Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer zitting,
hebbend
met vijf rechters)
29 april 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Fiscale bepalingen – Accijns – Accijns op tabaksfabricaten – Rooktabak – Begrip ‚tabak die geschikt is om zonder verdere industriële verwerking te worden gerookt’ – Artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64/EU – Stukjes (scraps) van onversneden maar gebroken en gestripte ruwe tabaksbladeren die via een ingewikkeld proces door de consument thuis tot waterpijptabak kunnen worden verwerkt ”
In zaak T‑194/25,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bundesfinanzhof (hoogste federale rechter in belastingzaken, Duitsland) bij beslissing van 17 september 2024, ingekomen bij het Hof op 5 maart 2025, in de procedure
Hauptzollamt A
tegen
Scrap-Transporteur,
wijst
HET GERECHT (Tweede kamer, zitting hebbend
met vijf rechters),
samengesteld als volgt: N. Półtorak, president, G. Hesse (rapporteur), G. Steinfatt, D. Petrlík en I. Dimitrakopoulos, rechters,
advocaat-generaal: M. Brkan,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gelet op de doorzending door het Hof van het verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Gerecht op 20 maart 2025 overeenkomstig artikel 50 ter, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie,
gelet op de in artikel 50 ter, eerste alinea, onder b), van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie genoemde materie en het ontbreken van een opzichzelfstaande uitleggingsvraag in de zin van artikel 50 ter, tweede alinea, van dat Statuut,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 15 januari 2026,
gelet op de opmerkingen van:
–        Scrap-Transporteur, vertegenwoordigd door L. Beernink, T. Krause en M. Nagel, Rechtsanwälte,
–        de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en N. Scheffel als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Björkland en B. Eggers als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64/EU van de Raad van 21 juni 2011 betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabricaten (PB 2011, L 176, blz. 24).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen het Hauptzollamt A (hoofddouanekantoor A, Duitsland) (hierna: „douanekantoor”) en Scrap-Transporteur, betreffende de inbeslagneming van goederen die in Duitsland werden vervoerd in een aan deze laatste toebehorend voertuig.
Toepasselijke bepalingen
Recht van de Unie
3        De overwegingen 2, 3, 8, 9 en 15 van richtlijn 2011/64 luiden als volgt:
„(2)      De wetgeving van de Unie betreffende de belasting van tabaksproducten dient te zorgen voor de goede werking van de interne markt en een hoog niveau van gezondheidsbescherming, [...].
(3)      Een van de doelstellingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie is de instandhouding van een economische unie waarvan de kenmerken analoog zijn aan die van een binnenlandse markt, waarin gezonde mededinging bestaat. De verwezenlijking van dit doel met betrekking tot de sector tabaksfabricaten veronderstelt dat de in de lidstaten op het verbruik van producten van deze sector geheven belasting zodanig wordt toegepast dat de mededingingsvoorwaarden niet worden vervalst en het vrije verkeer van deze producten binnen de Unie niet wordt belemmerd.
[...]
(8)      In het belang van een uniforme en billijke belastingheffing moet de definitie van sigaretten, sigaren en cigarillo’s en van andere vormen van rooktabak worden vastgesteld zodat [...] rooktabak die in veel opzichten lijkt op tabak van fijne snede die bedoeld is voor het rollen van sigaretten, voor accijnsdoeleinden als tabak van fijne snede wordt beschouwd,
[...].
(9)      Wat de accijnzen betreft, moet de harmonisatie van de structuren in het bijzonder tot gevolg hebben dat de concurrentieverhoudingen tussen de verschillende categorieën tabaksfabricaten die tot eenzelfde groep behoren, niet worden vervalst door de invloed van de belastingheffing en dat zodoende de openstelling van de nationale markten van de lidstaten wordt verwezenlijkt.
[...]
