62022CJ0726_RES
Mål C‑726/22 P
Europeiska kommissionen
mot
Pollinis France
Domstolens dom (femte avdelningen) av den 16 januari 2025
”Överklagande – Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Artikel 4.3 första stycket – Skydd för beslutsförfarandet – Förordning (EU) nr 182/2011 – Kommittéförfarande – Ställningstaganden av medlemsstaterna och andra kommittémedlemmar – Tillgång vägras”
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Villkor – Restriktiv tolkning och tillämpning
(Europaparlamentets förordning nr 1049/2001, skäl 11 och artikel 4.3 första stycket)
(se punkterna 62 och 65)
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Räckvidd
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)
(se punkt 63)
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Tillämpningsområde – Kommissionens förvaltningsverksamhet – Omfattas
(Europaparlamentets och rådets direktiv 1049/2001, artikel 2.3)
(se punkt 66)
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Beslutsfattande – Begrepp – Ett bestämt föremål för beslutet föreligger – Omfattas
(Europaparlamentets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 första stycket)
(se punkt 73)
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Villkor – Konkret och allvarlig påverkan på nämnda förfarande – Räckvidd – En institutions avsikt att fatta ett beslut – Omfattas inte
(Europaparlamentets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 första stycket)
(se punkterna 74, 77 och 78)
Resumé
Europeiska kommissionen överklagade den dom som tribunalen meddelade i målet Pollinis France/kommissionen, (
1
) genom vilken tribunalen ogiltigförklarade kommissionens två beslut (
2
) om avslag på ansökan om tillgång till handlingar rörande det vägledande dokumentet från Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) från år 2013. (
3
) Domstolen preciserar räckvidden av undantaget avseende förekomsten av ett pågående beslutsförfarande (
4
) inom ramen för ett kommittéförfarande och uttalar sig om kvalificeringen som en ”fråga där [en institution] inte fattat något beslut”.
Pollinis France, är en fransk icke-statlig miljöskyddsorganisation som arbetar med att skydda vilda bin och honungsbin och främja hållbart jordbruk, med målet att bidra till att bevara pollinatörerna. År 2020 ingav Pollinis France vid två tillfällen begäran (
5
) till kommissionen om tillgång till vissa handlingar rörande Efsas vägledande dokument från år 2013. Den första ansökan avsåg i huvudsak handlingar med uppgifter om ståndpunkterna från medlemsstaterna, ledamöterna i ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder (
6
) och från kommissionen angående detta vägledande dokument samt alla utkast i denna fråga som kommissionen hade tagit emot eller upprättat sedan oktober 2018. Den andra ansökan avsåg vissa handlingar avseende Efsas vägledande dokument från år 2013 och avsåg i huvudsak korrespondens, dagordningar, protokoll och rapporter från möten mellan medlemmarna i Scopaff och vissa tjänstemän och ledamöter av kommissionen mellan juli 2013 och september 2018.
Som svar på bekräftande ansökningar om tillgång beviljade kommissionen, genom två beslut från år 2020, delvis tillgång till vissa handlingar och avslog ansökan om tillgång till vissa andra handlingar med stöd av undantagen avseende skyddet för den enskildes privatliv (
7
) och integritet respektive förekomsten av ett pågående beslutsförfarande.
Efsas vägledande dokument från år 2013 har nämligen i flera år varit föremål för diskussioner inom Scopaff, utan att någon överenskommelse har kunnat nås om texten på grund av oenighet mellan medlemsstaterna, och utan att kommissionen således har kunnat anta nämnda vägledande dokument. År 2019 bad kommissionen Efsa att se över 2013 års vägledande dokument i syfte att beakta den vetenskapliga utvecklingen sedan år 2013.
Det var mot denna bakgrund som tribunalen, vid vilken talan om ogiltigförklaring väckts i två mål, i den överklagade domen påpekade att kommissionen, genom de omtvistade beslut som antogs år 2020, angett att i avvaktan på att Efsas översyn av detta dokument skulle slutföras, hade dess prövning inom Scopaff ”stoppats” och att detta innebar att beslutsförfarandet kunde anses vara ”pågående”, eftersom den skulle återuppta beslutsförfarandet först efter det att översynen hade slutförts.
Enligt tribunalen hade det vid tidpunkten för antagandet av de omtvistade besluten inte längre funnits något beslutsförfarande som syftade till att genomföra Efsas vägledande dokument från år 2013. Tvärtom beslutade kommissionen underförstått men med nödvändighet att inte längre genomföra samma dokument. Den omständigheten att denna översyn fortfarande pågick vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten innebar att det var omöjligt att fastställa innehållet i det eventuellt reviderade vägledande dokumentet, formen för dess eventuella antagande och det förfarande som eventuellt skulle följas i detta avseende, varför kommissionens beslutsförfarande därför saknade föremål vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten. Kommissionen kunde följaktligen inte med framgång åberopa undantaget avseende skyddet för ett pågående beslutsförfarande.
