61981C0106
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
del 9 giugno 1982
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La presente causa è stata promossa nei confronti del Consiglio e della Commissione da una ditta tedesca la quale si occupa dell'importazione e del commercio di carni fresche provenienti dalla Repubblica federale o dal Regno Unito — la società Kind —; essa chiede il risarcimento dei danni che le sarebbero stati recati da una misura particolare di prelievo all'esportazione, introdotta con il regolamento del Consiglio n. 1837/80 del 27 giugno 1980, nonché dalla mancata sospensione di questa misura da parte della Commissione.
Conviene ricordare che il citato regolamento ha istituito l'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine, organizzazione fondata essenzialmente sulla disciplina dei prezzi (prezzo base comunitario, prezzi di riferimento regionalizzati e prezzi costatati su mercati rappresentativi della Comunità), sulla concessione di un premio ai produttori per compensare l'eventuale perdita di reddito risultante dall'istituzione dell'organizzazione comune, e su altre forme d'intervento miranti a regolarizzare il mercato. Tra le misure di quest'ultima categoria vanno menzionati gli acquisti da parte degli organismi d'intervento, se il prezzo costatato scende a un determinato livello, precisato dall'articolo 7, paragrafo 2, e la corresponsione di un «premio variabile alla macellazione» regolato dall'articolo 9. Tale premio può essere concesso dallo Stato membro interessato quando i prezzi costatati sul suo mercato rappresentativo sono inferiori a un «livello guida», corrispondente all'85 % del prezzo di base, a condizione tuttavia che in quello Stato non siano applicate le misure di aiuto consistenti in acquisti da parte degli organismi d'intervento. Ma il beneficio del premio variabile alla macellazione potrebbe provocare distorsioni di concorrenza quando le carni macellate sono destinate all'esportazione fuori dal territorio dello Stato membro interessato; allo scopo di evitare tale conseguenza negativa, l'articolo 9, paragrafo 3, prevede l'adozione delle misure necessarie «per permettere che, in caso di pagamento del premio (di macellazione) ..., un importo pari a quello di detto premio sia prelevato sui (medesimi) prodotti ... al momento dell'uscita dal territorio dello Stato membro in causa». È questo il particolare prelievo all'esportazione, la cui applicazione avrebbe causato alla ditta attrice i danni che essa lamenta; cioè una riduzione sensibile della cifra d'affari tra l'ottobre 1980 e il marzo 1981.
Le modalità di applicazione del premio variabile alla macellazione sono state successivamente disciplinate dal regolamento della Commissione n. 2661/80 del 17 ottobre 1980. In particolare, anche se la concessione del premio viene decisa dalle autorità statali quando ne ricorrano i presupposti, spetta alla Commissione fissare ogni settimana, per ciascuno Stato interessato, l'importo del premio (v. articolo 3) e l'importo da riscuotere all'uscita dal suo territorio dei prodotti in questione (v. articolo 4).
Durante la campagna 1980-1981, il prezzo di mercato delle carni ovine nel Regno Unito è sceso al di sotto del «livello guida»; le autorità britanniche hanno pertanto concesso il premio alla macellazione. Al tempo stesso è stata prevista la riscossione sulle carni ovine esportate di un importo corrispondente a quel premio, in conformità al paragrafo 3 del citato articolo 9. Quanto al periodo successivo al mese di novembre 1981, i dati forniti dal Consiglio (con la nota in data 14 maggio 1982) indicano che l'andamento del mercato non ha consentito l'erogazione del premio, ovvero l'ha consentito in misura assai modesta, tale da non influenzare in modo apprezzabile gli scambi sia interni che intracomunitari.
