62004CJ0413_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑413/04
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, wniesioną w dniu 23 września 2004 r.,
Parlament Europejski,
reprezentowany przez A. Baasa i U. Rössleina, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
popierany przez
Komisję Wspólnot Europejskich,
reprezentowaną przez J. Sacka i P. Nuffela, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej,
reprezentowanej przez A. Lopesa Sabina i M. Bishopa, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Republikę Estońską, reprezentowaną przez L. Uiba, działającego w charakterze pełnomocnika,
Rzeczpospolitą Polską,
reprezentowaną przez M. Węglarz, T. Nowakowskiego i T. Krawczyka, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, R. Schintgen, P. Kūris i E. Juhász, prezesi izb, K. Schiemann (sprawozdawca), J. Makarczyk, G. Arestis, A. Borg Barthet, A. Ó Caoimh i L. Bay Larsen, sędziowie,
rzecznik generalny: L. A. Geelhoed,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 marca 2006 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 1 czerwca 2006 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Parlament Europejski wnosi w skardze o stwierdzenie nieważności dyrektywy Rady 2004/85/WE z dnia 28 czerwca 2004 r. zmieniającej dyrektywę 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do stosowania niektórych przepisów w Estonii (Dz.U. L 236, str. 10, zwanej dalej „zaskarżoną dyrektywą”).
2. Dyrektywa 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (Dz.U. 1997, L 27, str. 20) weszła w życie z dniem 19 lutego 1997 r. Miała ona zostać transponowana do prawa krajowego najpóźniej do dnia 19 lutego 1999 r.
3. Traktat dotyczący przystąpienia do Unii Europejskiej dziesięciu nowych państw członkowskich, a wśród nich Republiki Estońskiej (Dz.U. 2003, L 236, str. 17, zwany dalej „traktatem o przystąpieniu z 2003 r.”), został podpisany w dniu 16 kwietnia 2003 r. Jak wynika z art. 1 ust. 2 tego traktatu, warunki przyjęcia tych państw i dostosowania stanowiących podstawę Unii Europejskiej traktatów, jakie przystąpienie pociąga za sobą, znajdują się w akcie załączonym do owego traktatu, który stanowi jego integralną część (zwanym dalej „aktem o przystąpieniu z 2003 r.”).
4. Załącznik VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r. ustanawia środki przejściowe na rzecz Republiki Estońskiej, w szczególności w zakresie stosowania dyrektywy 96/92.
5. Dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 96/92 (Dz.U. L 176, str. 37) została wydana na podstawie art. 47 ust. 2 WE, art. 55 i 95 WE.
6. Celem tymczasowego opóźnienia stosowania niektórych przepisów dyrektywy 2003/54 w stosunku do Republiki Estońskiej, Rada Unii Europejskiej wydała zaskarżoną dyrektywę. Dyrektywa ta została wydana na podstawie art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r.
7. W uzasadnieniu skargi Parlament Europejski twierdzi, po pierwsze, że zaskarżona dyrektywa nie mogła zostać skutecznie wydana na podstawie art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r., a po drugie, że nie spełnia ona wymogu uzasadnienia, o którym mowa w art. 253 WE.
8. Na mocy postanowień Prezesa Trybunału z dnia 21 grudnia 2004 r. i z dnia 9 marca 2005 r. Komisja Wspólnot Europejskich, Republika Estońska i Rzeczpospolita Polska zostały dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze interwenientów: Komisja po stronie Parlamentu, zaś Republika Estońska i Rzeczpospolita Polska po stronie Rady.
Kontekst prawny
Traktat o przystąpieniu z 2003 r.
9. Artykuł 2 ust.2 i 3 traktatu o przystąpieniu z 2003 r. stanowi:
„2. Niniejszy traktat wchodzi w życie z dniem 1 maja 2004 r. […].
3. Niezależnie od postanowień ust. 2, instytucje Unii mogą przed przystąpieniem przyjąć środki przewidziane w art.. 6 ust. 2 akapit drugi, art.. 6 ust. 6 akapit drugi, […] art. 38, 39, 41, 42 i 55–57 aktu o przystąpieniu, załącznikach III–XIV do tego aktu […]. Środki te wchodzą w życie z dniem wejścia w życie niniejszego traktatu […]”.
10. Artykuł 20 aktu o przystąpieniu z 2003 r. stanowi:
„Akty wymienione w załączniku II do niniejszego aktu są dostosowane w sposób określony w tym załączniku”.
11. Zgodnie z art. 21 tego aktu:
„Dostosowania aktów wymienionych w załączniku III do niniejszego aktu wymagane w związku z przystąpieniem zostaną przeprowadzone zgodnie ze wskazówkami określonymi w tym załączniku, a także zgodnie z procedurą i warunkami określonymi w art. 57”.
12. Artykuł 24 tego aktu stanowi:
„Środki wymienione w załącznikach V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII oraz XIV do niniejszego aktu mają zastosowanie do nowych państw członkowskich na warunkach określonych w tych załącznikach”.
13. Artykuł 55 aktu o przystąpieniu z 2003 r. stanowi:
„Na właściwie umotywowany wniosek jednego z nowych państw członkowskich, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji może, przed dniem 1 maja 2004 r., podjąć środki przewidujące czasowe odstępstwa od aktów instytucji przyjętych między dniem 1 listopada 2002 r. a dniem podpisania traktatu o przystąpieniu”.
14. Artykuł 57 tego aktu stanowi:
„1. W przypadku gdy akty instytucji poprzedzające przystąpienie wymagają dostosowania z uwagi na przystąpienie, a niezbędne dostosowania nie zostały przewidziane w niniejszym akcie ani w jego załącznikach, dokonuje się niezbędnych dostosowań zgodnie z procedurą przewidzianą w ust. 2. Takie dostosowania wchodzą w życie z dniem przystąpienia.
2. Rada, stanowiąc kwalifikowaną większością na wniosek Komisji, lub też Komisja, w zależności od tego, który z tych organów przyjął dany akt, sporządzi w tym celu odpowiednie teksty”.
15. Na wstępie należy wyjaśnić, że choć francuska wersja językowa art. 57 sugeruje, że dostosowania dokonane w trybie tego postanowienia powinny zostać przeprowadzone „przed przystąpieniem”, to jednak rzeczone ograniczenie czasowe – jak wynika również z innych wersji językowych tego postanowienia – nie dotyczy możliwości zastosowania art. 57, lecz daty przyjęcia aktów podlegających dostosowaniu [zob. podobnie, w odniesieniu do identycznych postanowień zawartych w akcie odnoszącym się do warunków przystąpienia Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji oraz do dostosowań traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 1994, C 241, str. 21, zwanym dalej „aktem o przystąpieniu z 1994 r.”), wyrok z dnia 2 października 1997 r. w sprawie C‑259/95 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑5303, pkt 12–22].
