62023CJ0511_RES
Rechtssache C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
gegen
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(Vorabentscheidungsersuchendes Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)
Urteil des Gerichtshofs (Zweite Kammer) vom 30. Januar 2025
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Wettbewerb – Art. 102 AEUV – Missbrauch einer beherrschenden Stellung – Stärkung der nationalen Wettbewerbsbehörden im Hinblick auf die Durchsetzung der Wettbewerbsvorschriften – Richtlinie (EU) 2019/1 – Unabhängigkeit der nationalen Wettbewerbsbehörden – Art. 4 Abs. 5 – Festsetzung der Prioritäten für die Verfahren über die Durchführung der Art. 101 und 102 AEUV – Geldbußen für Unternehmen und Unternehmensvereinigungen – Art. 13 – Verfahren über Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln – Einhaltung einer angemessenen Frist – Nationale Regelung, nach der die nationale Behörde verpflichtet ist, die Beschwerdepunkte innerhalb von 90 Tagen ab Kenntnis der wesentlichen Umstände des Verstoßes mitzuteilen – Vollständige, automatische Nichtigerklärung des Bescheids der nationalen Wettbewerbsbehörde bei Nichteinhaltung der Frist – Grundsatz ne bis in idem – Verlust der Befugnis, wegen desselben Sachverhalts ein neues Verfahren einzuleiten – Effektivitätsgrundsatz – Verteidigungsrechte der Unternehmen“
Zur Vorabentscheidung vorgelegte Fragen – Zuständigkeit des Gerichtshofs – Auslegungsersuchen aufgrund der Anwendbarkeit einer durch das nationale Recht für anwendbar erklärten Vorschrift des Unionsrechts auf einen innerstaatlichen Sachverhalt – Zuständigkeit für diese Auslegung
(Art. 267 AEUV)
(vgl. Rn. 29-34)
Handlungen der Organe – Richtlinien – Umsetzung durch die Mitgliedstaaten – Verpflichtungen der Mitgliedstaaten während der Umsetzungsfrist – Verpflichtung, keine Vorschriften zu erlassen, die das in der Richtlinie vorgeschriebene Ziel in Frage stellen können – Pflicht der nationalen Gerichte, das innerstaatliche Recht ab dem Inkrafttreten der Richtlinie so weit wie möglich so auszulegen, dass die Erreichung des verfolgten Ziels nicht gefährdet wird
(Art. 4 Abs. 3 EUV; Art. 288 Abs. 3 AEUV)
(vgl. Rn. 36-40)
Wettbewerb – Regeln der Union – Anwendung durch die nationalen Wettbewerbsbehörden – Beschluss, mit dem eine Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht der Union festgestellt und eine Geldbuße verhängt wird – Anwendbarkeit der nationalen Verfahrensvorschriften – Voraussetzungen – Beachtung des Effektivitätsgrundsatzes – Nationale Regelung, nach der die nationale Behörde verpflichtet ist, die Beschwerdepunkte innerhalb von 90 Tagen ab Kenntnis der wesentlichen Umstände des Verstoßes mitzuteilen – Regelung, durch die die operative Unabhängigkeit der nationalen Wettbewerbsbehörde beeinträchtigt werden kann – Regelung, bei der eine systemische Gefahr der Nichtahndung von Zuwiderhandlungen gegen das Wettbewerbsrecht der Union besteht – Unzulässigkeit
(Art. 102 AEUV; Richtlinie 2019/1 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 5 und Art. 13 Abs. 1)
(vgl. Rn. 43-61, 66-76, 81 und Tenor)
Wettbewerb – Regeln der Union – Anwendung durch die nationalen Wettbewerbsbehörden – Beschluss, mit dem eine Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht der Union festgestellt und eine Geldbuße verhängt wird – Anwendbarkeit der nationalen Verfahrensvorschriften – Voraussetzungen – Beachtung des Effektivitätsgrundsatzes – Wahrung der Verteidigungsrechte der betroffenen Unternehmen – Abwägung dieser Voraussetzungen bei der Festlegung der Fristen für Verfahren über Zuwiderhandlungen
(Art. 102 AEUV; Richtlinie 2019/1 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 3 Abs. 1 und 2)
(vgl. Rn. 62-65)
Wettbewerb – Regeln der Union – Verpflichtungen der Mitgliedstaaten – Verbot, Maßnahmen zu treffen oder beizubehalten, die die praktische Wirksamkeit dieser Vorschriften in Frage stellen – Pflichten der nationalen Gerichte – Pflicht zur unionsrechtskonformen Auslegung der nationalen Regelung – Umfang
(Art. 102 AEUV; Richtlinie 2019/1 des Europäischen Parlaments und des Rates)
(vgl. Rn. 78-80)
Zusammenfassung
Auf eine Frage, die ihm das Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionales Verwaltungsgericht Latium, Italien) zur Vorabentscheidung vorgelegt hat, antwortet der Gerichtshof, dass die Richtlinie 2019/1 (
1
) und Art. 102 AEUV einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der die nationale Wettbewerbsbehörde in Verfahren in Wettbewerbssachen verpflichtet ist, in einer Frist von 90 Tagen ab dem Zeitpunkt, zu dem sie Kenntnis von den wesentlichen Umständen der dem betreffenden Unternehmen zur Last gelegten Zuwiderhandlung hat, die kontradiktorische Phase der Ermittlungen einzuleiten.
