61999CC0324_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante la presente solicitud, el Bundesverwaltungsgericht (Alemania) pide al Tribunal de Justicia que interprete determinadas disposiciones del Reglamento (CEE) nº 259/93 para permitirle comprobar si el Decreto del Gobierno y del Ministro de Medio Ambiente y Transportes del Land de Baden-Württemberg, relativo a la gestión de determinados residuos que requieren una vigilancia especial y a la agencia de residuos especiales, de 12 de septiembre de 1996, se ajusta al Derecho comunitario.
2. Dicho Decreto establece un mecanismo obligatorio en materia de tratamiento de determinados residuos destinados a la eliminación. En esencia, obliga a que los productores y poseedores de residuos peligrosos establecidos en el Land de Baden-Württemberg los envíen, para su incineración, a un centro de tratamiento que dependa de dicho Land. Se priva por tanto a los referidos agentes de la posibilidad de exportar dicho tipo de residuos a otro Estado miembro para ser tratados en él.
3. Por considerar que no podía afirmar de manera categórica que el Decreto impugnado se ajusta, en principio, al Derecho comunitario y, en particular, al artículo 29 CE, el juez remitente interroga a este Tribunal sobre la compatibilidad con el Derecho comunitario de la prohibición impuesta por el Decreto.
I. El marco jurídico
A. Las disposiciones comunitarias
La Directiva 75/442/CEE
4. La Directiva pretende armonizar las legislaciones nacionales en lo que se refiere a la eliminación de residuos. Se adoptó al amparo de los artículos 100 y 235 del Tratado CE (actualmente artículos 94 CE y 308 CE). Las disposiciones de dicha Directiva fueron modificadas en particular por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, basada en el artículo 130 S del Tratado (actualmente artículo 175 CE, tras su modificación).
5. Según sus artículos 3, 4 y 5, la Directiva se propone, en primer lugar, prevenir, reducir, valorizar e utilizar los residuos; en segundo lugar, proteger la salud del hombre y del medio ambiente en el marco del tratamiento de los residuos, tanto si están destinados a la eliminación como si lo están a la valorización, y, por último, crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación de carácter comunitario y, en la medida de lo posible, nacional.
6. El artículo 5 de la Directiva dispone:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas, en cooperación con otros Estados miembros si ello es necesario o conveniente, para crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, teniendo en cuenta las mejores tecnologías disponibles que no impliquen costes excesivos. Dicha red deberá permitir a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente tender hacia ese objetivo, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinado tipo de residuos.
2. Dicha red deberá permitir además la eliminación de los residuos en una de las instalaciones adecuadas más próximas, mediante la utilización de los métodos y las tecnologías más adecuados para garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud pública.»
7. El artículo 7 de la Directiva obliga a los Estados miembros a establecer planes de gestión de residuos para realizar los objetivos a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5 y permitirles tomar medidas para evitar los movimientos de residuos que no se ajusten a dichos planes.
El Reglamento
8. El Reglamento regula la vigilancia y el control de los traslados de residuos entre Estados miembros. Adoptado al amparo del artículo 130 S del Tratado, deroga y sustituye la Directiva 84/631/CEE.
9. El título II del Reglamento, que se titula «Traslados de residuos entre Estados miembros», contiene un capítulo A que se refiere al procedimiento aplicable a los traslados de residuos destinados a la eliminación. El artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), incluido en el capítulo A, dispone lo siguiente:
«Con el objeto de aplicar los principios de proximidad, de prioridad de la valorización y de autosuficiencia a nivel comunitario y nacional con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, los Estados miembros podrán tomar medidas con arreglo al Tratado, para prohibir de modo general o parcial los traslados de residuos o para oponerse sistemáticamente a los mismos. Se comunicarán inmediatamente dichas medidas a la Comisión, la cual informará a los demás Estados miembros.»
B. Las disposiciones nacionales
Las disposiciones normativas pertinentes
10. El artículo 41, apartado 1, de la Ley federal de 27 de septiembre de 1994 define los residuos destinados a la eliminación que requieren una vigilancia específica como «los residuos de empresas industriales, de otras empresas comerciales o de establecimientos públicos que, por su naturaleza, sus características o su cantidad, sean especialmente peligrosos para la salud, el aire o el agua, explosivos o inflamables, o que puedan contener o generar agentes contaminantes».
