62009CC0407_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Настоящият иск е предявен от Комисията на Европейските общности срещу Република Гърция на основание член 228 ЕО, който понастоящем съответства на член 260 ДФЕС, във връзка с твърдения за неизпълнение на Решение на Съда от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Гърция(2) (наричано по-нататък „решението от 2007 г.“). С това решение Съдът постановява, че като не е приела в предвидения срок законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за съобразяване с Директива 2004/80/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно обезщетението на жертвите на престъпления(3), Република Гърция не е изпълнила задълженията си, произтичащи от тази директива.
2. Комисията иска от Съда да приеме за установено неизпълнението на задълженията, както и да осъди Република Гърция да заплати еднократно платима сума(4) . Република Гърция счита, че искът следва да бъде отхвърлен.
Досъдебно производство
3. Седем месеца след постановяване на решението от 2007 г., по-точно на 29 февруари 2008 г., Комисията изпраща на Република Гърция официално уведомително писмо, с което иска в двумесечен срок да бъде информирана за мерките, предприети за изпълнение на посоченото решение.
4. Република Гърция отговаря с писмо от 10 септември 2008 г., като не спазва определения от Комисията срок. В отговора си тя посочва, че подготовката на законопроекта, с който ще бъде преустановено констатираното с решението от 2007 г. неизпълнение на задължения, е в крайна фаза(5) .
5. На 23 септември 2008 г. Комисията изпраща на Република Гърция мотивирано становище, с което я приканва в двумесечен срок да приеме необходимите мерки за изпълнение на решението от 2007 г.
6. Република Гърция отново не спазва определения от Комисията срок. Тя отговаря едва на 22 юни 2009 г., като посочва, че законопроектът, с който се транспонира Директива 2004/80, ще бъде внесен по време на лятната сесия на Парламента.
7. На 25 юни 2009 г. Комисията приема решение да предяви иск срещу Република Гърция пред Съда. В крайна сметка исковата молба е подадена на 20 октомври 2009 г., като с нея се иска Съдът да приеме за установено неизпълнението на задълженията, както и да осъди Република Гърция да заплати периодична имуществена санкция и еднократно платима сума.
8. В периода между решението на Комисията за предявяване на иск и самото му предявяване Република Гърция изпраща на Комисията две писма с информация за хода на законодателната процедура във връзка със закона за транспониране на Директива 2004/80. В крайна сметка с писмо от 10 септември 2009 г. Република Гърция уведомява Комисията за прекъсването на законодателната процедура поради провеждането на предсрочни парламентарни избори.
Изменения, настъпили в хода на настоящото производство
9. Република Гърция транспонира Директива 2004/80 със Закон № 3811/2009, обнародван на 18 декември 2009 г. в Официален вестник на Република Гърция (FEK A’ 231).
10. Комисията е уведомена за посочения закон с писмо от 22 декември 2009 г. Въпреки тази информация, като се позовава на издаденото от нея Съобщение от 13 декември 2005 г. относно прилагането на член 228 от Договора за ЕО(6) (наричано по-нататък „съобщението от 2005 г.“), Комисията взема решение да не оттегля иска. В писмената си реплика тя посочва, че не поддържа иска в частта за периодичната имуществена санкция, но претендира за осъдително решение за плащане на еднократно платима сума.
За неизпълнението
11. От настоящото дело определено е видно, че като не е предприела необходимите мерки за изпълнение на решението от 2007 г., Република Гърция не е изпълнила задълженията си по член 260, параграф 1 ДФЕС. В това отношение е без особено значение обстоятелството, че след предявяването на иска тази държава членка в крайна сметка е приела необходимите мерки.
12. Тази констатация се налага предвид трайната съдебна практика, според която наличието на неизпълнение на задълженията трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, и че последващи промени не могат да се вземат предвид от Съда(7) .