(15)      Wat de prijzen en de accijnzen betreft, met name voor sigaretten, die veruit de belangrijkste categorie van tabaksproducten zijn, en voor tabak van fijne snede bestemd voor het rollen van sigaretten, bestaan er nog altijd aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten die de werking van de interne markt kunnen verstoren. Een zekere mate van convergentie van de door de lidstaten toegepaste belastingtarieven zou de fraude en de smokkel in de Unie helpen terugdringen.”
4        Artikel 2, lid 1, van richtlijn 2011/64 bepaalt het volgende:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder tabaksfabricaten:
[...]
c)      rooktabak:
i)      tabak van fijne snede voor het rollen van sigaretten;
ii)      andere soorten rooktabak.”
5        In artikel 4, lid 1, van richtlijn 2011/64 staat het volgende:
„Voor de toepassing van deze richtlijn worden de volgende producten als sigaren of cigarillo’s beschouwd, indien zij geschikt zijn om en, gelet op hun kenmerken en de normale verwachtingen van de consument, uitsluitend bestemd zijn om als zodanig te worden gerookt: [...]”.
6        Artikel 5, lid 1, van richtlijn 2011/64 bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder rooktabak:
a)      gesneden of op andere wijze versnipperde, gesponnen of tot flakes geperste tabak die geschikt is om zonder verdere industriële verwerking te worden gerookt;
b)      tabaksafval, [...]”.
Duits recht
7        § 1 van het Tabaksteuergesetz (wet op de tabaksbelasting) van 15 juli 2009 (BGBl. 2009 I, blz. 1870), zoals gewijzigd bij het Fünftes Gesetz zur Änderung von Verbrauchsteuergesetzen (vijfde wet betreffende de wijziging van wetten op de tabaksbelasting) van 21 december 2010 (BGBl. 2010 I, blz. 2221) bepaalt:
„(1)      Tabaksfabricaten zijn op het grondgebied waar de belasting van toepassing is onderworpen aan tabaksbelasting. [...] De tabaksbelasting op is een accijns in de zin van het belastingwetboek.
(2)      Tabaksfabricaten zijn:
[...]
3.      rooktabak (tabak van fijne snede of pijptabak): gesneden of op andere wijze versnipperde, gesponnen of tot flakes geperste tabak die geschikt is om zonder verdere industriële verwerking te worden gerookt;
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
8        B is een in een lidstaat gevestigde onderneming die een melange maakt van onverwerkte tabaksbladeren van de soort Flue Cured Virginia en deze vervolgens stript en verpakt in verschillende formaten. Zij heeft zeven dozen van in totaal 1 225 kilogram van deze tabaksbladeren aan de in Duitsland gevestigde onderneming C laten leveren. Deze zijn op 7 februari 2017 door het Zollfahndungsamt (controledienst van de douane, Duitsland) in beslag genomen. Deze goederen, die bestemd waren voor D, een andere in Duitsland gevestigde onderneming die daaruit waterpijptabak wilde produceren, bevonden zich in een bestelwagen die werd bestuurd door de gevolmachtigde van C, Scrap-Transporteur.
9        De controledienst van de douane heeft een onderzoeksprocedure ingeleid tegen Scrap-Transporteur wegens verdenking van belastingfraude. Tijdens zijn ondervraging heeft deze laatste verklaard dat de in beslag genomen goederen geen rooktabak waren maar ruwe tabak die bestemd was om in Duitsland te worden verwerkt tot waterpijptabak.
10      Het Bildungs- und Wissenschaftszentrum der Bundesfinanzverwaltung (centrum voor opleiding en wetenschappelijk onderzoek van de federale belastingdienst, Duitsland) heeft een staal van de in beslag genomen goederen onderzocht en is tot de conclusie gekomen dat deze bestonden uit tabakscraps, dat wil zeggen stukjes niet-gearomatiseerde en onverwerkte ruwe tabaksbladeren die worden verkregen door het breken van de tabaksbladeren en die geschikt zijn voor verbruik, aangezien het niet uitgesloten is deze te gebruiken in een pijp of als tussenvoegsel voor zelf gerolde sigaretten. Deze tabak, waarvan slechts een klein gedeelte met een tuinversnipperaar moest worden versnipperd, kon in een waterpijp worden gerookt nadat hij met water, glycerine en suiker was gekookt en vermengd met een aroma voor pijp. Volgens het verslag konden de verwerkingsstappen door de eindgebruiker worden uitgevoerd met behulp van instructies die op het internet te vinden zijn. Ten slotte moesten deze scraps vanuit het oogpunt van het douanetarief worden beschouwd als tabaksafval van post 2401 van de gecombineerde nomenclatuur in bijlage I bij verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PB 1987, L 256, blz. 1).
