Ideiglenes változat
ELEANOR SHARPSTON
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. január 31.(1)
C‑704/17. sz. ügy
D. H.,
a Ministerstvo vnitra
részvételével
(a Nejvyšší správní soud [legfelsőbb közigazgatási bíróság, Cseh Köztársaság] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – 6. és 47. cikk – Közös menekültügyi és kiegészítő védelem nyújtására vonatkozó politika – 2013/33/EU irányelv – 9. cikk – Idegenrendészeti őrizet hatálya alatt álló nemzetközi védelmet kérelmezőknek biztosított garanciák – Az ilyen határozatok bírósági felülvizsgálata – Hatékony jogorvoslathoz való jog – A bírósági felülvizsgálati eljárást a nemzetközi védelmet kérelmezők szabadon bocsátása esetén megszüntető nemzeti szabályok”
1.        A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel a Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Cseh Köztársaság) iránymutatást kér a Bíróságtól a 2013/33/EU irányelv(2) azon rendelkezéseinek értelmezését illetően, amelyek garanciákat biztosítanak az illetékes nemzeti hatóságok határozata alapján idegenrendészeti őrizetbe vett nemzetközi védelmet kérelmező személyek részére. A kérdést előterjesztő bíróság arról kíván meggyőződni, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartájával,(3) és különösen az abban foglalt, szabadsághoz és biztonsághoz, továbbá a hatékony jogorvoslathoz való joggal együttesen értelmezve ellentétesek‑e az irányelvvel azok a nemzeti szabályok, amelyek értelmében az őrizetről szóló határozat megtámadására irányuló eljárásokat meg kell szüntetni, amennyiben az illetőt szabadon bocsátották.
2.        A kérdést előterjesztő bíróság által felvetett kérdés megválaszolásához a Bíróságnak egyebek mellett meg kell vizsgálnia a nemzeti eljárási autonómia elvével összefüggésben a hatékony jogorvoslathoz való alapvető jogot, az egyenértékűség és tényleges érvényesülés uniós jogi általános elveivel együtt.
Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE)
3.        Az EJEE(4) 5. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy „[m]indenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra”. Az 5. cikk (4) bekezdése kimondja, hogy a „szabadságától letartóztatás vagy őrizetbe vétel folytán megfosztott minden személynek joga van olyan eljáráshoz, melynek során őrizetbe vételének törvényességéről a bíróság rövid határidőn belül dönt, és törvényellenes őrizetbe vétele esetén szabadlábra helyezését rendeli el.” Az 5. cikk (5) bekezdése értelmében „mindenkinek, aki e Cikk rendelkezéseinek megsértésével végrehajtott letartóztatás vagy őrizetbe vétel áldozata, joga van kártalanításra”.
Az uniós jog
A Charta
4.        A 6. cikk kimondja, hogy „[m]indenkinek joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz”.(5) Az EJEE 5. cikkének többi rendelkezését a Charta nem ismétli meg kifejezetten.
5.        A 47. cikk első bekezdése értelmében mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz.(6)
6.        Az 51. cikk (1) bekezdésével összhangban a Charta rendelkezéseinek csupán annyiban címzettjei a tagállamok, „amennyiben az Unió jogát hajtják végre”.
7.        A 52. cikk (1) bekezdésének megfelelően „a Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen, és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.” Az 52. cikk (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a]mennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az [EJEE‑ben] biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az [EJEE‑ben] szerepelnek. Ez a rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson”. A Charta 52. cikkének (7) bekezdése kimondja, hogy az Európai Unió és a tagállamok bíróságainak „kellően figyelembe kell venniük e Charta értelmezésére vonatkozó iránymutatásként készült magyarázatokat”.(7)
8.        A Magyarázatok egyértelművé teszik, hogy „[a] 6. cikkben megállapított jogok megegyeznek az EJEE 5. cikkében megállapított jogokkal, és a Charta 52. cikkének (3) bekezdése értelmében tartalmuk és terjedelmük azonos”. Ebből következően „az e jogokra jogszerűen alkalmazható korlátozás mértéke nem haladhatja meg az EJEE […] által megengedettet”. A Magyarázatok értelmében a Charta 47. cikkében garantált védelem szélesebb körű, mint az EJEE 13. cikkében biztosított védelem, mivel bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz való jogot biztosít.
2013/32 irányelv
9.        A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013/32 irányelv(8) 26. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy „egy kérelmező őrizetben tartása esetén a tagállamok – a 2013/33/EU irányelvvel összhangban – biztosítják a gyors bírósági felülvizsgálat lehetőségét”.
2013/33 irányelv
10.      A 2013/33 irányelv preambulumbekezdései között szerepelnek a következő kijelentések:
–        Az Európai Tanács elfogadta a Stockholmi Programot,(9) amely hangsúlyozta a védelem és szolidaritás közös térségének létrehozása mellett tett kötelezettségvállalást, amely térség alapját a közös menekültügyi eljárás és a nemzetközi védelemben részesítettek egységes, szigorú védelmi előírásokon, valamint tisztességes és hatékony eljárásokon alapuló egységes jogállása képezi (az (5) preambulumbekezdés);
–        A nemzetközi védelmet kérelmezőkkel kapcsolatos bánásmód tekintetében a tagállamokat azon nemzetközi jogi eszközökben előírt kötelezettségek terhelik, amelyeknek részes felei; (a (10) preambulumbekezdés);
–        Az ilyen személyeket őrizetbe venni csak a 2013/33 irányelvben megállapított, nagyon egyértelműen meghatározott kivételes körülmények között lehetséges, és mind az ilyen őrizet módja, mind célja tekintetében a szükségesség és az arányosság elvét kell alkalmazni; amennyiben egy nemzetközi védelmet kérelmezőt őrizetben tartanak, hatékony hozzáférést kell biztosítani számára a szükséges eljárási garanciákhoz, például a nemzeti igazságügyi hatóság előtti jogorvoslathoz (a (15) preambulumbekezdés); valamint
–        A 2013/33 irányelv tiszteletben tartja az alapvető jogokat, valamint különösen betartja a Chartában elismert alapelveket; előmozdítani kívánja többek között a Charta 6. és 47. cikkének alkalmazását, és ennek megfelelően kell végrehajtani (a (35) preambulumbekezdés).
11.      A 2. cikk a következő fogalommeghatározásokat tartalmazza: A „nemzetközi védelem iránti kérelem” „egy harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy által valamely tagállamnál előterjesztett olyan védelem iránti kérelem, amely a menekültjogállás, illetve a kiegészítő védelmi jogállás kérelmezéseként értelmezhető, és amely kapcsán a kérelmező nem kéri kifejezetten egy más jellegű, [a 2011/95] irányelv hatálya alá nem tartozó olyan védelem biztosítását, amelynek megadását külön kell kérelmezni”.(10) A „kérelmező” „harmadik ország olyan állampolgára vagy olyan hontalan személy, akinek nemzetközi védelem iránti kérelme tárgyában még nem hoztak végleges határozatot”.(11) Végezetül „őrizet”: „a kérelmező tartózkodásának olyan meghatározott helyre korlátozása a tagállam által, ahol a kérelmezőt mozgásszabadságától megfosztják”.(12)
12.      A 3. cikk szerint a 2013/33 irányelvet „[…] minden olyan harmadik országbeli állampolgárra és hontalan személyre alkalmazni kell, aki egy tagállam területén – ideértve a határán, a felségvizeken vagy a tranzitzónákban – nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújt be, mindaddig, amíg kérelmezőként engedélyezik tartózkodását a területen […]”.
13.      A 4. cikkel összhangban a tagállamok a befogadási feltételek terén kedvezőbb rendelkezéseket vezethetnek be vagy tarthatnak fenn.
14.      A 8. cikk a nemzetközi védelmet kérelmezők őrizetére vonatkozó anyagi szabályokat határozza meg. A nemzetközi védelmet kérelmező személyek kizárólag a 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott indokok alapján vehetők őrizetbe. Különösen, a 8. cikk (3) bekezdésének d) pontja lehetővé teszi, hogy a tagállamok a 2008/115/EK irányelv(13) alapján kiutasítási eljárással összefüggésben valamely nemzetközi védelmet kérelmező személyt őrizetbe vegyenek abból a célból, hogy „előkészítsék a kiutasítását és/vagy lefolytassák a kitoloncolási eljárást”, ha az adott tagállam „objektív kritériumok alapján bizonyítani tudja – ideértve azt is, hogy [az illetőnek] már volt lehetősége igénybe venni a menekültügyi eljárást –, hogy alapos okkal feltételezhető, hogy a kérelmező pusztán azért folyamodik nemzetközi védelemért, hogy késleltesse vagy meghiúsítsa a kiutasítási határozat végrehajtását”. Az őrizetbe vétel okait a nemzeti jog állapítja meg.
