62007CJ0171
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 19 de mayo de 2009 (
*1
)
«Libertad de establecimiento — Artículo 43 CE — Salud pública — Farmacias — Normativa que reserva exclusivamente a los farmacéuticos el derecho a explotar una farmacia — Justificación — Abastecimiento de medicamentos a la población seguro y de calidad — Independencia profesional de los farmacéuticos»
En los asuntos acumulados C-171/07 y C-172/07,
que tienen por objeto sendas peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 234 CE, por el Verwaltungsgericht des Saarlandes (Alemania), mediante respectivas resoluciones de 20 y de 21 de marzo de 2007, recibidas en el Tribunal de Justicia el, en los procedimientos entre:
Apothekerkammer des Saarlandes,
Marion Schneider,
Michael Holzapfel,
Fritz Trennheuser,
Deutscher Apothekerverband eV (C-171/07),
Helga Neumann-Seiwert (C-172/07)
y
Saarland,
Ministerium für Justiz, Gesundheit und Soziales,
en los que participa:
DocMorris NV,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. P. Jann, C.W.A. Timmermans, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot y T. von Danwitz, Presidentes de Sala, y los Sres. J. Makarczyk, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský (Ponente), L. Bay Larsen y la Sra. P. Lindh, Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 3 de septiembre de 2008;
consideradas las observaciones presentadas:
—
en nombre de la Apothekerkammer des Saarlandes, la Sra. Schneider, los Sres. Holzapfel y Trennheuser y el Deutscher Apothekerverband eV, por el Sr. J. Schwarze, catedrático, asistido por el Sr. C. Dechamps, Rechtsanwalt;
—
en nombre de la Sra. Neumann-Seiwert, por el Sr. H.-U. Dettling, Rechtsanwalt;
—
en nombre del Saarland y el Ministerium für Justiz, Gesundheit und Soziales, por el Sr. W. Schild, en calidad de agente, asistido por el Sr. H. Kröninger, Rechtsanwalt;
—
en nombre de DocMorris NV, por el Sr. C. König, catedrático, asistido por la Sra. F. Diekmann, Rechtsanwältin;
—
en nombre del Gobierno alemán, por el Sr. M. Lumma y la Sra. C. Schulze-Bar, en calidad de agentes;
—
en nombre del Gobierno helénico, por la Sra. E. Skandalou, en calidad de agente;
—
en nombre del Gobierno francés, por los Sres. G. de Bergues y B. Messmer, en calidad de agentes;
—
en nombre de Irlanda, por el Sr. D. O’Hagan, en calidad de agente, asistido por los Sres. A. Collins, SC, y N. Travers, BL;
—
en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. Fiengo, avvocato dello Stato;
—
en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. Y. de Vries, en calidad de agente;
—
en nombre del Gobierno austriaco, por la Sra. C. Pesendorfer y el Sr. T. Kröll, en calidad de agentes;
—
en nombre del Gobierno polaco, por las Sras. E. Ośniecka-Tamecka y M. Kapko, en calidad de agentes;
—
en nombre del Gobierno finlandés, por las Sras. J. Himmanen y A. Guimaraes-Purokoski, en calidad de agentes;
—
en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. E. Traversa y H. Krämer, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de diciembre de 2008;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 43 CE y 48 CE y de determinados principios del Derecho comunitario.
2
Dichas peticiones se presentaron en el marco de sendos litigios interpuestos, por un lado, por la Apothekerkammer des Saarlandes, la Sra. Schneider, el Sr. Holzapfel, el Sr. Trennheuser y el Deutscher Apothekerverband eV (C-171/07) y, por otro, por la Sra. Neumann-Seiwert (C-172/07), contra el Saarland (Land del Sarre) y el Ministerium für Justiz, Gesundheit und Soziales (Ministerio de Justicia, Salud y Asuntos Sociales; en lo sucesivo, «Ministerium»), relativos a una normativa nacional que reserva la titularidad y la explotación de las farmacias exclusivamente a quienes tengan la condición de farmacéutico.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
3
El vigésimo sexto considerando de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO L 255, p. 22), enuncia:
«La presente Directiva no coordina todas las condiciones de acceso a las actividades del ámbito farmacéutico y su ejercicio. En concreto, la distribución geográfica de las farmacias y el monopolio de dispensación de medicamentos deben seguir siendo competencia de los Estados miembros. Por otra parte, la presente Directiva no altera las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben a las empresas la práctica de ciertas actividades farmacéuticas o imponen ciertas condiciones a dicha práctica.»