Di fronte alla situazione pregiudizievole in cui la società Kind si trovava nell'aprile 1981, essa chiese alla Commissione di proporre al Consiglio dei ministri una modifica del citato articolo 9 del regolamento 1837/80, o quanto meno di disporre la sospensione della riscossione del prelievo all'esportazione. Quest'ultima richiesta si basava sull'articolo 33 del regolamento anzidetto, ai sensi del quale «per facilitare la transizione dal regime vigente nei singoli Stati membri prima dell'applicazione del presente regolamento al regime istituito da quest'ultimo, la Commissione può adottare le misure appropriate». Ma la risposta della Commissione fu negativa, e ciò indusse la società Kind a proporre, il 4 maggio 1981, il ricorso al quale si riferiscono le mie odierne conclusioni.
2.
A sostegno del suo ricorso, la società Kind afferma in primo luogo che la disposizione relativa al prelievo all'esportazione, contenuta nel citato articolo 9 del regolamento 1873/80, sarebbe illegittima per mancanza di motivazione: essa violerebbe cioè l'articolo 190 del Trattato CEE, il quale prescrive che i regolamenti, come le direttive e le decisioni, debbono essere motivati. Ma questa censura è destituita di fondamento. Infatti, il secondo considerando del regolamento in esame indica le ragioni che stanno alla base delle misure d'intervento, e più in particolare dell'attribuzione dei premi alla macellazione nelle regioni in cui non si applica il sistema degli acquisti da parte degli organismi d'intervento, precisando che dette misure sono necessarie per conseguire gli obbiettivi di cui all'articolo 39 del Trattato, e specialmente per stabilizzare i mercati ed assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola interessata. Nell'ultima parte del considerando, poi, si spiega perché sia stato introdotto un prelievo all'esportazione, affermandosi che, in caso di esportazione di carni fuori dal territorio dello Stato membro che concede il premio di macellazione, «per evitare una distorsione di concorrenza» occorre recuperare un importo equivalente al premio.
Sono d'avviso che queste indicazioni, pur avendo un carattere necessariamente sintetico, forniscono una spiegazione sufficiente dei motivi del regolamento per la parte che ci interessa, e quindi si conformano pienamente all'obbligo imposto dall'articolo 190 del Trattato. Conviene in proposito ricordare che, secondo la giurisprudenza della nostra Corte, quando si tratta di atti di portata generale, e in particolare di regolamenti, la condizione richiesta da quella norma deve ritenersi soddisfatta qualora la motivazione chiarisca i punti essenziali dei provvedimenti adottati dalle istituzioni; «sarebbe eccessivo pretendere la motivazione specifica di tutti i particolari, qualora questi siano in armonia con il provvedimento nel suo complesso» (sentenza 12 luglio 1979 nella causa 166/78, Repubblica italiana e/Consiglio, Raccolta 1979, p. 2575). Nella specie, il preambolo del regolamento 1837/80, articolato in diciotto considerandi, mi sembra possa considerarsi sufficientemente ampio ed analitico.
3.
La ricorrente sostiene in secondo luogo che l'articolo 9 del regolamento 1837/80 ha introdotto una vera e propria tassa, di effetto equivalente a dei diritti di dogana, in contrasto con gli articoli 9, 12, 13 e 16 del Trattato CEE. Per dimostrare il buon fondamento di tale censura, la difesa della società Kind invoca la sentenza della nostra Corte del 20 aprile 1978 nelle cause riunite 80-81/77, Commissionnaires Réunis c/Esattore dogana (Raccolta 1978, p. 927). Si trattava in quel caso di stabilire se una disposizione comunitaria, la quale autorizzava gli Stati membri produttori di vino ad istituire e riscuotere, negli scambi intracomunitari di prodotti vinicoli, tasse di effetto equivalente a dazi doganali, fosse compatibile con il citato articolo 13 del Trattato CEE, che prevede l'abolizione, entro la fine del periodo transitorio, delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali all'importazione. La Corte ritenne giustamente che l'eliminazione fra gli Stati membri di dazi doganali e di tasse di effetto equivalente forma oggetto di una regola fondamentale del mercato comune cui non è consentito derogare. Ma il riferimento a questo precedente non giova alla tesi della ricorrente: infatti, nel caso deciso dalla sentenza su citata, la controversia verteva sul pagamento di una tassa francese sull'importazione di vini da pasto (o atti a diventare vini da pasto); tassa istituita, come ho detto, in base a una norma regolamentare comunitaria che l'autorizzava. Nel nostro caso, invece, siamo di fronte ad un semplice meccanismo di recupero, al momento dell'esportazione, di un aiuto comunitario che viene concesso alla produzione e che è stato concepito come un sostegno destinato ad operare esclusivamente nel mercato interno dello Stato interessato. Il prelievo all'esportazione, infatti, è strettamente collegato alla natura del premio di macellazione; dato che quest'ultimo è destinato a contribuire all'equilibrio dei prezzi su un mercato determinato, si vuole evitare che esso produca effetti anche al di fuori di tale mercato e pertanto si recupera l'importo già corrisposto quando la carne ovina esce dal territorio dello Stato interessato. Mediante questo meccanismo, dunque, non si fa altro che ripristinare il livello del prezzo normale ai fini delle relazioni esterne e circoscrivere al mercato interno gli effetti della misura d'intervento.
