61996CC0004_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Die Vorlagefragen und ihr tatsächlicher und rechtlicher Hintergrund
1 Die fünf Fragen dieses Vorabentscheidungsersuchens wurden vom High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (im folgenden: High Court), im Rahmen eines bei ihm anhängigen Rechtsstreits zwischen zwei nordirischen Erzeugerverbänden, nämlich der Northern Ireland Fish Producers' Organisation (und den einzelnen ihr angehörenden Fischern) sowie der Northern Ireland Fishermens' Federation zum einen und dem Department of Agriculture for Northern Ireland zum anderen vorgelegt.
Diese Fragen betreffen die Auslegung von Artikel 5 EG-Vertrag (im folgenden: Vertrag) und die Gültigkeit zweier Rechtsakte des Rates über die Nutzung der Fischbestände.
Die Vorlagefragen beziehen sich unter den nachstehend aufgezeigten Gesichtspunkten im einzelnen auf i) die Gültigkeit des Anhangs VII der Entschließung des Rates vom 3. November 1976 (im folgenden: Haager Entschließung), ii) die Gültigkeit der Verordnung (EG) Nr. 3362/94 des Rates vom 20. Dezember 1994 zur Festlegung der zulässigen Gesamtfangmengen und entsprechender Fangbedingungen für bestimmte Fischbestände oder -bestandsgruppen für 1995(1) und iii) die Auslegung des Grundsatzes der Haftung der Mitgliedstaaten für Schäden einzelner durch einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht. Sie lauten:
1. Hängt die Gültigkeit der Zuteilung der Quoten für Kabeljau und für Wittling im Gebiet VIIa gemäß Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 3362/94 des Rates an das Vereinigte Königreich davon ab, ob Anhang VII der Entschließung des Rates vom 3. November 1976 ordnungsgemäß angenommen worden ist?
2. Falls die erste Frage bejaht wird: Ist Anhang VII ordnungsgemäß angenommen werden?
3. Werden die Antworten auf die erste und die zweite Frage dadurch beeinflusst, daß Anhang VII ein als geheim eingestuftes Dokument ist, das nicht veröffentlicht oder den Parteien in sonstiger Weise zugänglich gemacht worden ist?
4. War die Festsetzung der genannten Quoten durch den Rat in Anbetracht aller übrigen Umstände vereinbar mit
i) der gemeinsamen Fischereipolitik und insbesondere der Verordnung (EWG) Nr. 3760/92 des Rates und
ii) dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz?
5. Wenn die Festsetzung der genannten Quoten durch die Verordnung (EG) Nr. 3362/94 ungültig ist, haben die Antragsteller dann einen Schadensersatzanspruch gegen den Antragsgegner, und, falls ja, welches sind die Voraussetzungen der Haftung?
2 Es erscheint zweckmässig, vor der Prüfung der Vorlagefragen auf die Gemeinschaftsregelung über die Nutzung der Fischbestände und den Sachverhalt einzugehen, der zu dem Ausgangsverfahren geführt hat.
3 Die Fischerei fällt im System des Vertrages unter die gemeinsame Agrarpolitik(2). Bekanntlich wurden die Ausarbeitung und die Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation für die Erzeugnisse dieses Sektors bis zum Ende der Übergangszeit in gewissem Sinne "in der Schwebe gelassen". Dies erklärt sich aus der Besonderheit bestimmter wichtiger praktischer Aspekte der Fischereitätigkeit, bezueglich deren sehr starke unterschiedliche Traditionen und Interessen der Mitgliedstaaten bestanden - man denke nur an die überkommenen Fischereirechte in den Hoheitsgewässern und die sonstigen im internationalen Seerecht geregelten Befugnisse der Küstenstaaten -, so daß schwierige Probleme auf Gemeinschaftsebene und auch auf internationaler Ebene entstehen konnten.
4 Insbesondere für die Haupttätigkeit, die Seefischerei, wurde die gemeinsame Marktorganisation (im folgenden: GMO) nämlich erstmals zu einem historischen Zeitpunkt umgesetzt, der durch eine schwere Wirtschaftskrise dieses Bereichs gekennzeichnet war. Angesichts eines weltweiten verstärkten Wettbewerbs hatte nicht nur die technische Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Fischereiindustrie gelitten, sondern auch die Fangmengen waren infolge der intensiven Ausbeutung der Fischbestände zurückgegangen, die durch die massiven Investitionen in einem günstigen wirtschaftlichen Umfeld des Jahrzehnts 1958-1968 ermöglicht wurde.
Es ging um eine Neubestimmung der Bedingungen für eine rationelle Bewirtschaftung und um die Gewährleistung eines sozialverträglichen Übergangs von den nationalen Marktorganisationen zur Marktorganisation der Gemeinschaft. Dieses Ziel wurde - wie bereits bei anderen "landwirtschaftlichen" Erzeugnissen im engeren Sinne, d. h. bei Anbau- und Zuchterzeugnissen - mit Hilfe einer zweifachen normativen Tätigkeit verfolgt.
5 Es wurde ein Vermarktungssystem eingeführt, mit dem sich die Preisstabilität der wichtigsten Erzeugnisse der fischereiabhängigen Küstenbewohner mit der Liberalisierung des Handels in Einklang bringen lässt, die die neuzeitlichen Industrie- und Handelsstrukturen dieses Wirtschaftszweigs erfordern (GMO der Fischereierzeugnisse)(3).
Zugleich erging eine Regelung der Fangtätigkeit und des Zugangs zu den Fanggründen, einschließlich der Bedingungen für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Bestände, um deren Nutzung dauerhaft zu gewährleisten (gemeinsame Strukturpolitik für die Fischereiwirtschaft)(4).
6 Gerade als die Gemeinschaft sich anschickte, ihr Seefischereisystem festzulegen, veränderte sich allerdings das rechtliche internationale Umfeld vollständig, indem Island (1975) und andere Drittländer mit bedeutenden Fischereizonen in der Nordsee und im Nordatlantik (wie Norwegen und Kanada 1977) ihre ausschließlichen Wirtschaftszonen auf 200 Seemeilen vor der Küste erweiterten.
Diese Ausdehnung gefährdete unvermittelt das Recht der Gemeinschaftsnutzer auf Zugang zu den Fanggründen und natürlichen Ressourcen, das herkömmlicherweise zu den Freiheiten auf der Hohen See gehört, was ernsthafte Befürchtungen der Regierungen der betroffenen Mitgliedstaaten auslöste(5).
7 Mit der genannten Haager Entschließung legte der Rat im November 1976 eine Reihe grundsätzlicher Leitlinien für die künftige Entwicklung der gemeinsamen Fischereipolitik fest. Diese Entschließung wurde nicht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Der Rat erklärte dies damit, daß bei Annahme der Entschließung die Veröffentlichung bestimmter Anhänge derselben unzweckmässig erschienen sei, da diese Anhänge vertrauliche Punkte bezueglich der Richtlinien des Rates an die Kommission für die kommenden Verhandlungen der Gemeinschaft mit Drittländern und internationalen Organisationen enthalten hätten(6).
8 Aufgrund der Ausdehnung der Zonen für die exklusive Fischerei auf 200 Seemeilen vor der Küste durch bestimmte Drittländer sah die Haager Entschließung vor, daß die Mitgliedstaaten mit Wirkung vom 1. Januar 1977 einheitlich und gemeinsam ihre Fischereizonen von damals 12 Seemeilen ebenfalls auf 200 Seemeilen vor ihrer Nordsee- und Nordatlantikküste ausdehnen(7).
9 Die Haager Entschließung wurde durch acht Anhänge ergänzt. Nur der erste wurde im Amtsblatt veröffentlicht, allerdings erst mehr als vier Jahre nach seiner Annahme (während er bereits in der Ausgabe 1976 der International Legal Materials veröffentlicht worden war)(8).
Anhang VII - er wird in der Vorlageentscheidung vollständig wiedergegeben und ist nicht zufällig Gegenstand der drei ersten Vorlagefragen des High Court - mit dem Titel "Entwurf einer Entschließung des Rates über bestimmte Aspekte der innergemeinschaftlichen Fischereiregelung" kommt hier eine besondere Bedeutung zu; dies gilt insbesondere für die Absätze 3 und 4 dieses Anhangs.
In Anbetracht der Bedeutung der Fischerei für die gesamte irische Wirtschaft wird in Anhang VII der Haager Entschließung (im folgenden: Anhang VII) u. a. die Absicht des Rates zum Ausdruck gebracht, die Vorschriften auf dem Gebiet der gemeinsamen Fischereipolitik - in der zur Berücksichtigung der Ausdehnung der Hoheitsgewässer der Mitgliedstaaten auf 200 Seemeilen angepassten Fassung - in der Weise anzuwenden, daß eine kontinuierliche, progressive Entwicklung der irischen Fischwirtschaft auf der Grundlage des Programms 1976-1979 der irischen Regierung zur Entwicklung der Küstenfischerei (Fisheries Development Programme for Coastal Fisheries 1976-1979) sichergestellt wird.
Ferner erkannte der Rat in Anhang VII die Notwendigkeit an, bei der Anwendung der gemeinsamen Fischereipolitik auch die speziellen Existenzbedürfnisse anderer wirtschaftlich benachteiligter Küstenregionen zu berücksichtigen, deren örtliche Bevölkerung in besonderem Masse von der Fischerei und den mit ihr verbundenen Gewerbezweigen abhängt, wobei an die "nördlichen Gebiete des Vereinigten Königreichs"(9) und Grönland (auf das der Vertrag jedoch seit dem 1. Februar 1985 nicht mehr Anwendung findet) gedacht war. Die Vorzugsbehandlung, die diesen Regionen aus den oben dargelegten Gründen zugute kommt, ist in dem Begriff "Haager Präferenzen" zusammengefasst(10).
10 Anhang VII wird daneben auch in der Erklärung des Rates vom 30. Mai 1980 betreffend die gemeinsame Fischereipolitik(11) erwähnt, in der der Rat - insbesondere, soweit hier von Bedeutung, für eine gerechte Verteilung der Fänge - die Leitlinien aufgezeigt hat, auf die sich die vor dem 1. Januar 1981 zu erlassenden Entscheidungen stützen sollten, damit "eine globale gemeinsame Politik auf dem Gebiet der Fischerei in Kraft treten kann"(12).
11 In der Mitteilung der Kommission an den Rat vom 12. Juni 1980(13) (im folgenden: Mitteilung von 1980) mit einem Vorschlag "Quoten 1980", den der Rat in der genannten Erklärung ausdrücklich angefordert hatte, schlug die Kommission (in Anhang III) erstmals mengenmässige Parameter für die Berechnung der Haager Präferenzen vor.
Hierfür legt sie Anhang VII dahin aus, daß zur Berücksichtigung der Existenzbedürfnisse der wirtschaftlich benachteiligten Küstenregionen in den nördlichen Gebieten des Vereinigten Königreichs - für jeden Fischbestand - Fangmengen entsprechend den 1975 mit Schiffen mit einer Länge von weniger als 24 Metern angelandeten Mengen gewährleistet werden müssten. Dabei wurden die mit Schiffen mit einer Länge von weniger als 24 Metern in Schottland, Nordirland und auf der Insel Man angelandeten Fangmengen "als Norm angesehen, bei welcher den lebensnotwendigen Bedürfnissen entsprochen wird"(14).
Dagegen umfassten nach Ansicht der Kommission die Haager Präferenzen für Irland Fangzuweisungen in Höhe der doppelten 1975 angelandeten Mengen(15). Hierbei wurde festgestellt, daß die Präferenz der Gemeinschaft für das Vereinigte Königreich auf Garantiemengen beruhte, während Irland eine absolute Präferenz zuerkannt wurde(16).
12 Für die beiden Fischbestände, die im Ausgangsverfahren in Rede stehen, führten die vorgenannten Parameter konkret zu folgenden Mengen: Irland jährlich 6 954 Tonnen Kabeljau und 7 196 Tonnen Wittling, Vereinigtes Königreich jährlich 1 223 Tonnen Kabeljau und 2 334 Tonnen Wittling.
13 Anhang VII wurde erneut ausdrücklich in der sechsten Begründungserwägung der Verordnung (EWG) Nr. 170/83(17) erwähnt. Der Erlaß dieser Verordnung krönte die Bemühungen der Gemeinschaft, zu einer globalen Fischereipolitik zu kommen, wenn auch erst nach der auf den 1. Januar 1981 festgesetzten Frist (vgl. oben, Nr. 10)(18).
Durch die neue Regelung "[z]um Schutz der Fanggründe, zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze und zur Gewährleistung ihrer ausgewogenen Nutzung auf einer dauerhaften Basis unter angemessenen sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen" (Artikel 1 der Verordnung Nr. 170/83) wurde eine wichtige Ausnahme von dem Grundsatz des Verbots der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit(19) eingeführt, der für den Zugang zu den Fischgründen in den Hoheitsgewässern der Mitgliedstaaten und (soweit durch bilaterale internationale Übereinkünfte zugestanden) in den der Gerichtsbarkeit von Drittländern unterliegenden Fischereizonen gilt(20). Gerade auf diesen Grundsatz ist im übrigen wohl die bereits aufgezeigte Überfischung der Bestände zurückzuführen.
Zur Erreichung der genannten Ziele sah die Verordnung Nr. 170/83 die Möglichkeit geeigneter Erhaltungsmaßnahmen für einzelne Fischarten oder gegebenenfalls Artengruppen vor. Diese Maßnahmen sollten sich auf verfügbare wissenschaftliche Gutachten und insbesondere auf die Berichte des bei der Kommission eingesetzten wissenschaftlich-technischen Fischereiausschusses stützen (vgl. die Artikel 2 Absatz 1 und 12 der Verordnung Nr. 170/83)(21).
Zu diesen Erhaltungsmaßnahmen gehörten Maßnahmen zur Einschränkung des Fischereiaufwands, gegebenenfalls durch Beschränkung der Fänge (vgl. Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe d der Verordnung Nr. 170/83).
14 Nach Artikel 3 wurde die Fangmenge erforderlichenfalls anhand der verfügbaren wissenschaftlichen Nachweise durch ein System der jährlichen Festlegung i) der zulässigen Gesamtfangmenge (im folgenden: TAC) je Fischbestand oder Bestandsgruppe und ii) der im Hinblick auf die Verpflichtungen gegenüber Drittländern für die Gemeinschaft verfügbaren Anteile beschränkt.
Die der Gemeinschaft zur Verfügung stehenden Fangmengen wurden zwischen den Mitgliedstaaten "so aufgeteilt, daß für jeden Mitgliedstaat eine relative Stabilität der Fischereitätigkeit bei jedem der in Betracht gezogenen Bestände gewährleistet wird" (Artikel 4 der Verordnung Nr. 170/83; Hervorhebung von mir).