16. Załącznik VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r. wprowadza następujące uściślenie:
„W Estonii, do dnia 31 grudnia 2008 r., art. 19 ust. 2 dyrektywy 96/92/WE nie stosuje się”.
17. Załączona do aktu końcowego traktatu o przystąpieniu z 2003 r., wspólna dla piętnastu państw członkowskich, deklaracja nr 8 zatytułowana „Deklaracja w sprawie oleju łupkowego, rynku wewnętrznego energii elektrycznej i dyrektywy 96/92/WE […] (dyrektywa w sprawie energii elektrycznej): Estonia” (zwana dalej „deklaracją nr 8”) stanowi:
„Unia będzie ściśle nadzorować czy Estonia wypełnia swoje zobowiązania, w szczególności w odniesieniu do przygotowania do wewnętrznego rynku energii (restrukturyzacja sektora olejów łupkowych, restrukturyzacja sektora energii elektrycznej, ustawodawstwo, wzmocnienie Inspektoratu Rynku Energetycznego itd.).
Unia zwraca uwagę Estonii na konkluzje Rady Europejskiej z Lizbony i Barcelony dotyczące przyspieszenia otwarcia rynków, między innymi sektora energii elektrycznej i gazu, w celu osiągnięcia całkowicie operacyjnego rynku wewnętrznego w tych sektorach, oraz przyjmuje do wiadomości oświadczenie Estonii złożone na ten temat w dniu 27 maja 2002 r. w ramach negocjacji w sprawie przystąpienia. Mimo konieczności szybkiego ustanowienia operacyjnego rynku wewnętrznego energii elektrycznej, Unia przyjmuje do wiadomości, że Estonia zachowuje swoje stanowisko odnoszące się do przyszłego rozwoju ustawodawstwa w tej dziedzinie. Unia uznaje w tym zakresie szczególną sytuację związaną z restrukturyzacją sektora olejów łupkowych, która wymagać będzie szczególnego wysiłku do końca 2012 r., oraz konieczność stopniowego otwierania do tego czasu estońskiego rynku energii elektrycznej dla konsumentów innych niż gospodarstwa domowe.
Unia zwraca uwagę, że w celu ograniczenia potencjalnego naruszenia konkurencji na wewnętrznym rynku energii elektrycznej, może być konieczne zastosowanie mechanizmów ochronnych takich jak klauzula wzajemności dyrektywy 96/92/WE.
Komisja będzie ściśle śledzić rozwój produkcji energii elektrycznej i możliwe zmiany na rynku energii elektrycznej w Estonii oraz w sąsiednich państwach.
Bez uszczerbku dla powyższych postanowień, każde państwo członkowskie, począwszy od 2009 r., może zwrócić się do Komisji o ocenę rozwoju rynku energii elektrycznej w rejonie Morza Bałtyckiego. W oparciu o tę ocenę, uwzględniając całkowicie wyjątkowość olejów łupkowych oraz społeczne i gospodarcze względy związane z ich wydobyciem, produkcją i zużyciem w Estonii, oraz biorąc pod uwagę cele Wspólnoty w zakresie rynku energii elektrycznej, Komisja składa Radzie sprawozdanie z właściwymi zaleceniami”.
Prawo wtórne
18. Artykuł 19 dyrektywy 96/92 stanowił:
„1. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia otwarcia ich rynków energii elektrycznej, aby umowy, zgodnie z warunkami określonymi w art. 17 i 18, mogły być zawarte co najmniej do znaczącego poziomu, o którym Komisja corocznie jest powiadamiana.
Udział rynku krajowego jest wyliczany na podstawie wspólnotowego udziału energii elektrycznej zużytej przez odbiorców końcowych, którzy zużywają więcej niż 40 GWh w ciągu roku (na jedno miejsce zużycia, w tym autoprodukcja).
Średni udział wspólnotowy Komisja wylicza na podstawie informacji otrzymywanych regularnie od państw członkowskich. Komisja ogłasza w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, przed dniem 1 listopada każdego roku, średni udział wspólnotowy określający stopień otwarcia rynku, wraz ze wszystkimi właściwymi informacjami wyjaśniającymi obliczenia.
2. Udział rynku krajowego, określony w ust. 1, będzie zwiększany stopniowo w ciągu sześciu lat. Zwiększanie to zostanie obliczone poprzez obniżanie progu wspólnotowego zużycia o wysokości 40 GWh na rok, określonego w ust. 1, z poziomu 40 GWh do poziomu 20 GWh rocznego zużycia energii elektrycznej w trzy lata po wejściu w życie niniejszej dyrektywy, i do poziomu 9 GWh rocznego zużycia energii elektrycznej w sześć lat po wejściu w życie niniejszej dyrektywy.
3. Państwa członkowskie określą tych odbiorców zlokalizowanych na ich terytorium reprezentujących udziały określone w ust. 1 i 2, którzy mają zdolność prawną do zawierania umów dostawy energii elektrycznej zgodnie z art. 17 i 18; przy założeniu, że wszyscy odbiorcy końcowi zużywający więcej niż 100 GWh w ciągu roku (na jedno miejsce zużycia, w tym autoprodukcja) są zaliczeni do tej kategorii.
Przedsiębiorstwa dystrybucyjne, jeśli nie zostały już wyznaczone, na mocy niniejszego ustępu, jako uprawnieni odbiorcy, posiadają zdolność prawną do zawierania umów na warunkach wymienionych w art. 17 i 18 na ilość energii elektrycznej zużywaną przez ich odbiorców, wyznaczonych w ich sieci rozdzielczej jako uprawnieni, w celu zaopatrzenia tych odbiorców.
4. Państwa członkowskie ogłaszają przed dniem 31 stycznia każdego roku kryteria definiowania uprawnionych odbiorców posiadających zdolność do zawierania umów na warunkach określonych w art. 17 i 18. […]”.
19. Motyw trzydziesty trzeci dyrektywy 2003/54 stanowi, że „[z]e względu na zakres zmian wprowadzonych do dyrektywy 96/92/WE pożądane jest, aby z uwagi na przejrzystość i racjonalizację zmienić dane przepisy”.
20. Artykuł 29 akapit 2 tej dyrektywy stanowi w tym względzie, że „[d]yrektywa 96/92/WE traci moc z dniem 1 lipca 2004 r. bez uszczerbku dla zobowiązań państw członkowskich dotyczących terminów wykonania i zastosowania wspomnianej dyrektywy. Odniesienia do uchylonej dyrektywy traktowane są tak jak odniesienia do niniejszej dyrektywy i odczytywane są zgodnie z tabelą korelacji w załączniku B”. Według tej tabeli korelacji, przepis art. 21 dyrektywy 2003/54 odpowiada przepisowi art. 19 dyrektywy 96/92.
