62022CJ0008_RES
Predmet C-8/22
XXX
protiv
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija))
Presuda Suda (prvo vijeće) od 6. srpnja 2023.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2011/95/EU – Standardi za priznavanje statusa izbjeglice ili statusa supsidijarne zaštite – Članak 14. stavak 4. točka (b) – Opoziv statusa izbjeglice – Državljanin treće zemlje koji je pravomoćno osuđen za osobito teško kazneno djelo – Opasnost za društvo – Test proporcionalnosti”
Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Status izbjeglice ili status stečen na temelju supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95 – Opoziv, poništenje ili odbijanje obnavljanja statusa izbjeglice – Prijetnja društvu države članice domaćina – Prijetnja koja je utvrđena samo zato što je dotična osoba pravomoćno osuđena za osobito teško kazneno djelo – Nedopuštenost
(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2011/95, uv. izj. 12. i čl. 1., čl. 12. st. 2. t. (b), čl. 13., čl. 14. st. 4. t. (a) i (b), čl. 17. st. 1. t. (b) i (d), i čl. 21. st. 2. t. (b))
(t. 30.-33, 37.-45., izreka 1.)
Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Status izbjeglice ili status stečen na temelju supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95 – Uvjeti primjene – Prijetnja društvu države članice domaćina – Prijetnja koja mora biti stvarna, trenutačna i dovoljno ozbiljna – Obveza nadležnog tijela da ocijeni sve okolnosti pojedinog slučaja – Opoziv statusa izbjeglice koji mora biti mjera razmjerna prijetnji – Kriteriji za ocjenu
(čl. 78. st. 1. UFEU-a, Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 18.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2011/95, čl. 2. t. (d), čl. 12. st. 2. t. (b), čl. 14. st. 4. t. (b) i čl. 6., čl. 21. st. 2., čl. 23. st. 4., čl. 24. st. 1. i čl. 25. i Direktiva 2013/32, čl. 45. st. 3.)
(t. 48.-50., 52.-71. i izreka 2.)
Kratak prikaz
U predmetu Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Izbjeglice koje su počinile teško kazneno djelo) (C-663/21) iz prosinca 2015. osobi AA dodijeljen je status izbjeglice u Austriji. Od ožujka 2018. do listopada 2020. ona je više puta osuđivana na zatvorske kazne i novčanu kaznu za različita kaznena djela među kojima su posebice ona opasne prijetnje, uništenja ili oštećenja tuđe imovine, zlouporabe opojnih droga, trgovine drogama, napada i nanošenja povreda kao i agresivnog ponašanja prema službeniku opće sigurnosti.
Odlukom donesenom u rujnu 2019. nadležno austrijsko tijelo ukinulo je osobi AA status izbjeglice, izdalo je odluku o vraćanju sa zabranom boravka i odredilo rok za dobrovoljni odlazak, pri čemu je navelo da njezino protjerivanje nije dopušteno.
Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Austrija) poništio je na temelju tužbe osobe AA prethodno navedenu odluku iz rujna 2019. presudom iz svibnja 2021. Taj je sud utvrdio da je osoba AA pravomoćno osuđena za osobito teško kazneno djelo i da predstavlja prijetnju za društvo. Međutim, smatrao je da je potrebno uravnotežiti interese države članice domaćina i interese dotične osobe da uživa međunarodnu zaštitu, uzimajući pritom u obzir mjere kojima bi ona bila izložena u slučaju opoziva te zaštite. S obzirom na to da bi osoba AA u slučaju vraćanja u zemlju svojeg podrijetla bila izložena opasnosti od mučenja ili smrti, navedeni sud smatrao je da njezini interesi prevaguju u odnosu na interese Austrije. Nadležno austrijsko tijelo podnijelo je reviziju protiv te presude Verwaltungsgerichtshofu (Visoki upravni sud, Austrija).
