FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 30. januar 2014 (1)
Sag C-658/11
Europa-Parlamentet
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Aftale mellem Den Europæiske Union og Republikken Mauritius om betingelserne for overførsel af mistænkte pirater fra den EU-ledede flådestyrke til Republikken Mauritius – den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – udviklingssamarbejde – valg af hjemmelgrundlag – artikel 218, stk. 6 og 10, TEUF«
1.        Med dette søgsmål anmodes Domstolen om i forbindelse med bekæmpelse af pirateri langs de somaliske kyster at præcisere grænsen mellem tre områder inden for Den Europæiske Unions udenrigspolitiske indsats, nemlig den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), den eksterne dimension af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed og udviklingssamarbejdet.
2.        Denne sag viser endnu en gang i forbindelse med bekæmpelse af international terrorisme, navnlig efter dommen af 19. juli 2012, Parlamentet mod Rådet (2), at Lissabontraktatens ikrafttræden ikke, til trods for, at søjlerne formelt er forsvundet, har fjernet behovet for at afgrænse de respektive anvendelsesområder for Unionens forskellige politikker.
3.        Dette har vist sig at være et følsomt område, da det er sikkerheden, der står på spil. Dette mål er fælles for FUSP og området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Dette mål hænger ligeledes sammen med udviklingssamarbejdspolitikken, for så vidt som sikkerheden udgør en nødvendig forudsætning for udviklingen i de pågældende stater.
4.        Det er imidlertid nødvendigt at afgrænse Unionens politikker på grund af de særlige karakteristika, der er kendetegnende for FUSP i forhold til Unionens øvrige politikker.
5.        Dette kommer navnlig til udtryk i Europa-Parlamentets begrænsede rolle i forbindelse med FUSP. Ud fra dette synspunkt indebærer fastsættelsen af klare kriterier for afgrænsning af anvendelsesområdet for denne politik i forhold til de øvrige områder af Unionens optræden udadtil et klart forfatningsmæssigt element.
6.        Parlamentet har med sit søgsmål nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer Rådets afgørelse 2011/640/FUSP af 12. juli 2011 om undertegnelse og indgåelse af en aftale mellem Den Europæiske Union og Republikken Mauritius om betingelserne for overførsel af mistænkte pirater og tilknyttede, beslaglagte genstande fra den EU-ledede flådestyrke til Republikken Mauritius og om forholdene for de mistænkte pirater efter overførsel (3).
7.        Den anfægtede afgørelse er baseret på artikel 37 TEU samt artikel 218, stk. 5 og 6, TEUF.
8.        Af artikel 37 i EU-traktatens afsnit V, kapitel 2, om »Særlige bestemmelser om [FUSP]«, fremgår, at »Unionen kan indgå aftaler med en eller flere stater eller internationale organisationer på de områder, der hører under dette kapitel«.
9.        Artikel 218 TEUF indeholder reglerne for forhandling, undertegnelse og indgåelse af internationale aftaler. Den har følgende ordlyd:
»1.      Med forbehold af de særlige bestemmelser i artikel 207 forhandles og indgås aftaler mellem Unionen og tredjelande eller internationale organisationer efter nedenstående procedure.
2.      Rådet godkender indledningen af forhandlinger, vedtager forhandlingsdirektiver, bemyndiger undertegnelse og indgår aftalerne.
3.      Kommissionen eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, når aftalen udelukkende eller hovedsagelig vedrører [FUSP], forelægger henstillinger for Rådet, som vedtager en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger og, afhængigt af emnet for den påtænkte aftale, om udpegelse af Unionens forhandler eller chefen for Unionens forhandlingsdelegation.
[…]
5.      Rådet vedtager på forslag af forhandleren en afgørelse om bemyndigelse til undertegnelse af aftalen samt eventuelt om midlertidig anvendelse heraf inden ikrafttrædelsen.
6.      Rådet vedtager på forslag af forhandleren en afgørelse om indgåelse af aftalen.
Medmindre aftalen udelukkende vedrører [FUSP], vedtager Rådet afgørelsen om indgåelse af aftalen:
a)      efter godkendelse fra [Parlamentet] i følgende tilfælde:
[…]
v)      aftaler, som dækker områder, hvor den almindelige lovgivningsprocedure eller, når der kræves godkendelse af [Parlamentet], den særlige lovgivningsprocedure finder anvendelse.
[…]
b)      efter høring af [Parlamentet] i de øvrige tilfælde. […]
[…]
10.      [Parlamentet] skal straks underrettes fuldt ud i alle faser af proceduren.
[…]«
10.      Parlamentet har til støtte for sit søgsmål fremsat to anbringender.
11.      Med sit første anbringende gør Parlamentet gældende, at aftalen mellem Den Europæiske Union og Republikken Mauritius om betingelserne for overførsel af mistænkte pirater og tilknyttede, beslaglagte genstande fra den EU-ledede flådestyrke til Republikken Mauritius og om forholdene for de mistænkte pirater efter overførsel (4) ikke udelukkende vedrører FUSP som omhandlet i artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF, da målet med og indholdet af aftalen ligeledes hænger sammen med retligt samarbejde i straffesager, politisamarbejde og udviklingssamarbejde, og at det er den almindelige lovgivningsprocedure, der finder anvendelse på disse områder. Derfor burde afgørelsen om indgåelse af aftalen have været truffet efter godkendelse fra Parlamentet i medfør af artikel 218, stk. 6, andet afsnit, litra a), nr. v), TEUF.
12.      Med sit andet anbringende har Parlamentet gjort gældende, at Rådet har tilsidesat artikel 218, stk. 10, TEUF ved ikke straks og fuldt ud at underrette det om alle faser i proceduren.
13.      Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 5. juni 2012 fik Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Kongeriget Sverige samt Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
14.      Kommissionen fik på sin side tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentet i forbindelse med den mundtlige forhandling.
I –    Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF
A –    Fortolkning af begrebet aftale, der udelukkende vedrører FUSP
15.      Parlamentet går ind for en snæver fortolkning af begrebet aftale, der udelukkende vedrører FUSP. Parlamentet har den opfattelse, at Rådet kun har beføjelser til at indgå en international aftale uden at høre Parlamentet og uden dets godkendelse under særlige omstændigheder, og når denne aftale udelukkende vedrører FUSP og ikke indeholder noget element vedrørende Unionens øvrige politikker.
16.      Med hensyn til den aftale, der er tale om i forbindelse med søgsmålet, hævder Parlamentet, at den indeholder elementer vedrørende tre forskellige EU-politikker, nemlig FUSP, det politimæssige og retlige samarbejde i straffesager samt udviklingssamarbejdet. Det er efter Parlamentets opfattelse tilstrækkeligt, at et af disse elementer indgår i aftalen, uanset om det har sekundær eller accessorisk karakter, for at forpligtelsen til at indhente Parlamentets godkendelse finder anvendelse. I en sådan situation kan aftalen således ifølge Parlamentet ikke anses for udelukkende at vedrøre FUSP.
17.      Rådet forsvarer derimod den tese, at aftalen ikke indeholder andre elementer end elementer med tilknytning til FUSP, hverken sekundært eller accessorisk. Når det er muligt at påvise sådanne elementer, er de kun accessoriske, og det er således ikke nødvendigt at tilføje et andet hjemmelgrundlag. Da det valgte hjemmelgrundlag rent materielt udelukkende vedrører FUSP, kan det heraf udledes, at aftalen ud fra et proceduremæssigt synspunkt »udelukkende vedrører [FUSP]« som omhandlet i artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF, og Parlamentet skal således ikke godkende den, før Rådet kan vedtage afgørelsen om indgåelse af denne aftale.
18.      Ligesom Rådet og de medlemsstater, der har interveneret i forbindelse med denne sag, mener jeg, at en aftale »udelukkende vedrører [FUSP]« som omhandlet i artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF, når afgørelsen om indgåelse af aftalen udelukkende er baseret på et materielt hjemmelgrundlag vedrørende FUSP, dvs. uden noget andet materielt hjemmelgrundlag.
19.      Det er efter min opfattelse ikke hensigtsmæssigt at undersøge spørgsmålet om, hvilken procedure der finder anvendelse på indgåelse af en international aftale, adskilt fra det forudgående spørgsmål om bestemmelse af det materielle hjemmelgrundlag, der giver Unionen beføjelser til at vedtage en sådan aftale, da disse to spørgsmål hænger nøje sammen. En sådan adskillelse ville medføre en dobbelt undersøgelse omfattende fastsættelse af nye kriterier for at afgøre, om en aftale udelukkende vedrører FUSP eller ej, og resultaterne heraf ville være usikre og dermed medføre retsusikkerhed.
20.      Det er således nødvendigt at bestemme det materielle hjemmelgrundlag, der giver Unionen ret til at vedtage en international aftale, inden det processuelle hjemmelgrundlag bestemmes. En sådan fremgangsmåde underbygges desuden af Domstolens retspraksis, hvoraf fremgår, at »det [ikke er] procedurerne, der definerer hjemmelgrundlaget, men hjemmelgrundlaget for en retsakt, der afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af denne« (5).
21.      I forbindelse med undersøgelsen af, om en aftale udelukkende vedrører FUSP eller ej, er det således i modsætning til, hvad Parlamentet hævder, uden betydning, at den pågældende aftale også rent sekundært vedrører andre områder end FUSP. At en aftale rent accessorisk eller indirekte vedrører andre områder end FUSP er således ikke tilstrækkeligt til, at det er nødvendigt at høre eller indhente en forudgående godkendelse fra Parlamentet i medfør af artikel 218, stk. 6, TEUF.
22.      Ophavsmændene til traktaterne har ønsket at tildele Parlamentet en begrænset rolle i forbindelse med FUSP, og den fortolkning, som Parlamentet foreslår, ville i modsætning hertil indebære, at det skulle høres eller dets godkendelse skulle indhentes i forbindelse med vedtagelse af næsten alle internationale aftaler. For så vidt som Unionen i medfør af artikel 21, stk. 3, andet afsnit, TEU påser, at der er sammenhæng mellem de forskellige områder inden for dens optræden udadtil og mellem disse og dens øvrige politikker, er det sjældent, at en aftale indgået på FUSP-området ikke i det mindste indirekte vedrører andre af Unionens politikker.
