ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
10 décembre 2020 (*)
« Manquement d’État – Environnement – Efficacité énergétique – Directive 2012/27/UE – Article 9, paragraphe 3 – Consommation de chauffage, de froid et d’eau chaude – Installation dans les bâtiments de compteurs individuels de consommation »
Dans l’affaire C‑347/19,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 30 avril 2019,
Commission européenne,
représentée par Mmes K. Talabér-Ritz, S. Pardo Quintillán et Y. G. Marinova, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Royaume d’Espagne,
représenté par M. L. Aguilera Ruiz, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. A. Kumin (rapporteur), président de chambre, MM. T. von Danwitz et P. G. Xuereb, juges,
avocat général : M. G. Pitruzzella,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas adopté de dispositions nationales relatives à l’installation dans les bâtiments de dispositifs de mesure individuels de la consommation de chauffage, de froid et d’eau chaude, conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relative à l’efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE (JO 2012, L 315, p. 1), le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition.
Le cadre juridique
2        L’article 1er de la directive 2012/27, intitulé « Objet et champ d’application », prévoit, à son paragraphe 1 :
« La présente directive établit un cadre commun de mesures pour la promotion de l’efficacité énergétique dans l’Union [européenne] en vue d’assurer la réalisation du grand objectif fixé par l’Union d’accroître de 20 % l’efficacité énergétique d’ici à 2020 et de préparer la voie pour de nouvelles améliorations de l’efficacité énergétique au-delà de cette date. »
3        Aux termes de l’article 9 de cette directive, intitulé « Relevés » :
« 1.      Les États membres veillent à ce que, dans la mesure où cela est techniquement possible, financièrement raisonnable et proportionné compte tenu des économies d’énergie potentielles, les clients finals d’électricité, de gaz naturel, de chaleur et de froid ainsi que d’eau chaude sanitaire reçoivent, à des prix concurrentiels, des compteurs individuels qui indiquent avec précision la consommation réelle d’énergie du client final et qui donnent des informations sur le moment où l’énergie a été utilisée.
Un tel compteur individuel à des prix concurrentiels est toujours fourni :
a)      lorsqu’un compteur existant est remplacé, à moins que cela ne soit pas techniquement possible ou rentable au regard des économies potentielles estimées à long terme ;
b)      lorsqu’il est procédé à un raccordement dans un bâtiment neuf ou qu’un bâtiment fait l’objet de travaux de rénovation importants, tels que définis dans la directive 2010/31/UE [du Parlement européen et du Conseil, du 19 mai 2010, sur la performance énergétique des bâtiments (JO 2010, L 153, p. 13)].
[...]
3.      Lorsqu’un bâtiment est alimenté en chaleur et en froid ou en eau chaude par un réseau de chaleur ou par une installation centrale desservant plusieurs bâtiments, un compteur de chaleur ou d’eau chaude est installé sur l’échangeur de chaleur ou au point de livraison.
Dans les immeubles comprenant plusieurs appartements et les immeubles mixtes équipés d’une installation centrale de chaleur/froid ou alimentés par un réseau de chaleur ou une installation centrale desservant plusieurs bâtiments, des compteurs individuels de consommation sont également installés d’ici au 31 décembre 2016 pour mesurer la consommation de chaleur, de froid ou d’eau chaude de chaque unité, lorsque cela est techniquement possible et rentable. Lorsqu’il n’est pas rentable ou techniquement possible d’utiliser des compteurs individuels pour mesurer la consommation de chaleur, des répartiteurs des frais de chauffage individuels sont utilisés pour mesurer la consommation de chaleur à chaque radiateur, à moins que l’État membre en question ne démontre que l’installation de tels répartiteurs n’est pas rentable. Dans ces cas, d’autres méthodes rentables permettant de mesurer la consommation de chaleur peuvent être envisagées.