13. В настоящия случай, за да изпълни решението от 2007 г., Република Гърция е следвало да приеме необходимите мерки да изпълни задълженията си по Директива 2004/80. Няма спор по това, че Република Гърция е приела посочените мерки едва през декември 2009 г. с гласуването на Закон № 3811/2009, докато мотивираното становище, с което е бил определен двумесечен срок за изпълнение на решението от 2007 г., е от 23 септември 2008 г.
14. Цитираната по-горе съдебна практика не приема и довода на Република Гърция, според който искът следвало да бъде отхвърлен предвид тясното и продължително сътрудничество с Комисията в хода на досъдебното производство, както и предвид обстоятелството, че е изпълнила решението от 2007 г. преди произнасяне на решението по настоящото дело.
15. Считам, че тези обстоятелства могат евентуално да бъдат взети предвид при обсъждането на необходимостта от налагане на имуществени санкции, както и на техния размер, но не и на етапа на установяване на твърдяното неизпълнение.
16. В това отношение бих желал да добавя, че за „тясно и продължително сътрудничество“ от страна на Република Гърция с Комисията може да се говори едва от момента на приемане на решението на Комисията за предявяване на настоящия иск. Според мен закъснелите отговори на гръцките власти както на официалното уведомително писмо, така и на мотивираното становище по никакъв начин не показват такова сътрудничество.
За имуществената санкция
Доводи на страните
17. Първоначално Комисията иска от Съда да осъди Република Гърция да заплати едновременно периодична имуществена санкция и еднократно платима сума. Както е посочено в точка 10 от настоящото заключение, Комисията оттегля искането си по отношение на периодичната имуществена санкция предвид изпълнението на решението от 2007 г. след внасяне на този иск, но поддържа искането си за осъждане на еднократно платима сума.
18. Комисията счита, че прилагането на еднократно платима сума в случая е оправдано от продължителността на нарушението, а именно 29 месеца, и от последиците за частните и публичните интереси, които били много тежки, тъй като нетранспонирането на Директива 2004/80 в гръцкия правен ред препятствало постигането на основната цел за свободно движение на хора в единно пространство на свобода, сигурност и правосъдие.
19. Комисията също така обръща внимание на утежняващите твърдяното неизпълнение обстоятелства, от които, на първо място, яснотата на решението от 2007 г. и на разпоредбите на Директива 2004/80, които вследствие на това не създавали никакви затруднения за тълкуване, на второ място, липсата на особени затруднения, свързани с процедурата за транспониране на Директива 2004/80, и на трето място, закъснелия отговор на гръцките власти на мотивираното становище.
20. Що се отнася до размера на еднократно платимата сума, Комисията предлага да се приеме размер от 10 512 EUR на ден за всеки ден просрочие, считано от датата на приемане на решението от 2007 г. до по-ранната от двете дати — датата на постановяване на решението по настоящото дело или датата на приемане на необходимите мерки за изпълнение на решението от 2007 г.(8)
21. Съгласно съобщението от 2005 г. този размер на еднократно платимата сума на ден се образува чрез умножение на базисна фиксирана сума, определена на 200 ЕUR, с коефициент за тежест, в случая определен на 12 по скала от 1 до 20, както и с определен за всяка държава коефициент (наричан по-нататък „фактор „n“), който отчита едновременно платежоспособността на отговорната държава членка съобразно нейния брутен вътрешен продукт и броя гласове, с които разполага в Съвета на Европейския съюз, който за Република Гърция е 4,38.
22. В съдебното заседание Комисията предлага намаление на първоначално предложената еднократно платима сума на 10 248 EUR на ден поради изменението на фактора „n“ със Съобщение на Комисията от 14 септември 2010 г. относно прилагането на член 260 ДФЕС, както и относно актуализирането на данните, използвани при изчисляването на еднократно платимите суми и периодичните имуществени санкции, предлагани от Комисията на Съда в производствата за установяване на неизпълнение на задължения(9) (наричано по-нататък „съобщението от 2010 г.“). Това изменение е направено въз основа на данните за икономиката към 2008 г. За Република Гърция, факторът „n“ е променен от 4,38 на 4,27(10) .
