61978C0231
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 6 MAART 1979 (
1
)
Mijnbeer de President,
mijne beren Rechters,
Het onderhavige beroep, ingesteld krachtens artikel 169 EEG-Verdrag, vormt een geschikt kader voor de oplossing van het abstracte probleem dat aan het Hof werd voorgelegd door de High Court, Queen's Bench Division, Commercial Court, te Londen. Ik doel op zaak 118/78, Meijer, ter griffie van het Hof ingeschreven op 19 mei 1978, waarin ik op 22 november 1978 conclusie heb genomen en die nog hangende is voor het Hof. Het onderhavige geding speelt zich af tussen de werkelijke protagonisten, te weten de Commissie, die krachtens artikel 155 EEG-Verdrag gehouden is toe te zien op de toepassing van het Verdrag, en de regering van het Verenigd Koninkrijk, die de maatregel heeft genomen waarvan onder meer de firma Meijer de kwade gevolgen ondervindt.
Vóór de mondelinge behandeling heeft de Franse regering krachtens artikel 93 van het Reglement voor de procesvoering een verzoek tot interventie ingediend, strekkende tot ondersteuning van de conclusies van de regering van het Verenigd Koninkrijk. Bij beschikking van 15 januari 1979 heeft het Hof deze interventie toegestaan. De opmerkingen van de Franse regering vertonen zeer veel overeenkomst met hetgeen zij heeft betoogd in antwoord op een verzoekschrift van de Commissie, ingeschreven onder nummer 232/78, strekkende tot vaststelling dat de Franse republiek de krachtens de artikelen 12 en 30 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door na 1 januari 1978 een nationale regeling tot beperking van de invoer van schapevlees uit het Verenigd Koninkrijk te blijven toepassen.
Zoals ik naar aanleiding van zaak 118/78 (Meijer) reeds opmerkte, loopt mijn conclusie in die zaak noodzakelijkerwijs vooruit op mijn standpunt ten aanzien van het onderhavige geschil, het onderzoek waarvan mijn mening over de uitlegging van de betrokken bepalingen van de Toetredingsakte niet kan wijzigen. Voorts heeft de Commissie geen gebruik gemaakt van haar recht van repliek, waardoor ook het Verenigd Koninkrijk niet meer aan een dupliek toekwam. Nu de Commissie echter nieuwe opmerkingen heeft gemaakt naar aanleiding van de interventie van de Franse regering, meen ik het volgende aan mijn conclusie in de zaak-Meijer te moeten toevoegen.
De Commissie herinnert eraan dat zij de regeringen van de Lid-Staten al in juli 1975 schriftelijk attent heeft gemaakt op de consequenties van het arrest-Charmasson. Haar standpunt inzake het vrije verkeer van aardappelen is door alle nieuwe Lid-Staten, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, aanvaard. Maar ook al heeft de Commissie gemeend die consequenties te kunnen trekken en hebben twee van de nieuwe Lid-Staten zich bij haar standpunt aangesloten, toch is dat een feitelijke omstandigheid die, in rechte, mijns inziens van geen enkel belang is voor de aan de Toetredingsakte te geven uitlegging.
Evenzo heeft de door de Commissie aangehaalde rechtspraak (arrest van 21 maart 1974, zaak 151/73, Ierland/Raad, Jurispr. 1974, blz. 286; arresten van 31 oktober 1974, zaken 15/74 en 16/74, Centrafarm, Jurispr. 1974, blz. 1148 en 1184; arrest van 16 maart 1977, zaak 68/76, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1977, blz. 515) betrekking op hetzij produkten die onder een marktordening vallen, hetzij op industriële produkten, hetzij ten slotte op uitvoerbeperkingen van een oorspronkelijke Lid-Staat.
Daarentegen gaat de Commissie er thans uitdrukkelijk van uit dat de Toetredingsakte niet in één enkele overgangsperiode voorziet, doch veeleer in een geheel van overgangsbepalingen die de aanpassing van de nieuwe Lid-Staten aan de in de Gemeenschap geldende regels moeten vergemakkelijken. Zij merkt evenwel op dat artikel 60 bij zijn opstelling niet als een overgangsbepaling werd beschouwd. Evenmin als de gemachtigde van het Verenigd Koninkrijk kan ik het hiermee eens zijn: het artikel is ondergebracht in het vierde deel van de Akte, dat nu juist het opschrift „Overgangsbepalingen” draagt. Volgens artikel 60, lid 1, zijn de verdragsregels inzake het vrije verkeer van de onder een marktordening vallende produkten eerst van toepassing met ingang van 1 februari 1973, en dan nog behoudens invoering van „compenserende bedragen”; van „onmiddellijke werking” zou slechts sprake kunnen zijn indien genoemde bepalingen al met ingang van 1 januari 1973 van toepassing waren geweest.
