62009CC0241_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. Cour d’appel de Bruxelles (Belgija) s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES(2) sprašuje, ali določbe Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2003/55/ES z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 98/30/ES(3) ter določbe Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1775/2005 z dne 28. septembra 2005 o pogojih za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina(4) nasprotujejo nacionalnemu zakonu, ki v okviru ureditve tarif za prenos zemeljskega plina določa dva ločena sistema, enega za zemeljski plin, namenjen distribuciji ali dobavi v Belgiji (v nadaljevanju: prenos), in drugega za zemeljski plin, katerega namembni kraj je zunaj belgijskega ozemlja (v nadaljevanju: tranzit).
II – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti (5)
2. Direktiva Sveta 91/296/EGS z dne 31. maja 1991 o tranzitu zemeljskega plina po omrežjih(6) je bila namenjena spodbujanju trgovanja z zemeljskim plinom med visokotlačnimi plinskimi prenosnimi omrežji evropskih držav. Določala je „obvezni tranzit“ zemeljskega plina po omrežju. V členu 2(1) Direktive 91/296 je bil tranzit opredeljen tako:
„Brez poseganja v kakršne koli posebne dogovore, sklenjene med Skupnostjo in tretjimi državami, je tranzit zemeljskega plina med omrežji v smislu te direktive vsaka transakcija za transport zemeljskega plina, ki izpolnjuje naslednje pogoje:
(a) prenos na ozemlju države članice opravi(-jo) družba ali družbe, ki je (so) v vsaki državi članici pristojna(-e) za visokotlačna omrežja z zemeljskim plinom, razen za distribucijska omrežja, kar prispeva k učinkovitemu delovanju evropskih visokotlačnih medsebojno povezanih omrežij;
(b) izvorno omrežje ali končna destinacija je znotraj Skupnosti;
(c) pri transportu se prečka vsaj ena meja znotraj Skupnosti.“
3. Z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 98/30/ES z dne 22. junija 1998 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom(7) so bila določena pravila glede organizacije in delovanja sektorja zemeljskega plina, dostop do trga, obratovanje sistemov ter merila in postopki, ki se uporabljajo za izdajo energetskih dovoljenj za prenos, distribucijo, dobavo in skladiščenje zemeljskega plina. Med drugim je nalagala reguliran dostop do infrastrukture za prenos.
4. Direktiva 2003/55 vsebuje skupna pravila za notranji trg z zemeljskim plinom, ki se ratione temporis
uporabljajo za spor o glavni stvari. V uvodnih izjavah 2, od 6 do 8, 16, 22 in 31 te direktive je navedeno:
„(2) Izkušnje pri izvajanju [Direktive 98/30] kažejo prednosti, ki so lahko rezultat notranjega trga s plinom, kot so večja učinkovitost, znižanje cen, višji standardi storitev in večja konkurenčnost. Kljub temu pa še ostajajo večje pomanjkljivosti in možnosti za izboljšanje delovanja trga, zlasti so potrebne konkretne določbe, s katerimi bi zagotovili enake konkurenčne pogoje in zmanjšali tveganje glede prevladujočega položaja na trgu ter plenilskega obnašanja, zagotovili nepristranske tarife za prenos in distribucijo z dostopom do omrežja na osnovi tarif, ki so objavljene pred začetkom njihove veljavnosti, in zaščitili pravice malih, ranljivih odjemalcev.
[…]
(6) Glavne ovire na poti k popolnoma delujočemu in konkurenčnemu notranjemu trgu med drugim zadevajo vprašanje dostopa do omrežja, dostopa do skladišč, vprašanje postavitve cen, usklajenega delovanja omrežij in razlik med državami članicami v stopnji odprtosti trgov.
(7) Za dobro delovanje konkurence je nujen nepristranski in pregleden dostop do omrežja, ki bo na voljo za primerno ceno.
(8) Za vzpostavitev notranjega trga s plinom je bistvenega pomena nepristranski dostop do omrežja upravljavcev prenosnega in distribucijskega omrežja. Upravljavec prenosnega ali distribucijskega omrežja je lahko eno ali več podjetij.
[…]
(16) Nacionalni regulativni organi naj bi določali ali potrdili tarife ali metodologije za njihov izračun na podlagi predloga upravljavca prenosnega omrežja, enega ali več upravljavcev distribucijskega omrežja ali upravljavca terminala za utekočinjeni zemeljski plin [(UZP)], oziroma na podlagi predloga, o katerem se ti upravljavci dogovorijo z uporabniki omrežja. Pri izvajanju teh nalog naj bi nacionalni regulativni organi zagotovili, da bodo tarife za prenos in distribucijo nepristranske in da bodo odražale stroške, ter pri tem upoštevali mejne stroške omrežja, ki se jim je dolgoročno mogoče izogniti z ukrepi na področju uravnavanja povpraševanja.
[…]
(22) Sprejeti bi bilo treba nadaljnje ukrepe, s katerimi bi zagotovili pregledne in nepristranske tarife za dostop do omrežja. Navedene tarife naj bi brez razlikovanja veljale za vse uporabnike. Če se skladiščni objekti, skladiščna kapaciteta plinovoda ali sistemske storitve koristijo na dovolj konkurenčnem trgu, se dostop lahko dovoli na podlagi preglednih in nepristranskih tržnih mehanizmov.
[…]
(31) Glede na izkušnje, pridobljene pri izvajanju Direktive 91/296[…], je treba sprejeti ukrepe za zagotovitev homogenih in nepristranskih režimov dostopa na področju prenosa, vključno s čezmejnim pretokom plina med državami članicami. Zaradi zagotovitve homogenih pogojev za dostop do plinskega omrežja tudi v primeru tranzita naj se navedeno direktivo razveljavi, ne da bi to vplivalo na kontinuiteto pogodb, sklenjenih v skladu z navedeno direktivo. Razveljavitev Direktive 91/296[…] naj ne bi preprečevala sklenitve dolgoročnih pogodb v prihodnosti.“
5. Člen 1(1) Direktive 2003/55 določa:
„Ta direktiva določa skupna pravila za prenos, distribucijo, dobavo in skladiščenje zemeljskega plina. Določa pravila glede organiziranja in delovanja sektorja zemeljskega plina, dostop do trga, merila in postopke, ki se uporabljajo pri izdaji energetskih dovoljenj za prenos, distribucijo, dobavo in skladiščenje zemeljskega plina in obratovanje sistemov.“
6. V členu 2, točka 3, navedene direktive je pojem „prenos“ opredeljen kot „transport zemeljskega plina po visokotlačnem plinovodnem omrežju z namenom dostave odjemalcem, vendar ne po pridobivalnem cevovodnem omrežju in ne vključuje dobave“.
7. Člen 3(3) in (4) Direktive 2003/55 določa:
„3. Države članice sprejmejo ustrezne ukrepe, da zaščitijo končne odjemalce in zagotovijo visoko raven varstva potrošnikov in poskrbijo zlasti za ustrezne nadzorne ukrepe za zaščito ranljivih odjemalcev, skupaj z ustreznimi ukrepi, ki pomagajo preprečiti njihov odklop. V tej zvezi lahko sprejmejo ustrezne ukrepe za zaščito odjemalcev, ki so priključeni na plinsko omrežje v odmaknjenih območjih. Države članice lahko imenujejo zasilnega dobavitelja odjemalcem, ki so priključeni na plinsko omrežje. Zagotoviti morajo visoko raven varstva potrošnikov, zlasti glede preglednosti splošnih pogodbenih pogojev, splošnih informacij in mehanizmov za reševanje sporov. Države članice morajo upravičenim odjemalcem zagotoviti dejansko možnost zamenjave dobavitelja. Vsaj kar zadeva gospodinjske odjemalce, morajo ti ukrepi vključevati tudi ukrepe, navedene v Prilogi A.
4. Države članice uvedejo ustrezne ukrepe za izpolnitev ciljev glede socialne in gospodarske kohezije, varstva okolja, ki lahko vključujejo sredstva za boj proti spremembam podnebja, in zanesljivosti oskrbe. Ti ukrepi lahko zlasti zajemajo zagotavljanje zadostnih ekonomskih spodbud z uporabo, kjer to ustreza, vseh obstoječih nacionalnih orodij in orodij Skupnosti za vzdrževanje in gradnjo potrebne omrežne infrastrukture, skupaj z zmogljivostmi za medsebojno povezovanje.“
8. Člen 18 navedene direktive določa:
„1. Države članice poskrbijo, da se za vse upravičene odjemalce, skupaj z dobavnimi podjetji, uvede sistem dostopa tretjih strank do prenosnega in distribucijskega omrežja ter obratov za UZP na podlagi objavljenih tarif, ki se izvaja objektivno in brez pristranskosti med uporabniki omrežja. Države članice zagotovijo, da te tarife ali metodologije za njihov izračun pred začetkom njihove veljavnosti potrdi regulativni organ iz člena 25(1) in da se tarife – in metodologije za njihov izračun, če se potrditev nanaša samo nanje – objavijo pred začetkom njihove veljavnosti.
2. Upravljavci prenosnega omrežja imajo dostop do omrežja drugih upravljavcev prenosnega omrežja, če je to potrebno zaradi opravljanja njihovih dejavnosti zlasti v zvezi s prenosom prek meja.
3. Določbe te direktive ne preprečujejo sklepanja dolgoročnih pogodb, če le-te izpolnjujejo predpise Skupnosti o konkurenci.“
9. Člen 25(1) Direktive 2003/55 podrobno določa:
„Države članice določijo enega ali več pristojnih organov kot nosilca funkcije regulativnega organa. Ti organi so popolnoma neodvisni od interesov plinskega sektorja. S pomočjo izvajanja tega člena so pristojni najmanj za zagotavljanje nepristranskosti, dejanske konkurence in učinkovitega delovanja trga. […]
[…]“
10. Člen 32 Direktive 2003/55 določa:
„1. Direktiva 91/296[…] se s 1. julijem 2004 razveljavi, ne da bi to vplivalo na pogodbe, sklenjene v skladu s členom 3(1) Direktive 91/296[…], ki ostanejo veljavne in se izvajajo pod pogoji iz navedene direktive.
2. Direktiva 98/30[…] se s 1. julijem 2004 razveljavi, ne da bi to vplivalo na obveznosti držav članic glede rokov za prenos in izvajanje navedene direktive. Sklicevanja na razveljavljeno direktivo se štejejo kot sklicevanja na to direktivo v skladu s korelacijsko tabelo v Prilogi B.“
11. Uredba št. 1775/2005 vsebuje pravila o pogojih dostopa do prenosnih omrežij zemeljskega plina. V uvodnih izjavah 1, 6 in 7 navedene uredbe je navedeno:
„(1) Direktiva 2003/55[…] je bistven prispevek k oblikovanju notranjega trga s plinom. Sedaj je treba zagotoviti strukturne spremembe v regulativnem okviru, da se odpravijo ostale ovire pri vzpostavitvi notranjega trga, zlasti glede trgovanja s plinom. Potrebna so dodatna tehnična pravila, predvsem glede storitev za dostop tretjih strank, načel mehanizma za dodeljevanje zmogljivosti, postopkov upravljanja prezasedenosti in zahtev po preglednosti.
[…]
(6) Treba je jasno opredeliti merila, s katerimi se določijo tarife za dostop do omrežja, z namenom zagotoviti, da so v celoti skladne z načelom nediskriminacije in s potrebami dobro delujočega notranjega trga ter da v celoti upoštevajo potrebo po celovitosti omrežja in odražajo dejansko nastale stroške, v kolikor taki stroški ustrezajo stroškom, ki jih ima učinkovit in strukturno primerljiv omrežni operater, in so pregledni, ob zagotavljanju primerne donosnosti naložb in, če je to primerno, ob upoštevanju primerjalnih analiz tarif, ki jih pripravljajo regulativni organi.