21. Artykuł 21 dyrektywy 2003/54 zawiera następującą treść:
„Otwarcie rynku i wzajemność
1. Państwa członkowskie zapewniają, że uprawnionymi odbiorcami są:
a) do dnia 1 lipca 2004 r. uprawnieni odbiorcy określeni w art. 19 ust. 1–3 dyrektywy 96/92/WE. Państwa członkowskie publikują do dnia 31 stycznia każdego roku kryteria określające tych uprawnionych odbiorców;
b) najpóźniej od dnia 1 lipca 2004 r. wszyscy odbiorcy niebędący gospodarstwami domowymi;
c) od dnia 1 lipca 2007 r. wszyscy odbiorcy.
[…]”.
22. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej dyrektywy, przepisy niezbędne dla dostosowania się do niej zostaną wprowadzone w życie przez państwa członkowskie najpóźniej do dnia 1 lipca 2004 r.
Zaskarżona dyrektywa
23. W piśmie z dnia 17 września 2003 r., powołując się na art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r., Republika Estońska złożyła do Komisji wniosek mający na celu zmianę dyrektywy 2003/54 w ten sposób, aby zostało uwzględnione zarówno odstępstwo udzielone temu państwu członkowskiemu na mocy załącznika VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r. w zakresie dotyczącym art. 19 ust. 2 dyrektywy 96/92, jak i deklaracja nr 8.
24. W dniu 27 kwietnia 2004 r. Komisja przygotowała projekt dyrektywy mający na celu tymczasowe opóźnienie stosowania w odniesieniu do Republiki Estońskiej niektórych przepisów dyrektywy 2003/54 (COM/2004/318 wersja ostateczna). Podstawę prawną tego projektu stanowiły art. 47 ust. 2 WE oraz art. 55 i 95 WE.
25. Mimo akceptacji rzeczonego projektu, którego treść co do istoty została przejęta, zaskarżona dyrektywa została wydana przez Radę w dniu 28 czerwca 2004 r. na podstawie art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r. Parlament został poinformowany o tym przez sekretarza generalnego Rady pismem z dnia 9 lipca 2004 r.
26. Rzeczone pismo wyjaśniało, że „mając na względzie związek pomiędzy traktatem o przystąpieniu i rzeczonym projektem […] oraz mając na uwadze konieczność przyjęcia rzeczonego aktu w odpowiednim terminie, a w każdym razie nie później niż do dnia 1 lipca 2004 r., który stanowi termin wprowadzenia w życie dyrektywy 2003/54 […], Rada postanowiła przyjąć art. 57 [aktu o przystąpieniu z 2003 r.] za podstawę prawną […], która to podstawa prawna nie przewiduje udziału Parlamentu Europejskiego w procesie legislacyjnym”.
27. Artykuł 1 zaskarżonej dyrektywy przewiduje dodanie do art. 26 dyrektywy 2003/54 ustępu 3 o następującym brzmieniu:
„3. Estonii przyznane zostaje tymczasowe odstępstwo od stosowania art. 21 ust. 1 lit. b) i c) do dnia 31 grudnia 2012 r. Estonia podejmuje środki niezbędne do zapewnienia otwarcia jej rynku energii elektrycznej. Proces ten będzie przeprowadzany stopniowo podczas okresu referencyjnego w celu pełnego otwarcia rynku do dnia 1 stycznia 2013 r. W dniu 1 stycznia 2009 r. otwarcie rynku musi dotyczyć co najmniej 35% zużycia. Estonia co roku informuje Komisję o progach zużycia, o bejmując przy tym odbiorców końcowych”.
28. Motywy od pierwszego do czwartego oraz motywy siódmy i ósmy zaskarżonej dyrektywy stanowią, co następuje:
„1) Podczas negocjacji w sprawie przystąpienia Estonia powołała się na szczególne cechy swojego sektora energii elektrycznej w celu wystąpienia z wnioskiem o przyznanie okresu przejściowego dla stosowania dyrektywy 96/92/WE […].
2) W załączniku VI do aktu o przystąpieniu [z 2003 r.] Estonii przyznano okres przejściowy do dnia 31 grudnia 2008 r. dla stosowania art. 19 ust. 2 dyrektywy 96/92/WE odnoszącego się do stopniowego otwierania rynku.
3) Ponadto w deklaracji nr 8 […] uznano, że szczególna sytuacja dotycząca restrukturyzacji sektora olejów łupkowych w Estonii wymaga szczególnych działań do końca 2012 r.
4) Dyrektywa 96/92/WE została zastąpiona dyrektywą 2003/54/WE, która powinna być wprowadzona w życie najpóźniej do dnia 1 lipca 2004 r. i której skutkiem jest przyspieszenie otwarcia rynku energii elektrycznej.
[…]
7) Oleje łupkowe to jedyne istotne miejscowe źródło energii w Estonii, a produkcja krajowa stanowi prawie 84% produkcji światowej. Około 90% energii elektrycznej wytworzonej w Estonii pochodzi z tego paliwa stałego. Dlatego ma ono ogromne znaczenie strategiczne dla bezpieczeństwa dostaw w Estonii.
8) Przyznanie dalszego odstępstwa na okres 2009–2012 będzie gwarantowało bezpieczeństwo inwestycji w elektrownie i bezpieczeństwo dostaw w Estonii, pozwalając równocześnie na rozwiązanie poważnych problemów dotyczących środowiska spowodowanych przez te elektrownie”.
W przedmiocie skargi
29. Na poparcie skargi Parlament podnosi dwa zarzuty, z których pierwszy opiera się na błędnym wyborze podstawy prawnej zaskarżonej dyrektywy, drugi zaś na niedochowaniu obowiązku uzasadnienia.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
30. W ramach zarzutu pierwszego Parlament twierdzi, że zaskarżona dyrektywa, która wprowadza przejściowe odstępstwa od stosowania dyrektywy 2003/54, nie mogła zostać skutecznie wydana na podstawie art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r., lecz powinna była zostać wydana zgodnie ze zwykłą procedurą legislacyjną przewidzianą w traktacie WE, co w tym przypadku oznacza, że podstawę prawną powinny były stanowić art. 47 ust. 2 WE, art. 55 i 95 WE, które stanowiły podstawę prawną dyrektywy 2003/54. Rzeczony art. 57 zezwala bowiem jedynie na dostosowania mające na celu umożliwienie pełnej stosowalności aktów instytucji w przystępujących państwach, nie zaś na przyznawanie przejściowych odstępstw od stosowania tych aktów.
