CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA JULIANE KOKOTT
prezentate la 7 noiembrie 2019(1)
Cauza C‑584/17 P
ADR Center SpA
împotriva
Comisiei Europene
„Recurs – Acorduri de grant între Comisie și beneficiarii subvențiilor – Adoptarea unei decizii care constituie titlu executoriu în conformitate cu articolul 299 TFUE (decizie care constituie titlu executoriu) în vederea recuperării subvențiilor acordate prin contract – Competența Comisiei de adoptare unilaterală a unor decizii de recuperare a creanțelor contractuale – Control jurisdicțional – Competența și atribuțiile de control ale instanței Uniunii”
Cuprins
I. Introducere
II. Cadrul juridic
A. Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
B. Regulamentul financiar al Uniunii Europene
III. Originea recursului
A. Acordurile de grant încheiate
B. Decizia de recuperare adoptată de Comisie
C. Procedura în fața Tribunalului
IV. Procedura de recurs și concluziile părților
V. Apreciere
A. Cu privire la al doilea motiv de recurs
1. Cu privire la competența Comisiei de a adopta decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale
a) Cu privire la articolul 299 TFUE
b) Cu privire la articolul 299 coroborat cu articolele 263, 272 și 274 TFUE
c) Cu privire la articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012
d) Concluzie intermediară
2. Cu privire la compatibilitatea cu drepturile fundamentale ale Uniunii a adoptării unor decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale
a) Cu privire la încrederea legitimă
b) Cu privire la dreptul la o cale de atac efectivă
1) Cu privire la calificarea deciziilor care constituie titluri executorii adoptate în vederea recuperării creanțelor contractuale drept acte ce pot fi atacate în cadrul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE
2) Cu privire la lipsa efectului suspensiv al acțiunilor în anulare formulate împotriva deciziilor care constituie titlu executoriu adoptate în vederea recuperării creanțelor contractuale
3) Cu privire la înțelegerea distincției dintre acțiunea în anulare formulată în temeiul articolului 263 TFUE și acțiunile în materie contractuală întemeiate pe articolul 272 TFUE, operată în jurisprudența Tribunalului
i) Cu privire la acțiunile în anulare formulate în temeiul articolului 263 din TFUE împotriva deciziilor care constituie titlu executoriu adoptate în vederea recuperării creanțelor contractuale
– Cu privire la relevanța contractului și a dreptului național în cadrul unei acțiuni în anulare formulate împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu
– Cu privire la dreptul Uniunii aplicabil contractelor încheiate de Uniune
– Concluzie
ii) Cu privire la necesitatea examinării tuturor elementelor de fapt și de drept relevante în cadrul acțiunilor contractuale în temeiul articolului 272 TFUE
c) Concluzie intermediară
3. Concluzia cu privire la al doilea motiv de recurs
B. Cu privire la primul motiv
C. Cu privire la efectele temeiniciei celui de al doilea motiv de recurs asupra menținerii hotărârii atacate
VI. Cheltuieli de judecată
VII. Concluzie
I.      Introducere
1.        Poate solicita Comisia Europeană partenerilor săi contractuali recuperarea sumelor datorate prin intermediul unor decizii unilaterale executorii sau, dimpotrivă, trebuie să se adreseze instanței competente în materie contractuală pentru a obține titluri executorii?
2.        Aceasta este chestiunea fundamentală din prezentul recurs și privește practica Comisiei, pe care o urmează de aproximativ cincisprezece ani, de a–și valorifica creanțele contractuale, în special împotriva beneficiarilor de subvenții, într‑o măsură din ce în ce mai mare, prin adoptarea unor decizii unilaterale care constituie titluri executorii în temeiul articolului 299 TFUE (denumite în continuare „decizii care constituie titluri executorii”)(2).
3.        Instrumentarea judiciară a acestor decizii este complicată, în special din cauza repartizării competențelor între instanța Uniunii, care este competentă, în principiu, pentru acțiunile în anulare îndreptate împotriva actelor unilaterale ale Uniunii, și instanțele din statele membre, care sunt competente, în principiu, mai precis în lipsa unei clauze compromisorii, pentru litigiile referitoare la contractele încheiate de instituțiile Uniunii.
4.        În acest context, Tribunalul a dezvoltat o jurisprudență complexă și parțial divergentă pentru a delimita actele Uniunii care pot fi separate de contract, pe de o parte, de actele pur contractuale ale Uniunii, de pe de altă parte, precum și respectivele acțiuni în anulare de acțiunile în materie contractuală corespunzătoare.
5.        În hotărârea sa din 20 iulie 2017(3), atacată în speță, pronunțată de o cameră extinsă, Tribunalul a încercat să stabilească o modalitate de soluționare uniformă pe baza jurisprudenței existente. Aceasta constă în esență în recunoașterea prerogativei Comisiei de a adopta decizii care constituie titluri executorii împotriva partenerilor săi contractuali, simultan cu o încercare de a supune aceste decizii, precum și creanțele contractuale subiacente unui control judiciar cuprinzător, fără a abandona totuși jurisprudența anterioară privind separarea strictă între acțiunile în anulare și acțiunile în materie contractuală. Protecția juridică rămâne însă complicată și în contextul acestei soluții.
6.        În cadrul prezentului recurs, Curtea este chemată să se pronunțe, pentru prima dată, în legătură cu chestiunea dacă Comisia dispune de competența de a adopta decizii care constituie titluri executorii pentru recuperarea creanțelor contractuale, precum și în legătură cu chestiunea căilor de atac aflate la dispoziția destinatarilor unor astfel de decizii. Prin urmare, constatările Curții vor avea o mare importanță pentru sistem. Acest lucru este, nu în ultimul rând, ilustrat de faptul că Tribunalul a suspendat deocamdată diferite proceduri, în așteptarea deciziei Curții în prezentul recurs(4).
II.    Cadrul juridic
A.      Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
7.        Articolele 272, 274 și 299 TFUE au următorul cuprins:
„Articolul 272
Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe în temeiul unei clauze compromisorii cuprinsă într‑un contract de drept public sau de drept privat, încheiat de Uniune sau în numele acesteia.
[…]
Articolul 274
Calitatea de parte a Uniunii nu înlătură competența instanțelor naționale cu privire la litigiile respective, cu excepția cazurilor în care prin tratate competența este atribuită Curții de Justiție a Uniunii Europene.
[…]
Articolul 299
Actele Consiliului, ale Comisiei sau ale Băncii Centrale Europene care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre constituie titlu executoriu.
Executarea silită este reglementată de normele de procedură civilă în vigoare în statul pe teritoriul căruia are loc această procedură. […]
[…]
Executarea silită poate fi suspendată numai în temeiul unei decizii a Curții de Justiție a Uniunii Europene. […].”
B.      Regulamentul financiar al Uniunii Europene
8.        Articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (denumit în continuare „Regulamentul financiar nr. 966/2012”)(5), care este aplicabil în speță(6), are următorul cuprins:
„Articolul 79 – Ordonanțarea recuperărilor
[…]
(2)      Instituția poate constata în mod oficial o creanță imputabilă altor persoane decât statele membre printr‑o decizie care constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 TFUE.
[…]”
III. Originea recursului
A.      Acordurile de grant încheiate
9.        În luna decembrie 2008, Comisia a încheiat cu mai multe consorții al căror coordonator era recurenta, ADR Center SpA (denumită în continuare „ADR”), trei acorduri de grant pentru a sprijini realizarea de studii privind soluționarea extrajudiciară a litigiilor și medierea în domeniul justiției civile(7). Aceste acorduri de grant cuprindeau dispoziții speciale (punctul I), dispoziții generale (punctul II) și anexe(8).
10.      În fiecare dintre acordurile de grant era indicată suma totală a costurilor eligibile, precum și cuantumul grantului plătit de Comisie, care corespundea unui anumit procent din costurile eligibile(9). În conformitate cu articolul I.5 din acordurile de grant, Comisia trebuia să acorde beneficiarilor grantului o prefinanțare, în timp ce plata soldului urma să fie efectuată numai după finalizarea acțiunilor finanțate, îndeplinirea obligațiilor de raportare de către beneficiarii grantului și aprobarea rapoartelor de către Comisie(10).
11.      Articolul I.9 din acordurile de grant prevedea(11):
„Grantul este reglementat de prevederile acordului, de dispozițiile comunitare aplicabile și, în subsidiar, de legislația belgiană în materie de subvenții.
Deciziile Comisiei privind aplicarea prevederilor acordului, precum și modalitățile de punere în aplicare a acestuia pot face obiectul unei acțiuni din partea beneficiarilor la Tribunalul de Primă Instanță al Comunităților Europene și, în cazul unui recurs, la Curtea de Justiție a Comunităților Europene.”
12.      Articolul II.19.5 din acordurile de grant prevedea(12):
„Beneficiarii sunt informați că, în temeiul articolului 256 din Tratatul CE [în prezent articolul 299 TFUE], Comisia poate constata în mod oficial o creanță imputabilă altor persoane decât statele printr‑o decizie care constituie titlu executoriu. Această decizie poate fi atacată la Tribunalul de Primă Instanță al Comunităților Europene.”
13.      În conformitate cu articolul II.20 din acordurile de grant, coordonatorul s‑a angajat să prezinte toate anexele solicitate de Comisie sau de orice alt organism extern autorizat de Comisie. De asemenea, beneficiarii au acceptat să permită verificarea modului în care a fost utilizat grantul, fie direct de către personalul Comisiei, fie de către orice alt organism extern autorizat să facă acest lucru în numele Comisiei și au recunoscut competența Comisiei de a dispune, dacă este cazul, o recuperare pe baza rezultatelor acestor verificări. În sfârșit, beneficiarii s‑au angajat să acorde Comisiei și persoanelor externe mandatate de Comisie un acces corespunzător la locurile și în clădirile în care este efectuată acțiunea, precum și la toate informațiile necesare pentru efectuarea verificării, inclusiv la date stocate în format electronic(13).
B.      Decizia de recuperare adoptată de Comisie
14.      În anii 2009 și 2010, Comisia a efectuat plăți în avans în legătură cu cele trei acorduri de grant în cauză, a primit rapoartele finale corespunzătoare și a plătit sumele restante pentru două dintre acorduri, în timp ce pentru cel de al treilea a solicitat recuperarea unei părți din avansul plătit(14).
15.      În anul 2011, Comisia a solicitat efectuarea unui audit la sediul ADR de către o societate de audit externă, în conformitate cu articolul II.20 din acordurile de grant. Concluzia acestui audit a fost că o parte importantă din costurile declarate trebuiau să fie rambursate întrucât nu erau eligibile.
16.      După ce, în anii 2011 și 2012, ADR s‑a pronunțat cu privire la proiectele de rapoarte de audit inițiale și revizuite, Comisia i‑a transmis, în luna iunie 2013, rapoartele de audit definitive, prezentate de auditorii externi în luna aprilie 2012, în care se concluziona că o mare parte din costurile declarate trebuiau să fie rambursate întrucât nu erau eligibile. Comisia a oferit ADR încă o dată posibilitatea de a prezenta documente suplimentare și a anunțat transmiterea promptă a notelor de debit și recuperarea eventuală a sumelor solicitate(15).
17.      În urma observațiilor ADR cu privire la rapoartele de audit, Comisia i‑a transmis, la 16 octombrie 2013, trei note de debit pentru sumele scadente la 29 noiembrie 2013, a căror rambursare a solicitat‑o în legătură cu cele trei acorduri de grant în cauză(16). După încă un schimb de corespondență cu ADR, Comisia i‑a comunicat la 6 decembrie 2013 că a inițiat procedurile de recuperare a sumelor datorate și i‑a transmis la 16 decembrie 2013 o scrisoare de atenționare și la 26 februarie 2014 o scrisoare de punere în întârziere, iar în intervalul dintre acestea, la 21 ianuarie 2014, a mai avut loc o întâlnire între Comisie și ADR(17).
18.      În sfârșit, la 27 iunie 2014, Comisia a adoptat, în temeiul articolului 299 TFUE și al articolului 79 alineatul (2) din Regulamentul nr. 966/2012, Decizia C(2014) 4485 final privind recuperarea sumei principale de 194 275,34 euro, datorată de reclamantă în executarea acordurilor de grant, majorată cu o sumă de 3 236 de euro, reprezentând dobânzi de întârziere până la 30 aprilie 2014 și cu o sumă suplimentară de 21,30 euro pentru fiecare zi de întârziere începând de la 1 mai 2014 (denumită în continuare „decizia atacată”). Articolul 4 din decizia atacată preciza printre altele că această decizie constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 TFUE(18).
C.      Procedura în fața Tribunalului
19.      Prin cererea introductivă depusă la 30 august 2014, ADR a introdus o acțiune în fața Tribunalului, solicitând acestuia anularea deciziei atacate și obligarea Comisiei la plata imediată a soldului restant datorat în temeiul acordurilor de grant, în cuantum de 49 172,52 euro, a unor despăgubiri pentru prejudiciul adus acesteia, precum și a cheltuielilor de judecată efectuate.
20.      La rândul său, Comisia a solicitat Curții respingerea acțiunii ca nefondată, respingerea cererilor de plată a soldului restant datorat și a despăgubirilor ca inadmisibile și, în orice caz, ca nefondate și obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
21.      În luna decembrie 2015, Comisia a inițiat executarea silită a deciziei atacate. Prin actul depus la Tribunal la 21 ianuarie 2016, ADR a solicitat suspendarea executării deciziei atacate. Prin Ordonanța din 22 ianuarie 2016, președintele Tribunalului a dispus suspendarea executării silite până la adoptarea ordonanței prin care este soluționată procedura privind măsurile provizorii(19).
22.      Prin ordonanța privind măsurile provizorii din 7 aprilie 2016, președintele Tribunalului a respins cererea de măsuri provizorii întrucât ADR nu a explicat în mod suficient că nu numai ea însăși, în calitate de societate cu răspundere limitată, dar nici asociații săi nu puteau onora cererile de plată ale Comisiei(20).
23.      În hotărârea sa din 20 iulie 2017, atacată în speță, Tribunalul a reținut mai întâi că cererea ADR de obligare a Comisiei la plata sumelor restante este admisibilă, considerând că acțiunea nu era doar o acțiune în anulare întemeiată pe articolul 263 TFUE, ci și o acțiune în materie contractuală întemeiată pe articolul 272 TFUE(21). În schimb, Tribunalul a respins cererea de obligare a Comisiei la plata de despăgubiri, pe care a considerat‑o insuficient motivată și, prin urmare, inadmisibilă(22). În sfârșit, Tribunalul a respins pe fond acțiunea ADR și a obligat ADR la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Comisie și a jumătate din propriile cheltuieli de judecată, iar Comisia la plata a jumătate din cheltuielile de judecată ale ADR.
IV.    Procedura de recurs și concluziile părților
24.      Prin cererea depusă la 4 octombrie 2017, ADR a formulat recurs împotriva hotărârii atacate.
25.      ADR solicită Curții anularea hotărârii atacate și a deciziei atacate a Comisiei, soluționarea definitivă a litigiului și admiterea cererilor formulate de ea în primă instanță, precum și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
26.      Comisia solicită Curții respingerea recursului și obligarea ADR la plata cheltuielilor de judecată.
27.      Părțile au depus observații scrise în procedura de recurs în fața Curții și au participat la ședința din 27 februarie 2019.
V.      Apreciere
28.      ADR își întemeiază recursul pe două motive, dintre care primul privește interpretarea principiilor dreptului Uniunii în materie de eligibilitate a cheltuielilor, iar al doilea, problema competenței Comisiei de a adopta decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale. Acest al doilea motiv, mai important, trebuie să fie analizat în primul rând în prezenta cauză.
A.      Cu privire la al doilea motiv de recurs
29.      Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, ADR invocă faptul că Tribunalul a încălcat articolul 299 TFUE și articolul 79 din Regulamentul financiar nr. 966/2012 (în acest sens, a se vedea, mai jos, secțiunea 1), precum și drepturile fundamentale ale Uniunii (a se vedea, în continuare, secțiunea 2) întrucât a confirmat competența Comisiei de a adopta decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale.
1.      Cu privire la competența Comisiei de a adopta decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale
30.      Din cuprinsul punctului 190 din hotărârea atacată rezultă că ADR a contestat în primă instanță(23) competența Comisiei de a adopta decizia atacată, susținând că Comisia nu poate adopta decizii care constituie titluri executorii în materie contractuală. Dimpotrivă, pentru a‑l putea obliga pe partenerul său contractual să își respecte obligațiile financiare, aceasta ar trebui să obțină un titlu executoriu în instanță.
31.      Ca urmare, Tribunalul a constatat, la punctele 192-198 din hotărârea atacată, că temeiul legal al deciziei atacate îl constituie articolul 299 TFUE și articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012. Aceste dispoziții conferă Comisiei competența de a recupera creanțele prin intermediul unor decizii care constituie titluri executorii, fără a face distincție între creanțele contractuale și cele extracontractuale, fiind, prin urmare, aplicabile ambelor tipuri de creanțe(24).
32.      Potrivit ADR, aceste constatări ale Tribunalului sunt afectate de o eroare de drept întrucât articolul 299 primul paragraf TFUE și articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012, care trebuie interpretate în mod restrictiv, nu prevăd în mod expres că competența de a adopta titluri executorii prevăzută de aceste articole se aplică și în cazul creanțelor contractuale.
33.      Acest punct de vedere nu poate fi însă urmat nici în ceea ce privește articolul 299 TFUE [a se vedea, mai jos, litera a)], nici în raport cu articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012 [a se vedea, mai jos, litera c)]. Astfel, din articolul 299 coroborat cu articolele 263, 272 și 274 TFUE rezultă că Comisia poate adopta decizii de recuperare a creanțelor contractuale numai în cazul în care contractul în cauză intră în competența instanțelor Uniunii [a se vedea, mai jos, litera b)].
a)      Cu privire la articolul 299 TFUE
34.      Mai întâi, nici din modul de redactare și nici din poziția sa în economia tratatului sau din contextul normativ al articolului 299 TFUE nu se poate deduce că actele normative care impun o obligație de plată contractuală ar fi excluse din domeniul de aplicare al acestei dispoziții.
35.      Potrivit modului său de redactare, articolul 299 primul paragraf TFUE prevede doar că actele Consiliului, ale Comisiei sau ale Băncii Centrale Europene care impun o obligație pecuniară în sarcina altor persoane decât statele membre constituie titlu executoriu.
36.      În schimb, articolul 299 TFUE nu conține nicio indicație în ceea ce privește natura actelor juridice al căror caracter executoriu îl întemeiază. Dimpotrivă, din poziția sa în economia tratatului, în secțiunea 2 („Proceduri de adoptare a actelor și alte dispoziții”) din capitolul 2 („Acte juridice ale Uniunii, proceduri de adoptare și alte dispoziții”) din titlul I („Dispoziții instituționale”) din partea a șasea („Dispoziții instituționale și financiare”) din TFUE, care urmează secțiunii 1 („Actele Uniunii”) din același capitol, rezultă că articolul 299 TFUE se aplică tuturor actelor pe care Consiliul, Comisia sau Banca Centrală Europeană le adoptă, în conformitate cu articolul 288 TFUE din secțiunea 1 respectivă, în vederea exercitării competențelor Uniunii și care impun o obligație pecuniară în temeiul articolului 288 din TFUE.
