61996CC0102_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Genom förevarande talan har kommissionen begärt att domstolen skall fastslå att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt direktiv 64/433/EEG i dess lydelse enligt direktiv 91/497/EEG(1) och enligt direktiv 89/662/EEG(2), samt enligt artikel 30 i fördraget. Närmare bestämt har kommissionen anfört att de tyska behöriga myndigheternas praxis avseende import av griskött från andra medlemsstater strider mot bestämmelserna i ovannämnda direktiv samt att den utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion, vilken är förbjuden enligt sagda artikel 30.
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2 De gemenskapsrättsliga bestämmelser som det påstådda fördragsbrottet avser kan sammanfattas mycket snabbt. Direktiv 64/433/EEG har varit föremål för ett stort antal ändringar, men har numera konsoliderats i direktiv 91/497/EEG. Genom det direktivet tillnärmas hygienkraven i medlemsstaterna rörande handel med kött i syfte att undvika att eventuella skillnader mellan nationella bestämmelser hindrar handeln mellan medlemsstaterna.(3) De för förevarande mål relevanta reglerna utgörs av artiklarna 5 och 6 i direktivet.
Närmare bestämt föreskrivs i artikel 5.1 o att "[m]edlemsstaterna skall säkerställa att officiella veterinärer förklarar följande vara otjänligt som livsmedel: [k]ött som avger en uttalad könslukt."(4)
Artikel 6 har i den del som är av betydelse för förevarande mål följande lydelse:
"1. Medlemsstaterna skall säkerställa följande:
...
b) Att kött ...
iii) utan att det påverkar de fall som avses i artikel 5.1 o från okastrerade galtar med en slaktvikt över 80 kg, såvida inte anläggningen - med en metod som godkänts genom det förfarande som fastställs i artikel 16 eller, om det inte finns någon sådan metod, med en metod som godkänts av den behöriga myndigheten - kan garantera att slaktkroppar som avger en uttalad [könslukt] kan upptäckas
bär ett speciellt märke enligt beslut 84/371/EEG och genomgår någon av de behandlingar som anges i direktiv 77/99/EEG ...".(5)
3 I enlighet med vad som anges i ingressen till direktiv 89/662/EEG, syftar detta till att de veterinära kontrollerna skall utföras enbart vid avsändningsstället genom "en harmonisering av de grundläggande krav som rör hälsoskyddet för människor och djur."(6) Nedan anges de bestämmelser som är relevanta för detta förfarande. I artikel 5 föreskrivs följande:
"1. Mottagande medlemsstater skall vidta följande åtgärder:
a)
Den behöriga myndigheten får på destinationsorten för varorna genom icke-diskriminerande veterinära stickprov kontrollera att de krav som uppställs i artikel 3 har uppfyllts. Provtagning får ske samtidigt.
När den behöriga myndigheten i den medlemsstat genom vilken varorna transiteras eller den medlemsstat till vilken varorna avsänts har fått uppgifter som ger anledning till misstanke om att gällande bestämmelser överträtts, får kontroller som innefattar kontroll av transportsättet också utföras under transporten av varor till medlemsstatens territorium.
..."
Dessutom föreskrivs i artikel 7 att "[o]m den behöriga myndigheten i en medlemsstat i samband med den inspektion som utförs på destinationsorten eller under transporten konstaterar:
...
b) att varorna inte uppfyller de villkor som fastställts genom gemenskapens direktiv, eller nationella normer när ett beslut om de gemenskapsnormer som föreskrivits genom direktiven inte fattats, och förutsatt att hänsynen till människors och djurs hälsa tillåter det, låta avsändaren eller hans ombud välja mellan att
- förstöra varorna eller
- använda dem för något annat ändamål, däribland att sända tillbaka dem efter att ha inhämtat medgivande från den behöriga myndigheten i ursprungslandet.
..."
I artikel 8 inrättas ett särskilt förfarande för att lösa de fall då de behöriga myndigheterna i destinationslandet, å den ena sidan, och i ursprungslandet, å den andra sidan, är av olika uppfattning i fråga om köttets överensstämmelse med gällande hygienkrav. Jag anser det lämpligt att erinra om den relevanta delen av artikel 8 i dess helhet:
"I de fall som avses i artikel 7 skall den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten utan dröjsmål ta kontakt med de behöriga myndigheterna i den medlemsstat från vilken varorna avsänts. De sistnämnda myndigheterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder och meddela den behöriga myndigheten i den förstnämnda medlemsstaten vilka kontroller som utförts, vilka beslut som fattats och motiveringen för dessa.
Om myndigheten i den första medlemsstaten befarar att dessa åtgärder är otillräckliga, skall de behöriga myndigheterna i de två medlemsstaterna gemensamt söka finna en lösning. Om det är lämpligt kan detta innefatta inspektion på platsen.
Om de kontroller som avses i artikel 7 visar upprepade oegentligheter, skall den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten underrätta kommissionen och de veterinära myndigheterna i de övriga medlemsstaterna.
Kommissionen får på begäran av den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten eller på eget initiativ och under hänsynstagande till arten av överträdelsen
- sända en inspektionsgrupp till den berörda anläggningen, eller
- uppdra åt en officiell veterinär, vars namn skall finnas med på en av kommissionen på förslag av medlemsstaterna upprättad förteckning och som kan godkännas av de olika berörda parterna, för att kontrollera fakta vid den berörda anläggningen,
- uppmana den behöriga myndigheten att intensifiera provtagningen av den berörda anläggningens produkter.
