62017CC0313
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 20 september 2018 (
1
)
Mål C‑313/17 P
George Haswani
mot
Europeiska unionens råd
”Överklagande – Artikel 86 i tribunalens rättegångsregler – Rätt till sakprövning – Förfarande för justering av talan – Nödvändighet att justera grunder och argument – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Förteckning över personer mot vilka frysning av penningmedel och ekonomiska resurser beslutats – Upptagande av klagandens namn”
I. Inledning
1.
”Vilket skönsmässigt utrymme har Europeiska unionens tribunal vid bestämmande av om en klagande måste framlägga justerade grunder och argument när denne klagande i ett mål om direkt talan har utvidgat sina ursprungliga yrkanden om ogiltigförklaring till en akt som rör samma sak och som antagits under processens gång?”
2.
Det är i huvudsak den fråga som uppkommit genom George Haswanis överklagande av tribunalens dom av den 22 mars 2017, Haswani/rådet (T-231/15, ej publicerad, EU:T:2017:200) (nedan kallad den överklagade domen) i den del tribunalen avvisade hans begäran om ogiltigförklaring av rådets beslut (Gusp) 2016/850 (
2
) av den 27 maj 2016 om ändring av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien och rådets genomförandeförordning (EU) 2016/840 (
3
) av den 27 maj 2016 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (nedan kallade akterna av den 27 maj 2016).
3.
I princip är det förbjudet att lägga till nya yrkanden och grunder. Rättssäkerheten och en god rättskipning förutsätter en klar och precis formulering av en klagandes yrkande vid unionsdomstolarna. (
4
) Men särskilt på området för unionens restriktiva åtgärder händer det regelbundet att den akt som först angreps ersätts medan förfarandet pågår. En sådan händelse kan göra det tillåtligt för parterna att utveckla sin talan genom att justera sina yrkanden och eventuellt också sina grunder och argument.
4.
Detta mål ger domstolen anledning att uttala sig om tribunalens tillvägagångssätt när den ställs inför en begäran om justering av yrkanden men utan justering av grunder och argument. Artikel 86.4 i tribunalens rättegångsregler, (
5
) vars tolkning är grundläggande i detta mål, anger att inlagan om justering av talan ska innehålla, förutom de justerade yrkandena, bland annat, ”om det finns skäl till det, de justerade grunderna och argumenten”. Det gäller då att avgöra räckvidden av uttrycket ”om det finns skäl till det”.
5.
Detta mål klargör den spänning som kan finnas mellan, å ena sidan, krav på att yrkanden, grunder och argument ska justeras enligt samma regler som gällde för ingivandet av den ursprungliga ansökan och, å andra sidan, de processekonomiska kraven som syftar till att undvika att klaganden blir skyldig att ge in ett nytt överklagande för varje akt som skjuter upp eller ändrar ett tidigare beslut rörande klaganden.
6.
För att besvara den fråga som uppkommer i detta mål har domstolen till uppgift att, efter avvägning av de olika aktuella principerna, finna rätt balans mellan dessa regler och krav.
II. De omstridda rättsakterna, förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
7.
Klaganden är en syrisk affärsman, utbildad ingenjör och grundare av bolaget ”HESCO”, som speciellt verkar inom olje- och gassektorn.
8.
Klaganden har varit föremål för restriktiva åtgärder inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp). Hans namn har tillagts på den förteckning som ingår i bilaga I till rådets beslut 2013/255/Gusp av den 31 maj 2013 om restriktiva åtgärder mot Syrien (
6
) genom genomförandebeslut (Gusp) 2015/383 (
7
) liksom på förteckningen i bilaga II till rådets genomförandeförordning nr 36/2012 av den 18 januari 2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning (EU) nr 442/2011 (
8
) genom genomförandeförordning (EU) nr 2015/375 (
9
) (nedan kallade akterna av den 6 mars 2015). Särskilt innehåller artikel 28.1 i beslut 2013/255 föreskrifter om frysning av alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör personer eller enheter som gagnas av den av regimen förda politiken eller som stöder regimen.
9.
Genom akterna av den 6 mars 2015 har klagandens tillgångar frusits av följande skäl:
”Ledande syrisk företagare, delägare i HESCO Engineering and Construction Company, ett ingenjörs- och byggbolag i Syrien. Han har nära band med den syriska regimen.
George Haswani stöder regimen och gagnas av den genom sin roll som mellanhand vid uppgörelser om den syriska regimens köp av olja från ISIL.
Han gagnas också av regimen tack vare den gynnsamma behandling han erhåller, bland annat genom att han tilldelats ett stort kontrakt (som underleverantör) med Strojtransgaz, ett stort ryskt oljebolag.”
10.
Den 5 maj 2015 väckte klaganden talan vid tribunalen med yrkande om ogiltigförklaring av akterna av den 6 mars 2015.
11.
Den 28 maj 2015 antog rådet beslut (Gusp) 2015/837 om ändring av beslut 2013/255, (
10
) som senarelägger beslutet till den 1 juni 2016 och ändrar bilaga I till beslutet. Samma dag antog rådet också genomförandeförordning (EU) 2015/828 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012, (
11
) som ändrade bilaga II i denna förordning (nedan kallade akterna av den 28 maj 2015).
12.
I inlaga som inkom till tribunalens kansli den 23 juni 2015 justerade sökanden sin talan för att också få akterna av den 28 maj 2015 ogiltigförklarade (nedan kallad den första justeringsinlagan).
13.