23.      Som Rådet med rette har anført, ville Parlamentets påstand medføre, at det skulle godkende talrige aftaler, der udelukkende har et hjemmelgrundlag vedrørende FUSP, fordi de ofte har en eller anden forbindelse til andre af Unionens politikker, eftersom der findes generelle og tværgående mål i tilknytning til de eksterne forbindelser samt krav om sammenhæng. Det følger f.eks. af den uomtvistelige forbindelse mellem sikkerhed, udvikling og menneskerettigheder, at det meget ofte er muligt at gøre gældende, at foranstaltninger truffet på et af disse tre områder også vil have indflydelse på de to øvrige og dermed også vedrører disse områder med henblik på anvendelsen af artikel 218, stk. 6, TEUF. Det er imidlertid ikke den tankegang, der ligger til grund for traktaterne. Tværtimod har traktaterne hverken fjernet eller sammenlagt Unionens forskellige politikker og det tilsvarende hjemmelgrundlag, hvormed disse horisontale mål skal nås, og de enkelte foranstaltninger er fortsat særskilte og underlagt deres eget hjemmelgrundlag og deres egne beslutningsbestemmelser.
24.      Kravet om sammenhæng foranlediger Rådet til i de retsakter, det vedtager i forbindelse med FUSP, at indarbejde elementer i tilknytning til Unionens øvrige politikker. Tilstedeværelsen af sådanne elementer gør det ikke muligt at fastslå, at tyngdepunktet for retsakten er et andet end FUSP, for så vidt som de er accessoriske. De horisontale mål og kravet om sammenhæng i Unionens optræden udadtil udvisker ikke de særlige kendetegn ved hver enkelt af Unionens politikker, ligesom deres komplementaritet ikke udvisker den enkelte politiks særlige karakteristika.
25.      FUSP-aftalerne kan omfatte rent accessoriske elementer, der henhører under andre af Unionens politikker, når de har en så begrænset rækkevidde, at de ikke berettiger tilføjelse af et andet hjemmelgrundlag. Derfor vedrører sådanne aftaler udelukkende FUSP, også med hensyn til artikel 218, stk. 6, TEUF.
26.      I modsætning til, hvad Parlamentet har gjort gældende, ændrer den formuleringsmæssige forskel mellem artikel 218, stk. 3, TEUF og artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF ikke min analyse.
27.      Det er korrekt, at det i medfør af artikel 218, stk. 3, TEUF påhviler Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik at forelægge henstillinger for Rådet, »når aftalen udelukkende eller hovedsagelig vedrører [FUSP]« (6). I denne bestemmelse nævnes således to kategorier af aftaler, nemlig aftaler, der udelukkende vedrører FUSP, og aftaler, der hovedsageligt vedrører denne politik. Parlamentet konkluderer på grundlag af anførelsen af disse to kategorier i artikel 218, stk. 3, TEUF, at Rådet ikke i medfør af artikel 218, stk. 6, TEUF kan indgå en aftale uden at inddrage Parlamentet, når aftalen kun hovedsageligt, men ikke udelukkende, vedrører FUSP.
28.      Det skal dog understreges, at de to ovennævnte bestemmelser omfatter to særskilte faser i proceduren i forbindelse med internationale aftaler. Den første bestemmelse vedrører bestemmelse af, hvilken institution eller person der har beføjelser til at fremsætte henstillinger til Rådet med henblik på indledning af forhandlingerne om en påtænkt aftale. Den anden vedrører derimod proceduren for indgåelse af en sådan aftale.
29.      Desuden mener jeg mere grundlæggende, at de forskellige formuleringer, som Parlamentet har fremlagt, ikke gør det muligt at tilslutte sig dets tese, da den er i strid med den ordning, hvorpå artikel 218, stk. 6, TEUF er baseret.
30.      Med artikel 218, stk. 6, TEUF etableres der således en symmetri mellem proceduren for vedtagelse af foranstaltninger internt og eksternt. Med andre ord er denne bestemmelse baseret på parallelitet mellem Parlamentets beføjelser internt og dets beføjelser eksternt. Det ville således være i strid med denne bestemmelses ånd og bogstav at indrømme Parlamentet flere beføjelser i forbindelse med vedtagelse af en afgørelse om undertegnelse og indgåelse af en international aftale, end de beføjelser, det har i forbindelse med vedtagelse af en intern retsakt, der ikke har en sådan genstand.
31.      Desuden ville den fortolkning, som Parlamentet slår til lyd for, påvirke den institutionelle ligevægt, der blev indført med Lissabontraktaten, og som tildeler Parlamentet en begrænset rolle i udformningen og gennemførelsen af FUSP, uanset om dette sker ved hjælp af ensidige retsakter eller internationale aftaler.
32.      Som Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, er artikel 218, stk. 6, TEUF en processuel bestemmelse, der har til formål at sikre, at Parlamentets »eksterne« beføjelser svarer til dets »interne« beføjelser, dvs. at det i tilknytning til et bestemt område har de samme beføjelser, uanset om det pågældende område skal reguleres af en intern retsakt eller af en ekstern retsakt.
33.      Rent konkret er formålet med udtrykket »[m]edmindre aftalen udelukkende vedrører [FUSP]« i artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF at sikre, at Parlamentet, hvis den eksterne retsakt ikke udelukkende er baseret på et hjemmelgrundlag henhørende under FUSP, men samtidig også er baseret på et eller flere andre hjemmelgrundlag, har de samme beføjelser, som det ville have, hvis der var tale om en intern retsakt, der ligeledes var baseret på andre hjemmelgrundlag end hjemmelgrundlaget henhørende under FUSP (7).
34.      En anvendelse af testen af den pågældende retsakts tyngdepunkt viser, at aftalen med rette er baseret på artikel 37 TEU, som således udgør det eneste hjemmelgrundlag for den, og det må heraf udledes, at aftalen ud fra et processuelt synspunkt udelukkende vedrører FUSP som omhandlet i artikel 218, stk. 6, TEUF.
35.      Det følger af denne analyse, der knytter fortolkningen af artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF sammen med valget af det materielle hjemmelgrundlag, at det for at kontrollere, om den anfægtede afgørelse omhandler en aftale, der udelukkede vedrører FUSP som omhandlet i denne bestemmelse, og som således med rette er blevet vedtaget uden at høre eller indhente godkendelse fra Parlamentet, er nødvendigt at undersøge, om det relevante materielle hjemmelgrundlag for denne afgørelse – udelukkende – er artikel 37 TEU.
B –    Valget af det materielle hjemmelgrundlag for den anfægtede afgørelse
36.      Valget af det rette hjemmelgrundlag for en EU-retsakt har forfatningsretlig betydning (8). Dette valg er bestemmende for den procedure, der finder anvendelse på vedtagelse af en sådan retsakt, uanset om denne vedrører Unionens interne indsats eller dens optræden udadtil.
37.      Ifølge fast retspraksis skal valget af hjemmelgrundlag for en EU-retsakt foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (9). Hvis en gennemgang af den pågældende retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som principalt eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have et enkelt hjemmelgrundlag, nemlig det, der kræves af det principale eller fremherskende formål eller led (10). Ved søgningen efter den pågældende retsakts tyngdepunkt skal der også tages hensyn til den kontekst, som retsakten indgår i.
38.      Da den anfægtede afgørelse vedrører undertegnelse og indgåelse af aftalen på Unionens vegne, skal denne afgørelse sammenholdes med aftalen.
39.      I den foreliggende sag indebærer søgningen efter den anfægtede afgørelses tyngdepunkt, at det undersøges, om denne og aftalen udelukkende vedrører FUSP, eller om de ligeledes uadskilleligt og i lige høj grad vedrører et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed og/eller udviklingssamarbejde, således at den pågældende afgørelse skulle have været baseret på flere hjemmelgrundlag svarende til disse forskellige EU-politikker.
40.      Under retsmødet forklarede Parlamentet på Domstolens anmodning, at den anfægtede afgørelse efter dets opfattelse burde have været baseret på følgende materielle hjemmelgrundlag, nemlig ud over artikel 37 TEU også artikel 82 TEUF, artikel 87 TEUF og artikel 209 TEUF.
41.      Efter min opfattelse medfører både den kontekst, som aftalen indgår i, og målet med og indholdet af denne, at den anfægtede afgørelse vedrørende aftalen skal baseres udelukkende på det materielle hjemmelgrundlag, der udgøres af artikel 37 TEU.
42.      I forbindelse med min analyse, der skal vise, at det materielle hjemmelgrundlag for den anfægtede afgørelse er passende, kan undersøgelsen af målet med og indholdet af denne og aftalen ikke gennemføres isoleret, men må tage hensyn til de retsakter, der henvises til i den anfægtede afgørelse og aftalen, og som de etablerer en forbindelse til.
43.      Det er i denne forbindelse vigtigt at anføre, at der både i den anfægtede afgørelse og i aftalen henvises til resolutioner vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (11) og til Rådets fælles aktion 2008/851/FUSP af 10. november 2008 om Den Europæiske Unions militæroperation med henblik på at bidrage til at afskrække fra, forebygge og bekæmpe piratvirksomhed og væbnede røverier ud for Somalias kyster (12).
44.      I betragtning af udviklingen i piratvirksomhed ud for de somaliske kyster og truslen herfra mod den internationale sikkerhed har Sikkerhedsrådet vedtaget flere resolutioner om dette spørgsmål, bl.a. resolution 1814 (2008), 1816 (2008), 1838 (2008), 1846 (2008) og 1851 (2008).
45.      Sikkerhedsrådet anførte i sin resolution 1814 (2008), at »situationen i Somalia fortsat truer den internationale fred og sikkerhed i regionen« (13). I punkt 11 i denne resolution opfordres »landene og de regionale organisationer til i tæt samarbejde med hinanden […] at træffe foranstaltninger til at beskytte skibe, der deltager i transport og viderebefordring af humanitær bistand til Somalia og i aktiviteter godkendt af [De Forenede Nationer (FN)]«.
46.      Sikkerhedsrådet erklærede sig i sin resolution 1816 (2008) foruroliget over »den trussel, som piratvirksomhed og væbnede røverier mod skibe udgør mod en effektiv, hurtig og sikker befordring af humanitær bistand i Somalia, mod handelsruterne til søs og mod den internationale søfart« (14). Det anførte ligeledes, at »piratvirksomhed og væbnede røverier mod skibe i Somalias territorialfarvand eller på åbent hav ud for dets kyster forværrer situationen i landet, som fortsat truer den internationale fred og sikkerhed i regionen« (15).
47.      På baggrund af denne konstatering opfordrede Sikkerhedsrådet til internationalt samarbejde om bekæmpelse af piratvirksomhed. Sikkerhedsrådet har især opfordret »de stater, der ønsker at benytte søhandelsruterne ud for Somalias kyster, til i samarbejde med den føderale overgangsregering at styrke og samordne indsatsen mod piratvirksomhed og væbnede røverier til søs« (16). Sikkerhedsrådet har ligeledes opfordret »alle lande til at samarbejde indbyrdes, med [Den Internationale Søfartsorganisation (IMO)] og eventuelt med de kompetente regionale organisationer i forbindelse med piratvirksomhed og væbnede røverier begået i Somalias territorialfarvand og på havet ud for dets kyster og til at dele alle oplysninger herom og yde bistand til skibe, der trues eller angribes af pirater eller væbnede røvere, i overensstemmelse med gældende international ret« (17).
