ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
11 novembre 2004 (1)
«Agriculture – Politique agricole commune – Financement par le FEOGA – Dépenses effectives d'un État membre inférieures aux prévisions de dépenses qu'il a communiquées à la Commission – Pouvoir de la Commission de réduire les sommes versées à titre d'avances – Lettre d'un directeur général de la Commission informant l'État membre de cette réduction – Acte produisant des effets juridiques obligatoires»
Dans l'affaire C-249/02,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l'article 230 CE, introduit le 1er juillet 2002,
République portugaise, représentée par M. L. Fernandes, en qualité d'agent, assisté de Mes C.  Botelho Moniz et E. Maia Cadete, advogados, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. L. Visaggio, en qualité d'agent, assisté de Me N. Castro Marques, advogado, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. C. Gulmann, J.-P. Puissochet (rapporteur), R. Schintgen et J. N. Cunha Rodrigues, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: Mme M. Múgica Arzamendi, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l'audience du 1er juillet 2004,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 7 septembre 2004,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, la République portugaise demande l’annulation de la lettre du directeur général de la direction générale de l’agriculture de la Commission des Communautés européennes, du 18 avril 2002 (ci-après la «décision attaquée»), ayant pour objet une réduction des avances financières consenties pour l’exercice 2002, en application de l’article 39, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1750/1999 de la Commission, du 23 juillet 1999, portant modalités d’application du règlement (CE) nº 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) (JO L 214, p. 31), tel que modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 1763/2001 de la Commission, du 6 septembre 2001 (JO L 239, p. 10, ci-après le «règlement nº 1750/1999»).
Le cadre juridique
2
Le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160, p. 80), prescrit l’établissement par les États membres de plans de développement rural, qui couvrent une période de sept ans commençant le 1er janvier 2000. Ces plans doivent être soumis à la Commission qui, sur leur base, approuve les documents de programmation financière en matière de développement rural.
3
L’article 46 du règlement n° 1257/1999 dispose:
«1.    Le soutien communautaire en faveur du développement rural financé par le FEOGA, section ‘garantie’, fait l’objet d’une planification financière et d’une comptabilité annuelle. […]
2.      La Commission fixe des dotations initiales, ventilées sur une base annuelle, allouées aux États membres, sur la base de critères objectifs […]
3.      La dotation initiale est adaptée en fonction des dépenses réelles et des prévisions de dépenses révisées soumises par les États membres, en tenant compte des objectifs des programmes, et dans la mesure des ressources disponibles […]»
4
Aux termes de l’article 47, paragraphe 3, du même règlement:
«Les concours financiers alloués par le FEOGA, section ‘garantie’, peuvent revêtir la forme d’avances au titre de l’exécution du programme ou de paiements se référant à des dépenses effectivement encourues.»
5
Selon l’article 56, second alinéa, du règlement n° 1257/1999:
«[Ce dernier] s’applique au soutien communautaire à partir du 1er janvier 2000».
6
Le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103), dispose, à son article 7, paragraphes 1 à 3:
«1.    La Commission, après consultation du comité du [FEOGA], adopte les décisions visées aux paragraphes 2, 3 et 4.
2.      La Commission décide des avances mensuelles sur la prise en compte des dépenses effectuées par les organismes payeurs agréés.
[…]
3.      La Commission apure, avant le 30 avril de l’année suivant l’exercice budgétaire considéré, […] les comptes des organismes payeurs.
[…]»
7
L’article 12 du même règlement prévoit que le comité du FEOGA est composé de représentants des États membres et de la Commission et qu’il est présidé par un représentant de celle-ci.
8
Le règlement (CE) n° 296/96 de la Commission, du 16 février 1996, relatif aux données à transmettre par les États membres et à la prise en compte mensuelle des dépenses financées au titre de la section «garantie» du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et abrogeant le règlement (CEE) n° 2776/88 (JO L 39, p. 5), précise les conditions dans lesquelles les États membres peuvent bénéficier de la couverture par le FEOGA, section «garantie», des dépenses qu’ils ont exposées.
