61996CC0106_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Mediante el presente recurso, interpuesto con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, el Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia que anule la decisión o las decisiones implícitamente contenidas o previstas en el comunicado de prensa de la Comisión, de 23 de enero de 1996, en el que se anunció la financiación de 86 proyectos contra la exclusión social, con una contribución financiera total de 6 millones de ECU.
No obstante, el Reino Unido, que se declara en principio favorable a las iniciativas comunitarias destinadas a combatir el fenómeno de la exclusión social, no se opone a que el Tribunal de Justicia limite en el tiempo, con arreglo al artículo 174 del Tratado, los efectos de su declaración de nulidad.
Hechos
2 La elevación del nivel de vida de las poblaciones de los Estados miembros constituye, desde siempre, un objetivo fundamental del Tratado, establecido en el artículo 2 desde su formulación inicial y reforzado mediante las modificaciones introducidas en dicha disposición por el Tratado de Maastricht.
Desde esta perspectiva, ya en la Resolución de 21 de enero de 1974, relativa a un programa de acción social, (1) el Consejo se propuso, entre las acciones prioritarias, la adopción de medidas concretas de lucha contra la pobreza, en particular, preparando proyectos pilotos.
3 En aplicación asimismo de dicha Resolución, el propio Consejo adoptó, en los años siguientes, una serie de Decisiones relativas a programas plurianuales contra la pobreza y la exclusión social. Todas estas Decisiones tienen como base jurídica el artículo 235, ya que el Tratado no contempla facultades de acción específicas para luchar contra la pobreza y la exclusión social.
Así pues, resultan pertinentes, en primer lugar, la Decisión 75/458/CEE del Consejo, de 22 de julio de 1975, relativa al programa de proyectos piloto y de estudios piloto para combatir la pobreza; (2) asimismo, la Decisión 85/8/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1984, relativa a una acción comunitaria específica de lucha contra la pobreza, (3) que establece un programa cuatrienal (1985-1988), y, por último, la Decisión 89/457/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989, relativa a la implantación de un programa a medio plazo de medidas para la integración económica y social de las categorías de personas económica y socialmente menos favorecidas (en lo sucesivo, «Programa Pobreza 3»). (4) Esta última Decisión prosiguió y amplió la acción emprendida por el programa precedente, que cubría el período 1988-1994.
4 Con la evidente intención de proseguir la acción emprendida, la Comisión presentó una Propuesta de Decisión del Consejo, asimismo basada en el artículo 235 del Tratado, relativa a la creación de un programa de acción a medio plazo para luchar contra la exclusión social y promover la solidaridad: Nuevo programa para apoyar y fomentar la innovación (1994-1999). (5) Esta Propuesta de Decisión (en lo sucesivo, «Propuesta Pobreza 4»), que debía llevarse a cabo en el período comprendido entre el 1 de julio de 1994 y el 31 de diciembre de 1999, no fue adoptada por el Consejo, (6) que tampoco ha adoptado posteriormente Decisiones relativas a programas análogos.
5 El Presupuesto General de la Unión Europea para el ejercicio 1995, (7) adoptado entretanto, preveía una partida de gastos (B3-4103) de 20 millones de ECU destinados a la lucha contra la exclusión social. En los comentarios relativos a dicho capítulo, este crédito global se desglosaba en gastos relativos al programa propuesto por la Comisión, pero aún no aprobado por el Consejo (la Propuesta Pobreza 4), y otros gastos fuera del contexto del programa.
6 En el transcurso de 1995, la Comisión decidió proceder a la ejecución parcial de este capítulo de gastos mediante la celebración de 86 contratos de financiación con diversos organismos, preseleccionados a partir de una amplia selección de proyectos presentados con anterioridad, comprometiendo aproximadamente 6 millones de ECU.
La celebración de los contratos fue comunicada mediante el comunicado de prensa de la Comisión de 23 de enero de 1996, que contiene un anexo con la lista de los proyectos seleccionados. Es precisamente este comunicado de prensa el que ha sido objeto de impugnación en el presente procedimiento.
Alegaciones de las partes
7 El Reino Unido solicita, fundamentalmente, que se anulen las Decisiones por las que la Comisión celebró los contratos de que se trata, alegando su ilegalidad desde un doble punto de vista.
En primer lugar, partiendo de la base de que cualquier gasto comunitario requiere tanto su consignación en el presupuesto como la adopción de un acto de base que lo autorice, el Reino Unido estima que, habida cuenta de la inexistencia de una Decisión del Consejo basada en el artículo 235 del Tratado, dichos actos de la Comisión carecen de base jurídica, lo que tiene como consecuencia la incompetencia de la Comisión para adoptarlos y la infracción del artículo 4 del Tratado. En efecto, según el Reino Unido, la facultad de iniciativa de la Comisión sólo puede justificar acciones comunitarias no significativas, es decir, estudios piloto y acciones preparatorias. Ahora bien, no cabe incluir en dicha categoría las operaciones financiadas por la Comisión a través de los 86 contratos controvertidos.
