62008CC0453_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. No presente processo, o Symvoulio tis Epikrateias (República Helénica) submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, actual artigo 267.° TFUE, duas questões prejudiciais sobre a interpretação do Regulamento n.° 1626/94 do Conselho, de 27 de Junho de 1994, que prevê determinadas medidas técnicas de conservação dos recursos da pesca no Mediterrâneo (2) . As perguntas centram‑se na questão de saber se pode um Estado‑Membro, e em caso afirmativo, em que condições, manter medidas adicionais nacionais que não constam do Regulamento n.° 1626/94 e que consistem na proibição absoluta de utilização de um tipo de arte de pesca quando essa utilização é, em princípio, autorizada em conformidade com as disposições desse regulamento.
II – Quadro jurídico
A – Normas comunitárias
1. Regulamento n.° 2371/2002
2. O artigo 1.° do Regulamento n.° 2371/2002 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2002, relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da Política Comum das Pescas (3), intitulado «Âmbito de aplicação», dispõe:
«1. A Política Comum das Pescas abrange a conservação, a gestão e a exploração dos recursos aquáticos vivos e da aquicultura, bem como a transformação e comercialização dos produtos da pesca e da aquicultura, sempre que essas actividades sejam exercidas no território dos Estados‑Membros ou nas águas comunitárias por navios de pesca comunitários ou nacionais dos Estados‑Membros, sem prejuízo da responsabilidade principal do Estado de pavilhão.
2. A Política Comum das Pescas estabelece medidas coerentes relativas:
a) À conservação, gestão e exploração dos recursos aquáticos vivos;
b) À limitação do impacto da pesca no ambiente;
c) Às condições de acesso às águas e aos recursos;
d) À política estrutural e à gestão das capacidades da frota;
e) Ao controlo e à execução;
f) À aquicultura;
g) À organização comum de mercado; e
h) Às relações internacionais.»
3. O artigo 2.° do Regulamento n.° 2371/2002, intitulado «Objectivos», dispõe:
«1. A Política Comum das Pescas deve garantir que a exploração dos recursos aquáticos vivos crie condições sustentáveis dos pontos de vista económico, ambiental e social.
Para o efeito, a Comunidade aplica a abordagem de precaução aquando da adopção de medidas destinadas a proteger e conservar os recursos aquáticos vivos, garantir a sua exploração sustentável e minimizar o impacto das actividades de pesca nos ecossistemas marinhos. A Comunidade deve esforçar‑se por obter a aplicação progressiva de uma abordagem ecológica da gestão da pesca e por contribuir para a eficácia das actividades de pesca num sector das pescas e da aquicultura economicamente viável e competitivo, que assegure um nível de vida adequado às populações que dependem das actividades de pesca e atenda aos interesses dos consumidores.
2. A Política Comum das Pescas aplica os seguintes princípios da boa governação:
a) Definição clara das responsabilidades aos níveis comunitário, nacional e local;
b) Processo de tomada de decisões baseado em pareceres científicos sólidos, que permita obter resultados em tempo útil;
c) Ampla participação dos interessados em todas as fases da política, da sua concepção até à sua execução;
d) Coerência com outras políticas comunitárias, designadamente nas áreas ambiental, social e regional, assim como com as políticas de desenvolvimento, saúde e defesa dos consumidores.»
4. O artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002, dispõe:
«1. Para cumprir os objectivos mencionados no n.° 1 do artigo 2.°, o Conselho deve estabelecer medidas comunitárias que regulem o acesso às águas e aos recursos e o exercício sustentável das actividades de pesca.»
5. O artigo 9.°, do Regulamento n.° 2371/2002, intitulado «Medidas dos Estados‑Membros aplicáveis na faixa das doze milhas marítimas», dispõe:
«1. Os Estados‑Membros podem adoptar medidas não discriminatórias em matéria de conservação e de gestão dos recursos haliêuticos e para minimizar os efeitos da pesca na conservação dos ecossistemas marinhos na faixa das 12 milhas marítimas calculadas a partir das suas linhas de base, desde que a Comunidade não tenha adoptado medidas de conservação e de gestão especificamente para a referida faixa. As medidas adoptadas pelos Estados‑Membros devem ser compatíveis com os objectivos definidos no artigo 2.° e não devem ser menos estritas do que a legislação comunitária em vigor.
Sempre que as medidas a adoptar por um Estado‑Membro possam afectar navios de outro Estado‑Membro, só podem ser adoptadas depois de a Comissão, os Estados‑Membros e os conselhos consultivos regionais envolvidos terem sido consultados sobre o projecto de medidas, acompanhado de uma nota justificativa.
[...]»
6. O artigo 10.° do Regulamento 2371/2002, dispõe:
«Medidas dos Estados‑Membros aplicáveis exclusivamente aos navios de pesca que arvorem o seu pavilhão.
Um Estado‑Membro pode tomar medidas de conservação e gestão das unidades populacionais nas águas sob a sua soberania ou jurisdição, desde que essas medidas:
a) Sejam aplicáveis exclusivamente aos navios de pesca que arvorem o pavilhão desse Estado‑Membro e estejam registados na Comunidade ou, no caso de actividades de pesca não desenvolvidas por um navio de pesca, a pessoas estabelecidas no mesmo Estado‑Membro e
b) Sejam compatíveis com os objectivos definidos no n.° 1 do artigo 2.° e não sejam menos estritas do que a legislação [da União Europeia] em vigor.»