Den 12 oktober 2015 antog rådet dels beslut (Gusp) 2015/1836, som ändrade beslut 2013/255, (
12
) dels genomförandeförordning (EU) 2015/1828, som ändrade förordning nr 36/2012 (
13
) (nedan kallade akterna av den 12 oktober 2015). Särskilt tillfogade beslut 2015/1836 en punkt 2 till artikel 28 i beslut 2013/255, i vilken det angavs att frysning skulle gälla för penningmedel och ekonomiska resurser tillhörande personer i bland annat kategorin ”ledande affärsmän och affärskvinnor med verksamhet i Syrien”.
14.
I skrivelse av den 29 april 2016 underrättade rådet klaganden om sin avsikt att behålla hans namn i förteckningarna i fråga men att ändra skälen för detta. Klaganden besvarade skrivelsen genom sin advokat i skrivelse av den 12 maj 2016.
15.
Genom akterna av den 27 maj 2016 skrev rådet in klagandens namn i bilagorna till dessa akter av följande skäl och med följande motivering:
”Ledande företagare verksam i Syrien, med intressen och/eller verksamheter inom ingenjörs-, byggnads-, olje- och gassektorn. Han innehar andelar i och/eller har ett betydande inflytande över ett antal företag och enheter i Syrien, särskilt HESCO Engineering and Construction Company, ett större teknik- och byggföretag.
George Haswani är nära knuten till den syriska regimen. Han stöder och gagnas av regimen genom sin roll som mellanhand i den syriska regimens uppgörelser om köp av olja från ISIL. Han gagnas också av regimen genom att han tilldelats ett kontrakt (som underleverantör) med Strojtransgaz, ett stort ryskt oljebolag.”
16.
I sitt yttrande som inkom till tribunalens kansli den 7 juli 2016 justerade sökanden sin talan i första instans så, att även akterna av den 27 maj 2016 skulle ogiltigförklaras (nedan kallat det andra justeringsyttrandet eller det andra justeringsyrkandet).
17.
I skrivelse av den 22 juli 2016 ingav rådet sina synpunkter på detta yttrande.
18.
I den överklagade domen avvisade tribunalen till en början det andra justeringsyrkandet med motiveringen att det andra justeringsyttrandet borde ha innehållit justerade grunder och argument till stöd för yrkandena i enlighet med artikel 86.4 i tribunalens rättegångsregler.
19.
Närmare bestämt uttalade tribunalen i huvudsak, i punkterna 41–47 i den överklagade domen, att det ankom på klaganden, eftersom innehållet i de restriktiva åtgärderna och/eller kriterierna för uppförande av namn på förteckningarna hade ändrats, att justera sina grunder och argument för att ta hänsyn till dessa förändringar. Enligt tribunalens mening hade emellertid detta krav inte uppfyllts, eftersom klaganden i sin begäran om justering begränsade sig till att utvidga sina yrkanden utan närmare förklaring och utan att åberopa någon ny faktisk eller rättslig omständighet som hänger samman med utvecklingen av tillämpliga bestämmelser, bland annat avseende införandet av nya kriterier för inskrivning av namn.
20.
Tribunalen ogillade också som ogrundad klagandens yrkande om skadestånd på grund av att det inte hade visats föreligga någon skada.
21.
Emellertid biföll tribunalen den tredje överklagandegrunden rörande en felaktig bedömning av rådet och ogiltigförklarade akterna av den 6 mars 2015 och den 28 maj 2015. Enligt tribunalens uppfattning var de förhållanden som rådet i detta fall åberopat inte ett antal tillräckligt konkreta, precisa och samverkande omständigheter som gjorde det möjligt att rättsligt slå fast att de skäl som åberopats mot klaganden var välgrundade, utan att rådet hade anfört bevis för att det fanns nära band mellan klaganden och den syriska regimen.
III. Förfarandet inför domstolen och parternas yrkanden
22.
I sitt överklagande har klaganden yrkat att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen i den del tribunalen där avvisade yrkandet om ogiltigförklaring av akterna av den 27 maj 2016 och skadeståndsyrkandet samt förpliktade klaganden att bära, utöver kostnaderna som hänför sig till hans egna yrkanden, två tredjedelar av rådets rättegångskostnader,
–
avgöra målet i sak, besluta att avlägsna klagandens namn från ovannämnda akter samt pröva och ogiltigförklara akterna av den 12 oktober 2015,
–
förplikta rådet att betala 700000 euro som ersättning för uppkomna skador, och
–
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna vid domstolen och samtliga kostnader vid tribunalen.
23.
Rådet har yrkat att domstolen ska
–
avvisa överklagandet, på den grunden att det uppenbart inte kan prövas i sak, och/eller ogilla det som uppenbart ogrundat, och
–
förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
24.
Med tillämpning av artikel 172 i domstolens rättegångsregler har kommissionen, som intervenerat i första instans, gett in en svarsinlaga i vilken den anslutit sig till rådets yrkanden och yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet i dess helhet och förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
IV. Bedömning
25.
Till stöd för sitt överklagande, som gäller punkterna 39–47 i den överklagade domen, har klaganden åberopat fem grunder. Tre av dessa grunder avser den första punkten i domslutet i den överklagade domen där tribunalen anges ha åsidosatt artikel 86.4 och 86.5 i sina rättegångsregler genom att avvisa klagandens första justeringsyrkande. I den fjärde grunden begärs ogiltigförklaring av akterna av den 12 oktober 2015 och bifall till yrkandet om skadestånd, medan den femte grunden gäller den fjärde och den femte punkten i domslutet i den överklagade domen, där tribunalen förpliktade klaganden att bära en del av sina egna och ersätta en del av rådets rättegångskostnader.
