62005CC0254_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el presente asunto la Comisión solicita con arreglo al artículo 226 CE que se declare que Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 CE, al exigir que los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales que se han fabricado y comercializado legalmente en otro Estado miembro, pero carecen del «marcado CE»: (2) 1) cumplan una norma específica belga («norma NBN S21‑100»); 2) se sometan a la aprobación del tipo, en este caso por parte de un organismo denominado «BOSEC», obstáculo que se agrava por los costes desproporcionados que la aprobación lleva consigo; 3) sean objeto de pruebas y controles que, en sustancia, duplican los que ya se han efectuado conforme a procedimientos diferentes en otro Estado miembro.
I. Normativa nacional relevante
2. La Orden del Gobierno de la Comunidad Francesa de 24 de diciembre de 1990 establece las reglas detalladas y el procedimiento para obtener el certificado de seguridad de los establecimientos que proporcionan alojamiento, existentes a 1 de enero de 1991, y enuncia normas de seguridad específicas en materia de protección contra incendios aplicables a los establecimientos que proporcionan alojamiento («Orden de 24 de diciembre de 1990»).
3. Conforme a los artículos 2 y 3 de esa Orden, un establecimiento que proporciona alojamiento sólo puede entrar en funcionamiento si se ha emitido un certificado de seguridad del mismo, que se supedita al cumplimiento de las normas de seguridad en materia de protección contra incendios, específicas para los establecimientos que proporcionan alojamiento, previstas por el anexo I de la Orden.
4. Según el punto 7.4.4 del anexo I de dicha Orden, la instalación general de equipamiento de detección automática de incendios mediante detectores puntuales debe efectuarse y comprobarse con arreglo a la norma NBN S21‑100 y el equipamiento se somete a un certificado de conformidad con la norma citada.
5. En lo que se refiere a la Región Valona, la Orden de 24 de diciembre de 1990 fue derogada por el artículo 158 del Decreto de la Región Valona de 18 de diciembre de 2003, relativo a los establecimientos que proporcionan alojamiento turístico. Las disposiciones de la citada Orden siguen aplicándose en la Región de Bruselas.
6. La Orden del Gobierno Valón de 3 de diciembre de 1998 aplica un Decreto de 5 de junio de 1997, relativo a los establecimientos de convalecencia, las residencias asistidas y los centros de atención a los mayores durante el día, y que instituye el Consejo Valón de la Jubilación («Orden de 3 de diciembre de 1998»).
7. El artículo 27 de dicha Orden dispone:
«Las normas relativas a la protección contra los incendios y el pánico enunciadas en el anexo I se aplicarán a los establecimientos de convalecencia, las residencias asistidas y los centros de atención a los mayores durante el día.»
8. El punto 7.7.1 del anexo I de la Orden de 3 de diciembre de 1998 prevé:
«Los sistemas generales de detección automática serán objeto de comprobación de conformidad con la norma belga NBN S21‑100 “Diseño de sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales”. No obstante, los controles deben aplicarse a todos los componentes del sistema (detectores, unidades centrales, paneles repetidores de señales, servomecanismos, etc […]).»
9. La norma belga NBN S21‑100 establece las reglas de diseño de los sistemas generales de detección automática de incendios mediante detectores puntuales.
10. El punto 4.2 de dicha norma, titulado «Descripción», está redactado como sigue:
«Todo sistema general de detección de incendios deberá comprender, principalmente:
– sensores, que capten alguna de las características específicas de la combustión, denominados detectores,
– un tendido de alambres y cables eléctricos,
– un panel de control, diseñado para emitir la alarma y localizar la zona de detección y la naturaleza del problema,
– alimentación de energía.
El equipamiento referido deberá ser de un tipo conforme a las especificaciones del CEN europeo o de las normas belgas, y tanto el instalador como el equipamiento deberán disponer de la certificación expedida por el BOSEC [Belgian Organisation for Security Certification, Organización Belga de Certificación de Seguridad]. Todos los componentes de un sistema deben ser compatibles.
Podrán agregarse al sistema repetidores, aparatos de aviso manual, y cualquier otro servomecanismo siempre que cumplan los requisitos de la presente norma.
La unidad de detección de base o conector deberá estar dotada de una señal de alerta óptica.»
11. Según el punto 4.3.1 de la norma belga NBN S21‑100, todo tipo de detector debe ser conforme a las especificaciones de las normas belgas.
12. Los puntos 4.4.6 y 4.4.8.2 de dicha norma establecen las características exigidas respecto al suministro de energía de refuerzo y a los cables de los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales.
II. Procedimiento administrativo
13. En enero de 2003, a raíz de la recepción de una denuncia de un operador del Reino Unido que encontró dificultades para comercializar determinado tipo de sistema de detección de incendios en Bélgica, la Comisión remitió un escrito de requerimiento al Gobierno belga en el que exponía su criterio de que determinadas normas belgas podían obstaculizar las importaciones de algunos tipos de sistemas de detección de incendios en Bélgica.
14. El Gobierno belga presentó sus observaciones a la Comisión mediante escrito de 9 de septiembre de 2003.
15. Considerando que Bélgica había infringido sus obligaciones derivadas del artículo 28 CE, la Comisión emitió el 7 de julio de 2004 un dictamen motivado en el que instaba a Bélgica a adoptar las medidas necesarias para atenerse al mismo en un plazo de dos meses contados a partir de su notificación.
