61978C0230
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JEAN-PIERRE WARNER
VOM 28. JUNI 1979 (
1
)
Inhalt
Einleitung
Die erste Frage
Die zweite Frage
Die dritte Frage.
Die vierte Frage
Die fünfte Frage
Die sechste Frage
Die siebte Frage
Schlußfolgerungen
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Einleitung
Diese Rechtssache ist im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens des Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio vor den Gerichtshof gelangt.
Die Klägerinnen im Verfahren vor dem Tribunale sind die beiden größten italienischen Zuckerhersteller, nämlich die S.p.A. Eridania-Zuccherifici Nazionali aus Genua und die S.p.A. Società Italiana per l'Industria degli Zuccheri aus Rom. Sie stellen in jenem Verfahren die Gültigkeit einer italienischen Ministerialverordnung vom 7. Dezember 1977 (Gazzetta Ufficiale Nr. 341 vom 15. Dezember 1977) in Frage, mit der die ihnen nach den Vorschriften der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker zugewiesenen „Grundquoten“ herabgesetzt wurden oder herabgesetzt werden sollten und mit der die „Grundquote“ eines anderen italienischen Herstellers, der S.p.A. Zuccherifici Meridionali aus Policoro in der Provinz Matera, erhöht wurde (oder erhöht werden sollte). Die ersten beiden Beklagten in dem Verfahren sind die für diese Verordnung verantwortlichen Minister, das heißt, der Minister für Landwirtschaft und Forsten („Ministro per l'agricoltura e le foreste“) und der Minister für Industrie Handel und Handwerk („Ministro per l'industria, il commercio e l'artigianato“). Die dritte Beklagte ist die S.p.A. Zuccherifici Meridionali (die ich im folgenden kurz „ZM“ nennen werde).
Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, die italienische Regierung, der Rat und die Kommission Erklärungen eingereicht.
Sie, meine Herren Richter, sind mit der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker vertraut, die durch die Verordnung Nr. 1009/67/EWG des Rates vom 18. Dezember 1967 errichtet wurde und die nunmehr auf der Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 des Rates vom 19. Dezember 1974 (ABl. L 359 vom 31. Dezember 1974) beruht, und Sie kennen insbesondere auch die in den Artikeln 23 ff. der letztgenannten Verordnung vorgesehene Quotenregelung.
Artikel 23 bestimmt, daß diese Regelung für die Wirtschaftsjahre 1975/76 bis 1979/80 einschließlich gilt.
Nach Artikel 24 Absatz 1 weisen die Mitgliedstaaten jedem Unternehmen, das im Wirtschaftsjahr 1974/75 seine Grundquote ausgenutzt hat, eine Grundquote zu.
Artikel 24 Absatz 2 schreibt vor, wie die Mitgliedstaaten die in Artikel 24 Absatz 1 genannte Zuweisung vorzunehmen haben. Die Methode ist, kurz gesagt, folgende: Jedem Mitgliedstaat wird nach dem vierten (und letzten) Unterabsatz von Artikel 24 Absatz 2 eine „Grundmenge“ zugeteilt. Im Falle Italiens beträgt die Grundmenge 1230000 Tonnen. Im ersten Unterabsatz von Artikel 24 Absatz 2 ist eine Formel aufgestellt, nach der jeder Mitgliedstaat seine Grundmenge auf die in diesem Staat gelegenen Unternehmen unter Bezugnahme auf die Produktion jedes dieser Unternehmen während der Wirtschaftsjahre 1968/69 bis 1972/73 aufteilt. Diese Formel räumt dem Mitgliedstaat keinerlei Ermessen ein. Doch geschieht ihre Anwendung ausdrücklich unbeschadet einiger anderer Bestimmungen, die im folgenden dargestellt werden.
Erstens bestimmt der zweite Unterabsatz von Artikel 24 Absatz 2, daß dann, wenn die Bezugsproduktion eines Unternehmens unter seiner Grundquote für das Wirtschaftsjahr 1974/75 liegt, diese Quote anstelle der Bezugsproduktion bei der Anwendung der Formel zugrunde gelegt wird.
Zweitens räumt der dritte Unterabsatz von Artikel 24 Absatz 2 dem Mitgliedstaat ein eingeschränktes Ermessen ein, von der Formel abzuweichen, wenn die Gesamtbezugsproduktion aller Unternehmen dieses Staates unter der dem Staat durch die Verordnung Nr. 1009/67 zugeteilten Grundmenge (die für Italien ebenfalls 1230000 Tonnen betrug) liegt. Unter diesen Umständen kann der betreffende Mitgliedstaat jedem Unternehmen eine Grundquote zuteilen, die durch die Entwicklung der Produktion dieses Unternehmens während der Wirtschaftsjahre 1968/69 bis 1974/75 „gerechtfertigt“ erscheint und die nicht niedriger ist als die Produktion dieses Unternehmens im Wirtschaftsjahr 1974/75. Uns ist gesagt worden, daß derartige Umstände in Italien eingetreten sind und daß Italien tatsächlich der einzige Mitgliedstaat war, in dem sich dies ereignete.
Drittens bestimmt Artikel 24 Absatz 3, der in dieser Rechtssache von entscheidender Bedeutung ist, folgendes:
„Der Rat legt auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit die Grundregeln für die Anwendung dieses Artikels und etwaige Abweichungen von den darin enthaltenen Bestimmungen fest.“
Schließlich schreibt Artikel 24 Absatz 4 vor, daß die zur Durchführung von Artikel 24 erforderlichen Vorschriften nach dem Verwaltungsausschußverfahren erlassen werden.
Ich brauche Sie kaum daran zu erinnern, daß dem innerhalb der Grundquote eines Unternehmens erzeugten Zucker, der gemeinhin „A-Zucker“ genannt wird, vollständig die in der Verordnung vorgesehenen Preisstützungsmaßnahmen zugute kommen, und zwar insbesondere die Vergütung von Lagerkosten (Artikel 8), der Interventionskauf (Artikel 9) und die Erstattung bei der Ausfuhr (Artikel 19).
Nach Artikel 25 kann jedem Unternehmen, für das eine Grundquote festgesetzt worden ist, eine „Höchstquote“ zugeteilt werden, die seiner Grundquote, multipliziert mit einem jährlich vom Rat festgesetzten Koeffizienten, entspricht. Dem von einem Unternehmen über seine Grundquote hinaus, aber innerhalb seiner Höchstquote erzeugten Zucker, dem „B-Zucker“, kommen ebenfalls die Preisstützungsmaßnahmen voll zugute; auf diesen Zucker wird aber gemäß Artikel 27 eine Produktionsabgabe erhoben.
Nach Artikel 26 gibt es für den von einem Unternehmen über seine Höchstquote hinaus erzeugten Zucker, den „C-Zucker“, keine Preisstützung, und dieser Zucker darf nicht auf dem Binnenmarkt abgesetzt werden. Er muß aus der Gemeinschaft ausgeführt werden, ohne daß dabei eine Erstattung gezahlt wird.
