62014CC0248_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Mik a feltételei és a korlátai a Bizottság arra irányuló hatáskörének, hogy határozat formájában vállalkozásoktól információt kérjen az uniós versenyszabályok esetleges megsértésére vonatkozó vizsgálattal összefüggésben?
2. Lényegében ezek azok a kulcskérdések, amelyeket a Schwenk Zement KG (a továbbiakban: Schwenk Zement vagy fellebbező) Törvényszék ítéletével szemben benyújtott fellebbezése felvet, amelyben az utóbbi részben elutasította az 1/2003/EK rendelet(2) 18. cikkének (3) bekezdése alapján elfogadott azon bizottsági határozat megsemmisítése iránti keresetet, amely jelentős mennyiségű információ benyújtását kérte a hivatkozott társaságtól.
3. Nagymértékben hasonló kérdéseket vetett fel továbbá három másik fellebbezés, amelyeket a cementpiacon tevékenykedő más társaságok nyújtottak be a Törvényszék három olyan ítéletével szemben, amelyben a Törvényszék nagyrészt ugyancsak elutasította a Schwenk Zement által megtámadottal megegyező bizottsági határozatokkal szembeni kereseteiket. A hivatkozott másik három eljárásban(3) is ma ismertetem indítványaimat. A jelen indítványt ezért a hivatkozott indítványokkal együtt kell értelmezni.
I – Jogi háttér
4. Az 1/2003 rendelet (23) preambulumbekezdése értelmében:
„A Bizottságot fel kell hatalmazni arra, hogy előírja a[z EUMSZ 101. cikk]ben megtiltott bármilyen megállapodás, döntés vagy összehangolt magatartás, illetve a[z EUMSZ 102. cikk]ben tiltott erőfölénnyel való visszaélés felderítéséhez szükséges információk megadását az egész Közösségben megkövetelhesse. A Bizottság határozatának betartása során a vállalkozások nem kényszeríthetők annak bevallására, hogy jogsértést követtek el, viszont minden esetben kötelesek megválaszolni a tényszerű kérdéseket és átadni a dokumentumokat még akkor is, ha ezek az információk felhasználhatók velük vagy egy másik vállalkozással szemben a jogsértés fennállásának megállapítására.”
5. Az 1/2003 rendelet „Információkérés” című 18. cikke, amennyiben releváns, a következőkről rendelkezik:
„(1) A Bizottság az e rendeletben ráruházott feladatok teljesítése érdekében egyszerű kérelem vagy határozat formájában felkérheti a vállalkozásokat vagy vállalkozások társulásait, hogy nyújtsanak be minden szükséges információt.
(2) Az egyszerű információkérésnek a vállalkozás vagy a vállalkozások társulása részére történő megküldésekor a Bizottság közli a kérelem jogalapját és célját, meghatározza, milyen információra van szükség, és meghatározza azt a határidőt, amelyen belül az információt be kell nyújtani, és utal azokra a szankciókra, amelyeket a hiányos vagy félrevezető információnyújtás esetére a 23. cikk előír.
(3) Ha a Bizottság határozat útján kéri a vállalkozásokat vagy a vállalkozások társulásait az információszolgáltatásra, közli a kérelem jogalapját és célját, meghatározza, milyen információra van szükség, és meghatározza azt a határidőt, amelyen belül az információt be kell nyújtani. A Bizottság utal a 23. cikkben előírt szankciókra, valamint utal a 24. cikkben előírt szankciókra vagy kiszabja azokat. Utal továbbá arra a jogra, hogy határozata a Bírósággal felülvizsgáltatható.
[…]”
II – A jogvita előzményei
6. A Bizottság 2008‑ban és 2009‑ben – az 1/2003 rendelet 20. cikke értelmében eljárva – számos helyszíni vizsgálatot folytatott a cementiparban tevékenykedő több társaság helyiségeiben. 2009‑ben és 2010‑ben ezeket a helyszíni vizsgálatokat számos, az 1/2003 rendelet 18. cikkének (2) bekezdése szerinti információkérés követte. A Schwenk Zement helyiségeiben nem került sor helyszíni vizsgálatra, és a Schwenk Zement információkérést sem kapott.
7. 2010. november 19‑i levelében a Bizottság arról értesítette a Schwenk Zementet, hogy az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése értelmében információkérő határozatot szándékozik hozzá intézni, és közölte vele az e határozathoz általa mellékelni kívánt kérdőív tervezetét. A Schwenk Zement 2010. december 6‑án benyújtotta észrevételeit a Bizottságnak.
8. Ugyanazon a napon a Bizottság arról értesítette a Schwenk Zementet, hogy az 1/2003 rendelet 11. cikkének (6) bekezdése és a 773/2004/EK rendelet(4) 2. cikke értelmében vett eljárást indít vele, valamint hét másik vállalkozással szemben a cement és a kapcsolódó termékek piacán az EGT‑n kívüli országokból származó, EGT‑be irányuló behozatalok korlátozására, a piacok felosztására, az árak összehangolására és kapcsolódó versenyellenes magatartásokra irányuló, az EUMSZ 101. cikket sértő feltételezett jogsértések miatt.
9. 2011. március 30‑án a Bizottság elfogadta az 1/2003 rendelet 18. cikke (3) bekezdésének alkalmazására vonatkozó eljárásban hozott (COMP/39520 – „cement és kapcsolódó termékek”‑ügy) C(2011) 2367 végleges bizottsági határozatot (a továbbiakban: vitatott határozat).
