62019TJ0370
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a noua)
23 septembrie 2020 (
*1
)
„Relații externe – Cooperare tehnică – Comunicații electronice – Regulamentul (UE) 2018/1971 – Organismul autorităților europene de reglementare în domeniul comunicațiilor electronice – Articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 – Participarea autorităților de reglementare din țări terțe la acest organism – Participarea autorității naționale de reglementare din Kosovo – Noțiunea de țară terță – Eroare de drept”
În cauza T‑370/19,
Regatul Spaniei, reprezentat de S. Centeno Huerta, în calitate de agent,
reclamant,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de F. Castillo de la Torre, M. Kellerbauer și T. Ramopoulos, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE prin care se urmărește anularea Deciziei Comisiei din 18 martie 2019 privind participarea autorității naționale de reglementare din Kosovo la Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (JO 2019, C 115, p. 26),
TRIBUNALUL (Camera a noua),
compus din doamnele M. J. Costeira (raportoare), președintă, M. Kancheva și T. Perišin, judecătoare,
grefier: domnul E. Coulon,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1
Prin Regulamentul (CE) nr. 1211/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 noiembrie 2009 de instituire a Organismului autorităților europene de reglementare în domeniul comunicațiilor electronice (OAREC) și a Oficiului (JO 2009, L 337, p. 1), legiuitorul Uniunii Europene a decis înființarea OAREC și însărcinarea acestuia să contribuie la dezvoltarea pieței interne a rețelelor și a serviciilor de comunicații electronice și la îmbunătățirea funcționării acesteia, urmărind să asigure o aplicare uniformă a cadrului de reglementare al Uniunii Europene privind comunicațiile electronice. În conformitate cu acest regulament, OAREC trebuia să își îndeplinească atribuțiile în mod independent, în colaborare cu autoritățile naționale de reglementare (denumite în continuare „ANR‑urile”) și cu Comisia Europeană. De asemenea, OAREC trebuia să promoveze cooperarea între ANR‑uri și între acestea și Comisie.
2
În conformitate cu articolul 4 din Regulamentul nr. 1211/2009, OAREC era constituit din Consiliul autorităților de reglementare. Potrivit articolului 6 din acest regulament, OAREC era asistat de Oficiu, aflat sub îndrumarea Consiliului autorităților de reglementare. Oficiul era alcătuit, printre altele, dintr‑un comitet de gestionare. Consiliul autorităților de reglementare și comitetul de gestionare erau constituite din câte un membru din partea fiecărui stat membru, care era președintele sau reprezentantul numit la nivel înalt al ANR instituite în fiecare stat membru. În temeiul articolului 4 alineatul (3) din regulamentul menționat, ANR‑urile din statele Spațiului Economic European (SEE) și din statele candidate în vederea aderării aveau statut de observator și participau la Consiliul autorităților de reglementare al OAREC și la comitetul de gestionare al Oficiului. Țările terțe, altele decât țările SEE și țările candidate, fuseseră excluse de la participarea la OAREC și la organele acestuia.
3
În plus, între anii 2001 și 2015, Uniunea a semnat cu țările din Balcanii de Vest acorduri de stabilizare și de asociere (denumite în continuare „ASA”), care conțin dispoziții specifice privind cooperarea în domeniul comunicațiilor electronice. Aceasta este, printre altele, situația Acordului de stabilizare și de asociere dintre Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, pe de o parte, și Kosovo, pe de altă parte (JO 2016, L 71, p. 3, denumit în continuare „ASA Kosovo”), care prevede asemenea dispoziții la articolul 111, care, intitulat „Rețelele și serviciile de comunicații electronice”, are următorul cuprins:
„Cooperarea se axează în primul rând asupra domeniilor prioritare ale acquis‑ului UE în acest domeniu.
Părțile își consolidează, în special, cooperarea în domeniul rețelelor și serviciilor de comunicații electronice, având drept obiectiv final adoptarea de către Kosovo a acquis‑ului UE în acest sector la cinci ani după intrarea în vigoare a prezentului acord, acordând o atenție deosebită garantării și consolidării independenței autorităților de reglementare relevante.”
4
Cu titlu general, ASA Kosovo urmărește printre altele luarea unor măsuri concrete în ceea ce privește perspectiva europeană a Kosovo și apropierea acestuia de Uniune. Articolul 2 din ASA Kosovo precizează însă că „[n]iciunul dintre termenii, formulările sau definițiile utilizate în prezentul acord, inclusiv în anexele și protocoalele la acesta, nu constituie o recunoaștere a Kosovo ca stat independent de către UE și nici nu constituie recunoașterea Kosovo în capacitatea respectivă de către statele membre individuale, în cazul în care acestea nu au făcut acest lucru.”
5
La 6 februarie 2018, Comisia a adoptat Comunicarea către Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor intitulată „O perspectivă credibilă de aderare pentru Balcanii de Vest și un angajament sporit al UE în regiune” [COM(2018) 65 final]. În această comunicare se arată că Comisia intenționează să lanseze o Agendă digitală pentru Balcanii de Vest, care va include acțiuni pentru facilitarea reducerii costurilor de roaming, pentru sprijinirea dezvoltării rețelelor de comunicații în bandă largă, pentru dezvoltarea societății digitale și, în general, pentru adoptarea, punerea în aplicare și asigurarea respectării acquis‑ului din domeniul pieței unice digitale.