An dem Tag, an dem der Rat die Verordnung Nr. 3330/74 erließ, verabschiedete er auch die Verordnung (EWG) Nr. 3331/74 „über die Zuteilung und die Änderung der Grundquoten für Zucker“ (ABl. L 359 vom 31. Dezember 1974). Dies tat der Rat tatsächlich oder vermeintlich aufgrund von Artikel 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74.
Artikel 2 der Verordnung Nr. 3331/74 bestimmt:
„1.   Die Mitgliedstaaten können abweichend von Artikel 24 Absatz 2 Unterabsätze 1, 2 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 für die gesamte Zeit vom 1. Juli 1975 bis zum 30. Juni 1980 die Grundquote jedes Unternehmens um insgesamt höchstens 5 % der Grundquote, die ursprünglich jedem von ihnen für das Zuckerwirtschaftsjahr 1975/76 zugeteilt worden ist, herabsetzen.
Die Mitgliedstaaten teilen die abgezogene Menge einem oder mehreren Unternehmen zu.
2.   Die Italienische Republik kann abweichend von Artikel 24 Absatz 2 Unterabsätze 1, 2 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 und abweichend von dem vorstehenden Absatz 1 die Grundquote der in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Unternehmen auf der Grundlage der Pläne für die Umstrukturierung des Zukkerrüben- und des Zuckersektors in dem zu ihrer Durchführung erforderlichen Maß anpassen. Diese Pläne werden der Kommission vor dem 1. Juli 1978 zur Stellungnahme vorgelegt.“
Sie werden sich erinnern, daß der Gerichtshof diesen Artikel und insbesondere den durch die Verordnung (EWG) Nr. 298/78 des Rates hinzugefügten Absatz in bezug auf die französischen überseeischen Departements in den verbundenen Rechtssachen 103 bis 109/78 (Société des Usines de Beauport/Rat, Sgl. 1979, 17) zu prüfen hatte.
In Ausübung oder vermeintlicher Ausübung des Italien durch Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 eingeräumten Ermessens erließen die im Ausgangsverfahren beklagten Minister die Verordnung vom 7. Dezember 1977, deren Gültigkeit von den Klägerinnen in Frage gestellt wird.
Es bestehen in Italien allgemeine Rechtsvorschriften über die Umstrukturierung, Umorganisierung und Umwandlung von Industrieunternehmen, die offenbar im wesentlichen aus vier Gesetzen bestehen, nämlich den Gesetzen Nr. 1115 vom 5. November 1968, Nr. 1101 vom 1. Dezember 1971, Nr. 464 vom 8. August 1972 und Nr. 230 vom 7. Juni 1975.
Gemäß diesen Rechtsvorschriften legte die ZM im Februar 1976 dem Ministerium für Industrie, Handel und Handwerk einen Umstrukturierungsplan vor. Von diesem Plan befindet sich keine Abschrift bei den Akten in dieser Rechtssache. Er scheint aber nur die Fabrik der ZM in Policoro betroffen zu haben.
Nachdem der Plan von dem Interministeriellen Ausschuß für Wirtschaftsplanung („Comitato interministeriale per la programmazione economica“) geprüft worden war, wurde er schließlich durch eine Ministerialverordnung vom 13. Dezember 1976 gebilligt. Die Minister, die diese Verordnung gemeinsam erließen, waren nicht ganz dieselben wie diejenigen, die im Ausgangsverfahren Beklagte sind. Es waren der Minister für Industrie, Handel und Handwerk, der Arbeits- und Sozialminister („Ministro per il Lavoro e la Previdenza Sociale“) und der Minister für Staatliche Beteiligungen („Ministro per le Partecipazioni Statali“). Der Verordnung war eine Zusammenfassung der Hauptmerkmale des Umstrukturierungsplanes („prospetto reassuntivo degli elementi fondamentali del piano“) beigefügt. Auch von diesem Anhang enthalten die Akten in dieser Rechtssache keine Abschrift (doch befindet sich bei den Unterlagen, die das Tribunale dem Gerichtshof übersandt hat, ein Schreiben der ZM vom 9. Dezember 1976 an den Minister für Industrie, Handel und Handwerk, in dem eine solche Zusammenfassung zu finden ist). Die Verordnung sah einen staatlichen Zuschuß von 6800 Millionen Lire zu den Gesamtkosten für die Durchführung des Planes vor, die 13500 Millionen Lire betragen sollten: 8000 Millionen Lire für technische Investitionen („investimenti tecnici“), 2500 Millionen Lire für die Verringerung von Schulden („dimissioni di passività“) und 3000 Millionen Lire für die Lagerbestände („scorte“). Der Endtermin für die Durchführung des Planes war auf den 31. Dezember 1977 festgesetzt.
Am 1. August 1977 schrieb der Minister für Landwirtschaft und Forsten an die Kommission und legte ihr den Entwurf dessen, was die Verordnung vom 7. Dezember 1977 werden sollte, „zur Stellungnahme“ vor. Das Schreiben des Ministers trug die Überschrift: „Plan für die Umstrukturierung des Zuckerrüben- und des Zuckersektors im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3331/74 des Rates“ („Progetto di ristrutturazione bieticolo-saccarifero ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2 del regolamento CEE del Consiglio n. 3331/74“). In dem Schreiben wurde erklärt, daß mit der fraglichen Verordnung beabsichtigt sei, die Grundquote der ZM zu erhöhen, um eine wirksame Umstrukturierung des Zuckerrüben- und des Zuckersektors im Gebiet des Metapontino zu erreichen, in dem die einzige Fabrik der ZM liege.
In den Wirtschaftsjahren 1976/77 und 1977/78 hätten in diesem Gebiet die Zuckerrübenanbauflächen beträchtlich zugenommen, insbesondere weil der Staat die Arbeiten für die Bewässerung von Land, das hierdurch für den Zukkerrübenanbau geeignet gemacht worden sei, zum Abschluß gebracht habe. Zur Verwirklichung eines Planes für die industrielle Umstrukturierung, der die Leistungsfähigkeit der betreffenden Fabrik erheblich erhöhe, sei unter anderem eine staatliche Intervention erforderlich, die die erreichten Ziele konsolidieren und verfestigen solle. Eine solche Konsolidierung liege — neben anderen Dingen — im Rahmen der Politik der italienischen Verwaltung, die Verlagerung des Zukkerrübenanbaus auf Gebiete zu fördern, die sich dafür besser eigneten. Aus der Präambel des Verordnungsentwurfs geht klar hervor, daß damit eine Verlagerung vom Norden auf den Süden Italiens gemeint war.
Am 5. Oktober 1977 schrieb Herr Gundelach im Namen der Kommission an den Minister für Landwirtschaft und Forsten, wobei er auf dessen Schreiben vom 1. August 1977 Bezug nahm und ausführte, daß die Kommission vom Inhalt dieses Schreibens Kenntnis genommen habe und daß offenbar der Verordnungsentwurf die einzige tatsächliche Durchführung des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 darstelle.