(7) Pri izračunavanju tarif za dostop do omrežij je pomembno upoštevati dejansko nastale stroške, v kolikor taki stroški ustrezajo stroškom, ki jih ima učinkovit in strukturno primerljiv omrežni operater, in so pregledni, ter potrebo po zagotavljanju primerne donosnosti naložb in spodbud za gradnjo nove infrastrukture. V tem smislu in zlasti, če obstaja učinkovita konkurenca med plinovodi, bo primerjalna analiza tarif s strani regulativnih organov primerna obravnava.“
12. V členu 1(1) Uredbe št. 1775/2005 je predmet urejanja opredeljen tako:
„Ta uredba je namenjena oblikovanju nediskriminatornih pravil o pogojih za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina ob upoštevanju posebnosti nacionalnih in regionalnih trgov z namenom zagotovitve pravilnega delovanja notranjega trga s plinom.
Ta cilj vključuje določitev usklajenih načel za tarife za dostop do omrežja ali metodologij za njihovo izračunavanje, zagotovitev storitev za dostop tretjih strank, določitev usklajenih načel za dodeljevanje zmogljivosti in upravljanje prezasedenosti, določitev zahtev po preglednosti, določitev pravil za izravnavo in obračunavanje odstopanj ter spodbujanje trgovanja z zmogljivostmi.“
13. V skladu s členom 2 navedene uredbe „prenos“ pomeni „prenos zemeljskega plina po omrežju, ki v glavnem zajema visokotlačne plinovode, z namenom dostave odjemalcem, vendar ne po pridobivalnem plinovodnem omrežju in ne po delu visokotlačnih plinovodov, ki se uporabljajo predvsem za lokalno distribucijo zemeljskega plina, in ne vključuje dobave“.
14. Člen 3 Uredbe št. 1775/2005 se nanaša na tarife za dostop do omrežij. V tem členu je določeno:
„1. Tarife ali metodologije za izračun tarif, ki jih uporabljajo upravljavci prenosnih omrežij in so v skladu s členom 25(2) Direktive 2003/55[…] potrjene s strani regulativnih organov, […] morajo biti pregledne, upoštevati morajo potrebo po celovitosti omrežja in njegovi izboljšavi ter odražati dejansko nastale stroške, v kolikor taki stroški ustrezajo stroškom, ki jih ima učinkovit in strukturno primerljiv omrežni operater, in so pregledni, vključno z ustrezno donosnostjo naložb, in, če je to primerno, upoštevati primerjalno analizo tarif s strani regulativnih organov. Tarife ali metodologije za izračun tarif se uporabljajo na nediskriminatoren način.
Države članice lahko določijo, da je tarife mogoče določiti z na trgu temelječimi mehanizmi, na primer z dražbami, pod pogojem, da takšno ureditev in nastale prihodke odobri regulativni organ.
Tarife ali metodologije za izračun tarif spodbujajo učinkovito trgovanje s plinom in konkurenco, istočasno pa preprečujejo navzkrižno subvencioniranje med uporabniki omrežij in zagotavljajo spodbude za naložbe ter vzdržujejo ali vzpostavljajo usklajenost obratovanja med prenosnimi omrežji.
2. Tarife za dostop do omrežja ne omejujejo likvidnosti trga niti ne izkrivljajo čezmejnega trgovanja različnih prenosnih omrežij. Če razlike v tarifnih strukturah ali mehanizmih za izravnavo odstopanj ovirajo trgovanje preko prenosnih omrežij, se upravljavci prenosnih omrežij brez poseganja v člen 25(2) Direktive 2003/55[…] v tesnem sodelovanju z ustreznimi nacionalnimi organi aktivno zavzemajo za zbliževanje tarifnih struktur in načel zaračunavanja, vključno glede izravnave odstopanj.“
15. Člen 6 iste uredbe določa:
„1. Upravljavci prenosnih omrežij objavijo podrobne informacije glede storitev, ki jih ponujajo, in glede relevantnih pogojev, ki jih uporabljajo, skupaj s tehničnimi informacijami, ki jih uporabniki omrežja potrebujejo za pridobitev dejanskega dostopa do omrežja.
2. Za zagotovitev preglednih, objektivnih in nediskriminatornih tarif ter za spodbujanje učinkovite uporabe plinskega omrežja bi morali upravljavci prenosnega omrežja ali ustrezni nacionalni organi objaviti razumne in zadostno podrobne informacije o oblikovanju, metodologiji in strukturi tarif.
3. Vsak upravljavec prenosnega omrežja objavlja za ponujene storitve numerične informacije o tehničnih, pogodbenih in razpoložljivih zmogljivostih za vse relevantne točke, vključno za vstopne in izstopne točke, in sicer redno in nepretrgano ter na uporabniku prijazen standardiziran način.
[…]
6. Upravljavci prenosnega omrežja vedno razkrijejo informacije, zahtevane s to uredbo, na smiseln, količinsko jasen in zlahka dostopen način ter brez diskriminacije.“
16. Člen 16 Uredbe št. 1775/2005 določa:
„Ta uredba se ne uporablja za:
(a) prenosna omrežja zemeljskega plina, ki se nahajajo v državah članicah, za čas trajanja odstopanj, odobrenih v skladu s členom 28 Direktive 2003/55[…]; države članice, ki so jim bila odobrena odstopanja po členu 28 Direktive 2003/55[…] in ki zato lahko zaprosijo Komisijo za začasno odstopanje od uporabe te uredbe za obdobje največ dveh let od dne izteka odstopanja iz te točke;
(b) povezovalne plinovode med državami članicami ter znatna povečanja zmogljivosti obstoječe infrastrukture in spremembe takšne infrastrukture, ki omogočajo razvoj novih virov oskrbe s plinom, kakor je določeno v členu 22(1) in (2) Direktive 2003/55[…], ki so izvzeti iz določb členov 18, 19, 20 ter 25(2), (3) in (4) navedene direktive, dokler so izvzeti iz določb iz te točke; ali
(c) prenosna omrežja zemeljskega plina, ki jim je bilo odobreno odstopanje v skladu s členom 27 Direktive 2003/55[…]“
B – Nacionalno pravo
17. V belgijskem pravu ureditev prenosa zemeljskega plina temelji na zakonu z dne 12. aprila 1965 o prenosu plinskih in drugih proizvodov po cevovodu (v nadaljevanju: zakon o plinu). Ta zakon je bil med drugim spremenjen z zakonom z dne 1. junija 2005 za prenos Direktive 2003/55 v belgijsko pravo (v nadaljevanju: zakon o plinu iz leta 2005) in s poznejšimi zakoni(8) .
1. Zakon o plinu iz leta 2005
18. Člen 1, točki 7 in 7a, zakona o plinu v različici, ki izhaja iz zakona o plinu iz leta 2005, vsebuje ti opredelitvi:
– „prenos plina“: prenos plina prek naprav, ki omogočajo dobavo odjemalcem, vendar brez dobave;
– „tranzit“: dejavnost, ki zajema prenos zemeljskega plina brez distribucije in dobave zemeljskega plina na belgijskem ozemlju.
19. Poglavje IVb zakona o plinu iz leta 2005 z naslovom „Dostop do prenosnega omrežja zemeljskega plina ter do skladišč zemeljskega plina in UZP“ zadeva dostop do prenosnega omrežja zemeljskega plina. Ureja cenovne vidike tega dostopa do prenosnega omrežja zemeljskega plina in načela, ki veljajo pri določanju tarif za različne s tem povezane storitve.
20. Člen 15/5 zakona o plinu iz leta 2005 določa:
„Odjemalci in imetniki dovoljenj za dobavo lahko dostopajo do vseh prenosnih omrežij zemeljskega plina, skladišč zemeljskega plina in obratov za UZP po tarifah, določenih v skladu z določbami člena 15/5a, ki jih je odobril [CREG].“(9)
21. Člen 15/5a(1) in (2) zakona o plinu iz leta 2005 določa:
„1. Upravljavec prenosnega omrežja zemeljskega plina, upravljavec skladišča zemeljskega plina in upravljavec obrata za UZP posamično določijo skupni prihodek, potreben za izvajanje njihovih zakonskih in podzakonskih obveznosti, da bi tako določili tarife za prenos zemeljskega plina, skladiščenje zemeljskega plina in uporabo obratov za UZP. Ta skupni prihodek se predloži v odobritev [CREG].
2. Prihodki iz odstavka 1 za štiriletno obdobje regulacije posamično pokrivajo:
(a) vse potrebne dejanske stroške, da vsi upravljavci prenosnega omrežja zemeljskega plina, upravljavci skladišča zemeljskega plina in upravljavci obrata za UZP opravljajo naloge iz členov 15/1(1) in 15/2;
(b) primeren dobiček in amortizacije, ki so potrebni, da se upravljavcu zagotovi optimalno delovanje, potrebne prihodnje naložbe in pozitivno poslovanje prenosnega omrežja zemeljskega plina ali skladišča zemeljskega plina in/ali obrata za UZP ter da se zadevnemu upravljavcu po evropskih merilih na podlagi primerljivih upravljavcev ponudi ugodna možnost dolgoročnega dostopa do kapitalskih trgov;
(c) po potrebi izvajanje obveznosti javne službe na podlagi člena 15/11;
(d) po potrebi dodatke na tarife na podlagi zakona;
(e) po potrebi stroške in plačilo, povezane z izvajanjem obveznosti iz člena 15/1(1), prvi pododstavek, točki 1 in 2. […]“
22. Člen 15/5b zakona o plinu iz leta 2005 določa:
„Brez poseganja v člen 15/5c(2), drugi pododstavek, se pri tarifah iz členov 15/5 in 15/5a upoštevajo te smernice:
(1) tarife so nediskriminatorne in pregledne;
(2) tarife pokrivajo prihodek, kot je določeno v členu 15/5a(2);
(3) tarife omogočajo uravnotežen razvoj prenosnega omrežja zemeljskega plina, skladišča zemeljskega plina in/ali obrata za UZP na belgijskem ozemlju, tako da se zagotovi nediskriminatorna obravnava vseh končnih potrošnikov;
(4) tarife so primerljive na mednarodni ravni glede na najboljše tarifne prakse, ki jih uporabljajo upravljavci prenosnih omrežij zemeljskega plina, skladišča zemeljskega plina in/ali obrata za UZP, ki so v podobnih okoliščinah primerljivi;
(5) namen tarif je optimizirati uporabo zmogljivosti prenosnega omrežja zemeljskega plina, skladišča zemeljskega plina in obrata za UZP;
(6) tarife so dovolj razčlenjene, zlasti:
(a) glede na pogoje in podrobna pravila uporabe prenosnega omrežja zemeljskega plina, skladišča zemeljskega plina in/ali obrata za UZP;
(b) glede sistemskih storitev;
(c) glede morebitnih dodatkov za obveznosti javne službe.
(7) tarifne strukture upoštevajo prihranjeno in potrebno zmogljivost za zagotavljanje prenosa zemeljskega plina in delovanja skladišča zemeljskega plina in obrata za UZP.
(8) tarifne strukture so enotne za celotno ozemlje brez razlikovanja glede na geografsko območje.“
23. Člen 15/5c zakona o plinu iz leta 2005, ki ureja tarifni postopek, določa:
„1. Upravljavec prenosnega omrežja zemeljskega plina, upravljavec skladišča zemeljskega plina in upravljavec obrata za UZP pri [CREG] posamično vložijo zahtevo za odobritev njihovih tarif in tudi tarif za sistemske storitve. Ti upravljavci posamično objavijo te tarife, odobrene za zadevne dejavnosti, v skladu s smernicami iz tega poglavja.
