62023CJ0292
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 8. aprila 2025 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Evropsko javno tožilstvo – Uredba (EU) 2017/1939 – Člen 42(1) – Postopkovni akti, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih – Sodni nadzor, ki ga izvajajo nacionalna sodišča v skladu z zahtevami in postopki, določenimi v nacionalnem pravu – Obseg – Vabilo pričam na zaslišanje – Nacionalno pravo, ki ne omogoča neposrednega sodnega nadzora takega ukrepa – Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Člena 47 in 48 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Načeli enakovrednosti in učinkovitosti“
V zadevi C‑292/23,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (osrednje preiskovalno sodišče št. 6 v Madridu, Španija) z odločbo z dne 26. aprila 2023, ki je na Sodišče prispela 3. maja 2023, v kazenskem postopku zoper
I. R. O.,
F. J. L. R.,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, T. von Danwitz, podpredsednik, K. Jürimäe, predsednica senata, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias (poročevalec) in M. Gavalec, predsedniki senatov, E. Regan, sodnik, I. Ziemele, sodnica, J. Passer, Z. Csehi, sodnika, in O. Spineanu-Matei, sodnica,
generalni pravobranilec: A. M. Collins,
sodna tajnica: R. Stefanova-Kamisheva, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 10. septembra 2024,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Evropsko javno tožilstvo J. F. Castillo García, L. De Matteis, agenta, in I. de Lucas Martín, Fiscal Europeo,
–
za I. R. O. in F. J. L. R. N. de Dorremochea Guiot, procurador, in P. Soriano Mendiara, abogado,
–
za špansko vlado A. Gavela Llopis in P. Pérez Zapico, agentki,
–
za francosko vlado R. Bénard, B. Dourthe in B. Fodda, agenti,
–
za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z D. G. Pintusom, avvocato dello Stato,
–
za nizozemsko vlado E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman in A. Hanje, agentke,
–
za Evropsko komisijo J. Baquero Cruz, F. Blanc in H. Leupold, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 4. oktobra 2024
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 42(1) Uredbe Sveta (EU) 2017/1939 z dne 12. oktobra 2017 o izvajanju okrepljenega sodelovanja v zvezi z ustanovitvijo Evropskega javnega tožilstva (EJT) (UL 2017, L 283, str. 1), člena 7 Direktive (EU) 2016/343 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o krepitvi nekaterih vidikov domneve nedolžnosti in krepitvi pravice biti navzoč na sojenju v kazenskem postopku (UL 2016, L 65, str. 1), člena 2 in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, člena 86(3) PDEU ter členov 6, 47 in 48 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru kazenskega postopka, ki ga je Evropsko javno tožilstvo začelo zoper I. R. O. in F. J. L. R., ki ju ta organ preiskuje zaradi goljufije pri nepovratnih sredstvih in ponarejanja listin v zvezi s financiranjem projekta s strani Evropske unije.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 12, 30, 32, 83 in od 85 do 89 Uredbe 2017/1939 je navedeno:
„(12)
V skladu z načelom subsidiarnosti se lahko boj proti kaznivim dejanjem, ki škodijo finančnim interesom Unije, zaradi njegovega obsega in učinkov bolje doseže na ravni Unije. […] Ker ciljev te uredbe, to je okrepitev boja proti kaznivim dejanjem, ki škodijo finančnim interesom Unije, z ustanovitvijo vzpostavitvijo [Evropskega javnega tožilstva (v nadaljevanju: EJT)], države članice Evropske unije ne morejo zadovoljivo doseči zaradi razdrobljenosti nacionalnega pregona na področju kaznivih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Unije, temveč se glede na to, da bo imelo EJT pristojnost za pregon takih kaznivih dejanj, lažje dosežejo na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 PEU. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta uredba ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje navedenih ciljev, in zagotavlja, da njen učinek v najmanjši možni meri posega v pravne ureditve in institucionalne strukture držav članic.
[…]
(30)
Preiskave EJT bi praviloma morali izvajati evropski delegirani tožilci v državah članicah. […]
[…]
(32)
Evropski delegirani tožilci bi morali biti sestavni del EJT in v tej funkciji pri preiskovanju in pregonu kaznivih dejanj, ki sodijo v pristojnost EJT, delovati izključno v imenu in za račun EJT na ozemlju svoje države članice. […]
[…]
(83)
Ta uredba določa, da mora EJT spoštovati zlasti pravico do poštenega sojenja, pravico do obrambe in domnevo nedolžnosti, kot so vsebovane v členih 47 in 48 Listine. […] Dejavnosti EJT se bi morale tako izvajati ob polnem spoštovanju navedenih pravic, ta uredba pa bi se morala uporabljati in razlagati v skladu s tem.
[…]
(85)
Pravica do obrambe, ki je opredeljena v ustreznem pravu Unije, kot [je Direktiva 2016/343, kakor se izvaja] v nacionalnem pravu, bi morala veljati tudi za dejavnosti EJT. Te pravice bi morale veljati za vsakega osumljenca ali obdolženca, v zvezi s katerim EJT začne preiskavo, pa tudi pravice, zagotovljene z nacionalnim pravom, zahtevati postavitev izvedencev ali zaslišanje prič, ali da EJT kako drugače predloži dokaze v imenu obrambe.
(86)
Člen 86(3) PDEU omogoča, da zakonodajalec Unije določi pravila, ki se uporabljajo za sodni nadzor postopkovnih ukrepov, ki jih EJT izvaja pri opravljanju nalog. Ta pristojnost, dodeljena zakonodajalcu Unije, odraža posebno naravo nalog in strukture EJT, ki se razlikuje od pristojnosti vseh drugih organov in agencij Unije ter zahteva posebna pravila glede sodnega nadzora.
(87)
V skladu s členom 86(2) PDEU EJT opravlja dolžnosti tožilca na pristojnih sodiščih držav članic. Ukrepi, ki jih EJT sprejme med izvajanjem preiskav, so tesno povezani s pregonom, ki lahko sledi, in imajo tako učinek na pravne rede držav članic. V številnih primerih bodo ukrepe izvajali nacionalni organi kazenskega pregona v skladu z navodili EJT, v nekaterih primerih tudi po pridobitvi odobritve nacionalnega sodišča.
Zato je ustrezno preučiti, da bi morala postopkovne akte EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, presojati pristojna nacionalna sodišča v skladu z zahtevami in postopki iz nacionalnega prava. S tem naj bi zagotovili, da nacionalna sodišča izvajajo sodni nadzor nad postopkovnimi akti EJT, ki so sprejeti pred vložitvijo obtožnice in naj bi imeli pravne učinke do tretjih (kategorija, ki vključuje osumljenca, žrtev in druge zainteresirane osebe, katerih pravice so lahko kršene zaradi takšnih dejanj). Postopkovni akti, ki so povezani z izbiro države članice, katere sodišča bodo pristojna za odločanje o pregonu, ki se določi na podlagi meril iz te uredbe, naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, zato bi morali biti predmet sodnega nadzora s strani nacionalnih sodišč najpozneje v fazi sojenja.
[…] Kadar nacionalno pravo določa sodni nadzor v zvezi s postopkovnimi akti, ki naj ne bi imeli pravnih učinkov v razmerju do tretjih […], te uredbe ne bi smeli razlagati, kot da vpliva na takšne pravne določbe. Poleg tega se od držav članic ne bi smelo zahtevati, da zagotovijo sodni nadzor s strani pristojnih nacionalnih sodišč za postopkovne akte, ki naj ne bi imeli pravnih učinkov v razmerju do tretjih, kot je imenovanje izvedencev ali povračilo stroškov za priče.
Ta uredba ne vpliva na pristojnosti nacionalnih sodišč prve stopnje.
(88)
Zakonitost postopkovnih aktov EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, bi morala biti predmet sodnega nadzora s strani nacionalnih sodišč. V tej zvezi bi bilo treba zagotoviti učinkovita pravna sredstva v skladu z drugim pododstavkom člena 19(1) PEU. Poleg tega, kakor poudarja sodna praksa Sodišča, nacionalna postopkovna pravila, ki veljajo za tožbe za zaščito posameznih pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije, ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobne tožbe na nacionalni ravni (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti ali čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravo Unije (načelo učinkovitosti).
