CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MICHAL BOBEK
apresentadas em 5 de setembro de 2018(1)
Processo C‑215/17
Nova Kreditna Banka Maribor d.d.
contra
Republika Slovenija
[pedido de decisão prejudicial do Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Supremo Tribunal da República da Eslovénia)]
«Reenvio prejudicial — Reutilização de informações do setor público — Requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento — Instituições de crédito sob a influência dominante do Estado — Regras nacionais que preveem um acesso ilimitado a determinadas informações referentes aos contratos comerciais celebrados por essas entidades»
I.      Introdução
1.        O Nova Kreditna Banka Maribor, d.d. (a seguir «NKBM») é um banco esloveno, ao qual uma jornalista apresentou um pedido de acesso a uma lista que continha determinadas informações referentes aos contratos celebrados pelo NKBM com sociedades de consultoria, sociedades de advogados e sociedades que prestam serviços de caráter intelectual. O pedido foi formulado nos termos das normas eslovenas em matéria de acesso a documentos. À data do pedido, a República da Eslovénia, que efetuara uma operação de recapitalização do NKBM, detinha a maioria das suas ações. Por esse motivo, a legislação nacional relativa ao acesso a documentos era aplicável ao banco e, aparentemente, as informações solicitadas pela jornalista deveriam ter‑lhe sido transmitidas, de acordo com a legislação nacional.
2.        O NKBM indeferiu o pedido da jornalista, que apresentou uma reclamação à autoridade administrativa responsável pelo acesso à informação na Eslovénia, a qual ordenou ao banco que facultasse o acesso à informação solicitada. O NKBM impugnou esta decisão nos tribunais nacionais. A questão é presentemente objeto de um recurso de revista. no Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Supremo Tribunal da República da Eslovénia), o qual reenviou ao Tribunal de Justiça duas questões que se prendem com a compatibilidade da legislação eslovena em matéria de acesso a documentos com a Diretiva 2003/98/CE (2) e com o Regulamento (UE) n.o 575/2013 (3).
II.    Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Diretiva 2003/98
3.        A Diretiva 2003/98, conforme enunciado no seu artigo 1. o, n. o 1, visa estabelecer «um conjunto mínimo de regras aplicáveis à reutilização e aos meios práticos de facilitar a reutilização de documentos na posse de organismos do setor público dos Estados‑Membros».
4.        O artigo 1. o, n. o 2, desta Diretiva contém uma lista de exclusões do seu âmbito de aplicação. Dispõe na alínea c), em particular, que a diretiva não é aplicável a «documentos não acessíveis por força dos regimes de acesso dos Estados‑Membros, nomeadamente por razões de […] confidencialidade estatística ou comercial (por exemplo, segredos de negócios, profissionais ou de empresa)».
5.        A diretiva também declara, no artigo 1. o, n. o 3, que «assenta nos regimes de acesso existentes nos Estados‑Membros e não os prejudica».
6.        O artigo 2. o prevê, entre outras, as seguintes definições para os efeitos da própria diretiva:
«1.      “Organismo do setor público” significa o Estado, as autoridades regionais ou locais, os organismos de direito público e as associações formadas por uma ou mais autoridades ou por um ou mais organismos de direito público;
2.      “Organismo do setor público” significa qualquer organismo:
a)      Criado para satisfazer especificamente necessidades de interesse geral, sem caráter industrial ou comercial;
b)      Dotado de personalidade jurídica; e
c)      Financiado maioritariamente pelo Estado, por autoridades regionais ou locais ou por outros organismos de direito público, ou cuja gestão esteja sujeita a um controlo por parte de tais organismos, ou cujos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização sejam compostos maioritariamente por membros designados pelo Estado, por autoridades regionais ou locais ou por outros organismos de direito público;
[…]»
2.      Regulamento n.o 575/2013
7.        O âmbito de aplicação do Regulamento n.o 575/2013 é definido no artigo 1.o, que diz o seguinte:
«O presente regulamento estabelece regras uniformes em matéria de requisitos prudenciais gerais que as instituições sujeitas à supervisão ao abrigo da Diretiva 2013/36/UE cumprem em relação aos seguintes itens:
[…]
e)      Requisitos de divulgação pública de informações.
[…]»
8.        A Parte VIII deste regulamento tem o título «Divulgação de informações por parte das instituições» e compreende os artigos 431.o a 455.o O artigo 431.o estabelece o âmbito de aplicação dos requisitos de divulgação. O artigo 432.o, n.o 2, autoriza, sob certas condições, a omissão de informações reservadas ou confidenciais na divulgação. O artigo 433.o acrescenta que as instituições publicam as informações exigidas pela parte VIII pelo menos uma vez por ano.
B.      Direito esloveno
1.      Lei relativa ao acesso a informações de caráter público
9.        O artigo 1.o‑A da Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (a seguir «lei relativa ao acesso às informações de caráter público» ou «ZDIJZ») dispõe o seguinte:
«1.      A presente lei rege ainda o processo mediante o qual qualquer pessoa pode ter livre acesso a informações de relevância pública detidas por sociedades comerciais e outras entidades de direito privado que se encontrem, direta ou indiretamente, individual ou conjuntamente, sob a influência dominante da República da Eslovénia, de autarquias locais ou de outros organismos de direito público (“empresas sob a influência dominante de entidades de direito público”).
2.      Para os efeitos do número anterior, considera‑se influência dominante a situação em que a República da Eslovénia, autarquias locais ou organismos de direito público, individual ou coletivamente:
–        detêm, numa determinada sociedade comercial, direta ou indiretamente, através de outras sociedades comerciais ou de outras pessoas coletivas de direito privado, o poder de exercer uma influência dominante com base numa quota maioritária do capital subscrito, ou detêm nessa sociedade um direito de controlo sobre a maioria ou um poder de nomeação de mais de metade dos membros do órgão de administração ou de supervisão,
[…]
3.      Os bancos beneficiários das medidas adotadas nos termos da lei que estabelece medidas da República da Eslovénia tendentes a reforçar a estabilidade dos bancos, são considerados também sujeitos a uma influência dominante na aceção do n.o 1.
