61992CC0021_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. No presente processo, o Finanzgericht (tribunal fiscal) Duesseldorf submeteu ao Tribunal de Justiça quatro questões sobre a interpretação e a validade do artigo 3.
A, n.
2, do Regulamento (CEE) n.
857/84 do Conselho, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.
C do Regulamento (CEE) n.
804/68 (1), no sector do leite e produtos lácteos, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.
1639/91 (2) do Conselho.
2. Na tentativa de limitar os excedentes de produção de leite e de produtos lácteos no mercado comum, o Regulamento (CEE) n.
1078/77 (3) do Conselho criou dois tipos de prémios, a saber, um prémio de não comercialização e um prémio de reconversão. O Regulamento (CEE) n.
856/84 do Conselho (4) instituiu uma imposição suplementar a pagar sobre as quantidades de leite entregues anualmente para além de um limite de garantia, designado quantidade de referência, através da introdução de um novo artigo 5.
C no Regulamento n.
804/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (5).
3. O Regulamento n.
857/84 do Conselho estabeleceu o método de cálculo da quantidade de referência. Nos termos do seu artigo 2., n.
1, a quantidade de referência é igual à quantidade de leite ou de equivalente de leite entregue pelo produtor (fórmula A), ou adquirida por um comprador (fórmula B), durante o ano civil de 1981, aumentada de 1%. Contudo, de acordo com o artigo 2., n. 2, os Estados-membros podem prever que, no seu território, a quantidade de referência seja igual à quantidade de leite ou de equivalente de leite entregue ou adquirida durante o ano civil de 1982 ou de 1983, afectada de uma percentagem estabelecida de modo a não ultrapassar a quantidade garantida definida no artigo 5.
C do Regulamento n. 804/68 para o Estado-membro em causa. Em conformidade com o artigo 2., n.
2, a República Federal da Alemanha escolheu o ano civil de 1983 como ano de referência.
4. O Regulamento n.
857/84 não previa a concessão de uma quantidade de referência aos produtores que, em cumprimento de um compromisso assumido nos termos do Regulamento n. 1078/77, não entregassem leite durante o ano de referência adoptado pelo Estado-membro em causa, e que, no final do seu compromisso, pretendessem retomar a produção de leite (a seguir "produtores que retomaram a produção").
5. Nos acórdãos Mulder (a seguir "Mulder I") (6) e von Deetzen (7), o Tribunal de Justiça declarou o Regulamento n.
857/84 inválido, na medida em que não previa a atribuição de uma quantidade de referência a estes produtores, com o fundamento de que isso violava a sua confiança legítima.
6. Na sequência destes acórdãos, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.
764/89 (8). Este diploma introduziu um novo artigo 3.
A no Regulamento n.
857/84, que, no fundamental, dispõe que, em determinados casos, será atribuída, aos produtores que retomaram a produção, uma quantidade de referência específica igual a 60% da quantidade de leite entregue ou da quantidade de equivalente de leite vendida pelo produtor durante o período de doze meses que antecede o mês em que foi apresentado o pedido de prémio de não comercialização ou de reconversão.
7. Nos acórdãos Spagl (9) e Pastaetter (10), o Tribunal de Justiça declarou o artigo 3.
A, n.
2, do Regulamento n. 857/84 inválido, na medida em que limita a quantidade de referência específica prevista naquele preceito a 60% da quantidade de leite entregue ou da quantidade de equivalente de leite vendida pelo produtor durante o período de doze meses que antecede a apresentação do pedido de prémio de não comercialização ou de reconversão. O Tribunal de Justiça chegou a esta conclusão por tal limitação ser contrária ao princípio da confiança legítima.
8. Em resposta a estes acórdãos, o Conselho adoptou o Regulamento n.
1639/91, que alterou o artigo 3.
A, n.
2, do Regulamento n.
857/84 ao criar um novo método de cálculo da quantidade de referência específica.
9. Na parte relevante para o presente processo, o artigo 3. A, n.
2, dispõe, na sua actual redacção:
"A quantidade de referência específica é determinada pelo Estado-membro, de acordo com critérios objectivos, deduzindo da quantidade relativamente à qual o produtor manteve ou adquiriu o direito ao prémio, nos termos do Regulamento (CEE) n.
1078/77, uma percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2., que incluirá sempre uma redução de base de 4,5%, ou em conformidade com o artigo 6. "
10. Na República Federal da Alemanha, foi dada aplicação ao artigo 3.
A, n.
2, através do artigo 6.
A, n.
1, do Milch-Garantiemengen-Verordnung (regulamento sobre as quantidades de leite garantidas, a seguir "MGVO"), que fixou a redução em 15% (11).
11. Os recorrentes nos autos principais, o casal Kamp (a seguir "recorrentes"), são agricultores a quem foi concedido um prémio de não comercialização de 66 434,76 DM para 118 201 kg de leite, nos termos do Regulamento n. 1078/77, por decisão de 7 de Maio de 1981 do director local da Câmara de Agricultura da Renânia. Após ter terminado o seu compromisso de não comercialização, em 1985, solicitaram a atribuição de uma quantidade de referência específica. O seu pedido foi inicialmente indeferido. Mais tarde, e com fundamento no artigo 6.
A do MGVO, foi-lhes atribuída uma quantidade de referência específica de 100 471 kg, que equivalia a 85% da quantidade com base na qual fora calculado o seu prémio. Em consequência desta atribuição, os recorrentes procuraram elevar a 100% a sua quantidade de referência, através de um processo intentado no Finanzgericht Duesseldorf.
12. No decurso deste processo, o Finanzgericht submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
"1) O n.
2 do artigo 3.
A do Regulamento (CEE) n. 857/84, na redacção do Regulamento (CEE) n.
1639/91, que respeita à taxa de redução das quantidades de referência específicas, deve ser interpretado no sentido de aquela taxa de redução se basear apenas na percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas, mas incluindo no mínimo a redução de base, ou a taxa de redução resulta da percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas, acrescida da redução de base?
