62008CC0439_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2, 5, art. 15 ust. 3, art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu(2) .
2. Sąd krajowy pragnie zasadniczo dowiedzieć się, czy powyższe postanowienia zezwalają, a nawet zobowiązują krajowe organy ochrony konkurencji do przedstawiania uwag pisemnych lub odpowiedzi na skargę w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez jeden z tych organów.
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii Europejskiej
3. Artykuł 2 rozporządzenia nr 1/2003, zatytułowany „Ciężar dowodu”, stanowi:
„W każdym krajowym lub wspólnotowym postępowaniu w sprawie stosowania art. 81 i 82 traktatu ciężar udowodnienia naruszenia art. 81 ust. 1 lub art. 82 traktatu spoczywa na stronie lub organie zarzucającym naruszenie. Przedsiębiorstwo lub związek przedsiębiorstw ubiegający się o wyłączenie na mocy art. 81 ust. 3 traktatu ma obowiązek udowodnienia, że przesłanki określone w tym przepisie są spełnione”.
4. Artykuł 5 rozporządzenia nr 1/2003 przewiduje:
„Organy ochrony konkurencji państw członkowskich mają prawo stosowania art. 81 i 82 traktatu w indywidualnych sprawach. W tym celu, działając z urzędu lub na wniosek, mogą wydać następujące decyzje:
– domagające się zaprzestania naruszenia,
– zarządzające środki tymczasowe,
– akceptujące zobowiązania
– nakładające grzywny lub okresowe kary pieniężne lub inne kary przewidziane w krajowych przepisach prawa.
Jeżeli na podstawie informacji, które posiadają organy ochrony konkurencji państw członkowskich, warunki ustanowienia zakazu nie zostały spełnione, mogą również zdecydować, że nie ma podstaw do działania z ich strony”.
5. Artykuł 15 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Współpraca z sądami krajowymi”, stanowi:
„1. W postępowaniach dotyczących stosowania art. 81 lub 82 traktatu sądy państw członkowskich mogą prosić Komisję o przekazanie informacji pozostających w jej posiadaniu lub opinii odnośnie do kwestii dotyczących stosowania wspólnotowego prawa konkurencji.
2. Państwa członkowskie przekazują Komisji kopie wszelkich wyroków na piśmie, w których stosowane były art. 81 lub 82 traktatu. Kopie takie dostarczane są niezwłocznie po doręczeniu stronom wyroku na piśmie.
3. Działając z urzędu, organy ochrony konkurencji państw członkowskich mogą przedstawiać pisemne uwagi sądom krajowym własnych państw członkowskich w sprawach dotyczących stosowania art. 81 lub 82 traktatu. Organy te mogą również przedstawiać ustne uwagi sądom krajowym własnych państw członkowskich, o ile sądy te wyrażą na to zgodę. Jeżeli spójne stosowanie art. 81 lub 82 traktatu tego wymaga, Komisja, działając z urzędu, może przedstawiać pisemne uwagi sądom państw członkowskich. Za zgodą właściwego sądu Komisja może również przedstawiać ustne uwagi.
Wyłącznie w celu przygotowania własnych uwag organy ochrony konkurencji państw członkowskich i Komisja mogą zwracać się z wnioskiem do odpowiedniego sądu państwa członkowskiego o przekazanie lub zapewnienie przekazania wszelkich dokumentów koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy.
4. Niniejszy artykuł pozostaje bez uszczerbku dla szerszych uprawnień do wnoszenia uwag przed sądy przyznanych organom ochrony konkurencji państw członkowskich na mocy przepisów prawa tych państw”.
6. Wreszcie art. 35 rozporządzenia nr 1/2003 przewiduje:
„1. Państwa członkowskie wyznaczą organ lub organy ochrony konkurencji odpowiedzialne za stosowanie art. 81 i 82 traktatu w sposób, który zapewni skuteczne wykonanie przepisów niniejszego rozporządzenia. Środki konieczne do nadania organom uprawnień do stosowania tych artykułów zostaną podjęte przed dniem 1 maja 2004 r. Wyznaczonymi organami ochrony konkurencji mogą być również sądy.
2. Jeżeli egzekwowanie wspólnotowego prawa konkurencji powierzono krajowym organom administracyjnym i organom sądowym, państwa członkowskie mogą przydzielić różne uprawnienia i funkcje krajowym organom administracyjnym lub sądowym.
3. Przepisy art. 11 ust. 6 stosuje się do organów wyznaczonych przez państwa członkowskie, w tym do sądów, które wykonują swoje zadania w zakresie przygotowania i wydania decyzji przewidzianych w art. 5. Przepisów art. 11 ust. 6 nie stosuje się do sądów w takim zakresie, w jakim działają one jako sądy odwoławcze w odniesieniu do decyzji przewidzianych w art. 5.
4. Nie naruszając ust. 3, w państwach członkowskich, w których dla wydania decyzji przewidzianych w art. 5 organy wnoszą sprawę przed organy sądowe, które są oddzielone i różne od władz [organów] prokuratorskich, i z zastrzeżeniem, że zastosowano się do warunków niniejszego ustępu, skutki art. 11 ust. 6 zostają ograniczone do organów prokuratorskich badających sprawę, które wycofają swój wniosek złożony przed organem sądowym, jeżeli Komisja rozpocznie postępowanie, a takie wycofanie zakończy całkowicie postępowania krajowe”.
B – Przepisy krajowe
7. Artykuł 1 wet tot bescherming van de economische mededinging(3) (ustawy o ochronie konkurencji, zwanej dalej „WBEM”), która weszła w życie w dniu 1 października 2006 r., określa belgijski organ ochrony konkurencji w następujący sposób:
„4 Belgijski organ ochrony konkurencji: rada ds. konkurencji i służba konkurencji przy federalnym urzędzie ds. gospodarki, MŚP, osób samozatrudnionych i energii, działające w ramach własnych kompetencji określonych przez niniejszą ustawę.
Belgijski organ ochrony konkurencji jest organem ochrony konkurencji właściwym do stosowania art. 81 i 82 traktatu, wskazanym w art. 35 rozporządzenia [nr 1/2003]”.
8. Artykuł 2 § 1 WBEM przewiduje:
„Zakazane są, bez konieczności uprzedniego wydawania decyzji w tym zakresie, wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, wszelkie decyzje związków przedsiębiorstw i wszelkie praktyki uzgodnione, których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie w istotny sposób konkurencji na właściwym rynku belgijskim lub na znacznej jego części, a w szczególności te, które polegają na:
1. ustalaniu w sposób bezpośredni lub pośredni cen zakupu lub sprzedaży albo innych warunków transakcji;
[…].”
9. Artykuł 11 WBEM stanowi:
„§ 1 Ustanawia się radę ds. konkurencji. Rada ta jest sądem administracyjnym mającym kompetencje decyzyjne i inne uprawnienia powierzone mu przez niniejszą ustawę.
§ 2 W skład rady ds. konkurencji wchodzą:
1 zgromadzenie ogólne rady;
2 jednostka prowadząca dochodzenia;
3 sekretariat.
[…]”.
10. Artykuł 12 WBEM wskazuje:
„§ 1 W skład zgromadzenia ogólnego rady wchodzi dwunastu członków. [...]”.
11. Artykuł 20 rzeczonej ustawy precyzuje:
„Każda z izb rady oraz jej przewodniczący lub członek, któremu deleguje on uprawnienia w przypadku środków tymczasowych, stanowią w drodze uzasadnionej decyzji w odniesieniu do wszystkich przedłożonych im spraw po wysłuchaniu zainteresowanych, jak też – na ich wniosek – ewentualnych skarżących lub wybranego przez nich doradcy prawnego”.
12. Artykuł 25 WBEM ustanawia przy radzie jednostkę prowadzącą dochodzenia złożoną z co najmniej sześciu i co najwyżej dziesięciu członków, obejmującą naczelnego funkcjonariusza prowadzącego dochodzenie oraz funkcjonariuszy prowadzących dochodzenie lub ich zastępców.
