61999TJ0030_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål T-30/99,
Bocchi Food Trade International GmbH, Bergisch Gladbach (Tyskland), företrätt av advokaten G. Meier,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av K.-D. Borchardt och H. van Vliet, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om ersättning för den skada som sökanden uppger sig ha lidit till följd av att kommissionen, inom ramen för dess förordning (EG) nr 2362/98 av den 28 oktober 1998 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EEG) nr 404/93 rörande ordningen för import av bananer till gemenskapen (EGT L 293, s. 32), införde bestämmelser som stred mot regler som antagits av Världshandelsorganisationen (WTO) liksom mot vissa av gemenskapsrättens allmänna principer,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (femte avdelningen)
sammansatt av ordföranden P. Lindh samt domarna R. García-Valdecasas och J.D. Cooke,
justitiesekreterare: byrådirektören J. Palacio González,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet den 4 oktober 2000,
följande
Dom
Domskäl
Tillämpliga bestämmelser
1 En gemensam ordning för import av bananer som har ersatt de olika nationella ordningarna infördes, från och med den 1 juli 1993, genom rådets förordning (EEG) nr 404/93 av den 13 februari 1993 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer (EGT L 47, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 129). Det gjordes därvid åtskillnad mellan "gemenskapsbananer", som skördades inom gemenskapen, "bananer från tredje land", som inte kom från staterna i Afrika, Västindien och Stilla havet (AVS), "traditionella AVS-bananer" och "icke traditionella AVS-bananer". Traditionella AVS-bananer och icke traditionella AVS-bananer motsvarade de kvantiteter bananer som exporterades av AVS-staterna och som inte översteg respektive översteg de kvantiteter som traditionellt exporterades av var och en av dessa stater, såsom kvantiteterna har fastställts i bilagan till förordning nr 404/93.
2 För att säkerställa en tillfredsställande saluföring av gemenskapsbananer samt bananer med ursprung i AVS-staterna och andra tredje länder föreskrevs i förordning nr 404/93 att det skulle öppnas en årlig tullkvot på 2,2 miljoner ton (nettovikt) för import av bananer från tredje land och av icke traditionella AVS-bananer.
3 Genom artikel 19.1 i förordning nr 404/93, i dess tidigare lydelse, fördelades tullkvoten på så sätt att den öppnades med 66,5 procent till den kategori av aktörer som hade salufört bananer från tredje land och/eller icke traditionella AVS-bananer (kategori A), med 30 procent till de aktörer som hade salufört gemenskapsbananer och/eller traditionella AVS-bananer (kategori B) och med 3,5 procent till de aktörer etablerade i gemenskapen som sedan år 1992 hade börjat saluföra andra bananer än gemenskapsbananer och/eller traditionella AVS-bananer (kategori C).
4 Artikel 19.2 första meningen i förordning nr 404/93 hade tidigare följande lydelse:
"På grundval av separata beräkningar för var och en av de kategorier av aktörer som avses i punkt 1 ... skall varje aktör erhålla importlicenser som grundar sig på de genomsnittliga kvantiteter av bananer som denne har sålt under de tre senaste år för vilka uppgifter finns tillgängliga."
5 Genom kommissionens förordning (EEG) nr 1442/93 av den 10 juni 1993 om tillämpningsföreskrifter för ordningen för import av bananer till gemenskapen (EGT L 142, s. 6; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 6) fastställdes bland annat kriterierna för att bestämma vilka typer av aktörer i kategorierna A och B som fick ansöka om importlicenser, beroende på den verksamhet som dessa aktörer hade bedrivit under referensperioden.
6 Denna importordning har varit föremål för ett förfarande för tvistlösning vid Världshandelsorganisationen (WTO), till följd av klagomål som ingavs av vissa tredje länder.
7 Nämnda förfarande resulterade i rapporter från panelen vid WTO av den 22 maj 1997 och en rapport från Permanenta överprövningsorganet vid WTO, som antogs av Tvistlösningsorganet genom beslut av den 25 september 1997. Genom beslutet förklarade Tvistlösningsorganet att den gemenskapsrättsliga ordningen för import av bananer i flera avseenden var oförenlig med WTO:s regler.
8 För att rätta sig efter detta beslut antog rådet förordning (EG) nr 1637/98 av den 20 juli 1998 om ändring av förordning nr 404/93 (EGT L 210, s. 28). Därefter antog kommissionen förordning (EG) nr 2362/98 av den 28 oktober 1998 om tillämpningsföreskrifter till förordning nr 404/93 rörande ordningen för import av bananer till gemenskapen (EGT L 293, s. 32).
9 Inom ramen för den nya ordningen för import av bananer avskaffades fördelningen av kvoten mellan tre olika kategorier av aktörer, samtidigt som det i förordning nr 2362/98 bara föreskrevs en fördelning mellan "traditionella aktörer" och "nya aktörer", såsom de definieras i denna förordning. Även underindelningen av aktörer i kategorierna A och B, beroende på den typ av verksamhet som de bedrev på marknaden, avskaffades.
10 Artikel 4 i förordning nr 2362/98 har med anledning härav följande lydelse:
"1. Varje traditionell aktör, som är registrerad i en medlemsstat enligt artikel 5, skall för varje år för samtliga de ursprungsländer som anges i bilaga I tilldelas en fast referenskvantitet som fastställs på grundval av de kvantiteter bananer som aktören rent faktiskt har importerat under referensperioden.
2. För kvantiteter som skall importeras under 1999, inom ramen för tullkvoterna och kvantiteten traditionella AVS-bananer, skall referensperioden utgöras av åren 1994, 1995 och 1996."
11 I artikel 5.2 och 5.3 i förordning nr 2362/98 föreskrivs följande:
"2. Varje aktör skall för att få sin referenskvantitet fastställd, före den 1 juli underrätta de behöriga myndigheterna om följande:
a) De totala kvantiteter bananer som han rent faktiskt har importerat från de länder som anges i bilaga I under vart och ett av åren under referensperioden.
b) De stödjande handlingar som avses i punkt 3.