Ter rechtvaardiging van haar stelling betoogt de Commissie voorts dat de woorden „totdat de gemeenschappelijke ordening der markten voor deze produkten van toepassing wordt” overbodig zijn. Ook hiermee kan ik het niet eens zijn: de opstellers van de Toetredingsakte hebben hun woorden, na lange onderhandelingen, zorgvuldig afgewogen.
Met name in haar mondelinge opmerkingen heeft de Commissie ten slotte getracht enkele wat zij noemt „misverstanden” uit de weg te ruimen, die ten grondslag zouden liggen aan hetgeen ik in bovengenoemde conclusie heb opgemerkt over het gebrek aan parallellisme dat ik meende te kunnen vaststellen tussen de door de Commissie in het onderhavige geding verdedigde stelling en de opvatting waarvan haar voorstellen voor wettelijke regelingen blijk geven.
Zonder een polemiek te willen voortzetten die in het huidige stadium slecht op zijn plaats zou zijn, meen ik dat de nadere uiteenzettingen van de Commissie geen afbreuk doen aan de redenering waarmee ik wilde aantonen dat, al werden communautaire overgangsbepalingen zelfs na de instelling van een definitieve gemeenschappelijke marktordening noodzakelijk geacht, men bij gebreke van een dergelijke ordening de bestaande nationale ordening niet plotsklaps en zonder overgang kon afschaffen. Want ook al kan men in sommige landen zeggen dat alles best loopt en dat de markt ook zonder een gemeenschappelijke marktordening goed functioneert, in andere landen kan een andere opvatting hierover best gerechtvaardigd zijn.
Wat ik met mijn bespreking van de in voorbereiding zijnde gemeenschappelijke marktordeningen voor aardappelen, schapevlees en ethylalcohol van agrarische herkomst wilde zeggen, is dat de verantwoordelijke communautaire instanties een gemeenschappelijke marktordening voor de landbouwprodukten juist wel wenselijk achtten en dat men op dat niveau dus niet de mening was toegedaan dat deze sectoren enkel op basis van de algemene regels betreffende het vrije verkeer van goederen op bevredigende wijze konden functioneren om de in artikel 39 EEG-Verdrag genoemde doelstellingen te bereiken. Ik heb inmiddels vernomen dat de Commissie haar voorstel voor een definitieve gemeenschappelijke marktordening in de sector schapevlees heeft ingetrokken, maar dat verandert niets aan de zaak.
Volgens de Commissie zijn de verschillen in de producentenprijzen van aardappelen sinds 1 januari 1978 in alle Lid-Staten aanzienlijk kleiner geworden en zou de afschaffing van de in het Verenigd Koninkrijk bestaande beperkingen voor de producenten in dat land niet zulke dramatische gevolgen hebben. Maar zoals de gemachtigde van het Verenigd Koninkrijk met nadruk heeft opgemerkt, was dit niet het geval op het moment dat de Commissie haar met redenen omkleed advies uitbracht, en is het geenszins zeker dat dit voortaan altijd het geval zal zijn. In ieder geval kan de uitlegging van de Toetredingsakte niet meer afhangen van een briefwisseling met de Lid-Staten dan van een bepaalde economische conjunctuur.
Ten deze herinner ik eraan dat de door het Verenigd Koninkrijk genomen maatregelen op de dag van de toetreding deel uitmaakten van een nationale marktordening. In antwoord op een door het Hof gestelde vraag heeft de Commissie gezegd — zij had dit overigens al in haar verzoekschrift erkend (blz. 10, punt 22) — dat „deze beperkingen zelfs noodzakelijk kunnen zijn om de instandhouding van de nationale ordening in haar huidige vorm te verzekeren, omdat de afschaffing van de invoerbeperkingen in een periode van overmatige importen de Britse regering waarschijnlijk ertoe zou dwingen haar interventiesysteem af te schaffen”. Dit antwoord, waaraan een zekere dubbelzinnigheid niet kan worden ontzegd, kan de op de Commissie rustende bewijslast niet omkeren. Ik wil hieraan toevoegen dat een nationale regeling die de aardappelproducenten in het Verenigd Koninkrijk rechtstreeks zou steunen door middel van minimumprijzen, „deficiency payments” of min of meer ondoorzichtige en in min of meer onregelmatige omstandigheden aangekondigde steunvormen volgens het door de Nederlandse exporteurs ingenomen standpunt nauwelijks te preferen zou zijn boven de huidige regeling.
