61997CJ0237_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved beslutning af 23. juni 1997, indgaaet til Domstolen den 27. juni 1997, har Korkein hallinto-oikeus (Finlands hoejeste forvaltningsdomstol) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 90/314/EOEF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure (EFT L 158, s. 59, herefter »direktivet«).
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst i forbindelse med en administrativ procedure indledt af AFS Intercultural Programs Finland ry (herefter »AFS Finland«), som er en ikke-erhvervsdrivende forening, der i Finland samordner elevudvekslingsrejser paa internationalt plan; proceduren vedroerer anvendelsen af direktivet, navnlig af dets artikel 7, paa aktiviteter af den art, som AFS Finland udoever.
3 I direktivets praeambel anfoeres det i foerste betragtning, at en af Faellesskabets vigtigste maalsaetninger er gennemfoerelsen af det indre marked, som turismen er en vaesentlig del af, i femte betragtning, at Raadet udtrykker sin tilfredshed over Kommissionens initiativ med hensyn til at henlede opmaerksomheden paa turismens betydning og tager Kommissionens foerste retningslinjer for en faellesskabspolitik paa turistomraadet til efterretning, og, i syvende betragtning, at turismen spiller en stadig stoerre rolle i medlemsstaternes erhvervsliv, samt at pakkerejserne udgoer en betydelig del af turismen.
4 Direktivet har ifoelge sin artikel 1 til formaal at tilnaerme medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure, der saelges eller udbydes til salg paa Faellesskabets omraade.
5 Direktivets artikel 2 har foelgende ordlyd:
»I dette direktiv forstaas ved:
1) Pakkerejse: en paa forhaand fastlagt kombination af mindst to af nedenstaaende elementer, der saelges eller udbydes til salg til en samlet pris, og naar ydelsen har en varighed paa over 24 timer eller omfatter en overnatning:
a) transport
b)
indkvartering
c)
andre turistmaessige ydelser, som udgoer en vaesentlig del af pakkerejsen, men som ikke er direkte knyttet til transport eller indkvartering.
Saerskilt fakturering af de enkelte elementer af en bestemt pakkerejse fritager ikke rejsearrangoeren eller formidleren for forpligtelserne i henhold til dette direktiv.
2)
Rejsearrangoer: en person, der jaevnligt arrangerer pakkerejser og saelger eller udbyder disse til salg enten direkte eller gennem en formidler.
...«
6
Direktivet indeholder i artikel 3-6 bestemmelser vedroerende beskyttelse af forbrugeren mod visse risici, som er forbundet med pakkerejser, nemlig vildledende oplysninger med hensyn til beskrivelsen af pakkerejsen, vilkaarene for betalingen af pakkerejsens pris og fordelingen af ansvaret paa rejsearrangoeren og/eller formidleren af pakkerejsen og de forskellige tjenesteydere, hvis ydelser tilsammen udgoer pakkerejsen.
7 Det bestemmes i direktivets artikel 4, stk. 3, at hvis forbrugeren er forhindret i at deltage i pakkerejsen, kan han - efter at have underrettet rejsearrangoeren eller formidleren i rimelig tid inden afrejsen - overdrage den bestilte rejse til en person, der opfylder alle noedvendige betingelser for at deltage i rejsen.
8 Direktivets artikel 7 bestemmer, at »den rejsearrangoer og/eller formidler, der er part i kontrakten, skal godtgoere, at han stiller tilstraekkelig garanti til i tilfaelde af insolvens eller konkurs at sikre tilbagebetaling af erlagte beloeb og hjemtransport af forbrugeren«.
9 Direktivet er i Republikken Finland blevet gennemfoert ved to love, nemlig valmismatkaliikelaki nr. 1080/1994 (lov om pakkerejsevirksomhed) og valmismatkalaki nr. 1079/1994 (lov om pakkerejser).