15 Mit dem erklärten Ziel, eine Auslegungshilfe für den Begriff des "relativen Charakters der angestrebten Stabilität" zu geben, erklärte der Rat in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 170/83 folgendes:
"Die Erhaltung und die Bewirtschaftung der Bestände müssen zu einer vermehrten Stabilität der Fischereitätigkeiten beitragen. Diese Stabilität muß auf der Grundlage einer Referenz-Aufteilung beurteilt werden, die die vom Rat festgelegten Leitlinien widerspiegelt.
Ferner muß diese Stabilität - so wie es der Rat in [der Haager Entschließung], insbesondere in Anhang VII, beschlossen hat - unter Berücksichtigung der derzeitigen biologischen Situation der Bestände auf die besonderen Bedürfnisse der Gebiete achten, deren Bevölkerung in besonderem Masse von der Fischerei und den mit ihr verbundenen Gewerbezweigen abhängt.
Der Begriff des relativen Charakters der angestrebten Stabilität ist deshalb in diesem Sinne zu verstehen" (fünfte, sechste und siebte Begründungserwägung).
16 Nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 170/83 konnten die Mitgliedstaaten vorbehaltlich einer vorherigen Mitteilung an die Kommission die ihnen zugeteilten Quoten für eine Art oder Artengruppe ganz oder teilweise austauschen.
Bezueglich der Nutzung der zugeteilten Quoten durch die Mitgliedstaaten und der Weiterverteilung derselben auf die jeweiligen verschiedenen Teile der nationalen Flotten beschränkte sich der genannte Artikel 5 auf die Feststellung, daß dies "in Übereinstimmung mit den geltenden Gemeinschaftsbestimmungen" zu geschehen hat.
17 Die Verordnung (EWG) Nr. 172/83 des Rates, die ebenfalls am 25. Januar 1983 erlassen wurde(22), legte die TAC für die Fischbestände oder -bestandsgruppen in den Fischereizonen der Mitgliedstaaten, einschließlich Kabeljau und Wittling, und den Anteil derselben fest, der 1982 für die Gemeinschaft verfügbar war.
Mit der Verordnung Nr. 172/83 nahm der Rat auch erstmals eine Aufteilung dieses Anteils auf die Mitgliedstaaten durch "Aufteilungsschlüssel" je Bestand und Gebiet vor.
18 Das System der Aufteilungsschlüssel bestand darin, daß den einzelnen Mitgliedstaaten absolute Mengen in Tonnen nach Prozentsätzen des Gemeinschaftsanteils der TAC zugewiesen wurden.
Zur Festlegung dieser Aufteilungsschlüssel wurden zu diesem Zeitpunkt die Faktoren berücksichtigt, die der Rat bereits in seiner Erklärung vom 30. Mai 1980 und die Kommission viel detaillierter in ihrer Mitteilung von 1980 genannt hatten (vgl. oben, Nrn. 10 und 11), d. h.(23)
i) aus der herkömmlichen Fischereitätigkeit (anhand der durchschnittlichen Fänge je Mitgliedstaat im Zeitraum 1973-1978)(24),
ii) aus den spezifischen Erfordernissen der Regionen, in denen die örtliche Bevölkerung überwiegend von der Fischereiindustrie und den damit verbundenen Gewerbezweigen abhängt (anhand der Werte, die sich aus den Haager Präferenzen nach den Parametern ergeben, die die Kommission in ihrer Mitteilung von 1980 angegeben hat(25)) und
iii) aus dem Verlust von Fangmöglichkeiten in Drittlandsgewässern (berechnet nach dem Referenzzeitraum 1973-1976(26)).
In der Fischereizone VIIa des Internationalen Rates für Meeresforschung (ICES)(27) beliefen sich für die beiden hier betroffenen Mitgliedstaaten die - in Anhang II der Verordnung Nr. 172/83 festgelegten und aus dem Verhältnis zwischen den jeweiligen 1982-Quoten und dem Gemeinschaftsanteil der TAC errechneten - Aufteilungsschlüssel für Irland auf 46,67 % für Kabeljau und 39,625 % für Wittling; dem Vereinigten Königreich fielen 42,67 % der verfügbaren Kabeljaubestände und 52,83 % der verfügbaren Wittlingbestände zu(28).
19 Die Aufteilungsschlüssel der Verordnung Nr. 172/83 - Gültigkeit und ordnungsgemässe Anwendung dieser Schlüssel sind im Ausgangsverfahren nicht strittig - wurden in den folgenden Jahren nicht geändert.
Der Grund hierfür liegt wohl in einer Erklärung der Kommission aus dem Jahr 1984: "Da die Einigung über die gemeinsame Fischereipolitik erst nach langwierigen Verhandlungen am 25. Januar 1983 zustande kam, wäre es [nämlich zum einen] nach Ansicht der Kommission nicht sinnvoll, dem Rat einen neuen Aufteilungsschlüssel vorzuschlagen. In Auslegung [von Artikel 4 der Verordnung Nr. 170/83 über die Wahrung der relativen Stabilität der Fischereitätigkeit als Kriterium für die Aufteilung der Gemeinschaftsfänge auf die Mitgliedstaaten (vgl. oben, Nr. 14)] beschloß der Rat [zum anderen], daß die von ihm [mit der Verordnung Nr. 172/83] festgelegten Quotenzuteilungen den Aufteilungsschlüssel für 1983 und die nachfolgenden Jahre bilden sollen."(29)
20 Das beschriebene Gemeinschaftssystem zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände, das die genannte Verordnung Nr. 170/83 eingeführt hat, wurde - mit (für den vorliegenden Fall unerheblichen) Änderungen zur Verbesserung und Erweiterung der zuvor gültigen Erhaltungsmaßnahmen angesichts des ununterbrochenen Rückgangs bestimmter Bestände in den Gewässern der Gemeinschaft und ausserhalb derselben - in die zur Zeit gültige Verordnung Nr. 3760/92(30) zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und die Aquakultur übernommen.
Es ist kein Zufall, daß die zwölfte, dreizehnte und vierzehnte Begründungserwägung der in Rede stehenden Verordnung im wesentlichen den Wortlaut der fünften, sechsten und siebten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 170/83 (vgl. oben, Nr. 15) übernimmt.
21 Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich, daß für die Zeit bis 1989 die TAC für Kabeljau und Wittling hoch genug festgesetzt wurde, um Irland und dem Vereinigten Königreich (anhand der Aufteilungsschlüssel errechnete) Quoten zu sichern, die nicht unter denjenigen liegen, die den jeweiligen Haager Präferenzen entsprechen.
Der High Court stellt auch fest, daß die zulässige Gesamtfangmenge, die der Rat für diese beiden Bestände in der Zone VIIa im Zeitraum 1983-1989 festgesetzt hat, weit über den betreffenden vom ICES registrierten "historischen" internationalen Fangmengen lag. Nach Ansicht der genannten Organisation würde nämlich die höchstvertretbare Nutzung der beiden in Rede stehenden Bestände je eine TAC zulassen, die weit unter derjenigen läge, die erforderlich wäre, um den Rückgriff auf die Haager Präferenzen zu vermeiden.
22 Diese Lage änderte sich - für Wittling und Kabeljau - ab 1990 bzw. 1991. Die beiden Mitgliedstaaten beriefen sich folglich danach alljährlich auf den Mechanismus der Haager Präferenzen, der im übrigen in der geänderten Fassung Anwendung fand, die sich aus dem sogenannten "politischen Kompromiß von 1988"(31) ergab.
Somit erhielten Irland und das Vereinigte Königreich Jahresquoten anhand des Mittels zwischen
i) den theoretischen Quoten allein aus der Anwendung der Aufteilungsschlüssel und
ii) den fiktiven Quoten aus der theoretischen Anwendung der Haager Präferenzen (oder - falls die Summe dieser fiktiven Quoten das Gesamtvolumen der verfügbaren Fangmengen der Gemeinschaft überstiegen hätte - den Quoten aus der Aufteilung dieses Volumens auf alle zuteilungsberechtigten Mitgliedstaaten im Verhältnis der Prozentsätze des Gesamtwertes der Gemeinschaft nach den entsprechenden Haager Präferenzen).
23 Aus der Vorlageentscheidung geht ferner hervor, daß die britische Fischereiflotte in der Zone VIIa ihre Fangquoten für Kabeljau und Wittling seit 1990 praktisch voll genutzt hat, während die irische Flotte ihre Quoten nur zu etwa 30 % ausgeschöpft und die Restmenge für einen Quotentausch mit anderen Mitgliedstaaten verwendet hat (vgl. oben, Nrn. 16 und 20).
24 Der High Court betont auch, daß sich der Rückgriff auf den Mechanismus der Haager Präferenzen durch das Vereinigte Königreich - auch unter Berücksichtigung anderer Bestände als der beiden hier in Rede stehenden - im ganzen sehr positiv für die britische Fischereiflotte ausgewirkt habe.
Dieser Mechanismus habe nämlich im Zeitraum 1989-1995 einen Gesamtgewinn von 13 700 Tonnen (im Vergleich zu den theoretischen Quoten, die die britische Flotte anhand der alleinigen Aufteilungsschlüssel hätte beanspruchen können) gebracht, obgleich sich die Lage bei den beiden streitigen Beständen gegenteilig darstelle, da das Vereinigte Königreich hier Gesamtverluste von etwa 23 % (4 225 Tonnen) für Kabeljau und etwa 22 % (7 130 Tonnen) für Wittling zu verzeichnen habe(32).
25 Der Rat übte im Dezember 1994 die Befugnisse nach Artikel 8 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3760/92 aus(33) und nahm die Aufteilung des der Gemeinschaft für 1995 zur Verfügung stehenden TAC-Anteils auf die Mitgliedstaaten vor, indem er die Verordnung Nr. 3362/94 (vgl. oben, Nr. 1) erließ, über deren Gültigkeit hier zu entscheiden ist.
Wichtig ist hier vor allem, daß der in der Zone VIIa für die Gemeinschaft verfügbare 100%ige TAC-Anteil für Kabeljau und Wittling - festgesetzt nach der Verordnung Nr. 3362/94 in Höhe von 5 800 bzw. 8 000 Tonnen - nicht genügte, um Irland und dem Vereinigten Königreich Quoten zu gewährleisten, die nicht unter den entsprechenden Haager Präferenzen liegen(34).
Nach der Berechnungsmethode des "politischen Kompromisses von 1988" (vgl. oben, Nr. 22) erhielten aufgrund der Verordnung Nr. 3362/94 demnach Irland Endquoten von 3 820 Tonnen Kabeljau und 4 605 Tonnen Wittling und das Vereinigte Königreich Endquoten von 1 670 Tonnen Kabeljau und 3 095 Tonnen Wittling(35).
Nach Erlaß der Verordnung Nr. 3362/94 wurden die Quoten des Vereinigten Königreichs jedoch nach oben angepasst, indem die britische Regierung einen Quotenaustausch mit Irland und den Niederlanden gemäß Artikel 9 der Verordnung Nr. 3760/92 vornahm(36).
26 Das Department of Agriculture for Northern Ireland teilte der Northern Ireland Fish Producers' Organisation (im folgenden: NIFPO) am 5. Mai 1995 die Entscheidung über die Aufteilung der Fischereiquoten in der Zone VIIa für 1995 mit; diese Entscheidung ist Gegenstand des Ausgangsverfahrens.
II - Vorbringen der Parteien des Ausgangsverfahrens sowie der Regierungen und Organe, die Erklärungen beim Gerichtshof abgegeben haben
27 Mit ihrem Antrag bestreitet die NIFPO nicht die Gültigkeit der Methode der britischen Verwaltung für die Weiterverteilung der nationalen Quoten für Kabeljau und Wittling, sondern die Gültigkeit des dieser Aufteilung zugrunde liegenden Rechtsakts, nämlich der Verordnung Nr. 3362/94.
28 Nach Auffassung der NIFPO hängt die Gültigkeit der Quotenzuteilung an die betroffenen Mitgliedstaaten, die durch die streitige Verordnung nach dem Mechanismus der Haager Präferenzen erfolgt, davon ab, ob Anhang VII, der ihres Erachtens die Grundsätze für diesen Mechanismus enthält und dessen einzige rechtliche Grundlage darstellt, ordnungsgemäß erlassen wurde.
Wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, wies der Rat im Juni 1995 den Antrag auf Zugang zu Anhang VII zurück, den die NIFPO gemäß dem Beschluß 93/731/EG des Rates(37) an diesen gerichtet hatte. In seiner ablehnenden Entscheidung erklärte der Rat, daß die Entschließung und alle Anhänge derselben bei ihrem Erlaß förmlich für geheim erklärt worden seien, und fügte hinzu, daß Anhang VII förmlich als Teil der Haager Entschließung auf der Grundlage eines ordnungsgemässen schriftlichen Verfahrens erlassen worden sei(38).
Ferner hat der Gerichtshof einen Beweisantrag zurückgewiesen, den die NIFPO in diesem Verfahren gemäß Artikel 45 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes gestellt hatte und wonach der Rat und/oder die Kommission "das als [Anhang VII] bekannte Dokument und alle anderen einschlägigen" sich auf dieses Dokument und seine Annahme beziehenden Unterlagen vorlegen sollten.
29 Die NIFPO betont des weiteren, daß Anhang VII - im Gegensatz zu Anhang VI der Haager Entschließung(39) - mit "Entwurf einer Entschließung des Rates ..."(40) betitelt sei und auf Seite 1 keinen Vermerk über die Zustimmung des Rates enthalte. Da ihr, so führt die NIFPO weiter aus, das in Rede stehende Dokument nicht zugänglich gemacht worden sei, habe sie nicht prüfen können, ob es den förmlichen Erfordernissen des Artikels 11 der Verfahrensordnung des Rates (Unterschrift des damaligen Präsidenten und des Generalsekretärs) entspreche. Ferner seien die bindenden Bedingungen, von denen die deutsche und die irische Regierung ihre Zustimmung zu Anhang VII in ihren jeweiligen einseitig dem Anhang beigefügten Erklärungen abhängig gemacht hätten, nie erfuellt worden, was die Zustimmung dieser beiden Mitgliedstaaten im Rat unwirksam mache.
Demnach habe der Rat Anhang VII niemals förmlich erlassen.
Daher habe ihn der Rat auch nicht rechtmässig - im übrigen in Abweichung von den grundlegenden Prinzipien der gemeinsamen Fischereipolitik(41) - in der Verordnung Nr. 3362/94 anwenden können. Zudem nähmen die Begründungserwägungen der Grundverordnung (Verordnung Nr. 3760/92) wörtlich auf das in Rede stehende Dokument Bezug, was gegen den allgemeinen Grundsatz der Rechtssicherheit verstosse, der eine rechtliche Wirkung nicht veröffentlichter Rechtsakte gegenüber dem einzelnen ausschließe, dessen Rechtslage durch diese Akte beeinträchtigt werde.
