61979C0152
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JEAN-PIERRE WARNER
VOM 20. MÄRZ 1980 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Diese Rechtssache ist durch ein Vorabentscheidungsersuchen des irischen High Court vor den Gerichtshof gelangt. Der Rechtsmittelkläger im Verfahren vor diesem Gericht ist Kevin Lee, Büroangestellter bei der Firma Ag-Tech Refinery in Ballisodare, Grafschaft Sligo, und Landwirt im Nebenberuf. 1972 kaufte er einen kleinen landwirtschaftlichen Betrieb, der aus zwei Grundstücken von 11 und 4 Acre Größe in Cooney, Ballisodare, bestand.
Der Rechtsmittelbeklagte ist der irische Landwirtschaftsminister.
Der Rechtsstreit zwischen Lee und dem Minister bezieht sich auf einen von Lee gestellten Antrag auf Beihilfe nach dem irischen Farm Modernization Scheme. Dies ist eine Verwaltungsregelung, die der Minister am 1. Februar 1974 zur Ausführung zweier Ratsrichtlinien über die Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe, und zwar der Richtlinie 72/159/EWG (ABl. L 96 vom 23. 4. 1972, S. 1) sowie der Richtlinie 73/131/EWG (ABl. L 153 vom 9. 6. 1973, S. 24), erlassen hat. Die dem Gerichtshof vom High Court vorgelegten Fragen betreffen die Auslegung der ersten dieser beiden Richtlinien.
Wie sich aus ihren Begründungserwägungen ergibt, sollten durch die Richtlinie 72/159 die in Artikel 39 Absatz 1 Bucłistabe a und b EWG-Vertrag genannten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik durch eine Reform der Agrarstruktur erreicht werden. Unter anderem heißt es dort weiter:
„... die beste Wirkung läßt sich erzielen, wenn die Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer gemeinschaftlichen Konzeption und gemeinschaftlicher Kriterien die gemeinsame Aktion durch ihre eigenen gesetzgeberischen und administrativen Mittel selbst durchführen und unter den von der Gemeinschaft festgesetzten Bedingungen selbst bestimmen, in welchem Maße diese Aktion in bestimmten Gebieten verstärkt oder auf bestimmte Gebiete konzentriert werden muß“.
Die Richtlinie ist wie folgt aufgebaut.
Nach Artikel 1 führen die Mitgliedstaaten eine selektive Regelung zur Förderung „entwicklungsfähiger“ landwirtschaftlicher Betriebe ein. Gemäß dieser Vorschrift können die Mitgliedstaaten die Beträge der vorzusehenden finanziellen Anreize in bestimmten Grenzen unterschiedlich festsetzen und in einigen Regionen die Gesamtheit oder einen Teil der vorgesehenen Maßnahmen nicht anwenden.
In den Artikeln 2 bis 10 ist die Grundstruktur der Regelung niedergelegt. Dabei stellen diese Vorschriften die Klärung einer Reihe von Fragen in das Ermessen der Mitgliedstaaten. Ihnen obliegt insbesondere die Definition des Begriffs „hauptberuflich tätiger Betriebsinhaber“ (als „entwicklungsfähig“ gilt nur ein landwirtschaftlicher Betrieb, dessen Inhaber diese Voraussetzung erfüllt); die Festlegung der „Kriterien ..., die bei der Beurteilung der beruflichen Befähigung des Betriebsinhabers zu berücksichtigen sind“ (auch dessen berufliche Befähigung ist eine notwendige Voraussetzung); die nähere Bestimmung verschiedener Einzelheiten der Methode zur Berechnung dessen, was in Artikel 2 Absatz 2 als „Modernisierungsziel“ bezeichnet wird (d. h. ein Arbeitseinkommen, das der entwickelte Betrieb nachweislich zu erreichen in der Lage ist); die Benennung der Stellen, die mit der Prüfung der von den Betriebsinhabern gestellten Anträge und der Genehmigung der von diesen vorgelegten Entwicklungspläne beauftragt sind; schließlich in gewissen Grenzen die Bestimmung von Form und Umfang der Förderungsregelung für Betriebsinhaber, deren Anträge genehmigt worden sind; die Förderungsregelung kann unterschiedlich gestaltet sein und Zinsvergütungen sowie Bürgschaften für aufgenommene Darlehen umfassen.