Am 24. März 2018 ging bei der Autorità garante della concorrenza e del mercato (Wettbewerbsbehörde, Italien, im Folgenden: AGCM) eine Beschwerde über die Preise der Caronte & Tourist SpA ein, die in der Straße von Messina (Italien) Fährdienste erbringt.
Die AGCM ersuchte die Hafenbehörde von Messina um weitere Auskünfte. Sie übermittelte Caronte & Tourist dann am 4. August 2020 einen Bescheid über die Einleitung eines Verfahrens zur Feststellung einer Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln.
Mit Bescheid vom 11. April 2022 stellte die AGCM gemäß den nationalen Rechtsvorschriften fest, dass Caronte & Tourist durch überhöhte Preise für die Fährdienste für Fahrzeuge in der Straße von Messina ihre beherrschende Stellung missbraucht habe. Entsprechend ordnete sie an, dass Caronte & Tourist die zur Last gelegte Verhaltensweise einzustellen habe, und verhängte gegen Caronte & Tourist eine Geldbuße.
Caronte & Tourist erhob gegen den Bescheid vom 11. April 2022 beim Regionalen Verwaltungsgericht Latium Klage. Sie macht insbesondere geltend, dass in dem Verfahren, in dem der Bescheid ergangen sei, die kontradiktorische Phase der Ermittlungen zu spät eingeleitet worden sei.
Hierzu führt das Regionale Verwaltungsgericht Latium aus, dass die AGCM nach dem nationalen Recht, wie es vom Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) ausgelegt werde, verpflichtet sei, innerhalb von 90 Tagen ab dem Zeitpunkt, zu dem sie Kenntnis von den möglicherweise nur bei der ersten Meldung der Zuwiderhandlung vorliegenden wesentlichen Umständen der Zuwiderhandlung habe (im Folgenden: in Rede stehende Frist), die kontradiktorische Phase der Ermittlungen einzuleiten. Eine Überschreitung dieser Frist führe stets dazu, dass die Entscheidung, die die AGCM in dem Verfahren über die Zuwiderhandlung erlasse, in vollem Umfang für nichtig erklärt werde. Das betroffene Unternehmen sei nicht verpflichtet, nachzuweisen, dass ihm durch die Nichteinhaltung der Frist ein Schaden entstanden sei. Außerdem dürfe die AGCM nach dem Grundsatz ne bis in idem wegen derselben Verhaltensweise kein neues Verfahren über eine Zuwiderhandlung mehr einleiten, und zwar auch dann, wenn das betreffende Unternehmen die Verhaltensweise nie abgestellt habe.
Das Regionale Verwaltungsgericht Latium hat Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit einer solchen Regelung mit dem Wettbewerbsrecht der Union und hat deshalb beschlossen, den Gerichtshof anzurufen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Der Gerichtshof stellt fest, dass der Bescheid der AGCM, mit dem in dem Verfahren über eine Zuwiderhandlung, das gegen Caronte & Tourist durchgeführt wurde, die kontradiktorische Phase der Ermittlungen eingeleitet wurde, während der Frist zur Umsetzung der Richtlinie 2019/1 erging, mit dem die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine wirksamere Durchsetzung der Wettbewerbsvorschriften gestärkt werden sollen und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts gewährleistet werden soll. Nach ständiger Rechtsprechung dürfen die Mitgliedstaaten, an die eine Richtlinie gerichtet ist, während der Frist für deren Umsetzung aber keine Vorschriften erlassen, die geeignet sind, die Erreichung des in der Richtlinie vorgeschriebenen Ziels ernstlich zu gefährden.
