ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
30 juin 2022 (*)
« Renvoi préjudiciel – Législation alimentaire – Règlement (CE) no 2073/2005 – Critères microbiologiques applicables aux denrées alimentaires – Article 3, paragraphe 1 – Obligations des exploitants du secteur alimentaire – Annexe I – Chapitre 1, point 1.2 – Valeurs limites de présence de Listeria monocytogenes dans les produits de la pêche avant et après la mise sur le marché – Règlement (CE) no 178/2002 – Article 14, paragraphe 8 – Contrôle officiel du produit au stade de la mise sur le marché – Portée »
Dans l’affaire C‑51/21,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Tallinna Halduskohus (tribunal administratif de Tallinn, Estonie), par décision du 28 janvier 2021, parvenue à la Cour le 28 janvier 2021, dans la procédure
Aktsiaselts M.V.WOOL
contre
Põllumajandus- ja Toiduamet,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. N. Jääskinen, président de chambre, MM. N. Piçarra (rapporteur) et M. Gavalec, juges,
avocat général : Mme L. Medina,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
–        pour Aktsiaselts M.V.WOOL, par Mes C. Ginter, A. Jõks et K. Kask, vandeadvokaadid,
–        pour le Põllumajandus- ja Toiduamet, par Mes H. Noot et T. Pikamäe, vandeadvokaadid,
–        pour le gouvernement estonien, par Mme N. Grünberg, en qualité d’agent,
–        pour le gouvernement belge, par M. S. Baeyens, Mmes M. Van Regemorter et L. Van den Broeck, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement tchèque, par MM. J. Pavliš, M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de Mme L. Vignato, avvocato dello Stato,
–        pour le gouvernement néerlandais, par Mmes M. K. Bulterman et C. S. Schillemans, en qualité d’agents,
–        pour la Commission européenne, par M. W. Farrell, Mmes I. Galindo Martín et E. Randvere, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 3, paragraphe 1, et de l’annexe I, chapitre 1, point 1.2, du règlement (CE) no 2073/2005 de la Commission, du 15 novembre 2005, concernant les critères microbiologiques applicables aux denrées alimentaires (JO 2005, L 338, p. 1, et rectificatif JO 2010, L 174, p. 54), tel que modifié par le règlement (UE) 2019/229 de la Commission, du 7 février 2019 (JO 2019, L 37, p. 106) (ci‑après le « règlement no 2073/2005 »).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Aktsiaselts M.V.WOOL (ci-après « MVWOOL »), un fabricant de denrées alimentaires à base de poisson, au Põllumajandus- ja Toiduamet (Office de l’agriculture et de l’alimentation, Estonie) (ci-après l’« autorité estonienne ») au sujet de la légalité de deux décisions adressées par cette autorité à MVWOOL, en conséquence de la détection de la bactérie Listeria monocytogenes dans des denrées alimentaires mises sur le marché par cette entreprise.
Le cadre juridique
Le règlement (CE) no 178/2002
3        L’article 3 du règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO 2002, L 31, p. 1), intitulé « Autres définitions », énonce, à son point 8 :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
8)      “mise sur le marché”, la détention de denrées alimentaires ou d’aliments pour animaux en vue de leur vente, y compris l’offre en vue de la vente ou toute autre forme de cession, à titre gratuit ou onéreux, ainsi que la vente, la distribution et les autres formes de cession proprement dites ;
[...] »
4        L’article 14 de ce règlement, intitulé « Prescriptions relatives à la sécurité des denrées alimentaires », dispose, à son paragraphe 8 :
« La conformité d’une denrée alimentaire à des dispositions spécifiques applicables à cette denrée n’interdit pas aux autorités compétentes de prendre des mesures appropriées pour imposer des restrictions à sa mise sur le marché ou pour exiger son retrait du marché s’il existe des raisons de soupçonner que, malgré cette conformité, cette denrée alimentaire est dangereuse. »
Le règlement no 2073/2005
5        Aux termes des considérants 1 à 3 du règlement no 2073/2005 :
« (1)      L’obtention d’un niveau élevé de protection de la santé humaine et de la santé animale est l’un des objectifs fondamentaux de la législation alimentaire, comme l’énonce le règlement [no 178/2002]. [...]
(2)      Les denrées alimentaires ne doivent pas contenir de micro‑organismes ni leurs toxines ou métabolites dans des quantités qui présentent un risque inacceptable pour la santé humaine.