D'altra parte, anche se si condividesse la tesi che attribuisce al prelievo di cui trattasi la natura di una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale, mi sembra che egualmente la doglianza in esame si rivelerebbe infondata. In realtà, sappiamo che, secondo la giurisprudenza della nostra Corte, la responsabilità della Comunità per un atto normativo implicante, come nel caso di specie, scelte di politica economica, sussiste solo in caso di violazione grave di una norma giuridica superiore che tutela i singoli (v., in particolare, la sentenza del 25 maggio 1978 nelle cause riunite 83 e 94/76, 4, 15 e 40/77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe e. a., Raccolta 1978, p. 1209). La Corte ha recentemente precisato questo punto di vista affermando (sentenza del 4 ottobre 1979 nella causa 238/78, Ireks-Arkady, Raccolta 1979, p. 2955, specialmente al punto 9 della motivazione) che «in un contesto normativo caratterizzato dall'esercizio di un ampio potere discrezionale, indispensabile per l'attuazione della politica agricola comune, la responsabilità della Comunità può sussistere solo in via eccezionale, se l'istituzione di cui trattasi ha disconosciuto, in modo palese e grave, i limiti che si impongono all'esercizio dei suoi poteri». Ora, non si può certo arrivare a ritenere che la misura della quale ci stiamo occupando sia stata gravemente arbitraria. L'introduzione del prelievo all'esportazione, contemplato dall'articolo 9 del regolamento 1837/80, è stata in ogni caso una decisione giustificata da circostanze obbiettive ed attinente alla sfera discrezionale della politica economica. Basta ricordare ciò che è stato messo in rilievo soprattutto dal rappresentante della Commissione, a proposito delle esigenze che hanno condotto a prevedere sia il premio di macellazione, sia il recupero del suo importo nei casi di esportazione. La situazione particolare del Regno Unito (che è ad un tempo il maggior produttore e il maggior consumatore di carni ovine) ha avuto in ciò un peso determinante.
Prima della creazione dell'organizzazione comune nel settore che ci interessa, i produttori del Regno Unito beneficiavano di una sovvenzione pubblica, di importo pari alla differenza fra il prezzo di mercato e un prezzo fissato dall'amministrazione. Questo sistema, chiamato «deficiency payment», mentre mirava a mantenere a un livello relativamente basso il prezzo sul mercato interno, costituiva al tempo stesso un aiuto all'esportazione, in quanto la sovvenzione veniva erogata anche per le carni prodotte nel Regno Unito e successivamente esportate. Quando è subentrato il regime dell'organizzazione comune di mercato, il premio alla macellazione di cui abbiamo parlato ha preso il posto del deficiency payment, perché bisognava evitare che si verificasse un brusco e consistente aumento dei prezzi sul mercato interno, con conseguente riduzione sia dei consumi sia delle importazioni dai paesi terzi. A questo proposito, conviene pure notare che ogni riduzione sensibile delle importazioni dai paesi terzi avrebbe comportato complicazioni anche in seno al GATT, poiché avrebbero potuto essere rimesse in discussione le intese raggiunte circa l'ammontare del diritto di dogana all'ingresso nella Comunità.