37.      Nu se poate reține contrariul nici din împrejurarea că contractele încheiate de Uniune nu se numără printre actele juridice menționate la articolul 288 TFUE, ci sunt mai curând amintite în special de articolul 272 TFUE, care se găsește în secțiunea 5 („Curtea de Justiție a Uniunii Europene”) din capitolul 1 („Instituțiile”) din titlul I („Instituțiile”) din partea a șasea din TFUE.
38.      Astfel, articolul 272 TFUE prevede posibilitatea de a acorda instanței Uniunii(25) competența de a lua decizii cu privire la contractele Uniunii prin intermediul unei clauze compromisorii, în timp ce articolul 280 TFUE prevede că hotărârile instanțelor Uniunii au forță executorie în conformitate cu articolul 299 TFUE. De aici se poate deduce însă, în ceea ce privește caracterul executoriu al creanțelor născute din contractele Uniunii, cel mult faptul că aceste contracte ca atare nu constituie în mod automat un titlu executoriu în sensul articolului 299 TFUE. În schimb, din această poziție în economia tratatului, nu se poate deduce că creanțele care rezultă din contractele Uniunii pot fi invocate numai în cadrul unor acțiuni judiciare și că acestea nu pot fi executate și prin acte unilaterale, care, la rândul lor, sunt executorii, în conformitate cu articolul 299 TFUE.
39.      Cu toate acestea, ADR susține că împrejurarea că articolul 299 TFUE se referă numai la actele juridice ale Consiliului, ale Comisiei și ale Băncii Centrale Europene constituie un indiciu că forța executorie prevăzută de această dispoziție nu a fost concepută pentru decizii privind recuperarea creanțelor contractuale. Prin urmare, de o astfel de forță executorie ar putea beneficia numai creanțele rezultate din prerogativele de autoritate publică pe care numai aceste instituții le pot adopta, cum ar fi, de exemplu, deciziile Comisiei de aplicare a unor amenzi ca urmare a încălcării legislației antitrust sau deciziile Băncii Centrale Europene de aplicare a unor sancțiuni în temeiul normelor de supraveghere. În cazul în care legiuitorul ar fi dorit ca și creanțele care provin din contracte să poată fi puse în executare în temeiul articolului 299 TFUE, atunci ar fi prevăzut caracterul executoriu al actelor tuturor instituțiilor Uniunii, din moment ce toate instituțiile Uniunii încheie contracte pentru a obține resursele necesare pentru îndeplinirea atribuțiilor care le revin.
40.      Acest argument ridică, în primul rând, problema dacă faptul că articolul 299 TFUE menționează doar actele juridice ale Consiliului, ale Comisiei și ale Băncii Centrale Europene înseamnă că actele juridice ale altor instituții, oficii sau organe ale Uniunii nu sunt în fapt executorii în temeiul articolului 299 TFUE, dacă acest lucru nu este prevăzut în mod explicit în dreptul primar – astfel cum se prevede la articolul 280 TFUE în legătură cu hotărârile Curții de Justiție a Uniunii Europene, de exemplu. Această întrebare nu pare să fi primit încă un răspuns din partea Curții(26), însă ea poate rămâne deschisă în contextul prezentului recurs întrucât, în orice caz, Comisia este autoarea deciziei atacate.
41.      Prin urmare, în speță nu trebuie să se stabilească nici dacă articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012 trebuie interpretat în sensul că permite tuturor instituțiilor Uniunii în înțelesul acestui regulament(27) să constate în mod formal creanțele lor față de alți debitori decât statele membre prin decizii care constituie titluri executorii în temeiul articolului 299 TFUE(28) și, în caz afirmativ, dacă acest lucru este sau nu compatibil cu articolul 299 TFUE. Același lucru este valabil și în ceea ce privește chestiunea dacă regulamentele financiare cadru ale organismelor înființate în conformitate cu TFUE și cu Tratatul Euratom, și anume agențiile descentralizate ale Uniunii, trebuie interpretate în sensul că și aceste organisme pot adopta decizii care constituie titluri executorii(29) și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă acest lucru este compatibil cu articolul 299 TFUE.
42.      Dimpotrivă, în cadrul prezentului recurs este suficient să se constate că, chiar dacă, fără o modificare a dreptului primar, actele instituțiilor, oficiilor și organelor Uniunii, altele decât cele prevăzute la articolul 299 TFUE, nu pot avea caracter executoriu în temeiul acestei dispoziții(30), aceasta nu înseamnă că Comisia nu poate să recupereze creanțele contractuale prin adoptarea unor decizii care constituie titluri executorii.
43.      Astfel, limitarea articolului 299 TFUE la actele adoptate de Consiliu, de Comisie și de Banca Centrală Europeană poate fi, într‑adevăr, un indiciu că autorii – atât ai versiunilor inițiale(31), cât și ai numeroaselor modificări aduse tratatelor Uniunii – au avut în vedere mai curând caracterul executoriu al unor acte juridice tipice ale acestor instituții, cum ar fi deciziile de sancționare cu amendă ca urmare a încălcării legislației în materie de concurență, decât executarea unilaterală a creanțelor rezultate din contractele de achiziții ale tuturor instituțiilor Uniunii.
44.      Cu toate acestea, pare totuși eronat să se prezume că acestea sunt expresia unei alegeri deliberate a autorilor tratatelor de a nu admite extinderea caracterului executoriu prevăzut la articolul 299 TFUE și în cazul deciziilor prin care sunt declarate executorii creanțele existente în temeiul contractelor Comisiei. Astfel cum am arătat mai sus(32), tocmai din poziția articolului 299 TFUE în economia tratatului rezultă că acesta urmărește să confere forță executorie tuturor actelor juridice pe care Comisia le adoptă în cadrul exercitării competențelor Uniunii și care impun o obligație pecuniară.
45.      Actele sau tranzacțiile juridice pe care Comisia le efectuează pentru a îndeplini responsabilitățile Uniunii cuprind însă în prezent, în special în domeniul subvențiilor directe, nu numai adoptarea de acte unilaterale, ci și, într‑o măsură din ce în ce mai mare, încheierea de contracte. Nu există niciun indiciu că autorii articolului 299 TFUE nu ar fi dorit să considere ca fiind acte juridice deciziile Comisiei de valorificare a creanțelor rezultate din contracte care impun o obligație pecuniară și care, prin urmare, pot avea forță executorie în temeiul acestei dispoziții cu condiția ca Comisia să fie autorizată să adopte astfel de decizii. Astfel, nici din dreptul Uniunii, nici din sistemele juridice ale statelor membre nu se poate deduce un principiu general potrivit căruia creanțele rezultate din contractele încheiate de o administrație nu ar putea fi niciodată recuperate în mod unilateral(33).
46.      Pe de altă parte, necesitatea de a recupera sumele plătite în mod necuvenit se bazează pe obligația Comisiei, prevăzută la articolele 317 și 325 din TFUE, de a respecta principiul bunei gestiuni financiare și de a combate acțiunile care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii(34). Acesta este un argument pentru a reține intenția autorilor tratatelor de a pune la dispoziția Comisiei instrumente eficace de protejare a intereselor financiare ale Uniunii, indiferent dacă aceasta recurge la forme de acțiune unilaterale sau contractuale pentru îndeplinirea misiunilor.
47.      Din toate considerațiile anterioare rezultă că articolul 299 TFUE este singura normă generală fundamentală care prevede că actele juridice ale Comisiei care impun obligații pecuniare pot avea caracter executoriu și pot fi puse în aplicare prin executare silită. În schimb, articolul 299 TFUE nu prevede nimic în ceea ce privește domeniul de aplicare material și condițiile adoptării unor astfel de acte. Astfel, din articolul 299 TFUE nu se poate deduce că această dispoziție nu poate fi aplicabilă și în cazul deciziilor care impun obligații pecuniare în temeiul unor contracte.
b)      Cu privire la articolul 299 coroborat cu articolele 263, 272 și 274 TFUE
48.      Cu toate acestea, competența de a adopta o decizie care constituie titlu executoriu există în legătură cu creanțele contractuale numai în măsura în care Curtea este competentă în temeiul unei clauze compromisorii pentru litigiile care rezultă din contract. În caz contrar, prin adoptarea unei asemenea decizii, Comisia ar putea eluda competența instanței naționale deoarece astfel s‑ar conferi în mod automat o competență instanțelor Uniunii.
49.      Această concluzie rezultă în primul rând din normele privind forța executorie a unei decizii care constituie titlu executoriu. Conform articolului 299 al patrulea paragraf TFUE, executarea silită a unei astfel de decizii poate fi suspendată numai printr‑o decizie a Curții, în timp ce organele judiciare naționale sunt competente numai pentru examinarea legalității măsurilor de executare. Pe de altă parte, atât Regulamentul de procedură al Tribunalului, cât și cel al Curții prevăd că cererile în temeiul articolului 299 TFUE de suspendare a executării silite a actelor juridice sunt admisibile numai în cadrul unei proceduri în fața Tribunalului sau a Curții(35). Acest lucru pare dificil de conciliat cu competența instanțelor naționale de a examina pe fond aceste acte juridice.
50.      De altfel, în hotărârea atacată(36), la fel ca în jurisprudența sa constantă(37), Tribunalul a considerat în mod întemeiat(38) că o decizie care constituie titlu executoriu este un act ce poate fi atacat de destinatarul său prin formularea unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, indiferent dacă decizia în discuție a fost adoptată în vederea recuperării creanțelor contractuale sau a celor extracontractuale.
51.      Astfel, adoptarea unei decizii care constituie titlu executoriu conferă deci în mod automat competență instanței Uniunii atunci când această decizie are ca obiect recuperarea unei sume datorate în temeiul unui contract.
52.      Cu toate acestea, conform articolului 272 coroborat cu articolul 274 TFUE, instanța Uniunii este competentă să se pronunțe cu privire la contractele instituțiilor Uniunii numai în cazul în care aceste contracte conțin o clauză compromisorie în acest sens. Astfel, așa cum prevede în mod explicit articolul 274 TFUE, litigiile în care Uniunea este parte nu sunt excluse din competența instanțelor, cu excepția cazurilor în care, prin tratate, competența este atribuită instanțelor Uniunii.
53.      Prin urmare, în cazul în care contractul nu conține o clauză compromisorie, adoptarea unei decizii care constituie titlu executoriu ar însemna să se eludeze repartizarea competențelor între instanțele Uniunii și instanțele naționale, prevăzută de dreptul primar, și să se extindă competența instanțelor Uniunii dincolo de limitele atribuite acesteia în temeiul dreptului primar, prin utilizarea acestei competențe pentru soluționarea unui litigiu contractual, chiar dacă în această privință sunt competente instanțele naționale, conform voinței părților exprimate prin lipsa unei clauze compromisorii(39).
54.      Articolul 299 TFUE nu oferă însă niciun temei juridic pentru o astfel de extindere a competenței instanțelor Uniunii. Astfel, sensul și finalitatea acestei dispoziții este, după cum am arătat deja(40), exclusiv să confere forță executorie imediată actelor adoptate de instituțiile Uniunii în conformitate cu articolul 288 TFUE și care impun o obligație pecuniară. Prin urmare, articolul 299 TFUE reprezintă doar o facilitare a executării, fapt care este absolut justificat având în vedere necesitatea punerii în aplicare efective a misiunilor instituțiilor Uniunii și a protejării intereselor financiare ale Uniunii. În special având în vedere principiul – prevăzut la articolele 4 și 5 TUE – al atribuirii de competențe Uniunii, această facilitare nu oferă un temei de derogare de la principiul repartizării competențelor între instanțele Uniunii și instanțele naționale prevăzut la articolele 272 și 274 TFUE(41).
55.      Această interpretare este confirmată de jurisprudența Curții privind delimitarea între acțiunile în anulare formulate în temeiul articolului 263 TFUE și acțiunile contractuale formulate în temeiul articolului 272 TFUE. Astfel, nu ar fi compatibil cu articolele 272 și 274 TFUE ca instanțele Uniunii să se declare competente, în temeiul articolului 263 TFUE, pentru acțiuni având ca obiect anularea unor acte de natură pur contractuală. În caz contrar, dacă contractul nu conține o clauză compromisorie, instanțele Uniunii ar risca să își extindă competența dincolo de limitele stabilite de articolul 274 TFUE(42). După cum a subliniat Curtea, nu este posibil, așadar, ca un partener contractual al Comisiei să modifice în mod unilateral repartizarea competențelor între instanțele Uniunii și instanțele naționale, provocând respingerea cererii sale de către Comisie și calificând apoi această respingere drept decizie în sensul articolului 263 TFUE(43).
56.      În sens contrar, nici Comisia nu poate să modifice în mod unilateral repartizarea competențelor între instanțele Uniunii și instanțele naționale, prin adoptarea unei decizii care constituie titlu executoriu în vederea recuperării unei creanțe contractuale, decizie care este un act al Uniunii ce poate fi atacat prin introducerea unei acțiuni în anulare în conformitate cu articolul 263 TFUE, chiar dacă contractul în cauză nu conține nicio clauză compromisorie care să confere instanțelor Uniunii competența pentru litigii având ca obiect obligațiile contractuale ale părților.
57.      Este adevărat că, în speță, Tribunalul nu a indicat în mod expres în hotărârea atacată că o decizie care constituie titlu executoriu poate fi adoptată de Comisie în vederea recuperării unei creanțe contractuale numai în cazul în care contractul în cauză conține o clauză compromisorie în favoarea instanțelor Uniunii. Acordurile de grant în cauză conțineau însă o astfel de clauză în dispozițiile lor contractuale speciale(44).
58.      Prin urmare, în speță nu se poate reproșa Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept atunci când a stabilit că și deciziile adoptate de Comisie cu privire la recuperarea creanțelor contractuale pot fi titluri executorii în temeiul articolului 299 TFUE.
c)      Cu privire la articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012
59.      După cum însuși Tribunalul a arătat(45), articolul 299 TFUE nu constituie, ca atare, un temei juridic pentru adoptarea unor acte juridice care dau naștere unei obligații de plată executorii în conformitate cu această dispoziție. Un astfel de temei juridic ar trebui căutat mai curând în alte reglementări din dreptul primar sau secundar.
60.      În speță, decizia atacată are ca temei juridic articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012, care prevede că o instituție „[…] poate constata în mod oficial o creanță […] printr‑o decizie care constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 din TFUE”(46).
61.      La întrebarea dacă această dispoziție, considerată generală în virtutea modului său de redactare, autorizează Comisia să adopte decizii privind executarea anumitor creanțe contractuale, Tribunalul a răspuns, la punctul 195 din hotărârea atacată, invocând economia generală a Regulamentului financiar nr. 966/2012.
62.      Potrivit Tribunalului, articolul 79 alineatul (2) se găsește în capitolul intitulat „Operațiuni de venituri” și se înscrie, ca și capitolul următor, „Operațiuni de cheltuieli”, în titlul IV („Execuția bugetară”), care, la rândul său, este cuprins în partea I („Dispoziții comune”) a Regulamentului financiar nr. 966/2012. Tribunalul a concluzionat de aici că cele două capitole privind operațiunile de venituri și cheltuieli ar trebui să se aplice nu numai unui anumit domeniu de acțiune al Uniunii, ci tuturor operațiunilor acoperite de bugetul Uniunii.
63.      Aceste considerații nu conțin nicio eroare de drept. În special, acestea nu sunt repuse în discuție de argumentul, invocat de ADR, potrivit căruia nu se poate considera că articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012 autorizează în mod implicit Comisia să adopte titluri executorii într‑un context contractual, deși această dispoziție nu prevede în mod explicit că este aplicabilă și într‑un asemenea context. Astfel cum a arătat în mod întemeiat Tribunalul, articolul 79 alineatul (2) nu precizează nici că această dispoziție se referă în mod specific la obligațiile necontractuale, nici că este aplicabilă în mod specific creanțelor contractuale, ceea ce demonstrează tocmai aplicabilitatea ei generală.
64.      Același lucru rezultă și din articolul 90 din Regulamentul financiar nr. 966/2012, potrivit căruia plățile Uniunii se efectuează „după ce a fost demonstrat faptul că acțiunea relevantă este conformă cu dispozițiile actului de bază sau ale contractului”. Potrivit ADR, această dispoziție arată că normele Regulamentului financiar nr. 966/2012 care sunt aplicabile situațiilor contractuale sunt în mod obligatoriu explicite în această privință.
65.      Această argumentație nu poate fi însă admisă. Articolul 90 din Regulamentul financiar nr. 966/2012 prevede doar că o plată a Uniunii poate fi efectuată numai după ce s‑a stabilit că măsura pentru care se efectuează plata este în conformitate cu actul juridic care prevede măsura respectivă. Dar acesta poate fi nu doar un act unilateral(47), ci și un contract.
66.      Articolul 90 menționează pur și simplu toate tipurile de acte la care se referă, fiind, prin urmare, la fel ca articolul 79 din Regulamentul financiar nr. 966/2012, o reglementare care nu se aplică în mod specific aspectelor contractuale sau necontractuale, ci este mai degrabă o normă generală. Prin urmare, la punctul 196 din hotărârea atacată, Tribunalul a putut constata fără a săvârși o eroare de drept că articolul 90 sprijină interpretarea conform căreia dispozițiile titlului IV din Regulamentul financiar nr. 966/2012 sunt aplicabile și în materia contractelor.
67.      Interpretarea conform căreia competența – prevăzută la articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012 – de adoptare a unor decizii care constituie titluri executorii este aplicabilă și în cazul creanțelor contractuale este confirmată totodată de geneza acestei dispoziții(48).
68.      Astfel, din explicațiile furnizate de Comisie cu privire la dispoziția anterioară de la articolul 72 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1605/2002(49), rezultă că competența conferită instituțiilor Uniunii de această dispoziție, de a constata în mod oficial creanțe prin decizii care constituie titluri executorii, a fost consacrată pentru a permite recunoașterea unui efect executoriu tuturor ordinelor de recuperare, iar nu numai celor adoptate în temeiul unei decizii oficiale prealabile, cum este de exemplu o decizie de sancționare cu amendă ca urmare a încălcării legislației în materia concurenței. În acest mod ar trebui să se faciliteze în mod expres recuperarea resurselor proprii, recuperarea pe cale judiciară dovedindu‑se a fi de lungă durată. În consecință, într‑o comunicare din 2002, Comisia și‑a anunțat intenția de a utiliza cu precădere ordine de recuperare executorii, în special în domeniul gestiunii directe a resurselor și, prin urmare, în domeniul procedurii de atribuire a subvențiilor (inclusiv contractuale)(50).
