Asia C-821/19
Euroopan komissio
vastaan
Unkari
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 16.11.2021
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Turvapaikkapolitiikka – Direktiivit 2013/32/EU ja 2013/33/EU – Kansainvälisen suojelun myöntämistä koskeva menettely – Tutkimatta jättämisen perusteet – Turvallisen kolmannen maan ja ensimmäisen turvapaikkamaan käsitteet – Avun tarjoaminen turvapaikanhakijoille – Kriminalisointi – Kielto tulla kyseisen jäsenvaltion raja-alueelle
1.        Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskeva menettely – Direktiivi 2013/32 – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettely – Hakemus, jolta jäsenvaltiot voivat katsoa puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset – Perusteet – Turvallisen kolmannen maan olemassaolo – Ensimmäisen turvapaikkamaan olemassaolo – Hakemus, jonka on tehnyt henkilö, joka on kulkenut sellaisen kolmannen maan kautta, joka takaa hänelle riittävän suojelun tai jossa häneen ei kohdistu vainoa tai vakavan haitan vaaraa – Perusteiden ulkopuolelle jääminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 33 artikla)
(ks. 33 ja 34 kohta)
2.        Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskeva menettely – Direktiivi 2013/32 – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettely – Hakemus, jolta jäsenvaltiot voivat katsoa puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset – Peruste – Turvallisen kolmannen maan olemassaolo – Turvallisen kolmannen maan käsite – Hakijan ja asianomaisen kolmannen maan välisen riittävän yhteyden vaatimus – Hakijan kulkeminen kyseisen maan kautta – Riittävän yhteyden puuttuminen – Kansallista lainsäädäntöä, jonka nojalla kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan jättää tutkimatta tällaisella perusteella, ei voida hyväksyä – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohdan c alakohta ja 38 artiklan 2 kohdan a alakohta)
(ks. 36–42 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)
3.        Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskeva menettely – Direktiivi 2013/32 – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettely – Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevat vaatimukset – Direktiivi 2013/33 – Säilöönotto-olosuhteet – Hakijoiden avustaminen – Soveltamisala – Apu turvapaikkahakemuksen tekemiseen tai jättämiseen, jos apua tarjoava henkilö on tietoinen siitä, ettei hakemus voi menestyä – Kuuluminen soveltamisalaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 8 artiklan 2 kohta ja 22 artiklan 1 kohta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33 10 artiklan 4 kohta)
(ks. 79, 87, 92 ja 93 kohta)
4.        Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskeva menettely – Direktiivi 2013/32 – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettely – Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevat vaatimukset – Direktiivi 2013/33 – Säilöönotto-olosuhteet – Hakijoiden avustaminen – Kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään rikosoikeudellisesti rangaistavaksi apu turvapaikkahakemuksen tekemiseen tai jättämiseen, jos apua tarjoava henkilö on tietoinen siitä, ettei hakemus voi menestyä, ei voida hyväksyä – Mainituissa direktiiveissä vahvistettujen oikeuksien rajoittaminen – Perustelut – Ei ole – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 8 artiklan 2 kohta ja 22 artiklan 1 kohta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33 10 artiklan 4 kohta)
(ks. 95, 96, 99, 115–117, 133, 134, 138, 143 ja 144 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
5.        Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteen näyttäminen – Todistustaakka kuuluu komissiolle – Olettamia ei voida hyväksyä – Kanne, joka koskee kansallisen säännöksen sisältöä ja täytäntöönpanoa, joita asianomainen jäsenvaltio ei ole riitauttanut – Näyttövaatimusten täyttäminen
(SEUT 258 artikla)
(ks. 106 kohta)
6.        Euroopan unionin oikeus – Yleiset oikeusperiaatteet – Kielto vedota unionin oikeuteen vilpillisesti tai käyttää sitä väärin – Vilpilliset käytännöt tai väärinkäytökset – Velvollisuus evätä unionin oikeuteen perustuva etu
(ks. 111 kohta)