6
La 22 iunie 2018, Comisia a publicat un document de lucru intitulat „Măsuri în sprijinul unei agende digitale pentru Balcanii de Vest” [SWD(2018) 360 final]. Unul dintre cele cinci domenii principale acoperite de această agendă digitală privește sprijinirea adoptării, a punerii în aplicare și a asigurării respectării acquis‑ului pe piața unică digitală. Una dintre acțiunile din acest domeniu constă în integrarea Balcanilor de Vest în organismele de reglementare sau în grupurile de experți existente, precum OAREC, care este menționat explicit. În această privință, acest document precizează, la punctul 8.3.1, unde este abordat aspectul OAREC, că „[o] relație mai strânsă între ANR‑urile din Uniune și cele din Balcanii de Vest va contribui la apropierea practicilor de reglementare din regiune de cele ale Uniunii […]. Deși patru dintre cele șase economii din Balcanii de Vest au la această dată statutul de observator în cadrul OAREC, Consiliul autorităților de reglementare al OAREC a acceptat să colaboreze mai strâns cu toate cele șase ANR‑uri din regiune. Acest lucru va rămâne posibil în cadrul revizuirii Regulamentului [nr. 1211/2009]”.
7
La 11 decembrie 2018, Parlamentul și Consiliul au adoptat Regulamentul (UE) 2018/1971 de instituire a Organismului Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) și a Agenției de sprijin pentru OAREC (Oficiul OAREC) și de modificare a Regulamentului (UE) 2015/2120 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1211/2009 (JO 2018, L 321, p. 1). Acest regulament a intrat în vigoare la 20 decembrie 2018.
8
În special, articolul 35 din Regulamentul 2018/1971, intitulat „Cooperarea cu organisme ale Uniunii, cu țări terțe și cu organizații internaționale”, are următorul cuprins:
„(1)   În măsura în care este necesar pentru atingerea obiectivelor stabilite în prezentul regulament și îndeplinirea sarcinilor care le revin, fără a aduce atingere competențelor respective ale statelor membre și ale instituțiilor Uniunii, OAREC și Oficiul OAREC pot coopera cu organe, oficii, agenții și grupuri consultative competente ale Uniunii, precum și cu autoritățile competente din țări terțe și cu organizații internaționale.
În acest scop, OAREC și Oficiul OAREC pot stabili, sub rezerva aprobării prealabile de către Comisie, acorduri de lucru. Aceste acorduri nu creează obligații juridice.
(2)   Consiliul autorităților de reglementare, grupurile de lucru și Consiliul de administrație sunt deschise participării autorităților de reglementare cu responsabilitate principală în domeniul comunicațiilor electronice din țări terțe, atunci când respectivele țări terțe au încheiat acorduri cu Uniunea în acest sens.
În temeiul dispozițiilor relevante ale acestor acorduri, se elaborează acorduri de lucru care să precizeze, în special, caracterul, amploarea și modalitatea participării, fără drept de vot, a acestor autorități de reglementare ale țărilor terțe în cauză la activitatea OAREC și a Oficiului OAREC, inclusiv dispoziții referitoare la participarea la inițiativele desfășurate de OAREC, la contribuțiile financiare și la personalul Oficiului OAREC. În ceea ce privește chestiunile legate de personal, astfel de acorduri respectă, în orice caz, Statutul funcționarilor.
(3)   Ca parte a programului anual de activitate menționat la articolul 21, Consiliul autorităților de reglementare adoptă strategia OAREC privind relațiile cu organele, oficiile, agențiile și grupurile consultative competente ale Uniunii, cu autoritățile competente din țări terțe și cu organizații internaționale în privința chestiunilor care intră în domeniul de competență al OAREC. Comisia, OAREC și Oficiul OAREC încheie un acord de lucru adecvat care să garanteze faptul că OAREC și Oficiul OAREC își desfășoară activitatea în limitele mandatelor lor și ale cadrului instituțional existent.”
9
La 18 martie 2019, Comisia a adoptat șase decizii privind participarea ANR‑urilor din cele șase țări din Balcanii de Vest la OAREC. Aceste decizii au fost adoptate, printre altele, în temeiul noului cadru juridic, în special al articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971, care reglementează participarea ANR‑urilor din țări terțe la organele OAREC și ale Oficiului OAREC, cu scopul de a se asigura participarea ANR‑urilor din aceste șase țări la activitatea OAREC și a Oficiului OAREC, în conformitate cu Agenda digitală pentru Balcanii de Vest menționată la punctele 5 și 6 de mai sus.
10
Printre aceste șase decizii figurează și Decizia Comisiei din 18 martie 2019 privind participarea autorității naționale de reglementare din Kosovo la Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (JO 2019, C 115, p. 26, denumită în continuare „decizia atacată”). În această decizie, Comisia a stabilit că ANR din Kosovo, căreia îi revine responsabilitatea principală pentru supravegherea funcționării cotidiene a piețelor de rețele și servicii de comunicații electronice, poate participa la Consiliul autorităților de reglementare și la grupurile de lucru ale OAREC și la Consiliul de administrație al Oficiului OAREC. Pe de altă parte, făcând trimitere la articolul 111 din ASA Kosovo, considerentul (3) al deciziei atacate menționează că Uniunea și Kosovo au încheiat un acord în sensul articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971. În plus, decizia atacată face referire de asemenea, în considerentul (1), la articolul 17 TUE.
11
La 24 aprilie 2019, Comisia a adresat o scrisoare autorității irlandeze de reglementare în comunicații, în calitatea acesteia de președintă a OAREC, în care a expus criteriile pe care le‑a stabilit în ceea ce privește participarea ANR‑urilor din țări terțe la OAREC și la Oficiul OAREC. În această scrisoare, Comisia prezintă, printre altele, situația Balcanilor de Vest, care privește șase parteneri care au încheiat ASA‑uri cu Uniunea, mai precis patru țări candidate în vederea aderării la Uniune (Albania, Macedonia de Nord, Muntenegru și Serbia), precum și două potențiale candidate (Bosnia și Herțegovina și Kosovo). Comisia arată în cuprinsul acesteia că, în fiecare caz, ASA‑urile sunt considerate acorduri în sensul articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 și explică faptul că cele șase decizii adoptate la 18 martie 2019 prevăd dispozițiile obligatorii necesare în ceea ce privește caracterul, amploarea și modalitățile de participare la OAREC și la Oficiul OAREC.
