62005FJ0105_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie F‑105/05
mającej za przedmiot skargę wniesioną na podstawie art. 236 WE i art. 152 EWEA,
Dieter Wils,
urzędnik Parlamentu Europejskiego, zamieszkały w Altrier (Luksemburg), reprezentowany przez G. Vandersandena oraz C. Ronzi, avocats,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu,
reprezentowanemu przez J.F. De Wachtera oraz M. Mustaphę Pachę, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranemu przez
Radę Unii Europejskiej,
reprezentowanej przez M. Arpio Santacruz oraz M. Simm, działające w charakterze pełnomocników,
oraz przez
Komisję Wspólnot Europejskich, reprezentowaną przez J. Curralla oraz D. Martina, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
SĄD (w pełnym składzie),
w składzie: P. Mahoney, prezes, H. Kreppel i S. Van Raepenbusch, prezesi izb, I. Boruta, H. Kanninen, H. Tagaras i S. Gervasoni (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: W. Hakenberg,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 13 lutego 2007 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. We wniosku, który wpłynął faksem do sekretariatu Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich w dniu 21 października 2005 r. (przedłożenie oryginału nastąpiło w dniu 28 października tegoż roku) D. Wils wnosi o stwierdzenie nieważności informacji o wynagrodzeniu za styczeń 2005 r. w zakresie, w jakim na podstawie regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich, w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. (zwanego dalej „regulaminem” lub „nowym regulaminem”), informacja ta wskazuje na podwyższenie składki do systemu emerytalno-rentowego do 9,75% ze skutkiem wstecznym od dnia 1 lipca 2004 r.
Ramy prawne
2. Artykuł 83 regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich, w jego brzmieniu sprzed dnia 1 maja 2004 r. (zwany dalej „starym regulaminem pracowniczym”), stanowił:
„1. Świadczenia emerytalne i rentowe pokrywane są z budżetu Wspólnot. Państwa członkowskie wspólnie gwarantują wypłacenie takich świadczeń zgodnie ze skalą ustanowioną w odniesieniu do finansowania tych wydatków.
[…]
2. Urzędnicy ponoszą jedną trzecią kosztów finansowania tego systemu emerytalno-rentowego. Składki wynoszą 8,25% wynagrodzenia podstawowego urzędnika, bez uwzględniania współczynników korygujących przewidzianych w art. 64. Potrącane są one co miesiąc z wynagrodzenia urzędnika.
[…]
4. Jeżeli oszacowanie aktuarialne systemu emerytalno-rentowego, przeprowadzone na wniosek Rady przez jednego lub kilku rzeczoznawców, wskazuje, iż składki urzędników są niewystarczające do sfinansowania [jednej trzeciej] świadczeń należnych w ramach systemu emerytalno-rentowego, organy budżetowe, stanowiąc zgodnie z procedurą budżetową oraz po zasięgnięciu opinii Komitetu ds. regulaminu pracowniczego, o którym mowa w art. 10, ustalają, jakie zmiany należy wprowadzić w odniesieniu do wysokości składek lub wieku emerytalnego”.
3. Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 723/2004 z dnia 22 marca 2004 r., zmieniające regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot (Dz.U. L 124, str. 1), weszło w życie w dniu 1 maja 2004 r. Artykuł 83 regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich w brzmieniu obowiązującym od 1 maja 2004 r. przewiduje odtąd:
„1. Świadczenia emerytalne i rentowe pokrywane są z budżetu Wspólnot. Państwa członkowskie wspólnie gwarantują wypłacenie takich świadczeń zgodnie ze skalą ustanowioną w odniesieniu do finansowania tych wydatków.
[…]
2. Urzędnicy ponoszą jedną trzecią kosztów finansowania tego systemu emerytalno-rentowego. Składki wynoszą 9,25% wynagrodzenia podstawowego urzędnika, bez uwzględniania współczynników korygujących przewidzianych w art. 64. Potrącane są one co miesiąc z wynagrodzenia urzędnika. Składkę waloryzuje się zgodnie z zasadami ustanowionymi w załączniku XII.
3. Sposób obliczania rent i emerytur urzędników, którzy odbywali służbę częściowo w Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali lub którzy zatrudnieni byli we wspólnych instytucjach lub organach Wspólnot, oraz podział kosztów wynikających z wypłaty takich rent i emerytur pomiędzy fundusz emerytalno-rentowy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali oraz budżety Europejskiej wspólnoty Gospodarczej oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej określane są w rozporządzeniu przyjmowanym w drodze porozumienia między Radami oraz Komitetem Przewodniczących Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, po zasięgnięciu opinii Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego”.
4. Ponadto rozporządzenie nr 723/2004 wprowadziło do regulaminu pracowniczego nowy artykuł 83a, na mocy którego:
„1. Równowagę systemu [emerytalno-rentowego] zapewnia się zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w załączniku XII.
2. Agencje, które nie otrzymują dotacji z ogólnego budżetu Unii Europejskiej wpłacają do budżetu pełną kwotę składek niezbędnych do sfinansowania systemu [emerytalno-rentowego].
3. W momencie dokonywania przypadającego co pięć lat oszacowania aktuarialnego przeprowadzanego zgodnie z załącznikiem XII oraz w celu zapewnienia równowagi systemu, Rada podejmuje decyzję w sprawie stawek składki oraz wszelkich zmian wieku emerytalnego.
4. Każdego roku Komisja [Wspólnot Europejskich] przedstawia Radzie oszacowanie aktuarialne kwoty ubezpieczenia, zgodnie z art. 1 ust. 2 załącznika XII. Jeżeli oszacowanie wykazuje występowanie luki rzędu przynajmniej 0,25 punktu między stawką składki aktualnie stosowanej a stawką wymaganą do utrzymania równowagi, Rada rozważa, czy należy waloryzować stawkę zgodnie z zasadami określonymi w załączniku XII.
5. Do celów ust. 3 i 4 tego artykułu Rada stanowi większością kwalifikowaną na wniosek Komisji zgodnie z art. 205 ust. 2 tiret pierwsze traktatu WE. Do celów ust. 3 Komisja przedkłada wniosek po konsultacji z Komitetem ds. Regulaminu Pracowniczego”.
5. Załącznik XII do regulaminu pracowniczego odnoszący się przepisów wykonawczych do art. 83a przewiduje w art. 1:
„1. Aby ustalić wysokość składek wpłacanych przez urzędników na system emerytalny określonych w art. 83 ust. 2 regulaminu pracowniczego, co pięć lat, począwszy od 2004 r., Komisja przeprowadza bieżące oszacowanie równowagi systemu emerytalnego określonego w art. 83a ust. 3 regulaminu pracowniczego. Oszacowanie to zawiera wskazania, czy składki wpłacane przez urzędników są wystarczające do pokrycia jednej trzeciej kosztów systemu [emerytalnego].
2. Do celów oceny określonej w art. 83a ust. 4 regulaminu pracowniczego Komisja corocznie uaktualnia oszacowanie aktuarialne, uwzględniając zmiany w liczbie ludności ustalone w art. 9 niniejszego załącznika, wysokości odsetek określonej w art. 10 niniejszego załącznika oraz stawce zmiany rocznej w tabeli wynagrodzeń urzędników wspólnotowych, o której mowa w art. 11 niniejszego załącznika.
3. Oszacowanie i uaktualnienie przeprowadza się w każdym roku n, w oparciu o liczbę [czynnych] członków systemu emerytalnego na dzień 31 grudnia poprzedniego roku (n-1)”.
6. Artykuł 2 załącznika XII do regulaminu pracowniczego stanowi:
„1. Dostosowanie stawki składki następuje w dniu 1 lipca, równocześnie z dostosowaniem rocznym wynagrodzeń na mocy art. 65 regulaminu pracowniczego. Jakiekolwiek dostosowanie nie prowadzi do zwiększenia składki o więcej niż jeden punkt procentowy powyżej lub poniżej stawki obowiązującej za rok poprzedni.
2. Dostosowanie wchodzące w życie w dniu 1 lipca 2004 r. nie prowadzi do zwiększenia stawki o więcej niż 9,75%. Dostosowanie wchodzące w życie w dniu 1 lipca 2005 r. nie prowadzi do zwiększenia składki o więcej niż 10,25%.
3. Różnica powstała między dostosowaniem stawki składki, które wynika z bieżącego wyliczenia aktuarialnego a dostosowaniem wynikającym z odchylenia określonego w ust. 2, nie podlega zwrotowi, a zatem jest uwzględniana w kolejnych wyliczeniach aktuarialnych. Stawkę składki wynikającą z bieżącego wyliczenia aktuarialnego podaje się w sprawozdaniu z oszacowania w art. 1 tego załącznika”.
7. W myśl art. 4 załącznika XII do regulaminu pracowniczego:
„1. Równowagę aktuarialną szacuje się w oparciu o metodę wyliczania przedstawioną w niniejszym rozdziale.
2. Zgodnie z tą metodą »wartość aktuarialna« uprawnień do świadczeń emerytalnych nabytych przed datą wyliczenia stanowi zobowiązanie za okres służby pełnionej w przeszłości, natomiast z datą wyliczenia wartość aktuarialna uprawnień do świadczeń emerytalnych nabytych w roku rozpoczęcia służby stanowi »koszty służby«.
3. Przyjmuje się, że wszystkie dodatki (z wyjątkiem renty inwalidzkiej) są wypłacane z chwilą osiągnięcia wieku średniego (r). Średni wiek emerytalny uaktualnia się wyłącznie z chwilą dokonywania pięcioletniego oszacowania aktuarialnego określonego w art. 1 niniejszego załącznika oraz może być różny dla różnych kategorii pracowników.
4. Ustalając wartości aktuarialn[e],
a) uwzględnia się przyszłe zmiany w wynagrodzeniu podstawowym każdego z urzędników między datą wyliczenia, a datą osiągnięcia ustalonego wieku emerytalnego;
b) nie uwzględnia się uprawnień do świadczeń emerytalnych nabytych przed datą wyliczenia (zobowiązanie ze służby pełnionej w przeszłości).
5. Wszystkie właściwe przepisy przewidziane w niniejszym regulaminie pracowniczym (w szczególności w załącznikach VIII i XIII) uwzględnia się w bieżącym oszacowaniu kosztów służby.
6. Do ustalania realnej stopy dyskonta oraz stawki zmiany rocznej tabeli wynagrodzeń urzędników Wspólnot stosuje się [...] proces [ujednolicenia]. Ujednolicenie uzyskuje się przez uzyskanie [ruchomej] średniej stopy procentowej oraz [ruchomej średniej] wzrostu tabeli wynagrodzeń w okresie 12 miesięcy”.
8. Według art. 10 załącznika XII do regulaminu pracowniczego:
„1. Wysokość odsetek uwzględnianych do wyliczenia wartości bieżącej, opiera się na obserwowanych średnich wartościach odsetek dotyczących długoterminowego długu publicznego państw członkowskich publikowanych przez Komisję. Do wyliczenia właściwej stopy procentowej netto inflacji, niezbędnej do wyliczenia wartości bieżącej, stosuje się właściwy indeks cen towarów konsumpcyjnych
2. Efektywna roczna wysokość odsetek uwzględniana do wyliczenia wartości aktuarialnej jest średnią rzeczywistej średniej wysokości odsetek za [dwanaście] lat poprzedzających bieżący rok”.
9. Za wykonanie techniczne załącznika XII do regulaminu pracowniczego odpowiada Eurostat wspierany przez jednego lub większą liczbę niezależnych biegłych w wykonywaniu oszacowań aktuarialnych. Według art. 13 załącznika XII do regulaminu pracowniczego:
„[…]
3. Dnia 1 września każdego roku Eurostat przedstawia sprawozdanie w sprawie oszacowania oraz uaktualnień określonych w art. 1 niniejszego załącznika.
4. Wszelkie zagadnienia dotyczące metodologii wynikające z wykonywania niniejszego załącznika rozstrzyga Eurostat we współpracy z krajowymi biegłymi z właściwych służb państw członkowskich oraz [wy]kwalifikowanych niezależnych biegłych. Eurostat zwołuje posiedzenie tej grupy przynajmniej raz w roku [z chwilą dokonywania pięcioletniego oszacowania aktuarialnego]. Jednakże w miarę potrzeb, Eurostat może zwoływać posiedzenia częściej”.
10. Decyzja Rady z dnia 23 czerwca 1981 r. ustanawiająca procedurę konsultacji trójstronnej w dziedzinie relacji z personelem (zwana dalej „decyzją z dnia 23 czerwca 1981 r.”) przewiduje:
„I. Konsultacja w ramach komitetu konsultacyjnego
1. Relacje między Radą i personelem reprezentowanym przez organizacje związkowe i zawodowe opierają się na procedurze konsultacji, w której uczestniczą organy administracyjne instytucji i organy do nich podobne oraz w trakcie której wszelkie dostępne informacje i stanowiska stron są badane pod kątem ułatwienia, w granicach możliwości, spójności stanowisk a także zapewnienia, że przedstawiciele państw członkowskich zapoznali się ze stanowiskami personelu i władz administracyjnych zanim podejmą oni ostateczne stanowisko.
2. a)	Konsultacji dokonuje komitet konsultacyjny składający się:
– z jednego przedstawiciela każdego państwa członkowskiego;
– z równej ilości przedstawicieli personelu wyznaczonych przez organizacje związkowe i zawodowe;
– z szefa administracji każdej z instytucji (tj. sekretarza Trybunału Sprawiedliwości [Wspólnot Europejskich] oraz sekretarza generalnego dla każdej z pozostałych instytucji) lub osoby wyznaczonej przez niego jako reprezentanta.
[…]
3. Procedurze konsultacji mogą być poddane wyłącznie wnioski Komisji przedstawione Radzie dotyczące zmiany regulaminu pracowniczego […] lub warunków zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich lub dotyczących zastosowania przepisów ww. regulaminu albo systemu wynagrodzeń tudzież systemu emerytalno-rentowego. Procedura jest stosowana dla każdego wniosku, w stosunku do którego członek komitetu konsultacyjnego zgłasza taką potrzebę.