4
Este considerando reproduce, en esencia, el segundo considerando de la Directiva 85/432/CEE del Consejo, de 16 de septiembre de 1985, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para ciertas actividades farmacéuticas (DO L 253, p. 34; EE 06/03, p. 25), y el décimo considerando de la Directiva 85/433/CEE del Consejo, de, relativa al reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de farmacia y que incluye medidas tendentes a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento de ciertas actividades farmacéuticas (DO L 253, p. 37; EE 06/03, p. 28). Ambas Directivas fueron derogadas con efectos a partir de y sustituidas por la Directiva 2005/36.
Normativa nacional
5
A tenor del artículo 1 de la Ley de farmacias (Gesetz über das Apothekenwesen), en su versión publicada en el BGBl. 1980 I, p. 1993, modificada por el Reglamento de 31 de octubre de 2006 (BGBl. 2006 I, p. 2407; en lo sucesivo, «ApoG»):
«1)   Corresponde a las farmacias asegurar, conforme al interés público, el adecuado abastecimiento de medicamentos a la población, con observancia de la legislación.
2)   La persona que desee explotar una farmacia, y hasta tres sucursales, deberá obtener el permiso de la autoridad competente.
3)   El permiso será válido únicamente para el farmacéutico a quien le haya sido concedido y sólo para los locales designados en el documento por el que se otorgue el permiso.»
6
El artículo 2 de la ApoG dispone:
«1)   El permiso se concederá a petición del interesado, siempre que el solicitante:
1.
sea alemán en el sentido del artículo 116 de la Ley Fundamental [Grundgesetz], nacional de alguno de los demás Estados miembros de la Unión Europea o de otro Estado parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo […];
2.
tenga plena capacidad jurídica;
3.
esté habilitado conforme a la legislación alemana para ejercer de farmacéutico;
4.
presente las garantías de fiabilidad necesarias para la explotación de una farmacia;
[…]
7.
no esté impedido por motivos de salud para gestionar una farmacia;
[…]
4)   A instancia del interesado, procederá conceder un permiso para la explotación de varias oficinas de farmacia siempre y cuando:
1.
el solicitante cumpla los requisitos señalados en los apartados 1 a 3 respecto de cada una de las oficinas de farmacia en cuestión y
2.
la farmacia y las sucursales estén ubicadas en la misma mancomunidad [“Kreis”], en el mismo municipio no mancomunado o bien en mancomunidades o municipios no mancomunados vecinos.
5)   Lo dispuesto en la presente Ley se aplicará mutatis mutandis a la explotación de varias oficinas de farmacia, teniendo en cuenta que:
1.
el titular deberá gestionar personalmente una de las oficinas de farmacia (farmacia principal);
2.
para cada una de las sucursales, el titular deberá designar por escrito a un farmacéutico responsable que garantice el respeto de las obligaciones impuestas a los gerentes de farmacias en la presente Ley y en el Reglamento relativo a la gestión de las farmacias.
[…]»
7
El artículo 7 de la ApoG establece:
«El permiso obligará al farmacéutico a gestionar personalmente la farmacia bajo su responsabilidad. […]»
8
El artículo 8 de la ApoG tiene el siguiente tenor:
«Una farmacia sólo podrá ser gestionada conjuntamente por varias personas en caso de que éstas revistan la forma de sociedad de Derecho civil o de sociedad colectiva, en cuyo caso todos los socios deberán obtener el permiso. […]»
9
El artículo 13, apartado 1, de la ApoG dispone:
«En caso de fallecimiento del titular del permiso, sus herederos podrán encargar la gerencia de la farmacia a un farmacéutico durante un plazo máximo de doce meses».