Den skall underrätta medlemsstaterna om vad som framkommit.
När dessa åtgärder vidtagits för att komma tillrätta med upprepade oegentligheter vid någon anläggning skall kommissionen debitera den berörda anläggningen alla utgifter som uppkommit genom tillämpning av strecksatserna i föregående stycke.
I avvaktan på vad kommissionen kommit fram till skall den medlemsstat från vilken sändningen härrör, på begäran av den mottagande medlemsstaten, utöka kontrollen av de produkter som kommer från den ifrågavarande anläggningen och tillfälligt dra in tillståndet om det föreligger starka skäl för detta med hänsyn till djurs och människors hälsa.
Den mottagande medlemsstaten får å sin sida utöka kontrollerna av produkter som kommer från samma anläggning.
På begäran av någon av de två berörda medlemsstaterna - om oegentligheterna har bekräftats av experternas utlåtanden - skall kommissionen i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 17, vidta lämpliga åtgärder som får utsträckas till att bemyndiga medlemsstaterna att införa ett tillfälligt förbud mot införsel till sina territorier av produkter som härrör från den berörda anläggningen. Dessa åtgärder skall bekräftas eller omprövas snarast möjligt i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 17.
De allmänna reglerna för tillämpningen av denna artikel skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 18.
..."
Föremålet för förfarandet
4 Jag går nu över till att beskriva föremålet för detta förfarande och innehållet i de ifrågasatta nationella åtgärderna.
Den 26 januari 1993 ställde förbundsministern för hälsovårdsfrågor ett memorandum till de högsta veterinära myndigheterna i medlemsstaterna, i vilket angavs de krav som skall uppfyllas vid import av färskt kött till Tyskland. En kopia av memorandumet sändes även till kommissionen.
I punkt 1 i memorandumet förklarades kött med konstaterad förekomst av tuberkulos och/eller brucellos vara otjänligt som livsmedel och följaktligen förbjöds import av sådant kött till Tyskland.
I punkt 2 preciserades att de tyska myndigheterna skulle tillåta import av lever och njurar från avelsgaltar, samt från hovdjur och kalvar äldre än två år, endast mot uppvisande av ett intyg om att organen i fråga inte innehöll rester av tungmetaller överstigande det referensvärde som fastslagits av Bundesgesundheitsamt (förbundsverket för hygien och hälsovård).
Slutligen föreskrevs i punkt 3 att artikel 6.1 b i direktiv 64/433/EEG i dess ändrade lydelse enligt direktiv 91/497/EEG "har i tysk rätt införlivats på sådant sätt att oavsett viktgräns gäller ett gränsvärde om 0,5 ìg/g av androstenon. Om detta värde överskrids, avger köttet en uttalad könslukt och är otjänligt som livsmedel i enlighet med artikel 5.1 o. Endast professor Claus immun-enzymtest erkänns som sådan särskild undersökning som gör det möjligt att påvisa förekomst av androstenon. Kött från okastrerade galtar som uppvisar högre värden får inte exporteras till Förbundsrepubliken Tyskland som färskt kött.
...
Enligt kommissionen och rådet (se den förklaring som skrevs in i rådets protokoll avseende artikel 6.1 b när direktiv 91/497/EEG antogs) skall artikel 7.1 b i direktiv 89/662/EEG tillämpas på samtliga partier griskött som kommer från andra medlemsstater. Oaktat kontrollstämplarna, skall partierna griskött undersökas på destinationsorten för att kontrollera om detta gränsvärde har iakttagits och, om så inte är fallet, skall detta påtalas ... ."
Detta är ordalydelsen av det omtvistade nationella memorandumet. Därtill skall anges att memorandumet har en allmän räckvidd, i den betydelsen att memorandumet är tillämpligt på produkter som kommer från samtliga medlemsstater. De problem som har givit upphov till förevarande talan rör emellertid import av griskött från Danmark, eftersom - vilket kommer att förklaras nedan - de tyska myndigheterna ifrågasätter de metoder motsvarande danska myndigheter använder sig av för att upptäcka den uttalade könslukten.
5 Kommissionen ansåg att innehållet i ovannämnda memorandum stred mot regleringen i direktiven 64/433/EEG och 89/662/EEG samt mot artikel 30 i fördraget, och inledde ett administrativt förfarande mot Förbundsrepubliken Tyskland i enlighet med artikel 169. Den tyska regeringen förklarade i sitt svar på det motiverade yttrandet att den skulle vidta alla nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter det i fråga om anmärkningarna mot punkterna 1 och 2 i det omtvistade memorandumet. Vad beträffar punkt 3 i memorandumet var emellertid Förbundsrepubliken Tyskland endast beredd att ändra kontrollsystemet i sådan mån att kontrollerna endast skulle utföras som icke-diskriminerande stickprov. För övrigt ifrågasatte den tyska regeringen kommissionens bedömning och hävdade att punkt 3 i memorandumet inte på något sätt stred mot de åberopade direktiven eller mot artikel 30 i fördraget.
