61972C0040
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. KARL ROEMER
presentadas el 10 de enero de 1973 (
1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
La petición de decisión prejudicial presentada ante el Tribunal de Justicia por el Verwaltungsgericht Frankfurt/Main y sobre la cual me voy a pronunciar hoy se refiere a la validez del Reglamento (CEE) no 1643/71 de la Comisión, de 28 de julio de 1971, por el que se establece un sistema de precios mínimos aplicables a la importación de concentrados de tomate procedentes de Grecia.
A este respecto conviene hacer, en primer lugar, algunas aclaraciones previas.
Los concentrados de tomate de la partida arancelaria 20.02 están comprendidos en la organización común de mercados en el sector de productos transformados a base de frutas y hortalizas, establecido mediante el Reglamento (CEE) no 865/68, de 28 de junio de 1968. En relación con los países terceros, esta organización común de mercados preveía únicamente la aplicación del Arancel Aduanero Común pero no medidas de salvaguardia porque no tenía aún por objeto la «coordinación y unificación de los regímenes de importación» aplicados por cada uno de los Estados miembros con relación a países terceros. Esta laguna fue subsanada por el Reglamento (CEE) no 1427/71 del Consejo, de 2 de julio de 1971, sobre el establecimiento de medidas de salvaguardia en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas. El artículo 1 de dicho Reglamento establece que «si, en la Comunidad, el mercado de uno o varios productos de los mencionados en el artículo 1 del Reglamento (CEE) no 865/68 sufre, o está amenazado con sufrir, a causa de las importaciones, perturbaciones graves que puedan poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado, podrán aplicarse medidas apropiadas en los intercambios con los países terceros hasta que desaparezca la perturbación o la amenaza de perturbación». El mismo día el Consejo adoptó el Reglamento no 1428/71 «por el que se determinan los requisitos para la aplicación de las medidas de salvaguardia en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas». Entre las disposiciones de este Reglamento hay que destacar el apartado 1 del artículo 2, a cuyo tenor, «las medidas que podrán tomarse en aplicación de los apartados 2 y 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 1427/71, cuando se presente la situación mencionada en el apartado 1 de dicho artículo, serán:
a)
la suspensión total o parcial de las importaciones o de las exportaciones;
b)
un sistema de precios mínimos por debajo de los cuales las importaciones podrán someterse a la condición de que se hagan a un precio superior al precio mínimo fijado para el producto de que se trate».
Este Reglamento se aplicó, en primer momento, hasta el 30 de junio de 1972; posteriormente el Reglamento (CEE)no 1374/72 prolongó su validez por un año.
Habida cuenta, por una parte, de que la evolución de las importaciones de concentrados de tomate en la Comunidad y los precios de oferta válidos para los productos de países terceros (que se situaban sensiblemente por debajo de los precios de coste de las empresas transformadoras situadas en la Comunidad), y, por otra parte, de que en las principales zonas productoras de la Comunidad toda una serie de empresas de transformación de tomates se habían visto obligadas a cesar su actividad y temiendo, por último, que en el curso de la campaña 1971 no fuera posible evitar un excedente de 200.000 toneladas de tomates frescos por lo menos, la Comisión consideró en verano de 1971, que debía hacer uso de la posibilidad que le ofrecía el Reglamento no 1427/71. Con este fin, adoptó el Reglamento (CEE) no 1558/71, de 20 de julio de 1971, por el que se establecían las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de concentrados de tomate. Este Reglamento estableció un régimen de permisos de importación destinados a restringir las importaciones, sin limitación temporal. Se excluyeron de este régimen las importaciones procedentes de Grecia a causa de las relaciones comerciales especiales que resultaban del Acuerdo de Asociación firmado el 9 de julio de 1961, en concreto a causa del artículo 41 de dicho Acuerdo, a tenor del cual «en la medida en que la eliminación progresiva de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas entre las partes contratantes pudiera abocar a precios que pusieran en peligro los objetivos fijados en el artículo 39 del Tratado constitutivo de la Comunidad, se permitirá a la Comunidad, por una parte, a partir del momento de puesta en práctica de la política agrícola común, y a Grecia, por otra parte, a partir de la entrada en vigor del Acuerdo, a aplicar en relación con determinados productos, un sistema de precios mínimos por debajo de los cuales las importaciones podrán:
—
bien ser suspendidas o reducidas temporalmente;
—
bien ser sometidas a la condición de que se hagan a un precio superior al precio mínimo fijado para el producto de que se trate».
