61976C0046
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 23 de noviembre de 1976 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El presente asunto tiene por objeto la interpretación del artículo 16 del Tratado CEE, a cuyo tenor los Estados miembros suprimirán entre si, a más tardar, al finalizar la primera etapa, los derechos de aduana de exportación y las exacciones de efecto equivalente.
A finales de 1970, el demandante en el litigio principal, un empresario establecido en los Países Bajos, importó a este país cerdos procedentes de otros Estados miembros. Además, desde agosto de 1966 a julio de 1971, exportó a otros Estados miembros cerdos, cerdos de cría, ganado bovino y sus crías y caballos procedentes de los Países Bajos. De acuerdo con la Ley neerlandesa sobre la ganadería y con sus disposiciones de aplicación, según las cuales el ganado destinado a la importación y a la exportación deberá someterse a un control efectuado por el servicio veterinario, se realizaron exámenes de las mercancías en cuestión. En esta ocasión, el demandante tuvo que pagar unos gravámenes fijados en detalle por el Ministro de Agricultura. Considerando que tal imposición era contraria a Derecho, intentó un recurso de restitución contra el Gobierno neerlandés.
Por tratarse de una importación, el demandante vio en dichos gravámenes exacciones de efecto equivalente y alegó el hecho de que existe una prohibición de tales exacciones, que es aplicable a los intercambios intracomunitarios y que tiene efecto directo desde el 1 de enero de 1970. El demandante considera que, en la medida en que se gravaron sus exportaciones, los gravámenes constituyen exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana de exportación. A este respecto y en lo que concierne a los intercambios intracomunitarios, la prohibición tiene efectos integrales y directos a partir del 1 de enero de 1962.
El Gobierno neerlandés presentó una serie de objeciones contra esta tesis.
Alega que el control a la importación es parte integrante de un sistema general neerlandés de controles sanitarios y que los gravámenes percibidos con tal ocasión forman parte, a su vez, de un sistema general, por cuanto son también aplicables a la ganadería nacional. En este sentido, el Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, destacando la afirmación del Gobierno neerlandés según la cual los gravámenes en litigio no podrían compararse a diferentes impuestos nacionales cuyo nivel varía de un municipio a otro, llegó a la conclusión provisional de que efectivamente se trataba de una exacción de efecto equivalente.
En lo relativo a la inspección del ganado con motivo de la exportación, el Gobierno neerlandés alegó además que las prestaciones realizadas de este modo suponen una ventaja para el exportador, que de esta forma obtiene la garantía de poder importar los animales examinados a otros países de la CEE. Las tasas percibidas en esta ocasión, que únicamente cubren los gastos, deberían, pues, ser consideradas como la contrapartida de una prestación realizada por la Administración. En este sentido, el Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage declaró que en realidad no podía hablarse de una ventaja en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la sentencia de 1 de julio de 1969, Comisión/Italia . (24/68, Rec. p. 193) y el propio Gobierno neerlandés ha reconocido lo incierto de la evaluación y que no puede comprobarse si hay una ventaja concreta.
El Gobierno neerlandés alegó a continuación que su forma de actuar se ajustaba a un principio de política económica según el cual los gastos realizados para un producto deben ser soportados por este último y por sus consumidores. El Tribunal de La Haya no siguió tampoco esta tesis y destacó que los gastos vinculados al control veterinario se realizan en interés general, esto es, para proteger la vida de las personas y de los animales.
Además, al argumento según el cual debería hablarse de ayudas encubiertas e ilícitas según el Tratado cuando los costes del control veterinario son cubiertos por recursos generales del Estado, el Tribunal neerlandés replicó afirmando que la percepción de los gravámenes que afectan a los exportadores podría tener un efecto discriminatorio porque de este modo la mercancía se encuentra en una situación desfavorable en el mercado del país de destino. Aún más, no está probado que tras el control veterinario el ganado exportado se encontrara en mejor situación en el país de destino.