10. A vitatott határozatban a Bizottság megállapította, hogy az 1/2003 rendelet 18. cikke értelmében a hivatkozott rendeletben ráruházott feladatok teljesítése érdekében egyszerű kérelem vagy határozat formájában felkérheti a vállalkozásokat vagy vállalkozások társulásait, hogy nyújtsanak be minden szükséges információt (a vitatott határozat (3) preambulumbekezdése). Annak kiemelését követően, hogy a Schwenk Zementet értesítették a Bizottság azon szándékáról, hogy az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése szerinti határozatot fogadjon el, és hogy az előbbi benyújtotta a kérdőív tervezetéhez kapcsolódó észrevételeit (a vitatott határozat (4) és (5) preambulumbekezdése), a Bizottság határozatban szólította fel a felperest az I. mellékletben szereplő kérdőív megválaszolására. Konkrétan az I. melléklet 94 oldalt és 11 kérdéssort tartalmazott. A hivatkozott kérdőívre adandó válaszokra vonatkozó utasításokat a II. melléklet tartalmazta, míg a válaszmodelleket a III. mellékletben bocsátották rendelkezésre.
11. A Bizottság felhívta továbbá a figyelmet a feltételezett jogsértésekre (a vitatott határozat (2) preambulumbekezdése), amelyet a következőképpen jellemzett: „[a] feltételezett jogsértések a cement és a kapcsolódó termékek piacán az Európai Gazdasági Térségen (a továbbiakban: EGT) belüli kereskedelmi forgalom korlátozására, beleértve az EGT‑n kívüli országokból származó EGT‑be irányuló behozatalok korlátozását, a piacok felosztására, az árak összehangolására és kapcsolódó versenyellenes magatartásokra vonatkoznak”. A Bizottság a kért tájékoztatás jellegére és mennyiségére, valamint a versenyszabályok feltételezett megsértésének súlyára hivatkozva úgy ítélte megfelelőnek, ha a Schwenk Zement számára az első tíz kérdéssor tekintetében a válaszadásra nyitva álló határidőt tizenkét hétben, a tizenegyedik kérdéssor tekintetében pedig két hétben állapítja meg (a vitatott határozat (8) preambulumbekezdése).
12. A vitatott határozat rendelkező része a következőket tartalmazza:
„1. cikk
A Schwenk Zement KG az Európai Unióban székhellyel rendelkező, és közvetlen vagy közvetett irányítása alá tartozó leányvállalataival együtt a jelen határozat I. mellékletében említett információkat e határozat II. és III. mellékletében kért módon az 1–10. kérdés tekintetében nyitva álló, a jelen határozat közlésétől számított tizenkét héten belül, illetve a 11. kérdés tekintetében nyitva álló két héten belül benyújtja. Valamennyi melléklet a jelen határozat szerves részét képezi.
2. cikk
A jelen határozat címzettje a Schwenk Zement KG, az Európai Unióban székhellyel rendelkező és közvetlen vagy közvetett irányítása alá tartozó leányvállalataival együtt.”
13. A vitatott határozat kézhezvételét követően a Schwenk Zement a határidő meghosszabbítását kérte a tizenegyedik kérdéssor megválaszolása vonatkozásában. A Bizottság elutasította a hivatkozott kérelmet.
14. 2011. április 18‑án, május 5‑én és június 27‑én a Schwenk Zement megadta a Bizottság által küldött kérdőívre vonatkozó válaszait.
III – A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
15. 2011. június 10‑én benyújtott kérelmével a Schwenk Zement azt kérte a Törvényszéktől, hogy semmisítse meg a vitatott határozatot.
16. A 2014. március 14‑i Schwenk Zement kontra Bizottság ítéletével (T‑306/11, a továbbiakban: megtámadott ítélet)(5) a Törvényszék i. megsemmisítette az 1/2003/EK tanácsi rendelet 18. cikke (3) bekezdésének alkalmazására vonatkozó eljárásban a (COMP/39520 – „cement és kapcsolódó termékek”‑ügy) 2011. március 30‑án hozott C(2011) 2367 végleges bizottsági határozatot az I. mellékletét képező kérdőív tizenegyedik kérdéssora tekintetében; ii. a Schwenk Zementet kötelezte saját költségei kétharmadának, valamint az Európai Bizottság részéről felmerült költségek kétharmadának viselésére, és a Bizottságot kötelezte saját költségei egyharmadának, valamint a Schwenk Zement részéről felmerült költségek egyharmadának viselésére; valamint iii. az ezt meghaladó részében elutasította a keresetet.
IV – A Bíróság előtti eljárás és a kérelmek
17. A Bírósághoz 2014. május 22‑én benyújtott fellebbezésében a Schwenk Zement azt kéri, hogy a Bíróság:
– helyezze hatályon kívül a T‑306/11. sz. ügyben hozott ítéletet;
– semmisítse meg az 1/2003 rendelet 18. cikke (3) bekezdésének alkalmazására vonatkozó eljárásban (COMP/39520 – „cement és kapcsolódó termékek”‑ügy) hozott C(2011) 2367 végleges bizottsági határozatot;
– másodlagosan az ügyet utalja vissza ismételt döntéshozatalra a Törvényszékhez;
– a Bizottságot kötelezze az első‑ és a másodfokú eljárás költségeinek viselésére.
18. A Bizottság a maga részéről azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a fellebbezést;
– másodlagosan, a T‑306/11. sz. ügyben hozott ítélet hatályon kívül helyezése esetére, utasítsa el a keresetet;
– a Schwenk Zementet kötelezze a költségek viselésére.
19. A Schwenk Zement és a Bizottság a 2015. június 3‑án tartott tárgyaláson adták elő szóbeli észrevételeiket.
V – A fellebbezési jogalapok értékelése
20. A Schwenk Zement három jogalapra hivatkozik. Általánosságban véve, e jogalapok arra irányulnak, hogy a Törvényszék helyesen értelmezte‑e a Bizottság 1/2003 rendelet szerinti információkérési hatáskörét.
21. A Bizottság információkérési hatáskörére vonatkozó kulcsfontosságú jogszabályi rendelkezésekkel és ítélkezési gyakorlattal a HeidelbergCement kontra Bizottság ügyre vonatkozó, ugyancsak mai indítványomban(6) foglalkoztam.