9
L’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 296/96 prévoit que «[s]ur la base des données transmises [par les États membres], la Commission décide et verse les avances mensuelles sur la prise en compte des dépenses […]»
10
Aux termes de l’article 7, paragraphe 1, second alinéa, du même règlement:
«Sont prises en considération au titre de l’exercice ‘n’ les dépenses effectuées par les États membres du 16 octobre de l’année ‘n-1’ jusqu’au 15 octobre de l’année ‘n’.»
11
Le règlement n° 1750/1999 prévoit, à son article 37, paragraphe 1:
«Les États membres transmettent à la Commission au plus tard le 30 septembre de chaque année, pour chaque document de programmation de développement rural […]:
a)
l’état des dépenses réalisées dans l’exercice en cours et à réaliser jusqu’à la fin de cet exercice couvertes par le soutien communautaire […] et
b)
les prévisions de ces dépenses révisées pour les exercices suivants jusqu’à la fin de la période de programmation en cause dans le respect de la dotation allouée à chaque État membre.
[…]»
12
L’article 38, premier alinéa, du règlement n° 1750/1999 dispose:
«Les services payeurs peuvent inscrire dans les comptes, comme dépense du mois pendant lequel la décision d’approbation du document de programmation de développement rural […] est adoptée, une avance de 12,5 % au maximum d’une annuité moyenne de la contribution du FEOGA prévue dans le document de programmation […]»
13
Aux termes de l’article 39, paragraphes 3 et 4, du règlement n° 1750/1999:
«3.    Dans le cas où les dépenses effectives d’un État membre pour un exercice donné sont inférieures à un seuil de 75 % des montants prévus au paragraphe 1, les dépenses à reconnaître au titre de l’exercice suivant sont réduites d’un tiers de l’écart constaté entre ce seuil […] et les dépenses effectives constatées au cours de cet exercice.
Cette réduction n’est pas prise en compte pour le constat des dépenses effectives pendant l’exercice qui suit celui dans lequel la réduction a été effectuée.
4.      Le paragraphe 3 ne s’applique pas à la première déclaration de dépenses réalisées dans le cadre du document de programmation de développement rural […]»
14
Le règlement n° 1750/1999 s’applique, en vertu de son article 50, au soutien communautaire à partir du 1er janvier 2000.
15
Le règlement (CE) n° 445/2002 de la Commission, du 26 février 2002, portant modalités d’application du règlement n° 1257/1999 (JO L 74, p. 1), s’est substitué, à compter de son entrée en vigueur, le 22 mars 2002, au règlement n° 1750/1999, dont il a prononcé l’abrogation.
16
L’article 47, paragraphe 1, du règlement n° 445/2002 reprend les dispositions de l’article 37, paragraphe 1, du règlement n° 1750/1999.
17
L’article 48, paragraphe 1, du règlement n° 445/2002 reproduit les dispositions de l’article 38, premier alinéa, du règlement n° 1750/1999.
18
Les dispositions de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 sont également reprises à l’article 49, paragraphes 1 et 4, du règlement n° 445/2002.
19
Enfin, l’article 49, paragraphe 5, du règlement n° 445/2002 reproduit les dispositions de l’article 39, paragraphe 4, du règlement n° 1750/1999, en y ajoutant cependant la précision selon laquelle la première déclaration de dépenses visée est celle qui concerne «l’exercice financier 2000».
Les faits
20
Par décisions des 22 novembre 2000, 1er mars et 30 avril 2001, la Commission a respectivement approuvé, pour la période de programmation 2000-2006, les plans de développement rural pour le Portugal continental, la région autonome des Açores et la région autonome de Madère. Ces décisions comportent en annexe un tableau financier général indicatif qui répertorie la dépense publique nationale consacrée à la mise en œuvre des mesures envisagées dans le plan de développement rural concerné et la contribution du FEOGA, section «garantie». L’article 2, paragraphe 2, de chacune de ces décisions prévoit que l’exercice budgétaire 2000 prend en charge les paiements effectués par les organismes payeurs à partir du 16 octobre 1999. En vertu de l’article 3, paragraphe 1, desdites décisions, les dépenses sont éligibles à partir de la date à laquelle les plans de développement rural concernés ont été présentés à la Commission, soit respectivement les 6 janvier, 4 et 22 février 2000.
