61998CJ0424_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-424/98,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, aanvankelijk vertegenwoordigd door A. Aresu, lid van haar juridische dienst, vervolgens door K. Oldfelt Hjertonsson, juridisch hoofdadviseur, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door D. del Gaizo, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adélaïde 5,
verweerster,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door
- van de gezinsleden van de onder richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht (PB L 180, blz. 26) vallende personen te verlangen, dat zij over middelen beschikken die een derde hoger zijn dan het minimumbedrag waarover de gezinsleden van de personen moeten beschikken die vallen onder richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (PB L 180, blz. 28),
- de toegelaten bewijsmiddelen te beperken en inzonderheid voor te schrijven, dat bepaalde documenten door de autoriteiten van een andere lidstaat moeten zijn afgegeven of geviseerd,
- van studenten die onderdaan zijn van een andere lidstaat en die ingevolge richtlijn 93/96/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht voor studenten (PB L 317, blz. 59) verzoeken om erkenning van hun recht van verblijf in Italië en van dat van hun gezinsleden, te verlangen dat zij de Italiaanse autoriteiten verzekeren dat zij over een bepaald bedrag aan bestaansmiddelen beschikken, en, wat het daartoe te gebruiken middel betreft, de student niet duidelijk de keuze te laten tussen een verklaring en enige andere ten minste gelijkwaardige wijze, en ten slotte een dergelijke verklaring niet toe te staan wanneer de student vergezeld wordt door zijn gezinsleden,
de krachtens de genoemde richtlijnen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: D. A. O. Edward (rapporteur), kamerpresident, L. Sevón, P. J. G. Kapteyn, P. Jann en H. Ragnemalm, rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer
griffier: R. Grass
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 november 1999,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 25 november 1998 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) het Hof verzocht vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door
- van de gezinsleden van de onder richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht (PB L 180, blz. 26) vallende personen te verlangen, dat zij over middelen beschikken die een derde hoger zijn dan het minimumbedrag waarover de gezinsleden van de personen moeten beschikken die vallen onder richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (PB L 180, blz. 28),
- de toegelaten bewijsmiddelen te beperken en inzonderheid voor te schrijven, dat bepaalde documenten door de autoriteiten van een andere lidstaat moeten zijn afgegeven of geviseerd,
- van studenten die onderdaan zijn van een andere lidstaat en die ingevolge richtlijn 93/96/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht voor studenten (PB L 317, blz. 59) verzoeken om erkenning van hun recht van verblijf in Italië en van dat van hun gezinsleden, te verlangen dat zij de Italiaanse autoriteiten verzekeren dat zij over een bepaald bedrag aan bestaansmiddelen beschikken, en, wat het daartoe te gebruiken middel betreft, de student niet duidelijk de keuze te laten tussen een verklaring en enige andere ten minste gelijkwaardige wijze, en ten slotte een dergelijke verklaring niet toe te staan wanneer de student vergezeld wordt door zijn gezinsleden,
de krachtens de genoemde richtlijnen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Juridische context
De communautaire regeling
2 Artikel 1, lid 1, van richtlijn 90/364 bepaalt:
1. De lidstaten kennen het verblijfsrecht toe aan onderdanen van de lidstaten die dit recht niet bezitten op grond van andere bepalingen van het gemeenschapsrecht alsmede aan hun familieleden, als omschreven in lid 2, mits zij voor zichzelf en hun familieleden een ziektekostenverzekering hebben die alle risico's in het gastland dekt en over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van het gastland komen.
De in de eerste alinea bedoelde bestaansmiddelen zijn toereikend wanneer zij meer bedragen dan het niveau van de middelen waaronder door het gastland aan zijn onderdanen bijstand kan worden verleend, rekening houdend met de persoonlijke situatie van de aanvrager en in voorkomend geval met die van de krachtens lid 2 toegelaten personen.
Wanneer de tweede alinea niet kan worden toegepast, worden de bestaansmiddelen van de aanvrager toereikend geacht wanneer zij meer bedragen dan het niveau van het minimumpensioen in het kader van de sociale zekerheid dat door het gastland wordt uitgekeerd."