48.      Sikkerhedsrådet opfordrede i sin resolution 1838 (2008) endvidere »alle lande, der er interesserede i sikkerheden i forbindelse med aktiviteter til søs, til at deltage aktivt i bekæmpelsen af piratvirksomhed mod skibe på åbent hav ud for Somalias kyster, navnlig ved at indsætte flådefartøjer og militærfly i overensstemmelse med international ret, som det fremgår af [De Forenede Nationers havretskonvention, undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982 (18)]« (19).
49.      Ud over det militære aspekt omfatter dette internationale samarbejde også bekæmpelse af piratvirksomhed. Sikkerhedsrådet har således i sin resolution 1816 (2008) opfordret »alle stater, navnlig flag-, havne- og kyststater, stater, hvor ofre eller gerningsmænd i forbindelse med piratvirksomhed og væbnede røverier er statsborgere, og andre stater med relevant kompetence i henhold til international ret eller national ret, til at samarbejde om at fastlægge, hvem der har kompetence, til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på efterforskning og retsforfølgning af personer, der er ansvarlige for piratvirksomhed og væbnede røverier ud for Somalias kyst, i overensstemmelse med folkeretten, herunder international menneskerettighedslovgivning, og til at støtte disse bestræbelser, navnlig ved at yde logistisk bistand og bistand med hensyn til adgang til domstolsprøvelse for personer under deres jurisdiktion og kontrol, som f.eks. ofre, vidner og personer, der tilbageholdes inden for rammerne af de operationer, der er udført i medfør af denne resolution« (20).
50.      Sikkerhedsrådet har således opfordret til et øget internationalt samarbejde om en mere effektiv bekæmpelse af piratvirksomhed, idet det med bekymring noterer sig, »at manglende ressourcer, fraværet af national lovgivning og usikkerhed om, hvad man skal gøre med piraterne, efter at de er blevet pågrebet, har forhindret en mere effektiv international indsats mod pirater, der udøver deres virksomhed ud for Somalias kyster, og i visse tilfælde har resulteret i, at piraterne er blevet frigivet uden at være blevet retsforfulgt« (21).
51.      Med henblik på gennemførelse af Sikkerhedsrådets resolutioner og på deltagelse i det internationale samarbejde om bekæmpelse af piratvirksomhed har Unionen vedtaget den fælles aktion. Denne er baseret på artikel 14 EU, artikel 25, stk. 3, EU og artikel 28, stk. 3, EU.
52.      Den fælles aktions artikel 1 med titlen »Mission« bestemmer i stk. 1:
»Den Europæiske Union […] gennemfører en militæroperation (i det følgende benævnt »Atalanta«) til støtte for […] [Sikkerhedsrådets] resolution 1814 (2008), 1816 (2008) og 1838 (2008) i overensstemmelse med de foranstaltninger, det i tilfælde af piratvirksomhed er tilladt at træffe i henhold til artikel 100 og flere følgende bestemmelser i De Forenede Nationers havretskonvention […], og navnlig gennem aftaler indgået med tredjestater, med henblik på at bidrage til at
–        beskytte de fartøjer fra [Verdensfødevareprogrammet (WFP)], der transporterer fødevarehjælp til Somalias fordrevne befolkningsgrupper, i overensstemmelse med mandatet i [Sikkerhedsrådets] resolution 1814 (2008)
–        beskytte sårbare fartøjer, der befinder sig ud for Somalias kyster, samt afskrække fra, forebygge og bekæmpe piratvirksomhed og væbnede røverier ud for Somalias kyster, i overensstemmelse med mandatet i […] [Sikkerhedsrådets] resolution 1816 (2008).«
53.      Den fælles aktions artikel 2 med overskriften »Mandat« har følgende ordlyd:
»Atalanta, på de betingelser, der er fastsat i gældende international ret, navnlig [De Forenede Nationers] havretskonvention, og i […] [Sikkerhedsrådets] resolution 1814 (2008), 1816 (2008) og 1838 (2008), samt inden for rammerne af den disponible kapacitet:
[…]
e)      kan, med henblik på de kompetente staters eventuelle foretagelse af retsforfølgning på de i artikel 12 fastsatte betingelser, pågribe, tilbageholde og overføre personer, der som omhandlet i artikel 101 og 103 i De Forenede Nationers havretskonvention mistænkes for at have til hensigt at begå, for at begå eller for at have begået piratvirksomhed eller væbnede røverier i de områder, hvor den er til stede, og opbringe fartøjer tilhørende personer, der begår piratvirksomhed eller væbnede røverier, eller fartøjer, der er fanget som følge af piratvirksomhed eller væbnede røverier, og som er i personers, der begår piratvirksomhed eller væbnede røverier, besiddelse, samt beslaglægge ejendom om bord
[…]«
54.      Den fælles aktions artikel 10 med overskriften »Tredjestaters deltagelse« har følgende ordlyd:
»1.      Uden at dette anfægter [Unionens] selvstændige beslutningstagning og fælles institutionelle ramme, og i overensstemmelse med de relevante retningslinjer fra Det Europæiske Råd, kan tredjestater opfordres til at deltage i operationen.
[…]
3.      Detaljerede bestemmelser vedrørende tredjestaters deltagelse fastlægges i aftaler, der indgås efter proceduren i traktatens artikel 37. Hvis [Unionen] og en tredjestat har indgået en rammeaftale om denne tredjestats deltagelse i [Unionens] krisestyringsoperationer, finder bestemmelserne i en sådan aftale anvendelse i forbindelse med denne operation.
[…]
6.      Betingelserne for overførsel af pågrebne og tilbageholdte personer til en tredjestat, der deltager i operationen, med henblik på denne stats udøvelse af domstolskompetencen fastlægges ved indgåelsen eller gennemførelsen af de i stk. 3 omhandlede aftaler vedrørende tredjestaters deltagelse.«
55.      Endelig vil det være hensigtsmæssigt at citere den fælles aktions artikel 12 med overskriften »Overførsel af pågrebne og tilbageholdte personer med henblik på udøvelse af domstolskompetencen«, der har følgende ordlyd:
»1.      På grundlag af Somalias samtykke til, at medlemsstater eller tredjestater udøver deres domstolskompetence, på den ene side og artikel 105 i [De Forenede Nationers] havretskonvention på den anden side, overføres personer, der som omhandlet i artikel 101 og 103 i De Forenede Nationers havretskonvention mistænkes for at have til hensigt at begå, for at begå eller for at have begået piratvirksomhed eller væbnede røverier, og som pågribes og tilbageholdes med henblik på foretagelse af retsforfølgning, i Somalias territorialfarvande eller på åbent hav, samt de genstande, der er anvendt til at udføre disse handlinger, til:
–        de kompetente myndigheder i den medlemsstat eller i den tredjestat, som deltager i operationen, hvis flag det fartøj, der har foretaget pågribelsen, fører, eller
–        hvis denne stat ikke kan eller ikke ønsker at udøve sin domstolskompetence, til en medlemsstat eller enhver tredjestat, der ønsker at udøve sin domstolskompetence i forhold til de ovennævnte personer eller genstande.
2.      Ingen af de i stk. 1 nævnte personer kan overføres til en tredjestat, medmindre betingelserne for en sådan overførsel er aftalt med den pågældende tredjestat under iagttagelse af gældende international ret, navnlig de internationale menneskerettigheder, særligt for at sikre, at ingen underkastes dødsstraf, tortur eller anden form for grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling.«
56.      Som det fremgår af tredje betragtning til den anfægtede afgørelse, er aftalen blevet vedtaget med henblik på gennemførelse af den fælles aktions artikel 12. I aftalen er ligeledes opstillet retningslinjer for en tredjestats deltagelse i Atalanta i medfør af den fælles aktions artikel 10, stk. 3 og 6.
57.      I forbindelse med den foreliggende sag er det ubestridt, at den fælles aktion på grund af sit mål og indhold henhører under FUSP. Det samme gælder efter min opfattelse aftalen og den anfægtede afgørelse, der ligger i forlængelse af denne. Jeg kan især ikke se, hvorfor et tredjelands deltagelse i Unionens aktion for at afskrække fra, forebygge og bekæmpe piratvirksomhed ud for de somaliske kyster og reglen om, at overførsel af tilbageholdte personer er betinget af, at dette land overholder folkeretten, navnlig på menneskerettighedsområdet, henhører under FUSP, mens den nærmere præcisering af retningslinjerne for overførsel og behandling af de pågældende personer skulle ligge uden for FUSP.
58.      Lad os nu se på, hvori den aftale, som den anfægtede afgørelse vedrører, helt nøjagtigt består.
59.      I aftalen fastsættes retningslinjerne for overførsel af personer, som er mistænkt for piratvirksomhed, og tilknyttede, beslaglagte genstande fra den EU-ledede flådestyrke (Eunavfor) til Republikken Mauritius, der fastsættes rammevilkår for behandling og retsforfølgning af disse personer, og den støtte, som Eunavfor skal yde til Republikken Mauritius i denne forbindelse, præciseres.
60.      I aftalens artikel 1 med overskriften »Mål« bestemmes følgende:
»Denne aftale fastlægger betingelserne og de nærmere bestemmelser for
a)      overførsel af personer, der mistænkes for at have forsøgt at begå, for at begå eller for at have begået piratvirksomhed inden for [Eunavfor]-operationens område […], og som tilbageholdes af [Eunavfor]
b)      overførsel af tilknyttede genstande, som [Eunavfor] har beslaglagt, til [Republikken] Mauritius og
c)      for behandling af overførte personer.«
61.      I aftalens artikel 3 er opstillet de generelle principper, der ligger til grund for retningslinjerne og betingelserne for overførsel til Republikken Mauritius af personer, som Eunavfor har tilbageholdt i forbindelse med piratvirksomhed og tilknyttede genstande, som denne har beslaglagt. Det bestemmes bl.a., at overførsel af disse personer til Republikken Mauritius’ kompetente retshåndhævelsesmyndigheder kun sker efter beslutning truffet af disse myndigheder. Desuden fremgår følgende af aftalens artikel 3, stk. 5: »Enhver overført person behandles humant og i overensstemmelse med internationale menneskerettighedsforpligtelser, der er fastsat i [Republikken] Mauritius’ forfatning, herunder forbud mod tortur og grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, forbud mod vilkårlig tilbageholdelse og i overensstemmelse med kravet om en retfærdig rettergang.«
62.      Aftalens artikel 4 indeholder regler for behandling, retsforfølgning og domstolsprøvelse af overførte personer. Blandt disse regler er retten til at få sin sag behandlet uden unødig forsinkelse, retten til en retfærdig rettergang eller garanti for, at personen betragtes som uskyldig. Desuden indeholder aftalens artikel 5 et forbud mod dødsstraf til de overførte personer.
