62011CJ0314
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
19 de dezembro de 2012 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Proteção dos interesses financeiros da União Europeia — Identificação do nível de risco associado a uma entidade — Sistema de alerta rápido — Inquérito do OLAF — Decisões — Pedidos de ativação dos alertas W1a e W1b — Atos recorríveis — Admissibilidade»
No processo C-314/11 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, interposto ao abrigo do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, entrado em 23 de junho de 2011,
Comissão Europeia, representada por D. Triantafyllou e F. Dintilhac, na qualidade de agentes,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Planet AE, com sede em Atenas (Grécia), representada por V. Christianos, dikigoros,
recorrente em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: A. Tizzano, presidente de secção, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J.-J. Kasel (relator) e M. Berger, juízes,
advogado-geral: Y. Bot,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado-geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
Através do presente recurso, a Comissão Europeia pede a anulação do despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 13 de abril de 2011, Planet/Comissão (T-320/09, Colet., p. II-1673, a seguir «despacho recorrido»), pelo qual este rejeitou a exceção de inadmissibilidade suscitada pela referida instituição contra o pedido apresentado pela Planet AE (a seguir «Planet») com vista à anulação das decisões do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) que ordenavam a inscrição da Planet no sistema de alerta rápido (a seguir «SAR»), respetivamente, pela ativação do alerta W1a e, mais tarde, pela do alerta W1b.
Quadro jurídico
2
Com vista a combater a fraude e qualquer atividade ilegal que lese os interesses financeiros das Comunidades Europeias, a Comissão adotou, em 16 de dezembro de 2008, a Decisão 2008/969/CE, Euratom, relativa ao sistema de alerta rápido para uso por parte dos gestores orçamentais da Comissão e das agências de execução (JO L 344, p. 125).
3
Nos termos do considerando 4 da Decisão 2008/969, «[o] objetivo do SAR consiste em garantir, no âmbito da Comissão e das respetivas agências de execução, a circulação de informação restrita relativa a terceiros que possam representar uma ameaça para os interesses financeiros e a reputação das Comunidades ou para qualquer outro fundo administrado pelas Comunidades».
4
Em conformidade com os considerandos 5 a 7 da referida decisão, o OLAF, que tem acesso ao SAR no quadro do exercício das suas funções que abrangem a realização de inquéritos e a recolha de informação com vista à prevenção da fraude, é responsável, conjuntamente com os gestores orçamentais responsáveis e os serviços de auditoria interna, pelos pedidos de registo, alteração ou supressão dos alertas no SAR, cuja administração é garantida pelo contabilista da Comissão ou pelos agentes colocados sob a sua responsabilidade hierárquica.
5
A este propósito, o artigo 4.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Decisão 2008/969 dispõe que «[o] contabilista [da Comissão ou os agentes colocados sob a sua responsabilidade hierárquica] devem registar, alterar ou suprimir alertas do SAR, em conformidade com os pedidos do gestor orçamental delegado responsável, [do OLAF e do Serviço de Auditoria Interna]».
6
Por força do artigo 5.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da referida decisão, «[t]odos os pedidos de registo de alertas, bem como a respetiva alteração ou supressão, devem ser dirigidos ao contabilista».
7
Em conformidade com o disposto no artigo 6.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da referida decisão, «[e]m caso de procedimentos em matéria de contratos públicos e concessão de subvenções, o gestor orçamental delegado responsável ou o seu pessoal devem verificar se existe um alerta no SAR, o mais tardar antes da respetiva decisão de adjudicação ou de atribuição».
8
Resulta do artigo 9.o da Decisão 2008/969 que o SAR assenta em alertas que permitem identificar o nível de risco associado a uma entidade, em função de categorias que se distribuem por uma escala de W1, correspondente ao nível de risco mais baixo, até W5, correspondente ao nível de risco mais elevado.
9
O artigo 10.o desta decisão, intitulado «Alertas W1», prevê, nos seus n.os 1 e 2:
«1.   O OLAF deve solicitar a ativação de um alerta W1a quando os seus inquéritos, numa fase inicial, levem a pensar que existem motivos suficientes para que as constatações de erros administrativos graves ou de fraude sejam registadas em relação a terceiros, sobretudo os que beneficiam ou tenham beneficiado de fundos comunitários. […]
2.   O OLAF [deve] solicitar a ativação de um alerta W1b quando os seus inquéritos levem a pensar que existem motivos suficientes para que as constatações finais de erros administrativos graves ou de fraude sejam registadas em relação a terceiros, sobretudo os que beneficiam ou tenham beneficiado de fundos comunitários. […]»
10
Por força do artigo 11.o, n.o 1, dessa decisão, «[o] O OLAF [deve] solicitar a ativação de um alerta W2a quando os seus inquéritos levarem a concluir que existem erros administrativos graves ou de fraude envolvendo terceiros, sobretudo os que beneficiam ou tenham beneficiado de fundos comunitários».
11
O artigo 16.o da Decisão 2008/969 especifica que o alerta W1 «será registado apenas para informação e não deve ter outras consequências para além de medidas de controlo reforçadas».
