null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
LAILY MEDINA
přednesené dne 13. května 2026(1)
Věc C‑61/25 P
Evropská komise
proti
Španělskému království
„ Kasační opravný prostředek – Evropský zemědělský záruční fond (EZZF) a Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) – Výdaje vyloučené z financování Evropskou unií – Nařízení (EU) č. 1306/2013 – Článek
93 odst. 2 – Podmíněnost – Příloha
II – Povinné požadavky na hospodaření (PPH) 3 – Biologická rozmanitost – Chráněné druhy planě rostoucích rostlin – Článek
6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43/EHS – Nestanovení povinností zemědělců“
Úvod
1.        Toto stanovisko se týká kasačního opravného prostředku podaného Evropskou komisí, který směřuje ke zrušení rozsudku ze dne 20. listopadu 2024, Španělsko v. Komise (T‑508/22, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2024:855). Tímto rozsudkem Tribunál vyhověl žalobě Španělského království a v rozsahu, v němž se týkalo tohoto členského státu, zrušil prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2022/908 ze dne 8. června 2022, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV)(2).
2.        Komise tímto rozhodnutím vyloučila částku financování ve výši 9 968 215,15
eura z důvodu, že španělské orgány nezavedly v letech 2016 až 2017 kontroly směřující k ověření ochrany přírodních stanovišť druhů planě rostoucích rostlin chráněných v Kastilii a Leónu (Španělsko). Tyto kontroly byly podle Komise nezbytné na základě pravidel podmíněnosti stanovených v nařízení (EU) č. 1306/2013(3), které váže financování společné zemědělské politiky(4) na dodržování základních standardů ze strany zemědělců, zejména pokud jde o životní prostředí. Komise Španělskému království zejména vytkla, že neprovádí kontroly na místě s cílem ověřit, zda zemědělci, kteří jsou příjemci podpory Unie, dodržují povinné požadavky na hospodaření (PPH) 3(5) definované v souladu s přílohou II nařízení č. 1306/2013 a prostřednictvím odkazu na tuto přílohu v souladu s opatřeními, kterými se provádí čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43/EHS(6).
3.        V napadeném rozsudku Tribunál uvedl, že podle čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 se povinnost provádět kontroly podmíněnosti týká pouze dodržování opatření, kterými se tato směrnice provádí na vnitrostátní úrovni. Vzhledem k tomu, že v Kastilii a Leónu nebyl podle čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43 přijat žádný plán ani žádné jiné ochranné opatření, nebyly požadavky kladené na zemědělce z titulu PPH 3 dostatečně přesně vymezeny, aby španělské orgány mohly kontrolovat jejich dodržování. Tribunál tedy dospěl k závěru, že Komise nebyla oprávněna považovat absenci kontrol za nesoulad, a tudíž uplatnit finanční opravu.
4.        Soudní dvůr mě nyní žádá, abych se zabývala druhým důvodem uplatněným Komisí v jejím kasačním opravném prostředku, který se týká výkladu čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013. Jedná se o klíčové ustanovení systému podmíněnosti v rámci SZP, ke kterému se Soudní dvůr dosud nevyjádřil. Zejména bude třeba určit, zda čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 s ohledem na své znění, normativní kontext a účel brání Komisi v tom, aby z financování Unií vyloučila výdaje v rámci fondů EZZF a EZFRV(7), pokud je příčinou absence kontrol dodržování PPH 3 skutečnost, že vnitrostátní orgány neupřesnily povinnosti, které musí zemědělci splnit, jak uvedl Tribunál v napadeném rozsudku.
Právní rámec
5.        Nařízení č. 1306/2013, které obsahuje hlavní pravidla, na něž se vztahuje toto řízení, stanovilo pravidla pro financování, řízení a sledování SZP až do jeho zrušení v lednu 2023. Po tomto zrušení bylo nahrazeno nařízením (EU) 2021/2116(8). Nařízením č. 1306/2013 byl stanoven rámec pro fondy, zajištěno sledování výdajů a zavedeny kontrolní mechanismy pro zemědělské podpory. Prováděcí pravidla k nařízení č. 1306/2013 byla stanovena prováděcím nařízením (EU) č. 809/2014(9) a prováděcím nařízením (EU) č. 908/2014(10).