63.      Aftalens artikel 6 vedrører registre og indberetning. Heri bestemmes navnlig, at Eunavfor overdrager tilbageholdelsesoplysninger til Republikken Mauritius vedrørende enhver overført person, at Republikken Mauritius er ansvarlig for at føre nøjagtige opgørelser over alle overførte personer, og at registrene skal være tilgængelige for repræsentanterne for Unionen og Eunavfor.
64.      I aftalens artikel 7 redegøres der for den bistand, som Eunavfor yder til Republikken Mauritius med henblik på efterforskning og retsforfølgning af overførte personer. Eunavfor bistår således Republikken Mauritius i forbindelse med bl.a. overdragelse af tilbageholdelsesoplysninger udarbejdet i henhold til aftalens artikel 6, stk. 2, behandling af beviser og fremlæggelse af vidneudsagn eller beedigede erklæringer fra vidner.
65.      I aftalens artikel 7, stk. 3, bestemmes følgende: »Såfremt sådanne ressourcer ikke stilles til rådighed af andre finansielle donorer, skal parterne med forbehold af de gældende procedurer udarbejde gennemførelsesbestemmelser om økonomisk, teknisk og anden form for bistand for at muliggøre overførsel, tilbageholdelse, efterforskning, retsforfølgning og domstolsprøvelse af overførte personer. Disse gennemførelsesbestemmelser skal også sigte mod at dække teknisk og logistisk bistand til [Republikken] Mauritius i forbindelse med revision af lovgivningen, uddannelse af efterforskere og anklagere, undersøgelsesprocedurer og retslige procedurer, og navnlig af ordningerne for opbevaring og udlevering af beviser og appelprocedurer. Derudover skal disse gennemførelsesbestemmelser sigte mod at sikre hjemsendelse af overførte personer i tilfælde af frifindelse eller manglede retsforfølgning, overførsel med henblik på afsoning af resten af deres dom i en anden stat eller hjemsendelse efter at have afsonet deres dom i Mauritius.«
66.      Derudover fremgår følgende af aftalens artikel 10, stk. 1: »Med henblik på anvendelsen af denne aftale kan operative, administrative og tekniske spørgsmål gøres til genstand for gennemførelsesbestemmelser, som skal indgås mellem [Republikken] Mauritius’ kompetente myndigheder på den ene side og de kompetente EU-myndigheder samt udsenderstaternes kompetente myndigheder på den anden side.« I henhold til aftalens artikel 10, stk. 2, litra f), kan disse gennemførelsesbestemmelser bl.a. omfatte »tilvejebringelse af teknisk støtte, sagkundskab, uddannelse og anden bistand, jf. artikel 7, efter anmodning fra [Republikken] Mauritius for at opfylde formålene med denne aftale«.
67.      Endelig bestemmes det i aftalens artikel 11, stk. 2, at denne »forbliver i kraft, indtil [Atalanta]-operationen er afsluttet som meddelt af [Eunavfor]«.
68.      Det fremgår af denne beskrivelse af den fælles aktion og aftalen, at der findes en tæt forbindelse mellem den militære operation, som er omfattet af den fælles aktion, og aftalens bestemmelser om overførsel og behandling af personer mistænkt for piratvirksomhed.
69.      De aftaler, som Unionen indgår i medfør af den fælles aktions artikel 10, stk. 3, og artikel 12, stk. 2, har til formål at følge op på Sikkerhedsrådets resolutioner om bekæmpelse af piratvirksomhed ud for Somalias kyster og indgår således i det internationale samarbejde på dette område. Den fælles aktion og aftalen udgør til sammen en passende og sammenhængende reaktion på de anmodninger, som Sikkerhedsrådet har fremsat.
70.      Som Den Italienske Republik har gjort gældende, bestemmer den fælles aktion for at sikre en vellykket forebyggelse og bekæmpelse af piratvirksomhed, at det er nødvendigt at indgå de aftaler med staterne i regionen, der er nødvendige for deres deltagelse i aktionen, herunder i udøvelsen af domstolskompetence over for de mistænkte personer. Aftalen kan således betragtes som en gennemførelsesforanstaltning til den fælles aktion, som den udgør en integrerende del af. Det skal i denne forbindelse fremføres, at artikel 28, stk. 1, TEU bestemmer følgende: »Hvis en international situation kræver en operationel aktion fra Unionens side, vedtager Rådet de nødvendige afgørelser[, som] fastsætter [...] betingelserne for deres gennemførelse.« Den omstændighed, at aftalen udgør en integrerende del af gennemførelsesbetingelserne for den fælles aktion, er allerede et tydeligt tegn på, at den er knyttet til FUSP.
71.      Det skal endvidere understreges, at aftalerne om overførsel er absolut nødvendige for en god gennemførelse og for effektiviteten af den militære operation, der indføres med den fælles aktion.
72.      Som Den Franske Republik har anført, er kampen mod piratvirksomhed ikke begrænset til opbringning af mistænkelige piratfartøjer, men omfatter også overførsel og retsforfølgning af personer, der er mistænkt for piratvirksomhed. Selv om overførsel og retsforfølgning af mistænkte personer omfattet af aftalen ikke i streng forstand er militære aktiviteter, er disse aktiviteter dog uløseligt knyttet til militæroperationen Atalanta.
73.      Formålet med Atalanta-operationen er at afskrække fra, forebygge og bekæmpe piratvirksomhed. Inden for rammerne af denne operation er det nødvendigt ikke blot at beskytte fartøjerne, men også i givet fald at pågribe personer, der mistænkes for piratvirksomhed og dernæst overdrage dem til de kompetente myndigheder. Det ville være vanskeligt at realisere målet med operationen, hvis de personer, der har udøvet piratvirksomhed, ikke kunne retsforfølges og dermed straks kunne genoptage deres kriminelle aktiviteter.
74.      Som Den Italienske Republik har understreget, ville selve den fælles aktion være uden virkning, hvis identificering og pågribelse af personer, der er mistænkt for piratvirksomhed, ikke resulterede i en hurtig og effektiv retsforfølgning, der foregår med respekt for menneskerettighederne. Den ville således ikke have nogen afskrækkende virkning og ville ikke endegyldigt kunne løse problemet med pirateri ud for de somaliske kyster.
75.      Aftaler som den, der er tale om i den foreliggende sag, er absolut nødvendige for gennemførelsen af den militære operation, som Unionen har vedtaget. Kontinuiteten mellem de operationelle aktiviteter og de juridiske aktiviteter er meget hurtigt blevet et af omdrejningspunkterne for denne militære operation. Uden denne kontinuitet ville retsforfølgning af piratvirksomhed blive vanskeliggjort om ikke umuliggjort. Aktiviteternes operationelle effektivitet ville således blive bragt i fare, og den forventede afskrækkende virkning af Unionens aktion ville være næsten nul (22).
76.      Bekæmpelsen af piratvirksomhed omfatter en vigtig sikkerhedsmæssig og militær dimension, der nødvendigvis skal ledsages af en strafferetlig og juridisk dimension, der er lige så vigtig (23). Derfor har det internationale samfund undertegnet aftaler om overførsel med henblik på retsforfølgning med landene i den pågældende region ud fra et ønske om at dele den samlede byrde og af operationelle hensyn, der bunder i et ønske om at foretage en overførsel til et sted i nærheden af det sted, hvor lovovertrædelsen er blevet begået (24).
77.      Parlamentet erkender i øvrigt selv i sin beslutning af 10. maj 2012 om pirateri (25), at »straffrihed for pirateri forhindrer afskrækkelse« (26).
78.      Det følger af det ovenstående, at aftalen ligger i forlængelse af Sikkerhedsrådets resolutioner og den fælles aktion, og at den er knyttet uløseligt til gennemførelsen af militæroperationen Atalanta. Jeg vil nu påvise, at det mål, der forfølges med aftalen, i lighed med den fælles aktion henhører under FUSP.
79.      Med hensyn til mål er såvel den fælles aktion som aftalen instrumenter, hvormed Unionen har gennemført en aktion, som Rådet har truffet afgørelse om, og som har til formål at garantere international fred og sikkerhed. Som det fremgår af Sikkerhedsrådets resolutioner og artikel 12, stk. 2, i den fælles aktion, har aftalen nærmere bestemt til formål at forene en effektiv bekæmpelse af piratvirksomhed ud for de somaliske kyster med respekt for de grundlæggende rettigheder.
80.      Piratvirksomhed ud for de somaliske kyster udgør en trussel mod den internationale sikkerhed og stabiliteten i regionen. Formålet med Unionens aktion er at bekæmpe denne form for international kriminalitet, der er vokset i omfang i Det Indiske Ocean, navnlig ud for de somaliske kyster og Afrikas Horn. Som Parlamentet har anført i beslutning af 10. maj 2012 om pirateri, er dette »en voksende trussel mod både menneskeliv og mod sikkerheden for søfolk og andre personer samt mod den regionale udvikling og stabilitet, havmiljøet, verdenshandelen, alle former for søtransport og shipping, herunder fiskerfartøjer, samt mod forsendelse af humanitær bistand« (27).
81.      Unionens aktion skal således beskytte sikkerheden i forbindelse med sejlads i dette meget befærdede internationale farvand. I denne forstand er formålet med aktionen at beskytte den internationale sikkerhed ud for de somaliske kyster. Den styrker endvidere stabiliteten og freden i regionen.
82.      Ud fra Unionens synspunkt gør lammelsen af søfarten i Det Røde Hav og Adenbugten pirateri til et strategisk problem. Der er således tale om en søfartsvej, der anses for at være afgørende for leveringen af forsyninger til Europa. Mere generelt viser mobiliseringen på internationalt plan mod piratvirksomhed, at denne potentielt kan berøre alle handelsfartøjer fra alle dele af verden og derfor udgør en trussel mod den internationale fred og sikkerhed.
83.      Jeg mener, at målet om at bekæmpe piratvirksomhed ud for de somaliske kyster for at opretholde den internationale fred og sikkerhed på en måde, der er i overensstemmelse med menneskerettighederne, som led i et internationalt samarbejde, som Sikkerhedsrådet har indledt, henhører under FUSP.
