62021CJ0808
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
19 päivänä marraskuuta 2024 (
*1
)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 20 artikla – Unionin kansalaisuus – SEUT 21 artikla – Oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella – SEUT 22 artikla – Äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa henkilö asuu, samoin edellytyksin kuin kyseisen valtion kansalaisilla – Unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia – Poliittisen puolueen jäseneksi liittymistä koskevan oikeuden puuttuminen – SEU 2 ja SEU 10 artikla – Demokratian periaate – SEU 4 artiklan 2 kohta – Jäsenvaltioiden kansallisen identiteetin kunnioittaminen – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 12 artikla – Poliittisten puolueiden rooli unionin kansalaisten tahdon ilmaisemisessa
Asiassa C‑808/21,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 21.12.2021,
Euroopan komissio, asiamiehinään P. Ondrůšek, J. Tomkin ja A. Szmytkowska,
kantajana,
vastaan
Tšekin tasavalta, asiamiehinään A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek ja J. Vláčil,
vastaajana,
jota tukee
Puolan tasavalta, asiamiehinään B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska ja A. Siwek-Ślusarek,
väliintulijana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti T. von Danwitz, jaostojen puheenjohtajat K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin ja D. Gratsias ja tuomarit E. Regan, I. Ziemele (esittelevä tuomari), Z. Csehi ja O. Spineanu-Matei,
julkisasiamies: J. Richard de la Tour,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Strömholm,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 12.9.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 11.1.2024 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Kanteellaan Euroopan komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Tšekin tasavalta ei ole noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on evännyt unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Tšekin kansalaisia mutta jotka asuvat Tšekissä, oikeuden liittyä poliittisen puolueen tai poliittisen liikkeen jäseneksi.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
2
Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Roomassa 4.11.1950 (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus), 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus”, määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen, mikä käsittää myös oikeuden perustaa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa turvaamiseksi.
2.   Näiden oikeuksien käyttämiselle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Tämä artikla ei estä laillisten rajoitusten asettamista asevoimiin, poliisiin tai valtionhallintoon kuuluviin nähden heidän käyttäessään näitä oikeuksia.”
3
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 16 artiklassa, jonka otsikko on ”Ulkomaalaisten poliittisen toiminnan rajoittaminen”, määrätään seuraavaa:
”Minkään 10, 11 ja 14 artiklan määräyksen ei voida katsoa estävän korkeita sopimuspuolia rajoittamasta ulkomaalaisten poliittista toimintaa.”
4
Euroopan ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjan, joka allekirjoitettiin Pariisissa 20.3.1952, 3 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeus vapaisiin vaaleihin”, sanamuoto on seuraava:
”Korkeat sopimuspuolet sitoutuvat järjestämään kohtuullisin väliajoin vapaat ja salaiset vaalit olosuhteissa, jotka takaavat kansalaisten vapaan mielipiteenilmaisun lainsäädäntöelintä valittaessa.”
Unionin oikeus
EU- ja EUT-sopimukset
5
SEU 2 artiklassa määrätään seuraavaa:
”[Euroopan] unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo.”
6
SEU 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”1.   Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu 5 artiklan mukaisesti jäsenvaltioille.
2.   Unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa sekä niiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, myös alueellisen ja paikallisen itsehallinnon osalta. Se kunnioittaa keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena on valtion alueellisen koskemattomuuden turvaaminen, yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä kansallisen turvallisuuden takaaminen. Erityisesti kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla.”
7
SEU 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”1.   Unionin toimivalta määräytyy annetun toimivallan periaatteen mukaisesti. Unioni käyttää toimivaltaansa toissijaisuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen.
2.   Annetun toimivallan periaatteen mukaisesti unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille.”
8
SEU 10 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Unionin toiminta perustuu edustukselliseen demokratiaan.
2.   Euroopan parlamentti edustaa suoraan kansalaisia unionin tasolla.
Jäsenvaltiota edustaa Eurooppa-neuvostossa valtion- tai hallituksen päämies ja [Euroopan unionin] neuvostossa hallitus, jotka puolestaan ovat demokratian mukaisessa vastuussa joko kansallisille parlamenteilleen tai kansalaisilleen.
3.   Kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa. Päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia.
4.   Euroopan tason poliittiset puolueet myötävaikuttavat eurooppalaisen poliittisen tietoisuuden muodostumiseen ja unionin kansalaisten tahdon ilmaisemiseen.”
9
SEUT 18 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:
”Kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä perussopimusten soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten erityismääräysten soveltamista.”
10
SEUT 20 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Otetaan käyttöön unionin kansalaisuus. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.
2.   Unionin kansalaisella on perussopimuksissa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet. Hänellä on muun muassa:
– –
b)
äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin tämän valtion kansalaisilla;
– –
Näitä oikeuksia käytetään perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi hyväksytyissä toimenpiteissä määritellyin edellytyksin ja rajoituksin.”
11
SEUT 21 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai niiden soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.”
12
SEUT 22 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella unionin kansalaisella on kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä ja Euroopan parlamenttia kuultuaan; näihin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.
2.   Jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta 223 artiklan 1 kohdan ja sen soveltamisesta annettujen säännösten soveltamista. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä ja Euroopan parlamenttia kuultuaan; näihin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.”
Perusoikeuskirja
13
Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus”, määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumisvapauteen ja yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa, mihin sisältyy, että jokaisella on oikeus perustaa yhdessä muiden kanssa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa puolustamiseksi.
2.   Unionin tason poliittiset puolueet myötävaikuttavat unionin kansalaisten poliittisen tahdon ilmaisemiseen.”
14
Perusoikeuskirjan 39 artiklassa, jonka otsikko on ”Äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa”, määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omilla kansalaisilla.
2.   Euroopan parlamentin jäsenet valitaan yleisillä, välittömillä, vapailla ja salaisilla vaaleilla.”
15
Perusoikeuskirjan 40 artiklassa, jonka otsikko on ”Äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa”, määrätään seuraavaa:
”Jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omilla kansalaisilla.”
Direktiivi 93/109/EY
16
Niille unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa, mutta eivät ole sen kansalaisia, Euroopan parlamentin vaaleissa kuuluvaa äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 6.12.1993 annetun neuvoston direktiivin 93/109/EY (EYVL 1993, L 329, s. 34), sellaisena kuin se on muutettuna 20.12.2012 annetulla neuvoston direktiivillä 2013/1/EU (EUVL 2013, L 26, s. 27) (jäljempänä direktiivi 93/109), johdanto-osan kolmannessa, neljännessä, viidennessä, kuudennessa ja seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”[EY] 8 b artiklan 2 kohdan mukainen äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa asuinvaltiossa on yhtäläisen kohtelun periaatteen soveltamista valtion omien kansalaisten ja muiden kesken ja [EY] 8 a artiklassa tarkoitetun vapaata liikkumista ja oleskelua koskevan oikeuden johdonmukainen seuraus,
[EY] 8 b artiklan 2 kohdassa säädetään ainoastaan mahdollisuudesta käyttää äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta Euroopan parlamentin vaaleissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [EY] 138 artiklan 3 kohtaa, jossa määrätään yhdenmukaisen vaalimenettelyn käyttöön ottamisesta kaikissa jäsenvaltioissa; siinä pyritään ennen kaikkea poistamaan kansallisuutta koskeva vaatimus, joka tällä hetkellä on useimmissa jäsenvaltioissa näiden oikeuksien harjoittamisen edellytys,
[EY] 8 b artiklan 2 kohdan soveltaminen ei edellytä jäsenvaltioiden vaalijärjestelmien yhdenmukaistamista; lisäksi ottaen huomioon [EY] 3 b artiklan kolmannessa kohdassa määrätty suhteellisuusperiaate yhteisön lainsäädännössä ei pidä säätää enemmästä, kuin on tarpeen [EY] 8 b artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi,
[EY] 8 b artiklan 2 kohdan tavoitteena on, että kaikki unionin kansalaiset voisivat käyttää Euroopan parlamentin vaaleissa äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta samoin edellytyksin riippumatta siitä, ovatko he asuinvaltion kansalaisia tai ei; tämän vuoksi on erityisesti asumisen kestoa ja sen todistamista koskevien, muihin kuin asuinvaltioiden kansalaisiin sovellettavien edellytysten oltava samat kuin kyseisen valtion kansalaisiin mahdollisesti sovellettavat edellytykset,
[EY] 8 b artiklan 2 kohdassa säädetään äänioikeudesta ja vaalikelpoisuudesta Euroopan parlamentin vaaleissa asuinvaltiossa korvaamatta sillä kuitenkaan äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen yhteisön kansalainen on; on tärkeää kunnioittaa unionin kansalaisten vapautta valita se jäsenvaltio, jossa he haluavat osallistua yhteisön vaaleihin valvoen samalla, ettei tätä vapautta väärinkäytetä äänestämällä tai asettumalla ehdokkaaksi useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa”.
17
Direktiivin 93/109 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaan unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat käyttää äänioikeuttaan ja vaalikelpoisuuttaan Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä maassa.”
18
Kyseisen direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Ehdokkaaksi asettumistaan koskevan ilmoituksen jättämisen yhteydessä yhteisön vaalikelpoisen on esitettävä samat asiakirjat kuin kansallisen ehdokkaan. Lisäksi hänen on esitettävä muodollinen ilmoitus, jossa ilmoitetaan:
a)
hänen kansalaisuutensa, syntymäaikansa ja ‑paikkansa, viimeinen osoitteensa kotijäsenvaltiossa ja osoitteensa asuinjäsenvaltion vaalialueella;
b)
että hän ei ole samanaikaisesti jossakin toisessa jäsenvaltiossa ehdokkaana Euroopan parlamentin vaaleissa;
c)
minkä vaalipiirin tai äänestysalueen vaaliluetteloon hänet on mahdollisesti viimeksi merkitty;
d)
että hän ei ole menettänyt vaalikelpoisuutta kotijäsenvaltiossaan yksittäisellä oikeudellisella tai hallinnollisella päätöksellä, edellyttäen että jälkimmäiseen voidaan hakea muutosta.”
19
Kyseisen direktiivin 11 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos asianomaista ei hyväksytä merkittäväksi vaaliluetteloon tai hänen ehdokkuutensa hylätään, hän voi käyttää niitä valitusmenettelyjä, jotka asuinvaltion lainsäädännössä vastaavissa tapauksissa on valitsijoilla ja vaalikelpoisilla, jotka ovat jäsenvaltion kansalaisia.”
Direktiivi 94/80/EY
20
Niiden unionin kansalaisten kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, jotka asuvat jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole, 19.12.1994 annetun neuvoston direktiivin 94/80/EY (EYVL 1994, L 368, s. 38) johdanto-osan 4., 5. ja 14. perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”[EY] 8 b artiklan 1 kohdan soveltaminen ei edellytä jäsenvaltioiden vaalijärjestelmien täydellistä yhdenmukaistamista; siinä pyritään ennen kaikkea poistamaan kansallisuutta koskeva vaatimus, joka tällä hetkellä on useimmissa jäsenvaltioissa äänioikeuden käyttämisen ja vaalikelpoisuuden toteuttamisen edellytyksenä; lisäksi [EY] 3 b artiklan kolmannessa kohdassa määrätyn suhteellisuusperiaatteen huomioon ottaen yhteisön tätä asiaa koskevassa lainsäädännössä ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen [EY] 8 b artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi,
[EY] 8 b artiklan 1 kohdan tavoitteena on, että kaikki unionin kansalaiset voisivat käyttää äänioikeuttaan ja toteuttaa vaalikelpoisuutensa kunnallisvaaleissa samoin edellytyksin riippumatta siitä, ovatko he asuinvaltion kansalaisia vai ei; tämän vuoksi muille kuin asuinvaltion kansalaisille asetettavien erityisesti asumisen kestoa ja asumisen todistamista koskevien vaatimusten on oltava samat kuin mitä kyseisen jäsenvaltion omilta kansalaisilta tarvittaessa vaaditaan; muille kuin asuinvaltion kansalaisille ei saa asettaa erityisvaatimuksia, jollei asuinvaltion omien kansalaisten ja muiden erilainen kohtelu ole poikkeuksellisesti perusteltavissa viimeksi mainituille ominaisilla olosuhteilla, jotka erottavat heidät ensiksi mainituista,
– –
unionin kansalaisuuden tarkoitus on sopeuttaa unionin kansalaiset paremmin vastaanottajamaahansa, ja tässä suhteessa on perustamissopimuksen laatijoiden pyrkimysten mukaista välttää jonkin valtion kansalaisten ja muiden siellä asuvien ehdokaslistojen välistä vastakkainasettelua”.