26.
Jag ska i det följande koncentrera mig på de första tre grunderna i överklagandet, vilka enligt min mening bör bifallas. Däremot anser jag det klart att den fjärde grunden i vilken klaganden begärt ogiltigförklaring av akterna av den 12 oktober 2015 ska avvisas, eftersom de båda akterna inte angripits i första instans. Hur den femte grunden ska bedömas blir i huvudsak beroende av om talan vid tribunalen kan prövas av domstolen eller ej. Jag vill redan nu nämna att jag inte tycker att målet är i sådant tillstånd att det är moget att avgöras. Följaktligen anser jag att målet bör återförvisas till tribunalen och att frågorna om rättegångskostnader ska anstå. (
14
)
A.
De tre första grunderna i överklagandet, avseende åsidosättande av artikel 86.4 och artikel 86.5 i tribunalens rättegångsregler
1. Sammanfattning av parternas argumentation
27.
Klaganden har pekat på att artikel 86.4 i tribunalens rättegångsregler inte tillåter tribunalen att avvisa det andra justeringsyrkandet. Till skillnad från vad som sägs i artikel 86.5 i dessa regler anges inte i artikel 86.4 att en inlaga om justering som inte innehåller de upplysningar den förväntas innehålla ska avvisas. Klaganden har gjort gällande att tribunalen inte kunde ogilla yrkandena i en inlaga om justering utan att ens ha prövat om klaganden hade fått en begäran om komplettering från domstolens justitiesekreterare. För att komma till denna slutsats har klaganden till artikel 86.4 utsträckt den uttryckliga skyldigheten för justitiesekreteraren enligt punkt 5 i samma artikel att begära rättelse av underlåtenheten att bifoga den akt som föranleder en justering innan tribunalen i förekommande fall kan avvisa inlagan om justering. Dessutom har klaganden gjort gällande att formuleringen ”om det finns skäl till det” i artikel 86.4 b i tribunalens rättegångsregler betyder att inlagan om justering måste innehålla justerade grunder och argument enbart när dessa är nödvändiga, det vill säga enbart när de överklagade besluten har ett nytt innehåll och inte endast utgör rena omformuleringar. Så var emellertid inte fallet här. Enligt klagandens uppfattning hade ändringen av skälen för upptagande i en förteckning i akterna av den 27 maj 2016 inte gjort det nödvändigt, till skillnad mot vad tribunalen ansåg, att justera grunderna och argumenten i talan i första instans.
28.
Rådet har inledningsvis hävdat, med stöd av kommissionen, att klaganden inte tillräckligt specifikt angett vilka bestämmelser i unionsrätten som tribunalen påstods ha åsidosatt, varför de tre första grunderna för överklagandet ska avvisas. Kommissionen har tillagt att klaganden, genom att framhålla att skälen för upptagande i en förteckning inte ändrats, avser att ifrågasätta tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna, vilket inte kan leda till sakprövning på överklagandestadiet.
29.
I sak uppkommer enligt rådets uppfattning inte något problem med justering enligt artikel 86.5 i tribunalens rättegångsregler, eftersom det andra justeringsyttrandet åtföljdes av akter som förklarade justeringen av talan och en eventuell komplettering därför inte var nödvändig. Dessutom framgår det av artikel 86.4 i tribunalens rättegångsregler att det åligger berörd person att framlägga justerade grunder och argument ”om det finns skäl till det”. Denna skyldighet ska tillämpas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall, vilket förutsätter att tribunalen i sak värderar om det är nödvändigt att framlägga justerade grunder och argument. I det hänseendet anser rådet, eftersom tribunalen fann att de kriterier och skäl för upptagande i en förteckning som var tillämpliga på klaganden hade ändrats genom antagandet av de akter som avsågs i klagandens andra justeringsyttrande, att det ålåg klaganden att framlägga grunder och argument anpassade till ändringen av den tillämpliga rättsliga regleringen. Följaktligen var det klagandens uppgift att i sitt andra justeringsyttrande anföra argument som kunde leda till en diskussion i sak om rättsenligheten av akterna av den 27 maj 2016 och göra det möjligt för rådet att förbereda sitt försvar.
30.
Kommissionen, som anslutit sig till rådet, har tillagt att klaganden i sitt andra justeringsyttrande inte visat tillräcklig omsorg, genom att inge en mycket ofullständig text som inte alls uppfyllde de ställda kraven.
2. Bedömning
31.
Inledningsvis bör rådets och kommissionens invändningar mot att överklagandet ska prövas i sak snabbt avvisas. När det gäller rådets invändning kan det inte betvivlas att klaganden i de tre första grunderna för överklagandet hävdat att tribunalen inte följde artikel 86.4 och artikel 86.5 i sina egna rättegångsregler när den i punkterna 39–47 i den överklagade domen fann att det andra justeringsyrkandet borde avvisas på grund av att det inte innehöll justerade grunder och argument.
32.
Den invändning som gjorts av kommissionen om att klaganden begränsat sig till att ifrågasätta tribunalens faktiska konstaterande av att den rättsliga bakgrunden och ändringen av de individuella skälen för att föra upp klaganden på förteckningarna skulle ha ”ändrats” är inte heller övertygande. Det bör framhållas att klaganden i detta hänseende kritiserat de rättsliga följder som enligt tribunalen var resultatet av att nya kriterier för upptagande på förteckningar införts och att skälen för att uppföra klagandens namn på förteckningarna ändrats för att överensstämma med tolkningen av artikel 86.4 i tribunalens rättegångsregler. Med andra ord anser klaganden att konstaterandet av en ändring i den relevanta rättsliga bakgrunden och av de individuella skälen för upptagande på förteckningarna inte är tillräckligt för att vid tillämpning av artikel 86.4 i rättegångsreglerna avvisa en inlaga om justering. Denna fråga är utan tvivel av rättslig art, och faller därför inom domstolens behörighet vid prövning av överklagandet.
