61996CJ0027_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-27/96,
angaaende en anmodning, som Laensraetten i Joenkoepings laen (Sverige) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
Danisco Sugar AB
mod
Allmaenna ombudet,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af artikel 137, stk. 2, artikel 145, stk. 2, og artikel 149, stk. 1, i akten vedroerende vilkaarene for Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21), af EF-traktatens artikel 39 og 40, af Raadets forordning (EOEF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den faelles markedsordning for sukker (EFT L 177, s. 4) og af Kommissionens forordning (EF) nr. 3300/94 af 21. december 1994 om overgangsforanstaltninger for sukker som foelge af OEstrigs, Finlands og Sveriges tiltraedelse (EFT L 341, s. 39),
har
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
sammensat af formanden for Foerste Afdeling, M. Wathelet, som fungerende formand for Femte Afdeling, og dommerne J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward, P. Jann og L. Sevón (refererende dommer),
generaladvokat: A. La Pergola
justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
- Danisco Sugar AB ved advokat Lars Gildéus, Malmoe, og advokaterne Otfried Lieberknecht, Michael Schuette og Wolfgang Kirchhoff, Bruxelles
- den svenske regering ved kontorchef Erik Brattgaard, Handelsafdelingen, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget
- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Eugenio De March og Knut Simonsson, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 17. april 1997 af Danisco Sugar AB ved advokaterne Lars Gildéus, Otfried Lieberknecht og Michael Schuette, af den svenske regering ved Erik Brattgaard, af den danske regering ved kontorchef Peter Biering, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, og af Kommissionen ved Knut Simonsson,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 17. juni 1997,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 26. januar 1996, indgaaet til Domstolen den 30. januar 1996, har Laensraetten i Joenkoepings laen i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 137, stk. 2, artikel 145, stk. 2, og artikel 149, stk. 1, i akten vedroerende vilkaarene for Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21, herefter »tiltraedelsesakten«), af EF-traktatens artikel 39 og 40, af Raadets forordning (EOEF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den faelles markedsordning for sukker (EFT L 177, s. 4) og af Kommissionens forordning (EF) nr. 3300/94 af 21. december 1994 om overgangsforanstaltninger for sukker som foelge af OEstrigs, Finlands og Sveriges tiltraedelse (EFT L 341, s. 39).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en tvist mellem Danisco Sugar AB (herefter »Danisco Sugar«) og Allmaenna ombudet som repraesentant for Statens jordbruksverk (herefter »Jordbruksverket«), hvori der er strid om betaling af en svensk lagerafgift paa sukker, der blev indfoert ved en lov, som blev vedtaget af Riksdagen den 20. december 1994 og traadte i kraft den 31. december 1994, dvs. dagen foer Kongeriget Sveriges tiltraedelse af Den Europaeiske Union, idet afgiften skulle svares af de sukkermaengder, der var oplagret i Sverige den 31. december 1994.
De faellesskabsretlige bestemmelser
Tiltraedelsesakten
3 I henhold til tiltraedelsesaktens artikel 137, stk. 2, andet led, »gaelder rettigheder og forpligtelser under den faelles landbrugspolitik fuldt ud for de nye medlemsstater«, medmindre andet er bestemt.
4 Artikel 145, stk. 2, fastsaetter foelgende bestemmelser om de landbrugsprodukter, der var oplagret paa tidspunktet for tiltraedelsen:
»Ethvert lager af produkter i fri omsaetning paa de nye medlemsstaters omraade den 1. januar 1995, som i maengde overstiger, hvad der maa anses for at vaere et normalt overfoert lager, skal afvikles af disse medlemsstater for deres regning inden for rammerne af faellesskabsprocedurer og inden for frister, der skal fastlaegges efter den i artikel 149, stk. 1, naevnte fremgangsmaade. Begrebet 'normalt overfoert lager' defineres for hvert produkt paa grundlag af de kriterier og maalsaetninger, der gaelder for hver faelles markedsordning.«
5 Artikel 149, stk. 1, indeholder foelgende bestemmelse:
»Hvis overgangsforanstaltninger er noedvendige for at lette overgangen fra den ordning, der bestaar i de nye medlemsstater, til den ordning, der foelger af anvendelsen af de faelles markedsordninger paa de betingelser, der er fastsat i dette afsnit, vedtages saadanne foranstaltninger efter fremgangsmaaden i artikel 38 i forordning nr. 136/66/EOEF eller, alt efter omstaendighederne, i de tilsvarende artikler i de oevrige forordninger om de faelles markedsordninger. Disse foranstaltninger kan traeffes i en periode, der udloeber den 31. december 1997, idet deres anvendelse er begraenset til denne dato.«
Den faelles markedsordning for sukker
6 Den faelles markedsordning for sukker reguleres af forordning nr. 1785/81, som aendret flere gange og senest forud for de faktiske omstaendigheder ved tiltraedelsesakten. I henhold til denne forordnings artikel 28 og 28a (sidstnaevnte bestemmelse blev indfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1107/88 af 25.4.1988, EFT L 110, s. 20) skal producenterne selv paa grundlag af en produktionsafgift og en tillaegsafgift fuldt ud finansiere omkostningerne til afsaetning af den produktion i Faellesskabet, der er overskydende i forhold til forbruget i Faellesskabet.