4.      A obrigação prevista no n.o 1 é válida por um período de cinco anos após a cessação da influência dominante, na aceção do n.o 2, no caso de informações de relevância pública que remontem ao período em que a empresa esteve sob a influência dominante.
5.      As empresas sob a influência dominante de entidades de direito público são obrigadas a facultar o acesso a informações de relevância pública na aceção do artigo 4.o da presente lei.
6.      Além do objetivo previsto no artigo 2.o, n.o 1, a presente lei visa promover a transparência e uma gestão responsável dos fundos públicos e dos recursos financeiros das empresas que se encontram sob a influência dominante de organismos de direito público.
[…]»
10.      O artigo 4.o‑A, n.o 1, da ZDIJZ dispõe:
«No caso das empresas sob a influência dominante de organismos de direito público, “informações de relevância pública” significa:
–        informações sobre transações que envolvam a aquisição, alienação ou gestão de ativos corpóreos da empresa, ou a realização de despesa com fornecimentos, obras, serviços de representação, de consultoria ou outros, bem como acordos de financiamento, patrocínio, consultoria e relativos a direitos de autor, ou outras transações que produzam um efeito similar;
[…]»
11.      Nos termos do artigo 6.o‑A da ZDIJZ:
«1.      Sem prejuízo do disposto no n.o 1 do artigo anterior, o acesso a informações de relevância pública relativas a empresas sob a influência dominante de organismos de direito público solicitadas será concedido no tocante aos dados principais referentes às transações já concluídas mencionadas no primeiro travessão do artigo 4.o‑A, n.o 1, da presente lei, e nomeadamente às informações relativas:
–        ao tipo de negócio jurídico;
–        ao parceiro contratual: no caso de pessoas coletivas, denominação ou razão social, sede e endereço comercial; no caso de pessoas singulares, nome e morada;
–        ao valor do contrato e ao montante de cada pagamento;
–        à data de celebração do contrato e à duração da relação contratual; e
–        determinados dados que figuram nos anexos desses contratos.
[…]
3.      Sem prejuízo do disposto no n.o 1, quando as informações de relevância pública não estiverem disponíveis via Internet, em conformidade com o preceituado no n.o 4 do artigo 10.o‑A da presente lei, uma pessoa a quem seja solicitado o acesso aos dados principais referidos no n.o 1 relativos a uma transação pode recusá‑lo se demonstrar que a sua divulgação prejudicaria de forma considerável a sua posição concorrencial no mercado, salvo se os mesmos disserem respeito a transações que envolvam a prestação de serviços por financiadores, promotores, consultores, autores ou a outros negócios jurídicos com os quais se obtém um resultado análogo.
[…]»
2.      Lei das sociedades comerciais
12.      O artigo 39.o da Zakon o gospodarskih družbah (a seguir «lei das sociedades comerciais» ou «ZGD‑1») prescreve:
«1.      Os dados qualificados como segredo comercial por uma sociedade numa decisão escrita são considerados como tal. Tal decisão deve ter sido comunicada aos acionistas, empregados, membros dos órgãos sociais e a outras pessoas vinculadas pela obrigação de sigilo comercial.
2.      Consideram‑se igualmente segredo comercial os dados em relação aos quais seja claro que a sua divulgação a uma pessoa não autorizada seria suscetível de causar prejuízos consideráveis, independentemente de serem ou não qualificados como tal numa decisão nos termos do n.o 1. Os acionistas, os empregados, os membros dos órgãos sociais e outras pessoas vinculadas pela obrigação de sigilo comercial respondem pela divulgação de um segredo comercial, se tinham ou devessem ter conhecimento de que os dados revestiam essa natureza.
3.      Os dados que são públicos por lei e os dados relacionados com uma infração à lei ou com uma violação das boas práticas comerciais não podem ser qualificados como segredo profissional.»
III. Matéria de facto, processo nos órgãos jurisdicionais nacionais e questões prejudiciais
13.      O Nova Kreditna Banka Maribor, d.d. (a seguir «NKBM») é um banco esloveno. Uma jornalista apresentou a esse banco um pedido de acesso a uma lista que continha determinadas informações incluindo dados referentes a contratos celebrados pelo NKBM com empresas de consultoria, sociedades de advogados e empresas de prestação de serviços de caráter intelectual no período compreendido entre 1 de outubro de 2012 e 17 de abril de 2014. Os dados solicitados diziam especificamente respeito a: tipo de transações efetuadas; parceiros contratuais (no caso de pessoas coletivas, denominação ou razão social, sede e endereço comercial); valor dos contratos; montante de cada pagamento; data de celebração dos contratos; duração das relações contratuais; e outros dados semelhantes que figuram nos anexos dos contratos.
14.      De acordo com o artigo 6.o‑A, n.o 1, da ZDIJZ, quando os dados solicitados dizem respeito a certos tipos de transações contratuais — incluindo contratos como os que estão aqui em causa — são classificados como «dados principais». Tais dados são considerados «informações de relevância pública» quando dizem respeito a empresas sob a influência dominante de um organismo de direito público.
15.      Durante o período a que respeitavam os dados solicitados, o NKBM estava sob a influência dominante de uma entidade de direito público, a saber, a República da Eslovénia. Isto, porque: i) a Eslovénia detinha, direta ou indiretamente, a maioria das ações do NKBM e, ii) à semelhança de outros bancos, o NKBM fora objeto de uma recapitalização considerável devido à intervenção do Estado.
16.      Segundo o artigo 6.o‑A, n.o 3, da ZDIJZ, o acesso aos referidos «dados principais» deve, em princípio, ser concedido. Pode, contudo, ser recusado se a empresa demonstrar que a sua divulgação prejudicaria de forma considerável a sua posição concorrencial no mercado.
