62021CJ0137_RES
C‑137/21. sz. ügy
Európai Parlament
kontra
Európai Bizottság
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2023. szeptember 5.
„Intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset – (EU) 2018/1806 rendelet – A 7. cikk első bekezdésének f) pontja – Azon harmadik országok listája, amelyek állampolgárai a tagállamok külső határainak átlépésekor vízumkötelezettség alá esnek – Azon harmadik országok listája, amelyek állampolgárai mentesek e kötelezettség alól – A kölcsönösség elve – Felkérés olyan felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadására, amely az Amerikai Egyesült Államok állampolgárai esetében tizenkét hónapra ideiglenesen felfüggeszti a vízummentességet”
Intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset – Az intézmény felszólítása – Eljárásra való felkérés – Határidők – Feltételek – Az eljárásra való első, eredménytelen felkérés után három évvel megfogalmazott, eljárásra való második felkérést követően benyújtott intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset – A kereset elkésettsége – Hiány – Elfogadhatóság
(EUMSZ 265. cikk, második bekezdés)
(lásd: 27–35. pont)
Intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset – Az EUMSZ 265. cikk második bekezdése szerinti, a kereset megindítása előtti állásfoglalás – Fogalom – Az eljárásra való felkérésnek megfelelő eljárás megtagadása – Bennfoglaltság – Elfogadhatóság
(EUMSZ 265. cikk, második bekezdés)
(lásd: 39–43. pont)
Az Európai Unió intézményei – A hatáskörök gyakorlása – Felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadása céljából a Bizottságnak adott felhatalmazás – Jogalkotási aktus kiegészítésére vonatkozó felhatalmazás – Terjedelem – A Bizottságot valamely harmadik ország állampolgárai vízummentességének ideiglenes felfüggesztésére felhatalmazó alaprendelet – A kért felhatalmazáson alapuló jogi aktus meghozatalára vonatkozó bizottsági kötelezettség – Hiány
(2018/1806 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (17) preambulumbekezdés, 7. cikk, első bekezdés, a), d), e), f), h) pont, és II. melléklet)
(lásd: 57–64. pont)
Az Európai Unió intézményei – A hatáskörök gyakorlása – Felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadása céljából a Bizottságnak adott felhatalmazás – A Bizottságnak az érintett területre vonatkozó szabályozás kiegészítésére vonatkozó mérlegelési jogköre – Valamely harmadik ország állampolgárai vízummentességének ideiglenes felfüggesztésére irányuló felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadásának Bizottság általi megtagadása – Megengedhetőség
(2018/1806 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 7. cikk, első bekezdés, d) pont)
(lásd: 65–70. pont)
Összefoglalás
A külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló 2018/1806 rendelet (
1
) értelmében az Unió a teljes vízumkölcsönösséget tűzte ki célul, ezzel hozzájárulva a harmadik országokkal szembeni külpolitikájának hitelességéhez és egységességéhez. (
2
) Ennek érdekében e rendelet előírja, hogy a kölcsönösség elvének alkalmazását lehetővé tévő mechanizmusnak kell biztosítania, hogy az Unió szolidáris választ adhasson arra az esetre, ha az e rendelet II. mellékletében található listán szereplő harmadik ország úgy határoz, hogy egy vagy több tagállam állampolgáraival szemben vízumkötelezettséget vezet be. (
3
) A rendelet felhatalmazást ad a Bizottság számára, hogy az EUMSZ 290. cikkének megfelelően jogi aktusokat fogadjon el többek között a vízummentesség ideiglenes felfüggesztéséről az ilyen harmadik ország állampolgárai esetében. (
4
)
A Bizottság 2016 áprilisában közleményt terjesztett a Parlament és a Tanács elé, (
5
) amelyben jelezte, hogy továbbra is kölcsönösség nélküli helyzet áll fenn három harmadik ország, köztük az Amerikai Egyesült Államok tekintetében, amely akkoriban vízumkötelezettséget írt elő öt tagállam állampolgáraival szemben. Azt követően, hogy a Bizottság megállapította, (
6
) hogy a vízumkölcsönösség hiánya már csak két harmadik ország, köztük az Amerikai Egyesült Államok tekintetében áll fenn, a Parlament 2017 márciusában állásfoglalást (
7
) fogadott el, amelyben úgy vélte, hogy a Bizottság „jogilag köteles felhatalmazáson alapuló jogi aktust elfogadni, amelyben ideiglenesen felfüggeszti a vízummentességet azon harmadik ország állampolgárai esetében, amelyek nem oldották fel egyes tagállamok állampolgárai tekintetében a vízumkötelezettséget”, és felkérte a Bizottságot, hogy fogadjon el egy ilyen jogi aktust. A Bizottság 2017 májusában elutasító választ adott erre a kérésre. (
8
) A Bizottság hatodik nyomonkövetési közleményének 2020. márciusi benyújtását követően a Parlament megismételte az eljárásra való felkérését, (
9
) mivel az Amerikai Egyesült Államok továbbra is vízumkötelezettséget írt elő négy tagállam állampolgáraival szemben. Erre a felkérésre a Bizottság ismét nem adott kedvező választ. (
10
)
Mivel a Parlament álláspontja szerint a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontja alapján a Bizottság köteles a felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadására, amennyiben az ilyen jogi aktus elfogadására vonatkozó, e rendelkezésben foglalt feltételek fennállnak, az EUMSZ 265. cikk alapján intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetet terjesztett elő a Bizottság ellen.