10
Con arreglo al artículo 14 de la ApoG, los hospitales podrán optar por encargar su abastecimiento de medicamentos bien a una farmacia interna, es decir, una farmacia explotada dentro del recinto del propio hospital, bien a la farmacia de otro hospital o bien a una farmacia externa a un recinto hospitalario. El permiso para explotar una farmacia interna se concederá siempre y cuando el centro hospitalario demuestre, en particular, que ha contratado a un farmacéutico que cumple los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 1, puntos 1 a 4, 7 y 8, de dicha Ley.
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
11
DocMorris NV (en lo sucesivo, «DocMorris») es una sociedad anónima establecida en los Países Bajos que ejerce, entre otras, la actividad de venta de medicamentos por correo. Mediante resolución de 29 de junio de 2006, el Ministerium le concedió, con efectos a, un permiso para explotar una sucursal de farmacia en Sarrebruck (Alemania), a condición de que contratara a un farmacéutico encargado de dirigir personalmente y bajo su propia responsabilidad la farmacia en cuestión (en lo sucesivo, «resolución de »).
12
Los días 2 y 18 de agosto de 2006, los demandantes en los litigios principales interpusieron recursos ante el Verwaltungsgericht des Saarlandes, en los que solicitaban la anulación de la resolución de .
13
En sus recursos, alegaban que dicha resolución es contraria a la ApoG, puesto que vulnera el principio denominado «Fremdbesitzverbot», es decir, el principio que reserva exclusivamente a los farmacéuticos el derecho a ser propietarios de un farmacia y a explotarla, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, punto 3, en relación con los artículos 7 y 8, de la ApoG (en lo sucesivo, «principio de exclusión de no farmacéuticos»).
14
El Ministerium, con el apoyo de DocMorris, señaló que la resolución de 29 de junio de 2006 es válida, dado que el Ministerium tiene el deber de no aplicar los preceptos de la ApoG citados porque infringen el artículo 43 CE, que garantiza la libertad de establecimiento. Conforme a aquellos preceptos, una sociedad de capital que explota legalmente una farmacia en un Estado miembro no tiene acceso al mercado farmacéutico alemán. No obstante, según el Ministerium, tal restricción no es necesaria para la realización del objetivo legítimo de protección de la salud pública.
15
Dadas las circunstancias, el Verwaltungsgericht des Saarlandes decidió suspender los procedimientos y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales, que se formulan en términos idénticos en los dos asuntos C-171/07 y C-172/07:
«1)
¿Deben interpretarse las disposiciones sobre la libertad de establecimiento de las sociedades de capital (artículos 43 CE y 48 CE) en el sentido de que se oponen a [el principio de exclusión de no farmacéuticos], tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, puntos 1 a 4 y 7, en relación con el artículo 7, primera frase, y el artículo 8, primera frase, de la [ApoG]?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
¿Está una autoridad nacional facultada y obligada con arreglo al Derecho comunitario, especialmente al artículo 10 CE y al principio de efectividad del Derecho comunitario, a no aplicar las disposiciones nacionales que considere contrarias al Derecho comunitario, aunque no exista una vulneración evidente del Derecho comunitario y la incompatibilidad de éste con las citadas disposiciones no haya sido declarada por el Tribunal de Justicia […]?»
16
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 1 de junio de 2007, se ordenó la acumulación de los asuntos C-171/07 y C-172/07 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento, así como de la sentencia.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión
17
Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si los artículos 43 CE y 48 CE se oponen a una normativa nacional como la controvertida en los litigios principales, en virtud de la cual no pueden ser titulares de farmacias ni explotar éstas quienes no tengan la condición de farmacéutico.