21
Direktiivin 94/80 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaan jäsenvaltiossa asuvat unionin kansalaiset, jotka eivät ole tämän jäsenvaltion kansalaisia, voivat käyttää äänioikeuttaan ja toteuttaa vaalikelpoisuutensa tämän maan kunnallisvaaleissa.”
22
Kyseisen direktiivin 8 artiklan 3 kohdan sanamuoto on seuraava:
”– – vaaliluetteloon merkitty äänioikeutettu henkilö pysyy siihen merkittynä samoin edellytyksin kuin äänioikeutettu henkilö, jolla on kyseisen valtion kansalaisuus, kunnes hänet poistetaan luettelosta viran puolesta sen vuoksi, että hän ei enää täytä äänioikeuden edellytyksiä.
Äänioikeutetut henkilöt, jotka on omasta pyynnöstä merkitty vaaliluetteloon, voidaan myös poistaa luettelosta heidän omasta pyynnöstään.
Äänioikeutetun henkilön muuttaessa asuinpaikkansa toiseen saman jäsenvaltion paikallishallinnon perusyksikköön hänet merkitään tämän perusyksikön vaaliluetteloon samoin edellytyksin kuin äänioikeutettu henkilö, jolla on kyseisen valtion kansalaisuus.”
23
Direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Ehdokaslistan julkaisemista koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä kunkin 3 artiklassa tarkoitetun vaalikelpoisen henkilön on esitettävä samat asiakirjat kuin ehdokkaan, jolla on kyseisen valtion kansalaisuus. Asuinvaltio voi vaatia, että hän esittää määrämuotoisen vakuutuksen, josta käy ilmi hänen kansallisuutensa ja osoitteensa asuinvaltiossa.”
24
Saman direktiivin 10 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos asianomaista henkilöä ei ole merkitty vaaliluetteloon tai jos hänen vaaliluetteloon merkitsemistä koskevaa hakemustaan ei ole hyväksytty taikka jos hänen ehdokkuutensa on hylätty, hänellä on oltava samat mahdollisuudet hakea muutosta kuin äänioikeutetuilla ja vaalikelpoisilla henkilöillä, joilla on valtion kansalaisuus, on vastaavissa tapauksissa asuinvaltion lainsäädännön mukaisesti.”
Tšekin oikeus
25
Järjestäytymisestä poliittisiksi puolueiksi ja poliittisiksi liikkeiksi annetun lain nro 424/1991 (zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích), sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 117/1994 (zákon č. 117/1994 Sb.) (jäljempänä poliittisista puolueista ja liikkeistä annettu laki), 1 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kansalaisilla on oikeus järjestäytyä poliittisiksi puolueiksi ja poliittisiksi liikkeiksi (jäljempänä poliittiset puolueet ja liikkeet). Tämän oikeuden käyttäminen antaa kansalaisille mahdollisuuden osallistua yhteiskunnan poliittiseen elämään, erityisesti lainsäädäntöelinten ja alue- ja paikallisyhteisöjen elinten perustamiseen. – –”
26
Poliittisista puolueista ja liikkeistä annetun lain 2 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jokainen yli 18-vuotias kansalainen voi liittyä puolueen tai liikkeen jäseneksi; hän voi kuitenkin liittyä vain yhteen puolueeseen tai liikkeeseen.”
27
Kunnanvaltuustojen vaaleista ja tiettyjen lakien muuttamisesta annetun lain nro 491/2001 (zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů), sellaisena kuin sitä sovelletaan käsiteltävässä asiassa (jäljempänä kunnanvaltuustojen vaaleista annettu laki), 20 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tämän lain mukaisia vaaleihin osallistuvia puolueita voivat olla rekisteröidyt poliittiset puolueet ja poliittiset liikkeet, – – joiden toimintaa ei ole keskeytetty, sekä niiden vaaliliitot, riippumattomat ehdokkaat, riippumattomien ehdokkaiden yhdistykset tai poliittisten puolueiden taikka poliittisten liikkeiden ja riippumattomien ehdokkaiden yhdistykset.”
28
Euroopan parlamentin vaaleista ja tiettyjen lakien muuttamisesta annetun lain nro 62/2003 (zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů), sellaisena kuin sitä sovelletaan käsiteltävässä asiassa (jäljempänä Euroopan parlamentin vaaleista annettu laki), 21 §:n 1 momentissa säädetään, että Euroopan parlamentin vaalien ehdokaslistoja voivat esittää sellaiset rekisteröidyt poliittiset puolueet ja liikkeet, joiden toimintaa ei ole keskeytetty, sekä niiden vaaliliitot.
29
Euroopan parlamentin vaaleista annetun lain 22 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”2.   Ehdokaslistaan on liitettävä todistus ehdokkaan kansalaisuudesta sekä ehdokkaan allekirjoittama vakuutus siitä, että hän hyväksyy ehdokkuuden, että hän ei ole tietoinen vaalikelpoisuuttaan koskevista esteistä, että mahdolliset esteet ovat poistuneet Euroopan parlamentin vaalipäivänä ja että hän ei ole suostunut tulemaan merkityksi toiseen Euroopan parlamentin vaalien ehdokaslistaan, ei myöskään toisessa jäsenvaltiossa. Ehdokkaan on ilmoitettava vakuutuksessaan myös asuinpaikkansa tai, jos kyseessä on toisen jäsenvaltion kansalainen, oleskelupaikkansa ja syntymäaikansa. Ehdokas voi laatia vakuutuksen tšekin kielellä tai jollakin Euroopan unionin työkielistä 4 §:n mukaisesti.
3.   Jos ehdokas on toisen jäsenvaltion kansalainen, hänen on 2 momentissa säädettyjen tietojen lisäksi ilmoitettava vakuutuksessaan syntymäpaikkansa ja viimeisimmän oleskelupaikkansa osoite alkuperäjäsenvaltiossaan, liitettävä mukaan vakuutus siitä, että hän ei ole menettänyt vaalikelpoisuutta alkuperäjäsenvaltiossaan tuomioistuimen päätöksellä tai hallinnollisella päätöksellä, ja liitettävä ehdokaslistaan 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetut asiakirjat.”
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
30
Vuonna 2010 komissio ilmoitti EU Pilot ‑menettelyssä Tšekin tasavallalle epäilynsä siitä, oliko se, että yksinomaan Tšekin kansalaiset voivat liittyä poliittisen puolueen jäseneksi kyseisessä jäsenvaltiossa, SEUT 22 artiklan mukaista.
31
Koska Tšekin tasavallan toimittamat tiedot eivät hälventäneet kyseisiä epäilyjä ja koska komissio katsoi, että Tšekin tasavalta ei ollut noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan sen vuoksi, että se oli antanut yksinomaan Tšekin kansalaisille oikeuden liittyä poliittisen puolueen jäseneksi, se lähetti 22.11.2012 kyseiselle jäsenvaltiolle virallisen huomautuksen. Viimeksi mainittu vastasi viralliseen huomautukseen 22.1.2013 ja kiisti unionin oikeuden noudattamatta jättämisen.
32
Komissio antoi 22.4.2014 perustellun lausunnon, jossa se väitti edelleen, että Tšekin tasavalta ei ollut noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se oli evännyt unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Tšekin kansalaisia mutta jotka asuvat kyseisen valtion alueella, oikeuden perustaa poliittinen puolue tai liike ja oikeuden liittyä tällaisen puolueen tai liikkeen jäseneksi. Komissio kehotti tämän vuoksi Tšekin tasavaltaa toteuttamaan perustellun lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
33
Tšekin tasavalta väitti 20.6.2014 toimitetussa vastauksessaan lähinnä, että kyseisen jäsenvaltion toteuttamia toimenpiteitä oli pidettävä oikeasuhteisina ja unionin oikeuden mukaisina.
34
Oikeusasioista vastaava Euroopan komission jäsen pyysi 2.12.2020 päivätyllä kirjeellä Tšekin tasavallalta tietoja sen kannan muuttumisesta tai lainsäädäntömuutoksista, joita oli mahdollisesti tehty kyseisten oikeuksien takaamiseksi unionin kansalaisille, jotka eivät ole Tšekin kansalaisia mutta jotka asuvat sen alueella.
35
Koska komissio ei ollut saanut vastausta mainittuun kirjeeseen, se päätti nostaa tämän kanteen ja rajoitti sen kohteen siihen, että kyseinen jäsenvaltio ei ole noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se pidättää oikeuden liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi yksinomaan Tšekin kansalaisille.
36
Unionin tuomioistuimen presidentin 19.5.2022 tekemällä päätöksellä Puolan tasavalta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan Tšekin tasavallan vaatimuksia.
Kanne
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten lausumat
37
Tšekin tasavalta väittää, että käsiteltävänä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne on jätettävä tutkimatta, koska moitittu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen ei voi perustua SEUT 22 artiklaan. Kyseisessä määräyksessä tyydytään sen mukaan soveltamaan kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon periaatetta äänioikeuteen ja vaalikelpoisuuteen, kun taas poliittisen puolueen tai liikkeen jäsenyys on sen mukaan äänioikeuden käyttämistä ja vaalikelpoisuuden toteuttamista koskevista edellytyksistä erillinen näkökohta. Tšekin tasavallan mukaan komissio vetoaa kanteensa tueksi siis itse asiassa SEUT 18 artiklan rikkomiseen ja yhdistymisvapauden rajoituksiin viitatessaan kyseisen vapauden loukkaamiseen, sellaisena kuin se taataan perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdassa.
38
Tämän osalta kannekirjelmästä ei Tšekin tasavallan mukaan ilmene ymmärrettävästi, mitkä ovat ne oikeudelliset seikat, joihin kanne perustuu, ja moittiiko komissio – SEUT 22 artiklan väitetyn rikkomisen ohella – Tšekin tasavaltaa myös SEUT 18 artiklan ja perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdan rikkomisesta.
39
Tšekin tasavallan mukaan komissio ei näin ollen ole noudattanut unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia vaatimuksia, joiden mukaan kyseisen toimielimen on esitettävä johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi ne oleelliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin kanne perustuu, jolloin kyseisten seikkojen on oltava samat, jotka toimielin on esittänyt menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa. Tšekin tasavallan mukaan komissio ei voi perustaa kannekirjelmässään jäsenvaltion väitettyä unionin oikeuden noudattamatta jättämistä määräyksiin ja säännöksiin, joita kannekirjelmän vaatimuksissa ei mainita ja joiden rikkomisiin ei ole vedottu menettelyn oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa.
40
Komissio kiistää näiden argumenttien paikkansapitävyyden.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
41
On huomautettava, että SEUT 258 artiklan nojalla nostetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde rajataan komission perustellussa lausunnossa, joten kanteen on perustuttava samoihin syihin ja perusteisiin kuin tämä lausunto (tuomio 28.6.2022, komissio v. Espanja (Unionin oikeuden rikkominen lainsäätäjän toimesta), C‑278/20, EU:C:2022:503, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohtaan liittyvästä vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa lisäksi, että kannekirjelmässä on mainittava selvästi ja täsmällisesti oikeudenkäynnin kohde ja esitettävä yhteenveto kanteen tueksi esitetyistä perusteista, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta unionin tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa. Tästä johtuu, että niiden oleellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen, joihin kanne perustuu, on ilmettävä johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kannekirjelmän tekstistä ja että kannekirjelmän vaatimukset on muotoiltava yksiselitteisesti, jottei unionin tuomioistuin lausuisi kanteen ulkopuolelta tai jättäisi lausumatta jostakin kanneperusteesta (tuomio 8.3.2022, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (Aliarvotuspetosten torjunta), C‑213/19, EU:C:2022:167, 132 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43
Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että SEUT 258 artiklaan perustuvassa kanteessa on esitettävä väitteet johdonmukaisesti ja täsmällisesti, jotta jäsenvaltio ja unionin tuomioistuin voivat arvioida tarkasti sen unionin oikeuden rikkomisen laajuuden, josta jäsenvaltiota moititaan; tämä on välttämätön edellytys sille, että kyseinen jäsenvaltio voi käyttää hyödyllisesti puolustautumisoikeuksiaan ja että unionin tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta väitetyllä tavalla (tuomio 8.3.2022, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (Aliarvotuspetosten torjunta), C‑213/19, EU:C:2022:167, 133 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44
On erityisesti todettava, että komission kanteessa on esitettävä johdonmukaisesti ja yksityiskohtaisesti syyt, joiden vuoksi se on vakuuttunut siitä, että kyseinen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta jotakin sille unionin oikeuden perusteella kuuluvista velvoitteista (tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä), C‑204/21, EU:C:2023:442, 190 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45
Ensinnäkin käsiteltävänä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohteen osalta komissio totesi kannekirjelmänsä vaatimuksissa, että se moittii Tšekin tasavaltaa SEUT 22 artiklan rikkomisesta, koska kyseinen jäsenvaltio epää unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Tšekin kansalaisia mutta jotka asuvat sen alueella, oikeuden liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi.