Es ist nicht ersichtlich, daß jemals irgendein Umstrukturierungsplan als solcher der Kommission zur Stellungnahme vorgelegt worden wäre oder daß die Kommission jemals eine Stellungnahme zu dem Verordnungsentwurf abgegeben hätte.
In der Präambel der Verordnung vom 7. Dezember 1977 wird auf mehrere frühere Verordnungen hingewiesen, die sich mit der Zuteilung von Grundquoten an die Zucker erzeugenden Unternehmen in Italien für die Wirtschaftsjahre 1975/76 bis 1979/80 befassen. Es ist für unsere Zwecke nicht erforderlich, auf die Einzelheiten dieser früheren Verordnungen einzugehen. Uns ist mitgeteilt worden, daß die Gültigkeit jeder einzelnen Verordnung in dieser oder jener Weise vor dem Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio angefochten worden ist. Das Tribunale hat jedoch erst in bezug auf die Verordnung vom 7. Dezember 1977, die letzte in dieser Reihe, dem Gerichtshof Fragen vorgelegt. Diese Verordnung bewirkte, kurz gesagt, eine Herabsetzung der Grundquoten der Klägerinnen und zweier anderer Unternehmen aus Norditalien, und zwar in jedem Fall um weniger als 1 %, sowie eine Erhöhung der Grundquote der ZM um 60000 Tonnen oder etwa 27 %.
Das Tribunale hat dem Gerichtshof sieben Fragen vorgelegt. Vier dieser Fragen, die unter Punkt 2.1, 2.2, 2.3 und 2.4 des Vorlagebeschlusses aufgeführt sind, beziehen sich auf die Gültigkeit von Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74. Die übrigen drei, die unter Punkt 3.1, 3.2 und 3.3 des Beschlusses aufgeführt sind, betreffen die Auslegung dieser Bestimmung unter der Voraussetzung, daß sie gültig ist. Die erste, dritte und vierte Frage wurden dem Tribunale von den Klägerinnen vorgeschlagen. Die zweite Frage und die drei Auslegungsfragen werden vom Tribunale aus eigener Initiative vorgelegt.
Die erste Frage
Die erste Frage lautet wie folgt:
„Ist bei dem Verfahren zur Verabschiedung der in Rede stehenden Norm die in Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 des Vertrages vorgeschriebene vorherige Anhörung der Versammlung zu Unrecht unterblieben?“
Um diese Frage zu verstehen, ist es erforderlich, in die „parlamentarische Geschichte“ der Kommissionsvorschläge zurückzugehen, aus denen die Verordnung Nr. 3330/74 und die Verordnung Nr. 3331/74 entstanden sind. Zuvor muß ich aber die einschlägigen Bestimmungen des Vertrages zitieren.
Artikel 43 Absatz 2 letzter Unterabsatz bestimmt, daß der Rat „während der beiden ersten Stufen einstimmig und danach mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der Versammlung“ Verordnungen, Richtlinien oder Entscheidungen erläßt.
Die ZM hat die Ansicht vertreten, daß mit Rücksicht auf den Wortlaut von Artikel 43 Absatz 2 erster Unterabsatz das im letzten Unterabsatz dieses Artikels vorgesehene Verfahren nur für Vorschläge der Kommission gelte, die binnen zwei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrages vorgelegt worden seien. Dies kann nach meiner Auffassung im Hinblick darauf, daß sich der letzte Unterabsatz ausdrücklich auf den Erlaß von Rechtsakten während der beiden ersten Stufen der Übergangszeit und danachbezieht, nicht richtig sein. Überdies würde es, falls die ZM recht hätte, so aussehen, als ob der Rat seit langem jede Befugnis zum Erlaß von Agrarbestimmungen verloren hätte.
Artikel 149 lautet:
„Wird der Rat kraft dieses Vertrages auf Vorschlag der Kommission tätig, so kann er Änderungen dieses Vorschlags nur einstimmig beschließen.
Solange ein Beschluß des Rates nicht ergangen ist, kann die Kommission ihren ursprünglichen Vorschlag ändern, insbesondere in den Fällen, in denen die Versammlung zu diesem Vorschlag gehört wurde.“
Schließlich bestimmt Artikel 155:
„Um das ordnungsgemäße Funktionieren und die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu gewährleisten, erfüllt die Kommission folgende Aufgaben:
—
die Befugnisse auszuüben, die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften überträgt.“
Die Vorschläge der Kommission, aus denen die Verordnung Nr. 3330/74 und die Verordnung Nr. 3331/74 entstanden sind, wurden dem Rat gemeinsam am 18. Oktober 1974 vorgelegt (ABl. C 145 vom 22. November 1974, S. 38). Der Vorschlag für die Verordnung Nr. 3330/74 sah vor, daß die Grundquoten für die Unternehmen innerhalb der Gemeinschaft vom Rat festgesetzt werden. Dies war eine Abweichung von dem aufgrund der Verordnung Nr. 1009/67 angewandten System, nach dem die Mitgliedstaaten die Quoten aus einer Grundmenge, die jedem Staat zugewiesen wird, zuteilen und das schließlich vom Rat in der endgültigen Fassung der Verordnung Nr. 3330/74 beibehalten wurde. In dem Vorschlag für die Verordnung Nr. 3331/74 hatte der Artikel 2 drei Absätze. Absatz 1 erlaubte eine Verminderung der Grundquote jedes Unternehmens um nicht mehr als 10 % für den gesamten Zeitraum vom 1. Juli 1975 bis 30. Juni 1980. Die Absätze 2 und 3 enthielten einige Einschränkungen der Ausübung dieser Befugnis. Sie konnte insbesondere nur ausgeübt werden, wenn „dadurch die Struktur der Zuckerwirtschaft der betroffenen Gebiete verbessert wird“.
Der Rat leitete beide Vorschläge dem Europäischen Parlament zur Stellungnahme zu. Er hat uns mitgeteilt, daß dies im Falle des Vorschlags, aus dem die Verordnung Nr. 3330/74 entstanden ist, deshalb erfolgte, weil Artikel 43 Absatz 2 des Vertrages es verlangte, daß dies aber im Falle des Vorschlags für die Verordnung Nr. 3331/74 freiwillig geschah. Dieser Vorschlag sah bereits vor, daß die Verordnung nicht aufgrund von Artikel 43 Absatz 2 erlassen wird, sondern in Ausübung der Befugnis gemäß der Vorschrift, aus der Artikel 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74 geworden ist.
Der Rat erörterte die Vorschläge erstmalig am 21. Oktober 1974, ohne die Stellungnahme des Parlaments abzuwarten. Er hat uns erklärt, daß die Sache eilig gewesen sei. Die neuen Verordnungen sollten rechtzeitig vor Beginn des Wirtschaftsjahres 1975/76 in Kraft treten, so daß sie nach dem normalen Zeitplan bis zum 1. Juli 1974 erlassen werden mußten. Die entsprechenden Vorschläge der Kommission waren jedoch wegen der in einem Protokoll zur Beitrittsakte vorgeschriebenen Verhandlungen mit den AKP-Staaten verzögert worden.