2. Regulamento n.° 1624/94
7. O segundo, quarto, oitavo e nono considerandos do preâmbulo do Regulamento n.° 1624/1994, dispõe:
«[...] chegou o momento de resolver os problemas que afectam os recursos do Mediterrâneo, introduzindo, para o efeito, um sistema de gestão harmonizado adaptado à realidade mediterrânica, que tenha em conta as regulamentações nacionais já em vigor na região e as adapte de forma equilibrada e, se necessário progressiva, de acordo com os requisitos de protecção das unidades populacionais;»
«Considerando que é conveniente proibir as artes de pesca cuja utilização no Mediterrâneo contribua de modo excessivo para a degradação do ambiente marinho ou do estado das unidades populacionais; que é conveniente reservar uma parte da faixa costeira às artes mais selectivas utilizadas pela pequena pesca [...]»;
«Considerando que deve continuar a ser possível aplicar medidas nacionais que completem ou ultrapassem as exigências mínimas do regime instituído pelo presente regulamento ou medidas que regulamentem as relações entre os diferentes operadores do sector da pesca; que essas medidas podem ser mantidas ou adoptadas, sob reserva de análise pela Comissão da sua compatibilidade com o direito comunitário e da conformidade com a política comum das pescas»;
Considerando que deve ser igualmente possível aceitar medidas nacionais autorizadas pelo presente regulamento, por um período de tempo limitado e segundo um processo que garanta um mínimo de incidências negativas sobre os recursos e as actividades dos pescadores comunitários;»
8. O artigo 1.° do Regulamento n.° 1626/94, dispõe:
«1. O presente regulamento é aplicável às actividades de pesca ou às actividades conexas exercidas no território e nas águas marítimas do Mediterrâneo a leste do meridiano 5° 36′ de longitude Oeste sob soberania ou jurisdição dos Estados‑Membros, à excepção das lagoas e lagos. É igualmente aplicável às mesmas actividades exercidas no Mediterrâneo, fora destas águas, pelos navios comunitários.
2. Os Estados‑Membros dotados de uma costa mediterrânica podem legislar nos domínios abrangidos pelo n.° 1, inclusive em matéria de pesca não profissional, adoptando medidas adicionais ou que ultrapassem as exigências mínimas do regime instituído pelo presente regulamento, desde que sejam compatíveis com o direito comunitário e conformes com a política comum das pescas.
[...]
3. A Comissão será atempadamente informada sobre quaisquer projectos destinados a introduzir ou alterar as medidas nacionais de conservação e de gestão dos recursos, de modo a poder apresentar as suas observações, de acordo com os procedimentos previstos no artigo 14.° do Regulamento (CEE) n.° 3094/86.»
9. O artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1626/94, dispõe:
«É proibida a utilização de redes envolventes e arrastantes caladas a partir de uma embarcação e manobradas a partir de terra (xávegas), a partir de 1 de Janeiro de 2002, salvo decisão em contrário do Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, à luz de dados científicos que demonstrem que a sua utilização não tem incidências negativas nos recursos.»
10. O artigo 3.°, n.° 1, dispõe:
«É proibida a utilização de redes de arrasto, de redes envolventes‑arrastantes ou de redes similares aquém do limite das três milhas marítimas da costa, ou da isóbata de 50 metros quando esta profundidade for atingida a uma distância menor, seja qual for o método de reboque ou de alagem, salvo derrogação prevista pela legislação nacional, caso a faixa costeira das três milhas marítimas não se localize no interior das águas territoriais dos Estados‑Membros.
No entanto, qualquer arte de pesca utilizada a uma distância da costa inferior à fixada no parágrafo anterior e empregue nos termos da legislação nacional em vigor à data de 1 de Janeiro de 1994 pode ser utilizada até 31 de Dezembro de 2002, salvo decisão em contrário do Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, à luz de dados científicos que demonstrem que aquela utilização não tem incidências negativas nos recursos.»
11. O artigo 3.°, n.° 1A, do Regulamento n.° 1626/94, dispõe:
«É proibida a utilização de artes de pesca nas condições estabelecidas no segundo parágrafo do n.° 1, com excepção da pesca exercida com ‘gangui’, a não ser que o Estado‑Membro em causa tenha adoptado medidas que assegurem que, em relação a essas pescarias:
– não é prejudicada a proibição estabelecida no n.° 3,
– a pesca não interfere com as actividades dos navios que utilizam artes diferentes das redes de arrasto, redes envolventes‑arrastantes ou outras redes rebocadas,
– a pesca é limitada a espécies‑alvo não sujeitas a um tamanho mínimo de desembarque nos termos do artigo 8.°,
– a pesca é limitada de forma a que as capturas das espécies mencionadas no anexo IV sejam mínimas,
– os navios são sujeitos a autorizações de pesca especiais emitidas segundo o Regulamento (CE) n.° 1627/94 do Conselho, de 27 de Junho de 1994, que estabelece as disposições gerais relativas às autorizações de pesca especiais [(4) ].
Estas medidas serão comunicadas à Comissão antes de 31 de Dezembro de 2000.»
12. O artigo 3.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1626/94, dispõe:
«É proibida a calagem de qualquer rede de cercar aquém do limite de 300 metros da costa ou da isóbata de 30 metros quando esta profundidade for atingida a uma distância menor.»
