Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 13 maj 2026
(*)
” Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna – Direktiv 2008/115/EG – Artiklarna 6, 8 och 9 – Tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat och avtjänar ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff – Möjlighet att fatta ett beslut om återvändande – Skyddsregler ”
I mål C‑877/24 [Shamsi](i),
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) genom beslut av den 18 december 2024, som inkom till domstolen samma dag, i målet
X,
Y
mot
Minister van Asiel en Migratie, tidigare Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos (referent) samt domarna O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra och N. Fenger,
generaladvokat: D. Spielmann,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–        X, genom M.F. Wijngaarden, advocaat,
–        Y, genom I.C. van Krimpen, advocaat,
–        Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och M.H.S. Gijzen, båda i egenskap av ombud,
–        Belgiens regering, genom L. Jans och M. Van Regemorter, båda i egenskap av ombud,
–        Tjeckiens regering, genom A. Edelmannová, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,
–        Tysklands regering, genom J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud,
–        Europeiska kommissionen, genom F. Blanc, A. Katsimerou, F. van Schaik och J. Vondung, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 22 januari 2026 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 6, 8 och 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).
2        Begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, tredjelandsmedborgarna X och Y och, å andra sidan, Minister van Asiel en Migratie (Asyl- och migrationsministern, Nederländerna) (nedan kallad ministern), tidigare Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Målet rör frågan om huruvida de beslut om återvändande som fattats mot dessa personer är lagliga.
Tillämpliga bestämmelser
3        Skäl 4 i direktiv 2008/115 har följande lydelse:
”Det är nödvändigt att det fastställs tydliga, öppna och rättvisa regler för tillhandahållandet av en effektiv återvändandepolitik, vilket är en nödvändig del av en väl förvaltad migrationspolitik.”
4        I artikel 2 i detta direktiv föreskrivs följande:
”1.      Detta direktiv ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium.
2.      Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som
a)      har nekats inresa … eller som grips eller hejdas av de behöriga myndigheterna i samband med att de olagligen passerar en medlemsstats yttre gräns landvägen, sjövägen eller luftvägen och som inte därefter har fått tillstånd eller rätt att vistas i den medlemsstaten,
b)      har ådömts att återvända som en straffrättslig påföljd, eller som en följd av en straffrättslig påföljd, i enlighet med den nationella lagstiftningen, eller som är föremål för utlämningsförfaranden.
3.      Detta direktiv ska inte tillämpas på personer som har rätt till fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen …”
5        I artikel 3 led 1 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
3)      återvändande: en tredjelandsmedborgares återresa – oavsett om den sker frivilligt i överensstämmelse med en skyldighet att återvända eller med tvång – till
–        ursprungslandet, eller
–        ett transitland i enlighet med återtagandeavtal med gemenskapen eller bilaterala återtagandeavtal eller andra arrangemang, eller
–        ett annat tredjeland till vilket den berörda tredjelandsmedborgaren frivilligt väljer att återvända och där han eller hon kommer att tas emot.”
6        I artikel 5 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”När medlemsstaterna genomför detta direktiv ska de ta vederbörlig hänsyn till
a)      barnets bästa,
b)      familjeliv,
c)      hälsotillståndet för den berörda tredjelandsmedborgaren,
och respektera principen om ’non-refoulement’.”
7        I artikel 6.1–6.5 i direktiv 2008/115 föreskrivs följande:
”1.      Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2–5 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända.
2.      Tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium och som innehar ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan medlemsstat, ska ofördröjligen bege sig till den medlemsstatens territorium. Om den tredjelandsmedborgare som berörs av detta krav inte följer detsamma eller om dennes omedelbara avresa krävs med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet, ska punkt 1 tillämpas.
3.      Medlemsstaterna får avstå från att utfärda ett beslut om återvändande till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium om den berörda tredjelandsmedborgaren återtas av en annan medlemsstat enligt bilaterala avtal eller arrangemang som gäller den dag detta direktiv träder i kraft. Den medlemsstat som har återtagit den berörda tredjelandsmedborgaren ska i så fall tillämpa punkt 1.
4.      Medlemsstaterna får när som helst, av ömmande skäl eller av humanitära eller andra skäl, bevilja ett självständigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt att stanna i landet till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium. I sådana fall ska inget beslut om återvändande utfärdas. Om ett sådant beslut redan har utfärdats ska det återkallas eller tillfälligt skjutas upp under giltighetstiden för uppehållstillståndet eller någon annan beviljad rätt att stanna.