In seiner Sitzung vom 21. Oktober 1974 beschloß der Rat, das bestehende System für die Zuteilung der Grundquoten beizubehalten, und stimmte den Grundmengen zu, die jedem Mitgliedstaat zugeteilt werden sollten. In der vom Rat nach der Sitzung herausgegebenen Pressemitteilung (Anlage I zu den Erklärungen des Rates) heißt es außerdem:
„Der Rat hat sich darüber hinaus verpflichtet, im Rahmen der neuen Zuckerregelung Sondervorschriften zugunsten Italiens vorzusehen, die die Erlaubnis enthalten,
—
die Grundquoten der italienischen Unternehmen auf der Grundlage von Umstrukturierungsvorhaben, die der Kommission bis zum 1. Juli 1978 zur Stellungnahme vorgelegt werden, in dem zur Durchführung dieser Vorhaben erforderlichen Maß anzupassen,
—
nationale Beihilfen während der Zukkerwirtschaftsjahre 1975/76 bis 1979/80 zu gewähren.“
Das Parlament beriet über die Vorschläge am 14. November 1974. Aus dem, was während der Debatte gesagt wurde, geht hervor, daß die Mitglieder des Parlaments über die Sitzung des Rates vom 21. Oktober informiert waren. Wahrscheinlich kannten sie auch den Inhalt der Pressemitteilung.
Der Rat erörterte die Vorschläge erneut in einer Sitzung vom 18. bis 20. November 1974.
Die Stellungnahme des Parlaments war in einer Entschließung enthalten, die am 9. Dezember 1974 zustande kam. Diese Entschließung gab die starken Bedenken des Parlaments gegen den vom Rat eingeschlagenen Weg wieder, Beschlüsse zu fassen, ohne die Stellungnahme des Parlaments abzuwarten. Was die materiellrechtliche Seite der Vorschläge betraf, so ging die Stellungnahme sehr ins Einzelne; in bezug auf die hier in Frage stehenden Vorschriften bestand aber der einzige bedeutsame Kommentar aus dem Vorschlag, die Spanne von 10 %, um die die Grundquote eines Unternehmens herabgesetzt werden konnte, noch einmal zu überprüfen.
Der Rat erörterte die Vorschläge nochmals am 10. Dezember 1974, bevor er schließlich am 19. Dezember 1974 die Verordnungen erließ. Zu dieser Zeit verfügte der Rat auch über die Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens haben vorgetragen, Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 sei von solcher Bedeutung gewesen, daß der Rat ihn nicht rechtsgültig habe erlassen können, ohne das Parlament formell dazu anzuhören. Diese Vorschrift berühre die eigentliche Natur des Quotensystems, da sie von den in Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3330/74 aufgestellten strikten Regeln über die Zuteilung der Quoten insofern abweiche, als sie den italienischen Staat ermächtige, die aufgrund dieser Regeln zugewiesenen Quoten ohne jede quantitative Einschränkung herabzusetzen. Eine derartige Vorschrift könne nur nach dem in Artikel 43 Absatz 2 des Vertrages selbst vorgeschriebenen Verfahren erlassen werden und habe nicht gemäß Artikel 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74 ergehen dürfen. Hilfsweise wird geltend gemacht, daß Artikel 24 Absatz 3, soweit er den Erlaß der genannten Vorschrift habe erlauben sollen, als ungültig anzusehen sei.
Nach meiner Ansicht wird dieses Vorbringen durch die Ausführungen des Gerichtshofes in der Rechtssache Société des Usines de Beauport/Rat (aaO) bekräftigt, wonach die in Artikel 2 der Verordnung Nr. 3331/74 vorgesehenen Abweichungen „keine Ausnahmen allgemeiner oder spezieller Art von den Regeln über die Verteilung der Grundquoten dar [stellen], sondern … einen Teil dieser Regeln [bilden], mit denen zusammen sie eine Gesamtregelung bilden wollen“.
Dieses Vorbringen der Klägerinnen ist meines Erachtens durch das Argument des Rates nicht hinreichend widerlegt worden, daß die erforderliche Anhörung in Wirklichkeit stattgefunden habe, da inder Entschließung des Parlaments selbst vermerkt sei, daß das Parlament von den „Beschlüssen“, die der Rat in seiner Sitzung vom 21. Oktober 1974 gefaßt habe, unterrichtet gewesen sei. Nach meiner Auffassung verlangt Artikel 43 Absatz 2 des Vertrages in den Fällen, in denen er Anwendung findet, daß dem Parlament der Inhalt des erörterten Vorschlags offiziell mitgeteilt wird; der Artikel sieht aber nicht vor, daß das Parlament auf der Grundlage dessen vorgehen sollte, was seine Mitglieder möglicherweise in ihren Zeitungen gelesen oder über informelle Kontakte erfahren haben.
Auf der anderen Seite stimme ich dem zu, was die italienische Regierung in bezug auf Artikel 149 des Vertrages vorgetragen hat. Sie hat darauf hingewiesen, daß der Vorschlag, der zu der Verordnung Nr. 3331/74 geführt hat, tatsächlich dem Parlament vorgelegt worden sei und daß Artikel 2 dieses Vorschlags bereits die Möglichkeit einer Verminderung der Grundquoten aus strukturellen Erwägungen vorgesehen habe. Die Änderung, die der Rat an diesem Artikel vorgenommen hat, fiel also unter seine Befugnisse aus Artikel 149. Die durch diesen Artikel gebotene Sicherheit besteht darin, daß der Rat Änderungen eines Vorschlags der Kommission einstimmig beschließen muß. Der Rat braucht außerdem die von ihm vorgeschlagene Änderung nicht dem Parlament vorzulegen. Eine Untersuchung von Artikel 149 Absatz 2 bestätigt diese Auslegung. Der Wortlaut dieses Absatzes steht im Wiederspruch zu der Ansicht, daß dann, wenn die Kommission ihren ursprünglichen Vorschlag abändert, nachdem das Parlament dazu Stellung genommen hat, der geänderte Kommissionsvorschlag erneut dem Parlament vorgelegt werden muß, bevor der Rat tätig werden kann. Anders verhält es sich natürlich in dem Fall, in dem eine Änderung eines Kommissionsvorschlags zur Diskussion steht, die den Vorschlag als Ganzes gesehen in seiner eigentlichen Substanz berühren würde (s. die Rechtssache 41/69, ACE Chemiefarma/Kommission, Sgl. 1970, 661, Randnrn. 177 und 178 der Entscheidungsgründe).