13. O artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1626/94, dispõe:
«Os Estados‑Membros estabelecerão as restrições relativas às características técnicas dos principais tipos de artes de pesca, de acordo com as exigências mínimas enunciadas no anexo II.»
14. O artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1626/94, dispõe:
«É proibido utilizar e manter a bordo redes de arrasto ou redes rebocadas similares, redes de emalhar ou redes envolventes, a menos que a menor malhagem seja igual ou superior a uma das malhagens mínimas enumeradas no anexo III.
[...]»
15. O anexo III do Regulamento n.° 1626/94, dispõe que a malhagem mínima das redes de cercar é de 14 mm.
B – Legislação nacional
16. O Decreto Real de 15 de Agosto de 1958 relativo à regulamentação da pesca através de pequenas redes de cerco (FEK A’132 de 29 de Agosto de 1958) prevê que a pesca efectuada com essas redes seja permitida sob determinadas condições, nomeadamente o comprimento total das artes de pesca e a malhagem das redes. Foram igualmente impostas condições relativamente às épocas e aos tempos de pesca.
17. Nos termos do Decreto Presidencial n.° 587/1984 (FEK A’210), todas as licenças de pesca com pequenas redes de cerco emitidas para barcos de pesca deixaram de ser válidas depois de 31 de Dezembro de 1986. O Decreto Presidencial n.° 542/1985 (FEK A’191) proibiu a emissão futura de licenças de pesca para barcos que utilizem pequenas redes de cerco e repetiu as disposições do Decreto Presidencial n.° 587/1984, que revogou.
18. O Decreto Presidencial n.° 526/1988 (FEK A’237, de 26 de Outubro de 1988) excluiu das referidas disposições do Decreto Presidencial n.° 542/1985, acima referido, a pesca através de redes para peixe‑agulha e autorizou a pesca através dessa rede dos peixes agulha (Belone belone) e das enguias de mar (Scomberesox saurus saurus), unicamente sob determinadas condições, entre outras, relativas às épocas e aos tempos de pesca, redes e tamanho das malhas.
19. O Decreto Presidencial n.° 320/1997 (FEK A’224), estabeleceu que no futuro era proibido emitir licenças de pesca para barcos de pesca com redes para peixe‑agulha e que todas as autorizações de pesca com essa arte deixariam de ser válidas depois de 31 de Dezembro de 1998. A partir dessa data, era revogado o Decreto Presidencial n.° 526/1988.
III – Processo principal e questões prejudiciais
20. Através de pedido de 12 de Maio de 2003, Panagiotis Ioannis Karanikolas e outros 19 pescadores profissionais e proprietários de barcos de pesca, residentes em Kavala (a seguir «pescadores requerentes»), pediram que lhes fosse emitida uma licença para pescar sardinha através de uma arte de pesca denominada rede para pescar sardinha, com as restrições e as características técnicas previstas pelo Regulamento n.° 1626/1994. Este pedido foi enviado pela Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas, Kavalas – Xanthis (Prefeitura de Drama, Kavala e Xanthi) ao Ministério da Agricultura. A autoridade em questão pediu informações sobre a possibilidade de emitir as referidas licenças com fundamento no mencionado Regulamento n.° 1626/1994. A Direcção‑Geral das Pescas daquele ministério respondeu, pela sua carta n.° 172603, que era impossível deferir o referido pedido porque a emissão das licenças de pesca com as referidas redes era proibida pelo artigo único do Decreto Presidencial n.° 542/1985 (FEK A’191), cujas disposições continuaram a ser aplicáveis após a adopção do referido Regulamento n.° 1626/1994, como medida suplementar relativa à pesca. A opinião do Ministério da Agricultura foi notificada pela carta n.° 19/760, de 29 de Agosto de 2003, aos pescadores requerentes.
21. Os pescadores requerentes, em conjunto com a Cooperativa dos Pescadores Costeiros de Kavala, da qual são membros, pediram ao tribunal de reenvio a anulação das cartas n.° 172603 e n.° 19/760. Alieftikos Agrotikos Synetairismos Gri‑Gri, região de Kavala–Macedónia («Macedónia») e Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias intervieram nesse processo.
22. O tribunal de reenvio considera que os Estados Membros podem adoptar medidas adicionais mais estritas do que o Regulamento n.° 1626/94 nas águas territoriais sob a sua soberania a fim de proteger espécies sensíveis ou ameaçadas da fauna marítima. As medidas em causa não se limitam à determinação de especificações técnicas mais estritas relativas às artes de pesca ou às épocas em função das faixas em que a pesca é autorizada, mas compreendem a proibição absoluta de utilizar um tipo de arte de pesca. Por outro lado, as proibições de utilizar artes de pesca, impostas por uma disposição do direito nacional, antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 1626/94, não são postas em questão pelas disposições ulteriores do regulamento, mesmo que a utilização dessas artes de pesca seja por ele permitida. O Symvoulio tis Epikrateias, considerando que a decisão no processo perante si depende da interpretação dos artigos 1.°, n.° 2, 2.°, n.° 3, 3.°, n.° 1, e 3.°, n.° 1A do Regulamento n.° 1626/94, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões para decisão prejudicial:
«a) Um Estado Membro pode, nos termos do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1626/94 do Conselho, aprovar medidas adicionais que consistem na proibição absoluta de utilizar artes de pesca cuja utilização é, em princípio, autorizada em conformidade com as disposições do referido regulamento?
b) É permitido utilizar, ao abrigo das disposições do regulamento, na faixa marítima de um Estado Membro dotado de costa mediterrânica, artes de pesca não incluídas entre as que, em princípio, são proibidas pelo artigo 2.°, n.° 3, e artigo 3.°, n. os  1 e 1A, do regulamento e cuja utilização foi proibida antes da entrada em vigor do regulamento por uma disposição nacional?»