3. Den faktiska importen skall styrkas
a) med en kopia av den importlicens som använts för de kvantiteter som övergått till fri omsättning från licensinnehavaren ... och
b) med ett bevis om att den tull har betalats som gäller den dag då tullformaliteterna vid import fullgjordes. Betalningen skall göras antingen direkt till de behöriga myndigheterna eller via ett tullombud.
En aktör som kan bevisa att han har betalat gällande tullsats direkt till de behöriga myndigheterna eller via ett tullombud när en viss kvantitet bananer övergick till fri omsättning, men som inte är innehavare eller mottagare av den utnyttjade importlicensen, ... skall anses ha importerat denna kvantitet om han är registrerad i en medlemsstat enligt förordning (EEG) nr 1442/93 och/eller uppfyller villkoren för registrering som traditionell aktör enligt denna förordning. Tullombud kan inte kräva att detta stycke skall tillämpas."
12 I artikel 6.3 i förordning nr 2362/98 föreskrivs följande:
"Med hänsyn till de uppgifter som lämnats enligt punkt 2 och på grundval av den totala mängd tullkvoter och traditionella AVS-bananer som avses i artikel 2 skall kommissionen, vid behov, fastställa en fast justeringskoefficient som skall tillämpas på varje aktörs preliminära referenskvantitet."
13 I artikel 17 i förordning nr 2362/98 fastställs följande:
"Om de kvantiteter som omfattas av ansökningar om importlicenser för ett kvartal för ett land eller flera länder som anges i bilaga I, väsentligt överstiger den vägledande kvantiteten som eventuellt fastställs enligt artikel 14, eller överstiger de tillgängliga kvantiteterna, skall det fastställas en procentsats för nedsättning av de ansökta kvantiteterna."
14 I artikel 18 i förordning nr 2362/98 föreskrivs följande:
"1. När det för ett eller flera ursprungsområden fastställs en procentsats för nedsättning genom tillämpning av artikel 17 kan den aktör som lämnat in en ansökan om importlicens för det ursprungsområdet eller de ursprungsområdena, bland annat
a) avstå från att använda licensen genom att lämna in ett meddelande till den myndighet som är behörig att utfärda licenser senast tio arbetsdagar från och med det att den förordning där nedsättningsprocentsatsen fastställs har offentliggjorts; i sådana fall skall den säkerhet som ställts för licensen genast frisläppas,
b) för en kvantitet som är lika stor eller mindre än den kvantitet i ansökan som inte tilldelats lämna in en eller flera nya ansökningar för ursprungsområden för vilka kommissionen har offentliggjort de tillgängliga kvantiteterna. En sådan ansökan skall lämnas in inom den tidsfrist som anges i a och uppfylla alla villkor som gäller för inlämnandet av sådana ansökningar.
2. Kommissionen skall utan dröjsmål fastställa de kvantiteter för vilka importlicenser får utfärdas för de berörda ursprungsområdena."
15 I artikel 29 i förordning nr 2362/98 fastställs följande:
"Om kvantiteterna i ansökningarna om importlicens för det första kvartalet 1999, för ett eller flera av de ursprungsländer som anges i bilaga I, överstiger 26 % av de kvantiteter som anges i den bilagan, skall kommissionen fastställa en nedsättningsprocentsats som gäller alla ansökningar som omfattar det eller de berörda ursprungsländerna."
16 I enlighet med denna artikel anges i artikel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 2806/98 av den 23 december 1998 om utfärdande av importlicenser för bananer enligt tullkvoterna och traditionella AVS-bananer för första kvartalet 1999 och inlämnande av nya ansökningar (EGT L 349, s. 32) följande:
"Enligt ordningen med import av bananer, tullkvoter och traditionella AVS-bananer skall importlicenser för första kvartalet 1999 utfärdas för den kvantitet som uppges i licensansökningar, nedsatta med koefficienterna 0,5793, 0,6740 och 0,7080 för ansökningar som anger Colombia, Costa Rica respektive Ecuador som ursprungsland."
Bakgrund och förfarande
17 Sökanden Bocchi Food Trade International GmbH är ett företag som bedriver partihandel med frukt och grönsaker. Den är ett dotterbolag i koncernen Bocchi, med säte i Verona (Italien), som bedriver import av frukt och grönsaker. Sökanden administrerar alla verksamheter hos koncernen Bocchis som rör bananer. Den hörde till kategori A ända till dess att förordning nr 2362/98 trädde i kraft. Sökanden är traditionell aktör i den mening som avses i denna förordning.
18 I beslut av den 8 december 1998 fastställde de behöriga nationella myndigheterna sökandens preliminära referenskvantitet för år 1999 till 6 660 977 kg och denna kvantitet nedsattes med 400 744 kg med tillämpning av den justeringskoefficient som kommissionen, i enlighet med artikel 6.3 i förordning nr 2362/98, hade fastställt till 0,939837. Sökanden överklagade beslutet hos de nationella myndigheterna den 12 januari 1999.
19 Den 14 december 1998 ansökte sökanden om att, för första kvartalet 1999, få importera upp till 1 627 660 kg bananer med ursprung i Ecuador. En nedsättningskoefficient på 0,708 tillämpades på den kvantitet som det hade ansökts om så att denna nedsattes med 475 277 kg. Sökanden, som även ifrågasatte denna nedsättning, överklagade beslutet hos de behöriga myndigheterna den 12 januari 1999.
20 Sökanden ansökte därefter i enlighet med artikel 18.1 b i förordning nr 2362/98 om att, inom ramen för de kvantiteter som inte hade tilldelats, få importera upp till 110 000 kg bananer med ursprung i andra länder. Med tillämpning av en nedsättningskoefficient nedsattes den kvantitet som det hade ansökts om med 30 822 kg.