5.      Om en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium är föremål för ett förfarande för förlängning av hans eller hennes uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att stanna i landet, ska den berörda medlemsstaten överväga att avstå ifrån att utfärda ett beslut om återvändande till dess att förfarandet har avslutats, utan att detta påverkar tillämpningen av punkt 6.”
8        Artikel 8.1 i direktivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa beslutet om återvändande om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats … eller om åläggandet att återvända inte har hörsammats inom den tid för frivilligt återvändande …”
9        Enligt artikel 9.1 och 9.2 i nämnda direktiv gäller följande:
”1.      Uppskjutande av verkställighet
a)      om det strider mot principen om ’non-refoulement’ eller
b)      så länge som verkställigheten av avlägsnandet skjutits upp enligt artikel 13.2.
2.      Medlemsstaterna får skjuta upp verkställigheten av avlägsnandet under en lämplig tidsperiod, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Medlemsstaterna ska särskilt beakta
a)      tredjelandsmedborgarens fysiska eller psykiska tillstånd,
b)      tekniska omständigheter, som brist på transportkapacitet eller att avlägsnandet misslyckades på grund av bristande identitetshandlingar.”
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
X:s situation
10      X hade permanent uppehållstillstånd i Nederländerna. Den 19 januari 2015 dömdes han av en nederländsk domstol, genom dom som vunnit laga kraft, till livstids fängelse för flera mord och dråp som hade begåtts mellan den 12 maj 2011 och den 20 maj 2011.
11      Ministern beslutade den 20 september 2018
att återkalla X:s uppehållstillstånd med retroaktiv verkan från och med den 12 maj 2011, och ålade X att omedelbart lämna Europeiska unionen med ett inreseförbud på tio år. Sedan X begärt omprövning beslutade ministern den 27 juli 2020 att inte ändra sitt tidigare beslut.
12      X överklagade ministerns beslut av den 27 juli 2020 vid Rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ’s-Hertogenbosch en Amsterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesorterna ’s-Hertogenbosch och Amsterdam, Nederländerna). Genom dom av den 14 januari 2022 ogillade nämnda domstol överklagandet, bland annat med motiveringen att ministern var skyldig att anta ett återvändandebeslut mot X och att detta var nödvändigt för att säkerställa framtida verkställighet vid en eventuell frigivning av X, vilket skulle vara möjligt först sedan han avtjänat 25 år
av fängelsestraffet.
13      X överklagade denna dom till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), som är hänskjutande domstol i detta mål.
Y:s situation
14      Y reste in i Nederländerna den 31 augusti 2018 och dömdes den 16 november 2020
av en nederländsk domstol, genom dom som vunnit laga kraft, till ett fängelsestraff på 25 år för två fall av försök till mord med terrorismsyfte. Y begick nämnda brott samma dag som han reste in i Nederländerna.
15      Genom beslut av den 25 april 2023
fastställde ministern att Y vistades olagligt i Nederländerna, ålade honom att omedelbart lämna Europeiska unionen och gav honom ett inreseförbud på 20 år.
16      Y överklagade beslutet vid Rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ’s-Hertogenbosch en Amsterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesorterna ’s-Hertogenbosch och Amsterdam, Nederländerna). Genom dom av den 22 december 2023 biföll den domstolen överklagandet och upphävde beslutet då den fann att ministern saknar rätt att fatta ett återvändandebeslut i ett fall där det saknas möjlighet att verkställa beslutet på grund av att den berörda utlänningen avtjänar ett långvarigt fängelsestraff.
17      Ministern överklagade domen till den hänskjutande domstolen.
Överväganden som gäller för både X:s och Y:s situation
18      Den hänskjutande domstolen understryker att det inte har bestritts att X och Y vistas olagligt i Nederländerna, att de inte har åberopat de principer som anges i artikel 5 i direktiv 2008/115 samt att de inte omfattas av de undantag från skyldigheten att fatta ett beslut om återvändande som anges i artikel 6.2–6.5 i direktivet.
19      Parterna i det nationella målet är emellertid oense om huruvida ministern har rätt att fatta ett beslut om återvändande mot X och Y, i ett sammanhang där det saknas förutsättningar för att verkställa beslutet och där X och Y inte kan
efterkomma den skyldighet att återvända som de ålagts förrän efter att de avtjänat sina fängelsestraff.