Kadar nacionalna sodišča presojajo zakonitost teh aktov, se pri tem lahko opirajo na pravo Unije, vključno s to uredbo, in tudi na nacionalno pravo, ki se uporablja za vprašanja, ki jih ta uredba ne obravnava. […]
[…]
(89)
Določba te uredbe o sodnem nadzoru ne vpliva na pristojnost Sodišča za pregled upravnih odločb EJT, ki naj bi imele pravne učinke do tretjih oseb, torej odločb, ki niso sprejete pri opravljanju njegovih nalog preiskovanja, pregona ali obtožbe. Ta uredba tudi ne posega v možnost, da lahko država članica Evropske unije, Evropski parlament, Svet [Evropske unije] ali [Evropska k]omisija vložijo ničnostno tožbo v skladu z drugim odstavkom člena 263 PDEU in prvim odstavkom člena 265 PDEU ter začnejo postopke za ugotavljanje kršitev na podlagi členov 258 in 259 PDEU.“
4
Člen 4 te uredbe, naslovljen „Naloge“, določa:
„EJT je pristojno za preiskavo, pregon in obtožbo storilcev in udeležencev pri kaznivih dejanjih, ki škodujejo finančnim interesom Unije […] V zvezi s tem EJT opravlja preiskave ter izvaja ukrepe pregona in opravlja funkcije tožilca na pristojnih sodiščih držav članic, dokler zadeva ni dokončno zaključena.“
5
Člen 8 navedene uredbe, naslovljen „Struktura EJT“, določa:
„(1)   EJT je nedeljiv organ Unije, ki deluje kot enoten urad z decentralizirano strukturo.
(2)   EJT je organizirano na centralni in na decentralizirani ravni.
(3)   Na centralni ravni ga sestavlja glavni urad na sedežu EJT. Glavni urad sestavljajo kolegij, stalni senati, evropski glavni tožilec, namestniki evropskega glavnega tožilca, evropski tožilci in upravni direktor.
(4)   Na decentralizirani ravni ga sestavljajo evropski delegirani tožilci, ki se nahajajo v državah članicah.
[…]“
6
Člen 13 iste uredbe, naslovljen „Evropski delegirani tožilci“, v odstavku 1 določa:
„Evropski delegirani tožilci delujejo v imenu EJT v svojih državah članicah in imajo […] enaka pooblastila kot nacionalni tožilci v zvezi s preiskavami, pregonom in vlaganjem obtožnic.
Evropski delegirani tožilci so pristojni za tiste preiskave in pregon, ki so jih začeli, ki so jim bile dodeljene ali ki so jih prevzeli na podlagi pravice do prevzema zadeve. […]
[…]“
7
Člen 28 Uredbe 2017/1939, naslovljen „Izvajanje preiskave“, v odstavku 1 določa:
„Evropski delegirani tožilec, ki obravnava zadevo, lahko v skladu s to uredbo in nacionalnim pravom preiskovalne ukrepe in druge ukrepe sprejema sam […].“
8
Člen 30 Uredbe 2017/1939, naslovljen „Preiskovalni ukrepi in drugi ukrepi“, v odstavkih 1, 4 in 5 določa:
„(1)   Vsaj v primerih, ko se kaznivo dejanje, ki je predmet preiskave, kaznuje z najvišjo predpisano sankcijo najmanj štirih let zapora, države članice zagotovijo, da imajo evropski delegirani tožilci pravico odrediti ali zahtevati naslednje preiskovalne ukrepe:
(a)
preiskavo […];
(b)
zagotovitev predložitve vseh ustreznih predmetov ali dokumentov […];
(c)
zagotovitev predložitve shranjenih računalniških podatkov […];
(d)
začasno zavarovanje predmetov, ki so bili uporabljeni za kazniva dejanja, ali premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem […];
(e)
prestrezanje elektronskih komunikacij […];
(f)
iskanje in sledenje predmetu […];
[…]
(4)   Evropski delegirani tožilci imajo pravico, da poleg ukrepov iz odstavka 1 v svojih državah članicah zahtevajo ali odredijo vse druge ukrepe, ki jih imajo na voljo tožilci po nacionalnem pravu v podobnih nacionalnih zadevah.
(5)   Evropski delegirani tožilci lahko ukrepe iz odstavkov 1 in 4 odredijo le, če obstajajo utemeljeni razlogi za domnevo, da bi s zadevnim specifičnim ukrepom lahko pridobili informacije ali dokaze, ki bi koristili preiskavi, in če ni na voljo nobenega milejšega ukrepa, s katerim bi lahko dosegli isti cilj. Postopke in načine za sprejetje ukrepov ureja veljavno nacionalno pravo.“
9
Člen 41 te uredbe, naslovljen „Obseg pravic osumljencev in obdolžencev“, določa:
„(1)   Dejavnosti EJT se izvajajo ob polnem upoštevanju pravic osumljencev in obdolžencev, vsebovanih v Listini, vključno s pravico do poštenega sojenja in pravico do obrambe.
(2)   Vsak osumljenec ali obdolženec v kazenskem postopku EJT ima najmanj naslednje procesne pravice, določene v pravu Unije, med drugim v direktivah o pravicah osumljencev in obdolžencev v kazenskih postopkih, kakor se izvajajo z nacionalnim pravom, na primer:
[…]
(b)
pravico do obveščenosti in dostopa do gradiva v zadevi […];
(c)
pravico do dostopa do odvetnika in pravico do komunikacije s tretjimi osebami in njihove obveščenosti v primeru pridržanja […];
(d)
pravico do molka in pravico do domneve nedolžnosti […];
[…]
(3)   Brez poseganja v pravice iz tega poglavja imajo osumljenci in obdolženci ter vse druge osebe, vključene v postopke EJT, vse procesne pravice, ki so jim priznane v skladu z veljavnim nacionalnim pravom, vključno z možnostjo, da predložijo dokaze, zahtevajo postavitev izvedencev oziroma pridobitev izvedenskega mnenja in zaslišanje prič ter da EJT pozovejo, da takšne ukrepe pridobi v imenu obrambe.“
10
Člen 42 navedene uredbe, naslovljen „Sodni nadzor“, določa:
„(1)   Postopkovne akte EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, presojajo pristojna nacionalna sodišča v skladu z zahtevami in postopki, določenimi v nacionalnem pravu. Enako velja, če EJT ne sprejme postopkovnih aktov, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, če jih je bilo ETJ pravno zavezano sprejeti na podlagi te uredbe.
(2)   Sodišče je v skladu s členom 267 PDEU pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede:
(a)
veljavnosti postopkovnih aktov EJT, v kolikor se takšno vprašanje veljavnosti postavi kateremu koli sodišču države članice neposredno na podlagi prava Unije;
(b)
razlage ali veljavnosti določb prava Unije, vključno s to uredbo;
(c)
razlage členov 22 in 25 te uredbe v zvezi s kakršnim koli sporom o pristojnosti med EJT in pristojnimi nacionalnimi organi.
(3)   Z odstopanjem od odstavka 1 tega člena odločitve EJT o opustitvi zadeve, če se izpodbijajo neposredno na podlagi prava Unije, presoja Sodišče Evropske unije v skladu s četrtim odstavkom člena 263 PDEU.
(4)   Sodišče je v skladu s členom 268 PDEU pristojno v vseh sporih glede nadomestila škode, ki jo povzroči EJT.
(5)   Sodišče je v skladu s členom 272 PDEU pristojno v vseh sporih glede arbitražnih klavzul v pogodbah, ki jih sklene EJT.
(6)   Sodišče je v skladu s členom 270 PDEU pristojno v vseh sporih glede vprašanj, povezanih z osebjem.
(7)   Sodišče je pristojno za razrešitev evropskega glavnega tožilca […] ali evropskih tožilcev […].