IV – Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
23. Foram apresentadas observações por escrito pelos pescadores requerentes, pela Macedónia, pelos Governos grego e italiano e pela Comissão. No dia 19 de Novembro de 2009 teve lugar uma audiência.
V – Análise
24. Através das suas duas questões, que deverão ser analisadas em conjunto, o tribunal de reenvio procura saber se, e em caso afirmativo, que condições, pode um Estado‑Membro manter medidas adicionais relativamente às previstas no Regulamento n.° 1626/94 que consistem na proibição absoluta de utilizar um tipo de arte de pesca cuja utilização é, em princípio, autorizada em conformidade com as disposições do referido regulamento.
25. Afigura‑se, sem prejuízo de uma verificação pelo tribunal nacional, que as artes de pesca em causa (rede para pescar sardinha) no processo nacional é uma pequena rede de cercar cuja utilização é regulada, mas não proibida (5), pelo direito comunitário nos termos dos artigos 3.°, n.° 4, 5.° e 6.° do Regulamento n.° 1626/94. Ainda que tenha havido alguma controvérsia na audiência de 19 de Novembro de 2009 relativamente ao objecto das disposições de direito nacional, afigura‑se, sem prejuízo de uma verificação pelo tribunal nacional, que existe uma proibição absoluta de utilização das referidas artes de pesca por força da legislação grega e que não existem actualmente autorizações para a utilização das referidas artes de pesca na República Helénica.
26. As medidas nacionais que impõem a proibição absoluta de utilização de pequenas redes de cercar foram adoptadas antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 1626/94, a 1 de Janeiro de 1995. Segundo o tribunal de reenvio, a utilização de qualquer tipo de rede de cercar era permitida sob determinadas condições antes de 1 de Janeiro de 1987, nos termos do Decreto Real de 15 de Agosto de 1958, para a captura de qualquer tipo de peixe e, logo, também de sardinhas, desde que a rede tivesse determinadas características técnicas. Após 1 de Janeiro de 1987, a utilização das pequenas redes de cercar foi proibida e apenas no período de 26 de Outubro de 1988 a 31 de Dezembro de 1998 a utilização de uma pequena rede de cercar chamada «zarganodikhto» (redes de cerco do peixe‑agulha) foi permitida. A autorização apenas foi emitida para a pesca do peixe‑agulha e da enguia do mar e sob determinadas condições. Assim, a utilização de redes para pescar sardinha para a pesca da sardinha, relevante para o processo pendente no tribunal de reenvio, parece, sem prejuízo de uma verificação por aquele tribunal, ter sido revogada desde 1 de Janeiro de 1987, não parecendo relevantes para esse processo a excepção para o peixe‑agulha e para as enguias do mar e a subsequente revogação dessa excepção.
27. O artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1626/94 dispõe que esse regulamento apenas institui exigências mínimas (6) e que os Estados‑Membros podem, depois da sua entrada em vigor, adoptar medidas adicionais ou que ultrapassem as exigências mínimas do regime instituído por esse regulamento. Essas medidas deverão ser compatíveis com o direito comunitário e conformes com a política comum das pescas. Além disso, nos termos do artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1626/94, a Comissão deverá ser atempadamente informada de modo a poder apresentar as suas observações, de acordo com os procedimentos previstos no artigo 14.° do Regulamento (CEE) n.° 3094/86, de 7 de Outubro de 1996, que prevê determinadas medidas técnicas de conservação dos recursos da pesca (7), sobre quaisquer projectos destinados a introduzir ou alterar as medidas nacionais de conservação e de gestão dos recursos (8) .
28. Assim, na sequência da entrada em vigor do Regulamento n.° 1626/94, os Estados‑Membros estão autorizados, sob determinadas condições substantivas e processuais, a adoptar medidas nacionais adicionais ou a alterar essas medidas.
29. No que diz respeito à questão da manutenção das medidas nacionais adicionais existentes, questão essa que é relevante para o processo pendente no tribunal de reenvio, os Governos grego e italiano, a Macedónia e a Comissão consideram no essencial que as medidas adicionais nacionais que foram adoptadas antes da entrada em vigor desse regulamento devem ser mantidas. Os pescadores requerentes consideram, no entanto, que, nos termos do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1626/94, as medidas nacionais adicionais só podem ser adoptadas depois da entrada em vigor desse regulamento. As medidas nacionais que foram adoptadas antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 1626/94 não têm assim base legal nos termos desse regulamento, não permanecendo em vigor por força do princípio da primazia das disposições desse regulamento.
30. Em minha opinião, à luz da expressão «os Estados‑Membros [...] podem legislar», contida no artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1626/94 e da condição prevista no artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1626/94, de que a Comissão deve ser informada de quaisquer projectos destinados a «alterar  (9) as medidas nacionais de conservação e de gestão dos recursos», esse regulamento visa a continuidade da existência de medidas adicionais nacionais anteriores à sua entrada em vigor.
