61978C0267
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JEAN-PIERRE WARNER
VOM 7. NOVEMBER 1979 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Einleitung
Mit der vorliegenden Klage, die gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag von der Kommission gegen die Italienische Republik erhoben worden ist, beantragt die Kommission festzustellen, daß die Italienische Republik durch ihre Weigerung, sie zu „Kontrollen“ hinsichtlich der Feststellung und der Bereitstellung der eigenen Mittel der Gemeinschaften hinzuziehen oder ihr die erzielten Ergebnisse mitzuteilen, gegen ihre Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstoßen hat. Die Kommission bezieht sich insbesondere auf Artikel 5 des Vertrages, Artikel 14 der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2/71 des Rates (ABl. L 3 vom 5. Januar 1971, S. 1) und auf Artikel 18 der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2891/77 des Rates (ABI. L 336 vom 27. Dezember 1977, S. 1).
Die fraglichen Kontrollen betrafen die Benutzung gefälschter Transitdokumente der Gemeinschaft durch gewisse Personen mit dem Ziel, aus Osteuropa stammende große Mengen von Butter und anderen Milchprodukten ohne Zahlung der nach der Gemeinschaftsregelung für die Einfuhr solcher Erzeugnisse aus Drittländern zu entrichtenden Abschöpfungen nach Italien einzuführen. Die sehr zahlreichen Einfuhren fanden während der Jahre 1974 und 1975 an verschiedenen Grenzübergängen in Piemont statt.
Offensichtlich hat sich folgendes ereignet:
Die Waren verließen, meist von Rotterdam ausgehend, die Niederlande mit T-l-Dokumenten, in denen sie als „Butter“ bezeichnet waren. Sie erinnern sich, meine Herren Richter, daß T-l-Dokumente die im Rahmen des externen gemeinschaftlichen Versandverfahrens benutzten Dokumente sind, das in Abschnitt II der Verordnung (EWG) Nr. 542/69 des Rates über das gemeinschaftliche Versandverfahren (ABI. L 77 vom 29. März 1969, S. 1), nunmehr ersetzt durch die Verordnung (EWG) Nr. 222/77 des Rates (ABl. L 38 vom 9. Februar 1977, S. 1), geregelt ist. Sie sind von den T-2-Dokumenten zu unterscheiden, die im Rahmen des in Abschnitt III der Verordnung Nr. 542/69 geregelten internen gemeinschaftlichen Versandverfahrens verwendet werden. Während des Transports wurden die T-l-Originaldokumente gegen gefälschte T-2-Dokumente ausgetauscht, in denen andere Waren angegeben waren. Auf diese Weise konnten die Waren die italienische Grenze ohne Zahlung von Abschöpfungen passieren. Sobald die Waren sich in Italien befanden, wurden Kopien der T-l-Dokumente, die in der Weise verfälscht waren, daß sie den Eindruck erweckten, als sei die Ware in Como verzollt worden, den niederländischen Zollbehörden unter dem Absender der „Bestimmungszollstelle“ im Sinne des Artikels 26 der Verordnung Nr. 542/69 zurückgeschickt. Es ist wohl unstreitig, daß einige italienische Zollbeamte an den unerlaubten Handlungen mitgewirkt haben.
Die anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften
Das Interesse der Kommission beruht natürlich auf der Tatsache, daß gemäß Artikel 2 Buchstabe a des Beschlusses des Rates vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften (ABl. L 94 vom 28. April 1970, S 19) diese Mittel seit dem 1. Januar 1971 die Einnahmen aus Abschöpfungen „auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten“ einschließen, „die von den Gemeinschaftsorganen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik eingeführt worden sind oder noch eingeführt werden“.
Artikel 6 Absatz 1 des Beschlusses sieht vor, daß Agrarabschöpfungen und andere Mittel der Gemeinschaft „von den Mitgliedstaaten gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erhoben [werden], die gegebenenfalls zu diesem Zweck zu ändern sind“, und daß „die Mitgliedstaaten ... diese Mittel der Kommission zur Verfügung [stellen].
Im zweiten Absatz derselben Vorschriften wird der Rat ermächtigt, auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments einstimmig „Vorschriften über die Kontrolle der Erhebung der Einnahmen ..., Vorschriften darüber, wie diese Einnahmen der Kommission zur Verfügung zu stellen und wie sie abzuführen sind“, zu erlassen. Diese Befugnis wird „unbeschadet der Rechnungsprüfung gemäß Artikel 206 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Kontrollmaßnahmen gemäß Artikel 209 Buchstabe c dieses Vertrages eingeräumt. Artikel 206 (in der Fassung des Vertrages zur Änderung bestimmter Finanzvorschriften vom 22. Juli 1975) bezieht sich auf den Rechnungshof, Artikel 209 Buchstabe c auf die Rechnungsprüfung in der Gemeinschaft.
Der Rat übte die ihm in Artikel 6 Absatz 2 des Beschlusses übertragene Befugnis erstmalig, durch Erlaß der Verordnung Nr. 2/71 aus. Diese Verordnung wurde vom Haushaltsjahr 1978 an durch die Verordnung Nr. 2891/77 ersetzt. Die der vorliegenden Rechtssache zugrunde liegenden Ereignisse haben sich teilweise vor und teilweise nach dem 1. Januar 1978 zugetragen, so daß beide Verordnungen anwendbar sind. Keine der Parteien macht geltend, daß irgendein Unterschied zwischen den beiden Verordnungen für die Entscheidung irgendeiner der gestellten Fragen erheblich sei. Ich werde mich daher hauptsächlich auf die Bestimmungen der zeitlich späteren Verordnung beziehen.
Nach einem Hinweis darauf, daß „eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission ... die Durchführung dieser Verordnung, die es den Gemeinschaften gestatten soll, unter den bestmöglichen Bedingungen über eigene Mittel zu verfügen, [erleichtert]“, wird in dér Verordnung, soweit für die vorliegende Rechtssache einschlägig, folgendes bestimmt:
In Titel I mit der Überschrift „Allgemeine Vorschriften“ :
„Artikel 1
Die eigenen Mittel der Gemeinschaften im Sinne des Beschlusses vom 21. April 1970 — nachstehend ‚eigene Mittel‘genannt — werden von den Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgestellt und nach Maßgabe dieser Verordnung der Kommission zur Verfügung gestellt und kontrolliert ...
Artikel 2
Für die Anwendung dieser Verordnung gilt ein Anspruch als festgestellt, sobald die entsprechende Forderung von der zuständigen Dienststelle oder Einrichtung des Mitgliedstaats ordnungsgemäß festgesetzt ist.
Die zuständige Dienststelle oder Einrichtung des Mitgliedstaats nimmt eine neue Feststellung vor, wenn eine nach Absatz 1 vorgenommene Feststellung zu berichtigen ist.