Lorsque des immeubles comprenant plusieurs appartements sont alimentés par un réseau de chaleur ou de froid ou lorsque de tels bâtiments sont principalement alimentés par des systèmes de chaleur ou de froid collectifs, les États membres peuvent introduire des règles transparentes concernant la répartition des frais liés à la consommation thermique ou d’eau chaude dans ces immeubles, afin d’assurer une comptabilisation transparente et exacte de la consommation individuelle. Au besoin, ces règles comportent des orientations en ce qui concerne la répartition des frais liés à la consommation de chaleur et/ou d’eau chaude comme suit :
a)      l’eau chaude destinée aux besoins domestiques ;
b)      la chaleur rayonnée par l’installation du bâtiment et aux fins du chauffage des zones communes (lorsque les cages d’escaliers et les couloirs sont équipés de radiateurs) ;
c)      le chauffage des appartements. »
4        L’article 28 de la directive 2012/27, intitulé « Transposition », dispose, à son paragraphe 1, premier alinéa :
« Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive, au plus tard le 5 juin 2014. »
La procédure précontentieuse
5        Le 22 février 2016, le Royaume d’Espagne a notifié à la Commission la publication du Real Decreto 56/2016, por el que se transpone la Directiva 2012/27/UE [...] en lo referente a auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos y promoción de la eficiencia del suministro de energía (décret royal 56/2016, portant transposition de la directive 2012/27/UE [...] en ce qui concerne les audits énergétiques, l’agrément des fournisseurs de services et des auditeurs énergétiques et la promotion de l’efficacité au niveau de l’approvisionnement énergétique), du 12 février 2016 (BOE no 38, du 13 février 2016, p. 11655), transposant en droit espagnol la directive 2012/27, à l’exception de son article 9, paragraphe 3.
6        Le 2 mars 2016, cet État membre a communiqué à la Commission, en tant que mesure de transposition dudit article 9, paragraphe 3, le Real Decreto 1027/2007, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios (décret royal 1027/2007, portant approbation du règlement concernant les installations thermiques dans les bâtiments), du 20 juillet 2007 (BOE no 207, du 29 août 2007, p. 35931), tel que modifié (ci-après le « RITE »).
7        Le 4 octobre 2017, la Commission a adressé au Royaume d’Espagne une lettre de mise en demeure pour manquement aux obligations qui incombent à ce dernier en vertu de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2012/27, estimant que le champ d’application du RITE, tel que communiqué par cet État membre, était plus restrictif que celui de cette disposition.
8        En outre, elle a exposé que le RITE ne prévoit pas l’installation, contrairement aux prescriptions de ladite disposition, dans les immeubles comprenant plusieurs appartements et les immeubles mixtes équipés d’une installation centrale de chaleur/froid ou alimentés par un réseau de chaleur ou une installation centrale desservant plusieurs bâtiments, de compteurs individuels de consommation ou, à défaut, de répartiteurs des frais de chauffage individuels.
9        Le Royaume d’Espagne a, par lettre du 29 décembre 2017, indiqué que le ministère compétent préparait un projet de décret royal aux fins de transposer en droit interne l’obligation prévue à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2012/27, qui serait ainsi mise en œuvre au début du mois de janvier 2018.
10      Estimant que le Royaume d’Espagne n’avait toujours pas adopté de dispositions nationales lui permettant de respecter les prescriptions prévues à cette disposition, la Commission a, le 9 mars 2018, émis un avis motivé, invitant cet État membre à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
11      En réponse à cet avis motivé, le Royaume d’Espagne a, par lettre du 7 mai 2018, indiqué que les autorités espagnoles avaient préféré revoir, à la lumière du guide de la Commission destiné à aider les États membres à mettre en œuvre les articles 9 à 11 de la directive 2012/27, les dispositions nationales en vigueur afin, le cas échéant, de leur apporter les modifications nécessaires. Selon les autorités espagnoles, le décret royal permettant la transposition complète de cette directive devait être approuvé au plus tard au mois de juillet 2018.
12      Considérant que, à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, le Royaume d’Espagne n’avait pas satisfait aux obligations lui incombant en vertu de l’article 9, paragraphe 3, de directive 2012/27, la Commission a introduit, le 30 avril 2019, le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
13      La Commission soutient que le RITE, qui lui a été communiqué en tant que mesure de transposition de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2012/27, ne s’applique qu’aux installations thermiques des bâtiments neufs et aux installations thermiques de bâtiments existants faisant l’objet d’une rénovation, ainsi qu’à l’entretien, à l’utilisation et à l’inspection de toutes les installations thermiques, dans les limites qu’il définit. Ainsi, le champ d’application du RITE serait plus restreint que celui prévu audit l’article 9, paragraphe 3. En effet, en vertu du RITE, les occupants d’immeubles d’appartements construits avant l’entrée en vigueur de celui-ci, ou dont les installations thermiques n’ont pas été rénovées, n’auraient pas droit à l’installation d’un compteur individuel, alors que les prescriptions de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2012/27 s’appliqueraient à tous les bâtiments, indépendamment de leur date de construction ou de rénovation.