21 Det var mot denna bakgrund som sökanden, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 28 januari 1999, väckte denna talan om ersättning för den skada som den har lidit till följd av att kommissionen antog förordning nr 2362/98. Till stöd för sin talan har sökanden särskilt gjort gällande att vissa avtal, som återges i bilaga 1 till avtalet om upprättande av WTO (nedan kallat WTO-avtalet), har överträtts.
22 Domstolen fastslog i sin dom av den 23 november 1999 i mål C-149/96, Portugal mot kommissionen (REG 1999, s. I-8395), punkt 47, att det för samtliga avtal och memoranda som anges i bilagorna 1-4 till WTO-avtalet gäller att de, "med hänsyn till deras beskaffenhet och systematik, i princip inte ingår bland de regler som domstolen skall pröva med avseende på lagenligheten av gemenskapsinstitutionernas rättsakter".
23 Parterna anmodades i skrivelse av den 16 december 1999 att yttra sig över de eventuella konsekvenserna av denna dom. Kommissionen och sökanden inkom med sina yttranden den 6 respektive den 14 januari 2000.
24 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten att inleda det muntliga förfarandet. Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid offentlig förhandling den 4 oktober 2000.
Parternas yrkanden
25 Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
- förplikta kommissionen att ersätta den skada som sökanden har lidit till följd av dels att justeringskoefficienten tillämpades på den referenskvantitet som de behöriga myndigheterna hade fastställt för år 1999, dels att nedsättningskoefficienten tillämpades på de kvantiteter för vilka sökanden hade ansökt om tilldelning av importlicenser, och
- förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
26 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
- avvisa talan, eller i andra hand
- ogilla talan, eftersom den saknar grund, samt
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
Parternas argument
27 Kommissionen anser, utan att formellt framställa en invändning om rättegångshinder, att förevarande talan inte kan tas upp till sakprövning av det skälet att sökanden borde ha försökt att förhindra att den skada den har åberopat uppkom, genom att väcka talan vid den behöriga nationella domstolen. En skadeståndstalan enligt artikel 178 i EG-fördraget (nu artikel 235 EG) och artikel 215 andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 288 andra stycket EG) är, enligt kommissionen, ett rättsmedel som skall användas i andra hand, under förutsättning att den åberopade skadan har orsakats av en administrativ nationell åtgärd som har vidtagits med stöd av gemenskapsrätten (se domstolens dom av den 6 juni 1990 i mål 119/88, AERPO m.fl. mot kommissionen, REG 1990, s. I-2189, och av den 13 mars 1992 i mål C-282/90, Vreugdenhil mot kommissionen, REG 1992, s. I-1937, punkt 12, samt förstainstansrättens dom av den 14 september 1995 i mål T-571/93, Lefebvre m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-2379, och av den 4 februari 1998 i mål T-93/95, Laga mot kommissionen, REG 1998, s. II-195, punkt 33). Kommissionen har preciserat att det ankommer på de behöriga nationella myndigheter som tillämpar gemenskapslagstiftningen genom en administrativ nationell rättsakt att fastställa referenskvantiteterna, genom att lägga bestämmelserna i förordning nr 2362/98 till grund för sitt beslut (se förstainstansrättens dom av den 9 april 1997 i mål T-47/95, Terres rouges m.fl. mot kommissionen, REG 1997, s. II-481, punkterna 57 och 59, och domstolens dom av den 21 januari 1999 i mål C-73/97 P, Frankrike mot Comafrica m.fl., REG 1999, s. I-185, punkt 40).
28 Kommissionen har anfört att skadeståndstalans subsidiära karaktär beror på att kontrollen av den administrativa nationella rättsakten uteslutande ankommer på de nationella domstolarna, som kan hänskjuta frågan om giltigheten av de gemenskapsbestämmelser som är tillämpliga i en begäran om förhandsavgörande till domstolen, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) (se domen i det ovannämnda målet Frankrike mot Comafrica m.fl., punkt 40). Det är endast om de nationella domstolarna inte kan säkerställa ett tillfredsställande rättsligt skydd och/eller en möjlighet att få skadestånd som en direkt talan kan tas upp till sakprövning.
29 Sökanden har bestritt kommissionens uppfattning. Den har hävdat att den inte förfogar över något rättsmedel vid de nationella domstolarna. Sökanden begärde nämligen tidigare att de nationella myndigheter som fattade besluten om tilldelning av licenser skulle ompröva desamma (se ovan punkterna 18 och 19), i förfaranden som senare blev ändamålslösa. Sökanden har anfört att det enligt tysk rätt inte är möjligt att bestrida lagenligheten av dessa beslut på något annat sätt. Förevarande skadeståndstalan är följaktligen det enda rättsmedel som sökanden har till sitt förfogande.
30 Sökanden har understrukit att den nationella förvaltningen är skyldig att iaktta de villkor som kommissionen har fastställt i förordning nr 2362/98. All den skada som sökanden har lidit, som är föremål för denna talan, är således en följd av de föreskrifter som kommissionen har antagit och inte av de beslut som har fattats på nationell nivå.
Förstainstansrättens bedömning
31 Förstainstansrätten konstaterar att det rättsstridiga handlande som påstås ha skett i detta fall inte härrör från ett nationellt organ utan från en gemenskapsinstitution. De skador som eventuellt kan vara en följd av att de tyska myndigheterna har tillämpat gemenskapslagstiftningen skall därför tillskrivas gemenskapen (se till exempel domstolens dom av den 15 december 1977 i mål 126/76, Dietz mot kommissionen, REG 1977, s. 2431, punkt 5, av den 19 maj 1992 i de förenade målen C-104/89 och C-37/90, Mulder m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 1992, s. I-3061, punkt 9, svensk specialutgåva, volym 13, s. 55, och av den 26 februari 1986 i mål 175/84, Krohn mot kommissionen, REG 1986, s. 753, punkterna 18 och 19, samt förstainstansrättens dom av den 13 december 1995 i de förenade målen T-481/93 och T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-2941, punkt 71).