2) A validade do n.
2 do artigo 3.
A do Regulamento (CEE) n.
857/84, na redacção do Regulamento (CEE) n.
1639/91, não é afectada pelo facto de não ser compreensível o modo de cálculo da redução de base?
3) A validade do n.
2 do artigo 3.
A do Regulamento (CEE) n.
857/84, na redacção do Regulamento (CEE) n.
1639/91, não é afectada pelo facto de as quantidades em relação às quais foi adquirido o direito ao prémio previsto no Regulamento (CEE) n.
1078/77 respeitarem à produção de 1981, enquanto as taxas de redução representativas foram obtidas a partir da produção de 1983, sendo consequentemente mais elevadas, devido ao aumento de produção verificado entre 1981 e 1983?
4) A validade do n.
2 do artigo 3.
A do Regulamento (CEE) n.
857/84, na redacção do Regulamento (CEE) n.
1639/91, não é afectada pelo facto de não ter sido concedida aos Estados-membros uma possibilidade de escalonamento das reduções, equivalente à prevista no n.
2 do artigo 2. do Regulamento (CEE) n.
857/84, para o cálculo das quantidades de referência específicas relativas aos produtores que assumiram o compromisso de não comercialização previsto no Regulamento n.
1078/77?"
Primeira questão
13. No que respeita à primeira questão, parece existir uma diferença de opinião entre, por um lado, o Governo alemão, o Governo do Reino Unido e a Comissão e, por outro, o Conselho. Os Governos alemão e do Reino Unido bem como a Comissão consideram que a redução de base de 4,5% não faz parte da percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2., e deve aplicar-se em acréscimo. Pelo contrário, o Conselho afirma que o artigo 3.
A, n.
2, deve ser interpretado no sentido de que a percentagem representativa do conjunto das reduções inclui a redução de base de 4,5%.
14. Contudo, resulta das observações escritas apresentadas ao Tribunal e das declarações feitas durante a audiência que esta divergência de opiniões não é essencial. Os Governos alemão e do Reino Unido bem como a Comissão entendem que a redução de base de 4,5% e a percentagem representativa são elementos distintos que devem ser aplicados cumulativamente. Pelo contrário, o Conselho entende que a redução de 4,5% faz parte da percentagem representativa. Contudo, declara que a mesma não deve ser acrescentada à percentagem representativa se já tiver sido tida em consideração pelo Estado-membro para efeitos de cálculo daquela percentagem. Em consequência, os dois métodos de cálculo conduzem ao mesmo resultado: a redução de base de 4,5% deve ser aplicada uma e apenas uma vez aos produtores que retomem a produção. Esta deve, efectivamente, ser considerada como a interpretação correcta do artigo 3.
A, n.
2.
15. Nos termos do artigo 3.
A, n.
2, a quantidade de referência específica é calculada com base em três elementos: a) a quantidade relativamente à qual foi mantido ou adquirido o direito ao prémio; b) uma percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2. ; c) uma redução de base de 4,5%. Analisaremos um após outro estes últimos elementos, começando pela redução de base de 4,5%.
16. Esta redução tem origem no Regulamento (CEE) n.
775/87 do Conselho (12), que, num esforço adicional para controlar os excedentes da produção de leite e dos produtos lácteos, decidiu a suspensão temporária de uma parte uniforme das quantidades de referência indicadas no artigo 5.
C do Regulamento n.
804/68.
17. O Regulamento n.
775/87 fixou em 4% a taxa de suspensão para o quarto período de aplicação da imposição suplementar (ou seja, de 1 de Abril de 1987 a 31 de Março de 1988) e em 5,5% para o quinto período (ou seja, de 1 de Abril de 1988 a 31 de Março de 1989). O Regulamento (CEE) n.
3882/89 do Conselho (13) fixou em 4,5% a taxa de suspensão para os três períodos seguintes (14). Esta era a taxa aplicável à data da adopção do Regulamento n. 1639/91.
18. A redução de base de 4,5% representa uma suspensão temporária que não constitui uma diminuição da quantidade global garantida. Até à adopção do Regulamento (CEE) n. 816/92 do Conselho (15), a quantidade temporariamente suspensa fazia parte da quantidade global garantida a cada Estado-membro fixada pelo artigo 5.
C do Regulamento n. 804/68. Somente por força do Regulamento n.
816/92 é que a quantidade temporariamente suspensa foi referida separadamente da quantidade global garantida.
19. Em contraste com a redução de base de 4,5%, a percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2. não é uniforme em toda a Comunidade, mas varia de um Estado-membro para outro. Como salientam o Governo alemão e a Comissão, no que toca à República Federal da Alemanha, que escolheu o ano civil de 1983 como ano de referência, a redução representativa resulta da diferença entre a quantidade global garantida em 1990-1991 e as entregas de leite em 1983. O Regulamento (CEE) n.
3879/89 do Conselho (16) fixou a quantidade global garantida na República Federal da Alemanha, para cada um dos três períodos de doze meses que vão de 1 de Abril de 1989 a 31 de Março de 1992, em 22 519 080 toneladas. Conforme resulta do despacho de reenvio, as entregas de leite na República Federal da Alemanha, em 1983, foram de 25 176 000 toneladas. Da diferença entre estas duas quantidades resulta uma redução de 10,5%. Consequentemente, ao contrário da opinião expressa no despacho de reenvio, que parece ter levado o órgão jurisdicional nacional a submeter a questão ao Tribunal de Justiça, a redução de base de 4,5% não foi tida em consideração por duas vezes na legislação de aplicação alemã.
20. Tal como já referimos, nos termos do artigo 2., n.
2, do Regulamento n.
857/84, os Estados-membros podem determinar que, no seu território, a quantidade de referência seja igual à quantidade de leite ou de equivalente de leite entregue ou adquirida durante o ano civil de 1982 ou de 1983, afectada de uma percentagem estabelecida de modo a não ultrapassar, no Estado-membro em causa, a quantidade garantida definida no artigo 5.