11. El artículo 9, apartado 1, primera frase, de la Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen und die Behandlung von Altlasten in Baden-Württemberg (Landesabfallgesetz), en su versión de 15 de octubre de 1996, modificada en último lugar por el artículo 4 de la Ley de 16 de julio de 1998, establece que las autoridades del Land de Baden-Württemberg han de crear, con los productores y poseedores de residuos, centros de tratamiento de los residuos destinados a la eliminación que requieren una vigilancia específica.
12. El artículo 9, apartado 2, segunda frase, de la LAbfG permite al Gobierno del Land imponer mediante Decreto a los productores y poseedores de este tipo de residuos la obligación de entregarlos a los responsables de los centros de tratamiento o a la agencia creada, con arreglo al artículo 28 bis, apartado 1, de dicha Ley.
13. Según el artículo 9, apartado 2, tercera frase, de la LAbfG, los residuos que no se puedan tratar en los centros de tratamiento se han de asignar a la instalación de tratamiento de residuos que proponga el productor o poseedor de los residuos.
Las disposiciones pertinentes del Decreto
14. Al amparo del artículo 9, apartado 2, segunda frase, de la LAbfG, el Gobierno del Land de Baden-Württemberg promulgó el Decreto, en su versión modificada por el Decreto de 26 de enero de 1998.
15. El artículo 1, apartado 1, del Decreto precisa que la estructura en la que se apoyan los centros de tratamiento de residuos destinados a la eliminación que requieren una vigilancia específica es la sociedad SBW Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH, que fue constituida en 1973 y pertenece fundamentalmente al Land.
16. A falta de planta incineradora para residuos especiales en el Land de Baden-Württemberg, se instauró un sistema de colaboración entre éste y el Land de Hamburgo.
17. Con arreglo al artículo 1, apartado 2, del Decreto, los centros de tratamiento son, para los residuos destinados a ser almacenados, el vertedero especial de Billigheim y, para los residuos destinados a ser incinerados, la planta incineradora de residuos de la sociedad Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH de Hamburgo, «en el ámbito de las obligaciones de entrega en vigor».
18. En virtud del artículo 3, apartado 1, primera frase, del Decreto, los productores y poseedores de residuos destinados a la eliminación que requieren una vigilancia específica, que se produzcan en el Land de Baden-Württemberg o que deban ser tratados, almacenados o depositados en su territorio, deben entregar dichos residuos a la agencia, que los asignará a un centro de tratamiento, con arreglo a lo establecido en el artículo 4, apartado 1, de dicho Decreto.
19. El artículo 3, apartado 1, segunda frase, del Decreto establece no obstante determinadas excepciones a dicha obligación, en particular si la cantidad de residuos que hay que tratar es inferior a determinados umbrales o cuando los residuos se eliminan, en determinadas condiciones, en las instalaciones de los productores o poseedores de residuos.
20. El artículo 4, apartado 1, del Decreto dispone lo siguiente:
«La agencia de residuos especiales envía los residuos que le entregan a la sociedad [SBW], para que sean tratados en las instalaciones de tratamiento con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, siempre que sean residuos puedan tratarse en dichas instalaciones. En lo que se refiere a la planta incineradora especial de la sociedad [AVG] situada en Hamburgo, ha de cumplirse la obligación de entregar una cantidad de 20.000 toneladas al año. Asigna a las instalaciones de tratamiento los residuos que le entregan con arreglo a la primera frase.»
21. El artículo 4, apartado 3, del Decreto establece que los residuos entregados que no se asignen a uno de los dos centros antes mencionados, con arreglo al artículo 4, apartado 1, los ha de asignar la agencia al establecimiento que le proponga el productor o poseedor de los residuos, siempre que éstos puedan ser tratados allí de manera adecuada desde el punto de vista del Derecho ambiental alemán.
22. La obligación de entrega que se menciona en los artículos 1, apartado 2, y 4, apartado 1, del Decreto, que se refiere al volumen anual de 20.000 toneladas en favor de la planta incineradora especial de Hamburgo, se deriva del convenio, de 15 años de duración, que se celebró el 5 de mayo de 1994 entre las sociedades SBW y AVG.
El convenio
23. En el preámbulo de dicho convenio, el Land de Hamburgo pone a disposición, en el marco de la cooperación con el Land de Baden-Württemberg, una parte de sus capacidades de incineración para los residuos especiales entregados por SBW, a cambio de una remuneración de 1.200 DEM por tonelada de residuos suministrados. La incineración se efectúa en el centro de tratamiento de AVG situado en Hamburgo.