Kommissionen har därefter väckt talan vid domstolen och begränsade denna till att gälla punkt 3 i memorandumet i fråga. Närmare bestämt yrkar sökandeinstitutionen att domstolen skall
"förklara att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.1 b och artikel 5.1 o i direktiv 64/433/EEG, i dess lydelse enligt direktiv 91/497/EEG, jämfört med artiklarna 5.1, 7 och 8 i direktiv 89/662/EEG samt enligt artikel 30 i EG-fördraget genom att
låta den särskilda skyldigheten att märka och värmebehandla slaktkroppar av okastrerade galtar enligt artikel 6.1 b i direktivet inträda redan då galtköttet enligt professor Claus modifierade immun-enzymtest uppvisar en androstenonhalt som, oavsett djurens vikt, överstiger 0,5 ìg/g,
och
kött som överskrider gränsvärdet om 0,5 ìg/g androstenon anses avge en uttalad könslukt som enligt artikel 5.1 o medför att köttet är otjänligt som livsmedel,
förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna."
Svarandestaten har bestridit yrkandena och begärt att talan skall ogillas och att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Den harmonisering som uppnåtts genom direktiven 64/433/EEG och 89/662/EEG
Innan jag går in på var och en av kommissionens invändningar i sak, anser jag det vara lämpligt att inledningsvis göra en bedömning av om de aktuella direktivens föreskrifter har medfört en fullständig harmonisering av den reglering som avses i förevarande fall. Förbundsrepubliken Tyskland har nämligen motiverat de omtvistade nationella föreskrifterna genom att göra gällande att harmoniseringen i förevarande fall endast är partiell, vilket får till följd att den nationella lagstiftaren kan slå fast ett maximivärde för "uttalad könslukt" samt metoderna för att avgöra om sådan föreligger. Det är uppenbart att huruvida den nationelle lagstiftaren har en sådan möjlighet eller inte beror på om det aktuella ämnesområdet skall anses ha harmoniserats fullständigt eller endast partiellt. Svaret på den frågan kommer även att vara avgörande för domstolens bedömning av frågan om huruvida artikel 30 har åsidosatts och närmare bestämt av frågan om huruvida svarandestaten kan motivera de omtvistade bestämmelserna genom att på grundval av artikel 36 göra gällande att det föreligger ett intresse av att skydda folkhälsan. Det framgår nämligen av fast rättspraxis att "[n]är det finns gemenskapsdirektiv som ... innehåller föreskrifter om harmonisering av sådana åtgärder som är nödvändiga bl.a. för skyddet av människors och djurs hälsa och i vilka det föreskrivs gemenskapsförfaranden för att kontrollera att åtgärderna vidtas, är en tillämpning av artikel 36 inte längre motiverad, eftersom lämpliga kontrollåtgärder då skall genomföras och skyddsåtgärder vidtas inom ramen för harmoniseringsdirektivet."(7)
Jag anser därför att det är nödvändigt att avgöra om bestämmelserna har harmoniserats för att det skall gå att sätta in fallet i dess rätta sammanhang. För att avgöra detta anser jag att det är nödvändigt att granska direktiven 64/433/EEG och 89/662/EEG samtidigt. Det förra syftar till att reglera hygienkraven för produktion och utsläppande på marknaden av färskt kött, medan det i det senare fastslås regler för "veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden". Gemenskapsregleringen av handeln med griskött framgår således, i den del som är aktuell i förevarande mål, av de sammantagna bestämmelserna av sagda rättsakter.
Jag anser att det klart av ingressen till ovannämnda direktiv framgår att lagstiftaren avsett att föreskriva en fullständig harmonisering. I andra övervägandet i ingressen till direktiv 64/433/EEG, vilket direktiv finns bilagt direktiv 91/497/EEG, hänvisas till hinder för handeln inom gemenskapen som följer av "att medlemsstaterna har olika hygienkrav rörande kött". I tredje övervägandet påpekas behovet av att undanröja dessa skillnader genom att hygienkraven i medlemsstaterna närmas till varandra, och enligt följande övervägande skall syftet med denna tillnärmning "vara att standardisera" sagda hygienkrav. Övervägandena i direktiv 91/497/EEG är ännu klarare. Gemenskapslagstiftaren anser nämligen att nödvändigheten "att harmonisera de förhållanden under vilka visst kött förklaras vara otjänligt som livsmedel"(8) utgör en direkt följd av att veterinära kontroller vid gränserna mellan medlemsstaterna avskaffas i enlighet med direktiv 89/662/EEG. Direktivet i fråga ingår dessutom inom ramen för "åtgärder för att successivt upprätta den inre marknaden".(9) Vad sistnämnda aspekt beträffar kompletterar direktiv 89/662/EEG direktiv 64/433/EEG, eftersom detta är avsett att förlägga de veterinära kontrollerna till avsändningsstället och därigenom göra det möjligt för de varor som uppfyller gemenskapsföreskrifterna att röra sig fritt inom gemenskapen utan de hinder som annars skulle kunna följa av andra kontroller som motiveras av kravet att garantera skydd för folkhälsan.
Av undersökningen av "övervägandena" framgår således att lagstiftaren haft för avsikt att genom den i målet aktuella regleringen genomföra en fullständig harmonisering av hygienkraven avseende handel med kött. Det är för övrigt på detta sätt som domstolen har tolkat direktiv 64/433/EEG. Jag anser det lämpligt att i detta sammanhang citera ett stycke ur domen i målet Delhaize Frères(10) in extenso, då jag finner det vara av särskilt intresse. "...[V]ad beträffar färskt kött, har domstolen redan i dom av den 15 december 1976 (mål 35/76, Simmenthal, REG 1976, s. 1871) slagit fast att det harmoniserade system för veterinär- och hälsoskyddskontroller som har införts bland annat genom direktiv 64/433 syftar till att undanröja hindren för handeln med färskt kött inom gemenskapen genom att harmonisera hälsoskyddskrav. Systemet vilar på principen om likvärdighet hos de hälsoskyddsgarantier som de olika medlemsstaterna kräver. Mot bakgrund av detta är syftet att förlägga kontrollerna till den avsändande staten och på så sätt ersätta de systematiska skyddsåtgärderna vid gränsen med ett enhetligt system som gör de många kontrollerna vid gränserna överflödiga och samtidigt ger den mottagande staten möjlighet att övervaka att de garantier som följer av det harmoniserade kontrollsystemet verkligen genomförs."
