62009CC0165_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. A União Europeia definiu objectivos ambiciosos em matéria de protecção da qualidade do ar ambiente que levantam enormes desafios aos Estados‑Membros. Isto ficou patente nos processos relativos à qualidade do ar (2), e é confirmado pelos presentes processos relativos aos valores‑limite nacionais de emissão.
2. A Directiva 2001/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2001, relativa ao estabelecimento de valores‑limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos (3) (a seguir «Directiva NEC»; NEC é a abreviatura de national emission ceilings ) define, para todos os Estados‑Membros, as quantidades totais de determinados poluentes atmosféricos que podem ser emitidos anualmente. Os Países Baixos tinham já comunicado à Comissão que provavelmente não conseguiriam cumprir as suas obrigações no que respeita à emissão de dióxido de enxofre e de óxidos de azoto (4) . É agora colocada ao Tribunal de Justiça a questão de saber se, apesar desta situação, o referido Estado‑Membro pode licenciar projectos que irão emitir quantidades adicionais de substâncias poluentes.
3. Os processos principais dizem respeito ao licenciamento de diversos projectos de centrais eléctricas. O respectivo enquadramento jurídico resulta das disposições da directiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (5) (a seguir «Directiva IPPC») sobre o licenciamento de instalações industriais.
II – Enquadramento jurídico
A – A Directiva IPPC
4. As disposições da Directiva IPPC serão apresentadas na versão consolidada da Directiva 2008/1, tendo esta substituído, desde 18 de Fevereiro de 2008, a Directiva 96/91, sem, no entanto, produzir alterações a nível de conteúdo.
5. Das definições constantes do artigo 2.° da Directiva IPPC assumem particular interesse para o presente processo os n. os  2, 7 e 15:
«Para efeitos da presente directiva, entende‑se por:
2. ‘Poluição’, a introdução directa ou indirecta, por acção humana, de substâncias, vibrações, calor ou ruído no ar, na água ou no solo, susceptíveis de prejudicar a saúde humana ou a qualidade do ambiente e de causar deteriorações dos bens materiais ou deterioração ou entraves ao usufruto do ambiente ou a outras utilizações legítimas deste último;
[...]
7. ‘Normas de qualidade ambiental’, o conjunto de exigências que devem ser satisfeitas num dado momento por um determinado meio físico ou por uma parte específica do mesmo, conforme especificadas na legislação comunitária;
[...]
15. ‘Público em causa’, o público afectado ou susceptível de ser afectado pela tomada de uma decisão sobre a emissão ou actualização de uma licença ou das condições de licenciamento, ou interessado nessa decisão; para efeitos da presente definição, consideram‑se interessadas as organizações não governamentais que promovem a protecção do ambiente e cumprem os requisitos previstos na legislação nacional.»
6. O artigo 3.° da Directiva IPPC define os requisitos essenciais de uma instalação:
«1. Os Estados‑Membros devem tomar as disposições necessárias para que as autoridades competentes se certifiquem de que a instalação seja explorada de modo a que:
a) Sejam tomadas todas as medidas preventivas adequadas contra a poluição, designadamente mediante a utilização das melhores técnicas disponíveis;
b) Não seja causada qualquer poluição importante;
[...]»
7. Nos termos do artigo 4.° da Directiva IPPC, todas as instalações na acepção da directiva necessitam de uma licença.
8. O licenciamento de uma instalação está regulado no artigo 8.°, primeiro parágrafo, da Directiva IPPC:
«Sem prejuízo de outros requisitos impostos por disposições nacionais ou comunitárias, a autoridade competente concede uma licença que inclua condições específicas que garantam que a instalação satisfaz os requisitos da presente directiva ou, caso contrário, recusa a concessão da licença.»
9. O artigo 9.° regula as condições que devem ser respeitadas pela licença:
«1. Os Estados‑Membros devem certificar‑se de que a licença inclui todas as medidas necessárias ao cumprimento das condições de licenciamento referidas nos artigos 3.° e 10.° a fim de assegurar a protecção do ar, da água e do solo, de modo a atingir um nível elevado de protecção do ambiente no seu todo.
2. [...]
3. A licença deve incluir valores‑limite de emissão para as substâncias poluentes, especialmente as constantes do anexo III, susceptíveis de serem emitidas pela instalação em causa em volume significativo, tendo em conta a sua natureza e o potencial de transferência de poluição de um meio físico para outro (água, ar e solo). A licença deve incluir, na medida do necessário, indicações adequadas que garantam a protecção do solo e das águas subterrâneas e medidas sobre a gestão dos resíduos gerados pela instalação. Se necessário, os valores‑limite de emissão podem ser complementados ou substituídos por parâmetros ou medidas técnicas equivalentes.
[...]
4. Sem prejuízo do artigo 10.°, os valores‑limite de emissão, os parâmetros e as medidas técnicas equivalentes a que se refere o n.° 3 devem basear‑se nas melhores técnicas disponíveis, sem impor a utilização de uma técnica ou de uma tecnologia específicas, e tomar em consideração as características técnicas da instalação em causa, a sua implantação geográfica e as condições locais do ambiente. Em qualquer dos casos, as condições de licenciamento devem prever disposições relativas à minimização da poluição a longa distância ou transfronteiras e garantir um nível elevado de protecção do ambiente no seu todo.
5. [...]
7. Para efeitos da presente directiva, a licença pode incluir outras condições específicas que os Estados‑Membros ou a autoridade competente considerem adequadas.
[...]»
10. O artigo 10.° da Directiva IPPC regula a relação entre as melhores técnicas disponíveis e as normas de qualidade ambiental no licenciamento de instalações:
«Se uma norma de qualidade ambiental necessitar de condições mais estritas do que podem ser obtidas com a utilização das melhores técnicas disponíveis, devem ser previstas nas licenças, nomeadamente, condições suplementares, sem prejuízo de outras medidas que possam ser tomadas para respeitar as normas de qualidade ambiental.»
11. O artigo 16.° da Directiva IPPC diz respeito à protecção jurídica, assumindo particular interesse os n. os  1 e 3:
«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que, de acordo com o sistema jurídico nacional relevante, os membros do público em causa que tenham a possibilidade de interpor recurso perante um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei para impugnar a legalidade substantiva ou processual de qualquer decisão, acto ou omissão abrangido pelas disposições de participação do público estabelecidas na presente directiva quando:
a) Tenham um interesse suficiente; ou
b) Invoquem a violação de um direito, sempre que a legislação de processo administrativo de um Estado‑Membro assim o exija como requisito prévio.
[...]
3. Os Estados‑Membros devem determinar o que constitui um interesse suficiente e a violação de um direito, de acordo com o objectivo que consiste em proporcionar ao público em causa um vasto acesso à justiça. Para tal, considera‑se suficiente, para efeitos da alínea a) do n.° 1, o interesse de qualquer organização não governamental que promova a protecção do ambiente e que cumpra os requisitos previstos na legislação nacional.
Igualmente se considera, para efeitos da alínea b) do n.° 1, que tais organizações têm direitos susceptíveis de ser violados.»
12. Esta disposição foi introduzida na Directiva IPPC para transpor o artigo 9.°, n.° 2, da Convenção de Aarhus (6)(7) .
B – A Directiva NEC
13. Nos termos do artigo 4.° da Directiva NEC, os valores‑limite nacionais de emissão devem ser reduzidos até 2010, devendo continuar a ser respeitados após essa data:
«1. Até 2010, os Estados‑Membros devem limitar as suas emissões nacionais anuais de dióxido de enxofre (SO2), óxidos de azoto (NOx), compostos orgânicos voláteis (COV) e amoníaco (NH3) a quantidades não superiores aos valores‑limite de emissão fixados no anexo I, tendo em conta eventuais alterações feitas por medidas comunitárias adoptadas na sequência dos relatórios referidos no artigo 9.°
2. Os Estados‑Membros devem assegurar‑se de que os valores‑limite de emissão fixados no anexo I não são excedidos após 2010.»
14. O anexo I da Directiva NEC fixa para os Países Baixos, designadamente, valores‑limite de 50 quilotoneladas, ou seja 50 mil toneladas, de dióxido de enxofre e 260 quilotoneladas, ou seja 260 mil toneladas, de óxidos de azoto.
15. Nos termos do artigo 6.° da Directiva NEC, até 1 de Outubro de 2002, os Estados‑Membros devem elaborar programas para a redução progressiva das emissões nacionais, com o objectivo de, o mais tardar até ao final de 2010, respeitarem os valores‑limite. O artigo 7.° obriga os Estados‑Membros a elaborar inventários anuais das emissões, bem como previsões das emissões dos poluentes para 2010. As referidas informações são comunicadas à Comissão, que as publica em conjunto com a Agência Europeia do Ambiente.
16. O décimo primeiro e o décimo segundo considerandos da Directiva NEC dispõem o seguinte quanto ao conteúdo dos programas:
«(11)	O estabelecimento, para cada Estado‑Membro, de valores‑limite aplicáveis às emissões de dióxido de enxofre, de óxidos de azoto, de compostos orgânicos voláteis e de amoníaco constitui uma forma rentável de satisfazer objectivos ambientais intermédios. Os referidos valores‑limite de emissão proporcionarão à Comunidade e aos Estados‑Membros a flexibilidade para determinar os meios de os cumprir.
(12) Os Estados‑Membros devem ser responsáveis pela aplicação de m edidas destinadas a cumprir os valores‑limite nacionais de emissão. Será necessário avaliar os progressos efectuados em matéria de cumprimento dos valores‑limite de emissão. Por conseguinte, devem elaborar‑se e comunicar‑se à Comissão programas nacionais de redução das emissões, os quais devem incluir informações sobre as medidas adoptadas ou previstas para cumprir os valores‑limite de emissão.»
17. A relação entre a Directiva IPPC e a Directiva NEC é referida no décimo nono considerando:
«O disposto na presente directiva é aplicável sem prejuízo da legislação comunitária que regulamenta as emissões dos poluentes em causa provenientes de fontes específicas e do disposto na Directiva 96/61/CE no que diz respeito aos valores‑limite de emissão e à utilização da melhor tecnologia disponível.»
18. De acordo com o disposto no artigo 15.°, n.° 1, da Directiva NEC, esta directiva deveria ter sido transposta até 27 de Novembro de 2002.
19. À semelhança da Directiva NEC, também o Protocolo de Gotemburgo da Convenção de 1979 sobre a poluição atmosférica transfronteiriça a longa distância, relativo à redução da acidificação, da eutrofização e do ozono troposférico (8) define valores‑limite de emissão para 2010, sendo, no entanto, as exigências da directiva geralmente mais rigorosas.
C – A Directiva 2001/80
20. A título suplementar, importa ainda referir a Directiva 2001/80/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2001, relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão (9), que define valores‑limite de emissão para determinadas instalações e também remete para o Protocolo de Gotemburgo.
D – Direito neerlandês
1. A transposição da Directiva IPPC
21. A transposição da Directiva IPPC para o direito neerlandês foi realizada através da alteração de disposições da Wet Milieubeheer (Lei da gestão do ambiente).
22. O artigo 8.1, n.° 1, proémio e alínea b), da Wet milieubeheer prevê a obrigatoriedade de licenciamento para alterações de uma instalação ou do funcionamento de uma instalação abrangida pela directiva. De acordo com o disposto no artigo 8.10, n.° 1, da Wet milieubeheer, a licença só pode ser recusada no interesse da protecção do ambiente. Nos termos do artigo 8.10, n.° 2, proémio e alínea a) da Wet milieubeheer, a licença deve, em todo o caso, ser recusada, se através da sua concessão não puder ser conseguido que sejam aplicadas as melhores técnicas disponíveis na instalação em causa.
23. De acordo com o disposto no artigo 8.11, n.° 2, da Wet milieubeheer, uma licença pode ser concedida com restrições, no interesse da protecção do ambiente. Nos termos do artigo 8.12b, proémio e alínea e), da Wet milieubeheer, a licença fica, de qualquer modo, sujeita aos requisitos aplicáveis à instalação em causa, relativos à prevenção ou, tanto quanto possível, à restrição da poluição a longa distância ou transfronteiras causada pela instalação.