(8)   Ta člen ne posega v sodni nadzor, ki ga izvaja Sodišča v skladu s četrtim odstavkom člena 263 PDEU glede odločitev EJT, ki vplivajo na pravice oseb, na katere se nanašajo podatki, na podlagi poglavja VIII, ter odločitev EJT, ki niso postopkovni akti, na primer odločitev EJT v zvezi s pravico javnega dostopa do dokumentov, ali odločitev o razrešitvi evropskih delegiranih tožilcev, sprejetih v skladu s členom 17(3) te uredbe, ter katerih koli drugih upravnih odločitev.“
Špansko pravo
LO 9/2021
11
Z Ley Orgánica 9/2021 de aplicación del Reglamento (EU) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (sistemski zakon št. 9/2021 o izvajanju Uredbe Sveta (EU) 2017/1939 z dne 12. oktobra 2017 o izvajanju okrepljenega sodelovanja v zvezi z ustanovitvijo Evropskega javnega tožilstva (EJT)) z dne 1. julija 2021 (BOE št. 157 z dne 2. julija 2021, str. 78523, v nadaljevanju: LO 9/2021) je bil pri vsakem pristojnem sodišču ustanovljen Juez de garantías (sodnik, pristojen za jamstva), ki je v skladu s preambulo tega sistemskega zakona organ, ki ne sodeluje v postopku, je pa kljub temu odgovoren za izvajanje nalog sodnega nadzora, ki so izrecno določene v navedenem sistemskem zakonu.
12
Člen 42 LO 9/2021 določa:
„1.   Evropski delegirani tožilci v skladu z določbami tega zakona, Uredbe [2017/1939] in pravili, določenimi v njihovem poslovniku, izvajajo preiskave, pri čemer odrejajo izvedbo vseh faz preiskave in sprejemajo začasne ukrepe zavarovanja, določene v Ley de Enjuiciamiento Criminal [(zakonik o kazenskem postopku)], razen tistih, za katere so na podlagi ustave in drugih pravnih določb pristojna sodišča in jih mora odobriti sodnik, pristojen za jamstva.
[…]
3.   Preiskovalni ukrepi se izvedejo v skladu z določbami zakonika o kazenskem postopku, razen posebnih ukrepov, ki so izrecno določeni v tem sistemskem zakonu.“
13
Člen 43 LO 9/2021 določa:
„1.   Evropski delegirani tožilec lahko kot pričo povabi in zasliši katero koli osebo, ki pozna dejansko stanje in okoliščine, ki se nanašajo na kaznivo dejanje in identifikacijo odgovorne osebe, oziroma osebo, ki bi lahko ponudila koristne informacije v ta namen.
Z izjemo oseb, ki so oproščene obveznosti biti navzoče in pričanja v ustnem delu sodnega postopka, se mora vsakdo, ki ga evropski delegirani tožilec povabi, vabilu odzvati in pričati kot priča o vsem, kar ve v zvezi z vprašanji, ki so mu postavljena.
2.   Zaslišanje priče se opravi v skladu z določbami zakonika o kazenskem postopku.
Stranke postopka se lahko prek svojih odvetnikov udeležijo zaslišanja priče, pri čemer imajo ob koncu zaslišanja možnost od priče zahtevati dodatna pojasnila, če menijo, da je to potrebno.“
14
Člen 90 LO 9/2021 določa:
„Zoper odločbe, ki jih evropski delegirani tožilec izda med preiskavo, je mogoče vložiti pravno sredstvo le pri sodniku, pristojnemu za jamstva, če ta organski zakon izrecno tako določa.“
15
Člen 91 LO 9/2021 ureja potek postopka s pravnim sredstvom.
16
V skladu z LO 9/2021 lahko obramba v preiskavi vloži pravno sredstvo zoper naslednje odločbe evropskega delegiranega tožilca:
–
odločbo o uvedbi postopka;
–
odločbo o tem, da se oseba, zoper katero je uvedena preiskava, ne zasliši ponovno, čeprav ta to zahteva;
–
odločbo o zavrnitvi izvedbe preiskovalnih ukrepov, ki so bili zahtevani od evropskega delegiranega tožilca;
–
odločbo o zavrnitvi vložitve predloženih dokumentov in poročil v spis;
–
odločbo o zavrnitvi postavitve izvedenca, ki ga predlaga obramba, v zvezi z dogovorjenim izvedenskim mnenjem;
–
odločbo o zavrnitvi izločitve izvedenca;
–
odločbo o začasnih ukrepih zavarovanja;
–
odločbo evropskega delegiranega tožilca o odreditvi pripora in
–
odločbo o ponovni uvedbi preiskave.
Zakonik o kazenskem postopku
17
Člen 311 zakonika o kazenskem postopku določa:
„Preiskovalni sodnik izvede vse preiskovalne ukrepe, ki jih predlaga državno tožilstvo ali katera koli stranka postopka, razen če meni, da niso potrebni oziroma so škodljivi.
Zoper odločbo o zavrnitvi izvedbe predlaganih preiskovalnih ukrepov se lahko vloži pritožba, ki se hkrati obravnava in posreduje pristojnemu sodišču, ki je izdalo navedeno odločbo.
[…]“
18
Člen 766(1) zakonika o kazenskem postopku določa:
„Zoper sklepe preiskovalnega sodnika in kazenskega sodnika, zoper katere pravno sredstvo ni izključeno, je mogoče vložiti vlogo za spremembo odločbe s strani istega sodišča ali pritožbo. Če zakon ne določa drugače, ti pravni sredstvi ne zadržita poteka postopka.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
19
I. R. O. in F. J. L. R. sta bila direktorja španske družbe, ki je prejela nepovratna sredstva za izvedbo projekta, ki se financira s sredstvi Unije. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) je obvestil Fiscalía de área de Getafe-Leganés (državno tožilstvo v Getafe-Leganésu, Španija), da neposredni stroški osebja, katerih vračilo je zahtevala ta družba v zvezi z dvema raziskovalcema, ki ju je zaposlila za izvedbo tega projekta, in sicer Y. C. in I. M. B., niso bili dovolj utemeljeni.
20
Fiscalía de área de Getafe-Leganés (državno tožilstvo v Getafe-Leganésu) je pri Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (prvostopenjsko in preiskovalno sodišče št. 1 v Getafeju, Španija) vložilo prijavo zaradi goljufije v zvezi z nepovratnimi sredstvi. To sodišče je 20. aprila 2021 zoper I. R. O. začelo kazensko preiskavo. V okviru te preiskave je bil ta 21. maja 2021 zaslišan in je uveljavljal pravico do molka. Navedeno sodišče je 2. julija 2021 kot pričo zaslišalo Y. C.
21
Evropski delegirani tožilci, ki v Španiji obravnavajo zadevo, so z odločbo z dne 26. julija 2022 uveljavili svojo pravico do prevzema zadeve in začeli preiskavo, iz katere izhaja ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.
22
Ti evropski delegirani tožilci so z odločbama z dne 22. avgusta in 25. oktobra 2022 v skladu s členom 27 LO 9/2021 I. R. O. oziroma F. J. L. R. povabili, da se udeležita prvega zaslišanja, da bi ju obvestili, da se zoper njiju vodi preiskava zaradi goljufije v zvezi z nepovratnimi sredstvi in ponarejanja listin na podlagi člena 308 oziroma, odvisno od primera, člena 306 Código Penal (kazenski zakonik) ter členov 390 in 392 tega zakonika.
23
Navedeni evropski delegirani tožilci so z odločbo z dne 2. februarja 2023 (v nadaljevanju: odločba z dne 2. februarja 2023), sprejeto na podlagi člena 43 LO 9/2021, Y. C. in I. M. B. povabili na zaslišanje kot priči. Odvetnika, ki sta zastopala I. R. O. oziroma F. J. L. R., sta 7. februarja 2023 na podlagi člena 90 LO 9/2021 pri EJT vložila pravno sredstvo zoper navedeno odločbo in izpodbijala vabilo Y. C. na zaslišanje kot priča. Trdila sta, da navedeni preiskovalni ukrep ni niti upošteven niti potreben ali koristen, saj je Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (prvostopenjsko in preiskovalno sodišče št. 1 v Getafeju) Y. C. že zaslišalo kot pričo. To pravno sredstvo je bilo 8. februarja 2023 vročeno Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (osrednje preiskovalno sodišče št. 6 v Madridu, Španija), ki je v postopku interveniralo kot sodnik, pristojen za jamstva, in ki je predložitveno sodišče.