46
Tämä moite esitettiin sekä virallisessa huomautuksessa että perustellussa lausunnossa.
47
Toiseksi Tšekin tasavallan argumenteista, joiden mukaan kannekirjelmää ei ole muotoiltu johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi eikä kyseinen jäsenvaltio voi sen perusteella ymmärtää täsmällisesti unionin oikeuden moititun loukkaamisen laajuutta, on todettava, että kannekirjelmän vaatimuksista ilmenee yksiselitteisesti, että komissio moittii Tšekin tasavaltaa tällä SEUT 22 artiklan nojalla olevien velvoitteiden ja erityisesti sen vaatimuksen noudattamatta jättämisestä, jonka mukaan jäsenvaltioiden on taattava unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, samat edellytykset kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisille, kun on kyse oikeudesta asettua ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa. Koska komissio ei viitannut kannekirjelmässään SEUT 18 artiklaan, ei siis voida katsoa, että se moittisi kyseistä jäsenvaltiota viimeksi mainitun artiklan eikä SEUT 22 artiklan noudattamatta jättämisestä. Kysymys siitä, sisältyykö SEUT 22 artiklaan todella velvollisuus sallia se, että unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat liittyä poliittisten puolueiden ja liikkeiden jäseneksi kyseisessä jäsenvaltiossa, on sitä paitsi asiakysymys, jota on arvioitava tutkittaessa, pitääkö väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen paikkansa.
48
Perusoikeuskirjan 12 artiklan osalta kannekirjelmästä ilmenee yhtä selvästi, että komissio väittää, että SEUT 22 artiklaa on tulkittava perusoikeuskirjan kyseinen artikla huomioiden, eikä se vetoa sen erilliseen rikkomiseen.
49
Ei näin ollen voida katsoa, että kannekirjelmä olisi muotoiltu epäselvästi ja että se ei tältä osin täyttäisi oikeuskäytännössä esitettyjä vaatimuksia, jotka palautetaan mieleen tämän tuomion 42 ja 43 kohdassa.
50
Edellä esitetystä seuraa, että oikeudenkäyntiväite on hylättävä.
Asiakysymys
Asianosaisten lausumat
51
Komissio väittää, että SEUT 22 artiklassa taataan unionin kansalaiselle, joka asuu jäsenvaltiossa mutta ei ole sen kansalainen, äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisille. Komission mukaan Tšekin tasavalta ei näin ollen ole noudattanut SEUT 22 artiklaan perustuvia velvoitteitaan, koska poliittisista puolueista ja liikkeistä annetussa laissa annetaan oikeus liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi yksinomaan Tšekin kansalaisille ja koska unionin kansalaiset, jotka asuvat kyseisen jäsenvaltion alueella mutta eivät ole sen kansalaisia, eivät voi toteuttaa vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa samoin edellytyksin kuin Tšekin kansalaiset.
52
SEUT 22 artiklassa määrätään komission mukaan yhdenvertaista kohtelua koskevasta yleisestä velvollisuudesta, ja se merkitsee kansalaisuutta koskevan vaatimuksen poistamista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kyseisissä vaaleissa koskevana edellytyksenä sekä kaikkien sellaisten toimenpiteiden poistamista, joilla voidaan estää unionin kansalaisia, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, toteuttamasta vaalikelpoisuuttaan samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaiset. Näille unionin kansalaisille on siis tarjottava kaikki kansallisessa oikeusjärjestyksessä olemassa olevat keinot, jotka ovat mainittuihin vaaleihin osallistuvien kansallisten ehdokkaiden käytettävissä.
53
Ensinnäkin poliittisilla puolueilla on komission mukaan perustavanlaatuinen rooli jäsenvaltioiden vaalijärjestelmissä, koska ne ovat poliittiseen elämään osallistumisen olennainen muoto ja yleisimmin käytetty keino osallistua vaaleihin ehdokkaana. Poliittiseen puolueeseen kuulumisen ja sen mahdollisuuden välillä, joka koskee asettumista menestyksekkäästi ja tehokkaasti ehdokkaaksi vaaleissa, on komission mukaan lisäksi välitön yhteys. Tässä tilanteessa se, että unionin kansalaiset, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, eivät voi liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi ja saada tällä tavoin useita etuja, joissa on kyse muun muassa tällaiseen jäsenyyteen liittyvästä tunnettuudesta, henkilöresursseista, taloudellisista resursseista, organisatorisesta infrastruktuurista ja mahdollisuudesta hyödyntää tiedotusvälineitä, vaarantaa komission mukaan heidän kykynsä asettua ehdokkaaksi vaaleissa samoin edellytyksin kuin Tšekin kansalaiset.
54
Vaikka unionin kansalainen, joka asuu Tšekissä mutta ei ole sen kansalainen, voisi asettua ehdokkaaksi poliittisen puolueen tai liikkeen listoilla riippumattomana ehdokkaana, hän olisi komission mukaan kuitenkin epäsuotuisammassa asemassa kuin ehdokkaat, jotka ovat kyseisen puolueen tai liikkeen jäseniä. Tällaisella unionin kansalaisella ei nimittäin ole samoja mahdollisuuksia saada hyvää sijaa kyseisellä listalla ja hänen pitää hyväksyä ohjelma, jonka laatimiseen hän ei lähtökohtaisesti ole osallistunut. Pelkästään se seikka, että hän voi asettua ehdokkaaksi kyseisellä listalla vain riippumattomana ehdokkaana, kun taas Tšekin kansalaiset voivat tehdä tämän kyseisen puolueen tai liikkeen jäseninä, osoittaa komission mukaan, että unionin kansalaiset, jotka asuvat kyseisessä jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, eivät voi asettua ehdokkaaksi vaaleissa samoin edellytyksin kuin Tšekin kansalaiset.
55
Toiseksi komissio väittää, että SEUT 22 artiklan sisältöä ja aineellista soveltamisalaa ei voida supistaa yksinomaan muodollisiin seikkoihin, joista kyseisen artiklan nojalla annetuilla direktiiveillä 93/109 ja 94/80 säädetään. Tällainen tulkinta ei ilmene SEUT 22 artiklan sanamuodosta eikä direktiivien 93/109 ja 94/80 sanamuodosta, ja sillä poistettaisiin kyseisen määräyksen tehokas vaikutus. Komission mukaan 12.9.2006 annetussa tuomiossa Eman ja Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545) ei millään muodoin tueta sitä, että jäsenvaltioilla SEUT 22 artiklan nojalla olevan velvollisuuden laajuutta olisi tulkittava suppeasti, vaan siinä korostetaan kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon periaatteen ratkaisevaa merkitystä kyseisen määräyksen tulkinnassa ja soveltamisessa. SEUT 22 artiklaan perustuvaa velvollisuutta varmistaa yhdenvertainen kohtelu ei sen mukaan myöskään voida asettaa kyseenalaiseksi sillä, että kyseisessä määräyksessä ei ole tyhjentävää luetteloa edellytyksistä, jotka tässä tarkoituksessa on täytettävä.
56
Kolmanneksi komissio väittää, että vaikka tällä hetkellä jäsenvaltioiden tehtävänä on säätää kunnallisvaaleihin ja Euroopan parlamentin vaaleihin liittyvistä näkökohdista, joita ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla, niiden on käytettävä toimivaltaansa unionin oikeuden mukaisesti. Kansallinen toimenpide, joka on omiaan rajoittamaan jonkin niistä oikeuksista, jotka perustuvat unionin kansalaisen asemaan – kuten vaalikelpoisuus edellä mainituissa vaaleissa –, käyttämistä, voidaan oikeuttaa yleisen edun perusteella vain, jos kyseinen toimenpide on unionin oikeudessa taattujen perusoikeuksien mukainen, mistä ei ole kyse käsillä olevassa asiassa.
57
Neljänneksi komissio katsoo, että SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohtaa ja SEUT 22 artiklaa on tulkittava ottaen huomioon perusoikeuskirjan määräykset ja erityisesti sen 12 artiklan 1 kohta, jonka sanamuoto vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan sanamuotoa.
58
Poliittisen puolueen jäseneksi liittymistä koskevan oikeuden epääminen on komission mukaan yhdistymisvapautta koskevan perusoikeuden rajoitus, joka ei voi – perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti – mennä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa hyväksyttyjä rajoituksia pidemmälle. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kappaleessa vahvistettuja perusteita, joilla yhdistymisvapauden rajoitus voidaan oikeuttaa, ei komission mukaan sovelleta käsiteltävässä asiassa. Lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 27.4.1995 antamasta tuomiosta Piermont v. Ranska (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, 64 kohta) ilmenee sen mukaan, että jäsenvaltiot eivät voi vedota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 16 artiklaan sellaisiin muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin nähden, jotka vetoavat heille perussopimuksissa myönnettyihin oikeuksiin, varsinkaan, kun unionin kansalaisen käsite määritellään nykyään nimenomaisesti perussopimuksissa ja kun unionin kansalaisuus antaa näille kansalaisille oikeuksia.
59
Viidenneksi komissio väittää, että SEUT 22 artiklan suppeaa tulkintaa ei voida oikeuttaa poliittisten puolueiden ja liikkeiden keskeisellä roolilla kansallisissa parlamenttivaaleissa ja että kieltoa liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi ei voida oikeuttaa tavoitteella välttää kaikenlaista puuttumista valtion asioihin ja kansallisen identiteetin vaarantamista.
60
Yhtäältä poliittiset oikeudet on komission mukaan sisällytetty EUT-sopimuksen kansalaisuutta koskeviin määräyksiin sen takaamiseksi, että unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat kotoutua kyseiseen jäsenvaltioon ja voivat toimia aktiivisessa poliittisessa roolissa kyseisessä jäsenvaltiossa, kun on kyse kunnallisvaaleista ja Euroopan parlamentin vaaleista. Poliittisista puolueista ja liikkeistä annetussa Tšekin lainsäädännössä tyydytään kuitenkin antamaan tällaisille unionin kansalaisille sama asema kuin kolmansien maiden kansalaisille.
61
Toisaalta jäsenvaltiot voivat komission mukaan vapaasti pidättää kansalaisilleen vaalikelpoisuuden kansallisissa parlamenttivaaleissa tai – tietyissä tapauksissa – alueellisissa vaaleissa tai myös antaa erityissääntöjä, joiden vaikutuksena on unionin kansalaisille, jotka asuvat kyseisissä jäsenvaltioissa mutta eivät ole niiden kansalaisia, annettujen oikeuksien rajoittaminen, kun on kyse heidän jäsenyydestään poliittisessa puolueessa tai liikkeessä, mutta kyseiset toimenpiteet eivät saa ulottua niin pitkälle, että heidän osallistumisensa kunnallisvaaleihin ja Euroopan parlamentin vaaleihin yhdenvertaisin edellytyksin vaarannettaisiin. Tällaisiin unionin kansalaisiin kohdistuva yleinen kielto liittyä sellaisen poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi, joka osallistuu aktiivisesti sekä kunnallisvaaleihin että kansallisiin parlamenttivaaleihin tai Euroopan parlamentin vaaleihin, ulottuu selvästi myös aloille, joilla oikeus yhdenvertaiseen kohteluun on vahvistettu, ja se menee heidän osallistumistaan asianomaisen poliittisen puolueen tai liikkeen tiettyihin päätöksiin koskevaa rajoitusta pidemmälle.
