62023CJ0588
DOMSTOLENS DOM (tionde avdelningen)
den 16 januari 2025 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Återkrav av ett stöd som är olagligt och oförenligt med den inre marknaden – Förordning (EU) 2015/1589 – Artikel 16 – Mottagaren av ett individuellt stöd identifieras i kommissionens beslut om återkrav av stödet – Verkställande av Europeiska kommissionens beslut om återkrav – Överföring av stödet till ett annat företag efter antagandet av beslutet om återkrav – Ekonomisk kontinuitet – Bedömning – Behörig myndighet – Utvidgande av återbetalningsskyldigheten till att omfatta den faktiska stödmottagaren – Den kontradiktoriska principen – Artiklarna 41 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”
I mål C‑588/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Regionala förvaltningsdomstolen i Kampanien, Italien) genom beslut av den 18 september 2023, som inkom till EU-domstolen den 25 september 2023, i målet
Scai Srl
mot
Regione Campania,
meddelar
DOMSTOLEN (tionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden D. Gratsias, ordföranden på fjärde avdelningen I. Jarukaitis och domaren Z. Csehi (referent),
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Scai Srl, genom A. Raviele och L. Visone, avvocati,
–
Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
–
Europeiska kommissionen, genom A. Steiblytė, B. Stromsky och F. Tomat, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 108, 263 och 288 FEUF, artiklarna 41 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) samt artiklarna 16 och 31 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Scai Srl och Regione Campania (Regionen Kampanien, Italien) angående skyldigheten för Scai att återbetala ett visst belopp avseende ett olagligt och med den inre marknaden oförenligt statligt stöd som ett annat bolag ursprungligen hade erhållit.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning 2015/1589
3
Skäl 25 i förordning 2015/1589 har följande lydelse:
”I fall av olagligt stöd som inte är förenligt med den inre marknaden bör en effektiv konkurrens återställas. Därför är det nödvändigt att stödet jämte ränta återkrävs utan dröjsmål. Det är lämpligt att återkravet verkställs enligt förfaranden i nationell rätt. Tillämpningen av dessa förfaranden bör inte försvåra återställandet av en effektiv konkurrens genom att hindra att [Europeiska] kommissionens beslut genomförs omedelbart och effektivt. För att nå detta resultat bör medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kommissionens beslut verkställs.”
4
Kapitel II (”Förfarande vid anmält stöd”) i förordning 2015/1589 innehåller bland annat artikel 9 (”Kommissionens beslut om att avsluta det formella granskningsförfarandet”), där följande föreskrivs i punkt 5:
”Om kommissionen finner att det anmälda stödet inte är förenligt med den inre marknaden, ska den besluta att stödet inte får införas (nedan kallat negativt beslut).”
5
Kapitel III (”Förfarande vid olagligt stöd”) i förordning 2015/1589 innehåller bland annat artiklarna 16 och 17.
6
I artikel 16 (”Återkrav av stöd”) föreskrivs följande:
”1.   Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd skall kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren (nedan kallat beslut om återkrav). Kommissionen ska inte återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i unionsrätten.
…
3.   Utan att det påverkar förordnanden av Europeiska unionens domstol enligt artikel 278 [FEUF] ska återkravet verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens förfaranden enligt nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa kommissionens beslut. I det syftet ska de berörda medlemsstaterna vid förfaranden inför nationella domstolar vidta alla nödvändiga åtgärder som är tillgängliga i deras respektive rättssystem, inbegripet interimistiska åtgärder, utan att unionsrätten påverkas.”
7
I artikel 31 (’’Mottagare av beslut’’) i förordning 2015/1589 föreskrivs följande:
”1.   Beslut som fattas enligt artiklarna 7.7, 8.1, 8.2 och 9.9 ska riktas till det berörda företaget eller den berörda företagssammanslutningen. Kommissionen ska utan dröjsmål delge mottagaren beslutet och ge mottagaren tillfälle att meddela kommissionen vilka upplysningar den anser ska omfattas av tystnadsplikt.
2.   Övriga beslut som fattas av kommissionen enligt kapitlen II, III, V, VI och IX ska riktas till den berörda medlemsstaten. …”
8
De ovan i punkterna 4–7 angivna bestämmelserna i förordning 2015/1589 har överförts till denna förordning från rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) nr 734/2013 av den 22 juli 2013 (EUT L 204, 2013, s. 15), vilken upphävdes genom förordning 2015/1589.
Tillkännagivandet om återkrav
9
I avsnitt 4.3 (”Identifiering av de stödmottagare från vilka stödet ska återkrävas”) i kommissionens tillkännagivande av den 23 juli 2019 om återkrav av olagligt och oförenligt statligt stöd (EUT C 247, 2019, s. 1) (nedan kallat tillkännagivandet om återkrav) anges följande i punkt 83:
”Olagligt stöd som funnits vara oförenligt med den inre marknaden ska återkrävas från de företag som i realiteten mottagit det … . När stödmottagarna inte identifieras i beslutet om återkrav måste den berörda medlemsstaten titta på den enskilda situationen för varje berört företag … .”