31. Em minha opinião, esta interpretação é suportada em particular pelo segundo considerando do preâmbulo do Regulamento n.° 1626/94, que prevê a introdução de um sistema de gestão harmonizado no Mediterrâneo, que tenha em conta as regulamentações nacionais já em vigor na região e as adapte àquele regulamento. Ademais, de acordo com o oitavo considerando do preâmbulo do Regulamento n.° 1626/94, podem manter‑se medidas nacionais que completem ou ultrapassem as exigências mínimas desse regulamento. A redacção do oitavo considerando do preâmbulo do Regulamento n.° 1626/94 sugere igualmente que a manutenção dessas medidas é feita sob reserva de análise pela Comissão. Contudo, o artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1626/94 apenas exige que a Comissão seja informada sobre quaisquer projectos destinados a introduzir ou alterar as medidas nacionais. Logo, não existindo qualquer exigência expressa, nos termos do artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1626/94, de informar a Comissão das medidas nacionais anteriores à entrada em vigor daquele regulamento, considero que a manutenção dessas medidas não está sujeita a análise da Comissão. A este respeito, é jurisprudência assente que o preâmbulo de um acto comunitário não tem valor jurídico obrigatório e não poderá ser validamente invocado nem para derrogar as próprias disposições do acto em causa, nem para interpretar essas disposições em sentido manifestamente contrário à sua redacção (10) .
32. Além disso, quer nas suas observações escritas, quer nas orais, a Comissão indicou que aquando da redacção da sua proposta para o Regulamento n.° 1626/94, realizou um estudo das medidas nacionais existentes e que essas medidas foram tomadas em consideração pela Comissão no processo legislativo que conduziu à adopção do Regulamento n.° 1626/94. Realçaria a esse respeito que na nota explicativa da sua proposta de Regulamento do Conselho relativo à harmonização de determinadas medidas técnicas em vigor no Mediterrâneo (11), a Comissão afirmou que a partir dos cerca de 400 textos legislativos comunicados pelos quatro Estados‑Membros mediterrânicos, procedeu a um estudo comparativo das disposições aplicadas em matéria de pesca no Mediterrâneo, a fim de delas extrair um corpus
regulamentar a aplicar ao nível comunitário. Nos termos dessa nota explicativa, a proposta da Comissão indica assim um conjunto não exaustivo de restrições mínimas a serem adoptadas a nível comunitário.
33. Considero assim que o Regulamento n.° 1626/94 apenas estabelece determinadas normas técnicas mínimas para a conservação dos recursos da pesca no Mediterrâneo e permite, em princípio, não apenas a adopção e alteração de medidas adicionais nacionais, mas igualmente a manutenção pelos Estados‑Membros dessas medidas já existentes. A esse respeito, e contrariamente ao que é afirmado pelos pescadores requerentes, não considero que o Regulamento n.° 1626/94, ao especificar determinadas artes de pesca proibidas (12), estabelece de forma exaustiva as artes de pesca que são proibidas no Mediterrâneo (13), dessa forma antecipando ou excluindo por si só a manutenção ou a adopção por um Estado‑Membro das medidas que proíbem outras artes de pesca.
34. Surge a questão de saber, no entanto, se a proibição absoluta imposta pela lei nacional em questão no tribunal de reenvio é, por outro lado, compatível com o direito comunitário e, em particular, compatível com a política comum das pescas, como é exigido pelo artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1626/94. A esse respeito, deve referir‑se que o Tribunal de Justiça não tem competência, nos termos do artigo 267.° TFUE, para aplicar uma disposição de direito comunitário a um caso particular, julgando disposições de direito nacional à luz dessa disposição. O Tribunal de Justiça pode, no entanto, no âmbito da cooperação judiciária prevista pelo artigo 267.° TFUE, e com base nos dados que lhe são facultados, fornecer ao órgão jurisdicional nacional uma interpretação do direito comunitário que lhe possa ser útil para a apreciação dos efeitos das disposições de direito nacional (14) .
35. Atendendo ao facto de o legislador comunitário não ter querido harmonizar por completo as disposições, inter alia, sobre a proibição das artes de pesca no Mediterrâneo, é conferido ao Estado‑Membro, em minha opinião, um determinado grau de discricionariedade relativamente às medidas adicionais aos requisitos mínimos previstos no Regulamento n.° 1626/94 ou que ultrapassam esses requisitos. No entanto, os Estados‑Membros devem exercer o seu poder discricionário no respeito pela política comum das pescas e dos princípios gerais do direito comunitário, entre os quais figuram os princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento (15) .
36. No despacho de reenvio, o tribunal de reenvio referiu que o Decreto Presidencial n.° 542/1985 foi adoptado com base no Parecer n.° 75, de 12 de Abril de 1984, dado pelo Conselho da Pesca. Nos termos do despacho de reenvio, esse parecer afirmou que a proibição absoluta em questão era considerada necessária porque a rede para pescar sardinha estava a ser utilizada numa faixa a uma ou duas milhas da costa, que era uma faixa em que os organismos aquáticos se desenvolviam e reproduziam e na qual a pesca também era realizada utilizando outras artes de pesca, o que teve como consequência uma redução dos stocks .
37. Decorre assim do despacho de reenvio que o objectivo da proibição é conservar os recursos aquáticos numa área a uma ou duas milhas náuticas da costa, objectivo que, em minha opinião, é compatível com a política comum das pescas (16) .