20      Den hänskjutande domstolen framhåller härvid, för det första, att artikel 6.1 i direktiv 2008/115 tycks införa en skyldighet att fatta ett beslut om återvändande i fall som de
nu aktuella, men att det inte framgår tydligt av direktivet hur denna skyldighet förhåller sig till den omständigheten att det i fall av det slaget kommer att ta lång tid innan verkställighet av beslutet om återvändande kan ske. Enligt den hänskjutande domstolen är det inte möjligt att utifrån en analys av EU-domstolens praxis lösa det problem vad gäller tolkningen av nämnda direktiv som den står inför.
21      Den hänskjutande domstolen önskar, för det andra, få klarhet i huruvida ministern, om det ska anses att denne i de nu aktuella fallen inte hade någon befogenhet att besluta om återvändande, i så fall med stöd av direktiv 2008/115 hade en skyldighet att bevilja uppehållstillstånd för X och Y för att undvika att en situation uppkommer
där dessa tredjelandsmedborgare inte kan bli föremål för ett förfarande för återvändande,
men inte heller
kan anses vistas lagligen i den berörda medlemsstaten.
22      För det tredje vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en tredjelandsmedborgare kan åberopa proportionalitetsprincipen för att motsätta sig att ett
återvändandebeslut av nu aktuellt slag fattas mot honom eller henne.
23      Mot denna bakgrund har Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)      Utgör direktiv [2008/115], särskilt artiklarna 6, 8 och 9 i detta direktiv, hinder för att [en medlemsstat fattar] ett beslut om återvändande mot en utlänning som under lång tid kommer att vara förhindrad att efterkomma sin återvändandeskyldighet på grund av att denne avtjänar ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff och därmed inte heller kan avlägsnas från Europeiska unionens territorium?
2)      Om svaret på den första frågan är jakande, har då medlemsstaten en skyldighet att,
på grundval av artikel 6.4 i direktiv [2008/115] eller någon annan bestämmelse, bevilja en utlänning som avtjänar ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff ett självständigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt att stanna i landet under avtjänandetiden?
3)      Inryms det inom ramen för artikel 6.1 i direktiv [2008/115] en möjlighet till en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet, utöver de undantag som anges i punkterna 2–5 i artikel 6 och de principer och intressen som anges i artikel 5 i direktivet?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den tredje frågan
24      Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den tredje frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 6, 8 och 9 i direktiv 2008/115, jämförda med proportionalitetsprincipen, ska tolkas så, att de utgör hinder för att en medlemsstat fattar ett beslut om återvändande mot en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten, om den berörda tredjelandsmedborgaren avtjänar ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff och därför varken kommer att kunna lämna den berörda medlemsstaten frivilligt eller avlägsnas därifrån
förrän långt senare.
25      Enligt artikel 2.1 i direktiv 2008/115 ska direktivet tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium.
26      Även om det i artikel 2.2 och 2.3 i direktivet föreskrivs vissa begränsningar – obligatoriska eller fakultativa – av direktivets tillämpningsområde, och artikel 2.2 b i direktivet exempelvis tillåter medlemsstaterna att besluta att inte tillämpa direktivet på tredjelandsmedborgare som har ådömts att återvända som en straffrättslig påföljd, eller som en följd av en straffrättslig påföljd, konstaterar EU-domstolen att dessa bestämmelser inte på något sätt utesluter att direktivet kan tillämpas på tredjelandsmedborgare som dömts till eller avtjänar ett fängelsestraff.
27      Det framgår av artikel 6.1 i direktiv 2008/115 att varje tredjelandsmedborgare – utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som föreskrivs i punkterna 2–5 i samma artikel 6 och med strikt iakttagande av kraven i artikel 5 i direktivet – ska bli föremål för ett beslut om återvändande när det väl har konstaterats att hans eller hennes vistelse är olaglig och att det i detta beslut ska anges till vilket av de länder som avses i artikel 3 led 3 i detta direktiv tredjelandsmedborgaren ska avlägsnas (dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
28      Det ska i detta hänseende understrykas att inget av de undantag som anges i artikel 6.2–6.5 i samma direktiv direkt eller indirekt avser tredjelandsmedborgare som dömts till eller avtjänar ett fängelsestraff.
