61981C0196
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL
VOM 1. APRIL 1982
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Artikel 16 der Verordnung Nr. 1009/67 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (ABl. Nr. 308 vom 18. 12. 1967, S. 1 ff.) sah in der Fassung, die er durch die Verordnung Nr. 607/72 (ABl. L 75 vom 28. 3. 1972, S. 4) erhalten hatte, vor, daß, falls der cif-Preis für Weißzücker oder für Rohzucker, der von der Kommission gemäß Verordnung Nr. 784/68 — ABl. L 145 vom 27. 6. 1968, S. 10 ff. — festgesetzt wird, über dem Schwellenpreis — das heißt dem gemäß Artikel 12 der Verordnung Nr. 1009/67 festgelegten Preis — liegt, bei der Ausfuhr des betreffenden Erzeugnisses eine dem Preisunterschied entsprechende Abschöpfung erhoben wird. Er bestimmte auch, daß, wenn die Gefahr besteht, daß die Versorgung der Gesamtheit oder einer der Regionen der Gemeinschaft mit Zucker nicht mehr auf einem Preisniveau erfolgt, das durch die Höhe des Schwellenpreises begrenzt wird, die Erhebung einer besonderen Abschöpfung bei der Ausfuhr des betreffenden Erzeugnisses vorgesehen werden kann, wobei dann die an erster Stelle genannte Abschöpfung entfällt. Außerdem hieß es in dieser Vorschrift: „Soweit der Rat nichts anderes ... bestimmt, ist die gegebenenfalls zu erhebende Abschöpfung beziehungsweise besondere Abschöpfung die, die am Tag der Ausfuhr gilt“
Gemäß Artikel 1 der Verordnung Nr. 608/72 (ABl. L 75 vom 28. 3. 1972, S. 5) über die Anwendungsregeln im Zuckersektor im Fall eines erheblichen Preisanstiegs auf dem Weltmarkt wird die besondere Abschöpfung nach dem Verfahren des Artikels 40 der Verordnung Nr. 1009/67, also im sogenannten Verwaltungsausschußverfahren, festgesetzt. Er sieht auch vor, daß sie im Ausschreibungsverfahren festgesetzt werden kann und daß die Festsetzung im äußersten Dringlichkeitsfall durch die Kommission vorgenommen wird.
Zur Festsetzung einer besonderen Ausfuhrabschöpfung kam es in der Kommissionsverordnung Nr. 3150/73 (ABl. L 321 vom 22. 11. 1973, S. 16). Dazu enthält die Kommissionsverordnung Nr. 1076/72 (ABl. L 121 vom 26. 5. 1972, S. 22 ff.) Durchführungsvorschriften. Ihr Artikel 3 — der nach Artikel 1 auch für die besondere Ausfuhrabschöpfung gilt — bestimmt:
„Vorbehaltlich der Fälle, in denen die besondere Ausfuhrabschöpfung im Rahmen einer Ausschreibung bestimmt wird, ist für die Höhe der in Artikel 1 genannten Abschöpfungen der Tag maßgebend, an dem die in Artikel 8 Absatz 2 zweiter Unterabsatz Buchstabe b der Verordnung Nr. 1373/70 genannten Zollförmlichkeiten erfüllt werden.
Die in Artikel 1 genannten Ausfuhrabschöpfungen werden durch den Mitgliedstaat erhoben, auf dessen Gebiet die in Absatz 1 genannten Zollförmlichkeiten erfüllt werden. Sie werden spätestens zum Zeitpunkt der Erfüllung der genannten Zollförmlichkeiten fällig.“
Nach Artikel 15 Absatz 5 Buchstabe b der soeben genannten Verordnung Nr. 1373/70 (ABl. L 158 vom 20. 7. 1970, S. 1 ff.) gilt im Sinne dieser Verordnung als Tag der Erfüllung der in Artikel 8 Absatz 2 Unterabsatz 2 Buchstabe b genannten Zollförmlichkeiten der Tag, an dem die Zollstelle die Willenserklärung des Beteiligten annimmt, die betreffenden Erzeugnisse auszuführen.
