DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
10 septembre 2008 (*)
« Expert national détaché – Indemnités de séjour – Lieu de résidence au moment du détachement – Exception d’illégalité de l’article 20, paragraphe 3, sous b), de la décision régissant les experts nationaux détachés – Principe d’égalité de traitement »
Dans l’affaire T‑284/06,
Claudia Gualtieri, demeurant à Bruxelles (Belgique), représentée par Mes P. Gualtieri et M. Gualtieri, avocats,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. J. Currall, en qualité d’agent, assisté de Me G. Faedo, avocat,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission du 30 janvier 2006 rejetant la demande de la requérante visant à adapter, à la suite de son divorce, le montant des indemnités dues au titre de l’article 17 de la décision C (2002) 1559 de la Commission, du 30 avril 2002, relative au régime applicable aux experts nationaux détachés, telle que modifiée,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (quatrième chambre),
composé de MM. O. Czúcz, président, J. D. Cooke (rapporteur) et Mme I. Labucka, juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 9 juin 2008,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1        Le 30 avril 2002, la Commission a établi le régime applicable aux experts nationaux détachés (ci-après « END ») auprès des services de la Commission, en adoptant la décision C (2002) 1559 (ci-après la « décision END »), modifiée par la suite à plusieurs reprises.
2        L’article 1er, paragraphes 1 et 2, de la décision END est libellé comme suit :
« 1.  Le présent régime est applicable aux experts nationaux qui sont détachés auprès de la Commission par une administration publique nationale, régionale ou locale […] ;
2.       Les personnes couvertes par le présent régime restent au service de leur employeur durant la période de détachement et continuent à être rémunérées par cet employeur. »
3        L’article 17, paragraphe 1, de la décision END dispose :
« L’END a droit, pour la durée de son détachement, à une indemnité de séjour journalière. Si la distance entre le lieu de résidence déterminé conformément à l’article 20 et le lieu de détachement est égale ou inférieure à 150 km, l’indemnité est de 27,96 euros ; si cette distance est supérieure à 150 km, l’indemnité est de 107,10 euros […] »
4        L’article 17, paragraphe 2, de la décision END prévoit l’octroi d’une indemnité mensuelle dont le montant est fonction de la distance entre le lieu de résidence et le lieu de détachement.
5        L’article 20 de la décision END prévoit :
« 1.      Aux fins de la présente décision, le lieu de résidence est le lieu où l’END a exercé ses fonctions pour son employeur immédiatement avant son détachement. Le lieu de détachement est le lieu où est situé le service de la Commission auquel l’END est affecté. Ces lieux sont mentionnés dans l’échange de lettres visé à l’article 1er, paragraphe 5.
[…]
3.      Le lieu de résidence est considéré comme étant le lieu de détachement dans les cas suivants :
[…]
b)      si, au moment de la demande de détachement de la Commission, le lieu de détachement est le lieu de résidence principal du conjoint ou des enfants que l’END a à sa charge ; à cette fin, un lieu de résidence situé à une distance égale ou inférieure à 150 km du lieu de détachement est considéré comme étant le lieu de détachement. »
Faits à l’origine du litige
6        La requérante, Mme Claudia Gualtieri, magistrat en Italie, a travaillé auprès de la Commission en tant qu’END du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2005.
7        Après avoir reçu de la part de la représentation permanente de la République italienne auprès de l’Union européenne des documents nécessaires au détachement, la Commission a adressé au représentant permanent une lettre, parvenue à son destinataire le 11 novembre 2003, qui l’informait que les dispositions de la décision END, modifiée par la décision C (2003) 406, du 31 janvier 2003, seraient applicables à la requérante et que celle-ci recevrait, par conséquent, une indemnité journalière de 107,10 euros ainsi que, dans les conditions prévues à l’article 17 de cette décision, une indemnité mensuelle de 321,30 euros.
8        Quelques jours après la prise de fonctions de la requérante en tant qu’END, la direction générale « Personnel et administration », par lettre du 9 janvier 2004, a informé la représentation permanente de la République italienne que la requérante ne percevrait qu’une indemnité journalière de 26,78 euros au lieu des 107,10 euros antérieurement annoncés, dès lors que Bruxelles était le lieu de résidence de son conjoint au sens de l’article 20, paragraphe 3, de la décision END.