U predmetu Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Izbjeglice koje su počinile teško kazneno djelo) (C-663/22) iz prosinca 2007. osobi XXX dodijeljen je status izbjeglice u Belgiji. Ona je presudom iz prosinca 2010. osuđena na kaznu od 25 godina zatvora, među ostalim, zbog razbojničke krađe više pokretnina i namjernog ubojstva s ciljem olakšavanja počinjenja te krađe odnosno osiguravanja njezina nekažnjavanja.
Nadležno belgijsko tijelo odlukom iz svibnja 2016. ukinulo joj je status izbjeglice. Osoba XXX podnijela je tužbu protiv te odluke Conseilu du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija) koje je tu tužbu odbilo presudom iz kolovoza 2019. Taj je sud smatrao da opasnost koju osoba XXX predstavlja za društvo proizlazi iz njezine osude za osobito teško kazneno djelo tako da nije na tom tijelu da dokaže da ona predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu opasnost za društvo. Naprotiv, na potonjoj je da dokaže da, unatoč toj osudi, ona više ne predstavlja takvu opasnost. Osoba XXX podnijela je žalbu u kasacijskom postupku protiv te presude Conseilu d’État (Državno vijeće, Belgija).
U predmetu Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Osobito teško kazneno djelo) (C-402/22) u srpnju 2018., osoba M. A. podnijela je Nizozemskoj zahtjev za međunarodnu zaštitu. Nadležno nizozemsko tijelo odbilo je taj zahtjev u lipnju 2020. s obrazloženjem da je 2018. podnositelj zahtjeva osuđen na kaznu zatvora u trajanju od 24 mjeseca jer je, iste večeri, počinio tri seksualna napada, pokušaj seksualnog napada i krađu mobilnog telefona.
Nakon žalbe koju je podnijela osoba M. A., prvostupanjski sud poništio je odluku iz lipnja 2020. zbog nedostatnosti obrazloženja. Nadležno nizozemsko tijelo je protiv te presude podnijelo žalbu Raadu van State (Državno vijeće, Nizozemska). Tvrdilo je, s jedne strane, da se djela za koje se osoba M. A. tereti moraju smatrati jednim djelom koje predstavlja osobito teško kazneno djelo, i, s druge strane, da osuda za osobito teško kazneno djelo pokazuje, u načelu, da osoba M. A. predstavlja prijetnju za društvo.
U tim trima predmetima, sudovi koji su uputili zahtjev pitaju Sud, u biti, o uvjetima kojima podliježe opoziv statusa izbjeglice u skladu s člankom 14. stavkom 4. točkom (b) Direktive 2011/95 (
1
), te o odvagivanju, u tom kontekstu, interesa države članice domaćina i interesa dotične osobe da uživa međunarodnu zaštitu.
Tim trima presudama, koje su donesene istoga dana, Sud je odgovorio na ta pitanja precizirajući, s jedne strane, pojam „osobito teškog kaznenog djela” i „prijetnje društvu”, kao i, s druge strane, opseg testa proporcionalnosti koji se treba provesti u tom kontekstu. Također je objasnio odnos između opoziva statusa izbjeglice i donošenja odluke o vraćanju.
Ocjena Suda
Najprije, Sud je utvrdio da primjena članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2011/95 ovisi o ispunjenju dvaju različitih uvjeta koji se odnose, prvo, na to da je dotični državljanin treće zemlje pravomoćno osuđen za osobito teško kazneno djelo, i, s druge strane, da je utvrđeno da taj državljanin treće zemlje predstavlja prijetnju za društvo države članice u kojoj se nalazi. Stoga se ne može smatrati da je činjenica da je prvi od tih dvaju uvjeta ispunjen dovoljna da se utvrdi da je i drugi zadovoljen. Takvo tumačenje navedene odredbe proizlazi iz njezina teksta i iz usporedbe tog teksta s onima u članku 12. stavku 2. točki (b) (
2
) i članku 17. stavku 1. Direktive 2011/95 (
3
).
