61984C0296
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
del 23 gennaio 1986 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Con sentenza 5 dicembre 1984, la Cour du travail di Mons si è rivolta a voi in via pregiudiziale per la seconda volta nell'ambito della controversia tra il sig. Antonino Sinatra e il Fonds national de retraite des ouvriers mineurs (in prosieguo: « FNROM »).
Il Sinatra, cittadino italiano, appellante nella causa principale, ha svolto in Italia attività lavorativa subordinata dal 1948 al 1956 e successivamente è stato occupato in Belgio come minatore di galleria dal 1957 al 1970.
Dette attività gli hanno consentito di fruire
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in Italia, dal 1o dicembre 1970, di una pensione di invalidità in base al regime assicurativo generale, proporzionale ai periodi assicurativi ivi maturati a norma dell'art. 46 del regolamento (CEE) n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (in prosieguo: il regolamento) ;
—
in Belgio, dal 1o aprile 1971, di una pensione di invalidità per minatori di galleria, all'aliquota « per coniugati », a norma del regio decreto belga 19 novembre 1970 (artt. da 1 a 4). Detta prestazione è forfettaria e la sua attribuzione è subordinata alla maturazione di un periodo assicurativo minimo di 5 o di 10 anni, ma il suo importo non dipende dalla durata esatta dei periodi compiuti. Una pensione per malattia professionale contratta in Belgio è stata detratta, dal 10 maggio 1971, dalla pensione di invalidità belga.
Quando la Cour du travail di Mons vi propose la prima domanda pregiudiziale, il 7 gennaio 1981 (causa 7/81, Sinatra/FNROM, sentenza 2 febbraio 1982, Race, pag. 137), si trattava essenzialmente di stabilire se, con riguardo all'art. 51 del regolamento, un cambiamento della situazione personale del Sinatra verificatosi nel 1976 (la moglie aveva trovato lavoro e l'aliquota « per coniugati » della pensione di invalidità belga era stata sostituita con quella, inferiore, « per celibi ») autorizzasse il FNROM a riesaminare integralmente, come aveva fatto, la pratica. Infatti, il FNROM, considerati i regolamenti europei in materia, aveva detratto dalla prestazione belga l'importo della prestazione italiana relativo al periodo 1 aprile 1971 — 1o luglio 1975, chiedendo al Sinatra la restituzione della somma, « incassata in più del dovuto », di 38000 BFR, ed aveva ricalcolato la prestazione belga a norma dell'art. 46 del regolamento a decorrere dal 1o gennaio 1975, tenendo conto di varie modifiche, fra cui la soppressione della maggiorazione per il coniuge dal 1o gennaio 1976.
Nella sentenza 2 febbraio 1982 avete dichiarato che « un nuovo calcolo in conformità all'art. 46 del regolamento n. 1408/71 è necessario ogniqualvolta vi sia modifica delle prestazioni erogate da uno Stato membro », salvo eccezioni tra cui non figurano i mutamenti che sopravvengono nella situazione individuale dell'assicurato. A buon diritto, quindi, il FNROM aveva, nel modo in cui si è visto, proceduto al nuovo calcolo della prestazione da esso dovuta ed in questo senso si pronunziava, il 2 novembre 1983, il giudice di rinvio, invitando tuttavia le parti ad esprimere il loro punto di vista su altre questioni riguardanti la compatibilità del diritto belga in materia — e cioè l'art. 23, n. 1, di un regio decreto 19 novembre 1970 — col diritto comunitario, segnatamente con gli artt. 45, 46 e 12 del regolamento. Si trattava di stabilire se e in quale misura la pensione italiana potesse essere detratta dalla pensione belga. Le parti sono in disaccordo su questo punto.
L'art. 23, n. 1, del predetto regio decreto contiene una norma anticumulo che il giudice di rinvio ha definita esterna, cioè valevole anche per prestazioni spettanti all'estero. Prima di una modifica apportata il 3 agosto 1983 con regio decreto, la suddetta disposizione così recitava:
« La pensione di invalidità ai sensi del presente decreto può essere cumulata con una o pįu pensioni di vecchiaia o di invalidità solo fino a concorrenza dell'importo annuo della pensione stabilito nell'art. 4, nn. 1, 2 o 4, a seconda che si tratti di un operaio coniugato oppure di un operaio celibe, vedovo o divorziato o separato ».
Con la modifica del 3 agosto 1983 è stata disposta la non cumulabilità della pensione di invalidità con una o più pensioni di vecchiaia o di invalidità « attribuite in forza di una normativa belga o straniera ».