C do Regulamento n.
804/68.
21. O artigo 2., n.
2, prevê também que esta percentagem pode ser modificada em função do nível das entregas de determinados produtores, da evolução das entregas em determinadas regiões entre 1981 e 1983, ou da evolução das entregas de certos produtores durante o mesmo período. O artigo 2., n.
3, prevê que as percentagens referidas no artigo 2., n.os 1 e 2, podem ser adaptadas pelos Estados-membros, de modo a facilitar a concessão de quantidades de referência adicionais e específicas a determinadas categorias de produtores.
22. Consequentemente, é evidente que, nos termos do artigo 2., os Estados-membros gozam de poder discricionário para aplicar diferentes percentagens a diferentes categorias de produtores. Por si só, isto basta para demonstrar que, ao contrário da redução de base de 4,5%, a percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2., referida no artigo 3.
A, n.
2, pode ser diferente nos diversos Estados-membros.
23. Como já mencionámos, o Conselho está, no essencial, de acordo com os Governos alemão e do Reino Unido, bem como com a Comissão, em que a redução de base de 4,5% não deva ser aplicada duas vezes aos produtores que retomam a produção, embora cheguem a esta conclusão por razões algo diferentes.
24. Em nosso entender, embora o resultado prático seja o mesmo, é mais correcto dizer que a redução de base de 4,5% não faz parte da percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em aplicação do artigo 2. e, por isso, deve ser acrescentada a esta percentagem. Mais precisamente, é incorrecto considerar que a redução de base faz parte da "percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2. ". Em primeiro lugar, ela não é "representativa", uma vez que a sua aplicação é uniforme em toda a Comunidade e, em segundo lugar, ao contrário das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em aplicação do artigo 2., representa uma suspensão temporária. Distingue-se, assim, da percentagem representativa, quer pelo seu método de cálculo quer pela sua natureza jurídica.
25. Consequentemente, para responder à primeira questão, concluímos que a redução de base de 4,5% não faz parte da percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2., e que deve ser acrescentada a esta. Estas reduções não incluem a redução de base de 4,5%.
Segunda questão
26. Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, no essencial, saber como foi calculada a redução de 4,5% referida no artigo 3.
A, n.
2. Tal como resulta do despacho de reenvio, a questão baseia-se na pressuposição de que, embora o sétimo considerando do preâmbulo do Regulamento n.
1639/91 se refira ao Regulamento n.
775/87 como base para a redução de 4,5%, esta redução não está prevista neste regulamento.
27. Esta pressuposição está, porém, errada. Como já dissemos, o número de 4,5% não aparece no texto do Regulamento n.
775/87, tal como foi originariamente adoptado, mas foi aditado pelo Regulamento n.
3882/89. O artigo 1., n.
1, deste regulamento substituiu o segundo parágrafo do artigo 1., n.
1, do Regulamento n.
775/87 e fixou em 4,5% a taxa da suspensão temporária para os sexto, sétimo e oitavo períodos de doze meses.
28. Consequentemente, ao contrário do que afirma o órgão jurisdicional de reenvio na segunda questão, o método de cálculo da redução de base pode ser reconstituído.
Terceira questão
29. Antes de analisar os problemas suscitados pela terceira questão, será útil examinar mais em pormenor a fundamentação do Tribunal de Justiça nos acórdãos Spagl e Pastaetter, dado que foi na sequência destas decisões que o Conselho alterou o artigo 3.
A, n.
2. É igualmente necessário analisar o acórdão do Tribunal de Justiça, Mulder e o./Conselho e Comissão (a seguir "Mulder II") (17). Este acórdão foi proferido após a apresentação das observações escritas ao Tribunal no presente processo, mas, durante a audiência, os recorrentes apoiaram-se substancialmente nele.
30. Vimos que, nos acórdãos Spagl e Pastaetter, o Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 3.
A, com a redacção que tinha na altura, não era válido, dado ser contrário ao princípio da confiança legítima, na medida em que limitou a quantidade de referência, concedida aos produtores que retomaram a produção, a 60% da quantidade de leite entregue ou da quantidade de equivalente de leite vendida pelo produtor durante o período de doze meses que antecedeu a apresentação do pedido de prémio de não comercialização ou de reconversão.
31. Nestes acórdãos, o Tribunal de Justiça definiu dois princípios relativamente ao cálculo da quantidade de referência a conceder aos produtores que retomaram a produção (18): em primeiro lugar, a quantidade de referência deve ser calculada de maneira a garantir que um produtor que retome a produção não esteja sujeito, no termo do seu compromisso, a restrições que o afectem especificamente devido a esse facto (19); em segundo lugar, a um produtor que retome a produção, não deve ser concedido um benefício injustificado comparativamente aos produtores que tenham continuado a produzir. Com base nestes dois princípios, o Tribunal de Justiça admitiu que, para efeitos do cálculo da quantidade de referência a conceder aos produtores que retomaram a produção, o Conselho podia validamente aplicar um coeficiente de redução correspondente ao valor representativo das taxas aplicáveis aos produtores referidos no artigo 2. (20) (a seguir "produtores que continuaram a produzir").
32. No processo Mulder II, os recorrentes eram produtores que, em cumprimento de um compromisso assumido ao abrigo do Regulamento n.
1078/77, não entregaram leite durante o ano de referência escolhido pelos Estados-membros em causa. Tentaram recuperar da Comunidade as perdas que sofreram em consequência da aplicação dos Regulamentos n.
857/84 e n. 764/89, na medida em que estes regulamentos não previam que lhes fosse concedida uma quantidade de referência representativa.
33. O Tribunal de Justiça decidiu que os recorrentes tinham direito a uma indemnização pelo prejuízo que sofreram devido a serem totalmente afastados da atribuição de uma quantidade de referência pelo Regulamento n.