10
I avsnitt 4.3.2 (”Utvidgande av beslutet om återkrav; ekonomisk kontinuitet”) i tillkännagivandet om återkrav anges bland annat följande:
”89.
Om det under genomförandet av ett beslut om återkrav visar sig att stödet inte kan återkrävas från den ursprungliga mottagaren och stödet överförts till ett annat företag, bör medlemsstaten utvidga återkravet till att även gälla det företag som efter överföringen av verksamheten faktiskt åtnjuter fördelen och säkerställa att återkravsskyldigheten inte kringgås ….
90.
Domstolen har gjort en åtskillnad mellan två sätt att överföra ett företags verksamhet, nämligen i) försäljning av alla eller delar av dess tillgångar, varefter verksamheten inte längre bedrivs av samma rättsliga enhet (’asset deal’), och ii) försäljning av dess aktier, varefter det företag som dragit fördel av stödet behåller sin ställning som juridisk person och fortsätter att bedriva sin verksamhet (’share deal’).
4.3.2.1 Asset deal
91.
Om mottagaren av oförenligt stöd bildar ett nytt företag eller överför sina tillgångar till ett annat företag i syfte att fortsätta driva sin verksamhet, kan fortsättningen av denna verksamhet förlänga den snedvridning av konkurrensen som stödet gett upphov till. Det nybildade företaget eller köparen av tillgångarna kan följaktligen, om de åtnjuter en sådan fördel, bli skyldiga att återbetala det aktuella stödet.
92.
I ett scenario med en asset deal bedömer kommissionen förekomsten av ekonomisk kontinuitet mellan företag från fall till fall, med användning av en öppen uppsättning icke-kumulativa kriterier. Kommissionen kan särskilt beakta följande kriterier: i) omfattningen av överföringen (tillgångar … och skulder, huruvida de anställda och/eller ledningen behållits), ii) överlåtelsepriset …, iii) identiteten hos säljarens och köparens aktieägare eller innehavare, iv) den tid då överföringen genomfördes (under den preliminära granskningen enligt artikel 4 i procedurförordningen eller den formella granskningen enligt artikel 6 i den förordningen, eller efter antagandet av beslutet om återkrav), och v) den ekonomiska logiken i transaktionen … .”
Italiensk rätt
11
I artikel 48 (”Förfarande vid återkrav”) i legge n. 234 – Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa delle politiche dell’Unione europea (lag nr 234 – Allmänna bestämmelser om Italiens deltagande i utformningen och genomförandet av Europeiska unionens lagstiftning och politik) av den 24 december 2012 (GURI nr 3 av den 4 januari 2013), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad lag nr 234/2012), föreskrivs följande i punkterna 1–3:
”1.   Bolaget Equitalia SpA ska uppbära de belopp som ska betalas till följd av de beslut om återkrav enligt artikel 16 i förordning [2015/1589], oberoende av stödets form och det organ som beviljat det.
2.   Delgivning av ett beslut om återkrav enligt punkt 1 [(nedan kallat återkravsbeslutet)] ska ske genom ett dekret som ska antas inom fyrtiofem dagar från delgivningen av beslutet. Sedan delgivning ägt rum ska behörig minister, när så är aktuellt, fatta ett beslut där det framgår vilka personer som är skyldiga att återbetala stödet, vilka belopp som ska återbetalas samt hur och inom vilka frister återbetalningen ska ske. Om det finns flera behöriga myndigheter, ska ministerrådets ordförande, genom dekret, inom femton dagar från delgivningen av återkravsbeslutet, utse en särskild förvaltare. Förvaltaren ska hämtas från någon av de myndigheter som har beviljat det i återkravsbeslutet angivna stödet eller från någon av de regionala myndigheter som berörs av stödåtgärderna. I nämnda dekret ska även fastställas närmare villkor för genomförandet av det återkravsbeslut som avses i punkt 1. Den särskilda förvaltaren ska inom 45 dagar efter utnämningsdekretet fatta ett eget beslut där det framgår vilka personer som är skyldiga att återbetala stödet, vilka belopp som ska återbetalas samt hur och inom vilka frister återbetalningen ska ske. De myndigheter som har beviljat det i återkravsbeslutet angivna stödet ska på begäran utan dröjsmål tillhandahålla den särskilda förvaltaren de uppgifter och andra belägg som behövs för ett korrekt genomförande av det återkravsbeslut som avses i punkt 1. Den särskilda förvaltaren ska inte ha rätt till någon ersättning. Den särskilda förvaltaren ska vid utförandet av de uppgifter som ingår i uppdraget erhålla personella. ekonomiska och materiella resurser från behöriga myndigheter, i enlighet med gällande lagstiftning. Den behöriga ministerns dekret, den särskilda förvaltarens beslut och det beslut som avses i punkt 3 ska gälla som exekutionstitel gentemot dem som de riktar sig till.
3.   I fall där staten inte är behörig myndighet ska behörig region, autonom provins, kommun eller annan lokal myndighet fatta ett beslut där det framgår vilka personer som är skyldiga att återbetala stödet, vilka belopp som ska återbetalas samt hur och inom vilka frister återbetalningen ska ske. Den verksamhet som avses i punkt 1 ska utföras av koncessionshavaren för uppbörd av intäkter som tillkommer den berörda regionala eller lokala myndigheten.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
12
Buonotourist Srl var ett bolag som tillhandahöll lokal kollektivtrafik på grundval av regionala och kommunala koncessioner.
