62018CC0427
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MACIEJA SZPUNARJA,
predstavljeni 16. oktobra 2019 (
1
)
Zadeva C‑427/18 P
Evropska služba za zunanje delovanje
proti
Rubenu Albi Aguileri,
Simonu Barenghiu,
Massimu Bonanniniju,
Antoniu Caponu,
Stéphanie Carette,
Aleju Carrascu Garcii,
Franciscu Carrerasu Sequerosu,
Carlu Daspectu,
Nathalie Devos,
Jean-Baptistu Fauvelu,
Pauli Cristini Fernandes,
Stephanu Foxu,
Birgitti Hagelund,
Chantal Hebberecht,
Karin Kaup-Laponin,
Terhi Lehtinen,
Sandrini Marot,
Davidu Mogollonu,
Clari Moleri Gui,
Danieli Morbin,
Charlotti Onraet,
Augustu Piccagliju,
Garyju Quinceu,
Pierre-Lucu Vanhaeverbeku,
Tamari Vleminckx,
Birgit Vleugels,
Robertu Wadu,
Lucu Zampettiju
„Pritožba – Javni uslužbenci – Uradniki in uslužbenci – Evropska služba za zunanje zadeve – Osebni prejemki – Osebje, napoteno v tretjo državo – Dodatek za življenjske razmere za osebje, napoteno v Etiopijo – Zmanjšanje s 30 % na 25 %“
1.
Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD) s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 13. aprila 2018, Alba Aguilera in drugi/ESZD (
2
), s katero je to za ničen razglasilo sklep generalnega direktorja za proračun in upravo ESZD z dne 19. aprila 2016 o določitvi dodatka za življenjske razmere iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom za uradnike Evropske unije – Poslovno leto 2016 [ADMIN (2016) 7] v delu, v katerem se nanaša na znižanje dodatka za življenjske razmere (v nadaljevanju: DŽR), ki je bil plačan osebju Evropske unije, napotenemu v Etiopijo, in sicer s 30 % na 25 % referenčnega zneska s 1. januarjem 2016 (v nadaljevanju: sporni sklep).
I. Pravni okvir
A.
Kadrovski predpisi in Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije
2.
Kadrovski predpisi za uradnike Evropske unije v različici, ki se uporablja v sporu (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi), v členu 1b(a) določajo, da se pri izvajanju teh predpisov ESZD, če Kadrovski predpisi ne določajo drugače, obravnava enako kot institucije Unije.
3.
S členom 10 Kadrovskih predpisov je ustanovljen Odbor za Kadrovske predpise, ki je sestavljen iz enakega števila predstavnikov institucij Unije in predstavnikov njihovih odborov uslužbencev.
4.
Edina določba naslova VIIIb Kadrovskih predpisov je člen 101a. Ta določa, da brez poseganja v druge določbe Kadrovskih predpisov Priloga X h Kadrovskim predpisom predpisuje posebne in izjemne določbe za uradnike, napotene v tretjo državo.
5.
Člen 110 Kadrovskih predpisov določa:
„1.   Splošne določbe za izvajanje kadrovskih predpisov sprejme organ za imenovanja vsake institucije po posvetovanju z odborom uslužbencev in Odborom za kadrovske predpise.
2.   Pravila za izvajanje teh kadrovskih predpisov, ki jih sprejme Komisija, vključno s splošnimi izvedbenimi določbami iz odstavka 1, se smiselno uporabljajo za agencije. […]“
6.
Priloga X h Kadrovskim predpisom, naslovljena „Posebne in izjemne določbe za uradnike, ki delajo v tretji državi“, v členu 1, prvi in tretji odstavek, določa:
„Ta priloga predpisuje posebne in izjemne določbe za uradnike Evropske unije, ki delajo v tretji državi.
[…]
Splošne določbe za izvajanje se sprejmejo v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov.“
7.
Člen 10 te priloge določa:
„1.   [DŽR] se določi glede na kraj zaposlitve uradnika, izrazi pa se v odstotku referenčnega zneska. Ta referenčni znesek vključuje celotno osnovno plačo ter dodatek za izselitev, gospodinjski dodatek in otroški dodatek, od te vsote pa se odštejejo obvezni odtegljaji, navedeni v Kadrovskih predpisih ali uredbah, sprejetih za njihovo izvajanje.
Dodatek iz prejšnjega odstavka se ne izplačuje, če je uradnik zaposlen v državi, kjer se šteje, da so življenjske razmere enake običajnim razmeram v Uniji.
Za druge kraje zaposlitve se [DŽR] določi med drugim ob upoštevanju naslednjih meril:
–
zdravstveno in bolnišnično okolje,
–
varnost,
–
podnebje,
–
stopnja izolacije,
–
druge lokalne življenjske razmere.
Organ za imenovanja pregleda [DŽR], določen za vsak kraj zaposlitve, in ga po potrebi po pridobitvi mnenja odbora uslužbencev vsako leto prilagodi.
[…]
3.   O podrobnih določbah za uporabo tega člena odloči organ za imenovanja.“
8.
Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije v različici, ki se uporablja za spor (v nadaljevanju: PZDU), v členu 10(5) določajo, da se naslov VIIIb Kadrovskih predpisov po analogiji uporablja za začasne uslužbence, napotene v tretjo državo. Poleg tega člen 118 PZDU določa, da se Priloga X h Kadrovskim predpisom smiselno uporablja za pogodbene uslužbence, napotene v tretjo državo, razen člena 21 te priloge, ki se uporablja le pod nekaterimi pogoji.
B.
Sklepi ESZD
9.
Sklep Visoke predstavnice Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko z dne 17. decembra 2013 o dodatku za življenjske razmere in dodatni odškodnini iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom [HR DEC(2013) 013] (v nadaljevanju: sklep z dne 17. decembra 2013) se nanaša na Kadrovske predpise in PZDU, zlasti člen 10, in v njem je navedeno, da je bil sprejet po posvetovanju z odborom uslužbencev. V skladu s prvo in edino uvodno izjavo je namen sklepa z dne 17. decembra 2013 sprejeti notranje smernice med drugim v zvezi z DŽR.
10.
Člen 2 tega sklepa določa:
„[Organ za imenovanja (OI)] po posvetovanju z odboroma uslužbencev ESZD in Komisije določi odstotke [DŽR] za različne kraje zaposlitve. […]“
11.
V skladu z njegovim členom 12, prvi odstavek, se določbe navedenega sklepa po analogiji uporabljajo za začasne in pogodbene uslužbence.
12.
Na podlagi sklepa z dne 17. decembra 2013 in Priloge X h Kadrovskim predpisom, zlasti njenih členov 8 in 10, ter po posvetovanju z odboroma uslužbencev ESZD in Komisije je bil sprejet sklep EEAS DEC (2014) 049 vršilca dolžnosti upravnega direktorja ESZD z dne 3. decembra 2014 o smernicah, s katerimi je bila določena metodologija za določitev zlasti DŽR (v nadaljevanju: sklep z dne 3. decembra 2014).
II. Dejansko stanje in izpodbijani sklep
13.
Ruben Alba Aguilera in druge osebe, katerih imena so navedena na seznamu tožečih strank na prvi stopnji, so uradniki ali uslužbenci, zaposleni pri delegaciji Evropske unije v Etiopiji.
14.
Generalni direktor za proračun in upravo ESZD je 19. aprila 2016 na podlagi člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom sprejel sporni sklep o spremembi zneska DŽR, ki se izplača uslužbencem, napotenim v tretjo državo. S tem sklepom se je DŽR, ki se uporablja za osebje Unije, napoteno v Etiopijo, zmanjšal s 30 na 25 % referenčnega zneska. Poleg tega iz sklepa, ki ga je generalni direktor za proračun in upravo ESZD istega dne sprejel v zvezi z dodelitvijo dopusta za počitek za uradnike, za začasne in pogodbene uslužbence, napotene v tretjo državo, izhaja, da se dopust za počitek odobri samo, če kraj zaposlitve velja za težkega ali zelo težkega. Glede na to, da je bila stopnja DŽR, ki se uporablja za osebje Unije, napoteno v Etiopijo, zmanjšana, so tožeče stranke izgubile tudi pravico do dopusta za počitek.
15.
Tožeče stranke na prvi stopnji so na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov posamično med 13. in 18. julijem 2016 pri OI ali organu, pristojnem za sklepanje pogodb o zaposlitvi (OPSP), vložile pritožbe zoper izpodbijani sklep.
16.
Z odločbo z dne 9. novembra 2016 sta OI in OPSP zavrnila te pritožbe.
III. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
17.
Tožeče stranke na prvi stopnji so s tožbo pred Splošnim sodiščem predlagale razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa v delu, v katerem se s 1. januarjem 2016 DŽR, ki se izplačuje osebju Unije, napotenemu v Etiopijo, zniža s 30 % na 25 % referenčnega zneska, in naložitev plačila pavšalnega zneska za utrpelo nepremoženjsko škodo ESZD, ki naj ga ex aequo et bono določi Splošno sodišče, ter plačilo stroškov.
18.
ESZD je predlagala, naj se ta tožbeni razlog zavrne in naj se tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
19.
Splošno sodišče je razglasilo ničnost izpodbijanega sklepa, v preostalem pa tožbo zavrnilo in ESZD naložilo plačilo stroškov.
IV. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
20.
ESZD je 26. junija 2018 v sodnem tajništvu Sodišča vložila to pritožbo. ESZD v tej pritožbi Sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijano sodbo, ugodi predlogom, ki jih je predstavila na prvi stopnji, in tožečim strankam na prvi stopnji naloži plačilo stroškov postopka na obeh stopnjah.
21.
Te tožeče stranke Sodišču primarno predlagajo, naj pritožbo zavrne in ESZD naloži plačilo stroškov, podredno pa naj, če bo pritožbi ugodeno, zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
V. Analiza
22.
ESZD v utemeljitev svoje pritožbe navaja dva pritožbena razloga, od katerih se prvi nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi člena 1 Priloge X h Kadrovskim predpisom, drugi pa pri razlagi člena 10 te priloge. S tema pritožbenima razlogoma v bistvu trdi, da je Splošno sodišče napačno štelo, da je ESZD s tem, ko je uporabila določbe, ki urejajo dodelitev DŽR iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, morala sprejeti splošne določbe za izvajanje (v nadaljevanju: SDI) v skladu s členom 1, tretji odstavek, te priloge.
