62018CJ0737
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena)
de 20 de noviembre de 2019 (
*1
)
«Recurso de casación — Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) — Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) — Gastos excluidos de la financiación de la Unión Europea — Gastos efectuados por la República Portuguesa»
En el asunto C‑737/18 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 27 de noviembre de 2018,
República Portuguesa, representada por los Sres. L. Inez Fernandes y J. Saraiva de Almeida y por las Sras. P. Barros da Costa y P. Estêvão, en calidad de agentes,
parte recurrente,
y en el que la otra parte en el procedimiento es:
Comisión Europea, representada por los Sres. A. Sauka y B. Rechena, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena),
integrado por el Sr. S. Rodin (Ponente), Presidente de Sala, y la Sra. K. Jürimäe y el Sr. N. Piçarra, Jueces;
Abogado General: Sr. E. Tanchev;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso de casación, la República Portuguesa solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 26 de septiembre de 2018, Portugal/Comisión (T‑463/16, no publicada, en lo sucesivo, sentencia recurrida, EU:T:2018:606), por la cual este desestimó su recurso que tenía por objeto la anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2016/1059 de la Comisión, de 20 de junio de 2016, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2016, L 173, p. 59), en la medida en que dicha Decisión la concierne (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
2
El artículo 24 del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 y (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16), titulado «Normas de desarrollo de las reducciones y exclusiones en caso de incumplimiento de las normas de condicionalidad», dispone:
«1.   Las normas de desarrollo de las reducciones y exclusiones a que se refiere el artículo 23 se establecerán con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 141, apartado 2. A este respecto, se tendrán en cuenta la gravedad, el alcance, la persistencia y la repetición del incumplimiento observado, así como los criterios mencionados en los apartados 2, 3 y 4 del presente artículo.
2.   En caso de negligencia, el porcentaje de reducción no podrá exceder del 5 % o, si el incumplimiento se repite, del 15 %.
En casos debidamente justificados, los Estados miembros podrán decidir que no se apliquen reducciones cuando, atendiendo a su gravedad, alcance y persistencia, el incumplimiento se considere leve. No obstante, los casos de incumplimiento que entrañen riesgos directos para la salud pública o la sanidad animal no se considerarán leves.
A menos que el agricultor haya adoptado inmediatamente medidas correctoras que pongan fin al incumplimiento observado, la autoridad competente adoptará las medidas oportunas, que podrán limitarse, si procede, a un control administrativo, para garantizar que el agricultor ponga remedio al incumplimiento. Se notificarán al agricultor el incumplimiento leve observado y la obligación de tomar las medidas correctoras necesarias.
3.   En caso de incumplimiento deliberado, el porcentaje de reducción no podrá en principio ser inferior al 20 % y podrá llegar a suponer la exclusión total de uno o varios regímenes de ayuda y aplicarse durante uno o varios años naturales.
4.   En cualquier caso, el importe total de las reducciones y exclusiones, en relación con un mismo año natural, no podrá rebasar el importe total a que se refiere el artículo 23, apartado 1.»
3
El artículo 50 del Reglamento (CE) n.o 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento n.o 73/2009 en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L 316, p. 65), es del siguiente tenor:
«1.   La autoridad de control competente efectuará controles, en relación con los requisitos y normas de los que sea responsable, de al menos el 1 % de todos los agricultores que presenten solicitudes de ayuda en virtud de los regímenes de ayuda para pagos directos con arreglo al artículo 2, letra d), del Reglamento [n.o 73/2009] y de los que sea responsable dicha autoridad de control. La autoridad de control competente también efectuará controles, con respecto a los requisitos y normas de los que sea responsable, de al menos el 1 % de todos los agricultores que tengan obligaciones del régimen de condicionalidad en virtud de los artículos 85 unvicies y 103 septvicies del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 [del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM) (DO 2007, L 299, p. 1)] en el año natural de que se trate y de las que sea responsable dicha autoridad de control.
El porcentaje mínimo de control establecido en el párrafo primero podrá alcanzarse al nivel de cada autoridad de control competente, de cada acto o norma, o grupo de actos o normas. No obstante, en los casos en que los controles no sean realizados por los organismos pagadores con arreglo a lo dispuesto en el artículo 48, el porcentaje mínimo de control se podrá alcanzar al nivel de cada organismo pagador.
Cuando la legislación aplicable a los actos y las normas fije ya porcentajes mínimos de control, se aplicarán en lo posible dichos porcentajes en lugar del porcentaje mínimo mencionado en el párrafo primero. Los Estados miembros también podrán decidir que cualquier caso de incumplimiento detectado con ocasión de un control sobre el terreno efectuado fuera del ámbito de la muestra mencionada en el párrafo primero en aplicación de la legislación relativa a los actos y las normas, se notifique a la autoridad de control competente responsable del acto o la norma de que se trate, para que dicha autoridad le dé el curso que corresponda. Se estará a lo dispuesto en el presente título.
