’aumento della trasparenza del finanziamento delle organizzazioni non governative (95), per le ragioni esposte al paragrafo 115 delle presenti conclusioni, i requisiti stabiliti dalla legge contestata non sono idonei a conseguire tale obiettivo.
173. Di conseguenza, le disposizioni controverse, nei limiti in cui comportano restrizioni alle attività svolte «con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero» di cui all’articolo3, lettere b) e c), della legge contestata, violano la libera circolazione dei capitali sancita dall’articolo 63 TFUE.
174. Il motivo vertente sulla violazione dell’articolo 63 TFUE è quindi fondato e deve essere accolto.
7.      Violazione delle disposizioni della Carta
a)      Censure e applicabilità delle disposizioni della Carta
175. La Commissione sostiene che la legge contestata viola la libertà di espressione e d’informazione (articolo 11 della Carta), la libertà di riunione e di associazione (articolo 12 della Carta), il diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare (articolo 7 della Carta), l’obbligo del segreto professionale tra l’avvocato e il suo cliente (articolo 7, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta), nonché il diritto di non autoincriminarsi (articolo 48 della Carta).
176. In forza dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, tali disposizioni e diritti fondamentali si applicano agli Stati membri quando essi attuano il diritto dell’Unione.
177. Come risulta dalle considerazioni esposte ai paragrafi 68 e seguenti delle presenti conclusioni, le disposizioni controverse e la loro attuazione comportano restrizioni all’esercizio di varie libertà fondamentali, come garantite dal diritto primario e derivato dell’Unione.
178. Pertanto, per quanto riguarda l’adozione e l’attuazione della legge contestata, l’Ungheria è vincolata dalle disposizioni della Carta.
179. Esaminerò separatamente le censure relative alle violazioni dei diritti garantiti dall’articolo 7 (Rispetto della vita privata e della vita familiare), dall’articolo 11 (Libertà di espressione e d’informazione) e dall’articolo 12 (Libertà di riunione e di associazione) della Carta per verificare, in un primo momento, l’esistenza di un’ingerenza in tali diritti [sezioni da b) a d)]. In un secondo momento, valuterò congiuntamente se tali ingerenze siano giustificate da motivi imperativi di interesse generale e se siano proporzionate a tal fine [sezione e)]. In un terzo momento, analizzerò l’esistenza di un’ingerenza nei diritti garantiti dall’articolo 7, in combinato disposto con l’articolo 47 (Diritto al segreto professionale tra avvocato e cliente), nonché dall’articolo 48 (Presunzione di innocenza e diritti della difesa che include il diritto di non autoincriminarsi) della Carta e le eventuali giustificazioni ad essa connesse [sezioni g) e h)].
b)      Ingerenza nella libertà di espressione e d’informazione garantita dall’articolo 11 della Carta
180. Occorre esaminare se le disposizioni controverse comportino un’ingerenza nella libertà di espressione e d’informazione, garantita dall’articolo 11, paragrafo 1, della Carta, in particolare, in quanto conferiscono all’Ufficio poteri di indagine e di pubblicazione e impongono alle organizzazioni o alle persone interessate obblighi di cooperazione corrispondenti.
181. La Commissione, sostenuta dagli intervenienti, ritiene che ciò si verifichi nel caso di specie. L’articolo 3 della legge contestata riguarderebbe anzitutto attività che, per loro stessa natura, sono strettamente connesse alla comunicazione di informazioni e all’espressione di opinioni, in particolare nell’ambito dello scambio di idee su argomenti di interesse pubblico, del dibattito democratico, della vita politica e dei processi elettorali. Autorizzando l’Ufficio a sottoporre siffatte attività a un controllo esteso e a divulgarne i risultati eventualmente accusatori, le disposizioni controverse lederebbero gravemente la libertà di espressione, in particolare, degli organi di stampa o dei media, nonché delle organizzazioni non governative.
182. L’Ungheria replica che le misure adottate dall’Ufficio sulla base delle disposizioni controverse sarebbero neutre, in quanto non riguarderebbero il contenuto di una comunicazione o di un’opinione, ma solo il loro carattere nocivo per la sovranità.
183. La libertà di espressione e d’informazione, garantita dall’articolo 11, paragrafo 1, della Carta, comprende la libertà di ricevere e di comunicare informazioni e idee senza che vi possa essere ingerenza da parte di un’autorità pubblica. Inoltre, qualora si tratti di giornalisti e/o editori e organi di stampa a motivo della pubblicazione di un articolo di stampa, la libertà di espressione e d’informazione è specificamente tutelata dall’articolo 11, paragrafo 2, della Carta, in forza del quale devono essere rispettati la libertà dei media e il loro pluralismo (96).
184. Ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, l’ambito di applicazione di tali diritti deve essere interpretato tenendo conto della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU») relativa all’articolo 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU») che determina la soglia minima di protezione al riguardo (97), senza tuttavia ostare a che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa (98).
185. Anche se la natura e la portata di talune «attività» di ingerenza nell’interesse di altri Stati o di persone fisiche o giuridiche straniere non sono sufficientemente precisate all’articolo 3 della legge contestata (99), l’obiettivo principale di tale legge consiste nell’individuare e nel contenere le minacce alla o le violazioni della sovranità nazionale che ne derivano. Orbene, la tutela di tale obiettivo presuppone necessariamente che l’Ufficio indaghi sull’oggetto, sulla portata e sul contenuto delle opinioni o delle comunicazioni, comprese le informazioni, oggetto di tali attività, tra cui le «attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società», ai sensi dell’articolo 3, lettera a), ac), di tale legge. Un’analisi provvisoria al riguardo risulta addirittura necessaria ancor prima dell’avvio di una siffatta indagine.
186. La distinzione operata dall’Ungheria tra il contenuto dell’espressione di un’opinione o di una comunicazione che può rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 3 della legge contestata, da un lato, e la minaccia alla o la violazione della sovranità nazionale che ne deriva, dall’altro, è quindi impraticabile, salvo ritenere che qualsiasi espressione di opinioni o di comunicazioni nell’interesse di un’organizzazione o di una persona straniere costituisca di per sé una minaccia potenziale per tale sovranità che giustifichi un intervento dell’Ufficio. Orbene, una siffatta valutazione confermerebbe a maggior ragione il carattere discriminatorio delle disposizioni dell’articolo 3 di tale legge. Pertanto, deve essere respinto anche l’argomento dell’Ungheria secondo cui i media e i giornalisti, che beneficiano di un’ampia tutela riguardo alla libertà di espressione (100), non sarebbero, in linea di principio, interessati dalla legge contestata per il motivo che quest’ultima comprenderebbe solo un’influenza straniera illegittima sulle elezioni e sulla volontà dell’elettorato.
187. Inoltre, la formulazione dell’articolo 3, lettera a), della legge contestata consente all’Ufficio di indagare su qualsiasi presunta attività di ingerenza nell’interesse di altri Stati o di persone fisiche o giuridiche straniere che possa pregiudicare o mettere a repentaglio la sovranità, relativa al dibattito pubblico, indipendentemente dal suo oggetto, dalla sua portata, dal suo contenuto o dalla sua origine (101). Tale carattere vago delle disposizioni controverse indica di per sé che esse possono comportare o dar luogo a un’ingerenza nella libertà di espressione e d’informazione.
188. Una siffatta ingerenza non presuppone che uno Stato sanzioni un’espressione di opinioni concreta a causa del suo contenuto. Tale libertà tutela anche contro misure statali che abbiano un effetto dissuasivo sull’espressione di opinioni in generale e che comportino il rischio di autocensura (102). Pertanto, per constatare un siffatto effetto dissuasivo, è sufficiente che l’espressione di opinioni possa essere oggetto di un’indagine penale (103).
189. Orbene, nel caso di specie, il rischio di una siffatta azione penale, giustificata o meno, aumenta a seguito di un’indagine dell’Ufficio, tenuto conto dell’autorizzazione, se non addirittura dell’obbligo di quest’ultimo di trasmettere i risultati delle sue indagini alle autorità competenti, anche penali, in forza dell’articolo 11 della legge contestata (104). Analogamente, un siffatto effetto dissuasivo o rischio di autocensura deriva dalla minaccia dell’eventuale avvio di un’indagine dell’Ufficio e dalla sua autorizzazione a divulgare, al termine di tale indagine, i risultati di quest’ultima e relazioni – potenzialmente accusatorie o stigmatizzanti – su Internet, conformemente all’articolo 6, paragrafi 1 e 3, di tale legge. Pertanto, tale effetto dissuasivo e tale rischio di autocensura derivano dai poteri di indagine dell’Ufficio e dagli obblighi di cooperazione imposti alle organizzazioni o alle persone operanti nei settori dei media, della stampa e della comunicazione. Infatti, tali organizzazioni o persone possono essere oggetto di un’indagine per il motivo che esercitano una delle «attività» di cui all’articolo 3 della legge contestata (105).
190. Inoltre, la tutela delle fonti giornalistiche è una delle condizioni fondamentali della libertà di stampa. Senza tale tutela, dette fonti potrebbero essere dissuase dall’aiutare la stampa ad informare il pubblico su questioni di interesse generale (106). Orbene, rispettando il suo dovere di cooperazione e fornendo qualsiasi informazione richiesta dall’Ufficio, un’organizzazione o un rappresentante della stampa o dei media rischia di rivelare l’identità delle sue fonti di informazione. Pertanto, l’apparente partecipazione di giornalisti all’identificazione di fonti anonime ha sempre un effetto inibitorio (107). Infatti, se perdono la fiducia nel fatto che la loro identità è tutelata, tali fonti di informazione potenziali rinunceranno a contattare tali giornalisti per fornire loro informazioni sensibili. Ciò potrebbe anche comportare che un giornalista limiti o cessi le sue attività investigative o di ricezione di sostegni provenienti dall’estero a tal fine o pratichi l’autocensura per evitare l’avvio di un’indagine dell’Ufficio.
191. In forza dell’articolo 6 della legge contestata, l’Ufficio può divulgare la sua valutazione al termine di un’indagine e nell’ambito della sua relazione annuale, anche sfavorevole per l’organizzazione o per la persona interessate, ciò che ha già fatto, come risulta dalle relazioni e dai comunicati pubblicati (108). Dichiarazioni pubbliche di tale natura, quali avvisi pubblici di un’autorità statale, possono avere certamente un effetto dissuasivo sulla libera espressione di opinioni (109). Ciò è tanto più vero quando tale dichiarazione pubblica è accusatoria o stigmatizzante (110).
192. Di conseguenza, le disposizioni controverse comportano un’ingerenza nella libertà di espressione e d’informazione garantita dall’articolo 11, paragrafo 1, della Carta.
c)      Ingerenza nella libertà di associazione garantita dall’articolo 12 della Carta
193. In forza dell’articolo 12, paragrafo 1, della Carta, ogni persona ha diritto alla libertà di associazione a tutti i livelli, segnatamente in campo politico, sindacale e civico. Tale diritto corrisponde a quello garantito all’articolo 11, paragrafo 1, della CEDU e, pertanto, devono essergli riconosciuti lo stesso significato e la stessa portata di quest’ultimo, quale soglia di protezione minima, conformemente all’articolo 52, paragrafo 3, della Carta (v. paragrafo 184 delle presenti conclusioni).
194. La Commissione sostiene che le disposizioni controverse rendono nettamente più difficile per le associazioni o le organizzazioni operare in Ungheria. La loro stessa esistenza potrebbe dipendere dalla possibilità di ottenere un sostegno transfrontaliero, ai sensi dell’articolo 3 della legge contestata, che può dar luogo a un intervento dell’Ufficio. Quest’ultimo potrebbe indagare sulle attività attuali o previste di tutte le organizzazioni non governative stabilite in Ungheria, comprese le attività di informazione del pubblico, di comunicazione di opinioni, di promozione di interessi e di partecipazione al dibattito pubblico e democratico.
195. L’Ungheria replica, in sostanza, che, in mancanza di sanzioni, le indagini dell’Ufficio non possono incidere sulla libertà delle associazioni.