Stimmt man diesen Argumenten zu, so genügte dies im vorliegenden Fall, um die Frage zu beantworten, ob das Parlament in angemessener Weise angehört wurde. Es wäre jedoch nicht richtig von mir, der Frage gänzlich auszuweichen, ob Artikel 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74 insoweit gültig ist, als er den Rat ermächtigen will, ohne Anhörung des Parlaments Abweichungen von den Regeln des Artikels 24 Absatz 2 vorzusehen. Von der Antwort auf diese Frage kann die Gültigkeit der Verordnung Nr. 298/78 abhängen, deren Vorschlag niemals dem Rat vorgelegt wurde, ebenso wie die Gültigkeit jeder anderen vom Rat aufgrund von Artikel 24 Absatz 3 erlassenen Verordnung, die von diesen Regeln abweicht. Diese Frage wurde in der Rechtssache Société des Usines de Beauport/Rat nicht erörtert, in der ich beiläufig (vielleicht etwas vorschnell) die Ansicht vertreten habe, daß der Rat die Verordnung Nr. 3331/74 allein aufgrund eines Vorschlags der Kommission ohne Anhörung des Parlaments erlassen durfte.
Sie werden sich erinnern, daß Artikel 24 Absatz 3 den Rat ermächtigen will, auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit zweierlei zu tun, nämlich einmal, die „Grundregeln für die Anwendung“ des Artikels 24 zu erlassen, und zum anderen, „etwaige Abweichungen“ von diesem Artikel festzulegen.
Was die Befugnis zum Erlaß der Grundregeln für die Anwendung des Artikels 24 betrifft, so ergeben sich keine Probleme. Artikel 155 des Vertrages erlaubt dem Rat ausdrücklich, eine solche Befugnis der Kommission zu übertragen-, und keine Bestimmung des Vertrages verlangt von der Kommission, daß sie vor der Ausübung einer ihr in dieser Weise übertragenen Befugnis das Parlament anhört. A fortiori darf sich der Rat diese Befugnis selbst vorbehalten, ohne das Parlament wegen ihrer Ausübung anhören zu müssen. Diese Auffassung hat auch der Gerichtshof in der Rechtssache 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide/Köster, Sgl. 1970, 1161) vertreten.
Es besteht jedoch ein deutlicher Unterschied zwischen der Befugnis, sekundäre Rechtsvorschriften zur Durchführung einer Grundverordnung zu erlassen, und der Befugnis zum Erlaß von Rechtsvorschriften, die von dieser Verordnung abweichen. Im ersten Fall müssen die in Ausübung der Befugnis, wie weit diese auch gehen mag, erlassenen Rechtsvorschriften mit den Bestimmungen der Grundverordnung vereinbar sein. Im Falle der Abweichungsbefugnis dagegen können die in deren Rahmen erlassenen Rechtsvorschriften im Widerspruch zu Bestimmungen der Grundverordnung stehen. Was der Gerichtshof in der Rechtssache Köster zur Berechtigung des Rates ausgeführt hat, die Befugnis zum Erlaß von sekundären Rechtsvorschriften zu übertragen oder sich selbst vorzubehalten, war ausdrücklich auf Durchführungsvorschriften beschränkt.
Es fragt sich deshalb, ob und gegebenenfalls inwieweit sich der Rat die Befugnis vorbehalten darf, allein auf Vorschlag der Kommission von Vorschriften einer Grundverordnung abzuweichen, die nach vorgeschriebener Anhörung des Parlaments erlassen wurde. Es gibt keine ausdrückliche Bestimmung des Vertrages oder ein offensichtliches Prinzip, wonach ihm dies erlaubt wäre. Gleichwohl überträgt jede der Grundverordnungen über die Errichtung der gemeinsamen Marktorganisationen dem Rat unter bestimmten Umständen derartige Abweichungsbefugnisse oder will sie ihm übertragen. In der Verordnung Nr. 3330/74 selbst ist Artikel 24 Absatz 3 nicht die einzige Vorschrift dieser Art, siehe Artikel 21 Absatz 2. Die Frage ist daher von weitreichender Bedeutung.
Ich bin nach starkem Zögern zu der Ansicht gelangt, daß dies keine Frage ist, die lediglich eine einzige Antwort zuläßt.
Im vorliegenden Fall ist sie nach meiner Auffassung dahin zu beantworten, daß der Rat, anstatt detaillierte Regeln über die Zuteilung der Grundquoten durch die Mitgliedstaaten in Artikel 24 Absatz 2 aufzustellen, sich die Befugnis hätte vorbehalten dürfen, derartige Regeln in einer Durchführungsverordnung zu erlassen. Hätte er dies getan, so wäre der in der Rechtssache Köster entwickelte Grundsatz anwendbar. Somit kann der Rat nicht dadurch mißbräuchlich gehandelt haben, daß er in Artikel 24 Absatz 2 die Grundregeln niedergelegt und sich die Befugnis vorbehalten hat, von diesen Regeln abzuweichen.
Im Ergebnis bin ich nicht der Ansicht, daß das Verfahren, nach dem Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 erlassen wurde, in irgendeiner Weise fehlerhaft war.
Die zweite Frage
Die zweite Frage, die das Tribunale dem Gerichtshof vorgelegt hat, lautet wie folgt:
„Ist die sich aus Artikel 190 des Vertrages ergebende Pflicht zur Begründung, insbesondere zur ausreichenden Begründung, erfüllt worden?“
Für die Beantwortung dieser Frage muß zunächst die Präambel der Verordnung Nr. 3331/74 betrachtet werden. Sie führt folgende Gründe für Artikel 2 an:
„Um etwaige Änderungen in der Struktur der Zuckerindustrie und des Zuckerrübenanbaus Rechnung zu tragen, ist vorzusehen, daß die Mitgliedstaaten die Grundquote eines Unternehmens um eine Menge herabsetzen dürfen, die für den gesamten Zeitraum vom 1. Juli 1975 bis 30. Juni 1980 5 % der ursprünglich zugeteilten Grundquote nicht überschreitet. Außerdem kann die Italienische Republik in Anbetracht ihrer besonderen Lage auf diesem Sektor auf der Grundlage von Umstrukturierungsvorhaben, die der Kommission zur Stellungnahme vorgelegt werden, auch die Grundquoten der in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Unternehmen ändern.“
Im Laufe des Verfahrens ist geltend gemacht worden, daß auch die Präambel der Verordnung Nr. 3330/74 zu beachten sei, die (die Erwägungen der Verordnung Nr. 1009/67 wiederholend) folgendes bestimmt:
„Die Verwirklichung eines Gemeinsamen Marktes auf der Grundlage eines gemeinsamen Preissystems würde durch die Gewährung gewisser Beihilfen in Frage gestellt…
In Italien ist allerdings die Erzeugung von Zuckerrüben und Zucker aus klimatischen Gründen und, was insbesondere die Zuckerrübenerzeugung anbelangt, aufgrund der Schwierigkeiten bei der Anwendung moderner Produktionsverfahren benachteiligt. Es muß daher die Möglichkeit vorgesehen werden, daß Italien den betreffenden Erzeugern vorübergehend Anpassungsbeihilfen gewährt.“
Es kann kein Zweifel daran bestehen, daß die letztgenannten Erwägungen die Gründe für Artikel 38 der Verordnung Nr. 3330/74 angeben sollten, der Italien ermächtigt, ausnahmsweise in bestimmten Grenzen den italienischen Zuckerrübenerzeugern und -verarbeitern „Anpassungsbeihilfen“ zu gewähren. Man erkennt aber, daß diesen Erwägungen auch im vorliegenden Zusammenhang eine gewisse Bedeutung zukommt. Angesichts des engen Zusammenhangs zwischen der Verordnung Nr. 3330/74 und der Verordnung Nr. 3331/74 denke ich, daß sie in ihrer gesamten Tragweite berücksichtigt werden können.
