62002CC0174_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I –
Einleitung
1. In diesen beiden Rechtssachen stellt der Hoge Raad der Nederlanden eine Reihe von Fragen zur Auslegung des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG.
2. In der Rechtssache C-174/02 geht es um eine regulierende Abgabe auf Abfälle, deren Aufkommen für den allgemeinen Haushalt bestimmt ist. Von dieser Abgabe gibt es jedoch bestimmte Befreiungen, die Beihilfemaßnahmen darstellen. Auch in der Rechtssache C-175/02 geht es um eine regulierende Abgabe, in diesem Fall auf die Überproduktion von Dünger. Ihr Aufkommen ist für ein Paket von Maßnahmen zur Reduzierung der regionalen Düngerüberschüsse bestimmt. Eine dieser Maßnahmen beinhaltet eine Beihilfemaßnahme für den Transport hochwertigen Düngers in Gebiete, in denen es an Düngemitteln mangelt.
In beiden Rechtssachen steht die Frage im Mittelpunkt, ob zwischen der Abgabe und der Beihilfemaßnahme ein so ausgesprochen unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang besteht, dass sowohl die Abgabe als auch die Beihilfemaßnahme unter die Stillhaltepflicht nach Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG(2) fallen. Damit hängt die Frage zusammen, ob die Abgaben überhaupt hätten erhoben werden dürfen, bevor die Kommission die fraglichen Beihilfemaßnahmen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt hatte.
II –
Tatsächlicher und rechtlicher Rahmen
A –
Rechtssache C-174/02
3. Das Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (im Folgenden: Streekgewest) ist eine Körperschaft mit Rechtspersönlichkeit, die von mehreren in ihr zusammenarbeitenden Gemeinden in der niederländischen Region Noord-Brabant kontrolliert wird. Das Streekgewest ist zuständig für die Sammlung von Hausmüll und dessen Beförderung in eine Entsorgungsanlage, die ebenfalls von dieser Körperschaft betrieben wird. Die Ablieferung von Abfällen bei einem Entsorgungsbetrieb ist nach Artikel 18 der Wet belastingen op milieugrondslag (Gesetz über Abgaben für den Umweltschutz; im Folgenden: WBM) abgabepflichtig.
4. Das Streekgewest entrichtete für den Zeitraum vom 1. Januar 1995 bis 31. Januar 1995 eine Abfallabgabe in Höhe von 499 914 NLG. Es legte allerdings dagegen Einspruch ein und beantragte Erstattung. Der Inspecteur lehnte diesen Antrag ab.
5. In den darauf folgenden Gerichtsverfahren berief sich das Streekgewest auf Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG, da es der Auffassung war, dass ein Verstoß gegen die in dieser Bestimmung verankerte Stillhaltepflicht dazu führen müsse, dass es überhaupt keine Abgabe nach der WBM hätte entrichten müssen. Seit Januar 1995 sehe die WBM nämlich eine Reihe von Beihilfemaßnahmen vor, die zwar bei der Kommission der Europäischen Gemeinschaften angemeldet, aber zu diesem Zeitpunkt von dieser noch nicht genehmigt gewesen seien.
6. Die in der WBM vorgesehenen Beihilfemaßnahmen kamen auf folgende Weise zustande.
7. Die im ursprünglichen Gesetzentwurf der WBM enthaltenen Befreiungen und Erstattungsregelungen wurden bei der Kommission angemeldet und von dieser mit Entscheidung vom 25. November 1992 genehmigt(3) .
8. Im Zuge der parlamentarischen Behandlung dieses Gesetzentwurfs wurden Änderungen der Beihilfemaßnahmen vorgenommen. Diese wurden der Kommission übermittelt und von dieser am 29. März 1994 genehmigt(4) .
9. Am 13. Oktober 1994 wurde ein weiterer Entwurf einer Änderung in das Parlament eingebracht. In Bezug auf die Abfallabgabe sah der Entwurf eine Erhöhung des Tarifs von 28,50 NLG auf 29,20 NLG/1 000 kg Abfall und die Möglichkeit der Erstattung der Abgabe an Personen, die Entschwärzungsrückstände zur Entsorgung abgeben oder Abfälle aus der Verwertung von Kunststoffen an ein Abfallentsorgungsunternehmen abgeben.
10. Die niederländische Regierung meldete diese als „Detailregelungen“ bezeichneten Maßnahmen bei der Kommission mit Schreiben vom 27. Oktober 1994 an. Mit Schreiben vom 25. November 1994 wies die Kommission die niederländische Regierung auf die Unvollständigkeit der Anmeldung hin und ersuchte um zusätzliche Auskünfte. In ihrer Antwort vom 20. Dezember 1994 teilte die niederländische Regierung der Kommission zugleich mit, dass inzwischen noch zwei weitere Beihilfemaßnahmen in den Gesetzentwurf aufgenommen worden seien(5) . Die endgültige Fassung der WBM wurde am 21. Dezember 1994 vom Parlament verabschiedet und trat am 1. Januar 1995 (als Ganzes) in Kraft.
11. Mit Schreiben vom 25. Januar 1995 teilte die Kommission der niederländischen Regierung mit, dass das Gesetz eine Reihe von Beihilfemaßnahmen enthalte, zu denen sie sich noch nicht geäußert habe und dass sie diese als nicht angemeldete Beihilfen betrachte. Mit Schreiben vom 3. Juli 1995 erklärte die Kommission die Beihilfemaßnahmen der WBM für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
B –
Rechtssache C-175/02
12. In der Rechtssache C-175/02 geht es um eine Überschussabgabe, die durch Artikel 13 der Meststoffenwet (Düngemittelgesetz) am 1. Mai 1987 eingeführt wurde.
13. Diese Abgabe dient dazu, „die Kosten zu bestreiten, die mit
a) den Geräten der Güllebanken nach Artikel 9,
b) den Beiträgen nach Artikel 9 Absatz 4,
c) der Schaffung von Infrastruktureinrichtungen für eine effiziente Ab- und Anfuhr, Entsorgung sowie Beseitigung von Düngemittelüberschüssen,
d) der Aufsicht im Zusammenhang mit der Durchführung der Kapitel III und IV
verbunden sind“.
14. Nach Artikel 9 Absatz 4 der Meststoffenwet kann eine Güllebank nach den allgemeinen Verwaltungsvorschriften Beiträge zu den Kosten – unter anderem – der Beförderung tierischen Düngers gewähren, wenn damit ihrer Auffassung nach eine effiziente Entsorgung und Abfuhr im Einklang mit den Zielsetzungen dieses Gesetzes gefördert wird. In diesem Zusammenhang erließ die niederländische Regierung das Reglement Mestbank inzake vangnetfunctie en kwaliteitspremiëringssysteem (Güllebankverordnung über eine Wiedergewinnungsfunktion und ein Qualitätsprämierungssystem), das eine Beihilfemaßnahme für den Transport hochwertigen Düngers gemäß dem Qualitätsprämierungssystem enthielt.
15. Die Niederlande setzten die Kommission mit Schreiben vom 26. Juli 1988 und vom 16. Januar 1989 von dieser Beihilfemaßnahme in Kenntnis. Die Kommission teilte den Niederlanden mit Schreiben vom 10. März 1989 mit, dass sie beschlossen habe, bis Ende 1989 keine Einwände gegen die Beihilfemaßnahme zu erheben. In einem späteren Schreiben bestätigte die Kommission, dass die Beihilfemaßnahme ab 1. Januar 1988 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare Beihilfemaßnahme angesehen werde.
16. F. J. Pape hat einen Geflügelbetrieb. 1988 wurde auf seinem Hof so viel Gülle produziert, dass er die Überschussabgabe entrichten musste. Daher wurde ihm ein am 31. März 1989 – also nach dem Schreiben der Kommission vom 10. März 1989 – ausgestellter Abgabenbescheid zugesandt. Herr Pape macht geltend, dass er diese Abgabe nicht habe entrichten müssen, da Artikel 13 der Meststoffenwet vor dem Datum des Schreibens der Kommission (10. März 1989) in Kraft getreten sei (1. Mai 1987) und der Bescheid einen Zeitraum betreffe (1988), der dem Schreiben der Kommission vom 10. März 1989 vorangehe. Die von ihm erhobene Überschussabgabe sei zur Finanzierung einer Beihilfemaßnahme bestimmt, die gegen Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG verstoße.
