62013CC0507_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. V obravnavanem postopku želi Združeno kraljestvo v skladu s členom 263 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju: PDEU) doseči razglasitev ničnosti nekaj določb nekaterih zakonodajnih aktov Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije. Ničnostna tožba se nanaša na „paket CRD IV“, ki je začel veljati 17. julija 2013. Paket sestavljata nova direktiva o kapitalskih zahtevah, namreč Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES(2) (v nadaljevanju: Direktiva CRD IV), in nova uredba o kapitalskih zahtevah, namreč Uredba (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012(3) (v nadaljevanju: Uredba CR).
2. Združeno kraljestvo predlaga razglasitev ničnosti členov 94(1)(g) in (2) ter 162(1) in (3) Direktive CRD IV ter členov 450(1)(d), (i) in (j) in 521(2) Uredbe CR.
3. V bistvu Združeno kraljestvo nasprotuje Direktivi CRD IV v delu, v katerem v členu 94(1)(g) vsebuje določbe, s katerimi se variabilni prejemki za posameznike, katerih poklicne dejavnosti vplivajo na profil tveganosti kreditnih institucij in investicijskih podjetij (v nadaljevanju: finančne institucije), pri katerih so zaposleni, indeksirajo glede na njihove fiksne prejemke.(4) Menim, da bi bilo treba to ureditev za namene rešitve obravnavanih pravnih vprašanj opisati kot „maksimalno fiksno razmerje za variabilne prejemke“, in ne kot „omejitev nagrad za bankirje [ cap on bankers bonuses ]“.(5) Kot bom prikazal v analizi, ki sledi, je to odločilno za presojo zakonitosti odstotkovnega razmerja, ki je bistvo tožbe Združenega kraljestva.
4. Člen 94(1)(g)(i) Direktive CRD IV določa, da v celotnem prejemku za vsakega posameznika variabilna sestavina ne presega 100 % fiksne sestavine, dodanih pa mu je nekaj dodatnih pravil, med katerimi je možnost, da države članice delničarjem dovolijo, da pod nekaterimi pogoji to razmerje povečajo na največ 200 %, ter pooblastilo državam članicam za določitev nižjega zgornjega odstotkovnega praga (člen 94(1)(g)(ii) Direktive CRD IV).
5. Kar zadeva Uredbo CR, izpodbija Združeno kraljestvo njen člen 450(1)(d) in (i), v katerem je določeno, da morajo finančne institucije obvezno razkriti razmerje med variabilnimi prejemki, določeno v skladu s členom 94(1)(g) Direktive CRD IV, ter število posameznikov s prejemki nad določenim pragom. Združeno kraljestvo dalje izpodbija veljavnost člena 450(1)(j), s katerim je zahtevano, da morajo finančne institucije na zahtevo države članice ali pristojnega organa razkriti informacije o prejemkih glede celotnega prejemka vsakega člana upravljalnega organa ali višjega vodstva.
6. Tožba Združenega kraljestva je razdeljena na šest tožbenih razlogov. V skladu s prvim naj bi bila pravna podlaga za vse sporne ukrepe, razen za člen 162(1) in (3) Direktive CRD IV ter člen 521(2) Uredbe CR, nepravilna. Z drugim tožbenim razlogom se s sklicevanjem na načelo sorazmernosti in/ali načelo subsidiarnosti izpodbija veljavnost člena 94(1)(g) Direktive CRD IV in člen 450(1)(i) in (j) Uredbe CR, tretji tožbeni razlog pa temelji na načelu pravne varnosti in je usmerjen v izpodbijanje člena 162(3) Direktive CRD IV. V skladu s četrtim tožbenim razlogom naj bi bil prenos pooblastil na Evropski bančni organ na podlagi člena 94(2) Direktive CRD IV ultra vires . V petem tožbenem razlogu Združeno kraljestvo trdi, da so s členom 450(1)(j) Uredbe CR kršeni pravica do zasebnosti in pravna načela, ki urejajo varstvo osebnih podatkov. Glede na šesti tožbeni razlog naj bi bilo s členom 94(1)(g) Direktive CRD IV v delu, v katerem je z njim zahtevano, da se uporabi za zaposlene v institucijah zunaj EGP, kršeno načelo o prepovedi ekstrateritorialnosti iz mednarodnega običajnega javnega prava.
7. Evropski parlament in Svet, ki ju podpira Komisija kot intervenientka, vsem navedenim tožbenim razlogom ostro nasprotujeta.
8. Argumenti, ki jih je predstavilo Združeno kraljestvo, so tehtni v različni meri, pri čemer so v prvem predstavljeni najbolj prepričljivi razlogi za dvom o zakonitost izpodbijanih ukrepov. Zato se bom najprej lotil petih manj prepričljivih tožbenih razlogov, pri čemer bom začel s šestim in končal z drugim, čisto na koncu pa bom obravnaval prvega.
II – Postopek pred Sodiščem
9. Združeno kraljestvo je proti Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije na podlagi člena 263 PDEU vložilo tožbo, ki je na Sodišče prispela 20. septembra 2013, s katero je Sodišču predlagalo, naj razveljavi člena 94(1)(g) in (2) ter 162(1) in (3) Direktive CRD IV ter člena 450(1)(d), (i) in (j) in 521(2) Uredbe CR ter toženima strankama naloži plačilo stroškov postopka.
10. Evropski parlament in Svet Evropske unije v odgovorih na tožbo Sodišču predlagata, naj tožbo v celoti zavrne kot neutemeljeno in Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov. Združeno kraljestvo je vložilo repliko na odgovora toženih strank na tožbo, ti pa sta nato vložili dupliki na repliko Združenega kraljestva.
11. Evropska komisija je intervenirala v podporo Parlamenta in Sveta. Združeno kraljestvo je vložilo stališča o intervencijski vlogi Komisije.
12. Združeno kraljestvo, Parlament, Svet in Komisija so se udeležili obravnave 8. septembra 2014.
III – Uvodne ugotovitve
A – Ozadje Direktive CRD in Uredbe CR
13. Globalna finančna kriza, povezana s propadom investicijske banke Lehman Brothers septembra 2008, je razkrila pomanjkljivosti pravne ureditve Unije za reguliranje finančnih institucij. Za ponovno vzpostavitev finančne stabilnosti so Evropska unija in njene države članice sprejele številne dotlej neuporabljene ukrepe, ki so bili osredotočeni na kratkoročne potrebe in dolgoročni razvoj. To je na kratki rok do oktobra 2012 vsebovalo tudi odobritev več kot 5000 milijard EUR pomoči finančnim institucijam.(6) Na dolgi rok je bila zastavljena tudi reforma regulativnega okvira v zvezi s finančnimi institucijami. Njena cilja sta bila vzpostavitev celovitega, za tveganja občutljivega okvira za kapitalske zahteve finančnih institucij ter spodbujanje njihovega učinkovitejšega upravljanja tveganj.
14. Pred tem je tako imenovani paket CRD I iz leta 2006 vseboval prenovljeni Direktivo 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. marca 2000 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij(7) in Direktivo Sveta 93/6/EGS z dne 15. marca 1993 o kapitalski ustreznosti investicijskih družb in kreditnih institucij.(8) Do tega je prišlo s sprejetjem Direktive 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (preoblikovano)(9) in Direktive 2006/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o kapitalski ustreznosti investicijskih podjetij in kreditnih institucij (preoblikovano).(10)
15. Vendar je v prvih letih finančne krize v paketu CRD I prišlo do dveh pomembnih sprememb. Prvič, leta 2009 je bila sprejeta nova direktiva, ki je postala znana kot Direktiva CRD II,(11) katere cilj je bil izboljšati upravljanje velikih izpostavljenosti, kakovost bančnega kapitala, upravljanje likvidnostnih tveganj in upravljanje tveganj za listinjene proizvode. To so bila področja, za katera je zakonodajalec Unije štel, da so pomembna v zvezi z vzroki krize. Poleg tega je Unija leta 2010 za okrepitev pravil o bančnem kapitalu in prejemkov v bančnem sektorju sprejela še eno direktivo, tako imenovano Direktivo CRD III.(12) Ta akta sta bila sprejeta na podlagi člena 53 PDEU.
16. Z Direktivo CRD III so bila sprejeta načela o prejemkih zaradi zagotovitve, da so spodbude usklajene z dolgoročnimi interesi finančnih institucij.(13) Potreba po takih ukrepih je bila pojasnjena v uvodni izjavi 4 Direktive CRD III s sklicevanjem na navedbo, da „lahko pretirano in nepreudarno prevzemanje tveganja ogrozi finančno stabilnost kreditnih institucij ali investicijskih podjetij in destabilizira bančni sistem“.
17. Z Direktivo CRD III so bila vzpostavljena nekatera načela za politike prejemkov. Zlasti je bilo z njo zahtevano, da so ustrezno uravnotežene fiksne in variabilne sestavine celotnih prejemkov, tako da fiksna sestavina pomeni dovolj visok del celotnih prejemkov, da omogoča vodenje popolnoma fleksibilne politike o variabilnih sestavinah prejemka, vključno z možnostjo, da se variabilna sestavina prejemka ne plača. Vendar lahko specifično razmerje med variabilno in fiksno sestavino prejemka izberejo finančne institucije same znotraj okvira, opredeljenega z določbami o prejemkih iz Direktive CRD III.
18. Komisija je leta 2011 predlagala dodatno zakonodajo za izvajanje globalnih regulativnih standardov, ki jih je razvil Baselski odbor za bančni nadzor. Posledica tega je bilo sprejetje Direktive CRD IV, ki je bila sprejeta na podlagi člena 53 PDEU, ter Uredbe CR, ki temelji na členu 114 PDEU. Ta akta sta pozneje postala znana pod skupnim imenom paket CRD IV.
19. Prvotni predlog Komisije je vseboval več določb o prejemkih prevzemnika pomembnega tveganja, posebno o variabilnem delu takih prejemkov. Komisija je med pripravami izdala zeleno knjigo o korporativnem upravljanju finančnih institucij in politik prejemkov,(14) zaradi česar se je začel obširen postopek posvetovanj z zainteresiranimi strankami. Vseboval je vprašanje, ali so potrebni dodatni ukrepi glede strukture in vodenja politik prejemkov v sektorju finančnih storitev.
20. V zakonodajnem postopku, ki je sledil, je Evropski parlament predlagal več sprememb k predlogu Komisije. V poročilu, objavljenem 30. maja 2012,(15) je Parlament predlagal omejitev variabilnega zneska prejemkov na enkratnik fiksne sestavine celotnega prejemka. V pogajanjih, ki so sledila, so se sozakonodajalci strinjali, da bodo zvišali dovoljeni variabilni znesek na dvakratnik fiksne sestavine celotnega prejemka, če tako povišanje odobri določena večina delničarjev.(16)
21. Združeno kraljestvo v tem postopku predvsem izpodbija sprejetje tega najvišjega določenega razmerja za variabilne prejemke. Tako je tožba Združenega kraljestva usmerjena proti spremembi, ki jo je sprva predlagal Evropski parlament in ki po mnenju Združenega kraljestva določa višino plačila oseb, za katere se uporablja.(17)
B – Razmerje med variabilnim in fiksnim prejemkom ter upravljanje tveganj kreditnih institucij
22. Komisija v intervencijski vlogi navaja, da so specifični problemi v zvezi s politikami prejemkov v finančnem sektorju postali očitni šele po finančni krizi. Po mnenju Komisije je bila zasnova sistemov prejemkov, ki so pogosto vsebovali izredno visoke nagrade v primerjavi s fiksnimi sestavinami plačil, eden od ključnih dejavnikov krize. Neprimerne spodbude naj bi zaposlene vodile k povečanju kratkoročnih tveganj, saj so bili zaposleni, ki so od njih imeli korist, udeleženi v kratkoročnih dobičkih bank, ne pa tudi v stroških njihovega propada. Po najslabšem mogočem scenariju so izgube na koncu krili davkoplačevalci. Tako je lahko asimetrija med upravičenci do morebitnih dobičkov in tistimi, ki krijejo morebitno izgubo, spodbudila prevzemanje pretiranega tveganja, ko dobički vodijo do plačil nagrad prevzemnikom tveganja. V intervencijski vlogi Komisije je dalje navedeno, da je struktura prejemkov v obdobju po krizi tako postala bistveni del regulativne agende.(18)
23. Zdi se, da med Združenim kraljestvom na eni strani ter Parlamentom, Svetom in Komisijo na drugi strani ni nesoglasja glede potrebe po boju proti pretiranemu prevzemanju tveganja, ki lahko destabilizira finančne trge in finančne institucije. Vendar Združeno kraljestvo nasprotuje določitvi zgornjega odstotkovnega praga za razmerje variabilnih prejemkov glede na fiksne prejemke prevzemnikov pomembnega tveganja in temu, da je to določeno s pravno zavezujočimi akti Unije.