29      Det följer inte heller av kraven i artikel 5 i direktiv 2008/115, enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att ta vederbörlig hänsyn till vissa intressen och respektera principen om ”non-refoulement”, att en medlemsstat rent generellt ska avstå från att fatta ett beslut om återvändande mot en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna när vederbörande har dömts till eller avtjänar ett fängelsestraff.
30      Det ska emellertid påpekas att om en medlemsstat har fattat ett beslut om återvändande, med iakttagande av de materiella och processuella skyddsregler som införts genom direktiv 2008/115, och, i förekommande fall, om den berörda tredjelandsmedborgaren inte har efterkommit sin skyldighet att återvända inom den tidsfrist som beviljats för frivillig avresa, så är den berörda medlemsstaten skyldig att verkställa beslutet om återvändande
i enlighet med artikel 8 i direktivet (se, för ett liknande resonemang,
dom av den
12 september 2024, Changu, C‑352/23, EU:C:2024:748, punkt 57 och där angiven rättspraxis). Det följer såväl av medlemsstaternas lojalitetsplikt som av kraven på effektivitet, vilka nämns i bland annat skäl 4 i direktiv 2008/115, att skyldigheten att verkställa beslutet om återvändande ska fullgöras snarast möjligt (se, för ett liknande resonemang,
dom av den
23 april 2015, Zaizoune, C‑38/14, EU:C:2015:260, punkt 34, och dom av den
15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 76).
31      EU-domstolen konstaterar, i likhet med vad den hänskjutande domstolen har påpekat, att en medlemsstat,
som innan återvändandeförfarandet har avslutats beslutar om verkställighet av ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff som den ådömt den berörda tredjelandsmedborgaren,
inte kommer att fullgöra sin skyldighet att verkställa återvändandebeslutet mot denne förrän efter flera år, eller till och med flera decennier, och tredjelandsmedborgaren kommer under avtjänandetiden inte heller att ha möjlighet att frivilligt lämna medlemsstatens territorium.
32      Att det på detta sätt uppstår hinder mot ett snabbt slutförande
av återvändandeförfarandet innebär dock inte att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat är förhindrade att döma ut ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff mot en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten och besluta om verkställighet av
detta straff.
33      Förvisso har EU-domstolen i detta sammanhang slagit fast att även om straffrättsliga och straffprocessuella regler i princip omfattas av medlemsstaternas behörighet, så kan detta rättsområde likväl påverkas av unionsrätten. Domstolen har därav slutit sig till att medlemsstaterna inte får tillämpa straffrättsliga och straffprocessuella regler i sin lagstiftning som kan äventyra fullgörandet av målen med direktiv 2008/115 och förta detta dess ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang, dom den 6 december 2011
Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, punkt 33).
34      Det framgår emellertid även av domstolens praxis att detta direktiv inte utesluter möjligheten för medlemsstaterna att
bestämma att ett fängelsestraff ska följa på andra brott – utöver sådana som enbart avser olaglig vistelse eller olaglig inresa – begångna av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat,
och detta även i fall då återvändandeförfarandet mot den berörda tredjelandsmedborgaren ännu inte har avslutats (se, för ett liknande resonemang,
dom av den
7 juni 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, punkt 65).
35      Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 39 i sitt förslag till avgörande omfattar medlemsstaternas befogenhet att bestämma att ett fängelsestraff ska följa på sådana andra brott inte bara befogenheten att ådöma den berörda tredjelandsmedborgaren ett fängelsestraff, utan även befogenheten att besluta om
verkställighet
av det ådömda straffet.
36      Det är i detta sammanhang, för att besvara den första och den tredje frågan, nödvändigt att fastställa huruvida den ovan i punkt 30 angivna skyldigheten för den berörda medlemsstaten att snarast möjligt verkställa ett beslut om återvändande som fattats mot en tredjelandsmedborgare utgör hinder för att fatta ett sådant beslut om det redan från början står klart att beslutet inte kommer att kunna verkställas förrän långt senare
på grund av att den berörda tredjelandsmedborgaren har dömts till och börjat avtjäna ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff.
37      Det ska i detta avseende först påpekas att det följer av EU-domstolens praxis att det inte nödvändigtvis finns något som hindrar att ett beslut om återvändande fattas vid en tidpunkt då de behöriga myndigheterna ännu inte är säkra på att kunna verkställa beslutet.