Artikel 3
Die Mitgliedstaaten treffen alle zweckdienlichen Maßnahmen, damit die Unterlagen über die Feststellung und die Bereitstellung der eigenen Mittel mindestens drei Kalenderjahre lang — vom Ende des Jahres an gerechnet, auf das sich diese Unterlagen beziehen — aufbewahrt werden.
Artikel 4
(1)   Jeder Mitgliedstaat teilt der Kommission auf deren Antrag folgendes mit:
a)
die Bezeichnung und gegebenenfalls den Status der für die Feststellung der eigenen Mittel verantwortlichen Dienststellen oder Einrichtungen;
b)
die allgemeinen Rechts-, Verwal-tungs- und Buchungsvorschriften, welche die Feststellung der eigenen Mittel und deren Bereitstellung für die Kommission betreffen.
(2)   Die Kommission teilt die in Absatz 1 genannten Angaben auf Antrag den anderen Mitgliedstaaten mit.
Artikel 5
Jeder Mitgliedstaat erstellt jährlich eine Abschlußrechnung mit einem Bericht über die Feststellung und Kontrolle der eigenen Mittel und übermittelt diese AbSchlußrechnung mit dem Bericht vor dem 1. Juli des Jahres, das auf das betreffende Haushaltsjahr folgt, der Kommission.“
In Titel II mit der Überschrift „Verbuchung der eigenen Mittel“:
„Artikel 7
(1)   Bei der Haushaltsverwaltung jedes Mitgliedstaates oder bei der von jedem Mitgliedstaat bestimmten Einrichtung wird über die eigenen Mittel Buch geführt, und zwar aufgegliedert nach der Art der Mittel.
(2)   Die festgestellten Ansprüche werden in die Buchführung spätestens am 20. des zweiten Monats aufgenommen, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde.
...
(3)   Jeder Mitgliedstaat übermittelt der Kommission eine monatliche Übersicht über seine Buchführung.
Artikel 8
Die gemäß Artikel 2 Absatz 2 getroffenen neuen Feststellungen werden in die monatliche Übersicht aufgenommen, die dem Datum dieser Feststellungen entspricht, und dem Gesamtbetrag der festgestellten Ansprüche hinzugerechnet oder davon abgezogen.“
Titel III enthält unter der „Überschrift „Bereitstellung der eigenen Mittel“ drei lange Artikel, aus denen ich nur folgendes zitieren möchte:
„Artikel 9
(1)   Der Betrag der festgestellten eigenen Mittel wird von jedem Mitgliedstaat dem zu diesem Zweck für die Kommission bei der Haushaltsverwaltung des Mitgliedstaats oder der von dem Mitgliedstaat bestimmten Einrichtung eingerichteten Konto gutgeschrieben.
...
Artikel 10
(1)   Die Gutschrift nach Artikel 9 Absatz 1 erfolgt spätestens am 20. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde.
...
Artikel 11
Bei verspäteter Gutschrift auf dem in Artikel 9 Absatz 1 genannten Konto hat der betreffende Mitgliedstaat Zinsen zu zahlen ...“
Ich brauche Ihre Zeit, meine Herren Richter, wohl nicht mit dem Inhalt der Titel IV, V und VI der Verordnung in Anspruch zu nehmen. In Titel VII, „Kontrollvorschriften“, ist Artikel 18, der Artikel 14 der Verordnung Nr. 2/71 ersetzt, von zentraler Bedeutung. Unter Auslassung der Bezugnahmen auf den Euratom-Vertrag, die für die vorliegende Rechtssache keine Bedeutung haben, lautet diese Vorschrift wie folgt:
„(1)
Die Mitgliedstaaten führen die Prüfungen und Erhebungen in bezug auf die Feststellung und Bereitstellung der eigenen Mittel durch. Die Kommission übt ihre Befugnisse nach Maßgabe dieses Artikels aus.
(2)
Hierbei gehen die Mitgliedstaaten wie folgt vor:
—
Sie führen zusätzlich Kontrollen durch, um die die Kommission sie durch einen begründeten Antrag ersuchen kann.
—
Sie ziehen die Kommission auf deren Antrag zu den von ihnen vorgenommenen Kontrollen hinzu.
Die Mitgliedstaaten treffen alle zweckdienlichen Maßnahmen zur Erleichterung dieser Kontrollen. Wird die Kommission zu diesen Kontrollen hinzugezogen, so stellen die Mitgliedstaaten ihr die in Artikel 3 genannten Unterlagen zur Verfügung. Zur möglichst weitgehenden Einschränkung der zusätzlichen Kontrollen kann die Kommission, damit besonderen Fällen Rechnung getragen werden kann, die Übermittlung bestimmter Unterlagen verlangen.
(3)
Von den in den Absätzen 1 und 2 genannten Kontrollen werden folgende Maßnahmen nicht berührt:
a)
die von den Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechts-, und Verwaltungsvorschriften vorgenommenen Kontrollen;
b)
die Maßnahmen, die in Artikel 206, 206 a und 206 b des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (diese Artikel beziehen sich alle auf den Rechnungshof und seine Arbeit) vorgesehen sind;
c)
Kontrollen aufgrund von Artikel 209 Buchstabe c des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft...
(4)
Die Kommission berichtet dem Europäischen Parlament und dem Rat in regelmäßigen Zeitabständen über das Funktionieren des Kontrollsystems.“
Wir sind ebenfalls auf die Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 165/74 des Rates hingewiesen worden. Diese Verordnung ist aufgrund der dem Rat in Artikel 14 Absatz 5 der Verordnung Nr. 2/71 eingeräumten Ermächtigung, die nicht in die Verordnung Nr. 2891/77 übernommen worden zu sein scheint, erlassen worden. Artikel 14 Absatz 5 lautet wie folgt:
„Der Rat legt auf Vorschlag der Kommission einstimmig folgendes fest:
a)
die Bedingungen, die die von der Kommission beauftragten Bediensteten bei Durchführung der in diesem Artikel vorgesehenen Prüfungen insbesondere hinsichtlich des Berufsgeheimnisses und der Einzelheiten der Ausübung der Untersuchungsbefugnisse einhalten müssen;
b)
erforderlichenfalls die anderen Durchführungsvorschriften zu diesem Artikel.“
Da die Verordnung Nr. 2/71 durch die Verordnung Nr. 2891/77 (Artikel 24) mit Wirkung vom 1. Januar 1978 insgesamt aufgehoben worden ist, könnte man meinen, die gesetzliche Grundlage für die Verordnung Nr. 165/74 sei weggefallen, so daß diese Verordnung außer Kraft getreten sei. Beide Parteien haben sie jedoch als nach wie vor gültig oder zumindest als im Rahmen der vorliegenden Rechtssache relevant angesehen; ich werde mich deshalb dieser Auffassung ^anschließen. Um der besseren Verständliclikeit willen möchte ich bemerken, daß es im englischen Text dort, wo in der Verordnung Nr. 2891/77 von „measures of inspection“ die Rede ist, in den Verordnungen 2/71 und 165/74 „measures of control“ heißt.