IV – Analiza
24. Kot je bilo navedeno zgoraj, bodo tožbeni razlogi obravnavani v obrnjenem vrstnem redu. Zato bom najprej analiziral šesti tožbeni razlog.
A – Šesti tožbeni razlog: kršitev mednarodnega običajnega javnega prava
25. Člen 94(1)(g) Direktive CRD IV ima naslov Variabilni elementi prejemkov. Člen 94(1)(g)(i) določa, da institucije določijo ustrezno razmerje med fiksno in variabilno sestavino celotnega prejemka, pri čemer v skupnem prejemku za vsakega posameznika variabilna sestavina ne presega 100 % fiksne sestavine in da lahko države članice določijo nižji zgornji odstotkovni prag ali delničarjem, lastnikom ali družbenikom institucij dovolijo, da odobrijo višje zgornje razmerje med fiksnimi in variabilnimi sestavinami prejemkov, če skupni odstotek variabilne sestavine ne presega 200 % fiksne sestavine celotnega prejemka vsakega posameznika. Tudi v tem primeru lahko države članice določijo nižji zgornji odstotkovni prag.
26. Združeno kraljestvo je šesti tožbeni razlog oblikovalo kot „kršitev načela mednarodnega običajnega prava o prepovedi ekstrateritorialnosti“. Združeno kraljestvo trdi, da je z načelom teritorialnosti v mednarodnem običajnem pravu v splošnem zahtevano, da ena država ne sme poskušati zakonsko urejati ravnanja pravnih oseb s sedežem v drugi državi, če za to ni zadostne povezave. Združeno kraljestvo v obravnavani zadevi navaja, da je s členom 94(1)(g) Direktive CRD IV kršeno to načelo, kadar se uporablja za „skupino, nadrejeno osebo in podrejene“ subjekte s sedežem v celoti zunaj Unije, kar naj bi bil učinek člena 92(1) Direktive CRD IV v povezavi z njenim členom 109(2), čeprav ne izpodbija nobene od teh določb.
27. V skladu s členom 92(1) Direktive CRD IV pristojni organi zagotovijo, da institucije na ravni skupine, nadrejene osebe in podrejene družbe, vključno s tistimi, ustanovljenimi v offshore finančnih središčih, uporabljajo med drugim člen 94 Direktive CRD IV. Člen 109(2) Direktive CRD IV med drugim določa, da pristojni organi zagotovijo, da nadrejene osebe in podrejene družbe, za katere se uporablja ta direktiva, izvajajo ureditve, procese in mehanizme iz oddelka II poglavja II Direktive v svojih podrejenih družbah, za katere se ta direktiva ne uporablja. Te ureditve, procesi in mehanizmi so tudi dosledni in dobro integrirani, te podrejene družbe pa bodo prav tako lahko pripravile vse podatke in informacije, ki so pomembni za nadzor.
28. Tožeča stranka trdi, da je s tem sistemom kršeno načelo teritorialnosti iz mednarodnega običajnega javnega prava. Združeno kraljestvo meni, da „ni sporno, da je v načelu suverenosti vsebovana izključna
pristojnost države za sprejetje zakonodaje za ureditev ravnanj, do katerih pride na njenem lastnem ozemlju, ne le za uresničevanje take zakonodaje“ (moj poudarek).(19)
29. Pred obravnavo utemeljenosti tega tožbenega razloga opozarjam, da je Sodišče v zadevi C‑366/10, Air Transport Association of America in drugi, navedlo, da „ker načelo mednarodnega običajnega prava ni enako natančno kot določba mednarodnega sporazuma, se mora sodni nadzor nujno omejiti na vprašanje, ali so institucije Unije s sprejetjem zadevnega akta storile očitne napake pri presoji glede pogojev za uporabo teh načel“ (moj poudarek).(20)
30. S šestim tožbenim razlogom sta v ospredju dve ločeni, popolnoma različni vprašanji. Prvo se nanaša na vprašanje, ali lahko na veljavnost določbe vpliva dejstvo, da se zaradi vpliva drugih določb zakonodaje Unije, katerih razglasitve ničnosti tožeča stranka ne predlaga, potencialno uporablja za osebe in/ali dejanja zunaj Evropske unije. Tako je zato, ker je – kot je bilo omenjeno zgoraj – tožba Združenega kraljestva omejena na izpodbijanje člena 94(1)(g) Direktive CRD IV, ne da bi bila predlagana razglasitev ničnosti člena 92(1) ali 109(2) Direktive.
31. Drugo vprašanje je, ali domnevno načelo mednarodnega prava o prepovedi ekstrateritorialnosti, na katero se sklicuje Združeno kraljestvo, obstaja v obliki, ki jo je opisala država članica, in ali je zakonodajalec Unije očitno kršil to načelo.
1. Posledice, ki izhajajo iz tega, da se ne izpodbijata člena 92(1) in 109(2) Direktive CRD IV
32. Glede prvega vprašanje je treba opozoriti, da Združeno kraljestvo v okviru šestega tožbenega razloga izpodbija le člen 94(1)(g) Direktive CRD IV. Po mojem to pomeni, da je treba šesti tožbeni razlog zavrniti kot brezpredmeten. Težko si je namreč predstavljati ugovor na podlagi mednarodnega prava zoper to določbo, če se nanaša na njeno uporabo znotraj Unije. Iz tega je razvidno, da šesti tožbeni razlog ne more vplivati na veljavnost člena 94(1)(g) Direktive CRD IV na primarnem področju njene uporabe.
33. Po mnenju Združenega kraljestva namreč zatrjevana nezakonitost člena 94(1)(g) Direktive CRD IV v razmerju do mednarodnega javnega prava izhaja iz členov 92(1) in 109(2) Direktive CRD IV. Zato menim, da bi morala tožeča stranka zahtevati razglasitev njune ničnosti, če povzročata nezakonit ekstrateritorialni učinek člena 94(1)(g), in ne razglasitve ničnosti zadnje določbe.
34. Zaradi celovitosti navajam, da argument Sveta, ki izhaja iz tega, da morajo v skladu z besedilom člena 92(1) Direktive CRD IV „pristojni organi“ zagotoviti, da institucije na ravni skupine, nadrejene osebe in podrejene družbe, vključno s tistimi, ustanovljenimi v offshore finančnih središčih, uporabljajo člene 92(2), 93 in 95, ni prepričljiv. V skladu s členom 4(40) Uredbe CR „pristojni organ“ pomeni „javni organ ali telo, ki je v skladu z nacionalno zakonodajo uradno priznan in pooblaščen za nadzor institucij kot del delujočega sistema nadzora v zadevni državi članici“.(21) Po mnenju Sveta je zato popolnoma nejasno, kako lahko pristojni organ zgolj s tem, da deluje v okviru pristojnosti, ki jo že ima na podlagi upoštevne nacionalne zakonodaje o bonitetnem nadzoru, krši „načelo mednarodnega običajnega javnega prava“.
35. Res je, da države članice določijo svoje pristojne organe za namene Direktive CRD IV in Uredbe CR. Vendar so ti organi na podlagi prava Unije dolžni izvajati bonitetni nadzor nad finančnimi institucijami Unije na konsolidirani podlagi, kar za namene politik prejemkov v skladu s členoma 92 in 109(2) Direktive CRD IV vključuje njihove družbe v skupini, ki so zunaj Unije. Tako so države članice na podlagi prava Unije dolžne v ta namen na svoje pristojne organe prenesti zadostna pooblastila.
2. Ali je v mednarodnem pravu vsebovano načelo o prepovedi ekstrateritorialnosti, na kar se sklicuje Združeno kraljestvo, in ali je bilo očitno kršeno
36. Glede drugega vprašanja menim, da zakonodajni ukrep Unije ne more biti neveljaven zgolj zato, ker vpliva na ravnanje na ozemlju, ki leži zunaj Unije. V pisanjih Združenega kraljestva ni omenjena nobena zadeva Sodišča v podporo taki trditvi, prav tako pa se ne zdi, da bi obstajal tak precedens. Nasprotno, v skladu z ustaljeno sodno prakso se ravnanje, do katerega pride zunaj Unije in ki ima notranji vpliv v Uniji, sme urediti s pravom Unije.(22)
37. Dalje, s tem vidikom šestega tožbenega razloga ni upoštevana sodba Lotus Stalnega meddržavnega sodišča,(23) v kateri je bilo razsojeno, da mednarodno običajno pravo ne vsebuje splošne prepovedi razširitve zakonodajne pristojnosti države ( jurisdiction to prescribe ) zunaj svojega ozemlja. V tem smislu so sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Darmona v zadevi Wood Pulp(24) aktualni še danes. Tam je navedel, da se je – „čeprav je bilo vprašanje, ali Lotus še pluje, postavljeno iz drugih razlogov“ – mogoče na to sodbo sklicevati pri določitvi pristojnosti države ali drugega primerljivega subjekta za sprejetje predpisov, drugače povedano, za to, da dejstva in ravnanja podvrže uporabi lastne zakonodaje, v nasprotju s pristojnostjo za izvrševanje svoje oblasti v kateri koli obliki na ozemlju druge države.(25)
38. Menim, da bi Združeno kraljestvo ravnalo napačno, če bi trdilo, da je na podlagi mednarodnega prava dovoljena samo teritorialna zakonodajna pristojnost. Po drugi strani, če bi kot alternativno podlago za pristojnost sprejelo – in zdi se, da gre za to – osebno načelo in celo doktrino učinka, pa ni dokazalo, da je z mednarodnim pravom zahtevano nekaj bolj specifičnega glede „zadostne povezave“(26) in da z izpodbijano določbo Direktive CRD IV ta zahteva ni izpolnjena.
39. Menim, da je bilo s sodbo Lotus vzpostavljeno neke vrste pravilo o dokaznem bremenu, katerega posledica je, da bo vez, na katero se država sklicuje za opravičenje svoje zakonodajne pristojnosti, zadostna, če ne obstaja pravilo mednarodnega prava, s katerim je določeno nasprotno. Vendar so z mednarodnim pravom nujno vzpostavljene nekatere omejitve uveljavljanju pristojnosti držav, tako da mora vsaka zahteva po splošni pristojnosti temeljiti na veljavnem pravilu mednarodnega prava.(27) Z upoštevnimi določbami Direktive CRD IV se ne uveljavlja taka splošna pristojnost, ampak le to, da za tuje družbe v skupini finančnih institucij Unije velja regulativni okvir Unije.
