62019CC0619
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
GERARDA HOGANA
přednesené dne 16. července 2020 (
1
)
Věc C‑619/19
Land Baden-Württemberg
proti
D. R.,
za účasti:
Deutsche Bahn AG,
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo)]
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Aarhuská úmluva – Směrnice 2003/4/ES – Článek 4 odst. 1 – Přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí – Výjimky z práva přístupu – Pojem ‚vnitřní komunikace‘ – Oblast působnosti – Časové omezení ochrany vnitřní komunikace – Dopravní a urbanistický projekt ‚Stuttgart 21‘ “
I. Úvod
1.
Mnohé systémy svobody informací stanoví výjimky pro vnitřní komunikaci. Důvodem existence takové výjimky je, že cílem takové svobody nezveřejnění je podpořit úplnou a poctivou diskusi v rozhodovacích orgánech, které jinak podléhají těmto právním předpisům. Tyto výjimky jsou udělovány s vědomím, že je v obecném zájmu, aby administrátoři mohli svobodně vyjádřit pochybnosti, námitky, obavy a obecně diskutovat o různých názorech a s vědomím, že tato vnitřní komunikace bude uchráněna od pohledu veřejnosti a zveřejnění podle příslušných právních předpisů o svobodě informací.
2.
Obdobná výjimka existuje i z hlediska unijního práva. Jak uvidíme dále, výklad a omezení tohoto systému výjimek z vnitřní komunikace tvoří základ projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, která se týká výkladu čl. 4 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4 ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (
2
). Konkrétně se týká významu jedné z možných výjimek z přístupu k dokumentům stanovených v tomto ustanovení – a sice výjimky týkající se „vnitřní komunikace“ – a možnosti tuto výjimku časově omezit.
3.
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Land Baden-Württemberg (spolková země Bádensko-Württembersko) a D. R. Tento spor se týkal žádosti D. R. o informace o životním prostředí obsažené v určitých dokumentech Staatsministerium Baden-Württemberg (státní ministerstvo spolkové země Badénsko-Württembersko, dále jen „státní ministerstvo“). Tyto dokumenty se týkaly projektu rozvoje dopravní infrastruktury a územního plánování „Stuttgart 21“ (dále jen projekt „Stuttgart 21“) v zámecké zahradě ve Stuttgartu.
II. Právní rámec
A.
Mezinárodní právo
4.
Článek 4 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“), schválené jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (
3
), je nadepsaný „Přístup k informacím o životním prostředí“. Třetí, čtvrtý a šestý odstavec tohoto článku stanoví:
„3.   Žádost o informace o životním prostředí lze zamítnout, jestliže:
[…]
c)
se žádost týká nedokončených materiálů nebo interních sdělení orgánů veřejné správy, umožňuje-li tuto výjimku vnitrostátní právo nebo obvyklá praxe, přičemž se bere v úvahu zájem veřejnosti, jemuž by zveřejnění sloužilo.
4.   Žádost o informace o životním prostředí lze zamítnout, jestliže by poskytnutí těchto informací nepříznivě ovlivnilo:
a)
důvěrný ráz řízení či postupů orgánů veřejné správy v případech, kdy vnitrostátní právo stanoví tento důvěrný ráz;
[…]
Důvody pro odmítnutí žádosti uvedené výše budou interpretovány restriktivně, přičemž se bude brát v úvahu zájem veřejnosti, jemuž by zveřejnění sloužilo, a zda se požadované informace vztahují k emisím vypouštěným do životního prostředí.
[…]
6.   Pokud je možné vyčlenit informace, jejichž poskytování lze podle odst. 3 písm. c) a odstavce 4 tohoto článku zamítnout, aby nedošlo k porušení důvěrného rázu těchto vyjmutých informací, každá strana zajistí, aby orgány veřejné správy zpřístupnily zbývající část požadovaných informací o životním prostředí.“
B.
Unijní právo
1. Nařízení č. 1049/2001
5.
Článek 4 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
4
) stanoví:
„Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.“
2. Nařízení č. 1367/2006
6.
Článek 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (
5
) je nadepsaný „Uplatňování výjimek, pokud jde o žádosti o přístup k informacím o životním prostředí“ a stanoví:
„1.   Pokud jde o čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážku nařízení (ES) č. 1049/2001, s výjimkou šetření, zejména týkajících se možného porušení práva Společenství, má se za to, že převažující veřejný zájem na zpřístupnění existuje v případě, kdy se požadované informace týkají emisí do životního prostředí. Pokud jde o ostatní výjimky stanovené v článku 4 nařízení (ES) č. 1049/2001, vykládají se důvody pro odmítnutí restriktivně s přihlédnutím k veřejnému zájmu, jemuž zpřístupnění slouží, a ke skutečnosti, zda se požadované informace týkají emisí do životního prostředí.
