62002CC0327_LV
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Lūgums par prejudiciālo nolēmumu šajā lietā ir par Eiropas nolīgumu, ar kuru izveidota asociācija ar Slovākijas Republiku, Polijas Republiku un Bulgārijas Republiku (“Asociācijas nolīgumi”), noteikumu par tiesībām veikt uzņēmējdarbību tvērumu. (2) Tiesa saskaras ar jautājumu, vai šie noteikumi liedz dalībvalstij izveidot sistēmu, saskaņā ar kuru uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību saskaņā ar vienu no šiem līgumiem, atļaujas pieteikumi tiek noraidīti bez izskatīšanas, ja pieteikuma iesniedzējam nav derīgas pagaidu uzturēšanas atļaujas, kas ir iegūstama ārvalstnieka izcelsmes vai pastāvīgās uzturēšanās valstī.
I – Fakti, piemērojamās tiesību normas un jautājumi, par kuriem iesniegts prejudiciālā nolēmuma lūgums
2. Pēc ieceļošanas Nīderlandē divas Bulgārijas pilsones (Lili Georgijeva Panajotova [ Lili Georgieva Panayotova ] un Radostina Markova Kalčeva [ Radostina Markova Kalcheva ]), trīs Polijas pilsones (Izabella Malgoržata Lisa [ Izabella Malgorzata Lis ], Izabella Leokādija Topa [ Izabela Leokadia Topa ] un Jolanta Monika Rusiecka [ Jolanta Monika Rusiecka ]) un Slovākijas pilsone (Ļubica Sopova [ Lubica Sopova ]) (turpmāk tekstā – “prasītājas”) dažādos datumos laika posmā no 2000. gada oktobra līdz 2001. gada februārim pieteicās uz pastāvīgās uzturēšanās atļauju, lai veiktu uzņēmējdarbību kā pašnodarbinātas prostitūtas. Visos gadījumos Groningenas ( Groningen ) policija, pārstāvot Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(ministrs ārvalstnieku un integrācijas jautājumos, turpmāk tekstā – “atbildētājs”) saskaņā ar Vreemdelingenwet
(Ārvalstnieku likums) izlēma neizskatīt prasītāju pieteikumus, jo tām nebija pagaidu uzturēšanās atļaujas. Ar atbildētāja izdotajiem rīkojumiem prasītāju iebildumi tika atzīti par nepamatotiem. Prasītājas pārsūdzēja atbildētāja rīkojumus iesniedzējtiesā – Rechtbank te 's‑Gravenhage (Hāgas tiesa, Nīderlande). Saskaņā ar Komisijas iesniegtajiem rakstiskajiem apsvērumiem prasītājas drīz pēc to pieteikumu noraidīšanas tika deportētas no Nīderlandes.
3. Automātiskā pieteikumu noraidīšana izrietēja no pamata prāvā piemērojamā 1994. gada Vreemdelingenwet
16.a panta 1. punkta, saskaņā ar kuru pieteikums uzturēšanās atļaujas saņemšanai tiek izskatīts tikai tad, ja ārvalstniekam ir derīga pagaidu uzturēšanās atļauja, uz kuru viņa vai viņš ir pieteicies un ko ir piešķīrusi Nīderlandes diplomātiskā vai konsulārā pārstāvniecība ārvalstnieka izcelsmes vai pastāvīgās uzturēšanās valstī. 16.a panta 3. un 4. punkts attiecīgi izslēdz un nosaka izņēmumu īpašu kategoriju ārvalstniekiem attiecībā uz iepriekšējas pagaidu uzturēšanās atļaujas nepieciešamību. Detalizēti noteikumi par šo izņēmuma pilnvaru izmantošanu ir izteikti Vreemdelingenbesluit
(Ārvalstnieku dekrēts) 52.a pantā. 1994. gada Vreemdelingenwet
16.a panta 6. punkts satur klauzulu par īpašām grūtībām, saskaņā ar kuru prasība par derīgas pagaidu uzturēšanās atļaujas esamību ļoti īpaši individuālos gadījumos var netikt piemērota. Tā kā prasītājas neietilpa nevienā no izņēmumu kategorijām, to pieteikumi tika noraidīti bez izskatīšanas.
4. 2001. gada 1. aprīlī stājās spēkā Vreemdelingenwet 2000, kurš atcēla Vreemdelingenwet 1994 . Valsts tiesa uzskata, ka izskatāmajā lietā ir jāpiemēro agrākais likums, jo sākotnējie lēmumi tika pieņemti, kad tas bija spēkā. Jaunais likums, kas starplaikā ir bijis līdzīga Nīderlandes Raad van State
(Valsts padome) iesniegta lūguma par prejudiciālo nolēmumu priekšmets lietā C‑58/03 Encheva, šķiet, nav ieviesis būtiskas izmaiņas šajā jautājumā. Kombinētā Vreemdelingenwet 2000
16. panta – saskaņā ar kuru uzturēšanās atļaujas pieteikums var
tikt noraidīts, ja ārvalstniekam nav pagaidu uzturēšanās atļaujas, – Vreemdelingsbesluit 2000
3.71. panta – saskaņā ar kuru šāds pieteikums ir jānoraida, ja ārvalstniekam nav pagaidu uzturēšanās atļaujas – un šajos noteikumos paredzēto izņēmumu sekas šķiet identiskas 1994. gada tiesiskā regulējuma sekām.
5. Valsts tiesa arī norāda, ka Polijas un Slovākijas pilsoņu ieceļošanas brīdī, lai uzturētos Nīderlandē ne vairāk kā trīs mēnešus, viņām nebija vajadzīga vīza. Piesakoties uz uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību, atļauju, prasītājas Nīderlandē uzturējās likumīgi. Tomēr saskaņā ar Nīderlandes tiesību aktiem par ārvalstniekiem ( Vreemdelingenwet 1994 . 8. pants kopā ar Vreemdelingenbesluit 1994
46. panta 1. punkta c) apakšpunktu) pieteikšanās uz pastāvīgās uzturēšanās atļauju automātiski radītu brīvā trīs mēnešu laikposma beigas, jo tas parāda, ka ārvalstniekam ir nodoms palikt Nīderlandē pēc šī laika beigām. Bulgārijas pilsonēm, iebraucot Nīderlandē, bija vajadzīga vīza, tādējādi brīdī, kad viņas pieteicās uz pastāvīgās uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību, atļauju, to uzturēšanās Nīderlandē bija nelikumīga.
6. Valsts tiesā prasītājas norādīja, ka Nīderlandes tiesību akti ir pretrunā ar attiecīgo Asociācijas nolīgumu noteikumiem par uzņēmējdarbības veikšanu saskaņā ar Eiropas Kopienu Tiesas sniegto to interpretāciju.
7. Attiecīgajiem Asociācijas nolīgumu (3) noteikumiem ir līdzīga redakcija, neņemot vērā nebūtiskas atšķirības, kas saturu neietekmē. Saskaņā ar nolīguma ar Bulgārijas Republiku un Slovākijas Republiku 45. pantu un nolīguma ar Polijas Republiku 44. pantu, nolīgumam stājoties spēkā, katra dalībvalsts piešķir nosacījumus, kas nav mazāk labvēlīgi kā tie, kas uzņēmējdarbības veikšanai piešķirti tās pašas, respektīvi, Bulgārijas, Slovākijas vai Polijas uzņēmumiem un pilsoņiem, un šo tās teritorijā uzņēmējdarbību veicošo uzņēmumu un pilsoņu darbībai. Šis nosacījums katrā no nolīgumiem (59. pants līgumos ar Bulgārijas Republiku un Slovākijas Republiku un 58. pants līgumā ar Polijas Republiku) tomēr ir atkarīgs no noteikuma, saskaņā ar kuru atbilstoši sadaļas, kas ietver noteikumus par uzņēmējdarbības veikšanu, mērķiem nekas līgumā nevar traucēt puses piemērot to tiesību normas un normatīvus attiecībā uz ieceļošanu un uzturēšanos, darbu, darba apstākļiem un fizisko personu uzņēmējdarbības dibināšanu un pakalpojumu sniegšanu, ar nosacījumu, ka, to darot, tās tos nepiemēro tādā veidā, kas atceļ vai pasliktina priekšrocības, kas jebkurai no pusēm ir paredzētas saskaņā ar kādu konkrētu nolīguma noteikumu.
8. Tiesa jau ir interpretējusi Asociācijas nolīgumu noteikumus par uzņēmējdarbības veikšanu, īpaši trijos 2001. gada 27. septembra spriedumos. (4) Tie tiks detalizēti analizēti turpmāk.
9. Šādos apstākļos valsts tiesa uzdod Tiesai šādus prejudiciālos jautājumus:
“1. Vai atbilde, ko Tiesa sniedza uz ceturto jautājumu 2001. gada 27. [septembra] spriedumā lietā C‑257/99 ( Barkoci
un Malik ), ir jāinterpretē tādējādi, ka fakts, ka kompetentā iestāde, saņemot Nīderlandē iesniegtu uzturēšanas, lai veiktu uzņēmējdarbību Asociācijas nolīguma ietvaros, atļaujas pieteikumu, atturas no jebkādas tā izskatīšanas pēc būtības sakarā ar pagaidu uzturēšanās atļaujas trūkumu, ir nesaderīgs ar, respektīvi, Bulgārijas Asociācijas nolīguma 45. panta 1. punktu, lasot to kopā ar 59. panta 1. punktu, Polijas Asociācijas nolīguma 44. panta 3. punktu, lasot to kopā ar 58. pantu, un Slovākijas Republikas Asociācijas nolīguma 45. panta 3. punktu, lasot to kopā ar 59. pantu? Vai fakts, ka ieceļošanas pamatnosacījumi ir precīzi un acīmredzami ievēroti, ietekmē atbildi uz šo jautājumu?
2. Vai fakts, ka uzturēšanās atļaujas pieteikuma [iesniegšanas] brīdī tā autors [iesniedzējs] legāli uzturas Nīderlandē uz cita, nevis pagaidu uzturēšanās atļaujas pamata, piemēram, sakarā ar laika periodu, kas pazīstams kā “brīvais” [periods], ko paredz Vreemdelingenwet
8. pants, ietekmē atbildi uz pirmo jautājumu, un, ja jā, tad – kādā mērā?”
10. Rakstiskos apsvērumus ir iesniegušas prasītājas, Nīderlandes valdība un Komisija. Mutvārdu apsvērumus izteikušas Nīderlandes, Francijas un Grieķijas valdības un Komisija.
II – Lietas dalībnieku prasījumi
11. Rakstiskajos apsvērumos prasītājas pauž uzskatu, ka attiecīgie Asociācijas nolīgumu noteikumi kopīgi ar spriedumu Barkoci
un Malik
lietā noteic, ka kompetentajai valsts iestādei ir jāizskata visi uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību, atļaujas pieteikumi neatkarīgi no izcelsmes valstī izdotas pagaidu uzturēšanās atļaujas esamības. Tam, vai būtiski ieceļošanas noteikumi ir precīzi un nepārprotami ievēroti, nebūtu jāietekmē atbilde uz šo jautājumu. Runājot par otro jautājumu, tās uzskata, ka jebkurā laikā būtu jābūt iespējai pieteikties uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību Nīderlandē, atļaujas saņemšanai.
