61989C0366
ΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
MARCO DARMON
της 3ης Φεβρουαρίου 1993 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Με απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1981 (
1
), το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη, δεδομένου ότι δεν είχε θεσπίσει, εντός των προθεσμιών που είχαν ταχθεί, τις αναγκαίες διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθεί προς σειρά οδηγιών περί προστασίας του περιβάλλοντος, μια από τις οποίες είναι η οδηγία 75/439/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων (
2
) (στο εξής: οδηγία).
2.
Με το από 28 Νοεμβρίου 1989 εισαγωγικό της δίκης δικόγραφό της, η Επιτροπή, στηριζόμενη αυτή τη φορά στο άρθρο 171 της Συνθήκης, άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου νέα προσφυγή λόγω παραβάσεως, δεδομένου ότι το εν λόγω κράτος ουδέποτε, κατ'αυτήν, έλαβε όλα τα αναγκαία μέτρα για την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας, αφήνοντας εν μέρει ανεφάρμοστα τα άρθρα της 4, 6, 12 και 15. Εξάλλου, η ρύθμιση που η Ιταλία θέσπισε ήταν αντίθετη προς το άρθρο 34 της Συνθήκης.
3.
Επιδιώκοντας διττό σκοπό, η οδηγία σκοπεί, αφενός, να δημιουργήσει ίσους όρους ανταγωνισμού στον τομέα της διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και, αφετέρου, να προστατεύσει το περιβάλλον από τα επιβλαβή αποτελέσματα που προκαλούνται από την απόρριψη, την εναπόθεση ή την επεξεργασία των εν λόγω ορυκτελαίων (
3
).
4.
Κατόπιν της προαναφερθείσας αποφάσεως του Δικαστηρίου, η Ιταλία εξέδωσε το διάταγμα 691 της 23ης Αυγούστου 1982 (
4
) (στο εξής: DPR 691), προκειμένου να εξασφαλίσει τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη.
5.
Με έγγραφο οχλήσεως της 13ης Νοεμβρίου 1986, η Επιτροπή γνώρισε στην Ιταλική Κυβέρνηση ότι φρονούσε ότι το διάταγμα αυτό δεν ανταποκρινόταν πλήρως στις προϋποθέσεις της οδηγίας και, επιπλέον, εμπόδιζε το ενδοκοινοτικό εμπόριο.
6.
Η Ιταλική Κυβέρνηση, στις 16 Μαρτίου 1987, απάντησε στην Επιτροπή ότι το διάταγμα καθώς και άλλες νομοθετικές διατάξεις, που υφίσταντο ή που θεσπίστηκαν συναφώς, εξασφάλιζαν τη συμμόρφωση της ιταλικής ρυθμίσεως τόσο προς τους κανόνες της Συνθήκης όσο και προς τις προϋποθέσεις που θέτει η οδηγία.
7.
Με αιτιολογημένη γνώμη της 15ης Ιουνίου 1988, η Επιτροπή ενέμεινε στην άποψη της.
8.
Η Ιταλία αμφισβήτησε εκ νέου την άποψη αυτή με επιστολή της 22ας Δεκεμβρίου 1988.
9.
Κατά την προφορική διαδικασία, δηλαδή τρία χρόνια μετά την κατάθεση της προσφυγής, δεδομένου ότι η επ' ακροατηρίου συζήτηση αναβλήθηκε επανειλημμένως ενόψει του ενδεχομένου παραιτήσεως της Επιτροπής, η Επιτροπή δήλωσε ότι περιόριζε τις περί παραβάσεως αιτιάσεις της στα άρθρα 6, 12 και 15 της οδηγίας. Συνεπώς, παρέλκει η εξέταση των άλλων κεφαλαίων της προσφυγής.
10.
Να σημειώσω από τώρα ότι, συναφώς, δεν μπορεί να γίνει λυσιτελώς επίκληση του διατάγματος της 27ης Ιανουαρίου 1992 (
5
), περί θέσεως σε εφαρμογή των οδηγιών 75/429/ΕΟΚ και 87/101/ΕΟΚ (
6
) περί διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, ακόμα και αν το διάταγμα αυτό είχε ως αποτέλεσμα να παραιτηθεί η Επιτροπή από ορισμένες από τις αιτιάσεις της. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο πάντοτε περιορίζει την έρευνά του μόνο στα νομοθετικά κείμενα που ίσχυαν κατά την ημερομηνία ασκήσεως της προσφυγής. Συνεπώς, κάθε νομοθετική διάταξη που θεσπίζεται μεταγενεστέρως δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη από το Δικαστήριο (
7
).
11.
Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν κατά την ημερομηνία καταθέσεως της προσφυγής η Ιταλία είχε ή δεν είχε λάβει τα αναγκαία μέτρα, προκειμένου να συμμορφωθεί προς τα άρθρα 6, 12 και 15 της οδηγίας.
