61999CC0159_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 5, 7 en 9 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, en aan bijlage II daarbij, de krachtens die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2. Volgens de Commissie heeft de Italiaanse Republiek de artikelen 5, 7 en 9 van de vogelrichtlijn en bijlage II daarbij geschonden door:
een regeling te hebben vastgesteld die het vangen van vogels van de soorten Passer italiae, Passer montanus en Sturnus vulgaris voor verkoop als lokvogel en het houden van die soorten toestaat;
te hebben bepaald dat die regeling als een algemene en permanente afwijking geldt, en
te hebben nagelaten de voorschriften van artikel 9, lid 1, sub a en b, van die richtlijn uit te voeren.
I Het rechtskader
A De vogelrichtlijn
3. Volgens artikel 1, lid 1, ervan heeft de vogelrichtlijn rechtstreeks betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten". Hiertoe stelt zij regels vast voor de bescherming, het beheer en de regulering van de soorten. Bovendien omvat zij regels voor de exploitatie daarvan.
4. Artikel 5, sub a en e, van de vogelrichtlijn verbiedt in het algemeen het doden, vangen of houden van de beschermde soorten.
5. Overeenkomstig artikel 7, lid 1, van de vogelrichtlijn mag op de in bijlage II genoemde soorten evenwel worden gejaagd volgens de bepalingen van de nationale wetgeving. Meer in het bijzonder mag op de in bijlage II/1 genoemde soorten worden gejaagd in de gehele communautaire geografische zone waar richtlijn 79/409 van toepassing is. Op de in bijlage II/2 genoemde soorten mag daarentegen alleen worden gejaagd in de in die bijlage genoemde lidstaten.
6. De lidstaten kunnen, voorzover er geen andere bevredigende oplossing bestaat, van deze restrictieve jachtregeling alsook van de met name in de artikel 5 van de vogelrichtlijn bedoelde overige beperkingen en verboden afwijken om de in artikel 9, lid 1, genoemde redenen, te weten:
a) in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid en de veiligheid van het luchtverkeer, ter voorkoming van belangrijke schade aan de landbouw, en ter bescherming van flora en fauna;
b) voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het uitzetten en herinvoeren van soorten en voor de met deze doeleinden samenhangende teelt, en
c) teneinde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.
7. Volgens artikel 9, lid 2, van de vogelrichtlijn, [moet] in de afwijkende bepalingen worden vermeld:
voor welke soorten mag worden afgeweken,
welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan,
onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,
welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,
welke controles zullen worden uitgevoerd".
8. Artikel 18, lid 1, van de richtlijn preciseert dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking [doen] treden om binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn aan deze richtlijn te voldoen".
B De nationale bepalingen
De Italiaanse wet nr. 157/92 van 11 februari 1992
9. Wet 157/92 is de nationale handeling waarmee de Italiaanse Republiek de vogelrichtlijn heeft uitgevoerd.
10. Artikel 1, lid 3, daarvan bepaalt dat de gewone gewesten de regelingen vaststellen voor het beheer en de bescherming van alle soorten wilde fauna overeenkomstig deze wet, de internationale overeenkomsten en de richtlijnen van de Gemeenschap". Dat artikel preciseert dat de bijzondere gewesten en de autonome provincies aan deze verplichting zijn onderworpen binnen de grenzen van hun exclusieve bevoegdheden zoals vastgelegd in de hun betreffende statuten".
11. Artikel 2, lid 3, van wet 157/92 bepaalt dat de minister van Verkeer belast is met het toezicht op het niveau van de vogelpopulatie op de vliegvelden".
12. Artikel 4, lid 4, van wet 157/92 preciseert dat de vangst voor verkoop als lokvogel slechts is toegestaan voor de vogels van de volgende soorten: veldleeuwerik, kramsvogel, koperwiek, zanglijster, spreeuw, merel, mus, ringmus, kievit en houtduif. Andere vogelsoorten die zijn gevangen, moeten worden geringd en onmiddellijk worden vrijgelaten."
13. Artikel 5, lid 2, van wet 157/92 geeft aan dat de gewesten voor het creëren en het beheer van het bestand van de gevangen, levende lokvogels behorend tot de in artikel 4, lid 4, genoemde soorten, eveneens maatregelen treffen die elke jager die een jachtactiviteit overeenkomstig artikel 12, vijfde alinea, sub b, uitoefent, toestaan om ten hoogste tien exemplaren van elke soort, tot een maximum van veertig, te houden. Voor jagers die de jacht vanaf een tijdelijke loerplaats en jacht met levende lokvogels beoefenen, mag bovengenoemd aantal een maximum van tien exemplaren niet te boven gaan."