38      EU-domstolen har således uttalat att en medlemsstat får fatta ett beslut om återvändande samtidigt med att en ansökan om internationellt skydd avslås, trots att en sådan ordning vid ett eventuellt överklagande av avslagsbeslutet
medför att den berörda tredjelandsmedborgaren kan anses vistas lagligt i den aktuella medlemsstaten så länge prövningen av överklagandet pågår och att beslutet om återvändande därmed inte får verkställas innan denna prövning är avslutad (se, för ett liknande resonemang,
dom av den
19 juni 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 59).
39      Att ett beslut om återvändande fattas så snart det konstaterats att en tredjelandsmedborgare vistas olagligt i den berörda medlemsstaten
bidrar för övrigt till att uppnå det huvudsakliga målet med direktiv 2008/115, det vill säga att upprätta en effektiv politik för avlägsnande och återsändande med fullständig respekt för de berörda personernas mänskliga rättigheter och värdighet (se, för ett liknande resonemang,
dom av den
19 juni 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 48, dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 88), bland annat genom att det säkerställs att eventuella invändningar avseende lagenligheten av ett beslut om återvändande kan prövas utan orimlig fördröjning av verkställigheten av beslutet, och genom att de behöriga myndigheterna ges tillräckligt med tid för att förbereda
det praktiska genomförandet
av verkställigheten.
40      Därefter vill EU-domstolen trots det nu sagda påpeka att det i vissa särskilda fall kan finnas hinder mot att ett beslut om återvändande fattas mot en tredjelandsmedborgare, även
om denne vistas olagligt på en medlemsstats territorium, om det i förväg står klart att beslutet
inte kommer att kunna verkställas.
41      Domstolen har exempelvis slagit fast att ett beslut om återvändande inte kan fattas mot ett ensamkommande barn utan att det först har kontrollerats att det finns ett ordnat mottagande i det land till vilket beslutet är tänkt
att verkställas (se, för ett liknande resonemang,
dom av den
14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Återvändande av ensamkommande barn),
C‑441/19, EU:C:2021:9, punkterna 55, 59 och 60).
42      I ett vidare perspektiv har EU-domstolen uttalat att artikel 5 i direktiv 2008/115, som utgör en allmän regel som ska iakttas av medlemsstaterna när de genomför detta direktiv, bland annat innebär att behöriga nationella myndigheter är skyldiga att i varje skede av återvändandeförfarandet iaktta principen om ”non-refoulement”, vilken i egenskap av grundläggande rättighet garanteras i artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), jämförd med artikel 33 i konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951 (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), liksom i artikel 19.2 i stadgan. Detta gäller bland annat i fall där den behöriga myndigheten, efter att ha hört den berörda tredjelandsmedborgaren, överväger att fatta ett beslut om återvändande mot honom eller henne (dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 55), och dom av den 6 juli 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Flykting som har begått ett allvarligt brott), C‑663/21, EU:C:2023:540, punkt 49).
43      Av detta har EU-domstolen dragit slutsatsen att artikel 5 i direktiv 2008/115 utgör hinder för att en medlemsstat fattar ett beslut om återvändande mot en tredjelandsmedborgare om det finns grundad anledning att anta att denne i det land till vilket beslutet ska verkställas skulle löpa en verklig risk att utsättas för behandling som strider mot artikel 18 eller artikel 19.2 i stadgan (dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 56, och dom av den 6 juli 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Flykting som har begått ett allvarligt brott), C‑663/21, EU:C:2023:540, punkt 50).
44      Omständigheterna i de mål som avgjordes genom ovan i punkterna 41–43 angivna domar skiljer sig emellertid avsevärt från de nu aktuella fallen.
45      I dessa domar var det nämligen fråga om fall där det vid den tidpunkt då beslutet om återvändande fattades antingen inte var utrett om
beslutet kunde verkställas till mottagarlandet utan risk för att den berörda tredjelandsmedborgaren
skulle komma att få sina grundläggande rättigheter kränkta eller var fastställt att verkställigheten av beslutet till det aktuella landet skulle innebära en allvarlig risk för kränkningar av den berörda tredjelandsmedborgarens grundläggande rättigheter.