30 Selbst wenn, wie die NIFPO weiter erklärt, Anhang VII ordnungsgemäß erlassen worden wäre, müsste er sachlich als rechtswidrig angesehen werden, was folglich auch zur Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 3362/94 führe.
Das Haager Präferenzsystem habe im Gegensatz zu seinen erklärten Zielen vor allem eine erhebliche Benachteiligung der nordirischen Bevölkerung bewirkt, die in der Fischerei tätig sei, zumal die nordirische Flotte wirtschaftlich vom Kabeljau- und Wittlingfang abhängig sei(42).
Dieses System habe nämlich in seiner konkreten Arbeitsweise die örtlichen Fischer erheblich geschädigt, da es sich nachteilig auf die relative Stabilität ihrer Fischereitätigkeit ausgewirkt habe, und zwar im Gegensatz zu der Bestimmung der Verordnung Nr. 3760/92, insbesondere des Artikels 8 Absatz 4 Ziffer ii, wonach der Rat die Fangmöglichkeiten der Gemeinschaften so aufzuteilen habe, daß "für jeden Mitgliedstaat die relative Stabilität der Fischereitätigkeit bei jedem der betreffenden Bestände gewährleistet ist" (Hervorhebung von mir).
31 Die NIFPO bemerkt auch, das Haager Präferenzsystem sei mit der gemeinsamen Fischereipolitik und den grundlegenden Zielen der Verordnung Nr. 3760/92 unvereinbar, da die langfristige Auswirkung der unbeschränkten Verlängerung der Präferenzen dem ausdrücklich einstweiligen Charakter der durch Anhang VII zugelassenen Abweichung von dieser Politik und diesen Zielen entgegenstehe.
Nach Ansicht der NIFPO steht es im Gegensatz zu dem Ziel der Erhaltung der verfügbaren und zugänglichen Meeresressourcen und ihrer rationellen und verantwortungsvollen Nutzung auf einer vertretbaren Grundlage, Irland und den nördlichen Gebieten des Vereinigten Königreichs ohne Berücksichtigung der wissenschaftlichen Daten über die betreffenden Fischbestände garantierte Mindestquoten an Fischressourcen zu gewähren(43).
32 Die NIFPO vertritt insbesondere die Auffassung, daß die Ungleichbehandlung der irischen und der nordirischen Fischer - also gleicher Erzeugergruppen - bei dem Betrag und den Parametern der Präferenzen absolut ungerechtfertigt sei.
Es sei auch, wie die NIFPO weiter vorträgt, unlogisch, daß - obwohl das Programm der irischen Regierung zur Entwicklung der Küstenfischerei, auf das sich das Haager Präferenzsystem bei Irland stütze, 1979 (in diesem Jahr seien die Gesamtfänge in der Zone VIIa nicht höher gewesen als 1975) ausgelaufen sei - den irischen Flotten noch 20 Jahre danach doppelt so hohe Quoten zugestanden hätten wie 1975.
Die Erweiterung der Fischereikapazität (Flottenstärke), die Irland durch die Haager Präferenzen erlaubt worden sei(44), verstosse ebenfalls gegen die allgemeinen Ziele der gemeinsamem Fischereipolitik. Ferner müsse die im vorgenannten Entwicklungsprogramm vorgesehene Erweiterung der Flotte historisch mit der Schaffung der gemeinschaftlichen Fischereizone in Verbindung gebracht werden. Nach Ansicht der NIFPO lässt sich diese Begründung jedoch nicht im Falle der Irischen See heranziehen, wo eine Erweiterung der irischen Hoheitsgewässer auf 200 Seemeilen vor der Küste physisch unmöglich sei.
33 Schließlich macht die NIFPO geltend, daß die besonderen Bedürfnisse der fischereiabhängigen Regionen (anhand der Werte, die nach den Haager Präferenzen festgesetzt worden seien und auf den Parametern der Mitteilung der Kommission von 1980 beruhten) bereits bei der Festlegung der Aufteilungsschlüssel durch die Verordnung Nr. 172/83 berücksichtigt worden seien (vgl. oben, Nrn. 17 und 18)(45).
Daher habe die Anwendung der Haager Präferenzen in Situationen, in denen die TAC abnehme - mit dem Ergebnis einer Ungleichbehandlung der betroffenen Mitgliedstaaten über diejenige hinaus, die mit diesen Schlüsseln bereits in "normalen" Situationen erlaubt sei - zu einem doppelt so hohen Wert geführt wie die Präferenzen.
34 Nach Ansicht der NIFPO verstösst das auf der Grundlage des Anhangs VII eingeführte Haager Präferenzsystem auch gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz.
Dieses System habe vor allem eine Verschlechterung angesichts der Verringerung der Quoten für die nordirischen Fischer aufgrund des allgemeinen Rückgangs der betreffenden Fischbestände bewirkt. Es sei kein Zufall, daß die Quoten der Irischen See für das gesamte Vereinigte Königreich (ohne Berücksichtigung des Quotentauschs mit anderen Mitgliedstaaten) nach 1989 mehr als die TAC (oder, genauer gesagt, mehr als der Gemeinschaftsanteil der TAC) im ganzen für diese Bestände abgenommen hätten(46).
35 Ausserdem lasse Irland - das in den letzten Jahren nur 30 % seiner durch die Haager Präferenzen aufgestockten Quoten genutzt habe (also geringere Fangmengen zu verzeichnen habe als nach den Quoten aus den Aufteilungsschlüsseln) - durch Quotentausch mit anderen Mitgliedstaaten die Präferenzen anderen Fischergruppen zugute kommen als nach dem Mechanismus vorgesehen, und zwar zum Nachteil der relativen Stabilität und der herkömmlichen Fischereitätigkeit in den unmittelbar und ursprünglich begünstigten Gebieten.
Der vom Vereinigten Königreich vorgenommene Quotentausch - der auf freiwilliger Basis beruhe und als solcher nicht als gewährleistet betrachtet werden könne - habe die Verluste der betroffenen Bevölkerung der Zone VIIa nur teilweise begrenzt. Zudem seien - besonders wenn die zulässigen Gesamtfangmengen weiter abnähmen - die Möglichkeiten solcher Tauschvorgänge künftig sehr begrenzt, da das Vereinigte Königreich bereits praktisch 100 % seiner durch die Haager Präferenzen aufgestockten Quoten nutze.
36 Aus der Rechtswidrigkeit (aufgrund des dargetanen Verstosses gegen das Diskriminierungsverbot und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie gegen die Prinzipien der gemeinsamen Fischereipolitik), die bei der Verteilung der Fischereimöglichkeiten auf die Mitgliedstaaten anhand der Verordnung Nr. 3362/94 festzustellen sei, leitet die NIFPO einen Anspruch auf Ersatz des erlittenen Schadens durch die britische Verwaltung auf der Grundlage des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache Francovich u. a. ab(47).
Durch die (sich aus den Haager Präferenzen ergebende) rechtswidrige Kürzung der den nordirischen Fischern eigentlich zustehenden Quoten, so führt die NIFPO weiter aus, sei in den Jahren 1991-1995 nicht nur ein umfangreiches Fangpotential verlorengegangen, sondern die Betroffenen seien auch gezwungen gewesen, ihre Flotte zu verkleinern und Fischereifahrzeuge, die bisher dem Fang von Kabeljau und Wittling gedient hätten, für den Fang anderer Arten umzurüsten, die nicht unter das Präferenzsystem fielen.
37 Da durch die Festlegung des britischen Kontingents für die streitigen Arten im Rahmen der Verordnung Nr. 3362/94 der Regierung des Vereinigten Königreichs keinerlei Ermessensspielraum bei der Weiterverteilung an die nationalen Wirtschaftsteilnehmer geblieben sei, müsse der angefochtene innerstaatliche Rechtsakt einer Maßnahme zur Umsetzung einer Richtlinie gleichgesetzt werden.
Die Voraussetzungen, die der Gerichtshof im Urteil Francovich u. a. aufgestellt habe, seien erfuellt, da sich aus den verletzten Gemeinschaftsnormen für die Erzeuger, die den Antragstellerinnen angehörten, Rechte ergäben, die klar erkennbar seien; darüber hinaus bestehe ein Kausalzusammenhang zwischen dem von diesen Erzeugern erlittenen Schaden und dem Verstoß des Department of Agriculture for Northern Ireland.
38 Die britische Verwaltung vertritt als Antragsgegner des Ausgangsverfahrens hingegen die (von der dänischen Regierung, dem Rat und der Kommission geteilte) Auffassung, daß Entschließungen - die nicht zu den in Artikel 189 des Vertrages genannten Rechtsakten mit Rechtswirkungen gehörten - nur Ausdruck des politischen Willens des Rates seien. Somit hätten sie keinen verbindlichen Charakter und erzeugten keine Rechtswirkungen, die die gesetzgeberische Zuständigkeit des Organs selbständig begrenzen könnten.
Dies schließe jedoch die Ermessensbefugnis des Rates nicht aus, die in einer Entschließung enthaltenen Grundsätze beim Erlaß eines verbindlichen Rechtsakts, wie etwa einer Verordnung, zu berücksichtigen.
39 Die dänische Regierung und die Kommission betonen unter besonderer Bezugnahme auf die Haager Entschließung, daß der Rat bei Festlegung der nationalen Quoten rechtlich nicht verpflichtet sei, einem Haager Präferenzantrag stattzugeben, da die genannte Entschließung (und auch das durch sie geschaffene Präferenzsystem) keinen selbständigen Rechtsstatus habe.
Ausserdem sei die Höhe der Haager Präferenzen für Irland und das Vereinigte Königreich nicht durch Anhang VII, sondern durch die bereits mehrfach erwähnte Mitteilung von 1980 (vgl. oben, Nr. 11) festgesetzt worden.
40 Die irische Regierung hingegen entnimmt der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß die Haager Entschließung verbindlichen Charakter habe, da sie die Mitwirkungspflicht der Mitgliedstaaten nach Artikel 5 des Vertrages ins Werk setze (vgl. Fußnote 39).
Da sich der Rat mit dieser Entschließung selbst beschränkt und stets danach gehandelt habe, könne das Organ angesichts der Grundsätze des Vertrauensschutzes und der vollständigen Wahrung des "acquis communautaire" nicht gegebenenfalls ohne Zustimmung Irlands von der Haager Entschließung Abstand nehmen. Da die streitige Entschließung nämlich im Kern ein vom Rat erteiltes Verhandlungsmandat für die gemeinsame Fischereipolitik darstelle, komme sie (einschließlich des Wortlauts ihres Anhangs VII) implizit einem Grundsatz des Vertrages gleich, der bei der Erarbeitung der Instrumente für diese Politik zu beachten sei.
41 Jedenfalls räumt die irische Regierung ein, daß die in Anhang VII enthaltenen Kriterien in den Grundsatz der relativen Stabilität einbezogen worden seien, der sich in einer Reihe späterer verbindlicher Rechtsakte wiederfinde (wie z. B. den Verordnungen Nrn. 170/83 und 3760/92; vgl. oben, Nrn. 13 bis 15 und 20).
42 Ferner sei, so führt die irische Regierung weiter aus, Anhang VII in gültiger Weise erlassen worden, wie der Juristische Dienst des Rates förmlich erklärt habe, selbst wenn er in der Fassung und Form niedergelegt worden sei, in denen er sich bei seiner Annahme befunden habe, insbesondere mit der Überschrift "Entwurf einer Entschließung des Rates".
43 Da es sich um einen unverbindlichen Akt handele, der als solcher nicht veröffentlichungsbedürftig sei, sei zudem unverständlich, warum seiner Nichtveröffentlichung die von der NIFPO beigemessene Bedeutung zukommen solle.
Ausserdem könne die angebliche Rechtsunsicherheit aufgrund der fehlenden Veröffentlichung gegenüber den Antragstellerinnen nicht bestehen, da sich Anhang VII an das Vereinigte Königreich richte, und nicht an die nordirischen Fischer und Erzeugerverbände.
44 Die britische Regierung erklärt auch - unterstützt von der dänischen und irischen Regierung sowie vom Rat und der Kommission -, daß die Aufteilung der nationalen Quoten durch die Verordnung Nr. 3362/94 unter Berücksichtigung aller maßgebenden Umstände mit der Verordnung Nr. 3760/92, den allgemeinen Prinzipien der gemeinsamen Fischereipolitik und dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz vereinbar sei.
Der weite Ermessensspielraum des Rates bei der Ergreifung von Maßnahmen anhand des Artikels 40 des Vertrages beziehe sich nicht nur auf die Art und die Tragweite der getroffenen Maßnahmen, sondern auch - in bestimmtem Umfang und ausser im Falle eines offensichtlichen Fehlers sowie eines Ermessensmißbrauchs oder einer Ermessensüberschreitung - auf die Feststellung der Ausgangsdaten.
45 Die dänische und die irische Regierung sowie der Rat legen insbesondere Gewicht auf den weiten Beurteilungsspielraum des Rates nach Artikel 8 Absatz 4 Ziffer ii) der Verordnung Nr. 3760/92 bei punktüllen marginalen Anpassungen der nationalen Quoten zur Erreichung eines globalen Gleichgewichts, wobei indessen die Grenzen zu beachten seien, die sich aus dem Grundsatz der relativen Stabilität ergäben (wozu auch die besonderen Bedürfnisse der in Anhang VII genannten Regionen gehörten).
Der Rat müsse, ohne rechtlich zur Anwendung der Haager Präferenzen gezwungen zu sein, nur die betreffenden Kriterien in seine Beurteilung einbeziehen, um eine ausgeglichene Lösung zu finden, die den Interessen aller Mitgliedstaaten Rechnung trage.
46 Im übrigen sei die NIFPO nicht in der Lage, klar anzugeben_welche offensichtlichen Fehler, Ermessensmißbräuche oder Überschreitungen von Befugnissen der Rat beim Erlaß der in Rede stehenden Verordnung begangen haben solle.
47 Das Argument, wonach in der Verordnung Nr. 3362/94 die Haager Präferenzen angewandt worden seien, ohne die Ergebnisse der wissenschaftlichen Untersuchungen zu beachten, werde, so bemerkt die britische Regierung, durch die Tatsache widerlegt, daß der Rückgriff auf diese Präferenzen nicht zu einer Erhöhung der TAC für die betreffenden Bestände geführt habe.