40. Končno, s sodno prakso, ki izhaja iz mednarodnega prava in na katero se sklicuje Združeno kraljestvo, niso podprte njegove trditve. Odločitev razsodnika v zadevi Island of Palmas(28) se je nanašala na vprašanje, ali sporno ozemlje pripada Nizozemski ali Združenim državam. Za vprašanje glede pristojnosti, za katero naj bi šlo v obravnavanem primeru, ni upoštevna. Enako velja za sklicevanje Združenega kraljestva na zadevo Angleško-norveško ribištvo,(29) ki se je nanašala na razmejitev norveške ribiške cone. Prav tako ne koristi zadeva Nottebohm,(30) v kateri je Meddržavno sodišče opredelilo merila dejanskega državljanstva za namene diplomatske zaščite. Zadeva Nalog za prijetje(31) se razlaga kot tiha potrditev sodbe Lotus, čeprav v sodbi – v nasprotju z ločenimi mnenji sodnikov – niso obravnavana različna področja morebitne pristojnosti, ampak je osredotočena na vprašanje imunitete pred pregonom. Kot je opozoril generalni pravobranilec M. Darmon v zadevi Wood Pulp,(32) tudi ločeno mnenje Sira Geralda Fizmaurica v zadevi Barcelona Traction pomeni ponovno razlago in redefiniranje sodbe Lotus v skladu s tem, kar je bilo povedano v točki 39 zgoraj.
41. Končno, Združeno kraljestvo se sklicuje na kršitev člena 3(5) PEU kot razlog za razglasitev ničnosti člena 94(1)(g) Direktive CRD IV. Člen 3(5) PEU se nanaša na obveznost Unije, da – med drugim – prispeva k „doslednemu spoštovanju in razvoju mednarodnega prava“. Vendar ne more biti kršitve člena 3(5) PEU, ker ne obstaja načelo mednarodnega prava o prepovedi ekstrateritorialnosti, kakršnega v tožbi opisuje Združeno kraljestvo.
3. Ugotovitev v zvezi s šestim tožbenim razlogom
42. Iz teh razlogov lahko brez dvoma sklenem, da Združeno kraljestvo ni dokazalo, da sta Svet in Parlament s sprejetjem člena 94(1)(g) Direktive CRD IV storila očitno napako pri presoji v zvezi z načelom mednarodnega javnega prava. Zato je treba šesti tožbeni razlog zavrniti.
B – Peti tožbeni razlog: skladnost člena 450(1)(j) Uredbe CR s pravico do zasebnosti in pravom Unije o varstvu podatkov
43. Člen 450 Uredbe CR ima naslov Politika prejemkov. Člen 450(1) določa, da finančne institucije „razkrijejo vsaj naslednje informacije v zvezi s politiko prejemkov in prakso institucije za tiste kategorije zaposlenih, katerih profesionalne dejavnosti imajo pomemben vpliv na profil tveganja“. Nato so v njem opredeljeni v točki (d) „razmerje med fiksnimi in variabilnimi prejemki, določeno v skladu s členom 94(1)(g)“ Direktive CRD IV; v točki (i) „število posameznikov, ki se jim izplača 1 milijon EUR ali več na finančno leto, za izplačilo med 1 milijonom EUR in 5 milijoni EUR, razdeljeno na obroke po 500.000 EUR, in za izplačilo 5 milijonov EUR ali več, razdeljeno na obroke po 1 milijon EUR“; in v točki (j) „na zahtevo države članice ali pristojnega organa celotni prejemek vsakega člana upravljalnega organa ali višjega vodstva“.
44. Združeno kraljestvo trdi, da sta s členom 450(1)(j) Uredbe CR kršena člena 7 in 8 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), v katerih sta urejena spoštovanje zasebnega in družinskega življenja ter varstvo osebnih podatkov, in Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 95/46/ES z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov(33) . S členom 450(1)(j) Uredbe CR je državam članicam ali pristojnim organom dovoljeno, da zahtevajo razkritje podrobnejših informacij o prejemkih, kot je zahtevano s členom 450(1)(i) Uredbe CR, v obliki celotnega prejemka vsakega člana upravljalnega organa ali višjega vodstva. Svet in Parlament ne zanikata, da bi razkritje informacij o prejemkih v skladu z izpodbijano določbo pomenilo obdelavo osebnih podatkov in tako spadalo na področje prava Unije o varstvu podatkov.
45. Menim, da je člen 450(1) (j) Uredbe CR v povezavi z njeno uvodno izjavo 99 skladen z načeli, ki jih je Sodišče razvilo v zadevi Volker und Markus Schecke in Eifert.(34) V uvodni izjavi 99 Uredbe CR je navedeno, da se „za obdelavo osebnih podatkov za namene te uredbe […] v celoti uporabljata“ Direktiva 95/46 in Uredba (ES) št. 45/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2000 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah in organih Skupnosti in o prostem pretoku takih podatkov(35) .
46. V zadevi Volker und Markus Schecke in Eifert je bilo razsojeno, da instituciji nista ustrezno uravnotežili ciljev izpodbijane določbe v tej zadevi s pravicama, ki ju imajo fizične osebe glede zasebnosti in varstva podatkov na podlagi členov 7 in 8 Listine.(36)
47. V obravnavani zadevi je pomembno, da se izpodbijana določba ne uporablja za vse tako imenovane prevzemnike pomembnega tveganja, ampak le za upravo ali višje vodstvo, in ne vodi do avtomatskega razkritja varovanih osebnih podatkov. Dejansko s členom 450(1)(j) Uredbe CR ni avtomatsko naloženo, da se zahteva tako razkritje. Državam članicam ali pristojnim organom je zgolj dana možnost, da to storijo. Kot je bilo navedeno zgoraj, so z uvodno izjavo 99 države članice pri zahtevi za take podatke zavezane ravnati v skladu z zakonodajo Unije o varstvu podatkov. K temu bi dodal člena 7 in 8 Listine, saj bi zahteva za nadaljnje informacije iz člena 450(1)(j) Uredbe CR nedvomno pomenila uporabo prava Unije v smislu člena 51 Listine.(37) Tako v nasprotju z očitnimi dvomi Združenega kraljestva menim, da s členom 450(1)(j) Direktive CR ni naložena avtomatična prevlada cilja preglednosti nad varstvom osebnih podatkov, ki bi bila v nasprotju z zgoraj navedeno sodno prakso Sodišča.
48. Poleg tega v skladu s členom 450(2) Uredbe CR finančne institucije izpolnjujejo zahteve iz tega člena brez poseganja v Direktivo 95/46. Zato države članice in pristojni organi nikakor ne smejo zahtevati razkritja v nasprotju s pravom Unije o varstvu podatkov.
49. Res je, da po tem, ko država članica ali pristojni organ zahteva razkritje, ta zahteva za zadevno finančno institucijo pomeni pravno obveznost v smislu člena 7(c) Direktive 95/46. Zaradi tega je zadevna obdelava podatkov zakonita. Seveda pa lahko finančna institucija izpodbija zakonitost katere koli odločbe, s katero ji je naložena taka obveznost razkritja, pred pristojnim pravosodnim organom, tako kot katero koli nacionalno odločbo, s katero se uporablja pravo Unije in ki vpliva na temeljne pravice posameznikov.
50. Iz teh razlogov menim, da je treba peti tožbeni razlog prav tako zavrniti.
C – Četrti tožbeni razlog: ali je prenos pooblastil na EBA in Komisijo na podlagi Direktive CRD IV ultra vires
51. Četrti tožbeni razlog se zdi nekoliko dvoumen, saj se v njem neusklajeno meša ugovor zoper prenos pooblastil na EBA iz člena 94(2) in tistih, ki jih izvršuje Komisija. Ker je zadnje omejeno na ugovor „širine“ pooblastil, prenesenih na Komisijo, ne da bi obsegalo izpodbijanje na podlagi doktrine Meroni(38) ali neupoštevanje parametrov iz upoštevnih določb Pogodbe, namreč členov 290 in 291 PEU, menim, da je le izpodbijanje pooblastil EBA dovolj podrobno razdelano, da lahko Sodišče presoja njihovo zakonitost.
52. Člen 94(2) Direktive IV CRD določa, da EBA „pripravi osnutke regulativnih tehničnih standardov glede opredelitve vrste instrumentov, ki izpolnjujejo pogoje iz točke (l)(ii) odstavka 1, ter glede kvalitativnih in ustreznih kvantitativnih meril za opredelitev kategorij zaposlenih, katerih poklicne dejavnosti pomembno vplivajo na profil tveganosti institucij iz člena 92(2)“. V določbi je tudi določeno, da mora EBA te osnutke regulativnih tehničnih standardov do 31. marca 2014 predložiti Komisiji in da se na Komisijo prenese pooblastilo za sprejetje regulativnih tehničnih standardov iz prvega pododstavka v skladu s členi od 10 do 14 Uredbe (EU) št. 1093/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski bančni organ) in o spremembi Sklepa št. 716/2009/ES ter razveljavitvi Sklepa Komisije 2009/78/ES(39) (v nadaljevanju: Uredba o ustanovitvi EBA).
53. Združeno kraljestvo trdi, da mora biti prenos teh pooblastil skladen s členom 10(1), drugi pododstavek, Uredbe o ustanovitvi EBA ter s splošnimi načeli, ki veljajo za prenos pooblastil na Komisijo. Člen 10(1), drugi pododstavek, Uredbe o ustanovitvi EBA določa, da so „[r]egulativni tehnični standardi […] tehnični standardi, ki ne vključujejo strateških odločitev ali [političnih] odločitev politik, njihova vsebina pa je omejena na zakonodajne akte, ki so podlaga zanje“.
54. ZK trdi, da bi bilo treba člen 94(2) Direktive CRD IV razglasiti za ničen, ker, prvič, naloge, ki so bile prenesene na EBA, presegajo obseg pooblastil, danih z Uredbo o ustanovitvi EBA, zlasti zato, ker te naloge vsebujejo „sprejemanje strateških odločitev ali odločitev politik“, kar je v nasprotju s členom 10(1), drugi pododstavek, Uredbe o ustanovitvi EBA.
55. Združeno kraljestvo trdi, drugič, da ker je bila EBA ustanovljena na podlagi člena 114 PDEU, ni mogoče zakonito zahtevati, naj ureja zadeve, ki spadajo v okvir zadev iz člena 114(2) PDEU. S to določbo so med drugim s področja člena 114(1) PDEU izključene določbe, „ki se nanašajo na pravice in interese zaposlenih“. Drugače povedano, člen 114(1) PDEU naj ne bi mogel biti pravna podlaga za take ukrepe.
56. Na začetku moram ugotoviti, da je s členom 94(2) Direktive CRD IV v povezavi s členom 10(1) Uredbe o ustanovitvi EBA na Komisijo preneseno pooblastilo za sprejetje delegiranega akta iz člena 290(1) PDEU. Delegirani akt, prek katerega je sprejet regulativni standard, mora temeljiti na osnutku regulativnega tehničnega standarda, ki ga pripravi EBA. Vendar s členom 94(2) Direktive CRD IV na EBA niso prenesena nikakršna zavezujoča pooblastila za odločanje. Dalje opozarjam, da kadar zakonodajalec Unije z zakonodajnim aktom Komisiji da delegirano pristojnost, mora Komisija sprejeti ukrepe, ki dopolnjujejo ali spreminjajo nebistvene elemente tega akta.(40)
57. Glede prve trditve v zvezi z Uredbo o ustanovitvi EBA je težko razumeti, kako je mogoče trditi, da je zakonodajalec Unije ravnal utra vires, če je po rednem zakonodajnem postopku sprejel eno določbo, v tem primeru člen 10 Uredbe o ustanovitvi EBA, nato pa po istem postopku drugo določbo, v tem primeru člen 94(2) Direktive CRD IV, tudi če bi bila vsebina ali obseg prve določbe ožja od vsebine ali obsega druge. Tega ne spremeni dejstvo, da naj bi bila s tema določbama agenciji Unije dodeljena neka naloga.