2. Skupni prihodek je določen za štiriletno obdobje in tarife veljajo za enako obdobje. To štiriletno obdobje regulacije se začne z začetkom veljavnosti tarif.
Skupni prihodek se za izračun tarif razčleni na enotni podlagi. Pri teh tarifah se mora upoštevati finančni tok, ki ga upravljavec omrežja potrebuje vsako leto za izpolnjevanje obveznosti v skladu s tem zakonom.
3. Brez poseganja v ocenjevalno in nadzorno pristojnost [CREG] se skupni prihodek v prvem letu obdobja regulacije uporabi kot referenca za oceno skupnega prihodka v naslednjih letih štiriletnega zakonskega obdobja, pri čemer se upoštevajo ta postopkovna pravila: […]
4. Upravljavci predložijo v odobritev [CREG] predlog prihodka in tarif, določenih na podlagi skupnega prihodka iz člena 15/5a.
[…]“
24. Člen 15/5d zakona o plinu iz leta 2005 določa:
„Upravljavec prenosnega omrežja zemeljskega plina, ki opravlja dejavnost tranzita, pri [CREG] vloži posebno zahtevo za tranzit v skladu s členoma 15/5b, točke 2, 4, 5, 8, in 15/5c(3) ter brez poseganja v člen 15/19.“
25. Na podlagi člena 15/19 zakona o plinu iz leta 2005 pogodbe, sklenjene pred 1. julijem 2004 v skladu s členom 3(1) Direktive 91/296, ostanejo veljavne in se izvajajo pod pogoji iz navedene direktive.
2. Zakon o plinu iz leta 2009
26. Belgijski zakonodajalec je z zakonom z dne 10. marca 2009, ki je začel veljati 10. aprila 2009, spremenil člena 15/5d in 15/19 zakona o plinu.
27. Člen 15/5d zakona o plinu, kakor je bil spremenjen z zakonom z dne 10. marca 2009 (v nadaljevanju: zakon o plinu iz leta 2009), določa:
„1. Brez poseganja v uporabo člena 15/19 se določbe tega poglavja in kraljevi odlok z dne 8. junija 2007 o metodologiji določanja skupnega prihodka, ki vključuje primeren dobiček, o splošni tarifni strukturi, osnovnih načelih na področju tarif, postopkih, objavljanju tarif, letnih poročilih, knjigovodstvu, obvladovanju stroškov, razlikah med prihodki upravljavcev in objektivni formuli indeksacije, določeni v zakonu z dne 12. aprila 1965 o prenosu plinskih in drugih proizvodov po cevovodu v različici, objavljeni v Moniteur belge
29. junija 2007, uporabljajo za tarife za tranzit zemeljskega plina in upravljavca prenosnega omrežja zemeljskega plina, ki opravlja dejavnost tranzita, ob upoštevanju teh odstopanj:
(1) tarife se uporabljajo za obdobja, ki se določijo v pogodbi med upravljavcem prenosnega omrežja in uporabniki tega omrežja;
(2) zaradi zagotavljanja dolgoročne stabilnosti cen lahko obdobje regulacije iz člena 15/5a(2) preseže štiri leta;
(3) primeren dobiček za tranzit se določi v skladu s členi od 4 do 8 zgoraj navedenega kraljevega odloka z dne 8. junija 2007, s tem da:
(a) začetno vrednost reguliranih sredstev za tranzit na dan 31. decembra 2007 odobri [CREG] na predlog upravljavca ob upoštevanju vseh objektov za prenos na ozemlju Belgije, ki se uporabljajo za tranzit;
(b) je zmnožek koeficienta beta in premije za tveganje kot sestavni del stopnje donosa R iz člena 6 zgoraj navedenega kraljevega odloka 7 %.
Kralj lahko v primerih iz prvega pododstavka, točka 2, z odlokom, o katerem se je posvetoval Conseil des ministres [svet ministrov], obdobje regulacije podaljša na podlagi bistvene spremembe naložbenega načrta upravljavca omrežja. Trajanje tega obdobja in njegovo morebitno spremembo predlaga upravljavec prenosnega omrežja zemeljskega plina, ki ju predloži v odobritev [CREG] pred začetkom vsakega obdobja regulacije.
Tarife za tranzit, ki jih [CREG] določi v skladu z zgornjimi načeli po koncu postopka iz členov od 16 do 19 zgoraj navedenega kraljevega odloka z dne 8. junija 2007, so tarife, ki temeljijo na stroških.
2. Upravljavec prenosnega omrežja zemeljskega plina omogoča za tranzit dostop do obstoječih obratov za prenos po tarifah, določenih v skladu z odstavkom 1 in po postopku iz členov od 16 do 19 zgoraj navedenega kraljevega odloka z dne 8. junija 2007.
Upravljavec prenosnega omrežja zemeljskega plina omogoča za tranzit dostop do objektov, ki jih je treba zgraditi, ali po tarifah, določenih v skladu z odstavkom 1 in po postopku iz členov od 16 do 19 zgoraj navedenega kraljevega odloka z dne 8. junija 2007, ali po tarifah, določenih na podlagi preglednih in nediskriminatornih na trgu temelječih mehanizmov, kot je posvetovanje s trgom, pod pogojem, da je te na trgu temelječe mehanizme, skupaj s prihodki in tarifami, ki izhajajo iz njih, odobril [CREG].
Če so zaradi uporabe na trgu temelječih mehanizmov tarife višje od določenih v skladu z odstavkom 1 in po postopku iz členov od 16 do 19 zgoraj navedenega kraljevega odloka z dne 8. junija 2007, se uporabljajo prve tarife, ki jih upravljavec objavi v skladu s členom 20(3) zgoraj navedenega kraljevega odloka z dne 8. junija 2007. V nasprotnem primeru, ali če ni bil izveden noben na trgu temelječ mehanizem, se uporabljajo tarife, določene v skladu z odstavkom 1 in po postopku iz členov od 16 do 19 zgoraj navedenega kraljevega odloka z dne 8. junija 2007.
Pozitivna razlika med prihodki, ki izhajajo iz končanega poziva trgu, na eni strani in odobrenimi stroški, ki vključujejo primeren dobiček, ki izhaja iz tarif, določenih v skladu z odstavkom 1 in po postopku iz členov od 16 do 19 zgoraj navedenega kraljevega odloka z dne 8. junija 2007, na drugi strani se po odobritvi [CREG] s kraljevim odlokom, o katerem se je posvetoval svet ministrov, dodeli:
(a) tarifam za uporabo prenosnega omrežja;
(b) rezervi, namenjeni financiranju objektov, ki jih je treba zgraditi v roku, ki ga [CREG] odobri na predlog upravljavca; sicer se ta znesek dodeli tarifam za uporabo prenosnega omrežja.
Z ostankom delničarji upravljavca prosto razpolagajo.
Pri tarifah za uporabo prenosnega omrežja se najprej upošteva ocenjena dodelitev te pozitivne razlike. Razlika med pričakovano pozitivno razliko in nastalo razliko se nato popravi.
3. Če pogodbeno trajanje preseže obdobje regulacije, se še naprej uporablja člen 15/5h, drugi odstavek.
4. Tarife za tranzit, ki so bodisi določene v skladu z odstavkom 1 in po postopku iz členov od 16 do 19 zgoraj navedenega kraljevega odloka z dne 8. junija 2007 bodisi izvirajo iz uporabe člena 15/5a(3) ali na trgu temelječih mehanizmov, se posplošijo za celotno ozemlje in upoštevajo prepotovano razdaljo.“
28. Člen 15/19 zakona o plinu iz leta 2009 določa, da pogodbe, sklenjene pred 1. julijem 2004 v skladu s členom 3(1) Direktive 91/296 […], ostanejo veljavne in se izvajajo v skladu z določbami navedene direktive.
Odstavek 1 se razlaga tako, da se uporablja za pogodbe o tranzitu zemeljskega plina, sklenjene pred 1. julijem 2004 med:
(1) delniško družbo Fluxys, delniško družbo Distrigaz ali hčerinsko družbo ene od teh družb, ki se je ukvarjala s trženjem zmogljivosti za tranzit in opravljanjem storitev prenosa, na eni strani ter
(2) naročniki storitev, ki so družbe, pristojne za visokotlačna omrežja z zemeljskim plinom, ali družbe, pristojne za uvoz in izvoz zemeljskega plina v smislu člena 3[(1)] Direktive 91/296[…], na drugi strani.
29. CREG je po sprejetju zakona z dne 10. marca 2009 zoper ta zakon vložil ničnostno tožbo, Komisija pa je zoper Kraljevino Belgijo sprožila postopek za ugotavljanje kršitev, pri čemer je belgijski vladi 9. oktobra 2009 poslala pisni opomin. Z zakonom z dne 29. aprila 2010, ki je začel veljati 31. maja 2010 (v nadaljevanju: zakon o plinu iz leta 2010), je bil člen 15/5d zakona o plinu iz leta 2009 ex nunc
razveljavljen. Ta zakon določa, da člen 15/19, prvi odstavek, zakona o plinu iz leta 2009 preneha veljati 2. marca 2011(10) in da se člen 15/19, drugi odstavek, zakona o plinu iz leta 2009 razveljavi ex nunc . Belgijsko ustavno sodišče je s sodbo z dne 8. julija 2010 z učinkom ex tunc
razveljavilo zakon o plinu iz leta 2009 .
III – Spor o glavni stvari
30. Fluxys SA (v nadaljevanju: Fluxys) je družba za upravljanje prenosnega omrežja zemeljskega plina v Belgiji.(11)
31. CREG je belgijski regulativni organ, ki je med drugim pristojen za odobritev tarif za regulirane dejavnosti v prenosnem omrežju zemeljskega plina.
32. Na podlagi zakona o plinu iz leta 2005 je morala družba Fluxys predložiti dva ločena predloga tarif, enega za dejavnosti tranzita ter drugega za dejavnosti prenosa in skladiščenja. Leta 2007 je tako organu CREG v odobritev predložila ločena predloga tarif za obdobje 2008–2011. Predloga sta temeljila na dveh različnih metodologijah. CREG teh predlogov ni odobril, saj je menil, da družba Fluxys ni pravilno porazdelila operativnih stroškov po različnih dejavnostih. CREG je v okviru dveh upravnih postopkov v zvezi s tema predlogoma družbe Fluxys sam določil začasne tarife, pri čemer je del operativnih stroškov, ki jih je družba Fluxys dodelila svojim dejavnostim prenosa, prerazporedil na dejavnosti tranzita družbe Fluxys. Družba Fluxys je ti odločbi CREG izpodbijala.
33. Predložitveno sodišče je na podlagi predlogov za razglasitev ničnosti in začasno odložitev odločbe CREG o začasnih tarifah za dejavnosti tranzita
to odločbo odložilo. Menilo je, da je navedena odločba organa CREG z vidika prava Skupnosti prima facie nezakonita. Iz obrazložitve predložitvenega sodišča je razvidno, da predpisi Skupnosti nasprotujejo uporabi nacionalnih določb, na podlagi katerih se uporabljata ločena sistema, eden za dejavnosti prenosa in drugi za dejavnosti tranzita. Predložitveno sodišče je ugotovilo, da bi moral CREG od družbe Fluxys zahtevati predložitev predloga tarif za celotno prenosno omrežje, brez razlikovanja med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita. V tem postopku predložitveno sodišče pri Sodišču ni vložilo predloga za sprejetje predhodne odločbe.