2. A transposição da Directiva NEC
24. De acordo com as informações fornecidas pelo Governo neerlandês, este Estado‑Membro adoptou diversas medidas para garantir o cumprimento dos valores‑limite de emissão. Em relação a óxidos de azoto introduziu um sistema de transacção de direitos de emissão (10) . A quantidade admissível de emissões de dióxido de enxofre foi distribuída por diferentes sectores da indústria, não podendo nenhum sector ultrapassar a quantidade de emissões de dióxido de enxofre que lhe é atribuída.
III – Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
25. Os processos principais têm por base recursos interpostos contra três projectos de instalação de centrais eléctricas. A central eléctrica de Eemshaven (processo C‑165/09), licenciada em 11 de Dezembro de 2007, tem uma carga anual de 1 454 toneladas de dióxido de enxofre, a central eléctrica situada no Missouriweg em Roterdão (processo C‑166/09), licenciada em 11 de Março de 2008, deverá emitir 580 toneladas de dióxido de enxofre e 730 toneladas de óxidos de azoto, e para a central eléctrica situada no Coloradoweg em Roterdão (processo C‑167/09), que será renovada tendo por base a licença de 26 de Outubro de 2007, está prevista uma emissão de 923 toneladas de dióxido de enxofre e de 1 535 toneladas de óxidos de azoto. Em conjunto, as referidas centrais eléctricas produzem, por conseguinte, cerca de 6% das emissões globais de dióxido de enxofre autorizadas nos Países Baixos e quase 1% do valor‑limite de óxidos de azoto.
26. O pedido de decisão prejudicial remete para informações fornecidas por entidades estatais e pela Comissão, nos termos das quais os Países Baixos não cumpririam, nem em 2010 nem posteriormente, os valores‑limite de emissão de dióxido de enxofre e de óxidos de azoto. Os Países Baixos alegam, no entanto, que as novas estimativas apontam para o cumprimento dos referidos valores‑limite.
27. O Raad van State submete, por conseguinte, as seguintes questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça:
1. A obrigação de interpretação conforme com a directiva implica que as obrigações previstas na Directiva [IPPC] e transpostas pela [ Wet milieubeheer] possam e devam ser interpretadas no sentido de que a decisão sobre um pedido de concessão de licença ambiental deve ter integralmente em conta os valores‑limite nacionais de emissão de SO 2
e NO x previstos na Directiva [NEC], em especial no que diz respeito às obrigações impostas pelo artigo 9.°, n.° 4, da Directiva [IPPC]?
2. a)	A obrigação de um Estado‑Membro se abster de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por uma directiva também se aplica no período compreendido entre 27 de Novembro de 2002 e 31 de Dezembro de 2010 referido no artigo 4.°, n.° 1, da Directiva NEC?
2. b)	No referido período compreendido entre 27 de Novembro de 2002 e 31 de Dezembro de 2010, para além ou em vez da referida obrigação de abstenção, incumbem ao Estado‑Membro em questão obrigações positivas em caso de ultrapassagem ou de risco de ultrapassagem dos valores‑limite nacionais de emissão de SO 2
e/ou NO x
fixados na Directiva NEC após o decurso do referido período?
2. c)	É relevante para a resposta a dar às questões 2. a) e 2. b), o facto de decorrer do pedido de licença ambiental relativo a uma instalação que contribui para a ultrapassagem ou risco de ultrapassagem dos valores‑limite nacionais de emissão de SO 2
e/ou NO x
fixados na Directiva NEC, que essa instalação não entrará em funcionamento antes de 2011?
3. a)	As obrigações referidas na segunda questão implicam que, na [falta] de garantias de que a instalação para a qual foi solicitada uma licença ambiental não contribui para a ultrapassagem ou risco de ultrapassagem dos valores‑limites nacionais de emissão de SO 2
e/ou NO x
fixados na Directiva NEC, o Estado‑Membro deve recusar a licença ambiental solicitada ou sujeitá‑la a normas ou restrições adicionais? É relevante para a resposta a esta questão a medida em que a instalação contribui para essa ultrapassagem ou risco de ultrapassagem?
3. b)	Ou decorre da Directiva NEC que um Estado‑Membro, mesmo no caso de ultrapassagem ou de risco de ultrapassagem dos valores‑limite nacionais de emissão de SO 2
e/ou de NO x, tem uma margem de apreciação que lhe permite alcançar o resultado prescrito pela directiva, não através da recusa da licença ambiental solicitada ou da sua sujeição a normas ou restrições adicionais, mas através da adopção de outras medidas, tais como a realização de compensações noutros locais?
4. Pode um particular, na medida em que incumbam ao Estado‑Membro as obrigações referidas na segunda e terceira questões, invocar o cumprimento dessas obrigações perante os órgãos jurisdicionais nacionais?
5. a)	Um particular pode invocar directamente o artigo 4.° da Directiva NEC?
5. b)	Em caso de resposta afirmativa, esta invocação directa é possível a partir de 27 de Novembro de 2002 ou só a partir de 31 de Dezembro de 2010? É relevante para a resposta a dar a esta questão o facto de resultar do pedido de concessão de licença ambiental que a instalação não entrará em funcionamento antes de 2011?
6. Mais especificamente, se a concessão de uma licença ambiental e/ou outras medidas contribuírem para a ultrapassagem ou risco de ultrapassagem dos valores‑limite nacionais de emissão de SO 2
e/ou NOx fixados na Directiva NEC, um particular poderá, com base no artigo 4.° desta directiva:
a) invocar um direito geral ao estabelecimento pelo Estado‑Membro em questão de um pacote de medidas que, até 2010, limite as emissões nacionais anuais de SO 2
e NO x
a quantidades não superiores aos valores‑limite de emissão fixados na Directiva NEC ou, se tal não for possível, de um pacote de medidas que limite essas emissões a essas quantidades o mais rapidamente possível depois dessa data?
b) invocar direitos concretos à adopção pelo Estado‑Membro em questão de medidas específicas relativamente a uma instalação particular — por exemplo, constituídas pela recusa da licença ou pela sujeição da licença a normas ou restrições adicionais — que contribuam para que, até 2010, as emissões nacionais anuais de SO 2
e NO x
sejam limitadas a quantidades não superiores aos valores‑limite de emissão fixados na Directiva NEC ou, se tal não for possível, medidas específicas que contribuam para que essas emissões sejam limitadas a essas quantidades o mais rapidamente possível depois dessa data?
6. c)	É relevante para a resposta a dar às questões 6. a) e 6. b) a medida em que a instalação contribui para essa ultrapassagem ou risco de ultrapassagem?
28. As questões são, no essencial, idênticas em todos os processos. No entanto, o processo C‑165/09 apenas diz respeito a dióxido de enxofre. No processo C‑166/07 remete‑se apenas para a versão consolidada da Directiva IPPC, a Directiva 2008/1, enquanto os dois outros processos também referem a antiga Directiva 96/91.
29. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça, de 24 de Junho de 2009, os três processos foram apensos para efeitos das fases escrita e oral e do acórdão.
30. A Stichting Greenpeace Nederland (a seguir «Greenpeace»), a Gedeputeerde Staten von Groningen (a seguir «Groningen») e a RWE Power AG, actual RWE Eemshaven Holding BV, (a seguir «RWE»), a Electrabel Nederland N. V. (a seguir «Electrabel»), a Gedeputeerde Staten von Zuid‑Holland (a seguir «Zuid‑Holland») e a E.ON Benelux N. V. (a seguir «E.ON»), bem como a República da Áustria, o Reino da Dinamarca, a República Italiana, o Reino dos Países Baixos e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Com a excepção da Groningen, da Zuid‑Holland e da Áustria, estes intervenientes compareceram na audiência de 14 de Outubro de 2010. Para além disso, também intervieram na audiência a Stichting Natuur en Milieu e a República Francesa.
IV – Apreciação jurídica
31. A Directiva NEC define valores‑limite nacionais para a emissão de quatro substâncias poluentes, entre as quais os óxidos de azoto e o dióxido de enxofre, que não poderão ser excedidos pelos Estados‑Membros a partir de 2011. No entanto, a Directiva NEC não estabelece de que forma os Estados‑Membros devem atingir o referido objectivo.
32. O presente caso diz respeito ao licenciamento de três projectos individuais de centrais eléctricas, que iriam contribuir significativamente para as emissões de óxidos de azoto e de dióxido de enxofre, mas que, em princípio, não iriam impedir o cumprimento dos valores‑limite de emissão, caso os Países Baixos restringissem as emissões noutros locais.
33. De acordo com as informações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, bem como os resultados dos relatórios da Agência Europeia do Ambiente (11), levantam‑se dúvidas quanto ao cumprimento, por parte dos Países Baixos, dos referidos valores‑limite em relação a óxidos de azoto e ao dióxido de enxofre, atendendo às medidas previstas por este Estado‑Membro até ao momento. Por conseguinte, o pedido de decisão prejudicial visa esclarecer se, nesta situação, a Directiva NEC se opõe ao licenciamento dos projectos em causa – apesar da liberdade de escolha dos meios para concretizar os objectivos da directiva.
34. Neste sentido, irei analisar se a Directiva IPPC exige que se tenha em conta o risco de ultrapassagem dos valores‑limite de emissão constantes da Directiva NEC (v. infra, o ponto B), se um risco de ultrapassagem se opõe a projectos deste tipo (v. infra, o ponto C), e se os particulares podem, neste âmbito, invocar a Directiva NEC (v. infra, o ponto D). Antes de mais, irei, no entanto, começar por analisar as objecções de alguns dos intervenientes quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial (v. infra, o ponto A).
A – Quanto à admissibilidade
35. A RWE, a Electrabel e a E.ON invocam a inadmissibilidade das questões submetidas ao Tribunal de Justiça, alegando que estas carecem de relevância para o processo principal.
36. As referidas partes alegam que o órgão jurisdicional se baseia num fundamento de decisão errado, ao contar com a ultrapassagem, em 31 de Dezembro de 2010 e até 2015, dos valores‑limite nacionais de emissão de dióxido de enxofre e de óxidos de enxofre previstos na Directiva NEC, apesar da existência de informações contrárias mais actuais. Para além disso, os recorrentes do processo principal não teriam exposto de que forma a Directiva NEC poderia justificar uma recusa de licenças nos termos da Directiva IPPC.
37. No entanto, as questões que dizem respeito ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência para a decisão (12) . Atendendo à função do processo de decisão prejudicial, não se pode, por conseguinte, impor condições demasiado rígidas aos comentários do órgão jurisdicional de reenvio quanto à pertinência das questões prejudiciais para a decisão.
38. Logo, apenas em casos excepcionais o Tribunal de Justiça necessita de examinar as condições em que os pedidos de interpretação lhe são submetidos pelos órgãos jurisdicionais nacionais, para verificar a sua própria competência (13) . Resulta da jurisprudência assente que só é possível indeferir um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional quando se verifique de forma manifesta que a interpretação solicitada do direito comunitário não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal, quando o problema é de natureza hipotética, ou o Tribunal de Justiça não disponha dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são colocadas (14) . Salvo nestas hipóteses, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a decidir sobre as questões prejudiciais relativas à interpretação das normas de direito da União (15) .
39. O Raad van State referiu, de forma mais pormenorizada, que, no seu entender, se corre o risco de ultrapassagem dos valores‑limite de emissão impostos pela Directiva NEC, visando com as suas questões saber se esta ultrapassagem deve ser tida em conta, nos termos da Directiva IPPC, no âmbito dos processos de licenciamento em causa no presente processo. O facto de ser possível proceder a uma avaliação diferente no que respeita à ultrapassagem e mesmo o facto de o Governo neerlandês prever, entretanto, o cumprimento dos valores‑limite de emissão não é suficiente para negar a pertinência das questões prejudiciais. Pelo contrário, a apreciação do contexto factual e regulamentar do litígio compete, por princípio, ao órgão jurisdicional nacional (16) . Por conseguinte, não é possível partir do pressuposto de uma falta manifesta de relação na acepção da jurisprudência.