16. El Gobierno belga respondió al dictamen motivado antes mencionado mediante un escrito de 9 de septiembre de 2004.
17. Por considerar insatisfactoria esta respuesta del Gobierno belga, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
III. Alegaciones
18. La Comisión alega que las Órdenes de 24 de diciembre de 1990 y de 3 de diciembre de 1998 restringen la libre circulación de los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales que no están provistos del marcado CE, pero que han sido legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro. Al exigir el cumplimiento de la norma NBN S21‑100, la normativa belga excluye de una parte del mercado belga la utilización de determinados sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales que han sido legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro, pero que no disponen del marcado CE, si los mismos no se ajustan a la norma belga. De hecho, ningún establecimiento que proporcione alojamiento, ni tampoco ninguna residencia asistida para los mayores, comprará sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales que han sido legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro y que garantizan un nivel de protección equivalente, pero que no cumplen la norma belga. Esos productos quedan por tanto excluidos del mercado belga, en beneficio de los que se ajustan a la norma belga.
19. De forma parecida, según la Comisión, diversas normativas municipales sobre prevención de incendios también exigen que los detectores de incendios se ajusten a la norma NBN S21‑100. Más aún, cuando se solicita a los servicios contra incendios que determinen las medidas de prevención de incendios en una construcción que no esté sometida a ninguna otra norma específica en materia de prevención de incendios, esos servicios también aplican usualmente la norma NBN S21‑100 para tal fin. Por motivos similares a los expuestos respecto a las dos Órdenes antes mencionadas, esas prácticas constituyen medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas.
20. Como consecuencia de la normativa regional y municipal belga, así como de la práctica administrativa de los servicios contra incendios, la Comisión alega que, de hecho, los operadores económicos productores o comercializadores de sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales que han sido legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro, pero que no disponen del marcado CE, pueden desistir de ofrecer sus productos en el mercado belga, o bien verse obligados a modificarlos con objeto de lograr el acceso a dicho mercado.
21. La Comisión sostiene también que la norma NBN S21‑100 contiene, en particular en los puntos 4.2., 4.3.1, 4.4.6, y 4.4.8.2., requisitos relativos a los componentes utilizados en los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales. Los fabricantes resultarán, por tanto, obligados a modificar sus productos si éstos no se ajustan estrictamente a los requisitos mencionados. La aplicación de la norma NBN S21‑100 implica una producción diferenciada, en función del destino de esos productos, y por consiguiente restringirá la libre circulación de productos legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro que no disponen del marcado CE y que no presentan las características específicas establecidas en la norma controvertida.
22. La Comisión alega además que la norma NBN S21‑100 somete con carácter general los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales a la aprobación del BOSEC. Al exigir el cumplimiento de la norma NBN S21‑100, las Órdenes de 24 de diciembre de 1990 y de 3 de diciembre de 1998 someten a la aprobación del BOSEC los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales que han sido legalmente fabricados y comercializados en un Estado miembro distinto de Bélgica y que no disponen del marcado CE, si han de utilizarse en los locales previstos por la dos Órdenes antes mencionadas.
23. Dicho procedimiento de aprobación no sólo constituye por sí mismo una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa prohibida por el artículo 28 CE, alega la Comisión, sino que tal restricción se agrava por los desproporcionados retrasos y costes que ocasiona dicho procedimiento y también por el hecho de que el BOSEC no tiene en cuenta las pruebas y controles ya efectuados en otro Estado miembro.
24. Por último, según la Comisión, esos obstáculos a la libre circulación de mercancías no están justificados, dado que las autoridades belgas no han demostrado su necesidad ni su conformidad con el principio de proporcionalidad.
25. Bélgica
alega que están en curso propuestas de modificación, relativas en particular a la supresión de la necesaria aprobación del BOSEC como autoridad de certificación, y que las mismas se sometieron a información pública entre el 30 de marzo y el 25 de septiembre de 2005. Como consecuencia, la norma NBN S21‑100 se ajusta actualmente al artículo 28 CE y ya no presenta un obstáculo a la libre circulación de los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales no provistos del marcado CE que han sido legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro.
26. Bélgica afirma además que la norma belga es de hecho una mera reiteración de las normas europeas, a saber, la serie EN‑54 de normas técnicas elaboradas por el CEN. (3) La norma belga es conforme a dichas normas y no contiene ningún requisito adicional que haga necesaria la adaptación o la modificación de los productos componentes de los sistemas completos de detección automática de incendios. En realidad, los controles impuestos por la norma controvertida no afectan a los componentes de los sistemas, sino tan sólo al funcionamiento del sistema en su conjunto.
27. En cualquier caso, esa clase de control se justifica por razones de seguridad pública y de protección de la salud y vida de las personas, los animales o los vegetales. A este respecto, las autoridades belgas sostienen que las disposiciones de la norma NBN S21‑100 se aplican sin distinción a cualquier sistema de detección automática de incendios mediante detectores puntuales no provisto del marcado CE. El control de los sistemas de detección de incendios de conformidad con dicha norma es adicional a la verificación por un organismo competente, nacional o extranjero, de que los componentes que forman parte de la instalación cumplen la norma belga, la europea u otra equivalente. De tal forma, la norma NBN S21‑100 garantiza que el diseño del sistema de detección de incendios en su conjunto es correcto y que el sistema, integrado por componentes que fueron objeto de controles individualizados y que pueden haberse comprado a diferentes fabricantes, funciona bien. El Gobierno belga mantiene, por consiguiente, que los controles efectuados de conformidad con la norma NBN S21‑100 no duplican los controles que ya se hayan practicado en otros Estados miembros. En consecuencia, los primeros son necesarios y proporcionados al objetivo pretendido.