Antecedentes do litígio
12
Os antecedentes do litígio foram expostos pelo Tribunal Geral nos n.os 8 a 13 do despacho recorrido, da seguinte forma:
«8
[A Planet] é uma sociedade grega que presta serviços de consultoria no domínio da administração de empresas. Está envolvida desde 2006, na qualidade de membro de três consórcios, em três projetos na Síria, financiados pela Comissão. Desde 16 de outubro de 2007 que é objeto de um inquérito do OLAF relativo a suspeitas de irregularidades no âmbito dos referidos projetos.
9
Na sequência de um concurso público lançado no âmbito do Sétimo Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico, a [Planet] foi convidada pela Comissão, por carta datada de 18 de abril de 2008, a iniciar negociações com vista à fixação dos termos definitivos de uma convenção de subvenção relativa à sua proposta de assumir o papel de coordenador de um consórcio [atinente] ao projeto ‘Advancing knowledge — intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well-being in Europe’ (a seguir ‘projeto AEGIS’). A referida carta indicava que a eventual subvenção por parte da [Comunidade] não poderia ser superior a 3 300 000 euros e que as negociações teriam que estar concluídas antes de 30 de junho de 2008.
10
O desenvolvimento do inquérito referido no n.o 8 supra levou o OLAF a solicitar por duas vezes a inscrição da [Planet] no SAR. Em 26 de fevereiro de 2009, o OLAF solicitou a ativação do alerta W1a e, em 19 de maio de 2009, a do alerta W1b. As inscrições foram efetuadas em 10 de março e em 25 de maio de 2009.
11
Em 27 de fevereiro de 2009, a Comissão enviou à [Planet] a convenção de subvenção negociada (a seguir ‘Convenção’) para que esta última, bem como os outros membros do consórcio de que ela faz parte, a assinassem. Em 11 de março de 2009, a [Planet] devolveu a Convenção assinada à Comissão para ser assinada por esta.
12
Em 4 de junho de 2009, a Comissão informou a [Planet], por correio eletrónico [(a seguir ‘correio eletrónico de 4 de junho de 2009’)], de que o processo de assinatura da Convenção tinha sido suspenso até que estivesse preenchido um requisito suplementar, no caso, a abertura, pela [Planet], de uma conta bancária bloqueada, através da qual esta disporia unicamente da parte do adiantamento relativo à Convenção que lhe era atribuída, sendo o resto do adiantamento diretamente pago pelo banco aos outros membros do consórcio. A mensagem de correio eletrónico [de 4 de junho de 2009] declarava que a exigência deste novo requisito se devia a um acontecimento inesperado, a saber, a inscrição da [Planet] no SAR pela ativação respetivamente do alerta W1a e, posteriormente, do alerta W1b.
13
A Comissão assinou a Convenção em 3 de julho de 2009, depois de a [Planet] ter acordado com o seu banco que este último se comprometia a, logo que recebesse o adiantamento que lhe devia ser pago pela Comissão, transferir para cada um dos membros do consórcio o montante que lhe era atribuído.»
O recurso no Tribunal Geral e o despacho recorrido
13
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de agosto de 2009, a Planet interpôs recurso de anulação das decisões do OLAF.
14
Por requerimento separado apresentado em 9 de novembro de 2009, a Comissão suscitou uma exceção de inadmissibilidade, ao abrigo do disposto no artigo 114.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral. Em sua opinião, o recurso da Planet é inadmissível em razão da própria natureza dos atos controvertidos, que são simples medidas de informação interna e de prudência e que não podem ser objeto de uma fiscalização de legalidade nos termos do artigo 230.o CE.
15
Desde logo, nos n.os 21 a 27 do despacho recorrido, o Tribunal Geral especificou, no tocante ao objeto do litígio, que, embora o recurso de anulação fosse formalmente dirigido contra as decisões do OLAF através das quais foi pedida a inscrição da Planet no SAR, se devia considerar que era igualmente dirigido contra as decisões de ativação dos alertas W1a e W1b (a seguir «atos controvertidos»).
16
Em seguida, o Tribunal Geral lembrou, nos n.os 37 e 38 do despacho recorrido, a jurisprudência constante de harmonia com a qual um recurso de anulação está aberto em relação a todas as medidas adotadas pelas instituições, pouco importando a sua natureza ou a sua forma, desde que visem produzir efeitos jurídicos. Em contrapartida, são inadmissíveis os recursos dirigidos contra atos que constituam apenas medidas de ordem interna à Administração e que não produzam efeitos no exterior desta.
17
O Tribunal Geral sublinhou, no n.o 39 do despacho recorrido, que o facto de a Administração utilizar dados para efeitos puramente internos não exclui, todavia, de forma alguma, que tal operação seja suscetível de lesar os interesses dos administrados. Segundo o Tribunal Geral, a existência de tal lesão depende de vários fatores, entre os quais figuram, nomeadamente, tanto as consequências que esse tratamento pode gerar como a conformidade entre, por um lado, a finalidade do tratamento em causa e, por outro, as disposições relativas à competência da Administração em causa.
18
Após ter abordado, no n.o 40 do despacho recorrido, a questão da base legal da Decisão 2008/969 e considerado, no n.o 41 desse despacho, que a incompetência do autor de um ato controvertido constitui uma questão de ordem pública que pode ser suscitada oficiosamente, o Tribunal Geral procedeu ao exame do conteúdo dos atos controvertidos.