22. A továbbiakban e háttér alapján fogom értékelni a fellebbező által előadott jogalapokat.
A – A jogi eszköz megválasztásának arányossága
1. A felek érvei
23. Együtt vizsgálható első két jogalapj ával a fellebbező a Törvényszék azon megállapítását kifogásolja, hogy a Bizottság nem sértette meg az arányosság elvét akkor, amikor az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése alapján információkérő határozatot fogadott el.
24. Az első jogalappal, amely a megtámadott ítélet 45–55. pontja ellen irányul, a fellebbező azzal érvel, hogy a Törvényszék nem vette figyelembe a 18. cikk által kínált kétféle eszköz közötti hierarchiát: a Bizottság csak akkor vehet igénybe kötelező erővel rendelkező határozatot, ha ésszerű okokból úgy véli, hogy az egyszerű információkérés nem éri el a célját, mivel lehet, hogy a címzett nem kíván együttműködni.
25. A második jogalappal, amely a megtámadott ítélet 51–55. pontja ellen irányul, a fellebbező azt állítja, hogy a Törvényszék megsértette az arányosság elvét, mivel megállapításait az információkéréssel érintett piacokra és vállalkozásokra vonatkozó általános jellegű hivatkozásokra alapozta, ahelyett hogy értékelte volna a fellebbező saját különös helyzetét. Különösen azzal érvel, hogy a Törvényszék nem vette figyelembe azt a tényt, hogy a fellebbező még a vitatott határozat elfogadása előtt azt nyilatkozta a Bizottságnak, hogy minden tőle telhetőt meg kíván tenni annak érdekében, hogy a lehető legrészletesebben és leggyorsabban megválaszolhassa a kérdőívet.
26. A Bizottság azt állítja, hogy e jogalapokat el kell utasítani.
2. Értékelés
27. Az első jogalap azt a kérdést veti fel, hogy az 1/2003 rendelet 18. cikkében szereplő kétféle eszköz között fennáll‑e azokban rejlő hierarchia vagy időbeli sorrend, és a Bizottság milyen feltételek mellett veheti igénybe ezen eszközök valamelyikét.
28. Mindjárt az elején hasznosnak tűnik emlékeztetni arra, hogy a 17. sz. EGK rendelet(7) kifejezetten kétlépcsős eljárásról rendelkezett a hatálya alá tartozó információkérések tekintetében: a Bizottságnak egyszerű kérelmet kellett küldenie azelőtt, hogy elfogadhatta a kötelező erővel rendelkező határozatot.(8)
29. A 17. sz. rendeletet felváltó 1/2003 rendelet azonban eltér ettől a kétlépcsős eljárástól. Az új rendelet 18. cikkének (1) bekezdése ugyanis azt írja elő, hogy a Bizottság „egyszerű kérelem vagy határozat formájában” felkérheti a vállalkozásokat vagy vállalkozások társulásait, hogy nyújtsák be a vizsgálatához szükséges valamennyi információt.
30. E tekintetben különösen jelentősnek tűnik az unós jogalkotó releváns rendelkezés szövegének megváltoztatására irányuló szándéka.(9) Az új rendelkezésben semmi nem utal arra, hogy a két eszköz között fennállna valamiféle hierarchia vagy időbeli sorrend. Különösen a „vagy” kötőszó használata utal arra, hogy a Bizottság feladata az egyedi ügyekben megválasztani azt az eszközt, amelyet a legmegfelelőbbnek ítél vizsgálatának eredményes lefolytatásához, az adott ügy sajátosságainak megfelelően.(10)
31. E sajátosságok nemcsak a kérdéses vállalkozás vizsgálatban való együttműködésre vonatkozó szándékát foglalják magukban, hanem – és ez fontosabb – annak valószínűségét is, hogy a vállalkozás valóban együtt fog működni, méghozzá a Bizottság által megállapított határidőn belül. Ennek értékelése során jelentőséggel bírhat a kérdéses vállalkozás által játszott szerep (például valamely kartell állítólagos résztvevője, az engedékenységet kérelmező, a kartell károsultja vagy pusztán harmadik fél). Az eljárás gyors lefolytatásának esetleges indokoltsága ugyancsak befolyásolhatja a Bizottság arra vonatkozó döntését, hogy melyiket választja az 1/2003 rendelet 18. cikkében szereplő eszközök közül.
32. Ezért nem értek egyet a fellebbezővel abban, hogy a Bizottság csak akkor jogosult elfogadni kötelező erővel rendelkező határozatot, ha ésszerű okokból úgy véli, hogy az egyszerű információkérés nem éri el a célját, mivel lehet, hogy a címzett nem kíván együttműködni. Más okok is fennállhatnak, amelyek azonnal az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése szerinti határozat elfogadására sarkallják a Bizottságot. A Bizottságot e tekintetben széles körű mérlegelési jogkör illeti meg.(11)
33. Így alapvetően elképzelhető, hogy különös körülmények között sértheti az arányosság elvét a Bizottság arra vonatkozó döntése, hogy (nagyobb bírságolási kockázattal is járó) kötelező erővel rendelkező határozatot alkalmaz az egyszerű kérelem helyett.(12) Ez az elv ugyanis, ahogyan azt a Törvényszék hangsúlyozta, megköveteli, hogy az intézmények aktusai ne haladják meg a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogos célok elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket; több megfelelő intézkedés közül a kevésbé korlátozó jellegűt kell választani, és az okozott hátrányok nem lehetnek aránytalanok az elérendő célokhoz képest.(13)
34. A jelen ügyben azonban nem hiszem, hogy a Bizottságnak választási lehetősége lett volna két olyan különböző eszköz (az egyszerű kérelem és a kötelező erővel rendelkező határozat) között, amelyek azonos mértékben alkalmasak az elérni kívánt cél elérésére.