12. Nīderlandes valdība – kuras apsvērumiem tiesas sēdes laikā pa lielai daļai piekrita Francijas un Grieķijas valdības – uzskata, ka pamata prāvā nav ticis apstrīdēts, ka prasītājas neietilpst nevienā no ārvalstnieku kategorijām, kuras saskaņā ar valsts tiesību aktiem ir atbrīvotas no pienākuma uzrādīt pagaidu uzturēšanās atļauju, piesakoties uz uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību, atļauju, un uz tām neattiecas klauzula par īpašām grūtībām. Tā divos punktos norāda arī uz Tiesas judikatūru. Pirmkārt, ieceļošanas tiesības un tiesības uzturēties, kas izriet no Asociācijas nolīgumos paredzētajām tiesībām veikt uzņēmējdarbību, var tikt ierobežotas tiktāl, ciktāl valsts kompetento iestāžu piemērotie imigrācijas noteikumi neietekmē šo tiesību saturu, padarot to izmantošanu par neiespējamu vai pārmērīgi sarežģītu. Otrkārt, līgumi principā neaizliedz iepriekšējās kontroles sistēmu, kas ieceļošanas un uzturēšanās atļaujas izdošanu, ko veic imigrācijas jomā kompetentas iestādes, pakļauj nosacījumam, ka pieteikuma iesniedzējs pierāda, ka tam ir nodoms kļūt par pašnodarbināto, nestrādājot vienlaicīgi jebkādu algotu darbu, ne [arī] izmantojot valsts līdzekļus, un ka viņam no paša sākuma ir pietiekoši finanšu līdzekļi, lai veiktu attiecīgo pašnodarbinātā darbību, un saprātīgas iespējas, lai tas izdotos. (5)
13. Nīderlandes valdība turpina, norādot uz praktiskiem iemesliem, kas attaisno iepriekšējās kontroles sistēmu izcelsmes valstī. Pirmkārt, veicot pārbaudi uzņemošajā valstī, var nenonākt pie precīziem un ticamiem secinājumiem, jo vieglāk ir veikt pārbaudi izcelsmes valstī, it īpaši ņemot vērā valodu un labāku pieeju nepieciešamajai informācijai, tādai kā personas dati un ziņas, un iespēju pārbaudīt dokumentu ticamību. Otrkārt, atļaušana iebraukt Nīderlandē, pirms ir veikta iepriekšēja pārbaude, ietvertu nelegālās imigrācijas risku.
14. Kā uzskata Nīderlandes valdība, iepriekšējās kontroles sistēma ļauj kompetentajām iestādēm izvērtēt, vai pieteicējs atbilst materiālajiem nosacījumiem, nepadarot tiesību veikt uzņēmējdarbību izmantošanu par neiespējamu vai pārmērīgi sarežģītu. Ja pieteikumu iesniedzēji tiktu novērtēti pēc ārvalstnieku ieceļošanas valstī, to novērtējums nebūtu ticams un tiktu grauts sistēmas leģitīmais mērķis. Līdz ar to valdība uzskata, ka Asociācijas nolīgumi neizslēdz šādu sistēmu. Atbildot uz jautājumu, faktam par precīzi un acīmredzami ievērotiem būtiskiem ieceļošanas nosacījumiem nav nekādas nozīmes.
15. Nīderlandes valdība arī norāda, ka Barkoci
un Malik
lietā uzmanības lokā bija Apvienotās Karalistes sistēma, kas atšķiras no Nīderlandes sistēmas. Britu iestādēm ir rīcības brīvība izskatīt fizisko personu, kuras jau ir ieceļojušas valstī bez pagaidu uzturēšanās atļaujas, bet precīzi un acīmredzami atbilst būtiskām tiesību veikt uzņēmējdarbību prasībām, iesniegtos pieteikumus. Nīderlandē līdzīgas pilnvaras nepastāv. Tiesību aktos ietvertā klauzula par īpašām grūtībām ir piemērojama tikai noteiktos gadījumos un neattiecas uz izskatāmajiem gadījumiem. Šo klauzulu nevar interpretēt tādējādi, lai dotu iespējas, kādas noteiktas Apvienotās Karalistes tiesību aktos. Nīderlandes tiesību aktos paredzētās sekas gadījumā, ja nav pagaidu uzturēšanās atļaujas, ir automātiska pieteikuma noraidīšana. Tiesas sēdē Nīderlandes valdība uzsvēra, ka saskaņā ar jaunajiem, 2000. gadā pieņemtajiem tiesību aktiem un dekrētu situācija šajā sakarā nav mainījusies.
16. Runājot par otro jautājumu, Nīderlandes valdība atsaucas uz to, ka saskaņā ar šīs valsts tiesību aktiem trīs mēnešu laikposms to valstu pilsoņiem, kuriem netiek pieprasīta vīza, automātiski beidzas, ja tie piesakās uz uzturēšanās atļauju, jo tas parāda, ka šie pilsoņi gatavojas palikt pēc minētā laika posma beigām. Šādos gadījumos ārvalstnieka uzturēšanās Nīderlandē vairs nav likumīga. Lai pieteikumu izskatītu, ir vajadzīga pagaidu uzturēšanās atļauja.
17. Savos rakstiskajos apsvērumos Komisija piedāvā izskatīt lietu, neminot prostitūciju, ar ko nodarbosies prasītājas. Tiesas spriedums lietā Jany (6) nostiprināja nosacījumus, saskaņā ar kuriem šādas darbības var tikt uzskatītas par pašnodarbināto personu veiktām ekonomiskām darbībām. Valsts tiesai būtu jānosaka, vai konkrētajos gadījumos šie nosacījumi ir ievēroti, īpaši ņemot vērā faktu, ka dažas no prasītājām veiks savu darbību seksa klubos. Komisija uzsver, ka izskatāmā lieta ir svarīga visām darbībām, ko var veikt pašnodarbinātas personas.
18. Attiecībā uz personām, kuras kā divas no prasītājām (Bulgārijas pilsones) nelikumīgi uzturas Nīderlandē, Komisija uzskata, ka Kondova (7) lieta skaidri noteic, ka to pieteikumi var tikt noraidīti tādēļ vien, ka tās Nīderlandē uzturas nelikumīgi, jo tām nav prasītās vīzas.
19. Attiecībā uz pilsoņiem, kas varēja ieceļot Nīderlandes teritorijā un palikt tajā trīs mēnešus bez vīzas kā četras no prasītājām (Polijas un Slovākijas pilsones), Komisija uzskata, ka iespēja pieteikties uz uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību, atļauju šajā periodā veicinātu Asociācijas nolīgumu lietderīgo iedarbību. Pretējais – to pieteikumu automātiska noraidīšana un fiziskajām personām, kuras nepārprotami atbilst būtiskajiem uzņēmējdarbības veikšanas nosacījumiem, uzliktais pienākums atgriezties savā izcelsmes valstī, lai pieteiktos uz pagaidu uzturēšanās atļauju – kavē Asociācijas nolīgumu lietderīgo iedarbību.
20. Komisija atsaucas uz to, ka tā aizstāvējusi šos uzskatus Barkoci
un Malik
lietā, un uzskata, ka Tiesa tos atbalstījusi sprieduma rezolutīvajā daļā, saskaņā ar kuru ne pienākuma pirms ieceļošanas saņemt atļauju uzturēšanās valstī mērķis, ne arī sekas nav padarīt par neiespējamu vai pārmērīgi sarežģītu ar Asociācijas nolīgumu [piešķirto] tiesību veikt uzņēmējdarbību izmantošanu, ar nosacījumu, ka uzņemošā valsts var atļaut ieceļot personām, kurām nav ieceļošanas atļaujas, ja pieteikums nepārprotami un acīmredzami atbilst būtiskiem nosacījumiem, kas tiek piemēroti ieceļošanas atļaujai uzturēšanās valstī. Līdz ar to Komisija uzskata, ka Nīderlandes sistēma nav saderīga ar Asociācijas nolīgumiem. Komisija tomēr piebilst, ka, pēc tās domām, Nīderlandes noteikumi atstāj vietu nolīgumiem atbilstošai interpretācijai: klauzula par īpašām grūtībām varētu tikt izmantota daudz elastīgāk un pieļaut šādu pieteikumu izskatīšanu. Ļaunprātīgu [šīs interpretācijas] izmantošanu varētu novērst, uzliekot pieteicējam pienākumu pierādīt, ka trīs mēnešu brīvais laikposms nav beidzies. Komisija arī norāda, ka šādos apstākļos Tiesas judikatūra pieļauj, ka pieteikuma pārbaude ir daudz vispārīgāka nekā tā, ko veic, ja pieteikums iesniegts uzturēšanās valstī.
21. Šajā punktā Francijas valdība tiesas sēdē argumentēja, ka atšķirība starp vispārīgāku un detalizētāku pārbaudi ir mākslīga, jo vienmēr būs vajadzīga rūpīga izmeklēšana, lai izvērtētu, vai ir ievēroti uzņēmējdarbības veikšanas nosacījumi. Pieļaujot pieteikumu, kas iesniegti dalībvalsts teritorijā, jebkāda veida pārbaudi, mazinātos iepriekšējās kontroles izcelsmes valstī sistēmas efektivitāte.
22. III – Vērtējums
23. Saprotamāk būtu uzdotos prejudiciālos jautājumus aplūkot kopā. Galvenais jautājums ir šāds: vai uzņēmējdarbības veikšanas noteikumi Asociācijas nolīgumos liedz dalībvalstīm ieviest pasākumu, saskaņā ar kuru pieteikums, kas ir iesniegts tās teritorijā pastāvīgās uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību saskaņā ar Asociācijas nolīgumiem, atļaujas saņemšanai, ir noraidāms bez pieteikuma izskatīšanas, pamatojoties tikai uz to, ka pieteikuma iesniedzējam nav pagaidu uzturēšanās atļaujas. Atbildi uz galveno jautājumu var ietekmēt jautājumi, kas uzdoti divos apakšjautājumos attiecībā uz nepārprotamas un acīmredzamas atbilstības ieceļošanas būtiskajiem noteikumiem nozīmi un prasītāju likumīgās vai nelikumīgās uzturēšanās Nīderlandē pieteikuma iesniegšanas laikā sekām.
24. Mans vērtējums tiks strukturēts šādi: vispirms es aplūkošu Asociācijas nolīgumos noteikto tiesību veikt uzņēmējdarbību pamatelementus, sevišķi atbilstoši Tiesas līdzšinējai judikatūrai (A daļa). Otrkārt, es identificēšu nosacījumus, kādiem ir jāatbilst dalībvalstu pasākumiem, kas ietekmē šādas tiesības veikt uzņēmējdarbību (B daļa). Pēc tam es piemērošu šos secinājumus, caurskatot šajā lietā aplūkotās Nīderlandes normas, nodalot dalībvalstī likumīgi un nelikumīgi esošo ārvalstnieku situāciju (attiecīgi C un D daļa).
A – Tiesības veikt uzņēmējdarbību saskaņā ar Asociācijas nolīgumiem
25. Saskaņā ar pastāvīgo Tiesas judikatūru starptautisks līgums ir jāinterpretē, ne tikai atsaucoties uz tā formulējumu, bet arī atbilstoši tā mērķiem. 1969. gada 23. maija Vīnes Konvencija par starptautisko līgumu tiesībām šajā sakarā noteic, ka līgums tulkojams godprātīgi saskaņā ar parasto nozīmi, kāda piešķirama līguma noteikumiem kopumā, un atbilstoši tā objektam un mērķim. (8) Tas pats attiecas uz Asociācijas nolīgumiem. Ciktāl tas attiecas uz to kontekstu, Asociācijas nolīgumi jāinterpretē atbilstoši politiskajam lēmumam izmantot tos kā pievienošanās līdzekļus, jo sevišķi pēc Kopenhāgenas 1993. gada 21.–22. jūnija Eiropadomes un Agenda 2000 . (9) Savienības institūcijas ir izmantojušas šos nolīgumus, lai novērtētu kandidātvalstu tuvināšanās tirgus integrācijas noteikumiem un citiem acquis communautaire
elementiem līmeni. (10) Šķiet, ka Savienības institūciju mērķis ir pieaugoša Asociācijas nolīgumu normu un EK līguma normu tuvināšana. Tiek uzskatīts, ka tas arī sagatavo attiecīgo valstu tirgus pilnīgai Kopienas tirgus integrācijas noteikumu piemērošanai.
26. Ir acīmredzams, ka šāda koncepcija darbojas abos virzienos. Asociācijas nolīgumi kalpo arī, lai sagatavotu Savienību jaunu dalībvalstu uzņemšanai, to dalībai iekšējā tirgū (pat ja to ietekmē ar pārejas noteikumiem) un šo valstu pilsoņu kļūšanai par Eiropas pilsoņiem.
