62022CJ0325
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)
19. Oktober 2023 (
*1
)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Beihilfen der Mitgliedstaaten – Art. 107 Abs. 1 AEUV – Begriff ‚Unternehmen‘ – Verordnung (EU) 2015/1589 – Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe – Beschluss (EU) 2015/456 – Tausch von Forstflächen – Bestimmung des ‚Marktwerts‘“
In der Rechtssache C‑325/22
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Administrativen sad Varna (Verwaltungsgericht Varna, Bulgarien) mit Entscheidung vom 4. Mai 2022, beim Gerichtshof eingegangen am 13. Mai 2022, in dem Verfahren
TS,
HI
gegen
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. Lycourgos, der Richterin O. Spineanu‑Matei, der Richter J.‑C. Bonichot (Berichterstatter) und S. Rodin sowie der Richterin L. S. Rossi,
Generalanwalt: A. Rantos,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–
der bulgarischen Regierung, vertreten durch T. Mitova und L. Zaharieva als Bevollmächtigte,
–
der Europäischen Kommission, vertreten durch C. Georgieva und B. Stromsky als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 107 AEUV und Art. 16 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 [AEUV] (ABl. 2015, L 248, S. 9) sowie des Beschlusses (EU) 2015/456 der Kommission vom 5. September 2014 über die Beihilferegelungen Nr. SA.26212 (11C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) und SA.26217 (11C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) der Republik Bulgarien in Bezug auf den Tausch von Forstflächen (ABl. 2015, L 80, S. 100, im Folgenden: Beschluss der Kommission vom 5. September 2014).
2
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen einer Privatperson und einer juristischen Person auf der einen und dem Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (Minister für Landwirtschaft, Ernährung und Forstwirtschaft) auf der anderen Seite wegen einer Anordnung der Rückzahlung einer staatlichen Beihilfe, die diese Personen im Rahmen eines Tauschs von Forstflächen erhalten haben sollen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung 2015/1589
3
Art. 16 („Rückforderung von Beihilfen“) Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 sieht vor:
„Unbeschadet einer Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union nach Artikel 278 AEUV erfolgt die Rückforderung unverzüglich und nach den Verfahren des betreffenden Mitgliedstaats, sofern hierdurch die sofortige und tatsächliche Vollstreckung des Beschlusses der [Europäischen] Kommission ermöglicht wird. Zu diesem Zweck unternehmen die betreffenden Mitgliedstaaten im Fall eines Verfahrens vor nationalen Gerichten unbeschadet des Unionsrechts alle in ihren jeweiligen Rechtsordnungen verfügbaren erforderlichen Schritte einschließlich vorläufiger Maßnahmen.“
Beschluss der Kommission vom 5. September 2014
4
In den Erwägungsgründen 125 bis 128, 156 und 171 des Beschlusses der Kommission vom 5. September 2014 heißt es:
„(125)
In unserem Fall sollte auch die Vorfrage erörtert werden, ob die potenziellen Begünstigten der Tauschgeschäfte Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind. Dies ist erforderlich, da entsprechend der Ausformulierung dieser Vorschrift die Regeln über staatliche Beihilfen nur dann zur Anwendung kommen, wenn der Begünstigte ein Unternehmen ist.
(126)
Der Gerichtshof … definiert den Begriff ‚Unternehmen‘ für die Zwecke des Artikels 107 Absatz 1 AEUV als jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung … Dem [Gerichtshof] zufolge ist eine wirtschaftliche Tätigkeit jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten … Somit hängt die Einstufung einer Einheit als Unternehmen stets mit einer bestimmten Tätigkeit zusammen. Eine Einheit, die sowohl kommerzielle als auch nichtkommerzielle Tätigkeiten ausübt, gilt nur in Bezug auf ihre kommerziellen Tätigkeiten als Unternehmen … Das Unternehmen muss nicht unbedingt eine juristische Person sein. Auch natürliche Personen können in Bezug auf das Beihilferecht als Unternehmen angesehen werden, wenn sie eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben.
(127)
Vor diesem Hintergrund ist anzumerken, dass bestimmte Begünstigte der angefochtenen Tauschgeschäfte im Bezugszeitraum keine wirtschaftliche Tätigkeit mit den getauschten Forstflächen ausgeübt haben noch dies gegenwärtig tun. Daher gelten diese Begünstigten nicht als Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, so dass geschlossen werden kann, dass bei den mit dem bulgarischen Staat geschlossenen Tauschgeschäften keine staatliche Beihilfe vorliegt.