19
Em primeiro lugar, o Tribunal Geral verificou se o alerta de uma entidade no SAR e, em particular, na categoria W1 é uma operação que diz respeito unicamente às relações internas da Comissão e cujos efeitos se esgotam na esfera interna desta última.
20
Após ter analisado, nos n.os 44 e 45 do despacho recorrido, as disposições pertinentes da Decisão 2008/969, o Tribunal Geral concluiu, no n.o 46 do referido despacho, que, no caso vertente, os atos controvertidos não se limitavam às relações internas da Comissão, mas tinham produzido efeitos externos, a saber, a suspensão da assinatura da Convenção e a introdução de uma condição suplementar a cargo da Planet.
21
Em segundo lugar, o Tribunal Geral analisou, nos n.os 47 a 50 do despacho recorrido, a questão de saber se os efeitos produzidos pelos atos controvertidos eram suscetíveis de ser considerados efeitos jurídicos obrigatórios que afetavam os interesses da Planet e que alteravam de forma caracterizada a sua situação jurídica.
22
O Tribunal Geral concluiu, no n.o 51 do despacho recorrido, que os atos controvertidos afetaram a margem de negociação da Planet, a organização dentro do consórcio de que ela fazia parte e, portanto, a disposição da Planet para concluir efetivamente o projeto em causa. O Tribunal Geral acrescentou que recusar toda e qualquer fiscalização jurisdicional à Planet é incompatível com uma união de direito, tanto mais quanto se sabe que a Decisão 2008/969 não prevê nenhum direito de as pessoas coletivas e singulares serem informadas ou ouvidas antes da sua inscrição no SAR mediante a ativação dos alertas W1 a W4 e W5b.
23
Finalmente, o Tribunal Geral sublinhou, no n.o 53 do despacho recorrido, que os atos controvertidos não podem ser considerados atos intermédios e preparatórios irrecorríveis, não só na medida em que reúnem as características jurídicas dos atos recorríveis mas também na medida em que constituem igualmente o termo de um procedimento especial, a saber, a inscrição de uma entidade numa lista de alerta.
24
Por conseguinte, o Tribunal Geral rejeitou a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão.
Os pedidos das partes
25
Com o presente recurso, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que anule o despacho recorrido, declare o recurso inadmissível e condene a Planet nas despesas.
26
A Planet pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso e condene a Comissão nas despesas.
Quanto ao presente recurso
27
A Comissão invoca oito fundamentos no seu recurso contra o despacho recorrido. Estes fundamentos dizem respeito: primeiro, a uma interpretação errada da Decisão 2008/969; segundo, a uma inexistência de modificação caracterizada da situação jurídica da Planet pelos alertas em causa; terceiro, a uma afetação não direta desta última pelos referidos alertas; quarto, a uma falta de fundamentação por parte do Tribunal Geral; quinto, a uma confusão das vias de recurso; sexto, a uma violação da liberdade contratual e do princípio do consentimento; sétimo, a uma qualificação errada e desprovida de fundamentação dos alertas enquanto decisões; e, oitavo, a uma subordinação da admissibilidade do recurso à sua procedência.
28
Dado que os três primeiros fundamentos estão estreitamente ligados, devem ser examinados conjuntamente.
Quanto ao primeiro, segundo e terceiro fundamentos
Argumentação das partes
29
Através do seu primeiro fundamento, a Comissão invoca uma interpretação errada da Decisão 2008/969 pelo Tribunal Geral, na medida em que procedeu a uma generalização errada das disposições dessa decisão, ao equiparar o alerta W1 aos alertas W2 a W5. A este propósito, a Comissão considera que o raciocínio do Tribunal Geral comporta uma contradição, uma vez que, por um lado, no n.o 44 do despacho recorrido, conclui que qualquer alerta no SAR afeta necessariamente as relações entre o gestor orçamental e a entidade em causa, e que, por outro, no n.o 45 desse despacho, declara que o artigo 16.o da Decisão 2008/969, relativo às consequências de um alerta W1, é menos vinculativo que os artigos 15.°, 17.° e 19.° a 22.° dessa decisão.
30
Segundo a Comissão, o alerta W1 distingue-se claramente dos outros alertas, na medida em que, tal como resulta do artigo 10.o da Decisão 2008/969, a sua ativação assenta numa simples probabilidade de erro ou de irregularidade, e não, como acontece no caso dos outros alertas, numa certeza absoluta. Esta distinção encontra-se confirmada pelo artigo 16.o da Decisão 2008/969, por força do qual o alerta W1 será registado apenas para informação e apenas tem como única consequência o reforço das medidas de controlo. A Comissão considera que, ao qualificar de «menos vinculativo» o conteúdo do artigo 16.o da Decisão 2008/969, o Tribunal Geral deveria ter concluído que, em tal caso, a concessão da proteção jurídica era igualmente provisória.
31
Através do seu segundo fundamento, a Comissão censura o Tribunal Geral por ter considerado, sem razão, no n.o 44 do despacho recorrido, que o alerta W1 afetou necessariamente as relações entre o gestor orçamental em causa e a Planet. Segundo a Comissão, é verdade que a obrigação de controlo comporta uma dimensão de vinculação ao nível dos serviços da instituição em causa, mas o reforço das medidas de controlo corresponde, quando muito, a uma atenção acrescida e não implica, de forma alguma, efeitos obrigatórios em relação à entidade visada.