27. Tādējādi nav pārsteidzoši, ka Tiesa ir atzinusi, ka Asociācijas nolīgumu mērķis ir piemērota ietvara radīšana valstu, kas šajos līgumos, iespējams, piedalās, lai pievienotos, pakāpeniskai integrācijai Kopienā. (11) Pats nolīgumu mērķis līdz ar to var attaisnot dinamisku noteikumu interpretāciju, kurā tiek ņemta vērā jauno Eiropas Savienības dalībvalstu iestāšanās procesa attīstība. Manuprāt, tas ir šo nolīgumu īpašais raksturs, kas izskaidro Tiesas sniegto interpretāciju par šo nolīgumu noteikumiem.
28. Tiesas judikatūrā ir jau izskaidroti daži no jautājumiem, kas saistīti ar Asociācijas nolīgumu noteikumiem par uzņēmējdarbības veikšanu. Vairākiem secinājumiem Gloszczuk, Kondova
un Barkoci
un Malik
lietās ir vispārīgs raksturs: Asociācijas nolīgumu noteikumiem par uzņēmējdarbības veikšanu ir tieša iedarbība, un tie piešķir indivīdiem tiesības, uz kurām var atsaukties un kas var tikt piemērotas valsts tiesās; (12) tiesības ieceļot un uzturēties [valstī] izriet no tiesībām veikt uzņēmējdarbību, bet tās nav absolūtas; (13) ņemot vērā atšķirības starp līguma tekstu un nolīgumu tekstiem un to mērķi, Tiesas judikatūra par uzņēmējdarbības veikšanu EK līguma ietvaros nevar tikt automātiski attiecināta uz Asociācijas nolīgumu saturu. (14) Asociācijas nolīgumu noteikuma par uzņemošās dalībvalsts iekšējo normu par fizisku personu ieceļošanu, uzturēšanos un uzņēmējdarbības veikšanu piemērošana ir jāinterpretē tādējādi, lai dalībvalsts var piemērot šos noteikumus, bet tiem ir jābūt “piemērotiem paredzētā mērķa sasniegšanai”, un tiem nav jārada “attiecībā uz šo mērķi pasākum[i], kas iedragātu šo [Asociācijas nolīgumu piešķirto] tiesību [veikt uzņēmējdarbību] būtību, padarot šo tiesību izmantošanu neiespējamu vai pārmērīgi grūtu”. (15)
29. Runājot par šo lietu, pirmais no iepriekšējiem spriedumiem izdarāmais secinājums ir tāds, ka Asociācijas nolīgumos nodrošinātās tiesības veikt uzņēmējdarbību ietver sevī tiesības ieceļot un uzturēties dalībvalstīs. Šajā sakarā ir būtiski tas, ka Tiesa nepiekrita ģenerāladvokātam Mišo un ģenerāladvokātam Albēram, kas uzskatīja, ka Asociācijas nolīgumu dalībvalstu pilsoņi nevar atvasināt ieceļošanas un uzturēšanās tiesības no šiem līgumiem. (16) Gluži pretēji, tā nepārprotami atzina, ka tiesības ieceļot un uzturēties izriet no tiesībām veikt uzņēmējdarbību. Kā uzskata Tiesa, tiesības “uzsākt un veikt ekonomisku darbību, kas neattiecas uz darba tirgu, paredz, ka šai personai ir tiesības ieceļot un palikt uzņemošajā dalībvalstī”. (17)
30. Tas, ka tiesības veikt uzņēmējdarbību, ko aizsargā Asociācijas nolīgumi, ietver tiesības ieceļot un uzturēties, vienkārši izriet no tā, ka tās uztver kā individuālas tiesības, kurām ir piešķirta tiešā iedarbība, kuras iedarbīgums ir jānodrošina. Faktiski pēdējās minētās tiesības noder pirmo minēto tiesību īstenošanai. Ja tiesības veikt uzņēmējdarbību būtu pilnīgi atkarīgas no dažādu valstu imigrācijas noteikumiem, tās varētu viegli izmantot, lai iedragātu un pat atceltu Asociācijas nolīgumos esošās tiesības veikt uzņēmējdarbību.
31. Otra šo būtisko attiecību puse ir tāda, ka izrietošās tiesības ieceļot un uzturēties saskaņā ar Asociācijas nolīgumiem pastāv tikai tādā mērā, kāds ir vajadzīgs, lai īstenotu tiesības veikt uzņēmējdarbību. Šādām tiesībām šajā sakarā ir jāpiemēro nosacījumi, kas nodrošina, ka tās netiek izmantotas citiem mērķiem kā vien uzņēmējdarbības veikšanai.
32. Ne Eiropas Savienība, ne tās dalībvalstis nav apņēmušās piešķirt vispārējas tiesības uz brīvu pārvietošanos asociēto valstu pilsoņiem. Tas izskaidro un attaisno to, ka pastāv noteikumi, kas kontrolē piekļuvi dalībvalstu teritorijai, un nolīgumu noteikumi, kas paredzēti to iedarbīguma nodrošināšanai. Kā norādīts iepriekš, visos nolīgumos ir noteikums, saskaņā ar kuru nekas no šī nolīguma nevar aizkavēt puses pielietot savus likumus un noteikumus par fizisko personu iebraukšanu un uzturēšanos, darbu, darba apstākļiem un fizisko personu uzņēmējdarbības dibināšanu un pakalpojumu sniegšanu ar nosacījumu, ka, to darot, tās tos nepielieto tādā veidā, kas atceļ vai pasliktina tās priekšrocības, kas jebkurai no pusēm ir paredzētas saskaņā ar kādu konkrētu šī nolīguma noteikumu. Saskaņā ar katra nolīguma Nobeiguma aktam pievienoto Kopīgo deklarāciju pats fakts, ka fiziskām personām no noteiktām [līgumslēdzēj]pusēm vīza tiek prasīta, bet no citām ne, nevar tikt uzskatīts par tādu, kas atceļ vai vājina priekšrocības saskaņā ar noteiktām saistībām. Ierobežojumus, kas uzlikti līgumslēdzējpušu pilsoņu kustībai, var izsecināt arī no noteikumiem nolīgumos par darba ņēmēju pārvietošanos. Šie noteikumi neietver jebkādas tiesības ieceļot un uzturēties un ir ekskluzīvi saistīti ar nediskriminējošu attieksmi pret tiem darba ņēmējiem (darbiniekiem) no asociētajām valstīm, kuriem ir tiesības ieceļot un uzturēties dalībvalstī saskaņā ar valsts imigrācijas noteikumiem. (18)
33. Mērķis nodrošināt kontroles iedarbīgumu imigrācijai citā, nevis uzņēmējdarbības veikšanas nolūkā attaisno noteiktu procesuālo prasību piemērošanu attiecībā pret asociēto valstu pilsoņiem. Saskaņā ar Asociācijas nolīgumiem tiesības veikt uzņēmējdarbību tādējādi var būt pakļautas gan materiāliem (19), gan procesuāliem nosacījumiem (vīza un citas imigrācijas procedūras). Pēdējās tomēr ir cieši saistītas ar pirmajām, jo to mērķis ir nodrošināt, lai tiesības ieceļot un uzturēties dalībvalstī netiktu izmantotas citiem mērķiem kā vien uzņēmējdarbības veikšanai.
34. Šādu iemeslu dēļ Tiesa savos agrākajos spriedumos arī ir izskaidrojusi, ka noteiktas iepriekšējās kontroles sistēmas varētu būt saderīgas ar tiesībām veikt uzņēmējdarbību saskaņā ar Asociācijas nolīgumiem. Tomēr šāds saderīgums nav bez nosacījumiem. Tiesa ir noteikusi, ka iepriekšējas kontroles sistēma “tāda, kādu nosaka [Apvienotās Karalistes] Imigrācijas noteikumi, saskaņā ar kuriem uzņemošā dalībvalsts ieceļošanas un uzturēšanās atļaujas piešķiršanu padara atkarīgu no kompetento iestāžu veiktās pārbaudes, vai pieteikuma iesniedzējam tiešām ir nodoms veikt šajā dalībvalstī ilgtspējīgu darbību kā pašnodarbinātai personai un nekā citādi, principā ir saderīga ar [Asociācijas nolīgumiem]”. (20) Šajā secinājumā ir jāatzīmē divi svarīgi faktori. Pirmkārt, īpašu valsts imigrācijas noteikumu procesuālo prasību (iepriekšējās kontroles sistēma) pieņemšana ir attaisnojama tiktāl, ciktāl tā ir vajadzīga, lai pārliecinātos, ka pieteikuma iesniedzējs atbilst materiālajiem nosacījumiem attiecībā uz tiesībām veikt uzņēmējdarbību. (21) Otrkārt, vārds “principā” norāda, ka Tiesas piekrišana šādu iepriekšējās kontroles sistēmu likumībai nav absolūta: to likumība ir atkarīga no zināmiem nosacījumiem. Šie divi aspekti, Tiesai atzīstot iepriekšējās kontroles sistēmu Barkoci
un Malik
lietā, var norādīt, ka noteiktos gadījumos šāda sistēma nav pieņemama. Ir iespējams apgalvot, ka vieni apstākļi var attaisnot šādas iepriekšējās kontroles sistēmas izmantošanu, lai pārliecinātos, ka ir ievēroti būtiski uzņēmējdarbības veikšanas nosacījumi, taču citos apstākļos tas tā nebūs. Lai šāda interpretācija būtu iespējama, ir tomēr jāpierāda, ka vispārēja iepriekšējās kontroles sistēma var līdzāspastāvēt izņēmumiem, kas nosaka uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību, tiesību novērtēšanu attiecībā uz kādu personu, kas jau atrodas uzņemošajā dalībvalstī, ar šiem izņēmumiem tomēr nevājinot vispārējo sistēmu. Tas ir viens būtiskākajiem punktiem domstarpībās starp Komisiju un dalībvalstīm, kuras ir iesniegušas savus apsvērumus. Es pie tā atgriezīšos turpmāk.
35. Pateicoties līdz šim veiktajai analīzei, agrākajos Tiesas spriedumos ir iespējams identificēt mēģinājumu līdzsvarot divas konkurējošas intereses: kaut arī ir taisnība, ka tiesībām veikt uzņēmējdarbību nevajadzētu kļūt par instrumentu valsts imigrācijas noteikumu apiešanai un iekļūšanai Eiropas Savienībā citu mērķu dēļ, nevis, lai veiktu uzņēmējdarbību, vienlīdz tiesa ir arī tas, ka valsts imigrācijas noteikumiem nebūtu jākļūst par instrumentu, kas traucē asociēto valstu pilsoņiem baudīt tiesības veikt uzņēmējdarbību.
B – Nosacījumi, kuriem ir jāatbilst Asociācijas nolīgumos noteikto tiesību veikt uzņēmējdarbību ierobežojumiem
36. Atbilstoši šīm divām interesēm mums ir jānosaka limiti un nosacījumi, kas ir jāattiecina uz valsts noteikumiem par asociēto valstu pilsoņu ieceļošanu un uzturēšanos. Tas mums ļaus izprast, vai Nīderlandes prasība par pagaidu uzturēšanās atļauju un tās piemērošana dažādos apstākļos ir likumīga. Manuprāt, valsts noteikumiem, kas ierobežo Asociācijas nolīgumu piešķirtās tiesības veikt uzņēmējdarbību, ir jāpiemēro trīs veidu nosacījumi.
37. Pirmkārt, ir jāatgādina, ka tiešās iedarbības atzīšana ir nesaraujami saistīta ar indivīdu tiesību, ko tiem jābūt iespējām izmantot, piešķiršanu. Tiešajai iedarbībai ir raksturīga iedarbīguma ideja un indivīdiem piešķirto tiesību tiesiskā aizsardzība. Šo Asociācijas līgumu noteikumu tiešās iedarbības atzīšana nozīmē, ka tā rezultātā dalībvalstu rīcības brīvībai šo asociēto valstu pilsoņu ieceļošanas un uzturēšanās noteikumu piemērošanā ir jābūt tādai, ko ir iespējams kontrolēt tiesai un kas nemazina šo tiesību izmantošanas iedarbīgumu.
