62001CC0278_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 El espinoso problema de la limpieza de las aguas de baño, de enorme actualidad en esta época preestival, no es nuevo para el Tribunal de Justicia, y es lo menos que se puede decir. El presente asunto, sin embargo, tiene la particularidad de ser el primero que trata sobre la ejecución de una sentencia en esta materia.
I. Normativa comunitaria
2 La Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (1) (en lo sucesivo, «Directiva»), tiene como finalidad, conforme a su primer considerando, la protección del medio ambiente y de la salud pública mediante la reducción de la contaminación de las aguas de baño y la protección de éstas respecto de una ulterior degradación.
3 La Directiva impone a los Estados miembros la obligación de fijar los valores aplicables a las aguas de baño en lo que respecta a los parámetros físicos-químicos y microbiológicos indicados en el anexo de la Directiva, valores que no pueden ser menos estrictos que los indicados en la columna I del anexo (artículos 2 y 3).
4 Según el artículo 4, apartado 1, de la Directiva, la calidad de las aguas de baño debía ajustarse a los valores fijados en virtud del artículo 3 en un plazo de diez años a partir de la notificación de la Directiva.
5 Dado que el artículo 395 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados (2) no prevé, a favor del Reino de España, ninguna excepción por lo que a la Directiva se refiere, la calidad de las aguas de baño españolas tenía que atenerse a los valores límite fijados por la Directiva a partir del 1 de enero de 1986.
II. Sentencia Comisión/España
6 En su sentencia de 12 de febrero de 1998, (3) el Tribunal de Justicia declaró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 4 de la Directiva, al no haber adoptado las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño interiores en el territorio español se ajustara a los valores límite fijados en virtud de su artículo 3.
III. Procedimiento escrito y pretensiones de las partes
7 La Comisión alega en su demanda de recurso que la calidad de las aguas de baño interiores en el territorio español sigue sin ajustarse a las normas establecidas por la Directiva. A estos efectos, presenta el siguiente cuadro:
Año
Nº Zonas
C(I)( %)
NF(%)
NC(%)
NB(%)
1998
215
73
0,9
25,6
0,5
1999
213
76,5
0,5
13,1
9,9
2000
202
79,2
1
14,9
5
C(I): Porcentaje de zonas de baño donde los muestreos fueron suficientes, conformes a los valores imperativos.
NF: Porcentaje de zonas de baño donde los muestreos no fueron suficientes.
NC: Porcentaje de zonas de baño de las que no se tomaron muestras (o de las que no se tienen datos) o no conformes a los valores imperativos.
NB: Porcentaje de zonas en las que el baño estuvo prohibido durante toda la temporada.
8 La Comisión señala, además, que el Gobierno español ha ido reduciendo, año tras año, el número de zonas continentales de baño.
9 Añade que el Plan de Actuaciones elaborado por el Gobierno español establece una serie de medidas de actuación en curso y previstas y señala el calendario de ejecución de los trabajos, cuya finalización está prevista para el año 2003.
10 A la vista de estos elementos, considera que la parte demandada no ha adoptado las medidas necesarias para ejecutar la sentencia Comisión/España, antes citada.
11 La Comisión recuerda que, a tenor del artículo 228 CE, apartado 2, párrafo segundo, segunda frase, le corresponde indicar el importe que considere adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva. Basándose en el método de cálculo que definió en sus comunicaciones 96/C 242/07, de 21 de agosto de 1996, sobre la aplicación del artículo 171 del Tratado CE [actualmente artículo 228 CE], (4) y 97/C 63/02, de 28 de febrero de 1997, sobre el método de cálculo de la multa coercitiva prevista en el artículo 171 del Tratado CE, (5) la Comisión propone al Tribunal de Justicia la imposición de una multa coercitiva de 45.600 euros por día de retraso para sancionar el incumplimiento de la sentencia Comisión/España, antes citada, a partir de la fecha en que se dicte sentencia en el presente asunto y hasta el día en que se ejecute la sentencia Comisión/España, antes citada.
12 Este importe se calcula multiplicando una base uniforme de 500 euros por un coeficiente de 4 (en una escala de 1 a 20) por la gravedad de la infracción, un coeficiente de 2 (en una escala de 1 a 3) por la duración de la infracción y un coeficiente de 11,4 (basado en el producto interior bruto del Estado miembro de que se trata y en la ponderación de sus votos en el Consejo), que se estima representa la capacidad de pago del Estado miembro afectado.
13 El Gobierno español considera, con carácter principal, que el recurso debe desestimarse, porque la Comisión no ha esperado el tiempo suficiente para poder concluir que la sentencia Comisión/España, antes citada, no ha sido ejecutada. Con carácter subsidiario, considera inadecuado en el presente asunto imponer una multa coercitiva diaria. Por último, con carácter subsidiario de segundo grado, rechaza el importe de dicha multa.
14 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare que el Reino de España no ha ejecutado la sentencia Comisión/España, antes citada, y, por lo tanto, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 228 CE, al no haber adoptado, incumpliendo así las obligaciones impuestas por el artículo 4 de la Directiva, las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño interiores en el territorio español se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva.
- Ordene al Reino de España pagarle, en la cuenta «recursos propios de la Comunidad Europea», una multa coercitiva de 45.600 euros por cada día de retraso en la ejecución de las medidas necesarias para cumplir con la sentencia Comisión/España, antes citada, desde el día en que se dicte sentencia en el presente asunto hasta el día en que se haya cumplido la sentencia Comisión/España, antes citada.
- Condene en costas al Reino de España.
15 El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime íntegramente el recurso.
- Con carácter subsidiario, desestime la imposición de una multa coercitiva diaria.
- Con carácter subsidiario de segundo grado, imponga una multa diaria no superior a 11.400 euros.
- En todos los casos, condene en costas a la Comisión.
IV. Análisis
A. No ejecución de la sentencia de 1998
16 El primer motivo de defensa formulado por el Reino de España consiste en rechazar categóricamente la afirmación de la Comisión según la cual procede declarar que la parte demandada no ha ejecutado la sentencia de 1998, o, lo que es lo mismo, que no ha cumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva.
17 A este respecto, se ha de llamar la atención sobre determinados datos. En primer lugar, hay que recordar que de una jurisprudencia reiterada se desprende que la Directiva impone a los Estados miembros una obligación de resultado. (6) Corresponde a dichos Estados hacer lo necesario para que todas las zonas de baño cumplan las normas previstas en el anexo de la Directiva, y no tienen derecho a invocar las dificultades prácticas que encuentren como pretexto para eludir su obligación
18 En segundo lugar, hay que subrayar que la fecha en la que procede situarse para determinar si el Estado miembro ha incumplido sus obligaciones o no es la de expiración del plazo fijado por el dictamen motivado. Así, el artículo 228 CE, apartado 2, párrafo segundo, enuncia expresamente que la Comisión podrá someter un asunto al Tribunal de Justicia «si el Estado miembro afectado no hubiere tomado las medidas que entrañe la ejecución de la sentencia del Tribunal en el plazo establecido por la Comisión». Es importante recordarlo en el presente asunto habida cuenta de que las partes formulan numerosos argumentos de hecho relativos a la situación posterior a dicha fecha.