11      Dientengevolge heeft het douanekantoor het bedrag vastgesteld van de tabaksbelasting die was verschuldigd door C en Scrap-Transporteur, die hoofdelijk aansprakelijk waren. Scrap-Transporteur heeft bezwaar gemaakt tegen deze belastingheffing en een deskundigenrapport overgelegd waarin werd bevestigd dat de in beslag genomen goederen bestonden uit hoogwaardige ruwe tabak die kon worden verwerkt tot waterpijptabak of andere soorten tabak.
12      Nadat zijn bezwaar was afgewezen, heeft Scrap-Transporteur beroep ingesteld bij het voor de zaak bevoegde Finanzgericht (belastingrechter in eerste aanleg, Duitsland), dat het beroep heeft toegewezen. Een door deze rechter aangewezen deskundige heeft namelijk vastgesteld dat een gemiddelde vochtigheidsgraad van 6,9 % kenmerkend was voor ruwe tabak en dat deze niet kon worden gerookt zonder een voorafgaande industriële verwerking. Derhalve heeft het Finanzgericht geoordeeld dat de in beslag genomen goederen bestonden uit onverwerkte ruwe tabak, die dus niet onderworpen was aan tabaksbelasting.
13      Het douanekantoor heeft tegen de beslissing van het Finanzgericht beroep in Revision ingesteld bij het Bundesfinanzhof (hoogste federale rechter in belastingzaken, Duitsland), de verwijzende rechter.
14      Gelet op de onzekerheid omtrent de aanmerking van het product als tabak „die geschikt is om zonder verdere industriële verwerking te worden gerookt”, als bedoeld in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64, heeft het Bundesfinanzhof besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet het begrip ‚tabak die geschikt is om [...] te worden gerookt’ in artikel 5, lid 1, onder a), van [richtlijn 2011/64] aldus worden uitgelegd dat van een dergelijke geschiktheid alleen sprake is bij producten die volgens de gangbare opvatting worden gerookt?
2)      Moet het begrip ‚zonder verdere industriële verwerking’ in artikel 5, lid 1, onder a), van [richtlijn 2011/64] aldus worden uitgelegd dat het ook betrekking heeft op ingewikkeldere methoden die consumenten evenwel thuis kunnen toepassen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
15      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 aldus moet worden uitgelegd dat bij de beoordeling of een product „geschikt is om te worden gerookt” moet worden uitgegaan van de perceptie van het publiek.
16      Volgens artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 valt „gesneden of op andere wijze versnipperde, gesponnen of tot flakes geperste tabak die geschikt is om zonder verdere industriële verwerking te worden gerookt”, onder „rooktabak”.
17      Wat de formulering „geschikt om te worden gerookt” betreft, moet om te beginnen in herinnering worden gebracht dat de termen van een Unierechtelijke bepaling die voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie op autonome en eenvormige wijze moeten worden uitgelegd, waarbij rekening moet worden gehouden met de bewoordingen en de context van die bepaling en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie arrest van 24 oktober 2024, Kwantum Nederland en Kwantum België, C‑227/23, EU:C:2024:914, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat in de formulering van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 niet naar de perceptie van de consument wordt verwezen om een product onder „rooktabak” in te delen. De bewoordingen „geschikt om te worden gerookt” betekenen dus dat het product in die zin kan worden gerookt dat de opwarming en de verbranding ervan een te inhaleren rook genereren (zie in die zin arrest van 16 september 2020, Skonis ir kvapas, C‑674/19, EU:C:2020:710, punt 34). Hieruit volgt dat de bewoordingen „geschikt om te worden gerookt” geen criterium inzake de perceptie van de consument inhouden.