3 Artikel 1, lid 1, van richtlijn 90/365 schrijft voor:
1. De lidstaten kennen het verblijfsrecht toe aan iedere onderdaan van een lidstaat die in de Gemeenschap als werknemer of als zelfstandige een beroepswerkzaamheid heeft uitgeoefend, alsmede aan zijn familieleden, als omschreven in lid 2, mits hij een invaliditeitsuitkering, vervroegd pensioen of een ouderdomsuitkering, dan wel een uitkering van de arbeidsongevallen- of beroepsziekteverzekering ontvangt waarvan het bedrag toereikend is om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van het gastland komen en mits zij een ziektekostenverzekering hebben die alle risico's in het gastland dekt.
De bestaansmiddelen van de aanvrager zijn toereikend wanneer zij meer bedragen dan het niveau van de middelen waaronder door het gastland aan zijn onderdanen bijstand kan worden verleend, rekening houdend met de persoonlijke situatie van de aanvrager en in voorkomend geval met die van de krachtens lid 2 toegelaten personen.
Wanneer de tweede alinea in een lidstaat niet kan worden toegepast, worden de bestaansmiddelen van de aanvrager toereikend geacht wanneer zij meer bedragen dan het niveau van het minimumpensioen in het kader van de sociale zekerheid dat door het gastland wordt uitgekeerd."
4 Artikel 1 van richtlijn 93/96, die in wezen in de plaats is getreden van richtlijn 90/366/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht voor studenten (PB L 180, blz. 30) nadat deze door het Hof was nietig verklaard (arrest van 7 juli 1992, Parlement/Raad, C-295/90, Jurispr. blz. I-4193), luidt als volgt:
Teneinde de voorwaarden te preciseren ter vergemakkelijking van de uitoefening van het verblijfsrecht en onderdanen van een lidstaat die tot een beroepsopleiding in een andere lidstaat zijn toegelaten, zonder discriminatie de toegang tot de beroepsopleiding te waarborgen, kennen de lidstaten het verblijfsrecht toe aan iedere student die onderdaan is van een lidstaat en die dit recht niet bezit op grond van een andere bepaling van het gemeenschapsrecht, alsmede aan zijn echtgenoot en hun ten laste komende kinderen, voor zover de student de betrokken nationale autoriteiten, naar zijn keuze door middel van een verklaring of op enige andere ten minste gelijkwaardige wijze, verzekert dat hij over de nodige bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van de ontvangende lidstaat komen, en mits de student bij een erkende instelling ingeschreven is om daar als hoofdbezigheid een beroepsopleiding te volgen en hij een ziektekostenverzekering heeft die alle risico's in de ontvangende lidstaat dekt."
De nationale regeling
5 De drie in punt 1 van dit arrest genoemde richtlijnen zijn in Italiaans recht omgezet bij wetsbesluit nr. 470 van 26 november 1992 betreffende de toepassing van de richtlijnen 90/364, 90/365 en 90/366 inzake het verblijfsrecht van onderdanen van lidstaten van de Gemeenschap, van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd, en van studenten (GURI nr. 286 van 4 december 1992; hierna: besluit nr. 470/92").
6 Bij besluit nr. 470/92 is een aantal nieuwe bepalingen ingelast in presidentieel decreet nr. 1656 van 30 december 1965, waaronder artikel 5 bis inzake het verblijfsrecht van onderdanen van een lidstaat die een beroepswerkzaamheid hebben uitgeoefend, en artikel 5 quater inzake het verblijfsrecht van onderdanen van een lidstaat die dit recht niet op grond van andere bepalingen bezitten. Volgens lid 1 van beide artikelen dienen de betrokkenen inkomsten te hebben die niet lager zijn dan het minimumbedrag in de zin van het Italiaanse stelsel van verplichte algemene verzekering.
7 Volgens lid 2 van de artikelen 5 bis en 5 quater van besluit nr. 470/92 wordt het verblijfsrecht ook toegekend aan de gezinsleden ten laste van de hoofdaanvrager. Artikel 5 quater, lid 2, van dat besluit bepaalt evenwel, dat het verblijfsrecht slechts wordt toegekend indien de totale inkomsten van de hoofdaanvrager per gezinslid niet lager zijn dan het in lid 1 bedoelde minimum [minimumbedrag in de zin van het Italiaanse stelsel van verplichte algemene verzekering]", terwijl voor de gezinsleden ten laste van de in artikel 5 bis bedoelde aanvrager (degene die een beroepswerkzaamheid heeft uitgeoefend) het minimumbedrag van de in de eerste alinea bedoelde inkomsten per gezinslid met 1/3 wordt verhoogd".