40. No que respeita à possibilidade de recusa de uma licença nos termos da Directiva IPPC com base na Directiva NEC, o facto de se partir do pressuposto da inadmissibilidade antecipa, para além disso, a resposta à questão prejudicial. Decisiva é a apreciação do órgão jurisdicional nacional e não aquela que é feita pelas partes do litígio principal. Por conseguinte, contrariamente ao entendimento da Electrabel, não é exigível uma exposição mais precisa dos recorrentes quanto à interacção de ambas as directivas.
41. Também não é de acolher a remissão da E.ON para a denominada doutrina do «acto claro». Nos termos da jurisprudência relativa a esta doutrina, a obrigação
de reenvio do órgão jurisdicional nacional que decide em última instância apenas é excluída quando existe jurisprudência assente do Tribunal de Justiça ou a aplicação correcta do direito da União se impõe com tal evidência que não deixa lugar a qualquer dúvida razoável quanto à solução a dar à questão suscitada (17) .
42. Neste caso, não deixa, no entanto, de existir o direito de apresentar pedidos de decisão prejudicial (18) . Levantando‑se dúvidas, os órgãos jurisdicionais nacionais não devem ficar impedidos de pedir um esclarecimento ao Tribunal de Justiça, que continua a ter por objectivo a aplicação uniforme do direito na União. Apenas se renuncia a uma resposta evidente – também do ponto de vista do órgão jurisdicional nacional – a uma questão prejudicial possível.
43. Além disso, no meu entender está desde logo afastada a presunção de uma resposta evidente às questões prejudiciais submetidas pelo Raad van State ao Tribunal de Justiça.
44. À admissibilidade das questões prejudiciais não se opõe, por fim, a competência de controlo (19) conferida à Comissão nos termos da Directiva NEC e consagrada em particular no artigo 10.°, n.° 5, alínea c), da directiva, mas que se baseia essencialmente no artigo 17.°, n.° 1, TUE (anterior artigo 211.° CE). A referida competência de controlo não isenta os Estados‑Membros de promoverem a transposição correcta da Directiva NEC ou de garantirem uma interpretação conforme com a directiva ou o efeito directo da directiva. Também neste contexto deve ser admissível um pedido de decisão prejudicial.
45. Os pedidos de decisão prejudicial são, por conseguinte, admissíveis.
B – Quanto à primeira questão – o alcance da interpretação conforme com a directiva na relação entre a Directiva IPPC e a Directiva NEC
46. Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a obrigação de interpretar o direito nacional em conformidade com a directiva implica que, no âmbito de um licenciamento nos termos da Wet milieubeheer, que transpõe a Directiva IPPC, devem ser tidos em conta os valores‑limite nacionais de emissão previstos na Directiva NEC.
1. Quanto à interpretação conforme com a directiva
47. A obrigação, decorrente de uma directiva, de os Estados‑Membros alcançarem o resultado nela previsto, bem como o dever, nos termos do artigo 4.°, n.° 3, TUE (anterior artigo 10.° CE), de tomarem todas as medidas gerais ou especiais adequadas para assegurar o cumprimento dessa obrigação impõem‑se a todas as autoridades dos Estados‑Membros (20) .
48. Entre as referidas obrigações também se inclui a de interpretação em conformidade com a directiva. Ao aplicar o direito nacional, o órgão jurisdicional nacional chamado a interpretá‑lo é obrigado a fazê‑lo, em toda a medida do possível, à luz do texto e da finalidade da directiva para alcançar o resultado por ela prosseguido, cumprindo deste modo o disposto no artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE (anterior artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE) (21) . Em virtude da vinculação de todas as autoridades de um Estado‑Membro, o dever de interpretação em conformidade com a directiva também se impõe, desde logo, a uma autoridade nacional a quem compete decidir sobre a concessão de uma licença nos termos da Directiva IPPC (22) .
49. O presente processo diz respeito a duas directivas no domínio do direito do ambiente da União, às quais se visa conferir plena eficácia. A Wet milieubeheer, que regula os processos de licenciamento controvertidos, transpõe a Directiva IPPC, mas não a Directiva NEC, tendo esta sido transposta por outros actos jurídicos nacionais. Esta situação não se opõe, no entanto, a uma interpretação da Wet milieubeheer
também em conformidade com a Directiva NEC, dado que, no âmbito de uma interpretação conforme com a directiva, se exige que se tome em consideração o direito nacional no seu todo para apreciar em que medida este pode ser objecto de uma aplicação tal que não conduza a um resultado contrário ao pretendido pela directiva em causa (23) .
50. Importa, por conseguinte, esclarecer a relação entre as duas directivas – sendo sobretudo importante analisar em que medida um processo de licenciamento nos termos da Directiva IPPC é igualmente influenciado pelas exigências constantes da Directiva NEC.
2. Quanto às remissões da Directiva IPPC
51. Antes de mais, importa analisar se ambas as directivas contêm disposições que se referem expressamente à relação entre elas. Neste contexto, assume particular interesse a questão de saber se os valores‑limite nacionais de emissão da Directiva NEC constituem normas de qualidade ambiental na acepção do artigo 10.° da Directiva IPPC.
52. As substâncias poluentes dióxido de enxofre e óxidos de azoto, relevantes no processo principal, são abrangidas por ambas as directivas. O anexo I da Directiva NEC prevê valores‑limite nacionais de dióxido de enxofre e de óxidos de azoto. No anexo III da Directiva IPPC, estes compostos são referidos como substâncias poluentes para as quais, de acordo com o disposto no artigo 9.°, n.° 3, uma licença deve incluir valores‑limite de emissão.
53. Por força do artigo 19.°, n.° 2, da Directiva IPPC, devem neste âmbito ser respeitados os valores‑limite específicos relativos a determinados tipos de instalação, no presente caso os valores‑limite da Directiva 2001/80 relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão.
54. Exigências mais rigorosas podem resultar particularmente da obrigação de utilização das melhores técnicas disponíveis, prevista no artigo 3.°, n.° 1, alínea a), da Directiva IPPC. A este respeito, a Stichting Natuur alega que actualmente é possível recorrer a outras formas de redução de emissões, não sendo esta questão, no entanto, objecto do presente pedido de decisão prejudicial. As presentes questões dizem sobretudo respeito à possível ultrapassagem dos valores‑limite nacionais de emissão.
55. De acordo com o disposto no artigo 9.°, n.° 4, primeira frase, da Directiva IPPC, a obrigatoriedade de utilização das melhores técnicas disponíveis aplica‑se sem prejuízo do artigo 10.°, que dispõe que uma licença deve prever condições suplementares quando a utilização das melhores técnicas disponíveis não cumpre as exigências de uma norma de qualidade ambiental. Os valores‑limite nacionais de emissão nos termos da Directiva NEC deveriam, por conseguinte, ser obrigatoriamente tidos em conta no âmbito do processo de licenciamento se fossem considerados normas de qualidade ambiental deste tipo.
56. A definição de normas de qualidade ambiental constante do artigo 2.°, n.° 7, da Directiva IPPC não é totalmente esclarecedora. Esta disposição define, por exemplo, nas suas versões alemã e italiana, uma norma de qualidade ambiental como o conjunto de exigências que devem ser satisfeitas num dado momento «por» um determinado meio físico ou por uma parte específica do mesmo, conforme especificadas na legislação da União. As versões linguísticas assim formuladas, poderiam, por isso, ser entendidas no sentido de que concebem os valores‑limite de emissão como exigências que devem ser satisfeitas num
determinado meio físico.
57. No entanto, esta conclusão é contrariada por outras versões linguísticas, nomeadamente a francesa ou a inglesa, que referem exigências que devem ser satisfeitas por («par» ou «by», respectivamente) um determinado meio físico. Caracterizam, por conseguinte, um determinado estado que se pretende para o meio físico ou determinados interesses a proteger (24) . Ou seja, de acordo com as referidas versões linguísticas, a quantidade de substâncias poluentes existente no meio físico seria, nomeadamente, de interesse para uma norma de qualidade, enquanto as quantidades de substâncias poluentes emitidas no referido meio físico não fornece indicações directas sobre a qualidade desse meio físico.
58. Também a sistemática do artigo 9.°, n.° 4, primeira frase e do artigo 10.° da Directiva IPPC não permite chegar a uma conclusão clara. Estas disposições asseguram que o ponto de partida da Directiva IPPC, aplicável a outros meios, não relativiza eventuais normas de qualidade ambiental. Com efeito, os valores‑limite de emissão para instalações e as normas de qualidade ambiental encontram‑se numa relação de interdependência: os primeiros devem ser orientados pelas segundas e, caso seja necessário, corrigidos (25) . Esta situação indicia a falta de identidade dos dois conceitos.
59. Todavia, isto não significa obrigatoriamente que os valores‑limite nacionais de emissão não constituem normas de qualidade ambiental. Apesar de os valores‑limite também dizerem respeito a emissões, podem no entanto ser, no máximo, entendidos como uma forma muito especial de limites, designadamente como limites para toda a economia nacional. Além disso, não parece ser de excluir que se recorra a limites de emissões para instalações como meio de respeitar os valores‑limite nacionais de emissão; tal como o artigo 10.° prevê para garantir as normas de qualidade ambiental.
60. Abstraindo da definição pouco esclarecedora da Directiva IPPC, de acordo com o seu sentido habitual o conceito de norma de qualidade ambiental sugere que estão em causa exigências de qualidade que dizem respeito ao próprio ambiente. Os valores‑limite de emissão representam, pelo contrário, exigências que se referem a um conjunto de fontes de emissão – que não é especificado. Em virtude de efeitos de acumulação e das interacções, não é possível determinar de forma precisa a sua importância para a qualidade do ambiente.
61. Entendidas deste modo, as normas de qualidade ambiental não correspondem a valores‑limite de emissão, mas sim a quantidades de substâncias poluentes correspondentes que estão presentes nos elementos do ambiente (26) . Neste sentido, as normas de qualidade ambientais estão associadas a bens jurídicos protegidos e a determinados estados e não apresentam qualquer referência a fontes específicas, enquanto os valores de emissão dizem respeito a determinados comportamentos e atendem à fonte de poluição (27) .
62. Exemplos de normas de qualidade ambiental são as imposições em matéria de qualidade do ar constantes da Directiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (28), ou seja, valores‑limite de substâncias poluentes contidas no ar. Os valores‑limite de emissão e as quantidades máximas de emissão influenciam a quantidade de substâncias poluentes no ar, pelo que o artigo 10.° da Directiva IPPC também se revela necessário. No entanto, existem outros factores que podem ter efeitos sobre a qualidade do ar.
63. De acordo com esta perspectiva, é de concordar com a apreciação da RWE, da E.ON e dos Países Baixos, segundo a qual os valores‑limite nacionais de emissão nos termos da Directiva NEC não constituem normas de qualidade ambiental na acepção do artigo 10.° da Directiva IPPC.
3. Quanto à relação sistemática entre a Directiva IPPC e a Directiva NEC
64. A relação sistemática entre a Directiva NEC e a Directiva IPPC também poderia exigir que se tivesse em conta os valores‑limite nacionais de emissão ao licenciar as instalações.
65. A RWE, a Electrabel e a E.ON, bem como a Groningen e os Estados‑Membros que apresentaram as suas observações no presente processo partem do princípio da independência integral entre as duas directivas, apesar do objectivo geral em matéria de direito do ambiente que ambas partilham.