[…]
3.   En caso de que los controles sobre el terreno pongan de manifiesto la existencia de un nivel importante de incumplimiento de un acto o una norma dados, se aumentará el número de controles sobre el terreno que habrá de realizarse con relación a dicho acto o norma en el período de control siguiente. En relación con actos específicos, la autoridad competente de control podrá decidir limitar el alcance de estos controles sobre el terreno adicionales a los requisitos infringidos con mayor frecuencia.»
4
El artículo 54, apartado 1, de dicho Reglamento establece:
«Todo control sobre el terreno efectuado al amparo del presente capítulo, independientemente de que el agricultor de que se trate haya sido seleccionado para dicho control con arreglo al artículo 51 o con motivo de incumplimientos que se hayan puesto en conocimiento de la autoridad de control competente por cualquier otro medio, será objeto de un informe de control que deberá elaborar la autoridad de control competente.
El informe de control constará de lo siguiente:
[…]
c)
[…]
Cuando las disposiciones relativas al requisito o la norma en cuestión dejen abierta la posibilidad de no perseguir el incumplimiento observado, el informe deberá indicarlo. Lo mismo se aplicará en caso de que el Estado miembro conceda un período para el cumplimiento de nuevas normas comunitarias conforme al artículo 26, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 [del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2005, L 277, p. 1)] o un período para el cumplimiento por jóvenes agricultores de las normas comunitarias en vigor a que se refiere el citado artículo.»
5
El artículo 71, apartado 1, del mismo Reglamento dispone lo siguiente:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 77, en caso de que el incumplimiento determinado se deba a negligencia del productor, se aplicará una reducción. En principio, dicha reducción será del 3 % del importe total a que se refiere el artículo 70, apartado 8.
No obstante, el organismo pagador, basándose en la evaluación presentada por la autoridad de control competente en el informe de control de acuerdo con el artículo 54, apartado 1, letra c), podrá decidir bien reducir ese porcentaje al 1 % o aumentarlo al 5 % del importe total, bien no imponer ninguna reducción, en los casos a que se refiere el artículo 54, apartado 1, letra c), párrafo segundo.»
6
El artículo 31, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), dispone lo siguiente:
«La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter y la gravedad de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Comunidad.»
7
El punto 2 del documento de la Comisión AGRI‑2005‑64043, de 9 de junio de 2006, titulado Comunicación de la Comisión sobre la forma en que la Comisión se propone, en el contexto del procedimiento de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA, tratar las deficiencias de los sistemas de control de la condicionalidad aplicados por los Estados miembros, dispone:
«El documento VI/5330/97 ha sido utilizado hasta la fecha en el contexto de la denegación de gastos correspondientes a solicitudes consideradas no admisibles. Aunque el cumplimiento de los requisitos establecidos en el anexo III del Reglamento (CE) n.o 1782/2003 [del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 y (CE) n.o 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1)] y de las normas establecidas en el anexo IV de dicho Reglamento no constituye un requisito de admisibilidad (véase el artículo 24 del Reglamento n.o 1782/2003), sino más bien la base para la imposición de sanciones, es preciso aplicar un planteamiento coherente a ambos tipos de deficiencias. Tal como ha anunciado la Comisión (véase el anexo I, letra C, del compromiso final de la Presidencia, de 18 de junio de 2003), las normas básicas relativas a liquidación de cuentas, establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1258/1999 [del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 1999, L 160, p. 103)], se aplicarán a la condicionalidad. Por consiguiente, las correcciones financieras han de ser proporcionales al riesgo para el Fondo, teniendo en cuenta que las normas relativas a la condicionalidad no constituyen una norma de admisibilidad, sino más bien la base para la imposición de sanciones, por lo que el riesgo existente para el Fondo no se evaluará en principio sobre la base del riesgo derivado de gastos no subvencionables, sino más bien del riesgo de pérdida financiera resultante de la inaplicación de sanciones.
[…]
Tal como indica el documento VI/5330/97, la corrección debe aplicarse a la parte de los gastos en situación de riesgo. En el contexto de la condicionalidad, ello significa que, en caso de que los resultados afecten a una autoridad de control competente (organismo de control especializado u organismo pagador), la corrección afecta al total de la ayuda abonada a los agricultores que vaya a controlar dicha autoridad de control competente y a los que se apliquen los requisitos específicos respecto de los que se hayan detectado deficiencias. La corrección debe aplicarse al nivel de las sanciones que se hubiesen aplicado en caso de llevarse a cabo el control de acuerdo con las normas establecidas.