Procedura și concluziile părților
12
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 19 iunie 2019, Regatul Spaniei a introdus prezenta acțiune.
13
Memoriul în apărare al Comisiei a fost depus la grefa Tribunalului la 12 august 2019.
14
Memoriul în replică a fost depus la grefa Tribunalului la 25 octombrie 2019.
15
Duplica a fost depusă la grefa Tribunalului la 6 decembrie 2019.
16
Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, în temeiul articolului 27 alineatul (5) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, judecătoarea raportoare a fost repartizată la Camera a noua, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
17
Ca răspuns la o măsură de organizare a procedurii dispusă de Tribunal la 3 aprilie 2020, părțile au arătat că nu doresc să își prezinte observațiile în cadrul unei ședințe de audiere a pledoariilor. Prin urmare, Tribunalul (Camera a noua) a decis, în temeiul articolului 106 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, să se pronunțe fără parcurgerea fazei orale a procedurii.
18
Regatul Spaniei solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
19
Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
20
În susținerea acțiunii, Regatul Spaniei invocă trei motive. Primul motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 35 din Regulamentul 2018/1971, întrucât Kosovo nu ar fi o „țară terță”. Al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea acestui articol întrucât nu ar exista niciun „acord” în scopul participării ANR din Kosovo la OAREC. În ceea ce privește al treilea motiv, acesta este întemeiat pe încălcarea articolului menționat întrucât Comisia s‑ar fi îndepărtat de la procedura stabilită pentru participarea ANR‑urilor din țări terțe la OAREC.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 35 din Regulamentul 2018/1971 întrucât Kosovo nu ar fi o „țară terță”
21
Prin intermediul primului motiv, Regatul Spaniei susține că, prin faptul că a autorizat, în decizia atacată, ANR din Kosovo să participe la Consiliul autorităților de reglementare și la grupurile de lucru ale OAREC, precum și la Consiliul de administrație al Oficiului OAREC, Comisia a încălcat articolul 35 din Regulamentul 2018/1971, dat fiind că dispoziția respectivă nu permite această participare decât ANR‑urilor din „țări terțe”. Potrivit Regatului Spaniei, întrucât Kosovo nu este din punct de vedere juridic o „țară terță”, condițiile necesare pentru aplicarea acestui articol cu privire la Kosovo nu pot fi întrunite.
22
În această privință, Regatul Spaniei susține că modul de redactare a articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 este clar și confirmat de considerentul (34) al acestui regulament, care face de asemenea referire la posibilitatea unei astfel de participări a ANR‑urilor din „țări terțe”. Potrivit Regatului Spaniei, participarea la OAREC, prevăzută la articolul 35 alineatul (2) menționat, presupune participarea unei autorități legate de o organizație cu caracter statal, așa încât nu poate exista o ANR decât într‑un stat. În plus, Regatul Spaniei precizează că considerentul (34) amintit evocă, cu titlu de exemple de țări terțe, statele membre ale SEE sau ale Asociației Europene a Liberului Schimb (AELS) și țările candidate la aderare.
23
Regatul Spaniei arată că, în decizia atacată, Comisia a asimilat implicit Kosovo cu o „țară terță” în sensul articolului 35 din Regulamentul 2018/1971, deși nu există niciun temei juridic pentru a face acest lucru. El subliniază că faptul că Kosovo a încheiat cu Uniunea un ASA nu face ca acesta să fie o „țară terță” în sensul acestei dispoziții și că Kosovo nu poate fi asimilat nici statelor membre ale SEE sau ale AELS, nici țărilor candidate la aderare. Observă de asemenea că articolul 2 din ASA Kosovo confirmă această abordare.
24
Pe de altă parte, Regatul Spaniei subliniază că nu este necesar ca ANR din Kosovo să participe la OAREC pentru a se respecta articolul 111 din ASA Kosovo. Situația din Kosovo ar fi similară celei de a cincea ipoteze menționate în scrisoarea Comisiei din 24 aprilie 2019, și anume cea a „celorlalte țări”. Astfel, acest articol ar face referire la modul general la cooperarea în sectorul comunicațiilor electronice și ar urmări consolidarea independenței ANR‑urilor, însă nu ar prevedea nicio participare la structurile europene în acest domeniu.
25
Comisia contestă argumentele Regatului Spaniei și solicită respingerea primului motiv.
26
Prin intermediul primului său motiv, Regatul Spaniei susține în esență că Comisia a încălcat articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 întrucât, în decizia atacată, a asimilat Kosovo unei „țări terțe”, deși această dispoziție presupune participarea unei autorități legate de o organizație cu caracter statal, astfel încât nu poate exista o ANR decât într‑un stat suveran, ceea ce nu este valabil în cazul Kosovo.
27
Prin urmare, Tribunalului îi revine sarcina de a examina domeniul de aplicare al noțiunii de „țară terță” în sensul articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 și în special de a stabili dacă această noțiune este echivalentă cu cea de „stat terț”, astfel cum pretinde Regatul Spaniei.
28
Mai întâi, trebuie arătat că noțiunea de „țară terță” nu este deloc definită în Regulamentul 2018/1971 și de altfel nici în reglementarea Uniunii relevantă în speță.
29
La rândul său, Tratatul FUE utilizează în dispozițiile sale atât expresia „țări terțe”, cât și expresia „state terțe”. Cu toate acestea, trebuie observat că numeroase dispoziții care abordează aspecte referitoare la relațiile externe utilizează expresia „țări terțe”, întrucât societatea internațională nu este constituită numai din „state”. În special, partea a cincea din Tratatul FUE, intitulată „Acțiunea externă a Uniunii”, reflectă faptul că societatea internațională este compusă din diverși actori și, prin urmare, conține un titlu III referitor la cooperarea „cu țările terțe”, precum și un titlu VI referitor la relațiile „cu organizațiile internaționale și cu țările terțe”.
