62021CJ0212
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 6. julija 2023 (
*1
)
„Pritožba – Okolje – Aarhuška konvencija – Uredba (ES) št. 1367/2006 – Člen 2(1)(f) – Pojem ‚okoljsko pravo‘ – Člen 2(1)(g) – Pojem ‚upravni akt‘ – Člen 10(1) – Notranja revizija upravnih aktov – Sklep sveta direktorjev Evropske investicijske banke (EIB) o odobritvi financiranja projekta elektrarne na biomaso – Zavrženje zahteve za notranjo revizijo tega sklepa kot nedopustne – Neodvisnost EIB na področju njenih finančnih operacij – Člen 271(c) PDEU – Obseg“
V združenih zadevah C‑212/21 P in C‑223/21 P,
zaradi dveh pritožb na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vloženih 2. aprila 2021,
Evropska investicijska banka (EIB), ki jo zastopajo K. Carr, G. Faedo in T. Gilliams, agenti, skupaj s J. Bouckaertom in G. Schaikom, avocats,
pritožnica v zadevi C‑212/21 P,
drugi stranki v postopku sta:
ClientEarth s sedežem v Londonu (Združeno kraljestvo), ki jo zastopajo S. Abram in J. Flynn, KC, ter H. Leith, barrister,
tožeča stranka v postopku na prvi stopnji,
Evropska komisija, ki jo zastopata F. Blanc in G. Gattinara, agenta,
intervenientka v postopku na prvi stopnji,
in
Evropska komisija, ki jo zastopata F. Blanc in G. Gattinara, agenta,
pritožnica v zadevi C‑223/21 P,
drugi stranki v postopku sta:
ClientEarth s sedežem v Londonu, ki jo zastopajo S. Abram in J. Flynn, KC, ter H. Leith, barrister,
tožeča stranka v postopku na prvi stopnji,
Evropska investicijska banka (EIB), ki jo zastopajo K. Carr, G. Faedo in T. Gilliams, agenti, skupaj z J. Bouckaertom in G. Schaikom, avocats,
tožena stranka v postopku na prvi stopnji,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi K. Jürimäe, predsednica senata, M. Safjan, N. Piçarra (poročevalec), N. Jääskinen in M. Gavalec, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: R. Stefanova-Kamisheva, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 20. oktobra 2022,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 15. decembra 2022
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska investicijska banka (EIB) (zadeva C‑212/21 P) in Evropska komisija (zadeva C‑223/21 P) s pritožbama predlagata razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 27. januarja 2021, ClientEarth/EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42, v nadaljevanju: izpodbijana sodba). Splošno sodišče je s to sodbo razglasilo ničnost sklepa EIB, ki je bil ClientEarth sporočen v dopisu z dne 30. oktobra 2018 in s katerim je bila kot nedopustna zavržena zahteva za notranjo revizijo sklepa sveta direktorjev EIB z dne 12. aprila 2018 o odobritvi financiranja projekta elektrarne na biomaso v Galiciji (Španija) (v nadaljevanju: sporni sklep), ki jo je organizacija ClientEarth 9. avgusta 2018 vložila na podlagi člena 10(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL 2006, L 264, str. 13) in Sklepa Komisije z dne 13. decembra 2007 o določitvi podrobnih pravil o uporabi Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o uporabi določb Aarhuške konvencije glede zahtev za notranjo revizijo upravnih aktov (UL 2008, L 13, str. 24).
Pravni okvir
Mednarodno pravo
2
Člen 2(2) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila 25. junija 1998 podpisana v Aarhusu (Danska) in v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (UL 2005, L 124, str. 1, v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), določa, da v tej konvenciji:
„‚organ javne oblasti‘ pomeni:
[…]
d)
institucije katere koli organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje iz člena 17, ki je pogodbenica te konvencije.
Ta izraz pa ne vključuje organov ali institucij, kadar delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti.“
3
Člen 9 Aarhuške konvencije, naslovljen „Dostop do pravnega varstva“, v odstavkih 3 in 4 določa, da mora vsaka pogodbenica te konvencije zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje, in da morajo ti postopki zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva in morajo biti pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi.
Pravo Unije
4
V uvodnih izjavah 3, 7, 10, 11, 18 in 20 Uredbe št. 1367/2006 je navedeno:
„(3)
[…] Določbe zakonodaje [Unije] bi morale biti skladne z [Aarhuško] konvencijo.
[…]
(7)
Aarhuška konvencija organe javne oblasti opredeljuje široko, ob upoštevanju osnovnega načela zagotavljanja pravic posameznikov in njihovih organizacij kadar koli se izvršuje javna oblast. Zato je treba institucije in organe [Unije], ki jih zajema ta uredba, prav tako opredeliti na širok in funkcionalen način. Skladno z Aarhuško konvencijo so institucije in organi [Unije] lahko izvzeti iz področja uporabe Konvencije, kadar delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti. […]
[…]
(10)
Glede na to, da se okoljska zakonodaja neprestano razvija, bi bilo treba opredelitev okoljske zakonodaje navezovati na cilje okoljske politike [Unije], kakor so določeni v Pogodbi.
(11)
Za posamične upravne akte, ki imajo pravno zavezujoče in zunanje učinke, bi bilo treba dopustiti morebitno notranjo revizijo. […] Ker so akti, ki jih sprejmejo institucije ali organi [Unije], ki delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti, lahko izvzeti, bi moralo isto veljati za druge preiskovalne postopke, v katerih institucija ali organ [Unije] deluje kot organ upravne revizije v skladu z določbami Pogodbe.
[…]
(18)
Člen 9(3) Aarhuške konvencije zagotavlja dostop do sodnih ali drugih revizijskih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju s predpisi, ki se nanašajo na okolje. Določbe o dostopu do pravnega varstva bi morale biti skladne s Pogodbo. V tem smislu je primerno, da se v tej uredbi obravnavajo zgolj dejanja in opustitve organov javne oblasti.
[…]
(20)
Nevladne organizacije, ki so dejavne na področju varstva okolja in izpolnjujejo določena merila, s katerimi naj bi se predvsem zagotovilo, da gre za neodvisne in odgovorne organizacije, ki so izkazale, da je njihov poglavitni cilj spodbujanje varstva okolja, bi morale imeti pravico zahtevati na ravni [Unije] notranjo revizijo sprejetih aktov ali opustitev s strani institucije ali organa [Unije] na področju okoljskega prava zaradi ponovne obravnave s strani zadevne institucije ali organa.“
5
V členu 1(1) te uredbe je njen cilj opredeljen tako:
„Cilj te uredbe je prispevati k izvajanju obveznosti, ki izhajajo iz [Aarhuške konvencije], in sicer z določitvijo pravil za uporabo določb Konvencije v institucijah in organih [Unije], zlasti pa z:
[…]
d)
zagotavljanjem dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah na ravni Skupnosti v skladu s pogoji, določenimi v tej uredbi.“
6
Člen 2 navedene uredbe določa:
„1.   V tej uredbi:
[…]
c)
‚institucija ali organ [Unije]‘ pomeni katero koli javno institucijo, organ, urad ali agencijo, ustanovljeno s Pogodbo ali na njeni podlagi, razen če deluje v sodni ali zakonodajni pristojnosti. […]
[…]
f)
‚okoljsko pravo‘ pomeni zakonodajo [Unije], ki ne glede na pravno podlago prispeva k zasledovanju ciljev okoljske politike Skupnosti, kot so navedeni v Pogodbi: […]
g)
‚upravni akt‘ pomeni vsak posamičen ukrep v skladu z okoljskim pravom, ki ga sprejme institucija ali organ [Unije] ter ima pravno zavezujoče in zunanje učinke;
[…]“.
7
Člen 10 iste uredbe, naslovljen „Zahteva za notranjo revizijo upravnih aktov“, v odstavku 1 določa:
„Vsaka nevladna organizacija, ki izpolnjuje merila iz člena 11, lahko pri instituciji ali organu [Unije], ki je v skladu z okoljskim pravom sprejel upravni akt […] vloži zahtevo za notranjo revizijo.“
8
Člen 12 Uredbe št. 1367/2006, naslovljen „Postopek pred Sodiščem“, v odstavku 1 določa:
„Nevladna organizacija, ki je v skladu s členom 10 vložila zahtevo za notranjo revizijo, lahko v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe začne postopek pred Sodiščem.“
Dejansko stanje
9
Dejansko stanje spora, kot izhaja iz točk od 37 do 62 izpodbijane sodbe, je mogoče povzeti, kot sledi.
