62021CJ0363
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 13. julija 2023 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Obveznost držav članic, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije – Ekonomska politika – Uredba (EU) št. 549/2013 – Evropski sistem nacionalnih in regionalnih računov v Evropski uniji (ESR) – Direktiva 2011/85/EU – Zahteve, ki veljajo za proračunske okvire držav članic – Nacionalna ureditev, ki omejuje pristojnost računskega sodišča – Načeli učinkovitosti in enakovrednosti – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah“
V združenih zadevah C‑363/21 in C‑364/21,
katerih predmet sta predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ju je vložilo Corte dei conti (računsko sodišče, Italija) z odločbama z dne 3. in 10. junija 2021, ki sta na Sodišče prispeli 9. in 10. junija 2021, v postopkih
Ferrovienord SpA
proti
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (C‑363/21),
ob udeležbi
Procura generale della Corte dei conti,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
in
Federazione Italiana Triathlon
proti
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),
ob udeležbi
Procura generale della Corte dei conti,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Arabadjiev, predsednik senata, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (poročevalec), sodniki, in I. Ziemele, sodnica,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,
sodni tajnik: C. Di Bella, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 19. oktobra 2022,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Ferrovienord SpA in Federazione Italiana Triathlon D. Lipani, J. Polinari in F. Sbrana, avvocati,
–
za Procura generale della Corte dei conti A. Canale, procuratore generale, A. Corsetti in A. Iadecola, vice procuratori generali,
–
za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z G. De Bellisom in P. Garofolijem, avvocati dello Stato,
–
za Evropsko komisijo C. Biz, F. Blanc, S. Delaude in F. Moro, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 12. januarja 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago Uredbe (EU) št. 549/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Evropski uniji (UL 2013, L 174, str. 1), Direktive Sveta 2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic (UL 2011, L 306, str. 41), načel enakovrednosti in učinkovitosti, člena 19 PEU ter člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2
Ta predloga sta bila vložena v okviru dveh sporov, in sicer, prvič, v zadevi C‑363/21 med družbo Ferrovienord SpA in Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (nacionalni statistični urad, Italija) (v nadaljevanju: ISTAT), in drugič, v zadevi C‑364/21 med Federazione Italiana Triathlon (Triatlonska zveza Italije, Italija) (v nadaljevanju: FITRI) na eni strani ter ISTAT in Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija) na drugi v zvezi z uvrstitvijo družbe Ferrovienord in FITRI na seznam subjektov sektorja država, vključenih v konsolidirani izkaz poslovnega izida javnih organov (v nadaljevanju: seznam ISTAT), za leto 2020.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2011/85
3
V uvodnih izjavah 3, 4 in 23 Direktive 2011/85 je navedeno:
„(3)
Popolne in zanesljive prakse na področju javnega računovodstva za vse podsektorje države so predpogoj za pripravo visokokakovostne statistike, ki je primerljiva med državami članicami. Notranji nadzor bi moral zagotoviti, da se obstoječa pravila izvršujejo v vseh podsektorjih države. Neodvisne revizije, ki jih opravljajo javne institucije, kot so računska sodišča, ali zasebni revizorski organi, bi morale spodbujati najboljšo mednarodno prakso.
(4)
Za dobro delovanje okvira Unije za proračunski nadzor je razpoložljivost javnofinančnih podatkov bistvenega pomena. Redna razpoložljivost pravočasnih in zanesljivih javnofinančnih podatkov je ključnega pomena za ustrezno in časovno dobro načrtovano spremljanje, ki potem omogoča naglo ukrepanje v primeru nepričakovanih proračunskih gibanj. Eden izmed bistvenih elementov za zagotavljanje kakovosti fiskalnih podatkov je transparentnost, ki mora biti omogočena med drugim s pomočjo redne javne razpoložljivosti takih podatkov.
[…]
(23)
Določbe okvira za proračunski nadzor, določenega s PDEU, zlasti pa s Paktom za stabilnost in rast, se uporabljajo za državo kot celoto, ki jo sestavljajo podsektorji centralna država, federalna država, lokalna država in skladi socialne varnosti, kot so opredeljeni v Uredbi (ES) št. 2223/96 [z dne 25. junija 1996 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 10, zvezek 2, str. 3)].“
4
Člen 1 te direktive določa:
„Ta direktiva določa podrobna pravila v zvezi z značilnostmi proračunskih okvirov držav članic. Ta pravila so potrebna za zagotavljanje izpolnjevanja obveznosti držav članic iz PDEU v zvezi z izogibanjem čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.“
5
Člen 2 navedene direktive določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo opredelitve pojmov ‚vlada‘, ‚primanjkljaj‘ in ‚investicija‘, kot jih določa člen 2 Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priložen PEU in PDEU. Uporablja se opredelitev podsektorjev države, kot jo določa točka 2.70 Priloge A k Uredbi (ES) št. 2223/96.
Poleg tega se uporablja še naslednja opredelitev:
‚proračunski okvir‘ pomeni niz ureditev, postopkov, pravil in institucij, ki so osnova za vodenje proračunskih politik države […]
[…]“.
6
Člen 3(1) Direktive 2011/85 določa:
„Države članice vzpostavijo nacionalne sisteme javnega računovodstva, ki v celoti in dosledno pokrivajo vse podsektorje države in vsebujejo informacije, potrebne za zbiranje podatkov na podlagi poslovnega dogodka zaradi priprave podatkov, temelječih na standardu [Evropskega sistema nacionalnih in regionalnih računov v Skupnosti, ki je bil sprejet z Uredbo št. 2223/96, v nadaljevanju: ESA 95]. Ti sistemi javnega računovodstva so predmet notranjega nadzora in neodvisne revizije.“
7
Člen 5 te direktive določa:
„Vsaka država članica ima vzpostavljena numerična fiskalna pravila, ki so ji prilagojena, in ki skozi večletno obdobje učinkovito spodbujajo k izpolnjevanju njihovih obveznosti iz PDEU na področju proračunske politike za sektor države kot celote. Ta pravila spodbujajo zlasti:
(a)
spoštovanje referenčnih vrednosti iz PDEU za primanjkljaj in dolg;
(b)
uvedbo večletnega javnofinančnega načrtovanja, vključno z upoštevanjem srednjeročnih proračunskih ciljev držav članic.“
8
Člen 6(1)(b) navedene direktive določa:
„Brez poseganja v določbe PDEU glede okvira Unije za proračunski nadzor numerična fiskalna pravila, prilagojena posamezni državi članici, vključujejo opis naslednjih elementov:
[…]
(b)
učinkovito in pravočasno spremljanje upoštevanja pravil na podlagi zanesljive in neodvisne analize, ki jo izvedejo neodvisni organi ali organi, ki so funkcionalno neodvisni od javnofinančnih organov držav članic“.
Uredba (EU) št. 473/2013
9
Člen 2(1) in (2) Uredbe (EU) št. 473/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju (UL 2013, L 140, str. 11) določa:
„1.   V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(a)
‚neodvisni organi‘ pomeni organe, ki so strukturno neodvisni oziroma organe, ki so v odnosu do proračunskih organov države članice funkcionalno neodvisni in za katere veljajo nacionalni predpisi, ki zagotavljajo visoko stopnjo funkcionalne neodvisnosti in odgovornosti in vključujejo:
[…]
2.   V tej uredbi se uporablja tudi opredelitev pojmov sektorja država in podsektorjev sektorja država iz točke 2.70 Priloge A k Uredbi [št. 2223/96] […]“.