Teniendo en cuenta esta disposición, la Comisión adoptó en relación con las importaciones de concentrados de tomate procedentes de Grecia, el Reglamento no 1643/71 que mencioné al principio. Entre los artículos de dicho Reglamento destacaré el artículo 1, con arreglo al cual toda importación de concentrados de tomate (partida arancelaria 20.02 del Arancel Aduanero Común) procedente de Grecia estaría sometida a partir del 9 de agosto de 1971 a la presentación de un permiso de importación. El artículo 2 precisaba que: «La expedición del permiso de importación estará subordinada a que:
a)
El importador garantice por escrito:
aa)
[…]
bb)
que dicha importación es consecuencia de un contrato que estipula la venta y entrega franco-frontera en la Comunidad, o en un lugar situado fuera de ésta, a un precio superior al que figura en el anexo del presente Reglamento para la calidad de que se trate, y
cc)
que este precio será efectivamente pagado […]»
Por último, el artículo 8 precisa que «La prueba de que el precio mínimo se ha respetado se efectuará mediante la presentación ante el organismo que expidió el permiso:
—
del contrato mencionado en la letra a) bb) del artículo 2, y
—
de un certificado bancario que acredite que se ha efectuado el pago del precio de compra determinado en dicho contrato.»
Este Reglamento entró en vigor el 1 de agosto de 1971 y, según parece, sigue vigente. Para completar mi exposición mencionaré también que la obligación de presentar un permiso de importación y la restricción a las importaciones fueron suprimidas en relación con determinados países que se comprometieron a garantizar el mantenimiento de un determinado precio mínimo, de conformidad a lo que ya preveía el apartado 4 del artículo 1 del Reglamento no 1558/71. Esto sucedió en relación con España, Portugal y Marruecos mediante el Reglamento (CEE) no 1738/71, de 6 de agosto de 1971, y en relación con Túnez y Suiza mediante el Reglamento (CEE) no 1786/71, de 13 de agosto de 1971. Por lo demás, se fijó el precio mínimo, por vía de negociación, en un nivel que dejaba a las importaciones procedentes de Grecia una preferencia del 4 % aproximadamente.
Esta normativa afecta igualmente a Schroeder, demandante en el procedimiento principal, empresa mercantil con domicilio social en Hamburgo. En efecto, el 10 de septiembre de 1971, dicha empresa presentó ante la autoridad alemana competente, el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtchaft, una solicitud mediante la cual pedía que se le concediera una licencia para la importación procedente de Grecia de concentrados de tomate en bote comprendidos en la partida arancelaria 20.02. Sin embargo, la solicitud fue desestimada por no estar Schroeder dispuesta a cumplir los requisitos enumerados en el artículo 2 del Reglamento no 1643/71. Schroeder presentó, sin éxito, una reclamación contra la desestimación de su solicitud. Por último, sometió el asunto al Verwaltungsgericht Frankfurt/Main.
En apoyo de su punto de vista alega que el artículo 2 del Reglamento no 1643/71 infringe la letra c) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado CEE, así como la primera frase de apartado 1 del artículo 1 del Reglamento no 1427/71, y argumenta en concreto que, a causa de las posibilidades de fraude, el sistema de precios mínimos establecido por la Comisión no puede restablecer la estabilidad deseada en el mercado. Por otra parte, alega que la Comisión no ha tenido en cuenta la prioridad establecida por el Reglamento no 1428/71 (que cita, en primer lugar, la suspensión total o parcial de las importaciones y sólo a continuación menciona el establecimiento de un sistema de precios mínimos), que ha estimado erróneamente que se habían cumplido las condiciones requeridas para acordar las medidas de salvaguardia (perturbación grave del mercado) y, por último, que ha fijado los precios mínimos a un nivel demasiado elevado, de forma que tienen un efecto prohibitivo.
Puesto que el Verwaltungsgericht Frankfurt/Main consideró que las objeciones presentadas en contra de la validez del Reglamento no 1643/71 no estaban desprovistas completamente de sentido, suspendió el procedimiento mediante resolución de 19 de junio de 1972, y solicitó al Tribunal de Justicia una decisión prejudicial sobre las cuestiones siguientes:
1)
a)
El artículo 2 del Reglamento (CEE) no 1643/71, ¿infringe el apartado 3 del artículo 40, en relación con la letra c) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado CEE?
b)
El artículo 2 del Reglamento (CEE) no 1643/71, ¿infringe además la norma que le sirve de base jurídica, especialmente la primera frase del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 1427/71 del Consejo, de 2 de julio de 1971 (DO L 151, p. 5)?
2)
Con carácter subsidiario: El artículo 2 del Reglamento (CEE) no 1643/71 ¿viola los principios fundamentales del Estado de Derecho, en particular, el principio de proporcionalidad y el principio de protección de la buena fe?
3)
Con carácter subsidiario: El artículo 2 del Reglamento ¿es ilegal por fijar en un anexo del mismo precios mínimos superiores a los precios practicados en los Estados miembros y con efectos prohibitivos?
4)
Con carácter subsidiario: El apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 1428/71 del Consejo, de 2 de julio de 1971 (DO L 151, p. 6), ¿ debe interpretarse, al igual que el artículo 41 del Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la CEE y Grecia, de 9 de julio de 1961, en el sentido de que existe un orden de prioridad entre las medidas que en ellos se indican?