15.      A 9. cikk a „Biztosítékok az őrizetben tartott kérelmezők számára” címet viseli. A következőket írja elő:
„(1)      A kérelmezőt a lehető legrövidebb időre és kizárólag a 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott okok fennállásának idejére lehet őrizetbe venni és ott tartani [helyesen: A kérelmezőt kizárólag a lehető legrövidebb időre és a 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott okok fennállásának idejére lehet őrizetbe venni].
[…]
(2)      Az őrizetet igazságügyi vagy közigazgatási hatóságok írásban rendelik el. Az őrizetbe vételt elrendelő intézkedésben fel kell tüntetni az őrizet alapjául szolgáló ténybeli és jogi indokokat.
(3)      Amennyiben az őrizetet közigazgatósági hatóságok rendelik el, a tagállamok gondoskodnak arról, hogy az őrizet jogszerűségének bírósági felülvizsgálatát hivatalból és/vagy a kérelmező kérésére mielőbb elvégezzék. A hivatalból indított felülvizsgálat esetében arról az őrizet kezdetétől számítva a lehető leghamarabb döntést kell hozni. A kérelmező kérésére indított felülvizsgálat esetében pedig arról a megfelelő eljárások elindítását [helyesen: megindítását] követően kell a lehető leghamarabb döntést hozni. E célból a tagállamok nemzeti jogukban meghatározzák azt az időtartamot, amelyen belül a hivatalból indított felülvizsgálatot és/vagy a kérelmező kérésére indított felülvizsgálatot le kell folytatni.
Amennyiben a bírósági felülvizsgálat az őrizetet jogszerűtlennek [helyesen: jogellenesnek] minősíti, a kérelmezőt haladéktalanul szabadon kell engedni.
(4)      Az őrizetbe vett kérelmezőket haladéktalanul és írásban – olyan nyelven, amelyet megértenek vagy észszerűen feltételezhető, hogy megértenek – tájékoztatni kell az őrizetbe vétel indokairól, valamint az őrizetbe vételt elrendelő intézkedés megtámadására vonatkozóan a nemzeti jogban meghatározott eljárásokról, továbbá az ingyenes jogi segítségnyújtás és képviselet kérelmezésének lehetőségéről.
(5)      Az őrizetet megfelelő időközönként igazságügyi hatóság vizsgálja felül hivatalból és/vagy az érintett kérelmező kérésére, különösen amennyiben az őrizet időtartamát meghosszabbítják, vagy jogszerűségét érintő körülmények merülnek fel, vagy ilyen információk válnak elérhetővé [helyesen: vagy olyan releváns körülmények vagy új információk merülnek fel, amelyek hatással vannak az őrizetbe vétel jogszerűségére].
6.      Az őrizetbe vételt elrendelő intézkedés e cikk (3) bekezdésében előírt, igazságügyi hatóság általi felülvizsgálata esetén a tagállamok biztosítják, hogy a kérelmezők ingyenes jogi segítségnyújtást és képviseletet vehessenek igénybe. Ez magában foglalja legalább az előírt eljárási iratok elkészítését, valamint a kérelmezőnek az igazságügyi hatóságok előtti meghallgatáson való képviseletét.
[…]”
A nemzeti jog
16.      A kérdést előterjesztő bíróság állítása szerint 2017. augusztus 14‑ig a Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu (a menedékjogról szóló 325/1999. sz. törvény) 46a. §‑a (9) bekezdésének az őrizetre vonatkozó határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó rendelkezései lehetővé tették, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezők az ilyen határozat kézbesítésétől számított 30 napon belül megtámadják az őrizetre vonatkozó határozatot. A Krajský soud (regionális bíróság, Cseh Köztársaság) – az elsőfokú bíróság – a közigazgatási akta bíróságra történő beérkezésétől számított hét munkanapon belül köteles volt dönteni a kérelemről. Az ilyen döntéssel szemben a kérdést előterjesztő bírósághoz felülvizsgálati kérelmet lehetett benyújtani.
17.      A 222/2017. sz. törvény 2017. augusztus 15‑i hatállyal módosította a menedékjogról szóló 325/1999. sz. törvény 46a. §‑ának (9) bekezdését. A 46a. § (9) bekezdésének módosított változata szerint(14) (az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben meghatározott információk alapján), amennyiben valamely nemzetközi védelmet kérelmező személyt szabadon bocsátanak, mielőtt az őrizetre vonatkozó határozat megtámadására irányuló kérelmet elbíráló bírósági határozatot meghozták volna, az említett bíróságnak automatikusan meg kell szüntetnie az előtte folyamatban lévő eljárást. Az illetékes hatóságok kötelesek haladéktalanul tájékoztatni a bíróságot a nemzetközi védelmet kérelmező személy őrizetének megszűnéséről. Az említett szabályok egyaránt alkalmazandók az elsőfokú eljárásra és mutatis mutandis a kérdést előterjesztő bíróság előtti jogorvoslati eljárásra.
A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
18.      2017. március 20‑án megállapították, hogy D. H. érvényes úti okmányok vagy tartózkodási engedély nélkül tartózkodik a Cseh Köztársaság területén. Beutazási tilalmat is magában foglaló kiutasítást rendeltek el vele szemben, és a kiutasítás végett őrizetbe vették. Ezt követően D. H. nemzetközi védelmet kért a Cseh Köztársaság területén. Az illetékes hatóságok egy 2017. március 28‑án kelt határozattal meghosszabbították őrizetét, azzal az indokkal, hogy D. H. nemzetközi védelem iránti kérelmét kizárólag azzal a céllal terjesztette elő, hogy tartózkodását jogszerűvé tegye, és elkerülje a Cseh Köztársaságból való kiutasítást (a továbbiakban: az őrizetre vonatkozó határozat).
19.      D. H. az említett határozatot a Krajský soud (regionális bíróság) előtt megtámadta. 2017. július 4‑én a bíróság D. H. keresetét mint megalapozatlant elutasította. 2017. augusztus 16‑án, vagyis a szóban forgó nemzeti intézkedés hatálybalépését követő napon D. H. a kérdést előterjesztő bíróság előtt kérte az említett ítélet felülvizsgálatát.
20.      Időközben, 2017. április 5‑én D. H. visszavonta a nemzetközi védelem iránti kérelmét. Ezt követően szabadon bocsátották, és 2017. május 5‑én önkéntesen elhagyta a Cseh Köztársaság területét, és a Belarusz Köztársaságba utazott. Az illetékes hatóságok tájékoztatták a kérdést előterjesztő bíróságot D. H. szabadon bocsátásáról és kérték, hogy az említett bíróság előtt folyamatban lévő jogorvoslati eljárást a szóban forgó nemzeti intézkedés értelmében szüntessék meg.
21.      Ennek megfelelően a kérdést előterjesztő bíróság a következő kérdést terjeszti elő:
„Ellentétes‑e a 2013/33 […] irányelv 9. cikkének […] a [Charta] 6. és 47. cikkével együttesen történő értelmezésével az olyan nemzeti szabályozás, amely nem teszi lehetővé [a kérdést előterjesztő bíróság] számára, hogy felülvizsgáljon egy harmadik országbeli állampolgár őrizetére vonatkozó bírósági határozatot azt követően, hogy a harmadik országbeli állampolgárt szabadon bocsátották?”
22.      A Cseh Köztársaság és a Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be. Az ügyet a Bíróság nagytanácsa tárgyalta. Annak ellenére, hogy a szóban forgó kérdések nyilvánvalóan fontosak, tárgyalásra nem került sor.