35. Először, a fellebbező nem adott elő olyan bizonyítékokat, amelyek megkérdőjelezik az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése szerinti információkérésre vonatkozó bizottsági döntés arányosságát. Véleményem szerint az arányosság hiányának megállapításához nem elegendő annak puszta ténye, hogy a vitatott határozat elfogadása előtt a fellebbező arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy minden tőle telhetőt meg kíván tenni annak érdekében, hogy a lehető legrészletesebben és leggyorsabban megválaszolhassa a Bizottság kérdéseit, vagy annak ténye, hogy (a vizsgálattal érintett többi vállalkozástól eltérően) a Schwenk Zement nem kapott előtte az 1/2003 rendelet 18. cikkének (2) bekezdése szerinti információkérést.
36. Másodszor, ahogyan azt a Bizottság a tárgyaláson kifejtette, különös oka volt a Bizottság arra vonatkozó döntésének, hogy ugyanabban az időpontban közel azonos, az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése szerinti információkérést küld a feltételezett jogsértésekben való részvétellel gyanúsított valamennyi vállalkozás részére. A vitatott határozatban kért információ olyan adatokból állt, amelyeket a Bizottság valamennyi hivatkozott vállalkozástól bekért a hivatkozott adatok összehasonlításának elvégzése érdekében.(14) A Bizottság csak akkor végezhetett el érdemi összehasonlítást, ha megközelítőleg azonos időpontban rendelkezésére bocsátották a kért információt, és az pontos és teljes volt. A hibák vagy késedelmek, még egyetlen válaszadó esetén is, azt jelentették volna, hogy a Bizottság által tervezett összehasonlítás nem lesz kivitelezhető, de legalábbis nem lesz kellőképpen megbízható.
37. Ilyen körülmények között a Bizottság jogosan tekinthette úgy, hogy a 18. cikk (3) bekezdése szerinti, kötelező erővel rendelkező határozat elfogadása a legjobb módszer annak biztosítására, hogy a kért információ a lehető legteljesebb és leghelyesebb legyen, és a kívánt határidőn belül benyújtsák azt.
38. Nem gondolom továbbá, hogy a Törvényszéknek fel lehetne róni, hogy általános megfontolásokra alapozta az erre vonatkozó megállapításait, a fellebbező különös helyzetének vizsgálata nélkül. A Törvényszék ugyanis az értékelésében figyelembe vette a Bizottság által elvégzett vizsgálat fajtáját és az érintett vállalkozások számát,(15) valamint a fellebbezőtől kért információ mennyiségét.(16)
39. Mindezek alapján nem tűnik úgy számomra, hogy a Törvényszék tévedett volna annak megállapításakor, hogy a Bizottság nem sértette meg az arányosság elvét, amikor az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése alapján információkérő határozatot fogadott el az ugyanezen rendelet 18. cikkének (2) bekezdése szerinti egyszerű információkérés helyett.
40. Ezért a fellebbező első és második jogalapját el kell utasítani.
B – Az indokolás
1. A felek érvei
41. Harmadik jogalapjával, amely a megtámadott ítélet 18–44. pontja ellen irányul, a Schwenk Zement két szempontból hivatkozik azon elv megsértésére, hogy az uniós aktusoknak megfelelő indokolást kell tartalmazniuk. Egyrészt a Törvényszék megsértette mind az 1/2003 rendelet 18. cikkét, mind az EUMSZ 296. cikket annak megállapításával, hogy a vitatott határozat kellő indokolást tartalmazott. Ez aztán az arányosság elvének megsértéséhez vezetett, mivel a vizsgálat célja részletesebb leírásának hiányában lehetetlen ellenőrizni az információkérés arányos voltát. Másrészt a megtámadott ítélet megfelelő indokolást sem tartalmaz: a Törvényszék csupán szűkszavúan mutatta be azokat az indokokat, amelyek miatt elutasította a fellebbező erre vonatkozó érveit.
42. A Bizottság azt állítja, hogy ezt a jogalapot el kell utasítani. A Bizottság hangsúlyozza, hogy az eljárás még korai szakaszban volt a vitatott határozat meghozatalakor. Az információkérés nem tartalmazhat olyan szintű részletességet, amelyet a vizsgálat végén elfogadott határozatoktól el lehet várni, mint például a kifogásközléstől. A Bizottság azzal érvel továbbá, hogy a jogalap második része elfogadhatatlan annyiban, amennyiben a fellebbező nem fejtette ki egyértelműen, hogy a Törvényszék indokolásának mely részei nem részletezettek kellőképpen.
2. Értékelés
43. Mindjárt az elején meg kell állapítanom, hogy megalapozottnak tartom a Bizottság által a jelen jogalap második részével szemben előadott kifogásokat. A jogalap hivatkozott részében a fellebbező a megtámadott ítélet elégtelen indokolására hivatkozik. Azonban sem fellebbezése, sem szóbeli előadásai nem azonosítják kellő pontossággal a hivatkozott ítélet azon részeit, amelyek kifogásának tárgyát képezik, sem e kifogás konkrét indokait. A fellebbező pusztán azzal érvel, hogy a megtámadott ítélet túl „szűkszavúan” foglalkozik a vitatott határozat indokolására vonatkozó jogalapjával.
44. Ezen érv nyilvánvalóan nem elegendő ahhoz, hogy a Bíróság felülvizsgálhassa a megtámadott ítélet jogszerűségét. Szinte ironikus, hogy a fellebbező a megtámadott ítélet szűkszavúságát kifogásolja akkor, amikor az erre vonatkozó fellebbezése ugyanezen problémától szenved.
45. Mindenesetre úgy hiszem, hogy a megtámadott ítélet a 18–44. pontban megfelelően bemutatja azokat az indokokat, amelyek miatt a Törvényszék arra az álláspontra jutott, hogy a vitatott határozat megfelelő indokolást tartalmazott.
46. Ellenben úgy vélem, hogy a Schwenk Zement vitatott határozat indokolására vonatkozó harmadik jogalapjának első része megalapozott.