13
Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) fann i ett avgörande av den 7 november 2012 att Buonotourist hade rätt att erhålla ytterligare ersättning för fullgörande av allmän trafikplikt för tillhandahållandet av persontransporter med buss på grundval av koncessioner som beviljats av Regionen Kampanien för åren 1996–2002. Denna ytterligare ersättning uppgick till 1111572,00 euro jämte ränta.
14
Den 5 december 2012 gav de italienska myndigheterna in en anmälan om statligt stöd till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 FEUF. Stödet bestod i att Buonotourist beviljats nyss nämnda ytterligare ersättning som Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) funnit att bolaget hade rätt till i sitt avgörande av den 7 november 2012. Stödet betalades ut till Buonotourist av regionen Kampanien den 21 december 2012.
15
Genom skrivelse av den 20 februari 2014 underrättade kommissionen Republiken Italien om sitt beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF.
16
Den 19 januari 2015 antog kommissionen beslut (EU) 2015/1075 om det statliga stöd SA.35843 (2014/C) (f.d. 2012/NN) som Italien har genomfört till förmån för ytterligare ersättning till Buonotourist för utövande av allmän trafikplikt (EUT L 179, 2015, s. 128). I detta beslut fann kommissionen att den ytterligare ersättning som beviljats Buonotourist, i enlighet med det ovannämnda avgörandet från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) av den 7 november 2012, utgjorde ett statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, som var oförenligt med den inre marknaden och som hade beviljats detta bolag i strid med artikel 108.3 FEUF. Kommissionen ålade därför de italienska myndigheterna att återkräva detta stöd från Buonotourist (nedan kallat kommissionens beslut av den 19 januari 2015).
17
Buonotourist väckte därefter vid tribunalen talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 19 januari 2015. Talan ogillades genom dom av den 11 juli 2018, Buonotourist/kommissionen (T‑185/15, EU:T:2018:430). Buonotourist överklagade domen till domstolen, som ogillade överklagandet genom dom av den 4 mars 2020, Buonotourist/kommissionen (C‑586/18 P, EU:C:2020:152).
18
Genom en företagsuppdelning, som skedde den 21 juli 2011, trädde Buonotourist TPL i Buonotourists ställe som part i ett preliminärt avtal om tilldelning av en regional busslinje. Den 21 oktober 2013 genomfördes ytterligare en företagsuppdelning, varigenom Autolinee Buonotourist TPL Srl trädde i stället för Buonotourist TPL som part i nämnda preliminära tilldelningsavtal. Den 10 maj 2019 ingick Autolinee Buonotourist TPL ett avtal med Scai om att till det bolaget arrendera ut sin verksamhet bestående av bland annat tjänstekontrakt, personal och bussar för utförande av ett visst minimum av lokala offentliga transporttjänster. Arrendeavtalet löpte ut den 1 juli 2021. För att den lokala kollektivtrafiken skulle upprätthållas anförtrodde regionen Kampanien det delvis regionägda bolaget AIR Campania uppdraget att utföra tjänsten. AIR Campania förfogade inte över de fordon och andra resurser som krävdes för att utföra tjänsten och bolaget förvärvade dessa från Scai.
19
Buonotourist, Buonotourist TPL och Autolinee Buonotourist TPL försattes i konkurs under perioden 2018–2020.
20
Regionen Kampanien försökte först utan framgång återkräva det statliga stöd som avses i kommissionens beslut av den 19 januari 2015 från Buonotourist, Buonotourist TPL och Autolinee Buonotourist TPL. Regionen Kampanien beslutade därefter, genom dekret av den 7 februari 2023, att Scai var återbetalningsskyldigt för detta stöd på grundval av att det förelåg ekonomisk kontinuitet mellan Buonotourist och Scai (nedan kallat beslutet om återbetalningsskyldighet).
21
Scai överklagade beslutet om återbetalningsskyldighet till den hänskjutande domstolen i nu aktuellt mål, Tribunale amministrativo regionale della Campania (Regionala förvaltningsdomstolen i Kampanien, Italien). Till stöd för överklagandet åberopade bolaget bland annat att beslutet stred mot artiklarna 108, 109 och 288 FEUF, artikel 48 i lag nr 234/2012 och tillkännagivandet om återkrav samt att det utgjorde maktmissbruk.
22
Till närmare utveckling av sitt överklagande gjorde Scai inledningsvis gällande att beslutet om återbetalningsskyldighet hade fattats på ett rättsstridigt sätt, eftersom regionen Kampanien inte – utan endast kommissionen – hade befogenhet att fatta ett sådant beslut. Enligt Scai var kommissionens beslut av den 19 januari 2015 riktat till specifika adressater, nämligen Republiken Italien och Buonotourist. Trots detta beslutade regionen Kampanien att utvidga tillämpningsområdet för kommissionens beslut och åsidosatte därmed artikel 288 FEUF och tillkännagivandet om återkrav.