[…]“
3. Směrnice 2003/4
7.
Body 11, 16 a 17 odůvodnění směrnice 2003/4 stanoví:
„(11)
K zohlednění zásad uvedených v článku 6 Smlouvy, že požadavky na ochranu životního prostředí by měly být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Společenství, je nezbytné rozšířit definici orgánů veřejné správy o vládu nebo jiné orgány veřejné správy na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni bez ohledu na to, zda nese konkrétní odpovědnost za životní prostředí nebo ne. Definici je potřebné obdobně rozšířit o jiné osoby nebo subjekty vykonávající funkce veřejné správy ve vztahu k životnímu prostředí podle vnitrostátních právních předpisů a osoby nebo subjekty jimi řízené, které jsou veřejně odpovědné nebo zastávají funkce ve vztahu k životnímu prostředí.
[…]
(16)
Právem na informace se rozumí, že poskytování informací by mělo být obecným pravidlem a že orgánům veřejné správy by se mělo umožnit odmítnout žádost o informace v určitých a jasně vymezených případech. Důvody pro odmítnutí je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, v němž je potřebné zvážit veřejný zájem, kterému poskytnutí slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. Důvody pro odmítnutí je třeba sdělit žadateli v časové lhůtě stanovené v této směrnici.
(17)
Pokud je možné oddělit informace spadající do oblasti působnosti výjimek od zbývajících požadovaných informací, měly by orgány veřejné správy zpřístupňovat informace o životním prostředí po částech.“
8.
Podle článku 4 směrnice 2003/4, nadepsaného „Výjimky“, platí:
„1.   Členské státy mohou rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, jestliže:
[…]
d)
žádost se týká materiálu ve fázi dokončování nebo rozpracovaných dokumentů nebo údajů;
e)
žádost se týká vnitřní komunikace, přičemž se bere v úvahu veřejný zájem, kterému slouží zveřejnění.
Pokud je žádost odmítnuta, protože se týká materiálu ve fázi dokončování, orgán veřejné správy uvede jméno orgánu, který materiál připravuje, a odhad doby potřebné na dokončení.
2.   Členské státy mohou rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, pokud by zveřejnění informací mělo nepříznivý vliv na:
a)
důvěrnost řízení u orgánů veřejné správy v zákonem stanovených případech;
[…]
Důvody odmítnutí uvedené v odstavcích 1 a 2 je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu. V každém konkrétním případě se zvažuje veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. Na základě ustanovení odst. 2 písm. a), d), f), g) a h) nemohou členské státy rozhodnout o odmítnutí žádosti, pokud se žádost týká informací o emisích do životního prostředí.
[…]
4.   Informace o životním prostředí v držení orgánu veřejné správy nebo v držení pro tento orgán, o které žadatel požádal, se poskytují zčásti, pokud je možné oddělit informace spadající do oblasti působnosti odst. 1 písm. d) a e) nebo odstavce 2 od ostatních požadovaných informací.
[…]“
C.
Německé právo
9.
Relevantním ustanovením vnitrostátního práva je § 28 odst. 2 bod 2 Umweltverwaltungsgesetz Baden-Württemberg (správní zákon o životním prostředí spolkové země Bádensko-Württembersko, dále jen „UVwG BW“) ze dne 25. listopadu 2014 (
6
), který byl pozměněn článkem 1 zákona ze dne 28. listopadu 2018 (
7
). Stanoví, že:
„Týká-li se žádost vnitřní komunikace orgánů veřejné správy, které mají informační povinnost ve smyslu § 23 odst. 1, je třeba takovou žádost o informace odmítnout, ledaže by převažoval veřejný zájem na jejím zveřejnění.“
III. Skutkové okolnosti věci v původním řízení
10.
Projednávaná věc má svůj původ v žádosti o informace o životním prostředí podané jednotlivcem, a to D. R., který žádá o přístup k určitým dokumentům státního ministerstva týkajícím se kácení stromů pro projekt „Stuttgart 21“ v zámecké zahradě ve Stuttgartu v říjnu 2010.
11.
Tyto dokumenty se týkají jednak informací vedení státního ministerstva týkajících se vyšetřovacího výboru „Vyhodnocení policejního zásahu dne 30. září 2010 v zámecké zahradě ve Stuttgartu“ a jednak zápisu státního ministerstva týkajícímu se smírčího řízení konaného v souvislosti s projektem „Stuttgart 21“ ve dnech 10. a 23. listopadu 2010.
