62019CC0559
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 3. detsembril 2020 (
1
)
Kohtuasi C‑559/19
Euroopa Komisjon
versus
Hispaania Kuningriik
(Doñana loodusliku ala seisundi halvenemine)
Keskkond – Direktiiv 2000/60/EÜ – Liidu veepoliitika alane tegevusraamistik – Direktiiv 92/43/EMÜ – Looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse – Doñana looduslikul alal asuvate põhjaveekogumite seisundi halvenemine – Nende Doñana looduslikul alal asuvate põhjaveekogumite või veekogumirühmade, mille ohustatus on kindlaks tehtud, täiendava kirjelduse puudumine – Guadalquiviri valglapiirkonna vesikonna majandamiskava asjakohased põhimeetmed ja täiendavad meetmed – Erinevate looduslike elupaikade seisundi halvenemine
Sisukord
I. Sissejuhatus
II. Õiguslik raamistik
A. Veepoliitika raamdirektiiv
B. Elupaikade direktiiv
III. Kohtuasja asjaolud ja kohtueelne menetlus
IV. Nõuded
V. Õiguslik hinnang
A. Hispaania nõuded
B. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 2 sätestatud keeld põhjustada elupaikade seisundi halvenemist
1. Väite ese ja vastuvõetavus
2. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 2 kehtestatud kriteerium
3. Kohaldamine
a) Kaitstud elupaikade mõjutamine
b) Seisundi halvendamise keelu ajaline kohaldatavus
c) Asjaolu, et Hispaania ei ole väiteid ümber lükanud
4. Vahejäreldus
C. Põhjaveekogumite täiendava kirjelduse kohustus vastavalt veepoliitika raamdirektiivi artiklile 5 koostoimes II lisa punktiga 2.2.
1. Majandamiskavades esitatud kirjeldus
2. Ohtude väär hindamine 2009.–2015. aasta esimeses majandamiskavas
3. Teine majandamiskava
a) Asjaolu, et Hispaania tunnistab rikkumist
b) Põhjaveekogumite geograafiline jaotus
c) Mõõtepunktide arv
d) Lüngad põhjavee võtmise kohta antud hinnangus
4. Vahejäreldus
D. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti b alapunktis i sätestatud keeld põhjustada põhjaveekogumite seisundi halvenemist
1. Väite ese
2. Seisundi halvenemine
a) Üleminek heast seisundist halba seisundisse
b) Halva seisundi halvenemine
i) Seisundi halvenemise mõiste
ii) Argumendid põhjavee võtmise bilansi kohta
iii) Argumendid pinnavee ja maismaa-ökosüsteemide kohta
c) Seisundi halvenemise põhjendatus
3. Vahejäreldus
E. Meetmeprogrammid kooskõlas veepoliitika raamdirektiivi artikliga 11
1. Konkreetsed meetmed veepoliitika raamdirektiivis sätestatud seisundi parandamise kohustuse ja halvendamise keelu rakendamiseks
a) Seadustamine
b) Rahaliste vahendite eraldamine
c) Pinnavee juhtimine niisutamise eesmärgil
2. Kaitseala kahjustamise ärahoidmine – veevõtmine Matalascañases
3. Vahejäreldus
VI. Kohtukulud
VII. Ettepanek
I. Sissejuhatus
1.
Hispaania edelaosas asub Doñana looduslik ala, kus on kindlaks määratud olulised kaitsealad elupaikade direktiivi (
2
) ja linnudirektiivi (
3
) alusel. Seal, enamasti väljaspool neid kaitsealasid, asuvad aga ka Euroopa tähtsaimad „punaste marjade“, eelkõige maasikate tootmispiirkonnad, mille kastmiseks kasutatakse suures mahus põhjavett. Kõnealune veevõtt ületab vähemalt teatud piirkondades põhjavee taastumise, mistõttu on põhjavee tase seal juba mitu aastat alanenud.
2.
Komisjon peab seda veepoliitika raamdirektiivis (
4
) ja elupaikade direktiivis sätestatud seisundi halvendamise keeldude rikkumiseks ja on seepärast algatanud Hispaania suhtes käesoleva menetluse.
3.
Mis puudutab veepoliitika raamdirektiivi rikkumist, siis on tegemist põhjavee kvantitatiivse seisundi halvenemisega kogu Doñana piirkonnas. Kuidas tuleb siiski seoses sellega mõista seisundi halvenemise mõistet? Kas sellega on mõeldud põhjaveevarude vähenemist? Või tähendab põhjavee muutumatu kasutamine, näiteks põllumajandusmaa niisutamiseks, üksnes olemasoleva seisundi jätkumist, ilma et see veelgi halveneks? See on käesoleva menetluse keskne küsimus.
4.
Lisaks tuleb selgitada, kuidas tuleb veepoliitika raamdirektiivi kohaselt hinnata põhjavee esialgset seisundit ja milliseid meetmeid peab liikmesriik põhjavee kvantitatiivse seisundi parandamiseks võtma.
5.
Elupaikade direktiivi väidetav rikkumine ei puuduta seevastu põhjavett, mida see direktiiv otseselt ei kaitse, vaid nimetatud kaitsealadel kaitstavate elupaikade muutumist. Vaidluse all on seejuures eelkõige see, kas põhjavee taseme alanemine viib kõnealuste elupaikade kuivamiseni.
II. Õiguslik raamistik
A.
Veepoliitika raamdirektiiv
6.
Veepoliitika raamdirektiivi artiklis 1 on kindlaks määratud direktiivi eesmärk:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on kehtestada maismaa pinnavee, üleminekuvee, rannikuvee ja põhjavee kaitse raamistik, mis:
a)
hoiab ära veeökosüsteemide ning oma veevajaduse osas otseselt veeökosüsteemidest sõltuvate maismaaökosüsteemide ja märgalade seisundi halvenemist ning kaitseb ja parandab nende seisundit;
[…]
ning seeläbi aitab:
–
tagada piisavad kvaliteetse pinna- ja põhjavee varud, mida on vaja püsivaks, tasakaalustatud ja õiglaseks veekasutuseks,
– […]“.
7.
Veepoliitika raamdirektiivi artiklis 2 on muu hulgas määratletud järgmised mõisted:
„[…]
11.
põhjaveekiht – üks või mitu maa-alust kivimikihti või muud geoloogilist kihti, mis on piisavalt poorsed ja läbilaskvad, et põhjavesi saaks seal märkimisväärses ulatuses voolata või sealt saaks olulises koguses põhjavett võtta;
12.
põhjaveekogum – piiritletav põhjaveekogum põhjaveekihis või -kihtides;
[…]
26.
kvantitatiivne seisund – mõiste, mis näitab, millisel määral põhjaveekogumile avaldab mõju otsene ja kaudne veevõtt;
27.
tegelik põhjaveeressurss – põhjaveekogumi keskmine pikaajaline aastane toitumismäär, millest on lahutatud pikaajaline aastane vooluhulk, mis on vajalik sellega seotud pinnavee artiklis 4 osutatud ökoloogilise kvaliteedi alaste eesmärkide saavutamiseks, sellise vee ökoloogilise seisundi olulise halvenemise ärahoidmiseks ja sellega seotud maismaaökosüsteemide olulise kahjustumise ärahoidmiseks;
28.
hea kvantitatiivne seisund – V lisa tabelis 2.1.2 määratletud seisund;
[…]“.
8.
Veepoliitika raamdirektiivi V lisa punkt 2.1.2. kirjeldab põhjavee head kvantitatiivset seisundit järgmiselt:
„Põhjavee tase põhjaveekogumis on selline, et pikaajaline aasta keskmine veevõtumäär ei ületa olemasolevat põhjaveeressurssi.
Vastavalt sellele ei mõju põhjaveetasemele inimtekkelised muutused, mis põhjustaksid:
–
suutmatuse saavutada sellega seotud pinnavee suhtes artikli 4 alusel kehtestatud keskkonnaalaseid eesmärke,
–
märkimisväärse halvenemise sellise vee seisundis,
–
märkimisväärse kahju maismaa-ökosüsteemidele, mis sõltuvad otseselt põhjaveekogumist,
ning veetaseme muutusest tulenevad muutused vee voolusuunas võivad esineda ajutiselt või ruumiliselt piiratud alal pidevalt, ent sellised suunamuutused ei põhjusta soolase vee ega muu vee sissevoolu ega näita pidevat ja selgelt inimtegevusest põhjustatud tendentsi voolusuunas, mis tõenäoliselt võiks niisugust sissevoolu põhjustada.“
9.
Veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punktis b on sätestatud keeld põhjustada põhjavee seisundi halvenemist ja nõue põhjavee seisundit parandada:
„i)
[liikmesriigid] rakendavad […] vajalikke meetmeid saasteainete põhjavette viimise ärahoidmiseks või piiramiseks ning kõigi põhjaveekogumite seisundi halvenemise ärahoidmiseks, järgides seejuures käesoleva artikli lõikeid 6 ja 7, ilma et see piiraks lõike 8 kohaldamist ning kui artikli 11 lõike 3 punktist j ei tulene teisiti;
ii)
[liikmesriigid] kaitsevad, parandavad ja taastavad […] kõiki põhjaveekogumeid ning tagavad põhjavee võtmise ja taastumise tasakaalu, eesmärgiga saavutada põhjavee hea seisund hiljemalt 15 aasta möödumisel käesoleva direktiivi jõustumisest vastavalt V lisa sätetele, järgides seejuures lõike 4 kohaselt kindlaks määratud tähtajapikendusi ja lõigete 5, 6 ja 7 kohaldamist, ilma et see piiraks lõike 8 kohaldamist ning kui artikli 11 lõike 3 punktist j ei tulene teisiti;
iii) […]“.
10.
Veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti c kohaselt on kaitsealad hõlmatud selle direktiivi keskkonnakvaliteedialaste eesmärkidega:
„[liikmesriigid] tagavad […] kõigi normide ja eesmärkide täitmise hiljemalt 15 aasta möödumisel käesoleva direktiivi jõustumisest, kui ühenduse õigusaktides, mille alusel kaitsealad on asutatud, ei ole ette nähtud teisiti.“
11.
Veepoliitika raamdirektiivi artikli 6 ja IV lisa kohaselt hõlmab see säte muu hulgas kaitsealasid, mida käsitlevad elupaikade direktiiv ja linnudirektiiv.
12.
Veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 4 kohaselt on lubatud tähtaega pikendada, et saavutada vee hea seisundi eesmärk:
„[l]õikes 1 sätestatud tähtaegu võib pikendada veekogu eesmärkide järkjärguliseks saavutamiseks, tingimusel et veekogu seisundis ei toimu edasist halvenemist ning kui on täidetud kõik järgmised tingimused:
[…]“.
13.
Veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 7 kohaselt on olenemata põhjavee parandamise kohustuse täitmiseks sätestatud tähtaegadest teatud tingimustel lubatud keskkonnaalastest eesmärkidest kõrvale kalduda.
14.
Veepoliitika raamdirektiivi artikkel 5 sätestab vee seisundi kindlaksmääramise:
„1.   Kõik liikmesriigid tagavad, et iga valglapiirkonna kohta või iga tema territooriumile jääva rahvusvahelise valglapiirkonna osa kohta tehakse:
–
selle tunnuste analüüs,
–
ülevaade mõjust, mida inimtegevus avaldab pinnavee ja põhjavee seisundile, ning
–
veekasutuse majandusanalüüs
vastavalt II ja III lisas sätestatud tehnilistele näitajatele ning et need viiakse lõpule hiljemalt nelja aasta möödumisel käesoleva direktiivi jõustumisest.
2.   Lõikes 1 nimetatud analüüsid ja ülevaated vaadatakse uuesti üle ja vajaduse korral ajakohastatakse hiljemalt 13 aasta möödumisel käesoleva direktiivi jõustumisest ning seejärel iga kuue aasta tagant.“
15.
Veepoliitika raamdirektiivi II lisa punkt 2.1. määrab kindlaks põhjaveekogumite esialgse kirjelduse, mis eelkõige puudutab seda, „millises ulatuses neid ähvardab oht mitte vastata kõigi põhjaveekogumite suhtes artikli 4 alusel kehtestatud eesmärkidele“. Punkti 2.2. kohaselt on teatud juhtudel vajalik täiendav kirjeldus:
„Kõnealuse esialgse kirjelduse järel annavad liikmesriigid nende põhjaveekogumite või veekogumirühmade täiendava kirjelduse, mille ohustatus on kindlaks tehtud, et sellise ohu suurust täpsemalt hinnata ja teha kindlaks artikli 11 alusel nõutavad meetmed. See kirjeldus sisaldab vastavalt asjakohast teavet inimtegevuse mõju kohta ning vajaduse korral teabe järgmise kohta:
[…]
–
maapinnal asuvate süsteemide, sealhulgas maismaaökosüsteemide ja pinnaveekogude nimistu, millega põhjaveekogum on dünaamiliselt seotud,
–
põhjaveekogumi ja sellega seotud maapinnal asuvate süsteemide vahelise veevahetuse suuna ja määra hinnang,
–
piisavad andmed, et arvutada veekogu aasta keskmist pikaajalist toitumismäära,
– […]“.
16.
Veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 lõige 1 määrab kindlaks, milliseid meetmeid liikmesriigid direktiivi eesmärkide saavutamiseks võtavad:
„1.   Iga liikmesriik tagab iga valglapiirkonna või tema territooriumile jääva rahvusvahelise valglapiirkonna osa jaoks meetmeprogrammi kehtestamise, võttes arvesse artikli 5 alusel nõutavate analüüside tulemusi, et saavutada artiklis 4 kehtestatud eesmärke. […]
2.   Iga meetmeprogramm hõlmab lõikes 3 osutatud põhimeetmeid ning vajaduse korral täiendavaid meetmeid.
3.   „Põhimeetmed“ on miinimumnõuded, mida tuleb järgida, ning need koosnevad järgmisest:
a)
meetmed, mida on vaja veekaitset käsitlevate ühenduse õigusaktide rakendamiseks, sealhulgas artiklis 10 ning VI lisa A‑osas nimetatud õigusaktide alusel nõutavad meetmed;
[…]
c)
meetmed tõhusa ja püsiva veekasutuse edendamiseks, et mitte seada ohtu artiklis 4 osutatud eesmärkide saavutamist;
[…]
e)
kontroll mageda pinnavee ja põhjavee võtmise ning mageda pinnavee tõkestamise üle, sealhulgas veevõturegister või -registrid ning veevõtu ja vee tõkestamise eelloa nõue. Neid kontrollimeetmeid tuleb korrapäraselt uuesti läbi vaadata ja vajaduse korral ajakohastada. Liikmesriigid võivad vabastada kõnealustest kontrollimeetmetest veevõtu ja vee tõkestamise, mis ei avalda vee seisundile olulist mõju;
[…]
4.   „Täiendavad meetmed“ on meetmed, mis on mõeldud ja mida rakendatakse lisaks põhimeetmetele eesmärgiga saavutada artikli 4 alusel seatud eesmärgid. VI lisa B‑osas on esitatud selliste meetmete avatud nimekiri.
[…]“.
B.
Elupaikade direktiiv
17.
Elupaikade direktiivi artikli 1 punktis e on elupaikade soodne kaitsestaatus määratletud järgmiselt:
„Loodusliku elupaiga kaitsestaatust loetakse soodsaks, kui:
–
selle looduslik levila ja alad, mida see levila piires katab, on muutumatud või laienemas,
–
selle pikaajaliseks säilimiseks vajalik eriomane struktuur ja funktsioonid on praegu ja tõenäoliselt ka lähitulevikus olemas
ja
–
selle tüüpiliste liikide kaitsestaatus on soodne punkti i määratluse kohaselt;“.
18.
Elupaikade direktiivi artikli 6 lõiked 2, 3 ja 4 on alade kaitset käsitlevad keskse tähendusega sätted:
„2.   Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.
3.   Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.
4.   Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.
[…]“.
III. Kohtuasja asjaolud ja kohtueelne menetlus
19.
Doñana looduslik ala asub Pürenee poolsaare edelaosas, Hispaanias asuvas Andaluusia autonoomses piirkonnas. See hõlmab muu hulgas Doñana rahvusparki (asutatud 1969) ja Doñana loodusparki (mida nimetatakse ka Doñana keskkonna- või Preparque-looduspargiks, asutatud 1989 ja laiendatud 1997). Komisjon kandis 2006. aastal kolm tähtsat kaitseala, nimelt ZECA/LIC ES0000024 Doñana, (
5
) ZECA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste (Põhja- ja Lääne-Doñana) (
6
) ning ZEC ES6150012 Dehesa de Estero ja Montes de Moguerina (Estero deesa ja Mogueri mäed), (
7
) Vahemere biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade esialgsesse loetellu. (
8
) Esimesena nimetatud ala on alates 1987. aastast erikaitseala linnudirektiivi kohaselt. (
9
)
20.
Neil aladel on standardses andmevormis esitatud andmete kohaselt esindatud esmatähtis elupaigatüüp 3170*, vahemerelised ajutised väikeveekogud, ning elupaigatüübid 92A0, hõberemmelga (Salix alba) ja hõbepapli (Populus alba) galeriimetsad, ning 92D0, Lõuna-Euroopa veekogude kaldavõsastikud (Nerio-Tamaricetea ja Securinegion tinctoriae kooslused). Elupaigatüübid 91B0, ahtalehise saare (Fraxinus angustifolia) soojalembesed metsad, ja 9330, korgitamme (Quercus suber) metsad, on seevastu esindatud ainult kahel alal, puuduvad aga alal ZEC ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer (Estero deesa ja Mogueri mäed).
21.
Need kaitsealad hõlmavad ainult teatud osi Doñana looduslikust alast, mis on käesoleva menetluse ese. Veepoliitika raamdirektiivi kohaldamiseks oli see looduslik ala artikli 13 kohaselt nõutavas esimeses majandamiskavas, Guadalquiviri valglapiirkonna vesikonna majandamiskavas aastateks 2009–2015 (Plan Hidrológico del Guadalquivir 2009–2015) (
10
), peaaegu täielikult ühendatud Almonte-Marismase põhjaveekogumiga. (
11
) See haldusjaotus langeb suuremalt jaolt kokku samanimelise põhjaveekihiga, mis hõlmab Hispaania väite kohaselt veel ühte naabruses asuvat põhjaveekogumit. Almonte-Marismase põhjaveekogumit ei olnud kõnealuse kava artiklis 41 nimetatud ühena põhjaveekogumitest, mille puhul leiti, et nende hea kvantitatiivse seisundi eesmärk oli ohus. Pigem oli ette nähtud üldine eesmärk saavutada hea seisund 2015. aastal. (
12
)
22.
Guadalquiviri valglapiirkonna vesikonna teises majandamiskavas aastateks 2016–2021 (Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016–2021) (
13
) jaotati Almonte-Marismase põhjaveekogum osadeks. Viiest uuest põhjaveekogumist on kolm põhjaveekogumit, Almonte (ES050MSBT000055101), Marismas (ES050MSBT000055102) ja La Rocina (ES050MSBT000055105) halvas kvantitatiivses seisundis. (
14
) Kõigi kolme põhjaveetase on madal, (
15
) pealegi võetakse kahest viimati nimetatud põhjaveekogumist rohkem põhjavett, kui seda taastub. (
16
)
23.
Pärast erinevate kaebuste ja Euroopa Parlamendis küsimuse esitamist algatas komisjon uurimise, mille alusel nõudis ta 17. oktoobril 2014 Hispaanialt ELTL artikli 258 alusel seisukoha esitamist veepoliitika raamdirektiivi ja elupaikade direktiivi võimalike rikkumiste kohta seoses Doñana piirkonnas asuva põhjaveega. Pärast Hispaanialt vastuse saamist saatis komisjon samade etteheidete tõttu 29. aprillil 2016 Hispaaniale põhjendatud arvamuse ja kohustas teda puudused 29. juuniks 2016 kõrvaldama. Hoolimata Hispaania järgmistest vastustest esitas komisjon viimaks 22. juulil 2019 käesoleva hagi.
IV. Nõuded
24.
Euroopa Komisjon palub Euroopa Kohtul:
tuvastada, et kuna Hispaania Kuningriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid Doñana piirkonna põhjaveekogumite seisundi halvenemise ära hoidmiseks, ei ole andnud ohustatud põhjaveekogumite täiendavat kirjeldust, määranud kindlaks vajalikke meetmeid ega lisanud Guadalquiviri valglapiirkonna vesikonna majandamiskava meetmeprogrammi asjakohaseid põhimeetmeid ja täiendavaid meetmeid, siis on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad talle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2000. aasta direktiivi 2000/60/EÜ (millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik) artikli 4 lõike 1 punktist b koostoimes artikli 1 punktiga a ja V lisa punktiga 2.1.2; artiklist 5 koostoimes II lisa punktiga 2.2 ning artikli 11 lõikest 1, lõike 3 punktidest a, c ja e ning lõikest 4;
tuvastada, et kuna Hispaania Kuningriik ei ole võtnud asjakohaseid meetmeid, et vältida looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist, mille kaitseks on määratud alad (ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Põhja- ja Lääne-Doñana ning ZEPA ES6150012 Estero deesa ja Mogueri mäed), siis on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad talle nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõikest 2 koostoimes artikliga 7;
mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.
25.
Hispaania Kuningriik märgib kostja vastuse lõpus, et veepoliitika raamdirektiivi ja elupaikade direktiivi järgimata jätmine, mida komisjon selles menetluses ette heidab, ei ole ühelgi viisil tõendatud. Vastupidi, Hispaania on kirjeldanud viimastel aastatel kavade ja korraldusmeetmete kujul tehtud pidevaid jõupingutusi, et heastada kahjulik mõju, mida on Doñana looduskaitsealal tekitanud liidu õigusaktide vastuvõtmisele eelnenud aastakümnete jooksul tehtud tegevused.
26.
Alles vasturepliigis palub Hispaania sõnaselgelt:
tunnistada hagi vastuvõetamatuks või see vähemalt rahuldamata jätta ning
mõista kohtukulud välja hagi esitanud institutsioonilt.
27.
Pooled esitasid kirjalikud seisukohad ja osalesid 17. septembri 2020. aasta kohtuistungil.
V. Õiguslik hinnang
28.
Komisjoni hinnangul on Hispaania seoses Doñana piirkonna põhjaveega rikkunud veepoliitika raamdirektiivis sätestatud keeldu põhjustada põhjavee seisundi halvenemist ja rikkunud sellega seoses ka elupaikade direktiivis sätestatud keeldu põhjustada Doñana kaitsealadel asuvate erinevate elupaikade halvenemist. Lisaks ei ole Hispaania täitnud veepoliitika raamdirektiivist tulenevaid uurimiskohustusi ega määranud kindlaks ka meetmeid, mis on selle direktiivi kohaselt vajalikud põhjavee hea seisundi saavutamiseks.
29.
Kuigi komisjon keskendub seejuures eelkõige veepoliitika raamdirektiivile, käsitlen ma kõigepealt elupaikade direktiivi (vt selle kohta allpool jaotis B), sest selles valdkonnas on juba olemas väljakujunenud kohtupraktika seisundi halvendamise keelu kohta. Seda kohtupraktikat ei saa küll vahetult üle kanda veepoliitika raamdirektiivis sätestatud seisundi halvendamise keelu tõlgendusele (vt selle kohta allpool jaotis D), kuid see võimaldab neid vähemalt võrrelda. Enne kui asun käsitlema seisundi halvendamise keeldu, mida on nimetatud teisena, uurin siiski väidet, mis puudutab veealastest õigusnormidest Hispaaniale tulenevaid hindamiskohustusi (vt selle kohta allpool jaotis C), sest see hinnang on alus veepoliitika raamdirektiivi, sealhulgas seisundi halvendamise keelu hilisemaks ülevõtmiseks. Lõpuks käsitlen etteheiteid seoses meetmetega, mida Hispaania on Doñana piirkonnas rakendanud (vt selle kohta allpool jaotis E). Kõigepealt tuleb siiski kindlaks teha, kas Hispaania esitatud nõuded on üldse kehtivad (vt selle kohta allpool jaotis A).
A.
Hispaania nõuded
30.
Hispaania ei ole kostja vastuses esitanud ametlikke nõudeid, kuigi see menetlusdokument peab Euroopa Kohtu kodukorra artikli 124 lõike 1 punkti c kohaselt sisaldama kostja nõudeid. See, et Hispaania esitab ametlikud nõuded vasturepliigis, ei kõrvalda artikli 124 lõike 1 punkti c võimalikku rikkumist, sest artikli 126 lõike 1 kohaselt kostja vasturepliik üksnes täiendab kostja vastust. Artikli 127 lõike 1 kohaselt on menetluse käigus lubatud esitada uusi väiteid ainult juhul, kui need tuginevad õiguslikele või faktilistele asjaoludele, mis on tulnud ilmsiks menetluse käigus. Seda enam peab see kehtima nõuete suhtes.
31.
Tuleb siiski möönda, et kodukorras ei ole kehtestatud nõuete konkreetset vormi. Järelikult ei pea nõudeid esitama mitte üksnes sõnaselgelt, vaid seda võib teha ka kaudselt. Seepärast võib kostja vastuse lõpus esitatud järeldust mõista kaudse nõudena. Kuivõrd Hispaania kinnitab selles, et veepoliitika raamdirektiivi ja elupaikade direktiivi rikkumine, mida komisjon ette heidab, ei ole tõendatud, palub see liikmesriik kaudselt jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata.
32.
Vasturepliigis esitatud kohtukulude nõude kohta ei ole kostja vastuses seevastu ühtegi pidepunkti. Seega on see esitatud liiga hilja ja on seepärast vastuvõetamatu.
B.
Elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 2 sätestatud keeld põhjustada elupaikade seisundi halvenemist
33.
Komisjon on seisukohal, et kuna Hispaania ei ole võtnud asjakohaseid meetmeid, et vältida looduslike elupaikade ja liikide elupaikade seisundi halvenemist, mille kaitseks on määratud alad (ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Põhja- ja Lääne-Doñana ning ZEPA ES6150012 Estero deesa ja Mogueri mäed), siis on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõikest 2 koostoimes artikliga 7.
34.
Sellega seoses tuleb kõigepealt täpsustada väite eset ja seejärel nõudeid, millele peavad vastama tõendid selle kohta, et rikutud on elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 2, enne kui saab seda arvestades asuda hindama poolte väiteid.
1. Väite ese ja vastuvõetavus
35.