In der Verordnung Nr. 165/74 wird zunächst ausgeführt:
„Die Mitgliedstaaten nehmen Kontrollen in bezug auf die Feststellung und die Bereitstellung der eigenen Mittel vor, sind jedoch verpflichtet, die Kommission auf Antrag zu diesen Kontrollen hinzuzuziehen.
Diese Verpflichtung erstreckt sich sowohl auf die von den Mitgliedstaaten vorzunehmenden Kontrollen als auch auf die zusätzlichen Kontrollen, die aufgrund eines mit Gründen versehenen Antrags der Kommission durchgeführt werden.
...“
Sodann wird, soweit entscheidungserheblich, folgendes bestimmt:
„Artikel 1
Die Kommission wird zu den Kontrollen nach Artikel 14 der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2/71 in der Person von hierfür eigens von ihr beauftragten Beamten hinzugezogen.
Artikel 2
Bei den in Artikel 1 genannten Kontrollen handelt es sich um alle Kontrollen, die zu der in der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2/71 vorgesehenen Feststellung und Bereitstellung der eigenen Mittel notwendig sind. Sie werden von den nationalen Dienststellen, Einrichtungen oder Behörden durchgeführt, deren Verzeichnis der Kommission auf Antrag mitzuteilen ist.
Die Mitglicdstaaten und die Kommission unterhalten regelmäßig Kontakte, um die Durchführung des Artikels 14 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2/71 [der Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2891/77 entspricht] zu erleichtern.
...
Artikel 3
(1)   Wird die Kommission zu den von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen hinzugezogen, so gilt für die von ihr beauftragten Beamten folgendes:
a)
sie haben sich bei den Kontrollen so zu verhalten, wie es mit den Regeln und Gebräuchen vereinbar ist, die für die Beamten der Mitgliedstaaten, denen sie beigeordnet werden, verbindlich sind;
b)
sie haben das Berufsgeheimnis nach Maßgabe des Artikels 5 zu wahren;
c)
sie dürfen sich mit den Abgabenpflichtigen nur über den zuständigen einzelstaatlichen Beamten in Verbindung setzen, wobei es Sache der zuständigen einzelstaatlichen Behörde ist, den Ort für diese Fühlungnahmen zu bestimmen.
(2)   Die Leitung der Kontrollen liegt, was die Gestaltung der Arbeit und ganz allgemein die Beziehungen zu den von der Kontrolle, betroffenen Dienststellen anbelangt, bei der durch den Mitgliedstaat nach Artikel 2 bestimmten Dienststelle, die zur Durchführung der in Artikel 14 der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2/71 vorgesehenen Kontrollen befugt ist.
Artikel 4
(1)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, daß die für die Feststellung und Bereitstellung der eigenen Mittel zuständigen Dienststellen und Einrichtungen sowie die für die einschlägigen Kontrollen zuständigen Behörden den von der Kommission beauftragten Beamten bei der Erfüllung ihres Auftrags beistehen.
(2)   Die letzteren können zu denn einzelstaatlichen Kontrollen hinzugezogen werden, bei denen folgendes geprüft wird:
a)
die Feststellung an Hand der bei den einzelstaatlichen Dienststellen verfügbaren Unterlagen, die Verbuchung und die Bereitstellung der eigenen Mittel;
b)
die Übereinstimmung der Maßnahmen zur Feststellung und Bereitstellung der eigenen Mittel mit den durch den Beschluß vom 21. April 1970 und die Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2/71 festgelegten gemeinschaftlichen Regeln;
c)
das Vorhandensein der in Artikel 3 der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2/71 vorgesehenen Unterlagen und ihre Übereinstimmung mit den vorstehend genannten Vorgängen.
Artikel 5
(1)   Für alle Informationen, die im Zusammenhäng mit den unter diese Verordnung fallenden Kontrollen eingeholt werden, besteht das Berufsgeheimnis. Sie dürfen insbesondere nur dann anderen Personen als denjenigen, die aufgrund ihrer Aufgaben in den Organen der Gemeinschaften oder der Mitgliedstaaten von ihnen Kenntnis erhalten müssen, mitgeteilt oder anders als im Sinne der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2/71 verwendet werden, wenn der Mitgliedstaat, der sie erteilt hat, vorher zugestimmt hat.
(2)   Artikel 5 ist auf alle Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften anwendbar.“
Kontakte zwischen der Kommission und den italienischen Behörden
Ich muß nunmehr die Entwicklung der Kontakte zwischen der Kommission und den italienischen Behörden, die Anlaß zum vorliegenden Rechtsstreit gaben und nach Erhebung der Klage weitergeführt wurden, zusammenfassend darstellen.
Diese Kontakte begannen mit einem Schreiben des damals für diese Fragen zuständigen Mitglieds der Kommission, Herrn Cheysson, an den Ständigen Vertreter Italiens bei den Gemeinschaften vom 26. Juli 1976 (Anaige 1 zur Klageschrift). Dieses Schreiben bezog sich auf der Kommission zugegangene Informationen über betrügerische Geschäfte, durch die 1974 und 1975 Milcherzeugnisse aus Drittländern zumeist über Rotterdam nach Italien verbracht worden seien; zugleich wurde gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2/71 um zusätzliche Kontrollen unter Zuziehung der Kommission ersucht. Die Eilbedürftigkeit dieser Kontrollen wurde unterstrichen.
Die umgehende Antwort der italienischen Behörden war positiv. Italienische Zollbeamte und Beamte der Kommission führten am 6. und 7. Oktober 1976 im Zollbezirk Como Ermittlungen durch. Diese Ermittlungen bestätigten den Verdacht der Kommission, daß 248 an die niederländischen Behörden zurückgesandte T-l-Dokumente gefälscht und die in ihnen aufgeführten Waren von den italienischen Zollbehörden nie ordnungsgemäß abgefertigt worden waren. Als Ergebnis der Ermittlungen stellte sich die Frage, ob zwischen den entdeckten unerlaubten Handlungen und gewissen Vorfällen, derentwegen die Guardia di Finanza auf Antrag der Turiner Staatsanwaltschaft eine Untersuchung eingeleitet hatte, ein Zusammenhang bestehe. Diese war durch einen Autounfall veranlaßt worden, in den ein Lastkraftwagen'verwickelt war, der Butter ohne gültige Dokumente beförderte. Die Guardia di Finanza ist anscheinend ein Organ der Steuerfahndung, das im allgemeinen dem Finanzministerium untersteht. Eine ihrer Aufgaben ist jedoch die Durchführung strafrechtlicher Ermittlungen, in deren Rahmen sie, wenn ich recht verstehe, als „Kriminalpolizei“ tätig wird. Nach unseren Informationen ist sie im vorliegenden Fall in dieser Weise tätig geworden.