Értékelés
Elfogadhatóság
23.      Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EUMSZ 267. cikk szerinti eljárás keretében az ügy tényállásáról egyedüliként közvetlen ismeretekkel rendelkező nemzeti bíróság a legalkalmasabb arra, hogy az ügy teljes ismeretében megítélje az előzetes döntéshozatal szükségességét ítéletének meghozatala szempontjából. Következésképpen, ha a nemzeti bíróság által feltett kérdés az uniós jog értelmezésére vonatkozik, a Bíróság főszabály szerint köteles határozatot hozni.
24.      D. H.‑t szabadon bocsátották az őrizetből (és ezt követően elhagyta a Cseh Köztársaság területét). Van tehát egy olyan kérdés, amelyet a Bíróság hivatalból megvizsgál annak eldöntése végett, hogy a kérdést előterjesztő bíróság egy hipotetikus kérdésre vonatkozó általános véleményt vagy iránymutatást kér‑e, amely esetben az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan lenne.(15)
25.      Véleményem szerint nem erről van szó. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kiderül, hogy magát az őrizetre vonatkozó határozatot nem semmisítették meg; valamint hogy a nemzeti jog alapján a kérelmezőnek az őrizetre vonatkozó határozat megsemmisítéséről szóló végzést kell szereznie, mielőtt a jogellenes őrizetbe vétel okán kártalanítást kérhetne. A kérdést előterjesztő bíróság véleménye szerint az automatikus megszüntetés megfosztja az ilyen kérelmezőket a kártalanításhoz való jogtól. A cseh kormány vitatja ezt a nézetet.
26.      A jelen Bíróságnak nem feladata, hogy az alapeljárás kimenetele szempontjából releváns nemzeti jogi rendelkezések alkalmazhatóságáról döntsön. A Bíróság feladata inkább az, hogy – az uniós és nemzeti bíróságok közötti hatáskörmegosztás keretén belül – figyelembe vegye az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés hátteréül szolgáló szabályozást, amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szerepel.(16) A Bíróság ugyanakkor hatáskörrel rendelkezik arra, hogy tájékoztassa a nemzeti bíróságot minden olyan, az uniós jog releváns értelmezésére vonatkozó szempontról, amely lehetővé teszi számára a nemzeti jog uniós joggal való összeegyeztethetőségének értékelését az előtte folyamatban lévő eljárásban.(17)
27.      Mivel továbbra is előfordulhat, hogy D. H. eljárást kíván indítani az őrizetbe vételéről szóló határozat megsemmisítése érdekében, és a kérdést előterjesztő bíróság azon a véleményen van, hogy a Bíróság által az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adott válasz releváns az alapeljárásban végzett értékelése szempontjából, úgy vélem, hogy a Bíróságnak meg kell vizsgálnia ezt a kérdést.
Általános megjegyzések
28.      Abban egyetértés van, hogy D. H. nemzetközi védelmet kért, és ezért a 2013/33 irányelv értelmében kérelmezőnek minősül.(18) Az sem vitatott, hogy az őrizetre vonatkozó határozat következtében az említett irányelv 2. cikkének h) pontja értelmében őrizetben tartották.
29.      A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy bár a D. H. őrizetére vonatkozó határozat megtámadására irányuló elsőfokú eljárásra a nemzeti jog 2017. augusztus 15. előtt hatályban lévő változata vonatkozott, az előtte folyamatban lévő eljárásra az említett rendelkezés módosított változata vonatkozik, amely automatikus megszüntetést ír elő.
30.      A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdi, hogy a 2013/33 irányelv 9. cikkével ellentétes‑e a szóban forgó nemzeti intézkedés. Dicséretes, hogy az említett bíróság tisztában van azzal, hogy az ő feladata szükség esetén biztosítani az irányelv teljes érvényesülését, anélkül hogy meg kellene várnia a szóban forgó nemzeti intézkedés jogalkotói vagy bármilyen egyéb alkotmányos úton történő előzetes megsemmisítését.(19) Hasonlóképpen tisztában van azzal, hogy köteles az említett rendelkezéseket amennyire csak lehetséges a 2013/33 irányelv szóhasználatával és céljával összeegyeztethetően értelmezni, oly módon, hogy a kívánt cél megvalósulhasson,(20) hogy biztosítsa a szóban forgó irányelv teljes érvényesülését, és annak céljával összhangban álló eredményre jussanak.(21) A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy az automatikus megszüntetést előíró szóban forgó nemzeti intézkedés minden eljárásra, az elsőfokú eljárásra és a jogorvoslati eljárásra egyaránt vonatkozik.
31.      Amikor valamely tagállam közigazgatási vagy igazságügyi hatóságai a 2013/33 irányelv átültetésére elfogadott nemzeti jogi rendelkezéseket alkalmaznak, az uniós jog hatálya alatt járnak el, és így a Charta 51. cikke (1) bekezdésének értelmében véve uniós jogot hajtanak végre.(22) Ezért kötelesek tiszteletben tartani a Charta 6. és 47. cikkében meghatározott, szabadsághoz és hatékony bírói jogvédelemhez való alapvető jogot.
32.      Amennyiben a Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az EJEE‑ben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek.(23) A Chartához fűzött Magyarázatok szerint a Charta 6. cikke az EJEE 5. cikkének felel meg, a Charta 47. cikke pedig az EJEE 13. cikkén alapul.(24) A garantált jogok minimális védelmi küszöbértéke tehát nemcsak az EJEE szövegére,(25) hanem egyúttal a strasbourgi bíróság ítélkezési gyakorlatára hivatkozással lett meghatározva.(26)
33.      A Bíróságnak lényegében két kérdést kell megvizsgálnia. Először is, a 2013/33 irányelv 9. cikke értelmében meddig terjed az őrizet jogszerűségének bírósági felülvizsgálatához való jog? Másodszor, milyen mértékben kell alkalmazni az ilyen őrizet jogszerűségének felülvizsgálatára szolgáló jogorvoslati eljárásokra alkalmazandó azon feltételeket, amelyek a bírósági felülvizsgálatra első fokon alkalmazandók?
Az őrizet jogszerűségének bírósági felülvizsgálata: a 2013/33 irányelv 9. cikke
34.      A 2013/33 irányelv 8. cikke a nemzetközi védelmet kérelmezők idegenrendészeti őrizetére szigorú anyagi szabályokat határoz meg. A 9. cikk ezután az ilyen őrizetben lévő személyek részére számos fontos garanciát biztosít. Ezek közé tartozik az, hogy az érintett személyeket kizárólag az említett irányelv 8. cikkének (3) bekezdésében meghatározott okok fennállásának idejére lehet őrizetbe venni (a 9. cikk (1) bekezdése). Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés erről nem szól kifejezetten, azonban úgy tűnik, hogy D. H.‑t a 8. cikk (3) bekezdésének d) pontja alapján vették őrizetbe.(27)
35.      Abban az esetben, ha a kérelmezőt őrizetben tartják, rendelkeznie kell az említett őrizetre vonatkozó határozat jogszerűsége rövid időn belüli bírósági felülvizsgálatának lehetőségével.(28) Ennek fontos járulékos eljárásjogi biztosítékai vannak: egy általa megértett nyelven történő, az őrizet indokaira, valamint az őrizetbe vételt elrendelő intézkedés megtámadására irányuló eljárásokra vonatkozó tájékoztatáshoz való jog,(29) valamint ingyenes jogi segítségnyújtás és képviselet kérelmezésének lehetősége.(30) Amennyiben megállapítást nyer a kérelmező őrizetének jogellenessége, a kérelmezőt haladéktalanul szabadon kell engedni.
36.      Mivel a 2013/33 irányelv 9. cikkét a Charta 6. és 47. cikkének, valamint az EJEE‑nek a Charta által hivatkozott rendelkezései tükrében kell értelmezni, érdemes az EJEE‑ben előírt védelem szintjének felidézésével kezdeni.
37.      Az EJEE 5. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy szabadságától senkit sem lehet megfosztani, kivéve az ott felsorolt esetekben és a törvényben meghatározott eljárás útján. Az 5. cikk (4) bekezdése kimondja, hogy a szabadságától megfosztott minden személynek joga van olyan eljáráshoz, melynek során őrizetbe vételének törvényességéről a bíróság rövid határidőn belül dönt, és törvényellenes őrizetbe vétele esetén szabadlábra helyezését rendeli el.(31) Az említett bírósági felülvizsgálat fő célja nyilvánvalóan az, hogy a fogvatartott érvényesíthesse a szabadsághoz való jogát. Amennyiben a fogva tartás jogellenes, a továbbiakban természetesen nem tartható fogva.