32 Eftersom gemenskapsdomstolarna i enlighet med artikel 215 i fördraget har exklusiv domsrätt när det gäller tvister om ersättning för en skada som kan tillskrivas gemenskapen (domstolens dom av den 27 september 1988 i de förenade målen 106/87-120/87, Asteris m.fl. mot Grekland och EEG, REG 1988, s. 5515, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 9, s. 705, och domen i det ovannämnda målet Vreugdenhil mot kommissionen, punkt 14), kan sökanden i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) inte tillförsäkras ett effektivt skydd för sina rättigheter genom de nationella rättsmedlen (se domen i det ovannämnda målet Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mot kommissionen, punkt 72).
33 I detta hänseende noterar förstainstansrätten att, såsom kommissionen medgav vid förhandlingen, även om domstolen i ett mål om förhandsavgörande ansåg att de föreskrifter som var tillämpliga var av sådant slag att de gav upphov till en skada skulle den nationella domstolen inte vara behörig att själv vidta de åtgärder som var nödvändiga för att utge ersättning för hela den skada som sökanden har gjort gällande i detta mål. Det är därför nödvändigt, även i ett sådant fall, att en direkt talan kan väckas vid förstainstansrätten med stöd av artikel 215 i fördraget (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Dietz mot kommissionen, punkt 5).
34 Kommissionens yrkande om att förevarande talan skall avvisas kan följaktligen inte bifallas.
Huruvida gemenskapen har ådragit sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar
35 Sökanden har i huvudsak anfört att kommissionen har handlat rättsstridigt, för det första genom att åsidosätta Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), Allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS) och Avtalet om importlicensförfaranden, vilka finns i bilaga 1 till WTO-avtalet, för det andra genom att diskriminera små och medelstora företag och kränka rätten att fritt utöva näringsverksamhet, och för det tredje genom att åsidosätta motiveringsskyldigheten.
Huruvida det är möjligt att åberopa vissa avtal som finns i bilaga 1 till WTO-avtalet
Parternas argument
36 Sökanden har hävdat att bestämmelserna i GATT är överordnade rättsregler varav diskrimineringsförbuden och klausulen om mest gynnad nation skall anses utgöra regler till skydd för enskilda.
37 Sökanden anser att WTO-avtalet och dess bilagor utgör en regelrätt världshandelsordning som bygger på en egen rättsordning och domsrätt. Den nya WTO-rätten är inte förhandlingsbar utan innehåller strikta förbud som endast kan begränsas eller undanröjas tillfälligt genom WTO:s rättsakter, och inte genom ett medlemslands ensidiga åtgärder. Vissa bestämmelser i denna nya rätt är således direkt tillämpliga i gemenskapsrätten.
38 Vad beträffar de eventuella konsekvenserna av domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet (se ovan punkt 22), medgav sökanden, som svar på förstainstansrättens fråga, att domstolen hade fastslagit att WTO:s regler i allmänhet inte hade någon direkt effekt i gemenskapens rättsordning.
39 Sökanden har emellertid tillagt att nämnda dom inte motsade den argumentation som sökanden har utvecklat till stöd för sin talan, enligt vilken gemenskapsinstitutionerna har gjort sig skyldiga till maktmissbruk. Att den gemenskapsrättsliga ordningen för import av bananer genom ett lagakraftvunnet beslut har förklarats vara oförenlig med WTO:s regler och att gemenskapen har åtagit sig att få de aktuella överträdelserna att upphöra innebar, enligt sökanden, att dessa institutioner inte kan anta nya bestämmelser som strider mot nämnda regler.
40 Sökanden utvecklade detta argument vid förhandlingen och hävdade att gemenskapen, eftersom den gentemot Tvistlösningsorganet åtagit sig att upphäva de bestämmelser i gemenskapsrätten som stred mot WTO:s regler, överträdde förbudet mot att handla i strid med egna tidigare handlingar (venire contra factum proprium), genom att anta en förordning som stred mot dessa regler. Sökanden förklarade att denna rättsgrundsats, som härrör från principen om god tro, är en gemenskapsrättslig princip enligt vilken gemenskapsdomstolarna kan pröva huruvida gemenskapens rättsakter är lagenliga. Den har följaktligen rätt att göra gällande att WTO:s regler har överträtts även på denna grund.
41 Sökanden har dessutom angett att den inte avser att visa att svaranden har eftersträvat mål som inte är legitima. Den anser att kommissionen med full sakkännedom har överträtt WTO:s regler för att uppnå sina syften, det vill säga organisationen av marknaden för bananer. Detta handlande utgör en ny form av maktmissbruk.
42 Maktmissbruket medför att kommissionen är skadeståndsskyldig, oavsett huruvida WTO:s regler syftar till att säkerställa skyddet för enskilda. Den enskilde åtnjuter nämligen ett absolut skydd mot maktmissbruk från gemenskapsinstitutionernas sida.
43 Kommissionen har gjort gällande att WTO:s regler inte har någon direkt effekt i gemenskapens rättsordning och följaktligen inte kan åberopas av enskilda.
44 Kommissionen har påpekat att det av fast rättspraxis framgår att bestämmelserna i GATT 1947 inte var ovillkorliga och att de inte kunde tillerkännas status som internationella rättsregler som är direkt tillämpliga i de avtalsslutande parternas nationella rättsordningar (se dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet, REG 1994, s. I-4973; svensk specialutgåva, volym 16, s. 171). Kommissionen anser att denna rättspraxis även skall tillämpas på WTO-avtalet och dess bilagor, eftersom dessa föreskrifter har samma karaktär som bestämmelserna i GATT 1947, vilket fått till följd att sistnämnda bestämmelser har ansetts sakna direkt effekt.