19      In de tweede plaats vindt deze uitlegging steun in de context van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64. Zo bepaalt artikel 4, lid 1, van deze richtlijn dat tabaksproducten als „sigaren of cigarillo’s” worden beschouwd indien zij „geschikt zijn om en, gelet op hun kenmerken en de normale verwachtingen van de consument, uitsluitend bestemd zijn om als zodanig te worden gerookt”. Zoals blijkt uit punt 18 hierboven,
vermeldt artikel 5, lid 1, onder a), van die richtlijn daarentegen geen dergelijke voorwaarde inzake de normale verwachtingen van de consument. Aangezien beide bepalingen deel uitmaken van hetzelfde hoofdstuk van die richtlijn, had de wetgever het criterium inzake de normale verwachtingen van de consument of de perceptie van het publiek aan artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 kunnen toevoegen indien hij die bepaling een dergelijke betekenis wilde geven.
20      In de derde plaats volgt uit overweging 3 van richtlijn 2011/64 dat met die richtlijn wordt beoogd te waarborgen dat de belasting die in de lidstaten op het verbruik van producten van de sector tabaksfabricaten wordt geheven, zodanig wordt toegepast dat de mededingingsvoorwaarden niet worden vervalst en het vrije verkeer van deze producten binnen de Unie niet wordt belemmerd. Meer in het bijzonder wordt in overweging 8 van die richtlijn in essentie gepreciseerd dat producten die in veel opzichten lijken op de producten die onder die richtlijn vallen, in het belang van een uniforme en billijke belastingheffing als dusdanig moeten worden behandeld, en moet de harmonisatie van de structuren van de accijnzen volgens overweging 9 van die richtlijn tot gevolg hebben dat de concurrentieverhoudingen tussen de verschillende categorieën tabaksfabricaten die tot een zelfde groep behoren, niet worden vervalst door de invloed van de belastingheffing en dat zodoende de openstelling van de nationale markten van de lidstaten wordt verwezenlijkt (zie in die zin arrest van 6 april 2017, Eko‑Tabak, C‑638/15, EU:C:2017:277, punt 18).
21      Voorts blijkt uit overweging 15 van richtlijn 2011/64 dat een „zekere mate van convergentie van de door de lidstaten toegepaste belastingtarieven [...] de fraude en de smokkel in de Unie [zou] helpen terugdringen”. Ten slotte beoogt richtlijn 2011/64 volgens overweging 2 ervan te zorgen voor een hoog niveau van gezondheidsbescherming.
22      De verwezenlijking van bovenvermelde doelstellingen vereist dat artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 niet restrictief wordt uitgelegd (zie in die zin arrest van 6 april 2017, Eko‑Tabak, C‑638/15, EU:C:2017:277, punt 24). Een uitlegging van deze bepaling waarbij rekening wordt gehouden met de perceptie van de consument zou immers van dien aard kunnen zijn dat het aantal producten dat wordt ingedeeld onder „rooktabak” in de zin van richtlijn 2011/64, wordt beperkt en dat het hoge niveau van gezondheidsbescherming dat deze richtlijn beoogt, wordt ondergraven doordat die producten in voorkomend geval niet op dezelfde manier belastbaar zijn. Wat ten slotte de harmonisatie van de categorieën van tabak met het oog op de bescherming van de mededinging, het vrije verkeer van goederen en het voorkomen van fraude betreft, is de perceptie van de consument een criterium dat kan variëren al naargelang van de betrokken lidstaat en afbreuk dreigt te doen aan die harmonisatie.
23      Daarom moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 aldus moet worden uitgelegd dat bij de beoordeling of een product „geschikt is om te worden gerookt” niet hoeft te worden uitgegaan van de perceptie van het publiek.