38. Šajā sakarā ir svarīgi piezīmēt, ka atšķirīgās nostājas judikatūrā, kur Tiesa ir novērtējusi iepriekšēju administratīvo atļauju sistēmu pieļaujamību, tā skaidri noteica, ka sistēmas nevar padarīt par likumīgu diskrecionāru rīcību, kas ir pretrunā ar Kopienu tiesību noteikumu iedarbīgumu. (22) Lai nodrošinātu, ka tas tā nav un ka šādas sistēmas un ar tām saistītās rīcības brīvības izmantošana nenotiek patvaļīgi, Tiesa prasa, lai sistēmas būtu balstītas uz objektīviem un nediskriminējošiem kritērijiem, kas attiecīgajām personām ir iepriekš zināmi. (23) Turklāt personām, ko tās ietekmē, ir jābūt pieejamiem tiesību aizsardzības līdzekļiem. (24)
39. Manuprāt, līdzīgi kritēriji būtu jāpiemēro, nosakot, vai ir spēkā valsts sistēmas, kas asociēto valstu pilsoņiem, kuri ir iecerējuši izmantot savas tiesības veikt uzņēmējdarbību, pieprasa saņemt savā mītnes valstī iepriekšēju pagaidu uzturēšanās atļauju. Šādām sistēmām ir jābūt balstītām uz objektīviem kritērijiem, kas ir iepriekš zināmi un ko attaisno vajadzība pārliecināties, ka šīs personas patiešām vēlas veikt darbību kā pašnodarbinātas personas. Sistēmām ir jāsniedz arī pienācīgas procesuālās garantijas un tiesību aizsardzības līdzekļi personām, kuras pretendē uz tiesībām veikt uzņēmējdarbību.
40. Nākošo kritēriju, lai novērtētu valsts pasākumus attiecībā uz fizisko personu ieceļošanu, uzturēšanos un pastāvīgo dzīvesvietu, rada nosacījums, ko nodrošina nolīgumi, ka šādi pasākumi nevar atcelt vai vājināt priekšrocības, ko gūst viena no līgumpusēm. (25) Tiesa ir interpretējusi šo jēdzienu saistībā ar tiesībām, kas ir piešķirtas asociēto valstu pilsoņiem, tādā nozīmē, ka pasākumiem ir jāatbilst paredzētā mērķa sasniegšanai un tie nevar ietekmēt pašu šo tiesību saturu, padarot to izmantošanu neiespējamu vai pārmērīgi sarežģītu. (26)
41. Ir skaidrs, ka mēs neapl ūkojam samērīguma testu. Tas, kā Tiesa ir skaidri noteikusi šajās pašās lietās, izriet no fakta, ka tiesības veikt uzņēmējdarbību saskaņā ar Asociācijas nolīgumiem nav interpretējamas tāpat kā tiesības veikt uzņēmējdarbību saskaņā ar EK līgumu. Ar noteikumu formulējuma līdzību vai pat identiskumu nepietiek, lai garantētu tādu pašu interpretāciju. Asociācijas nolīgumu ierobežotākie mērķi un plašākie ierobežojumi, kas skaidri tajos izteikti, attaisno stingrāku pieeju asociēto valstu pilsoņiem piešķirto tiesību veikt uzņēmējdarbību interpretācijā. (27) Piemērojamais tests tā vietā prasa, lai valsts pasākumi, kas var traucēt Asociācijas nolīgumos noteikto tiesību veikt uzņēmējdarbību izmantošanu, neietekmē pašu šo tiesību būtību.
42. Šāda ietekme uz tiesību būtību tomēr tiek novērtēta arī atbilstoši valsts iecerēto pasākumu mērķiem. No spriedumiem lietās Barkoci
un Malik, Kondova
un Gloszczuk
var izsecināt arī prasību par mērķu un līdzekļu atbilstību vai adekvātumu. Piemēram, lietā Barkoci
un Malik
Tiesa noteica, ka “šajā sakarā ir jānosaka, vai
valsts atbildīgo iestāžu piemērotie imigrācijas noteikumi, saskaņā ar kuriem Čehijas pilsonim pirms izbraukšanas uz uzņēmējvalsti ir pienākums saņemt ieceļošanas atļauju, kuras piešķiršana ir atkarīga no tādu būtisku noteikumu pārbaudīšanas, kas ir noteikti Imigrācijas noteikumu ( Imigration Rules ) 212. pantā, ir piemēroti paredzētā mērķa sasniegšanai un vai tie rada attiecībā uz šo mērķi pasākumus, kas ietekmētu
Čehijas pilsoņiem ar Asociācijas nolīguma 45. panta 3. punktu piešķirto tiesību pašu būtību, padarot šo tiesību izmantošanu neiespējamu vai pārmērīgi sarežģītu”. (28) Citiem vārdiem sakot, tas, vai pasākumi iedragā tiesību pašu būtību, ir atkarīgs arī no tā, vai tie atbilst paredzētā mērķa sasniegšanai.
43. Šajā sakarā varētu būt svarīgi atsaukt atmiņā divu veidu lietas, kurās Tiesa ir piemērojusi līdzīgu testu, pamatojoties uz pakāpi, kādā attiecīgie pasākumi ietekmē tiesību būtību.
44. Lietās par dalībvalstu procesuālās autonomijas ierobežojumiem Tiesa ir noteikusi, ka, “ja nav Kopienu noteikumu, kas regulē kādu jautājumu, katras dalībvalsts tiesību sistēmai jānosaka kompetentās tiesas un tribunāli, un detalizēti procesuālie noteikumi, kas regulē noteicošās darbības, ar ko nodrošina tiesības, ko indivīdi iegūst no Kopienu tiesību tiešās iedarbības. Tomēr šādi noteikumi nedrīkst būt mazāk labvēlīgi kā tie, kas regulē līdzīgas iekšzemes darbības, ne arī būtībā padarīt Kopienu tiesībās piešķirto tiesību izmantošanu neiespējamu vai pārmērīgi sarežģītu”. (29) Šī Tiesas judikatūra var būt būtiska, jo šajā lietā aplūkotais noteikums ir procesuāla, nevis materiāla norma. Tas var būt svarīgi arī tāpēc, ka tas parāda, ka, lai arī Tiesa ir ļoti godbijīgi izturējusies pret dalībvalstu procesuālajiem noteikumiem, tā vienmēr ir pārbaudījusi, vai [valsts iestāžu] rīcībā esošie noteikumi ir tikuši piemēroti leģitīma mērķa sasniegšanai. Cita svarīga nostāja judikatūrā ir par pamattiesībām, jo īpaši par pamattiesībām uz īpašumu un brīvību izvēlēties nodarbi vai profesiju (kam ir zināma nozīme mūsu lietā), ko var ierobežot ar vispārīgām interesēm, “ar noteikumu, ka šie ierobežojumi faktiski atbilst vispārīgo interešu mērķiem, uz ko tiecas Kopiena, un nerada attiecībā uz iecerēto mērķi nesamērīgu un nepanesamu iejaukšanos, kas vājina šo tiesību būtību”. (30)
45. No šīm lietām var secināt, ka tests par iejaukšanos tiesību būtībā ir atkarīgs ne tikai no ierobežojošā pasākuma ietekmes uz pašām tiesībām. Tas ir atkarīgs arī no mērķa, kādu tiecas sasniegt ar šo pasākumu, un veida, kādā tas tiek sasniegts, piemērotības. Lai gan tests neprasa novērtēt samērīgumu vai pat mazāk ierobežojošas pasākuma alternatīvas (vajadzības) esamību, tas tik un tā pieprasa izvērtēt līdzekļu un mērķu piemērotību vai adekvātumu.
46. Visbeidzot, pastāv virkne nosacījumu, kas būtu jāņem vērā, novērtējot valsts pasākumus, kas ierobežo Asociācijas nolīgumos piešķirtās tiesības veikt uzņēmējdarbību. Tie izriet no dalībvalstīm piemērotās prasības, darbojoties Kopienu tiesību ietvaros, ievērot vispārīgos tiesību principus, ieskaitot pamattiesības. (31)
47. Piemērojot vai atkāpjoties no normām, kas noteiktas līgumos starp Kopienu un trešajām valstīm, dalībvalstis darbojas Kopienu tiesību ietvaros. Kad trešo valstu pilsoņi gūst labumu no tiesībām, kas rodas no līgumiem, kas noslēgti starp to valsti un Kopienu, šo tiesību ierobežojumiem, kas rodas no dalībvalstu pasākumiem, arī ir jābūt saskaņā ar pamattiesībām un vispārīgajiem tiesību principiem, kuru ievērošanu Tiesa nodrošina. (32) Šajos apstākļos attiecīgās dalībvalsts iestādēm un tās valsts tiesām arī ir jāievēro – nevis tikai “jāņem vērā” – Kopienu tiesībās piemērojamās pamattiesības, kas pēc savas būtības ir attiecināmas arī uz trešo valstu pilsoņiem, tādas kā tiesības uz ģimenes dzīves respektēšanu vai tiesības uz iedarbīgu tiesisko aizsardzību. (33)
48. Šajā sakarā ir svarīgi piezīmēt, ka pamattiesību tiesiskā aizsardzība ir īpaši nozīmīga attiecībā uz režīmu, kas piešķirts trešo valstu pilsoņiem, jo tie veido “atsevišķas un ierobežotas minoritātes”. (34) Tās bieži ir īpaši ievainojamas grupas, kurām savu tiesību aizsardzībai nav citu līdzekļu, it sevišķi likumdošanas un politiskā procesa ietekmēšanai. Ārvalstnieki atbilstoši pašai politiskas sabiedrības būtībai nevar baudīt visas tiesības, kas ir piešķirtas šīs politiskās sabiedrības pilsoņiem, bet tieši šī paša iemesla dēļ tiem pienākas papildu tiesiskā aizsardzība, ja tiem piešķirtās tiesības ietekmē šīs politiskās sabiedrības lēmumi.
49. Saskaņā ar iepriekš minēto es uzskatu, ka ir iespējams secināt, ka valsts iekšējie noteikumi par asociēto valstu pilsoņu, kuri vēlas pastāvīgi uzturēties Savienības dalībvalstī, lai veiktu uzņēmējdarbību, ieceļošanu un uzturēšanos ir pieļaujami, ja tie atbilst šādiem vispārīgiem nosacījumiem: (1) tiem ir jābūt balstītiem uz pieteikuma iesniedzējiem jau iepriekš zināmiem objektīviem un tiesas kontrolei pakļautiem kritērijiem; (2) tie nevar ietekmēt tiesību veikt uzņēmējdarbību būtību (tie ir pieņemami tiktāl, ciktāl tie ir piemēroti, lai kontrolētu imigrāciju, kuras mērķis nav uzņēmējdarbības veikšana, un tiktāl, ciktāl tie nepadara tiesību veikt uzņēmējdarbību izmantošanu neiespējamu vai pārmērīgi sarežģītu); un (3) tiem ir jāatbilst pamattiesībām un vispārīgiem tiesību principiem, kas attiecas uz dalībvalstīm, kad tās darbojas Kopienu tiesību ietvaros.
50. Tieši saskaņā ar šiem vispārīgajiem nosacījumiem es tagad izvērtēšu Nīderlandes noteikumu piemērošanu divu veidu apstākļos, ko norādījusi valsts tiesa. Šajā sakarā no Tiesas judikatūras izriet, ka ir svarīgi nošķirt personas, kuras pieteikuma pastāvīgās uzturēšanās atļaujas saņemšanai iesniegšanas brīdī Nīderlandē atrodas likumīgi, un tās, kuras Nīderlandē atrodas nelikumīgi.