21
Par une communication du 30 septembre 2000, la République portugaise a présenté à la Commission ses prévisions de dépenses pour les exercices suivants de la période de programmation et pour chaque document de programmation en matière de développement rural, en application de l’article 37, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1750/1999. Cette communication précisait que le montant des prévisions de dépenses pour l’exercice 2001, c’est-à-dire du 16 octobre 2000 au 15 octobre 2001, serait de 281 430 000 euros.
22
Toutefois, la Commission a relevé, sur la base des données que les autorités portugaises lui avaient transmises mensuellement, que, au cours de l’exercice 2001, les dépenses effectivement réalisées par la République portugaise n’avaient été que de 197 323 332,52 euros, correspondant à 70,11 % des prévisions de dépenses pour cet exercice.
23
Les dépenses effectives étant, pour la République portugaise comme pour d’autres États membres, inférieures au seuil de 75 % des prévisions de dépenses visé à l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999, la question de l’application des réductions prévue par ces dispositions a été discutée lors des réunions du comité du FEOGA tenues les 22 janvier et 19 février 2002. Le procès-verbal de cette dernière réunion indique, à son point 6, que «les [six] États membres [concernés par les réductions] seront avisés par lettre de la date à laquelle les montants des pénalités seront déduits de leur avance mensuelle […]»
24
Par la décision attaquée, le directeur général de la direction générale de l’agriculture de la Commission a communiqué à l’Instituto Nacional de Garantia Agrícola (ci-après l’«INGA»), l’organisme responsable au Portugal de la coordination des dépenses financées par le FEOGA, section «garantie», ce qui suit:
«Au cours de l’exercice FEOGA 2001, le total des dépenses imputées au Portugal dans la rubrique 1b (Développement rural) s’est élevé à 197 323 332,52 euros.
Or, les prévisions de dépenses pour 2001 qui ont été transmises à la Commission le 30 septembre 2000 sur la base de l’article 37 du règlement (CE) n° 1750/1999 s’élevaient à 281 430 000 euros.
Puisque le total des dépenses n’atteint pas le seuil de 75 % de la prévision présentée, il y a lieu d’appliquer l’article 39, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1750/1999. Nous joignons en annexe le document AGRI/46059/2001 – Rev. 2, qui a été discuté au sein du comité du FEOGA le 19 février 2002 et qui indique le détail du calcul.
Sur la base de l’article précité, une réduction de 4 583 055,83 euros sera dès lors appliquée sur les avances de 2002.
Ajoutons que cette réduction de 4 583 055,83 euros sur les avances sera imputée au chapitre B01-41 (apurement des comptes et réductions/corrections dans le cadre des avances) […]»
25
Au cours de la réunion tenue le 19 avril 2002, le comité du FEOGA a été consulté sur les avances à verser aux États membres en mai 2002 pour la prise en compte des dépenses payées par ces derniers en mars 2002. La question de l’application des réductions prévues à l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 (devenu article 49, paragraphe 4, du règlement n° 445/2002) a une nouvelle fois été abordée. Le point 7.5.3 du procès-verbal de cette réunion, intitulé «Réduction prévue à l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999», énonce:
«À la demande de la délégation danoise, le Président fait savoir que le service juridique de la Commission a confirmé que la réduction précitée revêt bien le caractère d’une correction financière classique, correction qui sera apportée sous la forme d’une déduction des avances pour la prise en compte à verser aux États membres concernés, soit au mois de juin, soit au mois d’août 2002 […]»
26
Lors de réunions tenues les 22 mai et 19 juin 2002, le comité du FEOGA a été consulté sur les avances à verser aux États membres respectivement en juin et juillet 2002 pour la prise en compte des dépenses exposées en avril et mai 2002. Les procès-verbaux de ces réunions indiquent que le montant des avances «tient compte des corrections – positives et négatives – opérées sur les dépenses déclarées par plusieurs États membres».
27
Par des décisions des 27 mai et 24 juin 2002, signées par le commissaire chargé de l’agriculture, la Commission a fixé le montant des avances à verser aux États membres pour les mois d’avril et mai 2002.
28
Enfin, la Commission a, par décision 2002/461/CE, du 12 juin 2002, relative à l’apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Garantie», pour l’exercice financier 2001 (JO L 160, p. 28), et prise en application de l’article 7, paragraphe 3, du règlement n° 1258/1999, procédé à un tel apurement.