III –
Die Vorlagefragen
A –
Rechtssache C-174/02
17. Die Vorlagefragen in der Rechtssache C-174/02 lauten:
1. Kann sich auf Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG) nur berufen, wer infolge einer Beihilfemaßnahme durch eine Verfälschung des grenzüberschreitenden Wettbewerbs betroffen ist?
2. Ist eine Abgabe in einem Fall, in dem eine Beihilfemaßnahme im Sinne des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG) aus Befreiungen (worunter auch Ermäßigungen und Zuschüsse zu verstehen sind) von der Abgabe, deren Aufkommen in den allgemeinen Haushalt fließt, besteht und keine Aussetzung der Befreiung für die Dauer des Anmeldeverfahrens vorgesehen ist, allein aufgrund des Umstands, dass die begünstigende Wirkung dadurch hervorgerufen wird, dass die Abgabe bei denjenigen erhoben wird, die nicht in den Genuss einer Befreiung kommen, als ein Bestandteil der Beihilfemaßnahme anzusehen, so dass, solange die Durchführung der Beihilfemaßnahme gemäß der genannten Bestimmung nicht gestattet ist, das darin ausgesprochene Verbot auch für die (Erhebung der) Abgabe gilt?
3. Für den Fall, dass die vorangehende Frage verneint wird: Ist in einem Fall, in dem zwischen der Erhöhung einer bestimmten Abgabe, deren Aufkommen in den allgemeinen Haushalt fließt, und einer beabsichtigten Beihilfemaßnahme im Sinne des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG) ein Zusammenhang, wie er in Punkt 3.4.3 letzter Satz beschrieben ist(6), besteht, die Einführung der Erhöhung als (Beginn der) Durchführung der Beihilfemaßnahme im Sinne dieser Bestimmung zu betrachten? Wenn die Antwort auf diese Frage von der Intensität dieses Zusammenhangs abhängt: Welche Umstände sind dabei von Bedeutung?
4. Wenn das Verbot der Durchführung der Beihilfemaßnahme auch die Abgabe betrifft, ist dann davon auszugehen, dass die abschließende Entscheidung der Kommission, mit der die Beihilfemaßnahme für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt wird, zur Folge hat, dass die Ungültigkeit der Abgabe nachträglich geheilt wird?
5. Wenn das Verbot der Durchführung der Beihilfemaßnahme auch die Abgabe betrifft, kann sich dann derjenige, bei dem die Abgabe erhoben worden ist, unter Berufung auf die unmittelbare Wirkung von Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag hinsichtlich des vollen Abgabenbetrags oder nur eines Teilbetrags rechtlich zur Wehr setzen?
6. Ergeben sich in letzterem Fall aus dem Gemeinschaftsrecht besondere Anforderungen hinsichtlich der Art und Weise, wie zu bestimmen ist, welcher Teil der Abgabe unter das Verbot des Artikels 93 Absatz 2 Satz 3 EG-Vertrag fällt?
B –
Rechtssache C-175/02
18. Die Vorlagefragen in der Rechtssache C-175/02 lauten:
1. Findet, solange die Durchführung einer Beihilfemaßnahme nicht nach Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG) genehmigt ist, das in dieser Vorschrift niedergelegte Verbot auch auf die Einführung einer Abgabe Anwendung, deren Aufkommen nach dem einschlägigen Gesetz teilweise für die Finanzierung der genannten Beihilfe bestimmt ist, ungeachtet dessen, ob eine Störung des Handelsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten vorliegt, die (auch) der Abgabe als Form der Finanzierung der Beihilfe zugeschrieben werden kann? Sofern die Beantwortung dieser Frage von der Intensität des Zusammenhangs zwischen der zweckgebundenen Abgabe und der Beihilfemaßnahme oder von dem Zeitpunkt, zu dem das Aufkommen aus der zweckgebundenen Abgabe tatsächlich für die Beihilfe verwendet wird, oder von anderen Umständen abhängt, welche Umstände sind dann dabei von Bedeutung?
2. Wenn das Verbot der Durchführung der Beihilfemaßnahme auch die zweckgebundene Abgabe betrifft, kann dann derjenige, dem die Abgabe auferlegt wird, dagegen unter Berufung auf die unmittelbare Wirkung von Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag hinsichtlich des vollen von ihm erhobenen Betrages rechtlich vorgehen oder nur hinsichtlich des Teilbetrags, der dem Teil aus dem Aufkommen entspricht, der wahrscheinlich verwendet werden soll oder in dem Zeitraum, in dem die Durchführung der Beihilfe verboten wurde bzw. aufgrund der besagten Vorschrift verboten war, erwiesenermaßen verwendet worden ist?
3. Ergeben sich aus dem Gemeinschaftsrecht spezifische Anforderungen in Bezug auf die Form, in der bestimmt werden muss, welcher Teil einer Abgabe unter das Verbot des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 EG-Vertrag fällt, wenn es sich um eine zweckgebundene Abgabe handelt, deren Aufkommen für verschiedene Ziele bestimmt ist, für die neben der zweckgebundenen Abgabe auch andere Finanzierungsquellen bestehen und die nicht alle unter die Regelung des Artikels 93 EG-Vertrag fallen, wenn in der nationalen Abgabenregelung kein Verteilungsschlüssel angegeben ist? Muss in einem solchen Fall der Teil der Abgabe, der der Finanzierung der unter Artikel 93 EG-Vertrag fallenden Beihilfe zugerechnet werden kann, im Wege der Schätzung nach dem Zeitpunkt der Auferlegung der zweckgebundenen Abgabe bestimmt werden, oder muss von den später bekannt gewordenen Umständen hinsichtlich des gesamten Aufkommens aus der zweckgebundenen Abgabe und den im Hinblick auf die verschiedenen Ziele getätigten Ausgaben ausgegangen werden?
IV –
Würdigung
A –
Vorbemerkungen
19. Aus den oben beschriebenen Sachverhalten ergibt sich, dass es sich in beiden Rechtssachen um staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG handelt. In der Rechtssache C-174/02 (Streekgewest) besteht diese Beihilfe in einer besonderen Befreiung von der allgemeinen Abfallabgabe. In der Rechtssache C-175/02 (Pape) geht es um eine aus dem Aufkommen der Überschussabgabe auf die Düngererzeugung finanzierte Beihilfe für die Beförderung von Dünger.
20. Ferner waren in beiden Rechtssachen die Gesetze und die darin enthaltenen Beihilfemaßnahmen zwar bei der Kommission angemeldet, sie traten jedoch in Kraft, bevor die Kommission eine Entscheidung über die Vereinbarkeit dieser Beihilfemaßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt getroffen hatte. Den beiden Rechtssachen ist außerdem gemeinsam, dass die Kommission die fraglichen Beihilfemaßnahmen sp äter für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt hat.
21. Sowohl das Streekgewest als auch Herr Pape machen geltend, dass sie keine Abfallabgabe bzw. Überschussabgabe schuldeten. Hierfür berufen sie sich auf Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG. Da der Mitgliedstaat Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus dieser Bestimmung verstoßen habe, seien sie als Abgabepflichtige durch die Beachtung der genannten Vorschrift betroffen. Daraus ergebe sich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes(7) die Verpflichtung zur Erstattung der von ihnen entrichteten Abgabe.
22. Die vom Hoge Raad in den beiden vorliegenden Rechtssachen gestellten Fragen sind zwar nicht identisch, haben aber einen gemeinsamen Nenner, da sie drei Aspekte der Auslegung des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG und dessen Anwendung in der nationalen Rechtsordnung betreffen.
23. Im Kern fragt das vorlegende Gericht nach
1.	dem Finanzierungsaspekt der Beihilfemaßnahme. Hier geht es insbesondere um die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die Erhebung von Abgaben als eine Durchführung der Beihilfemaßnahme zu betrachten ist, so dass für diese Erhebung selbst die Stillhaltepflicht nach Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG mit allen damit verbundenen Folgen umfassend oder teilweise gilt;
2.	dem Kreis der von der unmittelbar wirkenden Bestimmung des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG Betroffenen in der nationalen Rechtsordnung;
3.	den Folgen einer späteren Entscheidung der Kommission, mit der die Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt wird, für das frühere rechtswidrige Handeln eines Mitgliedstaats.