Éstas son las cuestiones que paso a examinar en detalle a continuación.
1.
La primera cuestión contiene dos partes que deben examinarse simultáneamente. Por una parte, se refiere a la cuestión de si el artículo 2 del Reglamento no 1643/71, es decir, la obligación del importador de efectuar importaciones solamente a precios que cumplan el sistema de precios mínimos establecido por el Reglamento no 1643/71, infringe el apartado 3 del artículo 40, en relación con la letra c) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado CEE, al no poderse considerar como una medida necesaria para la aplicación del artículo 39 (en este caso, para la estabilización del mercado). Por otra parte, pregunta si el mencionado régimen infringe la primera frase del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento no 1427/71 que se refiere a medidas adecuadas para hacer desaparecer las perturbaciones provocadas en el mercado a causa de las importaciones. Teniendo en cuenta que en el Reglamento no 1428/71, adoptado el mismo día, el propio Consejo determinó las medidas previstas por el Reglamento no 1427/71 y mencionó también el sistema criticado de precios mínimos, hay que suponer que la segunda parte de la cuestión tiene en realidad por objeto saber si el Reglamento del Consejo de que se trata es compatible o no con los principios del Tratado.
Como acertadamente señaló la Comisión, las cuestiones deben examinarse teniendo en cuenta el motivo de recurso formulado por la demandante en el procedimiento principal de que un sistema que obliga a comprar en un país exportador a precios superiores a los que se practican en el mercado de ese país puede dar lugar a abusos como consecuencia del deseo natural del comerciante de obtener un beneficio. La demandante en el procedimiento principal estima que no se puede negar la existencia de numerosas posibilidades de sustraerse a la aplicación del sistema, tanto legales como ilegales. Así, el pago de precios más elevados en el país exportador puede ser puramente ficticio; en caso de pago efectivo de dicho precio, el exportador puede acordar, como compensación, una devolución que escape a todo control o, incluso, la compensación puede revestir la forma de rebaja del precio al momento de la entrega de otras mercancías. También es posible, y sigue siendo completamente legal, crear filiales en el país exportador o en un país tercero y efectuar las importaciones bajo el régimen de precios mínimos, comprando los productos al precio de mercado en el país exportador y trasladando el beneficio obtenido de esta forma al activo de la sociedad matriz. En todos estos casos es posible, respetando aparentemente el mecanismo de precios mínimos, vender a bajo precio en la Comunidad productos importados e impedir de esta forma que se produzca el efecto de estabilización del mercado. Por este motivo la demandante en el procedimiento principal entiende que las medidas de que se trata deben ser consideradas a priori como inadecuadas para conseguir el fin deseado.
Si examinamos esta argumentación, que a primera vista parece convincente, surge en primer lugar una objeción de peso que ha sido puesta de manifiesto por la Comisión. En realidad no se puede ignorar el hecho de que el propio Tratado prevé en el artículo 44 un sistema de precios mínimos, que el Acuerdo de Asociación con Grecia también reproduce el texto del artículo 44 y además remite a los apartados 2 y 3 del artículo 44, que dichos sistemas, como asegura la Comisión, se prevén también en otros Acuerdos celebrados con países terceros y que ya eran de uso común en el comercio exterior, incluso fuera de la Comunidad. Hay que recordar también que la Decisión del Consejo de Ministros sobre precios mínimos, de 4 de abril de 1962, otorgó incluso cierta prioridad al sistema criticado por la demandante y que dichos sistemas de precios mínimos se encuentran frecuentemente incluso en la normativa que regula las organizaciones comunes de mercados comunitarios (como lo ha indicado la Comisión en la página 17 de su escrito). Por tanto me inclino a pensar que un sistema tan extendido no puede ser calificado de inoperante. Efectivamente, no se puede pretender que todas las instancias experimentadas y competentes que participaron en la elaboración de los sistemas de precios mínimos mencionados fueran víctimas de un error fundamental en cuanto a la adecuación o inadecuación de dicho sistema. Por lo menos hay que aceptar la tesis contraria de exigir a los argumentos que se presenten una fuerza de convicción y una coherencia especialmente rigurosas.
