62014CC0591
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 30 martie 2017 (
1
)
Cauza C‑591/14
Comisia Europeană
împotriva
Regatului Belgiei
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Nerespectarea unei decizii a Comisiei referitoare la un ajutor de stat – Decizia 2011/678/UE – Ajutor de stat în favoarea finanțării testelor pentru depistarea formelor de encefalopatie spongiformă transmisibilă (EST) la bovine – Nerecuperarea ajutoarelor acordate – Mijloace de apărare – Dificultăți de identificare a beneficiarilor ajutoarelor”
Introducere
1.
Prezenta cauză are ca obiect o acțiune în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE împotriva Regatului Belgiei, prin care Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin faptul că nu a luat, în termenele prevăzute, toate măsurile necesare pentru recuperarea de la beneficiari a ajutoarelor de stat declarate ilegale și incompatibile cu piața internă prin articolul 1 alineatele (3) și (4) din Decizia 2011/678/UE a Comisiei din 27 iulie 2011 privind ajutorul de stat în favoarea finanțării testelor pentru depistarea formelor de encefalopatie spongiformă transmisibilă (EST) la bovine puse în aplicare de Belgia [ajutorul de stat C 44/08 (fostul NN 45/04)] (denumită în continuare „decizia în litigiu”) (
2
) și, prin faptul că nu a informat Comisia, în termenul acordat, cu privire la măsurile adoptate pentru a se conforma acestei decizii, Regatul Belgiei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE și al articolelor 2-4 din decizia menționată.
Istoricul litigiului
Finanțarea testelor pentru depistarea formelor transmisibile de encefalopatie spongiformă (EST) la bovine în Belgia
2.
Reiese din dosar că, între anii 2001 și 2006, Regatul Belgiei a preluat în totalitate sau parțial costurile testelor pentru depistarea EST la bovine (denumite în continuare „testele ESB”), obligatorii începând cu 1 ianuarie 2001.
3.
În perioada dintre 1 ianuarie 2001 și 31 decembrie 2001, aceste costuri au fost prefinanțate printr‑o subvenție directă a Trezoreriei statului (Belgia).
4.
De la 1 ianuarie 2002 la 30 iunie 2004, testele ESB au fost prefinanțate de Biroul Belgian pentru Intervenții și de Restituiri (BIRB), instituție federală având personalitate juridică.
5.
De la 1 iulie 2004 la 30 noiembrie 2004, aceste teste au fost prefinanțate de Agenția Federală pentru Siguranța Lanțului Alimentar (AFSLA, Belgia), instituție publică dotată cu personalitate juridică.
6.
Între 1 decembrie 2004 și 31 decembrie 2005, testele ESB au fost finanțate în temeiul dispozițiilor arrêté royal du 15 octobre 2004 relatif au financement du dépistage des encéphalopathies spongiformes transmissibles chez les animaux (Decretul regal din 15 octombrie 2004 privind finanțarea testelor pentru depistarea formelor de encefalopatie spongiformă transmisibilă la animale) (denumit în continuare „Decretul regal din 15 octombrie 2004”) (
3
) și ale loi du 9 décembre 2004 relative au financement de l’AFSCA (Legea din 9 decembrie 2004 privind finanțarea AFSLA) (denumită în continuare „Legea din 9 decembrie 2004”) (
4
). Decretul regal din 15 octombrie 2004 prevedea că o taxă al cărei cuantum era stabilit la 10,70 euro pe cap de bovină prezentată pentru sacrificare și care trebuia supusă unui test rapid ESB era percepută de AFSLA de la operatorul abatorului (
5
). Reiese din dosar că în această perioadă testele ESB au fost finanțate în parte prin intermediul taxelor percepute în temeiul Decretului regal din 15 octombrie 2004 și în parte de AFSLA din rezervele sale și din avansul rambursabil pus la dispoziția sa de Trezoreria statului (
6
).
7.
Modul de finanțare a testelor ESB a fost modificat din nou prin intrarea în vigoare a două decrete regale adoptate la 10 noiembrie 2005, unul de stabilire a contribuțiilor prevăzute la articolul 4 din Legea din 9 decembrie 2004 (
7
), iar celălalt cu privire la onorariile prevăzute la articolul 5 din aceeași lege (denumite în continuare „Decretele regale din 10 noiembrie 2005”) (
8
). Primul dintre aceste decrete, care a abrogat Decretul regal din 15 octombrie 2004, prevede că operatorii plătesc o contribuție anuală către AFSLA, pe sector de activitate și pe unitate. Sunt avute în vedere în special șapte sectoare de activitate (aprovizionare agricolă, producție primară, transformare, comerț cu ridicata, comerț cu amănuntul, HoReCa, transport) (
9
). Al doilea decret regal prevede plata unei retribuții pentru serviciile furnizate de AFSLA care pot fi imputate unui operator determinat, printre care în special serviciile „de eșantionare și analizele impuse de lege” (
10
). Decretele regale din 10 noiembrie 2005 au intrat în vigoare la 31 decembrie 2005.
8.
Finanțarea testelor ESB în Belgia a ocazionat diferite intervenții ale Comisiei în temeiul normelor tratatului în materie de ajutoare de stat.
9.
Astfel, prin Decizia din 13 februarie 2002 (
11
), Comisia a aprobat ajutorul acordat pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie și 30 iunie 2002 (denumită în continuare „Decizia din 2002”).
10.
În 2005, aceasta a exceptat, în temeiul articolului 15 litera (d) din Regulamentul (CE) nr. 1/2004 (
12
), regimuri de ajutor intitulate „prefinanțarea testelor EST”, pus în aplicare la 1 ianuarie 2003, și „finanțarea testelor EST”, pus în aplicare la 15 octombrie 2004 (
13
). Primul regim prevedea un ajutor cu intensitatea maximă de 40 de euro, iar al doilea de 33,38 euro pe test.
11.
Tot în anul 2005, Comisia a aprobat, în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, până la o valoare de 33,38 euro pe test, ajutorul finanțat prin intermediul contribuțiilor impuse asupra întregului lanț alimentar, proiectat în cadrul reformei sistemului de finanțare a AFSLA puse în aplicare prin Decretele regale din 10 noiembrie 2005 (denumită în continuare „Decizia din 2005”) (
14
). În aceeași decizie, Comisia a considerat că nici finanțarea AFSLA prin retribuții pentru serviciile prestate anumitor operatori, nici finanțarea „controalelor obligatorii globale” prin sistemul de contribuții aplicabile ansamblului lanțului alimentar nu constituiau ajutoare de stat (
15
).
Decizia în litigiu
12.
În urma unor reclamații primite în 2004, Comisia a adresat Regatului Belgiei o cerere de informații privind măsurile de finanțare a testelor ESB. Autoritățile belgiene au răspuns la această cerere la 6 februarie și la 14 mai 2004.
13.
Prin scrisoarea din 23 ianuarie 2004, Regatul Belgiei a notificat Comisiei o măsură de ajutor destinată acoperirii costurilor pentru depistarea EST la animale (
16
). Prin această măsură era preconizată efectuarea unei prefinanțări a costurilor testelor ESB, al căror cuantum ar fi trebuit rambursat ulterior prin intermediul unor taxe parafiscale. Potrivit explicațiilor furnizate Comisiei de Regatul Belgiei, acest sistem fusese deja aplicat pentru testele efectuate în 2002 și în 2003 (
17
). Întrucât s‑a constatat că măsura notificată fusese deja pusă în aplicare, aceasta a fost înscrisă în registrul ajutoarelor care nu au fost notificate, cu numărul NN 45/04.
14.
La 16 septembrie 2004, autoritățile belgiene au prezentat un nou proiect de decret regal (devenit Decretul regal din 15 octombrie 2004), care stabilea un sistem de retribuire de 10,70 euro pe cap de bovină prezentată pentru sacrificare.
15.
În continuarea procedurii, autoritățile belgiene au explicat că intenționau să pună în aplicare, prin intermediul unui nou sistem de finanțare a AFSLA, un sistem de recuperare în solidar a cheltuielilor legate de testele ESB pe o perioadă de 15 ani și că toți operatorii activi care au deținut bovine în perioada în litigiu ar fi trebuit să contribuie la acest sistem (
18
).
16.
Prin scrisoarea din 26 noiembrie 2008, Comisia a informat Regatul Belgiei cu privire la decizia sa de a iniția procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE (
19
).
17.