17.      Há, porém, uma exceção a essa exceção: o acesso deve ser sempre permitido quando os «dados principais» digam respeito a «transações que envolvem a prestação de serviços por financiadores, promotores, consultores, autores ou outros serviços de natureza intelectual, ou a outros negócios jurídicos com os quais se obtém um resultado análogo». Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a lista solicitada pela jornalista respeita a contratos subsumíveis nesta categoria.
18.      Em 21 de abril de 2016, o NKBM converteu‑se numa sociedade anónima privada, deixando assim de estar sob a influência dominante do Estado. No entanto, nos termos do artigo 1.o‑A, n.o 4, da ZDIJZ, permaneceu sujeito à obrigação de facultar o acesso aos dados por mais cinco anos, desde que os mesmos se refiram ao período em que o NKBM esteve sob aquela influência dominante. Em todo o caso, a data em que foi feita a solicitação da jornalista, que não consta do pedido de decisão prejudicial, é claramente anterior à transformação do NKBM numa sociedade privada: como observa o órgão jurisdicional de reenvio, a resposta (negativa) do NKBM àquela solicitação foi dada em 19 de maio de 2014.
19.      O NKBM recusou o pedido de informação da jornalista. Esta reclamou para a Informacijski pooblaščenec (Autoridade de garantia das informações, Eslovénia), que lhe deu razão e ordenou ao NKBM que transmitisse à jornalista os dados solicitados.
20.      O NKBM impugnou essa decisão no tribunal de primeira instância, que declarou improcedente a ação. O NKBM interpôs então recurso de revista para o órgão jurisdicional de reenvio, o Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Supremo Tribunal da Eslovénia). Neste tribunal, a recorrente alega que a ZDIJZ viola direitos constitucionais e é contrária ao direito da União. O órgão jurisdicional de reenvio suscitou a questão da constitucionalidade do regime nacional, tendo o Ustavno sodišče Republike Slovenije (Tribunal Constitucional da República da Eslovénia) declarado que as normas nacionais em causa não são contrárias à Constituição eslovena (4).
21.      Nessas circunstâncias, o Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Supremo Tribunal da República da Eslovénia) decidiu suspender a instância e submeter as seguintes questões ao Tribunal de Justiça para decisão prejudicial:
«1)      Deve o artigo 1.o, n.o 2, alínea c), terceiro travessão, da Diretiva 2003/98, conforme alterado pela Diretiva 2013/37 (versão consolidada), tendo em conta a harmonização mínima, ser interpretado no sentido de que uma legislação nacional pode permitir um acesso ilimitado (absoluto) a todas as informações decorrentes de contratos relativos a direitos de autor e de contratos de consultoria, mesmo no caso de estes serem definidos como segredo comercial e de a referida legislação apenas prever esta disposição quanto às entidades sujeitas à influência dominante do Estado, mas não quanto às demais obrigadas, e o Regulamento (UE) n.o 575/2013 no que respeita às normas relativas à divulgação de informações, é relevante para essa interpretação, designadamente no sentido de que o acesso a informações de caráter público, na aceção da Diretiva 2003/98, não pode ser mais amplo do que o previsto nas normas uniformes em matéria de divulgação de dados estabelecidas pelo referido regulamento?
2)      Deve o Regulamento n.o 575/2013, considerado na perspetiva das normas relativas à divulgação de informações da atividade comercial dos bancos, mais precisamente os seus artigos 446.o e 432.o, n.o 2, contidos na Parte VIII, ser interpretado no sentido de que tais normas se opõem a uma legislação de um Estado‑Membro que impõe a um banco que está ou esteve sob a influência dominante de organismos de direito público que divulgue informações relativas aos contratos celebrados para a prestação de serviços de consultoria, de serviços de advocacia, de serviços de autores de obras intelectuais e de outros serviços de natureza intelectual, mais precisamente dados relativos ao tipo de transação efetuada, ao parceiro contratual (no caso das pessoas coletivas: denominação ou razão social, sede, endereço comercial), o valor do contrato, o montante de cada pagamento, a data da celebração do contrato, a duração da relação negocial e dados semelhantes que figuram nos anexos dos contratos — informações que têm origem no período de sujeição à influência dominante — sem prever nenhuma exceção a tal obrigação e sem a possibilidade de proceder à ponderação entre o interesse do público em aceder aos dados e o interesse do banco em manter o segredo comercial, numa situação em que não existem elementos transnacionais?»
22.      Apresentaram alegações escritas o NKBM, a Informacijski pooblaščenec (Autoridade de garantia das informações), os governos húngaro e esloveno e a Comissão Europeia. O NKBM, o Governo esloveno e a Comissão apresentaram alegações orais na audiência, que teve lugar em 7 de junho de 2018.
IV.    Apreciação
23.      Considero que a Diretiva 2003/98 e o Regulamento n.o 575/2013 não se opõem a uma legislação como a que está em causa no processo principal. Examinarei cada um destes instrumentos da UE em separado no quadro da análise da primeira (A) e segunda (B) questões reenviadas.
A.      Primeira questão: Diretiva 2003/98
24.      A primeira questão tem duas vertentes. A primeira prende‑se com a compatibilidade com o artigo 1.o, n.o 2, alínea c), terceiro travessão, da Diretiva 2003/98, das normas nacionais que permitem um acesso ilimitado (absoluto) a todas as informações decorrentes de contratos relativos a direitos de autor e de contratos de consultoria, mesmo no caso de estes serem definidos como segredo comercial. O órgão jurisdicional de reenvio realça que aquela legislação estipula tal regime unicamente para as instituições sob a influência dominante do Estado. Na segunda vertente, o que está em causa é se a interpretação da diretiva é influenciada pelo Regulamento n.o 575/2013.
25.      A título preliminar, é de notar que o Governo esloveno sustentou nas suas alegações escritas e reiterou na audiência que os termos em que esta questão está formulada não são muito rigorosos.