38. O tribunal de reenvio não indicou se a proibição visava qualquer outro objectivo.
39. Os pescadores requerentes alegam, no entanto, inter alia, que a proibição em causa é contrária ao objectivo expresso no quarto considerando do preâmbulo do Regulamento n.° 1626/94, segundo o qual é conveniente reservar uma parte da faixa costeira às artes mais selectivas utilizadas pela pequena pesca. Além disso, de acordo com os pescadores requerentes, contrariamente ao disposto no nono considerando do preâmbulo do Regulamento n.° 1626/94, a proibição em questão tem uma duração ilimitada e afecta negativamente os pescadores comunitários, privando‑os da utilização de determinadas artes de pesca. Referem igualmente que a proibição em causa não foi adoptada em consonância com provas científicas. Essas provas demonstram, em primeiro lugar, que a utilização correcta de redes para pescar sardinha no golfo de Kavala não afecta negativamente os stocks
de pesca e, em segundo lugar, que constitui uma fonte de rendimento para os pequenos pescadores costeiros da região, particularmente no Inverno. Por outro lado, a proibição conduz a uma discriminação entre os pescadores que pescam sardinha utilizando grandes redes de cerco em grandes barcos (gri‑gri) e pescadores costeiros utilizando pequenas redes de cerco (redes para pescar sardinha). Os pescadores requerentes consideram igualmente que a proibição de utilização de redes para pescar sardinha é desproporcionada.
40. A Macedónia alega, em primeiro lugar, que é possível pescar sardinha com outros meios que não as redes para pescar sardinha. Além disso, atento o facto de mais de 92% da frota de 17 088 barcos serem pequenos barcos de pesca costeira, se fossem atribuídas licenças para a utilização de redes para pescar sardinha a todos os barcos, tal prejudicaria gravemente os stocks
do golfo de Kavala e a nível nacional. Não é possível atribuir licenças aos pescadores requerentes e não as atribuir aos outros milhares de barcos de pesca costeira. Ademais, se essas licenças fossem atribuídas relativamente ao período de 1 de Março a 15 de Dezembro, tal coincidiria com o período de pesca dos barcos de pesca (gri‑gri) que representam 1,6% da frota grega e conduziria à queda do preço da sardinha, afectando assim seriamente o rendimento desses barcos.
41. O Governo grego afirma que não baniu a pesca da sardinha, mas apenas um determinado tipo de arte de pesca. As pequenas redes de cerco (redes para pescar sardinha) são utilizadas dentro de uma a duas milhas ná uticas da costa, que é onde determinados organismos aquáticos se reproduzem e desenvolvem. As sardinhas também hibernam nessa faixa. As redes para pescar sardinha têm uma capacidade impressionante e conduzem à destruição da sardinha e de todos os recursos da pesca dessa região. As grandes redes de cerco são autorizadas porque não causam o mesmo dano que as pequenas redes de cerco. A esse respeito, o Governo grego afirmou, na audiência, que as grandes redes de cerco não podem ser utilizadas na faixa costeira. Considera que a proibição é adequada e proporcionada, na medida em que não impede as actividades de pesca. Os pescadores podem pescar todo o ano utilizando uma grande variedade de outros tipos de arte de pesca, incluindo artes de pesca para sardinha.
42. A Comissão considera que o tribunal de reenvio deveria analisar se a proibição é proporcionada e se é compatível com o princípio da igualdade de tratamento relativamente aos operadores em causa. Considera que para avaliar se a proibição em questão é adequada e proporcional ao objectivo de conservar e gerir os recursos aquáticos, devem ser tomados em consideração os aspectos ambientais, a económicos e sociais, não tendo qualquer aspecto prioridade absoluta em relação a outro. A Comissão considera que é necessário avaliar se está cientificamente provado que houve uma séria redução dos stocks
de pesca na altura em que a proibição geral foi aprovada em 1987 e 1999 e se a redução se deveu a outra arte de pesca que não a rede para pescar sardinha. É igualmente necessário analisar se é possível monitorar a pesca ilegal. Se essa possibilidade é limitada ou inexistente, então justifica‑se uma proibição absoluta da pesca com a utilização de redes para pescar sardinha. O tribunal nacional deveria analisar igualmente a proporcionalidade da medida e a sua conformidade com o princípio da igualdade de tratamento à luz da possibilidade, nos termos da lei grega, de utilizar outras artes de pesca como o gri‑gri ou redes de arrasto, que pescam o mesmo tipo de peixe que as redes para pescar sardinha.
43. Constitui jurisprudência assente que a conformidade com o princípio da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a não ser que tal tratamento seja objectivamente justificado (17) .
44. Atendendo ao facto de a proibição de pequenas redes de cerco, incluindo as redes para pescar sardinha, parecer ser, no momento, absoluta por natureza, na medida em que se aplica a todos os grupos de pescadores (18), a proibição não parece ser, sem prejuízo de uma verificação pelo tribunal de reenvio, directamente discriminatória relativamente a diferentes grupos de pescadores.