23.
ESZD se v teh pritožbenih razlogih sklicuje na točki 28 in 29 izpodbijane sodbe, v katerih je Splošno sodišče s sklicevanjem na svojo sodno prakso opozorilo, da je sprejetje SDI obvezno v dveh primerih: kadar jih zakonodajalec izrecno predvidi (izrecna obveznost sprejetja SDI) ali kadar so potrebne glede na samo naravo določbe, ki jo je treba izvajati (posredna obveznost sprejetja SDI). Sodišče je to razlago že potrdilo v svoji sodni praksi. (
3
)
A.
Prvi pritožbeni razlog
24.
ESZD s prvim pritožbenim razlogom, ki se nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi člena 1 Priloge X h Kadrovskim predpisom, Splošnemu sodišču očita, da je zlasti v točkah 30 in 31 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je v tretjem odstavku te določbe izrecno določena obveznost sprejetja SDI za to celotno prilogo.
25.
Tožeče stranke na prvi stopnji primarno izpodbijajo dopustnost prvega pritožbenega razloga. Zato je treba, preden preidem na analizo vsebine tega pritožbenega razloga, preučiti trditve teh tožečih strank, ki se v bistvu nanašajo na zavrženje tega pritožbenega razloga kot nedopustnega.
1. Dopustnost
26.
Tožeče stranke na prvi stopnji trdijo, da je prvi pritožbeni razlog nedopusten, ker obveznost sprejetja SDI glede člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom na podlagi člena 1, tretji odstavek, te priloge temelji na sodni praksi, ki izhaja iz sodbe Vanhalewyn/ESZD (
4
), ki naj je ESZD pred Splošnim sodiščem ne bi izpodbijala. S prvim pritožbenim razlogom naj bi se torej spreminjal predmet spora.
27.
Ne strinjam se z dvomi tožečih strank na prvi stopnji v zvezi s tem.
28.
Res je, da je Splošno sodišče v točki 25 navedlo, da ESZD ni izpodbijala, da iz sodbe Vanhalewyn/ESZD (
5
) izhaja, da bi morala sprejeti SDI glede člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, saj obveznost iz člena 1, tretji odstavek, te priloge zajema tudi določbe, ki urejajo DŽR.
29.
Vendar je ESZD, kot izhaja iz točke 27 izpodbijane sodbe, pred Splošnim sodiščem med drugim trdila, da je sklepa z dne 17. decembra 2013 in z dne 3. decembra 2014 mogoče enačiti s SDI, ki so bile sprejete v skladu z zahtevami iz člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom. Iz tega sklepam, da je ESZD v bistvu trdila, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ne določa „pretirane“ obveznosti sprejetja SDI pred sprejetjem sklepa na podlagi člena 10 te priloge. Splošno Sodišče pa je v sodbi Vanhalewyn/ESZD (
6
) izrecno zavrnilo razlago člena 1 Priloge X h Kadrovskim predpisom, da je mogoče sklepe, sprejete brez postopkovnih zahtev iz člena 110 Kadrovskih predpisov, izenačiti s SDI. V nasprotju s trditvami tožečih strank na prvi stopnji torej ni mogoče šteti, da ESZD ni izpodbijala sodne prakse, ki izhaja iz te sodbe.
30.
Menim, da je zato prvi pritožbeni razlog dopusten. Zato je treba preučiti utemeljenost tega pritožbenega razloga, s katerim ESZD trdi, da je Splošno sodišče napačno štelo, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom izrecno določa obveznost sprejetja SDI za to prilogo v celoti.
2. Vsebinska presoja
31.
Najprej je treba poudariti, da v obravnavani zadevi ni treba odgovoriti na vprašanje, ali je sprejetje SDI nujno za to prilogo v celoti, temveč na vprašanje, ali je njihovo sprejetje nujno za izvajanje člena 10(1), tretji in četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki se nanaša na spremembo zneska DŽR, ki se izplačuje uslužbencem, napotenim v tretje države. Prvi pritožbeni razlog, ki vsekakor zajema tudi očitek glede izpodbijane sodbe v zvezi s tem posebnim vprašanjem, bom analiziral s tega vidika.
32.
Naj spomnim, da je Splošno sodišče v točkah 30 in 31 izpodbijane sodbe ugotovilo, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom izrecno določa obveznost sprejetja SDI za to prilogo v celoti. Zato mora po ugotovitvah Splošnega sodišča institucija Unije pri izvajanju določb, ki urejajo dodelitev DŽR iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, sprejeti SDI v skladu s členom 1, tretji odstavek, te priloge.
33.
Splošno sodišče se je v podporo svoji ugotovitvi, da je ESZD SDI morala sprejeti pred sprejetjem izpodbijanega sklepa, oprlo na preudarek, da čeprav člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki je pravna podlaga izpodbijanega sklepa, ne vsebuje izrecne določbe, da je treba sprejeti SDI, je v členu 1, tretji odstavek, te priloge izrecno navedena ta obveznost, ki se nanaša na navedeno prilogo v celoti. Ker spada člen 1, tretji odstavek, med „splošne določbe“ Priloge X h Kadrovskim predpisom, naj bi bil splošen, tako da naj bi se navedena določba nanašala na vse določbe te priloge, vključno s tistimi, ki urejajo dodelitev DŽR iz člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom. Ugotoviti je treba, da je Splošno sodišče to razlogovanje uporabilo v sodbi Vanhalewyn/ESZD (
7
), na katero se poleg tega v izpodbijani sodbi večkrat sklicuje.