24. Bevor ich auf die gestellten Fragen näher eingehe, möchte ich noch Folgendes bemerken.
25. Das materiell-rechtliche Interesse an der Einhaltung des Artikels 88 Absatz 3 EG liegt in der Verhinderung von Wettbewerbsverfälschungen durch staatliche Beihilfen durch ein einseitiges und vorzeitiges Handeln der Mitgliedstaaten. Zu diesem Zweck sieht diese Vorschrift eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten vor, beabsichtigte Beihilfemaßnahmen oder beabsichtigte Änderungen bestehender Beihilfemaßnahmen vorab bei der Kommission anzumelden und von ihr genehmigen zu lassen. Beihilfen, die ohne vorherige Anmeldung oder nach Anmeldung, aber vor einer Entscheidung der Kommission über sie gewährt werden, sind deshalb rechtswidrig.
26. Wird die Rechtswidrigkeit des Handelns eines Mitgliedstaats festgestellt, muss daher die durch die verfrühte und rechtswidrige Beihilfegewährung hervorgerufene Wettbewerbsverfälschung ex tunc aufgehoben werden.
27. Dies gilt nach ständiger und kürzlich wieder bestätigter Rechtsprechung des Gerichtshofes(8) auch, wenn die Kommission die Beihilfe später für mit dem Vertrag vereinbar erklärt. Darauf komme ich unten in den Nummern 57 bis 59 noch zurück.
28. In meinen Schlussanträgen in der Rechtssache C-308/01 (Gil Insurance u. a.)(9) habe ich darauf hingewiesen, dass der EG-Vertrag zwei ratione materiae streng voneinander zu unterscheidende Regelungen für Wettbewerbsverzerrungen vorsieht. Das Verfahren der Artikel 96 und 97 EG ist für Verzerrungen gedacht, die Folge unterschiedlicher Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten sind, zu denen auch steuerliche Maßnahmen gehören. Das Verfahren der Artikel 87 bis 89 EG ist für Wettbewerbsverzerrungen gedacht, die sich aus Beihilfemaßnahmen der Mitgliedstaaten ergeben. Zwischen den beiden Verfahren bestehen große Unterschiede, die u. a. in den Pflichten der Mitgliedstaaten und den Befugnissen der Kommission zum Ausdruck kommen. Dies stellt einen zusätzlichen Grund dafür dar, den Anwendungsbereich dieser Verfahren genau voneinander abzugrenzen.
29. Vor allem bei Beihilfemaßnahmen in Form von besonderen Befreiungen von allgemeinen oder sektorbezogenen Steuern und Abgaben kommt es auf die im EG-Vertrag vorgesehene Abgrenzung der Gemeinschaftskompetenzen in Bezug auf Beihilfemaßnahmen bzw. nationale steuerliche Maßnahmen an. Stellt die Kommission fest, dass die fragliche besondere Befreiung von allgemeinen oder sektorbezogenen Steuern als Beihilfemaßnahme anzusehen sei, haben sich ihre Maßnahmen zur Aufhebung der sich daraus ergebenden Wettbewerbsstörung auf dem Gemeinsamen Markt in erster Linie auf die besondere Beihilfemaßnahme zu richten. Sie müssen Rücksicht auf die Kompetenzen des nationalen Steuergesetzgebers nehmen. Nur wenn und soweit der Inhalt oder die Anwendung einer allgemeinen oder sektorbezogenen nationalen Steuerregelung spezifische Elemente einer staatlichen Beihilfe enthält, kann die Kommission von ihren Befugnissen nach den Artikeln 87 und 88 EG Gebrauch machen, um gegen diese spezifischen Elemente vorzugehen.
30. In einer Reihe von Entscheidungen des Gerichtshofes, darunter einigen jüngeren(10), wird der Zusammenhang zwischen den fiskalischen oder parafiskalischen Abgaben einerseits und der besonderen Beihilfegewährung andererseits behandelt. Hinsichtlich der Anwendung des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG stellte sich insbesondere die Frage, ob und, wenn ja, unter welchen Voraussetzungen sich die Rechtswidrigkeit von Beihilfen, die unter Verstoß gegen diese Bestimmung verfrüht gewährt wurden, auch auf die Abgaben erstreckt, durch die sie finanziert wurden. Mit anderen Worten: Welche Folgen kann die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG auf die Kompetenzen des nationalen Gesetzgebers auf fiskalischem und parafiskalischem Gebiet haben?
31. Bei der Beantwortung dieser Frage möchte ich nicht auf Fälle eingehen, in denen die staatlichen Beihilfen durch fiskalische oder parafiskalische Abgaben finanziert werden, die für sich genommen schon gegen andere Vertragsbestimmungen, wie die Artikel 25 und 90 EG(11), verstoßen, denn die Rechtmäßigkeit der Abgaben als solche steht in den vorliegenden Rechtssachen nicht in Frage.
1. Der Zusammenhang zwischen der fiskalischen oder parafiskalischen Abgabenlast und der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe
32. Die Fälle, in denen der Gerichtshof einen solchen Zusammenhang zwischen der Abgabe und der dadurch finanzierten Beihilfemaßnahme angenommen hat, haben folgende Merkmale gemein:
– einen unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhang zwischen der Abgabe und der dadurch finanzierten Beihilfemaßnahme.
Dieser Zusammenhang ist wechselseitig, d. h., dass mit dem Wegfallen der Beihilfemaßnahme auch die Abgabe (teilweise) wegfällt und umgekehrt mit dem Wegfallen der Abgabe auch die Beihilfemaßnahme ihre besondere Quelle verliert.
– Die Abgabe belastet Abgabepflichtige, die mit den Empfängern der Beihilfe wirtschaftlich verbunden sind oder mit ihnen im Wettbewerb stehen. In diesen Fällen, in denen stets die kombinierte Wirkung der Abgabe und der Beihilfemaßnahme zu beurteilen sein muss, darf, wie der Gerichtshof in den verbundenen Rechtssachen C-261/01 und C-262/01 (Van Calster u. a., Randnr. 49) festgestellt hat, die Beihilfe nicht getrennt von den Auswirkungen ihrer Finanzierungsweise untersucht werden(12) . Denn in diesen Fällen können die Abgabepflichtigen in doppelter Hinsicht in ihrer wirtschaftlichen oder wettbewerbsmäßigen Stellung gegenüber den Beihilfeempfängern betroffen werden. Sie erhalten nicht nur keine Beihilfe, sondern müssen außerdem noch die Beihilfe finanzieren, die ihren Wettbewerbern zugute kommt.
33. In den Fällen, in denen der Gerichtshof einen solchen integralen Zusammenhang angenommen hat, geht es in der nationalen Praxis fast immer um sektoral oder subsektoral erhobene Sonderabgaben(13), deren Aufkommen bestimmten begünstigten Unternehmen oder besonderen Maßnahmen in diesem Sektor oder Subsektor zugute kommt.
34. Die Frage, ob zwischen der Abgabe und der dadurch finanzierten Beihilfe ein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang besteht, muss im Einzelfall anhand des Wortlauts der einschlägigen Regelungen, ihrer Systematik, der Praxis bei ihrer Anwendung und dem wirtschaftlichen Umfeld, in dem sie angewandt werden, beurteilt werden.
35. Folgende Kriterien weisen auf einen solchen Zusammenhang hin:
– inwieweit die betreffende Beihilfemaßnahme aus dem Aufkommen der Abgabe finanziert wird und daher von dieser abhängig ist;
– inwieweit das Abgabenaufkommen ausschließlich für die besondere Beihilfemaßnahme bestimmt ist;
– inwieweit der Zusammenhang zwischen dem Abgabenaufkommen und dessen besonderer Zweckbindung als Beihilfemaßnahme nach den einschlägigen Vorschriften zwingend ist;
– inwieweit und wie sich das Gefüge von Abgabe und Beihilfemaßnahme auf die Wettbewerbsbeziehungen im betroffenen (Sub-)Sektor oder der betroffenen Branche auswirkt.