34. Predložitveno sodišče je na podlagi predlogov za razglasitev ničnosti in začasno odložitev odločbe CREG o začasnih tarifah za dejavnosti prenosa in skladiščenja
to odločbo odložilo iz istih razlogov. V tem postopku je predložitveno sodišče Sodišču postavilo vprašanje za predhodno odločanje.
IV – Vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
35. Predložitveno sodišče dvomi o združljivosti zakona o plinu s predpisi Skupnosti, ker ta zakon določa ločena sistema tarif za dejavnosti tranzita ter za dejavnosti prenosa in skladiščenja. Predložitveno sodišče meni, da CREG v primeru nezdružljivosti tega zakona s predpisi Skupnosti ne bi smel upoštevati določb zakona o plinu, ki so v nasprotju z navedenimi predpisi, in bi moral zavrniti ločena predloga tarif družbe Fluxys, ker temeljita na različnih metodologijah za izračun tarif za dejavnosti prenosa in tranzita. Predložitveno sodišče je zaradi dvomov o združljivosti zakona o plinu z Uredbo št. 1775/2005 in Direktivo 2003/55 ter trditev CREG in družbe Fluxys v zvezi s tem prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
Ali členi 1, 2 in 18 Direktive 2003/55 in člen 3 Uredbe (ES) št. 1775/2005 nasprotujejo temu, da nacionalne zakonodaje uvajajo poseben sistem tarif za dejavnost tranzita, ki odstopa od pravil, ki urejajo dejavnost prenosa, tako da v okviru dejavnosti prenosa uvajajo razlikovanje med „prenosom“ in „tranzitom“?
36. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 21. septembra 2009 zavrnil predlog predložitvenega sodišča za odločanje po hitrem postopku.
37. Družba Fluxys, CREG, belgijska vlada in vlada Združenega kraljestva ter Komisija so v roku iz člena 23 Statuta Sodišča predložili pisne pripombe.
38. Družba Fluxys je z dopisom z dne 7. aprila 2010 Sodišče obvestila, da sta družba Fluxys in CREG sklenila dogovor o prihodnji uporabi sistema tarif, ki ni več temeljil na razlikovanju med prenosom in tranzitom, temveč je na podlagi iste metodologije odražal stroške opravljenih storitev za vsako dejavnost. Družba Fluxys je Sodišče še obvestila, da se je odpovedala skoraj vsem tožbenim razlogom, ki jih je pred predložitvenim sodiščem navedla zoper odločbi CREG, tudi razlogom v zvezi z razlikovanjem med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita, pri čemer je vztrajala samo pri tožbenem razlogu, povezanem s kršitvijo člena 15/19 zakona o plinu, s katerim je bil prenesen člen 32(1) Direktive 2003/55, ki se nanaša na „stare“ pogodbe. Ob upoštevanju teh okoliščin je Sodišče z dopisom z dne 28. aprila 2010 predložitveno sodišče vprašalo, ali še vedno vztraja pri svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe. Predložitveno sodišče je z dopisom z dne 12. maja 2010 odgovorilo, da vprašanje za predhodno odločanje zaradi dogovora med CREG in družbo Fluxys ter delnega odstopa družbe Fluxys ni postalo neupoštevno ter da pri njem še vedno vztraja.
39. Belgijska vlada je po faksu 28. maja 2010 Komisijo obvestila o začetku veljavnosti zakona o plinu iz leta 2010, s katerim sta bila razveljavljena člena 15/5d in 15/19, drugi odstavek, zakona o plinu in ki je določal, da bo člen 15/19, prvi odstavek, zakona o plinu 2. marca 2011 nehal veljati.
40. Obravnave 17. junija 2010 so se udeležili predstavniki CREG, belgijske in češke vlade ter Komisije.
41. Družba Fluxys je v dopisu z dne 16. julija 2010 Sodišče opozorila na sodbo belgijskega ustavnega sodišča z dne 8. julija 2010, s katero je to zakon o plinu iz leta 2009 z učinkom ex tunc
razveljavilo. Sodišče je od predložitvenega sodišča zahtevalo, naj navede posledice, ki jih je izpeljalo iz te sodbe. Predložitveno sodišče je v dopisu z dne 8. septembra 2010 odgovorilo, da se zaradi ex tunc
razveljavitve zakona o plinu iz leta 2009 v sporu o glavni stvari uporabljajo določbe predhodnega zakona o plinu. Čeprav je razlikovanje med tranzitom in prenosom plina, zaradi katerega je bil razveljavljen zakon o plinu iz leta 2009, vseboval že ta predhodni zakon in čeprav ugotovitve belgijskega ustavnega sodišča torej veljajo tudi za ta predhodni zakon, je predložitveno sodišče navedlo, da ga kljub vsemu še vedno zavezujejo določbe tega predhodnega zakona, saj belgijsko ustavno sodišče o njih ni odločalo.
V – Povzetek stališč, predloženih Sodišču
42. Družba Fluxys ter belgijska in češka vlada
trdijo, da niti členi 1, 2 in 18 Direktive 2003/55 niti člen 3 Uredbe št. 1775/2005 ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki v okviru dejavnosti prenosa zemeljskega plina razlikuje med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita ter za te dejavnosti uporablja različen sistem tarif, če tako razlikovanje odraža objektivne razlike med tema vrstama dejavnosti, kot so dejanski stroški.
43. Dejavnosti prenosa in dejavnosti tranzita naj ne bi bile enake, temveč naj bi se razvile na različnih trgih. Zato naj bi obsegale različne stroške in naložbe. Dejavnosti prenosa naj bi bile načelno odvisne samo od napovedi povpraševanja na trgu, ki je v glavnem zaprt in stabilen. Poleg tega naj bi zanje veljale obveznosti javne službe. Po drugi strani pa naj bi se dejavnosti tranzita razvijale na konkurenčnem mednarodnem trgu in naj bi bile torej odvisne od povpraševanja, ki naj bi bilo dolgoročno težko predvidljivo. V nasprotju z dejavnostmi prenosa, ki naj bi vedno temeljile na dolgoročnih pogodbah in gotovosti na področju tarif, naj bi bile dejavnosti tranzita izpostavljene tveganju, da bi lahko uporabniki kadar koli nehali uporabljati neko progo ali da bi bila zaradi spleta okoliščin ogrožena donosnost naložbe, ki je ne bi bilo mogoče znova uporabiti za kaj drugega. Posebnosti tranzita naj bi se tako izrazile z zelo visoko stopnjo negotovosti, torej s tveganjem čezmernih in nasedlih naložb. Češka vlada meni, da morajo upravljavci omrežja upoštevati dejstvo, da so bile za dejavnosti tranzita potrebne enake tehnične zmogljivosti na vseh vstopnih in izstopnih točkah zadevnega omrežja.
44. Družba Fluxys ter belgijska in češka vlada trdijo, da se pri ločenih ureditvah, uvedenih z zakonom o plinu, upoštevajo posebnosti vsake dejavnosti. Predpisati enako obravnavanje različnih položajev naj bi bilo v nasprotju z načelom prepovedi diskriminacije. Direktiva 2003/55 naj ne bi predpisovala enakega obravnavanja prenosa in tranzita. Države članice naj bi ohranile možnost, da različne položaje obravnavajo različno, in naj bi imele razmeroma proste roke pri določanju različnih ureditev. Tako razlikovanje naj bi bilo mogoče tako v odobritveni odločbi regulativnega organa kot v zakonu. V zadnjem primeru naj bi zadostovalo, da se pri vsaki od ločenih ureditev, določenih z zakonom, upoštevajo zahteve iz Uredbe št. 1775/2005 in Direktive 2003/55. Tarife bi torej morale biti predhodno odobrene in objavljene, uporabljati pa bi se morale nediskriminatorno. Določbe zakona o plinu naj ne bi povzročile diskriminatorne obravnave, saj imajo vsi uporabniki omrežja možnost sočasno naročiti enako storitev pod enakimi pogoji.
45. Belgijska vlada trdi, da je bila ureditev odstopanja za tranzit z zakonom o plinu iz leta 2010 razveljavljena samo zato, da bi se v Belgiji zagotovila pravna varnost na področju tranzita.
46. CREG
meni, da je treba v okviru tega postopka za sprejetje predhodne odločbe najprej preučiti veljavnost člena 32(1) Direktive 2003/55, ki določa, da se določbe te direktive ne uporabljajo za „stare“ pogodbe. Uporaba te izjeme v sporu o glavni stvari bi pomenila, da bi se več kot 85 % dejavnosti tranzita družbe Fluxys izognilo ureditvi iz Direktive 2003/55. Vendar naj bi zakonodajalec Skupnosti s sprejetjem Uredbe št. 1775/2005 implicitno razveljavil to izjemo za „stare“ pogodbe. Če zakonodajalec Skupnosti izjeme za „stare“ pogodbe ni razveljavil, se CREG sprašuje o njeni združljivosti s Pogodbo ES in splošnimi pravnimi načeli, zlasti načelom prepovedi diskriminacije.
47. CREG meni, da načelo prepovedi diskriminacije, ki je med drugim določeno v členu 3 Uredbe št. 1775/2005 ter v členih 1, 2 in 18 Direktive 2003/55, nasprotuje temu, da bi se z nacionalnim zakonom v okviru dejavnosti prenosa razlikovalo med prenosom in tranzitom, tako da bi bil za dejavnosti tranzita uveden poseben tarifni sistem. Predpisi Skupnosti naj ne bi dopuščali nobenega razlikovanja med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita. Dovoljeno naj ne bi bilo nobeno različno obravnavanje. CREG se sklicuje na namero zakonodajalca Skupnosti, izraženo v uvodni izjavi 31 Direktive 2003/55, da se zagotovijo homogeni in nepristranski režimi dostopa do prenosa, vključno s čezmejnim pretokom med državami članicami. Z enotnim tarifnim sistemom naj bi bilo mogoče zagotoviti preglednost in nediskriminatornost tega dostopa ter naj bi se spodbujala razvoj in stabilnost omrežja. Spadal naj bi torej v okvir razvoja in uskladitve prenosa po evropskem omrežju.
48. Vlada Združenega kraljestva in Komisija
Sodišču predlagata, naj odgovori, da načelo prepovedi diskriminacije iz člena 3(1) Uredbe št. 1775/2005 ter členov 18(1) in 25(4) Direktive 2003/55 nasprotuje temu, da se z nacionalno zakonodajo uvede poseben sistem tarif za dejavnost tranzita, ki odstopa od pravil, ki urejajo dejavnost prenosa, tako da v okviru dejavnosti prenosa uvaja razlikovanje med prenosom in tranzitom.
49. Dejavnosti prenosa in tranzita naj bi bile primerljive. V Uredbi št. 1775/2005 in Direktivi 2003/55 naj bi bil prenos opredeljen kot dejavnost transporta zemeljskega plina po visokotlačnih plinovodnih omrežjih ne glede na njegovo poznejšo namembnost. V teh aktih naj torej ne bi bilo nobenega razlikovanja med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita. Nasprotno, iz uvodne izjave 31 navedene direktive naj bi izhajalo, da razveljavlja Direktivo 91/296 v delu, v katerem vsebuje ločeno opredelitev tranzita.
50. Zato naj bi zakonodaja Skupnosti nasprotovala posebnim tarifnim sistemom za dejavnosti tranzita, kot je sistem, določen z belgijsko zakonodajo. Komisija poudarja, da sistem, uveden z zakonom o plinu iz leta 2009, določa ločeno ureditev za dejavnosti tranzita, kar zadeva obdobje uporabe odobrenih tarif, določitev primernega dobička in tarifne pogoje dostopa do prenosnega omrežja. Vsa ta pravila naj bi bila v nasprotju z Direktivo 2003/55 in Uredbo št. 1775/2005.