6.        V bodech 54, 55, 59 a 60 odůvodnění nařízení č. 1306/2013 bylo uvedeno:
„(54)      Systém podmíněnosti začleňuje do SZP základní normy pro životní prostředí [...]. Cílem podmíněnosti je přispět k rozvoji udržitelného zemědělství zvyšováním povědomí příjemců o tom, že uvedené základní normy je třeba dodržovat. Cílem je rovněž přispět k tomu, aby SZP více naplňovala očekávání společnosti tím, že se zlepší soudržnost s politikami životního prostředí, veřejného zdraví, zdraví zvířat a rostlin a dobrých životních podmínek zvířat. Systém podmíněnosti tvoří nedílnou součást SZP, a měl by proto být zachován. Jeho oblast působnosti, kterou prozatím tvoří samostatné seznamy povinných požadavků na hospodaření a norem dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy, by však měla být zefektivněna, aby byla zajištěna soudržnost a větší viditelnost systému podmíněnosti. Za tímto účelem by uvedené požadavky a normy měly být uvedeny v jediném seznamu a roztříděny podle oblastí a problematiky. [...]
(55)      Je třeba, aby členské státy plně provedly povinné požadavky na hospodaření, aby mohly být uplatňovány na úrovni zemědělských podniků a aby zajistily nezbytné rovné zacházení se zemědělci.
[…]
(59)      Příjemci by měli jasně rozumět svým povinnostem, které mají dodržovat, pokud jde o pravidla týkající se podmíněnosti. Za tímto účelem by členské státy měly veškeré požadavky a normy, které tvoří součást těchto pravidel, sdělovat vyčerpávajícím, srozumitelným a jasným způsobem, pokud možno i elektronickou cestou.
(60)      Účinné provádění podmíněnosti vyžaduje ověření, zda příjemci plní povinnosti. [...]“
7.        Hlava V nařízení č. 1306/2013, nadepsaná „Kontrolní systémy a sankce“, obsahovala kapitolu I s nadpisem „Obecná pravidla“. Tato kapitola obsahovala článek 58 tohoto nařízení, nadepsaný „Ochrana finančních zájmů Unie“, který stanovil:
„1.
Členské státy přijmou v rámci SZP veškeré právní a správní předpisy a veškerá další opatření nezbytná k zajištění účinné ochrany finančních zájmů Unie, zejména k:
a)      kontrole legality a správnosti operací financovaných z fondů;
[…]
c)      předcházení nesrovnalostem a podvodům, jejich zjišťování a nápravě;
[…]
2.      Členské státy zavedou účinné řídící a kontrolní systémy, aby zajistily soulad s právními předpisy, jež upravují režimy podpory Unie a mají za cíl minimalizovat riziko finanční újmy způsobené Unii.
[...]“
8.        Součástí hlavy VI nařízení č. 1306/2013, nadepsané „Podmíněnost“, byla kapitola I s názvem „Oblast působnosti“, která obsahovala články 91 až 95 tohoto nařízení, a kapitola II, nadepsaná „Systém kontrol a správní sankce ve vztahu k podmíněnosti“, která obsahovala články 96 až 101 uvedeného nařízení.
9.        Článek 91 nařízení č. 1306/2013, nadepsaný „Obecné pravidlo“, stanovil:
„1.      Pokud příjemce uvedený v článku 92 nedodržuje pravidla podmíněnosti stanoven[á] v článku 93, uloží se mu správní sankce.
2.      Správní sankce uvedená v odstavci 1 se použije pouze tehdy, pokud nedodržení podmínek vyplývá z jednání nebo opominutí, které lze přímo připsat dotyčnému příjemci [...].
[...]