23
Beslutet om återbetalningsskyldighet hade enligt Scai därigenom fattats med hänvisning till ett förfarande som hade ägt rum vid kommissionen och i vilket bolaget inte hade deltagit. Scai gjorde vidare gällande att bolaget hade berövats rätten till ett effektivt domstolsskydd, eftersom det inte skulle haft rätt att väcka talan vid tribunalen mot kommissionens beslut av den 19 januari 2015, vilket inte var riktat till Scai. Bolaget anförde att det inte getts möjlighet att yttra sig vare sig över frågan huruvida det i det nationella målet aktuella stödet förelåg eller över frågan om stödets förenlighet med den inre marknaden. Bolaget hade inte heller getts möjlighet att yttra sig över frågan huruvida beslutet om återbetalningsskyldighet var lagenligt.
24
Därefter gjorde Scai gällande att det inte kunde anses föreligga ekonomisk kontinuitet mellan Scai och Autolinee Buonotourist TPL. Den omständigheten att Scai arrenderade en affärsverksamhet av Autolinee Buonotourist TPL kunde nämligen inte läggas till grund för en sådan bedömning.
25
Scai bestred också bedömningen att bolaget genom avtalet om verksamhetsarrende skulle ha fått en konkurrensbegränsande fördel, eftersom det inte hade kunnat påvisas att bolaget hade köpt varor eller tjänster på förmånligare villkor än vad som skulle skett under normala marknadsvillkor. Scai gjorde i detta avseende särskilt gällande att det i nämnda arrendeavtal, vilket löpt ut redan under år 2021, angavs ett rimligt arrende med hänsyn till avtalets begränsade föremål, och efter arrendetidens slut behöll Scai inte några av Autolinee Buonotourist TPL:s materiella eller immateriella tillgångar.
26
Regionen Kampanien gjorde för sin del gällande att den haft befogenhet att fatta det aktuella beslutet om återbetalningsskyldighet och anförde till stöd för denna ståndpunkt följande. Det fanns en rad objektiva och subjektiva omständigheter som visade att det förelåg ekonomisk kontinuitet mellan de tidigare berörda bolagen och Scai. Detta framgick även av den skriftväxling som ägt rum mellan Scai och kommissionen. Enligt det aktuella avtalet om verksamhetsarrende hade Scai nämligen erhållit rätten att nyttja alla materiella och immateriella tillgångar som behövdes för att kunna driva det ursprungliga stödmottagande företagets verksamhet samt en options- och förköpsrätt, som på vissa villkor säkerställde att Scai gavs en privilegierad ställning vid en eventuell försäljning av Autolinee Buonotourist TPL.
27
Regionen Kampanien anförde vidare att den hade rätt att utvidga den personkrets som omfattades av kommissionens beslut av den 19 januari 2015. Enligt regionen framgår det nämligen av artikel 48.2 och 48.3 i lag nr 234/2012 att sedan kommissionen antagit ett beslut om återkrav av ett stöd, så ska behörig minister eller behörig regional eller lokal myndighet, när så är aktuellt, fatta beslut om vilka personer som är skyldiga att återbetala stödet.
28
Den hänskjutande domstolen har i sin begäran om förhandsavgörande anfört att den för det första vill få klarhet i huruvida det är förenligt med artiklarna 108 och 288 FEUF samt med förordning 2015/1589 att ha en nationell lagstiftning som den nu aktuella, det vill säga en lagstiftning som, i fall där kommissionen i sitt beslut om återkrav har identifierat det företag som ska återbetala stödet, ger behöriga nationella myndigheter möjlighet att utvidga kretsen av företag med ställning som stödmottagare av det skälet att det föreligger en ekonomisk kontinuitet mellan det av kommissionen identifierade företaget och det företag som beslutet om utvidgning av stödmottagarkretsen avser. En sådan nationell lagstiftning inkräktar nämligen på kommissionens befogenheter enligt unionsrätten, eftersom det, i fall där kommissionen har riktat ett beslut om återkrav till en viss adressat, endast är kommissionen som kan besluta om en eventuell utvidgning av stödmottagarkretsen på grundval av kriteriet ekonomisk kontinuitet.
29
Den hänskjutande domstolen har vidare anfört att ett problem med att ge nationella myndigheter befogenhet att besluta om en utvidgning av stödmottagarkretsen i fall där kommissionen på ett tydligt sätt har identifierat vem beslutet om återkrav riktar sig till är att en sådan möjlighet för de nationella myndigheterna sträcker sig längre än till att endast verkställa kommissionens beslut. Detta medför i sin tur det problemet att en nationell domstol som har att ta ställning till lagenligheten av en nationell myndighets återkravsbeslut indirekt skulle komma att pröva frågor som omfattas av kommissionens exklusiva befogenhet.