IV. Apreciación jurídica
A. Observaciones previas
28. En sustancia, la principal imputación de la Comisión respecto a las Órdenes de la Región Valona y de la Comunidad Francesa es su referencia a la norma NBN S21‑100. La misma imputación se extiende a las normativas municipales que remiten a dicha norma, así como a las prácticas administrativas de los servicios contra incendios, que suelen aplicarla en defecto de cualquier otra norma. Como resultado, la norma NBN S21‑100 opera como una norma obligatoria para los productores que desean comercializar en el mercado belga sus sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales no provistos del marcado CE.
29. Según la Comisión, las principales características discutibles de la norma NBN S21‑100 son que ésta exige el cumplimiento de determinados requisitos técnicos detallados relativos a los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales no provistos del marcado CE, así como la aprobación del tipo por parte del BOSEC, para la cual dicho organismo no tiene en cuenta las pruebas y controles ya practicados en el Estado miembro de origen.
30. Por tanto, a efectos del presente procedimiento es necesario apreciar si esas características constituyen medidas de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, que en consecuencia infrinjan el artículo 28 CE, y, en caso afirmativo, si pueden justificarse por alguna de las razones de interés general enunciadas en el artículo 30 CE o por alguna de las exigencias imperativas reconocidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en los supuestos de aplicación indistinta de las normas nacionales.
31. Antes de emprender tal apreciación considero de utilidad las dos observaciones siguientes.
32. En primer lugar, las mercancías a las que se refiere el presente procedimiento son los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales que han sido legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro pero que no disponen del marcado CE. A este respecto, debe recordarse que el marcado CE lleva consigo la presunción de que los productos marcados son conformes con los «requisitos esenciales» definidos en términos de resultados que deben alcanzarse o riesgos que deben prevenirse en los anexos de las directivas de «nuevo enfoque». Las mercancías portadoras del marcado CE pueden, por tanto, disfrutar de la libre circulación en la Comunidad.
33. Los requisitos esenciales enunciados en los anexos de las directivas de «nuevo enfoque» definen los resultados que deben alcanzarse o los riesgos que deben prevenirse, pero no especifican ni prevén las soluciones técnicas para esos fines. En cambio, las normas armonizadas europeas (también denominadas «normas europeas» o «NE») establecen las soluciones técnicas que, si se aplican, garantizan el cumplimiento de los requisitos esenciales contenidos en las diversas directivas de «nuevo enfoque». Esas normas son elaboradas usualmente por los organismos europeos de normalización, en particular el Comité Europeo de Normalización (CEN), de conformidad con un mandato conferido por la Comisión. Mientras que los requisitos esenciales enunciados en las directivas de «nuevo enfoque» son de obligado cumplimiento, la aplicación de las normas sigue siendo, en principio, voluntaria y los fabricantes pueden demostrar por cualesquiera otros medios de su elección que sus productos cumplen los requisitos esenciales establecidos por las directivas de «nuevo enfoque», y obtener por consiguiente el marcado CE. (4)
34. La segunda observación se refiere a la existencia de normas armonizadas relativas a los componentes de los aparatos de detección de incendios y al estado de la armonización en esa materia. Los componentes de los aparatos de detección de incendios no han sido aún objeto de armonización, pero ésta se encuentra actualmente en curso. La armonización de los aparatos de detección de incendios se está llevando a cabo en el marco de la Directiva 89/106/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los productos de construcción. (5) Sobre la base de un mandato conferido al efecto por la Comisión, (6) el CEN ha elaborado normas correspondientes a la serie EN-54, que incluye componentes de los detectores de incendios.
35. También procede señalar que la Directiva 89/106 difiere de la mayoría de las demás directivas de «nuevo enfoque», dado que las normas armonizadas establecidas en virtud de dicha Directiva serán obligatorias en los Estados miembros (7) tras la publicación de su referencia en el Diario Oficial y el transcurso de un período transitorio. (8) Una vez expirado ese período transitorio, los Estados miembros dejarán de estar facultados para aplicar normas nacionales divergentes. (9)
36. Por lo que respecta a las normas EN‑54, el primer período transitorio que expiró sólo afectaba a tres componentes de los aparatos de detección de incendios (10) y terminó el 30 de junio de 2005. Los períodos transitorios de otras normas de la serie EN-54 relativas a componentes diferentes de los aparatos de detección de incendios tienen fechas de expiración posteriores, mientras que aún no se han elaborado las normas armonizadas de determinados componentes de los aparatos de detección de incendios. Como resultado, el estado de la armonización de los requisitos técnicos de los componentes de los aparatos de detección de incendios es todavía muy desigual.
B. Conformidad con la norma belga
1. ¿Constituye la norma belga una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa?