32
Através do seu terceiro fundamento, a Comissão censura o Tribunal Geral por ter concluído, no n.o 48 do despacho recorrido, pela existência de um nexo de causalidade direta entre os atos controvertidos e as medidas suplementares que a Planet devia adotar antes da assinatura da Convenção, quando essas medidas não decorriam do alerta W1, mas faziam parte da apreciação independente do gestor orçamental responsável.
33
De qualquer forma, o Tribunal Geral não definiu, no n.o 49 do despacho recorrido, as medidas que terão colocado a Planet numa situação desfavorável e, além disso, violou o princípio processual do exame não discriminatório das alegações e das provas apresentadas pelas partes, ao não fazer menção, por um lado, à correspondência trocada entre as partes contratantes e, por outro, às negociações em que participaram a Planet e o seu banco.
34
A Planet alega que os dois primeiros fundamentos invocados pela Comissão equivalem a um desvirtuamento do conteúdo dos n.os 44 e 45 do despacho recorrido, na medida em que, nesses pontos, o Tribunal Geral tinha simplesmente concluído que os gestores orçamentais eram obrigados a tomar medidas específicas contra as entidades em causa, qualquer que fosse o alerta, incluindo o alerta W1, e não se pronunciou sobre as relações entre as partes contratantes e uma eventual afetação da sua situação jurídica pelos atos controvertidos.
35
A Planet considera que o terceiro fundamento deve ser declarado, em parte, inadmissível e, em parte, infundado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
36
Cabe referir que, para se pronunciar sobre a questão da admissibilidade do recurso de anulação interposto pela Planet contra os atos controvertidos, o Tribunal Geral verificou previamente, nos n.os 44 a 46 do despacho recorrido, se o alerta de uma entidade no SAR é uma operação que diz unicamente respeito às relações internas da instituição em causa e cujos efeitos se esgotam na sua esfera interna.
37
A esse propósito, o Tribunal Geral declarou, após ter explicado o funcionamento do SAR e o objetivo inerente à Decisão 2008/969, a saber, proteger os interesses financeiros da União Europeia no quadro da execução das medidas orçamentais, que os artigos 15.° a 17.° e 19.° a 22.° da Decisão 2008/969 não somente autorizam mas também, e sobretudo, impõem que os gestores orçamentais envolvidos tomem medidas específicas contra a entidade ou o projeto em causa.
38
Daí o Tribunal Geral deduziu, no n.o 44 do despacho recorrido, que o impacto de um alerta de uma entidade no SAR, incluindo um alerta W1, não se pode acantonar no interior da instituição em causa e que tal alerta afeta necessariamente as relações entre o gestor orçamental da instituição em causa e essa entidade.
39
O Tribunal Geral acrescentou, no n.o 45 do despacho recorrido, que esta conclusão não era afetada pelo artigo 16.o da Decisão 2008/969, por virtude da qual o alerta W1 só é registado para informação e não pode ter outras consequências para além do reforço das medidas de controlo, na medida em que a verificação de um alerta W1 redunda, sob pena de perder toda a sua utilidade, numa obrigação de o gestor orçamental em causa tomar medidas de controlo reforçadas.
40
Só depois de, no n.o 46 do despacho recorrido, ter concluído que os atos controvertidos tinham efetivamente produzido efeitos fora da esfera interna da instituição em causa, é que o Tribunal Geral examinou, nos n.os 47 a 51 do referido despacho, baseando-se nos elementos factuais do caso concreto, se esses efeitos podiam ser considerados juridicamente obrigatórios, suscetíveis de afetar os interesses da entidade visada, ao modificar de forma caracterizada a sua situação jurídica.
41
Antes de mais, resulta do que precede que o Tribunal Geral não equiparou o alerta W1 aos alertas W2 a W5, mas, pelo contrário, sublinhou a especificidade do alerta W1, tendo em conta as consequências menos vinculativas que dele decorrem em conformidade com o artigo 16.o da Decisão 2008/969.
42
Em seguida, contrariamente à afirmação da Comissão, o raciocínio do Tribunal Geral nos n.os 44 e 45 do despacho recorrido não comporta nenhuma contradição, na medida em que este reconheceu que, embora as consequências de um alerta W1 sejam menos vinculativas, não é menos verdade que as medidas de controlo reforçadas que o gestor orçamental em causa é obrigado a tomar contra a entidade visada não se esgotam inteiramente na esfera interna da instituição, mas são suscetíveis de ter efeitos nas relações entre essa instituição e a entidade visada.
43
Com efeito, por um lado, a própria Comissão admite, no quadro do seu segundo fundamento, que a obrigação de controlo resultante de um alerta W1 comporta uma dimensão de vinculação a nível dos serviços da instituição em causa.
44
Por outro lado, impõe-se reconhecer que o Tribunal Geral não declarou, no n.o 44 do despacho recorrido, que qualquer alerta, incluindo o W1, afeta necessariamente a situação jurídica da pessoa visada. Com efeito, há que compreender o raciocínio do Tribunal Geral no sentido de que, embora um alerta de uma entidade no SAR, incluindo a hipótese de um alerta W1, tenha necessariamente repercussões nas relações entre o gestor orçamental em causa e a entidade visada, isso não implica que esses efeitos externos sejam automaticamente de molde a acarretar uma modificação caracterizada da situação jurídica da entidade visada. Tal modificação deve, em contrapartida, ser verificada caso a caso, como o Tribunal Geral fez nos n.os 47 a 51 do despacho recorrido.