47. Kezdetnek emlékeztetni kell arra, hogy az uniós intézmények jogi aktusainak az EUMSZ 296. cikkben megkövetelt indokolásának igazodnia kell a szóban forgó jogi aktus természetéhez, továbbá világosan és egyértelműen ki kell fejtenie a jogi aktust kibocsátó intézmény érvelését úgy, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, és az uniós bíróságok felülvizsgálhassák a hivatkozott indokokat. Az indokolási kötelezettséget az adott ügy körülményei alapján kell értékelni. Nem szükséges, hogy az indokolás valamennyi jelentőséggel bíró tény‑ és jogkérdésre külön kitérjen, mivel azt, hogy valamely aktus indokolása megfelel‑e az EUMSZ 296. cikk követelményeinek, nem pusztán a szövegére figyelemmel kell megítélni, hanem az összefüggéseire, valamint az érintett tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére való tekintettel is.(17)
48. Az 1/2003 rendelet 20. cikke szerinti helyszíni vizsgálatot elrendelő határozatok tekintetében a Bíróság nemrég megerősítette azt, hogy a Bizottság nem köteles a feltételezett jogsértésekről birtokában lévő valamennyi információt közölni a helyszíni vizsgálatot elrendelő határozat címzettjével, és nem köteles e jogsértések pontos jogi minősítésére, amennyiben világosan megjelöli a vizsgálni kívánt feltételezéseket. Bár a Bizottságnak a lehető legpontosabban meg kell jelölnie, mit keres, valamint azokat az elemeket, amelyekre a vizsgálatnak ki kell terjednie, a vizsgálati határozatban nem feltétlenül kell pontosan meghatározni az érintett piacot, a feltételezett jogsértések jogi minősítését vagy a jogsértések elkövetésének idejét, feltéve hogy e vizsgálati határozat a már említett alapvető elemeket tartalmazza. Ugyanis a helyszíni vizsgálatokra általában a vizsgálat elején kerül sor, következésképpen a Bizottságnak ebben a szakaszban még nem állnak rendelkezésére az ezen szempontokra vonatkozó pontos információk. A helyszíni vizsgálat célja éppen a gyanított jogsértésre vonatkozó bizonyítékok összegyűjtése annak érdekében, hogy a Bizottság ellenőrizhesse gyanújának helytállóságát és pontosabb jogi értékelést végezhessen.(18)
49. Számomra úgy tűnik, hogy ezek az elvek – mutatis mutandis –
alkalmazandók az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdése értelmében információt kérő határozatokra is. Egyértelmű, hogy mindkét fajta intézkedés ugyanazt a célt szolgálja, és a tények összegyűjtését valósítja meg. Bár nem azonos kifejezésekkel szövegezték meg, a két rendelkezés viszonylagos hasonlósága ugyancsak a kettő egységes értelmezése mellett szól.(19)
50. Mindezek alapján az a döntő kérdés, hogy a Törvényszék helyesen vizsgálta‑e meg a vitatott határozatban szereplő indokolás megfelelőségét. Más szavakkal kifejezve, a kérdés a következő: figyelembe véve az eljárás azon szakaszát, amelyben elfogadták a vitatott határozatot, kellőképpen egyértelmű‑e a kérdéses indokolás egyrészt ahhoz, hogy lehetővé tegye a címzettnek a védelemhez való jogának gyakorlását és a Bizottsággal való együttműködésre irányuló kötelezettségének megértését, másrészt pedig ahhoz, hogy lehetővé tegye az uniós bíróságok felülvizsgálati jogkörének gyakorlását?
51. Meglátásom szerint a hivatkozott kérdésre nemleges választ kell adni.
52. A megtámadott ítélet 37. pontjában a Törvényszék megállapítja, hogy a vitatott határozat indokolásának megfogalmazása „igen általános, és pontosításra szorult volna, így e tekintetben kifogásolható”. Álláspontom szerint ezt aligha lehet vitatni: az indokolás három fontos pontja lényegében nem kellőképpen részletes. Különösen az állítólagos jogsértéseknek, azok földrajzi kiterjedésének és a jogsértéssel érintett termékeknek a bemutatására utalok.
53. A feltételezett jogsértések tekintetében a vitatott határozat (2) preambulumbekezdése kimondja: „[a] feltételezett jogsértések a […] kereskedelmi forgalom korlátozására, beleértve [a] […] behozatalok korlátozását, a piacok felosztására, az árak összehangolására és kapcsolódó versenyellenes magatartásokra vonatkoztak”. A lehetséges jogsértéseknek ez a leírása nem csupán meglehetősen felszínesnek („[a] kereskedelmi forgalom korlátozására, „beleértve [a] […] behozatalok korlátozását”) tűnik, hanem mindent átfogó jellegűnek („kapcsolódó versenyellenes magatartásokra”) is. A „piacok felosztására” és az „árak összehangolására” való hivatkozások – ilyen általános jellegüknél fogva – kevéssé segítik elő a Bizottság által feltételezett magatartás jellegének pontosabb körülhatárolását. Valójában a legtöbb kartell valójában tartalmazza a piacfelosztás és az ármeghatározás elemeit. A gyakorlatban az EUMSZ 101. cikk által tiltott megállapodásfajták túlnyomó többsége beleilleni látszik ebbe a leírásba.
54. A feltételezett jogsértések földrajzi kiterjedése tekintetében a vitatott határozat az EGT területén a kereskedelmi forgalom korlátozását említi, beleértve az EGT területén kívüli országokból az EGT területére érkező behozatalok korlátozását. Igaz, hogy az érintett piac földrajzi összetevőjét nem kell meghatározni a 18. cikk szerinti határozatban,(20) mégis hivatkozni lehetett volna legalább néhányra az érintett országok közül. Különösen az nem egyértelmű, hogy az esetlegesen érintett piac az egész EGT területét érinti, vagy csupán részeit, és ha igen, akkor melyeket.