Anschließend an die Reise von Beamten der Kommission nach Italien schrieb Herr Cheysson am 18. Oktober 1976 erneut an den Ständigen Vertreter Italiens (Anlage 2 zur Klageschrift). In seinem Schreiben erwähnte er drei Zusagen, die die zentrale italienische Zollverwaltung gemacht habe, nämlich:
a)
so bald wie möglich eine Zusammenkunft mit der Guardia di Finanza abzuhalten, um in Erfahrung zu bringen, ob diese tatsächlich bereits in dieser Angelegenheit ermittele,
b)
in der Mailänder Zolldirektion, der die Zolldienststelle in Como unterstehe, eigene Ermittlungen aufzunehmen und
c)
die Kommission vor Ende des Monats über das Ergebnis ihrer Zusammenarbeit mit der Guardia die Finanza zu unterrichten.
In dem Schreiben wurde hervorgehoben, daß es außerordentlich wichtig sei, die von den Importeuren eingeschlagene Route und die Grenzübergänge, über die die Ware nach Italien verbracht worden sei, zu bestimmen.
Am 22. November 1976 sandte der stellvertretende Direktor der Guardia die Finanza in Rom einen kurzen Bericht über die von seinen Beamten in Turin geführten Ermittlungen an den Finanzminister, den Schatzminister, den Innenminister, den Minister für Außenhandel und den Minister für Landwirtschaft und Forsten, wie auch an die italienischen Zollbehörden und die Banca d'Italia; er nahm auf seine vorhergehende Note Bezug, die nicht allen von ihnen übersandt worden war, von der er jedoch seinem jetzigen Schreiben Abschriften beifügte (Anlage 2 zu Anlage 11 zur Klageschrift). Wie es scheint, hat zu dieser Zeit niemand in Rom es für nötig befunden, der Kommission Abschrift dieses Berichts zu schicken.
Am 30. November 1976 schrieb der Generaldirektor für Zölle und indirekte Steuern im italienischen Finanzministerium an die niederländischen Zollbehörden, um sie von dem Problem in Kenntnis zu setzen (Anlage 1 zu Anlage 11 zur Klageschrift). Er erwähnte unter anderem den Namen der betroffenen niederländischen Firma und machte genaue Angaben über die Fahrzeuge, in denen die Waren unerlaubterweise transportiert worden waren und die aus Frankreich zu stammen schienen.
Am 20. Dezember 1976 antwortete der Ständige Vertreter Italiens der Kommission auf das Schreiben von Herrn Cheysson vom 18. Oktober 1976 (Anlage 3 zur Klageschrift). Er bestätigte, daß zwischen dem Gegenstand der Ermittlungen der Kommission und den von der Guardia di Finanza seit 1975 geführten Untersuchungen ein Zusammenhang bestehe. In dem Schreiben wurde jedoch auch betont, daß Tatsachen, die zur Strafverfolgung Anlaß geben könnten, letzten Endes in die Zuständigkeit der Justiz fielen.
Am 24. Januar 1977 antwortete der Generaldirektor für Finanzkontrolle der Kommission dem Ständigen Vertreter Italiens und ersuchte um eine Zusammenkunft mit der Guardia di Finanza (Anlage 4 zur Klageschrift).
In der Zwischenzeit hatte, wie es scheint, die Turiner Zollbehörde eine Kopie des gesamten Berichts der Guardia di Finanza erbeten. Am 2. Februar 1977 teilte der Giudice.. Istruttore (Untersuchungsrichter) des Tribunale Civile e Penale Turin der Zollbehörde mit, daß der Bericht dem „segreto istruttorio“ (dem Ermittlungsgeheimnis) unterliege und nicht herausgegeben werden könne. Er erwähnte jedoch, daß das Finanzministerium sich dem Verfahren als „parte civile“ (Antragsteller im Adhäsionsverfahren) angeschlossen habe und daß seine Interessen von der Avvocatura dello Stato wahrgenommen würden (Anlage 3 zu Anlage 11 zur Klageschrift).
Der Ständige Vertreter Italiens lehnte mit Fernschreiben vom 8. Februar 1977 das Ersuchen der Kommission um ein Zusammentreffen mit der Guardia di Finanza ab (Anlage 5 zur Klageschrift). Als Begründung gab er an, daß der Anspruch der Kommission darauf, zu behördlichen Kontrollmaßnahmen hinzugezogen zu werden, sich nicht auf Kontakte mit der „polizia tributaria“ oder der „polizia guidiziaria“ („Steuerfahndung“ oder „Kriminalpolizei“) erstrecke. Die Tätigkeiten derartiger Polizeidienststellen, so wurde erklärt, beträfen eine Phase, die zeitlich vor der „endgültigen Feststellung finanzieller Ansprüche als solcher im Sinne der Gemeinschaftsregelung“ liege.
In einem erneuten Schreiben an den Ständigen Vertreter Italiens vom 22. März 1977 (Anlage 6 zur Klageschrift) protestierte die Kommission gegen die Ablehnung ihres Ersuchens und hob hervor, daß ihr bis zu diesem Tag keine nennenswerte Auskunft erteilt worden sei. In dem Schreiben wurde ferner um Auskunft über den neuesten Stand der von der Guardia di Finanza und/oder den Zolldienststellen durchgeführten Ermittlungen gebeten. Die Kommission wünschte insbesondere zu wissen, ob irgendein Fortschritt bei der Feststellung des endgültigen Bestimmungsortes der Waren und der Schätzung der Summe der hinterzogenen Zollbeträge und Agrarabschöpfungen erzielt worden sei.
Dieses Schreiben wurde von dem stellvertretenden Ständigen-Vertreter Italiens am 15. Juli 1977 beantwortet (Anlage 7 zur Klageschrift). Das Antwortschreiben enthielt eine Reihe zusätzlicher, durch die Ermittlungen der Zollbehörden gewonnener Informationen, insbesondere über die Grenzübergangsstellen, über die die Einfuhren abgewickelt worden waren. Es kam zu dem Ergebnis, daß einschließlich der 248 durch die oben erwähnten Dokumente gedeckten insgesamt 327 Transaktionen stattgefunden hätten. In dem Schreiben wurde weiter erwähnt, daß die niederländischen Zollbehörden über den Mißbrauch der Dokumente unterrichtet worden seien, desgleichen die Procura della Repubblica in Como zwecks Einleitung von Strafverfahren wegen Urkundenfälschung und Schmuggels. Wie die italienische Regierung uns erklärt hat, sind diese Verfahren später mit den Verfahren verbunden worden, die aufgrund der von der Guardia di Finanza getrennt durchgeführten Ermittlungen vor dem Tribunale Turin eingeleitet worden waren. Das Schreiben enthielt auch einen Hinweis auf die Ablehnung des Ersuchens der örtlichen Zollbehörden um Erteilung einer Abschrift des Berichts der Guardia di Finanza durch den Untersuchungsrichter in Turin.