A Bíróság ítéletében határoz a kereset elfogadhatóságáról, vagyis egyrészt az e rendelkezésben előírt keresetindítási határidő, másrészt az említett rendelkezés szerinti állásfoglalás intézményközi összefüggésben vizsgált fogalma tárgyában. A Bíróság a keresetet érdemben elutasítja azzal az indokkal, hogy a Bizottság – mivel az említett rendeletben foglalt szempontokat figyelembe vette – nem lépte túl az őt megillető mérlegelési mozgásteret, amikor úgy ítélte meg, hogy nem köteles elfogadni a kért felhatalmazáson alapuló jogi aktust.
A Bíróság álláspontja
A Bíróság először is a kereset elfogadhatóságáról határoz. (
11
)
Az első elfogadhatatlansági kifogás a kereset elkésettségén alapul, mivel a Parlament az intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetét azt követően nyújtotta be, hogy 2020. októberi állásfoglalásában másodszor kérte fel eljárásra a Bizottságot, míg a 2017. márciusi állásfoglalást követően nem terjesztett elő ilyen keresetet. Ezzel kapcsolatban a Bíróság megállapítja, hogy az a kérdés, hogy a Parlament megsértette‑e az EUMSZ 265. cikk második bekezdésében előírt keresetindítási határidőt, attól függ, hogy az eljárásra való ezen második felkérés a tartalmához vagy hátteréhez kapcsolódó objektív tényezők alapján különbözik‑e az elsőtől. E tekintetben a 2017. márciusi állásfoglalásra válaszul kiadott nyomonkövetési közleményben a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a vízummentességet ideiglenesen felfüggesztő felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadása „jelenleg” ellentétes hatást váltana ki, és nem szolgálná az összes uniós polgár vízummentes utazására vonatkozó célkitűzés elérését. A Parlament 2020. októberi állásfoglalásban felkérte a Bizottságot, hogy az időközben bekövetkezett fejleményekre tekintettel vizsgálja felül a három évvel korábban elfoglalt álláspontját. A Bíróság ennek kapcsán megjegyzi, hogy különböző – úgy jogi, mint politikai – okai lehettek annak, hogy a Parlament az első alkalommal úgy döntött, hogy e bizottsági közlemény elfogadását követően nem veszi igénybe a bírói utat. Egyébiránt úgy tűnik, hogy a Parlament csak az eljárásra való első felkérés elfogadását követően bekövetkezett fejlemények értékelése után fogadta el a 2020. októberi állásfoglalást. Mivel a két állásfoglalás mind tartalma, mind elfogadása háttere szempontjából különböző eljárásra való felkéréseket tartalmaz, a Bíróság megállapítja, hogy a 2020. októberi állásfoglalás nem irányulhatott az EUMSZ 265. cikk második bekezdésében megállapított – a 2017. márciusi állásfoglalásban foglalt eljárásra való felkéréssel megkezdődött – keresetindítási határidő megkerülésére.
