61990CC0190_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. De Commissie is van mening, dat het Koninkrijk der Nederlanden richtlijn 82/501/EEG van de Raad van 24 juni 1982 inzake de risico' s van zware ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten(1) niet volledig heeft omgezet. Zij heeft daarom tegen Nederland beroep ingesteld krachtens artikel 169 EEG-Verdrag tot vaststelling van de gestelde niet-nakoming.
2. De richtlijn betreft industriële activiteiten waarbij gevaarlijke stoffen worden gebruikt of opgeslagen. Ongevallen in dergelijke ondernemingen kunnen zeer ernstige, niet te overziene gevolgen hebben, niet enkel voor degenen die in de ondernemingen werkzaam zijn, maar ook voor mens en milieu buiten de onderneming. In de considerans van de richtlijn wordt overwogen, dat er zich in de Gemeenschap een aantal van zulke ongevallen heeft voorgedaan. Daarmee wordt ongetwijfeld met name gedoeld op het ernstige ongeval waarbij dioxine vrijkwam uit een onderneming in de Italiaanse stad Seveso.(2) De richtlijn wordt in het spraakgebruik ook wel de "Seveso-richtlijn" genoemd. Zij heeft enerzijds tot doel de voorkoming van zware ongevallen in dergelijke ondernemingen, en anderzijds de beperking van de gevolgen ervan voor mens en milieu.(3)
3. Ingevolge artikel 20, lid 1, van de richtlijn moest de richtlijn uiterlijk op 8 januari 1984 door de Lid-Staten zijn omgezet.(4)
De Nederlandse regering heeft erkend, dat de omzetting van de richtlijn in Nederlands recht problemen heeft opgeleverd. Dit werd veroorzaakt doordat het technisch moeilijk was, de richtlijn in de zeer omvangrijke Nederlandse milieuwetgeving in te passen. Ook heeft de Nederlandse regering erkend, dat de richtlijn in zekere mate te laat is omgezet. Zij is evenwel van mening, dat de richtlijn uiteindelijk daadwerkelijk is omgezet bij twee koninklijke besluiten van 1988.
De Commissie daarentegen is van mening, dat de Nederlandse wettelijke regeling ook na de vaststelling van deze besluiten niet op alle punten een correcte omzetting van de richtlijn vormt. Deze kwestie is tussen de diensten van de Commissie en de Nederlandse autoriteiten uitvoerig besproken.
De Commissie heeft reeds in 1985 de voor het aanhangig maken van een niet-nakomingsprocedure bij het Hof vereiste administratieve procedure ingeleid. Op 20 september 1988 heeft zij aan het Koninkrijk der Nederlanden haar met redenen omkleed advies uitgebracht en op 12 juni 1990 heeft zij de zaak aanhangig gemaakt bij het Hof.
4. De Commissie heeft ter terechtzitting enkele van de in haar klacht opgenomen punten laten vallen. Het betreft de punten die betrekking hebben op de omzetting van artikel 5, leden 1, sub b, en 3, en artikel 10, lid 2. Het beroep van de Commissie heeft dan ook nog slechts betrekking op de gebrekkige omzetting van het bepaalde in de artikelen 3, 4, 5, lid 1, sub c, derde streepje, 8, lid 1, en 10, lid 1, van de richtlijn.
De Nederlandse regering heeft ter terechtzitting erkend, dat de artikelen 8, lid 1, en 10, lid 1, niet op juiste wijze zijn omgezet. Zij heeft verklaard, dat de voor de omzetting noodzakelijke wetsontwerpen zijn ingediend. Artikel 8, lid 1, betreft de verplichting van de Lid-Staten om erop toe te zien, dat onder meer personen die kunnen worden getroffen door een zwaar ongeval op passende wijze worden ingelicht over de veiligheidsmaatregelen van de onderneming, en artikel 10, lid 1, verplicht de Lid-Staten ervoor te zorgen, dat de fabrikant de bevoegde instanties op de hoogte brengt zodra zich een zwaar ongeval voordoet en dat hij die instanties bepaalde nadere inlichtingen verschaft.
Het geschil tussen partijen betreft hierna enkel de vraag, of de artikelen 3, 4, en 5, lid 1, sub c, derde streepje, in Nederland correct zijn omgezet.
5. Ik zal niet ontkennen, dat de zaak mij voor bepaalde problemen stelt. In wezen zal de uitslag van het geding immers geen merkbare gevolgen hebben voor de rechtssituatie in Nederland. Partijen zijn het er namelijk over eens, dat de hoofdvraag in deze zaak is, of het wel noodzakelijk of doelmatig is om aan een Lid-Staat strenge eisen voor een nauwkeurige omzetting van de richtlijn te stellen, indien de met de omzetting van de richtlijn beoogde doelstellingen reeds zijn bereikt door middel van een bestaande en veelomvattende wettelijke regeling betreffende de bescherming van de arbeidsomstandigheden en het milieu.
De Commissie heeft niet gesteld, dat de bestaande Nederlandse wettelijke regeling in feite niet de verwezenlijking van de aan de richtlijn ten grondslag liggende doeleinden beoogt en ook daadwerkelijk bereikt. Zij is evenwel van mening, dat de Nederlandse wettelijke regeling geen volledige en nauwkeurige omzetting van de bepalingen van de richtlijn inhoudt en dat een volledige en nauwkeurige omzetting bepaalde verbeteringen van de rechtssituatie in Nederland zou opleveren.
De Nederlandse regering heeft betoogd, en mijns inziens terecht, dat de Nederlandse wettelijke regeling een betere bescherming van de arbeidsomstandigheden en het milieu tegen zware ongevallen biedt dan indien enkel de bepalingen van de richtlijn zouden zijn omgezet.