196. Il diritto alla libertà di associazione costituisce uno dei fondamenti essenziali di una società democratica. Tale diritto consente di agire collettivamente in settori di interesse comune e di contribuire al buon funzionamento della vita pubblica (111). Detto diritto consente, in particolare, a un’associazione di proseguire le proprie attività e di funzionare senza ingerenze statali ingiustificate (112). Pertanto, una normativa che rende significativamente più difficile l’azione o il funzionamento delle associazioni, in particolare, limitando la loro capacità di ricevere risorse finanziarie, comprese quelle provenienti dall’estero, trasmettendo un’immagine negativa delle loro attività o esponendole a un rischio di sanzione, comporta ingerenze nel diritto alla libertà di associazione (113).
197. Pertanto, una normativa che introduca requisiti che possono avere un effetto dissuasivo sulla partecipazione di donatori residenti in altri Stati membri o in paesi terzi al finanziamento delle organizzazioni non governative e, in tal modo, rendere più difficile le attività di tali organizzazioni nonché il conseguimento degli obiettivi da esse perseguiti pregiudica tale libertà. Lo stesso vale quando siffatti requisiti sono tali da creare un clima di sfiducia generalizzata nei confronti di tali organizzazioni e da stigmatizzarle (114).
198. Come dimostrato da molteplici relazioni e comunicati pubblicati dall’Ufficio (115), le attività e il finanziamento dall’estero di organizzazioni non governative rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 3, lettere b) e c), della legge contestata («attività svolte con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero» che «possono esercitare un’influenza sull’esito delle elezioni» e «attività volte a influenzare la volontà degli elettori con l’ausilio di sostegni provenienti dall’estero») e possono essere qualificate come contrarie alla sovranità nazionale. Il rischio così accresciuto che l’Ufficio avvii un’indagine nei loro confronti è tale da dissuadere dette organizzazioni e associazioni dal proseguire le loro attività in Ungheria o dal cercare di ottenere un sostegno, anche finanziario, dall’estero. Infatti, nell’ambito di siffatte indagini, le organizzazioni e associazioni interessate sono soggette ad ampi doveri di cooperazione e di informazione, anche relativi alle loro risorse finanziarie. Ciò rende più difficili le loro attività, il loro finanziamento e la realizzazione dei loro obiettivi. Analogamente, le relazioni e i comunicati pubblicati dall’Ufficio a seguito di tale indagine possono contenere valutazioni accusatorie o stigmatizzanti in merito alle attività di tali organizzazioni o associazioni, come dimostrano gli esempi inseriti nel fascicolo e invocati dalla Commissione e da vari intervenienti (116).
199. Di conseguenza, le disposizioni controverse comportano o possono dar luogo a ingerenze nella libertà di associazione garantita dall’articolo 12, paragrafo 1, della Carta.
d)      Ingerenza nel diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare garantita dall’articolo 7 della Carta
200. L’articolo 7 della Carta conferisce a ogni persona il diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie comunicazioni.
201. La Commissione sostiene che la legge contestata viola il diritto al rispetto della vita privata, danneggiando la reputazione di chiunque sia oggetto di un’indagine dell’Ufficio. Tale effetto sarebbe aggravato dalla pubblicazione obbligatoria dell’identità delle persone interessate e delle conclusioni dell’Ufficio sul suo sito Internet. L’Ungheria replica che i dati pubblicati nelle relazioni dell’Ufficio costituiscono soltanto constatazioni e indicazioni fattuali oggettive la cui divulgazione non può, per definizione, pregiudicare il diritto alla vita privata o la reputazione di una persona o di un’organizzazione.
202. L’articolo 7 della Carta tutela in primo luogo le persone fisiche, sebbene anche le persone giuridiche possano beneficiarne.
203. Le disposizioni che determinano l’ambito di applicazione della legge contestata e quelle che sanciscono i poteri dell’Ufficio possono riguardare persone fisiche. Tali persone possono essere oggetto di un’indagine dell’Ufficio, in particolare quando esercitano attività di rappresentanza di interessi [articolo 3, lettera a), aa)], attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione [articolo 3, lettera a), ab)], o attività volte ad influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società [articolo 3, lettera a), ac)]. Analogamente, tali persone possono essere destinatarie di una richiesta di informazioni giuridicamente vincolante dell’Ufficio, ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 2 e 3, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 1, di tale legge. Inoltre, conformemente all’articolo 6, paragrafi 1 e 6, di detta legge, i dati relativi a persone fisiche possono essere oggetto di divulgazione sul sito Internet dell’Ufficio o nell’ambito della sua relazione annuale. Infine, in forza dell’articolo 11 della medesima legge, l’Ufficio è autorizzato a trasmettere tali dati ad altre autorità competenti.
204. Occorre esaminare se e in quale misura tali disposizioni possano ledere il diritto al rispetto della vita privata delle persone fisiche interessate.
205. Il diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, sancito all’articolo 7 della Carta (117), comprende, in particolare, la protezione di informazioni personali che un individuo può legittimamente attendersi che non siano pubblicate senza il suo consenso, in particolare la protezione della reputazione contro attacchi di una certa gravità e che sono effettuati in modo da arrecare pregiudizio al godimento personale di tale diritto (118).
206. Pertanto, secondo la giurisprudenza della Corte, norme nazionali che impongono o autorizzano la comunicazione di dati personali quali il nome, il luogo di residenza o le risorse finanziarie di persone fisiche a un’autorità pubblica o la diffusione di tali dati al pubblico comportano, in assenza di consenso di tali persone fisiche e a prescindere dal successivo utilizzo dei dati in questione, ingerenze nella loro vita privata (119).
207. Come rilevato al paragrafo 203 delle presenti conclusioni, i risultati di indagini che possono essere oggetto di una trasmissione ad altre autorità, in forza dell’articolo 11 della legge contestata, possono contenere dati personali, quali il nome di una persona fisica, il suo indirizzo, il modo in cui essa ha cooperato o meno con l’Ufficio o informazioni finanziarie che la riguardano. Ciò comporta di per sé un’ingerenza nella vita privata.
208. È vero che tanto la divulgazione sul sito Internet dell’Ufficio dei risultati di indagini conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, della legge contestata quanto la sua relazione annuale presentata al pubblico in forza dell’articolo 6, paragrafi 3 e 6, di tale legge, non devono contenere tali dati, fatta eccezione per i «dati personali di interesse pubblico» (120). Come dichiarato in udienza dall’Ungheria, quest’ultima nozione comprende, in particolare, dati contenuti nel registro delle società, come il nome del titolare effettivo, dell’amministratore o del proprietario di un’impresa, i nomi di dirigenti di imprese pubbliche, gli organi o i nomi di singoli individui che esercitano una funzione pubblica, i dati relativi all’utilizzo di fondi pubblici da parte di entità che operano con fondi pubblici, e le informazioni specifiche relative al mercato pubblico. Tali disposizioni tutelano quindi, in linea di principio, contro ingerenze nella vita privata che potrebbero essere collegate a una siffatta divulgazione o pubblicazione. Inoltre, nella misura in cui si applica l’eccezione relativa ai «dati personali di interesse pubblico», la sua portata sembra essere limitata a dati che possono essere legittimamente pubblicati nel prevalente interesse pubblico a garantire, in particolare, la trasparenza delle transazioni commerciali. Ciò non toglie che la pubblicazione, da parte dell’Ufficio, di un dato di questo tipo sia tale da ledere la reputazione della persona fisica interessata, qualora esso sia associato a valutazioni negative o a critiche tali da screditare i loro autori. A tale persona potrebbe essere addebitato, in particolare, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, di detta legge, di non avere debitamente cooperato con l’Ufficio (121). Di conseguenza, entro tali limiti, anche la pubblicazione da parte dell’Ufficio di un dato personale di interesse pubblico può comportare un’ingerenza nella vita privata della persona fisica interessata.
209. Nel caso di specie, non è quindi necessario pronunciarsi sulla questione se, nel contesto di una siffatta pubblicazione, una persona giuridica in quanto tale possa anche avvalersi della protezione garantita dall’articolo 7 della Carta, come è stato riconosciuto in materia di concorrenza (122), in particolare per ottenere la tutela della propria immagine o della propria reputazione (123). In ogni caso, accuse stigmatizzanti pubbliche nei confronti di una persona giuridica, come un’organizzazione non governativa, che mirano a rimettere in discussione la natura obiettiva e affidabile delle sue attività di ricerca, di informazione e di pubblicazione, possono pregiudicare anche la reputazione dei suoi amministratori (124).
210. Di conseguenza, le disposizioni controverse che disciplinano i poteri di indagine e di divulgazione dell’Ufficio comportano o danno luogo a un’ingerenza nei diritti garantiti dall’articolo 7 della Carta.
e)      Giustificazione e proporzionalità delle ingerenze nel diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, nella libertà di espressione e d’informazione e nella libertà di associazione
211. Occorre pertanto verificare se le ingerenze constatate nei diritti garantiti dagli articoli 7, 11 e 12 della Carta siano giustificate dal perseguimento di obiettivi di interesse generale imperativi, vale a dire quello della tutela del dibattito politico e delle elezioni interne invocato dall’Ungheria.
212. Conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti garantiti dalla Carta devono, in particolare, essere «previste dalla legge», essere necessarie a conseguire effettivamente finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione ed essere proporzionate a tal fine.
213. Il requisito secondo cui qualsiasi ingerenza nell’esercizio dei diritti fondamentali deve essere «prevista dalla legge» implica che la misura che prevede l’ingerenza debba fondarsi su una base giuridica di diritto interno che definisca essa stessa, in modo sufficientemente chiaro e preciso, la portata della limitazione all’esercizio del diritto di cui trattasi, in particolare per rendere prevedibile l’applicazione di tale base giuridica ed evitare il rischio di arbitrarietà. Tale requisito non esclude tuttavia che la limitazione in parola sia formulata in termini sufficientemente aperti per potersi adattare a fattispecie diverse nonché ai mutamenti di situazioni (125).
214. In tale contesto, occorre ricordare che l’articolo 3 della legge contestata introduce nozioni indeterminate di «attività» di ingerenza nell’interesse di altri Stati o di persone fisiche o giuridiche straniere che possono pregiudicare o mettere a repentaglio la sovranità dell’Ungheria, da cui deriva un ampio potere discrezionale dell’Ufficio (v. paragrafi 58 e 59 delle presenti conclusioni). Quest’ultimo può avviare un’indagine in qualsiasi momento e utilizzare misure investigative giuridicamente vincolanti, nonché trasmettere e divulgare le informazioni raccolte, senza essere soggetto a un controllo amministrativo o giurisdizionale (126). Ne deriva un grave rischio di interpretazione divergente, caso per caso, delle attività in questione (127) e della necessità di svolgere un’indagine, a seconda delle preferenze dell’Ufficio. Infatti, l’Ufficio potrebbe essere indotto a privilegiare prese di posizione corrispondenti agli interessi, in particolare, del governo, che dovrebbero confondersi con quelli della sovranità nazionale, e a censurare informazioni critiche. Ciò andrebbe a scapito della rappresentanza di interessi legittimi e indispensabili per il buon funzionamento del sistema pluralistico e democratico, come quelli dell’opposizione, di gruppi minoritari o di organizzazioni non governative che perseguono obiettivi di interesse generale.
215. Infine, l’Ungheria non può avvalersi del solo limite normativo secondo il quale, prima di qualsiasi pubblicazione, l’Ufficio è tenuto a comunicare le sue conclusioni all’organizzazione oggetto di un’indagine affinché essa possa presentare le sue osservazioni e a risponderle per iscritto a tal riguardo. Infatti, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 8, della legge contestata, l’Ufficio non è neppure tenuto a menzionare tali osservazioni nella sua relazione pubblicata.
216. Dalle considerazioni che precedono risulta che le ingerenze constatate nel diritto alla vita privata e alla vita familiare, nella libertà di espressione e d’informazione e nella libertà di associazione garantiti dagli articoli 7, 11 e 12 della Carta non sono giustificate.