13. Artykuł 29 tej ustawy stanowi:
„§ 1 Funkcjonariusze prowadzący dochodzenie są zobowiązani:
1. do przyjmowania skarg i wniosków o zastosowanie środków tymczasowych dotyczących praktyk ograniczających konkurencje, jak też zgłoszeń koncentracji;
2. do kierowania dochodzeniem i organizowania go oraz do czuwania nad wykonaniem decyzji wydanych przez radę ds. konkurencji;
3. do wydawania urzędnikom służby konkurencji poleceń wyjazdu służbowego […];
4. do sporządzenia i złożenia radzie ds. konkurencji uzasadnionego sprawozdania;
5. do umarzania postępowań w sprawie skarg i wniosków o zastosowanie środków tymczasowych;
[…]
§ 2 […] Bez uszczerbku dla art. 27, funkcjonariusze prowadzący dochodzenie nie mogą domagać się ani przyjmować żadnych instrukcji dotyczących rozpatrywania spraw wniesionych na podstawie art. 44 § 1 lub stanowiska przyjmowanego przez nich podczas spotkań jednostki prowadzącej dochodzenia, które mają za przedmiot określenie priorytetów polityki dotyczącej wykonania ustawy i ustalenie porządku rozpatrywania spraw.
§ 3 Gdy jednostka prowadząca dochodzenia postanawia wszcząć dochodzenie na mocy art. 44 § 1, urzędnik kierujący służbą konkurencji wyznacza, w porozumieniu z naczelnym funkcjonariuszem prowadzącym dochodzenie, urzędników tejże służby wchodzących w skład zespołu odpowiedzialnego za dochodzenie.
Urzędnicy przypisani do zespołu dochodzeniowego mogą przyjmować instrukcje jedynie od funkcjonariusza prowadzącego to konkretne dochodzenie.
[…]”.
14. Zgodnie z art. 34 WBEM służba konkurencji jest w szczególności odpowiedzialna za wykrywanie i badanie praktyk, o których mowa w rozdziale II, pod zwierzchnictwem jednostki prowadzącej dochodzenia.
15. Zgodnie z art. 45 § 4 akapit pierwszy WBEM, gdy jednostka prowadząca dochodzenia uznaje skargę, wniosek lub w stosownym przypadku śledztwo prowadzone z urzędu za zasadne, funkcjonariusz prowadzący dochodzenie składa w imieniu jednostki prowadzącej dochodzenia uzasadnione sprawozdanie do izby rady ds. konkurencji. Sprawozdanie to zawiera sprawozdanie z dochodzenia, zarzuty i propozycję decyzji. Towarzyszą mu akta dochodzenia i spis składających się na nie dokumentów. Spis określa poufność dokumentów w stosunku do każdej ze stron mających dostęp do akt.
16. Artykuł 75 WBEM stanowi:
„Decyzje rady ds. konkurencji i jej przewodniczącego […] mogą stanowić przedmiot skargi do hof van beroep te Brussel (sądu apelacyjnego w Brukseli), z wyjątkiem jednak sytuacji gdy rada ds. konkurencji działała na podstawie art. 79(4) .
Hof van beroep ma nieograniczone prawo orzekania w przedmiocie zarzucanych praktyk ograniczających konkurencję i – w razie potrzeby – w przedmiocie nałożonych sankcji […]. Hof van beroep może uwzględnić okoliczności zaistniałe od momentu wydania zaskarżonej decyzji rady.
Hof van beroep może nałożyć grzywnę oraz okresową karę pieniężną zgodnie z przepisami określonymi w sekcji 8 rozdziału IV”.
17. Artykuł 76 WBEM stanowi:
„§ 1 Decyzje rady ds. konkurencji odsyłające sprawę funkcjonariuszowi prowadzącemu dochodzenie nie mogą być przedmiotem oddzielnej skargi.
§ 2. Skargi przewidziane w art. 75 mogą być wnoszone do rady [ds. konkurencji] przez strony postępowania, przez skarżącego oraz przez wszystkie osoby, które wykażą interes zgodnie z art. 48 § 2 lub art. 57 § 2 i które zażądały od rady [ds. konkurencji] bycia wysłuchanymi. Skarga może również zostać wniesiona przez ministra gospodarki, który nie musi wykazywać swojego interesu i który nie musiał być reprezentowany przed radą ds. konkurencji.
[…]
W przeciągu pięciu dni od wniesienia skargi skarżący musi pod rygorem jej nieważności wysłać kopię skargi listem poleconym z potwierdzeniem odbioru stronom, którym doręczono zaskarżoną decyzję, jak wynika to z pisma w sprawie doręczenia przewidzianego w art. 67, radzie ds. konkurencji oraz ministrowi, jeżeli nie jest on skarżącym.
Możliwe jest wystąpienie z interwencją uboczną. Jest ona dopuszczalna tylko wówczas, gdy wystąpiono z nią w przeciągu miesiąca od otrzymania pisma przewidzianego w poprzednim akapicie.
[…]
Hof [van beroep te Brussel] może żądać od jednostki prowadzącej dochodzenia działającej przy radzie ds. konkurencji wszczęcia dochodzenia i przekazania mu sprawozdania. W takim wypadku jednostka prowadząca dochodzenia dysponuje uprawnieniami dochodzeniowymi przewidzianymi w sekcji pierwszej rozdziału IV.
[…]
Minister może złożyć uwagi pisemne w sekretariacie hof van beroep te Brussel, jak też zbadać akta na miejscu w sekretariacie. Hof van beroep te Brussel ustala terminy na przedstawienie tych uwag. Sekretariat podaje je do wiadomości stron.
[…]”.
III – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
18. Po uwolnieniu cen chleba w Belgii w dniu 1 lipca 2004 r., Minister van Economie (minister gospodarki) wystosował do rady ds. konkurencji pismo, w którym wnioskował o wszczęcie w trybie priorytetowym dochodzenia w przedmiocie istnienia ewentualnych porozumień cenowych pomiędzy stowarzyszeniami piekarzy i piekarzami.
19. W dniu 20 kwietnia 2005 r. służba konkurencji zażądała udzielenia informacji w szczególności od stowarzyszenia o celu niezarobkowym Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers VZW (zwanego dalej „VEBIC”), które zostało założone w celu reprezentowania interesów przede wszystkim prowincjonalnych stowarzyszeń piekarzy i cukierników we Flandrii. VEBIC przekazało informacje objęte żądaniem.
20. Po podjęciu szeregu innych czynności dochodzeniowych, w dniu 8 czerwca 2007 r. naczelny funkcjonariusz prowadzący dochodzenie, działający przy radzie ds. konkurencji przekazał przewodniczącemu tejże rady swoje sprawozdanie łącznie z zarzutami oraz akta dochodzenia, które zostały skierowane do VEBIC. W sprawozdaniu tym wspomniano, że decyzje federacji piekarzy nie mają wpływu na handel między państwami członkowskimi, w związku z czym wspólnotowe reguły konkurencji nie mają zastosowania do badanych praktyk. Jednostka prowadząca dochodzenia doszła natomiast do wniosku, że VEBIC jest winne naruszenia art. 2 § 1 WBEM, ponieważ publikowało i rozpowszechniało pośród swych członków wskaźnik ceny chleba oraz strukturę kosztów.
21. Naczelny funkcjonariusz prowadzący dochodzenie zaproponował też izbie rady ds. konkurencji po pierwsze nałożenie na VEBIC grzywny, zważywszy na okoliczności obciążające polegające na tym, że owo stowarzyszenie wiedziało o niezgodnym z prawem charakterze porozumień cenowych i nie skorzystało z możliwości przedstawienia organowi ochrony konkurencji metody obliczania ceny, a po drugie zakazanie zarzucanej praktyki pod groźbą okresowej kary pieniężnej.
22. W dniu 13 sierpnia 2007 r. VEBIC przedstawiło pisemne uwagi dotyczące sprawozdania jednostki prowadzącej dochodzenia.
23. W decyzji z dnia 25 stycznia 2008 r. rada ds. konkurencji stwierdziła, że w okresie od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 8 czerwca 2007 r. VEBIC dopuściło się naruszenia art. 2 WBEM, zakazała rzeczonej praktyki i nałożyła na nie grzywnę w wysokości 29 121 EUR.
24. W dniu 22 lutego 2008 r. VEBIC wniosło do hof van beroep te Brussel (sądu apelacyjnego w Brukseli) (Belgia) skargę o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji.
25. Zdaniem tego sądu przepisy WBEM, a w szczególności jej art. 75 i 76 nie pozwalają ani jednostce prowadzącej dochodzenia, ani radzie ds. konkurencji na udział w postępowaniu przed hof van beroep. W przypadku jednostki prowadzącej dochodzenia wykluczenie takie jest dorozumiane, ponieważ hof van beroep może zobowiązać ją do przeprowadzenia dochodzenia. Jedynie federalny minister właściwy ds. gospodarki może wystąpić o zmianę decyzji rady ds. konkurencji i zostać stroną postępowania przed hof van beroep.