7 I tredje betragtning til forordning nr. 3300/94, som fastlaegger overgangsforanstaltninger i anledning af tre nye medlemsstaters tiltraedelse, anfoeres det, at for produktionsaaret 1994/95 var hele sukkerproduktionen i OEstrig, Finland og Sverige foregaaet i henhold til de nationale ordninger, og at en meget stor del af produktionen allerede var blevet afsat inden den 1. januar 1995. Under disse omstaendigheder var det begrundet »at fastsaette, at bestemmelserne om sektorens selvfinansiering i artikel 28 og 28a i forordning (EOEF) nr. 1785/81 ikke skal gaelde for de maengder sukker, der er produceret foer den 1. juli 1995«.
8 Ved artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3300/94 blev det normalt overfoerte lager pr. 1. januar 1995 kl. 0.00 udtrykt i hvidt sukker fastsat til 304 792 tons for Sverige. I henhold til forordningens artikel 6 skulle de nye medlemsstater endvidere gennemfoere en optaelling af de lagre af sukker og isoglucose, der var i fri omsaetning paa det naevnte noejagtige tidspunkt, og i forordningens artikel 7 omtales de nye medlemsstaters forpligtelse til i overensstemmelse med tiltraedelsesaktens artikel 145, stk. 2, uden EF-intervention at eksportere de maengder, der var overskydende i forhold til det normalt overfoerte lager.
De svenske bestemmelser
9 I henhold til § 1 i lag om lageravgift paa socker och ris (lov om lagerafgift paa sukker og ris (1994:1704), herefter »lageravgiftslagen«), som blev vedtaget af Riksdagen den 20. december 1994 og traadte i kraft den 31. december 1994, skulle den, der den 31. december 1994 var indehaver af sukker eller ris paa lager, betale en lagerafgift til staten. Ifoelge lageravgiftslagens § 2 skulle der kun svares lagerafgift af den del af lageret, som oversteg 3 tons. I henhold til lovens § 3 skulle lagerafgift paa hvidt sukker svares med 1,80 SKR pr. kg og paa raasukker med 1,65 SKR pr. kg.
10 Det fremgaar af forarbejderne til lageravgiftslagen (forslag af 10.11.1994, prop. 1994/95:43), at hovedformaalet med loven var at forhindre en opbygning af lagre ud over, hvad der kunne anses for det normalt overfoerte lager i henhold til tiltraedelsesaktens artikel 145, stk. 2. Endvidere kunne afgiften kompensere for Kongeriget Sveriges udgifter i henhold til tiltraedelsesaktens artikel 145, stk. 2, i anledning af eventuelle unormalt store lagre. Endelig var indfoerelsen af afgiften derudover begrundet i de fortjenester, der ville blive resultatet af anvendelsen af de faellesskabsretlige bestemmelser efter tiltraedelsen, idet salgsprisen paa sukker i Faellesskabet var ca. 30% hoejere end i Sverige foer tiltraedelsen. Hensigten var at indfoere en afgift svarende til forhoejelsen af markedsprisen som foelge af tiltraedelsen.
11 Ved en aendring af lageravgiftslagen, som blev vedtaget af Riksdagen den 30. marts 1995 (1995:329) og traadte i kraft den 1. april 1995, blev der indsat en tilfoejelse i lovens § 3. Herefter kan der - naar der betales afgift paa lageret efter artikel 8 i forordning nr. 1785/81 - fra lagerafgiften traekkes 15 oere pr. kg for hvidt sukker, mens der for raasukker kan fratraekkes et beloeb, som fastsaettes efter omregning til hvidt sukker. Formaalet hermed er at undgaa dobbelt lagerafgift paa sukker.