37. La primera imputación de la Comisión respecto a la norma NBN S21‑100 es que ésta establece diversos requisitos técnicos detallados, algunos de los cuales, según la Comisión, afectan a los componentes de los sistemas de detección de incendios mediante detectores puntuales no provistos del marcado CE. El resultado es que los sistemas de detección de incendios sin el marcado CE cuya importación se pretenda tienen que modificarse para ser comercializados en Bélgica.
38. Bélgica alega en sustancia que los requisitos enunciados en la norma NBN S21‑100 se limitan a garantizar que la concepción del sistema de detección de incendios como conjunto sea correcta y que el sistema como un todo funcione apropiadamente. Así pues, la norma belga no restringe la comercialización de los sistemas de detección de incendios mediante detectores puntuales que sean legalmente comercializados en otro Estado miembro, no provistos del marcado CE.
39. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, contenida en el artículo 28 CE, afecta a cualquier medida que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario. (11) Lo esencial por tanto no es el objeto, sino el efecto –sea real o potencial– de una medida en el comercio intracomunitario.
40. Además, según jurisprudencia reiterada a partir de la sentencia «Cassis de Dijon», (12) constituyen medidas de efecto equivalente, prohibidas por el artículo 28 CE, los obstáculos a la libre circulación de mercancías resultantes, a falta de una armonización de las legislaciones, de la aplicación a mercancías procedentes de otros Estados miembros, donde se fabrican y comercializan legalmente, de normas relativas a los requisitos que deben cumplir dichas mercancías (como los relativos a su denominación, forma, dimensiones, peso, composición, presentación, etiquetado, acondicionamiento). Ello es así aunque dichas normas sean indistintamente aplicables a todos los productos. (13)
41. El Tribunal de Justicia también declaró en la sentencia ATRAL que el hecho de imponer como requisito que se acredite la conformidad de los sistemas y centrales de alarma importados con las normas o reglamentaciones técnicas que garantizan un nivel de protección equivalente al que exige el Estado miembro de importación supone obligar a los fabricantes de otros Estados miembros a adaptar sus aparatos y equipos a las exigencias del Estado miembro de importación. Una obligación de esa índole infringe el artículo 28 CE. (14)
42. En el presente asunto la norma belga NBN S21‑100 contiene requisitos relativos a la instalación y funcionamiento adecuados de los sistemas de detección de incendios mediante detectores puntuales, tales como los puntos 6.3 («Essais par foyers-types»/«Beproeving door type haarden») y 6.4 («Temps de réponse»/«Reactietijd»). Sin embargo, también contiene al parecer especificaciones técnicas sobre el diseño y la forma de los sistemas de detección de incendios de los que se trata, como el punto 4.4.5.2, relativo a componentes («Equipements»/«Uitrusting») y el punto 4.4.6, relativo al suministro de energía.
43. De este modo, el Estado miembro de importación, en el presente asunto Bélgica, no sólo exige que el detector de incendios importado, que carece del marcado CE, alcance un determinado nivel de seguridad. Bélgica exige que dicho detector de incendios se ajuste a determinadas especificaciones técnicas dirigidas a lograr ese nivel de seguridad. Al exigirlo, impone a los productores un único medio para conseguir un nivel determinado de seguridad. Al respecto, es significativo que la norma NBN S21‑100 exprese claramente en el punto 4.3.1. que «todos los tipos de detectores deben ajustarse a los requisitos de la norma belga».
44. Por lo que se refiere al argumento de las autoridades belgas según el cual la norma NBN S21‑100 se basa sólo en las normas europeas existentes, a saber, la serie denominada EN‑54, elaboradas por el CEN, y que por tal motivo no puede considerarse un obstáculo a la libre circulación de mercancías en la Comunidad, no puede acogerse tal argumento. Éste sólo podría prosperar si la norma que el Estado miembro invoca fuera una norma armonizada, vinculante, y si todos los Estados miembros pudieran imponer el cumplimiento estricto de dicha norma a todos los productores.
45. Como mencioné en las observaciones previas, la armonización de los componentes de los aparatos de detección de incendios está en curso y, por tanto, todavía es muy desigual. A efectos del presente asunto, el estado relevante de la armonización se determina al término del período fijado en el dictamen motivado, es decir, a los dos meses de su recepción por las autoridades belgas, que puede razonablemente situarse alrededor del 15 de septiembre de 2004. Según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado. (15)
46. Respecto a la serie de normas EN‑54, relativa a componentes de los aparatos de detección de incendios, los períodos transitorios tras los cuales las normas armonizadas establecidas en virtud de la Directiva 89/106 devinieron obligatorias para los Estados miembros terminaron todos ellos mucho después del 15 de septiembre de 2004. (16) Ello significa que en el momento relevante para la presente apreciación no existían especificaciones técnicas de los detectores de incendios con fuerza obligatoria para todos los Estados miembros. En tales circunstancias, el cumplimiento por los fabricantes de las normas relevantes de la serie EN‑54 sigue siendo voluntario. Ese cumplimiento sólo genera la presunción de conformidad del producto con los requisitos esenciales establecidos por la Directiva 89/106. En dichas circunstancias los fabricantes pueden elegir cualquier solución técnica que cumpla los requisitos esenciales establecidos por la Directiva aplicable.