Unbefriedigend war an diesem Schreiben nach Auffassung der Kommission der darin zum Ausdruck kommende Zweifel an ihrem Recht, die von den italienischen Behörden erbetenen Auskünfte zu erhalten. Auch wurde die in dem Fernschreiben vom 8. Februar enthaltene Behauptung wiederholt, es sei bislang noch keine „für die Rechnungsführung relevante“ Feststellung einer Forderung getroffen worden. Die Kommission wurde ferner auf Artikel 36 der Verordnung Nr. 542/69 aufmerksam gemacht, dessen erster Absatz bestimmt, daß dann, wenn im Verlauf eines gemeinschaftlichen Versandverfahrens „in einem bestimmten Mitgliedstaat Zuwiderhandlungen begangen worden sind, ... hierdurch fällig gewordene Zölle und andere Abgaben — unbeschadet der Strafverfolgung — von diesem Mitgliedstaat nach dessen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erhoben [werden].“ Es wurde hinzugefügt, es sei den Zollbehörden sowohl rechtlich als auch tatsächlich unmöglich, irgendwelche weiteren Auskünfte für die Kommission zu erhalten.
Die Kommission trat der von der Italienischen Republik vertretenen Rechtsauffassung entgegen. Nachdem sie dann noch mehrfach vergeblich bei den italienischen Behörden vorstellig geworden war, erläuterte Herr Tugendhat, der nunmehr das für Haushaltsfragen zuständige Mitglied der Kommission geworden war, in einem Schreiben vom 1. Dezember 1977 an den Ständigen Vertreter Italiens die Rechtsauffassung der Kommission und drohte die in Artikel 169 des Vertrages vorgesehenen Maßnahmen an (Anlage 8 zur Klageschrift).
Die Antwort des Ständigen Vertreters Italiens vom 16. Dezember 1977 (Anlage 9 zur Klageschrift) enthielt gegenüber dem Inhalt seiner Schreiben vom 20. Dezember 1976 und 15. Juli 1977 nichts Neues außer der (wie sich später herausstellte, unrichtigen) Ankündigung, daß die vom Untersuchungsrichter in Turin geführten Ermittlungen bald abgeschlossen sein würden.
Daraufhin beschloß die Kommission, das Verfahren nach Artikel 169 einzuleiten. Mit Schreiben vom 19. Januar 1978 an den italienischen Außenminister erläuterte Herr Tugendhat die von der Kommission erhobenen Vorwürfe und forderte die italienische Regierung auf, sich dazu zu äußern (Anlage 10 zur Klageschrift).
Insbesondere wurden zwei Vorwürfe erhoben. Der erste lautete dahin, es sei den Beamten der Kommission nicht gestattet worden, an einem Teil der behördlichen Ermittlungen mitzuwirken: Dies bezieht sich meines Erachtens auf die Ablehnung einer Zusammenkunft mit der Guardia di Finanza. Der zweite Vorwurf besagte, der Kommission seien Informationen, die bei den in Italien seit Oktober 1976 durchgeführten Ermittlungen gewonnen worden seien, vorenthalten worden.
Die italienische Regierung äußerte sich in einem ausführlichen Schreiben vom 2. Februar 1978 (Anlage 11 zur Klageschrift). Ich brauche Ihre Zeit, meine Herren Richter, nicht mit den Einzelheiten dieses Schreibens in Anspruch zu nehmen, denn die Italienische Republik hat die darin enthaltenen Hauptargumente in der mündlichen Verhandlung wiederholt. Dem Schreiben waren in Abschrift vier Schriftstücke beigefügt, nämlich das Schreiben des Generaldirektors für Zölle und indirekte Steuern an die niederländischen Zollbehörden vom 30. November 1976, der kurze Bericht des stellvertretenden Leiters der Guardia di Finanza vom 23. November 1976, das Schreiben des Turiner Untersuchungsrichters an die Turiner Zollbehörde vom 2. Februar 1977, das die Ablehnung des Ersuchens um Überlassung einer Kopie des Berichts der Guardia di Finanza enthielt, und ein Beschluß desselben Richters vom 24. Januar 1978, durch den ein Ersuchen des italienischen Finanzministers um Erteilung von Auskünften abgelehnt worden war. Das Ministerium hatte das Ersuchen ausdrücklich gestellt, um der Aufforderung der Kommission nachkommen zu können. Es war vom Richter mit der Begründung abgelehnt worden, alle in seinem Besitz befindlichen Informationen seien geheim.
Am 21. April 1978 gab die Kommission ihre mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie feststellte, die Italienische Republik habe „gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 EWG-Vertrag und Artikel 14 der Verordnung Nr. 2/71 (nunmehr Artikel 18 der Verordnung Nr. 2891/77) verstoßen“ (Anlage 12 zur Klageschrift). Die Stellungnahme enthielt einen Hinweis darauf, daß es der italienischen Regierung nicht gelungen sei, in den Besitz der Unterlagen zu gelangen, auf die sie als Antragstellerin im Adhäsionsverfahren zu dem Strafverfahren vor dem Tribunale Turin Anspruch gehabt habe.
Dieser Punkt veranlaßte die italienische Regierung zu einer Antwort: Sie erklärte sich mit Schreiben vom 7. Juni 1978 (Anlage 13 zur Klageschrift) bereit, die Unterlagen zu beschaffen und sie der Kommission zu übermitteln. Anschließend an eine Zusammenkunft zwischen Vertretern beider Seiten am 21. Juli 1978 in Rom wurden der Kommission mit Schreiben vom 8. September 1978 Unterlagen übersandt, die der Untersuchungsrichter auf Antrag der Avvocatura dello Stato herausgegeben hatte.
Mit Schreiben vom 5. Oktober 1978 (Anlage 14 zur Klageschrift) bestätigte die Kommission den Eingang der Unterlagen und forderte die italienische Regierung auf, bis zum 20. Oktober bestimmte weitere Auskünfte zu erteilen. Anscheinend erinnerte sie in einem weiteren Schreiben vom 31. Oktober an diese Aufforderung.