23. Република Гърция настоява да не бъде осъждана да заплати еднократно платима сума, като излага редица доводи.
24. На първо място, Република Гърция била изпълнила решението от 2007 г. преди постановяването на решението по член 260 ДФЕС и във всеки случай в разумен срок, като се имат предвид икономическите затруднения, които изпитвала преди и все още продължавала да изпитва към настоящия момент.
25. На второ място, нямало опасност от повторение на неизпълнението. Накрая, на трето място, твърдяното неизпълнение не следвало да бъде считано за особено тежко, като се има предвид, че извън конкретните разпоредби, приети през декември 2009 г., гръцкото законодателство по принцип предвиждало обезщетяване на пострадалите лица и че Директива 2004/80 щяла да се прилага спрямо ограничен брой случаи, така че последиците от неизпълнението на решението от 2007 г. за личните и публичните интереси не били преки и при всяко едно положение били хипотетични.
26. Република Гърция набляга на обстоятелството, че забавянето при транспониране на Директива 2004/80 и съответно при изпълнението на решението от 2007 г. се обяснявало най-вече и по обективни причини с необходимостта от осигуряване на необходимите финансови ресурси.
27. В случай че Съдът приемел да я осъди да заплати еднократно платима сума, Република Гърция субсидиарно предлага тази сума да се намали на минималната еднократна сума, предвидена за тази държава в съобщението от 2005 г., или 2 190 000 EUR. В съдебното заседание тя добавя, че моли също така за допускане на плащане на вноски без начисляване на лихви.
28. Според Република Гърция при обсъждането на размера на еднократно платимата сума Съдът следва да отчете всички обстоятелства по случая, и по-специално платежоспособността ѝ, като вземе предвид и настоящото ѝ положение.
29. В това отношение Република Гърция оспорва основно фактора „n“, който се използва от Комисията като изражение на платежоспособността на държавите членки и който се базира на брутния вътрешен продукт и на броя на гласовете, с които държавата членка разполага в Съвета. Макар и в съобщението от 2010 г. посоченият фактор за Република Гърция да е намален с оглед на данните за икономиката за 2008 г., той не отговарял на сегашната икономическа действителност, тъй като брутният вътрешен продукт за 2009 г. и за 2010 г. бил съвсем различен.
30. Нещо повече, елементи като брутния вътрешен продукт и броя на гласовете в Съвета не били достатъчни, за да се определи единствено въз основа на тях платежоспособността на държава членка. Следвало да бъдат отчитани и други фактори, като например бюджетния дефицит, държавния дълг или инфлацията.
Съображения на Съда
31. Както вече имах възможност да посоча в своето заключение по дело Комисия/Португалия, завършило с Решение от 10 януари 2008 г.(11), считам, че за да бъде прилагана по подходящ начин предвидената в член 260 ДФЕС процедура за изпълнение, тя следва да бъде възприемана като средство за пълно постигане на целите на процедурите по прилагане на член 258 ДФЕС, а именно за прекратяване на нарушенията на правото на Съюза и същевременно за възпиране на държавите членки от неизпълнение на решенията на Съда, установяващи такива нарушения съгласно член 258 ДФЕС.
32. Характеристиката на системата от имуществени санкции, които съгласно член 260, параграф 2 ДФЕС служат за постигане на тези цели, се извежда от практиката на Съда. Докато налагането на периодична имуществена санкция изглежда особено подходящо за насърчаване на държава членка да сложи край в най-кратък срок на неизпълнение на задължения, което при липсата на подобна мярка би продължило, налагането на еднократно платима сума почива в по-голяма степен на преценката на последиците от неизпълнението на задълженията на засегнатата държава членка върху частните и публични интереси, по-конкретно когато неизпълнението е продължило дълъг период от време след постановяване на решението, с което първоначално е констатирано(12) .