34.
Splošno sodišče je nato v točki 34 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ESZD še vedno ni sprejela SDI za izvajanje člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov. Poleg tega je Splošno sodišče v točki 35 izpodbijane sodbe ugotovilo, da sklepov z dne 17. decembra 2013 in 3. decembra 2014 ni mogoče šteti za SDI v smislu člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom. Splošno sodišče šteje, da za sprejetje zgolj notranjih smernic, kot sta ta sklepa, institucijam ni treba spoštovati pogojev iz člena 110 Kadrovskih predpisov in zlasti ne pridobiti mnenja odbora za Kadrovske predpise ter se posvetovati z odborom uslužbencev institucije, ki jo te zadevajo. Nasprotno pa naj bi člen 110 Kadrovskih predpisov določal, da institucija ne sme sprejeti SDI, če ne izpolnjuje dveh pogojev, in sicer posvetovanja s svojim odborom uslužbencev in pridobitve mnenja odbora za Kadrovske predpise.
35.
V zvezi s tem je sicer res, da je člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom del splošnih določb te priloge. Zato se a priori lahko uporabi za vse določbe navedene priloge.
36.
Vendar razlaga, ki jo je Splošno sodišče podalo v izpodbijani sodbi, temelji na predpostavki, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom pomeni samostojen in zadosten vir obveznosti sprejetja SDI glede te priloge v celoti. Nasprotno pa ESZD izpodbija to predpostavko in podpira razlago, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom pomeni, da so v primerih, v katerih upoštevne določbe te priloge zahtevajo sprejetje SDI, te sprejete v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov. Z drugimi besedami, ESZD meni, kot je to pojasnila na obravnavi, da je člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom le postopkovna napotitev. Samo če bi zadevna določba Priloge X h Kadrovskim predpisom nalagala obveznost sprejetja SDI, bi jih morala ESZD sprejeti pred izvajanjem te določbe. V takem primeru bi bilo treba SDI sprejeti v skladu s postopkovnimi zahtevami iz člena 110 Kadrovskih predpisov.
37.
V teh okoliščinah je treba za ugotovitev, ali v okviru Priloge X h Kadrovskim predpisom obstaja izrecna določba, ki bi OI nalagala, da mora določiti SDI pri izvajanju pristojnosti za odločanje, ki mu jo podeljuje člen 10(1), tretji in četrti pododstavek, te priloge, preučiti vlogo člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom glede na druge določbe teh predpisov.
38.
Takoj moram navesti, da po mojem mnenju več trditev podpira razlago, da zadnjenavedena določba ne nalaga izrecne obveznosti sprejetja SDI pred sprejetjem sklepa o spremembi zneska DŽR, ki se izplačuje uslužbencem, napotenim v tretjo državo. Tako je ta razlaga člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom podprta z ugotovitvami, ki se nanašajo, prvič, na razlikovanje med SDI in podrobnimi določbami za uporabo, ki ga je zakonodajalec uvedel v okviru Priloge X h Kadrovskim predpisom (oddelek A), drugič, na uporabo SDI glede drugih določb te priloge (oddelek (B), in nazadnje, tretjič, na spoštovanje polnega učinka člena 1, tretji odstavek, navedene priloge (oddelek C).
a) Razlikovanje med SDI in podrobnimi določbami za uporabo
39.
Kot navaja ESZD v pritožbi, iz preučitve Priloge X h Kadrovskim predpisom v celoti izhaja, da člen 3 te priloge izrecno določa, da lahko OI sklep sprejme na podlagi SDI. Nasprotno pa člen 10(3) navedene priloge uporablja drugačne izraze in določa, da o podrobnih določbah za uporabo člena 10 te priloge odloči OI.
40.
Taka terminološka dvojnost vpliva na načine sprejetja SDI in podrobnih določb za uporabo. Tako člen 110 Kadrovskih predpisov določa, da OI SDI sprejme po posvetovanju s svojim odborom uslužbencev in odborom za Kadrovske predpise. Nasprotno pa člen 10(1), četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom določa, da je DŽR, določen za vsak kraj zaposlitve, letno predmet pregleda in po potrebi prilagoditve s strani OI po posvetovanju z odborom uslužbencev; poleg tega tretji pododstavek tega člena določa, da OI odloča o podrobnih določbah za uporabo člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom.
41.
Po razlagi, ki jo predlaga Splošno sodišče in ki jo glede tega podpirajo tožeče stranke na prvi stopnji, bi to privedlo do povečanja števila postopkovnih zahtev. OI bi se moral namreč, da bi lahko opravil revizijo DŽR, ki se uporablja za uslužbence, napotene v tretjo državo, na eni strani posvetovati z odborom uslužbencev in pridobiti mnenje odbora za Kadrovske predpise za sprejetje SDI in na drugi strani uvesti podrobne določbe za uporabo in ponovno pridobiti mnenje odbora uslužbencev. Zato, če mora OI, kot je štelo Splošno sodišče, SDI sprejeti pred sprejetjem sklepa o spremembi zneska DŽR, se je treba vprašati o razlogih, ki so privedli do navedbe podrobnih določb za uporabo člena 10(3) Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki določa postopkovne zahteve, ki so manj stroge od tistih iz člena 110 Kadrovskih predpisov.