62
Komission puoltama SEUT 22 artiklan tulkinta ei sen itsensä mukaan loukkaa kansallisen identiteetin kunnioittamista koskevaa periaatetta, koska yhtäältä SEU 4 artiklan 2 kohtaa on tulkittava perussopimusten muiden määräysten – SEUT 22 artiklan mukaan lukien – mukaisesti ja koska toisaalta viimeksi mainittua artiklaa sovelletaan yksinomaan kunnallisvaaleihin ja Euroopan parlamentin vaaleihin, ei kansallisiin parlamenttivaaleihin. SEUT 22 artiklan ulottuvuutta ei komission mukaan voida rajoittaa SEU 4 artiklan 2 kohdan perusteella eikä sen perusteella voida sallia unionin kansalaisten välitöntä kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.
63
Komission mukaan Tšekin tasavalta ei ole missään tapauksessa esittänyt mitään näyttöä siitä, että unionin kansalaisten, jotka asuvat kyseisessä jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia ja jotka haluavat asettua ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä jäsenvaltiossa, mahdollisuus liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi olisi uhka mainitun jäsenvaltion kansalliselle identiteetille.
64
Kuudenneksi komissio väittää, että kun on kyse kanteesta, joka koskee unionin oikeuden loukkaamista kansallisen lainsäädännön vuoksi eikä unionin oikeuden virheellistä soveltamista, komission velvollisuutena ei ole esittää unionin tuomioistuimelle tilastotietoja niiden unionin kansalaisten lukumäärästä, joille on käytännössä aiheutunut haittaa mainitusta lainsäädännöstä, ja sitä paitsi näyttöä syrjivän toimenpiteen, joka on luonteeltaan varoittava, kielteisistä vaikutuksista on lähes mahdotonta esittää.
65
Tšekin tasavallan toimittamilla tilastotiedoilla, joilla pyritään osoittamaan, että tosiasiassa tilanne kyseisessä jäsenvaltiossa on SEUT 22 artiklan mukainen, ei tämän vuoksi myöskään ole komission mukaan merkitystä.
66
On joka tapauksessa niin, että Tšekin tasavallan esittämät tilastotiedot koskevat yleisesti ”poliittisesti sitoutumattomia henkilöitä”, eikä heidän joukostaan ole mahdollista määrittää niiden unionin kansalaisten lukumäärää, jotka asuvat kyseisessä jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia. Komission mukaan viimeksi mainittujen tilanne on kuitenkin erityinen, koska he ovat lähtökohtaisesti vähemmän tunnettuja vastaanottavassa jäsenvaltiossa, minkä vuoksi heillä on suurempi intressi liittyä sellaisten asemansa vakiinnuttaneiden poliittisten puolueiden tai liikkeiden jäseneksi, joiden arvot ja poliittinen linja ovat tunnettuja ja vaalikampanjainfrastruktuurit viimeisteltyjä. Kyseisistä tiedoista ei komission mukaan voida myöskään päätellä, mikä on niiden hylättyjen hakemusten lukumäärä, joita tällaiset unionin kansalaiset ovat tehneet ja jotka koskevat heidän merkitsemistään puolueiden tai puolueiden vaaliliittojen listoille.
67
Kyseisillä tiedoilla horjutetaan komission mukaan Tšekin tasavallan väitettä, jonka mukaan poliittisen puolueen tai liikkeen listalle merkityn ehdokkaan mahdollisuudet tulla valituksi ovat täysin vertailukelpoisia siitä riippumatta, onko kyse riippumattomasta ehdokkaasta vai asianomaisen puolueen tai liikkeen ehdokkaasta, tai jopa osoitetaan vääräksi kyseinen väite. Vuosina 2004–2019 järjestettyjen Euroopan parlamentin vaalien osalta kyseisistä tiedoista nimittäin ilmenee, että ehdokkaiden enemmistö asettui ehdokkaaksi poliittisen puolueen tai liikkeen jäsenenä ja että kolmissa kyseisellä ajanjaksolla järjestetyistä neljistä Euroopan parlamentin vaaleista valituiksi tulleista suurempi osa oli tällaisen puolueen tai liikkeen jäseniä kuin puolueeseen tai liikkeeseen kuulumattomia. Euroopan parlamenttiin valitut riippumattomat ehdokkaat ovat komission mukaan erittäin usein henkilöitä, jotka ovat poikkeuksellisen tunnettuja ja suosittuja, eikä yksi ainoa tapaus, jossa unionin kansalainen, joka asuu Tšekissä mutta ei ole sen kansalainen, on valittu Euroopan parlamenttiin, ole edustava eikä sillä voida osoittaa vääräksi lakiin perustuvan syrjinnän olemassaoloa.
68
Kunnallisvaaleista komissio toteaa, että vaikka voidaan katsoa, kuten Tšekin tasavalta väittää, että kyseisten vaalien paikallinen ulottuvuus huomioiden äänestäjillä on taipumus suosia paikallistasolla tunnettuja henkilöitä, mikä vähentää heidän intressiään asettua ehdokkaaksi poliittisen puolueen tai liikkeen jäseninä pikemminkin kuin riippumattomina ehdokkaina, tällaisella seikalla vaikuttaa olevan merkitystä vain siinä tapauksessa, että kyseiset henkilöt ovat asianomaisen jäsenvaltion kansalaisia. Unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, ovat komission mukaan lähtökohtaisesti vähemmän tunnettuja paikallistasolla, ja heillä olisi nimenomaan paremmat mahdollisuudet tulla valituksi, jos he voisivat asettua ehdokkaaksi poliittisen puolueen jäsenenä.
69
Komissio toteaa lopuksi, että vaikka kunnallisvaalit Tšekissä ovat myös avoimet poliittisesti sitoutumattomien ehdokkaiden ryhmittymille sekä poliittisten puolueiden ja poliittisesti sitoutumattomien ehdokkaiden ryhmittymille ja vaikka vaalitapa mahdollistaa sen, että kullakin äänioikeutetulla on yhtä monta ääntä kuin kunnanvaltuustossa on jäseniä, mikä lisää erilaisten ehdokkaiden mahdollisuuksia tulla valituksi, tällä ei kuitenkaan millään tavoin poisteta syrjintää, joka kohdistuu unionin kansalaisiin, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia. Lisäksi kunnanvaltuustojen vaaleista annetun lain 21 §:n 4 momentin mukaisesti on niin, että – toisin kuin poliittisten puolueiden ja liikkeiden asettamien ehdokkaiden – riippumattomien ehdokkaiden on jätettävä ehdokkuuttaan tukeva vetoomus, joka tietyn määrän äänioikeutettuja – sen kunnan koon mukaan, jossa ehdokkaaksi asetutaan – on allekirjoitettava.
70
Tšekin tasavalta, jota Puolan tasavalta tukee, väittää ensiksi, että kysymys poliittisen puolueen jäsenyyden saamisesta ei kuulu SEUT 22 artiklan soveltamisalaan. Tällainen päätelmä perustuu sen mukaan kyseisen artiklan sanamuotoon, jossa ei viitata edellytyksiin, jotka koskevat poliittisen puolueen jäseneksi liittymistä, ja jonka perusteella ei voida päätellä, että kyseinen artikla sisältäisi unionin kansalaisten, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, oikeuden olla poliittisten puolueiden jäseniä. Tšekin tasavallan mukaan tämä päätelmä saa vahvistuksen SEUT 22 artiklan historiallisesta, systemaattisesta ja teleologisesta tulkinnasta sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja erityisesti 12.9.2006 annetusta tuomiosta Eman ja Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, 53 kohta), josta sen mukaan ilmenee, että kyseisessä artiklassa tyydytään soveltamaan kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon periaatetta äänioikeuteen ja vaalikelpoisuuteen kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, eikä se kata vaaleja koskevia muita kansallisia toimenpiteitä.
71
SEUT 22 artiklassa oleva ilmaisu ”käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa” merkitsee Tšekin tasavallan mukaan sitä, että äänioikeuden käyttäminen ja vaalikelpoisuuden toteuttaminen kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa riippuu johdetun oikeuden säännösten antamisesta ja että mainittua artiklaa ei voida soveltaa itsenäisesti asian kannalta merkityksellisen johdannaisen oikeuden ulkopuolella. Kun unionin lainsäätäjä antoi direktiivit 93/109 ja 94/80 SEUT 22 artiklan nojalla, se katsoi Tšekin tasavallan mukaan, että seikat, joista kyseisissä direktiiveissä säädetään, ovat niitä, joita kyseisen artiklan noudattaminen edellyttää. Koska kyseisissä direktiiveissä ei säädetä muista seikoista – kuten esimerkiksi unionin kansalaisten, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, poliittisen puolueen jäsenyyden saamisesta –, niiden aineelliset soveltamisalat vahvistavat Tšekin tasavallan mukaan selvästi, että nämä muut seikat eivät kuulu SEUT 22 artiklassa tarkoitettuihin ”samoihin edellytyksiin”, jotka unionin kansalaisilla on voitava olla heidän asuinjäsenvaltionsa kansalaisiin nähden. Direktiivien 93/109 ja 94/80 johdanto-osien perustelukappaleista ilmenee sen mukaan, että unionin lainsäätäjän aikomuksena oli yksinomaan kieltää kansalaisuus äänioikeuden käyttämisen ja vaalikelpoisuuden toteuttamisen edellytyksenä, eikä kyseisissä direktiiveissä viitata mitenkään siihen mahdollisuuteen, että SEUT 22 artiklassa määrätyllä äänioikeudella ja vaalikelpoisuudella voisi olla jotain vaikutusta edellytyksiin, joiden mukaisesti tällaiset unionin kansalaiset voivat liittyä poliittisen puolueen jäseneksi.
72
Tšekin tasavallan mukaan on niin, että – toisin kuin SEUT 18 artiklassa, jossa vahvistetaan yleinen kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kielto – SEUT 22 artiklaa sovelletaan erityismääräyksenä unionin kansalaiseen vasta sen jälkeen, kun hän on mahdollisesti saanut vaaleissa äänioikeutetun tai ehdokkaan aseman. Se, että henkilö voi liittyä poliittisen puolueen jäseneksi, ei kuitenkaan merkitse sitä, että tämä asettuu ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa tai että hänet nimetään tällaiseksi ehdokkaaksi poliittisen puolueen listoilla, mikä on syy siihen, että yleinen kysymys poliittisen puolueen jäsenyyden saamisesta ei voi kuulua SEUT 22 artiklan soveltamisalaan.
73
SEUT 22 artikla on sen mukaan poikkeus rajoituksiin, joita jäsenvaltiot voivat asettaa ulkomaalaisten poliittiseen toimintaan ja jotka tunnustetaan myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 16 artiklassa.
74
Tässä asiayhteydessä on Tšekin tasavallan mukaan niin, että vaikka olisi hyväksyttävä komission argumentti, jonka mukaan viimeksi mainittuun määräykseen ei voida vedota unionin kansalaisten poliittisen toiminnan rajoittamiseksi heidän käyttäessään heille perussopimuksessa tunnustettuja oikeuksia, mikään ei estä jäsenvaltiota rajoittamasta ulkomaalaisten osallistumista poliittiseen toimintaan, joka menee tätä äänioikeuden käyttämistä ja vaalikelpoisuuden toteuttamista pidemmälle.