Les conclusions des parties
29
Le recours a été enregistré au greffe de la Cour le 1er juillet 2002.
30
La République portugaise conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–
annuler la décision attaquée, et
–
condamner la Commission aux dépens.
31
La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–
rejeter le recours, et
–
condamner la requérante aux dépens.
32
Un mémoire en réplique et un mémoire en duplique ont été présentés respectivement par les deux parties, par lesquels elles ont repris les mêmes conclusions.
Sur le recours
Sur la recevabilité
33
La Commission soutient que le recours est dirigé contre un acte dépourvu d’effets juridiques obligatoires et n’est donc pas recevable. Elle précise que la réduction des avances mensuelles versées à la République portugaise a été précédée d’une étroite coopération entre la Commission et la requérante – comme avec l’ensemble des États membres – au sein du comité du FEOGA, qui a tenu des discussions à ce sujet lors de ses réunions des 22 janvier et 19 février 2002. Au cours de cette dernière réunion, le représentant de la Commission aurait indiqué aux représentants des États membres concernés par les réductions qu’ils seraient avisés par lettre de la date à laquelle ces réductions seraient appliquées. D’autres discussions auraient également eu lieu sur le même sujet lors des réunions des 19 avril et 22 mai 2002 du comité du FEOGA. La décision attaquée ne serait que la lettre dont l’envoi avait été ainsi annoncé le 19 février 2002. Cette lettre constituerait une simple communication entre les services de la Commission et ceux de la République portugaise. Elle n’aurait qu’un caractère informatif et serait donc dépourvue d’effets juridiques obligatoires.
34
La Commission précise que les seules décisions juridiquement obligatoires, de nature à affecter les intérêts de la République portugaise, seraient les décisions des 27 mai et 24 juin 2002, relatives aux avances des mois d’avril et mai 2002, par lesquelles le commissaire chargé de l’agriculture a valablement adopté, par délégation de la Commission, la mesure litigieuse de réduction des avances.
35
À cet égard, pour déterminer si des mesures constituent des actes au sens de l’article 230 CE, c’est à leur substance qu’il y a lieu de s’attacher, la forme dans laquelle elles sont prises étant en principe indifférente à cet égard. Constituent des actes ou décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 230 CE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci (voir, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, Rec. p. 2639, point 9, et du 5 octobre 1999, Pays‑Bas/Commission, C-308/95, Rec. p. I-6513, point 26).
36
En l’espèce, il ressort, tout d’abord, du point 6 du procès-verbal de la 583ème réunion du comité du FEOGA du 19 février 2002, intitulé «Information sur les pénalités à appliquer à certains États membres pour le non‑respect des prévisions de dépenses relatives au développement rural pour l’exercice FEOGA 2001 [application de l’article 39, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1750/1999]», que le représentant de la Commission a, lors de cette réunion, recueilli les observations des représentants des six États membres concernés sur l’intention de la Commission de leur appliquer les mesures de correction financière prévues audit article 39.
37
Le point 6 du même procès-verbal comporte, à la fin de son premier paragraphe, la précision selon laquelle «les États membres précités seront avisés par lettre de la date à laquelle les montants des pénalités seront déduits de leur avance mensuelle». Ledit point 6 se termine par la mention d’une déclaration de la délégation luxembourgeoise, par laquelle celle-ci «regrette» que la Commission n’ait «pas pris l’option de proroger la période transitoire visée à l’article 39 du règlement (CE) n° 1750/1999 […] d’autant plus que l’adoption, par la Commission européenne, du PDR luxembourgeois, s’est faite très tard dans l’année 2000 […]».
38
Il résulte des termes du point 6 dudit procès-verbal que des corrections financières seraient appliquées aux avances mensuelles versées à certains États membres et que ces États en seraient avisés ultérieurement par lettre.
39
Ensuite, il ressort des termes de la décision attaquée, qui est précisément la lettre dont l’envoi avait été annoncé lors de la réunion du comité du FEOGA du 19 février 2002, que ladite décision est destinée à produire des effets de droit. Elle indique en objet l’«application de l’article 39, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1750/1999 – Correction dans le cadre des avances». Elle stipule au paragraphe suivant du même acte, dont le caractère décisionnel est manifeste, que «[p]uisque le total des dépenses n’atteint pas le seuil de 75 % de la prévision présentée, il y a lieu d’appliquer l’article 39, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1750/1999. Nous joignons en annexe le document AGRI/46059/2001 – Rev. 2, qui a été discuté au sein du comité du FEOGA le 19 février 2002 et qui indique le détail du calcul».