38.      Ugyanakkor valamely jogellenes fogva tartásnak sem a következményei, sem pedig a hatásai nem tűnnek el varázsütésre, amikor az idegenrendészeti fogda ajtajai kinyílnak, és az őrizetbe vett személy szabadon elsétál. Amikor valamely bíróság megállapítja, hogy valakit jogellenesen vettek őrizetbe, valójában azt állapítja meg, hogy az illetőnek nem kellett volna fogságban töltenie azokat a napokat. Nincs az a hatalom, amely visszaadhatná neki ezt az időt, szabadon. Azonban a bíróságok megjegyezhetik és kimondhatják,
hogy az őrizet jogellenes volt. Ezzel a jogi nyilvántartásban helyre áll a rend. Ez a jövőben fontos lehet, ha az illetőnek bármikor olyan formanyomtatványt kell kitöltenie, amely mélyebbre ás a múltjában; vagy ha egy tisztviselő vagy potenciális munkáltató számítógépes ellenőrzést futtat le rá vonatkozóan. Ez önmagában is adhat egy bizonyos fokú vigaszt: hivatalos elismerése annak, hogy tévedést, igazságtalanságot követtek el. Az illető pedig esetleg tovább akar menni, és kártalanítást kér ezekért az elvesztegetett napokért vagy hetekért. Az EJEE 5. cikkének (5) bekezdése ezért világosan és egyértelműen kimondja, hogy mindenkinek, akit az említett cikk (1) és (4) bekezdésében meghatározott szabályokkal szemben megfosztanak szabadságától, joga van kártalanításra.(32)
39.      A Charta 47. cikkében foglalt bírói jogvédelemhez való jogot illetően a Bíróság megállapította, hogy mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben megállapított feltételek mellett joga kell, hogy legyen a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz. A Bíróság hangsúlyozta, hogy az uniós jogi rendelkezések tiszteletben tartásának biztosítására irányuló hatékony bírói felülvizsgálat fennállása a jogállamiság létének velejárója.(33)
40.      A 2013/33 irányelv 9. cikke (3) és (5) bekezdésének szövegéből teljesen egyértelmű, hogy az őrizetbe vett kérelmezőnek biztosítani kell az őrizete jogszerűségének bírósági felülvizsgálatát. Fennáll‑e ez a jog, ha a kérelmezőt az illetékes nemzeti hatóságok közigazgatási határozata az őrizetből szabadon bocsátja, mikor a kérelmező által az őrizet ideje alatt indított eljárás még folyamatban van?
41.      Véleményem szerint a válasz erre a kérdésre: igen.
42.      A 9. cikk (3) bekezdése azzal a fordulattal kezdődik, hogy „[a]mennyiben az őrizetet közigazgatósági hatóságok rendelik el […]”. A szövegben az nem szerepel, hogy „ha a kérelmező őrizetben van”. A hangsúly inkább azon a jogi tényen van, hogy az illetékes nemzeti hatóságok szabadságtól való megfosztást rendeltek el. Ezzel a jogi ténnyel kell foglalkozni, mivel az állam intézkedése ezt a szabadsághoz való jogot nyirbálta meg.
43.      Ezt megerősíti az is, hogy a 9. cikk (2) bekezdése szerint „az őrizetet igazságügyi vagy közigazgatási hatóságok írásban rendelik el. Az őrizetbe vételt elrendelő intézkedésben fel kell tüntetni az őrizet alapjául szolgáló ténybeli és jogi indokokat.” A bírósági felülvizsgálat az őrizetbe vételt elrendelő intézkedésre vonatkozik, mivel ez az intézkedés jelenti a szabadságtól való megfosztás alapját. Amennyiben a bírósági felülvizsgálat „az őrizetet jogellenesnek minősíti, a kérelmezőt haladéktalanul szabadon kell engedni” (a 9. cikk (3) bekezdésének utolsó mondata). Az őrizetbe vételt elrendelő intézkedés jogszerűségére alkalmazandó ellenőrzés szigorúságát a 2013/33 irányelv (15) preambulumbekezdése is hangsúlyozza, amely szerint a kérelmezőket őrizetbe venni csak nagyon egyértelműen meghatározott kivételes körülmények között, a szükségesség és az arányosság elve mellett lehetséges.(34)
44.      Számomra tehát úgy tűnik, hogy a 2013/33 irányelv 9. cikkének szövege alátámasztja az általam javasolt értelmezést.
45.      Rátérve ezután az említett rendelkezés célkitűzéseire és céljára, természetesen az őrizetre vonatkozó határozat jogszerűségének vizsgálatára irányuló kérelem szokásos és közvetlen célja az őrizetbe vételt elrendelő intézkedés megsemmisítése, hogy az illető visszakaphassa szabadságát. Az őrizet következményei és joghatásai azonban ugyanazok, függetlenül attól, hogy az őrizetből való elengedés az illetékes hatóságok további közigazgatási határozatából vagy az eredeti őrizetbe vételt elrendelő intézkedést megsemmisítő bírósági ítéletből ered‑e.
46.      Az irányelv olyan értelmezése, amely szerint ha az érintett személy már nincs őrizetben, akkor már nem élvez védelmet, furcsa anomáliákhoz vezetne. Ezt elegendő két példával alátámasztani.
47.      Tegyük fel, hogy két nemzetközi védelmet kérelmezőt, A‑t és B‑t egyaránt a 2013/33 irányelv 8. cikkének (3) bekezdése szerint meg nem engedett okból vesznek őrizetbe az illetékes hatóságok. Mindketten bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet terjesztenek elő. A hatóságok két hét múlva felismerik a tévedést A‑val kapcsolatban, és őrizetének 15. reggelén szabadon bocsátják. B továbbra is őrizetben marad. Aznap délután az ilyen kérelmek bírósági felülvizsgálatával megbízott bíró mindkét kérelmezőt meghallgatja. Ha az őrizetből való szabadon bocsátással kimerülnek az irányelvből eredő jogok, akkor A ügyét elutasítják, míg B esetében az őrizetbe vételt elrendelő intézkedést megsemmisítő határozatot hoznak, elrendelve azonnali szabadon bocsátását aznap délután, és megnyitva számára a lehetőséget, hogy a jogellenes őrizet miatt kártalanítást kérjen. Pusztán hat óra telt el aközött, hogy A és B visszanyerte szabadságát. Mindkettőt két héten át jogellenesen tartották őrizetben. Ugyanakkor a 9. cikk megszorító értelmezése mellett, amely szerint az említett cikk kizárólag azokra a kérelmezőkre vonatkozik, akik az ügyük tárgyalása idején őrizetben voltak, A nem részesül semmiféle bírói jogvédelemben.
48.      Tegyük fel, hogy egy másik esetben C kérelmezőt az illetékes nemzeti hatóságok őrizetbe veszik. Téves személyazonosításról van szó – bár valóban nemzetközi védelmet kérelmező személy, valójában nem D, akit a hatóságok őrizetbe akarnak venni; az irányelv alapján pedig nincs olyan jogi alap, amely alapján őrizetbe lehetne venni. Bírósági felülvizsgálati kérelmet terjeszt elő. Mielőtt ügyének tárgyalására sor kerülne (és miközben még mindig hevesen tagadja, hogy ő lenne D), kiutasítják. Ezért már nincs őrizetben. A 9. cikk megszorító értelmezése esetén amiatt, hogy „szabadon engedték” (azzal, hogy kiutasították), a bíróságokhoz nem fordulhat védelemért.
49.      Ha az illetékes hatóságok egy olyan személyt, akit a 2013/33 irányelv 8. cikke szerint őrizetbe vettek, eltávolíthatnak a 9. cikk hatálya és védelme alól pusztán azzal, hogy szabadon bocsátására vonatkozóan újabb közigazgatási határozatot hoznak (majd az alapeljárásban szóban forgó rendelkezéshez hasonló automatikus megszüntető rendelkezést alkalmaznak), ez igen valós lehetőséget teremt a visszaélésre. A hatóságok megtehetnék, hogy valamely nemzetközi védelmet kérelmező személyt egymás után őrizetbe vesznek, szabadon bocsátanak, újra őrizetbe vesznek, majd újra szabadon bocsátanak, hogy biztosíthassák, hogy az őrizetbe vételt elrendelő intézkedés(ek) bírósági felülvizsgálatára soha ne kerülhessen sor.