45
O argumento da Comissão relativo ao artigo 10.o da Decisão 2008/969 deve igualmente ser rejeitado por assentar numa leitura errada dos n.os 44 e 45 do despacho recorrido.
46
Com efeito, a circunstância de, em conformidade com o disposto no artigo 10.o da Decisão 2008/969, a ativação de um alerta W1 ter lugar numa fase inicial e assentar numa simples probabilidade de erro ou de irregularidade, contrariamente aos outros alertas que são ativados em caso de certeza confirmada, não é de molde a pôr em causa as considerações do Tribunal Geral relativas às repercussões que os alertas são suscetíveis de produzir nas relações entre o gestor orçamental em causa e a entidade visada.
47
Por fim, deve salientar-se que o argumento extraído do artigo 16.o da Decisão 2008/969, em razão de as consequências de um alerta W1 serem menos vinculativas, não é pertinente quando se trata de conceder à Planet uma tutela jurisdicional, uma vez que esta se impõe a partir do momento em que se comprova a existência de uma modificação caracterizada da situação jurídica da pessoa em causa.
48
A este propósito, o Tribunal Geral examinou a incidência dos atos controvertidos na situação da Planet e apurou que essa sociedade era obrigada, por um lado, a renunciar à gestão da repartição dos adiantamentos entre os membros do consórcio de que fazia parte e, por outro, a tomar medidas complementares para satisfazer as novas condições que a Comissão lhe impunha para assinar a Convenção.
49
Daí o Tribunal Geral deduziu que os atos controvertidos afetaram a margem de negociação da Planet, a organização dentro do consórcio de que essa sociedade fazia parte e, portanto, a disposição dessa sociedade para, efetivamente, celebrar o contrato relativo ao projeto AEGIS.
50
No tocante, mais precisamente, ao nexo causal existente entre os atos controvertidos e as condições suplementares que a Planet devia satisfazer com vista à assinatura da Convenção pela Comissão, o Tribunal Geral concluiu, no n.o 46 do despacho recorrido, que se pode claramente deduzir do correio eletrónico de 4 de junho de 2009 que a suspensão da assinatura da Convenção e a introdução de uma condição suplementar eram causadas pelos atos controvertidos. Além disso, o Tribunal Geral lembrou, no n.o 48 do despacho controvertido, que as entidades que solicitam uma contribuição financeira da União e que são objeto de um alerta no SAR são obrigadas a adaptar-se às condições e às medidas de prudência acrescida impostas pelo gestor orçamental responsável.
51
Nestas condições, deve considerar-se que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito, ao reconhecer que, no caso vertente, as medidas de prudência acrescida impostas à Planet decorrem diretamente dos atos controvertidos.
52
No tocante ao argumento da Comissão segundo o qual essas medidas suplementares decorrem, não do alerta no SAR mas da apreciação independente do gestor orçamental responsável, basta referir que esse argumento não só não é sustentado por nenhum elemento de molde a demonstrar um erro de direito no raciocínio do Tribunal Geral como também contraria a afirmação da Comissão, como já foi lembrado no n.o 43 do presente acórdão, de que os serviços da instituição em causa são obrigados a tomar medidas de vigilância reforçadas na sequência de um alerta W1.
53
No que diz respeito ao argumento da Comissão relativo ao facto de o Tribunal Geral não ter especificado de que maneira a Planet se encontrou numa situação desfavorável, cabe recordar que o Tribunal Geral, no n.o 48 do despacho recorrido, salientou que as medidas de prudência acrescida impostas na sequência do alerta W1 no SAR tiveram, para a Planet, repercussões na organização interna do consórcio de que esta sociedade fazia parte.
54
Daí que o Tribunal Geral deduziu, no n.o 49 do despacho recorrido, que, a partir da inscrição do primeiro alerta no SAR, a Planet se encontrou numa situação diferente daquela em que se encontrava dentro do consórcio, aquando das negociações que tiveram lugar entre as partes contratantes, antes da adoção dos atos controvertidos. A este propósito, o Tribunal Geral apoiou-se na troca de correspondência entre as partes, da qual resulta, nomeadamente, que, para poder obter a assinatura da Convenção pela Comissão, a Planet estava obrigada a renunciar à gestão da repartição dos adiantamentos entre os membros do consórcio de que fazia parte. Além disso, resulta dos n.os 50 e 51 do despacho recorrido que o Tribunal Geral se referiu às diferentes medidas que a Planet devia tomar a fim de satisfazer as novas condições impostas pela Comissão para assinar a referida Convenção e que deduziu daí que os atos controvertidos afetaram não só a margem de negociação da Planet mas também a sua disposição para, efetivamente, celebrar o contrato em questão.
55
Nestas condições, não se pode, portanto, censurar o Tribunal Geral por não ter especificado de que maneira a Planet tinha sido colocada numa situação desfavorável.