36. In Fällen, in denen die Beihilfemaßnahme ausschließlich durch die Abgabe finanziert wird, die Abgabe ausschließlich für die Beihilfemaßnahme bestimmt ist, der Zusammenhang zwingend aus den einschlägigen Regelungen folgt und die kombinierte Wirkung von Abgabe und Beihilfe erhebliche Auswirkungen auf die Wettbewerbsbeziehungen in dem betreffenden Sektor hat, kann ohne weiteres von einem unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhang ausgegangen werden.
37. Umgekehrt lässt sich in Fällen, in denen die Zweckbindung des Abgabenaufkommens von den zuständigen nationalen Behörden erst näher festgelegt werden muss, die Beihilfemaßnahme nur teilweise durch die Abgabe finanziert wird, das Abgabenaufkommen für mehr Ziele als nur für die fragliche Beihilfemaßnahme bestimmt ist und die Abgabe nicht speziell den Sektor belastet, auf den die Beihilfemaßnahme gerichtet ist, viel weniger leicht auf einen solchen unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhang schließen.
38. Das Vorstehende steht mit den bereits erwähnten Urteilen Van Calster u. a. und Enirisorse in Einklang.
39. In der erstgenanten Rechtssache ging es um eine gesetzliche Regelung, mit der ein Sonderfonds zur Finanzierung der Bekämpfung von Tierkrankheiten, der Verbesserung der Hygiene, der Gesundheit und der Qualität von Tieren eingerichtet wurde. Dieser Fonds wurde durch Pflichtbeiträge aller Unternehmen gespeist, die in der Erzeugerkette tätig waren, d. h. der Primärerzeuger von Tieren, der Tierbeförderer, der Fleischver- und ‑bearbeiter sowie derjenigen, die Fleisch verkaufen oder mit ihm handeln. Die Beihilfe zur Finanzierung von Maßnahmen zur Verbesserung der Hygiene und der Gesundheit von Tieren kam vor allem den Bauern als Primärerzeugern zugute.
40. In der Rechtssache Enirisorse ging es um eine Hafenabgabe auf das Ver- und Entladen von Waren. Das Aufkommen aus dieser Abgabe war zwar für den Staatshaushalt bestimmt, aber in der einschlägigen gesetzlichen Abgabenregelung war zugleich ausdrücklich vorgesehen, dass zwei Drittel des Aufkommens einem Unternehmen zufließen sollten, das in einer wirtschaftlichen Beziehung und (potenziell) im Wettbewerb mit den abgabepflichtigen Unternehmen stand.
41. In diesen beiden Fällen waren die oben in den Nummern 35 bis 37 genannten Indikatoren, aus denen ein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang zwischen der Abgabe und der dadurch finanzierten Beihilfemaßnahme abgeleitet werden kann, alle (Urteil Van Calster u. a.) oder zum größten Teil (Urteil Enirisorse) gegeben. Daher erstrecken sich in diesen Fällen die Rechtsfolgen, die nach dem Gemeinschaftsrecht mit einem Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG verbunden sind, auch auf die Abgabe, durch die die Beihilfemaßnahme finanziert wird.
42. Ein solcher unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang zwischen der Abgabe und der Zweckbindung als Beihilfemaßnahme liegt nicht vor, wenn die besondere Zweckbindung einer Sonderabgabe nicht als Beihilfemaßnahme angesehen werden kann, wie z. B. bei Sonderabgaben auf die Entsorgung von Schmutzwasser zugunsten von dessen Aufbereitung oder bei Maut zugunsten des Baus oder des Unterhalts von Straßen.
43. Ein solcher Zusammenhang liegt auch nicht vor, wenn eine allgemeine oder sektorbezogene Abgabe für den allgemeinen Haushalt bestimmt ist. In der Praxis geht es hier um normale allgemeine oder sektorbezogene Steuern oder um allgemeine oder sektorbezogene regulierende Abgaben, die vor allem in der Umweltpolitik in Form von Emissionsabgaben vorkommen. Sie sind als solche ebenso wenig wie die in der vorangehenden Nummer genannte Kategorie zweckgebundener Sonderabgaben mit einer anderen Zweckbindung als der einer Beihilfemaßnahme für die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG relevant.
44. Werden von den in den Nummern 42 und 43 genannten Abgaben und Steuern besondere Befreiungen oder Tarifermäßigungen für nach (Sub-)Sektor oder Tätigkeit genau umschriebene Gruppen von Abgabepflichtigen gewährt, können diese Befreiungen oder Tarifermäßigungen sehr wohl Beihilfemaßnahmen im Sinne des Artikels 87 EG darstellen. In den in Nummer 42 genannten Fällen kann es sich dabei um Befreiungen von den Sonderabgaben zugunsten bestimmter Wirtschaftstätigkeiten handeln. Bei den allgemeineren und sektorbezogenen Steuern der Nummer 43 kommen solche Befreiungen und Tarifermäßigungen sogar oft vor.
45. In solchen Fällen kann jedoch, anders als die Kommission in den Nummern 40 bis 42 ihrer schriftlichen Erklärungen in der Rechtssache C-174/02 vorträgt, nicht von einem unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhang zwischen der Abgabe und ihrer Zweckbindung in Form einer Beihilfemaßnahme die Rede sein.
Zwar mag die Höhe der Abgabe durch den Umfang der für sie geltenden Befreiungen mitbestimmt werden. Doch ob und inwieweit das der Fall ist, steht im Ermessen des nationalen Steuergesetzgebers. Aber selbst wenn von einem Kausalzusammenhang zwischen der Abgabenhöhe und den Befreiungen ausgegangen werden könnte, ist doch nur ein Teil der Abgabe zur „Finanzierung“ der Befreiung bestimmt.
Umgekehrt kann die Befreiung eine Beihilfemaßnahme sein, ohne dass für ihre „Finanzierung“ ein höherer Satz der Abgabe erforderlich wäre, von der sie eine Ausnahme bildet. Schließlich fallen der (sub)sektorale Wirkungsbereich der Abgabe und derjenige der Ausnahmen davon in der Regel nicht zusammen, so dass es nicht zu einer doppelten Störung der Wettbewerbsbeziehungen – durch die Abgabe und durch die Beihilfemaßnahme – kommt.
46. Demnach entspricht der Zusammenhang zwischen den hier in Rede stehenden Abgaben und den begünstigenden Ausnahmen von ihnen insofern nicht den oben in Nummer 35 beschriebenen Kriterien für einen unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhang zwischen der Abgabe und der Beihilfemaßnahme, so dass ein solcher Zusammenhang auch nicht annähernd angenommen werden kann.
47. Für die Anwendung des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG ergeben sich aus dem Vorstehenden folgende Konsequenzen:
a) Ist von einem integralen Zusammenhang zwischen der Abgabe und der durch sie finanzierten Beihilfemaßnahme auszugehen, erstreckt sich das Durchführungsverbot auf die Beihilfemaßnahme und auf die Abgabe, durch die sie finanziert wird.
b) Besteht ein solcher Zusammenhang zwischen der Abgabe und der Beihilfemaßnahme nicht, beschränkt sich das Durchführungsverbot auf die Beihilfemaßnahme.
48. Bei einem Verstoß gegen diese Stillhaltepflicht ist im ersten Fall sowohl die verfrühte Erhebung der Abgabe als auch die verfrühte Durchführung der Beihilfemaßnahme rechtswidrig. Beide müssen ex tunc rückgängig gemacht werden.
Im zweiten Fall ist nur die verfrühte Durchführung der Beihilfemaßnahme in Form von Befreiungen oder Ermäßigungen rechtswidrig. Hier beschränkt sich die Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörden darauf, den Vorteil, den die durch die betreffende Erleichterung begünstigten Unternehmen erlangt haben, rückwirkend zu beseitigen. Wie sie dieses Ergebnis erreichen, bleibt ihnen überlassen.