[…]»
8
El punto 3.2.1 de este documento contiene el siguiente pasaje:
«Por consiguiente, el importe al que vaya a el porcentaje de corrección definido en el punto 3.1. se evaluará, en principio, en el 10 % del total de la ayuda a los productores a los que se apliquen los requisitos relativos a la condicionalidad. Este 10 % se considera una cifra representativa, dado que, en un sistema adecuado de control y de sanciones, el nivel de las sanciones aplicables aumentará como resultado de la detección de casos de incumplimiento repetido (en los que las sanciones pueden alcanzar hasta un 15 %), y de la detección de casos de incumplimiento intencionado, en los que en principio las sanciones se sitúan como mínimo en el 20 % del importe total de las ayudas directas y pueden llevar a la exclusión de uno o varios regímenes de ayuda durante el año en curso y el año siguiente.»
Antecedentes del litigio
9
Los antecedentes del litigio fueron expuestos por el Tribunal General en los apartados 1 a 10 de la sentencia recurrida y, a efectos del presente procedimiento, pueden resumirse de la manera siguiente.
10
Del 15 al 19 de octubre de 2012, la Comisión realizó una investigación sobre la buena aplicación por parte de la República Portuguesa de las normas de condicionalidad.
11
Mediante escrito de 17 de enero de 2013, la Comisión comunicó a la República Portuguesa sus constataciones, en las que señalaba que determinados gastos no se habían efectuado de conformidad con el Derecho de la Unión. La República Portuguesa respondió a dichas constataciones mediante escrito de 30 de abril de 2013.
12
Mediante escrito de 14 de noviembre de 2013, la Comisión invitó a las autoridades portuguesas a una reunión bilateral, que tuvo lugar el 19 de febrero de 2014 y cuya acta fue comunicada a las autoridades portuguesas por la Comisión el 26 de mayo de 2014.
13
El 26 de marzo de 2015, la Comisión comunicó sus conclusiones a la República Portuguesa. En ellas mantenía su postura según la cual la aplicación del sistema de condicionalidad durante los ejercicios 2010 a 2012 no se había ajustado a las normas de la Unión y proponía excluir de la financiación de la UE un importe de 9533418,92 euros.
14
Mediante escrito de 7 de mayo de 2015, la República Portuguesa solicitó la incoación del procedimiento ante el órgano de conciliación. El 14 de octubre de 2015, este órgano concluyó que era imposible conciliar los puntos de vista de ambas partes.
15
Mediante escrito de 14 de diciembre de 2015, la Comisión comunicó su posición definitiva a las autoridades portuguesas.
16
En un informe de síntesis de 20 de mayo de 2016, la Comisión resumió las razones de las correcciones financieras efectuadas a raíz de las verificaciones que había llevado a cabo en el contexto del procedimiento de liquidación de conformidad.
17
Mediante la Decisión controvertida, la Comisión excluyó de la financiación de la Unión un importe de 8984891,60 euros, correspondiente a los gastos declarados por la República Portuguesa en concepto de condicionalidad, durante los ejercicios financieros comprendidos entre 2010 y 2012.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
18
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 22 de agosto de 2016, la República Portuguesa interpuso un recurso de anulación de la Decisión controvertida.
19
En apoyo de su recurso, la República Portuguesa invocó seis motivos, que se basaban:
–
El primero, en un defecto de motivación y en la infracción del artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1290/2005 en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (DO 2006, L 171, p. 90).
–
El segundo, en la infracción del artículo 24 del Reglamento n.o 73/2009 y de los artículos 54, apartado 1, párrafo segundo, letra c), y 71 del Reglamento n.o 1122/2009.
–
El tercero, en la infracción de los artículos 26 y 53 del Reglamento n.o 1122/2009.
–
El cuarto, en un defecto de motivación.
–
El quinto, en la violación del principio non bis in idem.
–
El sexto, en la violación del principio de proporcionalidad y en la infracción del artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005.
20
El Tribunal General desestimó por infundados el primer motivo de recurso en sus partes segunda a séptima y los motivos quinto y sexto.
21
Además, el Tribunal General desestimó por inoperantes el primer motivo de recurso en sus partes primera y octava y los motivos segundo a cuarto.
22
En consecuencia, el Tribunal General desestimó el recurso.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
23
La República Portuguesa solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la sentencia recurrida.
–
Anule la Decisión controvertida.
–
Condene a la Comisión al pago de la totalidad de las costas del procedimiento.
24
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Desestime el recurso de casación.