En segundo lugar, el Reino Unido considera que las Decisiones adoptadas por la Comisión no están debidamente motivadas, razón por la que deben ser anuladas por infracción del artículo 190 del Tratado. En el escrito de réplica, el Gobierno del Reino Unido precisó este motivo, aclarando que el objeto de la imputación basada en la falta de motivación no se refiere sólo a las decisiones de celebrar los distintos contratos de financiación, sino a la decisión política, que constituye su presupuesto lógico, de ejecutar el gasto previsto en el presupuesto de acuerdo con determinados criterios y modalidades.
Invocando motivos fundamentalmente análogos, intervinieron en apoyo del Gobierno demandante la República Federal de Alemania, el Reino de Dinamarca y el Consejo.
8 La Comisión, apoyada por el Parlamento, señala que el requisito de un acto de base sólo se ha establecido para las acciones comunitarias significativas. Para cualquier otra acción, es suficiente con la consignación del crédito en el presupuesto. Según sus alegaciones, los gastos efectuados por la Comisión e impugnados por el Reino Unido están destinados precisamente a la realización de acciones no significativas y, más concretamente, de acciones preparatorias.
Marco jurídico y jurisprudencia
9 Con arreglo al artículo 205 del Tratado, la Comisión, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos autorizados, ejecutará el presupuesto de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento financiero que el Consejo debe adoptar según el procedimiento descrito en el artículo 209 del mismo Tratado.
En el artículo 22 del Reglamento Financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas (8) (en lo sucesivo, «Reglamento financiero»), modificado, a los efectos pertinentes en el presente caso, en 1990, (9) se dispone que «la ejecución de los créditos consignados en el presupuesto para cualquier acción comunitaria significativa requerirá que se apruebe previamente un acto de base, con arreglo al procedimiento y disposiciones de la letra c) del apartado 3 del punto IV de la Declaración común de 30 de junio de 1982». Como se sabe, esta norma constituye el intento de encontrar una solución al problema de la controvertida competencia de la Comisión, en materia de ejecución del presupuesto, de utilizar los créditos consignados en los diferentes capítulos presupuestarios aun cuando no existe un acto normativo de base.
10 En principio, hay que excluir esta posibilidad. Así lo acordaron el Parlamento, el Consejo y la Comisión con ocasión de la adopción de la Declaración común, de 30 de junio de 1982, relativa a diferentes medidas dirigidas a garantizar un mejor desarrollo del procedimiento presupuestario. (10) En la letra c) del apartado 3 del Título IV de la Declaración se establece que «la ejecución de créditos consignados en el presupuesto para cualquier nueva acción comunitaria significativa requerirá la previa adopción de un Reglamento de base. En caso de que dichos créditos se consignen en el presupuesto antes de que se haya presentado la propuesta de Reglamento, se invitará a la Comisión a que presente tal propuesta a más tardar al final de enero».
No hace falta detenerse sobre el valor jurídico que actualmente se reconoce tanto a las declaraciones comunes como a los acuerdos interinstitucionales, (11) sobre todo considerando el hecho de que, como queda indicado, el principio de que se trata fue «codificado» en el Reglamento Financiero tras la modificación de 1990. Bastará recordar que la exigencia de contar con una base jurídica para las acciones significativas fue posteriormente reiterada por las Instituciones con ocasión de la adopción del Acuerdo Interinstitucional, de 29 de octubre de 1993, sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario. (12) En efecto, en la «Declaración sobre los importes máximos y la exigencia de una base legal», que figura como Anexo del Acuerdo, «las Instituciones confirman su fidelidad a los principios enunciados en las letras b) y c) del apartado 3 del capítulo IV de la Declaración común de 30 de junio de 1982 relativa a los importes máximos y a la exigencia de una base legal y se comprometen a mejorar su aplicación».
11 Por consiguiente, cabe considerar la existencia de una norma en virtud de la cual la ejecución de gastos comunitarios por parte de la Comisión requiere una doble base jurídica. Por un lado, la consignación del crédito correspondiente en el presupuesto, que compete a la autoridad presupuestaria; por otro, la adopción de un acto jurídico de base que justifique el correspondiente compromiso financiero, adopción que, en cambio, compete al legislador, integrado, en cada caso, por las Instituciones que deben participar en el procedimiento legislativo comunitario, según los diferentes procedimientos previstos por el Tratado. (13)
12 La jurisprudencia de este Tribunal ha confirmado, aunque sea implícitamente, la duplicidad de requisitos exigidos para la correcta ejecución del presupuesto. En un asunto en el que los demandantes impugnaban la legalidad de un Reglamento por el que se establecían los plazos y las modalidades para el reclutamiento, por parte de la Comisión, de funcionarios de la Asociación Europea de Cooperación, por no atenerse a lo establecido en los correspondientes créditos presupuestarios, el Tribunal declaró que «ni el presupuesto ni menos aún un comentario explicativo, aunque sea necesario para efectuar un gasto, pueden sustituir a las disposiciones del Estatuto relativas a la selección de funcionarios», que requieren una intervención de la autoridad legislativa. (14)
También presupone la existencia de un acto de base que justifique la ejecución del gasto una sentencia posterior en la que, al distinguir el control del Tribunal de Cuentas del que ejerce el Tribunal de Justicia, el Tribunal precisó que, mientras que el Tribunal de Cuentas examina «la legalidad del gasto en relación con el presupuesto y con el acto de Derecho derivado del que este gasto emana (llamado, de ordinario, acto de base)», el Juez comunitario debe controlar la legalidad del acto de base. (15)
13 La definición de las competencias de la Comisión en materia de ejecución del presupuesto, en relación con la facultad del Consejo de adoptar el acto de compromiso del gasto, fue objeto de la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 1989. (16) La tesis de la Comisión, desestimada por el Tribunal, se fundaba fundamentalmente en que las decisiones individuales que debía adoptar para ejecutar los programas (en particular, la celebración de los contratos), estaban englobadas en el concepto de ejecución del presupuesto, para lo que disfruta, en virtud del artículo 205 del Tratado, de un poder de decisión propio que no puede ser menoscabado recurriendo a procedimientos más o menos onerosos de «comitología». Sin embargo, el Tribunal acogió el criterio contrapuesto del Consejo, según el cual las decisiones individuales que la Comisión debía adoptar para ejecutar los programas constituían, en realidad, los actos de base (o decisiones de fondo) que otorgan fundamento legal al gasto y permiten la ejecución del presupuesto; por tanto, esta última se reduce a la utilización de los créditos correspondientes.
