62020CJ0447
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 7. aprila 2022 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Uredba (ES, Euratom) št. 2988/95 – Lastna sredstva Evropske unije – Varstvo finančnih interesov Unije – Pregon nepravilnosti – Člen 4 – Sprejetje upravnih ukrepov – Člen 3(1) – Zastaralni rok za pregon – Iztek – Možnost sklicevanja v okviru postopka prisilne izterjave – Člen 3(2) – Rok za izvršitev – Uporaba – Začetek teka – Pretrganje in zadržanje – Polje proste presoje držav članic“
V združenih zadevah C‑447/20 in C‑448/20,
katerih predmet sta predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ju je vložilo Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče, Portugalska), z odločbama z dne 1. julija 2020, ki sta na Sodišče prispeli 22. septembra 2020, v postopkih
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP)
proti
LM (C‑447/20),
BD,
Autoridade Tributária e Aduaneira (C‑448/20),
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi C. Lycourgos, predsednik senata, S. Rodin, J.-C. Bonichot (poročevalec), sodnika, L. S. Rossi in O. Spineanu-Matei, sodnici,
generalni pravobranilec: N. Emiliou,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) J. Saraiva de Almeida in N. Domingues, advogados,
–
za portugalsko vlado L. Inez Fernandes, P. Barros da Costa in H. Almeida, agenti,
–
za grško vlado E.-E. Krompa, E. Leftheriotou, E. Tsaousi in K. Boskovits, agenti,
–
za Evropsko komisijo J. Baquero Cruz in B. Rechena, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago člena 3(1) in (2) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov [Evropske unije] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340).
2
Ta predloga sta bila vložena v okviru sporov med Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (inštitut za financiranje kmetijstva in ribolova IP (IFAP)) na eni strani ter LM (C‑447/20), BD in Autoridade Tributária e Aduaneira (davčni in carinski organ, Portugalska) (C‑448/20) na drugi strani v zvezi s prisilno izterjavo z davčno izvršbo pomoči, dodeljene na podlagi programa, ki ga je sofinanciral Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad (EKUJS).
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V tretji in četrti uvodni izjavi Uredbe št. 2988/95 je navedeno:
„[…] na vseh področjih [je treba] preprečevati dejanja, ki škodujejo finančnim interesom [Unije];
[…] za učinkovit boj proti goljufijam, ki škodujejo finančnim interesom [Unije], [je] treba sprejeti skupne predpise za vsa področja, ki jih zajemajo politike [Unije].“
4
Člen 1 te uredbe določa:
„1.   Za zaščito finančnih interesov [Unije] se sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo [Unije].
2.   ‚Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje [Unije], ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun [Unije] ali proračunska sredstva, ki jih upravlj[a], bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu [Unije], bodisi z neupravičenimi izdatki.“
5
Člen 3 navedene uredbe, ki spada pod naslov I te uredbe, ki se nanaša na „[s]plošna načela“, določa:
„1.   Pregon zastara v štirih letih od storitve nepravilnosti iz člena 1(1). Sektorski predpisi pa lahko določijo krajši zastaralni rok, ki ne sme biti krajši od treh let.
V primeru nadaljevanja ali ponavljanja nepravilnosti teče zastaranje od dneva, ko so nepravilnosti prenehale. Pri večletnih programih zastaralni rok v vsakem primeru teče do zaključka programa.
Katero koli dejanje pristojnega organa v zvezi s preiskavo ali sodnim postopkom, ki se nanaša na nepravilnost in o katerem je organ obvestil zadevno osebo, pretrga zastaranje. Po vsakem dejanju, ki pomeni pretrganje zastaranja, začne zastaralni rok teči znova.
Če pristojni organ ni izrekel kazni, zadeva zastara najpozneje na dan, ko poteče rok, ki je dvakrat daljši od zastaralnega roka, razen če je bil upravni postopek prekinjen v skladu s členom 6(1).
2.   Rok za izvršitev odločbe o upravni kazni je tri leta. Rok začne teči na dan, ko postane odločba pravnomočna.
Primere pretrganja in prekinitve urejajo ustrezne določbe nacionalne zakonodaje.
3.   Države članice lahko določijo daljši zastaralni rok od tistega iz odstavkov 1 in 2.“
6
Naslov II te uredbe vsebuje pravila o „[u]pravnih ukrepih in kaznih“, med drugim v členu 4, ki določa:
„1.   Praviloma se za vsako nepravilnost odredi odvzem neupravičeno pridobljene koristi:
[…]
2.   Uporaba ukrepov iz odstavka 1 je omejena na odvzem pridobljene koristi in, če je tako predvideno, obresti, katerih višina se lahko določi pavšalno.
[…]
4.   Ukrepi iz tega člena se ne štejejo za kazen.“
Portugalsko pravo
7
Decreto-Lei no 163 A/2000 (uredba-zakon 163-A/2000) z dne 27. julija 2000 (Diário da República I, serija I‑A, št. 172, z dne 27. julija 2000), ki med drugim določa splošna pravila za izvajanje operativnega programa „Kmetijstvo in razvoj podeželja“, v členu 11(1) določa:
„[IFAP] lahko enostransko odpove pogodbe, kadar upravičenec ne izpolnjuje ene od obveznosti, ki bi jih moral, ali kadar upravičenec iz njemu pripisljivega razloga ne izpolnjuje oziroma ne izpolnjuje več ene od zahtev, ki bi jih moral izpolnjevati za dodelitev pomoči.“
8
Člen 12 te uredbe-zakona, naslovljen „Vračilo pomoči in izdatkov“, določa:
„1.   Če [IFAP] pogodbo odpove, bo moral upravičenec vrniti zneske, prejete v okviru pomoči, skupaj z zakonitimi obrestmi, ki so začele teči na datum, ko so mu bili navedeni zneski dani na voljo, pri čemer pa se lahko uporabijo tudi druge kazni, določene z zakonom.
2.   Vračilo, določeno v prejšnjem odstavku, mora biti izvedeno v [petnajstih] dneh po obvestitvi o odpovedi pogodbe, o kateri mora biti upravičenec izrecno obveščen.
[…]“
9
Člen 15 navedene uredbe-zakona določa:
„Izvršilni naslovi so dolžniški certifikati, ki jih izda [IFAP].
[…]“
10
Código do Procedimento Administrativo (zakonik o upravnem postopku) v različici, ki se uporablja za spora o glavni stvari (v nadaljevanju: CPA), v členu 163, naslovljenem „Izpodbojni akti in ureditev izpodbojnosti“, določa:
„1.   Izpodbojni so upravni akti, ki so bili sprejeti ob kršitvi pravnih načel ali pravil, ki se uporabljajo in za kršitev katerih ne obstaja druga kazen.
[…]
3.   Izpodbojne akte je mogoče izpodbijati pri sami upravi ali na pristojnih upravnih sodiščih v zakonsko določenih rokih.