24. El convenio precisa que una cantidad máxima de residuos especiales que puede entregar SBW para que los incinere AVG es de 30.000 toneladas al año. SBW se compromete a confiar a AVG una cantidad mínima de 20.000 toneladas al año. El convenio estipula, además, que las cantidades que no se entreguen se facturarán también con arreglo al mismo baremo. Se establece, no obstante, que podrá exigirse el pago del importe que corresponda al precio del tratamiento de la cantidad mínima garantizada. Para cubrir estas pérdidas, el Land de Baden-Württemberg debe constituir una garantía por un importe de 180 millones de DEM.
II. El contexto fáctico y procesal
25. Mediante un recurso interpuesto el 4 de diciembre de 1996 ante el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Alemania), DaimlerChrysler AG impugnó la validez del Decreto y solicitó su anulación.
26. Alegó ante dicho órgano jurisdiccional que la obligación de entregar los residuos especiales que producen sus fábricas del Land de Baden-Württemberg a una planta incineradora situada en Hamburgo le impide exportar a Bélgica dichos residuos, para que sean incinerados con un coste menor. A este respecto, precisó que el transporte de los residuos hasta las instalaciones de Hamburgo, es decir salvando generalmente una distancia de entre 600 y 800 km, le supone cada año un coste adicional de 2,2 millones de DEM.
27. En apoyo de sus pretensiones, DaimlerChrysler adujo que la obligación de entregar los residuos a la planta incineradora de AVG situada en Hamburgo equivale a una restricción cuantitativa a las exportaciones prohibida por el artículo 34 del Tratado CE (actualmente artículo 29 CE, tras su modificación) y por las disposiciones de la Directiva y del Reglamento.
28. El Verwaltungsgerichtshof consideró infundado el recurso de anulación y lo desestimó mediante resolución de 24 de noviembre de 1997.
29. Mediante resolución de 14 de mayo de 1998, el Bundesverwaltungsgericht admitió el recurso de casación interpuesto por DaimlerChrysler en razón del interés jurídico del asunto.
30. Al albergar dudas en lo que se refiere a la compatibilidad del Decreto con el Derecho comunitario, el Bundesverwaltungsgericht decidió, mediante resolución de 24 de junio de 1999, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) En el supuesto de establecerse una medida de prohibición general de exportar residuos destinados a la eliminación que requieren una vigilancia específica, justificada por los principios de proximidad, de prioridad de la valorización y de autosuficiencia, ¿debe entenderse la expresión "con arreglo al Tratado" que figura en el artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento (CEE) nº 259/93 en el sentido de que debe examinarse asimismo si la prohibición de exportar es compatible con el Derecho primario de la Unión Europea y, en particular, con la prohibición de las restricciones cuantitativas a los intercambios entre los Estados miembros conforme a los artículos 28 y siguientes del Tratado?
2) En caso de respuesta afirmativa, si la prohibición de exportar sólo se refiere a cantidades limitadas y está establecida por ley, ¿el examen de la conformidad con el Derecho comunitario puede limitarse a la normativa legal como tal, o debe comprobarse la conformidad con el Derecho comunitario en cada caso concreto en que una exportación prevista se prohíba debido a la aplicación de la normativa? En este contexto, ¿podía dictarse una prohibición de exportar residuos destinados a la eliminación que requieren una vigilancia específica por un período de quince años mediante la imposición de una obligación de entregar dichos residuos a un centro de tratamiento situado en el territorio nacional, si en el momento de establecerse tal obligación, la seguridad en materia de tratamiento de residuos que se pretendía conseguir sólo podía alcanzarse mediante la celebración de un contrato por ese período con el operador de dicho centro?
3) El artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 259/93, ¿autoriza a los Estados miembros adoptar una normativa que, a través de las obligaciones de ofrecer a un centro autorizado los residuos destinados a la eliminación que requieren una vigilancia específica, supedite su traslado a otros Estados miembros a la condición de que la eliminación prevista cumpla las exigencias del Estado de expedición en materia de protección del medio ambiente?
4) ¿Se oponen los artículos 3 y siguientes del Reglamento (CEE) nº 259/93 a que un Estado miembro aplique, antes del procedimiento de notificación, un procedimiento propio para la oferta y asignación de residuos, aplicable a los transportes previstos de residuos destinados a la eliminación que requieren una vigilancia específica?»