In ieder geval betreft het hier een zaak waarin de marges en nuances beslissend zijn, en vermoedelijk ook een zaak waarvan de uitslag in zekere mate zal afhangen van de principiële opvatting van het Hof over de omvang en de aard van de eisen die voor de correcte omzetting van richtlijnen aan de Lid-Staten moeten worden gesteld. Het is kenmerkend, dat de Commissie in deze zaak heeft verwezen naar de rechtspraak die benadrukt dat richtlijnen nauwkeurig en volledig moeten worden omgezet(5), terwijl de Nederlandse regering verwijst naar uitspraken waarin het Hof heeft aanvaard, dat richtlijnen ook kunnen worden omgezet door middel van bestaande regels die een toereikend rechtskader scheppen voor een reële en doeltreffende toepassing van de richtlijn in het nationale recht.(6)
Zoals de zaak zich thans voordoet, is zij van dermate geringe praktische betekenis, dat men zich wellicht kan afvragen, of er wel een verstandig gebruik is gemaakt van de middelen die het gemeenschapsrecht ter beschikking stelt wanneer er een standpunt moet worden ingenomen over de al dan niet correcte omzetting van richtlijnen door een Lid-Staat. In dit verband moet evenwel worden erkend, dat de zaak zoals vorenbedoeld haar huidige beperkte omvang heeft gekregen doordat partijen ter terechtzitting blijk hebben gegeven van hun goede wil om elkaars rechtsopvattingen te respecteren. Ook moet worden erkend, dat de resterende juridische problemen wortelen in reële verschillen in de uitlegging die partijen geven aan de relevante bepalingen van de richtlijn en de Nederlandse wetsbepalingen die worden gezien als de grondslag van een correcte omzetting van de richtlijn.
6. De hoofdvraag van de zaak is, of de artikelen 3 en 4 van de richtlijn in Nederlands recht zijn omgezet. Het is niet zo eenvoudig om voor een beslissing over dit probleem een passend begrippenkader te creëren. Over de vraag of artikel 5, lid 1, sub c, van de richtlijn is omgezet, is daarentegen redelijk eenvoudig te beslissen.
Er bestaan bepaalde wezenlijke verschillen tussen het bepaalde in de artikelen 3 en 4 enerzijds en in artikel 5 anderzijds. De artikelen 3 en 4 hebben een aanmerkelijk ruimer toepassingsgebied dan artikel 5. Eerstgenoemde bepalingen omvatten de industriële activiteit als omschreven in artikel 1. Dit zijn globaal genomen activiteiten in alle industriële installaties die onder de richtlijn vallen en waarbij een groot aantal gevaarlijke stoffen betrokken is of kan zijn die zijn opgenomen in de bijlage bij de richtlijn. Artikel 5 daarentegen betreft enkel industriële installaties waarin in nader vastgestelde grote hoeveelheden zeer gevaarlijke stoffen betrokken zijn of kunnen zijn die zijn vermeld in bijlage II of III bij de richtlijn. De Commissie heeft ter terechtzitting verklaard, dat in Nederland ongeveer 80 ondernemingen onder artikel 5 vallen.
Ingevolge de artikelen 3 en 4 moeten de Lid-Staten de nodige maatregelen treffen opdat de fabrikant ° ingevolge artikel 1 is dat degene die verantwoordelijk is voor een onder de richtlijn vallende industriële activiteit ° in algemene zin wordt verplicht om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen ervan te beperken, terwijl artikel 5 de Lid-Staten verplicht, een administratief systeem in te voeren waarbinnen de fabrikant aan de nationale instanties kennis moet geven van zeer gevaarlijke activiteiten.
De Commissie stelt ten aanzien van de artikelen 3 en 4, dat de Nederlandse wettelijke regeling globaal gezien geen toereikende omzetting vormt van deze bepalingen, voor zover het betreft het voorkomen van zware ongevallen en het beperken van de gevolgen daarvan voor mens en milieu buiten de onderneming.
Wat daarentegen artikel 5 betreft, stelt de Commissie dat de Nederlandse regeling enkel tekortschiet voor wat betreft één van de vele meldingsverplichtingen die de fabrikant uit hoofde van dat artikel heeft.
Het middel betreffende de gebrekkige omzetting van de artikelen 3 en 4 van de richtlijn
7. Deze bepalingen luiden als volgt:
Artikel 3
"De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat voor de in artikel 1 bedoelde industriële activiteiten, de fabrikant wordt verplicht alles in het werk te stellen om zware ongevallen te voorkomen en om de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken."
Artikel 4
"De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen opdat de fabrikant verplicht wordt, met het oog op de in artikel 7, lid 2, bedoelde controles, te allen tijde in staat te zijn aan de bevoegde instanties aan te tonen dat hij zorg heeft gedragen voor het vaststellen van de bestaande risico' s van zware ongevallen, voor het nemen van passende veiligheidsmaatregelen en voor de veiligheidsvoorlichting, -training en -uitrusting van het personeel ter plaatse."
Artikel 3 geeft de verplichting weer die de Lid-Staten in hun wettelijke regeling aan de fabrikant moeten stellen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken. Artikel 4 geeft een nadere, niet-uitputtende precisering van wat de fabrikant verplicht is te doen. Hij moet zorg dragen voor
° het vaststellen van de bestaande risico' s van zware ongevallen,
° het nemen van passende veiligheidsmaatregelen,
° de veiligheidsvoorlichting, -training en -uitrusting van het personeel ter plaatse.
De zelfstandige betekenis van artikel 4 is overigens, dat de fabrikant in staat moet zijn, te allen tijde aan de bevoegde instanties van de Lid-Staat aan te tonen, dat hij alle bovengenoemde maatregelen heeft getroffen.