26. Jednakże sąd krajowy zaznacza, że w zawisłej przed nim sprawie jedynie VEBIC jest stroną postępowania odwoławczego, ponieważ minister nie skorzystał z przysługującej mu możliwości przedstawienia uwag pisemnych.
27. Z uwagi na problem, jaki powstaje w związku z okolicznością, iż skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym brak jest strony przeciwnej na podstawie WBEM, sąd krajowy zastanawia się nad kwestią zgodności takiego postępowania z przepisami rozporządzenia nr 1/2003, w szczególności dlatego że skuteczność wspólnotowych reguł konkurencji nie wydaje się być zapewniona, a omawiana ustawa nie pozwala na obronę ogólnego interesu gospodarczego.
28. Co się tyczy zasadności pytań dotyczących wykładni prawa Unii, o jaką zwraca się sąd krajowy, wyjaśnia on po pierwsze, że omawiane przepisy proceduralne powinny być stosowane w sposób jednolity, niezależnie od tego czy wszczęte przez radę ds. konkurencji postępowanie opiera na krajowych regułach konkurencji, czy na art. 81 WE i 82 WE. Po drugie sąd krajowy uważa, że akta zawisłej przed nim sprawy mogą mu pozwolić na zmianę decyzji rady ds. konkurencji i uznanie, że badana praktyka w rzeczywistości ma wpływ na handel między państwami członkowskimi i w konsekwencji objęta jest zakresem stosowania art. 81 ust. 1 WE.
29. W świetle tych okoliczności hof van beroep te Brussel zawiesił postępowanie i przedłożył Trybunałowi następujące cztery pytania prejudycjalne:
„1) Czy [art. 2, art. 15 ust. 3, art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003] należy interpretować w ten sposób, że krajowe organy ochrony konkurencji mogą wywodzić bezpośrednio z [tych przepisów] możliwość przedłożenia uwag pisemnych w przedmiocie zarzutów podniesionych w skardze na wydane przez nie decyzje, a nawet możliwość podnoszenia zarzutów, i że w związku z tym możliwość ta nie może im zostać odebrana przez państwo członkowskie?
2) Czy te same przepisy należy interpretować w ten sposób, że skuteczne stosowanie reguł konkurencji w kontekście ochrony interesu ogólnego wymaga, aby organy ochrony konkurencji, działające jako państwowe organy nadzoru, nie tylko mogły, lecz musiały uczestniczyć w postępowaniu w przedmiocie skargi na wydane przez nie decyzje, zajmując stanowisko w przedmiocie podniesionych zarzutów prawnych oraz zarzutów dotyczących okoliczności faktycznych?
3) W przypadku udzielenia na pytania pierwsze i drugie odpowiedzi twierdzących: czy przepisy te należy interpretować w ten sposób, że wobec braku przepisów krajowych regulujących udział organu ochrony konkurencji w postępowaniu przed sądem rozstrzygającym w przedmiocie skargi i gdy wyznaczone są różne organy, organ właściwy w przedmiocie wydania decyzji wymienionych w art. 5 rozporządzenia [nr 1/2003] jest również tym organem, który bierze udział w postępowaniu w przedmiocie skargi na wydaną przez niego decyzję?
4) Czy odpowiedź na powyższe pytania byłaby inna, gdyby zgodnie z prawem krajowym organ ochrony konkurencji działał w charakterze sądu lub gdyby ostateczna decyzja została wydana po przeprowadzeniu dochodzenia przez jednostkę należącą organizacyjnie do tego sądu, na której spoczywa obowiązek sformułowania zarzutów i projektu decyzji?”.
IV – Postępowanie przed Trybunałem
30. W postanowieniu odsyłającym hof van beroep te Brussel wniósł do Trybunału o zastosowanie w odniesieniu do odesłania prejudycjalnego trybu przyspieszonego na podstawie art. 104a akapit pierwszy regulaminu Trybunału.
31. Prezes Trybunału oddalił powyższy wniosek postanowieniem z dnia 3 grudnia 2008 r.
32. Uwagi na piśmie zostały złożone przez VEBIC, radę ds. konkurencji, rządy belgijski i polski, jak też przez Komisję. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. wysłuchano wystąpień tych zainteresowanych.
V – Analiza prawna
A – W przedmiocie dopuszczalności oraz znaczenia wykładni prawa Unii Europejskiej, o jaką się zwrócono
33. Na rozprawie przed Trybunałem VEBIC powołało się na niedopuszczalność odesłania prejudycjalnego, ponieważ wykładnia przepisów rozporządzenia nr 1/2003 lub – ogólniej – prawa Unii Europejskiej, o jaką się zwrócono, pozbawiona jest znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym. Zdaniem VEBIC zasadniczo należy stwierdzić, iż całokształt okoliczności postępowania przed sądem krajowym zamyka się w obrębie jednego państwa członkowskiego albo że Trybunał ma odpowiedzieć na pytania niezasadne lub hipotetyczne.
34. Argumentacja ta nie przekonuje mnie.
35. W odniesieniu do pierwszego zastrzeżenia przyznaję z przekonaniem – jak zresztą uwidacznia to przedstawione powyżej streszczenie sporu przed sądem krajowym – że do sądu krajowego wniesiono skargę o stwierdzenie nieważności decyzji belgijskiej rady ds. konkurencji, opierającej się wyłącznie na krajowym prawie konkurencji, ze względu na brak wpływu na handel między państwami członkowskimi.
36. Niemniej jednak i niezależnie od nieco kontrowersyjnej kwestii konsekwencji, jakie Trybunał musi wyciągnąć z faktu stwierdzenia przezeń okoliczności, iż wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym opiera się na pozbawionych związku z prawem Unii Europejskiej okolicznościach prawnych i faktycznych(5), z wniosku tego wynika również, że liczne dokumenty zawarte w aktach sprawy przedłożonych sądowi krajowemu powinny doprowadzić tenże sąd do skorzystania z przyznanego mu w art. 75 WBEM uprawnienia do zmiany decyzji rady ds. konkurencji, tak aby w zawisłej przed nim sprawie możliwe było zastosowanie art. 81 WE.
37. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem a sądami krajowymi przewidzianej w art. 234 WE wyłącznie do sądu krajowego, przed którym postępowanie się toczy i który jest zobowiązany orzec w sprawie przed nim zawisłej, należy dokonanie oceny, z uwzględnieniem szczególnych okoliczności zawisłej przed nim sprawy, zarówno w odniesieniu do tego, czy wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niezbędne do wydania wyroku w postępowaniu przed sądem krajowym, jak i w odniesieniu do zasadności pytań, z którymi zwraca się on do Trybunału(6) .
38. Jeżeli zadawane przez sądy krajowe pytania dotyczą wykładni przepisu prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia, chyba że w szczególności jest oczywiste, iż wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w rzeczywistości ma na celu skłonienie Trybunału do wydania orzeczenia na tle fikcyjnego sporu lub do sformułowania opinii w przedmiocie zagadnień ogólnych lub hipotetycznych lub że wykładnia prawa wspólnotowego, o którą się zwrócono we wniosku, nie ma żadnego związku z rzeczywistością lub przedmiotem sporu(7) .
39. W tym względzie nie wydaje mi się również, aby należało uwzględnić drugie zastrzeżenie VEBIC, zgodnie z którym fakt, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd krajowy nie orzekł ostatecznie w przedmiocie możliwości zastosowania art. 81 WE, prowadzi Trybunał do udzielenia odpowiedzi na pytania niezasadne lub hipotetyczne.
40. Ogólnie rzecz biorąc, uważam bowiem, iż na etapie rozpatrywania dopuszczalności należy zbadać, czy można stwierdzić, że – niezależnie od tego, jakiej odpowiedzi Trybunał udzieli na pytanie prejudycjalne
– odpowiedź ta w oczywisty sposób nie będzie miała wpływu na rozstrzygnięcie sporu przed sądem krajowym, ponieważ w tym przypadku wykładnia prawa wspólnotowego, o którą wystąpiono, nie jest obiektywnie potrzebna sądowi krajowemu do wydania orzeczenia(8) .