Es gibt eine gefestigte Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach das Erfordernis des Artikels 190 des Vertrages, daß die Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen des Rates und der Kommission die Gründe angeben müssen, auf denen sie beruhen, keine bloße Formalität ist. Nach dieser Rechtsprechung besteht der Hauptzweck des erwähnten Erfordernisses darin, den von einer solchen Maßnahme betroffenen Personen zu ermöglichen, in einem bestimmten Fall die Rechtmäßigkeit der Gründe und damit die Gültigkeit der Maßnahme selbst in Frage zu stellen, und überdies den Gerichtshof in den Stand zu setzen, seine richterliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Maßnahme auszuüben. Es gibt in der Rechtsprechung einige Stellen (z. B. in der Rechtssache 24/62, Deutschland/Kommission, Sgl. 1963, 141, 155) des Inhalts, daß ein weiterer Zweck darin liegt, andere Interessenten — wie die Mitgliedstaaten — über die Umstände zu unterrichten, unter denen das betreffende Gemeinschaftsorgan von seinen Befugnissen Gebrauch gemacht hat.
Entsprechend diesen Grundsätzen ist entschieden worden, daß der Umfang des Begründungserfordernisses von der Rechtsnatur der in Frage stehenden Maßnahme abhängt. Im Falle einer Verordnung kann sich die Präambel darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zum Erlaß der Maßnahme geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihr erreicht werden sollen (s. insbesondere die Rechtssache 5/67, Beus/Hauptzollamt München, Sgl. 1968, 127, 144).
Das Tribunale hat jedoch in seiner Erläuterung, die es in seinem Vorlagebeschluß zur zweiten Frage gegeben hat, noch ein neues wichtiges Problem aufgeworfen. Es geht dahin, ob nicht durch die Unzulänglichkeit der Begründung, mit der Artikel 2 Absatz 2 versehen worden ist, eine ordnungsgemäße richterliche Kontrolle der Ausübung der den italienischen Behörden durch diese Bestimmung übertragenen Befugnis im Hinblick auf die Zwecke, zu denen diese Befugnis übertragen wurde, unmöglich gemacht wird.
Nach meiner Ansicht ist dies in dem Sinne zu beantworten, daß der Rat den italienischen Behörden offensichtlich ein weites Ermessen einräumen wollte, das nur insofern begrenzt sein sollte, als es lediglich in dem zur Durchführung der Pläne für die Umstrukturierung des Zukkerrüben- und des Zuckersektors, die der Kommission vor dem 1. Juli 1978 zur Stellungnahme vorzulegen waren, erforderlichen Maß ausgeübt werden durfte. Die lakonische Kürze des Rates gibt sicherlich Anlaß zu Auslegungsschwierigkeiten, was einige der späteren Fragen des Tribunale beweisen; ich denke aber nicht, daß man so weit gehen kann, zu behaupten, daß hierdurch die Ungültigkeit des Artikels 2 Absatz 2 bewirkt wird.
Die dritte Frage
Die dritte Frage des Tribunale lautet:
„Verstößt der Umstand, daß die fragliche Befugnis nur gegenüber der italienischen Verarbeitungsindustrie besteht, gegen das in Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages im Hinblick auf die gemeinsamen Marktorganisationen aufgestellte Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern der Gemeinschaft?“
Die Ausführungen der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens zu diesem Punkt erinnern an ein Argument, das die Klägerinnen in der Rechtssache Société
des Usines de Beauport/Rat vorgetragen haben. Sie waren nämlich der Auffassung, daß die Verordnung Nr. 298/78 deshalb mit Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages unvereinbar sei, weil sie sie als einzige Zuckererzeuger innerhalb der Gemeinschaft ausgewählt habe, für die — von der besonderen Lage der italienischen Erzeuger einmal abgesehen — die Grundquoten um mehr als 5 % hätten herabgesetzt werden können. Im vorliegenden Fall tragen die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens vor, die Diskriminierung der italienischen Erzeuger sei sogar noch offenkundiger. Sie könnten nicht, wie sämtliche Erzeuger in den anderen Mitgliedstaaten, im Vertrauen darauf vorausplanen, daß ihre Grundquoten nicht um mehr als einen bestimmten Prozentsatz vermindert würden.
Eine unterschiedliche Behandlung kann jedoch nicht als eine durch Artikel 40 Absatz 3 verbotene Diskriminierung betrachtet werden, wenn sie nicht willkürlich ist (s. zum Beispiel die Rechtssache 11/74, Union des Minotiers de la Champagne/Frankreich, Slg. 1974, 877, Randnrn. 21 und 22 der Entscheidungsgründe). Es ist klar, daß der Rat den Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 deshalb erließ, weil er meinte, daß der italienische Zuckerrüben- und Zuckersektor besonders umstrukturierungsbedürftig sei. Wir sind darauf hingewiesen worden, daß Italien in mancherlei Hinsicht stets eine spezielle Behandlung im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker erfahren hat: höhere Interventionspreise, Befugnis zur Gewährung von Anpassungsbeihilfen für die Zuckerrübenerzeuger und -verarbeiter und Festsetzung einer höheren „Grundmenge“ als die gesamte „Bezugsproduktion“ der im italienischen Hoheitsgebiet gelegenen Unternehmen. Der Grund hierfür ist der, daß der Zuckerrüben- und Zuckersektor in Italien Probleme aufweisen, die die entsprechenden Sektoren in den anderen Mitgliedstaaten nicht haben. Unter diesen Umständen halte ich es für unmöglich, die Ansicht zu vertreten, daß sich der Rat bei Erlaß des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 eines Verstoßes gegen Artikel 40 Absatz 3 schuldig gemacht hat.