58. Menim, da zaradi Uredbe o ustanovitvi EBA ni neveljavna določba Direktive CRD IV, ker slednja sme odstopati od prve. Za to bi šlo celo v primeru, če bi bila z Direktivo CRD IV na EBA prenesena pristojnost za sprejetje zavezujočih strateških ali političnih odločitev. V tem zadnjem primeru bi bil prenos pooblastil nedvomno protiustaven z vidika doktrine Meroni, ne pa zaradi člena 10 Uredbe o ustanovitvi EBA.(41)
59. Splošneje povedano, morebitno nasprotje – za kar se trdi, da gre pri členu 94(2) Direktive CRD IV ter členu 10(1), drugi pododstavek, Uredbe o ustanovitvi EBA – med določbami dveh zakonodajnih aktov, ki spadata na isto hierarhično raven norm, ne vzpostavlja ali kaže na nepristojnost zakonodajalca, obstoj katerega koli drugega ničnostnega razloga v smislu člena 263 PDEU, tudi če bi kazalo na slabo kakovost zakonodajnih odločitev. Zato v takem položaju nobene od nasprotujočih določb na tej podlagi ni mogoče razveljaviti. Ugotavljanje, katera od njiju ima prednost, pa se opira na načela, kakršni sta lex posterior
ali lex specialis, razen če ju je mogoče razlagati tako, da se odpravi morebitno nasprotje. Drugače povedano, nobena določba ni v razmerju do druge lex superior .
60. To velja tudi v okoliščinah, v katerih zakonodajalec s sprejetjem druge določbe ni želel odstopati od prve, za kar gre – kot so pojasnili Parlament, Svet in Komisija – v obravnavanem primeru, pri čemer je treba upoštevati, da se glede na člen 94(2), tretji pododstavek, Direktive CRD IV Komisiji delegira pristojnost za sprejetje zadevnega regulativnega tehničnega standarda v skladu s
členi od 10 do 14 Uredbe o ustanovitvi EBA.
61. Po tem pojasnilu je mogoče ugotoviti, da je Komisija s členom 94(2) Direktive CRD IV pooblaščena zgolj za dopolnitev nebistvenih elementov zakonodajnih aktov. Z Direktivo CRD IV so določeni bistveni elementi za zadevne regulativne tehnične standarde, s tem ko je v njej določeno, da se uporablja za nekatere kategorije zaposlenih v finančnih institucijah, namreč tako imenovane prevzemnike pomembnega tveganja v smislu člena 92(2) Direktive CRD IV.
62. Komisija je namreč v skladu s členom 94(2) Direktive CRD IV pooblaščena, da na podlagi osnutka, ki ga oblikuje EBA, sprejme tehnične regulativne standarde „glede kvalitativnih in ustreznih kvantitativnih meril za opredelitev kategorij zaposlenih, katerih poklicne dejavnosti pomembno vplivajo na profil tveganosti institucij iz člena 92(2)“. Cilj direktive je torej sprejetje „pravil, ki spadajo pod uredbeni [regulativni] okvir, kakor ga opredeljuje temeljni zakonodajni akt“.(42) Zato so bile strateške in politične odločitve sprejete v temeljnem zakonodajnem aktu, in ne v aktih, ki jih je oblikovala EBA in sprejela Komisija.
63. V zvezi z drugo trditvijo Združenega kraljestva, da so pooblastila, prenesena na EBA, nezakonita, ker lahko vplivajo na pravice in interese zaposlenih delavcev, kot je predvideno s členom 114(2) PDEU, menim, da lahko imajo pristojnosti agencije Unije v okoliščinah, v katerih je bila agencija ustanovljena na podlagi člena 114(1) PDEU, različno pravno podlago od tiste, na kateri je temeljil zakonodajni akt, s katerim je bila agencija ustanovljena. Pristojnosti agencije Unije lahko na primer deloma temeljijo na določbah o štirih svobodah, njena ustanovitev pa na določbah o usklajevanju na notranjem trgu ali členu 352 PDEU.(43) Če se zakonodajalec za ustanovitev agencije Unije sklicuje na neko pravno podlago, mu to ne preprečuje, da bi na agencijo prenesel druge naloge s sklicevanjem na drugo pravno podlago. Ali je slednja primerna pravna podlaga, bo odvisno od vsebine novih nalog in pooblastil, prenesenih na zadevno agencijo, pravna podlaga, na podlagi katere je bila agencija na začetku ustanovljena, pa ne bo pomembna.
64. Dalje je treba poudariti, da je EBA pooblaščena za oblikovanje osnutka ukrepov, ki pa ne bodo uzakonjeni, če jih ne bo sprejela Komisija. Osnutek zakonodaje že po definiciji ne more pomeniti ukrepov, „ki se nanašajo na pravice in interese zaposlenih“ in „katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga“ v smislu člena 114(1) in (2) PDEU. Ti osnutki ukrepov nimajo pravnih učinkov, ki bi presegali notranji postopek odločanja Komisije, v katerem se lahko Komisija odloči, da jih glede na okoliščine sprejme, zavrne ali spremeni. Tako osnutki ukrepov, ki jih predlaga EBA ali katera koli druga agencija Unije, sami po sebi ne morejo uskladiti nacionalnih pravil ali vplivati na pravice in obveznosti posameznikov.
65. Iz teh razlogov je treba tudi četrti tožbeni razlog zavrniti.
D – Tretji tožbeni razlog: kršitev načela pravne varnosti
66. Člen 162(1) Direktive CRD IV med drugim določa, da morajo države članice do 31. decembra 2013 sprejeti in objaviti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, in da jih morajo uporabljati od tega datuma.
67. Člen 162(3) Direktive CRD IV med drugim določa, da „[z]akoni in drugi predpisi, potrebni za uskladitev s členom 94(1)(g), od institucij zahtevajo, da v njih določena načela uporabljajo za prejemke za zagotovljene storitve ali poslovne rezultate od leta 2014 dalje, in sicer zapadle na podlagi pogodb, sklenjenih pred 31. decembrom 2013 ali po tem datumu“.
68. V členu 521(1) Uredbe CR je določeno, da začne Uredba veljati na dan po objavi v Uradnem listu Evropske Unije, člen 521(2) pa določa, da se uporablja od 1. januarja 2014.
69. Po navedbah Združenega kraljestva je s členom 162(1) in (3) Direktive CRD IV in členom 521(2) Uredbe CR kršeno načelo pravne varnosti.
70. Drugič, Združeno kraljestvo trdi, da niso bili pravočasno na voljo delegirani ukrepi, s katerimi naj bi se uredila vprašanja, kot so ta, kako se bodo nova pravila uporabljala v praksi in kolikšna bo uporabljena diskontna stopnja za odložene nagrade, ter merila za določitev prevzemnikov pomembnega tveganja. To se je zgodilo, ker EBA ni bila dolžna Komisiji predložiti osnutka regulativnih tehničnih standardov do 31. marca 2014 (glej člen 94(2) Direktive CRD IV). To je Komisiji onemogočilo sprejetje regulativnih tehničnih standardov, dokler ni dobila predloga EBA. Dejansko Komisija ni sprejela regulativnega tehničnega standarda iz Direktive CRD IV vse do 4. marca 2014.
71. Združeno kraljestvo trdi, da je pravilno izvajanje člena 94(1)(g) Direktive CRD IV in člena 450(1)(d)(i) in (j) Uredbe CR odvisno od predhodne opredelitve prevzemnikov pomembnega tveganja. Zato želi Združeno kraljestvo doseči razglasitev ničnosti člena 162(1) in (3) Direktive CRD IV ter člena 521(2) Uredbe CR, ker naj bi institucije Unije, da bi bilo spoštovano načelo pravne varnosti, morale določiti drug datum za uporabo vrste ukrepov iz paketa CRD IV.
72. Zdi se, da tretji tožbeni razlog z naslovom „izpodbijane določbe kršijo načelo pravne varnosti“ obsega te tri vidike.
73. Prvič, Združeno Kraljestvo trdi, da je s členom 162(3) Direktive CRD IV kršeno načelo pravno varnosti, ker ima „retroaktivni učinek“. Po trditvah Združenega kraljestva je tako, ker je s členom 162(1) od držav članic zahtevano, da uporabljajo Direktivo CRD IV od 1. januarja 2014, to pa bo vplivalo na prejemke, ki jih je treba izplačati na podlagi „pogodb, sklenjenih pred tem datumom“.
74. Menim, da ni podlage za trditve, da Direktiva CRD IV učinkuje retroaktivno. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je retroaktivni ukrep tisti ukrep, ki učinkuje v času pred svojo objavo.(44) Dalje, Sodišče je izrecno razsodilo, da za uporabo določbe prava EU „za pogodbo o zaposlitvi, sklenjeno pred začetkom njene veljavnosti, ni mogoče šteti, da vpliva na položaj, ki je nastal pred tem začetkom veljavnosti“.(45)
75. Poleg tega se v skladu s členom 162(3) Direktive CRD IV njen člen 94(1)(g) uporablja le za zagotovljene storitve ali poslovne rezultate od leta 2014 dalje. Tako Direktiva CRD IV ne posega v prej pridobljene pravice, ki so povezane s prejšnjimi storitvami ali poslovnimi rezultati, ali, drugače povedano, na pridobljene pravice in poslovne rezultate pred začetkom njene veljavnosti. Dejanska pravica zaposlenega do prejemkov najprej nastane, ko opravi storitve ali izkaže uspešnost, vredno nagrade, ne pa ob sklenitvi pogodbe o tem.
76. Res je, da so s sodno prakso Sodišča delno zavarovana legitimna pričakovanja
gospodarskih subjektov, ki so že sklenili pogodbe, na katere vpliva zakonodaja Unije, ki ima takojšen učinek, vendar lahko legitimna pričakovanja nastanejo zgolj v tem okviru v zelo ozko opredeljenih okoliščinah.
77. Čeprav „načelo varstva legitimnih pričakovanj spada med temeljna načela Unije in se lahko kateri koli gospodarski subjekt, ki je institucija s tem, da mu je dala natančna zagotovila, v njem vzbudila upravičena pričakovanja, sklicuje na to načelo“,(46) se v skladu z ustaljeno sodno prakso „gospodarski subjekti ne morejo sklicevati na legitimna pričakovanja, da bo ohranjen obstoječi položaj, ki ga lahko institucije Unije spremenijo pri izvajanju svojih diskrecijskih pravic“.(47) Na podlagi ozadja k Direktivi CRD IV, ki je bilo predstavljeno pod naslovom Uvodne ugotovitve, bi lahko vsak „previden in skrben gospodarski subjekt“(48) predvidel, da lahko Unija uvede nova pravila o razmerju med fiksnimi in variabilnimi prejemki zaposlenih v finančnih institucijah.
78. Če je institucija Unije finančnim institucijam vzbudila „utemeljena pričakovanja“, da ne bo uvedeno fiksno razmerje, je mogoče v skladu s sodno prakso Sodišča uveljavljati ugovor glede tega dela Direktive CRD IV na podlagi kršitve legitimnih pričakovanj.(49) Vendar ne gre za to.
79. Tako pridemo do drugega vidika tožbe Združenega kraljestva, namreč, ali so bila upoštevana legitimna pričakovanja prizadetih gospodarskih subjektov v zvezi z „retroaktivnostjo“ iz sodne prakse Sodišča. Glede na navedeno menim, da Sodišču ni treba preverjati tega vidika tožbe Združenega kraljestva, saj izpodbijani ukrepi niso retroaktivni. Zato te ugotovitve podajam za primer, če bi Sodišče razsodilo drugače.