Nach den Artikeln 11 bis 13 führen die Mitgliedstaaten Förderungsregelungen für folgende besondere Zwecke ein: zur Förderung der Buchführung in landwirtschaftlichen Betrieben (Art. 11); zur Unterstützung bei der Gründung landwirtschaftlicher Betriebshelferdienste und ähnlicher Zusammenschlüsse (Art. 12) sowie zur Förderung der Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen der Flurbereinigung, einschließlich Folgemaßnahmen, und der Bewässerungsmaßnahmen (Art. 13).
In klarer Ausübung der ihm nach Artikel 42 EWG-Vertrag zustehenden Befugnisse hat der Rat in Artikel 14 der Richtlinie andere Beihilfen für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben, von einigen recht genau bestimmten Ausnahmen abgesehen, untersagt.
Die Artikel 15 ff. der Richtlinie enthalten Finanz- und allgemeine Bestimmungen. Unter anderem ist dort festgelegt, daß die Mitgliedstaaten der Kommission „die Entwürfe der Rechts- und Verwaltungsvorschriften“ zur Durchführung der Richtlinie mitteilen und daß, die Bejahung der Vereinbarkeit der beabsichtigten Maßnahmen mit der Richtlinie durch die Kommission vorausgesetzt, diese Entwürfe in einem Verfahren zu billigen sind, das dem Verwaltungsausschußverfahren ähnlich ist. Nach diesen Vorschriften sind die von den Mitgliedstaaten aufgrund der Richtlinie (mit Ausnahme von Art. 14) getätigten Ausgaben ferner erstattungsfähig durch den EAGFL, Abteilung Ausrichtung.
Mit der Entscheidung 75/100/EWG vom 20. Januar 1975 (ABl. L 40 vom 14. 2. 1975, S. 61) bestätigte die Kommission, daß das von der irischen Regierung mitgeteilte Farm Modernization Scheme vom 1. Februar 1974 die Bedingungen für eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft nach der Richtlinie erfüllte.
Ich halte es nicht für erforderlich, Sie mit den Einzelheiten dieser Regelung zu behelligen. Von Bedeutung ist lediglich deren letzte Bestimmung, Part VII Section 12, die wie folgt lautet:
„Die Entscheidung des Ministers über alle Angelegenheiten im Zusammenhang mit dieser Regelung und mit Arbeiten, die unter diese Regelung fallen, ist endgültig.“
Mit Klageschrift vom 26. Januar 1978 erhob Lee vor dem Circuit Court Sligo gegen den Minister Klage auf Zahlung von 420 IRL; diesen Betrag, so machte er geltend, könne er als Beihilfe nach dem Scheme „für die Anlage einer Wasserversorgung“ auf seinem Boden in Cooney beanspruchen. Er berief sich ausdrücklich auf die Richtlinien 72/159 und 73/131.