69.      Din cele de mai sus, rezultă că Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept atunci când a constatat că articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012 conferă Comisiei competența de a adopta și decizii de recuperare a creanțelor contractuale care constituie titluri executorii în conformitate cu articolul 299 TFUE.
d)      Concluzie intermediară
70.      În conformitate cu considerațiile de mai sus, trebuie amintit că articolul 299 din TFUE coroborat cu articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012 conferă Comisiei competența de a recupera creanțele contractuale prin decizii care constituie titluri executorii cu condiția ca respectivele contracte să conțină o clauză compromisorie în favoarea instanțelor Uniunii, astfel cum este prevăzut la articolul 272 TFUE. Întrucât acordurile de grant din prezenta cauză conțineau o astfel de clauză, Tribunalul a putut constata că Comisia dispunea de competența adoptării deciziei atacate în temeiul dispozițiilor menționate.
71.      Primul aspect al celui de al doilea motiv trebuie, așadar, respins.
2.      Cu privire la compatibilitatea cu drepturile fundamentale ale Uniunii a adoptării unor decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale
72.      ADR susține că exercitarea competenței de a adopta decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării tuturor creanțelor nu ar fi compatibilă, în cazul creanțelor contractuale, cu dreptul partenerilor contractuali ai Comisiei la protecția încrederii legitime și la o cale de atac efectivă.
73.      Contrar opiniei ADR, din hotărârea pronunțată de Curte în cauza BayWa, invocată de aceasta, nu rezultă că toate normele bugetare ale Uniunii trebuie interpretate restrictiv. Astfel, după cum a arătat în mod întemeiat Comisia, Curtea nu a constatat în hotărârea menționată decât că normele care instituie drepturi de finanțare din fondurile Uniunii ar trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte(51). Acest lucru este în concordanță cu importanța majoră care revine protejării intereselor financiare ale Uniunii, astfel cum este exprimată la articolul 325 TFUE, în cadrul Convenției privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene(52), precum și în cadrul Directivei (UE) 2017/1371 a Parlamentului European și a Consiliului din 5 iulie 2017 privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal(53).
74.      Totuși, așa cum a susținut în mod întemeiat ADR în memoriul său în replică, acest lucru nu poate conduce la situația în care competențele în materie bugetară care ar putea autoriza Comisia să intervină în drepturile partenerilor săi contractuali sunt interpretate și exercitate fără a se ține seama de aceste drepturi. Astfel, obligația de a proteja interesele financiare ale Uniunii nu poate fi contrară drepturilor fundamentale ale Uniunii(54).
75.      Conform acestei interpretări, în speță trebuie să se examineze, pe de o parte, dacă adoptarea unor decizii care constituie titluri executorii de recuperare a creanțelor contractuale încalcă principiul protecției încrederii legitime [(a se vedea, mai jos, litera a)], iar, pe de altă parte, este necesar să se analizeze dacă adoptarea unor astfel de decizii este compatibilă cu dreptul la o cale de atac efectivă [a se vedea, mai jos, litera b)].
a)      Cu privire la încrederea legitimă
76.      ADR face referire la Hotărârea Lito Maieftiko Gynickniologko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia(55) și la Hotărârea Comisia/AMI Semiconductor Belgia și alții, precum și la Concluziile noastre prezentate în această din urmă cauză(56) pentru a susține că Curtea ar respinge în context contractual adoptarea de către Comisie în mod unilateral a unor acte în exercitarea prerogativelor de autoritate publică.
77.      Astfel, în special în Hotărârea Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia, Curtea a pus sub semnul întrebării practica Comisiei de a se prevala în mod unilateral de pretenții contractuale. În hotărârea menționată, aceasta a subliniat că Comisia, în cazul în care decide să acorde subvenții pe bază contractuală, are obligația de a rămâne în acest cadru(57). Prin urmare, un partener contractual nu ar putea presupune că Comisia va părăsi acest cadru contractual își va exercita prerogativele de autoritate publică.
78.      La punctele 199-208 din hotărârea atacată, Tribunalul a examinat în detaliu Hotărârea Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia, precum și o hotărâre a Tribunalului(58) care, în privința aspectului în discuție, se întemeiază pe Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/AMI Semiconductor Belgium și alții. În această privință, acesta a ajuns la concluzia că nu reiese din aceste hotărâri că instanța Uniunii ar fi interzis Comisiei exercitarea competenței sale de a adopta în context contractual decizii care constituie titluri executorii.
79.      Acest raționament nu este afectat de nicio eroare de drept. Astfel, așa cum a arătat în mod corect Tribunalul, Curtea și Tribunalul au tratat în hotărârile în cauză numai aspectele privind natura juridică și caracterul atacabil al notelor de debit(59) transmise în context contractual, pe care Comisia le transmite debitorului în temeiul articolului 78 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012, pentru a‑i solicita să plătească creanța înainte de a declanșa recuperarea prin procedura executării silite sau pe baza unui titlu obținut în instanță(60).
80.      În hotărârile în cauză, instanțele Uniunii nu au examinat însă chestiunea dacă, în context contractual, Comisia poate recurge la competența sa prevăzută la articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012 pentru a constata în mod oficial o creanță printr‑o decizie care constituie titlu executoriu. Această concluzie este valabilă și în legătură cu Hotărârea Comisia/AMI Semiconductor Belgium și alții, și în legătură cu Concluziile noastre prezentate în această cauză, având ca obiect aspectul dacă Comisia dispune de o putere discreționară în ceea ce privește recunoașterea eligibilității costurilor partenerului său contractual(61).
81.      Cu toate acestea, hotărârile invocate de ADR arată că recunoașterea în favoarea Comisiei – în calitatea sa de partener contractual – a competențelor de a acționa ca autoritate publică cel puțin nu este un lucru de la sine înțeles. Astfel, în aceste hotărâri, instanțele Uniunii par să pornească mai curând de la premisa unui model de contract încheiat de o autoritate administrativă în care ambii parteneri contractuali sunt egali, iar autoritatea administrativă nu dispune de prerogative unilaterale, a căror exercitare ar fi percepută ca un corp străin în cadrul contractual.
82.      În plus, chiar și în statele membre ale Uniunii predomină puncte de vedere foarte diferite în ceea ce privește eventualele prerogative de autoritate publică ale autorității administrative contractante(62). În timp ce, de exemplu, dreptul german respinge în mod strict astfel de prerogative, în dreptul francez nu numai că este recunoscut că, în cadrul unui contrat administratif guvernat de dreptul administrativ, administrația dispune de competențe unilaterale de modificare și de rezoluție a contractului, ci și că administrația, în cadrul executării oricăror contracte – prin urmare, inclusiv a unor contracte de drept privat –, poate recurge la prerogativele sale generale de autoritate publică în materie bugetară, cum este de exemplu competența de a emite titluri executorii cu privire la creanțele pecuniare(63).
83.      Din aceste puncte de vedere diferite ale statelor membre în ceea ce privește prerogativele de autoritate publică ale autorităților administrative contractante nu rezultă că temeiul juridic al adoptării de către Comisie a unor decizii care constituie titluri executorii, prevăzut la articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012, ar trebui interpretat ca fiind irelevant în context contractual. Acest lucru ar fi contrar intenției legiuitorului Uniunii, menționată anterior(64), de a extinde, în privința recuperării resurselor proprii, posibilitatea recuperării unilaterale cu privire la toate creanțele Comisiei și, prin urmare, și la cele contractuale.
84.      Pe de altă parte, tocmai soluțiile diferite din statele membre arată că nu există un principiu general potrivit căruia administrația, atunci când încheie contracte cu entități private, nu își poate utiliza niciodată prerogativele sale generale de autoritate publică sau nu își poate exercita în alt mod funcția de autoritate publică față de partenerul său contractual. Prin urmare, competența Comisiei de a adopta decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale nu poate fi respinsă nici prin invocarea principiilor generale ale dreptului contractelor. Astfel, aceste principii nu se aplică în mod global contractelor încheiate de o autoritate administrativă. Dimpotrivă, juriștii din diferite state membre au puncte de vedere foarte diferite în această privință(65). Și, în sfârșit, diverse dispoziții din dreptul Uniunii referitoare la competențele unilaterale ale autorităților administrative contractante ale Uniunii indică faptul că însuși legiuitorul Uniunii pare să aibă în vedere mai curând un model al contractului încheiat de o autoritate administrativă în care administrația dispune de prerogative de autoritate publică(66).
85.      Cu toate acestea, având în vedere modelele foarte diferite ale contractului încheiat de o autoritate administrativă din diferitele tradiții juridice ale statelor membre, este întru totul plauzibil că beneficiarii subvențiilor, care încheie cu Comisia acorduri de grant precum cel de față, nu pornesc de la premisa conform căreia Comisia poate solicita rambursarea fondurilor acordate în temeiul contractului nu numai prin titluri obținute în instanță, ci și prin decizii de autoritate publică adoptate în mod unilateral și care declanșează în mod direct executarea silită. Acest lucru este cu atât mai adevărat cu cât contractele Comisiei conțin de obicei o clauză privind instanța competentă, prin care competența pentru judecarea litigiilor rezultate din contract este atribuită instanței Uniunii sau unei instanțe naționale(67).
86.      În aceste împrejurări, faptul că Comisia face uz de prerogativa sa, prevăzută la articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012, de a adopta decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale reprezintă o încălcare a principiului protecției încrederii legitime dacă acest lucru nu a fost prevăzut printr‑o clauză specifică în contractul respectiv sau în condițiile contractuale generale sau speciale(68). Astfel, după cum a explicat avocatul general Cosmas în Concluziile sale prezentate în cauza Duff și alții, acest principiu obligă instituțiile Uniunii să își exercite competențele astfel încât situațiile juridice și raporturile juridice care au luat naștere în temeiul dreptului Uniunii să nu fie afectate într‑un mod care nu ar putea fi prevăzut de către o persoană diligentă(69).
87.      Or, o clauză contractuală care prevede adoptarea unor decizii care constituie titluri executorii nu justifică, astfel cum Tribunalul a constatat în mod întemeiat la punctul 207 din hotărârea atacată, competența Comisiei de a adopta astfel de decizii. Această competență se întemeiază exclusiv pe articolul 299 TFUE coroborat cu articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012. O astfel de clauză are însă rolul de a informa partenerul contractual al Comisiei despre posibilitatea recuperării unilaterale a creanțelor, astfel încât acesta să încheie contractul având cunoștință de situația juridică relevantă.
88.      În cazul de față, acordurile de grant în cauză conțin, în dispozițiile lor contractuale generale, o clauză prin care beneficiarii sunt informați cu privire la posibilitatea recunoscută Comisiei de a constata în mod oficial o creanță printr‑o decizie care constituie titlu executoriu(70).
89.      Prin urmare, nu se poate reproșa Tribunalului că nu a respectat principiul protecției încrederii legitime atunci când a constatat că jurisprudența instanțelor Uniunii nu împiedică Comisia să adopte decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale.
b)      Cu privire la dreptul la o cale de atac efectivă
90.      Într‑o altă linie de argumentație, ADR susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în măsura în care a considerat că, în privința creanțelor contractuale, adoptarea deciziilor care constituie titluri executorii nu încalcă dreptul la o cale de atac efectivă consacrat la articolul 47 din cartă. De fapt, astfel de decizii au permis Comisiei să se erijeze într‑o instanță de judecată în propria cauză față de partenerii săi contractuali, lipsind de orice eficiență dreptul de a sesiza instanța competentă în materie contractuală.
91.      Acest argument ridică problema dacă Tribunalul putea în mod legitim să considere că adoptarea deciziilor care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale nu implică o încălcare a dreptului la o cale de atac efectivă, dat fiind că acțiunea pe care o pot formula partenerii contractuali ai Comisiei împotriva unei astfel de decizii îndeplinește cerințele dreptului la o cale de atac efectivă.
92.      Conform punctului 190 din hotărârea atacată, ADR a susținut în esență în fața primei instanțe că caracterul efectiv al acțiunilor în anulare formulate împotriva deciziilor care constituie titluri executorii adoptate în vederea recuperării creanțelor contractuale este afectat de jurisprudența Tribunalului potrivit căreia cererile întemeiate pe încălcarea contractului și a dreptului național aplicabil nu pot fi admise în cadrul unor asemenea acțiuni. Astfel, Comisia ar putea să își execute creanțele față de partenerii săi contractuali chiar dacă drepturile contractuale care stau la baza acestora nu au fost încă examinate.
93.      Tribunalul a respins acest argument la punctele 209-214 din hotărârea atacată, pentru motivul că a considerat că acțiunea s‑a întemeiat nu numai pe articolul 263, ci și pe articolul 272 TFUE. Prin urmare, acesta ar fi examinat atât legalitatea formală a deciziei atacate, cât și temeinicia pe fond a creanțelor contractuale ale Comisiei față de ADR, care stau la baza acestei decizii.
94.      Așadar, trebuie să se stabilească mai întâi dacă Tribunalul a apreciat în mod corect că decizia atacată este un act care poate fi contestat printr‑o acțiune în anulare (a se vedea secțiunea 1 de mai jos). Apoi, trebuie să se analizeze dacă reprezintă o încălcare a dreptului la o cale de atac efectivă faptul că o acțiune în anulare formulată împotriva unei asemenea decizii nu are în mod automat un efect suspensiv (a se vedea secțiunea 2 de mai jos). Și, în cele din urmă, trebuie să se examineze dacă Tribunalul a considerat în mod întemeiat că, în cadrul unei astfel de acțiuni, instanța Uniunii trebuie să examineze numai legalitatea formală a deciziei atacate, în timp ce examinarea temeiniciei pe fond a creanței care stă la baza litigiului poate fi efectuată numai de către instanța competentă în materie contractuală. Este necesar deci să fie pusă în discuție interpretarea pe care Tribunalul a dat‑o distincției dintre acțiunile în anulare formulate în temeiul articolului 263 TFUE și acțiunile contractuale formulate în temeiul articolului 272 TFUE (a se vedea secțiunea 3 de mai jos).
1)      Cu privire la calificarea deciziilor care constituie titluri executorii adoptate în vederea recuperării creanțelor contractuale drept acte ce pot fi atacate în cadrul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE
95.      Astfel cum s‑a menționat deja(71), în conformitate cu articolul 272 coroborat cu articolul 274 TFUE, instanțele Uniunii sunt competente să soluționeze litigiile referitoare la contracte ale instituțiilor Uniunii numai în cazul în care aceste contracte conțin o clauză compromisorie în acest sens. Cu toate acestea, după cum de asemenea s‑a menționat deja(72), prezenta cauză arată că, în cadrul acțiunilor în anulare formulate în temeiul articolului 263 TFUE, este posibil și ca instanțele Uniunii să trebuiască să se pronunțe în legătură cu acte efectuate de instituțiile Uniunii în contextul unor contracte.
96.      Articolul 272 din TFUE nu se opune acestei situații. Astfel, nici din modul de redactare, nici din poziția sa în economia tratatului sau din sensul și finalitatea acestei dispoziții nu se poate deduce că instanțele Uniunii pot fi competente numai în temeiul acesteia pentru soluționarea litigiilor referitoare la contracte încheiate de instituțiile Uniunii. După cum s‑a arătat anterior(73), din articolul 272 coroborat cu articolul 274 TFUE rezultă doar că Comisia nu poate modifica în mod unilateral, prin adoptarea unor decizii care constituie titluri executorii, repartizarea competențelor între instanțele Uniunii și instanțele naționale, astfel încât aceste decizii sunt admisibile numai în cazul în care contractul respectiv conține o clauză compromisorie în favoarea instanțelor Uniunii. Totuși, în acest caz, existența unei asemenea clauze înseamnă doar că instanțele Uniunii, iar nu instanțele naționale, sunt competente pentru soluționarea litigiilor care rezultă din contract, iar nu că instanțele Uniunii pot soluționa astfel de litigii numai în temeiul articolului 272 TFUE.
97.      Potrivit jurisprudenței Curții, în cazul unui contract între un reclamant și una dintre instituții, instanțele Uniunii pot fi sesizate cu o acțiune în temeiul articolului 263 TFUE numai dacă actul atacat ar urma să producă efecte juridice obligatorii care se situează în afara raportului contractual dintre părți și care presupun exercitarea unor prerogative de autoritate publică ce au fost delegate instituției contractante în calitatea ei de autoritate administrativă(74).
98.      Atât cât se poate observa, din jurisprudența de până acum a instanțelor Uniunii rezultă că numai două categorii de acte îndeplinesc, cel puțin în principiu, aceste criterii:
–        pe de o parte, actele care au legătură cu o relație contractuală între o instituție a Uniunii și partenerul contractual al acesteia, dar al căror efect se află în întregime în afara acestei relații contractuale, cum ar fi excluderea temporară a unui partener contractual care a comis o încălcare a contractului de la alte contracte și granturi ale Uniunii sau înscrierea pe o listă neagră (blacklisting) a unui astfel de partener contractual, într‑o bază de date centrală a instituțiilor Uniunii(75),
–        pe de altă parte, deciziile de compensare(76) și deciziile care constituie titlu executoriu(77) și care au fost adoptate în vederea recuperării creanțelor contractuale.
99.      În legătură cu acest din urmă criteriu, ADR susține însă că nici Comisia, nici Tribunalul nu ar fi explicat în ce măsură decizia atacată a produs efecte juridice obligatorii care sunt situate în afara relației contractuale a părților. Dimpotrivă, în opinia ADR, este evident că efectele juridice ale acestei decizii sunt legate de relațiile contractuale ale părților.
100. Este adevărat că efectele juridice ale unei decizii care constituie titlu executoriu adoptate în vederea recuperării unei creanțe contractuale se produc, prin natura lor, și în cadrul relației contractuale respective: astfel, prin adoptarea unei asemenea decizii, Comisia stabilește, în primul rând, suma pe care, în opinia sa, i‑o datorează partenerul său contractual în temeiul obligațiilor contractuale asumate de acesta și obligă partenerul contractual la plata acestei sume. În al doilea rând, dacă decizia în cauză ar rămâne definitivă în lipsa (admiterii) unei căi de atac, existența obligațiilor contractuale corespunzătoare ar fi stabilită în mod legal, iar eventualele obiecții formulate cu privire la existența acestor obligații ar fi înlăturate. Iar în al treilea rând, succesul executării silite a deciziei ar conduce la îndeplinirea obligațiilor contractuale în discuție.
101. În afară de aceste efecte juridice contractuale, o decizie care constituie titlu executoriu adoptată de Comisie în cadrul exercitării prerogativei de autoritate publică conferite acesteia în temeiul articolului 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012 produce însă efecte juridice obligatorii care depășesc sfera relației contractuale a părților.
102. Astfel cum tocmai s‑a menționat(78), potrivit Curții, un act al Uniunii care, deși are legătură cu un contract, poate fi contestat printr‑o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 TFUE se definește prin faptul că dezvoltă efecte juridice situate în afara relației contractuale a părților și care presupun exercitarea prerogativelor de autoritate publică, delegate autorității contractante nu în calitatea sa de partener contractual, ci în calitatea sa generală de autoritate administrativă.