En definitiva, según el Tribunal sólo esta última fase del procedimiento constituye la competencia exclusiva de la Comisión en materia de ejecución del presupuesto con arreglo al artículo 205. La fase de decisión del compromiso de gasto o la adopción de la medida administrativa que crea la obligación jurídica frente a terceros se rigen, en cambio, por las normas del procedimiento de decisión aplicable en cada caso y es ajena al concepto de «ejecución del presupuesto» a efectos del artículo 205. (17)
14 Aunque no me parece posible compartir el alcance sumamente restrictivo del concepto de compromiso de gasto que llevó al Tribunal a considerar que la adopción por parte de la Comisión de los actos administrativos de compromiso de carácter individual no forma parte de la ejecución del presupuesto, (18) dicha sentencia se basa inequívocamente en el principio en virtud del cual la ejecución de los gastos presupone tanto la consignación del crédito en el presupuesto como la existencia de un acto de base que otorgue fundamento legal a ese gasto. (19)
15 Ya he recordado que el principio, reconocido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según el cual la correcta ejecución del gasto requiere tanto la consignación del crédito en el presupuesto como una base legal que lo justifique, encontró su puntual expresión normativa en el artículo 22 del Reglamento financiero que, a este respecto, reprodujo lo dispuesto en la Declaración común de 1982.
Sin embargo, habida cuenta, en particular, de la necesidad de resolver dificultades prácticas surgidas en la gestión interinstitucional del procedimiento presupuestario, tanto el artículo 22 del Reglamento Financiero como la Declaración común exigen, para la ejecución de créditos para cualquier acción comunitaria significativa, la adopción previa de un acto de base. (20) De ello se deduce que las acciones comunitarias que no presentan tal carácter, es decir, no significativas, no requieren la adopción previa de un acto de base para la ejecución del crédito correspondiente.
Sobre el fondo
16 Pasando al fondo del litigio, el problema estriba, por tanto, en la calificación como acción significativa o no significativa de la financiación de los 86 proyectos por parte de la Comisión. En efecto, si, como sostiene la parte demandante, las acciones financiadas constituyen acciones significativas carentes de un acto normativo de base, no podía ejecutarse el crédito consignado en la línea presupuestaria B3-4103, y las correspondientes medidas de la Comisión deberían ser anuladas. Por el contrario, si cabe calificar dichas acciones como acciones no significativas, la existencia de un acto normativo de base no constituye un presupuesto de legalidad para la ejecución del gasto, lo que conllevará la validez de las medidas de financiación acordadas por la Comisión.
- El concepto de acción no significativa
17 La cooperación interinstitucional ha dado lugar a la categoría de acción significativa y, a contrario, la de acción no significativa. Sin embargo, ni la Declaración común de 1982 ni el Acuerdo Interinstitucional de 1993 proporcionan una definición de la misma. Lo lógico es que dicha definición debería haber sido objeto de un acuerdo entre las Instituciones, como por lo demás lo deja entender la propia «Declaración sobre los importes máximos y la exigencia de una base legal» que figura como Anexo del Acuerdo de 1993 cuando confirma el compromiso de las Instituciones de mejorar la aplicación de las letras b) y c) del apartado 3 del Título IV de la Declaración de 1982.