42.
To povečanje števila postopkovnih zahtev je lahko znak, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ne določa izrecne obveznosti v zvezi s sprejetjem sklepa o spremembi zneska DŽR, ki se uporablja za uslužbence, napotene v tretjo državo, kot je izpodbijani sklep. Te ugotovitve ni mogoče izpodbiti z utemeljitvami, ki so jih navedle tožeče stranke na prvi stopnji, ki s sklicevanjem na sodbo Osorio in drugi/ESZD (
8
) trdijo, da razlaga vseh določb Priloge X h Kadrovskim predpisom, natančneje člena 3 te priloge, ne potrjuje razlage, ki jo predlaga ESZD.
b) Sklicevanje na SDI v Prilogi X h Kadrovskim predpisom
43.
Res je, da je Sodišče za uslužbence v sodbi Osorio in drugi/ESZD (
9
) razlagalo člen 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom in da je Splošno sodišče na podlagi pritožbe zoper to sodbo sprejelo sodbo v zadevi Vanhalewyn/ESZD. (
10
) Sodišče za uslužbence je v prvonavedeni sodbi ugotovilo, da je ta določba po svojem besedilu izrecno določena kot odstopanje od člena 1, prvi odstavek, te priloge. Zato se SDI, na katere se sklicuje člen 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom in ki se nanašajo na položaj uradnikov, ki so začasno prenapoteni na sedež ali na kateri koli drug kraj zaposlitve v Uniji, po ugotovitvah Sodišča za uslužbence ne morejo uporabljati za „posebne in izjemne določbe za uradnike […], ki delajo v tretji državi“ iz člena 1, prvi odstavek, te priloge, in tako napotovati na SDI, določene v členu 1, tretji odstavek, te priloge. (
11
)
44.
V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 1, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, s tem da določa, da Priloga X h Kadrovskim predpisom vsebuje posebne in izjemne določbe za uradnike Unije, napotene v tretjo državo, določa področje uporabe te priloge, tako da se določbe navedene priloge načeloma ne uporabljajo za uradnike, ki delajo v Uniji. Vendar lahko OI na podlagi člena 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom z odstopanjem od prvega odstavka člena 1 te priloge odloči, da se bodo za uradnika, ki je začasno prenapoten v Unijo, uporabljale nekatere določbe navedene priloge, čeprav je bila ta sprejeta za urejanje položaja uradnikov, napotenih v tretjo državo.
45.
Poleg tega se odstopanje, določeno v členu 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom, nanaša le na prvi odstavek člena 1 te priloge. Zato to odstopanje OI omogoča, da razširi osebno področje uporabe navedene priloge. (
12
) Iz ničesar ni mogoče sklepati, da je člen 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom izvzet iz zahtev iz člena 1, tretji odstavek, te priloge, ki določa, da je treba SDI sprejeti v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov.
46.
Iz navedenih premislekov izhaja, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ni samostojen in zadosten vir obveznosti sprejetja SDI v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov. Po mojem mnenju lahko taka izrecna ali posredna obveznost izhaja le iz razlage te določbe v povezavi z neko drugo določbo Priloge X h Kadrovskim predpisom. Kot je razvidno iz točke 23 teh sklepnih predlogov, namreč obveznost sprejetja SDI obstaja, če je zakonodajalec to izrecno določil ali če je to nujno zaradi same narave določbe, ki jo je treba uporabiti.
47.
Zgornje ugotovitve je treba primerjati s trditvijo, ki so jo tožeče stranke na prvi stopnji zagovarjale na obravnavi, da bi taka razlaga člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom tej določbi odvzela polni učinek.
c) Polni učinek člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom
48.
Očitno je, da lahko razlaga, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, če povzamem besede, ki jih je uporabila ESZD, pomeni le „postopkovno napotitev“, vzbudi dvome o zgradbi te priloge in, natančneje, razlogih, zaradi katerih je bil vstavljen člen 1, tretji odstavek. Mogoče bi bilo namreč trditi, da je že iz člena 110 Kadrovskih predpisov razvidno, da se SDI sprejmejo v skladu s postopkom iz te določbe. Poleg tega so v Kadrovskih predpisih navedene tudi določbe, v katerih so navedene SDI, ne da bi bilo njihovo sprejetje v skladu s členom 110 Kadrovskih predpisov izrecno predpisano s temi določbami. (
13
)
49.
Zakonodajna tehnika, ki temelji na napotitvi na člen 110 Kadrovskih predpisov, pa ni omejena le na Prilogo X h Kadrovskim predpisom. V Kadrovskih predpisih namreč najdemo več določb, ki napotujejo na sprejetje SDI v skladu s členom 110 teh predpisov (
14
). Tako je še vedno z vidika zakonodajalca v njegovem interesu, da se sklicuje na člen 110 Kadrovskih predpisov, da se pojasni, da se SDI sprejmejo v skladu s postopkom iz te določbe.
50.