12.
Verwaltungsgericht (správní soud) zamítl žalobu podanou D. R. po odmítnutí žádosti o přístup k těmto dokumentům. Na základě odvolání D. R. uložil Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (vyšší správní soud Bádenska-Württemberska) spolkové zemi Bádensko-Württembersko, aby D. R. dokumenty poskytl. Uvedený soud měl za to, že dotčené dokumenty se týkají informací o životním prostředí a že není na místě odmítnout přístup k těmto informacím. Dokumenty státního ministerstva týkající se informací v držení vedení a rozhodčího řízení nejsou chráněny jako vnitřní komunikace, neboť takováto ochrana trvá z časového hlediska pouze po dobu úředního rozhodovacího procesu.
13.
Spolková země Bádensko-Württembersko se opravným prostředkem „Revision“ podaným k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) domáhá obnovení rozsudku vyneseného soudem prvního stupně.
14.
Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že předkládající soud má za to, že informace požadované D. R. jsou „informacemi o životním prostředí“ v držení „orgánů veřejné správy“ ve smyslu směrnice 2003/4. Předkládající soud má oproti tomu pochybnosti o použitelnosti výjimky týkající se „vnitřní komunikace“ v projednávané věci, jelikož předmětná směrnice definici tohoto pojmu neobsahuje.
15.
Předkládající soud zaprvé žádá o vyjasnění toho, co představuje „vnitřní komunikaci“ a především, zda dokumenty nebo informace musí mít určité vlastnosti, aby je bylo možné považovat za „komunikaci“ ve smyslu směrnice 2003/4, a dále, zda pojem „komunikace“ znamená, že příslušné informace musí být určeny třetí osobě nebo se mohou týkat skutkových okolností. Zadruhé se rovněž dotazuje, zda požadavek „vnitřní“ znamená, že dotčená komunikace, která ještě neopustila vnitřní prostor orgánu veřejné správy, ač je k tomu určena, nespadá pod tuto výjimku. Zatřetí předkládající soud vyjadřuje určité pochybnosti ohledně časové působnosti této výjimky.
IV. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem
16.
Za těchto okolností se rozhodnutím ze dne 8. května 2019, které Soudní dvůr obdržel 19. srpna 2019, Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 4 odst. 1 první pododstavec písm. e) [směrnice 2003/4] vykládán tak, že pojem ‚vnitřní komunikace‘ zahrnuje veškerou komunikaci, která neopustí vnitřní prostor orgánu veřejné správy, který má informační povinnost?
2)
Platí ochrana ‚vnitřní komunikace‘ podle čl. 4 odst. 1 prvního pododstavce písm. e) [směrnice 2003/4] po neomezenou dobu?
3)
V případě záporné odpovědi na druhou otázku: Platí ochrana ‚vnitřní komunikace‘ podle čl. 4 odst. 1 prvního pododstavce písm. e) [směrnice 2003/4] pouze tak dlouho, dokud orgán veřejné správy, který má informační povinnost, neučiní rozhodnutí nebo dokud není ukončen jiný správní proces?“
17.
Písemná vyjádření předložily spolková země Bádensko-Württembersko, společnost Deutsche Bahn, D. R., německá vláda, irská vláda, vláda Spojeného království a norská vláda, jakož i Evropská komise. Na závěr písemné části tohoto řízení měl Soudní dvůr za to, že má k dispozici dostatečné informace pro rozhodnutí bez jednání v souladu s čl. 76 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora.
V. Analýza
A.
První otázka
18.
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda se výjimka z přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí podle čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 vztahuje na veškerou komunikaci, která neopustí vnitřní prostor orgánu veřejné správy, který má informační povinnost, a to bez ohledu na obsah, účel nebo adresáta dotčené komunikace, anebo zda je naopak působnost této výjimky omezena jedním či více z těchto aspektů.
19.
Jak zdůraznil předkládající soud, pojem „vnitřní komunikace“ není směrnicí 2003/4 definován. Směrnice 2003/4 neodkazuje v tomto ohledu ani na vnitrostátní právní předpisy. Podle ustálené judikatury Soudního dvora z požadavků jednotného použití unijního práva a zásady rovnosti vyplývá, že znění ustanovení unijního práva, které výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení svého smyslu a dosahu, musí být zpravidla vykládáno v celé Unii autonomním a jednotným způsobem, přičemž tento výklad je třeba hledat s přihlédnutím nejen ke znění tohoto ustanovení, ale i ke kontextu tohoto ustanovení a k cíli sledovanému dotčenou právní úpravou (
8
).