Al examinar si este es el caso en relación con la demandante, comprobamos lo siguiente: en primer lugar, hay que admitir que son posibles los fraudes al sistema mencionados por la demandante y que indudablemente dichos fraudes existen en cierta medida. Sin embargo, no me parece evidente que constituyan la regla en el caso de un sistema de precios mínimos aplicados a los concentrados de tomate procedentes de Grecia, como tampoco me parece evidente que los comerciantes no respeten la Ley a este respecto, de forma que el sistema -en el caso de que se pudiera hablar de un carácter inapropiado-estaría completamente desprovisto de efectividad. Por el contrario, me inclino a pensar, coincidiendo con la Comisión, que no es imposible efectuar un control de la observancia de los requisitos establecidos en el Reglamento no 1643/71 y que sería posible lograr un nivel suficiente de eficacia del sistema aplicando rigurosamente las posibilidades de sanción a nivel nacional, gracias en particular a su efecto intimidatorio. En relación con los medios legales de sustraerse al sistema (intervención de filiales creadas en el país exportador o en un país tercero), hay que señalar que no pueden despreciarse las dificultades que plantea su creación (tanto fiscales como económicas) así como la transmisión de los beneficios obtenidos por las filiales (control de cambios). De hecho, dichas dificultades justifican la suposición de que la adopción de medidas de salvaguardia como las que son objeto de este asunto que, por su naturaleza, sólo pueden ser temporales, no tendrán por consecuencia la tentativa masiva de eludirlas por medios legales.
Pero, además, lo importante, en primer lugar, es que hoy podemos comprobar retrospectivamente que no se ha manifestado, de hecho, una tendencia en el sentido mantenido por la demandante. Si fuera cierta la tesis de la demandante de que la medida de salvaguardia es completamente inadecuada, ello habría tenido por consecuencia un aumento de las importaciones correspondientes a la tendencia de años precedentes. Sin embargo, no podemos afirmar que este sea el caso. Por el contrario, las importaciones han disminuido sensiblemente, como se deduce de las estadísticas oficiales, según las cuales las importaciones efectuadas de agosto a diciembre de 1971 sólo representan alrededor de la mitad de las importaciones que tuvieron lugar en el período correspondiente del año precedente y según las cuales esta tendencia se mantuvo en el primer semestre del año 1972. Tampoco existen indicios serios que permitan pensar que estas cifras sean erróneas, como parece suponer la demandante refiriéndose especialmente a ciertas informaciones emitidas por el país exportador. Así me parece suficientemente probado que la medida de salvaguardia adoptada ha aligerado de hecho el mercado comunitario y que, por ello, no puede negarse que ha tenido un efecto estabilizador del mercado del que se han beneficiado también los productores comunitarios de tomates.
En relación con la evolución de precios en la Comunidad después de la adopción de la medida de salvaguardia, hay que reconocer indudablemente que los precios comunitarios de los concentrados de tomate italianos a lo largo de la campaña, desde agosto de 1971 hasta la mala cosecha de 1972, fueron inferiores a los precios mínimos fijados por la Comisión (si bien no en la cuantía citada por la demandante y basada en un determinado número de ofertas individuales, pero de una cuantía media inferior). Las razones de este fenómeno no parecen claras. Puede ser que el cálculo demasiado generoso de los precios mínimos (calculo al que me referiré a continuación) haya influido de alguna manera. Quizás se eludieron en cierta medida aquellas normas o incluso aumentaron las importaciones a bajo precio como consecuencia de las discusiones sobre la necesidad de adoptar medidas de salvaguardia, discusiones que se hicieron públicas antes de entrar en vigor dichas medidas. En cualquier caso, habida cuenta de la tendencia manifestada por los precios, es indudable que no se puede hablar de una ineficacia completa de la medida de salvaguardia de que se trata; en efecto, tal y como ha demostrado la Comisión, parece que paulatinamente los precios se aproximaron en gran medida al nivel de los precios mínimos. Ahora bien, este fenómeno puede calificarse sin más de estabilización del mercado, conforme al fin pretendido por la medida de salvaguardia de que se trata.
Por todo ello podemos concluir, en relación con la primera cuestión, que la tesis de la demandante es infundada: no existe ningún indicio serio que permita pensar que la medida de salvaguardia adoptada era completamente inadecuada para la consecución del fin perseguido y que, por ello, el sistema de precios mínimos establecido mediante el Reglamento no 1643/71 deba ser considerado inválido.
2.
Mediante la segunda cuestión, el Verwaltungsgericht Frankfurt/Main quiere saber si el artículo 2 del Reglamento no 1643/71 es inaplicable porque viola los principios de proporcionalidad y de protección de la buena fe, es decir, los principios generales del Derecho que rigen también en Derecho comunitario. Las alegaciones de la demandante a este respecto se trataron ya parcialmente en el marco de la primera cuestión (en relación con el principio de proporcionalidad, se refiere en efecto al apartado 3 del artículo 40 y a los apartados 2 y 3 del artículo 44 del Tratado CEE así como a las disposiciones de los Reglamentos nos 1427/71 y 1428/71). También me referiré a este principio en el marco de la cuarta cuestión, es decir, cuando examine la prioridad de las medidas de que se trata. En consecuencia, haciendo abstracción de la pretendida violación del principio de protección de la buena fe y del principio de seguridad jurídica, me limitaré por el momento a examinar las cuestiones de si la medida de salvaguardia adoptada por la Comisión debería haberse limitado en el tiempo, si existía efectivamente una perturbación en el mercado y si habría sido oportuno limitar la medida de salvaguardia a Italia.
a)
Comenzaré con la pretendida violación del principio de seguridad jurídica (o de protección de la buena fe). Se deriva del hecho de que las posibilidades existentes de obrar en fraude del sistema de precios mínimos habrían imposibilitado la confianza en el funcionamiento y, en consecuencia, en la existencia de condiciones de competencia leal.