[…]“
11
Člen 179 CPA, naslovljen „Izvršba denarnih obveznosti“, določa:
„1.   Kadar je treba na podlagi upravnega akta pravni osebi javnega prava ali za njen račun plačati določen znesek, se v primeru namernega neplačila tega zneska v predpisanem roku uvede postopek davčne izvršbe, določen v zakonodaji, ki ureja davčni postopek.
2.   Pristojni organ za namene določb predhodnega odstavka v skladu z zakonskimi določbami izda potrdilo, ki velja kot izvršilni naslov in ki ga skupaj z upravnim spisom predloži pristojni službi davčne uprave.“
12
Člen 58(1) Código do Processo nos Tribunais Administrativos (zakonik o upravnem sporu) v različici, ki se uporablja za spora o glavni stvari (v nadaljevanju: CPTA), določa:
„Razen če zakon določa drugače, za vložitev tožbe v upravnem sporu zoper nične akte ni predpisanega roka, medtem ko je treba tožbo v upravnem sporu zoper izpodbojne akte vložiti v naslednjih rokih:
a)
enem letu, če tožbo vloži državno tožilstvo;
b)
treh mesecih v preostalih primerih.“
13
Člen 59(2) CPTA določa:
„Rok za izpodbijanje, ki ga imajo na voljo naslovniki upravnega akta, ki jim je treba ta akt vročiti, začne teči šele z dnem vročitve zadevni osebi oziroma – kadar ta izbere tak način zastopanja v postopku – njenemu pooblaščencu ali od datuma zadnje vročitve, če je bil akt vročen zadevni osebi in njenemu pooblaščencu, tudi če je bil akt predmet obvezne objave.“
14
Código de Procedimento e de Processo Tributário (zakonik o davčnem postopku in sporih) v različici, ki se uporablja za spora o glavni stvari, v členu 148(2) določa:
„V okviru postopka davčne izvršbe se v primerih in pod pogoji, določenimi z zakonom, lahko izterjajo tudi:
a)
drugi dolgovi do države in drugih pravnih oseb javnega prava, ki jih je treba plačati na podlagi upravnega akta;
b)
povračila ali zahtevki za plačilo.“
15
Člen 204 tega zakonika, naslovljen „Razlogi za ugovor zoper izvršbo“, v odstavku 1 določa:
„1.   Ugovor zoper davčno izvršbo lahko temelji le enem od naslednjih razlogov:
[…]
d) zastaranje dolga, ki je predmet davčne izvršbe.“
16
Decreto-Lei no 155/92 (uredba-zakon št. 155/92) z dne 28. julija 1992 (Diário da República I, serija I‑A, št. 172, z dne 28. julija 1992) v členu 40(2) glede pretrganja in zadržanja zastaranja dolga v zvezi z dolgom, za katerega velja pravna ureditev, ki se uporablja za dolgove do države, ki niso davčne narave, določa, da se „zastaranje […] pretrga in zadrži pod istimi pogoji kot zastaranje v civilnem pravu“.
17
Člen 323 Código Civil (civilni zakonik) določa, da se „zastaranje […] pretrga s predlogom pred sodiščem ali sodno vročitvijo katerega koli akta, s katerim se neposredno ali posredno izraža namen uveljavljanja te pravice, ne glede na postopek, v katerega ta akt spada, in tudi če sodišče ni pristojno.“
Spora o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
18
Glede dejanskega stanja v zadevi C‑447/20 iz predložitvene odločbe v tej zadevi izhaja, da sta IFAP, samostojen upravni subjekt, in družba LM 13. februarja 2002 sklenila pogodbo o dodelitvi pomoči na podlagi programa, ki ga sofinancira EKUJS.
19
Ni sporno, da je družba LM odobreno naložbo brez dovoljenja spremenila. Datum te spremembe ni znan. Družba LM navaja, da je bila nepravilnost pri izvajanju pogodbe storjena 15. februarja 2002.
20
IFAP je več kot štiri leta po tem, 26. februarja 2006, na družbo LM naslovil dopis, iz katerega je razvidno, da je nameraval ponovno pregledati znesek pomoči, dodeljene družbi LM. Družba LM je 1. marca 2006 podpisala potrdilo o prejemu tega dopisa.
21
IFAP je več kot pet let po tem družbo LM z dopisom z dne 23. junija 2011 obvestil o svoji odločitvi, da zahteva vračilo finančne pomoči, dodeljene 13. februarja 2002.
22
Zoper družbo LM je bil 8. avgusta 2012 začet postopek davčne izvršbe zaradi izterjave neupravičeno prejetih zneskov.
23
Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (upravno in davčno sodišče v Portu, Portugalska), pri katerem je družba LM vložila ugovor zoper postopek davčne izvršbe, je s sodbo z dne 23. oktobra 2018 temu ugovoru ugodilo, ker se je rok, ki omejuje pregon zadevne nepravilnosti, iztekel.
24
Glede dejanskega stanja v zadevi C‑448/20 je iz predložitvene odločbe v tej zadevi razvidno, da je IFAP z dopisom z dne 12. decembra 2006 obvestil družbo BD, da je ugotovil nepravilnosti pri izvajanju pogodbe o dodelitvi pomoči na podlagi regionalnih operativnih programov, ki je bila sklenjena 20. aprila 2004, in da je do teh nepravilnosti prišlo pred 31. decembrom 2004.
25
Družba BD je 20. decembra 2006 vložila pritožbo.
26
Več kot štiri leta po tem je bila družbi BD z dopisom z dne 13. julija 2011 vročena odločba IFAP, da ta enostransko odpoveduje pogodbo o dodelitvi zadevne pomoči in zahteva vračilo neupravičeno prejetih zneskov.
27
Več kot štiri leta po tem, 16. decembra 2015, je davčna uprava sprožila postopek davčne izvršbe proti družbi BD na podlagi „dolžniškega certifikata“, ki ga je 1. decembra 2015 izdal IFAP in ki je izvršilni naslov.
28
Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (upravno in davčno sodišče v Mirandeli, Portugalska), pri katerem je družba BD vložila ugovor zoper postopek davčne izvršbe, je s sodbo z dne 16. aprila 2018 temu ugovoru ugodilo, ker se je štiriletni rok za uvedbo pregona, ki je začel teči 12. decembra 2006, iztekel.
29
IFAP je pri predložitvenem sodišču vložil pritožbi zoper sodbi, navedeni v točkah 23 in 28 te sodbe.
30
Iz predložitvenih odločb v obravnavanih zadevah je razvidno, da je IFAP v obravnavanem primeru sprejel odločbi o izterjavi, s katerima je družbama LM in BD naložil vračilo neupravičeno prejetih pomoči. Ti odločbi sta postali pravnomočni, ker nista bili pravočasno izpodbijani pred pristojnim upravnim sodiščem.