103. În cazul unei decizii care constituie titlu executoriu, cele două componente ale acestei definiții acționează împreună în măsura în care caracterul extracontractual al efectelor juridice ale unei astfel de decizii se întemeiază pe originea extracontractuală și de autoritate publică a acestor efecte juridice. Astfel, efectele juridice extracontractuale ale unei decizii care constituie titlu executoriu constau în faptul că Comisia stabilește caracterul executoriu al unei creanțe contractuale printr‑un act unilateral de autoritate publică adoptat de ea însăși. Un astfel de efect juridic este situat în afara relației contractuale, deoarece nu se bazează pe drepturile și obligațiile contractuale ale părților - cum se întâmplă în cazul justificării forței executorii a unei creanțe contractuale printr‑un titlu obținut în instanță -, ci pe o competență extracontractuală generală, de autoritate publică a Comisiei(79).
104. Tribunalul a recunoscut în mod întemeiat acest lucru, explicând, la punctul 207 din hotărârea atacată, că decizia atacată reprezintă un act destinat să producă efecte juridice obligatorii care sunt situate în afara relației contractuale a părților și care presupun exercitarea unor prerogative de putere publică conferite Comisiei în calitatea acesteia de autoritate administrativă, întrucât natura juridică a acestei decizii nu este definită de contractele în cauză, ci de articolul 299 TFUE și de articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012. Astfel, nu se poate reproșa Tribunalului că nu a explicat în ce măsură decizia atacată produce efecte juridice obligatorii în afara relației contractuale a părților.
105. Din considerațiile anterioare, rezultă că, în hotărârea atacată, Tribunalul a calificat în mod întemeiat decizia atacată drept act al Uniunii, care trebuia contestat de ADR prin formularea unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE.
2)      Cu privire la lipsa efectului suspensiv al acțiunilor în anulare formulate împotriva deciziilor care constituie titlu executoriu adoptate în vederea recuperării creanțelor contractuale
106. ADR consideră însă drept o încălcare a dreptului la o cale de atac efectivă faptul că o acțiune în anulare formulată în temeiul articolului 263 TFUE împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu adoptate în vederea recuperării creanțelor contractuale nu are efect suspensiv, deși executarea unei asemenea decizii poate conduce la falimentul partenerului contractual al Comisiei.
107. Potrivit articolului 278 TFUE, acțiunile cu care sunt sesizate instanțele Uniunii nu au efect suspensiv. Cu toate acestea, în măsura în care consideră că împrejurările o impun, instanța Uniunii poate ordona suspendarea executării actului atacat. Totodată, astfel cum s‑a menționat anterior(80), executarea silită a unui act juridic care impune o plată și care constituie titlu executoriu în temeiul articolului 299 TFUE poate fi suspendată printr‑o decizie a instanței Uniunii în conformitate cu articolul 299 al patrulea paragraf TFUE. De asemenea, în prezenta cauză, ADR a făcut uz, chiar dacă în cele din urmă fără succes, de posibilitatea solicitării unei asemenea suspendări a executării silite(81).
108. Faptul că acțiunile cu care sunt sesizate instanțele Uniunii nu au în mod automat un efect suspensiv nu reprezintă, potrivit Curții, o încălcare a dreptului la protecție jurisdicțională completă și efectivă dată fiind existența posibilității de a obține pronunțarea unor măsuri provizorii. Astfel, posibilitatea acordării unor măsuri provizorii în cazul în care acest lucru este necesar pentru deplina eficacitate a viitoarei decizii definitive împiedică o lacună în protecția juridică acordată de instanțele Uniunii(82).
109. Prezentul argument al ADR ridică problema dacă nu reprezintă totuși o încălcare a dreptului la o cale de atac efectivă împrejurarea că o acțiune în anulare formulată împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu adoptată în vederea recuperării unei creanțe contractuale nu are efect suspensiv. Cu alte cuvinte, în cazurile în care nu se acordă măsuri provizorii, executarea silită a unei creanțe înainte de examinarea existenței acestei creanțe este inacceptabilă în context contractual?
110. Raționamentul ADR se bazează pe faptul că, în cadrul unui contract privind o creanță pecuniară contestată a celuilalt partener contractual, un partener contractual beneficiază în mod normal de o amânare automată a plății până când instanța s‑a pronunțat asupra creanței în cauză. Acest lucru se modifică doar cu titlu de excepție, în cazul în care cealaltă parte a obținut măsuri provizorii în vederea asigurării creanței în litigiu.
111. În consecință, în comparație cu o acțiune introdusă de Comisie în temeiul articolului 272 TFUE, adoptarea unei decizii care constituie titlu executoriu reprezintă nu numai o inversare a obligației de a introduce o acțiune, care revine partenerului contractual, ci și o reducere a eficacității protecției juridice a acestuia. Această ingerință în protecția juridică efectivă este însă justificată, întrucât partenerul contractual a fost informat la momentul încheierii contractului cu privire la acest risc, acesta putând totuși solicita instanței o măsură provizorie și, în sfârșit, întrucât există un interes legitim pentru protecția efectivă a intereselor financiare ale Uniunii.
112. Argumentele prezentate de ADR cu privire la lipsa efectului suspensiv automat al unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE nu permit, așadar, identificarea vreunei erori de drept în hotărârea atacată.
3)      Cu privire la înțelegerea distincției dintre acțiunea în anulare formulată în temeiul articolului 263 TFUE și acțiunile în materie contractuală întemeiate pe articolul 272 TFUE, operată în jurisprudența Tribunalului
113. Potrivit ADR, recunoașterea competenței Comisiei de a adopta decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale, care trebuie contestate prin formularea unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE, lipsește de orice eficiență dreptul de a sesiza instanța competentă în materie contractuală.
114. Așa cum am sintetizat anterior(83), Tribunalul a respins acest argument la punctele 209-214 din hotărârea atacată, pentru motivul că a considerat că acțiunea ADR s‑a întemeiat nu numai pe articolul 263, ci și pe articolul 272 TFUE. Astfel, acesta nu a examinat doar legalitatea formală a deciziei atacate, ci și temeinicia pe fond a creanțelor contractuale ale Comisiei împotriva ADR, pe care s‑a întemeiat această decizie.
115. Această examinare separată a argumentului prezentat de ADR în primă instanță, pe de o parte, în cadrul unei acțiuni în anulare și, pe de altă parte, în cadrul unei acțiuni în temeiul contractului se bazează pe prezumția, dezvoltată în jurisprudența Tribunalului și redată la punctul 70 din hotărârea atacată, conform căreia, în cadrul articolului 263 TFUE, o decizie care constituie titlu executoriu poate fi apreciată numai în temeiul dreptului Uniunii. În schimb, în temeiul articolului 272 TFUE, ar putea fi invocată numai încălcarea contractului sau a dreptului național aplicabil acestuia.
116. În lumina jurisprudenței Tribunalului care stă la baza hotărârii atacate, rezultă că, în cadrul unei acțiuni în anulare, sunt declarate inadmisibile toate motivele întemeiate pe o încălcare a dispozițiilor contractului sau ale dreptului național declarat aplicabil în contract. Aceasta înseamnă că, în cadrul unei acțiuni în anulare îndreptate împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu, nu poate fi examinată temeinicia pe fond a acestei decizii și, prin urmare, aspectul dacă creanța contractuală invocată este în mod legal datorată Comisiei(84).
117. Dacă însă Tribunalul ar dori să efectueze o astfel de examinare, acesta ar trebui să examineze în prealabil dacă acțiunea cu care a fost sesizat poate fi „recalificată” în sensul că are ca obiect nu numai anularea deciziei atacate, ci și constatarea faptului că Comisia nu are niciun drept cu privire la creanța contractuală în litigiu. În acest caz, Tribunalul poate considera acțiunea – cum se întâmplă în speță – ca fiind întemeiată nu numai pe articolul 263, ci și pe articolul 272 TFUE, iar ulterior poate examina motivele ce pot fi invocate în cadrul fiecărui tip de acțiune. O astfel de recalificare nu poate fi însă efectuată decât în anumite condiții(85).
118. Cu toate acestea, dacă nu există un act care poate fi separat de contract și care poate fi contestat în mod separat în temeiul articolului 263 TFUE, atunci instanța Uniunii, sesizată doar cu o acțiune în materie contractuală în temeiul articolului 272 TFUE, poate examina, în temeiul jurisprudenței menționate a Tribunalului, numai criticile referitoare la „încălcarea dispozițiilor contractului sau ale dreptului [național] care i se aplică”. Pe de altă parte, în cadrul acțiunilor în materie contractuală formulate în temeiul articolului 272 TFUE, sunt declarate inadmisibile așa‑numitele „motive de anulare” (moyens d’annulation), mai exact acele motive de drept „care țin de un raport administrativ”, respectiv care sunt „caracteristice pentru o acțiune în anulare”, cum sunt, de exemplu, lipsa motivării, încălcarea dreptului la apărare al reclamantului sau încălcarea dreptului acestuia la o bună administrare(86).
119. ADR afirmă în mod întemeiat că aplicarea acestei jurisprudențe a Tribunalului implică încălcarea dreptului partenerului contractual al Comisiei la o cale de atac efectivă, atât în cadrul acțiunilor în anulare formulate în temeiul articolului 263 TFUE [a se vedea, mai jos, punctul i)], cât și în cadrul acțiunilor contractuale formulate în temeiul articolului 272 TFUE [a se vedea, mai jos, punctul ii)].
i)      Cu privire la acțiunile în anulare formulate în temeiul articolului 263 din TFUE împotriva deciziilor care constituie titlu executoriu adoptate în vederea recuperării creanțelor contractuale
120. Opinia Tribunalului conform căreia pretențiile contractuale ale părților nu pot fi examinate în cadrul unei acțiuni în anulare formulate împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu se bazează pe două prezumții eronate, cu consecințe grave: în primul rând, aceea că normele de drept examinate în cadrul unei acțiuni în anulare pot fi doar norme de drept al Uniunii și, în al doilea rând, aceea că dreptul aplicabil contractului nu poate fi decât dreptul național.
–       Cu privire la relevanța contractului și a dreptului național în cadrul unei acțiuni în anulare formulate împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu
121. Tribunalul a reținut că pretențiile contractuale ale părților nu pot fi examinate în cadrul unei acțiuni în anulare formulate împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu, după cum rezultă pentru prima dată din Hotărârea din 27 septembrie 2012, Applied Microengineering/Comisia(87), citată la punctul 70 din hotărârea atacată. În acest sens, Tribunalul s‑a bazat în primul rând pe o apreciere a Curții din Hotărârea din 17 decembrie 1970, Internationale Handelsgesellschaft(88), potrivit căreia validitatea actelor instituțiilor Uniunii poate fi apreciată numai în temeiul dreptului Uniunii întrucât aplicarea uniformă a acestui drept ar fi afectată dacă la stabilirea validității unor astfel de acte ar fi utilizate norme sau principii din dreptul național.
122. Această apreciere a Curții se referea în orice caz la chestiunea dacă legalitatea unui regulament comunitar poate fi examinată în temeiul legislației unui stat membru(89). În mod întemeiat, această chestiune a primit un răspuns negativ din partea Curții, întrucât în caz contrar ar fi fost subminată aplicarea uniformă a dreptului comunitar. O astfel de situație nu este însă comparabilă cu o situație în care o decizie care constituie titlu executoriu adoptată în vederea recuperării unei creanțe contractuale trebuie să fie examinată în temeiul dreptului național, a cărui aplicabilitate a fost convenită de părți prin contract.
123. Spre deosebire de un regulament al Uniunii, o astfel de decizie se întemeiază pe dreptul național, tocmai în măsura în care acest drept ales de părțile contractante este cel relevant pentru a stabili existența creanței care este declarată executorie prin decizie. În plus, acest lucru este valabil și în ceea ce privește clauzele contractelor în cauză. Astfel, Comisia nu are dreptul să declare executorie o creanță contractuală care nu există în temeiul contractului și al dreptului aplicabil acestuia. Prin urmare, clauzele contractuale și dreptul național devin „norme de drept aplicabile executării contractelor” în sensul articolului 263 al doilea paragraf TFUE, în temeiul cărora instanța Uniunii trebuie să examineze legalitatea deciziei în cadrul unei acțiuni în anulare.
124. În cazul unei decizii care constituie titlu executoriu, împiedicarea aplicării uniforme a dreptului Uniunii, care rezultă din utilizarea dreptului național atunci când se decide cu privire la validitatea unui act al Uniunii, decurge, așadar, din posibilitatea, prevăzută la articolele 335 și 340 TFUE, de a supune un contract al Uniunii (de asemenea) unui drept național, ales de către părți. Această situație reprezintă o excepție și se referă la un caz specific de interdependență între dreptul Uniunii și dreptul național, care își are originea în lipsa unei legislații complete în materia contractuală la nivelul Uniunii.
125. Formula dezvoltată de Tribunal la punctele 40 și 41 din Hotărârea Applied Microengineering/Comisia pe baza modului de redactare a articolului 263 al doilea paragraf TFUE și a Hotărârii Curții în cauza Internationale Handelsgesellschaft, potrivit căreia „instanța Uniunii sesizată cu o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 TFUE […] trebuie să aprecieze legalitatea actului atacat [exclusiv] în temeiul Tratatului [FUE] și a oricărei norme de drept aplicabile executării acestuia, implicit a dreptului Uniunii(90)”, este, așadar, eronată în ceea ce privește o decizie care constituie titlu executoriu adoptată în vederea recuperării unei creanțe contractuale(91).
–       Cu privire la dreptul Uniunii aplicabil contractelor încheiate de Uniune
126. În sens invers, trebuie respinsă și ipoteza reținută de Tribunal la punctele 40 și 41 din Hotărârea Applied Microengineering/Comisia, potrivit căreia „dreptul aplicabil contractului” nu poate fi decât dreptul național. Astfel, este greșit să se presupună că contractele încheiate de instituțiile Uniunii nu sunt supuse decât dispozițiilor contractuale și dreptului național ales de părți. Dimpotrivă, asemenea dispoziții de drept al Uniunii, atât cele generale de drept primar și secundar, cât și cele specifice, de drept secundar relevante pentru materia contractuală respectivă, se aplică întotdeauna acestor contracte.
127. Astfel, în special Regulamentul financiar nr. 966/2012, precum și numeroase reglementări sectoriale, de exemplu în domeniul finanțării cercetării, conțin în prezent o serie de dispoziții care sunt relevante în privința contractelor încheiate de instituțiile Uniunii, mai ales în privința acordurilor de grant și în privința contractelor de achiziții publice(92). În consecință, asemenea contracte trebuie să includă – în conformitate cu normele de aplicare a Regulamentului financiar nr. 966/2012 – mențiunea că acestora li se aplică dreptul Uniunii, care poate fi completat de dreptul național desemnat în contract(93).
128. Astfel cum a arătat în mod întemeiat Tribunalul la punctul 85 din hotărârea atacată, dreptul național declarat în subsidiar aplicabil de către părți pentru filiale este reprezentat doar de dispozițiile generale din dreptul național ales al contractelor și al obligațiilor, prin care ar trebui să fie compensată o eventuală lipsă a unor astfel de dispoziții la nivelul Uniunii.
–       Concluzie
129. Din considerațiile anterioare rezultă că în mod incorect Tribunalul a apreciat, la punctele 40 și 41 din Hotărârea Applied Microengineering/Comisia, că normele juridice examinate în cadrul unei acțiuni în anulare sunt numai norme de drept al Uniunii, iar dreptul aplicabil contractului poate fi doar dreptul național.
130. Astfel, își pierde justificarea ideea – care stă la baza jurisprudenței Tribunalului privind distincția dintre acțiunile în anulare și cele contractuale – potrivit căreia repartizarea sarcinilor între instanța sesizată cu o acțiune în anulare formulată în temeiul articolului 263 TFUE, pe de o parte, și instanța sesizată cu o acțiune în materie contractuală formulată în temeiul articolului 272 TFUE, pe de altă parte, constă în faptul că prima este competentă exclusiv pentru examinarea dreptului Uniunii, iar cea din urmă exclusiv pentru examinarea contractului și a dreptului național aplicabil acestuia.
131. Pe de altă parte, este neîntemeiată îngrijorarea că o examinare a obligațiilor contractuale și a dreptului național în cadrul unei acțiuni în anulare formulate în temeiul articolului 263 TFUE împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu ar risca să lipsească de sens articolul 272 TFUE sau ar putea determina o ingerință în competența instanțelor naționale(94). Astfel, după cum s‑a arătat anterior, o decizie care constituie titlu executoriu presupune existența unei clauze compromisorii, prin care se renunță la competența instanțelor naționale. În acest sens, articolul 272 TFUE este indispensabil(95).
132. În sfârșit, interpretarea distincției dintre acțiunile în anulare și acțiunile contractuale, pe care se întemeiază hotărârea atacată, nu poate fi justificată nici prin faptul că, în cadrul unei acțiuni în anulare, instanța nu poate da instrucțiuni Comisiei și nu se poate pronunța în locul acesteia, spre deosebire de cadrul unei acțiuni în temeiul contractului(96). Astfel, anularea unei decizii care constituie titlu executoriu ca urmare a inexistenței creanței contractuale invocate în temeiul articolului 263 TFUE are aceleași consecințe ca și constatarea potrivit căreia Comisia nu are dreptul la această creanță în temeiul articolului 272 TFUE. În plus, în cazul în care reclamantul solicită adoptarea altor măsuri față de Comisie, acesta ar putea ca, pe lângă cererea de anulare a deciziei atacate formulată în temeiul articolului 263 TFUE, să formuleze încă o cerere în temeiul articolului 272 TFUE în vederea adoptării unor astfel de măsuri.
133. Din toate cele menționate anterior rezultă că legalitatea unei decizii care constituie titlu executoriu adoptate în vederea recuperării unei creanțe contractuale trebuie apreciată, în cadrul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE, atât pe baza dreptului Uniunii în general, cât și pe baza dispozițiilor contractuale și a tuturor celorlalte dispoziții din dreptul Uniunii și din dreptul național aplicabile contractului. Prin urmare, în cadrul unei astfel de acțiuni, instanța Uniunii trebuie să examineze atât legalitatea formală, cât și legalitatea pe fond a deciziei atacate. Examinarea efectuată de către aceasta se extinde, așadar, în special la problema temeiniciei creanței contractuale invocate. În trecut, Tribunalul a efectuat de asemenea, parțial, o astfel de examinare(97).
134. În raport cu această examinare însă, abordarea urmată în hotărârea atacată, potrivit căreia partenerul contractual al Comisiei trebuie să formuleze atât o acțiune în temeiul articolului 263 TFUE, cât și o acțiune în temeiul articolului 272 TFUE pentru a obține o examinare completă a unei decizii care constituie titlu executoriu de către instanța Uniunii, constituie o încălcare a dreptului la o cale de atac efectivă în măsura în care complică inutil protecția juridică.
135. Astfel, pe de o parte, instanța Uniunii încalcă dreptul la o cale de atac efectivă atunci când, în cadrul unei acțiuni împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu formulate în temeiul articolului 263 TFUE, nu examinează legalitatea pe fond a acestei decizii, și anume dacă creanța declarată executorie prin decizia respectivă există sau nu.