12.
Θα ασχοληθώ αμέσως με το ζήτημα που αφορά το άρθρο 15, το οποίο ορίζει ότι:
«Κάθε κράτος μέλος ανακοινώνει περιοδικώς στην Επιτροπή τις τεχνικές του γνώσεις καθώς και την εμπειρία και τα αποτελέσματα τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των μέτρων τα οποία ελήφθησαν δυνάμει της παρούσας οδηγίας.
Η Επιτροπή διαβιβάζει στα κράτη μέλη γενική περίληψη των ως άνω πληροφοριών.»
13.
Η Επιτροπή προσάπτει στο καθου κράτος μέλος ότι παρέβη αυτή την υποχρέωση ανακοινώσεως.
14.
Η Ιταλία δεν το αμφισβητεί. Συγκεκριμένα, η απάντηση της στο ερωτηματολόγιο που η Επιτροπή κατάρτισε και απηύθυνε σε όλα τα κράτη μέλη στο πλαίσιο συνολικής δράσεως σχετικής με τη μεταφορά της οδηγίας δεν μπορεί να εξομοιωθεί με την περιοδική αποστολή πληροφοριακών στοιχείων όσον αφορά την εμπειρία που αποκτήθηκε ή τις τεχνικές που χρησιμοποιήθηκαν στον τομέα της διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων (
8
).
15.
Επομένως, η παράβαση είναι ως εκ τούτου αποδεδειγμένη.
16.
Τώρα, θα εξετάσω από κοινού τα άρθρα 6 και 12 της οδηγίας.
17.
Το άρθρο 6 επιβάλλει την κατοχή αδείας σε όλες τις επιχειρήσεις που προβαίνουν στη διάθεση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων. Για να λάβουν την άδεια αυτή, οι επιχειρήσεις αυτές πρέπει να τηρούν τους όρους που απαιτούνται από τους κανόνες της τεχνικής. Όταν πρέπει, εκδίδεται άδεια, κατόπιν εξετάσεως των εγκαταστάσεων τους.
18.
Το άρθρο 12 καθιερώνει ένα σύστημα περιοδικού ελέγχου των «προβλεπομένων στο άρθρο 6 επιχειρήσεων (...) ιδίως ως προς τη συμμόρφωση τους προς τους όρους της αδείας».
19.
Με την απόφαση Procureur de la République κατά ADBHU (
9
), το Δικαστήριο περιέγραψε σαφώς την οικονομία αυτών των δύο άρθρων, κρίνοντας ότι:
«(...) η οδηγία επιβάλλει στα κράτη μέλη να απαγορεύουν οιαδήποτε μορφή διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων η οποία θα είχε επιβλαβή αποτελέσματα για το περιβάλλον. Προς το σκοπό αυτό, η οδηγία υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν σύστημα προηγούμενης χορηγήσεως αδείας και αποτελεσματικού εκ των υστέρων ελέγχου» (
10
).
20.
Αυτές οι υποχρεώσεις χορηγήσεως αδείας και ελέγχου αφορούν τις επιχειρήσεις που αναλαμβάνουν τη διάθεση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων. Η διάθεση αυτή μπορεί να πραγματοποιηθεί με δύο τεχνικές: είτε με καθαρή και απλή καταστροφή είτε με αναγέννηση (
11
), τεχνική που επιτρέπει την επαναχρησιμοποίηση· σ' αυτή την τελευταία μέθοδο εκφράζει την προτίμηση της η οδηγία (
12
).
21.
Θα εξετάσω διαδοχικώς αυτές τις δύο περιπτώσεις, προκειμένου να εξακριβωθεί αν το κράτος μέλος έχει εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του στον τομέα της χορηγήσεως αδειών και του ελέγχου, αφενός, των επιχειρήσεων που αναγεννούν τα ορυκτέλαια και, αφετέρου, εκείνων που τα διαθέτουν με καύση.
22.
Όσον αφορά τις επιχειρήσεις που αναγεννούν τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια, η Επιτροπή παρατηρεί ότι το DPR 691 δεν περιέχει καμία διάταξη σχετική με διαδικασίες τόσο χορηγήσεως αδειών όσο και ελέγχου.
23.
Η Ιταλία, με τις πρώτες απαντήσεις της στο έγγραφο οχλήσεως και στην αιτιολογημένη γνώμη, υποστηρίζει, ευθύς εξαρχής, ότι το άρθρο 20 του νόμου 615 της 13ης Ιουλίου 1966 περί ατμοσφαιρικής ρυπάνσεως (
13
) καταλείπει σε μια περιφερειακή επιτροπή τη δυνατότητα να προβαίνει σε «αυτοψίες στους τόπους των βιομηχανικών εγκαταστάσεων» και στη συνέχεια σημειώνει ότι, εν πάση περιπτώσει, τα άρθρα 4 και 6 του νομοθετικού διατάγματος 1741 της 2ας Νοεμβρίου 1933 (
14
) ανταποκρίνονται στις προϋποθέσεις που θέτουν τα άρθρα 6 και 12 της οδηγίας.