19 Como se verá, tales argumentos son pertinentes en el contexto de la discusión relativa a la posible multa coercitiva. Por el contrario, no pueden ser tenidos en cuenta en el indispensable estadio previo, a saber, la determinación de la posible existencia de un incumplimiento de la demandada de su obligación de ejecutar la sentencia Comisión/España, antes citada.
20 Conviene, en primer lugar, precisar los términos de dicha discusión. El Gobierno español no niega no haber incumplido, en el plazo pertinente, las obligaciones que impone la Directiva. Por tanto, admite no haber ejecutado la sentencia Comisión/España, antes citada, en la fecha fijada por la Comisión.
21 Es preciso señalar que la demandada tampoco podría afirmar lo contrario. En efecto, de los datos proporcionados por la Comisión se desprende de manera indiscutible que durante la temporada de baño de 2000 cierta proporción, del orden del 20 %, de las zonas de baño controvertidas no cumplían los criterios establecidos en la Directiva. Pues bien, el plazo de dos meses fijado en el dictamen motivado de 27 de julio de 2000 expiraba en el mes de septiembre de ese mismo año.
22 Ahora bien, la demandada rechaza con energía un aspecto preciso del enfoque de la Comisión, a saber, el tratamiento dado a las zonas en las que se impuso una prohibición de baño o a aquellas que fueron suprimidas de la lista de zonas de baño. En efecto, estima, a diferencia de la demandante, que tales zonas no deberían contarse entre las que no cumplen las exigencias de la Directiva. Sin embargo, admite sin problemas que, aunque se modifiquen los datos de la Comisión en dicho sentido, el grado de cumplimiento alcanzado en España durante el período pertinente sigue siendo claramente inferior al 100 % que exige la aplicación de la Directiva y, por tanto, la sentencia Comisión/España, antes citada.
23 En consecuencia, no es necesario tratar, a estas alturas del razonamiento, la cuestión de las consecuencias de las prohibiciones de baño, o de las supresiones de zonas, para evaluar el grado de conformidad de las zonas de baño con los criterios que se derivan del anexo de la Directiva; además, ya he tenido ocasión de profundizar en determinados aspectos de dicha cuestión. (7)
24 ¿Habría por ello que llegar, desde este momento, a la conclusión de que la Comisión ha probado el incumplimiento de la obligación de ejecutar la sentencia Comisión/España, antes citada? Este proceder significaría ignorar el sentido de la argumentación de la parte demandada. En efecto, esta última alega, en esencia, que la Comisión no le dejó un plazo suficiente para cumplir con sus obligaciones. Por tanto, el Tribunal de Justicia no podría declarar su incumplimiento.
25 Antes de examinar, en su caso, si esta tesis puede prosperar en las circunstancias del presente asunto, hay que pronunciarse primero sobre su procedencia. En efecto, es preciso recordar a este respecto que de una jurisprudencia reiterada, (8) que además ha sido invocada por la propia demandada, se desprende que la Comisión tiene un amplio margen de apreciación sobre la oportunidad de interponer un recurso por incumplimiento y sobre el momento de hacerlo.
26 Según la demandada no es menos cierto que los recursos relativos a la no ejecución de una sentencia tienen en este aspecto determinadas particularidades. En efecto, el Tratado, y, en particular, su artículo 228 CE, en el que se basa la interposición de tales recursos, no establece ningún plazo a cuya expiración el Estado miembro tenga que haber ejecutado la sentencia del Tribunal de Justicia.
27 Así pues, a juicio de la demandada hay que remitirse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de la que se desprende que un Estado miembro debe disponer de un plazo razonable para ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia, lo que en su opinión no sucede en el presente caso.
28 Comparto el análisis de la demandada. Sobre este extremo es importante subrayar que el supuesto de un recurso por no ejecución de una sentencia que declare el incumplimiento de una directiva se diferencia en un aspecto importante de un recurso por incumplimiento de la directiva. Por regla general, la directiva habrá previsto un plazo a cuya expiración el Estado miembro tendría que haberla cumplido.
29 Cuando conoce de un recurso por incumplimiento, el Tribunal de Justicia sólo tiene que comprobar la expiración del plazo y el incumplimiento de las obligaciones que se desprenden de la directiva. El Estado miembro no podrá alegar el carácter insuficiente del plazo salvo que invoque fuerza mayor.
30 La situación presente es bien diferente; en ella se invoca ante el Tribunal de Justicia la no ejecución de una sentencia por un Estado miembro. La demandada subraya con toda razón que el Tratado no establece ningún plazo al respecto. En cambio, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este problema, inherente al recurso por no ejecución de una sentencia.
31 A tenor de dicha jurisprudencia (9) la importancia atribuida a la aplicación inmediata y uniforme del Derecho comunitario exige que la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible. La utilización del término «posible» indica que puede transcurrir cierto tiempo antes de que la no ejecución de la sentencia sea incontestable, al menos en cuanto al resultado de las medidas adoptadas.
32 En efecto, el hecho de que la jurisprudencia se refiera al «plazo más breve posible» constituye una mera aplicación del principio según el cual impossibilium nulla est obligatio y confirma, a mi juicio, la tesis de la demandada según la cual es preciso apreciar en cada caso concreto si un Estado miembro dispuso del tiempo razonablemente necesario para completar la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia.
33 Esta jurisprudencia también implica que ha de rechazarse un recurso de la Comisión con el objeto de que se declare la no ejecución de la sentencia después de un plazo tan breve que el Estado miembro no hubiese podido razonablemente adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia.
34 En este aspecto las partes defienden posturas diametralmente opuestas sobre los dos criterios que se derivan de la jurisprudencia, a saber, el carácter inmediato del comienzo de la ejecución de la sentencia por el Estado miembro, por una parte, y la adopción de medidas destinadas a cumplirla lo más rápidamente posible, por otra.
35 Así, la Comisión considera que la actuación de la demandada es claramente insuficiente en ambos planos. A este respecto, expone que las primeras respuestas proporcionadas por las autoridades españolas, en los meses siguientes a la sentencia Comisión/España, antes citada, estaban lejos de incluir, como pretende la demandada, un balance exhaustivo y un plan detallado de las futuras actuaciones, incluidos los aspectos financieros de las mismas. Por el contrario, los datos transmitidos a la Comisión eran incompletos u obsoletos, para un determinado número de regiones del país. En particular, no incluían ningún plan detallado de las actuaciones previstas.