Nel punto 8 della già citata sentenza 2 febbraio 1982, ricordando il significato sostanziale della vostra giurisprudenza, avete detto:
« Il diritto ( ... ) riconosciuto al lavoratore migrante di fruire del regime previdenziale più favorevole implica, in linea di massima, che si operi, ad ogni modifica delle prestazioni erogate nell'ambito di detto regime, un nuovo raffronto, in conformità all'art. 46 del regolamento n. 1408/71, tra regime nazionale e regime di cumulo e ripartizione proporzionale onde stabilire quale dei due si riveli più vantaggioso a seguito della modifica sopraggiunta ».
Orbene, le parti nella causa principale sono concordi nel ritenere che secondo l'interpretazione rigorosamente letterale dell'art. 45, n. 2, del regolamento, i periodi di assicurazione maturati in Belgio (14 anni come minatore) e quelli compiuti in Italia (3 anni nell'ambito del regime generale) non sono cumulabili in quanto fanno capo a due regimi diversi.
L'art. 45, n. 2, stabilisce, in particolare:
« Se la legislazione di uno Stato membro subordina la concessione di talune prestazioni alla condizione che i periodi di assicurazione siano stati compiuti in una professione soggetta ad un regime speciale applicabile ai lavoratori subordinati o eventualmente in una determinata occupazione, i periodi compiuti sotto la legislazione di altri Stati membri sono computati, ai fini della concessione di tali prestazioni, soltanto se sono stati compiuti sotto un regime corrispondente o, in mancanza di questo, nella stessa professione ( ... ) ».
Tuttavia, il Sinatra, richiamandosi al punto 8 della vostra sentenza 2 febbraio 1982, ha sostenuto dinanzi alla Cour du travail di Mons che detta statuizione non avrebbe senso se non si applicasse il sistema cumuloripartizione proporzionale contemplato dall'art. 46. Invece il FNROM, ricordando le vostre sentenze 13 ottobre 1977 (cause 22/77 Mura /FNROM, Race. pag. 1699, e 37/77, Greco/FNROM, Race. pag. 1711), ha dedotto che il cumulo che detta giurisprudenza implica è impossibile, stante il disposto dell'art. 45, n. 2, del regolamento. Di conseguenza, la norma anticumulo del diritto belga si applicherebbe integralmente.
La Cour du travail di Mons ha precisato, nella motivazione della sentenza di rinvio, che « è opportuno stabilire se l'ente competente belga, qualora non sia necessario effettuare il cumulo e la ripartizione proporzionale per attribuire il diritto alla pensione di vecchiaia o alla pensione di invalidità per minatori, debba procedere al raffronto, conformemente all'art. 46 del regolamento n. 1408/71, tra il regime comunitario di cui all'art. 46, nn. da 1 a 3, e il regime nazionale, compresa la norma anticumulo, per determinare il regime più vantaggioso per il lavoratore migrante ».
Essa ha formulato la questione pregiudiziale come segue:
« Se il regolamento n. 1408/71, in particolare negli artt. 12, 45 e 46, vada interpretato in modo tale che, se la disciplina di uno Stato membro della Comunità subordina la concessione di una prestazione d'invalidità di un regime speciale per minatori alla maturazione di un periodo assicurativo minimo determinato, ma il cui importo non si determina in base alla durata totale dei periodi assicurativi (non si fa ricorso al cumulo) e contiene una norma anticumulo esterna, l'ente competente di detto Stato debba, nei confronti del lavoratore soggetto a detta normativa, ma che fruisce anche di una prestazione proporzionale di pensione da parte di un regime generale in virtù della disciplina di un altro Stato membro, raffrontare la prestazione comunitaria — calcolata in base all'art. 46, n. 1, senza applicazione delle disposizioni anticumulo nazionali e dell'art. 46, n. 3, che fissa come massimo l'importo teorico più alto di pensione — alla prestazione spettante esclusivamente in base alla legislazione nazionale, includendovi anche la norma anticumulo esterna, onde stabilire quale sia il regime più vantaggioso per il lavoratore migrante (l'importo di pensione più alto) ».
2.
Il Sinatra ha sostenuto, sia nelle osservazioni scritte sia all'udienza, che occorre distinguere il cumulo
—
di periodi di assicurazione, necessario per attribuire il diritto a una prestazione e che nella fattispecie, in ragione di quanto disposto dall'art. 45, n. 2, e dell'eterogeneità dei regimi, non è possibile, e quello
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dei periodi da prendere in considerazione per il calcolo delle spettanze.
