62017CJ0059
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
7. august 2018 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – markedet for vin – forordning (EF) nr. 555/2008 – støtte til omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer – uanmeldte kontroller på stedet – kontrolpersonalets beføjelser – de befuldmægtigedes mulighed for at trænge ind på en landbrugsbedrift uden landbrugerens samtykke«
I sag C-59/17,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 EF, indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) ved afgørelse af 30. januar 2017, indgået til Domstolen den 3. februar 2017, i sagen
Château du Grand Bois SCI
mod
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer),
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, T. von Danwitz, og dommerne C. Vajda (refererende dommer), E. Juhász, K. Jürimäe og C. Lycourgos,
generaladvokat: M. Bobek,
justitssekretær: fuldmægtig V. Giacobbo-Peyronnel,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. november 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
den franske regering ved D. Colas, S. Horrenberger og E. de Moustier, som befuldmægtigede,
–
den græske regering ved G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou og E. Chroni, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved D. Triantafyllou og H. Krämer, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 22. februar 2018,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Kommissionens forordning (EF) nr. 555/2008 af 27.6.2008 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 om den fælles markedsordning for vin for så vidt angår støtteprogrammer, samhandel med tredjelande, produktionskapacitet og kontrol i vinsektoren (EUT 2008, L 170, s. 1, berigtiget i EUT 2009, L 114, s. 23, og EUT 2010, L 139, s. 3).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Château du Grand Bois SCI og Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (nationalt organ for landbrugs- og fiskeriprodukter, FranceAgriMer) vedrørende sidstnævntes afvisning af Château du Grand Bois’ ansøgning om betaling af støtte til omstrukturering og omstilling af sine vindyrkningsarealer.
EU-retten
Forordning (EF) nr. 479/2008
3
Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 af 29. april 2008 om den fælles markedsordning for vin, om ændring af forordning (EF) nr. 1493/1999, (EF) nr. 1782/2003, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 3/2008 og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2392/86 og (EF) nr. 1493/1999 (EUT 2008, L 148, s. 1) blev ophævet ved Rådets forordning (EF) nr. 491/2009 af 25. maj 2009 om ændring af forordning (EF) nr. 1234/2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (EUT 2009, L 154, s. 1, berigtiget i EUT 2008, L 220, s. 35). På tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen fandt forordning nr. 479/2008 imidlertid stadig anvendelse. Sidstnævnte forordnings artikel 3, der fremgik af dens kapitel I med overskriften »Støtteprogrammer« i forordningens afsnit II, bestemte følgende:
»I dette kapitel fastsættes der regler for tildeling af fællesskabsmidler til medlemsstaterne og for medlemsstaternes anvendelse af disse midler i forbindelse med nationale støtteprogrammer (i det følgende benævnt »støtteprogrammer«) til finansiering af specifikke foranstaltninger til støtte for vinsektoren.«
4
Forordningens artikel 4, stk. 2, havde følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne er ansvarlige for støtteprogrammerne og sikrer, at de er internt konsistente og udarbejdes og gennemføres på en objektiv måde under hensyntagen til de berørte producenters økonomiske situation og nødvendigheden af at undgå uberettiget forskelsbehandling af producenterne.
Medlemsstaterne er ansvarlige for tilvejebringelsen og gennemførelsen af de nødvendige kontrolforanstaltninger og sanktioner, hvis støtteprogrammerne ikke overholdes.«
Forordning nr. 555/2008
5
Følgende fremgår af 72. og 73. betragtning til forordning nr. 555/2008:
»(72)
Medlemsstaterne sikrer, at de instanser, der er ansvarlige for kontrolforanstaltningerne i vinsektoren, fungerer effektivt. […]
(73)
Med henblik på ensartet anvendelse af bestemmelserne i hele Fællesskabet bør medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de ansatte i de ansvarlige instanser har de fornødne undersøgelsesbeføjelser til at skabe sikkerhed for, at reglerne overholdes.«
6
Ved artikel 57, nr. 9), i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2016/1149 af 15. april 2016 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 for så vidt angår de nationale støtteprogrammer for vinsektoren og om ændring af Kommissionens forordning (EF) nr. 555/2008 (EUT 2016, L 190, s. 1) blev artikel 75-82 i forordning (EF) nr. 555/2008 ophævet. Kommissionens delegerede forordning (EU) 2018/273 af 11. december 2017 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 for så vidt angår tilladelsesordningen for plantning af vinstokke, fortegnelsen over vindyrkningsarealer, ledsagedokumenter og certificering, ind- og udgangsbøger, obligatoriske anmeldelser, meddelelser og offentliggørelse af meddelte oplysninger, om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår de relevante kontroller og sanktioner, om ændring af Kommissionens forordning (EF) nr. 555/2008, (EF) nr. 606/2009 og (EF) nr. 607/2009 og om ophævelse af Kommissionens forordning (EF) nr. 436/2009 og Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/560 (EUT 2018, L 58, s. 1) ophævede i henhold til artikel 52, nr. 1), bl.a. artikel 83-95a i forordning nr. 555/2008. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen fandt de ophævede artikler stadig anvendelse.