24
Navedeno sodišče prosi Sodišče za razlago prava Unije, ki mu bo omogočilo presojo učinkov Uredbe 2017/1939 glede pristojnosti sodnika, pristojnega za jamstva, za nadzor nekaterih postopkovnih aktov evropskih delegiranih tožilcev, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih. Pri tem ugotavlja, da je na podlagi členov 42 in 43 LO 9/2021 v povezavi z njegovim členom 90 sodni nadzor posameznih kategorij postopkovnih aktov evropskih delegiranih tožilcev mogoč le, če ga ta sistemski zakon izrecno dovoljuje. Ker vabila na zaslišanje kot priča ni med akti, v zvezi s katerimi navedeni sistemski zakon dovoljuje tak nadzor, pred sodnikom, pristojnim za jamstva, ni mogoče izpodbijati odločbe z dne 2. februarja 2023.
25
Predložitveno sodišče pa poudarja, da člen 42 Uredbe 2017/1939 dovoljuje sodni nadzor postopkovnih aktov EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, in meni, da to velja za odločbo z dne 2. februarja 2023.
26
Na prvem mestu, meni, da ima ta odločba neposredni učinek za osebe, vabljene na zaslišanje, ker posega, prvič, v njihovo temeljno pravico do vstopa na ozemlje Unije in izstopa z njega ter do prostega gibanja po njem, ki je varovana s členom 6 Listine, in drugič, v njihovo pravico do obrambe, določeno v členu 48 Listine, ker obstaja razumna možnost, da lahko iz njihovih izpovedb izhaja neka oblika sodelovanja pri zadevnih dejanjih in da je iz njih mogoče sklepati na indice o kršitvenem ravnanju, medtem ko zakonik o kazenskem postopku ne določa, da je pri zaslišanju priče navzoč odvetnik.
27
Na drugem mestu, po mnenju navedenega sodišča ima vabilo Y. C. in I. M. B. na zaslišanje učinke za osebi, zoper kateri je uvedena preiskava. Na eni strani šteje, da bi lahko vabilo Y. C. na zaslišanje kot priča, čeprav je ta pred Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (prvostopenjsko in preiskovalno sodišče št. 1 v Getafeju) že podal izjavo kot priča, vplivalo na pravico teh oseb do postopka brez neupravičenih zamud, saj bi to pomenilo ponovitev že izvedenih postopkovnih aktov. Na drugi strani opozarja, da bi izpovedbi Y. C. in I. M. B. lahko omogočili pridobitev obremenilnih elementov, ki bi lahko škodovali osebama, zoper kateri je uvedena preiskava.
28
Glede na te preudarke predložitveno sodišče meni, da bi glede na načeli enakovrednosti in učinkovitosti nemožnost izpodbijanja odločbe z dne 2. februarja 2023 lahko povzročila neupravičeno omejitev subjektivne pravice, ki izhaja iz prava Unije.
29
V zvezi z načelom enakovrednosti navedeno sodišče trdi, da če bi zadevna dejanja obravnaval španski preiskovalni sodnik, ki je enakovreden evropskemu delegiranemu tožilcu na nacionalni ravni, bi bilo treba uporabiti postopek kazenske preiskave, je kazen, zagrožena za zadevna kazniva dejanja, krajša od petih let zapora. V skladu s členom 766 zakonika o kazenskem postopku pa je zoper odločbe, s katerimi preiskovalni sodniki odredijo izvedbo preiskovalnih ukrepov v okviru tega postopka, mogoče vložiti pravno sredstvo pri sodniku, ki je sprejel izpodbijano odločbo, in pri funkcionalno višjem sodišču.
30
Poleg tega predložitveno sodišče poudarja, da v skladu z usmeritvijo nacionalne sodne prakse v okviru predkazenskega postopka, imenovanega „Procedimiento Sumario Ordinario“ (postopek obravnave kaznivih dejanj, za katere je zagroženih več kot pet let zapora), člen 311 zakonika o kazenskem postopku sicer res določa, da pritožba ni mogoča zoper odločbe o sprejetju preiskovalnih ukrepov, ki jih predlagajo stranke. Vendar Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) te usmeritve sodne prakse, ki uporabo določbe, značilne za preiskovalni postopek, imenovan „Procedimiento Sumario Ordinario“, razširja na postopek kazenske preiskave, ni potrdilo in na njeni podlagi ni bila sprejeta reforma zakonodaje.
31
Predložitveno sodišče torej meni, da obstaja kršitev načela enakovrednosti, ker LO 9/2021 ne omogoča izpodbijanja vabila pričam na zaslišanje, medtem ko zakonik o kazenskem postopku ne določa nobene omejitve možnosti izpodbijanja odločb preiskovalnega sodnika v zvezi z izvedbo ali zavrnitvijo preiskovalnih ukrepov.
32
V zvezi z načelom učinkovitosti navedeno sodišče ugotavlja, da LO 9/2021 sodni nadzor aktov evropskih delegiranih tožilcev omejuje na taksativno naštete primere. Meni, da omejevalna narava pooblastil sodnika, pristojnega za jamstva, ki izhajajo iz tega zakona, zlasti iz njegovega člena 90, ovira uresničevanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva in pravice do obrambe, ki je z Uredbo 2017/1939 priznana posameznikom ter ki izhaja iz Listine in vrednot pravne države, na katerih temelji Unija. Poleg tega je pravno sredstvo iz člena 42(1) te uredbe del postopka, katerega bistveni cilj je boj proti davčnim utajam in izogibanju davkom v Uniji. Zato v skladu z načelom lojalnega sodelovanja obstaja legitimni interes in nujni razlog v splošnem interesu za to, da postopkovna pravila za to pravno sredstvo, določena na nacionalni ravni, ne učinkujejo tako, da se odvzame smisel ali omeji vložitev takega pravnega sredstva, ki izhaja iz prava Unije.
33
V teh okoliščinah je Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (osrednje preiskovalno sodišče št. 6 v Madridu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 42(1) Uredbe [2017/1939] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, kakršen je člen 90 [LO 9/2021], ki iz sodnega nadzora izključuje postopkovni akt Evropskega javnega tožilstva, ki ima pravne učinke v razmerju do tretjih oseb (v navedenem smislu), kot je odločitev evropskega delegiranega tožilca, da z odredbo z dne 2. februarja 2023 povabi priče?
2.
Ali je treba člena 6 in 48 [Listine] ter člen 7 Direktive [2016/343] razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnemu predpisu, kakršen je člen 90 [LO 9/2021] v povezavi s členom 42(1) in (3) ter [členom] 43 [tega zakona], ki iz sodnega nadzora izključuje postopkovni akt [EJT], kot je [odločba] evropskega delegiranega tožilca, [s katero] kot pričo povabi tretjo osebo, v zvezi s katero se razumno pričakuje[, da je sodelovala pri] preiskovanih kaznivih dejanjih?
3.
Ali je treba člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in člen 86(3) PDEU razlagati tako, da nasprotujeta sistemu sodnega nadzora, kakor je določen v členih 90 in 91 LO 9/2021 glede aktov evropskih delegiranih tožilcev, izdanih na podlagi člen[a] 42(1) in [člena] 43 tega zakona, ki iz sodnega nadzora izključuje ukrep, ki ga evropski delegirani tožilec sprejme pri izvajanju svojih preiskovalnih pooblastil in ki nima nobenega razmerja enakovrednosti z nacionalnimi postopkovnimi pravili, ki urejajo izpodbijanje odločb, ki jih [nacionalni] preiskovalni sodniki izdajo pri izvajanju svojih preiskovalnih pooblastil?
4.