31
Portugalsko pravo IFAP omogoča, da za izvršitev odločb o izterjavi uporabi sodni postopek, imenovan „davčna izvršba“. V tem okviru sta družbi LM in BD vložili ugovor zoper postopka davčne izvršbe, pri čemer sta trdili, da sta bili odločbi o izterjavi, ki sta bili naslovljeni nanju, sprejeti po zastaranju upravnega pregona.
32
Po mnenju predložitvenega sodišča je torej treba ugotoviti, ali je ugovor zoper davčno izvršbo ustrezno postopkovno sredstvo za uveljavljanje zastaranja pregona iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95, in če je odgovor pritrdilen, določiti rok, ki se uporabi za to zastaranje, in pravila za njegov izračun.
33
To sodišče poudarja, da je spis, ki ga ima na voljo, pomanjkljiv, tako da začetka teka zastaralnega roka ni mogoče natančno določiti. Navaja tudi, da ne ve, ali je IFAP poleg zgoraj navedenih aktov sprejel še druge akte, ki bi lahko pretrgali zastaranje.
34
Če ugovor zoper davčno izvršbo ne more temeljiti na zastaranju pregona, bi bilo treba razložiti člen 3(2) Uredbe št. 2988/95, ki določa rok, ki omejuje možnost prisilne izterjave neupravičeno prejetih zneskov.
35
Glede vsebine portugalskega prava predložitveno sodišče navaja, da ugovor zoper davčno izvršbo omogoča uveljavljanje zastaranja dolga, kar pomeni, da je treba preveriti, ali je rok, ki je upniku določen za to, da od dolžnika veljavno zahteva plačilo pravilno nastalega dolga, prekoračen ali ne. Nasprotno pa naj bi člen 3(1) Uredbe št. 2988/95 urejal zastaralni rok, ki se uporablja za pregon zaradi morebitnega sprejetja odločbe o izterjavi neupravičeno prejetih pomoči.
36
V zvezi z zadnjenavedenim predložitveno sodišče navaja, da po njegovem mnenju triletni rok iz člena 3(2) te uredbe za izvršitev takih odločb ni bil upoštevan v zastaralnem roku za pregon iz odstavka 1 istega člena.
37
To sodišče poleg tega poudarja, da je treba odločbo o izterjavi izpodbijati v sodnem postopku v roku, določenem za to. Samo v tem okviru naj bi portugalsko pravo omogočalo sklicevanje na nezakonitosti, ki naj bi jih vsebovala ta odločba, vključno med drugim z zastaranjem pregona. Ugovor zoper davčno izvršbo naj bi omogočal odločanje le o zastaranju dolga, in ne o zastaranju pregona.
38
Vendar bi po mnenju navedenega sodišča iztek rokov iz člena 3 Uredbe št. 2988/95 lahko povzročil neizterljivost terjatve, ki izhaja iz neupravičeno prejete pomoči. Zato želi izvedeti, ali so določbe portugalskega prava, na podlagi katerih ugovor zoper davčno izvršbo ne more temeljiti na zastaranju pregona iz odstavka 1 tega člena, v skladu s pravom Unije.
39
Poleg tega predložitveno sodišče poudarja, da portugalsko pravo določa, da začne rok za izvršitev odločbe o izterjavi teči od njenega sprejetja, medtem ko se člen 3(2) Uredbe št. 2988/95 nanaša na datum, ko ta odločba postane pravnomočna.
40
Ravno tako naj ne bi bilo gotovo, ali so primeri pretrganja in zadržanja teka tega roka, ki jih določa portugalsko pravo, skladni z zahtevami iz Uredbe 2988/95. Predlog pred sodiščem zoper zadevno osebo v okviru izvršilnega postopka namreč pretrga zastaranje izvršitve, temu pa je treba dodati obdobja zadržanja v primeru pritožbe, izpodbijanja, tožbe ali ugovora, kadar ti procesni akti povzročijo zadržanje izterjave dolga. Tako zadržanje traja, dokler ni sprejeta pravnomočna sodna odločba, s katero je izvršilni postopek zaključen.
41
V teh okoliščinah je Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče, Portugalska) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja, ki so v obeh obravnavanih zadevah enaka:
„1.
Ali je nacionalna zakonodaja – ki upravičencu do subvencije nalaga vložitev tožbe pri pristojnem upravnem sodišču zoper akt, s katerim je odrejeno vračilo zneskov, ki so bili zaradi nepravilnosti neupravičeno prejeti, če pa tožba ni bila vložena v roku, navedeni akt postane pravnomočen […] (to pomeni, kadar upravičenec do obrambnih sredstev, ki jih ima na voljo na podlagi nacionalnega prava, ne uporabi v roku) in se lahko posledično zahteva vračilo neupravičeno plačanega zneska v skladu z določbami in roki, ki veljajo v nacionalnem pravu – v nasprotju s členom 3(1) Uredbe št. 2988/95?
2.
Ali je nacionalna zakonodaja – v skladu s katero se upravičenec do subvencije ne more sklicevati na pretek od štiri- do osemletnega roka v sodnem postopku prisilne izterjave, začetem proti njemu, ker se lahko navedeno vprašanje obravnava samo v okviru tožbe, vložene v upravnem sporu zoper akt, s katerim je bilo zaradi ugotovljene nepravilnosti odrejeno vračilo neupravičeno prejetih zneskov – v nasprotju s členom 3(1) Uredbe št. 2988/95?
[…]
3.
[Če je odgovor na ti vprašanji nikalen], ali je treba triletni zastaralni rok iz odstavka 2 člena 3 Uredbe št. 2988/95 šteti za rok zastaranja dolga, ki nastane s sprejetjem akta, s katerim se zahteva vračilo neupravičeno prejetih zneskov, ker je prišlo do nepravilnosti pri financiranju? Ali navedeni rok začne teči od datuma sprejetja tega akta?
[…]
4.
[Ali je] nacionalna zakonodaja – v skladu s katero mora triletni rok, določen za zastaranje dolga, ki nastane s sprejetjem akta, s katerim se zahteva vračilo neupravičeno prejetih zneskov, ker je prišlo do nepravilnosti pri financiranju, začeti teči od datuma sprejetja tega akta in se mora pretrgati z vložitvijo predloga za uvedbo postopka davčne izvršbe za prisilno izterjavo navedenih zneskov ter biti zadržan do sprejetja pravnomočne odločbe ali sodbe, s katero se konča postopek v primeru pritožbe, izpodbijanja, tožbe ali ugovora, kadar ti povzročijo zadržanje izterjave dolga – v nasprotju s členom 3 Uredbe št. 2988/95?“
42
S sklepom predsednika Sodišča z dne 27. oktobra 2020 sta bili zadevi C‑447/20 in C‑448/20 združeni za pisni in ustni del postopka ter izdajo sodbe.