47. Además, actualmente el alcance material de la armonización es sólo parcial, dado que hasta la fecha la serie EN‑54 ha incluido únicamente un número limitado, aunque creciente, de componentes de los aparatos de detección de incendios, tales como, por ejemplo, los dispositivos acústicos, (17) los equipos de suministro de alimentación, (18) o los detectores de calor. (19)
48. Además, según reconocen las autoridades belgas en sus alegaciones, las normas aplicables elaboradas por el CEN enumeran en varios supuestos diversas opciones a elección de los Estados miembros. Parece que esto concede al Estado miembro un margen de apreciación al adaptarse a las normas de las series del CEN, lo que, por tanto, puede llevar a diferencias entre las normas nacionales aplicables a los detectores de incendios.
49. Por todas esas razones, se revela que la norma NBN S21‑100 en su conjunto no puede calificarse de una mera adaptación, sin modificaciones, a una norma obligatoria de ámbito europeo, según sostienen al parecer las autoridades belgas. Por consiguiente, la exigencia del cumplimiento de la norma NBN S21‑100 equivale a una restricción de la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros.
50. Por último, el hecho de que la Orden de 24 de diciembre de 1990 fuera derogada por el artículo 158 del Decreto de la Región Valona de 18 de diciembre de 2003, relativo a los establecimientos que proporcionan alojamiento turístico, no puede alterar esas apreciaciones, ya que las disposiciones de la Orden de 24 de diciembre de 1990 siguen aplicándose en la Región de Bruselas.
51. En esas circunstancias, la exigencia de que todo sistema de detección automática de incendios mediante detectores puntuales no provisto del marcado CE se ajuste a la norma NBN S21‑100 constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, a efectos del artículo 28 CE.
52. No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que una normativa nacional que obstaculice la libre circulación de mercancías no es necesariamente contraria al Derecho comunitario, si puede justificarse por alguna de las razones de interés general enumeradas en el artículo 30 CE o por alguna de las exigencias imperativas establecidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en caso de que la normativa nacional sea indistintamente aplicable. (20)
2. ¿Puede justificarse la norma?
53. En el presente asunto, el Gobierno belga mantiene que el cumplimiento de la norma NBN S21‑100 puede justificarse por razones de seguridad pública y de protección de la salud y vida de las personas, de los animales o de los vegetales.
54. Según dicho Gobierno, el artículo 30 CE prevé ambas razones y es innegable que una medida que garantiza el buen funcionamiento de los aparatos de detección de incendios cumple una función de prevención de daños personales y materiales y puede, por tanto, contribuir a lograr los objetivos mencionados.
55. Es jurisprudencia sentada que, a falta de normas de armonización, los Estados miembros tienen la facultad de decidir el nivel de protección de la salud y de la vida de las personas que pretenden garantizar y de exigir una autorización previa a la comercialización de los productos de que se trate. (21)
56. No obstante, como el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente, una excepción al principio de la libre circulación de mercancías puede estar justificada en virtud del artículo 30 CE sólo en el caso de que las autoridades nacionales demuestren que esa excepción es necesaria para conseguir uno o varios objetivos mencionados en dicha disposición y que es conforme al principio de proporcionalidad. (22)
57. En el presente asunto, sobre la base de la prueba aportada por el Gobierno belga, es discutible que el cumplimiento estricto de la norma belga NBN S21‑100 pueda considerarse necesario y proporcionado. De hecho, lo que en especial suscita reservas respecto a la norma belga es que ésta no se limita al control del buen funcionamiento del sistema de detección de incendios como un todo en un entorno determinado. Dicha norma establece requisitos técnicos específicos, incluidos los relativos a determinados componentes, que deben cumplir los detectores de incendios para que sea posible comercializarlos en el mercado belga. De esa forma, la norma citada impone sus propios requisitos técnicos específicos como los únicos que pueden alcanzar un nivel de seguridad suficiente.
58. Ello significa que la obligación estricta de cumplir la norma NBN S21‑100 ni siquiera permite que los operadores demuestren que los aparatos que importan logran, tal vez con medios técnicos diferentes, un nivel de seguridad equivalente o incluso superior al fijado por la normativa del Estado miembro de importación.
59. Esa imposición de requisitos técnicos estrictos relativos a los componentes sólo se justificaría si las autoridades belgas pudieran demostrar que los requisitos técnicos establecidos por la norma NBN S21‑100 eran los únicos que permitían alcanzar un nivel determinado de protección. En realidad, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, la justificación de una excepción al principio de libre circulación de mercancías en virtud del artículo 30 CE o de conformidad con alguna de las exigencias imperativas reconocidas por la jurisprudencia comunitaria sólo puede realizarse concretamente, en función de las circunstancias de cada caso. (23) En el presente asunto, la naturaleza detallada de los requisitos contenidos en la norma belga habría exigido, por tanto, una acreditación más precisa de la necesidad y la proporcionalidad de esos requisitos estrictos y minuciosos para la consecución del objetivo de seguridad pública y de protección de la salud y vida de las personas, de los animales y de los vegetales. Sin embargo las autoridades belgas no han aportado tal prueba en el presente caso.
60. Dadas esas circunstancias, no se pone de manifiesto que la exigencia del cumplimiento estricto de la norma NBN S21‑100 pueda considerarse proporcionada al objetivo de seguridad pública y de protección de la salud y vida de las personas, de los animales y de los vegetales. En consecuencia, tal restricción de la libre circulación de los sistemas de detección de incendios mediante detectores puntuales no está justificada por ninguna de las razones de interés general enumeradas en el artículo 30 CE, ni por ninguna de las exigencias imperativas reconocidas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
C. El requisito de aprobación del tipo y el procedimiento relevante
1. ¿Constituyen éstos una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa?