46      Vad gäller de nu aktuella fallen har den hänskjutande domstolen däremot inte angett att det i de nationella målen har påståtts eller visats att de berörda tredjelandsmedborgarna skulle löpa risk att utsättas för rättighetskränkningar om besluten om återvändande verkställdes till det mottagarland som anges i respektive beslut. I fall av det
slaget
får det anses
att det vid prövningen av frågan om beslut om återvändande
och förutsättningarna för att beslutet kan verkställas inte har framkommit att verkställigheten skulle kunna medföra en risk för kränkning av de berörda tredjelandsmedborgarnas grundläggande rättigheter. Det sagda innebär att de grunder som
i de ovan i punkterna 41–43 angivna domarna ansågs utgöra hinder mot att fatta ett beslut om återvändande inte kan anses göra sig gällande i de nu aktuella fallen.
47      Därutöver ska det påpekas att unionslagstiftaren uttryckligen har haft i åtanke att det finns vissa situationer där det inte är möjligt att omedelbart verkställa ett beslut om återvändande, och har särskilt reglerat vad som ska gälla i sådana situationer.
48      Bland annat föreskrivs i artikel 9.2 i direktiv 2008/115 att medlemsstaterna får skjuta upp verkställigheten av ett beslut om återvändande under en lämplig tidsperiod, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. I bestämmelsen anges att medlemsstaterna bland annat ska beakta den berörda tredjelandsmedborgarens fysiska eller psykiska tillstånd och tekniska omständigheter, såsom brist på transportkapacitet eller att verkställigheten har misslyckats på grund av att tredjelandsmedborgarens identitet inte har kunnat klarläggas.
49      Nämnda bestämmelse tillåter således att verkställigheten av ett beslut om återvändande skjuts upp på grundval av särskilda omständigheter, och ger härvid vissa exempel på när så får ske. Det
är dock inte fråga om en uttömmande uppräkning.
50      Att en medlemsstat har ådömt den berörda tredjelandsmedborgaren ett fängelsestraff för ett brott av ett annat slag än de som enbart avser olaglig vistelse eller inresa och beslutat om verkställighet av detta straff måste anses utgöra en sådan särskild omständighet. Detta mot bakgrund av vad som anförts ovan i punkterna 34 och 35 om att åtgärder av detta slag får anses utgöra ett led i en medlemsstats utövande av sin straffrättsliga behörighet som direktiv 2008/115 inte utgör hinder för.
51      EU-domstolen har visserligen slagit fast att straffrättslig lagföring, som eventuellt lett
till ett fängelsestraff, inte ingår bland de i artikel 9 i direktivet angivna skälen för att skjuta upp verkställigheten av ett beslut om återvändande (se, för ett liknande resonemang,
dom av den
6 december 2011, Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, punkt 45). Detta uttalande
avsåg emellertid ett särskilt fall, nämligen att den berörda tredjelandsmedborgaren lagförts
för gärningar kopplade till olaglig vistelse innan återvändandeförfarandet genomförs.
52      Det i artikel 9.2 angivna kravet på att ett beslut om att skjuta upp verkställigheten
av ett beslut om återvändande ska avse en lämplig tidsperiod kan dessutom inte tolkas så, att ett sådant beslut endast får fattas för att säkra verkställighet av ett kortvarigt fängelsestraff.
53      Unionslagstiftarens val att inte på förhand fastställa en övre gräns för hur länge verkställigheten av ett beslut om återvändande får skjutas upp och att helt enkelt hänvisa till en ”lämplig” tidsperiod, tyder nämligen på att lagstiftaren har velat lämna utrymme för en viss flexibilitet vid genomförandet av artikel 9.2 i direktiv 2008/115, dock under förutsättning att verkställigheten inte skjuts upp under en längre tid än vad de omständigheter som motiverar uppskjutandet kräver.
54      I fall där en medlemsstat har ådömt en tredjelandsmedborgare ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff för ett brott av ett annat slag än sådana som enbart avser olaglig vistelse eller inresa och har beslutat om verkställighet av detta straff, vilket medför att den berörda tredjelandsmedborgaren under lång tid inte kommer att kunna avlägsnas ur landet, har de behöriga myndigheterna i medlemsstaten således enligt artikel 9.2 i direktiv 2008/115 rätt att
besluta att verkställigheten av beslutet om återvändande ska skjutas upp till dess att fängelsestraffet är avtjänat.