C – Asociēto valstu pilsoņu, kas uzņēmējdalībvalstī atrodas nelikumīgi, situācija
51. Principā var pieņemt, ka saderīgi ar Asociācijas nolīgumiem ir bez izskatīšanas noraidīt pieteikumus, ko uzņēmējdalībvalstī iesniegušas personas, kuru statuss ir nelikumīgs. Šis saderīgums izriet no vajadzības nodrošināt valsts noteikumu par trešo valstu pilsoņu ieceļošanu, uzturēšanos un pastāvīgo uzturēšanos iedarbīgumu. Lai nodrošinātu to iedarbīgumu, ir būtiski neļaut asociēto valstu pilsoņiem gūt labumu no nelikumīgas situācijas. Tādējādi Tiesa Gloszczuk
lietā uzskatīja, ka ar attiecīgajiem Asociācijas nolīgumu noteikumiem ir saderīgi, ka dalībvalsts noraida pieteikumu uzņēmējdarbības nodibināšanai, “pamatojoties uz to, ka brīdī, kad pieteikums tika iesniegts, pieteikuma iesniedzējs tās teritorijā uzturējās nelikumīgi sakarā ar nepatiesu iemeslu, kas norādīts šīm iestādēm ar mērķi saņemt sākotnējo atļauju iebraukt dalībvalstī uz atsevišķiem pamatiem, vai neievērojot skaidri izteiktu nosacījumu, kas noteikts attiecībā uz šādu ieceļošanu un attiecas uz personai atļauto uzturēšanās laiku dalībvalstī”. (35) Tādējādi principā pieteikuma iesniedzēja nelikumīga uzturēšanās uzņēmējdalībvalstī ir pietiekams pamats pieteikuma noraidīšanai.
52. Šāda situācija šajā lietā būtu Bulgārijas pilsonēm, kurām bija vajadzīga vīza, lai ieceļotu un uzturētos Nīderlandē uz laiku līdz sešiem mēnešiem, bet kurām tās nebija laikā, kad tās pieteicās uz pastāvīgās uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību, atļauju. Principā šāds uzņemošās valsts imigrācijas noteikumu pārkāpums nedod tām tiesības uz pieteikumu izskatīšanu. Saskaņā ar katra attiecīgā Asociācijas nolīguma Nobeiguma aktam pievienoto Kopīgo deklarāciju, kas būtu jāņem vērā to interpretācijā, fakts, ka noteiktu pušu fiziskajām personām tiek pieprasīta vīza, bet citām nē, nav uzskatāms par tādu, kas atceļ vai vājina priekšrocības saskaņā ar īpašām saistībām.
53. Iepriekšējā punktā esmu atkārtojis “principā” tāpēc, ka iespējams iedomāties arī gadījumus, kuros ļoti ierobežojoša dalībvalsts vīzu politika varētu iedarboties kā absolūts šķērslis, lai ieceļotu un uzturētos ar mērķi veikt uzņēmējdarbību. Citiem vārdiem – imigrācijas noteikumi var būt tik stingri, ka tie grauj Asociācijas nolīgumos piešķirto tiesību veikt uzņēmējdarbību būtību. Būtu arī skaidri jānoteic, ka asociēto valstu pilsonim piemērotie nosacījumi likumīgai ieceļošanai Savienības dalībvalsts teritorijā nevar būt tādi, kas faktiski liedz viņam vai viņai izmantot tiesības veikt uzņēmējdarbību saskaņā ar Asociācijas nolīgumiem. Ja noteikumi, kas nosaka ieceļošanu valsts teritorijā, būtu tādi, ka tie faktiski liegtu iekļūt valstī, lai veiktu uzņēmējdarbību, tad asociētās valsts pilsonim nebūtu nekādu iespēju “likumīgi” izmantot savas tiesības veikt uzņēmējdarbību.
54. Ja, piemēram, nebūtu nekādas iedarbīgas tiesas kontroles pār vīzas atteikumiem, ko pieņēmušas dalībvalsts diplomātiskās pārstāvniecības un konsulāti, vai arī tā būtu ļoti ierobežota, varētu uzskatīt, ka vienīgais veids, kādā valsts, ar kuru Kopiena ir noslēgusi Asociācijas nolīgumu, pilsonis varētu izmantot tiesības veikt uzņēmējdarbību, būtu ieceļot uzņēmējdalībvalstī kā nelegālam ārvalstniekam. Tādējādi šķirtnei, ko Tiesas judikatūra novelk starp legālu un nelegālu ārvalstnieku stāvokli, nevajadzētu būt tik absolūtai, bet tai jābūt atkarīgai no valsts noteikumu, kas nosaka ārvalstnieka atrašanās dalībvalsts teritorijā nelikumību, saderīguma ar uzņēmējdarbības veikšanas noteikumiem Asociācijas nolīgumos.
55. Savos apsvērumos Komisija norāda, ka, acīmredzot, pagaidu uzturēšanās atļaujas piešķiršana Nīderlandes diplomātiskajās pārstāvniecībās un konsulātos bieži prasa ļoti ilgu laiku, (36) de facto
liedzot asociēto valstu pilsoņiem izmantot savas tiesības veikt uzņēmējdarbību. Ja tāda būtu situācija, turklāt bez jebkāda efektīva tiesību aizsardzības līdzekļa pieejamības, tad Bulgārijas pilsoņi varētu pierādīt, ka vienīgais veids, kādā tie varētu efektīvi izmantot savas tiesības veikt uzņēmējdarbību, būtu ieceļot Nīderlandē nelikumīgi un tad atsaukties uz šīm tiesībām tiesā.
56. Tomēr prasītājas no Bulgārijas pamatprāvā nav izteikušas nekādus argumentus šīs tēzes atbalstam. Jebkurā gadījumā valsts tiesai būtu jānosaka, vai tas tā ir.
57. No valsts tiesas lūguma un dažādo lietas dalībnieku iesniegtajiem apsvērumiem ir redzams, ka Bulgārijas pilsones ir tikai centušās pierādīt, ka tiesības veikt uzņēmējdarbību dod tām automātiskas tiesības ieceļot un pastāvīgi uzturēties. Kā uzskata valsts tiesa, tās līdz ar to secina, ka vīzu (un sekojoši – pagaidu uzturēšanās atļauju) nevar prasīt no personas, kas gatavojas strādāt kā pašnodarbināta persona kādā no dalībvalstīm.
58. Tomēr ir jāatceras, kā netieši norāda prasītājas, ka tiesības ieceļot un pastāvīgi uzturēties pastāv tikai tādā apjomā, kādā pastāv tiesības iekļūt [valstī], kas ir saistītas ar tiesībām veikt uzņēmējdarbību. Kā ir noteikts iepriekš, šādas tiesības līdz ar to var būt atkarīgas no nosacījumiem, kas vajadzīgi, lai garantētu, ka tiesības ieceļot netiek izmantotas citiem mērķiem kā vien uzņēmējdarbības veikšanai. Tieši tas attaisno īpašo nosacījumu un procedūru (tādu kā vīzas) pastāvēšanu.
59. Tomēr, kā Tiesa to izskaidroja lietās Jany
un Barkoci
un Malik, ne pienākuma “saņemt atļauju savā pastāvīgās uzturēšanās valstī, kuras piešķiršana ir atkarīga no būtisko prasību pārbaudes, [..] mērķis, ne tā sekas nav padarīt par neiespējamu vai ļoti sarežģītu Čehijas pilsoņiem izmantot tiesības, kas tiem piešķirtas ar Asociācijas nolīguma 45. panta 3. punktu”. (37)
60. Līdz ar to pietiek ar to, ka norāda, ka Bulgārijas pilsones ieceļojušas Nīderlandē nelikumīgi un, to darot, ir nostādījušas sevi situācijā, kas atkarībā no šo secinājumu 52. un 53. punktā izteiktajiem svarīgajiem noteikumiem liedz tām izmantot starp Kopienu un Bulgārijas Republiku noslēgtajā Asociācijas nolīgumā garantētās tiesības veikt uzņēmējdarbību.
61. Ņemot vērā svarīgos noteikumus, kas minēti iepriekš, automātiska nelegālu imigrantu iesniegto pieteikumu noraidīšana man šķiet saderīga ar attiecīgajiem Asociācijas nolīgumu noteikumiem. Šajā lietā nav nekādu pierādījumu par to, ka Bulgārijas pilsonēm nebija nekāda cita veida, kā izmantot savas tiesības veikt uzņēmējdarbību, izņemot kā nelikumīgām ārvalstniecēm. Turklāt viņas nekad nav mēģinājušas izmantot savas tiesības veikt uzņēmējdarbību saskaņā ar uzņēmējdalībvalsts noteiktajiem nosacījumiem un nav arī apstrīdējušas šo Asociācijas nolīguma nosacījumu likumību tiesā.
D – Asociēto valstu pilsoņu, kas uzņemošajā dalībvalstī atrodas likumīgi, situācija
62. Kā norādīts iepriekš, lietā Barkoci
un Malik
Tiesa aplūkoja, vai ar Asociācijas nolīgumiem ir saderīga prasība saņemt izcelsmes valstī pagaidu uzturēšanās atļauju, ko piemēro asociētās valsts pilsonim, kas vēlas ieceļot Apvienotajā Karalistē, lai veiktu uzņēmējdarbību. Tomēr pastāv svarīgas atšķirības starp faktiem, kas attiecas uz Polijas un Slovākijas pilsonēm šajā lietā, un faktiem lietā Barkoci
un Malik .
63. Pirmkārt, šajā lietā prasība tiek attiecināta uz asociētas valsts pilsonēm, kuras jau likumīgi atrodas Nīderlandē un tikai piesakās uz statusa maiņu, lai kļūtu par pastāvīgajām iedzīvotājām, lai uzsāktu uzņēmējdarbību kā pašnodarbinātas personas.
64. Otrkārt, piemēroto prasību sekas abās lietās nav vienas un tās pašas. Lietā ar Apvienotās Karalistes Imigrācijas noteikumiem asociētās valsts pilsoņa pieteikumu pastāvīgās uzturēšanās, lai uzsāktu uzņēmējdarbību, atļaujas saņemšanai iestāde tomēr izskatītu, pat ja nebūtu pagaidu uzturēšanās atļaujas. Viņa vai viņas pieteikumu Apvienotās Karalistes iestādes vienkārši izskatītu daudz vispārīgāk.
65. Lietā Barkoci
un Malik
svarīgs ir atzinums, ka Apvienotās Karalistes Imigrācijas noteikumus iestāde piemēroja elastīgi: “Tam tā esot un nepieskaroties jautājumam, vai Asociācijas nolīguma 59. panta 1. punkts atļauj uzņemošās dalībvalsts kompetentajām iestādēm atteikt ielaist savā teritorijā Čehijas pilsoni bez iebraukšanas atļaujas, pietiek pārbaudīt, vai britu iestāžu veiktā valsts tiesību aktu piemērošana attiecībā uz imigrāciju kā tādu, ieskaitot Secretary of State
rīcības brīvību, kuras mērķis ir noteikt, vai individuālos gadījumos nosacījums par iebraukšanas atļaujas esamību var tikt neievērots, atbilst 59. panta 1. punkta pirmā teikuma beigās ietvertajam nosacījumam”. (38) Tas skaidri parāda, ka Tiesas [veiktā] analīze koncentrējās uz sistēmu, kas nosaka rīcības brīvību, kāda, kā pietiekami skaidri ir parādījis lūgums par prejudiciāla jautājuma uzdošanu un Nīderlandes valdība, Nīderlandes tiesību aktos nepastāv.