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, eine Schiffsausrüsterin in Genua, exportierte in der zweiten Hälfte des Jahres 1974 mehrere Partien Zucker in die Schweiz. Es soll sich dabei um Ware verschiedener Herkunft gehandelt haben, die ursprünglich für die Versorgung von Schiffen bestimmt war und die sich in einem privaten Freilager der Klägerin in Genua befand. Die Klägerin gibt an, sie habe sich — wie auch das beim Export eingeschaltete Transportunternehmen — bei der Zollverwaltung erkundigt, ob Gemeinschaftsabgaben fällig würden, wenn an einen Käufer in einem Drittland geliefert würde; dies sei verneint worden. Auch bei der Erfüllung der Zollförmlichkeiten sei die Abgabenfreiheit offiziell bestätigt worden; jedenfalls kam es in diesem Zeitpunkt nicht zur Erhebung von Ausfuhrabschöpfungen. Zu Beginn des Jahres 1975 wurde der Klägerin aber vom Zoll mitgeteilt, die Erhebung von Abschöpfungen sei irrtümlich unterblieben und sie habe entweder den Zucker in die Gemeinschaft zurückzuverbringen oder Abschöpfungen zu entrichten. Weil die Klägerin dies verweigerte, kam es zum Erlaß von Zahlungsbefehlen und zu Vollstreckungsmaßnahmen gegen sie.
Dagegen hat die Klägerin das Tribunale in Genua angerufen. Sie berief sich für ihren Standpunkt, die Abgabenbescheide seien rechtswidrig, auf Artikel 3 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 1076/72, wonach die Abschöpfungen spätestens zum Zeitpunkt der Erfüllung der Zollförmlichkeiten fällig würden. Sie berief sich ferner auf Artikel 15 der Verordnung Nr. 1373/70, nach dessen Absatz 5 Buchstabe b als Tag der Erfüllung der Zollförmlichkeiten der Tag gilt, an dem die Zollstelle die Willenserklärung des Zollbeteiligten annimmt, bestimmte Erzeugnisse auszuführen oder unter Zollkontrolle zu stellen. Ihrer Meinung nach folgt daraus, daß die Abschöpfung hätte erhoben werden müssen, als sie den Antrag auf Erteilung der Ausfuhrgenehmigung stellte. Der Umstand, daß dieses Recht von den Zollbehörden nicht ausgeübt worden sei, habe nach den angeführten Gemeinschaftsvorschriften zur Folge, daß die Abgabenforderung verfallen sei.
Nach Ansicht der beklagten Finanzverwaltung ist dagegen den genannten Bestimmungen nur zu entnehmen, daß an dem Tag, an dem die Zollstelle die Ausfuhrerklärung entgegennimmt, die Voraussetzungen für die Abgabepflicht erfüllt würden; damit werde also die Fälligkeit der Abgabenforderung begründet, während Entrichtung und Einnahme — wie in der Regel — auch später erfolgen könnten. Ganz undenkbar — weil den Rechtsordnungen aller Mitgliedstaaten fremd — sei es, anzunehmen, daß gleichzeitig mit der Bestimmbarkeit der Abgabenforderung — für ihren Umfang ist gemäß Artikel 3 der Verordnung Nr. 1076/72 ebenfalls der Tag der Erfüllung der Zollförmlichkeiten maßgebend — bei Nichtausübung des Rechts ein Verfall eintrete. Überhaupt müsse davon ausgegangen werden, daß es bei Abschöpfungen einen Verfall nicht gebe, weil jedenfalls nach italienischem Abgabenrecht insoweit nur Verjährung in Betracht komme.
Das Gericht setzte durch Beschluß vom 25. Mai 1981 das Verfahren aus, um klären zu lassen, wie in Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1076/72 in dem Satz „Sie werden spätestens zum Zeitpunkt der Erfüllung der genannten Zollförmlichkeiten fällig“ das Wort „spätestens“ zu interpretieren sei und ob dieses sich insbesondere auf den Zeitpunkt der Bestimmung des Abschöpfungsbetrages oder auf den Anfangs- oder Endzeitpunkt der Fälligkeit im eigentlichen Sinne (Einziehbarkeit) beziehe.
Dazu nehme ich wie folgt Stellung.
1.