Le circostanze in cui il premio di macellazione fu previsto fanno dunque comprendere che non si trattò affatto di una misura arbitraria, e che non aveva carattere arbitrario neanche la sua limitazione al mercato interno dello Stato che lo concede; limitazione assicurata, come ho già detto, dal meccanismo del prelievo all'esportazione. Non può quindi evidentemente parlarsi, con riferimento all'articolo 9 del regolamento 1837/80, di violazione grave di una norma comunitaria superiore: quella norma è stata in realtà il risultato di una scelta di politica economica giustificata dalle obbiettive condizioni del mercato, e soprattutto del mercato del Regno Unito, nel settore delle carni ovine.
4.
La terza censura che la società Kind muove al regolamento 1837/80 consiste nell'affermare che il premio di macellazione e il suo recupero in caso di esportazione sarebbero incompatibili con l'articolo 40, paragrafo 3, comma secondo, del Trattato CEE, ai sensi del quale l'organizzazione comune di mercato «deve limitarsi a perseguire gli obbiettivi enunciati nell'articolo 39 e deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità». L'istituzione di un premio di macellazione destinato ad applicarsi su scala regionale rappresenterebbe una discriminazione di trattamento, in quanto assicurerebbe un regime di favore ai consumatori e ai produttori di certi paesi (nel nostro caso, del Regno Unito) rispetto a quelli di altri paesi della Comunità le cui condizioni di mercato non permettono di applicare questo tipo d'interventi.
A tal riguardo osservo che numerosi aspetti dell'organizzazione comune di mercato delle carni ovine sono basati sul criterio della regionalizzazione: in particolare, la determinazione dei prezzi di riferimento (articolo 3, paragrafo 1, del citato regolamento 1837/80), la concessione ai produttori del premio destinato a compensare la loro perdita di reddito dopo la messa in funzione dell'organizzazione comune (articolo 5, paragrafo 1), l'adozione di misure d'intervento (articoli 6, 7, 9). Si deve forse ritenere che sotto tutti questi aspetti sia stato violato il principio della non discriminazione fra produttori e consumatori della Comunità? La risposta deve, a mio avviso, essere negativa, perché la differenziazione di trattamento su scala regionale, nel settore di cui trattasi, è giustificata dalle condizioni obbiettive del mercato, il quale presenta connotati molti diversi nelle varie zone elencate dal citato articolo 3, paragrafo 1. Beninteso, queste diversità debbono essere gradualmente superate: la prospettiva, in armonia con gli obbiettivi generali della Comunità, deve essere quella di pervenire ad un assetto unitario entro un periodo di tempo ragionevolmente limitato. Ma questa condizione essenziale è rispettata dal regolamento in esame, dato che le misure regionalizzate sono state concepite come soluzioni di carattere transitorio. Tale carattere trova riscontro principalmente nella disposizione dell'articolo 3, paragrafo 4, relativa al prezzo di riferimento (e quindi all'elemento a cui tutto il resto, direttamente o indirettamente, si collega): essa prevede che nell'arco di quattro anni si debba pervenire alla convergenza dei prezzi nazionali ed alla fissazione quindi di un prezzo di riferimento unico, valido per tutta l'area comunitaria. Un'ulteriore indicazione di questo carattere transitorio è costituita poi dalla disposizione dell'articolo 34, secondo cui la Commissione dovrà_presentare al Consiglio, entro il 1o ottobre 1983, una relazione sul funzionamento dell'organizzazione comune di mercato e, in particolare, sui regimi di interventi e di premi, per consentire al Consiglio di esaminare questi regimi e di prendere gli opportuni provvedimenti entro il 1o aprile 1984.