10 Det bestemmes i lov nr. 1080/1994, at udoevere af pakkerejsevirksomhed skal registreres i det af Kuluttajavirasto (Forbrugerstyrelsen) foerte register. Ifoelge denne lovs § 8 skal en rejsearrangoer, for det tilfaelde, at han skulle blive insolvent, hos Forbrugerstyrelsen stille en af denne godkendt sikkerhed, som sikrer de rettigheder, der tilkommer den rejsende i henhold til lov nr. 1080/1994.
11 AFS Finland har ifoelge sine vedtaegter til formaal at fremme internationalt kultursamarbejde og international forstaaelse. Med henblik herpaa organiserer AFS Finland og dens soesterorganisationer i andre stater udvekslingsprogrammer for 16-18-aarige skoleelever. AFS Finland's virksomhed er baseret paa stoette fra forskellige donatorer og fonde samt paa frivilligt arbejde. AFS Finland modtager endvidere tilskud fra den finske stat til finansiering af sin virksomhed.
12 AFS Finland udsender udvekslingselever to gange om aaret, i almindelighed for perioder af seks til elleve maaneders varighed. Eleverne gaar i skole i vaertslandet og bor hos familier, som modtager dem uden betaling. AFS Finland udvaelger eleverne og placerer dem i familierne paa grundlag af interviews. Foreningen organiserer dernaest elevernes transport til vaertslandet med linjefly, og i almindelighed afhenter vaertsfamilierne eleverne paa ankomststedet. Inden afrejsen foelger eleverne og deres foraeldre kurser, der forbereder eleverne paa livet i udlandet.
13 Der betales 10% af rejsens pris, naar elevens ansoegning godkendes, dvs. saedvanligvis ca. ti maaneder inden afrejsen. Restbeloebet erlaegges herefter i tre rater forud for rejsen. Eleven faar allerede ved afrejsen udleveret hjemrejsebilletten, som i forvejen er betalt til flyselskabet. En del af betalingerne til AFS Finland tilfalder en reservefond, som bl.a. skal garantere elevens hjemtransport i det tilfaelde, hvor det ikke er muligt at anvende hjemrejsebilletten.
14 Den 25. august 1995 meddelte Forbrugerstyrelsen AFS Finland, at den var af den opfattelse, at foreningens elevudvekslingsvirksomhed maatte sidestilles med pakkerejsevirksomhed. Forbrugerstyrelsen meddelte AFS Finland en frist paa en maaned til at lade sig indfoere i registret over arrangoerer af pakkerejser, idet det blev tilkendegivet over for AFS Finland, at saafremt den ikke rettede sig herefter, ville Forbrugerstyrelsen kunne forbyde den at udoeve sin virksomhed. Da AFS Finland ikke har efterkommet dette krav om at lade sig indfoere i registret, har Forbrugerstyrelsen ved afgoerelse af 14. oktober 1996 paalagt den at indstille sin virksomhed.
15 AFS Finland har anlagt annullationssoegsmaal til proevelse af denne afgoerelse for Korkein hallinto-oikeus under anbringende af, at foreningen ikke driver pakkerejsevirksomhed i direktivets forstand.
16 Den nationale ret har under disse omstaendigheder udsat sagen paa Domstolens besvarelse af foelgende to praejudicielle spoergsmaal:
»1) Omfatter anvendelsesomraadet for Raadets direktiv om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure (90/314/EOEF) helt eller delvis ogsaa en udvekslingsrejse for skoleelever af cirka et halvt eller et aars varighed, hvis formaal ikke er rejsen eller turisme, men skolegang i et fremmed land og tilegnelse af kendskab til dets folk og kultur, hvorunder eleven bor gratis som familiemedlem hos en lokal familie? Er det af betydning for, om udvekslingsrejsen henhoerer under pakkerejsedirektivets anvendelsesomraade, at saadanne rejser arrangeres i ikke-kommercielt oejemed, saaledes at deltagerne for rejsen kun kommer til at betale en del af dens omkostninger, at rejserne arrangeres i samarbejde mellem forskellige landes almennyttige sammenslutninger, for en stor dels vedkommende paa grundlag af frivilligt arbejde, og at der ydes tilskud til rejserne af statens kulturmidler?