În considerentul (31) al deciziei în litigiu, Comisia a precizat că aceasta se referea „la ajutoarele care finanțează testele ESB pentru perioada 2001-2006, precum și la sistemul lor de finanțare, având în vedere faptul că ajutoarele pentru testele ESB în cursul acestei perioade au fost prefinanțate și că această prefinanțare [a făcut] obiectul unei rambursări desfășurate pe mai mulți ani”.
18.
În considerentele (32) și (33) ale deciziei în litigiu, Comisia a amintit „distincția terminologică” dintre „retribuții”, care desemnează, în speță, cei 10,70 euro prelevați de Belgia începând cu 1 decembrie 2004, și „contribuții”, și anume prelevările percepute de AFSLA de la entitățile de exploatare situate pe teritoriul belgian și repartizate pe șapte sectoare. În secțiunea din decizia în litigiu consacrată aprecierii măsurilor în discuție, Comisia a constatat, mai întâi, că finanțarea testelor ESB prin intermediul contribuțiilor și al altor resurse de stat conferea un avantaj în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE „agricultorilor, abatoarelor și celorlalte entități care transformă, manipulează, vând sau comercializează produse provenite de la bovine care fac obiectul unor teste ESB obligatorii în temeiul legislației aplicabile” și, prin urmare, implica acordarea unor ajutoare (
20
). În considerentul (100) al deciziei în litigiu, Comisia a constatat că, întrucât nu au fost notificate, aceste ajutoare erau ilegale.
19.
Aceasta a apreciat, în continuare, compatibilitatea ajutoarelor în lumina articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE. În acest scop, ea a distins două perioade, „în funcție de aplicabilitatea diferitor dispoziții legale” (
21
).
20.
Ajutoarele acordate în prima perioadă, cuprinse între 1 ianuarie 2001 și 31 decembrie 2002, au fost apreciate și declarate compatibile în temeiul punctului 11.4 din Orientările comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol (
22
).
21.
Ajutoarele acordate în cea de a doua perioadă, cuprinse între 1 ianuarie 2003 și 31 decembrie 2005, au fost examinate, în schimb, în temeiul punctului 21 și al următoarelor din Orientările comunitare privind ajutoarele de stat acordate în vederea efectuării testelor EST, animalele moarte și deșeurile de abator (denumite în continuare „Orientările privind EST”) (
23
). În cadrul acestei examinări, Comisia a constatat că suma maximă de 40 de euro pentru un test, prevăzută la punctul 24 din aceste orientări, a fost depășită între 1 ianuarie 2003 și 30 iunie 2004 (
24
).
22.
Aceasta a concluzionat, prin urmare, în considerentul (125) al deciziei în litigiu, că ajutoarele acordate pentru finanțarea testelor ESB „care depășesc suma de 40 EUR/test, în perioada 1 ianuarie 2003-30 iunie 2004, a căror valoare totală se ridică la 6619810,74 EUR sunt incompatibile cu piața internă”.
23.
În considerentele (126)-(129) ale deciziei în litigiu, Comisia a examinat sistemul de recuperare a acestor ajutoare prin intermediul contribuțiilor prelevate pentru finanțarea AFSLA, propus de Regatul Belgiei, și a concluzionat că acest sistem nu respectă cerințele în materie de recuperare astfel cum rezultau din jurisprudența Curții și din articolul 14 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 (
25
).
24.
Articolul 1 alineatele (3) și (4) din decizia în litigiu are următorul cuprins:
„(3)   Finanțarea testelor ESB prin intermediul resurselor de stat pentru perioada 1 ianuarie 2003-30 iunie 2004 constituie un ajutor compatibil cu piața internă în favoarea agricultorilor, abatoarelor și a altor entități care transformă, manipulează, vând sau comercializează produse provenite de la bovine care fac obiectul unor teste ESB obligatorii pentru sume mai mici de 40 EUR/test. Sumele care depășesc 40 EUR/test sunt incompatibile cu piața internă și trebuie recuperate, cu excepția ajutoarelor acordate pentru proiecte specifice care, la momentul acordării ajutorului, îndeplineau toate condițiile stabilite în Regulamentul de minimis aplicabil.
(4)   Belgia a pus în aplicare în mod ilegal ajutorul pentru finanțarea testelor ESB contrar dispozițiilor articolului 108 alineatul (3) […] TFUE, în perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2001 și 30 iunie 2004.”
25.
Potrivit articolului 2 alineatul (1) din decizia în litigiu, „[Regatul Belgiei] ia toate măsurile necesare pentru recuperarea de la beneficiari a ajutoarelor ilegale și incompatibile menționate la articolul 1 alineatele (3) și (4)”. Alineatul (4) al aceluiași articol prevede că „[r]ecuperarea se efectuează fără întârziere și în conformitate cu procedurile prevăzute de dreptul național, cu condiția ca acestea să permită executarea imediată și efectivă a prezentei decizii”.
26.
Potrivit articolului 3 primul și al doilea paragraf din decizia în litigiu, recuperarea „este imediată și efectivă”, iar „[Regatul Belgiei] trebuie să se asigure că [această] decizie este pusă în aplicare în termen de patru luni de la data notificării acesteia”.
27.
Articolul 4 alineatul (1) literele (a)-(d) din decizia în litigiu prevede că, în termen de două luni de la data notificării acesteia, Regatul Belgiei trebuie să pună la dispoziția Comisiei lista beneficiarilor care au primit ajutoare menționate la articolul 1 alineatele (3) și (4), precum și valoarea totală a ajutorului primit de fiecare dintre aceștia, valoarea totală (suma de bază și dobânzile de recuperare) de recuperat de la beneficiari, o descriere detaliată a măsurilor deja adoptate și a celor prevăzute în vederea conformării cu decizia menționată, precum și documente care să demonstreze că beneficiarii au fost înștiințați că trebuie să ramburseze ajutorul. Alineatele (2) și (3) ale aceluiași articol 4 prevăd că „[Regatul Belgiei] informează Comisia cu privire la progresele înregistrate ca urmare a măsurilor naționale adoptate în vederea aplicării prezentei decizii până la finalizarea recuperării ajutoarelor menționate la articolul 1 [alineatul (3)]” și că, „[d]upă perioada de două luni menționată la alineatul (1), [Regatul Belgiei] prezintă, la solicitarea Comisiei, un raport privind măsurile deja adoptate și prevăzute pentru a se conforma prezentei decizii. Acest raport furnizează, de asemenea, informații detaliate privind valoarea ajutoarelor și dobânzile de recuperare deja recuperate de la beneficiari”.
28.
Decizia în litigiu a fost atacată de Regatul Belgiei în fața Tribunalului Uniunii Europene, care a respins acțiunea (
26
). Recursul formulat de Regatul Belgiei împotriva acestei hotărâri a fost respins, la rândul său, de Curte (
27
).
Schimbul de corespondență dintre Regatul Belgiei și Comisie după adoptarea deciziei în litigiu
29.
La 27 septembrie 2011, Regatul Belgiei a transmis Comisiei, printr‑o scrisoare, răspunsul său referitor la decizia în litigiu.
30.
În primul rând, acesta a amintit punctul său de vedere potrivit căruia finanțarea publică a testelor ESB nu constituie ajutoare de stat.
31.
În al doilea rând, acesta a indicat că o anchetă a autorităților belgiene din domeniul concurenței era în curs cu privire la eventuale înțelegeri nelegale referitoare la prețuri între laboratoare în cadrul testelor ESB și că rezultatele acestei anchete ar influența calculul ajutoarelor care trebuie restituite.
32.
În al treilea rând, Regatul Belgiei a susținut că articolul 2 din decizia în litigiu, prin faptul că impunea recuperarea ajutoarelor în discuție, era imposibil de pus în aplicare în practică. În această privință, acesta a comunicat Comisiei imposibilitatea în care se afla de a stabili o legătură obiectivă între animalul testat și diferiții beneficiari în toate etapele procesului de producție și de vânzare a produsului final.
33.
În al patrulea rând, acesta a susținut că norma de minimis era aplicabilă „valorilor medii în discuție”. Pentru a ilustra acest aspect, acesta a indicat, mai întâi, că beneficiarii desemnați în decizia în litigiu puteau fi repartizați în șase categorii (crescători, vânzători de animale vii, abatoare, producție și transformare de produse, comerț cu ridicata și vânzare cu amănuntul) și că totalul ajutorului care trebuia recuperat putea fi divizat în părți egale între aceste șase categorii, rezultând astfel o sumă de 1103301,79 euro pe categorie. În continuare, acesta a împărțit suma menționată la numărul de operatori din fiecare categorie, ajungând la o sumă medie pe operator inferioară limitei de minimis aplicabile categoriei.