31. Należy w tym miejscu zauważyć, że – jak podkreślił Parlament – z brzmienia art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r. wynika, iż postanowienie to umożliwia wprowadzenie „dostosowań”, które okazują się „niezbędne” z uwagi na przystąpienie, a które nie zostały przewidziane ani w akcie o przystąpieniu, ani w załącznikach do tego aktu.
32. Jak słusznie zauważyła Komisja, z art. 20 i 21 aktu o przystąpieniu z 2003 r. – które w całości stanowią tytuł I „Dostosowania aktów przyjętych przez instytucje” usytuowany w ramach trzeciej części tego aktu, zatytułowanej „Postanowienia stałe” – wynika, że „dostosowania”, o których mowa w tych artykułach, oznaczają co do zasady zmiany, które są niezbędne w celu zapewnienia pełnego stosowania aktów instytucji w nowych państwach członkowskich i które w tej perspektywie mają na celu uzupełnienie w sposób trwały rzeczonych aktów.
33. Jednakże tego typu „dostosowania” zwykle nie obejmują czasowych odstępstw od stosowania aktów wspólnotowych, które ze swej strony stanowią przedmiot art. 24 aktu o przystąpieniu z 2003 r., który znajduje się w tytule I „Środki przejściowe”, w ramach czwartej części zatytułowanej „Postanowienia tymczasowe”.
34. Tymczasem nic nie pozwala na uznanie, iż pojęcie „dostosowania” powinno nabierać innego znaczenia w zależności od tego, czy zostaje użyte w ramach art. 20 i 21 aktu o przystąpieniu z 2003 r., czy też w ramach art. 57 tego aktu. Ponadto art. 21 sam odsyła do postanowień art. 57 w zakresie procedury i wymogów, zgodnie z którymi powinny być wprowadzane przewidziane w nim dostosowania, tak iż art. 57, odnoszący się do dostosowań, które „nie zostały przewidziane w akcie o przystąpieniu ani w jego załącznikach”, sugeruje z kolei, że dostosowania, których można dokonać na podstawie tego postanowienia, mają taki sam charakter jak dostosowania przewidziane w art. 20 i 21 tego aktu.
35. Co więcej, przyznanie odstępstw czasowych w perspektywie rychłego przystąpienia stanowi – jak słusznie podkreślają Parlament i Komisja – szczególny przedmiot innego postanowienia aktu o przystąpieniu z 2003 r., a mianowicie art. 55 tego aktu, przy czym raczej trudno sobie wyobrazić w tym względzie, aby zamiarem sygnatariuszy tego aktu było ustanowienie dwóch odrębnych przepisów mających na celu umożliwienie wydania tego samego aktu prawnego.
36. Jest to tym bardziej prawdziwe, iż art. 55 uzależnia udzielenie zgody na wprowadzenie odstępstw czasowych od spełnienia wymogów oczywiście bardziej restrykcyjnych niż wymogi, o których mowa w art. 57 w zakresie przyjmowania środków dostosowawczych. Z jednej bowiem strony art. 55 dopuszcza jedynie odstępstwa w odniesieniu do aktów wspólnotowych, które zostały wydane między dniem 1 listopada 2002 r. (datą zamknięcia negocjacji w sprawie przystąpienia) a dniem 16 kwietnia 2003 r. (datą podpisania traktatu o przystąpieniu z 2003 r.). Z drugiej strony tego typu zgoda jest uzależniona od spełnienia wymogu osiągnięcia jednomyślności w Radzie.
37. Z powyższego wynika, że środki, które mogą zostać przyjęte na podstawie art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r. ograniczają się co do zasady do dostosowań mających na celu umożliwienie stosowania wcześniejszych aktów wspólnotowych w nowych państwach członkowskich, wykluczając przy tym wszelkie zmiany (zob. analogicznie, w odniesieniu do identycznego postanowienia zawartego w akcie o przystąpieniu z 1994 r., ww. wyrok w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 14 i 17), w tym w szczególności tymczasowe odstępstwa.
38. Z tego wynika, że odstępstwa tymczasowe od stosowania przepisów aktów wspólnotowych, których jedynym przedmiotem i celem jest tymczasowe opóźnienie rzeczywistego stosowania danego aktu wspólnotowego w nowym państwie członkowskim, nie mogą zostać uznane za „dostosowania” w rozumieniu art. 57 tego aktu.
39. W niniejszym przypadku jednakże należy zauważyć, że choć istotnie celem zaskarżonej dyrektywy jest czasowe opóźnienie rzeczywistego stosowania niektórych przepisów dyrektywy 2003/54 w stosunku do Republiki Estońskiej, nie zmienia to faktu, iż niektóre środki, jakie przewiduje ona w tej perspektywie, mają ponadto również charakter środków dostosowawczych niezbędnych w celu zapewnienia pełnego stosowania dyrektywy 2003/54 w odniesieniu do tego państwa członkowskiego.
40. Tak jest w przypadku środków mających na celu uwzględnienie, w ramach ustanowionych przez dyrektywę 2003/54, środka przejściowego uprzednio przyznanego Republice Estońskiej na mocy załącznika VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r. w odniesieniu do dyrektywy 96/92. Przedstawiony poniżej tok rozumowania uzasadnia ten wniosek.
41. Z jednej strony – jak słusznie zauważają rząd estoński i Komisja, czemu z kolei przeczy Rada – odstępstwo przejściowe przewidziane w załączniku VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r. w odniesieniu do dyrektywy 96/92 nie stało się bezskuteczne wskutek uchylenia tej dyrektywy przez dyrektywę 2003/54.
42. Po pierwsze, należy bowiem przypomnieć, że art. 10 aktu o przystąpieniu z 2003 r. stanowi, że stosowanie traktatów i aktów wydanych przez instytucje jest, w ramach środków przejściowych, przedmiotem odstępstw przewidzianych w owym akcie. Artykuł 24 tego aktu precyzuje w tym względzie, że środki przejściowe wymienione w różnych załącznikach, do których odsyła ten przepis, w tym w załączniku VI, mają zastosowanie do nowych państw członkowskich na warunkach określonych w tych załącznikach. Nadto art. 60 tego aktu potwierdza, że załączniki dołączone do owego aktu stanowią jego integralną część.
43. Przepisy znajdujące się w załączniku VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r. stanowią zatem przedmiot porozumienia między państwami członkowskimi a państwami przystępującymi, przez co są prawem pierwotnym (zob. podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 1988 r. w sprawach połączonych 31/86 i 35/86 LAISA i CPC España przeciwko Radzie, Rec. str. 2285, pkt 12).