Observaciones preliminares
18
En primer lugar, tanto de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia como del artículo 152 CE, apartado 5, y del vigésimo sexto considerando de la Directiva 2005/36 resulta que el Derecho comunitario no supone merma alguna de la competencia de los Estados miembros para ordenar sus sistemas de seguridad social ni, en particular, para dictar disposiciones encaminadas a organizar servicios sanitarios, tales como las oficinas de farmacia. No obstante, al ejercitar dicha competencia los Estados miembros deben respetar el Derecho comunitario y, en particular, las disposiciones del Tratado relativas a las libertades de circulación, incluida la libertad de establecimiento. Dichas disposiciones implican la prohibición de que los Estados miembros establezcan o mantengan en vigor restricciones injustificadas al ejercicio de dichas libertades en el ámbito de la asistencia sanitaria (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de mayo de 2006, Watts, C-372/04, Rec. p. I-4325, apartados 92 y 146, y de, Hartlauer, C-169/07, Rec. p. I-1721, apartado 29).
19
A la hora de apreciar el respeto de dicha obligación, hay que tener presente que la salud y la vida de las personas ocupan el primer puesto entre los bienes e intereses protegidos por el Tratado y que el Estado miembro puede decidir qué nivel de protección de la salud pública pretende asegurar y de qué manera debe alcanzarse ese nivel. Dado que éste puede variar de un Estado miembro a otro, es preciso reconocer a los Estados miembros un margen de apreciación (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de diciembre de 2003, Deutscher Apothekerverband, C-322/01, Rec. p. I-14887, apartado 103; de, Comisión/Alemania, C-141/07, Rec. p. I-6935, apartado 51, y Hartlauer, antes citada, apartado 30).
20
En segundo lugar, procede señalar que ni la Directiva 2005/36 ni ninguna otra medida de aplicación de las libertades de circulación garantizadas por el Tratado establecen, a efectos del acceso a las actividades del ámbito farmacéutico, requisitos que delimiten las personas que tienen derecho a explotar una oficina de farmacia. Por consiguiente, la normativa nacional debe examinarse exclusivamente a la luz de lo dispuesto en el Tratado.
21
En tercer lugar, procede señalar que el régimen aplicable a las personas encargadas de la distribución de medicamentos al por menor varía de un Estado miembro a otro. Mientras que, en determinados Estados miembros, sólo los farmacéuticos autónomos pueden ser titulares de farmacias y explotarlas, otros Estados miembros aceptan que personas que no tengan la condición de farmacéutico autónomo sean propietarios de una farmacia y encarguen la gerencia de ésta a farmacéuticos contratados.
Sobre la existencia de una restricción a la libertad de establecimiento
22
Según jurisprudencia reiterada, el artículo 43 CE se opone a cualquier medida nacional que, aun cuando sea aplicable sin discriminación por razón de la nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales comunitarios, de la libertad de establecimiento garantizada por el Tratado (véanse, entre otras, las sentencias de 31 de marzo de 1993, Kraus, C-19/92, Rec. p. I-1663, apartado 32, y de, Comisión/Países Bajos, C-299/02, Rec. p. I-9761, apartado 15).
23
Concretamente, constituye una restricción en el sentido del artículo 43 CE una normativa que supedite el establecimiento, en el Estado miembro de acogida, de un operador económico de otro Estado miembro a la expedición de una autorización previa y que reserve el ejercicio de una actividad por cuenta propia a determinados operadores económicos que respondan a requisitos predeterminados cuya observancia condiciona la expedición de esa autorización. Dicha normativa disuade, o incluso se lo impide, a los operadores económicos de otros Estados miembros de ejercer, en el Estado miembro de acogida, sus actividades a través de un establecimiento permanente (véase en este sentido la sentencia Hartlauer, antes citada, apartados 34, 35 y 38).
24
El principio de exclusión de no farmacéuticos constituye una de tales restricciones, dado que reserva la explotación de las farmacias exclusivamente a los farmacéuticos, privando a los demás operadores económicos del acceso a dicha actividad por cuenta propia en el Estado miembro en cuestión.