14      Par ailleurs, la Commission fait valoir que cette disposition distingue entre l’installation de compteurs individuels et celle de répartiteurs des frais de chauffage sur chaque radiateur, alors que le RITE ne prévoirait pas une telle distinction.
15      En outre, cette institution précise que le Royaume d’Espagne renvoyait, dans sa réponse à l’avis motivé, à un projet de décret royal dont l’objet visait à réglementer la comptabilisation des consommations individuelles dans les installations thermiques de bâtiments et, partant, à parachever la transposition de la directive 2012/27. Or, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, elle relève que ce décret royal n’a pas encore été adopté.
16      Aussi, la Commission rappelle que, conformément à l’article 28, paragraphe 1, de cette directive, les États membres avaient jusqu’au 5 juin 2014 pour mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions de celle-ci et que, en vertu de l’article 9, paragraphe 3, de cette directive, ils devaient veiller à ce que, dans les immeubles visés à cette disposition, des dispositifs de mesure individuels de la consommation de chauffage, de froid et d’eau chaude soient installés au plus tard le 31 décembre 2016. Par ailleurs, dans le cadre de la présente procédure d’infraction, les autorités espagnoles se seraient engagées à adopter, avant le mois de juillet 2018, les dispositions nationales relatives à l’installation de ces dispositifs.
17      Le Royaume d’Espagne soutient, à titre liminaire, que, en ayant adopté le décret royal 56/2016, il a mis en œuvre la « quasi-totalité » des obligations que lui impose la directive 2012/27, la divergence constatée par la Commission portant exclusivement sur la transposition de l’article 9 de cette directive.
18      Selon cet État membre, l’obligation prévue au paragraphe 3 de cet article est transposée dans l’ordre juridique espagnol par le RITE, bien que celui-ci ne s’applique qu’aux bâtiments neufs et aux installations thermiques de bâtiments existants faisant l’objet d’une rénovation.
19      Le Royaume d’Espagne se réfère, à cet égard, à certaines autres mesures adoptées ainsi qu’au fait que, dans la pratique, le RITE aurait reçu une application très large. Il en conclut que, dans une large mesure, il s’est conformé de manière effective à l’obligation prévue à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2012/27. Il reconnaît avoir fait part à la Commission de la préparation d’un projet de décret royal dont l’objectif aurait été de dissiper les doutes exprimés par cette institution sur la transposition complète en droit espagnol des prescriptions fixées à cette disposition, en prévoyant l’obligation, sous réserve de la faisabilité technique et de la rentabilité économique de l’opération, pour les exploitants d’installations thermiques centralisées situées dans des bâtiments d’habitation, d’installer des compteurs individualisés dans chaque logement.
20      Cet État membre précise que le processus d’adoption dudit projet de décret royal est entré dans sa phase finale et que ce projet devrait être adopté par le nouveau gouvernement issu des élections générales au Parlement national.
Appréciation de la Cour
21      Il convient de rappeler que, en vertu de l’article 9, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2012/27, les États membres veillent à ce que les clients finals d’électricité, de gaz naturel, de chaleur et de froid ainsi que d’eau chaude sanitaire reçoivent, à des prix concurrentiels, des compteurs individuels qui indiquent avec précision la consommation réelle d’énergie du client final et qui donnent des informations sur le moment où l’énergie a été utilisée, dans la mesure où cela est techniquement possible, financièrement raisonnable et proportionné compte tenu des économies d’énergie potentielles.
22      Aux termes du second alinéa dudit article 9, paragraphe 1, un compteur individuel à des prix concurrentiels est toujours fourni lorsqu’un compteur existant est remplacé, à moins que cela ne soit pas techniquement possible ou rentable au regard des économies potentielles estimées à long terme, et lorsqu’il est procédé à un raccordement dans un bâtiment neuf ou qu’un bâtiment fait l’objet de travaux de rénovation importants.
23      En sus de ces obligations, l’article 9, paragraphe 3, premier alinéa, de cette directive dispose qu’un compteur de chaleur ou d’eau chaude est installé sur l’échangeur de chaleur ou au point de livraison lorsqu’un bâtiment est alimenté en chaleur et en froid ou en eau chaude par un réseau de chaleur ou par une installation centrale desservant plusieurs bâtiments.