136. Pe de altă parte, constituie o încălcare a dreptului la o cale de atac efectivă să se solicite partenerilor contractuali ai Comisiei să introducă împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu atât o acțiune în temeiul articolului 263, cât și o acțiune în temeiul articolului 272 TFUE, deși nu există nicio justificare pentru o cerință cum este cea care tocmai a fost formulată. Astfel, accesul la instanță și exercitarea drepturilor lor ar deveni în mod nejustificat excesiv de dificile pentru partenerii contractuali ai Comisiei(98). Acest lucru este cu atât mai adevărat cu cât, având în vedere complexitatea jurisprudenței Tribunalului cu privire la acest aspect, reclamanții riscă în mod constant ca cererile lor să fie declarate inadmisibile întrucât, din eroare, nu s‑au întemeiat pe tipul de acțiune corect(99).
ii)    Cu privire la necesitatea examinării tuturor elementelor de fapt și de drept relevante în cadrul acțiunilor contractuale în temeiul articolului 272 TFUE
137. Astfel cum în mod întemeiat a arătat Tribunalul la punctul 211 din hotărârea atacată, din jurisprudența Curții rezultă că dreptul de acces la o instanță în conformitate cu articolul 47 din cartă este garantat numai în cazul în care această instanță are competența de a examina toate elementele de fapt și de drept relevante pentru litigiul în curs de judecată(100).
138. Cu toate acestea, în cadrul acțiunilor contractuale formulate în temeiul articolului 272 TFUE, Tribunalul nu ține seama de această cerință în aplicarea jurisprudenței sale în discuție în speță, referitoare la distincția dintre acțiunile în anulare și acțiunile contractuale, care este menționată la punctul 70 din hotărârea atacată și care stă la baza acestei hotărâri. Astfel, după cum s‑a explicat mai sus, această jurisprudență pornește de la premisa că, în cadrul unor acțiuni contractuale, instanța Uniunii nu poate examina criticile întemeiate pe încălcarea dreptului Uniunii și în special pe încălcarea drepturilor fundamentale ale Uniunii(101).
139. Totuși, după cum s‑a arătat deja, este absolut greșit să se presupună că contractele instituțiilor Uniunii sunt supuse numai dispozițiilor contractuale și dispozițiilor din dreptul național declarat aplicabil de către părți(102). La fel de lipsită de orice temei este și prezumția Tribunalului potrivit căreia instituțiile Uniunii sunt supuse drepturilor fundamentale ale Uniunii și altor obligații pe care dreptul Uniunii li le impune în calitate de autorități publice numai în cazul în care adoptă acte juridice unilaterale, dar nu și în cadrul contractelor(103). Astfel, este în afara oricărei îndoieli că instituțiile Uniunii sunt ținute de aceste obligații, indiferent dacă utilizează, pentru a‑și îndeplini atribuțiile, instrumente unilaterale sau contractuale. Carta se aplică – potrivit articolului 51 din aceasta – în general, instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, fără nicio diferențiere în funcție de forma de acțiune aleasă. Orice altceva ar însemna să li se permită instituțiilor Uniunii să se sustragă de la obligațiile lor în materie de drepturi fundamentale „refugiindu‑se în dreptul privat”(104).
140. Curtea a confirmat deja acest lucru, chiar dacă în mod implicit, prin faptul că a examinat argumentele întemeiate pe încălcarea dreptului la o bună administrare în cadrul acțiunilor contractuale(105).
141. Pe de altă parte, Tribunalul a încercat să trateze astfel de argumente în temeiul principiului general de drept contractual al executării cu bună‑credință a contractelor și a considerat că obligațiile corespunzătoare ale instituțiilor Uniunii sunt stabilite prin contract sau prin dreptul aplicabil acestuia(106). Acest lucru arată că Tribunalul a recunoscut dificultățile pe care le presupune negarea faptului că instituțiile contractante ale Uniunii sunt ținute de asemenea obligații. Cu toate acestea, a subsuma aceste obligații exclusiv principiilor de drept contractual, cum este principiul bunei‑credințe, reprezintă doar o soluție în caz de necesitate. Aceasta deoarece, în esență, astfel ar fi menținută ipoteza nejustificată conform căreia instituțiile Uniunii sunt comparabile, atunci când acționează în cadrul unor contracte, cu partenerii contractuali privați și, prin urmare, sunt supuse doar principiilor de drept contractual general, nu însă și drepturilor fundamentale și celorlalte obligații de autoritate publică ce le revin în temeiul dreptului Uniunii.
142. Potrivit jurisprudenței Tribunalului în discuție în prezenta cauză, instituțiile Uniunii sunt supuse drepturilor fundamentale și altor obligații de autoritate publică prevăzute de dreptul Uniunii „exclusiv în exercitarea atribuțiilor lor administrative”(107). Cu toate acestea, nu este clar care este motivul pentru care încheierea contractelor nu ar trebui să facă parte din exercitarea atribuțiilor administrative ale acestor instituții. Astfel, spre deosebire de partenerii contractuali privați, instituțiile Uniunii acționează întotdeauna în exercitarea competențelor lor administrative.
143. Comisia însăși a susținut cu insistență în prezentul recurs poziția conform căreia nici chiar în contextul contractual al recuperării unor creanțe pecuniare nu i se poate refuza competența de a recurge la prerogativele sale de autoritate publică prevăzute de dreptul Uniunii, deoarece, în caz contrar, acest lucru ar însemna că, în context contractual, ea nu ar fi nici ținută de obligațiile sale generale de autoritate publică, cum este de exemplu dreptul de acces la documente și, în general, drepturile fundamentale. A nega în acest mod natura de autoritate publică, suverană, a Comisiei care acționează în context contractual este însă lipsit de orice temei.
144. Mai mult, aplicarea jurisprudenței în discuție a Tribunalului conduce la rezultate total inacceptabile. Astfel, în cazul recuperării unei subvenții, obligația de motivare a instituțiilor Uniunii ar trebui să se aplice numai dacă această subvenție a fost acordată printr‑o decizie unilaterală, iar nu printr‑un contract(108). De asemenea, un partener contractual poate să invoce împotriva unei instituții a Uniunii, de exemplu, încălcarea obligației de motivare sau a dreptului la apărare numai dacă clauzele contractului prevăd astfel de obligații și de drepturi(109), dar nu și în caz contrar(110). Acest lucru ar însemna însă că instituțiile Uniunii ar putea să se sustragă de la obligațiile care le revin în temeiul dreptului primar acordând subvenții mai degrabă prin contract decât prin decizii unilaterale, fără a stipula în aceste contracte obligații de motivare în sarcina sa, respectiv dreptul la apărare în favoarea partenerilor săi contractuali.
145. Tribunalul și‑a întemeiat opinia conform căreia în cadrul unui litigiu contractual un reclamant nu putea invoca obligațiile prevăzute de dreptul Uniunii în sarcina instituțiilor Uniunii, printre altele, pe jurisprudența Curții referitoare la distincția dintre răspunderea extracontractuală și cea contractuală(111). Potrivit acestei jurisprudențe, simpla referire la norme juridice care nu rezultă din contract nu poate afecta natura răspunderii și, prin urmare, competența jurisdicțională pentru un litigiu în legătură cu aceasta. Din această jurisprudență nu reiese însă că instituțiile Uniunii nu sunt supuse obligațiilor care le revin în temeiul dreptului Uniunii și că partenerii contractuali ai acestora nu pot să le invoce.
146. În plus, jurisprudența Tribunalului potrivit căreia instituțiile Uniunii sunt supuse drepturilor fundamentale și altor obligații de autoritate publică numai în cadrul actelor unilaterale, dar nu și în cadrul contractelor s‑a dezvoltat inițial din considerentul că motivul întemeiat pe încălcarea unor astfel de obligații este „inoperant” în contextul acțiunilor contractuale, cu alte cuvinte, este lipsit de obiect întrucât, în orice caz, o asemenea încălcare nu ar putea să aibă efecte asupra existenței drepturilor contractuale ale părților(112).
147. Această apreciere este însă eronată, deoarece încălcarea drepturilor fundamentale sau încălcarea altor obligații de autoritate publică ce revin autorității administrative contractante nu pot fi, prin natura lor, inoperante în cadrul acțiunilor contractuale. Dimpotrivă, astfel de încălcări, după cum Curtea însăși a stabilit deja, ar putea avea efect asupra pretențiilor contractuale ale părților(113). Pe de altă parte, jurisprudența referitoare la încălcarea dreptului la apărare arată că motivul întemeiat pe încălcarea dreptului nu este în general inadmisibil doar pentru că această încălcare nu se reflectă în mod necesar în dispozitivul hotărârii(114). Nu în ultimul rând, simpla constatare a unei încălcări a dreptului are în sine un efect de reparație asupra reclamantului și un efect de disciplinare asupra administrației(115).
148. În sfârșit, opinia Tribunalului potrivit căreia instanța competentă în materia contractuală nu poate examina, în cadrul articolului 272 TFUE, motive întemeiate pe încălcarea drepturilor fundamentale ale Uniunii și a altor obligații de autoritate publică ale instituțiilor Uniunii nu este compatibilă cu repartizarea competențelor jurisdicționale în temeiul articolelor 263, 272 și 274 TFUE.
149. Astfel, potrivit Curții, actele Uniunii care fac obiectul unui contract între reclamant și o instituție a Uniunii pot fi calificate ca fiind supuse unei căi de atac numai în situații excepționale, în cadrul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE, deoarece, în caz contrar, instanțele Uniunii ar risca să lipsească de conținut articolul 272 TFUE și, în cazul în care contractul nu conține o clauză compromisorie, să își extindă competența în afara limitelor prevăzute la articolul 274 TFUE(116). Prin urmare, așa cum s‑a explicat anterior, sunt calificate ca supuse unei căi de atac în cadrul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE numai deciziile de compensare, deciziile care constituie titluri executorii și actele care produc efecte în întregime în afara relației contractuale(117).
150. După cum a arătat avocatul general Cruz Villalón în Concluziile prezentate în cauza Lito Maieftiko Gynikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia, definiția actului supus unei căi de atac în temeiul articolului 263 TFUE este, așadar, mai restrictivă în context contractual decât într‑un alt context. Astfel, în acest context, pentru ca un act să poată fi supus unei căi de atac nu este suficient ca acesta să producă efecte juridice obligatorii față de destinatar(118). Prin urmare, notele de debit prin care un partener contractual este somat să plătească o creanță cu indicarea termenului de scadență(119), rapoartele de audit care identifică nereguli în utilizarea fondurilor din subvenții și constată creanțele rezultate(120) sau deciziile de reziliere unilaterală a contractului(121) nu constituie, de exemplu, în context contractual, acte care pot face obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE(122).
151. Acest lucru pare justificat în măsura în care partenerul contractual dispune de o cale de atac în fața instanței competente în materia contractuală împotriva unor acte efectuate în contextul contractului în privința cărora a fost negată posibilitatea exercitării unei căi de atac în temeiul articolului 263 TFUE. Totuși, această „excepție a acțiunii paralele”(123) funcționează numai dacă acțiunea este de asemenea efectivă. Aceasta înseamnă că instanța competentă în materie de contracte trebuie să aibă competența de a examina toate elementele de fapt și de drept relevante pentru litigiul pendinte în fața sa(124).
152. Această opinie a fost confirmată în mod implicit de răspunsul Comisiei la o întrebare adresată de Curte în cadrul ședinței din prezentul recurs. Astfel, la întrebarea privind modul în care poate fi verificată respectarea drepturilor fundamentale în contextul acțiunilor contractuale dacă, potrivit Tribunalului, motivele întemeiate pe acest drept sunt totuși inadmisibile, Comisia a răspuns că astfel de motive ar putea fi apreciate, într‑un asemenea caz, în cadrul acțiunii în anulare. Dar acest lucru ar însemna că nu numai deciziile care constituie titluri executorii adoptate de Comisie, ci toate actele adoptate de instituțiile Uniunii în raport cu partenerii contractuali ai acestora ar trebui calificate ca fiind supuse unei căi de atac în temeiul articolului 263 TFUE, pentru a facilita partenerilor contractuali accesul la o cale de atac efectivă. O asemenea concluzie ar fi însă incompatibilă cu jurisprudența Curții potrivit căreia actele instituțiilor Uniunii adoptate în context contractual nu pot fi nicidecum calificate ca fiind supuse unei căi de atac în temeiul articolului 263 TFUE, cu excepția deciziilor care constituie titluri executorii(125).
153. În acest scop, este necesar ca instanța competentă în materie contractuală să poată examina, în afară de contract și de dispozițiile de drept al Uniunii aplicabile în special contractelor și de dreptul național aplicabil în subsidiar, toate motivele care se întemeiază pe încălcarea de către instituțiile Uniunii a drepturilor fundamentale sau a altor obligații de autoritate publică prevăzute de dreptul Uniunii(126).
154. Aceasta este situația cu atât mai mult cu cât actele în cauză, cum ar fi controalele de contabilitate ale partenerului contractual, suspendarea unilaterală a plăților, rezilierea unilaterală a contractului sau stabilirea unilaterală a sumelor care trebuie rambursate prin intermediul notelor de debit care declanșează scadența, deși sunt calificate drept contractuale sub aspectul acțiunii judiciare, corespund adesea exercitării unor competențe unilaterale ale instituțiilor Uniunii, care sunt prevăzute de dispoziții legale sau, în unele cazuri, de clauze contractuale standard nenegociabile(127).
155. Așa se explică de asemenea de ce partenerii contractuali ai instituțiilor Uniunii declară adesea, în mod intuitiv, acțiunile pe care le formulează împotriva unor astfel de acte ca acțiuni în anulare. În conformitate cu soluția reprezentată aici, o astfel de acțiune nu poate în niciun caz să fie declarată inadmisibilă întrucât reclamantul reproșează instituției în cauză încălcarea drepturilor fundamentale sau a altor obligații de autoritate publică ce îi revin în temeiul dreptului Uniunii sau invocă alte motive care, în conformitate cu jurisprudența existentă a Tribunalului, sunt descrise(128) ca fiind „caracteristice pentru o acțiune în anulare”.(129)
c)      Concluzie intermediară
156. Din considerațiile anterioare rezultă că exercitarea competenței Comisiei de a adopta decizii care constituie titluri executorii în vederea recuperării creanțelor contractuale nu încalcă principiul protecției încrederii legitime dacă partenerul contractual a fost informat în contract, precum în speță, cu privire la existența acestei posibilități.
157. În schimb, constituie o încălcare a dreptului partenerului contractual al Comisiei la o cale de atac efectivă să se impună partenerului contractual al Comisiei să formuleze împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu atât o acțiune în anulare în temeiul articolului 263, cât și o acțiune contractuală în temeiul articolului 272 TFUE, pentru a obține o examinare completă a legalității acestei decizii.
158. Totodată, constituie o încălcare a dreptului la o cale de atac efectivă ca partenerul contractual să nu poată reproșa instituției contractante a Uniunii în cadrul unei acțiuni contractuale în temeiul articolului 272 TFUE încălcarea drepturilor fundamentale și a altor obligații de autoritate publică prevăzute de dreptul Uniunii.
3.      Concluzia cu privire la al doilea motiv de recurs
159. În concluzie, trebuie să se rețină că al doilea motiv de recurs este parțial întemeiat: Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când, la punctele 70 și 71 din hotărârea atacată, a constatat că, în cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul 263 TFUE împotriva unei decizii care constituie titlu executoriu pot fi examinate numai acele motive și argumente care pun sub semnul întrebării legalitatea deciziei atacate în temeiul tratatelor UE și a oricărei norme juridice de punere în aplicare a acestora, implicit în temeiul dreptului Uniunii, în timp ce în cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul 272 TFUE pot fi examinate numai acele motive și argumente prin care sunt invocate încălcări ale acordurilor de grant sau ale dreptului național aplicabil acestora.
B.      Cu privire la primul motiv
160. În cadrul primului motiv, ADR susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că și‑a întemeiat hotărârea pe o interpretare prea strictă și, în cele din urmă, disproporționată a principiului potrivit căruia Uniunea poate finanța doar costurile suportate în mod efectiv(130).
161. Astfel, Tribunalul nu ar fi ținut seama în mod suficient de faptul că ADR a executat cu rezultate bune proiectele finanțate. Acest lucru contrazice intenția exprimată chiar de Comisie și de Parlamentul European de a facilita în viitor viața beneficiarilor granturilor concentrându‑se mai mult asupra rezultatelor obținute decât asupra justificării costurilor suportate.
162. Acest argument nu poate fi admis.
163. Astfel, trebuie remarcat, în primul rând, că, în recursul său, ADR nu pune în discuție constatările efective pe baza cărora Tribunalul a respins argumentele sale referitoare la neeligibilitatea anumitor cheltuieli. În plus, aceste aprecieri ale situației de fapt nu sunt, în orice caz, supuse controlului Curții ca instanță de recurs, cu excepția cazului unei denaturări a elementelor de probă sau atunci când inexactitatea materială a constatărilor de fapt rezultă din înscrisurile dosarului(131), ceea ce nu este cazul în speță.
164. Prin urmare, se pune numai întrebarea dacă Tribunalul, în pofida faptelor pe baza cărora a confirmat caracterul neeligibil al cheltuielilor în litigiu, ar fi trebuit să prezume eligibilitatea acestor cheltuieli întrucât este cert că ADR a executat cu rezultate bune măsura finanțată.
165. Răspunsul la această întrebare trebuie să fie unul negativ. Astfel, după cum a precizat Curtea, principiul conform căruia Uniunea poate finanța în cadrul unui grant numai acele cheltuieli care sunt suportate în mod efectiv înseamnă că buna executare a măsurii finanțate care s‑a produs între timp nu are niciun efect asupra obligației beneficiarului de a dovedi utilizarea sumelor care i‑au fost acordate(132). Prin urmare, în cazul în care costurile declarate de beneficiar nu pot fi verificate, Comisiei nu‑i rămâne decât să procedeze la recuperarea subvenției până la valoarea sumelor care nu sunt justificate. Prin urmare, Comisia nu se poate abține de la efectuarea unei astfel de recuperări nici pe baza unor considerente legate de proporționalitate(133).
166. În cazul de față, Tribunalul a constatat că costurile aferente a doi experți au fost declarate în mod corect neeligibile deoarece s‑a demonstrat că unul dintre acești experți a lucrat pentru un alt proiect într‑o zi pentru care ADR a calculat costuri pentru unul dintre proiectele vizate în speță. Având în vedere acest argument concret în favoarea faptului că imputarea costurilor respective nu a fost în conformitate cu realitatea, ADR nu a furnizat dovezile solicitate în sensul că aceasta ar fi fost o eroare izolată. Dimpotrivă, rezervele auditorilor au fost confirmate de alte aspecte, precum neefectuarea la termen a unor plăți și lipsa unor acte justificative(134). Și, în sfârșit, niciunul dintre celelalte argumente prezentate de ADR împotriva rapoartelor de audit nu au ca efect să pună sub semnul întrebării rezultatele acestor rapoarte(135).