49. Ergänzend möchte ich noch auf Folgendes hinweisen.
50. Die Art der verwendeten Beihilfenkonstruktion ändert nichts an der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, in allen Fällen, in denen im Zusammenhang mit der Erhebung von fiskalischen oder parafiskalischen Abgaben staatliche Beihilfen vorliegen können, mit der Beihilfemaßnahme auch die damit zusammenhängenden Abgaben oder Steuern bei der Kommission anzumelden. Denn die Abgabe selbst kann gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen, was auch die damit verbundene Beihilfemaßnahme rechtswidrig macht. Auch wenn dies nicht der Fall ist, muss, wie oben ausgeführt, die Beihilfemaßnahme immer im Licht der Abgabenregelung, mit der sie zusammenhängt, beurteilt werden. Die Meldepflicht, die der Gerichtshof kürzlich im Urteil Van Calster u. a. (Randnr. 50) noch einmal umschrieben hat, ist deshalb umfassend zu verstehen.
2. Der Kreis der Klageberechtigten
51. Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG entfaltet unmittelbare Wirkung(14) . Daraus folgt, dass sich der Einzelne auf diese Bestimmung berufen kann und das nationale Gericht sie – erforderlichenfalls von Amts wegen – anwenden muss(15) .
52. Es ist jedoch Sache des innerstaatlichen Rechts der einzelnen Mitgliedstaaten, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und die Verfahrensmodalitäten für die Klagen zu regeln, die den Schutz der dem Einzelnen aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts u. U. erwachsenden Interessen gewährleisten sollen, wobei diese Modalitäten nicht ungünstiger sein dürfen als für gleichartige Klagen, die das innerstaatliche Recht betreffen, und jedenfalls nicht so ausgestaltet sein dürfen, dass sie die Ausübung von Rechten, die die innerstaatlichen Gerichte zu schützen verpflichtet sind, praktisch unmöglich machen(16) .
53. In einer Reihe von Entscheidungen(17) hat der Gerichtshof immer wieder ausgeführt, dass die nationalen Gerichte die Rechte des Einzelnen gegen eventuelle Verstöße staatlicher Stellen gegen das in Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG ausgesprochene, unmittelbare Wirkung entfaltende Verbot der Durchführung der Beihilfemaßnahmen zu schützen haben, und dass die nationalen Gerichte, wenn sie eine solche Verletzung, die der Einzelne geltend machen könne, feststellten, daraus entsprechend ihrem nationalen Recht alle Folgerungen sowohl für die Gültigkeit der Rechtsakte zur Durchführung der betreffenden Beihilfemaßnahme als auch für die Rückforderung der gewährten Unterstützung ziehen müssten.
54. Daraus folgt, dass die Abgrenzung des Kreises der Betroffenen, der sich auf Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG berufen kann, zwar in erster Linie Sache des nationalen Rechts ist, dass aber die Größe des Kreises auch durch die Folgen bestimmt wird, die das Gemeinschaftsrecht an die Verletzung dieser Bestimmung knüpft.
55. Auch für die Abgrenzung des Kreises der Betroffenen ist daher zu prüfen, ob sich die Folgen eines Verstoßes gegen Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG auch auf die Abgabe erstrecken, durch die die fragliche Beihilfemaßnahme finanziert wird.
3. Die Folgen einer späteren Entscheidung der Kommission
56. In seiner Rechtsprechung hat der Gerichtshof zwischen den unterschiedlichen, einander ergänzenden Aufgaben der Kommission und der nationalen Gerichte im Rahmen der Kontrolle, ob die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 87 und 88 EG eingehalten haben, konsequent unterschieden(18) .
57. Während die Kommission prüfen muss, ob eine beabsichtigte Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, beruht das Tätigwerden der nationalen Gerichte auf der unmittelbaren Wirkung des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG. Diese Bestimmung gewährleistet die Kontrolle, der nationale Beihilfemaßnahmen unterworfen sind(19) . Ihre Verletzung führt zur Rechtswidrigkeit der verfrüht durchgeführten Beihilfemaßnahme und zur Verpflichtung, die Maßnahmen ex tunc aufzuheben.
58. Zur Sicherstellung der praktischen Wirksamkeit des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG und Wahrung der dadurch geschützten Interessen der Einzelnen kann eine Verletzung dieser Bestimmung nicht nachträglich durch eine Entscheidung der Kommission geheilt werden, mit der die fraglichen Beihilfemaßnahmen später für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden(20) .
B –
Die Rechtssache C-174/02
59. Im Ausgangsverfahren dieser Rechtssache geht es um die verfrühte Anwendung bestimmter Befreiungen von einer allgemeinen regulierenden Abgabe auf Abfälle, deren Aufkommen für den allgemeinen Staatshaushalt bestimmt ist. Ein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang zwischen der Abgabe und einer besonderen Zweckbindung als Beihilfemaßnahme besteht hier nicht. Vor diesem Hintergrund sind die Fragen des vorlegenden Gerichts zu beantworten.
60. Auf die erste Frage, mit der das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen möchte, welcher Personenkreis sich auf Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG berufen kann, bin ich oben in den Nummern 51 bis 55 eingegangen. Was konkret die vorliegende Rechtssache betrifft, so erfordert es die Notwendigkeit, die Effektivität der unmittelbaren Wirkung des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG zu gewährleisten, dass sich zumindest diejenigen auf diese Bestimmung berufen können, die Beteiligte im Sinne des Artikels 88 Absatz 2 EG sind. Hiermit sind Personen, Unternehmen und Vereinigungen gemeint, deren Interessen aufgrund der Gewährung einer Beihilfe beeinträchtigt sein können. Nach dem einschlägigen nationalen Recht kann der Kreis der Beteiligten allerdings auch weiter definiert sein.
61. Wäre von einem so integralen Zusammenhang zwischen der Abfallabgabe und den Befreiungen auszugehen, dass nicht nur die Befreiungen als Beihilfemaßnahme, sondern auch die Abgabe selbst unter das Verbot des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG fallen würde – was meines Erachtens nicht der Fall ist –, wären jedenfalls auch diejenigen, die durch die Abgabe belastet werden, als Beteiligte im Sinne des Artikels 88 Absatz 2 EG anzusehen.
62. Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob sich das in Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG niedergelegte Verbot in dem im Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Fall auch auf die allgemeine Abgabenregelung erstreckt, in deren Zusammenhang die besonderen Befreiungen als Ausnahme vorgesehen sind.
63. Zu dieser Frage gehen die Auffassungen des Streekgewest, der Kommission und der niederländischen Regierung weit auseinander.
64. Das Streekgewest vertritt die Auffassung, dass bei einer besonderen Befreiung von einer allgemeinen Abgabe als solcher ein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang zwischen der Abgabe und der Beihilfemaßnahme gegeben sei und dass deshalb ein integraler Zusammenhang zwischen beiden vorliege. Aufgrund der verfrühten und rechtswidrigen Anwendung der Befreiungen sei die Erhebung der Abfallabgabe daher während des fraglichen Zeitraums insgesamt rechtswidrig gewesen.
65. Nach Ansicht der Kommission besteht zwischen der Abfallabgabe und den Befreiungen jedenfalls insofern ein integraler Zusammenhang, als die Einführung der Befreiungen dazu geführt habe, dass der niederländische Gesetzgeber den Tarif von 28,50 NLG auf 29,20 NLG/1 000 kg Abfall erhöht habe. Sie spricht hier von „kommunizierenden Röhren“. Die verfrühte Anwendung der Befreiung könne daher zur Rechtswidrigkeit der Erhebung der Abfallabgabe geführt haben, soweit es um die Anwendung des um 0,70 NLG erhöhten Tarifs gehe.
66. Die niederländische Regierung bestreitet, dass zwischen der Abgabe und den Befreiungen im Allgemeinen und zwischen den Befreiungen und der Tariferhöhung von 0,70 NLG im Besonderen ein integraler Zusammenhang bestehe. Die verfrühte Anwendung der Befreiung könne daher keine Folgen für die Rechtmäßigkeit der Abgabe im fraglichen Zeitraum haben.
67. In den Nummern 43 bis 46 habe ich bereits dargelegt, warum bei einer allgemeinen oder sektorbezogenen Abgabe und besonderen Befreiungen von ihr nicht von einem so unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhang auszugehen ist, dass von einem integralen Zusammenhang zwischen beiden gesprochen werden kann.