–
Condene en costas a la República Portuguesa.
Sobre el recurso de casación
25
En apoyo de su recurso de casación, la República Portuguesa invoca dos motivos. En el primer motivo alega que el Tribunal General, al apreciar el segundo motivo de recurso en primera instancia, incurrió en un error de Derecho, vició de motivación contradictoria la sentencia recurrida y violó los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica. En el segundo motivo de casación alega que el Tribunal General, al apreciar el sexto motivo de recurso en primera instancia, incurrió en error de Derecho, vició de motivación contradictoria la sentencia recurrida y violó el principio de proporcionalidad.
26
Procede examinar el segundo motivo de casación antes de apreciar el primero.
Sobre el segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
27
La República Portuguesa desarrolla su segundo motivo de casación dividiéndolo en dos partes.
28
En primer lugar, dicho Estado miembro sostiene que, al desestimar en los apartados 50 y 51 de la sentencia recurrida el sexto motivo de recurso invocado ante él, el Tribunal General incurrió en errores de Derecho y en una motivación contradictoria.
29
A este respecto, la República Portuguesa recuerda que, como se indica en el punto 2 del documento AGRI‑2005‑64043, las normas de condicionalidad no constituyen normas sobre admisibilidad, sino una base para la imposición de sanciones. Además, el artículo 50 del Reglamento n.o 1122/2009 establece el porcentaje máximo de control obligatorio de la condicionalidad. Según dicho Estado miembro, de lo anterior se deriva que el riesgo para los Fondos debe evaluarse sobre la base del riesgo de perjuicio financiero resultante de la inaplicación de reducciones o exclusiones, y que la base de cálculo de la corrección financiera aplicada debe estar constituida, no por el número total de beneficiarios de ayudas sujetas a condicionalidad, sino únicamente por el número de beneficiarios correspondiente al porcentaje de control, en la medida en que solo ellos estarían sujetos a sanciones.
30
Pues bien, la República Portuguesa sostiene que, aun cuando el Tribunal General había aceptado claramente la distinción entre las normas de condicionalidad y las normas sobre admisibilidad en el apartado 41 de la sentencia recurrida, a continuación confundió estas normas en los apartados 46 y 47 de dicha sentencia, al permitir que la Comisión aplicara una corrección a tanto alzado a todos los beneficiarios de ayudas sujetas a condicionalidad. Así pues, el Tribunal General incurrió en una motivación contradictoria en su sentencia. Además, en su opinión, aplicó de modo incorrecto las normas sobre admisibilidad, cuando lo cierto es que el presente asunto se refería a la condicionalidad, pasando por alto las especificidades de esta última.
31
Al actuar así, el Tribunal General violó también, según la República Portuguesa, el principio de protección de la confianza legítima y las reglas establecidas en el punto 2, apartados 1 y 6, del documento AGRI‑2005‑64043, en el artículo 50 del Reglamento n.o 1122/2009 y en el documento de trabajo de la Comisión DS/2010/29 REV. En efecto, aunque, conforme al primero de esos documentos y al artículo 50 del Reglamento n.o 1122/2009, el porcentaje de corrección a tanto alzado únicamente puede aplicarse al 1 % de los beneficiarios de ayudas sujetas a la condicionalidad, el Tribunal General efectuó una extrapolación a la totalidad de dichos beneficiarios. Por otra parte, en opinión de la República Portuguesa, según el segundo de dichos documentos, que la Comisión pasó por alto al adoptar la Decisión controvertida, incluso en el contexto de un sistema de control imperfecto el porcentaje máximo sería el 20 % de la totalidad de los agricultores.
32
En segundo lugar, la República Portuguesa alega que el Tribunal General violó el principio de proporcionalidad y cometió un error de Derecho al concluir, en el apartado 43 de la sentencia recurrida, que el riesgo para los Fondos no puede limitarse a la muestra de control. En efecto, el objetivo de las correcciones no es sancionar al Estado miembro de que se trate, sino reparar en la medida de lo posible el daño económico potencial. Así pues, la recurrente sostiene que, como se desprende de los argumentos presentados en la primera parte de este motivo de casación, el perjuicio financiero real para la Unión fue sobrestimado y la sanción fijada en un importe cinco veces superior al que correspondía.
33
En este contexto, la República Portuguesa afirma además que el Tribunal de General incurrió en error de Derecho al invocar, en el apartado 46 de la sentencia recurrida, el documento VI/5330/97 y al basarse en los criterios que en él se exponen. En efecto, a su juicio, ese documento se redactó en un momento en que aún no se habían adoptado las normas de condicionalidad.