I domen i målet Ligur Carni(11) har domstolen dessutom medgivit att "...direktivet har infört ett harmoniserat system för veterinär- och hälsoskyddskontroller som grundas på principen om likvärdighet hos de hälsoskyddsgarantier som de olika medlemsstaterna kräver, varigenom både skyddet av hälsan och lika behandling av varor säkerställs. Detta system har som målsättning att förlägga kontrollerna till den avsändande staten".
6 Det kvarstår att kontrollera om det mot bakgrund av de relevanta materiella bestämmelserna i direktivet går att tala om en fullständig harmonisering även med avseende på det förevarande målet, det vill säga när fråga är att slå fast att det föreligger en uttalad könslukt som gör kött otjänligt som livsmedel. Den tyska regeringens argument för att så inte skall anses vara fallet grundas på att det i gemenskapslagstiftningen varken har fastslagits ett enhetligt gränsvärde för uttalad könslukt eller en gemensam metod för att mäta sagda värde. På grund av detta hävdar den tyska regeringen att varje medlemsstat behåller sin frihet att fastställa ett eget referensvärde i frånvaro av ett gemensamt sådant.
Detta är emellertid ett argument som jag inte finner övertygande. För det första skulle detta omintetgöra den målsättning att uppnå en harmonisering, och därigenom en liberalisering, som gemenskapslagstiftaren eftersträvade då den antog lagstiftningen i fråga. Domstolen har dessutom vid ett annat tillfälle(12) visat sig föredra en tolkning som är den enda som kan förenas med de grundläggande principerna om den gemensamma marknadens enhet och om den fria rörligheten för varor.
Jag anser dessutom att det vore felaktigt att anse att en harmonisering endast föreligger i de fall då lagstiftaren har antagit en enhetlig norm. Det är i förevarande fall riktigt att en sådan norm saknas, i den meningen att lagstiftaren inte har "kvantifierat" den uttalade könslukt som gör köttet otjänligt som livsmedel. Det är även riktigt att det i artikel 6.1 b iii i direktivet föreskrivs att en gemensam metod för att fastställa könslukten skall utarbetas. I nyssnämnda bestämmelse föreskrivs emellertid att om det inte finns någon sådan metod, gäller den som har "godkänts av den behöriga myndigheten", det vill säga den som har antagits av myndigheten i ursprungslandet. Vad beträffar förevarande mål, anser jag att detta utgör en harmonisering. Det skall nämligen beaktas att lagstiftarens verksamhet i syfte att harmonisera hygienkraven rörande handel med kött inte är en målsättning i sig, utan ett medel för att uppnå en annan målsättning.(13) I vårt fall innebär detta att produkter som uppfyller de harmoniserade kraven skall kunna röra sig fritt. Denna målsättning kan uppnås genom olika lagstiftningstekniker vilka emellertid är likvärdiga i fråga om det slutliga resultatet. Det är möjligt att utarbeta en gemensam regel som ersätter de motsvarande nationella reglerna, och detta är det första fall som föreskrivs i artikel 6.1 b iii där det talas om fastställandet av "en metod som godkänts genom det förfarande som fastställs i artikel 16". Det är även möjligt, och detta är fallet i förevarande mål, att föreskriva att befogenheten att definiera vad som menas med uttalad könslukt tillkommer den behöriga myndigheten i ursprungslandet, i frånvaro av en sådan metod. Dessa möjligheter är likvärdiga för vårt syfte. Det är inte en slump att ovannämnda regel föreskriver dessa metoder som alternativ, men i ordalag som gör dem fullständigt likvärdiga. Följaktligen uppnås målsättningen att tillnärma de relevanta hygienkraven genom skyldigheten, som medlemsstaterna åtagit sig genom att anta direktivet, att erkänna ursprungslandets myndigheters beslut.
7 Därefter skall erinras om att direktiv 89/662/EEG föreskriver en möjlighet för mottagande medlemsstater att göra icke-diskriminerande stickprov för att kontrollera att varorna uppfyller rådande hygienkrav.(14) Det rör sig uppenbarligen om en föreskrift som syftar till att skydda folkhälsan inom ramen för det system som inrättas genom själva direktivet. I föreskriften erkänns nämligen möjligheten att förhindra saluföring av kött om oegentligheter konstateras i leveransen.(15) Om så är fallet, föreskrivs emellertid att den medlemsstat som har använt sig av denna möjlighet "omedelbart" skall inleda det särskilda förfarande som har inrättats genom artikel 8 för att slita de tvister som kan uppstå i fråga om varornas överensstämmelse med hygienkraven.
Det påstådda åsidosättandet av direktiven 64/433/EEG och 89/662/EEG
8 Mot bakgrund av de inledande övervägandena ovan, skall jag nu uttala mig om det påstådda åsidosättandet av ovannämnda direktiv.