26.      Em primeiro lugar, afirma‑se nela que a legislação eslovena em causa concede acesso ilimitado a todas as informações referentes a determinados tipos de contratos. Contudo, segundo o Governo esloveno, a ZDIJZ concede acesso ilimitado a certos dados apenas, nomeadamente aos «dados principais» relativos aos mesmos. Como foi precisado pelo Governo esloveno na audiência, esses dados são apresentados de forma agregada, o que significa que uma pessoa que solicite acesso obtém a informação de que, por exemplo, o banco X concluiu um contrato com a sociedade Y, relacionado com a matéria Z, e o montante total pago, mas não recebe mais elementos referentes ao teor desse contrato. Assim, todos os demais elementos do contrato (que não são «dados principais») poderão ficar ao abrigo do acesso caso a empresa os classifique como segredo comercial.
27.      De qualquer modo, desejo salientar que do pedido de decisão prejudicial resulta claro que o pedido de acesso da jornalista cobre apenas «dados principais» referentes a contratos relativos a direitos de autor e a contratos de consultoria, ou seja, informação sujeita a acesso ilimitado nos termos do artigo 6.o‑A, n.o 3, da ZDIJZ in fine.
28.      Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio afirma na primeira questão que a legislação nacional em causa permite um acesso ilimitado mesmo no caso de os contratos serem definidos como segredo comercial. O Governo esloveno, mais uma vez, sugere que o modo como a questão está formulada não corresponde à realidade da sua legislação nacional. Mais concretamente, mantém que os dados pretendidos pela jornalista não são suscetíveis de serem classificados como segredo comercial pelo NKBM, porque o artigo 39.o, n.o 3, da ZGD‑1 não permite classificar como segredo comercial dados que sejam públicos de acordo com a lei. Os dados pretendidos pela jornalista são públicos por força do artigo 6.o‑A, n.o 3, da ZDIJZ.
29.      De qualquer modo, mesmo que a questão tenha eventualmente sido redigida em termos demasiado latos, o órgão jurisdicional de reenvio não indica no pedido de decisão prejudicial que o NKBM tenha classificado ou procurado classificar como segredo comercial os dados a que a jornalista pretende aceder.
30.      Abstraindo dos elementos de facto e da legislação nacional, o que parece incontroverso é que, de acordo com a legislação eslovena, o NKBM deve conceder acesso ilimitado, de forma agregada, à lista que contém os dados solicitados pela jornalista. Essa lista diz respeito aos contratos celebrados pelo NKBM com empresas de consultoria, sociedades de advogados e sociedades de prestação de serviços de natureza intelectual. O que deve ser transmitido à jornalista são exclusivamente os dados principais. É igualmente pacífico que um tal acesso ilimitado não seria possível se o NKBM não houvesse estado, no período relevante, sob a influência dominante do Estado. Este parece ser o âmago da primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio: é tal acesso ilimitado compatível com o artigo 1.o, n.o 2, alínea c), terceiro travessão, da Diretiva 2003/98?
31.      Do meu ponto de vista é‑o, por uma razão bastante simples: não me parece de modo algum que a Diretiva 2003/98, considerando o seu âmbito de aplicação ratione materiae vise regular a situação objeto do processo principal (2). Contudo, põe‑se ainda a questão do âmbito de aplicação ratione personae da diretiva, que deve até porventura ser abordada antes da questão da sua aplicabilidade ratione materiae (1).
1.      Aplicabilidade ratione personae
32.      A Diretiva 2003/98 dispõe no artigo 1.o, n.o 1, que estabelece regras «aplicáveis à reutilização e aos meios práticos de facilitar a reutilização de documentos na posse de organismos do setor público dos Estados‑Membros» (o sublinhado é meu). O artigo 2. o, n. o 1, da diretiva estatui que «organismo do setor público» significa «o Estado, as autoridades regionais ou locais, os organismos de direito público […]». O artigo 2.o, n.o 2, define ainda «organismo de direito público» como qualquer organismo que satisfaz três condições cumulativas. A primeira dessas condições é a de ter sido «criado para satisfazer especificamente necessidades de interesse geral, sem caráter industrial ou comercial» (o sublinhado é meu) (5).
33.      Apurar a matéria de facto de um processo é tarefa que incumbe, naturalmente, ao tribunal nacional. Devo, contudo, admitir que tenho alguma dificuldade em conceber como pode uma entidade que foi descrita como um banco (comercial normal) e que foi temporariamente controlada pelo Estado para ser recapitalizada e subsequentemente realienada no mercado, ser considerada um «organismo do setor público» na aceção da diretiva. O facto de ter sido controlada durante algum tempo pelo Estado dificilmente fará dela um organismo «de direito público» no sentido do artigo 2. o, n. o 1, da Diretiva 2003/98. Aliás, em princípio, um banco comercial, como parece ser o caso do NKBM, tão‑pouco preencherá os requisitos do artigo 2. o, n. o 2, alínea a), da diretiva: o facto de uma entidade desta natureza ser temporariamente controlada pelo Estado e por ele recapitalizada dificilmente a poderá transformar num organismo «criado para satisfazer especificamente necessidades de interesse geral», despojando‑a do seu «caráter industrial ou comercial».
2.      Aplicabilidade ratione materiae
34.      Contudo, independentemente da conclusão do órgão jurisdicional de reenvio quanto à questão de saber se o NKBM era suscetível de ser qualificado como organismo do setor público na aceção da Diretiva 2003/98 à época dos factos, sou de opinião que esta última não é, de modo algum, aplicável ratione materiae às questões sobre que incide a legislação eslovena aplicável no processo principal.
35.      De acordo com o seu artigo 1.o, n.o 3, a diretiva «assenta nos regimes de acesso existentes nos Estados‑Membros e não os prejudica». No mesmo sentido vai o considerando 9 da diretiva 2003/98, onde se declara que a diretiva «assenta nos regimes de acesso existentes nos Estados‑Membros e não altera as regras nacionais de acesso aos documentos».
36.      Tal é explicitado ainda no considerando 7 da Diretiva 2013/37, que alterou a Diretiva 2003/98, onde se precisa que esta última «não impõe uma obrigação relativa ao acesso a documentos ou à autorização de reutilização de documentos». Acresce que, segundo o considerando 8 da mesma diretiva, as alterações introduzidas pela Diretiva 2013/37 «não visam definir ou alterar regimes de acesso nos Estados‑Membros, os quais continuam a ser da sua responsabilidade».