Što se tiče prvog od tih uvjeta, u nedostatku izričitog upućivanja na pravo država članica radi utvrđivanja njegovog značenja i opsega, pojam „osobito teško kazneno djelo” u pravilu se mora tumačiti autonomno i jedinstveno u cijeloj Uniji. S jedne strane, pojam „kazneno djelo”, u skladu sa svojim uobičajenim značenjem u tom kontekstu, označava radnju ili propust koji predstavlja tešku povredu pravnog poretka dotičnog društva i koja se, stoga, kao takva unutar tog društva kažnjava. S druge strane, činjenica da se izrazom „osobito teško” dodaju dvije kvalifikacije tom pojmu „kaznenog djela” upućuje na posebnu težinu kaznenog djela.
Što se tiče konteksta u kojem se koriste izrazi „osobito teško kazneno djelo”, s jedne strane, mora se uzeti u obzir sudska praksa Suda u vezi s člankom 12. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2011/95, koji se odnosi na „teško nepolitičko kazneno djelo”, i člankom 17. stavkom 1. točkom (b) te direktive, koji se odnosi na „teško kazneno djelo”, s obzirom na to da su ti članci također namijenjeni lišavanju međunarodne zaštite državljanina treće zemlje koji je počinio kazneno djelo određenog stupnja težine. S druge strane, iz usporedbe članaka 12., 14., 17. i 21. Direktive 2011/95 proizlazi da je zakonodavac Unije nametnuo različite zahtjeve u pogledu stupnja težine kaznenih djela na koje se može pozvati kako bi se opravdala primjena razloga za isključenje ili ukidanje međunarodne zaštite ili prisilno udaljavanje ili vraćanje izbjeglice. Tako se u članku 17. stavku 3. Direktive 2011/95 navodi počinjenje „više kaznenih djela” dok se u članku 12. stavku 2. točki (b) i članku 17. stavku 1. točki (b) te direktive upućuje na počinjenje „teškog kaznenog djela”. Iz toga proizlazi da se upotrebom, u članku 14. stavku 4. točki (b) Direktive 2011/95, izraza „osobito teško kazneno djelo” pokazuje izbor zakonodavca Unije da primjenu te odredbe podvrgne ispunjenju, osobito, posebno strogog uvjeta, koji se odnosi na postojanje pravomoćne osude za kazneno djelo iznimne težine, veće od one za kaznena djela koja mogu opravdati primjenu prethodno navedenih odredbi te direktive.
Što se tiče ocjene stupnja težine određenog kaznenog djela s obzirom na članak 14. stavak 4. točku (b) Direktive 2011/95, ona se, naravno, mora provesti na temelju zajedničkih standarda i kriterija. Međutim, ako kazneno pravo država članica ne podliježe općim mjerama usklađivanja, ona se mora provesti unutar kaznenog sustava dotične države članice, uzimajući u obzir odluke donesene u vezi s definicijom kaznenih djela koja su, s obzirom na njihove specifične značajke, iznimno teška jer predstavljaju najveću prijetnju društvenom pravnom poretku.
U svakom slučaju, s obzirom na to da se ta odredba odnosi na pravomoćnu osuđujuću presudu za „osobito teško kazneno djelo” u jednini, stupanj ozbiljnosti kaznenog djela ne može se postići kumulacijom zasebnih kaznenih djela od kojih nijedno samo po sebi nije osobito teško kazneno djelo.
Konačno, za ocjenu stupnja težine takvog kaznenog djela moraju se ocijeniti sve okolnosti specifične za predmetni slučaj. U tom smislu posebno su važni obrazloženje odluke o kazni, narav i visina zapriječene i izrečene kazne, priroda počinjenog kaznenog djela, sve okolnosti njegovog počinjenja, to je li ono počinjeno s namjerom ili nije te priroda i opseg štete prouzročene tim kaznenim djelom.