Ali je treba člen 2 PEU, ki določa vrednote pravne države, na katerih temelji Unija, v povezavi s pravico do učinkovitega pravnega sredstva in pravico do poštenega sojenja iz člena 47 [Listine] ter načelom učinkovitosti iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU razlagati tako, da nasprotuje sistemu sodnega nadzora nad akti evropskih delegiranih tožilcev, ki primere izpodbijanja omejuje na zaprto število primerov, kakršen je ta, ki je v španski zakonodaji določen v členih 90 in 91 LO 9/2021?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost
34
EJT, španska, francoska in nizozemska vlada ter Komisija trdijo, da drugo vprašanje ni dopustno, ker je povsem hipotetično. Spor o glavni stvari naj bi se namreč nanašal na to, da osebi, zoper kateri je uvedena preiskava EJT, izpodbijata odločbo tega organa o vabilu tretjih oseb na zaslišanje kot priče, medtem ko naj bi se to vprašanje nanašalo na možnost, da ti priči sami izpodbijata tako odločbo.
35
Poleg tega EJT trdi, da sta tretje in četrto vprašanje prav tako hipotetični, saj po njegovem mnenju člen 42(1) Uredbe 2017/1939 ne podeljuje samodejno pravice do sodnega nadzora postopkovnih aktov tega organa, če v nacionalnem pravu ni pravne podlage.
36
V skladu z ustaljeno sodno prakso za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča postavijo v pravnem in dejanskem okviru, ki so ga pristojna opredeliti sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko predlog nacionalnega sodišča zavrže samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, kadar je problem hipotetičen ali kadar Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 24. oktobra 2018, XC in drugi, C‑234/17, EU:C:2018:853, točka 16 in navedena sodna praksa).
37
V obravnavanem primeru predložitveno sodišče na eni strani z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali člena 6 in 48 Listine ter člen 7 Direktive 2016/343 nasprotujejo pravilu nacionalnega prava, ki ne določa možnosti tretjih oseb, da izpodbijajo odločbo EJT, s katero so bile povabljene na zaslišanje kot priče, ob upoštevanju kršitev njihovih temeljnih pravic, ki bi lahko izhajale iz te odločbe.
38
Poudariti pa je treba, da čeprav se spor o glavni stvari dejansko nanaša na pravno sredstvo zoper odločbo z dne 2. februarja 2023, s katero so evropski delegirani tožilci, ki so odločali v postopku v glavni stvari, Y. C. in I. M. B. vabili na zaslišanje kot priči, tega pravnega sredstva nista vložili ti osebi, ampak I. R. O. in F. J. L. R., zoper katera je uvedena preiskava teh evropskih delegiranih tožilcev, v okviru katere je bila ta odločba sprejeta. Ker torej predložitveno sodišče ni navedlo razlogov, zaradi katerih bi moralo Sodišče kljub tem okoliščinam odgovoriti na drugo vprašanje, to vprašanje ni dopustno.
39
Na drugi strani se s tretjim in četrtim vprašanjem v bistvu želi ugotoviti, ali načeli enakovrednosti in učinkovitosti nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki možnost izpodbijanja postopkovnih aktov EJT omejuje na nekatere taksativno naštete primere in ki zato ne zagotavlja varstva, enakovrednega varstvu, ki ga zagotavljajo nacionalna postopkovna pravila, ki se uporabljajo za pravna sredstva zoper odločbe, ki jih pri izvajanju svojih preiskovalnih pooblastil sprejmejo preiskovalni sodniki, ki so na nacionalni ravni enakovredni evropskim delegiranim tožilcem.
40
V zvezi s tem predložitveno sodišče, kot je razvidno iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, meni, da glede na stanje nacionalnega prava odločbe EJT o vabilu Y. C. in I. M. B. na zaslišanje kot priči, ki je predmet spora o glavni stvari, ni mogoče izpodbijati. Poleg tega meni, da je treba v nasprotju s tem, kar trdi EJT, nacionalno pravo razlagati tako, da je zoper odločbe, s katerimi preiskovalni sodnik odredi izvedbo preiskovalnih ukrepov v okviru kazenske preiskave, mogoče vložiti pravno sredstvo.
41
Glede na te preudarke, katerih pravilnosti Sodišče ne sme izpodbijati, se tretje in četrto vprašanje zdita upoštevni za rešitev spora, o katerem odloča predložitveno sodišče, saj je dopustnost pravnega sredstva iz postopka v glavni stvari lahko odvisna od odgovora Sodišča na ti vprašanji. Poleg tega se ugovor nedopustnosti, ki ga je vložilo EJT, nanaša na razlago člena 42(1) Uredbe 2017/1939 in se torej nanaša na vsebino postavljenih vprašanj, in ne na njihovo dopustnost.
42
Tretje in četrto vprašanje sta zato dopustni.
Prvo, tretje in četrto vprašanje
43
Predložitveno sodišče s prvim, tretjim in četrtim vprašanjem, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 42(1) Uredbe 2017/1939 v povezavi s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU, členoma 47 in 48 Listine ter načeloma enakovrednosti in učinkovitosti razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki osebam, zoper katere je EJT uvedlo preiskavo, ne omogoča, da pred pristojnim nacionalnim sodiščem neposredno izpodbijajo odločbo evropskega delegiranega tožilca, ki obravnava to zadevo, o vabilu pričam na zaslišanje v okviru zadevne preiskave.
44
V skladu s členom 4 Uredbe 2017/1939 je „EJT […] pristojno za preiskavo, pregon in obtožbo storilcev in udeležencev pri kaznivih dejanjih, ki škodujejo finančnim interesom Unije“. V zvezi s tem Evropsko javno tožilstvo opravlja preiskave ter izvaja ukrepe pregona in opravlja funkcije tožilca na pristojnih sodiščih držav članic, dokler zadeva ni dokončno rešena.
45
Člen 8(1) te uredbe določa, da je EJT nedeljiv organ Unije, ki deluje kot enoten urad z decentralizirano strukturo. V odstavkih od 2 do 4 tega člena 8 je določeno, da je EJT organizirano na dveh ravneh, in sicer na eni strani na centralni ravni, kjer ga sestavlja centralni urad na sedežu EJT, in na drugi strani na decentralizirani ravni, kjer ga sestavljajo evropski delegirani tožilci, ki se nahajajo v državah članicah.
46
V skladu s členom 13(1) navedene uredbe v povezavi z njenima uvodnima izjavama 30 in 32 morajo preiskave EJT načeloma izvajati evropski delegirani tožilci, ki delujejo v imenu EJT v svojih državah članicah (sodba z dne 21. decembra 2023, G. K. in drugi (Evropsko javno tožilstvo), C‑281/22, EU:C:2023:1018, točka 42).
47
Na podlagi člena 28(1) te uredbe lahko evropski delegirani tožilec, ki obravnava zadevo, sam sprejema preiskovalne in druge ukrepe v skladu s to uredbo in nacionalnim pravom. Natančneje, evropski delegirani tožilci niso pooblaščeni le za sprejetje preiskovalnih ukrepov iz člena 30(1) navedene uredbe, vsaj v primerih, ko se kaznivo dejanje, ki je predmet preiskave, kaznuje z najvišjo predpisano sankcijo najmanj štirih let zapora, ampak lahko v skladu s tem členom 30(4) v svojih državah članicah tudi zahtevajo ali odredijo vse druge ukrepe, ki jih imajo na voljo tožilci po nacionalnem pravu v podobnih nacionalnih zadevah. Poleg tega, kot določa navedeni člen 30(5), postopke in načine za sprejetje ukrepov ureja veljavno nacionalno pravo.
48
V tem okviru, kot je navedeno v uvodni izjavi 86 Uredbe 2017/1939, zaradi upoštevanja posebne narave nalog in strukture EJT, ki se razlikuje od pristojnosti vseh drugih organov in agencij Unije, člen 86(3) PDEU omogoča, da zakonodajalec Unije določi pravila, ki se uporabljajo za sodni nadzor postopkovnih aktov, ki jih EJT sprejme pri opravljanju nalog.