34.
În sfârșit, acesta a menționat că îi era imposibil să furnizeze informațiile prevăzute la articolul 4 din decizia în litigiu.
35.
Ca răspuns la obiecțiile invocate de Regatul Belgiei, Comisia a precizat, prin faxul din 18 iulie 2012, că „beneficiarul direct al ajutorului este operatorul care face obiectul unui test ESB obligatoriu și căruia abatorul îi facturează o retribuție pentru costurile testelor ESB”. Aceasta a dedus de aici că trebuia verificat, pentru perioada avută în vedere, „dacă beneficiarii cu titlu individual ai serviciului de testare ESB efectuat pe bovinele lor [beneficiaseră] de un ajutor incompatibil (și anume de peste 40 de euro) care depășea pragul de minimis”. În această privință, Comisia a indicat, cu titlu ilustrativ, o metodă de calcul care consta în împărțirea valorii de minimis la valoarea care depășea suma de 40 de euro reprezentând ajutorul compatibil, pentru a obține numărul de teste pe operator dincolo de care ajutorul ar depăși pragul de minimis.
36.
Prin scrisoarea transmisă Comisiei la 29 august 2012, Regatul Belgiei, după ce și‑a reiterat poziția referitoare la inexistența în speță a unor ajutoare de stat și după ce a arătat că ancheta autorităților din domeniul concurenței era încă în curs, a indicat Comisiei că metoda pe care o propusese în faxul său din 18 iulie 2012 putea fi aplicată doar beneficiarilor care aparțineau unuia singur dintre sectoarele indicate în decizia în litigiu și că, pe de altă parte, pentru celelalte sectoare nu era oferită nicio indicație.
37.
Prin faxul din 19 octombrie 2012, Comisia a amintit Regatului Belgiei că trebuia să execute decizia în litigiu imediat și efectiv, subliniind că dificultățile de cuantificare a ajutorului pe care acest stat le invocase nu constituiau o imposibilitate absolută de executare. Aceasta a pus de asemenea în întârziere Regatul Belgiei, solicitându‑i să ia toate măsurile necesare pentru a recupera ajutorul și pentru a furniza informațiile referitoare la valoarea acestuia cel târziu la 1 decembrie 2012, în caz contrar aceasta evaluând posibilitatea de a sesiza Curtea în conformitate cu articolul 108 alineatul (2) TFUE.
38.
La 30 noiembrie 2012, Regatul Belgiei a transmis Comisiei răspunsul său la faxul din 19 octombrie 2012. În acesta, a subliniat mai întâi că recuperarea efectivă a ajutorului în discuție nu era posibilă cât timp ancheta autorităților din domeniul concurenței era în curs. În continuare, acesta a insistat asupra metodei de calcul deja propuse în răspunsul său din 27 februarie 2011, constând în divizarea cuantumului total al ajutorului între cele șase sectoare desemnate în decizia în litigiu, și a concluzionat că, având în vedere suma relativ scăzută care trebuia recuperată și numărul mare de operatori vizați_„este aproape exclus ca pragurile de minimis să fie depășite”. În sfârșit, Regatul Belgiei a solicitat Comisiei o amânare a executării deciziei, ținând seama în special de faptul că impactul economic și denaturarea concurenței erau reduse în cauză, precum și de procedura de contestare a deciziei în litigiu pendinte în fața Tribunalului.
39.
La 14 martie 2013, Comisia, considerând că ar fi utilă analiza mai detaliată a metodei propuse de Regatul Belgiei, a solicitat acestuia să îi comunice date precise în ceea ce privește în special numărul de animale testate, cel al instalațiilor în care fuseseră sacrificate animalele, repartizarea ajutoarelor între cele șase sectoare în discuție, precum și cuantumul ajutorului de minimis deja acordat în perioada avută în vedere, la nivel național.
40.
Prin scrisoarea transmisă Comisiei la 17 aprilie 2013, Regatul Belgiei a arătat, mai întâi, ca răspuns la solicitarea Comisiei, că plafoanele naționale privind ajutorul de minimis pentru producția primară erau departe de a fi atinse, din moment ce, între anii 2004 și 2006, dintre cei 22077000 de euro autorizați, era posibilă plata a încă 18737738 de euro. Pentru categoriile de beneficiari indicate în decizia în litigiu, acesta a arătat că plafonul de minimis era, în orice caz, mult mai ridicat, și anume de 200000 de euro pentru trei ani pe operator în loc de 3000 de euro. În continuare, Regatul Belgiei a indicat că valoarea medie cu care a fost depășită suma de 40 de euro autorizată, în speță 12,34 euro, repartizată între cele șase sectoare vizate (2,06 euro pe sector) și aplicată numărului mediu de bovine sacrificate în fiecare an, în speță 380738 de animale, era de natură să stabilească faptul că, oricare ar fi ipoteza avută în vedere, pragul de minimis nu era atins, în măsura în care pragul menționat putea fi depășit doar în cazul exploatațiilor care sacrificaseră peste 1458 de animale într‑un an. În sfârșit, Regatul Belgiei a subliniat că ultima legătură înregistrată între un animal testat și o instalație de creștere a animalelor nu implică în mod necesar că această instalație este și un beneficiar al ajutorului, întrucât, în perioada de opt zile anterioară sacrificării, proprietarul animalului se poate schimba fără a fi necesară înregistrarea acestui fapt în bazele de date.
41.
Prin scrisoarea din 16 octombrie 2013, Comisia a solicitat Regatului Belgiei să furnizeze, cel târziu la 15 noiembrie 2014, o listă completă a beneficiarilor individuali ai normei de minimis, lista completă a beneficiarilor ajutorului, precum și probe suficiente că acestora le‑au fost transmise ordine de recuperare, amintind că era avută în vedere o sesizare a Curții. Aceasta a precizat de asemenea că serviciile sale nu împărtășeau punctul de vedere potrivit căruia cuantumul total al ajutorului care trebuia recuperat putea fi repartizat proporțional între cele șase sectoare vizate și că, „[î]n lipsa unor date exacte, s‑ar părea că producătorii din domeniul producției agricole primare sunt cei care ar fi beneficiat în principal de regimul de ajutor”. Pe de altă parte, Comisia a amintit autorităților belgiene că formula de calcul pe care acestea o propuneau în vederea aplicării ajutorului de minimis nu respecta cerința potrivit căreia aplicarea condițiilor ajutorului de minimis trebuie demonstrată la nivelul fiecărui beneficiar individual. Comisia a propus, în sfârșit, o metodă de calcul alternativ potrivit căreia, în ceea ce privește anul 2003, toate cirezile în care cel puțin 97 de animale fuseseră sacrificate ar rămâne sub limita de minimis. Prin urmare, aceasta a invitat Regatul Belgiei să identifice cirezile în care ar fi fost sacrificate peste 97 de animale în 2003 și să aplice același calcul pentru anul 2004.
42.
La 13 noiembrie 2013, Regatul Belgiei a răspuns că metoda de calcul sugerată de Comisie în scrisoarea sa din 16 octombrie 2013 era contrară deciziei în litigiu, în care se preciza că măsura de ajutor invocată adusese beneficii atât agricultorilor, cât și altor operatori activi în diferitele sectoare ale lanțului alimentar al produselor provenite de la bovine. Deși opinia lor era aceea că repartizarea cuantumului ajutorului între aceste diferite sectoare rămâne singura opțiune logică, având în vedere textul deciziei menționate, autoritățile belgiene au propus Comisiei, în spiritul cooperării, să „stabilească mai întâi clar și corect principiile aplicabile” și apoi să efectueze, cu resursele limitate de care dispune, un exercițiu potențial foarte dificil de identificare a cuantumului ajutorului care ar fi fost primit de fiecare beneficiar. În sfârșit, Regatul Belgiei a informat Comisia că Consiliul concurenței belgian încheiase ancheta referitoare la o posibilă înțelegere între laboratoare în ceea ce privește prețul testelor ESB și că decizia luată de această autoritate nu influența procedura de recuperare a ajutoarelor.
Procedura în fața Curții
43.
Prin cererea introductivă depusă la grefa Curții la 19 decembrie 2014, Comisia a formulat acțiunea în neîndeplinirea obligațiilor care face obiectul prezentei cauze. Pledoariile părților au fost ascultate în ședința din 8 decembrie 2016.