84.      Det skal i denne forbindelse nævnes, at et sådant mål er i overensstemmelse med målene for Unionens optræden udadtil, sådan som de nærmere bestemt er opstillet i artikel 21, stk. 2, litra a)-c) og h), TEU. Følgende fremgår af denne bestemmelse:
»Unionen fastlægger og gennemfører fælles politikker og tiltag og arbejder for en høj grad af samarbejde på alle områder i tilknytning til internationale forbindelser med henblik på:
a)      at værne om sine værdier og grundlæggende interesser samt sin sikkerhed, uafhængighed og integritet
b)      at konsolidere og styrke demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettigheder og folkerettens principper
c)      at bevare freden, forebygge konflikter og styrke den internationale sikkerhed i overensstemmelse med formålene og grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt [(28)] samt principperne i Helsingforsslutakten og målene i Parischartret, herunder de principper og de mål, der vedrører de ydre grænser
[…]
h)      at fremme et internationalt system, der bygger på stærkere multilateralt samarbejde og god global styring.«
85.      De mål, der er opstillet i artikel 21, stk. 2, TEU, er ganske vist horisontale mål for Unionens optræden udadtil, og ingen af målene er udtrykkeligt knyttet til FUSP. En påvisning af målene med FUSP vanskeliggøres yderligere af dels, at artikel 23 TEU, der hører under kapitel 2 vedrørende særlige bestemmelser om FUSP, henviser til de horisontale mål for Unionens optræden udadtil nævnt i artikel 21, stk. 2, TEU, dels, at det generelle anvendelsesområde for FUSP defineres i meget brede og generelle vendinger i artikel 24, stk. 1, TEU. Denne bestemmelse bestemmer således, at »Unionens kompetence inden for [FUSP] omfatter alle udenrigspolitiske områder samt alle spørgsmål vedrørende Unionens sikkerhed, herunder gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik, der kan føre til et fælles forsvar«.
86.      Det er imidlertid nødvendigt at fastlægge grænserne mellem FUSP og Unionens øvrige politikker. Denne forpligtelse følger af gennemførelsen af bestemmelsen om, at Unionens beføjelser inden for FUSP ikke berører Unionens øvrige politikker og omvendt, der fremgår af artikel 40 TEU.
87.      Med henblik herpå skal det først bemærkes, at ovennævnte mål med Unionens optræden udadtil, nemlig dem, der er opstillet i artikel 21, stk. 2, litra a)-c) og h), TEU, udgør en del af de mål, der traditionelt tilskrives FUSP. Jeg skal i denne forbindelse anføre, at de mål, der er fastsat i denne bestemmelse, i det væsentlige svarer til dem, der var tilskrevet FUSP i medfør af EU-traktatens artikel 11, stk. 1, som affattet inden Lissabontraktaten.
88.      For så vidt som de fælles mål med Unionens optræden udadtil fremgår af artikel 21, stk. 2, TEU, bør denne bestemmelse derefter sammenholdes med de mere specifikke bestemmelser, der finder anvendelse inden for rammerne af hver enkelt politik, når det afgøres, hvilken EU-politik et bestemt mål henhører under.
89.      Navnlig når der er tale om målet om at opretholde freden og øge den internationale sikkerhed, slås der i dommen i sagen Parlamentet mod Rådet til lyd for, at det henhører under FUSP.
90.      I denne dom tilskrev Domstolen således målet om at bekæmpe international terrorisme og finansieringen heraf for at opretholde fred og international sikkerhed FUSP på grundlag ikke blot af artikel 21, stk. 2, litra c), TEU og artikel 24, stk. 1, første afsnit, TEU, men ligeledes artikel 43, stk. 1, TEU.
91.      Som i den sag, der gav anledning til den pågældende dom, er den omstændighed, at aftalen udgør et af de instrumenter, hvormed Unionen har iværksat et tiltag på internationalt plan, som er genstand for en række resolutioner fra Sikkerhedsrådet og ubestrideligt tilsigter at opretholde international fred og sikkerhed, et væsentligt forhold i relation til at knytte denne aftale til FUSP-området (29).
92.      I medfør af artikel 37 TEU, der som bekendt udgør det materielle hjemmelgrundlag for den anfægtede afgørelse, kan Unionen indgå aftaler på alle områder af FUSP, herunder altså inden for den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (herefter »FSFP«), der, som det fremgår af artikel 42, stk. 1, TEU, udgør en integrerende del af FUSP.
93.      Jeg mener imidlertid, at aftalen som en nødvendig forlængelse af militæroperationen Atalanta henhører under området for FSFP, da den forfølger det samme mål om opretholdelse af den internationale fred og sikkerhed.
94.      I medfør af artikel 42, stk. 1, TEU sikrer FSFP »Unionen en operationel kapacitet, der gør brug af civile og militære midler. Unionen kan anvende disse i forbindelse med opgaver uden for Unionens område med henblik på fredsbevarelse, konfliktforebyggelse og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers pagt«.
95.      Indholdet af FSFP’s opgaver er præciseret i artikel 43, stk. 1, TEU, hvorefter »[d]e opgaver, der er omhandlet i artikel 42, stk. 1, i forbindelse med hvilke Unionen kan anvende civile og militære midler, omfatter fælles aktioner på nedrustningsområdet, humanitære opgaver og redningsopgaver, rådgivnings- og bistandsopgaver på det militære område, konfliktforebyggende og fredsbevarende opgaver og kampstyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsskabelse og postkonflikt-stabiliseringsoperationer. Alle disse opgaver kan bidrage til bekæmpelse af terrorisme, herunder gennem den støtte, som ydes tredjelande til bekæmpelse af terrorisme på deres område«.
96.      Parlamentet har anført, at det ikke forstår, hvordan de opgaver, der er overdraget til Unionens repræsentanter og Eunavfor i medfør af aftalen, som f.eks. overførsel af personer og genstande, meddelelse af beviser, lettelse af retsforfølgning og domsafsigelser, revision af lovgivningen, uddannelse af efterforskere og levering af finansiel, teknisk, logistisk eller anden uddannelse, til Republikken Mauritius, kan være omfattet af en af de specifikke opgaver, som FSFP har i henhold til artikel 42 TEU og 43 TEU. Selv om Parlamentet erkender, at disse opgaver kan bidrage til det generelle mål om at styrke den internationale sikkerhed og hænger sammen med militæroperationen Atalanta, er det af den opfattelse, at deres art og deres specifikke mål går videre end målene med oprettelsen af Atalanta-operationen.
97.      Jeg mener derimod, at oplistningen af FSFP’s opgaver i artikel 43, stk. 1, TEU er tilstrækkelig bred til at dække alle aftalens bestemmelser og til dermed at fastslå, at denne udgør en integrerende del af en opgave, som henhører under FSFP.
98.      Selv om overførsel af mistænkte og indledning af retsforfølgning af dem ikke betragtes som militære aktiviteter, skal det nævnes, at et af de vigtige kendetegn ved FSFP, som fremgår klart af artikel 42, stk. 1, TEU og artikel 43, stk. 1, TEU, er, at den ikke er begrænset til anvendelsen af militære midler, idet det ligeledes bestemmes, at der kan anvendes civile midler, navnlig i forbindelse med krisehåndteringsopgaver (30).
99.      Parlamentet er af den opfattelse, at den omstændighed, at formålet med aftalen er at bekæmpe en form for kriminalitet ved hjælp af instrumenter, der ligger tæt på dem, der anvendes inden for politisamarbejde og strafferetligt samarbejde i henhold til afsnit V i tredje del af EUF-traktaten vedrørende et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, indebærer, at den anfægtede afgørelse ligeledes skal baseres på det hjemmelgrundlag, der findes i dette afsnit, nemlig artikel 82 TEUF og 87 TEUF.
100. Kommissionen har gjort gældende, at hovedformålet med aftalen er at undgå, at de berørte medlemsstater selv skal gennemføre strafferetssager. Denne aftale vil lette samarbejdet mellem medlemsstaternes myndigheder og myndighederne i Republikken Mauritius ved at skabe en retlig og praktisk ramme for overdragelse af mistænkte til tredjelandet på kysten med henblik på efterforskning og strafferetlig forfølgelse. Det følger heraf, at målet med og indholdet af aftalen begrundede, at artikel 82 TEUF anvendes som hjemmelgrundlag for indgåelsen af aftalen, da den hovedsageligt omhandler retligt samarbejde. Den omstændighed, at militærpersonellet ville indgå i anvendelsen af aftalen, ændrer intet ved de konklusioner, som Kommissionen når frem til. Når der skal vælges et passende hjemmelgrundlag, er arten eller kvaliteten af aktøren ikke vigtig, idet arten af den påtænkte aktivitet derimod er afgørende.
101. Parlamentets og Kommissionens argumentation er efter min opfattelse fejlagtig.
102. Parlamentet har til støtte for det første aspekt af sin argumentation gjort gældende, at bekæmpelse af kriminalitet ikke er Unionens mål eller specifikke opgave inden for rammerne af FUSP eller FSFP, men et område, der henhører under området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Det gør ligeledes gældende, at kun bekæmpelse af terrorisme er omhandlet i artikel 43, stk. 1, TEU.
103. Det, at det i slutningen af denne bestemmelse anføres, at FSFP’s opgaver kan bidrage til bekæmpelse af terrorisme, udelukker efter min opfattelse på ingen måde, at sådanne opgaver ligeledes kan bidrage til bekæmpelse af andre former for kriminalitet.
104. Som Rådet desuden med rette har anført, er bekæmpelse af internationale forbrydelser, der udgør trusler mod den internationale sikkerhed, og som begås uden for Unionens område, et spørgsmål, der henhører under FUSP, herunder i givet fald også – som en integrerende del af denne – under FSFP via krisestyringsoperationer.
105. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Unionen har gennemført flere missioner med henblik på reform af sikkerhedssektoren inden for rammerne af FSFP, bl.a. civile opgaver, for at imødegå trusler mod sikkerheden, herunder trusler som følge af kriminelle aktiviteter, samt en række politimissioner og »retsstatsmissioner« (31). Disse missioner er imidlertid ikke, efter min opfattelse med rette, blevet betragtet som en del af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. De operationer, der er blevet gennemført inden for rammerne af disse missioner, kan vedrøre opretholdelse eller genopretning af den offentlige orden. Opgaverne kan bl.a. omfatte uddannelse og ansættelse af sikkerhedspersonale samt hjælp til udarbejdelse af love (32).
106. Parlamentets og Kommissionens argumentation viser i realiteten, at sondringen mellem FUSP og den eksterne dimension af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed bør tydeliggøres.
107. Sondringen mellem disse to EU-politikker vanskeliggøres af, at sikkerhedskravet er knyttet til dem begge (33). Målene om beskyttelse af Unionens sikkerhed og styrkelse af den internationale sikkerhed er tillagt Unionen som mål for dennes optræden udadtil i medfør af artikel 21, stk. 2, litra a) og c), TEU. Samtidig er et af målene med området med frihed, sikkerhed og retfærdighed ligeledes i henhold til artikel 67, stk. 3, TEUF at sikre et højt sikkerhedsniveau.