41. Nie jest tak z pewnością w niniejszej sprawie, ponieważ – jak przyznały to rada ds. konkurencji i rząd belgijski – wykładnia rozporządzenia nr 1/2003, o którą wystąpiono, może w tym przypadku nadać krajowemu organowi ochrony konkurencji status strony w sporze przed sądem krajowym, na co nie pozwala jak dotąd WBEM. Ponadto okoliczność, że sąd krajowy nie zdecydował się ostatecznie orzec w przedmiocie możliwości zastosowania art. 81 WE, którą ma zamiar podnieść z urzędu, może znaleźć bardzo trafne wytłumaczenie w celu wniosku, który dotyczy uprawnień procesowych, jakie należy przyznać krajowemu organowi ochrony konkurencji w związku z jego zadaniem zapewnienia pełnej skuteczności art. 81 WE i 82 WE.
42. Wbrew zatem twierdzeniom VEBIC moim zdaniem co najmniej niespójne byłoby, aby sąd krajowy musiał ostatecznie orzec w przedmiocie kwestii, jaką zamierza podnieść z urzędu bez obecności krajowego organu ochrony konkurencji, podczas gdy zasadniczo jego pytania dotyczą właśnie możliwości uzyskania przez ten organ statusu strony w postępowaniu toczącym się przed sądem krajowym, a zatem możliwości złożenia odpowiedzi na skargę w tym sporze, która to możliwość zdaniem hof van beroep te Brussel może wynikać jedynie z wykładni przepisów rozporządzenia nr 1/2003.
43. Innymi słowy, wydanie przez sąd krajowy ostatecznego orzeczenia w przedmiocie możliwości zastosowania art. 81 WE, jaką zamierza podnieść z urzędu, doprowadziłoby go do naruszenia jednej z możliwych konsekwencji stosowania przepisów prawa Unii Europejskiej, o których wykładnię wystąpił do Trybunału, a mianowicie poszanowania prawa do obrony jednej ze stron sporu. W konsekwencji okoliczność, że sąd krajowy nie orzekł ostatecznie w przedmiocie możliwości stosowania art. 81 WE, nie musi wcale stanowić przeszkody dla dopuszczalności odesłania prejudycjalnego.
44. Proponuję zatem, aby Trybunał uznał wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym za dopuszczalny.
B – Co do istoty
1. W przedmiocie dwóch pierwszych pytań prejudycjalnych
45. W dwóch pierwszych pytaniach prejudycjalnych, które moim zdaniem należy zbadać wspólnie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 2, art. 15 ust. 3, art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 bezpośrednio zezwalają krajowemu organowi ochrony konkurencji lub zobowiązują go do przedstawienia uwag pisemnych poprzez sformułowanie zarzutów dotyczących okoliczności faktycznych lub zarzutów prawnych przed sądem krajowym, do którego wniesiono odwołanie od jednej z jego decyzji.
46. Odpowiedź na to pytanie wymaga określenia zakresu interwencji krajowych organów ochrony konkurencji przed sądami krajowymi w wypadku stosowania przez nie prawa konkurencji Unii.
47. Jak miałem już okazję wskazać w pkt 41 opinii przedstawionej przeze mnie w sprawie X BV(9), przejście ze szczególnie scentralizowanego stosowania art. 81 WE, 82 WE, które miało miejsce w czasie obowiązywania rozporządzenia nr 17 Rady(10), do systemu zdecentralizowanego wprowadzania w życie wspólnotowych reguł konkurencji ustanowionego rozporządzeniem nr 1/2003 wymaga wprowadzenia właściwych mechanizmów w celu zapewnienia „effective” [„skutecznego”], „efficace” [„skutecznego”], „uniforme” [„jednolitego”] lub „cohérente” [„spójnego”] stosowania postanowień art. 81 WE i 82 WE zgodnie z różnymi wyrażeniami użytymi w rzeczonym rozporządzeniu(11) .
48. Tak więc podczas gdy motyw 34 rozporządzenia nr 1/2003 wskazuje, że jego celem jest „umożliwienie skutecznego stosowania wspólnotowych reguł konkurencji”, jego motyw 6 precyzuje, że „organy ochrony konkurencji państw członkowskich powinny w większym stopniu uczestniczyć w ich stosowaniu”, aby osiągnąć ów cel, oraz że organy te uprawnione są do stosowania ogółu postanowień art. 81 WE i 82 WE „w interesie publicznym”(12) i w ścisłej współpracy z Komisją zgodnie z art. 5 i 11 tego rozporządzenia. Organy te wspólnie z Komisją powinny stworzyć sieć organów władzy publicznej stosujących w ścisłej współpracy wspólnotowe reguły konkurencji(13) .
49. Jak orzekł Trybunał w ww. wyroku w sprawie X BV, ustanowione w rozdziale IV rozporządzenia nr 1/2003 mechanizmy współpracy między Komisją, krajowymi organami ochrony konkurencji oraz sądami państw członkowskich wpisują się w ramy stosowania ogólnej zasady lojalnej współpracy, o której mowa w art. 10 WE, która to zasada ma zastosowanie do stosunków pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami Unii Europejskiej(14) .
50. Artykuł 15 ust. 3 akapit pierwszy zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia nr 1/2003, umieszczony w jego rozdziale IV, zezwala organom ochrony konkurencji państw członkowskich na przedstawianie pisemnych uwag z urzędu oraz uwag ustnych za zgodą właściwego sądu krajowego sądom krajowym własnych państw członkowskich w sprawach dotyczących stosowania art. 81 WE lub 82 WE .
51. Zważywszy na brzmienie tego przepisu, możliwość ta wydaje się być otwarta dla krajowych organów ochrony konkurencji we wszystkich sytuacjach, w których sąd krajowy stosuje art. 81 WE lub 82 WE. Może tak być w przypadku, gdy sąd państwa członkowskiego orzeka w sporze między jednostkami lub gdy do sądu takiego wniesiono skargę na decyzję krajowego organu ochrony konkurencji, w której zastosowano art. 81 WE lub 82 WE, lub też jeszcze gdy – jak w sprawie przed sądem krajowym – sąd ten zamierza zmienić taką decyzję, tak aby zastosować jedno z tych postanowień.
52. Jak zasadniczo wskazała Komisja podczas rozprawy przed Trybunałem, te dwa ostatnie przykłady nie stanowią oczywiście typowych przypadków skorzystania z mechanizmu przewidzianego w art. 15 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1/2003.
53. Artykuł 15 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia – poprzez sprecyzowanie, iż „wyłącznie w celu przygotowania własnych uwag organy ochrony konkurencji państw członkowskich […] mogą zwracać się z wnioskiem do odpowiedniego sądu państwa członkowskiego o przekazanie lub zapewnienie przekazania wszelkich dokumentów koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy” – wydaje się zakładać, że mechanizm przewidziany w akapicie pierwszym w stosunku do krajowych organów ochrony konkurencji uruchamia się zasadniczo w sytuacjach, w których organy te nie korzystają na innej podstawie
z chociażby częściowego dostępu do akt sprawy wniesionej do sądu krajowego. Ocenę tę wydaje się potwierdzać a contrario motyw 21 tego samego rozporządzenia, w którym precyzuje się, że uwagi te powinny być w szczególności składane zgodnie z krajowymi przepisami procesowymi mającymi na celu ochronę praw stron .
54. Tym samym w przypadku, gdy do właściwego sądu krajowego wniesiona zostaje skarga na decyzję krajowego organu ochrony konkurencji, możliwość, jaką otwiera art. 15 ust. 3 akapit pierwszy zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003, może ogólnie wydawać się zbędna, ponieważ organ ten może zasadniczo korzystać ze statusu strony w sporze przed tym sądem, co umożliwia mu poznanie całości akt sprawy (których jest on zresztą głównym autorem), a w konsekwencji odpowiednie spełnienie jego funkcji organu władzy publicznej odpowiedzialnego za skuteczne stosowanie reguł konkurencji Unii w interesie publicznym, tak jak wymaga tego rozporządzenie nr 1/2003.
55. Znajduje to wyjaśnienie w tym, że w rozporządzeniu nr 1/2003 nie uregulowano wyraźnie kwestii interwencji krajowego organu ochrony konkurencji, ponieważ w chwili wydania tegoż rozporządzenia prawodawca wspólnotowy wyszedł z założenia, iż każdy organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego miał prawo obrony swoich własnych decyzji przed sądami państwa członkowskiego, na którego terytorium się znajduje. Należy w tym względzie przypomnieć, że w chwili wydania rozporządzenia nr 1/2003 i jego wejścia w życie belgijski organ ochrony konkurencji miał takie prawo przed sądami krajowymi oraz że zostało ono zniesione dopiero w 2006 r., kiedy to WBEM nadała radzie ds. konkurencji status sądu w rozumieniu prawa belgijskiego.