Jag anser att det inte går att betvivla att de krav som de tyska myndigheterna har infört i fråga om märkning och värmebehandling av griskött strider mot artikel 6. b iii. Vad som föreskrivs i den regeln är nämligen klart och entydigt: det är endast kött från slaktkroppar med en vikt ver 80 kg som skall märkas och värmebehandlas, och detta endast försåvitt anläggningen inte med en gemensam metod eller, om det inte finns någon sådan metod, med en metod som godkänts av den behöriga myndigheten i ursprungslandet kan garantera att "slaktkroppar som avger en uttalad [könslukt]" kan upptäckas. De tyska myndigheterna kräver emellertid märkning och värmebehandling även av slaktkroppar vars vikt understiger gränsvärdet 80 kg. Dessutom åläggs dessa krav utan hänsyn till om myndigheten i ursprungslandet använder sig av en metod som är lämpad att upptäcka kött som avger en uttalad könslukt. I det omtvistade memorandumet sägs rentav uttryckligen att "endast professor Claus immun-enzymtest erkänns som sådan särskild undersökning som gör det möjligt att påvisa förekomst av androstenon". Åsidosättandet av artikel 6.1 b iii är följaktligen uppenbart.
9 Jag skall nu behandla kommissionens grund avseende åsidosättande av föreskriften i artikel 5.1 o i direktiv 91/497/EEG jämförd med artikel 8 i direktiv 89/662/EEG. Enligt sökandeinstitutionen består åsidosättandet i det faktum att de tyska myndigheterna vägrar att medge att griskött som importerats från Danmark uppfyller de föreskrivna hygienkraven, samtidigt som de inte inleder det förfarande som har inrättats genom sagda artikel 8. Även i detta avseende rör det problem som svaranderegeringen har påtalat fastställandet av grisköttets uttalade könslukt. De tyska myndigheterna erkänner nämligen inte "skatolmetoden" som de danska myndigheterna använder sig av för att upptäcka den uttalade könslukten. De använder sig för sin del av professor Claus metod och anser i enlighet med punkt 3 i det omtvistade memorandumet att kött vars androstenonhalt överstiger 0,5 ìg/g företer en uttalad könslukt och följaktligen är otjänligt som livsmedel.
Jag anser att kommissionens argument är välgrundat. Tvisten avser nämligen det faktum att det förfarande som avses i artikel 8 inte har inletts, och det föreligger inte något tvivel om att de tyska myndigheterna inte har använt sig av detta förfarande. Det råder heller inte något tvivel om att medlemsstaten enligt bestämmelsen i fråga inte lämnas någon möjlighet att välja om den önskar inleda förfarandet eller inte. Myndigheterna i den mottagande medlemsstaten skall(16) enligt artikel 8 utan dröjsmål ta kontakt med de behöriga myndigheterna i den medlemsstat från vilken varorna avsänts - och inleda de olika förfaranden som föreskrivs i artikel 8 - om de konstaterar att varorna inte uppfyller de villkor som fastställts och utnyttjar sig av de befogenheter som de tillerkänns i artikel 7. Förekomsten av uttalad könslukt innebär onekligen att varorna inte uppfyller sagda villkor i den mening som avses i bestämmelsen.
10 Jag anser inte att svaranderegeringens försvarsargument är befogade. Vad beträffar den nyss bedömda kritiken, har den tyska regeringen nämligen endast bestridit påståendet att förfarandet i fråga inte inletts, utan att förete bevisning för att styrka sitt påstående. I förevarande processrättsliga sammanhang innebär detta att Förbundsrepubliken Tyskland inte har uppfyllt sin bevisbörda. Följaktligen skall dess försvarsargument inte beaktas, eftersom det inte har bevisats.
11 Vad sedan beträffar den omtvistade nationella föreskriften om att kött endast anses uppfylla hygienkraven om det uppvisar en androstenonhalt som understiger 0,5 ìg/g och om detta har fastställts genom professor Claus metod, har den tyska regeringen huvudsakligen anfört två argument. För det första skulle det i förevarande fall saknas en harmoniserad reglering, varför varje medlemsstat autonomt skulle kunna föreskriva ett gränsvärde på den uttalade könslukten som gör köttet otjänligt som livsmedel. Detta argument grundas emellertid på förutsättningen att den här aktuella regleringen inte är harmoniserad och följaktligen faller argumentet om förutsättningen för detta inte föreligger.
12 Dessutom har svarandestaten påpekat att de danska myndigheterna använder sig av en metod som ur vetenskaplig synvinkel är olämplig för att upptäcka könslukten. I sitt skriftliga yttrande har den tyska regeringen nämligen gjort gällande att även om det godtas att kontrollen av "uttalad könslukt" principiellt sett skall utföras av myndigheterna i den avsändande medlemsstaten med metoder som dessa myndigheter erkänner, så måste dessa likväl använda sig av lämpliga metoder. Detta skulle inte vara fallet i förevarande mål, eftersom skatolmetoden som de danska myndigheterna använder inte gör det möjligt att korrekt upptäcka förekomsten av könslukt. Med andra ord förefaller den tyska regeringen med sitt påstående medge att myndigheterna i den avsändande staten i teorin är behöriga, men samtidigt ifrågasätta att de i förevarande fall utövar sin behörighet korrekt.