10
S sklepom z dne 12. aprila 2018, ki je bil 28. junija 2018 objavljen na spletnem mestu EIB, je svet direktorjev EIB odobril predlog za financiranje gradbenega projekta elektrarne na biomaso z zmogljivostjo približno 50 megavatov električne energije v občini Curtis (Teixeiro) v pokrajini La Coruña v Galiciji (Španija), ki bi kot gorivo uporabljala gozdne odpadke, zbrane v polmeru 100 km (v nadaljevanju: projekt Curtis), v obliki posojila, ki ga je bilo treba dodeliti ad hoc subjektu v znesku največ 60 milijonov EUR (v nadaljevanju: sklep z dne 12. aprila 2018).
11
EIB je z dopisom z dne 13. aprila 2018 nosilca projekta Curtis obvestila o sklepu z dne 12. aprila 2018, pri čemer je omenila, da predhodna odobritev financiranja tega projekta ne ustvarja nobene obveznosti za EIB, da dodeli posojilo, pač pa temu nosilcu omogoča, da sprejme potrebne ukrepe za sklenitev navedenega posojila.
12
Službe EIB so 23. julija 2018 podpisale interni sporazum o pogojih pogodbe o financiranju projekta Curtis. S tem povezana dokumentacija je bila podpisana 25. julija 2018. Prvo izplačilo, povezano s financiranjem EIB, je bilo izvršeno 29. avgusta 2018.
13
ClientEarth, nevladna organizacija, ki se ukvarja z varstvom okolja, je 9. avgusta 2018 na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 pri EIB vložila zahtevo za notranjo revizijo sklepa z dne 12. aprila 2018.
14
Ta zahteva je bila s spornim sklepom, ki je bil organizaciji ClientEarth sporočen z dopisom z dne 30. oktobra 2018, ki sta ga podpisali generalna sekretarka in namestnica vodje pravne službe EIB, zavržena kot nedopustna, ker sklep z dne 12. aprila 2018 ni bil „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006 in zato ni mogel biti predmet notranje revizije, ki bi jo izvedla EIB.
Tožba pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
15
Organizacija ClientEarth je 8. januarja 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa, v utemeljitev katere je navedla dva tožbena razloga. Prvi se je nanašal na napake pri presoji pri uporabi dveh pogojev, ki ju mora izpolnjevati sklep z dne 12. aprila 2018, da bi ga bilo mogoče opredeliti kot „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006, in sicer, prvič, da je akt sprejet „v skladu z okoljskim pravom“ in, drugič, da ima ta akt „pravno zavezujoče in zunanje učinke“. Drugi tožbeni razlog se je nanašal na kršitev obveznosti obrazložitve, ki jo ima EIB.
16
EIB je ob podpori Komisije Splošnemu sodišču predlagala, naj to tožbo zavrne. EIB je najprej trdila, da zahteva za notranjo revizijo sklepa z dne 12. aprila 2018, ki jo je vložila organizacija ClientEarth, ni združljiva z neodvisnostjo EIB na področju njenih finančnih operacij in zato ni dopustna.
17
Splošno sodišče je najprej v točkah od 86 do 92 izpodbijane sodbe ta razlog, ki ga je EIB navedla v obrambo, zavrglo kot nedopusten. Navedlo je, da je bilo v spornem sklepu ugotovljeno le, da sklep z dne 12. aprila 2018 ni bil „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006, ker ni bil sprejet „v skladu z okoljskim pravom“ in ni imel nobenega „pravno zavezujočega in zunanjega učinka“. Po mnenju Splošnega sodišča se je EIB „zgolj v okviru [preučitve] teh dveh podrazlogov, in ne v okviru kakega samostojnega razloga, […] nenatančno in splošno sklicevala na poslovno in politično diskrecijsko pravico, ki se ji priznava s Pogodbama in njenim statutom, ter na svojo institucionalno vlogo in nalogo, ki ju ima na podlagi tega statuta.“ Splošno sodišče je tako v točki 91 te sodbe presodilo, da bi s presojo domnevne nezdružljivosti zahteve za notranjo revizijo sklepa z dne 12. aprila 2018 z neodvisnostjo EIB na področju njenih finančnih operacij obrazložitev, ki jo je EIB navedla v utemeljitev spornega sklepa, nadomestilo s svojo obrazložitvijo.
18
Poleg tega je Splošno sodišče napotilo na točko 92 izpodbijane sodbe, da je v točki 151 te sodbe kot nedopustno zavrglo argumentacijo, da sklepa z dne 12. aprila 2018 glede na člen 271(c) PDEU in neodvisnost EIB na področju njenih finančnih operacij ni mogoče opredeliti kot „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006.
19
Dalje, Splošno sodišče je v točkah od 102 do 104 izpodbijane sodbe preučilo drugi tožbeni razlog, ki ga je organizacija ClientEarth navedla v utemeljitev tožbe, in presodilo, da ji sporni sklep omogoča seznanitev z razlogi, zaradi katerih je EIB kot nedopustno zavrgla njeno zahtevo za notranjo revizijo sklepa z dne 12. aprila 2018, in izpodbijanje utemeljenosti teh razlogov. Ker ta sklep tudi Splošnemu sodišču omogoča izvajanje sodnega nadzora, je torej drugi tožbeni razlog zavrnilo kot neutemeljen.
20
Nazadnje, v zvezi s prvim tožbenim razlogom, ki ga je organizacija ClientEarth navedla v utemeljitev tožbe in ki ga je Splošno sodišče preučilo nazadnje, je iz točke 107 izpodbijane sodbe razvidno, da je to sodišče najprej navedlo, da je treba pogoja iz točke 15 te sodbe, ki sta v členu 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006, razlagati, kolikor je mogoče, „ob upoštevanju člena 9(3) in (4) Aarhuške konvencije […] ter torej z vidika zahteve, da se [organizaciji ClientEarth] zagotovi učinkovit dostop do sodišča“.
21
Na prvem mestu, glede drugega dela tega tožbenega razloga, ki se nanaša na napačno uporabo pogoja, da mora biti akt sprejet „v skladu z okoljskim pravom“, je Splošno sodišče v točki 118 izpodbijane sodbe opozorilo, da je zakonodajalec Evropske unije pojmu „okoljsko pravo“ v smislu člena 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006 nameraval dati „[širok pomen], tako da ne zajema le vprašanj, ki so povezana z zaščito naravnega okolja v ožjem smislu.“
22
Splošno sodišče je v točki 121 izpodbijane sodbe menilo, da je treba sklicevanje na „zakonodajo [Unije]“ v tem členu 2(1)(f) razumeti tako, da se nanaša na „vsako sekundarno zakonodajo Unije, ki se splošno uporablja“, drugače kot „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) te uredbe. V zvezi s tem je Splošno sodišče navedlo, da ker na dan sprejetja navedene uredbe razlikovanje med zakonodajnimi akti, sprejetimi po rednem ali posebnem zakonodajnem postopku, in predpisi, sprejetimi po drugem postopku, ni bilo vzpostavljeno na ravni Pogodb Unije, pojma „zakonodaja Skupnosti“ v smislu člena 2(1)(f) navedene uredbe ni mogoče razlagati tako, da izključuje, da bi se kot „okoljsko pravo“ upoštevale določbe „predpisa“, sprejetega na tem področju.
23
Splošno sodišče je v točkah od 122 do 124 izpodbijane sodbe razsodilo, da je treba z zakonodajnimi določbami „okoljskega prava“ v smislu tega člena 2(1)(f) izenačiti splošna pravila, ki določajo okvir dejavnost EIB na področju dodeljevanja posojil za uresničevanje ciljev Pogodbe DEU na okoljskem področju, zlasti tista, ki izhajajo po eni strani iz izjave o socialnih in okoljskih načelih in standardih, ki jo je svet direktorjev odobril 3. februarja 2009 (v nadaljevanju: izjava iz leta 2009), in po drugi strani iz podnebne strategije, namenjene mobilizaciji sredstev za prehod na nizkoogljično in na podnebne spremembe odporno gospodarstvo, ki jo je EIB sprejela 22. septembra 2015 (v nadaljevanju: podnebna strategija).