(128)
Folglich beziehen sich alle nachstehenden Abschnitte dieses Beschlusses ausschließlich auf diejenigen Begünstigten der angefochtenen Tauschgeschäfte, bei denen es sich um Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
…
(156)
Angesichts der obigen Ausführungen gelangt die Kommission zum Schluss, dass die von der Republik Bulgarien im Bezugszeitraum abgewickelten Tauschgeschäfte in den Fällen, bei denen die Gegenpartei des jeweiligen Geschäfts ein Unternehmen im Sinne dieser Vorschrift war, die bei diesem Geschäft angewandten Verwaltungspreise die Marktpreise nicht widerspiegeln, so dass die Voraussetzungen für eine De-minimis-Beihilfe nach der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 [der Kommission vom 18. Dezember 2013 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen (ABl. 2013, L 352, S. 1)] nicht erfüllt sind, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
…
(171)
Im vorliegenden Fall handelt es sich bei den potenziellen Begünstigten der mit dem Binnenmarkt unvereinbaren staatlichen Beihilfe um diejenigen natürlichen und juristischen Personen, die im Bezugszeitraum an den 132 Tauschgeschäften mit den bulgarischen Behörden beteiligt waren. Aus dieser Gruppe ausschließen sollten die bulgarischen Behörden diejenigen natürlichen und juristischen Personen, die nicht als ‚Unternehmen‘ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV einzustufen sind …“
5
Art. 1 des Beschlusses sieht vor:
„Die staatlichen Beihilfen, die die Republik Bulgarien im Zeitraum 1. Januar 2007-27. Januar 2009 unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV Unternehmen im Rahmen von Tauschgeschäften von öffentlichen Forstflächen gegen private Forstflächen rechtswidrig gewährt hat, sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar.“
6
In Art. 6 Abs. 1 Buchst. b, c und d des Beschlusses heißt es:
„(1)   Die Republik Bulgarien übermittelt der Kommission binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
…
b)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung auf der Grundlage einer gutachterlichen Wertermittlung der Marktpreise der Forstflächen zum Tauschzeitpunkt entsprechend dem Schriftsatz 2014/032997 von Bulgarien erfolgen wird;
c)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung durch Rückabwicklung des Tauschgeschäfts erfolgen wird;
d)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung auf der Grundlage der durch einen unabhängigen Sachverständigen ermittelten Beträge erfolgen wird, einschließlich Nachweisen zu dessen Bestellung nach der Auswahl im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung und mit der Zustimmung der Kommission.“
7
Art. 6 Abs. 2 Buchst. a und b des Beschlusses bestimmt:
„Die Republik Bulgarien übermittelt der Kommission binnen acht Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Aufstellung der Begünstigten, die im Rahmen der Tauschgeschäfte nach Artikel 1 eine Beihilfe erhalten haben, samt Angabe des Gesamtbetrags der von jedem einzelnen Begünstigten im Rahmen dieser Geschäfte erhaltenen Beihilfe;
b)
Gesamtbetrag (Nennbetrag und Rückforderungszinsen), der von jedem einzelnen Begünstigten zurückgefordert wird“.
Mitteilung der Kommission betreffend Elemente staatlicher Beihilfe bei Verkäufen von Bauten oder Grundstücken durch die öffentliche Hand
8
In Nr. 2 Buchst. a letzter Absatz der Mitteilung der Kommission betreffend Elemente staatlicher Beihilfe bei Verkäufen von Bauten oder Grundstücken durch die öffentliche Hand (ABl. 1997, C 209, S. 3) heißt es:
„Unter Marktwert ist der Preis zu verstehen, der zum Zeitpunkt der Bewertung aufgrund eines privatrechtlichen Vertrages über Bauten oder Grundstücke zwischen einem verkaufswilligen Verkäufer und einem ihm nicht durch persönliche Beziehungen verbundenen Käufer unter den Voraussetzungen zu erzielen ist, wobei das Grundstück offen am Markt angeboten wurde, die Marktverhältnisse einer ordnungsgemäßen Veräußerung nicht im Wege stehen und eine der Bedeutung des Objektes angemessene Verhandlungszeit zur Verfügung steht …“
Bulgarisches Recht
Gesetz über die staatlichen Beihilfen
9
Art. 38 Abs. 9, 10 und 11 des Zakon za darzhavnite pomoshti (Gesetz über die staatlichen Beihilfen, DV Nr. 85 vom 24. Oktober 2017) sieht in Bezug auf die Rückforderung einer rechtswidrigen und aufgrund eines Beschlusses der Kommission für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärten staatlichen Beihilfe vor:
„(9)   Die Bewertung nach Abs. 7 Nr. 2 erfolgt durch einen zugelassenen unabhängigen Gutachter, der gemäß dem Gesetz über die unabhängigen Gutachter registriert ist …
(10)   Die Bewertung nach Abs. 7 Nr. 2 wird vom Beihilfeverwalter gemäß den im Beschluss der Europäischen Kommission festgelegten Bedingungen und Fristen beantragt und akzeptiert.