9        À compter du 2 février 2005, la requérante a vécu séparée de son mari et a transféré son domicile à une nouvelle adresse à Bruxelles. Elle a ainsi conclu un bail à son seul nom. L’acte de divorce, établi d’un commun accord en vertu du droit belge, a été déposé auprès du tribunal de première instance de Bruxelles, le 4 juillet 2005, et a été suivi d’un jugement prononcé le 13 janvier 2006.
10      Par demande introduite le 6 juillet 2005, la requérante, en se référant à la séparation entre elle et son mari, a sollicité de la Commission le versement des indemnités journalières de 107,10 euros et de l’indemnité mensuelle qu’elle estimait lui être dues depuis au moins le 2 février 2005.
11      Le 5 septembre 2005, la Commission a rejeté cette demande, en se fondant sur l’argument que le lieu de résidence de la requérante, au sens de l’article 20, paragraphe 3, sous b), de la décision END, avait été fixé à Bruxelles lors de sa demande de détachement.
12      Par note du 17 octobre 2005, la requérante a introduit une réclamation au titre de l’article 27 de la décision END, telle que modifiée par la décision C (2005) 872, du 22 mars 2005.
13      Par décision du 30 janvier 2006, la Commission a considéré que la réclamation avait été introduite au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, mais elle l’a rejetée, en se fondant notamment sur la circonstance que, « le lieu de recrutement [ayant été] fixé au lieu de résidence de l’intéressée lors de la demande de détachement [auprès] de la Commission, il n’y a[vait] pas lieu [de] reconsidérer cette décision suite aux éventuels changements des circonstances personnelles de [l’intéressée] ». Ainsi, ni la séparation, ni le divorce, ni même un éventuel changement de résidence du conjoint intervenus ultérieurement n’auraient la moindre pertinence à cet égard.
Procédure et conclusions des parties
14      Par requête déposée au greffe du Tribunal de la fonction publique le 30 avril 2006, la requérante a introduit le présent recours qui a été enregistré sous la référence F-53/06.
15      Par ordonnance du 9 octobre 2006, le Tribunal de la fonction publique (première chambre) a jugé que la requérante, en sa qualité d’END, n’était pas un agent au sens de l’article 236 CE. En conséquence, il s’est déclaré incompétent ratione personae pour statuer sur le litige et, en application de l’article 8, paragraphe 2, de l’annexe I du statut de la Cour de justice, a renvoyé l’affaire au Tribunal pour que ce dernier statue.
16      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale. Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, il a posé des questions écrites à la Commission et l’a invitée à y répondre lors de l’audience.
17      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales du Tribunal lors de l’audience du 9 juin 2008. La Commission a répondu aux questions écrites du Tribunal.
18      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision de la Commission, du 5 septembre 2005, lui refusant le bénéfice de l’indemnité journalière à hauteur de 107,10 euros, ainsi que de l’indemnité mensuelle d’un montant de 321,30 euros ;
–        annuler la décision du 30 janvier 2006 par laquelle la Commission a rejeté sa réclamation contre la décision du 5 septembre 2005 ;
–        annuler toutes les communications mensuelles de la Commission relatives à la détermination des indemnités de séjour qui lui sont dues ;
–        à titre principal, condamner la Commission à lui payer les indemnités qu’elle estime lui être dues, et ce à compter du 1er janvier 2004, en tenant compte de l’augmentation des montants desdites indemnités à la suite de l’entrée en vigueur de la décision C (2004) 577 de la Commission, du 27 février 2004, puis de la décision C (2005) 872 ;
–        à titre subsidiaire, condamner la Commission à lui payer les indemnités qu’elle estime lui être dues à compter du 2 février 2005 ou, à titre encore plus subsidiaire, à compter du 4 juillet 2005, et ce jusqu’au 31 décembre 2005 ;
–        condamner la Commission aux dépens.
19      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ou, à titre subsidiaire, comme non fondé ;
–        statuer comme de droit sur les dépens ou, au cas où il serait jugé que les dispositions de l’article 88 du règlement de procédure du Tribunal relatives aux dépens ne sont pas applicables à l’espèce, condamner la requérante à l’ensemble des dépens.