24
Splošno sodišče je v točki 126 izpodbijane sodbe razsodilo, da je treba pojem „upravni akt“ iz člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006 razlagati tako, da zajema „vsak posamičen ukrep, za katerega veljajo zahteve iz sekundarne zakonodaje Unije, ki so ne glede na njihovo pravno podlago neposredno namenjene uresničevanju ciljev okoljske politike Unije.“.
25
Splošno sodišče je v točkah od 138 do 140 izpodbijane sodbe menilo, da je sklep z dne 12. aprila 2018, ker je v njem ugotovljeno, da projekt Curtis izpolnjuje cilje posojilne dejavnosti EIB in okoljska merila v zvezi z upravičenostjo projektov do financiranja tega organa, določena v izjavi iz leta 2009 in podnebni strategiji, posamičen ukrep, sprejet „v skladu z okoljskim pravom“, v smislu člena 2(1)(g) te uredbe. Zato je ugodilo drugemu delu prvega tožbenega razloga.
26
Na drugem mestu je Splošno sodišče v zvezi s prvim delom prvega tožbenega razloga, ki se je nanašal na napačno uporabo pogoja, da ima akt „pravno zavezujoče in zunanje učinke“, v točkah od 167 do 170 izpodbijane sodbe ugotovilo, da sklep z dne 12. aprila 2018 izraža dokončno stališče sveta direktorjev EIB v zvezi z upravičenostjo projekta Curtis do odobritve financiranja tega organa glede na njegove okoljske in socialne vidike, tako da „je bilo poznejšo odločitev upravnega odbora o odobritvi posojila, potem ko je ta nadaljeval ocenjevanje projekta Curtis v zvezi s preostalimi vidiki, ki jih je bilo treba še preučiti, mogoče šteti kvečjemu za izvedbeno odločitev.“
27
Splošno sodišče je po ugotovitvi, da se zahteva za notranjo revizijo, ki jo je vložila organizacija ClientEarth, „vsaj deloma – [navezovala] na dokončne pravne učinke, ki jih je imel sklep [z dne 12. aprila 2018] za tretje osebe“, v točkah 171 in 172 izpodbijane sodbe ugodilo prvemu delu prvega tožbenega razloga in tako sporni sklep razglasilo za ničen.
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
28
EIB s pritožbo v zadevi C‑212/21 P Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo razveljavi;
–
tožbo zavrne in
–
organizaciji ClientEarth naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.
29
Komisija s pritožbo v zadevi C‑223/21 P Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo razveljavi;
–
tožbo zavrne kot neutemeljeno in
–
organizaciji ClientEarth naloži plačilo stroškov.
30
Organizacija ClientEarth v odgovoru na pritožbi Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbi zavrne in
–
Komisiji in EIB naloži plačilo stroškov.
31
Zadevi C‑212/21 P in C‑223/21 P sta bili s sklepom predsednika Sodišča z dne 30. aprila 2021 združeni za pisni in ustni del postopka ter izdajo sodbe.
Pritožbi
32
Komisija in EIB v utemeljitev svojih pritožb vsaka navajata tri pritožbene razloge, s katerimi Splošnemu sodišču očitata, da je napačno uporabilo pravo pri presoji funkcionalne neodvisnosti, na katero se je EIB sklicevala na področju svojih finančnih operacij, ter pri razlagi in uporabi Aarhuške konvencije in pojma „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006.
Prvi pritožbeni razlog in drugi del drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑212/21 P ter tretji pritožbeni razlog v zadevi C‑223/21 P: napačna uporaba prava pri presoji neodvisnosti EIB na področju njenih finančnih operacij
Trditve strank
33
EIB s prvim pritožbenim razlogom in drugim delom drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑212/21 P, Komisija pa s tretjim pritožbenim razlogom v zadevi C‑223/21 P Splošnemu sodišču očitata, da je zlasti v točkah od 89 do 92 in 151 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker je kot nedopusten zavrglo razlog, naveden v obrambo, ki se je nanašal na neodvisnost EIB na področju njenih finančnih operacij. Po njunem mnenju je Splošno sodišče napačno presodilo, da se v spornem sklepu za zavrženje zahteve za notranjo revizijo sklepa z dne 12. aprila 2018 kot nedopustne ni opiralo na to neodvisnost „v okviru samostojnega razloga“. EIB meni, da je vprašanje, ali je zahteva za notranjo revizijo tega sklepa posegla v navedeno neodvisnost, ker ta izhaja iz primarnega prava Unije, vsekakor vprašanje javnega reda in bi ga moralo Splošno sodišče preučiti po uradni dolžnosti.
34
EIB v zvezi s tem Splošnemu sodišču na prvem mestu očita, da je v točki 90 izpodbijane sodbe očitno izkrivilo vsebino spornega sklepa, ker naj bi bila trditev, ki temelji na neodvisnosti EIB na področju njenih finančnih operacij, izrecno navedena v obrazložitvi tega sklepa. V nasprotju z ugotovitvijo iz točke 91 navedene sodbe naj torej preučitev te trditve Splošnega sodišča ne bi vodila do tega, da bi s svojo obrazložitvijo nadomestilo obrazložitev EIB niti do „neravnotežja med strankami“ v smislu sodbe z dne 11. junija 2020, Komisija/Di Bernardo (C‑114/19 P, EU:C:2020:457, točka 59), ker je ClientEarth organizacija, ki ima izkušnje in je seznanjena s pravom Unije.
35
Na drugem mestu, EIB in Komisija trdita, da bi zahteva za notranjo revizijo sklepov sveta direktorjev EIB, vložena na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006, posegla v neodvisnost, ki naj bi jo ta organ užival na finančnih trgih in ki naj bi bila nujna za izpolnitev naloge v splošnem interesu, ki mu je zaupana s členom 309 PDEU. Taka zahteva bi tudi lahko škodila ugledu in verodostojnosti EIB na teh trgih. V obdobju, v katerem bi bilo mogoče vložiti to zahtevo, ter ves čas trajanja te revizije in morebitnih poznejših sodnih postopkov naj bi bilo namreč EIB v praksi onemogočeno, da bi se pogajala in podpisala pogodbeno dokumentacijo v zvezi s financiranjem projektov, ki jih je že odobril njen svet direktorjev. Negotovost, ki iz tega izhaja, naj bila povečana zaradi nepredvidljivega števila zahtev za notranjo revizijo, ki bi lahko bile vložene.
36
Splošno sodišče naj bi moralo po uradni dolžnosti preizkusiti dopustnost zahteve za notranjo revizijo sklepa z dne 12. aprila 2018, vložene na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006, glede na člene 15(3), 271(c), 308 in 309 PDEU ter upoštevne določbe Statuta EIB. Poleg tega naj bi se moralo Splošno sodišče za zavrnitev tožbe, ki jo je vložila organizacija ClientEarth, po uradni dolžnosti opreti na člen 271(c) PDEU, saj ta določba v povezavi s členom 19 Statuta EIB sklepe sveta direktorjev tega organa izključuje iz vseh oblik meritornega sodnega nadzora.
37
V tem okviru EIB in Komisija poudarjata, prvič, da je notranja revizija upravnega akta na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 neločljivo povezana s sodnim pravnim sredstvom iz člena 12 te uredbe in, drugič, da je člen 271(c) PDEU ena od „ustreznih določb Pogodbe“, ki jih je treba v skladu s tem členom 12 upoštevati pri presoji sposobnosti biti stranka, ki jo ta zadnjenavedena določba priznava nevladnim okoljevarstvenim organizacijam. Ta člen 271(c) pa naj bi bil kršen, če bi bil sklep sveta direktorjev EIB, na katerega se nanaša zahteva za notranjo revizijo, predmet tožbe, vložene na podlagi člena 12 Uredbe št. 1367/2006, glede okoljskih pomislekov, ki jih je izrazila nevladna organizacija, ki je vložila to zahtevo.