50.      Ezzel nem azt állítom, hogy a valóságban ez történik. Ehelyett az Egyesült Királyságból származó, egy szerencsétlen parlamenti törvény történelmi példájára utalok, amelyet a szüfrazsettek által a nők választójogáért vívott harc hőskorában fogadtak el. Az aktivistákat jelentéktelen károkozásért vagy a rendőrség akadályozásáért bebörtönözték. A börtönben a fogvatartottak éhségsztrájkba kezdtek, és meglehetősen brutális kényszertáplálás alá vetették őket. A közvélemény elkezdett szimpatizálni velük. Stanley Baldwin liberális kormányának ragyogó ötlete támadt. Miután a szüfrazsettek az élelemhiány miatt elég gyengék lettek, ahelyett, hogy a börtönben kényszerrel táplálnák őket, miért is ne bocsátanák őket feltételesen szabadságra? Miután elkezdtek ismét enni és visszanyerték erejüket, ismét sor kerülhet a letartóztatásukra és bebörtönzésükre. A kormány tehát elfogadta a Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913‑t (fogvatartottak rossz egészségi állapot miatti ideiglenes szabadon bocsátásáról szóló, 1913. évi törvény). A törvény hamar a gúnynevén, „macska–egér törvényként” vált ismertté, mivel túlságosan nyilvánvaló volt a kegyetlen analógia azzal, ahogy a macska játszik a zsákmányával, mielőtt elfogná. A jelen ügy körülményei között egyértelműen fennáll a lehetőség a visszaélésre.
51.      Emlékeztetek továbbá arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság jelezte, hogy az őrizetre vonatkozó határozat megsemmisítéséről szóló bírósági határozat előfeltétele a jogellenes fogva tartás miatti kártalanítási kérelem benyújtásának. Megjegyzem, hogy a cseh kormány írásbeli észrevételeiben nem fogadta el, hogy a nemzeti jog alapján szükségszerűen ez lenne a helyzet; nem fejtem ki a véleményemet arról, hogy a nemzeti jog helyes értelmezését illetően a cseh kormánynak vagy a Nejvyšší správní soudnak (legfelsőbb közigazgatási bíróság) van‑e igaza. Csupán két általános észrevételt teszek.
52.      Először is, a 9. cikkben biztosított garanciák célja, hogy az őrizet lehetséges, a 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott jogalapjait felülvizsgálják nemcsak azért, hogy biztosítani lehessen, hogy az adott kérelmezőt szabadon engedik, ha az említett indokok fennállása nem bizonyítható, hanem azért is, hogy eltántorítson a kérelmezők szabadsághoz való jogának önkényes megsértésétől.(35) Mivel ezt a rendelkezést a Charta 6. és 47. cikkében foglalt alapvető jogok tükrében kell értelmezni, ez a nem megszorító értelmezés mellett szól. Ezzel szemben véleményem szerint az ezzel ellentétes értelmezés ellentétes az említett alapvető jogokkal.(36)
53.      Másodszor, számomra úgy tűnik, hogy a Bíróságnak az eljárás folytatásához fűződő érdekre vonatkozó ítélkezési gyakorlata hasznos eligazítást adhat. Így a Bíróság a Tanács által a közös kül‑ és biztonságpolitika keretében elfogadott egyéni korlátozó intézkedések összefüggésében kimondta, hogy a felperesnek továbbra is érdeke fűződhet egy aktus megsemmisítésének igényléséhez, amennyiben a jogellenesség megállapítása észszerűen szolgálhat a vitatott aktus által a felperesnek okozott vagyoni vagy nem vagyoni kár(37) megtérítése iránti jövőbeni kereset alapjául.(38) Még ha vagyoni kár megtérítésére nincs is mód, elképzelhető, hogy valamely kérelmezőnek nem anyagi érdeke fűződik az eljárás folytatásához, mivel az esetleges megsemmisítés a szóban forgó aktus jogellenessége miatt elszenvedett nem vagyoni kár megtérítésének formáját képezheti.(39)
54.      Úgy vélem, hogy az említett ítélkezési gyakorlatban meghatározott elvek érdemlegesen átültethetők egy olyan helyzetre, mint a jelenlegi, ahol az érintett személynek a Charta 6. cikkében foglalt, szabadsághoz való alapvető joga sérült. Úgy vélem tehát, hogy a 2013/33 irányelv 9. cikke nem csak a még mindig őrizetben lévő kérelmezőnek teszi lehetővé, hogy bírósági felülvizsgálat érdekében bírósághoz forduljon. Az a kérelmező is kérheti annak kimondását, hogy az ellene elrendelt őrizet jogellenes, akit őrizetbe vettek, azonban később közigazgatási intézkedés révén szabadon engedtek. Ebben az értelemben nincs jelentősége annak, hogy ennek kimondása erkölcsi vigaszt nyújt‑e az elszenvedett sérelemért, vagy egy lépcsőfok a jogellenes őrizet miatti kártalanítási keresethez.
55.      Végezetül emlékezetetek arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kifejtette, hogy a szóban forgó nemzeti intézkedés az eljárás automatikus megszüntetését írja elő, így már első fokon kizárja a bírói felülvizsgálat alól az idegenrendészeti őrizetre vonatkozó határozatot. A kérdést előterjesztő bíróság kifejti azon nézetét, hogy egy ilyen rendelkezés összeegyeztethetetlen a 2013/33 irányelv 9. cikkének (3) bekezdésével; én ezzel teljesen egyetértek. Számomra úgy tűnik, hogy nehéz összeegyeztetni az Európai Unióban a jogállamiság alaptételével egy olyan rendelkezést, amelynek gyakorlati joghatása a valóságban az, hogy a bíróságok felülvizsgálati jogkörét kizárja.
56.      Ennek megfelelően úgy vélem, hogy általánosságban úgy kell megválaszolni a kérdést előterjesztő bíróság kérdését, hogy a 2013/33 irányelv 9. cikkével ellentétes egy olyan nemzeti szabály, mint amelyről az alapeljárásban szó van, amennyiben előírja a nemzeti bíróságoknak, hogy automatikusan szüntessék meg a nemzetközi védelmet kérelmező által a vele szemben hozott őrizetre vonatkozó határozat megtámadása érdekében indított bírósági eljárást, ha az érintett személyt valamely későbbi közigazgatási intézkedés révén a bírósági határozat meghozatala előtt szabadon bocsátották.
Az őrizet jogszerűségének bírósági felülvizsgálata: jogorvoslat
57.      A jelen eljárásban D. H.‑nak első fokon még volt lehetősége kérni az őrizetére vonatkozó határozat bírósági felülvizsgálatát, mielőtt a menedékjogról szóló 325/1999. sz. törvény 46a. §‑a (9) bekezdésének módosított változata hatályba lépett.
58.      Uniós jogi értelemben megilleti‑e a tagállamokat mérlegelési jogkör, amely révén előírhatják, hogy valamely elsőfokú bírósági felülvizsgálati határozattal szembeni jogorvoslati eljárást automatikusan meg kell szüntetni, ha a kérelmezőt a bírósági határozat meghozatala előtt közigazgatási intézkedéssel szabadon bocsátják?
59.      A Cseh Köztársaság kormánya és a Bizottság egyaránt azt állítja, hogy ez az álláspont összeegyeztethető a 2013/33 irányelv 9. cikkének (3) bekezdésével.
60.      Nem osztom ezt a nézetet.
61.      A 2013/33 irányelv célja, hogy szigorú védelmi előírásokat, valamint tisztességes és hatékony eljárásokat vezessen be a kérelmezők részére.(40) A jogalkotási előzményekből kiderül, hogy a kérelmezők őrizetével kapcsolatos jogi és eljárásjogi biztosítékokat a magasabb fokú harmonizáció biztosítása és a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról szóló korábbi intézkedésben (a 2003/9/EK irányelv(41)) meghatározott előírások javítása érdekében vezették be. A cél annak biztosítása volt, hogy az ilyen szabályok teljesen összeegyeztethetők legyenek a Chartában foglalt alapvető jogokkal és a nemzetközi jogból eredő kötelezettségekkel.(42)
62.      Mivel a 2013/33 irányelv a kérelmezők befogadásának feltételeire vonatkozó minimumharmonizációt ír elő,(43) olyan alapszintet hoz létre, amely alá a tagállamok nem mehetnek. Azonban nagyvonalúbb szabályokat továbbra is elfogadhatnak.