55      Av det nu anförda följer att den ovan i punkt 30 angivna skyldigheten att snarast möjligt verkställa ett beslut om återvändande som fattats mot en tredjelandsmedborgare
inte kan anses utgöra hinder för att anta ett sådant beslut om inhibition av verkställigheten i ett sådant fall.
56      Icke desto mindre är det i ett sådant fall ofrånkomligen så, att det går lång tid mellan att de behöriga myndigheterna, i samband med att de fattar beslutet om återvändande, gör en bedömning av möjligheten att med iakttagande av artikel 5 i direktiv 2008/115 och den berörda tredjelandsmedborgarens grundläggande rättigheter ålägga honom eller henne en skyldighet att återvända, och att
ett beslut med denna innebörd faktiskt kan verkställas.
57      Det finns således en risk för att det vid sistnämnda tidpunkt har blivit oförenligt med artikel 5 i direktivet eller den berörda tredjelandsmedborgarens grundläggande rättigheter att verkställa beslutet om återvändande, trots att
sådana verkställighetshinder inte förelåg när beslutet fattades.
58      För att undvika denna risk är medlemsstaterna skyldiga att ge berörda tredjelandsmedborgare
möjlighet att åberopa alla förändringar i omständigheterna som inträffat sedan beslutet om återvändande fattades och som kan vara av avgörande betydelse vid bedömningen av deras situation med avseende på bland annat artikel 5 i direktiv 2008/115 (se, för ett liknande resonemang,
dom av den
19 juni 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 64, och dom av den
4 september 2025, Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, punkt 65).
59      Vidare är de behöriga myndigheterna skyldiga att innan de verkställer ett beslut om återvändande göra en ny bedömning av riskerna för att den berörda tredjelandsmedborgaren ska utsättas för behandling som strider mot principen om ”non-refoulement”. Denna bedömning, som ska vara en separat och självständig bedömning i förhållande till den bedömning som gjordes när beslutet
om återvändande fattades, ska göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att försäkra sig om att det inte, med beaktande av alla förändringar i omständigheterna som inträffat och varje ny uppgift som eventuellt har lagts fram av tredjelandsmedborgaren, finns grundad anledning att anta att denne
skulle löpa en sådan risk vid verkställighet till mottagarlandet (se, för ett liknande resonemang,
dom av den
17 oktober 2024, Ararat, C‑156/23, EU:C:2024:892, punkt 38).
60      Denna nya bedömning ska även ta vederbörlig hänsyn till samtliga de intressen som anges i artikel 5 i direktiv 2008/115, så att det kan säkerställas att dessa intressen inte utgör hinder för verkställigheten av beslutet om återvändande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 91
och dom av den 4 september 2025, Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, punkterna 79 och 80).
61      De skyldigheter som det erinrats om i punkterna 58–60 ovan är tillämpliga även om beslutet om återvändande mot den berörda tredjelandsmedborgaren har vunnit laga kraft, oavsett om detta beror på
att beslutet inte överklagats i rätt tid (se, för ett liknande resonemang,
dom av den
4 september 2025, Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, punkt 63).
62      För det fall de behöriga myndigheterna, efter att ha uppdaterat sin bedömning, kommer fram till att verkställigheten av beslutet om återvändande skulle utsätta den berörda tredjelandsmedborgaren för en allvarlig risk för åsidosättande av principen om ”non-refoulement”, ska dessa myndigheter i enlighet med artikel 9.1 a i direktiv 2008/115 skjuta upp verkställigheten åtminstone så länge som denna risk består
(se, för ett liknande resonemang,
dom av den
17 oktober 2024, Ararat, C‑156/23, EU:C:2024:892, punkt 39). Under alla omständigheter får nämnda myndigheter inte genomföra verkställigheten när det framgår att detta skulle strida mot
artikel 5 i direktivet eller mot en grundläggande rättighet i stadgan.
63      Enligt artikel 47 i stadgan ska den berörda tredjelandsmedborgaren dessutom ha tillgång till ett effektivt rättsmedel som gör det möjligt för honom eller henne att bestrida den slutsats som de behöriga myndigheterna har kommit fram till efter att ha gjort denna nya bedömning (se, analogt, dom av den 15 april 2021, État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter ett beslut om överföring), C‑194/19, EU:C:2021:270, punkt 35).