10
Člen 5(1)(b) te uredbe določa:
„Države članice določijo neodvisne organe, ki spremljajo skladnost:
[…]
(b)
z numeričnimi fiskalnimi pravili iz člena 5 Direktive [2011/85].“
Uredba št. 549/2013
11
Evropski sistem integriranih ekonomskih računov (ESR) je statistično orodje in pravni instrument, ki ga je Evropska unija sprejela, da bi zagotovila primerljive informacije o strukturi gospodarstev držav članic in njihovem razvoju. Prvi ESR, in sicer ESR 95, je bil uveden z Uredbo št. 2223/96. ESR 2010, uveden z Uredbo št. 549/2013, je nasledil ESR 95.
12
V uvodnih izjavah 3 in 14 Uredbe št. 549/2013 je navedeno:
„(3)
Državljani Unije potrebujejo ekonomske račune kot osnovno orodje za analiziranje gospodarskih razmer države članice oziroma regije. Zaradi primerljivosti bi morali biti takšni računi pripravljeni na podlagi enotnih načel, ki ne dopuščajo različnih razlag. Zagotovljene informacije bi morale biti čim bolj natančne, popolne in pravočasne, da bi zagotovili največjo preglednost za vse sektorje.
[…]
(14)
ESR 2010 naj bi postopoma nadomestil vse druge sisteme kot referenčni okvir skupnih standardov, opredelitev, klasifikacij in računovodskih pravil za pripravo računov držav članic za potrebe Unije, tako da bi lahko dobili rezultate, primerljive med državami članicami.“
13
Člen 1(1) in (2) te uredbe določa:
„1.   Ta uredba vzpostavlja [ESR 2010].
2.   ESR 2010 določa:
(a)
metodologijo (Priloga A) za skupne standarde, opredelitve, klasifikacije in računovodska pravila, namenjene pripravi računov in tabel na primerljivih osnovah za namene Unije, skupaj z rezultati, zahtevanimi v skladu s členom 3;
(b)
program (Priloga B), v katerem so določeni roki, do katerih države članice [Evropski k]omisiji (Eurostatu) pošljejo račune in tabele, zbrane v skladu z metodologijo iz točke (a).“
14
Člen 3 navedene uredbe določa:
„1.   Države članice Komisiji (Eurostatu) pošljejo račune in tabele, določene v Prilogi B, v rokih, navedenih v tej prilogi, za vsako tabelo.
2.   Države članice Komisiji pošljejo podatke in metapodatke, ki jih zahteva ta uredba, v skladu z opredeljenim standardom za izmenjavo podatkov in drugimi praktičnimi ureditvami.
[…]“.
15
Poglavje 1 Priloge A k isti uredbi, v katerem so naštete splošne značilnosti in temeljna načela ESR 2010, vsebuje med drugim točko 1.57, v kateri je navedeno:
„Institucionalne enote so ekonomski subjekti, ki lahko imajo v lasti blago in sredstva, prevzemajo obveznosti ter sodelujejo v gospodarskih dejavnostih in transakcijah z drugimi enotami v lastnem imenu. Za namene sistema ESR 2010 so institucionalne enote združene v pet domačih institucionalnih sektorjev, ki se med seboj izključujejo:
(a)
nefinančne družbe;
(b)
finančne družbe;
(c)
država;
(d)
gospodinjstva;
(e)
nepridobitne institucije, ki opravljajo storitve za gospodinjstva.
Vseh pet sektorjev skupaj sestavlja celotno domače gospodarstvo. Vsak sektor se deli tudi na podsektorje. Sistem ESR 2010 omogoča izdelavo celotnega sklopa računov tokov in bilanc stanja za vsak sektor in podsektor ter za celotno gospodarstvo. Nerezidenčne enote se lahko povezujejo s temi petimi domačimi sektorji in povezovanja so prikazana med petimi domačimi sektorji in šestim institucionalnim sektorjem: sektorjem tujine.“
16
Priloga A k Uredbi št. 549/2013 zajema poglavje 2, naslovljeno „Enote in skupine enot“, ki vsebuje točki 2.111 in 2.113, ki določata:
„2.111
Opredelitev: sektor država […] sestavljajo institucionalne enote, ki so netržni proizvajalci, katerih proizvodnja je namenjena individualni in kolektivni potrošnji in se financirajo z obveznimi plačili enot, ki pripadajo drugim sektorjem, in institucionalne enote, ki se v glavnem ukvarjajo s prerazdeljevanjem nacionalnega dohodka in premoženja.
[…]
2.113.
Sektor država sestavljajo štirje podsektorji:
(a)
centralna država (razen skladov socialne varnosti)
(b)
regionalna država (razen skladov socialne varnosti) […]
(c)
lokalna država (razen skladov socialne varnosti) […]
(d)
skladi socialne varnosti […]“.
17
V Prilogi A k tej uredbi je poglavje 20, naslovljeno „Računi države“, ki zajema točke od 20.05 do 20.07, v katerih je navedeno:
„20.05
Sektor država […] sestavljajo vse enote države in vse netržne nepridobitne institucije (NPI), ki jih nadzirajo enote države. Zajema tudi druge netržne proizvajalce, ki so opredeljeni v odstavkih 20.18 do 20.39.
20.06
Enote države so pravne osebe, ustanovljene na podlagi političnega postopka, ki imajo zakonodajno, sodno ali izvršilno oblast nad drugimi institucionalnimi enotami v določenem območju. Njihova glavna naloga je zagotavljanje blaga in storitev skupnosti in gospodinjstvom na netržni osnovi ter prerazdelitev dohodka in premoženja.
20.07
Enota države je običajno pooblaščena za zbiranje denarnih sredstev od drugih institucionalnih enot na podlagi obveznih transferjev. Za izpolnjevanje osnovnih zahtev institucionalne enote mora enota države imeti lastna denarna sredstva, ki jih pridobi kot dohodek od drugih enot ali prejme kot transferje iz drugih enot države, in pristojnosti za izplačevanje teh sredstev zaradi doseganja ciljev svojih politik. Enota države mora imeti tudi možnost izposojanja denarnih sredstev za svoj račun.“
Italijansko pravo
Ustava Italijanske republike
18
Člen 103, drugi odstavek, Costituzione della Repubblica Italiana (ustava Italijanske republike) določa, da je Corte dei conti (računsko sodišče, Italija) pristojno na področju javnega računovodstva.
Zakon št. 196 o določbah s področja računovodstva in javnih financ
19
Člen 1, od (1) do (3), legge n. 196 – Legge di contabilità e finanza pubblica (zakon št. 196 o določbah s področja računovodstva in javnih financ) z dne 31. decembra 2009 (GURI št. 303 z dne 31. decembra 2009, redni dodatek št. 245) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari, določa:
„1.   Subjekti sektorja država si prizadevajo za dosego javnofinančnih ciljev, opredeljenih na nacionalni ravni v skladu s postopki in merili, določenimi na ravni Evropske unije, in si delijo odgovornosti, ki iz tega izhajajo. Prizadevanje za doseganje teh ciljev poteka ob spoštovanju temeljnih načel harmonizacije javnih računov in usklajevanja javnih financ.
2.   Za namen uporabe določb s področja javnih financ subjekti sektorja država za leto 2011 pomenijo subjekte in osebe, ki so zaradi statistike uvrščeni na seznam, ki ga je [ISTAT] predložil 24. julija 2010 in je bil istega dne objavljen v Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 171, od leta 2012 pa tudi subjekte in osebe, ki jih je [ISTAT] zaradi statistike uvrstil na seznam, ki ga je predložil 30. septembra 2011 in je bil istega dne objavljen v Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n 228 s poznejšimi posodobitvami, ki so bile izvedene v skladu z odstavkom 3 tega člena na podlagi opredelitev iz posebnih uredb […] [U]nije, neodvisne organe in vsekakor uprave, določene v členu 1(2) zakonske uredbe št. 165 z dne 30. marca 2001, kakor je bila spremenjena.