(11)   Akzeptiert der Beihilfeverwalter die Bewertung nach Abs. 7 Nr. 2 nicht, beantragt er mit begründetem Beschluss bei drei Gutachtern ein zweites Gutachten, es sei denn, die Bewertung wird nach dem Zakon za obshtestvenite porachki [(Gesetz über das öffentliche Auftragswesen)] beantragt.“
Staatseigentumsgesetz
10
Art. 32 Abs. 2 des Zakon za darzhavnata sobstvenost (Staatseigentumsgesetz, DV Nr. 44 vom 21. Mai 1996) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Staatseigentumsgesetz) lautet:
„Die in Abs. 1 genannte gleichwertige Entschädigung richtet sich nach der Zweckbestimmung der Grundstücke vor dem Inkrafttreten des detaillierten Flächennutzungsplans oder vor der Genehmigung eines detaillierten Flächennutzungsplans, der die Errichtung eines nationalen Bauwerks vorsieht und für den eine die vorläufige Vollziehung ermöglichende gültige Verordnung vorliegt, auf der Grundlage der Marktpreise von Grundstücken, die ähnliche Merkmale aufweisen und in der Nähe enteigneter Grundstücke belegen sind.“
11
In § 1a der Dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost (Ergänzende Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz) heißt es:
„Gemäß diesem Gesetz gilt Folgendes:
…
2.
‚Marktpreise‘ sind die Durchschnittspreise aller Immobiliengeschäfte, die einen Kauf/Verkauf, einen Tausch, eine Begründung dinglicher Rechte oder eine Eigentumsübertragung gegen eine Baupflicht, eine Hypothek (zur Sicherung des Kaufs/Verkaufs einer Immobilie), Versteigerungen durch staatliche und private Gerichtsvollzieher, staatliche Einrichtungen und Gemeinden sowie andere entgeltliche Geschäfte – außer solchen über ideelle Anteile an Immobilien – betreffen, bei denen mindestens eine der Parteien ein Gewerbetreibender ist und die innerhalb von zwölf Monaten vor dem Zeitpunkt des Bewertungsantrags abgeschlossen und bei der Registrierstelle des Belegenheitsorts der Immobilie registriert werden. Werden in den zwölf Monaten vor dem Bewertungsantrag bei der Registrierstelle des Belegenheitsorts der Immobilie mehr als 20 Transaktionen registriert, wird der Marktpreis unter Berücksichtigung der letzten 20 registrierten Geschäfte bestimmt. Die Berechnung des Durchschnitts erfolgt auf der Grundlage von mindestens zwei relevanten Geschäften.
…
4.
‚Grundstücke in der Nähe enteigneter Grundstücke‘ sind Grundstücke, die belegen sind:
a)
im selben Bezirk in Großstädten mit Bezirksaufteilung;
b)
im selben Ortsteil in anderen Städten, Siedlungen oder Ortschaften;
c)
in derselben Gemarkung in landwirtschaftlichen Gebieten und Waldgebieten.“
Waldgesetz
12
§ 3 der seit 2011 geltenden Übergangs- und Schlussvorschriften des Zakon za gorite (Waldgesetz, DV Nr. 19 vom 8. März 2011) bestimmt:
„(1) Auf in Waldgebieten belegenen Grundstücken, die natürliche und juristische Personen oder Gemeinden vom Staat infolge von Tauschgeschäften erworben haben, die bis zum Zeitpunkt der Verkündung des Gesetzes im Darzhaven vestnik [(Amtsblatt)] durchgeführt wurden, dürfen keine Umwidmungen im Sinne dieses Gesetzes vorgenommen und keine Bauarbeiten durchgeführt werden.
(2) Das Verbot nach Abs. 1 gilt auch bei einem Wechsel des Eigentümers des Grundstücks, außer in den Fällen, in denen das betreffende Waldgebiet vom Staat erworben wird.“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
13
Der Ausgangsrechtsstreit steht im Zusammenhang mit einer umfassenden Rückübertragung von im Jahr 1947 verstaatlichten Forstflächen an deren frühere Eigentümer durch die Republik Bulgarien.
14
Aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte geht hervor, dass nach einer am 22. Februar 2002 in Kraft getretenen Änderung des Waldgesetzes privatisierte Forstflächen gegen Forstflächen dieses Mitgliedstaats getauscht werden konnten.
15
Die Preise für die getauschten Flächen wurden anhand von im bulgarischen Recht festgelegten Kriterien bestimmt.
16
Am 26. November 2008 schlossen die Darzhavna agentsia po gorite (Nationale Forstbehörde, Bulgarien) und TS, eine natürliche Person, einen Vertrag über den Tausch von Forstflächen (im Folgenden: streitiger Tausch).
17
Zwei Monate später trat TS die auf der Grundlage des genannten Vertrags erworbenen Grundstücke an HI ab, eine in Bulgarien ansässige privatrechtliche Gesellschaft, die von TS geleitet wird und deren Anteile zum Teil von TS gehalten werden. Der Vorlageentscheidung zufolge war TS bereits zum Zeitpunkt des streitigen Tauschs Gesellschafterin von HI.
18
HI ist in den Bereichen Hotel- und Restaurantbetrieb, Holzgewinnung und ‑verarbeitung und Warenverkauf tätig. Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich, dass HI auf bestimmten der auf diese Weise erworbenen Grundstücke eine Hotelanlage errichten wollte und zu diesem Zweck bei den zuständigen Behörden im August 2009 eine Umwidmung beantragte.