38
Organizacija ClientEarth izpodbija utemeljenost vseh teh trditev.
Presoja Sodišča
39
EIB in Komisija s svojimi trditvami Splošnemu sodišču očitata, da je v točkah od 89 do 92 in 151 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker je kot nedopustno zavrglo trditev v zvezi s posegom v neodvisnost EIB na področju njenih finančnih operacij, ki je zagotovljena s primarnim pravom Unije, ker naj ta trditev ne bi bila navedena kot samostojen razlog spornega sklepa. Navedeno trditev pa bi bilo treba vsekakor preučiti kot vprašanje javnega reda, ki lahko povzroči zavrnitev tožbe, ki jo je vložila organizacija ClientEarth.
40
Na prvem mestu, glede domnevnega očitnega izkrivljanja vsebine spornega sklepa v točkah od 89 do 91 izpodbijane sodbe glede neodvisnosti EIB na področju njenih finančnih operacij, je iz četrtega, petega in sedmega odstavka tega sklepa razvidno, da je bila zahteva za notranjo revizijo sklepa z dne 12. aprila 2018 zavržena kot nedopustna, ker ta sklep ni „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g). Uredbe št. 1367/2006, saj ni bil sprejet „v skladu z okoljskim pravom“ in nima „pravno zavezujočih in zunanjih učinkov“, in ne zato, ker bi ta zahteva za notranjo revizijo posegla v neodvisnost EIB na področju njenih finančnih operacij.
41
V šestem odstavku spornega sklepa je namreč navedeno, da „vsaka odločitev EIB, da podpre potencialno upravičen projekt in po potrebi oblika te podpore, spada v okvir poslovne in politične diskrecijske pravice, ki je [EIB] priznana s Pogodbama in statutom“, v osmem odstavku pa, da razlaga pojma ‚okoljsko pravo‘ v smislu člena 2(1)(f) navedene uredbe, ki jo podpira organizacija ClientEarth, „ne bi bila več združljiva niti z institucionalno vlogo EIB niti z njeno nalogo na podlagi njenega statuta“.
42
Splošno sodišče je tako lahko, ne da bi napačno uporabilo pravo, v točkah 89 in 90 izpodbijane sodbe razsodilo, da se je EIB v spornem sklepu le „nenatančno in splošno sklicevala na poslovno in politično diskrecijsko pravico, ki se ji priznava s Pogodbama in njenim statutom, ter na svojo institucionalno vlogo in naloge, ki jih ima na podlagi tega statuta“, in sicer ne kot na samostojni razlog za nedopustnost zahteve za notranjo revizijo sklepa z dne 12. aprila 2018, ampak le v okviru preučitve dveh podrazlogov, navedenih v točki 40 te sodbe. V teh okoliščinah Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da je očitno izkrivilo vsebino navedenega sklepa.
43
V zvezi s tem je treba dodati, da sodišču Unije pri presoji spoštovanja obveznosti obrazložitve ni treba upoštevati dodatnih pojasnil, ki jih je avtor zadevnega akta predložil šele med postopkom, saj bi to poseglo v delitev pristojnosti med upravo in sodiščem Unije ter oslabilo nadzor nad zakonitostjo aktov uprave (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2020, Komisija/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, točka 58).
44
Na drugem mestu, v zvezi z obveznostjo Splošnega sodišča, da po uradni dolžnosti preuči domnevni poseg zahteve za notranjo revizijo sklepa z dne 12. aprila 2018 v neodvisnost EIB na področju njenih finančnih operacij, ki jo ta organ opira zlasti na člen 15(3), člen 271(c) ter člena 308 in 309 PDEU ter nekatere določbe Statuta EIB, je treba najprej ugotoviti, da domnevna kršitev primarnega prava Unije ne zadostuje za nastanek obveznosti sodišča Unije, da izvede preizkus po uradni dolžnosti.
45
Čeprav je nekatere razloge, kot je neobrazložitev ali pomanjkljiva obrazložitev zadevne odločbe, mogoče ali celo treba preizkusiti po uradni dolžnosti, pa razlog v zvezi z materialno zakonitostjo te odločbe, ki se nanaša na kršitev Pogodb ali katerega koli pravnega pravila, ki se nanaša na njuno uporabo, v smislu člena 263 PDEU, sodišče Unije lahko preizkusi le, če ga je tožeča stranka navedla (glej v tem smislu sodbo z dne 18. aprila 2017, Belgija/Komisija (C‑332/15, EU:C:2002:799, točki 14 in 15 ter navedena sodna praksa).
46
Splošno sodišče torej ni napačno uporabilo prava s tem, da ni preučilo utemeljenosti trditve EIB v zvezi s poseganjem v njeno neodvisnost na področju njenih finančnih operacij, ki naj bi izhajala iz člena 15(3), členov 308 in 309 PDEU ter nekaterih določb Statuta EIB.
47
Vendar je sklicevanje EIB na ohranitev njene neodvisnosti na področju njenih finančnih operacij v povezavi s členom 271(c) PDEU, kot je razvidno iz točke 110 odgovora na tožbo, ki ga je vložila pri Splošnem sodišču, mogoče razumeti kot izpodbijanje pristojnosti Sodišča Evropske unije, da preizkusi, čeprav posredno, sklep sveta direktorjev EIB v okviru ničnostne tožbe zoper zavrnitev EIB, da opravi notranjo revizijo tega sklepa. Poleg tega je EIB, ki jo je v zvezi s tem podprla Komisija, zlasti na obravnavi pred Sodiščem trdila, da obstaja neločljiva povezava med pravico do vložitve zahteve za notranjo revizijo sklepa sveta direktorjev EIB in pravico do vložitve ničnostne tožbe zoper odločbo, ki jo je EIB sprejela po tej reviziji. Zato po njunem mnenju ohranitev neodvisnosti EIB nalaga, da se nevladnim organizacijam za varstvo okolja, kot je ClientEarth, odvzame tako pravica, da zahtevajo notranjo revizijo takega sklepa, kot tudi pravica do vložitve ničnostne tožbe zoper morebitno zavrnilno odločbo.
48
V tem okviru bi moralo Splošno sodišče po uradni dolžnosti preveriti pristojnost sodišča Unije, da odloči o ničnostni tožbi, vloženi zoper sklep, s katerim je bilo odločeno o zahtevi za notranjo revizijo sklepa sveta direktorjev EIB. Vprašanje pristojnosti Sodišča Evropske unije za odločanje o sporu je namreč vprašanje javnega reda, tako vprašanje pa lahko sodišče Unije, tudi po uradni dolžnosti, preuči kadar koli med postopkom (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2020, Bank Refah Kargaran/Svet, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, točka 25 in navedena sodna praksa).
49
Člen 271(c) PDEU določa, da lahko postopke zoper ukrepe sveta direktorjev EIB sprožijo „samo države članice ali Komisija“ pod pogoji iz člena 263 „in le zaradi neupoštevanja postopka, predvidenega v členu 19(2), (5), (6) in (7) statuta banke.“
50
Iz samega besedila člena 271(c) PDEU je razvidno, da ta določba za možnost vložitve ničnostne tožbe zoper sklepe sveta direktorjev EIB določa strožje pogoje od tistih, ki jih določa člen 263 PDEU. Člen 271(c) PDEU tako vsebuje omejitev splošne pristojnosti, ki jo ta pogodba podeljuje Sodišču Evropske unije za nadzor nad zakonitostjo aktov institucij Unije, in ga je zato treba razlagati ozko (glej po analogiji sodbo z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 31). Kot je generalna pravobranilka navedla v točkah 63 in 64 sklepnih predlogov, se ta omejitev nanaša, prvič, na krog potencialnih tožečih strank, in drugič, na pooblastila sodišča Unije za meritorni nadzor.