14. Artikel 18 van wet 157/92 noemt, in de oorspronkelijk versie, een reeks soorten op waaronder de in casu betrokken vogels waarop in Italië mag worden gejaagd.
15. Artikel 19, lid 2, van wet 157/92 preciseert dat de gewesten de controle uitoefenen op de soorten van de wilde fauna, ook in de gebieden waar de jacht verboden is, om de volgende doelstellingen te verwezenlijken: verbetering van het beheer van het zoölogische erfgoed, bescherming van de bodem, gezondheidsredenen, biologische selectie, bescherming van het historisch-artistieke erfgoed, bescherming van de zoölogische, landbouw- en bosbouwproducties en van de visbestanden. De betrokken controle moet op selectieve wijze en over het algemeen volgens ecologische methoden worden uitgeoefend. Indien het Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica de ondoelmatigheid van de controlemethoden constateert, kunnen de gewesten goedkeuring verlenen aan programma's voor het afschieten van de betrokken soorten, waarvan de uitvoering berust bij jachtopzieners of, in voorkomend geval, boswachters, gemeentelijke opzichters of particulieren die een jachtvergunning bezitten.
Circulaire nr. 3/93 van het ministerie van Landbouw van 29 januari 1993
16. Circulaire 3/93 bevat afwijkingen van de in de vogelrichtlijn bepaalde verboden. Zij bepaalt dat het vangen van vogels voor verkoop als lokvogel alsmede het houden ervan, zoals bepaald in de artikelen 4, lid 4, en 5, lid 2, van wet 157/92, is toegestaan in het kader van de toegelaten afwijkingen op grond van artikel 9 van de vogelrichtlijn.
Het decreet van de minister-president van 21 maart 1997
17. Om te voldoen aan de bepalingen van bijlage II bij de vogelrichtlijn, is artikel 18 van wet 157/92 bij decreet van 21 maart 1997 in dier voege gewijzigd dat de soorten Passer italiae, Passer montanus, Passer domesticus, Colinus virginianus, Sturnus vulgaris, Corvus frugilegus, Corvus monedula, Bonasa bonasia en Limosa limosa zijn uitgesloten van de lijst van soorten waarop mag worden gejaagd.
18. Bij circulaire van 13 mei 1997 van het INFS zijn bepaalde preciseringen gegeven. Volgens die circulaire zijn bij het decreet van 21 maart 1997:
[...] onder meer de spreeuw (Sturnus vulgaris), de ringmus (Passer montanus), de italiaanse mus en de huismus (Passer domesticus), die voorheen nog werden gevangen voor de sluipjacht met levende lokvogels, uitgesloten van de soorten waarop mag worden gejaagd.
De aan deze vier soorten verleende bescherming staat niet toe, dat zij worden gebruikt als lokvogels voor de jacht; de geldende regels voor het beheer van vanginstallaties moeten derhalve worden gewijzigd.
Bijgevolg moet de aandacht van de autoriteiten aan wie deze circulaire is gericht, erop worden gevestigd dat zij bij het vaststellen van de ‚regionale of provinciale regelingen voor het jaar 1997 met betrekking tot de installaties voor het vangen van vogels die als lokvogel moeten dienen de door de INFS verschafte modellen dienovereenkomstig behoren aan te passen. Behalve het verbod op de vangst van de spreeuw, de Italiaanse mus, de ringmus en de huismus moet ook de mogelijkheid om de vangst in de rustgebieden toe te staan, worden uitgesloten (hoewel het tegendeel is bepaald in de ‚algemene regels voor de exploitatie en het beheer van installaties voor de jacht op vogels voor gebruik als lokvogels in de paragraaf Installatietypen en specialisatie, punt 3).
Omdat de in de genoemde regelingen aangebrachte wijzigingen en ook de gewijzigde lijst van soorten waarop mag worden gejaagd, onder het begrip ‚bekwaamheid als bedoeld in artikel 4, lid 3, van wet 157/92 vallen, moeten zij door die autoriteiten tijdig aan de kandidaten uit de provincies worden gezonden; de kandidaten dienen de bewijzen van hun kwalificaties zoals die voor het lopende jaar zijn bepaald, op korte termijn aan het INFS toe te zenden."
Het decreet van 27 september 1997
19. Dit decreet is door de minister-president vastgesteld. Volgens artikel 1, lid 1, worden daarin de modaliteiten voor de toepassing van de in artikel 9, lid 1, sub c, van de vogelrichtlijn voorziene afwijking geregeld.