2) Saafremt de ovenfor beskrevne elevudvekslingsrejser henhoerer under pakkerejsedirektivets almindelige anvendelsesomraade, anmodes der desuden om en detaljeret fortolkning af direktivets artikel 2 i besvarelse af foelgende spoergsmaal:
a) Skal der ved den i artikel 2, stk. 1, litra b), anfoerte indkvartering forstaas en saadan langvarig gratis indkvartering, hvis kerneindhold bestaar i, at eleven bor hos familien som et familiemedlem, der kan sammenlignes med et barn af familien?
b) Skal der ved de i artikel 2, stk. 1, litra c), anfoerte andre turistmaessige ydelser forstaas forberedelse af eleven og hans foraeldre, udvaelgelse af vaertsfamilien og vaertslandets skole samt tilvejebringelse af de for vaertslandet noedvendige dokumenter?«
17 Med det foerste spoergsmaals foerste led spoerger den nationale ret naermere bestemt, om direktivet finder anvendelse paa rejser:
- der bestaar i udveksling af skoleelever af ca. et halvt eller et aars varighed
- med det formaal, at eleven foelger skoleundervisning i et vaertsland og tilegner sig kendskab til dets folk og kultur, og
- hvorunder eleven bor gratis som familiemedlem hos en lokal familie.
18 AFS Finland har anfoert, at anvendelsen af direktivet, navnlig dets artikel 7, paa foreningens aktiviteter vil medfoere uforholdsmaessige garantiomkostninger, som vil foranledige en forhoejelse af omkostningerne for hver elev, hvilket vil have en negativ indvirkning paa elevudvekslingen baade paa internationalt og paa nationalt plan. AFS Finland har henvist til, at formaalet med elevudvekslingen er at fremme uddannelse i en international aand samt et oenske om fred og international forstaaelse. For at naa dette maal maa AFS Finland transportere de unge til vaertslandene og finde vaertsfamilier til dem, men denne kombination organiseres ikke i turistmaessigt oejemed, og rejsen kan ikke anses for at udgoere en vaesentlig del af den erfaring, som opnaas ved elevudvekslingen.
19 AFS Finland er desuden af den opfattelse, at det saerlige behov for beskyttelse af forbrugeren, som direktivet har til formaal, er blevet fremkaldt af den tiltagende haarde konkurrence inden for turistsektoren, men at ikke-erhvervsdrivende organisationer ikke driver virksomhed i en tilsvarende konkurrencemaessig sammenhaeng, og at deres funktion ikke frembyder saeregenheder, der kan bringe beskyttelsen af forbrugerne i fare. AFS Finland er af den opfattelse, at en rejse, som foretages i forbindelse med en elevudveksling, derfor er udelukket fra direktivets anvendelsesomraade.
20 Ifoelge den finske regering kan direktivet ikke fortolkes saaledes, at kun rejsende, der er paa ferie, nyder godt af den ved direktivet indfoerte beskyttelse. Direktivet indebaerer heller ikke, at rejserne skal vaere organiseret eller udbudt til salg i forbindelse med en oekonomisk aktivitet. Kun en lejlighedsvis udoevet aktivitet er udelukket fra dets anvendelsesomraade. Desuden er der ikke i direktivet fastsat nogen saerlig betingelse med hensyn til indkvarteringens form, standard eller varighed. Det fremgaar af direktivets ordlyd, at pakkerejser saelges eller udbydes til salg til en samlet pris. Den omstaendighed, at indkvarteringen i det i hovedsagen omhandlede tilfaelde er af en bestemt varighed, og at der ikke ydes nogen modydelse herfor, er uden relevans for anvendelsen af direktivet. Det vaesentlige element bestaar i den omstaendighed, at organiseringen af indkvarteringen indgaar i pakkerejsen. Elevudvekslingsrejsen omfatter saaledes organisering baade af transporten og indkvarteringen, hvorfor fortolkningen af begrebet »andre turistmaessige ydelser« ikke er relevant.