51
Iz tega izhaja, da člen 271(c) PDEU ne ureja neposredno primera tožbe, vložene na podlagi člena 12(1) Uredbe št. 1367/2006, zoper odločbo EIB glede zahteve za notranjo revizijo sklepa njenega sveta direktorjev. Vendar je navedeni člen 271(c) PDEU upoštevna določba Pogodbe v smislu člena 12(1) Uredbe 1367/2006, ki jo je treba upoštevati pri ugotovitvi možnosti predložitve zadeve sodišču Unije.
52
Kot pa je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točki 68 sklepnih predlogov, bi bil členu 271(c) PDEU odvzet polni učinek, če bi sodišče Unije v okviru tožbe zoper odločbo EIB, s katero je bilo odločeno o zahtevi za notranjo revizijo sklepa njenega sveta direktorjev, posredno opravilo nadzor utemeljenosti tega sklepa.
53
Nasprotno pa ob upoštevanju točke 50 te sodbe ter v nasprotju s trditvami EIB in Komisije člen 271(c) PDEU načeloma ne nasprotuje temu, da nevladna organizacija v skladu s členom 10(1) Uredbe št. 1367/2006 zahteva notranjo revizijo sklepa sveta direktorjev EIB, niti temu, da se pri sodišču Unije na podlagi člena 12(1) te uredbe vloži ničnostna tožba zoper odločbo, s katero je bila zahteva za notranjo revizijo sklepa sveta direktorjev EIB razglašena za nedopustno.
54
V zadnjenavedenem primeru namreč namen tožbe ni, da sodišče Unije preizkusi zakonitost ali utemeljenost sklepa sveta direktorjev EIB, ampak le, ali je EIB zahtevo za notranjo revizijo takega sklepa upravičeno zavrgla kot nedopustno. Če bi bilo taki tožbi ugodeno, bi, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 73 sklepnih predlogov, to imelo za edino posledico, da bi EIB sama opravila notranjo revizijo navedenega sklepa.
55
V obravnavanem primeru je bil predmet tožbe, ki jo je organizacija ClientEarth vložila pri Splošnem sodišču, razglasitev ničnosti spornega sklepa, ki temelji na členu 2(1)(g) v povezavi s členom 10(1) Uredbe št. 1367/2006 in ki je bil organizaciji ClientEarth sporočen z dopisom z dne 30. oktobra 2018, ki sta ga podpisali generalna sekretarka in namestnica vodje pravne službe EIB, s katerim je bila zahteva za notranjo revizijo sklepa z dne 12. aprila 2018 zavržena kot nedopustna.
56
Ker je predmet te tožbe, vložene na podlagi člena 12(1) Uredbe št. 1367/2006, razglasitev ničnosti spornega sklepa na podlagi domnevne napačne pravne opredelitve, ki jo je EIB podala v zvezi s sklepom z dne 12. aprila 2018 glede na člen 2(1)(g) te uredbe v okviru njene presoje dopustnosti zahteve za notranjo revizijo tega sklepa, ne pa utemeljenost navedenega sklepa, člen 271(c) PDEU ne more biti ovira za vložitev take tožbe.
57
Splošno sodišče torej ni napačno uporabilo prava s tem, da se je izreklo za pristojno za odločanje o tožbi, ki jo je zoper sporni sklep vložila organizacija ClientEarth. V teh okoliščinah dejstvo, da ni izrecno preučilo trditev, ki se nanašajo na člen 271(c) PDEU, ne more utemeljiti razveljavitve izpodbijane sodbe.
58
Glede na prej navedene razloge je treba prvi pritožbeni razlog in drugi del drugega pritožbenega razloga EIB v zadevi C‑212/21 P ter tretji pritožbeni razlog Komisije v zadevi C‑223/21 P zavrniti kot neutemeljene.
Tretji del tretjega pritožbenega razloga in prvi del drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑212/21 P ter prvi pritožbeni razlog v zadevi C‑223/21 P: napačna uporaba prava pri razlagi in uporabi Aarhuške konvencije
Trditve strank
59
EIB s tretjim delom tretjega pritožbenega razloga v zadevi C‑212/21 P, Komisija pa s prvim delom prvega pritožbenega razloga v zadevi C‑223/21 P Splošnemu sodišču očitata, da je v točkah 107, 125 in 126 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da je treba pogoje iz člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006 razlagati glede na člen 9 Aarhuške konvencije.
60
Prvič, sodna praksa Sodišča, zlasti sodbi z dne 13. januarja 2015, Svet in Komisija/Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P in C‑405/12 P, EU:C:2015:5), in z dne 3. septembra 2020, Mellifera/Komisija (C‑784/18 P, neobjavljena, EU:C:2020:630), naj bi izključevala obveznost razlage Uredbe št. 1367/2006 v skladu z določbami te konvencije.
61
Drugič, iz točke 40 sodbe z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), naj bi izhajalo, da ker je bila Aarhuška konvencija zasnovana ob upoštevanju nacionalnih pravnih redov, in ne pravnih posebnosti organizacij za regionalno gospodarsko povezovanje, kot je Unija, naj ne bi bilo mogoče vzpostaviti nobene analogije med izvajanjem te konvencije s strani držav članic in njenim izvajanjem na ravni Unije. Splošno sodišče naj se torej v točki 107 izpodbijane sodbe za razlago člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006 glede na člen 9(3) in (4) te konvencije ne bi moglo opreti na „podobne razloge“, ki poleg tega niso bili navedeni.
62
Tretjič, Splošno sodišče naj bi se v točkah 125 in 126 izpodbijane sodbe napačno oprlo na načelo razlage v skladu z Aarhuško konvencijo pri presoji, ali je sklep z dne 12. aprila 2018„posamičen ukrep“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006, medtem ko naj bi bilo treba ta pojem razlagati le na podlagi meril, ki izhajajo iz členov 263 in 288 PDEU. V zvezi s tem naj bi iz točke 25 sodbe z dne 3. decembra 2020, Région de Bruxelles-Capitale/Komisija (C‑352/19 P, EU:C:2020:978), izhajalo, da Aarhuška konvencija ne more narekovati razlage primarnega prava Unije.
63
EIB in Komisija s prvim delom drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑212/21 P oziroma z drugim delom prvega pritožbenega razloga v zadevi C‑223/21 P Splošnemu sodišču očitata, da je poleg tega v točki 107 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo pri razlagi členov 2 in 9 Aarhuške konvencije. S sprejetjem sklepa z dne 12. aprila 2018 naj namreč svet direktorjev EIB ne bi deloval kot „organ javne oblasti“ v smislu člena 2(2) te konvencije, tako da naj se člen 9(3) te konvencije ne bi uporabljal. Nasprotno, sprejetje tega sklepa naj bi spadalo v okvir finančne dejavnosti EIB kot banke.
64
Organizacija ClientEarth izpodbija utemeljenost vseh teh trditev.
Presoja Sodišča
65
EIB in Komisija s svojo argumentacijo trdita, da je Splošno sodišče v točkah 107, 125 in 126 izpodbijane sodbe večkrat napačno uporabilo pravo pri razlagi in uporabi Aarhuške konvencije.
66
V zvezi s tem je treba na prvem mestu opozoriti, da je besedila prava Unije treba, kolikor je mogoče, razlagati ob upoštevanju mednarodnega prava, zlasti kadar je namen teh besedil izvajanje mednarodnega sporazuma, ki ga je sklenila Unija (glej v tem smislu sodbi z dne 14. julija 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, točka 22, in z dne 19. decembra 2019, Nederlands Uitgeversverbond in Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, točka 38).
67
Tako je v primeru Uredbe št. 1367/2006, katere namen je izvajanje določb člena 9(3) Aarhuške konvencije v zvezi z institucijami Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, točka 41).
68
Čeprav se na ta člen 9(3) ni mogoče sklicevati za presojo zakonitosti člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 (glej v tem smislu sodbi z dne 13. januarja 2015, Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, od C‑401/12 P do C‑403/12 P, EU:C:2015:4, točka 61, ter z dne 13. januarja 2015, Svet in Komisija/Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P in C‑405/12 P, EU:C:2015:5, točka 53), taka ugotovitev ne preprečuje, da bi se določbe te uredbe v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 66 te sodbe, razlagale kolikor je mogoče ob upoštevanju Aarhuške konvencije (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2020, Mellifera/Komisija, C‑784/18 P, neobjavljena, EU:C:2020:630, točka 77).