80. V tožbi Združenega kraljestva se trdi, da je s fiksnim razmerjem, določenim v Direktivi CRD IV, kršena pravna varnost v tem smislu, da delegiranih ukrepov, ki so potrebni za določitev tega, kako se bodo nova pravila uporabljala v praksi in kolikšna bo uporabljena diskontna stopnja za odložene nagrade, ter meril za določitev prevzemnikov pomembnega tveganja ni bilo treba izdati prej kot več mesecev po tem, ko je morala biti na nacionalni ravni uporabljena specifična „omejitev“ na variabilne prejemke. Kot je bilo navedeno zgoraj, naj bi do tega prišlo 1. januarja 2014, vendar EBA v skladu s členom 94(2) Direktive CRD IV ni bila dolžna predložiti osnutka tehničnih regulativnih standardov do 31. marca 2014. Komisija je te standarde sprejela 4. marca 2014. Ugovor Združenega kraljestva se razteza tudi na določbe o glasovanju delničarjev in 200-odstotnem diskrecijskem razmerju iz člena 94(1)(g)(ii) Direktive CRD. Tako Združeno kraljestvo trdi, da bi morale institucije Unije sprejeti nadaljnjo zakonodajo, s katero bi se odložil datum uporabe spornih ukrepov, dokler ne bi bil pripravljen za uporabo celoten sklop določb na podlagi paketa CRD IV.
81. V utemeljitev obveznosti, da morajo biti „predpisi o prenosu dovolj natančni in gotovi“, se Združeno kraljestvo sklicuje na člen 17 Listine Unije, člen 1 Protokola 1 k Evropski konvenciji o človekovih pravicah ter zadeve Hentrich proti Franciji,(50) Špaček, s.r.o proti Češki republiki(51) ter Teleos in drugi, C‑409/04.(52)
82. Sodišče je pred kratkim ponovilo, da „načelo pravne varnosti, katerega posledica je varstvo legitimnih pričakovanj, pomeni, da mora biti zakonodaja, ki ima negativne posledice za posameznike, jasna in natančna ter da mora biti njena uporaba predvidljiva za osebe, na katere se nanaša“.(53)
83. Kar zadeva neobstoj regulativnih tehničnih standardov do 4. marca 2014, po mojem mnenju člen 92(2) Direktive CRD IV avtonomno in natančno določa, za katere zaposlene v institucijah veljajo določbe o prejemkih.(54)
84. Kot opozarja Svet v odgovoru na tožbo, so bili z Direktivo CRD III že vzpostavljeni konstitutivni elementi za določitev razmerja med fiksnim in variabilnim delom prejemkov. To je obsegalo osebno področje uporabe politike prejemkov Unije, ki je v Prilogi I k Direktivi CRD III in ki je opredeljeno tako, da zajema „višj[e] vodstv[o], prevzemniki tveganja, zaposlen[i], ki opravljajo kontrolne funkcije, ter vs[i] zaposlen[i], ki jih celotni prejemki uvrščajo v isti tarifni razred kot višje vodstvo in prevzemnike tveganj, katerih poklicne dejavnosti imajo pomemben vpliv na njihov profil tveganja“. Ta določba je začela veljati 15. decembra 2010 in so jo morale države članice prenesti v notranje pravo do konca leta 2011. Tako finančne institucije od leta 2011 uporabljajo pojem prevzemniki pomembnega tveganja iz prava Unije.
85. Zato so v Direktivi CRD IV uporabljena enaka, po mojem mnenju dovolj natančna pravila o variabilnih prejemkih, ki veljajo že nekaj let. Dalje, ugotavljam, da so bili izpodbijani ukrepi iz Direktive CRD IV objavljeni junija 2013, da so začeli veljati julija 2013 in da so se začeli uporabljati 31. decembra 2013. Zato je mogoče predvidevati, da so bili v pogajanjih o sklenitvi pogodb, ki so za leto 2014 potekala med finančnimi institucijami in njihovimi upoštevnimi zaposlenimi, ustrezno upoštevana nova pravila o variabilnih prejemkih.
86. Še pomembneje za pravo Unije pa je, da kvalitativnih ali količinskih meril iz člena 92(2) Direktive CRD IV ni bilo mogoče spremeniti z regulativnimi tehničnimi standardi, ki jih je Komisija na koncu sprejela 4. marca 2014. Tako ne more biti govor o tem, da je bila ogrožena pravna varnost.
87. Vsekakor pa ima lahko v skladu s sodno prakso Sodišča ukrep Unije retroaktivni učinek, če to zahteva cilj, ki se ga želi uresničiti, in če so bila ustrezno upoštevana legitimna pričakovanja zadevnih oseb.(55)
88. Namen izpodbijanih ukrepov je ustvariti enoten zbir pravil, ki se uporabljajo za variabilne prihodke, odobrene za storitve prevzemnikov pomembnega tveganja v celotnem letu 2014. Tako je legitimni cilj člena 162(3) Direktive CRD IV zagotoviti, da se ukrepi, ki so v njej vsebovani, uporabljajo od istega dne v celotni Uniji.
89. Poleg tega so bila ustrezno upoštevana legitimna pričakovanja zadevnih finančnih institucij in posameznikov. Zadevne stranke so prejele prvo obvestilo, da je predvidena nadaljnja zakonodaja o prejemkih v Zeleni knjigi(56) in začetnem predlogu paketa CRD IV.(57) Ko je Evropski parlament 30. maja 2012 objavil spremembe, v katerih je predlagal največje dovoljeno razmerje 100 % za variabilni del prejemkov,(58) taka pobuda ni mogla biti zunaj legitimnih pričakovanj zadevnih oseb. Decembra 2012 je bila kompromisu med Evropskim parlamentom in Svetom glede prejemkov prevzemnikov pomembnega tveganja, s katero je bila predlagana določitev največjega dovoljenega razmerja na 200 % fiksne plače, namenjena široka medijska pozornost. Poleg tega so bila z objavo Direktive CRD IV v Uradnem listu
27. junija 2013 vsakomur na voljo za pregled dovolj jasna pravila o variabilnih prejemkih, bilo pa je tudi dovolj časa za pripravo na njihovo učinkovanje v začetku leta 2014.
90. Iz teh razlogov je treba tretji tožbeni razlog zavrniti.
E – Drugi tožbeni razlog: kršitev načel sorazmernosti in subsidiarnosti in izpodbijanje člena 94(1)(g) Direktive CRD IV ter člena 450(i) in (j) Uredbe CR
91. Oblika in utemeljitev tega tožbenega razloga sta razmeroma zapleteni, mogoče pa ga je razdeliti na dva glavna dela: (i) kršitev načel sorazmernosti(59) in subsidiarnosti(60) s sprejetjem obveznega največjega dovoljenega razmerja 100 % fiksne plače za variabilne prejemke in (ii) sorazmernosti zahtev za razkritje. Ta dela bom obravnaval ločeno.(61)
1. Največje določeno razmerje za variabilne prejemke
92. Po mnenju Združenega kraljestva izpodbijani ukrepi niso skladni z načelom sorazmernosti, ker niso primerni za namen doseganja želenega cilja javnega interesa. Prav tako niso potrebni za doseganje navedenega namena javnega interesa zakonodaje, ker je s preostalimi (neizpodbijanimi) določbami Direktive CRD IV in Uredbe CR zagotovljen bonitetni nadzor kreditnih institucij na tem področju, brez dodatne potrebe po naložitvi zatrjevane „omejitve za nagrade“. Poleg tega se zatrjuje, da zakonodajalec ni preveril sorazmernosti dopolnjenih ukrepov. To naj bi bilo, kot se trdi, v nasprotju z usmeritvami Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje.(62) Združeno kraljestvo trdi, da tudi če bi upoštevali diskrecijsko pravico, ki je dana institucijam Unije, kadar sprejemajo zakonodajo za ohranitev finančne stabilnosti, so izpodbijani ukrepi očitno nesorazmerni, poleg tega pa tudi kršijo načelo subsidiarnosti, ker potreba, da popravijo izkrivljanje konkurence na področju svobode ustanavljanja, ni obrazložena.(63)
93. Opozarjam, da v pravu Unije obstaja ustavno načelo, v skladu s katerim so sozakonodajalci v okviru rednega zakonodajnega postopka v Evropski uniji pristojni za predlaganje spremembe katerega koli zakonodajnega predloga, če ostanejo znotraj obsega akta, kot je bil opredeljen v originalnem predlogu Komisije.(64) To se je zgodilo v zvezi s spremembo člena 94(1)(g) Direktive CRD IV, s katero je bilo uvedeno strožje pravilo od tistega iz predloga Komisije. Vendar člen 94(1)(g) Direktive CRD IV ni odstopal od njenega obsega in ciljev, saj je njegov predmet ostal reguliranje variabilnih elementov prejemkov zaradi boja proti pretiranemu prevzemanju tveganja s strani uprave in zaposlenih v finančnih institucijah. Ta materija je bila obravnavana že v Direktivi CRD III.
94. Kot pravilno opozarja Svet, lahko sozakonodajalci sprejmejo ukrepe, ki niso bili predvideni v prvotnem zakonodajnem predlogu, ne da bi bili nujno dolžni na novo in celovito presoditi vpliv. Tako je zato, ker presoje vpliva, ki jih je opravila Komisija, ne zavezujejo Sveta ali Parlamenta, ki sta oba upravičena podati spremembe k predlogu Komisije.(65)
95. Sodišče je navedlo, da „široka diskrecijska pravica zakonodajalca Unije, ki implicira omejen sodni nadzor njenega izvajanja, ne velja izključno le glede narave in obsega predpisov, ki jih je treba sprejeti, ampak delno tudi glede ugotavljanja osnovnih podatkov“.(66) Sodišče je tudi odločilo, da čeprav je tak sodni nadzor omejen, morajo institucije Skupnosti, ki so avtorice zadevnega akta „Sodišču izkazati, da je bil akt sprejet z dejanskim izvajanjem njihove diskrecijske pravice, ki predpostavlja upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ta akt ureja“.(67) Informacije, na katere se lahko institucije oprejo pri izvrševanju svoje diskrecije, primeroma obsegajo informacije, ki so javne, delavnice Parlamenta in znanstvene dokumente, ki jih uporabljajo države članice na zasedanjih Sveta, pri čemer ni nujno, da gre za uradne dokumente Sveta.(68)
96. Spomniti je treba, da če je bilo dodeljeno široko polje proste presoje, ki se nanaša na gospodarske in politične izbire, mora tožeča stranka, ki si prizadeva za razglasitev neveljavnosti, dokazati, da je zadevni ukrep očitno neprimeren(69) glede na cilj, ki mu sledi pristojna institucija. Vendar je treba upoštevati vse dejavnike in okoliščine, vključno z „osnovnimi dejstvi“.(70) Diskrecija zakonodajalca Unije je dodatno omejena na področju temeljnih pravic „glede na nekatere elemente, med katerimi so zlasti zadevno področje, narava zadevne pravice, zagotovljene z Listino, narava in teža poseganja ter cilj tega poseganja.“(71)
97. Menim, da je v odgovorih Parlamenta in Sveta na tožbo in intervencijski vlogi Komisije jasno prikazano, da je bil problem urejanja variabilnega dela prejemkov prevzemnikov pomembnega tveganja od začetka finančne krize obširno obravnavan v akademski literaturi in s strani različnih oblikovalcev politik. Med postopkom, ki je pripeljal do sprejetja Direktive CRD IV in zlasti njenega člena 94(1)(g), je bilo javnosti na voljo veliko informacij, delavnic, ki jih je organiziral Parlament, in dokumentov, o katerih so razpravljale države članice na zasedanjih Sveta. Iz njih so razvidne empirične negotovosti v zvezi s prejemki prevzemnikov pomembnega tveganja ter izkazani različne politike in morebitni regulativni pristopi.
98. Glede na navedeno je bilo z materialom, ki je bil na voljo nosilcem odločitev, jasno prikazano, da lahko vnaprejšnje omejevanje spodbud za pretiran prevzem tveganja s strani uprave ali zaposlenih v finančnih institucijah zmanjša tak prevzem tveganja in posledično kakršno koli tveganje za stabilnost finančnih trgov, ki iz tega izhaja. Menim, da se je v takih okoliščinah vprašanje, kje je treba in kdo mora postaviti konkretne omejitve takim pobudam, nanašalo na primerno stopnjo regulacije. To je jasno obsegalo gospodarske in politične izbire. Vendar bi morale biti take izbire očitno neprimerne, da bi bilo mogoče razglasiti ničnost zadevnih zakonodajnih ukrepov.