36 ¿Se puede por ello llegar a la conclusión de que las autoridades españolas no comenzaron inmediatamente a ejecutar la sentencia Comisión/España, antes citada?
37 Este primer argumento de la demandante no es determinante. En efecto, el carácter insuficiente de los primeros datos proporcionados a la Comisión no puede, en sí mismo, constituir la prueba de la inactividad de las autoridades españolas. Estas lagunas pueden explicarse también por el hecho de que dichas autoridades, aun habiendo comenzado la ejecución de la sentencia Comisión/España, antes citada, no hubiesen conseguido reunir todavía los datos más recientes de todas las autoridades regionales y locales afectadas.
38 La Comisión también destaca que, tras enviar el dictamen motivado a las autoridades españolas, en julio de 2000, a éstas les bastaron dos meses para comunicarle un plan completo en el que se exponían de manera detallada todas las actuaciones futuras. Según la Comisión, ese breve período indica que era perfectamente posible actuar con más rapidez de la que tuvieron las autoridades españolas, que, en realidad, esperaron a recibir el dictamen motivado para iniciar verdaderamente la ejecución de la sentencia Comisión/España, antes citada.
39 Esta tesis no resulta convincente. El hecho de que, en julio de 2000, las autoridades españolas pudiesen comunicar a la Comisión, en un plazo de dos meses, un plan detallado, no indica necesariamente que hubiesen sido capaces de hacer lo mismo en 1998 y que, por tanto, no hayan hecho nada entre el pronunciamiento de la sentencia y la recepción del dictamen motivado. De los autos se desprende que dicho plan detallado se elaboró, en particular, a partir de los datos reunidos durante el período comprendido entre 1998 y 2000. Por consiguiente, no consta que las autoridades españolas estuvieran en condiciones de elaborar tal plan únicamente a partir de los datos de que disponían en los meses siguientes a la sentencia Comisión/España, antes citada, con más razón aún habida cuenta de que dicha sentencia se dictó poco antes de iniciarse la temporada de baño, es decir, un nuevo período de toma de muestras, y de que las autoridades españolas posiblemente quisieron esperar a disponer de los correspondientes resultados.
40 Además, las cifras presentadas por la propia Comisión revelan una mejora entre 1998 y 1999, aun cuando sea ligera, de la calidad de las aguas de baño controvertidas, puesto que el grado de cumplimiento pasó del 73 al 76,5
%. Pues bien, ése fue el período inmediatamente posterior a la sentencia del Tribunal de Justicia. En consecuencia, esas cifras contradicen, más bien, la tesis de la inactividad de las autoridades españolas en dicho período.
41 De las consideraciones que preceden se desprende que la Comisión no ha probado que las autoridades españolas no comenzaron inmediatamente con la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. Pues bien, es jurisprudencia reiterada que en esta materia la carga de la prueba recae sobre la Comisión. (10)
42 Sin embargo, las obligaciones del Estado miembro no se limitan a iniciar inmediatamente la ejecución de la sentencia de que se trate. En efecto, como se ha visto, también le incumbe finalizar dicha ejecución lo más rápidamente posible. Pues bien, según la Comisión, la demandada no ha cumplido esta obligación.
43 Subraya, a este respecto, que incluso en la actualidad siguen sin cumplirse las normas previstas en la Directiva. No puede considerarse que las fechas de 2005 o, en su caso, 2003, mencionadas por el Gobierno español en su escrito de contestación en tanto que fechas de expiración para la ejecución de la sentencia Comisión/España, antes citada, correspondan al plazo «más breve posible», como exige la jurisprudencia.
44 Según la Comisión, la omisión de las autoridades españolas se explica por dos razones. La primera es la que acabamos de exponer: en realidad, no empezaron a ejecutar la sentencia hasta después de recibir el dictamen motivado, es decir, más de dos años después del pronunciamiento de la sentencia Comisión/España, antes citada. La segunda reside en el hecho de que el Gobierno español no tomó desde los primeros momentos las medidas necesarias para reducir los plazos de ejecución de las obras necesarias para poner fin al incumplimiento. Prueba de ello es que las licitaciones correspondientes se tramitaron por el procedimiento ordinario y que hasta enero de 2001, es decir, tres años después de la ejecución de dictar la sentencia, no se aplicó el procedimiento urgente, y, en cualquier caso, sólo para algunas de ellas.
45 Sobre este último extremo, el Gobierno español alega que la normativa comunitaria en materia de contratos públicos se opone a la declaración de urgencia de los proyectos controvertidos. Sin embargo, no explica por qué los proyectos que, finalmente, fueron de todos modos declarados urgentes -según afirma la Comisión sin que se discuta- no lo fueron antes.
46 Por otra parte, es incontestable que en el momento de expirar el plazo fijado en el dictamen motivado no se cumplían las normas en determinado número de zonas de baño. El número exacto es objeto de discusión entre las partes, pues depende del tratamiento que se dé a las prohibiciones de baño. Como ya se ha visto, dicha cuestión es de poca importancia a estas alturas ya que, en todo caso, las cifras alcanzadas son insuficientes.
47 Esta sola consideración podría parecer suficiente para declarar el incumplimiento puesto que, a priori, si un Estado miembro no ha ejecutado la sentencia en el plazo previsto en el dictamen motivado, tal ejecución no se ha llevado a cabo lo más rápidamente posible. Sin embargo, la demandada estima que las especificidades del presente asunto implican que dicha deducción no sea válida. En efecto, las dificultades de ejecución de la sentencia Comisión/España, antes citada, en España son de tal amplitud que incluso la ejecución más rápida posible, en el sentido de la jurisprudencia, no se hubiese finalizado al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado. En consecuencia, el hecho de que en dicha fecha aún no se hubiese ejecutado la sentencia no prueba necesariamente que no se haya ejecutado en el plazo más breve posible.
48 A primera vista, esta tesis puede parecer formalista, sobre todo en el contexto fáctico del presente asunto. En efecto, no se discute que en la actualidad las normas de la Directiva siguen sin haberse cumplido y que, por consiguiente, la sentencia Comisión/España, antes citada, aún no ha sido ejecutada. Así pues, resulta que si la Comisión, como pide de manera implícita el Gobierno español, hubiese postergado su actuación, el resultado no hubiese sido diferente. Por tanto, puede parecer excesivamente formalista rechazar el recurso por el motivo de que el incumplimiento, que a medida que el tiempo transcurre se perfila de modo cada vez más incontestable, no podía discernirse aún en el momento de expirar el plazo impuesto por el dictamen motivado.