Mit Schreiben vom 7. November 1978 teilte der Ständige Vertreter Italiens der Kommission mit, der Untersuchungsrichter habe ihn am Vortage wissen lassen, daß er seine Ermittlungen abgeschlossen und die Akten der Staatsanwaltschaft zur Stellungnahme übersandt habe. Er habe die Absicht, binnen eines Monats einen Beschluß (wenn ich recht verstehe darüber, ob eine Strafverfolgung stattfinden soll) zu erlassen. Zu diesem Zeitpunkt, so wurde ausgeführt, könnten dann die italienischen Finanzbehörden als Antragsteller im Adhäsionsverfahren durch die Avvocatura dello Stato die vollständigen Akten erhalten, da dann gemäß den Vorschriften des Codice di procedura penale das Ermittlungsgeheimnis aufgehoben sein werde. Der Ständige Vertreter bat die Kommission, unter diesen Umständen nicht auf der Einhaltung der gesetzten Frist zu bestehen.
Die Avvocatura dello Stato erbat mit Schreiben vom 16. Dezember 1978 vom Untersuchungsrichter die in dem Schreiben der Kommission vom 5. Oktober erwähnten Auskünfte (Anlage 1 zur Klagebeantwortung).
Am 20. Dezember 1978 übersandte die Staatsanwaltschaft ihre Anklagepunkte, und der Untersuchungsrichter gestattete durch Beschluß vom gleichen Tage die Erteilung einer Abschrift hiervon an die Avvocatura dello Stato (Anlage 2 zur Klagebeantwortung). Am 22. Dezember 1978 hat jedoch die Kommission, die allem Anschein nach seit dem Schreiben des Ständigen Vertreters vom 7. November nichts mehr von diesem gehört hatte, die vorliegende Klage erhoben.
Die Übermittlung der Akten durch den Untersuchungsrichter an die Geschäftsstelle des Gerichts in Turin verzögerte sich bis zum Februar 1979. In Erwartung der Entscheidung des Richters über die Einleitung von Strafverfolgungsmaßnahmen prüfte die Avvocatura dello Stato die Akte und bat darum, ihr bestimmte Schriftstücke, die sie für besonders wichtig hielt, darunter den vollständigen Bericht der Guardia di Finanza, entnehmen zu dürfen. Diese Unterlagen wurden der Kommission übersandt (sie sind der Gegenerwiderung als Anlage beigefügt).
Wie wir in der mündlichen Verhandlung erfahren haben, hat der Richter noch nicht über die Einleitung von Strafverfolgungsmaßnahmen entschieden.
Die Streitfragen
In den Schriftsätzen werden eine Reihe von Fragen zur Auslegung des anwendbaren Gemeinschaftsrechts sowie zum italienischen Recht und zur Anwendung des Rechts auf den vorliegenden Sachverhalt aufgeworfen. Der Gerichtshof hat die Parteien in seiner Ladung zur mündlichen Verhandlung gebeten, ihre Ausführungen in der mündlichen Verhandlung auf die Fragen zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu beschränken, unter Ausschluß der Frage, ob die Italienische Republik der Kommission alle Unterlagen und Auskünfte verschafft hat, die sie ihr zu verschaffen verpflichtet war.
Dementsprechend werden Sie, meine Herren Richter, wahrscheinlich zunächst über diese Fragen, bei denen es sich meines Erachtens um drei Fragen handelt, durch Zwischenurteil entscheiden:
1.
Macht die Italienische Republik zu Recht geltend, die Kommission habe gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 2/71 nicht verlangen können und könne dies auch gemäß Artikel 18 der Verordnung Nr. 2891/77 nicht, zu von einem Mitgliedstaat durchgeführten Kontrollen hinzugezogen zu werden, solange dieser Mitgliedstaat das Verfahren der Feststellung des Betrages der in einem gegebenen Fall geschuldeten Gemeinschaftseinnahmen nicht abgeschlossen hat?
2.
Für den Fall der Verneinung dieser Frage: War bzw. ist die Kommission an der Ausübung der ihr in Artikel 14 bzw. 18 eingeräumten Befugnisse dann gehindert, wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat die Verantwortung für die Durchführung oder Überwachung von Ermittlungen, die zu Strafverfolgungsmaßnahmen führen können, der rechtsprechenden Gewalt übertragen ist?
3.
Ist die Kommission an der Ausübung dieser Befugnisse dadurch gehindert, daß in dem betreffenden Mitgliedstaat strafrechtliche Ermittlungen — unabhängig davon, ob sie durch Richter oder Verwaltungsbeamte geführt werden — einem Ermittlungsgeheimnis unterliegen?
Die erste Frage
Zu der ersten Frage hatte die Italienische Republik ausgeführt, das in den Verordnungen Nrn. 2/71 und 2891/77 geregelte Verfahren umfasse drei Phasen: erstens die „Feststellung“ der eigenen Mittel, zweitens die „Bereitstellung“ der festgestellten Mittel und drittens die Durchführung von „Kontrollen“. Aus dieser Sicht bestände die Rolle der Kommission darin, mit den zuständigen einzelstaatlichen Dienststellen zusammenzuarbeiten, um nachzuprüfen, ob die Feststellung der Bereitstellung der eigenen Mittel ordnungsgemäß erfolgt sind. Artikel 14 oder Artikel 18 gäbe dann in keinem Fall eine vor der endgültigen Feststellung des Vorliegens (oder Fehlens) eines Anspruchs auszuübende Befugnis zu Ermittlungen.
Um mich zu vergewissern, daß ich diese Gedankenführung richtig verstanden hatte, habe ich den Vertreter der Italienischen Republik in der mündlichen Verhandlung gefragt, ob daraus folge, daß, was die hier in Frage stehenden betrügerischen Geschäfte angehe, das Verfahren immer noch in seiner ersten Phase sei. Er hat geantwortet, seiner Meinung nach sei dies der Fall.
Meines Erachtens zeigt diese Antwort die Unhaltbarkeit des Vorbringens. Die hier in Rede stehenden Einfuhren fanden 1974 und 1975 statt, und wir nähern uns jetzt dem Ende des Jahres 1979. Wenn die Phasen in der vorgeschlagenen Weise klar unterschieden wären und die Kommission von allen außer der letzten ausgeschlossen wäre, so wäre nicht nur die von Rotterdam nach Piemont führende Spur verwischt, sondern der Gemeinschaft wären auch jahrelang eigene Mittel vorenthalten worden, bevor die Kommission die geringsten Schritte unternehmen könnte. Dies paßt kaum zu der „engen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission ..., die es den Gemeinschaften gestatten soll, unter den bestmöglichen:Bedingungen über die eigenen Mittel zu verfügen“, von der die Präambel der Verordnung Nr. 2891/77 spricht.
Die Auffassung der Italienischen Republik erscheint mir auch unvereinbar mit den in den einschlägigen Regelungen enthaltenen Einzelbestimmungen.