Kada je riječ o drugom uvjetu, kojim se zahtijeva da se utvrdi da državljanin treće zemlje predstavlja prijetnju za društvo u državi članici domaćinu, Sud je utvrdio, prvo, da se mjera iz članka 14. stavka 4. točke (b) Direktiva 2011/95 može usvojiti samo ako dotični državljanin treće zemlje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju za neki od temeljnih interesa društva te države članice. U tom pogledu, Sud je, među ostalim, pojasnio da iz samih uvjeta te odredbe proizlazi da je ona primjenjiva samo kada taj državljanin „predstavlja” prijetnju za društvo, što upućuje na to da ta prijetnja mora biti stvarna i trenutačna. Posljedično, što se odluka prema toj odredbi donosi u vrijeme koje je udaljenije od konačne osude za osobito teško kazneno djelo, to je veća odgovornost nadležnog tijela da uzme u obzir, posebno, razvoj događaja nakon počinjenja takvog kaznenog djela, kako bi se utvrdilo postoji li stvarna i dovoljno ozbiljna prijetnja na dan kada mora odlučiti o eventualnom opozivu statusa izbjeglice. Sud se u tom pogledu također oslonio na činjenicu da iz usporedbe različitih odredbi Direktive 2011/95 s njezinim člankom 14. stavkom 4. točkom (b) proizlazi da primjena te posljednje odredbe podliježe strogim uvjetima.
Kao drugo, što se tiče odnosnih uloga nadležnog tijela i dotičnog državljanina treće zemlje u okviru procjene postojanja prijetnje, na nadležnom je tijelu da pri primjeni članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2011/95 za svaki pojedinačni slučaj izvrši ocjenu svih okolnosti specifičnih za taj slučaj. U tom kontekstu, to tijelo mora raspolagati svim relevantnim informacijama i s obzirom na te informacije provesti vlastitu ocjenu tih okolnosti, kako bi odredilo sadržaj svoje odluke i u potpunosti je obrazložilo.
Naposljetku, mogućnost države članice da usvoji mjeru predviđenu člankom 14. stavkom 4. točkom (b) Direktive 2011/95 mora se koristiti posebno u skladu s načelom proporcionalnosti, što podrazumijeva odvagivanje, s jedne strane, prijetnje koju dotični državljanin treće zemlje predstavlja za društvo države članice u kojoj se nalazi i, s druge strane, prava koja moraju biti zajamčena osobama koje ispunjavaju materijalne uvjete iz članka 2. točke (d) navedene direktive. U okviru te procjene, nadležno tijelo također mora uzeti u obzir temeljna prava zajamčena pravom Unije i, posebno, provjeriti mogućnost donošenja drugih mjera kojima se manje zadire u prava zajamčena izbjeglicama i temeljna prava, a koje bi bile jednako učinkovite u osiguravanju zaštite društva države članice domaćina.
Međutim, pri donošenju takve mjere navedeno tijelo ne mora osim toga provjeravati prevladava li javni interes povratka navedenog državljanina treće zemlje u njegovu zemlju podrijetla nad interesom tog državljanina za zadržavanje međunarodne zaštite, s obzirom na opseg i prirodu mjera kojima bi bio izložen u slučaju povratka u svoju zemlju podrijetla. Naime, posljedice mogućeg povratka za dotičnog državljanina treće zemlje ili za društvo države članice u kojoj se taj državljanin treće zemlje nalazi u njegovu zemlju podrijetla moraju se uzeti u obzir, i to ne pri donošenju odluke o ukidanju statusa izbjeglice, već prema potrebi, kada nadležno tijelo razmatra donošenje odluke o vraćanju u vezi s navedenim državljaninom treće zemlje.