1. Význam pojmu „komunikace“ podle čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4
20.
Zdá se, že normotvůrce ve vztahu ke znění dotčeného ustanovení použil pojem „komunikace“ bez jeho dalšího upřesnění, s výjimkou použití přídavného jména „vnitřní“. Volba výrazu „komunikace“ však znamená, že předmětem výjimky podle čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 není jakýkoli dokument. Pojem „komunikace“ naopak zahrnuje „adresáta“. Jak uvedl předkládající soud, pojem „komunikace“ naznačuje, že příslušná informace musí být někomu určena (
9
).
21.
Jinak řečeno, komunikace vyžaduje dvě osoby: autora a další osobu, které je určena, i když tato další osoba může být abstraktní subjekt, jako například „členové“ správy či „výkonného výboru“ právnické osoby, a nikoliv příslušní jednotlivci, kteří ji tvoří.
22.
Výrazy použité v jiných jazykových verzích čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 tuto analýzu, a tedy i vůli normotvůrce potvrzují. Zatímco španělská, francouzská, italská nebo rumunská verze používají výrazy „comunicaciones“, „communications“, „comunicazioni“ a „comunicările“, švédská verze používá výraz „meddelanden“, slovenská verze používá výraz „korešpondenci[a]“ a německá verze používá výraz „Mitteilung“. Všechny tyto výrazy potvrzují, že příslušná informace musí být určena třetí osobě.
23.
Takový výklad potvrzuje i zvláštní kontext, ve kterém se čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 nachází. Zatímco unijní normotvůrce v předmětném ustanovení používá pojem „komunikace“, v čl. 4 odst. 1 písm. c) směrnice 2003/4 byly použity širší a obecnější pojmy, a sice „materiál ve fázi dokončování nebo rozpracované dokumenty nebo údaje“. Toto legislativní použití odpovídá znění čl. 4 odst. 3 Aarhuské úmluvy, který používá rovněž dva odlišné výrazy pro stanovení toho, že žádost o informace o životním prostředí lze zamítnout, jestliže se žádost týká nedokončených materiálů
nebo
interních sdělení orgánů veřejné správy […]“ (
10
). Z judikatury Soudního dvora však vyplývá, že pro účely výkladu směrnice 2003/4 je třeba zohlednit znění a předmět Aarhuské úmluvy, kterou má tato směrnice provést do unijního práva (
11
).
24.
Není pochyb o tom, že záměrem unijního normotvůrce bylo obě tyto výjimky odlišit. Zcela nezávisle na legislativním znění to potvrzují také příslušné přípravné práce, jež má Soudní dvůr posoudit. Zatímco první návrh Komise zařadil tyto dvě výjimky do jednoho ustanovení, které bylo formulováno obdobně jako čl. 4 odst. 3 Aarhuské úmluvy (
12
), Evropský parlament se v rámci prvního a druhého čtení pokusil výjimku týkající se vnitřní komunikace z předmětné směrnice odstranit (
13
). Komise a Rada nejenže tyto návrhy odmítly (
14
), ale obě uvedené výjimky byly nakonec rozděleny do dvou samostatných litterae.
25.
Nedomnívám se však, že by výjimka stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 měla být omezena na osobní názory, nebo, jak bylo uvedeno před předkládajícím soudem, na „důležité dokumenty“. Nehledě na skutečnost, že ani ve znění, ani v kontextu čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 není nic, co by tomu nasvědčovalo – koneckonců, použité výrazy jsou neutrální a neobsahují žádné omezení ani upřesnění obsahu komunikace uvedené v tomto ustanovení – jsou tyto alternativní výklady uvedeného ustanovení nepraktické a téměř nemožné. Mnoho hodin soudních debat by mohlo být věnováno spíše neúspěšným diskuzím o otázce, zda byl konkrétní dokument důležitý, či nikoliv. Pokud by měl být navíc přijat „test osobního názoru“, znamenalo by to například, že prostřednictvím mechanismu uvedení čistě faktických tvrzení výrazy, jako jsou „myslím, že“ nebo „zdá se mi“ by se jinak čistě skutkové tvrzení přeměnilo za tímto účelem na osobní stanovisko, takže by se výjimka pro „vnitřní komunikaci“ mohla použít? Není složité pochopit proč ne. Koneckonců mnoho osobních názorů se buď týká, je vnitřně spjato, nebo je založeno na skutkových okolnostech.
26.