3.      Pro účely této hlavy se rozumí:
[…]
b)      ‚požadavkem‘ každý jednotlivý povinný požadavek na hospodaření stanovený právem Unie uvedeným v příloze II v rámci daného aktu, který se co do obsahu liší od jakýchkoli jiných požadavků stejného aktu.“
10.      Článek 93 nařízení č. 1306/2013, nadepsaný „Pravidla podmíněnosti“, v odstavci 1 a 2 stanovil:
„1.      Pravidla podmíněnosti tvoří povinné požadavky na hospodaření podle práva Unie a standardy dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy stanovené na vnitrostátní úrovni a uvedené v příloze II, jež se týkají:
a)      životního prostředí, změny klimatu a dobrého zemědělského stavu půdy;
b)      veřejného zdraví, zdraví zvířat a rostlin;
c)      dobrých životních podmínek zvířat.
2.      Právní předpisy uvedené v příloze II týkající se povinných požadavků na hospodaření se použijí v platném znění a v případě směrnic ve znění provedeném členskými státy.“
11.      Článek 95 nařízení č. 1306/2013, nadepsaný „Informace pro příjemce“, stanovil:
„Členské státy poskytnou dotčeným příjemcům, ve vhodných případech elektronickou cestou, seznam požadavků a standardů, jež je na úrovni zemědělských podniků třeba dodržovat, a jasné a přesné informace o nich.“
12.      Článek 96 nařízení č. 1306/2013, nadepsaný „Kontroly podmíněnosti“, stanovil:
„[…]
3.      Členské státy provádějí kontroly na místě, aby ověřily, zda příjemce dodržuje povinnosti stanovené v této hlavě.
[…]“
Skutečnosti předcházející sporu
13.      Skutečnosti předcházející sporu byly uvedeny v bodech 2 až 35 napadeného rozsudku a pro účely tohoto stanoviska je lze shrnout následovně.
14.      V návaznosti na šetření provedené v autonomní oblasti Kastilie a León ohledně prováděcích pravidel systému podmíněnosti stanoveného v hlavě VI nařízení č. 1306/2013 zjistila Komise v rámci tří klíčových kontrol v letech 2016 a 2017, které se týkaly zejména rozsahu a kvality kontrol na místě prováděných španělskými orgány, různé nedostatky. Podle Komise tyto nedostatky mohly představovat riziko pro fondy, a tudíž vést k uplatnění paušální finanční opravy na celkovou částku podpor vyplacených příjemcům, na které se vztahoval systém podmíněnosti.
15.      V návaznosti na výměnu informací mezi španělskými orgány a Komisí, zejména pokud jde o stanovení rizika způsobeného nedostatky zjištěnými u fondů, a dále v návaznosti na zprávu smírčího orgánu přijatou na základě článku 40 prováděcího nařízení č. 908/2014, sdělila Komise španělským orgánům své konečné stanovisko. V tomto stanovisku setrvala na svých zjištěních ohledně nedostatků ve vztahu k první a druhé klíčové kontrole a ohledně rizik, jež tyto nedostatky představují z hlediska fondů.
16.      V případě druhého ze čtyř porušení odhalených v rámci první klíčové kontroly, které je jediné, jehož se týká toto řízení, se zjištění týkala PPH 3 a souvisela s absencí kontrol ochrany přírodních stanovišť chráněných druhů planě rostoucích rostlin v letech pro podání žádosti 2016 a 2017. Komise zejména konstatovala, že španělské orgány neprovedly kontroly podmíněnosti, jak vyžaduje čl. 96 odst. 3 nařízení č. 1306/2013, jakož i čl. 24 odst. 1 a čl. 65 odst. 1 prováděcího nařízení č. 809/2014.