Nach dieser Auffassung besteht die Funktion der Kommission kaum in mehr als der Kontrolle der Buchführung über die eigenen Mittel, zu der die Mitgliedstaaten verpflichtet sind. Dies erscheint mir mit dem Wortlaut des Artikels 6 Absatz 2 des Beschlusses vom 21. April 1970 unvereinbar. Der ausdrückliche Vorbehalt, der in den einleitenden Worten dieses Artikels (wiederholt in Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2891/77) hinsichtlich der Befugnisse des Rechnungshofes gemäß Artikel 206 des Vertrages und der Kontrollmaßnahmen gemäß Artikel 209 Buchstabe c gemacht wird, weist vielmehr darauf hin, daß mit den vom Rat zu erlassenden Vorschriften über die „Kontrolle der Erhebung der Einnahmen..., darüber, wie diese Einnahmen der Kommission zur Verfügung zu stellen und wie sie abzuführen sind“, etwas anderes gemeint ist.
Die wirkliche Rechtsnatur des Verfahrens der „Feststellung“ der eigenen Mittel der Gemeinschaften kann aus den detaillierten Bestimmungen der Verordnung Nr. 2891/77 entnommen werden. Es ist ein fortdauernder Prozeß der Festsetzung und Berichtigung. Artikel 2 bestimmt ausdrücklich, daß eine Feststellung, wenn nötig, zu berichtigen ist. Die folgenden Bestimmungen sehen ein System monatlicher Übersichten und jährlicher Abschlußrechnungen vor. Wenn ein Mitgliedstaat dem für die Kommission bei seiner Haushaltsverwaltung eingerichteten Konto einen Betrag verspätet gutschreibt, muß er Zinsen zahlen. Meines Erachtens ist in Fällen, in denen die einzelstaatlichen Behörden es aufgrund eines Versehens oder, weil sie getäuscht worden sind, unterlassen, fällige Eigenmittel einzuziehen, das Ergebnis nicht etwa, daß keine „Feststellung“ erfolgt ist, hinsichtlich deren die Kommission ihre Kontrollbefugnis ausüben könnte, sondern vielmehr, daß der Anspruch der Kommission für den fraglichen Zeitraum nicht ordnungsgemäß festgestellt ist. Dann aber kann die Kommission unverzüglich um Kontrollen ersuchen.
Die zweite Frage
Die zweite Frage ist, wie ich meine, schwieriger.
Die Italienische Republik behauptet völlig zu Recht, die in den Verordnungen Nrn. 2/71 und 2891/77 vorgesehene Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den nationalen Behörden sei eine Zusammenarbeit bei der Erledigung von Verwaltungsaufgaben und nicht von richterlichen Aufgaben. Andererseits würde es zu einem merkwürdigen Ergebnis führen, wenn der Umfang, in dem die Kommission zu Kontrollen in jedem Mitgliedstaat hinzugezogen werden kann, davon abhinge, ob die Ermittlungen wegen einer strafbaren Handlung (im Gegensatz zu der Verurteilung der einer strafbaren Handlung angeklagten Personen) in dem betreffenden Staat als richterliche Aufgabe oder als Aufgabe der Verwaltung angesehen werden.
Tatsächlich wird die Ermittlung in Strafsachen anscheinend nur in vier Mitgliedstaaten als Aufgabe der rechtsprechenden Gewalt angesehen. Es sind dies außer Italien noch Belgien, Frankreich und Luxemburg.
In allen anderen Mitgliedstaaten wird diese Aufgabe von der Polizei oder von Beamten spezialisierter Behörden, wie Zoll- und Steuerbehörden verantwortlich und erstattet ihr Bericht, so dem „Staatsadvokat“ in Dänemark, dem „Staatsanwalt“ in Deutschland, dem „Director of Public Prosecutions“ in England und Irland, dem „Officier van Justitie“ in den Niederlanden und dem „Procurator Fiscal“ in Schottland. In keinem Fall erstattet sie jedoch einem Richter Bericht. Die richterliche Funktion ist in der Sicht dieser Mitgliedstaaten beschränkt
1.
in entsprechenden Fällen auf den Erlaß von Beschlüssen auf Antrag, die in die persönliche Freiheit oder das Eigentum eingreifen, wie zum Beispiel der Beschluß über die Aufrechterhaltung der Untersuchungshaft oder der Durchsuchungsbefehl;
2.
in gewissen Fällen auf die Entscheidung, ob die bei der Strafverfolgung gewonnenen Beweise ausreichen, um den Beschuldigten vor Gericht zu stellen, (dies ist zum Beispiel die Aufgabe des „examining Magistrate“ in England, und, wenn ich recht verstanden habe, des „Rechter-commissaris“ in den Niederlanden);
3.
in allen Fällen auf die Verurteilung des Angeklagten.
Folglich sind drei Lösungen denkbar.
Die erste besteht darin, die Auffassung zu vertreten, die in den fraglichen Verordnungen enthaltenen Vorschriften über die Kontrollen müßten in den Mitgliedstaaten, die die Srafverfolgung der rechtsprechenden Gewalt übertragen, und in denen, die dies nicht tun, in verschiedener Weise angewandt werden und deshalb unterschiedliche Wirkungen entfalten. In den Verordnungen weist jedoch nichts darauf hin, daß eine solche uneinheitliche Anwendung von ihren Autoren beabsichtigt war. Die Italienische Republik hat uns insoweit auf Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2/71 hingewiesen, dem Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2891/77 entspricht. Diese Bestimmung verpflichtet jedoch eindeutig jeden Mitgliedstaat, der Kommission die Bezeichnung aller seiner für die Feststellung der eigenen Mittel verantwortlichen Dienststellen oder Einrichtungen anzugeben, welches auch immer ihr Status ist.
Die zweite Möglichkeit besteht darin, die Auffassung zu vertreten, die Ermittlungen wegen strafbarer Handlungen seien in keinem Mitgliedstaat ein Vorgang, zu dem die Kommission hinzugezogen werden könne; mit anderen Worten, die Kommission müsse ihre Mitwirkung an jedweden Kontrollmaßnahmen abbrechen, sobald diese Maßnahmen Ermittlungen wegen strafbarer Handlungen einschlössen. In den Verordnungen weist jedoch wiederum nichts darauf hin, daß dies beabsichtigt war. Man hat uns von einer Erklärung berichtet, die zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 165/74 im Ministerrat abgegeben worden sein soll und nach der Kontrollmaßnahmen niemals auf Verfahren, die Betrugsfälle betreffen, angewandt werden können. Es ist keine Kopie irgendeines Dokuments, in dem eine solche Erklärung festgehalten worden wäre, beigebracht worden, und es würde tatsächlich keinen Unterschied bewirken, wenn dies der Fall wäre: Im Rat abgegebene Erklärungen können die Auslegung der Rechtsakte des Rates nicht beeinflussen, wie uns Herr Generalanwalt Reischl kürzlich in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache 166/78 (Italien/Rat, Slg. 1979, 2602) unter Zitierung der Rechts- sache 38/69 (Kommission/Italien, Slg. 1970, 47) ins Gedächtnis gerufen hat. In Wahrheit würde der Ausschluß der Kommission von allen Ermittlungen wegen strafbarer Handlungen bedeuten, sie von der Befassung mit den bedeutenderen Fällen auszuschließen, was hieße, den Verfassern der Verordnungen eine merkwürdige Absicht zu unterstellen.