48 Ohne Bedeutung sei auch - die dänische Regierung teilt diesen Standpunkt jedoch nicht(48) - das Argument der Antragstellerinnen, wonach die besonderen Bedürfnisse der fischereiabhängigen Regionen, die den Haager Präferenzen zugrunde lägen, bereits bei der Festlegung der Aufteilungsschlüssel berücksichtigt worden seien. Der Präferenzmechanismus bezwecke nämlich einen zusätzlichen Schutz gegen eine etwaige Schmälerung der TAC für die betreffenden Arten, so daß dieser Mechanismus keinesfalls zu einer doppelten Menge führen könne.
49 Die Haager Präferenzen seien ein wesentlicher Faktor des vom Rat angestrebten allgemeinen Gleichgewichts der verschiedenen gegensätzlichen Interessen. Ihre Auswirkung müsse daher im ganzen betrachtet werden und nicht unter dem Gesichtspunkt einer besonderen Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern oder Beständen. So sei zum Beispiel für das Ausgangsverfahren die Auswirkung der Präferenzen im Hinblick auf die Fischer aller nördlichen Gebiete des Vereinigten Königreichs (und nicht allein Nordirlands) sowie auf alle Fischbeständen (und nicht allein Kabeljau und Wittling) zu beurteilen.
Bei den beiden streitigen Beständen seien dem Vereinigten Königreich 1995 - durch den Haager Präferenzmechanismus in der aufgrund des "politischen Kompromisses von 1988" geänderten Fassung (vgl. oben, Nr. 22) - jedenfalls (ungeachtet des Austausches mit anderen Mitgliedstaaten) Quoten zugeteilt worden, die über den Anlandungsmengen von 1975 lägen (also genau in Höhe des Parameters der Präferenzen für das Vereinigte Königreich; vgl. oben, Nr. 11). Dieser Mechanismus habe sich somit zugunsten der örtlichen Bevölkerung der nördlichen Gebiete des Vereinigten Königreichs ausgewirkt, die in besonderem Masse von der Fischerei und den mit ihr verbundenen Gewerbezweigen abhänge. Für Irland sei indessen die gegenteilige Situation eingetreten (Quoten 1995 für Kabeljau und Wittling niedriger als die doppelten Anlandungsmengen von 1975).
In diesem Sinne könnten die Quoten, die der Rat dem Vereinigten Königreich zugeteilt habe - obgleich niedriger als die irischen Quoten -, nicht als offensichtlich unverhältnismässig gegenüber dem Ziel der relativen Stabilität der Fischereitätigkeiten für alle Wirtschaftsteilnehmer der Gemeinschaft angesehen werden.
50 Ausserdem habe der Rat, wie die irische Regierung bemerkt habe, im Gegensatz zu der Behauptung der NIFPO bei der Quantifizierung der TAC für die streitigen Bestände der derzeitigen biologischen Situation der Fischbestände Rechnung getragen. In dieser Hinsicht könnten die Haager Präferenzen keine Wirkung haben, da sie nur die Aufteilung der TAC auf die Mitgliedstaaten beträfen.
51 Aus all diesen Gründen schließt das Vereinigte Königreich, daß die Antragstellerinnen keinen Anspruch auf Schadensersatz hätten, da die Quoten nach der Verordnung Nr. 3362/94 völlig ordnungsgemäß aufgeteilt worden seien und die NIFPO nicht dargetan habe, daß der Antragsgegner unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht gehandelt habe.
52 Dieser Schluß gelte andererseits (abgesehen von der Klagemöglichkeit der NIFPO gegenüber dem Rat nach den Artikeln 178 und 215 des Vertrages) auch dann, wenn die streitige Verordnung für rechtswidrig erklärt würde; dies ergebe sich aus folgendem: i) Das Vereinigte Königreich sei verpflichtet gewesen, diese Verordnung wegen der für sie bestehenden Gültigkeitsvermutung anzuwenden; ii) der Antragsgegner habe die Zuteilung der streitigen Quoten an das Vereinigte Königreich nicht zu vertreten; iii) die NIFPO habe nicht dargetan, daß ein Kausalzusammenhang zwischen den geltend gemachten Schäden und den Haager Präferenzen bestehe, insbesondere weil die Probleme der nordirischen Flotte nicht in ihrer Gesamtheit dem Präferenzsystem zugeordnet werden könnten.
III - Beantwortung der ersten, der zweiten und der dritten Vorlagefrage
53 Die ersten drei Fragen des High Court - betreffend den etwaigen Zusammenhang zwischen dem (angeblich) rechtswidrigen Erlaß und der fehlenden Veröffentlichung des Anhangs VII zum einen und der Gültigkeit der Zuteilung der beiden streitigen Quoten an das Vereinigte Königreich nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 3362/94 zum anderen - können meines Erachtens zusammen untersucht und beantwortet werden.
54 Es ist nicht schwer, sich die Frustration vorzustellen, die ein Wirtschaftsteilnehmer in einer Rechtslage wie derjenigen der Antragstellerinnen und der ihnen angeschlossenen Personen - bezueglich der Auslegung von Rechtsakten mit, wenn auch mittelbaren, Wirkungen ihm gegenüber - empfinden muß, wenn er von den einschlägigen normativen Quellen wiederholt auf einen anderen Rechtsakt zurückverwiesen wird, der nicht zugänglich ist, da er der Geheimhaltungspflicht unterliegt.
Es sei dahingestellt, ob die vom Rat im Juni 1995 beschlossene Verweigerung des Zugangs zu Anhang VII (vgl. oben, Nr. 28) den Kriterien des Beschlusses 93/731 entspricht. Trotzdem überrascht mich die vom Rat im Mai 1981 zugelassene Veröffentlichung des Anhangs I der Haager Entschließung. Es fragt sich nämlich, warum dieser Anhang erst mehr als vier Jahre nach seinem Erlaß veröffentlicht wurde, wenn er nicht den Geheimhaltungsanforderungen unterlag, die hingegen der Veröffentlichung der Entschließung und ihrer sonstigen Anhänge entgegenstanden. Wenn andererseits die Veröffentlichung des Anhangs I zu diesem Zeitpunkt möglich wurde, weil die Gründe für die Geheimhaltung der damaligen Richtlinien an die Kommission im Hinblick auf die künftigen Verhandlungen mit den beteiligten Drittländern entfielen, warum wurden dann die Entschließung und ihre sonstigen Anhänge nicht ebenfalls 1981 veröffentlicht?
55 Trotz dieser Überraschung überzeugen mich die von der NIFPO vorgetragenen Gründe dafür, daß die Haager Entschließung (einschließlich ihres Anhangs VII), entgegen der Auffassung des Rates, nicht ordnungsgemäß erlassen worden sei, nicht völlig.
Der betreffende Beweisantrag der Antragstellerinnen des Ausgangsverfahrens, den der Gerichtshof zurückgewiesen hat (vgl. oben, Nr. 28), erinnert in erster Linie an ein Vorgehen, das man im Sprachgebrauch des Common Law eine - dieses Wortspiel sei mir gestattet - "fishing expedition" nennen würde.
56 Es ist meines Erachtens auch auszuschließen, daß die Nichtveröffentlichung der Haager Entschließung die Gültigkeit dieses Rechtsakts beeinträchtigen könnte. Wie die britische und die dänische Regierung sowie der Rat und die Kommission bemerken, gehören Entschließungen nicht zu den rechtsverbindlichen Akten(49), für die Artikel 191 des Vertrages die Veröffentlichung im Amtsblatt als Voraussetzung für ihre Wirksamkeit vorschreibt(50).
Die Entschließung ist vielmehr einer der atypischen (nicht minder wichtigen) Rechtsakte, auf die der Rat und die Kommission - allerdings unter dem Gesichtspunkt einer zunehmenden Integration zwischen den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten - zuweilen zurückgreifen, um ihren politischen Willen zum Ausdruck zu bringen, wobei sie die Umrisse des grundsätzlichen Einvernehmens aufzeigen, zu dem sie jeweils gelangt sind, um zu verhindern, daß dieses wieder in Frage gestellt werden kann.
Entschließungen (namentlich des Rates) sind also grundsätzlich nur politische Verpflichtungen, deren künftige Entwicklung in den rechtswirksamen Formen des Artikels 189 des Vertrages jedoch zugleich erkennbar gemacht wird(51). In verschiedenen Fällen hat die entsprechende Politik der Gemeinschaft in der Tat ihren Ursprung in Entschließungen(52).
57 Dies schließt nicht aus, daß auch Entschließungen aufgrund ihres Inhalts und anderer einschlägiger Umstände(53) rechtlich verbindlichen Charakter haben können. Es muß sich jedoch um Maßnahmen handeln, die sich auf Fragen beziehen, die der Rat im Rahmen seiner Zuständigkeit durch eine Stellungnahme und nicht in Form und mittels eines der in Artikel 189 des Vertrages festgelegten Rechtsakte endgültig zu regeln hat.
Dies ergibt sich, wie die NIFPO erklärt, aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Frankreich/Vereinigtes Königreich(54), das sich auf die Haager Entschließung bezieht. Darin hat der Gerichtshof festgestellt, daß Anhang VI dieser Entschließung im besonderen Bereich der Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres den speziellen und konkreten Ausdruck der Mitwirkungspflicht darstellt, die in allgemeinen Worten in Artikel 5 des Vertrages enthalten ist. Auch Entschließungen gehören also nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes abstrakt zu den "Rechtsakten der Organe der Gemeinschaft", die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach Artikel 5 erzeugen können.
58 Dieser Grundsatz gilt jedoch nicht für Anhang VII. Mein Standpunkt weicht hier von der Auffassung der irischen Regierung und der Antragstellerinnen des Ausgangsverfahrens ab.
Anhang VI der Haager Entschließung betraf nämlich das Verfahren, nach dem sich die Kommission vergewissern konnte, daß der Inhalt etwaiger nationaler Erhaltungsmaßnahmen keine rechtlichen Schwierigkeiten mit sich bringt. Durch das Erfordernis der Zustimmung der Kommission und die Begrenzung der Genehmigungsbefugnis dieses Organs allein auf nationale Erhaltungsmaßnahmen nichtdiskriminierender Art regelte Anhang VI endgültig die Frage der Ausübung der Befugnisse und Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten bezueglich des internen Fischereisystems und hatte daher zweifellos verbindliche Rechtswirkungen.
Anhang VII hat einen völlig anderen Inhalt, indem er sich auf die Vorbereitung späterer Entscheidungen des Rates und die Erklärung der Absichten desselben beschränkt (nämlich die Bestimmungen der künftigen gemeinsamen Politik in der Weise anzuwenden, daß eine kontinuierliche Entwicklung der irischen Fischwirtschaft sichergestellt wird, und den besonderen Existenzbedürfnissen der fischereiabhängigen Bevölkerung Grönlands und der nördlichen Gebiete des Vereinigten Königreichs Rechnung zu tragen). Es ist wirklich nicht ersichtlich, wie diese blosse Absichtserklärung die allgemeine Mitwirkungspflicht der Mitgliedstaaten und deren Pflicht, die Verwirklichung der Vertragsziele nicht zu behindern, konkretisiert und spezifiziert haben soll.
59 Wichtig ist indessen, was sich später ereignete. Die vom Rat auf politischer Ebene in Anhang VII eingegangenen Verpflichtungen - diese wiederholte er in seiner Erklärung vom 30. Mai 1980 unter besonderer Bezugnahme auf seine normativen Leitlinien für eine angemessene Verteilung der Fangmengen (vgl. oben, Nr. 10) - wurden nämlich in den Verordnungen Nrn. 170/83, 172/83 und 3760/92 effektiv in rechtlich bindender Form umgesetzt.
Diese Verordnungen umfassten auch u. a. den Grundsatz der Wahrung der relativen Stabilität der ausgeuebten Tätigkeiten - einschließlich der besonderen Bedürfnisse der Gebiete, deren Bevölkerung in besonderem Masse von der Fischerei und den mit ihr verbundenen Gewerbezweigen abhängt - als Kriterium für die Aufteilung der für die Gemeinschaft verfügbaren Fangmengen auf die Mitgliedstaaten.
Es war jedoch nicht erforderlich, den betreffenden Grundsatz durch vorbereitende Entschließungen zu definieren, bevor er in bindende Rechtsakte eingebracht wurde. Es wäre ebenso möglich gewesen, in den Verordnungen Nrn. 170/83, 172/83 und 3760/92 ordnungsgemäß das Kriterium der relativen Stabilität der ausgeuebten Tätigkeiten festzulegen - und hierbei die Präferenzrechte Irlands und des Vereinigten Königreichs in die gleichen Werte umzusetzen, wie sie die Kommission in ihrer Mitteilung von 1980 vorgeschlagen hat (vgl. oben, Nr. 11) -, selbst wenn die Haager Entschließung niemals (oder, mutatis mutandis, in rechtswidriger Weise) angenommen worden wäre.
60 Die Verordnung Nr. 3760/92, auf deren Artikel 8 Absatz 4 sich die in Rede stehende Verordnung stützt, enthält zwar in den Begründungserwägungen - ebenso wie seinerzeit die Verordnung Nr. 170/83 - eine ausdrückliche Bezugnahme auf Anhang VII hinsichtlich der Festlegung der Bedürfnisse, die durch die angestrebte Stabilität der Fischereitätigkeiten geschützt werden sollen (vgl. oben, Nrn. 15 und 20). Es handelt sich hierbei jedoch einfach um eine übliche "stilistische" Bezugnahme, die ebenso hätte entfallen können, ohne daß sich dies praktisch auf die Regelung in der Verordnung Nr. 3362/94 und den nachfolgenden jährlichen Durchführungsverordnungen auswirkt.
Wenn also die Zuteilung der Quoten für die streitigen Bestände im Jahr 1995 an das Vereinigte Königreich das Ergebnis einer komplexen Berechnung war, die zumindest teilweise auf den Haager Präferenzen beruhte(55), so ist andererseits festzustellen, daß der Rat diese Zuteilung nicht aufgrund der angeblichen Verpflichtungen aus Anhang VII (die in Wahrheit nicht bestehen), sondern in Durchführung des Grundsatzes der Wahrung der relativen Stabilität der Fischereitätigkeiten vorgenommen hat, den er in Artikel 8 Absatz 4 Ziffer ii der Verordnung Nr. 3760/92 festgelegt hatte.
61 Somit kann man nicht - wie die NIFPO - behaupten, daß die Gültigkeit der Zuteilung der Kabeljau- und Wittlingquoten in der Zone VIIa an das Vereinigte Königreich für 1995 nach der Verordnung Nr. 3362/94 vom rechtmässigen Erlaß des Anhangs VII abhängt.
62 Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, die erste und die dritte Vorlagefrage zu verneinen und zu erklären, daß die zweite Frage in Anbetracht der Antwort auf die erste Frage gegenstandslos geworden ist.