217. Di conseguenza, i motivi vertenti su una violazione degli articoli 7, 11 e 12 della Carta sono fondati e devono essere accolti.
f)      Violazione dell’obbligo del segreto professionale tra l’avvocato e il suo cliente ai sensi dell’articolo 7, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta
218. La Commissione deduce una violazione del segreto professionale tra l’avvocato e il suo cliente (in prosieguo anche: il «segreto forense»), ai sensi dell’articolo 7, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta. A suo avviso, l’espressione «qualsiasi altra organizzazione o persona», ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 2 e 3, della legge contestata, può includere gli avvocati, gli studi legali o le organizzazioni che forniscono consulenza legale, nonché i loro clienti. Questi ultimi potrebbero essere indotti, in risposta a una richiesta di informazioni dell’Ufficio, a fornire informazioni o documenti coperti dal segreto forense. L’Ungheria replica, in sostanza, che le garanzie fornite dalla legge sulla professione forense, in particolare ai suoi articoli 9 e 13, paragrafi 2 e 3, sono sufficienti a tutelare il segreto forense.
219. La Corte deduce tale segreto, in particolare, dalla tutela della vita privata ai sensi dell’articolo 7 della Carta tenendo conto, quale soglia di protezione minima (articolo 52, paragrafo 3, della Carta), dell’interpretazione che la Corte EDU dà alla garanzia corrispondente prevista all’articolo 8, paragrafo 1, della CEDU (128). Tale garanzia tutela la riservatezza di ogni scambio di corrispondenza tra individui e concede una tutela rafforzata alle comunicazioni tra gli avvocati e i loro clienti, nell’ambito non solo dell’attività di difesa, ma anche della consulenza legale. Pertanto, l’articolo 7 della Carta garantisce la segretezza di tale consulenza legale, e ciò tanto riguardo al suo contenuto quanto alla sua esistenza (129).
220. In forza della legge contestata, l’Ufficio dispone di poteri autonomi di istruzione, di trasmissione di informazioni, di valutazione, di proposta e di divulgazione rientranti manifestamente nell’esercizio di prerogative di pubblici poteri, al quale i singoli, in particolare quelli oggetto di un’indagine, sono soggetti (130). Tuttavia, detta legge in quanto tale non prevede garanzie procedurali fondamentali a favore di tali singoli, come il segreto forense, né fa riferimento alle disposizioni della legge sulla professione forense. Al contrario, dall’articolo 8, paragrafo 2, della legge contestata risulta che la procedura di indagine gestita dall’Ufficio «non costituisce una procedura (...) amministrativa» e che «non può essere avviato alcun contenzioso amministrativo».
221. È vero che l’articolo 9, paragrafi 1 e 2, della legge sulla professione forense tutela in senso ampio il segreto forense, ricomprendendo «[t]utti i fatti, le informazioni e i dati di cui la persona che esercita la professione di avvocato viene a conoscenza» nell’esercizio della sua attività, nonché «qualsiasi documento o altro supporto che contenga segreti forensi». In forza dell’articolo 9, paragrafo 3, in combinato disposto con l’articolo 13, paragrafo 1, di tale legge, l’avvocato è tenuto a rifiutarsi di fornire informazioni o documenti coperti dal segreto forense in qualsiasi procedimento amministrativo o giudiziario. Ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, di detta legge, l’avvocato non può divulgare i documenti e i dati coperti dal segreto forense in occasione di un «controllo amministrativo, di un’ispezione o di un’indagine in loco», né può essere obbligato a testimoniare o a fornire informazioni relative a tale segreto, pur restando nell’impossibilità di ostacolare il procedimento amministrativo.
222. Tuttavia, tenuto conto, in particolare, del carattere non amministrativo dei procedimenti e delle misure investigative dell’Ufficio, come espressamente prescritto dall’articolo 8, paragrafo 2, della legge contestata (131), non è evidente che quest’ultimo sia effettivamente vincolato dal segreto forense e che non possa violarlo.
223. Infatti, gli articoli 9 e 13 della legge sulla professione forense si applicano soltanto ai procedimenti amministrativo o giudiziario e alle ispezioni o indagini in loco, nell’ambito dei quali un avvocato potrebbe «essere obbligato a testimoniare o a fornire informazioni relative al segreto professionale» (132). Tuttavia, i procedimenti di indagine dell’Ufficio non hanno né carattere amministrativo né come scopo lo svolgimento di ispezioni o di indagini in loco, in quanto l’articolo 8, paragrafo 1, della legge contestata non prevede alcun potere di accesso dell’Ufficio nei locali delle organizzazioni interessate. Tuttavia, in forza dell’articolo 7, paragrafo 3, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 1, di tale legge, l’Ufficio è autorizzato a chiedere alle organizzazioni o alle persone sottoposte alla sua indagine qualsiasi informazione o dato che siano connessi all’oggetto di tale indagine mediante misure investigative giuridicamente vincolanti. In quanto clienti di avvocati, tali organizzazioni e persone possono disporre di informazioni, di dati e di documenti coperti dal segreto forense che potrebbero essere chiamati a trasmettere all’Ufficio nel rispetto del loro dovere di cooperazione (133). Non è inoltre escluso che, nell’ambito di un successivo procedimento amministrativo o giudiziario, eventualmente repressivo, avviato a seguito della trasmissione del fascicolo alle autorità competenti, in forza dell’articolo 11 della legge contestata, tali autorità possano prendere conoscenza, o addirittura utilizzare come elementi di prova, informazioni raccolte dall’Ufficio in violazione del segreto forense.
224. Infine, anche supponendo che l’Ufficio sia vincolato dal segreto forense in forza degli articoli 9 e 13 della legge sulla professione forense, a causa dell’esclusione, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, della legge contestata, dell’avvio di un contenzioso amministrativo riguardo alle misure investigative dell’Ufficio, non esiste alcun mezzo di ricorso di diritto amministrativo, come richiesto dall’articolo 47 della Carta (134), che consenta al singolo di far verificare il suo rispetto nell’ambito o al termine dei procedimenti di indagine ai sensi degli articoli da 6 a 8 della legge contestata.
225. Ne consegue che le disposizioni controverse vertenti sui poteri di indagine dell’Ufficio e sulla loro attuazione comportano un’ingerenza nel segreto forense garantito dall’articolo 7, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta.
226. Di conseguenza, occorre constatare una violazione dell’obbligo del segreto professionale tra l’avvocato e il suo cliente ai sensi dell’articolo 7, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta e accogliere il presente motivo.
g)      Violazione del diritto di non autoincriminarsi ai sensi dell’articolo 48 della Carta
227. La Commissione deduce una violazione del diritto di non autoincriminarsi (in prosieguo anche: il «diritto al silenzio») ai sensi dell’articolo 48 della Carta. A suo avviso, l’obbligo di cooperazione previsto agli articoli 7 e 8 della legge contestata può comportare l’obbligo di fornire informazioni autoincriminanti, che possono essere utilizzate nei confronti delle persone interessate nell’ambito di un eventuale procedimento penale successivo o parallelo, in particolare in forza dell’articolo 350/A del codice penale.
228. Il diritto al silenzio, come riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte, deriva dall’articolo 47, secondo comma, e dall’articolo 48 della Carta (135). La tutela conferita da tale diritto dipende da una richiesta di informazioni che avviene nell’ambito di un procedimento penale o amministrativo repressivo che può sfociare nell’adozione di sanzioni pecuniarie e che impone obblighi di cooperazione alla persona incriminata che possono essere eseguiti con mezzi coercitivi (136).
229. Tuttavia, nel caso di specie, come sostenuto giustamente dall’Ungheria, il rifiuto di rispondere a un’eventuale richiesta di informazioni dell’Ufficio, anche se quest’ultima è giuridicamente obbligatoria, in forza dell’articolo 7, paragrafi 2 e 3, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 1, della legge contestata, non è passibile di alcuna sanzione in senso stretto, né può essere eseguito dall’Ufficio stesso o da un’altra autorità mediante misure coercitive (137). Pertanto, anche supponendo che una siffatta richiesta di informazioni riguardi informazioni o dichiarazioni autoincriminanti, essa non potrebbe violare il diritto al silenzio.
230. Inoltre, la Commissione non è riuscita a dimostrare che, nell’ambito di un successivo procedimento penale, repressivo o per infrazione, a seguito della trasmissione degli elementi di prova raccolti dall’Ufficio alle autorità competenti, conformemente all’articolo 11 della legge contestata, eventuali elementi di prova autoincriminanti potrebbero essere utilizzati contro l’organizzazione o la persona interessate. Infatti, l’articolo 167, paragrafo 5, del codice di procedura penale che vincola tali autorità vieta, in linea di principio, un siffatto utilizzo (138).
231. Di conseguenza, la censura vertente sulla violazione del diritto di non autoincriminarsi ai sensi dell’articolo 48 della Carta deve essere respinta in quanto infondata.
8.      Violazione del RGPD e degli articoli 7 e 8 della Carta
232. La Commissione sostiene che la legge contestata non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 5, paragrafo 1 (principi applicabili al trattamento di dati personali), all’articolo 6, paragrafo 1, lettera e) (trattamento necessario per l’esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all’esercizio di pubblici poteri di cui è investito il titolare del trattamento), all’articolo 6, paragrafi 2 e 3 (basi giuridiche per il trattamento), all’articolo 9, paragrafo 2, lettera g) (trattamento necessario per motivi di interesse pubblico rilevante), e all’articolo 10 del RGPD (trattamento relativo alle condanne penali e ai reati), nonché alle garanzie di cui all’articolo 8, in combinato disposto con l’articolo 7 della Carta. In particolare, secondo la Commissione, la legge contestata non prevede una base giuridica adeguata o un «fondamento legittimo», ai sensi dell’articolo 8 della Carta, per trattare dati personali. L’Ungheria replica, in sostanza, che la base giuridica adeguata a tal fine sarebbe l’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del RGPD in quanto tale e che, in ogni caso, tale legge è conforme ai requisiti del RGPD.
a)      Trattamento di dati personali ai sensi del RGDP
233. Nella misura in cui le procedure condotte e le misure adottate dall’Ufficio implicano il trattamento di dati personali, esse devono rispettare le disposizioni del RGPD, interpretate alla luce della garanzia prevista dall’articolo 8 della Carta, in combinato disposto con la garanzia del diritto al rispetto della vita privata riconosciuta dall’articolo 7 della Carta (139).
234. Ai sensi dell’articolo 1 del RGPD, quest’ultimo ha, in particolare, come oggetto e come finalità di stabilire norme relative alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali nonché norme relative alla libera circolazione di tali dati (paragrafo 1), e di proteggere i diritti e le libertà fondamentali delle persone fisiche, in particolare il diritto alla protezione dei dati personali (paragrafo 2).
235. Conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, del RGPD, quest’ultimo si applica al trattamento interamente o parzialmente automatizzato di dati personali e al trattamento non automatizzato di dati personali contenuti in un archivio o destinati a figurarvi. A norma dell’articolo 4, punto 1), del RGPD, la nozione di «dato personale» include qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile.
236. Ai sensi dell’articolo 4, punto 2), del RGPD, il termine «trattamento» riguarda, in particolare, qualsiasi operazione o insieme di operazioni, compiute con o senza l’ausilio di processi automatizzati e applicate a dati personali o insiemi di dati personali, tra cui «la raccolta, la registrazione (...) l’uso, la comunicazione mediante trasmissione, la diffusione o qualsiasi altra forma di messa a disposizione».