Sobre la justificación de la restricción a la libertad de establecimiento
25
Las restricciones a la libertad de establecimiento que sean aplicables sin discriminación por razón de nacionalidad pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general, siempre que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo (véase la sentencia Hartlauer, antes citada, apartado 44).
26
En los litigios principales, procede señalar, en primer lugar, que la normativa nacional controvertida se aplica sin discriminación por razón de nacionalidad.
27
En segundo lugar, la protección de la salud pública figura entre las razones imperiosas de interés general que pueden justificar restricciones a las libertades de circulación garantizadas por el Tratado, entre las que figura la libertad de establecimiento (véase entre otras la sentencia Hartlauer, antes citada, apartado 46).
28
Concretamente, las restricciones a dichas libertades de circulación pueden estar justificadas por el objetivo de garantizar un abastecimiento de medicamentos a la población seguro y de calidad (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas Deutscher Apothekerverband, apartado 106, y de 11 de septiembre de 2008, Comisión/Alemania, apartado 47).
29
En tercer lugar, procede examinar si el principio de exclusión de no farmacéuticos es adecuado para garantizar dicho objetivo.
30
A este respecto, es relevante señalar que, cuando subsisten dudas sobre la existencia o el alcance de riesgos para la salud de las personas, el Estado miembro puede adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad de tales riesgos. Asimismo, el Estado miembro puede adoptar medidas que reduzcan, en la medida de lo posible, un riesgo para la salud pública (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de junio de 2007, Rosengren y otros, C-170/04, Rec. p. I-4071, apartado 49), incluidos, en concreto, los riesgos para el abastecimiento de medicamentos a la población seguro y de calidad.
31
En este contexto, procede destacar el peculiar carácter de los medicamentos, cuyos efectos terapéuticos los distinguen sustancialmente de otras mercancías (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de marzo de 1991, Delattre, C-369/88, Rec. p. I-1487, apartado 54).
32
Como consecuencia de dichos efectos terapéuticos, si los medicamentos se consumen innecesaria o incorrectamente pueden perjudicar gravemente la salud, sin que el paciente pueda advertirlo durante su administración.
33
Por otro lado, el consumo excesivo y la utilización incorrecta de medicamentos suponen un derroche de recursos financieros, que resulta tanto más perjudicial cuanto que el sector farmacéutico genera costes considerables y debe responder a necesidades crecientes, mientras que los recursos financieros que pueden destinarse a la asistencia sanitaria no son ilimitados, cualquiera que sea el modo de financiación (véanse por analogía, en relación con los centros hospitalarios, las sentencias de 13 de mayo de 2003, Müller-Fauré y van Riet, C-385/99, Rec. p. I-4509, apartado 80, y Watts, antes citada, apartado 109). A este respecto, procede señalar que existe una relación directa entre dichos recursos financieros y los beneficios de los operadores económicos activos en el sector farmacéutico, dado que, en la mayoría de los Estados miembros, las entidades encargadas del seguro de enfermedad asumen la financiación de los medicamentos prescritos.
34
A la vista de tales riesgos para la salud pública y para el equilibrio financiero de los sistemas de seguridad social, los Estados miembros pueden someter a las personas encargadas de la distribución de medicamentos al por menor a requisitos estrictos en lo que atañe, en particular, a las modalidades de comercialización de los medicamentos y a la obtención de beneficios. Concretamente, pueden reservar la venta de medicamentos al por menor, en principio, exclusivamente a los farmacéuticos, debido a las garantías que éstos deben presentar y a la información que deben ser capaces de proporcionar al consumidor (véase en este sentido la sentencia Delattre, antes citada, apartado 56).
35
A este respecto, habida cuenta de la facultad reconocida a los Estados miembros para decidir el nivel de protección de la salud pública, procede admitir que éstos pueden exigir que los medicamentos sean distribuidos por farmacéuticos que tengan una independencia profesional real. Asimismo, pueden adoptar medidas que permitan eliminar o reducir el riesgo de que se vulnere dicha independencia, dado que tal vulneración podría afectar al nivel de seguridad y calidad del abastecimiento de medicamentos a la población.