875/84, com a redacção anterior à que lhe foi dada pelo Regulamento n. 764/89. Pelo contrário, o Tribunal de Justiça decidiu que os recorrentes não tinham direito a uma indemnização pelo dano que sofreram em consequência da atribuição de uma quantidade de referência provisória reduzida, nos termos do Regulamento n.
764/89. O Tribunal de Justiça chegou a esta conclusão com fundamento em que, ao contrário do Regulamento n.
857/84, o Regulamento n.
764/89 não originou violação grave de uma norma superior de direito que proteja os particulares, o que, nos termos da sua jurisprudência constante, é uma condição que deve ser preenchida para que a Comunidade incorra em responsabilidade extracontratual resultante da sua legislação.
34. No respeitante à extensão do dano a reparar pela Comunidade, o Tribunal declarou que há que tomar em consideração o lucro cessante dos recorrentes. Em princípio, este é constituído pela diferença entre, por um lado, os rendimentos que os recorrentes teriam obtido, segundo a ordem normal das coisas, com as entregas de leite que teriam efectuado se tivessem obtido, durante o período compreendido entre 1 de Abril de 1984, data de entrada em vigor do Regulamento n.
857/84, e 29 de Março de 1989, data de entrada em vigor do Regulamento n.
764/89, as quantidades de referência a que tinham direito e, por outro, os rendimentos que efectivamente obtiveram com as suas entregas de leite, realizadas no decurso desse período, independentemente de qualquer quantidade de referência, acrescidos dos rendimentos que obtiveram, ou que teriam podido obter, durante esse mesmo período, com eventuais actividades de substituição (n.
26 do acórdão).
35. Nos n.os 28 a 31 do acórdão, o Tribunal de Justiça definiu o método de cálculo das quantidades de referência a que os recorrentes teriam direito durante o período relevante. Nos termos deste método, é necessário ter em conta a quantidade de leite por eles entregue durante um período representativo, anterior ao seu período de não comercialização, tal como a quantidade que serviu de base ao cálculo do prémio de não comercialização. Esta última quantidade deve ser aumentada de 1%, em aplicação, por analogia com o artigo 2., n.
1, do Regulamento n. 857/84, a fim de assegurar que os recorrentes não sofram qualquer restrição específica relativamente aos produtores que continuaram a produzir. Todavia, a fim de evitar que os recorrentes sejam indevidamente beneficiados em relação aos produtores que continuaram a produzir, há que lhes aplicar uma redução representativa das reduções aplicadas a estes últimos.
36. O Tribunal de Justiça acrescentou que, para determinação da taxa de redução representativa, não pode ser tomada em consideração a percentagem referida no artigo 2., n.
2, porque essa percentagem se destina a compensar o aumento da produtividade geral entre 1981 e 1983. A sua aplicação aos recorrentes equivaleria a impor-lhes uma restrição que os afectaria especificamente, dado que as suas quantidades de referência deviam ser determinadas em função das entregas de leite anteriores a 1982.
37. O Tribunal de Justiça decidiu também que a indemnização prevista no Regulamento n.
775/87 pela suspensão temporária de uma parte das quantidades de referência dos produtores que continuaram a produzir deve igualmente ser tomada em consideração para efeitos da determinação da taxa de redução representativa.
38. Daqui resulta que existem duas diferenças entre o método de cálculo da quantidade de referência específica previsto no artigo 3.
A, n.
2, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.
1639/91, e o método seguido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Mulder II para cálculo das quantidades de referência a que os recorrentes naquele processo tinham direito.
39. Essas diferenças são as seguintes:
a) De acordo com o método de cálculo seguido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Mulder II, a quantidade com base na qual foi obtido o direito ao prémio, em aplicação do Regulamento n.
1078/77, deve ser aumentada de 1%. Pelo contrário, nos termos do artigo 3.
A, n.
2, esse aumento não é aplicado.
b) De acordo com o método de cálculo seguido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Mulder II, a percentagem prevista no artigo 2., n.
2, do Regulamento n.
857/84 não deve ser tida em consideração para cálculo da taxa de redução representativa. Pelo contrário, o artigo 3.
A, n.
2, prevê a dedução de uma percentagem representativa do "conjunto das reduções" aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2. Consequentemente, é óbvio que as reduções aplicadas nos termos do artigo 2., n.
2, devem ser tidas em conta para efeitos do cálculo da taxa de redução representativa.
40. Das diferenças acima referidas resulta que é mais vantajoso para um produtor, que se encontre na situação dos recorrentes, que as suas quantidades de referência sejam calculadas mais em conformidade com o método seguido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Mulder II do que segundo o método do artigo 3.
A, n.
2.
41. À luz das considerações que antecedem, analisemos agora a terceira questão. Nela, o órgão jurisdicional de reenvio suscita o problema da validade do artigo 3.
A, n.
2, por colocar numa situação desvantajosa os produtores que, cumprindo o compromisso que assumiram nos termos do Regulamento n.
1078/77, não entregaram leite durante o ano civil de 1983, escolhido como ano de referência pela República Federal da Alemanha, relativamente aos produtores que entregaram leite durante esse ano.
42. Entre 1981 e 1983, houve um aumento considerável da produção de leite na República Federal da Alemanha, tanto no que toca às entregas a compradores como no que toca à produção por vaca leiteira. Consequentemente, nos termos do artigo 2., n.
2, do Regulamento n.
857/84, o direito alemão previu reduções específicas, a fim de assegurar que a quantidade garantida fixada no artigo 5.
C do Regulamento n.
804/68 para a República Federal da Alemanha não fosse ultrapassada.
43. Nas suas observações escritas, os recorrentes salientam que não contribuíram para o aumento da produção de leite verificado entre 1981 e 1983, dado terem assumido um compromisso de não comercialização em 1981. Sustentam que não deve ser deduzida da quantidade em função da qual adquiriram direito ao prémio uma percentagem representativa das reduções previstas devido a esse aumento. Afirmam que essa dedução os coloca numa situação de desigualdade relativamente aos produtores que entregaram leite durante o ano civil de 1983 e constitui uma discriminação proibida pelo direito comunitário.