Es bleibt als dritte Möglichkeit die Ansicht, die entscheidende Trennungslinie verlaufe zwischen Personen, die richterliche Aufgaben im eigentlichen Sinne erfüllen und solchen, die Ermittlungsfunktionen wahrnehmen, und nicht zwischen Personen, die richterlichen Status haben, und solchen, die diesen nicht besitzen; mit'anderen Worten, die Ermittlungen wegen strafbarer Handlungen seien auch dann, wenn sie von einem Richter geführt würden, kein Vorgang, von dem die Kommission ausgeschlossen sei. So befremdend diese Lösung manchem auch erscheinen mag, ist sie doch meiner Meinung nach von allen dreien die am wenigsten angreifbare.
Die dritte Frage
Ich wende mich der letzten Frage zu, der des Ermittlungsgeheimnisses.
Die Italienische Republik hat eingeräumt, daß die diesbezügliche italienische Regelung weder durch die Verfassung geboten ist noch die Staatssicherheit berührt. Es handele sich nur um die italienische Art und Weise, dem bei jeder strafrechtlichen Ermittlung auftretenden praktischen Bedürfnis Rechnung zu tragen, Enthüllungen, die den Erfolg der Ermittlungen vereiteln könnten, besonders gegenüber Verdächtigen, zu verhindern, sowie eine Beeinträchtigung des Ansehens solcher Personen, die sich als unschuldig erweisen könnten, zu vermeiden. Wir sind daran erinnert worden, daß gerade im vorliegenden Fall italienische Zollbeamte in die Betrügereien verwickelt waren.
Die der Geheimhaltung strafrechtlicher Ermittlungen dienenden Vorschriften weisen von einem Mitgliedstaat zum andern erhebliche Unterschiede auf. Ich bin nach einigem Zögern zu dem Schluß gelangt, daß es nicht sinnvoll wäre, Ihre Zeit, meine Herren Richter, mit einer Darstellung im einzelnen in Anspruch zu nehmen. Es sei hier nur gesagt, daß die italienische Regelung eine der starrsten zu sein scheint, wenn sie auch durch kürzlich ergangene Vorschriften gelokkert worden sein soll, und daß auch hier, wenn jeder Mitgliedstaat das Recht hätte, sich auf seine eigenen internen Bestimmungen zu berufen, um die Kontrollbefugnisse der Kommission zu begrenzen, der Umfang dieser Befugnisse sich in der Praxis von einem Mitgliedstaat zum nächsten erheblich unterscheiden würde. Auch ist es nicht nötig, sich auf die internen Bestimmungen der Mitgliedstaaten zu stützen, um Enthüllungen durch die Mitglieder der Kommission oder ihre Beamten zu verhindern. Denn ganz abgesehen von der Spezialvorschrift des Artikels 5 der Verordnung Nr. 165/74, gilt für sie die allgemeine Schweigepflicht des Artikels 214 des Vertrages.
Keine Schwierigkeiten verursacht, so meine ich, die Bestimmung des Artikels 3 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 165/74, wonach Beamte der Kommission sich während der Kontrollen so zu verhalten haben, „wie es mit den Regeln und Gebräuchen vereinbar ist, die für die Beamten der Mitgliedstaaten, denen sie beigeordnet werden, verbindlich sind.“ Es kann keine Verletzung dieser Bestimmung bedeuten, wenn ein Beamter der Kommission um Zugang zu einer Information ersucht, die einem Beamten eines Mitgliedstaates, dem er beigeordnet ist, zugänglich ist. Wenn, wie im vorliegenden Fall, Ermittlungen von einem Richter geführt werden, bedeutet es keine Verletzung dieser Bestimmung, wenn die Kommission um Informationen ersucht, die dem Richter zugänglich sind, selbst wenn diese Informationen örtlichen Zollbeamten möglicherweise nicht zugänglich sind.
Meines Erachtens dürfen deshalb einzelstaatliche Bestimmungen über die Geheimhaltung strafrechtlicher Ermittlungen der Kommission nicht entgegengehalten werden, um zu verhindern, daß sie in der in Artikel 14 der Verordnung Nr. 2/71 oder Artikel 18 der Verordnung Nr. 2891/77 vorgeschriebenen Art und Weise die uneingeschränkte Hinzuziehung zu den Erhebungen verlangen kann.
Anträge
Im Ergebnis bin ich der Meinung, Sie sollten die Fragen der Auslegung der Gemeinschaftsbestimmungen, die im vorliegenden Verfahren aufgeworfen worden sind, wie folgt entscheiden:
1.
Die Kommission war nicht gehindert, gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 2/71, und ist nicht gehindert, gemäß Artikel 18 der Verordnung Nr. 2891/77, zu beantragen, zu von einem Mitgliedstaat vorgenommenen Kontrollen hinzugezogen zu werden, bevor dieser Staat das gesamte Verfahren der Feststellung des Betrages der in einem gegebenen Fall geschuldeten Gemeinschaftseinnahmen abgeschlossen hat.
2.
Die Strafverfolgung von Personen wegen Straftaten, die mit der Feststellung oder Bereitstellung eigener Mittel zusammenhängen, fällt in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Andererseits hindert die Tatsache, daß Ermittlungen, die zu Strafverfolgungsmaßnahmen führen können, in einigen Mitgliedstaaten Angehörigen der rechtsprechenden Gewalt übertragen sind, nicht, daß die Kommission zu solchen Ermittlungen gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 2/71 oder Artikel 18 der Verordnung Nr. 2891/77 hinzugezogen wird.
3
Sofern strafrechtliche Ermittlungen in einem Mitgliedstaat einer Geheimhaltungspflicht unterliegen, darf diese der Kommission nicht entgegengehalten werden, um sie daran zu hindern, die ihr in Artikel 14 der Verordnung Nr. 2/71 oder in Artikel 18 der Verordnung Nr. 2891/77 übertragenen Befugnisse auszuüben.
Sollten Sie, meine Herren Richter, meinen Standpunkt teilen, so ist es meines Erachtens angezeigt, die Parteien aufzufordern, im Lichte Ihrer Entscheidung weitere Ausführungen zu der Frage zu machen, ob die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem Beschluß vom 21. April 1970 und den Verordnungen verstoßen hat. Die Kostenentscheidung sollte dann bis zum endgültigen Ausgang des Verfahrens vorbehalten bleiben.
(
1
)	Aus dem Englischen übersetzt.