Lee hat zu dem der Klage zugrundeliegenden Sachverhalt folgendes vorgetragen: Während sein 4-Acre-Grundstück über eine natürliche Wasserversorgung verfügt habe, sei dies bei dem 4-Acre-Grundstück nicht der Fall gewesen. Infolgedessen habe er auf diesem Grundstück Bohrarbeiten durchgeführt, in 280 Fuß Tiefe Wasser gefunden und eine Pumpe sowie eine unterirdische Leitung zu einer Viehtränke installiert. Die Gesamtkosten hätten 1400 IRL betragen. Da er eine Baulanderschließungsgenehmigung für zwei auf dem Grundstück gelegene Parzellen für die Errichtung von privaten Wohnhäusern erhalten habe und die Baugrundstücke als erschlossenes Bauland mit Wasserversorgung habe verkaufen wollen, habe er zur gleichen Zeit eine T-Verzweigung an der Hauptleitung angebracht, die zu einem Behälter geführt habe, welcher als Vorratsbehälter für die zu errichtenden Wohnhäuser bestimmt gewesen sei. Nach dem Verkauf der beiden Grundstücke habe er eine Baugenehmigung für ein drittes Grundstück erhalten. Die drei Baugrundstücke grenzten aneinander und hätten zusammen eine Fläche von ungefähr 1,5 Acre. Der Rest des Grundstücks von etwa 2,5 Acre werde als Weideland genutzt, und das Vieh habe Zugang zu der Tränke. Die Kosten der T-Verzweigung und des Vorratsbehälters für die Wohnhäuser seien nicht in dem Betrag von 1400 IRL enthalten. Bei dem verlangten Betrag von 420 IRL handele es sich um 30 % des Betrags von 1400 IRL. In dieser Höhe stehe ihm nach dem Scheme ein Anspruch auf Beihilfe zu.
Der Minister bestritt im Verfahren vor dem Circuit Court, daß Lee Anspruch auf 420 IRL oder irgendeinen anderen Betrag als Beihilfe oder aus anderen Gründen habe. Unter anderem machte er geltend, Lee habe keine schriftliche Genehmigung für die Arbeiten erhalten; falls und soweit Lee bestimmte Arbeiten auf dem Grundstück durchgeführt und im Zusammenhang damit eine Beihilfe beantragt habe, habe er Anspruch auf eine Beihilfe von 15 IRL, die ihm angeboten worden sei, die er jedoch zurückgewiesen habe; der Circuit Court sei wegen Part VII Section 12 des Scheme zur Entscheidung über die Klage von Lee nicht zuständig und die von Lee durchgeführten Arbeiten bezögen sich nicht ausschließlich auf die unter das Scheme fallende Entwicklung oder Modernisierung eines landwirtschaftlichen Betriebs, sondern beträfen im wesentlichen die Anlage einer Wasserversorgung für Wohnhäuser. Es hat sich herausgestellt, daß die vom Minister angebotenen 15 IRL 30 % der von Lee für die Viehtränke und die Leitung zu dieser Tränke aufgewendeten Kosten ausmachen.
Der Richter am Circuit Court wies die Klage von Lee am 28. April 1978 ab. Aus den Akten geht nicht hervor, auf welchen Gründen diese Entscheidung beruhte.
Lee legte Rechtsmittel zum High Court ein. Das Rechtsmittel gelangte vor Richter Doyle, der seine Sitzung am 4. April 1979 in Sligo abhielt. Dieser beschloß die Vorlage beim Gerichtshof, bevor er die Beweisaufnahme abgeschlossen hatte, so daß der Gerichtshof sich nicht auf seine Sachverhaltsfeststellung stützen kann. Die vorgelegten Fragen lauten wie folgt:
„1.
Bezieht sich die Ratsrichtlinie 72/159/EWG, insbesondere in ihren Artikeln 13 und 14, ausschließlich auf die Entwicklung landwirtschaftlicher Betriebe für landwirtschaftliche Zwecke oder gilt sie auch für die Erschließung von Land zur Errichtung von Wohnhäusern für Personen, die nicht in der Landwirtschaft tätig sind?
2.