Jag anser emellertid inte heller detta argument vara befogat. Jag håller visserligen med den tyska regeringen om att den behöriga myndigheten i ursprungslandet måste använda sig av "lämpliga metoder", det vill säga metoder som är lämpliga för att uppnå de målsättningar som fastslås i den relevanta regeln. Detta gäller i synnerhet som det system som inrättats genom direktiven grundas just på det förtroende som myndigheten i den mottagande staten måste ha för de kontroller som utförs i den avsändande staten. Det är således nödvändigt - såsom anges i sjätte övervägandet i direktiv 89/662/EEG - "att dessa veterinära kontroller utförs på ett lämpligt sätt." Om svaranderegeringen däremot anser att Danmark inte uppfyller det kravet, måste den först och främst inleda det förfarande som avses i artikel 8 och därigenom, inom den ram som uppställs i direktivet, lösa de tvister som kan uppstå om huruvida produkter som omfattas av den harmoniserade regleringen uppfyller hygienkraven.(17)
13 Även om förfarandet i fråga inte tillämpas, vill jag under alla omständigheter erinra om att enligt domstolens fasta rättspraxis skall en medlemsstat, om den anser att en annan medlemsstat inte har genomfört ett direktiv korrekt, väcka talan om fördragsbrott mot den påstått fördragsbrytande staten för att fördragsbrottet skall kunna fastställas och därefter bringas att upphöra.(18) Jag anser däremot inte att den berörda staten kan agera ensidigt genom att införa väsentliga krav för saluföringen av griskött som inte föreskrivs i de relevanta gemenskapsreglerna. Ett sådant agerande strider inte bara mot de aktuella direktivens ordalydelse, utan även mot en grundläggande princip inom gemenskapens rättsordning, nämligen att medlemsstaterna måste använda de rättsliga medel som föreskrivs i fördragen, eftersom de saknar rätt att själva tillvarata sina rättigheter.(19) Mot bakgrund av detta kriterium ser jag inte hur den tyska regeringen skulle kunna ha fog för att motivera krav som uppenbarligen inte föreskrivs i direktivet i fråga - såsom skyldigheten att märka och värmebehandla även sådana slaktkroppar vars vikt understiger 80 kg, samt föreskriften att endast professor Claus metod erkänns som giltig - med hänvisning till påstådda fördragsbrott från de danska myndigheternas sida, vilka inte skulle ha antagit lämpliga metoder för att upptäcka den uttalade könslukten. Om svarandestaten nämligen anser att de danska myndigheterna använder sig av olämpliga metoder - och således inte genomför direktivet på ett korrekt sätt - kan (eller rättare sagt, måste) den inleda de administrativa och rättsskipande förfaranden som föreskrivs i rättsordningen. Den väg som den tyska regeringen har valt - det vill säga att själv tillvarata sina rättigheter genom att införa kriterier som inte föreskrivs i direktivet - är emellertid främmande för logiken i gemenskapssystemet.
14 Den tyska regeringens vidlyftiga och fördjupade försvarsargument, som syftar till att visa att skatolmetoden, som de danska myndigheterna använder sig av, är olämplig ur vetenskaplig synvinkel samtidigt som de understryker fördelarna med professor Claus metod, som de tyska myndigheterna använder sig av, anser jag mot bakgrund av samtliga ovanstående resonemang vara fullständigt obefogade. Dessa överväganden anser jag nämligen inte vara relevanta för förevarande fall. Det sammanhang som är mest lämpat för att göra en teknisk bedömning av om skatolmetoden är olämplig för att upptäcka uttalad könslukt är nämligen det förfarande som avses i artikel 8. Det fördragsbrott som svarandestaten i förevarande mål har gjort sig skyldig till består just i att inte ha inlett det därtill avsedda förfarande som har inrättats genom direktivet, eller i vart fall i att inte ha agerat vid behöriga rättsliga instanser för att få Danmarks påstådda fördragsbrott fastställt.
sidosättandet av artikel 30
Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att även kommissionens grund avseende åsidosättande av artikel 30 bör bifallas. För det första råder det inget tvivel om att de tyska myndigheternas praxis enligt det omtvistade memorandumet faller inom tillämpningsområdet för artikel 30. Detta har medgivits även av Förbundsrepubliken Tyskland, vilken erkänner att de nationella åtgärderna kan "utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen" enligt den välkända formuleringen i domen i målet Dassonville.(20) Svaranderegeringen anser däremot att åtgärderna i detta fall är motiverade då de syftar till att skydda folkhälsan i den mening som avses i artikel 36.
Jag delar emellertid inte den tyska regeringens försvarsargument. Som jag redan har sagt, föreligger det nämligen i detta fall tillräckligt många harmoniserande faktorer för att det skall vara uteslutet att åberopa artikel 36 och således för att utesluta att det skulle vara möjligt att tillämpa nationella regler som påstås syfta till att skydda folkhälsan i samband med saluföring av griskött. Att konstatera om "uttalad könslukt" föreligger ingår bland de kontroller som skall göras i den avsändande staten enligt metoder som erkänns av de behöriga myndigheterna i densamma. Detta innebär inte att det är omöjligt att kontrollera att den avsändande medlemsstaten på ett korrekt sätt fullgör sin skyldighet att införa lämpliga kontroller av att produkterna uppfyller hygienkraven och således att använda sig av objektivt lämpliga metoder för att upptäcka den eventuella förekomsten av "uttalad könslukt". Det särskilda förfarande som föreskrivs i artikel 8 syftar nämligen specifikt till att skyndsamt bilägga de tvister mellan nationella myndigheter som kan uppstå i fråga om bedömningen av huruvida kött uppfyller de tillämpliga hygienkraven.