30
În consecință, dispozițiile Tratatului FUE referitoare la „țările terțe” urmăresc în mod clar să deschidă posibilitatea de a se încheia acorduri internaționale cu „alte entități decât statele”. Astfel, Uniunea poate încheia acorduri internaționale cu entități teritoriale, prevăzute sub conceptul flexibil de „țară”, care au capacitatea de a încheia tratate în temeiul dreptului internațional, dar care nu sunt neapărat „state” în sensul dreptului internațional. A susține contrariul ar însemna să se creeze un vid juridic în relațiile externe ale Uniunii.
31
În această privință, trebuie să se constate că Uniunea a încheiat mai multe acorduri internaționale cu alte entități decât statele suverane. Este vorba în special despre acordurile încheiate cu Organizația pentru Eliberarea Palestinei (OEP), cu Teritoriul vamal distinct Taiwan, Penghu, Kinmen și Matsu, cu guvernul Regiunii Administrative Speciale Hong Kong a Republicii Populare Chineze sau chiar cu Regiunea Administrativă Specială Macao a Republicii Populare Chineze.
32
Trebuie subliniat de asemenea că Uniunea a încheiat mai multe acorduri internaționale cu Kosovo, recunoscând astfel capacitatea acestuia de a încheia asemenea acorduri. Astfel, Uniunea a încheiat, printre altele, ASA Kosovo în temeiul articolului 217 TFUE sau chiar Acordul‑cadru între Uniunea Europeană și Kosovo privind principiile generale ale participării Kosovo la programele Uniunii (JO 2017, L 195, p. 3), în conformitate cu articolul 212 TFUE. Încheierea acestor acorduri a fost posibilă din punct de vedere juridic numai pentru că noțiunea de „țară terță” prevăzută de aceste dispoziții ale Tratatului FUE a putut avea o accepțiune largă, permițând astfel Uniunii să considere Kosovo ca atare.
33
Cu toate acestea, trebuie arătat că, de fiecare dată, Uniunea s‑a abținut să adopte o poziție cu privire la statutul de stat al Kosovo în raport cu dreptul internațional, așa cum demonstrează dispozițiile prevăzute în considerentul (17) și la articolul 2 din ASA Kosovo, care precizează că acest acord nu constituie o recunoaștere a Kosovo ca stat independent de către Uniune și nici nu afectează pozițiile individuale ale statelor membre cu privire la problema statutului acestuia. Astfel de măsuri de precauție figurează și în alte acte ale Uniunii privind Kosovo, precum acordul‑cadru menționat la punctul 32 de mai sus și actele de bază prin care se instituie diverse programe ale Uniunii, precum Erasmus+ sau Orizont 2020, în care se permite Kosovo să participe ca „țară terță”.
34
Aceste măsuri de precauție adoptate de Uniune în actele sale referitoare la Kosovo, cu menționarea în mod explicit a nerecunoașterii statului Kosovo, nu pot fi interpretate, contrar celor susținute de Regatul Spaniei, în sensul că exclud Kosovo din noțiunea de „țară terță”. Dimpotrivă, măsurile de precauție menționate urmăresc tocmai să facă distincția între, pe de o parte, statutul de „stat” și, pe de altă parte, capacitatea Kosovo de a se angaja în temeiul dreptului internațional, în calitate de actor al acestui drept care intră sub incidența noțiunii mai cuprinzătoare de „țară terță”.
35
Prin urmare, noțiunea de „țară terță” prevăzută de dreptul primar al Uniunii, în special la articolele 212 și 216-218 TFUE, pentru a desemna entități supuse dreptului internațional care pot avea drepturi și obligații nu poate avea o accepțiune diferită atunci când figurează într‑un text de drept derivat, precum cel al articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971. Pe de altă parte, nimic nu indică faptul că noțiunea de „țară terță” menționată în această din urmă dispoziție ar trebui să primească o interpretare diferită de cea care figurează în dispozițiile menționate ale Tratatului FUE.
36
În consecință, contrar celor susținute de Regatul Spaniei, noțiunea de „țară terță” în sensul articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 nu poate echivala cu cea de „stat terț”. Această noțiune de „țară terță” are un domeniu de aplicare mai larg, care nu acoperă numai statele suverane, astfel încât Kosovo poate intra sub incidența unei asemenea noțiuni de „țară terță” fără a aduce atingere poziției Uniunii sau celei a statelor sale membre în ceea ce privește statutul Kosovo ca stat independent. De asemenea, în calitatea sa de „țară terță”, Kosovo poate de asemenea să aibă autorități publice, precum ANR din Kosovo, astfel încât afirmația Regatului Spaniei potrivit căreia „nu poate exista o ANR decât într‑un stat” nu poate fi admisă în mod valabil.
37
În consecință, prin faptul că a considerat în decizia atacată că Kosovo era o „țară terță” în sensul articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971, Comisia nu a încălcat această dispoziție.
38
Prin urmare, primul motiv invocat de Regatul Spaniei trebuie să fie respins.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 35 din Regulamentul 2018/1971 întrucât nu ar exista niciun „acord” în scopul participării ANR din Kosovo la OAREC
39
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Regatul Spaniei susține că Comisia a încălcat articolul 35 din Regulamentul 2018/1971 întrucât nu există niciun „acord”, în sensul alineatului (2) al acestei dispoziții, în scopul participării ANR din Kosovo la Consiliul autorităților de reglementare, la grupurile de lucru și la Consiliul de administrație al OAREC.
40
Regatul Spaniei apreciază că, contrar celor indicate în decizia atacată, articolul 111 din ASA Kosovo nu permite să se considere că Kosovo a încheiat cu Uniunea un acord de participare la OAREC. Această dispoziție ar prevedea doar o consolidare a cooperării în vederea adoptării de către Kosovo a acquis‑ului Uniunii, dar nicidecum participarea sa la structurile europene. În consecință, participarea ANR din Kosovo la OAREC ar implica depășirea limitelor acestei cooperări și ale obiectivului stabilit prin dispoziția menționată.