34
La Comisión considera infundadas estas alegaciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
35
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, según el artículo 170, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, el recurso de casación no puede modificar el objeto del litigio planteado ante el Tribunal General. En efecto, en el procedimiento en casación la competencia del Tribunal de Justicia se limita a la apreciación de la solución jurídica dada a los motivos debatidos ante los jueces que conocieron del asunto en primera instancia. Por consiguiente, permitir que una parte invoque por primera vez ante el Tribunal de Justicia un motivo que no invocó ante el Tribunal General equivaldría a permitirle someter al Tribunal de Justicia, cuya competencia en materia de casación es limitada, un litigio más amplio que aquel del que conoció el Tribunal General (auto de 12 de julio de 2018, Acquafarm/Comisión, C‑40/18 P, no publicado, EU:C:2018:566, apartado 58 y jurisprudencia citada).
36
En el presente asunto, procede señalar que el argumento de la violación del documento de trabajo DS/2010/29 se basa en la alegación de que, en contra del principio de confianza legítima, la Comisión no tuvo en cuenta lo dispuesto en dicho documento de trabajo. Sin embargo, la República Portuguesa no invocó tal omisión en su recurso en primera instancia, por lo que esta alegación es manifiestamente inadmisible.
37
Con carácter principal, es preciso señalar que, mediante las dos partes de su segundo motivo de casación, que procede examinar conjuntamente, la República Portuguesa impugna la desestimación por parte del Tribunal General de su sexto motivo de recuso en primera instancia, sosteniendo que dicha desestimación adolece de errores de Derecho, de motivación contradictoria y de violación del principio de proporcionalidad. En esencia, dicho Estado miembro alega que, contrariamente a lo declarado por el Tribunal General, la base de cálculo de la corrección a tanto alzado aplicada no debe ser el número total de beneficiarios de ayudas sujetas a la condicionalidad, sino el número de beneficiarios que son objeto de un control, pues solo estos últimos pueden estar sujetos a sanciones.
38
A este respecto, procede señalar que, en el apartado 51 de la sentencia recurrida, el Tribunal General basó la desestimación del sexto motivo de recurso formulado en primera instancia en el razonamiento expuesto en los apartados 41 a 50 de dicha sentencia.
39
A este respecto, en el apartado 41 de la sentencia recurrida, el Tribunal General hizo constar que las partes estaban de acuerdo en que, en materia de condicionalidad, el riesgo para los Fondos se evaluaba, en principio, no sobre la base del riesgo derivado de gastos no subvencionables, sino sobre la base del riesgo de perjuicio financiero derivado de la inaplicación de sanciones. Además, el Tribunal General señaló que, en principio, el incumplimiento por parte de un agricultor de los requisitos de condicionalidad, detectado durante un control, da lugar a sanciones individuales, con arreglo a lo dispuesto en los Reglamentos n.os 73/2009 y 1122/2009.
40
En primer lugar, el Tribunal General examinó, en los apartados 42 a 46 de la sentencia recurrida, la alegación de la República Portuguesa según la cual solo las explotaciones agrícolas que hayan sido objeto de una acción de control pueden ser objeto de una reducción o de una exclusión, y en el apartado 47 de la sentencia desestimó esa alegación. Así, en los apartados 42 y 43 de dicha sentencia, el Tribunal General consideró que, aunque el riesgo soportado por los Fondos equivale, en principio, a las sanciones no aplicadas por incumplimiento de los requisitos de condicionalidad y que, en principio, este riesgo queda limitado a la muestra de control definida, en particular, en los artículos 50 y 51 del Reglamento n.o 1122/2009, esto solo vale si el sistema de control de los requisitos de condicionalidad establecido por el Estado miembro es eficaz. En cambio, añadió, en el supuesto de que el sistema de control sea deficiente, un Estado no puede garantizar el control y el cumplimiento de las normas establecidas por los Reglamentos n.os 73/2009 y 1122/2009 y, por lo tanto, no es posible garantizar que ese riesgo quede limitado a la muestra de control.
41
A este respecto, en el apartado 44 de la sentencia recurrida, el Tribunal General indicó, a modo de ejemplo, que un sistema deficiente impediría detectar un nivel importante de incumplimiento y, por consiguiente, no permitiría aplicar el artículo 50, apartado 3, del Reglamento n.o 1122/2009, que exige, en caso de que se ponga de manifiesto un nivel importante de incumplimiento, un aumento del número de controles sobre el terreno que habrán de realizarse en el período de control siguiente.
42
En el apartado 45 de la citada sentencia, el Tribunal General puso de relieve que es precisamente para tener en cuenta este supuesto por lo que la Comisión ha previsto, en el documento AGRI‑2005‑64043, la posibilidad de que el riesgo para los Fondos se extienda más allá de los agricultores que hayan sido objeto de controles. En el apartado 46 de dicha sentencia, el Tribunal General citó gran parte del punto 2 de dicho documento.