30
Enligt den hänskjutande domstolen har EU-domstolens hittillsvarande praxis på området handlat om själva principen om ekonomisk kontinuitet. Däremot har EU-domstolen inte behandlat frågan om vilken myndighet som har befogenhet att bedöma frågan huruvida det föreligger ekonomisk kontinuitet. Den hänskjutande domstolen har dock hänvisat till vissa beslut från kommissionen där denna har utvidgat stödmottagarkretsen på grundval av att det skett en överlåtelse av tillgångar. Den har i detta avseende påpekat att det av dessa beslut framgår att när det rört sig om fall som det nu aktuella, det vill säga där ekonomisk kontinuitet ansetts föreligga på grundval av ett avtal om överlåtelse av tillgångar, så har själva beslutet om utvidgning av stödmottagarkretsen alltid antagits av kommissionen. Den hänskjutande domstolen har därutöver preciserat att den inte söker klarhet i huruvida villkoret om ekonomisk kontinuitet är uppfyllt i förevarande fall.
31
Den hänskjutande domstolen har påpekat att den omständigheten att det i förevarande fall förekommit skriftväxling mellan den behöriga nationella myndigheten och kommissionen inte kan anses innebära att kommissionen har utnyttjat sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Detta eftersom nämnda skriftväxling inte utmynnat i några bindande beslut, utan enbart i meddelanden, vilka dessutom är formulerade i tvivelaktiga ordalag och i vilka det talas om att de faktiska omständigheterna behöver utredas närmare.
32
För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en nationell lagstiftning som den nu aktuella är förenlig med de processuella garantier som gäller enligt unionsrätten, i synnerhet den kontradiktoriska principen och rätten till försvar – som enligt den hänskjutande domstolen kommer till uttryck i artikel 41 i stadgan – samt med rätten till ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 i stadgan. Den har påpekat att Scai i det nationella målet har gjort gällande att bolaget, på grund av att kommissionens befogenheter inte har iakttagits, har berövats dessa processuella garantier, både i samband med att kommissionens ursprungliga beslut antogs och i samband med att bolaget självt ålades återbetalningsskyldighet för det aktuella stödet. Detta eftersom bolagets enda motpart hela tiden har varit den nationella myndigheten. Den hänskjutande domstolen anser att möjligheten för en part i Scais situation att vid nationell domstol angripa beslut som fattats av den nationella myndigheten inte räcker för att säkerställa att den enskildes processuella garantier enligt unionsrätten och rätt till ett effektivt domstolsskydd tillgodoses. En sådan möjlighet innebär nämligen att den aktuella domstolen skulle behöva pröva frågan huruvida det föreligger ekonomisk kontinuitet, vilket är en fråga som endast kommissionen har befogenhet att bedöma.
33
Det är mot den nu angivna bakgrunden som Tribunale amministrativo regionale della Campania (Regionala förvaltningsdomstolen i Kampanien) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Utgör artiklarna 108 och 288 FEUF samt artiklarna 16 och 31 i förordning 2015/1589 hinder för en nationell lagstiftning såsom artikel 48 i [lag nr 234/2012], som innebär att den nationella myndigheten har möjlighet att i samband med verkställande av ett beslut om återkrav av statligt stöd utvidga den krets av personer som är skyldiga att återbetala det olagliga stödet, genom att göra en bedömning av frågan huruvida det föreligger ekonomisk kontinuitet mellan vissa berörda företag, och att denna möjlighet gäller även i fall där kommissionen redan har identifierat de direkta stödmottagarna, vilket i sin tur innebär att kommissionens befogenhet i fråga om statligt stöd sätts åt sidan?
2)
Utgör artiklarna 263 och 288 FEUF, artiklarna 41 och 47 i stadgan samt artiklarna 16 och 31 i förordning 2015/1589 hinder för en nationell lagstiftning såsom artikel 48 i lag [nr 234/2012] om statligt stöd, i den mån den – genom att föreskriva att staten vid verkställigheten av ett beslut om återkrav i förekommande fall ska identifiera de personer som är skyldiga att återbetala stödet – innebär att det blir möjligt att verkställa återkravsbeslutet inte endast gentemot beslutsadressaterna, utan även gentemot ett oberoende rättssubjekt som inte deltog i det aktuella förfarandet vid kommissionen och inte omfattas av de processuella garantier som följer av ett kontradiktoriskt förfarande och därmed inte har rätt att väcka talan mot detta beslut vid tribunalen?”
Prövning av tolkningsfrågorna
34
Den hänskjutande domstolen har ställt sina två frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 108 och 288 fjärde stycket FEUF, artiklarna 16 och 31 i förordning 2015/1589 samt artiklarna 41 och 47 i stadgan ska tolkas på så sätt att de, i ett fall där kommissionen i ett beslut har förordnat om återkrav av ett statligt stöd från en i beslutet identifierad stödmottagare, utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för sitt uppdrag att verkställa kommissionens beslut, har möjlighet att besluta att detta stöd ska återkrävas från ett annat företag på grundval av att det föreligger ekonomisk kontinuitet mellan detta andra företag och den i kommissionsbeslutet identifierade stödmottagaren.
35
EU-domstolen gör i denna del följande bedömning. Först ska det påpekas att det i artikel 288 fjärde stycket FEUF föreskrivs att ett beslut är ”till alla delar bindande” och att om ett beslut ”anger till vem eller vilka det riktar sig”, är det bindande endast för dessa.