75
SEUT 22 artiklaa ei näin ollen voida Tšekin tasavallan mukaan tulkita laajasti siten, että SEU 4 artiklan 2 kohdan soveltamisalaa supistettaisiin. Tšekin tasavallan mukaan säännöstö, joka liittyy poliittisten puolueiden toimintaan, on jäsenvaltioiden poliittisten ja konstitutionaalisten rakenteiden kulmakivi, ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tunnustaa poliittisten puolueiden perustavanlaatuisen roolin kansallisissa parlamenttivaaleissa. Koska unionin oikeudessa ei kielletä jäsenvaltiota pidättämästä yksinomaan omille kansalaisilleen mahdollisuutta asettua ehdokkaaksi kyseisissä vaaleissa, olisi loogista, että unionin oikeudessa ei myöskään kiellettäisi jäsenvaltiota rajaamasta samalla tavalla muiden jäsenvaltioiden kansalaisten mahdollisuutta osallistua kansallisen poliittisen toiminnan ”keskeiselle foorumille”, jonka poliittiset puolueet muodostavat. Tällainen päätelmä perustuu sen mukaan myös jäsenvaltioille direktiiviin 94/80 5 artiklan 3 kohdassa tunnustettuun oikeuteen pidättää yksinomaan omille kansalaisilleen tehtäviä kunnallishallinnon toimeenpanoelimissä.
76
Puolan tasavalta lisää tältä osin, että komission tukema SEUT 22 artiklan tulkinta johtaisi siihen, että unionin kansalaisilla, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, olisi oikeus osallistua pysyvästi ja rajoituksetta kyseisen jäsenvaltion poliittiseen elämään, mutta tällaista oikeutta ei kyseisessä artiklassa myönnetä heille. Puolan tasavallan mukaan jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan kuuluu lähtökohtaisesti määrittää alueillaan toimivien poliittisten puolueiden toimintaa, rakennetta ja tavoitteita koskevat säännöt. Komission ehdottama SEUT 22 artiklan tulkinta on näin ollen ristiriidassa annetun toimivallan periaatteen kanssa, sellaisena kuin siitä määrätään SEU 5 artiklan 2 kohdassa. Puolan tasavallan mukaan tällainen tulkinta johtaisi myös perussopimusten määräysten soveltamiseen jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvalla alalla SEU 4 artiklan 1 ja 2 kohdan vastaisesti.
77
Tšekin tasavalta, jota Puolan tasavalta tukee, väittää toiseksi ja toissijaisesti, että vaikka Tšekin oikeudessa ei sallita unionin kansalaisten, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi, siinä pannan täysimääräisesti täytäntöön SEUT 22 artiklalla taatut äänioikeus ja vaalikelpoisuus.
78
Kyseisessä määräyksessä tarkoitettu ilmaisu ”samoin edellytyksin” merkitsee sen mukaan, että unionin kansalaisilla, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, on voitava olla mahdollisuus käyttää äänioikeuttaan ja toteuttaa vaalikelpoisuuttaan samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisilla, ja heillä on oltava siellä samat oikeussuojakeinot. Tällainen tulkinta perustuu sen mukaan yhtäältä direktiivin 93/109 johdanto-osan kuudenteen perustelukappaleeseen sekä sen 10 artiklan 1 kohtaan ja 11 artiklan 2 kohtaan ja toisaalta direktiivin 94/80 johdanto-osan viidenteen perustelukappaleeseen sekä sen 8 artiklan 3 kohtaan, 9 artiklan 1 kohtaan ja 10 artiklan 2 kohtaan. Tämä tulkinta on sen mukaan pantu täysimääräisesti täytäntöön Tšekin oikeudessa.
79
Se, että henkilö asettuu ehdokkaaksi vaaleissa poliittisten puolueiden tai poliittisten puolueiden vaaliliittojen listoilla, ei Tšekin tasavallan mukaan riipu hänen jäsenyydestään missään poliittisessa puolueessa tai liikkeessä ja vastaa yleistä käytäntöä kyseisessä jäsenvaltiossa.
80
Tšekin tasavalta toteaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan komission on näytettävä väitteensä, joiden mukaan vaaleissa olevat ehdokkaat, jotka eivät ole poliittisen puolueen tai liikkeen asettamia, ovat epäsuotuisammassa asemassa kuin poliittisten puolueiden tai liikkeiden asettamat ehdokkaat ja heillä on vähemmän mahdollisuuksia tulla valituksi, eikä komissio voi tukeutua minkäänlaisiin tätä koskeviin olettamiin.
81
On joka tapauksessa niin, että nämä väitteet osoitetaan Tšekin tasavallan mukaan vääriksi tosiseikoilla, kuten sen toimittamat tilastotiedot osoittavat. Mainituista tilastotiedoista ilmenee sen mukaan, että kyseisessä jäsenvaltiossa on useita poliittisesti sitoutumattomia ehdokkaita, että he eivät ole millään tavoin epäsuotuisammassa asemassa vaaleissa, että heidän asemansa ei ole erilainen sen mukaan, mikä heidän kansalaisuutensa on, ja että he voivat asettautua ehdokkaiksi poliittisten puolueiden tai niiden vaaliliittojen listoilla ja olla muun muassa listan kärjessä ja hyötyä siis täysimääräisesti kyseisten puolueiden maineesta. Ehdokkaan menestyminen vaaleissa ei sen mukaan riipu siitä, onko tämä poliittisen puolueen tai liikkeen jäsen, vaan pikemminkin hänen mielipiteidensä ja persoonallisuutensa kaltaisista tekijöistä.
82
Näin ollen Tšekissä vuosina 2004, 2009, 2014 ja 2019 pidetyissä Euroopan parlamentin vaaleissa poliittisten puolueiden – suurimmat poliittiset puolueet mukaan lukien – tai poliittisten puolueiden vaaliliittojen listoilla olleista ehdokkaista vähintään 30 prosenttia oli Tšekin tasavallan mukaan poliittisesti sitoutumattomia. Kyseisillä ehdokkailla oli sen mukaan riittävän hyvä sija – usein listan kärjessä – ja riittävä tuki valituksi tulemiseen, mikä osoittaa myös heidän vaikutuksensa kyseisten puolueiden tai puolueiden vaaliliittojen ohjelman painopisteiden määrittämiseen ja toteuttamiseen. Tšekissä vuonna 2004 pidetyissä Euroopan parlamentin vaaleissa Saksan kansalainen, joka oli asettunut ehdokkaaksi Tšekissä, tuli valituksi.
83
Tšekissä vuosina 2006, 2010, 2014 ja 2018 pidettyjen kunnallisvaalien osalta poliittisesti sitoutumattoman ehdokkaat muodostivat kyseisen jäsenvaltion mukaan ylivoimaisen enemmistön ehdokkaista ja valituiksi tulleista ja erityisesti heidän osuutensa ensimmäisillä sijoilla suurimpien poliittisten puolueiden listoilla oli merkittävä. Poliittisesti sitoutumattomia ehdokkaita asetettiin listan kärkeen ja heitä valittiin myös suurissa kaupungeissa ja muun muassa Prahassa vuosina 2010 ja 2014.
84
Lisäksi kunnanvaltuustojen vaaleista annetun lain 20 §:n 1 momentin mukaisesti muun muassa riippumattomat ehdokkaat, riippumattomien ehdokkaiden ryhmittymät tai poliittisten puolueiden tai liikkeiden ja riippumattomien ehdokkaiden ryhmittymät voivat asettua ehdolle kunnallisvaaleissa. Kyseisen lain 34 §:n mukaisesti äänioikeutetulla on yhtä monta ääntä kuin on valittavia kunnanvaltuutettuja, ja hän voi äänestää yksittäisiä, eri listoilla olevia ehdokkaita. Äänioikeutetun velvollisuutena ei siis ole äänestää yhtä ainoaa listaa, vaan hänen on mahdollista antaa äänensä yksittäisille ehdokkaille siitä riippumatta, millä listalla nämä ovat. Kunnallisvaaleissa eri ehdokkaiden persoonallisuudella on Tšekin tasavallan mukaan ratkaiseva rooli, joten sillä, ovatko he poliittisen puolueen tai liikkeen jäseniä, on vähemmän merkitystä.
85
Tšekin tasavallan mukaan komissio ei voi horjuttaa väitettä poliittisesti sitoutumattomien ehdokkaiden menestyksestä kunnallisvaaleissa Tšekin tasavallassa väittämällä, että kyseessä olivat nimekkäät henkilöt, eikä se voi väittää, että unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat olla vähemmän tunnettuja, minkä vuoksi on sitäkin perustellumpaa, että he voivat asettua ehdokkaaksi kyseiseissä vaaleissa poliittisen puolueen jäsenenä voidakseen tulla valituksi. Tšekin tasavallan mukaan ehdokkaan persoonallisuus on erityisen tärkeä tekijä paitsi kunnallisvaaleissa, joissa valitaan edustajia kaikkein lähimpänä kansalaisia olevalla tasolla, myös Euroopan parlamentin vaaleissa, erityisesti kun on kyse jäsenvaltioista, joilla on vähemmän edustajia Euroopan parlamentissa. Unionin kansalaisella, joka asuu Tšekissä mutta ei ole sen kansalainen, on sen mukaan täsmälleen samanlainen mahdollisuus vedota henkilökohtaisiin ominaisuuksiinsa kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisella, ja sitä, että tällainen unionin kansalainen, joka ei ollut kovin tunnettu kyseisessä jäsenvaltiossa ennen valintaansa, on valittu Euroopan parlamenttiin, ei voida luokitella ”yksittäistapaukseksi”, mitä komissio kuitenkin väittää. Tämä osoittaa sen mukaan päinvastoin, että tällaiset unionin kansalaiset ovat täysin kykeneviä asettumaan ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa ja tulemaan valituiksi jopa olematta poliittisen puolueen tai liikkeen jäseniä.
86
Kolmanneksi on Tšekin tasavallan mukaan niin, että kansallisella lainsäädännöllä, jonka vaikutus on se, että unionin kansalaiset, jotka asuvat kyseisessä jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, eivät voi liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi, pyritään varmistamaan kyseisen jäsenvaltion poliittisten ja konstitutionaalisten rakenteiden suojelu ja näin ollen varmistamaan SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kansallisen identiteetin kunnioittaminen pidättämällä Tšekin kansalaisille oikeus osallistua kansallisen poliittisen toiminnan ”keskeiselle foorumille”. Valittu toimenpide kyseisen identiteetin kunnioittamisen takaamiseksi on sen mukaan johdonmukainen sekä poliittisten puolueiden ja liikkeiden ensisijaisen tavoitteen, joka on valtion politiikkaan vaikuttaminen kaikkein korkeimmalla tasolla, kannalta että siksi, että kun on kyse kunnallisvaaleista ja Euroopan parlamentin vaaleista, poliittisen puolueen tai liikkeen jäsenyys ei ole edellytys ehdokkaaksi asettumiselle vaaleissa eikä – varsinkaan – tae valituksi tulemisesta. Tällainen toimenpide on sen mukaan tarkoituksenmukainen eikä sillä puututa SEUT 22 artiklassa tarkoitetun äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden sisältöön. Se mahdollistaa käytännössä sen, että unionin kansalaiset, jotka asuvat kyseisessä jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat käyttää äänioikeutta ja toteuttaa vaalikelpoisuutta täysimääräisesti.
87
Tšekin lainsäädännössä tarkoitettua hyväksyttävää tavoitetta ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä. Se, että unionin kansalaisten, jotka asuvat kyseisessä jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, sallittaisiin liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi mutta heidän oikeuksiaan niiden jäsenenä rajoitettaisiin siten, että heidät otettaisiin mukaan vain kunnallisvaaleihin tai Euroopan parlamentin vaaleihin liittyviin päätöksiin, ei olisi mahdollista, koska tämä merkitsisi sitä, että he voisivat osallistua pelkästään kyseisen puolueen tai liikkeen toiminnan marginaaliseen osaan ja että heidät suljettaisiin niiden toiminnan kaikkien muiden näkökohtien ulkopuolelle. Tšekin tasavalta toteaa Puolan tasavallan tukemana, että yhtäältä tällainen säännöstö olisi vastoin poliittisen puolueen jäsenten yhdenvertaisen kohtelun perustavanlaatuista periaatetta ja toisaalta se ei tarjoaisi kyseisille unionin kansalaisille sellaista vahvaa asemaa poliittisessa puolueessa, jota komissio – virheellisesti – pitää tarpeellisena. Sen mukaan komissio ei sitä paitsi myöskään täsmentänyt perustellussa lausunnossa, mitä vähemmän rajoittavia toimenpiteitä Tšekin tasavallan olisi tämän osalta pitänyt toteuttaa.