17.      S ohledem na všechny zjištěné nedostatky dospěla Komise v konečném stanovisku k závěru, že na roky
podání žádosti 2016 a 2017 měla být uplatněna paušální finanční oprava ve výši 5 % z 10 % celkové částky podpory a 2 % z 10 % z celkové částky podpory na rok podání žádosti 2018. Komise tedy ve sporném rozhodnutí vyloučila z financování Unií celkovou částku v hrubé výši 9 973 274,36
eura, což s ohledem na částky, které již byly získány zpět v návaznosti na předchozí šetření, vedlo k čisté finanční opravě ve výši 9 968 215,15
eura.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
18.      Žalobou ze dne 19. srpna 2022 se Španělské království domáhalo, aby Tribunál zrušil sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž se jej týká. Na podporu své žaloby uplatnilo dva žalobní důvody, v nichž se dovolávalo různých nesprávných skutkových zjištění, nesprávných právních posouzení a nesprávných posouzení skutkového stavu, kterých se podle jeho tvrzení Komise dopustila.
19.      Konkrétně první žalobní důvod obsahoval šest částí, z nichž první čtyři se týkaly absence vážných a důvodných pochybností, pokud jde o jednotlivé nedostatky zjištěné ve vztahu k první a druhé klíčové kontrole. Pátá část tohoto žalobního důvodu se týkala porušení zásady řádné správy, kterým bylo stiženo zamítnutí výpočtu částky, jež měla být vyloučena z financování Unií, a to na základě extrapolace navržené Španělským královstvím. Šestá část tohoto žalobního důvodu i druhý žalobní důvod se týkaly porušení zásady proporcionality, jímž je stižena paušální finanční oprava uložená Komisí.
20.      Napadeným rozsudkem Tribunál v plném rozsahu vyhověl druhé části a částečně čtvrté části prvního žalobního důvodu s odůvodněním, že Komise neoprávněně založila spornou paušální finanční opravu na dvou nedostatcích: jednak na absenci kontrol podmíněnosti PPH 3 v rozporu s čl. 96 odst. 3 nařízení č. 1306/2013 a jednak na absenci podpisů příjemců na zprávách o kontrole podmíněnosti v rozporu s čl. 72 odst. 1 písm. b) bodem ii) prováděcího nařízení č. 809/2014. Pokud jde o zbývající části, první a třetí část prvního žalobního důvodu Tribunál zamítl. Pátou a šestou část prvního žalobního důvodu ani druhý žalobní důvod Tribunál nezkoumal.
21.      Pokud jde o druhou část prvního žalobního důvodu, která je předmětem projednávaného kasačního opravného prostředku, Tribunál nejprve uvedl, že podle čl. 93 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 jsou pravidla týkající se podmíněnosti PPH stanovena v příloze II tohoto nařízení. Pokud jde konkrétně o PPH 3, tato příloha II odkazuje na čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43, podle nějž členské státy stanoví pro zvláštní oblasti ochrany stanovišť chráněných druhů planě rostoucích rostlin nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče, a přijmou vhodná opatření, aby vyloučily poškozování těchto stanovišť. Tribunál rovněž uvedl, že v Kastilii a Leónu byl čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43 proveden nařízením 63/2007(11), které obsahuje seznam druhů planě rostoucích rostlin chráněných v této španělské autonomní oblasti.
22.      Tribunál dále konstatoval, že kombinace nařízení 63/2007, které uznává výskyt chráněných druhů planě rostoucích rostlin v Kastilii a Leónu, a absence kontrol podmíněnosti PPH 3, jejichž konkrétním účelem je tyto druhy chránit, představuje důkaz o možných vážných a důvodných pochybnostech ohledně provedených kontrol. V souladu s ustálenou judikaturou použitelnou v této oblasti z této skutečnosti dovodil, že Španělské království musí prokázat, že zjištění Komise jsou nesprávná.
23.      Konečně Tribunál zdůraznil, že v souladu s čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 se povinnost provádět kontroly podmíněnosti PPH 3 týká pouze dodržování opatření, kterými se provádí směrnice 92/43 na vnitrostátní úrovni. Podle tohoto ustanovení se totiž právní předpisy uvedené v příloze II tohoto nařízení a týkající se PPH použijí pouze v platném znění a v případě směrnic ve znění provedeném členskými státy. V projednávané věci přitom vzhledem k tomu, že španělské orgány nepřijaly předem žádná ochranná opatření ve smyslu čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43, nebyly požadavky kladené na zemědělce v rámci PPH 3 stanoveny dostatečně přesně na to, aby španělské orgány mohly dodržování těchto požadavků účinně kontrolovat. Podle Tribunálu z výše uvedeného vyplývá oprávněnost tvrzení Španělského království, že absence kontroly podmíněnosti PPH 3 nemohla být Komisí považována za nesoulad.