Tweede vraag
24      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 aldus moet worden uitgelegd dat de formulering „zonder verdere industriële verwerking” ook verwijst naar methoden die, hoewel zij meerdere stappen inhouden, door de consument thuis kunnen worden toegepast.
25      Onder het in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 gebruikte begrip „industriële verwerking” wordt gewoonlijk de verwerking, doorgaans op grote schaal en volgens een standaardprocedure, van grondstoffen naar materiële goederen bedoeld (arrest van 6 april 2017, Eko‑Tabak, C‑638/15, EU:C:2017:277, punt 30).
26      Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat eenvoudige handelingen waarmee een niet-afgewerkt tabaksproduct geschikt wordt gemaakt om te worden gerookt, geen „industriële verwerking” vormen als bedoeld in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 (zie in die zin arrest van du 6 april 2017, Eko‑Tabak, C‑638/15, EU:C:2017:277, punt 31 en aangehaalde rechtspraak).
27      In die omstandigheden moet worden aangenomen dat een tabaksfabricaat dat klaar is om te worden gerookt, of eenvoudig met niet-industriële middelen gebruiksklaar kan worden gemaakt, geschikt is om te worden gerookt zonder verdere „industriële verwerking” in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 (arrest van 6 april 2017, Eko‑Tabak, C‑638/15, EU:C:2017:277, punt 32). De relatieve ingewikkeldheid van een bereidingsproces kan op zichzelf evenwel niet volstaan om dit proces aan te merken als een industriële verwerking in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64.
28      In het hoofdgeding houden de handeling om de tabak klaar te maken om te worden gerookt meer in dan alleen
een tabaksrolletje in een huls van sigarettenpapier schuiven (zie in die zin arrest van 6 april 2017, Eko‑Tabak,
C‑638/15, EU:C:2017:277, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De verwijzende rechter licht in dit verband toe dat het betrokken product kan worden gerookt na een behandeling die de consument thuis kan toepassen. De betrokken tabak heeft een eerste drogingsproces ondergaan en moet vervolgens gecontroleerd vochtig worden gehouden. Daarnaast moet het product nog worden gekookt met water, glycerine en suiker, en vermengd met de gebruikelijke melange van aroma’s voor waterpijp. Volgens de verwijzende rechter zijn daarvoor instructievideo’s te vinden op het internet.
29      In het onderhavige geval vereisen de verschillende stappen in de verwerking van het product die de verwijzende rechter beschrijft, namelijk het koken met water, glycerine en suiker en de vermenging met aroma’s, ten eerste geen standaardprocedure. Ten tweede bevestigt het feit dat de consument op het internet gedetailleerde instructies kan vinden voor de verwezenlijking van die stappen dat dit proces iets anders is dan een industrie verwerking in de zin van de in punt 25 hierboven aangehaalde rechtspraak.
30      Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter gaat het om methoden die de consument thuis kan toepassen en die geen capaciteit vereisen om volgens standaardprocedures grote hoeveelheden tabak te verwerken.
31      Derhalve moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 aldus moet worden uitgelegd dat onder de bewoordingen „zonder verdere industriële verwerking” ook methoden vallen die, hoewel zij meerdere stappen inhouden, door de consument thuis kunnen worden toegepast.
Kosten
32      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
HET GERECHT (Tweede kamer zitting,
hebbend
met vijf rechters)
verklaart voor recht:
1)      Artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64/EU van de Raad van 21 juni 2011 betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabricaten
moet aldus worden uitgelegd dat
bij de beoordeling of een product „geschikt is om te worden gerookt” niet hoeft te worden uitgegaan van de perceptie van het publiek.
2)      Artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64
moet aldus worden uitgelegd dat
onder de bewoordingen „zonder verdere industriële verwerking” ook methoden vallen die, hoewel zij meerdere stappen inhouden, door de consument thuis kunnen worden toegepast.
Półtorak
Hesse
Steinfatt
Petrlík
Dimitrakopoulos
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 april 2026.
ondertekeningen
*      Procestaal: Duits.