66. Tādējādi Tiesas secinājums par to, ka attiecīgie noteikumi vienā no Asociācijas nolīgumiem neliedz Apvienotās Karalistes Imigrācijas noteikumos pieprasīt iepriekšēju kontroli, “ar noteikumu, ka [kompetentās] iestādes pielieto savu rīcības brīvību attiecībā pret ieceļošanas atļaujas ar mērķi uzsākt uzņēmējdarbību pieteikumiem, kas iesniegti saskaņā ar šo līgumu, ieceļojot šajā valstī, tādējādi, ka ieceļošanas atļauja var tikt piešķirta [..] uz cita, nevis Imigrācijas noteikumu pamata, ja šīs personas pieteikums skaidri un acīmredzami atbilst tādām pašām prasībām, kādas tiktu piemērotas, ja viņš lūgtu ieceļošanas atļauju [savā izcelsmes valstī]”, (39) arī šķietami norāda tikai uz Apvienotās Karalistes sistēmu. Tas patiešām nozīmē, ka Asociācijas nolīgumi neaizliedz iepriekšējās kontroles sistēmu izcelsmes valstī, ar noteikumu, ka uzņēmējdalībvalstī iesniegtie pieteikumi netiek noraidīti automātiski, bet tiek tiešām izskatīti, pat ja ne mazāk plaši, (40) ja tie skaidri un nepārprotami atbilst būtiskām uzņēmējdarbības veikšanas prasībām. Un, lai gan tas to varētu nozīmēt, tas noteikti
neliecina par to, ka Nīderlandes sistēma, saskaņā ar kuru šādi pieteikumi tiek automātiski noraidīti bez izskatīšanas un kas neparedz tādu rīcības brīvību, kāda tā ir saskaņā ar Apvienotās Karalistes sistēmu, nav saderīga ar Asociācijas nolīgumiem. Tas noteikti tomēr nenozīmē, ka šī sistēma ir saderīga.
67. Pēc būtības Barkoci
un Malik
lietu drīzāk var izmantot pirmā secinājuma ( a contrario ), nevis pēdējā secinājuma atbalstam. Varētu teikt, ka Tiesas noteiktais acīmredzamais kritērijs nozīmētu, ka automātiska sistēma, tāda kā Nīderlandē, būtu nesaderīga ar nolīgumiem. Bet abu sistēmu īpašā raksturojuma dēļ ieteicams aplūkot Nīderlandes sistēmu no jauna un pēc tās būtības. Šajā lietā Barkoci
un Malik
lieta nebūtu jāuzskata par pilnīgi izšķirošu, bet tikai par tādu, kas sniedz vispārīgu ieteikumu.
68. Saskaņā ar Tiesas judikatūru dažas lietas tomēr ir skaidras.
69. Pirmkārt, fakts, ka būtiskās prasības pastāvīgās uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību, atļaujas saņemšanai ir nepārprotami un acīmredzami ievērotas, nemaina neko attiecībā pret galveno iesniedzējtiesas uzdoto jautājumu. Citiem vārdiem sakot, fakts, ka Tiesa Barkoci
un Malik
lietā secināja, ka Asociācijas nolīgumi neaizliedz tādu sistēmu, kādu noteikusi Apvienotā Karaliste, nenozīmē, ka tikai
šī sistēma ir saderīga ar Asociācijas nolīgumiem. Būtu jāizvairās no sasteigtas a contrario
argumentācijas. Drošākais apgalvojums ir šāds: ja tiktu uzskatīts, ka Nīderlandes automātiskās noraidīšanas sistēma nav saderīga ar Asociācijas nolīgumiem, viena no iespējām, kas būtu saderīga ar šiem nolīgumiem, būtu izveidot sistēmu, kas ir līdzīga Apvienotās Karalistes sistēmai.
70. Nīderlandes valdība ir arī apgalvojusi, ka saskaņā ar šajā valstī spēkā esošajiem tiesību aktiem trīs mēnešu brīvais laikposms to valstu pilsoņiem, kuriem vīza netiek pieprasīta, automātiski izbeidzas, ja viņi piesakās uz pastāvīgās uzturēšanās atļauju, jo tas parāda, ka viņiem ir nodoms palikt pēc trīs mēnešu laikposma. Šādā gadījumā ārvalstnieka uzturēšanās Nīderlandē vairs nav likumīga un, lai pieteikums tiktu izskatīts, ir vajadzīga pagaidu uzturēšanās atļauja. Tādējādi viņu situācija nekādi neatšķirtos no Bulgārijas pilsoņu, kas pārkāpj prasību par vīzu, situācijas un viņu pieteikumu automātiska noraidīšana arī tiktu attaisnota.
71. Saskaņā ar Asociācijas nolīgumiem norma, atbilstoši kurai pats pieteikšanās uz pastāvīgo uzturēšanās, lai izmantotu Asociācijas nolīgumos piešķirtās tiesības veikt uzņēmējdarbību, atļauju fakts padara vienas no valstu, ar kurām Kopienai ir noslēgti šādi līgumi, pilsoņu klātbūtni par nelikumīgu, atceļ vai vājina šīs tiesības. Ja ievērotu Nīderlandes valdības argumentāciju, pietiktu jebkurai dalībvalstij raksturot noteiktu darbību par šajā dalībvalstī nelikumīgu, lai atļautu atteikt jebkādu tiesību veikt uzņēmējdarbību piemērošanu, pat ja pati darbība būtu pieteikšanās veikt uzņēmējdarbību. Vispirms ir jāizvērtē Nīderlandes noteikuma likumība, nevis otrādi. Šajā lietā pretēji Bulgārijas pilsoņu situācijai asociēto valstu pilsones bija likumīgā statusā līdz brīdim, kad tās izlēma pieteikties uz pastāvīgo uzturēšanos, lai veiktu uzņēmējdarbību. Šī pieteikuma rezultātā viņas ne tikai nevar izmantot tiesības veikt uzņēmējdarbību ar šāda pieteikuma palīdzību, bet turklāt zaudē tiesības uz īslaicīgu uzturēšanos saskaņā ar Šengenas sistēmu. Šī automātiskā nelikumība rada papildu sankciju, kas šķiet neattaisnojama un ir pārmērīgi bargs sods par tiesību izmantošanu citādi likumīgā situācijā, un tā neatbilst nekādam skaidram leģitīmam mērķim, ko jau nenodrošinātu vispārīgā prasība saņemt pagaidu uzturēšanās atļauju. Tas nekādi nav pretrunā ar jautājumu, vai prasība par pagaidu uzturēšanās atļaujas saņemšanu izcelsmes valstī ir saderīga ar nolīgumiem.
72. Šo jautājumu varētu aplūkot arī Šengenas acquis
perspektīvā. Es to šeit neveikšu detalizēti, jo jautājumu var atrisināt Asociācijas nolīgumu kontekstā. Šī otrā perspektīva radītu jautājumu par to, vai Tiesai ir pilnvaras interpretēt attiecīgos Šengenas acquis
noteikumus, ņemot vērā EKL 68. pantā noteikto ierobežojumu. Ja Asociācijas nolīgumu noteikumi šajā jautājumā nebūtu pietiekami, es nebažītos apgalvot, ka Tiesai ir jurisdikcija interpretēt Šengenas acquis
noteikumus visos gadījumos, ja to interpretācija ir būtiska tiesību, kas ir Tiesas vispārīgā kompetencē, apjoma noteikšanai. Tad es pārbaudītu, vai attiecīgi Konvencijas, ar kuru ievieš Šengenas līgumu (41), noteikumi satur normas un principus, kas dalībvalstij, kas piedalās šajā ciešākajā sadarbībā, liedz noteikt, ka pieteikums veikt uzņēmējdarbību izbeidz Šengenas sistēmas trīs mēnešu īslaicīgās uzturēšanās laikposmu.
73. Tālāk ir jāanalizē apspriesto Nīderlandes noteikumu būtiskās prasības: ka Nīderlandē nevar tieši iesniegt pieteikumu par pastāvīgo uzturēšanos, lai veiktu uzņēmējdarbību, pat ja pieteikuma iesniedzēji Nīderlandē uzturas likumīgi citā statusā un pat ja tie nepārprotami un acīmredzami atbilst uzņēmējdarbības veikšanas būtiskajām prasībām. Automātiska jebkura pieteikuma, pirms kura nav notikusi iepriekšējā pārbaude izcelsmes valstī, noraidīšana, kā uzskata Nīderlande, ir būtiska, lai nodrošinātu šādas iepriekšējās pārbaudes sistēmas iedarbīgumu. Bet vai nav pārmērīgi piespiest pieteikuma iesniedzējus atgriezties savā pilsonības vai pastāvīgās uzturēšanās valstī, lai pieteiktos veikt uzņēmējdarbību, ja Nīderlandē viņi atrodas likumīgi?
74. Esmu jau iepriekš izklāstījis vispārīgos nosacījumus, kuriem, kā es uzskatu, būtu jāatbilst valsts noteikumiem, kas ierobežo tiesības veikt uzņēmējdarbību atbilstoši Asociācijas nolīgumiem. Lai gan citiem jautājumiem varētu būt nozīme lietā, (42) fakti, kas norādīti Tiesā, koncentrējas uz pasākuma piemērotības sasniegt leģitīmu mērķi pārbaudi un tā attiecīgās ietekmes uz tiesību būtību pārbaudi. Kā jau norādīju iepriekš, es uzskatu, ka Tiesas iepriekšējos spriedumos noteiktais tests neprasa izvērtēt pasākuma samērīgumu un pasākumam nav arī jābūt vismazāk ierobežojošai alternatīvai (nepieciešamības tests). Bet tas arī nenozīmē, ka jebkurš pasākums, kas varētu sekmēt leģitīmu mērķi, ir pieņemams. Pasākumam atbilstoši šim mērķim ir jābūt atbilstošam šāda mērķa sasniegšanai, un tas nevar būt pārmērīgs attiecībā uz izmaksām, ko tas uzliek asociēto valstu pilsoņiem, kas ir iecerējuši izmantot savas tiesības veikt uzņēmējdarbību. Starp apgalvoto pasākuma mērķi un līdzekļiem, ko tas nosaka tā īstenošanai, ir jāpastāv saiknei. Šajā lietā Nīderlandes izmantotie līdzekļi būtiski apgrūtina pieteikumu iesniedzējus no asociētajām valstīm: kaut arī viņi Nīderlandē atrodas likumīgi, viņiem tā ir jāatstāj un jāuzsāk pieteikuma iesniegšanas process izcelsmes vai pastāvīgās uzturēšanās valstī, neņemot vērā to individuālos apstākļus.
75. Saskaņā ar šo un arī īpašo piesardzību, kas tiesību iestādēm ir jāpielieto, saskaroties ar indivīdu, kas pieder pie minoritātēm, kuras nevar ietekmēt valsts politisko procesu, tiesībām, Nīderlandes iestādēm ir jāpierāda īpaši pārliecinoši iemesli, lai attaisnotu tiesību aktos noteikto sistēmu, kas šādi apgrūtina šo minoritāšu pārstāvjus. Faktiski Nīderlandes iestādes ir iesniegušas ļoti niecīgus pierādījumus, lai attaisnotu šādu automātiskās noraidīšanas, ja nav pagaidu uzturēšanās atļaujas, sistēmu. Kāpēc Nīderlandes iestādēm nebūtu iespējams veikt kaut vai vispārīgu būtisko uzņēmējdarbības veikšanas apstākļu novērtēšanu, ja pieteikuma iesniedzēji jau likumīgi atrodas Nīderlandē? Apvienotās Karalistes iestādes tā var darīt attiecībā uz pieteikuma iesniedzējiem uz [valsts] robežas. Šajā lietā Nīderlande pat varētu izmantot šo asociēto valstu pilsoņiem piešķirto trīs mēnešu bezvīzu laikposmu, lai sazinātos ar savām diplomātiskajām pārstāvniecībām un konsulātiem viņu izcelsmes vai pastāvīgās uzturēšanās valstī, lai par pieteikuma iesniedzējiem iegūtu visu papildu informāciju, kāda vajadzīga. Turklāt ir arī jāpiezīmē, ka veicamās ekonomiskās darbības raksturu šajā lietā atsevišķos aspektos labāk varētu novērtēt Nīderlandē (jo sevišķi attiecībā uz tās pašnodarbinātības iezīmi). (43)
76. Tā vietā Nīderlandes valdība, lai attaisnotu automātisko noraidīšanu, ir tikai norādījusi uz instrumentālo saiti starp šo pasākumu un iepriekšējās kontroles sistēmu mītnes valstī. Nīderlandē iesniegto pieteikumu izskatīšanas automātisks atteikums, ja nav pagaidu uzturēšanās atļaujas, tiek pasniegts kā [kaut kas, kas ir] vajadzīgs iepriekšējās kontroles sistēmas, ko Tiesa ir atzinusi par pieļaujamu, iedarbīguma garantēšanai. Kā šāda sistēma varētu saglabāt jebkādu noderīgu iedarbību, ja mēs atļautu asociēto valstu pilsoņiem ieceļot vienā statusā un tad grozīt to uz pastāvīgo iedzīvotāju statusu? Citiem vārdiem sakot, Tiesa nevarētu atzīt iepriekšējās pārbaudes sistēmas likumību un tad teikt, ka noteiktos apstākļos tā nav piemērojama. Šādus izņēmumus izmantotu vispārīgās sistēmas apiešanai.