IV - Beantwortung der vierten Vorlagefrage
63 Die vierte Frage des Vorabentscheidungsersuchens des High Court betrifft den Kern des von den Antragstellerinnen des Ausgangsverfahrens aufgeworfenen Problems der Grenzen der Ermessensbefugnis der Gemeinschaftsorgane.
64 Der Rat hat als Gesetzgeber eine umfassende Entscheidung politischer und wirtschaftlicher Art zu treffen und dabei das allgemeine Gemeinschaftsinteresse (und häufig - auch aufgrund der verschiedenartigen Situationen in den Mitgliedstaaten - gegensätzliche allgemeine Interessen) mit den Einzelinteressen der Wirtschaftsteilnehmer in Einklang zu bringen.
Hierfür verfügt der Rat über einen weiten Ermessensspielraum. Die verschiedenen Formen der Ausübung seines Ermessens variieren im einzelnen je nach den verschiedenen Kompetenzen dieses Gemeinschaftsorgans(56).
65 Diese Befugnisse sind der Kontrolle des Gerichtshofes unterworfen, um sicherzustellen, daß sie der Rat nicht willkürlich oder in sonstiger Weise entgegen den Bestimmungen des Vertrages oder zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, wie dem Gleichheits- und Verhältnismässigkeitsgrundsatz, ausübt(57). Die Rechtsprechung des Gerichtshofes hat bereits vor geraumer Zeit insbesondere die Kriterien für die gerichtliche Kontrolle der Rechtmässigkeit der Maßnahmen festgelegt, die die Gemeinschaftsverwaltung auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik treffen kann.
Bei der Nachprüfung behaupteter Verstösse gegen Rechtsnormen wie das Diskriminierungsverbot oder den Grundsatz der Verhältnismässigkeit muß der Gerichtshof dem Umstand Rechnung tragen, daß "der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der gemeinsamen Agrapolitik über einen Ermessensspielraum [verfügt], der seiner politischen Verantwortung, die ihm die Artikel 40 und 43 EWG-Vertrag übertragen, entspricht. Folglich kann die Rechtmässigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist."(58)
Der Gerichtshof hat ferner folgendes festgestellt: "Muß der Rat bei der Durchführung der Agrarpolitik der Gemeinschaft einen komplexen wirtschaftlichen Sachverhalt beurteilen, so beschränkt sich sein Ermessen nicht ausschließlich auf die Art und die Tragweite der zu treffenden Bestimmungen, es umfasst vielmehr in bestimmten Umfang auch die Feststellung der Ausgangsdaten insbesondere in dem Sinne, daß der Rat sich gegebenenfalls auf globale Feststellungen stützen kann. Bei der Kontrolle der Ausübung einer solchen Befugnis muß sich der Richter darauf beschränken, zu prüfen, ob der Behörde kein offensichtlicher Irrtum oder Ermessensmißbrauch unterlaufen ist oder ob sie die Grenzen ihres Ermessensspielraums nicht offensichtlich überschritten hat."(59)
Schließlich hat der Gerichtshof entschieden: "Die Rechtmässigkeit einer Gemeinschaftshandlung kann nicht von rückschauenden Betrachtungen über ihren Wirkungsgrad abhängen ... Ist der Gemeinschaftsgesetzgeber für den Erlaß einer Regelung genötigt, die künftigen Auswirkungen dieser Regelung zu beurteilen, und lassen sich diese Auswirkungen nicht genau vorhersehen, so kann seine Beurteilung nur dann beanstandet werden, wenn sie im Hinblick auf die Erkenntnisse, über die er im Zeitpunkt des Erlasses der Regelung verfügte, offensichtlich irrig erscheint."(60)
66 Die NIFPO bestreitet nicht die Rechtmässigkeit der vorstehend im einzelnen dargelegten Ziele, die der Rat mit der hier angefochtenen Verordnung verfolgt hat.
Sie rügt dagegen den rechtswidrigen, unlogischen und unangemessenen Charakter der Mittel, die für die Verfolgung dieser Ziele eingesetzt worden seien. So sei die Verordnung Nr. 3362/94 ungültig, da sie gegen die Grundsätze der gemeinsamen Fischereipolitik (einschließlich des Verbots der Ungleichbehandlung von Erzeugern und Verbrauchern der Gemeinschaft) und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstosse (vgl. oben, Nrn. 30 bis 35).
Insbesondere rügt die NIFPO - wie auch die britische Regierung in der mündlichen Verhandlung erklärt hat - nicht den Grundsatz der örtlichen Präferenz als solchen, sondern vielmehr die Bedingungen, unter denen diese Präferenz Irland im Vergleich zum Vereinigten Königreich zugestanden worden sei, und die Diskriminierung, die daraus bei der Behandlung gleicher Gegebenheiten resultiere.
Der Rat hätte daher nach Ansicht der NIFPO die Haager Präferenzen im Jahr 1994 nicht anwenden dürfen und sich auf die Berechnung der nationalen Quoten nach den Aufteilungsschlüsseln (in die die Präferenzen bereits einbezogen seien) beschränken oder jedenfalls die Haager Präferenzen neu berechnen müssen, die vierzehn Jahre zurücklägen und somit nicht mehr den besonderen Bedürfnissen der geschützten Fischereibevölkerung entsprächen.
67 Die Argumente der Antragstellerinnen des Ausgangsverfahrens entbehren keineswegs einer gewissen Überzeugungskraft. Sie geben Anlaß zu Überlegungen bezueglich der Auswirkung, die die in Rede stehende komplexe Regelung konkret auf den "Lebensstandard der landwirtschaftlichen Bevölkerung" Nordirlands gehabt hat. Wie bereits dargelegt, wurde diese Regelung nach langwierigen politischen Verhandlungen erreicht und war somit wahrscheinlich schon bei ihrem Erlaß überholt(61). Ausserdem blieb sie nach 1992, also nach Ablauf der Frist in Kraft, die der Rat ursprünglich für die Prüfung etwaiger Revisionsvorschläge festgelegt hatte(62). Wahrscheinlich ist diese Aufrechterhaltung des Status quo auf die Befürchtung zurückzuführen, daß durch Verhandlungen zur Herbeiführung einer neuen Übereinkunft wieder die "Büchse der Pandora" mit den verschiedenen und gegensätzlichen nationalen Ansprüchen geöffnet würde und praktisch unüberwindliche Schwierigkeiten entstuenden.
68 Andererseits bezieht sich die richterliche Nachprüfung durch den Gerichtshof auf die Rechtmässigkeit und nicht auf die Zweckmässigkeit der Maßnahmen, deren Gültigkeit in Frage steht(63). In diesem Sinne ist meines Erachtens die Bezugnahme der Rechtsprechung des Gerichtshofes auf den Umstand zu verstehen, daß der Ermessensspielraum des Rates der politischen Verantwortung entspricht, die ihm der Vertrag im Agrarbereich überträgt.
Die politische Entscheidung des Rates, trotz der verstrichenen Zeit, der Veränderungen im Fischbestand und der unvermeidlichen Weiterentwicklung der wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten das 1983 erarbeitete Verteilungssystem für die der Gemeinschaft zur Verfügung stehenden Fangmengen unverändert zu lassen, bleibt somit notwendigerweise der Kontrolle des Gerichtshofes entzogen.
69 Wie steht es aber mit der Rechtmässigkeit der Verordnung Nr. 3362/94 und ihrer Eignung im Hinblick auf die vom Rat verfolgten Ziele? Hier ist auf die vorgenannte Rechtsprechung hinzuweisen. Um die Nichtigkeit der in Rede stehenden Verordnung festzustellen, genügt es nicht, daß diese konkret eine gewisse Disparität bei der Behandlung der Gemeinschaftserzeuger herbeiführt oder den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern grosse Belastungen im Zusammenhang mit den verfolgten Zielen auferlegt hat(64).
Das von der Rechtsprechung erarbeitete Kriterium ist komplexer. Der Rat verfügt nämlich im vorliegenden Fall über eine politische Verantwortung und überschreitet seine Ermessensbefugnis nur, wenn die konkret erlassenen diskriminierenden oder gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstossenden Bestimmungen auf einen offensichtlichen Irrtum dieses Organs bei der Beurteilung der Wirkungen der Verordnung zum Zeitpunkt ihres Erlasses zurückgeführt werden können. Der betreffende Rechtsakt wird dann rechtswidrig, da er bereits abstrakt als ungeeignet anzusehen ist, die Ziele zu verfolgen, die seinen Erlaß rechtfertigen sollen.
Meines Erachtens braucht hier jedoch nicht geprüft zu werden, ob die Verordnung Nr. 3362/94 aufgrund mangelnder abstrakter Eignung für die vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgten Ziele rechtswidrig ist. Es liegt hier nämlich eine Verordnung vor, die auch konkret jedenfalls weder gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung noch gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstösst, wie ich noch darlegen werde.
70 Zunächst ist festzustellen, daß die in Rede stehende Verordnung keine willkürliche Ungleichbehandlung der nordirischen Fischer (nach der Formulierung der NIFPO; genauer gesagt der Fischer der nördlichen Gebiete des Vereinigten Königreichs) zum einen und der irischen Fischer zum anderen mit sich bringt.
Die NIFPO greift unter diesem Gesichtspunkt das Haager Präferenzsystem an - das zumindest implizit in die Verordnungen Nrn. 3760/92 und 3362/94 einbezogen ist - und bestreitet die Berechtigung der beiden verschiedenen dort festgelegten quantitativen Parameter, die nach Ansicht der Kommission und des Rates zu beachten sind, um den Existenzbedürfnissen der betroffenen Bevölkerung Rechnung zu tragen.
Nach Ansicht der NIFPO wird zudem die angebliche Ungleichbehandlung der Fischfang betreibenden Bevölkerung der beiden Mitgliedstaaten dadurch verschärft, daß die in der Verordnung Nr. 172/83 festgelegten Aufteilungsschlüssel ihres Erachtens bereits die besonderen Bedürfnisse der fischereiabhängigen Regionen berücksichtigen und somit die Anwendung der Haager Präferenzen bei einer Verminderung der TAC zu einer Verdopplung dieser Präferenzen führt.
71 Bei näherer Betrachtung beruht die hier zu prüfende Rüge meines Erachtens auf einer Voraussetzung, die keineswegs dargetan wurde, nämlich der Vergleichbarkeit der Lage der fischereiabhängigen Bevölkerung Irlands und der nördlichen Gebiete des Vereinigten Königreichs. Befasst man sich aber mit dem Inhalt des Anhangs VII, so stellt man folgendes fest: Der Rat brachte damit die Absicht zum Ausdruck, die Bestimmungen der einzuführenden gemeinsamen Fischereipolitik vor allem in der Weise anzuwenden, daß die Entwicklung der Fischindustrie in Irland sichergestellt wird, und nur ergänzend auch die besonderen Existenzbedürfnisse anderer wirtschaftlich benachteiligter Küstenregionen zu berücksichtigen. Die Gegebenheiten wirtschaftlicher Abhängigkeit vom Fischfang waren also in den Augen des Gemeinschaftsgesetzgebers in den beiden Mitgliedstaaten nicht die gleichen. Diese Beurteilung erlaubte die rechtmässige Zuweisung von Präferenzrechten unterschiedlichen Umfangs.
Diese Auffassung - durch die sich eine Untersuchung der Frage der behaupteten Einbeziehung der besonderen Bedürfnisse der fischereiabhängigen Regionen (Haager Präferenzen) in die Aufteilungsschlüssel erübrigt(65) - wird von der britischen Regierung und von maßgeblicher Lehrmeinung geteilt(66). Das Vorbringen der Antragstellerinnen des Ausgangsverfahrens, das sich auf den diskriminierenden Charakter der zulässigen Gesamtfangmengen für 1995 stützt, ist demnach meines Erachtens zurückzuweisen.
72 Bezueglich der angeblichen Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit ist in erster Linie zu prüfen, ob die Bestimmungen der streitigen Verordnung im Hinblick auf das Ziel einer rationellen und verantwortungsvollen Nutzung der Fischbestände angemessen und erforderlich sind.
Keinerlei Bedeutung kommt meines Erachtens dem Argument der NIFPO zu, der Rat habe - indem er damit einverstanden gewesen sei, daß sich Irland (und das Vereinigte Königreich zu "defensiven" Eindämmungszwecken) für die beiden hier in Rede stehenden Bestände auf die Haager Präferenzen berufen - diesen beiden Mitgliedstaaten letztlich praktisch garantierte Mindestquoten an den Fischressourcen zugestanden, ohne die wissenschaftlichen Daten für die betreffende Meeresfauna zu berücksichtigen.
In Wahrheit hat, wie die beiden betroffenen Regierungen bemerken, die Anwendung der Haager Präferenzen durch die Verordnung Nr. 3362/94 nicht zu einer willkürlichen Erhöhung der TAC für die beiden Bestände geführt; dies ist völlig logisch. Der Präferenzmechanismus setzt vielmehr voraus, daß der Gemeinschaftsanteil der TAC unter dem "Erhaltungsniveau" liegt; daneben betrifft dieser Mechanismus jedenfalls nur die Phase der Aufteilung einer zuvor festgesetzten TAC unter den Mitgliedstaaten.
Im übrigen besteht für die Gemeinschaftsorgane keine Veranlassung mehr für instrumentalisierte Erhöhungen der TAC gegenüber den Empfehlungen aufgrund der wissenschaftlichen Ergebnisse, um die Haager Präferenzen zu sichern (falls sie es früher überhaupt getan haben). Daran dürfte kein Interesse mehr bestehen, nachdem der mehrfach erwähnte politische Kompromiß von 1988 erreicht wurde(67), der zu einer Lösung geführt hat, wonach die Präferenzen unabhängig von der Höhe der jährlichen TAC für den betreffenden Bestand anwendbar sind (also auch, wenn die Gesamtmenge, die der Gemeinschaft zur Verfügung steht, unter dem absoluten Wert der Präferenzsumme liegt).
73 Es bleibt also noch zu prüfen, ob die Verordnung Nr. 3362/94 als verhältnismässig gegenüber dem Ziel der relativen Stabilität der Fischereitätigkeiten angesehen werden kann, so wie es der Fall sein sollte. Wie der Gerichtshof (unter Bezugnahme auf die Verordnung Nr. 170/83) festgestellt hat, ist dieses "Erfordernis der relativen Stabilität ... in dem Sinne zu verstehen, daß bei dieser Aufteilung für jeden Mitgliedstaat ein fester Prozentsatz beizubehalten ist"(68), "der sich im wesentlichen nach den Fangmengen bemisst, die vor Einführung des Quotensystems im Rahmen der herkömmlichen Fischereitätigkeiten anfielen und die der von der Fischerei abhängigen ortsansässigen Bevölkerung sowie den mit der Fischerei verbundenen Gewerbezweigen in diesem Mitgliedstaat zugute kamen"(69).