21 Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, at det fremgaar af direktivets generelle opbygning og formaal, at det finder anvendelse paa turistsektoren, men ikke daekker uddannelsesmaessige aktiviteter som dem, der varetages af AFS Finland. Den omstaendighed, at direktivets artikel 2, stk. 1, litra c), henviser til »andre turistmaessige ydelser«, viser, at for at pakkerejsen kan henhoere under direktivets anvendelsesomraade, skal de to andre elementer ogsaa udbydes i forbindelse med en ydelse af turistmaessig art.
22 Ifoelge Kommissionen finder direktivet anvendelse uden hensyn til rejsens formaal, ogsaa selv om forbrugeren f.eks. begiver sig til bestemmelsesstedet for dér at foelge en uddannelse. Udvekslingsrejser for skoleelever falder heller ikke uden for direktivets anvendelsesomraade blot paa grund af den omstaendighed, at rejsearrangoeren ikke er erhvervsdrivende. Endelig finder direktivet anvendelse, selv om forbrugeren ikke selv betaler alle rejseomkostninger.
23 Kommissionen har endvidere anfoert, at den omstaendighed, at adgangen til udvekslingsprogrammer er undergivet en vurdering af elevens personlighed og hans evne til at tilpasse sig til det sted, hvor programmet gennemfoeres, og til vaertsfamilien, viser, at det ikke drejer sig om en pakkerejse i direktivets forstand. Deltagelsen i elevudvekslingsrejser er saaledes ikke baseret paa objektive elementer, og man kan ikke herpaa anvende bestemmelsen i direktivets artikel 4, stk. 3, hvorefter forbrugeren, hvis han er forhindret i at deltage i pakkerejsen, kan overdrage den bestilte rejse til en person, der opfylder alle noedvendige betingelser for at deltage i rejsen. Kommissionen har dernaest anfoert, at de elevudvekslingsrejser, der organiseres af AFS Finland, ikke udgoer pakkerejser i direktivets forstand, med den begrundelse, at et langtidsophold, for hvilket der ikke erlaegges nogen modydelse, i en familie, hvor eleven behandles som et familiemedlem, ikke kan anses for indkvartering i direktivets forstand. Kommissionen har endelig gjort gaeldende, at de turistmaessige ydelser, som indgaar i rejserne, ikke udgoer en vaesentlig del af pakkerejsen.
24 Det bemaerkes for det foerste, at ifoelge direktivets artikel 2, stk. 1, bestaar en pakkerejse af en paa forhaand fastlagt kombination af mindst to af tre elementer, bestaaende i »transport«, »indkvartering« og »andre turistmaessige ydelser, som udgoer en vaesentlig del af pakkerejsen, men som ikke er direkte knyttet til transport eller indkvartering«, naar ydelsen har en varighed paa over 24 timer eller omfatter en overnatning.
25 Det bemaerkes, at eftersom AFS Finland organiserer for udvekslingsrejser for skoleelever til bestemmelseslandet med linjefly, indebaerer de paagaeldende rejser det transportelement, som er foreskrevet i direktivets artikel 2, stk. 1.
26 Hvad angaar fortolkningen af begrebet »indkvartering« bemaerkes, at selv om det traditionelt er hoteller, herberger eller tilsvarende etablissementer, som erlaegger denne tjenesteydelse mod vederlag, er den omstaendighed, at opholdet tilbagelaegges i et saadant etablissement, der erlaegger denne tjenesteydelse mod vederlag, ikke et uomgaengeligt element i begrebet indkvartering i direktivets forstand.