Seré breve sobre este punto. Sin duda alguna hay que admitir que un sistema de precios mínimos no puede estar nunca exento de fraudes. Sin embargo, se puede afirmar que, incluso en el caso del sistema que estamos examinando, no hay que temer la existencia de dichos fraudes en una medida que impida la confianza en el funcionamiento regular del sistema. Esta opinión estaba justificada: efectivamente, el merca do comunitario no se ha inundado de concentrados de tomate procedentes de Grecia (lo que debería haberse producido, según la tesis de la demandante), sino que, por el contrario, las importaciones disminuyeron sensiblemente.
Desde este punto de vista no es posible pues negar la validez del Reglamento no 1643/71.
b)
A continuación se plantea la cuestión de si la medida de salvaguardia debería haberse limitado en el tiempo, incluso a un corto período. Esto es lo que sostiene la demandante. Alega ésta que los contratos existentes no fueron objeto de una regulación transitoria y subraya que, dada la situación de precios en la Comunidad, el sistema de precios mínimos tuvo por consecuencia necesaria, en un primer momento, la suspensión completa de las importaciones procedentes de Grecia. Sin embargo, este resultado sólo era aceptable si la medida de salvaguardia hubiera tenido un carácter provisional.
Frente a esta objeción debo hacer constar, en primer lugar, que la tesis de la demandante, como ya he demostrado, no es conforme a los hechos. En realidad el sistema de precios mínimos no condujo en absoluto a una suspensión de las importaciones, sino únicamente a una disminución de las mismas; por ello, no se puede afirmar que el sistema hizo imposible la ejecución de los contratos existentes.
Por otra parte, es necesario poner de manifiesto que no hay ninguna norma que exija un límite temporal para tales medidas de salvaguardia. La Comisión ha demostrado en particular que el límite previsto en la Decisión del Consejo relativa a los precios mínimos, Decisión que fue adoptada en relación con el artículo 44, no se aplica aquí, y ello a pesar de que el artículo 41 del Acuerdo de Asociación con Grecia obliga a tener en cuenta en la aplicación de un sistema de precios mínimos, los criterios mencionados en el artículo 44 del Tratado CEE. En efecto, si se interpreta correctamente esta disposición, sólo se refiere a los criterios contenidos en el propio artículo 44 y no a las Decisiones adoptadas por el Consejo con objeto de concretar el artículo 44. Por otra parte, hay que subrayar que la Decisión mencionada fue adoptada manifiestamente con objeto de regular las relaciones entre los Estados miembros y para el período transitorio que precedió al establecimiento de una política agrícola común y que, por este motivo, no puede trasladarse sin más a las relaciones con Grecia.
En consecuencia, el sistema de precios mínimos no puede ser impugnado a causa de la falta de un límite temporal al mismo. Antes al contrario, hay que convenir con la Comisión en que este sistema debe permanecer en vigor mientras persistan las condiciones que lo justifican y que sólo procederá su supresión cuando dichas condiciones desaparezcan.
c)
A continuación, una cuestión litigiosa importante en el procedimiento principal es la de si a causa de las importaciones, el mercado comunitario de concentrados de tomate sufría efectivamente o estaba amenazado de sufrir perturbaciones serias que pudieran poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado. La demandante manifiesta sus dudas también a este respecto. Efectivamente, alega que los concentrados de tomate procedentes de Grecia no representan, en relación con la producción global de la Comunidad, más que una pequeña parte del mercado y, por tanto, no pueden ejercer una influencia sustancial sobre este último. Además, la demandante recuerda que si hubiera existido efectivamente una relación de causalidad entre las importaciones procedentes de Grecia y la perturbación en el mercado, los precios en el mercado comunitario deberían haberse aproximado al nivel de precios mínimos poco después de la adopción de la medida de salvaguardia. Ahora bien, al no haber sido este el caso, se puede considerar, en opinión de la demandante, que la perturbación observada en el mercado se debía de hecho a otras causas, como por ejemplo, exceso de producción en la Comunidad.
Respecto a este argumento, debo en primer lugar, darle la razón a la demandante, cuando estima que la aplicación de las medidas de salvaguardia previstas por el Reglamento no 1427/71 está sometida a condiciones rigurosas. Sin embargo considero que, digámoslo ya, incluso aplicando este criterio, la actitud de la Comisión no es reprochable.