51. Po mnenju vlade Združenega kraljestva in Komisije pravo Skupnosti ne nasprotuje temu, da tarife odražajo stroške in tveganja dejavnosti prenosa in so zato lahko različne. Vendar naj bi bila nacionalna zakonodaja, kot je zakon o plinu, problematična, ker naj bi določala popolnoma drugačno tarifno strukturo, ki temelji na splošnem in sistematičnem razlikovanju med prenosom in tranzitom, torej na končni destinaciji zemeljskega plina. Zakon o plinu naj ne bi vseboval elementov, ki bi podrobno in za vsak primer posebej odražali stroške in tveganja dejavnosti tranzita, prav tako naj ne bi bilo utemeljeno, zakaj bi se moral za celotno dejavnost tranzita uporabiti drugačen sistem. Nobenega sistemskega razloga naj ne bi bilo za to, da bi morali biti stroški odjema plina iz omrežja na povezovalni točki z distribucijskim omrežjem ali velikim odjemalcem nižji od stroškov odjema na povezavi med velikimi omrežji. Poleg tega naj ne bi bilo mogoče sklepati, da so sporazumi, ki vključujejo odjem plina na povezavi med velikimi omrežji, sami po sebi bolj tvegani kot katera koli druga vrsta prenosa.
52. Nazadnje Komisija meni, da izjema, ki se uporablja za „stare“ pogodbe iz člena 32(1) Direktive 2003/55, ni bila razveljavljena z Uredbo št. 1775/2005.
VI – Dopustnost vprašanja za predhodno odločanje
53. Sodišče je bilo med postopkom obveščeno o različnih dogodkih, povezanih s sporom o glavni stvari in veljavnostjo zakona o plinu iz leta 2009. Najprej bom analizirala posledice, ki bi jih ti dogodki lahko imeli za dopustnost vprašanja za predhodno odločanje.
54. Prvič, družba Fluxys je pred predložitvenim sodiščem odstopila od tožbenih razlogov, povezanih z razlikovanjem med tranzitom in prenosom. Zato se postavlja vprašanje, ali je zaradi tega odstopa predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten. V zvezi s tem je treba opozoriti, da vprašanje za predhodno odločanje ni dopustno, če očitno ni pomembno za rešitev spora o glavni stvari.(12) Predložitveno sodišče je navedlo, da se družba Fluxys v skladu z nacionalnimi postopkovnimi pravili ne more enostransko odpovedati svojim tožbenim razlogom, zato je vprašanje za predhodno odločanje še vedno pomembno. V postopku predhodnega odločanja so samo sodišča držav članic pristojna za razlago in uporabo nacionalnega prava. Sodišče načelno ni pristojno za preverjanje razlage nacionalnih določb, ki jo je podalo predložitveno sodišče.(13) To pomeni, da odpoved družbe Fluxys ne povzroča dvomov o dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe.
55. Drugič, z zakonom o plinu iz leta 2010 je bila ex nunc razveljavljena ločena ureditev za dejavnosti tranzita. Ta razveljavitev ne vzbuja dvoma o upoštevnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, vsaj ne predloga v celoti, saj ima razveljavitev učinek samo za naprej.
56. Tretjič, s sodbo belgijskega ustavnega sodišča z dne 8. julija 2010 je bil z učinkom ex tunc razveljavljen zakon o plinu iz leta 2009. Predložitveno sodišče je v dopisu z dne 8. septembra 2010 navedlo, da kljub razveljavitvi tega zakona vztraja pri vprašanju za predhodno odločanje. Po njegovem mnenju se tudi v zvezi z zakonom o plinu, ki se za spor o glavni stvari uporablja zaradi razveljavitve zakona o plinu iz leta 2009, postavlja vprašanje, ali je nacionalna ureditev, ki razlikuje med dejavnostmi tranzita in dejavnostmi prenosa, združljiva s predpisi Skupnosti.
57. Najprej je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče vsebine tega predhodnega zakona o plinu ni navedlo niti v predlogu za sprejetje predhodne odločbe niti v dopisu z dne 8. septembra 2010. V skladu s sodno prakso Sodišča mora nacionalno sodišče v predložitveni odločbi nujno pojasniti dejanski in pravni okvir spora o glavni stvari ter vsaj minimalno obrazložiti, zakaj je izbralo določbe Skupnosti, katerih razlago zahteva, in povezavo, ki jo je ugotovilo med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki se uporablja v sporu, o katerem odloča.(14) V zvezi s tem je treba poudariti, da podatki, navedeni v predložitvenih odločbah, ne omogočajo samo tega, da Sodišče poda koristne odgovore, ampak tudi to, da se vladam držav članic in drugim zainteresiranim strankam omogoči predstavitev stališč. Sodišče je torej dolžno skrbeti za uresničevanje te možnosti ob upoštevanju dejstva, da se zainteresiranim strankam vročijo le predložitvene odločbe.(15) V skladu s to sodno prakso se lahko predlog za sprejetje predhodne odločbe zavrže kot nedopusten, če v njem niso navedene določbe nacionalnega zakona, ki se uporablja v sporu o glavni stvari.
58. Vendar se mi glede na okoliščine obravnavanega primera zdi, da bi bilo prestrogo, če bi predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi te sodne prakse zavrgli. Sistematično razlikovanje med tranzitom in prenosom je v središču vprašanja za predhodno odločanje, zato so ga zainteresirane stranke obravnavale in o njem razpravljale v postopku pred Sodiščem. Nacionalno sodišče je v dopisu z dne 8. septembra 2010 navedlo, da je tako razlikovanje vseboval že zakon, ki je veljal pred zakonom o plinu iz leta 2009. Zato razveljavitev zakona o plinu iz leta 2009 dejansko ne spreminja obsega razprave. Poleg tega so določbe zakona o plinu iz leta 2005, ki je veljal pred zakonom o plinu iz leta 2009, razvidne iz stališč, ki sta jih predložila družba Fluxys in CREG. Ti stranki namreč trdita, da so se ne glede na to, da je bil zakon o plinu iz leta 2009 razveljavljen ex tunc, za spor o glavni stvari ratione temporis uporabljale določbe zakona o plinu iz leta 2005, in ne določbe zakona o plinu iz leta 2009. V teh okoliščinah menim, da zaradi pomanjkanja natančnih navedb predložitvenega sodišča glede določb zakona, ki je veljal pred razveljavljenim zakonom o plinu iz leta 2009, predloga za sprejetje predhodne odločbe ni nujno treba zavreči kot nedopustnega.
59. Zaradi razveljavitve zakona o plinu iz leta 2009 se postavlja še dodatno vprašanje o dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe. Zdi se, da bi se lahko predložitveno sodišče za rešitev spora o glavni stvari v tej zadevi obrnilo na belgijsko ustavno sodišče, in ne na Sodišče. Kot predložitveno sodišče navaja v dopisu z dne 8. septembra 2010, se namreč zdi, da lahko ugotovitve belgijskega ustavnega sodišča, s katerimi je utemeljilo razveljavitev zakona o plinu iz leta 2009, veljajo tudi za sistematično razlikovanje med dejavnostmi prenosa in tranzita iz zakona o plinu iz leta 2005. Čeprav predložitveno sodišče trdi, da mora uporabiti določbe zakona o plinu iz leta 2005, ker ustavno sodišče o njih ni odločalo, pa ne pojasni, zakaj kljub očitnim dvomom o ustavnosti zakona o plinu iz leta 2005 ni ustavnemu sodišču samo predložilo vprašanja za predhodno odločanje.
60. Vendar tudi če je predložitveno sodišče imelo možnost, da bi belgijskemu ustavnemu sodišču predložilo vprašanje za predhodno odločanje, to ne bi pomenilo, da vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložilo Sodišču, ni dopustno. Ureditev sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, kot je določena v členu 234 ES, namreč ni podrejen postopek in zato ni odvisna od izčrpanja postopkov, določenih z nacionalnim zakonom.(16) Zadostuje, da je vprašanje, predloženo Sodišču, upoštevno. V vsakem primeru je treba ugotoviti, da je belgijsko ustavno sodišče svojo sodbo med drugim oprlo na razlago člena 3(1) Uredbe št. 1775/2005 in Direktive 2003/55. Če predložitven o sodišče kljub sodbi ustavnega sodišča še vedno dvomi o razlagi teh določb prava Skupnosti, se lahko na podlagi člena 234 ES obrne na Sodišče.
61. Vprašanje za predhodno odločanje je torej dopustno.
VII – Pravna presoja
A – Uvodne ugotovitve
62. Eden od ciljev evropske energetske politike na področju zemeljskega plina je evropskim državljanom ponuditi prednosti učinkovitega in odprtega trga z odstranitvijo ovir za trgovanje med državami članicami na tem področju.(17) Trg zemeljskega plina ima posebne značilnosti, v katerih se razlikuje od drugih sektorjev. Ena od teh posebnih značilnosti je, da prenos plina poteka po visokotlačnih plinskih prenosnih omrežjih in da imajo upravljavci teh plinskih omrežij običajno monopol za prenos plina na določenem ozemlju.(18)
63. Da bi izboljšali delovanje notranjega trga plina, je zakonodajalec Skupnosti najprej sprejel Direktivo 91/296 o tranzitu plina po omrežjih in nato Direktivo 98/30 o skupnih pravilih za notranji trg zemeljskega plina. Nato je zakonodajalec sprejel Direktivo 2003/55, katere namen je zagotoviti enake konkurenčne pogoje ter zmanjšati tveganje glede prevladujočega položaja na trgu in plenilskega obnašanja.(19) Člen 18 te direktive uvaja sistem dostopa tretjih oseb do prenosnih omrežij, ki temelji na objavljenih tarifah ter ga je treba uporabljati objektivno in brez razlikovanja med uporabniki omrežja. Zakonodajalec Skupnosti je z Uredbo št. 1775/2005 sprejel skupne določbe o pogojih dostopa do prenosnih omrežij zemeljskega plina, ki se neposredno uporabljajo v vseh državah članicah.
64. Vprašanje za predhodno odločanje se nanaša na načelo nediskriminatornega dostopa, torej na bistven element sistema dostopa do prenosnih omrežij na podlagi reguliranih tarif. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali načelo nediskriminatornega dostopa do prenosnih omrežij, določeno v členu 3 Uredbe št. 1775/2005 in členu 18 Direktive 2003/55, nasprotuje nacionalnemu zakonu, kot je zakon o plinu, ki se uporablja za spor o glavni stvari, ki pri dejavnostih prenosa plina razlikuje med prenosom (to je prenosom zemeljskega plina, katerega namembni kraj je v Belgiji) in tranzitom (to je čezmejnim prenosom zemeljskega plina) ter za ti dejavnosti prenosa uporablja ločena tarifna sistema.
65. Kljub temu tega vprašanja glede na sporne točke v zadevi v glavni stvari ne bi bilo mogoče razlagati, kot da se nanaša izključno na posledice, ki jih je treba izpeljati iz tega načela, ampak zadeva tudi njegovo uporabo. Ena od spornih točk v zadevi v glavni stvari se nanaša na veljavnost izjeme, ki se uporablja za „stare“ pogodbe in je določena v členu 32(1) Direktive 2003/55. Čeprav v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ta določba ni izrecno omenjena, je treba ugotoviti, da nekatere pogodbe ščiti pred določbami Direktive 2003/55. Vendar lahko načelo nediskriminatornega dostopa iz člena 3 Uredbe št. 1775/2005 in člena 18 Direktive 2003/55 nasprotuje nacionalnemu zakonu samo, če se te določbe uporabljajo za zadevne pogodbe. Poleg tega je predložitveno sodišče v dopisu z dne 12. maja 2010 navedlo, da je vprašanje uporabe načela nediskriminatornega dostopa upoštevno v okviru spora o glavni stvari, in Sodišču predlagalo, naj ga preuči.