66. Este entendimento baseia‑se nos diferentes métodos de actuação previstos nas duas directivas. A Directiva NEC apresenta um ponto de partida programático ao prescrever valores‑limite nacionais de emissão – independentes de fontes de emissão determinadas (29) . Nos termos do décimo primeiro e do décimo segundo considerandos da directiva, as estratégias para cumprir os referidos valores‑limite são da responsabilidade dos Estados‑Membros. A Directiva IPPC, por seu lado, baseia‑se em determinadas instalações industriais como fontes de emissão (30) . De forma a evitar ou reduzir o mais possível as emissões prescreve‑se, antes de mais, a utilização das melhores técnicas disponíveis (31) .
67. Os referidos pontos de partida divergentes não são, no entanto, suficientes para justificar a presunção de que ambas as directivas devem ser consideradas de forma absolutamente autónoma uma da outra. Pelo contrário, o facto de prosseguirem a mesma finalidade de redução das emissões aponta para uma interpretação concertada das directivas, de forma a assegurar um sistema coerente de redução de emissões.
68. De acordo com o disposto no artigo 9.°, n.° 4, segunda frase, da Directiva IPPC, em qualquer dos casos, as condições de licenciamento devem prever disposições relativas à minimização da poluição a longa distância ou transfronteiras e garantir um nível elevado de protecção do ambiente no seu todo. De acordo com a sua redacção e a sua economia, esta imposição aplica‑se paralelamente à necessidade, consagrada no artigo 9.°, n.° 4, primeira frase, da Directiva IPPC, de basear os valores‑limite de emissão nas melhores técnicas disponíveis.
69. Esta obrigação, que vai além da aplicação das melhores técnicas disponíveis, é reforçada pelos princípios gerais das obrigações fundamentais do operador, previstos no artigo 3.°, n.° 1, alíneas a) e b), da Directiva IPPC. De acordo com o referido artigo, o operador deve tomar todas as medidas preventivas adequadas contra a poluição e não pode causar qualquer poluição importante. O artigo 2.°, n.° 2, da Directiva IPPC, por seu lado, não restringe especificamente o conceito de poluição das disposições referidas às próprias emissões provocadas pela instalação, impondo, pelo contrário, uma visão de conjunto que abrange igualmente outro tipo de perturbações dos bens a proteger afectados ‑ ar, água e solo.
70. Para determinar o que deve ser considerado minimização da poluição a longa distância ou transfronteiras e como nível elevado de protecção do ambiente no seu todo, na acepção do artigo 9.°, n.° 4, segunda frase, da Directiva IPPC, é possível recorrer a outras disposições do direito do ambiente da União. Um procedimento deste tipo está logo consagrado no artigo 19.°, n.° 2, da Directiva IPPC, que prevê expressamente a aplicação dos valores‑limite de emissão pertinentes, conforme fixados nas directivas enumeradas no anexo II e «noutras regulamentações comunitárias» (32) .
71. Apesar de a Directiva NEC não ser especificamente enumerada no anexo II da Directiva IPPC, tal como é referido correctamente pela E.ON, o referido anexo menciona uma directiva que indicia que a Directiva NEC pode representar uma outra regulamentação na acepção do artigo 19.°, n.° 2, da Directiva IPPC, na medida em que, tal como a Directiva 2001/80 relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão, indicada no anexo II, se refere ao Protocolo de Gotemburgo relativo à redução da acidificação, da eutrofização e do ozono troposférico. Este facto comprova que os valores‑limite que devem ser fixados para as instalações, nos termos da Directiva IPPC, também prosseguem os objectivos da Directiva NEC.
72. Ao contrário do entendimento da RWE, da Electrabel e dos Estados‑Membros intervenientes, também não é possível inferir uma restrição do décimo nono considerand o da Directiva NEC. Nos termos desse considerando, a Directiva NEC é aplicável sem prejuízo das disposições da Directiva IPPC no que diz respeito aos valores‑limite de emissão e à utilização da melhor tecnologia disponível. Da redacção do referido considerando apenas é possível deduzir que a Directiva NEC não põe em causa as obrigações dos Estados‑Membros resultantes da Directiva IPPC e, em especial, não as reduz. Neste sentido, nenhum Estado‑Membro pode prescindir da utilização das melhores técnicas disponíveis, mesmo quando consegue cumprir os valores‑limite de emissão da Directiva NEC sem o recurso às referidas técnicas.
73. Não é, no entanto, excluída uma consideração valorativa das exigências da Directiva NEC relativas ao licenciamento das instalações. O carácter essencialmente programático das obrigações nos termos da Directiva NEC não permite determinar se existe mas apenas como cumprir a obrigação de as ter em conta no âmbito de uma decisão de licenciamento nos termos da Directiva IPPC.
74. A este respeito, compete aos Estados‑Membros desenvolver estratégias para o cumprimento dos valores‑limite nacionais de emissão – entre as quais se inclui por princípio também a escolha das fontes de emissão a considerar. Por este motivo, não é possível, em princípio, deduzir da Directiva NEC exigências quantificáveis concretas quanto às emissões admissíveis das várias instalações. No entanto, é difícil de conceber que as medidas dos Estados‑Membros para o cumprimento dos valores‑limite de emissão não afectem o licenciamento de instalações nos termos da Directiva IPPC, na medida em que as referidas instalações contribuem significativamente para as emissões produzidas. Para concretizar uma estratégia deste tipo, as autoridades competentes podem, em particular, definir condições suplementares na acepção do artigo 9.°, n.° 7, da Directiva IPPC.
75. Neste contexto, a Comissão qualificou a abordagem da Directiva NEC como um complemento da abordagem da Directiva IPPC (33) . No entender da Comissão, a imposição de normas de emissões estritas no quadro da aplicação da Directiva IPPC contribuirá para o cumprimento dos valores‑limite nacionais de emissão (34) . Por conseguinte, também a Comissão considera a prevenção ou a minimização das emissões de instalações abrangidas pela Directiva IPPC um instrumento essencial para o cumprimento dos valores‑limite nacionais de emissão fixados na Directiva NEC.
76. Neste sentido, os valores‑limite nacionais de emissão devem ser tidos em conta no âmbito de uma concessão de licença nos termos da Directiva IPPC, na medida em que uma licença deste tipo pode frustrar ou pelo menos a colocar seriamente em risco o cumprimento das respectivas exigências. Seria contrário ao referido princípio do direito da União, segundo o qual o direito nacional deve ser interpretado, na medida do possível, à luz do texto e da finalidade da directiva, para atingir o resultado por ela prosseguido, se os valores‑limite nacionais de emissão nos termos da Directiva NEC e as avaliações relacionadas fossem integralmente postos de parte.
77. Por conseguinte, deve responder‑se à primeira questão que a obrigação de interpretação conforme com a directiva implica que as disposições nacionais de transposição da Directiva IPPC devem ser, na medida do possível, interpretadas no sentido de que a decisão sobre um pedido de concessão de licença ambiental deve ter em conta os valores‑limite nacionais de emissão previstos na Directiva NEC.
C – Quanto à segunda e terceira questões – as obrigações dos Estados‑Membros durante o período compreendido entre o termo do prazo de transposição e do prazo para o cumprimento dos valores‑limite nacionais de emissão
78. A segunda e a terceira questões prejudiciais – que, por sua vez, estão subdivididas – dizem respeito a determinados aspectos parciais da questão geral de saber quais as obrigações que impendem sobre um Estado‑Membro no período compreendido entre o termo do prazo de transposição da Directiva NEC (27 de Novembro de 2002) e do prazo para o cumprimento dos valores‑limite nacionais de emissão (31 de Dezembro de 2010).
79. O ponto de partida da presente análise é constituído pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à obrigação de abstenção dos Estados‑Membros antes do termo do prazo de transposição de directivas. Tendo em consideração as diferentes questões prejudiciais, começarei por analisar as referidas obrigações de abstenção no que respeita aos seus elementos temporais, antes de considerar eventuais obrigações de agir positivas. O próximo passo consistirá em questionar o alcance das respectivas obrigações no âmbito do processo de licenciamento. No seguimento destas considerações, pode por fim responder‑se à questão da importância da data de entrada em funcionamento de instalações que necessitam de licenciamento.
1. Quanto à alínea a) da segunda questão – obrigações de abstenção
80. Com a alínea a) da sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a obrigação de um Estado‑Membro se abster de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por uma directiva também se aplica no período compreendido entre 27 de Novembro de 2002 e 31 de Dezembro de 2010.
81. As obrigações dos Estados‑Membros durante um período transitório deste tipo podem ser deduzidas da jurisprudência relativa ao prazo de transposição de directivas. É certo que os Estados‑Membros não podem ser censurados por não terem ainda transposto a directiva para a sua ordem jurídica, antes do termo do prazo para transposição nela previsto. Esse prazo visa, com efeito, conferir aos Estados‑Membros o tempo necessário para adoptarem as medidas de transposição (35) . Não deixa no entanto de ser verdade que incumbe aos Estados‑Membros, durante o prazo de transposição, tomar as medidas necessárias para garantir que o resultado imposto pela directiva seja atingido quando o prazo expirar (36) .
82. Daqui resulta que, em particular na pendência do prazo de transposição, os Estados‑Membros devem abster‑se de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente a concretização do resultado imposto pela directiva (37) .
83. De acordo com a redacção alemã da referida jurisprudência, esta proibição de frustração (38) diz respeito apenas a «disposições» («Vorschriften»), ou seja, medidas legislativas. A versão italiana está formulada de modo semelhante («adottare disposizioni»). A maioria dos acórdãos pertinentes também parece abonar neste sentido, na medida em que dizem respeito a regulamentações (39) .
84. No entanto, seria surpreendente e pouco efectivo restringir exclusivamente a disposições a protecção de objectivos do direito da União em relação a lesões graves durante os prazos de transposição ou os períodos de transição. Pelo contrário, é sobretudo decisivo saber se o objectivo da respectiva directiva é seriamente comprometido. Neste sentido, particularmente na versão francesa, mas também na versão inglesa da referida jurisprudência, o Tribunal de Justiça não se baseou em disposições mas sim em medidas (em francês: «prendre des dispositions», em inglês: «taking any measures»). O Tribunal de Justiça sublinhou também repetidamente que esta obrigação incumbe a todas
as autoridades dos Estados‑Membros (40) . Por último, constatou expressamente que a proibição de frustração também se aplica à jurisprudência (41) .
85. Se, deste modo, as directivas podem criar obrigações para os Estados‑Membros antes do termo de um prazo de transposição, isto é válido a fortiori para períodos transitórios posteriores ao termo do prazo de transição (42) . É ilustrativa, a este respeito, a jurisprudência relativa à manutenção em vigor das disposições internas em matéria de protecção fitossanitária bem como das zonas de protecção temporárias nos termos da directiva habitats (43) .
86. Apesar de ainda se aplicarem, a título transitório, disposições nacionais no domínio da protecção fitossanitária, os Estados‑Membros não as podem alterar ao seu critério durante o período transitório. Pelo contrário, de acordo com os objectivos da directiva relativa aos produtos fitofarmacêuticos (44), devem assegurar que, ao autorizar um produto fitofarmacêutico abrangido pelo âmbito de aplicação da regulamentação transitória, têm devidamente em consideração os efeitos que o referido produto pode ter na saúde humana e animal bem como no ambiente. Do mesmo modo, a decisão relativa a uma autorização apenas deve ser tomada com base num processo que inclua os elementos necessários para que os referidos efeitos possam ser efectivamente avaliados (45) .
87. Embora a directiva habitats regule expressamente a protecção de sítios apenas para o período posterior à inscrição destes na lista da União, os Estados‑Membros estão obrigados a tomar, no que se refere aos sítios que identificaram com vista à sua inscrição na lista comunitária, medidas de protecção apropriadas, a fim de manter as características ecológicas dos referidos sítios (46) .
88. Tendo em consideração o acima exposto, é relativamente simples responder à alínea a) da segunda questão: a obrigação de um Estado‑Membro se abster de adoptar medidas susceptíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito pela Directiva NEC também se aplica, evidentemente, no período compreendido entre 27 de Novembro de 2002 e 31 de Dezembro de 2010.