69
Taka razlaga je namreč bistveno sredstvo za to, da se v skladu z voljo zakonodajalca Unije, izraženo v uvodni izjavi 3 navedene uredbe, zagotovi, da določbe prava Unije ostanejo skladne z določbami te konvencije.
70
Na drugem mestu, v zvezi s trditvijo EIB in Komisije, da svet direktorjev EIB s sprejetjem sklepa z dne 12. aprila 2018 ni deloval kot „organ javne oblasti“ v smislu člena 2(2) Aarhuške konvencije, je treba na eni strani opozoriti, da člen 2(2)(d) te konvencije določa, da je treba institucije katere koli organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje, ki je, kot Unija, pogodbenica te konvencije, za namene te konvencije šteti za organe javne oblasti, razen kadar delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti.
71
Po drugi strani člen 2(1)(c) Uredbe št. 1367/2006 določa, da pojem „institucija ali organ [Unije]“, za katero se ta uredba uporablja v skladu z njenim členom 1(1), zajema „katero koli javno institucijo, organ, urad ali agencijo, ustanovljeno s Pogodbo ali na njeni podlagi, razen če deluje v sodni ali zakonodajni pristojnosti.“ V zvezi s tem je v uvodni izjavi 7 pojasnjeno, da je ta pojem opredeljen „na širok in funkcionalen način“, ker Aarhuška konvencija organe javne oblasti, za katere se uporablja, opredeljuje „široko“ zaradi zagotavljanja pravic posameznikov in njihovih organizacij, kadar koli se izvršuje javna oblast. Poleg tega je v uvodni izjavi 11 iste uredbe navedeno, da bi bilo treba izključiti tudi „druge preiskovalne postopke, v katerih institucija ali organ [Unije] deluje kot organ upravne revizije v skladu z določbami Pogodbe.“
72
Iz tega sledi, da je mogoče ravnanje „institucij in organov [Unije]“ s področja uporabe Uredbe št. 1367/2006 in Aarhuške konvencije izključiti le, če te institucije in organi delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti ali kadar delujejo kot organi upravne revizije v skladu z določbami Pogodbe.
73
Vendar v obravnavani zadevi ni tako. Sklep z dne 12. aprila 2018 o odobritvi predloga za financiranje projekta Curtis na podlagi člena 9(1) in člena 19(3) Statuta EIB namreč ni posledica tega, da bi svet direktorjev EIB deloval v sodni ali zakonodajni pristojnosti, pri čemer ta svet tudi ni deloval kot „organ upravne revizije v skladu z določbami Pogodbe“ v smislu člena 2(1)(c) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi z njeno uvodno izjavo 11.
74
EIB, kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točkah od 92 do 94 sklepnih predlogov, v okviru pogodbeno organiziranega financiranja izvršuje pristojnosti dvojne narave. Pri tem namreč sicer res deluje kot zasebni partner prejemnika, vendar izpolnjuje tudi naloge v javnem interesu. Zato razlaga člena 2(1)(c) te uredbe v smislu, da je treba EIB, ko opravlja svojo dejavnost financiranja, opredeliti kot „organ [Unije]“, zagotavlja izvajanje navedene uredbe, ki je združljivo s členom 2(2)(d) Aarhuške konvencije.
75
Glede na prej navedene razloge je treba prvi del drugega pritožbenega razloga in tretji del tretjega pritožbenega razloga v zadevi C‑212/21 P ter prvi pritožbeni razlog v zadevi C‑223/21 P zavrniti kot neutemeljene.
Drugi in tretji del drugega pritožbenega razloga ter prvi in drugi del tretjega pritožbenega razloga v zadevi C‑212/21 P ter drugi pritožbeni razlog v zadevi C‑223/21 P: kršitev člena 2(1)(f) in (g) Uredbe št. 1367/2006
Pojem „okoljsko pravo“ v smislu člena 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006
– Trditve strank
76
EIB s prvim in drugim delom tretjega pritožbenega razloga v zadevi C‑212/21 P, Komisija pa s prvim delom drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑223/21 P Splošnemu sodišču očitata, da je v točkah od 120 do 124 in od 138 do 140 izpodbijane sodbe okoljska merila v zvezi z upravičenostjo projektov do financiranja EIB, ki izhajajo iz izjave iz leta 2009 in podnebne strategije, napačno izenačilo z zakonodajo okoljskega prava Unije v smislu člena 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006 in zato menilo, da je bil sklep z dne 12. aprila 2018 sprejet „v skladu z okoljskim pravom“ v smislu člena 2(1)(g) te uredbe.
77
V zvezi s tem EIB in Komisija najprej trdita, da je pojem „zakonodaja“ iz člena 2(1)(f) navedene uredbe formalni pojem, ki je opredeljen s postopkom sprejetja zadevnega akta. Tako naj bi bilo mogoče v skladu s členom 289 PDEU kot „zakonodajo“ opredeliti le določbo iz akta Unije, sprejetega na podlagi določbe Pogodb, ki predpisuje, da se ta akt sprejme bodisi po rednem bodisi po posebnem zakonodajnem postopku. Splošno sodišče naj torej v točkah od 120 do 124 izpodbijane sodbe ne bi upoštevalo zahtev, ki izhajajo iz člena 289 PDEU, in naj bi podalo razlago, ki presega pojma „pravo“ in „zakonodaja“ iz člena 2(1)(f) in (g) Uredbe št. 1367/2006. Natančneje, v točki 121 izpodbijane sodbe naj bi bilo napačno uporabljeno pravo, ker naj bi Splošno sodišče v njej presodilo, da razlikovanje med zakonodajnimi akti in predpisi, uvedeno z Lizbonsko pogodbo, ni upoštevno za razlago člena 2(1)(f) te uredbe.
78
Dalje, EIB in Komisija Splošnemu sodišču očitata, da je menilo, da sta izjava iz leta 2009 in podnebna strategija zavezujoči. Ta instrumenta naj bi zgolj usmerjala dejavnost EIB v različnih fazah ocenjevanja projektov, ne da bi omejevala izvajanje diskrecijske pravice, ki jo ima ta organ. Okoliščina, da projekt izpolnjuje merila za upravičenost do financiranja, ki izhajajo iz navedenih instrumentov, naj ne bi pomenila nobene pravice do pridobitve financiranja od EIB, nobene obveznosti za njen svet direktorjev, da to financiranje odobri, niti nobene obveznosti EIB, da podpiše posojilno pogodbo, tudi po odobritvi sveta direktorjev.
79
Tudi ob predpostavki, da izjava iz leta 2009 in podnebna strategija omejujeta izvajanje diskrecijske pravice EIB, ni mogoče šteti, da je taka omejitev naložena s pravnim pravilom. Poleg tega naj notranja smernica, katere edini učinek je, da institucijo, ki od nje odstopi, zavezuje k obrazložitvi svoje odločitve, ne bi bila pravni vir. Pojem „zakonodaja“ iz člena 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006 naj bi torej zajemal le pravila, ki imajo takojšen zavezujoč pravni učinek na državljana. To pa naj ne bi veljalo za smernice, na podlagi katerih institucija omeji izvajanje svoje diskrecijske pravice za prihodnost.
80
Nazadnje, EIB in Komisija izpodbijata analogijo, ugotovljeno v točki 123 izpodbijane sodbe, med posojilnimi politikami EIB na okoljskem področju in njenimi notranjimi pravili glede osebja. Trdita, da EIB na zadnjenavedenem področju deluje kot upravni organ, tako da so njene odločbe lahko predmet sodnega nadzora, medtem ko naj bi posojilna dejavnost EIB na okoljskem področju spadala v okvir izvajanje njene finančne vloge in naj se ne bi odražala v upravnih odločbah, ki bi bile lahko predmet meritornega sodnega nadzora.
81
Organizacija ClientEarth izpodbija utemeljenost vseh teh trditev.