41
În această privință, Regatul Spaniei susține că, în decizia atacată și în scrisoarea sa din 24 aprilie 2019, Comisia a confundat, pe de o parte, „cooperarea” prevăzută la articolul 35 alineatul (1) din Regulamentul 2018/1971, precum și la articolul 111 din ASA Kosovo cu, pe de altă parte, „integrarea” avută în vedere la articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971. Astfel, decizia atacată nu s‑ar limita la o „cooperare”, ci ar concretiza „integrarea” ANR din Kosovo în OAREC. Or, ar trebui să se distingă între „cooperarea” unei ANR cu OAREC și „integrarea” sa în structurile europene ale OAREC sau „participarea” la acestea, întrucât cele două ipoteze prevăzute la articolul 35 menționat ar avea o întindere și o natură diferite.
42
Regatul Spaniei concluzionează de aici că decizia atacată stabilește o integrare în structura OAREC care nu este prevăzută nici de ASA Kosovo, nici de vreun alt acord încheiat în acest scop cu Uniunea. Astfel, interpretarea „extensivă” a articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 reținută de Comisie ar fi eronată.
43
Comisia contestă aceste argumente ale reclamantei și solicită respingerea celui de al doilea motiv.
44
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Regatul Spaniei susține în esență că Comisia a încălcat articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 întrucât a considerat în decizia atacată că, în ceea ce privește Kosovo, exista un „acord cu Uniunea”, în sensul acestei dispoziții, în scopul participării ANR din Kosovo la Consiliul autorităților de reglementare și la grupurile de lucru ale OAREC, precum și la Consiliul de administrație al Oficiului OAREC. Potrivit Regatului Spaniei, articolul 111 din ASA Kosovo nu ar permite să se considere că Kosovo ar fi încheiat cu Uniunea un „acord” de participare la OAREC.
45
Prin urmare, Tribunalului îi revine sarcina de a examina conținutul noțiunii de „acord cu Uniunea în acest sens” prevăzute la articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 și apoi de a stabili dacă ASA Kosovo, în special articolul 111 din acesta, intră sub incidența acestei noțiuni.
46
În această privință trebuie să se observe că, spre deosebire de articolul 35 alineatul (1) din Regulamentul 2018/1971, alineatul (2) al acestui articol condiționează participarea ANR‑urilor din țări terțe la organele competente ale OAREC de dubla condiție, pe de o parte, a existenței unui „acord” între țara terță în cauză și Uniune și, pe de altă parte, ca încheierea acestui acord să fi fost efectuată „în acest sens”.
47
În primul rând, în ceea ce privește prima condiție, referitoare la existența unui „acord cu Uniunea”, din contextul în care se înscriu termenii respectivi reiese că aceștia din urmă fac trimitere la un acord internațional încheiat între două subiecte de drept internațional public, și anume Uniunea și țara terță în cauză. Prin urmare, ASA Kosovo poate cu siguranță să constituie un asemenea acord, întrucât obligă părțile în temeiul dreptului internațional public.
48
În al doilea rând, în ceea ce privește a doua condiție, care constă în faptul că acordul a fost încheiat „în acest sens”, această din urmă expresie arată că acordurile respective trebuie să conțină dispoziții care servesc drept bază pentru cooperarea dintre Uniune și țara terță în cauză în domeniul în discuție, în speță „domeniul comunicațiilor electronice”, după cum se menționează în mod explicit la articolul 35 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul 2018/1971. Pe de altă parte, sensul acestei expresii este precizat în considerentul (34) al regulamentului amintit, în măsura în care se face referire la „statele SEE‑AELS și [la] țările candidate”, ca exemple de „[țări terțe care] au încheiat acorduri cu Uniunea în acest sens”.
49
În această privință trebuie observat că, în ceea ce privește țările din Balcanii de Vest candidate la aderarea la Uniune (și anume Albania, Macedonia de Nord, Muntenegru și Serbia), acestea din urmă au încheiat cu Uniunea ASA‑uri care au un obiect echivalent celui al ASA Kosovo și care conțin dispoziții foarte similare, în ceea ce privește formularea și contextul, cu articolul 111 din ASA Kosovo. Aceasta este în special situația articolului 104 din ASA cu Albania (JO 2009, L 107, p. 166), a articolului 106 din ASA cu Muntenegru (JO 2010, L 108, p. 3) sau a articolului 106 din ASA cu Serbia (JO 2013, L 278, p. 16), care sunt considerate, toate, ca fiind acorduri încheiate cu Uniunea „în acest sens” în accepțiunea articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971, aspect pe care de altfel Regatul Spaniei nu îl contestă. Rezultă că și ASA Kosovo – în special articolul 111 din acesta – trebuie, așadar, să fie considerat un astfel de „acord în acest sens”.
50
În plus, această abordare este confirmată de o analiză a termenilor articolului 111 din ASA Kosovo, precum și a obiectului și a scopului acestei dispoziții.
51
Astfel, în primul rând, în ceea ce privește modul de redactare a articolului 111 din ASA Kosovo, trebuie observat că acesta invită la o interpretare largă a domeniului său de aplicare, din moment ce prevede că Uniunea și Kosovo „își consolidează, în special, cooperarea” în domeniul rețelelor și serviciilor de comunicații electronice, având drept obiectiv final adoptarea de către Kosovo a acquis‑ului Uniunii în acest sector. Consolidarea cooperării în acest domeniu constituie astfel un mijloc prin care ASA Kosovo intenționează să își atingă obiectivul de punere în aplicare a acquis‑ului Uniunii de către Kosovo. În plus, articolul menționat face referire în mod expres la „autoritățile de reglementare” în acest domeniu, ceea ce invită de asemenea să se considere că această dispoziție permite deschiderea OAREC către autoritățile respective.