33.
Efter dessa inledande anmärkningar kommer jag till den grundläggande fråga som domstolen har att besvara.
34.
Det ska erinras om att parternas yrkanden enligt rättspraxis i princip utmärks av att de inte får ändras. (
15
)
35.
Domstolen har emellertid medgett åtminstone ett avsteg från denna princip, det vill säga möjligheten för parterna att anpassa sina yrkanden och grunder när den angripna akten under förfarandet ersätts eller ändras genom en ny akt med samma syfte. (
16
)
36.
Detta undantag är berättigat eftersom det främjar en god rättskipning och tillgodoser processekonomiska krav genom att undvika att klagandeparten måste väcka en ny talan. Dessutom motiveras det också av att det skulle vara orättvist att institutionen i fråga, för att bemöta kritiken i en talan mot en akt vid unionsdomstolen, skulle kunna anpassa den angripna akten eller ersätta den med en annan akt och under processen åberopa denna ändring eller detta utbyte för att beröva motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att gälla den senare akten eller att framlägga kompletterande yrkanden och grunder riktade mot denna akt. (
17
)
37.
Som domstolen redan har funnit, utgör artikel 86 i tribunalens rättegångsregler en kodifiering av ovannämnda rättspraxis i fråga om detta undantag från principen om oföränderlighet. (
18
)
38.
I artikel 86 i tribunalens rättegångsregler anges i själva verket att när en akt som begärts ogiltigförklarad ersätts eller ändras genom en annan akt med samma ändamål, kan klaganden, innan den muntliga delen av förfarandet avslutats eller innan tribunalen beslutat att avgöra målet utan förhandling, justera talan för att ta hänsyn till denna nya omständighet.
39.
Artikeln anger i punkt 4 att inlagan om justering ska innehålla inte endast de justerade yrkandena utan också, ”om det finns skäl till det, de justerade grunderna och argumenten”. (
19
)
40.
Dessutom ska justeringsinlagan enligt artikel 86.5 i tribunalens rättegångsregler åtföljas av den rättsakt som föranleder justeringen. Om den akten inte tillhandahålls, ska justitiesekreteraren ge klaganden en rimlig tidsfrist för att inkomma med akten. Sker inte detta inom den föreskrivna fristen, ska tribunalen besluta om huruvida underlåtenheten att uppfylla detta krav ska medföra att inlagan om justeringen avvisas.
41.
Slutligen ska ordföranden enligt punkt 6 i samma artikel bestämma en tidsfrist inom vilken svaranden ska svara på inlagan om justeringen, vilket inte ska utgöra hinder för tribunalen att fatta beslut om huruvida inlagan om justeringen ska kunna prövas i sak eller ej.
42.
I de första och andra grunderna i överklagandet har klaganden gjort gällande, i fråga om artikel 86.5 i tribunalens rättegångsregler, att tribunalen inte kunde avvisa hans andra begäran om justering av talan, eftersom underlåtenheten att framlägga justerade grunder och argument inte uttryckligen ska leda till avvisning. I andra hand har klaganden gjort gällande att tribunalen, om man antar att den kan avvisa den andra begäran om justering på grund av att den saknar justerade grunder och argument, i vart fall först borde ha gett klaganden tillfälle att justera sin begäran enligt artikel 86.5 i tribunalens rättegångsregler.
43.
Denna uppfattning förefaller inte övertygande.
44.
För det första anser jag, när det gäller den argumentation som utvecklats i huvudsaken, att klaganden endast har beaktat en del av artikel 86 i tribunalens rättegångsregler. I själva verket ger punkt 6 i denna artikel tribunalen möjlighet att avvisa inlagan om justering av talan även om denna inlaga har delgetts svaranden av en helt annan anledning än den som avses i punkt 5, nämligen underlåtenheten att inge den rättsakt som föranleder justeringen av talan. Med andra ord avses i punkt 6, som anger att tribunalen ska fastställa en frist inom vilken svaranden får yttra sig över justeringsinlagan ”utan att det föregriper tribunalens beslut huruvida inlagan om justering av talan kan beaktas”, med nödvändighet alla andra fall än det som speciellt regleras i punkt 5 i denna artikel.
45.
Att, som klaganden hävdar, begränsa tribunalens möjligheter att avvisa justeringsinlagan till enbart det fall som anges i artikel 86.5 i rättegångsreglerna skulle till exempel betyda att det skulle vara förbjudet för tribunalen att avvisa en sådan inlaga som hade getts in efter utgången av tidsfristen enligt artikel 263 sjätte stycket FEUF, artikel 86.2 i de nämnda rättegångsreglerna hänvisar till.
46.
Jag kan inte tro att detta var rådets avsikt när tribunalens rättegångsregler antogs. (
20
)
47.
Artikel 86.6 i rättegångsreglerna ska därför enligt min mening läsas så, att de tillåter tribunalen att besluta om huruvida den inlaga som justerar en talan ska avvisas eller ej på grund av att kraven i denna artikel inte har uppfyllts.
48.