Non voglio infine trascurare il rilievo che la differenziazione regionale prevista dal regolamento 1837/80 si realizza, nel campo delle misure d'intervento, non sotto forma di beneficio (o complesso di benefici) accordato a una determinata regione, la quale possa dirsi in tal modo privilegiata rispetto alle altre, bensì attraverso la previsione di misure subordinate a condizioni obbiettive, che possono evidentemente verificarsi ora nell'una ora nell'altra regione. In particolare, la concessione del premio alla macellazione presuppone, come già ho avuto occasione di chiarire, che i prezzi costatati sul mercato rappresentativo di uno Stato membro siano inferiori ad un livello corrispondente all'85 % del prezzo di base. Ciò posto, non credo vi sia alcuna base per sostenere il carattere discriminatorio di tale disposizione.
5.
La quarta censura che la società ricorrente muove al regolamento 1837/80 è quella di aver violato l'articolo 43, paragrafo 3, lettera b) del Trattato, secondo il quale l'organizzazione comune di mercato può essere sostituita a quelle nazionali «quando... assicuri agli scambi all'interno della Comunità condizioni analoghe a quelle esistenti in un mercato nazionale». La società Kind sostiene che l'introduzione del sistema di recupero del premio alla macellazione quando le carni vengono esportate avrebbe alterato gravemente il funzionamento degli scambi fra il Regno Unito e la Repubblica federale, rendendo non più conveniente (o quanto meno molto meno conveniente) l'importazione in Germania di carni ovine provenienti dal Regno Unito.
Su questo punto è necessario ricordare che la convenienza ad importare carni ovine dal Regno Unito nella Repubblica federale prima dell'entrata in vigore dell'organizzazione comune di mercato derivava essenzialmente — come tutte le parti riconoscono — dal fatto che le autorità britanniche concedevano un premio di produzione anche per gli ovini che venivano esportati. Di conseguenza, non soltanto il prezzo sul mercato britannico era mantenuto artificiosamente basso, ma anche gli importatori tedeschi beneficiavano di questa situazione. Ciò posto, l'organizzazione comune di mercato non ha fatto altro che sopprimere un aiuto all'esportazione, correggendo così una situazione anomala, distorsiva della concorrenza. D'altra parte, le stesse autorità britanniche avrebbero potuto sopprimere in ogni momento la sovvenzione che esse accordavano, alterando così l'equilibrio di mercato che quella sovvenzione aveva determinato: non vi era nulla di stabile nella posizione di vantaggio degli importatori tedeschi, legata ad una misura di sostegno sul cui indefinito mantenimento essi non potevano in ogni caso fare affidamento.
Noto, da ultimo, che il carattere regionale dei premi di macellazione può effettivamente far sì che il regime dei mercati nazionali sia diverso da quello degli scambi intracomunitari; ma le considerazioni già svolte sul tema della regionalizzazione di alcuni aspetti dell'organizzazione di mercato delle carni ovine m'inducono a ritenere che si tratta di una diversità giustificata da ragioni obbiettive.
6.
La difesa della ricorrente ha anche adombrato — soprattutto nel corso della procedura orale — la tesi secondo cui il sistema introdotto con l'articolo 9 del regolamento 1837/80 sarebbe illegittimo in quanto consentirebbe di determinare l'ammontare dei premi alla macellazione e del corrispondente prelievo all'esportazione in misura troppo elevata.