8. Ik zal eerst de vraag bespreken, of de Nederlandse regeling toereikend is voor de omzetting van de algemene verplichting van de fabrikant ingevolge artikel 3 om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken.
De Commissie heeft aanvaard, dat aan de in de richtlijn neergelegde verplichtingen op dit punt is voldaan voor het gebied dat in het Nederlandse recht onder de Arbeidsomstandighedenwet valt.(7) Daarentegen is de Nederlandse wettelijke regeling volgens de Commissie niet voldoende voor het gebied dat onder de Nederlandse regeling voor de bescherming van het milieu buiten de onderneming valt.
9. Mijns inziens moet in de eerste plaats worden vastgesteld, dat de voornaamste doelstelling van de richtlijn, te weten dat er reële en doeltreffende maatregelen worden getroffen ter voorkoming van zware ongevallen en ter beperking van de gevolgen daarvan, ongetwijfeld ook door de Nederlandse wettelijke regeling wordt verwezenlijkt. De Nederlandse regering stelt, en dit lijkt door de Commissie te worden aanvaard, dat het gebied dat door de richtlijn wordt omvat, ook wordt bestreken door de Nederlandse wet betreffende verontreinigende, gevaar voor de gezondheid opleverende of anderszins gevaarlijke inrichtingen, de Hinderwet.(8) De Hinderwet kent een algemeen stelsel waaronder ondernemingen waar wordt gewerkt met gevaarlijke stoffen of waar deze worden opgeslagen, enkel zijn toegelaten indien zij in concreto vergunning hebben van de Nederlandse overheid (vgl. artikel 2, Hinderwet). Blijkens artikel 17, Hinderwet, wordt de vergunning slechts verleend indien vaststaat, dat is voldaan aan de voorschriften die nodig zijn in het belang van het voorkomen of beperken van de gevaren en risico' s die de onderneming voor de omgeving oplevert. De autoriteiten mogen de vergunning slechts afgeven indien aan deze basisvoorwaarden is voldaan. Zij kunnen zo nodig aan het afgeven van de vergunning nadere voorwaarden stellen.
10. De Commissie doet haar kritiek op de Nederlandse regeling in verband met de vereisten van de richtlijn steunen op de volgende argumenten:
° de bestaande Nederlandse regeling geeft niet in alle gevallen voldoende zekerheid dat in de ondernemingen de nodige voorschriften van kracht zijn,
° de Nederlandse bepalingen zijn met de richtlijn in strijd omdat de overheid en niet de fabrikant zelf verantwoordelijk is voor het "vaststellen van alle noodzakelijke voorschriften" die voor de onderneming moeten gelden, en
° de Nederlandse regeling garandeert niet, zoals in de richtlijn wordt geëist, dat de fabrikant verplicht is er "te allen tijde" zorg voor te dragen dat de geldende veiligheidsvoorschriften worden gewijzigd wanneer de ontwikkelingen dat noodzakelijk maken.
De Nederlandse regering heeft het volgende gesteld:
° het bestaande Nederlandse stelsel heeft door middel van een groot aantal wetten een beschermingsniveau opgebouwd dat hoger is dan ingevolge de richtlijn vereist is,
° feitelijk is in de Nederlandse Wet milieugevaarlijke stoffen(9) voor de fabrikant een verplichting neergelegd die overeenkomt met artikel 3 van de richtlijn, en
° het in de Hinderwet (artikelen 2 en 17) neergelegde vergunningstelsel moet worden beschouwd als een voldoende omzetting van artikel 3 van de richtlijn.
11. De Nederlandse regering heeft een uitgebreid complex van regels beschreven, neergelegd in een aantal bijzondere wetten betreffende de bestrijding van luchtverontreiniging, van brand en van rampen(10), die volgens haar tot de omzetting van de richtlijn in Nederlands recht bijdragen. Mijns inziens is er geen aanleiding om deze wetten nader te onderzoeken. Vaststaat, dat de Nederlandse regering terecht stelt dat deze wetten op de daarin geregelde terreinen bepalingen bevatten die daadwerkelijk bijdragen tot het voorkomen van zware ongevallen en het beperken van de gevolgen daarvan. Vaststaat evenwel ook, dat zij niet kunnen worden beschouwd als een geheel toereikende omzetting van de richtlijn. Ook de Nederlandse regering erkent immers, dat het hier gaat om wetten die slechts tot op zekere hoogte het door de richtlijn omvatte terrein dekken.
12. Van meer belang is de vraag, of kan worden ingestemd met de mening van de Nederlandse regering, dat het bepaalde in de Wet "milieugevaarlijke stoffen" als voldoende omzetting kan worden gezien. De Nederlandse regering heeft gewezen op artikel 2 van die wet, dat het volgende bepaalt:
"Ieder die beroepshalve een stof of een preparaat vervaardigt, aan een ander ter beschikking stelt, in Nederland invoert of toepast, en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door zijn handelingen met die stof of dat preparaat gevaren kunnen optreden voor mens of milieu, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, ten einde die gevaren zoveel mogelijk te beperken."