44. Po drugie, z motywu trzydziestego trzeciego oraz z art. 29 dyrektywy 2003/54 wynika, że ze względu na zakres zmian, jakie dyrektywa ta wprowadza do dyrektywy 96/92, oraz z przyczyn związanych z jasnością i racjonalizacją, dyrektywa ta powinna być postrzegana jako przedłużenie dyrektywy 96/92, której stanowi ona nową wersję, co wszakże nie zmienia terminów transpozycji i wprowadzenia w życie przewidzianych w dyrektywie 96/92.
45. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że – jak słusznie twierdzi rząd estoński – odstępstwo przejściowe, przewidziane w załączniku VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r., zachowuje pełne podstawy dla stosowania go również w kontekście nowych ram prawnych ustanowionych przez dyrektywę 2003/54.
46. Z drugiej strony w tych okolicznościach – co równie słusznie podnosi rząd estoński – niedostosowanie przepisu art. 21 dyrektywy 2003/54 w sposób umożliwiający pełne uwzględnienie wyżej wymienionego odstępstwa przejściowego pociągałoby za sobą ryzyko zaistnienia sprzeczności między skutkami wypływającymi z tego odstępstwa a wymogami nałożonymi na państwa członkowskie w samym art. 21.
47. W istocie bowiem, jak wynika z załącznika VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r., do dnia 31 grudnia 2008 r. Republika Estońska jest zwolniona z obowiązku otwarcia swego rynku energii elektrycznej na warunkach przewidzianych w art. 19 ust. 2 dyrektywy 96/92. Oznacza to w szczególności, że na mocy tego ostatniego przepisu nałożony na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania na warunkach w nim przewidzianych stopnia otwarcia ich rynku energii elektrycznej zbliżonego do 35% [zob. w tym zakresie komunikat Komisji z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie obliczania średniego udziału wspólnotowego w otwarciu rynku energii elektrycznej zdefiniowanego w dyrektywie 96/92/WE (Dz.U. C 321, str. 51)] został w przypadku Republiki Estońskiej odroczony do dnia 31 grudnia 2008 r.
48. Ponieważ art. 21 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2003/54 jedynie przypomina wymogi wynikające już dla państw członkowskich z częściowego otwarcia rynku dokonanego na podstawie art. 19 dyrektywy 96/92, należy przez to rozumieć, że odstępstwo w odniesieniu do powyższego przepisu przewidziane na rzecz Republiki Estońskiej w załączniku VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r. znajduje w pełni zastosowanie w odniesieniu do owego nowego przepisu art. 21 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2003/54.
49. Z drugiej strony przepisy art. 21 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2003/54 stanowią, że państwa członkowskie będą miały między innymi obowiązek otwarcia ich rynków od dnia 1 lipca 2004 r. w zakresie dotyczącym wszystkich konsumentów innych niż gospodarstwa domowe i od 1 lipca 2007 r. w zakresie dotyczącym wszystkich konsumentów. Stopniowe otwarcie, jakiego wymaga rzeczony art. 21 ust. 1 lit. b) i c), musi zatem nastąpić najpóźniej do dnia 1 stycznia 2009 r., i – jak stwierdził rząd estoński i co nie było podważane – otwarcie to w obydwu przypadkach opisanych w tych przepisach znacznie przekracza 35% zużycia.
50. W tych okolicznościach nie można zaprzeczyć temu, iż wzięcie pod uwagę dorobku prawnego, jaki stanowi dla Republiki Estońskiej dotyczące dyrektywy 96/92 odstępstwo przejściowe ustanowione w załączniku VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r., wymaga – nawet jeśli tylko tytułem rozważań dotyczących pewności prawnej – dostosowania art. 21 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2003/54 celem zapewnienia spójnego stosowania rzeczonych przepisów w stosunku do tego państwa członkowskiego.
51. Wykładnia taka wymaga zaś co najmniej zawieszenia stosowania przepisów art. 21 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2003/54 do dnia 31 grudnia 2008 r. w odniesieniu do Republiki Estońskiej, tak aby zostało utrzymane wobec tego państwa członkowskiego zwolnienie z otwarcia jego rynku energii elektrycznej przed dniem 1 stycznia 2009 r., do którego miało ono prawo na podstawie załącznika VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r.
52. Z powyższych wywodów wynika, że w zakresie, w jakim zaskarżona dyrektywa wprowadziła takie zawieszenie stosowania art. 21 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2003/54 do dnia 31 grudnia 2008 r., mogła ona zostać skutecznie wydana za podstawie art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r.
53. Należy jednak stwierdzić, że zaskarżona dyrektywa nie ograniczyła się do takiego środka. W istocie udzieliła ona Republice Estońskiej dodatkowego okresu przejściowego, przekraczającego termin 31 grudnia 2008 r. i trwającego do końca roku 2012, w zakresie wprowadzania w życie art. 21 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2003/54, przewidując przy tym w tej kwestii, że otwarcie rynku powinno nastąpić stopniowo, tak aby w dniu 1 stycznia 2009 r. objąć 35% rynku, zaś z końcem 2012 r. cały rynek, i nakładając jednocześnie na Republikę Estońską obowiązek corocznego informowania Komisji o progach zużycia, obejmującego przy tym odbiorców końcowych (co dalej zwane jest zbiorczo „dodatkowymi odstępstwami ustanowionymi w zaskarżonej dyrektywie”).
54. Tymczasem takie dodatkowe odstępstwa nie mogły z kolei zostać udzielone na podstawie art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r.
55. Nie można oczywiście twierdzić – jak czyni to Parlament – że tego typu udzielenie stanowi odstępstwo od samego aktu przystąpienia z tego powodu, iż akt ten przewidywał dla Estonii okres przejściowy upływający z końcem 2008 r.
56. Jak słusznie bowiem zauważył rząd estoński, oczywiste jest, iż odstępstwo zapisane w załączniku VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r. wpisuje się w kontekst legislacyjny, w ramach którego w owym czasie w dyrektywie 96/92 było przewidziane zaledwie częściowe otwarcie rynku, a zatem, że jedynie pod kątem tego częściowego otwarcia termin 31 grudnia 2008 r. został uznany za właściwy dla uwzględnienia wymogów wynikających ze szczególnej sytuacji sektora energii elektrycznej w tym nowym państwie członkowskim. Fakt ten w żaden sposób nie przesądza o przepisach, które być może musiałyby zostać wydane ze względu na te same wymogi w przypadku dalszej ewolucji rzeczonych ram legislacyjnych, w szczególności w kierunku całkowitego otwarcia omawianego rynku.