Cu privire la acțiune
Argumentația părților
44.
Comisia arată că, deși autoritățile belgiene ar fi fost obligate să recupereze ajutorul în discuție într‑un termen de patru luni de la data notificării deciziei în litigiu, și anume cel târziu la 28 noiembrie 2011, la această dată nu numai că recuperarea nu avusese loc, iar beneficiarilor nu le fusese transmis niciun ordin de recuperare, dar nu fusese întocmită nici lista acestora din urmă, nici cea a sumelor datorate de fiecare dintre ei.
45.
În speță, Regatul Belgiei nu ar fi fost confruntat cu o imposibilitate absolută de recuperare a ajutorului în cauză, singurul mijloc de apărare care poate fi invocat de un stat membru în cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul 108 alineatul (2) TFUE.
46.
Astfel, pe de o parte, Comisia susține că, contrar afirmațiilor Regatului Belgiei, decizia în litigiu precizează identitatea beneficiarilor și natura avantajului lor, aceștia fiind agricultorii, abatoarele și celelalte entități care transformă, manipulează, vând sau comercializează produse provenite de la bovine care fac obiectul unor teste ESB obligatorii, deoarece măsurile de ajutor reduc costurile pentru acești beneficiari. Prin urmare, ar trebui să se stabilească, în fiecare caz, care dintre acești operatori ar fi trebuit să suporte costurile testelor. După caz, acest operator va putea fi ori agricultorul, ori abatorul, ori entitatea care a transformat sau manipulat animalul, ori cea care a vândut sau a comercializat produsele provenite de la bovine. Pe de altă parte, aceasta susține că, pe tot parcursul schimbului de scrisori cu Regatul Belgiei, a sugerat metode practice de punere în aplicare a deciziei în litigiu care nu prezentau dificultăți insurmontabile.
47.
În ceea ce privește pretenția Regatului Belgiei de a se prevala de regulamentele de minimis, Comisia observă că, pentru aceasta, ar fi fost necesar mai întâi ca autoritățile belgiene să identifice beneficiarii individuali ai ajutorului, să stabilească cuantumul acestuia, să verifice ce alte ajutoare de minimis primiseră acești beneficiari în aceeași perioadă de trei ani, să se asigure că cumulul acestor ajutoare nu depășea plafonul autorizat de regulamentele menționate și să constate că toate celelalte condiții stabilite de acestea fuseseră respectate. Or, niciunul dintre aceste demersuri nu ar fi fost efectuat de autoritățile belgiene. În plus, afirmația Regatului Belgiei potrivit căreia pragurile de minimis nu ar fi depășite se întemeiază în întregime pe o evaluare a ajutorului primit de fiecare operator pe baza unei medii între sectoare și între operatori în cadrul fiecărui sector și, așadar, pe o dublă ficțiune. Întrucât un astfel de mod de evaluare nu poate fi acceptat, această afirmație trebuie respinsă.
48.
Regatul Belgiei invocă trei mijloace de apărare.
49.
În primul rând, acesta contestă calificarea drept ajutor a finanțării testelor ESB. Deoarece costurile aferente acestor teste decurg dintr‑o obligație legală impusă pentru protecția sănătății publice, acestea nu ar putea fi considerate o cheltuială care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi.
50.
În al doilea rând, cu titlu subsidiar, Regatul Belgiei susține că ajutoarele în discuție îndeplinesc toate condițiile pentru aplicarea regulamentelor de minimis. Mai precis, în ceea ce privește beneficiarii care nu sunt operatori activi în producția primară de produse agricole, ajutoarele ar intra în domeniul de aplicare al articolului 1 din Regulamentul (CE) nr. 1998/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 privind aplicarea articolelor [107 și 108 TFUE] ajutoarelor de minimis (
28
). În ceea ce privește, în schimb, beneficiarii care sunt producători agricoli, ajutoarele ar intra sub incidența Regulamentului (CE) nr. 1860/2004 al Comisiei din 6 octombrie 2004 privind aplicarea articolelor [107 și 108 TFUE] în cazul ajutorului de minimis în sectorul agricol și în sectorul pescuitului (
29
).
51.
Regatul Belgiei susține că valoarea ajutorului pentru fiecare beneficiar individual nu depășește pragul de minimis, ridicându‑se la 3000 de euro pentru agricultori și la 200000 de euro pentru beneficiarii activi din celelalte sectoare. În această privință, acesta face trimitere la metoda de calcul ilustrată în scrisoarea sa din 26 septembrie 2011 și reluată în scrisorile sale din 30 noiembrie 2012 și din 15 aprilie 2013. Potrivit acestei metode, întemeiată pe o „repartizare proporțională a cuantumului total al ajutorului” între șase sectoare de activitate, valorile medii ale ajutorului pentru fiecare întreprindere ar fi, pentru fiecare sector, într‑atât inferioare pragului de minimis aplicabil „încât există o certitudine suficientă că niciun beneficiar individual nu depășește [acest] prag”, fără a fi necesar să se precizeze „avantajul ipotetic eventual pe întreprindere pentru fiecare sector”. Această abordare ar fi „pertinentă și rezonabilă”, ținând seama în special de faptul că, „având în vedere realitatea economică […], costul testelor ESB ar trebui repercutat asupra tuturor sectoarelor implicate”.
52.
Potrivit Regatului Belgiei, Comisia ar fi adoptat, pe tot parcursul schimbului de corespondență cu autoritățile belgiene, poziții incoerente și contradictorii, pe lângă faptul că erau incompatibile cu decizia în litigiu. Pe de o parte, în scrisoarea sa din 14 martie 2013, aceasta ar fi considerat „demnă de analiză detaliată” metoda de calcul propusă de Regatul Belgiei, pentru a o înlătura fără o justificare în scrisoarea din 16 octombrie 2013. Pe de altă parte, în răspunsurile furnizate Tribunalului în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 25 martie 2015, Belgia/Comisia (T‑538/11, EU:T:2015:188), aceasta ar fi recunoscut că întregul lanț alimentar profitase de ajutorul în cauză și a indicat ca beneficiari direcți ai acestuia abatoarele, în timp ce, în scrisoarea sa din 16 octombrie 2013, aceasta ar fi apreciat că agricultorii sunt cei care au beneficiat în principal de ajutor. Ar reieși de asemenea din anumite luări de poziție ale Comisiei că aceasta consideră decisiv criteriul proprietății animalului, pe când acest criteriu nu figurează în decizia în litigiu. În această privință, Regatul Belgiei susține că decizia în litigiu nu permite să se concluzioneze că ar exista un singur beneficiar pe animal testat și că, de exemplu, un restaurant sau o carmangerie ar putea fi calificate drept beneficiari doar în măsura în care erau proprietari ai animalelor testate la momentul sacrificării. Pe de altă parte, un astfel de criteriu ar fi întemeiat doar pe faptul că abatoarele repercutează „frecvent” în mod spontan costurile legate de testele ESB asupra proprietarului animalului testat. Or, pe de o parte, caracterul spontan al acestei repercutări nu permite să se concluzioneze că aceasta ar interveni în toate cazurile și, pe de altă parte, dacă ar trebui luată în considerare repercutarea costurilor pe tot parcursul diferitor stadii de producție și de comercializare a produselor din carne de vită pentru a cerceta cine a beneficiat într‑adevăr de ajutor, s‑ar ajunge până la consumatorul final, care nu poate fi în sine beneficiarul unui ajutor.
53.
În al treilea rând, cu titlu și mai subsidiar, Regatul Belgiei susține că a cooperat în mod loial și constructiv cu Comisia, în pofida problemelor obiective întâlnite, pentru a identifica beneficiarii individuali ai ajutorului și pentru a calcula sumele de care ar fi beneficiat fiecare dintre aceștia. În schimb, Comisia ar fi acționat în mod neloial prin faptul că nu a oferit orientări clare în vederea recuperării ajutoarelor în discuție.
54.
Concluzionând, Regatul Belgiei susține că fie este urmată decizia în litigiu, potrivit căreia ajutoarele în discuție au avantajat ansamblul operatorilor activi în diferitele sectoare ale lanțului alimentar al produselor provenite de la bovine, cu consecința că sumele pe beneficiar sunt pur și simplu imposibil de calculat, fie este urmată poziția exprimată de Comisie în scrisoarea sa din 16 octombrie 2013, potrivit căreia ajutoarele trebuie recuperate numai de la agricultori, caz în care trebuie să se considere că decizia în litigiu este „afectată de vicii atât de grave și de evidente, încât poate fi calificată drept act inexistent” în sensul jurisprudenței Curții (
30
).