III. Sobre la primera cuestión prejudicial
Observaciones con carácter preliminar
31. Antes de responder a la primera cuestión, me parece útil poner de relieve, y ya no volveré sobre ello, los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho aportados por el juez remitente, que vinculan a este Tribunal y en los que se apoya mi razonamiento. Precisaré después el carácter de las preocupaciones del juez nacional y de los problemas jurídicos que desea dilucidar.
Los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho aportados por el juez remitente
32. En primer lugar, procede señalar que la resolución de remisión no indica el tipo exacto de residuos que produce DaimlerChrysler a los que se refiere el presente asunto. En ella sólo se precisa que son «residuos destinados a la eliminación que requieren una vigilancia específica». Con arreglo al artículo 41, apartado 1, de la Ley federal de 27 de septiembre de 1994, se definen como tales «los residuos [...] que, por su naturaleza, sus características o su cantidad, sean especialmente peligrosos para la salud, el aire o el agua, explosivos o inflamables, o que puedan contener o generar agentes contaminantes». Por tanto, dichos residuos deben considerarse residuos peligrosos destinados a la eliminación, en el sentido de la Directiva 78/319/CEE, modificada, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos, lo que, por lo demás, no niegan las partes.
33. En segundo lugar, según el juez remitente, el principio de prohibir la exportación de dichos residuos a otros Estados miembros o a países terceros para ser eliminados es objeto de controversia. En efecto, el artículo 9 de la LAbfG obliga a los productores y poseedores de residuos establecidos en el Land de Baden-Württemberg a eliminar dichos residuos peligrosos en el territorio alemán. A este respecto, la resolución de remisión precisa que el Gobierno del Land de Baden-Württemberg promulgó el Decreto al amparo de dicha disposición de la LAbfG. El propio tenor literal del Decreto y su objetivo, confirmado por el contexto histórico, carecen de ambigüedad. Según el órgano jurisdiccional remitente, la obligación de eliminar los residuos peligrosos producidos en le Land en centros de tratamiento situados en Alemania pretende «impedir o al menos limitar que se recurra a la incineración en instalaciones extranjeras».
34. En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente considera que el objetivo que persigue la prohibición que figura tanto en el Decreto como en el convenio tiene un carácter esencialmente medioambiental.
En su resolución de remisión, el juez a quo señala, en efecto, que el mencionado Decreto pretende aplicar los principios que se enuncian en el artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento. Además, en contra de las alegaciones de la demandante, el órgano jurisdiccional remitente precisa que las medidas adoptadas mediante el Decreto no sólo se justifican por razones de carácter ecológico, sino que además son proporcionadas.
El juez remitente precisa también que la celebración del convenio tiene por finalidad, por una parte, «facilitar [...] la resolución del problema cada vez más imperioso de eliminar de manera adecuada los residuos que se producen en el Land» y, por otra parte, paliar el contexto económico de la época que no permitía crear, en todos los Länder, nuevos centros de tratamiento y de incineración en condiciones ecológicamente sanas y económicamente viables.
35. La apreciación y la calificación de los hechos, por una parte, y la aplicación de la norma de Derecho comunitario a los hechos del presente asunto, por otra, corresponden a la competencia exclusiva del órgano jurisdiccional remitente. Por consiguiente, consideraré demostrados los referidos elementos.
El sentido y el alcance de la cuestión prejudicial
36. El Bundesverwaltungsgericht estima que la prohibición de exportar residuos peligrosos destinados a ser eliminados, que se estableció mediante el Decreto impugnado, debe considerarse una «exigencia imperativa relacionada con la protección del medio ambiente», en el sentido de la jurisprudencia de este Tribunal. De ello deduce que ésta no es contraria al artículo 28 CE y siguientes.
37. Considera, sin embargo, que no puede afirmarlo de manera categórica. Estima, en efecto, que subsiste una duda puesto que las medidas que han de adoptar los Estados miembros, en aplicación del artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento, deben serlo «con arreglo al Tratado». Por tanto, el juez remitente se interroga precisamente sobre el sentido y el alcance de la expresión «con arreglo al Tratado» que incluye el citado artículo del Reglamento. Se pregunta si dicha expresión significa que una medida que se justifica por los principios de proximidad, de prioridad de la valorización y de autosuficiencia debe además ser compatible con la prohibición de las restricciones cuantitativas, como establecen los artículos 28 CE y siguientes. Dicho de otro modo, el juez remitente desea saber si, tras controlar la adecuación del Decreto impugnado a los principios de Derecho comunitario del medio ambiente, con arreglo al artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento, y el carácter proporcionado de dicha medida, debe comprobar además que se hayan respetado las disposiciones de los artículos 28 CE y siguientes.