8 Het eveneens bij besluit nr. 470/92 in presidentieel decreet nr. 1656 ingelaste artikel 5 ter heeft betrekking op het verblijfsrecht van studenten; lid 1 van dit artikel bepaalt onder meer, dat een recht van verblijf op het grondgebied van de republiek toekomt aan studenten die onderdaan zijn van een lidstaat van de Europese Gemeenschap (...) die in Italië inkomsten hebben die niet lager zijn dan het minimumbedrag, bepaald voor het Italiaanse stelsel van verplichte algemene verzekering". In lid 2 van dat artikel wordt hieraan toegevoegd, dat aan de gezinsleden van de student een overeenkomstig recht wordt toegekend mits de totale inkomsten van de burger te wiens laste zij komen, per gezinslid niet lager zijn dan het minimumbedrag in de zin van het Italiaanse stelsel van verplichte algemene verzekering".
9 Daarnaast schrijft artikel 5 quinquies van besluit nr. 470/92 met betrekking tot de voor de afgifte van de verblijfskaart over te leggen documenten het volgende voor:
1. De verblijfskaart en het verblijfsdocument (...) worden afgegeven na overlegging van de volgende documenten:
(...)
b) een verklaring van de bevoegde consulaire autoriteit waaruit blijkt dat de aanvrager verzekerd is bij een ziektekostenstelsel van een lidstaat van de Gemeenschap, een voor Italië geldende verzekeringspolis die ziektekosten en ziekenhuisopname dekt, dan wel een gewaarmerkt afschrift van het bewijs van inschrijving bij de Italiaanse nationale gezondheidsdienst;
c) voor de in artikel 5 bis bedoelde burgers: een verklaring van de bevoegde consulaire autoriteit waaruit blijkt dat de aanvrager een pensioen, een uitkering wegens een arbeidsongeval of beroepsziekte dan wel andere inkomsten ontvangt, onder vermelding van het bedrag ervan;
d) voor de in artikel 5 ter bedoelde studenten: een verklaring van de betrokkene, afgelegd ten overstaan van de bevoegde autoriteit inzake de openbare veiligheid, waaruit de hoogte van de beschikbare inkomsten blijkt, dan wel een afschrift van de sub e bedoelde documenten;
e) voor ten laste komende gezinsleden en de in artikel 5 quater bedoelde onderdanen: een door de bevoegde consulaire autoriteit geviseerd afschrift van de aan de voorschriften van het land van oorsprong of herkomst beantwoordende documenten waaruit blijkt dat zij over de vereiste inkomsten beschikken, dan wel, voor de op Italiaans grondgebied ontvangen inkomsten, een door de bevoegde organen afgegeven document;
f) voor ten laste komende gezinsleden: een door de bevoegde autoriteit van het land van oorsprong of herkomst afgegeven bewijs omtrent de verwantschap en de hoedanigheid van ten laste komend gezinslid."
De precontentieuze procedure
10 Omdat de Commissie van mening was, dat de Italiaanse Republiek de richtlijnen 90/364, 90/365 en 93/96 niet juist in haar nationale wetgeving had omgezet, stelde zij de Italiaanse regering bij aanmaningsbrief van 13 juni 1995 overeenkomstig artikel 169 van het Verdrag in de gelegenheid haar opmerkingen te maken.
11 De Italiaanse autoriteiten antwoordden bij brief van 6 december 1995, waarbij twee nota's van het Ministerie van Werkgelegenheid en Sociale zekerheid waren gevoegd. De Commissie achtte dit antwoord na onderzoek onvoldoende en zond de Italiaanse Republiek bij schrijven van 11 november 1996 een met redenen omkleed advies, met het verzoek om binnen twee maanden na de kennisgeving van het advies de nodige maatregelen te nemen.
12 Bij brief van 13 december 1996 deelden de Italiaanse autoriteiten de Commissie mee, dat ingevolge artikel 1, zesde alinea, van het voorstel van wet houdende Bepalingen ter uitvoering van de verplichtingen voortvloeiende uit het lidmaatschap van Italië van de Europese Gemeenschappen - Communautaire wet 1995-1996", goedgekeurd door de Raad van ministers ter vergadering van 8 november 1996, de regering de nodige aanvullende en corrigerende bepalingen diende vast te stellen om besluit nr. 470/92 in overeenstemming te brengen met de drie genoemde richtlijnen.