20. Artikel 2 van dat decreet bepaalt dat de gewesten in overeenstemming met de ministers van Milieu en van Landbouwpolitiek de in artikel 1 van dit decreet bepaalde afwijkingen vaststellen met vermelding van:
de redenen voor afwijking, in aanmerking genomen de omvang van de populatie van elke soort en de [overeenkomstig artikel 9, lid 1, sub c, van richtlijn 79/409/EEG] in de loop van het onderzoek verkregen technische, statistische en wetenschappelijke inzichten,
de soorten en de hoeveelheden waarvoor de afwijking geldt,
het onderzoek naar de verschillende alternatieve oplossingen die geschikt zijn met het oog op de in artikel 9, lid 1, sub c, van richtlijn 79/409/EEG beschermde belangen,
[...]
de middelen, installaties of methoden die voor het vangen of [...] doden zijn toegestaan,
de perioden en plaatsen waarvoor de afwijking geldt,
de datum waarop de afwijking haar gelding verliest,
de modaliteiten, de controle-instanties en het systeem van toezicht op die uitgeoefende controle [...]".
21. Artikel 3 van het decreet van 27 september 1997 luidt als volgt:
De regeling van de voorwaarden en modaliteiten voor toepassing van de in de voorgaande artikelen bedoelde afwijkingen geldt ook voor de in artikel 4, lid 4, van wet 157/92 van 11 februari 1992 bedoelde vangst voor verkoop als lokvogel."
22. Artikel 4 van het decreet van 27 september 1997 preciseert dat het INFS de bevoegde autoriteit in de zin van artikel 9 van de vogelrichtlijn is om te verklaren dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan.
23. Wat de in artikel 9, lid 1, sub a en b, van die richtlijn neergelegde afwijkingen betreft, bepaalt de preambule van het decreet van 27 september 1997 dat zij worden beheerst door de artikelen 2, derde alinea, en 19 van wet 157/92.
24. Naar aanleiding van beroepen van bepaalde gewesten, heeft de Corte costituzionale het decreet van 27 september 1997 bij beslissing nr. 169 van 14 mei 1999 nietig verklaard.
II De procedure
A De precontentieuze fase
25. Na onderzoek van de Italiaanse regeling meende de Commissie dat wet 157/92 de jacht op, de vangst voor gebruik als lokvogel en het houden van vogelsoorten toestond die krachtens de vogelrichtlijn hadden moeten worden beschermd, en dat de Italiaanse regeling met name circulaire 3/93 niet voldeed aan de vereisten die in de richtlijn zijn gesteld voor afwijking van de verbodsbepalingen betreffende de jacht, het houden en de vangst.
26. Op 30 november 1993 zond de Commissie de Italiaanse regering overeenkomstig artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) een aanmaningsbrief met het verzoek binnen een termijn van twee maanden haar opmerkingen kenbaar te maken.
27. Op 21 maart 1997 zonden de Italiaanse autoriteiten de Commissie een kopie van een brief van 4 maart 1997 van het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw, waarin de op handen zijnde vaststelling werd aangekondigd van regelingen waarmee aan de in de vogelrichtlijn neergelegde verplichtingen zou worden voldaan. Op 29 mei 1997 zond de Italiaanse regering haar de tekst toe van het decreet van 21 maart 1997, waarbij artikel 18 van wet 157/92 aldus werd gewijzigd dat negen vogelsoorten van de lijst van soorten waarop in Italië mocht worden gejaagd, werden uitgesloten.
28. Daar de Commissie de door de Italiaanse autoriteiten vastgestelde maatregelen ontoereikend achtte, zond zij de Italiaanse regering op 7 augustus 1997 een met redenen omkleed advies waarin zij uiteenzette waarom zij van mening bleef dat de artikelen 4 en 5 van wet 157/92 niet voldeden aan de in de vogelrichtlijn neergelegde verplichtingen. Bovendien stelde zij dat het Italiaanse stelsel voor de toepassing van de afwijkingen van de in de vogelrichtlijn geregelde verboden evenmin aan de eisen van het gemeenschapsrecht voldeed. Zij verzocht de Italiaanse Republiek bijgevolg de noodzakelijk maatregelen te treffen om aan dat advies te voldoen binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving ervan.
29. In antwoord op het met redenen omklede advies zond de Italiaanse regering de Commissie op 1 oktober, 5 en 17 november 1997 de tekst van het decreet van 27 september 1997 zoals die in de Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana is gepubliceerd.
30. Daar zij van mening was dat deze maatregelen slechts ten dele aan de in de vogelrichtlijn vastgestelde verplichtingen voldeden, zond de Commissie de Italiaanse regering op 18 juni 1998 een aanvullend met redenen omkleed advies. Zij verzocht de Italiaanse Republiek bovendien de nodige maatregelen te treffen om de uitvoering van die richtlijn binnen een termijn van twee maanden te voltooien.