Die vierte Frage
Die vierte Frage des Tribunale ist etwas kompliziert formuliert; mit ihr soll aber im wesentlichen geklärt werden, ob — wie die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens vortragen — Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 das Grundrecht auf Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten verletzt, das der Gerichtshof in der Rechtssache 4/73 (Nold/Kommission, Slg. 1974, 491) anerkannt hat und das auch in der italienischen Verfassung geschützt wird. Die Klägerinnen räumen ein, daß, wie der Gerichtshof in der Rechtssache Nold ausgeführt hat, der Schutz von Grundrechten wirtschaftlicher Art niemals absolut sein kann. Sie haben in diesem Zusammenhang die Artikel 41 bis 44 der italienischen Verfassung erwähnt, die einen Ausgleich zwischen den privaten wirtschaftlichen Rechten und dem öffentlichen Interesse anstreben. Artikel 41 zum Beispiel, der mit den Worten beginnt: „Die private Wirtschaftsinitiative ist frei“, stellt zwei Bedingungen auf, von denen die eine dahin geht, daß „durch Gesetz … die geeigneten Programme und Kontrollen bestimmt [werden], damit die öffentliche und private Wirtschaftstätigkeit zu sozialen Zwecken ausgerichtet und koordiniert werden kann“. Die Klägerinnen machen geltend, daß gleichwohl, wenn das in Frage stehende Grundrecht überhaupt irgendwelche Realität haben sollte, zwei Voraussetzungen erfüllt sein müßten. Erstens müsse diesem Recht ein gewisser Mindestinhalt gesichert sein, und zweitens dürfe eine Einschränkung dieses Rechts, auch wenn sie im öffentlichen Interesse liege, nur durch Rechtsvorschriften erfolgen, in denen die Ermessensbefugnisse der Exekutive so genau festgelegt und umschrieben seien, daß eine wirksame richterliche Kontrolle der Ausübung dieser Befugnisse ermöglicht werde. Nach Ansicht der Klägerinnen erfüllt Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 diese Voraussetzungen nicht, weil er den italienischen Behörden ein uneingeschränktes Ermessen einräume, die Grundquoten der Zuckerunternehmen abzuändern.
Zunächst einmal halte ich es nicht für zutreffend, daß Artikel 2 Absatz 2 den italienischen Behörden ein völlig uneingeschränktes Ermessen einräumt. Der Rat hat erklärt, daß die von den italienischen Behörden aufgrund dieser Vorschrift getroffenen Entscheidungen über die Änderung der Grundquoten von der Kommission überprüft worden seien, da die Umstrukturierungspläne, auf die sie sich bezogen hätten, der Kommission vor dem 1. Juli 1978 zur Stellungnahme hätten vorgelegt werden müssen. Dieser Standpunkt geht, denke ich, zu weit, denn eine Stellungnahme der Kommission ist nicht verbindlich, siehe Artikel 189 des Vertrages. Es muß aber auf jeden Fall ein echter Umstrukturierungsplan vorliegen, und bei der Aufstellung dieses Planes müssen die Verfasser die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts und insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten.
Sodann bin ich nicht der Auffassung, daß sich die Klägerinnen im vorliegenden Zusammenhang wirksam auf das Recht zur Ausübung privater Wirtschaftstätigkeiten berufen können. Die Quotenregelung der Verordnung Nr. 3330/74 schränkt die Zuckererzeugung nur insoweit ein, als sie verlangt, daß „C-Zucker“ außerhalb der Gemeinschaft abgesetzt wird. Ihr Zweck und ihre Auswirkung bestehen in der Hauptsache darin, das Ausmaß zu beschränken, in dem die Erzeuger von dem Preisstützungsmechanismus der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker profitieren dürfen. Mit anderen Worten, die italienischen Zuckererzeuger können sich nicht als Teilnehmer an einem freien Markt, sondern nur als Adressaten von Schutzmaßnahmen auf einem kontrollierten Markt durch Artikel 2 Absatz 2 in ihren Interessen beeinträchtigt fühlen.
Ich würde deshalb für Recht erkennen, daß der Erlaß von Artikel 2 Absatz 2 niemanden in seinen Grundrechten verletzt hat.
Die fünfte Frage
Falls Artikel 2 Absatz 2 gültig ist, legt das Tribunale folgende fünfte Frage vor:
„Lassen sich der Verordnung Nr. 3331/74 oder jedenfalls der Gemeinschaftsrechtsordnung besondere Kriterien entnehmen, die die italienischen Staatsorgane bei der Beurteilung der Frage zu beachten haben, ob die, Umstrukturierungspläne', die sie aufstellen oder unterstützen wollen, den in der Verordnung genannten Plänen (so wie sie in Artikel 2 Absatz 2 knapp, ohne nähere Angaben bezeichnet sind) entsprechen?“
Der Punkt, in dem die Beteiligten hauptsächlich uneinig waren, war der, ob (wie die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens vorgetragen haben) ein „Plan für die Umstrukturierung“ im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 ein Plan für den gesamten Zuckerrüben- und Zuckersektor und nicht nur für ein einzelnes Unternehmen sein muß oder ob (wie die anderen Beteiligten vorgetragen haben) dieser Ausdruck auch einen Plan für ein bestimmtes Unternehmen umfassen kann.
Ich bin aus drei Gründen der Ansicht, daß diese letzte Auslegung die richtige ist:
i)
Ich kann im Text der Verordnung Nr. 3331/74 nichts erkennen, was dazu zwingen würde, dem fraglichen Ausdruck die von den Klägerinnen des Ausgangsverfahrens vorgeschlagene enge Auslegung oder irgendeine andere enge Auslegung zu geben.
ii)
Wenn ein Plan für den gesamten Zuckerrüben- und Zuckersektor gemeint gewesen wäre, hätte man erwarten können, daß der Ausdruck im Singular anstatt im Plural verwendet wird.
iii)
Es zeigt sich, daß die seinerzeit geltenden italienischen Rechtsvorschriften in erster Linie auf die Umstrukturierung bestimmter Unternehmen und nicht auf die Umstrukturierung ganzer Agrar- oder Industriesektoren gerichtet waren.
Ich bin auch nicht der Ansicht, daß ein Umstrukturierungsplan irgendein anderes spezifisches Kriterium erfüllen müßte, um unter Artikel 2 Absatz 2 zu fallen. Dieser Ausdruck ist meines Erachtens einfach nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch auszulegen.
Die sechste Frage
Die sechste Frage des Tribunale lautet:
„Sind in diesem Fall der Befugnis, die, Grundquoten' der Unternehmen der Verarbeitungsindustrie abzuändern, nur die Grenzen gesetzt, die sich aus der Notwendigkeit ergeben, die vorerwähnten Pläne durchzuführen, oder sind noch andere Grenzen erkennbar (wie etwa diejenigen, die aus dem Schutz des Rechts der Unternehmen auf Ausübung ihrer Tätigkeit resultieren oder aber aus der Unantastbarkeit derjenigen Quoten, die in den vorhergehenden Wirtschaftsjahren vollständig ausgenutzt wurden, so daß die Grundquoten vielleicht nur insoweit als unter die Reduzierungsbefugnis fallend angesehen werden, als sie nicht durch die Erzeugung der einzelnen Unternehmen gedeckt waren, usw.)?“
Ich habe diese Frage bereits bis zu einem gewissen Grade beantwortet, als ich mich mit dem Vorbringen der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens befaßt habe, wonach Artikel 2 Absatz 2 der italienischen Regierung ein völlig uneingeschränktes Ermessen einräume und das Grundrecht der Klägerinnen auf Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten verletze.