37.      A Diretiva 2003/98 distingue, assim, claramente acesso a documentos e reutilização dos mesmos. Sem acesso não pode haver reutilização, mas tal não significa que acesso e reutilização possam ser considerados conceitos equivalentes (6). A Diretiva estabelece obrigações em sede de reutilização de documentos, mas não toca nas regras (nacionais) em matéria de acesso a documentos. A Diretiva assenta e baseia a sua aplicabilidade, ao mesmo tempo, nas normas nacionais em matéria de acesso a documentos. É verdade também que, quando a legislação nacional concede o acesso, a reutilização deve em princípio ser (7) permitida automaticamente, sem prejuízo da observância das condições previstas na diretiva (8). Isso não invalida, no entanto, o facto de a diretiva não afetar nem pretender alterar as regras em matéria de acesso a documentos na posse de organismos nacionais do setor público, que continuam a ser um domínio da exclusiva responsabilidade dos Estados‑Membros.
38.      Conforme foi salientado pelo Governo esloveno nas suas alegações escritas, a legislação eslovena em causa no processo principal, designadamente a ZDIJZ, constitui a legislação nacional relativa ao acesso a documentos. É verdade que a ZDIJZ é também o diploma em que o legislador nacional entendeu inserir algumas disposições de transposição da Diretiva 2003/98. Contudo, tendo em conta o teor das disposições específicas da ZDIJZ aplicáveis no processo principal, incluindo a do artigo 6.o‑A, n.o 3, da ZDIJZ, é em meu entender claro que se trata de normas que concedem um acesso ilimitado a determinadas informações, e não normas em matéria de reutilização de documentos (9).
39.      Assim, na situação em apreço no processo principal e na legislação nacional aplicável está em causa o acesso, mas não a reutilização na aceção da Diretiva 2003/98 (10). Sendo as questões ligadas ao acesso inicial claramente da competência dos Estados‑Membros, por definição, não pode a aplicação ex post do regime da Diretiva 2003/98 ser usada como meio de, raciocinando «às avessas», limitar o âmbito desse acesso inicial. Por conseguinte, essa diretiva não pode opor‑se a normas nacionais que autorizam o acesso ilimitado a determinados documentos, mesmo que tais documentos tenham sido definidos como segredos comerciais.
40.      Esta conclusão não é afetada pelo artigo 1.o, n.o 2, alínea c), terceiro travessão da Diretiva 2003/98, citado pelo tribunal nacional. De acordo com esta norma, a diretiva não é aplicável a documentos não acessíveis por força dos regimes de acesso dos Estados‑Membros. Isto, precisamente pelo facto de, como já observei, a reutilização (nos termos da diretiva) só ser possível quando os documentos forem acessíveis (nos termos da legislação nacional). Assim, o facto de o artigo 1.o, n.o 2, alínea c), terceiro travessão, citar a «confidencialidade comercial (por exemplo, segredos de negócios, profissionais ou de empresa)» como um dos exemplos (11) de fundamentos possíveis de exclusão nacional do acesso a documentos, o que — se e quando aplicável — acarreta que os documentos em questão não sejam abrangidos pela diretiva, dificilmente pode ser interpretado como imposição de uma obrigação de os Estados‑Membros estabelecerem limites ao acesso com esses fundamentos.
41.      Por último, na segunda vertente da primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se a interpretação da Diretiva 2003/98 é influenciada pelo Regulamento n.o 575/2013, particularmente no sentido de que o acesso a informações de caráter público, na aceção da Diretiva 2003/98, não pode ser mais amplo do que o previsto nas normas uniformes em matéria de divulgação de dados estabelecidas pelo referido regulamento.
42.      Este elemento da primeira questão abre a discussão da segunda questão submetida pelo tribunal nacional: concretamente, se o regulamento é exaustivo quanto às obrigações de divulgação que impõe às instituições de crédito e, em caso afirmativo, se tal implica a proibição de regras nacionais que autorizem o acesso a informações adicionais não abrangidas por esses requisitos de divulgação. É sobre essa questão que me vou debruçar em seguida.
B.      Segunda questão: Regulamento n.o 575/2013
43.      A segunda questão respeita às regras em matéria de divulgação de informações previstas na Parte VIII do Regulamento n.o 575/2013 e, mais especificamente, aos artigos 446.o e 432.o, n.o 2. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se estes preceitos se opõem a uma legislação de um Estado‑Membro que impõe a um banco que está sob a influência dominante de organismos de direito público o dever de divulgar determinadas informações (que correspondem aos dados principais na aceção da ZDIJZ) relativas aos contratos celebrados para a prestação de serviços de consultoria, de serviços de advocacia, de serviços de autores de obras intelectuais e de outros serviços de natureza intelectual, sem prever nenhuma exceção a tal obrigação nem a possibilidade de se sopesarem o interesse do público em aceder aos dados e o interesse do banco em manter o segredo comercial. O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que na situação em que esta questão se suscita não existem elementos transnacionais.
44.      O Regulamento n.o 575/2013 é um diploma detalhado. Estabelece regras uniformes em matéria de requisitos prudenciais gerais que as instituições sujeitas à supervisão ao abrigo da Diretiva 2013/36/UE (12), ou seja, as instituições de crédito e as empresas de investimento, devem cumprir em relação a uma série de itens, enumerados no artigo 1.o do regulamento. Esses itens prendem‑se principalmente com o perfil de risco destas entidades. O considerando 7 clarifica que «o presente regulamento deverá, nomeadamente, conter os requisitos prudenciais aplicáveis às instituições que estão estritamente relacionados com o funcionamento do mercado bancário e do mercado de serviços financeiros e que se destinam a garantir a estabilidade financeira dos operadores nesses mercados, bem como um elevado nível de proteção dos investidores e dos depositantes». Os requisitos prudenciais estabelecidos no regulamento, além da solidez financeira das instituições de crédito e empresas de investimento, visam garantir também um nível de informação suficiente dos investidores e depositantes, através de um sistema padronizado de divulgação de informações relacionadas com o perfil de risco de cada instituição.