Así, la Comisión puso de manifiesto acertadamente (al menos esto no se ha negado) que a lo largo de la campaña que precedió a la adopción de la medida de salvaguardia debieron cesar su actividad docenas de empresas transformadoras de tomates en los principales territorios productores de la Comunidad, de manera que la transformación de tomates seguía siendo la misma, al mismo tiempo surgió la necesidad de retirar del mercado cantidades importantes por medio de la intervención, pagándose a los productores precios de intervención muy bajos. Por otra parte, es cierto que los precios de concentrados de tomate procedentes de países terceros en los que los precios de coste no representan más que del 60 al 70 % de los costes de producción comunitarios, son sensiblemente inferiores al nivel comunitario. Incluso es cierto que habían aumentado considerablemente las importaciones procedentes de países terceros (que deben considerarse globalmente, porque las medidas de salvaguardia tienen efectos generales). Si en 1967 las importaciones de concentrados de tomate eran todavía de 18.000 toneladas, en 1970 alcanzaban la cifra de 70.000 toneladas. Esta cifra corresponde a alrededor del 30 % de la producción comunitaria de concentrados de tomate (la única cifra comparativa pertinente, puesto que entre los concentrados de tomate, por una parte, y los tomates pelados así como los tomates provisionalmente en conserva, por otra parte, no parece existir más que un grado limitado de sustituibilidad, como lo admite la propia demandante). En consecuencia, calculadas en productos base, las importaciones ascendían a 420.000 toneladas en relación con una producción global de tomates en la principal región productora, Italia, de 3.000.000 de toneladas, de las cuales 1.000.000 de toneladas aproximadamente se transformaban en concentrados de tomate. Conforme a la tendencia de años anteriores, se podía esperar, por otra parte, que esta tendencia se mantuviera y que, consecuentemente, los productos importados sustituyeran en mayor medida los productos comunitarios, es decir, que resultaría un aumento de las intervenciones que, a lo largo de los siete primeros meses de 1971 ya se habían efectuado sobre 30.000 toneladas de tomates.
Por todo ello me parece justificado pensar que el mercado estaba amenazado por una perturbación por lo menos seria, perturbación que, a causa de una menor absorción por la industria comunitaria o de una absorción a bajo precio, repercutía sobre los ingresos de los agricultores y por tanto debía considerarse como seriamente amenazadora de los objetivos del artículo 39. Teniendo en cuenta la situación de los precios, tal y como ha sido descrita, no es posible negar su posible influencia sobre el nivel de precios en el mercado comunitario, aun cuando las importaciones no representen más que una parte limitada de la producción comunitaria. Por esta razón, es difícil negar que las condiciones requeridas para la aplicación del Reglamento no 1427/71 se habían cumplido y que la Comisión obró conforme a Derecho al intentar actuar sobre las importaciones, mediante la adopción de medidas de salvaguardia.
Por último tampoco puede decirse, como pretende la demandante, que las medidas objeto de litigio fueron inoperantes. Por el contrario, el retroceso de las importaciones permite afirmar que tuvieron un efecto de freno. Por otra parte, es innegable que los precios se aproximaron por lo menos sensiblemente al nivel de precios mínimos; además, la producción comunitaria permaneció estancada a lo largo de la campaña 1971/1972 y la necesidad de efectuar intervenciones fue menor que el año precedente. Estos son, sin duda alguna, efectos favorables desde el punto de vista de los objetivos del artículo 39 del Tratado CEE.
Por todo ello no es posible impugnar el Reglamento no 1643/71 basándose en que no se reúnan las condiciones de aplicación del Reglamento no 1427/71 y en que las medidas adoptadas no eran adecuadas para hacer desaparecer la perturbación en el mercado.
d)
A consecuencia de todo lo expuesto, en el marco de la cuestión que examino ahora no me queda sino preguntarme si habría sido oportuno limitar a Italia la medida de salvaguardia de que se trata, conforme al Reglamento no 1428/71, habida cuenta de que las perturbaciones aparecieron fundamentalmente en el mercado italiano.
Puedo demostrar brevemente que la respuesta es negativa.
Basta para ello con recordar que Italia exporta en gran medida concentrados de tomate a los otros Estados miembros. Es cierto que estas exportaciones habrían disminuido si las medidas de salvaguardia se hubieran limitado a Italia y si los demás Estados miembros hubieran tenido la posibilidad de efectuar libremente importaciones a bajo precio procedentes de países terceros. En consecuencia, una medida de salvaguardia limitada es difícil que hubiera conducido al resultado pretendido, la eliminación de la perturbación en el mercado. Por otra parte, se habría podido temer la importación de concentrados de tomate a Italia a bajo precio procedentes de países terceros pero a través de otros Estados miembros, puesto que los costes de transporte de estos productos son irrelevantes y, de esta forma, la situación en este país habría empeorado más, en detrimento de los productores.
Así pues, para que la medida de salvaguardia fuera eficaz la Comisión no tenía otra posibilidad más que extenderla al conjunto de la Comunidad.
3.