167. În consecință, Tribunalul a ajuns la concluzia că punerea în aplicare cu succes a măsurii în cauză, cu rezultate bune, invocată de ADR, nu este suficientă pentru a accepta ca eligibile costurile în discuție dacă nu sunt respectate și celelalte condiții de eligibilitate(136).
168. Această argumentație nu conține nicio eroare de drept. În special, nu i se poate reproșa Tribunalului o interpretare prea strictă a principiului potrivit căruia Uniunea nu poate subvenționa decât costurile suportate în mod efectiv. Dimpotrivă, Tribunalul a aplicat corect jurisprudența Curții potrivit căreia, în lipsa unor documente justificative referitoare la suportarea efectivă a unor cheltuieli, dovada că a fost realizat un proiect nu este suficientă pentru a justifica acordarea unei subvenții specifice.
169. În aceste condiții, nu este necesar să se abordeze distincția – de a cărei relevanță în speță ADR se îndoiește – făcută de Comisie între subvenții, care urmăresc să permită beneficiarului să desfășoare o activitate importantă din punct de vedere strategic pentru Uniune, și contractele de achiziții publice, care implică o prestare de servicii cu titlu oneros. Nu este necesar să se discute nici problema, în dezbatere între părți, referitoare la măsura în care rezultatele proiectului realizat au fost utilizate și exploatate de Comisie sau chiar de ADR.
170. În cele din urmă, împrejurarea, menționată de ADR, conform căreia, la elaborarea noului Regulament financiar 2018/1046(137), Comisia și Parlamentul și‑au exprimat intenția de a depune eforturi pentru a obține o mai mare orientare către rezultate a plăților în domeniul granturilor(138), iar aceste eforturi se reflectă în prezent în mod efectiv în dispozițiile Regulamentului 2018/1046 nu modifică, nici ea, cu nimic concluzia menționată anterior(139). Astfel, este cert că aceste dispoziții nu se aplică în cazul de față.
171. Din ansamblul considerațiilor precedente rezultă că primul motiv trebuie respins.
C.      Cu privire la efectele temeiniciei celui de al doilea motiv de recurs asupra menținerii hotărârii atacate
172. În conformitate cu jurisprudența Curții, o eroare de drept a Tribunalului nu conduce la anularea hotărârii atacate dacă dispozitivul hotărârii este considerat corect pentru alte motive de drept(140).
173. Aceasta este situația în prezenta cauză. În hotărârea atacată, Tribunalul însuși a expus motivele care susțin dispozitivul, în pofida erorii de drept constatate anterior(141).
174. Astfel, la punctele 71-80 din hotărârea atacată, Tribunalul a împărțit în mod eronat motivele și argumentele ADR în „motive contractuale”, care trebuie subsumate unei acțiuni în temeiul articolului 272 TFUE, și, respectiv, „motive de nulitate”, care trebuie subsumate unei acțiuni în temeiul articolului 263 TFUE. Totodată, Tribunalul a divizat examinarea efectuată apoi cu privire la aceste motive și argumente într‑o examinare în temeiul articolului 272 TFUE, în cadrul căreia a examinat numai „motivele contractuale” (punctele 81-188 din hotărârea atacată), și o examinare în temeiul articolului 263 TFUE, în cadrul căreia a analizat numai „motivele de nulitate” (punctele 189-218 din hotărârea atacată).
175. Cu toate acestea, în cadrul acestor examinări separate din punct de vedere formal, Tribunalul a analizat toate motivele și argumentele invocate de ADR și a verificat dacă sunt întemeiate pe fond. Aceasta cu atât mai mult cu cât, la punctul 75 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat că primul aspect invocat de ADR în cadrul celui de al doilea motiv, potrivit căruia Comisia a transmis ADR rapoartele de audit finale cu o întârziere nerezonabilă, încălcând astfel principiul bunei administrări și dreptul la apărare al ADR(142), ar fi trebuit să susțină cererile formulate de ADR atât în cadrul articolului 272, cât și în cadrul articolului 263 TFUE.
176. Ulterior, Tribunalul a analizat motivul în cauză la punctele 172-184 din hotărârea atacată mai întâi în cadrul examinării cererii în conformitate cu articolul 272 TFUE. Ulterior, Tribunalul a examinat din nou argumentele ADR, la punctele 215-218 din hotărârea atacată, în cadrul examinării cererii în conformitate cu articolul 263 TFUE.
177. Prin urmare, sub aspectul structurii, Tribunalul a efectuat o examinare în urma unei împărțiri stricte între motivele de nulitate și cele de natură contractuală, săvârșind astfel o eroare de drept. Cu toate acestea, în cazul de față, această distincție nu a avut nici un efect asupra admisibilității motivelor invocate de ADR și asupra examinării lor pe fond.
178. Pe de altă parte, ADR nu a demonstrat și nici măcar nu a susținut că examinarea separată a argumentelor sale în cadrul unei acțiuni în temeiul articolului 272 TFUE, pe de o parte, și în cadrul unei acțiuni în temeiul articolului 263 TFUE, pe de altă parte, ar fi determinat în mod efectiv o apreciere incompletă de către Tribunal a argumentelor prezentate în primă instanță.
179. Mai mult, după cum arată rezultatul examinării primului motiv de recurs, ADR nu a contestat – sau, în orice caz, nu a contestat cu succes – concluziile Tribunalului privind temeinicia pe fond a motivelor și a criticilor, cu excepția acelora care au făcut obiectul celui de al doilea motiv de recurs(143).
180. Prin urmare, eroarea de drept constatată mai sus(144) nu a afectat dispozitivului hotărârii atacate. În consecință, al doilea motiv de recurs, deși întemeiat, nu poate determina anularea acestei hotărâri.
VI.    Cheltuieli de judecată
181. Potrivit articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, în cazul în care respinge recursul, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.
182. Articolul 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, aplicabil procedurilor de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acest regulament, prevede că, în cazul în care părțile cad, fiecare, în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Totuși, în cazul în care împrejurările cauzei justifică acest lucru, Curtea poate decide ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, o parte să suporte o fracțiune din cheltuielile de judecată efectuate de cealaltă parte.
183. În cazul de față, Comisia are câștig de cauză în măsura în care recursul trebuie respins, întrucât dispozitivul hotărârii atacate este corect pentru alte motive de drept, în pofida erorii de drept constatate.
184. Cu toate acestea, al doilea motiv de recurs, care reprezintă partea principală a recursului, s‑a dovedit a fi justificat tocmai ca urmare a acestei erori de drept.
185. Având în vedere aceste circumstanțe, este justificat să se decidă că ADR va suporta două treimi din propriile cheltuieli de judecată și două treimi din cheltuielile de judecată efectuate de Comisie, iar Comisia, o treime din propriile cheltuieli de judecată și o treime din cheltuielile de judecată efectuate de ADR.
VII. Concluzie
186. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să hotărască după cum urmează:
1)      Respinge recursul.
2)      ADR Center SpA suportă două treimi din propriile cheltuieli de judecată și două treimi din cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană.
3)      Comisia Europeană suportă o treime din propriile cheltuieli de judecată și o treime din cheltuielile de judecată efectuate de ADR Center SpA.
1      Limba originală: germana.
2      A se vedea, în legătură cu acest interval de timp, punctul 68 din prezentele concluzii.
3      Hotărârea Tribunalului din 20 iulie 2017, ADR Center/Comisia (T‑644/14, EU:T:2017:533), denumită în continuare „hotărârea atacată”.
4      A se vedea cauza T‑364/15, ADR Center/Comisia, și cauza T‑191/16, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia. În plus, la Curte este pendinte cauza C‑378/16 P, Inclusion Alliance for Europe/Comisia, care ridică aceleași probleme ca prezentul recurs, precum și cauza C‑730/18 P, SC/Eulex Kosovo, în care se ridică probleme conexe.
5      JO 2012, L 298, p. 1. Acordurile de grant în cauză au fost încheiate în luna decembrie 2008 și, prin urmare, încă sub imperiul Regulamentului nr. 1605/2002 (a se vedea, mai jos, punctul 9 din prezentele concluzii), iar trimiterea la dreptul Uniunii aplicabil din acordurile de grant este, atât cât se poate observa, una dinamică (a se vedea punctul 11 din prezentele concluzii), astfel încât acest din urmă regulament a devenit de asemenea aplicabil odată cu intrarea în vigoare a Regulamentului financiar nr. 966/2012. În orice caz, decizia atacată a Comisiei a fost adoptată la 27 iunie 2014 și, prin urmare, deja sub imperiul Regulamentului financiar nr. 966/2012 (a se vedea, mai jos, punctul 18 din prezentele concluzii), astfel încât acesta este relevant în speță. Acest lucru este în concordanță cu faptul că dispoziția care reprezintă temeiul juridic al unui act juridic și care conferă instituției Uniunii competența de a‑l adopta trebuie să fie în vigoare la data adoptării sale; a se vedea Hotărârea din 14 iunie 2016, Comisia/McBride și alții. (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, punctul 40).
6      A se vedea, în varianta inițială, articolul 72 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO 2002, L 248, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 198) și, în prezent, articolul 100 alineatul (2) din Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii, de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013, (UE) nr. 1301/2013, (UE) nr. 1303/2013, (UE) nr. 1304/2013, (UE) nr. 1309/2013, (UE) nr. 1316/2013, (UE) nr. 223/2014, (UE) nr. 283/2014 și a Deciziei nr. 541/2014/UE și de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1).
7      Punctele 2, 3, 6 și 9 din hotărârea atacată.
8      Punctul 12 din hotărârea atacată.
9      Punctele 5, 8 și 11 din hotărârea atacată.
10      Punctul 14 din hotărârea atacată.
11      Punctul 15 din hotărârea atacată.
12      Punctul 17 din hotărârea atacată.
13      Punctul 18 din hotărârea atacată.
14      Punctele 19-21 din hotărârea atacată.
15      Punctele 22-31 din hotărârea atacată.
16      Punctele 32-36 din hotărârea atacată.
17      Punctele 37-40 din hotărârea atacată.
18      Punctele 41 și 42 din hotărârea atacată, anexa 33 la cererea introductivă a procedurii din prima instanță.
19      Ordonanța președintelui Tribunalului din 7 aprilie 2016, ADR Center/Comisia (T‑644/14 R, nepublicată, EU:T:2016:201, punctele 10-12).
20      Ordonanța președintelui Tribunalului din 7 aprilie 2016, ADR Center/Comisia (T‑644/14 R, nepublicată, EU:T:2016:201, punctul 26 și urm.).
21      Punctele 53-62 din hotărârea atacată.
22      Punctele 63-67 din hotărârea atacată.
23      În mod întemeiat Tribunalul nu a considerat o problemă faptul că ADR nu a contestat competența Comisiei de a adopta decizia atacată decât în memoriul său în replică. Astfel, problema competenței autorului unei acțiuni trebuie, în orice caz, examinată din oficiu de către instanța Uniunii și, prin urmare, poate fi ridicată în orice fază a procedurii; a se vedea Hotărârea din 14 decembrie 2016, SV Capital/EBA (C‑577/15 P, EU:C:2016:947, punctele 31 și 32 și jurisprudența citată).
24      Considerații similare, deși fără o analiză mai extinsă, pot fi găsite în hotărâri anterioare ale Tribunalului: a se vedea Hotărârea din 13 iunie 2012, Insula/Comisia (T‑246/09, nepublicată, EU:T:2012:287, punctele 94 și 95), Hotărârea din 27 septembrie 2012, Applied Microengineering/Comisia (T‑387/09, EU:C:2012:501, punctul 39), și Hotărârea din 4 iulie 2017, Systema Teknolotzis/Comisia (T‑234/15, EU:C:2017:461, punctul 91); a se vedea de asemenea Hotărârea din 13 iunie 2019, Synergy Hellas/Comisia (T‑244/18, nepublicată, EU:T:2019:409, punctul 40).
25      Articolul 272 TFUE se referă la Curtea de Justiție a Uniunii Europene ca instituție în ansamblu. În conformitate cu articolul 256 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 51 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, Tribunalul are competența să judece în primă instanță acțiunile menționate la articolul 272 TFUE.
26      În Hotărârea din 19 octombrie 2010, Nencini/Parlamentul (T‑431/10 R, nepublicată, EU:T:2010:441, punctul 19), în Hotărârea din 19 mai 2015, Costa/Parlamentul (T‑197/15 R, nepublicată, EU:T:2015:294, punctul 26), și în Hotărârea din 16 februarie 2017, Gollnisch/Parlamentul (T‑624/16 R, nepublicată, EU:T:2017:94, punctele 51 și 52), Tribunalul a constatat numai că Parlamentul, spre deosebire de Consiliu, Comisie și Banca Centrală Europeană, nu dispune de competența de a adopta decizii care constituie titluri executorii în conformitate cu articolul 299 TFUE. Chestiunea referitoare la un eventual temei al competenței în articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012, respectiv în norma care l‑a precedat din Regulamentul nr. 1605/2002 (a se vedea, mai sus, nota de subsol 5), nu a fost însă abordată de Tribunal (a se vedea punctul 41 din prezentele concluzii). În decizia sa privind recursul în cauza T‑624/16 R, menționată anterior, Curtea nu a răspuns, din motive de admisibilitate, la un argument care ridica problema competenței Parlamentului de a adopta decizii care constituie titluri executorii; a se vedea Ordonanța președintelui Curții din 6 iulie 2017, Gollnisch/Parlamentul [C‑189/17 P(R), nepublicată, EU:C:2017:528, punctele 46 și 47). De asemenea, din articolul 68 din Decizia Biroului Parlamentului European din 19 mai și din 9 iulie 2008 privind normele de aplicare a Statutului deputaților în Parlamentul European (JO 2009, C 159, p. 1) nu reiese decât că secretarul general dă instrucțiuni de recuperare a sumelor plătite în mod nejustificat deputaților, nu însă și dacă în acest scop ar trebui sau pot să fie adoptate decizii care constituie titluri executorii. La rândul său, Curtea a soluționat până în prezent numai cauze în care Parlamentul a decis că sumele fuseseră plătite în mod necuvenit și a trimis deputaților în cauză note de debit corespunzătoare, dar nu a adoptat decizii care constituie titluri executorii; a se vedea, de exemplu, Ordonanța președintelui Curții din 11 noiembrie 2011, Nencini/Parlamentul [C‑530/10 P (R), nepublicată, EU:C:2011:729, punctele 3 și 4], Hotărârea din 14 iunie 2016, Marchiani/Parlamentul (C‑566/14 P, EU:C:2016:437, punctele 16, 17, 22 și 23), precum și Ordonanța din 21 mai 2019, Le Pen/Parlamentul (C‑525/18 P, nepublicată, EU:C:2019:435, punctele 13 și 14); a se vedea de asemenea Ordonanța dată astăzi în cauza Le Pen/Parlamentul (C‑38/19 P).
27      În conformitate cu articolul 2 litera (b) din Regulamentul financiar nr. 966/2012, termenul „instituție” în sensul acestui regulament înseamnă Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul, Comisia Europeană, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, Curtea de Conturi, Comitetul Economic și Social European, Comitetul Regiunilor, Ombudsmanul European, Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor și Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE), dar nu și Banca Centrală Europeană. A se vedea de asemenea articolul 2 punctul 67 din Regulamentul 2018/1046, care a urmat, precum și articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (anterior) nr. 1605/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE, Euratom) nr. 1081/2010 (JO 2010, L 311, p. 9). Spre deosebire de această ultimă versiune, din versiunea inițială a Regulamentului nr. 1605/2002 lipsea Consiliul European, instituit prin Tratatul de la Lisabona ca instituție a Uniunii, precum și Serviciul European de Acțiune Externă, înființat abia în anul 2010.
28      Articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012, ca și din norma care i‑a succedat, articolul 100 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1046 (a se vedea, mai sus, nota de subsol 5) sunt ambigue, întrucât primul paragraf al acestui articol prevede fără nicio rezervă, că „instituția” poate constata în mod oficial o creanță printr‑o decizie care constituie titlu executoriu în sensul articolului 299 din TFUE, iar al doilea paragraf prevede că, în situații excepționale, Comisia poate de asemenea adopta o astfel de decizie executorie în beneficiul altor instituții și la cererea acestora, în legătură cu creanțele generate în relația cu personalul căruia i se aplică Statutul funcționarilor. Articolul 85 alineatul (2) din Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 privind normele de aplicare a Regulamentului financiar (JO 2012, L 362, p. 1) stabilește în mod clar că, în cazul unor situații excepționale, „instituțiile vizate, altele decât cele menționate în temeiul articolului 299 din TFUE”, pot solicita Comisiei să adopte o decizie executorie. Cel puțin la prima vedere, nu este clar de ce au fost necesare aceste dispoziții dacă articolul 79 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul financiar nr. 966/2012 acorda oricum tuturor instituțiilor în sensul prezentului regulament (a se vedea, mai sus, nota de subsol 27) competența de a adopta decizii care constituie titluri executorii. Norma predecesoare a articolului 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012, prevăzută la articolul 72 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1605/2002 (a se vedea, mai sus, nota de subsol 5), nu conținea însă o reglementare corespunzătoare celei de la articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul financiar nr. 966/2012 și nici în normele de aplicare a Regulamentului nr. 1605/2002, stabilite prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2342/2002 (JO 2002, L 357, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 4, p. 3), nu se regăsește o dispoziție corespunzătoare.
29      Articolul 62 alineatul (2) din Regulamentul delegat (UE) nr. 1271/2013 al Comisiei din 30 septembrie 2013 privind regulamentul financiar cadru pentru organismele menționate la articolul 208 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului (JO 2013, L 328, p. 42) și, în prezent, articolul 68 din Regulamentul delegat (UE) 2019/715 al Comisiei din 18 decembrie 2018 privind regulamentul financiar cadru pentru organele instituite în temeiul TFUE și al Tratatului Euratom și menționate la articolul 70 din Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului (JO 2019, L 122, p. 1) prevăd posibilitatea executării silite în vederea recuperării creanțelor, însă nu este clar dacă agențiile descentralizate pot adopta în acest scop decizii care constituie titluri executorii. În schimb, agențiile executive ale Comisiei nu sunt în măsură să adopte astfel de decizii, întrucât această competență este rezervată Comisiei. A se vedea, referitor la Agenția Executivă pentru Cercetare, Ordonanța din 12 septembrie 2018, Holistic Innovation Institute/REA (C‑241/17 P, nepublicată, EU:C:2018:704, punctul 4).
30      De exemplu, în ceea ce privește Banca Centrală Europeană, odată cu înființarea acesteia prin Tratatul de la Maastricht, la articolul 108a alineatul (2) [devenit articolul 110 alineatul (2)] din Tratatul CE a fost inclusă o trimitere explicită conform căreia articolul 192 (devenit articolul 256) din Tratatul CE, cu alte cuvinte, dispoziția predecesoare a articolului 299 TFUE, se aplica de asemenea regulamentelor și deciziilor Băncii Centrale Europene, în schimb, includerea ulterioară a Băncii Centrale Europene, prin Tratatul de la Lisabona, în articolul 299 TFUE a fost astfel o chestiune de redactare.