45 Kommissionen har som svar på förstainstansrättens fråga om de eventuella konsekvenserna av domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet hävdat att dess ståndpunkt mer än nog bekräftas av denna dom. Kommissionen anser att det följer av denna dom att bestämmelserna i WTO-avtalet inte utgör en grund för att bedöma huruvida gemenskapens sekundärrätt är lagenlig. Detta betyder dessutom att Tvistlösningsorganets konstaterande, att en gemenskapsrättsakt är oförenlig med WTO:s regler, inte innebär att denna rättsakt skall anses som rättsstridig i gemenskapens rättsordning och att det följaktligen inte kan medföra att gemenskapen ådrar sig skadeståndsansvar enligt artikel 215 andra stycket i fördraget.
46 Vad beträffar sökandens argumentering angående förekomsten av maktmissbruk, anser kommissionen att gemenskapen endast kan ådra sig skadeståndsansvar på denna grund på de villkor som gäller i fråga om andra fall av åsidosättande av rättigheter eller principer som säkerställs i gemenskapens rättsordning.
47 Påståendet att det har förekommit maktmissbruk befriar följaktligen inte sökanden från skyldigheten att bevisa att de bestämmelser som den anser har överträtts syftade till att säkerställa skyddet för enskilda.
48 Kommissionen hävdade vid förhandlingen att sökanden av samma skäl inte kan åberopa principen att man inte får handla i strid med egna tidigare handlingar som grund för att inte uppfylla detta villkor.
Förstainstansrättens bedömning
49 Förstainstansrätten erinrar om att enligt fast rättspraxis förutsätts, för att gemenskapen skall kunna ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar, att sökanden bevisar att det agerande som läggs den berörda institutionen till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan agerandet och den åberopade skadan (se domstolens dom av den 29 september 1982 i mål 26/81, Oleifici mediterranei mot EEG, REG 1982, s. 3057, punkt 16, och förstainstansrättens dom av den 29 januari 1998 i mål T-113/96, Dubois et Fils mot rådet och kommissionen, REG 1998, s. II-125, punkt 54).
50 Domstolen fastslog i sin dom av den 4 juli 2000 i mål C-352/98 P, Bergaderm m.fl. mot kommissionen (REG 2000, s. I-5291), punkterna 41 och 42, att rätten till skadestånd förutsätter att den rättsregel som har överträtts har till syfte att ge enskilda rättigheter och att överträdelsen av en sådan regel är tillräckligt klar.
51 Vad beträffar det första villkoret konstaterar förstainstansrätten att det framgår av gemenskapens rättspraxis att WTO-avtalet och dess bilagor inte syftar till att ge enskilda rättigheter som de kan göra gällande vid domstol.
52 Det skall härvid erinras om att domstolen i domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet (punkt 36) konstaterade att WTO-avtalet och dess bilagor, även om det är riktigt att de företer betydande skillnader i förhållande till bestämmelserna i GATT 1947, likväl innebär att förhandlingarna mellan parterna tillmäts en betydande roll.
53 Vad särskilt gäller tillämpningen av avtalen i bilagorna till WTO-avtalet i gemenskapens rättsordning, påpekade domstolen i domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet (punkt 42) att enligt ingressen till WTO-avtalet fortsätter detta avtal, samt dess bilagor, att i likhet med GATT 1947 vara grundat på principen om "ömsesidiga och för alla parter fördelaktiga" förhandlingar och skiljer sig därför, vad gemenskapen beträffar, från de avtal som denna har ingått med tredje land och som inför en viss asymmetri i fråga om skyldigheter eller skapar särskilda relationer i fråga om integration med gemenskapen.
54 Domstolen påpekade därefter att det är ett faktum att vissa av de avtalsslutande parterna, som ur handelssynpunkt räknas till gemenskapens viktigaste partners, med hänsyn till föremålet för och syftet med bilagorna till WTO-avtalet hade dragit slutsatsen att dessa inte räknas till de regler som deras dömande organ har att rätta sig efter då de kontrollerar lagenligheten av regler i nationell rätt. Domstolen bedömde att avsaknad av ömsesidighet från gemenskapens handelspartners sida i fråga om avtalen i bilagorna till WTO-avtalet, vilka grundas på "principen om ömsesidiga fördelar för alla parter" och som därigenom skiljer sig från de avtal som gemenskapen har ingått, härvid riskerar att leda till obalans i tillämpningen av WTO:s regler. Att medge att uppgiften att garantera gemenskapsrättens förenlighet med dessa regler direkt ankommer på gemenskapsdomstolarna skulle nämligen innebära att gemenskapens lagstiftande eller verkställande organ berövas den handlingsfrihet som liknande organ hos gemenskapens handelspartners förfogar över (se domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet, punkterna 43, 45 och 46).
55 Domstolen drog således slutsatsen att avtalen i bilagorna till WTO-avtalet, med hänsyn till deras beskaffenhet och systematik, i princip inte ingår bland de regler som domstolen skall pröva med avseende på lagenligheten av gemenskapsinstitutionernas rättsakter (se domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet, punkt 47).
56 Av denna dom framgår att den omständigheten att WTO:s regler överträds inte kan medföra att gemenskapen ådrar sig utomobligatoriskt ansvar, eftersom dessa regler i princip inte har till syfte att ge enskilda rättigheter.
57 Sökanden har i sitt yttrande över konsekvenserna av domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet medgett att WTO:s regler i allmänhet inte har någon direkt effekt i gemenskapens rättsordning. Den hävdade emellertid att dess talan grundas på en ny form av maktmissbruk, som består i att kommissionen antagit en förordning utan att ta hänsyn till ett beslut vari det förklaras att den gemenskapsrättsliga ordningen är oförenlig med WTO:s regler och till sitt åtagande att se till att de konstaterade överträdelserna upphör (se ovan punkterna 39-41), vilket utgjorde en överträdelse av förbudet mot att handla i strid med egna tidigare handlingar.