24.
Με το υπόμνημα αντικρούσεως, το κράτος μέλος προσθέτει ότι η προκαταρκτική εξέταση των όρων που απαιτούνται από τους κανόνες της τεχνικής συνιστά προϋπόθεση που έχει ήδη ενσωματωθεί στη διοικητική πρακτική, εφόσον υποτίθεται ότι εμπίπτει «στους κανόνες ορθής χρήσεως της εξουσίας εκδόσεως αδειών» (
15
).
25.
Βέβαια, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι η πλήρης εκτέλεση μιας οδηγίας μπορεί να επιτευχθεί όταν το κράτος μέλος διαθέτει, στην εθνική έννομη τάξη του, διατάξεις που επιτρέπουν την κατάληξη στο επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, ακόμη και αν αυτές βρίσκονται διεσπαρμένες σε πληθώρα νομοθετικών κειμένων. Δεν είναι, επομένως, αναγκαίο να λάβει το κράτος αυτό συγκεκριμένα μέτρα. Ακόμη, η οδηγία πρέπει να εφαρμόζεται στο ακέραιο, δεδομένου ότι εγκύκλιοι των διοικητικών αρχών και a fortiori απλές διοικητικές πρακτικές δεν μπορούν να αποτελέσουν επαρκείς διατάξεις μεταφοράς της στο εσωτερικό δίκαιο (
16
).
26.
Όμως, προκύπτει ότι ο ελλιπής και μη επιτακτικός χαρακτήρας των νομοθετικών κειμένων που η Ιταλία προέβαλε δεν επιτρέπει να τηρηθούν οι προϋποθέσεις που θέτει η οδηγία. Συγκεκριμένα, ο νόμος της 13ης Ιουλίου 1966 αφορά μόνον την ατμοσφαιρική ρύπανση, ενώ η οδηγία σκοπεί ευρύτερα στην προστασία των υδάτων και του εδάφους, ο δε έλεγχος που προβλέπεται από το νομοθετικό αυτό κείμενο διενεργείται κατά τύχη, εφόσον εξαρτάται από την ελεύθερη εκτίμηση κάποιας περιφερειακής επιτροπής. Ομοίως, οι διατάξεις του νομοθετικού διατάγματος του 1933 αποδεικνύονται ανεπαρκείς για δύο λόγους. Πρώτον, δεν εξαρτούν τη χορήγηση αδείας από την προϋπόθεση να τηρεί η επιχείρηση τους «όρους που απαιτούνται από τους κανόνες της τεχνικής». Επιπλέον, δεν επιβάλλουν τον εκ των υστέρων έλεγχο των εγκαταστάσεων.
27.
Βέβαια, το άρθρο 4 του νομοθετικού αυτού διατάγματος επιβάλλει «σε κάθε πρόσωπο που προτίθεται να μετατρέψει, να καθαρίσει ή να επεξεργαστεί, καθοιονδήποτε τρόπο, τα ορυκτέλαια και τα κατάλοιπα που προέρχονται από τη διύλιση των ορυκτελαίων αυτών» την υποχρέωση να ζητήσει «άδεια». Όμως, η χορήγηση της αδείας αυτής δεν εξαρτάται από τις εκ προτέρων εξακριβώσεις που περιέχονται στην οδηγία. Το άρθρο 6 του νομοθετικού διατάγματος θα μπορούσε να φανεί ότι έχει μεγαλύτερη σχέση με την οδηγία, καθόσον προβλέπει «μόνιμο έλεγχο από τεχνικής και φορολογικής απόψεως» διενεργούμενο από τους υπαλλήλους των αρμοδίων υπουργείων, οι οποίοι μπορούν «ανά πάσα στιγμή» να έχουν πρόσβαση στα γραφεία, στους χώρους εναποθέσεως και μεταποιήσεως. Ωστόσο, τίποτα δεν διευκρινίζεται ως προς τον συστηματικό και περιοδικό χαρακτήρα των ελέγχων αυτών, οι οποίοι δεν είναι βέβαιον ότι διενεργούνται σύμφωνα με το άρθρο 12 της οδηγίας, εφόσον δεν τάσσονται οι καθοριζόμενες στο άρθρο 6 προϋποθέσεις χορηγήσεως αδείας.
28.
Οι υφιστάμενες εθνικές διατάξεις δεν επιτρέπουν, συνεπώς, την εξασφάλιση πλήρους εφαρμογής των άρθρων 6 και 12 στον τομέα της αναγεννήσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων.