27 Det bemaerkes endvidere, at selv om den indkvartering, som indgaar i en pakkerejse, saedvanligvis er af relativ kort varighed, kan dette ikke anses for et afgoerende element for begrebet indkvartering i direktivets forstand. Som den finske regering har anfoert, bestemmes det i direktivets artikel 2, stk. 1, at alle rejser af en varighed paa over 24 timer henhoerer under definitionen af pakkerejser, idet der ikke er fastsat nogen maksimumsvarighed.
28 Det fremgaar imidlertid ikke noedvendigvis af ovennaevnte, at man skal kvalificere en skoleelevs ophold i en vaertsfamilie, hvor han behandles som familiemedlem og sidestilles med familiens boern, som indkvartering i direktivets forstand. Selv om hverken denne type indlogering, det forhold, at den er gratis, eller dens varighed hver for sig og isoleret betragtet er afgoerende elementer for begrebet indkvartering i direktivets forstand, har de betragtet under ét til virkning, at et ophold, der frembyder alle disse kendetegn, ikke kan kvalificeres som indkvartering i direktivets forstand.
29 Det maa derfor fastslaas, at elevudvekslingsrejser af den i hovedsagen omhandlede art ikke indeholder det element af indkvartering, som er foreskrevet i direktivets artikel 2, stk. 1. Der maa derfor tages stilling til spoergsmaalet om, hvorvidt saadanne udvekslingsrejser omfatter »andre turistmaessige ydelser, som udgoer en vaesentlig del af pakkerejsen, men som ikke er direkte knyttet til transport eller indkvartering«.
30 Det bemaerkes herved for det foerste, at det valg af en skole, der foretages af arrangoeren af en pakkerejse, ikke i sig selv kan anses for en turistmaessig ydelse i direktivets artikel 2, stk. 1, litra c)'s forstand. Det saerlige formaal med denne ydelse, som tilbydes elever, der deltager i international elevudveksling, er nemlig deltagernes uddannelse.
31 Det bemaerkes dernaest, at den tjenesteydelse, som bestaar i valg af en familie, der goer det muligt for eleven at blive modtaget under et ophold, under alle omstaendigheder er en direkte knyttet ydelse i direktivets artikel 2, stk. 1, litra c)'s forstand, og derfor ikke er daekket af begrebet andre turistmaessige ydelser.
32 Selv hvis det antages, at forberedelsen af de dokumenter, som er noedvendige for opholdet i et andet land, og at de kurser, som eleverne foelger sammen med deres foraeldre inden afrejsen for at forberede sig paa livet i udlandet, kan anses for at henhoere under begrebet andre turistmaessige ydelser, opfylder de dog ikke et af de kriterier, der er anfoert i direktivets artikel 2, stk. 1, litra c), nemlig kriteriet om at udgoere en vaesentlig del af pakkerejsen.
33 Det maa herefter fastslaas, at udvekslingsrejser for skoleelever som de i hovedsagen omhandlede, ikke omfatter de elementer, der er noedvendige, for at de kan anses for pakkerejser i direktivets forstand.
34 Det foerste spoergsmaals foerste led skal derfor besvares med, at direktivet ikke finder anvendelse paa rejser:
- der bestaar i udveksling af skoleelever af ca. et halvt eller et aars varighed
- med det formaal, at eleven foelger skoleundervisning i et vaertsland og tilegner sig kendskab til dets folk og kultur, og
- hvorunder eleven bor gratis som familiemedlem hos en lokal familie.
35 Under hensyn til det anfoerte, er det ufornoedent at besvare de oevrige spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
36 De udgifter, der er afholdt af den finske regering og af Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Korkein hallinto-oikeus ved beslutning af 23. juni 1997, for ret:
Raadets direktiv 90/314/EOEF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure, finder ikke anvendelse paa rejser:
- der bestaar i udveksling af skoleelever af ca. et halvt eller et aars varighed
- med det formaal, at eleven foelger skoleundervisning i et vaertsland og tilegner sig kendskab til dets folk og kultur, og
- hvorunder eleven bor gratis som familiemedlem hos en lokal familie.