Vidare tror jag inte, med avseende på klagandens argumentation i andra hand, och i motsats till vad klaganden gjort gällande, att man kan finna stöd i artikel 86.5 i tribunalens rättegångsregler för att tvinga tribunalen, innan en justeringsinlaga avvisas, att uppmana klaganden att justera eller korrigera sin inlaga.
49.
Förvisso är en sådan uppmaning från tribunalens sida inte begränsad till underlåtenheten att tillhandahålla akten som föranleder justering av talan enligt artikel 86.5 i tribunalens rättegångsregler.
50.
I dom av den 9 november 2017, HX/rådet (C‑423/16 P, EU:C:2017:848, punkterna 22–27), upphävde domstolen en dom av tribunalen i vilken denna hade avvisat en begäran om justering av talan på grund av att den inte hade getts in separat enligt artikel 86.2 i tribunalens rättegångsregler. Domstolen fann att om tribunalen bedömde att begäran om justering av talan som gjorts muntligen under förhandlingen vid tribunalen inte uppfyllde formkraven i tribunalens rättegångsregler, så ankom det på tribunalen ”att åtminstone underrätta klaganden om hans misstag och att möjliggöra för honom att rätta misstaget”.
51.
Utan att göra det omöjligt för tribunalen att ingripa mot ett brott mot ett sådant formkrav enligt rättegångsreglerna genom att avvisa inlagan om justering av talan uppställde emellertid domstolen krav på att tribunalen först skulle uppmana klaganden att vidta åtgärder för att justera och korrigera sin begäran.
52.
Dock kan enligt min mening vad som gäller för en utvidgning till andra formkrav än det som anges i artikel 86.5 i tribunalens rättegångsregler inte överföras till innehållet i en justeringsinlaga.
53.
Precis som tribunalen inte kan uppmana en klagande att utvidga omfånget på sina yrkanden till en ny akt som klaganden försummat att justera, (
21
) och därmed angripa, kan den inte heller begära att en sådan klagande ska vidta åtgärder för att justera sina grunder och argument, fastän denne, avsiktligt eller oavsiktligt, har underlåtit att justera dem.
54.
Ett sådant förhållningssätt ska känneteckna unionsdomstolarna vid prövning av unionsakters lagenlighet. Jag erinrar om att systemet utmärks av dispositionsprincipen enligt vilken det är parterna som har initiativet i processen och som avgränsar tvistens innehåll, medan domstolen har att uttala sig om allt som yrkas och endast om det som yrkas. (
22
)
55.
Dispositionsprincipen kommer till klart uttryck i olika regler om förfarandet vid unionsdomstolarna, särskilt i artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol samt artikel 120 c i domstolens rättegångsregler och artikel 76 d i tribunalens rättegångsregler, enligt vilka en talan ska väckas vid unionsdomstolarna vilken ska ange, bland annat, tvistens ändamål, yrkandena och en summarisk redogörelse för de åberopade grunderna. (
23
)
56.
Det är enligt min uppfattning klart att samma princip också har kommit till uttryck i artikel 86.4 i tribunalens rättegångsregler, som räknar upp de element som justeringsinlagan innehåller, liksom artikel 76 i dessa rättegångsregler vad gäller inledningen till ansökan. Det betyder att tribunalen inte kan, utan att bryta mot partsautonomin och principen om balans mellan institutionerna, uppmana en klagande att komplettera sin inlaga om justering av talan för att han ska justera sina grunder och argument, fastän han ursprungligen ansåg att detta inte var nödvändigt. När allt kommer omkring beror frågan om och i vilken utsträckning en klagande gör gällande sina rättigheter vid domstol i mycket stor utsträckning på hans egen vilja, och det är inte domstolens uppgift att överta hans roll i detta hänseende.
57.
Följaktligen är tribunalens befogenhet att avvisa en inlaga om justering av talan på grund av att den inte innehåller justerade grunder och argument inte beroende av att klaganden först uppmanats att justera denna inlaga.
58.
Däremot innebär inte denna befogenhet att tribunalen omedelbart kan avslå varje inlaga om justering av en talan som inte innehåller justerade grunder och argument.
59.
Enligt artikel 86.4 b i tribunalens rättegångsregler är nämligen denna befogenhet beroende av att tribunalen först undersökt om det fanns skäl att anse sådana justerade grunder och argument nödvändiga.
60.
Som både klaganden i sin tredje grund i överklagandet och rådet framhållit, krävs genom frågan ”om det finns skäl till det” i artikel 86.4 b i tribunalens rättegångsregler en undersökning i varje enskilt fall av om det är nödvändigt för klaganden att göra en sådan justering. (
24
)
61.
Kriteriet ”nödvändighet” bör förstås med ledning av ändamålen med artikel 86 i tribunalens rättegångsregler. Det skulle i själva verket stå i strid med god rättskipning och processekonomi att kräva att en klagande som har justerat sina yrkanden i sin inlaga ska upprepa grunder och argument som är identiska med dem som utvecklats i fråga om den först angripna akten.
62.
I detta perspektiv är det nödvändigt att framlägga justerade grunder och argument när den akt som föranleder justering av talan visserligen har samma ändamål (
25
) men skiljer sig i sak och inte endast i form från den först angripna akten. (
26
) Om däremot den nya akten endast innehåller rent formella skillnader i jämförelse med den angripna akten, är en underförstådd utvidgning av grunder och argument mot denna akt, som framgår av den uttryckliga justeringen av yrkandena, tillräcklig.
63.