45.      O regulamento impõe uma série de obrigações estruturais, económicas, contabilísticas e financeiras relacionadas com questões como os fundos próprios (Parte II), requisitos de fundos próprios (Parte III), grandes riscos (Parte IV), posições em risco sobre o risco de crédito transferido (Parte V), liquidez (Parte VI) e alavancagem (Parte VII). Além disso, o Regulamento n.o 575/2013 prevê na Parte VIII a obrigação de divulgação pública de informações referentes a algumas das referidas obrigações substantivas. O considerando 68 observa que «o objetivo dos requisitos de divulgação deverá ser o de proporcionar aos participantes no mercado informações exatas e exaustivas sobre o perfil de risco de cada instituição» (13).
46.      As instituições de crédito devem, de acordo com o disposto no artigo 431.o, n.o 3, do Regulamento n.o 575/2013, adotar uma política formal destinada a dar cumprimento a estes requisitos de divulgação. Em conformidade com o disposto no artigo 433.o, a informação relevante deve ser divulgada pelo menos uma vez por ano, embora possa ser publicada com maior frequência. O artigo 434.o preceitua que as instituições de crédito e as empresas de investimento são livres de escolher o meio de publicação, mas todas as divulgações de informações devem, na medida do possível, ser efetuadas num único meio de comunicação ou local.
47.      O artigo 432.o, n.o 2, do Regulamento n.o 575/2013, que é mencionado na segunda questão, estabelece que as instituições de crédito e empresas de investimento têm a possibilidade de não divulgarem parte desses elementos informativos (14), se esses elementos incluírem informações consideradas «reservadas ou confidenciais» (15).
48.      O artigo 6.o‑A, n.o 3, da ZDIJZ, conforme foi já assinalado (16), permite a recusa do acesso a informações de relevância pública nos casos em que a sua divulgação seja suscetível de prejudicar de forma considerável a posição concorrencial da pessoa ou sociedade em causa no mercado. Esta exceção à obrigação de divulgação é definida em termos um tanto ou quanto similares aos da exceção à obrigação de divulgação de informações reservadas prevista no artigo 432.o, n.o 2, do Regulamento n.o 575/2013. Não obstante, ao invés da ZDIJZ, o regulamento não permite que a exceção em causa seja afastada por razões de interesse público. É precisamente por esse motivo que o órgão jurisdicional de reenvio parece ter dúvidas acerca da compatibilidade da norma nacional com a legislação da União.
49.      Descrevi com bastante pormenor as disposições em causa das legislações da União e nacional para salientar que, apesar de conterem «palavras‑chave» similares («divulgação», «bancos» e «informações confidenciais»), elas incidem e visam regular matérias bem distintas. Tal é realçado por três pontos relacionados com a estrutura global de ambas as medidas.
50.      Em primeiro lugar, a ZDIJZ prevê a possibilidade de acesso individual a documentos específicos, assente num pedido individual numa base casuística. O Regulamento n.o 575/2013, em contrapartida, estabelece uma obrigação de divulgação geral de um importante número de elementos de informação pré‑definidos no regulamento que têm imperativamente de ser disponibilizados de forma unilateral (ou seja, sem necessidade de qualquer pedido de alguma parte interessada) e sistemática, anualmente (ou, eventualmente, com mais frequência) e, em princípio, de forma consolidada por meio da Internet ou de uma publicação escrita.
51.      Em segundo lugar, quanto às entidades sujeitas às obrigações de divulgação, a ZDIJZ aplica‑se genericamente a todos os organismos de direito público, assim como a entidades privadas sob a influência dominante de entidades de direito público, ao passo que o regulamento se aplica somente a instituições de crédito e empresas de investimento.
52.      Em terceiro lugar, no tocante ao objetivo das obrigações de divulgação, o artigo 1.o‑A, n.o 6, da ZDIJZ dispõe que «a presente lei visa promover a transparência e uma gestão responsável dos fundos públicos e dos recursos financeiros das empresas que se encontram sob a influência dominante de organismos de direito público» (o sublinhado é meu). Em contraste, no considerando 68 do regulamento afirma‑se que «o objetivo dos requisitos de divulgação deverá ser o de proporcionar aos participantes no mercado informações exatas e exaustivas sobre o perfil de risco de cada instituição» (o sublinhado é meu).
53.      A meu ver, o tipo de divulgação previsto no Regulamento n.o 575/2013 e o direito ilimitado de acesso concedido pela ZDIJZ obedecem a filosofias e têm objetivos distintos, estão formulados de modo distinto e impõem direitos e obrigações a pessoas distintas. Tratam de matérias muito distintas.
54.      Por conseguinte, não creio que as regras uniformes em matéria de exceções à obrigação de divulgação autorizadas pelo artigo 432.o, n.o 2, do regulamento, redigidas e formuladas no seu contexto específico e para o seu propósito específico, sejam passíveis de ser enxertadas em legislação nacional em matéria de acesso a documentos, nomeadamente na ZDIJZ. Muito simplesmente, não existe uma relação material ou sistémica entre o regulamento e a ZDIJZ que justifique tal limitação.
55.      Um exemplo pode ajudar a ilustrar a verdadeira (e problemática) natureza do argumento subjacente à segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio. Imagine‑se um diploma que crie uma autoridade pública nacional. Nessa medida, ao estabelecerem‑se as competências e o regime de governação dessa instituição, estabelece‑se igualmente que a instituição em causa publica um relatório anual, que contém os elementos de informação «x» e «y» e é disponibilizado ao público em geral no respetivo sítio Internet. Poderá então tal medida ser invocada por essa instituição pública para negar o acesso a um dado elemento de informação pedido por um indivíduo ao abrigo do regime geral de acesso à informação, com o argumento de que o legislador, mediante a não inclusão desse tipo de informação na lista das informações que devem ser objeto de divulgação anual de forma automática, excluiu a possibilidade ela ser objeto de divulgação?