Komisjon märgib selles väites, et elupaikade direktiivi kohaselt klassifitseeritud kolmel kaitsealal on põhjavee alanemine põhjustanud teatud elupaikade seisundi halvenemist. Need alad kandis komisjon 19. juulil 2006 ühenduse tähtsusega alade loetellu, mistõttu tuleb nende suhtes elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 5 kohaselt sellest kuupäevast alates kohaldada sama direktiivi artikli 6 lõiget 2.
36.
Üks neist kaitsealadest klassifitseeriti küll juba 1987. aastal linnudirektiivi alusel ja selle suhtes kohaldati kõigepealt selle direktiivi artiklit 4 ning alates 1994. aastast kohaldati selles suhtes elupaikade direktiivi artikli 7 kohaselt sama direktiivi artikli 6 lõikes 2 sätestatud kaitset. Komisjon ei väida siiski, et kaitstavatele linnuliikidele tekitatakse otsest või kaudset kahju, mistõttu ei mängi kõnealune kaitse käesolevas menetluses rolli.
37.
Hispaania peab seda väidet vastuvõetamatuks osas, milles see puudutab ala ES6150012 Estero deesa ja Mogueri mäed, sest selle puhul on tegemist menetluse eseme laiendamisega. See ala ei asu varasema Almonte-Marismase põhjaveekogumi piirkonnas, vaid on määratud naabruses asuva põhjaveekogumi juurde. Põhjendatud arvamuses piirdus komisjon menetluse eseme puhul aga esimesena nimetatud põhjaveekogumiga.
38.
Need argumendid tuleb tagasi lükata. Komisjon märkis nimelt algusest saadik sõnaselgelt, et see ala on kohtueelse menetlusega hõlmatud. (
17
) Pealegi ei ole elupaikade direktiivi rikkumise seisukohast tähtis, kas kaitseala tuleb määrata põhjaveekogumi juurde, mis on kindlaks määratud veepoliitika raamdirektiivi rakendamise raames. Seepärast oli ja on kaitseala menetluse ese.
39.
Muu hulgas möönab Hispaania vasturepliigis, et ka naabruses asuv põhjaveekogu on osa samast geoloogilisest formatsioonist, Almonte-Marismase põhjaveekihist. Üksnes veepoliitika raamdirektiivi kohaldamise eesmärgil määratleti see Almonte-Marismase põhjaveekogumi haldusjaotusest eraldi. Kui sellest määramisest peaks tulenema arusaamatusi seoses kõnealuse väite ulatusega, siis järelikult on Hispaania need ise põhjustanud. Tegelikult puudub siiski igasugune alus eeldada, et Hispaania poolel oleks esinenud arusaamatusi.
2. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 2 kehtestatud kriteerium
40.
Komisjon heidab Hispaaniale ette, et kuna Hispaania lubas võtta põhjavett Doñana looduslikul alal, siis on Hispaania rikkunud elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 2. Selle sätte kohaselt võtavad liikmesriigid vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.
41.
Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 rikkumise tõendamiseks ei ole komisjon seejuures kohustatud tõendama põhjusliku seose olemasolu teatud tegevuse ja kaitsealade seisundi halvenemise vahel.
42.
Pigem tuleb elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 tõlgendamisel arvestada, et see säte taotleb sama kaitsetaseme tagamist nagu artikli 6 lõige 3. (
18
) Järelikult peab mõlema sätte hindamiskriteerium olema ühesugune. (
19
)
43.
Artikli 6 lõike 3 kohaselt on kava või projekt lubatud ainult juhul, kui teaduslikust seisukohast ei ole mingisugust põhjendatud kahtlust, et see ei avalda asjaomase ala kaitse-eesmärkidele kahjulikku mõju. (
20
) Selle tagamiseks tuleb artikli 6 lõike 3 esimese lause kohaselt esimeses etapis ex ante hinnata iga kava või projekti seoses tagajärgedega, mida see kaitsealale avaldab, kui on olemas asjaomase ala olulise mõjutamise võimalus. (
21
) Sellisel juhul on loa andmine võimalik ainult juhul, kui uurimine välistab, et teaduslikust seisukohast ei ole mingisugust põhjendatud kahtlust, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele kahjulikku mõju. (
22
)
44.
Kui kava või projekti tagajärgede hindamisest sellist järeldust ei tulene, piisab direktiivi artikli 6 lõike 2 rikkumise tõendamiseks sellest, kui on olemas tõenäosus, et kõnealune tegevus niisugust häirimist põhjustab. (
23
)
45.
Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 rikkumise hõlpsam tõendamine viib tagajärjeni, et rikkumise tuvastamine ei tõenda tingimata lõplikult, et kõnealune tegevus on artikliga 6 vastuolus. Pigem saab liikmesriik asjakohase hinnangu andmisega, mis vastab elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele, kõrvaldada teaduslikust seisukohast igasuguse põhjendatud kahtluse, et kõnealune tegevus avaldab kaitsealadele kahjulikku mõju. Teise võimalusena saab ta tegevust õigustada elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 alusel. (
24
)
46.
Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 selline tõlgendus kehtestab küll kontrollikohustused tegevuste puhul, mille puhul võib lõppkokkuvõttes ilmneda, et need ei avalda kaitsealadele kahjulikku mõju. See on siiski artikli 6 lõigetega 2 ja 3 ühteviisi tagatud kaitsetaseme vajalik tagajärg. Ka artikli 6 lõike 3 kohaldamisel on võimalik, et kõnealune meede ei avalda ala kaitse-eesmärkidele lõppkokkuvõttes kahjulikku mõju.
47.
See kaitsetase on siiski õigustatud ettevaatuspõhimõtte väljendusena, sest ainult nii on võimalik kindlaks teha ja vältida kavasid, projekte ja muid tegevusi, mis avaldavad aladele kahjulikku mõju. (
25
)
3. Kohaldamine
48.
Seega on käesolev väide põhjendatud, kui komisjon tõendab, et on tõenäoline, et põhjavee võtmine mõjutab oluliselt kaitstavaid elupaiku või liike kolmel nimetatud kaitsealal.
49.
Seepärast käsitlen järgnevalt kaitstud elupaikade mõjutamist (vt selle kohta allpool punkt a), seisundi halvendamise keelu ajalist kohaldatavust alates 19. juulist 2006 (vt selle kohta allpool punkt b) ja Hispaania püüet komisjoni argumendid ümber lükata (vt selle kohta allpool punkt c).
a) Kaitstud elupaikade mõjutamine
50.
Kuna elupaikade direktiiv ei kaitse põhjavett, ei kujuta põhjavee võtmine endast elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 vahetut rikkumist.
51.
Komisjon heidab Hispaaniale pigem ette, et põhjavee võtmine viib põhjavee taseme alanemiseni, mis eelkõige põhjustab esmatähtsa elupaigatüübi 3170*, vahemerelised ajutised väikeveekogud, levila, aga ka pinnaveega seotud muude elupaigatüüpide halvenemist. Seejuures on tegemist elupaigatüüpidega 92A0, hõberemmelga (Salix alba) ja hõbepapli (Populus alba) galeriimetsad, 92D0, Lõuna-Euroopa veekogude kaldavõsastikud (Nerio-Tamaricetea ja Securinegion tinctoriae kooslused), ning 91B0, ahtalehise saare (Fraxinus angustifolia) soojalembesed metsad. Lisaks nimetab komisjon elupaigatüüpi 9330, korgitamme (Quercus suber) metsad. Välja arvatud kaks viimast elupaigatüüpi, mis alal ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer (Estero deesa ja Mogueri mäed) puuduvad, esinevad need elupaigatüübid kõigil vaidlusalastel aladel. (
26
)
52.
Hispaania väidab sellele vastu, et paljud luiteveekogud ei vasta ajutiste väikeveekogude elupaigatüübile. Seepärast on selle elupaigatüübi halvenemise põhjustamine tegelikult välistatud. See argument piirdub siiski pelkade oletustega, mis ei ole kooskõlas komisjoni esitatud teadusuuringute ja Hispaania poolt standardses andmevormis esitatud andmetega kaitsealade kohta ega põhine iseseisvatel tõenditel. Seega tuleb lähtuda kõnealuse elupaigatüübi levilatest.
53.
Kahes uuringus (
27
), mille komisjon on esitanud, ja uuringutes (
28
), millele ta on viidanud, on esitatud hüpotees, et väikeveekogud sisaldavad põhjavee liigsest võtmisest põhjustatud põhjaveetaseme alanemise tõttu järjest harvem vett ja sõltuvad nüüd eelkõige sademetest. Seepärast mõjutavad põuaperioodid neid rohkem. Teatis, mille esitas Hispaania Consejo Superior de Investigaciones Científicas (teadusuuringute juhtiv nõukogu) Andaluusia ombudsmanile, kinnitab seda. (
29
) Ka ühes Hispaania esitatud uuringus peetakse võimalikuks, et Matalascañase kuurordi lähedal asuvate püsivate ja ajutiste väikeveekogude kahjustamine on põhjustatud seal põhjavee võtmisest. (
30
)
54.
Peale selle väidab komisjon, et põhjavee võtmine kahjustaks nimetatud teisi elupaiku kaitsealadel, mis sõltuvad pinnaveest. Komisjon tugineb seejuures erinevatele uuringutele, mis näitavad, et neid elupaiku muudetakse liigsest veevõtmisest tingitud põhjavee alanemisega ebasoodsalt, näiteks nii, et tõrjutakse välja niiskusest sõltuvat taimestikku. (
31
)
55.
Lõpuks mainib komisjon negatiivset mõju elupaigatüübile 9330, korgitamme (Quercus suber) metsad. (
32
)
56.
Seega on komisjon esitanud teaduslikult põhjendatud tõendid selle kohta, et põhjavee võtmine on alandanud põhjavee taset ja et sellest tuleneb tõenäosus, et nimetatud kaitsealadel asuvate elupaigatüüpide levilatele avaldatakse negatiivset mõju.
57.
Hispaania väidab vastu, et põhjavesi on eelkõige ajutiste väikeveekogude kaitse seisukohast vähese tähtsusega, kuna neid toidab eelkõige vihmavesi. Isegi kui see väide on õige, ei tähenda see siiski, et põhjavee tase ei mängi mingit rolli. See roll on vihmavaestel perioodidel suure tähtsusega, sest need veekogud täituvad siis ainult põhjaveest.
58.
Seega ei lükanud Hispaania ümber komisjoni argumente tõenäosuse kohta, et põhjavee võtmine Doñana looduslikul alal avaldab kaitsealadel asuvatele kaitstavatele elupaikadele kahjulikku mõju.
b) Seisundi halvendamise keelu ajaline kohaldatavus
59.
Hispaania väidab komisjonile siiski vastu ka seda, et põhjaveega seotud probleemid Doñana looduslikul alal tekkisid juba enne seda, kui kohaldatavaks muutus elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2.
60.
Selles argumendis sisaldub väga oluline vastuväide. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 2 sätestatud keeld põhjustada elupaikade halvenemist hõlmab ainult sellist halvenemist, mis on tekkinud pärast selle sätte kohaldatavaks muutumist, käesolevas kohtuasjas seega pärast 19. juulit 2006. See, kas kaitsealadel asuvaid elupaiku on varem hävitatud või on põhjustatud nende seisundi halvenemist, ei ole selle õigusnormi kohaldamise seisukohast seevastu esialgu tähtis. See peab paika eelkõige põhjavee alanemise puhul, mis on tingitud enne seisundi halvendamise keelu kohaldamist põhjavee võtmisest, mis käesoleval juhul vaieldamatult aset leidis.
61.
Samuti ei kehtesta seisundi halvendamise keeld automaatselt kohustust põhjavee võtmist, mida on varem tehtud, vähendada või see peatada. On tõsi, et selline meede tõstaks põhjavee taset ja seega olukord paraneks. Seisundi halvendamise keeld ei ole siiski parandamiskohustus. Seepärast ei kohusta see kaitstavate elupaikade seisundit parandama.
62.
Järelikult tuleb komisjoni argumendid tagasi lükata osas, milles need nõuavad meetmeid selliste elupaikade taastamiseks või parandamiseks, mille halvenemine – nagu Hispaania korduvalt märgib – on põhjustatud ammu enne elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 kohaldatavaks muutumist.
63.
Kui selline pidev tegevus nagu põhjavee võtmine kaitstavate elupaigatüüpide või liikide levilate seisundit siiski veelgi halvendab, saab elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 2 kohaldada. Kaitseala seisund on selle tegevuse tõttu küll teatud mõttes juba halvenenud, kuid see varasem halvenemine piirdub enne kaitseala määratlemist aset leidnud halvenemisega. Kaitsealade seisundi uus halvenemine rikub seevastu seisundi halvendamise keeldu.
64.
Kaalutlused, mis puudutavad õiguskindlust ja õiguspärast ootust teatud tegevuse jätkumise suhtes, seda järeldust ei muuda. Teatud juhul õigustavad need elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt sama direktiivi artikli 6 lõikest 2 kõrvalekaldumist (
33
), aga ei muuda seisundi halvendamise mõistet. (
34
)
65.
Enamik uuringuid, mida komisjon on esitanud või millele viidanud, puudutavad kas aega enne 19. juulit 2006, seega aega enne elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 kohaldatavaks muutumist, või ei sisalda täpset teavet selle kohta, millal asjaomane halvenemise põhjustamine aset leidis. Seega ei nähtu neist uuringutest, et halvenemise põhjustamist, mis on neis kindlaks tehtud, tuleb pidada selle sätte rikkumiseks.
66.