Aunque no figure en un acto o en una declaración formal, un elemento de interpretación para la definición del concepto de acción no significativa, tanto más importante por cuanto proviene precisamente del diálogo interinstitucional, se encuentra en la declaración incluida en el acta de la reunión de 28 de junio de 1982 entre el Consejo, el Parlamento y la Comisión. Los representantes de las tres Instituciones, que sólo dos días después firmaron la Declaración común de 1982, reconocieron que la exigencia de un acto normativo previo a la ejecución de los créditos consignados en el presupuesto únicamente para las acciones comunitarias significativas permite a la Comisión desarrollar tareas inherentes a sus funciones, en particular por lo que respecta al ejercicio de la facultad de iniciativa, emprendiendo bajo su responsabilidad estudios o experiencias necesarios para la elaboración de propuestas. (21)
18 Así pues, es evidente que el criterio interinstitucional tiende a limitar las acciones no significativas a un ámbito restringido, correspondiente fundamentalmente a la facultad de iniciativa que debe ejercer la Comisión en el marco del procedimiento de decisión comunitario. En otras palabras, la elaboración de iniciativas legislativas exige la formación de un criterio en el seno del órgano que presenta la propuesta, criterio que debe perfeccionarse, en particular, en función de los efectos previsibles que la norma objeto de la propuesta tendrá sobre la realidad social que pretende regular. Ello implica, inevitablemente, la realización de estudios e investigaciones, así como la experimentación, a escala reducida, de la norma que se pretende proponer. Por definición, la financiación de este tipo de iniciativas no puede tener su fundamento en un acto normativo de base, que aún no existe y cuya formación exige precisamente la realización previa de tales iniciativas.
Se justifica así la facultad de la Comisión de financiar proyectos piloto o acciones preparatorias basándose únicamente en el crédito presupuestario y en la competencia de ejecución que le confiere el artículo 205 del Tratado, sin que sea necesaria la adopción previa de un acto normativo de base. (22)
19 Esta interpretación tiene su confirmación en el criterio formulado por la Comisión en la comunicación de 1994 sobre las bases jurídicas y los importes máximos, antes citada. (23) En ese acto, la Comisión relaciona el concepto de acción no significativa con la facultad de emprender y realizar estudios o experiencias necesarios para la elaboración de sus propuestas y, en consecuencia, la considera inherente a su facultad de iniciativa. En la misma comunicación, las acciones no significativas se dividen en dos categorías: proyectos piloto y acciones preparatorias, diferenciándose estas últimas de los primeros por su mayor alcance, que tiene por objeto preparar el desarrollo de futuras acciones significativas, por la mayor variedad de las modalidades que pueden adoptar y por su mayor duración.
Por su naturaleza, las acciones no significativas deben tener un carácter precario, en el sentido de que, una vez transcurrido cierto tiempo desde su inicio, bien dejan su lugar a una acción significativa, cuya ejecución está supeditada a la adopción de un acto de base, o bien desaparecen. Con objeto de introducir un mayor grado de certeza, la Comunicación propone una duración máxima de tres años.
Desde este punto de vista, la acción no significativa se presenta como una excepción con respecto al normal funcionamiento del presupuesto y de la utilización de los créditos. En cuanto instrumento extraordinario, debe ser objeto de una interpretación restrictiva. Aunque esta interpretación pueda resultar en cierto modo onerosa para una gestión más ágil de la acción comunitaria, parece sin embargo coherente y estrictamente funcional para una plena afirmación del principio fundamental de legalidad que debe informar la totalidad del procedimiento de ejecución del presupuesto comunitario.
20 Más concretamente, la comunicación de la Comisión contiene un inventario de los créditos previstos en el anteproyecto de Presupuesto de 1995, distinguiendo los relativos a acciones significativas (24) de los que se refieren a las acciones comunitarias no significativas. La Comisión incluye el crédito cuya utilización se discute (línea presupuestaria B3-4103, Acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social) entre las acciones significativas para las que se ha propuesto una base jurídica todavía no adoptada. (25) Ahora bien, no hay lugar a dudas sobre la pertinencia del hecho de que, sin que mediara la adopción de ningún acto por parte del Consejo, una parte de dicho crédito fue utilizada por la Comisión al celebrar los 86 contratos de financiación. Y, desde luego, resulta sorprendente que dichas acciones, pese a corresponder a la misma materia de la pobreza y exclusión social y constituir la continuación de las anteriores acciones, sean calificadas ahora como acciones no significativas.
Semejante postura de la Comisión, sin ser determinante, resulta cuando menos sumamente indicativa de una cierta «desenvoltura» que, si bien es posible que esté dirigida a una gestión más eficaz de los recursos asignados, no es del todo respetuosa con el principio de legalidad. (26)
21 Dicho esto, considero que debe procederse en todo caso a un análisis de las acciones que la Comisión financió mediante la celebración de los 86 contratos, comparándolas a continuación con las que se llevaron a cabo en el marco de los anteriores Programas Pobreza y con las que habrían debido llevarse a cabo en caso de haberse aprobado la Propuesta Pobreza 4, que todas las partes, incluida la propia Comisión, no dudan en calificar de significativas.
Ahora bien, de los 86 contratos celebrados por la Comisión con diversos organismos de los diferentes Estados miembros, la Comisión sólo aportó a los autos tres, justificándose por motivos de orden práctico. (27) El primero de ellos tiene por objeto la financiación durante un año de un proyecto de alfabetización de familias que viven en zonas desfavorecidas, con el fin de mejorar su inserción en el mundo laboral. El segundo se refiere a un programa de formación de jóvenes desempleados que viven en una zona con una alta tasa de desempleo juvenil. Por último, el tercero se refiere a un programa anual de ayuda a la reinserción social de madres solteras y de desempleados afectados por el alcoholismo.