55. Végül, a vitatott határozat még megfoghatatlanabb akkor, amikor a vizsgálat tárgyát képező termékek kifejtésére kerül sor. A gyakorlatban csupán a cementet azonosították érintett termékként, hiszen – a többi esetében – a határozat a „[cementhez] kapcsolódó termékek piacára” hivatkozik. Ismétlem, ez a leírás nem csupán rendkívül felületes (mennyire szorosan kell „kapcsolódniuk” a termékeknek a cementhez?), hanem esetlegesen magában foglalja az összes olyan termékfajtát, amelyek tekintetében a fellebbező (eladóként vagy vásárlóként) tevékenységet folytat.
56. A Törvényszék szerint(21) a vitatott határozatban a részletek hiányát részben enyhíti az a tény, hogy kifejezetten visszautal a Bizottság eljárást megindító határozatára, amely további információkat tartalmazott a feltételezett jogsértések földrajzi kiterjedéséről és az érintett termékek típusáról.
57. Ezen a ponton vitatható lehet, hogy megengedhető‑e a két határozat ilyen együttes értelmezése.
58. Álláspontom szerint az olyan kötelezettségeket megállapító uniós aktusoknak, amelyek az egyének vagy vállalkozások magánszférájába való beavatkozást jelentenek, és amelyek nemteljesítésük esetén súlyos pénzügyi szankciók kiszabásának kockázatát hordozzák magukban, alapvetően olyan indokolással kell rendelkezniük, amely önmagában is megáll.(22) Ezen egyének vagy vállalkozások számára ugyanis fontos lehetővé tenni a hivatkozott aktus indokolásának túlzott értelmezési erőfeszítések nélküli megértését azért,(23) hogy hatékonyan és időben gyakorolhassák jogaikat. Ez különösen azon aktusok esetében igaz, amelyek kifejezett hivatkozásokat tartalmaznak valamely különböző indokolást tartalmazó korábbi aktusokra. A két aktus közötti bármilyen jelentős különbség bizonytalanság forrása lehet a címzett számára.
59. A fentiek ellenére úgy vélem, hogy a jelen ügyben – kivételként – a Törvényszék helyesen járt el annak megállapításakor, hogy a vitatott határozat indokolását az eljárást megindító határozatban szereplő indokolással összefüggésben lehet értelmezni. A két határozatot ugyanazon vizsgálat keretében fogadták el, és nyilvánvalóan ugyanazon feltételezett jogsértésekre vonatkoznak. Ezen túlmenően mindkettőt rövid időn belül fogadták el. Ennél is fontosabb az, hogy semmi nem utal a két határozatban szereplő indokolás közötti jelentős különbségre. Ezért úgy vélem, hogy a jelen ügyben az első határozat tekinthető a második határozat olyan „összefüggésének” tekinthető, amelyet a címzett nem hagyhatott figyelmen kívül.(24)
60. Ettől függetlenül, ha igaz az, hogy az első határozat jelentősebb részleteket tartalmazott a feltételezett jogsértések földrajzi kiterjedése tekintetében (felsorolva az esetlegesen érintett tagállamokat), nem volt ugyanilyen pontos a hivatkozott jogsértések jellege és az érintett termékek vonatkozásában. Különösen a hivatkozott határozat 4. oldalán az egyik lábjegyzetben szereplő „cement és kapcsolódó termékek” fogalmához nyújtott magyarázat tartalmaz esetlegesen igen tág és össze nem illő termékcsoportot.
61. Ennek ellenére úgy vélem, hogy az a tény, hogy az indokolás bizonyos szempontból túl általánosnak vagy valamiképpen felületesnek bizonyulhat, még nem eredményez érvénytelenséget akkor, ha a határozat többi része lehetővé teszi a címzett és az uniós bíróságok számára kellő pontossággal annak megértését, hogy a Bizottság milyen információt kér, és miért.(25) Ugyanis, még ha csupán közvetetten vagy bennefoglaltan is, de a feltett kérdések tárgya további fényt deríthet az esetleges nem kellő pontossággal megfogalmazott indokolásra. Végtére is a nagyon pontos és jól irányzott kérdések elkerülhetetlenül felfedik a Bizottság vizsgálatának terjedelmét. Ez számomra különösen igaznak tűnik az eljárás korai szakaszában elfogadott aktusok esetében, amikor a vizsgálat terjedelme nem teljesen és véglegesen meghatározott, és valóban szükség lehet annak jövőbeli korlátozására vagy kiterjesztésére a később összegyűjtött információ következményeként.
62. A jelen ügyben azonban ennek épp az ellenkezője igaz. A Schwenk Zementnek feltett kérdések rendkívül nagy számúak és nagyon különböző fajta információra vonatkoznak. Véleményem szerint rendkívül bonyolult a kérdőívekben szereplő sok kérdés között azonosítani az azokat összefűző gondolatot.(26) Ezen túlmenően néhány kérdés nem tűnik teljes mértékben összhangban állónak az eljárást megindító, korábbi határozatban szereplővel: például a (különösen jelentős terjedelmű, tíz évet átfogó információt igénylő) 3. és 4. kérdés nem korlátozódik az eljárást megindító határozatban esetlegesen érintettként megjelölt tagállamokra.
63. Mellékesen, ha az ezen kérdések némelyikét összefűző gondolat a vállalkozás bevételi és kiadási szerkezetének teljes feltérképezésére irányulna annak érdekében, hogy a Bizottság ökonometriai módszerekkel elemezhesse azt (összehasonlítva azt a cementágazatban tevékenykedő más társaságokéval), akkor megkérdőjelezhető lenne, hogy az ilyen széleskörű, mindent átfogó információkérés egyáltalán megfelelő‑e a 18. cikk értelmében. Hacsak a Bizottságnak nem állnak a rendelkezésére a kifogásolható magatartásra utaló olyan valószínűsítő körülmények, amelyekhez az ilyen elemzés szükséges támogatást nyújthat, az ilyen információkérés sokkal inkább az 1/2003 rendelet 17. cikke szerinti ágazati vizsgálat esetében lehetne megfelelő.