Sur la recevabilité
20      Sans soulever formellement d’exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, la Commission prétend que le recours est irrecevable, d’une part, dans la mesure où il vise à obtenir l’annulation de toutes les communications mensuelles de la Commission relatives à la détermination des indemnités prévues par l’article 17 de la décision END et, d’autre part, dans la mesure où il constitue une demande faite au Tribunal d’adresser des injonctions à la Commission. Ainsi, la Commission estime que le présent recours est recevable dans la mesure où il tend à obtenir l’annulation de la décision du 30 janvier 2006 et uniquement dans la mesure où il concerne le refus du versement de l’intégralité des indemnités de séjour au sens de l’article 17 de la décision END relatives à la période comprise entre le 17 août et le 31 décembre 2005 (ou entre le 6 mai et le 31 décembre 2005).
21      La requérante répond que la fin de non-recevoir opposée par la Commission et tirée du caractère tardif du recours à l’encontre de certaines communications mensuelles est absolument sans fondement et contraire aux principes juridiques fondamentaux. Elle se réfère notamment à un arrêt du 10 juin 1966 de la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle italienne).
Sur le fond
22      Pour des raisons d’économie de la procédure, le Tribunal estime opportun de se prononcer d’abord sur les questions de fond, avant d’examiner celles relatives à la recevabilité du recours.
23      À l’appui de son recours, la requérante soulève trois moyens, tirés, respectivement, de la violation du principe d’égalité de traitement dans l’application de la décision END, d’une exception d’illégalité de l’article 20, paragraphe 3, de la décision END au regard du principe d’égalité de traitement et, enfin, d’une violation du principe de protection de la confiance légitime.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement dans l’application de la décision END
Arguments des parties
24      La requérante fait valoir en substance que les indemnités en cause revêtent le caractère d’une rémunération au sens de l’article 141 CE. En refusant de lui verser, après sa séparation, le montant intégral des indemnités prévues à l’article 17 de la décision END, au motif que, lors de sa demande de détachement, elle était mariée à une personne résidant à Bruxelles, la Commission aurait enfreint l’article 141 CE.
25      La Commission aurait également violé le principe d’égalité de traitement en distinguant le cas de la requérante de la situation analogue dans laquelle elle ne serait pas mariée mais vivrait maritalement avec la même personne (arrêt du Tribunal du 7 février 1991, Tagaras/Cour de justice, T‑18/89 et T‑24/89, Rec. p. II‑53).
26      La requérante ajoute que la Commission aurait dû lui verser le montant intégral des indemnités visées à l’article 17 de la décision END dès lors que les conditions ayant justifié l’application de l’exception prévue par l’article 20, paragraphe 3, sous b), de la décision END n’étaient plus remplies en raison de la rupture du lien matrimonial. La présomption qui fonde l’article 20, paragraphe 3, sous b), de la décision END, selon laquelle un END est confronté à des dépenses moindres lorsqu’il est marié à une personne résidant au lieu de détachement, confirmerait que la situation personnelle de l’END serait pertinente aux fins de la détermination du montant des indemnités au titre de l’article 17 de la décision END, lesquelles doivent être versées pendant toute la durée du détachement. Par conséquent, les changements relatifs à cette situation devraient être pris en compte.
27      La Commission conteste le bien-fondé de l’argumentation de la requérante.
Appréciation du Tribunal
28      Selon le principe d’égalité de traitement, qui constitue un principe général du droit au respect duquel la Commission est tenue, la Commission ne peut traiter des situations comparables de manière différente ou des situations différentes de manière identique, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (arrêt de la Cour du 11 janvier 2001, Gevaert/Commission, C‑389/98 P, Rec. p. I‑65, point 54 ; arrêts du Tribunal du 21 juillet 1998, Mellett/Cour de justice, T‑66/96 et T‑221/97, RecFP p. I‑A‑449 et II‑1305, point 129, et du 8 juillet 2004, Mannesmannröhren-Werke/Commission, T-44/00, Rec. p. I-2223, point 295).
29      Il convient de relever que, en ce qu’il envisage spécifiquement la non-discrimination en raison du sexe au sens de l’article 141 CE, le présent moyen doit être rejeté. En effet, la décision END n’opère aucune distinction entre END de sexes masculin et féminin. À ce titre, son application ne saurait être à l’origine d’une quelconque discrimination en raison du sexe. En d’autres termes, un END de sexe masculin, marié lors de sa demande de détachement à une femme résidant à Bruxelles, se serait vu appliquer exactement le même traitement que celui réservé à la requérante par la Commission.