Jag anser dessutom inte att det i förevarande fall föreligger någon risk för konsumenternas hälsa. I det avseendet är det tillräckligt att påpeka att det i direktiv 89/662/EEG föreskrivs en möjlighet för myndigheterna i varornas destinationsstat att utföra stickprovskontroller för att kontrollera om kraven i gemenskapsdirektiven efterlevs. Bland dessa villkor återfinns självfallet frånvaron av uttalad könslukt, vilken i enlighet med artikel 5 o i direktiv 64/433/EEG gör köttet otjänligt som livsmedel. Om den behöriga myndigheten i en medlemsstat konstaterar att varan inte uppfyller villkoren kan den i enlighet med artikel 7.1 b besluta att "förstöra varorna eller använda dem för något annat ändamål, däribland att sända tillbaka dem efter att ha inhämtat medgivande från den behöriga myndigheten i ursprungslandet." Således undviks risker för folkhälsan. För övrigt har inte ens kommissionen ifrågasatt att svarandestaten kan förhindra att köttet saluförs genom att tillämpa den befogenhet staten tillerkänns i artikel 7 i direktiv 89/662/EEG. Kommissionen anser däremot med rätta att de tyska myndigheterna i enlighet med artikel 8 i samma direktiv omedelbart borde ha inlett det förfarande som föreskrivs i den bestämmelsen. Jag vill dessutom anföra att folkhälsan kan ges ett lämpligt skydd inom ramen för det särskilda förfarande som svarandestaten felaktigt har underlåtit att inleda. I enlighet med artikel 8 sjätte stycket skall den medlemsstat från vilken sändningen härrör "[i] avvaktan på vad kommissionen kommit fram till ... på begäran av den mottagande medlemsstaten, utöka kontrollen av de produkter som kommer från den ifrågavarande anläggningen och tillfälligt dra in tillståndet om det föreligger starka skäl för detta med hänsyn till djurs och människors hälsa." I artikel 8 åttonde stycket föreskrivs dessutom att "[p]å begäran av någon av de två berörda medlemsstaterna - om oegentligheterna har bekräftats av experternas utlåtanden - skall kommissionen i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 17, vidta lämpliga åtgärder som får utsträckas till att bemyndiga medlemsstaterna att införa ett tillfälligt förbud mot införsel till sina territorier av produkter som härrör från den berörda anläggningen. Dessa åtgärder skall bekräftas eller omprövas snarast möjligt i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 17."
Sammanfattningsvis anser jag inte att förutsättningarna för att tillämpa artikel 36 är uppfyllda. Det genom ovannämnda direktiv inrättade systemet är nämligen fullständigt heltäckande och gör det möjligt att agera i situationer som kräver snabba åtgärder för att skydda folkhälsan.
15 Bortsett från skyldigheten att inleda det förfarande som inrättats genom direktiv 89/662/EEG, vill jag återigen påpeka att den tyska regeringens kritik av skatolmetoden, som de danska myndigheterna använder sig av, logiskt sett borde leda till slutsatsen att Danmark har åsidosatt sina skyldigheter enligt de aktuella direktiven. Närmare bestämt skulle Danmark ha åsidosatt skyldigheten att föreskriva lämpliga kontroller av varorna genom att använda sig av metoder som inte är lämpade för att upptäcka uttalad könslukt. Jag anser emellertid att en sådan ståndpunkt kan besvaras med hänvisning till den fasta rättspraxis som jag redan tidigare har erinrat om: "[o]m en medlemsstat anser att en annan medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet, kan den ... väcka talan om fördragsbrott med stöd av artikel 170 i EG-fördraget eller uppfordra kommissionen att med stöd av artikel 169 i fördraget själv vidta åtgärder mot den medlemsstaten."(21) Utifrån denna förutsättning fastslår domstolen att enligt "fast rättspraxis ... [kan] en medlemsstat inte ... tillåta sig att ensidigt vidta tillrättaläggande åtgärder eller skyddsåtgärder som syftar till att undanröja en annan medlemsstats eventuella överträdelse av gemenskapsrättens regler".(22)
16 Jag anser därför att svarandestaten, som så att säga har "reagerat" utanför domstol mot den påstått olämpliga skatolmetoden som de danska myndigheterna tillämpar, uppenbarligen har handlat i strid med föreskrifterna i de aktuella direktiven samt med artikel 30. I synnerhet som den tyska regeringen själv under sammanträdet, förvånande nog, medgav att den hade kunnat väcka talan i syfte att få fastställt att Danmark gjort sig skyldigt till fördragsbrott genom att tillämpa en metod som ur vetenskaplig synvinkel inte är lämpad för att upptäcka eventuell förekomst av uttalad könslukt. Den tyska regeringen har därefter anfört att den även hade kunnat ifrågasätta beslutet att - inom ramen för det förfarande enligt artikel 8 som hade inletts på begäran av Frankrike - godkänna den danska skatolmetoden. Den tyska regeringen har emellertid inte brytt sig om att precisera skälen för att den valde den mer "bekväma" utvägen att vidta ensidiga åtgärder istället för att använda sig av de rättsliga medel som föreskrivs i fördraget och sekundärrätten, vilket hade varit mer korrekt inom ramen för en rättsgemenskap. Det behöver knappast tilläggas att man i en rättsgemenskap inte kan "ta lagen i egna händer" - som den tyska regeringen kan sägas ha gjort genom sitt handlande i förevarande fall - utan i stället måste använda sig av de olika rättsliga medel som föreskrivs, vilka medlemsstaterna är skyldiga att underordna sig. Det är av denna anledning som jag i förevarande fall inte anser mig kunna stödja svaranderegeringens ståndpunkt.