237. Come esposto al paragrafo 203 delle presenti conclusioni, sia l’ambito di applicazione della legge contestata sia l’esercizio dei poteri di indagine dell’Ufficio riguardano anche (attività di) persone fisiche. Infatti, in forza degli articoli 7, paragrafi 2 e 3, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 1, di tale legge, l’Ufficio è autorizzato a chiedere, in particolare, alle persone interessate la produzione di qualsiasi informazione o dato connesso all’oggetto dell’indagine. Come confermato dall’articolo 6, paragrafo 6, di detta legge, che riguarda la pubblicazione della relazione annuale, le informazioni e i dati raccolti dall’Ufficio possono comprendere «dati personali» e «dati personali di interesse pubblico». Ciò non è del resto contestato dall’Ungheria. Inoltre, la raccolta di tali informazioni o dati mediante richieste di informazioni giuridicamente vincolanti, la loro registrazione o inserimento nel fascicolo, nonché il loro utilizzo ai fini di una valutazione da parte dell’Ufficio, integrano la nozione di «trattamento» dei dati in parola.
238. Lo stesso vale per la trasmissione di tali informazioni e dati dall’Ufficio, ai sensi dell’articolo 11 della legge contestata, alle autorità competenti. Infine, la pubblicazione da parte dell’Ufficio dei risultati della sua indagine sul suo sito Internet e della sua relazione annuale, ai sensi dell’articolo 6, paragrafi 1 e 6, di tale legge, costituisce una «diffusione o qualsiasi altra forma di messa a disposizione» ai sensi della nozione di «trattamento». L’Ufficio è anche esplicitamente autorizzato a pubblicare «dati personali di interesse pubblico» (140).
239. Da quanto precede risulta che l’insieme di tali misure dell’Ufficio integra la nozione di «trattamento» di dati personali, ai sensi dell’articolo 4, punto 2), del RGPD, sotto forma, in particolare, di raccolta, registrazione, conservazione, utilizzo, comunicazione mediante trasmissione (141), diffusione o qualsiasi altra forma di messa a disposizione.
b)      Liceità del trattamento di dati personali fondato su una base giuridica adeguata
1)      Base giuridica adeguata per il trattamento
240. Secondo la Commissione, la legge contestata non è una base giuridica sufficiente per tale trattamento di dati personali.
241. Conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del RGPD, il trattamento di dati personali è lecito solo quando è necessario per l’esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all’esercizio di pubblici poteri di cui è investito il titolare del trattamento. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, primo comma, di tale regolamento, la base su cui si fonda tale trattamento deve essere stabilita dal diritto dell’Unione [lettera a)] o dal diritto dello Stato membro cui è soggetto il titolare del trattamento [lettera b)].
242. A tal riguardo, l’Ungheria sostiene erroneamente che l’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del RGPD costituisce di per sé una base giuridica sufficiente per il trattamento di dati personali (142). Dal dettato dell’articolo 6, paragrafo 3 nonché dal considerando 45 (143) del RGPD risulta che è necessaria a tal fine una base giuridica distinta e supplementare rientrante o nel diritto nazionale o nel diritto dell’Unione e che stabilisca la «base su cui si fonda il trattamento dei dati di cui al paragrafo 1, lettere c) ed e)».
243. L’espressione «potrebbe contenere disposizioni specifiche» di cui all’articolo 6, paragrafo 3, secondo comma, seconda frase, del RGPD (144) non inficia tale valutazione. Tale espressione si limita a riflettere la possibilità per gli Stati membri, prevista al paragrafo 2 di tale articolo («possono»), di «mantenere o introdurre disposizioni più specifiche» per adeguare l’applicazione delle norme del RGPD ai fini di un trattamento lecito di tali dati in forza del paragrafo 1, lettere c) ed e), di detto articolo (145).
244. Pertanto, occorre verificare se la legge contestata in quanto tale preveda una base giuridica sufficientemente precisa ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, del RGPD.
2)      Carattere impreciso della legge contestata
245. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del RGPD, il trattamento di dati personali è lecito solo quando è necessario per l’esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all’esercizio di pubblici poteri di cui è investito il titolare del trattamento.
246. Inoltre, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, secondo comma, del RGPD, o la base giuridica in questione definisce essa stessa le finalità del trattamento o, nel caso di un trattamento ai sensi del paragrafo 1, lettera e), di tale articolo, tali finalità sono necessarie per l’esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all’esercizio di pubblici poteri di cui è investito il titolare del trattamento. Infatti, una legge che disciplina il trattamento di dati personali deve definire in modo chiaro e preciso, mediante criteri oggettivi, le condizioni sostanziali e procedurali alle quali è subordinato l’accesso a tali dati (146).
247. Nel caso di specie, il requisito di una definizione sufficientemente chiara e precisa delle finalità di trattamento non è manifestamente soddisfatto. Ciò riguarda, in particolare, le finalità della raccolta, della registrazione, della conservazione, dell’utilizzo e della trasmissione di dati personali
da parte dell’Ufficio.
248. A tal riguardo, occorre ricordare che l’Ufficio può chiedere informazioni su qualsiasi dato, anche personale, relativo all’oggetto delle sue indagini riguardanti le attività di cui all’articolo 3 della legge contestata (v. paragrafi 237 e 238 delle presenti conclusioni), ad esempio, quelle «volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società» (147). Conformemente ai suoi articoli da 6 a 8, tale legge si limita a richiedere che i dati in questione presentino un nesso con tale oggetto – potenzialmente ampio (148) – dell’indagine. Infatti, tali disposizioni non limitano né la natura né la portata delle informazioni o dei dati personali che l’Ufficio è autorizzato a chiedere alle organizzazioni o alle persone interessate. Del pari, in forza dell’articolo 11 di detta legge, l’Ufficio è autorizzato a trasmettere siffatti dati nel loro complesso alle altre autorità competenti, per il solo motivo che esso «constata fatti o circostanze che possono dar luogo all’avvio o allo svolgimento di un procedimento per infrazione, di un procedimento penale, di un procedimento amministrativo o di un altro procedimento», senza che siano chiaramente precisate le condizioni o le finalità di tale trasmissione alle diverse autorità.
249. Le disposizioni summenzionate non prevedono neppure criteri che disciplinino la durata della loro conservazione o le finalità del loro utilizzo in funzione del tipo di dato o della persona interessata. Orbene, tali dati possono riguardare, ad esempio, giornalisti che lavorano per società o organizzazioni attive nei settori della stampa, dei media, dell’informazione o della comunicazione, per i quali si può richiedere che proteggano l’anonimato delle loro fonti. Pertanto, essi possono includere, in particolare, dati sensibili ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del RGPD, tra cui le «opinioni politiche» o le «convinzioni religiose o filosofiche», o addirittura «dati personali relativi alle condanne penali» ai sensi dell’articolo 10 del RGPD, senza che siano precisate le finalità del loro trattamento.
250. La legge contestata in quanto tale omette quindi di definire chiaramente le finalità del trattamento di dati personali da parte dell’Ufficio. Allo stesso tempo, tale legge rinuncia a sottoporre l’Ufficio, ai fini di un siffatto trattamento, all’obbligo di garantire che le finalità dell’esercizio dei suoi poteri di indagine siano necessarie all’esecuzione del compito di interesse pubblico di cui è investito per attuare detta legge. Infatti, in mancanza di precisione di tali finalità nella stessa legge, è impossibile garantire o verificare il carattere necessario di tali finalità per l’esecuzione di tale compito di interesse pubblico.
251. Infine, la legge contestata omette di prevedere garanzie effettive contro i rischi di accesso e di utilizzo abusivi o illeciti dei dati personali (149) raccolti dall’Ufficio. Infatti, tale legge non prevede né garanzie procedurali per gli interessati, né alcun controllo giurisdizionale o amministrativo che possa limitare l’esercizio dell’ampio potere di indagine, di valutazione e di diffusione dell’Ufficio per quanto riguarda i dati personali (150). L’unica garanzia procedurale prevista da detta legge è quella di cui al suo articolo 6, paragrafo 8, di formulare osservazioni, entro quindici giorni, prima della pubblicazione della relazione annuale in cui l’Ufficio intende menzionare un’organizzazione che è stata oggetto di un’indagine, e di ricevere una risposta da parte dell’Ufficio, motivata in caso di rigetto di tali osservazioni, entro un termine di trenta giorni.
252. Di conseguenza, tenuto conto del loro carattere impreciso, vago e lacunoso, in particolare per quanto riguarda la mancanza di garanzie procedurali e di un controllo giurisdizionale effettivo, le disposizioni della legge contestata non garantiscono che l’Ufficio effettui un trattamento di dati personali conforme alle condizioni richieste dall’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), e paragrafo 3, secondo comma, del RGPD.
3)      Proporzionalità
253. Conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, secondo comma, ultima frase, del RGPD, la base giuridica in questione deve perseguire un obiettivo di interesse pubblico ed essere proporzionata all’obiettivo legittimo perseguito.
254. Poiché la legge contestata non soddisfa i requisiti di chiarezza, precisione e prevedibilità per quanto riguarda la sua applicazione in relazione al trattamento di dati personali, le sue disposizioni non possono essere considerate conformi al principio di proporzionalità rispetto all’obiettivo di interesse pubblico legittimo perseguito. A tal riguardo, l’Ungheria non ha neppure sostenuto che tale trattamento rispetti il principio della «minimizzazione dei dati» sancito all’articolo 5, paragrafo 1, lettera c), del RGPD. Orbene, in base a quest’ultimo principio, i dati personali devono essere «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (151).
255. Ne concludo che le disposizioni controverse autorizzano l’Ufficio a procedere a un trattamento illecito di dati personali, che può anche comportare ingerenze gravi nei diritti fondamentali garantiti dagli articoli 7 e 8 della Carta, senza tuttavia prevedere limitazioni sufficientemente chiare e precise che possano essere qualificate come proporzionate rispetto agli obiettivi di interesse generale perseguiti dalla legge contestata. Ciò è tanto meno giustificabile in quanto tale trattamento può riguardare attività che implicano dati sensibili, tra cui la semplice espressione di un’opinione pubblica (152).
256. Pertanto, la legge contestata non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 6, paragrafo 3, del RGPD.
257. In tali circostanze, non è più necessario pronunciarsi sulla questione se l’articolo 27, paragrafo 3, della legge sul commissario per i diritti fondamentali, applicabile mutatis mutandis alle attività dell’Ufficio in forza dell’articolo 9, paragrafo 1, della legge contestata (153), possa impedire o giustificare la pubblicazione di dati personali o se tale tutela sia garantita dall’articolo 6, paragrafo 6, di tale legge. Infatti, una siffatta tutela sarebbe, in ogni caso, insufficiente a porre rimedio alla constatata violazione dell’articolo 6 del RGPD.
258. Pertanto, occorre accogliere la censura secondo cui la legge contestata non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 5, paragrafo 1, all’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), all’articolo 6, paragrafi 2 e 3, all’articolo 9, paragrafo 2, lettera g), e all’articolo 10 del RGPD nonché agli articoli 7 e 8 della Carta.
9.      Conclusione intermedia
259. In conclusione, occorre accogliere il ricorso, ad eccezione dei motivi vertenti sulla violazione degli articoli 49 e 56 TFUE e del diritto di non autoincriminarsi ai sensi dell’articolo 48 della Carta.
VI.    Sulle spese
260. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Nel caso di specie, l’Ungheria, rimasta sostanzialmente soccombente, deve essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione in tal senso.
261. Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, di tale regolamento, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto, le spese del Parlamento e degli intervenienti resteranno a loro carico.
262. Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 2, di detto regolamento, gli Stati parti contraenti dell’accordo SEE diversi dagli Stati membri sopportano le proprie spese se sono intervenuti nella causa. Pertanto, il Regno di Norvegia sopporterà le proprie spese.
VII. Conclusione
263. Di conseguenza, propongo alla Corte di statuire come segue:
–        Adottando la 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (legge n. LXXXVIII del 2023 sulla tutela della sovranità nazionale), l’Ungheria ha violato l’articolo 63 TFUE, l’articolo 3 della direttiva 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2000, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno («direttiva sul commercio elettronico»), gli articoli 14, 16 e 19 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, gli articoli 7, 8, 11, 12, 4e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nonché gli articoli 5, 6, 9 e 10 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati).