(3)      [...] Les exploitants du secteur alimentaire sont tenus de retirer du marché les denrées alimentaires dangereuses. Pour contribuer à la protection de la santé publique et éviter les interprétations différentes, il convient de définir des critères de sécurité harmonisés relatifs à l’acceptabilité des denrées alimentaires, notamment en ce qui concerne la présence de certains micro‑organismes pathogènes. »
6        L’article 1er
du règlement no 2073/2005, intitulé « Objet et champ d’application », prévoit :
« Le présent règlement établit les critères microbiologiques applicables à certains micro-organismes et les règles d’application que les exploitants du secteur alimentaire doivent observer lorsqu’ils mettent en œuvre les mesures d’hygiène générales et spécifiques [...]. L’autorité compétente vérifie le respect des règles et des critères énoncés dans le présent règlement [...] sans préjudice de son droit d’entreprendre d’autres échantillonnages et analyses en vue de détecter et de mesurer d’autres micro-organismes, leurs toxines ou métabolites, dans le cadre soit d’une vérification de procédé, pour les denrées alimentaires suspectées de présenter un danger, soit d’une analyse des risques.
[...] »
7        L’article 2 de ce règlement contient les définitions suivantes :
« [...]
b)      “critère microbiologique” un critère définissant l’acceptabilité d’un produit, d’un lot de denrées alimentaires ou d’un procédé, sur la base de l’absence, de la présence ou du nombre de micro‑organismes, et/ou de la quantité de leurs toxines/métabolites, par unité(s) de masse, volume, surface ou lot ;
[...]
f)      “durée de conservation” la période précédant la date limite de consommation des produits ou la date de durabilité minimale, telles que définies respectivement aux articles 9 et 10 de la directive 2000/13/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 20 mars 2000, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l’étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard (JO 2000, L 109, p. 29)] ;
[...]
l)      “respect des critères microbiologiques” l’obtention des résultats satisfaisants ou acceptables visés à l’annexe I lors d’essais fondés sur les valeurs fixées pour ces critères par le prélèvement d’échantillons, la conduite d’analyses et la mise en œuvre de mesures correctives, conformément à la législation sur les denrées alimentaires et aux instructions données par l’autorité compétente ;
[...] »
8        L’article 3 dudit règlement, intitulé « Exigences générales », énonce, à son paragraphe 1 :
« Les exploitants du secteur alimentaire veillent à ce que les denrées alimentaires respectent les critères microbiologiques pertinents établis à l’annexe I. À cette fin, à tous les stades de la production, de la transformation et de la distribution de denrées alimentaires, y compris la vente au détail, ils prennent des mesures, dans le cadre de leurs procédures fondées sur les principes HACCP [(hazard analysis and critical control point)] ainsi que de leurs bonnes pratiques d’hygiène, afin que :
[...]
b)      les critères de sécurité des denrées alimentaires applicables pendant toute la durée de conservation des produits soient respectés dans des conditions de distribution, d’entreposage et d’utilisation raisonnablement prévisibles. »
9        L’annexe I du même règlement contient un chapitre 1, intitulé « Critères de sécurité des denrées alimentaires », lequel prévoit, à son point 1.2 :
« Catégorie de denrées alimentaires
Micro-organismes/toxines, métabolites
Plan d’échantillonnage [...]
Limites [...]
Méthode d’analyse de référence [...]
Stade d’application du critère
n
C
m
M
1.2 Denrées alimentaires prêtes à être consommées permettant le développement de [Listeria] monocytogenes, autres que celles destinées aux nourrissons ou à des fins médicales spéciales
Listeria monocytogenes
5
0
100 [unités formant colonie (ufc)/gramme (g)] (5)
EN/ISO 11290-2 [...]
Produits mis sur le marché pendant leur durée de conservation
5
0
Non détecté dans 25 g (7)
EN/ISO 11290-1
Avant que la denrée alimentaire n’ait quitté le contrôle immédiat de l’exploitant du secteur alimentaire qui l’a fabriquée
[...]
(5) Ce critère est applicable lorsque le fabricant est en mesure de démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, que le produit respectera la limite de 100 ufc/g pendant la durée de conservation. L’exploitant peut fixer, pendant le procédé, des valeurs intermédiaires suffisamment basses pour garantir que la limite de 100 ufc/g ne sera pas dépassée au terme de la durée de conservation.
[...]