Analiză
55.
Cu titlu introductiv, trebuie arătat că Regatul Belgiei nu contestă că finanțările calificate drept ajutoare în conformitate cu articolul 1 alineatele (3) și (4) din decizia în litigiu nu au făcut obiectul niciunei măsuri de recuperare, nici că informațiile prevăzute la articolul 4 din această decizie nu au fost comunicate Comisiei în termenele stabilite.
56.
În schimb, acesta invocă trei tipuri de argumente pentru a contesta neîndeplinirea obligațiilor care îi este imputată. Aceste argumente privesc calificarea incorectă a finanțării testelor ESB drept ajutoare de stat, aplicarea în speță a normelor de minimis și imposibilitatea de executare a deciziei în litigiu.
Cu privire la argumentele întemeiate pe o calificare incorectă a finanțării testelor ESB drept ajutoare de stat
57.
Cu titlu principal, Regatul Belgiei contestă calificarea drept ajutor a finanțării testelor ESB reținută în decizia în litigiu.
58.
În această privință, amintim că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, un stat membru nu poate invoca nelegalitatea unei decizii ca mijloc de apărare împotriva unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor întemeiate pe omisiunea de a pune în aplicare respectiva decizie (
31
). Astfel, orice contestare a legalității unui astfel de act de drept al Uniunii trebuie să se efectueze în cadrul unei proceduri distincte, respectiv în cadrul unei acțiuni în anulare prevăzute la articolul 263 TFUE (
32
).
59.
În speță, astfel cum s‑a evocat la punctul 43 din prezentele concluzii, acțiunea în anulare formulată de Regatul Belgiei împotriva deciziei în litigiu a fost respinsă printr‑o hotărâre a Tribunalului, iar recursul formulat în fața Curții împotriva acestei hotărâri a fost de asemenea respins. Trebuie arătat, în subsidiar, că în cele două proceduri Regatul Belgiei a invocat, cu privire la calificarea drept ajutor a finanțării testelor ESB efectuată de decizia în litigiu, aceleași argumente dezvoltate în cadrul memoriului său în apărare din prezenta cauză. Prin urmare, aceste argumente au fost deja examinate și respinse atât de Tribunal, cât și de Curte.
60.
Singura excepție de la regula enunțată la punctul 58 din prezentele concluzii privește ipoteza în care decizia a cărei omisiune de punere în aplicare este contestată trebuie considerată drept inexistentă (
33
). Astfel cum s‑a arătat la punctul 54 din prezentele concluzii, în memoriul său în apărare, Regatul Belgiei a invocat un motiv întemeiat pe inexistența deciziei în litigiu. Totuși, astfel cum vom demonstra în continuarea analizei noastre, acest motiv nu poate fi admis.
61.
Rezultă că Regatul Belgiei nu poate opune în mod valabil cererii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor formulate de Comisie argumente întemeiate pe o calificare incorectă drept ajutoare de stat a măsurilor în discuție.
Cu privire la argumentele întemeiate pe o aplicare a normelor de minimis
62.
În al doilea rând și în subsidiar, Regatul Belgiei susține că există o „certitudine rezonabilă” că pragurile de minimis nu au fost depășite în ceea ce privește ajutoarele în discuție.
63.
Astfel cum s‑a arătat la punctele 29 și 50 din prezentele concluzii, metoda de calcul urmată de Regatul Belgiei pentru a ajunge la această concluzie constă în repartizarea proporțională a cuantumului total al ajutoarelor în discuție între cele șase sectoare identificate în scrisorile sale adresate Comisiei din 26 septembrie 2011, din 30 noiembrie 2012 și din 17 aprilie 2013 (
34
), care corespund în esență categoriilor de beneficiari menționate în decizia în litigiu. Regatul Belgiei susține în esență că această metodă de calcul este singura compatibilă cu decizia în litigiu.
64.
Pentru motivele pe care le vom prezenta, nu suntem de aceeași părere. Metoda menționată ni se pare, dimpotrivă, contrară atât literei, cât și spiritului acestei decizii.
65.
Calificarea drept ajutor a finanțării de către stat a testelor ESB reținută în decizia în litigiu se bazează pe ideea că o astfel de finanțare are ca efect reducerea cheltuielilor care grevează în mod normal bugetul unei anumite întreprinderi, conferindu‑i un avantaj selectiv (
35
). Astfel, reiese în mod clar din considerentele (90), (92) și (93) ale deciziei în litigiu, precum și din economia generală a acesteia că, deși cercul beneficiarilor potențiali ai ajutorului legat de finanțarea menționată include diferiții operatori ai lanțului alimentar al produselor provenite de la bovine care fac obiectul unui test ESB obligatoriu, beneficiarul
real al ajutorului este o întreprindere individuală căreia îi revine obligația de a efectua testul menționat și de a‑și asuma în mod direct sau indirect costurile acestuia (
36
). Acest fapt este, de altfel, logic. Întrucât costurile testelor ESB sunt generate în etapa sacrificării, aceasta este etapa în care ajutorul este acordat și în care trebuie, prin urmare, să fie recuperat.
66.
Trebuie subliniat că decizia în litigiu urmează, în această privință, o orientare constantă a Comisiei pe care o regăsim exprimată, pe lângă decizia de inițiere a procedurii formale de investigare (
37
), în Decizia din 2005.
67.
În această din urmă decizie, Comisia distinge în special între finanțarea „controalelor aleatorii globale”, care „nu pot fi facturate unei întreprinderi individuale, întrucât vizează să asigure supravegherea întregului lanț alimentar”, pe de o parte, și finanțarea „costurilor controalelor obligatorii care privesc producția sau comercializarea produselor”, pe de altă parte. În timp ce prima „nu conferă un avantaj economic specific operatorilor”, a doua creează un avantaj selectiv în favoarea întreprinderilor vizate (
38
). Comisia concluzionează astfel, în considerentele (74) și (75) ale deciziei menționate, că finanțarea unei părți din costurile testelor ESB prin contribuții obligatorii, preconizată de Regatul Belgiei în proiectul de decret regal notificat, „reduce costurile care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi”, acordându‑i un avantaj selectiv în sensul articolului 87 alineatul (1) CE (
39
).
68.
Comisia exprimase deja același punct de vedere în Decizia din 2002 (
40
). În această decizie, măsura notificată a fost calificată drept ajutor „deoarece procură beneficiarilor un avantaj economic […] care se exprimă în special prin faptul că proprietarii animalelor vii care trebuie testate nu plătesc o parte din costurile testelor obligatorii, care sunt plătite pentru bovinele care fac obiectul taxei și care nu trebuie testate” (
41
). Agricultorii au fost considerați drept beneficiarii ajutorului.
69.
În sfârșit, același este de asemenea sensul Orientărilor privind EST. Punctul 25 din acestea prevede că „ajutorul de stat destinat să acopere costurile testelor EST se plătește agentului economic pe domeniul căruia trebuie să se preleveze eșantioanele pentru testare” și „trebuie să se reflecte într‑o reducere corespunzătoare a prețurilor aplicate de respectivul agent economic”. Cu alte cuvinte, ajutorul este, în principiu, plătit abatorului (
42
) și este repercutat obligatoriu, de acesta, asupra operatorului în favoarea căruia a fost efectuat testul (
43
). Este important de subliniat că acest operator nu este identificat drept agricultorul, spre deosebire de situația de la punctul 11.4 din Orientările comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol, aplicabile ajutoarelor destinate finanțării testelor ESB până la 31 decembrie 2002 (
44
). Deși este evident că aceasta va fi situația cel mai adesea, criteriul enunțat la articolul 25 din Orientările privind EST permite să se țină seama de asemenea de situațiile în care operatorul menționat nu este un agricultor, ci o întreprindere care își desfășoară activitatea în alte etape ale filierei bovine sau chiar abatorul însuși, care nu acționează în numele unui client, ci în nume propriu.
70.