–        Il ricorso è respinto per il resto;
–        L’Ungheria è condannata alle spese.
–        Il Parlamento europeo, Il Regno del Belgio, la Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, l’Irlanda, il Regno di Spagna, la Repubblica di Lituania, il Granducato di Lussemburgo, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Polonia, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia e il Regno di Norvegia si faranno carico delle proprie spese.
1      Lingua originale: il francese.
2      Magyar Közlöny
2023/185, del 21 dicembre 2023, pag. 10429.
3      La legittimità di una siffatta tutela, in linea di principio, è riconosciuta anche dalle istituzioni dell’Unione; v. comunicazione della Commissione, del 26 aprile 2018, intitolata «Contrastare la disinformazione online: un approccio europeo» (disponibile al seguente indirizzo: eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236); regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione (GU 2019, L 79I, pag. 1); proposta della Commissione del 12 dicembre 2023 di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce requisiti armonizzati nel mercato interno sulla trasparenza della rappresentanza d’interessi esercitata per conto di paesi terzi e che modifica la direttiva (UE) 2019/1937 [COM(2023) 637 final, disponibile al seguente indirizzo: EUR-Lex - 52023PC0637 - EN - EUR-Lex; v., altresì, nota del Segretariato generale del Consiglio dell’Unione europea del 16 giugno 2025 (disponibile al seguente indirizzo: eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_10134_2025_INIT]. V. anche regolamento (UE) 2024/900 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 marzo 2024, relativo alla trasparenza e al targeting della pubblicità politica (GU L 2024/900).
4      Articolo 3, lettera a), ac), della legge contestata.
5      Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati) (GU 2016, L 119, pag. 1; in prosieguo: il «RGPD»).
6      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2000, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno («Direttiva sul commercio elettronico») (GU 2000, L 178, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva sul commercio elettronico»).
7      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36).
8      Magyar Közlöny 2012/92, del 13 luglio 2012, pag. 13450.
9      Magyar Közlöny 2013/66, del 18 aprile 2013, pag. 49703.
10      Magyar Közlöny 2017/216, del 19 dicembre 2017, pag. 34164.
11      Magyar Közlöny 2011/88, del 26 luglio 2011, pag. 25435.
12      Magyar Közlöny
2011/88, del 26 luglio 2011, pag. 25449.
13      Magyar Közlöny 2017/95, del 21 giugno 2017, pag. 9048.
14      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2010, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi (direttiva sui servizi di media audiovisivi) (GU 2010, L 95, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva servizi di media audiovisivi»).
15      La questione se la Commissione possa invocare una violazione dell’articolo 2 TUE nell’ambito di un ricorso per inadempimento non è stata ancora definita dalla Corte; v., a tal riguardo, conclusioni dell’avvocata generale Ćapeta nella causa Commissione/Ungheria (Valori dell’Unione europea) (C‑769/22, EU:C:2025:408, paragrafi 142 e segg.).
16      V., in tal senso, sentenze del 13 giugno 2018, Commissione/Polonia (C‑530/16, EU:C:2018:430, punto 30), e del 22 maggio 2025, Commissione/Lettonia ( Direttiva relativa all’apertura dei dati e al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico) (C‑238/23, non pubblicata, EU:C:2025:374, punto 45).
17      V., in tal senso, sentenze dell’8 novembre 2007, Spagna/Consiglio (C‑141/05, EU:C:2007:653, punto 27), del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punto 50), e del 19 novembre 2024, Commissione/Polonia (Eleggibilità e qualità di membro di un partito politico) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punto 56).
18      C‑204/21, EU:C:2023:442, punti 62 e segg.
19      V. sentenza del 5 giugno 2023, Commissione/Polonia (Indipendenza e vita privata dei giudici) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punto 69). V. altresì, nello stesso senso, sentenza del 19 novembre 2024, Commissione/Polonia (Eleggibilità e qualità di membro di un partito politico) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punto 155).
20      V., in tal senso, sentenze del 6 ottobre 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punto 44), et La Quadrature du Net e a. (C‑511/18, C‑512/18 e C‑520/18, EU:C:2020:791, punto 99), del 16 gennaio 2024, Österreichische Datenschutzbehörde (C‑33/22, EU:C:2024:46, punto 50), del 29 luglio 2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, punto 62), e del 19 novembre 2024, Commissione/Polonia (Eleggibilità e qualità di membro di un partito politico) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punto 155 e giurisprudenza ivi citata). V., per quanto riguarda l’organizzazione dell’orario di lavoro in seno alle forze armate, sentenza del 15 luglio 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punti da 36 a 46).
21      L’Ungheria invoca, a sostegno di tale argomento, la sentenza del 23 novembre 1989, B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593, punto 18).
22      V. articolo 8, paragrafo 2, della legge contestata.
23      V. per quanto riguarda i sevizi educativi, sentenza del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punto 48), e, per quanto riguarda le rappresentazioni teatrali e la prestazione transfrontaliera di servizi della società dell’informazione, conclusioni dell’avvocata generale Ćapeta nella causa Commissione/Ungheria (Valori dell’Unione) (C‑769/22, EU:C:2025:408, paragrafo 52).
24      Ciò non pregiudica i canali di distribuzione o le modalità di trasmissione utilizzati dagli autori di tali attività, che possono essere privati, prestatori di servizi, gruppi politici o associazioni di rappresentanza di interessi. Pertanto, in udienza, l’Ungheria non ha escluso che comunicazioni o informazioni veicolate dai social network su Internet possano rientrare nell’ambito di applicazione della legge contestata.
25      V., in tal senso, sentenze del 13 ottobre 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, punti da 10 à 12)_e del 7 marzo 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, punti da 10 a 12).
26      V., in tal senso, sentenza del 30 maggio 2024, Airbnb Ireland e Amazon Services Europe (C‑662/22 e C‑667/22, EU:C:2024:432, punti 62 e segg.).
27      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio (GU 2013, L 248, pag. 1). Infatti, al pari dei poteri dell’Ufficio, i poteri di indagine e di trasmissione di dati dell’OLAF ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3 (richiesta di informazioni nell’ambito di indagini esterne) e dell’articolo 11 (trasmissione della relazione finale sulle indagini alle autorità nazionali competenti) del regolamento n. 883/2013 possono dar luogo all’avvio di procedimenti giudiziari, civili e penali a livello nazionale. Nell’esercizio di tali poteri l’OLAF è tuttavia tenuto a rispettare le garanzie procedurali fondamentali, come l’obbligo di diligenza, la cui violazione può far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione; v. sentenza dell’11 gennaio 2024, Planistat Europe e Charlot/Commissione (C‑363/22 P, EU:C:2024:20, punti da 75 a 78), e conclusioni dell’avvocata generale Medina nella causa Planistat Europe e Charlot/Commissione (C‑363/22 P, EU:C:2023:594, paragrafi 42 e segg.).
28      V. regolamento (UE, Euratom) 2021/1163 del Parlamento europeo, del 24 giugno 2021, che fissa lo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del Mediatore (statuto del Mediatore europeo) e che abroga la decisione 94/262/CECA, CE, Euratom (GU 2021, L 253, pag. 1).
29      V., in tal senso, sentenze del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punti 36 e 37 nonché giurisprudenza ivi citata), e del 19 novembre 2024, Commissione/Polonia (Eleggibilità e qualità di membro di un partito politico) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punti 129 et 130 nonché giurisprudenza ivi citata).
30      V., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2020, Cali Apartments (C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 39).
31      V. la situazione analoga all’origine della sentenza del 30 maggio 2024, Airbnb Ireland e Amazon Services Europe (C‑662/22 e C‑667/22, EU:C:2024:432, punti 62 e segg.).
32      Così facendo, la legge contestata va addirittura oltre talune norme relative a strumenti istruttori analoghi, come l’articolo 18, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1), che conferisce alla Commissione il potere di chiedere alle imprese informazioni a titolo non vincolante; v. anche l’articolo 21, paragrafi 1 e 2, del regolamento (UE) 2022/1925 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 settembre 2022, relativo a mercati equi e contendibili nel settore digitale e che modifica le direttive (UE) 2019/1937 e (UE) 2020/1828 (regolamento sui mercati digitali) (GU 2022, L 265, pag. 1) e l’articolo 67, paragrafi 1 e 2, del regolamento (UE) 2022/2065 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 ottobre 2022, relativo a un mercato unico dei servizi digitali e che modifica la direttiva 2000/31/CE (regolamento sui servizi digitali) (GU 2022, L 277, pag. 1). L’unica differenza rispetto alla legge contestata è che, in caso di risposta a una siffatta richiesta di informazioni, quest’ultima deve essere esatta, dato che un’informazione inesatta o distorta può dar luogo all’adozione, da parte della Commissione, di una sanzione pecuniaria.
33      V. articoli 14 e 14/A della legge n. CXXV del 1995 sui servizi di sicurezza nazionale (1995. evi CXXV törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról). La mancanza di cooperazione con tale commissione parlamentare può essere punibile ai sensi dell’articolo 216/A della legge n. II del 2012 sulle contravvenzioni, sul procedimento in materia di contravvenzioni e sul sistema di registrazione delle contravvenzioni (2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről).
34      V., in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 123), e conclusioni dell’avvocato generale Szpunar nelle cause riunite X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2017:397, paragrafo 136).
35      V., in particolare, le valutazioni negative delle attività di Transparency International Hungary e del portale investigativo Átlátszó contenute nelle relazioni intitolate, rispettivamente, «Relazione d’indagine: L’impatto delle attività di Transparency International Hungary sulla sovranità ungherese» (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), pubblicata il 14 ottobre 2024, e «L’impatto delle attività di Átlátszó sulla sovranità ungherese» (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), pubblicata il 28 ottobre 2024 (documenti disponibili al seguente indirizzo: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36      V. altresì le situazioni all’origine delle sentenze del 22 settembre 2020, Cali Apartments (C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 42), e del 30 gennaio 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 124).
37      V., in tal senso, per quanto riguarda la libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 49 TFUE, sentenza del 1o giugno 2010, Blanco Pérez e Chao Gómez (C‑570/07 e C‑571/07, EU:C:2010:300, punto 119); per quanto riguarda la libera circolazione dei capitali ai sensi dell’articolo 63 TFUE, v. sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punti da 45 a 64); per quanto riguarda la libera circolazione dei lavoratori ai sensi dell’articolo 45 TFUE, v. sentenze del 10 dicembre 2013, Commissione/Irlanda e a. (C‑272/12 P, EU:C:2013:812, punto 24), del 2 aprile 2020, PF e a. (C‑830/18, EU:C:2020:275, punto 34 e giurisprudenza ivi citata), e del 13 giugno 2024, Commissione/Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale II) (C‑123/22, EU:C:2024:493, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
38      Nel quarto comma del preambolo della legge contestata si dichiara che «[q]ualora il potere politico cada nelle mani di persone o di organizzazioni che si trovano in un rapporto di dipendenza con una potenza, un’organizzazione o una persona straniera, viene pregiudicata la sovranità dell’Ungheria, il che presenta al tempo stesso un grave rischio per la sicurezza nazionale».
39      V., in tal senso e per analogia con l’articolo 49 TFUE, sentenza del 7 settembre 2022, Cilevičs e a. (C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 75 e giurisprudenza ivi citata).
40      V., in tal senso e per analogia, sentenza del 21 dicembre 2023, European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011, punti 135 e 255 e giurisprudenza ivi citata).
41      La Commissione si basa qui sulle considerazioni esposte nella sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 93).
42      V., in tal senso e per analogia con l’articolo 49 TFUE, sentenza del 7 settembre 2022, Cilevičs e a. (C‑391/20, EU:C:2022:638, punti da 67 a 70).
43      V., per quanto riguarda i fondi pubblici concessi dall’Unione, in tal senso, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punti da 78 a 80).
44      Si fa ivi riferimento a un solo esempio di presunto finanziamento illecito del candidato dei partiti politici dell’opposizione unita alle elezioni parlamentari del 2022 in Ungheria da uno Stato terzo, vale a dire gli Stati Uniti d’America.