36
Vidare framgår av artikel 31 i förordning 2015/1589 att det är den berörda medlemsstaten som är adressat till beslut antagna med stöd av artikel 9.5 i förordningen i vilka det slås fast att det anmälda stödet är oförenligt med den inre marknaden (så kallade negativa beslut) och till beslut om återkrav av stödet antagna med stöd av artikel 16 i förordningen. Detta framgår även av EU-domstolens praxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 september 2002, Falck och Acciaierie di Bolzano/kommissionen, C‑74/00 P och C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punkterna 81–83).
37
Vad gäller det förevarande fallet innebär det nyss anförda att kommissionens beslut av den 19 januari 2015 endast riktar sig till Republiken Italien och att detta beslut inte riktar sig till Buonotourist, som i beslutet identifieras som mottagare av det berörda stödet.
38
Därefter ska det påpekas att det av fast rättspraxis framgår att den medlemsstat som ett beslut att återkräva ett olagligt stöd riktar sig till är skyldig, enligt artikel 288 FEUF, att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att beslutet verkställs (dom av den 15 september 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
39
I detta avseende framgår av skäl 25 och artikel 16.3 första meningen i förordning 2015/1589 att återkravet av ett stöd ska ske utan dröjsmål och i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i den berörda medlemsstatens nationella rätt, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa kommissionens beslut. För detta ändamål är berörda medlemsstater, enligt artikel 16.3 andra meningen i förordning 2015/1589, skyldiga att vidta ”alla … åtgärder” som står till buds enligt deras respektive rättsordningar, inbegripet interimistiska åtgärder, utan att det påverkar tillämpningen av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 maj 2010, Scott och Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, punkt 28, och dom av den 11 september 2014, kommissionen/Tyskland, C‑527/12, EU:C:2014:2193, punkt 38). Medlemsstaten är skyldig att uppnå ett resultat som innebär de aktuella beloppen faktiskt återkrävs (dom av den 5 maj 2011, kommissionen/Italien, C‑305/09, EU:C:2011:274, punkt 27).
40
Av EU-domstolens praxis framgår även att det huvudsakliga syftet med att ett olagligt statligt stöd återbetalas är att undanröja den konkurrenssnedvridning som konkurrensfördelen av det olagliga stödet orsakar och att ett sådant stöd därför ska återkrävas från det företag som har övertagit och driver det stödmottagande företagets verksamhet, om det har visats att detta övertagande företaget i realiteten fortsätter att åtnjuta den konkurrensfördel som följer av stödet (dom av den 7 mars 2018, SNCF Mobilités/kommissionen, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punkterna 104 och 106 samt där angiven rättspraxis). Detta framgår för övrigt av punkt 83 första meningen i tillkännagivandet om återkrav.
41
Det ovan i punkterna 38–40 anförda utgör därmed hinder för att artikel 288 FEUF tolkas på så sätt att medlemsstaterna skulle vara skyldiga att återkräva ett statligt stöd som genom ett beslut av kommissionen har förklarats vara olagligt och oförenligt med den inre marknaden enbart från den i beslutet identifierade stödmottagaren.
42
Vad gäller ett beslut om återkrav av nu aktuellt slag, det vill säga ett beslut där mottagaren av ett individuellt stöd tydligt identifieras, ska nämligen följande påpekas. Såsom kommissionen har anfört i sitt skriftliga yttrande avspeglar ett sådant utpekande av mottagaren av det aktuella stödet endast den bedömning av situationen som kommissionen, vid antagandet av beslutet, gjorde utifrån de uppgifter som kommissionen förfogade över vid denna exakta tidpunkt.
43
Identifieringen av stödmottagaren ingår därmed som ett led i identifieringen av själva det stöd som avses i kommissionens beslut om återkrav. Ett sådant beslut kan således inte tolkas på så sätt att det utgör hinder för att den berörda medlemsstaten återkräver det aktuella stödet från ett annat företag i fall där förutsättningen enligt ovan i punkt 40 angiven rättspraxis föreligger, det vill säga att detta andra företag har övertagit och driver det stödmottagande företagets verksamhet och i realiteten fortsätter att åtnjuta den konkurrensfördel som följer av stödet.
44
Det kan nämligen hända att den konkurrensfördel som följer av ett individuellt stöd övergår till ett annat företag efter det att kommissionen har antagit beslutet om återkrav, till exempel i samband med en överlåtelse av tillgångar, såsom anges i punkterna 89–92 i tillkännagivandet om återkrav.
45
Om konkurrensfördelen har övergått till det andra företaget i samband med en överlåtelse av tillgångar gäller att frågan om det föreligger ekonomisk kontinuitet mellan de bolag som ingått avtalet om den aktuella överlåtelsen ska bedömas mot bakgrund av en eller flera av följande faktorer: vad som omfattas av överlåtelsen (det vill säga tillgångar och skulder, bibehållande av personal, paketerade tillgångar), priset för överlåtelsen, huruvida det överlåtande och det förvärvande företaget har samma aktieägare eller samma ägare, tidpunkten för överlåtelsen (det vill säga om denna ägt rum efter inledningen av undersökningen, efter inledningen av förfarandet eller efter det slutliga beslutet) samt transaktionens ekonomiska logik (dom av den 7 mars 2018, SNCF Carbon/kommissionen, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punkt 108 och där angiven rättspraxis).