61. Además de diversos requisitos técnicos detallados, la norma NBN S21‑100 exige la aprobación por el BOSEC de los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales. Dado que, diversas disposiciones del ordenamiento belga exigen el cumplimiento de la norma NBN S21‑100 por los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales carentes del marcado CE, la aprobación del BOSEC se hace necesaria para la comercialización de dichos sistemas de detección de incendios, al menos para determinados fines comprendidos en el ámbito de la normativa belga relevante, tales como, por ejemplo, su utilización en establecimientos que proporcionen alojamiento turístico o en residencias para los mayores.
62. Las autoridades belgas no rebaten que la norma NBN S21‑100, a la que deben ajustarse los productores como consecuencia de las dos Órdenes controvertidas, exige una aprobación del tipo por el BOSEC. Sin embargo, dichas autoridades no consideran que esa aprobación constituya un obstáculo a la libre circulación de mercancías, dado que, al limitarse a comprobar el funcionamiento del sistema de detección de incendios en su conjunto, no duplica las pruebas ya practicadas en el Estado miembro de origen de las mercancías.
63. Según reiterada jurisprudencia, un producto, legalmente comercializado en un Estado miembro, debe, en principio, poderse comercializar en otro Estado miembro, sin estar sujeto a controles adicionales y sin perjuicio de las excepciones previstas o admitidas por el Derecho comunitario. (24)
64. En ese sentido, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la prohibición por un Estado miembro de comercializar, adquirir, ofrecer, exponer u ofrecer en venta, poseer, preparar, transportar, vender, ceder a título oneroso o gratuito, importar o utilizar productos que no hayan sido previamente autorizados, constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo 28 CE. (25)
65. Además, por lo que se refiere a la comercialización en un Estado miembro de productos legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro, y a falta de armonización comunitaria, una disposición nacional que obliga a que los productos importados sean sometidos a los mismos controles que los productos comercializados por primera vez y sean previamente homologados constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 28 CE. (26)
66. Más en concreto, la negativa en ese contexto a reconocer la equivalencia de los certificados emitidos por otros Estados miembros limita el acceso al mercado del Estado miembro de importación y, por tanto, debe considerarse como una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 28 CE. (27)
67. En el presente asunto, la norma NBN S21‑100 exige con carácter general la aprobación del tipo de los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales no provistos del marcado CE, aun que hayan sido legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro. De hecho, conforme a un addendum
de 2 de agosto de 1996 a la norma NBN S21‑100, ésta dispone en el punto 4.2 que «el sistema deberá ser certificado por el BOSEC».
68. Es más, es un hecho indiscutido que las pruebas realizadas en el Estado miembro de origen, sin que existiera un acuerdo bilateral con el organismo de aprobación del Estado miembro de origen, no las tenía en cuenta el BOSEC en el marco de la aprobación conforme a la norma NBN S21‑100. En consecuencia, en el marco del procedimiento de aprobación del tipo por el BOSEC, los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales, que han sido legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro pero no disponen del marcado CE, tienen que someterse a las pruebas y controles que ya se practicaron en el Estado miembro de origen.
69. En tales circunstancias, el requisito de aprobación del tipo, según lo impone la norma belga NBN S21‑100, constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 28 CE. Por tanto, es necesario determinar si ese requisito de aprobación del tipo y su forma de aplicación pueden justificarse por alguna de las razones de interés general enumeradas en el artículo 30 CE o por alguna de las exigencias imperativas reconocidas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
2. ¿Puede justificarse la aprobación del tipo por el BOSEC?
70. En el presente asunto, el Gobierno belga sostiene que la aprobación de los detectores de incendios de conformidad con la norma NBN S21‑100 está justificada por razones de seguridad pública y de protección de la salud y la vida de las personas, de los animales o de los vegetales.
71. Es innegable que las últimas constituyen razones en virtud de las cuales pueden justificarse las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, conforme al artículo 30 CE, siempre que sean necesarias y proporcionadas al fin perseguido.
72. No obstante, si bien un Estado miembro tiene la facultad de someter un producto como el controvertido, que ya haya sido autorizado en un Estado miembro, a un nuevo procedimiento de control y de autorización, las autoridades de los Estados miembros están obligadas, no obstante, a contribuir a una reducción de los controles en el comercio intracomunitario y a tomar en consideración los análisis técnicos o químicos o las pruebas de laboratorio ya efectuados en otro Estado miembro. (28) Sin embargo, no puede considerarse que no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido una medida adoptada por un Estado miembro la cual duplica los controles ya efectuados en el marco de otros procedimientos, bien en ese mismo Estado, bien en otro Estado miembro. (29)
73. Ello significa que, a efectos de que un procedimiento de aprobación sea proporcionado, el sistema de control del Estado miembro de importación tiene que ser lo bastante flexible para tener en cuenta si los efectos prácticos del control efectuado en el Estado miembro de origen satisfacen los requisitos de protección de la seguridad y la salud públicas en el Estado miembro de importación. Al exigir el cumplimiento estricto de la norma belga, que, como se ha expuesto antes, va más allá de la mera comprobación del funcionamiento adecuado del aparato de detección de incendios en un entorno determinado, y al no tener en cuenta las pruebas practicadas en otro Estado miembro conforme a diferentes normas nacionales, el procedimiento de aprobación que lleva a cabo el BOSEC no cumple manifiestamente tales requisitos de flexibilidad.