Res je, da v okviru teh določb Kadrovskih predpisov napotitev na člen 110 Kadrovskih predpisov spremlja pojasnilo, da gre za SDI določenega člena ali odstavka (
15
). Nasprotno pa člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ne vsebuje podobnega pojasnila, da naj bi šlo za SDI te priloge ali vseh njenih določb. Vendar menim, da ni mogoče nadomestiti zakonodajalca in dodati tako splošno pojasnilo glede vseh določb zadevne priloge. Kot ugotavlja ESZD, bi taka razlaga lahko odvzela pomen določbam Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki so samozadostne in bi zato postale nepopolne.
51.
Po vsem tem je Priloga X edina, ki izrecno določa, da njene določbe pomenijo odstopanje glede na druge določbe Kadrovskih predpisov. Res je, da člen 101a Kadrovskih predpisov določa, da navedena Priloga X določa posebne in izjemne določbe za uradnike, ne da bi to posegalo v druge določbe Kadrovskih predpisov. Tako bi lahko trdili, da je potrditev uporabe člena 110 Kadrovskih predpisov s členom 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, nepotrebna. Vendar bi bilo brez te potrditve težko ugotoviti, ali Priloga X h Kadrovskim predpisom z navedbo SDI v svojem členu 3 odstopa tudi od postopka, določenega v členu 110 Kadrovskih predpisov.
52.
Dalje, obveznost sprejetja SDI ima lahko obliko izrecne ali posredne obveznosti. Ni mogoče izključiti, da Priloga X h Kadrovskim predpisom poleg člena 3 vsebuje določbe, ki že po svoji naravi zahtevajo sprejetje SDI. V takem primeru bi člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom zahteval spoštovanje postopkovnih zahtev iz člena 110 Kadrovskih predpisov.
53.
Nazadnje, člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom je mogoče razlagati tako, da se, kadar se SDI sprejmejo brez kakršne koli obveznosti, postopkovne zahteve iz člena 110 Kadrovskih predpisov ne smejo manj upoštevati.
54.
Iz teh premislekov izhaja, da razlaga, v skladu s katero člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ni samostojen in zadosten vir obveznosti sprejetja SDI, ne pomeni, da se tej določbi odvzame smisel.
55.
Pri tem je treba poudariti, da je ta razlaga v določeni meri potrjena z novejšo sodno prakso Splošnega sodišča.
56.
Res je, da je Splošno sodišče v sodbi Vanhalewyn/ESZD (
16
), na katero se v izpodbijani sodbi večkrat sklicuje, priznalo obstoj izrecne obveznosti sprejetja SDI glede celotne Priloge X h Kadrovskim predpisom, vključno z določbami, ki urejajo dodelitev DŽR.
57.
Vendar je mogoče ugotovitev glede te priloge v celoti iz zgoraj navedene sodbe šteti le za obiter dictum. Sodba Vanhalewyn/ESZD (
17
) se je namreč nanašala na sklep, s katerim je bil posodobljen seznam tretjih držav, za katere se lahko šteje, da so življenjske razmere v njih enake običajnim razmeram v Uniji. Ta sklep se je tako nanašal na člen 10(1), drugi pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, v katerem je navedeno le, da se DŽR ne izplačuje, če je uradnik napoten v državo, v kateri se lahko šteje, da so življenjske razmere enake običajnim razmeram v Uniji. Nasprotno pa se izpodbijani sklep nanaša na člen 10(1), tretji in četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, katerega vsebina je bolj pojasnilna od vsebine člena 10(1), drugi pododstavek, te priloge.
58.
Poleg tega se zdi, da je samo Splošno sodišče v sodbi v zadevi PO in drugi/ESZD (
18
), ki je bila sprejeta po sodbi v zadevi Vanhalewyn/ESZD (
19
), nekoliko omejilo obseg svoje sodne prakse s tem, da je presodilo, da člena 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ni mogoče razlagati tako, da ESZD nalaga sprejetje SDI v zvezi z izvrševanjem pristojnosti odločanja, ki jo ima na podlagi člena 15, drugi stavek, te priloge. Splošno sodišče je v sodbi PO in drugi/ESZD (
20
) pojasnilo, da so ugotovitve, ki jih je navedlo v njej, skladne s tistimi iz sodbe Vanhalewyn/ESZD (
21
). Glede na okoliščine obravnavane zadeve menim, da o tej točki ni treba odločiti. Kar je upoštevno v obravnavani zadevi, tudi ob upoštevanju sodbe PO in drugi/ESZD (
22
), je to, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ne določa splošne obveznosti za celotno Prilogo X h Kadrovskim predpisom.
59.
Glede na navedeno menim, da je prvi pritožbeni razlog utemeljen v delu, v katerem ESZD trdi, da je Splošno sodišče napačno štelo, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom določa izrecno obveznost sprejetja SDI pred sprejetjem sklepa na podlagi člena 10(1), tretji pododstavek, te priloge o spremembi zneska DŽR, ki se izplača uslužbencem, napotenim v tretjo državo. Vendar po mojem mnenju ta preudarek ne zadostuje za razveljavitev izpodbijane sodbe, ne da bi preučili drugi pritožbeni razlog.
B.
Drugi pritožbeni razlog
60.
Naj spomnim, da je Splošno sodišče v točkah 28 in 29 izpodbijane sodbe navedlo, da je sprejetje SDI obvezno v dveh primerih: kadar jih zakonodajalec izrecno določi ali kadar so potrebne glede na samo naravo določbe, ki jo je treba izvajati.