57. Prawdą jest ponadto – co podkreślał rząd estoński – że dodatkowy okres przejściowy przyznany w ten sposób Estonii na mocy zaskarżonej dyrektywy w oczywisty sposób wpisuje się w ducha deklaracji nr 8. Rzeczona deklaracja dotyczy bowiem w istocie zbliżającego się przyspieszenia otwarcia rynków w sektorze energii elektrycznej i w tym zakresie przyjmuje do wiadomości między innymi szczególną sytuację tego nowego państwa członkowskiego związaną z restrukturyzacją sektora olejów łupkowych, która wymagać będzie szczególnego wysiłku do końca 2012 r.
58. Niemniej jednak nie zmienia to faktu, że – wbrew twierdzeniom rządu estońskiego – zajęcie tego typu stanowiska, zawartego w ramach wspólnej deklaracji państw członkowskich Unii dołączonej do aktu końcowego traktatu o przystąpieniu z 2003 r., nie ma takiego charakteru, który narzucałby podstawę prawną, na jakiej należy się oprzeć przy przyznawaniu odstępstw takich jak dodatkowe odstępstwa ustanowione w zaskarżonej dyrektywie.
59. Należy tymczasem stwierdzić, że przedmiotowe dodatkowe odstępstwa nie pokrywają się z pojęciem dostosowania w rozumieniu art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r., jakie zostało opisane w pkt 31–38 niniejszego wyroku.
60. Te dodatkowe odstępstwa ustanowione w zaskarżonej dyrektywie stanowią w istocie środki, których jedynym celem i skutkiem – podobnie jak większości odstępstw przejściowych – jest czasowe opóźnienie rzeczywistego stosowania danego aktu wspólnotowego, a których przyjęcie wymaga zatem oceny o charakterze politycznym. W przeciwieństwie do odstępstwa, o którym mowa w pkt 39–52 niniejszego wyroku, którego celem jest wprowadzenie do ram legislacyjnych właściwych dyrektywie 2003/54 dorobku prawnego, jakie dla Republiki Estońskiej stanowi odstępstwo przewidziane w załączniku VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r., rzeczone odstępstwa dodatkowe nie mogą zostać uznane za niezbędne w celu zapewnienia pełnego stosowania rzeczonej dyrektywy w stosunku do tego nowego państwa członkowskiego.
61. Wynika stąd, iż dodatkowe odstępstwa ustanowione w zaskarżonej dyrektywie nie mogły zostać zgodnie z prawem ustanowione na podstawie art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r.
62. Wbrew twierdzeniom Rady nie oznacza to jednak istnienia luki prawnej. Albowiem po podpisaniu traktatu o przystąpieniu z 2003 r. – z zastrzeżeniem stosowania szczególnych procedur, jakie traktat przewiduje dla podejmowania decyzji o określonych rodzajach środków przejściowych, takich jak na przykład środki, o których mowa w art. 41 lub 42 aktu o przystąpieniu z 2003 r. – nie istnieją żadne zasadnicze przeszkody, aby akty wspólnotowe wydane po podpisaniu, a jeszcze przed wejściem w życie rzeczonego traktatu o przystąpieniu, które wprowadzają czasowe odstępstwa na rzecz jednego z przyszłych państw członkowskich, były wydawane bezpośrednio na podstawie postanowień traktatu WE.
63. W istocie, wbrew twierdzeniom Rady, tego typu przepisy derogacyjne – których stosowanie jest uzależnione od rzeczywistego wejścia w życie traktatu o przystąpieniu z 2003 r. i jest związane z dniem jego wejścia w życie – nie mogą pozostawać w sprzeczności ani z postanowieniami art. 249 ust. 2 i 3 WE i z art. 299 WE, zgodnie z którymi akty wydane przez instytucje podlegają stosowaniu w państwach członkowskich, ani z postanowieniami art. 2 ust. 2 i 3 tego traktatu o przystąpieniu.
64. Z jednej strony tego typu przepisy szczególne – jak zresztą akty, w  których są one zawarte lub od których stanowią odstępstwo – stosują się do państw przystępujących dopiero od dnia, w którym przystąpienie stanie się skuteczne, to jest od dnia, w którym uzyskują one status państwa członkowskiego.
65. Z drugiej strony fakt, iż art. 2 ust. 2 traktatu o przystąpieniu z 2003 r. stanowi, że rzeczony traktat wchodzi w życie dopiero z dniem 1 maja 2004 r. i że ust. 3 tego artykułu stanowi, że niezależnie od tej zasady, niektóre postanowienia traktatu mogą być stosowane przed przystąpieniem, nie przesądza o możliwości ustanowienia w aktach wydanych nie na podstawie tego traktatu, lecz na podstawie samego traktatu WE, przesłanek, przy spełnieniu których takie akty wydane w okresie między podpisaniem traktatu o przystąpieniu a jego wejściem w życie będą stosowane do przyszłych państw członkowskich po ich rzeczywistym przystąpieniu.
66. Przeciwnie, w kwestii aktów przyjmowanych w okresie między datą podpisania traktatu o przystąpieniu rzeczywistego datą rzeczywistego przystąpienia należy stwierdzić, że instytucje wspólnotowe są w pełni świadome nieuchronności przystąpienia nowych państw członkowskich, podczas gdy same te państwa mają w razie potrzeby możliwość zwrócenia uwagi na ich interesy w szczególności w ramach procedury informowania i konsultacji (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lutego 1982 r. w sprawach połączonych 39/81, 43/81, 85/81 i 88/81 Halyvourgiki i Helleniki Halyvourgia przeciwko Komisji, Rec. str. 593, pkt 10).
67. To właśnie w ramach tej procedury, jak również czyniąc użytek ze swej pozycji obserwatorów w Radzie i dzięki otwartej za sprawą tych instrumentów możliwości dialogu i współpracy, przyszłe państwa członkowskie, uzyskawszy wiadomość o planowanym wydaniu nowych aktów wspólnotowych, mogą co do zasady zgłosić zainteresowanie uzyskaniem przejściowych odstępstw niezbędnych na przykład ze względu na niemożność zagwarantowania natychmiastowego stosowania rzeczonych aktów w chwili przystąpienia bądź na poważne problemy o charakterze społeczno–gospodarczym, jakie ich stosowanie mogłoby pociągnąć za sobą.
68. To właśnie za sprawą takich mechanizmów zgłoszone interesy szczególne będą mogły we właściwy sposób zostać przeciwstawione ogólnemu interesowi Wspólnoty, a powołane przez rząd polski względy związane z zasadami równości, lojalności czy solidarności między obecnymi i przyszłymi członkami będą mogły w razie potrzeby spełnić swoją rolę.
69. Istnienie tych szczególnych mechanizmów właściwych procesowi przystępowania potwierdza zatem, że zasadniczo to właśnie przy zastosowaniu normalnej procedury legislacyjnej przewidzianej w traktacie, nie zaś za pomocą procedury szczególnej ustanowionej w art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r., powinien był zostać wydany akt tego rodzaju jak zaskarżona dyrektywa.