3.   Določitev subjektov sektorja država iz odstavka 2 letno opravi ISTAT z odločbo, ki jo do 30. septembra objavi v Uradnem listu.“
Zakon št. 243 – Določbe za izvajanje načela uravnoteženosti proračuna
20
V členu 2(1)(a) legge „rinforzata“ n. 243 – Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione („okrepljeni“ zakon št. 243 – Določbe za izvajanje načela uravnoteženosti proračuna v smislu člena 81, šesti odstavek, ustave) z dne 24. decembra 2012 (GURI št. 12 z dne 15. januarja 2013, str. 14) je pojem „država“ opredeljen tako:
„‚država‘ pomeni subjekte, opredeljene na podlagi postopkov in aktov, ki so v skladu s pravom […] [U]nije določeni z ureditvijo s področja računovodstva in javnih financ v podsektorjih centralna država, lokalna država in nacionalni skladi socialne varnosti“.
21
Člen 20 tega zakona, naslovljen „Funkcije nadzora računskega sodišča nad proračuni sektorja država“, med drugim določa, da Corte dei conti (računsko sodišče) izvaja naknadni nadzor nad proračunskim upravljanjem sektorja država zaradi usklajevanja javnih financ in doseganja proračunskega ravnovesja, pri čemer so oblike in načini tega nadzora določeni z zakonom.
Zakon št. 161 – Določbe za izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz članstva Italije v Evropski uniji
22
Člen 30 legge n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea Legge europea 2013-bis (zakon št. 161 – Določbe za izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz članstva Italije v Evropski uniji – Evropski zakon 2013a) z dne 30. oktobra 2014 (GURI št. 261 z dne 10. novembra 2014, redni dodatek št. 83) v odstavku 1 določa:
„[Corte dei conti (računsko sodišče)] zaradi zagotavljanja polnega učinka delov Direktive [2011/85] in Uredbe [št. 473/2013], ki se ne uporabljajo neposredno, v zvezi z dejavnostjo spremljanja skladnosti s fiskalnimi pravili preverja skladnost javnofinančnih podatkov sektorja država z računovodskimi pravili […]“.
Zakon št. 228 z dne 24. decembra 2012
23
Člen 1 legge n. 228 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (zakon št. 228 – Določbe za oblikovanje letnega in večletnega državnega proračuna) z dne 24. decembra 2012 (GURI št. 302 z dne 29. decembra 2012, redni dodatek št. 212) je v odstavku 169 določal:
„Akti, s katerimi ISTAT vsako leto določi subjekte sektorja država, […] so lahko predmet izpodbijanja pred občno sejo Corte dei conti (računsko sodišče) v posebni sestavi v skladu s členom 103, drugi odstavek, ustave.“
Zakonik o računovodskem pravu
24
Člen 11(6)(b) priloge 1 k decreto legislativo n. 174 – Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (zakonska uredba št. 174 – Zakonik o računovodstvu, sprejet na podlagi člena 20 zakona št. 124 z dne 7. avgusta 2015) z dne 26. avgusta 2016 (GURI št. 209 z dne 7. septembra 2016, redni dodatek št. 41) (v nadaljevanju: zakonik o računovodstvu), je določal:
„Občna seja [Corte dei conti (računsko sodišče)] v posebni sestavi pri izvajanju svoje izključne pristojnosti na področju javnega računovodstva odloča na samo eni stopnji:
[…]
(b)
na področju priznavanja subjektov sektorja država, ki ga opravlja ISTAT“.
Uredba-zakon št. 137/2020
25
Člen 23c decreto-legge n. 137 – Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (uredba-zakon št. 137 – Drugi nujni ukrepi na področju varovanja zdravja, podpore delavcem in podjetjem, pravosodja in varnosti, povezani z epidemiološkimi izrednimi razmerami zaradi covida-19) z dne 28. oktobra 2020 (GURI št. 269 z dne 28. oktobra 2020), kakor je bila spremenjena z legge n. 176 (zakon št. 176) z dne 18. decembra 2020 (GURI št. 319 z dne 24. decembra 2020, redni dodatek št. 43) (v nadaljevanju: uredba-zakon št. 137/2020), določa:
„1.   Za subjekte, ki so na seznamu 1, priloženem k tej uredbi, opredeljeni kot enote, ki v skladu z merili, določenimi v Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Evropski uniji (ESR 2010) iz Uredbe [št. 549/2013], prispevajo k določitvi obsega javnih financ v konsolidiranem izkazu poslovnega izida države, se v vsakem primeru uporabljajo določbe s področja uravnoteženosti proračuna in vzdržnosti javnega dolga […] ter [določbe] o obveznostih posredovanja ustreznih podatkov in informacij na področju javnih financ.
2.   V členu 11(6)(b) zakonika o računovodskem pravu, ki je v prilogi 1 k zakonski uredbi št. 174 z dne 26. avgusta 2016, se besedni zvezi „ki ga opravlja ISTAT“ doda to besedilo: ‚samo za uporabo nacionalne ureditve o omejevanju javnih izdatkov‘.“
Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
26
V skladu, med drugim, z Uredbo št. 549/2013 je ISTAT družbi Ferrovienord in FITRI (v nadaljevanju skupaj: tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari) uvrstil na seznam ISTAT, ki je bil objavljen 30. septembra 2020.
27
Tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari s tožbama, vloženima pri Corte dei conti (računsko sodišče), ki je predložitveno sodišče, to uvrstitev izpodbijata, ker pogoji, ki se za to zahtevajo, niso izpolnjeni.
28
Iz predložitvenih odločb je razvidno, da je bilo do leta 2012 zoper odločitve o uvrstitvi subjekta na seznam ISTAT mogoče vložiti tožbo pri upravnem sodišču. Nato sta bili uvedeni dve zakonodajni spremembi.
29
Prvič, leta 2012 je bila v skladu s členom 1(169) zakona št. 228 z dne 24. decembra 2012 pristojnost za nadzor nad utemeljenostjo opredelitve subjektov kot subjektov sektorja država in njihove uvrstitve na seznam ISTAT podeljena Corte dei conti (računsko sodišče). To pravilo o pristojnosti je bilo povzeto v členu 11(6)(b) zakonika o računovodskem pravu, ki je določal, da „[o]bčna seja Corte dei conti [(računsko sodišče)] v posebni sestavi pri izvajanju svoje izključne pristojnosti na področju javnega računovodstva odloča na samo eni stopnji o tožbah […] v zvezi z določitvijo subjektov sektorja država, ki jo izvede ISTAT“.
30
Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je bilo treba nadzor, ki ga je tedaj izvajalo računsko sodišče, opraviti na podlagi meril iz Uredbe št. 549/2013, ki v skladu z italijansko zakonodajo pomenijo pogoje, na podlagi katerih je subjekt uvrščen na seznam ISTAT. Poleg tega to sodišče navaja, da taka uvrstitev ustvarja natančne, zlasti računovodske obveznosti za zadevne subjekte, ki zaradi uvrščenosti na ta seznam prispevajo k določitvi obsega javnih financ v konsolidiranem izkazu poslovnega izida države na podlagi člena 23c(1) uredbe-zakona št. 137/2020. Tako je po mnenju predložitvenega sodišča nadzor nad statusom države v smislu Uredbe št. 549/2013 računovodska operacija, ki je predhodna pripravi saldov, na podlagi katerih naj bi se razvijali finančni odnosi med državami članicami, zlasti na podlagi člena 126 PDEU in Protokola št. 12 o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priloga k Pogodbama (v nadaljevanju: Protokol št. 12).