Siiski pakub üks 2016. aastal avaldatud artikkel, mille kohaselt on põhjavee võtmine rohkem kui kahe aastakümne jooksul viinud põhjavee järkjärgulise alanemiseni, tõepoolest pidepunkte selle kohta, et põhjavee seisund on alates 19. juulist 2006 halvenenud. (
35
) Sama sisuga on Andaluusia ombudsmanile esitatud teatis, mille kohaselt iseloomustas Doñana põhjaveekihti ja selle ümbrust aastatel 1994–2015 negatiivne suundumus, kusjuures põhjaveekiht alanes aastas märkimisväärselt, nimelt 1,13%, mis on tunduvalt suurem alanemisest, mis on põhjustatud sademete hulga muutumisest asjaomases piirkonnas. (
36
) Vähemalt viimase üheksa aasta jooksul oli ajal, mil selline areng toimus, elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2 kolme kaitseala suhtes kohaldatav.
67.
Lisaks kirjeldatakse Hispaania ametiasutuste koostatud Põhja- ja Lääne-Doñana kaitseala majandamiskavas, mida komisjon oma vastuses hindab, kaldapiirkonnas asuvate elupaikade kaitsestaatust põhjavee taseme alandamise tõttu „ebasoodsa ja halvana“. (
37
) Tulenevalt soodsa kaitsestaatuse määratlusest, mis on esitatud elupaikade direktiivi artikli 1 punktis e, tähendab see, et alad, mis elupaiku levila piires katavad, kahanevad ja nende pikaajaline säilimine on kahtluse all. Seega lähtuvad Hispaania ametiasutused ise sellest, et kõnealuste elupaikade seisund halveneb põhjavee edasise alanemise tõttu veelgi.
68.
Seega on komisjon piisavalt tõendanud, et on olemas tõenäosus, et praegu Doñana looduslikul alal põhjavee võtmine on alates 19. juulist 2006 põhjustanud kolmel kaitsealal asuvate kaitstavate elupaikade halvenemist.
c) Asjaolu, et Hispaania ei ole väiteid ümber lükanud
69.
Nüüd on põhimõtteliselt Hispaania ülesanne lükata ümber väited selle tõenäosuse kohta. Kuna elupaikade direktiivi artikli 6 lõiked 2 ja 3 tagavad sama kaitsetaseme, peab seejuures kehtima kriteerium, mille kohaselt tuleb kava hinnata seoses tagajärgedega, mida need avaldavad ala kaitse-eesmärkidele direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaselt. (
38
) Seega on teatud tegevus lubatud vaid tingimusel, et pädevad asutused on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele püsivat kahjulikku mõju. Nii on see juhul, kui teaduslikust seisukohast ei ole mingisugust põhjendatud kahtlust sellise mõju puudumises. (
39
)
70.
Seetõttu peab Hispaania välistama igasuguse teaduslikust seisukohast põhjendatud kahtluse, et põhjavee võtmise praeguse tava jätkamine on kaitsealadel asuvate kaitstavate elupaikade jaoks ohutu.
71.
Hispaania tugineb sel eesmärgil eelkõige kahele muule uuringule, millest siiski ainult ühe on ta esitanud Euroopa Kohtule. See uuring kinnitab pealegi just nimelt seda, et paljud väikeveekogud on seotud põhjaveega ja neid mõjutab põhjaveetaseme alanemine. (
40
)
72.
Teine uuring (
41
) ei ole kahjuks kättesaadav, kuid tõendab andmete kohaselt, mille Hispaania esitas kohtueelses menetluses, ainult seda, et juba mitusada aastat on Doñana luidete piirkonnas toimunud pikaajaline looduslik areng, mida iseloomustab laguunide kuivamine ja kadumine. Selline areng ei välista siiski seda, et põhjavee edasine võtmine mõjutab nimetatud elupaiku veelgi.
73.
Seepärast ei ole Hispaania komisjoni väiteid ümber lükanud. Pigem oleks vaja ammendavat teaduslikku hinnangut, milles tehakse kindlaks kohad, kus esinesid komisjoni mainitud elupaigatüübid kolmel kaitsealal alates 19. juulist 2006, ja välistatakse, et vastupidi komisjoni tõenditele avaldas põhjavee võtmine neile kahjulikku mõju. (
42
)
74.
Lõpuks tugineb Hispaania sotsiaal-majanduslikele huvidele põhjavee võtmise jätkamise vastu. Sellised huvid võivad kaitsealadele kahjuliku mõju avaldamist tõepoolest põhjendada kriteeriumide alusel, mis on sätestatud elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 4. (
43
) Kõnealune põhjendus seab siiski kõigepealt tingimuseks, et asjakohaselt hinnataks põhjavee võtmise mõju asjaomastele kaitsealadele ning järgitaks muid selles sättes kehtestatud tingimusi. (
44
) Praegu puudub ainuüksi juba asjakohane hinnang, mistõttu ei ole ka need Hispaania argumendid veenvad. Pealegi oleks Hispaania pidanud olukorras, kus on kahjustatud esmatähtsat elupaigatüüpi 3170*, vahemerelised ajutised väikeveekogud, küsima elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 teise lõigu kohaselt ka komisjoni arvamust.
4. Vahejäreldus
75.
Seega tuleb tuvastada, et kuna Euroopa Komisjon on tõendanud, et põhjavee võtmise tõttu on kaitstavaid elupaigatüüpe kaitsealadel ZEPA/LIC ES0000024 (Doñana), ZEPA/LIC ES6150009 (Põhja- ja Lääne-Doñana) ning ZEPA ES6150012 (Estero deesa ja Mogueri mäed) alates 19. juulist 2006 tõenäoliselt oluliselt kahjustatud, siis on Hispaania Kuningriik rikkunud direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõiget 2.
C.
Põhjaveekogumite täiendava kirjelduse kohustus vastavalt veepoliitika raamdirektiivi artiklile 5 koostoimes II lisa punktiga 2.2.
76.
Teise väitega heidab komisjon Hispaaniale ette, et see on vääralt kohaldanud veepoliitika raamdirektiivi artikli 5 lõiget 1 koostoimes II lisa punktiga 2.2., kuna ei ole täiendavalt kirjeldanud Doñana piirkonna põhjaveekogumeid, mille puhul esineb oht, et ei suudeta saavutada artiklis 4 kehtestatud keskkonnakvaliteedialaseid eesmärke.
77.
Veepoliitika raamdirektiivi artikli 5 lõike 1 kohaselt tagavad kõik liikmesriigid, et iga valglapiirkonna kohta tehakse ülevaade mõjust, mida inimtegevus avaldab pinnavee ja põhjavee seisundile vastavalt II ja III lisas sätestatud tehnilistele näitajatele ning et need viiakse lõpule hiljemalt nelja aasta möödumisel käesoleva direktiivi jõustumisest, seega 22. detsembriks 2004. Artikli 5 lõige 2 sätestab, et lõikes 1 nimetatud analüüsid ja ülevaated vaadatakse uuesti üle ja vajaduse korral ajakohastatakse hiljemalt 13 aasta möödumisel käesoleva direktiivi jõustumisest, seega 22. detsembriks 2013, ning seejärel iga kuue aasta tagant.
78.
Veepoliitika raamdirektiivi II lisa punktis 2.1. on kindlaks määratud esialgse kirjelduse üksikasjad. Punkt 2.2. sätestab, et kõnealuse esialgse kirjelduse järel annavad liikmesriigid nende põhjaveekogumite täiendava kirjelduse, mille ohustatus on kindlaks tehtud. Sellega peavad nad sellise ohu suurust täpsemalt hindama ja tegema kindlaks artikli 11 alusel nõutavad meetmed.
1. Majandamiskavades esitatud kirjeldus
79.
Komisjon märgib selle väite toetuseks kõigepealt, et Hispaania hindas 2009.–2015. aasta majandamiskavas vääralt ohtu, et on rikutud veepoliitika raamdirektiivi artiklit 4, kuna ta märkis selles dokumendis, et Almonte-Marismase põhjaveekogum on heas seisundis. Kõnealuseid lünki ei ole 2016.–2021. aasta majandamiskavas täidetud. Komisjon möönab, et jagamine viieks põhjaveekogumiks, millest kolm on halvas kvantitatiivses seisundis, võimaldab anda olukorrale parema hinnangu. Sellest hoolimata esineb ikka veel puudusi.
80.
On üllatav, et komisjon, kes kritiseerib põhjaveekogumite kirjeldust, lähtub majandamiskavade sisust. Kirjeldus ja majandamiskava on nimelt eraldiseisvad dokumendid, mida käsitlevad erinevad sätted, nimelt veepoliitika raamdirektiivi artikkel 5 ja artikkel 13, ja mille suhtes kehtivad erinevad nõuded. Eelkõige tuleb kirjeldus koostada mõni aasta enne majandamiskava avaldamist ja see on majandamiskava sisu aluseks. Sellest tulenevalt viitab 2009.–2015. aasta majandamiskava ka varasematele dokumentidele, mis sisaldavad vee seisundi esimest hinnangut, (
45
) ja Hispaania viitab vasturepliigis veepoliitika raamdirektiivi artikli 5 alusel koostatud esimesele aruandele, mis avaldati aastatel 2004 ja 2005.
81.
Hispaania ei väida siiski, et komisjon kritiseerib valesid dokumente, vaid märgib, et ta on veepoliitika raamdirektiivi artiklit 5 järginud mõlemas majandamiskavas, mida komisjon kritiseerib.
82.
See teguviis ei ole kooskõlas veepoliitika raamdirektiivi artikliga 5, sest kirjeldused tuleb esitada mitu aastat enne majandamiskavade avaldamist. Tähtaja rikkumist komisjon aga ette ei heida.
83.
Seega tuleb komisjoni vastuväiteid üksikasjalikult käsitleda ja vajaduse korral kontrollida, kas majandamiskavad võimaldavad need väited ümber lükata.
2. Ohtude väär hindamine 2009.–2015. aasta esimeses majandamiskavas
84.
Asjaolud, mille üle vaidlust ei ole, näitavad, et Hispaania on 2009.–2015. aasta majandamiskava raames vääralt hinnanud ohtu, et ei suudeta saavutada veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 kehtestatud eesmärke.
85.
Kolm põhjaveekogumi osa on nimelt teise majandamiskava kohaselt halvas kvantitatiivses seisundis, olgugi et Almonte-Marismase põhjaveekogum oli esimese majandamiskava kohaselt 2015. aastal heas seisundis.
86.
Selle tagajärje tekkimise oht oli Hispaaniale ka teada, kuna juba 2004. aastal soovitas Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana (Doñana piirkonna ruumilise planeerimise kava) tuvastada, et põhjaveekihist võetakse liigselt vett. Repliigis nimetab komisjon veel kahte Hispaania aruannet aastatest 2008 ja 2009. (
46
) Ka Hispaania ise märgib, et ohtu, et ei suudeta saavutada keskkonnakvaliteedialaseid eesmärke, on käsitletud veepoliitika raamdirektiivi artikli 5 kohaselt nõutavas esimeses aruandes aastatest 2004 ja 2005. (
47
) Kokkuvõttes vastab see oht ka Hispaania korratud argumentidele, mille kohaselt on kõnealune seisund põhjustatud põhjavee võtmisest, mida on Doñana piirkonnas juba pikka aega tehtud.
87.
Hispaania märgib, et tuginedes üldistele kriteeriumidele ja võrdlusele Hispaania muudes piirkondades valitseva olukorraga, jõuti esimese majandamiskava koostamisel järeldusele, et ohtu ei esine. Arvestades varasemaid sedastusi, mida ei ole vaidlustatud, ei ole see argument aga piisav, et näidata, et Hispaania võis esimeses majandamiskavas õigustatult välistada ohu, et keskkonnakvaliteedialaseid eesmärke ei suudeta saavutada. Eelkõige ei ole selleks piisav, kui tuvastada, et Almonte-Marismase põhjaveekogum tervikuna on heas kvantitatiivses seisundis. Nagu komisjon repliigis õigesti rõhutab, on täiendav kirjeldus vajalik juba siis, kui esineb oht, et asjaomane ala on halvas seisundis. Selline oht oli aga olemas juba teadmiste tõttu põhjaveekogumi nende osade kohta, mille puhul hiljem tõendati, et need on halvas seisundis.
88.
Seega tuleb tuvastada, et kuna Hispaania ei teinud direktiivi II lisa punkti 2.1. kohaselt kindlaks ohtu, et ei suudeta saavutada keskkonnakvaliteedialaseid eesmärke, ega esitanud II lisa punkti 2.2. kohaselt täiendavat kirjeldust, siis on ta esimeses majandamiskavas rikkunud veepoliitika raamdirektiivi artiklit 5.
3. Teine majandamiskava
89.
Põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel 29. juunil 2016 kehtis siiski juba 8. jaanuaril 2016 vastu võetud 2016.–2021. aasta majandamiskava.
90.
ELTL artikli 258 teise lõigu kohaselt võib liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise hagi esitada üksnes siis, kui asjaomane liikmesriik ei ole järginud põhjendatud arvamust tähtaja jooksul, mille komisjon on määranud. (
48
) Samuti tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis esineva olukorra alusel. (
49
)
91.
Erandkorras võib olla võimalik ette heita toimunud rikkumisi, millel on kaugeleulatuv mõju. (
50
) Käesoleval juhul avaldab veepoliitika raamdirektiivi artikli 5 rikkumine iseenesest mõju siiski ainult nii kaua, kuni Hispaania on võtnud vajalikud meetmed.