31. Daar de Italiaanse regering niet reageerde, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.
B Conclusies van partijen
32. Het beroep van de Commissie is op 30 april 1999 ter griffie van het Hof ingeschreven.
33. De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen
door een regeling vast te stellen die in strijd met de artikelen 5 en 7 juncto bijlage II van de vogelrichtlijn het vangen en houden van vogels van drie vogelsoorten (Passer italiae, Passer montanus en Sturnus vulgaris) toestaat en in strijd met artikel 9 van die richtlijn bepaalt dat die regeling als een algemene en permanente afwijking geldt, hetgeen bovendien een ontoelaatbare situatie van rechtsonzekerheid creëert, en
door een regeling betreffende de voorwaarden voor en de wijze van toepassing van de afwijking van de in de vogelrichtlijn neergelegde verbodsbepalingen vast te stellen, die niet volledig in overeenstemming is met de eisen van artikel 9 van de richtlijn, in het bijzonder wat de in lid 1, sub a en b, van dat artikel bepaalde afwijkingsgronden betreft;
de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen."
34. De Italiaanse regering concludeert dat het het Hof behage:
de tweede in het verzoekschrift geformuleerde grief niet-ontvankelijk te verklaren;
het beroep voor het overige te verwerpen;
de Commissie in de kosten te verwijzen."
III De door de Commissie geformuleerde middelen en de beoordeling daarvan
35. De Commissie formuleert twee middelen jegens de Italiaanse regering. In de eerste plaats verwijt zij haar de artikelen 5, 7 en 9 alsmede bijlage II van de vogelrichtlijn te hebben geschonden. In de tweede plaats betoogt zij dat artikel 9 van de vogelrichtlijn niet volledig is uitgevoerd.
A Het eerste middel
36. Dit middel bestaat uit twee onderdelen. Volgens het eerste onderdeel heeft de Italiaanse regering de artikelen 5 en 7 van de vogelrichtlijn geschonden, door de vangst voor gebruik als lokvogels en het houden van drie beschermde soorten toe te staan. Het tweede onderdeel verwijt de Italiaanse regering dat de regeling van de afwijkingen van de door de vogelrichtlijn ingestelde jachtverboden niet voldoet aan artikel 9 van de richtlijn.
Het eerste onderdeel van het eerste middel
a) Opmerkingen van partijen
37. Volgens de Commissie verbieden de artikelen 5 en 7 van de vogelrichtlijn duidelijk de jacht, de vangst en het houden van exemplaren van soorten die niet voorkomen in bijlage II bij die richtlijn. De drie soorten, Passer italiae, Passer montanus en Sturnus vulgaris, komen niet voor in bijlage II als soorten die in Italië mogen worden bejaagd, gevangen en gehouden.
38. De Commissie stelt vast dat uit artikel 4, lid 4, en artikel 5, lid 2, van wet 157/92 even uitdrukkelijk volgt dat deze soorten mogen worden gevangen om als lokvogel te worden gebruikt. Blijkens dezelfde nationale bepalingen is ook het houden van die drie beschermde soorten toegestaan.
39. De onverenigbaarheid van de bepalingen van de Italiaanse wetgeving met de artikelen 5 en 7 van de vogelrichtlijn zou daarmee duidelijk zijn.
40. De Italiaanse regering erkent dat de vogelrichtlijn de jacht op, de vangst voor verkoop en het houden van die drie litigieuze soorten in Italië verbiedt. Zij betoogt echter in wezen dat de Italiaanse regeling voldoet aan de vereisten van de vogelrichtlijn.
41. Volgens haar is door het jachtverbod voor die soorten bij het decreet van 21 maart 1997 impliciet eveneens de vangst van die soorten voor verkoop als lokvogels verboden. De Italiaanse regering wijst op het nauwe verband dat zou bestaan tussen artikel 4, lid 4, en artikel 18, lid 1, van wet 157/92, waarin de soorten zijn opgesomd waarop mag worden gejaagd, omdat de vangst voor verkoop als lokvogel slechts is toegestaan voor soorten waarop mag worden gejaagd.
b) Beoordeling
42. Uit de bewoordingen van de artikelen 5 en 7 van de vogelrichtlijn volgt uitdrukkelijk dat de jacht op, de vangst en het houden van exemplaren van soorten die niet in bijlage II van de richtlijn voorkomen, zijn verboden. De soorten Passer italiae, Passer montanus en Sturnus vulgaris worden niet genoemd onder de soorten die in Italië mogen worden gedood, gevangen en gehouden.