Respuesta
38. La respuesta a esta primera cuestión depende de si el Reglamento establece un sistema armonizado de traslado de residuos en todo el ámbito comunitario. En efecto, la finalidad de la acción normativa comunitaria que consiste en aproximar las legislaciones nacionales entre sí es precisamente garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado común. Por tanto, con arreglo a la jurisprudencia reiterada de este Tribunal, si se ha efectuado una armonización mediante un texto de Derecho derivado, ya no se plantea la cuestión de la conformidad con el artículo 28 CE de una disposición nacional promulgada en aplicación del referido texto de Derecho derivado.
39. Así, en la sentencia de 12 de octubre de 1993, Vanacker y Lesage, se trataba de examinar si la conformidad con el Derecho comunitario de una medida francesa, adoptada en aplicación de la Directiva 75/439/CEE relativa a la gestión de aceites usados, debía apreciarse sólo a la luz de las disposiciones de dicha Directiva o si era necesario, además, examinarla en relación con las disposiciones del Tratado relativas al principio de libre circulación de mercancías.
40. Este Tribunal declaró claramente que «dado que la cuestión de la recogida de los aceites usados está regulada de forma armonizada a escala comunitaria por la Directiva, toda medida nacional a este respecto debe apreciarse a la luz de las disposiciones de dicha Directiva y no de los artículos 30 a 36 del Tratado».
41. La cuestión de si el Reglamento establece un sistema armonizado de traslado de residuos con carácter comunitario fue resuelta por la sentencia de 18 de junio de 1994, Parlamento/Consejo.
42. En dicho asunto, se solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara sobre la elección de la base jurídica efectuada por el Consejo. El Parlamento afirmaba que el objeto y la finalidad del Reglamento se refería a la circulación de los residuos dentro de la Comunidad y al comercio exterior de residuos entre la Comunidad y los países terceros. Por consiguiente, el Reglamento debería haberse adoptado sobre la base de los artículos 100 A y 133 del Tratado CE (actualmente artículos 95 CE y 133 CE, tras su modificación), y no sobre la del artículo 130 S del Tratado.
43. Tras efectuar un examen completo del contenido del Reglamento y de sus objetivos, el Tribunal de Justicia declaró que éste establece de manera exhaustiva los requisitos a los que están sometidos los traslados de residuos entre Estados miembros y los procedimientos que deben seguirse para autorizarlos con el fin de garantizar la protección del medio ambiente y teniendo en cuenta objetivos que forman parte de la política de medio ambiente. Por tanto, la elección del artículo 130 S del Tratado era fundada.
Según este Tribunal, el Reglamento pretende en efecto proporcionar «un sistema armonizado de procedimientos mediante los cuales pueda limitarse la circulación de los residuos para garantizar la protección del medio ambiente».
44. De lo antes expuesto se infiere que el Decreto impugnado debe apreciarse sólo a la luz de las disposiciones del Reglamento y no de los artículos 28 CE y siguientes.
45. El artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento permite que los Estados miembros tomen medidas para prohibir los traslados de residuos con el objeto de aplicar los principios de proximidad y de autosuficiencia.
46. En mi opinión, debe entenderse que la expresión «con arreglo al Tratado» que figura en el artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento significa «sin que quepa imputar obligación alguna del Tratado a aquellos Estados miembros que ejerciten la facultad que se les otorga de restringir la libre circulación de mercancías».
47. En efecto, los residuos destinados a ser eliminados son mercancías. Por tanto, deben en principio circular libremente. Sin embargo, al estar motivadas por la aplicación de los principios que se enuncian en el artículo 174 CE, apartado 2, puede justificarse la adopción de medidas que limiten o prohíban su circulación.
48. Los principios de autosuficiencia y de proximidad son, por definición, principios difícilmente conciliables con el de libre circulación de mercancías. En la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, este Tribunal definió el contenido de dichos principios del siguiente modo: «el principio de corrección, preferentemente en la fuente, de los ataques al medio ambiente, principio establecido para la acción de la Comunidad en materia de medio ambiente en el artículo 130 R, apartado 2, del Tratado, implica que corresponde a cada región, municipio u otra entidad local adoptar las medidas adecuadas para asegurar la recepción, el tratamiento y la eliminación de sus propios residuos [principio de autosuficiencia]; éstos deben pues ser eliminados tan cerca como sea posible del lugar de su producción, con el fin de limitar su transporte en todo lo posible [principio de proximidad].»