Rezultă, așadar, din motivele care stau la baza calificării drept ajutor a finanțării publice a testelor ESB reținute în decizia în litigiu că beneficiarul ajutorului este, astfel cum a indicat în mod clar Comisia în scrisoarea sa din 18 iulie 2012, întreprinderea care ar fi trebuit să plătească prețul testului în cazul în care costurile acestuia nu ar fi fost preluate de stat, iar nu, astfel cum susține în mod eronat Regatul Belgiei, totalitatea întreprinderilor implicate în procesul de producție, de transformare și de comercializare a produselor provenite de la animalul testat.
71.
Desigur, decizia în litigiu indică drept beneficiari ai ajutorului „agricultorii, abatoarele și celelalte entități care transformă, manipulează, vând sau comercializează produse provenite de la bovine care fac obiectul unor teste ESB obligatorii”. Totuși, astfel cum am subliniat deja la punctul 65 din prezentele concluzii, rezultă în mod clar din această decizie că se poate considera că o întreprindere care își desfășoară activitatea într‑unul dintre aceste diferite stadii ale filierei bovine a beneficiat de un avantaj în temeiul articolului 107 TFUE, sub forma unei reduceri a costurilor și, prin urmare, poate fi considerată drept beneficiara reală a ajutorului respectiv numai în măsura în care aceasta era responsabilă de efectuarea testului ESB și era obligată să suporte costurile acestuia.
72.
Acest fapt are două consecințe în ceea ce privește executarea deciziei în litigiu. Prima este aceea că, contrar afirmațiilor Regatului Belgiei din scrisoarea sa din 27 septembrie 2011, nu este nicidecum necesar, în vederea identificării beneficiarilor ajutoarelor în discuție, să se stabilească o legătură obiectivă între fiecare animal testat și toți operatorii care intervin de la momentul sacrificării acestuia până la vânzarea produsului final. Prin urmare, argumentul în apărare al Regatului Belgiei întemeiat pe imposibilitatea de a efectua o astfel de operațiune nu poate fi admis.
73.
Cea de a doua și cea mai importantă consecință este aceea că o metodă de „globalizare a recuperării”, care constă în repartizarea cuantumului total al ajutorului între diferitele sectoare ale filierei bovine și, în interiorul fiecărui sector, între toți operatorii acestuia, nu poate îndeplini cerințele unei executări corecte a deciziei în litigiu, în măsura în care nu asigură recuperarea ajutorului de la întreprinderea care a beneficiat într‑adevăr de acesta.
74.
O astfel de metodă este nu numai contrară logicii care stă la baza calificării drept ajutor a finanțării testelor ESB reținute în decizia în litigiu, ci este de asemenea contrară înseși literei acestei decizii.
75.
Astfel, la punctele 126-129 din aceasta, Comisia a respins metoda de recuperare a ajutorului prin intermediul contribuțiilor prelevate pentru finanțarea ASFLA, propusă de Regatul Belgiei, considerând că „nu respectă cerințele în materie de recuperare în cazul unui ajutor ilegal și incompatibil”. Contrar a ceea ce lasă Regatul Belgiei să se înțeleagă, există o analogie clară între metoda respinsă în decizia în litigiu și cea propusă de acest stat membru în corespondența sa cu Comisia. Astfel, în ambele cazuri, rezultatul este acela că ajutoarele nu sunt recuperate în mod individual, de la beneficiarii reali ai acestora, ci în mod „globalizat”, de la toți operatorii de pe filiera bovină.
76.
Pentru a se conforma deciziei în litigiu și principiilor în materie de recuperare a ajutoarelor incompatibile cu piața internă, Regatul Belgiei este obligat, așadar, să procedeze la o recuperare individuală a ajutoarelor în discuție de la beneficiarii reali ai acestora. Acest fapt este, de altfel, conform principiului potrivit căruia recuperarea unui ajutor urmărește să elimine denaturarea concurenței cauzată de avantajul concurențial pe piață de care a profitat beneficiarul acestui ajutor în raport cu concurenții săi, restabilind astfel situația anterioară plății ajutorului menționat (
45
).
77.
În ceea ce privește, în speță, un regim de ajutor, este posibil ca, într‑un caz individual, suma acordată în temeiul acestui regim să nu intre sub incidența interdicției prevăzute la articolul 107 alineatul (1) TFUE, ca urmare a faptului că intră în domeniul de aplicare al normelor de minimis. Totuși, autoritățile belgiene nu pot ajunge la această concluzie decât după stabilirea cuantumului ajutorului de care a beneficiat întreprinderea respectivă și după verificarea aspectului dacă toate condițiile prevăzute de reglementarea de minimis aplicabilă sunt îndeplinite în ceea ce privește întreprinderea menționată. În plus, aceste autorități trebuie să pună la dispoziția Comisiei toate elementele de natură să justifice, în fiecare caz individual, recurgerea la norma de minimis (
46
).
78.
Simpla afirmație că „există o certitudine rezonabilă că niciun beneficiar individual nu depășește pragul de minimis” nu poate fi, așadar, suficientă, cu atât mai mult în împrejurările din speță, în care această afirmație se întemeiază pe aplicarea unei metode de calcul care, astfel cum am demonstrat, este contrară spiritului și literei deciziei în litigiu, precum și principiilor în materie de recuperare a ajutoarelor.
79.
În consecință, în opinia noastră, argumentația invocată de Regatul Belgiei, întemeiată pe o aplicare a normelor de minimis, trebuie respinsă.
Cu privire la argumentele întemeiate pe o imposibilitate de executare a deciziei în litigiu
80.
În al treilea rând, cu titlu și mai subsidiar, Regatul Belgiei invocă o serie de argumente în susținerea unei imposibilități de executare a deciziei în litigiu, întemeiată, pe de o parte, pe lipsa de claritate a acesteia, precum și pe caracterul contradictoriu al indicațiilor furnizate de Comisie, și, pe de altă parte, pe dificultăți de ordin practic. Regatul Belgiei arată de asemenea că a cooperat în mod loial cu Comisia.
81.
Toate aceste argumente trebuie, în opinia noastră, să fie respinse în totalitate.
82.
În primul rând, Regatul Belgiei dispunea, contrar a ceea ce pretinde, de indicații suficient de clare cu privire la modul de executare a deciziei în litigiu, în special cu privire la aspectul referitor la operatorii de la care trebuiau recuperate ajutoarele.
83.
Astfel cum am avut deja ocazia de a arăta la punctele 65-75 din prezentele concluzii, aceste indicații nu numai că figurau în mod clar în decizia în litigiu și au fost precizate ulterior de Comisie în schimbul de corespondență cu Regatul Belgiei, ci rezultau de asemenea din decizii anterioare ale Comisiei privind regimul belgian de finanțare a testelor ESB, precum și din reglementarea aplicabilă.
84.
Astfel, nu numai că decizia în litigiu și explicațiile ulterioare ale Comisiei indicau în mod distinct drept beneficiar al ajutoarelor în discuție, pentru fiecare animal testat, operatorul care făcea obiectul obligației de efectuare a testului și căruia ar fi trebuit să îi fie facturate costurile acestuia, dar acesta rezulta de asemenea, în mod tot atât de clar, din Orientările privind EST, din Decizia din 2002, din cea din 2005, precum și din decizia de inițiere a procedurii formale de investigare. Adăugăm că diferite pasaje din decizia în litigiu arată că Regatul Belgiei înțelesese perfect teza Comisiei potrivit căreia costurile testelor ESB trebuiau imputate operatorilor individuali, cel mai frecvent agricultorii, și că cuantumul ajutoarelor în cauză ar fi trebuit recuperat de la acești operatori (
47
).
85.
Toate aceste indicații univoce au fost ignorate de Regatul Belgiei. În corespondența cu Comisia și ulterior, în observațiile scrise în fața Curții, acesta nu a făcut decât să reitereze teza sa potrivit căreia, „având în vedere realitatea economică”, precum și faptul că „epidemia ESB a reprezentat o problemă care a afectat lanțul alimentar în ansamblul său”, „costurile testelor ESB [ar trebui] repercutate asupra tuturor sectoarelor implicate” și suportate în părți egale de toți operatorii de pe filiera bovină (
48
).
86.
Or, nu numai că această teză – departe de a fi compatibilă cu decizia în litigiu, astfel cum pretinde Regatul Belgiei – este în contradicție cu aceasta, dar presupune, mai important, repunerea în discuție a înseși calificării drept ajutor a finanțării testelor ESB, astfel cum s‑a reținut în această decizie. De altfel, aceasta a fost respinsă în mod explicit atât de Tribunal, în Hotărârea din 25 martie 2015, Belgia/Comisia (T‑538/11, EU:T:2015:188), cât și de Curte în recurs, în Hotărârea din 30 iunie 2016, Belgia/Comisia (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), ambele confirmând natura de „cheltuială care grevează bugetul unei întreprinderi” a costurilor legate de testele ESB (
49
).