56
No tocante ao argumento avançado pela Comissão, relativo à falta de exame, pelo Tribunal Geral, dos elementos de prova produzidos pelas partes, deve recordar-se que resulta dos artigos 256.° TFUE e 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia que o Tribunal Geral tem competência exclusiva, por um lado, para apurar os factos, salvo no caso de a inexatidão material das suas declarações resultar dos elementos dos autos que lhe foram apresentados, e, por outro, para apreciar esses factos. Quando o Tribunal Geral tiver apurado ou apreciado os factos, o Tribunal de Justiça é competente, por virtude do artigo 256.o CE, para exercer uma fiscalização da qualificação jurídica desses factos e das consequências jurídicas que deles tirou (v., nomeadamente, acórdãos de 6 de abril de 2006, General Motors/Comissão, C-551/03 P, Colet., p. I-3173, n.o 51, e de 18 de dezembro de 2008, Coop de France bétail et viande e o./Comissão, C-101/07 P e C-110/07 P, Colet., p. I-10193, n.o 58).
57
Assim, o Tribunal de Justiça não é competente para apurar os factos nem, em princípio, para examinar as provas que o Tribunal Geral considerou sustentarem esses factos. Com efeito, desde que essas provas tenham sido obtidas regularmente e que os princípios gerais do direito bem como as regras de processo aplicáveis em matéria de ónus e de produção da prova tenham sido respeitados, cabe exclusivamente ao Tribunal Geral apreciar o valor a atribuir aos elementos que lhe foram submetidos. Esta apreciação não constitui, portanto, exceto em caso de desvirtuamento desses elementos, uma questão de direito sujeita, enquanto tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça (v. acórdãos, já referidos, General Motors/Comissão, n.o 52, e Coop de France bétail et viande e o./Comissão, n.o 59).
58
No caso vertente, resulta claramente do n.o 49 do despacho recorrido que o Tribunal Geral, ao se referir ao correio eletrónico de 4 de junho de 2009 e à troca de correspondência que se seguiu, teve em conta os diferentes elementos de prova e, mais particularmente, a correspondência trocada entre as partes contratantes, de que a Comissão se prevalece no quadro do presente recurso.
59
Além disso, a apreciação dos diferentes elementos de prova que o Tribunal Geral efetuou nos n.os 49 a 51 do despacho recorrido não constitui uma questão de direito submetida à fiscalização do Tribunal de Justiça, com exceção do caso de desvirtuamento desses elementos, que, no entanto, não foi invocada pela Comissão.
60
Resulta do conjunto das considerações que precedem que os três primeiros fundamentos invocados pela Comissão no quadro do presente recurso devem ser rejeitados, em parte, como inadmissíveis e, em parte, como improcedentes.
Quanto ao quarto fundamento
Argumentação das partes
61
Através do seu quarto fundamento, relativo a falta de fundamentação, a Comissão censura o Tribunal Geral por, no n.o 49 do despacho recorrido, ter considerado que o simples facto de a Planet ter sido exonerada do peso das suas obrigações de gestão dentro do consórcio e já não assegurar a distribuição da remuneração aos diferentes membros podia constituir uma mudança desfavorável da situação jurídica dessa sociedade. A Comissão sublinha que a Planet não foi, de forma alguma, privada de uma qualquer vantagem financeira.
62
A Planet considera que esse fundamento assenta numa leitura errada do despacho recorrido e que, na realidade, a Comissão está a tentar fazer com que os factos em que o Tribunal Geral se baseou para proferir a sua decisão sejam examinados de novo.
Apreciação do Tribunal de Justiça
63
Deve salientar-se que a questão de saber se a fundamentação de um acórdão do Tribunal Geral é contraditória ou insuficiente constitui uma questão de direito que, como tal, pode ser invocada no quadro de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral (v., nomeadamente, acórdão de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão, C-120/06 P e C-121/06 P, Colet., p. I-6513, n.o 90).
64
Resulta igualmente de jurisprudência constante que a fundamentação de um acórdão deve deixar transparecer de forma clara e inequívoca o raciocínio do Tribunal Geral, de forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da decisão tomada e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização jurisdicional (v., neste sentido, acórdãos de 14 de maio de 1998, Conselho/de Nil e Impens, C-259/96 P, Colet., p. I-2915, n.os 32 e 33, e de 17 de maio de 2001, IECC/Comissão, C-449/98 P, Colet., p. I-3875, n.o 70).
65
A este propósito, o Tribunal Geral salientou, nos n.os 49 e 50 do despacho recorrido, que a Planet foi obrigada a renunciar à gestão da repartição dos adiantamentos entre os membros do consórcio de que fazia parte e a satisfazer o cumprimento das condições suplementares exigidas pela Comissão para obter a assinatura da Convenção por esta. Daí o Tribunal Geral deduziu que os atos controvertidos tinham afetado a margem de negociação da Planet e a sua capacidade para, efetivamente, celebrar o contrato em causa.
66
Nestas condições, há que reconhecer que o raciocínio seguido pelo Tribunal Geral nos n.os 49 a 51 do despacho recorrido é, em si mesmo, claro e compreensível e pode fundamentar a conclusão a que chegou.
67
A afirmação da Comissão segundo a qual a Planet não terá sido, de forma alguma, privada de uma vantagem financeira constitui um elemento de natureza factual que, pelas razões já enunciadas nos n.os 57 e 58 do presente acórdão, não está abrangido pela competência do Tribunal de Justiça no quadro de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral.