19
Dieses Grundstücksgeschäft konnte jedoch wegen eines von dem Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Nationalversammlung der Republik Bulgarien) am 3. September 2009 (DV Nr. 72 vom 8. September 2009) erlassenen Moratoriums und einer späteren Rechtsetzungsmaßnahme, die eine Umwidmung der bei der Republik Bulgarien erworbenen Grundstücke verbot, nicht abgeschlossen werden.
20
In dem Beschluss vom 5. September 2014 befand die Kommission, dass die von dem genannten Mitgliedstaat durchgeführten Geschäfte über den Tausch von Forstflächen staatliche Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellten, wenn die an diesem Tausch beteiligten Personen Unternehmen im Sinne dieser Bestimmung seien und der Wert der Forstflächen des Mitgliedstaats nicht den Marktwert widerspiegele, sofern es sich nicht um De-minimis-Beihilfen im Sinne der Verordnung Nr. 1407/2013 handele.
21
Die Kommission vertrat daher die Ansicht, dass bestimmte Beihilfen, die in der Zeit vom 1. Januar 2007, dem Zeitpunkt des Beitritts der Republik Bulgarien zur Europäischen Union, bis zum 27. Januar 2009 im Rahmen der Tauschgeschäfte mit den betroffenen Forstflächen an Unternehmen gewährt worden seien, von diesem Mitgliedstaat rechtswidrig gewährt worden seien, dass sie mit dem Binnenmarkt unvereinbar seien und dass der Mitgliedstaat sie zurückzufordern habe.
22
Am 8. Juli 2020 entschieden die bulgarischen Behörden in einem in Anwendung des Beschlusses der Kommission vom 5. September 2014 erlassenen Bescheid über die Feststellung einer öffentlich-rechtlichen Forderung auf der Grundlage eines Berichts zur Bewertung der Forstflächen, dass TS und HI gesamtschuldnerisch zur Rückzahlung der sich aus dem streitigen Tausch ergebenden Beihilfe in Höhe von 294627 bulgarischen Lewa (BGN) zuzüglich Zinsen in Höhe von 145737,79 BGN, also eines Gesamtbetrags von 440364,79 BGN (etwa 224700 Euro), verpflichtet seien.
23
TS und HI erhoben gegen diesen Bescheid Klage beim Administrativen sad Varna (Verwaltungsgericht Varna, Bulgarien) und machen zum einen geltend, dass sie nicht als „Unternehmen“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV angesehen werden könnten, da die im Rahmen des streitigen Tauschs erworbenen Grundstücke letztlich nicht zu wirtschaftlichen Zwecken genutzt worden seien, und zum anderen, dass die nationalen Behörden die Höhe der zurückzuzahlenden Beihilfe fehlerhaft bestimmt hätten. Der Wert der getauschten Grundstücke sei gerichtlich nach der Methode zu ermitteln, die in § 1a Nrn. 2 und 4 der Ergänzenden Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz vorgesehen sei, der im Fall einer im öffentlichen Interesse vorgenommenen Enteignung eines privaten Grundstücks anwendbar sei.
24
Das vorlegende Gericht führt zur Umsetzung des Beschlusses der Kommission vom 5. September 2014 aus, dass die nationale Rechtsprechung in Bezug auf die Frage, ob die Einstufung als „Unternehmen“ in Anbetracht des 127. Erwägungsgrundes des Beschlusses von der Bewirtschaftung der im Rahmen des betreffenden Flächentauschs erworbenen Forstflächen abhänge, widersprüchlich sei.
25
Es weist auch darauf hin, dass sich das objektive Kriterium des „Marktwerts“ eines Grundstücks, das sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs in Bezug auf die Beurteilung der Frage ergebe, ob der Erwerb eines öffentlichen Grundstücks eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstelle, von der Methode zur Bestimmung des Marktpreises unterscheide, die in § 1a Nrn. 2 und 4 der Ergänzenden Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz vorgesehen sei, auf den sich die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens beriefen.
26
Unter diesen Umständen hat der Administrativen sad Varna (Verwaltungsgericht Varna) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Ist ein Begünstigter einer rechtswidrig gewährten staatlichen Beihilfe mittels Tauschvertrag, durch die er Grundstücke im Waldgebiet (privatrechtliches Staatseigentum) erhalten hat, von der Definition des Begriffs „Unternehmen“ ausgenommen, wenn er nach den Jahresbilanzen eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, indem er Waren und Dienstleistungen auf dem betreffenden Markt anbietet, aber entsprechend dem 127. Erwägungsgrund des Beschlusses der Kommission vom 5. September 2014 keine unmittelbare oder mittelbare wirtschaftliche Tätigkeit mit der durch den Tausch erworbenen Fläche ausübt, weil das nationale Recht ein objektives Verbot vorsieht, das ihn daran hindert, das Grundstück umzuwidmen und das aus dem Waldbestand ausgesonderte Grundstück zu bebauen oder zu veräußern?