Por último, el hecho que la Directiva 64/432/CEE del Consejo (DO 1964, 121, p. 1977; EE 03/01, p. 77), que ya se discutió en el asunto Simmenthal, prescribiera un control a la exportación para el ganado vacuno y porcino, planteó un problema al Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage. Ciertamente, éste se inclinaba a no atribuir importancia a este hecho. En este sentido, se refirió a la sentencia dictada el 14 de diciembre de 1972, Marimex (29/72, Rec. p. 1309) y declaró que el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Directiva no significaba necesariamente que hubieran de recaudarse exacciones también en esta ocasión. Además, el Tribunal invocó el hecho de que la Directiva tenía precisamente por objeto la supresión de obstáculos a la circulación de mercandas y que la imposición de exacciones, que debería ser considerada como un obstáculo indirecto, difícilmente sería conforme con este objetivo. Sin embargo, como el Tribunal de Justicia no ha adoptado expresamente una posición sobre este problema particular hasta el presente, el Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, mediante resolución interlocutoria de 10 de mayo de 1976, suspendió el procedimiento y planteó las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia:
«Las cargas de carácter pecuniario, aplicadas por un Estado miembro con motivo de los controles sanitarios de cabezas de ganado destinadas a ser exportadas a otro Estado miembro, ¿deben ser consideradas exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana de exportación cuando sirven para cubrir, y no sobrepasan, el coste real de un control sanitario realizado por decisión de la autoridad nacional:
a)
(tratándose de ganado bovino o porcino)
para cumplir las obligaciones que el Consejo de la Comunidad Económica Europea impuso al Estado miembro de exportación en su Directiva 64/432/CEE, de 26 de junio de 1964, o bien,
b)
(tratándose de ganado bovino o porcino) para cumplir las obligaciones contempladas en la letra a) y, además, para
comprobar que el ganado bovino y porcino de que se trate reúne los requisitos especiales a los que el Estado miembro de destino subordina su importación, o bien,
c)
(tratándose de animales que no son ganado bovino o porcino)
para comprobar que los animales de que se trate reúnen los requisitos a los que el Estado miembro de destino subordina su importación?»
Del razonamiento del Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhaged debe destacarse que los gravámenes en litigio se abonan por un control veterinario obligatorio que se efectúa en el momento de la exportación, antes de pasar la frontera. Por el contrario, no se aplican a los productos que son comercializados en el interior del país. No deben ser considerados como parte de un sistema fiscal general, en virtud del cual los productos comercializados en el interior del país y las mercancías exportadas son gravados sistemáticamente según los mismos criterios. Además, tampoco deben ser considerados como la contrapartida de un servicio prestado por la Administración.
Si se admite esto, ya no hay duda según la anterior jurisprudencia de este Tribunal de Justicia en esta materia -estimo que no es necesario demostrarlo más- de que los gravámenes de que se trata deben calificarse en el fondo como exacciones de efecto equivalente. La única cuestión que se plantea entonces es saber si, de todas maneras, pueden estar justificados según el Tratado. Conforme a la opinión del Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, debe resolverse este problema teniendo en cuenta las consideraciones emitidas en las cuestiones citadas. Estimo, con la Comisión, que es justo no limitar el examen a estos puntos. Dado que el Tribunal que ha dictado la resolución de remisión no ha emitido más que una apreciación provisional y considerando las alegaciones del Gobierno neerlandés en el procedimiento pendiente ante este Tribunal de Justicia, el examen debería más bien ser ampliado y extendido también a las consideraciones que el Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage ha rechazado ya como carentes de importancia en su resolución de remisión. Por lo tanto, se debe estudiar también si las exacciones de que se trata no pueden considerarse en todo caso como la contrapartida de los servicios prestados por la Administración, examinando después si su percepción es conforme a un principio general de política económica y, por lo tanto, puede estar justificada y, por último, si es posible objetar contra su supresión que infringiría las disposiciones del Tratado relativas a las ayudas, dado que, en este caso, entra en liza una financiación operada por medio de recursos estatales.
1.
Comienzo mi examen de este asunto por la alegación según la que los gravámenes de que se trata no cubren más que los gastos reales de control, sin superarlos.
A este respecto, basta remitirse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia, esto es, a las sentencias de 11 de octubre de 1973, Rewe-Zentralfinanz (39/73, Rec. p. 1039), y de 5 de febrero de 1976, Bresciani (87/75_-Rec. p. 129). Estas sentencias muestran claramente que el hecho mencionado no reviste importancia alguna para la calificación, cuando se reúnen todos los demás requisitos de una exacción de efecto equivalente.
2.
En cuanto al hecho de que esos controles están establecidos en el Estado exportador por una Directiva del Consejo, quiero afirmar enseguida que es imposible ver en ello un motivo que justifique la imposición de exacciones.