Utan att det i förevarande fall bestrids att alla ifrågavarande akter har samma ändamål, framgår det av den överklagade domen att tribunalen begränsade sig till att framhålla eller konstatera att skälen för att föra upp klagandens namn på förteckningar hade ändrats utan att det förklarats på vilket sätt, å ena sidan, akterna av den 6 mars 2015 (de akter som först angripits) och akterna av den 28 maj 2015 (de akter som var föremål för en första begäran om justering) och, å andra sidan, akterna av den 27 maj 2016 (som var föremål för en andra begäran om justering) var olika till innehållet, så att det blev nödvändigt att tillhandahålla justerade grunder och argument.
64.
I punkt 42 i samma dom ”framhöll” tribunalen att ”skälen för att tillfoga och bibehålla klagandens namn på de ifrågavarande förteckningarna har förändrats”, varvid den nöjde sig med att i den punkten och i punkt 43 i den överklagade domen i fulltext citera de båda versionerna av de individuella skälen som befunnits tillämpliga på klaganden och som gjort det motiverat att föra upp hans namn på förteckningarna.
65.
Emellertid identifierade inte tribunalen någon innehållsmässig skillnad mellan de individuella skälen avseende klaganden som fanns å ena sidan i akterna av den 6 mars och den 28 maj 2015 och å andra sidan i akterna av den 27 maj 2016. För övrigt kan man inte genom att enbart läsa de citat som återges i punkterna 9 och 15 i detta förslag till avgörande finna någon innehållsmässig skillnad mellan dessa skäl.
66.
Att identifiera en sådan innehållsmässig skillnad mellan de individuella skälen för att föra upp klaganden på förteckningarna var enligt min uppfattning så mycket viktigare som tribunalen hade ansett att rådet inte hade bekräftat klagandens roll som mellanhand i transaktionerna som gällde köp av olja eller existensen av nära band mellan klaganden och den syriska regimen och inte heller gett tillräckligt precisa uppgifter om uppgörelsen med bolaget Strojtransgaz, vilket var skäl som åberopades såväl i akterna av den 6 mars och den 28 maj 2015, vilka tribunalen ogiltigförklarade, som i akterna av den 27 maj 2016 som föranledde en andra begäran om justering.
67.
Vidare, om jag har förstått tribunalens resonemang rätt, förefaller en enkel förändring av den rättsliga omgivningen efter ingivandet av ansökan kunna räcka för att kräva att klaganden ska anpassa sina grunder och argument.
68.
I själva verket har tribunalen i punkt 41 i den överklagade domen först ”konstaterat att den rättsliga omgivningen för restriktiva åtgärder har förändrats” av akterna av den 12 oktober 2015. Därefter har tribunalen i punkt 44 i den överklagade domen på nytt framhållit och erinrat om att ”de först angivna skälen … har ändrats och ersatts av de skäl som nämns i bilagorna” till akterna av den 27 maj 2016, genom att ange att dessa akter ”särskilt beaktar de kriterier för uppförande på förteckningar som tillagts” genom akterna av den 12 oktober 2015”särskilt kriteriet … enligt vilket alla tillgångar och ekonomiska resurser tillhörande inflytelserika affärskvinnor och affärsmän som utövar sin verksamhet i Syrien har frusits …”. Tribunalen har av detta i punkt 45 i den överklagade domen dragit slutsatsen att ”eftersom akterna av den 12 oktober 2015 antagits … efter ingivandet av ansökan, kunde klaganden inte i denna ansökan ta hänsyn till kriterierna för uppförande på förteckningar som införts genom dessa akter för att bestrida de skäl som anförts om honom i [akterna av den 27 maj 2016]. Därför, för att uppfylla föreskrifterna i artikel 86.4 i rättegångsreglerna ålåg det klaganden att anpassa sina grunder och argument för att ta hänsyn till dessa kriterier”.
69.
Emellertid har tribunalen inte vid något tillfälle förklarat och än mindre visat att ändringen av kriterier för uppförande på förteckningar medförde en innehållsmässig skillnad i fråga om skälen för att uppföra och bibehålla klagandens namn i förteckningarna.
70.
Framför allt har tribunalen inte visat sambandet mellan artikel 28.1 i beslut 2013/255, som anger att alla penningmedel och ekonomiska resurser tillhörande ”personer … som gagnas av regimens politik eller som stöder regimen ska frysas”, och artikel 28.2 i samma beslut, som tillagts genom beslut 2015/1836 av den 12 oktober 2015 och som anger att vad som särskilt ska frysas är penningmedel och ekonomiska resurser tillhörande ”ledande affärskvinnor och affärsmän med verksamhet i Syrien”.
71.
En sådan förklaring skulle enligt min mening ha varit särskilt nödvändig med hänsyn till dels att tribunalen ogiltigförklarade akterna av den 6 mars 2015 och den 28 maj 2015 på grund av att rådet inte hade åberopat något bevis som kunde stödja eller styrka att det fanns nära band mellan klaganden och den syriska regimen, det vill säga ytterst på grund av en kränkning av artikel 28.1 i beslut 2013/255, dels att beteckningen ”ledande” för affärskvinnor och affärsmän som avses i artikel 28.2 i beslutet endast skulle kunna utgöra en mindre precisering av de band som måste föreligga mellan personen i fråga och den syriska regimen enligt punkt 1 i denna artikel.
72.