30      De surcroît et en tout état de cause, comme la requérante l’a d’ailleurs admis elle-même lors de l’audience, les indemnités en cause ne constituent pas une rémunération.
31      En outre, le présent moyen doit également être rejeté en ce qu’il porte sur la violation du principe d’égalité de traitement en fonction du statut marital. En effet, le mécanisme de l’article 20, paragraphe 3, sous b), de la décision END trouve à s’appliquer une fois pour toutes à tout END, qu’il soit célibataire ou marié. C’est à juste titre que la Commission a considéré que la requérante, au moment de la demande de détachement, n’avait pas fait l’objet d’une discrimination par rapport à un END célibataire, dans la mesure où le statut juridique matrimonial de la requérante, celui de femme mariée, était distinct de celui d’une personne célibataire. Il résulte en effet d’une jurisprudence constante que le mariage n’est en principe pas comparable au concubinage ou à d’autres situations de fait, car l’une des caractéristiques essentielles du mariage est qu’il crée des obligations juridiques spécifiques, différentes de celles de n’importe quel autre statut (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 17 avril 1986, Reed, 59/85, Rec. p. 1283, points 15 et 16, et du 31 mai 2001, D et Suède/Conseil, C‑122/99 P et C‑125/99 P, Rec. p. I‑4319, points 48 à 51 ; arrêts du Tribunal du 18 décembre 1992, Díaz García/Parlement, T‑43/90, Rec. p. II‑2619, points 42 et 43, et du 17 juin 1993, Arauxo-Dumay/Commission, T‑65/92, Rec. p. II‑597, point 30). Il importe en outre de souligner que, selon les pièces du dossier, la requérante est restée mariée pendant toute la durée de son détachement, puisque le divorce n’a été prononcé qu’en janvier 2006.
32      Il découle des développements qui précèdent que le premier moyen doit être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une exception d’illégalité de l’article 20, paragraphe 3, sous b), de la décision END
Arguments des parties
33      La requérante soulève l’illégalité, au sens de l’article 241 CE, de l’article 20, paragraphe 3, sous b), de la décision END, et ce au regard du « principe fondamental d’égalité ». Dès lors, il y aurait lieu d’écarter en l’espèce l’application de la disposition susvisée.
34      La Commission se réfère à ses arguments présentés au soutien du premier moyen relatifs au respect du principe d’égalité et notamment à la nécessité, en vertu de la jurisprudence, de traiter distinctement des situations juridiques différentes. Elle invoque également la nécessité, en vertu du « principe de la sécurité du droit », de « photographier la situation juridique d’un sujet à un moment précis et prédéterminé du contrat, qui, en l’espèce, coïncide avec celui de la demande de détachement de l’END ».
Appréciation du Tribunal
35      En vertu de l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour, applicable à la procédure devant le Tribunal conformément à l’article 53, premier alinéa, du même statut, et de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, la requête doit, notamment, contenir un exposé sommaire des moyens invoqués. Elle doit, de ce fait, expliciter en quoi consiste le moyen sur lequel le recours est fondé, de sorte que sa seule énonciation abstraite ne répond pas aux exigences du statut de la Cour et du règlement de procédure du Tribunal. De plus, cet exposé, même sommaire, doit être suffisamment clair et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant, sans autres informations à l’appui. La sécurité juridique et une bonne administration de la justice exigent, pour qu’un recours ou, plus spécifiquement, un moyen du recours soient recevables, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels ceux-ci se fondent ressortent de façon cohérente et compréhensible du texte même de la requête (arrêts du Tribunal du 9 juillet 2003, Archer Daniels Midland et Archer Daniels Midland Ingredients/Commission, T‑224/00, Rec. p. II‑2597, point 36, et du 12 décembre 2007, Italie/Commission, T‑308/05, non encore publié au Recueil, points 71 et 72).
36      Or, force est de constater que la requérante s’est limitée à énoncer le présent moyen de façon très abstraite dans ses écritures. Ainsi, la requérante n’indique pas précisément en quoi consiste la violation du principe d’égalité qu’elle allègue.
37      Au surplus, malgré l’invitation en ce sens que le Tribunal lui a faite lors de l’audience, la requérante n’a pas davantage développé le présent moyen. Elle s’est limitée à indiquer que le deuxième moyen était subsidiaire par rapport au premier et que l’illégalité invoquée était identique dans le cadre des premier et deuxième moyens.