45      V. «Relazione d’indagine: L’impatto delle attività di Transparency International Hungary sulla sovranità ungherese» (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), del 14 ottobre 2024 (disponibile al seguente indirizzo: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/) che critica aspramente tale fondazione per la sua classificazione asseritamente non trasparente, manipolatoria e diffamatoria dei paesi in un indice di percezione della corruzione (fissato presso la sua sede sociale a Berlino) che l’Ufficio definisce «disinformazione». Come risulta dalla pagina 11 della relazione della Commissione (SWD(2020) 316 final), del 20 settembre 2020, sullo Stato di diritto, Capitolo sullo Stato di diritto in Ungheria (disponibile al seguente indirizzo: EUR-Lex - 52020SC0316 - EN - EUR-Lex), nell’ultimo indice di percezione della corruzione di Transparency International tale paese, con un punteggio di 44 su 100, si è posizionato al 19o posto nell’Unione e al 70o posto nel mondo. Analogamente, la Commissione menziona una relazione dell’Ufficio riguardante il «Discorso occidentale a favore della guerra e il discorso di legittimazione russo in relazione alla guerra in Ucraina (Discorso di disinformazione in Ungheria», del 4 luglio 2024 (disponibile al seguente indirizzo: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western-pro-war-and-russian-legitimacy-narratives-in-connection-with-the-war-in-ukraine.pdf.).
46      V. relazione intitolata «Il ruolo della fondazione Internews nell’influenza sui media in Ungheria» (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában), del 19 marzo 2025, non versato agli atti (disponibile al seguente indirizzo: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), e, per quanto riguarda il portale investigativo senza scopo di lucro Átlátszó e le sue attività di ricerca e di pubblicazione sui temi della mancanza di trasparenza e della corruzione, relazione intitolata «L’impatto delle attività di Átlátszó sulla sovranità ungherese» (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), del 28 ottobre 2024 (disponibile al seguente indirizzo: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47      V. relazione sulle attività della fondazione Ökotárs, menzionata dal Regno di Norvegia e intitolata «Analisi: L’impatto delle attività di Ökotárs sulla sovranità ungherese» (Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), del 16 dicembre 2024. A tal riguardo, il Regno di Norvegia sostiene che esso è da tempo uno «Stato donatore» a favore di organizzazioni non governative, in particolare attive nella promozione della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti umani. In tale relazione, sia il Regno di Norvegia che l’Unione sono presentati come «complici» degli Stati Uniti che cercano di cospirare contro l’Ungheria e di interferire nella sua sovranità. Analogamente, in un comunicato intitolato «Il programma CERV della Commissione europea: così Bruxelles ha aperto i rubinetti per finanziare la rete Soros» (Az Európai Bizottság CERV programja: Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros-hálózat finanszírozására), del 29 gennaio 2025, la Commissione è accusata di finanziare e di fare causa comune con la «rete Soros» (documenti disponibili al seguente indirizzo: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/).
48      V. decisione 20/2024 (XI. 28.), del 15 novembre 2024, punti 41 e segg.
49      V. articolo 8, paragrafo 2, della legge contestata.
50      V., in tal senso, le mie conclusioni nella causa G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, paragrafo 97 e giurisprudenza ivi citata), e nella causa Parris (C‑443/15, EU:C:2016:493, paragrafo 75 e giurisprudenza ivi citata).
51      Ai fini della giustificazione dei motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, TFUE, la Corte esige anche l’esistenza di una minaccia effettiva e sufficientemente grave per uno degli interessi fondamentali della collettività; v., in tal senso, sentenze del 6 febbraio 2014, Navileme e Nautizende (C‑509/12, EU:C:2014:54, punto 20, e del 13 luglio 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, punti 66 e 67 riguardante la sicurezza dell’approvvigionamento).
52      V., da un lato, le disposizioni nuove o modificate dell’articolo 350/A, in combinato disposto con l’articolo 459, paragrafo 1, punto 37, del codice penale, e, dall’altro, quelle dell’articolo 4, paragrafo 3, della legge sul funzionamento e sulla gestione dei partiti politici, nonché dell’articolo 3, punto 16, dell’articolo 124, paragrafi da 1a a 1d, e dell’articolo 307/D, paragrafi 3 e 4, della legge sulla procedura elettorale.
53      Ai sensi di tale comma, «[q]ualora il potere politico cada nelle mani di persone o di organizzazioni che si trovano in un rapporto di dipendenza con una potenza, un’organizzazione o una persona straniera, viene pregiudicata la sovranità dell’Ungheria, il che presenta al tempo stesso un grave rischio per la sicurezza nazionale».
54      V., in particolare, parere della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (Commissione di Venezia), del 18 marzo 2024, sulla legge n. LXXXVIII del 2023 sulla tutela della sovranità nazionale (punti 76 e segg., disponibile al seguente indirizzo: default.aspx).
55      Conformemente al quinto comma del suo preambolo, la legge contestata non sembra limitarsi a contemplare sostegni finanziari provenienti dall’estero, ma anche altre forme di sostegno che possono costituire un «tentativo di ingerenza straniera».
56      V., ad esempio, la causa oggetto della sentenza del 23 aprile 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289), in cui la ricorrente era un’associazione di avvocati che difendeva in giudizio i diritti delle persone lesbiche, gay, bisessuali, transgender o intersessuali (LGBTI). V. altresì, riguardo alla legge n. LXXIX del 2021 che introduce misure più severe nei confronti dei delinquenti pedofili e modifica talune leggi al fine di proteggere i minori (A pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény), la relazione di Amnesty International, From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budapest, Amnesty International, 2024; Háttér Society, The Anti‑LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State- and Self‑Enforcement, novembre 2024 [v. conclusioni dell’avvocata generale Ćapeta nella causa Commissione/Ungheria (Valori dell’Unione) (C‑769/22, EU:C:2025:408, punto 80, nota a piè di pagina 42); relazione disponibile al seguente indirizzo: https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter-anti-lgbtqi-law-2024-november.pdf].
57      V. l’esempio delle attività della fondazione Ökotárs (nota a piè di pagina n. 47 delle presenti conclusioni).
58      V. l’esempio delle attività di Transparency International Hungary (nota a piè di pagina n. 45 delle presenti conclusioni).
59      V., in particolare, esempi menzionati nella nota a piè di pagina n. 35 delle presenti conclusioni.
60      V. altresì la comunicazione della Commissione, del 26 aprile 2018, intitolata «Contrastare la disinformazione online: un approccio europeo», pag. 4, che definisce la nozione di «disinformazione» come «un’informazione rivelatasi falsa o fuorviante concepita, presentata e diffusa a scopo di lucro o per ingannare intenzionalmente il pubblico, e che può arrecare un pregiudizio pubblico» (disponibile al seguente indirizzo: eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236).
61      V., per quanto riguarda le minacce per le elezioni democratiche poste da diverse forme di attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione effettuate, in particolare, da attori stranieri, Corte EDU, 22 luglio 2025, Bradshaw e a. c. Regno Unito (ricorso n. 15653/22, §§ 134 e segg. e §§ 159 e segg.). V. anche la Curtea Constituțională (Corte costituzionale, Romania), decisione n. 32 del 6 dicembre 2024, di annullamento della procedura di elezione presidenziale in Romania (e soppressione, al contempo, del secondo turno di tale elezione, previsto per l’8 dicembre 2024), a causa di tentativi di manipolazione sistematica della volontà degli elettori da parte di attori statali e non statali, in particolare, attraverso i social media e un finanziamento illecito.
62      V., in particolare, considerando 83 e segg. del regolamento 2022/2065, nonché considerando 4, articolo 19, paragrafo 1, lettera c), e articolo 26, paragrafo 3, lettera a), del regolamento (UE) 2024/1083 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 aprile 2024, che istituisce un quadro comune per i servizi di media nell’ambito del mercato interno e che modifica la direttiva 2010/13/UE (regolamento europeo sulla libertà dei media) (GU L 2024/1083).
63      V. la definizione della nozione di «disinformazione» nella comunicazione della Commissione, del 26 aprile 2018, intitolata «Contrastare la disinformazione online: un approccio europeo» (pag. 4), menzionata nella nota a piè di pagina 60 delle presenti conclusioni. Per contro, non si trova alcuna definizione delle nozioni di «disinformazione» o di «manipolazione delle informazioni» nei considerando 4 e segg., nell’articolo 19, paragrafo 1, lettera c), e nell’articolo 26, paragrafo 3, lettera a), del regolamento 2024/1083. Lo stesso dicasi per i considerando 83 e segg. del regolamento 2022/2065.
64      V. nota a piè di pagina 45 delle presenti conclusioni.
65      V. articolo 8, paragrafo 2, della legge contestata.
66      V., in tal senso, sentenza del 27 febbraio 2025, AEON NEPREMIČNINE e a. (C‑674/23, EU:C:2025:113, punto 46 e giurisprudenza ivi citata).
67      V., riguardo a un requisito discriminatorio che non rientra nel punto a) o b), sentenza dell’11 giugno 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, punto 14).
68      V. paragrafi da 73 a 87 delle presenti conclusioni.
69      Non è quindi necessario pronunciarsi sulla questione se una siffatta discriminazione sia o meno giustificabile. V. in tal senso, per quanto riguarda una discriminazione diretta, sentenza del 23 febbraio 2016, Commissione/Ungheria (C‑179/14, EU:C:2016:108, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).
70      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 settembre 2015, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (GU 2015, L 241, pag. 1).
71      Per quanto riguarda i servizi di pubblicità di natura politica, che possono essere anch’essi diffusi per via elettronica, v. regolamento 2024/900.
72      V. anche il considerando 21, seconda frase, della direttiva sul commercio elettronico, secondo cui l’ambito regolamentato comprende requisiti riguardanti le attività online, quali l’informazione online e la pubblicità online.
73      A tal riguardo, la Commissione fa riferimento alla dichiarazione del 4 dicembre 2023 pubblicata da Media Freedom Rapid Response (MFRR) e firmata dall’International Press Institute (IPI – Istituto internazionale per la stampa), da ARTICLE 19 Europa, dallo European Centre for Press and Media Freedom (ECPMF – Centro europeo per la libertà di stampa e dei media), dalla European Federation of Journalists (EFJ – Federazione europea dei giornalisti), da Free Press Unlimited (FPU) e da OBC Transeuropa (disponibile al seguente indirizzo: https://www.article19.org/resources/hungary-draft-sovereignty-protection-act-threatens-independent-media/).
74      Il corsivo è mio.
75      V. altresì, in tal senso, conclusioni dell’avvocata generale Ćapeta nella causa Commissione/Ungheria (Valori dell’Unione) (C‑769/22, EU:C:2025:408, paragrafo 319).
76      V. la situazione analoga all’origine della sentenza del 30 maggio 2024, Airbnb Ireland e Amazon Services Europe (C‑662/22 e C‑667/22, EU:C:2024:432, punti da 58 a 65), nonché conclusioni dell’avvocato generale Szpunar nelle cause Airbnb Ireland e a. (da C‑662/22 a C‑667/22, EU:C:2024:18, paragrafo 159).
77      V. anche, per quanto riguarda i «requisiti» ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva «servizi», i paragrafi da 73 a 81 delle presenti conclusioni.
78      V., per analogia, sentenza del 30 maggio 2024, Airbnb Ireland e Amazon Services Europe (C‑662/22 e C‑667/22, EU:C:2024:432, punto 63).
79      V., in tal senso, sentenza del 25 ottobre 2011, eDate Advertising e a. (C‑509/09 e C‑161/10, EU:C:2011:685, punti 66 e 67). V. altresì la situazione analoga all’origine della sentenza del 30 maggio 2024, Airbnb Ireland e Amazon Services Europe (C‑662/22 e C‑667/22, EU:C:2024:432, punto 59).