52
În al doilea rând, în ceea ce privește obiectul și scopul articolului 111 din ASA Kosovo, trebuie amintit că acestea urmăresc adoptarea de către Kosovo a acquis‑ului Uniunii în domeniul rețelelor și serviciilor de comunicații electronice. Or, această adoptare a acquis‑ului ar fi puternic facilitată de participarea ANR din Kosovo la activitatea OAREC și a Oficiului OAREC, ținând seama de rolul acestora din urmă, care se manifestă de la pregătirea până la punerea în aplicare coerentă a reglementării Uniunii în acest domeniu. Această participare s‑ar justifica chiar și mai mult atunci când aceste lucrări urmăresc elaborarea unei noi reglementări a Uniunii în domeniul menționat. În această privință, trebuie arătat că articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul 2018/1971 impune ca ANR‑urile și Comisia să țină seama în cea mai mare măsură de orice orientare, aviz, recomandare, poziție comună și bună practică adoptată de OAREC cu scopul de a asigura o punere în aplicare uniformă a cadrului de reglementare al Uniunii în materie de comunicații electronice. Prin urmare, întrucât misiunea principală a OAREC și a Oficiului OAREC constă în garantarea omogenității aplicării acquis‑ului Uniunii în domeniul rețelelor și serviciilor de comunicații electronice – așa cum reiese, printre altele, din articolul 3 alineatul (2) și din articolul 4 alineatul (1) litera (k) din Regulamentul 2018/1971 –, este coerent să se considere că toate autoritățile care au misiunea de a aplica același acquis al Uniunii în acest domeniu pot, cu respectarea în special a condițiilor prevăzute la articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971, să participe la activitatea OAREC și a Oficiului OAREC.
53
În consecință, articolul 111 din ASA Kosovo prevede o cooperare strânsă, făcând referire în mod expres la o „consolidare” a cooperării dintre Uniune și Kosovo. În această privință trebuie arătat că și titlul articolului 35 din Regulamentul 2018/1971 utilizează termenul „cooperare”, astfel încât alineatul (1) și alineatul (2) ale acestui articol au vocația de a reglementa modalități de cooperare care sunt diferite. Într‑adevăr, această cooperare poate lua fie forma unui acord de cooperare în temeiul alineatului (1) menționat, fie forma unei participări, însoțită de drepturi limitate, în temeiul alineatului (2). Această din urmă formă de cooperare corespunde cooperării strânse prevăzute la articolul 111 amintit, dar nu poate echivala nicidecum cu vreo „integrare” a ANR din Kosovo în structura OAREC, contrar celor pretinse de Regatul Spaniei. În plus, articolul 111 din ASA Kosovo subliniază în mod explicit importanța „autorităților de reglementare” și independența lor.
54
Din toate aceste considerații reiese că articolul 111 din ASA Kosovo constituie un acord „în acest sens”, în accepțiunea articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971.
55
În consecință, prin faptul că a considerat în decizia atacată că articolul 111 din ASA Kosovo permitea să se susțină că Kosovo a încheiat un „acord cu Uniunea în acest sens” în accepțiunea articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971, Comisia nu a încălcat această dispoziție.
56
Prin urmare, al doilea motiv invocat de Regatul Spaniei trebuie să fie respins.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 35 din Regulamentul 2018/1971 întrucât Comisia s‑ar fi îndepărtat de la procedura stabilită pentru participarea ANR‑urilor din țări terțe la OAREC
57
Prin intermediul celui de al treilea motiv, Regatul Spaniei susține că decizia atacată încalcă articolul 35 din Regulamentul 2018/1971 întrucât Comisia s‑a îndepărtat de la procedura stabilită pentru participarea ANR‑urilor din țări terțe la OAREC. În plus, această atitudine ar fi condus la adoptarea unui act juridic fără niciun temei legal, care a creat obligații față de terți fără să i se fi atribuit Comisiei competențe specifice în acest sens.
58
În special, Regatul Spaniei arată că articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 prevede că acordurile de lucru se elaborează „în temeiul dispozițiilor relevante ale acestor acorduri [de participare la OAREC]” și că dispozițiile respective determină astfel, în primul rând, modalitățile de stabilire a acordurilor de lucru. Prin urmare, ar trebui să existe un acord de participare încheiat între Uniune și țara terță, întrucât s‑ar crea obligații juridice față de o țară terță în vederea participării sale la OAREC. Or, în lipsa unui asemenea acord, după cum se susține în cadrul celui de al doilea motiv, Comisia ar fi stabilit dispozițiile menționate în mod unilateral în decizia atacată, cu încălcarea procedurii de stabilire a acordurilor de lucru prevăzută la articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971.
59
În această privință, Regatul Spaniei subliniază că „dispoziții relevante”, în sensul articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971, nu pot fi stabilite decât în acordul de participare la OAREC. Faptul că aceste dispoziții nu sunt prevăzute într‑un asemenea acord nu ar abilita Comisia să le stabilească în mod unilateral, în afara cadrului unui acord internațional, contrar celor arătate de ea în scrisoarea sa din 24 aprilie 2019, în care se declarase competentă să adopte acorduri de lucru obligatorii în funcție de necesități.
60
În plus, Regatul Spaniei susține că, în realitate, Comisia a adoptat un act cu efecte juridice fără niciun temei juridic în acest sens. Deși decizia atacată menționează ca temei juridic articolul 17 alineatul (1) TUE, această dispoziție nu ar constitui totuși un temei juridic suficient care să permită Comisiei să adopte în mod unilateral acte care prevăd participarea unor „țări terțe” la structurile europene. Dispoziția menționată ar atribui Comisiei o abilitare generală pentru a exercita atribuții de coordonare în termeni generali, iar nu într‑un domeniu specific.