Der Gerichtshof geht deshalb davon aus, dass das vorlegende Gericht mit seiner Vorlagefrage im Wesentlichen wissen möchte, ob die Richtlinie 2019/1 und Art. 102 AEUV dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der, um die es im Ausgangsverfahren geht, entgegenstehen.
Hierzu stellt der Gerichtshof fest, dass die Mitgliedstaaten für den Erlass und die Anwendung der Vorschriften über die Verfahrensfristen für die Feststellung und Anwendung von Zuwiderhandlungen durch die nationalen Wettbewerbsbehörden zuständig sind, sofern diese Bereiche unionsrechtlich nicht geregelt sind, bei der Ausübung dieser Zuständigkeit aber das Unionsrecht beachten müssen.
Daher müssen die nationalen Rechtsvorschriften, mit denen solche Fristen festgelegt werden, unter Beachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit darauf abzielen, dass die Sachen von den Wettbewerbsbehörden in angemessener Frist bearbeitet werden, ohne dass dies dazu führt, dass die wirksame Umsetzung der Art. 101 und 102 AEUV und der Richtlinie 2019/1 in das nationale Recht beeinträchtigt wird
Um ihre Verpflichtung zur Durchführung der unionsrechtlichen Wettbewerbsregeln wirksam erfüllen zu können, müssen die nationalen Wettbewerbsbehörden aber in der Lage sein, den Beschwerden, mit denen sie befasst werden, unterschiedliche Priorität beizumessen, wobei sie über ein weites Ermessen verfügen. Die Zuerkennung eines solchen weiten Ermessens ist auch in Anbetracht der Richtlinie 2019/1 gerechtfertigt.
Es ergibt sich sowohl aus dem Sinn und Zweck des Verfahrensabschnitts vor der Mitteilung der Beschwerdepunkte eines Verfahrens betreffend eine Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln als auch aus dem weiten Ermessen, über das eine nationale Wettbewerbsbehörde bei der Setzung der Prioritäten für ihre Verfahren zur Durchführung von Art. 102 AEUV verfügen muss, dass die betreffende Behörde in diesem Verfahrensabschnitt nicht nur dazu in der Lage sein muss, sämtliche Vorermittlungen und die oft komplexen Beurteilungen tatsächlicher und rechtlicher Art durchzuführen, die erforderlich sind, um beurteilen zu können, ob die Einleitung der kontradiktorischen Phase der Ermittlungen gerechtfertigt ist, sondern auch dazu, nach der Priorität, die sie einem laufenden Verfahren in Ausübung ihrer operationellen Unabhängigkeit geben will, den geeigneten Zeitpunkt der etwaigen Einleitung der kontradiktorischen Phase der Ermittlungen zu bestimmen.
Eine nationale Wettbewerbsbehörde muss in einem bestimmten Verfahren die Einleitung der kontradiktorischen Phase der Ermittlungen deshalb vorübergehend aufschieben können, obwohl sie die wesentlichen Umstände der zur Last gelegten Zuwiderhandlung bereits festgestellt hat. Allerdings darf ein solcher vorübergehender Aufschub der Einleitung der kontradiktorischen Phase der Ermittlungen nicht dazu führen, dass bei einem Verfahren über eine Zuwiderhandlung die angemessene Dauer des Verfahrensabschnitts vor der Mitteilung der Beschwerdepunkte überschritten wird.
Bei Anwendung der in Rede stehenden Frist auf die Vorermittlungen der AGCM besteht die Gefahr, dass die AGCM sämtliche Verfahren über eine Zuwiderhandlung, die bei ihr anhängig sind, undifferenziert behandeln muss, indem sie nicht die Umstände des Einzelfalls berücksichtigt, sondern rein chronologisch vorgeht, so dass sie daran gehindert ist, für ihre Verfahren zur Durchführung der Art. 101 und 102 AEUV Prioritäten festzulegen und die Sachen dementsprechend zu bearbeiten.