Die italienische Regierung und die Kommission sind der Ansicht, der im Vorlagebeschluß erwähnte Satz aus Artikel 3 der Verordnung Nr. 1076/72 habe nicht den Sinn, auszudrücken, daß ein Verfall eintrete, wenn im Zeitpunkt der Erfüllung der Zollförmlichkeiten die Abschöpfungen nicht erhoben würden, daß eine Nacherhebung also ausgeschlossen sei. Dieser Auffassung werden wir aus folgenden Überlegungen zustimmen müssen.
a)
Wichtig in dem auszulegenden Satz ist der Begriff „fällig“. Er bedeutet im allgemeinen, daß in dem dafür entscheidenden Zeitpunkt eine Verpflichtung konkretisiert und einforderbar wird, Zahlung also von diesem Zeitpunkt an verlangt werden kann. Ganz und gar ungewöhnlich dagegen wäre es, mit diesem Begriff die Annahme zu verknüpfen, daß, wenn im Zeitpunkt der Fälligkeit das Einforderungsrecht nicht ausgeübt wird, ein Rechtsverlust eintritt. Derartiges könnte somit nur erwogen werden, wenn eine Regelung, die den genannten Begriff enthält, im übrigen eindeutige Vorschriften in dem genannten Sinn enthielte oder wenn nach Sinn und Zweck der Regelung klar wäre, daß nur eine solche Folge — Rechtsverlust — gemeint sein könne. Davon kann im vorliegenden Fall jedoch, wie wir gleich im einzelnen noch sehen werden, nicht die Rede sein.
b)
Artikel 3 der Verordnung Nr. 1076/72 bringt in seinem Absatz 1 zum Ausdruck, daß in der Regel — wenn also die Bestimmung der Abschöpfung nicht im Wege der Ausschreibung erfolgt — für ihre Höhe der Tag maßgebend ist, an dem die Zollförmlichkeiten erfüllt werden, also derselbe Zeitpunkt, zu dem spätestens die Fälligkeit eintritt.
Dies spricht zweifellös dagegen, Fälligkeit als Verfall zu verstehen und anzunehmen, daß der Zeitpunkt, in dem die Abgabenschuld konkretisiert wird, mit dem ihres Wegfalls zusammenfällt, falls die Eintreibung versäumt werden sollte. Tatsächlich läßt sich nicht nur sagen, daß eine derartige Rechtsgestaltung in der Rechtsordnung keines Mitgliedstaats vorzufinden ist; namentlich kann auch nicht davon die Rede sein, dies sei — wie die Klägerin meint — im Interesse des Handels gewollt, der schnell abgewickelt werde und für den Einfachheit und Klarheit wesentliche Bedingungen seien. Denn normale Handelsdispositionen werden, was den Preis angeht, für den die Abschöpfung eine Rolle spielt, sicherlich nicht bei Erledigung der Zollförmlichkeiten getroffen, sondern erheblich früher.
c)
Soweit die Klägerin für ihre Argumentation den Akzent auf das Wort „spätestens“legt, muß sie sich einmal entgegenhalten lassen, daß in dem fraglichen Satz eben nicht von Einziehung, sondern nur von Fälligkeit gesprochen wird.
Wir hatten außerdem gehört, daß die Verwendung dieses Wortes („spätestens“), das bezogen auf den Normalfall — Eintritt der Fälligkeit an dem Tage, nach dem sich auch die Höhe der Abschöpfung bemißt — wenig verständlich erscheint, doch erklärbar wird und einen vernünftigen Sinn erhält, wenn man sich die Praxis einiger Mitgliedstaaten vergegenwärtigt, nach der die Fälligkeit in gewissem Sinne schon früher eintritt. Das scheint — wie die Kommission im einzelnen gezeigt hat — in Belgien und in den Niederlanden der Fall zu sein, wo eine pauschale Festsetzung der Abgabenschuld zum Zwecke der Garantiestellung schon bei Erteilung der Exportlizenz erfolgt. Um dem Rechnung zu tragen, wurde vorgesehen, daß die Fälligkeit spätestens bei Erfüllung der Zollförmlichkeiten, also nicht nur in diesem Zeitpunkt eintritt. So gesehen ist der Sinn der Regelung klar: es geht nicht um einen Verfall der Abgabenschuld, sondern es soll ausgeschlossen werden, daß die Mitgliedstaaten, weil die Erfüllung der Zollförmlichkeiten nicht notwendig den effektiven Export bedeutet — etwa wenn die Ware unter Zollkontrolle gestellt wird —, die Abgabenerhebung über den genannten Zeitpunkt hinausschieben.