31
Drugič, leta 2020 je bil obseg nadzora računskega sodišča nad zakonitostjo uvrstitve na seznam ISTAT omejen s členom 23c(2) uredbe-zakona št. 137/2020, s katerim je bil spremenjen člen 11(6)(b) zakonika o računovodskem pravu, ki zdaj v bistvu določa, da občna seja Corte dei conti (računsko sodišče) odloča o pravnih sredstvih v zvezi z določitvijo subjektov sektorja država, ki jo izvede ISTAT, samo za uporabo nacionalne ureditve o omejevanju javnih izdatkov.
32
Iz predložitvenih odločb je razvidno, da se stranke iz postopkov v glavni stvari ne strinjajo glede razlage tega člena 11(6)(b) zakonika o računovodskem pravu, kakor je bil spremenjen s členom 23c uredbe-zakona št. 137/2020.
33
Procura generale della Corte dei Conti (državno tožilstvo pri računskem sodišču, Italija) tako meni, da če bi se navedeni člen 23c razlagal tako, da omejuje možnost vložitve pravnega sredstva zoper seznam ISTAT samo za uporabo nacionalne ureditve o omejevanju javnih izdatkov, ne bi bil v skladu s pravom Unije – zlasti z Uredbo št. 549/2013 ter načeloma učinkovitosti in enakovrednosti – ker zadevnim subjektom ne bi zagotavljal učinkovitega sodnega varstva. Ti namreč ne bi mogli več doseči sodnega nadzora nad njihovo uvrstitvijo na seznam ISTAT kot subjekti sektorja država. Tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari se s tem stališčem strinjata.
34
ISTAT in ministrstvo za gospodarstvo in finance (v nadaljevanju skupaj: toženi stranki iz postopkov v glavni stvari) menita, da člen 23c uredbe-zakona št. 137/2020 sicer res omejuje pristojnost Corte dei conti (računsko sodišče), vendar hkrati razširja pristojnost upravnega sodišča, tako da naj bi bilo tožečima strankama iz postopkov v glavni stvari zagotovljeno polno sodno varstvo njunih interesov. Po mnenju toženih strank iz postopkov v glavni stvari bi moralo biti za določitev pomena izraza „država“ vsekakor izključno pristojno upravno sodišče, saj naj bi se ta določitev nanašala na vidike, ki niso del računovodskih vprašanj. Zato naj bi bil člen 23c uredbe-zakona št. 137/2020 skladen s pravom Unije.
35
Procura generale della Corte dei Conti (državno tožilstvo pri računskem sodišču) je v odgovor na te trditve še navedlo, da tudi če bi bilo treba slediti razlagi tega člena 23c, ki jo zagovarjata toženi stranki iz postopkov v glavni stvari, ta določba vseeno ne bi bila skladna z načeloma učinkovitosti in enakovrednosti pravnih sredstev. Taka razlaga naj bi namreč vodila do nevarnosti podaljšanja postopkov in nasprotujočih si sodb, saj naj bi zadevni subjekti morali za uveljavljanje svojih pravic tako vložiti ločeni tožbi pri dveh različnih sodiščih.
36
Po mnenju predložitvenega sodišča je zaradi spremembe člena 11(6)(b) zakonika o računovodskem pravu vzpostavljen popoln neobstoj sodnega varstva za subjekte, ki so v podobnem položaju kot tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari. Najprej, ker ni sodišča, ki bi bilo pristojno za zagotavljanje spoštovanja prava Unije kar zadeva status države in s tem povezanih obveznosti, naj tako ne bi bilo nobenega preverjanja, ali je italijanska država upoštevala pravila prava Unije o tem statusu, določenem v Uredbi št. 549/2013, in s tem saldo javnih financ v smislu člena 126 PDEU, Protokola št. 12 ter Pakta za stabilnost in rast.
37
Dalje, to sodišče meni, da bi omejitev učinkov odločb, ki jih izda računsko sodišče, „samo za uporabo nacionalne ureditve o omejevanju javnih izdatkov“ dejansko pripeljala do ukinitve vsakršne možnosti neodvisnega nadzora tega sodišča nad proračunskimi organi in nad zakonitostjo načinov izračuna saldov javnih financ, namenjenih preverjanju, ali je spoštovan srednjeročni proračunski cilj, naveden v členu 5(b) Direktive 2011/85. Zato naj bi se zdelo, da s členom 23c uredbe-zakona št. 137/2020 ni spoštovano pravilo iz Uredbe št. 473/2013 in Direktive 2001/85, v skladu s katerim se zahteva ločitev proračunskih organov in organov revizije, pri čemer se zadnjenavedena lahko izvaja v sodni obliki.
38
Nazadnje, navedeno sodišče meni, da status države v smislu prava Unije za zadevne subjekte ustvarja obveznosti in omejuje njihove pravice, zato naj bi jim bilo treba priznati pravico do učinkovitega pravnega sredstva za izpodbijanje tega statusa v skladu s členom 19 PEU in členom 47 Listine.
39
V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, prvič, da čeprav je treba v skladu z načelom procesne avtonomije v nacionalnem pravnem redu določiti pristojna sodišča in vzpostaviti postopkovna pravila za pravna sredstva, naj bi bila učinkovitost pravnega sredstva v obravnavanem primeru zmanjšana, saj naj odločitev, ki bi jo to sodišče lahko sprejelo, ne bi mogla pomeniti popolne ugotovitve nezakonitosti uvrstitve zadevnega subjekta v sektor država za namene prava Unije. Poleg tega naj bi za tožbo, kot je določena v členu 23c uredbe-zakona št. 137/2020, veljala izredna postopkovna pravila, ki naj bi bila popolnoma drugačna od tistih, ki veljajo za pravna sredstva, ki jih italijanski pravni red določa za podobne položaje. Tako naj bi v italijanskem pravu vsa vprašanja o priznavanju statusa spadala v samostojno ugotovitveno tožbo, vloženo pri pristojnem sodišču, katerega odločitev naj bi bila zavezujoča glede učinkov, povezanih s tem statusom. Zato predložitveno sodišče dvomi, da je ta člen 23c v skladu z načeloma učinkovitosti in enakovrednosti.
40
Drugič, navedeno sodišče meni, da tudi če bi bila razlaga navedenega člena 23c, ki jo predlagata toženi stranki v postopku v glavni stvari, sprejeta, bi še naprej obstajal dvom o skladnosti tega člena z načelom učinkovitega sodnega varstva, ker bi morali tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari v kratkem časovnem intervalu proračunskega leta, v katerem morata ti tožeči stranki po njuni uvrstitvi na seznam ISTAT izpolniti obveznosti, ki izhajajo iz te uvrstitve, za uveljavljanje svojih pravic vložiti dve ločeni tožbi pri dveh različnih sodiščih, kar bi lahko ogrozilo načelo pravne varnosti v zvezi z njunim statusom. Če bi sledili tej razlagi, naj bi obstajal tudi dvom o skladnosti tega člena 23c z načelom enakovrednosti pravnih sredstev, ker ustava Italijanske republike določa, da je za pravilno določitev proračunskih saldov italijanske države pristojno računsko sodišče.
41
V teh okoliščinah je Corte dei Conti (računsko sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali pravilo neposredne uporabe [ESR 2010] ter načelo polnega učinka [Uredbe št. 549/2012] in Direktive [2011/85] nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki pristojnost nacionalnega sodišča, pristojnega za pravilno uporabo ESR 2010, omejuje samo na nacionalno zakonodajo o omejevanju javnih izdatkov in preprečuje glavni polni učinek ureditve prava Unije, in sicer preverjanje preglednosti in zanesljivosti proračunskih postavk, s katerimi se preverja konvergenca [Italijanske republike] k srednjeročnemu proračunskemu cilju?
2.