64. Ilyen körülmények között egyetértek a fellebbezővel abban, hogy a Bizottság információkérésének célja nem volt kellőképpen világos és egyértelmű. Következésképpen rendkívül bonyolult volt a hivatkozott vállalkozás számára megérteni a feltételezett jogsértéseket annak érdekében, hogy megérthesse a Bizottsággal való együttműködési kötelezettségének mértékét, és szükség esetén gyakorolhassa védelemhez való jogát, például azáltal, hogy megtagadja az általa jogellenesnek tartott kérdésekre a válaszadást. Még inkább azért, mert néhány kérdés olyan információkra vonatkozott, amelyek nem tisztán ténybeli elemekből álltak, és értékítéletet tartalmaztak,(27) más kérdések pedig viszonylag pontatlanok voltak.(28) Így e kérdések tekintetében a fellebbező nem zárhatta ki könnyen azt, hogy önmagára nézve terhelő válaszokat ad.(29)
65. A részletesség e hiánya – ellentétben a Bizottság érveivel – nem igazolható azzal a ténnyel, hogy a vizsgálat korai szakaszában fogadták el a vitatott határozatot. A hivatkozott határozatot ugyanis mintegy három évvel a vizsgálat kezdetét követően hozták meg. A hivatkozott időtartam alatt számos helyszíni vizsgálatra került sor, és a Bizottság már kibocsátott olyan igen részletes információkéréseket, amelyeket az érintett vállalkozások megválaszoltak. Még ha ezek a helyszíni vizsgálatok és információkérések nem is érintették a Schwenk Zementet, a vizsgálat vélhetően viszonylag előrehaladott állapotban volt a vitatott határozat Bizottság általi elfogadásakor. Valójában a vitatott határozat elfogadását néhány hónappal megelőzően a Bizottság úgy vélte, hogy a Schwenk Zement vonatkozásában is elegendő elemet gyűjtött össze az 1/2003 rendelet 11. cikkének (6) bekezdése és a 773/2004 rendelet 2. cikke szerinti eljárásindításhoz. Ezek az elemek lehetővé kellett volna, hogy tegyék a Bizottság számára a részletesebb indokolás biztosítását a vitatott határozatban.
66. Egyetértek a Bizottsággal abban, hogy az indokolásban szükséges részletesség többek között a Bizottság birtokában lévő azon információtól függ, amellyel a 18. cikk szerinti határozat meghozatalakor rendelkezik.(30) Mégis, véleményem szerint ez szükségszerűen magában foglalja azt is, hogy a valamely vizsgálat kezdetekor elfogadott határozat (például az a határozat, amely felszólítja a vállalkozást arra, hogy vesse alá magát a 20. cikk szerinti helyszíni vizsgálatnak, vagy a 18. cikk (3) bekezdése szerinti legelső információkérő határozat) tekintetében elfogadhatónak minősíthető indokolás nem lehet ugyanúgy elfogadható azon határozat esetében, amelyet a vizsgálat sokkal későbbi szakaszában fogadnak el, amikor a Bizottság kiterjedtebb információval rendelkezik a feltételezett jogsértésekről.
67. Ilyen körülmények között megbocsáthatatlannak tartom azt, hogy a vizsgálat első éveiben a Bizottság által összegyűjtött valamennyi információ ellenére és a vitatott határozat által elvárt jelentős erőfeszítések ellenére a Schwenk Zementnek továbbra is sötétben kellett tapogatóznia a Bizottság vizsgálatának terjedelme tekintetében.
68. Úgy hiszem továbbá, hogy a fellebbezőnek igaza van akkor, amikor azzal érvel, hogy jelentősen megnehezítették a felülvizsgálati hatáskör uniós bíróságok általi gyakorlását a vitatott határozat jogszerűsége tekintetében. Ahogyan a HeidelbergCement ügyre vonatkozó indítványomban(31) részletesebben kifejtettem, a vitatott határozatban szereplő, a feltételezett jogsértésekre vonatkozó hiányos információkra tekintettel (még az eljárást megindító határozattal összefüggésben értelmezve is) a Bíróságnak nehéz meggyőződnie a kérelem szükségességére és arányosságára vonatkozó követelmények teljesüléséről.(32) Az előbbi elem tekintetében a Bíróságnak azt kell értékelnie, hogy a feltételezett jogsértés és a kért információ közötti pontos összefüggés kellően szoros‑e a Bizottság kérelmének igazolásához. Ez utóbbi tekintetében a Bíróságnak azt kell megállapítania, hogy a vállalkozástól elvárt erőfeszítéseket igazolja‑e közérdek, és azok nem túlzottak‑e.
69. Mindezek alapján úgy vélem, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte és alkalmazta az EUMSZ 296. cikket és az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdését az információkérést elrendelő határozatban megkövetelt indokolás tekintetében. Ezért a megtámadott ítéletet annyiban hatályon kívül kell helyezni, amennyiben a Törvényszék a hivatkozott ítélet 18–44. pontjában szereplő indokok alapján megállapította azt, hogy a vitatott határozat megfelelő indokolást tartalmazott.
VI – Az értékelésből származó következmények
70. A Bíróság alapokmánya 61. cikkének első bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozott, a Bíróság a Törvényszék ítéletét hatályon kívül helyezi. Amennyiben az eljárás lehetővé teszi, maga hoz végleges ítéletet az ügyben. Vissza is utalhatja az ügyet határozathozatalra a Törvényszékhez.
71. Arra a következtetésre jutottam, hogy a fellebbező által előadott harmadik fellebbezési jogalapnak helyt kell adni, és ennek megfelelően hatályon kívül kell helyezni a megtámadott ítéletet.
72. A Törvényszék és a Bíróság rendelkezésére álló tények és az előttük kölcsönösen kifejtett álláspontok ismeretében lehetségesnek tartom, hogy a Bíróság végleges ítéletet hozzon ebben a kérdésben.