7
Artikel 76 i forordning nr. 555/2008 bestemte:
»Medlemsstaterne indfører kontrol og andre foranstaltninger i det omfang, det er nødvendigt for at sikre korrekt anvendelse af forordning (EF) nr. 479/2008 og denne forordning, jf. dog særlige bestemmelser i denne forordning eller anden EF-lovgivning. Kontrollen og foranstaltningerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til risikoen for svig og have en afskrækkende virkning, således at de yder Fællesskabets finansielle interesser den fornødne beskyttelse.
Medlemsstaterne skal især sikre, at:
a)
alle de i henhold til EF-lovgivning eller national lovgivning eller nationale rammebestemmelser fastsatte betingelser for støtteberettigelse kan kontrolleres
[…]
d)
kontrollen og foranstaltningerne er i overensstemmelse med karakteren af den pågældende støtteforanstaltning. Medlemsstaterne fastlægger kontrolmetoder og ‑midler og specificerer, hvem der er undergivet kontrol
[…]«
8
I henhold til denne forordnings artikel 77, stk. 1, skete efterprøvningen ved administrativ kontrol og, hvor det var relevant, ved kontrol på stedet.
9
Følgende fremgik af forordningens artikel 78:
»1.   Kontrol på stedet foretages uanmeldt. Der kan dog gives forhåndsmeddelelse begrænset til det strengt nødvendige, såfremt formålet med kontrollen ikke bringes i fare derved. En sådan forhåndsmeddelelse må, med undtagelse af behørigt begrundede tilfælde og foranstaltninger, for hvilke der er foreskrevet systematisk kontrol på stedet, tidligst gives 48 timer i forvejen.
[…]
3.   Den eller de pågældende støtteansøgninger afvises, hvis modtagerne eller deres repræsentanter hindrer gennemførelsen af en kontrol på stedet.«
10
Samme forordnings artikel 81, stk. 3 og 4, bestemte:
»3.   Arealer, for hvilke der modtages rydningspræmie, kontrolleres systematisk før og efter rydningen. De parceller, der skal kontrolleres, er dem, for hvilke der er indgivet en støtteansøgning.
[…]
4.   Kontrollen af, at rydningen rent faktisk er foretaget, gennemføres ved en traditionel kontrol på stedet eller kan, hvor det drejer sig om rydning af hele parcellen med vinstokke, eller hvis billedopløsningen ved telemåling er 1 m2 eller derover, gennemføres ved telemåling.«
11
Artikel 83 i forordning nr. 555/2008 med overskriften »Kontrolpersonalets beføjelser« havde følgende ordlyd:
»Hver medlemsstat træffer alle foranstaltninger, der kan lette arbejdet for personalet i dens ansvarlige instanser. Den skal navnlig sørge for, at dette personale, i givet fald i samarbejde med personalet fra de af dens øvrige organer, som den bemyndiger hertil:
a)
har adgang til vinmarkerne, vinfremstillingsanlæggene, lagrene, anlæggene til forarbejdning af vinprodukter og transportmidlerne for disse produkter
[…]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Château du Grand Bois den 29. juli 2009 indgav en ansøgning om støtte til omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer for produktionsåret 2008/2009.
13
Ved afgørelse af 18. december 2009 afviste FranceAgriMer denne ansøgning med den begrundelse, at organet i forbindelse med kontroller på stedet, som blev gennemført af dets befuldmægtigede den 27. august og den 15. september 2009, var blevet konstateret, at rydningen af vinstokke på visse parceller ikke var blevet udført i overensstemmelse med gældende ret.
14
Ved dom af 7. maj 2013 gav tribunal administratif de Nantes (forvaltningsdomstolen i Nantes, Frankrig) Château du Grand Bois medhold i det af sidstnævnte anlagte søgsmål til prøvelse af denne afgørelse. Efter appel iværksat af FranceAgriMer ophævede cour administrative d’appel de Nantes (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Nantes, Frankrig) denne dom.
15
For den forelæggende ret, Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig), har Château du Grand Bois gjort gældende, at den omstændighed, at FranceAgriMers befuldmægtigede uden tilladelse var trængt ind på selskabets ejendom, havde betydning for lovligheden af FranceAgriMers afgørelse af 18. december 2009.