33. В настоящия случай Комисията основателно е оттеглила искането си за налагане на периодична имуществена санкция предвид описаната по-горе функция на периодичната имуществена санкция и изпълнението на решението от 2007 г. от страна на Република Гърция. Това се потвърждава от практиката на Съда, според която евентуалното налагане на периодична имуществена санкция по силата на член 260 ДФЕС по принцип е оправдано само доколкото продължава да е налице неизпълнението на задължения на държава членка, породено от неизпълнение на предходно решение на Съда(13) .
34. Що се отнася до налагането на еднократно платима сума, ще припомня становището си от заключението по дело Комисия/Франция, завършило с Решение от 9 декември 2008 г.(14), според което тя не се налага автоматично във всички случаи, когато е установено неизпълнение на задължения съгласно член 260, параграф 1 ДФЕС.
35. Съдът възприема този подход, като посочва, че тази разпоредба му предоставя широко право на преценка, за да реши дали да бъде наложена такава санкция(15), което е функция от всички релевантни елементи, свързани както с характеристиките на установеното неизпълнение на задължения, така и с поведението на самата засегната държава членка(16) .
36. Според мен в настоящия случай са налице три обстоятелства в полза на налагането на еднократно платима сума.
37. На първо място, става дума за поведението на Република Гърция. Както вече посочих в точка 16 от настоящото заключение, независимо от това, че Република Гърция изтъква своето „тясно и продължително сътрудничество“ с Комисията, закъснелите отговори на гръцките власти както на официалното уведомително писмо, така и на мотивираното становище със сигурност не са доказателство за такова сътрудничество в досъдебното производство. Промяната в отношението на гръцките власти настъпва едва след вземането на решение от страна на Комисията за предявяване на настоящия иск.
38. На второ място, става дума за продължителността на неизпълнението. Според мен периодът от 29 месеца между датата на постановяване на решението от 2007 г. до датата на приемане на закона за транспониране на Директива 2004/80 в гръцкия правен ред може да се счита за значителен период от време предвид по-специално обстоятелствата, изтъкнати от Комисията, а именно яснотата на решението от 2007 г. и на Директива 2004/80, които следователно не създават никакви трудности при тълкуването, както и отсъствието на особени затруднения, свързани с процедурата за транспониране на Директива 2004/80.
39. Не могат да бъдат споделени изложените от Република Гърция доводи за оправдаване на продължителността на неизпълнението с проблеми, произтичащи от необходимостта за отделяне на необходимите финансови ресурси за транспониране на Директива 2004/80, или с провеждането на избори. Всъщност Съдът ясно посочва, че държавата членка не може да се позовава на разпоредби, практики или фактически положения от вътрешния си правен ред, за да оправдае неспазването на задължения, които произтичат от правото на Съюза(17) .
40. На трето място, тежестта на нарушението също говори в полза на налагането на еднократно платима сума. В действителност следва да се отчете фактът, че Република Гърция е последната държава, транспонирала Директива 2004/80, при това почти четири години след изтичането на срока за транспониране на директивата(18) .
41. Седмото съображение на Директива 2004/80 обаче гласи:
„Настоящата директива създава система за сътрудничество
с цел да улесни достъпа на жертвите на престъпления до обезщетение в презграничните случаи; тази система трябва да функционира въз основа на действащите в държавите членки режими за обезщетение на жертвите на предумишлени тежки престъпления, извършени на тяхна територия. Следователно трябва да се установи един механизъм за обезщетение във всички държави членки [(19) ].“
42. Следователно с пасивността си по отношение на Директива 2004/80 Република Гърция до известна степен е накърнила и мерките, приети от останалите държави членки, и е намалила ефикасността на техните механизми за обезщетение.
43. Нещо повече, както основателно изтъква Комисията, нетранспонирането на Директива 2004/80 в гръцкия правен ред е попречило за осъществяването на основната цел за свободно движение на хора в единно пространство на свобода, сигурност и правосъдие. Тази констатация се подкрепя от второто съображение на Директива 2004/80, което гласи:
„В [Решение] на Съда по дело Cowan […] Съдът [е приел], че когато правото на Общността гарантира на едно физическо лице свободата да отиде в друга държава членка, защитата на неприкосновеността на това лице в тази държава членка, наравно с тази на нейните граждани и пребиваващите там лица, е логично следствие от тази свобода на придвижване. За осъществяване на тази цел биха спомогнали мерки, които улесняват обезщетението на жертвите на престъпления.“
44. Като се вземе предвид отношението на Република Гърция, продължителността на неизпълнението, както и тежестта на нарушението, която се установява от посочените по-горе обстоятелства, аз считам, че Република Гърция следва да бъде осъдена да заплати еднократно платима сума.