68
Resulta do que precede que o quarto fundamento deve ser rejeitado, em parte, como inadmissível e, em parte, como improcedente.
Quanto ao quinto fundamento
Argumentação das partes
69
Através do seu quinto fundamento, relativo a uma confusão das vias de recurso, a Comissão alega que, visto as condições relativas à organização do consórcio fazerem parte integrante da Convenção, qualquer contestação a seu respeito já não está abrangida pelo recurso de anulação, mas deve ser analisada, à semelhança das outras regras de funcionamento da Convenção e das modalidades de pagamento, com fundamento no artigo 272.o TFUE.
70
A Planet considera que o argumento invocado no quadro deste fundamento é novo e que, portanto, deve ser declarado inadmissível.
Apreciação do Tribunal de Justiça
71
Importa referir que o despacho recorrido tem unicamente a ver com a questão da admissibilidade do recurso de anulação dos alertas W1 de que a Planet foi objeto e que o Tribunal Geral não foi chamado a conhecer nem da questão da procedência nem da questão da legalidade da modificação das relações contratuais ocorrida na sequência dos atos controvertidos.
72
Por conseguinte, a alegação da Comissão relativa a uma confusão das vias de recurso não pode vingar e o quinto fundamento deve ser considerado improcedente.
Quanto ao sexto fundamento
Argumentação das partes
73
Através do seu sexto fundamento, relativo a uma violação da liberdade contratual e do princípio do consentimento, a Comissão censura o Tribunal Geral por, no n.o 51 do despacho recorrido, ter considerado, sem razão, que a impossibilidade de fiscalização jurisdicional da materialidade dos elementos invocados não é compatível com uma união de direito, quando, no caso em apreço, não está em causa uma decisão unilateral com efeitos negativos para os interessados, mas uma relação contratual na qual a Comissão e a Planet participaram, exercendo a sua liberdade contratual.
74
A Planet alega que a Comissão confunde as relações contratuais e o objeto do recurso de anulação.
Apreciação do Tribunal de Justiça
75
A este propósito, deve recordar-se que, nos n.os 49 e 51 do despacho recorrido, o Tribunal Geral especificou que resulta do correio eletrónico de 4 de junho de 2009 que, na sequência do alerta W1 no SAR, a situação da Planet dentro do consórcio de que fazia parte tinha sido modificada e que, portanto, a margem de negociação dessa sociedade tinha sido afetada pelos atos controvertidos.
76
Ora, na medida em que a Comissão censura o Tribunal Geral por não ter adotado a posição segundo a qual as partes não fizeram mais do que exercer a sua liberdade contratual, basta referir que, através desse fundamento, põe em causa declarações de caráter factual que são da competência exclusiva do Tribunal Geral.
77
Resulta do que precede que o sexto fundamento deve ser considerado inadmissível, pelas mesmas razões que as já invocadas nos n.os 57 e 58 do presente acórdão.
Quanto ao sétimo fundamento
Argumentação das partes
78
Através do seu sétimo fundamento, relativo a uma qualificação, errada e infundada, dos alertas como decisões, a Comissão alega, antes de mais, que a formulação do n.o 51 do despacho recorrido demonstra que não é o alerta W1 que lesa a Planet, mas o inquérito do OLAF, o qual constitui o fundamento legal do referido alerta. A Comissão lembra que este alerta constitui uma simples medida de ordem interna que está autorizada a adotar em razão da autonomia organizacional de que beneficia, não produz efeitos jurídicos e está circunscrito à sua esfera interna.
79
Em seguida, de acordo com a Comissão, o raciocínio formulado pelo Tribunal Geral no n.o 53 do despacho recorrido está errado, na medida em que o alerta não constitui o termo de um procedimento especial.
80
Por fim, a afirmação do Tribunal Geral no n.o 52 do despacho recorrido, segundo a qual a Decisão 2008/969 não prevê nenhum direito de informação para as pessoas em causa, é infundada, na medida em que o Tribunal Geral está, de novo, a generalizar, ao mencionar todos os alertas sem fazer referência à audição prevista no caso de um alerta W5.
81
A Planet contrapõe que o sétimo fundamento se limita a reproduzir os argumentos avançados pela Comissão em primeira instância, pelo que deve ser declarado inadmissível. De qualquer forma, a Planet considera que o raciocínio da Comissão desvirtua o teor do n.o 52 do despacho recorrido.
Apreciação do Tribunal de Justiça
82
Através do primeiro argumento do sétimo fundamento, a Comissão, na realidade, mais não faz do que reproduzir a argumentação que já tinha desenvolvido perante o Tribunal Geral, sem com isso tomar posição sobre a fundamentação apresentada por este a esse respeito.
83
Com efeito, no n.o 26 do despacho recorrido, o Tribunal Geral salientou que, apesar das conclusões formais da Planet respeitantes aos pedidos do OLAF de a inscrever no SAR, a Comissão partia da premissa errada de que só as decisões de ativação dos alertas W1a e W1b eram impugnadas e constituíam o objeto do litígio.