108. De respektive anvendelsesområder for FUSP og den eksterne dimension af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed skal imidlertid være nøje adskilte.
109. Som Rådet har anført, skal foranstaltninger vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, uanset om de har en intern eller en ekstern dimension, træffes med det formål at fremme frihed, sikkerhed og retfærdighed i Unionen. I artikel 67, stk. 1, TEUF bestemmes det således, at »Unionen udgør et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«, hvilket ligeledes fremgår af artikel 3, stk. 2, TEU. Det fremgår således af sidstnævnte bestemmelse, at »Unionen giver borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer, kombineret med passende foranstaltninger vedrørende kontrol ved de ydre grænser, asyl, indvandring og forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet«.
110. Etableringen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed for Unionens borgere kræver, at Unionen udøver sin eksterne kompetence (34). F.eks. indrømmes Unionen med artikel 79, stk. 3, TEUF beføjelser til at indgå tilbagetagelsesaftaler. Unionen kan desuden på grundlag af artikel 216 TEUF indgå internationale aftaler inden for politi- og retssamarbejde, bl.a. når det er nødvendigt for at realisere et mål for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
111. Den eksterne dimension af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed kan således afgrænses på grundlag af de mål, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, TEU og artikel 67 TEUF. Den eksterne dimension af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed er med andre ord funktionel og instrumentel med hensyn til de mål, der er fastsat i disse bestemmelser (35). De interne og eksterne politikker i området med frihed, sikkerhed og retfærdighed hænger uløseligt sammen. Ved afgrænsningen af det eksterne aspekt af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed er det nødvendigt først og fremmest at tage hensyn til de interne politiske funktioner i tilknytning til området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (36).
112. Det følger heraf, at selv om etableringen af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed kan nødvendiggøre en ekstern aktion fra Unionens side, skal en aftale for at kunne anses for at henhøre under dette område have tæt tilknytning til frihed, sikkerhed og retfærdighed i Unionen. Tilknytningen til området med frihed, sikkerhed og retfærdighed er med andre ord begrundet, når der findes en direkte forbindelse mellem målet om Unionens indre sikkerhed og det rets- og/eller politisamarbejde, der udvikles uden for Unionen. Derimod skal Unionens aktion tilknyttes FUSP, når målet med den først og fremmest er fred, stabilitet og demokratisk udvikling i en region uden for Unionen (37).
113. Sondringen er ganske vist ikke altid indlysende, da udviklingen af en form for kriminalitet i en bestemt region både kan udgøre en fare for Unionens indre sikkerhed og for stabiliteten i den pågældende region (38). Som det bl.a. fremgår af Stockholmprogrammet, der blev vedtaget af Det Europæiske Råd i 2010, er den indre og den ydre sikkerhed uløseligt forbundet med hinanden (39). Det er vigtigt at imødegå truslerne, herunder dem langt fra vores eget kontinent, for at beskytte Europa og dets borgere (40).
114. Det følger efter min opfattelse heraf, at en EU-aktion, som indgår i en international samarbejdsforanstaltning indledt af Sikkerhedsrådet, som først og fremmest har til formål at bekæmpe en trussel, der berører den internationale fred og sikkerhed, skal vedtages inden for rammerne af FUSP.
115. I den foreliggende sag dækker aftalen, som vi har set indgår i en aktion vedtaget på internationalt plan, der har til formål at bekæmpe piratvirksomhed ud for de somaliske kyster for at sikre international fred og sikkerhed i dette område, efter min opfattelse ikke en situation med en tilstrækkelig forbindelse med etableringen af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
116. I modsætning til hvad Parlamentet har gjort gældende, udgør den omstændighed, at aftalen indebærer en form for samarbejde mellem Eunavfor og retshåndhævelsesmyndighederne i Republikken Mauritius, og at den omfatter aktiviteter, der ligner politimæssige og retlige aktiviteter, ikke en tilstrækkelig tilknytning til området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
117. Jeg mener, at det er fejlagtigt at sige, at gennemførelse af retssager mod enkeltpersoner er tilstrækkeligt til, at Unionens aktion indgår i politikken vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, her dets eksterne dimension. FUSP kan således indebære, at der anvendes politimæssige eller retlige midler til at realisere dens mål. Anvendelsen af sådanne instrumenter er ikke i sig selv afgørende, forudsat at de anvendes til at realisere målet om opretholdelse af international fred og sikkerhed, der, som vi har set, ubestrideligt udgør en del af FUSP og ikke af selve målet med området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
118. De missioner, som Unionen udfører inden for rammerne af FSFP, vidner om, at de traditionelle instrumenter inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed kan mobiliseres til fordel for målene med FUSP. Muligheden for at anvende civile midler som f.eks. en styrkelse af retssystemet og af de berørte tredjelandes politi letter således de internationale missioner, som Unionen træffer afgørelse om for at sikre opretholdelse af fred, forebygge konflikter og forbedre den internationale sikkerhed (41). Det eksterne aspekt af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed absorberes således af udøvelsen af kompetencen inden for Unionens udenrigspolitik til fordel for målene med FUSP (42).
119. Endelig skal jeg understrege, at påstanden om, at aftalen skal beskytte de rettigheder, som de personer, der mistænkes for piratvirksomhed, har, ligesom den henviser til en fremtidig aftale mellem parterne om fastsættelse af retningslinjerne for Unionens levering af faglig og logistisk bistand til Republikken Mauritius med henblik på bl.a. en revision af landets lovgivning, uddannelse af efterforskere og repræsentanter for anklagemyndigheden, undersøgelsesprocedurer og retslige procedurer, ikke gør det muligt at få denne aftale til at falde inden for rammerne af området for frihed, sikkerhed og retfærdighed. Disse elementer i aftalen har netop til formål at sikre beskyttelse af menneskerettighederne og konsolidering af retsstaten, hvilket henhører under målene for FUSP. Det ville i denne forbindelse være paradoksalt, at aftalens parters ønske om at sikre, at en effektiv bekæmpelse af piratvirksomhed ikke sker på bekostning af piraternes grundlæggende rettigheder, skulle bidrage til, at denne aftale ikke længere henhører under FUSP, der som alle øvrige EU-politikker er underlagt kravet om overholdelse af de grundlæggende rettigheder.
120. Den militæroperation, der gennemføres af Unionen, munder nødvendigvis ud i anholdelse af personer, der er ansvarlige for piratvirksomhed. At fastlægge de nærmere bestemmelser for, hvorledes disse personer behandles efter deres anholdelse, og for deres skæbne er åbenlyst en del af selve operationen. Den eneste behandling af de anholdte personer, der er i overensstemmelse med deres rettigheder, er at dømme dem. Ud fra denne synsvinkel udgør den omstændighed, at det gøres muligt for de stater, som piraterne overgivet til, at bringe deres procedurer i overensstemmelse med folkeretten om menneskerettigheder, en sidste, men vigtig fase i den militæroperation, der gennemføres inden for rammerne af FUSP.
121. Det følger af det ovenstående, at Rådet, da det vedtog den anfægtede afgørelse, med rette fandt, at denne ikke var omfattet af den eksterne dimension af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, og at det derfor ikke skulle anvende et hjemmelgrundlag med tilknytning til denne EU-politik.
122. Efter min opfattelse omfatter aftalen heller ikke et element vedrørende udviklingssamarbejde, der kunne have berettiget anvendelse af et hjemmelgrundlag i EUF-traktatens femte del, afsnit III, kapitel 1.
123. Domstolen fandt i sin dom af 20. maj 2008, Kommissionen mod Rådet (43), at »for at en konkret foranstaltning, der tilsigter at bekæmpe udbredelsen af håndskydevåben og lette våben, kan vedtages af Fællesskabet inden for rammerne af dets politik for udviklingssamarbejde, kræves det, at den såvel på grund af sit formål som på grund af sit indhold falder ind under anvendelsesområdet for de kompetencer, som EF-traktaten tildeler det på dette område« (44). Domstolen fandt, at »[d]ette er ikke tilfældet, når en sådan foranstaltning – selv om den bidrager til den økonomiske og sociale udvikling i udviklingslande – har som overordnet målsætning at gennemføre FUSP« (45).
124. Det fremgår imidlertid, at FUSP er omdrejningspunktet for aftalen og den anfægtede afgørelse.
125. Ifølge artikel 208, stk. 1, andet afsnit, TEUF er »[h]ovedmålet for Unionens politik på [udviklingssamarbejdsområdet] at nedbringe og på sigt udrydde fattigdommen«.
126. Som Rådet har gjort gældende, er der med artikel 208, stk. 1, TEUF foretaget en recentrering af anvendelsesområdet for udviklingssamarbejdet, således at det vigtigste element i Unionens udviklingspolitik er nedbringelse og udryddelse af fattigdommen. Desuden præciseres i artikel 208, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEUF, at »Unionen tager hensyn til målene for udviklingssamarbejdet i forbindelse med iværksættelse af politikker, der kan påvirke udviklingslandene«. Unionens øvrige politikker som f.eks. FUSP skal således tage hensyn til målene med udviklingssamarbejdet og kan dermed bidrage hertil, hvilket er i overensstemmelse med kravet om sammenhæng i Unionens optræden udadtil. Den omstændighed, at en foranstaltning henhørende under FUSP kan have positive indirekte virkninger på et tredjelands udvikling, betyder derfor ikke, at denne foranstaltning henhører under anvendelsesområdet for udviklingssamarbejdet som omhandlet i artikel 208 TEUF.
127. Domstolen har ganske vist på baggrund af de traktater, der er gået forud for Lissabontraktaten, fortolket anvendelsesområdet for udviklingssamarbejdet ret bredt (46). En sådan bred fortolkning har dog visse begrænsninger. Det er navnlig nødvendigt at sondre mellem foranstaltninger, der vedrører udvikling, og foranstaltninger, der forfølger andre af Unionens mål, som f.eks. målene for FUSP. I denne henseende er en styrkelse af Republikken Mauritius’ kapacitet til at føre sager ikke et mål i sig selv, men har til formål effektivt at bekæmpe piratvirksomhed, som udgør en trussel mod den internationale sikkerhed, samtidig med at piraternes grundlæggende rettigheder respekteres.