Zoals men ziet, legt deze bepaling de fabrikant een algemene verplichting op, die in beginsel overeenkomt met de in artikel 3 van de richtlijn neergelegde algemene verplichting voor de fabrikant om onverantwoord gebruik van gevaarlijke stoffen te voorkomen. Deze bepaling, die overigens is voorzien van een strafsanctie, moet derhalve worden gezien als een wezenlijke stap in de richting van een correcte omzetting van artikel 3 van de richtlijn. Evenwel moet ook aan de Commissie worden toegegeven, dat de bepaling op zichzelf geen voldoende omzetting is van artikel 3. De Commissie heeft vermoedelijk terecht de vraag opgeworpen, of de Nederlandse bepaling niet een kleiner toepassingsgebied heeft dan de bepaling van de richtlijn, en vaststaat in elk geval, dat er dermate grote verschillen zijn in de formulering van de twee bepalingen, dat er niet voldoende garantie is dat de richtlijn volledig wordt toegepast. De bepaling voldoet derhalve niet aan de voorwaarden die aan een nauwkeurige omzetting van de richtlijn moeten worden gesteld. Kenmerkend is immers ook, dat de Nederlandse regering eerst laat in de behandeling van de zaak heeft gewezen op de betekenis van deze bepaling, namelijk in dupliek, waar zij stelt, dat de bepaling "bijdraagt" tot de omzetting. Bovendien heeft de Nederlandse regering ter terechtzitting die bepaling enkel genoemd als een omzetting subsidiair aan de omzetting die naar zij stelde bij de Hinderwet had plaatsgehad.
13. Rest nog de vraag, of het bepaalde in de Hinderwet kan worden beschouwd als een voldoende omzetting van artikel 3.
Naar mijn mening kan in redelijkheid worden gesteld, dat de met de "Seveso-richtlijn" beoogde doelstellingen het meest effectief worden verwezenlijkt door een stelsel waarin een industriële onderneming die gevaarlijke stoffen gebruikt en opslaat, enkel wettig is indien de autoriteiten haar vergunning hebben verleend, en waarin een dergelijke vergunning enkel wordt verleend indien de autoriteiten na een onafhankelijk onderzoek van oordeel zijn, dat in die onderneming voldoende veiligheidsvoorschriften gelden. De Nederlandse regering heeft uiteengezet, dat vergunningen ingevolge de Hinderwet enkel dan worden verleend indien is aangetoond dat de nodige veiligheidsmaatregelen zijn getroffen, en dat de autoriteiten aan de vergunning een aantal nadere veiligheidsvoorschriften kunnen verbinden.
Dit oordeel vindt mijns inziens steun in het in artikel 5 van de richtlijn neergelegde systeem van kennisgevingen. Duidelijk is, dat dit systeem wordt beschouwd als een noodzakelijke uitbreiding van de bescherming die voortvloeit uit de toepassing van de artikelen 3 en 4. De kennisgeving moet het de bevoegde instanties mogelijk maken om bij voorbeeld te controleren of de fabrikant de meest geschikte veiligheidsvoorschriften heeft vastgesteld (zie in dit verband artikel 7 van de richtlijn). Het kennisgevingssysteem geldt zoals gezegd alleen voor het betrekkelijk geringe aantal ondernemingen dat zeer gevaarlijke stoffen gebruikt. Vastgesteld kan worden, dat de Nederlandse beschermingsregeling verder gaat dan de richtlijn vereist,
° in de eerste plaats omdat niet kan worden volstaan met een kennisgeving, maar een voorafgaande vergunning wordt geëist, en
° in de tweede plaats omdat de kennisgevingsregeling geldt voor alle industriële ondernemingen die onder de richtlijn vallen en niet enkel voor ondernemingen waar zeer gevaarlijke stoffen worden gebruikt.
Wellicht moet in dit verband worden opgemerkt, dat artikel 17 van de richtlijn uitdrukkelijk bepaalt, dat de richtlijn geen beperking vormt van de bevoegdheid van de Lid-Staten om regelen te stellen waaraan mens en milieu een ruimere bescherming ontlenen dan die welke voortvloeit uit de bepalingen van de richtlijn.
14. Tegen deze achtergrond moet worden onderzocht, of kan worden ingestemd met de zienswijze van de Commissie, dat voor de inachtneming van de richtlijn de bestaande Nederlandse regels moeten worden aangevuld met een algemene bepaling die de fabrikant de verplichting oplegt, zelfstandig datgene te ondernemen wat hij noodzakelijk acht voor de voorkoming van zware ongevallen en de beperking van de gevolgen daarvan.
De vraag is, of een dergelijk algemeen tot de fabrikant gericht gebod het in Nederland reeds bereikte veiligheidsniveau zal verhogen.
15. Mijns inziens moet onderscheid worden gemaakt tussen de omstandigheden die bestaan vóór de oprichting en inwerkingstelling van een onder de richtlijn vallende industriële inrichting, en de omstandigheden na dat tijdstip.
16. De oprichting en inwerkingstelling mag zoals gezegd ingevolge de artikelen 2 en 17 Hinderwet niet plaatsvinden zonder dat de fabrikant vergunning heeft verkregen, in verband waarmee ervoor moet worden gezorgd dat de veiligheidssituatie in orde is. De Nederlandse regering heeft ongetwijfeld terecht gesteld, dat de vergunningprocedure uitgaat van samenwerking tussen de fabrikant en de bevoegde instanties en daarmee van de actieve medewerking van de fabrikant.
Voor de verlening van een vergunning is uiteraard een verzoek van de fabrikant noodzakelijk, die de inlichtingen moet verstrekken die het de bevoegde instanties mogelijk maken op het verzoek te beslissen. Men vergelijke hiervoor artikel 5, lid 2, Hinderwet, dat luidt als volgt: "Bij het verzoek om vergunning moeten de bescheiden worden overgelegd welke door Ons bij algemene maatregel van bestuur worden voorgeschreven." De nadere regels voor de inhoud van het verzoek zijn neergelegd in het Hinderbesluit(11). Deze regels bepalen onder meer, dat de fabrikant een rapport inzake de externe veiligheid moet opstellen, dat gedetailleerde inlichtingen bevat over de veiligheidsproblemen en de door de fabrikant vastgestelde voorschriften. Dit rapport inzake de externe veiligheid behoeft evenwel enkel te worden opgesteld voor ondernemingen die onder artikel 5 van de richtlijn vallen, dat wil zeggen ondernemingen die zeer gevaarlijke stoffen gebruiken. Het Hinderbesluit eist echter voor alle ondernemingen, dat het verzoek een aantal algemene inlichtingen over de onderneming bevat, die de bevoegde instanties in staat stellen de veiligheid van de onderneming te beoordelen. Ook staat vast, dat de instanties ingevolge artikel 30 b, Hinderwet, bevoegd zijn om van de fabrikant alle inlichtingen te eisen die noodzakelijk zijn voor de beoordeling of de onderneming aan de in de wet gestelde vereisten voor verlening van de vergunning voldoet.