16
På denne baggrund har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Bemyndiger bestemmelserne i artikel 76, 78 og 81 i [forordning nr. 555/2008] de medarbejdere, der gennemfører en kontrol på stedet, til at trænge ind på en landbrugsbedrifts arealer uden at have opnået landbrugerens samtykke?
2)
I tilfælde af, at dette første spørgsmål besvares bekræftende, skal der da sondres mellem, om de pågældende arealer er indhegnede eller ej?
3)
I tilfælde af, at [det] første spørgsmål besvares bekræftende, er bestemmelserne i artikel 76, 78 og 81 i [forordning nr. 555/2008] da forenelige med princippet om boligens ukrænkelighed, som sikret ved artikel 8 i [konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom, 4. november 1950]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
17
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 76, 78 og 81 i forordning nr. 555/2008 skal fortolkes således, at de bemyndiger de medarbejdere, der gennemfører en kontrol på stedet, til at trænge ind på en landbrugsbedrifts arealer uden at have opnået landbrugerens samtykke.
18
De bestemmelser, som den forelæggende ret har nævnt i det første spørgsmål, henhører under kapitel I med overskriften »Principper for kontrollen« i afsnit V, der har overskriften »Kontrol i vinsektoren«, i forordning nr. 555/2008, hvori fastsættes regler for anvendelsen af forordning nr. 479/2008. Bestemmelserne i dette kapitel præciserer visse af de principper og regler, der gælder for medlemsstaternes forpligtelse til at gennemføre kontroller med henblik på at kontrollere, om denne forordning anvendes korrekt.
19
I medfør af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 479/2008 forpligter artikel 76 i forordning nr. 555/2008 således medlemsstaterne til i det omfang, det er nødvendigt for at sikre korrekt anvendelse af disse forordninger, at indføre kontrol og andre foranstaltninger, som skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til risikoen for svig og have en afskrækkende virkning, således at de yder Unionens finansielle interesser den fornødne beskyttelse.
20
Artikel 77, stk. 1, i forordning nr. 555/2008 bestemmer, at efterprøvningen sker ved administrativ kontrol og, hvor det er relevant, ved kontrol på stedet. I henhold til denne forordnings artikel 78, stk. 1, foretages disse uanmeldt, idet der dog kan gives forhåndsmeddelelse begrænset til det strengt nødvendige, på betingelse af at formålet med kontrollen ikke bringes i fare derved.
21
Hvad angår arealer, der giver anledning til udbetaling af rydningspræmie, bestemmer den nævnte forordnings artikel 81, stk. 3 og 4, at disse arealer kontrolleres systematisk før og efter rydningen, og at disse kontroller gennemføres ved en traditionel kontrol på stedet, selv om der på visse betingelser er mulighed for at foretage andre former for kontroller, der er præciseret i disse bestemmelser.
22
Det fremgår imidlertid hverken af ordlyden af artikel 76, 78 og 81 i forordning nr. 555/2008 eller af andre af denne forordnings bestemmelser, at medlemsstaterne i henhold til forordningen er pålagt en forpligtelse til at indføre kontroller på stedet med tilladelse for de medarbejdere, der er bemyndigede hertil, til at trænge ind på landbrugsbedriften uden landbrugerens samtykke.
23
Det kan navnlig ikke af den omstændighed, at kontroller på stedet i henhold til artikel 78, stk. 1, i forordning nr. 555/2008 skal gennemføres uanmeldt, udledes, at denne forordning foreskriver en sådan tilladelse. Som generaladvokaten har anført i punkt 40-42 i forslaget til afgørelse, er begreberne »uanmeldt« og »uden tilladelse« ikke synonymer. Den omstændighed, at en kontrol kan foretages uanmeldt, betyder så meget desto mere, at den kan ske til enhver tid, uden at kontrolpersonalet har meddelt deres besøg.
24
Den omstændighed, at en sådan kontrol er »uanmeldt«, betyder derimod ikke, at kontrolpersonalet, når det er mødt frem uden forudgående anmeldelse, kan kræve ret til at trænge ind på kontrolstedet uden at have fået tilladelse hertil af landbrugeren. Det følger heraf, at den forpligtelse, der er pålagt medlemsstaterne ved forordning nr. 555/2008, til at indføre en ordning med uanmeldte kontroller, ikke i sig selv indebærer kontrolpersonalets ret til at trænge ind på kontrolstedet uden landbrugerens samtykke.