43
Sodno tajništvo Sodišča je z dopisom z dne 16. septembra 2021 predložitvenemu sodišču poslalo zahtevo za podrobnejše podatke. Predložitveno sodišče je v odgovor na to zahtevo po eni strani glede začetka teka roka iz člena 3(2) Uredbe št. 2988/95 navedlo, da iz člena 160 CPA izhaja, da postane odločba, s katero se izreče kazen, pravnomočna (učinkovita) od svoje vročitve. Po drugi strani je v zvezi s pretrganjem in zadržanjem tega roka potrdilo, da „glede dolga, za katerega velja pravna ureditev, ki se uporablja za dolgove do države, ki niso davčne narave“, iz portugalskega prava izhaja, da „se zastaralni rok pretrga in zadrži pod enakimi pogoji kot zastaranje v civilnem pravu“ ter da „iz civilnega prava, ki se uporablja v obravnavanem primeru, ravno tako izhaja, da ni razlogov za zadržanje tega zastaralnega roka“, pri čemer je potrdilo, „da se zastaranje pretrga z vložitvijo predloga pri sodišču ali sodno vročitvijo akta“.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo in drugo vprašanje
44
Predložitveno sodišče želi s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu izvedeti, ali je treba člen 3(1) Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero mora naslovnik, da bi izpodbijal odločbo o izterjavi neupravičeno izplačanih zneskov, ki je bila sprejeta po izteku zastaralnega roka za pregon iz te določbe, nepravilnost iz te odločbe uveljavljati v določenem roku pred pristojnim upravnim sodiščem, sicer nastopi prekluzija in ne more več nasprotovati izvršitvi te odločbe s sklicevanjem na isto nepravilnost v okviru sodnega postopka prisilne izterjave, ki je bil uveden proti njemu.
45
Opozoriti je treba, da člen 1(1) Uredbe št. 2988/95 uvaja „splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo [Unije]“, in sicer zato – kot je razvidno iz tretje uvodne izjave te uredbe – da se „na vseh področjih preprečujejo dejanja, ki škodujejo finančnim interesom [Unije]“ (sodbi z dne 24. junija 2004, Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, točka 31, in z dne 11. junija 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, točka 20).
46
Kot izhaja iz člena 4(1) te uredbe, so lahko ti upravni ukrepi, kot je to v zadevah v glavni stvari, odvzem neupravičeno pridobljene koristi.
47
Člen 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 določa zastaralni rok pregona, ki se med drugim uporablja v zvezi s takimi upravnimi ukrepi in ki teče od storitve nepravilnosti, pri čemer se ta v skladu s členom 1(2) te uredbe nanaša na „vsako kršenje določb zakonodaje [Unije], ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun [Unije]“ (sodba z dne 22. decembra 2010, Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, točka 38 in navedena sodna praksa).
48
Zakonodajalec Unije se je namreč s sprejetjem Uredbe št. 2988/95, zlasti njenega člena 3(1), prvi pododstavek, odločil uvesti splošno pravilo o zastaranju, ki se uporablja na tem področju in s katerim je nameraval po eni strani določiti minimalni rok, ki se uporablja v vseh državah članicah, in po drugi strani odpraviti možnost pregona nepravilnosti, ki škoduje finančnim interesom Evropske unije, po preteku štirih let od storitve te nepravilnosti (sodba z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, točka 116 in navedena sodna praksa).
49
Iz tega izhaja, da lahko pristojni organi držav članic od dneva začetka veljavnosti Uredbe št. 2988/95 v roku štirih let načeloma preganjajo vsako nepravilnost, ki škoduje finančnim interesom Unije, razen v sektorjih, za katere je zakonodajalec Unije določil krajši rok (sodba z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, točka 117 in navedena sodna praksa).
50
Poleg tega je treba opozoriti, da je namen roka iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 zagotoviti pravno varnost gospodarskim subjektom. Tem mora biti namreč omogočeno, da ugotovijo, katere njihove transakcije so dokončne in katere so še vedno lahko predmet pregona (sodba z dne 11. junija 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, točka 24).
51
Ta določba torej daje gospodarskim subjektom pravico, kar pomeni, da morajo imeti možnost sklicevati se na zastaranje pregona, povezanega z nepravilnostjo, da bi nasprotovali uporabi upravnih ukrepov in kazni zanje.
52
V zvezi s tem je treba poudariti, da Uredba št. 2988/95 ne določa niti razpoložljivih pravnih sredstev za izpodbijanje odločb, s katerimi so naloženi upravni ukrepi in kazni, niti sodišč, pristojnih za njihovo obravnavo, niti ne določa prekluzivnega roka ali zastaralnega roka, po izteku katerega te odločbe, če niso bile izpodbijane pred pristojnim sodiščem, postanejo pravnomočne.
53
Ker na tem področju ni ureditve Unije, je treba v nacionalnem pravnem redu vsake države članice določiti pristojna sodišča in postopkovna pravila za pravna sredstva, katerih namen je varstvo pravic, ki za posameznike izhajajo iz prava Unije, pod pogojem, da ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in dejansko ne onemogočajo ali čezmerno otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti) (sodba z dne 12. februarja 2008, Kempter, EU:C:2008:78, točka 57 in navedena sodna praksa).
54
V obravnavanem primeru na podlagi nobenega elementa iz predložitvenih odločb ni mogoče sklepati, da je trimesečni rok iz člena 58(1) CPTA za izpodbijanje upravne odločbe, kot sta odločbi o izterjavi, ki sta bili posredno izpodbijani v zadevah v glavni stvari, v nasprotju z načelom enakovrednosti, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
55
V zvezi z načelom učinkovitosti je Sodišče večkrat razsodilo, da se z določitvijo razumnih prekluzivnih rokov za vložitev pravnih sredstev načeloma izpolnjuje zahteva po učinkovitosti, ker ta pomeni uporabo temeljnega načela pravne varnosti. Taki roki namreč dejansko ne onemogočajo ali čezmerno otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije, čeprav že po definiciji iztek teh rokov povzroči popolno ali delno zavrnitev vloženega pravnega sredstva (glej v tem smislu sodbi z dne 12. februarja 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, točka 58, in z dne 14. februarja 2019, Nestrade, C‑562/17, EU:C:2019:115, točka 41).
56
Vendar so države članice pristojne, da v nacionalnih ureditvah, ki spadajo na področje uporabe prava Unije, določijo roke zlasti glede na pomen odločb, ki se bodo sprejele, za zainteresirane subjekte, zapletenost postopkov in zakonodaje, ki se uporabljajo, število oseb, ki bi jih lahko zadevali, in druge javne ali zasebne interese, ki jih je treba upoštevati. S tem pridržkom lahko države članice prosto določijo daljše ali krajše roke (sodba z dne 21. decembra 2016, TDC, C‑327/15, EU:C:2016:974, točka 98).
57
V zvezi s tem ni razvidno, da bi bile nacionalne določbe, kot sta člen 58(1) in člen 59(2) CPTA, ki predpisujejo, da ima naslovnik upravne odločbe, kot sta odločbi o izterjavi, ki sta bili posredno izpodbijani v postopkih v glavni stvari, za izpodbijanje navedene odločbe na voljo trimesečni rok od njene vročitve, sicer nastopi prekluzija, v nasprotju z načelom učinkovitosti.