2. Quanto à alínea b) da segunda questão – obrigações de agir positivas
89. Com a alínea b) da segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, durante o período transitório, um Estado‑Membro também está obrigado a praticar determinados actos no caso de, após o decurso do referido período, existir um risco de ultrapassagem dos valores‑limite nacionais de emissão fixados na Directiva NEC.
90. Em princípio, a resposta a esta questão infere‑se, desde logo, do programa consagrado na Directiva NEC.
91. De acordo com o disposto no artigo 15.°, n.° 1, primeiro parágrafo, primeira frase, da Directiva NEC, os Estados‑Membros tiveram até ao dia 27 de Novembro de 2002 para pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva. Após o decurso desta data, um prazo de transposição já não se oporia à admissão de obrigações de agir positivas dos Estados‑Membros. Pelo contrário, nesta altura as medidas de transposição necessárias já deveriam ter sido adoptadas.
92. No entanto, em virtude do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva NEC, os valores‑limite de emissão fixados no anexo I apenas são válidos a partir de 31 de Dezembro de 2010. A presente situação é diferente dos casos relativos a períodos transitórios decididos até ao momento. Estes diziam respeito a regulamentações da União que permitem aos Estados‑Membros continuar a aplicar durante um determinado período a sua regulamentação ou prática até então em vigor (47), ou que pressupõem a existência de outras medidas para desencadear a aplicação do direito da União. Este tipo de regulamentações apenas adia a data em que as exigências do direito da União passam a ser plenamente aplicáveis.
93. A regulamentação adoptada pela Directiva NEC distingue‑se desta situação. Nos termos do artigo 15.°, n.° 1, primeiro parágrafo, primeira frase, da Directiva NEC, as medidas de transposição deveriam entrar em vigor já a partir de 27 de Novembro de 2002. Apenas as suas consequências efectivas, a redução das emissões nacionais para uma determinada quantidade total, estão impostas para 31 de Dezembro de 2010, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva NEC.
94. A Directiva NEC não prevê precisamente, em relação a este período, que os Estados‑Membros possam continuar a agir como antes. De acordo com o disposto no artigo 6.°, n.° 1, da Directiva NEC, até 1 de Outubro de 2002, os Estados‑Membros deveriam, pelo contrário, elaborar programas para a redução progressiva das emissões nacionais, com o objectivo de, até final de 2010, respeitarem, pelo menos, os valores‑limite nacionais de emissão.
95. Como a Comissão alega correctamente (48), este regime de prazos resulta da natureza do objecto da Directiva NEC. A redução de emissões não é realizada em simultâneo com as exigências jurídicas relativas à sua concretização, seguindo‑se‑lhe temporalmente. Neste contexto, não é necessário um período transitório no que respeita à situação jurídica, mas sim um lapso de tempo durante o qual as regulamentações jurídicas podem produzir os seus efeitos concretos. Aqui se enquadram também a formulação «o mais tardar» («spätestens» na versão alemã) no artigo 4.°, n.° 1, da Directiva NEC, realçada pela Áustria, bem como o carácter de valores‑limite anuais
de emissão, que não se baseiam apenas num dia definido, mas constituem o resultado de processos contínuos.
96. Os programas impostos devem ser entendidos, em primeira linha, como uma auto‑vinculação dos Estados‑Membros, sendo estes responsáveis por definir as medidas relativas ao cumprimento dos valores‑limite de emissão. Após terem definido as referidas medidas num determinado programa, os Estados‑Membros devem também executá‑las.
97. Os Estados‑Membros não se podem, no entanto, restringir à execução dos programas estabelecidos – o mais tardar até 1 de Outubro de 2002, nos termos do artigo 6.°, n.° 1, da Directiva. Pelo contrário, por força do artigo 7.°, devem observar anualmente a evolução das emissões e prever o nível de emissões para o ano de 2010. À luz destes resultados devem rever e actualizar os seus programas até 1 de Outubro de 2006, de acordo com o disposto no artigo 6.°, n.° 3.
98. Caso a análise das previsões anuais permita concluir que os programas existentes não são suficientes para cumprir os valores‑limite de emissão, o carácter vinculativo dos referidos limites obriga os Estados‑Membros em causa a continuar a desenvolver os seus programas, de forma a reduzir as suas emissões até que os valores‑limite sejam cumpridos.
99. Por conseguinte, existem obrigações de agir positivas pelo menos no que diz respeito à definição e execução de programas adequados ao cumprimento dos valores‑limite de emissão.
100. A questão de saber se, para além disso, ainda existem, a título excepcional, determinados deveres mais abrangentes é objecto da terceira questão prejudicial.
101. Por conseguinte, deve responder‑se à alínea b) da segunda questão que, nos termos da Directiva NEC, no período compreendido entre 27 de Novembro de 2002 e 31 de Dezembro de 2010, o Estado‑Membro em questão deve definir e executar programas adequados ao cumprimento dos valores‑limite de emissão. Caso se corra, apesar disso, o risco de ultrapassagem dos valores‑limite, o Estado‑Membro deve continuar a desenvolver o seu programa de redução das emissões em causa, de forma a reduzir suficientemente as referidas emissões.
3. Quanto às alíneas a) e b) da terceira questão – obrigações mais abrangentes em caso de risco de ultrapassagem dos valores‑limite
102. Com as alíneas a) e b) da sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se as referidas obrigações dos Estados‑Membros são de tal forma abrangentes que implicam que, em caso de (risco de) ultrapassagem dos valores‑limite nacionais de emissão, este deve recusar a licença ambiental solicitada ou sujeitá‑la a determinadas condições. Esta questão pressupõe que os Estados‑Membros em causa não tendo cumprido as obrigações que lhes incumbem por força da Directiva NEC, não definiram nem executaram programas adequados para impedir a ultrapassagem dos valores‑limite.
103. A título preliminar, importa referir que não tem qualquer fundamento a tese, defendida pela RWE e a E.ON, de que o facto de a Comissão não ter proposto quaisquer outras medidas aos Países Baixos se oporia a eventuais obrigações do Estado‑Membro. A Comissão não está, em termos gerais, obrigada a propor aos Estados‑Membros medidas relativas ao cumprimento do direito da União, nem a Directiva NEC contém obrigações correspondentes. Nos seus artigos 9.° e 10.° ela apenas prevê que a Comissão apresente aos órgãos legislativos da União relatórios e propostas relativos à implementação da directiva. Isto não afecta as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros por força do direito da União(49) .
104. À admissão de uma obrigação concreta dos Estados‑Membros no âmbito de um processo de licenciamento poderia, no entanto, opor‑se a margem de apreciação conferida aos Estados‑Membros pela Directiva NEC para a sua transposição, para a qual remetem a RWE, a Electrabel_a E.ON, a Groningen e os Estados‑Membros.
105. O décimo primeiro considerando da Directiva NEC sublinha que os valores‑limite de emissão proporcionam à União e aos Estados‑Membros a flexibilidade para determinar os meios de os cumprir. Nos termos do décimo segundo considerando, os Estados‑Membros devem ser responsáveis pela aplicação de medidas destinadas a cumprir os valores‑limite nacionais de emissão. O artigo 4.° da Directiva NEC não indica os instrumentos para cumprir os valores‑limite de emissão. No seu artigo 6.°, a Directiva NEC apenas prevê concretamente a elaboração de programas para a redução progressiva das emissões nacionais.
106. A referida margem de apreciação dos Estados‑Membros não é, no entanto, ilimitada. Estes devem, pelo contrário, orientar‑se, na escolha das medidas de transposição a adoptar, pela exigência do artigo 4.° da Directiva NEC, de limitar até 2010 as suas emissões nacionais de substâncias poluentes referidas a quantidades não superiores aos valores‑limite de emissão fixados no anexo I da directiva. Esta exigência volta a ser repetida no artigo 6.°, n.° 1, da Directiva NEC. De acordo com o disposto no artigo 1.° da Directiva NEC, a limitação de emissões visa reforçar a protecção do ambiente e da saúde humana (50) . Este objectivo não pode ser seriamente comprometido pelos Estados‑Membros, o que sucederia se aceitassem uma ultrapassagem dos valores‑limite de emissão (51) .
107. O Tribunal de Justiça já concluiu, aliás, que no caso de a margem de apreciação conferida por uma directiva ter sido ultrapassada, compete às autoridades do Estado‑Membro – em particular aos órgãos jurisdicionais – no âmbito das suas competências, adoptar todas as medidas necessárias, gerais ou especiais, para cumprir o disposto na directiva (52) .
108. Caso uma autoridade pública de um Estado‑Membro, competente em primeira linha para a transposição da Directiva NEC, ultrapassar a margem de apreciação conferida ao Estado‑Membro de uma forma que comprometa seriamente a exigência de cumprimento dos valores‑limite nacionais de emissão até 2010, uma autoridade competente em matéria de licenciamento pode, em princípio, no âmbito da sua competência, também ser obrigada a agir ou a abster‑se de agir.
109. Ao contrário do entendimento da Electrabel, tal não contraria o princípio da separação de poderes. Pelo contrário, a repartição primária das competências no âmbito da transposição de directivas para o direito interno decorre das normas constitucionais do Estado‑Membro. No entanto, se este não cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do direito da União, não pode invocar em sua defesa o princípio da separação de poderes. Isto é, desde logo, exigido pela igualdade de tratamento de todos os Estados‑Membros, independentemente da sua estrutura interna (53) .
110. As dificuldades práticas que possam surgir ao determinar se se corre o risco de ultrapassagem dos valores‑limite de emissão, expostas pelos Países Baixos, não podem isentar os Estados‑Membros das suas obrigações. Também nos processos principais o órgão jurisdicional de reenvio procedeu sempre a uma apreciação própria correspondente que não pode ser verificada pelo Tribunal de Justiça.
111. Por conseguinte, a margem de apreciação de um Estado‑Membro em caso de (risco de) ultrapassagem dos valores‑limite de emissão não se opõe, per se, às obrigações concretas que lhe incumbem. No entanto, o seu conteúdo deve ser definido tendo em consideração a concepção da Directiva NEC. Por este motivo, é de excluir, por exemplo, uma obrigação ilimitada decorrente do direito da União de redução de emissões através da eliminação de determinadas
fontes de emissão já existentes, na medida em que a decisão de escolher que emissões devem ser cessadas ou reduzidas incumbe exclusivamente às autoridades competentes dos Estados‑Membros.
112. O licenciamento de uma nova instalação provoca, no entanto, novas
emissões adicionais, que se baseiam numa decisão de um Estado‑Membro. Ao contrário do que sucede no caso da ultrapassagem ou do risco de ultrapassagem dos valores‑limite de emissão exclusivamente devido a fontes existentes, neste caso o Estado‑Membro contribuiria de forma activa, através de um determinado comportamento, para a frustração do objectivo da directiva. Neste sentido, um licenciamento que permite emissões adicionais apresenta uma qualidade diferente da mera manutenção da situação vigente através da omissão de agir contra fontes de emissão já existentes. Ao referido licenciamento opõe‑se a proibição imanente na Directiva NEC, de permitir quaisquer fontes de emissão adicionais em caso de (risco de) ultrapassagem dos valores‑limite de emissão. Não obstante, não é restringida a margem de apreciação do Estado‑Membro em relação à forma como pretende reduzir as suas emissões. Em caso de ultrapassagem dos valores‑limite de emissão, o Estado‑Membro cessa, porém, de ter discricionariedade de acção, deixando de ser pertinente a questão do método para atingir as eventuais reduções, abrangida pelo âmbito de apreciação nacional.
113. Esta situação não exclui o licenciamento de novas centrais eléctricas para substituir centrais antigas e que, atingindo um nível produção equivalente, emitem menos substâncias poluentes. Este tipo de modernização é mais favorável para o balanço de emissões e, por conseguinte, não prejudica os objectivos da Directiva NEC. Não é, no entanto, suficiente relacionar o licenciamento de novas emissões com a mera esperança de encerramento de instalações antigas. Pelo contrário, é preciso que fique garantido que as emissões licenciadas a título supletivo correspondem a uma redução correlativa nas instalações antigas.