61
În plus, potrivit Regatului Spaniei, Regulamentul 2018/1971 nu ar atribui Comisiei nici competența de a stabili „dispoziții relevante”, în sensul articolului 35 alineatul (2) din acest regulament, în cazul unei lacune în acordul de participare. Prin urmare, Comisia nu poate stabili printr‑o decizie unilaterală aceste dispoziții relevante și acordurile de lucru care le pun în aplicare fără ca regulamentul menționat să îi fi acordat această competență.
62
Pe de altă parte, Regatul Spaniei arată că, contrar celor indicate de Comisie în scrisoarea sa din 24 aprilie 2019, Regulamentul 2018/1971 nu i‑a atribuit competența de a adopta acorduri de lucru obligatorii în funcție de necesități. Pe de o parte, articolul 35 alineatul (1) din acest regulament, care nu se aplică în speță, nu ar atribui Comisiei competența de a stabili acorduri de lucru obligatorii, ci numai pe aceea de a aproba acorduri de lucru care nu creează obligații juridice, stabilite de OAREC și de Oficiul OAREC. Pe de altă parte, articolul 35 alineatul (2) din regulamentul amintit nu ar atribui Comisiei niciun rol, aceasta nefiind menționată în dispoziția respectivă.
63
Regatul Spaniei concluzionează că, în lipsa unor dispoziții relevante în ASA Kosovo care să permită participarea la OAREC, Comisia nu poate adopta printr‑o decizie unilaterală dispozițiile necesare în vederea realizării obiectivului de participare la OAREC și care să prevadă obligații în sarcina Kosovo. Acest rol nu ar putea fi asumat decât de Consiliul de stabilizare și de asociere, instituit prin articolul 126 din ASA Kosovo, întrucât este singurul organism abilitat să ia decizii obligatorii pentru Kosovo și pentru Uniune în cadrul ASA Kosovo, în conformitate cu articolul 128 din ASA Kosovo.
64
Comisia contestă argumentele Regatului Spaniei și solicită respingerea celui de al treilea motiv.
65
Prin intermediul celui de al treilea motiv, Regatul Spaniei susține în esență că Comisia a încălcat articolul 35 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul 2018/1971 întrucât a stabilit în mod unilateral în decizia atacată „acordurile de lucru”, în sensul acestei dispoziții, în scopul participării ANR din Kosovo la Consiliul autorităților de reglementare și la grupurile de lucru ale OAREC, precum și la Consiliul de administrație al Oficiului OAREC. Potrivit Regatului Spaniei, aceste acorduri de lucru obligatorii ar trebui să fie stabilite „în temeiul dispozițiilor relevante ale […] acorduri[lor]” de participare la OAREC, astfel încât numai aceste acorduri în sine ar trebui să determine modalitățile de stabilire a acordurilor de lucru menționate.
66
Regatul Spaniei concluzionează de aici că, prin adoptarea deciziei atacate, Comisia nu numai că s‑ar fi îndepărtat de la procedura stabilită prin dispoziția menționată pentru participarea ANR‑urilor din țări terțe la OAREC, ci ar fi adoptat și un act juridic obligatoriu fără niciun temei legal, întrucât această instituție nu ar dispune de competențele necesare în acest sens.
67
Prin urmare, Tribunalului îi revine sarcina de a examina procedura de stabilire a acordurilor de lucru aplicabile participării ANR‑urilor din țări terțe la OAREC, prevăzută la articolul 35 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul 2018/1971, pentru a constata dacă Comisia era competentă să stabilească în mod unilateral acordurile de lucru respective în decizia atacată și dacă temeiul juridic pe care se întemeiază aceasta din urmă este valabil.
68
În această privință trebuie amintit că articolul 35 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul 2018/1971 are următorul cuprins: „În temeiul dispozițiilor relevante ale acestor acorduri [de participare a ANR‑urilor din țări terțe la OAREC], se elaborează acorduri de lucru care să precizeze, în special, caracterul, amploarea și modalitatea [acestei] participăr[i], […] inclusiv dispoziții referitoare la participarea la inițiativele desfășurate de OAREC, la contribuțiile financiare și la personalul Oficiului OAREC […]”.
69
Regatul Spaniei se întemeiază în special pe această formulare a articolului 35 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul 2018/1971 pentru a susține că numai acordurile de participare la OAREC ar trebui să determine modalitățile de stabilire a acestor „acorduri de lucru”. Or, o asemenea abordare este dificil de conciliat cu efectul util al acestei dispoziții. Astfel, dacă ar trebui să fie deja detaliate caracterul, amploarea și modalitatea participării respective chiar în aceste acorduri de participare, dispoziția menționată, care are ca obiect tocmai să prevadă adoptarea acordurilor de lucru amintite, ar fi lipsită de utilitate și, prin urmare, nu ar mai fi necesară.
70
Rezultă că termenii „dispozi[ții] relevante ale […] acorduri[lor]”, menționați la articolul 35 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul 2018/1971, nu pot însemna că în acordul de participare în cauză trebuie să fie deja cuprinse dispoziții detaliate privind participarea la OAREC. Referirea la acele „dispozi[ții] relevante ale […] acorduri[lor]”, însoțită de locuțiunea „în temeiul”, urmărește mai curând să indice că adoptarea „acordurilor de lucru” trebuie să fie efectuată „în conformitate” cu dispozițiile acestor acorduri de participare.
71
Regatul Spaniei susține însă că un acord cu țara terță în cauză este necesar pentru a se stabili detaliile participării autorităților acesteia la OAREC, din moment ce sunt create obligații față de autoritățile respective. Or, potrivit Regatului Spaniei, un asemenea acord nu ar exista în ceea ce privește Kosovo.