24.      Sporné rozhodnutí bylo napadeným rozsudkem zrušeno v plném rozsahu, pokud jde o části, v nichž se týkalo Španělského království. Pokud jde o rozsah tohoto zrušení, Tribunál uvedl, že bez zohlednění nedostatků napadených druhou a čtvrtou částí prvního žalobního důvodu by výpočet celkové výše paušální finanční opravy byl za normálních okolností odlišný, a že je tedy na Komisi, aby z uvedeného zrušení vyvodila důsledky.
Návrhová žádání účastníků řízení o kasačním opravném prostředku
25.      Svým kasačním opravným prostředek Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–        zrušil bod 1 výroku napadeného rozsudku v rozsahu, v němž se jím vyhovuje druhé části prvního žalobního důvodu;
–        zamítl druhou část prvního důvodu žalobního důvodu jako neopodstatněnou;
–        vrátil věc Tribunálu k rozhodnutí o páté a šesté části prvního žalobního důvodu a o druhém žalobním důvodu a
–        uložil Španělskému království náhradu nákladů řízení.
26.      Španělské království navrhuje, aby Soudní dvůr:
–        zamítl kasační opravný prostředek;
–        uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Právní analýza
27.      Na podporu svého kasačního opravného prostředku Komise uplatňuje dva důvody, přičemž první z nich vychází z nesprávného použití pravidel upravujících dokazování v rámci postupu schvalování účetní závěrky a druhý z nesprávného výkladu povinností členských států, pokud jde o uplatňování PPH 3 a kontrol jejich dodržování zemědělci.
28.      V souladu se žádostí Soudního dvora se ve své analýze budu zabývat druhým z těchto důvodů kasačního opravného prostředku, který se týká zejména výkladu čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013.
Argumenty účastníků řízení
29.      Ve druhém důvodu kasačního opravného prostředku Komise tvrdí, že Tribunál nesprávně dospěl k závěru, podle nějž Španělské království mělo možnost vyvrátit důkaz o existenci vážných a důvodných pochybností ohledně povinnosti provádět kontroly na místě za účelem zajištění dodržování PPH 3 tím, že se dovolávalo vlastního opomenutí upřesnit ve vnitrostátním právu povinnosti vyplývající z čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43. Konkrétně má Komise za to, že tento závěr Tribunálu nemůže vycházet čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013. Toto ustanovení nelze vykládat v tom smyslu, že členský stát nemusí provádět kontroly na místě týkající se podmíněnosti, pokud požadavky, které mají být ověřeny, nebyly předem stanoveny vnitrostátními orgány. Naopak, pokud členský stát nesplní svou povinnost provést PPH, a v důsledku toho není provedena žádná kontrola na místě, neplní tento členský stát svou povinnost mít zavedený systém kontrol zajišťující účinnou kontrolu dodržování PPH, jak vyžaduje zejména čl. 96 odst. 3 nařízení č. 1306/2013, jakož i čl. 24 odst. 1 a čl. 65 odst. 1 prováděcího nařízení č. 809/2014. Jiný výklad by mohl,
jak zbavit užitečného účinku nařízení č. 1306/2013 a prováděcí nařízení č. 809/2014, tak nesplnit účel požadavků stanovených v oblasti podmíněnosti.