114. Se não existir uma relação deste tipo entre as novas emissões e a redução de emissões já existentes, o licenciamento de emissões suplementares apenas é admissível quando não se corre o risco de ultrapassagem dos valores‑limite de emissões. Por conseguinte, antes do licenciamento os Estados‑Membros terão eventualmente de adoptar medidas para reduzir suficientemente as emissões já existentes até à data de início do funcionamento da instalação (bem como posteriormente).
115. Apenas em casos excepcionais podem existir razões absolutamente prioritárias de interesse público que justifiquem o licenciamento de emissões adicionais, apesar do risco de ultrapassagem dos valores‑limite de emissão (54) . No entanto, no presente caso não foi levantada esta questão nem se verificam indícios da existência das referidas razões.
116. Não é convincente a remissão da RWE e dos Países Baixos para o princípio da subsidiariedade e o princípio da proporcionalidade, ambos consagrados no artigo 5.° TUE (anterior artigo 5.° CE). Do princípio da subsidiariedade não pode resultar uma concessão aos Estados‑Membros de uma margem de manobra ilimitada para prejudicar os objectivos do direito da União. Caso os Estados‑Membros não utilizem os meios de acção que lhes foram originariamente concedidos para a transposição de uma directiva, é razoável que lhes seja consequentemente reduzida a margem de apreciação.
117. A margem de manobra de que os Estados‑Membros dispõem, em princípio, não é, portanto, contrária a uma proibição de licenciamento de emissões adicionais.
118. No entender da Electrabel, uma proibição de licenciamento prejudicaria, no entanto, as instalações sujeitas a licenciamento em relação a fontes de emissão que não estão sujeitas a uma obrigação de licenciamento e, por conseguinte, podem entrar em funcionamento independentemente da ultrapassagem dos valores‑limite nacionais de emissão. Neste caso, pode deixar‑se em aberto a questão de saber se este argumento também é válido em relação ao licenciamento de pequenas instalações, que são comparáveis a instalações isentas de licenciamento.
119. As instalações que estão sujeitas a uma obrigação de licenciamento nos termos da Directiva IPPC não são, no entanto, comparáveis a instalações isentas de licenciamento. De acordo com o legislador da União, têm, em geral, um impacto significativo no ambiente (55) e produzem, em particular, quantidades consideráveis de emissões (56), pelo que se justifica a imposição de exigências especiais.
120. Esta distinção legislativa condiciona a resposta à alínea a) da terceira questão prejudicial. Em princípio não assume importância saber em que medida uma instalação contribui para a ultrapassagem ou o risco de ultrapassagem dos valores‑limite nacionais de emissão. Na medida em que a Directiva IPPC sujeita a instalação a uma obrigação de licenciamento, é de presumir que as emissões por ela produzidas são suficientemente importantes para impedir um licenciamento (57) quando as quantidades de emissões são desde logo ultrapassadas sem a contribuição da instalação (em causa).
121. Esta presunção pode presumivelmente ser refutada no caso concreto. Os valores‑limite de emissão não se podem opor a um licenciamento quando a instalação, por natureza, não emite as substâncias poluentes relevantes. Também seria concebível admitir instalações cujas emissões das referidas substâncias não assumem importância prática em termos de efeitos no ambiente. Mas isto não se verifica nos presentes casos. As centrais eléctricas controvertidas emitem grandes quantidades de óxidos de azoto e dióxido de enxofre e, por conseguinte, contribuem substancialmente para as emissões nacionais (58) .
122. Assim, é válida a proibição de licenciar instalações nos termos da Directiva IPPC em caso de (risco de) ultrapassagem dos valores‑limite de emissão, caso não seja provado no caso concreto que a emissão das substâncias poluentes é irrelevante para o impacto da instalação no ambiente.
123. Por último, importa sublinhar que a hipótese, levantada na questão prejudicial, de apenas conceder uma licença limitada, ou seja, com condições e restrições, representa certamente um meio menos gravoso que a recusa integral, devendo ser tida em consideração pelas autoridades competentes. Possivelmente, as emissões das substâncias poluentes em causa podem ser significativamente reduzidas por outras medidas técnicas, permitindo assim contrariar a presunção da sua relevância. No entanto, a Directiva NEC não apresenta quaisquer indícios quanto à configuração dessas restrições ou condições. Da directiva apenas resulta que, em caso de risco de ultrapassagem dos valores‑limite de emissão, os Estados‑Membros não podem licenciar emissões adicionais.
124. Por conseguinte, deve responder‑se às alíneas a) e b) da terceira questão que o Estado‑Membro deve recusar a licença ambiental solicitada nos termos do artigo 4.° da Directiva IPPC caso a instalação contribua para a ultrapassagem ou o risco de ultrapassagem de um valor‑limite nacional de emissão de substâncias poluentes, fixado na Directiva NEC, e o Estado‑Membro não tenha definido e executado programas suficientes para reduzir as emissões. Esta proibição deixa de existir se for provado no caso concreto que as emissões das substâncias poluentes em causa não contribuem decisivamente para o impacto da instalação no ambiente.
4. A importância da data de início do funcionamento da instalação [alínea c) da segunda questão)]
125. Por fim, o órgão jurisdicional de reenvio levanta, na alínea c) da segunda questão, a questão da relevância da data de início do funcionamento de uma instalação a licenciar. Apesar de a sequência escolhida no pedido de decisão prejudicial permitir presumir uma conclusão diferente, é lógico que esta questão apenas se pode referir às alíneas a) e b) da terceira questão, que dizem concretamente respeito às obrigações dos Estados‑Membros durante um processo de licenciamento.
126. Uma instalação só pode ser tomada em conta, para fins dos valores‑limite de emissão, a partir da data em que iniciou o seu funcionamento e, por conseguinte, começou a produzir emissões. Logo, no âmbito de um processo de licenciamento, deve atender‑se aos valores‑limite de emissão que se aplicam à data do início do funcionamento da instalação e durante o seu funcionamento posterior.
127. De acordo com o disposto no artigo 4.°, n.° 2, da Directiva NEC, os Estados‑Membros devem assegurar‑se de que os valores‑limite de emissão fixados no anexo I também não são excedidos após o prazo de 31 de Dezembro de 2010. Tal como a Itália e a Comissão referem correctamente, as referidas quantidades continuam a aplicar‑se (como mínimo). A recusa de um licenciamento é, por isso, adequada em caso de ultrapassagem ou risco de ultrapassagem dos valores‑limite nacionais de emissão.
128. Por conseguinte, deve responder‑se à alínea c) da segunda questão que uma data de início de funcionamento de uma instalação posterior a 2010 apenas assume importância quando nessa data já não se verifica qualquer ultrapassagem ou risco de ultrapassagem dos valores‑limite de emissão.
D – Quanto às quarta, quinta e sexta questões – o efeito directo da directiva
129. As quarta, quinta e a sexta questões prejudiciais destinam‑se a saber se e, caso aplicável, em que medida um particular pode invocar a Directiva NEC perante os órgãos jurisdicionais nacionais.
130. Tal como o Tribunal de Justiça recordou repetidamente, é incompatível com a natureza vinculativa que o artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE reconhece à directiva excluir, em princípio, que uma obrigação que esta impõe possa ser invocada pelas pessoas interessadas (59) . Esta consideração vale sobretudo para uma directiva cujo objectivo é conter e reduzir a poluição atmosférica e que visa, portanto, proteger a saúde pública (60) .
131. Neste sentido, em todos os casos em que, atento o seu conteúdo, as disposições de uma directiva sejam incondicionais e suficientemente precisas, os particulares têm o direito de as invocar contra o Estado nos tribunais nacionais, quer quando este não fez a sua transposição para o direito nacional nos prazos previstos na directiva quer quando tenha feito uma transposição incorrecta (61) .
132. O artigo 4.° e o anexo I da Directiva NEC contêm uma obrigação precisa dos Estados‑Membros, que lhes impõe que, o mais tardar até 31 de Dezembro de 2010, devem cumprir os valores‑limite nacionais de emissão fixados na directiva. Suficientemente precisa é igualmente a obrigação constante do artigo 6.°, de elaborar programas para a redução progressiva das emissões nacionais (62) .
133. Da Directiva NEC não resulta, no entanto, uma obrigação de adoptar determinadas medidas concretas para o cumprimento dos valores‑limite de emissão, dispondo os Estados‑Membros de uma ampla margem de apreciação quanto à escolha dos meios. Por conseguinte, no que respeita a este tipo de medidas concretas, é por princípio de excluir uma aplicação directa.
134. O mesmo não se aplica à restrição, já constatada, da margem de manobra dos Estados‑Membros em caso de risco de ultrapassagem dos valores‑limite de emissão. É manifesto que a obrigação de recusar uma licença ambiental na acepção do artigo 4.° da Directiva IPPC caso a instalação contribua para a ultrapassagem ou o risco de ultrapassagem de um valor‑limite nacional de emissão de substâncias poluentes, fixado na Directiva NEC, é suficientemente precisa no que respeita aos efeitos jurídicos.
135. Poder‑se‑ia levantar a questão de saber se também os pressupostos para a ultrapassagem ou o risco de ultrapassagem de um valor‑limite nacional de emissão estão suficientemente definidos. Só é possível determinar se os referidos limiares serão ultrapassados com base numa previsão geralmente complexa. A maioria dos intervenientes alega a este respeito que, à data do licenciamento, ainda não é possível saber se os valores‑limite de emissão serão ultrapassados após o início do funcionamento da instalação.
136. No entanto, importa referir que a Directiva NEC contém instrumentos que facilitam a referida previsão. Assim, nos termos do artigo 7.° e do anexo III, os Estados‑Membros devem elaborar e actualizar anualmente os inventários das emissões, bem como as previsões das emissões. Neste sentido, as autoridades competentes e os órgãos jurisdicionais têm a possibilidade de basear‑se, pelo menos, nestas previsões para analisar se se corre o risco de uma ultrapassagem dos referidos valores. Para além disso, não parece ser de excluir a possibilidade de corrigir as referidas previsões quando são detectadas irregularidades evidentes.
137. Poderão surgir dificuldades nos casos em que os Estados‑Membros, à data do licenciamento, ainda não tiverem decidido que meios irão utilizar para garantir o cumprimento dos valores‑limite até à data de início do funcionamento. As referidas dificuldades devem, no entanto, ser suportadas, na medida em que decorrem de uma violação do artigo 6.° da Directiva NEC, nos termos do qual os Estados‑Membros deveriam ter elaborado, até 1 de Outubro de 2002, os programas necessários para cumprir os valores‑limite.
138. Por conseguinte, a necessidade de uma previsão de emissões de substâncias poluentes futuras não se opõe à aplicação directa da proibição de licenciar fontes de emissão adicionais em caso de (risco de) ultrapassagem dos valores‑limite de emissão.
139. Coloca‑se, no entanto, a questão de saber se a Directiva NEC define de forma suficientemente precisa o círculo dos beneficiários. Nos termos da jurisprudência, as «pessoas interessadas» podem invocar a obrigação de um Estado‑Membro resultante de uma directiva. No seu acórdão no processo Janecek, o Tribunal de Justiça refere‑se mesmo a pessoas «directamente» afectadas (63) . Abstraindo de uma análise mais pormenorizada do significado dos referidos conceitos, é possível concluir que estes indiciam que o círculo dos beneficiários deve ser limitado.
140. A Directiva NEC, em particular os seus artigos 4.° e 6.°, não se enquadra neste esquema, tal como é referido correctamente pela Áustria. As suas disposições apenas fixam valores‑limite nacionais
de emissão e exigem programas nacionais, não protegendo estes, no entanto, um círculo de pessoas delimitado – em virtude de uma falta de referência espacial ou material. Mesmo a própria população do Estado‑Membro em causa não pode ser delimitada como grupo beneficiário, na medida em que as emissões nacionais, consideradas na sua globalidade, também produzem geralmente efeitos transfronteiriços. Logo, as referidas obrigações visam, em geral, a protecção do ambiente e da saúde humana, faltando uma maior concretização.