64      Dessutom finner EU-domstolen att även om det måste säkerställas att proportionalitetsprincipen iakttas under alla steg i återvändandeförfarandet, inklusive när beslutet om återvändande fattas (se, för ett liknande resonemang,
dom av den
11 juni 2015, Zh. och O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 49), så kan det, i fall som de nu aktuella, inte anses strida mot denna princip att beslutet om återvändande fattas i ett tidigt skede av förfarandet, under förutsättning att de berörda tredjelandsmedborgarna faktiskt har tillgång till de skyddsregler som anges i punkterna 56–63 ovan.
65      Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första och den tredje frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 6, 8 och 9 i direktiv 2008/115, jämförda med proportionalitetsprincipen, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en medlemsstat fattar ett beslut om återvändande mot en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten, om den berörda tredjelandsmedborgaren avtjänar ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff och därför varken kommer att kunna lämna den berörda medlemsstaten frivilligt eller avlägsnas därifrån förrän långt senare. Detta gäller dock under förutsättning att den nationella lagstiftningen innehåller tillräckliga skyddsregler för att säkerställa att artikel 5 i direktivet och stadgan iakttas vid verkställigheten av beslutet.
Den andra frågan
66      Det framgår av beslutet om hänskjutande att den andra frågan endast behöver besvaras om det framgår av svaret på den första frågan att direktiv 2008/115 utgör hinder mot att fatta ett beslut om återvändande i fall som de nu aktuella.
67      Eftersom det framgår av detta svar att möjligheten att fatta ett sådant beslut är beroende av att en viss förutsättning är uppfylld, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva, behöver även den andra frågan besvaras.
68      Genom sin andra tolkningsfråga önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida direktiv 2008/115 ska tolkas så, att en medlemsstat är skyldig att bevilja ett uppehållstillstånd till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på dess territorium när denne är tvungen att där avtjäna ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff.
69      Det framgår av EU-domstolens fasta praxis att syftet med direktiv 2008/115 inte är att fullständigt harmonisera medlemsstaternas bestämmelser om uppehållsrätt för utlänningar. De gemensamma bestämmelser och förfaranden som har införts genom detta direktiv avser nämligen endast antagandet av beslut om återvändande och verkställighet av sådana beslut (dom av den 24 februari 2021, M m.fl. (Överföring till en medlemsstat), C‑673/19, EU:C:2021:127, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
70      Direktivet har i synnerhet inte till syfte att reglera konsekvenserna av att en tredjelandsmedborgare vistas olagligt i en medlemsstat, när det inte går att fatta något beslut om återvändande avseende den berörda tredjelandsmedborgaren
(dom av den
24 februari 2021, M m.fl. (Överföring till en medlemsstat), C‑673/19, EU:C:2021:127, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
71      Vad särskilt gäller artikel 6.4 i direktivet, som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, innebär denna bestämmelse endast att medlemsstaterna ges möjlighet att av ömmande eller humanitära skäl bevilja tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium uppehållsrätt med stöd av deras nationella rätt, inte med stöd av unionsrätten (dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 86).
72      Följaktligen ska den andra frågan besvaras enligt följande. Direktiv 2008/115 ska tolkas så, att det inte medför en skyldighet för en medlemsstat att bevilja ett uppehållstillstånd för en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på dess territorium när vederbörande är tvungen att där avtjäna ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff.
Rättegångskostnader
73      Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1)      Artiklarna 6, 8 och 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, jämförda med proportionalitetsprincipen
ska tolkas på följande sätt:
De utgör inte hinder för att en medlemsstat fattar ett beslut om återvändande mot en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten, om den berörda tredjelandsmedborgaren avtjänar ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff och därför varken kommer att kunna lämna den berörda medlemsstaten frivilligt eller avlägsnas därifrån förrän långt senare. Detta gäller dock under förutsättning att den nationella lagstiftningen innehåller tillräckliga skyddsregler för att säkerställa att artikel 5 i direktivet och Europeiska unionens stadga iakttas vid verkställigheten av beslutet.
2)      Direktiv 2008/115 ska tolkas så, att det inte medför en skyldighet för en medlemsstat att bevilja ett uppehållstillstånd för en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på dess territorium när vederbörande är tvungen att där avtjäna ett långvarigt eller livslångt fängelsestraff.
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: nederländska.
i      Det förevarande målets namn är ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.