58 Detta argument kan inte godtas. För det första framgår det av fast rättspraxis att en rättsakt från en gemenskapsinstitution endast utgör maktmissbruk om den har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som angetts (se domstolens dom av den 25 juni 1997 i mål C-285/94, Italien mot kommissionen, REG 1997, s. I-3519, punkt 52) och att maktmissbruk endast kan fastställas på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter (se förstainstansrättens dom av den 24 april 1996 i de förenade målen T-551/93 och T-231/94-T-234/94, Industrias Pesqueras Campo m.fl. mot kommissionen, REG 1996, s. II-247, punkt 168).
59 I förevarande fall har sökanden emellertid varken bevisat eller ens påstått att kommissionen har antagit förordning nr 2362/98 eller vissa av dess bestämmelser för att uppnå andra mål än dem som angetts, det vill säga att anta alla de bestämmelser som är nödvändiga för att genomföra ordningen för import av bananer till gemenskapen, som upprättades genom förordning nr 404/93, i dess lydelse enligt förordning nr 1637/98.
60 Sökandens argument att det i detta fall rör sig om en ny form av maktmissbruk kan inte heller godtas.
61 Om sökandens argumentation godtogs skulle det nämligen innebära att själva innebörden av begreppet maktmissbruk, vilken är att gemenskapsdomstolarnas rättsprövning avser en rättsakts syfte och inte dess innehåll, undergrävdes.
62 Förstainstansrätten underkänner även sökandens argument att gemenskapen har gjort sig skyldig till maktmissbruk genom att anta en förordning som strider mot WTO:s regler eller genom att inte se till att de tidigare konstaterade överträdelserna upphör, trots att den har åtagit sig att iaktta dessa regler.
63 Det är i detta hänseende tillräckligt att erinra om att det endast är om gemenskapen avsett att fullgöra en särskild förpliktelse vilken den åtagit sig inom ramen för WTO, eller om en gemenskapsrättsakt uttryckligen hänvisar till vissa bestämmelser i avtalen i bilagorna till WTO-avtalet, som det åvilar domstolen och förstainstansrätten att pröva lagenligheten av gemenskapsrättsakten i fråga med hänsyn till WTO:s regler (se domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet, punkt 49).
64 Varken rapporterna från panelen vid WTO av den 22 maj 1997 eller rapporten från Permanenta överprövningsorganet vid WTO, som antogs av Tvistlösningsorganet den 25 september 1997, innehöll emellertid några särskilda förpliktelser som kommissionen, i förordning nr 2362/98, skulle ha "avsett att fullgöra" i den mening som avses i rättspraxis (se, när det gäller GATT 1947, domstolens dom av den 7 maj 1991 i mål C-69/89, Nakajima mot rådet, REG 1991, s. I-2069, punkt 31). Det hänvisas inte heller uttryckligen i förordningen till vare sig vissa förpliktelser som följer av rapporter från WTO:s organ eller vissa bestämmelser i avtalen i bilagorna till WTO-avtalet.
65 Av detta följer att sökanden varken kan grunda sin talan på ett påstående om att vissa avtal i bilaga 1 till WTO-avtalet i detta fall har överträtts eller om att det har förekommit maktmissbruk.
Huruvida små och medelstora företag har diskriminerats och rätten att fritt utöva näringsverksamhet har kränkts
Parternas argument
66 Sökanden har gjort gällande att de bestämmelser som föreskrivs i förordning nr 2362/98 medför att det i praktiken blir omöjligt för små och medelstora företag, som sökanden, att handla med bananer. Enligt sökanden innebär detta att dessa företag diskrimineras i förhållande till de multinationella företagen, en diskriminering som är förbjuden enligt artikel 40.3 andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 34.2 andra stycket EG i ändrad lydelse).
67 Sökanden har understrukit att principen om likabehandling inte endast innebär förbud mot att behandla identiska situationer olika. Olika situationer får inte heller behandlas lika. När det gäller handel med bananer åtnjuter en liten eller medelstor importör av frukt och grönsaker emellertid inte samma leverans- och försäljningsvillkor som ett företag som har specialiserat sig på produktion och saluföring av denna vara. Förordning nr 2362/98 innebär emellertid att de två kategorierna av näringsverksamheter behandlas lika, vilket ensidigt gynnar de multinationella företagen.
68 Denna likabehandling av olika situationer kan inte rättfärdigas. Det är härvid inte möjligt att åberopa målen för organisationen av marknaden för bananer. Ett av gemenskapens grundläggande mål inom ramen för förordning nr 2362/98 är visserligen, enligt sjätte övervägandet i ingressen till förordningen, att göra det möjligt för nya aktörer att konkurrera med dem som traditionellt saluför bananer. Konkurrens måste emellertid vara möjlig även inom den kategori som utgörs av traditionella aktörer. Det är nämligen endast en reglering som tar hänsyn till marknadsvillkoren som kan rättfärdigas, så länge detta inte strider mot de kvantitativa målen för gemenskapens system.
69 Sökanden har dessutom hävdat att den grundläggande näringsfriheten medför att svaranden, vid utnyttjandet av sin behörighet att organisera marknaden för bananer, är skyldig att tillse att aktörerna kan fortsätta sin verksamhet. Gränserna för denna behörighet skulle överskridas om handeln med bananer äventyrades i sådan omfattning att aktörerna genom de kvartalsvisa kvoterna tvingades att avstå från handel som de avtalat om med vissa produktionsländer för att i stället vända sig till andra länder.
70 Även om domstolen i domen i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet fastslog att det inte finns någon grundläggande rätt till skydd för marknadsandelar eller till strukturstödjande åtgärder, har den enligt sökanden emellertid inte uttalat sig angående ett sådant ingrepp i näringsfriheten som är i fråga i förevarande fall.