63.      A 2013/33 irányelv nem írja elő, hogy a tagállamoknak a bírósági felülvizsgálat második szintjét is biztosítaniuk kellene, amennyiben a kérelmezők az elsőfokú határozatot meg szeretnék támadni.(44) Ezenfelül az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a hatékony bírói jogvédelem elve kizárólag a bírósághoz való fordulás jogát biztosítja, nem pedig a többfokú bírósági eljárást.(45)
64.      Így az olyan nemzeti rendelkezés, mint amelyről az alapeljárásban szó van, határozottan a tagállamok eljárási autonómiája alá tartoznak, amennyiben az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés uniós jogi elveit tiszteletben tartják.(46) Mellesleg megjegyzem, hogy a második bírósági szint biztosítása felfogható úgy, hogy az nem csak a kérelmezőnek előnyös. Így például lehetővé teszi a tagállam illetékes hatóságai számára, hogy megtámadják az általuk (helyesen vagy tévesen) „tisztességtelennek” tartott elsőfokú határozatokat, és ahol sok különböző elsőfokú bíró feladata a határozathozatal, lehetővé teszi, hogy a fellebbviteli szinten olyan koherens ítélkezési gyakorlat alakuljon ki, amely mindenki számára következetességet és jogbiztonságot biztosít.
65.      A tagállamok mérlegelési jogkörét tekintve fontos azt is szem előtt tartani, hogy a 2013/33 irányelv 9. cikkének (3) bekezdése a kérelmezők befogadása feltételeinek a közös európai menekültügyi rendszer tágabb kontextusában való meghatározásának vonatkozásában különös kifejeződésre juttatja a hatékony jogorvoslathoz való jogot. A szóban forgó irányelv célja, hogy hatékony jogi és eljárási biztosítékok legyenek annak biztosítása érdekében, hogy az őrizetre vonatkozó határozatok jogszerűek.(47)
66.      A Bíróság számos olyan ügyben hozott ítéletet, ahol magánszemélyek uniós jogból eredő jogokra vonatkozó elsőfokú határozattal szemben kértek jogorvoslatot, azonban a szóban forgó uniós jogszabály nemzeti szinten nem biztosított második szintű felülvizsgálatot. Ezekben az ügyekben a tényleges érvényesülés elve tükrében kellett megvizsgálni az ilyen felülvizsgálat előrehaladására vonatkozó nemzeti eljárási szabályokat. A Bíróság megközelítését két közelmúltbeli példa szemlélteti.
67.      Így a Belastingdienst/Toeslagen ügy(48) egy harmadik országbeli állampolgár által, a nemzeti hatóságoknak a bérleti költségekhez és az egészségügyi ellátások költségeihez számára nyújtott támogatás visszafizetésére kötelező határozatával szemben benyújtott fellebbezésére vonatkozott. A kérdést előterjesztő bíróság a 2005/85/EK irányelv(49) 39. cikkének és a 2008/115 irányelv 13. cikkének a Charta 18. cikkével, 19. cikkének (2) bekezdésével és 47. cikkével összhangban történő értelmezésére vonatkozóan kért iránymutatást. A kérdés az volt, hogy az említett rendelkezésekkel ellentétes‑e az a nemzeti szabályozás, amely, miközben fellebbezési lehetőséget biztosít a nemzetközi védelem iránti kérelmet elutasító és a kiutasítást elrendelő határozatot megerősítő elsőfokú ítélettel szemben, e jogorvoslatot akkor sem ruházza fel a törvény erejénél fogva felfüggesztő hatállyal, ha az érintett arra hivatkozott, hogy fennáll a visszaküldés tilalma elve megsértésének komoly veszélye.
68.      A Bíróság az említett ügyben elismerte, hogy bár az említett irányelvek nem tartalmaznak a nemzetközi védelem iránti kérelmeket elutasító és a kiutasítást elrendelő határozatokkal szembeni jogorvoslat érdekében másodfokú bírósági eljárás bevezetésére és kialakítására vonatkozó szabályt,(50) „a 2008/115 irányelvet, hasonlóan a 2005/85 irányelvhez, amint az az előbbi irányelv (24) preambulumbekezdéséből és az utóbbi irányelv (8) preambulumbekezdéséből következik, a Charta által elismert alapvető jogok és elvek tiszteletben tartása mellett kell értelmezni”.(51) A Bíróság ezt követően a nemzeti rendelkezéseket elemezte, zsinórmértékéül az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés páros elvét használva, és arra a megállapításra jutott, hogy a tényleges érvényesülés elve ez esetben nem tartalmazott az alapvető jogokból – többek között a Charta 47. cikke által biztosított hatékony bírói jogvédelemhez való jogból – származó követelményeken túlmenő követelményeket.(52) A Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy mindkét alapelvet tiszteletben tartották.
69.      Ezzel szemben a Sánchez Morcillo és Abril García ügyben,(53) amely a fogyasztókkal kötött szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről szóló, 93/13/EGK irányelv(54) 7. cikkének és a Charta 47. cikkének értelmezésére vonatkozott, a Bíróság megállapította, hogy a szóban forgó nemzeti szabályok veszélyeztették a 93/13 irányelvben célzott fogyasztóvédelem tényleges érvényesülését.(55) A szóban forgó nemzeti szabályokat a tényleges érvényesülés elvének tükrében értékelve a Bíróság megállapította, hogy a tagállamok azon kötelezettsége, hogy biztosítsák a jogalanyok 93/13 irányelvből származó (abban az esetben a tisztességtelen szerződési feltételek alkalmazásával szembeni) jogainak tényleges érvényesülését, a Charta 47. cikkében is kimondott bírói jogvédelem követelményét
vonja maga után, amelyet a nemzeti bíróságnak tiszteletben kell tartania. E védelemnek egyaránt érvényesnek kell lennie az uniós jogra alapított keresetek elbírálására hatáskörrel rendelkező bíróságok kijelölésére és az ilyen keresetekre vonatkozó eljárási szabályok meghatározására.(56)
70.      Számomra úgy tűnik, hogy a Bíróság megközelítése ez utóbbi ügyben analógia útján használható. Végső soron az őrizetre vonatkozó határozat bírósági felülvizsgálatának tényleges érvényesülése fogja eldönteni, hogy a 2013/33 irányelv 8. cikkében szereplő anyagi feltételek és a 9. cikkében szereplő garanciák a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezve rendeltetésszerűen működnek‑e a kérelmezők védelmére.
71.      Ami a tényleges érvényesülés elvét illeti, számomra úgy tűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által leírt helyzet következő vonatkozásai különösen relevánsak.
72.      Először is, az automatikus megszüntetés önkényes bánásmódot eredményezhet. Ahol a felsőbb fokú bíróság nem tudott elbírálni valamely őrizetre vonatkozó határozatra vonatkozó elsőfokú döntéssel szembeni jogorvoslati kérelmet, mielőtt az érintettet szabadon engedték volna, eltérő bánásmód valósul meg azokhoz az esetekhez képest, ahol a kérelmező őrizetben marad. Még ha a felülvizsgálat indokai és a körülmények azonosak is, e fent említett utóbbi esetben a kérelmező megtámadhatja az elsőfokú határozatot, míg az előbbi esetben nem.
73.      Másodszor, a közigazgatási hatóságok egyszerűen az érintett kérelmező szabadon engedésével biztosítani tudnák, hogy a felsőbb fokú bíróság soha ne tudja felülvizsgálni az elsőfokú ítéletet. A fegyveregyenlőség így alig érvényesül.(57) Ezenfelül, amennyiben az illetékes hatóságok értesítik a bíróságokat valamely kérelmező szabadon engedéséről, ezzel kiváltva a jogi eljárás automatikus megszüntetését, ezzel az említett hatóságok egyben olyan helyzetbe kerülnek, hogy akadályozhatják a felsőbb fokú bíróságokat független feladatvégzésükben. Amennyiben – amint azt a kérdést előterjesztő bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelmében állítja – a felülvizsgálati kérelmek általában csak akkor érnek el hozzá, amikor az érintett kérelmezőt szabadon engedték, az automatikus megszüntetés azt jelenti, hogy a kérdést előterjesztő bíróságot gyakorlatilag megfosztják azon lehetőségétől, hogy az őrizetre vonatkozó határozatok jogszerűségét vizsgálja.