29.
Όσο για τη διάθεση με καύση των ορυκτελαίων αυτών, η Επιτροπή, όσον αφορά τις βιομηχανικές εγκαταστάσεις καύσεως, θεωρεί ικανοποιητικές τις διατάξεις του DPR 203 της 24ης Μαΐου 1988 (
17
).
30.
Όμως, όσον αφορά τα άρθρα 6 και 12 της οδηγίας, καταγγέλλει την ανεπάρκεια του άρθρου 3, τρίτο εδάφιο, του DPR 691, το οποίο ορίζει:
«Επιφυλασσομένων του νόμου 615, της 13ης Ιουλίου 1966, και των μεταγενεστέρων διατάξεων περί ατμοσφαιρικής ρυπάνσεως, ο Υπουργός Βιομηχανίας, Εμπορίου και Χειροτεχνίας μπορεί, για συγκεκριμένα αποθέματα, να επιτρέψει στις επιχειρήσεις να χρησιμοποιούν προς καύση στις δικές τους εγκαταστάσεις τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια που λαμβάνουν μετά από κύκλους παραγωγής ή χρήσεως.»
31.
Συγκεκριμένα, το νομοθετικό αυτό κείμενο σιωπά όσον αφορά τόσο την προσαρμογή των εγκαταστάσεων στην εξέλιξη της τεχνολογίας, όσο και τους εκ των υστέρων ελέγχους στους οποίους αυτές πρέπει να υπόκεινται.
32.
Κατά συνέπεια, προκύπτει ότι οι ισχύουσες εθνικές διατάξεις είναι εξίσου ανεπαρκείς για την εξασφάλιση της πλήρους εφαρμογής των άρθρων 6 και 12 της οδηγίας όσον αφορά τις μη βιομηχανικές επιχειρήσεις που διαθέτουν με καύση τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια.
33.
Συνεπώς, προτείνω στο Δικαστήριο:
1)
να αναγνωρίσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, επιμένοντας, παρά την απόφαση του Δικαστηρίου της 17ης Δεκεμβρίου 1981, 30/81 έως 34/81, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1981, σ. 3379), να μη λαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για την εφαρμογή των άρθρων 6, 12 και 15 της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 171 της Συνθήκης-
2)
να καταδικάσει, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
1
)	Απόφαση Επιτροπή κατά Ιταλίας, 30/81 έως 34/81 (Συλλογή 1981, σ. 3379).
(
2
)	ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 77.
(
3
)	Βλ. τις αιτιολογικές σκέψεις 1 και 3 της οδηγίας.
(
4
)	Gazzetta Ufficiale αρ. 270 της 30ής Σεπτεμβρίου 1982, α. 7081.
(
5
)	Gazzella Ufficiale της 15ης Φεβρουαρίου 1992, αρ. 38.
(
6
)	Οδηγία του Συμβουλίου τη; 22ας Δεκεμβρίου 1986, για την τροποποίηση της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ περί διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων (ΕΕ L 42, σ. 43).
(
7
)	Βλ., προς την κατεύθυνση αυτή, τη σκέψη 15 της αποφάσεως της 17ης Σεπτεμβρίου 1987, 291/84, Επιτροπή κατά Βασιλείου των Κάτω Χωρών (Συλλογή 1987, σ. 3483)- βλ. επίσης την απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 1961, 7/61, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή τόμος 1954-1964, ο. 635).
(
8
)	Βλ. τη ο. 8 της αιτιολογημένης γνώμης (γαλλική μετάφραση).
(
9
)	Απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 1985, 240/83 (Συλλογή 1985, σ. 531).
(
10
)	Σκέψη 29.
(
11
)	Ως προς την έννοια της αναγεννήσεως, «περίπλοκη χημική διαδικασία (...) έχει δε ως αποτέλεσμα να επαναπροσδίδει στα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια όλα τα χαρακτηριστικά που είχαν πριν από τη χρήση τους», βλ. την απόφαση της 8ης Ιανουαρίου 1980, 21/76, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή τόμος 1980/1, σ. 1, σκέψη 6).
(
12
)	Βλ. το άρθρο 3 της οδηγίας.
(
13
)	Gazzetta Ufficiale della Republica Italiana αρ. 201 της 13ης Αυγούστου 1966, σ. 4091.
(
14
)	Gazzetta Ufficiale del Regno d'Italia, αρ. 301, σ. 5995.
(
15
)	σ. 7 της γαλλικής μεταφράσεως
(
16
)	Βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση τη; 13ης Ιουλίου 1988, 169/87, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1988, ο. 4093, σκέψη 12)-
(
17
)	Gazzetta Ufficiale 140 τη; 16η; Ιουνίου 1988.