[…]
7. Komitet konsultacyjny sporządza sprawozdanie zawierające wyniki rozpatrzonego przez nią wniosku, które przekazuje [...] Komitetowi Stałych Przedstawicieli w celu przedstawienia go Radzie”.
Okoliczności powstania sporu
11. Skarżący jest urzędnikiem Parlamentu Europejskiego zatrudnionym w nim od 1991 r. Zanim został przydzielony do wydziału „Transport i przeprowadzki”, był on kierownikiem wydziału „Emerytury” Parlamentu.
12. Po wejściu w życie nowego regulaminu pracowniczego, skarżący stwierdził, że zmiana regulaminu mogła spowodować podwyższenie składki wpłacanej przez niego do wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego.
13. Pismem z dnia 23 lipca 2004 r. skarżący zwrócił się do Sekretarza Generalnego Parlamentu z zestawem 41 pytań dotyczących w szczególności zgodności z przepisami nowego regulaminu pracowniczego i załącznika XII do tegoż regulaminu.
14. Pismem z dnia 30 listopada 2004 r. Parlament częściowo odpowiedział skarżącemu, odpowiedzi na niektóre z jego pytań były jednak oględne lub niewystarczające.
15. Po otrzymaniu wspomnianego pisma z dnia 30 listopada 2004 r. skarżący stwierdził, że informacja o wynagrodzeniu za styczeń 2005 r. wskazywała na podwyższenie składki do systemu emerytalno-rentowego ze skutkiem wstecznym od dnia 1 lipca 2004 r. oraz że odtąd składka ta wynosiła 9,75%.
16. Pismem datowanym na 28 lutego 2005 r. skarżący wniósł odwołanie w trybie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, którym zakwestionował odpowiedzi udzielone mu przez Parlament w piśmie z dnia 30 listopada 2004 r. oraz złożył wniosek o stwierdzenie nieważności informacji o wynagrodzeniu za styczeń 2005 r.
17. Pismem z dnia 13 lipca 2005 r. przewodniczący Parlamentu oddalił odwołanie skarżącego.
Przebieg postępowania i żądania stron
18. Skarga została początkowo zarejestrowana w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji pod sygnaturą T‑399/05.
19. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2005 r. Sąd Pierwszej Instancji, na podstawie art. 3 ust. 3 decyzji Rady 2004/752/WE, Euratom z dnia 2 listopada 2004 r. ustanawiającej Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (Dz.U. L 333, str. 7), przekazał niniejszą sprawę do tegoż sądu. Skarga zarejestrowana została w sekretariacie Sądu do spraw Służby Publicznej pod sygnaturą F‑105/05.
20. Pismem, które wpłynęło telefaksem do sekretariatu Sądu Pierwszej Instancji w dniu 1 grudnia 2005 r. (przedłożenie oryginału nastąpiło w dniu 5 grudnia tegoż roku), Rada złożyła wniosek o dopuszczenie jej do niniejszej sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu. Postanowieniem z dnia 22 lute go 2006 r. prezes pierwszej izby Sądu dopuścił interwencję Rady.
21. Oddzielnym pismem, które wpłynęło telefaksem do sekretariatu Sądu w dniu 3 kwietnia 2006 r. (przedłożenie oryginału nastąpiło w dniu 5 kwietnia tegoż roku), Rada podniosła zarzut na podstawie art. 114 ust. 1 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji mającego zastosowanie mutatis mutandis do Sądu w myśl art. 3 ust. 4 decyzji 2004/752 do czasu wejścia w życie regulaminu tego ostatniego. Pismem tym zwrócono się do Sądu o wyłączenie z akt niniejszej sprawy opinii wydanej na wniosek skarżącego przez Służbę Prawną Rady w dniu 10 kwietnia 2003 r. i załączonej do skargi.
22. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2006 r. Sąd uwzględnił wniosek Rady, wyłączając opinię Służby Prawnej z dnia 10 kwietnia 2003 r. z akt sprawy, i zdecydował, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
23. Na podstawie art. 51 ust. 1 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji Sąd zdecydował w dniu 4 października 2006 r., po wysłuchaniu stron, o przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia przez Sąd w pełnym składzie.
24. W ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji Sąd zażądał od stron, interwenienta oraz Komisji, występującej wówczas w postępowaniu jako strona trzecia, udzielenia odpowiedzi na pytania pisemne oraz przedstawienia mu odpowiednich dokumentów.
25. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 grudnia 2006 r. Komisja złożyła wniosek o dopuszczenie jej do niniejszej sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu. Na podstawie art. 115 ust. 1 oraz art. 116 ust. 6 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji prezes Sądu postanowieniem z dnia 10 stycznia 2007 r. dopuścił interwencję Komisji w trakcie procedury ustnej.
26. Telefaksem, który wpłynął do sekretariatu Sądu w dniu 8 lutego 2007 r., Komisja, w imieniu trzech instytucji uczestniczących w postępowaniu, wniosła, aby w trakcie rozprawy niektóre kwestie techniczne mogły zostać wyłożone przez urzędnika Eurostatu. Ze względu na techniczny charakter kwestii będących przedmiotem sporu Sąd wyraził zgodę na to, aby podczas rozprawy pracownicy instytucji mogli korzystać z pomocy urzędnika Eurostatu dla potrzeb obrony. Przedstawiciel skarżącego poinformowany przez Sąd telefaksem w dniu 9 lutego 2007 r. o obecności tego urzędnika nie wyraził sprzeciwu, w szczególności w dniu rozprawy, aby urzędnik ten mógł odpowiadać na zadane przez Sąd pytania o charakterze technicznym.
27. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 13 lutego 2007 r., wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd.
28. Skarżący wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności informacji o wynagrodzeniu za styczeń 2005 r. ze skutkiem wstecznym od dnia 1 lipca 2004 r.;
– obciążenie Parlamentu kosztami postępowania.
29. Parlament wnosi do Sądu o:
– uznanie skargi za częściowo niedopuszczalną oraz, w pozostałym zakresie, za bezzasadną;
– rozstrzygnięcie w sprawie kosztów zgodnie z przepisami o kosztach postępowania.
30. Rada i Komisja, interwenienci, popierają żądania Parlamentu.
Co do prawa
31. Skarżący twierdzi, że podwyższenie wysokości składki do systemu emerytalno-rentowego do 9,75% zawarte w jego informacji o wynagrodzeniu za styczeń 2005 r. jest pozbawione podstawy prawnej, ponieważ powyższa wysokość składki została ustalona na mocy załącznika XII do regulaminu pracowniczego, w stosunku do którego zainteresowany wnosi zarzut niezgodności z prawem.
32. Niezgodność z prawem podniesiona przez skarżącego w stosunku do załącznika XII do regulaminu pracowniczego opiera się zasadniczo na pięciu zarzutach. Pierwszy zarzut oparty jest na tym, że rozporządzenie nr 723/2004 zostało wydane z naruszeniem procedury konsultacji przewidzianej w decyzji z 23 czerwca 1981 r. Drugi zarzut oparty jest na tym, że załącznik XII do regulaminu pracowniczego jest jego zdaniem dotknięty oczywistym błędem w ocenie faktów, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa. Trzeci zarzut oparty jest na naruszeniu zasady proporcjonalności. Czwarty zarzut oparty jest na nadużyciu władzy. Piąty zarzut oparty jest na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
1. W przedmiocie interesu prawnego
33. Na rozprawie Komisja podniosła, że wniosek nie zawiera żadnej wzmianki na temat sytuacji osobistej skarżącego, lecz jedynie kwestie natury instytucjonalnej, politycznej i związkowej. Skarga została przedstawiona wyłącznie w interesie prawnym i z tego powodu winna być oddalona jako niedopuszczalna.
34. Przede wszystkim jest prawdą, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze są oparte na niezgodności z prawem załącznika XII do regulaminu pracowniczego, który to załącznik nie dotyczy osobiście skarżącego w tym sensie, że nie odnosi się do niego z powodu pewnych, jemu właściwych cech lub danych okoliczności faktycznych, które wyróżniałyby go spośród innych osób, lecz dotyczy go jedynie w takim samym stopniu, jak wszystkich urzędników. Z tego powodu, zgodnie z art. 230 akapit czwarty WE skarżący nie jest uprawniony do bezpośredniego żądania stwierdzenia nieważności omawianego załącznika XII (wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie 25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. str. 197, 223, wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 29 listopada 2006 r. w sprawach połączonych T‑35/05, T‑61/05, T‑107/05, T‑108/05 i T‑139/05 Agne-Dapper i in. przeciwko Parlamentowi, Radzie, Komisji, Trybunałowi Obrachunkowemu, EKES, dotychczas niepublikowany w Zbiorze, pkt 58).
35. Niemniej jednak zgodnie z art. 241 WE skarżący ma możliwość podniesienia zarzutu niezgodności z prawem aktów wspólnotowych o zasięgu ogólnym, które nie dotyczą go w sposób indywidualny, w szczególności regulaminu pracowniczego, który dotyczy go jako urzędnika. Według Trybunału od dania tej możliwości zależy właśnie poszanowanie prawa do skutecznej ochrony sądowej (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. str. I‑6677, pkt 40). Dlatego też wymóg istnienia bezpośredniego i indywidualnego związku między skarżącym i zaskarżonym aktem o zasięgu ogólnym nie może być przeszkodą dla wniesienia pośredniej skargi na podstawie art. 241 WE.
36. Dopuszczalność pośredniego zaskarżenia aktu wspólnotowego o zasięgu ogólnym jest podporządkowana wyłącznie spełnieniu jednocześnie dwóch warunków, mianowicie że wydanie zaskarżonego aktu indywidualnego nastąpiło wskutek bezpośredniego zastosowania aktu o zasięgu ogólnym (zob. wyrok Trybunału z dnia 5 października 2000 r. w sprawach połączonych C‑432/98 P i C‑433/98 P Rada przeciwko Chvatal i in., Rec. str. I‑8535, pkt 33) oraz że zaskarżenie indywidualnej decyzji będącej przedmiotem postępowania głównego leży w interesie skarżącego (ww. wyrok w sprawie Agne-Dapper i in. przeciwko Parlamentowi, Radzie, Komisji, Trybunałowi obrachunkowemu i EKES, pkt 42 i 43).
37. Tymczasem w niniejszym przypadku nie kwestionuje się tego, że podwyższenie wysokości składki emerytalno-rentowej zawarte w informacji o wynagrodzeniu skarżącego za styczeń 2005 r. wynika z bezpośredniego zastosowania załącznika XII do regulaminu pracowniczego, ani że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności tegoż podwyższenia leży w interesie skarżącego.
38. Po drugie, z ustalonego orzecznictwa wynika, że skarżący nie ma uprawnień do podejmowania działań leżących w interesie prawa lub instytucji i na poparcie żądania o stwierdzenie nieważności może podnieść jedynie zarzuty, które dotyczą go bezpośrednio (wyrok Trybunału z dnia 30 czerwca 1983 r. w sprawie 85/82 Schloh przeciwko Radzie, Rec. str. 2105, pkt 14). Ale wymóg ten nie może być rozumiany w taki sposób, że sąd wspólnotowy uznaje dopuszczalność zarzutu jedynie pod warunkiem, że ma on związek z osobistą sytuacją jednego skarżącego. Tak samo jak skarga jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu leży w osobistym interesie skarżącego (zob. wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 28 września 2004 r. w sprawie T‑310/00 MCI przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3253, pkt 44 oraz a contrario postanowienie Sądu Pierwszej Instancji z dnia 24 stycznia 2000 r. w sprawie T‑179/98 Cuenda Guijarro i in. przeciwko Radzie, RecFP str. I‑A‑1 i II‑1, pkt 60), to zarzuty skarżącego są dopuszczalne jedynie w przypadku, kiedy mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności mogące przynieść korzyść skarżącemu, czyli jeśli to stwierdzenie nieważności leży w jego osobistym interesie (wyroki Trybunału z dnia 15 marca 1973 r. w sprawie 37/72 Marcato przeciwko Komisji, Rec. str. 361, pkt 7 oraz z dnia 16 grudnia 1976 r. w sprawie 124/75 Perinciolo przeciwko Radzie, Rec. str. 1953, pkt 26). Tak samo zarzut niezgodności z prawem jest dopuszczalny jedynie w przypadku, kiedy skutki jego podniesienia mogą przynieść korzyść stronie, która go podniosła (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 29 listopada 2006 r. w sprawie T‑135/05 Campoli przeciwko Komisji, dotychczas niepublikowany w Zbiorze, pkt 132).
39. W ten sposób Trybunał orzekł, że nie leżało w interesie urzędnika Rady wniesienie przez niego skargi w sprawie niepodania do wiadomości personelu innych instytucji niż Rada informacji o wolnym stanowisku będącym przedmiotem sporu, ponieważ sprawa dotyczyła pominięcia, które nie przynosiło mu szkody (ww. wyrok w sprawie Schloh przeciwko Radzie, pkt 13 i 14). Ponadto w ww. wyroku w sprawie Campoli przeciwko Komisji (pkt 133) Sąd Pierwszej Instancji orzekł, że ponieważ skarżący nie wykazał, iż wydanie przedmiotowego wyroku orzekającego niezgodność z prawem wprowadzenia minimalnego współczynnika korygującego mającego zastosowanie do emerytur i rent wynoszącego 100%, dla państw członkowskich, w których koszt utrzymania jest niższy, przyniósłby mu korzyść finansową, zarzut ten, przedstawiony jako zarzut niezgodności z prawem art. 20 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego, został z tego powodu uznany za niedopuszczalny.