22 Evidentemente, los proyectos financiados por la Comisión se corresponden plenamente, por sus objetivos, con las iniciativas que la Comisión podía fomentar o a las que podía proporcionar ayuda financiera en el marco del Programa Pobreza 3. En efecto, de conformidad con el artículo 3 de la Decisión 89/457, (28) la Comisión podrá fomentar o proporcionar ayuda financiera a las acciones tipo «implantadas en el tejido local y encaminadas a obtener la integración económica y social de las personas económica y socialmente menos favorecidas» o las «iniciativas innovadoras [...] para la integración económica y social de determinadas categorías de personas que padecen ciertas formas específicas de aislamiento». Pues bien, los tres proyectos antes mencionados se refieren precisamente a iniciativas a escala local destinadas a la integración de categorías de personas desfavorecidas, asimismo relacionadas con formas específicas de aislamiento (como es el caso de las madres solteras o de los desempleados alcohólicos).
De igual modo, la Propuesta Pobreza 4 preveía la realización, por parte de la Comisión, de acciones tipo a escala local (así como a escala nacional y regional) destinadas a la integración económica y social de grupos desfavorecidos. La realización de los proyectos habría debido correr a cargo de organizaciones sociales y asociaciones de voluntariado, a las que pueden equipararse fundamentalmente las entidades y organismos que celebraron con la Comisión los contratos controvertidos.
23 En definitiva, las acciones financiadas mediante los 86 contratos celebrados en 1995 son absolutamente similares a las iniciativas encargadas a la Comisión tanto en el Programa Pobreza 3 como en la Propuesta Pobreza 4. Dado que no se discute que estas últimas deben considerarse acciones significativas, no veo con arreglo a qué justificación las acciones controvertidas podrían incluirse entre las acciones no significativas.
Por otra parte, aun prescindiendo de la similitud entre las acciones, no se consigue comprender por qué razón las acciones perseguidas mediante los contratos de que se trata habrían de considerarse proyectos piloto o acciones preparatorias, cuando no fueron concebidas en modo alguno para experimentar los efectos de instrumentos inéditos, sino más bien para conseguir resultados sustantivos inmediatos. Otrosí, tampoco las iniciativas financiadas parecen estar destinadas a preparar el terreno para futuros desarrollos de la actuación comunitaria en materia de lucha contra la exclusión social, ya que están más bien en una línea de absoluta continuidad con los proyectos financiados en el marco de los programas anteriores.
24 A esto se añade que no resultan convincentes las alegaciones de la Comisión tendentes a demostrar que los 86 proyectos financiados no son asimilables a las iniciativas que fueron objeto de programas anteriores. Las diferencias en la duración de la financiación, de un año en lugar de cuatro e incluso cinco años, como se preveía en la Propuesta Pobreza 4, y en el importe anual de la financiación, de 70.000 ECU (29) en lugar de 250.000 ECU, son en realidad diferencias formales que no pueden considerarse capaces de incidir en la naturaleza de las acciones previstas, que debe apreciarse en función del contenido de los programas y de las características de los beneficiarios. Por lo que respecta, en particular, a la duración anual, subrayo, además, que dicha disposición parece estar dictada más por exigencias relacionadas con el presupuesto que por las características reales de las acciones previstas. En efecto, estas últimas requerirían, aunque sólo sea en razón de su delicadeza y complejidad, un horizonte temporal más prolongado, que es el único modo de que las acciones produzcan algún efecto útil. Aunque no cabe duda de que la duración y la magnitud de la financiación constituyen indicios sobre el carácter significativo o no significativo de la acción comunitaria, no cabe considerarlos elementos idóneos, por sí solos, para decantar su calificación en un sentido u otro. También la existencia de una estructura compleja para la gestión de los Programas Pobreza 3 y Pobreza 4, como es un Observatorio de las políticas nacionales de lucha contra la exclusión social, y el alto grado de coordinación que se deriva de ello, son, de nuevo, elementos externos y formales respecto de los objetivos y las modalidades operativas concretas de la acción emprendida. A esto se añade, además, que en todo caso está asegurada también una forma de coordinación entre los 86 proyectos financiados controvertidos, aunque sólo sea a través de la intervención directa de la Comisión.
Por lo que respecta a las características esenciales más relevantes de los 86 proyectos, la Comisión se limita, en cambio, a reiterar la fórmula, casi de estilo, de las actividades innovadoras a corto plazo, destinadas a explorar la viabilidad de la financiación de proyectos en el futuro. Con ello afirma, de forma casi tautológica, el carácter no significativo de las acciones, sin aportar por ello elementos concretos que demuestren semejante afirmación.
25 El Parlamento, en su escrito de intervención, declara que considera no significativa cualquier acción comunitaria de un importe inferior a 10 millones de ECU. Dejando a un lado el hecho de que esta concepción meramente «cuantitativa» es inaceptable, ya que no tiene ningún fundamento ni en el Reglamento financiero ni en los actos en materia de cooperación institucional, resulta singularmente incoherente con las posturas adoptadas por el propio Parlamento en otro contexto.