49. Exigir que los Estados miembros respeten el principio de libre circulación de mercancías cuando adopten medidas en aplicación de textos de Derecho derivado que estén basados en dichos principios no tiene, en realidad, ningún sentido, puesto que dichas medidas respetan el principio de proporcionalidad.
50. Mediante el tenor literal del artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento y la elección de la expresión «con arreglo al Tratado», el legislador comunitario manifiesta su voluntad de privilegiar la protección del medio ambiente, que este Tribunal califica como «exigencia imperativa relacionada con la protección del medio ambiente», como excepción al principio de libre circulación de mercancías.
51. La jurisprudencia de este Tribunal confirma la interpretación que sugiero dar a la expresión «con arreglo al Tratado», que figura en el artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento.
52. En el ejercicio de sus competencias, el juez remitente apreció el contenido de la medida nacional, el contexto en el que se adoptó, los objetivos que persigue y los medios previstos para alcanzar dichos objetivos. Llegó a la conclusión de que el Decreto impugnado, al plantear el principio de eliminación de los residuos peligrosos en el territorio nacional ha integrado las disposiciones del Reglamento en su orden jurídico interno. Consideró además que el Decreto impugnado respeta el principio de proporcionalidad. Habida cuenta de que ya he efectuado el examen de la compatibilidad de la medida nacional con el Reglamento, el de su compatibilidad con los artículos 28 CE y siguientes no tiene razón de ser.
53. Del conjunto de consideraciones que preceden se infiere que un Estado miembro que adopta una medida nacional, por la que prohíbe exportar residuos peligrosos destinados a la eliminación, con el fin de aplicar, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento, los principios de autosuficiencia y de proximidad, se mantiene dentro de los límites de las facultades que le otorga el Reglamento.
54. Algunas partes albergan dudas sobre la compatibilidad del Decreto impugnado con el artículo 176 CE.
55. En efecto, el artículo 176 CE permite que los Estados miembros adopten en materia de medio ambiente medidas de mayor protección que las previstas por el Derecho comunitario. Sin embargo, en la sentencia de 25 de junio de 1998, Dusseldorp y otros, el Tribunal de Justicia precisó que, al ejercitar la referida facultad que le concede el artículo 176 CE, los Estados miembros han de velar por el respeto de las disposiciones de los artículos 28 CE y siguientes.
56. En el presente asunto, al haber ejercitado las autoridades competentes alemanas sólo un derecho que les reconoce el artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento, no cabe considerar que el Decreto impugnado sea una medida de protección reforzada prevista por el artículo 176 CE. Por consiguiente, el examen de la compatibilidad del Decreto impugnado con el artículo 176 CE carece de objeto.
57. En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión planteada por el juez remitente que la legalidad de una medida nacional adoptada al amparo del artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento debe apreciarse sólo a la luz de las disposiciones del Reglamento y no de los artículos 28 CE y siguientes. Ha de interpretarse que la expresión «con arreglo al Tratado», que figura en dicho artículo 4, autoriza expresamente, y de un modo compatible con las disposiciones del Tratado sobre las restricciones a la libre circulación de mercancías, las medidas nacionales basadas en los principios de proximidad y de autosuficiencia, los cuales están vinculados con la protección del medio ambiente.
IV. Sobre la segunda cuestión prejudicial
58. La segunda cuestión ha sido planteada con carácter subsidiario, para el caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión. Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión, la segunda ha quedado sin objeto.
V. Sobre la tercera cuestión prejudicial
Observaciones con carácter preliminar
59. Mediante su tercera cuestión, el juez remitente pregunta a este Tribunal si el artículo 4, apartado 3, del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que permite a los Estados miembros adoptar medidas nacionales que supediten el traslado a los Estados miembros de residuos peligrosos destinados a la eliminación, a la condición de que la eliminación prevista en el Estado miembro de destino cumpla las criterios del Estado miembro de expedición en materia de medio ambiente.
60. El juez remitente precisa que la disposición nacional objeto de controversia permite que la agencia prohíba el traslado de residuos a un centro de tratamiento situado en otro Estado miembro incluso si:
dicho centro se ajusta a los criterios que fija el Derecho nacional del medio ambiente del Estado miembro de destino y, en su caso, a los que establece el Derecho comunitario del medio ambiente, y que
la agencia no puede asignar dichos residuos a uno de los centros situados en Alemania,
en el caso de que los criterios que cumple el Estado miembro de destino en lo referente al tratamiento de dichos residuos no sean los del Estado alemán.