61.
Drugi pritožbeni razlog se nanaša na preudarke Splošnega sodišča iz točk 28 in 29 izpodbijane sodbe. ESZD s tem pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je štelo, da je člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom določba, ki zahteva sprejetje SDI, ker je tako nejasna in nenatančna, da pri njeni uporabi samovoljnost ne bi bila izključena.
62.
V nasprotju s tem tožeče stranke na prvi stopnji primarno trdijo, da je drugi pritožbeni razlog neupošteven. Ker je Splošno sodišče pravilno presodilo, da člen 1, tretji odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom izrecno določa, da mora ESZD sprejeti SDI člena 10 te priloge, naj bi bila domnevna nejasnost tega člena 10 neupoštevna.
1. Upoštevnost pritožbenega razloga
63.
Razumem trditve tožečih strank na prvi stopnji v zvezi z upoštevnostjo drugega pritožbenega razloga v delu, v katerem lahko razlaga izpodbijane sodbe pušča dvome o viru obveznosti, ki jih ima po mnenju Splošnega sodišča ESZD. Splošno sodišče je namreč, prvič, v točkah 30 in 31 izpodbijane sodbe navedlo, da glede na celotno Prilogo X h Kadrovskim predpisom, vključno z določbami, ki urejajo dodelitev DŽR iz člena 10 te priloge, člen 1, tretji odstavek, navedene priloge izrecno določa obveznost sprejetja SDI.
64.
Vendar je Splošno sodišče, drugič, v točki 32 izpodbijane sodbe predstavilo trditve v podporo obveznosti sprejetja SDI glede člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom. Po mnenju Splošnega sodišča je to obveznost mogoče pojasniti z dejstvom, da ta določba OI daje posebno široko diskrecijsko pravico glede ugotavljanja življenjskih razmer v tretjih državah. V tem smislu se zdi, da Splošno sodišče v točki 38 izpodbijane sodbe šteje, da je sprejetje SDI potrebno za zagotovitev, da so merila, v skladu s katerimi se ugotovijo življenjski pogoji v tretjih državah, določena abstraktno in neodvisno od vsakršnega postopka, katerega predmet je revizija zneska DŽR, zato da se prepreči, da bi na izbiro teh meril vplival rezultat, ki ga morebiti želi uprava.
65.
V teh okoliščinah ni mogoče izključiti, da Splošno sodišče člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom ni vsaj implicitno opredelilo tudi ob upoštevanju drugega primera, navedenega v točki 60 teh sklepnih predlogov.
66.
Če je moja razlaga izpodbijane sodbe pravilna in če sama narava člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom nalaga obveznost sprejetja SDI, naj drugi pritožbeni razlog ne bi bil neupošteven, to, da je prvi pritožbeni razlog utemeljen, pa naj ne bi povzročilo razveljavitve izpodbijane sodbe. Zato menim, da analiza pritožbe ne sme biti omejena samo na presojo prvega pritožbenega razloga in da je treba preučiti tudi drugi pritožbeni razlog.
2. Vsebinska presoja
67.
Naj spomnim, da ESZD z drugim pritožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je štelo, da je člen 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom določba, ki zahteva sprejetje SDI. Ta določba naj bi bila tako nejasna in nenatančna, da naj pri njeni uporabi samovoljnost ne bi bila izključena. Vendar ESZD trdi, da člen 10(1), četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom v okviru sprejetja podrobnih pravil za izvajanje DŽR določa, da je treba sprejeti mnenje odbora uslužbencev, kot je to bilo pri sprejetju sklepov z dne 17. decembra 2013 in 3. decembra 2014. Ta faza naj bi sama po sebi omogočila odpravo vsakršnega tveganja, ki bi ga uprava določila za določitev stopnje DŽR, da bi dosegla želeni rezultat. Stopnja podrobnosti tega člena 10, ki določa parametre, ki jih je treba upoštevati pri določitvi DŽR in bi oblikovala njihovo letno oceno, naj bi poleg tega dokazovala, da zadevne določbe ne puščajo manevrskega prostora za samovoljno uporabo.
68.
Tožeče stranke na prvi stopnji trdijo, da je ta pritožbeni razlog – čeprav je upošteven – neutemeljen, ker sprejetje SDI pomeni, da lahko mnenje odbora za Kadrovske predpise vpliva na odločitev OI.
69.
V zvezi s tem člen 10(1), tretji pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom določa, da se „[DŽR] določi med drugim ob upoštevanju naslednjih parametrov […]“. Izraz „med drugim“ kaže na to, da seznam parametrov ni izčrpen. Vendar je treba to določbo razlagati v povezavi s členom 10(3) Priloge X h Kadrovskim predpisom, v skladu s katerim OI „določi podrobna pravila za uporabo tega člena“. Poleg tega je, kot ugotavlja ESZD, določitev DŽR odvisna od letnega ocenjevanja in se po potrebi prilagodi po pridobitvi mnenja odbora uslužbencev. Zakonodajalec je torej določil več ukrepov, ki omogočajo odpravo tveganja samovoljnosti pri izvajanju člena 10(1), tretji in četrti pododstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom.
70.