43
En segundo lugar, en los apartados 48 a 50 de la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó la alegación de la República Portuguesa según la cual, habida cuenta del porcentaje establecido en el artículo 71, apartado 4, del Reglamento n.o 1122/2009, la aplicación de la corrección financiera impugnada era contraria al principio de proporcionalidad y al artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1290/2005. A este respecto hizo constar que la primera de estas disposiciones no tiene incidencia alguna en la corrección que la Comisión aplique a un Estado miembro por las deficiencias de su sistema de control de los requisitos en materia de condicionalidad, dado que dicha disposición se refiere a las reducciones que el Estado miembro debe aplicar al agricultor en caso de que el incumplimiento de las normas de condicionalidad se derive de una negligencia por parte de este.
44
Habida cuenta de lo anterior, procede señalar, en primer lugar, que, contrariamente a lo que alega la República Portuguesa, el Tribunal General no confundió en modo alguno las normas sobre admisibilidad y las normas de condicionalidad. Al contrario, las distinguió claramente en el apartado 41 de la sentencia recurrida.
45
En la medida en que la República Portuguesa le reprocha haber contradicho esta distinción en los apartados 46, 47, 50 y 51 de esa sentencia, es preciso señalar que el Tribunal motivó, en los apartados 42 a 46 de la misma, su conclusión de que, en el supuesto de deficiencia del sistema de control, el riesgo para los Fondos va más allá de los agricultores controlados. El Tribunal General tuvo así en cuenta las especificidades de las normas de condicionalidad, sin contradecirse.
46
Pues bien, en cuanto a las apreciaciones que figuran en los apartados 42 a 46 de la sentencia recurrida, si bien la República Portuguesa alega de manera sucinta que «incluso en los sistemas de control deficientes, […] las sanciones aplicadas no pueden extrapolarse más allá del porcentaje de agricultores controlados», no es menos cierto que dicho Estado miembro no ha acertado a explicar por qué es erróneo el razonamiento del Tribunal General según el cual un sistema de control deficiente no permite que el Estado miembro garantice el control y el respeto de las normas establecidas en los Reglamentos n.os 73/2009 y 1122/2009.
47
En efecto, en relación con la presunta infracción del artículo 50 del Reglamento n.o 1122/2009 por parte del Tribunal General, procede señalar que, ciertamente, el apartado 1 de dicha disposición solo exige controles sobre el terreno sobre el 1 % de todos los agricultores que hayan presentado solicitudes de ayuda. No obstante, procede señalar, por una parte, que esta disposición no regula el cálculo del porcentaje de corrección que la Comisión impone a los Estados miembros, en particular a aquellos cuyos sistemas de control presentan deficiencias. Por otra parte, el apartado 3 de la misma disposición, citada por el Tribunal General en el apartado 44 de la sentencia recurrida, precisa que, si los controles sobre el terreno ponen de manifiesto la existencia de un grado importante de incumplimiento, se aumentará el número de controles que habrán de realizarse durante el período de control siguiente, extremo que, por lo demás, la República Portuguesa no discute. Por consiguiente, no es posible afirmar que el artículo 50 del Reglamento n.o 1122/2009 solo establece la obligación de que las autoridades de supervisión nacionales controlen el 1 % de la totalidad de los beneficiarios de ayudas.
48
En estas circunstancias, procede desestimar por infundada la alegación de la República Portuguesa según la cual el Tribunal General infringió el artículo 50 del Reglamento n.o 1122/2009 en los apartados 47, 50 y 51 de la sentencia recurrida.
49
Por lo que se refiere a la alegación de que el Tribunal General pasó por alto, en los apartados de la sentencia recurrida antes citados, el punto 2 del documento AGRI‑2005‑64043, procede señalar que, aunque dicho punto precisa que existe una distinción entre las normas de condicionalidad y las normas sobre admisibilidad, también dispone que «la corrección afecta al total de la ayuda abonada a los agricultores que vaya a controlar dicha autoridad de control competente y a los que se apliquen los requisitos específicos respecto de los que se hayan detectado deficiencias».