61. Con el fin de dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, procedo a examinar en el contexto antes mencionado la cuestión planteada.
Respuesta
62. Como hemos visto, se han armonizado los requisitos y los procedimientos que permiten a los Estados miembros limitar o prohibir el traslado de residuos en la Comunidad. En consecuencia, sólo cabe prohibir o limitar los traslados de residuos en la Comunidad por los motivos que establece expresamente el Reglamento.
63. Con arreglo al artículo 4, apartado 2, letras b) y c), del Reglamento, las objeciones al traslado previsto se basan en el apartado 3 de dicho artículo.
64. A tenor del artículo 4, apartado 3, del Reglamento, las autoridades competentes del Estado miembro de expedición pueden oponerse al traslado previsto:
con objeto de aplicar los principios de proximidad, de prioridad de la valorización y de autosuficiencia;
en aquellos casos en que la instalación tenga que eliminar residuos procedentes de una fuente próxima y la autoridad competente haya dado prioridad a dichos residuos;
para garantizar que los traslados cumplen los planes de gestión de residuos;
si el traslado previsto no se ajusta a las obligaciones legales y reglamentarias nacionales en materia de protección del medio ambiente, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud o si es contrario a las obligaciones dimanantes de convenios internacionales celebrados por el Estado o Estados miembros afectados;
si anteriormente el notificante o el destinatario han sido condenados por llevar a cabo traslados ilícitos, en cuyo caso, la autoridad competente de expedición podrá oponerse, de conformidad con la legislación nacional, a todos los traslados en que participen estas personas.
65. Con arreglo tanto al tenor literal de las disposiciones pertinentes del Reglamento como a su economía y a su finalidad, las objeciones al traslado de residuos en la Comunidad pretenden esencialmente que los Estados miembros garanticen el transporte y la eliminación de los residuos de una manera sana y segura para el hombre y para el medio ambiente.
66. De los motivos de la prohibición de los traslados previstos, como los que establece el Decreto impugnado, se deduce que no concurren los referidos requisitos. Dicha medida nacional prohíbe el traslado previsto incluso si el transporte o las condiciones para la eliminación de los residuos se ajustan a las disposiciones comunitarias vigentes al respecto. El texto nacional impugnado permite también que la agencia se oponga al traslado pese a que no puede asignar los residuos de que se trata a uno de los centros de tratamiento situados en territorio alemán y que no se reprocha a la instalación del Estado miembro de destino que efectúe la eliminación de los residuos peligrosos de manera que suponga un peligro para la salud del hombre o que perjudique al medio ambiente.
67. En mi opinión, además, no cabe considerar que la referida disposición nacional constituye una cláusula de protección reforzada prevista por el artículo 176 CE. El Gobierno del Land de Baden-Württemberg sólo puede ejercer la facultad que le concede el mencionado artículo a condición de observar lo prescrito en dicho texto. Ello supone, como ya hemos visto, que se respeten las disposiciones de los artículos 28 CE y siguientes así como el principio de proporcionalidad. Es manifiesto que no sucede así en el presente asunto, puesto que el Decreto impugnado prohíbe en principio la exportación de residuos, para ser eliminados, a los Estados miembros.
68. En conclusión, habida cuenta del razonamiento precedente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión de la manera siguiente: el artículo 4, apartado 3, del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una medida nacional que supedita el traslado de residuos a otros Estados miembros al requisito de que su eliminación se efectúe con arreglo a los criterios del Estado de expedición en materia de protección del medio ambiente cuando los criterios que establece la legislación de los Estados miembros de destino al respecto no hacen peligrar la salud del hombre o del medio ambiente.
VI. Sobre la cuarta cuestión prejudicial
Observaciones con carácter preliminar
69. Mediante esta cuestión, el juez remitente plantea una cuestión relativa a la interpretación de los artículos 3 y siguientes del Reglamento. Más concretamente, solicita que este Tribunal se pronuncie sobre si dichos artículos permiten que un Estado miembro aplique un procedimiento propio en materia de entrega y asignación de los residuos, antes del procedimiento de notificación previsto para los traslados transfronterizos de residuos destinados a la eliminación.