2.
Ist die Vorschrift von Art. 107 AEUV dahin auszulegen und anzuwenden, dass im Hinblick auf die Eigenschaft als „Unternehmen“ und bei der Anwendung der Kriterien für „Unternehmen“ das beantragte und tatsächlich beschriebene Investitionsvorhaben des Begünstigten einer rechtswidrig erhaltenen staatlichen Beihilfe, das auf einem durch Tausch erhaltenen staatlichen Grundstück im Waldgebiet realisiert werden soll und als Voraussetzung für die Einleitung eines anschließenden Verfahrens über die Aussonderung der durch die Bebauung erhaltenen Grundstücke dient, sowie im Hinblick auf die erhobenen Daten über die beendete erste Phase des Verwaltungsverfahrens zur vorherigen Abstimmung als rechtlich relevanter Umstand zu berücksichtigen ist, ungeachtet dessen, dass eine objektive Unmöglichkeit der Realisierung des Investitionsvorhabens aufgrund des parlamentarisch verhängten Moratoriums und der anschließend eingeführten gesetzlichen Bestimmung, die ein ausdrückliches Verbot der Umwidmung und Bebauung der vom Staat erworbenen Grundstücke beinhaltet, eingetreten ist?
3.
Sind Art. 107 AEUV und Art. 16 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 dahin auszulegen, dass sie es nicht zulassen, dass eine nationale Regelung wie die der Vorschriften von § 1a Nrn. 2 und 4 der Ergänzenden Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz für die Ziele der Ermittlung der Höhe einer staatlichen, mittels Flächentausch im Waldgebiet (privatrechtliches Staatseigentum) erhaltenen Beihilfe die Zugrundelegung eines Marktpreises für die Grundstücke verhindert, indem sie Marktfaktoren und Bewertungskriterien für die Berechnung aufstellt, die zu einer Abweichung vom tatsächlichen Grundstückswert führen, und verstößt eine solche nationale Regelung in diesem Sinne gegen den Effektivitätsgrundsatz?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
27
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der Beschluss der Kommission vom 5. September 2014 dahin auszulegen ist, dass nur Personen, die im Rahmen der in diesem Beschluss genannten Tauschgeschäfte über Forstflächen Grundstücke erworben haben und diese für eine wirtschaftliche Tätigkeit nutzen, als durch eine staatliche Beihilfe begünstigte Unternehmen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV anzusehen sind.
28
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Beantwortung dieser Frage weder die Frage berührt, ob TS ein „Unternehmen“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV ist, noch die Frage, ob TS und HI gesamtschuldnerisch als Empfänger einer staatlichen Beihilfe im Sinne dieser Bestimmung angesehen werden können.
29
Sodann ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Begriff des Unternehmens im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung umfasst und dass jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten, eine wirtschaftliche Tätigkeit ist (Urteil vom 27. Juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, Rn. 41 und 45 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
30
Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass die Einstufung als „Unternehmen“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV davon abhinge, dass die betreffende wirtschaftliche Tätigkeit einen Zusammenhang mit Gütern aufweist, deren Erwerb eine staatliche Beihilfe im Sinne dieser Bestimmung darstellen würde.
31
Ferner ist darauf hinzuweisen, dass Art. 108 Abs. 3 AEUV die Umgestaltung bestehender Beihilfen und die beabsichtigte Einführung neuer Beihilfen einer vorbeugenden Prüfung unterwirft, damit nur mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen durchgeführt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Juli 2016, Kotnik u. a., C‑526/14, EU:C:2016:570, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32
Folglich steht ein solches System der vorherigen Genehmigung staatlicher Beihilfen, das auf einer Ex-ante-Beurteilung der Beihilfevorhaben beruht, dem entgegen, dass die Einstufung als „Unternehmen“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV anhand von zufälligen Umständen erfolgt, die nach der Gewährung des betreffenden Vorteils eintreten, wie etwa des Umstands, der in der Verwendung des erworbenen Guts zu wirtschaftlichen Zwecken bestehen soll.
33
Was schließlich die Definition des Begriffs „Unternehmen“ durch die Kommission in ihrem Beschluss vom 5. September 2014 betrifft, so bezieht sich dessen Art. 1 auf staatliche Beihilfen an „Unternehmen“, ohne diesen Begriff näher zu bestimmen.
34
Im 127. Erwägungsgrund dieses Beschlusses heißt es zwar, dass „bestimmte Begünstigte der angefochtenen Tauschgeschäfte im Bezugszeitraum keine wirtschaftliche Tätigkeit mit den getauschten Forstflächen ausgeübt haben noch dies gegenwärtig tun“ und „diese Begünstigten [daher] nicht als Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV [gelten, so dass] geschlossen werden kann, dass bei den mit dem bulgarischen Staat geschlossenen Tauschgeschäften keine staatliche Beihilfe vorliegt“.