Ali pravilo neposredne uporabe ESR 2010 ter načelo polnega učinka [Uredbe št. 549/2012] in Direktive 2011/85 z vidika organizacijske ločitve proračunskih od nadzornih organov nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki učinke izreka nacionalnega sodišča, pristojnega za nadzor nad uporabo ESR 2010, omejuje samo na nacionalno zakonodajo o omejevanju javnih izdatkov in preprečuje vsakršen neodvisen nadzor subjektivne opredelitve računov italijanske javne uprave (kot je opredeljena v smislu prava Unije), s katerim bi se preverjala konvergenca [Italijanske republike] k srednjeročnemu proračunskemu cilju?
3.
Ali načelo pravne države v okviru učinkovitosti sodnega varstva in enakovrednosti pravnih sredstev nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki:
(a)
preprečuje vsakršno sodno preverjanje pravilne uporabe ESR 2010 s strani ISTAT za opredelitev sektorja S.13 in torej tudi preverjanje pravilnosti, preglednosti in zanesljivosti proračunskih postavk, s katerim se preveri konvergenca [Italijanske republike] k srednjeročnemu proračunskemu cilju (kršitev načela učinkovitosti sodnega varstva);
(b)
tožeči stranki – če se tudi na podlagi zakona, ki se razlaga verodostojno, razumevanje predpisa, kot ga predlagata toženi stranki, šteje za pravilno – nalaga dvojno breme izpodbijanja pred sodiščem in posledičnih tveganj nasprotujočih si sodb o obstoju statusa prava Unije, kar bo dejansko onemogočilo učinkovito varstvo njenih pravic v roku, ki se zahteva za izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz [odločbe, s katero ji je priznan ta sporni status] (v proračunskem letu), in ogrozilo pravno varnost glede obstoja statusa javnega organa;
(c)
določa – če se tudi na podlagi zakona, ki se razlaga verodostojno, razumevanje predpisa, kot ga predlagata toženi stranki, šteje za pravilno – da se o pravilnosti proračunske opredelitve izreče drugo sodišče od tistega, ki mu je po italijanski ustavi podeljena pristojnost na področju proračunskega prava?“
Postopek pred Sodiščem
42
S sklepom predsednika Sodišča z dne 12. avgusta 2021 sta bili zadevi C‑363/21 in C‑364/21 združeni za pisni in ustni del postopka ter izdajo sodbe.
43
Predložitveno sodišče je poleg tega Sodišču predlagalo, naj ti zadevi obravnava po hitrem postopku na podlagi člena 105(1) Poslovnika Sodišča.
44
V tej določbi je navedeno, da če je treba zadevo zaradi njene narave obravnavati v kar najkrajšem času, lahko predsednik Sodišča na predlog predložitvenega sodišča ali izjemoma po uradni dolžnosti po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odloči, da se z odstopanjem od določb Poslovnika predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku.
45
Predložitveno sodišče v utemeljitev predloga, naj se ti zadevi obravnavata po hitrem postopku, navaja, da se postavljena vprašanja nanašajo na njegovo sodno pristojnost v proračunskih zadevah. Meni pa, da če se ta pristojnost ne bi izvajala v časovnem obdobju, ki ustreza zadevnemu računovodskemu ciklu, to je letu 2020, pravila, določena v pravu Unije, ne bi imela polnega učinka. Tako naj bi bilo treba za to leto 2020 določiti subjekte, ki se morajo šteti za subjekte sektorja država in katerih rezultat je treba upoštevati v konsolidiranem izkazu poslovnega izida teh subjektov pred iztekom tega računovodskega cikla.
46
V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da okoliščina, da mora predložitveno sodišče storiti vse potrebno za zagotovitev hitre rešitve spora o glavni stvari, ne more sama po sebi zadostovati za utemeljitev uporabe hitrega postopka na podlagi člena 105(1) Poslovnika (glej v tem smislu sodbo z dne 13. oktobra 2022, Gmina Wieliszew, C‑698/20, EU:C:2022:787, točka 50 in navedena sodna praksa).
47
Dalje, v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da sklicevanje na ekonomske interese, vključno s tistimi, ki bi lahko vplivali na javne finance, ne glede na to, kako pomembni in legitimni so, samo po sebi ne upravičuje uporabe hitrega postopka (sodba z dne 28. aprila 2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, točka 15 in navedena sodna praksa).
48
Nazadnje, Sodišče je že pojasnilo, da nevarnost kršitve prava Unije in posega v njegov polni učinek, ki se pojavlja v številnih zadevah, ki so predmet predlogov za sprejetje predhodne odločbe, sama po sebi ne more upravičiti uporabe hitrega postopka iz člena 105(1) Poslovnika, ker ta postopek pomeni odstopanje (sklep predsednika Sodišča z dne 13. julija 2017, Anodiki Services, C‑260/17, EU:C:2017:560, točka 11).
49
Poleg tega predložitveno sodišče ne pojasnjuje, ali bi mu odgovor Sodišča v kratkem roku omogočil, da o zadevah, ki so mu predložene, odloči pred iztekom zadevnega računovodskega cikla.
50
V teh okoliščinah je predsednik Sodišča 12. avgusta 2021 po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odločil, da se predlogu, navedenem v točki 43 te sodbe, ne ugodi, ker na podlagi okoliščin, na katere se predložitveno sodišče sklicuje v okviru teh zadev, ni mogoče šteti, da so pogoji iz člena 105(1) Poslovnika izpolnjeni.
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost prvega in drugega vprašanja ter točke (a) tretjega vprašanja
51
Po mnenju italijanske vlade prvo in drugo vprašanje ter točka (a) tretjega vprašanja niso dopustni, ker naj bi temeljili na napačni predpostavki, da zakonodajna sprememba, uvedena s členom 23c uredbe-zakona št. 137/2020, vodi do neobstoja sodnega nadzora nad utemeljenostjo uvrstitve subjekta na seznam ISTAT. Ta vlada v zvezi s tem trdi, da je omejitvi pristojnosti Corte dei conti (računsko sodišče), ki izhaja iz te spremembe, sledila razširitev splošne pristojnosti upravnega sodišča, ki naj bi bilo „naravno“ sodišče za odločanje o upravnih aktih.
52
Glede tega je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča velja, da je v okviru sodelovanja, ki je na podlagi člena 267 PDEU vzpostavljeno med njim in nacionalnimi sodišči, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti (sodba z dne 25. maja 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, točka 29 in navedena sodna praksa).
53
Iz tega izhaja, da za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča zastavijo v pravnem in dejanskem okviru, za opredelitev katerega so odgovorna sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preverja, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o predlogu nacionalnega sodišča samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 25. maja 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, točka 30 in navedena sodna praksa).
54
Poleg tega je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča v okviru postopka iz člena 267 PDEU, ki temelji na jasni ločitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, to zadnje ni pristojno za razlago nacionalnega prava ter da je le nacionalno sodišče pristojno za ugotovitev in presojo dejanskega stanja spora o glavni stvari in za opredelitev natančnega obsega nacionalnih zakonov in drugih predpisov (sodba z dne 28. aprila 2022, SeGEC in drugi, C‑277/21, EU:C:2022:318, točka 21 in navedena sodna praksa).
55
Sodišče je pristojno odločati le o razlagi ali veljavnosti prava Unije glede na dejanski in pravni položaj, kot ga je opisalo predložitveno sodišče, ne da bi ga lahko izpodbijalo ali preverilo njegovo pravilnost (sodba z dne 9. septembra 2021, Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, točka 13 in navedena sodna praksa).