88
Tšekin tasavalta, jota Puolan tasavalta tukee, väittää lopuksi, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on niin, että koska EUT-sopimuksessa ei ole nimenomaisia määräyksiä, jotka koskevat unionin kansalaisten, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, oikeutta olla poliittisten puolueiden jäseniä, jäsenvaltioiden on annettava säännöt, jotka soveltuvat parhaiten niiden konstitutionaalisiin rakenteisiin.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
89
Kanteellaan komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Tšekin tasavalta ei ole noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on evännyt unionin kansalaisilta, jotka asuvat Tšekin alueella mutta eivät ole sen kansalaisia, oikeuden liittyä poliittisen puolueen tai poliittisen liikkeen jäseneksi.
90
Sen arvioimiseksi, onko kanne perusteltu, on määritettävä SEUT 22 artiklan ulottuvuus ennen sen arvioimista, onko kansalaisuuteen perustuva erilainen kohtelu, joka Tšekin lainsäädännöllä on tällä tavalla otettu käyttöön ja joka koskee mahdollisuutta liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi, kiellettyä kyseisessä määräyksessä, vai voidaanko se mahdollisesti oikeuttaa syistä, jotka koskevat jäsenvaltion kansallisen identiteetin kunnioittamista.
– SEUT 22 artiklan ulottuvuus
91
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeussääntöä tulkittaessa huomioon on otettava paitsi sen sanamuoto ja sillä tavoitellut päämäärät myös asiayhteys, johon se kuuluu. Unionin oikeussäännön syntyhistoriasta voi myös ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja (tuomio 14.7.2022, Italia ja Comune di Milano v. neuvosto (Euroopan lääkeviraston kotipaikka), C‑59/18 ja C‑182/18, EU:C:2022:567, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
92
Ensinnäkin SEUT 22 artiklan sanamuodon mukaisesti jokaisella unionin kansalaisella on kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus ja äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla, ja kyseisiä äänioikeuksia käytetään ja kyseisiä vaalikelpoisuuksia toteutetaan niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa.
93
SEUT 22 artiklan sanamuodossa ei viitata edellytyksiin, jotka koskevat poliittisen puolueen tai liikkeen jäsenyyden saamista.
94
Sen sijaan kyseisestä sanamuodosta ilmenee ensiksi, että äänioikeus ja vaalikelpoisuus, jotka on myönnetty unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole, koskee kunnallisvaaleja ja Euroopan parlamentin vaaleja kyseisessä jäsenvaltiossa.
95
Siitä ilmenee seuraavaksi, että kyseisillä unionin kansalaisilla on äänioikeus ja vaalikelpoisuus ”samoin edellytyksin” kuin heidän asuinjäsenvaltionsa kansalaisilla. Kun SEUT 22 artiklassa viitataan äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskeviin edellytyksiin, joita sovelletaan tällaisen unionin kansalaisen asunjäsenvaltion kansalaisiin, siinä kielletään kyseistä jäsenvaltiota asettamasta unionin kansalaisen mainitun äänioikeuden käytölle ja mainitun vaalikelpoisuuden toteuttamiselle muita edellytyksiä kuin niitä, joita sovelletaan sen omiin kansalaisiin.
96
Määräyksessä vahvistetaan siis kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon erityissääntö, jota sovelletaan äänioikeuden käyttämiseen ja vaalikelpoisuuden toteuttamiseen kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2006, Espanja v. Yhdistynyt kuningaskunta, C‑145/04, EU:C:2006:543, 66 kohta; tuomio 12.9.2006, Eman ja Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, 53 kohta ja tuomio 6.10.2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, 42 kohta), minkä vuoksi sitä sovelletaan kaikkiin kansallisiin toimenpiteisiin, joilla toteutetaan erilainen kohtelu, jolla voidaan haitata äänioikeuden tosiasiallista käyttämistä ja vaalikelpoisuuden tosiasiallista toteuttamista.
97
On lisäksi todettava, että tämä syrjintäkieltoa koskeva sääntö on vain yleisen yhdenvertaisuusperiaatteen, joka kuuluu unionin oikeuden perusperiaatteisiin, erityinen ilmaus (ks. analogisesti tuomio 20.2.2024, X (Irtisanomisperusteiden puuttuminen), C‑715/20, EU:C:2024:139, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
98
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 18 artiklan ensimmäinen kohta on tarkoitettu sovellettavaksi itsenäisesti ainoastaan sellaisiin unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluviin tilanteisiin, joita varten EUT-sopimuksessa ei ole syrjinnän kieltäviä erityissääntöjä (tuomio 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, 65 kohta).
99
Tšekin tasavalta ei siis voi pätevästi väittää, että komission kannekirjelmässä tarkoitettu kansallinen lainsäädäntö kuuluisi SEUT 18 artiklan ensimmäisen kohdan – eikä SEUT 22 artiklan – soveltamisalaan ja että SEUT 22 artiklaa sovellettaisiin unionin kansalaiseen, joka asuu jäsenvaltiossa mutta jonka kansalainen hän ei ole, vasta siitä hetkestä lähtien, jolloin hän on saanut äänioikeutetun tai ehdokkaan aseman vaaleissa.
100
Lopuksi on todettava, että SEUT 22 artiklan sanamuodosta ilmenee, että äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa.
101
Tästä on todettava, että direktiiveissä 93/109 ja 94/80, jotka on annettu EY 8 b artiklan, josta on tullut SEUT 22 artikla, nojalla, vahvistetaan äänioikeuden käyttämistä ja vaalikelpoisuuden toteuttamista Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
102
Kuten direktiivin 93/109 johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta ja direktiivin 94/80 johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, kyseiset direktiivit, joilla ei yhdenmukaisteta tyhjentävästi jäsenvaltioiden vaalijärjestelmiä, eivät tosin sisällä säännöksiä, jotka koskisivat edellytyksiä, joiden mukaisesti unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, saavat poliittisen puolueen tai liikkeen jäsenyyden.
103
Kyseisten direktiivien soveltamisala ei kuitenkaan voi edes implisiittisesti rajoittaa SEUT 22 artiklaan perustuvia oikeuksia ja velvollisuuksia. Tämän viimeksi mainitun osalta on nimittäin todettava, että kyseisessä määräyksessä oleva kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon erityissääntö vahvistetaan siinä yleisesti ja että SEUT 22 artiklan sanamuodon mukaan neuvoston antamat yksityiskohtaiset säännöt koskevat yksinomaan siinä vahvistetun äänioikeuden käyttämistä ja vaalikelpoisuuden toteuttamista. Vaikka kyseisiin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi toki ”sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia”, niiden vaikutuksena ei – tämän erityistilanteen ulkopuolella – voi olla kyseisen äänioikeuden ja kyseisen vaalikelpoisuuden tehokkaan vaikutuksen yleinen vaarantaminen.
104
Vaikka on niin, että kun ei ole olemassa nimenomaisia säännöksiä, jotka koskisivat edellytyksiä, joiden mukaisesti unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat liittyä poliittisten puolueiden tai liikkeiden jäseneksi kyseisessä jäsenvaltiossa, tällaisten edellytysten määrittäminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, niiden on kyseistä toimivaltaa käyttäessään noudatettava niille unionin oikeuden nojalla kuuluvia velvoitteita (ks. analogisesti tuomio 2.3.2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 14.12.2021, Stolichna obshtina, rayonPancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, 38 kohta; tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä), C‑204/21, EU:C:2023:442, 63 kohta ja tuomio 5.9.2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Tanskan kansalaisuuden menettäminen), C‑689/21, EU:C:2023:626, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
105
Jäsenvaltion on siis noudatettava kyseisillä direktiiveillä vahvistettuja yksityiskohtaisia sääntöjä eikä se voi aloilla, joista niissä ei säädetä, soveltaa unionin kansalaiseen, joka asuu kyseisessä jäsenvaltiossa mutta ei ole sen kansalainen, kansallisia säännöksiä, joilla otetaan käyttöön erilainen kohtelu SEUT 22 artiklassa hänelle myönnettyjen oikeuksien käyttämisessä, asettamatta kyseenalaiseksi kyseiseen artiklaan otetun kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon säännön tehokasta vaikutusta (ks. analogisesti SEUT 21 artiklan 1 kohdan osalta tuomio 12.3.2014, O. ja B., C‑456/12, EU:C:2014:135, 54 kohta ja tuomio 27.6.2018, Altiner ja Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, 26 kohta).
106
Sellaisten säännösten puuttuminen direktiiveistä 93/109 ja 94/80, jotka koskisivat edellytyksiä, joiden mukaisesti unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat liittyä poliittisten puolueiden tai liikkeiden jäseneksi kyseisessä jäsenvaltiossa, sen enempää kuin SEU 4 artiklan 1 kohdassa ja SEU 5 artiklan 2 kohdassa vahvistettu periaate, jonka mukaan toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille, eivät näin ollen voi johtaa päätelmään, jonka mukaan niiden edellytysten määrittäminen, jotka koskevat poliittisen puolueen tai liikkeen jäsenyyden saamista, ei kuulu SEUT 22 artiklan soveltamisalaan.
107
Toiseksi sen asiayhteyden osalta, johon SEUT 22 artikla kuuluu, on viitattava sekä EUT-sopimuksen muihin määräyksiin että saman tasoisiin määräyksiin, jotka löytyvät muun muassa EU-sopimuksesta ja perusoikeuskirjasta.
108
Tämän osalta on todettava ensiksi, että SEUT 22 artikla on EUT-sopimuksen toisessa osassa, joka sisältää määräyksiä, jotka koskevat syrjintäkieltoa ja unionin kansalaisuutta.
109
SEUT 20 artiklassa annetaan jokaiselle, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus, unionin kansalaisen asema, jonka tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema (tuomio 20.9.2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, 31 kohta; tuomio 18.1.2022, Wiener Landesregierung (Kansalaisuuden myöntämistä koskevan vakuuttelun peruuttaminen), C‑118/20, EU:C:2022:34, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 9.6.2022, Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, 49 kohta).
110
SEUT 22 artiklassa, tarkasteltuna yhdessä SEUT 20 artiklan 2 kohdan kanssa, liitetään äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa unionin kansalainen asemaan (ks. vastaavasti tuomio 9.6.2022, Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, 49–51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.4.2024, Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, 40 ja 41 kohta).
111
Äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa myönnetään siis unionin kansalaisuudella, ja toisin kuin Tšekin tasavalta väittää, niitä ei näin ollen voida ymmärtää poikkeukseksi väitettyyn sääntöön, jonka mukaan yksinomaan jäsenvaltion kansalaiset voivat osallistua kyseisen valtion poliittiseen elämään, mikä edellyttäisi SEUT 22 artiklan suppeaa tulkintaa. Tällainen tulkinta olisi ristiriidassa sen perustavanlatuisen aseman kanssa, joka unionin kansalaisuuden tarkoituksena on olla kyseisille kansalaisille.
112
Lisäksi SEUT 20 artiklan 2 kohdan ja SEUT artiklan 21 artiklan mukaan unionin kansalaisuus antaa jokaiselle unionin kansalaiselle henkilökohtaisen perusoikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, jollei EUT-sopimuksessa vahvistetuista rajoituksista ja ehdoista ja niiden soveltamiseksi toteutetuista toimenpiteistä muuta johdu (tuomio 9.6.2022, Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, 50 kohta).
113
Yhtäältä vapaan liikkuvuuden ja oleskelun ja toisaalta unionin kansalaisilla, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa olevan äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden välillä on siis yhteys. Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 68 ja 69 kohdassa, tämä yhteys on ollut olemassa siitä lähtien, kun äänioikeus ja vaalikelpoisuus vahvistettiin Maastrichtin sopimuksessa liittämällä ne oikeuteen liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella.
114
Toiseksi SEU 10 artiklan 1 kohdan mukaan unionin toiminta perustuu edustukselliseen demokratiaan, joka konkretisoi kansanvaltaa koskevaa arvoa. Tämä on SEU 2 artiklan nojalla yksi niistä arvoista, jotka ovat unionin perustana (ks. vastaavasti tuomio 19.9.2019, Puppinck ym. v. komissio, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 64 kohta ja tuomio 19.12.2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, 63 kohta).