35
Aus der Gesamtstruktur des Beschlusses und insbesondere aus den Erwägungsgründen 126 und 128 ergibt sich jedoch, dass die Kommission auch mehrmals von Unternehmen „im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV“ gesprochen hat, ohne eine solche Einstufung in irgendeiner Weise an eine wirtschaftliche Tätigkeit im Zusammenhang mit diesen Forstflächen zu knüpfen.
36
Zudem wird im 171. Erwägungsgrund des Beschlusses der Kommission vom 5. September 2014, der sich in dem Teil des Beschlusses befindet, der die Bestimmung der „Begünstigten“ der betreffenden Beihilfen betrifft, ohne weitere Präzisierung ausgeführt, dass diejenigen natürlichen und juristischen Personen auszuschließen seien, „die nicht als ‚Unternehmen‘ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV einzustufen sind“.
37
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung dann, wenn eine Vorschrift des abgeleiteten Unionsrechts mehr als eine Auslegung zulässt, die Auslegung, nach der die Bestimmung mit dem Vertrag vereinbar ist, derjenigen vorzuziehen ist, die zur Feststellung ihrer Unvereinbarkeit mit dem Vertrag führt (Urteil vom 4. Mai 2016, Philip Morris Brands u. a., C‑547/14, EU:C:2016:325, Rn. 70 und die dort angeführte Rechtsprechung).
38
Daher ist zu befinden, dass der 127. Erwägungsgrund des Beschlusses der Kommission vom 5. September 2014 nur eine besondere Situation betrifft, in der eine Einheit nicht als „Unternehmen“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft werden kann. Daher kann dieser Erwägungsgrund keine Auslegung des Beschlusses stützen, aus der sich ergäbe, dass nur Einheiten, die eine wirtschaftliche Tätigkeit im Zusammenhang mit den Grundstücken ausüben, die im Rahmen des in dem Beschluss genannten Flächentausches erworben wurden, als durch eine staatliche Beihilfe begünstigte Unternehmen im Sinne dieser Bestimmung angesehen werden können.
39
Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass der Beschluss der Kommission vom 5. September 2014 dahin auszulegen ist, dass nicht angenommen werden kann, dass nur Personen, die im Rahmen der in diesem Beschluss genannten Tauschgeschäfte über Forstflächen Grundstücke erworben haben und diese für eine wirtschaftliche Tätigkeit nutzen, als durch eine staatliche Beihilfe begünstigte Unternehmen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV anzusehen sind.
Zur zweiten Frage
40
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der Umstand, dass die Einheit, die im Rahmen des streitigen Tauschs Forstflächen erhalten hat, beabsichtigte, diese Flächen im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zu nutzen, aber aufgrund der späteren Entwicklung des nationalen Rechts daran gehindert wurde, für die Beurteilung der Frage, ob diese Einheit ein „Unternehmen“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt, relevant ist.
41
In Anbetracht der Antwort auf die erste Frage, wonach der Beschluss der Kommission vom 5. September 2014 den Begriff des Unternehmens nicht auf Einheiten beschränkt, die die derart erhaltenen Forstflächen zu wirtschaftlichen Zwecken genutzt haben, ist die zweite Frage nicht zu beantworten.
Zur dritten Frage
42
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 107 Abs. 1 AEUV und Art. 16 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 dahin auszulegen sind, dass sie dem entgegenstehen, dass die Höhe einer beim Erwerb von Grundstücken im Rahmen eines Tauschs von Forstflächen erhaltenen staatlichen Beihilfe anhand von Kriterien wie denen in § 1a Nrn. 2 und 4 der Ergänzenden Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz ermittelt wird.
43
Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich, dass diese Kriterien die Durchschnittspreise der für Grundstücke, die ähnliche Merkmale wie die zu bewertenden Grundstücke aufweisen und in deren Nähe belegen sind, registrierten Immobiliengeschäfte betreffen, bei denen mindestens eine der Parteien ein Gewerbetreibender ist und die innerhalb von zwölf Monaten vor der Bewertung abgeschlossen wurden.
44
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens machen geltend, dass die genannten Kriterien zur Ermittlung der Höhe der zurückzufordernden staatlichen Beihilfe hätten angewandt werden müssen, während das vorlegende Gericht der Ansicht ist, dass diese Kriterien es nicht ermöglichten, den Marktwert der Forstflächen, die Gegenstand des streitigen Tauschs seien, zu ermitteln.
45
Somit ist die dritte Frage umzuformulieren und davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht damit im Wesentlichen wissen möchte, ob Art. 107 Abs. 1 AEUV und Art. 16 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 dem entgegenstehen, dass die Kriterien zur Ermittlung der Höhe einer im Rahmen des Erwerbs von Grundstücken erhaltenen staatlichen Beihilfe auf die Durchschnittspreise der für Grundstücke, die ähnliche Merkmale wie die zu bewertenden Grundstücke aufweisen und in deren Nähe belegen sind, registrierte Immobiliengeschäfte abstellen, bei denen mindestens eine der Parteien ein Gewerbetreibender ist und die innerhalb von zwölf Monaten vor der Bewertung abgeschlossen wurden.