13 Daar de Commissie na die brief geen informatie meer ontving over de voortgang van de procedure tot vaststelling van de genoemde bepalingen, concludeerde zij dat de Italiaanse Republiek nog altijd niet de nodige bepalingen had vastgesteld om zich naar de richtlijnen 90/364, 90/365 en 93/96 te voegen, althans haar daarvan niet in kennis had gesteld. Dit was voor haar reden om dit beroep in te stellen.
Ten gronde
De hoogte van de inkomsten van de gezinsleden van de onder richtlijn 90/364 vallende personen
Argumenten van partijen
14 Met dit middel verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen, dat de Italiaanse Republiek de krachtens richtlijn 90/364 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door van de gezinsleden van de onder richtlijn 90/364 vallende personen te verlangen, dat zij over middelen beschikken die een derde hoger zijn dan het minimumbedrag waarover de gezinsleden van de onder richtlijn 90/365 vallende personen moeten beschikken".
15 Volgens de Commissie blijkt bij vergelijking van de artikelen 5 bis en 5 quater van besluit nr. 470/92, dat de gezinsleden van de onder richtlijn 90/364 vallende personen inkomsten moeten hebben die een derde hoger zijn dan die van de gezinsleden van hen die onder richtlijn 90/365 vallen.
16 De richtlijnen 90/364 en 90/365 zijn evenwel gelijkluidend waar het de hoogte van de inkomsten betreft die van de onder die richtlijnen vallende personen kunnen worden verlangd, zodat de Italiaanse Republiek beide richtlijnen op identieke wijze dient om te zetten.
17 De Commissie betwist niet, dat indien de onder richtlijn 90/364 of richtlijn 90/365 vallende personen vergezeld worden door een of meer gezinsleden, de lidstaten kunnen voorschrijven dat het gezin over hogere inkomsten dient te beschikken dan wanneer één persoon aanspraak maakt op toepassing van een van de richtlijnen. De Commissie erkent tevens, dat de lidstaat een zekere beleidsruimte dient te hebben bij de invulling van de voorwaarde, dat de betrokkenen over toereikende bestaansmiddelen moeten beschikken om te voorkomen dat zij ten laste van de bijstandsregeling komen".
18 Voor het verschil in behandeling tussen de in artikel 5 quater en de in artikel 5 bis van besluit nr. 470/92 bedoelde gezinsleden bestaat haars inziens echter geen objectieve rechtvaardigingsgrond. Blijkens de gunstigere regeling voor de gezinsleden ten laste van hen die onder richtlijn 90/365 vallen, achten de Italiaanse autoriteiten de desbetreffende voorwaarden wel reeds voldoende om te voorkomen dat de betrokkenen ten laste van de bijstandsregeling komen.
19 Met betrekking tot dit middel verwijst de Italiaanse regering in haar verweerschrift naar een wetsvoorstel waarbij de door de Commissie gelaakte bepalingen zullen worden gewijzigd. Het voorstel bevindt zich naar haar zeggen in een vergevorderd stadium van interdepartementaal overleg.
Beoordeling door het Hof
20 Besluit nr. 470/92 voorziet in een andere regeling naargelang het de onder richtlijn 90/364 dan wel de onder richtlijn 90/365 vallende personen betreft. Artikel 5 quater van het besluit vereist immers voor de onder richtlijn 90/364 vallende personen, dat de totale inkomsten per ten laste komend gezinslid niet lager zijn dan het minimumbedrag in de zin van het Italiaanse stelsel van verplichte algemene verzekering. Artikel 5 bis van het besluit verlangt daarentegen van de onder richtlijn 90/365 vallende personen (personen die een beroepswerkzaamheid hebben uitgeoefend), dat zij over inkomsten beschikken die overeenkomen met het genoemde minimum, vermeerderd met een derde per ten laste komend gezinslid.
21 Degene die onder richtlijn 90/364 valt, moet dus zowel voor zichzelf als voor elk ten laste komend gezinslid over het minimumbedrag beschikken geldend voor het Italiaanse stelsel van verplichte algemene verzekering, terwijl dit minimumbedrag ten aanzien van de in richtlijn 90/365 bedoelde personen die een beroepswerkzaamheid hebben uitgeoefend, slechts met een derde wordt verhoogd per ten laste komend gezinslid.