7.        Perusoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa, joka takaa unionin oikeudessa taattujen oikeuksien kunnioittamisen – Oikeuden haltijan pakkoa rikkoa kansallista oikeutta ja joutua tästä rikkomisesta säädetyn seuraamuksen uhkaamaksi ei voida hyväksyä
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla)
(ks. 124 kohta)
8.        Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskeva menettely – Direktiivi 2013/32 – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettely – Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevat vaatimukset – Direktiivi 2013/33 – Säilöönotto-olosuhteet – Hakijoiden avustaminen – Rikos, joka muodostuu siitä, että henkilö tarjoaa apua turvapaikkahakemuksen jättämiseen tai tekemiseen, vaikka hän on tietoinen siitä, ettei hakemus voi menestyä – Kansallista lainsäädäntöä, jossa evätään oikeus lähestyä maan ulkorajoja kaikilta henkilöiltä, joiden epäillään syyllistyneen tällaiseen rikokseen, ei voida hyväksyä – Mainituissa direktiiveissä vahvistettujen oikeuksien rajoittaminen – Perustelut – Ei ole – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 8 artiklan 2 kohta, 12 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 22 artiklan 1 kohta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33 10 artiklan 4 kohta)
(ks. 154, 163 ja 164 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
Tiivistelmä
Unkari on rikkonut unionin oikeutta, kun se on luokitellut rikokseksi järjestötoiminnan, jonka tarkoituksena on mahdollistaa kansainvälistä suojelua koskevan menettelyn käynnistäminen henkilöille, jotka eivät täytä kansallisessa oikeudessa kansainvälisen suojelun myöntämiselle vahvistettuja kriteereitä. Tämän toiminnan kriminalisointi loukkaa niiden oikeuksien käyttöä, jotka unionin lainsäätäjä on taannut kansainvälisen suojelun hakijoille myönnettävän avun osalta.
Unkari muutti vuonna 2018 tiettyjä laittoman maahantulon vastaisia toimenpiteitä koskevia lakeja ja antoi erityisesti säännöksiä, joissa yhtäältä otetaan käyttöön uusi peruste turvapaikkahakemusten tutkimatta jättämiselle ja toisaalta kriminalisoidaan järjestötoiminta, jonka tarkoituksena on helpottaa turvapaikkahakemusten jättämistä henkilöille, joilla ei ole oikeutta turvapaikkaan Unkarin oikeuden nojalla, sekä säädetään liikkumisvapauden rajoittamisesta tällaisesta rikoksesta epäiltyjen henkilöiden osalta.
Koska Euroopan komissio katsoi, ettei Unkari ollut noudattanut menettelydirektiivin(1) ja vastaanottodirektiivin(2) mukaisia velvoitteitaan mainitut säännökset antaessaan, se nosti unionin tuomioistuimessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
Unionin tuomioistuin on suuren jaoston kokoonpanossa hyväksynyt pääosan komission nostamasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin katsoo ensinnäkin, että Unkari ei ole noudattanut menettelydirektiivin(3) mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan jättää tutkimatta sillä perusteella, että hakija on saapunut sen alueelle sellaisen valtion kautta, jossa häneen ei kohdistu vainoa tai vakavan haitan vaaraa tai jossa on taattu riittävä suojelu. Menettelydirektiivissä(4) luetellaan nimittäin tyhjentävästi tilanteet, joissa jäsenvaltiot voivat katsoa kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset. Unkarin lainsäädännössä käyttöön otettu tutkimatta jättämisen peruste ei kuitenkaan vastaa yhtäkään näistä tilanteista(5).
Toiseksi unionin tuomioistuin katsoo, että Unkari ei ole noudattanut menettelydirektiivin(6) ja vastaanottodirektiivin(7) mukaisia velvoitteitaan, koska se on kansallisessa oikeudessaan säätänyt rikosoikeudellisesti rangaistavaksi kaikkien sellaisten henkilöiden menettelyn, jotka järjestötoiminnan yhteydessä tarjoavat apua turvapaikkahakemuksen tekemiseen tai jättämiseen sen alueella, jos voidaan osoittaa ilman pienintäkään perusteltua epäilystä, että kyseinen henkilö oli tietoinen siitä, ettei hakemus voinut menestyä Unkarin oikeuden nojalla.
Tähän johtopäätökseen päätyäkseen unionin tuomioistuin tutkii yhtäältä, rajoitetaanko Unkarin lainsäädännöllä, jossa säädetään tällaisesta rikoksesta, menettely- ja vastaanottodirektiiveistä johtuvia oikeuksia, ja toisaalta, voiko tämä rajoitus olla unionin oikeuden perusteella oikeutettu.