87.
În continuare, în ceea ce privește argumentele întemeiate pe o pretinsă imposibilitate de executare a deciziei în litigiu ca urmare a unor dificultăți insurmontabile de ordin practic, arătăm că identificarea beneficiarilor individuali ai ajutoarelor în discuție și stabilirea cuantumului acestora pentru fiecare dintre ei nu sunt, contrar afirmațiilor Regatului Belgiei, excesiv de complicate.
88.
În primul rând, astfel cum am menționat deja la punctul 72 din prezentele concluzii, argumentul întemeiat pe imposibilitatea de a identifica o legătură obiectivă între fiecare animal testat și toți operatorii care intervin de la momentul sacrificării acestuia până la vânzarea produsului final trebuie respins ca fiind complet lipsit de pertinență, întrucât decizia în litigiu nu impune o astfel de operațiune.
89.
În al doilea rând, arătăm că, în perioada în care a fost adoptată decizia în litigiu, Regatul Belgiei instituise de mai mulți ani un sistem de retribuții pentru serviciul furnizat, plătite de abator către AFSLA, însă imputate operatorului pentru care era efectuat testul ESB (
50
). Prin urmare, identificarea acestui operator nu implică nimic nou pentru autoritățile belgiene.
90.
În al treilea rând, simpla împrejurare – invocată de asemenea de Regatul Belgiei în susținerea pretinsei imposibilități de a identifica beneficiarul real al ajutorului în discuție – potrivit căreia costurile testului ESB pot fi repercutate, în funcție de condițiile pieței, asupra operatorilor în aval până la consumatorul final nu permite să se considere, în cazul preluării de către stat a costurilor menționate, că acesta din urmă este beneficiarul măsurii de ajutor, iar nu operatorul exonerat în tot sau în parte de plata acestora (
51
).
91.
În al patrulea rând, Regatul Belgiei nu poate invoca faptul că identificarea beneficiarilor reali ai ajutorului s‑ar putea dovedi excesiv de îndelungată și de oneroasă pentru serviciile implicate, ținând seama în special de resursele limitate de care dispun acestea, precum și de împrejurarea că o parte a operatorilor implicați nu mai este activă pe piață. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, simplele dificultăți practice care nu duc la o imposibilitate absolută de executare a deciziei nu sunt suficiente pentru a justifica neexecutarea acesteia.
92.
În al cincilea rând, considerăm că nici argumentul Regatului Belgiei potrivit căruia, presupunând că autoritățile competente trebuie să se întemeieze pe criteriul proprietății animalului testat pentru a identifica beneficiarii ajutorului, acestea nu ar fi în măsură să identifice cazurile în care a intervenit un transfer al proprietății în cele opt zile anterioare sacrificării, deoarece un astfel de transfer al proprietății nu era supus unei obligații de înregistrare, nu poate fi invocat pentru a justifica o imposibilitate de executare a deciziei în litigiu. Astfel, pe de o parte, eventualitatea la care face referire Regatul Belgiei pare să privească doar un număr limitat de cazuri și, pe de altă parte, operatorul identificat în mod incorect ca proprietar al animalului ar avea în orice caz posibilitatea de a se opune ordinului de recuperare furnizând dovada transferului de proprietate. În schimb, deducem din acest argument că, cu excepția cazurilor menționate mai sus, identificarea proprietarului animalului testat nu ridică probleme majore autorităților belgiene. Or, astfel cum recunoaște Comisia, proprietatea animalului la momentul sacrificării ar putea constitui un criteriu pertinent în vederea identificării operatorului pentru care a fost efectuat testul și care trebuia să suporte costurile acestuia.
93.
Reiese din ansamblul considerațiilor care precedă că decizia în litigiu nu este nici inaplicabilă sau chiar inexistentă, ca urmare a caracterului său pretins „nebulos” sau contradictoriu și nici imposibil de executat din cauza unor obstacole de ordin practic.
94.
În ceea ce privește, în sfârșit, argumentul Regatului Belgiei întemeiat pe cooperarea sa loială cu Comisia, chiar presupunând că este suficient în sine pentru a justifica o omisiune completă de executare a deciziei în litigiu, ni se pare că trebuie de asemenea respins, având în vedere considerațiile prezentate mai sus.
95.
În schimb, contrar a ceea ce sugerează Regatul Belgiei, apreciem că nu se poate imputa Comisiei o lipsă de cooperare, întrucât aceasta și‑a clarificat poziția cu privire la modalitățile practice de executare a deciziei în litigiu încă de la momentul faxului său din 18 iulie 2012, arătându‑se în același timp dispusă să ia în considerare dificultățile invocate de Regatul Belgiei și pregătită să examineze propunerile alternative prezentate de acesta din urmă.
Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor
96.
Este cert că, la data formulării prezentei acțiuni, la peste trei ani de la data adoptării deciziei în litigiu, Regatul Belgiei nu adoptase măsurile necesare pentru recuperarea ajutoarelor ilegale și incompatibile vizate la articolul 1 alineatele (3) și (4) din această decizie. Nu numai că autoritățile belgiene nu emiseseră la această dată niciun ordin de recuperare, dar acestea nu procedaseră încă la identificarea beneficiarilor individuali ai ajutoarelor și nici la calculul sumelor primite de fiecare dintre aceștia. În plus, Regatul Belgiei nu transmisese Comisiei, astfel cum îi impunea articolul 4 din decizia în litigiu, informațiile enumerate la alineatul (1) literele (a)-(d) al acestui articol.
97.
Potrivit unei jurisprudențe constante, singura modalitate de apărare care poate fi invocată de un stat membru împotriva unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulate de Comisie în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE este cea întemeiată pe o imposibilitate absolută de executare corectă a deciziei în cauză (
52
).
98.
Or, reiese din ansamblul considerațiilor prezentate mai sus că Regatul Belgiei nu a demonstrat o astfel de imposibilitate de executare a deciziei în litigiu.
99.
În această privință, trebuie amintit că Curtea a precizat că condiția referitoare la existența unei imposibilități absolute de executare nu este îndeplinită atunci când statul membru pârât se limitează să comunice Comisiei dificultăți juridice, politice sau practice pe care le prezintă punerea în aplicare a deciziei respective, fără a întreprinde un veritabil demers pe lângă întreprinderile în cauză pentru recuperarea ajutorului și fără a propune Comisiei modalități alternative de punere în aplicare a acestei decizii, care să permită depășirea dificultăților (
53
).
100.
În speță, deși Regatul Belgiei a propus Comisiei o metodă alternativă în vederea executării deciziei în litigiu, totuși această metodă ar duce la negarea naturii individuale a ajutoarelor în discuție și a fost respinsă în mod întemeiat de Comisie. În plus, Regatul Belgiei se limitează la a justifica nerecuperarea ajutoarelor în discuție prin dificultățile practice prezentate de punerea în aplicare a deciziei în litigiu, care, astfel cum am demonstrat mai sus, nu erau de natură să facă imposibilă executarea acesteia.
Concluzie
101.
În lumina ansamblului considerațiilor de mai sus, propunem Curții:
–
constatarea faptului că, prin neluarea, în termenele prevăzute, a tuturor măsurilor necesare pentru recuperarea de la beneficiari a ajutoarelor de stat declarate ilegale și incompatibile cu piața internă prin articolul 1 alineatele (3) și (4) din Decizia 2011/678/UE a Comisiei din 27 iulie 2011 privind ajutorul de stat în favoarea finanțării testelor pentru depistarea formelor de encefalopatie spongiformă transmisibilă (EST) la bovine puse în aplicare de Regatul Belgiei [ajutorul de stat C 44/08 (fostul NN 45/04)] și prin neinformarea Comisiei Europene, în termenul acordat, în legătură cu măsurile adoptate pentru a se conforma acestei decizii, Regatul Belgiei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE și al articolelor 2-4 din decizia menționată și
–
obligarea Regatului Belgiei la plata cheltuielilor de judecată.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	JO 2011, L 274, p. 36.
(
3
)	Moniteur belge din 8 noiembrie 2004, p. 75290.
(
4
)	Moniteur belge din 17 ianuarie 2005.
(
5
)	A se vedea articolul 2 din Decretul regal din 15 octombrie 2004.