43. Uit de redactie van artikel 4, lid 4, van wet 157/92 volgt dat in Italië de vangst van exemplaren van die drie soorten is toegestaan voor verkoop als lokvogel. Voorts zijn op grond van artikel 5, lid 2, van wet 157/92 de gewesten bevoegd, de modaliteiten van het houden van exemplaren van die drie als lokvogel gebruikte soorten te regelen.
44. De litigieuze soorten behoren niet tot de soorten die mogen worden bejaagd, gevangen en gehouden, omdat zij in elk geval wat Italië betreft noch in deel 1, noch in deel 2 van bijlage II bij de vogelrichtlijn zijn opgenomen. De regeling van de artikelen 4, lid 4, en 5, lid 2, van wet 157/92 is derhalve in tegenspraak met de artikelen 5 en 7 juncto bijlage II van de vogelrichtlijn.
45. De argumenten van de Italiaanse regering, dat het verbod impliciet is en moet worden afgeleid uit artikel 18 van wet 157/92 zoals gewijzigd bij decreet van 21 maart 1997, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 4, van die wet, zijn mijns inziens ontoereikend gelet op de eisen van nauwkeurigheid, bepaaldheid en duidelijkheid die het Hof op het gebied van de uitvoering van de bepalingen van de vogelrichtlijn stelt.
46. Het is namelijk vaste rechtspraak in verband met de vogelrichtlijn dat voor de omzetting van gemeenschapsrechtelijke bepalingen in nationaal recht weliswaar niet noodzakelijkerwijs vereist is, dat die bepalingen formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke, specifieke bepaling worden overgenomen, en dat een algemene juridische context daartoe voldoende kan zijn, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert, maar dat de nauwkeurigheid van de omzetting van bijzonder belang is in een geval als het onderhavige, waarin het beheer van een gemeenschappelijk erfgoed voor hun respectieve grondgebied aan de lidstaten is toevertrouwd".
47. Uit de bewoordingen van artikel 18 van wet 157/92, zoals gewijzigd, volgt dat wat de litigieuze soorten betreft enkel de jacht is verboden. Over de vangst voor verkoop als lokvogel of het houden van de drie betrokken beschermde soorten wordt evenwel niet gesproken, noch uitdrukkelijk, noch door middel van verwijzing. Zo bepaalt het genoemde artikel 18 niet, dat de in de artikelen 4, lid 4, en 5, lid 2, van wet 157/92 genoemde activiteiten ook onder dat verbod vallen.
48. Gelet op het voorgaande concludeer ik dat de artikelen 4, lid 4, en 5, lid 2, van wet 157/92 niet voldoen aan de artikelen 5 en 7 van de vogelrichtlijn, juncto bijlage II daarbij.
Het tweede onderdeel van het eerste middel
a) Opmerkingen van partijen
49. Volgens de Commissie voorziet de Italiaanse regeling, met name artikel 3 van het decreet van 27 september 1997 in samenhang met artikel 4, lid 4, van wet 157/92, in een algemene en permanente afwijkingsmogelijkheid van de verboden van de vogelrichtlijn, met name het verbod in artikel 5, sub a, hoewel het door artikel 9 van die richtlijn ingestelde stelsel van afwijkingen van het jachtverbod dat niet toestaat.
50. De Italiaanse regering betwist deze analyse. Volgens haar organiseert de Italiaanse regeling de vangst op nauwkeurige wijze, onder rechtstreeks toezicht van de autoriteiten en openbare instellingen.
51. Zo zou de jager die vogels als lokvogels wil gebruiken, die in geen geval zelf mogen vangen, maar ze moeten aanschaffen bij speciaal daarvoor gecreëerde instellingen, die als enige bevoegd zijn voor de vangst.
52. De controle op de activiteiten van die instellingen berust bij het INFS, dat ook de uitgeoefende activiteit certificeert en de duur ervan bepaalt. Dit instituut heeft na de vaststelling van het decreet van 21 maart 1997 tijdig via de INFS-circulaire de nodige instructies gegeven aan de betrokken administraties om ervoor te zorgen dat de soorten Passer italiae, Passer montanus en Sturnus vulgaris, die reeds waren uitgesloten van de soorten waarop mag worden gejaagd, werden uitgesloten van de vangst voor gebruik als lokvogel.
b) Beoordeling
53. Ik ben het eens met de Commissie. Mijns inziens voldoet de Italiaanse regeling niet aan de door de rechtspraak van het Hof gestelde vereisten van duidelijkheid, bepaaldheid en nauwkeurigheid.