68. Das Bestehen einer allgemeinen Abgabe wie der Abfallabgabe ist zwar eine logische Voraussetzung für die Möglichkeit, besondere Befreiungen vorzusehen, die als Beihilfemaßnahme angesehen werden können. Dies ändert jedoch nichts daran, dass unmöglich behauptet werden kann, dass zwischen dem Aufkommen der allgemeinen Abgabe und der „Finanzierung“ der Befreiungen daraus ein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang besteht. Auch zwischen der Tariferhöhung um 0,70 NLG und der Finanzierung der aufgrund der Befreiungen entgangenen Einnahmen für den Staatshaushalt – die angesichts ihrer Zweckbestimmung definitionsgemäß keine staatlichen Beihilfen sind – besteht ein solcher Zusammenhang nicht. Ob und inwieweit die aufgrund besonderer Befreiungen von allgemeinen Abgaben entgangenen Einnahmen eines Ausgleichs bedürfen, steht im freien Ermessen des zuständigen nationalen Steuergesetzgebers. Hält er einen solchen Ausgleich für wünschenswert, steht es ihm somit frei, ihn über eine für alle Abgabepflichtigen geltende Erhöhung des allgemeinen Abgabensatzes vorzunehmen.
69. In Nummer 50 habe ich bereits ausgeführt, dass sich die Meldepflicht nach Artikel 88 Absatz 3 EG auf die Beihilfe und deren Finanzierungsweise erstreckt. Bei Beihilfemaßnahmen in Form von besonderen Befreiungen von allgemeinen Abgaben müssen daher auch die betreffenden Abgaben angemeldet werden. Dies hat seinen Grund darin, dass die Kommission bei der Prüfung, ob es sich um eine verbotene staatliche Beihilfe handelt, in der Lage sein muss, alle relevanten Gesichtspunkte tatsächlicher oder rechtlicher Art zu berücksichtigen.
70. Die Meldepflicht hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, die betreffende Abgabe zu erheben, sofern sie in die Regelung selbst bezüglich der Anwendung der dort vorgesehenen Befreiung einen ausdrücklichen Vorbehalt für die Zeit aufnehmen, bis die Kommission darüber entschieden hat. Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG kann die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Durchführung allgemeiner Abgabenregelungen nicht einschränken, da diese definitionsgemäß keine Beihilfemaßnahmen darstellen können.
71. Führt ein Mitgliedstaat jedoch eine allgemeine Abgabenregelung durch, ohne bezüglich der darin vorgesehenen besonderen Befreiungen einen ausdrücklichen Vorbehalt formuliert zu haben, führt das bei Anwendung der Befreiungen zu einem Verstoß gegen die Stillhaltepflicht nach Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG. Diese Rechtswidrigkeit muss dann mit rückwirkender Kraft behoben werden, und zwar so, dass ein Ergebnis erreicht wird, das materiell dem Zustand entspricht, der bestehen würde, wenn die allgemeine Abgabe ohne die fraglichen besonderen Befreiungen erhoben worden wäre.
72. Zurückgenommen werden muss also die Befreiung und nicht die Abgabe. In ihren schriftlichen Erklärungen hat die Kommission auf die Probleme aufmerksam gemacht, die damit zusammenhingen, dass das im Steuerrecht so wichtige Gebot der Rechtssicherheit im nationalen Recht einer rückwirkenden Erhebung von Steuern und anderen Abgaben entgegenstehen könne. In diesem Zusammenhang hat sie verschiedene Möglichkeiten angeführt, die zu einer Lösung beitragen könnten, u. a. auch die so genannte „umgekehrte“ Lösung, die darin besteht, den Tarif für die allgemeine Abgabe auf das Niveau der Befreiung zu senken.
73. Hierzu ist zu bemerken, dass eine Verletzung der Rechtsnorm des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG für den betreffenden Mitgliedstaat nach dem Gemeinschaftsrecht die unbedingte Verpflichtung nach sich zieht, diese Verletzung rückwirkend zu beseitigen. Dabei ist es Sache des nationalen Gerichts, zu bestimmen, wie dieses Ergebnis erreicht werden soll.
74. Aus dem Vorstehenden ergibt sich Folgendes:
– Beihilfemaßnahmen in Form von besonderen Befreiungen von allgemeinen Steuern oder Abgaben müssen zusammen mit der allgemeinen Steuer- oder Abgabenregelung, deren Bestandteil sie sind, angemeldet werden.
– Die Mitgliedstaaten können die fragliche allgemeine Steuer oder Abgabe erheben, sofern sie bezüglich der Anwendung der vorgesehenen Befreiungen in die Regelung einen ausdrücklichen Vorbehalt für die Zeit aufnehmen, bis die Kommission darüber entschieden hat.
– Werden die Befreiungen von der allgemeinen Steuer oder Abgabe angewendet, bevor die Kommission entschieden hat, dass sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind, so stellt dies einen Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG dar.
– Dieser Verstoß muss rückwirkend beseitigt werden, und zwar so, dass ein Ergebnis erreicht wird, das materiell dem Zustand entspricht, der bestehen würde, wenn die fragliche allgemeine Regelung ohne die Befreiungen durchgeführt worden wäre.
– Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu bestimmen, wie dieses Ergebnis erreicht werden soll.
75. Für den Fall, dass die fragliche allgemeine Abgabe erhoben werden darf, bevor die Kommission über die vorgesehenen Befreiungen entschieden hat, möchte das vorlegende Gericht ferner wissen, ob, so ein Zusammenhang zwischen der – geringen – Erhöhung der allgemeinen Abgabe (um 0,70 NLG) und den besonderen Befreiungen von der Abgabe besteht, die Einführung der Erhöhung als (Beginn der) Durchführung der fraglichen Beihilfemaßnahme zu betrachten ist.
76. Aus den Ausführungen in den Nummern 43 bis 47 folgt, dass diese Frage zu verneinen ist:
– Zwischen der allgemeinen Abgabe und der Finanzierung der vorgesehenen besonderen Befreiungen kann kein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang angenommen werden.
– Ist das Aufkommen aus der allgemeinen Abgabe für den Staatshaushalt bestimmt, ist es Sache des nationalen Gesetzgebers, zu bestimmen, ob der durch die Befreiungen entstehende Ausfall ausgeglichen werden soll und, wenn ja, wie.
Da kein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang zwischen der – geringen – Erhöhung der Abgabe und den Befreiungen festgestellt werden kann, ist die Einführung der Erhöhung nicht als (Beginn der) Durchführung der fraglichen Beihilfemaßnahme zu betrachten.
77. Die vierte Frage betrifft die Folgen einer späteren Genehmigung. Die Antwort darauf ist in den Nummern 56 und 58 bereits gegeben worden: Eine spätere Entscheidung der Kommission, mit der eine angemeldete Beihilfemaßnahme für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt wird, beseitigt nicht die Rechtswidrigkeit einer gegen Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG verstoßenden Durchführung der Maßnahme.
78. Die fünfte und die sechste Frage gehen von der Annahme aus, dass auch die allgemeine Abgabe ganz oder teilweise unter das Durchführungsverbot in Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG fällt. Aus den Antworten auf die zweite und die dritte Frage ergibt sich, dass dies nicht der Fall ist. Diese Fragen sind daher hypothetisch und brauchen nicht beantwortet zu werden.
C –
Die Rechtssache C-175/02
79. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob das Verbot in Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG außer für die Beihilfemaßnahme auch für die Einführung einer Abgabe gilt, deren Aufkommen zum Teil für die Finanzierung der Beihilfemaßnahme bestimmt ist. Für den Fall, dass die Antwort auf diese Frage von der Intensität des Zusammenhangs zwischen der zweckgebundenen Abgabe und der Beihilfemaßnahme oder von anderen Umständen abhängt, möchte das vorlegende Gericht wissen, welche Umstände dabei relevant sind.
80. Die Antwort auf diese Frage ist aus meinen Ausführungen in den Nummern 32 bis 48 abzuleiten:
– Besteht ein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang zwischen der Abgabe und der Beihilfemaßnahme, für die das Abgabenaufkommen bestimmt ist, erstreckt sich das Durchführungsverbot in Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG sowohl auf die Beihilfemaßnahme als auch auf die Abgabe.