70. Podobnie nie można uwzględnić twierdzenia, jakie Rada opiera na fakcie, iż wobec pilnego charakteru sprawy musiała udzielić takich dodatkowych odstępstw na podstawie art. 57 jeszcze przed terminem, w którym przepisy niezbędne do zastosowania się do dyrektywy 2003/54 powinny zostać wprowadzone w życie, nie zaś przy zastosowaniu procedury legislacyjnej współdecydowania, która wymaga znacznie dłuższego czasu, celem uniknięcia zarówno sytuacji niepewności prawnej, jak i naruszenia uzasadnionych interesów prawnych uczestników estońskiego rynku energii elektrycznej.
71. W rzeczywistości – jak zostało powiedziane w pkt 66–68 niniejszego wyroku – gdy Wspólnota planuje wydanie aktu prawnego w okresie między podpisaniem traktatu o przystąpieniu z 2003 r. a jego wejściem w życie, procedura informowania i konsultacji może doprowadzić do udzielenia ewentualnych przejściowych odstępstw na rzecz jednego z państw przystępujących w odniesieniu do stosowania przepisów aktu, którego wydanie jest planowane.
72. W tej kwestii żadna ze stron nie dostarczyła informacji, które pozwoliłyby na przypuszczenie, że owa procedura informowania i konsultacji nie została właściwie zastosowana i że rząd estoński nie miał możliwości ochrony własnych interesów, jak przewiduje rzeczona procedura, w odniesieniu do projektu dyrektywy, który został przyjęty jako dyrektywa 2003/54 (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Halyvourgiki i Helleniki Halyvourgia przeciwko Komisji, pkt 15).
73. Jednocześnie, jak przypomniał Parlament, z chwilą otrzymania projektu od Komisji, Rada ma w razie potrzeby możliwość zwrócenia uwagi Parlamentu na ewentualną konieczność pilnego wydania konkretnego aktu. Przewidziana w art. 251 WE procedura współdecydowania w żaden sposób nie wyklucza stosunkowo szybkiego wydania aktu normatywnego, zwłaszcza w braku rozbieżności zdań co do istotnych kwestii między Parlamentem a Radą.
74. Co się tyczy niepewności prawnej, jaka mogłaby ewentualnie wyniknąć z upływu czasu związanego z normalną procedurą współdecydowania, można by jej zaradzić jedynie – jak słusznie zauważa Komisja – poprzez ewentualne nadanie skutku retroaktywnego wnioskowanemu odstępstwu przejściowemu w przypadku jego udzielenia.
75. Z orzecznictwa Trybunału wynika w tym względzie, że choć zasada pewności prawnej sprzeciwia się zasadniczo temu, aby termin początkowy obowiązywania w czasie aktu wspólnotowego był oznaczony na dzień poprzedzający jego publikację, wszak jest to dopuszczalne wyjątkowo, gdy wymaga tego założony cel, a uzasadnione oczekiwania zainteresowanych podmiotów zostaną właściwie zabezpieczone (zob. wyrok z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C‑331/88 Fedesa i in., Rec. str. I‑4023, pkt 45, oraz ww. wyrok w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 21).
76. Należy jeszcze wspomnieć, że z pewnością możliwe jest – co zresztą podniósł rząd polski – iż z perspektywy czasu brak w akcie o przystąpieniu z 2003 r. postanowienia ogólnego umożliwiającego podjęcie decyzji w przedmiocie przejściowych odstępstw dotyczących stosowania w nowych państwach członkowskich aktów wydanych w okresie pomiędzy datą podpisania traktatu o przystąpieniu z 2003 r. a jego wejściem w życie oraz istnienie w tym celu jedynie procedury informowania i konsultacji okazały się niezadowalające. Jest też możliwe, że okoliczność ta stała się przyczyną tego, iż art. 55 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2005, L 157, str. 203), powołany przez różnych uczestników postępowania, a którego przedmiot jest podobny do przedmiotu art. 55 aktu o przystąpieniu z 2003 r., przewiduje wprost, że właściwość Rady w zakresie udzielania czasowych odstępstw obejmuje również akty instytucji wydane w okresie od dnia podpisania traktatu o przystąpieniu do dnia przystąpienia. Niemniej jednak potencjalne niedoskonałości aktu o przystąpieniu z 2003 r. w tym zakresie nie upoważniają do stosowania błędnej podstawy prawnej.
77. Z całości powyższych wywodów wynika, że dodatkowe odstępstwa ustanowione w zaskarżonej dyrektywie, o których mowa w pkt 53 niniejszego wyroku, nie mogły zostać skutecznie udzielone na podstawie art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r.
78. Wynika stąd, iż zarzut pierwszy jest zasadny w zakresie dotyczącym sprzeczności z prawem owych dodatkowych odstępstw.
W przedmiocie zarzutu drugiego
79. Ponieważ analiza zarzutu pierwszego doprowadziła jedynie do wniosku o częściowej niezgodności z prawem zaskarżonej dyrektywy, należy zatem, celem ustalenia, czy dyrektywa ta jest dotknięta całkowitą nieważnością na podstawie drugiego zarzutu, zbadać ów drugi zarzut oparty na brakach w uzasadnieniu rzeczonej dyrektywy.
80. W ramach drugiego zarzutu Parlament twierdzi, że sporna dyrektywa nie wyjaśnia, czy i w jakim zakresie dokonuje ona dostosowania wynikającego z faktu przystąpienia ani też nie wymienia przyczyn zastosowania wyjątkowej podstawy prawnej, jaką jest art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r., stanowiący wyjątek od zwykłej procedury legislacyjnej. Nadto jego zdaniem preambuła rzeczonej dyrektywy nie została zmieniona w stosunku do tej, jaka znajdowała się w projekcie Komisji, o którym mowa w pkt 24 niniejszego wyroku, gdzie projekt ten został oparty na art. 47 ust. 2 WE, art. 55 i 95 WE, przy czym nie dostarczono żadnego wyjaśnienia odnośnie do tej różnicy.
81. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie wymagane w art. 253 WE powinno być dostosowane do rodzaju danego aktu. O ile więc uzasadnienie to powinno w sposób jasny i jednoznaczny opisywać tok rozumowania będącej autorem aktu instytucji wspólnotowej, tak aby umożliwić osobom zainteresowanym zapoznanie się z przyczynami podjętych działań, zaś właściwemu sądowi dokonanie ich kontroli, o tyle nie jest wymagane, aby uzasadnienie to wymieniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne lub prawne. W istocie kwestia tego, czy uzasadnienie aktu prawnego spełnia wymogi przewidziane w art. 253 WE powinna być rozpatrywana nie tylko przy uwzględnieniu jego treści, ale również kontekstu oraz wszystkich norm prawnych rządzących daną dziedziną (zob. w szczególności wyrok z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie C‑15/00 Komisja przeciwko EBI, Rec. str. I‑7281, pkt 174).