74.      Jóllehet teljesen igaz, hogy a 2013/33 irányelv 9. cikkének (3) bekezdése nem írja elő, hogy a tagállamoknak a bírósági felülvizsgálat második szintjét is biztosítaniuk kellene, ha valamely tagállam úgy dönt, hogy ezt a további felülvizsgálati szintet belefoglalja nemzeti rendszerébe, az ilyen felülvizsgálat gyakorlására vonatkozó feltételeknek véleményem szerint tiszteletben kell tartaniuk az említett irányelvben szereplő garanciák keretrendszerét, és következésképpen a Charta 47. cikkét.
75.      Itt érdemes párhuzamot vonni a Bíróság Sotgiu ügyben hozott korai ítéletével.(58) Az említett ügy az EGK‑Szerződés 48. cikkének (4) bekezdésében szereplő munkavállalók szabad mozgása alóli közszolgálati kivétel értelmezésére vonatkozott. A Bíróság megállapította, hogy az az érdek, amely védelme érdekében a tagállamok eltérhetnek az említett rendelkezéstől, kielégült azzal a lehetőséggel, hogy a közszolgálat terén bizonyos tevékenységek külföldi állampolgárok általi megkezdése korlátozható volt. Ugyanakkor az ilyen munkavállalókkal szembeni, díjazásra vagy más alkalmazási feltételre vonatkozó megkülönböztető intézkedések igazolása érdekében nem lehetett erre a rendelkezésre hivatkozni, ha már egyszer beengedték őket a közszolgálat területére.(59)
76.      Analógia útján, ha valamely tagállam biztosítja az őrizetre vonatkozó határozatok felülvizsgálatának második szintjét, véleményem szerint tiszteletben kell tartania a 2013/33 irányelvnek a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett 9. cikkében szereplő garanciákat, ideértve a bírósági felülvizsgálathoz való hozzáférést is.
77.      Már máshol kifejtettem, hogy ha valamely, az uniós jog hatálya alá tartozó nemzeti intézkedés a Charta 47. cikke értelmében korlátozza a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz való jogot, egy ilyen korlátozás csak akkor igazolható, ha törvény írja elő, e jog lényeges tartalmát tiszteletben tartásával, és (az arányosság elvére figyelemmel) elengedhetetlen, és ténylegesen az Európai Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja. Meglátásom szerint a jelenlegihez hasonló ügyekben a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében meghatározott értékelésre van szükség ahhoz, hogy a Charta 47. cikkében a magánszemélyeknek biztosított védelem szintje teljesüljön. Más módszer alkalmazásával arra a meglepő (és véleményem szerint elfogadhatatlan) eredményre jutnánk, hogy a tagállamok kikerülhetik ezt a tesztet pusztán amiatt, hogy az eljárási autonómia körén belül egy olyan területen jártak el, ahol az uniós jogalkotó hangsúlyozta a hatékony jogorvoslathoz való jogot.(60)
78.      Mindezek alapján számomra úgy tűnik, hogy a szóban forgó nemzeti intézkedés nem felel meg a tényleges érvényesülés elvének.
79.      Mi a helyzet az egyenértékűség elvével?
80.      Ez az elv a nemzeti jog megsértésén alapuló keresetek és a hasonló, az uniós jog megsértésén alapuló keresetek azonos kezelését, nem pedig az eltérő jellegű peres eljárásokra alkalmazandó nemzeti eljárásjogi szabályok egyenértékűségét foglalja magában.(61) A nemzetközi védelmet kérő harmadik országbeli állampolgár helyzete bizonyos vonatkozásokban sajátos. Például vannak nemzetközi jogi kötelezettségek, és vannak konkrét uniós jogi rendelkezések, amelyek hatással vannak erre a helyzetre.(62) Így a 2013/33 irányelv keretében nemzetközi védelmet kérő harmadik országbeli állampolgárra nem szükségszerűen ugyanazok az eljárási szabályok vonatkoznak, mint nemzeti ügyekben.
81.      Megjegyzem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelmében különböző, a fogva tartás bírósági felülvizsgálatát magában foglaló nemzeti eljárási példákat sorol fel, mint a rendőrségi fogva tartás vagy valamely egészségügyi intézményben való fogva tartás jogszerűségének felülvizsgálata. Első ránézésre ezek az eljárások a szóban forgó nemzeti intézkedések lehetséges összehasonlítási alapjai lehetnek. Ugyanakkor végső soron a kérdést előterjesztő bíróságnak kell ellenőriznie, hogy a szóban forgó irányelvet végrehajtó nemzeti eljárási szabályok összehasonlíthatók‑e a magánszemélyek fogva tartását szabályozó általános eljárási szabályokkal. Ahogy a Bíróság megfogalmazta, a „keresetek összehasonlítható jellegét illetően az – alkalmazandó eljárási szabályokról közvetlen ismeretekkel rendelkező – nemzeti bíróság feladata, hogy megvizsgálja, hogy az érintett keresetek tárgyukat, indokaikat és lényeges elemeiket tekintve hasonlóak‑e”.(63)
Végkövetkeztetés
82.      A fenti megfontolások tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Cseh Köztársaság) által feltett kérdésre a következőképpen válaszoljon:
A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 2013/33/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 9. cikkét az Európai Unió Alapjogi Chartájának 6. és 47. cikkével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az a nemzeti szabály, mint amelyről az alapeljárásban szó van, amennyiben az előírja a nemzeti bíróságoknak, hogy automatikusan szüntessék meg a nemzetközi védelmet kérelmező által a vele szemben hozott őrizetre vonatkozó határozat megtámadása érdekében indított bírósági eljárást, ha az érintett személyt valamely későbbi közigazgatási végzéssel a bírósági határozat meghozatala előtt szabadon bocsátották.
1      Eredeti nyelv: angol.
2      A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 96. o.).
3      HL 2010. C 83., 389. o. (a továbbiakban: Charta).
4      1950. november 4‑én írták alá Rómában (kihirdette: 1993. évi XXXI. törvény, a továbbiakban: EJEE).
5      A Charta 6. cikke az EJEE 5. cikkének felel meg.
6      Ez a jog az EJEE 13. cikkén alapul.
7      Magyarázatok az Alapjogi Chartához (HL 2007. C 303., 17. o.).
8      A 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 180., 60. o.; helyesbítés: HL 2016. L 198., 50. o.).
9      Az Európai Tanács 2009. december 10–11‑i ülésén.
10      A 2. cikk a) pontja. Az irányelv a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvre (HL 2011. L 337., 9. o.) hivatkozik.
11      A 2. cikk b) pontja.
12      A 2. cikk h) pontja.
13      A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 348., 98. o.)
14      A következőkben a módosított szövegre „szóban forgó nemzeti intézkedésként”, a megtámadott folyamatra pedig „automatikus megszüntetésként” fogok hivatkozni.
15      2005. november 22‑i Mangold ítélet, C‑144/04, EU:C:2005:709, 34–36. pont.
16      2008. július 17‑i Corporación Dermoestética ítélet, C‑500/06, EU:C:2008:421, 20. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
17      2008. december 16‑i Michaniki ítélet, C‑213/07, EU:C:2008:731, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
18      Lásd a fenti 9. és 11. pontot.
19      Ezt megerősítőleg lásd: 2015. szeptember 8‑i Taricco és társai ítélet, C‑105/14, EU:C:2015:555, 49. pont.
20      1990. november 13‑i Marleasing ítélet, C‑106/89, EU:C:1990:395, 8. pont.
21      Lásd e tekintetben: 2018. november 6‑i Max‑Planck‑Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften ítélet, C‑684/16, EU:C:2018:874, 59. pont.