Außerdem kann die AGCM wegen der Folgen der Überschreitung der in Rede stehenden Frist an der uneingeschränkten Zusammenarbeit im Europäischen Wettbewerbsnetz gehindert sein, das die nationalen Wettbewerbsbehörden und die Europäische Kommission nach der Richtlinie 2019/1 bilden, um bei der Anwendung und Durchsetzung der Art. 101 und 102 AEUV eng zusammenzuarbeiten.
Abgesehen davon können die Verteidigungsrechte der Unternehmen, gegen die ein Verfahren über eine Zuwiderhandlung durchgeführt wird, jedenfalls nicht allein wegen der Überschreitung der in Rede stehenden Frist verletzt werden. Und die Rechtsfolgen der Nichteinhaltung der in Rede stehenden Frist, wie sie das vorlegende Gericht beschrieben hat, könnten eine systemische Gefahr der Nichtahndung von Zuwiderhandlungen gegen das Wettbewerbsrecht der Union schaffen. Dies wäre nicht mit dem Effektivitätsgrundsatz vereinbar.
Die Anwendung der in Rede stehenden Frist auf die Tätigkeit der AGCM kann somit die operative Unabhängigkeit dieser Behörde beeinträchtigen und eine systemische Gefahr der Nichtahndung von Zuwiderhandlungen gegen Art. 102 AEUV schaffen. Die nationalen Rechtsvorschriften, die die in Rede stehende Frist vorsehen, sind mithin geeignet, die Erreichung des in der Richtlinie 2019/1 vorgeschriebenen Ziels ernstlich zu gefährden.
Der Gerichtshof gelangt deshalb zu dem Schluss, dass die Richtlinie 2019/1 und Art. 102 AEUV im Licht des Effektivitätsgrundsatzes dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die bei einem Verfahren zur Feststellung einer wettbewerbswidrigen Verhaltensweise, das von einer nationalen Wettbewerbsbehörde durchgeführt wird, Letztere zum einen verpflichtet, in einer Frist von 90 Tagen ab dem Zeitpunkt, zu dem sie Kenntnis von den wesentlichen, möglicherweise nur bei der ersten Meldung vorliegenden Umständen der Zuwiderhandlung hat, durch die Mitteilung der Beschwerdepunkte an das betroffene Unternehmen die kontradiktorische Phase der Ermittlungen einzuleiten, und zum anderen die Nichteinhaltung dieser Frist dadurch ahndet, dass die Entscheidung der Behörde, mit der das Verfahren über die Zuwiderhandlung abgeschlossen wird, in vollem Umfang für nichtig erklärt wird und die Behörde die Befugnis verliert, wegen derselben Verhaltensweise ein neues Verfahren über eine Zuwiderhandlung einzuleiten.
Da die Ausschlussfrist von 90 Tagen, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, nach italienischem Recht auch für die Vorermittlungen der AGCM bei unlauteren Geschäftspraktiken gegenüber Verbrauchern gilt, antwortet der Gerichtshof auf eine Frage, die das Regionale Verwaltungsgericht Latium zur Vorabentscheidung vorgelegt hat, mit einem Urteil vom selben Tag (
2
) aus vergleichbaren Gründen wie den oben angeführten, dass die Art. 11 und 13 der Richtlinie 2005/29 (
3
) im Licht des Effektivitätsgrundsatzes dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die die für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständige nationale Behörde unter denselben Bedingungen wie denjenigen, die oben beschrieben sind, verpflichtet, in Verfahren über eine Zuwiderhandlung in einer Frist von 90 Tagen ab dem Zeitpunkt, zu dem sie Kenntnis von den wesentlichen Umständen der dem betroffenen Unternehmen zur Last gelegten Zuwiderhandlung hat, die kontradiktorische Phase der Ermittlungen einzuleiten.
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1
)	Richtlinie (EU) 2019/1 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Stärkung der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine wirksamere Durchsetzung der Wettbewerbsvorschriften und zur Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts (ABl. 2019, L 11, S. 3).
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2
)	Urteil vom 30. Januar 2025, Trenitalia (C‑510/23).
(
3
)	Richtlinie 2005/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2005 über unlautere Geschäftspraktiken von Unternehmen gegenüber Verbrauchern im Binnenmarkt und zur Änderung der Richtlinie 84/450/EWG des Rates, der Richtlinien 97/7/EG, 98/27/EG und 2002/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates (Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken) (ABl. 2005, L 149, S. 22).