Hovedsagen og de praejudicielle spoergsmaal
12 Danisco Sugar er den eneste sukkerproducent i Sverige.
13 Ved afgoerelse af 28. juni 1995 traf Jordbruksverket i medfoer af lageravgiftslagen bestemmelse om opkraevning af 434 891 586 SKR i lagerafgift paa sukker.
14 Danisco Sugar indbragte denne afgoerelse for Laensraetten i Joenkoepings Laen med paastand om ophaevelse. Til stoette herfor gjorde selskabet i foerste raekke gaeldende, at Kongeriget Sveriges ensidige afgoerelse om at indfoere en national afgift paa sukker var en retsstridig overgangsforanstaltning, og at afgiften stred mod den faelles markedsordning for sukker, hvorved virksomhederne udsaettes for konkurrencefordrejninger og sukkerroeavlerne for forskelsbehandling. Danisco Sugar anfoerte, at selskabet efter en aftale med den svenske sammenslutning af sukkerroeavlere havde forpligtet sig til at lade mere end halvdelen af det beloeb, som stigningen i sukkerprisen efter tiltraedelsen af Den Europaeiske Union ville repraesentere, tilflyde sukkerroeavlerne.
15 Laensraetten har herefter udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal traktaten om Sveriges, Finlands og OEstrigs tiltraedelse, saerlig artikel 137, stk. 2, artikel 145, stk. 2, og artikel 149, stk. 1, fortolkes saaledes, at det skal betragtes som en retsstridig overgangsforanstaltning, at man paa nationalt plan traeffer bestemmelse om at afgiftspaalaegge det normalt overfoerte lager af sukker, saaledes som det er sket ved [lageravgiftslagen] med senere aendring?
Saafremt spoergsmaal 1 besvares benaegtende:
2) Skal EF's markedsordning for sukker, saerlig Rom-traktatens artikel 39 og 40, Raadets forordning (EOEF) nr. 1785/81 og Kommissionens forordning (EF) nr. 3300/94, fortolkes saaledes, at det skal betragtes som et retsstridigt indgreb i markedsordningen, at man paa nationalt plan traeffer bestemmelse om at afgiftspaalaegge det normalt overfoerte lager af sukker, saaledes som det er sket ved [lageravgiftslagen] med senere aendring?«
De forelagte spoergsmaal
16 MVed disse spoergsmaal oensker Laensraetten naermere bestemt en afgoerelse fra Domstolen om, hvorvidt tiltraedelsesaktens artikel 137, stk. 2, artikel 145, stk. 2 og artikel 149, stk. 1, samt EF-traktatens artikel 39 og 40, forordning nr. 1785/81 og forordning nr. 3300/94 er til hinder for, at en stat, der tiltraeder Den Europaeiske Union, umiddelbart foer sin tiltraedelse udsteder en lov om indfoerelse af en afgift paa sukker, der paa dette tidspunkt er oplagret i staten.
17 Det bemaerkes indledningsvis, at tiltraedelsesaktens artikel 149, stk. 1, fastlaegger fremgangsmaaden for Faellesskabets vedtagelse af overgangsforanstaltninger for den faelles landbrugspolitik.
18 Da denne bestemmelse ikke angaar kompetencefordelingen mellem henholdsvis Faellesskabet, medlemsstaterne og de stater, der havde ansoegt om tiltraedelse, er bestemmelsen ikke relevant for hovedsagen.
19 Hvad angaar de oevrige bestemmelser, som den nationale ret har henvist til, omhandler samtlige disse spoergsmaalet om, hvilke regler der efter tiltraedelsen skal finde anvendelse inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik. Der er foelgelig ingen grund til at sondre mellem tiltraedelsesakten, som det foerste spoergsmaal sigter til, og de bestemmelser, der henvises til i det andet spoergsmaal, og de to spoergsmaal boer behandles under ét.
20 Danisco Sugar og den danske regering har gjort gaeldende, at Kongeriget Sverige ved efter undertegnelsen af tiltraedelsesakten at udstede lageravgiftslagen har tilsidesat det i artikel 18 i Wienerkonventionen af 23. maj 1969 om traktatretten indeholdte princip »om god tro«, hvorefter en stat er forpligtet til at afholde sig fra at vedtage retsakter, der beroever en traktat dens formaal og hensigt. Disse procesdeltagere har herved henvist til dom afsagt den 22. januar 1997 af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans (sag T-115/94, Opel Austria mod Raadet, Sml. II, s. 39), hvori denne fastslog, at faellesskabsinstitutionerne skal overholde dette princip, og at borgerne - da princippet om god tro i folkeretten svarer til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som er en del af Faellesskabets retsorden - for Retten kan paaberaabe sig princippet under en sag til proevelse af en faellesskabsretsakts lovlighed.