44. O Conselho, a Comissão e o Governo do Reino Unido sustentam que o artigo 3.
A, n.
2, é válido. A Comissão afirma que os produtores que retomaram a produção e os que continuaram a produzir não podem ser tratados da mesma maneira, dado que não se encontram numa situação comparável. Alega que, no que respeita ao cálculo da quantidade de referência a atribuir aos produtores que retomaram a produção, não é o princípio da igualdade que se aplica, mas sim o da confiança legítima. Em apoio deste argumento, refere o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Spagl.
45. Durante a audiência, os recorrentes referiram-se ao acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Mulder II. Sugeriram um método de cálculo da sua quantidade de referência em conformidade com os critérios fixados pelo Tribunal de Justiça para cálculo da indemnização a que os recorrentes naquele processo tiveram direito. Em seu entender, este método garante a igualdade de tratamento entre os produtores que retomaram a produção e os que continuaram a produzir, e devia ser adoptado pela Comunidade.
46. É evidente que o presente processo não tem por objecto precisar o método de cálculo da quantidade de referência dos recorrentes. Efectivamente, não compete ao Tribunal de Justiça pronunciar-se sobre esse método, mas sim às autoridades nacionais, de acordo com as disposições do direito comunitário. Contudo, tendo presentes as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, é necessário analisar se o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Mulder II afecta a interpretação ou a validade do artigo 3.
A, n.
2.
47. Em nosso entender, não é correcto dizer que o artigo 3. A, n.
2, é inválido simplesmente porque o método de cálculo da quantidade de referência específica previsto nesta disposição é diferente do seguido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Mulder II. Pode, desde logo, observar-se que, quando o Conselho adoptou o Regulamento n.
1639/91, o Tribunal de Justiça não tinha ainda proferido o acórdão nesse processo. Embora o artigo 3.
A, n.
2, com a redacção que lhe foi dada por este regulamento, tenha sido referido nas conclusões do advogado-geral Van Gerven (21), não estava em causa no processo, nem foi analisado pelo Tribunal de Justiça. Em todo o caso, parece-nos que existem diferenças entre o cálculo da quantidade de referência que um produtor deveria receber durante um determinado período, no passado, a fim de calcular a indemnização que lhe é devida no âmbito de um processo relativo a responsabilidade extracontratual da Comunidade, e o cálculo da quantidade de referência que, no futuro, deve ser concedida a uma categoria geral de produtores.
48. O primeiro cálculo é efectuado pelo Tribunal de Justiça, enquanto o segundo se enquadra na competência do Conselho, que, no exercício desta, dispõe, dentro de certos limites, de um poder discricionário. Além disso, os dois cálculos têm características diferentes e preenchem funções diferentes. O primeiro é efectuado ex post facto e tem natureza hipotética. O seu objectivo é quantificar a perda que a Comunidade causou a produtores específicos, através do cálculo da diferença entre o rendimento que esses produtores teriam obtido se não fosse o acto comunitário ilegal e o rendimento que efectivamente receberam ou poderiam ter recebido de eventuais actividades de substituição durante o período em causa.
49. Em contraste, como já referimos, o segundo cálculo refere-se a uma categoria geral de produtores e diz respeito ao futuro. Ao estabelecer esse método de cálculo, o Conselho faz uma opção de política económica que tem em vista conciliar determinado número de objectivos opostos. Em especial, o Conselho é obrigado a proteger os interesses legítimos dos produtores que retomaram a produção e a respeitar a sua confiança legítima, em conformidade com os critérios enunciados pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos Spagl e Pastaetter. Deve igualmente ter em consideração os interesses legítimos dos produtores que continuaram a produzir. Além disso, ao concretizar os interesses legítimos destes grupos de produtores, deve evitar pôr em perigo os objectivos do regime das quotas de leite.
50. De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, quando é necessário avaliar uma realidade económica complexa, como é o caso em matéria de Política Agrícola Comum, o legislador comunitário goza de um amplo poder de apreciação quanto à natureza e ao alcance das medidas a tomar: ver o acórdão Erpelding (22).
51. Parece-nos, por isso, que, ao definir o método de cálculo da quantidade de referência específica a atribuir, no futuro, aos produtores que retomaram a produção, o Conselho não é necessariamente obrigado a retomar o método de cálculo adoptado pelo Tribunal de Justiça no processo Mulder II. Todavia, será necessário declarar inválido o artigo 3.
A, n.
2, se, com a sua adopção, o Conselho ultrapassou o seu poder de apreciação. Ao analisar se foi esse o caso, há, evidentemente, que ter em consideração o acórdão do Tribunal de Justiça no processo Mulder II.
52. Recorde-se que, segundo os recorrentes, não deve ser tida em consideração a percentagem fixada pelo artigo 2., n.
2, do Regulamento n.
857/84, para calcular a taxa representativa da redução aplicável aos produtores que retomaram a produção, pelo facto de estes não terem contribuído para o aumento da produção ocorrido entre 1981 e 1983. O acórdão Mulder II do Tribunal de Justiça (v. n. 36, supra) apoia este argumento. Em nossa opinião, não é, porém, inteiramente convincente.
53. O Tribunal de Justiça decidiu que um produtor que suspendeu livremente a sua produção durante um certo tempo não pode legitimamente esperar poder retomá-la nas mesmas condições que as existentes anteriormente, nem estar isento do cumprimento de eventuais normas entretanto adoptadas no âmbito da política de mercados ou de estruturas: ver acórdãos Mulder I (n.
23), e von Deetzen (n.
12).