58
Tak rok je namreč razumen, ker zadevni osebi omogoča, da presodi, ali obstajajo razlogi za izpodbijanje odločbe, ki jo zadeva, in po potrebi pripravi pravno sredstvo zoper to odločbo. Poleg tega začetek teka roka z vročitvijo akta zagotavlja, da se zadevna oseba ne znajde v položaju, ko je ta rok potekel, ne da bi bila seznanjena z njegovim sprejetjem (glej po analogiji sodbo z dne 11. septembra 2019, Călin, C‑676/17, EU:C:2019:700, točki 47 in 48).
59
Poleg tega je treba glede pravnih sredstev, ki omogočajo izpodbijanje upravnih odločb, kot sta odločbi o izterjavi, ki sta bili posredno izpodbijani v postopkih v glavni stvari, ugotoviti, da obveznost obrniti se na pristojno upravno sodišče, kot je ta iz člena 163(3) CPA, načeloma ni v nasprotju z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti, ampak pomeni zakonito izvajanje procesne avtonomije držav članic. Natančneje, taka obveznost sama po sebi ne more praktično onemogočiti ali čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije.
60
Vendar pa je korelat načela pravne varnosti načelo varstva legitimnih pričakovanj, ki zahteva, prvič, da so pravna pravila jasna in natančna ter, drugič, da je njihova uporaba za posameznike predvidljiva (sodbi z dne 15. februarja 1996, Duff in drugi, C‑63/93, EU:C:1996:51, točka 20, in z dne 11. septembra 2019, Călin, C‑676/17, EU:C:2019:700, točka 50).
61
V obravnavanem primeru – s pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče – zlasti ni razvidno, da portugalsko pravo posameznikom, naslovnikom upravne odločbe, ne omogoča, da bi natančno določili sodišče, pristojno za odločanje o pravnih sredstvih zoper tako odločbo.
62
Glede na vse zgoraj navedene preudarke je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 3(1) Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da – s pridržkom spoštovanja načel enakovrednosti in učinkovitosti – ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero mora naslovnik odločbe o izterjavi neupravičeno izplačanih zneskov, ki je bila sprejeta po izteku zastaralnega roka za pregon iz te določbe, zato da bi to odločbo izpodbijal, nepravilnost iz te odločbe uveljavljati v določenem roku pred pristojnim upravnim sodiščem, sicer nastopi prekluzija in izvršbi navedene odločbe ne more več ugovarjati s sklicevanjem na isto nepravilnost v okviru sodnega postopka prisilne izterjave, sproženega proti njemu.
Prvi del tretjega vprašanja
63
Predložitveno sodišče želi s prvim delom tretjega vprašanja izvedeti, ali je treba člen 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da iztek roka, ki ga določa, povzroči zastaranje dolga, ki je predmet odločbe o izterjavi.
Področje uporabe člena 3(2) Uredbe št. 2988/95
64
Najprej je treba poudariti, da je v skladu z besedilom člena 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 rok za izvršitev odločbe o „upravni kazni“ tri leta.
65
V obravnavanem primeru, kot je razvidno iz točke 46 te sodbe, nacionalni odločbi, ki ju je treba izvršiti, ne nalagata kazni, temveč nalagata upravni ukrep, in sicer izterjavo neupravičeno prejetih pomoči. Zato je treba preučiti, ali se člen 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 uporablja tudi za take odločbe.
66
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je (sodba z dne 3. septembra 2015, Sodiaal International, C‑383/14, EU:C:2015:541, točka 20).
67
Na prvem mestu, v zvezi s kontekstom člena 3(2) Uredbe št. 2988/95 je treba opozoriti, da se besedilo četrtega pododstavka člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 nanaša na izrek „kazni“, kar lahko kaže na to, da se ta pododstavek uporablja le za pregon nepravilnosti, ki privede do naložitve upravne kazni v smislu člena 5 te uredbe (sodba z dne 3. septembra 2015, Sodiaal International, C‑383/14, EU:C:2015:541, točka 23).
68
Vendar iz sodne prakse Sodišča izhaja, da ta jezikovna analiza ni sklepčna ter da se ob upoštevanju sistematike in cilja člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 zastaralni rok za pregon, ki ga ta določa, uporablja tako za nepravilnosti, ki vodijo do naložitve upravne kazni v smislu člena 5 te uredbe, kot za nepravilnosti, kot so te, na katere se sklicuje za utemeljitev pritožb v postopku v glavni stvari, ki so predmet upravnega ukrepa odvzema neupravičeno pridobljene koristi v skladu s členom 4 navedene uredbe. Iz tega izhaja, da za uporabo člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 ni treba razlikovati med upravno kaznijo in upravnim ukrepom (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2015, Sodiaal International, C‑383/14, EU:C:2015:541, točke od 24 do 27 in navedena sodna praksa).
69
Ta ugotovitev velja tudi za področje uporabe člena 3(2) te uredbe.
70
Poudariti je treba namreč, prvič, da je člen 3 Uredbe št. 2988/95 umeščen pod naslov I te uredbe, ki ureja „splošna načela“ njene uporabe. Ta člen se torej uporablja za vse instrumente iz naslova II navedene uredbe, in sicer za upravne ukrepe in kazni.
71
Drugič, treba je poudariti, da je namen odstavkov 1 in 2 člena 3 Uredbe št. 2988/95 enak, in sicer določitev pravil o rokih, ki se uporabljajo za pregon nepravilnosti in za izvršitev odločb, ki se po potrebi sprejmejo v okviru tega pregona, kar govori v prid njihovi dosledni razlagi.
72
Poleg tega bi bila razlaga člena 3 Uredbe št. 2988/95, v skladu s katero se je zakonodajalec Unije v odstavku 2 omejil na določitev roka za izvršitev zgolj odločb, s katerimi se izreče upravna kazen, medtem ko je v odstavku 1 tega člena določil pravila o zastaranju, ki se uporabljajo za pregon, ki lahko privede do sprejetja odločb, s katerimi se izrečejo ne le take kazni, ampak tudi upravni ukrepi, nedosledna. Privedla bi do tega, da pravo Unije ne določa le roka za izvršitev upravnih ukrepov, kar bi bilo v nasprotju s ciljem navedenega člena 3 in splošno sistematiko sistema zastaranja, ki je bil z njim vzpostavljen (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2015, Sodiaal International, C‑383/14, EU:C:2015:541, točka 25).
73
Ker torej zastaralni roki iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 zajemajo tako odločbe o upravnih kaznih kot odločbe o upravnih ukrepih, je treba za zagotovitev doslednosti sistema zastaranja, določenega v členu 3 te uredbe, šteti, da rok za izvršitev iz odstavka 2 tega člena zajema tudi ti vrsti odločb.