49
Zakonodajalec Unije je to pristojnost izvajal s sprejetjem člena 42 te uredbe, katerega odstavek 1 določa, da bi morala postopkovne akte EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, presojati pristojna nacionalna sodišča v skladu z zahtevami in postopki, določenimi v nacionalnem pravu.
50
Za ugotovitev, ali zadnjenavedena določba nasprotuje nacionalni ureditvi, ki osebam, zoper katere je EJT uvedlo preiskavo, ne omogoča, da pred pristojnim nacionalnim sodiščem neposredno izpodbijajo odločbo evropskega delegiranega tožilca, ki obravnava to zadevo, o vabilu pričam na zaslišanje, je treba preveriti, ali je taka odločba zajeta s pojmom „[p]ostopkovn[i] akt[i] EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih“ v smislu tega člena 42(1).
51
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča tako iz zahtev po enotni uporabi prava Unije kot iz načela enakosti izhaja, da je treba izraze določbe prava Unije, ki pri opredelitvi svojega pomena in obsega ne napotuje izrecno na pravo držav članic, običajno razlagati avtonomno in enotno v celotni Uniji, in sicer ne le ob upoštevanju besedila te določbe, ampak tudi njenega konteksta ter ciljev, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del je ta določba (sodba z dne 30. aprila 2024, M. N. (EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, točka 109 in navedena sodna praksa).
52
Na prvem mestu, res je, da v skladu s členom 42(1) Uredbe 2017/1939 pristojna nacionalna sodišča izvajajo sodni nadzor postopkovnih aktov EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, „v skladu z zahtevami in postopki, določenimi v nacionalnem pravu“.
53
Vendar iz samega člena 42(1) izhaja, da se to sklicevanje na „zahtev[e] in postopk[e], določen[e] v nacionalnem pravu“, nanaša le na podrobna pravila, po katerih pristojna nacionalna sodišča izvajajo sodni nadzor zadevnih aktov, ne pa na obseg pojma „[p]ostopkovn[i] akt[i] EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih“, za katerega ta določba ne napotuje na pravo držav članic v smislu sodne prakse, navedene v točki 51 te sodbe.
54
Poleg tega, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 39 do 43 sklepnih predlogov, je iz besedila in sistematike člena 42 Uredbe 2017/1939 v povezavi z uvodnimi izjavami 86, 87 in 89 te uredbe ter iz konteksta, v katerega je ta določba umeščena, razvidno, da je njen namen med drugim določiti porazdelitev pristojnosti med nacionalnimi sodišči in sodišči Unije za izvajanje sodnega nadzora nad dejavnostjo EJT.
55
Tako, čeprav člen 42(1) navedene uredbe, kot je bilo opozorjeno v točkah 49 in 52 te sodbe, pristojnost za nadzor postopkovnih aktov EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, podeljuje nacionalnim sodiščem, so v odstavkih od 2 do 8 navedenega člena 42 našteti primeri, v katerih sodni nadzor nad dejavnostjo EJT spada v pristojnost sodišč Unije.
56
Natančneje, s členom 42(3) Uredbe 2017/1939 je sodiščema Unije podeljena pristojnost, da v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU presojata odločitve EJT o opustitvi zadeve, če se izpodbijajo neposredno na podlagi prava Unije. Poleg tega v skladu z odstavkom 8 tega člena 42 sodišča Unije v skladu s tem členom 263, četrti odstavek, nadzirajo tudi odločitve EJT, ki vplivajo na pravice posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki, do varstva podatkov na podlagi poglavja VIII te uredbe, in odločitve EJT, ki niso postopkovni akti, na primer odločitve v zvezi s pravico javnega dostopa do dokumentov, morebitno odločitev o razrešitvi evropskih delegiranih tožilcev, sprejeto v skladu s členom 17(3) navedene uredbe, ali katero koli drugo upravno odločitev.
57
Zato so „postopkovni akti“ v smislu člena 42(1) Uredbe 2017/1939 akti, katerih zakonitost praviloma nadzirajo nacionalna sodišča, razen aktov iz tega člena 42(3) ter v nasprotju z odločitvami glede varstva osebnih podatkov in „upravne odločitve“ EJT v smislu navedenega člena 42(8), ki spadajo na področje uporabe člena 263 PDEU.
58
Iz navedenega izhaja, da je pojem „postopkovni akti EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih“ v smislu člena 42(1) Uredbe 2017/1939 avtonomen pojem prava Unije, ki ga je treba razlagati na podlagi enotnih meril. Samo s tako razlago je namreč mogoče v vsej Uniji zagotoviti dosledno porazdelitev pristojnosti med nacionalnimi sodišči in sodiščema Unije za izvajanje sodnega nadzora nad dejavnostjo EJT.
59
Na drugem mestu, preučiti je treba, ali je odločba EJT o vabilu pričam na zaslišanje zajeta s tem pojmom, ki v Uredbi 2017/1939 ni opredeljen.
60
V zvezi s tem, prvič, iz uvodne izjave 87 te uredbe izhaja, da se izraz „postopkovni akti“ med drugim nanaša na akte, ki jih EJT sprejme med izvajanjem preiskav. Ni pa sporno, da je odločba iz postopka v glavni stvari „postopkovni akt“ v skladu z običajnim pomenom, ki ga je treba dati temu izrazu, in da je bil ta akt sprejet v okviru preiskave EJT.
61
Drugič, v zvezi z vprašanjem, ali je treba tako odločbo šteti za postopkovni akt, „ki naj bi imel pravne učinke v razmerju do tretjih“, je treba najprej poudariti, da ta izraz ustreza merilu, ki se v členu 263, prvi odstavek, PDEU uporablja za opredelitev pojma aktov, ki se lahko izpodbijajo pred sodišči Unije v okviru ničnostne tožbe, določene v tem členu.
62
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso na podlagi člena 263, prvi odstavek, PDEU ničnostno tožbo mogoče vložiti zoper vse določbe ali ukrepe, ki jih sprejmejo institucije, organi, uradi ali agencije Unije, ne glede na njihovo obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese fizične ali pravne osebe tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj (sodba z dne 22. septembra 2022, IMG/Komisija, C‑619/20 P in C‑620/20 P, EU:C:2022:722, točka 98 in navedena sodna praksa).
63
Iz člena 42(1) Uredbe 2017/1939 v povezavi s splošno sistematiko te uredbe in namenom tega člena 42 je torej mogoče sklepati, da zakonodajalec Unije s tem, da se je skliceval na merilo, analogno merilu iz člena 263, prvi odstavek, PDEU, obveznega sodnega nadzora postopkovnih aktov EJT ni želel omejiti na nekatere posebne kategorije postopkovnih aktov, temveč je želel ta nadzor razširiti na vse postopkovne akte, ki imajo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tretjih oseb tako, da bistveno spremenijo njihov pravni položaj, zlasti na postopkovne akte, sprejete v okviru kazenske preiskave.
64
V tem okviru je treba na eni strani poudariti, da v skladu z uvodno izjavo 87 Uredbe 2017/1939 izraz „tretjih“ iz člena 42 te uredbe označuje kategorijo oseb, ki ji ne pripadata le „osumljenec“ in „žrtev“, ampak tudi „druge zainteresirane osebe, katerih pravice so lahko kršene zaradi takšnih dejanj“.
65
Poleg tega se je zakonodajalec Unije v tretjem odstavku te uvodne izjave 87 za ponazoritev pojma „postopkovni akti, ki naj ne bi imeli pravnih učinkov v razmerju do tretjih“ izrecno skliceval le na postavitev izvedencev in povračilo stroškov za priče. Glede na neizčrpnost tega seznama ni mogoče takoj izključiti, da je mogoče šteti, da ima odločba o vabilu pričam na zaslišanje, ki je ni med postopkovnimi akti, navedenimi v uvodni izjavi 87, zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese zadevne osebe tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj.
66
Na drugi strani je razlaga, navedena v točki 63 te sodbe, edina, ki lahko zagotovi spoštovanje načela, da Unija temelji na vladavini prava in da se v njej nadzoruje skladnost aktov njenih institucij, zlasti s Pogodbami, splošnimi pravnimi načeli in temeljnimi pravicami (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 91 in navedena sodna praksa).