71 Kommissionen har för det första bestritt sökandens argumentation enligt vilken de små och medelstora företagen diskrimineras i förhållande till de multinationella företagen. Kommissionen har hävdat att de olikheter som det har hänvisats till inte är kännetecknande för banansektorn, utan de är ett allmänt fenomen som redan fanns inom ramen för den tidigare organisationen av marknaden. För att avlägsna olikheterna skulle det vara nödvändigt att genomföra marknadspolitiska beslut som ger små och medelstora företag samt multinationella företag olika rättigheter. En sådan lösning skulle emellertid riskera att ge upphov till omotiverade konkurrenssnedvridningar.
72 Kommissionen har därefter hänvisat till domstolens rättspraxis, särskilt domen i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet, och hävdat att det ingrepp i rätten att fritt utöva näringsverksamhet som föreskrifterna innebär är rättfärdigat och inte påverkar själva kärnan i denna rättighet.
73 Sökanden har inte angett vilka konkreta strukturproblem den har vållats till följd av de nya föreskrifterna. Enligt kommissionen måste det därför antas att sökanden endast strävar efter att få behålla sin marknadsandel, som enligt rättspraxis inte beviljas något skydd.
Förstainstansrättens bedömning
74 Förstainstansrätten erinrar om att icke-diskrimineringsprincipen ingår bland gemenskapsrättens grundläggande principer (se domen i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet, punkt 67). Principen innebär att lika situationer inte får behandlas olika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan särbehandling (se dom av den 19 november 1998 i mål C-150/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1998, s. I-7235, punkt 97).
75 I detta hänseende understryker förstainstansrätten att även om förordning nr 2362/98 kunde påverka de ekonomiska aktörernas situation på olika sätt skulle detta inte utgöra någon diskriminerande behandling, eftersom en sådan behandling framstår som naturlig med hänsyn till målet att integrera marknader inom gemenskapen (se domen i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet, punkt 74).
76 Sökanden har emellertid framhållit att det i detta fall inte är möjligt att åberopa målen för organisationen av marknaden för bananer, eftersom marknadsvillkoren inte beaktas genom föreskrifterna i fråga, vilket framgår av att små och medelstora företag inte har samma möjligheter vad gäller leverans och försäljning som de multinationella företagen.
77 Såsom kommissionen riktigt har understrukit är denna omständighet emellertid inte kännetecknande för banansektorn, utan den är i stället ett allmänt fenomen som redan fanns inom ramen för den tidigare organisationen av marknaden.
78 Dessa skillnader i föreskrifternas verkan, som beror på sådana objektiva faktorer som skillnader i storlek och placering på marknaden, kan nämligen inte anses utgöra "diskriminering" i den mening som avses i fördraget (se, med denna innebörd, dom av den 18 mars 1980 i mål 52/79, Debauve m.fl., REG 1980, s. 833, punkt 21; svensk specialutgåva, volym 5, s. 79). Sökandens ståndpunkt förutsätter faktiskt att lagstiftaren ingriper politiskt till stöd för små och medelstora företag. Även om ett sådant ingripande var motiverat skulle avsaknaden av detsamma emellertid inte kunna utgöra en grund för att gemenskapen skall ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar.
79 Sökanden kan i detta fall inte heller göra gällande att rätten att fritt utöva näringsverksamhet har kränkts.
80 Även om det är riktigt att rätten att fritt utöva näringverksamhet ingår bland gemenskapsrättens allmänna principer, framstår dessa principer emellertid inte som absoluta rättigheter, utan de skall beaktas i förhållande till vilken funktion de har i samhället. Rätten att fritt utöva näringverksamhet kan följaktligen inskränkas, särskilt inom ramen för en gemensam organisation av marknaden, under förutsättning att dessa inskränkningar verkligen tillgodoser ett syfte av allmänintresse som eftersträvas av gemenskapen och att de, i förhållande till det eftersträvade syftet, inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som påverkar själva kärnan i den på detta sätt garanterade rättigheten (se domstolens dom av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder, REG 1989, s. 2237, punkt 15, svensk specialutgåva, volym 10, s. 97, av den 13 juli 1989 i mål 5/88, Wachauf, REG 1989, s. 2909, punkt 18, och av den 10 januari 1992 i mål C-177/90, Kühn, REG 1992, s. I-35, punkt 16).
81 Vad särskilt beträffar banansektorn framgår det av rättspraxis att ingen ekonomisk aktör kan göra anspråk på äganderätt till en marknadsandel som han hade innan den gemensamma organisationen av marknaden upprättades. Den inskränkning av möjligheten att importera bananer från tredje land som öppnandet av tullkvoten och metoden för att fördela denna innebär är dessutom oskiljaktigt förbunden med de mål av allmänt gemenskapsintresse som eftersträvas med upprättandet av en gemensam organisation av marknaden för bananer och kränker därför inte otillbörligt rätten att fritt utöva näringsverksamhet för de traditionella importörerna av bananer från tredje land (se domstolens dom i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet, punkterna 79, 82 och 87, och av den 10 mars 1998 i mål C-122/95, Tyskland mot rådet, REG 1998, s. I-973, punkt 77).
82 Sökanden har emellertid inte bevisat att ingreppet i dess rätt att fritt utöva näringsverksamhet inte är en följd av att mål av allmänt gemenskapsintresse genomförs, eftersom den inte har gjort gällande några särskilda svårigheter utöver de allmänna svårigheter som små och medelstora företag ställs inför.
83 Av det ovan anförda följer att sökanden inte har bevisat att små och medelstora företag har diskriminerats eller att rätten att fritt utöva näringsverksamhet har kränkts.