22 Waar de Commissie concludeert, dat de Italiaanse wettelijke regeling van de gezinsleden van de onder richtlijn 90/364 vallende personen verlangt, dat zij over middelen beschikken die een derde hoger zijn dan het minimumbedrag waarover de gezinsleden van onder richtlijn 90/365 vallende personen moeten beschikken, lijkt zij het verschil in hoogte tussen de inkomsten die de Italiaanse regeling van de onder de richtlijnen vallende personen verlangt, verkeerd te hebben beoordeeld. De bestaansmiddelen die van gezinsleden van de onder richtlijn 90/364 vallende personen worden geëist, zijn namelijk driemaal zo hoog als die waarover de gezinsleden van de onder richtlijn 90/365 vallende personen moeten beschikken.
23 Voorts blijkt uit het dossier, dat de Commissie de Italiaanse Republiek in haar met redenen omkleed advies van 11 november 1996 heeft verweten, dat zij per gezinslid van de onder richtlijn 90/364 vallende personen een bedrag aan bestaansmiddelen verlangt tre volte più elevato" (dat driemaal hoger is) dan het minimumbedrag waarover elk gezinslid van de onder richtlijn 90/365 vallende personen moet beschikken. In het verzoekschrift spreekt de Commissie echter niet meer van tre volte più elevato", doch slechts van un terzo superiore" (een derde hoger), ofschoon in het dossier geen aanwijzingen zijn te vinden die deze wijziging zouden kunnen verklaren.
24 Daarenboven onderbouwt de Commissie haar middel betreffende het hogere bedrag aan bestaansmiddelen waarover de gezinsleden van de onder richtlijn 90/364 vallende personen moeten beschikken, enkel met een vergelijking van de richtlijnen 90/364 en 90/365, waarbij zij zich beroept op de gelijkluidende bewoordingen van beide richtlijnen ter zake van de hoogte van de bestaansmiddelen die kan worden voorgeschreven, alsook op het feit dat de Italiaanse autoriteiten het bedrag dat per gezinslid van de onder richtlijn 90/365 vallende personen kan worden verlangd, voldoende lijken te achten.
25 De Commissie erkent echter, dat de lidstaten ter zake over een zekere beleidsruimte beschikken. Dat de twee richtlijnen in gelijke bewoordingen zijn gesteld waar het de verlangde bestaansmiddelen betreft, betekent dus niet, dat de lidstaten verplicht zouden zijn in beide gevallen dezelfde bedragen vast te stellen.
26 Dat een lidstaat gezinsleden van personen die een beroepswerkzaamheid hebben uitgeoefend, gunstiger behandelt dan gezinsleden van de onder richtlijn 90/364 vallende personen, bewijst op zich nog niet, dat het hogere bedrag dat van deze laatsten wordt verlangd, de beleidsruimte van de lidstaten te buiten gaat.
27 De Commissie heeft bijgevolg niet het bewijs geleverd, dat haar eerste middel gegrond is, zodat dit moet worden verworpen.
De documenten die de onder de richtlijnen 90/364 en 90/365 vallende personen moeten overleggen
Argumenten van partijen
28 De Commissie voert aan, dat de Italiaanse autoriteiten blijkens artikel 5 quinquies van besluit nr. 470/92 slechts bepaalde documenten toelaten als bewijs, dat de in de richtlijnen 90/364 en 90/365 bedoelde personen aan de voorwaarden voor toekenning van het verblijfsrecht voldoen.
29 Om een verblijfskaart te kunnen verkrijgen, moeten de in de richtlijnen 90/364 en 90/365 bedoelde personen immers een verklaring van de consulaire autoriteit waaruit blijkt dat de aanvrager is verzekerd bij een ziektekostenstelsel van een lidstaat van de Gemeenschap, een voor Italië geldende verzekeringspolis die ziektekosten en ziekenhuisopname dekt, dan wel een gewaarmerkt afschrift van het bewijs van inschrijving bij de Italiaanse nationale gezondheidsdienst overleggen.