72
În această privință trebuie amintit că, după cum reiese din examinarea celui de al doilea motiv, există un „acord” de participare încheiat între Kosovo și Uniune, în sensul articolului 35 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul 2018/1971. În plus, din considerațiile expuse la punctele 69 și 70 de mai sus rezultă că un asemenea acord nu trebuie neapărat să conțină dispoziții detaliate referitoare la participarea la OAREC. Mai mult, trebuie arătat că, în conformitate cu Regulamentul 2018/1971, caracterul, amploarea și modalitatea acestei participări nu trebuie să facă obiectul unui acord formal sau al unui instrument bilateral cu țara terță în cauză. În general, nu este necesar din punct de vedere juridic să se impună ca „deschiderea spre participare” a unei ANR dintr‑o țară terță să fie supusă unei aprobări specifice stabilite în cadrul unui acord internațional. Astfel, această deschidere și „regulile de intrare” adoptate pentru participarea la OAREC nu presupun nicio obligație juridică în raport cu acest ANR, întrucât, în definitiv, acesteia din urmă îi revine sarcina de a lua în mod liber decizia ulterioară de a participa la OAREC în conformitate cu regulile respective.
73
În plus, Regatul Spaniei susține că temeiul juridic pe care se bazează decizia atacată lipsește, întrucât Comisia nu ar dispune de competențele necesare pentru a stabili acordurile de lucru aplicabile participării ANR din Kosovo la OAREC și la Oficiul OAREC.
74
În această privință, Comisia arată că, în lipsa unei competențe exprese în textul articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971, a considerat mai adecvat să facă trimitere, în considerentul (1) al deciziei atacate, la articolul 17 TUE.
75
Astfel, trebuie arătat că decizia atacată menționează, în considerentul (1), articolul 17 TUE. Mai precis, acest considerent prevede că „[a]rticolul 17 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană enumeră competențele Comisiei și prevede faptul că aceasta trebuie să promoveze interesul general al Uniunii și să ia inițiativele corespunzătoare în acest scop, să exercite funcții de coordonare, de executare și de administrare, în condițiile prevăzute în tratate, și să asigure reprezentarea externă a Uniunii, cu excepția politicii externe și de securitate comune și a altor cazuri prevăzute în tratate”.
76
Trebuie observat de asemenea că Oficiul OAREC este o agenție descentralizată a Uniunii însărcinată cu aplicarea dreptului Uniunii. Agenția respectivă dispune de atribuții derivate încredințate în mod normal Comisiei în temeiul funcțiilor sale executive și al atribuțiilor sale de reprezentare externă, întrucât aceasta privește cooperarea cu ANR‑urile din țări terțe, în conformitate cu articolul 17 TUE.
77
În consecință, competențele care nu au fost delegate în mod explicit unei agenții a Uniunii în cadrul unui act legislativ rămân de competența Comisiei. Din moment ce nici Regulamentul 2018/1971, nici vreo altă reglementare a Uniunii nu au atribuit în mod expres nici Oficiului OAREC, nici unui alt organism competența de a stabili acordurile de lucru aplicabile participării ANR‑urilor din țări terțe, în special a ANR din Kosovo, această competență revine Comisiei.
78
Această concluzie este confirmată de diferența de formulare utilizată la articolul 35 alineatul (1) și la articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971. Astfel, alineatul (1) deleagă explicit OAREC și Oficiului OAREC atribuția de a stabili „acorduri de lucru”, însă sub rezerva „aprobării prealabile de către Comisie”, care joacă deci un rol de supraveghere, în timp ce alineatul (2) nu prevede această delegare de atribuții. Atribuția respectivă continuă, așadar, să fie de competența Comisiei, ceea ce îi permite acesteia să adopte „acorduri de lucru” în temeiul articolului 35 alineatul (2) din regulamentul menționat, cu excepția cazului în care acordul internațional în cauză prevede o altă procedură, cum este cazul statelor membre ale SEE.
79
În consecință, Comisiei îi revine sarcina de a pune în aplicare cerințele legislației în temeiul atribuțiilor care îi sunt conferite prin articolul 17 TUE și nu i se poate reproșa că a făcut referire la această dispoziție în considerentul (1) al deciziei atacate, în lipsa unei competențe expres menționate în textul articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971.
80
Pe de altă parte, Regatul Spaniei susține că o dispoziție generală precum articolul 17 TUE, care prevede cooperarea în general, nu poate servi drept temei pentru adoptarea deciziei atacate.
81
În această privință trebuie arătat că, în ceea ce privește atribuțiile Consiliului, Curtea a recunoscut că articolul 16 TUE poate servi drept temei pentru anumite atribuții ale Consiliului (Hotărârea din 28 iulie 2016, Consiliul/Comisia, C‑660/13, EU:C:2016:616, punctul 40). Prin urmare, dacă acest lucru este valabil în cazul articolului 16 TUE, nu există niciun motiv ca o asemenea interpretare să nu fie reținută în ceea ce privește articolul 17 TUE, care constituie dispoziția echivalentă pentru Comisie. În consecință, contrar celor susținute de Regatul Spaniei, faptul că articolul 17 TUE este o dispoziție generală nu înseamnă că el nu poate constitui un temei juridic suficient.
82
Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că Comisia era competentă să stabilească în mod unilateral în decizia atacată „acorduri de lucru” aplicabile participării ANR‑urilor din țări terțe la OAREC, prevăzute la articolul 35 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul 2018/1971, astfel încât nu i se poate reproșa că s‑a îndepărtat în această decizie de la procedura stabilită în dispoziția menționată. În același sens, nu se poate reproșa Comisiei nici lipsa unui temei juridic al deciziei menționate.
83
Prin urmare, al treilea motiv invocat de Regatul Spaniei trebuie să fie de asemenea înlăturat, iar acțiunea trebuie să fie respinsă în întregime.
Cu privire la cheltuielile de judecată
84
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
85
Întrucât Regatul Spaniei a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată, în conformitate cu concluziile Comisiei.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a noua)
declară și hotărăște:
1)
Respinge acțiunea.
2)
Obligă Regatul Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.
Costeira
Kancheva
Perišin
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 23 septembrie 2020.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: spaniola.