De vergunning moet berusten op de door de fabrikant verstrekte inlichtingen over de veiligheid in de onderneming. Deze maken deel uit van de vergunning en binden daardoor de fabrikant. Het voordeel van het Nederlandse systeem is, dat de bevoegde instanties verplicht zijn om te beoordelen, of de veiligheid in de onderneming voldoende is, dan wel of de fabrikant ten einde ongevallen in voldoende mate te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken, moet worden verplicht om uitgebreidere veiligheidsvoorschriften vast te stellen. Indien de bevoegde instanties dit het geval achten, zijn zij ingevolge artikel 17, lid 1, Hinderwet, verplicht aan de vergunning de voorwaarde te verbinden dat die veiligheidsvoorschriften door de fabrikant worden vastgesteld.
Dit toont mijns inziens aan, dat de Hinderwet in elk geval voor de oprichting en inwerkingstelling van een onderneming de noodzakelijke bepalingen bevat opdat "de fabrikant wordt verplicht alles in het werk te stellen om zware ongevallen te voorkomen en om de gevolgen daarvan (...) te beperken", zoals in artikel 3 van de richtlijn wordt geëist, en dat er in elk geval op dat tijdstip geen aanleiding bestaat om de fabrikant een zelfstandige algemene verplichting op te leggen, zoals de Commissie noodzakelijk acht.
17. Moeilijker is het te beoordelen, of een zelfstandige verplichting voor de fabrikant overeenkomend met die neergelegd in artikel 3 van de richtlijn, van belang kan zijn voor de voortdurende aanpassing van de veiligheidsvoorschriften die noodzakelijk kan zijn
° indien er in de onderneming wijzigingen optreden die het risico van zware ongevallen kunnen beïnvloeden, en
° indien er ontwikkelingen optreden in de bestaande kennis over de beste wijze van voorkoming van zware ongevallen en de beperking van de gevolgen daarvan.
De Commissie heeft in het bijzonder betoogd, dat de invoering in nationaal recht van een met artikel 3 overeenkomende algemene regel dient om te benadrukken, dat de fabrikant een actieve verplichting heeft om ervoor te zorgen dat de vastgestelde veiligheidsvoorschriften aan de ontwikkelingen worden aangepast. Voorts is het uiteraard essentieel, dat ervoor wordt gezorgd dat eenmaal vastgestelde veiligheidsvoorschriften worden gewijzigd wanneer dat noodzakelijk blijkt. In vergunningstelsels als het Nederlandse bestaat er een zeker risico, dat de fabrikanten menen aan hun verplichtingen betreffende de veiligheid te hebben voldaan, wanneer zij enkel de voorwaarden voor afgifte van de vergunning en de inhoud daarvan in acht nemen.
18. Indien de Commissie terecht stelt, dat artikel 3 aldus moet worden uitgelegd, dat dit voor de fabrikant een zelfstandige verplichting inhoudt om naar aanleiding van de ontwikkelingen de vastgestelde veiligheidsvoorschriften te wijzigen, dan is dit een sterk argument voor de stelling, dat artikel 3 ook in het Nederlandse recht moet worden omgezet door een algemene tot de fabrikant gerichte bepaling. De Commissie heeft erop gewezen, dat deze uitlegging wordt gesteund door de algemene formulering van artikel 3 en voorts wordt bevestigd door artikel 4, dat de fabrikant ertoe verplicht "te allen tijde" in staat te zijn aan te tonen dat hij de nodige veiligheidsvoorschriften heeft vastgesteld.
19. De richtlijn bevat evenwel andere bepalingen, die mijns inziens een dergelijke uitlegging van artikel 3 afdoende weerspreken. Het betreft hier bepalingen die uitdrukkelijk de verplichting van de Lid-Staten vastleggen om ervoor te zorgen dat de fabrikant de veiligheidsvoorschriften wijzigt in geval van een wijziging van de industriële activiteit, die een belangrijke invloed kan hebben op de risico' s van zware ongevallen, en wanneer er veranderingen optreden in de technische kennis betreffende de veiligheid, waaronder de kennis betreffende de beoordeling van de risico' s.
Artikel 6 van de richtlijn bepaalt:
"In geval van een wijziging van een industriële activiteit die een belangrijke invloed kan hebben op de risico' s van zware ongevallen, nemen de Lid-Staten de passende maatregelen opdat de fabrikant
° de in de artikelen 3 en 4 bedoelde maatregelen herziet;
° de in artikel 7 bedoelde bevoegde instanties indien nodig van tevoren op de hoogte stelt van deze wijziging wat de inlichtingen in de in artikel 5 bedoelde kennisgeving betreft."
Artikel 5, lid 3, van de richtlijn bepaalt:
"De in lid 1 bedoelde kennisgeving moet op gezette tijden worden bijgewerkt, met name om rekening te houden met de nieuwe technische kennis betreffende de veiligheid en met de ontwikkeling van de kennis inzake de beoordeling van de risico' s."
Deze twee bepalingen moeten mijns inziens aldus worden uitgelegd, dat daarin de verplichting van de Lid-Staten om ervoor te zorgen dat de vastgestelde veiligheidsvoorschriften voortdurend worden aangepast, uitputtend wordt geregeld. Moeilijk valt in te zien, welke zelfstandige betekenis deze bepalingen zouden hebben indien de uitlegging van de Commissie juist zou zijn.