30 Verder moeten de onder richtlijn 90/365 vallende personen een verklaring van de consulaire autoriteit overleggen, waaruit blijkt dat zij een pensioen, een uitkering of andere inkomsten ontvangen, onder vermelding van het bedrag ervan, terwijl de onder richtlijn 90/364 vallende personen en hun gezinsleden ten laste een door de consulaire autoriteit geviseerd afschrift moeten overleggen van de in het land van oorsprong of herkomst afgegeven documenten waaruit blijkt dat zij over de vereiste inkomsten beschikken, dan wel, indien deze inkomsten in Italië worden verworven, door de bevoegde autoriteiten afgegeven bewijsstukken.
31 Bovendien moet degene die aanspraak maakt op het verblijfsrecht, voor elk ten laste komend gezinslid een door de bevoegde autoriteit van het land van oorsprong of herkomst afgegeven officieel document omtrent de verwantschap en de hoedanigheid van ten laste komend gezinslid overleggen.
32 De weigering om andere dan door een overheidsinstantie afgegeven documenten te accepteren, is naar het oordeel van de Commissie in bepaalde gevallen nog te rechtvaardigen vanuit het streven het gebruik van valse documenten te voorkomen. Dat de in de richtlijnen 90/364 en 90/365 bedoelde personen volgens de Italiaanse regeling in álle gevallen door een overheidsinstantie van een lidstaat afgegeven documenten moeten overleggen, is echter duidelijk onevenredig. Het kan voor de betrokkenen immers wel eens moeilijk zijn om deze documenten te verkrijgen; zo is het bijvoorbeeld niet zeker, of er in elke lidstaat een overheidsinstantie bestaat die een bewijs kan afgeven, dat iemand ten laste komt van een ander. Bovendien staan de Italiaanse autoriteiten in de meeste gevallen andere, gelijkwaardige middelen ter beschikking om zich ervan te vergewissen, dat de voorwaarden van het verblijfsrecht zijn vervuld, zodat zij de betrokkenen zouden moeten toestaan, het nodige bewijs te leveren met ieder ander daarvoor geschikt document.
33 De Italiaanse regering deelt het standpunt van de Commissie niet, met name niet waar zij betwijfelt of er in elke lidstaat een overheidsinstantie is die een verklaring kan afgeven omtrent de inkomsten van iemand die besluit in een andere lidstaat te verblijven.
Beoordeling door het Hof
34 Vaststaat dat de richtlijnen 90/364 en 90/365 de materiële voorwaarden voor de afgifte van een verblijfsvergunning vastleggen, met name op het punt van de ziektekostenverzekering en de bestaansmiddelen, doch niet uitdrukkelijk regelen, hoe de onder die richtlijnen vallende personen moeten aantonen dat zij aan deze voorwaarden voldoen.
35 Dit neemt niet weg, dat de lidstaten hun bevoegdheden op dat vlak moeten uitoefenen met inachtneming van zowel de door de het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden als de nuttige werking van de bepalingen van richtlijnen die maatregelen bevatten die erop zijn gericht, onderling de belemmeringen van het vrije verkeer van personen af te schaffen, teneinde de uitoefening van het recht van verblijf van de burgers van de Europese Unie en hun gezinsleden op het grondgebied van elke lidstaat te vergemakkelijken (zie, in deze zin, arrest van 29 oktober 1998, De Castro Freitas en Escallier, C-193/97 en C-194/97, Jurispr. blz. I-6747, punt 23).
36 Daarnaast moeten de lidstaten gebruik maken van de verschillende mogelijkheden die andere gemeenschapsrechtelijke voorschriften bieden, met name waar het de dekking door een bepaalde socialezekerheidsregeling en de hoogte van pensioenen of uitkeringen betreft, die kunnen worden bewezen door middel van op verzoek van de belanghebbenden afgegeven verklaringen van de nationale socialezekerheidsorganen.
37 Hieruit volgt, dat de Italiaanse Republiek met deze beperking van de bewijsmiddelen die kunnen worden aangevoerd en inzonderheid met het voorschrift, dat bepaalde documenten door de autoriteiten van een andere lidstaat moeten zijn afgegeven of geviseerd, de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen heeft overschreden. Het tweede middel van de Commissie moet bijgevolg worden aanvaard.