99. Glede na vse navedeno menim, da ne bi bilo koristno ali potrebno, da Sodišče na tej točki obravnava številne podrobnosti iz pisanj Združenega kraljestva glede tega vprašanja. Te podrobnosti namreč zgolj kažejo, da je bilo vprašanje sporno in da se je Evropskemu parlamentu prej kot drugim institucijam zazdelo, da je zaželena intenzivnejša regulacija variabilnega dela prejemkov prevzemnikov pomembnega tveganja v finančnih institucijah.
100. Menim, da je v zvezi s tem tožbenim razlogom treba obravnavali le dve nadaljnji točki. Prvič, v skladu z zadnjo alineo člena 94(1)(g)(ii) Direktive CRD IV zaposleni, ki jih navedene višje maksimalne ravni variabilnih prejemkov neposredno zadevajo, ne smejo glasovati v vlogi delničarjev, lastnikov ali družbenikov institucije, če finančna institucija odloča o uporabi možnosti za dvig višine variabilne sestavine prejemkov na 200 % fiksne sestavine. Menim, da je to normalna in upravičena omejitev sprejemanja odločitev družbe, katere cilj je preprečiti konflikt interesov v okviru preudarnega upravljanja tveganj zadevnih finančnih institucij.
101. Drugič, v zvezi z načelom subsidiarnosti opozarjam, da je najvišje določeno razmerje za variabilno sestavino prejemkov v členu 94(1)(g) Direktive CRD IV obvezni ukrep minimalne uskladitve
na notranjem trgu, ki pušča državam članicam možnost za strožja nacionalna pravila. Države članice smejo določiti nižji zgornji odstotkovni prag kot 100 % fiksne sestavine.
102. Kot je bilo poudarjeno v odgovoru Sveta na tožbo in njegovi dupliki, obstajajo glede tega razmerja različna mnenja tako med državami članicami kot med finančnimi institucijami; ideja o uvedbi maksimalnega razmerja in/ali omejitvi variabilnih prejemkov pa je bila predmet javne debate več let pred sprejetjem spornih ukrepov. Vendar svoboda ustanavljanja in svoboda opravljanja storitev v tem sektorju temeljita na načelu nadzora matične države. Menim, da to pomeni, da sta obstajala nevarnost za znižanje nivoja zakonodajnega urejanja in tveganje, da samoregulacija finančnih institucij ne bo zadoščala za oblikovanje politik prejemkov, ki so potrebne za preprečitev pretiranega prevzemanja tveganja. Poleg tega je očitno, da cilja vzpostavitve enotnega regulativnega okvira za upravljanje tveganja upoštevnih delov politik prejemkov finančnih institucij ne bi bilo mogoče bolje doseči z ukrepi, sprejetimi na nacionalni ravni.
103. Končno, opozarjam, da so pripravljalna telesa Sveta temeljito preučila predloge Evropskega parlamenta za spremembe in o njih razpravljala. Poleg tega je Svet, sklican 5. marca 2013, izrecno obravnaval vprašanja, povezana z omejitvijo variabilnih prejemkov. Zato se strinjam s Parlamentom in Svetom, da je zakonodajalec Unije ustrezno spoštoval vse postopkovne zahteve glede presoje skladnosti predloga z načeli sorazmernosti in subsidiarnosti. Pod pogojem, da spoštuje postopkovne zahteve, ima zakonodajalec široko polje proste presoje pri tem, ali sta z ukrepom Unije spoštovani načeli sorazmernosti in subsidiarnosti.(72)
2. Sorazmernost razkritja, ki ga zahteva člen 450(1)(i) in (j) Uredbe CR
104. Preden je mogoče opraviti presojo zakonitosti teh določb glede na načelo sorazmernosti, je pomembno jasno povedati, kaj se s temi določbami pravzaprav zahteva. S členom 450(1)(i) Uredbe CR se namreč zgolj zahtevata navedba števila posameznikov s prejemki nad določeno višino in razdelitev po plačnih razredih. Z določbo niso nujno identificirani prejemki posameznikov.
105. Zato, kot je poudarjeno v odgovoru Parlamenta na tožbo, s členom 450(1)(i) ali (j) Uredbe CR ni zahtevano razkritje podatkov glede vseh nosilcev pomembnih tveganj javnosti. Točka (i) namreč zahteva le razkritje števila posameznikov v nekaterih plačnih razredih, točka (j) pa zadeva le člane upravljalnega organa ali višjega vodstva. Dodajam, da se v tem okviru ne razkrije identiteta posameznega zaposlenega ali njegova oziroma njena plača. To tudi pomeni, da s členom 450(1) (i) in (j) niso prizadete pravice ali interesi zaposlenih v smislu člena 114(2) PDEU, ker je naslovljen na finančne institucije, in ne na po sameznega zaposlenega.(73)
106. Zato posledica obveznosti objave, ki izhajajo neposredno iz člena 450(1)(d) in (i), po mojem mnenju ni razkritje posameznih plač, ampak le skupnih zneskov. To je v diskrecijski pravici zakonodajalca in z vidika varstva podatkov ni vprašljivo.(74)
107. Poleg tega je, kot je prikazano v pisnem odgovoru Sveta na tožbo, s členom 450(1)(j) Uredbe CR državam članicam zgolj dovoljeno zahtevati razkritje natančnejših informacij o prejemkih, kot so zahtevane s členom 450(l)(i), in to v obliki celotnega prejemka vsakega člana upravljalnega organa ali višjega vodstva. Z njim se od držav članic nikakor ne zahteva, da morajo tako ravnati, prav tako pa s členom 450(1)(j) ni naložena splošna obveznost objave. Kot sem pojasnil v okviru petega tožbenega razloga, bodo države članice pri odločanju o tem, ali naj podajo zahtevo za razkritje, morale spoštovati Listino in pravo Unije o varstvu podatkov.
108. Svojo obravnavo drugega tožbenega razloga zaključujem s sklepom, da ker tožeča stranka ni dokazala kršitve načel sorazmernosti in subsidiarnosti, je treba tudi drugi tožbeni razlog zavrniti.
F – Prvi tožbeni razlog: izpodbijanje pravnih podlag izpodbijanih ukrepov
109. V zvezi z ugovorom Združenega kraljestva glede člena 53(1) PDEU kot izbire za pogodbeno pravno podlago člena 94(1)(g) in (2) Direktive CRD IV na začetku ugotavljam, da je Sodišče že razsodilo, da lahko ukrepi za pospeševanje skladnega razvoja dejavnosti kreditnih institucij v Uniji z odpravljanjem omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ob hkratni krepitvi stabilnosti bančnega sistema in zaščite varčevalcev temeljijo na členu 53(1) PDEU.(75)
110. Ker lahko po eni strani variabilna sestavina prejemkov prevzemnikov pomembnega tveganja spodbuja prevzemanje prevelikega tveganja finančnih institucij in ker po drugi strani te delujejo na notranjem trgu na podlagi enotnega dovoljenja v skladu z načelom prava Unije o nadzoru matične države,(76) lahko Unija po mojem mnenju na podlagi člena 53(1) PDEU določi za vsako kategorijo oseb obvezno razmerje med fiksno in variabilno sestavino njihovih prejemkov. Ker ta del prejemkov neposredno vpliva na profil tveganosti finančnih institucij, lahko vpliva na stabilnost finančnih institucij in tako posledično na stabilnost finančnih trgov Unije. Drugače povedano, ukrepi, ki jih izpodbija Združeno kraljestvo v ureditvi Direktive CRD IV, se nanašajo na pogoje za dostop do dejavnosti finančnih institucij na notranjem trgu in njihovo opravljanje.
111. Vendar bi morale biti po mnenju Združenega kraljestva te določbe sprejete na podlagi člena 153(2) PDEU. Vendar Združeno kraljestvo dodaja, da ker člen 153(5) PDEU preprečuje sprejetje ukrepov v zvezi s „plačo“, člena 153 ni mogoče uporabiti kot podlago iz Pogodbe za člena 94(1)(g) in 94(2) Direktive CRD IV.
112.
Sodišče člen 153(5) PDEU razlaga tako, da spada določitev višine prejemkov v domeno socialnih partnerjev na nacionalni ravni, tako da gre za pristojnost držav članic.(77) Zato menim, da je nujno ugotoviti, ali se člen 153(5) PDEU, določba, ki jo je treba razlagati ozko,(78) uporablja, če se z izpodbijanim ukrepom ne sledi cilju socialne politike, za kar gre v obravnavani zadevi. To je pomembno, ker člen 153(5) PDEU odstopa samo od „tega člena“, člen 153 pa se nanaša samo na socialno politiko Unije, torej materijo, ki je opredeljena s členom 151 PDEU, ki se sklicuje na Evropsko socialno listino iz leta 1961 in Listino Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev iz leta 1989.
113. Jasno je, da omejitve prejemkov prevzemnikov pomembnega tveganja niso namenjene temu, da bi takim zaposlenim zagotovile kakršno koli obliko socialne zaščite. Z uvodnima izjavama 62 in 65 Direktive CRD IV je prikazano, da je cilj Direktive preprečiti spodbujanje prevelikega tveganega ravnanja takih zaposlenih, ne le zato, da bi se omejilo podvrženost vseh finančnih institucij takim tveganjem, ampak tudi s splošne perspektive stabilnosti finančnih trgov Unije. V uvodni izjavi 62 je med drugim navedeno, da politike prejemkov, „ki spodbujajo pretirano tvegano ravnanje, lahko ogrozijo preudarno in učinkovito upravljanje tveganj“ finančnih institucij. V uvodni izjavi 65 je med drugim navedeno, da „[bi bilo treba v] vsakem primeru […] za izogibanje prevzemanju pretiranega tveganja določiti največje dovoljeno razmerje med fiksnim in variabilnim delom celotnega prejemka“.
114. Vendar menim, da kljub tej analizi izpodbijanja Združenega kraljestva ni mogoče zavrniti zgolj na podlagi tega, da izpodbijani ukrepi ne sledijo cilju socialne politike. Tako je zato, ker je Sodišče razsodilo, da določitev višine plačila različnih elementov plače ni v pristojnosti zakonodajalca Evropske unije in ostaja v pristojnosti držav članic.(79) Zato ni mogoče uporabiti člena 53(1) PDEU kot pravne podlage za Direktivo CRD IV z namenom, da se obide omejitev iz člena 153(5) PDEU.
115. Prav tako se zavedam, da so v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča variabilne sestavine plače del te plače.(80) Zato je to treba upoštevati, preden je mogoče priti do končnega sklepa o vlogi člena 153(5) PDEU za razrešitev predmetnega spora. Treba je torej ugotoviti, ali je zakonodajalec Unije dejansko določil plačo v smislu člena 153(5) PDEU prevzemnikov pomembnega tveganja.
116. Sodišče Unije je razsodilo, da člen 153(5) PDEU kot pravilo določa, da „spada določitev višine različnih sestavnih elementov plačila delavca […] nesporno v domeno pristojnih teles različnih držav članic“(81) in da je treba zato izjemo iz člena 153(5) „[…] razumeti tako, kot da se nanaša na ukrepe, kot so poenotenje vseh ali nekaterih elementov plačila in/ali njegova višina v državah članicah ali uvedba minimalne skupnostne mezde, ki bi pomenili neposredno poseganje prava Skupnosti v določanje plačil znotraj Skupnosti“.(82)
117. Prepoved iz člena 153(5) PDEU se brez dvoma nanaša samo na določitev „višine“ plačila.(83) Kot je bilo poudarjeno v tožbi Združenega kraljestva, je generalna pravobranilka J. Kokott v zadevi Impact navedla, da Unija na primer ne bi imela pristojnosti „uvesti zgornje meje za letno povišanje mezd [plačil] ali urejati višine plačila za nadurno delo ter višine plačil za izmensko, praznično in nočno delo.“(84) Poleg tega je cilj člena 153(5) PDEU preprečiti, da bi zakonodajalec Unije široko poenotil višino plač v državah članicah, saj bi taka določitev višine pomenila znatno vmešavanje v konkurenco med podjetji, ki delujejo na notranjem trgu.(85) Člen 94(1)(g) in (2) Direktive CRD IV ne vpliva na nič od tega.