Ik kan het dan ook niet eens zijn met de opvatting van de Commissie, dat in artikel 3 een zelfstandige verplichting tot aanpassing van de fabrikant moet worden gelezen. Dit onderwerp is uitputtend geregeld in de artikelen 5, lid 3, en 6.
20. De Nederlandse wetgeving bevat een aantal bepalingen die tot doel hebben, ervoor te zorgen dat de vastgestelde veiligheidsvoorschriften worden gewijzigd wanneer de ontwikkelingen daartoe noodzaken, en partijen hebben deze tijdens de schriftelijke en mondelinge procedure min of meer uitvoerig besproken. Het Hof zal evenwel niet behoeven te onderzoeken of deze bepalingen aan de eisen van de richtlijn voldoen, en wel op de enkele grond dat de Commissie niet heeft gesteld, dat de artikelen 5, lid 3, en 6 onvoldoende in Nederlands recht zijn omgezet.(12)
Derhalve kan niet met de Commissie worden ingestemd, dat artikel 3 niet correct in Nederlands recht is omgezet. In de Nederlandse wetgeving inzake de bescherming van mens en milieu buiten de onderneming is weliswaar geen algemene bepaling te vinden die overeenkomt met artikel 3, maar dit is ook niet noodzakelijk, aangezien de Nederlandse wetgeving een vergunningstelsel in het leven heeft geroepen dat ongetwijfeld de in de richtlijn genoemde doelstellingen heeft en dat door de inspanningen van de overheid een verdergaande bescherming tegen zware ongevallen biedt dan door de richtlijn wordt geëist.
21. Volledigheidshalve merk ik op, dat de Nederlandse regering in haar verweerschrift heeft gesteld, dat de aanneming van een algemene kaderwet voor de omzetting van de richtlijn een rigoureuze herschikking van de bestaande relevante wetgeving zou hebben meegebracht. Ofschoon het niet nader is onderbouwd, heeft dit argument enige indruk op mij gemaakt. Het is zeker niet uit te sluiten, dat de invoering van een algemene verplichting voor de fabrikant in de toch al uitgebreide Nederlandse milieuwetgeving, tot wetstechnische problemen zou leiden. Het lijkt mij niet ondenkbaar, dat een dergelijke bepaling tot problemen kan leiden wanneer zij moet worden ingepast in het bestaande vergunningstelsel en daarmee in het bestaande sanctiestelsel. Zeker op milieugebied is het van belang, dat de omzetting van EG-richtlijnen, tenzij dit strikt noodzakelijk is voor het met de richtlijn beoogde doel, niet leidt tot verdere complicering van de in sommige Lid-Staten zeer omvangrijke en weinig overzichtelijke regelingen. De regelingen op milieugebied zijn van praktische betekenis voor een zeer groot aantal ondernemingen en worden normaal gesproken uitgevoerd door de plaatselijke overheden, terwijl de personele middelen beperkt kunnen zijn.
22. Gebleken is evenwel, dat ik mij hierover geen zorgen behoef te maken. De Nederlandse regering lijkt niet langer gewicht te hechten aan eerderbedoelde wetstechnische problemen. Zij heeft aangekondigd, dat artikel 3 van de richtlijn bij de voorgenomen wijziging van de milieuwetgeving daarin zal worden verwerkt. Zij heeft beklemtoond, dat dit niet wil zeggen dat zulks rechtens noodzakelijk is, maar dat het als voordeel heeft, dat hiermee een laatste "onduidelijkheid" betreffende de omzetting van de richtlijn in Nederlands recht is weggenomen.
23. Zoals gezegd deel ik de rechtsopvatting van de Nederlandse regering, maar het geeft mij ontegenzeglijk een zekere gemoedsrust te weten, dat deze opvatting, ongeacht of het Hof ermee instemt, geen enkele betekenis zal hebben voor de huidige rechtssituatie in Nederland.
24. Met betrekking tot het middel van de Commissie dat artikel 4 niet voldoende is omgezet, moet worden opgemerkt dat de Commissie een belangrijk deel van haar betoog doet steunen op de hiervoor besproken argumenten betreffende de actieve en voortdurende plicht van de fabrikant om ervoor te zorgen dat in de onderneming de nodige veiligheidsvoorschriften worden vastgesteld. Deze argumenten heb ik behandeld in verband met artikel 3, waar zij naar mijn mening thuishoren. De zelfstandige betekenis van artikel 4 is, dat de fabrikant naar nationaal recht de plicht moet hebben om met het oog op de nationale controles te allen tijde in staat te zijn, aan te tonen dat hij de nodige veiligheidsmaatregelen heeft getroffen. De verplichting tot het verstrekken van inlichtingen, of zo men wil de bewijsplicht, is een verplichting die te allen tijde op de fabrikant rust. Dit betekent, dat de bevoegde nationale instanties zo dikwijls zij dit wensen inlichtingen over de genomen veiligheidsmaatregelen kunnen verlangen en dat de fabrikant in staat moet zijn om die inlichtingen desgevraagd te verschaffen.
De Nederlandse regering heeft erop gewezen, dat de Hinderwet in de artikelen 30, 30 a en 30 b bepalingen bevat, die de autoriteiten te allen tijde de bevoegdheid verlenen om van de ondernemingen alle inlichtingen te verlangen die noodzakelijk zijn om de veiligheidsvoorschriften van de onderneming te controleren. Zij heeft mijns inziens terecht gesteld, dat zowel de formulering als de strekking van artikel 30, Hinderwet, een voortdurende verplichting tot het verstrekken van inlichtingen voor de fabrikant impliceren. In het Nederlandse recht zijn er voor de autoriteiten voldoende middelen voorhanden om ervoor te zorgen, dat de fabrikant deze verplichting nakomt.