66. Zdi se mi torej potrebno najprej odgovoriti na vprašanje o veljavnosti izjeme v zvezi s „starimi“ pogodbami iz člena 32(1) Direktive 2003/55 (podnaslov B) in nato analizirati, ali načelo nediskriminatornega dostopa iz člena 3 Uredbe št. 1775/2005 in člena 18 Direktive 2003/55 nasprotuje nacionalnemu zakonu, ki za dejavnosti prenosa in za dejavnosti tranzita uporablja ločena tarifna sistema (podnaslov C).
B – Izjema v zvezi s „starimi“ pogodbami
67. V skladu s členom 32(1) Direktive 2003/55 je bila Direktiva 91/296, to je „direktiva o tranzitu“, razveljavljena z učinkom od 1. julija 2004. Ta datum sovpada z datumom izteka roka za prenos Direktive 2003/55. Vendar člen 32(1) te direktive določa izjemo za pogodbe, ki:
– se nanašajo na tranzit v smislu člena 2 Direktive 91/296;
– so bile sklenjene pred 1. julijem 2004 in
– so v skladu s členom 3(1) direktive o tranzitu(20) .
Te „stare“ pogodbe so še naprej veljavne in se izvajajo v skladu z določbami Direktive 91/296. Načelo prepovedi diskriminacije, določeno v členu 18 Direktive 2003/55, se torej za te pogodbe ne uporablja.
68. CREG meni, da ta izjema v zvezi s „starimi“ pogodbami ni veljavna.
69. Prvič, CREG meni, da je bila Uredba št. 1775/2005 implicitno razveljavljena s členom 32(1) Direktive 2003/55. V teh okoliščinah CREG trdi, da v tej uredbi ni nobenega sklicevanja na zadnjenavedeno določbo, zlasti ne v členu 16 te uredbe, v katerem so našteti izjeme in odstopanja. CREG na podlagi tega sklepa, da je zakonodajalec Skupnosti s sprejetjem Uredbe št. 1775/2005, ki je bila sprejeta pozneje kot Direktiva 2003/55, implicitno razveljavil izjemo, ki se uporablja za „stare“ pogodbe. Tako razlago naj bi potrjevalo pripravljalno gradivo za Uredbo št. 1775/2005, iz katerega naj bi izhajalo, da so vse upoštevne izjeme in odstopanja našteti v členu 16 Uredbe št. 1775/2005, in uvodna izjava 1 te uredbe, v skladu s katero naj bi bil njen cilj sprejeti strukturne spremembe, da se odpravijo ostale ovire pri vzpostavitvi notranjega trga zemeljskega plina.
70. Ta razlaga me ne prepriča.
71. Že res, da Uredba št. 1775/2005 ne vsebuje sklicevanja na izjemo v zvezi s „starimi“ pogodbami. Vendar je treba ugotoviti, da ta uredba ne vsebuje niti določb o razveljavitvi Direktive 91/296. Po mojem mnenju to pomeni, da Uredba št. 1775/2005 ne ureja vprašanja, v kakšnem obsegu je bila Direktiva 91/296 razveljavljena in v kakšnem obsegu je veljala še naprej, in da je bilo to vprašanje urejeno izključno v Direktivi 2003/55. Neobstoja sklicevanja na izjemo v zvezi s „starimi“ pogodbami v Uredbi št. 1775/2005 zato ni mogoče razlagati kot implicitno razveljavitev te izjeme.
72. To ugotovitev potrjuje dejstvo, da v nobeni od uvodnih izjav Uredbe št. 1775/2005 ni izražena namera zakonodajalca Skupnosti, da razveljavi navedeno izjemo. Takšna želja prav tako ni razvidna iz pripravljalnega gradiva za sprejetje tega akta. Glede na precejšnje gospodarske posledice, ki bi jih lahko povzročila razveljavitev take izjeme, in zelo tesno povezavo med Direktivo 2003/55 in Uredbo št. 1775/2005 neobstoj jasne navedbe zakonodajalca po mojem mnenju govori proti razlagi, da je bila ta izjema razveljavljena implicitno.
73. Drugič, CREG trdi, da izjema v zvezi s „starimi“ pogodbami, urejena v členu 32(1) Direktive 2003/55, ni v skladu s primarnim pravom, zlasti načelom prepovedi diskriminacije.
74. Trditve, ki jih v zvezi s tem navaja CREG, me prav tako ne prepričajo. Dejstvo, da člen 32(1) Direktive 2003/55 razlikuje med naročniki storitev s „starimi“ pogodbami in tistimi, ki take pogodbe nimajo, namreč ne pomeni diskriminacije, saj je tako razlikovanje utemeljeno z upravičenimi pričakovanji naročnikov s „starimi“ pogodbami.
75. Skratka, treba je ugotoviti, da je izjema v zvezi s „starimi“ pogodbami iz člena 32(1) Direktive 2003/55 veljavna in jo je zato treba upoštevati ne samo v okviru uporabe Direktive 2003/55, ampak tudi Uredbe št. 1775/2005. Ker so izpolnjeni pogoji za opredelitev pogodb družbe Fluxys kot „starih pogodb“(21), se zanje ne uporablja načelo nediskriminatornega dostopa iz člena 3 Uredbe št. 1775/2005 in člena 18 Direktive 2003/55.
C – Načelo nediskriminatornega dostopa
76. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali načelo nediskriminatornega dostopa iz člena 3 Uredbe št. 1775/2005 in člena 18 Direktive 2003/55 nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je zakon o plinu iz leta 2005, ki se uporablja v sporu o glavni stvari, ki pri dejavnosti prenosa plina uvaja splošno razlikovanje med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita ter za ti vrsti dejavnosti uporablja različna tarifna sistema.
77. Načelo prepovedi diskriminacije določa, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno upravičeno.(22) Skoraj ne dvomim, da je treba dejavnosti prenosa in dejavnosti tranzita šteti za primerljiva položaja (podnaslov 1). Vendar zakon o plinu iz leta 2005, ki se je uporabljal za spor o glavni stvari, ta položaja obravnava različno (podnaslov 2). Treba je torej analizirati, koliko je mogoče uporabo ločenih sistemov za dejavnosti prenosa in za dejavnosti tranzita objektivno upravičiti (podnaslov 3).
1. Primerljiva položaja
78. Primerljivost dveh položajev je treba presojati zlasti z vidika predmeta in namena zadevnega pravnega okvira.(23) Zato je treba preučiti upoštevne določbe Uredbe št. 1775/2005 in Direktive 2003/55.
79. Glede na člen 1(1) Direktive 2003/55 oziroma Uredbe št. 1775/2005 se ta akta uporabljata za prenos plina. V skladu s členom 2, tretja točka, Direktive 2003/55 in členom 2 Uredbe št. 1775/2005 prenos plina pomeni prenos zemeljskega plina po omrežju visokotlačnih plinovodov z namenom dostave odjemalcem, vendar ne po pridobivalnem plinovodnem omrežju, in ne vključuje dobave. V opredelitvi prenosa plina torej ni razlikovanja med notranjim in čezmejnim pretokom plina. V skladu z načelom ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus
to kaže na primerljivost dejavnosti prenosa in dejavnosti tranzita.
80. Tako razlago potrjujeta člen 32(1) in uvodna izjava 31 Direktive 2003/55. Navedeni člen 32(1) razveljavlja Direktivo 91/296, ki je določala posebno zakonsko ureditev za tranzit. Iz uvodne izjave 31 Direktive 2003/55 je razvidno, da je bil eden od ciljev razveljavitve Direktive 91/296 zagotoviti homogene in nediskriminatorne sisteme dostopa za vse dejavnosti prenosa, vključno s tranzitom.
81. Ob upoštevanju predmeta in namena Uredbe št. 1775/2005 in Direktive 2003/55 je treba dejavnosti prenosa in dejavnosti tranzita šteti za primerljiva položaja. Zato načelo nediskriminatornega dostopa zahteva, da se ti vrsti prenosa plina obravnavata enako, razen če ni različno obravnavanje objektivno upravičeno.
2. Različno obravnavanje
82. Predložitveno sodišče se je v predlogu za sprejetje predhodne odločbe sklicevalo na določbe zakona o plinu iz leta 2009. Ker pa je bil ta zakon razveljavljen ex tunc, se predložitveno sodišče zdaj sklicuje na določbe zakona o plinu iz leta 2005.
83. Člen 15/5d zakona o plinu iz leta 2005 določa, da upravljavec prenosnega omrežja zemeljskega plina, ki opravlja dejavnost tranzita, pri CREG vloži posebno zahtevo za odobritev tarif. Za to zahtevo veljajo enake določbe kot za zahtevo v zvezi s prenosom, razen členov 15/5b, točke 2, 4, 5 in 8, ter 15/5c(3) zakona o plinu iz leta 2005. Na podlagi teh izjem tarife za dejavnosti tranzita:
– ne smejo pokrivati prihodka, kot je določeno v členu 15/5a(2),(24)
– ne smejo biti primerljive na mednarodni ravni glede na najboljše tarifne prakse, ki jih uporabljajo upravljavci prenosnih omrežij zemeljskega plina, ki so v podobnih okoliščinah primerljiva,(25)
– ne smejo biti namenjene optimizaciji uporabe zmogljivosti prenosnega omrežja zemeljskega plina(26) in
– ne smejo biti enotne za celotno ozemlje brez razlikovanja glede na geografsko območje.(27)
Poleg tega se pri dejavnostih tranzita skupni prihodek v prvem letu obdobja regulacije ne sme uporabiti kot referenca za oceno skupnega prihodka v naslednjih letih štiriletnega obdobja regulacije.
84. V določbah zakona o plinu iz leta 2005 so torej dejavnosti prenosa in dejavnosti tranzita obravnavane različno.
3. Objektivna utemeljenost
85. V primeru dveh primerljivih vrst dejavnosti prenosa plina, kot so dejavnosti prenosa in dejavnosti tranzita,(28) načelo nediskriminatornega dostopa do plinskih omrežij nalaga, da tarife za ti vrsti prenosa ne smejo biti različne, razen če je razlikovanje objektivno utemeljeno. To načelo ne zahteva uporabe enotne tarife. Različno obravnavanje je lahko utemeljeno, če temelji na objektivnem in razumnem merilu, torej kadar je povezano z zakonito dopustnim ciljem, ki se mu sledi z zadevno zakonodajo, in je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se z zadevnim obravnavanjem želi doseči.(29)
86. Najprej je treba torej določiti upoštevna merila, s katerimi je mogoče utemeljiti različno obravnavanje teh dveh vrst prenosa plina (podnaslov (a)), in nato preučiti, ali je mogoče splošno in sistematično razlikovanje med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita v zakonu o plinu utemeljiti z vidika teh meril (podnaslov (b)). Ker tako razlikovanje ne odraža n atančno razlik glede na upoštevna merila med vsemi dejavnostmi prenosa in vsemi dejavnostmi tranzita, vendar kljub temu odraža splošno usmeritev, se postavlja vprašanje, ali je lahko taka posplošitev upravičena (podnaslov (c)).
a) Upoštevna merila, s katerimi bi bilo mogoče utemeljiti razlikovanje med tarifami
87. Preučitev določb Uredbe št. 1775/2005 in Direktive 2003/55 pokaže, da so objektivna merila, s katerimi bi bilo mogoče utemeljiti razlikovanje med tarifami, zlasti:
– stroški, dejansko nastali pri dejavnosti prenosa,(30)
– naložbe, potrebne za celovitost in izboljšanje sistema,(31)
– tveganja, povezana z naložbami v neko dejavnost,(32)
– konkurenca, ki ji je izpostavljena neka dejavnost,(33) in
– obveznosti javne službe.(34)
V Uredbi št. 1775/2005 in Direktivi 2003/55 je še poudarjeno, da se je treba izogibati navzkrižnemu subvencioniranju med različnimi dejavnostmi prenosa plina.(35)
88. Po drugi strani pa dejstvo, da je preneseni plin namenjen porabi na belgijskem ozemlju ali prenosu na ozemlje druge države članice, ni merilo, ki bi lahko samo po sebi utemeljilo različno obravnavanje dveh primerljivih dejavnosti prenosa plina.(36)
b) Utemeljitev splošnega in sistematičnega razlikovanja, kot je razlikovanje med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita
89. Nacionalni zakon, kot je zakon o plinu iz leta 2005, ki uvaja splošno in sistematično razlikovanje med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita, je očitno problematičen z vidika merila nediskriminatornega dostopa do omrežij. Tak zakon razlikuje glede na to, ali je preneseni plin namenjen porabi na belgijskem ozemlju ali prenosu na ozemlje druge države članice. To ni upoštevno merilo, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti različno obravnavanje.