Läuft eine Bestimmung wie die in dem vom irischen Landwirtschaftsminister erlassenen Farm Modernization Scheme vom 1. Februar 1974, wonach ‚die Entscheidung des Ministers über alle Angelegenheiten im Zusammenhang mit dieser Regelung und mit Arbeiten, die unter diese Regelung fallen, ... endgültig [ist]‘ den Bestimmungen der Ratsrichtlinie 72/159/EWG zuwider?“
In bezug auf die erste Frage war zwischen den Beteiligten, die vor dem Gerichtshof Erklärungen eingereicht haben, nämlich Lee, dem Minister und der Kommission, unstreitig, daß die Richtlinie 72/159 ausschließlich die Entwicklung für landwirtschaftliche Zwecke betrifft und die Förderung der Bodenentwicklung für die Errichtung von Wohnhäusern nicht vorsieht. Daß dies zutrifft, ergibt sich eindeutig bei genauem Durchlesen der Richtlinie. Lee hat hat den Gerichtshof jedoch ersucht, die Frage nicht so uneingeschränkt in diesem Sinne zu beantworten. Auch ich halte dies nicht für angebracht. Der irische High Court könnte nach Abschluß der Beweisaufnahme zu der Überzeugung gelangen, daß Lee mit den Bohrarbeiten auf seinem 4-Acre-Grundstück und mit der Installierung der Pumpe zwei Ziele verfolgte, nämlich das Vieh, das dort weiden sollte, mit Wasser zu versorgen und eine Wasserversorgung für die dort zu errichtenden Häuser zu schaffen. Wäre dies der Fall, so müßten die Kosten der Anlage des Brunnens und der Pumpe, die wohl den größeren Teil des Betrages von 1400 IRL ausmachen, anteilig berechnet werden.
Meiner Ansicht nach sollte der Gerichtshof in Beantwortung der Frage 1 für Recht erkennen, daß sich die Ratsrichtlinie 72/159 zwar ausschließlich auf die Entwicklung landwirtschaftlicher Betriebe für landwirtschaftliche Zwecke bezieht, daß sie jedoch eine anteilige Berechnung von Ausgaben nicht ausschließt, die zum Teil für diese und zum Teil für andere Zwecke, wie etwa die Anlage einer Wasserversorgung für Wohnhäuser, gemacht worden sind.
Ich wende mich der Frage 2 zu.
Der Minister hat beantragt, diese Frage einfach zu verneinen, d. h. zu erkennen, daß eine Bestimmung wie die von Part VII Section 12 des Scheme der Richtlinie nicht zuwiderläuft. Meines Erachtens ist dies jedoch nicht möglich, ohne implizit zur Frage der Wirkung dieser Bestimmung nach irischem Recht Stellung zu nehmen. Die Kommission hat eine Reihe von Entscheidungen irischer Gerichte angeführt, aus denen sich ihrer Ansicht nach schließen läßt, daß diese Gerichte die Bestimmung in einer Weise auslegten, die mit der Wirkung der Richtlinie, so wie die Kommission sie verstehe, vereinbar sei. Ich habe diese Entscheidungen geprüft und den Eindruck gewonnen, daß sich ihnen zwar eine Tendenz zugunsten der Auffassung entnehmen läßt, wonach eine Verwaltungsregelung mit einer Bestimmung der in Rede stehenden Art einen Antragsteller nicht rechtlos stellt; insgesamt halte ich sie jedoch nicht für so eindeutig, daß sich der Gerichtshof auf sie stützen könnte. Nach meiner Auffassung muß der Gerichtshof daher aus der Frage des Gerichts das eigentliche gemeinschaftsrechtliche Problem herausarbeiten, das mit ihr aufgeworfen wird, und dies ist die Frage: Welche Verpflichtungen ergeben sich für die Mitgliedstaaten aus der Richtlinie?
Lee und die Kommission haben vorgetragen, die Mitgliedstaaten seien nach der Richtlinie zur Ausführung derselben durch Maßnahmen verpflichtet, die Rechte für die einzelnen begründeten, welche in den normalen nach innerstaatlichem Recht vorgesehenen gerichtlichen Verfahren durchgesetzt werden könnten. In ihren schriftlichen Erklärungen haben die Kommission und Lee diese Auffassung ohne Einschränkung vorgetragen. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission jedoch ausgeführt, diese Auffassung gelte nicht für die nicht zwingenden Vorschriften der Richtlinie, insbesondere Artikel 14. Dies ist eine wichtige Einschränkung, denn Artikel 14 ist nach Ansicht des Ministers die einzige im Fall von Lee möglicherweise einschlägige Bestimmung der Richtlinie, da Lee die Landwirtschaft nicht im Hauptberuf betreibt. Dies ist von Lee wohl auch nicht bestritten worden.