24      En outre, aux termes du deuxième alinéa dudit article 9, paragraphe 3, sont également installés, au plus tard le 31 décembre 2016, dans les immeubles comprenant plusieurs appartements et les immeubles mixtes équipés d’une installation centrale de chaleur/froid ou alimentés par un réseau de chaleur ou une installation centrale desservant plusieurs bâtiments, des compteurs individuels de consommation ou, à défaut, lorsque cela n’est pas rentable ou techniquement possible, des répartiteurs des frais de chauffage individuels pour mesurer la consommation de chaleur à chaque radiateur, à moins que l’État membre en question ne démontre que l’installation de tels répartiteurs n’est pas rentable.
25      Enfin, l’article 28, paragraphe 1, de la directive 2012/27 dispose que les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive au plus tard le 5 juin 2014.
26      Il convient par ailleurs de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, de telle sorte que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour [arrêts du 24 avril 2007, Commission/Pays-Bas, C‑523/04, EU:C:2007:244, point 39 ainsi que jurisprudence citée ; du 19 septembre 2017, Commission/Irlande (Taxe d’immatriculation), C‑552/15, EU:C:2017:698, point 35, et du 2 avril 2020, Commission/Espagne (Risques d’inondation – Plans de gestion des îles Canaries), C‑384/19, non publié, EU:C:2020:271, point 11].
27      En l’occurrence, le délai fixé dans l’avis motivé émis par la Commission et réceptionné le 9 mars 2018 par le Royaume d’Espagne expirait le 9 mai 2018. Or, il est constant que, à cette dernière date, cet État membre n’a pas adopté toutes les dispositions nécessaires pour se conformer à l’obligation prévue à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2012/27.
28      En effet, le Royaume d’Espagne, confirmant que le RITE ne s’applique qu’aux bâtiments neufs et aux installations de bâtiments existants faisant l’objet d’une rénovation, visés à l’article 9, paragraphe 1, second alinéa, de cette directive, ne conteste pas que ce décret ne permet pas, en tant que tel, d’assurer le respect, à l’égard des bâtiments construits avant l’entrée en vigueur du RITE ou dont les installations thermiques n’ont pas été rénovées, des prescriptions fixées à l’article 9, paragraphe 3, de ladite directive.
29      Par ailleurs, cet État membre ne conteste pas davantage que le RITE ne prévoit pas, contrairement à ce que requiert cette disposition, l’installation de compteurs individuels ou, à défaut, lorsque cela n’est pas rentable ou techniquement possible, de répartiteurs des frais de chauffage individuels sur chaque radiateur, à moins qu’il ne soit démontré que leur installation n’est pas rentable.
30      Le Royaume d’Espagne soutient néanmoins que, en raison d’une application « très large » « dans la pratique » du RITE, mais également de l’adoption d’autres mesures visant à rationnaliser la consommation d’énergie, il se serait « dans une large mesure » conformé à l’obligation prévue à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2012/27. Toutefois, selon une jurisprudence constante de la Cour, de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l’administration et dépourvues d’une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations de transposition d’une directive (arrêt du 30 juin 2016, Commission/Pologne, C‑648/13, EU:C:2016:490, point 79 et jurisprudence citée).
31      Enfin, dans la mesure où le Royaume d’Espagne invoque à titre de justification du retard dans la transposition complète de l’obligation prévue audit article 9, paragraphe 3, la tenue des élections générales au Parlement national et la nécessité d’attendre la nomination consécutive du nouveau gouvernement, étant donné que le gouvernement sortant ne serait plus habilité, conformément aux règles constitutionnelles, à adopter des dispositions normatives, il est de jurisprudence constante qu’un État membre ne saurait exciper de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations et des délais prescrits par une directive [arrêts du 18 juillet 2006, Commission/Italie, C‑119/04, EU:C:2006:489, point 25 ainsi que jurisprudence citée ; du 2 décembre 2014, Commission/Grèce, C‑378/13, EU:C:2014:2405, point 29, et du 2 avril 2020, Commission/Espagne (Risques d’inondation – Plans de gestion des îles Canaries), C‑384/19, non publié, EU:C:2020:271, point 12].
32      Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le recours introduit par la Commission est fondé.
33      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en n’ayant pas adopté, dans le délai prescrit, toutes les dispositions nationales nécessaires pour se conformer à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2012/27, portant sur l’installation dans les bâtiments de dispositifs de mesure individuels de la consommation de chauffage, de froid et d’eau chaude, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition.
Sur les dépens
34      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :
1)      En n’ayant pas adopté, dans le délai prescrit, toutes les dispositions nationales nécessaires pour se conformer à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relative à l’efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE, portant sur l’installation dans les bâtiments de dispositifs de mesure individuels de la consommation de chauffage, de froid et d’eau chaude, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition.
2)      Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : l’espagnol.