V každém případě cíl výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4, kterým je, jak jsme viděli, zachovat nezbytný prostor k tomu, aby orgány veřejné správy mohly rozhodovat neveřejně (
15
), nevede k rozlišování obsahu dotčené komunikace.
27.
Ani skutečnost, že Průvodce použitím Aarhuské úmluvy vysvětluje, že výjimka týkající se vnitřní komunikace „se zpravidla neuplatní na skutkové okolnosti“, tento výklad pravděpodobně nemění. Jak uvedl Soudní dvůr, analýzy, které tento Průvodce obsahuje, nejsou právně závazné a nemají normativní obsah, který je přiznán ustanovením Aarhuské úmluvy (
16
). V každém případě je nutné poznamenat, že čl. 4 odst. 3 Aarhuské úmluvy neomezuje působnost „vnitřní komunikace“ ve smyslu jejího obsahu či významu.
28.
Je nicméně třeba připomenout, jak vyplývá ze struktury směrnice 2003/4, a zejména z jejího čl. 4 odst. 2 druhého pododstavce, jakož i z jejího bodu 16 odůvodnění, že právem na informace se rozumí, že by poskytování informací mělo být obecným pravidlem a orgánům veřejné správy by se mělo umožnit odmítnout žádost o informace jen v určitých a jasně vymezených případech. Důvody pro odmítnutí je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, v němž je potřebné zvážit veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí (
17
). To platí zejména ve vztahu k výjimce týkající se „vnitřní komunikace“, jelikož unijní normotvůrce považoval za důležité zopakovat toto posledně uvedené obecné pravidlo stanovené v čl. 4 odst. 2 druhém pododstavci směrnice 2003/4 na konci čl. 4 odst. 1 písm. e) této směrnice.
29.
Jak ostatně zdůraznila vláda Spojeného království, dovolávání se čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 není v žádném případě nikdy absolutní (
18
). Dotčené zájmy musí být zváženy na základě účinného a konkrétního posouzení každé situace předložené příslušným orgánům v rámci žádosti o přístup k informacím o životním prostředí předložené na základě směrnice 2003/4 (
19
).
30.
Navíc je třeba mít na paměti poslední dva požadavky.
31.
Na jedné straně podle čl. 4 odst. 4 směrnice 2003/4, i když to bude v případě výjimky „vnitřní komunikace“ obzvláště obtížné, se informace o životním prostředí v držení orgánu veřejné správy nebo v držení pro tento orgán, o které žadatel požádal, poskytují zčásti, pokud je možné oddělit informace spadající do oblasti působnosti této výjimky od ostatních požadovaných informací. Na druhé straně čl. 4 odst. 5 směrnice 2003/4 vyžaduje, aby odmítnutí poskytnout všechny požadované informace nebo jejich část bylo oznámeno žadateli a byly uvedeny důvody odmítnutí.
32.
V této souvislosti má požadavek odůvodnění zvláštní význam. Od rozhodnutí ve věci Heylens a další (
20
) bylo toto právo spojeno s právem na účinnou právní ochranu a v současné době je výslovně uvedeno v článku 41 Listiny základních práv Evropské unie. Vyžaduje, aby orgán, jenž dotčené opatření přijal, jasně a jednoznačně uvedl své úvahy, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl provést přezkum (
21
).
33.
Velice dobře to bylo vysvětleno Soudem prvního stupně v jeho rozsudku ve věci Interporc v. Komise (
22
). Jak Soud prvního stupně v této věci uvedl, musí odůvodnění rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentům obsahovat specifické důvody, na základě kterých má dotyčný orgán za to, že předmětné dokumenty nemají být poskytnuty, aby osoba, které je rozhodnutí určeno, mohla posoudit, zda jsou důvody pro odmítnutí oprávněné (
23
). Jinak řečeno, pokud dotyčný orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, je povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 1 směrnice 2003/4, na kterou se tento orgán odvolává. Kromě toho musí být riziko takovéhoto ohrožení důvodně předvídatelné, a ne čistě hypotetické (
24
).
34.
Pouhá skutečnost, že dokument spadá pod výjimku ze zveřejnění informace, sama o sobě nepostačuje k tomu, aby orgán danou výjimku uplatnil (
25
). Ke splnění požadavku odůvodnění stanoveného v čl. 4 odst. 5 této směrnice tedy nepostačuje formálně odkázat na jednu z výjimek uvedených v čl. 4 odst. 1 směrnice 2003/4.
2. Význam pojmu „vnitřní“ podle čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4
35.