115
SEU 10 artiklan 2 ja 3 kohdassa vahvistetaan unionin kansalaisten oikeus siihen, että Euroopan parlamentti edustaa heitä suoraan, sekä heidän oikeutensa osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa.
116
Kuten julkisasiamies lähinnä toteaa ratkaisuehdotuksensa 74 kohdassa, SEU 10 artiklassa korostetaan Euroopan parlamentin vaalien osalta yhteyttä edustuksellista demokratiaa unionissa koskevan periaatteen ja SEUT 22 artiklan 2 kohdassa taattujen ja unionin kansalaisuuteen liittyvien Euroopan parlamentin vaaleja koskevan äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden välillä.
117
Kolmanneksi perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan jokaisen oikeus yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa.
118
Kyseinen oikeus vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 1 kappaleessa taattua oikeutta, ja sille on siis perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti annettava sama merkitys ja ulottuvuus kuin viimeksi mainitulle oikeudelle (ks. vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 111 kohta), mikä ei estä sitä, että unionin oikeudessa myönnetään tätä laajempaa suojaa (tuomio 22.6.2023, K.B. ja F.S. (Ottaminen huomioon viran puolesta rikosasiassa), C‑660/21, EU:C:2023:498, 41 kohta).
119
Tässä asiayhteydessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeus yhdistymisvapauteen on yksi demokraattisen ja moniarvoisen yhteiskunnan kulmakivistä, koska se mahdollistaa sen, että kansalaiset toimivat yhdessä aloilla, joilla heillä on yhteisiä intressejä, ja myötävaikuttavat yhteiskuntaelämän moitteettomaan toimintaan (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 17.2.2004, Gorzelik ym. v. Puola, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, 88, 90 ja 92 kohta).
120
Euroopan tason poliittisten puolueiden ensiarvoisen tärkeä merkitys unionin kansalaisten tahdon ilmaisemisessa tunnustetaan SEU 10 artiklan 4 kohdassa ja perusoikeuskirjan 12 artiklan 2 kohdassa.
121
Poliittisilla puolueilla, joiden yhtenä tehtävänä on asettaa ehdokkaita vaaleissa (ks. analogisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 8.7.2008, Georgian Labour Party v. Georgia, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, 142 kohta), on siis keskeinen tehtävä edustuksellisen demokratian järjestelmässä, johon unionin toiminta SEU 10 artiklan 1 kohdan mukaisesti perustuu.
122
Tästä seuraa, että poliittisen puolueen tai liikkeen jäsenyys edistää olennaisesti SEUT 22 artiklassa myönnetyn vaalikelpoisuuden tehokasta toteuttamista.
123
Kolmanneksi SEUT 22 artiklan tavoitteen osalta on todettava, että kyseisellä artiklalla pyritään ensinnäkin antamaan unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, oikeus osallistua kyseisen jäsenvaltion demokraattiseen vaaliprosessiin. Kyseinen oikeus ulottuu – kuten tämän tuomion 94 kohdassa todetaan – mainittuun prosessiin osallistumiseen Euroopan tason ja paikallistason äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden kautta.
124
Kyseisellä artiklalla pyritään toiseksi takaamaan unionin kansalaisten yhdenvertainen kohtelu, mikä merkitsee – sen takaamiseksi, että unionin kansalaisten, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, vaalikelpoisuutta voitaisiin toteuttaa tehokkaasti – yhdenvertaista mahdollisuutta käyttää kansallisessa oikeusjärjestyksessä olemassa olevia keinoja, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisten käytettävissä vaalikelpoisuuden toteuttamiseksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa.
125
Kolmanneksi tämän tuomion 113 kohdassa mainitusta yhteydestä yhtäältä vapaan liikkuvuuden ja oleskelun ja toisaalta kyseisissä vaaleissa olevan äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden välillä seuraa, että äänioikeudella ja vaalikelpoisuudella pyritään erityisesti edistämään asianomaisen unionin kansalaisen asteittaista kotoutumista vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan (tuomio 14.11.2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, 56 kohta ja tuomio 18.1.2022, Wiener Landesregierung (Kansalaisuuden myöntämistä koskevan vakuuttelun peruuttaminen), C‑118/20, EU:C:2022:34, 42 kohta).
126
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 75 kohdassa, SEUT 22 artiklalla pyritään täten varmistamaan niiden unionin kansalaisten edustus, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, välittömänä seurauksena heidän kotoutumisestaan vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan.
127
On näin ollen katsottava, että SEUT 22 artiklassa, sellaisena kuin sitä tulkitaan SEUT 20 ja SEUT 21 artikla, SEU 10 artikla ja perusoikeuskirjan 12 artikla huomioiden, edellytetään, että sen takaamiseksi, että unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat tehokkaasti käyttää äänioikeuttaan ja toteuttaa vaalikelpoisuuttaan kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä jäsenvaltiossa, heillä on oltava yhdenvertainen mahdollisuus käyttää keinoja, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisten käytettävissä kyseisen äänioikeuden käyttämiseksi tehokkaasti ja kyseisen vaalikelpoisuuden toteuttamiseksi tehokkaasti.
– SEUT 22 artiklassa kielletyn erilaisen kohtelun olemassaolo
128
Kuten tämän tuomion 90 kohdasta ilmenee, Tšekin lainsäädännössä vahvistetaan kansalaisuuteen perustuva erilainen kohtelu, kun on kyse mahdollisuudesta liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi.
129
Tšekin tasavalta katsoo Puolan tasavallan tukemana kuitenkin toissijaisesti, että tämä erilainen kohtelu ei ole SEUT 22 artiklan vastaista, koska ensinnäkin Tšekin lainsäädännössä annetaan unionin kansalaisille, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, mahdollisuus turvautua kaikkiin käytettävissä oleviin ehdokkuuden muotoihin, mukaan lukien ehdokkuus poliittisen puolueen tai liikkeen asettamalla listalla, koska tällaiselle listalle merkitseminen ei edellytä sitä, että kyseinen henkilö kuuluu johonkin poliittiseen puolueeseen tai liikkeeseen.
130
Tšekin tasavalta toteaa toiseksi, että komissio ei ole osoittanut, että kielto, jonka mukaan tällaiset unionin kansalaiset eivät voi liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi, rajoittaisi vaalikelpoisuuden toteuttamista kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, tai että poliittisesti sitoutumattomat ehdokkaat olisivat epäsuotuisammassa asemassa kuin ehdokkaat, jotka ovat poliittisen puolueen tai liikkeen jäseniä, ja tällainen väite sitä paitsi Tšekin tasavallan mukaan osoitetaan virheelliseksi sen esittämillä tilastotiedoilla.
131
Tästä viimeksi mainitusta seikasta on muistutettava, että – kuten unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee – komission on näytettävä väittämänsä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen toteen, eikä se voi nojautua olettamiin (tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
132
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voidaan kuitenkin näyttää toteen silloin, kun se perustuu sellaisten lakien tai asetusten antamiseen, joiden olemassaoloa tai soveltamista ei ole kiistetty, kyseisten lakien tai asetusten oikeudellisella arvioinnilla (tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio komissio v. Unkari (Turvapaikanhakijoiden avustamisen kriminalisointi), C‑821/19, EU:C:2021:930, 106 kohta).
133
Nyt käsiteltävässä asiassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, johon komissio katsoo Tšekin tasavallan syyllistyneen, perustuu sellaisen lainsäädäntötoimen – ja erityisesti poliittisista puolueista ja liikkeistä annetun lain 1 §:n ja 2 §:n 3 momentin – antamiseen, jonka olemassaoloa tai soveltamista kyseinen jäsenvaltio ei kiistä ja jonka säännöksiä analysoidaan oikeudellisesti kannekirjelmässä.
134
Tämän analyysiin paikkansapitävyyttä on siis tutkittava tarkistamalla, johtaako poliittisista puolueista ja liikkeistä annetun lain 1 §:llä ja 2 §:n 3 momentilla käyttöön otettu erilainen kohtelu SEUT 22 artiklan vastaisesti siihen, että unionin kansalaisilla, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, ei ole yhdenvertaista mahdollisuutta käyttää keinoja, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisten käytettävissä heidän vaalikelpoisuutensa toteuttamiseksi tehokkaasti.
135
Euroopan parlamentin vaalien osalta Euroopan parlamentin vaaleista annetun lain 21 §:n 1 kohdassa säädetään, että kyseisten vaalien ehdokaslistoja voivat asettaa rekisteröidyt poliittiset puolueet ja liikkeet ja niiden vaaliliitot. Kyseisen lain 22 §:n 2 ja 3 momentin mukaan näin asetetulla ehdokaslistalla voi olla muiden jäsenvaltioiden kuin Tšekin kansalaisia.
136
Kunnallisvaalien osalta kunnanvaltuustojen vaaleista annetun lain 20 §:n 1 momentissa säädetään, että kyseisen lain mukaisia vaaleihin osallistuvia puolueita voivat olla rekisteröidyt poliittiset puolueet ja liikkeet sekä niiden vaaliliitot, riippumattomat ehdokkaat, riippumattomien ehdokkaiden yhdistykset tai poliittisten puolueiden taikka liikkeiden ja riippumattomien ehdokkaiden yhdistykset.
137
Tästä seuraa, että Euroopan parlamentin vaaleissa ainoastaan poliittiset puolueet ja liikkeet sekä niiden vaaliliitot voivat asettaa ehdokkaita, ja kunnallisvaaleissa poliittiset puolueet ja poliittiset liikkeet kuuluvat niihin muodostelmiin, jotka voivat asettaa ehdokkaita kyseisiin vaaleihin.
138
Euroopan parlamentin vaaleista annetun lain 22 §:n 2 ja 3 momentin mukaan muun jäsenvaltion kuin Tšekin kansalaiset voivat olla rekisteröityjen poliittisten puolueiden ja liikkeiden sekä niiden vaalilittojen ehdokaslistoilla. Tšekin tasavalta väittää komission tätä kiistämättä, että tällainen ehdokkuus on myös mahdollinen kunnallisvaaleissa poliittisen puolueen tai liikkeen tai niiden vaaliliiton asettamalla listalla ja että riippumattomat ehdokkaat voivat joka tapauksessa muodostaa vaaleihin osallistuvan puolueen asettuakseen ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa.
139
Vaikka on siis mahdollista – kuten Tšekin tasavalta väittää –, että ehdokas, joka ei ole poliittisen puolueen tai liikkeen jäsen, on poliittisen puolueen tai liikkeen taikka niiden vaaliliiton asettamalla ehdokaslistalla, on todettava yhtäältä, että se, että unionin kansalainen, joka asuu Tšekissä mutta ei ole kyseisen jäsenvaltion kansalainen ja joka haluaa osallistua kyseisiin vaaleihin, ei voi liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi poliittisista puolueista ja liikkeistä annetun lain 1 §:n ja 2 §:n 3 momentin nojalla, aiheuttaa vaaran siitä, että hän ei voi olla osallisena kyseisen puolueen tai liikkeen päätöksessä, joka koskee hänen merkitsemistään ehdokaslistalle ja hänen mahdollista sijaansa kyseisellä listalla, tai että ainakin hänen osallisuuttaan rajoitetaan.
140
Kun on kyse mahdollisista ehdokkaista, jotka jakavat poliittisen puolueen tai liikkeen poliittiset aatteet, on todettava, että vaikka kielto liittyä niiden jäseneksi ei merkitsisikään sitä, että heidän merkitsemisensä poliittisen puolueen tai liikkeen listalle olisi mahdotonta, se ainakin vaikeuttaa sitä, koska lähtökohtaisesti juuri poliittisen puolueen tai liikkeen jäsenet valitsevat niiden listoille merkittävät ehdokkaat ja heidän listoilla olevan sijansa, joka voi vaikuttaa mahdollisten ehdokkaiden mahdollisuuksiin tulla valituiksi.
141
Tämä seikka asettaa unionin kansalaiset, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, Tšekin kansalaisia, jotka ovat poliittisen puolueen tai liikkeen jäseniä kyseisessä jäsenvaltiossa, epäsuotuisampaan asemaan, kun on kyse mahdollisuudesta asettua ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa tällaisen poliittisen puolueen tai liikkeen tai niiden vaaliliiton listoilla.