38      Il en résulte que le deuxième moyen doit être rejeté.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime
Arguments des parties
39      La requérante soutient en substance que l’administration de la Commission a fait naître chez elle des espérances fondées quant au montant des indemnités qui lui seraient versées. En effet, tout en ayant signalé dès septembre 2005 à la Commission son statut de femme mariée à une personne résidant au lieu de détachement, elle aurait reçu des assurances selon lesquelles l’indemnité journalière totale et l’indemnité mensuelle lui seraient versées. À cet égard, la requérante invoque deux courriers, l’un ayant été adressé par les services de la Commission à la représentation permanente de la République italienne, l’autre lui ayant été adressé par cette dernière. Ce n’est qu’après la prise de ses fonctions en tant qu’END que, en application de l’article 20, paragraphe 3, sous b), de la décision END, le montant des indemnités aurait été réduit.
40      La Commission rétorque en substance n’avoir jamais versé à la requérante l’indemnité journalière totale ni l’indemnité mensuelle. Elle fait valoir en outre que des promesses ne tenant pas compte des dispositions statutaires sont inaptes à créer une confiance légitime. La Commission ajoute enfin que la requérante, magistrat en activité, était certainement en mesure d’évaluer la portée de la décision END, dont elle avait eu connaissance dès la demande de détachement.
Appréciation du Tribunal
41      Il convient de rappeler, à titre liminaire, que, selon une jurisprudence bien établie, le principe de protection de la confiance légitime s’inscrit parmi les principes fondamentaux de la Communauté (voir arrêt de la Cour du 5 mai 1981, Dürbeck, 112/80, Rec. p. 1095, point 48, et la jurisprudence citée). Il découle également de la jurisprudence que tout particulier a le droit de se prévaloir de ce principe lorsqu’il se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration communautaire, en lui fournissant des assurances précises, a fait naître à son égard des espérances fondées (arrêt de la Cour du 25 mai 2000, Kögler/Cour de justice, C‑82/98 P, Rec. p. I‑3855, point 33, et du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission, C‑182/03 et C‑217/03, Rec. p. I‑5479, point 147 ; voir également, en ce sens, arrêt de la Cour du 16 décembre 1987, Delauche/Commission, 111/86, Rec. p. 5345, point 24). Les assurances données doivent, en outre, être conformes aux normes applicables (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 20 juin 1985, Pauvert/Cour des comptes, 228/84, Rec. p. 1969, points 14 et 15, et du 6 février 1986, Vlachou/Cour des comptes, 162/84, Rec. p. 481, point 6).
42      Or, force est de constater que les indications données par la Commission à la requérante, par l’intermédiaire de la représentation permanente de la République italienne (voir point 7 ci-dessus), étaient contraires au libellé même de la décision END. En effet, elles ne prenaient pas en compte le statut de la requérante de femme mariée à une personne résidant au lieu de détachement au moment de la demande de détachement. À cet égard, il convient de rappeler que la décision END était jointe aux courriers adressés à la requérante, conformément à l’article 1er, paragraphe 5, second alinéa, de la décision END, et ainsi que cela résulte des annexes 12 et 13 de la requête.
43      En outre, la requérante, magistrat en activité, était à même d’évaluer le contexte juridique et factuel de la situation (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 6 juillet 1999, Séché/Commission, T‑112/96 et T‑115/96, RecFP p. I‑A‑115 et II‑623, point 166).
44      Il en résulte que le troisième moyen doit également être rejeté.
45      Les trois moyens invoqués par la requérante à l’appui de son recours ayant été rejetés, ce dernier doit, en tout état de cause, être déclaré non fondé, sans qu’il soit besoin de statuer sur les questions soulevées par la Commission (voir point 20 ci-dessus) et liées à la recevabilité de certaines conclusions du recours (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, Rec. p. I‑1873, point 52).
46      Il découle de tout ce qui précède qu’il y a lieu de rejeter le recours comme non fondé.
Sur les dépens
47      Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de décider qu’elle supportera, outre ses propres dépens, ceux de la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Mme Claudia Gualtieri est condamnée aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 septembre 2008.
Le greffier
Le président
E. Coulon
O. Czúcz
* Langue de procédure : l’italien.