46
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 16 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 die Rückforderung einer staatlichen Beihilfe unbeschadet einer Entscheidung des Gerichtshofs nach Art. 278 AEUV unverzüglich und nach den Verfahren des betreffenden Mitgliedstaats erfolgt, sofern hierdurch die sofortige und tatsächliche Vollstreckung des Beschlusses der Kommission ermöglicht wird. Zu diesem Zweck unternehmen die betreffenden Mitgliedstaaten im Fall eines Verfahrens vor nationalen Gerichten unbeschadet des Unionsrechts alle in ihren jeweiligen Rechtsordnungen verfügbaren erforderlichen Schritte einschließlich vorläufiger Maßnahmen.
47
Des Weiteren ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass das Hauptziel der Rückzahlung einer zu Unrecht gezahlten staatlichen Beihilfe in der Beseitigung der Wettbewerbsverzerrung besteht, die durch den aufgrund dieser Beihilfe entstandenen Wettbewerbsvorteil verursacht wurde, und dass die Wiederherstellung der Situation vor der Zahlung einer rechtswidrigen oder mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfe für die Erhaltung der praktischen Wirksamkeit der Bestimmungen der Verträge über staatliche Beihilfen unbedingt erforderlich ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. April 2020, Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
48
Schließlich ist auch darauf hinzuweisen, dass der betreffende Mitgliedstaat dann, wenn er die zurückzufordernde Beihilfe quantifizieren muss, dies auf der Grundlage der in der Rückforderungsentscheidung angegebenen Methode tun muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Februar 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, Rn. 21 und 23).
49
Im vorliegenden Fall ergibt sich aus dem Vorstehenden, dass die Anwendung einer Bewertungsmethode wie der vom vorlegenden Gericht in seiner dritten Frage genannten zunächst einmal mit dem Beschluss der Kommission vom 5. September 2014 vereinbar sein muss, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.
50
Insbesondere hat es zu beurteilen, ob solch eine Methode mit Art. 6 Abs. 1 Buchst. b, c und d dieses Beschlusses vereinbar ist, der für die Rückforderung der Beihilfe drei verschiedene Modalitäten vorsieht, nämlich die Rückforderung der Beihilfe auf der Grundlage einer gutachterlichen Wertermittlung der Marktpreise zum Tauschzeitpunkt entsprechend dem Schriftsatz 2014/032997 von Bulgarien, auf der Grundlage der Rückabwicklung des Tauschgeschäfts oder auf der Grundlage der durch einen unabhängigen Sachverständigen ermittelten Beträge, einschließlich Nachweisen zu dessen Bestellung nach der Auswahl im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung und mit der Zustimmung der Kommission.
51
Sodann ist hinsichtlich der Vereinbarkeit einer Bewertungsmethode wie der vom vorlegenden Gericht in seiner dritten Frage genannten mit Art. 107 Abs. 1 AEUV und Art. 16 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 darauf hinzuweisen, dass die Veräußerung eines Grundstücks durch die öffentliche Hand Elemente einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV umfassen kann, insbesondere wenn sie nicht zum Marktwert erfolgt, d. h. zu dem Preis, den ein unter Marktbedingungen handelnder privater Investor hätte festsetzen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Dezember 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52
Des Weiteren ist entsprechend den Ausführungen der Kommission in ihrem Beschluss vom 5. September 2014 festzustellen, dass der Mitgliedstaat, wenn solch eine Bewertung – wie im vorliegenden Fall – nachträglich erfolgt, den Marktwert der betreffenden Grundstücke zum Zeitpunkt des beanstandeten Tauschgeschäfts beurteilt (vgl. entsprechend Urteil vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission, C‑482/99, EU:C:2002:294, Rn. 71 und 72).
53
In Bezug auf die insoweit anzuwendende Methode ist darauf hinzuweisen, dass mehrere Methoden zu Preisen führen können, die dem tatsächlichen Marktwert entsprechen, und dass hierzu zwar der Verkauf an den Meistbietenden und das Sachverständigengutachten gehören, aber nicht ausgeschlossen ist, dass dieses Ergebnis auch mit anderen Methoden erreicht werden kann (vgl. entsprechend Urteil vom 16. Juli 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).
54
Enthält das nationale Recht Regeln über die Berechnung des Marktwerts der Flächen bei ihrer Veräußerung durch die öffentliche Hand, muss ihre Anwendung, um mit Art. 107 AEUV vereinbar zu sein, in allen Fällen zu einem möglichst nahe bei diesem Wert liegenden Preis führen. Da dieser Marktwert mit Ausnahme von Veräußerungen an den Meistbietenden theoretisch ist, ist notwendigerweise eine Toleranzmarge zuzulassen, innerhalb deren der erzielte Preis vom theoretischen Preis abweichen kann (Urteil vom 16. Dezember 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, Rn. 35).