Der durch Artikel 2 Absatz 2 verliehenen Befugnis zur Änderung der Grundquoten sind nach meiner Auffassung folgende Grenzen gesetzt:
i)
Bevor sie überhaupt ausgeübt werden kann, muß ein geeigneter Umstrukturierungsplan vorhanden sein, und dieser Plan muß der Kommission vor dem 1. Juli 1978 zur Stellungnahme vorgelegt worden sein.
ii)
Die Befugnis darf nur in dem zur Durchführung dieses Planes erforderlichen Maß ausgeübt werden.
iii)
Nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 3331/74 haben die Mitgliedstaaten die Interessen der Zuckerrübenerzeuger in dem Fall zu berücksichtigen, in dem die Grundquote einem Unternehmen mit mehreren Fabriken zugeteilt wird. Aus einer Passage in der Präambel der Verordnung geht hervor, daß dies auch dann gelten soll, wenn die Grundquoten geändert werden.
iv)
Die zuständigen Behörden müssen die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts und insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in vollem Umfang wahren, was bedeutet, daß sie nicht nur den berechtigten Interessen der Erzeuger, sondern auch denen der Verarbeiter Rechnung tragen müssen.
v)
Wie der Rat hervorgehoben hat, obliegt den genannten Behörden zudem die allgemeine Verpflichtung, die Vorschriften des Vertrages und insbesondere die in Artikel 39 erwähnten Ziele und Grundsätze der gemeinsamen Agrarpolitik zu beachten.
Das Tribunale fragt speziell, ob die Befugnis aus Artikel 2 Absatz 2 insofern eingeschränkt ist, als sie nicht ausgeübt werden darf, um in den vorhergehenden Wirtschaftsjahren vollständig ausgeschöpfte Quoten herabzusetzen. Nach meiner Ansicht ist diese Frage zu verneinen. Ich stimme der italienischen Regierung darin zu, daß eine solche Einschränkung den Zweck der Vorschrift vereiteln würde, die Produktionskosten durch Anwendung moderner Produktionsmethoden zu verringern. Dies würde bedeuten, daß die während des vorangegangenen Wirtschaftsjahres ausgenutzten Quoten unantastbar wären, wie unzulänglich und kostspielig die von dem betreffenden Unternehmen angewandten Methoden auch sein mögen.
Der Gerichtshof hat gebeten, vor der mündlichen Verhandlung schriftlich zu der Frage Stellung zu nehmen, ob Artikel 8 der Verordnung Nr. 3331/74 auf solche Änderungen der Grundquoten entsprechend anzuwenden ist, die nach Artikel 2 Absatz 2 geplant sind. Artikel 8 schreibt ein Verfahren vor, wonach dann, wenn derartige Änderungen nach Artikel 2 Absatz 1 oder Artikel 4 (der sich auf die Fusion und die Veräußerung von Unternehmen und dergleichen bezieht) geplant sind, die Kommission anzuhören ist und der betreffende Mitgliedstaat im Verwaltungsausschußver fahren gezwungen werden kann, seine Pläne zu ändern oder auf sie zu verzichten. Ich brauche, denke ich, zu dieser Frage nur zu bemerken, daß ich die sorgfältig begründete negative Antwort der Kommission für überzeugend halte. Niemand hat die Ansicht vertreten, daß die Frage zu bejahen sei.
Die siebte Frage
Die siebte und letzte Frage des Tribunale hat folgenden Wortlaut:
„Ist die unmittelbare Geltung der Verordnung innerhalb der italienischen Rechtsordnung (Artikel 189 Absatz 2 des Vertrages) vereinbar mit einer Regelung, die zu deren Durchführung erlassen wird?“
Im Vorlagebeschluß wird anschließend erläutert, daß das Problem, vor dem das Tribunale stehe, seine Ursache darin habe, daß Artikel 2 Absatz 2 dem italienischen Staat die Aufgabe überlasse, den Inhalt und die Grenzen der Umstrukturierungspläne festzulegen. Dies könne zu einer Tätigkeit des Staates führen, die sich auf Gebieten auswirke, für die nach der Verfassung der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts gelte. Daher könne es notwendig sein, die Schritte, die von den italienischen Behörden zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 2 zu unternehmen seien, durch innerstaatliche gesetzgeberische 'Maßnahmen zu regeln.
Ich vermute, daß das Tribunale hier an die Entscheidungen des Gerichtshofes denkt, wonach die Mitgliedstaaten nicht durch innerstaatliche Rechtsvorschriften die unmittelbar geltenden Gemeinschaftsbestimmungen wiedergeben oder abändern dürfen. Räumt aber eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts einem Mitgliedstaat ein Ermessen ein, so kann der Staat Rechtsvorschriften zur Durchführung dieser Bestimmung erlassen. Inwieweit derartige Rechtsvorschriften notwendig sind oder aber Verwaltungsmaßnahmen ausreichen, ist eine Frage, die nach dem Recht des jeweiligen Mitgliedstaats, gegebenenfalls einschließlich seines Verfassungsrechts, zu beurteilen ist.
Schlußfolgerungen
Im Ergebnis bin ich der Auffassung, daß Sie auf die Ihnen vom Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio vorgelegten Fragen wie folgt für Recht erkennen sollten:
1.
Die Prüfung dieser Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 beeinträchtigen könnte.
2.
Der in diesem Artikel verwendete Ausdruck „Pläne für die Umstrukturierung“ ist nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch ohne Bezugnahme auf irgendein dem Gemeinschaftsrecht zu entnehmendes spezifisches Kriterium auszulegen. Er schließt einen Plan für ein einzelnes Unternehmen nicht aus.
3.
Der durch Artikel 2 Absatz 2 verliehenen Befugnis zur Änderung der Grundquoten sind folgende Grenzen gesetzt:
i)
Bevor die Befugnis überhaupt ausgeübt werden kann, muß ein Umstrukturierungsplan in bezug auf den Zuckerrüben- oder den Zuckersektor (oder beide) vorliegen, und dieser Plan muß der Kommission vor dem 1. Juli 1978 zur Stellungnahme vorgelegt worden sein.
ii)
Die Befugnis darf nur in dem zur Durchführung des Planes erforderlichen Maß ausgeübt werden.
iii)
Bei Ausübung der Befugnis müssen die Interessen der Zuckerrübenerzeuger berücksichtigt werden.
iv)
Die zuständigen Behörden müssen die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, in vollem Umfang wahren.
v)
Die genannten Behörden müssen darüber hinaus die ausdrücklichen Bestimmungen des EWG-Vertrages, insbesondere die in Artikel 39 erwähnten Ziele und Grundsätze der gemeinsamen Agrarpolitik, beachten.
4.
Die unmittelbare Geltung der Verordnung schließt nicht aus, daß die Italienische Republik Rechtsvorschriften zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 2 erläßt.
(
1
)	Aus dem Englischen übersetzt.