90. Vendar je tako razlikovanje lahko v skladu z načelom prepovedi diskriminacije, če dejansko odraža razlike med tema vrstama dejavnosti glede na upoštevna merila. Namreč, čeprav iz člena 3 Uredbe št. 1775/2005 in člena 18 Direktive 2003/55 izhaja, da mora biti različno obravnavanje prenosa in tranzita upravičeno, v teh določbah ni predvideno pozitivno razlikovanje med tema vrstama dejavnosti. Torej ne nasprotujeta temu, da se dejavnost prenosa in dejavnost tranzita obravnavata različno, če med dejavnostma obstajajo razlike glede na upoštevna merila.
i) Stališče belgijske vlade
91. Belgijska vlada meni, da je razlikovanje med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita upravičeno. Kot trdi, je uporaba različnih ureditev za dejavnosti prenosa in dejavnosti tranzita v skladu z načelom prepovedi diskriminacije, če med tema vrstama dejavnosti obstajajo pomembne razlike in če so izpolnjene še druge zahteve iz Uredbe št. 1775/2005 in Direktive 2003/55. Po mnenju belgijske vlade tak sistem ni diskriminatoren, ker imajo vsi uporabniki omrežja v okviru obeh ureditev možnost sočasno in pod enakimi pogoji naročiti isto storitev.
92. Menim, da tako stališče temelji na napačni razlagi načela prepovedi diskriminacije. Seveda to načelo ne zahteva, da morajo države članice utemeljiti različno obravnavanje dveh neprimerljivih položajev. Če pa sta položaja, kot so dejavnosti prenosa in dejavnosti tranzita, primerljiva, je treba utemeljiti vsak element ureditve odstopanja. Tako za utemeljitev uporabe dveh ločenih tarifnih sistemov ni dovolj, da se dokaže, da imajo lahko nekatere dejavnosti tranzita drugačne značilnosti v primerjavi z dejavnostmi prenosa. Nasprotno, država članica mora utemeljiti vsak element ureditve odstopanja, ki jo določi za dejavnosti tranzita, v primerjavi z ureditvijo, ki se uporablja za dejavnosti prenosa. Ureditev odstopanja za dejavnosti tranzita je torej upravičena samo, če
odraža razlike, ki obstajajo med tema dejavnostma in se nanašajo na upoštevne značilnosti v skladu z Uredbo št. 1775/2005 in Direktivo 2003/55.
ii) Objektivne razlike med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita
93. Družba Fluxys in belgijska vlada trdita, da splošno razlikovanje med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita odraža objektivne razlike, ki obstajajo med tema vrstama dejavnosti prenosa in se nanašajo na upoštevna merila. V okviru tega med drugim trdita:
– da so dejavnosti tranzita izpostavljene mednarodni konkurenci, medtem ko za dejavnosti prenosa obstaja monopol;
– da je povpraševanje po dejavnostih tranzita manj stabilno;
– da so dejavnosti tranzita izpostavljene večjemu tveganju nasedlih naložb;
– da se lahko dejavnosti prenosa kratkoročno zelo spreminjajo in morajo zato običajno zagotavljati prožnost in
– da za dejavnosti prenosa veljajo obveznosti javne službe.
94. CREG, vlada Združenega kraljestva in Komisija dvomijo, da so te posebnosti značilne za vse dejavnosti tranzita, ki jih izvaja družba Fluxys. Po njihovem mnenju se to lahko spreminja glede na različne tranzitne proge.
95. Pri razlikah, na katere se sklicujeta družba Fluxys in belgijska vlada, je treba najprej upoštevati, da zadevajo upoštevna merila, kot so navedena v točki 87 teh sklepnih predlogov. Razlike v zvezi s temi merili lahko torej upravičijo uporabo različnega obravnavanja.
96. Vendar je treba ugotoviti, da določbe nacionalnega zakona, kot so določbe zakona o plinu iz leta 2005, uvajajo splošno in sistematično razlikovanje
med vsemi dejavnostmi prenosa na eni strani in vsemi dejavnostmi tranzita na drugi strani. Tako razlikovanje je lahko upravičeno samo, če zatrjevane razlike obstajajo pri vseh dejavnostih tranzita. Družba Fluxys in belgijska vlada v utemeljitev določb o odstopanju za vse dejavnosti tranzita med drugim navajata, da so te dejavnosti izpostavljene mednarodni konkurenci, da je povpraševanje po tranzitu manj stabilno in da je pri dejavnostih tranzita naložbeno tveganje večje. V obravnavani zadevi vseeno menim, da še zdaleč ni očitno, da je to značilno za vse dejavnosti tranzita.
97. V postopku za sprejetje predhodne odločbe Sodišče ni pristojno, da samo ugotavlja dejansko stanje. Predložitveno sodišče bo torej moralo preučiti, ali so za vse dejavnosti tranzita, ki jih izvaja družba Fluxys, značilne razlike, na katere se sklicujeta družba Fluxys in belgijska vlada. Ker pa je treba to preučiti ob upoštevanju regulativnega okvira, določenega z Uredbo št. 1775/2005 in Direktivo 2003/55, je treba navesti naslednje.
98. Glede trditve, da so dejavnosti tranzita izpostavljene mednarodni konkurenci, bo moralo predložitveno sodišče podrobno preučiti, ali so vse tranzitne proge v omrežju družbe Fluxys izpostavljene mednarodni konkurenci in ali je ta konkurenca tako močna, da jo je treba upoštevati pri določanju tarif za vse dejavnosti tranzita. Samo na podlagi tehnične možnosti gradnje druge tranzitne proge ali uporabe omrežja drugega upravljavca ni mogoče sklepati, da je tranzitna proga izpostavljena omembe vredni mednarodni konkurenci. Proga po omrežju drugega upravljavca ali zgraditev druge proge mora biti ekonomsko zamenljiva alternativa tranzitni progi po omrežju družbe Fluxys. Vpliv mednarodne konkurence na dejavnosti tranzita se torej lahko spreminja glede na različne tranzitne proge.
99. Ker se družba Fluxys in belgijska vlada sklicujeta na večje naložbeno tveganje pri dejavnostih tranzita, bo moralo predložitveno sodišče preučiti verjetnost takega tveganja. Ta je lahko odvisna zlasti od obstoja in intenzivnosti mednarodne konkurence, pa tudi od zneska prvotne naložbe, ki je bil že povrnjen. Torej je mogoče, da se to naložbeno tveganje spreminja glede na tranzitno progo.
100. Nazadnje bo moralo predložitveno sodišče preučiti, ali nestabilnost povpraševanja zadeva vse tranzitne proge v omrežju družbe Fluxys in ali jih zadeva v enakem obsegu.
101. Ne da bi hotela vnaprej napovedati rezultat preučitve predložitvenega sodišča, se mi zdi precej verjetno, da bo ugotovilo, da za vse dejavnosti tranzita ne veljajo omejitve, na katere se sklicujeta družba Fluxys in belgijska vlada, ali da ne veljajo za vse v enakem obsegu. V tem primeru sistematičnega in splošnega razlikovanja med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita ne bi bilo mogoče v celoti utemeljiti z razlikami na podlagi upoštevnih meril, ker ne bi odražale objektivnih razlik med tema vrstama dejavnosti.
iii) Pravica do posplošitve
102. V (verjetnem) primeru, da splošnega in sistematičnega razlikovanja med vsemi dejavnostmi prenosa in vsemi dejavnostmi tranzita, ki je določeno z nacionalnim zakonom, kot je zakon o plinu, ne bi bilo mogoče v celoti utemeljiti z razlikami na podlagi upoštevnih meril, se postavlja vprašanje, ali je mogoče to razlikovanje utemeljiti na podlagi pravice držav članic do posplošitve.
103. Načelo nediskriminatornega dostopa od držav članic ne zahteva, da morajo določiti tarifne sisteme, ki do najmanjših podrobnosti odražajo vse morebitne posebnosti različnih dejavnosti prenosa. Države članice lahko tarifni sistem zaradi uporabnosti in preglednosti tarif delno posplošijo. Pri izbiri meril, na podlagi katerih posplošijo tarifni sistem, imajo nekaj manevrskega prostora.(37)
104. Tudi če razlikovanje med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita ne odraža natančno vseh razlik med vsemi temi dejavnostmi prenosa, se zdi, da ni mogoče izključiti, da odraža splošno usmeritev. Postavlja se torej vprašanje, ali bi bilo lahko splošno in sistematično razlikovanje med prenosom in tranzitom utemeljeno na podlagi pravice držav članic do posplošitve.
105. Po mojem mnenju je treba na to vprašanje odgovoriti nikalno. Posplošitev na podlagi razlikovanja med prenosom in tranzitom bi bila v nasprotju s cilji Uredbe št. 1775/2005 in Direktive 2003/55. Namen teh aktov je spodbujati razvoj enotnega evropskega trga zemeljskega plina in tako odstraniti ovire za čezmejni pretok plina med državami članicami.(38) Uvedba reguliranega in nediskriminatornega dostopa do visokotlačnih omrežij zemeljskega plina je glavni instrument pri odstranjevanju ovir za čezmejni pretok zemeljskega plina. Načelo prepovedi diskriminacije namreč od upravljavcev različnih omrežij zahteva, da dokažejo, zakaj je treba čezmejni pretok plina obravnavati drugače kot notranji pretok. Na podlagi te obveznosti utemeljitve različnega obravnavanja notranjega in čezmejnega pretoka plina je mogoče ugotoviti razlike v obravnavi, ki ne temeljijo na upoštevnih merilih in torej niso utemeljene.(39)
106. Posplošitev tarifnih sistemov, s katero se razlikuje med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita, lahko ogrozi cilj povezovanja trga, ki mu sledita Uredba št. 1775/2005 in Direktiva 2003/55.(40) Upravljavcem omrežij bi omogočila, da uporabijo različne tarife, tudi če to glede na upoštevna merila ni upravičeno. Tudi če bi se nanašala na omejeno število primerov, bi bil tak pristop v nasprotju z zamislijo o postopnem povezovanju nacionalnih trgov.