54. Het Hof heeft immers steeds geoordeeld dat op het gebied van het behoud van de vogelstand de criteria op basis waarvan de lidstaten mogen afwijken van de door de richtlijn voorgeschreven verboden, moeten worden overgenomen in duidelijke nationale bepalingen".
55. Zo heeft het Hof ook herhaaldelijk geoordeeld dat een nationale regeling die de jacht op bepaalde niet in de lijst van bijlage II bij de richtlijn voorkomende vogelsoorten toestaat, zonder evenwel de criteria voor de afwijking te vermelden en zonder de gewesten duidelijk en nauwkeurig te verplichten, deze criteria in acht te nemen en toe te passen, niet [beantwoordt] aan de voorwaarden die aan de in artikel 9 van de richtlijn voorziene afwijkingen zijn verbonden".
56. De Italiaanse regeling stelt geen principieel verbod op de vangst van de drie litigieuze soorten voor verkoop als lokvogel. Artikel 4, lid 4, van wet 157/92 staat deze activiteit integendeel in beginsel toe.
57. Met de voor artikel 3 van het decreet van 27 september 1997 gekozen redactie heeft de Italiaanse wetgever de tot dan toe bestaande rechtssituatie er niet duidelijker op gemaakt. Dat artikel bepaalt namelijk dat de modaliteiten voor toepassing van de afwijkingsregeling van artikel 9, lid 1, sub c, van de vogelrichtlijn ook artikel 4, lid 4, van wet 157/92 betreffen.
58. Zoals gezegd, bevat artikel 4, lid 4, van wet 157/92 echter geen afwijking die in overeenstemming is met artikel 9 van de vogelrichtlijn. Met andere woorden, artikel 4, lid 4, van wet 157/92 bepaalt niet, dat de vangst van de in het geding zijnde beschermde soorten moet worden aangemerkt als een gerechtvaardigde afwijking op grond van artikel 9 van de vogelrichtlijn. Derhalve kan artikel 3 van het decreet van 27 september 1997 niet rechtsgeldig de modaliteiten van de toepassing van een afwijking regelen, die nog moet worden geformuleerd. De conclusie is dus, dat artikel 3 van het decreet van 27 september 1997 niet is afgestemd op de bepaling waarvan het de toepassingsvoorwaarden beoogt te omschrijven.
59. Dit gebrek aan samenhang heeft eveneens belangrijke gevolgen op het gebied van de rechtszekerheid. Hoe moeten immers artikel 4, lid 4, van wet 157/92 en artikel 3 van het decreet van 27 september 1997 worden uitgelegd en met elkaar in overeenstemming worden gebracht? Moet ervan worden uitgegaan dat de vangst van de beschermde soorten voor verkoop als lokvogel de algemene regel is, zoals artikel 4, lid 4, van wet 157/92 lijkt te suggereren; of moet in artikel 3 van het decreet van 27 september 1997 integendeel een afwijkingsregeling worden gezien die enkel is bedoeld om waar nodig de vangst, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden, selectief en onder strikt gecontroleerde voorwaarden te kunnen toestaan? Als de tweede uitlegging de juiste is, zoals de Italiaanse regering verklaart, voldoet de Italiaanse regeling niet aan de vereisten van artikel 9 van de richtlijn, met name wat betreft de aanwijzing van de autoriteit die bevoegd is de voorwaarden voor de toepassing van de afwijking te omschrijven, en te controleren of de gebruikte middelen, maatregelen en methoden in overeenstemming zijn met het nagestreefde doel en of die maatregelen, bij het ontbreken van een andere bevredigende oplossing, gerechtvaardigd zijn. In Italië is de op dat gebied bevoegde autoriteit namelijk het INFS. Dit instituut lijkt echter slechts adviesbevoegdheden te bezitten.
60. Derhalve dient de conclusie te zijn dat de Italiaanse regelgeving niet voldoet aan artikel 9 van de vogelrichtlijn, omdat zij niet op nauwkeurige wijze de criteria aangeeft en in het bijzonder die criteria niet in duidelijk omschreven nationale bepalingen vastlegt op basis waarvan afwijking van de in de richtlijn bepaalde verboden inzake de vangst van beschermde vogelsoorten voor verkoop als lokvogel is toegestaan, en omdat zij de modaliteiten van de toepassing van deze afwijking niet nauwkeurig regelt.
61. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te verklaren dat de artikelen 4, lid 4, en 5, lid 2, van wet 157/92 niet voldoen aan artikel 9 van de vogelrichtlijn.