– Auf das Bestehen eines unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhangs zwischen der Abgabe und der Beihilfemaßnahme weisen die folgenden Kriterien hin:
a) inwieweit die Finanzierung der betreffenden Beihilfemaßnahme vom Abgabenaufkommen abhängig ist;
b) inwieweit das Abgabenaufkommen vornehmlich für die besondere Beihilfemaßnahme bestimmt ist;
c) inwieweit der Zusammenhang zwischen dem Abgabenaufkommen und dessen besonderer Zweckbindung als Beihilfemaßnahme nach den einschlägigen Vorschriften zwingend ist;
d) inwieweit und wie sich das Gefüge von Abgabe und Beihilfemaßnahme auf die Wettbewerbsbeziehungen im betroffenen (Sub-)Sektor oder der betroffenen Branche auswirkt.
81. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, auf der Grundlage der rechtlichen und tatsächlichen Umstände des Ausgangsrechtsstreits festzustellen, ob gemessen an den hier angeführten Leitkriterien von einem so unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhang gesprochen werden kann, dass die Stillhaltepflicht nach Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG nicht nur bezüglich der Beihilfemaßnahme gilt, sondern auch bezüglich der Abgabe, mit der sie finanziert wird.
82. Am Rande sei bemerkt, dass unter den rechtlichen und tatsächlichen Umständen des Ausgangsrechtsstreits kaum von einem unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhang ausgegangen werden kann. Denn
– die Abgabe, mit der die Beihilfemaßnahme finanziert wird, die so genannte Überschussabgabe, hat eine verhaltenssteuernde Ausrichtung, da sie u. a. darauf abzielt, die Überproduktion von Dünger durch die Abgabepflichtigen zu begrenzen. Daraus ergibt sich wiederum, dass ein zwingender Zusammenhang zwischen der Abgabe und den Maßnahmen, die aus dem Aufkommen finanziert werden, nicht sehr plausibel ist. Die Maßnahmen müssten dann nämlich mit einer Abgabe finanziert werden, deren Aufkommen aller Wahrscheinlichkeit nach degressiv ist(21) ;
– es steht fest, dass das Abgabenaufkommen verschiedenen Maßnahmen zugute kommt, von denen die Transportbeihilfe nur eine ist;
– die Verteilung des Abgabenaufkommens auf verschiedene Ziele, darunter die hier in Rede stehende Beihilfemaßnahme, steht im Ermessen der zuständigen Verwaltungsbehörden.
83. Die zweite Frage bezieht sich auf den – unterstellten, meines Erachtens aber nicht vorliegenden – Fall, dass nicht nur die Beihilfemaßnahme, sondern auch die Abgabe vom Verbot des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG erfasst wird. Die unmittelbare Wirkung dieser Bestimmung hat dann zur Folge, dass die durch die Abgabe Belasteten sich rechtlich gegen deren Erhebung zur Wehr setzen können. In diesem Zusammenhang stellt das vorlegende Gericht die Frage, ob die Beteiligten den gesamten von ihnen erhobenen Betrag gerichtlich geltend machen können oder lediglich den Teil, der in dem Zeitraum, in dem die Abgabe verfrüht erhoben wurde, für die Beihilfemaßnahme bestimmt war.
84. Auch die Antwort auf diese Frage kann aus den Nummern 32 bis 48 abgeleitet werden. Lässt sich nämlich aus den tatsächlichen und rechtlichen Umständen auf das Bestehen eines unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhangs schließen, folgt aus diesem integralen Zusammenhang, dass die Rechtswidrigkeit der Durchführung der Beihilfemaßnahme zur Rechtswidrigkeit der Abgabe insgesamt führt. Wird also ein solcher Zusammenhang zwischen Abgabe und Beihilfemaßnahme festgestellt, können die Beteiligten den vollen von ihnen erhobenen Betrag geltend machen.
85. Freilich hat die vorgeschlagene Antwort auf die erste Frage zur Folge, dass in Fällen, in denen das Aufkommen einer Abgabe nur zum Teil für die Beihilfemaßnahme bestimmt ist und diese Zweckbindung von einer näheren Festlegung durch die zuständige Verwaltung abhängig ist, kaum davon ausgegangen werden kann, dass zwischen der Abgabe und der Beihilfemaßnahme tatsächlich ein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang besteht.
86. Aus der in Nummer 84 vorgeschlagenen Antwort auf die zweite Frage ergibt sich ferner, dass der Fall, von dem die dritte Frage ausgeht – nämlich ein Verbot der Erhebung eines Teils der Abgabe – nicht eintreten kann. Besteht nämlich zwischen der Abgabe und der Beihilfemaßnahme ein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang, darf die Abgabe nicht – und zwar auch nicht teilweise – erhoben werden.
V –
Ergebnis
87. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Hoge Raad vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
In der Rechtssache C-174/02
Frage 1
– Die Notwendigkeit, die Effektivität der unmittelbaren Wirkung des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG zu gewährleisten, erfordert es, dass sich zumindest diejenigen auf diese Bestimmung berufen können, die Beteiligte im Sinne des Artikels 88 Absatz 2 EG sind.
– Wäre von einem so integralen Zusammenhang zwischen der Abfallabgabe und den Befreiungen auszugehen, dass nicht nur die Befreiungen als Beihilfemaßnahme, sondern auch die Abgabe unter das Verbot des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG fallen würden, wären auch diejenigen, die durch die Abgabe belastet werden, als Beteiligte im Sinne des Artikels 88 Absatz 2 EG anzusehen.
Frage 2
– Beihilfemaßnahmen in Form von besonderen Befreiungen von allgemeinen Steuern oder Abgaben müssen zusammen mit der allgemeinen Steuer- oder Abgabenregelung, deren Bestandteil sie sind, angemeldet werden.
– Die Mitgliedstaaten können die fragliche allgemeine Steuer oder Abgabe erheben, sofern sie bezüglich der Anwendung der vorgesehenen Befreiungen in die Regelung einen ausdrücklichen Vorbehalt für die Zeit aufnehmen, bis die Kommission darüber entschieden hat.
– Werden die Befreiungen von der allgemeinen Steuer oder Abgabe angewendet, bevor die Kommission entschieden hat, dass sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind, so stellt dies einen Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG dar.
– Dieser Verstoß, der dann in der verfrühten Anwendung der Befreiungen besteht, muss rückwirkend beseitigt werden, und zwar so, dass ein Ergebnis erreicht wird, das materiell dem Zustand entspricht, der bestehen würde, wenn die fragliche allgemeine Abgabe ohne die Befreiungen eingeführt worden wäre.
– Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu bestimmen, wie dieses Ergebnis erreicht werden soll.
Frage 3
– Zwischen einer allgemeinen Abgabe und der Finanzierung vorgesehener besonderer Befreiungen kann kein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang angenommen werden.
– Ist das Aufkommen aus der allgemeinen Abgabe für den Staatshaushalt bestimmt, ist es Sache des nationalen Gesetzgebers, zu bestimmen, ob der durch die Befreiungen entstehende Ausfall ausgeglichen werden soll und, wenn ja, wie.
– Da kein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang zwischen der – geringen – Erhöhung der Abgabe und den Befreiungen festgestellt werden kann, ist die Einführung der Erhöhung nicht als (Beginn der) Durchführung der fraglichen Beihilfemaßnahme zu betrachten.
Frage 4
– Eine spätere Entscheidung der Kommission, mit der eine angemeldete Beihilfemaßnahme für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt wird, beseitigt nicht die Rechtswidrigkeit einer gegen Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG verstoßenden Durchführung der Maßnahme.
Fragen 5 und 6
– In Anbetracht der vorgeschlagenen Antworten auf die zweite und die dritte Frage sind diese Fragen hypothetisch. Sie brauchen daher nicht beantwortet zu werden.
In der Rechtssache C-175/02
Frage 1
– Besteht ein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang zwischen der Abgabe und der Beihilfemaßnahme, für die das Abgabenaufkommen bestimmt ist, erstreckt sich das Durchführungsverbot in Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG sowohl auf die Beihilfemaßnahme als auch auf die Abgabe.