36
En este contexto, es preciso distinguir tres categorías de potenciales titulares de una farmacia, a saber: las personas físicas que tienen la condición de farmacéutico, las personas activas en el sector de los productos farmacéuticos como fabricantes o mayoristas y las personas que no tienen la condición de farmacéutico ni desarrollan una actividad en dicho sector.
37
En relación con los titulares de una farmacia que tienen la condición de farmacéutico, es innegable que, al igual que otras personas, su objetivo es la obtención de beneficios. No obstante, dada su condición de farmacéutico de profesión, se supone que no explotan la farmacia con un mero ánimo de lucro, sino que también atienden a un criterio profesional. Por lo tanto, su interés privado en la obtención de beneficios está mitigado por su formación, su experiencia profesional y la responsabilidad que les corresponde, ya que una eventual infracción de las normas legales o deontológicas no sólo pondría en peligro el valor de su inversión, sino también su propia existencia profesional.
38
A diferencia de los farmacéuticos, las personas que no tienen dicha condición carecen, por definición, de una formación, experiencia y responsabilidad equivalentes a las de los farmacéuticos. Dadas las circunstancias, procede señalar que no ofrecen las mismas garantías que los farmacéuticos.
39
Por consiguiente, un Estado miembro puede considerar, en el marco de su margen de apreciación señalado en el apartado 19 de la presente sentencia, que, a diferencia de las farmacias explotadas por farmacéuticos, la explotación de una farmacia por una persona que carezca de dicha condición puede suponer un riesgo para la salud pública, concretamente para la seguridad y la calidad de la distribución de medicamentos al por menor, dado que el ánimo de lucro en este tipo de explotaciones no dispone de elementos mitigadores como los indicados en el apartado 37 de la presente sentencia, que caracterizan la actividad del farmacéutico (véase por analogía, en relación con la prestación de servicios de asistencia social, la sentencia de 17 de junio de 1997, Sodemare y otros, C-70/95, Rec. p. I-3395, apartado 32).
40
Así pues, los Estados miembros están facultados, en particular, para evaluar, en el marco del citado margen de apreciación, si existe tal riesgo en relación con los fabricantes y los mayoristas de productos farmacéuticos por el hecho de que éstos podrían vulnerar la independencia de los farmacéuticos contratados induciéndoles a promocionar los medicamentos que dichos fabricantes o mayoristas producen o comercializan. Asimismo, un Estado miembro puede evaluar si los titulares de farmacias que no tengan la condición de farmacéutico podrían vulnerar la independencia de los farmacéuticos contratados induciéndoles a vender cuanto antes aquellos medicamentos cuyo almacenamiento ya no sea rentable, o si podrían llegar a efectuar reducciones en los gastos de funcionamiento que afectasen a las modalidades de distribución al por menor de los medicamentos.
41
En sus observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia, DocMorris y la Comisión de las Comunidades Europeas alegaron que, en los litigios principales, el principio de exclusión de no farmacéuticos no puede justificarse por el interés general, dado que el modo en que se pretende alcanzar este objetivo no es coherente.
42
A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo alegado si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma coherente y sistemática (véanse las sentencias de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros, C-338/04, C-359/04 y C-360/04, Rec. p. I-1891, apartados 53 y 58; de, Corporación Dermoestética, C-500/06, Rec. p. I-5785, apartados 39 y 40, y Hartlauer, antes citada, apartado 55).
43
En este contexto, ha de señalarse que la normativa nacional no excluye en términos absolutos la explotación de farmacias por personas que no sean farmacéuticos.
44
Primeramente, el artículo 13, apartado 1, de la ApoG establece, con carácter excepcional, que los herederos de un farmacéutico que no tengan a su vez la condición de farmacéutico podrán explotar la farmacia heredada durante un plazo máximo de doce meses.