45. O tribunal de reenvio também deve verificar, no entanto, se a proibição é indirectamente discriminatória. No próprio despacho de reenvio, o tribunal de reenvio realçou que nos termos do Parecer n.° 75, de 12 de Abril de 1984, dado pelo Conselho da Pesca, a pesca estava a ser executada na faixa costeira utilizando pequenas redes de cerco e outras artes de pesca, tendo como resultado a diminuição dos stocks . A esse respeito, não é claro se, e se assim for, em que base, a lei grega apenas proibiu pequenas redes de cerco, incluindo redes para pescar sardinha. Se foi adoptada essa abordagem selectiva, o tribunal de reenvio tem de verificar se essa abordagem se justifica com base em critério objectivos.
46. Na audiência de 19 de Novembro de 2009, o Governo grego realçou a particular capacidade destruidora da utilização de pequenas redes de cerco na faixa costeira. Realçaria, no entanto, que os pescadores requerentes e a Comissão alegaram no Tribunal de Justiça que a proibição pode, de facto, constituir uma discriminação entre os pequenos pescadores costeiros que utilizam pequenas redes de cerco e os grandes pescadores que utilizam grandes redes de cerco para a pesca gri‑gri. A esse respeito, resulta do processo no Tribunal de Justiça, sem prejuízo de uma verificação pelo tribunal de reenvio, que não existe uma diferença substancial entre redes de cerco pequenas e grandes, para além do seu tamanho e capacidade de captura. As grandes redes de cerco, atento o seu tamanho, parecem ter uma capacidade de captura muito superior à das pequenas redes de cerco, como as redes para pescar sardinha. Não se pode, portanto, excluir que apesar do alegado número limitado de barcos (1,6%) que utilizam grandes redes de cerco para a pesca gri‑gri, a sua utilização possa, potencialmente e sem prejuízo de uma verificação pelo tribunal de reenvio, ter um impacto semelhante ao das pequenas redes de cerco nos stocks
de pesca. Houve, no entanto uma controvérsia considerável entre as partes neste Tribunal quanto ao facto de a utilização de grandes redes de cerco para a pesca gri‑gri de sardinhas ser permitida a 300 metros da costa ou entre uma a duas milhas náuticas da costa e, assim sendo, numa área em que, de acordo com o tribunal de reenvio, os organismos aquáticos se desenvolvem e reproduzem. Atenta a arguida capacidade de captura das grandes redes de cerco, a sua alegada semelhança com as pequenas redes de cerco e utilização na faixa costeira, a questão suscitada e que deve ser submetida ao Tribunal de Justiça é se a proibição opera de facto de forma discriminatória contra grupos de pescadores em particular, discriminação essa que não é justificada com base em critérios objectivos.
47. A esse respeito, considero que mesmo que a proibição em causa afecte em maior medida, ou coloque um maior encargo sobre um determinado grupo de pescadores, tal não constitui uma discriminação se essa proibição se basear em critérios objectivos que são concebidos para atingir o referido objectivo das medidas de protecção do desenvolvimento e reprodução dos organismos aquáticos numa faixa situada entre uma e duas milhas náuticas da costa (19) .
48. No que diz respeito à conformidade da proibição com o princípio da proporcionalidade, exige que os actos adoptados não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida, e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionais relativamente aos objectivos prosseguidos (20) . É claro que a análise da proporcionalidade da proibição em causa no processo principal, em particular se o objectivo de protecção dos recursos aquáticos na faixa costeira pretendido puder ser alcançado através de outros meios para além da proibição absoluta das pequenas redes de cerco, incluindo redes para pesca da sardinha, exige uma análise específica das provas científicas e das circunstâncias de facto do processo principal, cabendo ao tribunal de reenvio efectuar essa análise (21) .
49. Considero que o tribunal de reenvio deve guiar‑se na sua análise pelo princípio da precaução. Assim, havendo uma incerteza científica quanto ao impacto da utilização de uma determinada arte de pesca nos recursos aquáticos, o Estado‑Membro pode, de acordo com o princípio da precaução, adoptar medidas de protecção sem ter que esperar que a realidade e gravidade desse impacto sejam plenamente demonstradas (22) . Também considero que a avaliação da proporcionalidade da proibição deve igualmente ser executada à luz da questão de saber se os pescadores podem utilizar outras artes de pesca para a pesca da sardinha que sejam eficazes e economicamente viáveis e que tenham um menor impacto nos recursos aquáticos.
50. Para avaliar se a proibição da utilização de pequenas redes de cerco é adequada à luz do objectivo da proibição, considero que o tribunal de reenvio deve, com base em todas as provas disponíveis e à luz do princípio da precaução, verificar se parece haver um nexo de causalidade entre a utilização dessas redes na faixa costeira e a destruição dos recursos aquáticos, conducentes à redução dos stocks . A esse respeito, o tribunal de reenvio deve igualmente verificar se a proibição que foi introduzida em 1987 ainda é adequada, à luz das circunstâncias actuais em conjunto com, inter alia, qualquer experiência prévia de efeitos prejudiciais resultantes de qualquer anterior relaxamento da proibição (23) .
51. Ademais, atendendo ao facto de o pedido dos pescadores requerentes se limitar à pesca da sardinha no golfo de Kavala e à alegada abundância de stocks
de sardinhas nessa região, o tribunal de reenvio deve verificar se a proibição a nível nacional de utilização de pequenas redes de cerco e, logo, de redes para pescar sardinha, é adequada face às circunstâncias nessa região. No entanto, apesar de os pescadores requerentes apenas pretenderem obter licenças para a utilização de redes para pescar sardinha para a pesca da sardinha, o tribunal de reenvio deve verificar o impacto da utilização dessa rede em todos os recursos aquáticos e não apenas nos stocks
de sardinha.