54. Deste modo, quando voltam ao mercado, no termo do seu compromisso, os produtores que retomaram a produção não podem esperar encontrá-lo no estado em que o deixaram, e podem legitimamente ser sujeitos a normas que são necessárias, tendo em conta o modo como o mercado evoluiu durante a sua ausência. Pode, por isso, afirmar-se que o facto de os produtores que retomaram a produção não terem contribuído para o aumento global da produção, em consequência de terem voluntariamente ficado fora do mercado durante um período específico, não os autoriza, aquando do seu regresso ao mercado, a eximirem-se às normas restritivas cuja introdução se tornou necessária em resultado daquele aumento.
55. Os produtores que retomaram a produção abstiveram-se livremente de produzir, e isto em troca de um prémio. Pode afirmar-se que o facto de se impor a estes produtores a redução prevista no artigo 2., n.
2, que é muito inferior à redução à taxa fixa de 40% prevista na anterior versão do artigo 3.
A, n.
2, faz parte dos riscos económicos normais que razoavelmente podem esperar ter de suportar e, consequentemente, não é contrário ao princípio da confiança legítima. Pode também afirmar-se que a imposição desta redução aos produtores que retomaram a produção não é contrária ao princípio da igualdade de tratamento, dado que, como realça a Comissão, os produtores que continuaram a produzir e os que retomaram a produção não se encontram em situações comparáveis.
56. Mesmo que estes argumentos não mereçam acolhimento, parece-nos que a aplicação, aos produtores que retomaram a produção, da redução prevista no artigo 2., n.
2, não deve ser considerada como contrária ao princípio da confiança legítima nem ao princípio da igualdade.
57. Como já vimos, em conformidade com os acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça nos processos Mulder I e Spagl, ao adoptar um método de cálculo da quantidade de referência a conceder aos produtores que retomaram a produção, o Conselho não os deve sujeitar a restrições que os afectem especificamente em razão do seu compromisso. Contudo, é evidente que, se uma restrição se aplica do mesmo modo a produtores que retomaram a produção e a produtores que continuaram a produzir, que se encontram numa situação comparável, não se trata de uma restrição que afecte especificamente a primeira categoria de produtores em razão do seu compromisso. O grupo de produtores que continuou a produzir, que se encontra em situação comparável à dos produtores que retomaram a produção, inclui os produtores que, por razões alheias à sua vontade, não contribuíram para o aumento da produção de leite entre 1981 e 1983. Um Estado-membro pode, contudo, sujeitar esses produtores à redução prevista no artigo 2., n.
2.
58. Isso está exemplificado nos processos a seguir referidos, relativos à interpretação do artigo 3., n.
3, do Regulamento n.
857/84. Nos termos desta disposição, os produtores cuja produção de leite, durante o ano de referência adoptado pelo Estado-membro em causa, foi afectada de modo sensível por acontecimentos excepcionais ocorridos antes ou durante esse ano, obterão, a seu pedido, que seja tomado como referência um outro ano do período compreendido entre 1981 e 1983.
59. No acórdão Erpelding, o Tribunal de Justiça decidiu que o Regulamento n.
857/84 impede que um produtor que continuou a produzir, cuja produção tenha sido afectada de modo sensível por um acontecimento excepcional durante o período de 1981 a 1983, consiga que seja tida em consideração a quantidade de leite ou de equivalente de leite que entregou durante um ano anterior a 1981, ou uma quantidade teórica calculada por extrapolação a partir da evolução normal das suas entregas durante determinado período, anterior à ocorrência do acontecimento excepcional em causa.
60. A decisão proferida no processo Erpelding foi confirmada no processo Leukhardt/Hauptzollamt Reutlingen (23). Neste processo, como argumento subsidiário, o Sr. Leukhardt, produtor que continuou a produzir, cuja produção foi afectada de modo sensível por um acontecimento excepcional durante o período de 1981 a 1983, pretendia que a sua quantidade de referência fosse calculada com base na quantidade de leite por ele entregue em 1981, acrescida de 1%, nos termos do artigo 2., n.
1, do Regulamento n. 857/84. O Sr. Leukhardt dedicava-se à agricultura na República Federal da Alemanha, país que, de acordo com o método previsto no artigo 2., n.
2, do Regulamento n. 857/84, determinou que a quantidade de referência dos produtores fosse, em princípio, igual à quantidade de leite por eles entregue em 1983, reduzida de 4%.
61. O Tribunal de Justiça decidiu que um produtor, cuja produção de leite tenha sido afectada de modo sensível por um acontecimento excepcional no decurso do ano de referência adoptado pelo Estado-membro em causa, pode conseguir, em aplicação do artigo 3., n.
3, do Regulamento n.
857/84, que sejam tomadas em consideração as suas entregas de leite efectuadas noutro ano de referência, dentro do período de 1981 a 1983, mas a estas entregas deve ser aplicada a percentagem geralmente aplicada nesse Estado-membro. Consequentemente, a quantidade de referência a que o Sr. Leukhardt teve direito era igual à quantidade de leite que entregou durante o ano de 1981, afectada, todavia, da percentagem prevista no artigo 2., n.
2, eventualmente modificada nas condições definidas pela última frase deste artigo (v. n.
25).
62. Assim, resulta claramente do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Leukhardt que um produtor que continuou a produzir e que, por razões alheias à sua vontade, não contribuiu para o aumento da produção entre 1981 e 1983, pode estar sujeito à redução prevista no artigo 2., n.
2.
63. Em nossa opinião, os acórdãos do Tribunal de Justiça, Erpelding e Leukhardt, mostram que o artigo 3.
A, n.
2, não é inválido por autorizar os Estados-membros a sujeitar os produtores que retomaram a produção à redução prevista no artigo 2., n.
2. Um Estado-membro deve ter o direito de tratar o produtor que retomou a produção de maneira semelhante à do produtor que continuou a produzir e não aumentou a produção de leite entre 1981 e 1983. Pelo menos, quando ambas as categorias de produtores estejam sujeitas à redução prevista no artigo 2., n.
2, essa redução não constitui uma restrição que afecte especificamente, em razão do seu compromisso, um produtor que retomou a produção. Consequentemente, não é contrária nem ao princípio da igualdade nem ao princípio da confiança legítima.