118. Vendar je mogoče, kot je poudarjeno v odgovoru Sveta na tožbo, pravila, vzpostavljena s členi od 92 do 94 Direktive CRD IV, v najširši zasnovi šteti za povezana s plačilom, pri čemer Svet, ki ga podpira Parlament, dodaja, da je znesek fiksne sestavine prepuščen pogajanjem o prejemkih med zaposlenimi in finančno institucijo. Kot je poudarjeno v odgovorih Sveta in Parlamenta na tožbo, je Združeno kraljestvo trdilo, da je verjeten odgovor na paket CRD IV dvig zneska fiksnih prejemkov zaradi ohranitve splošne visoke ravni celotnih prejemkov. Kot je Svet navedel v odgovoru na tožbo, taka prilagoditev ne bi bila mogoča, če bi Evropska unija urejala sestavni del plačila, poleg tega pa, kot je bilo navedeno v dupliki Parlamenta, samo razmerje za kakršno koli določitev preprosto ni dovolj.
119. Zato, kot sem že omenil – in v nasprotju s tem, kar v tožbi zatrjuje Združeno kraljestvo – s členom 94(1)(g) ni naložena „omejitev“ za variabilne prejemke. To je razvidno iz dejstva, da ni naložena omejitev zneska fiksnih prejemkov, ki jih lahko zaslužijo posamezniki, tako da se lahko razmerje 100 %, uvedeno s členom 94(1)(g)(i) Direktive CRD IV, uporabi za kateri koli znesek denarja, ki ga je finančna institucija pripravljena plačati kot fiksno plačo. Odsotnost kakšnega koli učinka „omejitve“, ki izhaja iz razmerja za variabilne prejemke, je še bolj poudarjena s členom 94(1)(g)(ii) Direktive CRD IV, ki v vsakem primeru prinaša mehanizem, s katerim je mogoče razmerje zvišati na 200 %, hkrati pa je z njim državam članicam dovoljeno, da največje dovoljeno razmerje določijo v višini, ki je nižja od zgornjega odstotkovnega praga.
120. Zato menim, da člen 94(1)(g) Direktive CRD IV in v njem vsebovana omejitev variabilnih prejemkov ne vplivata neposredno na višino plačila oseb, ki spadajo na njegovo področje uporabe. Z navedeno določbo je zgolj vzpostavljeno razmerje med fiksno in variabilno sestavino brez vpliva na višino prejemkov kot takih. Ta višina je, če se ji doda variabilna sestavina, funkcija fiksne sestavine plačila, dogovorjenega med delodajalcem in zaposlenim. Ker ni pravne omejitve fiksne sestavine, posledično take omejitve ni niti za celotno višino plačila.(86)
121. Zato pripominjam, da s členom 94(1)(g) Direktive CRD IV ni naložena nikakršna omejitev višine plačila. Z njim je zgolj vzpostavljena struktura za prejemke v obliki razmerja med fiksno in variabilno sestavino prejemkov, da bi se preprečilo pretirano prevzemanje tveganja. To je legitimen cilj za zagotovitev tega, da svoboda ustanavljanja finančnih institucij in prostega opravljanja finančnih storitev na podlagi enotnega dovoljenja in nadzora s strani matične države varno funkcionira na notranjem trgu Unije.(87) Poleg tega je Sodišče potrdilo, da je pravo Unije o ukrepih, ki so le neposredno povezani z višino plačila, skladno z Pogodbo.(88)
122. Združeno kraljestvo v zvezi s členom 114 PDEU kot pravno podlago za člen 450(1)(d), (i) in (j) Uredbe CR trdi, da je sklicevanje na člen 114(1) PDEU izključeno zaradi izjeme iz člena 114(2) PDEU.
123. Glede na mojo analizo petega tožbenega razloga, težko razumem, kako bi bilo mogoče obveznosti razkritja iz člena 450(1) Uredbe CR šteti za določbe, ki so upoštevne za „pravice in interese zaposlenih“ v smislu člena 114(2) PDEU, saj so z določbo zavezane le finančne institucije, ne pa njihovi zaposleni, ki ostanejo zaščiteni z Listino in s pravom Unije o varstvu podatkov. Dalje, z razlago člena 114(2) PDEU, ki jo zastopa Združeno kraljestvo, bi bilo preprečeno kakršno koli delovanje Unije na podlagi člena 114 PDEU, ki bi vplivalo na področje dela. To bi bilo v nasprotju z odstavkoma 4 in 5 člena 114 PDEU, s katerima je na podlagi člena 114 PDEU dovoljeno urejanje vprašanj o delovnem okolju.
124. Iz teh razlogov je treba zavrniti tudi prvi tožbeni razlog za razglasitev ničnosti.
V – Stroški
125. Ker glede rešitev, ki jo predlagam, Združeno kraljestvo s svojimi razlogi ni uspelo in ker sta Svet in Evropski parlament to predlagala, se Združenemu kraljestvu v skladu s členom 138(1) Poslovnika naloži plačilo stroškov. Po drugi strani Komisija kot intervenientka v skladu s členom 140(1) Poslovnika nosi svoje stroške.
VI – Predlog
126.
Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj tožbo zavrne, Evropski komisiji naloži, da nosi svoje stroške, ter Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska naloži plačilo stroškov Sveta in Evropskega parlamenta.
(1) .
(2)
– UL L 176, str. 338.
(3)
– UL L 176, str. 1.
(4)  – V nadaljnjem besedilu bo za opis teh zaposlenih uporabljen izraz „prevzemniki pomembnega tveganja“. Vendar opozarjam, da v zakonodaji izbira izrazov za njihov opis ni povsem enotna. Tu opozarjam na člena 92(2) in 94(2) Direktive CRD IV in člen 450(1) Uredbe CR.
(5)  – To je izraz, ki se za opis ureditve uporablja v medijih v angleškem jeziku. Opozarjam, da Direktiva CRD IV ni prvi ukrep zakonodajalca Unije za regulacijo bonusov ali dodatkov k plači. Glej na primer člen 10(1) Uredbe (ES) št. 561/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o usklajevanju določene socialne zakonodaje v zvezi s cestnim prometom in spremembi uredb Sveta (EGS) št. 3821/85 in (ES) št. 2135/98 ter razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 3820/85 (UL L 102, str. 1).
(6)  – Glej COM(2012) 778 final, točka 3.1. Med letoma 2008 in 2011 je skupni znesek pomoči v obliki jamstev, dokapitalizacije, oslabljenih sredstev in likvidnostnih ukrepov dosegel 1600 milijard EUR, kar ustreza 12,8 % BDP Unije.
(7)
– UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 3, str. 272.
(8)
– UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 3, str. 16.
(9)
– UL L 177, str. 1.
(10)
– UL L 177, str. 201.
(11)  – Direktiva 2009/111/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o spremembi direktiv 2006/48/ES, 2006/49/ES in 2007/64/ES glede bank, ki so odvisne od centralnih institucij, nekaterih postavk lastnih sredstev, velikih izpostavljenosti, nadzornih režimov in kriznega upravljanja (UL L 302, str. 97).
(12)  – Direktiva 2010/76/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o spremembi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES v zvezi s kapitalskimi zahtevami za trgovalno knjigo in za relistinjenja ter v zvezi z nadzorniškim pregledom politik prejemkov (UL L 329, str. 3).
(13)  – V skladu z uvodno izjavo 3 Direktive CRD III bi bilo treba za „odpravo potencialno škodljivega učinka slabo oblikovanih struktur prejemkov na ustrezno upravljanje s tveganji in nadzor tveganega ravnanja s strani posameznikov […] zahteve Direktive 2006/48/ES dopolniti z izrecno obveznostjo za kreditne institucije in investicijska podjetja, da za kategorije zaposlenih, katerih poklicne dejavnosti imajo bistven vpliv na njihov profil tveganja, vzpostavijo in vzdržujejo politike prejemkov in prakse, ki so skladne z učinkovitim upravljanjem s tveganji. Te kategorije zaposlenih bi morale zajemati vsaj višje vodstvo, prevzemnike tveganj, osebje zadolženo za kontrolne funkcije in vse zaposlene, ki jih skupni prejemki, vključno z diskrecijskimi določbami glede pokojninskih ugodnostih, uvrščajo v isti tarifni razred kot višje vodstvo in prevzemniki tveganj.“
(14)  – COM(2010) 284 final, zlasti točka 5.7 z naslovom „Prejemki“.
(15)  – Glej člen 90(1)(f) v Poročilu o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, in o spremembi Direktive 2002/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta o dopolnilnem nadzoru kreditnih institucij, zavarovalnic in investicijskih družb v finančnem konglomeratu z dne 30. maja 2012 (A 7-0170/2012).
(16)  – Glej osnutek dnevnega reda 3227. zasedanja Sveta z dne 1. marca 2013 (doc/6864/13) in naknadno objavljeni povzetek razprave v Svetu z dne 5. marca 2013.
(17)  – Združeno kraljestvo izpodbija samo člen 94(1)(g) in (2) Direktive CRD IV in nobene druge njene določbe, ki se nanaša na plačilo. Čeprav je člen 94(1)(g)(iii) vsebovan v predlogih, v tožbi ni podrobno razložen.
(18)  – Glej tudi Liikanenovo poročilo, poročilo skupine strokovnjakov na visoki ravni o reformi strukture bančnega sektorja EU, Bruselj, 2. oktober 2012, točka 4.2.5.
(19)  – Združeno kraljestvo se tu sklicuje na Jennings, R., in Watts, A. (ur.), Oppenheim’s International Law, 9. izdaja, Longman, Harlow, zv. 1, „Peace“, str. 456, ki pa po mojem mnenju ne podpira trditve, da bi morala biti zakonodajna pristojnost držav omejena na ravnanja, do katerih pride na njihovem lastnem ozemlju. Nasprotno, v opombi 2 na tej strani se avtorja sklicujeta na sodbo Stalnega meddržavnega sodišča v zadevi Lotus, v kateri je navedlo, da je državam članicam z mednarodnim pravom načeloma dano „široko polje proste presoje“ pri uporabi njihovih zakonov, ki pa je v nekaterih primerih omejeno s prepovednimi določbami.
(20)  – Sodba Air Transport Association of America in drugi, C‑366/10, EU:C:2011:864, točka 110.
(21)  – Glej tudi člen 3(36) Direktive CRD IV, v katerem je določeno, da „pristojni organ“ pomeni „pristojni organ, kakor je opredeljen v točki 40 člena 4(1) Uredbe (EU) št. 575/2013“.
(22)  – Glej sodbi Imperial Chemical Industries/Komisija, 48/69, EU:C:1972:70, in Ahlström Osakeyhtiö in drugi/Komisija, C‑89/85, C‑104/85, C‑114/85, C‑116/85, C‑117/85 in od C-125/85 do C‑129/85, EU:C:1988:447.
(23)  – Sodba Stalnega meddržavnega sodišča (PCIJ) z dne 7. septembra 1927 v zadevi Lotus (Francija proti Turčiji), C.P.J.I. Recueil 1927, serija A, št. 10, str. 25.
(24)  – Sklepni predlogi v zadevi Ahlström Osakeyhtiö in drugi/Komisija, 89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 in od 125/85 do 129/85, EU:C:1988:258, točke od 27 do 30.