A második, azon alapuló elfogadhatatlansági kifogást illetően, hogy a 2020. decemberi közleményével állást foglalt‑e a Bizottság, a Bíróság emlékeztet arra, hogy az EUMSZ 265. cikk első bekezdése értelmében ha az érintett intézmény a Szerződéseket megsértve elmulasztja a döntéshozatalt, a jogsértés megállapítása iránt keresettel lehet fordulni a Bírósághoz. Ezzel összefüggésben a Bíróság emlékeztet arra, hogy az a körülmény, hogy valamely intézménynek az eljárásra való felkérésre adott válaszát a felkérést hozzá intéző személy nem tartja megfelelőnek, nem jelenti azt, hogy e válasz nem minősül olyan állásfoglalásnak, amelynek elfogadása megszünteti az intézményi mulasztást. Ez a megoldás azonban nem alkalmazható intézményközi összefüggésben, azokban az esetekben, ha az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset elfogadhatatlansága lehetővé tenné az érintett intézmény számára az eljárás további mellőzését. Márpedig ez történne, ha a szóban forgó bizottsági közleményt az EUMSZ 265. cikk második bekezdése szerinti „állásfoglalásnak” kellene minősíteni. Az eljárás megtagadása esetén tehát, ha arra eljárásra való felkérés nyomán kerül sor, lehet az EUMSZ 265. cikk második bekezdése alapján a Bírósághoz fordulni, mivel ez a megtagadás, amennyiben kifejezett, nem szünteti meg az intézményi mulasztást. E körülmények között, intézményközi összefüggésben, ha valamely intézmény válasza – mint a jelen ügyben is – azon indokok ismertetéséből áll, amelyek miatt ezen intézmény szerint a kért intézkedés elfogadása mellőzésének van helye, azt mindenképpen az eljárás ezen intézmény általi megtagadásának kell tekinteni, és ezért ebben az esetben az EUMSZ 265. cikk alapján benyújtott keresettel a Bírósághoz lehet fordulni.
Másodszor, ami a Parlament által hivatkozott egyetlen érdemi jogalapot illeti, miszerint a Bizottság megsértette a Szerződéseket azáltal, hogy nem fogadta el az Amerikai Egyesült Államok állampolgárai vízumkötelezettség alóli mentességének ideiglenes felfüggesztéséről szóló, a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének f) pontja szerinti, felhatalmazáson alapuló jogi aktust, a Bíróság megjegyzi, hogy kétségtelenül úgy tűnik, hogy e rendelkezés szövegéből az következik, hogy a Bizottság köteles ilyen jogi aktust elfogadni, ha az elfogadásának feltételei teljesülnek. Ezt az értelmezését azonban ki kell zárni a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének általános rendszere alapján, amelyet többek között az e rendelkezéssel létrehozott kölcsönösségi mechanizmus többlépcsős szerkezete jellemez. Az e cikkben szereplő rendelkezések és e rendelet (17) preambulumbekezdése együttes értelmezéséből tehát többek között az következik, hogy a Bizottság mérlegelési mozgástérrel rendelkezik a tekintetben, hogy e cikk alapján elfogad‑e felhatalmazáson alapuló jogi aktust. Következésképpen a Bizottság nem köteles a szóban forgó felhatalmazáson alapuló jogi aktust elfogadni az e rendelet 7. cikke első bekezdésének a) pontjában említett értesítés közzétételének időpontjától számított 24 hónapos időszak lejártát követően.
Ezzel szemben a Bizottságnak figyelembe kell vennie a 2018/1806 rendelet 7. cikke első bekezdésének d) pontjában rögzített három szempontot annak meghatározása érdekében, hogy a teljes vízumkölcsönösség célja szempontjából fel kell‑e függeszteni az érintett harmadik ország állampolgárai tekintetében a vízummentességet, vagy éppen ellenkezőleg, el kell tekinteni ezen intézkedés meghozatalától, tekintettel különösen a tagállamok, a schengeni társult országok és az Unió külkapcsolataihoz fűződő érdekekre. (
12
) E három szempont vizsgálatát követően a Bíróság arra a megállapításra jut, hogy a Bizottság nem lépte túl az őt megillető mérlegelési mozgásteret, amikor a Parlament által 2020 októberében hozzá intézett eljárásra való felkérést követően úgy ítélte meg, hogy nem köteles elfogadni a szóban forgó felhatalmazáson alapuló jogi aktust. Ebből következően a Bíróság a keresetet mint megalapozatlant elutasítja.