92.
Seepärast saab Euroopa Kohus veepoliitika raamdirektiivi artikli 5 rikkumise tuvastada üksnes juhul, kui viidatud sättega on vastuolus ka teine majandamiskava.
93.
Sellega seoses väidab komisjon, et Hispaania tunnistas teise majandamiskava puudusi, põhjaveekogumite geograafiline jaotus on puudulik, mõõtepunkte on liiga vähe ja põhjavee võtmise hinnang on ebatäielik. Põhjendatud on siiski vaid viimane etteheide.
a) Asjaolu, et Hispaania tunnistab rikkumist
94.
Repliigis väljendab komisjon seisukohta, et Hispaania on rikkumist tunnistanud. Seejuures tugineb komisjon sellele, et Guadalquiviri hüdrograafiakonföderatsioon (Confederación Hidrográfica del Guadalquivir) on algatanud menetluse, et selgitada kolme kõnealuse põhjaveekogumi puhul, mis on halvas kvantitatiivses seisundis, „ohtu, et ei suudeta saavutada head kvantitatiivset seisundit“. Ei ole siiski selge, et kõnealune riigisisese õiguse kohaselt nõutav selgitus vastab täiendavale kirjeldusele veepoliitika raamdirektiivi II lisa punkti 2.2. kohaselt või et ilma selgituseta selline kirjeldus puuduks.
b) Põhjaveekogumite geograafiline jaotus
95.
Käesolevas kohtuasjas vaidlustab komisjon kõigepealt põhjaveekogumite geograafilise jaotuse. Komisjon ei selgita aga, miks kujutab see jaotus endast veepoliitika raamdirektiivi rikkumist, ega seda, miks oleks see takistanud põhjavee seisundi nõuetekohast hindamist. Seepärast ei ole see väide veenev.
c) Mõõtepunktide arv
96.
Peale selle on komisjon seisukohal, et põhjaveekogumite kirjeldus põhineb ebapiisavatel teaduslikel andmetel, nimelt liiga väikesel hulgal mõõtepunktidel.
97.
Komisjon jätab siiski märkimata, millistele veepoliitika raamdirektiivi artiklis 5 ja II lisas esitatud nõuetele Hispaania seiremeetmed ei vasta. Erisätted vee seisundi seire kohta, artikkel 8 ja V lisa punkt 2.2., jäetakse üleüldse mainimata.
98.
Lisaks ei ole veenvad ka esitatud tõendid väidetava rikkumise kohta.
99.
Komisjon tugineb väidetavatele sedastustele, mis on esitatud teises tegevuskavas ja aastaid 2012–2013 käsitlevas uuringus. Nendest tuleneb eelkõige, et La Rocina ja Marismas de Doñana põhjaveekogumite jaoks ei ole ühtegi põhjavee taseme mõõtepunkti ning kõigi viie põhjaveekogumi jaoks on kokku vaid umbes 20 mõõtepunkti. Ainult neli neist on rajatud enne 2015. aastat.
100.
Komisjon ei ole aga vastuolus Euroopa Kohtu kodukorra artikli 57 lõikega 4 esitanud kõnealuseid dokumente ega ka täpsustanud, kus need sedastused on esitatud. Lisaks viitab ta abstraktselt Hispaania valitsuse veebiportaalile, mis võimaldab juurdepääsu geograafilisele teabele, ilma et ta selgitaks, kuidas kõnealuses portaalis seda teavet leida.
101.
Seepärast ei ole komisjon täitnud tõendamiskohustust, mis tal on ELTL artikli 258 alusel esitatud hagi raames. (
51
)
102.
Kõnealune argument on pealegi vastuolus ka komisjoni mainitud uuringuga, mille esitas Hispaania kostja vastuses. Nimetatud uuringus on märgitud, et sel ajal olemas olnud Almonte-Marismase põhjaveekogumit seiratakse 174 mõõtepunktis. Sealsete mõõtepunktide arv on palju suurem kui muudes Hispaania piirkondades. (
52
)
103.
Hispaania vaidleb muu hulgas sellele väitele vastu ja märgib, et kogu Doñana piirkonnas kasutatakse põhjavee taseme määramiseks koguni 290 mõõtepunkti, mida on palju rohkem kui Guadalquiviri kogu ülejäänud valglapiirkonnas. 170 neist mõõtepunktidest näitavad aegridu kuni 1994. aastani.
104.
Sellele argumendile on komisjon jätnud vastamata.
105.
Komisjoni kriitika mõõtepunktide kohta tuleb seepärast tervikuna tagasi lükata.
d) Lüngad põhjavee võtmise kohta antud hinnangus
106.
Lõpuks väidab komisjon, et andmed põhjavee võtmise kohta põhinevad hinnangutel, mis on esitatud 2008. aastast pärinevas uuringus, milles ei arvestata põhjavee ebaseaduslikku võtmist ja selle võtmist joogivee jaoks, eelkõige rannikul turismiga seotud eesmärkidel.
107.
Hispaania rõhutab seevastu kõnesoleva uuringu kvaliteeti ja märgib vasturepliigis, et joogivee jaoks võtmise maht 5 hm3 aastas on väike võrreldes põllumajandusega seotud eesmärkidel põhjavee võtmisega, mille maht on 107 hm3 aastas. Komisjoni konkreetsetele etteheidetele, mis puudutavad hinnangut põhjavee ebaseaduslikule võtmisele, Hispaania aga ei vasta, vaid piirdub koosmõjus kolmanda väitega Euroopa Kohtule hinnangu esitamisega ebaseaduslikult niisutatavate alade (1100 hektarit) suuruse ja selle põhjal ebaseaduslike kaevude arvu (500) kohta.
108.
Need Hispaania argumendid ei ole piisavad komisjoni etteheite ümberlükkamiseks. Põhjaveekogumi kirjeldus, hinnangu andmine ohule, et põhjaveekogum on halvas kvantitatiivses seisundis ning meetmete väljatöötamine hea seisundi saavutamiseks seavad tingimuseks põhjavee võtmise täieliku ja õige hindamise. Seepärast tuleb arvesse võtta ka joogivee võtmist, mis moodustab siiski 4–5% seaduslikust veevõtmisest põllumajandusega seotud eesmärkidel. Eelkõige tuleb ebaseaduslikku veevõtmist vähemalt hinnata ja nõuetekohaselt arvesse võtta. Ilma nende teguriteta ei saa põhjaveekogumi seisundit õigesti hinnata ega prognoosida, kas meetmed põhjavee hea kvantitatiivse seisundi saavutamiseks ja eelkõige ebaseadusliku veevõtu vastu võitlemiseks on piisavad.
4. Vahejäreldus
109.
Kuna Hispaania ei ole põhjavee võtmise hindamisel arvestanud selle võtmist joogivee tarbeks ja ebaseaduslikku veevõtmist, siis on ta rikkunud veepoliitika raamdirektiivi artikli 5 lõiget 1 koostoimes II lisa punktiga 2.2.
D.
Veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti b alapunktis i sätestatud keeld põhjustada põhjaveekogumite seisundi halvenemist
110.
Hagiavalduse esimeses väites heidab komisjon Hispaaniale ette, et Hispaania ei ole võtnud vajalikke meetmeid, et ära hoida põhjaveekogumite seisundi halvenemine Doñana looduslikul alal.
1. Väite ese
111.
Põhjavee puhul rakendavad liikmesriigid veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti b alapunkti i kohaselt vajalikke meetmeid põhjaveekogumite seisundi halvenemise ärahoidmiseks (seisundi halvendamise keeld). Lisaks kaitsevad, parandavad ja taastavad liikmesriigid artikli 4 lõike 1 punkti b alapunkti ii kohaselt kõiki põhjaveekogumeid eesmärgiga saavutada hiljemalt 2015. aasta lõpuks põhjavee „hea seisund“ (seisundi parandamise kohustus).
112.
Käesolev väide puudutab üksnes seisundi halvendamise keeldu. Sellel on veepoliitika raamdirektiiviga kehtestatud menetluse igas etapis siduv mõju (
53
), kuid see ei kehtinud – vastupidi komisjoni arvamusele – siiski juba 22. detsembril 2003, mil lõppes veepoliitika raamdirektiivi ülevõtmise tähtaeg. Pigem on see liikmesriikidele olnud siduv alles alates 22. detsembrist 2009, kuupäevast, millest alates olid liikmesriigid kohustatud koostama ja kohaldama direktiivis ette nähtud majandamiskavasid. (
54
)
113.
Lisaks tuleb täpsustada, et komisjoni etteheide puudutab üksnes asjaomaste veekogude kvantitatiivse seisundi halvenemist, mida komisjon seostab põhjavee võtmisega. Kõnealuste dokumentide kohaselt esineb küll probleeme ka põhjavee keemilise seisundi puhul, eelkõige nitraadireostuse tõttu, kuid sellega seoses ei ole komisjon etteheiteid esitanud.
114.
Lõpuks tuleb märkida, et tuvastatud puuduste tõttu Doñana loodusala põhjavee seisundi kirjelduses tekib kahtlus, kas Hispaania on rakendanud vajalikke meetmeid põhjaveekogumite seisundi halvenemise ärahoidmiseks. Nii esimeses majandamiskavas esitatud tervikuna väär hinnang kui ka põhjavee ebaseadusliku võtmise arvesse võtmata jätmine näivad sellega seoses olulistena. Lisaks raskendab eelkõige viimati nimetatud lünk põhjavee seisundi muutumise igakülgset hindamist. Komisjon ei ole aga seda seost halvenemise põhjustamise etteheite puhul esile toonud, mistõttu ei ole see käesoleva menetluse ese.
2. Seisundi halvenemine
115.
Seisundi halvenemise tõendamiseks viitab komisjon ühest küljest põhjavee kvantitatiivse seisundi hindamise muudatustele kahes esimeses majandamiskavas ja teisest küljest argumentidele põhjavee võtmise kohta.
a) Üleminek heast seisundist halba seisundisse
116.
Komisjoni esimene arutluskäik on seotud asjaoluga, et Hispaania tunnistas 2016.–2021. aasta majandamiskavas kolme põhjaveekogumi kvantitatiivset halvenemist võrreldes 2009.–2015. aasta kavaga. Kõnealust esimest ajavahemikku puudutavas kavas mainiti nimelt põhjavee head kvantitatiivset seisundit Doñana piirkonnas, kuid teist ajavahemikku käsitlevas kavas viidati selle piirkonna kolme asjasse puutuva põhjaveekogumi halvale seisundile.
117.
Nõustuda tuleb argumendiga, et üleminek heast seisundist halba seisundisse kujutab endast halvenemist.
118.
Käesolev areng ei tõenda veel siiski põhjaveekogumi seisundi halvenemist. Erinev hinnang kvantitatiivsele seisundile põhineb nimelt sellel, et esimesel perioodil hinnati Almonte-Marismase põhjaveekogumit, teisel perioodil oli see aga jaotatud viide põhjaveekogumi osasse, millest kolm olid halvas seisundis.
119.
Ei ole ühtegi viidet sellele, et need põhjaveekogumid olid enne osadeks jaotamist paremas seisundis. Pigem räägivad mõlema poole esitatud faktilised argumendid selle poolt, et kõnealused põhjaveekogumid olid halvas seisundis juba esimesel perioodil ja enne seda, kuid selle tõttu, et need olid ühendatud kahe muu põhjaveekogumiga üheksainsaks suureks põhjaveekogumiks, (
55
) oli see varjatud, seega „lahjendatud“.
120.
Nii märgib komisjon repliigis, et juba enne esimese majandamiskava vastuvõtmist kaaluti võimalust klassifitseerida kogu Almonte-Marismase põhjaveekogumi seisund halvaks. Sellega on kooskõlas Hispaania argument, mille kohaselt tuleneb nende põhjaveekogumite seisund maakasutusest, mis toimus juba enne veepoliitika raamdirektiivi kohaldatavaks muutumist.
121.
Seega ei tõenda see komisjoni argument põhjaveekogumi seisundi halvenemist.
b) Halva seisundi halvenemine
122.
Järelikult tuleb uurida, kas komisjon on tõendanud, et kolme põhjaveekogu halb seisund on veelgi halvenenud.
i) Seisundi halvenemise mõiste
123.
Sel eesmärgil tuleb kõigepealt selgitada, millistel tingimustel on tegemist põhjaveekogumi halva kvantitatiivse seisundi halvenemisega veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti b alapunkti i tähenduses.
124.
Euroopa Kohus on seni üksnes sedastanud, et ka halvas seisundis olevate põhjaveekogumite seisund võib veelgi halveneda (
56
) ja et künnis, mille ületamisel on tegemist veekogu seisundi halvenemise ärahoidmise kohustuse rikkumisega, peab olema võimalikult madal. (
57
)
125.
Lisaks tuleb meelde tuletada, et kõnealusel seisundi halvendamise keelul on teistsugune kaitse ese kui elupaikade direktiivis sätestatud seisundi halvendamise keelul. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 kohaselt kaitstakse teatud elupaiku ja liike; veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti b alapunktis i sätestatud seisundi halvendamise keeluga, mis on käesoleva asja ese, kaitstakse seevastu ainult põhjaveekogumi kvantitatiivset seisundit. Seetõttu ei tulene direktiivi artikli 6 lõike 2 juba kindlaks tehtud rikkumisest tingimata, et rikutud on veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti b alapunkti i.
126.