Me refiero, en particular, a las afirmaciones contenidas en la Resolución sobre la comunicación de la Comisión a la autoridad presupuestaria sobre las bases jurídicas y los importes máximos, (30) en la que las acciones no significativas se equiparan a los proyectos piloto y a las acciones preparatorias. Por otra parte, me refiero a la Resolución, de 24 de octubre de 1996, sobre el Proyecto de Presupuesto General de las Comunidades Europeas para el ejercicio 1997, en la que se estableció efectivamente el umbral de 10 millones de ECU, pero siempre y exclusivamente en relación con los proyectos piloto y las acciones preparatorias.
26 Las observaciones precedentes ponen en evidencia con toda claridad que los 86 proyectos financiados por la Comisión no pueden calificarse como acciones comunitarias no significativas, sino que, por el contrario, deben considerarse acciones significativas totalmente asimilables, por su contenido y por sus fines, a las realizadas en el marco del Programa Pobreza 3. De ello se deduce que la ejecución de los créditos presupuestarios correspondientes habría requerido la adopción previa de un acto normativo de base bajo la forma de una decisión del Consejo con arreglo al artículo 235 del Tratado.
La no adopción previa del acto de base sólo puede traducirse en una infracción del artículo 22 del Reglamento Financiero y del equilibrio institucional establecido por el Tratado, en particular en el artículo 4, en el ámbito de la ejecución del presupuesto. (31) En consecuencia, el motivo de anulación deducido por el Gobierno demandante es fundado.
- La falta de motivación
27 El examen del segundo motivo de impugnación invocado por el Reino Unido, la falta de motivación, resulta superfluo habida cuenta de la ilegalidad de las decisiones impugnadas en virtud del primer motivo. Por consiguiente, me limitaré a hacer algunas observaciones breves. En primer lugar, señalo que, como queda indicado, en su réplica el Gobierno demandante aclaró que este segundo motivo debía entenderse referido no tanto a las decisiones relativas a los diferentes contratos celebrados por la Comisión como a la decisión o las decisiones de carácter más general que la Comisión adoptó anteriormente al optar por la ejecución del crédito presupuestario mediante acciones con unas características determinadas.
La Comisión respondió sobre este extremo alegando que había motivado debidamente su decisión mediante la comunicación a la autoridad presupuestaria de 18 de julio de 1995, un comunicado de prensa de 11 de agosto de 1995 y un escrito dirigido al Ministerio de Seguridad Social del Reino Unido el 13 de septiembre de 1995.
28 Sin necesidad de detenerse sobre la discutible corrección de dar cumplimiento a la obligación de motivar un acto de alcance general mediante una pluralidad de comunicaciones heterogéneas, que ni siquiera fueron comunicadas a todos los destinatarios, será suficiente señalar aquí que no es posible obtener a partir de dichos documentos una información completa que permita a los interesados invocar sus derechos y conocer las circunstancias en las que la Comisión ha aplicado el Tratado. (32) En efecto, si bien se mira, dichos documentos ni siquiera permiten discernir con arreglo a qué modalidades pretendía la Comisión ejecutar los créditos consignados en el presupuesto para la lucha contra la exclusión social, y menos aún por qué razones y con arreglo a en qué fundamento la Comisión decidió actuar a través de la fórmula de la acción no significativa.
En consecuencia, considero que la decisión o las decisiones de la Comisión de ejecutar los gastos consignados en la línea presupuestaria B3-4103 son ilegales también por insuficiencia de motivación.
La limitación en el tiempo de los efectos de la declaración de nulidad
29 Habida cuenta de que los 86 contratos objeto de financiación tienen una duración anual, debe considerarse que han agotado sus efectos o, al menos, que algunos de sus efectos ya se han producido, con los consiguientes pagos por parte de la Comisión y la utilización de las cantidades por parte de los beneficiarios. En estas circunstancias, es decir, ante la manifiesta imposibilidad de recuperar las cantidades pagadas, y teniendo en cuenta asimismo la finalidad de esta financiación y los principios fundamentales de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima de los beneficiarios, parece justificado que el Tribunal de Justicia, en uso de las facultades que le confiere el párrafo segundo del artículo 174 del Tratado, señale los efectos de las decisiones anuladas que deben ser considerados como definitivos. (33)
Dado que, en el caso de autos, las decisiones de ejecución de los gastos mediante la celebración de los contratos impugnados han producido una pluralidad de efectos jurídicos que han de considerarse indisociables, considero oportuno y justificado que el Tribunal de Justicia se pronuncie en el sentido de que la anulación de la sentencia no afecta a los pagos efectuados ni a los compromisos asumidos como consecuencia de la celebración de los 86 contratos de financiación objeto del presente asunto.
Sobre las costas
30 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión en su totalidad, procede condenarla en costas. Conforme al apartado 4 del artículo 69 del mismo Reglamento, los Estados miembros y la Institución que han intervenido como partes en el litigio soportarán sus propias costas.