82. W tym przypadku – jak słusznie stwierdzili Rada i rząd estoński – preambuła zaskarżonej dyrektywy, która odwołuje się do wniosku Republiki Estońskiej, do odstępstwa przejściowego dotyczącego dyrektywy 96/92 ustanowionego na rzecz tego państwa członkowskiego w załączniku VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r., do deklaracji nr 8, do przyspieszenia otwarcia rynku energii elektrycznej wprowadzanego przez dyrektywę 2003/54 oraz wreszcie do cech szczególnych estońskiego sektora olejów łupkowych i trudności, w jakich znalazłby się ten sektor w braku środków przejściowych, jakie przewiduje zaskarżona dyrektywa, pozwala osobom zainteresowanym na wystarczające zapoznanie się z przyczynami przyjęcia rzeczonych środków przejściowych, zaś właściwemu sądowi na przeprowadzenie jej kontroli.
83. Elementy te pozwalają w szczególności Trybunałowi na przeprowadzenie kontroli zasadności wyboru obranej przez legislatora wspólnotowego podstawy prawnej, który padł na art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r., co zostało wyraźnie wskazane w umocowaniu zaskarżonej dyrektywy, co nie wymaga bardziej szczegółowego uzasadnienia. Fakt, iż Rada nie przyjęła podstawy prawnej zaproponowanej przez Komisję nie wymaga dodatkowo szczególnego uzasadnienia w tym względzie.
84. W tych okolicznościach zarzut drugi należy uznać za bezzasadny.
W przedmiocie stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej dyrektywy
85. Jak wynika z pkt 77 i 78 niniejszego wyroku, zarzut pierwszy został uznany za częściowo zasadny w zakresie, w jakim dodatkowe odstępstwa ustanowione w zaskarżonej dyrektywie nie mogły zostać skutecznie udzielone na podstawie art. 57 aktu o przystąpieniu z 2003 r.
86. W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stwierdzenie częściowej nieważności wspólnotowego aktu prawnego jest możliwe jedynie, w przypadku gdy elementy, o których stwierdzenie nieważności się wnosi, mogą zostać oddzielone od reszty aktu (zob. w szczególności wyrok z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie C‑244/03 Francja przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. str. I‑4021, pkt 12 i przywołane tam orzecznictwo).
87. W niniejszym przypadku dodatkowe odstępstwa ustanowione w zaskarżonej dyrektywie mogą zostać oddzielone od reszty rzeczonej dyrektywy, która – jak wynika z jej art. 1 analizowanego w świetle jej drugiego i ósmego motywu – ma podwójny przedmiot, a mianowicie, z jednej strony, uwzględnienie w ramach systemu przewidzianego w dyrektywie 2003/54 okresu przejściowego przyznanego Republice Estońskiej na mocy załącznika VI do aktu o przystąpieniu z 2003 r. w odniesieniu do dyrektywy 96/92, z drugiej zaś strony, udzielenie dodatkowego odstępstwa na okres 2009–2012 połączonego z obowiązkiem stopniowego wprowadzania w życie art. 21 dyrektywy 2003/54.
88. Wynika stąd, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej dyrektywy w zakresie, w jakim ustanawia na rzecz Estonii odstępstwo od stosowania art. 21 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2003/54, przekraczające termin 31 grudnia 2008 r., jak również związany z nim obowiązek zagwarantowania jedynie częściowego otwarcia rynku stanowiącego na dzień 1 stycznia 2009 r. 35% zużycia oraz obowiązek corocznego informowania o progach zużycia, obejmując przy tym odbiorców końcowych.
W przedmiocie skutków stwierdzenia nieważności w czasie
89. Powołując się na art. 231 ust. 2 WE oraz na konieczność uniknięcia sytuacji niepewności, w jakiej znalazłyby się zarówno podmioty gospodarcze i inwestorzy na rynku energii elektrycznej w Estonii, jak i zainteresowani pracownicy, Rada, wspierana w tym względzie przez rząd estoński i Komisję, zwróciła się do Trybunału z wnioskiem, aby ten, w przypadku gdyby stwierdził nieważność zaskarżonej dyrektywy, orzekł o utrzymaniu w mocy jej skutków do czasu wydania nowej dyrektywy.
90. Podkreślając, iż wniesiona przez niego skarga nie dotyczy merytorycznej zasadności złożonego przez Republikę Estońską wniosku o przyznanie odstępstwa, lecz jedynie podstawy prawnej, na której została wydana zaskarżona dyrektywa, Parlament oświadczył, iż nie zamierza zabierać stanowiska w sprawie wyżej opisanego wniosku Rady.
91. W tym względzie należy stwierdzić, że przedmiotowy wniosek został złożony na wypadek potencjalnego całkowitego stwierdzenia przez Trybunał nieważności zaskarżonej dyrektywy.
92. Tymczasem zaskarżona dyrektywa stanowi w tym przypadku przedmiot stwierdzenia jedynie częściowej nieważności w zakresie opisanym w pkt 88 niniejszego wyroku, podczas gdy odstępstwo przejściowe od art. 21 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2003/54, jakie przewidywała zaskarżona dyrektywa, zostało utrzymane w mocy do dnia 31 grudnia 2008 r. W tych okolicznościach orzekanie w przedmiocie wyżej wymienionego wniosku Rady jest bezprzedmiotowe.
W przedmiocie kosztów
93. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednakże na podstawie art. 69 § 3 regulaminu, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań, Trybunał może postanowić, że koszty zostaną podzielone albo że każda ze stron pokryje własne koszty. Ponieważ w niniejszym przypadku Parlament wniósł o obciążenie Rady kosztami postępowania, a Rada przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy tego regulaminu, Rzeczpospolita Polska, Republika Estońska i Komisja, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność dyrektywy Rady 2004/85/WE z dnia 28 czerwca 2004 r. zmieniającej dyrektywę 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do stosowania w Estonii niektórych przepisów w zakresie, w jakim ustanawia ona na rzecz Estonii odstępstwo od stosowania art. 21 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE przekraczające termin 31 grudnia 2008 r., jak również związany z nim obowiązek zagwarantowania jedynie częściowego otwarcia rynku stanowiącego na dzień 1 stycznia 2009 r. 35% zużycia oraz obowiązek corocznego informowania o progach zużycia, obejmując przy tym odbiorców końcowych.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona kosztami postępowania.
4) Rzeczpospolita Polska, Republika Estońska i Komisja Wspólnot Europejskich pokrywają własne koszty.