52. O tribunal de reenvio deve igualmente verificar se é possível atingir o objectivo da medida em causa através de meios menos gravosos, tais como a limitação das capturas (24), limitando a pesca com redes para pescar sardinha a determinadas alturas e períodos. Ao analisar se medidas menos gravosas do que a proibição absoluta de uma determinada arte de pesca poderia ser imposta sem colocar em risco o objectivo de conservação dos recursos aquáticos, o tribunal de reenvio deve tomar em consideração se é possível acompanhar eficazmente essas medidas.
VI – Conclusão
53. Consequentemente, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Symvoulio tis Epikrateias da seguinte forma:
O artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1626/94 do Conselho, de 27 de Junho de 1994, que prevê determinadas medidas técnicas de conservação dos recursos da pesca no Mediterrâneo, deve ser interpretado no sentido de que como confere aos Estados‑Membros um poder discricionário para manterem medidas adicionais adoptadas antes da entrada em vigor desse regulamento e que consistam na proibição absoluta da utilização de artes de pesca que não estejam incluídas nas artes de pesca especificamente proibidas nos artigos 2.°, n.° 3, 3.°, n. os  1 e 1A do regulamento e cuja utilização seja, em princípio, permitida nos termos das disposições desse regulamento. Ao exercer esse poder discricionário, os Estados‑Membros devem respeitar a política comum das pescas e os princípios gerais de direito comunitário, incluindo o princípio da igualdade de tratamento e da proporcionalidade.
(1) .
(2)  –	JO L 171, p. 1.
(3)  –	JO L 358, p. 59.
(4)
– JO L 171, p. 7.
(5)
–	V., em sentido contrário, por exemplo, a arte de pesca referida no artigo 2.° do Regulamento n.° 1626/94.
(6)
–	V., por analogia, artigos 9.° e 10.° do Regulamento n.° 2371/2002.
(7)
–	JO L 288, p. 1.
(8)
–	Codificado no Regulamento (CE) n.° 894/97 do Conselho, de 29 de Abril de 1997, que prevê determinadas medidas técnicas de conservação dos recursos da pesca (JO L 132, p. 1).
(9)  –	O termo «alterar» é indicativo do objectivo de manutenção das medidas adicionais nacionais pré‑existentes.
(10)
–	V., entre outros, acórdão de 24 de Novembro de 2005, Deutsches Milch‑Kontor GmbH (C‑136/04, Colect., p. I‑10095, p. 32 e jurisprudência referida).
(11)
–	COM (92) 533 final, JO C 306, p. 10.
(12)
–	V., por exemplo, artigos 2.°, 3.°, n.° 1 e 3.°, n.° 1A, do Regulamento n.° 1626/94.
(13)
–	O âmbito geográfico do Regulamento n.° 1626/94 é definido pelo artigo 1.°, n.° 1 desse regulamento.
(14)
–	V. acórdão de 20 de Abril de 1988, Bekaert (204/87, Colect., p. 2029, n.° 5).
(15)
–	V., por analogia, acórdão de 14 de Setembro de 2006, Slob (C‑496/04, Colect., p. I‑8257, n. os  39 a 41).
(16)
–	V. artigo 2.° do Regulamento n.° 2371/2002.
(17)
–	V., em especial, acórdão de 17 de Outubro de 1995, National Federation of Fishermen’s Organisations e o. (C‑44/94, Colect., p. I‑3115, n.° 46).
(18)
–	V. n.° 25 supra .
(19)
–	V., por analogia, acórdãos de 23 de Março de 2006, Unitymark e North Sea Fishermen’s Organisation, (C‑535/03, Colect., p. I‑2689, n.° 63) e de 14 de Maio de 2009, Azienda Agricola Disarò Antonio e o. (C‑34/08, Colect., p. I‑0000, n. os  69 e 70). Assim, ainda que o quarto considerando do Regulamento n.° 1626/94 refira efectivamente que é conveniente reservar uma parte da faixa costeira às artes mais selectivas utilizadas pela pequena pesca, tal não impede necessariamente um Estado‑Membro de proibir um determinado tipo de artes de pesca utilizado por esses pescadores, porquanto está estabelecido que a proibição se baseia em critérios objectivos, em conformidade com o direito comunitário e a política comum das pescas.
(20)
–	V. acórdãos de 24 de Março de 1992, Debus (C‑13/91 e C‑113/91, Colect., p. I‑3617, n.° 16) e de 5 de Maio de 1998, Reino Unido/Comissão (C‑180/96, Colect., p. I‑2265, n.° 96).
(21)
–	V., por analogia, acórdão de 23 de Outubro de 2001, Tridon (C‑510/99, Colect., p. I‑7777, n.° 58).
(22)
–	V., por analogia, artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002, que exige que a Comunidade aplique uma abordagem de precaução aquando da adopção de medidas destinadas a proteger e conservar os recursos aquáticos vivos, e acórdão Reino Unido/Comissão, referido na nota do n.° 99.
(23)
–	V. n. os  18 e 19 supra .
(24)
–	A limitação das capturas poderia ser alcançada, inter alia,
através da limitação do número de licenças atribuídas para a pesca com redes para pescar sardinha, sob condição de a atribuição ser conduzida de forma transparente e não discriminatória.