77. Tomēr, manuprāt, Nīderlande kļūdās, interpretējot iepriekšējās pārbaudes sistēmas pieņemamību un apgalvoto nesaderību starp šādu sistēmu un sistēmu, kas atļauj atsevišķus pieteikumus iesniegt uzņemošajā dalībvalstī.
78. Kā esmu argumentējis iepriekš, Tiesa “principā” pieļāva iepriekšējās pārbaudes sistēmu Barkoci
un Malik
lietā un saistīja to ar nepieciešamību pēc sistēmas, kas izvērtētu, vai pieteikuma iesniedzēji atbilda būtiskajiem nosacījumiem uzņēmējdarbības veikšanai. Bet Tiesas piekrišana, ka uzņēmējvalstī būtu jāveic daudz vispārīgāka novērtēšana, un Apvienotās Karalistes gatavība veikt šādu novērtēšanu arī parāda, ka iepriekšējā pārbaude mītnes valstī ne vienmēr būtu vajadzīga. Kā uzskata Tiesa, var būt gadījumi, kuros būtisko nosacījumu novērtēšanu var veikt uzņemošajā dalībvalstī.
79. Bet kā šāda iespējamība var pastāvēt līdzās iepriekšējās pārbaudes sistēmai? Vai Nīderlandes valdībai ir taisnība, norādot, ka, ja Tiesa tiešām atļauj pieteikumu iesniegšanu uzņemošajā valstī, iepriekšējās kontroles sistēma zaudētu lietderīgu mērķi? Domāju, ka nē, tāpēc ka Tiesa ir pieļāvusi, ka pārbaude, kas veicama uzņemošajā dalībvalstī, pēc būtības atšķiras no tās, ko veic mītnes valstī. Valsts iestādes pieteikumiem, kas iesniegti to teritorijā, var piemērot daudz vispārīgāku pārbaudi. Citiem vārdiem, valsts iestādēm atstātā rīcības brīvība, veicot novērtēšanu, ir plašāka. Bet to nevajadzētu uzlūkot kā nekontrolētas rīcības brīvības piešķiršanu valsts iestādēm. Šāda rīcības brīvība jāizmanto un jāpārskata atbilstoši īpašiem ar pieteikumu saistītiem nosacījumiem (iesniegšanas vieta, apstrādei atvēlētais laiks, iecerētā darbība, pieteikuma iesniedzēja statuss) un atbilstoši varbūtībai, ka pieteikuma iesniedzējs atbilst prima facie
uzņēmējdarbības veikšanas nosacījumiem.
80. Saskaņā ar iepriekš teikto es uzskatu, ka iepriekšējās pārbaudes sistēma mītnes valstī var līdzāspastāvēt iespējamībai izskatīt arī uzņemošajā valstī iesniegtus pieteikumus. Pirmās sistēmas iedarbīgumu nodrošina valsts iestāžu atšķirīgos apstākļos veicamās pārbaudes atšķirīgais raksturs. Līdz ar to es nevaru atrast jebkādu leģitīmu iemeslu tādai sistēmai kā Nīderlandes noteikumos noteiktā, kas atsakās izskatīt jebkādu pieteikumu, pirms kura iesniegšanas izcelsmes vai mītnes valstī nav saņemta pagaidu uzturēšanās atļauja. Nīderlande nav pierādījusi, kāpēc sistēma, kas uzliek šādu lielu slogu pieteikumu veikt uzņēmējdarbību iesniedzējiem no asociētajām valstīm, kas likumīgi atrodas Savienībā, ir atbilstoša, lai sasniegtu noteiktu leģitīmu Asociācijas nolīgumos atzītu mērķi.
81. Pirms secinājumu izdarīšanas ir svarīgi aplūkot iespēju interpretēt Nīderlandes noteikumus saskaņā ar Asociācijas nolīgumiem. Šo hipotēzi ir ieteikusi Komisija.
82. Tiesa ir konsekventi atzinusi, ka jebkad, kad normai ir iespējama vairāk nekā viena interpretācija, priekšroka ir dodama interpretācijai, kas atbilst Kopienu tiesībām. Tiesa ir apstiprinājusi šo iespēju attiecībā uz dažāda līmeņa Kopienu noteikumiem: kad Kopienu pakārtotās tiesības pieļauj vairāk nekā vienu interpretāciju, priekšroka jādod interpretācijai, kas padara noteikumu saderīgu ar Līgumu, nevis interpretācijai, kas rada tā nesaderīgumu ar Līgumu. (44) Šis pats princips ir atkārtots attiecībā uz valsts tiesību aktu interpretāciju. (45) Tas ir noteikums, kas palielina Kopienu tiesību lietderīgo iedarbību un mazina potenciālo konfliktu ar valsts tiesībām. Tas tomēr nedrīkst kaitēt tiesiskai noteiktībai, un tam ir jāievēro valsts tiesu autonomija valsts tiesību interpretēšanā. Lai gan Tiesa ir Kopienu tiesību interpretētāja, tā neinterpretē valsts tiesības. (46) Kad tiesa aplūko valsts tiesības, tai ir jāievēro valsts tiesas sniegtā interpretācija. Šajā lietā no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu un arī no Nīderlandes valdības vārdā iesniegtajiem rakstiskajiem un mutvārdu apsvērumiem ir skaidrs, ka Nīderlandes tiesību normas nevar interpretēt atbilstoši Komisijas ieteiktajam variantam. Citiem vārdiem sakot, tās varētu padarīt par atbilstošām Asociāciju nolīgumiem tikai ar contra legem
interpretāciju. Tas nozīmē, ka normu kolīzijas ir neizbēgamas un valsts tiesai ir jāatceļ konfliktējošā valsts tiesību norma. Turklāt šādas normas atstāšana spēkā varētu novest pie problēmām vienveidībā un administratīvajā praksē. Nesaderības ar Asociācijas nolīgumiem deklarēšana papildus valsts tiesību normas nepiemērošanai rada pienākumu grozīt valsts tiesību normu, sekas, kas šajā lietā būtu acīmredzami vēlamākās.
83. Beidzamais punkts, kas jāpatur prātā, ir darbības, ko prasītājas paredzēja veikt Nīderlandē kā pašnodarbinātas personas, īpašais raksturs. Viscaur šajos secinājumos es nekur neesmu atsaucies uz šo jautājumu, jo attiecīgās tiesību normas ir vispārīgas un ietver ierobežojumu visu veidu darbībām, ko var veikt uz pašnodarbinātības pamatiem. Tomēr, ja Tiesa nonāk pie diviem iepriekš aizstāvētajiem secinājumiem, tas ir, pirmkārt, ka tiesību aktos paredzētā automātiskā nelikumība attiecībā uz ārvalstniekiem, kas likumīgi īslaicīgi uzturas valstī, ir nesaderīga ar Asociācijas nolīgumiem un, otrkārt, ka vispārīgā prasība izcelsmes valstī saņemt pagaidu uzturēšanās atļauju, lai pieteiktos uz pastāvīgās uzturēšanās atļauju, pašos pamatos vājina Asociācijas nolīgumos noteiktās tiesības veikt uzņēmējdarbību tiktāl, ciktāl tas attiecas uz ārvalstniekiem, kas Nīderlandes teritorijā atrodas likumīgi, Tiesai būtu jāatgādina valsts tiesai par Jany
lietā noteiktajiem visai stingrajiem nosacījumiem, lai prostitūciju raksturotu kā ekonomisko darbību, ko veic pašnodarbināta persona.
84. Saskaņā ar šo spriedumu prostitūciju var uzskatīt par ekonomisku darbību, ko veic pašnodarbināta persona tikai tad, ja ir konstatēts, ka to veic personas, kuras sniedz pakalpojumu ārpus jebkādām pakļautības attiecībām saistībā ar šīs darbības izvēli, darba apstākļiem un atalgojuma nosacījumiem, saskaņā ar šīs pašas personas atbildību un pret atlīdzību, ko šai personai maksā tieši un pilnībā. (47) Valsts iestādēm un tiesām ir jāizvērtē šie nosacījumi, lai pārliecinātos, vai darbību būtībā veic uz pašnodarbinātības pamatiem. Tests ir noteikts, lai liegtu noziedzīgām organizācijām un prostitūcijas tīkliem izmantot valsts tiesību aktu priekšrocības, kas paredzētas prostitūtu stāvokļa aizsardzībai.
III – Secinājumi
85. Tādējādi uz valsts tiesas uzdotajiem jautājumiem, manuprāt, ir jāatbild šādi:
(1) Bulgārijas Asociācijas nolīguma 45. panta 1. punkts un 59. panta 1. punkts, lasot tos kopā, Polijas Asociācijas nolīguma 44. panta 3. punkts un 58. pants, lasot tos kopā, un Slovākijas Republikas Asociācijas nolīguma 45. panta 3. punkts un 59. pants, lasot tos kopā, piešķir šo valstu pilsoņiem tiesības, kas izriet no tiesībām veikt uzņēmējdarbību, ieceļot un pastāvīgi uzturēties, ko tomēr var ierobežot uzņēmējdalībvalsts noteikumi par šo valstu pilsoņu ieceļošanu, uzturēšanos un uzņēmējdarbības veikšanu.
(2) Ar Asociācijas nolīgumiem piešķirto tiesību veikt uzņēmējdarbību ierobežojumi, kas rodas no šo noteikumu piemērošanas, ir pieļaujami tiktāl, ciktāl tie ir balstīti uz objektīviem kritērijiem, kas pieteikuma iesniedzējam var būt zināmi iepriekš un kam piemēro tiesas kontroli, atbilst leģitīmam mērķim tādējādi, lai nepadarītu šo tiesību veikt uzņēmējdarbību izmantošanu par neiespējamu vai pārmērīgi sarežģītu, un atbilst pamattiesībām un vispārīgiem tiesību principiem, kas attiecas uz dalībvalstīm, kad tās darbojas Kopienu tiesību ietvaros.
(3) Valsts tiesību norma, kas pieprasa valsts iestādēm atteikties izskatīt pieteikumu pastāvīgās uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību saskaņā ar iepriekš minētajiem Asociācijas nolīgumu noteikumiem, atļaujas saņemšanai, ja pieteikumu iesniedzēji ir nelikumīgi ieceļojuši uzņēmējdalībvalstī, principā ir piemērota leģitīma mērķa kontrolēt imigrāciju, kuras mērķis nav veikt uzņēm ējdarbību, īstenošanai un nepadara šo tiesību izmantošanu par neiespējamu vai pārmērīgi grūtu.
(4) Valsts tiesību norma, saskaņā ar kuru jebkurš asociēto valstu pilsoņu, kas likumīgi atrodas dalībvalstī, pieteikums pastāvīgās uzturēšanās, lai veiktuuzņēmējdarbību saskaņā ar iepriekš minētajiem Asociācijas nolīgumu noteikumiem, atļaujas saņemšanai tiek automātiski noraidīts bez izskatīšanas, pamatojoties tikai uz to, ka pieteikumu iesniedzējiem nav pagaidu uzturēšanās atļaujas, kas jāsaņem izcelsmes vai pastāvīgās uzturēšanās valstī, nav atbilstoša, lai sasniegtu jebkādu leģitīmu mērķi, un var padarīt tiesību veikt uzņēmējdarbību izmantošanu neiespējamu vai pārmērīgi sarežģītu.