40. Prawdą jest, że w niniejszym sporze zarzuty, jakie przywołuje skarżący na poparcie zarzutu niezgodności z prawem załącznika XII do regulaminu pracowniczego, nie dotyczą wyłącznie jego sytuacji osobistej. Jednakże wszystkie te środki oparte są na nieprawidłowościach mogących przynieść mu szkodę. Zainteresowany ma bowiem interes w dochodzeniu przez sądem, pośrednio, że przedmiotowy załącznik został wydany bez zachowania zasad konsultacji ustalonych przez Radę, że metoda wyliczania jego składki do systemu emerytalno-rentowego jest w sposób oczywisty błędna i niewłaściwa w stosunku do celu, jakim jest osiągnięcie równowagi aktuarialnej systemu emerytalno-rentowego, lub wynika z nadużycia władzy oraz że uzasadnione oczekiwania, które żywił w stosunku do poszanowania zasad finansowania przedmiotowego systemu, winny podlegać należytej ochronie.
41. W ten sposób okoliczność, iż zarzuty wysunięte przez skarżącego dotyczą kwestii natury instytucjonalnej, politycznej i związkowej oraz że nie dotyczą wyłącznie jego sytuacji osobistej, nie może mieć charakteru pozwalającego uznać te zarzuty za niedopuszczalne.
42. Z powyższych rozważań wynika, iż należy oddalić wniosek o orzeczenie niedopuszczalności podniesiony przez Komisję.
2. Co do istoty sprawy
W przedmiocie zarzutu pierwszego opartego na naruszeniu procedury konsultacji
Argumenty stron
43. Skarżący wywodzi w skardze (w pkt 31 oraz w przypisie nr 9), że procedura zatwierdzenia reformy wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego była nieprawidłowa, ponieważ konsultacja przewidziana w decyzji z dnia 23 czerwca 1981 r. nie została przeprowadzona na podstawie formalnego wniosku złożonego przez Komisję.
44. Według twierdzeń Parlamentu w odpowiedzi na skargę skarżący nie wykazał, że opinii komitetu konsultacyjnego można zasięgnąć jedynie na formalny wniosek Komisji przedłożony Radzie. Decyzja z dnia 23 czerwca 1981 r. w żaden sposób nie wzmiankuje takiego wymogu.
45. W replice skarżący ponownie podtrzymuje, że załącznik XII do regulaminu pracowniczego został zatwierdzony z naruszeniem procedury konsultacji przewidzianej w decyzji z dnia 23 czerwca 1981 r. Choć bowiem o opinię komitetu konsultacyjnego należało wnieść przy każdym wniosku przedłożonym Radzie przez Komisję, zgodnie z art. 3 decyzji z dnia 23 czerwca 1981 r., zwrócono się do niego jedynie w sprawie początkowego wniosku dotyczącego załącznika XII przedstawionego przez Komisję, a nie dokonano tego przy drugim wniosku Komisji uwzględniającym wskazówki, które udzieliła Rada w dniu 19 maja 2003 r. (kompromis prezydencji greckiej). Opinii komitetu konsultacyjnego zasięgnęła bezpośrednio Rada w sprawie kompromisu wspomnianej prezydencji. Ponieważ Komisja przedstawiła zmieniony wniosek dopiero w listopadzie 2003 r., załącznik XII w ostatecznym brzmieniu nie mógł wcześniej zostać przedstawiony komitetowi konsultacyjnemu, a zatem nie mógł zostać zaaprobowany przez organizacje reprezentujące personel.
46. W swojej interwencji Rada podkreśla, że będąc organem wspólnotowym uprawnionym do zmiany regulaminu pracowniczego wydała rozporządzenie nr 723/2004 na wniosek Komisji w brzmieniu zmienionym dokumentem COM (2003) 721 z dnia 18 listopada 2003 r. oraz w wyniku konsultacji z zainteresowanymi instytucjami zgodnie z art. 283 WE. Ponadto Rada przypomina, że początkowy wniosek Komisji z dnia 26 listopada 2002 r. zawierał już nowy załącznik XII do regulaminu pracowniczego, który przewidywał środki zapewniające równowagę systemu emerytalno-rentowego. Ponieważ sprawa była pilna, Komisja nie włączyła do wniosku początkowego szczegółów dotyczących metody wyliczania. Jednakże w wyniku negocjacji metoda ta została przedstawiona w drugim wniosku Komisji datowanym na dzień 18 listopada 2003 r. Załącznik XII do regulaminu pracowniczego został więc wydany na formalny wniosek Komisji oraz po konsultacji z komitetem konsultacyjnym. Motyw 38 rozporządzenia nr 723/2004 zawiera skądinąd wzmiankę o zaakceptowaniu nowych zasad „przez organizacje reprezentujące personel, z którymi skonsultowano się w ramach komitetu konsultacyjnego ustanowionego przez decyzję [...] z dnia 23 czerwca 1981 r.”
47. W duplice Parlament podnosi przede wszystkim, że zarzut oparty na naruszeniu procedury konsultacji został powołany przez skarżącego tylko na etapie repliki i dlatego też zarzut ten winien zostać uznany za niedopuszczalny. Na wypadek nieuwzględnienia tej argumentacji Parlament przypomina, że niedopełnienie procedury powoduje stwierdzenie nieważności decyzji, jedynie jeśli ustalono, że w przypadku braku takiego niedopełnienia zaskarżona decyzja mogła mieć inne brzmienie. Natomiast w niniejszym przypadku skarżący nie podaje żadnego argumentu, który pozwalałby sądzić, że jeśli komitet konsultacyjny zostałby zwołany formalnie przy drugim wniosku dotyczącym regulaminu pracowniczego w dniu 18 listopada 2003 r., brzmienie załącznika XII do regulaminu pracowniczego byłoby inne. Wreszcie według decyzji z dnia 23 czerwca 1981 r. powołanie komitetu konsultacyjnego przy wniosku dotyczącym zmiany rozporządzenia nie jest obowiązkiem, którego niedopełnienie powoduje uznanie niezgodności z prawem wydanego rozporządzenia.
48. W końcu zgodnie z opinią, jaką wyraziła Komisja podczas rozprawy, kwestionowanie prawidłowości procedury konsultacji nie leży w żaden sposób w interesie skarżącego i dlatego zarzut ten jest niedopuszczalny.
Ocena Sądu
49. Z akt sprawy wynika, że pierwszy projekt rozporządzenia Rady zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich został przedstawiony przez Komisję w kwietniu 2002 r. Projekt ten nie przewidywał znaczącej zmiany systemu emerytalno-rentowego. Decyzją z dnia 19 maja 2003 r. Rada określiła wytyczne dla reformy systemu emerytalno-rentowego i zdecydowała połączyć tę reformę ze zmianą regulaminu pracowniczego. Na podstawie pierwszego projektu Komisji oraz wskazówek udzielonych przez Radę, od czerwca do września 2003 r. przeprowadzano procedurę konsultacji. W dniu 18 listopada tego samego roku Komisja przedstawiła drugi projekt rozporządzenia Rady uwzględniający wskazówki udzielone przez Radę w dniu 19 maja 2003 r. i wyniki przeprowadzonej procedury konsultacji.
50. Przedstawiona przez skarżącego argumentacja dotycząca niedopełnienia procedury konsultacji składa się z dwóch części. Pierwsza część jest oparta na tym, że wbrew przepisom decyzji z dnia 23 czerwca 1981 r. konsultacja nie odbyła się na podstawie formalnego wniosku Komisji, lecz z inicjatywy Rady oraz na podstawie dokumentu opracowanego samodzielnie przez tę ostatnią. Według drugiej części, drugi wniosek Komisji zawierający nową wersję załącznika XII do regulaminu pracowniczego nie został przedłożony komitetowi konsultacyjnemu.
51. Przede wszystkim w myśl przepisów pkt I 3 decyzji z dnia 23 czerwca 1981 r. procedurze konsultacji mogą być poddane wyłącznie przedstawione Radzie wnioski Komisji dotyczące zmiany regulaminu pracowniczego lub warunków zatrudnienia innych pracowników Wspólnot lub dotyczących zastosowania przepisów ww. regulaminu albo systemu wynagrodzeń, tudzież systemu emerytalno-rentowego. Przepisy te uzależniają przeprowadzenie procedury konsultacji od spełnienia dwóch warunków, a mianowicie przedłożenia Radzie wniosku dotyczącego danej kwestii przez Komisję oraz przedłożenia wniosku przez jednego członka komitetu konsultacyjnego. Jednakże celem tych przepisów nie jest zakazanie komitetowi konsultacyjnemu, co byłoby skądinąd sprzeczne z przedmiotem procedury, rozszerzenia konsultacji na inne niż zawarte we wniosku Komisji kwestie i uwzględnienia wszystkich kwestii rzeczowych wniesionych przez organizacje związkowe lub zawodowe, państwa członkowskie lub instytucje w celu dopełnienia obowiązku konsultacji trójstronnej. Co za tym idzie, w przeciwieństwie do tego, co utrzymuje skarżący w pierwszej części argumentacji, decyzja z dnia 23 czerwca 1981 r. nie stanowiła przeszkody, aby komitet konsultacyjny zbadał zmiany, jak w niniejszym przypadku, o których naniesienie do pierwszego wniosku Rada zamierzała zwrócić się do Komisji.
52. Po drugie, jak właśnie przypomniano, procedura konsultacji jest stosowana w stosunku do wniosków Komisji tylko wtedy, gdy członek komitetu konsultacyjnego zgłasza taką potrzebę. Celem tego przepisu jest uniknięcie stosowania procedury konsultacji w sytuacji, w której podmioty odpowiedzialne za jej przeprowadzenie nie widzą jej użyteczności. Wspomniany przepis może w szczególności pozwolić komitetowi konsultacyjnemu na zwolnienie się z obowiązku zbadania projektów Komisji wprowadzających zmiany wtedy, kiedy pierwszy projekt był już przedmiotem konsultacji uznanej za wystarczającą.
53. W niniejszym przypadku Rada podniosła na rozprawie, co nie zostało zakwestionowane, że żaden z członków komitetu konsultacyjnego nie zwrócił się o zastosowanie procedury konsultacji w stosunku do drugiego projektu Komisji zawierającego zmiany, przedstawionego w dniu 18 listopada 2003 r. Wobec tego nie istniał żaden obowiązek prawny uruchomienia procedury konsultacji w tej sprawie, w przeciwieństwie do tego, co zakładała druga część argumentacji skarżącego.
54. Wreszcie ponadto z ustalonego orzecznictwa wynika, że niedopełnienie procedury może spowodować nieważność aktu jedynie, jeśli ustalono, że w przypadku braku takiego niedopełnienia przedmiotowy akt mógł mieć inne brzmienie (zob. w szczególności wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 5 marca 2003 r. w sprawie T‑24/01 Staelen przeciwko Parlamentowi, RecFP str. I‑A‑79 i II‑423, pkt 53).
55. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, iż fakt, że drugi projekt Komisji z dnia 18 listopada 2003 r. nie został poddany konsultacji, mógł wpłynąć na brzmienie załącznika XII do regulaminu pracowniczego. Istotnie, jakkolwiek skarżący podniósł na rozprawie, że konsultacja nie objęła nowego brzmienia przedmiotowego załącznika sformalizowanego w drugim projekcie Komisji, to nie wskazał on, które dokładnie kwestie nie zostały z tego powodu poddane konsultacji. Wręcz przeciwnie, z pkt 18 dokumentu zawierającego wyniki konsultacji, przedstawionego Sądowi przez Radę faksem w dniu 8 grudnia 2006 r. w odpowiedzi na pytania pisemne Sądu z dnia 26 października 2006 r. wynika, że komitet konsultacyjny zatwierdził metodę aktuarialną ostatecznie wpisaną do załącznika XII regulaminu pracowniczego, tj. metodę będącą rezultatem analiz przeprowadzonych przez Eurostat we wrześniu 2003 r., poprawioną w trzech punktach. Większość organizacji związkowych wyraziła zgodę na tę zmianę, jak na rozprawie przypomniała Rada.
56. Z tego wynika, iż nie zostało wykazane, że jeśli procedura konsultacji zostałaby zastosowana wobec drugiego projektu Komisji, to załącznik XII do regulaminu pracowniczego mógł otrzymać inne brzmienie. Stąd nawet jeśli przyjąć, że załącznik XII do regulaminu jest obarczony niedopełnieniem procedury konsultacyjnej w tym względzie, to takie niedopełnienie nie mogłoby w żadnym wypadku spowodować nieważności przedmiotowego załącznika.
57. Z powyższych rozważań wynika, że należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu procedury konsultacji bez potrzeby orzekania w kwestii jego dopuszczalności.
W przedmiocie zarzutów drugiego i trzeciego opartych na oczywistym błędzie w ocenie oraz na naruszeniu zasady proporcjonalności
58. W niniejszym przypadku, ze względu na ścisły związek między tymi dwoma zarzutami należy rozpatrzyć je łącznie.
Argumenty stron
59. Po pierwsze, jeśli chodzi o zarzut oparty na oczywistym błędzie w ocenie, to według skarżącego taki błąd dotyczy wyboru będącego przedmiotem art. 10 ust. 2 załącznika XII do regulaminu pracowniczego, odnoszącego się do wyliczenia rzeczywistej średniej wysokości odsetek za dwanaście lat poprzedzających bieżący rok. Bowiem w oszacowaniu aktuarialnym przeprowadzonym w 2003 r. Eurostat wraz zespołem biegłych krajowych wspólnie przyjęli okres dwudziestoletni poprzedzający rok bieżący. Dwunastoletni okres odniesienia został przyjęty po to, aby w wyniku wyliczeń wysokość składek urzędników była wyższa. Skarżący podkreśla, że protokół z zebrania zespołu biegłych, które odbyło się w dniu 7 czerwca 2004 r., zobowiązanych na podstawie art. 13 ust. 4 załącznika XII do regulaminu pracowniczego do wspierania Eurostatu w misji wykonania technicznego przedmiotowego załącznika (zwanego dalej „grupą roboczą ds. »art. 83«”), wskazuje, że dwudziestoletni okres odniesienia, jakkolwiek zalecany w analizie aktuarialnej wykonanej przez spółkę KPMG w 1998 r. i przyjęty w sprawozdaniu sporządzonym przez Eurostat w 2003 r. zgodnie z międzynarodowymi standardami rachunkowości MSR 19, w wyniku negocjacji politycznych został zastąpiony dwunastoletnim okresem odniesienia. Parametr ten nie mógł zatem zostać wybrany dla zapewnienia równowagi aktuarialnej systemu. Parlament i Rada powinny wyjaśnić, co było powodem takiego wyboru.