Druhým výrazem, který tvoří výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4, je přídavné jméno „vnitřní“. Toto slovo vyvolává dvě otázky: jednak kterých orgánů se týká a jednak do jaké míry lze komunikaci této povahy považovat za vnitřní.
36.
Vzhledem k tomu, že samotné znění tohoto ustanovení neobsahuje žádnou přesnou definici, je potřeba odkázat na kontext tohoto ustanovení a cíl sledovaný dotčenou právní úpravou.
37.
Pokud jde o kontext, z bodu 11 odůvodnění směrnice 2003/4 vyplývá, že jasné, ale široké vymezení „orgánů veřejné správy“ dotčených touto směrnicí bylo jedním z hlavních cílů této nové směrnice. Tento záměr potvrzuje i důvodová zpráva Komise.
38.
Podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2003/4 tedy členské státy zajistí, aby „orgány veřejné správy“, jak jsou definovány v čl. 2 odst. 2 této směrnice, měly povinnost, v souladu s ustanoveními této směrnice, poskytovat informace o životním prostředí v jejich držení nebo pro ně držené každému žadateli na jeho žádost, aniž by žadatel musel prokazovat svůj oprávněný zájem.
39.
Vzhledem k tomu, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2003/4 stanoví výjimky ze zásady uvedené v čl. 3 odst. 1 této směrnice, aniž by dále specifikoval jeho osobní působnost, je třeba připustit, že „orgány veřejné správy“ uvedené v čl. 4 odst. 1 směrnice 2003/4 jsou veškeré orgány vymezené v čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4, i když k výměně dotčené komunikace dochází mezi dvěma nebo více z těchto orgánů veřejné správy v průběhu stejného rozhodovacího procesu nebo projektu.
40.
Tento funkční výklad může rovněž nejlépe respektovat cíl výjimky „vnitřní komunikace“, kterým je, jak již bylo uvedeno, zachovat nezbytný prostor k tomu, aby orgány veřejné správy mohly rozhodovat neveřejně (
26
).
41.
Jak v tomto ohledu zdůraznily některé vlády, které předložily písemná vyjádření, je ve skutečnosti z administrativního hlediska nezbytné, aby „komunikace“ mohla být sdílena mezi různými veřejnými orgány nebo agenturami, aniž by ztratila svojí povahu „vnitřní komunikace“. Je také potřeba mít na paměti, že počet dotčených správních orgánů a subjektů se může v jednotlivých členských státech značně lišit – zejména v tak složité oblasti, jakou je právo životního prostředí – a je tedy potřeba uplatnit výklad, který v těchto členských státech zajistí jednotné uplatňování směrnice 2003/4 (
27
).
42.
Pokud jde o druhý problém, který pojem „vnitřní“ vyvolává, nesdílím názor, že informace, která je určena k tomu, aby v určitém okamžiku opustila vnitřní prostor orgánu veřejné správy, nemůže spadat pod výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4.
43.
Zaprvé je potřeba poznamenat, že v souvislosti s obdobnou výjimkou použitelnou na Evropský parlament, Radu a Komisi a stanovenou v druhém pododstavci čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2011 Soudní dvůr uvedl, že okolnost, že dokument může být zveřejněn, sama o sobě nevylučuje, aby se na týž dokument mohla vztahovat dotčená výjimka (
28
).
44.
Zadruhé, jak již Soudní dvůr také uvedl, práva přístupu k informacím o životním prostředí lze využít pouze ke dni, kdy mají příslušné orgány rozhodnout o žádosti, kterou projednávají. Až v tomto okamžiku mají tyto orgány s ohledem na všechny faktické a právní okolnosti věci posoudit, zda je třeba požadované informace poskytnout, či nikoliv, nebo zda, jako je tomu v projednávané věci, se ještě jedná o vnitřní informaci dotčených orgánů veřejné správy (
29
).
3. Závěr k první otázce
45.
Ve světle shora uvedených úvah mám tedy za to, že čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „vnitřní komunikace“ zahrnuje jakýkoli dokument, který je někomu adresován, a bez ohledu na jeho obsah, a který v okamžiku, kdy má příslušný orgán o podané žádosti rozhodnout, ještě neopustil prostor orgánů veřejné správy, jak jsou definovány v čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4.
B.
Druhá a třetí otázka
46.
Druhou otázkou se předkládající soud táže, zda je ochrana „vnitřní komunikace“ podle čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 časově neomezena. V případě záporné odpovědi na tuto otázku se předkládající soud svojí třetí otázkou táže, zda ochrana „vnitřní komunikace“ platí pouze do doby, než orgán veřejné správy, který má informační povinnost, neučiní rozhodnutí nebo dokud není ukončen jiný správní proces.