46
Det sagda innebär att i fall där den fördel som följer av ett statligt stöd rent faktiskt har övergått från det företag som beviljats stödet till ett annat företag efter det att kommissionen antog ett beslut om återkrav av detta stöd, i vilket stödmottagaren tydligt identifieras, så är nationella myndigheter och domstolar skyldiga att i samband med fullgörandet av sitt uppdrag att återkräva stödet identifiera detta andra företag i stället för det i återkravsbeslutet identifierade företaget. Detta för att säkerställa att nämnda beslut får full verkan och att den konkurrenssnedvridning som konkurrensfördelen av det aktuella stödet orsakar undanröjs på ett verkningsfullt sätt.
47
Bedömningen att nationella myndigheter har en sådan skyldighet vinner stöd i domstolens fasta praxis, av vilken framgår att de nationella domstolarna och kommissionen har olika och kompletterande roller (dom av den 7 december 2023, RegioJet och STUDENT AGENCY, C‑700/22, EU:C:2023:960, punkt 13). Av rättspraxis framgår även att de nationella domstolarna visserligen kan ha att pröva mål om statligt stöd som kräver att de tolkar och tillämpar begreppet stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, men att de inte är behöriga att avgöra frågan huruvida ett statligt stöd är förenligt med den inre marknaden, eftersom den bedömningen uteslutande ankommer på kommissionen, vars beslut kan bli föremål för en lagenlighetsprövning vid EU-domstolen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2020, Buonotourist/kommissionen, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, punkt 90 och där angiven rättspraxis).
48
Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida informella meddelanden och anvisningar från kommissionens avdelningar till de nationella myndigheterna, som lämnas till vägledning för bedömningen av om det föreligger ekonomisk kontinuitet i ett visst fall, är av beslutskaraktär eller inte. I detta avseende ska det påpekas att EU-domstolen har slagit fast att sådana ställningstaganden inte ingår bland de rättsakter som kan antas med stöd av förordning 2015/1589 och inte kan anses vara bindande för nationella domstolar. EU-domstolen har dock gjort följande precisering. I den mån som innehållet i sådana ställningstaganden, och i yttranden som kommissionen eventuellt avgett på begäran av en nationell domstol, är avsett att underlätta de nationella myndigheternas uppgift att omedelbart och effektivt verkställa beslutet om återkrav av det aktuella stödet, så innebär principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU att en nationell domstol är skyldig att låta detta innehåll ingå i bedömningsunderlaget i det mål den har att avgöra och att motivera sitt avgörande utifrån alla handlingar som getts in i målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 februari 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punkterna 26, 28 och 31).
49
EU-domstolen övergår slutligen till att behandla frågan om tolkningen av artiklarna 41 och 47 i stadgan, vilket ska ske mot bakgrund av den ovan i punkt 32 sammanfattade redogörelsen av vad den hänskjutande domstolen anfört i detta avseende. Vad gäller nämnda artiklar i stadgan ska det göras åtskillnad mellan två olika möjligheter för ett företag som befinner sig i motsvarande situation som Scai i det nu aktuella fallet. Den ena är möjligheten att delta i förfarandet för granskning av ett statligt stöd vid kommissionen och, i förekommande fall, att väcka talan mot kommissionens beslut att förklara stödet olagligt och oförenligt med den inre marknaden. Den andra är möjligheten för ett sådant företag att delta i ett förfarande vid en nationell myndighet som kan leda till ett beslut i vilket det konstateras att det föreligger en ekonomisk kontinuitet mellan detta företag och den i kommissionens beslut identifierade stödmottagaren och slås fast att nämnda företag är skyldigt att återbetala det aktuella stödet samt, i förekommande fall, möjligheten att angripa ett sådant beslut.
50
Vad först gäller möjligheten att delta i förfarandet vid kommissionen ska det påpekas att förfarandet för kontroll av statligt stöd, med beaktande av dess allmänna systematik, är ett förfarande som inleds mot den medlemsstat som, med avseende på dess skyldigheter enligt unionsrätten, är ansvarig för beviljandet av det aktuella stödet. I ett förfarande för kontroll av statligt stöd kan andra berörda parter än den medlemsstat som är föremål förfarandet inte själva göra anspråk på ett kontradiktoriskt meningsutbyte med kommissionen av samma slag som det som nämnda medlemsstat har rätt till. Det är inte fråga om ett förfarande som inletts mot mottagaren eller mottagarna av det aktuella stödet, och dessa kan därför inte göra gällande rättigheter av lika omfattande slag som de som följer av rätten till försvar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 mars 2020, kommissionen/Gmina Miasto Gdynia och Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punkterna 73–75).
51
Om man tänker sig ett fall där den faktiska mottagaren av ett stöd också utpekas som faktisk mottagare i ett återkravsbeslut fattat av en nationell myndighet på grundval av att det föreligger ekonomisk kontinuitet mellan den faktiska stödmottagaren och det företag som ursprungligen beviljats det aktuella stödet, så skulle den faktiska stödmottagaren nekas rätt att med stöd av artikel 263 FEUF väcka talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut att förklara stödet olagligt och oförenligt med den inre marknaden och att förordna om att det ska återkrävas. Det ska dock påpekas att den faktiska stödmottagaren ändå garanteras ett domstolsskydd enligt unionsrätten.