Mi sembra che, contro questa tesi, sia sufficiente sottolineare che la determinazione dell'entità del premio in relazione alle esigenze della politica agricola costituisce una manifestazione tipica della discrezionalità tecnica la quale, almeno di regola, si sottrae al sindacato giurisdizionale. In base al citato regolamento della Commissione 2661/80 del 17 ottobre 1980 (articolo 3, paragrafo 1), questa istituzione determina settimanalmente, per ciascuno Stato membro interessato, l'importo del premio di macellazione e del correlativo prelievo all'esportazione: la Commissione ha dunque tenuto conto della necessità di commisurare quell'importo alle condizioni di mercato e alle variazioni che in esse si verificano. D'altro canto, non si possono trarre elementi congrui di valutazione dalla riduzione della cifra di affari lamentata dalla società ricorrente, perché tale riduzione è dipesa essenzialmente dal venir meno degli aiuti che le autorità britanniche, prima dell'entrata in vigore dell'organizzazione comune, accordavano anche all'esportazione di carni ovine; e cioè, come ho detto poc'anzi, dal venir meno di una situazione di vantaggio sul cui mantenimento gli operatori non potevano fare affidamento.
7.
La ricorrente imputa infine alla Commissione di non aver sospeso l'applicazione dell'articolo 9, paragrafo 3, del noto regolamento 1837/80, esercitando la facoltà, attribuitale dall'articolo 33, comma primo, del medesimo regolamento, di adottare le misure appropriate per facilitare il passaggio dal regime preesistente a quello dell'organizzazione comune di mercato. La ricorrente fa notare che la Commissione, proprio richiamando l'articolo 33, aveva, con il regolamento 3191/80 del 9 dicembre 1980, stabilito che l'importo del premio di macellazione non fosse prelevato all'esportazione di carni ovine e caprine fuori dalla Comunità. Questo precedente avrebbe dovuto comportare un'analoga sospensione anche nella riscossione dei prelievi di cui trattasi sugli scambi intracomunitari.
La prima obbiezione che mi sembra dover formulare a tal riguardo è che la valutazione delle misure da considerare «appropriate» per lo scopo indicato dal citato articolo 33 spetta evidentemente alla Commissione stessa. Se essa ha considerato opportuno derogare in via transitoria (v. il secondo considerando del citato regolamento 3191/80) all'articolo 9, paragrafo 3, del regolamento 1837/80 solo in caso d'esportazione fuori dalla Comunità, non si vede come da questo orientamento possa nascere un diritto a ottenere una deroga più ampia. La Commissione ha invocato, come motivo di quella deroga, le «serie divergenze d'applicazione» a cui ha dato luogo il citato articolo 9, paragrafo 3, in caso di esportazione fuori dalla Comunità; bisogna supporre che divergenze analoghe non siano state riscontrate in relazione agli scambi intracomunitari. A mio avviso, l'apprezzamento che l'articolo 33 richiede è insindacabile.
Aggiungo, poi, che malgrado il richiamo all'articolo 33 contenuto nel preambolo del regolamento 3191/80, nutro seri dubbi circa il fatto che norme contenute in un regolamento del Consiglio, come il regolamento 1837/80, possano essere paralizzate, sia pur temporaneamente, mediante una misura destinata a facilitare il passaggio dal regime preesistente a quello dell'organizzazione comune di mercato. La legittimità del citato regolamento 3191/80 non rientra evidentemente nella materia della presente controversia; ma ciò non mi impedisce di dire che, a mio avviso, le «misure appropriate» affidate al potere discrezionale della Commissione dovrebbero restare nei limiti dell'attuazione del regolamento 1837/80, conservando quindi il loro rango subordinato alle norme da attuare, mentre una deroga a tali norme sembra andare al di là delle competenze della Commissione, anche alla luce del principio generale contenuto nell'articolo 155 del Trattato CEE (secondo cui «la Commissione esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite»).
8.
In conclusione, per i motivi fin qui esposti, propongo alla Corte di respingere la domanda di risarcimento dei danni avanzata dalla società in accomandita semplice Julius Kind nei confronti del Consiglio e della Commissione delle Comunità europee, con ricorso depositato in data 4 maggio 1981. In base al criterio della soccombenza, la ricorrente dovrà rimborsare alle istituzioni convenute le spese processuali.