60. Parlament podnosi, że na zarzut oparty na oczywistym błędzie w ocenie, który doprowadził do naruszenia przepisów prawa, nie powołano się w odwołaniu i dlatego jest on niedopuszczalny. Co do istoty sprawy, uwzględniając margines uznania, jakim dysponuje Rada jako organ prawodawczy w stosunku do przepisów regulaminu pracowniczego, jedynie oczywisty błąd w ocenie podlega kontroli sądowej, a wybór dwunastoletniego okresu odniesienia nie jest takim naruszeniem. Niezależny biegły reprezentujący spółkę Ernst & Young Actuaires-Conseils, skądinąd potwierdził rzeczowość i niezawodność przyjętych procedur i założeń aktuarialnych.
61. W swych uwagach interwenienta Rada podkreśla, że chociaż jest prawdą, iż skrócenie okresu odniesienia z dwudziestu do dwunastu lat przełożyło się na obniżenie stopy dyskonta zastosowanej do oszacowania aktuarialnego na dzień 31 grudnia 2003 r. (3,9% zamiast 4,7%) oraz że to obniżenie stopy dyskonta częściowo tłumaczy podwyższenie wysokości składek (do 10,43%, która przed zastosowaniem zasady dotyczącej pułapu wynosiła 9,75%, zawartej w art. 2 ust. 2 załącznika XII do regulaminu pracowniczego), to stwierdzenie to nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że zastosowany środek nie jest właściwy dla zapewnienia równowagi aktuarialnej systemu emerytalno-rentowego.
62. Rada przyznaje, że obniżenie liczby lat uwzględnianych przy obliczeniu rzeczywistej wysokości odsetek czyni tę wysokość, a wraz z nią również wysokość składki, mniej stałymi, lecz podtrzymuje ona, że wybór ten nie ma wpływu na równowagę systemu emerytalno-rentowego w dłuższej perspektywie czasowej, ponieważ wysokość odsetek jest każdego roku ponownie obliczana, co pozwala na dostosowanie wysokości składki każdego roku w celu zapewnienia równowagi aktuarialnej. Nic nie pozwala na stwierdzenie, że rzeczywista średnia wysokości odsetek wyliczona za dwanaście lat miała być w przyszłości zawsze niższa od rzeczywistej średniej wysokości odsetek wyliczanych za dwadzieścia lat. Ponadto Rada zwraca uwagę, że okres dwunastoletni został przyjęty również w art. 4 ust. 6 załącznika XII do regulaminu pracowniczego w celu określenia ogólnej wysokości podwyżki uwzględnianej w oszacowaniach aktuarialnych.
63. Rozważania na temat równowagi aktuarialnej wymagają ujęcia długoterminowego. Nie można wyciągać wniosku, że przepisy załącznika XII do regulaminu pracowniczego są niewłaściwe tylko dlatego, że oszacowania aktuarialne przekładają się na podwyższenie w danym roku wysokości składki emerytalno-rentowej.
64. Co się tyczy następnie naruszenia zasady proporcjonalności, to wynika ona z tego, że według skarżącego podwyższenie kwoty składek urzędników do systemu emerytalno-rentowego nie jest ani potrzebne, ani właściwe dla zapewnienia równowagi aktuarialnej. Biorąc pod uwagę instrumenty, jakie miał do dyspozycji prawodawca, w szczególności sprawozdanie Eurostatu z września 2003 r., podwyższenie wysokości składki jest w sposób oczywisty nieproporcjonalne. Przedmiotowe sprawozdanie wykazało, że podwyższenie wysokości składki do 8,7% wystarczało, aby zapewnić równowagę aktuarialną. Skarżący twierdzi, że wybór przyjęcia dwunastoletniego okresu dla wyliczenia rzeczywistej średniej wysokości odsetek zamiast okresu dwudziestoletniego spowodował, że wyliczona wysokość składki była o wiele wyższa. Tymczasem według sprawozdania firmy aktuarialnej EIS Belgium, którego sporządzenie zlecił skarżący, okres dwunastoletni jest mniej adekwatny.
65. Parlament uważa, iż zarzut oparty na naruszeniu zasady proporcjonalności powinien zostać uznany za niedopuszczalny, ponieważ nie został on sformułowany w sposób wyraźny w uprzednim zażaleniu oraz ponieważ zażalenie to nie zawierało żadnej wskazówki, która pozwoliłaby Parlamentowi wywnioskować, że skarżący miał zamiar powołać przedmiotowy zarzut.
66. Ponadto Parlament przypomina, że według orzecznictwa prawodawca dysponuje szerokim zakresem uznania w kwestiach ekonomicznych. Co się tyczy oceny równowagi aktuarialnej systemu emerytalno-rentowego, orzecznictwo ma również zastosowanie w kwestiach dotyczących regulaminu pracowniczego. Co za tym idzie, jedynie w przypadku, gdy charakter środka przyjętego w tej dziedzinie jest w sposób oczywisty niewłaściwy w stosunku do celu, jaki dane instytucje zamierzają osiągnąć, może to wpłynąć na zgodność z prawem takiego środka. Tymczasem metoda oraz parametry zawarte w załączniku XII do regulaminu pracowniczego, w szczególności przyjęcie dwunastoletniego okresu odniesienia do wyliczenia rzeczywistej średniej wysokości odsetek nie są w sposób oczywisty niewłaściwe wobec celu, jaki miały osiągnąć, a jakim jest zapewnienie równowagi aktuarialnej.
Ocena Sądu
– W przedmiocie zakresu sprawowanej przez sąd kontroli przepisów załącznika XII do regulaminu pracowniczego
67. Sąd wspólnotowy zasadniczo sprawuje całościową kontrolę nad materialną zgodnością z prawem aktu, a mianowicie kontrolę, która dotyczy zarówno podstaw prawnych i faktycznych aktu, jak i jego treści. W takim przypadku sąd wspólnotowy bada w szczególności ważność oceny faktów dokonanych przez podmiot, który wydał akt.
68. Jednakże w dziedzinach, które wymagają złożonej oceny, w szczególności sytuacji ekonomicznych (zob. wyrok Trybunału z 19 listopada 1998 r. w sprawie C‑150/94 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. I‑7235, pkt 54) lub metod statystycznych (w kwestii dostosowania współczynników korygujących dotyczących wynagrodzeń zob. wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 8 listopada 2000 r. w sprawie T‑158/98 Bareyt i in. przeciwko Komisji, RecFP str. I‑A‑235 i II‑1085, pkt 57, a także wyrok z dnia 25 września 2002 r. w sprawach połączonych T‑201/00 i T‑384/00 Ajour i in. przeciwko Komisji, RecFP str. I‑A‑167 i II‑885, pkt 48), jak również odpowiedzialności politycznej powierzonej w myśl traktatów (zob. wyrok Trybunału z dnia 7 września 2006 r. w sprawie C‑310/04 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I‑7285, pkt 96, wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 1 grudnia 1999 r. w sprawach połączonych T‑125/96 i T‑152/96 Boehringer przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑3427, pkt 74), sąd wspólnotowy przyznaje instytucjom szeroki zakres uznania.
69. Stąd, sprawując kontrolę nad wykonywaniem takich kompetencji, sąd musi się ograniczyć do zbadania, czy akt poddany jego kontroli nie jest obarczony oczywistym błędem lub nadużyciem władzy lub też czy instytucja nie przekroczyła w sposób oczywisty granic przyznanej jej swobody uznania (zob. wyroki Trybunału z dnia 25 stycznia 1979 r. w sprawie 98/78 Racke, Rec. str. 69, pkt 5, z dnia 17 stycznia 1985 r. w sprawie 11/82 Piraiki-Patraiki i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 207, pkt 40, i z dnia 25 października 2001 r. w sprawie C‑120/99 Włochy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑7997, pkt 44 i 45).
70. W niniejszym przypadku równowaga aktuarialna systemu emerytalno-rentowego, do której odnoszą się zasady określone w załączniku XII do regulaminu pracowniczego, zakłada konieczność długofalowego uwzględnienia ewolucji gospodarczej i zmiennych finansowych oraz wymaga wykonania złożonych obliczeń statystycznych. Dlatego też prawodawca wspólnotowy dysponuje szerokim zakresem uznania co do zatwierdzania zasad dotyczących równowagi aktuarialnej przedmiotowego systemu emerytalno-rentowego. Sąd Pierwszej Instancji orzekł ponadto, że Rada dysponuje szerokim zakresem uznania przy tworzeniu nowego wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego, związanym z powierzoną jej w myśl traktatów odpowiedzialnością polityczną (ww. wyrok w sprawie Campoli przeciwko Komisji, pkt 143 i 144).
71. Z powyższych rozważań wynika, że sprawowanie przez Sąd kontroli przepisów załącznika XII regulaminu pracowniczego, co zakwestionował skarżący w drodze zarzutu, w szczególności przepisów art. 10 ust. 2, dotyczy jedynie kontroli oczywistego błędu w ocenie.
72. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, zgodność z prawem uregulowań wspólnotowych jest również uzależniona od warunku, iż środki, które wprowadza, są odpowiednie do celu, jakiemu środek ten ma służyć, a odpowiednie przepisy nie wykraczają poza to co konieczne do jego osiągnięcia, przy czym spośród różnorodnych możliwych środków należy wybrać najmniej ograniczające swobodę działania (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 5 czerwca 1996 r. w sprawie T‑162/94 NMB France i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑427, pkt 69 oraz przywołane tam orzecznictwo).
73. Jednakże z ustalonego orzecznictwa wynika, że w dziedzinach, w których wspólnotowy organ ustawodawczy dysponuje, tak jak w niniejszym przypadku, szerokim zakresem uznania związanego z powierzoną mu w myśl traktatu odpowiedzialnością polityczną, kontrola proporcjonalności ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy przedmiotowy środek ma charakter wyraźnie niewłaściwy w stosunku do celu, którego osiągnięcie powierzono właściwej instytucji (zob. podobnie celu ww. wyrok w sprawie Włochy przeciwko Radzie, pkt 44 i 45; ww. wyroki w sprawie NMB France i in. przeciwko Komisji, pkt 70 oraz w sprawie Campoli przeciwko Komisji, pkt 143).
74. Ze względu na ograniczony zakres kontroli przeprowadzanej przez sąd wobec przedmiotowych przepisów Komisja wyraziła na rozprawie obawę co do szczegółowego i technicznego charakteru pytań pisemnych, jak również co do ilości wymaganych przez Sąd dokumentów od stron i interwenientów, podkreślając, że skarżący nie dopełnił obowiązku podania dowodu na to, że norma wyższego rzędu została w tym przypadku naruszona przez prawodawcę wspólnotowego. Według tej instytucji przyjęte przez Sąd środki organizacji postępowania mogą wręcz naruszać zasadę poszanowania prawa do obrony, jeśli Sąd przygotuje samodzielnie rozwiązanie sporu, pomijając argumenty stron.
75. W niniejszej sprawie nie można uwzględnić takiej argumentacji. W rezultacie kontrola sądowa w tym przypadku, nawet jeśli ma ograniczony zasięg, nakłada na Radę, organ wydający przedmiotowy akt, obowiązek, aby była ona w stanie wykazać przed sądem, że akt został zatwierdzony w drodze skutecznego wykonywania swobody uznania, która zakłada uwzględnienie wszelkich istotnych elementów i okoliczności dotyczących sytuacji, które akt ten ma regulować (ww. wyrok z dnia 7 września 2006 r. w sprawie Hiszpania przeciwko Radzie, pkt 122).
76. Wynika z tego, iż Rada powinna przynajmniej być w stanie podać i wyjaśnić w sposób jasny i jednoznaczny podstawowe dane, które powinny były zostać uwzględnione jako podstawa dla zakwestionowanych środków i na których opierało się wykonanie przyznanej jej swobody uznania (ww. wyrok z dnia 7 września 2006 r. w sprawie Hiszpania przeciwko radzie, pkt 123).
77. Tymczasem na poparcie zarzutów opartych na oczywistym błędzie w ocenie i na naruszeniu zasady proporcjonalności skarżący dostarczył przesłanki wystarczająco dokładne, obiektywne i spójne, uzasadniające bezpośrednie zaangażowanie Sądu w zbieranie dowodów (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie C‑274/99 P Connolly przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1611, pkt 113) w celu zbadania, czy Rada nie skorzystała z przyznanego jej szerokiego zakresu uznania w sposób wyraźnie błędny lub niewłaściwy.
78. Skarżący poparł swe argumenty bogatą dokumentacją, liczącą w sumie 47 załączników do różnych przedłożonych przez niego pism procesowych, oraz zlecił wykonanie specjalistom od rachunkowości i statystyki z EIS Belgium wykonanie analizy porównawczej metod aktuarialnych użytych w sprawozdaniach Eurostatu z września 2003 r. i z września 2004 r. W ten sposób dostarczył on maksymalną ilość dowodów na swój użytek, a nawet jeden dokument, do którego dostarczenia nie posiadał podstaw, a który Sąd postanowił wyłączyć z akt postępowania postanowieniem z dnia 20 czerwca 2006 r.
79. Natomiast instytucje dostarczyły z własnej inicjatywy niewiele dokumentów lub nie dostarczyły ich wcale: Parlament nie dostarczył żadnego załącznika, a Rada załączyła dwa dokumenty do przedstawionych przez siebie uwag interwenienta.
80. Za to dwie lub trzy analizy aktuarialne, na podstawie których opracowano reformę systemu emerytalno-rentowego, tj. analiza wykonana przez spółkę KPMG datowana na grudzień 1998 r. oraz analiza wykonana przez firmę aktuarialną Watson Wyatt Brans & Co datowana na grudzień 2002 r., nie zostały włączone do akt, mimo że były wielokrotnie wskazywane przez uczestników i cytowane, na przykład w uwagach przedstawionych przez Radę. Tak samo uczestnicy omawiali obowiązki Rady wynikające z decyzji z dnia 23 czerwca 1981 r. i z międzynarodowego standardu rachunkowości MSR 19, nie przedstawiwszy tych aktów. Dlatego też Sąd zażądał włączenia tych dokumentów do akt.