141. Por conseguinte, é duvidoso que os particulares possam invocar directamente o artigo 4.° da Directiva NEC ou, no sentido do artigo 6.°, possam exigir a adopção de programas, de medidas, ou pacotes de medidas, integrados nos referidos programas, para o cumprimento dos valores‑limite de emissão. Estas questões, ou seja, a alínea a) da quinta questão e a alínea a) da sexta questão, não são, no entanto, pertinentes para o presente caso, dado que os processos principais não dizem respeito nem ao cumprimento dos valores‑limite de emissão, como tal, nem aos pacotes de medidas necessários.
142. Para os presentes processos apenas é relevante saber se os particulares podem invocar a proibição de licenciar determinadas instalações suplementares de acordo com o artigo 4.° da Directiva IPPC em caso de (risco de) ultrapassagem dos valores‑limite de emissão.
143. Na medida em que as referidas instalações estão localizadas numa determinada região, apresentam uma suficiente ligação material e espacial para permitirem a identificação das pessoas afectadas, e mesmo das pessoas directamente afectadas. O artigo 2.°, n.° 15, da Directiva IPPC define neste sentido o público em causa, incluindo as organizações não governamentais que promovem a protecção do ambiente e cumprem os requisitos previstos na legislação nacional.
144. O público em causa afectado pela concessão da licença tem direito a protecção jurídica, nos termos do artigo 16.° da Directiva IPPC, introduzido para transpor a Convenção de Aarhus. Este direito de intentar acções pressupõe um interesse suficiente ou uma violação da lei, nos termos do direito interno (64) . Na medida em que, no presente caso, não foi colocada nenhuma questão relativa a estas condições, é de partir do pressuposto de que foram cumpridas.
145. O público em causa na acepção da Directiva IPPC também não está, neste contexto, directamente afectado pelas condições impostas pela Directiva NEC. O artigo 16.° confere‑lhe, no entanto, o direito de impugnar a legalidade substantiva ou processual das licenças. Este controlo jurisdicional não se restringe a disposições que protegem especialmente determinadas pessoas afectadas. Uma apreciação jurídico‑material da licença estaria, no entanto, incompleta se os recorrentes afectados por uma instalação tivessem de aceitar uma licença que é objectivamente ilegal.
146. Por conseguinte, no âmbito de um recurso na acepção do artigo 16.° da Directiva IPPC, os particulares podem invocar a proibição, constante da Directiva NEC, de licenciar determinadas instalações adicionais nos termos do artigo 4.° da Directiva IPPC em caso de (risco de) ultrapassagem dos valores‑limite de emissão.
147. Por fim, importa ainda apreciar a objecção de que a invocação da proibição de licenciamento teria por efeito a aplicação da Directiva NEC em prejuízo de determinados particulares, designadamente das empresas de energia intervenientes. É verdade que uma directiva não pode, por si mesma, criar obrigações para um particular, nem pode, por conseguinte, ser invocada, enquanto tal, contra ele (65) . No entanto, uma interpretação em conformidade com a directiva em prejuízo de particulares – tal como é considerada pelo órgão jurisdicional de reenvio – é, por princípio, possível (66) . Mesmo que fosse necessário aplicar directamente a proibição de licenciamento, não se poderia considerar que esta situação representaria uma invocação de uma directiva contra um particular. Pelo contrário, a proibição seria aplicada em relação à autoridade de licenciamento. Para além disso, as simples repercussões negativas, de certa forma «reflexas», sobre os direitos de terceiros, mesmo que sejam certas, não justificam que se negue a um particular a possibilidade de invocar as disposições de uma directiva contra o Estado‑Membro em causa (67) .
148. Por conseguinte, deve responder‑se à quarta questão e à alínea b) da sexta questão que, no âmbito de um recurso na acepção do artigo 16.° da Directiva IPPC, os particulares podem invocar a proibição, constante da Directiva NEC, de licenciar determinadas instalações adicionais nos termos do artigo 4.° da Directiva IPPC em caso de (risco de) ultrapassagem dos valores‑limite de emissão.
149. A resposta à alínea b) da quinta questão resulta da resposta à alínea b) da segunda questão: na medida em que a obrigação de um Estado‑Membro se abster de adoptar medidas susceptíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por uma directiva também se aplica no período compreendido entre 27 de Novembro de 2002 e 31 de Dezembro de 2010, os particulares devem poder invocar a referida proibição de licenciamento logo durante esse período (68) .
150. Também já foi dada resposta à alínea c) da sexta questão, precisamente ao responder à alínea a) da terceira questão: a proibição de licenciamento deixa de existir se for provado no caso concreto que as emissões das substâncias poluentes em causa não contribuem decisivamente para o impacto da instalação no ambiente (69) .
151. Deve, por conseguinte, responder‑se da seguinte forma às quarta, quinta e sexta questões: no âmbito de um recurso na acepção do artigo 16.° da Directiva IPPC, os particulares podem invocar a proibição, constante da Directiva NEC, de licenciar determinadas fontes de emissão adicionais, ou seja, instalações, nos termos do artigo 4.° da Directiva IPPC em caso de (risco de) ultrapassagem dos valores‑limite de emissão. Isto também se aplica no período compreendido entre 27 de Novembro de 2002 e 31 de Dezembro de 2010. A proibição deixa de existir se for provado no caso concreto que as emissões das substâncias poluentes em causa não contribuem decisivamente para o impacto da instalação no ambiente.
V – Conclusão
152. Face às considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais da seguinte forma:
1. Em virtude da obrigação de interpretação conforme com a directiva, as disposições nacionais de transposição da Directiva 2008/1/CE relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (antiga Directiva 96/61/CE) devem ser, na medida do possível, interpretadas no sentido de que a decisão sobre um pedido de concessão de licença ambiental deve ter integralmente em conta os valores‑limite nacionais de emissão previstos na Directiva 2001/81/CE relativa ao estabelecimento de valores‑limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos.
2. A obrigação de um Estado‑Membro se abster de adoptar medidas susceptíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito pela Directiva 2001/81 também se aplica no período compreendido entre 27 de Novembro de 2002 e 31 de Dezembro de 2010.
3. Nos termos da Directiva 2001/81, no período compreendido entre 27 de Novembro de 2002 e 31 de Dezembro de 2010, o Estado‑Membro em questão deve definir e executar programas adequados ao cumprimento dos valores‑limite de emissão. Caso se corra, apesar disso, o risco de ultrapassagem dos valores‑limite, o Estado‑Membro deve continuar a desenvolver o seu programa de redução das respectivas emissões, de forma a reduzir suficientemente as referidas emissões.
4. O Estado‑Membro deve recusar a licença ambiental solicitada nos termos do artigo 4.° da Directiva 2008/1 caso a instalação contribua para a ultrapassagem ou o risco de ultrapassagem de um valor‑limite nacional de emissão de substâncias poluentes, fixado na Directiva 2001/81, e o Estado‑Membro não tenha definido e executado programas que permitam reduzir as emissões. Esta proibição deixa de existir se for provado no caso concreto que as emissões das substâncias poluentes em causa não contribuem decisivamente para o impacto da instalação no ambiente.
5. Uma data de início de funcionamento de uma instalação posterior a 2010 apenas assume importância quando nesse período já não se verifica qualquer ultrapassagem ou risco de ultrapassagem dos valores‑limite de emissão.
6. No âmbito de um recurso, na acepção do artigo 16.° da Directiva 2008/1, os particulares podem invocar a proibição, constante da Directiva 2001/81, de licenciar determinadas fontes de emissão adicionais, ou seja, instalações, de acordo com o disposto no artigo 4.° da Directiva 2008/1 em caso de (risco de) ultrapassagem dos valores‑limite de emissão. Isto também se aplica no período compreendido entre 27 de Novembro de 2002 e 31 de Dezembro de 2010. A proibição deixa de existir se for provado no caso concreto que as emissões das substâncias poluentes em causa não contribuem decisivamente para o impacto da instalação no ambiente.
(1) .
(2)  –	V. os acórdãos de 15 de Novembro de 2005, Comissão/Áustria (C‑320/03, Colect., p. I‑9871), de 25 de Julho de 2008, Janecek (C‑237/07, Colect., p. I‑6221), e de 6 de Novembro de 2008, Países Baixos/Comissão (C‑405/07 P, Colect., p. I‑8301).
(3)  –	JO L 309, p. 22.
(4)  –	V. European Environmental Agency, NEC Directive status report 2007, Luxemburgo 2008, p. 16 (Tabela 5) e, da autoria da mesma instituição, NEC Directive status report 2008, Luxemburgo 2009, p. 18 (Tabela 3.1) Refere‑se aí que outros onze Estados‑Membros ultrapassarão os valores‑limite de óxidos de azoto, outros quatro os valores‑limite de compostos orgânicos voláteis e outros dois os valores‑limite de amoníaco, respeitando, no entanto, todos os Estados‑Membros os valores‑limite de dióxido de enxofre.
(5)  –	Originalmente Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO L 257, p. 26), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 166/206 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Janeiro de 2006, relativo à criação do Registo Europeu das Emissões e Transferências de Poluentes e que altera as Directivas 91/689/CEE e 96/61/CE do Conselho (JO L 33, p. 1), consolidada pela Directiva 2008/1/CE (JO L 24, p. 8). Num futuro próximo, a referida directiva, em conjunto com outras directivas, será substituída pela directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição), v. o Documento do Conselho PE‑CONS 31/5/10 REV 5, de 24 de Novembro de 2010. A Directiva NEC não está, no entanto, incluída neste pacote.
(6)  –	Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente (JO L 124, p. 4), que foi assinada pela Comunidade Europeia em 25 de Junho de 1998 em Aarhus (Dinamarca) e aprovada pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de Fevereiro de 2005 (JO L 124, p. 1).
(7)  –	Artigo 4.°, n.° 4, da Directiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio de 2003, que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente e que altera, no que diz respeito à participação do público e ao acesso à justiça, as Directivas 85/337/CEE e 96/61/CE do Conselho (JO L 156, p. 17).
(8)  –	Aprovado pela Decisão 2003/507/CE do Conselho, de 13 de Junho de 2003 (JO L 179, p. 1).
(9)  –	JO L 309, p. 1, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 2006/105/CE, de 20 de Novembro de 2006, que adapta as Directivas 73/239/CEE, 74/557/CEE e 2002/83/CE no domínio do ambiente, em virtude da adesão da Bulgária e da Roménia (JO L 363, p. 368).
(10)  –	V. a descrição constante do acórdão do Tribunal Geral de 10 de Abril de 2008, Países Baixos/Comissão (T‑233/04, Colect., p. II‑591, n. os  10 e segs.).
(11)  –	V. nota 4.
(12)  –	Acórdãos de 10 de Junho de 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, ainda não publicado na Colectânea, n.° 29), bem como Bruno e Pettini (C‑395/08 e C‑396/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 19), e de 1 de Julho de 2010, Sbarigia (C‑393/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 20).
(13)  –	Acórdão de 13 de Julho de 2006, Manfredi e o. (C‑295/04 a C‑298/04, Colect., p. I‑6619, n.° 27).
(14)  –	V., designadamente, os acórdãos de 15 de Dezembro de 1995, Bosman (C‑415/93, Colect., p. I‑4921, n.° 61), bem como de 10 de Janeiro de 2006, IATA e ELFAA (C‑344/04, Colect., p. I‑403, n.° 24).
(15)  –	V. os acórdão Bosman (n.° 59), bem como IATA e ELFAA (n.° 24), referidos na nota 14.