De bepalingen inzake de bestaansmiddelen van studenten
Argumenten van partijen
38 Volgens de Commissie verlangen de Italiaanse autoriteiten blijkens de artikelen 5 ter en 5 quinquies van besluit nr. 470/92 van studenten en hun gezinsleden, dat zij over bepaalde bestaansmiddelen beschikken, en wel ten minste het minimumbedrag in de zin van het Italiaanse stelsel van verplichte algemene verzekering. Voorts schrijft artikel 5 quinquies, sub d, niet duidelijk voor, of het de student vrijstaat met betrekking tot zijn bestaansmiddelen slechts een verklaring af te leggen ten overstaan van de bevoegde autoriteiten. Uit de redactie van artikel 5 quinquies, sub e, lijkt te volgen, dat de gezinsleden van een student in alle gevallen een van de daarin genoemde documenten moeten overleggen, zodat de mogelijkheid van een verklaring niet voor hen zou gelden.
39 Anders dan de richtlijnen 90/364 en 90/365, die een nadere indicatie geven van het minimumbedrag aan inkomsten waarover de in die richtlijnen bedoelde personen moeten beschikken, schrijft artikel 1 van richtlijn 93/96 voor, dat de betrokkenen de nationale autoriteit moeten verzekeren over de nodige bestaansmiddelen te beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling (...) komen". De Commissie wijst erop, dat de gemeenschapswetgever bij de omschrijving van de hoogte van de bestaansmiddelen zelfs het woord toereikend" heeft vermeden, dat wel in artikel 1, lid 1, van de richtlijnen 90/364 en 90/365 wordt gebezigd. Het is dus voldoende, dat de student over zodanige bestaansmiddelen beschikt, dat hij geen beroep op sociale bijstand hoeft te doen, waarbij het aan zijn eigen oordeel en niet aan dat van de betrokken nationale autoriteiten moet worden overgelaten, te bepalen, welk bedrag hij nodig heeft voor zijn verblijf.
40 Als mogelijke redenen voor dit verschil tussen richtlijn 93/96 en de richtlijnen 90/364 en 90/365 noemt de Commissie om te beginnen, dat het verblijf van de student per definitie tijdelijk is, aangezien het beperkt is tot de duur van de gevolgde opleiding. Het risico dat de student ten laste komt van de bijstandsregeling, is dus minder groot dan bij de in de andere twee richtlijnen bedoelde personen. Voorts heeft de gemeenschapswetgever de geldigheidsduur van de verblijfskaart beperkt tot een jaar, met de mogelijkheid van een jaarlijkse verlenging, waardoor de nationale autoriteiten sneller kunnen ingrijpen indien de student toch tot de bijstand mocht vervallen. Ten slotte kan een student veel gemakkelijker dan de in de andere twee richtlijnen bedoelde personen zijn bestaansmiddelen aanvullen met inkomsten uit arbeid, eventueel in deeltijd of in een tijdelijke betrekking, omdat hij als onderdaan van een lidstaat immers het recht heeft om op iedere vacature te reflecteren. Het is evenwel lastig om op voorhand aan te tonen, dat hij zijn bestaansmiddelen zal aanvullen met inkomsten uit arbeid.
41 Hetzelfde geldt voor de gezinsleden van een student, aangezien hun verblijfsrecht is gekoppeld aan dat van degene te wiens laste zij komen. Uit de redactie van artikel 1 van richtlijn 93/96 blijkt immers duidelijk, dat de student slechts één verklaring behoeft af te leggen, die zowel voor hemzelf als voor zijn gezinsleden geldt.
42 Ten aanzien van de aan de nationale autoriteit te geven verzekering, dat de student en zijn gezinsleden over de nodige bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij ten laste van de bijstandsregeling komen, stelt de Commissie, dat richtlijn 93/96 ook nauwkeurig voorschrijft hoe dit moet gebeuren: naar zijn keuze door middel van een verklaring of op enige andere ten minste gelijkwaardige wijze". Richtlijn 93/96 verbiedt de lidstaten dus andere bewijzen of documenten te verlangen met betrekking tot de bestaansmiddelen. Uit de bewoordingen van artikel 5 quinquies, sub d, van besluit nr. 470/92 blijkt echter niet duidelijk, of de Italiaanse autoriteiten de student daadwerkelijk de keuze laten om een verklaring af te leggen.