45. Що се отнася до размера на тази еднократно платима сума, в началото е уместно да припомним, че Съдът не е обвързан от предложението на Комисията и че определянето на размера на еднократно платимата сума е в обхвата на правото му на преценка(20) .
46. Като се основаваме на решенията, с които Съдът е осъдил държавите членки да заплатят еднократно платима сума(21), можем да установим, че за разлика от определянето на периодична имуществена санкция, Съдът не възприема начина на изчисляване на еднократно платимата сума, предложен от Комисията в съобщението от 2005 г.
47. По тези съображения аз считам, че не е нито полезно, нито необходимо да обсъждаме точността на изчисленията на фактора „n“, оспорвана от Република Гърция, или да търсим отговор на въпроса дали този фактор, основан на брутния вътрешен продукт и на броя на гласовете в Съвета, сам по себе си е достатъчен, за да се определи платежоспособността на държавата членка(22) .
48. От трайната съдебна практика се установява, че при преценката, която следва да бъде направена за целите на определяне на размера на еднократно платимата сума, Съдът е длъжен да следи тази санкция да бъде, от една страна, съобразена с обстоятелствата и от друга страна, съразмерна на установеното неизпълнение, както и на платежоспособността на съответната държава членка. Сред релевантните фактори в това отношение са елементи като продължителността на неизпълнението след постановяване на решението, с което то е установено, както и разглежданите публични и частни интереси(23) .
49. В настоящия случай, освен съображенията, посочени в точки 37—43 от това заключение, следва да отчетем и обстоятелството, че Република Гърция е изпълнила решението от 2007 г. по време на настоящото производство.
50. С оглед изложените по-горе съображения считам, че размер от два милиона евро e съобразен с обстоятелствата по делото.
Заключение
51. Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда:
– да постанови, че като не е приела мерките за изпълнение на Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Гърция (C‑26/07) в определения от Европейската комисия в мотивираното становище срок, Република Гърция не е изпълнила задълженията си по член 260, параграф 1 ДФЕС,
– да осъди Република Гърция да заплати на Европейската комисия по сметка „Собствени ресурси на Европейския съюз“ еднократно платима сума от два милиона евро,
– да осъди Република Гърция да заплати съдебните разноски.
(1) .
(2)  – С‑26/07, Сборник, стр. І‑106.
(3)  – ОВ L 261, стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 31.
(4)  – Първоначално Комисията иска Република Гърция да бъде осъдена и на заплащането на периодична имуществена санкция. Това искане е оттеглено предвид последвалото изпълнение на решението от 2007 г. от страна на Република Гърция.
(5)  – Следва да отбележим, че същото твърдение е направено и в писмената защита на Република Гърция от 27 февруари 2007 г., представена в хода на производството, в което е постановено решението от 2007 г.
(6)  – SEC(2005) 1658. Както е посочено в точка 10 от това съобщение, занапред Комисията ще предлага систематично държавата членка, която не е платила определена еднократно платима сума, да бъде осъдена и ще поддържа подобно искане, без повече да се отказва от своя иск, дори ако държавата членка отстрани нередовностите след сезирането на Съда и преди постановяването на съдебно решение на основание член 228 ЕО.
(7)  – Вж. Решение от 9 декември 2008 г. по дело Комисия/Франция (С‑121/07, Сборник, стр. І‑9159, точка 22), както и Решение от 4 юни 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑568/07, Сборник, стр. І‑4505, точка 24).