(7) Ce critère est applicable aux produits avant qu’ils ne quittent le contrôle immédiat de l’exploitant du secteur alimentaire, lorsque celui-ci n’est pas en mesure de démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, que le produit respectera la limite de 100 ufc/g pendant toute la durée de conservation. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
10      Le 2 août 2019, l’autorité estonienne a prélevé, dans un magasin de détail, des échantillons de certains produits à base de saumon et de truite fabriqués par MVWOOL. L’analyse de ces échantillons ayant détecté la présence de Listeria monocytogenes, l’autorité estonienne a, par décision du 7 août 2019, ordonné à ce fabricant de suspendre la fabrication de ces produits, de rappeler tous les lots et d’informer les consommateurs de ce rappel.
11      Au mois d’octobre 2019, après avoir détecté la présence de Listeria monocytogenes dans certains de ses produits, MVWOOL a procédé à la désinfection de deux sites industriels. En dépit de cette mesure, la présence de Listeria monocytogenes a continué à être détectée dans certains produits provenant de ces sites. En conséquence, l’autorité estonienne a, par décision du 25 novembre 2019, ordonné à MVWOOL de suspendre son activité dans lesdits sites jusqu’à ce qu’elle apporte la preuve de l’élimination de cette contamination.
12      MVWOOL a saisi le Tallinna Halduskohus (tribunal administratif de Tallinn, Estonie) de recours tendant à l’annulation de ces décisions, en faisant valoir que l’autorité estonienne n’était pas en droit d’appliquer, s’agissant d’échantillons prélevés dans un magasin de détail, la limite imposant l’absence de détection de Listeria monocytogenes dans 25 g du produit alimentaire concerné, prévue à l’annexe I, chapitre 1, point 1.2, du règlement no 2073/2005 (ci-après la « limite de tolérance égale à zéro »). Selon elle, cette limite est inapplicable aux produits déjà mis sur le marché. Pour ces derniers, la limite applicable serait celle, prévue à la même disposition, de 100 ufc/g pendant la durée de conservation du produit. MVWOOL affirme que la présence de Listeria monocytogenes excédant cette limite n’a jamais été constatée dans ses produits.
13      L’autorité estonienne estime que, MVWOOL n’ayant pas démontré que ses produits respecteraient la limite de 100 ufc/g de Listeria monocytogenes pendant leur durée de conservation, c’est la limite de tolérance égale à zéro qui est applicable, et ce que ces produits se trouvent sous le contrôle immédiat du fabricant ou qu’ils aient déjà été mis sur le marché. Cette interprétation serait confirmée par la pratique d’autres États membres, ainsi que par le Codex Alimentarius de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture et de l’Organisation mondiale de la santé.
14      La juridiction de renvoi relève que l’interprétation des dispositions figurant à l’annexe I, chapitre 1, point 1.2, du règlement no 2073/2005, sur laquelle les parties au principal s’opposent, a une incidence directe sur la légalité des décisions de l’autorité estonienne du 7 août et du 25 novembre 2019.
15      Selon cette juridiction, l’interprétation préconisée par MVWOOL est corroborée par l’économie du règlement no 2073/2005, dont il ressort que les cas d’applicabilité de la limite de tolérance égale à zéro seraient prévus de manière exhaustive par ce règlement. Cette interprétation, si elle devait être retenue, entraînerait l’illégalité des décisions contestées par MVWOOL.
16      En revanche, l’interprétation soutenue par l’autorité estonienne est, selon la juridiction de renvoi, conforme à la finalité du règlement no 2073/2005, qui est de garantir la sécurité des denrées alimentaires pendant toute leur durée de conservation et un niveau élevé de protection de la santé humaine. Selon cette interprétation, MVWOOL ayant mis sur le marché des denrées alimentaires qui ne respectaient pas la limite de tolérance égale à zéro pendant qu’elles se trouvaient sous son contrôle immédiat a violé l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 2073/2005.
17      Dans ces conditions, le Tallinna Halduskohus (tribunal administratif de Tallinn) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      L’article 3, paragraphe 1, du règlement no 2073/2005 et le critère microbiologique [imposant une limite de tolérance égale à zéro], prévu au point 1.2 du [...] chapitre 1 de l’annexe I de ce règlement, doivent-ils être interprétés, au regard de l’objectif de protection de la santé publique et des objectifs poursuivis par ledit règlement ainsi que par [le règlement] no 178/2002 [...], en ce sens que, lorsque l’exploitant du secteur alimentaire n’a pas été en mesure de démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, que les denrées alimentaires prêtes à être consommées permettant le développement de Listeria monocytogenes, autres que celles destinées aux nourrissons ou à des fins médicales spéciales, ne dépasseront pas, pendant la durée de conservation, la limite de 100 ufc/g, le critère microbiologique susmentionné [...] s’applique alors en tout état de cause également aux produits mis sur le marché pendant leur durée de conservation ?