84
No n.o 25 do despacho recorrido, o Tribunal Geral declarou que, do ponto de vista da entidade inscrita no referido sistema, o pedido destinado à ativação de um alerta e o seu alerta efetivo constituíam um conjunto de atos que formam um todo. Deduziu daí, no n.o 27 do mesmo despacho, que se devia considerar que o recurso da Planet, formalmente dirigido contra as decisões do OLAF, também era dirigido contra os atos controvertidos, na medida do necessário.
85
Ora, na medida em que, por um lado, a Comissão não pôs em causa a argumentação do Tribunal Geral relativa ao objeto do litígio, que figura nos n.os 25 a 27 do despacho recorrido, e, por outro, não chegou a demonstrar, no quadro dos fundamentos precedentes, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que os atos controvertidos eram suscetíveis de afetar os interesses da Planet porque modificavam de forma caracterizada a sua situação jurídica, o presente argumento deve ser rejeitado como improcedente.
86
No que diz respeito ao segundo argumento do sétimo fundamento, basta salientar que procede de uma leitura errada do n.o 52 do despacho recorrido e que, portanto, deve ser rejeitado. Com efeito, esse ponto faz expressamente referência aos alertas W1 a W4 e W5b e não diz respeito, portanto, ao alerta W5a, no quadro do qual um direito de audição está especialmente previsto no artigo 8.o, n.o 2, alínea a), da Decisão 2008/969.
87
No tocante ao terceiro argumento deste fundamento dirigido contra o n.o 53 do despacho recorrido, há que salientar que, segundo o Tribunal Geral, os atos controvertidos não podem ser considerados atos intermédios e preparatórios irrecorríveis, não só pelo facto de ter sido reconhecido nos n.os 44 a 48 do despacho recorrido que esses atos reuniam as características jurídicas dos atos recorríveis mas também porque representavam o termo de um procedimento especial.
88
Ora, tal como resulta claramente da formulação do referido n.o 53 do despacho recorrido, o Tribunal Geral tinha unicamente a intenção de reiterar a conclusão a que tinha já chegado no termo da argumentação que figura nos n.os 44 a 48 desse despacho, acrescentando, todavia, que os atos controvertidos constituíam o término do procedimento de inscrição de uma entidade no SAR.
89
Uma vez que a Comissão não conseguiu pôr em causa esta última conclusão, o argumento dirigido contra o n.o 53 do despacho recorrido deve ser rejeitado como inoperante.
90
Com efeito, segundo jurisprudência constante, os motivos de crítica dirigidos contra fundamentos supérfluos de uma decisão do Tribunal Geral não podem levar à sua anulação e são, portanto, inoperantes (acórdão de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P a C-208/02 P e C-213/02 P, Colet., p. I-5425, n.o 148).
91
Resulta do que precede que o sétimo fundamento deve ser considerado improcedente.
Quanto ao oitavo fundamento
Argumentação das partes
92
Através do seu oitavo fundamento, relativo a uma subordinação da admissibilidade do recurso à procedência deste, a Comissão censura o Tribunal Geral por ter feito uma apreciação parcial do alerta W1, em razão das dúvidas que nutria acerca da competência da Comissão para adotar a Decisão 2008/969.
93
A Planet considera que o oitavo fundamento deve ser declarado inoperante, na medida em que se dirige contra um motivo do acórdão que não é decisivo para o resultado a que o dispositivo conduz.
Apreciação do Tribunal de Justiça
94
Tal como resulta do n.o 37 do despacho recorrido, o recurso de anulação está aberto, em conformidade com jurisprudência constante, contra todos os atos adotados pelas instituições, independentemente da sua natureza ou forma, que visem produzir efeitos jurídicos obrigatórios suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica (v., nomeadamente, acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, Recueil, p. 2639, n.o 9; de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão, C-521/06 P, Colet., p. I-5829, n.o 29; e de 26 de janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão, C-362/08 P, Colet., p. I-669, n.o 51).
95
A questão da admissibilidade de um recurso de anulação aprecia-se, por isso, em função de critérios objetivos respeitantes à própria substância dos atos impugnados.
96
Ora, impõe-se concluir que a Comissão não demonstrou de que forma o Tribunal Geral não aplicou corretamente a jurisprudência referida no n.o 94 do presente acórdão.
97
Com efeito, embora o Tribunal Geral tenha considerado necessário, nos n.os 40 a 42 do despacho recorrido, abordar a questão da competência ratione materiae da Comissão e tenha acrescentado que, «desde logo por esta razão», se deveria examinar o conteúdo dos atos controvertidos, não é menos verdade que esse conteúdo devia, de qualquer forma, ser analisado com vista à apreciação da procedência da exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão.
98
O motivo de crítica da Comissão suscitado contra o n.o 41 do despacho recorrido, através do qual censura o Tribunal Geral por ter feito uma apreciação parcial dos atos controvertidos, não pode, portanto, ser acolhido.
99
Resulta do que precede que o oitavo fundamento deve ser rejeitado como improcedente.
100
Não sendo suscetível de ser acolhido nenhum dos oito fundamentos invocados pela Comissão no presente recurso, há que negar provimento ao recurso na totalidade.
Quanto às despesas
101
Por força do artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decidirá sobre as despesas. Por força do artigo 138.o, n.o 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força dos artigos 184.°, n.o 1, e 190.°, n.o 1, do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Planet pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que a condenar nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A Comissão Europeia é condenada nas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: grego.