56. Uważam jednak po pierwsze, że w sytuacji takiej jak ta będąca przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, w której krajowy organ ochrony konkurencji nie korzysta z możliwości bycia stroną w sporze dotyczącym odwołania od jednej z jego decyzji, podczas gdy sąd krajowy, do którego zostało ono wniesione, zamierza zastosować art. 81 WE, rzeczony organ powinien wyraźnie mieć prawo przedstawienia uwag temu sądowi zgodnie z mechanizmem przewidzianym w art. 15 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1/2003.
57. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy przypomnianą przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie X BV i zgodnie z celem w postaci skutecznego stosowania reguł konkurencji Unii powinno się móc skorzystać z owej możliwości przedstawienia uwag pisemnych w skuteczny sposób, uwzględniając swoistość postępowań w państwach członkowskich.
58. Zastanawiam się jednak w tym względzie, czy w sprawie takiej jak ta zawisła przed sądem krajowym krajowy organ ochrony konkurencji ma wszystkie skuteczne środki, aby rzeczywiście być w stanie skorzystać z przysługującego mu prawa do przedstawienia z urzędu uwag pisemnych w przedmiocie stosowania art. 81 WE lub 82 WE zgodnie z art. 15 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1/2003, skoro – jak potwierdzone to zostało na rozprawie przez radę ds. konkurencji i rząd belgijski – żaden przepis prawa krajowego nie zobowiązuje hof van beroep te Brussel, gdy zamierza on w danym przypadku podnieść z urzędu stosowanie reguł konkurencji Unii, do poinformowania krajowego organu ochrony konkurencji o swym zamiarze.
59. W braku takiego uprzedniego poinformowania i ponieważ krajowy organ ochrony konkurencji nie może też, zgodnie z WBEM i informacjami podanymi we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, być stroną w sporze toczącym się przed sądem krajowym, organ ten jest moim zdaniem pozbawiony w rzeczywistości prawa skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 15 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1/2003(15) .
60. Po drugie można by zaradzić takiemu brakowi, gdyby – o co wnosi zasadniczo sąd krajowy – przepisy rozporządzenia nr 1/2003 wymagały, aby krajowy organ ochrony konkurencji musiał korzystać ze statusu strony w sporze przed sądem apelacyjnym właściwym do rozpatrzenia skarg na decyzje tego organu lub jednej z wchodzących w jego skład komórek.
61. Zainteresowani, którzy złożyli uwagi do Trybunału, mają podzielone zdania w odniesieniu do tej problematyki. Dla rządu polskiego i Komisji skuteczne stosowanie art. 81 WE i 82 WE będące celem przepisów rozporządzenia nr 1/2003 wymaga zasadniczo, aby krajowe organy ochrony konkurencji mogły mieć pełną bierną legitymację procesową w postępowaniach dotyczących jednej z ich decyzji, gdy sąd krajowy stosuje rzeczone postanowienia, przy czym korzystanie z niej nie musi być jednak ich obowiązkiem. Rząd belgijski, rada ds. konkurencji i VEBIC są zasadniczo odmiennego zdania, a mianowicie uważają, iż skoro żaden przepis rozporządzenia nr 1/2003 nie dotyczy tej kwestii, państwa członkowskie mogą regulować ją swobodnie ze względu na autonomię proceduralną i zasadę pomocniczości. W tym względzie owi zainteresowani uważają, że okoliczność, iż krajowy organ ochrony konkurencji nie ma prawa do obrony zaskarżonej decyzji przed sądem krajowym, tłumaczy się tym, że WBEM nadała radzie ds. konkurencji status sądu. W tych okolicznościach VEBIC dodaje, że przyznanie sądowi pierwszej instancji, takiemu jak rada ds. konkurencji, możliwości uzyskania statusu strony w sporze przed sądem apelacyjnym byłoby równoznaczne z naruszeniem jego własnego prawa do obrony.
62. Ze względów, jakie przedstawię poniżej, osobiście jestem skłonny uznać, że poszanowanie pełnej skuteczności art. 81 WE i 82 WE powinno doprowadzić do przyznania organowi ochrony konkurencji państwa członkowskiego, z uwagi na spoczywającą na nim z tytułu rozporządzenia nr 1/2003 odpowiedzialność, statusu strony w sporze dotyczącym zgodności z prawem decyzji wydanej przez jedną z komórek wchodzących w skład rzeczonego organu i która dotyczy stosowania reguł konkurencji Unii.
63. Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału nawet w braku uregulowań wspólnotowych autonomia proceduralna, z której korzystają państwa członkowskie przy wyznaczaniu właściwych sądów i przy określaniu zasad postępowania dotyczących wnoszenia środków zaskarżenia mających zapewnić ochronę praw jednostek wynikających z prawa Unii, ograniczona jest zasadami równoważności i skuteczności(16) .
64. Zgodnie z orzecznictwem wymagane od państw członkowskich poszanowanie zasady skuteczności – jedynej, która ma znaczenie w niniejszej sprawie – oznacza, że zasady postępowania przez nie określone nie mogą czynić praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania praw przyznanych przez wspólnotowy porządek prawny(17) .
65. Ponadto Trybunał orzekł, że w każdym przypadku analiza kwestii, czy przepis krajowego prawa procesowego powoduje, iż wykonywanie praw przyznanych jednostkom przez wspólnotowy porządek prawny staje się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, uwzględniać musi miejsce tego przepisu w całym postępowaniu, tryb tego postępowania i jego szczególne cechy przed różnymi sądami krajowymi. W tym kontekście Trybunał uważa, że gdy jest to właściwe, należy uwzględnić zasady, które stanowią podstawę krajowego systemu sądowniczego, takie jak zasada ochrony prawa do obrony, zasada pewności prawa oraz zasada prawidłowego przebiegu postępowania(18) .
66. Pierwszym zastrzeżeniem podnoszonym przez radę ds. konkurencji w stosunku do możliwości zastosowania tego orzecznictwa w sprawie takiej jak ta zawisła przed sądem krajowym, które w mojej opinii powinno zostać oddalone, jest zastrzeżenie, że zasada skuteczności chroni jedynie prawa, jakie przyznaje jednostkom prawo Unii.
67. Jest oczywiście prawdą, iż w orzecznictwie nie ma precedensu, w którego ramach Trybunał sprawdził możliwość zastosowania zasady skuteczności na korzyść władz krajowych w celu wykluczenia stosowania krajowych przepisów proceduralnych.
68. Niemniej jednak nie jest to w rzeczywistości problem, jaki powstaje w niniejszej sprawie. Chodzi tutaj bowiem bardziej o to, czy zasada skuteczności prawa Unii stoi na przeszkodzie stosowaniu krajowych przepisów proceduralnych czyniących nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie szczególnych obowiązków
spoczywających na krajowych organach ochrony konkurencji na mocy przepisów prawa Unii, w tym przypadku przepisów rozporządzenia nr 1/2003.
69. Jak już wskazano, w ramach decentralizacji stosowania reguł konkurencji Unii rozporządzenie nr 1/2003 przyznaje krajowym organom ochrony konkurencji wyznaczonym przez każde z państw członkowskich zadanie zapewnienia skutecznego stosowania art. 81 WE i 82 WE w interesie ogólnym. Organom tym powierzone jest zatem zadanie zapewnienia wraz z Komisją skutecznego stosowania podstawowych postanowień niezbędnych dla funkcjonowania rynku wewnętrznego(19) .
70. Obowiązek ten obejmuje w szczególności w sposób wyraźny prawo przedstawiania z urzędu uwag pisemnych przed sądami danego państwa członkowskiego zgodnie z art. 15 ust. 3 rzeczonego rozporządzenia w przedmiocie stosowania art. 81 WE i 82 WE oraz uwag ustnych za zgodą wspomnianych sądów.
71. Wymaga on w moim mniemaniu również, aby organy te mogły być wysłuchane podczas całego postępowania sądowego dotyczącego zgodności z prawem ich własnych decyzji, gdy one same uważają lub sąd krajowy uważa, że przepisy art. 81 WE lub 82 WE muszą znaleźć zastosowanie.