d)
Mit Recht wurde auch darauf hingewiesen, daß das Gemeinschaftsrecht nicht alle Einzelheiten der Abgabenerhebung regelt, daß hier vielmehr in Ermangelung einer umfassenden Gemeinschaftsregelung das nationale Recht — namentlich was die Bestimmung der zuständigen Behörden und die Modalitäten der Einziehung angeht — ergänzend zum Zuge kommt. So wurde — unter Hinweis auf die Ratsentscheidung vom 21. April 1970, die auch Agrarabschöpfungen erfaßt — in den verbundenen Rechtssachen 66, 127 und 128/79 (
1
) entschieden.
Bei dieser Sachlage und angesichts der Erkenntnis, daß das nationale einschlägige Zoll- und Abgabenrecht keinen Verfall, sondern nur die Verjährung kennt, kann tatsächlich schwerlich angenommen werden, die Verordnung Nr. 1076/72 habe einen Verfall vorsehen wollen, und dies ausgerechnet dergestalt, daß er in der Regel auf den Tag der Entstehung der Fälligkeit fällt.
Dazu paßt überdies die Feststellung, daß derartiges nicht einmal vorgesehen ist in der am 1. Juli 1980 in Kraft getretenen Ratsverordnung Nr. 1697/79 (ABl. L 197 vom 3. 8. 1979, S. 1 ff.), die auch für Abschöpfungen gilt (Artikel 1) und die Nacherhebung von Eingangs- oder Ausfuhrabgaben regelt. Ihr Artikel 2 bestimmt vielmehr, daß geschuldete, nicht angeforderte Abgaben nachzuerheben sind und daß dies während einer Frist von drei Jahren geschehen kann, die mit der buchmäßigen Erfassung oder, wenn eine buchmäßige Erfassung unterblieben ist, an dem Tag, an dem die Abgabenschuld entstanden ist, zu laufen beginnt. Außerdem schreibt ihr Artikel 7 für den Fall, daß Abgaben infolge eines Irrtums der zuständigen Behörden nicht erhoben worden sind, lediglich vor, daß für die nachgeforderten Beträge keine Verzugszinsen erhoben werden; er schließt also die Nacherhebung nicht aus.
e)
Schließlich sind noch zwei andere von der Kommission angeführte Erwägungen wichtig und geeignet, die Richtigkeit der bisher dargestellten Auffassung zu untermauern:
i)
So weist die Kommission darauf hin, daß es sich bei der auszulegenden Verordnung um eine Kommissionsver- ordnung handelt, die lediglich Anwendungsmodalitäten für die Erhebung von Abschöpfungen festlegt, die nach vom Rat festgelegten Voraussetzungen eingeführt werden. Hält man sich dies vor Augen, so ist tatsächlich schwerlich anzunehmen, daß die Kommission die Absicht verfolgt haben könnte, in ihren Durchführungsvorschriften den Verfall einer Abgabenschuld vorzusehen, deren Entstehung vom Rat aus gewichtigen wirtschaftspolitischen Erwägungen für notwendig gehalten wurde. Auch hätte es wohl der Kommission dafür an der Kompetenz gefehlt.
ii)
Ferner weist die Kommission mit Recht darauf hin, daß es für die Entstehung einer Abgabenschuld grundsätzlich nur auf objektive Elemente ankommen kann und nicht etwa auf den Kenntnisstand des Abgabenschuldners. Damit ist sicher die Annahme unvereinbar, die irrtümliche Nichterhebung von Abgaben bei der Erfüllung der Zollförmlichkeiten führe zu einem Verfall der Schuld. Dies würde nämlich das Funktionieren und die Durchsetzung einer Abgabenregelung — also die Realisierung einer bestimmten vom Rat verfolgten Wirtschaftspolitik — von den Kenntnissen, vom Eifer und von den Fähigkeiten nationaler Vollzugsbeamter abhängig machen. Nichts spricht aber dafür, daß dies gewollt sein könnte, daß man also die Gefahr einer diskriminierenden, nicht einheitlichen Anwendung des Abschöpfungsrechts in Kauf genommen hätte.
f)
Klar ist danach, wie auf die vom Tribunale aufgeworfene Frage zu antworten ist. Ebenso klar ist aber auch, daß damit nicht die Frage präjudiziert ist, welche Folgen sich daraus ergeben können, daß der Klägerin — wie sie behauptet — von der Zollverwaltung ausdrücklich versichert worden ist, ihre Exporte seien abgabenfrei, und daß sie im Vertrauen darauf in Schwierigkeiten geraten sei. Dieses Problem ist freilich nicht im Vorlageverfahren, sondern allein im Rahmen des nationalen Rechts zu entscheiden.