B Het tweede middel
a) Opmerkingen van partijen
62. De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek in wezen, dat de inhoud van artikel 9 van de vogelrichtlijn niet op volledige, duidelijke en ondubbelzinnige wijze in de nationale rechtsorde zijn omgezet, dat wil zeggen, enerzijds de gevallen waarin de in lid 1 van dat artikel uitdrukkelijk genoemde afwijkingen, toepasbaar zijn, en anderzijds de in lid 2 daarvan bedoelde voorwaarden en modaliteiten voor toepassing ervan.
63. De Italiaanse regering betoogt dat het tweede middel niet-ontvankelijk moet worden verklaard, gezien de in vaste rechtspraak van het Hof aanvaarde beginselen. Volgens haar is dit middel niet vermeld in het stuk waarmee de procedure is ingeleid, te weten de aanmaningsbrief van 30 november 1993.
b) Beoordeling
De exceptie van niet-ontvankelijkheid
64. Met de Commissie denk ik dat de exceptie van niet-ontvankelijkheid waarop de Italiaanse Republiek een beroep doet, ongegrond is en moet worden afgewezen.
65. Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft de precontentieuze fase van de procedure namelijk tot doel, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen, enerzijds de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en anderzijds verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven. Het is eveneens vaste rechtspraak dat de aanmaningsbrief tot doel heeft, het voorwerp van het beroep te bepalen en aan de lidstaat, die om opmerkingen wordt verzocht, de gegevens te verschaffen die hij nodig heeft om zijn verweer voor te bereiden.
66. Aan de aanmaningsbrief kunnen echter niet dezelfde eisen van volledigheid worden gesteld als aan het met redenen omklede advies. Die brief mag bestaan uit een eenvoudige eerste beknopte samenvatting van de algemeen uiteengezette bezwaren, terwijl het erop volgende met redenen omklede advies de grieven moet preciseren aan de hand van een coherente en gedetailleerde uiteenzetting van de redenen die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
67. De aan de onjuiste uitvoering van artikel 9 van de vogelrichtlijn ontleende grief, zoals de Commissie die in haar verzoekschrift heeft geformuleerd, was niet alleen in het aanvullende met redenen omklede advies opgenomen, maar ook reeds op beknopte en algemene wijze in de aanmaningsbrief van 30 november 1993. In die brief verwees de Commissie uitdrukkelijk naar enkele van de voorwaarden waaraan de toepassing van de in artikel 9 van de vogelrichtlijn bepaalde afwijkingen was onderworpen, teneinde de Italiaanse autoriteiten te bewegen tot een stellingname over met name de algemene ontoereikendheid van hun regeling op dat gebied.
De vierde en de vijfde alinea van die brief luiden namelijk als volgt:
Daarbij komt nog, dat volgens artikel 9, lid 2, van de [vogel]richtlijn een bepaalde administratieve autoriteit voor de gevallen waarop artikel 9, lid 1, van toepassing is, moet vaststellen, of aan de voorwaarden van dat lid is voldaan en op welke plaats en op welke vogels bij wijze van uitzondering mag worden gejaagd.
De krachtens artikel 9, lid 2, van de [vogel]richtlijn verantwoordelijke autoriteiten moeten bovendien onderzoeken, of er een andere bevredigende oplossing bestaat voor het concrete probleem dan het toestaan van een afwijking."
68. Het begin van die passage (Daarbij komt nog") toont mijns inziens aan dat de Commissie hier een grief wilde aanvoeren die verschilde van de eerder in datzelfde document genoemde. Evenzo blijkt uit de formulering van de aangehaalde passage duidelijk dat de Commissie op een meer algemeen probleem wilde wijzen dan de mogelijkheid om niettegenstaande de bepalingen van de richtlijn op bepaalde soorten te jagen en die te vangen, te weten de meeromvattende vraag naar de modaliteiten van de toepassing van de in artikel 9 bepaalde afwijkingen en het onderzoek van andere oplossingen dan de afwijking.
69. De betekenis en de strekking van de door de Commissie geformuleerde grieven zijn ondubbelzinnig. Door de wijze waarop zij waren geformuleerd in zowel de aanmaningsbrief en het verzoekschrift van de Commissie, als het met redenen omklede advies, waren de Italiaanse autoriteiten overigens in staat om hun standpunt met betrekking tot die twee grieven volledig uiteen te zetten.