En primer lugar, es interesante que la Directiva 64/432 del Consejo, que dispone controles veterinarios en el Estado exportador, siempre que se trate de ganado vacuno y porcino para comercializar en otros Estados miembros, ni prescribe ni autoriza que se perciban las correspondientes exacciones en la circulación intracomunitaria de mercancías. Por el contrario, diferente solución establece la Directiva 72/462/CEE (DO L 302, p. 28; EE 03/06, p. 171) relativa a problemas sanitarios y de policía sanitaria en las importaciones de animales de las especies bovina y porcina y de carnes frescas procedentes de terceros países. El apartado 8 de su artículo 12, declara expresamente que «todos los gastos que se deriven de la aplicación del presente artículo, incluidos el sacrificio y la destrucción de los animales, serán de cuenta del exportador, del destinatario o de su agente sin que exista indemnización alguna por parte del Estado». Puede perfectamente concluirse que en lo relativo a los intercambios intracomunitarios, de una parte, y a las importaciones originarias de países terceros, de otra, se ha establecido voluntariamente una diferencia a propósito de la normativa sobre costes.
Por otra parte, la Comisión destaca con razón que un acto del Consejo no puede en absoluto autorizar exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana en la circulación intracomunitaria de mercancías: en efecto, también el legislador comunitario está vinculado por el principio de libre circulación de mercancías. Si se consideró que caben excepciones —como a propósito de la compensación monetaria que tuvo relevancia en la sentencia de 24 de octubre de 1973, Rewe (10/73, Rec. p. 1175)- fue porque se trataba de situaciones excepcionales en las que era necesario garantizar el funcionamiento de 1 mercado común a pesar de las dificultades sobrevenidas. En mi opinión, es evidente que semejante apreciación no es válida para la percepción de exacciones con ocasión de controles veterinarios.
Por último, la sentencia de 26 de febrero de 1975, Cadsky SpA (63/74_↔ Rec. p. 281), dictada a propósito de cuestiones parecidas, es igualmente interesante al respecto. Se trataba de controles a la exportación destinados a garantizar la observancia de ciertas normas de calidad, pero también de normas comunes de comercialización. No obstante, una exacción percibida con tal ocasión fue considerada como una exacción ilícita de efecto equivalente a un derecho de aduana. El Tribunal de Justicia consideró que era irrelevante que la exacción fuera percibida al dar ejecución a medidas previstas en los textos comunitarios. En el presente asunto debe aplicarse el mismo principio.
3.
Una tercera consideración, que según el criterio del Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage podría ser tenida en cuenta para lograr una justificación, es el hecho de que los controles son efectuados igualmente con el fin de garantizar que las mercancías exportadas reúnen los requisitos establecidos por el Estado destinatario. En este sentido, no puede evidentemente tratarse más que de controles que, a pesar de la normativa comunitaria, como se planteó en el asunto Simmenthal, pueden también efectuarse por el mismo Estado importador. Esto es válido para animales como los caballos que, hasta el presente, no están comprendidos en las Directivas mencionadas. Este es igualmente el caso cuando la normativa comunitaria deja expresamente un lugar a los controles a la importación, lo que fue tratado en detalle en el asunto Simmenthal. Además, debe considerarse el artículo 104 del Acta de adhesión para los casos en que se trata de exportaciones a los nuevos Estados miembros.
El representante del Gobierno neerlandés alegó al respecto, con razón, que para facilitar los intercambios comerciales y para evitar medidas absurdas, en particular los transportes inútiles, sería concebible efectuar estos controles desde la expedición. No podría por lo tanto parecer inexacto no considerarlos como medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas en el sentido del artículo 34 del Tratado CEE o declararlos justificados de acuerdo con el artículo 36. En lo concerniente a este último artículo, cabe sostener una interpretación amplia, según la cual no deben entrar en consideración solamente las medidas destinadas a proteger la propia población del Estado miembro interesado y esto principalmente porque, en el fondo, no se trata sino de desplazar del Estado importador al Estado exportador obstáculos al comercio que están autorizados. No obstante, la cuestión de la admisibilidad de estos controles en el Estado exportador, desde el punto de vista de los artículos 34 y 36, puede finalmente quedar en suspenso, puesto que hay que reconocer que es exacta en todo caso la tesis de la Comisión según la cual no es posible ciertamente encontrar de esta forma una justificación a la percepción de exacciones.