Põhjaveekogumi kvantitatiivse seisundi halvenemist võib komisjoniga nõustudes loogiliselt seostada sellega, et põhjavee hulk, seega maapõues oleva põhjavee tase on muutunud. Sellest tulenevalt kujutaks endast selle alanemine, seega põhjavee hulga vähenemine, kvantitatiivse seisundi halvenemist. Selliselt mõistetuna keelaks seisundi halvendamise keeld võtta rohkem põhjavett, kui seda taastub. See on 2016.–2021. aasta majandamiskava kohaselt nii vähemalt kahes asjaomases põhjaveekogumis. (
58
)
127.
Põhjavee liigse võtmise lõpetamine on siiski juba eesmärk, mida järgib veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti b alapunkti ii kohane parandamiskohustus, mille rikkumist komisjon ette ei heida. Selle kohaselt tuleb nimelt tagada põhjavee võtmise ja taastumise tasakaal. Nimetatud tasakaal on pealegi vastavuses V lisa punkti 2.1.2. esimeses lauses esitatud määratlusega hea kvantitatiivse seisundi kohta, mis tuleb parandamiskohustuse kohaselt luua.
128.
Oleks siiski vastuoluline, kui seadusandja oleks seisundi halvendamise keeluga ja parandamiskohustusega kehtestanud kaks kohustust, mis mõlemad keelavad põhjavee võtmise määral, mis ületab põhjavee taastumist.
129.
Seda vastuolu näitlikustavad nimetatud kahe kohustuse rakendamise tähtajad. Erinevalt seisundi halvendamise keelust, mida tuleb järgida juba alates 2009. aasta lõpust, tuli parandamiskohustust täita alles 2015. aastal. Lisaks lubab artikli 4 lõige 4 teatud tingimustel pikendada nimetatud üleminekuaega kuni 2027. aastani ja kõnealuse pikendamise võimalust Hispaania ka kasutab.
130.
Järelikult ei saa seisundi halvendamise keeld nõuda põhjavee võtmise vähendamist sel määral, et saavutataks tasakaal põhjavee võtmise ja taastumise vahel, seega võetaks vähem vett, kui seda taastub. Mainitud keeld võib nõuda ainult seda, et ei võetaks veel rohkem vett kui varem, et vältida halva seisundi edasist halvendamist.
131.
Seevastu põhjavee taseme lihtsat alanemist, seega põhjaveevarude vähenemist ei tule veel pidada halvenemiseks. Selline alanemine või vähenemine on nimelt paratamatu tagajärg, kui põhjavett võetakse suuremal määral, kui seda taastub.
132.
Arutluskäik selle kohta, mil viisil toimuks endiselt halva seisundi parandamine, kinnitab seda tulemust. Sellise paranemise puhul ei saa piirduda sellega, et põhjavee võtmist vähendatakse määrani, mil põhjavesi taastub, sest siis oleks juba saavutatud hea kvantitatiivne seisund. Pigem tuleb põhjavee võtmise iga vähendamist käsitada parandamisena, isegi kui endiselt võetakse rohkem vett, kui seda juurde tuleb. Siiski väheneks ka sellisel juhul põhjavee tase suure tõenäosusega veelgi. Hispaania märgib muu hulgas, et paranemise juhtumeid esines tänu suure põllumajandusettevõtte sulgemisele.
133.
Seega viivad nii hea kvantitatiivse seisundi määratlus kui ka seisundi halvendamise keelu ja parandamiskohustuse vaheline suhe vähem loogilise järelduseni, et ainuüksi põhjavee taseme alanemine ega põhjavee liigne võtmine põhjaveekogumist, mis ei ole heas kvantitatiivses seisundis, ei anna alust väita, et põhjaveekogumi seisund on halvenenud.
134.
Halva seisundi edasine halvenemine eeldaks pigem praeguse veedefitsiidi suurenemist, seega suurenevat ülemäärast kasutamist.
135.
Käesolev juhtum näitab, et selline kitsas arusaam seisundi halvendamise keelust on suure tõenäosusega tingitud seadusandja majanduslikest kaalutlustest. Nagu Hispaania kardab, oleks põhjavee ülemäärase võtmise viivitamatu lõpetamine 2009. aastal nimelt põhjustanud märkimisväärset kahju, seda eelkõige põllumajanduses. Üleminekuajad võimaldavad seevastu otsida lahendusi, mis võtavad arvesse põllumajanduse huve, näiteks pinnavee juhtimist teistest piirkondadest või tehnilisi meetmeid vee säästmiseks. Seejuures on seisundi halvendamise keelu eesmärk vältida kahjulike tavade levikut, näiteks põhjavee võtmise suurendamist uute alade niisutamiseks.
136.
Hea kvantitatiivse seisundi määratluse täiendus veepoliitika raamdirektiivi V lisa punkti 2.1.2. teises lauses ei muuda seisundi halvendamise keelu kitsendavat tõlgendust. Viidatud sätte kohaselt ei mõju heas seisundis olevale põhjaveekogumile inimtekkelised muutused, mis (eelkõige) põhjustaksid:
–
suutmatuse saavutada sellega seotud pinnavee suhtes artikli 4 alusel kehtestatud keskkonnaalaseid eesmärke,
–
märkimisväärse halvenemise sellise vee seisundis,
–
märkimisväärse kahju maismaa-ökosüsteemidele, mis sõltuvad otseselt põhjaveekogumist.
137.
Lisaks on määratluse selles osas juttu veel muutustest põhjavee voolusuunas, kuid selliseid muutusi käesoleval juhul ei käsitleta.
138.
Nimetatud tunnused on olemuselt kvalitatiivsed ja täiendavad kvantitatiivset käsitust, mis on esitatud veepoliitika raamdirektiivi V lisa punkti 2.1.2. esimeses lauses. Põhjaveekogum, mille puhul on rikutud ühte neist kriteeriumidest, on olenemata kvantitatiivsest käsitusest halvas seisundis.
139.
Siiski ei või pinnavee ja maismaa-ökosüsteemide seisundi halvenemise juhtumeid, mida on nimetatud veepoliitika raamdirektiivi V lisa punkti 2.1.2. teises lauses, võrdsustada asjaomase põhjaveekogumi kvantitatiivse seisundi halvenemisega. Need võivad omakorda rikkuda muid liidu õiguses sätestatud seisundi halvendamise keelde, näiteks veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti a alapunktis i sätestatud keeldu põhjustada pinnavee seisundi halvenemist või elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 2 sätestatud keeldu põhjustada kaitsealadel asuvate elupaikade halvenemist. Põhjaveekogumite seisundi puhul on selline halvenemine aga üksnes märk sellest, et põhjaveekogu on halvas seisundis.
140.
Sedalaadi märgid tõendavad eelkõige, et põhjaveekogumi kvantitatiivne seisund halveneb nii, et see läheb heast seisundist üle halba seisundisse. Samuti ei saa välistada, et teatud juhtudel võivad need märku anda juba halvas kvantitatiivses seisundis oleva põhjaveekogumi seisundi edasisest halvenemisest. Pinnavee ja maismaa-ökosüsteemide seisundi lihtne halvenemine ei ole siiski piisav, sest sellega tuleb põhjaveetaseme edasisel alanemisel arvestada. See kehtib nii põhjavee muutumatul kujul võtmise korral kui ka juhul, mil põhjavee tase alaneb aeglasemalt, sest selle võtmist juba vähendatakse. Pigem viitab pinnavee ja maismaa-ökosüsteemide seisundi halvenemine põhjavee kvantitatiivse seisundi halvenemisele üksnes siis, kui see süveneb nii kiiresti, et tuleb eeldada põhjavee ülemäärase võtmise suurenemist.
ii) Argumendid põhjavee võtmise bilansi kohta
141.
Mis puudutab põhjavee ülemäärast võtmist, siis on alust eeldada pidevat ülemäärast kasutamist, kuid ei ole tõendatud, et ülemäärane kasutamine suureneb. Ent ainult ülemäärase kasutamise suurenemine annaks alust väita, et seisundi halvendamise keeldu on rikutud. (
59
)
142.
Komisjon tugineb Hispaania ametiasutuste mitmesugustele dokumentidele, näiteks Guadalquiviri hüdrograafiakonföderatsiooni aruandele Doñana piirkonna põhjaveekihtide seisundi kohta veemajandusaastatel 2015–2016. Konföderatsioon hoiatas oma järeldustes, et „põhjaveevarude kasutamise praeguse taseme ja viisi säilitamine […] ohustaks põhjaveekihi ja sellest sõltuvate maismaaökosüsteemide head seisundit, nagu näitab asjaolu, et kolm viiest põhjaveekogumist, millest süsteem koosneb, ei saavuta head kvantitatiivset seisundit“. (
60
) Samuti tegi ombudsman (Defensor del Pueblo de España) 10. augusti 2018. aasta otsuses konföderatsioonile ettepaneku kuulutada Almonte, Marismase ja Rocina põhjaveekogumid ülekasutatud põhjaveekihiks ning võtta vesikondade, veevarude erinevate planeerimisvahendite, põllumajandusliku tegevuse ja loodusalade kaitse koordineerimiseks vastu ühine tegevuskava, et tagada loodusvarade säästev kasutamine. (
61
) Vastusena sellele ettepanekule algatas konföderatsioon pärast seda, kui kumbki pool oli esitanud oma argumendid, menetluse, et kuulutada viiest põhjaveekogumist kolme puhul välja oht, et „ei suudeta saavutada head kvantitatiivset seisundit“.
143.
Kostja vastuses ei vaidle Hispaania sellele komisjoni argumendile vastu, vaid rõhutab tungivalt, et olemasolevad probleemid tekkisid veepoliitika raamdirektiivi kohaldamisele eelnenud perioodil ning et pädevad asutused on juba teinud märkimisväärseid jõupingutusi olukorra parandamiseks.
144.
Hispaania on aga vähemalt Rocina ja Marismase põhjaveekogumite puhul nimetanud, et veevõtmine ületab olemasoleva põhjaveevaru, nimelt 34% ja 7% võrra. Komisjon väidab oma repliigis, et Hispaania poolt kostja vastuses esitatud aruannetest põhjaveekihi seisundi kohta aastatel 2013–2017 nähtub selle ülemäärane kasutamine. Hispaania tunnistab vasturepliigis, et põhjavesi kolmes halvas seisundis olevas põhjaveekogumis väheneb rohkem, kui seda võiks oodata üksnes väiksema sademete hulga tõttu.
145.
See argument tähendab – sarnaselt paljude viidetega elupaikade direktiivi kohasele seisundi halvendamise keelule (
62
) –, et vähemalt kolm põhjaveekogumit on halvas seisundis. Samamoodi nagu elupaikade direktiivi kohase seisundi halvendamise keelu puhul ei tähenda halb seisund siiski, et seisund on halvenenud asjasse puutuva perioodi kestel. (
63
) Hispaania leiab vastupidi, et mitmes punktis on kõnealune seisund juba paranenud.
146.
Kokkuvõttes ei ole komisjon seega tõendanud, et põhjavee ülemäärase võtmise ulatus suureneb.
iii) Argumendid pinnavee ja maismaa-ökosüsteemide kohta
147.
Peale selle on komisjon seisukohal, et pinnavee ja maismaa-ökosüsteemide seisund on halvenenud, mis tõendab põhjaveekogumi kvantitatiivse seisundi halvenemist.
148.
Seejuures viitab ta eelkõige elupaikade halvenemisele, mis annab alust väita, et rikutud on elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 kohast keeldu põhjustada elupaikade halvenemist. (
64
)
149.
Sellega näitab komisjon aga üksnes seda, et on alust eeldada asjaomaste põhjaveekogumite halba seisundit, kuid mitte seda, et see seisund veelgi halveneb.
150.
Seepärast tuleb ka need komisjoni argumendid ja seega etteheide halvenemise kohta tervikuna tagasi lükata.
c) Seisundi halvenemise põhjendatus
151.
Juhuks, kui Euroopa Kohus teeb siiski kindlaks, et vaidlusaluste põhjaveekogumite kvantitatiivne seisund on halvenenud, tuleb käsitleda selle põhjendatust.
152.
Hispaania märgib, et 2016.–2021. aasta majandamiskavas on ta rakendanud veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 4 kohast erandit ja selle alusel pikendanud artikli 4 lõike 1 punktis b sätestatud keskkonnakvaliteedialaste eesmärkide saavutamist aastani 2022 või 2027. See on vajalik, kuna nitraadidirektiivi ei järgita piisavalt ja kuna põllumajandusmaa pindala ei ole võimalik vähendada. (
65
)
153.
Nagu komisjon kohtuistungil õigesti selgitas, ei ole see argument käesoleva väite seisukohast tähtis, sest põhjavee seisundi halvenemist ei saa põhjendada veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõikega 4. See tuleneb juba seisundi halvendamise keelust, mis on sätestatud artikli 4 lõike 1 punkti b alapunktis i. Viidatud sätte kohaselt tuleb kõnealust keeldu rakendada, järgides seejuures artikli 4 lõikeid 6 ja 7, ilma et see piiraks artikli 4 lõike 8 kohaldamist ning kui artikli 11 lõike 3 punktist j ei tulene teisiti. Erinevalt artikli 4 lõike 1 punkti b alapunkti ii kohasest parandamiskohustusest ei ole seal artikli 4 lõiget 4 siiski mainitud. Lisaks sätestab artikli 4 lõige 4, et üleminekuaega võib pikendada ainult tingimusel, et veekogu seisundis ei toimu edasist halvenemist.