22      Lásd analógia útján: 2016. április 5‑i Aranyosi és Căldăraru ítélet, C‑404/15 és C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, 84. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
23      Az 52. cikk (3) bekezdése az abban foglalt és az EJEE‑ben biztosított megfelelő jogok közötti szükséges összhangot igyekszik biztosítani. Lásd: 2016. július 28‑i JZ ítélet, C‑294/16 PPU/14, EU:C:2016:610, 50. pont.
24      2017. szeptember 14‑i K. ítélet, C‑18/16, EU:C:2017:680, 50. pont.
25      Lásd a fenti 8. pontot; lásd még (a Charta 6. cikkére vonatkozóan): 2017. március 15‑i Al Chodor ítélet, C‑528/15, EU:C:2017:213, 37. pont.
26      2010. december 22‑i DEB‑ítélet, C‑279/09, EU:C:2010:811, 35. pont.
27      Az említett rendelkezés szövegét illetően lásd a fenti 14. pontot.
28      Lásd a 2013/32 irányelv 26. cikkének (2) bekezdését, valamint a 2013/33 irányelv 9. cikkének (3) bekezdését.
29      A 9. cikk (4) bekezdése.
30      A 9. cikk (6) bekezdése.
31      Lásd EJEB, 2004. július 8., Vachev kontra Bulgária ítélet, ECHR:2004:0708JUD004298798, 71. §.
32      Lásd: EJEB, 2005. június 16., Storck kontra Németország ítélet, ECHR:2005:0616JUD006160300, 119–122. §; 2009. február 19., A. és társai kontra Egyesült Királyság ítélet, ECHR:2009:0219JUD000345505, 226–229. §.
33      2017. március 28‑i Rosneft ítélet, C‑72/15, EU:C:2017:236, 73. pont. Az EJEE‑ben ennek megfelelő jogok a 6. és a 13. cikk.
34      2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 56. pont.
35      Következésképpen a (15) preambulumbekezdésben szereplő „amennyiben egy kérelmezőt őrizetben tartanak” fordulatot én nem úgy értelmezem, hogy valamely kérelmezőnek fizikailag őrizetben kell lennie ahhoz, hogy bírósági felülvizsgálatot kérhessen. Mindenesetre az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az uniós jogi aktusok preambulumának nincs kötelező hatálya, és arra nem lehet hivatkozni sem az adott jogi aktus rendelkezéseitől való eltérés, sem az e rendelkezések szövegétől nyilvánvalóan eltérő értelmezés céljából (lásd: 2005. november 24‑i Deutsches Milch‑Kontor ítélet, C‑136/04, EU:C:2005:716, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
36      Lásd az N. ügyre vonatkozó állásfoglalásom, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:85, 136. pont; lásd még a 2013/33 irányelv (10) és (35) preambulumbekezdését.
37      Lásd: 2008. december 22‑i Gordon kontra Bizottság ítélet, C‑198/07 P, EU:C:2008:761, 19 és 60. pont.
38      Lásd például: 2013. június 27‑i Xeda International és Pace International kontra Bizottság ítélet, C‑149/12 P, nem tették közzé, EU:C:2013:433, 32. és 33. pont.
39      Lásd analógia útján: 2013. május 28‑i Abdulrahim kontra Tanács és Bizottság ítélet, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, 70–72. pont; 2017. június 15‑i Al‑Faqih és társai kontra Bizottság ítélet, C‑19/16 P, EU:C:2017:466, 36. és 37. pont.
40      A 2013/33 irányelv (5) preambulumbekezdése.
41      A menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról szóló, 2003. január 27‑i tanácsi irányelv (HL 2003. L 31., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 101. o.). Az említett aktusban nem voltak olyan különös rendelkezések, amelyek meghatározták volna az őrizetbe vétel indokait, vagy garanciákat biztosítottak volna a kérelmezők részére.
42      A menedékkérők befogadására vonatkozó minimumszabályok megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó, 2008. december 9‑i bizottsági javaslat, COM(2008) 815 végleges/2.
43      A 2013/33 irányelv 4. cikke.
44      Ezért a 2013/33 irányelv még kevésbé tartalmaz különös rendelkezéseket valamely jogorvoslati eljárás előrehaladását illetően, például hogy valamely kérelmező fellebbezését meg kell‑e szüntetni, ha szabadon bocsátják.
45      2018. szeptember 26‑i Belastingdienst/Toeslagen (A fellebbezés felfüggesztő hatálya), C‑175/17, EU:C:2018:776, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
46      A nemzeti eljárási szabályok nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a hasonló nemzeti helyzetekre vonatkozó szabályok (egyenértékűség elve) (lásd az alábbi 79–81. pontot), és nem tehetik lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (tényleges érvényesülés elve) (lásd az alábbi 71–78. pontot); 2018. szeptember 26‑i Belastingdienst/Toeslagen (A fellebbezés felfüggesztő hatálya), C‑175/17, EU:C:2018:776, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. A tényleges érvényesülés elvét illetően lásd még az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését, amely előírja, hogy a tagállamoknak meg kell teremteniük azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek „az uniós jog által szabályozott területeken” a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek.
47      Lásd a fenti 57. pontot.
48      2018. szeptember 26‑i Belastingdienst/Toeslagen (A fellebbezés felfüggesztő hatálya), C‑175/17, EU:C:2018:776.
49      A menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló, 2005. december 1‑jei tanácsi irányelv (HL 2005. L 326., 13. o.; helyesbítés: HL 2006. L 236., 36. o.).
50      2018. szeptember 26‑i Belastingdienst/Toeslagen (A fellebbezés felfüggesztő hatálya), C‑175/17, EU:C:2018:776, 30. pont.
51      2018. szeptember 26‑i Belastingdienst/Toeslagen (A fellebbezés felfüggesztő hatálya), C‑175/17, EU:C:2018:776, 31. pont, e tekintetben idézve a 2018. június 19‑i Gnandi ítéletet, C‑181/16, EU:C:2018:465, 51. pont.
52      2018. szeptember 26‑i Belastingdienst/Toeslagen (A fellebbezés felfüggesztő hatálya), C‑175/17, EU:C:2018:776, 47. pont.
53      2014. július 17‑i Sánchez Morcillo és Abril García ítélet, C‑169/14, EU:C:2014:2099.
54      1993. április 5‑i tanácsi irányelv (HL 1993. L 95., 29. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 288. o.).
55      Lásd: 2014. július 17‑i Sánchez Morcillo és Abril García ítélet, C‑169/14, EU:C:2014:2099, 44–46. és 50. pont.
56      2014. július 17‑i Sánchez Morcillo és Abril García ítélet, C‑169/14, EU:C:2014:2099, 35. pont.
57      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a fegyveregyenlőség elve, ahogyan a kontradiktórius eljárás elve is, nem más, mint velejárója magának a tisztességes eljárás fogalmának, amely magával vonja, hogy kötelező észszerű lehetőséget biztosítani valamennyi félnek arra, hogy olyan körülmények között ismertesse álláspontját, amelyek alapján nem kerül teljesen előnytelen helyzetbe ellenfelével szemben. Lásd: 2014. július 17‑i Sánchez Morcillo és Abril García ítélet, C‑169/14, EU:C:2014:2099, 48. és 49. pont.
58      1974. február 12‑i ítélet, 152/73, EU:C:1974:13.
59      1974. február 12‑i Sotgiu ítélet, 152/73, EU:C:1974:13, 4. pont.
60      Star Storage és társai ügyre vonatkozó indítványom, C‑439/14 és C‑488/14, EU:C:2016:307, 37. és 38. pont.
61      2015. október 6‑i C‑69/14, EU:C:2015:662, 34. pont.
62      A nemzetközi jogi eszközök között szerepel az 1967. január 31‑i New York‑i jegyzőkönyv által kiegészített, a menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28‑i genfi egyezmény (United Nations Treaty Series [1954], 189. kötet, 150. o., 2545. sz.; kihirdette: az 1989. évi 15. tvr.; a továbbiakban: Genfi Egyezmény).
63      2018. szeptember 26‑i Belastingdienst/Toeslagen (A fellebbezés felfüggesztő hatálya), C‑175/17, EU:C:2018:776, 43. pont, idézi a 2013. június 27‑i Agrokonsulting‑04 ítéletet, C‑93/12, EU:C:2013:432, 39. pont, és a 2017. november 9‑i Dimos Zagoriou ítéletet, C‑217/16, EU:C:2017:841, 20. pont.