47.
Z důvodů týkajících se znění, kontextu a cíle tohoto ustanovení, které uvedu dále, mám za to, že druhá otázka má být zodpovězena kladně.
48.
Zaprvé je třeba poznamenat, že znění čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice neobsahuje jakoukoli zmínku týkající se otázky jeho časového použití. Výjimka stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/4 je naproti tomu jasně časově omezena, neboť se týká „materiálu ve fázi dokončování nebo rozpracovaných dokumentů nebo údajů“. Jak jsme však viděli dříve, volba odlišit tyto dvě výjimky byla výsledkem jasné vůle unijního normotvůrce (
30
).
49.
Dále, i když je článek 4 nařízení č. 1049/2001 přesnější ohledně okamžiku použití výjimky týkající se „dokumentů obsahujících stanoviska pro vnitřní použití“, Soudní dvůr nicméně uvedl, že „pouhá možnost poukázat na zmíněnou výjimku k odepření přístupu k dokumentům obsahujícím stanoviska pro vnitřní použití v rámci rozhodovacího procesu a předběžných konzultací uvnitř dotčeného orgánu [konkrétně Evropského parlamentu, Rady nebo Komise] není nikterak dotčena okolností, že rozhodnutí bylo již přijato. To však neznamená, že posouzení, které musí dotčený orgán provést k zjištění, zda zpřístupnění jednoho z těchto dokumentů je či není s to vážně ohrozit jeho rozhodovací proces, nesmí zohlednit okolnost, že správní řízení, kterého se týkají tyto dokumenty, již bylo uzavřeno.“ (
31
)
50.
Tato neexistence automatičnosti je pro uplatnění výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 o to důležitější, protože na rozdíl od výjimky v čl. 4 odst. 1 písm. d) není vnitřní komunikace nezbytnou součástí procesu vedoucího k přijetí právního aktu. Avšak potřeba chránit svobodu myšlení osob stojících za dotčenou komunikací a možnost svobodné výměny názorů – která je cílem dotčené výjimky – (
32
) může být přesto relevantní při podání žádosti o přístup.
51.
Zdá se tedy, že při výkonu této zvláštní povinnosti vyvažování zájmů – kterou normotvůrce výslovně zdůraznil v čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 vedle obecného pravidla uvedeného v čl. 4 odst. 2 druhém pododstavci druhé větě – má orgán veřejné správy nejlepší předpoklady pro posouzení nutnosti zachovat komunikaci uvnitř bez ohledu na to, zda byla vyhotovena několik let předtím, či nikoli. Jak již bylo uvedeno, použití čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 není nikdy absolutní (
33
). Orgán veřejné správy musí vždy vyvážit veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží proti zájmu, kterému slouží výjimka, s přihlédnutím ke zvláštním obavám, kterými je odmítnutí zpřístupnění odůvodněno (
34
). V tomto ohledu jsou uplynutí času a rozsah, v němž bylo rozhodnutí případně přijato, velmi důležitými faktory.
52.
Za těchto okolností se domnívám, že časová působnost výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 je neomezená. Doba, která uplynula, však může představovat skutečnost, která naznačuje, že požadovaná vnitřní komunikace musí být zveřejněna a musí být tedy zahrnuta do zvážení stanoveného v čl. 4 odst. 1 písm. e) a čl. 4 odst. 2 druhém pododstavci směrnice 2003/4.
VI. Závěry
53.
Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) odpověděl následovně:
1)
Článek 4 odst. 1 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „vnitřní komunikace“ zahrnuje jakýkoli dokument, který je někomu adresován, a to bez ohledu na jeho obsah, a který v okamžiku, kdy má příslušný orgán o podané žádosti rozhodnout, ještě neopustil prostor orgánů veřejné správy, jak jsou definovány v čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/4.
2)
Časová působnost výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice 2003/4 je neomezená. Doba, která uplynula, však může představovat skutečnost, která naznačuje, že požadovaná vnitřní komunikace musí být zveřejněna, a musí být tedy zahrnuta do zvážení stanoveného v čl. 4 odst. 1 písm. e) a čl. 4 odst. 2 druhém pododstavci směrnice 2003/4.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Úř. věst. 2003, L 41, s. 26; Zvl. vyd. 15/07, s. 375.
(
3
) – Úř. věst. 2005, L 124, s. 1.
(
4
) – Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331.
(
5
) – Úř. věst. 2006, L 264, s. 13.