(25)  – V skladu z doktrino bistvo izreka Stalnega meddržavnega sodišča v zadevi Lotus še vedno velja. Glej na primer sodbo Nalog za prijetje z dne 11. aprila 2000 (Demokratična republika Kongo proti Belgiji), I.C.J. Reports 2002, str. 3, ločeno mnenje predsednika Guillauma, točke od 13 do 16; Zakonitost grožnje z jedrskim orožjem (svetovalno mnenje), I.C.J. Reports 1996, str. 226, izjava predsednika Bedajaouija, točke od 13 do 15. Za razpravo glej Juillard, P., L’application extraterritoriale de la loi économique, v Bazex, M. in drugi (ur.), L’application extraterritoriale du droit economique, in Koziel, T.(1986), Extraterritorial Application of EU Environmental Law-Implications of the ECJ’s Judgment in Air Transport Association of America, The Columbia Journal of European Law
19(2012) F1; Pazartis, P., Judicial Activism and Judicial Self-Restraint: the PCIJ’s Lotus Case, v Legacies of the Permanent Court of International Justice, Tams, C. J., in Fitzmaurice, M., Martinus Nijhoff, Leiden, 2013, str. 319.
(26)  – Številni avtorji se strinjajo, da bi se sodobno mednarodno pravo oddaljilo od predpostavke iz zadeve Lotus glede avtonomije držav, da odločajo o uporabi svoje zakonodaje v mejah obveznih pravil mednarodnega prava, in bi zahtevalo „zadostno“ zvezo ali povezavo med ekstrateritorialnim ravnanjem nedržavljanov in državo, preden bi slednja lahko izvrševala svojo pristojnost za sprejetje predpisov. Za pomemben prispevek glej Mann, F. A., The Doctrine of Jurisdiction in International Law, Recueil des Cours 1964:1, zvezek 111.
(27)  – V zvezi s splošno pristojnostjo glej O’Keefe, R., Universal Jurisdiction Clarifying the Basic Concept, Journal of International Criminal Justice
2 (2004), str. 735.
(28)  – Sodba Island of Palmas (ali Miangas), Združene države proti Nizozemski, odločba z dne 4. aprila 1928 (II RIAA 829).
(29)  – Sodba Angleško-norveško ribištvo (ZK proti Norveški), I.C.J. Reports 1951, str. 117.
(30)  – Sodba Nottebohm (Liechtenstein proti Gvatemali), I.C.J. Reports 1955, str. 4.
(31)  – Sodba Nalog za prijetje z dne 11. aprila 2000 (Demokratična republika Kongo proti Belgiji), I.C.J Report 2002, str. 1.
(32)  – Sklepni predlogi v združenih zadevah Ahlström Osakeyhtiö in drugi proti Komisiji, EU:C:1988:258, točka 24.
(33)
– UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 15, str. 355.
(34)  – Sodba C‑92/09 in C‑93/09, EU:C:2010:662.
(35)
– UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 26, str. 102.
(36)  – Sodba Volker und Markus Schecke in Eifert, EU:C:2010:662, točka 86.
(37)  – Sodba NS, C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865.
(38)  – Sodba Meroni/Visoka oblast, 10/56, EU:C:1958:8.
(39)
– UL L 331, str. 12.
(40)  – Sodba Komisija/Parlament in Svet, C‑427/12, EU:C:2014:170, točka 38.
(41)  – Sodba Meroni/Visoka oblast, EU:C:1958:8, točki 171 in 172.
(42)  – Sodba Komisija/Parlament in Svet, C‑427/12, EU:C:2014:170, točka 38.
(43)  – Glej razmišljanja o tej temi v mojih sklepnih predlogih v zadevi Združeno kraljestvo/Svet in Parlament, C‑270/12, EU:C:2013:562.
(44)  – Sodbi Racke, 98/78, EU:C:1979:14, točka 20, in Nizozemska/Svet, C‑110/97, EU:C:2001:620, točka 151.
(45)  – Sodba Pokrzeptowicz-Meyer, C‑162/00, EU:C:2002:57, točka 52. Glej tudi sodbi Saldanha in MTS, C‑122/96, EU:C:1997:458, točka 14, in Elektrownia Pątnów II, C‑441/08, EU:C:2009:698, točka 32. Glej tudi sodbo Gemeinde Altrip in drugi, C‑72/12, EU:C:2013:712, v kateri je bilo v točki 22 razsojeno, da „[je treba opozoriti], da se novo pravno pravilo načeloma uporablja od začetka veljavnosti akta, v katerem je vsebovano. Čeprav se ne uporablja za pravne položaje, ki so nastali in se v celoti končali med veljavnostjo starega predpisa, pa se uporablja za njihove prihodnje učinke in nove pravne položaje […]. Drugače – in ob upoštevanju načela prepovedi retroaktivnosti pravnih aktov – je le, če so novemu pravilu dodane posebne določbe, ki izrecno določajo njegovo časovno veljavnost.“ Navajani sta sodba Monsanto Technology, C-428/08, EU:C:2010:402, točka 66 in sodba Stichting Natuur en Milieu in drugi, C‑266/09, EU:C:2010:779, točka 32.
(46)  – Glej na primer sodbo Kone in drugi/Komisija, C‑510/11 P, EU:C:2013:696, točka 76 in navedena sodna praksa.
(47)  – Na primer sodba Accrington Beef in drugi, C‑241/95, EU:C:1996:496, točka 33.
(48)
– Prav tam, točka 36.
(49)  – Glej v tem smislu sodbo Grčija/Komisija, C‑86/03, EU:C:2005:769, točka 71. Tipičen primer tega je, če Unija ni sprejela ukrepov za namestitev blaga v tranzitu, ki so ga prizadele nenadne spremembe carinske zakonodaje Unije. Glej na primer sodbo Sofrimport/Komisija, C‑152/88, EU:C:1 990:259.
(50)  – Sodba Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 22. septembra 1994 (serija A, št. 296-A, točka 42).
(51)  – Sodba Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 9. novembra 1999 (št. 26449/95, točka 54).
(52)  – Sodba Teleos in drugi, C‑409/04, EU:C:2007:548.
(53)
– Sodba Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation, C‑362/12, EU:C:2013:834, točka 44.
(54)  – Določba se nanaša na primer na višje vodstvo, zaposlene, ki opravljajo kontrolne funkcije, ter vse zaposlene, ki jih celotni prejeti prejemki uvrščajo v isti plačilni razred kot višje vodstvo, in prevzemnike tveganj, katerih poklicne dejavnosti pomembno vplivajo na njihov profil tveganosti. Glej tudi Prilogo I k Direktivi CRD III, ki je v nadaljevanju obravnavana v točki 84.
(55)  – Sodbi Racke, 98/78, EU:C:1979:14, točka 20, in Nizozemska/Svet, EU:C:2001:620, točka 151.
(56)  – Glej COM(2010) 0284 final, točka 5.7. z naslovom Prejemki.
(57)  – Glej med drugim uvodno izjavo 71 o predlagani uredbi v COM(2011) 0452 final ter uvodno izjav 49 ter člene 74 in od 88 do 91 predlagane direktive v COM(2011) 0453 final.
(58)  – Glej poročilo (A7-0170/2012).
(59)  – Člen 5(1) in (4) PEU.
(60)  – Člen 5(1) in (3) PEU.
(61)  – V pisnih stališčih Združenega kraljestva je le bežno omenjena združljivost zahteve po razkritju z načelom subsidiarnosti. Ker v pisnih stališčih tega dela izpodbojni razlogi Združenega kraljestva niso razčlenjeni, bom analizo obveznosti razkritja omejil na njeno združljivost z načelom sorazmernosti.
(62)
– UL 2003, C 321, str. 1.
(63)  – Združeno kraljestvo se v zvezi s tem sklicuje na sodbo Luksemburg/Parlament in Svet, C‑176/09, EU:C:2011:290.
(64)  – Sodbi Eurotunnel in drugi, C‑408/95, EU:C:1997:532, točke od 37 do 39, in Komisija/Svet, 355/87, EU:C:1989:220, točke od 42 do 44.
(65)  – Sodba Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, točki 30 in 57.
(66)
– Prav tam, točka 33.
(67)
– Prav tam, točka 34.
(68)  – V tem smislu glej prav tam, točke od 35 do 41.
(69)  – Sodbi Vodafone in drugi, C‑58/08, EU:C:2010:321, točka 52, in Komisija/Svet, C‑117/10, EU:C:2013:786, točka 113.
(70)  – Sodba Španija/Svet, C‑310/04, EU:C:2006:521, točke od 121 do 123.
(71)  – Glej sodbo Digital Rights Ireland, C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238, točka 47 in navedena sodna praksa.
(72)  – Glej sodbi Združeno kraljestvo/Svet, C‑84/94, EU:C:1996:431, točka 58, ter British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, točka 123.
(73)  – K pomislekom Združenega kraljestva glede člena 114(2) PDEU se bom vrnil v okviru analize prvega tožbenega razloga v nadaljevanju.
(74)  – Te skupne informacije niso enake kot podrobne informacije o plačilu poimenskih posameznikov in njegovi skladnosti s pravom Unije o varstvu podatkov, ki ga je Sodišče obravnavalo v sodbah Österreichischer Rundfunk in drugi (C‑465/00, C‑138/01 in C‑139/01, EU:C:2003:294) in Satakunnan Markkinapörssi in Satamedia (C‑73/07, EU:C:2008:727).
(75)  – Sodba Nemčija/Parlament in Svet, C‑233/94, EU:C:1997:231, točki 13 in 15.
(76) – V skladu s členoma 33 in 34 Direktive CRD IV smejo finančne institucije, ki so pridobile dovoljenje, opravljati svojo dejavnost na ozemlju drugih držav članic na podlagi svojega dovoljenja v matični državi članici.
(77)  – Sodbe Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, točki 40 in 46; Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, točka 123, ter Bruno in Pettini, C‑395/08 in C‑396/08, EU:C:2010:329, točka 36.
(78)  – Sodbi Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:3, točka 39, in Impact, C‑268/06, EU:C:2008:2, točka 122.
(79)  – Sodbi Bruno in Pettini, EU:C:2010:329, točka 39. Glej tudi sodbo Impact, EU:C:2008:223, točka 129.
(80)  – Sodba Lock, C‑539/12, EU:C:2014:351, točke od 29 do 33 in navedena sodna praksa.
(81)  – Sodba Del Cerro Alonso, EU:C:2007:509, točka 46.
(82)  – Sodba Impact, EU:C:2008:223, točka 124.
(83)  – Sodbe Bruno in Pettini, EU:C:2010:28, točki 36 in 37; Del Cerro Alonso, EU:C:2007:509, točke 40, od 44 do 46; Impact, EU:C:2008:223, točke od 123 do 124 in 130, ter Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Impact, EU:C:2008:2, točka 173.
(84)  – Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Impact, EU:C:2008:2, točka 174.
(85)  – Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Impact, EU:C:2008:2, točki 173.
(86)  – Takega izida ne spremenijo zatrjevane dejanske posledice uvedbe fiksnega razmerja, ki je sestavljeno iz povečanih fiksnih sestavin plačila ali znižanih celotnih prejemkov za prevzemnike pomembnega tveganja.
(87) – Glej opombo 76 zgoraj.
(88)  – Primeri takih ukrepov Unije so tisti, ki se nanašajo na prepoved diskriminacije, napotene delavce in delovni čas. Za sodno prakso Sodišča glej na primer sodbo Del Cerro Alonso, EU:C:2007:509, v kateri je Sodišče v točki 41 razsodilo, da izjeme pri „plačilu“ ni mogoče razširiti na vsa vprašanja, ki so kakor koli povezana s plačilom, ker bi bila s tem nekatera področja iz člena 137(1) ES lahko prikrajšana za velik del vsebine“, in sodbo Impact, EU:C:2008:223, v kateri je Sodišče v točki 125 razsodilo, da je „[v]endar […] ni mogoče razširiti na vsa vprašanja, ki so kakor koli povezana s plačilom, ker bi s tem nekatera področja iz člena 137(1) ES izgubila velik del vsebine“, pri tem pa je med drugim citiralo sodbo Del Cerro Alonso, EU:C:2007:509, točka 41.