81. Ponadto ponieważ ani Parlament, ani Rada nie podały w przedstawionych przez siebie pismach procesowych powodów, dla których prawodawca wybrał dwunastoletni okres odniesienia, powołując jedynie szeroki zakres uznania, jakim dysponuje Rada, Sąd stwierdził, że na nim spoczywa obowiązek dotarcia do tych powodów w pracach przygotowawczych dotyczących załącznika XII do regulaminu pracowniczego i w konsekwencji zażądania ich ujawnienia, aby był on w stanie ocenić ze znajomością rzeczy zasadność zarzutów opartych na błędnym w sposób oczywisty lub w sposób oczywisty niewłaściwym, z uwagi na swój charakter, wyborze tegoż okresu odniesienia.
82. Ponadto okoliczność, iż Sąd uważając się za niedostatecznie poinformowanego w niektórych kwestiach, zdecydował, w interesie prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, że zwróci się do Parlamentu i Rady z pytaniami pisemnymi, nie może zostać uznana za niezgodną z prawem do obrony.
83. Wreszcie z tych samych względów Sąd uznał za konieczne, uwzględniając rolę Komisji, w szczególności rolę Eurostatu, w przygotowaniu załącznika XII do regulaminu pracowniczego, aby również zwrócić się z pytaniami do tej instytucji.
– W przedmiocie dwunastoletniego okresu odniesienia
84. Jak wynika z przepisu art. 83a ust. 1 regulaminu pracowniczego w związku z art. 4 ust. 1 załącznika XII tegoż regulaminu, metoda wyliczania przedstawiona w tym załączniku ma na celu zapewnienie równowagi aktuarialnej wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego. Na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 załącznika XII do regulaminu pracowniczego wysokość składek urzędników powinna być ustalona na poziomie pozwalającym na sfinansowane jednej trzeciej kosztu systemu, obliczonego na podstawie danych aktuarialnych.
85. W odróżnieniu od tzw. systemów „podziału”, których równowagę określoną w sposób budżetowy osiąga się, jeśli całość zasobów pochodzących ze składek wpłacanych przez pracodawcę i pracowników w ciągu roku pokrywa całość świadczeń wypłaconych tego samego roku emerytom i rencistom, wspólnotowy system emerytalno-rentowy osiąga równowagę w rozumieniu aktuarialnym załącznika XII do regulaminu pracowniczego, jeśli wysokość składek wpłacanych co roku przez urzędników czynnych zawodowo pozwala na sfinansowanie w przyszłości uprawnień, które urzędnicy nabyli w tymże roku. W odróżnieniu od podejścia budżetowego podejście aktuarialne przewiduje zatem długofalowe finansowanie systemu emerytalno-rentowego. Artykuł 83 ust. 2 regulaminu pracowniczego przewiduje, że urzędnicy pokrywają jedną trzecią kosztu finansowania systemu emerytalno-rentowego, podczas gdy pozostałe dwie trzecie pokrywają instytucje.
86. W załączniku XII do regulaminu pracowniczego posłużono się tzw. metodą „prognozowanych uprawnień jednostkowych”, którą zaleca międzynarodowy standard rachunkowości MSR 19. Zgodnie z tą metodą kwota wartości aktuarialnych uprawnień emerytalno-rentowych nabytych przez wszystkich czynnych członków w danym roku, nazywana przez aktuariuszy „kosztem służby”, jest odniesiona do rocznej sumy ich podstawowego wynagrodzenia. Wysokość składek urzędników równa się jednej trzeciej tego odniesienia przy uwzględnieniu ustalonej skali finansowania wynikającego z art. 83 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Obliczenie kosztów służby wymaga przyjęcia założeń aktuarialnych, tj. oszacowania przyszłej wysokości rozmaitych parametrów (wysokość odsetek, śmiertelność, wzrost wynagrodzeń itp.). Przy uwzględnianiu wartości rzeczywiście stwierdzonych, aby zachować równowagę aktuarialną, należy dokonać okresowego dostosowania wspomnianych założeń, którego coroczne przeprowadzenie przewiduje art. 1 ust.2 załącznika XII.
87. Jak wszystkie strony i interwenienci podkreślili, na wysokość składki emerytalno-rentowej bardzo duży wpływ mają zmiany rzeczywistych wysokości odsetek przyjętych do wyliczenia wartości aktuarialnych. Uwzględnienie rzeczywistych niskich odsetek doprowadza do znacznego podwyższenia wysokości składki emerytalno-rentowej. I odwrotnie: przyjęcie do wyliczenia wartości aktuarialnych rzeczywistych wysokich odsetek powoduje znaczne zmniejszenie wysokości składki. Biorąc pod uwagę tę zależność wysokości składki od zmiany rzeczywistej wysokości odsetek oraz aby uniknąć częstych modyfikacji, a nawet drastycznych zmian wysokości składki, aktuariusze zalecają stosowanie rzeczywistej średniej wysokości odsetek obliczanych za dłuższy okres.
88. W ten sposób art. 10 ust. 2 załącznika XII do regulaminu pracowniczego określa wysokość odsetek, którą należy uwzględnić przy wyliczaniu wartości aktuarialnej jako rzeczywistą średnią wysokości odsetek za dwanaście lat poprzedzających bieżący rok.
89. Skarżący kwestionuje wybór tego okresu. Słusznie podnosi, że wszystkie analizy aktuarialne, którymi dysponowała Rada przy zatwierdzaniu metody podanej w załączniku XII do regulaminu pracowniczego, przyjmowały dłuższy – dwudziestoletni – okres do wyliczenia rzeczywistej średniej wysokości odsetek. Istotnie, tak jest w przypadku analizy sporządzonej przez spółkę KPMG z grudnia 1998 r., w analizie sporządzonej przez firmę aktuarialną Watson Wyatt Brans & Co z grudnia 2002 r., a nawet w sprawozdaniu Eurostatu z września 2003 r. W ten sposób okazuje się, że załącznik XII do regulaminu pracowniczego odstępuje w tej kwestii od zwyczajowych praktyk aktuariuszy.
90. Ponadto dzięki środkom organizacji postępowania przyjętym przez Sąd wykazano, że Rada w momencie zatwierdzenia załącznika XII do regulaminu pracowniczego nie dysponowała żadną analizą aktuarialną dotyczącą wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego sporządzoną z uwzględnieniem okresu dwunastoletniego. Natomiast ze sprawozdania z zebrania grupy roboczej „ds. art. 83” z dnia 7 czerwca 2004 r. załączonego do repliki wynika, że okres ten został skrócony z dwudziestu do dwunastu lat „w wyniku negocjacji politycznych”.
91. Po podniesieniu w przedstawionych uwagach interwenienta, że wybór dwunastoletniego okresu wchodził w zakres przyznanego jej szerokiego zakresu uznania, Rada w odpowiedzi na pytanie pisemne Sądu wyjaśniła powody, dla których odstąpiła od praktyki aktuarialnej stosowanej przez wszystkie trzy analizy, w sposób następujący: wybór okresu dwunastoletniego jest wynikiem przyjętego przez organizacje reprezentujące personel kompromisu między okresem dwudziestoletnim zaproponowanym przez Komisję i okresem pięcioletnim, którego życzyły sobie niektóre państwa członkowskie.
92. Akta sprawy, w szczególności „non-paper” prezydium Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper) z dnia 23 września 2003 r. dostarczony przez Radę w odpowiedzi na żądanie Sądu o przedłożenie dokumentów, pozwalają uzupełnić te wyjaśnienia. Ponieważ roczne wysokości odsetek były wyjątkowo niskie w ciągu lat poprzedzających 2004 r., to rzeczywista średnia wysokość odsetek nie byłaby wysoka, jeśli zostałaby wyliczona na podstawie krótszego okresu poprzedzającego wspomniany rok. Ponieważ wysokość odsetek służy do wyliczenia przyszłej wartości składek wpłacanych przez urzędników w bieżącym roku, to im niższe są te odsetki, tym wyższe muszą być składki urzędników, aby zapewnić równowagę aktuarialną systemu. W ten sposób z „non-paper” datowanego na dzień 23 września 2003 r. wynika, że jeśli pozostałe czynniki pozostaną niezmienione, wybór okresu pięcioletniego do wyliczenia rzeczywistej średniej wysokości odsetek spowodowałby, że wysokość składki na dzień 1 stycznia 2004 r. wynosiłaby 12,4 % zamiast 8,9 %, gdyby przyjęto okres dwudziestoletni. Porównanie to wykazuje, że o skróceniu okresu odniesienia, ostatecznie zredukowanego do dwunastu lat, zdecydowano, aby uzyskać natychmiastowy większy wzrost wysokości składek urzędników.
93. Stwierdzenie to jednak nie może ukazać dwunastoletniego okresu jako parametru w sposób oczywisty błędnego lub w sposób oczywisty niewłaściwego w stosunku do celu, jakim jest wyliczenie wartości aktuarialnej.
94. Po pierwsze, jeśli aktuariusze przyjmują raczej okres dwudziestoletni, to stosowana przez nich praktyka nie jest obowiązującą normą. W szczególności międzynarodowy standard rachunkowości MSR 19 powołany przez skarżącego i nieposiadający mocy wiążącej dla prawodawcy wspólnotowego nie zaleca ujednolicenia rzeczywistej średniej wysokości odsetek za okres nieokreślony.
95. Po drugie, jak przedstawiono w pkt 87 niniejszego wyroku, wyliczenie średniej odsetek za określony okres poprzedzający rok bieżący ma na celu uniknięcie tego, by wysokość składki zmieniała się co roku w zależności od rocznej wysokości odsetek. Jednakże przyjęcie średniej opartej na okresie dwunastoletnim zamiast na dwudziestoletnim nie rzutuje na równowagę aktuarialną.
96. Oczywiście Rada w swoich uwagach sama przyznaje, że obniżenie liczby lat uwzględnianych do wyliczenia rzeczywistej średniej wysokości odsetek czyni tę wysokość, a wraz z nim wysokość składki, „mniej stałą”. Jako że okres odniesienia ma za zadanie właśnie ograniczać zmienność wysokości składki, to okres dwudziestoletni jawi się jako bardziej adekwatny niż okres dwunastoletni, jak podkreśla analiza aktuarialna sporządzona przez EIS Belgium, którą skarżący włączył do akt.
97. Niemniej jednak wybór okresu dwunastoletniego nie wpływa na ważność metody aktuarialnej określonej przez Radę. Z jednej strony przyszła wartość rzeczywistej średniej wysokości odsetek wyliczonej za miniony okres jest w każdym przypadku zbliżona niezależnie od długości tego okresu. Z drugiej strony, jak to wyżej stwierdzono, długość okresu odniesienia nie może wpływać na równowagę aktuarialną z zastrzeżeniem, że parametr nie ulegał zmianom w dłuższym okresie czasu. Jak na rozprawie wyjaśnił urzędnik Eurostatu, tylko w przypadku, jeśli w przyszłości długość tego okresu zostanie, z uwzględnieniem zmian wysokości odsetek, przedłużona lub skrócona w celu utrzymania na niskim poziomie rzeczywistej średniej wysokości odsetek stosowanej do obliczeń aktuarialnych i w konsekwencji na wysokim poziomie wysokości składek urzędników, to bezstronność metody wyliczania mogłaby zostać zakwestionowana, a cel, jakim jest zapewnienie równowagi aktuarialnej opartej na przejrzystych i niepodważalnych zasadach, zostałby naruszony.
98. Z powyższego wynika, że okres dwunastoletni przyjęty w art. 10 ust. 2 oraz w art. 4 ust. 6 załącznika XII do regulaminu pracowniczego nie jest ani w sposób oczywisty błędny, ani w sposób oczywisty niewłaściwy. Stąd należy oddalić zarzuty oparte na tym, że metoda aktuarialna określona w załączniku XII do regulaminu pracowniczego jest obarczona oczywistym błędem i narusza zasadę proporcjonalności, bez potrzeby orzekania w konsekwencji w przedmiocie podniesionej przeciwko nim niedopuszczalności.
W przedmiocie czwartego zarzutu opartego na nadużyciu władzy
Argumenty stron
99. Skarżący podnosi, że metoda wyliczania podana w załączniku XII do regulaminu pracowniczego, opracowana rzekomo w celu zapewnienia równowagi aktuarialnej wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego, została w rzeczywistości przygotowana, aby uzasadnić podwyższenie wysokości składek urzędników do systemu emerytalno-rentowego. Podwyższenie to po pierwsze miało za zadanie sprawić, aby urzędnicy ponieśli ciężar deficytu systemu emerytalno-rentowego, który wzrósł, ponieważ państwa członkowskie wstrzymywały się z wpłacaniem ich składek do systemu, oraz po drugie dostosować system wspólnotowy do systemów krajowych, mniej korzystnych.
100. Załącznik XII do regulaminu pracowniczego jest po pierwsze niezgodny z art. 83 ust. 4 dawnego regulaminu pracowniczego, który przewidywał, że składki urzędników do systemu mogły być podwyższone wyłącznie w celu zapewnienia równowagi aktuarialnej systemu emerytalno-rentowego oraz po drugie dotknięty nadużyciem procedury.