154.
Seepärast saab seisundi halvenemist põhjendada ainult veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 7 alusel. (
66
) Sellele põhjendusele ei ole Hispaania oma selgituste kohaselt, mida ta kohtuistungil esitas, siiski sõnaselgelt tuginenud. Seepärast ei ole vaja selle tingimusi põhjalikumalt analüüsida.
155.
Juhul kui Euroopa Kohus peaks tuvastama põhjavee seisundi halvenemise, ei ole see halvenemine seega põhjendatud.
3. Vahejäreldus
156.
Arvestades seisundi halvendamise keelu kohaldamist puudutavaid kaalutlusi, tuleb selle keelu rikkumist puudutav etteheide siiski tagasi lükata.
E.
Meetmeprogrammid kooskõlas veepoliitika raamdirektiivi artikliga 11
157.
Kolmandas väites leiab komisjon viimaks, et kuna Hispaania ei ole lisanud Guadalquiviri valglapiirkonna vesikonna majandamiskavasse asjakohaseid põhimeetmeid ja täiendavaid meetmeid, siis on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 lõikest 1, lõike 3 punktidest a, c ja e ning lõikest 4.
158.
Veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 lõike 1 kohaselt tagab iga liikmesriik iga valglapiirkonna või tema territooriumile jääva rahvusvahelise valglapiirkonna osa jaoks meetmeprogrammi kehtestamise, võttes arvesse artikli 5 alusel nõutavate analüüside tulemused, et saavutada artiklis 4 kehtestatud eesmärke.
159.
Veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 lõike 3 punktides a, c ja e on nimetatud teatud põhimeetmeid, mida kõnealused meetmeprogrammid peavad hõlmama. Lõige 4 käsitleb täiendavaid meetmeid, mis on mõeldud ja mida rakendatakse lisaks põhimeetmetele.
160.
Samamoodi nagu veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 sätestatud eesmärgid puudutavad sellesse väitesse koondatud etteheited erinevaid küsimuste komplekse.
161.
Komisjoni peamine etteheide puudutab teatud meetmeid asjasse puutuvate põhjaveekogumite hea kvantitatiivse seisundi saavutamiseks, seega veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti b alapunkti ii kohase parandamiskohustuse rakendamist. Need argumendid ei ole aga veenvad (vt selle kohta allpool jaotis 1).
162.
Lisaks kehtestab veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkt c aga elupaikade direktiivis käsitletud kaitsealadega seotud kohustusi, mida tuleb veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 raames samuti arvestada. Komisjoni etteheide kuulub sellesse kategooriasse. See on põhjendatud (vt selle kohta allpool jaotis 2).
1. Konkreetsed meetmed veepoliitika raamdirektiivis sätestatud seisundi parandamise kohustuse ja halvendamise keelu rakendamiseks
163.
Pooled vaidlevad põhjavee kvantitatiivse seisundi parandamiseks ette nähtud eri meetmete üle, kuid see diskussioon ei ole meetmeprogrammi tervikuna hindamiseks asjakohane. Kõnealune programm peab nimelt võimaldama saavutada hea seisund kehtestatud tähtaegade raames. Selle üle, kuidas liikmesriik selle tulemuse saavutab, otsustab ta ise, tingimusel et ta ei riku liidu õigusest tulenevaid erikohustusi.
164.
Kui komisjon peab asjaomast programmi ebapiisavaks, peab ta järelikult tõendama, et meetmed on tervikuna ebapiisavad. Pidepunkti sellise etteheite tegemiseks annab näiteks juba tuvastatud asjaolu, et rikutud on veepoliitika raamdirektiivi artiklit 5, sest põhjaveekogumi kohta esitatud ebatäieliku teabe alusel ei ole võimalik välja töötada asjakohaseid meetmeid. Seda komisjoni etteheited siiski ei puuduta.
165.
Pigem kritiseerib komisjon konkreetseid meetmeid, ilma et ta tõendaks, et need puudused kogumina muudavad võimatuks veepoliitika raamdirektiivi artiklis 4 sätestatud eesmärkide saavutamise. Konkreetseid meetmeid saab komisjon aga eraldi vaidlustada põhimõtteliselt ainult muude sätete rikkumise tõttu. Selle kohta komisjoni siiski etteheiteid ei esita ega tugine ka erinõuetele, mis võiksid tuleneda veepoliitika raamdirektiivi artikli 11 lõike 3 punktidest a, c ja e ning lõikest 4.
166.
Ainuüksi juba seepärast on see väide põhjendamatu.
167.
Ainult juhuks, kui Euroopa Kohus seda seisukohta ei jaga ja vastuväiteid kaitsealasid mittepuudutavate konkreetsete meetmete vastu siiski analüüsib, käsitlen seda väidet järgnevalt. Asjakohane ei ole siiski argument, mis puudutab perioodi pärast põhjendatud arvamuse esitamise tähtaja lõppemist 29. juunil 2016. (
67
)
a) Seadustamine
168.
Komisjon vaidleb vastu sellele, et Hispaania andis alade niisutamise loa esimest korda pärast seda, kui neid 2004. aastal juba niisutati. Juba tookordne veevõtmine oli liiga suur ning seda ei peaks nüüd samas mahus lõplikult kinnitama.
169.
Sellega ajab komisjon küsimuse, mil määral tunnustab riigisisene õigus õigustatud huvi niisutamise põhimõttelise jätkamise vastu, siiski segamini küsimusega, kas ja kuidas tuleb niisutamist tervikuna vähendada. Kui Hispaania seadustab olemasoleva praktika esimest korda antud loaga, ei tähenda see siiski, et niisutamist ei ole nõuetekohaselt vähendatud. Nii saab Hispaania veekasutust siiski vähendada näiteks selliselt, et ta – nagu see vähemalt ühel korral oli – omandab põllumajandusmaad ja jätab selle harimata. Seevastu ei ole tingimata vajalik, et nõuetekohane vähendamine toimuks just nende põllumajandustootjate kahjuks, kellel ei ole veel ametlikku luba, kuid kes võivad riigisisese õiguse alusel tugineda õiguspärasele ootusele niisutamise jätkamise suhtes.
b) Rahaliste vahendite eraldamine
170.
Komisjon kritiseerib ka rahaliste vahendite eraldamist. 50% olemasolevast eelarvest on ette nähtud niisutuskavade parandamiseks ja konsolideerimiseks, kuid üksnes 0,34% ebaseaduslike kaevude sulgemiseks ja 1,12% järelevalveks. Komisjon ei märgi siiski, milliste kriteeriumide alusel tuleb rahaliste vahendite asjakohast jaotust kontrollida, rääkimata sellest, et ta oleks tõendanud nende kriteeriumide rikkumist.
171.
Hispaania argumendid kontrollimeetmete ja karistusmeetmete kohta pärast põhjendatud märkuste esitamise tähtaja lõppemist tõendavad muu hulgas, et on korraldatud suures mahus kontrollreide ja rikkumiste eest on määratud karistusi.
c) Pinnavee juhtimine niisutamise eesmärgil
172.
Lisaks heidab komisjon ette ka seda, et Hispaania näeb põhjavee võtmise vähendamiseks ette pinnavee juhtimise naabruses asuvatest piirkondadest. Komisjoni erinevad vastuväited selle meetme kohta ei ole kokkuvõttes siiski põhjendatud.
173.
Mis puudutab komisjoni seisukohta, et sellise meetme rakendamine viib üksnes tagajärjeni, et see põhjustab halvenemist muudes piirkondades, siis ei saa välistada, et see kriitika on põhjendatud. Komisjon ei tee siiski etteheiteid pinnavee halvenemise kohta ega tõenda seda.
174.
Lisaks väidab komisjon, et see meede ei paranda põhjavee keemilist seisundit. Teadaolevalt ei ole keemilist seisundit puudutav rikkumine siiski käesoleva menetluse ese. Pealegi ei välista need argumendid, et Hispaania võtab muid vajalikke meetmeid põhjavee keemilise seisundi parandamiseks.
175.
Veenev ei ole komisjoni argument, et põhjaveest sõltuvate ökosüsteemide seisund vee juhtimise tagajärjel ei parane. Juhul kui pinnavee juhtimine vähendaks põhjavee tarbimist ja aitaks nõrgumise tõttu võib-olla koguni kaasa põhjavee tekkimisele, oleks see neile ökosüsteemidele nimelt kasulik.
176.
Lisaks kinnitab komisjon, et sellise juurdevooluga arvestades on võetud veel rohkem põhjavett, ning viitab seoses sellega ajutisele loale 504 hektari suuruse põllumajandusmaa niisutamiseks. Hispaania esitatud andmete kohaselt, mida ei ole vaidlustatud, on seejuures tegemist juba niisutatud aladega, mille niisutamine üksnes seadustati.
177.
Lõpuks esitab komisjon vastuväite, et vee juhtimiseks vajalik infrastruktuur ei ole veel kättesaadav. Meetmeprogrammi laadi tõttu tuleb seda siiski rakendada järk-järgult, et teatud ajal saavutada taotletud tulemus.
2. Kaitseala kahjustamise ärahoidmine – veevõtmine Matalascañases
178.
Lisaks heidab komisjon ette, et puuduvad meetmed probleemide lahendamiseks, mis on seotud veevõtmisega Matalascañase tarbeks.
179.
See koht asub kaitseala ZEPA/LIC ES0000024 (rannikuäärne Doñana) vahetus naabruses ja on tihedalt seotud turismiga. Sealne veevõtmine 2,5 hm3 aastas ei ole veevõtmise kogumahuga võrreldes küll eriti suur, kuid mitmes teadusuuringus nimetatakse seda võimaliku põhjusena, miks on halvenenud selles piirkonnas asuva esmatähtsa elupaigatüübi 3170*, vahemerelised ajutised väikeveekogud, levilad. (
68
)
180.
Selline elupaikade direktiivi alusel kaitstud elupaigatüüpide kahjustamine on meetmeprogrammi seisukohast vastavalt veepoliitika raamdirektiivi artiklile 11 tähtis, kuna liikmesriigid peavad veepoliitika raamdirektiivi artikli 4 lõike 1 punkti c, artikli 6 ja IV lisa kohaselt lisaks üldistele veekvaliteedialastele eesmärkidele täitma ka kõik asjaomaste kaitsealadega seotud normid ja eesmärgid 2015. aastaks. Seega peab meetmeprogrammi esemeks olema ka selliste kaitsealuste elupaigatüüpide nagu ajutiste väikeveekogude juba tuvastatud halvenemise lõpetamine. (
69
)
181.
See erikohustus erineb kohustusest võtta meetmeid vee hea seisundi saavutamiseks üldiselt, kuna see nõuab teatud elupaikade kaitset kindlaks määratud kaitsealadel. See, et komisjon jättis esitamata põhjused, miks ei ole võetud meetmed tervikuna piisavad, et saavutada Doñana loodusala põhjavee hea kvantitatiivne seisund, seda erikohustust seega ei puuduta.
182.
Pigem on sellega seoses piisav, et komisjon on juba tõendanud elupaikade direktiivi kohaselt kaitsealadel kaitstavate elupaikade olulise kahjustamise tõenäosust. See tõenäosus puudutab eelkõige Matalascañase lähedal asuva elupaigatüübi 3170*, vahemerelised ajutised väikeveekogud, levilaid.
183.
Hispaania esitab vastuseks neile argumentidele uuringu, millest nähtub, et Matalascañases toimuv veevõtmine ei avalda negatiivset mõju teatud väikeveekogule, Santa Ollala laguunile. See tõdemus ei välista siiski, et kahjustatakse muid ajutisi väikeveekogusid, mis asuvad asjaomasele kohale lähemal või sõltuvad muudest põhjaveevooludest.
184.
Seepärast oleks Hispaania pidanud programmis kehtestama asjakohased meetmed, et takistada kaitstavate elupaikade halvenemist põhjavee võtmise tõttu.
185.
Kahtlused halvenemise suhtes ei õigusta seevastu meetmetest täielikku loobumist. Pigem oleks esimene asjakohane meede olnud kaitstavate elupaigatüüpide kahjustamise hindamine (
70
), mida nimetati juba seoses elupaikade direktiivis sätestatud seisundi halvendamise keelu rikkumisega. See võiks näidata, kas on vaja rakendada muid meetmeid.
3. Vahejäreldus
186.
Kuna Hispaania ei ole lisanud 2016.–2021. aasta majandamiskava meetmeprogrammi meetmeid, et hoida ära kaitsealal ZEPA/LIC ES0000024 (Doñana) asuvate kaitstavate elupaikade halvenemist veevõtmise tõttu Matalascañase tarbeks, siis on Hispaania rikkunud veepoliitika raamdirektiivi artiklit 11 koostoimes artikli 4 lõike 1 punktiga c.
VI. Kohtukulud
187.
Komisjoni nõuetel kohtukulude kohta ja asjaolul, et Hispaania ei esita nõudeid kohtukulude kohta, ei ole praktilist mõju. Seda seetõttu, et Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 3 kohaselt jäävad kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks, nagu see on käesolevas kohtuasjas.
VII. Ettepanek
188.
Eelnevale tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1.
Kuna Euroopa Komisjon on tõendanud, et põhjavee võtmise tõttu on kaitstavaid elupaigatüüpe kaitsealadel ZEPA/LIC ES0000024 (Doñana), ZEPA/LIC ES6150009 (Põhja- ja Lääne-Doñana) ning ZEPA ES6150012 (Estero deesa ja Mogueri mäed) alates 19. juulist 2006 tõenäoliselt oluliselt kahjustatud, siis on Hispaania Kuningriik rikkunud direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõiget 2.