Conclusión
31 En consecuencia, a la luz de las observaciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:
- Anule la decisión o las decisiones de la Comisión, comunicadas mediante el comunicado de prensa de 23 de enero de 1996, que anuncia la concesión de financiación, con cargo al Presupuesto de 1995, para 86 proyectos de lucha contra la exclusión social.
- Declare que la anulación no afecta a la validez de los pagos efectuados y de los compromisos asumidos en virtud de los 86 contratos de financiación celebrados.
- Condene en costas a la Comisión.
- Declare que cada una de las partes coadyuvantes soportará sus propias costas.
(1) - DO C 13, p. 1; EE 05/02, p. 20.
(2) - DO L 199, p. 34.
(3) - DO 1985, L 2, p. 24; EE 05/04, p. 129.
(4) - DO L 224, p. 10.
(5) - La Propuesta no fue publicada en el Diario Oficial. Véase COM(93) 435 final, de 22 de septiembre de 1993.
(6) - De las declaraciones concordantes de las partes se desprende que, desde mediados de 1995, se tuvo la certeza de que la oposición de dos Estados miembros, la República Federal de Alemania y el Reino Unido, impediría la adopción de la Decisión.
(7) - DO 1994, L 369, p. 1.
(8) - DO L 356, p. 1; EE 01/02, p. 20.
(9) - Reglamento (Euratom, CECA, CEE) nº 610/90 del Consejo, de 13 de marzo de 1990, por el que se modifica el Reglamento Financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas (DO L 70, p. 1).
(10) - DO C 194, p. 1; EE 01/03, 181.
(11) - Los acuerdos interinstitucionales, al igual que las declaraciones comunes, revisten un valor interpretativo evidente, sobre todo, cuando su contenido se codifica, como en el caso de autos, en actos comunitarios vinculantes. Por otra parte, cuando del acuerdo interinstitucional o de la declaración común se desprende la voluntad de las Instituciones de vincularse recíprocamente, debe considerarse que éste deviene, a la luz del principio de cooperación asimismo interinstitucional consagrado en el artículo 5 del Tratado, la fuente de una obligación jurídica cuyo incumplimiento puede denunciarse ante el Tribunal de Justicia; véase, en relación con un «Arreglo» entre el Consejo y la Comisión, la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de marzo de 1996, Comisión/Consejo (C-25/94, Rec. p. I-1469), apartado 49; anteriormente, precisamente en relación con la Declaración común de 1982, véase la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Grecia/Consejo (204/86, Rec. p. 5323). En cuanto a la doctrina, véanse Waelbroeck, M. y D.: «Les "déclarations communes" en tant qu'instruments d'un accroissement des compétences du Parlement européen», en Louis, Waelbroeck, D.: Le Parlement européen dans l'évolution institutionnelle, Bruselas, 1988, p. 79; Thiaville: «Déclarations communes», en Barav, Philip: Dictionnaire juridique des Communautés européennes, París, 1993, p. 341; Monar: «Interinstitutional Agreements: the Phenomenon and its new Dynamics after Maastricht», en C.M.L. Rev., 1994, p. 693.
(12) - DO C 331, p. 1, modificado mediante la Decisión de adaptación de las Perspectivas Financieras (DO 1994, C 395, p. 1).
(13) - Huelga recordar que la exigencia de este doble requisito para la ejecución de los gastos es el reflejo, en términos de técnica presupuestaria, de un problema institucional de mucho mayor alcance que se resume en la separación que todavía existe entre la rama de la autoridad presupuestaria dotada de una vocación legislativa «natural» (el Parlamento) y el poder legislativo comunitario, hasta ahora concentrado en el Consejo, al menos cuando la base jurídica exige que éste dé su aprobación por unanimidad. Véase, en la relación con la posición inevitablemente divergente de las Instituciones de que se trata, Ehlermann, Minch: «Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure - Article 205 of the EEC Treaty», en EuR, 1981, p. 23; Terrasse: Le budget de la Communauté Européenne, París, 1991, p. 72.
(14) - Sentencia de 11 de julio de 1985, Salerno y otros/Comisión y Consejo (asuntos acumulados 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 y 10/84, Rec. p. 2523), apartado 56, en la que el Tribunal acogió así la alegación del Consejo según la cual la consignación de un crédito en el presupuesto de las Comunidades constituye un requisito necesario, pero no suficiente, para la ejecución de un gasto.
(15) - Sentencia de 23 de abril de 1986, Los Verdes/Parlamento (294/83, Rec. p. 1339), apartado 28. La distinción entre la facultad normativa y la facultad presupuestaria, que difieren por lo que respecta a las condiciones para su ejercicio, y que reflejan por tanto distintas dinámicas institucionales, fue reafirmada asimismo en la sentencia de 30 de mayo de 1989, Comisión/Consejo (242/87, Rec. p. 1425), apartado 18.
(16) - Comisión/Consejo (16/88, Rec. p. 3457). La Comisión solicitaba al Tribunal que anulara la disposición del Reglamento (CEE) nº 3252/87 del Consejo, de 19 de octubre de 1987, relativo a la coordinación y el fomento de la investigación en el sector pesquero (DO L 314, p. 17), que le confería competencias de ejecución de los programas comunitarios de investigación que debía ejercer con arreglo al procedimiento del Comité de gestión, habida cuenta de que dicho procedimiento permite al Consejo sustituir por su propia acción la de Comisión en caso de dictamen negativo del Comité de gestión.