– Auf das Bestehen eines unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhangs zwischen der Abgabe und der Beihilfemaßnahme weisen die folgenden Kriterien hin:
a) inwieweit die Finanzierung der betreffenden Beihilfemaßnahme vom Abgabenaufkommen abhängig ist;
b) inwieweit das Abgabenaufkommen vornehmlich für die besondere Beihilfemaßnahme bestimmt ist;
c) inwieweit der Zusammenhang zwischen dem Abgabenaufkommen und dessen besonderer Zweckbindung als Beihilfemaßnahme nach den einschlägigen Vorschriften zwingend ist;
d) inwieweit und wie sich das Gefüge von Abgabe und Beihilfemaßnahme auf die Wettbewerbsbeziehungen im betroffenen (Sub-)Sektor oder der betroffenen Branche auswirkt.
– Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung dieser Kriterien zu bestimmen, ob zwischen der Abgabe und der durch sie finanzierten Beihilfemaßnahme ein unmittelbarer und untrennbarer Zusammenhang besteht.
Frage 2
– Ist nach Prüfung der in der Antwort auf die Frage 1 genannten Kriterien vom Bestehen eines unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhangs zwischen der Abgabe und der durch sie finanzierten Beihilfemaßnahme auszugehen, können die Beteiligten den vollen von ihnen erhobenen Betrag gerichtlich geltend machen.
Frage 3
– Aus der Antwort auf die zweite Frage ergibt sich, dass der Fall, der dieser Frage zugrunde liegt, nicht eintreten kann. Wenn zwischen der Abgabe und der Beihilfemaßnahme kein untrennbarer Zusammenhang besteht, bezieht sich das Durchführungsverbot des Artikels 88 Absatz 3 Satz 3 EG nicht auf die Abgabe. Besteht ein solcher Zusammenhang doch, darf die Abgabe nicht – und zwar auch nicht teilweise – erhoben werden.
(1) .
(2)
– Beide Rechtssachen datieren aus der Zeit vor der Neunummerierung der Artikel des EG-Vertrags. In den Vorlagebeschlüssen wird noch auf die Artikel 92 und 93 EG-Vertrag Bezug genommen. Um der besseren Lesbarkeit willen wird in diesen Schlussanträgen durchgehend die neue Nummerierung verwendet.
(3)
–	ABl. 1993, C 83, S. 3.
(4)
–	ABl. C 153, S. 20.
(5)
–	Dies betrifft eine andere, im selben Gesetz geregelte Abgabe, nämlich die Grundwasserabgabe, nicht aber die hier in Frage stehende Abfallabgabe, und eine befristete Befreiung von reinigungsfähigen Baggerschlämmen von der Abfallabgabe.
(6)
– Der fragliche letzte Satz im Vorlagebeschluss lautet: „Ein kleiner Teil der Abfallabgabe (0,70 NLG/1 000 kg Abfall) dient allerdings zum Ausgleich der Wirkungen der in 3.1.3 genannten Erstattungsregelungen (‚Detailregelungen‘), die durch das Änderungsgesetz eingeführt worden sind …“. Die in Punkt 3.1.3 des Vorlagebeschlusses genannten Detailregelungen sind die „… Erstattung der Abfallabgabe an Personen, die Entschwärzungsrückstände zur Entsorgung abgeben oder Abfälle aus der Verwertung von Kunststoffen an ein Abfallentsorgungsunternehmen abgeben“.
(7)
–	Sie berufen sich insbesondere auf das Urteil vom 21. November 1991 in der Rechtssache C-354/90 (Fédération nationale du commerce extérieur u. a., Slg. 1991, I‑5505) und das Urteil vom 16. Dezember 1992 in der Rechtssache C-17/91 (Lornoy u. a., Slg. 1992, I‑6523). Im innerstaatlichen Verfahren hat das Streekgewest auch auf das Urteil vom 2. Juli 1974 in der Rechtssache 173/73 (Italien/Kommission, Slg. 1974, 709) verwiesen.
(8)
–	Urteil in der Rechtssache C-354/90, zitiert in Fußnote 7, und Urteil vom 21. Oktober 2003 in den Rechtssachen C-261/01 und C-262/01 (Van Calster u. a., noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).
(9)
–	Schlussanträge vom 18. September 2003 in der Rechtssache C-308/01 (Gil Insurance u. a., Nrn. 68 bis 77, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).
(10)
–	Urteil Van Calster u. a., zitiert in Fußnote 8, und Urteil vom 27. November 2003 in den Rechtssachen C-34/01 bis C-38/01 (Enirisorse, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht). Zu älterer Rechtsprechung siehe u. a. Urteile vom 19. Juni 1973 in der Rechtssache 77/72 (Capolongo, Slg. 1973, 611), in der Rechtssache C-354/90, zitiert in Fußnote 7, vom 11. März 1992 in den Rechtssachen C-78/90 bis C-83/90 (Compagnie commerciale de l’Ouest u. a., Slg. 1992, I‑1847), vom 16. Dezember 1992 in den Rechtssachen C-144/91 und C‑145/91 (Gilbert Demoor u. a., Slg. 1992, I-6613) und vom 27. Oktober 1993 in der Rechtssache C-72/92 (Scharbatke, Slg. 1993, I-5509).
(11)
–	Auch hierzu gibt es eine ausführliche Rechtsprechung
des Gerichtshofes. Siehe u. a. die in Fußnote 10 genannten Urteile Capolongo und Scharbatke und das in Fußnote 7 zitierte Urteil Lornoy u. a. sowie die Urteile vom 22. März 1977 in der Rechtssache 78/76 (Steinike & Weinlig, Slg. 1977, 595) und vom 26. April 2002 in der Rechtssache C-234/99 (Nygård, Slg. 2002, I-3657).
(12)
–	In Fußnote 8 zitiertes Urteil. Für ältere Rechtsprechung siehe u. a. Urteil vom 25. Juni 1970 in der Rechtssache 47/69 (Frankreich/Kommission, Slg. 1970, 487).
(13)
–	Vgl. die in Fußnote 11 zitierten Urteile.
(14)
–	Urteil vom 15. Juli 1964 in der Rechtssache 6/64 (Costa, Slg. 1964, 1251), Urteil vom 11. Dezember 1973 in der Rechtssache 120/73 (Lorenz, Slg. 1973, 1471) und viele andere spätere Urteile.
(15)
–	Urteile vom 5. Februar 1963 in der Rechtssache 26/62 (Van Gend & Loos, Slg. 1963, 3) und vom 9. März 1978 in der Rechtssache 106/77 (Simmenthal, Slg. 1978, 629).
(16)
–	Ständige Rechtsprechung seit den Urteilen vom 16. Dezember 1976 in der Rechtssache 33/76 (Rewe. Slg. 1976, 1989) und in der Rechtssache 45/76 (Comet, Slg. 1976, 2043), zuletzt wieder bestätigt mit Urteil vom 10. April 2003 in der Rechtssache C-276/01 (Steffensen, Slg. 2003, I-3735, Randnr. 60).
(17)
–	Zuletzt Urteil Enirisorse, zitiert in Fußnote 10.
(18)
–	Siehe u. a. Urteil vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-301/87 (Frankreich/Kommission, Slg. 1990, I-307) und Urteil in der Rechtssache C-354/90 (zitiert in Fußnote 7).
(19)
–	Siehe u. a. Urteil vom 9. Oktober 1984 in den Rechtssachen 91/83 und 127/83 (Heineken, Slg. 1984, 3435) und Urteil vom 22. Juni 2000 in der Rechtssache C‑332/98 (Frankreich/Kommission, Slg. 2000, I-4833).
(20)
–	Siehe u. a. Urteil in der Rechtssache C-354/90 (zitiert in Fußnote 7), zuletzt erneut bestätigt im Urteil Van Calster u. a. (zitiert in Fußnote 8, Randnr. 63).
(21)
–	Erreicht die Abgabe den verfolgten Zweck, geht die Düngerproduktion und damit auch das Abgabenaufkommen zurück.