25. Het komt mij al te formalistisch voor om te eisen, dat er naast deze bepalingen, die de bevoegde instanties in staat stellen om van de fabrikant alle voor de veiligheid van belang zijnde inlichtingen te verlangen, nog een uitdrukkelijke verplichting voor de fabrikant zou bestaan, in staat te zijn die inlichtingen te verstrekken.
De controlebepalingen in de Hinderwet vormen mijns inziens in het kader van het Nederlandse stelsel een voldoende omzetting van de verplichting tot verstrekking van inlichtingen ingevolge artikel 4 van de richtlijn. Ik zal het Hof dan ook in overweging geven, het Koninkrijk der Nederlanden ook voor dit deel van het beroep van de Commissie in het gelijk te stellen.
Artikel 5, lid 1, sub c, van de richtlijn
26. Artikel 5 verplicht de fabrikant zoals gezegd om aan de bevoegde instanties kennisgeving te doen van industriële activiteiten waarin zeer gevaarlijke stoffen worden gebruikt of kunnen worden gebruikt. Artikel 5 bevat een gedetailleerde opsomming van de inlichtingen die de kennisgeving moet bevatten. De kennisgeving moet ingevolge artikel 5, lid 1, sub c, derde streepje, "met betrekking tot eventuele situaties die zich bij een zwaar ongeval kunnen voordoen", het volgende inhouden:
"de naam van de persoon en zijn vervangers of de bevoegde instantie die verantwoordelijk zijn voor de veiligheid en gemachtigd zijn om de rampenplannen uit te voeren en de in artikel 7 bedoelde bevoegde instanties te waarschuwen."
27. Betreffende dit punt moeten twee problemen worden onderzocht.
28. Het eerste betreft een vraag van uitlegging van deze bepaling van de richtlijn. De Nederlandse regering stelt, dat de persoon wiens naam in de kennisgeving moet worden vermeld, degene is die rechtens verantwoordelijk is voor de veiligheid in de onderneming, hetgeen in de praktijk meestal zal betekenen de fabrikant zelf. Zij wijst erop, dat uit de Nederlandse regeling voortvloeit, dat de naam van die persoon steeds blijkt uit het verzoek om de vergunning.
Volgens de Commissie geeft de Nederlandse regering een verkeerde uitlegging aan deze bepaling van de richtlijn, die haars inziens de kennisgeving verlangt van de naam van de persoon die binnen de onderneming feitelijk de verantwoordelijkheid draagt voor de veiligheid in de onderneming. De uitlegging van de Commissie lijkt mij zowel gezien de bewoordingen als gezien de strekking van de bepaling de juiste. Een uitdrukkelijke eis van kennisgeving van de naam van degene die juridisch aansprakelijk is, dat wil zeggen de fabrikant, heeft niet veel zin, daar het de fabrikant zelf is die tot de kennisgeving verplicht is, zodat de autoriteiten daardoor zijn naam reeds kennen. Daar komt bij, dat de bepaling de kennisgeving eist van de naam van de persoon "die verantwoordelijk (is) voor de veiligheid en gemachtigd (is) om de rampenplannen uit te voeren (...)". Het ligt niet voor de hand om degene die juridisch aansprakelijk is voor de onderneming, aan te duiden als een persoon die "gemachtigd" is om de rampenplannen uit te voeren. De bedoeling van de bepaling zal voorts zijn om de persoon of de personen te identificeren die in de praktijk met name de verantwoordelijkheid dragen voor de veiligheidsmaatregelen en de bijzondere kennis daarvan.
29. De Nederlandse regering stelt subsidiair evenwel, dat de bepaling ook zoals zij door de Commissie wordt uitgelegd, voldoende is omgezet in Nederlands recht. Zij wijst erop, dat het rapport inzake de interne veiligheid dat de onderneming aan de autoriteiten moet overleggen in verband met het verzoek om vergunning voor de industriële activiteit, inlichtingen moet bevatten over degene die feitelijk verantwoordelijk is voor de veiligheid binnen de onderneming. Dit volgt weliswaar niet uitdrukkelijk uit bindende voorschriften in de Nederlandse wetgeving, maar wordt voorgeschreven in een bijzondere Leidraad P172-2, die de Nederlandse overheid heeft opgesteld ter oriëntatie van degenen die belast zijn met het samenstellen van het arbeidsveiligheidsrapport. De Nederlandse regering heeft gewezen op punt 3.3 van de Leidraad, waarin onder meer is bepaald, dat het rapport moet bevatten "(...) ° een beschrijving van de verantwoordelijkheid en taak van de voor de veiligheid relevante afdelingen, organen en personen; (...)", en waarin voorts wordt opgemerkt: "Om het inzicht in de veiligheidssituatie verder te vergroten/verdiepen en daarmee de bruikbaarheid verder op te voeren, kan een beschrijving noodzakelijk zijn van de wijze waarop het veiligheidsbeleid binnen het bedrijf gestalte krijgt en van de wijze waarop voor de veiligheid relevante afdelingen, organen en personen functioneren in het kader van de veiligheid." Naar mijn mening bieden deze bepalingen onvoldoende garantie dat aan het in artikel 5, lid 1, sub c, derde streepje, neergelegde vereiste wordt voldaan en vormen zij daarom geen voldoende nauwkeurige omzetting van de eisen van de richtlijn. Reeds op die grond moet de Commissie mijns inziens voor dit gedeelte van het middel in het gelijk worden gesteld.
30. Derhalve behoeft niet te worden onderzocht, of het bepaalde in bovenbedoelde leidraad eventueel kan worden aanvaard als grondslag voor de correcte omzetting van de richtlijn. Ik wijs in dit verband op de rechtspraak van het Hof volgens welke de bepalingen van richtlijnen normaal gesproken niet kunnen worden omgezet door niet-bindende voorschriften(13).