(17) - En el presente caso, la competencia para adoptar las decisiones de fondo siempre ha correspondido a la Comisión, pero en virtud de la delegación del Consejo con arreglo al artículo 145. De ella se derivaba, por tanto, la legalidad del procedimiento del Comité de gestión.
(18) - De hecho, la sentencia ha sido criticada a este respecto en la doctrina: véanse el comentario que hace Blumann en RTDE, 1990, p. 173, y las conclusiones del Abogado General Sr. Darmon presentadas el 30 de junio de 1989, en las que subrayaba que, en la mayoría de los Estados miembros, el compromiso de gasto rebasa el aspecto estrictamente financiero o contable y engloba las decisiones de fondo (Rec. 1989, p. 3465, punto 37).
(19) - Huelga señalar que la crítica que creo deber dirigir a la sentencia no afecta a dicho principio. En efecto, cuando existe una medida individual de la Comisión por la que se dispone el gasto, el acto de base, es decir, el fundamento legal de éste, reside en el acto normativo al que dicha medida da ejecución.
(20) - La formulación del Reglamento difiere de la de la Declaración común en dos aspectos. En primer lugar, en vez de un «Reglamento» de base, la norma exige un «acto» de base; en segundo lugar, se impone dicho requisito para cualquier acción comunitaria significativa, y no sólo para las nuevas acciones comunitarias significativas. Por lo demás, se trata de innovaciones que no tienen excesiva importancia: la primera supone, como era obvio, la idoneidad de cualquier acto normativo (por ejemplo, una decisión dirigida a todos los Estados miembros) para constituir la base legal del gasto; el significado de la segunda no está claro, aunque seguramente la desaparición del adjetivo se explica simplemente por su inutilidad.
(21) - El texto de la Declaración se reproduce en el anexo 2 de la comunicación de la Comisión a la autoridad presupuestaria, de 6 de julio de 1994, sobre las bases jurídicas y los importes máximos [SEC(94) 1106 final]. Véase asimismo la referencia a la Declaración, para aclarar el concepto de acción comunitaria no significativa que se deduce de la Declaración común de 1982, que se hace en Strasser: Les finances de l'Europe, París, 1990, p. 131.
(22) - En este sentido, véase Strasser, Les finances de l'Europe (citado en la nota anterior), p. 131.
(23) - Véase la nota 21 supra.
(24) - Ulteriormente subdivididos en créditos para los que se había propuesto una base jurídica todavía no adoptada, y créditos para los que la Comisión pretendía proponer una base legal antes del 30 de mayo de 1995.
(25) - En efecto, la Comisión había presentado su Propuesta de Programa Pobreza 4 el 22 de septiembre de 1993 (véase la nota 5 supra).
(26) - Lo mismo se aplica a las observaciones orales formuladas en la vista por el Agente de la Comisión, quien declaró que, una vez que se supo que difícilmente el Consejo iba a dar su autorización para emprender acciones significativas sobre la base del Presupuesto de 1995, la Comisión intentó, en la fase de ejecución, transformar los proyectos en gastos no significativos.
(27) - Por lo demás, el Reino Unido no formuló una solicitud precisa de diligencia de prueba con arreglo al artículo 45 del Reglamento de Procedimiento.
(28) - Citada en la nota 4 supra.
(29) - Por otra parte, el importe de la financiación de algunos proyectos es más elevado. En particular, uno de los contratos aportados establece una financiación de aproximadamente 130.000 ECU.
(30) - Véase DO 1996, C 17, p. 27.
(31) - Sólo con carácter incidental, me permito señalar que dicha solución confirma la apreciación prima facie efectuada en el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de septiembre de 1996, Reino Unido/Comisión (asuntos acumulados C-239/96 R y C-240/96 R, Rec. p. I-4475), en el cual, al valorar el fumus boni iuris del recurso de anulación de la circular de la Comisión por la que se invitaba a presentar solicitudes de financiación de acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social, se consideró que no eran totalmente convincentes los argumentos esgrimidos por la Comisión basados en la corta duración y en el carácter demostrativo e innovador de los proyectos que debían financiarse.
(32) - Según una formulación ya consolidada sobre el fundamento de la obligación de motivación: sentencia de 7 de julio de 1981, Rewe (158/80, Rec. p. 1805), apartado 25.
(33) - Huelga recordar que el Tribunal ya tuvo ocasión de afirmar que el artículo 174 del Tratado, aunque sólo menciona los Reglamentos, se aplica asimismo a las Directivas, y ello con objeto de evitar perjudicar a los beneficiarios de un derecho derivado del Tratado, y teniendo en cuenta asimismo el hecho de que el contenido normativo del acto no había sido cuestionado (sentencia de 7 de julio de 1992, Parlamento/Consejo, C-295/90, Rec. p. I-4193). Considero que consideraciones materialmente análogas pueden justificar la aplicación del artículo 174 a una decisión como la controvertida en el presente procedimiento.