Meines Erachtens hat die Kommission mit ihrer Auffassung eindeutig recht, daß Artikel 14 der Richtlinie die Mitgliedstaaten nicht verpflichte, den einzelnen Rechte einzuräumen. Nach Artikel 14 steht es den Mitgliedstaaten frei, dies zu tun oder nicht.
Für die vorangehenden Artikel der Richtlinie ist dies nicht ganz so eindeutig. Ich bin jedoch zu dem Schluß gelangt, daß die Antwort auch hier dieselbe ist.
Lee hat vorgetragen, die vorliegende Frage sei eine andere als die nach der unmittelbaren Wirkung der Richtlinie. Meines Erachtens sind diese beiden Fragen aber zumindest eng miteinander verwandt; denn wie ich unlängst in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache 131/79 (Santillo) darzulegen versucht habe, kann einer Bestimmung einer Richtlinie nur dann unmittelbare Wirkung beigelegt werden, wenn aus „Rechtsnatur, Systematik und Wortlaut“ der Bestimmung geschlossen werden kann, daß sich aus ihr eine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten ergibt, durch ihre eigenen Rechtsvorschriften Rechte an Privatpersonen zu übertragen.
Wie ich ebenfalls in jenen Schlußanträgen ausgeführt habe, muß geprüft werden, ob die betreffende Vorschrift bestimmt genug ist, um Rechte zu begründen (ich verweise in diesem Zusammenhang auf die Urteile in den Rechtssachen 51 /76, Nederlandse Ondernemingen/Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen — Sig. 1977, 113, Randnr. 23 bis 29 der Entscheidungsgründe, und 143/78, Ratti — Sig. 1979, 1629, Randnr. 25 der Entscheidungsgründe). Meines Erachtens sind die in den Artikeln 1 bis 13 der Richtlinie 72/159 enthaltenen Bestimmungen für diesen Zweck nicht bestimmt genug. Zu vieles bleibt in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt. Das läßt sich an folgendem Beispiel nachprüfen: Nehmen wir einmal an, ein Mitgliedstaat hat (in flagranter Verletzung seiner Verpflichtungen aus dem Vertrag) keine Schritte zur Ausführung der Richtlinie unternommen. Welches Recht könnte ein Landwirt in diesem Staat vor den Gerichten dieses Staats geltend machen? Möglicherweise könnte er nicht einmal dartun, daß die Region, in der er Landwirtschaft betreibt, nicht zu den Regionen gehört, in denen der Mitgliedstaat die Gesamtheit oder einen Teil der in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen nicht anzuwenden brauchte. Überwindet er dieses Hindernis, so könnte ihm der Nachweis schwerfallen, daß er unter jede vernünftige Definition des Begriffs „hauptberuflich tätiger Betriebsinhaber“ fallen würde, die der Mitgliedstaat hätte festlegen können, daß er jedem vernünftigen Kriterium genügen würde, das der Mitgliedstaat zur Feststellung der „beruflichen Befähigung“ hätte aufstellen können, und daß sein Betrieb jedes vernünftige „Modernisierungsziel“ erreichen könnte, das der Mitgliedstaat hätte setzen können. Überwände er auch diese Hindernisse, so würde er nachzuweisen haben, daß sein Entwicklungsplan von jeder Stelle genehmigt worden wäre, die der Mitgliedstaat zur Prüfung der von den Landwirten gestellten Anträge vernünftigerweise hätte benennen können. Selbst wenn ihm all dies gelänge, so wäre er doch außerstande darzutun, welches Art oder Umfang der Förderung gewesen wäre, die der Mitgliedstaat für seinen Fall vorgesehen hätte.
Der Gerichtshof sollte daher meines Erachtens in Beantwortung von Frage 2 für Recht erkennen, daß die Richtlinie 72/159/EWG des Rates die Mitgliedstaaten nicht verpflichtete, Personen, die Förderungsmaßnahmen beantragen, einklagbare Rechte einzuräumen.
(
1
)	Aus dem Englischen übersetzt.