(
6
)	A se vedea considerentul (55) al deciziei în litigiu, care reia observațiile Regatului Belgiei cu privire la cronologia finanțării testelor ESB; a se vedea de asemenea considerentul (83) și următoarele ale acesteia.
(
7
)	Moniteur belge din 21 noiembrie 2005.
(
8
)	Moniteur belge din 21 noiembrie 2005.
(
9
)	A se vedea articolele 3-11.
(
10
)	A se vedea articolul 2 punctul 9. Anexa II la acest decret stabilește cuantumul retribuțiilor pentru testele ESB.
(
11
)	Ajutorul de stat N 21/2002 – Belgia – Preluarea costurilor testelor obligatorii ESB [C(2002) 447 final].
(
12
)	Regulamentul Comisiei din 23 decembrie 2003 de aplicare a articolelor [107 și 108 TFUE] ajutoarelor de stat acordate întreprinderilor mici și mijlocii active în producția, prelucrarea și comercializarea de produse agricole (JO 2004, L 1, p. 1). Articolul 15 din acest regulament privește în mod specific „susținerea sectorului creșterii animalelor”.
(
13
)	Înregistrate cu numerele XA 53/04 și, respectiv, XA 54/0 (JO 2005, C 105, p. 5).
(
14
)	Decizia C(2005) 4203 din 9 noiembrie 2005 referitoare la ajutoarele de stat N 9/05 și N 10/05 privind finanțarea AFSLA. Această decizie este accesibilă pe site‑ul internet al Comisiei la următoarea adresă: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf.
(
15
)	A se vedea considerentul (107) al deciziei.
(
16
)	Această măsură a fost înscrisă inițial în registrul ajutoarelor notificate, cu numărul N 54/04.
(
17
)	A se vedea decizia în discuție, considerentele (18)-(20).
(
18
)	A se vedea decizia în litigiu, considerentul (29).
(
19
)	Această decizie a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JO 2009, C 11, p. 8).
(
20
)	A se vedea considerentul (99) al deciziei în litigiu. În același considerent, Comisia a constatat, în schimb, că finanțarea testelor ESB prin intermediul retribuțiilor nu implică elemente de ajutor, retribuțiile fiind destinate să acopere costul prestațiilor furnizate la prețul pieței.
(
21
)	A se vedea considerentul (112).
(
22
)	JO 2000, C 232, p. 17 (versiune rectificată). A se vedea considerentele (113)-(117) ale deciziei în litigiu. În conformitate cu punctul 11.4 din Orientările agricole menționate, intensitatea ajutorului care finanța testele ESB obligatorii putea ajunge până la 100 % din costurile admisibile.
(
23
)	JO 2002, C 324, p. 2.
(
24
)	A se vedea considerentul (121) al deciziei în litigiu. În același considerent, Comisia a constatat că, începând cu 1 iulie 2004, costul total al testelor ESB este mai mic de 40 de euro. În ceea ce privește ajutoarele acordate ulterior datei de 1 ianuarie 2006, Comisia face trimitere la Decizia din 2005 [a se vedea considerentul (124)].
(
25
)	Regulamentul Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1).
(
26
)	Hotărârea din 25 martie 2015, Belgia/Comisia (T‑538/11, EU:T:2015:188).
(
27
)	Hotărârea din 30 iunie 2016, Belgia/Comisia (C‑270/15 P, EU:C:2016:489).
(
28
)	JO 2006, L 379, p. 5, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 96.
(
29
)	JO 2004, L 325, p. 4, Ediție specială, 08/vol. 2, p. 177.
(
30
)	Hotărârea din 27 iunie 2000, Comisia/Portugalia (C‑404/97, EU:C:2000:345, punctul 35), și Hotărârea din 22 martie 2001, Comisia/Franța (C‑261/99, EU:C:2001:179, punctul 19).
(
31
)	A se vedea în special Hotărârea din 12 februarie 2015, Comisia/Franța (C‑37/14, nepublicată, EU:C:2015:90, punctul 77), și Hotărârea din 10 octombrie 2013, Comisia/Italia (C‑353/12, nepublicată, EU:C:2013:651, punctul 43).
(
32
)	A se vedea Hotărârea din 14 februarie 2008, Comisia/Grecia (C‑419/06, nepublicată, EU:C:2008:89, punctul 52).
(
33
)	A se vedea în special Hotărârea din 10 octombrie 2013, Comisia/Italia (C‑353/12, nepublicată, EU:C:2013:651, punctul 43), Hotărârea din 27 iunie 2000, Comisia/Portugalia (C‑404/97, EU:C:2000:345, punctul 35), și Hotărârea din 22 martie 2001, Comisia/Franța (C‑261/99, EU:C:2001:179, punctul 19).
(
34
)	Arătăm, cu titlu incident, că nu există o concordanță strictă între categoriile de operatori enumerate în fiecare dintre aceste scrisori.
(
35
)	A se vedea în special considerentul (90) al deciziei în litigiu.
(
36
)	În acest sens trebuie de asemenea interpretat, în opinia noastră, punctul 50 din Hotărârea din 30 iunie 2016, Belgia/Comisia (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), în care Curtea a afirmat că, „în speță, [de] finanțarea testelor de depistare a ESB de către Regatul Belgiei […] beneficiază toți agenții economici de pe filiera bovină care suportă costul testelor în cauză” (sublinierea noastră).
(
37
)	A se vedea considerentele (56)-(59) ale acestei decizii.
(
38
)	A se vedea considerentele (70)-(75) ale Deciziei din 2005.
(
39
)	Amintim că, în Decizia din 2005, măsura de ajutor examinată a fost considerată compatibilă cu Orientările privind EST, în măsura în care îndeplinea condițiile prevăzute de aceste orientări și în special plafonul maxim autorizat de 40 de euro pe test [a se vedea considerentele (93)-(96) și (107)].
(
40
)	Citată la nota de subsol 11 din prezentele concluzii.
(
41
)	A se vedea punctul 2 din decizie.
(
42
)	Eșantioanele pentru teste sunt, în general, prelevate la locul sacrificării.
(
43
)	Respectarea de către Regatul Belgiei a condițiilor enunțate la punctul 25 din Orientările privind EST a fost, de altfel, verificată de Comisie în decizia în litigiu înainte de a autoriza finanțarea în discuție până la plafonul de 40 de euro pe test [a se vedea considerentele (122) și (123)].
(
44
)	A se vedea punctul 24 din Orientările privind EST.
(
45
)	A se vedea printre altele Hotărârea din 17 noiembrie 2011, Comisia/Italia (C‑496/09, EU:C:2011:740, punctul 61).
(
46
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 12 februarie 2015, Comisia/Franța (C‑37/14, nepublicată, EU:C:2015:90, punctele 70-73).
(
47
)	A se vedea în special considerentele (38), (68) și (71) ale deciziei în litigiu.
(
48
)	Aceste afirmații figurează la punctul 11 din memoriul în duplică, însă afirmații similare se regăsesc pe tot parcursul schimbului de corespondență cu Comisia, precum și în observațiile scrise ale Regatului Belgiei în fața Tribunalului și a Curții referitoare la procedurile privind acțiunea în anulare a deciziei în litigiu și recursul împotriva hotărârii de respingere a acestei acțiuni.
(
49
)	A se vedea în special punctele 77 și 83-96 din Hotărârea Tribunalului, precum și punctele 35 și 36 din Hotărârea Curții.
(
50
)	A se vedea considerentele (32), (39)-(44), (61) și (68) ale deciziei în litigiu.
(
51
)	În acest sens, a se vedea, deși într‑un context diferit, Hotărârea din 21 decembrie 2016, Comisia/Aer Lingus și Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P și C‑165/15 P, EU:C:2016:990), în care companii aeriene au invocat repercutarea asupra clienților lor a avantajului rezultat dintr‑un ajutor sub forma unei reduceri fiscale de care beneficiaseră, pentru a se opune recuperării acestuia.
(
52
)	A se vedea în special Hotărârea din 12 decembrie 2013, Comisia/Italia (C‑411/12, nepublicată, EU:C:2013:832, punctul 36), precum și Hotărârea din 11 septembrie 2014, Comisia/Germania (C‑527/12, EU:C:2014:2193, punctul 48 și jurisprudența citată).
(
53
)	A se vedea Hotărârea din 12 decembrie 2013, Comisia/Italia (C‑411/12, nepublicată, EU:C:2013:832, punctul 37 și jurisprudența citată).