72. Gdyby bowiem tak nie było, istotnemu osłabieniu uległaby skuteczność (effet utile) rzeczonych postanowień, ponieważ krajowy organ ochrony konkurencji nie mógłby w żaden sposób bronić przyjętego przezeń w interesie ogólnym stanowiska przed sądem krajowym, do którego wniesiono sprawę, lub zostać wysłuchanym przez tenże sąd co do wszystkich kwestii, które zdaniem owego sądu należy podnieść z urzędu.
73. W tym przypadku należy zaznaczyć, że art. 75 WBEM przyznaje hof van beroep te Brussel nieograniczone prawo orzekania, które może on wykonywać zarówno w zakresie oceny istnienia naruszenia art. 81 WE i 82 WE, jak też wysokości ewentualnych grzywien nakładanych na przedsiębiorstwa, przeciwko którym prowadzone są postępowania, i które obejmuje przypomnianą zresztą wyraźnie w tym samym przepisie WBEM możliwość uwzględnienia okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji rady ds. konkurencji zaskarżonej do rzeczonego hof van beroep.
74. W tych okolicznościach nieprzyznanie krajowemu organowi ochrony konkurencji statusu strony w sporze i w konsekwencji uniemożliwienie mu obrony decyzji, jaką wydał on w interesie ogólnym, niesie ryzyko, że sąd apelacyjny będzie całkowicie „związany” zarzutami i argumentami przedstawionymi przez przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa odwołujące się od decyzji rady ds. konkurencji.
75. W dziedzinie takiej jak stwierdzanie naruszeń reguł konkurencji, która obejmuje złożone oceny prawne i ekonomiczne, jak też nakładanie grzywien będących często przedmiotem sporów przed sądami krajowymi lub sądami Unii, samo istnienie takiego ryzyka może zagrażać wykonywaniu spoczywającego na krajowych organach ochrony konkurencji na mocy rozporządzenia nr 1/2003 szczególnego obowiązku zapewnienia skutecznego stosowania art. 81 WE i 82 WE.
76. Ponadto odmówienie krajowemu organowi ochrony konkurencji statusu strony w sporze – w sytuacji takiej jak sytuacja będąca przedmiotem postępowania przed sądem krajowym – oznacza również, że organ ten nie jest w stanie korzystać z innych środków zaskarżenia, w tym z wniesienia skargi kasacyjnej na orzeczenie wydane przez sąd apelacyjny, stwierdzające nieważność wydanej przez radę ds. konkurencji decyzji lub ją zmieniające, co zresztą przyznane zostało na rozprawie przed Trybunałem przez rząd belgijski i radę ds. konkurencji.
77. W takich okolicznościach żaden organ władzy publicznej mający za zadanie zapewnić pełną skuteczność reguł konkurencji Unii na podstawie rozporządzenia nr 1/2003 nie będzie mógł zatem zaskarżyć ewentualnie błędnej wykładni rzeczonych reguł dokonanej przez hof van beroep te Brussel.
78. Można oczywiście wyobrazić sobie, iż krajowy organ ochrony konkurencji może zgodnie z art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 powoływać się na prawo przedstawienia uwag przed Hof van Cassatie (sądem kasacyjnym). Niemniej jednak istnienie tej możliwości nie łagodzi braków przywołanych w poprzednich punktach niniejszej opinii, ponieważ skorzystanie z mechanizmu przewidzianego w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 uzależnione jest w każdym razie od uprzedniego wniesienia skargi kasacyjnej przez jedną ze stron w sporze przed hof van beroep te Brussel. Oczywiste jest natomiast, że strony te z różnych subiektywnych powodów mogą uważać, iż wniesienie takiej skargi nie leży w ich interesie.
79. W konsekwencji krajowy organ ochrony konkurencji znajduje się moim zdaniem w sytuacji, w której wykonywanie jego obowiązków na mocy rozporządzenia nr 1/2003 staje się nadmiernie utrudnione z uwagi na krajowe przepisy proceduralne niepozwalające mu na wystąpienie jako strona w postępowaniu sądowym dotyczącym jednej z jego decyzji i w którym w grę wchodzi zastosowanie art. 81 WE lub 82 WE.
80. Ponadto wbrew twierdzeniom rządu belgijskiego i rady ds. konkurencji niemożność krajowego organu ochrony konkurencji bycia stroną w sporze przed hof van beroep te Brussel nie może być zastąpiona w niniejszej sprawie przez przyznaną federalnemu ministrowi gospodarki możliwość stania się nią. Bezsporne jest bowiem, że ów minister nie został wyznaczony przez Królestwo Belgii jako „krajowy organ ochrony konkurencji” w rozumieniu rozporządzenia nr 1/2003 i nie jest zatem na podstawie tego rozporządzenia obarczony zadaniem zapewnienia skutecznego stosowania art. 81 WE i 82 WE w interesie ogólnym.
81. Ponadto nie da się też zaradzić owej niemożności poprzez zapewnienie hof van beroep te Brussel możliwości żądania od jednostki prowadzącej dochodzenia przeprowadzenia dodatkowego dochodzenia, ponieważ środek taki ma z natury ograniczony zakres, a skorzystanie z niego zależy zarówno od stanu sprawy przed tym sądem, jak też od jego woli.
82. Wreszcie nie jest też przekonujący argument przedstawiony przez VEBIC i rząd belgijski, że status sądu nadany radzie ds. konkurencji przez WBEM stoi na przeszkodzie temu, by krajowy organ ochrony konkurencji mógł być stroną w postępowaniu przed hof van beroep te Brussel. Jak bowiem wynika z art. 1 WBEM rada ds. konkurencji stanowi jedynie jedną z komórek wchodzących w skład krajowego organu ochrony konkurencji wyznaczonego przez Królestwo Belgii zgodnie z rozporządzeniem nr 1/2003, jako że organ ten – jak przyznał to rząd belgijski na rozprawie przed Trybunałem – ma charakter mieszany, a mianowicie w połowie sądowy i w połowie administracyjny. Z tego samego powodu oddalić należy wysuniętą przez VEBIC na rozprawie przed Trybunałem tezę, że przyznanie krajowemu sądowi pierwszej instancji statusu strony w sporze przed sądem krajowym narusza jego prawo do obrony. Wymóg taki nie wynika bowiem z rozporządzenia nr 1/2003.
83. W konsekwencji, moim zdaniem, o ile skuteczne stosowanie art. 81 WE i 82 WE wymaga, by organ krajowy odpowiedzialny za ich wprowadzenie w życie w interes ie ogólnym na terytorium krajowym miał zdolność bycia stroną w sporze przed sądem krajowym mającym orzec w przedmiocie tych przepisów, o tyle prawo Unii wymaga również, by organ ten mógł korzystać z praw wynikających z tego statusu, przede wszystkim zaś z prawa do poszanowania zasady kontradyktoryjności.
84. Pragnę w tym względzie przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż oparcie uzasadnienia orzeczenia sądowego na okolicznościach faktycznych i dokumentach, o których strony lub jedna z nich
nie mogły się dowiedzieć i odnośnie do których w związku z tym nie mogły zająć stanowiska, stanowi naruszenie podstawowej zasady prawa (20), oraz że zasada kontradyktoryjności wymaga też co do zasady, aby strony postępowania miały prawo do zapoznania się z zarzutami prawnymi podniesionymi z urzędu przez sąd, na których zamierza on oprzeć swoje rozstrzygnięcie, i omówienia ich(21), co wynika również z poszanowania art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.(22) .
85. Również w tym świetle doskonale zrozumiałe są powody, jakie doprowadziły sąd krajowy zamierzający oprzeć swą decyzję o udziale na art. 81 WE ‑ o co skarżąca nie zwróciła się do niego uprzednio ‑ do zawieszenia postępowania i do wystąpienia do Trybunału z pytaniem o konieczność zagwarantowania, na mocy przepisów rozporządzenia nr 1/2003, reprezentacji w postępowaniu przed nim się toczącym krajowego organu ochrony konkurencji i pełnego wykonywania przez ten organ prawa do obrony.
86. Wyrażana przez sąd krajowy troska wydaje mi się tym bardziej zrozumiała, że ma on na mocy WBEM nieograniczone prawo orzekania i jest zatem upoważniony do wzięcia pod uwagę okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji przez radę ds. konkurencji oraz do zastąpienia jej swym orzeczeniem. Nie ma żadnej wątpliwości, że sąd krajowy słusznie wydaje się uważać, iż wykonanie takiego prawa nie może być zwolnione z obowiązku poszanowania przepisów proceduralnych wynikających z zasady kontradyktoryjności(23) .