2.
Kuna Hispaania Kuningriik ei ole põhjavee võtmise hindamisel arvestanud selle võtmist joogivee tarbeks ja ebaseaduslikku veevõtmist, siis on Hispaania Kuningriik rikkunud direktiivi 2000/60/EÜ (millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik) artikli 5 lõiget 1 koostoimes II lisa punktiga 2.2.
3.
Kuna Hispaania Kuningriik ei ole lisanud Guadalquiviri valglapiirkonna vesikonna 2016.–2021. aasta majandamiskava (Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016–2021) meetmeprogrammi meetmeid, et hoida ära kaitsealal ZEPA/LIC ES0000024 (Doñana) asuvate kaitstavate elupaikade halvenemist veevõtmise tõttu Matalascañase tarbeks, siis on Hispaania Kuningriik rikkunud direktiivi 2000/60 artiklit 11 koostoimes artikli 4 lõike 1 punktiga c.
4.
Ülejäänud osas jäetakse hagi rahuldamata.
5.
Euroopa Komisjon ja Hispaania Kuningriik kannavad ise oma kohtukulud.
(
1
)	Algkeel: saksa.
(
2
)	Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT 1992, L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102), mida on muudetud nõukogu 13. mai 2013. aasta direktiiviga 2013/17/EL (ELT 2013, L 158, lk 193).
(
3
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. novembri 2009. aasta direktiiv 2009/147/EÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (ELT 2010, L 20, lk 7), mida on muudetud nõukogu 13. mai 2013. aasta direktiiviga 2013/17/EL (ELT 2013, L 158, lk 193).
(
4
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2000. aasta direktiiv 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik (EÜT 2000, L 327, lk 1; ELT eriväljaanne 15/05, lk 275), mida on muudetud komisjoni 30. oktoobri 2014. aasta direktiiviga 2014/101/EL (ELT 2014, L 311, lk 32).
(
5
)	https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES0000024&release=10
(
6
)	https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES6150009&release=10
(
7
)	https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES6150012&release=10
(
8
)	2006/613/EÜ: komisjoni 19. juuli 2006. aasta otsus, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu Vahemere biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade loetelu (teatavaks tehtud numbri K(2006) 3261 all) (ELT 2006, L 259, lk 1).
(
9
)	https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES0000024&release=10, punkt 1.7.
(
10
)	Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir (Boletín Oficial del Estado nr 121, 21.5.2013, osa. I, lk 38229).
(
11
)	TABLA T.II.1. – Nr. 0551.
(
12
)	TABLA T.VI.5.
(
13
)	Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro (Boletín Oficial del Estado nr 16, 19.1.2016, I osa, lk 2972).
(
14
)	Teise majandamiskava VII lisa, lk 68, ja lisa 3.
(
15
)	Teise majandamiskava VII lisa, lk 60 (La Rocinat ei ole selles tabelis nimetatud, kuid see nähtub tabelist, lk 68, ja lisast 3).
(
16
)	Teise majandamiskava VII lisa, lk 56.
(
17
)	Vt nt seisukoha esitamise ettepaneku punktid 79 ja 83 (hagi lisa A.1, lk 72 ja 73) ning põhjendatud arvamuse punktid 58 ja 62 (hagi lisa A.3, lk 187 ja 188).
(
18
)	4. märtsi 2010_. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑241/08, EU:C:2010:114, punkt 30 ja 24. novembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, punkt 142).
(
19
)	Vt minu ettepanek kohtuasjades komisjon vs. Bulgaaria (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, punkt 86) ja komisjon vs. Kreeka (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:105, punkt 40).
(
20
)	7. septembri 2004. aasta kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 59); 8. novembri 2016. aasta kohtuotsus Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, punkt 42) ja 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 120).
(
21
)	7. septembri 2004. aasta kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 43); 17. aprilli 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (Białowieża mets) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 111) ja 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 134).
(
22
)	17. aprilli 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (Białowieża mets) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 114) ja 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 120).
(
23
)	24. novembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, punkt 142); 14. jaanuari 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2016:8, punkt 58) ja 10. novembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punkt 29). Vt ka 14. jaanuari 2016. aasta kohtuotsus Grüne Liga Sachsen jt (C‑399/14, EU:C:2016:10, punkt 42) ning 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus Coöperatie Mobilisation for the Environment jt (C‑293/17 ja C‑294/17, EU:C:2018:882, punkt 85).
(
24
)	Vt minu ettepanek kohtuasjades komisjon vs. Bulgaaria (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, punkt 86) ja komisjon vs. Kreeka (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:105, punkt 40) ning artikli 6 lõike 4 kohta 24. novembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, punktid 156 ja 192) ning 10. novembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punkt 30).
(
25
)	7. septembri 2004. aasta kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 58) ja 17. aprilli 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (Białowieża mets) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 118).
(
26
)	Vt eespool punkt 20.
(
27
)	Díaz Paniagua, C., „Funcionalidad de los sistemas acuáticos temporales de Doñana en la conservación de flora y fauna“, Oficina de Coordinación de la Investigación, Estación Biológica de Doñana, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Resultados de la Investigación en el Espacio Natural De Doñana, 2009, lk 42–48, (hagi lisa A.14, lk 528) ning Manzano, M. ja Custodio, E., „El acuífero de Doñana y su relación con el medio natural“, García-Novo, F. ja Marín, C. (ed.) Doñana, Agua y Biosfera, Confederación hidrográfica del Guadalquivir, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2016, lk 133–142 (hagi lisa A.21, lk 932).
(
28
)	Díaz-Paniagua, C. ja Aragonés, D., „Permanent and temporary ponds in Doñana National Park (SW Spain) are threatened by desiccation“, Limnetica, 34 (2): 407–424 (2015), Bustamante, J., Aragonés, D. ja Afán. I., „Effect of Protection Level in the Hydroperiod of Water Bodies on Doñana’s Aeolian Sands“, Remote Sensing 8, 867 (2016).
(
29
)	Hagi lisa A.26, lk 1259.
(
30
)	Tragsatec, Seguimiento por teledetección de la superficie inundada de las lagunas de los mantos eólicos de Doñana y de la masa vegetal de su entorno (mai 2016), lk 53, (kostja vastuse lisa B.9, lk 1195 (1247)).
(
31
)	Trick, Th. ja Custodio, E., „Hydrodynamic characteristics of the western Doñana Region (area of El Abalario), Huelva, Spain“, Hydrogeology Journal 2004, 12: 321–335, Custodio, E., Manzano, M. ja Montes, C. (2008), „Perspectiva general del papel y gestión de las aguas subterráneas en el Área de Doñana, Sudoeste de España“, Boletín Geológico y Minero, 119(1): 81–92 (hagi lisa A.22, lk 943) ning Custodio E., Manzano M. ja Montes C., Las aguas subterráneas en Doñana: Aspectos ecológicos y sociales, Agencia Andaluza del Agua, Consejería de Medio Ambiente (2009) (hagi lisa A.23, lk 956).
(
32
)	Custodio jt (2009) (viidatud eespool 31. joonealuses märkuses, lk 192 (lk 1147)).
(
33
)	Vt eespool punkt 45 ja minu ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Bulgaaria (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, punkt 134).
(
34
)	Vt 9. juuli 2020. aasta kohtuotsus Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein (C‑297/19, EU:C:2020:533, punkt 48) ja kohtujurist Sharpstoni ettepanek kohtuasjas Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2009:440, punkt 59 jj, eelkõige punkt 65).
(
35
)	Viidatud eespool 27. joonealuses märkuses, lk 142 (hagi lisade lk 943).
(
36
)	Viidatud eespool 29. joonealuses märkuses, lk 1261.
(
37
)	Plan de Gestión de la Zona Especial de Conservación Doñana Norte y Oeste (ES6150009) (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, nr 103, 31.5.2019, lk 85 (lk 219)).
(
38
)	Vt eespool punktid 42 ja 44.
(
39
)	7. septembri 2004. aasta kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 59); 8. novembri 2016. aasta kohtuotsus Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, punkt 42) ja 17. aprilli 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (Białowieża mets) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 117).
(
40
)	Viidatud eespool 30. joonealuses märkuses, lk 7 ja 13
(
41
)	Sousa Martín, A. ja García Murillo, P., Historia ecológica y evolución de las lagunas peridunales del Parque Nacional de Doñana. Serie Técnica „Naturaleza y Parques Nacionales“, Editada por el Organismo Autónomo Parques Nacionales, Ministerio de Medio Ambiente.
(
42
)	Vt nõuete kohta, millele selline kontroll peab vastama, 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus Holohan jt (C‑461/17, EU:C:2018:883, punktid 37–40).
(
43
)	Vt 24. novembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, punktid 156 ja 192) ning 10. novembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punkt 30), samuti minu ettepanek kohtuasjades komisjon vs. Bulgaaria (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, punkt 134) ja komisjon vs. Kreeka (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:105, punkt 58).
(
44
)	20. septembri 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:532, punkt 83); 17. aprilli 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (Białowieża mets) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 191) ning 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 150).
(
45
)	Memoria, mai 2013, jaotis 1.2.4.1. (lk 3).
(
46
)	Instituto Geológico y Minero de España, „Evaluación de impactos de las extracciones en el acuífero de Almonte Marismas en la zona del Plan Especial de ordenación de los regadíos de la Corona Forestal de Doñana“, (2009) (hagi lisa A.5) ja Hispaania Consejo Superior de Investigaciones Científicase (teadusuuringute juhtiv nõukogu) teatis Andaluusia ombudsmanile (lisa A.26).
(
47
)	Vasturepliigi punkt 70.
(
48
)	31. märtsi 1992. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑362/90, EU:C:1992:158, punkt 9); 27. oktoobri 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑525/03, EU:C:2005:648, punkt 13) ja 18. mai 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (saarmas) (C‑221/04, EU:C:2006:329, punktid 22 ja 23).
(
49
)	16. detsembri 1997. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑316/96, EU:C:1997:614, punkt 14); 6. detsembri 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑456/05, EU:C:2007:755) ja 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Austria (tsiviilinsenerid, patendivolinikud ja veterinaararstid) (C‑209/18, EU:C:2019:632, punkt 48).
(
50
)	27. märtsi 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (OTIF) (C‑620/16, EU:C:2019:256, punktid 43–52).
(
51
)	Vt 10. novembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punkt 112).
(
52
)	Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, Informe del estado de la Masa de agua subterránea Almonte-Marismas – Año hidrológico 2012–2013, märts 2014, lk 5 (kostja vastuse lisa B.2, lk 89).
(
53
)	28. mai 2020. aasta kohtuotsus Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punktid 72 ja 73).
(
54
)	11. septembri 2012. aasta kohtuotsus Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias jt (C‑43/10, EU:C:2012:560, punktid 53 ja 56) ning 4. mai 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Austria (Schwarze Sulm) (C‑346/14, EU:C:2016:322, punkt 49).
(
55
)	Vt selle kohta eespool, punktid 21 ja 22.
(
56
)	1. juuli 2015. aasta kohtuotsus Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 69) ja 28. mai 2020. aasta kohtuotsus Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punktid 97, 98 ja 110).
(
57
)	1. juuli 2015. aasta kohtuotsus Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 67) ja 28. mai 2020. aasta kohtuotsus Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punkt 101).
(
58
)	Vt eespool, punkt 22.
(
59
)	Vt eespool, punkt 134.
(
60
)	Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, Informe de estado de los acuíferos del entorno de Doñana – Año hidrológico 2015–2016, aprill 2017 (hagi lisa A.15 (lisade lk 674)).
(
61
)	Sugerencia: Protección del agua subterránea de Almonte, Marismas y Rocina, en Doñana. Declaración de acuífero sobre explotado y aprobar un programa de actuación que garantice su uso sostenible, queja número 17012981, 10. august 2018 (hagi lisa A.16 (lisade lk 870)).
(
62
)	Vt eespool, punktid 50–57.
(
63
)	Vt eespool, punktid 59–62.
(
64
)	Vt eespool, punktid 50–57.
(
65
)	Teise majandamiskava VIII lisa, lk 19.
(
66
)	1. juuli 2015. aasta kohtuotsus Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 50); 4. mai 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Austria (Schwarze Sulm) (C‑346/14, EU:C:2016:322, punkt 64) ja 28. mai 2020. aasta kohtuotsus Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punkt 75).
(
67
)	Vt selle kohta eespool, punkt 90.
(
68
)	Manzano, M. ja Custodio, E., „El acuífero de Doñana y su relación con el medio natural“, García-Novo, F. ja Marín, C. (ed.) Doñana, Agua y Biosfera, Confederación hidrográfica del Guadalquivir, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2016, lk 133 (137) (hagi lisa A.21, lk 932); teatis, mille Hispaania Consejo Superior de Investigaciones Científicas (teadusuuringute juhtiv nõukogu) esitas Andaluusia ombudsmanile (hagi lisa A.26, lk 1259 (1262)), Tragsatec, Seguimiento por teledetección de la superficie inundada de las lagunas de los mantos eólicos de Doñana y de la masa vegetal de su entorno (mai 2016), lk 53, (kostja vastuse lisa B.9, lk 1195 (1247)).
(
69
)	Vt eespool, punkt 48 jj.
(
70
)	Vt eespool, punktid 73 ja 74.