(16)  –	Acórdãos de 13 de Novembro de 2003, Neri (C‑153/02, Colect., p. I‑13555, n. os  34 e segs.), de 29 de Abril de 2004, Orfanopoulos e Oliveri (C‑482/01 e C‑493/01, Colect., p. I‑5257, n.° 42), e de 12 de Janeiro de 2006, Turn‑ und Sportunion Waldburg (C‑246/04, Colect., p. I‑589, n.° 21).
(17)  –	Acórdão de 6 de Outubro de 1982, Cilfit e o. (283/81, Recueil, p. 3415, n. os  13 a 16 e 21).
(18)  –	Acórdão Cilfit e o. (já referido na nota 17, n.° 15).
(19)  –	No seu articulado de 18 de Agosto de 2009, a RWE referiu que a Comissão Europeia não tinha levantado, até essa data, objecções à ultrapassagem ou ao risco de ultrapassagem dos níveis de emissão previstos para os Países Baixos (n.° 35).
(20)  –	Acórdãos de 10 de Abril de 1984, von Colson e Kamann (14/83, Recueil, p. 1891, n.° 26), e de 13 de Novembro de 1990, Marleasing (C‑106/89, Colect., p. I‑4135, n.° 8).
(21)  –	Acórdãos von Colson e Kamann, bem como Marleasing (ambos já referidos na nota 20).
(22)  –	V. os acórdãos de 22 de Junho de 1989, Costanzo (103/88, Colect., p. 1839, n. os  30 e segs.), de 29 de Abril de 1999, Ciola (C‑224/97, Colect., p. I‑2517, n.° 30), de 14 de Junho de 2007, Medipac‑Kazantzidis (C‑6/05, Colect., p. I‑4557, n.° 43), de 12 de Janeiro de 2010, Petersen (C‑341/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 80), e de 14 de Outubro de 2010, Fuß (C‑243/09, ainda não publicado na Colectânea, n.° 61).
(23)  –	Acórdãos de 5 de Outubro de 2004, Pfeiffer e o. (C‑397/01 a C‑403/01, Colect., p. I‑8835, n. os  115 e 118 e segs.), bem como de 16 de Julho de 2009, Mono Car Styling (C‑12/08, Colect., p. I‑6653, n.° 62).
(24)  –	V. Kracht/Wasielewski, em: Rengeling (EE.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, volume I, Colónia, 2.ª edição 2003, § 35 n.° 34, Albrecht, Umweltqualitätsziele im Gewässerschutzrecht, Berlim 2007, p. 43.
(25)  –	V. Kracht/Wasielewski (já referidos na nota 24), e Albrecht (já referido na nota 24, pp. 292 e segs.).
(26)  –	V. Kracht/Wasielewski (já referidos na nota 24), e Albrecht (já referido na nota 24, pp. 44, 52 e segs.).
(27)  –	V. Albrecht (já referido na nota 24, pp. 52 e segs.).
(28)  –	JO L 152, p. 1. V., quanto a este aspecto, os acórdãos referidos na nota 2.
(29)  –	V. artigo 4.°, em conjugação com o anexo I da Directiva NEC.
(30)  –	V. artigo 1.°, primeira frase, em conjugação com o anexo I da Directiva IPPC.
(31)  –	V. artigo 1.°, segunda frase, artigo 3.°, n.° 1, alínea a), artigo 9.°, n.° 4, primeira frase, da Directiva IPPC.
(32)  –	Na medida em que as instituições da União não fixaram os valores‑limite de emissão, nos termos do artigo 19.°, n.° 1, da Directiva IPPC, aplica‑se o artigo 19.°, n.° 2, da Directiva IPPC.
(33)  –	«Rumo à Produção Sustentável, Progressos realizados na aplicação da Directiva 96/61/CE do Conselho relativa à prevenção e controlo integrados da poluição», Comunicação ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, COM(2003) 354 final, de 19 de Junho de 2003.
(34)  –	Comunicação da Comissão (já referida na nota 33, n.° 10.1.7, Directiva relativa aos valores‑limite nacionais de emissão, p. 30).
(35)  –	Acórdão de 18 de Dezembro de 1997, Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, Colect., p. I‑7411, n.° 43).
(36)  –	Acórdão Inter‑Environnement Wallonie (já referido na nota 35, n.° 44).
(37)  –	Acórdãos Inter‑Environnement Wallonie (já referido na nota 35, n.° 45), de 8 de Maio de 2003, ATRAL (C‑14/02, Colect., p. I‑4431, n.° 58), de 10 de Novembro de 2005, Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (C‑316/04, Colect., p. I‑9759, n. os  42, 44), de 22 de Novembro de 2005, Mangold (C‑144/04, Colect., p. I‑9981, n.° 67), de 14 de Setembro de 2006, Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (C‑138/05, Colect., p. I‑8339, n. os  42, 48), de 14 de Junho de 2007, Comissão/Bélgica (C‑422/05, Colect., p. I‑4749, n.° 62), de 23 de Abril de 2009, Angelidaki e o. (C‑378/07 a C‑380/07, Colect., p. I‑3071, n.° 206), e VTB‑VAB (C‑261/07 e C‑299/07, Colect., p. I‑2949, n.° 38).
(38)  –	V. as minhas conclusões de 18 de Maio de 2004, Wippel (C‑313/02, Colect., p. I‑9483, n.° 60), de 8 de Julho de 2004, Dragaggi e o. (C‑117/03, Colect., p. I‑167, n.° 26), de 27 de Outubro de 2005, Adeneler e o. (C‑212/04, Colect., p. I‑6057, n.° 48), de 9 de Janeiro de 2008, Impact (C‑268/06, Colect., p. I‑2483, n.° 127), e de 4 de Dezembro de 2008, Angelidaki e o. (C‑378/07 a C‑380/07, Colect., p. I‑3071, n.° 73).
(39)  –	V. os acórdãos referidos na nota 37.
(40)  –	V., em particular, os acórdãos de 4 de Julho de 2006, Adeneler e o. (C‑212/04, Colect., p. I‑6057, n. os  121 e segs.), Angelidaki e o. (já referido na nota 37, n. os  206 e segs.), e VTB‑VAB (já referido na nota 37, n. os  38 e segs.).
(41)  –	Acórdãos Adeneler e o. (já referido na nota 40, n. os  122 e segs.) e VTB‑VAB (já referido na nota 37, n.° 38).
(42)  –	V. os dois acórdãos Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (já referidos na nota 37, respectivo n.° 42).
(43)  –	Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7).
(44)  –	Directiva 91/414/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1991, relativa à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado (JO L 230, p. 1).
(45)  –	V. o segundo acórdão Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (C‑138/05, já referido na nota 37, n. os  44 e segs.).
(46)  –	Acórdãos de 13 de Janeiro de 2005, Dragaggi e o. (C‑117/03, Colect., p. I‑167, n.° 29), de 14 de Setembro de 2006, Bund Naturschutz in Bayern e o. (C‑244/05, Colect., p. I‑8445, n.° 44), de 14 de Janeiro de 2010, Stadt Papenburg (C‑226/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 49), e de 20 de Maio de 2010, Comissão/Espanha (C‑308/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 21).
(47)  –	Em relação ao artigo 16.°, n.° 1, da Directiva 98/8, v. ambos os acórdãos Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (já referidos na nota 37, C‑316/04, n.° 15, e C‑138/05, n.° 12), e, em relação ao artigo 18.°, n.° 2, da Directiva 2000/78, v. o acórdão Mangold (já referido na nota 37, n. os  71 e segs.).
(48)  –	Remetendo para o acórdão Comissão/Áustria (já referido na nota 2, n.° 80).
(49)  –	V., desde logo, o acórdão de 5 de Fevereiro de 1963, Van Gend & Loos (26/62, Colect. 1962‑1964, pp. 1, 26).
(50)  –	V. igualmente os primeiro e quinto considerandos, bem como o artigo 5.°, alínea b), da Directiva NEC.
(51)  –	V. o acórdão Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (C‑138/05, já referido na nota 37, n. os  43 e segs.).
(52)  –	Acórdãos de 24 de Outubro de 1996, Kraaijeveld e o. (C‑72/95, Colect., p. I‑5403, n.° 61), de 15 de Junho de 2000, Brinkmann (C‑365/98, Colect., p. I‑4619, n.° 32), e Janecek (já referido na nota 2, n.° 46).
(53)  –	V. os acórdãos de 8 de Fevereiro de 1973, Comissão/Itália (30/72, Recueil, p. 161, n.° 11), de 10 de Julho de 1990, Comissão/Alemanha (C‑217/88, Colect., p. I‑2879, n.° 26), e de 10 de Junho de 2004, Comissão/Itália (C‑87/02, Colect., p. I‑5975, n.° 38).
(54)  –	A título ilustrativo v., quanto à intervenção em zonas de protecção de aves, o acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (C‑57/89, Leybucht, Colect., p. I‑883, n. os  21 e segs.), e as minhas conclusões de 14 de Junho de 2007, Comissão/Finlândia (C‑342/05, «caça ao lobo», Colect., p. I‑4713, n. os  52 e segs.), quanto à preservação das espécies.
(55)  –	V., em particular, o segundo e o nono considerandos, bem como o artigo 1.°, o artigo 2.°, n.° 2, o artigo 3.°, n.° 1, alíneas a) e b), e o artigo 9.°, n.° 4, da Directiva IPPC.
(56)  –	V., em particular, o nono e o trigésimo considerandos, bem como o artigo 1.°, o artigo 2.°, n. os  5 e 6, o artigo 9.°, n. os  3 e 4, e o artigo 19.° da Directiva IPPC.
(57)  –	V. o vigésimo nono considerando, bem como o artigo 2.°, n.° 3, da Directiva IPPC.
(58)  –	V. supra, n.° 25.
(59)  –	Acórdãos Janecek (já referido na nota 2, n.° 37), de 16 de Setembro de 1999, WWF e o. (C‑435/97, Colect., p. I‑5613, n.° 69), Kraaijeveld e o. (já referido na nota 52, n.° 56), de 1 de Fevereiro de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, Recueil, p. 113, n. os  20/29).
(60)  –	Acórdão Janecek (já referido na nota 2, n.° 37).
(61)  –	Acórdãos de 19 de Janeiro de 1982, Becker (8/81, Recueil, p. 53, n.° 25), de 11 de Julho de 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, Colect., p. I‑6325, n.° 25), Pfeiffer e o. (já referido na nota 23, n.° 103), de 12 de Fevereiro de 2009, Cobelfret (C‑138/07, Colect., p. I‑731, n.° 58), e Janecek (já referido na nota 2, n.° 36).
(62)  –	V., neste sentido, o acórdão Janecek (já referido na nota 2, n.° 39).
(63)  –	Acórdão Janecek (já referido na nota 2, n.° 39).
(64)  –	É de partir do pressuposto de que os processos pendentes C‑115/09, Trianel (Comunicação no JO 2009, C 141, p. 26, v. também as conclusões apresentadas hoje pela advogada‑geral E. Sharpston), bem como C‑128/09 a C‑131/09, C‑134/09 e C‑135/09, Boxus e o. (Comunicação no JO 2009, C 153, pp. 18 e segs.) contribuirão para a interpretação das referidas condições.
(65)  –	Acórdãos de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall (152/84, Colect., p. 723, n.° 48), de 14 de Julho de 1994, Faccini Dori (C‑91/92, Colect., p. I‑3325, n.° 20), e de 19 de Janeiro de 2010, Kücükdeveci (C‑555/07, ainda não publicado na Colectânea, n.° 46).
(66)  –	Acórdãos Pfeiffer e o. (já referido na nota 23, n. os  110 e segs.) e Kücükdeveci (já referido na nota 65, n. os  45 e segs.).
(67)  –	Acórdãos de 7 de Janeiro de 2004, Wells (C‑201/02, Colect., p. I‑723, n.° 57), e de 17 de Julho de 2008, Arcor (C‑152/07 a C‑154/07, Colect., p. I‑5959, n.° 36).
(68)  –	V., supra, os n. os  80 e segs.
(69)  –	V., supra, os n. os  120 e segs.