(
1
)	A külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2018. november 14‑i (EU) 2018/1806 európai parlamenti és tanácsi rendelet (kodifikált szöveg) (HL 2018. L 303., 39. o.).
(
2
)	Lásd: a 2018/1806 rendelet (14) preambulumbekezdése.
(
3
)	Lásd: a 2018/1806 rendelet (15) preambulumbekezdése.
(
4
)	Lásd: a 2018/1806 rendelet (17) preambulumbekezdése, valamint 7. cikkének e), f) és h) pontja. A 7. cikk értelmében konkrétan:
„Amennyiben egy, a II. mellékletben felsorolt valamely harmadik ország vízumkötelezettséget ír elő legalább egy tagállam állampolgáraival szemben, a következő rendelkezéseket kell alkalmazni:
[...]
f) amennyiben az érintett harmadik ország 24 hónappal az a) pont harmadik albekezdésében említett közzététel időpontját követően sem oldotta fel a vízumkötelezettséget, a Bizottság a 10. cikkel összhangban felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogad el, amelyben e harmadik ország állampolgárai esetében 12 hónapra ideiglenesen felfüggeszti a vízummentességet. [...] A 6. cikk alkalmazásának sérelme nélkül, a felfüggesztés időtartamai alatt a felhatalmazáson alapuló jogi aktus által érintett harmadik ország állampolgárai vízummal kell, hogy rendelkezzenek a tagállamok külső határainak átlépésekor;
[...]”.
(
5
)	Az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak benyújtott, „A jelenlegi állás és a lehetséges további lépések a vízumpolitika területén egyes harmadik országokkal fennálló kölcsönösség nélküli helyzet tekintetében” című, 2016. április 12‑i bizottsági közlemény (COM(2016) 221 final).
(
6
)	A 2016. december 21‑i második nyomonkövetési közleményében.
(
7
)	Az 593/2001/EK rendelet 1. cikkének (4) bekezdése értelmében a Bizottság vízumkölcsönösség területén fennálló kötelezettségeiről szóló, 2017. március 2‑i európai parlamenti állásfoglalás (2016/2986(RSP); HL 2018. C 263., 2. o.; a továbbiakban: 2017. márciusi állásfoglalás).
(
8
)	A 2017. május 2‑i nyomonkövetési közleményében (COM(2017) 227 final).
(
9
)	Az (EU) 2018/1806 rendelet 7. cikke értelmében a Bizottság vízumkölcsönösség területén fennálló kötelezettségeiről szóló, 2020. október 22‑i európai parlamenti állásfoglalás (2020/2605(RSP); HL 2021. C 404., 157. o.; a továbbiakban: 2020. októberi állásfoglalás).
(
10
)	Az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak benyújtott, a Bizottság vízumkölcsönösség területén fennálló kötelezettségeiről szóló, 2020. október 22‑i európai parlamenti állásfoglalást követően a Bizottság álláspontjának meghatározásáról és a helyzet jelenlegi állásáról szóló bizottsági közlemény (COM(2020) 851 final; a továbbiakban: 2020. decemberi közlemény).
(
11
)	Az EUMSZ 265. cikk második bekezdése szerint az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset csak akkor elfogadható, ha az érintett intézményt, szervet vagy hivatalt előzetesen felkérték, hogy járjon el. Ha a felkéréstől számított két hónapon belül az érintett intézmény, szerv vagy hivatal nem foglal állást, a keresetet további két hónapon belül lehet megindítani.
(
12
)	A 2018/1806 rendelet 7. cikkének d) pontja értelmében:
„Amennyiben egy, a II. mellékletben felsorolt valamely harmadik ország vízumkötelezettséget ír elő legalább egy tagállam állampolgáraival szemben, a következő rendelkezéseket kell alkalmazni:
[…]
d) a Bizottság az e), f) vagy h) pont szerinti lépések megfontolása során figyelembe veszi az érintett tagállam által a szóban forgó harmadik ország viszonylatában való vízummentes utazás érdekében hozott intézkedések eredményét, a b) ponttal összhangban tett lépéseket, valamint azon következményeket, amelyekkel a vízummentesség felfüggesztése járhat az Uniónak és tagállamainak a szóban forgó harmadik országgal való külkapcsolataira nézve;
[...]”.