– Presoja Sodišča
82
EIB in Komisija s svojimi trditvami Splošnemu sodišču očitata, da je v točkah od 120 do 124 in od 138 do 140 izpodbijane sodbe napačno presodilo, da tako izjava iz leta 2009 kot podnebna strategija spadata pod pojem „okoljsko pravo“ v smislu člena 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006 in da je bil zato sklep z dne 12. aprila 2018 sprejet „v skladu z okoljskim pravom“ v smislu člena 2(1)(g) te uredbe.
83
Pojem „okoljsko pravo“ je v členu 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006 opredeljen kot „zakonodaja [Unije], ki ne glede na pravno podlago prispeva k zasledovanju ciljev okoljske politike [Unije]“ iz člena 191(1) PDEU. Kot je razvidno iz uvodne izjave 10 te uredbe, je navezovanje na te cilje upravičeno, ker se „okoljska zakonodaja neprestano razvija“.
84
Iz samega besedila člena 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi z uvodno izjavo 10 te uredbe izhaja, da je zakonodajalec Unije pojmu „okoljsko pravo“ želel dati širok obseg.
85
V tem okviru okoliščina, da se člen 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006 v nekaterih jezikovnih različicah, kot so španska, angleška, francoska ali portugalska, sklicuje na „zakonodajo“ ali „kakršno koli zakonodajno določbo“, v nasprotju s stališčem EIB in Komisije ne more pomeniti, da je pojem „okoljsko pravo“ za namene uporabe te uredbe omejen na zakonodajne akte v smislu člena 289(3) PDEU. Kot je namreč generalna pravobranilka navedla v točki 118 sklepnih predlogov, je v drugih jezikovnih različicah, zlasti v nemški, v členu 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006 uporabljen širši pojem „pravna pravila“, ki lahko vključuje vse splošne pravno zavezujoče akte.
86
V teh okoliščinah je treba v skladu s sodno prakso Sodišča to določbo razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je (glej v tem smislu sodbo z dne 24. februarja 2022, Tiketa, C‑536/20, EU:C:2022:112, točka 27 in navedena sodna praksa).
87
Ob upoštevanju točke 84 te sodbe in ciljev okoljske politike Unije pa je treba pojem „okoljsko pravo“ razlagati široko, tako da zajema vse akte Unije, ki ne glede na pravno podlago prispevajo k uresničevanju ciljev te politike, kot so opredeljeni v členu 191(1) PDEU (glej v tem smislu sodbo Deutsche Umwelthilfe, C‑873/19(Homologacija motornih vozil), EU:C:2022:857, točka 53). Na podlagi okoliščine, da v skladu z besedilom člena 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006 pravna podlaga za sprejetje akta ni upoštevno merilo za njegovo opredelitev kot „okoljsko pravo“, je mogoče sklepati, da postopek sprejetja takega akta, ki v skladu s členom 289 PDEU določa njegovo zakonodajno naravo ali ne, prav tako ni upoštevno merilo za to opredelitev.
88
V obravnavanem primeru se svet direktorjev EIB pri odločanju o odobritvi financiranja na podlagi člena 9(1) in člena 19(3) Statuta EIB ne more brez utemeljitve oddaljiti od okoljskih meril, ki se nanašajo na upravičenost projektov do financiranja in ki izhajajo iz izjave iz leta 2009 in podnebne strategije, za katera si je EIB sama naložila, da jim bo sledila pri svoji posojilni dejavnosti, saj bi v nasprotnem primeru lahko sankcionirana zaradi kršitve splošnih pravnih načel kot sta enako obravnavanje ali varstvo legitimnih pričakovanj (glej po analogiji sodbo z dne 28. junija 2005, Dansk Rørindustri in drugi/Komisija, C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P, EU:C:2005:408, točki 209 in 211).
89
Splošno sodišče torej ni napačno uporabilo prava s tem, da je v točkah od 122 do 124 izpodbijane sodbe ugotovilo, da tako izjava iz leta 2009 kot podnebna strategija spadata pod pojem „okoljsko pravo“ v smislu člena 2(1)(f) Uredbe št. 1367/2006, ker opredeljujeta okoljska merila, ki se nanašajo na upravičenost projektov do financiranja EIB, in torej določata okvir njene dejavnosti na področju dodeljevanja posojil za uresničevanje ciljev Pogodbe DEU na okoljskem področju.
90
Splošno sodišče prav tako ni napačno uporabilo prava s tem, da je v točkah od 138 do 140 izpodbijane sodbe presodilo, da je bil sklep z dne 12. aprila 2018, ker je bilo v njem ugotovljeno, da projekt Curtis izpolnjuje okoljska merila, ki se nanašajo na upravičenost projektov do financiranja EIB in ki izhajajo iz teh dveh aktov, sprejet „v skladu z okoljskim pravom“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006.
91
Glede na prej navedene razloge je treba prvi in drugi del tretjega pritožbenega razloga v zadevi C‑212/21 P ter prvi del drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑223/21 P zavrniti kot neutemeljene.
Pojem „posamični ukrep“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006
– Trditve strank
92
Komisija z drugim delom drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑223/21 P Splošnemu sodišču očita, da v točkah od 126 do 142 izpodbijane sodbe ni upoštevalo sodne prakse, v skladu s katero je treba pojem „posamični ukrep“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006 razlagati v skladu z merili, ki izhajajo iz členov 263 in 288 PDEU. Splošno sodišče naj bi namreč v nasprotju z načeli, ki izhajajo iz točk od 65 do 67 in od 84 do 86 sodbe z dne 3. septembra 2020, Mellifera/Komisija (C‑784/18 P, neobjavljena, EU:C:2020:630), razsodilo, da za opredelitev sklepa z dne 12. aprila 2018 kot „posamični ukrep“ zadostuje, da se je svet direktorjev EIB s tem sklepom dokončno izrekel o uresničevanju nekaterih okoljskih ciljev. Ta pristop naj bi tako pomenil, da so nezavezujoči akti, kot so priporočila in mnenja, lahko predmet zahteve za notranjo revizijo na podlagi člena 10(1) te uredbe in nato tožbe na podlagi člena 12(1) navedene uredbe.
93
EIB v podporo Komisiji trdi, da je sklep z dne 12. aprila 2018 interni akt, katerega edini učinek je omogočiti službam tega organa, da nadaljujejo pogodbena pogajanja za odobreno financiranje, tako da se posamično ne nanaša na zunanje subjekte.
94
Organizacija ClientEarth navaja, da trditve, da je treba akt, ki je predmet zahteve za notranjo revizijo, šteti za „posamičen ukrep“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006, pred Splošnim sodiščem nista navedli niti EIB niti Komisija, tako da Komisija v fazi pritožbe ne more uveljavljati te trditve, ker je nova. Vsekakor naj bi bil sklep z dne 12. aprila 2018„posamičen ukrep“, ker se uporablja za specifično vlogo v zvezi s financiranjem projekta Curtis.
– Presoja Sodišča
95
Komisija s svojimi trditvami Splošnemu sodišču očita, da je v točkah od 126 do 142 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo pri razlagi in uporabi pojma „posamični ukrep“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006, ker je tak obseg pripisalo sklepu z dne 12. aprila 2018.
96
Na prvem mestu, v zvezi z vprašanjem, ki ga je postavila organizacija ClientEarth, ali je dopustno, da Komisija v fazi pritožbe izpodbija izpodbijano sodbo v delu, v katerem naj bi bil v njej sklep z dne 12. aprila 2018 napačno opredeljen kot „posamični ukrep“, je treba opozoriti, da lahko pritožnik vloži pritožbo, v kateri se pred Sodiščem sklicuje na razloge in trditve, ki izhajajo iz izpodbijane sodbe same in s katerimi izpodbija njeno pravno utemeljenost (glej v tem smislu sodbi z dne 29. novembra 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall in drugi/Komisija, C‑176/06 P, neobjavljena, EU:C:2007:730, točka 17, in z dne 4. marca 2021, Komisija/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, točka 47 in navedena sodna praksa).
97
Komisija je torej upravičena v fazi pritožbe izpodbijati opredelitev sklepa z dne 12. aprila 2018 kot „posamični ukrep“, ki jo je Splošno sodišče podalo v točkah 140 in 142 izpodbijane sodbe.