31      Articolul 92 din Tratatul CECO, articolul 192 CE (1957) și articolul 164 din Tratatul Euratom.
32      A se vedea, mai sus, punctul 36 din prezentele concluzii.
33      A se vedea, mai jos, punctele 82 și 84 din prezentele concluzii.
34      A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punctul 65).
35      A se vedea în acest sens articolul 161 alineatul (1) coroborat cu articolul 156 alineatele (1) și (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, precum și articolul 165 alineatul (1) coroborat cu articolul 160 alineatele (1) și (2) din Regulamentul de procedură al Curții.
36      În hotărârea atacată, Tribunalul nu a analizat problema admisibilității acțiunii în anulare formulate în temeiul articolului 263 TFUE și îndreptate împotriva deciziei atacate, însă a prezumat în mod implicit admisibilitatea acestei acțiuni; a se vedea, de exemplu, punctele 61 și 68 din hotărârea atacată.
37      A se vedea în special Hotărârea din 13 iunie 2012, Insula/Comisia (T‑246/09, nepublicată, EU:T:2012:287, punctul 93), Hotărârea din 27 septembrie 2012, Applied Microengineering/Comisia (T‑387/09, EU:T:2012:501, punctul 38), Hotărârea din 9 noiembrie 2016, Trivisio Prototyping/Comisia (T‑184/15, nepublicată, EU:T:2016:652, punctul 45), Hotărârea din 4 iulie 2017, Systema Teknolotzis/Comisia (T‑234/15, EU:T:2017:461, punctul 90), și Hotărârea din 13 iunie 2019, Synergy Hellas/Comisia (T‑244/18, nepublicată, EU:T:2019:409, punctul 40).
38      A se vedea, mai jos, punctele 95-105 din prezentele concluzii.
39      Fără a aduce atingere argumentelor expuse la punctul 49 din prezentele concluzii, această apreciere este valabilă chiar dacă s‑ar dori să se considere că, în conformitate cu concepția Tribunalului din hotărârea atacată și contrar opiniei exprimate în aceste concluzii (a se vedea punctele 113-136 de mai jos), examinarea legalității unei decizii care constituie titlu executoriu adoptate în vederea recuperării unei creanțe contractuale poate fi împărțită în examinarea legalității procedurale a acestei decizii de către instanța sesizată cu acțiunea în anulare, pe de o parte, și examinarea legalității pe fond a aceleiași decizii de către instanța de judecată competentă în materie contractuală, pe de altă parte. Astfel, dacă, în lipsa unei clauze compromisorii, în acest din urmă caz instanța este cea națională, divizarea competenței jurisdicționale între instanța Uniunii competentă pentru examinarea legalității procedurale a deciziei atacate și instanța națională competentă pentru examinarea pretențiilor contractuale care stau la baza acestei decizii nu ar fi compatibilă cu cerințele protecției jurisdicționale efective, întrucât ar face să fie excesiv de dificil pentru reclamant să se prevaleze de drepturile care îi revin. Tribunalul a stabilit în mod corect – deși implicit – acest lucru la punctele 209-214 din hotărârea atacată.
40      A se vedea, mai sus, punctele 36 și 44 din prezentele concluzii.
41      În cazul în care contractul respectiv nu conține o clauză compromisorie în favoarea instanțelor Uniunii, ar trebui să fie clarificat în mod separat aspectul dacă, în vederea recuperării creanțelor contractuale, instituțiile Uniunii pot adopta decizii de compensare, care, având în vedere jurisprudența anterioară, pot fi de asemenea contestate printr‑o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 TFUE [a se vedea Hotărârea din 10 iulie 2003, Comisia/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2003:400, punctele 42 și 45 și dispozitivul), precum și, în ceea ce privește Tribunalul, Hotărârea din 8 octombrie 2008, Helkon Media/Comisia (T‑122/06, nepublicată, EU:T:2008:418, punctele 46-52), Hotărârea din 6 octombrie 2015, Technion și Technion Research & Development Foundation/Comisia (T‑216/12, EU:T:2015:746, punctul 53), și Hotărârea 14 noiembrie 2017, Alfamicro/Comisia (T‑831/14, nepublicată, EU:T:2017:804, punctele 191-193)]. Astfel, pe de o parte, pare dificil ca, având în vedere protejarea intereselor financiare ale Uniunii, în lipsa unei clauze compromisorii, să se refuze instituțiilor Uniunii posibilitatea de compensare, obligându‑le să aloce în continuare fonduri ale Uniunii unui debitor care nu și‑a îndeplinit obligațiile sau care este în incapacitate de plată. Pe de altă parte, pare problematic, având în vedere repartizarea competențelor între instanțele Uniunii și instanțele naționale, precum și dreptul la o cale de atac efectivă, să se întemeieze competența instanței Uniunii pe o decizie de compensare, deși pentru examinarea temeiniciei creanței în discuție este competentă o instanță națională. În orice caz, într‑o astfel de situație ar trebui să se considere că compensarea are doar un efect practic, iar nu unul juridic. Aceasta ar însemna că eventualul caracter definitiv al deciziei de compensare nu ar putea prejudeca problema temeiniciei sau a existenței creanțelor părților, pe care s‑a întemeiat decizia.
42      Hotărârea din 11 iulie 1985, Maag/Comisia (C‑43/84, EU:C:1985:328, punctul 26), Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 19), și Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punctul 49).
43      Hotărârea din 11 iulie 1985, Maag/Comisia (C‑43/84, EU:C:1985:328, punctul 26).
44      A se vedea, mai sus, punctul 11 din prezentele concluzii. Potrivit argumentației expuse de Comisie în cadrul ședinței din această procedură, adoptarea de decizii care constituie titlu executoriu de recuperare a creanțelor contractuale numai în cazul în care contractele în cauză conțin o clauză compromisorie în favoarea instanțelor Uniunii corespunde practicii sale interne.
45      A se vedea Hotărârea din 27 octombrie 2014, Diktyo Amyntikon Viomichanion Net/Comisia (T‑703/14 R, nepublicată, EU:T:2014:914, punctul 19).
46      A se vedea, mai sus, punctul 18 din prezentele concluzii, precum și punctele 41 și 192 din hotărârea atacată și temeiurile juridice citate în decizia atacată (anexa 33 la cererea introductivă din prima instanță).
47      Noțiunea de „act de bază” desemnează, în conformitate cu articolul 2 litera (d) punctul (i) din Regulamentul financiar nr. 966/2012, un regulament, o directivă sau o decizie în sensul articolului 288 TFUE în ceea ce privește punerea în aplicare a TFUE și a Tratatului Euratom, precum și, în conformitate cu articolul 2 litera (d) punctul (ii) din Regulamentul financiar nr. 966/2012, actele Consiliului privind punerea în aplicare a titlului V din Tratatul privind Uniunea Europeană (Dispoziții comune privind acțiunea externă a Uniunii și dispoziții specifice privind politica externă și de securitate comună).
48      În ceea ce privește utilizarea genezei unei norme ca element de interpretare, a se vedea Hotărârea din 22 octombrie 2009, Zurita García și Choque Cabrera (C‑261/08 și C‑348/08, EU:C:2009:648, punctul 57), și Hotărârea din 3 octombrie 2013, Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, punctul 27), precum și Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/Spania (Planuri de gestionare a deșeurilor) (C‑642/18, EU:C:2019:682, punctul 38 și urm.).
49      A se vedea, mai sus, nota de subsol 5.
50      A se vedea p. 20 din Comunicarea Comisiei din 3 decembrie 2002 intitulată „Îmbunătățirea recuperării creanțelor comunitare prin gestiune directă și partajată a cheltuielilor comunitare”[COM(2002) 671 final, disponibilă la adresa http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0671:FIN:EN:PDF]. A se vedea în acest sens Beysen, E., „Theorie und Praxis der Rückforderung vertraglicher Finanzhilfen durch die Europäische Kommission”, Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (EWS), 4/2008, p. 120 și urm.
51      A se vedea Hotărârea din 6 mai 1982, BayWa și alții (146/81, 192/81 și 193/81, EU:C:1982:146, punctul 10).
52      Convenția privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene, încheiată la 26 iulie 1995 în temeiul articolului K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană (JO 1995, C 316, p. 48)
53      JO 2017, L 198, p. 29.
54      A se vedea în acest sens Hotărârea din 29 martie 2012, Belvedere Costruzioni (C‑500/10, EU:C:2012:186, punctul 23), și Hotărârea din 5 decembrie 2017, M.A.S. și M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, cunoscută sub numele „Taricco II”, punctul 52).
55      Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 21).
56      Hotărârea din 17 martie 2005, Comisia/AMI Semiconductor Belgium și alții (C‑294/02, EU:C:2005:172, punctul 95), precum și Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/AMI Semiconductor Belgium și alții (C‑294/02, EU:C:2004:549, punctele 167-171).
57      Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 21).
58      Hotărârea din 17 iunie 2010, CEVA/Comisia (T‑428/07 și T‑455/07, EU:T:2010:240, punctul 68).
59      Această noțiune, în limba germană, utilizată în continuare în versiunile în limba germană ale hotărârilor instanțelor Uniunii, își are originea în articolul 71 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1605/2002. De la data intrării în vigoare a Regulamentului financiar nr. 966/2012, versiunea germană a acestuia utilizează însă noțiunea de „cerere de plată”. În schimb, în versiunile în limbile franceză și engleză ale acestor regulamente, noțiunile utilizate în mod curent sunt „note de débit”, respectiv „debit note”.
60      A se vedea Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctele 15, 23 și 24), precum și Hotărârea din 17 iunie 2010, CEVA/Comisia (T‑428/07 și T‑455/07, EU:T:2010:240, punctele 66-69).
61      A se vedea de asemenea Hotărârea din 17 martie 2005, Comisia/AMI Semiconductor Belgium și alții (C‑294/02, EU:C:2005:172, punctul 95), precum și Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/AMI Semiconductor Belgium și alții (C‑294/02, EU:C:2004:549, punctele 167-171).
62      În ceea ce privește diferitele modele de contracte încheiate de o autoritate administrativă din statele membre ale Uniunii, a se vedea rapoartele de țară în Noguellou, R. și Stelkens, U., Droit comparé des contrats publics/Comparative law on public contracts, Bruylant, Bruxelles, 2010.
63      A se vedea articolul L.252 A din Livre des procédures fiscales [Codul de procedură fiscală], articolul 112 și urm. din Décret no 2012‑1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique [Decretul nr. 2012‑1246 din 7 noiembrie 2012 referitor la gestiunea bugetară și contabilă publică], precum și articolele R.2342‑4, R.3342‑8‑1 și R.4341‑4 din Code général des collectivités territoriales [Codul general al colectivităților teritoriale]. A se vedea de asemenea, în legătură cu acest aspect, Galati, D., Les actes émis par l’administration en vue du recouvrement de ses créances non fiscales et non domaniales – Éléments de contentieux administratif et financier, Univ.‑Diss., Universitatea Lille 2, 2001; Chapus, R., Droit administratif général, Montchrestien, Paris, ediția a 15‑a, 2001, p. 470 și urm., punctul 641, precum și Gaudemet, Y., „Exécution forcée et puissance publique: les prérogatives de la puissance publique pour requérir l’exécution”, Revue des contrats, 1/2005, p. 133 și urm.
64      A se vedea, mai sus, punctul 68 din prezentele concluzii.
65      A se vedea în această privință ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure, Book IV – Contracts, p. 143 și urm., în special punctele 2, 3 și 8 (disponibile la adresa http://www.reneual.eu/index.php/projects-and-publications/reneual-1-0).
66      A se vedea în acest sens, mai jos, punctul 154 din prezentele concluzii.
67      În conformitate cu articolul 201 alineatul (2) litera (j), precum și cu punctul 16.4. litera (d) din anexa I la Regulamentul 2018/1046 [fostul articol 138 alineatul (4) litera (d), precum și articolul 180 alineatul (1) al doilea paragraf punctul (ii) din Regulamentul nr. 1268/2012], acordurile de grant și proiectele de contracte publice ale instituțiilor Uniunii indică instanța sau curtea de arbitraj competentă pentru soluționarea litigiilor.
68      A se vedea în acest sens și Hotărârea din 9 noiembrie 2016, Trivisio Prototyping/Comisia (T‑184/15, nepublicată, EU:T:2016:652, punctele 57-59). Opinia conform căreia, având în vedere diferitele tradiții privind contractele încheiate de o autoritate administrativă din statele membre și jurisprudența instanțelor Uniunii, este necesar ca, anterior încheierii contractului, partenerul contractual să fie informat cu privire la posibilitatea Comisiei de a adopta decizii care constituie titluri executorii, este de asemenea susținută în mod convingător în cadrul doctrinei: a se vedea Beysen, E., „Theorie und Praxis der Rückforderung vertraglicher Finanzhilfen durch die Europäische Kommission”, Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (EWS), 4/2008, p. 120 (128 și urm.), precum și Puffer‑Mariette, J.‑C., și Seyr, S., „Die Verträge der europäischen Verwaltung vor dem Unionsrichter”, în Hess, B., Jayme, E. și Mansel, H.‑P., Europa als Rechts- und Lebensraum, Liber amicorum für Christian Kohler, Gieseking, Bielefeld, 2018, p. 441 (455 și urm.).
69      Concluziile avocatului general Cosmas prezentate în cauza Duff și alții (C‑63/93, EU:C:1995:170, punctul 25).
70      A se vedea, mai sus, punctul 12 din prezentele concluzii.
71      A se vedea, mai sus, punctul 52 din prezentele concluzii.
72      A se vedea, mai sus, punctul 50 din prezentele concluzii.
73      A se vedea punctele 48-56 din prezentele concluzii.
74      Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 20), Ordonanța din 29 septembrie 2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Comisia (C‑102/14 P, nepublicată, EU:C:2016:737, punctul 55), și Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punctul 50).
75      A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 10 aprilie 2013, GRP Security/Curtea de Conturi (T‑87/11, nepublicată, EU:T:2013:161, punctele 18 și 40 și urm.), și Hotărârea din 8 martie 2018, Rose Vision/Comisia (T‑45/13 RENV și T‑587/15, nepublicată, EU:T:2018:124, punctele 16 și urm. și 201 și urm. [în cauza respectivă, în cadrul articolului 340 al doilea paragraf TFUE]); a se vedea de asemenea Ordonanța din 19 septembrie 2018, SC/Eulex Kosovo (T‑242/17, EU:T:2018:586, punctul 12 și punctul 38 și urm., recurs pendinte în cauza C‑730/18 P).
76      A se vedea, mai sus, jurisprudența citată la nota de subsol 41.
77      A se vedea, mai sus, punctul 50 din prezentele concluzii, precum și jurisprudența citată la nota de subsol 37 aferentă punctului respectiv.
78      A se vedea, mai sus, punctul 97 din prezentele concluzii.
79      A se vedea în această privință Hotărârea din 4 iulie 2017, Systema Teknotzis/Comisia (T‑234/15, EU:T:2017:461, punctul 91).
80      A se vedea, mai sus, punctul 49 din prezentele concluzii.
81      A se vedea, mai sus, punctele 21 și 22 din prezentele concluzii.
82      A se vedea în acest sens Ordonanța președintelui Curții din 3 mai 1996, Germania/Comisia (C‑399/95 R, EU:C:1996:193, punctul 46 și jurisprudența citată).
83      A se vedea, mai sus, punctul 93 din prezentele concluzii.
84      Acest lucru reiese în special din cuprinsul punctelor 70, 71, 77, 78, 80 și 188 din hotărârea atacată; a se vedea de asemenea Hotărârea din 27 septembrie 2012, Applied Microengineering/Comisia (T‑387/09, EU:T:2012:501, punctul 40 și urm.), și Hotărârea din 16 martie 2016, Hydrex/Comisia (T‑45/15, nepublicată, EU:T:2016:151, punctele 24, 25, 49 și 50) precum și Ordonanța din 21 aprilie 2016, Inclusion Alliance for Europe/Comisia (T‑539/13, nepublicată, EU:T:2016:235, punctul 90 și urm., recurs pendinte în cauza C‑378/16 P) și Hotărârea din 9 noiembrie 2016, Trivisio Prototyping/Comisia (T‑184/15, nepublicată, EU:T:2016:652, punctul 40 și urm.).
85      A se vedea punctul 57 și urm. din hotărârea atacată și Hotărârea din 6 octombrie 2015, Technion și Technion Research & Development Foundation/Comisia (T‑216/12, EU:T:2015:746, punctul 52 și urm.), și Hotărârea din 9 noiembrie 2016, Trivisio Prototyping/Comisia (T‑184/15, nepublicată, EU:T:2016:652, punctul 60 și urm.); a se vedea de asemenea Hotărârea din 19 septembrie 2001, Lecureur/Comisia (T‑26/00, EU:T:2001:222, punctul 37 și urm.), Hotărârea din 17 iunie 2010, CEVA/Comisia (T‑428/07 și T‑455/07, EU:T:2010:240, punctul 57 și urm.), și Hotărârea din 24 octombrie 2014, Technische Universität Dresden/Comisia (T‑29/11, EU:T:2014:912, punctul 40 și urm.).
86      A se vedea Ordonanța din 10 aprilie 2008, Imelios/Comisia (T‑97/07, nepublicată, EU:T:2008:105, punctul 33), Ordonanța din 12 octombrie 2011, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (T‑353/10, EU:T:2011:589, punctul 36 și urm.), și Ordonanța din 13 ianuarie 2014, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Comisia (T‑134/12, nepublicată, EU:T:2014:31, punctul 50), precum și Hotărârea din 24 octombrie 2014, Technische Universität Dresden/Comisia (T‑29/11, EU:T:2014:912, punctul 47), Hotărârea din 9 noiembrie 2016, Trivisio Prototyping/Comisia (T‑184/15, nepublicată, EU:T:2016:652, punctul 119), și Hotărârea din 20 mai 2019, Fundación Tecnalia Research & Innovation/REA (T‑104/18, nepublicată, EU:T:2019:345, punctul 46 și urm. și punctul 66 și urm.). O astfel de distincție între „motivele acțiunii în materie contractuală” și „motivele acțiunii în anulare” amintește de distincția care se operează în dreptul procedural administrativ francez între „contentieux subjectif” în cadrul acțiunilor în materie contractuală și „contentieux objectif” sau „contentieux de la légalité” în cadrul acțiunilor în anulare („recours pour excès de pouvoir”). Această distincție nu împiedică însă, în dreptul procedural administrativ francez, posibilitatea ca instanța să examineze pe deplin în cadrul acțiunilor în materie contractuală legalitatea deciziilor administrative, care sunt calificate drept contractuale și care nu pot fi atacate în mod separat prin acțiune în anulare; a se vedea Chapus, R., Droit du contentieux administratif, Montchrestien, Paris, ediția a treisprezecea, 2008, p. 210 și 211 punctul 229, p. 237 punctul 263, p. 732 și 733 punctul 827, și Folliot, L., Pouvoirs des juges administratifs et distinction des contentieux en matière contractuelle, Univ.‑Diss., Universitatea Paris II, 1994, p. 605 și urm și p. 610. Această situație se regăsește cu atât mai mult în prezent, când contentieux objectif și contentieux subjectif în dreptul procedural administrativ francez s‑au apropiat în ultimii ani tot mai mult; a se vedea și Glaser, E., „Les habits neufs du juge du contrat”, AJDA 6/2011, p. 310 și urm. În sens contrar, în dreptul procedural administrativ francez, instanța poate examina în cadrul unei acțiuni împotriva unui titlu executoriu pe care autoritatea administrativă l‑a emis în vederea recuperării creanțelor contractuale (a se vedea în acest sens, mai sus, nota de subsol 63 din prezentele concluzii) atât legalitatea formală a titlului, cât și existența creanței în litigiu (a se vedea articolul 117 din Decretul nr. 2012‑1246 din 7 noiembrie 2012 referitor la gestiunea bugetară și contabilă publică, precum și articolul L.1617‑5 1° din Codul general al colectivităților teritoriale; a se vedea și Chapus, R., Droit administratif général, Montchrestien, Paris, ediția a cinsprezecea, 2001, p. 470 și urm., punctul 641, și Cheynel, B., „The contestation of the orders to pay issued for the recovery of illegal State aids declared incompatible by the Commission“, Concurrences, 4/2018, articolul N°88144, p. 236 și urm.).