45
Sin embargo, esta excepción se justifica por la protección de los derechos e intereses patrimoniales legítimos de los familiares del farmacéutico fallecido. A este respecto, debe señalarse que los Estados miembros pueden considerar que los intereses de los herederos de un farmacéutico no desvirtúan los requisitos y garantías establecidos en sus respectivos ordenamientos jurídicos y que han de cumplir los titulares de farmacias que tengan la condición de farmacéutico. En este contexto, ha de tenerse en cuenta ante todo que, durante la totalidad del período transitorio, la farmacia heredada debe explotarse bajo la responsabilidad de un farmacéutico titulado. Por consiguiente, en este concreto contexto, los herederos no pueden ser asimilados a otros titulares de farmacias que no tengan la condición de farmacéutico.
46
Además, ha de destacarse que dicha excepción sólo tiene efectos temporales, dado que los herederos deben transferir los derechos de explotación de la farmacia a un farmacéutico en un plazo de doce meses.
47
De este modo, dicha excepción tiene por objeto permitir que los causahabientes cedan la farmacia a un farmacéutico dentro de un plazo razonable, por lo que se puede considerar que no supone un riesgo para la seguridad y calidad del abastecimiento de medicamentos a la población.
48
Por su parte, el hecho de que los hospitales puedan explotar farmacias internas tampoco encierra tal riesgo. Dichas farmacias no se dedican al abastecimiento de medicamentos a personas externas a esos hospitales, sino al suministro de medicamentos a los centros en los que están ubicadas. Así pues, los hospitales que explotan dichas farmacias no pueden influir, en principio, en el nivel general de seguridad y calidad del abastecimiento de medicamentos al conjunto de la población. Por otro lado, habida cuenta de que dichos centros hospitalarios prestan servicios de asistencia médica, no cabe presumir que tengan interés en obtener beneficios en perjuicio de los pacientes a quienes están destinados los medicamentos de sus farmacias internas.
49
Finalmente, si bien la citada normativa permite a los farmacéuticos explotar hasta tres sucursales de una misma farmacia, tal posibilidad está supeditada a diversos requisitos que tienen por objeto salvaguardar los imperativos de la salud pública. Primero, las sucursales se explotan bajo la responsabilidad del farmacéutico en cuestión, quien, por lo tanto, determina la política comercial general de las sucursales. Por consiguiente, se supone que las sucursales se explotan igualmente con un criterio profesional, dado que el interés privado en la obtención de beneficios está mitigado en la misma medida que en el caso de la explotación de farmacias que no sean sucursales. Por otro lado, las sucursales deben estar ubicadas dentro de un radio territorial concreto, con el fin de garantizar una presencia suficiente del farmacéutico titular y una vigilancia efectiva por parte de éste. Por último, el farmacéutico titular ha de designar a un farmacéutico responsable para cada sucursal, quien debe velar por el respeto de las obligaciones legales y por que la gestión de la sucursal cumpla la política comercial general determinada por el farmacéutico titular.
50
Dado que la explotación de las sucursales está sometida a dichos requisitos, la normativa controvertida en los litigios principales no puede considerarse incoherente.
51
Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que la normativa controvertida en los litigios principales es adecuada para garantizar la realización del objetivo de asegurar un abastecimiento de medicamentos a la población seguro y de calidad y, por lo tanto, la protección de la salud pública.
52
En cuarto lugar, procede analizar si la restricción a la libertad de establecimiento no va más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo, es decir, si no existen medidas menos restrictivas de la libertad garantizada por el artículo 43 CE que permitan alcanzar dicho objetivo de un modo igualmente eficaz.
53
A este respecto, DocMorris y la Comisión alegaron ante el Tribunal de Justicia que dicho objetivo podría alcanzarse a través de medidas menos restrictivas, como la presencia obligatoria de un farmacéutico en la oficina de farmacia, la obligación de contratar un seguro o un sistema de controles adecuados y sanciones eficaces.