Andererseits sind nach dem bereits mehrfach zitierten Artikel 8 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3760/92 die jährlichen Fangmöglichkeiten der Gemeinschaft so aufzuteilen, daß für jeden Mitgliedstaat die relative Stabilität der Fischereitätigkeit bei jedem der betreffenden Bestände gewährleistet ist.
74 Somit ist hier die Auswirkung der Haager Präferenzen auf die Festlegung der beiden streitigen Bestände durch den Rat im Verhältnis zu den Wirtschaftsteilnehmern aller nördlichen Gebiete des Vereinigten Königreichs
und nicht - wie die NIFPO behauptet - nur im Verhältnis zu denjenigen Nordirlands zu beurteilen, selbst wenn letztere in besonders hohem Masse vom Kabeljau- und Wittlingfang abhängen.
75 Darüber hinaus ist noch folgendes zu sagen: Um behaupten zu können, daß die Verordnung Nr. 3362/94 nicht dem Erfordernis der relativen Stabilität gerecht wird, müsste gezeigt werden, daß für den betroffenen Mitgliedstaat nicht die Beibehaltung des festen Prozentsatzes sichergestellt wurde, den der Rat im Verhältnis zu jedem der beiden in Rede stehenden Bestände (unabhängig vom Fangort) festgelegt hat.
Dagegen geht weder aus dem Wortlaut der Verordnung Nr. 3760/92 noch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes hervor, daß dem Ziel der relativen Stabilität auch auf der Ebene der verschiedenen geographischen ICES-Zonen zu entsprechen ist, wie die Antragstellerinnen des Ausgangsverfahrens behaupten.
Daher ist es unerheblich, daß die Quoten des gesamten Vereinigten Königreichs für die Bestände in der Irischen See (insbesondere einschließlich Kabeljau und Wittling) nach 1989 für diese beiden Bestände stärker als der gesamte Gemeinschaftsanteil der TAC gekürzt wurden, wie die NIFPO erklärt. Um die angebliche Verletzung des Parameters der relativen Stabilität darzutun, hätte die NIFPO vielmehr gegebenenfalls beweisen müssen, daß die Gesamtquoten des Vereinigten Königreichs bei Kabeljau und Wittling für die gesamten geographischen Gebiete, in denen die Flotte dieses Landes tätig ist, stärker zurückgegangen sind als der Gemeinschaftsanteil der TAC.
76 Die NIFPO hat noch hilfsweise argumentiert, daß die hier in Rede stehende Verordnung auch deshalb nicht dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entspreche, weil Irland in den letzten Jahren nicht die Bestände ausgeschöpft habe, für die es die Haager Präferenzen beantragt und erhalten habe, und sodann diese Quoten für einen Tausch mit anderen Mitgliedstaaten nach Artikel 9 der Verordnung Nr. 3760/92 genutzt habe. Dadurch seien die von der irischen Regierung beanspruchten Vorteile in ungerechtfertigter Weise auf andere Gruppen übergegangen als diejenigen, die ursprünglich geschützt werden sollten.
Dieses Argument ist jedoch nicht stichhaltig. Der betreffende Quotentausch erfolgt durch Abgabe von Fangmengen für andere Bestände. Ferner sind die Haager Präferenzen - obgleich von konkreter Bedeutung im Zusammenhang mit der Höhe des Gemeinschaftsanteils der jährlichen TAC für die einzelnen Fischbestände - nicht an die einzelnen Bestände gebunden. Angenommen, die irische Flotte schöpft ihre Jahresquote für Wittling in der Zone VIIa - für die sie die Präferenz beantragt und erhalten hat - nicht unmittelbar aus und benutzt dies mittelbar als Wechselgeld, um Heringsmengen in der Zone VIIk zusätzlich zu der vom Rat zugewiesenen Quote zu erhalten, so ist nicht zu leugnen, daß trotz dieses Quotentausches und sogar gerade durch ihn die Präferenz immer noch der Gesamtheit der irischen Fischer zugute kommt. Die anderen am Quotentausch beteiligten Mitgliedstaaten müssten nämlich ganz oder teilweise auf andere Quoten verzichten.
Gerade das Gegenteil der Behauptung der Antragstellerinnen des Ausgangsverfahrens ist meines Erachtens richtig. Der Quotentausch nach Artikel 9 der Verordnung Nr. 3760/92 kann gerade eine grössere relative Stabilität der Fischereitätigkeit fördern, indem die Mitgliedstaaten über einen Spielraum für den optimalen endgültigen Flotteneinsatz im Bezugsjahr anhand der konkreten Erfordernisse dieses Wirtschaftszweiges verfügen. Der Quotentausch ist somit eine Art "Sicherheitsventil" des Systems, das diesem eine gewisse Flexibilität verleiht(70).
Das gleiche lässt sich im übrigen bezueglich der dem Rat bei der Festsetzung der Jahresquoten zustehenden Befugnis sagen, wonach er "die Bedingungen für die Anpassung von Fangrechten von einem Jahr zum anderen festlegen" kann und auf Antrag der betroffenen Mitgliedstaaten "der Entwicklung bei den Kleinstquoten und dem regelmässigen Quotenaustausch seit 1983 unter Beachtung einer insgesamt ausgewogenen Aufteilung Rechnung getragen werden" kann (vgl. Artikel 8 Absatz 4 Ziffern ii und iv der Verordnung Nr. 3760/92).
Ich bin daher der Auffassung, daß die Verordnung Nr. 3362/94 rechtmässig ist und voll den Zielen entspricht, die der Rat verfolgt.
77 Demgemäß schlage ich vor, auf die vierte Vorlagefrage zu antworten, daß die Festsetzung der Quoten des Vereinigten Königreichs für Kabeljau und Wittling in der Zone VIIa in Artikel 3 der Verordnung Nr. 3362/94 mit der gemeinsamen Fischereipolitik, einschließlich der Regelung der Verordnung Nr. 3760/92, und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar war.
V - Beantwortung der fünften Vorlagefrage
78 Mit der Bejahung der vierten Frage ist die fünfte Vorlagefrage des High Court gegenstandslos geworden.
VI - Ergebnis
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorabentscheidungsfragen des High Court wie folgt zu antworten:
1. Die Gültigkeit der Zuteilung der Quoten für Kabeljau und Wittling in der Zone VIIa an das Vereinigte Königreich für 1995 gemäß Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 3362/94 des Rates vom 20. Dezember 1994 zur Festlegung der zulässigen Gesamtfangmengen und entsprechender Fangbedingungen für bestimmte Fischbestände oder -bestandsgruppen für 1995 hängt nicht davon ab, ob Anhang VII der Entschließung des Rates vom 3. November 1976 ordnungsgemäß erlassen wurde.
2. Mit der Verneinung der ersten Frage ist die zweite Frage nach dem ordnungsgemässen Erlaß des Anhangs VII gegenstandslos geworden.
3. Die Antwort auf die erste Frage wird nicht dadurch beeinflusst, daß Anhang VII ein als geheim eingestuftes Dokument ist, das nicht veröffentlicht oder den Parteien in sonstiger Weise zugänglich gemacht wurde.
4. In Anbetracht aller übrigen Umstände war die Festsetzung der genannten Quoten durch den Rat mit der gemeinsamen Fischereipolitik, insbesondere mit der Verordnung (EWG) Nr. 3760/92 des Rates vom 20. Dezember 1992 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und die Aquakultur, und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar.
5. Mit der Bejahung der vierten Frage ist die fünfte Frage über das Bestehen und die Voraussetzungen eines Schadensersatzanspruchs der Antragstellerinnen gegenüber der nationalen Verwaltung als Antragsgegner im Falle der Ungültigkeit der Festsetzung der vorgenannten Quoten in der Verordnung Nr. 3362/94 gegenstandslos geworden.
(1) - ABl. L 363, S. 1.
(2) - Vgl. Artikel 38 Absatz 1 des Vertrages (wonach die Fischereierzeugnisse unter den Begriff der landwirtschaftlichen Erzeugnisse fallen) und Anhang II des Vertrages (wonach die Fischerei zur gemeinsamen Agrarpolitik gehört).
(3) - Beruhend auf einem gemeinsamen Preissystem, gemeinsamen Vermarktungsnormen (zur Verbesserung der Qualität der Erzeugnisse), dem Anreiz zur Gründung von Erzeugerorganisationen, dem Recht auf gleichen Zugang zu allen Häfen der Gemeinschaft zur Anlandung der Fangmengen und einer Regelung des Handels mit Drittländern - vgl. Verordnung (EWG) Nr. 2142/70 des Rates vom 20. Oktober 1970 über die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse (ABl. L 236, S. 5); diese Verordnung wurde aufgrund der Erweiterung der Gemeinschaft durch die Verordnung (EWG) Nr. 100/76 des Rates vom 19. Januar 1976 (ABl. L 20, S. 1) mit Wirkung vom 1. Februar 1976 ausser Kraft gesetzt. Die GMO für Fischereierzeugnisse und Erzeugnisse der Aquakultur ist z. Z. in der Verordnung (EWG) Nr. 3759/92 des Rates vom 17.Dezember 1992 (ABl. L 388, S. 1) mit späteren Änderungen geregelt.
(4) - Vgl. Verordnung (EWG) Nr. 2141/70 des Rates vom 20. Oktober 1970 über die Einführung einer gemeinsamen Strukturpolitik für die Fischwirtschaft (ABl. L 236, S. 1); diese Verordnung wurde aufgrund der Erweiterung der Gemeinschaft durch die Verordnung (EWG) Nr. 101/76 des Rates vom 19. Januar 1976 (ABl. L 20, S. 19) mit Wirkung vom 1. Februar 1976 ausser Kraft gesetzt. Mit der gemeinsamen Strukturpolitik, der das Prinzip des gleichen Zugangs der Fischereifahrzeuge eines Mitgliedstaats zu den Gewässern der anderen Mitgliedstaaten zugrunde lag, wollte der Rat die Koordinierung der jeweiligen Politik der einzelnen Mitgliedstaaten und Finanzhilfen für die Rationalisierung der Fischereiflotten der Mitgliedstaaten fördern.
(5) - Es lässt sich indessen - soweit hier von Bedeutung - bereits feststellen, daß Irland, dessen Flotte für eine Fangtätigkeit in den Gewässern dritter Länder nicht genügend entwickelt war, nicht unmittelbar durch den dortigen Verlust von Fangpotential geschädigt wurde, der durch die einseitige Ausdehnung der ausschließlichen Fischereizonen auf 200 Seemeilen vor der Küste der Drittländer entstanden ist.
(6) - Vgl. Fußnote 7 und den entsprechenden Teil des Textes.
(7) - Vgl. die erste Begründungserwägung der Verordnung (EWG) Nr. 170/83 des Rates vom 25. Januar 1983 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen (ABl. L 24, S. 1); diese Verordnung wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 3760/92 des Rates vom 20. Dezember 1992 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und die Aquakultur (ABl. L 389, S. 1) mit Wirkung vom 1. Januar 1993 ausser Kraft gesetzt. Die Haager Entschließung sah vor, daß alle gegebenenfalls erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen innerhalb dieser 200-Meilen-Zone in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen. Bis zum Abschluß der Verhandlungen zur Einführung eines Gemeinschaftssystems für die Fischerei, das solche Maßnahmen einschließt, war in der genannten Entschließung jedoch vorgesehen, daß die einzelnen Mitgliedstaaten - in nichtdiskriminierender Weise und mit Einwilligung der Kommission - einseitig geeignete Übergangsmaßnahmen zum Schutz der Ressourcen in ihren Küstenfischereizonen treffen können (vgl. Fußnote 39). Ferner sollte in diesen unter die Hoheitsrechte der Mitgliedstaaten fallenden Zonen die Fischerei durch nicht der Gemeinschaft angehörende Schiffe (vgl. Fußnote 19) durch Übereinkünfte zwischen der Gemeinschaft - als selbständigen Einheit - und den betroffenen Drittländern geregelt werden. Zugleich wurde die Kommission in der Haager Entschließung beauftragt, im Auftrag der Gemeinschaft Übereinkünfte mit bestimmten Drittländern über den Zugang von Schiffen der Mitgliedstaaten zu den Hoheitsgewässern dieser Länder auszuhandeln.
(8) - Vgl. International Legal Materials, Bd. XV (1976), S. 1425, und ABl. 1981, C 105, S. 1, mit dem Wortlaut des Dokuments "Entschließung des Rates vom 3. November 1976 über bestimmte externe Aspekte der Schaffung einer 200-Meilen-Fischereizone in der Gemeinschaft ab 1. Januar 1977". Wie aus den Erklärungen des Rates in diesem Verfahren hervorgeht, stellt das betreffende Dokument Anhang I der Haager Entschließung dar.
(9) - Aus den Akten der vorliegenden Rechtssache geht hervor, daß sich der Begriff "nördliche Gebiete des Vereinigten Königreichs" für die Haager Präferenzen auf Schottland, Nordirland, die Isle of Man und die Teile Englands zwischen den Häfen Bridlington und Berwick bezieht.
(10) - Wie die Kommission ausführt, wurde davon ausgegangen, daß sich die speziellen Bedürfnisse der in besonderem Masse von der Fischerei abhängigen örtlichen Bevölkerung aus den angelandeten Fischbeständen ergeben, die für diese Bevölkerung von signifikanter Bedeutung sind, wobei eben auf diese Mengen unter dem Begriff "Haager Präferenzen" Bezug genommen wird - vgl. Arbeitsdokument der Dienststellen der Kommission mit dem Titel "Hagü Preferences" (Haager Präferenzen), SEC(95) 1666, vom 9. Oktober 1995, S. 1.
(11) - ABl. C 158, S. 2.
(12) - Ziffer 2 dieser Erklärung lautet: "Diese Politik müsste sich unter Wahrung der Verträge und im Einklang mit der Entschließung des Rates vom 3. November 1976 ($Haager Übereinkunft`) auf folgende Leitlinien stützen: ... b) gerechte Verteilung der Fänge unter ganz besonderer Berücksichtigung der traditionellen Fischereitätigkeiten, der besonderen Bedürfnisse der Gebiete, deren örtliche Bevölkerung von der Fischerei und damit zusammenhängenden Gewerbebereichen in besonderem Masse abhängig ist [Fußnote: Vgl. ... Anhang VII Absätze 3 und 4] und des Verlustes an Fangpotential in den Gewässern von Drittländern [aufgrund der allgemeinen Ausdehnung der Hoheitsgewässer auf 200 Seemeilen vor der Küste]".