80      V., in tal senso, sentenza del 9 novembre 2023, Google Ireland e a. (C‑376/22, EU:C:2023:835, punti 33 e segg).
81      V., in tal senso, per quanto riguarda la direttiva «servizi», sentenze del 23 febbraio 2016, Commissione/Ungheria (C‑179/14, EU:C:2016:108, punto 118), del 14 novembre 2018, Memoria e Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, punti 41 e 42), dell’11 giugno 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, punto 30 e giurisprudenza ivi citata), nonché conclusioni dell’avvocato generale Szpunar nelle cause riunite X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2017:397, paragrafi 98 e 99 e giurisprudenza ivi citata). V. altresì, in tal senso, sentenze del 19 maggio 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e a. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316, punto 20), del 13 luglio 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, punti 27 e segg., in particolare punto 49), e del 20 giugno 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Distacco di lavoratori di paesi terzi) (C‑540/22, EU:C:2024:530, punto 59 e giurisprudenza ivi citata).
82      V. anche considerando 24 e articolo 2, paragrafo 2, lettera g), della direttiva «servizi», che escludono i «servizi audiovisivi» dal suo ambito di applicazione.
83      V. articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva «servizi», che esclude dal suo ambito di applicazione i «servizi finanziari».
84      V., in tal senso, sentenza dell’8 giugno 2017, Van der Weegen e a. (C‑580/15, EU:C:2017:429, punto 25 e giurisprudenza ivi citata).
85      V., in tal senso, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punti 52 e 53 e giurisprudenza citata).
86      Infatti, la nozione di «sostegno estero vietato», come definita all’articolo 459, paragrafo 1, del codice penale (modificato dall’articolo 32, paragrafo 3, della legge contestata), non sembra essere di applicazione generale. Da un lato, tale nozione riguarda solo un sostegno proveniente dall’estero «la cui accettazione o il cui utilizzo sono vietati dalla legge sul funzionamento e sulla gestione dei partiti politici o dalla legge sulla procedura elettorale». D’altro lato, detta nozione precisa soltanto gli atti di elusione vietati e sanzionati penalmente posti in essere da «[u]n membro, [da] un responsabile o [da] un dirigente di un’organizzazione di nomina ai sensi della legge sulla procedura elettorale, o un candidato ai sensi della medesima legge», a norma dell’articolo 350/A del codice penale (intitolato «Influenza illecita sulla volontà degli elettori» e introdotto dall’articolo 32 della legge contestata). Pertanto, il secondo comma del preambolo della legge contestata, che menziona l’esempio di un finanziamento estero illecito diretto del candidato dell’opposizione unita alla carica di primo ministro durante la campagna elettorale del 2022 in Ungheria, si riferisce, anzitutto, al profilo penale modificato da tale legge. Orbene, occorre sottolineare che la Commissione non ha contestato tali disposizioni penali nell’ambito del presente ricorso (v. paragrafo 111 delle presenti conclusioni). Analogamente, nel parere della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (Commissione di Venezia), del 18 marzo 2024, sulla legge n. LXXXVIII del 2023 sulla tutela della sovranità nazionale, punti 71 e segg., in particolare punti da 81 a 83 e 94 (disponibile al seguente indirizzo: default.aspx), tale commissione non ha messo in discussione l’ammissibilità in quanto tale di dette disposizioni. Essa ha unicamente proposto che la nozione di «sostegno estero vietato» sia ulteriormente precisata dal legislatore ungherese al fine di evitare che qualsiasi sostegno finanziario estero ricevuto in qualsiasi momento, anche al di fuori del processo elettorale, sia sanzionato penalmente.
87      V. anche la nozione analoga di «sostegno estero» definita dall’articolo 3, punto 16, della legge sulla procedura elettorale («donazione proveniente da un altro Stato, da una persona fisica o giuridica straniera o da un’organizzazione straniera priva di personalità giuridica»). A tal riguardo, la Commissione menziona, a titolo di esempio, persone o organizzazioni attive nel settore dei media (giornalismo, stazioni radiofoniche e televisive, stampa scritta, o anche in settori di attività connessi quali la progettazione e la produzione di contenuti di media elettronici), nonché in attività di lobbying, di consulenza, di comunicazione o di pubbliche relazioni. Analogamente, potrebbe essere interessato un cittadino dell’Unione che eserciti il suo diritto alla libera circolazione che intenda esercitare i diritti politici garantiti dal Trattato e candidarsi alle elezioni comunali o europee o sostenere un altro candidato in tali elezioni.
88      V. paragrafi 63 e segg. delle presenti conclusioni. V. altresì, in tal senso, per quanto riguarda la situazione analoga di fondi pubblici concessi dall’Unione, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 60).
89      V. altresì, per quanto riguarda la situazione analoga di concessione di fondi pubblici da parte dell’Unione, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punti 61 e 62 e giurisprudenza ivi citata).
90      V., in tal senso, sentenza del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli) (C‑235/17, EU:C:2019:432, punti 60 e 61 e giurisprudenza ivi citata).
91      Sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, e giurisprudenza ivi citata).
92      V. articolo 350/A del codice penale, intitolato «Influenza illecita sulla volontà degli elettori», in combinato disposto con l’articolo 459, paragrafo 1, di tale codice, come modificato dall’articolo 32 della legge contestata.
93      V. paragrafo 111 delle presenti conclusioni.
94      V. disposizioni dell’articolo 4, paragrafo 3, della legge sul funzionamento e sulla gestione dei partiti politici, nonché dell’articolo 3, punto 16, dell’articolo 124, paragrafi da 1a a 1d, e dell’articolo 307/D, paragrafi 3 e 4, della legge sulla procedura elettorale, introdotti dall’articolo 33 della legge contestata.
95      V., per quanto riguarda la situazione analoga della concessione di fondi pubblici da parte dell’Unione, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punti 79 e segg.).
96      Sentenza del 4 ottobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, punto 46).
97      V., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2024, Alchaster (C‑202/24, EU:C:2024:649, punto 92 e giurisprudenza ivi citata).
98      V., in tal senso, sentenza del 4 ottobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, punti 51 e 52 e giurisprudenza ivi citata).
99      V. paragrafi 102 e segg. delle presenti conclusioni.
100      V., in tal senso, sentenza del14 febbraio 2019, Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122, punto 51).
101      Ai sensi dell’articolo 3, lettera a), della legge contestata, «[n]ell’ambito della sua funzione di indagine, l’Ufficio (...) indaga: [aa)] sulle attività di rappresentanza di interessi, ad eccezione delle rappresentanze diplomatiche ed esterne, nonché delle organizzazioni di rappresentanza di interessi professionali, [ab)] sulle attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione, [ac)] sulle attività volte a influenzare il dibattito democratico e i processi decisionali dello Stato e della società, comprese le attività volte a influenzare il processo decisionale delle persone che esercitano prerogative dei pubblici poteri_svolte nell’interesse di altri Stati, nonché di organismi, organizzazioni e persone fisiche stranieri, indipendentemente dal loro status giuridico».
102      Per quanto riguarda un siffatto effetto dissuasivo e rischio di autocensura, v. anche Corte EDU, 15 maggio 2023, Sanchez c. Francia (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, § 184).
103      V. altresì Corte EDU, 12 marzo 2019, Ali Gürbüz c. Turchia (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, §§ da 59 a 68).
104      V. anche le norme penali previste all’articolo 350/A del codice penale, intitolato «Influenza illecita sulla volontà degli elettori», in combinato disposto con l’articolo 459, paragrafo 1, di tale codice, come modificato dall’articolo 32 della legge contestata.
105      Tale valutazione non pregiudica un’eventuale giustificazione di un’ingerenza nella libertà di espressione e d’informazione per quanto riguarda, in particolare, il perseguimento di «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione» ai sensi dell’articolo 3, lettera a), ab), della legge contestata. V. anche, a tal riguardo, con riferimento all’articolo 10 della CEDU, Corte EDU, 22 luglio 2025, Bradshaw e a. c. Regno Unito (ricorso n. 15653/22, § 161).
106      V. anche Corte EDU, 22 novembre 2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. e altri c. Paesi Bassi (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, § 127).
107      V. altresì Corte EDU, 15 dicembre 2009, Financial Times Ltd e altri c. Regno Unito (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, § 70).
108      V. note a piè di pagina 45 e segg. delle presenti conclusioni.
109      V. anche Corte EDU, 25 settembre 2012, Trade Union of the Police in the Slovak Republic e altri c. Slovacchia (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, § 60) e Corte EDU, 23 gennaio 2023, Macatė c. Lituania (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, §§ 181 e 182).
110      V., per quanto riguarda organizzazioni non governative qualificate pubblicamente come «agenti stranieri», Corte EDU, 22 ottobre 2024, Kobaliya e altri c. Russia (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, §§ 67, 75 e 82), e Corte EDU, 14 giugno 2022, Ecodefence e altri c. Russia (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131).
111      V., in tal senso, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 112 e giurisprudenza della Corte EDU ivi citata).
112      V., in tal senso, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 113 e giurisprudenza della Corte EDU ivi citata).
113      V., in tal senso, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 114 e giurisprudenza della Corte EDU ivi citata).
114      V., in tal senso, nei confronti dell’Ungheria, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 118). V. anche, in tal senso, Corte EDU, 14 giugno 2022, Ecodefence e altri c. Russia (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 132).
115      V. note a piè di pagina 45 e segg. delle presenti conclusioni.
116      V. note a piè di pagina 35 e segg. delle presenti conclusioni.
117      Secondo la Corte, a tale garanzia devono essere riconosciuti lo stesso significato e la stessa portata di quelli dell’articolo 8 della CEDU: v. sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 122 e giurisprudenza ivi citata).
118      Corte EDU, 7 febbraio 2012, Axel Springer AG c. Germania (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, § 83).
119      V., in tal senso, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 124 e giurisprudenza ivi citata). V. anche, in tal senso (e constatando, al riguardo, parallelamente un’ingerenza nel diritto alla protezione dei dati personali ai sensi dell’articolo 8 della Carta), sentenza del 6 ottobre 2020, État luxembourgeois (Tutela giurisdizionale avverso richieste di informazioni in ambito tributario) (C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:795, punti 73 e 74).
120      Tale autorizzazione rinvia alla definizione prevista all’articolo 3, punto 6, della legge sull’informazione, secondo la quale si tratta di «tutti i dati diversi dai dati di interesse pubblico la cui divulgazione, accessibilità o disponibilità è richiesta per legge nell’interesse del pubblico».
121      Così, la relazione intitolata «L’impatto delle attività di Átlátszó sulla sovranità ungherese» (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), pubblicata il 28 ottobre 2024, che riguarda le attività di ricerca e di pubblicazione del portale investigativo senza scopo di lucro Átlátszó a proposito della mancanza di trasparenza e della corruzione, menziona espressamente il suo amministratore al quale viene contestato di non aver collaborato con l’Ufficio (disponibile al seguente indirizzo: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122      Per quanto riguarda le visite domiciliari nei locali commerciali delle imprese, v. sentenza del 18 giugno 2015, Deutsche Bahn e a./Commissione (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punto 20); v. altresì conclusioni dell’avvocato generale Pitruzzella nella causa Casino, Guichard‑Perrachon e AMC/Commissione (C‑690/20 P, EU:C:2022:579, paragrafi 33 e 34 nonché giurisprudenza citata), e dell’avvocata generale Medina nelle cause riunite Imagens Médicas Integradas e a. (da C‑258/23 a C‑260/23, EU:C:2024:537, paragrafi 31, 41 e segg. nonché giurisprudenza ivi citata). V. altresì, per quanto riguarda l’articolo 8 della CEDU, Corte EDU, Société Colas Est e altri c. Francia (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, §§ da 40 a 42 e giurisprudenza ivi citata).