49 El mero enunciado de dicha tesis basta, sin embargo, para percibir sus límites. En efecto, la evolución fáctica ulterior carece de relevancia para la determinación del momento en el que procede situarse para comprobar la existencia del incumplimiento. Pues bien, la obligación de apreciar dicho incumplimiento en el momento de expirar el plazo fijado en el dictamen motivado se desprende de manera ineludible tanto de la jurisprudencia reiterada (11) como del propio tenor del artículo 228 CE, apartado 2, párrafo segundo.
50 Además, la más elemental seguridad jurídica exige esta solución. Hay que fijar los datos del litigio en un momento determinado, anterior al procedimiento ante el Tribunal de Justicia, que no puede tener por objeto una situación en pleno desarrollo, en la que la resolución del litigio dependería de la duración del procedimiento ante el Tribunal de Justicia.
51 Pues bien, ésta sería la consecuencia de la tesis de la Comisión según la cual la demandada dispuso no sólo de los años 1998 a 2000, sino también del período subsiguiente, hasta la sentencia Comisión/España, antes citada, para cumplir sus obligaciones. Por tanto, procede desestimar este argumento y aceptar que, al haber expirado el plazo fijado en el dictamen motivado a finales del mes de septiembre de 2000, el plazo de que disponía la demandada para ejecutar la sentencia Comisión/España, antes citada, era, aproximadamente, de dos años y siete meses.
52 La jurisprudencia (12) citada por la Comisión en la vista, relativa a la consideración por el Tribunal de Justicia de hechos posteriores a la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, no conduce a distinta conclusión. En dichos asuntos, el Tribunal de Justicia declaró que los hechos acaecidos con posterioridad al plazo tenían la misma naturaleza que los contemplados en el dictamen motivado y que, por tanto, formaban parte del mismo comportamiento. Por consiguiente, se trataba de ligar a hechos probados, acaecidos con anterioridad al plazo, hechos posteriores a su expiración.
53 En cambio, el enfoque propuesto por la Comisión en el presente asunto es exactamente el contrario. Significa apoyarse en hechos acaecidos después del plazo para probar la infracción, cuando ésta tiene que haber existido en el momento de la expiración de dicho plazo.
54 La Comisión también alega que se deben tener en cuenta, asimismo, los doce años transcurridos entre el plazo de ejecución inicialmente previsto por la Directiva y la sentencia, a lo que se opone la parte demandada. A este respecto, es indiscutible que dicha duración es incluso más larga que la de diez años inicialmente otorgada a los Estados miembros y que, en consecuencia, el Reino de España dispuso de un plazo más que suficiente antes del primer recurso de la Comisión, aun suponiendo que no emprendiese la ejecución de la Directiva hasta su adhesión.
55 Es cierto, como señala, por otra parte, la Comisión, que la obligación de ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia y la de ejecutar la Directiva son materialmente idénticas. Pero no es menos cierto que no pueden asimilarse completamente, en particular por lo que se refiere al plazo de ejecución de dichas obligaciones. En efecto, la propia Directiva precisa el plazo para su cumplimiento y, en el presente asunto, expiró hace mucho tiempo.
56 En cambio, el plazo para ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia no puede empezar a correr antes de que sea notificada y para su expiración se exige que haya transcurrido un tiempo razonable, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia referida precedentemente. El carácter razonable de la duración depende de las medidas que aún haya de tomar el Estado miembro en el momento de pronunciarse la sentencia del Tribunal de Justicia y, por consiguiente, puede variar según las circunstancias de cada caso concreto.
57 Ciertamente, puede parecer paradójico hablar de un plazo para la ejecución de las obligaciones del Estado miembro, habida cuenta de que han pasado años desde que una sentencia, dictada a su vez doce años después de que expirase el plazo previsto en la propia Directiva, declaró el incumplimiento. Sin embargo, es preciso señalar que de la jurisprudencia antes citada relativa a la no ejecución de una sentencia se deduce de manera incontestable y, a mi juicio, lógica, que con la sentencia se inicia el cómputo de un nuevo plazo, que ha de apreciarse según los criterios que se derivan de dicha jurisprudencia.
58 A este respecto, la demandada invoca algunos argumentos que pueden apoyar su tesis según la cual la Comisión tenía que haberle otorgado un plazo más largo.
59 Así, recuerda en primer lugar que la propia Directiva establecía un período inhabitualmente largo para que los Estados miembros la ejecutasen. En su opinión, dicha duración se explica por el hecho de que el propio legislador comunitario admitió que habría dificultades considerables para cumplir los criterios fijados por la Directiva y que sólo una acción a largo plazo permitiría alcanzarlos.
60 A continuación, la demandada destaca las especificidades de la situación en España, en donde la ejecución de la Directiva presenta dificultades muy particulares. En efecto, las zonas de baño españolas se caracterizan por el escaso caudal de los ríos de que se trata y la gran proporción de zonas con agua estancada de poca profundidad. Tales aguas tienen una capacidad de dilución limitada y se renuevan de manera muy insuficiente, lo cual tiene como consecuencia no sólo que la más ínfima impureza, causada eventualmente por algo tan anodino como la presencia de un bañista, baste para que se sobrepasen las normas establecidas, sino también que sea muy difícil remediar estos excesos permanentes. Esta situación ya endémica fue agravada además por la sequía de estos últimos años.
61 La Comisión se opone, sin embargo, a esta versión de los hechos alegando que la situación en España es comparable a la de otros Estados miembros como la República Helénica o la República Italiana. Frente a esto, la demandada responde, sin que lo niegue la Comisión, que dichos Estados miembros declararon un número de zonas de baño muy inferior (13) al declarado por el Reino de España (14) y que sólo una parte de ellas está en una situación comparable a lo que es la norma en España.
62 En todo caso, la Comisión no responde a otros aspectos de la argumentación de la demandada. Así, esta última subraya que es preciso efectuar una distinción entre diferentes situaciones. En efecto las obligaciones de resultado que nacen de las directivas no son comparables unas con otras. En determinados casos, la actuación que se impone a un Estado miembro consiste en adoptar normas legales o reglamentarias, lo que resulta fácil realizar con celeridad. En otros casos, como el presente, la obligación de resultado consiste en alterar y controlar una realidad física que se extiende por todo el país, un país en el que, según los términos de la demandada, el río más caudaloso pasaría desapercibido en la mayoría de los restantes Estados miembros, salvo en su desembocadura.
63 Con toda razón, la demandada llama la atención sobre estas características del presente asunto. Hay que recordar, en efecto, que se trata, conforme a la jurisprudencia recordada, de determinar si el Estado miembro disfrutó de un plazo razonable para cumplir sus obligaciones, extremo que sólo puede ser apreciado a la luz de la situación concreta en la que se hallaba al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado.