43 De Italiaanse regering heeft ten aanzien van dit middel geen standpunt bepaald.
Beoordeling door het Hof
44 Blijkens de bewoordingen van artikel 1 van richtlijn 93/96 worden onder de voorwaarden voor toekenning van een verblijfsrecht geen eisen gesteld met betrekking tot een bepaald bedrag aan bestaansmiddelen, dat bovendien aan de hand van specifieke documenten zou moeten worden aangetoond. Er is slechts sprake van een verklaring of enige andere ten minste gelijkwaardige wijze, door middel waarvan de student de betrokken nationale autoriteit kan verzekeren, dat hij voor zichzelf en, in voorkomend geval, voor zijn echtgenoot en kinderen ten laste over de nodige bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van de ontvangende lidstaat komen. Genoemde bepaling verbindt aan de erkenning van het verblijfsrecht wel de voorwaarde, dat de student bij een erkende instelling is ingeschreven om daar als hoofdbezigheid een beroepsopleiding te volgen, en een ziektekostenverzekering heeft die alle risico's in de ontvangende lidstaat dekt.
45 De geconstateerde verschillen tussen de redactie van richtlijn 93/96 en die van de richtlijnen 90/364 en 90/365 laten zich verklaren door de door de Commissie in haar verzoekschrift genoemde redenen, weergegeven in punt 40 van dit arrest.
46 Hieruit volgt, dat de Italiaanse Republiek de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen eveneens heeft overschreden door van studenten die onderdaan zijn van een andere lidstaat en die krachtens richtlijn 93/96 verzoeken om erkenning van hun recht van verblijf in Italië en van dat van hun gezinsleden, te verlangen dat zij de Italiaanse autoriteiten verzekeren dat zij over een bepaald bedrag aan bestaansmiddelen beschikken, voorts, wat het daartoe te gebruiken middel betreft, de student niet duidelijk de keuze te laten tussen een verklaring en enige andere ten minste gelijkwaardige wijze, en ten slotte een dergelijke verklaring niet toe te staan wanneer de student vergezeld wordt door gezinsleden.
47 Het derde middel van de Commissie moet derhalve eveneens worden aanvaard.
48 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek door
- de toegelaten bewijsmiddelen te beperken en inzonderheid voor te schrijven, dat bepaalde documenten door de autoriteiten van een andere lidstaat moeten zijn afgegeven of geviseerd,
- van studenten die onderdaan zijn van een andere lidstaat en die krachtens richtlijn 93/96 verzoeken om erkenning van hun recht van verblijf in Italië en van dat van hun gezinsleden, te verlangen dat zij de Italiaanse autoriteiten verzekeren dat zij over een bepaald bedrag aan bestaansmiddelen beschikken, voorts, wat het daartoe te gebruiken middel betreft, de student niet duidelijk de keuze te laten tussen een verklaring en enige andere ten minste gelijkwaardige wijze, en ten slotte een dergelijke verklaring niet toe te staan wanneer de student vergezeld wordt door zijn gezinsleden,
de krachtens de richtlijnen 90/364, 90/365 en 93/96 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
49 Het beroep dient voor het overige te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
50 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 3, eerste alinea, kan het Hof de proceskosten evenwel over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Nu de Italiaanse Republiek en de Commissie ieder gedeeltelijk in het ongelijk zijn gesteld, moet worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) - Door de toegelaten bewijsmiddelen te beperken en inzonderheid voor te schrijven, dat bepaalde documenten door de autoriteiten van een andere lidstaat moeten zijn afgegeven of geviseerd,
- van studenten die onderdaan zijn van een andere lidstaat en die krachtens richtlijn 93/96/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht voor studenten, verzoeken om erkenning van hun recht van verblijf in Italië en van dat van hun gezinsleden, te verlangen dat zij de Italiaanse autoriteiten verzekeren dat zij over een bepaald bedrag aan bestaansmiddelen beschikken, voorts, wat het daartoe te gebruiken middel betreft, de student niet duidelijk de keuze te laten tussen een verklaring en enige andere ten minste gelijkwaardige wijze, en ten slotte een dergelijke verklaring niet toe te staan wanneer de student vergezeld wordt door zijn gezinsleden,
is de Italiaanse Republiek de krachtens richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht, richtlijn 90/3655/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd, en richtlijn 93/96 op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Verwerpt het beroep voor het overige.
3) Verstaat dat de Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen hun eigen kosten zullen dragen.