40
Enfin, ainsi que le soutient à juste titre la requérante, la décision attaquée est le seul acte précisant que les dépenses à prendre en compte au titre de l’exercice 2002 pour la République portugaise seront réduites de 4 583 055,83 euros, le seul acte par lequel la requérante a été dûment informée du constat selon lequel les dépenses effectives n’ont pas atteint 75 % de la prévision de dépenses, le seul également fixant le chapitre budgétaire sur lequel la somme précitée serait imputée.
41
À la différence de la décision attaquée, les décisions des 27 mai et 24 juin 2002, relatives aux avances à verser aux États membres pour les mois d’avril et mai 2002, visent l’ensemble des États membres, indiquent seulement le montant global d’avances mensuelles qui est versé à chacun de ces derniers et ne comportent aucune indication du montant des corrections financières pratiquées à l’égard de leurs destinataires. En outre, la Commission n’a pas précisé les corrections financières respectives qui auraient été appliquées à la République portugaise par ces deux décisions.
42
Ainsi, la décision attaquée constitue la seule mesure déterminant clairement le contenu et la portée de la correction financière litigieuse. La requérante est donc fondée à soutenir que les décisions des 27 mai et 24 juin 2002 ne sont que des mesures d’exécution de la décision attaquée. C’est d’ailleurs ce qui ressort des termes mêmes dudit acte, qui avaient annoncé l’intervention desdites décisions.
43
Il résulte de tout ce qui précède que la décision attaquée est bien l’acte par lequel la correction financière contestée a été prise et par lequel les autorités portugaises ont reçu notification de ladite correction. Cet acte produit donc des effets juridiques obligatoires, de sorte que la requérante est recevable à en demander l’annulation. Dès lors, l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission ne peut qu’être rejetée.
Sur le fond
44
Par la première branche de son premier moyen, tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision attaquée, la requérante soutient que, selon les principes généraux du droit administratif, les délégations et les subdélégations de compétence ne se présument pas mais doivent être expressément invoquées lorsque l’auteur de l’acte n’agit pas dans le cadre de ses compétences propres. Or, dans le présent litige, le directeur général signataire de la décision attaquée n’aurait pas eu de compétence propre à l’effet d’adopter cette décision et il ne se serait prévalu d’aucun acte de délégation ou de subdélégation, qui aurait été pris sur la base des articles 13 ou 14 du règlement intérieur de la Commission.
45
Pour écarter le moyen pris dans sa première branche, la Commission se borne à faire valoir, au point 38 de son mémoire en défense et au point 88 de son mémoire en duplique, que la correction financière litigieuse n’a pas été prise par la décision attaquée mais par les décisions des 27 mai et 24 juin 2002, adoptées par le commissaire chargé de l’agriculture agissant en vertu d’une délégation de compétences de la Commission.
46
La Commission ne conteste donc pas que le directeur général signataire de la décision attaquée ne détenait pas de délégation de compétence l’habilitant à adopter la mesure de correction financière litigieuse.
47
Dès lors, la décision attaquée qui, ainsi qu’il a été dit, constitue l’acte par lequel la correction financière a été adoptée et notifiée aux autorités portugaises, est entachée d’incompétence et doit, pour ce motif, sans qu’il soit besoin d’examiner les six autres moyens de la requête, être annulée.
Sur les dépens
48
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République portugaise ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)
La décision contenue dans la lettre du directeur général de la direction générale de l’agriculture de la Commission des Communautés européennes, du 18 avril 2002, ayant pour objet une réduction sur les avances financières consenties pour l’exercice 2002, en application de l’article 39, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1750/1999 de la Commission, du 23 juillet 1999, portant modalités d’application du règlement (CE) nº 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), tel que modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 1763/2001 de la Commission, du 6 septembre 2001, est annulée.
2)
La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
Signatures.
1 –
Langue de procédure: le portugais.