64 A este respecto, resulta instructivo comparar este asunto con otros procedimientos por incumplimiento relativos a la no ejecución de una sentencia, aun cuando, por supuesto, ello carezca de consecuencias jurídicas. Así, en casos que únicamente implican modificaciones legales, el tiempo transcurrido antes de la interposición de un recurso por la Comisión puede variar entre dos (15) y veinte años. (16) En un asunto (17) más directamente comparable con el presente, porque también implicaba una actuación concreta de lucha contra la contaminación, la Comisión esperó más de cinco años y medio tras pronunciarse la sentencia del Tribunal de Justicia para interponer un recurso por no ejecución, aun cuando el problema que se planteaba en aquel momento, relativo a la gestión de residuos de un sector de la isla de Creta, puede parecer más puntual que aquel al que se enfrentan las autoridades españolas.
65 Lo mismo sucede, además, en otro caso, citado en la vista por la Comisión. (18) Esta institución recordó la situación del Reino Unido, que también fue parte en un recurso por no ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia, en el que se solicitaba su condena al pago de una multa coercitiva. A este respecto, es interesante señalar que la Comisión, en dicho procedimiento, dejó transcurrir un período de seis años y medio antes de enviar un dictamen motivado. Además, el problema que se planteaba al Reino Unido estaba circunscrito a una zona determinada y, por tanto, podría parecer de una envergadura más limitada que el que se discute en el presente asunto.
66 En cualquier caso, existen aún otros indicios de la dificultad particular para ejecutar la Directiva, dificultad sobre la que ya he tenido ocasión de pronunciarme en mis conclusiones en el asunto Comisión/Dinamarca, antes citado, y que, además, queda confirmada por el gran número de recursos por incumplimiento en relación con dicha Directiva. (19)
67 Los informes de la propia Comisión, citados por la demandada, proporcionan un elemento particularmente revelador. En el anexo 1 del Informe sobre la calidad de las aguas de baño relativo a la temporada 2000 la Comisión explica el hecho de que, más de veinte años después de la adopción de la Directiva, determinadas zonas de baño no respeten desde hace varios años los valores imperativos que fija, y subraya que es difícil, en particular cuando se trata de fuentes de contaminación menos importantes y más difusas, detectar dichos problemas y remediarlos. Añade incluso que, en la mayoría de los casos, se necesitan varias temporadas de baño antes de que la fuente real o el ciclo de la contaminación pueda detectarse. En algunas situaciones sólo puede hallarse una solución mediante la aplicación de amplios programas de mejora de las prácticas agrarias.
68 De estas apreciaciones se desprende claramente que, en algunos casos, para ajustarse a la Directiva es objetivamente necesario, en opinión de la propia Comisión, un período netamente superior a los dos años y medio que dicha institución concedió a la demandada. Pues bien, de ningún argumento de la Comisión se desprende que no estemos ante tal supuesto. Así, no alega que las obras emprendidas antes de la sentencia Comisión/España, antes citada, sean de amplitud suficiente para que no puedan plantearse más problemas de este tipo y que la ejecución de las obligaciones restantes, por consiguiente, pueda progresar rápidamente. Tampoco afirma que la demandada no se enfrente, en el presente asunto, a fuentes de contaminación difusas o vertidos agrícolas. Por el contrario, no niega las afirmaciones de la demandada que se refieren a dichas situaciones de manera explícita y precisa.
69 Por tanto, es preciso señalar que los argumentos de la Comisión no permiten demostrar que, en el presente asunto, el Estado miembro dispuso de un plazo razonable para ejecutar la sentencia Comisión/España, antes citada. Así pues, la Comisión no prueba que, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado, se pudiese constatar ya el incumplimiento de las obligaciones de la demandada.
70 Es importante subrayar que tal situación debería ser totalmente excepcional. En efecto, está unida al contexto fáctico del presente asunto, caracterizado, por una parte, por las especificidades de la ejecución de la Directiva y, por otra, por lo que cabe denominar, en este contexto, un excesivo celo de la Comisión, que hubiese podido ser loable en otras circunstancias.
71 En todo caso, de las consideraciones que preceden se desprende que procede desestimar el recurso de la Comisión porque no se ha probado el incumplimiento que se imputa. Así pues, solamente analizaré las tesis contrapuestas de las partes en relación con las modalidades y el importe de la multa coercitiva por afán de exhaustividad.
B. Principio de determinación de una multa coercitiva y su importe
72 En este contexto, la demandada alega, en primer lugar, que la multa coercitiva diaria no es el mecanismo adecuado para imponer la ejecución de la sentencia Comisión/España, antes citada, a la vista de las circunstancias del caso concreto. En su opinión, la finalidad que persigue la multa coercitiva no es sancionar sin más al Estado miembro, sino impulsarle a un cumplimiento inmediato. En el presente asunto, el Estado miembro tiene que detectar los problemas, como ya ha hecho, elaborar planes de actuación, como también ha hecho, ejecutarlos y examinar los resultados al final de cada temporada de baño anual.
73 Por consiguiente, el Estado miembro se enfrenta a plazos incompresibles en el contexto de los cuales la multa coercitiva deja de tener sentido, puesto que no hace posible lo que no lo es, a saber, alcanzar el resultado exigido en un plazo más breve.
74 Así, a juicio de la demandada, una vez impuesta por el Tribunal de Justicia, la multa coercitiva empezará a devengarse sin remedio durante meses hasta que, finalizada la primera temporada de baño siguiente a ella (del 15 de abril al 23 de octubre en el caso de España), puedan comprobarse los valores exigidos por la Directiva. Y así durante otro año hasta comprobar los porcentajes al final de la siguiente temporada de baño.
75 Para la Comisión, la posibilidad o imposibilidad de una ejecución inmediata de la sentencia Comisión/España, antes citada, no es relevante, sobre todo si se tiene en cuenta que la imposición de la multa coercitiva tendrá lugar años después de nacer la obligación cuya ejecución se persigue, a saber, la de cumplir la primera sentencia del Tribunal de Justicia.
76 La Comisión considera que, en definitiva, la adecuación de la multa coercitiva depende únicamente de si el incumplimiento perdura. Si es así, como en el caso de autos, el pago de una multa coercitiva es el medio más adecuado para que se ponga fin al incumplimiento. Sobre todo si se tiene en cuenta que, para terminar con el incumplimiento de la Directiva, el Reino de España debe adoptar determinadas medidas concretas, tales como el control de la contaminación difusa y de vertidos ilegales y la construcción de depuradoras de aguas residuales, que se han de desarrollar a lo largo de todo el año.