73. A Törvényszék előtti kérelmében a fellebbező öt jogalapot terjesztett elő a vitatott határozat megsemmisítése iránt.
74. A fent kifejtett megfontolásokra tekintettel a vitatott határozat jogellenes volt azért, mert nem tartalmazta az 1/2003 rendelet 18. cikkének (3) bekezdésével összhangban álló indokolást (lásd: a jelen indítvány 41–69. pontja). A téves jogalkalmazás ezen esete önmagában elegendő a teljes határozat megsemmisítéséhez. Következésképpen szükségtelennek tartom megvizsgálni azt, hogy a megalapozott volt‑e fellebbező által első fokon előadott többi jogalap.
VII – A költségekről
75. A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
76. Ha a Bíróság egyetért a fellebbezéssel kapcsolatos értékelésemmel, akkor az eljárási szabályzat 137., 138. és 184. cikkével összhangban a Bizottságot kötelezi az első‑ és másodfokú eljárások költségeinek megfizetésére egyaránt.
VIII – Végkövetkeztetések
77. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javasolom, hogy a Bíróság:
– helyezze hatályon kívül a Törvényszék 2014. március 14‑i Schwenk Zement KG kontra Bizottság ítéletét (T‑306/11);
– semmisítse meg az 1/2003/EK tanácsi rendelet 18. cikke (3) bekezdésének alkalmazására vonatkozó eljárásban (COMP/39520 – „cement és kapcsolódó termékek”‑ügy) 2011. március 30‑án hozott C(2011) 2367 végleges bizottsági határozatot;
– a Bizottságot kötelezze az első‑ és másodfokú eljárás költségeinek viselésére.
(1) .
(2)  –	A Szerződés 81. és 82. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16‑i tanácsi rendelet (EGT vonatkozású szöveg) (HL 2003. L 1., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.).
(3)  –	HeidelbergCement kontra Bizottság ügy, C‑247/14 P; Buzzi Unicem kontra Bizottság ügy, C‑267/14 P; Italmobiliare kontra Bizottság ügy, C‑268/14 P.
(4)  –	A Bizottság által az EK‑Szerződés 81. és 82. cikke alapján folytatott eljárásokról szóló, 2004. április 7‑i bizottsági rendelet (HL 2004. L 123., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 3. kötet, 81. o.).
(5)  –	EU:T:2014:123.
(6)  –	C‑247/14 P, 22–28. pont.
(7)  –	A[z EGK‑]Szerződés 85. és 86. cikkének végrehajtásáról szóló, 1962. február 6‑i 17. (első) tanácsi rendelet (HL 13., 1962.2.21., 204. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 3. o.).
(8)  –	Lásd: a 17/62 rendelet 11. cikkének (5) bekezdése. Lásd továbbá: National Panasonic kontra Bizottság ítélet, 136/79, EU:C:1980:169, 10. pont.
(9)  –	Lásd: a megtámadott ítélet 48. pontja.
(10)  –	E tekintetben analógia útján lásd: National Panasonic kontra Bizottság ítélet, 136/79, EU:C:1980:169, 11. és 12. pont; Roquette Frères ítélet, C‑94/00, EU:C:2002:603, 77. pont.
(11)  –	Lásd fent: a jelen indítvány 21. pontja.
(12)  –	Ahogyan azt a Törvényszék helyesen hangsúlyozta a megtámadott ítélet 49. pontjában.
(13)  –	Lásd: a megtámadott ítélet 47. pontja, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(14)  –	Lásd továbbá: a vitatott határozat (4) és (6) preambulumbekezdése.
(15)  –	A megtámadott ítélet 51. pontja.
(16)  –	A megtámadott ítélet 53. pontja.
(17)  –	Lásd: Nexans és Nexans France kontra Bizottság ítélet, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, 31. és 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(18)  –	Uo., 34–37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(19)  –	Az 1/2003 rendelet 18. cikke kimondja, hogy a határozat tartalmazza „a kérelem jogalapját és célját, meghatározza, milyen információra van szükség, és meghatározza azt a határidőt, amelyen belül az információt be kell nyújtaniˮ. Ugyanezen rendelet 20. cikkének (3) bekezdése kimondja, hogy a határozat „meghatározza a helyszíni vizsgálat tárgyát és célját, megjelöli a vizsgálat kezdetének napjátˮ.
(20)  –	Kokott főtanácsnok Nexans és Nexans France kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, C‑37 /13 P, EU:C:2014:223, 35–38. pont.
(21)  –	A megtámadott ítélet 36. és 37. pontja
(22)  –	Lásd: Léger főtanácsnok BPB Industries és British Gypsum kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, C‑310/93 P, EU:C:1994:408, 22. pont.
(23)  –	Lásd: Lenz főtanácsnok SITPA‑ügyre vonatkozó indítványa, C‑27/90, EU:C:1990:407, 59. pont.
(24)  –	Lásd: a jelen indítvány 47. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(25)  –	Lásd: Kokott főtanácsnok Nexans és Nexans France kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, C‑37/13 P, EU:C:2014:223, 52. pont.
(26)  –	A további részletekért lásd: a HeidelbergCement kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványom (C‑247/14 P), 46. pont.
(27)  –	Lásd: a HeidelbergCement kontra Bizottság ügyre (C‑247/14 P) vonatkozó indítványom, 161. pont.
(28)  –	Lásd: a HeidelbergCement kontra Bizottság ügyre (C‑247/14 P) vonatkozó indítványom, 138–146. pont.
(29)  –	Lásd: a HeidelbergCement kontra Bizottság ügyre (C‑247/14 P) vonatkozó indítványom, 149–168. pont.
(30)  –	Lásd: a HeidelbergCement kontra Bizottság ügyre (C‑247/14 P) vonatkozó indítványom, 50. pont.
(31)  –	Lásd: 52–54. pont.
(32)  –	Lásd: Jacobs főtanácsnok SEP kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, C‑36/92 P, EU:C:1993:928, 30. pont.