101. Państwa członkowskie zmierzać miały do tego, aby urzędnicy pokryli deficyt systemu emerytalno-rentowego, podczas gdy nie można nim obciążyć tych ostatnich. Fakt, że deficyt istniał przed zmianą regulaminu pracowniczego, wynika ze sprawozdania sporządzonego przez głównego sprawozdawcę Komisji Budżetowej Parlamentu B. Dührkop Dührkop, dotyczącego projektu ogólnego budżetu Unii Europejskiej na 1999 r. (dalej zwanego „sprawozdaniem Dührkop Dührkop”), który obliczył ten deficyt na 14,3 miliardów EUR na dzień 31 grudnia 1997 r. Sprawozdanie to stwierdzało, że do 1997 r. państwa członkowskie nie wpłacały wcale bądź nie wpłacały pełnej kwoty tej części składek do systemu emerytalno-rentowego, która spoczywa na pracodawcy. Aż do 1982 r. pracodawca nie wpłacał żadnych składek do systemu emerytalno-rentowego, a w latach od 1982 r. do 1998 r. uregulowano tylko część należnych kwot. Zgodnie ze sprawozdaniem Dührkop Dührkop, „ponieważ liczba urzędników Wspólnot nieprzerwanie rośnie w miarę powiększania się zakresu kompetencji Wspólnoty i rozszerzania Unii […], »wydajność biologiczna« systemu była do niedawna wystarczająca, aby utrzymać równowagę systemu, to znaczy całość świadczeń wypłacanych w ramach systemu emerytalno-rentowego nie przewyższała kwoty składek wpłacanych przez urzędników i przez pracodawców[;] co więcej, do 1982 r. składki pracownicze pokrywające jedną trzecią tego budżetu wystarczały same w sobie do pokrycia całości świadczeń wypłacanych w ramach systemu emerytalno-rentowego[;] w 1998 r. całość wypłacanych świadczeń przekroczyła teoretyczną kwotę całkowitą […] pochodzącą ze składek pracowniczych na emerytury i renty, z hipotetycznego lub nominalnego udziału pracodawców oraz z wykupu nabytych uprawnień emerytalnych w ramach systemów krajowych”.
102. Metoda określona w załączniku XII do regulaminu ma być rezultatem „pertraktacji politycznych” przez niektóre państwa członkowskie, które domagały się, aby ciężar zwyżki wydatków systemu emerytalno-rentowego spoczywał na urzędnikach. Wstępny projekt załącznika XII do regulaminu pracowniczego skierowany do Rady przez Komisję zawierał jedynie kilka głównych zasad, lecz po tym, jak stwierdzono, że metoda ustalona w 2003 r. nie spełniała głównego zadania, jakim było podwyższenie wysokości składki, zdecydowano o wpisaniu do przedmiotowego załącznika XII nowej szczegółowej metody opartej na arbitralnych parametrach. Dlatego też podwyższenia wysokości składek urzędników przewidziane w regulaminie pracowniczym nie mogły wynikać z analiz przeprowadzonych przez Eurostat w 2003 r. według międzynarodowego standardu rachunkowości MSR 19 i ich jedynym celem nie było zapewnienie równowagi aktuarialnej systemu.
103. W odpowiedzi na skargę Parlament zauważa, że utrzymując, iż załącznik XII do regulaminu jest niezgodny z prawem, skarżący powołuje zarzut oparty na naruszeniu traktatów lub normy wyższego rzędu w stosunku do przepisów przedmiotowego załącznika XII. Tymczasem skarżący nie dopełnił obowiązku podania, jaka norma wyższego rzędu w stosunku do załącznika miała zostać naruszona. W rezultacie przepisy art. 83 ust. 4 dawnego regulaminu pracowniczego nie miały wartości prawnej wyższego rzędu w stosunku do nowoprzyjętych przez Radę przepisów w formie załącznika XII do regulaminu pracowniczego. Z powodu braku konkretnej podstawy prawnej zarzut jest więc niedopuszczalny. Przy założeniu, że niniejszy zarzut winien zostać zinterpretowany jako zgłoszenie nadużycia procedury, Parlament podkreśla, że nie został on wyraźnie przedstawiony na etapie wstępnego zażalenia i że powinien on również zostać oddalony jako niedopuszczalny.
104. Co do istoty sprawy Parlament podnosi, że podwyższenie wysokości składek urzędników było konieczne aby utrzymać równowagę aktuarialną wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego. Podwyższenie wysokości składki, o którym zadecydowała Rada, zostało przyjęte na podstawie projektu Komisji opartego na sprawozdaniu dotyczącym oszacowania aktuarialnego odnoszącego się do systemu emerytalno-rentowego. Według tego sprawozdania „aby zapewnić równowagę systemu emerytalno-rentowego, wysokość składki konieczna aby pokryć jedną trzecią świadczeń przewidzianą we [wspólnotowym] systemie emerytalno-rentowym […] [wynosiła] 10,43% wynagrodzenia podstawowego”. Podwyższenie wysokości składki miało więc podstawę w postaci analizy aktuarialnej wykonanej zgodnie z zasadami zawartymi w załączniku XII do regulaminu pracowniczego oraz z powszechnie przyjętą praktyką aktuarialną.
105. Parlament wreszcie przypomina, że nadużycie władzy ma miejsce jedynie wtedy, gdy na podstawie obiektywnych, istotnych i spójnych przesłanek wydaje się, że zaskarżony akt został wydany wyłącznie lub przede wszystkim w celu osiągnięcia innych celów niż wskazane. Tymczasem skarżący nie wykazał, że załącznik XII do regulaminu pracowniczego został wydany wyłącznie lub przede wszystkim w celu rozliczenia deficytu budżetowego systemu emerytalno-rentowego, ani że załącznik ten przyjęto w celu dostosowania systemu emerytalno-rentowego do niższego poziomu, aby zbliżyć go do systemów krajowych. W tym względzie Parlament podnosi, że przedstawione przez skarżącego dokumenty nie stanowią w żaden sposób wystarczającej przesłanki pozwalającej na wykazanie w sposób pewny, że załącznik XII do regulaminu pracowniczego został wydany w innym celu niż wskazany. Nawet jeśli przyjąć, że – jak utrzymuje skarżący – miały miejsce, quod non, „pertraktacje polityczne”, głównym celem załącznika XII do regulaminu miało być ustanowienie procedury pozwalającej zapewnić równowagę aktuarialną systemu emerytalno-rentowego.
106. W replice skarżący podnosi, że w uprzednim zażaleniu powołał w sposób dorozumiany nadużycie procedury, jakkolwiek do sformułowania argumentów nie użył terminów ściśle prawniczych. Według orzecznictwa nie można wymagać, aby do sformułowania zarzutów powołanych na poparcie uprzedniego zażalenia używano takich terminów.
107. Skarżący odnosi się do analizy, której wykonanie zlecił firmie aktuarialnej EIS Belgium, analizującej zmianę metody aktuarialnej, która miała miejsce między 2003 r. i 2004 r. oraz różnicę rezultatów wynikających z zastosowania jednej i drugiej z metod. Mimo wniosków skarżącego Parlament nie dostarczył żadnego wyjaśnienia dotyczącego zmiany metody. Skarżący proponuje Sądowi, aby zażądał dostarczenia dokumentów tłumaczących tę nagłą zmianę.
108. W przeciwieństwie do tego, co przedstawia Parlament, sprawozdanie sporządzone w 2004 r. przez Ernst & Young Actuaires-Conseils na wniosek Eurostatu nie stwierdzało, że metoda zawarta w załączniku XII do regulaminu pracowniczego była zgodna z praktykami aktuarialnymi. Sprawozdanie to polegało jedynie na sprawdzeniu równowagi aktuarialnej określonej w załączniku XII do regulaminu pracowniczego na podstawie danych dostarczonych przez Eurostat.
109. Skarżący kwestionuje to, że prawodawca może decydować w sposób dyskrecjonalny o metodzie wyliczania równowagi aktuarialnej. Wobec tego, że chodzi o równowagę aktuarialną, prawodawca, aby dokonać obliczeń, powinien zastosować się do zasad stosowanych przez specjalistów.
110. W swoich uwagach Rada wyjaśniła, że wyłącznym zadaniem, jakie spełniają zasady dokonywania obliczeń zatwierdzone w załączniku XII do regulaminu pracowniczego, wspólnym dla dawnego i nowego regulaminu pracowniczego, jest zapewnienie równowagi aktuarialnej.
111. Rada popiera argumenty Parlamentu. Ponadto Rada uważa, biorąc pod uwagę charakter systemu emerytalno-rentowego urzędników europejskich, że argumentacja skarżącego dotycząca rzekomego braku wpływów na składki ze strony państw członkowskich jest błędna. Nie było „składek” płaconych w wysokości danego procenta od całkowitej sumy emerytur i rent przez państwa członkowskie, jak to mogło mieć miejsce w przypadku funduszu emerytalno-rentowego. Za to państwa członkowskie miały obowiązek finansowania budżetu Wspólnot w taki sposób, aby budżet ten pozwalał na pokrycie wypłat emerytur i rent niezależnie od ich wysokości.
112. W momencie zatwierdzenia rozporządzenia nr 723/2004 Rada uznała, że do regulaminu pracowniczego należy włączyć metodę wyliczania zapewniającą równowagę aktuarialną wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego. Jednak ze względu na zmienność parametrów ekonomicznych branych pod uwagę Rada miała do dyspozycji pewien margines uznania, aby określić tę metodę. Tymczasem skarżący nie wskazał dokładnie, w jaki sposób metoda przewidziana w załączniku XII do regulaminu pracowniczego wychodziła poza ten margines uznania, ani który przepis załącznika XII miał zostać przyjęty, aby składki urzędników do systemu emerytalno-rentowego były wykorzystywane do innego celu niż do zapewnienia równowagi aktuarialnej.
113. Skarżący nie ma podstaw, aby utrzymywać, odwołując się do sprawozdania Eurostatu z września 2003 r., w szczególności do analizy statystycznej podanej w pkt 8.2.3.1., że wysokość składek urzędników, jaka powinna być stosowana, aby zapewnić równowagę aktuarialną, powinna być niższa od tej, która ostatecznie została zatwierdzona przez regulamin pracowniczy, a mianowicie 9,25%. Rzeczywiście niektóre środki przewidziane w regulaminie pracowniczym, takie jak obniżenie rocznego procentu nabywania uprawnień emerytalnych (1,9% zamiast 2%), pociągnęłyby za sobą obniżenie wysokości składki tylko w perspektywie długofalowej. Tak samo duża część zmian przewidzianych w regulaminie pracowniczym pociągała za sobą niewielkie natychmiastowe skutki, ponieważ nie miały one wcale lub częściowo zastosowania w stosunku do urzędników zatrudnionych przed wejściem w życie regulaminu pracowniczego. Za to zmiana zasad dotyczących wyliczenia rzeczywistej wysokości odsetek stosowanych do wyliczenia obliczeń aktuarialnych (średnia za dwanaście zamiast dwadzieścia lat) pociąga za sobą natychmiastowy skutek dla wyliczonej wysokości składki.
114. Ustosunkowując się do uwag przedstawionych przez Radę, skarżący podtrzymuje, że zawarta w załączniku XII do regulaminu pracowniczego metoda została stworzona w całości w taki sposób, aby uzasadnić podwyższenie wysokości składki. Wysokość składki ustalono w ten sposób na 9,25%, podczas gdy analiza Eurostatu z września 2003 r. wykazywała jasno, że wysokość składki wynosząca 8,91% była wystarczająca dla zapewnienia równowagi aktuarialnej, a nawet przewidywała, że wejście w życie nowego regulaminu pracowniczego pozwoliłoby na obniżenie tej stawki do około 8,7%.
115. Margines uznania, jakim dysponuje prawodawca wspólnotowy, nie uzasadnia arbitralności. W tej kwestii Rada nie podała żadnego wyjaśnienia dotyczącego decyzji prawodawcy o skróceniu z dwudziestu do dwunastu lat okresu odniesienia stosowanego do wyliczenia rzeczywistej średniej wysokości odsetek, określanej średnią rzeczywistą wysokości odsetek w okresie odniesienia.
116. W duplice Parlament podnosi, że sąd wspólnotowy sprawuje kontrolę nad oczywistymi lub poważnymi błędami, kiedy weryfikuje zgodność z prawem wspólnotowej normy prawnej wymagającej złożonej oceny. Tymczasem analiza wykonana przez EIS Belgium, dostarczona przez skarżącego nie wykazała, aby załącznik XII do regulaminu pracowniczego zawierał oczywisty lub poważny błąd. Co do dwunastoletniego okresu przyjętego w tym załączniku do wyliczenia rzeczywistej średniej wysokości odsetek, autorzy analizy zadowolili się stwierdzeniem, że okres dwudziestoletni byłby bardziej odpowiedni. Istotnie, żadna zasada stosowana w rachunkowości nie zakazuje przyjęcia dwunastoletniego okresu dla takiego wyliczenia.
117. Powód, dla którego metoda stosowana w sprawozdaniu Eurostatu z września 2003 r. nie została przyjęta, jest prosty: prawodawca zastosował przyznany mu margines uznania w wyborze metody wyliczania równowagi aktuarialnej.
Ocena Sądu
118. Tytułem wstępu należy oddalić argument oparty na niezgodności załącznika XII regulaminu pracowniczego z art. 83 ust. 4 dawnego regulaminu pracowniczego. Ponieważ przepisy te zostały uchylone w chwili wejścia w życie regulaminu pracowniczego, skarżący w żadnym wypadku nie ma podstaw do ich powołania (zob. podobnie postanowienie Sądu Pierwszej Instancji z dnia 17 września 1997 r. w sprawie T‑26/97 Antillean Rice Mills przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1347, pkt 14–16).
119. Jak już wielokrotnie orzekał Trybunał, akt jest wadliwy z powodu nadużycia władzy jedynie wtedy, gdy na podstawie obiektywnych, istotnych i spójnych przesłanek wydaje się, że został on wydany wyłącznie lub przede wszystkim w celu osiągnięcia innych celów niż wskazane albo w celu obejścia szczególnej procedury przewidzianej w traktacie (zob. wyrok z dnia 21 czerwca 1958 r. w sprawie 8/57 Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. str. 223, 256; zob. również odnośnie do aktów tworzonych przez wspólnotową władzę prawodawczą wyrok z dnia 10 marca 2005 r. w sprawie C‑342/03 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I‑1975, pkt 64 oraz ww. wyrok z dnia 7 września 2006 r. w sprawie Hiszpania przeciwko Radzie, pkt 69).