70. Zo hebben de Italiaanse autoriteiten bij brief van 21 maart 1997 in antwoord op de aanmaningsbrief de definitieve versie van de tekst van een regeling meegedeeld die een oplossing beoogde te geven voor de specifieke vraag naar de mogelijkheid om op beschermde soorten te jagen, en de op handen zijnde vaststelling aangekondigd van een algemene regeling ter uitvoering van artikel 9 van de vogelrichtlijn. Vervolgens hebben zij erkend, dat de uitvoering van artikel 9 van de vogelrichtlijn reeds lange tijd onderwerp van kritiek was: in de derde alinea van die brief wordt immers gezegd dat het betrokken oriënterende stuk een einde maakt aan de reeds lang geleden door de Europese Commissie jegens ons geformuleerde bezwaren wegens onjuiste uitvoering van artikel 9 van richtlijn 79/409 over de afwijkingen". Ten slotte heeft de Italiaanse regering in haar antwoordbrief op het met redenen omklede advies van 7 augustus 1997 het decreet van 27 september 1997 voorgesteld als maatregel waarmee het nationale recht werd aangepast rekening houdend met de grief met betrekking tot het algemene probleem van de tekortschietende uitvoering van artikel 9 van de vogelrichtlijn.
71. Uit het voorgaande volgt dat de Commissie de Italiaanse Republiek de gelegenheid heeft gegeven om de uit de artikelen 5, 7 en 9 en bijlage II van de vogelrichtlijn voortvloeiende verplichtingen na te komen en haar opmerkingen over die grieven tijdens de precontentieuze fase naar behoren te presenteren. Bijgevolg moet de exceptie van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen.
Ten gronde
72. Volgens vaste rechtspraak zijn aan de mogelijkheid af te wijken van de restrictieve jachtregeling alsook van de overige beperkingen en verboden bedoeld in de artikelen 5, 6 en 8 van de richtlijn [...] drie voorwaarden [...] verbonden. In de eerste plaats moet de lidstaat de afwijking beperken tot gevallen waarin er geen andere bevredigende oplossing bestaat. In de tweede plaats moet de afwijking berusten op ten minste één van de in artikel 9, lid 1, sub a, b en c, limitatief opgesomde redenen. In de derde plaats moet de afwijking voldoen aan de in artikel 9, lid 2, nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken en de controle ervan door de Commissie mogelijk te maken. Ofschoon dit artikel derhalve een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet zij niettemin een correcte en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties."
73. Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat de essentiële elementen van artikel 9 van de vogelrichtlijn op duidelijke, volledige en ondubbelzinnige wijze moeten worden uitgevoerd. Tot die essentiële elementen behoren de controle of er geen andere bevredigende oplossing bestaat, en de naleving van artikel 9, lid 2, van de vogelrichtlijn.
74. De essentiële elementen van artikel 9 van de vogelrichtlijn zijn door de Italiaanse wetgever niet uitgevoerd wat de in artikel 9, lid 1, sub a en b, vastgestelde afwijkingen betreft.
75. Het decreet van 27 september 1997 bepaalt uitdrukkelijk dat de vastgestelde afwijkingen enkel het in artikel 9, lid 1, sub c, bepaalde geval betreffen.
76. Volgens de considerans van dat decreet worden de in artikel 9, lid 1, sub a en b, van de vogelrichtlijn bepaalde afwijkingen beheerst door artikel 2, lid 3, en artikel 19 van wet 157/92.
77. Vaststaat echter dat die nationale bepalingen noch de voorwaarden noch de wijze van toepassing van de afwijkingen die in artikel 9, lid 2, van de vogelrichtlijn zijn bepaald, regelen.
78. Evenmin geven deze nationale bepalingen aan dat vóór de toepassing van vastgestelde afwijkingen moet worden nagegaan of andere bevredigende oplossingen ontbreken.
79. Gezien het voorgaande geeft de Italiaanse regeling geen uitvoering aan de essentiële elementen van artikel 9 van de vogelrichtlijn.
80. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging vast te stellen dat de Italiaanse regeling in strijd is met artikel 9 van de vogelrichtlijn.
Conclusie
81. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1) vast te stellen dat de Italiaanse Republiek:
door een regeling vast te stellen die in strijd met de artikelen 5 en 7 juncto bijlage II van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, het vangen en houden van vogels van drie vogelsoorten (Passer italiae, Passer montanus en Sturnus vulgaris) toestaat en in strijd met artikel 9 van die richtlijn bepaalt dat die regeling als een algemene en permanente afwijking geldt, en
door een regeling betreffende de voorwaarden voor en de wijze van toepassing van de afwijking van de in die richtlijn neergelegde verbodsbepalingen vast te stellen, die niet volledig in overeenstemming is met de eisen van artikel 9 van die richtlijn, in het bijzonder wat de in lid 1, sub a en b, van die bepaling vastgestelde afwijkingsgronden betreft, de krachtens genoemde richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
2) de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.