56.      A resposta é não, naturalmente. O facto de dois navios se cruzarem de noite, ou mesmo trocarem sinais ao fazê‑lo, não significa certamente (na falta de qualquer ação explícita), que um controle o outro.
57.      Três observações se impõem a encerrar para contemplar em pleno todos os argumentos apresentados pelo órgão jurisdicional de reenvio e assistir cabalmente o Tribunal de Justiça, para o caso de tal ser necessário no plano da segunda questão, para lá do que já foi sugerido.
58.      Em primeiro lugar, na sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio cita não apenas o artigo 432.o, n.o 2, mas também o artigo 446.o do Regulamento n.o 575/2013. Sob o título «Risco operacional», este preceito essencialmente impõe às instituições a obrigação de divulgar os métodos de análise dos requisitos de fundos próprios relativamente ao risco operacional que lhes são aplicáveis e a metodologia que usam (17).
59.      O órgão jurisdicional de reenvio limita‑se a citar esse preceito, porém, sem explicar por que motivo considera que a legislação eslovena pode ser incompatível com ele. Não creio que ele afete de algum modo a conclusão geral a que já chegámos no que respeita à segunda questão. Em todo o caso, poderá relembrar‑se que o artigo 94.o do Regulamento de Processo, que define o conteúdo dos pedidos de decisão prejudicial, dispõe na alínea c) que estes devem conter, nomeadamente, «a exposição das razões que conduziram o órgão jurisdicional de reenvio a interrogar‑se sobre a interpretação ou a validade de certas disposições do direito da União, bem como o nexo que esse órgão estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal». Uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio não cumpriu esta obrigação, considero que esta parte da segunda questão é inadmissível (18).
60.      Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio menciona o artigo 450.o do Regulamento n.o 575/2013 como outro fator potencial de incompatibilidade da ZDIJZ com a legislação da União. Esta disposição, sob o título «Política de remuneração», estabelece uma obrigação de divulgação de determinadas informações atinentes às políticas e práticas de remuneração de cada instituição aplicáveis às categorias de pessoal cujas atividades profissionais tenham um impacto significativo no respetivo perfil de risco.
61.      A este propósito, desejo declarar que o Governo esloveno confirmou na audiência que a lista de dados requerida pela jornalista não continha elementos atinentes à política de remuneração do NKBM, mas somente contratos por ele celebrados com terceiros que não dizem respeito à política de remuneração do banco. Na ausência de mais explicações do órgão jurisdicional de reenvio, parece ser de concluir, pois, que a referência ao artigo 450.o do Regulamento não é relevante para o caso em apreço no processo principal.
62.      Em terceiro lugar e por último, o órgão jurisdicional de reenvio afirma expressamente a rematar a segunda questão que esta se suscita «numa situação em que não existem elementos transnacionais». Tal contradiz a passagem do pedido de decisão prejudicial em que, no contexto da explanação dos argumentos invocados pelo NKBM, se diz que «[o] elemento transnacional consiste no facto de a sociedade recorrente ter uma filial com sede em Viena [Áustria]» (Adria Bank, AG). No pedido de decisão prejudicial acrescenta‑se ainda que o NKBM é atualmente propriedade de uma empresa de outro Estado‑Membro, que não é contudo identificada. Isto pode ser relevante, na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, para efeitos de apreciação do regime esloveno à luz das regras em matéria de direito de estabelecimento (artigo 49.o TFUE), de direito de livre circulação de serviços (artigo 56.o TFUE) ou de direito de livre circulação de capitais (artigo 63.o TFUE), bem como de direito fundamental à liberdade de empresa (artigo 16.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia).
63.      Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio observa de imediato que a questão das liberdades fundamentais «é apresentada apenas a título hipotético», visto que à data dos factos o NKBM não era propriedade de uma empresa de outro Estado‑Membro. Não obstante, o órgão jurisdicional de reenvio insiste em que esta questão seja respondida, «na medida em que a mesma não é uma questão autónoma, mas está estreitamente ligada aos efeitos da harmonização mínima permitida pela Diretiva 2003/98».
64.      Perante os elementos expostos pelo órgão jurisdicional de reenvio e a admissão do caráter meramente hipotético dessa parte da questão, considero que não é necessário abordar a questão das eventuais restrições das liberdades fundamentais (19). Mais relevante ainda é, porventura, o facto de não se levantar uma questão específica e, como tal, não haver necessidade de dar uma resposta.
V.      Conclusão
65.      À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda da seguinte forma às questões submetidas pelo Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Supremo Tribunal da República da Eslovénia):
–        O artigo 1.o, n.o 2, alínea c), terceiro travessão, da Diretiva 2003/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de novembro de 2003, relativa à reutilização de informações do setor público, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2013/37/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que altera a Diretiva 2003/98/CE relativa à reutilização de informações do setor público, não se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que permite um acesso ilimitado (absoluto) a certas informações respeitantes a contratos relativos a direitos de autor e de contratos de consultoria exclusivamente quanto às entidades sujeitas à influência dominante do Estado.
–        O Regulamento (UE) n.o 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e que altera o Regulamento (UE) n. o 648/2012, e em particular o seu artigo 432.o, n.o 2, não se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que impõe a um banco que está sujeito à influência dominante de organismos de direito público a divulgação de certas informações relativas aos contratos celebrados para a prestação de serviços de consultoria, de serviços de advocacia e de serviços de natureza intelectual, sem prever nenhuma exceção a tal obrigação.
1      Língua original: inglês.
2      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de novembro de 2003, relativa à reutilização de informações do setor público(JO 2003, L 345, p. 90), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2013/37/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que altera a Diretiva 2003/98/CE, relativa à reutilização de informações do setor público (JO 2013, L 175, p. 1).
3      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e que altera o Regulamento (UE) n. o 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1; retificação: JO 2013, L 208, p. 68, e JO 2013, L 321, p. 6).