142
Toisaalta se, että Tšekin kansalaiset voivat valita, asettuvatko he ehdokkaiksi poliittisen puolueen tai liikkeen jäseninä vai riippumattomina ehdokkaina, kun taas unionin kansalaisilla, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, on vain viimeksi mainittu mahdollisuus, osoittaa – kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 109 kohdassa –, että kyseiset unionin kansalaiset eivät voi toteuttaa vaalikelpoisuuttaan kyseisissä vaaleissa samoin edellytyksin kuin Tšekin kansalaiset.
143
Poliittisista puolueista ja liikkeistä annetun lain 1 §:llä ja 2 §:n 3 momentilla käyttöön otettu erilainen kohtelu johtaa siis siihen, että unionin kansalaisilla, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, ei ole yhdenvertaista mahdollisuutta käyttää keinoja, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisten käytettävissä heidän vaalikelpoisuutensa toteuttamiseksi tehokkaasti kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa.
144
Tšekin tasavalta väittää kuitenkin, että poliittisesti sitoutumattomia ehdokkaita on paljon, että heitä ei aseteta epäsuotuisampaan asemaan ja että poliittiseen puolueeseen tai liikkeeseen kuuluminen ei vaikuta ehdokkaiden mahdollisuuksiin tulla valituksi, vaan tämän ratkaisee heidän toimintansa ja persoonallisuutensa. Kyseisen jäsenvaltion mukaan sen toimittamat tilastotiedot vahvistavat näin ollen, että kyseessä olevalla lainsäädännöllä ei ole kielteistä vaikutusta unionin kansalaisiin, jotka asuvat kyseisessä jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia ja jotka haluavat asettua ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa.
145
Tilastotiedoilla, jotka kuvastavat yleisesti riippumattomien ehdokkaiden osuutta kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, ei kuitenkaan voida asettaa kyseenalaiseksi toteamusta, joka tehdään tämän tuomioin 143 kohdassa ja jonka mukaan komission kanteessa tarkoitetulla Tšekin lainsäädännöllä käyttöön otetulla erilaisella kohtelulla evätään unionin kansalaisilta, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, yhdenvertainen mahdollisuus käyttää keinoja, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisten käytettävissä, vaalikelpoisuutensa toteuttamiseksi tehokkaasti kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa.
146
Mainittujen tietojen perusteella voidaan toki todeta, että kun on kyse Euroopan parlamentin vaaleista, enemmistö ehdokkaista ja valituksi tulleista oli poliittisen puolueen tai liikkeen jäseniä, vaikka huomattava osa ehdokkaista ja valituksi tulleista oli riippumattomana ehdokkaana kyseisissä vaaleissa. Kun on kyse kunnallisvaaleista, mainituista tiedoista on lisäksi pääteltävissä, että niissä neljissä vaaleissa, joita tiedot koskevat, niiden ehdokkaiden ja valituksi tulleiden osuus, jotka olivat poliittisten puolueiden jäseniä, oli pienempi kuin riippumattomien ehdokkaiden ja valituksi tulleiden osuus.
147
Kuten komissio väittää, näiden toteamusten perusteella ei kuitenkaan saada mitään ratkaisevaa tietoa niiden unionin kansalaisten erityistilanteesta, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, kun on kyse siitä, voivatko he toteuttaa tehokkaasti vaalikelpoisuuttaan kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa.
148
Yhtäältä kyseiset kansalaiset ovat yleisesti ottaen vähemmän tunnettuja kuin heidän asuinjäsenvaltionsa kansalaiset, minkä vuoksi puoluerakenteiden ja puolueen imagon hyödyntäminen voi olla enemmän heidän kuin asuinjäsenvaltion kansalaisten intressissä sen varmistamiseksi, että he tulevat paremmin tunnetuiksi ja lisäävät valituksi tulemisen mahdollisuuksiaan. Toisaalta Tšekin tasavallan esittämissä tilastoissa ei tehdä minkäänlaista vertailua unionin kansalaisten, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, ja Tšekin kansalaisten välillä sen osalta, mitkä ovat heidän mahdollisuutensa tulla hyväksytyiksi riippumattomina ehdokkaina poliittisen puolueen tai liikkeen asettamille listoille.
149
Argumenteista, joilla pyritän vähättelemään väitettä henkilön intressistä asettua ehdokkaaksi poliittisen puolueen tai liikkeen listalle kunnallisvaaleissa, on todettava, että kun otetaan huomioon vaalitapa, jonka mukaan äänestäjät voivat äänestää eri listoilla olevia ehdokkaita, kyseisten argumenttien perusteella ei voida tehdä minkäänlaisia päätelmiä unionin kansalaisten, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, mahdollisuudesta päästä ehdokkaaksi poliittisen puolueen tai liikkeen asettamalle listalle.
150
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 111 kohdassa, komissio väittää lisäksi perustellusti – Tšekin tasavallan tätä kiistämättä –, että mahdollisuus päästä riippumattomaksi ehdokkaaksi edellyttää äänioikeutettujen allekirjoittaman vetoomuksen jättämistä koskevan lakisääteisen velvollisuuden täyttämistä, ja allekirjoitusten määrän määrittää sen kunnan koko, jossa ehdokas asettuu ehdokkaaksi, kun taas poliittisten puolueiden tai liikkeiden ehdokkailla ei tällaista velvollisuutta ole.
151
Lopuksi on niin, että vaikka vaikutusta, joka vaaleissa olevien ehdokkaiden persoonallisuudella ja heidän toiminnallaan on äänioikeutettuihin, ei voida aliarvioida, heidän kuulumisensa poliittiseen puolueeseen tai liikkeeseen, joka pyrkii pohjimmiltaan saamaan ehdokkailleen suotuisan tuloksen vaaleissa ja jonka organisatoriset rakenteet sekä henkilölliset, hallinnolliset ja taloudelliset resurssit on omistettu tämän päämäärän tavoitteluun, on omiaan edistämään heidän valituiksi tulemistaan.
152
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että poliittisista puolueista ja liikkeistä annetun lain 1 §:llä ja 2 §:n 3 momentilla käyttöön otettu erilainen kohtelu johtaa siihen, että unionin kansalaisilla, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, ei ole yhdenvertaista mahdollisuutta käyttää keinoja, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisten käytettävissä, vaalikelpoisuutensa toteuttamiseksi tehokkaasti kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, minkä vuoksi se merkitsee SEUT 22 artiklassa lähtökohtaisesti kiellettyä erilaista kohtelua.
– Kansallisen identiteetin kunnioittaminen
153
On vielä tutkittava Tšekin tasavallan argumentteja, joiden mukaan poliittisista puolueista ja liikkeistä annetun lain 1 §:llä ja 2 §:n 3 momentilla pyritään varmistamaan poliittisten ja konstitutionaalisten rakenteiden suojelu kansallisella tasolla ja niillä taataan siis SEU 2 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun kansallisen identiteetin kunnioittaminen pidättämällä yksinomaan Tšekin kansalaisille oikeus liittyä poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi, koska viimeksi mainittuja on pidettävä kansallisen poliittisen toiminnan ”keskeisenä foorumina”.
154
Tämän osalta on todettava ensiksi, että kansallisen poliittisen elämän järjestäminen, johon poliittiset puolueet ja liikkeet myötävaikuttavat, on osa SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua kansallista identiteettiä.
155
Toiseksi on kuitenkin niin, että koska äänioikeus ja vaalikelpoisuus, jotka unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, SEUT 22 artiklalla myönnetään, koskevat kunnallisvaaleja ja Euroopan parlamentin vaaleja kyseisessä jäsenvaltiossa, mainitussa määräyksessä ei aseteta kyseiselle jäsenvaltiolle velvollisuutta antaa näille kansalaisille äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kansallisissa parlamenttivaaleissa eikä sitä kielletä antamasta erityissääntöjä, jotka koskevat poliittisen puolueen tai liikkeen sisäistä päätöksentekoa kansallisten parlamenttivaalien ehdokasasettelun alalla ja joiden mukaan puolueen tai liikkeen jäsenet, jotka eivät ole kyseisen jäsenvaltion kansalaisia, eivät saa osallistua tällaiseen päätöksentekoon.
156
Tšekin tasavallan argumenttia, jonka mukaan unionin kansalaisten, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, toiminnan tai osallistumisen rajaaminen seikkoihin, jotka koskevat yksinomaan kunnallisvaaleja tai Euroopan parlamentin vaaleja, ei olisi mahdollista, koska tällainen säännöstö olisi poliittisen puolueen tai liikkeen jäsenten yhdenvertaisen kohtelun perusperiaatteen vastaista, ei voida hyväksyä.
157
SEUT 22 artiklasta nimittäin ilmenee, että unionin kansalaiset, jotka asuvat Tšekissä mutta eivät ole sen kansalaisia, eivät ole tilanteessa, joka on rinnastettavissa kyseisen jäsenvaltion kansalaisten tilanteeseen, kun on kyse äänioikeudesta ja vaalikelpoisuudesta kansallisissa parlamenttivaaleissa, millä voidaan oikeuttaa se, että ensin mainittuja voidaan kohdella tämän osalta eri tavoin kuin viimeksi mainittuja.
158
Kolmanneksi SEU 4 artiklan 2 kohtaa on tulkittava ottamalla huomioon sen kanssa samantasoiset määräykset ja muun muassa SEU 2 ja SEU 10 artikla, eikä sillä siis voida vapauttaa jäsenvaltioita velvollisuudesta noudattaa näihin määräyksiin perustuvia vaatimuksia (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä), C‑204/21, EU:C:2023:442, 72 kohta).
159
Tämän osalta on muistutettava, että demokratian periaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate ovat unionin perustana olevia arvoja SEU 2 artiklan mukaan (ks. vastaavasti tuomio 3.6.2021, Unkari v. parlamentti, C‑650/18, EU:C:2021:426, 94 kohta).
160
SEU 2 artikla ei ole pelkkä luonteeltaan poliittisten suuntaviivojen tai aikomusten luettelo vaan se sisältää arvoja, jotka kuuluvat unionin suoranaiseen identiteettiin yhteisenä oikeusjärjestyksenä ja jotka konkretisoituvat periaatteissa, jotka sisältävät oikeudellisesti sitovia velvoitteita jäsenvaltioille (tuomio 16.2.2022, Unkari v. parlamentti ja neuvosto, C‑156/21, EU:C:2022:97, 232 kohta ja tuomio 16.2.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑157/21, EU:C:2022:98, 264 kohta).
161
Lisäksi on todettava, että kuten tämän tuomion 114 kohdasta ilmenee, SEU 10 artiklan 1 kohdan mukaan unionin toiminta perustuu edustuksellisen demokratian periaatteeseen, joka konkretisoi SEU 2 artiklassa mainittua kansanvaltaa koskevaa arvoa (tuomio 19.12.2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
162
Kun SEUT 22 artiklassa taataan unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisille, siinä konkretisoidaan demokratian periaate ja – kuten tämän tuomin 97 kohdassa todetaan – unionin kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun periaate, ja kyseiset periaatteet kuuluvat unionin identiteettiin ja yhteisiin arvoihin, joihin jäsenvaltiot yhtyvät ja joiden kunnioittamisesta alueellaan niiden on huolehdittava.
163
Ei näin ollen voida katsoa, että sen salliminen, että tällaiset unionin kansalaiset liittyvät poliittisen puolueen tai liikkeen jäseneksi jäsenvaltiossa, jossa he asuvat, demokratian ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden täysimääräiseksi toteuttamiseksi loukkaisi kyseisen jäsenvaltion kansallista identiteettiä.
164
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Tšekin tasavalta ei ole noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on evännyt unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Tšekin kansalaisia mutta jotka asuvat Tšekissä, oikeuden liittyä poliittisen puolueen tai poliittisen liikkeen jäseneksi.
Oikeudenkäyntikulut
165
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Tšekin tasavalta on hävinnyt asian, sen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
166
Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja unionin toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoita, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Tšekin tasavalta ei ole noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on evännyt unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Tšekin kansalaisia mutta jotka asuvat Tšekissä, oikeuden liittyä poliittisen puolueen tai poliittisen liikkeen jäseneksi.
2)
Tšekin tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3)
Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: tšekki.