2)      En cas de réponse négative à la première question, le second critère microbiologique [imposant une limite de tolérance égale à zéro] doit-il être interprété, au regard de l’objectif de protection de la santé publique et des objectifs poursuivis par le règlement no 2073/2005 ainsi que par [le règlement] no 178/2002 [...], en ce sens que, indépendamment du point de savoir si l’exploitant du secteur alimentaire est en mesure de démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, que la denrée alimentaire ne dépassera pas, pendant la durée de conservation, la limite de 100 ufc/g, deux critères microbiologiques s’appliquent de manière alternative à cette denrée alimentaire [, premièrement,] tant que la denrée alimentaire reste sous le contrôle de l’opérateur qui l’a fabriquée, c’est le critère [de la limite de tolérance égale à zéro] qui s’applique, et [, deuxièmement,] après que la denrée alimentaire a quitté le contrôle immédiat de l’opérateur qui l’a fabriquée, c’est le critère “100 ufc/g” qui s’applique ? »
Sur les questions préjudicielles
18      Par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les dispositions combinées de l’article 3, paragraphe 1, et de l’annexe I, chapitre 1, point 1.2, du règlement no 2073/2005 doivent être interprétées en ce sens que, lorsque le fabricant n’est pas en mesure de démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, que, pendant toute leur durée de conservation, les denrées alimentaires respecteront la limite de 100 ufc/g, la limite de tolérance égale à zéro quant à la présence de Listeria monocytogenes s’applique aux denrées alimentaires qui  ont été mises sur le marché pendant leur durée de conservation.
19      Il ressort de l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 2073/2005 que les exploitants du secteur alimentaire doivent veiller à ce que les denrées alimentaires qu’ils fabriquent respectent les critères microbiologiques pertinents, au sens de l’article 2, sous b) et l), de ce règlement, établis à l’annexe I de celui-ci, à tous les stades de la production, de la transformation et de la distribution de ces denrées, y compris la vente au détail, pendant toute la durée de conservation des produits, au sens de l’article 2, sous f), dudit règlement.
20      L’annexe I, chapitre 1, point 1.2, du règlement no 2073/2005 prévoit, pour la catégorie des denrées alimentaires prêtes à être consommées permettant le développement de Listeria monocytogenes, autres que celles destinées aux nourrissons ou à des fins médicales spéciales, deux limites quant à la présence de cette bactérie.
21      La première limite, fixée à 100 ufc/g, est applicable aux produits mis sur le marché pendant leur durée de conservation, lorsque le fabricant est en mesure de démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, que ces produits respecteront cette limite pendant toute leur durée de conservation, ainsi que le précise la note en bas de page no 5 de cette disposition.
22      La seconde limite, établissant la tolérance égale à zéro, est applicable, aux termes de ladite disposition, « [a]vant que la denrée alimentaire n’ait quitté le contrôle immédiat de l’exploitant du secteur alimentaire qui l’a fabriquée » et, ainsi que le précise la note en bas de page no 7 de la même disposition, lorsque cet exploitant n’est pas en mesure de démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, que ce produit respectera la limite de 100 ufc/g pendant toute la durée de conservation.
23      Force est de constater qu’une situation, telle que celle en cause au principal, où un produit alimentaire, pour lequel le fabricant n’est pas en mesure de démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, qu’il respectera la limite de 100 ufc/g pendant sa durée de conservation, a déjà été mis sur le marché n’est pas visée par ces dispositions.
24      En effet, si l’annexe I, chapitre 1, point 1.2, du règlement no 2073/2005, lu à la lumière de la note en bas de page no 7, vise l’hypothèse où le fabricant n’est pas en mesure de démontrer, « à la satisfaction de l’autorité compétente », que ses produits respecteront la limite de 100 ufc/g pendant toute leur durée de conservation, il impose, toutefois, d’appliquer à une telle hypothèse la limite de tolérance égale à zéro quant à la présence de Listeria monocytogenes pour ces produits qui n’ont pas encore quitté « le contrôle immédiat » du fabricant et, partant, n’ont pas été mis sur le marché.