74
Dodati je treba, da iz člena 5 navedene uredbe izhaja, da se v njem navedene kazni nanašajo na namerne nepravilnosti ali nepravilnosti iz malomarnosti, ki načeloma pomenijo posebej resne nepravilnosti. Vendar bi bilo nedosledno, če bi se člen 3(2) Uredbe št. 2988/95 razlagal tako, da določa rok za izvršitev le za odločbe, ki se nanašajo na take kazni, in ne za odločbe, ki se nanašajo na upravne ukrepe, določene v členu 4 iste uredbe, ki se uporabljajo tudi za manj resne nepravilnosti.
75
Na drugem mestu, glede cilja Uredbe št. 2988/95 je treba poudariti, da tudi ta zahteva enotno razlago člena 3(1) in (2) te uredbe.
76
Na eni strani namreč, kot je bilo opozorjeno v točki 45 te sodbe, Uredba št. 2988/95 v skladu s svojim členom 1 uvaja splošno ureditev za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo Unije, in to – kot izhaja iz tretje uvodne izjave te uredbe – zato, da bi se na vseh področjih preprečevala dejanja, ki škodujejo finančnim interesom Unije.
77
V zvezi s tem navedena uredba s členom 3 zagotavlja dosleden okvir sistema zastaranja (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2015, Sodiaal International, C‑383/14, EU:C:2015:541, točka 25). Tak dosleden okvir prispeva k učinkovitosti boja proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, ki – kot izhaja iz četrte uvodne izjave iste uredbe – zahteva vzpostavitev skupnih predpisov za vsa področja, ki jih zajemajo politike Unije.
78
Zato se zaradi doslednosti takega sistema zahteva, da se področje uporabe člena 3(2) Uredbe št. 2988/95 ne razlaga bolj omejeno kot področje uporabe odstavka 1 tega člena.
79
Po drugi strani, kot je bilo opozorjeno v točki 50 te sodbe, je namen roka iz odstavka 1 tega člena zagotoviti pravno varnost gospodarskim subjektom. Tem mora biti omogočeno, da med svojimi transakcijami določijo tiste, ki so dokončne, in tiste, ki so še vedno lahko predmet pregona.
80
Odstavek 2 navedenega člena ima isti cilj pravne varnosti. Tako gospodarskim subjektom omogoča, da ugotovijo, ali je odločbo, sprejeto po pregonu, uvedenem zoper nepravilnost, še mogoče izvršiti. Glede na ta cilj je razlaga te določbe, v skladu s katero je treba glede uporabe roka za izvršitev razlikovati med odločbami, s katerimi so naloženi upravni ukrepi, in odločbami, ki določajo upravne kazni, umetna in je ni mogoče utemeljiti.
81
Treba je še poudariti, da dejstvo, da se šteje, da se minimalni roki iz člena 3(1) in (2) Uredbe 2988/95, katerih trajanje je načeloma zadostno, da nacionalnim organom omogoča pregon nepravilnosti, ki škodi finančnim interesom Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 17. septembra 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, točka 61), uporabljajo tako za odločbe glede sprejetja upravnih ukrepov kot za odločbe glede upravnih kazni, prispeva k zagotavljanju izpolnjevanja splošne obveznosti skrbnosti – ki jo ima nacionalna uprava pri preveritvi pravilnosti plačil, ki jih izvaja in ki bremenijo proračun Unije – ki pomeni, da mora ta uprava ukrepe za odpravo nepravilnosti sprejeti hitro (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, točka 67).
82
V zvezi s členom 4(4) Uredbe št. 2988/95, ki določa, da se upravni ukrepi „ne štejejo za kazen“, je treba poudariti, da je namen tega pojasnila le poudariti, da upravni ukrepi niso represivni, ker pomenijo le odvzem neupravičeno pridobljene koristi (glej v tem smislu sodbo z dne 26. maja 2016, Județul Neamț in Județul Bacău, C‑260/14 in C‑261/14, EU:C:2016:360, točka 50). Vendar pa ne more upravičiti različnega obravnavanja upravnih ukrepov in upravnih kazni glede rokov iz člena 3 te uredbe, ker lahko ta instrumenta posegata v premoženje zadevnih oseb.
83
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da se člen 3(2) Uredbe št. 2988/95 nanaša tako na upravne kazni v smislu člena 5(1) te uredbe kot na upravne ukrepe v smislu člena 4(1) navedene uredbe, ki jih je mogoče sprejeti za zaščito finančnih interesov Unije.
Učinki izteka roka iz člena 3(2) Uredbe št. 2988/95
84
Glede zastavljenega vprašanja je treba poudariti, da predložitveno sodišče Sodišče sprašuje o naravi roka iz člena 3(2) Uredbe št. 2988/95. Tako želi ugotoviti, ali nasprotni stranki iz postopkov v glavni stvari lahko nasprotujeta izvršbi odločb o izterjavi, ki sta jih prejeli. Predložitveno sodišče meni, da če bi Sodišče razsodilo, da iztek roka iz člena 3(2) Uredbe št. 2988/95 povzroči zastaranje dolga, ki je predmet teh odločb, bi nasprotni stranki v postopkih v glavni stvari na podlagi portugalskega prava imeli razlog za ugovor zoper prisilno izterjavo zadevnega dolga. Poleg tega je treba poudariti, da predložitveno sodišče ni navedlo določbe, v skladu s katero bi bilo v portugalskem pravu mogoče uporabiti rok za izvršitev, daljši od tistega iz člena 3(2) Uredbe št. 2988/95, v skladu z možnostjo, ki jo imajo države članice na podlagi člena 3(3) te uredbe.
85
Po tem pojasnilu je treba opozoriti – kot je razvidno iz preučitve področja uporabe člena 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 – da ta člen določa, da je rok za izvršitev odločb, s katerimi je naložen upravni ukrep ali upravna kazen, tri leta. Iz tega sledi, da brez poseganja v možnost, ki jo imajo države članice na podlagi člena 3(3) te uredbe, po izteku roka, določenega v odstavku 2, prvi pododstavek, tega člena, takih odločb ni več mogoče izvršiti.
86
Kar zadeva, specifično, odločbo, ki vsebuje upravni ukrep, ki njenega naslovnika zavezuje k vračilu neupravičeno prejetega zneska, je posledica izteka navedenega roka ta, da zadevnega zneska ni več mogoče izterjati s prisilno izvršbo. Glede na okoliščine primera lahko naslovnik te odločbe torej nasprotuje postopkom izvršbe.
87
V zvezi s tem morebitni neobstoj razloga za ugovor, ki ga pravo države članice določa v takem primeru, naslovniku odločbe o izterjavi neupravičeno prejetih zneskov ne more preprečiti, da uveljavlja iztek roka za izvršitev iz člena 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95.
88
Določbe uredbe imajo namreč zaradi svoje narave in funkcije v sistemu virov prava Unije na splošno takojšnji učinek v nacionalnih pravnih redih, ne da bi morali nacionalni organi sprejeti izvedbene ukrepe (sodbi z dne 24. junija 2004, Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, točka 25, in z dne 28. oktobra 2010, SGS Belgium in drugi, C‑367/09, EU:C:2010:648, točka 32).