(
6
) – GBl., s. 592.
(
7
) – GBl., s. 439.
(
8
) – K nedávnému uplatnění viz rozsudek ze dne 18. května 2017, Hummel Holding (C‑617/15, EU:C:2017:390, bod 22). Ve vztahu k přístupu k informacím o životním prostředí viz rovněž rozsudky ze dne 14. února 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, bod 37); ze dne 18. července 2013, Deutsche Umwelthilfe (C‑515/11, EU:C:2013:523, bod 21), a ze dne 19. prosince 2013, Fish Legal a Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, bod 42).
(
9
) – Bod 14 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
(
10
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
11
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2013, Fish Legal a Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, bod 37).
(
12
) – Viz návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí, 29. června 2000, COM (2000)402 final – COD 2000/0169 (Úř. věst 2000, C 337 E, s. 156).
(
13
) – Viz Evropský parlament, zpráva Výboru pro životní prostředí, veřejné zdraví a spotřebitelskou politiku ze dne 28. února 2001 k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí, A5‑0074/2001 (Úř. věst. 2001, C 343, s. 177) a doporučení Evropského parlamentu (Výbor pro životní prostředí, veřejné zdraví a spotřebitelskou politiku) ze dne 24. dubna 2002 týkající se druhého čtení ke společnému postoji Rady o přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS, A5‑0136/2002 (Úř. věst. 2003, C 187 E, s. 118).
(
14
) – Viz stanovisko Komise ze dne 5. září 2002 podle čl. 251 odst. 2 třetího pododstavce písm. c) Smlouvy o ES k pozměňovacím návrhům Evropského parlamentu ke společnému postoji Rady k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí, kterou se mění návrh Komise podle čl. 250 odst. 2 Smlouvy o ES, COM (2002)498 final (ke změně č. 27); společný postoj (ES) č. 24/2002 ze dne 28. ledna 2002 přijatý Radou postupem podle článku 251 Smlouvy o založení Evropského společenství za účelem přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (Úř. věst. 2002, C 113 E, s. 1, zejm. s. 11).
(
15
) – V tomto smyslu viz vysvětlení k článku 4 návrhu Komise směrnice Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí, 29. června 2000, COM (2000)402 final – COD 2000/0169 (Úř. věst. 2000, C 337 E, s. 156). Ve vztahu k nařízení č. 1049/2001 viz rovněž rozsudek ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 109).
(
16
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. února 2012, Solvay a další (C‑182/10, EU:C:2012:82, bod 27), a ze dne 19. prosince 2013, Fish Legal a Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, bod 38).
(
17
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. prosince 2010, Stichting Natuur en Milieu a další (C‑266/09, EU:C:2010:779, body 52 a 56), a ze dne 28. července 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, bod 22).
(
18
) – Bod 39 písemného vyjádření vlády Spojeného království.
(
19
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. července 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, bod 29).
(
20
) – Rozsudek ze dne 15. října 1987 (222/86, EU:C:1987:442).
(
21
) – V tomto smyslu viz například rozsudky ze dne 17. března 2011, Peñarroja Fa (C‑372/09 a C‑373/09, EU:C:2011:156, bod 63), a ze dne 22. listopadu 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, bod 78).
(
22
) – Rozsudek ze dne 6. února 1998 (T‑124/96, EU:T:1998:25).
(
23
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. února 1998, Interporc v. Komise (T‑124/96, EU:T:1998:25, bod 54).
(
24
) – V tomto smyslu, pokud jde o nařízení č. 1409/2001, viz rozsudek ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 76).
(
25
) – Wyatt, D, „Is the Commission a ‚lawmaker‘? On the right of initiative, institutional transparency and public participation in decision-making: ClientEarth“, Common Market Law Review, sv. 56, Wolters Kluwer, 2019, s. 825 až 841, zejména s. 837.
(
26
) – Bod 26 tohoto stanoviska.
(
27
) – V tomto smyslu, pokud jde o výklad čl. 2 odst. 2 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/4 a pojmu „zákonodárná činnost“, viz rozsudek ze dne 14. února 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, bod 50).
(
28
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 93).
(
29
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. prosince 2010, Stichting Natuur en Milieu a další (C‑266/09, EU:C:2010:779, bod 34).
(
30
) – Bod 24 tohoto stanoviska.
(
31
) – Rozsudek ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 81).
(
32
) – Bod 26 tohoto stanoviska.
(
33
) – Bod 29 tohoto stanoviska.
(
34
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. prosince 2010, Stichting Natuur en Milieu a další (C‑266/09, EU:C:2010:779, bod 52).