74. Además, como el Tribunal de Justicia ya ha declarado, para su conformidad con los principios fundamentales de la libre circulación de mercancías, un procedimiento de autorización previa no debe disuadir a los operadores de llevar adelante su proyecto, como consecuencia de su duración, de los gastos que genere o de la imprecisión de los requisitos que han de reunirse. (30)
75. En el presente asunto, según la Comisión, los costes para obtener la aprobación por el BOSEC son de 24.800 euros. Es probable que, en la práctica, unos costes relativamente elevados como ésos disuadan a un operador extranjero de comercializar sus productos en Bélgica. De hecho, en el caso de un productor extranjero los costes de la obtención de la aprobación en Bélgica se sumarán a cualesquiera costes soportados por el fabricante en el Estado miembro en el que el detector se fabricó o comercializó por primera vez. Como consecuencia, es irrelevante la alegación del Gobierno belga de que los costes de la aprobación en Bélgica son inferiores a los de otros Estados miembros, como el Reino Unido.
76. En cualquier caso, como mencioné anteriormente, la justificación de una excepción al principio de libre circulación de mercancías, conforme al artículo 30 CE o en virtud de una exigencia imperativa reconocida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, puede demostrarse específicamente sólo mediante referencia a las circunstancias del caso. (31) Por tanto, aunque puede admitirse en principio la necesidad de una comprobación adecuada del funcionamiento global de un sistema de detección de incendios en un entorno determinado, antes de su puesta en funcionamiento, el procedimiento ya mencionado para la obtención de la aprobación del tipo por el BOSEC exigiría una justificación más detallada por las autoridades belgas para que pudiera considerarse justificado. Las autoridades belgas no han aportado esa demostración específica.
77. Por último, respecto a la alegación del Gobierno belga sobre las modificaciones en curso de las medidas nacionales que exigen la aprobación del tipo por el BOSEC, basta recordar que, según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe ser determinada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, sin que los cambios ocurridos posteriormente puedan ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia. (32)
78. Dadas dichas circunstancias, la obligación de que los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales que han sido legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro pero no disponen del marcado CE sean sometidos a la aprobación del tipo por el BOSEC, sin la consideración apropiada de las pruebas y controles que se practicaron en el Estado miembro de origen, se revela desproporcionada al objetivo de seguridad pública y protección de la salud y la vida de las personas, de los animales y de los vegetales y, por consiguiente, no puede justificarse por ninguna de las razones de interés general enunciadas por el artículo 30 CE, ni por ninguna de las exigencias imperativas reconocidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
V. Costas
79. Con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiere solicitado la otra parte. La Comisión solicitó la condena en costas de la demandada.
VI. Conclusión
80. Considero por tanto que el Tribunal de Justicia debería:
1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 del Tratado CE, al exigir que los sistemas de detección automática de incendios mediante detectores puntuales que han sido legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro pero no disponen del marcado CE: 1) cumplan una norma belga específica (denominada «norma NBN S21‑100»); 2) estén sujetos a la aprobación del tipo por el BOSEC, obstáculo agravado por los costes desproporcionados que dicha aprobación lleva consigo; 3) sean sometidos a pruebas y controles relacionados con dicha aprobación del tipo que, en esencia, duplican los controles que ya se practicaron en procedimientos distintos en otro Estado miembro.
2) Condenar en costas al Reino de Bélgica.
(1) .
(2)  –	El marcado CE lleva consigo la presunción de que los productos así marcados cumplen los «requisitos esenciales» enunciados, en términos de resultados que deben alcanzarse o de riesgos que deben prevenirse, en los anexos de las directivas «de nuevo enfoque» y que pueden, por tanto, disfrutar de la libre circulación en la Comunidad. Esos requisitos esenciales definen los resultados que deben alcanzarse o los riesgos que deben prevenirse, pero no especifican ni predicen las soluciones técnicas para ello. Véase el documento de la Comisión titulado Guía para la aplicación de las directivas basadas en el nuevo enfoque y en el enfoque global,
2000, pp. 27 y ss.
(3)  –	Comité Europeo de Normalización.
(4)  –	Véase, además, la Guía para la aplicación de las directivas basadas en el nuevo enfoque y en el enfoque global,
citada en la nota 2, pp. 27 y ss. Véanse también las conclusiones de la Abogado General Sharpston presentadas el 21 de noviembre de 2006 en el asunto Medipac,
C‑6/05, pendiente ante el Tribunal de Justicia, nota 5.
(5)  –	DO L 40, p. 12.
(6)  –	Los aparatos de detección de incendios son objeto de un mandato conferido en virtud del artículo 7 de la Directiva 89/106.
(7)  –	Véase, en particular, la Guía para la aplicación de las directivas basadas en el nuevo enfoque y en el enfoque global,
citada en la nota 2.
(8)  –	La Comisión publica periódicamente los títulos y referencias de las normas armonizadas en virtud de la Directiva 89/106 en el DO, bajo la rúbrica Comunicación de la Comisión en el marco de la aplicación de la Directiva 89/106/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los productos de construcción . Véase, como menciona la Comisión, el DO, y la versión actualizada más reciente, en el DO 2006, C 134, p. 1. Cada Comunicación integra y actualiza el contenido de la anterior.