89
Za izvajanje nekaterih od teh določb pa je lahko potrebno, da države članice sprejmejo izvedbene ukrepe (sodbi z dne 24. junija 2004, Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, točka 26, in z dne 28. oktobra 2010, SGS Belgium in drugi, C‑367/09, EU:C:2010:648, točka 33).
90
To pa ne velja za člen 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95. Čeprav je res, da drugi pododstavek tega odstavka določa, da morajo države članice v svojem nacionalnem pravu določiti primere pretrganja in zadržanja roka za izvršitev, če takih primerov pretrganja ali zadržanja ni, so prenehali obstajati ali niso bili pravočasno uveljavljani, iztek tega roka nujno povzroči, da odločbe o izterjavi neupravičeno prejetih zneskov ni mogoče prisilno izvršiti.
91
Te ugotovitve ne omaje člen 3(3) Uredbe št. 2988/95. Tudi če države članice uporabijo možnost uporabe daljšega roka za izvršitev, kot je tisti iz odstavka 2 tega člena 3, namreč tudi iztek tako podaljšanega roka privede do tega, da ni mogoče izvršiti odločbe o izterjavi neupravičeno prejetih zneskov.
92
V teh okoliščinah za koristen odgovor predložitvenemu sodišču glede tega, ali lahko naslovniki odločb o izterjavi neupravičeno prejetih zneskov ugovarjajo njihovi prisilni izvršbi po izteku roka iz člena 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95, ni treba ugotoviti, ali iztek tega roka povzroči tudi zastaranje dolga, ki je predmet teh odločb.
93
Glede na vse zgoraj navedeno je treba na prvi del tretjega vprašanja odgovoriti, da je treba člen 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da ima v nacionalnih pravnih redih takojšnji učinek, ne da bi morali nacionalni organi sprejeti izvedbene ukrepe. Iz tega izhaja, da mora imeti naslovnik odločbe o izterjavi neupravičeno prejetih zneskov vsekakor možnost uveljavljati iztek roka za izvršitev iz člena 3(2), prvi pododstavek, te uredbe ali – glede na okoliščine primera – podaljšanega roka za izvršitev v skladu s členom 3(3) navedene uredbe, da bi nasprotoval prisilni izterjavi teh zneskov.
Drugi del tretjega vprašanja in prvi del četrtega vprašanja
94
Predložitveno sodišče želi z drugim delom tretjega vprašanja in prvim delom četrtega vprašanja v bistvu izvedeti, ali je treba člen 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa, da začne rok za izvršitev, ki ga določa, teči s sprejetjem odločbe, s katero je naloženo vračilo neupravičeno prejetih zneskov.
95
Glede začetka teka roka iz člena 3(2) Uredbe št. 2988/95 je iz preučitve področja uporabe prvega pododstavka te določbe in iz njegovega besedila razvidno, da začne ta rok teči na dan, ko odločba o naložitvi upravnega ukrepa ali upravne kazni postane pravnomočna.
96
Poleg tega je treba opozoriti, kot je razvidno iz točke 88 te sodbe, da imajo določbe uredbe zaradi svoje narave in vloge v sistemu virov prava Unije praviloma takojšnji učinek v nacionalnih pravnih redih, ne da bi morali nacionalni organi sprejeti izvedbene ukrepe.
97
Države članice sicer lahko sprejmejo ukrepe za izvajanje uredbe, če ti ne ovirajo neposredne uporabe zadevne uredbe, če ne prikrivajo njene značilnosti akta Skupnosti in če natančno določajo izvajanje diskrecijske pravice, ki je tem državam podeljena s to uredbo, in sicer v mejah njenih določb (sodba z dne 25. novembra 2021, Finanzamt Österreich (Družinski dodatki za delavca na področju razvojne pomoči), C‑372/20, EU:C:2021:962, točka 48 in navedena sodna praksa).
98
Vendar člen 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 v delu, v katerem določa, da začne rok, ki ga določa, teči na dan, ko „odločba postane pravnomočna“, državam članicam ne pušča nobene diskrecijske pravice. Ta določba torej nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa, da začne rok za izvršitev teči od sprejetja odločbe, s katero je naloženo vračilo neupravičeno prejetih zneskov, preden ta odločba postane pravnomočna.
99
Poleg tega je iz odgovora predložitvenega sodišča na zahtevo za podrobnejše podatke, omenjeno v točki 43 te sodbe, razvidno, da to sodišče meni, da odločba, s katero je naloženo vračilo neupravičeno prejetih zneskov, v skladu s portugalskim pravom postane „učinkovita“ in „pravnomočna“ ob svoji vročitvi.
100
Res je, da Sodišče v okviru postopka iz člena 267 PDEU ni pristojno za razlago nacionalnega prava, saj je to izključno naloga predložitvenega sodišča (sodba z dne 30. januarja 2020, Generics (UK) in drugi, C‑307/18, EU:C:2020:52, točka 25). Vendar pa je pristojno za razlago člena 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 in s tem za določitev obsega pojma „pravnomočna odločba“ v smislu te določbe.
101
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča namreč tako iz zahtev po enotni uporabi prava Unije kakor iz načela enakosti izhaja, da je treba izraze iz določbe prava Unije, ki se za opredelitev pomena in obsega ne sklicuje posebej na pravo držav članic, navadno razlagati samostojno in enotno v celotni Uniji (sodba z dne 25. januarja 2017_van Vemde, C‑582/15, EU:C:2017:37, točka 25).
102
Tako je v primeru člena 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95, ki nikakor ne napotuje na pravo držav članic in ki izrecno določa, da rok, ki ga določa, začne teči z dnem, ko „odločba postane pravnomočna“.
103
V zvezi s tem, čeprav besedilo člena 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 ni enoznačno, sklicevanje v tej določbi na odločbo, ki postane pravnomočna, govori v prid razlagi, da se ta določba nanaša na zadnjo odločbo, sprejeto v okviru upravnega postopka, s katero postane obveznost vračila neupravičeno prejetih zneskov ali naložitev upravne kazni pravnomočna in torej neizpodbojna (glej po analogiji sodbo z dne 25. januarja 2017, van Vemde, C‑582/15, EU:C:2017:37, točka 27).
104
Šteti je torej treba, da se člen 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 nanaša na odločbo, ki postane pravnomočna bodisi z iztekom razumnih rokov za vložitev pravnih sredstev, ki jih določa nacionalno pravo, bodisi z izčrpanjem pravnih sredstev.
105
Glede na vse navedeno je treba na drugi del tretjega vprašanja in na prvi del četrtega vprašanja odgovoriti, da je treba člen 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa, da začne rok za izvršitev, ki ga določa, teči od sprejetja odločbe, s katero je naloženo vračilo neupravičeno prejetih zneskov, saj mora ta rok začeti teči z dnem, ko ta odločba postane pravnomočna, to je z dnem, ko rok za vložitev pravnega sredstva poteče ali ko so pravna sredstva izčrpana.