(13) - Vgl. die Mitteilung der Kommission an den Rat vom 12. Juni 1980 über die Methode der Aufteilung der gesamten der Gemeinschaft für 1980 zur Vefügung stehenden Fangmöglichkeiten auf die Mitgliedstaaten und die Richtlinien für eine Strukturpolitik im Fischereisektor, KOM(80) 338 endg.
(14) - Ebenda, Anhang III.
(15) - Der günstigere Parameter für Irland ist offenbar auf die Verdoppelung der Fangmengen des Landes (von 75 000 Tonnen im Jahr 1975 auf 150 000 Tonnen im Jahr 1979) - und wohl auch auf die Zunahme der Fischereiflotte (um etwa 300 Schiffe) - zurückzuführen, die im Zusammenhang mit der Erweiterung der Hoheitsgewässer der Mitgliedstaaten auf 200 Seemeilen vor der Küste in dem genannten Programm der irischen Regierung zur Entwicklung der Küstenfischerei vorgesehen sind, auf dessen Grundlage der Rat in Anhang VII erklärt hatte, die kontinuierliche Entwicklung der irischen Fischwirtschaft verfolgen zu wollen. Vgl. R. Wallace, "Special Economic Dependency and Preferential Rights in Respect of Fisheries: Characterisation and Articulation within the European Communities", in Common Market Law Review, 1984, S. 525, insbesondere S. 532. Diesen günstigeren Parameter hat die Kommission auch nach 1979 bei ihren Vorschlägen für die jährlichen Quoten verwendet (vgl. Fußnote 61 und den entsprechenden Teil des Textes).
(16) - Vgl. R. Wallace, zitiert in Fußnote 15, S. 532.
(17) - Vgl. Fußnote 7. Die sechste Begründungserwägung wird nachstehend in Nr. 15 wiedergegeben.
(18) - "Bis 1983 war die Fischerei innerhalb der Gemeinschaftsgrenze von 200 Seemeilen geprägt durch eine Kombination kurzfristiger gemeinschaftlicher Erhaltungsmaßnahmen, etwa durch die Verordnung (EWG) Nr. 754/80 des Rates vom 26. März 1980 zur Festlegung der zulässigen Gesamtfangmenge, des für die Gemeinschaft verfügbaren Anteils und der Fangbedingungen hinsichtlich bestimmter Fischbestände in der Fischereizone der Gemeinschaft für 1980 (ABl. L 84, S. 36), eine Reihe von Anweisungen des Rates an die Mitgliedstaaten, bei ihrer Fischereitätigkeit die Vorschläge der Kommission über die zulässigen Gesamtfangmengen zu berücksichtigen, und eine Reihe von Erhaltungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten." (Vgl. R. R. Churchill, EEC Fisheries Law, Dordrecht, 1987, S. 19, Nr. 23; übersetzt aus dem Englischen).
(19) - Der Grundsatz des Verbots der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, der sich klar aus den Artikeln 6 (früher 7) und 40 Absatz 3 des Vertrages ergibt, ist auf dem hier in Rede stehenden Gebiet auch in Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 2 der in Fußnote 4 genannten Verordnung Nr. 101/76 enthalten. Demnach gewähren die "Mitgliedstaaten ... insbesondere allen die Flagge eines Mitgliedstaats führenden und im Bereich der Gemeinschaft registrierten Fischereifahrzeugen gleichen Zugang zu den Fanggründen und zur Fischerei in den [ihrer Oberhoheit oder ihrer Gerichtsbarkeit unterliegenden Meeres-]Gewässern".
(20) - Vorbehaltlich der besonderen Ausnahmeregelung in den Artikeln 100 bis 102 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Dänemark, Irlands, des Königreichs Norwegen und des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland zu den Europäischen Gemeinschaften und die Anpassungen der Verträge (ABl. 1972, L 73), mit der die Mitgliedstaaten ermächtigt wurden, bis zum 31. Dezember 1982 in den ihrer Hoheitsgewalt oder ihrer Gerichtsbarkeit unterliegenden Gewässern innerhalb einer Zone von 6 Seemeilen, die von ihren Küsten aus berechnet wird (oder bei bestimmten Küstenregionen der drei neuen Mitgliedstaaten und Frankreichs innerhalb einer Zone von 12 Seemeilen), die Ausübung des Fischfangs nur solchen Schiffen zu gestatten, die herkömmlicherweise von den Häfen der betreffenden Küste aus in diesen Gewässern Fischfang betreiben. Diese Ausnahmeregelung wurde später sowohl zeitlich (bis zum 31. Dezember 1992 und sodann bis zum 31. Dezember 2002) als auch örtlich (bis zu einer allgemeinen Grenze von 12 Seemeilen) erweitert; vgl. Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 170/83 und Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3760/92 (beide Verordnungen zitiert in Fußnote 7).
(21) - Vgl. Beschluß 79/572/EWG der Kommission vom 8. Juni 1979 (ABl. L 156, S. 29) und zuletzt Beschluß 93/619/EG der Kommission vom 19. November 1993 zur Einsetzung eines wissenschaftlich-technischen und wirtschaftlichen Fischereiausschusses (ABl. L 297, S. 25).
(22) - Verordnung zur Festlegung der zulässigen Gesamtfangmenge und des für die Gemeinschaft verfügbaren Anteils, der Aufteilung dieses Anteils auf die Mitgliedstaaten sowie der Fangbedingungen bei der Ausübung der Fischerei hinsichtlich der zulässigen Gesamtfangmengen für bestimmte Fischbestände oder Bestandsgruppen in der Fischereizone der Gemeinschaft für 1982 (ABl. L 24, S. 30). Im Gegensatz zu den späteren jährlichen Verordnungen betraf demnach die Verordnung Nr. 172/83 die Quotenzuteilung für das vorangegangene und nicht für das folgende Jahr.
(23) - Vgl. die vierte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 172/83.
(24) - 1978 ist das letzte Jahr, für das die Kommission bei der Abfassung der Mitteilung von 1980 über vollständige Angaben verfügte.
(25) - Vgl. oben, Nr. 11.
(26) - Die Bezugnahme auf 1976 (und nicht auf 1978) erklärt sich dadurch, daß die allgemeine Erweiterung der ausschließlichen Fischereizonen auf 200 Seemeilen vor der Küste durch die Drittländer in diesem Jahr erfolgte.
(27) - Diese Zone liegt in der Irischen See zwischen Großbritannien und Irland.
(28) - Die Summe der Aufteilungsschlüssel der beiden Mitgliedstaaten für die Zone VIIa je genanntem Bestand liegt unter 100 %, weil für diese Zone und diese Bestände auch Quoten an Belgien, Frankreich und die Niederlande vergeben wurden.
(29) - Vgl. die Antwort von Herrn Contogeorgis im Namen der Kommission (9. Januar 1984) auf die schriftliche Anfrage Nr. 1077/83 von Frau Sylvie Roux (84/C 38/07) (ABl. C 38, S. 4). Hinsichtlich der "Absicht des Rates, [das] in langwierigen Verhandlungen festgelegte [Aufteilungskriterium von 1983] für zehn Jahre beizubehalten", vgl. auch die Schlussanträge des Generalanwalts Lenz zum Urteil vom 16. Juni 1987 in der Rechtssache 46/86 (Romkes, Slg. 1987, 2671, insbesondere 2679).
(30) - Zitiert in Fußnote 7.
(31) - Auf der da sich ihre Quote für den betreffenden Bestand nach dem entsprechenden Aufteilungsschlüssel nur auf 48 760 Tonnen (gegenüber 157 560 Tonnen für das Vereinigte Königreich im Vorjahr) belaufen hätte. Dem widersprachen jedoch die übrigen Mitgliedstaaten, nach deren Auffassung die den Haager Präferenzen zugrunde liegenden Erwägungen endgültig in die mit der Verordnung Nr. 172/83 eingeführten Aufteilungsschlüssel aufgenommen wurden. Eine Anwendung der Präferenz für Nordsee-Schellfisch auf das Vereinigte Königreich hätte indessen doppelte Belastungen für die übrigen Mitgliedstaaten mit sich gebracht. Letztlich nahm der Rat auf Vorschlag der Kommission die politische Lösung an, dem Vereinigten Königreich eine Quote von 54 380 Tonnen zuzugestehen, die sich offenbar aus dem Mittel zwischen den Werten der Haager Präferenzen und des Aufteilungsschlüssels ergab. Die hier aufgezeigte Kompromißlösung wurde in der Folge auch in zahlreichen anderen Fällen gewählt (vgl. das in Fußnote 10 zitierte Arbeitsdokument der Dienststellen der Kommission, S. 2 und 3, und A. E. Munir, Fisheries After Factortame, London, 1991, S. 65.
(32) - Nach der Vorlageentscheidung wurden die im Text genannten Verluste weitgehend durch Quotentausch des Vereinigten Königreichs ausgeglichen, so daß sich schließlich Verlustwerte von 1 370 Tonnen für Kabeljau und 3 450 Tonnen für Wittling ergaben.
(33) - Artikel 8 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3760/92 lautet: "Der Rat wird mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission wie folgt tätig: i) Er legt gegebenenfalls auf Mehrjahresbasis die zulässige Gesamtfangmenge und/oder den zulässigen Gesamtfischereiaufwand für jede Fischerei oder Fischereigruppe von Fall zu Fall fest. Grundlage dafür sind die [vom Rat nach dem Verfahren des Artikels 43 des Vertrages] festgelegten Bewirtschaftungsziele und -pläne; ii) er teilt die Fangmöglichkeiten unter den Mitgliedstaaten so auf, daß für jeden Mitgliedstaat die relative Stabilität der Fischereitätigkeit bei jedem der betreffenden Bestände gewährleistet ist. Auf Antrag der direkt betroffenen Mitgliedstaaten kann jedoch der Entwicklung bei den Kleinstquoten und dem regelmässigen Quotentausch seit 1983 unter Beachtung einer insgesamt ausgewogenen Aufteilung Rechnung getragen werden;... iv) er kann ferner von Fall zu Fall die Bedingungen für die Anpassung von Fangrechten von einem Jahr zum anderen festlegen; v) er kann auf der Grundlage wissenschaftlicher Gutachten alle zwischenzeitlich erforderlichen Anpassungen der Bewirtschaftungsziele oder Bewirtschaftungspläne vornehmen."
(34) - Also bei Kabeljau 6 954 Tonnen/Jahr für Irland und 1 223 Tonnen/Jahr für das Vereinigte Königreich und bei Wittling 7 196 Tonnen/Jahr für Irland und 2 334 Tonnen/Jahr für das Vereinigte Königreich (vgl. oben, Nr. 12).
(35) - Die im Text genannten Werte errechnen sich wie folgt: 1) Theoretische Quoten aus der Anwendung der Aufteilungsschlüssel: Irland =
5 800 t x 46,67 % = 2 705 t Kabeljau, 8 000 t x 39,63 % = 3 170 t Wittling, Vereinigtes Königreich = 5 800 t x 42,67 % = 2 475 t Kabeljau, 8 000 t x 52,83 % = 4 225 t Wittling; 2) fiktive Quoten aus der Anwendung der Haager Präferenzen mit Änderung zur Berücksichtigung des Umstands, daß die Summe der Präferenzen in absoluten Zahlen (8 177 Tonnen Kabeljau und 9 530 Tonnen Wittling) die gesamte verfügbare Gemeinschaftsmenge für diese beiden Fischarten überschritten hätte: Irland =
5 800 t x 85 % =
4 930 t Kabeljau, 8 000 t x 75,5 % = 6 040 t Wittling, Vereinigtes Königreich = 5 800 t x 15 % =
870 t Kabeljau, 8 000 t x 24,5 % = 1 960 t Wittling; 3) Mittelwerte zwischen 1) und 2) (abgerundet): Irland =
3 817,5 t Kabeljau, 4 605 t Wittling, Vereinigtes Königreich = 1 672,5 t Kabeljau, 3 092,5 t Wittling.
(36) - Es wurden 2 440 und 3 350 Tonnen für Kabeljau bzw. Wittling am 5. Mai 1995 erreicht, als das Vereinigte Königreich die vorläufige Aufteilung der nationalen Quoten zwischen den Erzeugerorganisationen und den unabhängigen britischen Fischereifahrzeugen vornahm. nach weiteren späteren Tauschvorgängen beliefen sich die Quoten des Vereinigten Königreichs für die Zone VIIa am 1. September 1995 auf 2 575 bzw. 3 950 Tonnen.
(37) - Beschluß des Rates vom 20. Dezember 1993 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten (ABl. L 340, S. 43), später geändert durch Beschluß 96/705/EG, EGKS, Euratom des Rates vom 6. Dezember 1996 (ABl. L 325, S. 19).
(38) - Vgl. auch das Schreiben des Juristischen Dienstes des Rates vom 15. September 1995 an die Ständige Vertretung des Vereinigten Königreichs bei der Europäischen Union, das der Antragsgegner seinen Erklärungen beim Gerichtshof beigefügt hat.
(39) - Anhang VI der Haager Entschließung sah vor, daß die Mitgliedstaaten nach Konsultierung der Kommission und Zustimmung derselben bis zur Anwendung geeigneter Gemeinschaftsmaßnahmen vorläufig einseitige Maßnahmen zur Erhaltung der Fischereiressourcen ergreifen können. Der Gerichtshof hat diesen Anhang in seinem Urteil vom 4. Oktober 1979 in der Rechtssache 141/78 (Frankreich/Vereinigtes Königreich, Slg. 1979, 2923) geprüft und darin festgestellt, daß die Haager Entschließung "auf dem besonderen Gebiet, für das sie gilt, die Mitwirkungspflichten konkretisiert, die die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 5 EWG-Vertrag ... übernommen haben", und daß etwaige Erhaltungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten - in Ermangelung einer gemeinsamen Politik für die Erhaltung der biologischen Meeresressourcen - "den Anforderungen der Anlage VI ... entsprechen müssen" (vgl. Randnrn. 8 und 9). Vgl. auch die Urteile vom 10. Juli 1980 in der Rechtssache 32/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1980, 2403, Randnrn. 11, 28 und 56 bis 58), 5. Mai 1981 in der Rechtssache 804/79 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1981, 1045, Randnrn. 26 bis 28), 30. November 1982 in der Rechtssache 287/81 (Anklagemyndigheden, Slg. 1982, 4053, Randnrn. 16 bis 29) und 14. Februar 1984 in der Rechtssache 24/83 (Gewiese und Mehlich, Slg. 1984, 817, Randnrn. 7 bis 13).