Gli artt. 45 e 46 del regolamento attuerebbero gli scopi dell'art. 51 del trattato, e dalla giurisprudenza richiamata dal FNROM emergerebbe che l'art. 46 si applica integralmente qualora il risultato ch'esso consente di ottenere sia più vantaggioso di quello al quale può condurre l'applicazione delle norme nazionali.
Procedendosi al cumulo, il Sinatra risulterebbe aver maturato complessivi diciassette anni di assicurazione, e la ripartizione proporzionale (14/17) in Belgio consentirebbe di ottenere un risultato più vantaggioso di quello derivante dall'applicazione del regime belga, compresa la norma anticumulo (differenza, a suo favore, di 596 BFR). Pertanto, secondo il Sinatra, l'art. 46, risultando più favorevole, dev'essere applicato.
3.
Il FNROM, ribadendo i principali argomenti svolti dinanzi al giudice nazionale, ha sostenuto di aver osservato i principi stabiliti dalla vostra precitata giurisprudenza. A suo avviso, la chiara lettera dell'art. 45, n. 2, del regolamento osta al cumulo e, quindi, alla ripartizione proporzionale.
4.
Secondo il governo italiano, che ha presentato osservazioni nell'ambito del presente procedimento, questa causa potrebbe indurvi a riconsiderare la vostra giurisprudenza in materia. La garanzia del sistema di calcolo comunitario potrebbe risultare inoperante, trattandosi di periodi assicurativi compiuti nell'ambito di regime diversi, e ciò farebbe dubitare dell'applicabilità dell'art. 46, n. 2, stante il disposto dell'art. 45, n. 2, del regolamento. Venendo meno detta garanzia, gli Stati membri potrebbero liberamente adottare norme anticumulo nazionali che consentirebbero loro di incamerare prestazioni di un altro Stato. Sarebbe pertanto opportuno dare una nuova interpretazione all'art. 12 del regolamento.
La Corte, come conseguenza di una ritenuta non interferenza delle norme comunitarie sulle norme nazionali, avrebbe interpretato il n. 2 dell'articolo suddetto nel senso che non si ha liquidazione conforme all'art. 46 qualora una delle due prestazioni sia liquidata in forza delle sole leggi nazionali.
Si dovrebbe tuttavia considerare che l'esigenza — già sottolineata dalla Corte — del coordinamento delle leggi nazionali, che traspare dal diritto comunitario e in particolare dall'art. 51 del trattato, deve indurre ad adottare una soluzione che escluda l'arbitrio degli Stati membri. Questa necessità sembrerebbe trovare espressione specifica nell'art. 12 del regolamento, il quale sarebbe inteso ad attuare detto coordinamento poiché parla di liquidazione « ai sensi », e non « in forza», dell'art. 46, n. 1. Ne conseguirebbe che l'art. 46, n. 1, dev'essere applicato senza tener conto della norma nazionale anticumulo, il che sarebbe confermato dall'art. 46, n. 3, seconda parte, che contemplerebbe espressamente la riducibilità delle prestazioni dovute in forza di una sola normativa nazionale. Detta disposizione, pur essendo stata nel frattempo dichiarata incompatibile con l'art. 51 del trattato (sentenza 21 ottobre 1975, causa 24/75, Petroni, Race. pag. 1149), manifesterebbe l'intento di estendere il coordinamento dei sistemi a tutte le ipotesi di concorrenza tra prestazioni comunque contemplate nell'art. 46.
Occorrerebbe pertanto dichiarare che l'art. 12, n. 2, vieta l'applicazione di norme anticumulo nazionali a prestazioni acquisite in base ai soli periodi compiuti sotto una normativa nazionale, onde evitare, nell'ambito del coordinamento comunitario, che le normative nazionali possano unilateralmente far perdere agli assicurati diritti altrimenti già acquisiti. Ciò che il diritto comunitario non consente non può essere autorizzato dal diritto nazionale.
Per il caso in cui la Corte confermasse la sua giurisprudenza, come interpretata dal governo italiano, quest'ultimo ha suggerito che venga dichiarato in ogni caso applicabile, « in via analogica », l'art. 46, n. 2, relativo al cumulo dei periodi e al calcolo pro rata, nonché eventualmente, l'art. 46, n. 3, che fissa il limite comunitario, allo scopo di stabilire un importo teorico comunitario non riducibile in forza di norme anticumulo nazionali.
5.
La Commissione ha innanzitutto rilevato che fino al 1o settembre 1983 l'art. 23, n. 1, del regio decreto 19 novembre 1970 non riguardava il cumulo con prestazioni acquisite all'estero e costituiva pertanto una norma anticumulo interna, divenuta esterna a seguito della modifica apportatale con effetto dalla data suddetta.