Ten overvloede vermeld ik de belangrijkste argumenten die mijns inziens aantonen dat de opstellers van artikel 9 van de Toetredingsakte bij de onderhandelingen die tot de toetreding hebben geleid, weloverwogen zijn afgeweken van de formulering van artikel 8, lid 7, EEG-Verdrag:
De periode van vijf jaar (van 1 januari 1973 tot 1 januari 1978) was veel korter dan de in de overeenkomstige bepalingen van het EEG-Verdrag bepaalde termijn van twaalf jaar. Ter vergelijking: voor de toetreding van Spanje wordt thans een periode van tien jaar voorzien.
De keuze van de woorden die bij de opstelling van artikel 9 Toetredingsakte zijn gebezigd, noopt tot een meer flexibele uitlegging dan de formulering van artikel 8 EEG-Verdrag. De gemachtigde van de Franse regering heeft geopperd dat het onderhavige geding misschien tot gevolg zal hebben dat men bij de onderhandelingen over de uitbreiding de overgang van de ene naar de andere fase — in ieder geval in de landbouwsector — veel uitdrukkelijker niet zal laten afhangen van het verstrijken van een bepaalde termijn, maar van de vaststelling dat de voornaamste, voor iedere fase specifiek vastgestelde doelstellingen daadwerkelijk zijn verwezenlijkt en dat de aangegane verplichtingen zijn nagekomen, desnoods met behulp van vrijwaringsclausules of door bepaalde acties voor onbepaalde tijd uit te stellen.
Het hele systeem van het vierde deel van de Toetredingsakte berust op een geheel van specifieke „overgangsmaatregelen”. Dit betekent natuurlijk niet dat de door het Verenigd Koninkrijk genomen maatregelen volgens die uitlegging onbeperkt kunnen worden gehandhaafd. Dit zou slechts het geval zijn indien bepaalde Lid-Staten, gebruik makend van een machtspositie, slechts een gemeenschappelijke ordening wilden aanvaarden die geen gelijkwaardige garanties biedt voor de werkgelegenheid en de levensstandaard van de producenten in de landen met een nationale ordening. Op dit gebied zo goed als elders zal het nodig zijn compromissen te vinden en ik twijfel er niet aan dat de politiek verantwoordelijken blijk zullen geven van de noodzakelijke verbeeldingskracht.
In tussentijd is het onvermijdelijk dat tussen de oorspronkelijke en de nieuwe Lid-Staten dispariteiten blijven bestaan, doch dit is niet het gevolg van de Toetredingsakte, maar van het arrest-Charmasson.
Zou dit tevens tot gevolg hebben dat de oude Lid-Staten rechtmatig vergeldingsmaatregelen kunnen nemen ten aanzien van aardappelen uit het Verenigd Koninkrijk?
Uit het oogpunt van wederkerigheid zou zulks rechtvaardiging kunnen vinden in de overweging dat de oorspronkelijke Lid-Staten ten opzichte van de nieuwe uitsluitend gelijkwaardige verplichtingen op zich hebben genomen en dat het ritme en de modaliteiten van de afschaffing van de kwantitatieve beperkingen voor alle Lid-Staten gelijk moeten zijn.
Ik geloof evenwel dat het voor de oplossing van het onderhavige geschil niet noodzakelijk is nader in te gaan op deze wel zeer academische vraag, want het lijkt mij uitgesloten dat de producenten van het Verenigd Koninkrijk de Nederlandse producenten op hun eigen terrein concurrentie kunnen aandoen. Een aardappeloorlog zal dan ook wel niet uitbreken.
Op grond van het bovenstaande ben ik derhalve van mening dat artikel 60, lid 2, Toetredingsakte van kracht blijft totdat een gemeenschappelijke marktordening in de sector aardappelen tot stand is gebracht. Artikel 9 van die Akte immers heeft tot doel noch tot gevolg gehad een uniforme overgangsperiode in te stellen, doch heeft enkel bepaalde overgangsmaatregelen voorzien die aan het einde van 1977 slechts vervallen wanneer niet overeenkomstig lid 2 van dat artikel afwijkende data, termijnen en bijzondere bepalingen zijn vastgesteld. Bij gevolg is de toepassing ratione temporis van artikel 60, lid 2, die een bijzondere bepaling vormt in de zin van artikel 9, lid 2, Toetredingsakte, niet beperkt tot 31 december 1977.
Ik concludeer tot verwerping van het beroep met verwijzing van de Commissie in de kosten, met inbegrip van de kosten van de interventie.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.