(1) .
(2)  –	Eiropas nolīgums par asociācijas izveidošanu starp Eiropas Kopienām un to dalībvalstīm, no vienas puses, un Slovākijas Republiku, no otras puses (OV 1994, L 359, 2. lpp.); Eiropas nolīgums par asociācijas izveidošanu starp Eiropas Kopienām un to dalībvalstīm, no vienas puses, un Polijas Republiku, no otras puses (OV 1993, L 348, 2. lpp.); Eiropas nolīgums par asociācijas izveidošanu starp Eiropas Kopienām un to dalībvalstīm, no vienas puses, un Bulgārijas Republiku, no otras puses (OV 1994, L 358, 3. lpp.).
(3)
–	Līgumi ir norādīti iepriekš.
(4)
–	2001. gada 27. septembra spriedums lietā C‑63/99 Gloszczuk
( Recueil, I‑6369. lpp.); 2001. gada 27. septembra spriedums lietā C‑235/99 Kondova
( Recueil, I‑6427. lpp.) un 2001. gada 27. septembra spriedums lietā C‑257/99 Barkoci
un Malik
( Recueil, I‑6557. lpp.).
(5)
–	Iepriekš minētais spriedums lietā Barkoci
un Malik, 57.–59. punkts, un rezolutīvās daļas 3. punkts.
(6)
–	2001. gada 20. novembra spriedums lietā C‑268/99 Jany
u.c. ( Recueil, I‑8615. lpp.).
(7)
–	Iepriekšminētais 71.– 82. punkts.
(8)
–	Skat. 2001. gada 20. novembra spriedumu inter alia
lietā C‑268/99 Jany and Others
( Recueil, I‑8615. lpp., 35. punkts); 1991. gada 14. decembra viedokli 1/91 ( Recueil, I‑6079. lpp., 14. punkts); 1993. gada 1. jūlija spriedumu lietā C‑312/91 Metalsa
( Recueil, I‑3751. lpp., 12. punkts) un 1999. gada 2. marta spriedumu lietā C‑416/96 Eddline El‑Yassini
( Recueil, I‑1209. lpp., 47. punkts).
(9)
–	Šim nolūkam skat. Hedemann-Robinson, Martin. An Overview of Recent Legal Developments at Community Level in Relation to Third Country Nationals Resident Within the European Union, With Particular Reference to the Case-law of the European Court of Justice . Common Market Law Review, 38, 2001, 569.–570. lpp. un Inglis, Kirstyn. The Europe Agreements Compared in Light of their Pre-Accession Reorientation. Common Market Law Review . 37, 2000, 1173. un turpm. lpp.
(10)
–	Detalizētai analīzei skat. Inglis, op. cit., 1183. un turpm. lpp.
(11)
–	Iepriekš minētais spriedums lietā Barkoci
un Malik, 53. punkts.
(12)
–	Šo iepriekš minēto spriedumu attiecīgi 38., 39. un 39. punkts un citas attiecīgās daļas.
(13)
–	Šo iepriekš minēto spriedumu, attiecīgi, 55., 58. un 58. punkts un citas attiecīgās daļas.
(14)
–	Šo spriedumu, attiecīgi, 52., 55. un 55. punkts.
(15)
–	Šo spriedumu, attiecīgi, 56., 59. un 59. punkts.
(16)  –	Skat. ģenerāladvokāta Mišo secinājumus lietā Barkoci
un Malik, 64. un 115. punkts. Skat. arī ģenerāladvokāta Albēra secinājumus lietā Gloszczuk, 85. un 94. punkts.
(17)
–	Barkoci
un Malik, 44. punkts.
(18)  –	38. pants (Nolīgumi ar Bulgāriju un Slovākiju) un 37. pants (Nolīgums ar Poliju). Līgumi ir citēti iepriekš.
(19)  –	Par Apvienotās Karalistes sistēmā ietvertajiem būtiskajiem nosacījumiem skat. lietu Barkoci
un Malik, 63. punkts: “būtisko nosacījumu [..] mērķis ir tikai ļaut kompetentajām iestādēm pārbaudīt, ka Čehijas pilsonim, kas vēlas veikt uzņēmējdarbību Apvienotajā Karalistē, tiešām ir nodoms uzsākt darbību pašnodarbinātas personas statusā, tajā pašā laikā nestājoties darbā vai nesaņemot valsts palīdzību, un ka viņam no paša sākuma ir pietiekoši finanšu līdzekļi un saprātīgas iespējas, lai tas izdotos”.
(20)
–	73. punkts lietā Kondova . Skat. arī 68. punktu lietā Gloszczuk
un 70. punktu lietā Barkoci
un Malik .
(21)
–	Skat. 58. punktu lietā Gloszczuk
un 62. punktu lietā Barkoci
un Malik .
(22)  –	Skat., piemēram, 2001. gada 20. februāra spriedumu lietā C‑205/99 Analir
u.c. ( Recueil, I‑1271. lpp., 37. punkts) un 2002. gada 22. janvāra spriedumu lietā C‑390/99 Canal Satélite Digital
( Recueil, I‑607. lpp., 35. punkts).
(23)
–	Analir, 38. punkts, un Canal Satélite Digital, 35. punkts.
(24)
–	Analir, 38. punkts.
(25)
–	Iepriekš minētie noteikumi.
(26)
–	Barkoci
un Malik, 59. punkts; Kondova, 59. punkts, un Gloszczuk, 56. punkts.
(27)
–	Barkoci
un Malik, 52.–55. punkts; Kondova, 52.–55. punkts, un Gloszczuk, 48.–52. punkts.
(28)
–	59. punkts (izcēlumi mani).
(29)  –	1995. gada 14. decembra spriedums lietā C‑312/93 Peterbroeck
( Recueil, I‑4599. lpp., 12. punkts); skat. arī, piemēram, 1983. gada 9. novembra spriedumu lietā 199/82 Amministrazione delle Finanze dello Stato
pret San Giorgio
( Recueil, 3595. lpp., 14. punkts)
un 1991. gada 19. novembra spriedumu apvienotajās lietās C‑6/90 un C‑9/90 Francovich
u.c./Itālija ( Recueil, I‑5357. lpp., 43. punkts).
(30)  –	1989. gada 13. jūlija spriedums lietā 5/88 Wachauf
( Recueil, 2609. lpp., 17. punkts); 1998. gada 28. aprīļa spriedums lietā C‑200/96 Metronome Musik
( Recueil, I‑1953. lpp., 21. punkts).
(31)  –	1975. gada 28. oktobra spriedums lietā 36/75 Rutili
( Recueil, 1219. lpp.); 1986. gada 15. maija spriedums lietā 222/84 Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary
( Recueil, 1651. lpp.); 1989. gada 13. jūlija spriedums lietā 5/88 Wachauf
( Recueil, 2609. lpp.); 1991. gada 18. jūnija spriedums lietā C‑260/89 ERT
( Recueil, I‑2925. lpp.) un 1994. gada 24. marta spriedums lietā C‑2/92 Bostock
( Recueil, I‑955. lpp.).
(32)  –	Šajā izpratnē skat. Weiler, Joseph. Thou Shalt Not Oppress a Stranger: On the Judicial Protection of the Human Rights of Non-EC Nationals – A Critique. European Journal of International Law . 1992, 65. lpp., 71–72.
(33)  –	Šajā sakarā varētu būt interesanti, vai prasības iesniedzēju tūlītēja deportācija pirms to varbūtējo tiesību veikt uzņēmējdarbību izvērtēšanas valsts tiesā – kā saskaņā ar Komisijas teikto notika šajā lietā – varētu radīt pamattiesību pārkāpumu, jo sevišķi saskaņā ar Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 7. protokola 1. pantu. Tā kā šo jautājumu valsts tiesa nav uzdevusi, es to turpmāk neaplūkošu.
(34)  –	Šo izteicienu pirmo reizi izmantoja Amerikas Savienoto Valstu Augstākā Tiesa slavenajā 4. zemsvītras piezīmē lietā United States v Carolene Products 304 U.S. 144 (1938) . Šādas doktrīnas ietekmes uz tiesiskās kontroles veikšanu analīzei skat. Ely, John Hart. Democracy and Distrust . Harvard, Harvard University Press, 1981; Komesar, Neil. Imperfect Alternatives – Choosing Institutions in Law, Economics and Public Policy . Chicago, University of Chicago Press, 1994, 228. un turpm. lpp.
(35)
–	77. punkts un rezolutīvā daļa.
(36)  –	Nīderlandes iestādes tiesas sēdē noliedza, ka tas tā būtu. Tomēr Tiesai netika iesniegti nekādi oficiāli dati par pieteikumu izvērtēšanas laikposmu. Turklāt iestādes arī nespēja sniegt Tiesai konkrētu informāciju par indivīdiem pieejamajiem tiesību aizsardzības līdzekļiem attiecībā uz diplomātisko pārstāvniecību un konsulātu lēmumiem (vai to neesamību). Tas ir svarīgi, jo efektīvu tiesību aizsardzības līdzekļu neesamība var būt gan pamattiesību uz efektīvu tiesisko aizsardzību (minēto iemeslu dēļ piemērojamu šādos gadījumos) un tiesību veikt uzņēmējdarbību iedarbīguma (kāda ir tiešās iedarbības jēga, ja uz šīm piešķirtajām tiesībām nevar de jure
vai de facto
atsaukties tiesā?) pārkāpums.
(37)
–	Barkoci
un Malik
83. punkts; skat. arī Jany
31. punktu.
(38)
–	Barkoci
un Malik, 69. punkts.
(39)
–	Ibid ., 74. punkts un rezolutīvā daļa.
(40)
–	Ibid., 72. punkts.
(41)
–	Publicēta OV 2000, L 239, 19. lpp.
(42)
–	Arī šajā lietā būtu bijis svarīgi saņemt daudz detalizētāku informāciju par laiku, ko diplomātiskās pārstāvniecības un konsulāti izmanto pieteikumu uzturēšanās, lai veiktu uzņēmējdarbību, atļaujas saņemšanai pārbaudei, un tiesību aizsardzības līdzekļiem, kādi pieejami pieteikumu iesniedzējiem pret lēmumiem, ar kuriem noraida šādus pieteikumus. Tikai šāda informācija ļautu Tiesai novērtēt pilnu ietekmi pienākumam vienmēr vispirms iesniegt pieteikumu izcelsmes valstī.
(43)
–	Tas liek secināt, ka tikai tāpēc, ka pieteikuma iesniedzējas jau atradās Nīderlandē, iestādēm bija iespējams zināt, ka viņas gatavojās veikt savu darbību seksa klubā.
(44)
–	1983. gada 13. decembra spriedums lietā 218/82 Komisija/Padome ( Recueil,
4063. lpp., 15. punkts) un 1995. gada 29. jūnija spriedums lietā C‑135/93 Spānija/Komisija ( Recueil, I‑1651. lpp., 37. punkts).
(45)
–	1990. gada 13. novembra spriedums lietā C‑106/89 Marleasing
( Recueil, I‑4135. lpp., 8. punkts); 1993. gada 16. decembra spriedums lietā C‑334/92 Wagner Miret
( Recueil, I‑6911. lpp., 20. punkts); 1994. gada 14. jūnija spriedums lietā C‑91/92 Faccini Dori
( Recueil, I‑3325. lpp., 26. punkts); 2000. gada 27. jūnija spriedums apvienotajās lietās no C‑240/98 līdz C‑244/98 Océano Grupo Editorial
un Salvat Editores
( Recueil, I‑4941. lpp., 30. punkts) un 2002. gada 21. novembra spriedums lietā C‑356/00 Antonio Testa
( Recueil, I‑10797. lpp., 43. punkts).
(46)
–	2002. gada 25. jūlija spriedums lietā C‑50/00 P Union de Pequenos Agricultores
( Recueil, I‑6677. lpp., 43. punkts).
(47)
–	Skat. iepriekš minēto Tiesas spriedumu, rezolutīvo daļu, 5. punktu.