77 Por mi parte, no tengo problema en reconocer que, en principio, la única cuestión relevante para decidir si resulta adecuado imponer una multa coercitiva es la de si la infracción persiste o no. De ser así, la medida es adecuada ya que tiene por objeto obligar al Estado miembro a cumplir lo antes posible. En cambio, si se pone fin al incumplimiento antes de que el Tribunal de Justicia se pronuncie, ya no procede, por definición, obligar al Estado miembro y la multa coercitiva, por tanto, ya no puede ser impuesta.
78 En el presente asunto, de los últimos datos proporcionados al Tribunal de Justicia por las partes se desprende que aún no se cumplen las normas establecidas en la Directiva en todas las aguas de baño interiores españolas. En consecuencia la infracción persiste y, con ella, la necesidad de obligar al Estado miembro a cumplir lo antes posible. Es cierto que la multa coercitiva no hará posible una ejecución más rápida de la sentencia, ya que dicha ejecución depende de toda una serie de obras que debe emprender el Estado miembro o las autoridades regionales o locales. No obstante, la multa coercitiva constituye un medio de disuasión frente a las autoridades nacionales para que no cejen en sus esfuerzos, por ejemplo en favor de otras prioridades, ralentizando así la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia.
79 La demandada también sugiere que la imposición de una multa coercitiva diaria es inadecuada en el presente asunto porque el respeto de las normas establecidas en la Directiva se comprueba anualmente, a saber, al final de cada temporada de baño. Por consiguiente, la multa coercitiva se percibiría necesariamente durante mucho tiempo.
80 Entiendo esta tesis de la demandada en el sentido de que la causa de la inadecuación de imponer una multa coercitiva consistiría en que su percepción sería diaria y que, dado que la eventual comprobación de haber puesto fin a la infracción es anual, se estaría abonando la multa coercitiva durante períodos en los que, de hecho, se habrían cumplido las normas previstas en la Directiva pues la comprobación de esta situación no se efectuaría hasta mucho después. Por tanto, el Estado miembro estaría obligado a abonar la multa coercitiva por períodos en los que, en realidad, ya se habría puesto fin a la infracción.
81 Es preciso afirmar que de la propia Directiva se desprende que la comprobación del estado de las zonas de baño se hace anualmente. (20) Esta periodicidad forma parte de las obligaciones que se derivan de la Directiva y el Estado miembro no puede considerar, antes de dicha comprobación, que ya respeta la Directiva y que, por tanto, la multa coercitiva deja de ser exigible.
82 No obstante, este argumento del Gobierno español merece, en mi opinión, una reflexión más profunda. Además, cabe preguntarse si en circunstancias como las del presente asunto, caracterizadas por una ejecución necesariamente gradual de las obligaciones del Estado miembro, no habría que considerar la multa coercitiva inadecuada por ser su importe constante. Éste se determina habida cuenta de la situación en el Estado miembro en el momento del pronunciamiento del Tribunal de Justicia y no puede ir disminuyendo a medida que se ejecuta su sentencia.
83 En la vista la Comisión alegó que estos problemas no son infranqueables. Un Estado miembro podría presentar una solicitud a la Comisión, apoyándose en las pruebas pertinentes, para demostrar el progreso alcanzado en la ejecución de sus obligaciones y la procedencia de disminuir el importe de la multa coercitiva. La posible denegación de la Comisión, o la determinación de un nuevo importe que el Estado miembro considerara aún demasiado alto, entraría dentro del ámbito de control del Tribunal de Justicia por la vía del recurso por omisión o el de anulación, según el caso.
84 Esta argumentación no es convincente. Resulta cuando menos dudoso que las partes tengan derecho a disponer de ese modo sobre la resolución del Tribunal de Justicia relativa al importe de la multa coercitiva.
85 Cabe incluso preguntarse si, en el caso de que la medida que tenga que adoptar el Estado miembro consista en la adopción de un acto legal o reglamentario, la comprobación de la adecuación de dicho acto y el correspondiente levantamiento de la multa coercitiva no tendría que efectuarse mediante una resolución del Tribunal de Justicia, ya que es él quien declara la infracción e impone la multa coercitiva. Sin embargo, pienso que este supuesto respondería a un formalismo excesivo.
86 En todo caso, procede recordar que el Tribunal de Justicia subrayó, en la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, la importancia de que el importe de la multa coercitiva sea «adecuado a las circunstancias». Ahora bien, como se ha visto, esas circunstancias se caracterizan a la vez por el carácter anual de la comprobación del cumplimiento, mientras que la multa coercitiva propuesta por la Comisión es diaria, y por el hecho de que la ejecución por el Estado miembro de sus obligaciones es necesariamente gradual, mientras que el importe de la multa coercitiva es fijo.
87 Pues bien, estas características del caso de autos tienen consecuencias concretas considerables. Así, aun cuando se comprobara al final de una temporada de baño determinada que las aguas de baño españolas casi cumplen las exigencias de la Directiva, seguiría siendo exigible la totalidad de la multa coercitiva propuesta por la Comisión, durante todos los días que transcurriesen hasta la siguiente comprobación anual.
88 Por tanto, la demandada se vería obligada a continuar pagando durante otro año una multa coercitiva diaria cuando, por una parte, el número de zonas de infracción no tendría proporción alguna con el importe que seguiría exigiéndose y, por otra, dado que el número de zonas aún controvertidas sería, hipotéticamente, muy reducido, sería del todo plausible completar el cumplimiento, ciertamente de facto y no de iure, poco después y, en todo caso, mucho antes de la siguiente comprobación anual.
89 Pues bien, es difícil considerar «adecuado a las circunstancias» un mecanismo en el que la falta de conformidad de dos o tres zonas de entre más de doscientas (21) puede generar la obligación de pagar por día, durante un año entero, e incluso más tiempo aún, un importe considerable, idéntico al adeudado en el momento en que el número de zonas no conformes era casi diez veces superior.
90 De las consideraciones que preceden se desprende que el Tribunal de Justicia, a mi juicio, no debería condenar a la demandada a una multa coercitiva como la propuesta por la Comisión. Por tanto, corresponde al Tribunal de Justicia examinar si se ha de imponer una multa coercitiva calculada según otros parámetros, habida cuenta del hecho -admitido, recordemos, como hipótesis con carácter subsidiario- de que el incumplimiento ha sido constatado y sigue existiendo.
91 Sobre este aspecto, se ha de subrayar que el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, que no está vinculado por las propuestas de la Comisión. (22) En consecuencia, puede determinar una multa coercitiva según criterios diferentes a los propuestos por la Comisión, como hizo, por otra parte, en la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, en la que impuso un importe inferior al propuesto por la Comisión.
92 La necesidad de solventar los inconvenientes que acabo de exponer debe guiar, en mi opinión, la determinación de los criterios de imposición de la multa coercitiva.