87. Biorąc pod uwagę ogół powyższych rozważań, uważam, że w świetle spoczywającego na krajowych organach ochrony konkurencji obowiązku zapewnienia skutecznego stosowania art. 81 WE i 82 WE na mocy rozporządzenia nr 1/2003 rozporządzenie to należy interpretować w ten sposób, że krajowe organy ochrony konkurencji muszą mieć możliwość uzyskania statusu strony w postępowaniu sądowym dotyczącym zgodności z prawem jednej z ich decyzji, jak też stosowania art. 81 WE lub 82 WE.
88. W odpowiedzi natomiast na drugie pytanie zadane przez sąd krajowy, jak podniosły to wszystkie zainteresowane strony, skuteczne stosowanie art. 81 WE i 82 WE nie może doprowadzić do zmuszenia krajowego organu ochrony konkurencji do obrony zgodności z prawem jego decyzji we wszystkich bez wyjątku sprawach.
89. Należy jednak dodać, że – jak słusznie podniosła to Komisja – niemal systematyczne niestawiennictwo krajowego organu ochrony konkurencji zagrażałoby poszanowaniu ogólnej zasady lojalnej współpracy i skuteczności (effet utile) art. 81 WE i 82 WE.
2. W przedmiocie trzeciego i czwartego pytania prejudycjalnego
90. W trzecim pytaniu prejudycjalnym zadanym jedynie na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na dwa pierwsze pytania sąd krajowy zasadniczo zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, czy krajowy organ ochrony konkurencji właściwy do wydawania decyzji wymienionych w art. 5 rozporządzenia nr 1/2003 uczestniczy w postępowaniu w przedmiocie skargi [na wydane przez niego decyzje]. W pytaniu czwartym sąd ten zastanawia się, czy odpowiedzi udzielone na trzy pierwsze pytania byłyby inne z uwagi na fakt, iż jedna z komórek wchodzących w skład krajowego organu ochrony konkurencji ma status sądu lub jeżeli jedna z jego jednostek prowadzi dochodzenie kończące się w stosownym wypadku wydaniem ostatecznej decyzji przez komórkę sądową wchodzącą w skład rzeczonego organu.
91. Mimo że proponuję udzielenie odpowiedzi twierdzącej jedynie na pierwsze pytanie, nawet w takim przypadku pytania trzecie i czwarte pozostają w zupełności zasadne. Należy zatem na nie odpowiedzieć.
92. Co się tyczy brzmienia pytań, przypominam, że stosownie do WBEM Królestwo Belgii wyznaczyło jeden organ ochrony konkurencji w rozumieniu rozporządzenia nr 1/2003 składający się z dwóch odrębnych jednostek zgodnie z art. 1 WBEM. Pytania trzecie i czwarte dotyczyć mogą więc jedynie podziału kompetencji między różnymi komórkami wchodzącymi w skład rzeczonego organu.
93. Z powyższego względu wydaje mi się, że odpowiedź na te pytania wynika z autonomii proceduralnej państw członkowskich.
94. Chociaż bowiem ‒ jak wyjaśniłem powyżej ‒ państwa członkowskie muszą nadać krajowemu organowi ochrony konkurencji odpowiedzialnemu za zagwarantowanie skutecznego stosowania art. 81 WE i 82 WE w interesie ogólnym prawo bycia stroną w sporze dotyczącym jednej z jego decyzji, w braku uregulowań Unii te same państwa zachowują natomiast kompetencję do wyznaczenia jednostki lub jednostek tego organu uprawnionych do skorzystania z tego prawa. Skuteczne stosowanie art. 81 WE i 82 WE nie wymaga moim zdaniem ograniczenia swobody państw członkowskich w tym zakresie.
95. Treść tej odpowiedzi, podobnie jak treść odpowiedzi na dwa pierwsze pytania prejudycjalne zadane Trybunałowi, nie jest moim znaniem odmienna, jeżeli jedna z komórek wchodzących w skład krajowego organu ochrony konkurencji posiada status sądu w rozumieniu prawa wewnętrznego(24) .
96. W wypadku gdyby Trybunał zgodził się z moimi propozycjami odpowiedzi na cztery pytania prejudycjalne, prawdopodobne jest, że prawodawca krajowy powinien dokonać zmian w WBEM w celu nadania jednej z komórek wchodzących w skład organu ochrony konkurencji statusu strony w sporze przed hof van beroep te Brussel.
97. Jest jednak bardzo prawdopodobne, że sąd krajowy nie może w toczącym się przed nim postępowaniu czekać na interwencję prawodawcy krajowego, aby rozwiązać ten problem.
98. O ile sąd krajowy nie uważa za konieczne zawieszenia postępowania do chwili wejścia w życie zmiany WBEM, zgodnie z obowiązkiem podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego ciążącym na władzach państw członkowskich na mocy art. 10 WE sąd krajowy będzie musiał zapewnić – gdy jest to możliwe – prawu wewnętrznemu, które ów sąd ma stosować, wykładnię zgodną z wymogami prawa wspólnotowego(25) .
99. Obowiązek ciążący na sądzie krajowym ogranicza się do przypadków, „gdy jest to możliwe”, a zatem ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy brzmienie rozpatrywanych przepisów krajowych pozostawia margines dla innej wykładni. Obowiązek ten nie prowadzi zatem aż do konieczności dokonywania wykładni przepisów krajowych contra legem(26) .
100. Chociaż dokonanie takiej oceny należy do sądu krajowego, zgodna z wymogami poszanowania pełnej skuteczności art. 81 WE i 82 WE wykładnia WBEM nie wydaje mi się niemożliwa ze względu na okoliczność, iż po pierwsze krajowy organ ochrony konkurencji wyznaczony przez Królestwo Belgii zgodnie z rozporządzeniem nr 1/2003 posiada dwoistą ‑ w połowie administracyjną i w połowie sądową – strukturę, a po drugie ze względu na przypomnianą we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym okoliczność, iż jedynym jasnym zamiarem prawodawcy krajowego było wykluczenie możliwości korzystania przez komórkę sądową wchodzącą w skład rzeczonego organu ze statusu strony w sporze przed hof van beroep te Brussel w kontekście skargi na decyzję wydaną przez radę ds. konkurencji.
101. Proponuję zatem, aby na zadane przez sąd krajowy pytania trzecie i czwarte odpowiedzieć, iż w braku uregulowań Unii państwa członkowskie zachowują kompetencję do wyznaczenia jednostki, która w ramach krajowego organu ochrony konkurencji wyznaczonego na mocy przepisów rozporządzenia nr 1/2003 będzie uprawniona do skorzystania z prawa do bycia stroną w sporze dotyczącym jednej z decyzji rzeczonego organu, odnoszącym się do stosowania art. 81 WE lub 82 WE, niezależnie od tego czy jedna z komórek wchodzących w skład tego organu posiada status sądu w rozumieniu prawa krajowego.
VI – Wnioski
102. W świetle całości powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby odpowiedział w następujący sposób na pytania prejudycjalne zadane przez hof van beroep te Brussel:
1) W świetle spoczywającego na krajowych organach ochrony konkurencji obowiązku zapewnienia skutecznego stosowania art. 81 WE i 82 WE na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu rozporządzenie to należy interpretować w ten sposób, że krajowe organy ochrony konkurencji muszą mieć możliwość uzyskania statusu strony w postępowaniu sądowym dotyczącym zgodności z prawem jednej z ich decyzji, jak też stosowania art. 81 WE lub 82 WE. Skuteczne stosowanie art. 81 WE i 82 WE nie może natomiast doprowadzić do zmuszenia krajowego organu ochrony konkurencji do obrony zgodności z prawem jego decyzji we wszystkich bez wyjątku sprawach.
2) W braku uregulowań Unii państwa członkowskie zachowują kompetencję do wyznaczenia jednostki, która w ramach krajowego organu ochrony konkurencji wyznaczonego na mocy przepisów rozporządzenia nr 1/2003 będzie uprawniona do skorzystania z prawa do bycia stroną w sporze dotyczącym jednej z decyzji rzeczonego organu, odnoszącym się do stosowania art. 81 WE lub 82 WE, niezależnie od tego czy jedna z komórek wchodzących w skład tego organu posiada status sądu w rozumieniu prawa krajowego.