(9)  –	La Comunicación periódica de la Comisión en el marco de la aplicación de la Directiva 89/106 expresa de forma concordante que «la fecha final del período de coexistencia coincide con la fecha en que se retiren las especificaciones técnicas nacionales contradictorias, después de lo cual la presunción de conformidad debe basarse en las especificaciones europeas armonizadas». Véanse, por ejemplo, el DO 2002, C 320, p. 5, y el DO 2006, C 134, p. 1.
(10)  –	Se trata de las siguientes normas: EN 54‑3 (Dispositivos acústicos), EN 54‑5 (Detectores de calor – Detectores puntuales), EN 54‑7 (Detectores de humo – Detectores puntuales que funcionan según el principio de luz difusa, luz transmitida o por ionización).
(11)  –	Véanse, en particular, las sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837), apartado 5; de 12 de marzo de 1987, Comisión/Alemania, denominada «Ley de pureza de la cerveza» (178/84, Rec. p. 1227), apartado 27; de 24 de noviembre de 1993, Keck y Mithouard (C‑267/91 y C‑268/91, Rec. p. I‑6097), apartado 11; de 23 de septiembre de 2003, Comisión/Dinamarca (C‑192/01, Rec. p. I‑9693), apartado 39; de 5 de febrero de 2004, Comisión/Italia (C‑270/02, Rec. p. I‑1559), apartado 18; de 24 de noviembre de 2005, Schwarz (C‑366/04, Rec. p. I‑10139), apartado 28, y de 14 de septiembre de 2006, Alfa Vita Vassilopoulos y Carrefour Marinopoulos (C‑158/04 y C‑159/04, Rec. p. I‑0000), apartado 15.
(12)  –	Sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe-Zentral, denominada «Cassis de Dijon» (120/78, Rec. p. 649), apartado 14.
(13)  –	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 15 de septiembre de 1994, Houtwipper
(C‑293/93, Rec. p. I‑4249), apartado 11, y de 14 de junio de 2001, Comisión/Francia (C‑84/00, Rec. p. I‑4553), apartado 24.
(14)  –	Véase la sentencia de 8 de mayo de 2003, ATRAL (C‑14/02, Rec. p. I‑4431), apartado 63.
(15)  –	Véanse, entre otras, las sentencias de 30 de noviembre de 2000, Comisión/Bélgica (C‑384/99, Rec. p. I‑10633), apartado 16; de 15 de marzo de 2001, Comisión/Francia (C‑147/00, Rec. p. I‑2387), apartado 26, y de 15 de julio de 2004, Comisión/Portugal (C‑272/01, Rec. p. I‑6767), apartado 29.
(16)  –	Véase el punto 36.
(17)
–	Norma EN 54‑3.
(18)  –	Norma EN 54‑4.
(19)  –	Norma EN 54‑5.
(20)  –	Véase por ejemplo la sentencia Alfa Vita Vassilopoulos y Carrefour Marinopoulos, citada en la nota 11, apartado 20 y la jurisprudencia citada.
(21)  –	Véanse las sentencias de 27 de junio de 1996, Brandsma (C‑293/94, Rec. p. I‑3159), apartado 11, y de 10 de noviembre de 2005, Comisión/Portugal
(C‑432/03, Rec. p. I‑9665), apartado 44.
(22)
–	Sentencias de 30 de noviembre de 1983, Van Bennekom (227/82, Rec. p. 3883), apartado 39, y de 13 de marzo de 1997, Morellato (C‑358/95, Rec. p. I‑1431), apartado 14.
(23)  –	Véase, a tal efecto, la sentencia ATRAL, citada en la nota 14, apartado 67.
(24)  –	Véase en ese sentido la sentencia de 22 de enero de 2002, Canal Satélite (C‑390/99, Rec. p. I‑607), apartado 37 y la jurisprudencia citada.
(25)  –	Véanse por ejemplo la sentencia Brandsma, citada en la nota 21, apartado 6, y la sentencia de 17 de septiembre de 1998, Jean Harpegnies (C‑400/96, Rec. p. I‑5121).
(26)  –	Véanse a tal efecto las sentencias ATRAL, citada en la nota 14, apartado 62, y Canal Satélite, citada en la nota 24, apartados 12, 25 y 29.
(27)  –	Véase la sentencia Comisión/Portugal, citada en la nota 21, apartado 41.
(28)
–	Véanse las sentencias de 17 de diciembre de 1981, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten (272/80, Rec. p. 3277), apartado 14, y Brandsma, citada en la nota 21, apartado 12.
(29)  –	Véanse las sentencias Canal Satélite, citada en la nota 24, apartado 36, y Comisión/Portugal, citada en la nota 21, apartado 45.
(30)  –	Al respecto, véase la sentencia Canal Satélite, citada en la nota 24, apartado 41.
(31)  –	Véase la sentencia ATRAL, citada en la nota 14, apartado 67.
(32)  –	Véanse, entre otras, las sentencias Comisión/Bélgica, citada en la nota 15, apartado 16; Comisión/Francia, citada en la nota 15, apartado 26, y Comisión/Portugal, citada en la nota 15, apartado 29.