Ricordando poi i principi stabiliti nella vostra giurisprudenza e in particolare nella sentenza 2 luglio 1981 (cause riunite 116, 117, 119, 120 e 121/80, ONPTS/Celestre e altri; FNROM/Strehl, Race. pag. 1737), la Commissione ha sostenuto:
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che fino al 1o settembre 1983, la norma anticumulo interna non poteva avere l'effetto di ridurre nella misura della pensione italiana le spettanze di prestazione maturate dal Sinatra in base alla sola normativa belga;
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che dal 1o settembre 1983 la norma anticumulo esterna poteva essere presa in considerazione nella liquidazione delle prestazioni nell'ambito, però, del metodo stabilito nella predetta sentenza Celestre, vale a dire il raffronto tra la prestazione calcolata secondo il diritto nazionale, compresa la norma anticumulo, e la prestazione calcolata a norma dell'art. 46 del regolamento integralmente considerato, conformemente alla descrizione fattane dall'avvocato generale Sir Gordon Slynn nelle conclusioni per la causa Celestre. Nell'ambito di questo sistema di liquidazione comunitario la norma anticumulo nazionale è esclusa a norma dell'art. 12, n. 2, in fine, dal regolamento per l'applicazione della normativa nazionale. L'importo in tal modo ottenuto (prestazione « autonoma ») dev'essere confrontato, in base all'art. 46, n. 1, 2o comma, con quello derivante dall'applicazione dell'art. 46, n. 2, lett. a) (cumulo di tutti i periodi di assicurazione compiuti) e b) (ripartizione proporzionale).
Poiché non occorre procedere al cumulo per il calcolo della prestazione acquisita grazie alla maturazione del periodo minimo di assicurazione, la prestazione autonoma, che non tiene conto della norma anticumulo, sarebbe uguale all'importo teorico, acquisito indipendentemente dalla durata dei periodi maturati, e pure all'importo effettivo.
Infine, a norma dell'art. 46, n. 3, del regolamento, e tenuto conto dell'importo teorico italiano, si dovrebbe eventualmente correggere la prestazione autonoma e dovrebbe essere attribuita la più elevata delle due prestazioni, nazionale o comunitaria.
6.
Preciso subito che, secondo me, la presente causa solleva un falso problema e non può affatto rimettere in discussione la vostra giurisprudenza in materia.
La questione da risolvere è se l'art. 45, n. 2, del regolamento osti all'applicazione dell'art. 46, n. 2, leu. a), che prescrive il cumulo dei periodi assicurativi maturati dall'interessato. Nel caso in cui si tratti di regimi eterogeni — regime speciale e regime generale — l'art. 45, n. 2, esclude il cumulo dei periodi assicurativi ai fini dell'acquisizione, del mantenimento o del recupero del diritto a prestazioni. Diversa è la sfera d'applicazione dell'art. 46, che si riferisce alla liquidazione delle prestazioni.
Nel n. 1, l'art. 46 contempla le operazioni che devono essere effettuate dall'ente competente di uno Stato membro che non abbia bisogno, per l'attribuzione di una prestazione, di applicare l'art. 45. In altre parole, esso si riferisce al caso in cui il periodo o i periodi di assicurazione maturati in un solo Stato membro siano stati sufficienti ad attribuire il diritto alla prestazione. È questo il caso, per quanto riguarda la pensione belga, del Sinatra, che ha maturato il periodo assicurativo minimo al quale è subordinato il diritto ad una pensione di invalidità per minatori di galleria, il cui importo è indipendente dalla durata del periodo effettivamente compiuto. Per contro, per quanto concerne la sola pensione italiana, l'art. 46, n. 2, 1o comma, implica che venga prima applicato l'art. 45.
Nell'ambito della sfera d'applicazione del solo n. 1 dell'art. 46, come deve comportarsi il FNROM? Ricordo che, conformemente alla vostra giurisprudenza — il cui esempio più noto è la precitata sentenza Celestre — l'ente tenuto ad applicare l'art. 46, n. 1, deve previamente determinare l'importo della prestazione nazionale, tenendo conto della norma anticumulo, per raffrontarlo con quello, comunitario, ottenuto in base all'art. 46 integralmente considerato.