64. Concluímos, portanto, que a validade do artigo 3.
A, n.
2, não é posta em causa pela circunstância de, para o cálculo das quantidades de referência concedidas aos produtores que retomaram a produção, prever a aplicação de uma redução correspondente à percentagem referida no artigo 2., n.
2.
65. Antes de passar à análise da quarta questão, abordaremos de forma breve dois problemas adicionais relativos à validade do artigo 3.
A, n.
2.
66. Recorde-se que, ao contrário do método de cálculo da quantidade de referência específica adoptado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Mulder II, o artigo 3.
A, n.
2, não dispõe que a quantidade relativamente à qual se manteve ou foi adquirido o direito ao prémio deva ser acrescida de 1%. Poderia colocar-se a questão de saber se o facto de o artigo 3.
A, n.
2, não prever esse aumento afecta a sua validade. Esta questão não foi submetida pelo órgão jurisdicional nacional e não é, portanto, necessário analisá-la. Basta salientar que, pelas razões já acima expostas, se pode entender que a validade do artigo 3.
A, n.
2, não pode ser posta em causa por este motivo. Poderia afirmar-se que a diferença de tratamento entre os produtores que continuaram a produzir e os que retomaram a produção, que decorre de não ser aplicado aos últimos o aumento de 1%, faz parte dos riscos económicos normais a que os produtores podem esperar estar sujeitos e que, consequentemente, não contraria o princípio da confiança legítima. Poderia ainda afirmar-se que não ofende o princípio da igualdade, dado que os produtores que retomaram a produção e os que continuaram a produzir se encontram em situações objectivamente diferentes.
67. O segundo problema diz respeito à concessão de uma indemnização aos produtores que retomaram a produção após lhes ter sido aplicada a redução de base de 4,5%. Conforme já vimos, o Regulamento n.
775/87 prevê a suspensão temporária de uma parte uniforme de cada quantidade de referência, suspensão que fixou em 4%, para o quarto período de aplicação da imposição suplementar, e em 5,5%, para o quinto período. A suspensão temporária foi fixada em 4,5% pelo Regulamento n.
3882/89 para os três períodos seguintes. Os Regulamentos n.
775/87 e n.
3882/89 prevêem a concessão de uma indemnização aos produtores que continuaram a produzir, pelas quantidades retiradas. No acórdão Mulder II, o Tribunal de Justiça decidiu que a indemnização prevista no Regulamento n.
775/87 deve ser tida em consideração para efeitos de fixação da taxa de redução representativa, aquando do cálculo da quantidade de referência a atribuir aos recorrentes naquele processo. Os recorrentes afirmam que devia ser-lhes concedida uma indemnização que compensasse o facto de lhes ser aplicada a redução de base de 4,5%.
68. Contudo, decorre do despacho de reenvio que argumentação semelhante tinha já sido avançada pelos recorrentes no processo principal. O órgão jurisdicional de reenvio julgou-o improcedente e não submeteu questões prejudiciais relativas a esse ponto, com fundamento em que o pagamento da indemnização aos produtores que continuaram a produzir pode, talvez, justificar um pedido de pagamento de uma indemnização desse tipo formulado por um produtor que retomou a produção, mas não pode justificar a concessão de quantidades de referência mais elevadas aos recorrentes. Em nosso entender, esta argumentação está correcta.
Quarta questão
69. Com a quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 3.
A, n.
2, do Regulamento n. 857/84, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n. 1639/91, é válido, embora não conceda aos Estados-membros a possibilidade de modificar as taxas de redução no que diz respeito à concessão de quantidades de referência específicas aos produtores que retomaram a produção, como as previstas no artigo 2., n.
2, do Regulamento n. 857/84, no que toca aos produtores que continuaram a produzir.
70. Recorde-se que o artigo 2., n.
2, do Regulamento n. 857/84, completado pelo artigo 2., n.
1, do Regulamento (CEE) n.
1546/88 da Comissão (24), prevê que os Estados-membros que escolham como ano de referência o ano de 1982 ou de 1983 possam modular as quantidades de referência constantes do artigo 2., n.
1, do Regulamento n.
857/84, de modo a não exceder a quantidade global garantida, de acordo com:
a) o nível das entregas de certas categorias de entidades devedoras da imposição;
b) a evolução das entregas em certas regiões, entre 1981 e 1983;
c) a evolução, entre 1981 e 1983, das entregas de certas categorias de entidades devedoras da imposição.
71. O Governo do Reino Unido alega que, ao contrário do que pressupõe o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 3.
A, n.
2, confere aos Estados-membros o poder de modificar a taxa de redução aplicável aos produtores que retomaram a produção, com base no nível das respectivas entregas. O Conselho é também de parecer que os Estados-membros estão autorizados a proceder a essas modificações, mas mediante determinadas condições. Durante a audiência, a Comissão afastou-se da posição que tinha adoptado nas observações escritas e perfilhou a tese do Governo do Reino Unido e do Conselho, de que o artigo 3.
A, n.
2, autoriza os Estados-membros a modificar a taxa de redução aplicável aos produtores que retomaram a produção.
72. Em nosso entender, esta interpretação está correcta. É certo que o artigo 3.
A, n.
2, se refere a uma percentagem representativa de todas as reduções aplicadas às quantidades de referência fixadas em conformidade com o artigo 2. Contudo, esta referência não significa que a percentagem representativa nunca possa ser modificada. Se assim fosse, ela não seria determinada segundo critérios objectivos. Na nossa opinião, o artigo 3.
A, n.
2, não deve ser interpretado como afastando a possibilidade de os Estados-membros modificarem a quantidade de referência específica a conceder aos produtores que retomaram a produção, por razões semelhantes às indicadas em relação aos produtores que continuaram a produzir.
73. Esta opinião é também apoiada pelo facto de o Regulamento (CEE) n.
1911/86 do Conselho (25) ter alterado o artigo 2. do Regulamento n.