En realidad puede decirse que, si ya no es admisible la percepción de una exacción por controles que son efectuados en aplicación del Derecho comunitario, debe ser igual, aún con mas razón, para los controles realizados en virtud de disposiciones puramente nacionales. Por otra parte, debe, recordarse la sentencia dictada en el asunto Marimex, antes citada, según la cual es evidente que no está autorizada la percepción de exacciones en la frontera, incluso cuando los controles sanitarios, cuyos costes son cubiertos por estas exacciones sean admisibles en virtud del artículo 36 del Tratado CEE. Esto debería manifiestamente aplicarse tanto a las importaciones como a las exportaciones y a los controles efectuados con ocasión de las mismas; de otra forma, un desplazamiento de controles en el Estado exportador conduciría a soslayar los efectos de la sentencia Marimex, antes citada.
4.
Si de esta forma resulta que ninguno de los datos citados en la resolución de remisión es suficiente para justificar la percepción de exacciones, nos queda todavía por examinar -como he anunciado- si las consideraciones discutidas con carácter complementario en el litigio principal, y que ha vuelto a plantear el Gobierno neerlandés en el presente procedimiento, conducen a un resultado diferente.
a)
Al respecto, hay que considerar la idea de que las tasas no serían otra cosa que la contrapartida de un servicio prestado por la Administración. El Gobierno neerlandés alega al respecto que se podría hablar de un servicio individual y efectivamente prestado, cuando el Estado ayuda a sus exportadores a superar los obstáculos que existen según el Derecho comunitario o que otros Estados mantienen de manera lícita en el ámbito de los controles sanitarios. El producto a exportar adquiere así un incremento de valor, del que se deriva una ventaja bien determinada, cuya evaluación cuantificada presupone ciertamente un conocimiento de las condiciones del mercado y de las condiciones del contrato; de esta forma se pueda determinar el lucro cesante en caso de que no se lleve a cabo la exportación.
En mi opinión, este argumento tampoco es admisible. Por una parte, el hecho de que aparezcan dificultades en lo concerniente a la evaluación cuantificada de la presunta ventaja, que no tiene la misma importancia para cada exportador, puede ya suscitar ciertos escrúpulos. Recuerdo en este sentido las declaraciones realizadas en la sentencia Comisión/Italia, antes citada, según las cuales una tasa no puede ser considerada como el contravalor de determinados servicios particulares prestados por la Administración cuando se trata de una ventaja general y, sobre todo, difícil de evaluar. De otra parte, se ha alegado con razón que se trataría en realidad de medidas destinadas a luchar contra las epidemias y que esta lucha se practica en interés general. En este sentido, me remito a la sentencia Bresciani, antes citada, que contiene esta afirmación. En consecuencia, la tesis según la cual los controles de policía sanitaria constituirían prestaciones efectuadas en favor del importador ha sido igualmente rechazada y, lógicamente, se ha considerado conveniente que los gastos así ocasionados sean soportados por la colectividad. Por último, la sentencia Cadsky SpA, antes citada, podría ser igualmente interesante. En esta sentencia ha señalado igualmente este Tribunal de Justicia que los controles a la exportación no constituyen prestaciones concedidas al exportador. Dado que el interés personal de los exportadores parece tan difícil de apreciar, habría que admitir más bien que estas medidas de fomento de las exportaciones se aplican en interés general.
b)
Según el criterio del Gobierno neerlandés, el principio general de política económica, según el cual los gastos ocasionados en beneficio de un producto deben ser soportados por éste y por sus consumidores, debe también ser examinado como consideración justificativa. Sobre este punto, esto es, sobre el problema de los «costes sociales», de los efectos externos negativos y de la «internationalization of external costs», hemos oído —a lo largo de la fase oral-análisis largos e impresionantes con una serie de citas extraídas de la literatura cientifica económica que no siempre es fácil de comprender. Además se ha intentado mostrar cómo se aplica esta regla en la práctica, bien reconociendo el principio de «el que contamina paga» respecto a la protección del medio ambiente -en este sentido existe incluso una recomendación de 1975 del Consejo- bien repercutiendo sobre los usuarios los gastos de infraestructura en materia de tráfico.