Varmistettuaan, että menettely- ja vastaanottodirektiiveissä tarkoitetut kansainvälisen suojelun hakijoille myönnettävät tietyt avustamistoiminnat kuuluvat Unkarin lainsäädännön soveltamisalaan, unionin tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että kyseisellä lainsäädännöllä rajoitetaan näissä direktiiveissä vahvistettuja oikeuksia. Kyseisellä säännöstöllä rajoitetaan erityisesti yhtäältä oikeutta päästä kansainvälisen suojelun hakijoiden pariin ja oikeutta olla yhteydessä heihin(8) ja toisaalta turvapaikanhakijalle taatun oikeuden neuvotella omalla kustannuksellaan oikeudellisen tai muun neuvonantajan kanssa(9) tehokkuutta.
Toiseksi unionin tuomioistuin katsoo, ettei tällaista rajoitusta voida oikeuttaa tavoitteilla, joihin Unkarin lainsäätäjä on vedonnut, eli turvapaikkamenettelyn väärinkäytön avustamisen ja vilpilliseen menettelyyn perustuvan laittoman maahanmuuton estämisellä.
Ensimmäisestä tavoitteesta unionin tuomioistuin toteaa, että Unkarin lainsäädännössä rangaistaan myös menettelyistä, joita ei voida pitää vilpillisinä käytäntöinä tai väärinkäytöksinä. Heti kun näet voidaan osoittaa, että asianomainen henkilö oli tietoinen siitä, että henkilö, jota hän on avustanut, ei Unkarin oikeuden nojalla voinut saada pakolaisasemaa, kaikesta avusta, jota annetaan järjestötoiminnan yhteydessä turvapaikkahakemuksen tekemisen tai jättämisen helpottamiseksi, voidaan siis määrätä rikosoikeudellinen seuraamus, vaikka tätä apua annetaan noudattaen tiukasti tältä osin säädettyjä menettelysääntöjä ja ilman aikomusta johtaa määrittävää viranomaista aineellisesti harhaan.
Ensinnäkin rikosoikeudellisten menettelyjen kohteena on kuka tahansa, joka auttaa tekemään tai jättämään turvapaikkahakemuksen, vaikka hän tietää, ettei hakemus voi menestyä Unkarin oikeuden sääntöjen perusteella, mutta katsoo, että nämä säännöt ovat erityisesti unionin oikeuden vastaisia. Näin ollen hakijoilta voidaan evätä apu, jonka avulla he voisivat riitauttaa turvapaikkamenettelyn myöhemmässä vaiheessa heidän tilanteeseensa sovellettavan kansallisen lainsäädännön sääntöjenmukaisuuden erityisesti unionin oikeuden kannalta.
Lisäksi kyseisessä säännöstössä säädetään rangaistavaksi se, että henkilöä autetaan tekemään tai jättämään turvapaikkahakemus, jos häneen ei ole kohdistunut vainoa tai hänellä ei ole perusteltua syytä pelätä joutuvansa suoran vainon kohteeksi ainakin yhdessä valtiossa, jonka kautta hän on kulkenut ennen Unkariin saapumistaan. Menettelydirektiivi on esteenä sille, että turvapaikkahakemus jätetään tutkimatta tällaisesta syystä. Tällaista apua ei näin ollen voida missään tapauksessa rinnastaa vilpillisiin käytäntöihin tai väärinkäytöksiin.
Lopuksi siltä osin kuin kyseisessä lainsäädännössä ei suljeta pois sitä, että henkilölle määrätään rikosoikeudellinen seuraamus, kun voidaan konkreettisesti osoittaa, ettei hän voinut olla tietämätön siitä, että hänen avustamansa hakija ei täyttänyt edellytyksiä turvapaikan saamiseen, unionin tuomioistuin toteaa, että tässä säännöstössä velvoitetaan henkilöt, jotka haluavat antaa tällaista apua, tutkimaan hakemuksen tekemisestä tai jättämisestä lähtien, voiko hakemus menestyä Unkarin oikeuden nojalla. Yhtäältä näiden henkilöiden ei voida odottaa suorittavan tällaista valvontaa, etenkään, koska hakijoilla voi olla vaikeuksia vedota jo tässä vaiheessa merkityksellisiin seikkoihin, joiden perusteella he voivat saada pakolaisaseman. Toisaalta asianomaisille henkilöille aiheutuva vaara joutua erityisen ankaran rikosoikeudellisen seuraamuksen eli vapaudenriiston kohteeksi pelkästään siitä syystä, että he eivät voineet olla tietämättä, että turvapaikkahakemus oli tuomittu epäonnistumaan, saa aikaan epävarmuuden kaiken sellaisen avun laillisuudesta, jonka tarkoituksena on toteuttaa turvapaikkamenettelyn nämä kaksi olennaista vaihetta. Tämä lainsäädäntö on siten hyvin voimakkaasti omiaan saamaan kaikki henkilöt, jotka haluaisivat jollain tavalla auttaa turvapaikkahakemuksen tekemisessä tai jättämisessä, luopumaan toimimasta näin, vaikka tämän avun tarkoituksena on ainoastaan mahdollistaa se, että kolmannen maan kansalainen voi käyttää perusoikeuttaan hakea turvapaikkaa jäsenvaltiosta, ja sillä ylitetään se, mikä voidaan katsoa tarpeelliseksi vilpillisten käytäntöjen tai väärinkäytösten estämistä koskevan tavoitteen saavuttamiseksi.