21 Danisco Sugar har endvidere gjort gaeldende, at lageravgiftslagen har betydning for de gaeldende faellesskabsretlige bestemmelser om sukker, idet lovens retsvirkninger udelukkende er indtraadt efter tiltraedelsen. Loven er udtryk for, at Kongeriget Sverige paa retsstridig maade har grebet ind i den faelles markedsordning for sukker, som er et omraade, paa hvilket Faellesskabet i henhold til artikel 28 i forordning nr. 1785/81 raader over en eksklusiv kompetence.
22 Den svenske regering har gjort gaeldende, at lageravgiftslagen alene regulerer forhold forud for Kongeriget Sveriges tiltraedelse af Den Europaeiske Union, idet loven angaar sukker fremstillet af sukkerroer avlet inden for rammerne af den nationale ordning, der var gaeldende foer den 1. januar 1995. Der er foelgelig tale om en national foranstaltning, som falder uden for anvendelsesomraadet for den faelles markedsordning for sukker. I oevrigt var formaalet med lageravgiftslagen at forhindre en udvikling af uforholdsmaessigt store lagre, og dette formaal var i overensstemmelse med tiltraedelsesakten.
23 Kommissionen har ligeledes gjort gaeldende, at den svenske lagerafgift paa sukker er en foranstaltning forud for Kongeriget Sveriges tiltraedelse af Den Europaeiske Union, som omfatter sukkermaengder, der alle er fremstillet i perioden foer tiltraedelsen i overensstemmelse med den gaeldende nationale markedsordning for sukker. Som enhver anden national ordning kan loven kun anses for uforenelig med traktatens bestemmelser om landbrugsprodukter, herunder navnlig bestemmelserne om de faelles markedsordninger, saafremt det fastslaas, at den strider mod maalsaetningerne med den faelles landbrugspolitik eller opstiller hindringer for de mekanismer, paa grundlag af hvilke disse maalsaetninger soeges virkeliggjort. Da loven tilsigtede at forhindre en udvikling af uforholdsmaessigt store lagre, maa den anses for forenelig med tiltraedelsesakten. Hvad angaar det formaal, som var at »opsuge« den fortjeneste, som sukkerproducenter ville opnaa som foelge af tiltraedelsen, strider dette formaal ikke mod den faelles markedsordning for sukker, der ikke kan antages at tilsigte, at svenske sukkerproducenter og sukkerroeavlere skulle opnaa et bestemt udbytte for sukker fremstillet foer tiltraedelsen.
24 Domstolen skal bemaerke, at ved afgoerelsen af, om en lov om en lagerafgift paa sukker som lageravgiftslagen strider mod de faellesskabsretlige bestemmelser om den faelles markedsordning for sukker, maa det undersoeges, hvorvidt der herved er tale om regler paa et omraade, som er udtoemmende reguleret ved de faellesskabsretlige bestemmelser, og om der opstilles hindringer for, at den faelles markedsordnings mekanismer kan fungere efter hensigten, herunder navnlig hindringer i form af en indvirkning paa prisdannelsen eller paa landbrugsbedrifternes struktur (jf. dom af 13.12.1983, sag 222/82, Apple and Pear Development Council, Sml. s. 4083, praemis 23 og 31, og af 25.11.1986, sag 218/85, Cerafel, Sml. s. 3513, praemis 13).
25 Det bemaerkes herom indledningsvis, at lageravgiftslagen regulerede nogle foer tiltraedelsen af Den Europaeiske Union objektivt bestaaende faktiske omstaendigheder. Det var det forhold, at nogen den 31. december 1994 var indehaver af sukker paa lager, der udloeste den paagaeldendes forpligtelse til at betale lagerafgift til den svenske stat. Det er kun, for saa vidt afgiften kunne have indvirkning paa forholdene for det paagaeldende landbrugsprodukt paa lager den 1. januar 1995, at der er grund til at undersoege, hvorvidt afgiften er forenelig med de gaeldende faellesskabsretlige bestemmelser vedroerende sukker.