En este punto puede ya preguntarse si es justo y equitativo que los gastos derivados de medidas que sirven para prevenir las epidemias entre los animales y que, por lo tanto, son adoptadas en interés de los agricultores, propietarios de animales, sean precisamente impuestos sobre el comercio, que es el origen de estos peligros, y finalmente a cargo del consumidor, aun cuando éste no sea directamente el beneficiario. Otro elemento importante, como señaló la Comisión, es si cabe hablar de un principio general con este contenido; se trata a lo sumo de un principio de política económica, ya que no está probado que esta regla exista también como principio jurídico. En realidad, los ejemplos mencionados por el Gobierno neerlandés que se refieren a hechos parcialmente diferentes no pueden proporcionar esta prueba y tampoco son muy numerosos. Por el contrario, del Derecho comunitario se pueden sacar indicios que apuntan en contra de la validez del principio en este ámbito. Aquí presentan interés sobre todo las sentencias relativas a la cuestión de cuándo pueden ser considerados los impuestos como contraprestación de servicios individuales. Según estas sentencias, hay que investigar si existe una ventaja real y mensurable para el producto y, en este sentido, se excluyen las medidas que, como la protección sanitaria, son adoptadas en interés general. Cabe también referirse, como el demandante ha hecho, a la sentencia Marimex, antes citada, y deducir que los principios citados por el Gobierno neerlandés, según el cual el producto soporta los gastos, no se aplican en este ámbito dado que, de acuerdo con esta sentencia, se han declarado lícitos los controles pero no las exacciones percibidas en relación con ellos. Por último, me parece igualmente convincente una observación de la Comisión, según la cual, aunque se reconozca la exactitud del principio mencionado, cuando se plantea la cuestión de la apreciación de su importancia en relación con el principio de libre circulación de las mercancías, la respuesta difícilmente podría ser que este último -cuya importancia el Tribunal de Justicia siempre ha señalado en su jurisprudencia— tuviera que ser sacrificado.
c)
Así pues sólo queda por examinar qué conviene pensar del argumento según el cual la prohibición de la percepción de exacciones supondría que los gastos de los controles sanitarios a la exportación debieran ser pagados con fondos del Estado. En efecto, el hacerse cargo el Estado de los costes de comercialización no constituiría sino una ayuda encubierta a la exportación que podría conducir a distorsiones de la competencia y que por tanto no es compatible con el artículo 92 del Tratado.
La Comisión objeta a esto —y su objeción me convence— que el razonamiento del Gobierno neerlandés es incompatible con la exigencia de una interpretación coherente del Tratado. En realidad, no puede admitirse que, en lo concerniente a los gastos de una actividad que está permitida según el Tratado, por una parte el artículo 16 contenga la prohibición de imputarlos al exportador, mientras que por, otra parte, el artículo 92 prohíbe la financiación mediante fondos públicos. La supresión de una exacción contraria al Derecho comunitario no puede ser prohibida con arreglo al artículo 92. Además, es interesante que la parte demandante haya alegado que la financiación del control mediante fondos públicos no supondría una distorsión de la competencia, dado que similares exacciones no se aplican a los intercambios comerciales puramente internos de los Estados miembros. En consecuencia, el Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage no consideró probado que la supresión de la exacción tuviera un efecto discriminatorio, sino que por el contrario admitió que su percepción podría tener un efecto discriminatorio sobre los mercados del país importador. Por lo demás, habría que destacar con la Comisión -a propósito de esta última cuestión- que el procedimiento prejudicial no se presta a tales exámenes, esto es, a la comprobación de distorsiones de la competencia. En el caso en que se pudiera propiamente hablar de ello, es decir, cuando en un Estado importador estos gastos de control gravaran el producto controlado, esto no podría evitarse, en todo caso, estableciendo una excepción a la prohibición del artículo 16, sino únicamente mediante esfuerzos por la armonización del Derecho. Puede que esto conduciría a que también los Estados importadores de que se trata financiaran los controles con fondos públicos; pero también pueden imaginarse medidas comunitarias de armonización en lo referente a la cobertura de los costes.
5.
En suma, está claro por lo tanto que las exacciones recaudadas con ocasión de los controles a la exportación, del tipo de las que se examinan en este caso, no son compatibles con el artículo 16 del Tratado CEE. El Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage debe sacar las consecuencias de ello considerando que la supresión de las exacciones contrarias a Derecho según el artículo 16, debería tener lugar a más tardar al final de la primera etapa del período transitorio y que una prohibición en este sentido, de inmediata aplicación, existía desde el 1 de enero de 1962.
6.
Propongo, en consecuencia, responder de la siguiente manera a la cuestión planteada por el Arrondissementsrechtbank te 's-Granvenhage:
Una carga pecuniaria, que grava unilateralmente por el hecho de atravesar la frontera las mercancías exportadas a otros Estados miembros, constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana. Lo mismo sucede cuando estas cargas se exigen con ocasión de controles veterinarios obligatorios a la exportación, compatibles con el Derecho comunitario o prescritos por éste.
(
*1
)	Lengua original: alemán.