Como sabemos, la tercera cuestión, que voy a tratar a continuación, consiste en saber si el artículo 2 del Reglamento no 1643/71 está viciado de ilegalidad por ser los precios mínimos fijados en el anexo superiores a los precios practicados en los Estados miembros y tener, por este motivo, efectos prohibitivos.
La Comisión explicó en el procedimiento la forma en que se determinaron los precios mínimos. Se basó para ello en las informaciones facilitadas por el Ministerio italiano de Agricultura relativas a los precios de coste en este país (precios del producto de base, costes de transporte hasta la fábrica, costes de transformación, costes de embalaje), que incluyó en su Reglamento después de haberlos verificado. Lo importante en este asunto es, sobre todo, que los costes del producto de base se fijaron en un nivel que correspondía a los objetivos del artículo 39, es decir, por encima del nivel de los precios de intervención.
Como ya he señalado es bien cierto que la Comisión se vio obligada a reconocer que los precios mínimos eran superiores al nivel de precios de mercado en la Comunidad. Quizás debiera este fenómeno en parte al hecho de que las empresas de transformación pagaron por los productos de base precios inferiores a los precios tomados en cuenta y, puede ser debido también al hecho de que estas empresas podían vender a precios inferiores al mezclarlos con concentrados de tomate importados. Por lo demás, no son claras las razones por las que los precios de mercado acusaron durante cierto tiempo una evolución distinta a la esperada para saber si es efectivamente posible deducir de ello que la fijación de precios mínimos fue ilegal, hace falta tener en cuenta por una parte que, en materia de organización de mercados, la Comisión dispone sin duda de un cierto margen de apreciación. En aquel momento debía pronunciarse sobre la evolución futura del mercado y, naturalmente, no podía obrar con absoluta precisión. Por tanto, ciertas divergencias pueden considerarse, indudablemente, que entran dentro del marco de su facultad de apreciación. Por otra parte, y esto es aún más importante, ha resultado suficientemente probado que el sistema de precios mínimos no ha tenido efectos prohibitivos. En realidad, la evolución de las importaciones ha seguido un curso tal que se ha mantenido el nivel de los años precedentes, que puede ser calificado de normal.
Por todo ello, carece de fundamento la acusación de que la Comisión no ha ejercido correctamente su facultad de apreciación y ha violado el principio de proporcionalidad al adoptar una medida de salvaguardia demasiado rigurosa. Con otras palabras, las consideraciones que acabo de hacer a propósito de la tercera cuestión no permiten tampoco concluir la nulidad del Reglamento no 1643/71.
4.
Llegó, por último, al examen de la cuarta cuestión, mediante la cual el Verwaltungsgericht Frankfurt/Main pregunta si el Reglamento no 1428/71 y el artículo 41 del Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la CEE y Grecia establecen una cierta prioridad entre las medidas que en ellos se indican.
Aunque es cierto que esta cuestión requiere, a primera vista, una interpretación de las disposiciones mencionadas, por el contrario -como se deduce de los fundamentos de la resolución de remisión-esconde en realidad una cuestión de validez. En efecto, si se pudiera establecer un orden de prioridad entre las medidas mencionadas, de forma que la que se considerara en primer lugar fuera la restricción cuantitativa de las importaciones y sólo después de el sistema de precios mínimos, debería negarse la validez del Reglamento no 1643/71 y del sistema de precios mínimos, por lo menos desde este punto de vista. Por lo demás, sólo se plantea aparentemente la pregunta en este asunto, de si un Reglamento comunitario debe ser juzgado en función de un Acuerdo, celebrado con un Estado asociado. En efecto, el artículo 3 del Reglamento no 1428/71 prevé expresamente el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de los acuerdos que vinculan a la Comunidad a nivel internacional, de forma que podemos afirmar también en este contexto que el Derecho comunitario es el criterio en función del cual debe examinarse la validez del Reglamento no 1643/71.
Una vez delimitada en este sentido la cuarta cuestión, puedo hacer a continuación las siguientes observaciones.
En primer lugar, es importante poner de manifiesto que el sistema del Reglamento no 1428/71 no coincide con el del artículo 41 del Acuerdo de Asociación con Grecia. Entre las medidas mencionadas en el Reglamento figuran, por una parte, la suspensión total o parcial de las importaciones o de las exportaciones y, por otra parte, un sistema de precios mínimos por debajo de los cuales pueden someterse las importaciones a la condición de que se hagan a un precio superior al precio mínimo fijado para el producto de que se trate. El precio sólo constituye claramente en el primer caso uno de los factores que deben ser tomados en cuenta, conforme al artículo 1 del Reglamento no 1428/71. Por el contrario, el artículo 41 del Acuerdo de Asociación con Grecia prevé solamente un sistema de precios mínimos elaborado por una parte de forma que cuando las importaciones se hagan a precios inferiores, puedan suspenderse temporalmente o reducirse, y por otra parte, de forma que las importaciones se someten a la condición de que se hagan a un precio superior al precio mínimo fijado para el producto de que se trate. Ahora bien, puesto que, como ya he dicho, el artículo 3 del Reglamento no 1428/71 exige el cumplimiento de las obligaciones que vinculan a la Comunidad a nivel internacional, sólo cabe concluir de todo ello que no es posible considerar aisladamente el Reglamento no 1428/71, sino que, por el contrario, procede examinarlo junto al Acuerdo de Asociación con Grecia y ello también en relación con la eventual prioridad entre las medidas citadas.