56
Zato je treba na prvo in drugo vprašanje ter na točko (a) tretjega vprašanja odgovoriti ob izhajanju iz premise, predstavljene v predložitvenih odločbah, da je člen 23c uredbe-zakona št. 137/2020 privedel do neobstoja sodnega nadzora nad uporabo Uredbe št. 549/2013 s strani ISTAT za opredelitev sektorja država.
57
Ob tem, kot je razvidno iz besedila točk (b) in (c) tretjega vprašanja, predložitveno sodišče upošteva razlago nacionalnega prava, kakršno predlagata toženi stranki iz postopkov v glavni stvari. Tako nič ne nasprotuje temu, da Sodišče razlaga upoštevna pravila prava Unije tudi ob upoštevanju te razlage nacionalnega prava.
58
Sodišče, ki mora dati nacionalnemu sodišču koristen odgovor in se ob tem omejiti na razlago prava Unije, je namreč pristojno nacionalnemu sodišču dati napotila na podlagi spisa zadeve v glavni stvari ter pisnih in ustnih stališč, ki so bila predložena Sodišču, tako da nacionalno sodišče lahko razsodi (glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2022, SeGEC in drugi, C‑277/21, EU:C:2022:318, točka 22 in navedena sodna praksa).
59
V teh okoliščinah so prvo in drugo vprašanje ter točka (a) tretjega vprašanja dopustni.
Vsebinska presoja
60
Predložitveno sodišče želi s prvim, drugim in tretjim vprašanjem, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu izvedeti, ali je treba uredbi št. 473/2013 in št. 549/2013, Direktivo 2011/85 ter člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine ter načeloma enakovrednosti in učinkovitosti razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki omejuje pristojnost računskega sodišča za odločanje o utemeljenosti uvrstitve subjekta na seznam subjektov sektorja država.
61
Po mnenju tega sodišča je omejitev pristojnosti, uvedena s členom 23c uredbe-zakona št. 137/2020, v skladu s katero lahko Corte dei conti (računsko sodišče) odloča o sporih v zvezi z določitvijo subjektov sektorja država, ki jo izvede ISTAT, „samo za uporabo nacionalne ureditve o omejevanju javnih izdatkov“, pripeljala do neobstoja sodnega nadzora nad utemeljenostjo opredelitve subjektov, kakršni sta tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari, kot subjektov sektorja država. Zato naj bi ta omejitev dejansko izključevala, prvič, pravilno uporabo računovodskih in fiskalnih pravil Unije iz Uredbe št. 549/2013 in Direktive 2011/85 ter s tem spoštovanje zahtev iz člena 126 PDEU in Protokola št. 12, drugič, vsakršen neodvisen nadzor nad nacionalnimi proračunskimi organi, kot je določen s to direktivo in Uredbo št. 473/2013, ter tretjič, zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva iz člena 19 PEU in člena 47 Listine.
62
Poleg tega navedeno sodišče pojasnjuje, da tudi če bi bila sprejeta razlaga tega člena 23c, ki jo predlagata toženi stranki iz postopkov v glavni stvari in ki je navedena v točki 34 te sodbe, bi obstajal dvom o skladnosti tega člena zlasti z načelom učinkovitega sodnega varstva, ker bi morali tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari za uveljavljanje svojih pravic torej vložiti dve ločeni tožbi pri dveh različnih sodiščih, kar bi lahko ogrozilo načelo pravne varnosti v zvezi z določitvijo njunega statusa z vidika izvajanja Uredbe št. 549/2013.
63
Zato je treba na eni strani preveriti, ali je neobstoj možnosti izpodbijanja utemeljenosti uvrstitve subjekta kot subjekta sektorja država na seznam ISTAT, kot po navedbah predložitvenega sodišča izhaja iz člena 23c uredbe-zakona št. 137/2020, v nasprotju z zahtevami, ki izhajajo iz uredb št. 473/2013 in št. 549/2013 ter iz Direktive 2011/85, in s tem z njihovo učinkovitostjo ter zahtevo po učinkovitem sodnem varstvu, ki jo nalaga pravo Unije. Na drugi strani je treba preučiti, ali je ta člen 23c, kot ga razlagata toženi stranki iz postopkov v glavni stvari, skladen z zahtevo po takem učinkovitem sodnem varstvu.
64
Prvič, glede vprašanja, ali nacionalna ureditev, v obravnavani zadevi navedeni člen 23c, kot ga razlaga predložitveno sodišče, izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz Uredbe št. 549/2013, je treba opozoriti, da iz uvodne izjave 14 te uredbe izhaja, da ESR 2010 določa referenčni okvir, ki je za potrebe Unije ter zlasti za opredelitev in spremljanje ekonomskih in socialnih politik Unije namenjen pripravi računov držav članic. V zvezi s tem bi morala v skladu z uvodno izjavo 3 navedene uredbe priprava teh računov temeljiti na enotnih načelih, ki ne dopuščajo različnih razlag, tako da se omogoči pridobitev primerljivih rezultatov (sodba z dne 3. oktobra 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, točka 32).
65
Kot izhaja iz člena 1 te uredbe, ESR 2010 določa metodologijo, ki je v Prilogi A in se nanaša zlasti na skupne opredelitve in računovodska pravila ter je namenjena pripravi nacionalnih in regionalnih računov ter tabel na primerljivih osnovah za potrebe Unije. V skladu s členom 3 Uredbe št. 549/2013 morajo države članice te račune poslati Komisiji (Eurostatu).
66
V zvezi s tem poglavje 1, točka 1.57, te priloge določa, da je treba vsako institucionalno enoto – opredeljeno kot ekonomski subjekt, ki lahko ima v lasti blago in sredstva, prevzema obveznosti ter sodeluje v gospodarskih dejavnostih in transakcijah z drugimi enotami v lastnem imenu – vezati na enega od šestih glavnih sektorjev, opredeljenih z ESR 2010, in sicer nefinančne družbe, finančne družbe, država, gospodinjstva, nepridobitne institucije, ki opravljajo storitve za gospodinjstva, in tujina (sodba z dne 3. oktobra 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, točka 33).
67
Sektor „država“ je opredeljen v točki 2.111 poglavja 2 ter v točki 20.05 in naslednjih poglavja 20 Priloge A k Uredbi št. 549/2013.
68
Ob upoštevanju členov 1 in 3 te uredbe ter cilja, ki mu ta sledi in kot je bil naveden v točki 64 te sodbe, morajo države članice v okviru priprave svojih nacionalnih in regionalnih računov za potrebe Unije ob uporabi te opredelitve določiti sektor, ki se nanaša na „državo“.
69
Za zagotovitev, da pristojni nacionalni organ pri opredelitvi subjekta kot „države“ v smislu Uredbe št. 549/2013 spoštuje opredelitev iz prava Unije v zvezi s tem pojmom, ki ga zavezuje, pa morata obstajati možnost izpodbijanja in sodni nadzor nad njegovo odločitvijo. Če namreč te opredelitve ne bi bilo mogoče izpodbijati, polni učinek prava Unije ne bi bil zagotovljen.
70
Zato polni učinek te uredbe nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dejansko izključuje vsakršno možnost sodnega nadzora nad utemeljenostjo opredelitve subjekta kot države.
71
Drugič, glede vprašanja, ali nacionalna ureditev, kot je člen 23c uredbe-zakona št. 137/2020, izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz Direktive 2011/85, je treba opozoriti, da ta direktiva v skladu z njenim členom 1 določa podrobna pravila o značilnostih proračunskih okvirov držav članic. Ta pravila so potrebna za zagotavljanje izpolnjevanja obveznosti držav članic iz Pogodbe DEU v zvezi z izogibanjem čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.