120. Celem załącznika XII do regulaminu pracowniczego jest, jak przedstawiono w pkt 84 niniejszego wyroku i co wynika również z motywu 28 rozporządzenia nr 723/2004, zapewnienie równowagi aktuarialnej wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego z poszanowaniem ustalonej skali podziału kosztów przewidzianej w celu finansowania tego systemu, poprzez wyliczenie takiej wysokości składki wpłacanej przez urzędników, aby wystarczała ona na pokrycie jednej trzeciej kosztów służby.
121. Tymczasem skarżący podnosi, że środki przyjęte przez Radę, w szczególności wybór odnoszący się do wyliczenia rzeczywistej średniej wysokości odsetek za okres dwunastoletni zamiast dwudziestoletni, nie miały związku z deklarowanym celem, jaki ta instytucja chciała osiągnąć, a troska o bieżący budżet okazała się ważniejsza od dbałości o ustalenie obliczeń dotyczących równowagi aktuarialnej opartej na bardziej obiektywnych podstawach.
122. W tym względzie niezależnie od tego, z jaką stanowczością Rada by nie zaprzeczała na rozprawie, to z akt sprawy wynika, że względy budżetowe miały rzeczywiście wpływ na decyzję dotyczącą wyboru okresu dwunastoletniego, jak to już przedstawiono w pkt 92 niniejszego wyroku.
123. Po pierwsze, wybór ten jest odstępstwem od zwyczajowej praktyki stosowanej przy oszacowaniach aktuarialnych, polegającej na wyliczeniu w celu uzyskania większego ujednolicenia zmiennej, średniej odsetek za okres dłuższy, wynoszący dwadzieścia lat. Po drugie, z analizy sporządzonej przez Eurostat we wrześniu 2003 r. wynika, że podwyższenie wysokości składki do 8,9%, a nawet tylko do 8,7% – uwzględniając zmiany, które miały być wprowadzone do regulaminu pracowniczego – byłoby na dzień 1 stycznia 2004 r. wystarczające dla zapewnienia równowagi aktuarialnej systemu emerytalno-rentowego, gdyby przyjęto średnią rzeczywistą wysokość odsetek wyliczoną za okres dwudziestu lat poprzedzających rok bieżący. Po trzecie, analiza sporządzona przez firmę aktuarialną EIS Belgium wykazała, że wybór okresu odniesienia tłumaczy zasadniczo, że Eurostat w sprawozdaniu z września 2004 r. mógł wyliczyć wysokość składki wynoszącą 10,43%. Wreszcie prace przygotowawcze dotyczące reformy emerytur i rent, w szczególności nota Rady z dnia 7 marca 2003 r. załączona do skargi, wykazują wyrażoną przez niektóre państwa członkowskie wolę podwyższenia składek wpłacanych przez urzędników w celu zredukowania obciążenia, jakie system emerytalno-rentowy stanowi dla budżetu.
124. Niemniej jednak wydaje się, że względy budżetowe nie wpłynęły w sposób decydujący na metodę zawartą w załączniku XII do regulaminu pracowniczego. W istocie wpisanie do regulaminu pracowniczego metody aktuarialnej stanowi samo w sobie przeszkodę, aby składki wpłacane przez urzędników ulegały zmianom w zależności od sytuacji budżetowej, ponieważ składki wpłacane w bieżącym roku są od tego czasu wyliczane w stosunku do przyszłych potrzeb finansowania systemu emerytalno-rentowego, określonych w sposób obiektywny przez tę metodę aktuarialną.
125. Wyliczenie rzeczywistej średniej wysokości odsetek za okres dłuższy lub krótszy nie ma żadnego wpływu, jak to przedstawiono w pkt 95–97 niniejszego wyroku, na równowagę aktuarialną, ponieważ okres ten służy jedynie do zapewnienia ujednolicenia wysokości odsetek w perspektywie czasowej oraz, co z tego wynika, wysokości składki. Ponadto wybór okresu dwunastoletniego nie podważa nawet tego, że okres odniesienia służy ujednoliceniu, co mogłoby mieć miejsce w przypadku wyboru naprawdę krótkiego czasu, jakim był pięcioletni okres zaproponowany przez niektóre delegacje w Radzie w celu uzyskania w 2004 r. wyższej wysokości składki. W ten sposób wybierając między stabilnością wysokości składki zapewnionej przez wystarczająco długi okres odniesienia i natychmiastowym większym wzrostem wysokości składki, Rada opowiedziała się za tym pierwszym. Z tego wynika, że nie można twierdzić, iż okres dwunastoletni przyjęto wyłącznie czy nawet przede wszystkim ze względów budżetowych.
126. Wreszcie z regulaminu pracowniczego nie wynika, że uwzględnienie przez Radę wszelkich względów budżetowych w ramach wykonywania szerokiego zakresu uznania przyznanego prawodawcy, w celu zapewnienia równowagi aktuarialnej systemu emerytalno-rentowego, jest niezgodne z prawem. Takie uwzględnienie jest wręcz konieczne, ponieważ przy braku wspólnotowego funduszu emerytalno-rentowego wypłata świadczeń emerytalnych obciąża budżet Wspólnot, zgodnie z art. 83 ust. 1 regulaminu pracowniczego, tak samo jak składki wpłacane przez urzędników są dla niego dochodem. Skądinąd art. 14 ust. 2 załącznika XII przewiduje, że z chwilą dokonywania pięcioletniego oszacowania aktuarialnego Rada może ponownie rozważyć przepisy załącznika XII nie tylko dla uwzględnienia równowagi aktuarialnej, ale również w świetle jego „skutków budżetowych”.
127. Z powyższych rozważań wynika, że należy oddalić zarzut oparty na tym, że Rada, wydając załącznik XII do regulaminu pracowniczego, kierowała się względami budżetowymi i w konsekwencji z powodu nadużycia władzy załącznik ten jest wadliwy, bez potrzeby orzekania w kwestii dopuszczalności tego zarzutu.
W przedmiocie piątego zarzutu opartego na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań
Argumenty stron
128. Skarżący podnosi w swojej skardze, że metoda zawarta w załączniku XII do regulaminu pracowniczego została ustanowiona z naruszeniem zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
129. Podczas gdy Parlament wielokrotnie zapewniał swych urzędników i pracowników, że ich składki mogą ulec podwyższeniu wyłącznie w zakresie, w jakim będzie to ściśle konieczne dla utrzymania równowagi aktuarialnej, składki te wzrosły o wiele bardziej w sposób sztuczny i z naruszeniem zasady równowagi aktuarialnej. Parlament nie dochował zatem zapewnień danych swym urzędnikom i pracownikom, naruszając w ten sposób oczekiwania, które ci ostatni zasadnie żywili w stosunku do niego.
130. Ponadto skarżący twierdzi, że poprzez nieuzasadnione podwyższenie wysokości składki pracodawca przerzucił ciężar zadłużenia wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego na urzędników, podczas gdy to on powinien go ponosić. W rezultacie, w ciągu wielu lat na pokrycie wydatków systemu emerytalno-rentowego wystarczały jedynie składki wpłacane przez pracowników, gdy tymczasem pracodawca nie wpłacał składek potrzebnych na sfinansowanie tego systemu. Skarżący podkreśla, że w piśmie z 2001 r. przewodniczący Komisji przyznał, że istnieją ważne nabyte uprawnienia wynikające z wpłacanych w przeszłości składek na emerytury i renty, które miały zatem zostać wypłacone oraz zapewnił, że „ewentualne podwyższenie składek nie może w żadnym wypadku być spowodowane zamiarem sfinansowania tych już nabytych uprawnień”.
131. W odpowiedzi na skargę Parlament przypomina, że naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań można rozważać jedynie wtedy, jeśli dokładne, bezwzględne i spójne zapewnienia pochodzące z upoważnionych i pewnych źródeł wzbudziły u zainteresowanego uzasadnione nadzieje. Otóż tak nie jest w niniejszym przypadku, ponieważ Parlament, do kompetencji którego nie należy wydawanie przepisów dotyczących regulaminu pracowniczego, a jedynie skonsultowano się z nim podczas procedury zatwierdzania rozporządzenia nr 723/2004, nie mógł w żadnym wypadku dać bezwzględnych zapewnień w momencie przeprowadzania reformy systemu emerytalno-rentowego. Dlatego też ewentualne zapewnienia, które skarżący otrzymał od Parlamentu, nie mogły wzbudzić u niego uzasadnionych nadziei, zgodnie z którymi wysokość składki do wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego nie ulegnie podwyższeniu.
132. Parlament podnosi również, że urzędnicy nie mogą powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań w celu podważenia zgodności z prawem nowego przepisu prawnego, w szczególności w dziedzinie, której przedmiot jest stale poddawany dostosowaniu w zależności od zmian sytuacji ekonomicznej.
133. W replice skarżący stwierdza, że nie ma w tym względzie znaczenia, iż przepisy regulaminu pracowniczego nie zostały wydane przez Parlament, z którym je tylko skonsultowano, lecz przez Radę. W istocie opinia Parlamentu jest podstawowym i niezbędnym elementem procedury, bez którego nowy regulamin pracowniczy nie mógł zostać wydany. Wydając przychylną opinię w stosunku do załącznika XII, Parlament nie dochował zapewnień udzielonych swym urzędnikom i pracownikom.
134. Skarżący podkreśla zresztą, że jego uzasadnione oczekiwania wynikały nie tylko z zapewnień, których mogła udzielić mu pozycja Parlamentu, lecz również z treści regulaminu pracowniczego.
135. W swych uwagach interwenienta Rada odpowiada na uwagi skarżącego, zgodnie z którymi podwyższenie wysokości składki do systemu emerytalno-rentowego nie mogło być spowodowane finansowaniem nabytych już uprawnień emerytalno-rentowych. Wydanie nowego regulaminu pracowniczego i utrzymanie solidarnej gwarancji państw członkowskich dotyczącej wypłacania emerytur i rent usankcjonowało de facto równowagę aktuarialną z dniem 30 kwietnia 2004 r. Z uwagi na charakter wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego urzędnicy oraz instytucja pokrywali nabyte przez urzędników i pracowników uprawnienia emerytalno-rentowe zgromadzone do tego dnia. Nowy regulamin pracowniczy nie przewidywał pokrycia ewentualnych dodatnich lub ujemnych różnic wynikających z domniemanych niezgodności wysokości składki. Metoda oszacowania aktuarialnego, określona w załączniku XII do regulaminu, miała na celu jedynie zapewnienie, że wysokość składki, jaka miała być stosowana po 1 maja 2004 r., będzie wystarczająca dla pokrycia uprawnień emerytalno-rentowych nabywanych przez urzędników od tego dnia.
136. Ustosunkowując się do uwag przedstawionych przez Radę, skarżący stwierdza, że wszyscy uczestnicy przyznają, iż urzędnicy i pracownicy mają pokrywać tylko jedną trzecią składek koniecznych do zapewnienia wypłacania w przyszłości nabywanych obecnie uprawnień emerytalno-rentowych i że deficyt z przeszłości winien być zatem pokryty w całości przez państwa członkowskie z budżetu wspólnotowego. Spór dotyczy wykonania tej zasady. W przeciwieństwie do tego, co twierdzi Rada, metoda zawarta w załączniku XII do regulaminu pracowniczego w sztuczny sposób spowodowała podwyższenie składek wpłacanych przez urzędników i pracowników.
137. W duplice Parlament podnosi, że poszanowanie równowagi aktuarialnej wchodzi w zakres złożonej dziedziny, której przedmiot jest stale poddawany dostosowaniu w zależności od zmieniającej się sytuacji ekonomicznej. Ponadto zmienny charakter wysokości składki wynika jasno z przepisów regulaminu pracowniczego, w szczególności z art.83 ust. 4 dawnego regulaminu pracowniczego. Stąd skarżący nie może powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań w celu podważenia zgodności z prawem nowych przepisów dotyczących metody wyliczania równowagi aktuarialnej.
Ocena Sądu
138. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań została usankcjonowana w orzecznictwie jako „norma prawna wyższego rzędu” (wyrok Trybunału z dnia 14 maja 1975 r. w sprawie 74/74 CNTA przeciwko Komisji, Rec. str. 533, pkt 44), jako jedna z „podstawowych zasad Wspólnoty” (wyroki Trybunału z dnia 14 października 1999 r. w sprawie C‑104/97 P Atlanta przeciwko Wspólnocie Europejskiej, Rec. str. I‑6983, pkt 52, oraz z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie C‑17/03 VEMW i in., Zb.Orz. str. I‑4983, pkt 73) lub też jako zasada ogólna (wyrok Trybunału z dnia 4 października 2001 r. w sprawie C‑403/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑6883, pkt 35).
139. Zasada ta jest konsekwencją zasady pewności prawa, która wymaga, aby prawo wspólnotowe było pewne, a jego zastosowanie możliwe do przewidzenia dla podmiotów prawa w tym sensie, że w przypadku zmiany zasady prawa ma ona na celu zapewnienie ochrony sytuacji nabytych zgodnie z prawem przez jedną lub wiele osób fizycznych lub prawnych (zob. podobnie wyroki Trybunału z dnia 15 lutego 1996 r. w sprawie C‑63/93 Duff i in., Rec. str. I‑569, pkt 20 oraz z dnia 18 maja 2000 r. w sprawie C‑107/97 Rombi & Arkopharma, Rec. str. I‑3367, pkt 66; wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 16 września 1999 r. w sprawie T‑182/96 Partex przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2673, pkt 191).
140. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do żądania ochrony uzasadnionych oczekiwań rozciąga się na każdego, kto znajduje się w sytuacji, z której wynika, że administracja wspólnotowa udzielając mu konkretnych zapewnień, wzbudziła u niego uzasadnione nadzieje (wyroki Sądu Pierwszej Instancji z dnia 5 lutego 1997 r. w sprawie T‑211/95 Petit-Laurent przeciwko Komisji, RecFP str. I‑A‑21 i II‑57, pkt 72 oraz z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie T‑205/01 Ronsse przeciwko Komisji, RecFP str. I‑A‑211 i II‑1065, pkt 54).
141. Według pierwszej części zarzutu skarżący utrzymuje, że Parlament udzielił swym urzędnikom zapewnień w stosunku do treści przyszłej reformy emerytur i rent, których nie dotrzymał, naruszając zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.