Glede na vse navedene ugotovitve menim, da je ta pritožbeni razlog utemeljen. Tako iz moje analize izhaja, da sta pritožbena razloga, ki ju je vložila ESZD, utemeljena.
71.
Zato je treba izpodbijano sodbo razveljaviti zaradi napačne uporabe prava, ki jo pomeni napačna razlaga člena 1, tretji odstavek, in člena 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ker je Splošno sodišče štelo, da je ESZD zato, ker je uporabila zadnjenavedeno določbo in sprejelo sklep o spremembi zneska DŽR, ki se uporablja za uslužbence, napotene v tretjo državo, kakršen je izpodbijani sklep, morala sprejeti SDI. V teh okoliščinah je treba pritožbi ugoditi in razveljaviti prvo točko izreka izpodbijane sodbe.
72.
Poleg tega Sodišče v skladu s členom 61 Statuta Sodišča Evropske unije odločitev Splošnega sodišča razveljavi, če je pritožba utemeljena. Če stanje postopka to dovoljuje, lahko samo dokončno odloči o zadevi ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
73.
Menim, da v obravnavani zadevi stanje postopka ne dovoljuje, da bi Sodišče odločilo o zadevi. V tožbi, vloženi pri Splošnem sodišču, so namreč tožeče stranke na prvi stopnji navedle tri tožbene razloge. Vendar je bila izpodbijana sodba, kot je Splošno sodišče navedlo v njeni točki 44, sprejeta, ne da bi to sodišče preučilo drugi in tretji tožbeni razlog, podana pred njim. Zato je treba zadevo vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču, da odloči o teh tožbenih razlogih.
VI. Predlog
74.
Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev menim, da je treba pritožbenim razlogom Evropske službe za zunanje delovanje (ESZD) ugoditi, in Sodišču predlagam, naj razsodi:
1.
Prva točka izreka sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 13. aprila 2018, Alba Aguilera in drugi/ESZD (T‑119/17, EU:T:2018:183), s katero je Splošno sodišče sklep Evropske službe za zunanje delovanje (ESZD) z dne 19. aprila 2016 o zmanjšanju, s 1. januarjem 2016, dodatka za življenjske razmere, ki se plačuje osebju Evropske unije, napotenemu v Etiopijo, s 30 na 25 % referenčnega zneska, razglasilo za ničen, in tretja točka izreka te sodbe, s katero je Splošno sodišče ESZD naložilo plačilo stroškov, se razglasita za nični.
2.
Zadeva se vrne v razsojanje Splošnemu sodišču Evropske unije.
3.
Odločitev o stroških se pridrži.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	T‑119/17, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2018:183.
(
3
)	V zvezi s tema primeroma glej tudi sodbo z dne 8. julija 1965, Willame/Komisija (110/63, EU:C:1965:71).
(
4
)	Sodba z dne 17. marca 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
5
)	Sodba z dne 17. marca 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
6
)	V skladu s točko 35 te sodbe naj to, da je OI določil „ustrezna merila, ki lahko usmerjajo njegovo presojo enakovrednosti življenjskih razmer“, ne bi bilo upoštevno, ker ta merila niso bila določena v SDI.
(
7
)	Sodba z dne 17. marca 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, točki 22 in 23).
(
8
)	Sodba z dne 25. septembra 2014 (F‑101/13, EU:F:2014:223).
(
9
)	Sodba z dne 25. septembra 2014 (F‑101/13, EU:F:2014:223, točki 24 in 25).
(
10
)	Sodba z dne 17. marca 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
11
)	Sodba z dne 25. septembra 2014, Osorio in drugi/ESZD (F‑101/13, EU:F:2014:223, točka 25).
(
12
)	Pri tem to, da člen 3 Priloge X h Kadrovskim predpisom določa možnost razširitve njenega področja uporabe, pojasnjuje tudi razlog, zakaj mora OI SDI sprejeti pred sprejetjem sklepa na podlagi te določbe. Razširitev področja uporabe te priloge na uradnike, tudi če so samo začasno napoteni znotraj Unije, bi namreč lahko bila v nasprotju s ciljem Priloge X h Kadrovskim predpisom in kršila načelo enakega obravnavanja. Glej v tem smislu sodbo z dne 29. maja 1997, Rijk/Komisija (C‑153/96 P, EU:C:1997:268, točki 28 in 29).
(
13
)	Za ponazoritev glej člen 9(1), tretji pododstavek, in člen 13a Priloge VII h Kadrovskim predpisom ter člen 11(2), drugi pododstavek, Priloge VIII h Kadrovskim predpisom.
(
14
)	Glej člen 27, drugi odstavek, in člen 45a(5) Kadrovskih predpisov ter člen 2(3) Priloge IX h Kadrovskim predpisom.
(
15
)	Glej opombo 13.
(
16
)	Sodba z dne 17. marca 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, točki 24 in 25).
(
17
)	Sodba z dne 17. marca 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, točki 24 in 25).
(
18
)	Sodba z dne 25. oktobra 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721, točke od 160 do 165).
(
19
)	Sodba z dne 17. marca 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
20
)	Sodba z dne 17. marca 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
21
)	Sodba z dne 25. oktobra 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721, točke od 166 do 170).
(
22
)	Sodba z dne 25. oktobra 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721).