98
Na drugem mestu, v zvezi z utemeljenostjo te opredelitve je treba opozoriti, da mora sodišče Unije pri ugotavljanju, ali je akt splošen ali posamičen, na prvem mestu upoštevati njegov predmet in vsebino. Akt je splošen v smislu člena 288 PDEU, če se uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za splošno in abstraktno določene kategorije oseb. Glede drugega merila splošnost akta ni vprašljiva, kadar je mogoče bolj ali manj natančno določiti število ali celo identiteto pravnih subjektov, za katere se akt v nekem trenutku uporablja, če ni sporno, da gre za uporabo v skladu s pravno ali dejansko objektivno okoliščino, opredeljeno z aktom v povezavi z njegovim ciljem (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2020, Mellifera/Komisija, C‑784/18 P, neobjavljena, EU:C:2020:630, točke od 65 do 67 in navedena sodna praksa).
99
V obravnavani zadevi se sklep z dne 12. aprila 2018 v delu, v katerem se nanaša na odobritev predloga za financiranje projekta Curtis glede na njegove okoljske in socialne vidike, nanaša na specifičen položaj, in sicer na financiranje tega projekta, in ima pravne učinke za nosilca navedenega projekta s tem, da mu omogoča, da sprejme potrebne ukrepe za sklenitev posojila.
100
Splošno sodišče torej s tem, da je v točkah 140 in 142 izpodbijane sodbe presodilo, da je ta sklep „posamičen ukrep“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006, ni napačno uporabilo prava.
101
Zato je treba drugi del drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑223/21 P zavrniti kot neutemeljen.
Pojem „pravno zavezujoči in zunanji učinki“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006
– Trditve strank
102
EIB z drugim in tretjim delom drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑212/21 P, Komisija pa s tretjim delom drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑223/21 P Splošnemu sodišču očitata, da je napačno presodilo, da ima sklep z dne 12. aprila 2018 pravno zavezujoče in zunanje učinke v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006, ker izraža dokončno stališče sveta direktorjev EIB glede upravičenosti projekta Curtis do financiranja EIB glede na njegove okoljske in socialne vidike. S takim sklepom naj namreč ne bi bila podeljena individualna pravica do pridobitve financiranja od EIB, ker naj bi razmerje med tem organom in potencialnim posojilojemalcem postalo pravno zavezujoče šele ob podpisu upoštevne pogodbe. Na ta sklep se torej ne navezuje noben pravno zavezujoči učinek.
103
Obrazložitev izpodbijane sodbe naj bi bila poleg tega protislovna, ker naj bi Splošno sodišče hkrati ugotovilo, da ima sklep z dne 12. aprila 2018 pravne učinke za nosilca projekta Curtis, v točkah od 167 do 170 te sodbe pa, da ta sklep ni bil „pravna zaveza glede odobritve posojila“ in da se je postopek po njegovem sprejetju nadaljeval.
104
EIB v zvezi s tem trdi, da sklep njenega sveta direktorjev, sprejet na podlagi člena 19(3) Statuta EIB, pomeni enotno odločbo o financiranju projekta, ne da bi bilo mogoče od nje ločiti „finančni del“, ki naj ne bi bil dokončen in naj ne bi imel zavezujočega in zunanjega učinka, ter „okoljski del“, ki naj bi bil dokončen in pravno zavezujoč do tretjih oseb.
105
Vsekakor naj bi bilo treba obstoj pravno zavezujočih in zunanjih učinkov v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006 ugotoviti glede na pravni položaj organizacije ClientEarth. Splošno sodišče naj bi, potem ko je v točki 170 izpodbijane sodbe preučilo pravni položaj nosilca projekta Curtis, potrdilo, da ni bilo nobenega takega učinka na organizacijo ClientEarth.
106
Organizacija ClientEarth izpodbija utemeljenost vseh teh trditev.
– Presoja Sodišča
107
EIB in Komisija s svojimi trditvami Splošnemu sodišču očitata, da je napačno uporabilo pravo, ker je v točkah od 167 do 171 izpodbijane sodbe presodilo, da je sklep z dne 12. aprila 2018 akt, ki ima „pravno zavezujoče in zunanje učinke“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006.
108
V zvezi s tem je iz točke 149 izpodbijane sodbe razvidno, da je Splošno sodišče „zaradi splošne skladnosti“ ta pojem razlagalo v skladu s pojmom „akti […] s pravnim učinkom za tretje osebe“ iz člena 263, prvi odstavek, PDEU, ki načeloma izključuje akte, ki imajo učinke le znotraj institucije, organa, urada ali agencije Unije, ki jih je sprejela, ne da bi ustvarili kakršno koli pravico ali obveznost za tretje osebe (glej v tem smislu sodbi z dne 25. februarja 1988, Les Verts/Parlament_190/84, EU:C:1988:94, točka 8, in z dne 25. junija 2020, Satcen/KF, C‑14/19 P, EU:C:2020:492, točka 73 in navedena sodna praksa).
109
Splošno sodišče pa je v točkah od 167 do 171 izpodbijane sodbe na podlagi te sodne prakse ugotovilo, da sklep z dne 12. aprila 2018 dokončno določa stališče sveta direktorjev EIB v zvezi z upravičenostjo projekta Curtis do financiranja tega organa glede na okoljske in socialne vidike tega projekta in da ima zato ta sklep pravne učinke za tretje osebe, zlasti nosilca tega projekta, ker je bila z njim ugotovljena upravičenost navedenega projekta do financiranja EIB glede na njegove okoljske in socialne vidike, s čimer je bilo temu nosilcu omogočeno, da sprejme ukrepe, potrebne za sklenitev posojila.
110
Med, na eni strani, to ugotovitvijo, da so bili okoljski vidiki projekta Curtis dokončno ocenjeni, in, na drugi strani, okoliščinama, ki sta bili prav tako izpostavljeni v navedenih točkah izpodbijane sodbe, da sklep z dne 12. aprila 2018 ni pomenil „pravne zaveze glede odobritve posojila“ in da se je postopek dodelitve tega financiranja nadaljeval, ker je bilo treba še revidirati druge tehnične, ekonomske in finančne vidike navedenega projekta, ni mogoče odkriti nobenega protislovja.
111
Poleg tega trditev EIB, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točkah od 167 do 170 izpodbijane sodbe presodilo, da je sklep z dne 12. aprila 2018 vseboval „finančni del“, ki ga je mogoče ločiti od „okoljskega dela“, in da je bil samo ta zadenjenavedeni do tretjih oseb dokončen in pravno zavezujoč, temelji na napačnem razumevanju teh točk. Splošno sodišče je namreč v njem navedlo le, da je v tem sklepu dokončno ugotovljena upravičenost projekta Curtis do financiranja EIB glede na okoljske in socialne vidike tega projekta, nikakor pa ni presodilo, da navedeni sklep temelji na formalni ločitvi med zadnjenavedenimi vidiki in finančnimi ali drugimi vidiki v zvezi z navedenim projektom.
112
Poleg tega trditev, da bi moralo Splošno sodišče v točki 170 izpodbijane sodbe presoditi, ali ima sklep z dne 12. aprila 2018„pravno zavezujoče in zunanje učinke“ v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006 za organizacijo ClientEarth, nima nobene podlage v tej uredbi. Niti ta določba niti člen 10(1) navedene uredbe namreč ne zahtevata, da ima upravni akt, ki je predmet zahteve za notranjo revizijo, pravno zavezujoče in zunanje učinke za nevladno organizacijo, ki je vložila to zahtevo.
113
Glede na navedeno je treba drugi in tretji del drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑212/21 P ter tretji del drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑223/21 P zavrniti kot neutemeljena.
114
Glede na vse zgoraj navedene razloge je treba pritožbi v celoti zavrniti.
Stroški
115
Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče. V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) navedenega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
116
Organizacija ClientEarth je predlagala, naj se EIB in Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ti s pritožbenimi razlogi nista uspeli, se jima naloži, da poleg svojih stroškov nosita tudi stroške organizacije ClientEarth v okviru vsake od obeh pritožb.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1.
Pritožbi se zavrneta.
2.
Evropska investicijska banka (EIB) in Evropska komisija poleg svojih stroškov nosita stroške organizacije ClientEarth.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.