55
Schließlich wäre selbst dann, wenn eine Bewertungsmethode mit Art. 107 AEUV vereinbar sein sollte, nicht auszuschließen, dass diese Methode in einigen Fällen zu einem vom Marktwert abweichenden Ergebnis führt. Unter solchen Umständen wäre das nationale Gericht gemäß der allen staatlichen Organen einschließlich der nationalen Gerichte obliegenden Verpflichtung, eine gegen das Unionsrecht verstoßende Bestimmung des nationalen Rechts außer Anwendung zu lassen, gehalten, diese nationale Bestimmung unangewendet zu lassen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Dezember 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, Rn. 52).
56
Im vorliegenden Fall ist zu Bewertungskriterien wie den in § 1a Nrn. 2 und 4 der Ergänzenden Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz vorgesehenen festzustellen, dass sich aus der in den Rn. 53 bis 55 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung ergibt, dass Art. 107 Abs. 1 AEUV weder a priori einer Bewertungsmethode, die auf einem Vergleich mit ähnlichen Immobiliengeschäften beruht, entgegensteht, da sich anhand der von ihr vorgesehenen Kriterien der Marktwert der betreffenden Forstflächen berechnen lässt, noch die Anwendung dieser Methode verlangt.
57
In Bezug auf die Beurteilung der Frage, ob sich anhand solcher Bewertungskriterien dieser Marktwert zum Zeitpunkt des streitigen Tauschs bestimmen ließe, ist festzustellen, dass diese Beurteilung im Wesentlichen dem vorlegenden Gericht obliegt, und zwar unter Berücksichtigung der ihm bekannten tatsächlichen und rechtlichen Umstände.
58
Dabei hat das vorlegende Gericht insbesondere zu prüfen, ob der von ihm angeführte Umstand, dass die Preise für Immobiliengeschäfte in der Praxis unterbewertet würden, um die Höhe der Steuern und Notargebühren zu senken, und der von der bulgarischen Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen angeführte Umstand, dass die Verkäufe, die entsprechend herangezogen werden könnten, keine ausreichende Grundlage für einen zuverlässigen Vergleich böten, tatsächlich zutreffen.
59
Es hat außerdem zu prüfen, ob die Immobiliengeschäfte, die in diesem Rahmen berücksichtigt werden können, nicht zu einem Zeitpunkt getätigt wurden, der zu weit von dem des streitigen Tauschs entfernt ist.
60
Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 107 Abs. 1 AEUV und Art. 16 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 dahin auszulegen sind, dass sie dem nicht entgegenstehen, dass die Kriterien zur Ermittlung der Höhe einer beim Erwerb von Grundstücken im Rahmen eines Tauschs von Forstflächen erhaltenen staatlichen Beihilfe auf die Durchschnittspreise der für Grundstücke, die ähnliche Merkmale wie die zu bewertenden Grundstücke aufweisen und in deren Nähe belegen sind, registrierten Immobiliengeschäfte abstellen, bei denen mindestens eine der Parteien ein Gewerbetreibender ist und die innerhalb von zwölf Monaten vor der Bewertung abgeschlossen wurden, sofern die Anwendung solcher Kriterien mit dem Beschluss der Kommission über die Rückforderung dieser Beihilfe vereinbar ist und sich anhand von ihnen der Marktwert dieser Flächen zum Zeitpunkt des Tauschgeschäfts ermitteln lässt.
Kosten
61
Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
1.
Der Beschluss (EU) 2015/456 der Kommission vom 5. September 2014 über die Beihilferegelungen Nr. SA.26212 (11C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) und SA.26217 (11C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) der Republik Bulgarien in Bezug auf den Tausch von Forstflächen
ist dahin auszulegen, dass
nicht angenommen werden kann, dass nur Personen, die im Rahmen der in diesem Beschluss genannten Tauschgeschäfte über Forstflächen Grundstücke erworben haben und diese für eine wirtschaftliche Tätigkeit nutzen, als durch eine staatliche Beihilfe begünstigte Unternehmen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV anzusehen sind.
2.
Art. 107 Abs. 1 AEUV und Art. 16 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 [AEUV]
sind dahin auszulegen, dass
sie dem nicht entgegenstehen, dass die Kriterien zur Ermittlung der Höhe einer beim Erwerb von Grundstücken im Rahmen eines Tauschs von Forstflächen erhaltenen staatlichen Beihilfe auf die Durchschnittspreise der für Grundstücke, die ähnliche Merkmale wie die zu bewertenden Grundstücke aufweisen und in deren Nähe belegen sind, registrierten Immobiliengeschäfte abstellen, bei denen mindestens eine der Parteien ein Gewerbetreibender ist und die innerhalb von zwölf Monaten vor der Bewertung abgeschlossen wurden, sofern die Anwendung solcher Kriterien mit dem Beschluss der Kommission über die Rückforderung dieser Beihilfe vereinbar ist und sich anhand von ihnen der Marktwert dieser Flächen zum Zeitpunkt des Tauschgeschäfts ermitteln lässt.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Bulgarisch.