Drugi del četrtega vprašanja
106
Drugi del četrtega vprašanja se nanaša na pretrganje in zadržanje roka za izvršitev iz člena 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95.
107
Najprej je treba opozoriti, da je predložitveno sodišče v odgovor na zahtevo za podrobnejše podatke, omenjeno v točki 43 te sodbe, potrdilo, da vložitev predloga za prisilno izterjavo dolga, ki je predmet odločbe o izterjavi, pretrga tek tega roka za izvršitev.
108
Po drugi strani pa je predložitveno sodišče v nasprotju s tem, kar izhaja iz besedila četrtega vprašanja glede primerov zadržanja teka roka za izvršitev iz člena 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95, navedlo, da „tudi iz civilnega prava, ki se uporablja v obravnavanem primeru, izhaja, da ni razlogov za zadržanje teka tega roka“. Pojasnila v zvezi s tem očitnim protislovjem ni.
109
V teh okoliščinah Sodišče ne more z gotovostjo ugotoviti stanja portugalskega prava glede primerov zadržanja teka roka za izvršitev iz člena 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95. Zlasti ni jasno, ali ugovor zoper postopek prisilne izvršbe, kot je ta v zadevah v glavni stvari, povzroči zadržanje teka tega roka. Zato Sodišče ne more dati koristnega odgovora na postavljeno vprašanje v delu, v katerem se to nanaša na ta vidik.
110
Šteti je torej treba, da želi predložitveno sodišče z drugim delom četrtega vprašanja v bistvu izvedeti, ali je treba drugi pododstavek odstavka 2 člena 3 Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se rok za izvršitev iz prvega pododstavka tega odstavka pretrga z vložitvijo predloga za prisilno izterjavo dolga, ki je predmet odločbe o izterjavi.
111
V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 3(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 določa, da morajo države članice z nacionalnim pravom določiti primere pretrganja in zadržanja teka roka za izvršitev, določenega v prvem pododstavku tega odstavka.
112
Poleg tega v nasprotju s četrtim pododstavkom člena 3(1) Uredbe št. 2988/95, ki določa absolutno omejitev zastaralnega roka za pregon nepravilnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, točka 63), odstavek 2 tega člena ne določa take omejitve.
113
Države članice tako ohranijo široko polje proste presoje glede določitve primerov pretrganja in zadržanja teka roka za izvršitev iz člena 3(2) Uredbe št. 2988/95.
114
Vendar morajo v tem okviru spoštovati omejitve, ki jih nalaga pravo Unije, tako da podrobna pravila, določena v nacionalnem pravu, ne smejo privesti do tega, da bi bila izterjava neupravičeno plačanih pomoči praktično nemogoča ali pretirano otežena in da se nacionalna zakonodaja uporablja na nediskriminatoren način glede na postopke za obravnavo nacionalnih sporov iste vrste (glej po analogiji sodbo z dne 20. decembra 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, točka 96).
115
Poleg tega morajo države članice spoštovati načeli sorazmernosti in pravne varnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2017, Glencore Céréales France, C‑584/15, EU:C:2017:160, točka 72).
116
Kar zadeva načelo sorazmernosti, trajanje zastaralnih rokov in rokov za izvršitev ne sme očitno presegati tistega, kar je potrebno za uresničitev cilja varstva finančnih interesov Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 2. marca 2017, Glencore Céréales France, C‑584/15, EU:C:2017:160, točka 74). Načelo pravne varnosti med drugim zahteva, da morajo biti ti roki določeni vnaprej in da mora biti vsaka uporaba teh rokov „po analogiji“ za posameznika dovolj predvidljiva (glej v tem smislu sodbo z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, točka 112).
117
V obravnavanem primeru glede na elemente iz spisa, ki je na voljo Sodišču, in s pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, ni razvidno, da bi nacionalna ureditev, ki ureja pretrganje teka roka za izvršitev odločb o izterjavi, praktično onemogočila ali čezmerno otežila izterjavo neupravičeno prejetih zneskov.
118
Kar zadeva načelo pravne varnosti, opis portugalskega prava, kot izhaja iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, ne omogoča ugotovitve, da pretrganje teka tega roka z vložitvijo predloga za prisilno izterjavo dolga, ki je predmet odločbe o izterjavi, za posameznike ni predvidljivo.
119
Poleg tega je treba v zvezi z načelom sorazmernosti navesti, da nacionalna ureditev, ki določa tako pretrganje teka roka za izvršitev, ne presega tega, kar je nujno za uresničitev cilja zaščite finančnih interesov Unije, ker se z njo ne more za nedoločen čas odložiti iztek tega roka.
120
Glede na vse navedeno je treba na drugi del četrtega vprašanja odgovoriti, da je treba člen 3(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se tek roka za izvršitev iz prvega pododstavka tega odstavka pretrga z vložitvijo predloga za prisilno izterjavo dolga, ki je predmet odločbe o izterjavi.
Stroški
121
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1.
Člen 3(1) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov [Evropske unije] je treba razlagati tako, da – s pridržkom spoštovanja načel enakovrednosti in učinkovitosti – ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero mora naslovnik odločbe o izterjavi neupravičeno izplačanih zneskov, ki je bila sprejeta po izteku zastaralnega roka za pregon iz te določbe, zato da bi to odločbo izpodbijal, nepravilnost iz te odločbe uveljavljati v določenem roku pred pristojnim upravnim sodiščem, sicer nastopi prekluzija in izvršbi navedene odločbe ne more več ugovarjati s sklicevanjem na isto nepravilnost v okviru sodnega postopka prisilne izterjave, sproženega proti njemu.
2.
Člen 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 je treba razlagati tako, da ima v nacionalnih pravnih redih takojšnji učinek, ne da bi morali nacionalni organi sprejeti izvedbene ukrepe. Iz tega izhaja, da mora imeti naslovnik odločbe o izterjavi neupravičeno prejetih zneskov vsekakor možnost uveljavljati iztek roka za izvršitev iz člena 3(2), prvi pododstavek, te uredbe ali – glede na okoliščine primera – podaljšanega roka za izvršitev v skladu s členom 3(3) navedene uredbe, da bi nasprotoval prisilni izterjavi teh zneskov.
3.
Člen 3(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa, da začne rok za izvršitev, ki ga določa, teči od sprejetja odločbe, s katero je naloženo vračilo neupravičeno prejetih zneskov, saj mora ta rok začeti teči z dnem, ko ta odločba postane pravnomočna, to je z dnem, ko rok za vložitev pravnega sredstva poteče ali ko so pravna sredstva izčrpana.
4.
Člen 3(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 2988/95 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se tek roka za izvršitev iz prvega pododstavka tega odstavka pretrga z vložitvijo predloga za prisilno izterjavo dolga, ki je predmet odločbe o izterjavi.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: portugalščina.