54
Sin embargo, a la vista del margen de apreciación atribuido a los Estados miembros según se ha señalado en el apartado 19 de la presente sentencia, un Estado miembro puede considerar que existe el riesgo de que en la práctica se infrinja la normativa legal dirigida a garantizar la independencia profesional de los farmacéuticos, puesto que el ánimo de lucro de una persona que no sea farmacéutico no está mitigado de un modo equivalente al de los farmacéuticos autónomos y la subordinación del farmacéutico, como trabajador por cuenta ajena, al titular de la farmacia podría dificultar que aquél se oponga a las instrucciones de dicho titular.
55
Pues bien, aparte de consideraciones de carácter general, la Comisión no ha presentado ningún elemento que pueda demostrar cuál es en concreto el sistema que podría garantizar –con la misma eficacia que el principio de exclusión de no farmacéuticos– que dichas normas legales no se infrinjan en la práctica a pesar de las consideraciones expuestas en el apartado anterior de la presente sentencia.
56
Además, contrariamente a lo alegado por DocMorris y la Comisión, los riesgos para la independencia de la profesión de farmacéutico no pueden evitarse, con la misma eficacia, a través de la medida consistente en la imposición de la obligación de contratar un seguro, como por ejemplo un seguro de responsabilidad civil por hecho ajeno. Si bien dicha medida permitiría al paciente obtener una indemnización económica en concepto de reparación de los daños y perjuicios eventualmente sufridos, sólo intervendría a posteriori y sería menos eficaz que el citado principio, en el sentido de que no impediría en absoluto que el titular de la farmacia ejerciera su influencia sobre los farmacéuticos contratados.
57
Dadas las circunstancias, no ha quedado acreditado que una medida menos restrictiva de la libertad garantizada por el artículo 43 CE, distinta del principio de exclusión de no farmacéuticos, permita asegurar, con la misma eficacia, el nivel de seguridad y calidad en el abastecimiento de medicamentos a la población que resulta de la aplicación de dicho principio.
58
Por consiguiente, la normativa nacional controvertida en los litigios principales resulta ser adecuada para garantizar la realización de su objetivo y no va más allá de lo necesario para alcanzarlo. En consecuencia, procede admitir que las restricciones que se derivan de dicha normativa pueden justificarse por ese objetivo.
59
Esta conclusión no queda desvirtuada por la sentencia de 21 de abril de 2005, Comisión/Grecia (C-140/03, Rec. p. I-3177), alegada por el Saarland, el Ministerium, DocMorris y la Comisión, en la cual el Tribunal de Justicia declaró que la República Helénica había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 48 CE al adoptar y mantener en vigor disposiciones nacionales que supeditan la posibilidad de que una persona jurídica abra una óptica a los requisitos, entre otros, de que el permiso para abrir y explotar la óptica se expida a nombre de un óptico titulado, persona física, y que el titular del permiso de explotación de la óptica participe al menos en un 50% en el capital de la sociedad y en sus beneficios y pérdidas.
60
Habida cuenta del peculiar carácter de los medicamentos y de su mercado y dado el estado actual del Derecho comunitario, lo declarado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, no se puede trasladar al ámbito de la distribución de medicamentos al por menor. A diferencia de los productos de óptica, los medicamentos prescritos o utilizados por motivos terapéuticos pueden, no obstante, resultar gravemente perjudiciales para la salud si se consumen innecesaria o incorrectamente, sin que el consumidor pueda advertirlo durante su administración. Además, la venta de medicamentos sin justificación médica supone un derroche de recursos financieros públicos que no es comparable con el que resulta de la venta injustificada de productos de óptica.
61
A la vista de todo lo anterior, procede responder a la primera cuestión que los artículos 43 CE y 48 CE no se oponen a una normativa nacional como la controvertida en los litigios principales, que impide a quienes no tengan la condición de farmacéutico ser titulares de farmacias y explotarlas.
Segunda cuestión
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Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión, no procede responder a la segunda.
Costas
63
Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes de los litigios principales, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
Los artículos 43 CE y 48 CE no se oponen a una normativa nacional como la controvertida en los litigios principales, que impide a quienes no tengan la condición de farmacéutico ser titulares de farmacias y explotarlas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.