72
Izraz „proračunski okvir“ je v členu 2 navedene direktive opredeljen kot niz ureditev, postopkov, pravil in institucij, ki so osnova za vodenje proračunskih politik države. Poleg tega ta člen 2 v prvem odstavku določa, da se opredelitev izraza „podsektorji države“ iz točke 2.70 Priloge A k Uredbi št. 2223/96 (enaka opredelitvi iz točke 2.113 Priloge A k Uredbi št. 549/2013) uporablja za namene te direktive. V zvezi s tem je treba tudi pojasniti, da se v skladu z uvodno izjavo 23 Direktive 2011/85 določbe okvira za proračunski nadzor, določenega s Pogodbo DEU, zlasti pa s Paktom za stabilnost in rast, uporabljajo za državo kot celoto, ki vključuje te podsektorje.
73
Iz zgoraj navedenega izhaja, da se zahteve, ki veljajo za proračunske okvire držav članic in ki so določene v tej direktivi, na podlagi nacionalnih ukrepov za prenos uporabljajo za državo kot celoto.
74
Poleg tega mora imeti vsaka država članica v skladu s členom 5 Direktive 2011/85 vzpostavljena numerična fiskalna pravila, ki so ji prilagojena in ki skozi večletno obdobje učinkovito spodbujajo k izpolnjevanju njenih obveznosti iz PDEU na področju proračunske politike za sektor države kot celote. Ta pravila med drugim spodbujajo spoštovanje referenčnih vrednosti za javni primanjkljaj in javni dolg, ki sta opredeljena v skladu s Pogodbo, ter uvedbo večletnega proračunskega načrtovanja, vključno z upoštevanjem srednjeročnega proračunskega cilja držav članic.
75
V teh okoliščinah fiskalna pravila, ki se nanašajo na sektor države, prispevajo k proračunski disciplini države članice, od katere je ta sektor odvisen.
76
Poleg tega je treba navesti, da je v uvodni izjavi 4 Direktive 2011/85 pojasnjeno, da je za dobro delovanje okvira Unije za proračunski nadzor razpoložljivost javnofinančnih podatkov bistvenega pomena, da je redna razpoložljivost pravočasnih in zanesljivih javnofinančnih podatkov ključna za ustrezno in časovno dobro načrtovano spremljanje, ki potem omogoča naglo ukrepanje v primeru nepričakovanih proračunskih gibanj, in da je eden od bistvenih elementov pri zagotavljanju kakovosti javnofinančnih podatkov preglednost, kar vključuje tudi redno objavo teh podatkov.
77
Čeprav ta direktiva, kot je poudarila Komisija, sektorjem države nalaga obveznosti le preko nacionalnih ukrepov, s katerimi je prenesena, bi bili predmet, namen in polni učinek navedene direktive lahko vseeno ogroženi, če bi bili javnofinančni podatki subjektov brez možnosti sodnega nadzora v zvezi s statusom „države“ objavljeni in posredovani Komisiji (Eurostatu), tudi če ti subjekti tega statusa ne bi imeli.
78
Zato razlaga Direktive 2011/85, s katero je njen polni učinek ohranjen, nasprotuje nacionalni ureditvi, ki izključuje vsakršno možnost sodnega nadzora nad utemeljenostjo opredelitve subjekta kot države.
79
Tretjič, glede vprašanja, ali nacionalna ureditev, kot je člen 23c uredbe-zakona št. 137/2020, izpolnjuje zahtevo po neodvisnem nadzoru nad proračunskimi organi zadevne države članice, ki izhaja iz Uredbe št. 473/2013 in Direktive 2011/85, je treba poudariti, kot je generalni pravobranilec v bistvu storil v točki 80 sklepnih predlogov, da ta instrumenta Unije državam članicam prepuščata svobodo pri določanju, kateri neodvisni organi bodo zadolženi za nadzor nad nacionalnimi sistemi javnega računovodstva oziroma nad dejanskim spoštovanjem proračunske discipline, ki zavezuje te države.
80
Tako morajo biti, najprej, v skladu s členom 3(1) Direktive 2011/85 v povezavi z uvodno izjavo 3 te direktive ti nacionalni sistemi predmet notranjega nadzora in neodvisne revizije, ki jo lahko izvaja ena ali več javnih institucij, kot so na primer računska sodišča, ali zasebni revizijski organi. Notranji nadzor bi moral omogočiti preverjanje, ali se obstoječa pravila s področja javnega računovodstva izvršujejo v vseh podsektorjih države.
81
Dalje, člen 6(1)(b) te direktive določa, da morajo numerična fiskalna pravila, prilagojena posamezni državi članici, vključevati med drugim učinkovito in pravočasno spremljanje upoštevanja teh pravil na podlagi zanesljive in neodvisne analize, ki jo izvedejo neodvisni organi ali organi, ki so funkcionalno neodvisni od javnofinančnih organov držav članic.
82
Nazadnje, Uredba št. 473/2013 vsebuje v členu 2(1)(a) opredelitev pojma „neodvisni organi“. Gre za organe, ki so strukturno neodvisni, oziroma organe, ki so v odnosu do proračunskih organov države članice funkcionalno neodvisni in za katere veljajo nacionalni predpisi, ki zagotavljajo visoko stopnjo funkcionalne neodvisnosti in odgovornosti. V členu 5(1)(b) te uredbe je pojasnjeno, da države članice določijo neodvisne organe, ki spremljajo skladnost z numeričnimi fiskalnimi pravili iz člena 5 Direktive 2011/85.
83
Tako se z Direktivo 2011/85 in Uredbo št. 473/2013, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 83 in 85 sklepnih predlogov, ustanovitev neodvisnih organov zahteva le zaradi spoštovanja numeričnih fiskalnih pravil Unije, vendar je državam članicam prepuščeno, da omejijo obseg sodnega nadzora svojih računskih sodišč v zvezi z uporabo Uredbe št. 549/2013.
84
Četrtič, glede vprašanja, ali nacionalna ureditev, kot je člen 23c uredbe-zakona št. 137/2020, spoštuje zahtevo po učinkovitem sodnem varstvu, ki jo nalaga pravo Unije, je treba opozoriti, da člen 19(1), drugi pododstavek, PEU od držav članic zahteva vzpostavitev pravnih sredstev, ki so potrebna za to, da se pravnim subjektom zagotovi spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije (sodba z dne 21. decembra 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, točka 56 in navedena sodna praksa).
85
Sodišče je tudi pojasnilo, da načelo učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, iz te določbe pomeni splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic, ki je bilo priznano s členoma 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu, ter ki je zdaj potrjeno v členu 47 Listine (sodba z dne 21. decembra 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, točka 57 in navedena sodna praksa).
86
Poleg tega je treba opozoriti, da se v skladu s členom 51(1) Listine njene določbe uporabljajo za države članice samo, ko izvajajo pravo Unije.
87
V zvezi s tem je treba navesti, da je, kot je razvidno iz točk od 64 do 78 te sodbe, pravni položaj iz postopkov v glavni stvari z vsebinskega vidika urejen z Uredbo št. 549/2013 in Direktivo 2011/85, ki za zadevno državo članico določata računovodska in fiskalna pravila, katerih popolno spoštovanje mora biti mogoče zahtevati pred sodiščem od subjektov, kot sta tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari. V teh okoliščinah se določbe Listine uporabljajo.
88
Vendar niti ta uredba niti ta direktiva ne določata postopkovnih pravil za pravna sredstva, ki bi omogočala zagotovitev njunega polnega učinka, pri čemer zlasti ne določata, katero nacionalno sodišče mora zagotoviti učinkovito sodno varstvo.