142. Jednakże tylko konkretne zapewnienia udzielone przez właściwy organ mogą wzbudzić u zainteresowanego uzasadnione oczekiwania (zob. wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie T‑237/00 Reynolds przeciwko Parlamentowi, RecFP str. I‑A‑385 i II‑1731, pkt 146).
143. Tymczasem w procesie przyjmowania lub zmiany regulaminu pracowniczego Parlament odgrywa rolę jedynie konsultacyjną. W rezultacie zgodnie z art. 283 WE „Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji i po konsultacji z innymi zainteresowanymi instytucjami, uchwala regulamin pracowniczy [...] oraz warunki zatrudnienia innych pracowników [Wspólnot Europejskich]”. Dlatego też nie można twierdzić, ponieważ jest to niezgodne z postanowieniami traktatów określającymi podział kompetencji między instytucjami, że Parlament mógł udzielić swym urzędnikom zapewnień dotyczących reformy systemu emerytalno-rentowego, którymi Rada byłaby następnie związana.
144. W takiej sytuacji oświadczenia Parlamentu na temat wspólnotowej reformy emerytur i rent wówczas rozpatrywanej nie mogły wzbudzić u skarżącego uzasadnionych nadziei.
145. W drugiej części zarzutu skarżący podnosi, że jego oczekiwania dotyczące mniej znacznego podwyższenia składek wpłacanych przez urzędników na emerytury i renty opierała się na przepisach regulaminu pracowniczego ograniczających te składki do jednej trzeciej potrzeb finansowania wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego oraz na fakcie, że w przeszłości składki wpłacane przez urzędników przekraczały ten pułap. W przeciwieństwie do tego, co na rozprawie stwierdziła Rada, powołane przez skarżącego oczekiwania nie opierają się zatem na pojedynczym zdarzeniu.
146. Już przepisy art. 83 ust. 2 dawnego regulaminu pracowniczego, które zostały zachowane w nowym regulaminie pracowniczym, przewidywały, że urzędnicy pokrywają jedną trzecią kosztów finansowania systemu emerytalno-rentowego. Jeszcze przed wejściem w życie nowego regulaminu pracowniczego wspólnotowy system emerytalno-rentowy musiał być finansowany w dwóch trzecich przez pracodawcę wspólnotowego i w jednej trzeciej ze składek wpłacanych przez urzędników i innych pracowników.
147. Tymczasem skarżący twierdzi, że metoda zawarta w załączniku XII do regulaminu pracowniczego naruszyła skalę podziału kosztów w stosunku do przeszłości.
148. Przede wszystkim Parlament podnosi, że skarżący nie może powołać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań wobec przepisów załącznika XII do regulaminu pracowniczego.
149. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, urzędnicy nie mogą powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań w celu podważenia zgodności z prawem nowego przepisu prawnego, zwłaszcza w dziedzinie, której przedmiot jest stale poddawany dostosowaniu w zależności zmieniającej się sytuacji ekonomicznej (wyroki Sądu Pierwszej Instancji z dnia 22 czerwca 1994 r. w sprawach połączonych T‑98/92 i T‑99/92 Di Marzio et Lebedef przeciwko Komisji, RecFP str. I‑A‑167 i II‑541, pkt 68, oraz z dnia 11 grudnia 1996 r. w sprawie T‑177/95 Barraux i in. przeciwko Komisji, RecFP str. I‑A‑541 i II‑1451, pkt 47). Tak jest w szczególności w przypadku organizacji wspólnotowego systemu ubezpieczeń społecznych, w stosunku do którego prawodawca ma ponadto do dyspozycji szeroki zakres uznania wobec konieczności reform (zob. podobnie ww. wyrok Campoli przeciwko Komisji, pkt 71 i 72).
150. Jednakże chociaż prawodawca może w każdej chwili wprowadzić do przepisów regulaminu pracowniczego zmiany, które uzna za zgodne z interesem ogólnym i wydać przepisy do regulaminu pracowniczego mniej korzystne dla danych urzędników, chyba że przewidział, jak w tym przypadku, trwający wystarczająco długo okres przejściowy, to może to uczynić pod warunkiem stanowienia w stosunku do przyszłych zdarzeń (zob. ww. wyrok Campoli przeciwko Komisji, pkt 85), to znaczy pod warunkiem, że nowe uregulowania mają zastosowanie do nowych zdarzeń i do następstw zdarzeń zaistniałych jeszcze kiedy obowiązywały uregulowania poprzednie (zob. a contrario wyroki Trybunału z dnia 16 maja 1979 r. w sprawie 84/78 Tomadini, Rec. str. 1801, pkt 21 oraz z dnia 5 maja 1981 r. w sprawie 112/80 Dürbeck, Rec. str. 1095, pkt 48 a także, w kwestii służby publicznej, wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 26 października 1993 r. w sprawie T‑6/92 i T‑52/92 Reinarz przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1047, pkt 85).
151. Tymczasem należy stwierdzić, że tak określone ograniczenia dotyczące możliwości powołania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań wobec nowych przepisów regulaminu nie mogą w niniejszym przypadku zostać powołane w stosunku do skarżącego.
152. Skarżący nie twierdzi bowiem, że naruszenie skali podziału kosztów zawartej w art. 83 ust. 2 dawnego regulaminu pracowniczego, wynikające z naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, rzutowałoby na wydarzenia w przyszłości. Jak już przedstawiono w pkt 146 niniejszego wyroku, przedmiotowe przepisy zostały zresztą zachowane bez zmiany art. 83 ust. 2 nowego regulaminu. Zarzut podniesiony przez skarżącego wobec załącznika XII regulaminu pracowniczego dotyczy naruszenia skali podziału kosztów dla okresu poprzedzającego wejście w życie tego załącznika, czyli ma działanie wyłącznie wsteczne.
153. Dlatego też wbrew temu, co utrzymuje Parlament, powołane wyżej orzecznictwo dotyczące nowych przepisów regulaminu nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku i dlatego nie można się do niego skutecznie odwołać w celu odmówienia skarżącemu prawa do powołania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. Trybunał natomiast w wyroku z dnia 11 lipca 1991 r. w sprawie C‑368/89 Crispoltoni, Rec. str. I‑3695, pkt 21, zakwestionował naruszenie przez dwa wspólnotowe rozporządzenia uzasadnionych oczekiwań podmiotów gospodarczych z powodu ich mocy wstecznej.
154. Po drugie, należy zbadać, czy tak, jak utrzymuje skarżący, załącznik XII do regulaminu pracowniczego rzeczywiście narusza dla okresu poprzedzającego dzień 1 maja 2004 r. zasadę dotyczącą finansowania wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego.
155. Ze sprawozdania Dührkop Dührkop wynika, że instytucje nie wpłacały żadnych składek do wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego aż do 1982 r. i dopiero od 1998 r. wpłacały całą kwotę udziału przypadającego wspólnotowemu pracodawcy.
156. Jak wyjaśnia Rada w swych uwagach, metoda aktuarialna określona w załączniku XII do regulaminu pracowniczego ma na celu jedynie zapewnienie, iż wysokość składki, jaka miała być stosowana po 1 maja 2004 r., będzie wystarczająca dla pokrycia uprawnień emerytalno-rentowych nabywanych przez urzędników od tego dnia. Nieuwzględnienie aspektu przeszłości przez załącznik XII do regulaminu pracowniczego pociąga dwa następstwa, które należy wyodrębnić podczas analizy argumentacji przedstawionej przez skarżącego.
157. Po pierwsze, równowaga aktuarialna nie uwzględnia uprawnień emerytalnych nabytych przed datą dokonania obliczeń, zgodnie z art. 4 ust. 4 lit. b) załącznika XII do regulaminu pracowniczego. Przepis ten gwarantuje, że urzędnicy nie będą ponosić ciężaru ewentualnego deficytu wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego zgromadzonego do 1 maja 2004 r. i że podwyższenie wysokości składki nie będzie w ten sposób mogło być spowodowane finansowaniem uprawnień emerytalnych już nabytych przez tych ostatnich w przeciwieństwie do tego, co twierdzi skarżący.
158. Po drugie, regulamin pracowniczy nie przewiduje również pokrywania ewentualnych różnic dodatnich lub ujemnych wynikających z niezgodności mających miejsce w przeszłości. Innymi słowy, definicja równowagi aktuarialnej przyjęta w załączniku XII do regulaminu pracowniczego pomija składki wpłacane do dnia 30 kwietnia 2004 r. i wymaga, aby uprawnienia emerytalne nabyte przed tą datą były pokryte zgodnie ze skalą podziału kosztów.
159. Otóż skarżący odwołuje się do sprawozdania Dührkop Dührkop na poparcie tego, że wspólnotowy pracodawca finansuje system emerytalno-rentowy w wysokości dwóch trzecich dopiero od 1998 r. i że udział urzędników w finansowaniu tego systemu wynosił w przeszłości więcej niż jedną trzecią.
160. Jednakże ponieważ sprawozdanie Dührkop Dührkop nie opiera się na żadnej analizie aktuarialnej systemu emerytalno-rentowego, ogranicza się do stwierdzenia, że roczna składka wpłacana przez urzędników przez długi okres wynosiła więcej niż jedna trzecia rocznego kosztu budżetowego wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego. Tymczasem przepisy art. 83 ust. 2 dawnego regulaminu pracowniczego, które przewidywały, tak samo jak nowy regulamin pracowniczy, że urzędnicy pokrywają jedną trzecią kosztów finansowania systemu, powinny być rozumiane w znaczeniu aktuarialnym, a nie budżetowym, jak to wynika jasno z przepisów art. 83 ust 4 dawnego regulaminu pracowniczego. Przepisy te oznaczają, że jedna trzecia kwoty wartości aktuarialnych uprawnień emerytalnych nabytych przez wszystkich czynnych członków w ciągu roku, tj. jedna trzecia kosztów służby, powinna być pokrywana przez urzędników.
161. Fakt, że przez dziesięciolecia, kiedy to wspólnotowy system emerytalno-rentowy liczył jeszcze bardzo niewielką ilość emerytów i rencistów, wysokość składek wpłacanych przez urzędników wynosiła dużo powyżej jednej trzeciej kosztu budżetowego tegoż systemu, nie pozwala na stwierdzenie, że składki urzędników również przewyższały jedną trzecią kosztów służby.
162. Przede wszystkim taki wniosek może się opierać wyłącznie na analizie aktuarialnej. Tymczasem na rozprawie Komisja podniosła, i nie zostało to zakwestionowane, że przed 1998 r. nie przeprowadzono żadnej analizy aktuarialnej wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego. Po drugie nie jest pewne, czy przy wysokości składki ustalonej na 6,75%, a następnie 8,25% urzędnicy finansowali w przeszłości ponad jedną trzecią kosztów służby. Wreszcie nawet jeśli przyjąć, że na podstawie danych budżetowych można zweryfikować, czy przestrzegano skali podziału kosztów, i że wniosek ze sprawozdania Dührkop Dührkop, według którego do 1998 r. pracodawca wpłacał tylko część składek, może w konsekwencji zostać przyjęty, to należałoby zbadać, czy rzekoma nadwyżka wynikająca ze składek wpłacanych do tego czasu przez urzędników nie została zrównoważona nadwyżką wynikającą ze składek wpłacanych przez Wspólnoty w latach od 1998 r. do 2004 r.
163. Nie oznacza to zatem, że skutkiem wprowadzenia nowych przepisów jest naruszenie, ze skutkiem wstecznym, skali finansowania wspólnotowego systemu emerytalno-rentowego.
164. Dlatego też zakładając w sposób dorozumiany, że przed wejściem w życie załącznika XII do regulaminu pracowniczego zasada ta była przestrzegana, nie można uznać, że Rada naruszyła oczekiwania, które urzędnicy mogli zasadnie oprzeć na poszanowaniu przedmiotowej zasady.
165. Z powyższych rozważań wynika, iż należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań we wszystkich jego częściach.
166. Uwzględniając powyższe rozważania, należy oddalić skargę jako bezzasadną.
W przedmiocie kosztów
167. Jak Sąd już orzekł w wyroku z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie F‑16/05 Falcione przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 77–86, dopóki regulamin Sądu, a w szczególności szczegółowe przepisy dotyczące kosztów nie weszły w życie, należy, w interesie prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz w celu zapewnienia podmiotom prawa wystarczającej możliwości przewidzenia przepisów dotyczących kosztów postępowania, zastosować regulamin Sądu Pierwszej Instancji.
168. Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu tegoż Sądu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednakże zgodnie z art. 88 tegoż regulaminu, w przypadku sporów między Wspólnotami i ich pracownikami instytucje pokrywają poniesione przez nie koszty.
169. Ponadto zgodnie z art. 87 § 3 akapit pierwszy regulaminu Sądu Pierwszej Instancji, w wypadkach szczególnych Sąd może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone.
170. W niniejszym przypadku Parlament tylko częściowo udzielił odpowiedzi na zażalenie, nie podał w przedstawionych pismach żadnego wytłumaczenia dotyczącego wyboru dwunastoletniego okresu odniesienia, który został poważnie i gruntownie zakwestionowany przez skarżącego, a także nie załączył żadnego dokumentu do pism procesowych przedstawionych w odpowiedzi na rozbudowaną argumentację. Aby doprowadzić akta do prawidłowego stanu i poznać ratio legis kwestionowanych przepisów, Sąd był zmuszony zarządzić wiele środków organizacji postępowania.
171. W tych okolicznościach należy obciążyć Parlament, oprócz własnych kosztów, połową kosztów skarżącego. Skarżący poniesie połowę własnych kosztów.
172. W końcu zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu Sądu Pierwszej Instancji, Rada i Komisja, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają koszty własne.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (w pełnym składzie)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Parlament Europejski ponosi własne koszty oraz połowę kosztów D. Wilsa.
3) D. Wils ponosi połowę własnych kosztów.
4) Rada Unii Europejskiej oraz Komisja Wspólnot Europejskich ponoszą własne koszty.