25      Il en résulte que les dispositions combinées de l’article 3, paragraphe 1, et de l’annexe I, chapitre 1, point 1.2, du règlement no 2073/2005 doivent être interprétées en ce sens que, lorsque le fabricant n’est pas en mesure de démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, que, pendant toute leur durée de conservation, les denrées alimentaires respecteront la limite de 100 ufc/g, la limite de tolérance égale à zéro quant à la présence de Listeria monocytogenes ne s’applique pas aux produits alimentaires qui ont été mis sur le marché pendant leur durée de conservation. Dans un tel cas, ce fabricant doit
s’abstenir de mettre lesdits produits sur le marché.
26      À cet égard, il convient de rappeler que le règlement no 2073/2005 a pour objectif de garantir la sécurité des denrées alimentaires pendant toute leur durée de conservation, mais aussi un niveau élevé de protection de la santé humaine, ainsi qu’il ressort de ses considérants 1 à 3. À cette fin, l’article 1er
de ce règlement laisse à l’autorité compétente une large marge de manœuvre pour pouvoir procéder à des contrôles plus poussés sur les denrées alimentaires afin de vérifier le respect des règles et des critères énoncés dans ledit règlement (voir, par analogie, arrêt du 12 septembre 2019, A e.a., C‑347/17, EU:C:2019:720, point 69). Cependant, si le règlement no 2073/2005 fixe les critères microbiologiques que doivent respecter les denrées alimentaires à tous les stades de la chaîne alimentaire, il ne contient pas de dispositions relatives aux actions que l’autorité compétente peut entreprendre suite à la mise sur le marché des denrées alimentaires en violation de ces critères.
27      Dans ce contexte, il y a lieu de se référer au règlement no 178/2002. En particulier, l’article 14, paragraphe 8, de ce règlement précise que les autorités nationales compétentes peuvent prendre des « mesures appropriées » pour imposer des restrictions à la mise sur le marché ou pour exiger le retrait du marché des denrées alimentaires qui, malgré leur conformité à des dispositions spécifiques du droit de l’Union qui leur sont applicables, donnent à ces autorités des raisons objectives de soupçonner que ces denrées sont dangereuses. Cette disposition, compte tenu de son importance aux fins d’atteindre un niveau élevé de protection de la santé des personnes et des intérêts des consommateurs, doit faire l’objet d’une interprétation large (voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 2022, Romega, C‑89/21, EU:C:2022:313, point 23).
28      L’application de la limite de tolérance égale à zéro aux produits alimentaires qui ont été mis sur le marché, sans que le fabricant ait démontré, à la satisfaction de l’autorité compétente, que, pendant leur durée de conservation, ces produits respecteraient la limite de 100 ufc/g, peut ainsi constituer une « mesure appropriée », au sens de l’article 14, paragraphe 8, du règlement no 178/2002.
29      Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre aux questions de la juridiction de renvoi que les dispositions combinées de l’article 3, paragraphe 1, et de l’annexe I, chapitre 1, point 1.2, du règlement no 2073/2005 doivent être interprétées en ce sens que, lorsque le fabricant n’est pas en mesure de démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, que, pendant toute leur durée de conservation, les denrées alimentaires respecteront la limite de 100 ufc/g quant à la présence de Listeria monocytogenes, la limite de tolérance égale à zéro ne s’applique pas aux denrées alimentaires qui ont été mises sur le marché pendant leur durée de conservation.
Sur les dépens
30      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit :
Les dispositions combinées de l’article 3, paragraphe 1, et de l’annexe I, chapitre 1, point 1.2, du règlement (CE) no 2073/2005 de la Commission, du 15 novembre 2005, concernant les critères microbiologiques applicables aux denrées alimentaires, tel que modifié par le règlement (UE) 2019/229 de la Commission, du 7 février 2019, doivent être interprétées en ce sens que, lorsque le fabricant n’est pas en mesure de démontrer, à la satisfaction de l’autorité compétente, que, pendant toute leur durée de conservation, les denrées alimentaires respecteront la limite de 100 unités formant colonie/gramme (g) quant à la présence de Listeria monocytogenes, la limite imposant l’absence de détection de Listeria monocytogenes dans 25 g du produit alimentaire concerné, prévue à ce point 1.2 de ladite annexe I, ne s’applique pas aux denrées alimentaires qui ont été mises sur le marché pendant leur durée de conservation.
Signatures
*      Langue de procédure : l’estonien.