52
Av EU-domstolens praxis framgår nämligen att en nationell domstols lagenlighetsprövning av ett av en nationell myndighet fattat beslut om återkrav av ett olagligt och oförenligt statligt stöd ska anses vara ett uttryck för rätten till ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 maj 2010, Scott och Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
53
I detta sammanhang har den faktiska stödmottagaren även möjlighet att vid nationell domstol bestrida giltigheten av kommissionens beslut att förklara stödet olagligt och oförenligt med den inre marknaden, om det står klart att denne skulle nekas rätt att väcka direkt talan enligt artikel 263 FEUF mot detta beslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 februari 2011, Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, punkterna 22 och 23 samt där angiven rättspraxis, och dom av den 25 juli 2018, Georgsmarienhütte m.fl., C‑135/16, EU:C:2018:582, punkt 17 och där angiven rättspraxis). En nationell domstol är visserligen inte behörig att själv slå fast att ett sådant kommissionsbeslut är ogiltigt, eftersom det endast är EU-domstolen som är behörig att slå fast att en unionsrättsakt är ogiltig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, punkt 53 och där angiven rättspraxis). Det ska dock påpekas att om en nationell domstol anser att det finns fog för en eller flera av de grunder för ogiltigförklaring av en unionsrättsakt som åberopats av parterna eller som, i förekommande fall, prövats av domstolen på eget initiativ, så ska den vilandeförklara målet och hänskjuta giltighetsfrågan till EU-domstolen för förhandsavgörande, eftersom det endast är EU-domstolen som är behörig att slå fast att en unionsrättsakt är ogiltig (dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 96 och där angiven rättspraxis).
54
Vad därefter gäller den andra ovan nämnda möjligheten, det vill säga möjligheten för den faktiska stödmottagaren att delta, och få sina rättigheter tillgodosedda, i ett förfarande vid en nationell myndighet som kan leda till ett beslut i vilket det konstateras att det föreligger ekonomisk kontinuitet och slås fast att den faktiska stödmottagaren är skyldig att återbetala det aktuella stödet, kan det konstateras, i likhet med vad som redovisats i punkt 32 ovan, att den hänskjutande domstolen utgår från antagandet att frågan huruvida det föreligger ekonomisk kontinuitet är en fråga som endast kommissionen har befogenhet att bedöma. Det framgår dock av punkterna 41 och 43 ovan att detta antagande är felaktigt.
55
EU-domstolen vill under alla omständigheter göra följande påpekande. Visserligen framgår det av ordalydelsen i artikel 41 i stadgan att denna artikel inte riktar sig till medlemsstaterna (dom av den 17 juli 2014, YS m.fl., C‑141/12 och C‑372/12, EU:C:2014:2081, punkt 67). Skyldigheten att se till att de som träffas av beslut som på ett märkbart sätt påverkar deras intressen får sin rätt till försvar tillgodosedd gäller dock, enligt domstolens praxis, i princip även för medlemsstaternas myndigheter när de vidtar åtgärder som faller inom unionsrättens tillämpningsområde (dom av den 10 september 2013, G. och R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punkt 35). Det sagda innebär att en nationell myndighet som avser att fatta ett beslut om att ett olagligt stöd ska återkrävas från den faktiska stödmottagaren är skyldig att se till dennes rätt till försvar tillgodoses.
56
Av punkt 52 ovan framgår dessutom att den faktiska stödmottagaren ska ha möjlighet att få ett sådant beslut prövat av en nationell domstol som, om den hyser tvivel om tolkningen av unionsrätten, får eller, beroende på omständigheterna, ska framställa en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen, i enlighet med artikel 267 FEUF.
57
Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Artiklarna 108 och 288 fjärde stycket FEUF, artiklarna 16 och 31 i förordning 2015/1589 samt artiklarna 41 och 47 i stadgan ska tolkas på så sätt att de, i ett fall där kommissionen i ett beslut har förordnat om återkrav av ett statligt stöd från en i beslutet identifierad stödmottagare, inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för sitt uppdrag att verkställa kommissionens beslut, har möjlighet att besluta att detta stöd ska återkrävas från ett annat företag på grundval av att det föreligger ekonomisk kontinuitet mellan detta andra företag och den i kommissionsbeslutet identifierade stödmottagaren.
Rättegångskostnader
58
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
Artiklarna 108 och 288 fjärde stycket FEUF, artiklarna 16 och 31 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 [FEUF] samt artiklarna 41 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
ska tolkas på följande sätt:
I ett fall där Europeiska kommissionen i ett beslut har förordnat om återkrav av ett statligt stöd från en i beslutet identifierad stödmottagare, utgör dessa bestämmelser inte hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för sitt uppdrag att verkställa kommissionens beslut, har möjlighet att besluta att detta stöd ska återkrävas från ett annat företag på grundval av att det föreligger ekonomisk kontinuitet mellan detta andra företag och den i kommissionsbeslutet identifierade stödmottagaren.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.