(40) - Hervorhebung von mir. Die NIFPO bemerkt auch, daß Anhang I der Haager Entschließung in den Originaldokumenten zwar als "Entwurf" betitelt, jedoch später unter dem Titel "Entschließung des Rates vom 3. November 1976 ..." veröffentlicht worden sei (vgl. oben, Fußnote 8).
(41) - Nach Ansicht der NIFPO haben die Haager Präferenzen nämlich eine Abweichung von den üblichen Regeln der Quotenaufteilung mit sich gebracht, die sich auf die derzeitige biologische Situation der Fischbestände stützt (vgl. dreizehnte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3760/92).
(42) - Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich, daß Kabeljau und Wittling nach Kaisergranat die zweit- und die drittwichtigste Art für die nordirische Fangflotte sind. Es ist kein Zufall, daß 60 % bzw. 75 % der Gesamtfangmenge der gesamten britischen Flotte für diese beiden Arten der nordirischen Flotte zuzurechnen sind.
(43) - Die Dienststellen der Kommission teilen wohl die Auffassung der NIFPO, wonach die mit der Anwendung des Mechanismus der Haager Präferenzen verbundenen Probleme bis 1988 durch eine höhere technische Festsetzung der TAC der betreffenden Bestände als nach der wissenschaftlichen Wertung angemessen umgangen worden seien (vgl. das in Fußnote 10 genannte Arbeitsdokument der Dienststellen der Kommission, S. 2). Auch R. R. Churchill (zitiert in Fußnote 18) äussert sich in diesem Sinne (S. 113 bis 115): Als Bestände überfischt worden seien, sei die Kommission nicht immer bereit gewesen, die TAC in dem Tempo und Ausmaß zu reduzieren, wie es nach den wissenschaftlichen Studien erforderlich gewesen wäre, um die divergierenden Ziele miteinander in Einklang zu bringen, die in raschen langfristigen biologischen Gewinnen und andererseits in einer Begrenzung der kurzfristigen wirtschaftlich-sozialen Kosten lägen. Dem Rat komme aber das Verdienst zu, die von der Kommission vorgeschlagenen zulässigen Gesamtfangmengen später nur in Ausnahmefällen erhöht zu haben, um den Wünschen einzelner Mitgliedstaaten nachzukommen. Vgl. auch Urteil Romkes (zitiert in Fußnote 29, Randnr. 19, und nachstehend erörtert in Fußnote 70 und dem entsprechenden Teil des Textes).
(44) - Vgl. Entscheidung 92/594/EWG der Kommission vom 21. Dezember 1992 über das gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 des Rates von Irland für den Zeitraum 1993-1996 vorgelegte mehrjährige Ausrichtungsprogramm für die Fischereiflotte (ABl. L 401, S. 39).
(45) - Das Vorbringen der NIFPO wird wohl von einigen Mitgliedstaaten geteilt, jedoch nicht vom Vereinigten Königreich und von Irland (diese beiden Mitgliedstaaten haben allerdings verschiedentlich davon abgesehen, ihre Auslegung des Präferenzverfahrens geltend zu machen) - vgl. Fußnote 48 und den entsprechenden Teil des Textes. Der Standpunkt der Dienststellen der Kommission hierzu beschränkt sich dagegen auf Nichtwissen ("Der Kommission sind keine maßgebenden und/oder definitiven Erklärungen bekannt, die bestätigen oder verneinen, daß die in den Haager Präferenzen enthaltenen Erwägungen 1983 ein für allemal berücksichtigt wurden" - aus dem Englischen übersetzt); vgl. Arbeitsdokument der Dienststellen der Kommission (zitiert in Fußnote 10, S. 1 bis 3). Nach R. Wallace (zitiert in Fußnote 15, S. 533) "sind die in Tonnen ausgedrückten Haager Präferenzen mit den [Aufteilungsschlüsseln] unvereinbar, [da sie in den jährlichen Verordnungen für die] Zuteilung der Quoten an die Mitgliedstaaten nicht mehr getrennt zum Ausdruck kommen" (aus dem Englischen übersetzt; Fußnoten weggelassen).
(46) - Nach der NIFPO hat sich die TAC für Kabeljau in der Zone VIIa in den betreffenden sieben Jahren um 61,3 % verringert, d. h. also weniger als die entsprechende Quote des Vereinigten Königreichs (73,9 %); die TAC für Wittling sei ferner um 56 % zurückgegangen, während die britische Quote um 67,8 % abgenommen habe. Aus den Angaben der Vorlageentscheidung ist zu schließen, daß die Kabeljauquote des Vereinigten Königreichs 1991 33,55 % und 1995 28,8 % der TAC ausmachte; die entsprechende Quote für Wittling betrug 1990 49,2 % und 1995 38,7 %.
(47) - Vgl. Urteil vom 19. November 1991 in den verbundenen Rechtssachen C-6/90 und C-9/90 (Slg. 1991, I-5357).
(48) - Nach Ansicht der dänischen Regierung ergibt sich aus der elften, zwölften und dreizehnten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3760/92, daß die Verordnung Nr. 172/83 die Haager Präferenzen endgültig in die gemeinsame Fischereipolitik, genauer gesagt in den Grundsatz der relativen Stabilität, einbezogen hat. Daher könne seit 1983 nicht mehr behauptet werden, daß die Haager Entschließung und das damit verbundene Präferenzsystem selbständig weitergälten. Vgl. auch Fußnote 45 und den entsprechenden Teil des Textes.
(49) - Ebenso wie Empfehlungen und Stellungnahmen, die nach Artikel 189 des Vertrages "nicht verbindlich" sind.
(50) - Demnach sind hier auch die von der NIFPO herangezogenen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes des einzelnen bei Maßnahmen der Behörden, die ihm gegenüber angewandt werden sollen, ohne Bedeutung.
(51) - Hält der Rat demnach eine sich selbst in einer Entschließung auferlegte Frist für den Erlaß einer späteren Entscheidung nicht ein, so führt dies nicht zu einer Verletzung des Vertrages, da die Bezeichnung und die Form der vom Rat gewählten Maßnahme seine Absicht erkennen lassen, eine Frist anderer Art als im Vertrag vorgesehen festzusetzen; vgl. Urteil vom 13. November 1964 in den verbundenen Rechtssachen 90/63 und 91/63 (Kommission/Luxemburg und Belgien, Slg. 1964, 1331, insbesondere 1344 und 1345).
(52) - Gedacht ist z. B. an die zahlreichen Entschließungen des Rates seit 1974 auf dem Gebiet der Informationstechnik, der Telekommunikation und der Informatik. Vgl. auch die Entschließung des Rates vom 16. September 1986 über neue energiepolitische Ziele der Gemeinschaft für 1995 und die Konvergenz der Politik der Mitgliedstaaten (ABl. C 241, S. 1), die Erklärung des Rates der Europäischen Gemeinschaften und der im Rat Vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 22. November 1973 über ein Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaften für den Umweltschutz (ABl. C 112, S. 1) und die Entschließung des Rates und der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 22. März 1971 über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft (ABl. C 28, S. 1).
(53) - Vgl. Urteil vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 9/73 (Schlüter, Slg. 1973, 1135, Randnr. 40).
(54) - Vgl. Fußnote 39 und den entsprechenden Teil des Textes.
(55) - Vgl. Fußnote 35 und den entsprechenden Teil des Textes.
(56) - Vgl. J.-L. Dewost, "Les pouvoirs discrétionnaires du Conseil des ministres", in Discretionary Powers of the Member States in the Field of Economic Policies and their Limits under the EEC Treaty (Ausgabe J. Schwarze), Baden-Baden, 1988, S. 165, insbesondere S. 166.
(57) - Vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts Lagrange zum Urteil vom 12. Februar 1960 in den verbundenen Rechtssachen 15/59 und 29/59 (Société métallurgique de Knutange/Hohe Behörde, Slg. 1960, 11, insbesondere S. 34).
(58) - Urteil vom 5. Oktober 1994 in den verbundenen Rechtssachen C-133/93, C-300/93 und C-362/93 (Crispoltoni u. a., Slg. 1994, I-4863, Randnr. 42); Hervorhebung von mir. Vgl. auch die Urteile vom 7. Februar 1973 in der Rechtssache 40/72 (Schröder, Slg. 1973, 125, Randnr. 14), 21. Februar 1979 in der Rechtssache 138/78 (Stölting, Slg. 1979, 713, Randnr. 7), 9. Juli 1985 in der Rechtssache 179/84 (Bozzetti, Slg. 1985, 2301, Randnr. 30), 11. Juli 1989 in der Rechtssache 265/87 (Schräder, Slg. 1989, 2237, Randnr. 22), 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-350/88 (Delacre u. a./Kommission, Slg. 1990, I-395, Randnr. 32) und 13. November 1990 in der Rechtssache C-331/88 (Fedesa u. a., Slg. 1990, I-4023, Randnr. 14).
(59) - Urteil vom 29. Oktober 1980 in der Rechtssache 138/79 (Roquette Frères/Rat, Slg. 1980, 3333, Randnr. 25); Hervorhebung von mir. Vgl. auch die Urteile vom 12. Juli 1979 in der Rechtssache 166/78 (Italien/Rat, Slg. 1979, 2575) und 29. Februar 1996 in der Rechtssache C-122/94 (Kommission/Rat, Slg. 1996, I-881, Randnr. 18).
(60) - Urteil Crispoltoni u. a. (zitiert in Fußnote 58, Randnr. 43). Vgl. auch Urteil vom 21. Februar 1990 in den verbundenen Rechtssachen C-267/88 bis C-285/88 (Wuidart u. a., Slg. 1990, I-435, Randnr. 14).
(61) - Hierbei ist zu berücksichtigen, daß das Programm der irischen Regierung zur Entwicklung der Küstenfischerei, auf dessen Grundlage durch das Haager Präferenzsystem eine kontinuierliche und progressive Entwicklung der irischen Fischwirtschaft sichergestellt werden sollte, 1979 auslief. Danach haben sich jedoch sowohl die Kommission (in ihrer Mitteilung von 1980 und in ihren Quotenvorschlägen für die nachfolgenden Jahre) als auch der Rat (mit dem Erlaß der Verordnungen Nrn. 170/83 und 3760/92 sowie der jährlichen Verordnungen, von der Verordnung Nr. 172/83 bis zur streitigen Verordnung) im wesentlichen weiter auf den Parameter der Verdopplung der Fangmengen von 1975 (Ziel des vorgenannten Programms) bezogen.
(62) - Vgl. Fußnote 29 und den entsprechenden Teil des Textes.
(63) - Vgl. M. Wälbröck und D. Wälbröck, Artikel 173, in J. V. Louis, G. Vandersanden, D. Wälbröck und M. Wälbröck, La Cour de justice. Les actes des institutions, Brüssel, 1993, 2. Ausgabe, Bd. 10, S. 97, insbesondere S. 166.
(64) - Vgl. Urteil Crispoltoni u. a. (zitiert in Fußnote 58, Randnrn. 44 bis 46).
(65) - Wenn feststeht, daß die Haager Präferenzen nicht gegen das Verbot der Ungleichbehandlung der Gemeinschaftserzeuger verstossen, nehmen sie offensichtlich nicht dadurch diskriminierenden Charakter an, daß die zusätzlich zu den Aufteilungsschlüsseln, deren Gültigkeit und rechtmässige Anwendung die NIFPO nicht bestreitet, geltend gemacht und angewandt werden (vgl. oben, Nr. 19).
(66) - Nach John Farnell und James Elles, Beamte der Kommission, (In search of a common fisheries policy, Aldershot, 1984, S. 109 und 110) "lagen die Gründe für eine unterschiedliche Behandlung der betreffenden Regionen - praktisch ein Blankoscheck für Grönland, ein Wachstumsziel für Irland und ein garantierter Mindestwert für die nördlichen Gebiete des Vereinigten Königreichs - zum einen in den unterschiedlichen Entwicklungsstadien der Fischereiindustrien und zum anderen in der Auswirkung der jeweiligen Präferenzzuteilung auf die übrigen Fischer der Gemeinschaft. Die schottische Fischereiindustrie war gut entwickelt, modern ausgerüstet und - man kann sagen - bereits von einem schwerwiegenden Kapazitätsüberschuß betroffen. Die irische Industrie war viel neueren Datums und noch in einer Phase erheblicher Expansion. Die grönländische Industrie war eine wichtige örtliche Einnahmequelle, sie befand sich jedoch noch im Anfangsstadium. Am meisten fiel jedoch die relative Inopportunität der jeweiligen Präferenz ins Gewicht. So hätten grob gesagt die Garantien für Grönland nur die deutsche Hochseeflotte ernsthaft beeinträchtigt, während die Garantien für Irland Teile der französischen, niederländischen und britischen Flotte berührt hätten. Eine ähnliche Behandlung für die nördlichen Gebiete des Vereinigten Königreichs, insbesondere an der Ostküste, hätte andererseits die Fischereimöglichkeiten der meisten Mitgliedstaaten der Gemeinschaft erheblich verschlechtert, insbesondere die Fangmöglichkeiten Frankreichs und Dänemarks, die als die wichtigsten Konkurrenten des Vereinigten Königreichs bei den Fangmengen anzusehen sind. Eine solche umwälzende Entwicklung konnte bei keinem ernsthaften Versuch, zu einem Einvernehmen der Gemeinschaft über die Fangquoten zu gelangen, erwogen werden" (übersetzt aus dem Englischen). Vgl. auch Wallace, zitiert in Fußnote 15, S. 532 und 533.
(67) - Vgl. Fußnote 31 und den entsprechenden Teil des Textes.
(68) - Vgl. Urteil Romkes (zitiert in Fußnote 43, Randnr. 17).
(69) - Urteile vom 14. Dezember 1989 in den Rechtssachen C-3/87 (Agegate, Slg. 1989, 4459, Randnr. 24) und C-216/87 (Jaderow, Slg. 1989, 4509, Randnr. 23).
(70) - Vgl. Urteil Romkes (zitiert in Fußnote 43, Randnr. 18). Der Gerichtshof hat das Vorbringen von Herrn Romkes - eines niederländischen Fischers als Kläger im Ausgangsverfahren - zurückgewiesen, wonach der Rat gegen das Erfordernis der relativen Stabilität verstossen habe, indem er anderen Mitgliedstaaten zu hohe Quoten des streitigen Bestandes zugewiesen habe, die sodann nur teilweise genutzt worden seien, und ist den Erklärungen der Kommission gefolgt, wonach die vom Kläger angefochtene TAC weit über der biologisch gerechtfertigten Höhe festgelegt worden sei, gerade um die Fangmöglichkeiten der niederländischen Fischer vergrössern zu können, da leicht voraussehbar gewesen sei, daß bestimmte Mitgliedstaaten ihre Quoten nicht ausschöpfen und diese daher austauschen würden.