107. Skratka, menim, da čeprav lahko države članice svoje tarifne sisteme delno posplošijo, pa Uredba št. 1775/2005 in Direktiva 2003/55 nasprotujeta posploševanju med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita.
c) Rezultat
108. Ker nacionalni zakon, kot je zakon o plinu iz leta 2005, uvaja splošno in sistematično razlikovanje med dejavnostmi prenosa in dejavnostmi tranzita, ki ne odraža natančno razlik, ki glede na upoštevna merila obstajajo med vsemi dejavnostmi prenosa in vsemi dejavnostmi tranzita, ni v skladu z načelom nediskriminatornega dostopa do omrežij zemeljskega plina, ki je določeno v členu 3 Uredbe št. 1775/2005 in členu 18 Direktive 2003/55.
D – Povzetek
109. Iz člena 32(1) Direktive 2003/55 izhaja, da se načelo nediskriminatornega dostopa do plinskih omrežij, ki je urejeno v členu 3(1) Uredbe št. 1775/2005 in členu 18 navedene direktive, ne uporablja za „stare“ pogodbe.
110. Če se načelo nediskriminatornega dostopa do plinskih omrežij, določeno v členu 3 Uredbe št. 1775/2005 in členu 18 Direktive 2003/55, uporablja, nasprotuje temu, da se z nacionalnim zakonom uvedeta ločena tarifna sistema, eden za prenos in drugi za tranzit zemeljskega plina, razen če natančno odražata razlike med vsemi dejavnostmi prenosa in vsemi dejavnostmi tranzita in če te razlike zadevajo merila, ki so upoštevna v skladu z Uredbo št. 1775/2005 in Direktivo 2003/55. Dejstvo, da plin prečka mejo znotraj Skupnosti, samo po sebi ni upoštevno merilo.
VIII – Predlog
111. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Cour d'appel de Bruxelles, odgovori:
Načelo nediskriminatornega dostopa do visokotlačnih plinskih omrežij, določeno v členu 3 Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1775/2005 z dne 28. septembra 2005 o pogojih za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina ter členu 18 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2003/55/ES z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 98/30/ES, nasprotuje temu, da nacionalne zakonodaje uvajajo ločena tarifna sistema za notranji prenos plina in za čezmejni prenos plina, razen če tarifni sistem za čezmejni prenos plina, ki odstopa, natančno odraža razlike med vsemi dejavnosti čezmejnega prenosa plina in vsemi dejavnostmi notranjega prenosa plina ter če te razlike zadevajo merila, ki so upoštevna v skladu z Uredbo št. 1775/2005 in Direktivo 2003/55.
(1) .
(2)  –	Postopek za sprejetje predhodne odločbe je v skladu z Lizbonsko pogodbo o spremembi Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti z dne 13. decembra 2007 (UL C 306, str. 1) odslej urejen s členom 267 PDEU.
(3)  –	UL L 176, str. 57.
(4)  –	UL L 289, str. 1.
(5)  –	V teh sklepnih predlogih se uporablja pojem prava Skupnosti, ker se je ob nastanku dejstev v postopku v glavni stvari ratione temporis
še uporabljalo pravo Skupnosti, in ne pravo Unije.
(6)  –	UL L 147, str. 37.
(7)  –	UL L 204, str. 1.
(8)  –	Zakoni z dne 16. marca 2007; z dne 21. decembra 2007; z dne 6. junija 2008; z dne 22. decembra 2008; z dne 10. marca 2009 in z dne 6. maja 2009.
(9)  – Ta člen je vseboval še en odstavek, ki je določal: „Brez poseganja v določbe o zakonskih tarifah in kodeks dobrega ravnanja se o dostopu pogaja v dobri veri“. Ta odstavek, ki je bil črtan z zakonom z dne 22. decembra 2008 na podlagi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti v zadevi Komisija proti Belgiji (sodba z dne 3. decembra 2009, C-475/08, še neobjavljena v ZOdl.), ni pomemben za obravnavano zadevo.
(10)  –	Gre za datum prenehanja veljavnosti določb Direktive 2003/55 zaradi njene razveljavitve s členom 53 Direktive 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55 (UL L 211, str. 94).
(11)  –	V Belgiji je dejavnosti dobave in prenosa zemeljskega plina v preteklosti izvajalo podjetje Distrigaz SA, katerega 50-odstotna lastnica je bila država Belgija. V okviru liberalizacije sektorja je bilo podjetje Distrigaz SA leta 2001 delno razdeljeno. Tako je bila ustanovljena nova delniška družba, ki je prevzela ime „Distrigaz“ in na katero so bile med drugim prenesene dejavnosti dobave, medtem ko je obstoječa družba ohranila dejavnosti prenosa in se preimenovala v „Fluxys“.
(12)  –	Sodbi z dne 25. marca 2004 v zadevi Karner (C‑71/02, Recueil, str. I‑3025, točka 21) in z dne 1. aprila 2004 v zadevi Bellio F.lli (C‑286/02, Recueil, str. I‑3465, točka 28).
(13)  –	Sodba z dne 4. decembra 2008 v zadevi Jobra (C‑330/07, ZOdl., str. I‑9099, točka 17 in navedena sodna praksa).
(14)  –	Sklep z dne 28. junija 2000 v zadevi Laguillaumie (C‑116/00, Recueil, str. I‑4979, točki 23 in 24); sodba z dne 19. aprila 2007 v zadevi Asemfo (C‑295/05, ZOdl., str. I‑2999, točka 33) in sklep z dne 20. januarja 2010 v zadevi Agueda María Saenz Morales (C‑389/09, še neobjavljen v ZOdl., točka 13).
(15)  –	Sodbi z dne 1. aprila 1982 v združenih zadevah Holdijk in drugi (od 141/81 do 143/81, Recueil, str. 1299, točka 6); z dne 8. novembra 2007 v zadevi Schwibbert (C‑20/05, ZOdl., str. I‑9447, točka 21), in zgoraj navedeni sklep Agueda María Saenz Morales (točka 14).
(16)  –	Sodba z dne 22. junija 2010 v združenih zadevah Melki (C‑188/10 in C‑189/10, še neobjavljena v ZOdl., točke od 40 do 57).
(17)  –	Glej uvodno izjavo 2 Direktive 2003/55.
(18)  –	Razlogi za obstoj takega monopola so navedeni v Olbricht, T., Netzzugang in der deutschen Gaswirtschaft,
Düsseldorfer Schriften zum Energie- und Kartellrecht, Verlag Energiewirtschaft und Technik, 2008, str. 56 in naslednje.
(19)  –	Glej uvodno izjavo 2 Direktive 2003/55.
(20)  –	Gre za pogodbe, sklenjene med družbami, odgovornimi za omrežja zemeljskega plina in za kakovost storitve, in po potrebi družbami, ki so v državah članicah odgovorne za uvoz in izvoz zemeljskega plina, pri čemer so za omrežja odgovorne družbe izčrpno naštete v prilogi k Direktivi 91/296.
(21)  –	Glej točko 67 teh sklepnih predlogov.
(22)  –	Sodbe z dne 13. februarja 1996 v zadevi Gillespie in drugi (C‑342/93, Recueil, str. I‑475, točka 16); z dne 29. aprila 2004 v zadevi Novartis Pharmaceuticals (C‑106/01, Recueil, str. I‑4403, točka 60); z dne 11. junija 2009 v zadevi Agrana Zucker (C‑33/08, ZOdl., str. I‑5035, točka 46) in z dne 17. septembra 2009 v zadevi Komisija proti Koninklijke FrieslandCampina (C‑519/07 P, ZOdl., str. I-8495, točka 100).
(23)  –	Glej v tem smislu sodbe z dne 27. oktobra 1971 v zadevi Rheinmühlen Düsseldorf (6/71, Recueil, str. 823, točka 14); z dne 19. oktobra 1977 v združenih zadevah Ruckdeschel in drugi (117/76 in 16/77, Recueil, str. 1753, točka 8); z dne 5. oktobra 1994 v zadevi Nemčija proti Svetu (C‑280/93, Recueil, str. I‑4973, točka 74) in z dne 16. decembra 2008 v zadevi Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, ZOdl., str. I-9895, točka 26). Glej tudi Hernu, R., „Principe d’égalité et principe de non-discrimination dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes“, LGDJ, 2003, str. 357, ki meni, da ne moremo govoriti o enakosti in posebnosti samih dejanskih stanj, ampak je dejanska stanja treba presojati samo glede na predmet in cilj predpisa.
(24)  –	V nasprotju s tarifami za dejavnosti prenosa, pri katerih se mora upoštevati ta smernica v skladu s členom 15/5b, točka 2, zakona o plinu iz leta 2005.
(25)  –	V nasprotju s tarifami za dejavnosti prenosa, pri katerih se mora upoštevati ta smernica v skladu s členom 15/5b, točka 4, zakona o plinu iz leta 2005.
(26)  –	V nasprotju s tarifami za dejavnosti prenosa, pri katerih se mora upoštevati ta smernica v skladu s členom 15/5b, točka 5, zakona o plinu iz leta 2005.
(27)  –	V nasprotju s tarifami za dejavnosti prenosa, pri katerih se mora upoštevati ta smernica v skladu s členom 15/5b, točka 8, zakona o plinu iz leta 2005.
(28)  –	Glej točke od 78 do 81 teh sklepnih predlogov.
(29)  –	Glej v tem smislu sodbe z dne 5. julija 1977 v zadevi Bela‑Mühle Bergmann (114/76, Recueil, str. 1211, točka 7); z dne 15. julija 1982 v zadevi Edeka Zentrale (245/81, Recueil, str. 2745, točki 11 in 13); z dne 10. marca 1998 v zadevi Nemčija proti Svetu (C-122/95, Recueil, str. I‑973, točki 68 in 71) in z dne 23. marca 2006 v zadevi Unitymark in North Sea Fishermen’s Organisation (C‑535/03, ZOdl., str. I-2689, točke 53, 63, 68 in 71) ter zgoraj navedeno sodbo Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (točka 47).
(30)  –	Glej zlasti člen 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 1775/2005, uvodni izjavi 6 in 7 te uredbe ter uvodno izjavo 16 Direktive 2003/55.
(31)  –	Glej zlasti člen 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 1775/2005 in uvodno izjavo 6 te uredbe.
(32)  –	Glej zlasti uvodno izjavo 7 Uredbe št. 1775/2005.
(33)  –	Glej zlasti člen 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 1775/2005 in uvodno izjavo 7 te uredbe.
(34)  –	Glej člen 3(3) in (4) Direktive 2003/55.
(35)  – Glej zlasti člen 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 1775/2005.
(36)  –	Glej točke od 78 do 81 teh sklepnih predlogov.
(37)  –	Glej po analogiji točke od 57 do 59 sklepnih predlogov generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Hlozek, v kateri je bila izrečena sodba z dne 9. decembra 2004, C‑19/02, ZOdl., str. I‑11491.
(38)  –	Glej uvodno izjavo 31 Direktive 2003/55, v skladu s katero je cilj sprejetja Direktive 2003/55 in razveljavitve Direktive 91/296 sprejeti ukrepe za zagotovitev homogenih in nediskriminatornih režimov dostopa na področju prenosa, vključno s čezmejnim pretokom plina med državami članicami. Glej tudi uvodne izjave 1 in od 6 do 8 Direktive 2003/55.
(39)  –	Omogoča tudi določitev ovir za čezmejni pretok, ki jih ni mogoče odpraviti z uporabo načela nediskriminatornega dostopa, ampak z morebitnim drugim ukrepom zakonodajalca Skupnosti.
(40)  –	Glej člen 3(2) Uredbe št. 1775/2005, ki določa, da tarife za dostop do omrežja ne smejo izkrivljati čezmejnega trgovanja med različnimi prenosnimi omrežji.