26 Hvad angaar sukker omfattet af de normalt overfoerte lagre finder bestemmelserne i forordning nr. 1785/81 om sektorens selvfinansiering og om eksportrestitutioner i henhold til forordning nr. 3300/94 ikke anvendelse paa sukker fremstillet i de nye medlemsstater foer den 1. juli 1995, da denne produktion af sukker i disse stater udelukkende er sket inden for rammerne af de nationale ordninger, og idet en stor del af denne produktion allerede var blevet afsat inden den 1. januar 1995.
27 Hvad angaar prisordningen bemaerkes, at lagerafgiften paa sukker ikke kan have haft nogen indvirkning paa sukkerproducenternes stilling. Oplagringsomkostningerne, afgiften medregnet, steg ganske vist paa grund af denne, men salgsprisen for produktet steg i samme omfang som foelge af tiltraedelsen, saaledes at den blev bragt op paa det hoejere salgsprisniveau for sukker i Faellesskabet. Afgiften har dermed vaeret neutral for sukkerproducenterne.
28 Saafremt der ikke havde skullet betales afgift paa sukker, der var paa lager paa tidspunktet for tiltraedelsen, ville svenske sukkerproducenter derimod vaere blevet stillet bedre end sukkerproducenterne i Faellesskabet, idet de ville have kunnet opnaa den i Faellesskabet gaeldende hoejere salgspris uden at have bidraget til selvfinansieringsordningen inden for denne sektor. Dette var aarsagen til, at saavel tiltraedelsesakten som forordning nr. 3300/94 omfattede bestemmelser, der skulle forhindre en oprettelse af lagre i spekulativt oejemed. Det var under hensyntagen til, at en stor del af det sukker, der var blevet fremstillet i produktionsaaret 1994/95, allerede var blevet afsat inden den 1. januar 1995 (tredje betragtning til forordning nr. 3300/94), at der blev truffet bestemmelse om, at salgsprisen i Faellesskabet skulle finde anvendelse paa sukker fra dette produktionsaar uden noget modstykke i henhold til selvfinansieringsordningen.
29 Denne tolerance fra Faellesskabets side over for en maengde sukker, der paa faellesskabsniveau blev anset for marginal, kan dog ikke medfoere, at de faellesskabsretlige bestemmelser indebar et forbud mod at udstede en lov, som medfoerte en inddragelse foer tiltraedelsen af den fortjeneste, som svenske sukkerproducenter regnede med som foelge af tiltraedelsen og den hermed forbundne forskel i salgspris, for saa vidt en saadan lov, som lageravgiftslagen, ikke opstillede hindringer for mekanismerne i henhold til den faelles markedsordning for sukker.
30 Den senere aendring af lageravgiftslagen, hvorved afgiftssatsen blot blev nedsat, afsvaekker ikke rigtigheden af denne antagelse.
31 Det er foelgelig ufornoedent at undersoege det af Danisco Sugar og af den danske regering anfoerte, hvorefter Kongeriget Sverige ved efter undertegnelsen af tiltraedelsesakten at udstede lageravgiftslagen tilsidesatte det i artikel 18 i Wienerkonventionen af 23. maj 1969 om traktatretten indeholdte princip om god tro, hvorefter en stat er forpligtet til at afholde sig fra at vedtage retsakter, der beroever en traktat dens formaal og hensigt.
32 Der maa herefter gives den besvarelse, at tiltraedelsesaktens artikel 137, stk. 2, og artikel 145, stk. 2, samt traktatens artikel 39 og 40, forordning nr. 1785/81 og forordning nr. 3300/94 ikke er til hinder for, at en stat, der tiltraeder Den Europaeiske Union, umiddelbart foer sin tiltraedelse udsteder en lov om indfoerelse af en afgift paa sukker, der paa dette tidspunkt er oplagret i staten.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
33 De udgifter, der er afholdt af den svenske regering, den danske regering og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Laensraetten i Joenkoepings Laen ved kendelse af 26. januar 1996, for ret:
Artikel 137, stk. 2, og artikel 145, stk. 2, i akten vedroerende vilkaarene for Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union, samt EF-traktatens artikel 39 og 40, Raadets forordning (EOEF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den faelles markedsordning for sukker og Kommissionens forordning (EF) nr. 3300/94 af 21. december 1994 om overgangsforanstaltninger for sukker som foelge af OEstrigs, Finlands og Sveriges tiltraedelse er ikke til hinder for, at en stat, der tiltraeder Den Europaeiske Union, umiddelbart foer sin tiltraedelse udsteder en lov om indfoerelse af en afgift paa sukker, der paa dette tidspunkt er oplagret i staten.