Det var alltså inte tillräckligt att kriterierna för uppförande på förteckningar hade ändrats efter ingivandet av en ansökan för att en person skulle behöva justera sina grunder och argument. Att bedöma detta på annat sätt, som tribunalen gjort, betyder att varje justeringsinlaga – som definitionsmässigt ingetts efter antagandet av en akt och efter ingivandet av en ansökan – borde innefatta justerade grunder och argument, vilket klart skulle strida mot ordalydelsen av (”om det finns skäl till det”) och ändamålen med artikel 86.4 i tribunalens rättegångsregler.
73.
Följaktligen har tribunalen enligt min mening inte tillräckligt motiverat sitt krav i punkt 46 i den överklagade domen på att klaganden skulle, i fråga om grunderna för ogiltigförklaring av talan, lämna förklaringar och anföra nya faktiska och rättsliga omständigheter ”under beaktande av utvecklingen av de tillämpliga rättsliga föreskrifterna och särskilt införandet av nya kriterier för upptagande på förteckningar och ändring av de skäl som tillämpats på honom”.
74.
Under dessa omständigheter föreslår jag att punkt 1 i domslutet upphävs i den del den avvisar klagandens andra begäran om justering av talan i första instans.
B.
Den fjärde grunden för överklagandet
75.
I den fjärde grunden för överklagandet har klaganden yrkat, i första hand, att akterna av den 12 oktober 2015 enligt vilka penningmedel och ekonomiska resurser tillhörande ”ledande affärskvinnor och affärsmän med verksamhet i Syrien” ska frysas på grund av att en så allmän och otydlig kvalificering, som inkluderar ett så stort antal personer, uppenbart strider mot kapitel VI i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. I andra hand har han yrkat att han ska tillerkännas 700000 euro i skadestånd och ränta för att gottgöra all skada.
76.
Enligt min uppfattning är det klart att dessa yrkanden ska avvisas.
77.
När det gäller det första yrkandet bör det erinras om att överklagandet enligt artikel 170.1 i domstolens rättegångsregler inte får ändra saken i målet vid tribunalen.
78.
Enligt fast rättspraxis är domstolen endast behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder som åberopats i den lägre instansen. En part kan således inte för första gången vid domstolen åberopa en grund som parten inte har åberopat vid tribunalen, eftersom detta skulle innebära att vederbörande i så fall kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist vid domstolen än den som tribunalen haft att pröva. (
27
)
79.
Det måste konstateras, som rådet med fog har framhållit, att en ogiltigförklaring av akterna av den 12 oktober 2015 inte hade begärts i första instans. Alltså ska denna invändning inom ramen för den fjärde grunden för överklagandet avvisas.
80.
Skadeståndsyrkandet måste behandlas på samma sätt. I själva verket har klaganden inte bestritt de skäl som tribunalen anfört i punkt 89 i den överklagade domen för att avslå den begäran om ersättning för påstådd skada som han framfört i första instans. Dessutom har han inte anfört några argument till stöd för sitt yrkande att domstolen ska tillerkänna honom skadestånd.
C.
Talan vid tribunalen
81.
Som jag har påpekat i punkterna 73 och 74 i detta förslag till avgörande, föreslår jag att domstolen upphäver punkt 1 i domslutet i den överklagade domen eftersom tribunalen inte har tillräckligt motiverat varför den avvisat klagandens andra begäran om justering av talan.
82.
Enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol får domstolen själv slutgiltigt avgöra ett mål när det är i sådant tillstånd att det kan avgöras.
83.
Så är enligt min mening inte fallet här. Tribunalen har avvisat den andra inlagan om justering av talan utan att ha hört parterna om sakliga skillnader mellan, å ena sidan, akterna av den 6 mars 2015 (som först angreps) och den 28 maj 2015 (som blev föremål för en första begäran om justering) och, å andra sidan, akterna av den 27 maj 2016 (som blev föremål för en andra begäran om justering) med hänsyn tagen till akterna av den 12 oktober 2015 (som ändrade kriterierna för uppförande på förteckningar). Det ankommer därför på tribunalen att höra parterna angående denna fråga och att sedan dra de rättsliga slutsatserna. Målet bör därför återförvisas till tribunalen.
V. Förslag till avgörande
84.
Med hänsyn till föregående överväganden föreslår jag att domstolen beslutar på följande sätt:
1)
Punkt 1 i Europeiska unionens tribunals dom av den 22 mars 2017, Haswani/rådet (T-231/15, ej publicerad, EU:T:2017:200), upphävs.
2)
Målet återförvisas till Europeiska unionens tribunal i den del det gäller frågan om den andra begäran om justering av talan som klaganden anhängiggjort i första instans kan prövas i sak och i så fall bifallas.
3)
Beslut om rättegångskostnaderna får anstår.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	EUT L 141, 2016, s. 125.
(
3
)	EUT L 141, 2016, s. 30.
(
4
)	Artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol föreskriver bland annat att ansökan ska innehålla uppgifter om ”yrkanden samt en kort framställning av grunderna för talan”.
(
5
)	Tribunalens rättegångsregler av den 4 mars 2015 (EUT L 105, 2015, s. 1). Artikel 1.7 i ändringarna i dessa regler av den 13 juli 2016 (EUT L 217, 2016, s. 73), som trädde i kraft den 1 september 2016, ändrade numreringen i artikel 86.3–6. Dessa punkter blev punkterna 4–7 i denna artikel. Även om den överklagade domen hänvisar till den nya numreringen i artikel 86, vill jag framhålla att parternas inlagor ibland felaktigt angav den äldre numreringen, vilket kan vara förvirrande.
(
6
)	EUT L 147, 2013, s. 14.
(
7
)	EUT L 64, 2015, s. 41.
(
8
)	EUT L 16, 2011, s. 1.