128. Enhver bistand, der ydes i henhold til aftalen, navnlig den i aftalens artikel 7, stk. 2 og 3, omhandlede bistand, vedrører overførsel af personer mistænkt for pirathandlinger med henblik på en effektiv retsforfølgning af pirathandlinger og Republikken Mauritius’ kapacitet til at anvende aftalen i overensstemmelse med folkeretten om menneskerettigheder. Det skal endvidere bemærkes, at levering af den i aftalens artikel 10, stk. 2, litra f), omhandlede faglige bistand, ekspertise, uddannelse eller anden form for bistand omhandlet i aftalens artikel 7 udelukkende sker »for at opfylde formålene med denne aftale«. Den i aftalen omhandlede bistand går således ikke videre end de mål, med henblik på hvilke Atalanta-operationen blev indført. Den har således på ingen måde til formål at bidrage til Republikken Mauritius’ udvikling og udgør derfor ikke en udviklingsforanstaltning omfattet af artikel 208 TEUF og 209 TEUF.
129. Bistandstypen er ikke afgørende og henhører på ingen måde under udviklingssamarbejdet (47). I denne forbindelse kan en bistand som »teknisk og logistisk bistand til [Republikken] Mauritius i forbindelse med revision af lovgivningen, uddannelse af efterforskere og anklagere, undersøgelsesprocedurer og retslige procedurer« (48) sagtens ydes inden for rammerne af FUSP og navnlig FSFP, som det fremgår ovenfor, for at garantere sikkerheden og fremme menneskerettigheder og retsstatsforhold.
130. Det fremgår af det ovenstående, at det, for så vidt som der ikke i aftalen kan påvises noget element vedrørende udviklingssamarbejde, er med rette, at den omtvistede afgørelse er blevet baseret på artikel 37 TEU, uden at der blev tilføjet et hjemmelgrundlag vedrørende udviklingssamarbejde.
131. Da den anfægtede afgørelse med rette udelukkende er baseret på et hjemmelgrundlag vedrørende FUSP, bør den tilknyttede aftale anses for udelukkende at vedrøre FUSP som omhandlet i artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF. Vedtagelsen af afgørelsen om indgåelse af denne aftale krævede således hverken godkendelse fra eller høring af Parlamentet.
II – Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 218, stk. 10, TEUF
132. Med det andet anbringende kritiserer Parlamentet Rådet for, at det »ikke straks og fuldt ud underrettede Parlamentet om alle forhandlingsfaserne« i strid med kravet i artikel 218, stk. 10, TEUF.
133. Rådet gør principalt gældende, at dette anbringende ikke kan antages til realitetsbehandling, da Domstolen, eftersom der er tale om en aftale, der udelukkende vedrører FUSP, ikke har kompetence til at kontrollere, om det har overholdt den i denne bestemmelse omhandlede informationspligt. Såfremt Domstolen skulle finde, at den har kompetence til at kontrollere Rådets overholdelse af denne bestemmelse, gør Rådet subsidiært gældende, at det ikke kan kritiseres for at have tilsidesat artikel 218, stk. 10, TEUF.
134. I henhold til artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU har Domstolen »ingen kompetence med hensyn til [bestemmelser vedrørende FUSP], bortset fra dens kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 [TEU] og prøve lovligheden af visse afgørelser, jf. artikel 275, stk. 2, [TEUF]«.
135. I artikel 275, stk. 2, TEUF præciseres det desuden, at Domstolen ikke har nogen kompetence »for så vidt angår retsakter vedtaget på grundlag af [bestemmelserne vedrørende FUSP]«. I artikel 275, stk. 2, TEUF bestemmes dog, at »Domstolen har […] kompetence til at kontrollere overholdelsen af artikel 40 [TEU] og træffe afgørelse i sager anlagt på de betingelser, der fremgår af artikel 263, stk. 4, [TEUF] vedrørende prøvelsen af lovligheden af afgørelser om restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer vedtaget af Rådet på grundlag af [EU-traktatens] afsnit V, kapitel 2«.
136. Det fremgår af disse bestemmelser, at selv om Domstolen generelt ikke har kompetence på FUSP-området, så er dette område ikke helt fritaget for EU-Domstolens kontrol.
137. Det er ubestridt, at artikel 218 TEUF fastsætter reglerne for forhandling og indgåelse af alle internationale aftaler. Reglen i artikel 218, stk. 10, TEUF, hvorefter »Parlamentet [straks skal] underrettes fuldt ud om alle faser i proceduren«, finder anvendelse på alle områder af EU-retten. Mens denne bestemmelse således kan finde anvendelse på bl.a. internationale aftaler indgået af Unionen på FUSP-området, er der på ingen måde tale om en bestemmelse om FUSP i henhold til artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF. Denne første kompetenceindsigelse bør således afvises.
138. Selv om den anfægtede afgørelse helt sikkert, som anført ovenfor, er en retsakt, der ud fra et materielt synspunkt er vedtaget på grundlag af bestemmelserne om FUSP som omhandlet i artikel 275, stk. 1, TEUF, følger det dog ikke efter min opfattelse heraf, at Domstolen skal fastslå, at den ikke har kompetence til prøve Rådets overholdelse af en processuel regel som f.eks. bestemmelsen i artikel 218, stk. 10, TEUF, der finder anvendelse på alle internationale aftaler, og hvis anvendelse på internationale aftaler indgået på FUSP-området ikke udtrykkeligt er udelukket.
139. Mens Domstolen således efter min opfattelse i princippet har kompetence til at prøve, om Rådet har overholdt artikel 218, stk. 10, TEUF, står det imidlertid fast, at Domstolen i forbindelse med sin prøvelse, når der som i den foreliggende sag er tale om en aftale, der udelukkende vedrører FUSP, skal tage hensyn til den særlige karakter af de regler og procedurer, som FUSP er underlagt, som det fremgår af artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU.
140. Som Domstolen fastslog i dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, »[afspejler] Parlamentets deltagelse i lovgivningsprocessen […] på EU-plan [ganske vist] et grundlæggende demokratisk princip, hvorefter befolkningerne deltager i udøvelsen af magten gennem en repræsentativ forsamling« (49). Samtidig har Domstolen dog måttet konstatere, at ophavsmændene til Lissabontraktaten havde valgt at »tildele Parlamentet en mere begrænset rolle i forbindelse med Unionens tiltag inden for rammerne af FUSP« (50).
141. En af de særlige regler og procedurer på FUSP-området går imidlertid ud på, at det ikke er nødvendigt at indhente godkendelse fra Parlamentet eller at høre det, når den pågældende aftale udelukkende vedrører FUSP, jf. artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF.
142. Det følger efter min opfattelse heraf, at reglerne for og præcisionsgraden af den information, som Parlamentet skal modtage i henhold til artikel 218, stk. 10, TEUF, ikke kan være de samme, uanset om den pågældende aftale udelukkende vedrører FUSP eller ej. Jeg mener med andre ord, at det med rette kan kræves, at Rådet giver Parlamentet information om en international aftale hurtigere og mere detaljeret, når denne institution skal give sin godkendelse eller høres i henhold til artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF, end når der ikke findes noget krav om, at Parlamentets godkendelse skal indhentes, eller at det skal høres om en aftale. Parlamentet skal for at kunne fremsætte en velbegrundet udtalelse nødvendigvis være i besiddelse af tilstrækkeligt detaljerede oplysninger og i rette tid, og det vil være berettiget at nægte at give sin godkendelse af afgørelsen om indgåelse af en aftale, hvis disse oplysninger ikke foreligger.
143. I begge tilfælde skal Domstolens prøvelse af Rådets overholdelse af informationspligten i artikel 218, stk. 10, TEUF efter min opfattelse foretages under hensyntagen til den pågældende aftales art og de beføjelser, Parlamentet i henhold til artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF har til at påvirke aftalens materielle indhold.
144. Når det er sagt, bør en accept af, at omfanget af informationspligten i artikel 218, stk. 10, TEUF kan variere afhængigt af Parlamentets rolle i proceduren med henblik på indgåelse af internationale aftaler, ikke føre til, at det tillades, at Parlamentet ikke modtager tilstrækkelig information, når den pågældende aftale udelukkende vedrører FUSP. Jeg skal understrege, at informationspligten i artikel 218, stk. 10, TEUF finder generel anvendelse, herunder på FUSP-området, selv om omfanget af informationen kan variere i de enkelte tilfælde.
145. Det må heller ikke glemmes, at Parlamentet, selv om det spiller en begrænset rolle på FUSP-området, og især når en aftale udelukkende vedrører FUSP, har ret til indsigt i denne politik, som det fremgår af bl.a. artikel 36 TEU (51).
146. Lad os nu se på, hvornår Parlamentet blev informeret om forhandlingen og indgåelsen af aftalen.
147. Den 22. marts 2010 gav Rådet Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik bemyndigelse til at indlede forhandlinger med henblik på indgåelse af aftaler om overførsel med flere tredjelande, herunder Republikken Mauritius.
148. Ved skrivelse dateret samme dag informerede Rådet Parlamentets formand om beslutningen og meddelte, at det ville orientere formanden, når de pågældende aftaler om overførsel var blevet indgået.
149. Forhandlingerne mundede den 12. juli 2011 ud i vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, hvormed Rådet godkendte undertegnelsen af aftalen.
150. Aftalen blev undertegnet den 14. juli 2011.
151. Den omtvistede afgørelse og aftalen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 30. september 2011.
152. Rådet informerede med skrivelse af 17. oktober 2011 Parlamentets formand om vedtagelsen af den anfægtede afgørelse og undertegnelsen af aftalen.
153. Parlamentet kritiserer Rådet for dels ikke at have holdt det orienteret i løbet af forhandlingsfasen, dels for at have ventet over tre måneder, før det meddelte Parlamentet den anfægtede afgørelse og aftalen.
154. Disse klagepunkter kan efter min opfattelse ikke medføre en annullation af den anfægtede afgørelse.
155. For det første mener jeg, at artikel 218, stk. 10, TEUF rent faktisk indebærer, at Rådet skal informere Parlamentet. Informationspligten i denne bestemmelse kan efter min opfattelse ikke anses for at være opfyldt udelukkende med offentliggørelsen af Rådets afgørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Jeg kan imidlertid konstatere, at Rådet direkte og personligt informerede Parlamentets formand om indledningen af forhandlingerne og dernæst om vedtagelsen af den anfægtede afgørelse og undertegnelsen af aftalen.
156. Som tidligere anført kan det for det andet ikke kræves, at Rådet, når den pågældende aftale udelukkende vedrører FUSP, informerer Parlamentet lige så fyldestgørende, som hvis Parlamentets godkendelse skulle indhentes, eller det skulle høres. Da Parlamentet ikke skulle afgive udtalelse om aftalens indhold, var det navnlig ikke nødvendigt at informere det om forhandlingsforløbet.