857/84, de modo a permitir aos Estados-membros que escolheram como ano de referência o ano de 1981 alterar as quantidades de referência previstas no artigo 2., n.
1, por razões idênticas às que se aplicam aos Estados-membros que escolheram o ano civil de 1982 ou de 1983 como ano de referência. De acordo com o preâmbulo do Regulamento n.
1911/86, esta alteração foi introduzida a fim de dar aos Estados-membros maior flexibilidade e de lhes permitir ter melhor em conta as reais características e tendências da produção e da recolha de leite até à entrada em vigor do regime de imposição suplementar. Não estaria de acordo com esta política aceitar que os Estados-membros não tivessem qualquer poder para alterar a quantidade de referência específica a atribuir aos produtores que retomaram a produção.
74. Contudo, tal como observa o Governo do Reino Unido, as segunda e terceira razões constantes do artigo 2., n.
2, com base nas quais podem ser modificadas as quantidades de referência, não podem ser aplicadas à fixação das quantidades de referência a conceder aos produtores que retomaram a produção. Isso acontece porque estas razões dizem respeito à evolução das entregas no decurso do período que vai de 1981 a 1983, durante o qual os produtores que retomaram a produção não efectuaram qualquer entrega. Daqui resulta que, de entre as razões constantes do artigo 2., n.
2, a única que pode ser aplicada aos produtores que retomaram a produção é o nível das entregas de certas categorias de entidades devedoras da imposição. Nos termos do artigo 2., n.
1, do Regulamento n. 1546/88, estas categorias serão definidas com base nas entregas anuais e relativamente à média das entregas, por exploração, no Estado-membro em causa.
75. Para melhor esclarecimento, acrescentaremos outro elemento. Como vimos, os produtores que retomaram a produção devem ser tratados de maneira idêntica à de todos os outros produtores que não participaram no aumento da produção de leite entre 1981 e 1983. Consequentemente, se aos últimos for concedido o benefício da alteração da taxa de redução, aquando da concessão das quantidades de referência em aplicação do artigo 2., n.
2, deve, do mesmo modo, aplicar-se uma redução menor aos produtores que retomaram a produção e que recebem uma quantidade de referência nos termos do artigo 3.
A, n.
2.
76. Concluímos, assim, que, ao contrário do pressuposto pelo órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 3.
A, n.
2, permite que os Estados-membros modifiquem as quantidades de referência a atribuir aos produtores que retomaram a produção, com fundamento no respectivo nível de entregas, conforme previsto no artigo 2., n.
2, no tocante aos produtores que continuaram a produzir. A validade do artigo 3.
A, n.
2, não pode, por isso, ser posta em causa pela razão de não prever a possibilidade de modificações desse tipo.
Conclusões
77. Consequentemente, somos de parecer que as questões submetidas ao Tribunal de Justiça deverão ter as seguintes respostas:
1) O artigo 3.
A, n.
2, do Regulamento (CEE) n.
857/84 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.
1639/91 do Conselho, deve ser interpretado no sentido de que a redução de base de 4,5% não faz parte da percentagem representativa do conjunto das reduções aplicadas às quantidades de referência estabelecidas em conformidade com o artigo 2. do Regulamento (CEE) n.
857/84, devendo ser-lhe acrescentada. Estas reduções não incluem a redução de base de 4,5%.
2) O artigo 3.
A, n.
2, do Regulamento (CEE) n.
857/84 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.
1639/91 do Conselho, deve ser interpretado no sentido de que permite que os Estados-membros modifiquem as quantidades de referência a atribuir aos produtores que retomaram a produção, com base no nível das entregas efectuadas por determinadas categorias destes produtores.
3) A análise das questões submetidas ao Tribunal de Justiça não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do artigo 3.
A, n.
2, do Regulamento (CEE) n. 857/84 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.
1639/91 do Conselho.
(*) Língua original: inglês.
(1) ° JO 1984, L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64.
(2) ° JO 1991, L 150, p. 35.
(3) ° JO 1977, L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143.
(4) ° JO 1984, L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61.
(5) ° JO 1968, L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146.
(6) ° 120/86, Colect. 1988, p. 2321.
(7) ° 170/86, Colect. 1988, p. 2355.
(8) ° JO 1989, L 84, p. 2.
(9) ° C-189/89, Colect. 1990, p. I-4539.
(10) ° C-217/89, Colect. 1990, p. I-4585.
(11) ° V. o 20. Regulamento de 19 de Julho de 1991, que altera o MGVO, Bundesgesetzblatt, p. 1597.
(12) ° JO 1987, L 78, p. 5.
(13) ° JO 1989, L 378, p. 6.
(14) ° O Regulamento n.
775/87 foi depois alterado pelo Regulamento (CEE) n.
3643/90 do Conselho (JO 1990, L 362, p. 9).
(15) ° JO 1992, L 86, p. 83.
(16) ° JO 1989, L 378, p. 1.
(17) ° C-104/89 e C-37/90, Colect. 1992, p. I-3061.
(18) ° V. acórdão Spagl (já referido, n.os 21 a 24); acórdão Pastaetter (já referido, n.os 12 a 15).
(19) ° Este princípio tinha já sido definido pelo Tribunal de Justiça no processo Mulder I, no n.
24 do acórdão, e no processo von Deetzen, no n.
13 do acórdão.
(20) ° V. acórdão Spagl (já referido, n.
24); acórdão Pastaetter (já referido, n.
15).
(21) ° V. Colect. 1992, pp. I-3098, I-3099, I-3119 e I-3120.
(22) ° 84/87, Colect. 1988, p. 2647, n.
27.
(23) ° 113/88, Colect. 1989, p. 1991. V. igualmente os acórdãos do Tribunal de Justiça, Berkenheide (C-67/89, Colect. 1990, p. I-2615), e Dowling (C-85/90, Colect. 1992, p. I-5305).
(24) ° JO 1988, L 139, p. 12.
(25) ° JO 1986, L 165, p. 6.