67
Ob tem je treba opozoriti tudi, da se je treba za ugotovitev, ali ima izpodbijani akt v danem primeru zavezujoče pravne učinke, osredotočiti na njegovo bistvo in njegove učinke presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina zadevnega akta, pri čemer je treba po potrebi upoštevati okoliščine, v katerih je bil ta akt sprejet, in pristojnosti institucije, organa, urada ali agencije Unije, ki ga je sprejela. Te pristojnosti se ne smejo razumeti abstraktno, temveč kot elementi, ki lahko pojasnijo konkretno analizo vsebine navedenega akta, ki je osrednja in nepogrešljiva (glej po analogiji sodbo z dne 22. septembra 2022, IMG/Komisija, C‑619/20 P in C‑620/20 P, EU:C:2022:722, točka 99 in navedena sodna praksa).
68
Glede na merila, navedena v točkah od 62 do 67 te sodbe, na vprašanje, ali ima odločba evropskega delegiranega tožilca o vabilu pričam na zaslišanje zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na pravice oseb, zoper katere je uvedena preiskava, kot sta tožeči stranki iz postopka v glavni stvari, tako da bistveno spremenijo njihov pravni položaj, ni mogoče odgovoriti abstraktno in splošno.
69
Ta merila namreč zahtevajo konkretno presojo zadevnega akta zlasti glede na status „tretjega“, ki izpodbija ta akt, njegovo vsebino, okoliščine, v katerih je bil sprejet, in pristojnosti organa, ki ga je sprejel.
70
V zvezi s tem je treba poudariti, da je treba, kot je razvidno iz uvodnih izjav 83 in od 85 do 87 Uredbe 2017/1939, člen 42(1) te uredbe v povezavi s členom 41 te uredbe razlagati tako, da sodni nadzor postopkovnih aktov, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, omogoča, da se zagotovi, da EJT spoštuje temeljne pravice oseb, za katere imajo ti postopkovni akti take učinke, in zlasti da se preveri, ali ta organ spoštuje pravičnost postopka ter pravico osumljencev in obdolžencev do obrambe v skladu s členoma 47 in 48 Listine.
71
Natančneje, tak nadzor med drugim pomeni, da ni treba preveriti le spoštovanja procesnih pravic osumljencev in obdolžencev, določenih s pravom Unije, iz člena 41(1) navedene uredbe, ampak tudi – v skladu s členom 41(3) te uredbe – spoštovanje vseh procesnih pravic, ki so z nacionalnim pravom, ki se uporablja, priznane tem osebam in drugim osebam, na katere se nanašajo postopki EJT.
72
Ker se tako obseg procesnih jamstev, zagotovljenih različnim kategorijam oseb, lahko razlikuje glede na nacionalna postopkovna pravila zadevne države članice, se lahko zato obseg postopkovnih aktov, ki jih te osebe lahko izpodbijajo pred nacionalnimi sodišči, razlikuje tudi glede na nacionalno pravo, ki se uporablja.
73
Presoja učinkov odločbe o vabilu pričam na zaslišanje na pravice oseb, zoper katere je uvedena preiskava, je torej v določeni meri odvisna od nacionalnih postopkovnih pravil in posebnega okvira kazenske preiskave, v okviru katere je EJT sprejelo to odločbo, tako da so za izvedbo sodnega nadzora iz člena 42(1) Uredbe 2017/1939 najprimernejša nacionalna sodišča.
74
To razlago potrjujeta uvodni izjavi 12 in 87 te uredbe. Na eni strani je iz te uvodne izjave 12 razvidno, da je zakonodajalec Unije v skladu z načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti iz člena 5(3) in (4) PEU stopnjo harmonizacije sodnega nadzora postopkovnih aktov EJT želel omejiti na to, kar je nujno potrebno za zagotovitev enotne ravni učinkovitega sodnega varstva v zvezi s temi akti, ki bo v skladu s primarnim pravom Unije. Na drugi strani je ta razlaga tudi v skladu z znatno stopnjo vključenosti tega organa Unije v sisteme kazenskega postopka držav članic, v okviru katerih izvaja svoje pristojnosti, ki upravičuje, kot je razvidno iz uvodne izjave 87, prvi odstavek, navedene uredbe, pristojnost nacionalnih sodišč v zvezi s postopkovnimi akti iz člena 42(1) iste uredbe.
75
Iz tega izhaja, da morajo pristojna nacionalna sodišča zlasti ob upoštevanju nacionalnih postopkovnih pravil in posebnega okvira kazenske preiskave, v okviru katere odločajo, presoditi, ali ima odločba evropskega delegiranega tožilca o vabilu pričam na zaslišanje zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese oseb, ki izpodbijajo to odločbo, kot sta v obravnavanem primeru osebi, zoper kateri je uvedena ta preiskava, tako da bistveno spremenijo njihov pravni položaj, zlasti tako, da posegajo v njihove procesne pravice. Če je tako, je navedena odločba na podlagi člena 42(1) Uredbe 2017/1939 predmet nadzora teh sodišč.
76
Na tretjem mestu, v zvezi z vprašanjem, ali je treba ta sodni nadzor po potrebi opraviti v okviru neposrednega pravnega sredstva zoper isto odločbo, je treba poudariti, da v tej določbi ni pojasnjeno, ali morajo države članice določiti posebno pravno sredstvo, ki omogoča neposredno izpodbijanje postopkovnega akta EJT, in ali mora biti namen navedenega nadzora nujno razglasitev ničnosti izpodbijanega akta.
77
Nasprotno pa navedena določba določa, da se zadevni sodni nadzor izvaja „v skladu z zahtevami in postopki, določenimi v nacionalnem pravu“. Iz tega sledi, da če so pravice, določene v členih 47 in 48 Listine, v celoti zagotovljene, ta določba ne izključuje, da se lahko v državah članicah, v katerih pravila kazenskega postopka ne določajo takega posebnega pravnega sredstva za izpodbijanje aktov, sprejetih med tem postopkom, isti sodni nadzor izvede posredno.
78
To razlago potrjuje uvodna izjava 88 Uredbe 2017/1939, v kateri je navedeno, da je treba v zvezi z nadzorom zakonitosti, ki ga izvajajo nacionalna sodišča v zvezi s postopkovnimi akti s pravnim učinkom za tretje osebe, zagotoviti učinkovita pravna sredstva v skladu s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU.
79
Ta določba Pogodbe EU državam članicam nalaga, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije. V skladu s sodno prakso Sodišča ta obveznost ustreza pravici do učinkovitega pravnega sredstva vsakogar, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, iz člena 47, prvi odstavek, Listine. Navedena obveznost pa pomeni le, da se vsaki osebi prizna pravica, da pred sodiščem izpodbija akt, ki posega v njen položaj in s katerim se lahko poseže v te pravice in svoboščine, ne pa nujno, da ima imetnik te pravice do učinkovitega pravnega sredstva na voljo neposredno pravno sredstvo, katerega primarni namen je izpodbijanje zadevnega ukrepa, če poleg tega pred različnimi pristojnimi nacionalnimi sodišči obstaja eno ali več pravnih sredstev, ki mu omogočajo, da posredno doseže sodni nadzor nad tem ukrepom, ki zagotavlja spoštovanje pravic in svoboščin, ki so mu dane s pravom Unije, ne da bi se mu bilo treba za dosego tega izpostaviti tveganju, da mu bo v primeru nespoštovanja zadevnega ukrepa naložena sankcija (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2020, État luxembourgeois (Pravica do pravnega sredstva zoper zahtevo za informacije na davčnem področju), C‑245/19 in C‑246/19, EU:C:2020:795, točke 47, 58 in 79 ter navedena sodna praksa).