87      T‑387/09, EU:C:2012:501, punctele 40 și 41.
88      11/70, EU:C:1970:114, punctul 3.
89      A se vedea Hotărârea din 17 decembrie 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, punctele 1-3).
90      Sublinierea noastră.
91      Mai mult, decizia care constituie titlu executoriu nu este singurul exemplu de act al Uniunii a cărui legalitate este examinată, în cadrul unei acțiuni în anulare, și în temeiul dispozițiilor contractuale; a se vedea, în ceea ce privește cazul unei decizii privind excluderea temporară de la alte contracte și granturi ale Uniunii a unui partener contractual care a săvârșit o încălcare a contractului, Hotărârea din 10 aprilie 2013, GRP Security/Curtea de Conturi (T‑87/11, nepublicată, EU:T:2013:161, punctul 18 și punctul 55 și urm., în special punctele 62-66).
92      A se vedea, cu titlu de caz de aplicare, de exemplu Hotărârea din 20 mai 2019, Fundación Tecnalia Research & Innovation/REA (T‑104/18, nepublicată, EU:T:2019:345, punctul 55).
93      A se vedea articolul 138 alineatul (4) litera (c) și articolul 180 alineatul (1) al doilea paragraf punctul (i) din Regulamentul nr. 1268/2012 [devenit articolul 201 alineatul (2) punctul (i), precum și punctul 16.4. litera (c) din anexa I la Regulamentul 2018/1046]. Singura excepție o reprezintă acordurile de grant încheiate cu organizații internaționale și anumite tranzacții imobiliare.
94      Curtea intenționează să evite aceste consecințe în eventualitatea în care, în afară de deciziile care constituie titlu executoriu, pot face obiectul unei acțiuni în anulare și alte acte ale Uniunii existente în contextul unui contract; a se vedea Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 19).
95      A se vedea, mai sus, punctele 48-56 și punctul 96 din prezentele concluzii.
96      A se vedea punctele 56 și 62 din hotărârea atacată și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 26 februarie 2015, Planet/Comisia (C‑564/13 P, EU:C:2015:124, punctul 23), și Concluziile noastre prezentate în cauza Planet/Comisia (C‑564/13 P, EU:C:2014:2352, punctul 19 și urm.).
97      A se vedea Hotărârea din 21 septembrie 2011, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Comisia (T‑34/08, nepublicată, EU:T:2011:504), Hotărârea din 28 martie 2012, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Comisia (T‑296/08, nepublicată, EU:T:2012:162), Hotărârea din 13 septembrie 2013, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Comisia (T‑73/08, nepublicată, EU:T:2013:433), și Hotărârea din 12 decembrie 2013, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Comisia (T‑171/08, nepublicată, EU:T:2013:639). Deși actele atacate în aceste cauze nu erau decizii care constituiau titluri executorii, ci decizii ale Comisiei de a nu recunoaște o parte din costurile partenerilor săi contractuali, situația este comparabilă cu cea a adoptării unei decizii care constituie titlu executoriu în vederea recuperării creanțelor contractuale.
98      Cu privire la această componentă a dreptului la o cale de atac efectivă, a se vedea în acest sens și în mod analog Hotărârea din 6 mai 2010, Club Hotel Loutraki și alții (C‑145/08 și C‑149/08, EU:C:2010:247, punctele 72-74 și punctul 80).
99      A se vedea, în legătură cu astfel de situații, de asemenea Hotărârea din 27 septembrie 2012, Applied Microengineering/Comisia (T‑387/09, EU:T:2012:501, punctul 40 și urm.), și Hotărârea din 16 martie 2016, Hydrex/Comisia (T‑45/15, nepublicată, EU:T:2016:151, punctul 24 și urm.), precum și Ordonanța din 21 aprilie 2016, Inclusion Alliance for Europe/Comisia (T‑539/13, nepublicată, EU:T:2016:235, punctul 90 și urm., recurs pendinte în cauza C‑378/16 P).
100      Hotărârea din 6 noiembrie 2012, Otis și alții (C‑199/11, EU:C:2012:684, punctul 49).
101      A se vedea, mai sus, punctul 118 din prezentele concluzii.
102      A se vedea punctele 126-128 din prezentele concluzii.
103      A se vedea Hotărârea din 3 iunie 2009, Comisia/Burie Onderzoek en Advies (T‑179/06, nepublicată, EU:T:2009:171, punctul 118), Ordonanța din 8 februarie 2010, Alisei/Comisia (T‑481/08, EU:T:2010:32, punctul 95), Hotărârea din 11 decembrie 2013, EMA/Comisia (T‑116/11, EU:T:2013:634, punctul 245), Hotărârea din 24 octombrie 2014, Technische Universität Dresden/Comisia (T‑29/11, EU:T:2014:912, punctul 120), Hotărârea din 22 ianuarie 2019, EKETA/Comisia (T‑166/17, nepublicată, EU:T:2019:26, punctul 51, recurs pendinte în cauza C‑273/19 P), și Hotărârea din 20 mai 2019, Fundación Tecnalia Research & Innovation/REA (T‑104/18, nepublicată, EU:T:2019:345, punctele 66-74).
104      A se vedea în acest sens Concluziile noastre prezentate în cauza Commune de Millau și SEMEA/Comisia (C‑531/12 P, EU:C:2014:1946, punctul 88).
105      A se vedea Hotărârea din 19 iunie 2014, Commune de Millau și SEMEA/Comisia (C‑531/12 P, EU:C:2014:2008, punctele 95-109) [chiar dacă examinate formal, în cadrul unei acțiuni având ca obiect răspunderea extracontractuală, în acest caz erau totuși vizate, în cele din urmă, pretenții contractuale: a se vedea punctele 85 și 86 din Concluziile noastre prezentate în cauza Commune de Millau și SEMEA/Comisia (C‑531/12 P, EU:C:2014:1946)], precum și Hotărârea din 11 iunie 2015, EMA/Comisia (C‑100/14 P, nepublicată, EU:C:2015:382, punctul 123), prin care este invalidat punctul 245 din Hotărârea Tribunalului din 11 decembrie 2013, EMA/Comisia (T‑116/11, EU:T:2013:634).
106      A se vedea punctele 170-178 din hotărârea atacată, precum și Hotărârea din 18 noiembrie 2015, Synergy Hellas/Comisia (T‑106/13, EU:T:2015:860, punctele 65-72), Hotărârea din 5 octombrie 2016, European Children's Fashion Association și Instituto de Economía Pública/EACEA (T‑724/14, nepublicată, EU:T:2016:600, punctele 84 și 85), Hotărârea din 4 mai 2017, Meta Group/Comisia (T‑744/14, nepublicată, EU:T:2017:304, punctele 187-193 și 205-210), Hotărârea din 14 noiembrie 2017, Alfamicro/Comisia (T‑831/14, nepublicată, EU:T:2017:804, punctele 166-168 și 175-179), Hotărârea din 22 ianuarie 2019, EKETA/Comisia (T‑166/17, nepublicată, EU:T:2019:26, punctul 51, recurs pendinte în cauza C‑273/19 P), și Hotărârea din 28 februarie 2019, Ateknea Solutions Catalonia/Comisia (T‑69/16, nepublicată, EU:T:2019:121, punctele 98, 125 și 126).
107      A se vedea, mai sus, jurisprudența citată la nota de subsol 103.
108      Astfel s‑a statuat în mod expres în Hotărârea din 24 octombrie 2014, Technische Universität Dresden/Comisia (T‑29/11, EU:T:2014:912, punctul 122); în același sens, a se vedea Ordonanța din 10 mai 2004, Musée Grévin/Comisia (T‑314/03 și T‑378/03, EU:T:2004:139, punctul 83).
109      A se vedea Hotărârea din 17 iunie 2010, CEVA/Comisia (T‑428/07 și T‑455/07, EU:T:2010:240, punctul 73 și punctul 79 și urm.).
110      A se vedea Hotărârea din 25 mai 2004, Distilleria Palma/Comisia (T‑154/01, EU:T:2004:154, punctul 46), Hotărârea din 11 decembrie 2013, EMA/Comisia (T‑116/11, EU:T:2013:634, punctul 275), Hotărârea din 24 octombrie 2014, Technische Universität Dresden/Comisia (T‑29/11, EU:T:2014:912, punctul 120), Ordonanța din 15 februarie 2016, InAccess Networks Integrated Systems/Comisia (T‑82/15, nepublicată, EU:T:2016:90, punctul 60), și Hotărârea din 5 octombrie 2016, European Children's Fashion Association și Instituto de Economía Pública/EACEA (T‑724/14, nepublicată, EU:T:2016:600, punctul 89).
111      A se vedea referirea la Hotărârea din 20 mai 2009, Guighard/Comisia (C‑214/08 P, nepublicată, EU:C:2009:330, punctul 43) din Ordonanța din 8 februarie 2010, Alisei/Comisia (T‑481/08, EU:T:2010:32, punctul 94), care, la rândul său, este citată în Hotărârea din 27 septembrie 2012, Applied Microengineering/Comisia (T‑387/09, EU:T:2012:501, punctul 40), care stă la baza întregii jurisprudențe în discuție în prezenta cauză.
112      A se vedea Hotărârea de principiu din 3 iunie 2009, Comisia/Burie Onderzoek en Advies (T‑179/06, nepublicată, EU:T:2009:171, punctele 116-118), precum și, în temeiul acestei hotărâri, Ordonanța din 8 februarie 2010, Alisei/Comisia (T‑481/08, EU:T:2010:32, punctul 95), Hotărârea din 17 iunie 2010, CEVA/Comisia (T‑428/07 și T‑455/07, EU:T:2010:240, punctul 90), Hotărârea din 13 iunie 2012, Insula/Comisia (T‑246/09, nepublicată, EU:T:2012:287, punctul 274), Hotărârea din 11 decembrie 2013, EMA/Comisia (T‑116/11, EU:T:2013:634, punctele 245, 252 și 253), Hotărârea din 12 iulie 2016, Comisia/Thales développement et coopération (T‑326/13, nepublicată, EU:T:2016:403, punctele 73 și 74), Hotărârea din 22 ianuarie 2019, EKETA/Comisia (T‑166/17, nepublicată, EU:T:2019:26, punctul 51, recurs pendinte în cauza C‑273/19 P), și Hotărârea din 20 mai 2019, Fundación Tecnalia Research & Innovation/REA (T‑104/18, nepublicată, EU:T:2019:345, punctele 66-74). Faptul că însăși Curtea, în două cauze [Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 104), și Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punctul 76)], a formulat o argumentație similară nu ar trebui să o împiedice în prezent să se distanțeze de aceasta.
113      A se vedea Hotărârea din 19 iunie 2014, Commune de Millau și SEMEA/Comisia (C‑531/12 P, EU:C:2014:2008, punctele 95-109), și Concluziile noastre prezentate în cauza Commune de Millau și SEMEA/Comisia (C‑531/12 P, EU:C:2014:1946, punctele 84-91) (chiar dacă examinate formal, în cadrul unei acțiuni având ca obiect răspunderea extracontractuală, în acest caz erau totuși vizate, în cele din urmă, pretenții contractuale); în același sens, Hotărârea din 17 iunie 2010, CEVA/Comisia (T‑428/07 și T‑455/07, EU:T:2010:240, punctul 91).
114      A se vedea Hotărârea din 14 iunie 2018, Makhlouf/Consiliul (C‑458/17 P, nepublicată, EU:C:2018:441, punctul 42 și jurisprudența citată).
115      A se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 28 mai 2013, Abdulrahim/Consiliul și Comisia (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punctele 67-73), și Hotărârea din 6 martie 1979, Simmenthal/Comisia (92/78, EU:C:1979:53, punctul 32), precum și Hotărârea din 23 mai 2014, European Dynamics Luxembourg/BCE (T‑553/11, nepublicată, EU:T:2014:275, punctul 95).
116      A se vedea Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 19).
117      A se vedea, mai sus, punctele 97 și 98 din prezentele concluzii.
118      A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauza Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:110, punctele 46-60) coroborate cu Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 20).
119      A se vedea Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctele 23-25), Ordonanța din 29 septembrie 2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Comisia (C‑102/14 P, nepublicată, EU:C:2016:737, punctele 56-61), și Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punctele 50-52 și punctul 58).
120      A se vedea Ordonanța din 8 februarie 2010, Alisei/Comisia (T‑481/08, EU:T:2010:32, punctele 51-55), Ordonanța din 14 iunie 2012, Technion și Technion Research & Development Foundation/Comisia (T‑546/11, nepublicată, EU:T:2012:303, punctele 49 și 50), și Ordonanța din 15 februarie 2016, InAccess Networks Integrated Systems/Comisia (T‑82/15, nepublicată, EU:T:2016:90, punctele 41-46).
121      A se vedea Hotărârea din 10 aprilie 2013, GRP Security/Curtea de Conturi (T‑87/11, nepublicată, EU:T:2013:161, punctul 30).
122      În schimb, în context extracontractual, notele de debit sunt considerate a fi supuse în mod automat unei căi de atac formulate în temeiul articolului 263 TFUE; a se vedea, mai sus, jurisprudența citată la nota de subsol 26, precum și Hotărârea din 18 octombrie 2018, Terna/Comisia (T‑387/16, EU:T:2018:699, punctele 28-36, recurs pendinte în cauza C‑812/18 P)/. În același sens, a se vedea, în legătură cu o factură, Ordonanța din 8 martie 2012, Octapharma Pharmazeutika/EMA (T‑573/10, nepublicată, EU:T:2012:114, punctele 36 și 37).
123      A se vedea de asemenea, cu privire la conceptul de „excepție a acțiunii paralele”, Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauza Lito Maieftiko Gynikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:110, punctul 4 și notele de subsol 4 și 48).
124      Cu privire la această cerință, a se vedea, mai sus, punctul 137 din prezentele concluzii.
125      A se vedea, mai sus, punctul 149 din prezentele concluzii.
126      Faptul că instanța competentă în materie contractuală poate fi o instanță națională nu este contrar acestui lucru, întrucât instanțele naționale pot, prin însăși natura lor, să decidă cu privire la interpretarea dreptului Uniunii și să sesizeze instanța Uniunii, în temeiul articolului 267 TFUE, cu întrebări referitoare la acest aspect.
127      A se vedea în acest sens afirmațiile reclamantelor din Hotărârea din 11 decembrie 2013, EMA/Comisia (T‑116/11, EU:T:2013:634, punctele 246-249), și din Hotărârea din 28 februarie 2019, Atkenea Solutions Catalonia/Comisia (T‑69/16, nepublicată, EU:T:2019:121, punctul 124), precum și dispozițiile acordurilor de grant în discuție în prezenta cauză, reproduse mai sus, la punctul 13 din prezentele concluzii.
128      Astfel prevede însă Ordonanța din 31 august 2011, IEM/Comisia (T‑435/10, nepublicată, EU:T:2011:410, punctele 37-46), și Ordonanța din 15 februarie 2016, InAccess Networks Integrated Systems/Comisia (T‑82/15, nepublicată, EU:T:2016:90, punctele 51-63).
129      A se vedea, mai sus, punctul 118 din prezentele concluzii.
130      A se vedea, în legătură cu acest principiu, Hotărârea din 19 ianuarie 2006, Comunità montana della Valnerina/Comisia (C‑240/03 P, EU:C:2006:44, punctele 69, 76, 78, 86 și 97), Hotărârea din 28 februarie 2013, Portugalia/Comisia (C‑246/11 P, nepublicată, EU:C:2013:118, punctul 102), și Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punctele 65-68); a se vedea de asemenea, pe lângă punctul 93 din hotărârea atacată, și Hotărârea din 22 mai 2007, Comisia/IIC (T‑500/04, EU:T:2007:146, punctul 94), și Hotărârea din 24 octombrie 2014, Technische Universität Dresden/Comisia (T‑29/11, EU:T:2014:912, punctul 71).
131      A se vedea Ordonanța din 30 ianuarie 2019, Verein Deutsche Sprache/Comisia (C‑440/18 P, nepublicată, EU:C:2019:77, punctul 9 și jurisprudența citată).
132      Hotărârea din 19 ianuarie 2006, Comunità montana della Valnerina/Comisia (C‑240/03 P, EU:C:2006:44, punctul 78), și Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punctul 68).
133      A se vedea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2019, Alfamicro/Comisia (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punctele 65-70).
134      A se vedea punctele 97-115 din hotărârea atacată, cu privire la al treilea motiv invocat în prima instanță.
135      A se vedea punctele 117-155 din hotărârea atacată, cu privire la al patrulea motiv invocat în primă instanță.
136      Punctele 107, 108 și 111, precum și punctele 156 și 157 din hotărârea atacată.
137      A se vedea, mai sus, nota de subsol 5.
138      A se vedea propunerea Comisiei de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii din 14 septembrie 2016, COM(2016) 605 final, procedura 2016/0282 (COD), în special, p. 3, 4 și 31 [în acest caz, considerentul (57)], precum și raportul comisiilor pentru buget și control bugetar din cadrul Parlamentului din 8 iunie 2017, procedura 2016/0282A (COD) (disponibile la adresa https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id= 1492977&l=fr&t=E).
139      A se vedea în special considerentul (56), precum și articolele 33, 125 și 181 din Regulamentul 2018/1046.
140      A se vedea Hotărârea din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punctele 47-49), Hotărârea din 29 martie 2011, ThyssenKrupp Nirosta/Comisia (C‑352/09 P, EU:C:2011:191, punctul 136), și Hotărârea din 7 iunie 2018, Ori Martin/Curtea de Justiție a Uniunii Europene (C‑463/17 P, EU:C:2018:411, punctul 24).
141      A se vedea, mai sus, punctul 159 din prezentele concluzii.
142      A se vedea, mai sus, în legătură cu desfășurarea în timp, punctul 16 din prezentele concluzii.
143      A se vedea, mai sus, punctul 171 din prezentele concluzii.
144      A se vedea, mai sus, punctul 159 din prezentele concluzii.