25
En sådan analyse bekræftes af denne forordnings generelle opbygning. Det fremgår i denne forbindelse af 72. og 73. betragtning til denne forordning, at medlemsstaterne sikrer, at de instanser, der er ansvarlige for kontrolforanstaltningerne i vinsektoren, fungerer effektivt, idet de træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de ansatte i de ansvarlige instanser har de fornødne undersøgelsesbeføjelser til at skabe sikkerhed for, at EU-reglerne i vinsektoren overholdes. Som generaladvokaten har anført i punkt 43 i forslaget til afgørelse, bestemmer nævnte forordnings artikel 83, litra a), vedrørende kontrolpersonalets beføjelser, at hver medlemsstat skal sikre, at dens kontrolpersonale har adgang til vinmarkerne og andre steder og anlæg, der er nødvendige for at opfylde deres opgaver, uden at det imidlertid kræves, at denne adgang kan ske uden landbrugerens samtykke.
26
Det følger heraf, at forordning nr. 555/2008 overlader det til medlemsstaterne i national ret at fastsætte regler for de beføjelser, som kontrolpersonalet har, samt i vidt omfang reglerne for, hvordan kontrollen gennemføres, herunder regler om adgang til det sted, der skal kontrolleres.
27
Det skal følgelig fastslås, at der ikke ved bestemmelserne i forordning nr. 555/2008 gives en tilladelse til at trænge ind på en landbrugers grund uden dennes samtykke.
28
Den franske regering og Kommissionen har imidlertid i det væsentlige gjort gældende, at landbrugerne i vinsektoren ved at ansøge om tildeling af EU-midler inden for de programmer, som er omhandlet i forordning nr. 479/2008 og nr. 555/2008, implicit giver en generel og forudgående tilladelse til kontrollerne, eftersom disse kontroller udgør en integreret del af den støtteordning, der er indført ved disse forordninger.
29
En sådan argumentation kan ikke tiltrædes.
30
Det følger nemlig af Domstolens fast praksis, at beskyttelsen mod offentlige myndigheders indgriben i forhold af privat karakter, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, som er vilkårlige eller uforholdsmæssige, udgør et almindeligt EU-retligt princip, idet sådanne indgreb skal være hjemlet og begrundet af årsager, der er fastlagt ved lov (jf. i denne retning dom af 21.9.1989, Hoechst mod Kommissionen, 46/87 og 227/88, EU:C:1989:337, præmis 19, af 22.10.2002, Roquette Frères, C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 27, og af 16.5.2017, Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, præmis 51).
31
En implicit, generel og forudgående tilladelse som den af den franske regering og Kommissionen anførte opfylder ikke dette krav. Selv om EU-retten kan foreskrive, at en landbruger kan give kontrolpersonalet en generel og forudgående tilladelse til adgang til bedriften, skal en sådan tilladelse i det mindste være udtrykkeligt fastlagt ved lov. Bestemmelserne i forordning nr. 479/2008 og nr. 555/2008 fastsætter ikke en sådan tilladelse.
32
Det skal under alle omstændigheder fastslås, at den i artikel 78, stk. 3, i forordning nr. 555/2008 fastsatte afvisning af ansøgningen om støtte som væsentlig retsfølge af, at landbrugeren eller dennes repræsentanter hindrer gennemførelsen af en kontrol på stedet, i sig selv udgør et effektivt og tilstrækkeligt middel til at nå det i denne forordnings artikel 76 fastsatte mål med at sikre en fornøden beskyttelse af Unionens finansielle interesser (jf. analogt dom af 16.6.2011, Omejc, C-536/09, EU:C:2011:398, præmis 26 og 27). Med henblik på at gennemføre dette formål er en generel og forudgående tilladelse til kontrolpersonalet til adgang til kontrolstedet således ikke nødvendig.
33
Henset til de ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 76, 78 og 81 i forordning nr. 555/2008 skal fortolkes således, at de ikke bemyndiger de medarbejdere, der gennemfører en kontrol på stedet, til at trænge ind på en landbrugsbedrifts arealer, uden at have opnået landbrugerens samtykke.
Det andet og det tredje spørgsmål
34
Henset til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet og det tredje spørgsmål.
Sagsomkostninger
35
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
»Artikel 76, 78 og 81 i Kommissionens forordning (EF) nr. 555/2008 af 27. juni 2008 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 om den fælles markedsordning for vin for så vidt angår støtteprogrammer, samhandel med tredjelande, produktionskapacitet og kontrol i vinsektoren skal fortolkes således, at de ikke bemyndiger de medarbejdere, der gennemfører en kontrol på stedet, til at trænge ind på en landbrugsbedrifts arealer uden at have opnået landbrugerens samtykke.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.