157. Med hensyn til de tre måneder, der gik, før Rådet meddelte Parlamentet den anfægtede afgørelse og aftalen, skal det for det tredje bemærkes, at det ville have været mere i overensstemmelse med ånden i artikel 218, stk. 10, TEUF, om Parlamentet var blevet informeret inden offentliggørelsen af den anfægtede afgørelse og aftalen i Den Europæiske Unions Tidende. Da den pågældende forsinkelse ikke af ovennævnte årsager, der bunder i, at aftalen udelukkende vedrører FUSP, hverken har berørt Parlamentets prærogativer eller har haft nogen indflydelse på aftalens indhold, mener jeg ikke, at betingelserne for at fastslå, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 218, stk. 10, TEUF, er til stede.
III – Forslag til afgørelse
158. På grundlag af alle disse forhold foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»–      Rådet frifindes.
–        Europa-Parlamentet betaler sagens omkostninger, Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Kongeriget Sverige, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Kommissionen bærer deres egne omkostninger.«
1 – Originalsprog: fransk.
2 – Sag C-130/10, EU:C:2012:472.
3 – EUT L 254, s. 1, herefter »den anfægtede afgørelse«.
4 – Herefter »aftalen«.
5 – Dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 80.
6 – Min fremhævelse.
7 – For et eksempel på en retsakt baseret på flere hjemmelgrundlag; jf. Rådets afgørelse 2012/308/FUSP af 26.4.2012 om Den Europæiske Unions tiltrædelse af traktaten om venskab og samarbejde i Sydøstasien (EUT L 154, s. 1). Denne afgørelse er baseret på artikel 37 TEU, artikel 31, stk. 1, TEU, artikel 209 TEUF og 212 TEUF samt artikel 218, stk. 6, andet afsnit, litra a), og stk. 8, andet afsnit, TEUF.
8 – Udtalelse 2/00 af 6.12.2001, Sml. I, s. 9713, punkt 5.
9 – Jf. bl.a. dom af 22.10.2013, sag C-137/12, Kommissionen mod Rådet, EU:C:2013:675, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis.
10 – Ibidem, præmis 53.
11 – Herefter »Sikkerhedsrådet«.
12 – EUT L 301, s. 33. Fælles aktion, som senest ændret forud for indgivelsen af dette søgsmål ved Rådets afgørelse 2010/766/FUSP af 7.12.2010, EUT L 327, s. 49, herefter »den fælles aktion«.
13 – Resolutionens sidste betragtning.
14 – Resolutionens anden betragtning.
15 – Resolutionens 12. betragtning.
16 – Punkt 2 i resolution 1816 (2008).
17 – Denne resolutions punkt 3.
18 – Konventionen trådte i kraft den 16.11.1994 og blev indgået og godkendt i Det Europæiske Fællesskabs navn ved Rådets afgørelse 98/392/EF af 23.3.1998, EFT L 179, herefter »De Forenede Nationers havretskonvention«.
19 – Denne resolutions punkt 2.
20 – Denne resolutions punkt 11. Jf. ligeledes punkt 14 i resolution 1846 (2008).
21 – Niende betragtning til resolution 1851 (2008).
22 –      Jf. indlæg fra D. Lenoir, »Atalante et l’action de l’Union européenne contre la piraterie«, i forbindelse med det tredje runde bord – Action, intervention sanction under studiedagen den 7.12.2009 om temaet »La piraterie: ‘menace stratégique’ ou épiphénomène?«, organiseret af Fondation pour la recherche stratégique, s. 61.
23 –      Jf. I. Bosse-Platière, »Le volet judiciaire de la lutte contre la piraterie maritime en Somalie: les accords de transfert conclus par l’Union européenne avec des États tiers«, Les différentes facettes du concept juridique de sécurité – Mélanges en l’honneur du Professeur Pierre-André Lecocq, université Nord Lille 2, 2011, s. 101.
24 – Jf. rapporten fra generalsekretærens særlige rådgiver vedrørende de juridiske spørgsmål i tilknytning til piratvirksomhed ud for de somaliske kyster, punkt 65.
25 – 2011/2962(RSP).
26 – Punkt 10.
27 – Betragtning C til denne beslutning.
28 –      Undertegnet i San Francisco den 26.6.1945.
29 – Jf. i denne retning dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 76, samt punkt 66 i mit forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til denne dom.
30 – Som det allerede fremgik af »Europæisk sikkerhedsstrategi: Et sikkert Europa i en bedre verden«, som blev vedtaget den 12.12.2003, »er ingen af de nye trusler rent militære, og de kan ikke klares med rent militære midler. De kræver hver især en kombination af instrumenter« (s. 7).
31 – Lad mig f.eks. nævne Rådets fælles aktion 2008/124/FUSP af 4.2.2008 om Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo, EULEX KOSOVO (EUT L 42, s. 92), bistanden til Irak inden for rammerne af Rådets afgørelse 2010/330/FUSP af 14.6.2010 om Den Europæiske Unions integrerede retsstatsmission for Irak, EUJUST LEX-Irak (EUT L 149, s. 12), Rådets afgørelse 2012/389/FUSP af 16.7.2012 om Den Europæiske Unions mission vedrørende regional flådekapacitetsopbygning på Afrikas Horn (EUCAP NESTOR) (EUT L 187, s. 40) samt Rådets afgørelse 2012/392/FUSP af 16.7.2012 om Den Europæiske Unions FSFP-mission i Niger (EUCAP Sahel Niger) (EUT L 187, s. 48).
32 – Siden Det Europæiske Råd i Santa Maria da Feira den 19. og 20.6.2000 har Unionen udviklet FSFP’s civile dimension. De operationer, der er blevet lanceret inden for disse rammer, har haft til formål at yde bistand til lande i post-konfliktsituationer eller med svage institutioner for at gøre det muligt for dem at konsolidere deres retsregler og/eller udvikle deres kapacitet til at bekæmpe organiseret kriminalitet eller til at kontrollere deres ydre grænser mere effektivt. Jf. F. Trauner, »The internal-external security nexus: more coherence under Lisbon?«, Occasional Paper, ISS, marts 2011, s. 16.
33 – Jf. E. Neframi, »L’aspect externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice: quel respect des principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union?«, La dimension extérieure de l’espace de liberté, de sécurité et de justice de l’Union européenne après le traité de Lisbonne, Bruylant, 2013, s. 509, særligt på s. 521.
34 – Det fremgår således af Haagprogrammet: styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union, EUT 2005 C 53, s. 1, at alle Unionens beføjelser, herunder forbindelserne udadtil, skal anvendes på en integreret og sammenhængende måde til at etablere et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed (punkt 4, sidste afsnit).
35 –      Jf. I. Govaere og V. Demedts, »Quelle définition de l’»externe« en matière d’ELSJ? Le cadre et les enjeux«, La dimension extérieure de l’espace de liberté, de sécurité et de justice de l’Union européenne après le traité de Lisbonne, Bruylant, 2013, s. 489, særligt på s. 497.
36 –      Ibidem, s. 508.
37 – Jf. S. de Biolley, »Coopération policière dans l’Union européenne«, Jurisclasseur Europe, hæfte 2680, punkt 114.
38 – Ibidem.
39 – Stockholmprogrammet – et åbent og sikkert Europa i borgernes tjeneste og til deres beskyttelse (EUT 2010 C 115, s. 1).
40 – Jf. punkt 7 med titlen »Europa i en globaliseret verden – den eksterne dimension af frihed, sikkerhed og retfærdighed«. Det Europæiske Råd anfører i denne forbindelse, »at FSFP og mange eksterne aktioner inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed har fælles eller komplementære mål. FSFP-missionerne yder også et vigtigt bidrag til Unionens indre sikkerhed i deres bestræbelser på at støtte bekæmpelsen af grov grænseoverskridende kriminalitet i værtslandene og til skabelsen af respekt for retsstaten« (punkt 7.1). Derfor opfordrer Det Europæiske Råd »til større samarbejde og sammenhæng mellem politikkerne inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed og FSFP for at fremme disse fælles mål« (ibidem).
41 – Synergien mellem de traditionelle instrumenter, som området med frihed, sikkerhed og retfærdighed og FUSP i sin FSFP-dimension anvender, understreges i »Strategi for den indre sikkerhed for Den Europæiske Union – Mod en europæisk sikkerhedsmodel«, som Rådet »retlige og indre anliggender« vedtog den 25. og 26.2.2010, og som Det Europæiske Råd den 25. og 26.3.2010 godkendte, hvoraf det fremgår, at det er »meget vigtigt at styrke deltagelse af retshåndhævende myndigheder og instanser vedrørende retfærdighed, frihed og sikkerhed på alle stadier af civile krisestyringsmissioner, så de kan spille en rolle i forbindelse med konfliktløsning ved at samarbejde med alle andre involverede tjenester på stedet (militær, diplomati, alarmtjenester osv.)« (s. 30). Der findes således en tæt forbindelse og en komplementaritet mellem området for frihed, sikkerhed og retfærdigheds og FSFP’s eksterne dimensioner. Mens samarbejde med tredjestater er afgørende for realiseringen af målene for Unionens indre sikkerhed, kan FSFP’s missioner på samme måde tjene målene for området for frihed, sikkerhed og retfærdighed ved ikke blot at levere information, der er relevant for den indre sikkerhed, men også at bidrage til stabiliteten i Unionens nabolande; jf. om dette aspekt S. Wolff og G. Mounier, »The external dimension of JHA: A new dimension of EU diplomacy«, Freedom, Security and Justice after Lisbon and Stockholm, TMC Asser Press, 2011.
42 – Jf. E. Neframi, op.cit., s. 527.
43 – Sag C-91/05, Sml. I, s. 3651.
44 – Præmis 71.
45 – Præmis 72.
46 – Jf. dom af 3.12.1996, sag C-268/94, Portugal mod Rådet, Sml. I, s. 6177, præmis 23-29 og 37-39, og af 23.10.2007, sag C-403/05, Parlamentet mod Kommissionen, Sml. I, s. 9045, præmis 56-58, samt dommen af 20.5.2008 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 64-70.
47 – Jf. i denne retning dommen af 20.5.2008 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 104 og 105.
48 – Jf. aftalens artikel 7, stk. 3.
49 – Præmis 81.
50 – Præmis 82.
51 – Følgende fremgår således af artikel 36, stk. 1, TEU: »Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik hører regelmæssigt [Parlamentet] om de vigtigste aspekter og grundlæggende valg i forbindelse med [FUSP] og [FSFP] og underretter det om udviklingen i disse politikker. Den højtstående repræsentant påser, at der tages behørigt hensyn til [Parlamentets] synspunkter. De særlige repræsentanter kan inddrages i underretningen af [Parlamentet].« I artikel 36, stk. 2, TEU præciseres det, at Parlamentet »kan stille spørgsmål eller rette henstillinger til Rådet og den højtstående repræsentant. Det drøfter to gange om året de fremskridt, der er gjort med iværksættelsen af [FUSP], herunder [FSFP]«.