123      Una certa tutela al riguardo è garantita dal segreto professionale ai sensi dell’articolo 339 TFUE. V., per quanto riguarda il diritto alla tutela del segreto commerciale, sentenza del 7 settembre 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, punti da 131 a 133 e giurisprudenza citata). V., per quanto riguarda la lesione all’immagine e alla reputazione di una persona giuridica mediante una pubblicazione della Commissione in violazione dei requisiti rientranti nel segreto professionale, sentenza dell’8 novembre 2011, Idromacchine e a./Commissione (T‑88/09, EU:T:2011:641, punti 42 e segg.), confermata dall’ordinanza del 3 settembre 2013, Idromacchine e a./Commissione (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). Per quanto riguarda il nesso tra la tutela del segreto commerciale e quella della presunzione di innocenza, anch’essa strettamente connessa alla tutela della reputazione di una persona giuridica, v. sentenza del 12 ottobre 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione (T‑474/04, EU:T:2007:306, punti 62 e segg., in particolare punti da 75 a 78). V. altresì, a tal riguardo, sentenza del 6 luglio 2000, Volkswagen/Commissione (T‑62/98, EU:T:2000:180, punto 281), confermata dalla sentenza del 18 settembre 2003, Volkswagen/Commissione (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).
124      V. esempio dell’amministratore di Átlátszóoir al quale è stato addebitato di non aver collaborato con l’Ufficio (v. nota a piè di pagina 121 delle presenti conclusioni). V. altresì, per quanto riguarda la designazione di tali organizzazioni quali «agenti stranieri», Corte EDU, 14 giugno 2022, Ecodefence e altri c. Russia (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131), e Corte EDU, 22 ottobre 2024, Kobaliya e altri c. Russia (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, § 75).
125      V., in tal senso, sentenze del 16 luglio 2020, Facebook Ireland e Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, punto 175), dell’8 dicembre 2022, Orde van Vlaamse Balies e a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, punto 35), del 16 novembre 2023, Roos e a./Parlamento (C‑458/22 P, EU:C:2023:871, punti 59 et 60), del 18 gennaio 2024, RTL Nederland e RTL Nieuws (C‑451/22, EU:C:2024:54, punto 69), e del 4 ottobre 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Tentativo di accesso ai dati personali memorizzati su un telefono cellulare) (C‑548/21, EU:C:2024:830, punto 98 e giurisprudenza ivi citata); v. altresì, in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Emiliou nella causa Belgian Association of Tax Lawyers e a. (C‑623/22, EU:C:2024:189, paragrafo 138). V. anche sentenza del 23 ottobre 2025, Кanevi Komers DS (C‑267/24, EU:C:2025:829, punto 80, in cui si afferma che una normativa non è sufficientemente chiara e precisa da garantire un’applicazione compatibile con il diritto dell’Unione quando essa può essere oggetto di interpretazioni divergenti da parte del giudice nazionale, una delle quali è compatibile e l’altra incompatibile con il diritto dell’Unione).
126      V. articolo 8, paragrafo 2, della legge contestata.
127      Ciò riguarda anche le «attività di manipolazione delle informazioni e di disinformazione» ai sensi dell’articolo 3, lettera a), ab), della legge contestata (v. paragrafi 116 e 124 delle presenti conclusioni).
128      V., in tal senso, sentenza dell’8 dicembre 2022, Orde van Vlaamse Balies e a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, punto 26).
129      V., in tal senso, sentenze dell’8 dicembre 2022, Orde van Vlaamse Balies e a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, punto 27), e del 26 settembre 2024, Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:791, punto 49), nonché le mie conclusioni nella causa Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:446, paragrafo 25).
130      Infatti, conformemente all’articolo 1 della legge contestata, l’Ufficio è un «organo autonomo dell’amministrazione statale».
131      Ai sensi di tale disposizione, «[l]a procedura di indagine dell’Ufficio (...) non costituisce una procedura dell’autorità amministrativa e non può essere avviato alcun contenzioso amministrativo in relazione alle attività [investigative] svolte dall’Ufficio».
132      V. articolo 13, paragrafo 1, della legge sulla professione forense.
133      Nel ricorso la Commissione fa riferimento ai tentativi infruttuosi dell’Ufficio di invitare l’Ordine degli avvocati ungherese a cooperare con esso ai fini dell’attuazione della legge contestata (disponibile al seguente indirizzo: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz-a-magyar-ugyvedi-kamaranak).
134      V., in tal senso, sentenze del 2 giugno 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, punti 50 e segg. e giurisprudenza ivi citata). V. altresì, in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2020, État luxembourgeois ( Tutela giurisdizionale avverso richieste di informazioni in ambito tributario) (C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:795, punti 83 e 84).
135      V., tenendo conto della giurisprudenza della Corte EDU relativa all’articolo 6 della CEDU, sentenza del 2 febbraio 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punti 36 e segg. e giurisprudenza ivi citata).
136      V., in tal senso, sentenza del 2 febbraio 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punti 42 e segg., in particolare punti 55, 57 e 58).
137      L’eventuale successiva menzione del rifiuto di cooperazione nella relazione annuale pubblicata, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della legge contestata, non costituisce una misura coercitiva a tal fine, anche se può rafforzare l’incentivo per l’organizzazione o per la persona interessata a cooperare attivamente. Lo stesso vale per la possibilità per il presidente dell’Ufficio di adire la commissione permanente per la sicurezza nazionale dell’Assemblea nazionale, in forza dell’articolo 12, lettera a), di tale legge. In ogni caso, la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto l’esistenza di un’eventuale violazione del diritto al silenzio solo quando l’autorità competente è in grado di adottare misure coercitive per far rispettare l’obbligo di cooperazione; v. sentenza del 2 febbraio 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punti 18 e 35 e segg.). V., per quanto riguarda i procedimenti in materia di concorrenza, sentenze del 18 ottobre 1989, Orkem/Commissione (374/87, EU:C:1989:387, punti 26 e segg.), del 29 giugno 2006, Commissione/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432, punti 39 e segg.), e del 28 gennaio 2021, Qualcomm e Qualcomm Europe/Commissione (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, punto 147).
138      Pertanto, nel caso di specie, non è necessario pronunciarsi sulla questione se il livello di tutela del diritto al silenzio differisca a seconda che esso sia invocato da una persona fisica o giuridica, differenza che rileva in materia di concorrenza; v. sentenza del 2 febbraio 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punti da 46 a 48 e giurisprudenza ivi citata).
139      V., in tal senso, sentenze del 9 novembre 2010, Volker und Markus Schecke e Eifert (C‑92/09 e C‑93/09, EU:C:2010:662, punti 52 e segg.), del 1o agosto 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, punto 61), e del 5 giugno 2023, Commissione/Polonia (Indipendenza e vita privata dei giudici) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punti 330 e segg.), parere 1/15 (Accord PNR UE‑Canada), del 26 luglio 2017 (EU:C:2017:592, punti 123 e segg. e giurisprudenza ivi citata); v. altresì, in tal senso, le mie conclusioni nelle cause riunite État luxembourgeois ( Tutela giurisdizionale avverso richieste di informazioni in ambito tributario) (C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:516, paragrafo 71).
140      La nozione di «interesse pubblico» non è definita né in tale disposizione né nelle disposizioni dell’articolo 3, paragrafi 5 e 6, della legge sull’informazione, che non forniscono neppure chiarimenti al riguardo. Queste ultime disposizioni si limitano a prevedere, da un lato, che i «dati di interesse pubblico» sono «informazioni o dati diversi dai dati personali». Tali nozioni sembrano essere quindi incompatibili con l’espressione «dati personali di interesse pubblico». D’altro lato, sono menzionati i «dati accessibili per motivi di interesse pubblico» che rappresentano «tutti i dati diversi dai dati di interesse pubblico la cui divulgazione, accessibilità o disponibilità è richiesta per legge a favore del pubblico», senza tuttavia menzionare i «dati personali di interesse pubblico» (il corsivo è mio).
141      V. altresì parere 1/15 (Accordo PNR UE‑Canada), del 26 luglio 2017 (EU:C:2017:592, punto 124), secondo il quale la comunicazione di dati personali a un terzo, come un’autorità pubblica, costituisce un’ingerenza nel diritto fondamentale sancito all’articolo 7 della Carta indipendentemente dall’uso ulteriore delle informazioni comunicate.
142      V. anche, in tal senso, sentenza del 20 ottobre 2022, Koalitsia «Demokratichna Bulgaria – Obedinenie» (C‑306/21, EU:C:2022:813, punto 52).
143      Secondo tale considerando, in particolare, il RGPD «non impone che vi sia un atto legislativo specifico per ogni singolo trattamento. Un atto legislativo può essere sufficiente come base per più trattamenti effettuati conformemente a un obbligo legale cui è soggetto il titolare del trattamento o se il trattamento è necessario per l’esecuzione di un compito svolto nel pubblico interesse o per l’esercizio di pubblici poteri. Dovrebbe altresì spettare al diritto dell’Unione o degli Stati membri stabilire la finalità del trattamento».
144      In particolare, ai sensi di detta disposizione, «[t]ale base giuridica potrebbe contenere disposizioni specifiche per adeguare l’applicazione delle norme del presente regolamento, tra cui: le condizioni generali relative alla liceità del trattamento da parte del titolare del trattamento; le tipologie di dati oggetto del trattamento; gli interessati; i soggetti cui possono essere comunicati i dati personali e le finalità per cui sono comunicati; le limitazioni della finalità, i periodi di conservazione e le operazioni e procedure di trattamento, comprese le misure atte a garantire un trattamento lecito e corretto» (il corsivo è mio).
145      V. altresì la terza frase del considerando 10 del RGPD, secondo cui «[p]er quanto riguarda il trattamento dei dati personali per l’adempimento di un obbligo legale, per l’esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all’esercizio di pubblici poteri di cui è investito il titolare del trattamento, gli Stati membri dovrebbero rimanere liberi di mantenere o introdurre norme nazionali al fine di specificare ulteriormente l’applicazione delle norme del presente regolamento» (il corsivo è mio).
146      V., in tal senso, sentenze del 21 giugno 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, punto 219 e giurisprudenza ivi citata), e del 30 aprile 2024, La Quadrature du Net e a. (Dati personali e lotta alla contraffazione) (C‑470/21, EU:C:2024:370, punto 152 e giurisprudenza ivi citata).
147      Articolo 3, lettera a), ac), della legge contestata.
148      Sull’ampia portata dei poteri di indagine dell’Ufficio relativi alle informazioni che possono essere raccolte in relazione alle diverse attività considerate, v. in particolare, paragrafi da 75 a 80 e da 102 a 106 delle presenti conclusioni.
149      V., riguardo a tale requisito, sentenze del 21 giugno 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, punto 219 e giurisprudenza ivi citata), e del 30 aprile 2024, La Quadrature du Net e a. (Dati personali e lotta alla contraffazione) (C‑470/21, EU:C:2024:370, punto 152 e giurisprudenza ivi citata).
150      V., per quanto riguarda tale requisito, sentenza del 4 ottobre 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Tentativo di accesso ai dati personali memorizzati in un telefono cellulare) (C‑548/21, EU:C:2024:830, punto 90 e segg.); v. altresì, in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Szpunar nella causa Legal Newsdesk Sweden (C‑199/24, EU:C:2025:670, paragrafi 35 e 36).
151      V., in tal senso, sentenza del 1o agosto 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, punto 93 e giurisprudenza ivi citata).
152      Per quanto riguarda la giustificazione di siffatte ingerenze nei diritti sanciti agli articoli 7 e 8 della Carta con l’obiettivo della lotta alla criminalità grave e della prevenzione di minacce gravi alla sicurezza pubblica, v. sentenza del 2 marzo 2021, Prokuratuur (Condizioni di accesso ai dati relativi alle comunicazioni elettroniche) (C‑746/18, EU:C:2021:152, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
153      Secondo tale disposizione, in particolare, «[l]’Ufficio, per le attività di cui agli articoli 7 e 8, applica debitamente l’articolo 27, paragrafi 1 e 3, della [legge sul commissario per i diritti fondamentali]». L’articolo 27, paragrafo 3, di tale legge prevede che i documenti e le prove materiali ottenuti nell’ambito dell’indagine del commissario per i diritti fondamentali non siano pubblici.