4      Decisão do Ustavno sodišče Republike Slovenije (Tribunal Constitucional da República da Eslovénia) de 12 de janeiro de 2017 no processo U‑I‑52/16‑17 (ECLI:SI:USRS:2017:U.I.52.16).
5      O considerando 10 da diretiva esclarece que «as definições de “organismo público” e de “organismo de direito público” foram retiradas das diretivas sobre contratos públicos [92/50/CEE, de 18 de junho de 1992 (JO 1992, L 209, p. 1), 93/36/EEC, de 14 de junho de 1993 (JO 1993, L 199, p. 1)] e 93/37/CEE [de 14 de junho de 1993 (JO 1993, L 199, p. 54)] e 98/4/CE [de 16 de fevereiro de 1998 (JO 1998, L 101, p. 1)]. As empresas públicas não estão abrangidas por estas definições».
6      V. Acórdão de 27 de outubro de 2011, Comissão/Polónia (C‑362/10, não publicado, EU:C:2011:703, n.o 54).
7      Efetivamente, como o Tribunal de Justiça já observou, resulta do considerando 9 e do artigo 3.o que a diretiva não impõe uma obrigação de autorizar a reutilização de documentos na posse de organismos do setor público: Acórdão de 27 de outubro de 2011, Comissão/Polónia (C‑362/10, não publicado, EU:C:2011:703, n.o 48); v., ainda, Acórdão de 12 de julho de 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, n.o 50).
8      No considerando 8 da Diretiva 2013/37, que alterou a Diretiva 2003/98, diz‑se claramente que esta «deverá […] ser alterada de modo a estabelecer claramente a obrigação, para os Estados‑Membros, de tornar reutilizáveis todos os documentos, exceto se o acesso for restrito ou vedado ao abrigo de regras nacionais sobre acesso a documentos e sem prejuízo das outras exceções previstas na presente diretiva».
9      O Governo esloveno também salientou na audiência que a ZDIJZ contém regras em matéria de reutilização de documentos, mas frisou que essas regras se encontram noutros artigos desse diploma. Insistiu ainda na ideia de que os requisitos aplicáveis a um pedido de acesso a documentos e a um pedido de reutilização de documentos diferem substancialmente, e confirmou que o pedido que está em causa no processo principal se insere claramente na primeira dessas duas categorias.
10      Reconheço que, atenta a definição lata de «reutilização» do artigo 2.o, n.o 4, da Diretiva 2003/98, se poderá argumentar que um jornalista que solicita acesso a dados (agregados/fundamentais) relativos a certos contratos tenderá a «reutilizar» essa informação «para […] objetivos não comerciais que não o objetivo inicial com que os documentos foram lavrados, no plano do exercício de uma função pública», uma vez que, a haver algo de interessante nos dados obtidos, o jornalista terá tendência a «reutilizar» esses dados para escrever um artigo ou mesmo uma série de artigos sobre esse tópico. Contudo, precisamente por esse motivo, o conceito de «reutilização» deve ser interpretado à luz da lógica e do regime da Diretiva 2003/98. De contrário, praticamente todas as atividades acabariam, mais tarde ou mais cedo, por envolver a «reutilização de dados públicos». A Diretiva 2003/98 tornar‑se‑á então quase universalmente aplicável a todas as formas de tratamento de documentos ou de informação, já que provavelmente todas elas deverão conter, pelo menos, algum elemento oriundo do setor público.
11      Note‑se que no artigo 1.o, n.o 2, alínea c), é utilizado o termo «nomeadamente», o que aponta de modo claro para o caráter indicativo da enumeração de motivos de exclusão do acesso.
12      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).
13      Quanto ao objetivo da divulgação, afirma‑se ainda, no considerando 76, que «[p]ara reforçar a disciplina do mercado e promover a estabilidade financeira é necessário introduzir requisitos de divulgação mais detalhados quanto à forma e natureza do capital regulamentar e dos ajustamentos prudenciais efetuados para garantir que os investidores e os depositantes estão suficientemente bem informados da solvabilidade das instituições» (o sublinhado é meu).
14      A única exceção à exceção, i.e. as informações que devem ser sempre divulgadas, são as informações relativas aos fundos próprios e à política de remuneração.
15      O artigo 432.o, n.o 2, do Regulamento n.o 575/2013 define estes conceitos dos seguintes modos: as informações são «reservadas» se a sua divulgação pública prejudicar a posição concorrencial da instituição; nesta situação incluem‑se, nomeadamente, informações relativas a produtos ou sistemas que, se partilhadas com concorrentes, conduziriam à redução do valor dos investimentos da instituição nos domínios em causa. As informações consideram‑se «confidenciais» se existirem obrigações relativamente a clientes ou relações com outras contrapartes que vinculem a instituição a um dever de confidencialidade.
16      N.os 11 e 16 supra.
17      O artigo tem a seguinte redação: «As instituições divulgam os métodos de análise dos requisitos de fundos próprios relativamente ao risco operacional que lhe são aplicáveis; uma descrição da metodologia estabelecida no artigo 312.o, n.o 2, se utilizado pela instituição, incluindo uma análise dos fatores internos e externos relevantes considerados no método de avaliação da instituição e, no caso de uma utilização parcial, o âmbito e a cobertura das diferentes metodologias utilizadas.»
18      V., por exemplo, o Acórdão recente, de 2 de julho de 2015, Gullotta e Farmacia di Gullotta Davide & C. (C‑497/12, EU:C:2015:436, n.os 17 a 21).
19      O Tribunal de Justiça já declarou inadmissíveis (com base em jurisprudência constante segundo a qual a justificação de um pedido de decisão prejudicial consiste, não na formulação de opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas, mas na necessidade inerente à efetiva solução de um contencioso a respeito do direito da União) as questões que um órgão jurisdicional de reenvio qualifica como puramente hipotéticas no âmbito do litígio no processo principal nele pendente: v., por exemplo, Acórdão de 10 de novembro de 2016, Private Equity Insurance Group (C‑156/15, EU:C:2016:851, n.os 56 a 59).