89
Kadar neko področje ni urejeno s predpisi Unije, je treba v skladu z načelom procesne avtonomije postopkovna pravila v zvezi s pravnimi sredstvi iz točke 84 te sodbe določiti v notranjem pravnem redu posamezne države članice, vendar pod pogojem, da ta pravila v položajih, ki so zajeti s pravom Unije, niso manj ugodna od pravil v podobnih položajih, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in da ta pravila v praksi ne onemogočajo ali čezmerno ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih priznava pravo Unije (načelo učinkovitosti) (sodba z dne 21. decembra 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, točka 58 in navedena sodna praksa).
90
Preučitev člena 23c uredbe-zakona št. 137/2020 glede na načeli enakovrednosti in učinkovitosti je treba opraviti ob upoštevanju dejstva, da – kot je razvidno iz točk od 32 do 35 te sodbe – stranke iz postopkov v glavni stvari to določbo razlagajo različno, kar je predložitveno sodišče upoštevalo v okviru svojih vprašanj za predhodno odločanje. Poleg tega je italijanska vlada na obravnavi navedla, da bi se Corte dei conti (računsko sodišče) v skladu z navedeno določbo lahko posredno izreklo o veljavnosti odločb ISTAT o uvrstitvi subjekta na seznam ISTAT, tako da bi po potrebi zavrnilo uporabo teh odločb.
91
V zvezi z načelom enakovrednosti je treba poudariti, da Sodišče nima na voljo nobenega elementa, ki bi lahko vzbujal dvom o tem, ali nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari spoštuje to načelo.
92
V zvezi z načelom učinkovitosti je treba opozoriti, da pravo Unije ne učinkuje tako, da bi državam članicam nalagalo, da uvedejo druga pravna sredstva od tistih, ki so določena v nacionalnem pravu, razen če je iz sistematike zadevnega nacionalnega pravnega reda razvidno, da ni nobenega sodnega varstva, ki bi lahko, čeprav le posredno, zagotovilo spoštovanje pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, ali pa da bi pravni subjekti lahko dostopali do sodišča le, če bi morali kršiti pravo (sodba z dne 21. decembra 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, točka 62 in navedena sodna praksa).
93
Poleg tega je treba poudariti, da je treba v skladu s sodno prakso Sodišča vsak primer, v katerem se postavlja vprašanje, ali dana nacionalna postopkovna določba onemogoča ali čezmerno otežuje uporabo prava Unije, preučiti ob upoštevanju položaja te določbe v celotnem postopku ter poteka postopka in njegovih posebnosti pred različnimi nacionalnimi organi. S tega vidika je treba po potrebi upoštevati načela, na katerih temelji nacionalni sodni sistem, kot so načelo varstva pravice do obrambe, načelo pravne varnosti in načelo učinkovitega poteka postopka (sodba z dne 17. novembra 2022, Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, točka 68 in navedena sodna praksa).
94
Če bi nacionalno sodišče v obravnavani zadevi ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 92 in 93 te sodbe, ugotovilo, da je začetek veljavnosti člena 23c uredbe-zakona št. 137/2020 povzročil neobstoj vsakršnega sodnega nadzora nad odločbami ISTAT o uvrstitvi subjektov v sektor država, kot je opredeljen v Uredbi št. 549/2013, bi bilo treba šteti, da ta določba onemogoča oziroma čezmerno otežuje uporabo te uredbe in zato ne omogoča zagotavljanja polnega učinka Direktive 2011/85. Ti subjekti se v takem primeru namreč ne bi mogli obrniti na nobeno sodišče v zvezi z nadzorom nad ukrepi, ki jih ISTAT sprejme na podlagi te uredbe.
95
Če pa bi moralo predložitveno sodišče sprejeti razlago člena 23c uredbe-zakona št. 137/2020, ki so jo zagovarjale toženi stranki iz postopkov v glavni stvari in italijanska vlada na obravnavi, in sicer da je le upravno sodišče pristojno za razglasitev ničnosti uvrstitve subjekta na seznam ISTAT in da lahko računsko sodišče pri odločanju o uporabi nacionalne ureditve o omejitvi javnih izdatkov posredno izvaja nadzor zgolj nad zakonitostjo te uvrstitve, ne bi bilo mogoče šteti, da je s to določbo kršeno načelo učinkovitosti ali da je z njo razkrit element, iz katerega bi izhajalo, da je kršen člen 19(1), drugi pododstavek, PEU.
96
V takem primeru bi namreč obstajalo pravno sredstvo, ki omogoča zagotovitev nadzora nad ukrepi, ki jih ISTAT sprejme na podlagi Uredbe št. 549/2013 in Direktive 2011/85.
97
Poleg tega, kot je italijanska vlada navedla na obravnavi in brez poseganja v preveritev, ki jo mora opraviti predložitveno sodišče, subjektom, ki so uvrščeni na seznam ISTAT in ki želijo izpodbijati uvrstitev, v skladu s katero so bili opredeljeni kot država, ni treba vložiti dveh ločenih pravnih sredstev, to je eno tožbo pri upravnem sodišču in drugo pri Corte dei conti (računsko sodišče). Tako bi lahko po eni strani upravnemu sodišču predlagali, naj odločbo, s katero so bili uvrščeni na ta seznam, razglasi za nično erga omnes. Po drugi strani bi lahko pred Corte dei conti (računsko sodišče) izpodbijali posledice njihove uvrstitve na navedeni seznam in po potrebi posredno dosegli, da se ta uvrstitev ne uporabi.
98
Kljub temu v primeru, navedenem v točki 95 te sodbe, obstaja nevarnost, da bodo sprejete nasprotujoče si sodbe v zvezi z utemeljenostjo uvrstitve subjekta na seznam ISTAT, kar bi ustvarilo položaj pravne negotovosti. Vendar zgolj možnost pojavljanja takih razlik ne zadostuje za ugotovitev kršitve člena 19 PEU v povezavi s členom 47 Listine in načelom učinkovitosti, če se subjekt, ki izpodbija odločbo o opredelitvi, ki se nanaša nanj, lahko omeji na vložitev enega samega pravnega sredstva, da bi dosegel obravnavanje svojega predloga. V italijanskem pravnem redu pa morajo biti vseeno določena konkretna pravila za uveljavljanje pravnih sredstev, tako da se ne posega nesorazmerno v pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 12. januarja 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C‑132/21, EU:C:2023:2, točka 51 in navedena sodna praksa).
99
Poleg tega, če je za odločanje o sporu o glavni stvari pred neodvisnim sodiščem na voljo pravno sredstvo, kar mora preveriti predložitveno sodišče, okoliščina, da pristojno sodišče – po navedbah toženih strank iz postopkov v glavni stvari je to upravno sodišče – ni, kot navaja predložitveno sodišče, tisto, ki je z ustavo Italijanske republike določeno kot pristojno za proračunske zadeve, z vidika prava Unije ni upoštevna.
100
Glede na vse zgornje preudarke je treba na prvo, drugo in tretje vprašanje odgovoriti, da je treba uredbi št. 473/2013 in št. 549/2013, Direktivo 2011/85 ter člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine ter načeloma enakovrednosti in učinkovitosti razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki omejuje pristojnost računskega sodišča za odločanje o utemeljenosti uvrstitve subjekta na seznam subjektov sektorja država, če sta zagotovljena polni učinek teh uredb in te direktive ter učinkovito sodno varstvo, ki ga nalaga pravo Unije.
Stroški
101
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Uredbo (EU) št. 473/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju, Uredbo (EU) št. 549/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Evropski uniji, Direktivo Sveta 2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in načeloma enakovrednosti in učinkovitosti
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki omejuje pristojnost računskega sodišča za odločanje o utemeljenosti uvrstitve subjekta na seznam subjektov sektorja država, če sta zagotovljena polni učinek teh uredb in te direktive ter učinkovito sodno varstvo, ki ga nalaga pravo Unije.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.