93 En consecuencia, estimo que el Tribunal de Justicia debería imponer a la demandada el pago anual de un importe calculado en función del número de zonas que todavía no cumplen las normas de la Directiva. Si, como hizo el Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Grecia, antes citado, se toma como referencia útil la propuesta de la Comisión, se observa que ésta consideró adecuado un importe diario de 45.600 euros en un contexto en el que casi el 20 % de las zonas de baño todavía no cumplía los criterios de la Directiva.
94 Este dato permite calcular un importe que refleje de modo razonable el valor anual que representa un 1
% de las zonas de baño no conformes. En efecto, si el 20 % de las zonas corresponde a 45.600 euros diarios, es posible calcular a qué corresponde de manera realista un 1
% anual.
95 Con este método llegamos a una cifra de 562.500 euros anuales. Así, propongo -con carácter subsidiario, recordémoslo- considerar «adecuado a las circunstancias», en el sentido del artículo 228 CE, condenar al Reino de España a pagar una suma de 562.500 euros anuales por cada 1 % del número de zonas declaradas que se compruebe que no cumplen la Directiva.
96 El pago sería exigible a partir del momento en que se compruebe la calidad de las aguas de baño alcanzada en la primera temporada siguiente al pronunciamiento de la sentencia que el Tribunal de Justicia dicte en el presente asunto, y, en su caso, en el momento de las siguientes comprobaciones anuales.
97 Un ejemplo concreto permite ilustrar el funcionamiento del mecanismo propuesto. Suponiendo que el Tribunal de Justicia dicte su sentencia en 2003, la primera comprobación anual pertinente será la relativa a la temporada 2004. Si en ese momento se comprueba que el 90 % de las zonas de baño cumple las normas establecidas y, por tanto, que el 10 % no las cumple, en ese momento el importe adeudado por la demandada será diez veces 562.500 euros. Si al final de la temporada de baño siguiente, la de 2005, se comprueba que el 95 % de las zonas son conformes, dicho de otra manera, que el 5 % no lo son, el importe adeudado será solamente cinco veces 562.500 euros. Por último, cuando todas las zonas sean conformes el importe será cero.
98 El ejemplo anterior ilustra bien cómo el mecanismo propuesto permite al Estado miembro ver recompensado el fruto de sus esfuerzos desde el momento en que se compruebe su resultado, lo que supone una incitación positiva que, de conformidad con la ratio de la multa coercitiva, puede motivar al Estado miembro a cumplir en el plazo más breve posible.
99 Veamos ahora la cuestión del importe de la multa coercitiva calculado por la Comisión, al que también se opone la demandada con carácter subsidiario de segundo grado.
100 En cuanto al factor ligado a la duración de la infracción, la Comisión observa que han transcurrido más de tres años desde el pronunciamiento de la sentencia Comisión/España, antes citada, y propone, en consecuencia, aplicar un factor 2 en una escala de 1 a 3. La demandada subraya que, entre la sentencia del Tribunal de Justicia y la interposición del recurso, sólo han transcurrido tres temporadas de baño, lo que no permite aplicar un coeficiente 2. No obstante, la Comisión alega que si se aplica en el presente asunto el coeficiente mínimo de 1, no habría ninguna diferencia entre un caso en el que el cálculo de la multa coercitiva por la Comisión se realizara un año después de la sentencia y el caso que nos ocupa, en el que han transcurrido tres años y tres meses entre la sentencia del Tribunal de Justicia y la decisión de la Comisión de presentar el recurso.
101 Comparto este análisis de la demandante. A partir del momento en que se admite que el plazo de que dispuso la demandada no era insuficiente, su brevedad no tiene relación alguna con la duración de la infracción. En efecto, para apreciar dicha duración, al Tribunal de Justicia le basta con referirse al tiempo transcurrido desde su primera sentencia y a la constatación de que la infracción persiste. La duración de que se trata sobrepasa actualmente los cinco años y la Directiva sigue sin ser respetada por España; en consecuencia, no se puede criticar la aplicación de un coeficiente de 2 sobre 3.
102 Respecto al factor ligado a la gravedad de la infracción, la Comisión propone aplicar un factor 4, en una escala de 1 a 20. Justifica esta cifra sobre todo por la importancia de las disposiciones comunitarias infringidas, que tienen por objeto la protección de la salud humana, y por el tiempo transcurrido desde la fecha límite de ejecución prevista en la Directiva. En cambio, también ha tenido en cuenta el grado de cumplimiento alcanzado y, en particular, el leve progreso que revelan las cifras de 1999 y de 2000.
103 La demandada afirma, por el contrario, que la Comisión no ha tenido en cuenta el hecho de que casi cuatro quintas partes de las zonas de baño ya estaban en regla. Además, considera que la Comisión debió valorar el tiempo transcurrido desde la sentencia y no desde el momento en que la Directiva debió cumplirse. Por último, también reprocha a la Comisión haber ignorado que, debido a la fecha de su adhesión, la demandada no contó con diez años para ejecutar la Directiva, a diferencia de otros Estados miembros.
104 Sin embargo, de los propios términos de la demanda se desprende claramente que la Comisión tuvo en cuenta la evolución del grado de cumplimiento, del que destaca que pasó de 54,5 % en 1992 a 79,2 % en 2000. Por lo que se refiere a la consideración del tiempo transcurrido desde la fecha establecida en la Directiva, también coincido con el análisis de la Comisión. Es verdad que este período no puede ser tenido en cuenta para determinar la duración de la infracción objeto del presente procedimiento, puesto que dicha infracción consiste en la no ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia, lo que implica, por definición, que solamente puede correr a partir del pronunciamiento de ésta. No obstante, aunque dicho período es irrelevante para apreciar la duración de la infracción, no lo es para su gravedad. En efecto, como subraya la Comisión, es objetivamente más grave no respetar una directiva durante un largo período de tiempo que durante un período más breve.
105 Por último, en cuanto al argumento de la demandada basado en que no tuvo un plazo adicional para ejecutar la Directiva, la respuesta de la Comisión según la cual podría haber solicitado tal plazo, como hizo la República Portuguesa, tampoco resulta satisfactoria. En efecto, aunque sea verdad que el Reino de España tenía derecho a formular tal solicitud, no se puede dar por cierto que le hubiese sido otorgado.
106 Dicho lo anterior, considero que los demás argumentos invocados por la Comisión, en particular, la importancia de las disposiciones infringidas para la salud pública, criterio que además ha sido destacado por el Tribunal de Justicia en el asunto C-387/97, (23) antes citado, justifican fijar en 4 el coeficiente ligado a la gravedad de la infracción.