Förslag till avgörande
17 Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår jag att kommissionens talan bifalls i dess helhet och att svaranden förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - Rådets direktiv 91/497/EEG av den 29 juli 1991 om ändring och konsolidering av direktiv 64/433/EEG om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen, för att utvidga det till produktion och utsläppande på marknaden av färskt kött (EGT L 268, s. 69; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 58).
(2) - Rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216).
(3) - Se andra och tredje övervägandet i ingressen till direktivet.
(4) - Min kursivering. Det är på sin plats att redan nu klargöra att det vore felaktigt att med "uttalad könslukt" förstå vilken obehaglig lukt som helst som kan följa av exempelvis dålig förvaring av köttet eller av köttets eventuella grad av förruttnelse. Det rör sig däremot om en stank - och parterna är överens om att beskriva den som kväljande - som köttet endast avger vid stekning, till följd av de könshormoner som finns i slaktkroppen. Därav uttrycket "könslukt".
(5) - Min kursivering.
(6) - Se fjärde övervägandet.
(7) - Se bland andra dom av den 5 oktober 1977 i mål 5/77, Tedeschi (REG 1977, s. 1555), punkt 35, av den 5 april 1979 i mål 148/78, Ratti (REG 1979, s. 1629; svensk specialutgåva, häfte 4), av den 8 november 1979 i mål 251/78, Denkavit (REG 1979, s. 3369), av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas (REG 1996, s. I-2553).
(8) - Se sjunde övervägandet.
(9) - Se tredje övervägandet.
(10) - Dom av den 6 oktober 1983 i de förenade målen 2/82-4/82, Delhaize Frères (REG 1983, s. 2973), punkt 11. Min kursivering.
(11) - Dom av den 15 december 1993 i de förenade målen C-277/91, C-318/91 och C-319/91, Ligur Carni m.fl. (REG 1993, s. I-6621), punkt 25. Min kursivering.
(12) - Se dom av den 15 april 1997 i mål C-105/95, Paul Daut (REG 1997, s. I-1877).
(13) - Frågan om harmonisering, eller tillnärmning, av lagstiftning har studerats ingående i doktrinen. Vad beträffar tillnärmningens funktionella natur och de olika metoderna för att uppnå den, se bland andra R. Mastroianni, "Ravvicinamento delle legislazioni nel diritto comunitario", i Digesto delle Discipline Pubblicistiche, Turin, 1996, vol. XII, s. 457 ff, samt dess rikliga litteraturhänvisningar.
(14) - Se artikel 5.
(15) - Se artikel 7.
(16) - I föreskriften används nämligen hjälpverbet "skall" ("skall ... utan dröjsmål ta kontakt"), vilket visar att föreskriften är tvingande och inte fakultativ.
(17) - Under förhandlingen har det diskuterats om förfarandet som avses i artikel 8 skulle kunna tillämpas med avsedd effekt i förevarande mål. Närmare bestämt anfördes att det inte skulle föreligga någon oegentlighet i den mening som avses i den bestämmelsen, eftersom varje medlemsstat fritt kan fastslå ett maximivärde för uttalad könslukt samt metoder för att upptäcka densamma. Jag delar emellertid inte denna uppfattning. Bland de kontroller som myndigheten i den avsändande staten skall utföra ingår även konstaterandet av uttalad könslukt. Om myndigheten i den mottagande staten inom ramen för de kontroller som denna har rätt att utöva och enligt egna metoder anser, till skillnad från den förra myndigheten, att köttet uppvisar uttalad könslukt, skall den inleda förfarandet i fråga och bland annat invända att köttet är olämpligt för saluföring, eftersom det uppvisar sagda uttalade könslukt. Därvid skall fastslås om det föreligger ett sådant fel att det går att kritisera de använda metodernas lämplighet.
(18) - Se dom av den 29 maj 1997 i mål C-14/96, Paul Denuit (REG 1997, s. I-2785), domen i målet Hedley Lomas, ovan, samt dom av den 10 september 1996 i mål C-11/95, kommissionen mot Belgien (REG 1996, s. I-4115).
(19) - Se dom av den 13 november 1964 i förenade målen 90/63 och 91/63, kommissionen mot Luxemburg och Belgien (REG 1964, s. 1217) och av den 25 september 1979 i mål 232/78, kommissionen mot Frankrike (REG 1979, s. 2729; svensk specialutgåva, häfte 4).
(20) - Se domen av den 11 juli 1974 i mål 8/74 (REG 1974, s. 837; svensk specialutgåva, häfte 2), punkt 5.
(21) - Se domen i målet kommissionen mot Belgien, ovan fotnot 18, punkt 36.
(22) - Se i ovanstående fotnot nämnda dom, punkt 37. Vad beträffar nödvändigheten av att säkerställa en skyndsam återgång till rättsenliga förhållanden, vill jag endast erinra om att - i enlighet med domen i målet kommissionen mot Belgien - den berörda medlemsstaten "[kan] med stöd av artikel 186 i EG-fördraget vidare begära att domstolen förordnar om interimistiska åtgärder i ett mål som anhängiggjorts vid denna med stöd av artikel 170 i EG-fördraget."