Domstolens bedömning
Kommissionen överklagade till domstolen. Till stöd för sitt överklagande åberopades två grunder. Domstolen prövar inom ramen för den första grunden huruvida tribunalen gjorde en riktig bedömning när den i den överklagade domen fann att kommissionens beslutsförfarande avseende Efsas vägledande dokument från år 2013 hade avslutats vid tidpunkten för antagandet av de omtvistade besluten.
Domstolen erinrar inledningsvis om att förordning nr 1049/2001, som grundar sig på principen om öppenhet och insyn, syftar till att ge allmänheten största möjliga rätt till tillgång till institutionernas handlingar. Även om rätten till tillgång till handlingar är underkastad vissa begränsningar som grundar sig på hänsyn till allmänna eller enskilda intressen, ska de undantag från rätten till tillgång till handlingar som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 tolkas och tillämpas restriktivt. Vidare, om en institution beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den således i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Slutligen måste risken för att detta intresse skadas rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk.
Vad närmare bestämt gäller undantaget avseende skydd för beslutsförfarandet, anger domstolen att enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 ska tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
Domstolen erinrar härvidlag om att begreppet beslutsförfarande ska förstås så, att det hänför sig till själva beslutsfattandet och inte täcker hela det administrativa förfarande som lett fram till beslutet. Ett beslutsfattande förutsätter emellertid att det finns ett bestämt föremål som det kommande beslutet avser, och detta oberoende av om det är nära förestående att anta ett specifikt och identifierbart förslag till rättsakt. I motsats till vad kommissionen hävdade fann tribunalen för övrigt inte att det i avsaknad av en sådan nära förestående händelse inte skulle finnas några effektiva beslutsförfaranden.
Att medge att ett beslut ännu inte har fattats och att det följaktligen föreligger ett pågående ”beslutsförfarande” i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, när föremålet för ett sådant förfarande inte har fastställts, skulle dessutom strida mot såväl systematiken i denna bestämmelse som rättspraxis. Så länge som det exakta föremålet för ett kommande beslut ännu inte har fastställts är varje risk för att beslutsförfarandet som syftar till att anta detta beslut undergrävs på grund av att en handling som begärts ut med stöd av förordning nr 1049/2001 lämnas ut per definition hypotetisk, eftersom det i själva verket skulle vara omöjligt att kontrollera huruvida innehållet i denna handling verkligen har samband med detta beslutsförfarande.
Slutligen gjorde tribunalen inte heller sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den inte ansåg att kommissionens argument att den alltid hade ”syftet” att genomföra ett vägledande dokument om bin var avgörande för bedömningen av huruvida det förelåg en ”fråga där [kommissionen] inte fattat något beslut” i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Att medge att enbart den omständigheten att en institution har för avsikt att fatta ett beslut i ett ärende som omfattas av dess behörighet gör det möjligt för institutionen att åberopa denna bestämmelse, utan att det krävs att det pågår ett beslutsförfarande i syfte att anta ett beslut avseende ett visst område, skulle nämligen i själva verket innebära att institutionen gavs möjlighet att vägra lämna ut alla handlingar som rör detta område. Begreppet ”fråga där [en institution] inte fattat något beslut” kan inte ges en så vid tolkning att det omfattar alla handlingar som rör en viss fråga.
Domstolen drar följaktligen slutsatsen att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att den omständigheten att kommissionen alltid eftersträvade målet att genomföra ett vägledande dokument om bin för att förse medlemsstaternas myndigheter med ett dokument med ”aktuella vetenskapliga och tekniska rön” inte i sig räckte för att dra slutsatsen att det fortfarande fanns en ”fråga där [denna institution] inte fattat något beslut” i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Domstolen slår således fast att överklagandet inte kan vinna bifall på den första grunden och heller inte på den andra grunden, eftersom den är verkningslös, och följaktligen att överklagandet ska ogillas i sin helhet.
(
1
)	Dom av den 14 september 2022, Pollinis France/kommissionen (T‑371/20 och T‑554/20, EU:T:2022:556) (nedan kallad den överklagade domen).
(
2
)	Kommissionens beslut C(2020) 4231 final av den 19 juni 2020 i mål T‑371/20 och C(2020) 5120 final av den 21 juli 2020 i mål T‑554/20 (nedan kallade de omtvistade besluten).
(
3
)	Vägledande dokument om bedömningen av riskerna med växtskyddsmedel för bin, antaget av Efsa den 27 juni 2013 (nedan kallat Efsas vägledande dokument från år 2013).
(
4
)	Med stöd av artikel 4.3 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).
(
5
)	Med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13).
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (nedan kallad Scopaff).
(
7
)	I den mening som avses i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001.