2.
Übrig bleiben danach noch einige von der Klägerin zusätzlich aufgeworfenen Fragen, die sich nicht auf den Ausfuhrvorgang als solchen, sondern auf die Qualifizierung der exportierten Waren beziehen.
So hat die Klägerin einmal darauf hingewiesen, daß der exportierte Zucker aus ihrem privaten Freilager gekommen sei. Sie hat ferner vorgebracht, er sei für die Versorgung von Schiffen bestimmt gewesen, und geltend gemacht, als Herkunftsgebiet sei zum Teil das Aostatal anzusehen, für das ein besonderes Regime gelte. Damit will sie offenbar in Zweifel ziehen, daß der von ihr exportierte Zukker als Gemeinschaftszucker anzusehen gewesen sei, und zeigen, daß es für ihren Fall — weil eine Abschöpfungspflicht überhaupt nicht bestanden habe — auf die aufgeworfene Auslegungsfrage gar nicht ankomme.
Dem ist der Vertreter der italienischen Regierung in der mündlichen Verhandlung entgegengetreten. Er hat im einzelnen ausgeführt, daß der von der Klägerin exportierte Zucker in jedem Fall als Gemeinschaftszucker anzusehen gewesen sei und daß deshalb auf ihn grundsätzlich zu Recht die Exportabschöpfungsregelung angewandt worden sei. Zu belegen sei nämlich, daß der Zucker zum Teil aus Frankreich, zum Teil aus Dänemark stammte. Die Eigenschaft als Gemeinschaftszucker sei auch nicht dadurch verlorengegangen, daß er ursprünglich zur Versorgung von Schiffen bestimmt gewesen sei und daß er sich in einem privaten Zollager befunden habe, was lediglich die Befreiung von der italienischen Mehrwertsteuer und der italienischen Herstellungssteuer mit sich gebracht habe. Desgleichen sei nicht maßgebend, daß er zum Teil im Transit über das Aostatal, für das ein besonderes Steuerregime gelte, exportiert worden sei; denn auf diese Weise habe der Zukker keine andere Herkunft im Sinne des Gemeinschaftsrechts erhalten.
Wir sollten uns jetzt mit dieser Problematik nicht weiter auseinandersetzen. Es ist nämlich nicht erkennbar, ob sie im nationalen Verfahren schon zur Sprache gekommen und vom vorlegenden Gericht etwa als unerheblich beiseite gelassen worden ist. Jedenfalls verlangt sie die Prüfung rein tatsächlicher Fragen der Herkunft und der Lagerung, für die im Vorlageverfahren sicher kein Raum ist. Die Klägerin mag die genannten Punkte also, wenn sie von ihrer Relevanz überzeugt ist, im nationalen Verfahren aufwerfen, und das angerufene italienische Gericht kann dann gegebenenfalls, wenn es einen zwingenden Anlaß sieht, diesbezügliche Auslegungsfragen an den Gerichtshof richten.
3.
Ich schlage dehalb vor, auf die Anfrage des Tribunale in Genua wie folgt zu antworten:
Der in Artikel 3 der Verordnung Nr. 1076/72 enthaltene Satz: „Sie werden spätestens zum Zeitpunkt der Erfüllung der genannten Zollförmlichkeiten fällig“, ist nicht dahin zu verstehen, daß bei Nichterhebung der Abschöpfung in dem erwähnten Zeitpunkt ein Verfall eintritt, der die spätere Nacherhebung ausschließt.
(
1
)	Urteil vom 27. März 1980 in den verbundenen Rechtssachen 66, 127 und 128/79 — Amministrazione delle Finanze dello Stato/Meridionale Industrie Salumi S.r.l., Fratelli Vasanelli und Fratelli Ultrocchi —, Slg. 1980, 1237, 1263.