70. Según el juez remitente, el procedimiento que establece el Decreto no se integra en el desarrollo del procedimiento comunitario de notificación. Considera que el Decreto instaura un procedimiento que obliga al agente económico que desee trasladar los residuos para su eliminación en otro Estado miembro, a seguir el procedimiento nacional que prescribe el Decreto. Sólo está autorizado a seguir el procedimiento comunitario de notificación que establecen los artículos 3 y siguientes del Reglamento a falta de asignación a una de las instalaciones nacionales previstas a tal efecto.
Respuesta
71. Como ya he mencionado, el contexto del presente asunto constituye una solicitud de traslado de residuos peligrosos destinados a ser eliminados en otro Estado miembro.
72. Procede recordar, además, que el Reglamento regula de manera exhaustiva el procedimiento aplicable a los traslados intracomunitarios de residuos.
73. Los artículos 3 a 5 del Reglamento precisan las distintas formalidades que deben cumplimentar el demandante y las autoridades competentes, para trasladar a un Estado miembro residuos destinados a la eliminación.
74. Con arreglo al artículo 3 del Reglamento, el notificante debe dirigirse en primer lugar a la autoridad del Estado de destino e informar de ello a la autoridad del Estado de expedición; debe facilitar una serie de datos sobre las características de los residuos, sobre el trayecto de los residuos, sobre el transporte en sí, sobre el destinatario de los residuos, sobre las operaciones de eliminación y sobre el contrato celebrado entre el destinatario y el propio notificante.
75. El artículo 4 del Reglamento establece el procedimiento y las condiciones en las que las autoridades competentes del Estado de destino o del Estado de expedición pueden oponerse al traslado previsto.
76. Por último, el artículo 5, apartado 1, del Reglamento precisa que «el traslado sólo podrá realizarse una vez haya recibido el notificante la autorización de la autoridad competente de destino.»
77. Con arreglo al tenor literal de las referidas disposiciones, el legislador comunitario ha instaurado un régimen completo y armonizado referente tanto a los requisitos exigidos como al procedimiento que ha de seguirse para trasladar residuos a los Estados miembros. Su intención es, por tanto, evitar que las autoridades competentes de los Estados miembros de expedición y de destino establezcan procedimientos paralelos o impongan requisitos adicionales.
78. Del sistema y del tenor de dichas disposiciones se infiere también que el legislador comunitario ha pretendido establecer el principio del derecho al traslado supeditado al cumplimiento de determinados requisitos. La oposición al traslado se concibe como una excepción a dicha norma.
79. Pues bien, el Decreto impugnado crea un mecanismo inverso. En efecto, con arreglo a dichas disposiciones, el agente que desee trasladar los residuos que produce para su eliminación en otro Estado miembro debe dirigirse, previamente, a una autoridad del Estado de expedición para que asigne dichos residuos a una instalación nacional. Sólo podrá ejercer su derecho al traslado en el caso de que se le deniegue la referida asignación.
80. Tal mecanismo resulta, por tanto, manifiestamente incompatible con el procedimiento comunitario armonizado.
81. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuarta cuestión en el sentido de que los artículos 3 y siguientes del Reglamento deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una medida nacional que supedita el procedimiento de notificación que establece el Reglamento, relativo al traslado de residuos a los Estados miembros, a un procedimiento nacional previo que se refiere a la entrega y asignación de los residuos destinados a la eliminación.
Conclusión
82. En estas circunstancias, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht:
«1) La legalidad de una medida nacional adoptada al amparo del artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i), del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, debe apreciarse sólo a la luz de las disposiciones de dicho Reglamento y no de los artículos 28 CE y siguientes. Ha de interpretarse que la expresión "con arreglo al Tratado", que figura en dicho artículo 4, autoriza expresamente, y de un modo compatible con las disposiciones del Tratado CE sobre las restricciones a la libre circulación de mercancías, las medidas nacionales basadas en los principios de proximidad y de autosuficiencia.
2) El artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 259/93 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una medida nacional que supedita el traslado de residuos a otros Estados miembros al requisito de que su eliminación se efectúe con arreglo a los criterios del Estado miembro de expedición en materia de protección del medio ambiente cuando los criterios que establece la legislación de los Estados miembros de destino al respecto no hacer peligrar la salud del hombre o del medio ambiente.
3) Los artículos 3 y siguientes del Reglamento nº 259/93 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una medida nacional que supedita el procedimiento de notificación que establece el Reglamento, relativo al traslado de residuos a los Estados miembros, a un procedimiento nacional previo que se refiere a la entrega y asignación de los residuos destinados a la eliminación.»