(
9
)	EUT L 64, 2015, s. 10.
(
10
)	EUT L 132, 2015, s. 82.
(
11
)	EUT L 132, 2015, s. 3.
(
12
)	EUT L 266, 2015, s. 75.
(
13
)	EUT L 266, 2015, s. 1.
(
14
)	Jag vill påpeka att detta förslag gäller kostnaderna i förfarandet rörande det andra yrkandet om justering av talan, vilka behandlades i punkt 5 i domslutet i den överklagade domen. Det bör framhållas att klaganden i sitt fjärde yrkande även begärde ogiltigförklaring av punkt 4 i domslutet i den överklagade domen där klaganden ålagts att bära två tredjedelar av sina kostnader i förfarandet rörande akterna av den 6 mars 2015 och den 28 maj 2015. Eftersom dessa akter ogiltigförklarats av tribunalen kan klaganden inte, utan att avvisning sker, på överklagandestadiet enbart kritisera tribunalens beslut om vem som ska bära kostnaderna för den del av förfarandet som gäller dessa akters rättsenlighet och storleken på dessa kostnader enligt artikel 58 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. Jag återkommer inte till denna fråga i den följande delen av detta förslag till avgörande.
(
15
)	Se dom av den 9 november 2017, HX/rådet (C‑423/16 P, EU:C:2017:848, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
(
16
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2003, Hendrickx/Cedefop (C‑217/01 P, EU:C:2003:226, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
(
17
)	Se, för ett liknande resonemang, domar av den 3 mars 1982, Alpha Steel/kommissionen (14/81, EU:C:1982:76, punkt 8) och dom av den 14 juli 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter/kommissionen (103/85, EU:C:1988:398, punkterna 11 och 12). Se också dom av den 25 januari 2017, Almaz-Antey Air and Space Defence/rådet (T-255/15, ej publicerad, EU:T:2017:25, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
(
18
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2017, HX/rådet (C‑423/16 P, EU:C:2017:848, punkt 18).
(
19
)	Min kursivering.
(
20
)	Även om detta hade varit rådets vilja, skulle för övrigt tribunalens rättegångsregler i så fall kunna anses oförenliga med artikel 263 sjätte stycket FEUF, eftersom bestämmelserna om frister för överklaganden till domstol är tvingande rättsregler över vilka parterna inte har något inflytande.
(
21
)	I det hänseendet kan jag inte ansluta mig till det obiter dictum som framgår av punkt 42 i domen av den 31 maj 2017, DEI/kommissionen (C‑228/16 P, EU:C:2017:409) i vilken domstolen, med hänvisning till artikel 86 i tribunalens rättegångsregler uppgav att det var ”tillåtet” för tribunalen att fråga klaganden i det målet om hon, sedan det tillkommit ett bekräftande beslut, ”avsåg att justera sina yrkanden om ogiltigförklaring” av ett föregående beslut och att låta yrkandena även avse det bekräftande beslutet. Som klart framgår av domstolens dom, i det speciella sambandet med detta mål, hade tribunalen mottagit två separata framställningar, den ena riktad mot det första beslutet (mål T-639/14, som hade varit föremål för överklagande i mål C‑228/16 P) och den andra riktad mot det bekräftande beslutet (mål T-352/15). När tribunalen har mottagit två separata framställningar mot akter med samma innehåll är det dock inte fråga om tillämpning av artikel 86 i dess rättegångsregler utan om eventuell förening av de två framställningarna. Vidare kan tribunalen inte framställa ogiltighetsyrkanden till sig själv. Med andra ord kan tribunalen inte upptäcka förekomsten av en akt som justerar eller ersätter en tidigare akt med samma innehåll om den inte tidigare har mottagit antingen yrkanden om ogiltigförklaring i en autonom framställning med tillämpning av artikel 76 i dess rättegångsregler eller yrkanden om justering enligt artikel 86 i dessa rättegångsregler. Följaktligen hänför sig tvisten i det första fallet, som tidigare påpekats, inte till tillämpningsområdet för artikel 86 i tribunalens rättegångsregler, och det finns då inga skäl att inbjuda klaganden att justera sina yrkanden. På samma sätt finns det i det andra fallet inget behov av att inbjuda klaganden att justera sina yrkanden, eftersom en begäran om justering redan har ingetts.
(
22
)	Se punkt 84 i mitt förslag till avgörande i målet British Airways/kommissionen (C‑122/16 P, EU:C:2017:406) som domstolen hänvisar till i punkt 87 i domen av den 14 november 2017, British Airways/kommissionen (C‑122/16 P, EU:C:2017:861).
(
23
)	Se mitt förslag till avgörande i målet British Airways/kommissionen (C‑122/16 P, EU:C:2017:406, fotnot 39) samt, för ett liknande resonemang, domen av den 14 november 2017, British Airways/kommissionen (C‑122/16 P, EU:C:2017:861, punkt 86).
(
24
)	Se också, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet HX/rådet (C‑423/16 P, EU:C:2017:493, punkt 34).
(
25
)	Om den nya akten inte har samma ändamål som den först angripna akten, ska naturligtvis en ny inledande ansökan ges in enligt villkoren i artikel 76 d i tribunalens rättegångsregler.
(
26
)	Se, för ett liknande resonemang, de synpunkter som tribunalen utvecklat i punkterna 61–73 i domen av den 28 januari 2016, Klyuyev/rådet (T-341/14, EU:T:2016:47).
(
27
)	Dom av den 13 juli 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/kommissionen (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, punkt 50 och där angiven rättspraxis).