Nella fase contemplata dal n. 1, 1o comma, dell'art. 46, l'ente interessato, non essendo necessario cumulare periodi di assicurazione per l'attribuzione della prestazione, dovrà innanzitutto stabilire la prestazione « autonoma » corrispondente alla durata complessiva dei periodi di assicurazione da prendere in considerazione in forza della sua normativa nazionale. La norma anticumulo nazionale è esclusa in base all'art. 12, n. 2, in fine, quando le prestazioni abbiano la stessa natura. Il giudice a quo ha accertato che nella fattispecie le prestazioni di invalidità di diritto belga e la pensione (pro rata) di diritto kalino hanno la stessa natura. Deve pertanto applicarsi il principio che avete enunciato nel punto 12 dellà sentenza Celestre:
« ( ... ) l'importo di cui all'art. 46, n. 1, è l'importo cui il lavoratore avrebbe diritto secondo le leggi nazionali se non fruisse di una pensione in forza delle leggi di un altro Stato membro. Se, in forza delle leggi nazionali, il lavoratore che ha maturato un certo numero di anni di assicurazione ha diritto ad una pensione completa, va preso in considerazione l'importo di questa pensione completa» (Race. 1981, pag. 1754)».
A norma dell'art. 46, n. 1, 2o comma, lo stesso ente deve poi determinare l'importo « teorico » della prestazione che si otterrebbe cumulando i periodi di assicurazione e di residenza compiuti nei vari Stati membri (rinvio all'art. 46, n. 2, lett. a) e l'importo « effettivo » mediante ripartizione proporzionale (rinvio all'art. 46, n. 2, lett. b). Si deve rilevare che in questa fase del calcolo l'art. 45 resta inapplicabile e non osta all'applicazione dell'art. 46, n. 2, leu. a) (cumulo), il quale si chiude con la seguente precisazione :
« Se, secondo questa legislazione, l'importo della prestazione è indipendente dalla durata dei periodi compiuti, tale importo è considerato come l'importo teorico di cui alla presente lettera ».
Pertanto, ricorrendo una « legislazione » del genere, è possibile che, come nella fattispecie, l'importo della pensione autonoma e l'importo teorico siano identici, poiché l'importo della prestazione è indipendente dalla durata dei periodi maturati. Per quanto riguarda il calcolo dell'importo « effettivo » ottenuto ripartendo proporzionalmente i periodi di assicurazione maturati in forza del n. 2, leu. b), dell'art. 46, anche se è emersa una divergenza tra il Sinatra e la Commissione circa l'interpretazione di questa disposizione, rilevo che la sua applicazione non può comunque consentire di giungere ad un risultato superiore a quello dell'applicazione del n. 1, poiché la pensione « autonoma » è identica all'importo teorico.
A tenore del 2o comma dell'art. 46, n. 1, sarà preso in considerazione l'importo più elevato, che può essere solo quello della pensione autonoma.
Il giudice di rinvio ha manifestamente aderito in pieno alla vostra giurisprudenza ed ha giustamente ricordato che qualora la soluzione della questione da esso sollevata debba essere — come io penso — affermativa, occorrerà ancora conoscere l'importo teorico italiano onde consentire al FNROM, « istituzione che applica il paragrafo 1 » dell'art. 46, di correggere eventualmente la sua prestazione a norma del n. 3, 2o comma, dello stesso articolo. Si procederà infine al confronto tra l'importo nazionale e l'importo comunitario e all'assicurato dovrà essere versato quello più elevato.
7.
In base alle osservazioni che precedono, vi propongo di risolvere nel modo seguente la questione sottopostavi dalla Cour du travail di Mons:
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L'art. 46, n. 1, del regolamento n. 1408/71 non dà luogo all'applicazione dell'art. 45 poiché le condizioni per la nascita del diritto alla prestazione sono soddisfatte in base alla sola normativa nazionale, senza che occorra sommare ai periodi maturati in forza di detta normativa quelli compiuti in uno o più altri Stati membri.
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L'ente competente di uno Stato membro che debba liquidare una pensione di invalidità di un regime speciale, acquisita allo scadere di un periodo minimo di assicurazione, ma il cui importo non dipende dalla durata esatta dei periodi maturati, è tenuto, qualora l'assicurato goda anche di una pensione di invalidità pro rata in forza del regime generale di un altro Stato membro, a procedere al confronto tra l'importo della prestazione dovuto in base alla sua normativa nazionale, comprese le eventuali norme anticumulo, e la prestazione comunitaria risultante dall'applicazione dell'art. 46 integralmente considerato, senza applicazione delle norme anticumulo nazionali se le prestazioni hanno la stessa natura. L'importo della prestazione indipendente dalla durata dei periodi maturati dev'essere considerato l'importo teorico di cui all'art. 46, n. 2, lett. a).
(
*1
)	Traduzione da! francese.