(1) .
(2)  – Dz.U. L 1, s. 1.
(3)  – Moniteur belge
z dnia 29 września 2006 r., s. 50613.
(4)  – Zgodnie z art. 79 WBEM (niemającym znaczenia w sprawie przed sądem krajowym) rada ds. konkurencji rozpatruje skargi wnoszone na decyzje wydane przez sektorowe organy regulacyjne. Na podstawie art. 81 WBEM decyzje wydane przez radę ds. konkurencji na mocy art. 79 WBEM mogą być przedmiotem kasacji do Hof van Cassatie (sądu kasacyjnego).
(5)  – W tym względzie wyróżnić można co najmniej cztery współistniejące nurty orzecznictwa. Co się tyczy pierwszego i najstarszego z nich, Trybunał wskazuje, że postanowień traktatu WE nie stosuje się do sytuacji, w których wszystkie okoliczności ograniczają się do jednego państwa członkowskiego (zob. w szczególności wyrok z dnia 21 października 1999 r. w sprawie C‑97/98 Jägerskiöld, Rec. s. I‑7319, pkt 45; postanowienie z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie C‑104/08 Kurt, pkt 20). W ramach drugiego nurtu Trybunał udziela odpowiedzi, orzekając, że odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej nie stoją na przeszkodzie spornemu krajowemu uregulowaniu (zob. w szczególności sentencję postanowienia z dnia 5 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑3/02 Mosconi i Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia; postanowienia: z dnia 21 stycznia 2008 r. w sprawie C‑229/07 Mayeur, pkt 20; z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie C‑217/08 Mariano, pkt 30, 31). Zgodnie z trzecim nurtem orzecznictwa Trybunał uznaje, że nie ma właściwości, by udzielić odpowiedzi na zadane pytania (zob. w szczególności wyrok z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie C‑299/95 Kremzow, Rec. s. I‑2629, pkt 15; postanowienia: z dnia 6 października 2005 r. w sprawie C‑328/04 Vajnai, Zb.Orz. s. I‑8577, pkt 13; z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie C‑302/06 Koval’ský, pkt 20, 23; z dnia 16 stycznia 2008 r. w sprawie C‑361/07 Polier, pkt 11, 16). Zgodnie z czwartym nurtem orzecznictwa Trybunał uznaje dopuszczalność pytań prejudycjalnych opartych na okolicznościach faktycznych ograniczonych do terytorium jednego państwa członkowskiego w szczególności w sytuacji, w której prawo krajowe nakazuje sądowi krajowemu umożliwienie obywatelowi państwa członkowskiego tego sądu korzystania z takich samych praw jak prawa, które przysługują na podstawie prawa Unii Europejskiej obywatelowi innego państwa członkowskiego znajdującemu się w identycznej sytuacji (zob. m.in. wyroki: z dnia 5 grudnia 2000 r. w sprawie C‑448/98 Guimont, Rec. s. I‑10663, pkt 23; z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie C‑300/01 Salzmann, Rec. s. I‑4899, pkt 33–35; z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie C‑380/05 Centro Europa 7, Zb.Orz. s. I‑349, pkt 69).
(6)  – Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie C‑217/05 Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, Zb.Orz. s. I‑11987, pkt 16; z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie C‑260/07 Pedro IV Servicios, Zb.Orz. s. I‑2437, pkt 28.
(7)  – Zobacz podobnie ww. wyrok w sprawie Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo.
(8)  – Zobacz wyrok z dnia 21 czerwca 2001 r. w sprawie C‑206/99 SONAE, Rec. s. I‑4679, pkt 45, 46; a także pkt 40 mojej opinii w sprawie Pedro IV Servicios, w której zapadł ww. wyrok z dnia 2 kwietnia 2009 r.
(9)  – Wyrok z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie C‑429/07, Zb.Orz. s. I‑4833.
(10)  – Rozporządzenie z dnia 6 lutego 1962 r.; pierwsze rozporządzenie wprowadzające w życie art. [81] i [82] traktatu (Dz.U. 13, s. 204), zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1216/1999 z dnia 10 czerwca 1999 r. (Dz.U. L 148, s. 5).
(11)  – W wersji francuskiej rozporządzenia nr 1/2003 termin „effectif[ve]” został użyty w motywie 5 i 8, a w formie przysłówkowej w art. 35 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia; terminu „efficace” używa się w motywie 6 i 34; terminu „uniforme” używa się w motywie 22, a także w tytule art. 16 rozporządzenia nr 1/2003; termin „cohérent(e)” wykorzystuje się w motywie 14, 17, 19 i 21, a także w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Jak podkreśliłem w pkt 33 opinii w ww. sprawie X BV, różnice te niekoniecznie odnoszą się do wszystkich wersji językowych rozporządzenia nr 1/2003.
(12)  – Zobacz w szczególności motyw 35 rozporządzenia nr 1/2003.
(13)  – Motyw 15 rozporządzenia nr 1/2003.
(14)  – Punkt 20, 21.
(15)  – Na wszelki wypadek pragnę dodać, że okoliczność, iż krajowy organ ochrony konkurencji jest zgodnie z motywem 21 rozporządzenia nr 1/2003 i art. 76 WBEM informowany o skargach wniesionych na jego decyzje, nie zmienia niczego w tym względzie, ponieważ w niniejszej sprawie VEBIC nie zarzuca w żaden sposób radzie ds. konkurencji niezastosowania art. 81 WE.
(16)  – Zobacz podobnie wyroki: z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawach połączonych C‑430/93 i C‑431/93 Van Schijndel i van Veen, Rec. s. I‑4705, pkt 17; z dnia 9 grudnia 2003 r. w sprawie C‑129/00 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑14637, pkt 25; z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawach połączonych od C‑295/04 do C‑298/04 Manfredi i in., Zb.Orz. s. I‑6619, pkt 62, 71; z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C‑222/05 do C‑225/05 van der Weerd i in., Zb.Orz. s. I‑4233, pkt 28; z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑268/06 Impact, Zb.Orz. s. I‑2483, pkt 44–46.
(17)  – Zobacz podobnie w szczególności ww. wyroki: w sprawach połączonych Van Schijndel i van Veen, pkt 17; w sprawach połączonych van der Weerd, pkt 28; w sprawie Impact, pkt 46.
(18)  – Zobacz podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych van der Weerd, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo.
(19)  – Zobacz podobnie wyrok z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C‑126/97 Eco Swiss, Rec. s. I‑3055, pkt 36.
(20)  – Wyroki: z dnia 22 marca 1961 r. w sprawach połączonych 42/59 i 49/59 Snupat przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. s. 101, pkt 156; z dnia 10 stycznia 2002 r. w sprawie C‑480/99 P Plant i in. przeciwko Komisji i South Wales Small Mines, Rec. s. I‑265, pkt 24; z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑199/99 P Corus UK przeciwko Komisji, Rec. s. I‑11177, pkt 19; z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie C‑89/08 P Komisja przeciwko Irlandii i in., Zb.Orz. s. I‑11245, pkt 52.
(21)  – Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii i in., pkt 55. Zobacz także wyrok z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie C‑197/09 RX-II Réexamen M przeciwko EMEA, Zb.Orz. s. I‑12033, pkt 57.
(22)  – Zobacz wyrok z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie C‑450/06 Varec, Zb.Orz. s. I‑581, pkt 46, 47; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii i in., pkt 54–58.
(23)  – Zobacz w odniesieniu do poszanowania tej zasady przez sądy Unii ww. wyrok w sprawie Réexamen M przeciwko EMEA, pkt 58.
(24)  – W tym względzie należy przypomnieć, że taki status nie przesądza o posiadaniu statusu sądu krajowego w rozumieniu art. 234 WE. Zobacz w związku z brakiem sądowego charakteru w rozumieniu art. 234 WE greckiego organu ochrony konkurencji wyrok z dnia 31 maja 2005 r. w sprawie C‑53/03 Syfait i in., Zb.Orz. s. I‑4609, pkt 30–37.
(25)  – Zobacz podobnie w szczególności wyrok z dnia 27 października 2009 r. w sprawie C‑115/08 ČEZ, Zb.Orz. s. I‑10265, pkt 138.
(26)  – Zobacz podobnie m.in. wyrok z dnia 17 września 1997 r. w sprawie C‑54/96 Dorsch Consult, Rec. s. I‑4961, pkt 45.