Volledigheidshalve wijs ik er nog op, dat de Commissie zoals gezegd haar middel dat artikel 5, lid 1, sub b, onvoldoende was omgezet, ter terechtzitting heeft laten vallen, en wel vermoedelijk omdat zij, gezien de bijzondere omstandigheden op het onderhavige gebied, van mening was, dat aan de verplichting op het gebied van de verstrekking van inlichtingen kon worden voldaan door voorschriften in de Nederlandse leidraad voor het opstellen van rapporten inzake de interne veiligheid. Dit lijkt mij overigens gelet op de argumentatie van de Nederlandse regering volledig verantwoord.
31. Indien het Hof mijn conclusie volgt, moet het Koninkrijk der Nederlanden worden veroordeeld wegens het niet in Nederlands recht omzetten van de artikelen 5, lid 1, sub c, derde streepje, 8, lid 1, en 10, lid 1; wat de twee laatstgenoemde bepalingen betreft, heeft de Nederlandse regering zoals gezegd het standpunt van de Commissie niet bestreden. Daarentegen moet het Koninkrijk der Nederlanden in het gelijk worden gesteld betreffende het middel van de Commissie inzake de gebrekkige omzetting van de artikelen 3 en 4.
32. Daar beide partijen gedeeltelijk in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij elk hun eigen kosten dragen.
Conclusie
33. Mitsdien geef ik het Hof in overweging,
° vast te stellen, dat het Koninkrijk der Nederlanden de ingevolge artikel 189 EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door niet op passende wijze alle noodzakelijke maatregelen te treffen om de nationale wetgeving in volledige overeenstemming te brengen met de artikelen 5, lid 1, sub c, derde streepje, 8, lid 1, en 10, lid 1, van richtlijn 82/501/EEG van de Raad van 24 juni 1982 inzake de risico' s van zware ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten,
° het beroep voor het overige te verwerpen, en
° te bepalen dat elk der partijen haar eigen kosten zal dragen.
(*) Oorspronkelijke taal: Deens.
(1) - PB 1982, L 230, blz. 1.
(2) - Dit blijkt duidelijk uit het advies van het Parlement inzake de richtlijn van 14 juli 1980, PB 1980, C 175, blz. 48, met name blz. 50.
(3) - Overweging 5 van de richtlijn.
(4) - De richtlijn is twee maal gewijzigd, laatstelijk bij richtlijn 88/610/EEG van 24 november 1988, PB 1988, L 336, blz. 14. Deze wijzigingen hebben geen betrekking op de bepalingen van de richtlijn die in de onderhavige zaak aan de orde zijn, behalve artikel 8, lid 1.
(5) - Zie onder meer het arrest van 1 maart 1983 (zaak 300/81, Commissie/Italië, Jurispr. 1983, blz. 449), waarin in rechtsoverweging 10 het volgende wordt overwogen: Het is (...) van belang dat elke Lid-Staat aan de betrokken richtlijn uitvoering geeft op een wijze die, in het belang van de instellingen die rechten moeten ontlenen aan de daarin voorziene vergunning, ten volle voldoet aan de eisen van duidelijkheid en zekerheid in de (...) rechtssituatie.
(6) - Zie het arrest van 15 maart 1990 (zaak C-339/87, Commissie/Nederland, Jurispr. 1990, blz. 851), waarin in rechtsoverweging 6 werd vastgesteld, dat voor de omzetting in intern recht van een richtlijn niet noodzakelijkerwijs vereist is, dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke, specifieke bepaling worden overgenomen, en dat een algemene juridische context daartoe voldoende kan zijn, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert . Zie verder het arrest van 1 oktober 1991 (zaak C-13/90, Jurispr. 1991, blz. I-4327, r.o. 8), dat soortgelijke overwegingen bevat.
(7) - Artikel 4, lid 1, Arbeidsomstandighedenwet, bepaalt het volgende: Bij het voeren van zijn algemeen ondernemingsbeleid moet de werkgever dit beleid mede richten op een zo groot mogelijke veiligheid, een zo goed mogelijke bescherming van de gezondheid en het bevorderen van het welzijn van de werknemer binnen het bedrijf of de inrichting; dat beleid behelst de middelen waarmee, en de wijze waarop deze doelstelling moet worden bereikt, en legt de onderscheiden bevoegdheden en verantwoordelijkheden vast welke in dit verband op de bij de werkgever werkzame personen rusten. (Stbl. 1990, 94).
(8) - Stbl. 1981, 410.
(9) - Stbl. 1985, 639.
(10) - Wet inzake de luchtverontreiniging, Stbl. 1970, 580, Brandweerwet, Stbl. 1985, 87, en Rampenwet, Stbl. 1985, 88.
(11) - Vergelijk artikel 2 van dat besluit (Stbl. 1981, 660), laatstelijk gewijzigd bij Koninklijk Besluit van 15 september 1988 (Stbl. 1988, 433).
(12) - In de aan de onderhavige procedure voorafgaande administratieve procedure heeft de Commissie gesteld, dat beide bepalingen onvoldoende waren omgezet. Haar kritiek op de omzetting van artikel 6 liet zij varen bij het aanhangig maken van de zaak bij het Hof en haar kritiek op de omzetting van artikel 5, lid 3, gaf zij zoals gezegd op ter terechtzitting.
(13) - Vergelijk het meest recente arrest van het Hof hierover, van 1 oktober 1991, Commissie/Frankrijk (zaak 13/90, summiere publikatie, Jurispr. 1991, blz. I-4327), rechtsoverwegingen 8-10, met verwijzingen naar eerdere arresten.