S tim u vezi, Sud je naveo da članak 14. stavak 4. točka (b) Direktive 2011/95 djelomično odgovara razlozima za isključenje navedenima u članku 33. Ženevske konvencije (
4
). U tim okolnostima, pravo Unije predviđa međunarodnu zaštitu dotičnih izbjeglica koja je šira od one koju predviđa Ženevska konvencija, s obzirom na to da se prvom od tih odredbi predviđa mogućnost da države članice opozovu status izbjeglice u slučajevima navedenima u njoj, dok se drugom dopušta da se u jednom od tih slučajeva izbjeglica vrati u zemlju gdje bi mu život ili sloboda bili ugroženi. Slijedom toga, u skladu s pravom Unije, nadležno tijelo može imati pravo opozvati, u skladu s člankom 14. stavkom 4. točkom (b) Direktive 2011/95, status izbjeglice dodijeljen državljaninu treće zemlje, a da ne mora nužno biti ovlašteno protjerati ga u njegovu zemlju podrijetla. Osim toga, s postupovnog gledišta, takvo bi protjeravanje također zahtijevalo donošenje odluke o vraćanju u skladu s materijalnim i postupovnim jamstvima iz Direktive 2008/115 (
5
), kojom se, među ostalim, u članku 5. propisuje da države članice moraju poštovati načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja pri provedbi te direktive. Stoga se ne može smatrati da ukidanje statusa izbjeglice prema članku 14. stavku 4. Direktive 2011/95 uključuje zauzimanje stajališta o zasebnom pitanju o tome može li se ta osoba protjerati u svoju zemlju podrijetla. U tom kontekstu, Sud je pojasnio i da se članku 5. Direktive 2008/115 protivi donošenje odluke o vraćanju u pogledu državljanina treće zemlje ako je utvrđeno da je njegovo protjerivanje u predviđenu državu odredišta na temelju načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja isključeno na neodređeno vrijeme.
(
1
)	Direktiva 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL L 337, 20.12.2011., str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.). Člankom 14. stavkom 4. točkom (b) te direktive predviđa se da „[d]ržave članice mogu opozvati, poništiti ili odbiti obnoviti status izbjeglice koji je odobrilo izvršno, upravno, sudsko ili neformalno sudsko tijelo ako dotična osoba, s obzirom [na to] da je pravomoćno osuđena za teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo države članice”.
(
2
)	Člankom 12. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2011/95 propisuje se da državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva nemaju pravo na stjecanje statusa izbjeglice ako su počinili teško nepolitičko kazneno djelo izvan zemlje u koju su izbjegli prije nego što su bili prihvaćeni kao izbjeglice, pri čemu se ne zahtijeva da takva osoba predstavlja prijetnju za društvo države članice u kojoj se nalazi.
(
3
)	Člankom 17. stavkom 1. Direktive 2011/95, u vezi sa supsidijarnom zaštitom, kojom se može ponuditi ograničeniju zaštitu od statusa izbjeglice, upućuje se u točki (b) na počinjenje teškog kaznenog djela, u točki (d) na postojanje prijetnje za društvo, pri čemu su ti elementi izrijekom predstavljeni kao alternativni uvjeti od kojih svaki, uzet zasebno, dovodi do isključenja iz prava na supsidijarnu zaštitu.
(
4
)	Člankom 33. Konvencije o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), stupila je na snagu 22. travnja 1954. Dopunjena je i izmijenjena Protokolom o statusu izbjeglica, sklopljenim u New Yorku 31. siječnja 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija) propisuje se: „1. Nijedna država ugovornica ni na koji način neće prisilno udaljiti ili vratiti (‚refouler’) izbjeglicu na granicu područja gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkog mišljenja. 2. Na pravo iz te odredbe, međutim, ne može se pozivati izbjeglica kojeg se opravdano smatra opasnim za sigurnost zemlje u kojoj se nalazi ili koji, nakon što je pravomoćno osuđen za posebno teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo navedene zemlje.”
(
5
)	Direktiva 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)