Huruvida proportionalitetsprincipen har åsidosatts
Parternas argument
84 Sökanden har gjort gällande att den importordning som avses i förordning nr 2362/98 utgör ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
85 Sökanden har anfört att den endast har affärsförbindelser med Ecuador och att dess ansökan om importlicens för första kvartalet 1999 avsåg den högsta tillåtna kvantiteten för detta land. Den kvantitet som den hade tillåtits att importera nedsattes med tillämpning av nedsättningskoefficienten. Sökanden borde, i enlighet med proportionalitetsprincipen, ha tillåtits att importera den kvantitet som motsvarar nedsättningen såsom ytterligare kvantitet för andra kvartalet. Det var emellertid endast under det sista kvartalet som den - vid ett enda tillfälle - hade möjlighet att utnyttja de licenser som inte hade tilldelats för de föregående kvartalen. Producenterna i Ecuador förfogade emellertid inte över ett tillräckligt stort lager av bananer, eftersom dessa skördas oavbrutet och endast kan avsättas regelbundet. Sökanden kunde till följd härav inte importera de kvantiteter som motsvarade dessa licenser varför dess säkerhet gick förlorad.
86 Sökanden anser dessutom att det aktuella systemet enligt vilket de årliga kvoterna fördelas i tiden med hänsyn till kategori av land är oproportionerligt, eftersom det finns mindre ingripande medel för att styra ekonomin.
87 Kommissionen har hävdat att denna anmärkning är oriktig i två hänseenden.
88 För det första kan den aktör vars ansökan avseende bananer med ett visst ursprung har varit föremål för en nedsättning, i enlighet med artikel 18.1 b i förordning nr 2362/98, under samma kvartal lämna in en eller flera ansökningar om licenser för att importera bananer med annat ursprung, för vilka kommissionen har offentliggjort de tillgängliga kvantiteterna. Enligt kommissionen har sökanden använt sig av denna möjlighet.
89 Det är för det andra möjligt att, i enlighet med förordning nr 2362/98, inom ramen för den högsta kvantiteten för kvartalet, på nytt ansöka om rätt att få importera de kvantiteter som inte har tilldelats för det föregående kvartalet.
90 Kommissionen har dessutom hävdat att det är uppenbart att de flesta aktörerna är i stånd att använda sig av den nya importordningen för bananer. Sökandens problem består i att den endast har affärsförbindelser med ett enda leverantörsland, vilket hindrar den från att - i likhet med andra aktörer - kunna utnyttja flexibiliteten i den nya ordningen.
Förstainstansrättens bedömning
91 Förstainstansrätten erinrar om att gemenskapslagstiftaren på den gemensamma jordbrukspolitikens område förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som tilldelats lagstiftaren enligt artiklarna 40 och 43 i EG-fördraget (nu artikel 37 EG i ändrad lydelse).
92 Av denna rättspraxis framgår att lagenligheten av en åtgärd som vidtagits på detta område endast kan påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den berörda institutionen söker uppnå. Om gemenskapslagstiftaren vid antagandet av föreskrifter har att bedöma föreskrifternas framtida verkningar och dessa verkningar inte exakt kan förutses, kan bedömningen närmare bestämt ifrågasättas endast om den framstår som uppenbart felaktig mot bakgrund av de uppgifter som lagstiftaren hade tillgång till när föreskrifterna antogs (se domstolens dom av den 21 februari 1990 i de förenade målen C-267/88-C-285/88, REG 1990, s. I-435, punkt 14, av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl., REG 1990, s. I-4023, punkt 14, och domen av den 5 oktober 1994 i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet, punkt 90).
93 Begränsningen av gemenskapsdomstolens prövning gäller i synnerhet om kommissionen, vid upprättandet av en gemensam organisation av marknaden, måste göra en avvägning mellan skiljaktiga intressen och således måste välja en lösning inom ramen för de politiska val som ingår i dess ansvarsområden (se domen av den 5 oktober 1994 i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet, punkt 91).
94 I detta fall valde gemenskapslagstiftaren, genom att anta det omtvistade systemet för tullkvotens fördelning och fastställa föreskrifterna för dess tillämpning, bland flera möjligheter, ut den metod som han ansåg vara lämpligast för att upprätta en gemensam organisation av marknaden för bananer. En sådan åtgärd måste i princip anses lämplig med hänsyn till syftet att fördela tullkvoten rättvist, även om åtgärden på grund av de olika situationer som aktörerna befinner sig i inte påverkar alla dessa aktörer på samma sätt (se i denna mening domen i det ovannämnda målet Schräder, punkt 23).
95 Sökanden har genom sin argumentation inte på något sätt förmått visa att systemet för att fördela tullkvoten, som infördes genom förordning nr 2362/98, är uppenbart olämpligt. Detta administrativa system, som gör det möjligt för kommissionen att vidta nödvändiga anpassningar under ett visst verksamhetsår, syftar nämligen till att säkerställa att den årliga tullkvoten fördelas rättvist mellan de berörda aktörerna. Det är dessutom inte heller riktigt att sökanden inte hade någon möjlighet att faktiskt importera den kvantitet som den hade rätt till. Såsom kommissionen har påpekat hade sökanden rätt att ansöka om licenser för att importera bananer från andra exportländer än Ecuador, en möjlighet som sökanden för övrigt använde sig av (se ovan punkt 20).
96 Även om det inte kan uteslutas att det fanns andra medel för att nå fram till det önskade resultatet, kan förstainstansrätten emellertid inte ersätta kommissionens bedömning av lämpligheten av de åtgärder som gemenskapslagstiftaren har valt med sin egen, när det inte har bevisats att dessa åtgärder var uppenbart olämpliga för att uppnå det eftersträvade målet (domen av den 5 oktober 1994 i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet, punkt 94).
97 Följaktligen skall även denna anmärkning underkännas.
98 Av det ovan anförda följer att gemenskapen inte har ådragit sig skadeståndsansvar genom att åsidosätta icke-diskrimineringsprincipen eller proportionalitetsprincipen eller genom att kränka rätten att fritt utöva näringsverksamhet.
99 Eftersom sökanden inte har visat att det har förekommit ett sådant rättsstridigt handlande som medför att gemenskapen ådrar sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar, skall talan ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
100 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (femte avdelningen)
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Sökanden skall bära sin rättegångskostnad och ersätta kommissionens rättegångskostnad.