80
V zvezi s tem, čeprav je treba člen 42(1) Uredbe 2017/1939 razlagati v povezavi s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU ter členoma 47 in 48 Listine, ta člen ne vpliva na postopkovna pravila sodnega nadzora, ki ga izvajajo nacionalna sodišča. Tako ima lahko zadnjenavedeni tudi obliko posrednega nadzora, zlasti s strani kazenskega sodišča, ki odloča o zadevi, če ta postopkovna pravila zagotavljajo pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ki predpostavlja, da je sodišče, ki odloča o sporu, pristojno za preučitev vseh pravnih in dejanskih vprašanj, upoštevnih za rešitev tega spora. Natančneje, navedeno sodišče mora biti pristojno za preverjanje, ali dokazi, na katerih temelji zadevni akt, niso bili pridobljeni ali uporabljeni v nasprotju s pravicami in svoboščinami, ki jih zadevni osebi zagotavlja pravo Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2020, État luxembourgeois (Pravica do pravnega sredstva zoper zahtevo za informacije na davčnem področju), C‑245/19 in C‑246/19, EU:C:2020:795, točka 82 in navedena sodna praksa).
81
Na četrtem in zadnjem mestu, kot je razvidno iz uvodne izjave 88 Uredbe 2017/1939, je treba člen 42(1) te uredbe razlagati ob upoštevanju načela procesne avtonomije držav članic.
82
Na podlagi tega načela je treba v nacionalnem pravnem redu vsake države članice določiti postopkovna pravila glede pravnih sredstev, ki so potrebna za to, da se pravnim subjektom zagotovi spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije, pod pogojem, da ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in v praksi ne onemogočajo ali pretirano otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih daje pravo Unije (načelo učinkovitosti) (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, točki 56 in 58 ter navedena sodna praksa).
83
V zvezi z načelom enakovrednosti je predložitveno sodišče izrazilo dvome, ali so nacionalna postopkovna pravila, ki se uporabljajo, v skladu s tem načelom.
84
Za preveritev spoštovanja načela enakovrednosti je treba na eni strani identificirati primerljive postopke ali pravna sredstva in na drugi strani ugotoviti, ali se pravna sredstva, ki temeljijo na nacionalnem pravu, obravnavajo ugodneje od pravnih sredstev, ki se nanašajo na varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije (sodba z dne 26. septembra 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odložni učinek pritožbe), C‑180/17, EU:C:2018:775, točka 38 in navedena sodna praksa).
85
V zvezi s primerljivostjo pravnih sredstev mora nacionalno sodišče, ki neposredno pozna postopkovna pravila, ki se uporabijo, preveriti, ali sta si zadevni pravni sredstvi podobni po predmetu, podlagi in bistvenih elementih (sodba z dne 26. septembra 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odložilni učinek pritožbe), C‑180/17, EU:C:2018:775, točka 39 in navedena sodna praksa).
86
V obravnavanem primeru, kot je bilo navedeno v točkah 29 in 40 te sodbe, je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da je treba pravna sredstva zoper postopkovne akte evropskih delegiranih tožilcev, napotenih v Španijo, primerjati s pravnimi sredstvi, ki v nacionalnem pravu obstajajo zoper podobne akte preiskovalnega sodnika, ki je na nacionalni ravni enakovreden evropskemu delegiranemu tožilcu.
87
V zvezi s primerljivo obravnavo pravnih sredstev je treba opozoriti, da mora nacionalno sodišče vsak primer, v katerem se zastavi vprašanje, ali je neka nacionalna procesna določba v zvezi s pravnimi sredstvi, ki temeljijo na pravu Unije, manj ugodna od določb v zvezi s primerljivimi pravnimi sredstvi po nacionalnem pravu, preizkusiti ob upoštevanju položaja zadevnih pravil v celotnem postopku, poteka tega postopka in posebnosti teh pravil pred različnimi nacionalnimi sodišči (sodba z dne 26. septembra 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odložilni učinek pritožbe), C‑180/17, EU:C:2018:775, točka 40 in navedena sodna praksa).
88
V zvezi s tem, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 61 sklepnih predlogov, se zdi, da iz navedb predložitvenega sodišča izhaja, da so osebe, zoper katere je uvedena preiskava evropskega delegiranega tožilca, napotenega v Španijo, v manj ugodnem položaju kot osebe, zoper katere je uvedena preiskava preiskovalnega sodnika, saj nacionalna ureditev, ki se uporablja za sodni nadzor postopkovnih aktov EJT, izključuje možnost neposrednega pravnega sredstva zoper odločbo o vabilu pričam na zaslišanje, medtem ko ureditev, ki se uporablja za sodni nadzor podobnega akta preiskovalnega sodnika, določa možnost pravnega sredstva pri tem sodniku ali pri višjem sodišču.
89
Vendar mora predložitveno sodišče preveriti, ali je tako glede na merila, navedena v točki 87 te sodbe, in zlasti, ali je treba zavrniti razlago nacionalnega prava, ki jo v pisnih stališčih zagovarjata španska vlada in EJT ter v skladu s katero bi bilo v povsem notranjem položaju mogoče uporabiti postopkovne določbe, ki ne določajo takega neposrednega pravnega sredstva.
90
V zvezi z načelom učinkovitosti je treba ugotoviti, da to v obravnavanem primeru ne vsebuje zahtev, ki bi presegale zahteve, ki izhajajo iz pravice do učinkovitega sodnega varstva, kot je zagotovljena v členu 47, prvi odstavek, Listine in členu 19(1), drugi pododstavek, PEU (glej v tem smislu sodbo z dne 26. septembra 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Odložilni učinek pritožbe), C‑180/17, EU:C:2018:775, točka 43 in navedena sodna praksa). Iz točke 79 te sodbe pa je razvidno, da te določbe primarnega prava Unije ne nasprotujejo neobstoju neposrednega pravnega sredstva zoper postopkovni akt EJT o vabilu pričam na zaslišanje, če so izpolnjene zahteve, na katere je bilo opozorjeno zlasti v tej točki 79 in v točki 80 te sodbe.
91
Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo, tretje in četrto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 42(1) Uredbe 2017/1939 v povezavi s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU, členoma 47 in 48 Listine ter načeloma enakovrednosti in učinkovitosti razlagati tako, da pristojno nacionalno sodišče v skladu s tem členom 42(1) nadzira odločbo evropskega delegiranega tožilca, ki obravnava zadevo, o vabilu pričam na zaslišanje v okviru preiskave, če ima ta odločba zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese oseb, ki izpodbijajo navedeno odločbo, kot so osebe, zoper katere je uvedena ta preiskava, tako da bistveno spremenijo njihov pravni položaj. Če je tako, mora nacionalno pravo tem osebam vsaj posredno zagotoviti učinkoviti sodni nadzor navedene odločbe, ki ga po potrebi opravi kazensko sodišče, ki sodi v zadevi. Vendar mora biti v skladu z načelom enakovrednosti, kadar nacionalne postopkovne določbe o podobnih nacionalnih pravnih sredstvih določajo možnost neposrednega izpodbijanja podobne odločbe, taka možnost dana tudi navedenim osebam.
Stroški
92
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
Člen 42(1) Uredbe Sveta (EU) 2017/1939 z dne 12. oktobra 2017 o izvajanju okrepljenega sodelovanja v zvezi z ustanovitvijo Evropskega javnega tožilstva (EJT) v povezavi s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU, členoma 47 in 48 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter načeloma enakovrednosti in učinkovitosti
je treba razlagati tako, da
pristojno nacionalno sodišče v skladu s tem členom 42(1) nadzira odločbo evropskega delegiranega tožilca, ki obravnava zadevo, o vabilu pričam na zaslišanje v okviru preiskave, če ima ta odločba zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese oseb, ki izpodbijajo navedeno odločbo, kot so osebe, zoper katere je uvedena ta preiskava, tako da bistveno spremenijo njihov pravni položaj.
Če je tako, mora nacionalno pravo tem osebam vsaj posredno zagotoviti učinkoviti sodni nadzor navedene odločbe, ki ga po potrebi opravi kazensko sodišče, ki sodi v zadevi.
Vendar mora biti v skladu z načelom enakovrednosti, kadar nacionalne postopkovne določbe o podobnih nacionalnih pravnih sredstvih določajo možnost neposrednega izpodbijanja podobne odločbe, taka možnost dana tudi navedenim osebam.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.