(8)  – Към датата на приемане на решението на Комисията за предявяване на настоящия иск, а именно 25 юни 2009 г., размерът на еднократно платимата сума е 7 431 484 EUR.
(9)  – SEC(2010) 923.
(10)  – Съгласно съобщението от 2010 г., дори и посочените в него суми да се прилагат спрямо решенията за сезиране на Съда по силата на член 260 ДФЕС, считано от десетия работен ден след датата на приемане на посоченото съобщение, доколкото Комисията е променила размера на фактора „n“, използван при изчисленията, тя ще адаптира начина на изчисляване в съответствие с новия фактор „n“ и по делата, с които Съдът е бил сезиран на основание член 260 ДФЕС през 2009 г., ако новият фактор „n“ е по-нисък от фактора, първоначално приложен при подаването на иска. Настоящият случай е именно такъв.
(11)  – С‑70/06, Сборник, стр. І‑1.
(12)  – 	Вж. Решение от 12 юли 2005 г. по дело Комисия/Франция (С‑304/02, Recueil, стр. І‑6263, точка 81), Решение от 9 декември 2008 г. по дело Комисия/Франция (посочено в бележка под линия 7, точка 58) и Решение от 4 юни 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑568/07, посочено в бележка под линия 7, точка 45).
(13)  – Вж. Решение от 4 юни 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑568/07, посочено в бележка под линия 7, точка 42 и цитираната съдебна практика).
(14)  – Посочено в бележка под линия 7.
(15)  – Вж. в този смисъл Решение от 9 декември 2008 г. по дело Комисия/Франция (посочено в бележка под линия 7, точка 63), както и Решение от 7 юли 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑369/07, Сборник, стр. І‑5703, точка 144).
(16)  – 	Вж. в този смисъл Решение от 9 декември 2008 г. по дело Комисия/Франция (посочено в бележка под линия 7, точка 62), Решение от 4 юни 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑568/07, посочено в бележка под линия 7, точка 44), Решение от 4 юни 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑109/08, Сборник, стр. І‑4657, точка 51) и Решение от 7 юли 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑369/07, посочено в бележка под линия 15, точка 144).
(17)  – Вж. Решение от 4 юни 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑568/07, посочено в бележка под линия 7, точка 50 и цитираната съдебна практика).
(18)  – Член 18 от Директива 2004/80 гласи, че държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива преди 1 януари 2006 г.
(19)  – Курсивът е мой.
(20)  – Вж. в този смисъл Решение от 9 декември 2008 г. по дело Комисия/Франция (посочено в бележка под линия 7, точка 64).
(21)  – Към настоящия момент, става дума за пет съдебни решения, а именно Решение от 12 юли 2005 г. по дело Комисия/Франция (С‑304/02, посочено в бележка под линия 12 — Съдът налага еднократно платима сума от 20 милиона евро), Решение от 9 декември 2008 г. по дело Комисия/Франция (посочено в бележка под линия 7 — Съдът налага еднократно платима сума от 10 милиона евро), Решение от 4 юни 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑568/07, посочено в бележка под линия 7 — Съдът налага еднократно платима сума от 1 милион евро), Решение от 4 юни 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑109/08, посочено в бележка под линия 16 — Съдът налага еднократно платима сума от 3 милиона евро) и Решение от 7 юли 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑369/07, посочено в бележка под линия 15 — Съдът налага еднократно платима сума от 2 милиона евро).
(22)  – В същото време следва да се посочи, че за целите на изчисляването на периодична имуществена санкция Съдът приема, че методът, изразяващ се в умножаване на базисна сума с коефициент „n“, е подходящ начин за отразяване на платежоспособността на съответната държава членка, като едновременно с това запазва разумно разграничаване между различните държави членки (Решение от 7 юли 2009 г. по дело Комисия/Гърция, С‑369/07, посочено в бележка под линия 15, точка 123 и цитираната съдебна практика).
(23)  – Вж. Решение от 7 юли 2009 г. по дело Комисия/Гърция (С‑69/07, посочено в бележка под линия 15, точки 146 и 147 и цитираната съдебна практика).