50
Pues bien, el concepto de «agricultores que vaya a controlar dicha autoridad» no puede entenderse en el sentido de que incluye únicamente a los agricultores que efectivamente han sido controlados por las autoridades nacionales, a causa, por una parte, de la inexistencia de cualquier indicio en este sentido en la redacción del punto 2 del citado documento y, por otra, al artículo 50, apartado 3, del Reglamento n.o 1122/2009, a la luz del cual debe interpretarse ese concepto. En efecto, dicha disposición prescribe un aumento del número de agricultores controlados y —como señaló acertadamente el Tribunal General en el apartado 44 de la sentencia recurrida—, en el supuesto de que los controles sean deficientes, no se detectará ningún nivel importante de incumplimiento y el tamaño de la muestra de control nunca aumentará.
51
En estas circunstancias, procede desestimar por infundada la alegación de que el Tribunal General infringió el punto 2 del documento AGRI‑2005‑64043 en los apartados 47, 50 y 51 de la sentencia recurrida,
52
Además, en este contexto, procede señalar que, contrariamente a lo que alega la República Portuguesa, tampoco cabe considerar que el Tribunal General haya infringido, en el apartado 46 de la sentencia recurrida, el punto 2 del documento AGRI‑2005‑64043 y el artículo 50 del Reglamento n.o 1122/2009, ya que en ese apartado el Tribunal General se limitó a citar un extracto del punto 2 de dicho documento.
53
En segundo lugar, por lo que se refiere a la supuesta violación del principio de proporcionalidad en el apartado 43 de la sentencia recurrida, la argumentación de la República Portuguesa se basa en la premisa de que el porcentaje de corrección no es aplicable más allá del 1 % de los beneficiarios de ayudas.
54
Ahora bien, como se desprende del análisis precedente, la República Portuguesa no ha logrado rebatir la apreciación del Tribunal General de que este porcentaje no se limita al 1 % de los beneficiarios de ayudas. Por lo tanto, procede desestimar la imputación basada en la violación del principio de proporcionalidad.
55
Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo de casación por ser, en parte, manifiestamente inadmisible y, en parte, infundado.
Sobre el primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
56
En su primer motivo de casación, la República Portuguesa sostiene que, en el apartado 139 de la sentencia recurrida, al apreciar el segundo motivo de recurso formulado en primera instancia, el Tribunal General violó el principio de confianza legítima y cometió un error manifiesto de Derecho.
57
A este respecto alega que ese motivo de recurso no tenía la misma importancia que los demás motivos y que se refería al «sistema de aplicación de las reducciones y exclusiones» y a la infracción del artículo 24 del Reglamento n.o 73/2009 y de los artículos 54, apartado 1, párrafo segundo, letra c), y 71, apartado 1, del Reglamento n.o 1122/2009 derivada de dicho sistema. Pues bien, indica, el artículo 23 del Reglamento n.o 73/2009 dispone que, cuando el incumplimiento de las normas de condicionalidad se deba al comportamiento del agricultor, se reducirá o se excluirá en su totalidad el importe que correspondería conceder a este.
58
La República Portuguesa califica de errónea, con arreglo a las normas de condicionalidad, la afirmación de la Comisión en la Decisión controvertida de que las autoridades portuguesas habían previsto, para los años comprendidos entre 2010 y 2012, un «margen de tolerancia» para determinados elementos de control y de que el sistema aplicado por Portugal no había facilitado la aplicación efectiva de los criterios para casos de incumplimiento, tal como se definen en el artículo 47 del Reglamento n.o 1122/2009. En efecto, alega, el artículo 71, apartado 1, de dicho Reglamento no exige que la mayoría de las sanciones aplicadas sean del 3 % del importe total. Esta disposición reconoce a los Estados miembros un margen de apreciación para reducir o aumentar ese porcentaje, de modo que la sanción resulte proporcionada a la irregularidad. Así pues, según la República Portuguesa, el Tribunal General infringió el artículo 24 del Reglamento n.o 73/2009 y los artículos 54, apartado 1, párrafo segundo, letra c), y 71, apartado 1, del Reglamento n.o 1122/2009 y contradijo manifiestamente, a causa del error de Derecho cometido, el contenido de los apartados 43 y 44 de la sentencia recurrida.
59
La República Portuguesa sostiene que, en efecto, al estimar inoperante el segundo motivo de recurso formulado en primera instancia, el Tribunal General dio a entender que el sistema portugués de control de la condicionalidad había sido un sistema de control eficaz. Por consiguiente, a su juicio, el Tribunal General incurrió en error de Derecho y en una contradicción en la sentencia recurrida.
60
Por último, la República Portuguesa concluye que el Tribunal General vulneró el principio de seguridad jurídica.
61
La Comisión considera infundadas estas alegaciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
62
En su primer motivo de casación, la República Portuguesa critica, en esencia, los apartados 138 y 139 de la sentencia recurrida, en la medida en que el Tribunal General estimó en ellos, erróneamente, que por el segundo motivo de recurso formulado en primera instancia era inoperante.