De esta forma, es también innegable que ni el texto del Reglamento no 1428/71 ni el del Acuerdo de Asociación con Grecia indican prioridad alguna. En efecto, la enumeración de un determinado número de medidas en una disposición no implica necesariamente el establecimiento de una prioridad y, además, falta la conjunción que revelaría dicha prioridad. Si se considera que la Decisión del Consejo sobre precios mínimos de 1962 es determinante, también en relación con el Acuerdo de Asociación con Grecia (porque este último se refiere a los criterios del artículo 44 del Tratado CEE), se podría incluso llegar a la conclusión de que existe una prioridad del sistema de precios mínimos adoptado, lo cual, en contra de la opinión de la demandante, apoya la tesis de la corrección de la medida adoptada por la Comisión.
Además, parece que el Consejo y la Comisión tienen razón cuando subrayan que no se puede decir de manera general que las restricciones cuantitativas de las importaciones sean menos radicales que un sistema de precios mínimos e, incluso, que a primera vista sería lo contrario, si se admite que las restricciones cuantitativas a las importaciones pueden abocar a una interrupción de las mismas, mientras que, por el contrario, los precios mínimos pueden establecerse de manera que no tengan efecto prohibitivo. En definitiva, para apreciar el carácter más o menos radical de una medida, es necesario tener en cuenta todas las circunstancias particulares del caso así como las modalidades de aplicación. Ahora bien, un análisis retrospectivo de la situación tal y como se ha descrito muestra que el sistema de precios mínimos sólo ha tenido una influencia moderada sobre la evolución de las importaciones, de manera que en ningún caso se puede afirmar a priori, que esta medida haya sido más rigurosa y más radical que una contingentación, cuyo alcance habría fijado la Comisión en ejercicio de su facultad de apreciación.
Después de haber señalado que la Comisión debía respetar tanto las disposiciones del Acuerdo de Asociación con Grecia como las del Reglamento no 1428/71, a continuación debemos preguntarnos solamente si, en lugar del sistema de precios mínimos adoptado, debería haber optado por otro sistema configurado de manera que las importaciones pudieran suspenderse o reducirse temporalmente en caso de que se efectuaran a precios inferiores a los precios mínimos. La respuesta que cabe dar a esta pregunta no debe plantear dificultades. A lo largo del procedimiento se nos ha dicho que este último sistema (esto se deduce especialmente de la Decisión del Consejo sobre precios mínimos) sólo puede funcionar si se efectúan cotizaciones constantes en el mercado interior para los productos de que se trate. Sin embargo, parece que ello no era posible en el caso de los concentrados de tomate y, según la convincente argumentación de la Comisión, tampoco era posible crear en un breve plazo las condiciones necesarias para que pudiera funcionar dicho sistema. Sin embargo, puesto que, por otra parte, no podemos dudar de la necesidad surgida en verano de 1971 de adoptar en el sector de la producción de tomates medidas de salvaguardia que produjeran efectos rápidamente, no queda argumento alguno que pueda alegarse contra la legalidad de la elección efectuada por la Comisión. En otras palabras, las consideraciones que acabo de hacer a propósito de la cuarta cuestión tampoco permiten contradecir la validez del Reglamento no 1643/71.
5.
Por todo ello, propongo responder como sigue a las preguntas planteadas por el Verwaltungsgericht Frankfurt/Main:
a)
El examen de la compatibilidad del artículo 2 del Reglamento no 1643/71 con el apartado 3 del artículo 40 en relación con la letra c) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado CEE, por una parte, y en relación con el Reglamento no 1427/71 en relación con el Reglamento no 1428/71 del Consejo, por otra parte, no permite contradecir la validez de dicha disposición.
b)
Tampoco es posible contradecir la validez del artículo 2 del Reglamento no 1643/71 desde el punto de vista de los principios de proporcionalidad y de protección de la buena fe invocados por el Verwaltungsgericht Frankfurt/Main.
c)
La validez de la disposición mencionada tampoco puede contradecirse con el argumento de que los precios mínimos que figuran en el Anexo al Reglamento no 1643/71 fueron fijados a un nivel prohibitivo.
d)
Por último, ni el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento no 1428/71 del Consejo, ni el artículo 41 del Acuerdo de Asociación con Grecia permiten afirmar la existencia de un orden de prioridad entre las medidas que en ellos se indican, de manera que pudieran ponerse en duda la legalidad de la elección efectuada por la Comisión.
(
1
)	Lengua original: alemán.