107 Antes de concluir, es preciso referirse brevemente a la discusión, que sólo se puede calificar de encarnizada, que enfrenta a la Comisión y a la demandada sobre la supresión de numerosas zonas de baño de su lista. La Comisión alega en su demanda que las cifras de cumplimiento que se desprenden de sus informes anuales deberían revisarse a la baja para tener en cuenta la supresión injustificada de determinadas zonas de baño de la lista de zonas designadas como tales. En efecto, a su juicio algunas de esas zonas indebidamente suprimidas no respetan los requisitos establecidos en el anexo de la Directiva.
108 La demandada rechaza enérgicamente esta tesis.
109 Ya he señalado que esta cuestión carece de pertinencia para declarar la infracción. Lo mismo sucede en el contexto de la evaluación de la multa coercitiva, puesto que la propia Comisión subraya haberla calculado a partir de las cifras que figuran en sus informes anuales, que no tienen en cuenta las zonas suprimidas.
110 No obstante, cabe preguntarse en qué medida dicha cuestión puede ser de importancia para la ejecución de las obligaciones del Estado miembro. Podría serlo en la hipótesis de que el grado de cumplimiento de la Directiva alcanzado en las zonas de baño fuese negado porque la Comisión estimase que este resultado sólo se ha obtenido mediante la supresión injustificada de zonas de la lista.
111 Sobre este aspecto procede hacer las siguientes observaciones.
112 Es indiscutible que un Estado miembro puede suprimir zonas de baño de la lista de las que declara, extremo que, por lo demás, no niega la Comisión. En efecto, no se puede considerar que la Directiva imponga a los Estados miembros determinar para siempre el uso de las aguas de su territorio.
113 La discusión versa sobre las consecuencias de tal supresión y sobre su aplicación.
114 En lo que atañe a las consecuencias de la supresión, hay que distinguir dos casos diferentes. El primero es aquel en que el Estado omite prohibir simultáneamente el baño en la zona en cuestión. En este caso, la supresión de dicha zona de la lista no está justificada y debe seguir aplicándosele lo exigido por la Directiva. En efecto, un Estado miembro no puede dejar de aplicar la Directiva a una zona que todavía se puede utilizar para el baño sin poner en entredicho el objetivo de salud pública que persigue la Directiva. También se pondría en peligro el desarrollo armonioso del mercado interior, al que también se refieren los considerandos de la Directiva, puesto que se falsearían las condiciones de competencia entre las zonas de baño de los distintos Estados miembros.
115 Esta solución, dictada por los objetivos de la Directiva, también se desprende de la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada.
116 En el segundo caso, se impone efectivamente una prohibición de baño en las zonas suprimidas de la lista. Del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva se desprende de modo indiscutible que ésta sólo se aplica a las aguas en que está autorizado el baño. En consecuencia, sus normas no pueden aplicarse a aguas que no cumplen ese requisito.
117 Ciertamente se puede alegar que tal solución, compatible con la protección de la salud, en cambio, no lo es necesariamente con el objetivo de protección del medio ambiente también perseguido por la Directiva. Este objetivo, sin embargo, tiene que ser considerado en el contexto del ámbito de aplicación de la Directiva: no puede ser invocado para ampliarlo más allá de lo que explícitamente prevén sus disposiciones. A este respecto, recordemos que es jurisprudencia reiterada que no cabe interpretar una disposición cuyo tenor es completamente claro.
118 Respecto al modo de aplicación de la supresión, se plantea en particular la cuestión de a quién incumbe la carga de la prueba en la materia. A este respecto es preciso recordar la jurisprudencia reiterada, a la que ya me referí anteriormente, en virtud de la cual corresponde a la Comisión probar la infracción imputada.
119 Para el caso de autos lo anterior significa que corresponde a la Comisión demostrar que se suprimieron una o varias zonas de baño de la lista oficial sin que en ellas se haya prohibido el baño.
V. Conclusión
120 Por las razones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso de la Comisión.
- Condene en costas a la Comisión.
(1) - DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133.
(2) - DO 1985, L 302, p. 23.
(3) - Sentencia Comisión/España (C-92/96, Rec. p. I-505).
(4) - DO C 242, p. 6.
(5) - DO C 63, p. 2.
(6) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 8 de junio de 1999, Comisión/Alemania (C-198/97, Rec. p. I-3257).
(7) - Véanse mis conclusiones en el asunto Comisión/Dinamarca, sentencia de 30 de enero de 2003 (C-226/01, Rec. p. I-0000).
(8) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 18 de junio de 1998, Comisión/Italia (C-35/96, Rec. p. I-3851).
(9) - Véase la sentencia de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia (C-387/97, Rec. p. I-5047), apartado 82, y las referencias que cita.
(10) - Véase, por ejemplo, la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, apartado 73.
(11) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 31 de marzo de 1992, Comisión/Italia (C-362/90, Rec. p. I-2353), apartado 10.
(12) - Sentencias de 22 de marzo de 1983, Comisión/Francia (42/82, Rec. p. 1013), y de 4 de febrero de 1988, Comisión/Italia (113/86, Rec. p. 607).
(13) - Según el Reino de España, la República Helénica declaró 5 zonas y sólo 46 zonas italianas son comparables a las españolas.
(14) - En 1998, el Reino de España declaró 215 zonas.
(15) - Sentencia de 6 de noviembre de 1985, Comisión/Italia (131/84, Rec. p. 3531).
(16) - Sentencia de 7 de marzo de 1996, Comisión/Francia (C-334/94, Rec. p. I-1307).
(17) - Sentencia Comisión/Grecia, antes citada.
(18) - Se trata de la sentencia Comisión/Reino Unido (C-85/01), que fue archivada.
(19) - Sentencias de 14 de julio de 1993, Comisión/Reino Unido (C-56/90, Rec. p. I-4109); Comisión/España, antes citada; Comisión/Alemania, antes citada; de 25 de mayo de 2000, Comisión/Bélgica (C-307/98, Rec. p. I-3933); de 15 de marzo de 2001, Comisión/Francia (C-147/00, Rec. p. I-2387); de 14 de junio de 2001, Comisión/Suecia (C-368/00, Rec. p. I-4605); de 13 de noviembre 2001, Comisión/Reino Unido (C-427/00, Rec. p. I-8535), y Comisión/Dinamarca, antes citada.
(20) - Véase el artículo 13 de la Directiva, en su versión modificada por el artículo 3 de la Directiva 91/692/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1991, sobre la normalización y la racionalización de los informes relativos a la aplicación de determinadas directivas referentes al medio ambiente (DO L 377, p. 48).
(21) - Recordemos que, en 1998, el Reino de España declaró un total de 215 zonas de baño.
(22) - Apartado 89 de la sentencia.
(23) - Apartado 94.