63
A este respecto, como se desprende de los apartados 134, 135 y 137 de la sentencia recurrida, la Comisión identificó en la Decisión controvertida varias deficiencias en el sistema de control establecido por la República Portuguesa, de las cuales solo algunas se impugnaron ante el Tribunal General. En el apartado 138 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló que, en lo que atañe a seis de esas deficiencias, «la parte dispositiva de la Decisión [controvertida] se basa en seis razones, cuya fundamentación no ha sido válidamente rebatida en los motivos de recurso primero, quinto y sexto y que no son objeto de los motivos de recurso segundo, tercero y cuarto», al tiempo que listaba esas seis razones de la Decisión. En el apartado 139 de dicha sentencia, añadió que «cada una de esas seis razones basta por sí sola para fundamentar el razonamiento de la Comisión y justificar que se aplique una corrección a tanto alzado del 5 %», y de ello dedujo la inoperancia, entre otros, del segundo motivo de recurso, donde se invocaban unos supuestos errores de la Comisión en cuanto a las deficiencias en la aplicación de las reducciones y exclusiones. Según el Tribunal General, «En efecto, aun suponiendo que [fuera fundado], [ese motivo de recurso] no [podía] conllevar la anulación parcial de la Decisión [controvertida], por no haber demostrado la República Portuguesa que todas las razones en que se basaba la corrección a tanto alzado del 5 % adolecieran de ilegalidad».
64
Así pues, se desprende de los apartados 138 y 139 de la sentencia recurrida que el Tribunal General consideró, en esencia, que el segundo motivo de recurso formulado en primera instancia era inoperante en la medida en que, aun en el supuesto de que la razón de la Decisión controvertida relativa a las deficiencias en la aplicación de las reducciones y exclusiones fuera infundada, la parte dispositiva de dicha Decisión podía basarse, en cualquier caso, en cada una de las otras seis razones que, según los casos, la República Portuguesa no había impugnado o no había conseguido rebatir en su recurso ante el Tribunal General.
65
Pues bien, en primer lugar, es preciso hacer constar que la República Portuguesa no cuestiona en absoluto, en el presente motivo de casación, la consideración del Tribunal General según la cual cada una de las seis razones de la Decisión controvertida mencionadas en el apartado 138 de la sentencia recurrida basta por sí sola para justificar la aplicación de una corrección a tanto alzado del 5 %, ni alega que el segundo motivo de recurso formulado en primera instancia tuviera por objeto impugnar tales razones.
66
Por lo demás, la propia República Portuguesa ha confirmado esta última constatación, ya que en su recurso de casación ha subrayado que el segundo motivo de recurso formulado por ella en primera instancia «se refería al “sistema de aplicación de las reducciones y exclusiones”».
67
En estas circunstancias, procede concluir que el Tribunal General declaró inoperante el segundo motivo de recurso planteado ante él sin incurrir en error de Derecho y sin violar el principio de confianza legítima. No afecta a esta conclusión la circunstancia —por lo demás sin ningún respaldo probatorio— de que dicho motivo de recurso «no podía tener la misma importancia que los demás [motivos de recurso invocados ante el Tribunal General]», en el supuesto de que estuviera acreditada.
68
En segundo lugar, tanto la alegación de que el Tribunal General vulneró el principio de seguridad jurídica al estimar la alegación de la Comisión según la cual el sistema de aplicación de las reducciones y exclusiones en vigor en Portugal no había facilitado la aplicación efectiva de los criterios definidos en el artículo 47 del Reglamento n.o 1122/2009 como la alegación de que el Tribunal General contradijo así el contenido de los apartados 43 y 44 de la sentencia recurrida se basan en una premisa errónea y en una interpretación incorrecta de dicha sentencia.
69
En efecto, al declarar inoperante el segundo motivo de recurso invocado ante él, sin entrar a apreciar la fundamentación de las alegaciones de la Comisión relativas a las deficiencias en la aplicación de las reducciones y exclusiones, el Tribunal General no acogió en absoluto dichas alegaciones.
70
Por lo tanto, procede desestimar por infundada la alegación basada en una motivación contradictoria y en la vulneración del principio de seguridad jurídica.
71
Por consiguiente, procede desestimar por infundado el primer motivo de casación en su totalidad.
72
De todas las consideraciones anteriores se desprende que procede desestimar el recurso de casación en su totalidad.
Costas
73
A tenor del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
74
El artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo, establece que la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
75
Por haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la República Portuguesa, procede condenarla en costas en el presente recurso de casación, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Novena) decide:
1)
Desestimar el recurso de casación.
2)
Condenar en costas a la República Portuguesa.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: portugués.