Unkarin lainsäädännön toisesta tavoitteesta unionin tuomioistuin toteaa, että avun antamista turvapaikkahakemuksen tekemiseksi tai jättämiseksi jäsenvaltiossa ei voida pitää toimintana, jolla edistetään kolmannen maan kansalaisen laitonta maahantuloa kyseiseen jäsenvaltioon tai laitonta oleskelua siellä, joten Unkarin lainsäädännössä säädetty kriminalisointi ei ole asianmukainen toimenpide, jolla voidaan tavoitella tällaista päämäärää.
Unionin tuomioistuin katsoo lopuksi, että Unkari ei ole noudattanut menettelydirektiivin(10) ja vastaanottodirektiivin(11) mukaisia velvoitteitaan, koska se on evännyt oikeuden lähestyä Unkarin ulkorajoja kaikilta henkilöiltä, joiden epäillään järjestötoiminnan yhteydessä tarjonneen apua turvapaikkahakemuksen tekemiseen tai jättämiseen sen alueella, jos voidaan osoittaa ilman pienintäkään perusteltua epäilystä, että kyseinen henkilö oli tietoinen siitä, ettei hakemus voinut menestyä. Tällä säännöstöllä rajoitetaan näissä direktiiveissä taattuja oikeuksia, koska asianomaisen henkilön epäillään syyllistyneen rikokseen tarjoamalla apua edellä mainituissa olosuhteissa, vaikka tämän toiminnan kriminalisointi on vastoin unionin oikeutta. Tästä seuraa, että tällaista rajoitusta ei voida kohtuudella oikeuttaa unionin oikeuden kannalta.
1      Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU (EUVL 2013, L 180, s. 60) (jäljempänä menettelydirektiivi).
2      Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/33/EU (EUVL 2013, L 180, s. 96) (jäljempänä vastaanottodirektiivi).
3      Menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohta, jossa luetellaan tilanteet, joissa jäsenvaltiot voivat katsoa kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset.
4      Menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohta.
5      Ks. tuomio 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU ja C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, 149, 151 ja 161–164 kohta) (lehdistötiedote nro 60/20).
6      Menettelydirektiivin 8 artiklan 2 kohta, joka koskee järjestöjen ja henkilöiden, jotka tarjoavat hakijoille neuvontaa, pääsyä kansainvälisen suojelun hakijoiden pariin, ja 22 artiklan 1 kohta, joka koskee oikeutta oikeusapuun ja oikeudelliseen edustajaan menettelyn kaikissa vaiheissa.
7      Vastaanottodirektiivin 10 artiklan 4 kohta, joka koskee oikeudellisten ja muiden avustajien ja valtiosta riippumattomia järjestöjä edustavien henkilöiden pääsyä säilöönottolaitokseen.
8      Nämä oikeudet tunnustetaan menettelydirektiivin 8 artiklan 2 kohdassa ja vastaanottodirektiivin 10 artiklan 4 kohdassa järjestöille ja henkilöille, jotka tarjoavat kansainvälisen suojelun hakijoille neuvontaa.
9      Tämä oikeus taataan menettelydirektiivin 22 artiklan 1 kohdassa.
10      Menettelydirektiivin 8 artiklan 2 kohta, 12 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 22 artiklan 1 kohta.
11      Vastaanottodirektiivin 10 artiklan 4 kohta.