30.      Španělské království tyto argumenty zpochybňuje, neboť má za to, že výklad čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013, jak jej provedl Tribunál v napadeném rozsudku, je správný. Španělské království zejména tvrdí, že obsah PPH 3 v rámci provádění směrnice 92/43 stanoví samotné členské státy. Při provádění této směrnice v Kastilii a Leónu měly španělské orgány patrně za to, že není nezbytné přijmout plány obnovy nebo ochrany stanovišť chráněných druhů planě rostoucích rostlin ani jiná ochranná opatření podle čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43, která by ukládala zemědělcům povinnosti v rámci jejich činnosti. V této souvislosti je podle Španělského království absence kontrol na místě odůvodněná, jelikož podle čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 musí být PPH 3 kontrolovány s ohledem na způsob, jakým členský stát provedl směrnici 92/43. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, neznamenalo by to, že členský stát nemá spolehlivý a funkční kontrolní režim v rámci systému podmíněnosti uloženého nařízením č. 1306/2013.
Právní analýza
31.      Úvodem je třeba připomenout, že se projednávaná věc týká rozhodnutí přijatého Komisí v rámci postupu schvalování účetní závěrky stanoveného v článku 52 nařízení č. 1306/2013. Cílem tohoto postupu, který probíhá mezi tímto orgánem a jednotlivými členskými státy, jež byly příjemci financování v rámci SZP, je ověřit, zda má dotyčný členský stát v souladu s požadavkem stanoveným v čl. 58 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 zavedený účinný systém kontroly a řízení, který umožňuje zajistit dodržování právních předpisů upravujících režimy podpory Unie a minimalizovat riziko finanční újmy pro Unii. Postup schvalování účetní závěrky se rovněž týká otázky, zda dotyčný členský stát v rámci tohoto systému provedl nezbytné kontroly k tomu, aby zjistil, zda byla dodržena pravidla stanovená nařízením č. 1306/2013, včetně pravidel týkajících se podmíněnosti. Jak správně zdůrazňuje Tribunál v bodě 75 napadeného rozsudku, pokud tyto kontroly nebyly provedeny nebo byly nedostatečné, je Komise povinna provést finanční opravu, aby zabránila čerpání finančních prostředků z fondů, aniž by tyto prostředky sloužily k financování cíle sledovaného unijním právem(12).
32.      Kromě toho z ustálené judikatury vyplývá, že k prokázání existence porušení pravidel společné organizace zemědělských trhů přísluší Komisi, aby předložila důkaz o vážných a důvodných pochybnostech, které má ohledně kontrol provedených vnitrostátními správními orgány, nebo o nesprávnosti číselných údajů, které poskytly, aniž musí vyčerpávajícím způsobem prokazovat, že jsou tyto kontroly nedostatečné, nebo že jsou tyto údaje nesprávné. Toto zmírnění důkazního břemene, které nese Komise, lze vysvětlit tím, že členský stát má nejlepší předpoklady ke shromáždění a ověření údajů nezbytných pro schválení účetních závěrek fondů, a je tedy na něm, aby předložil co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz o skutečném stavu svých kontrol nebo údajů a popřípadě o nesprávnosti tvrzení Komise(13).
33.      V projednávané věci Tribunál v bodech 76 a 77 napadeného rozsudku konstatoval, že vzhledem k absenci kontrol podmíněnosti PPH 3 španělskými orgány v Kastilii a Léonu se Komisi podařilo v jejím konečném stanovisku předložit důkaz o vážných a důvodných pochybnostech ve smyslu judikatury uvedené v předchozím bodě, a že je tedy na Španělském království, aby prokázalo, že zjištění Komise jsou nesprávná. V bodě 79 napadeného rozsudku měl však Tribunál za to, že argumentace Španělského království založená na absenci přesných specifikací podle čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43, které by zemědělcům umožňovaly chránit druhy planě rostoucích rostlin v Kastilii a Leónu, umožnila vyvrátit závěr Komise, podle kterého kontroly podmíněnosti PPH 3 nebyly v souladu právními předpisy.
34.      V první řadě, pokud jde o závěr Tribunálu, že Komise prokázala vážné a důvodné pochybnosti, je totiž třeba uvést, že systém podmíněnosti zavedený nařízením č. 1306/2013 vyžaduje, aby zemědělci, kteří jsou příjemci podpor uvedených v článku 92 tohoto nařízení, dodržovali určitá pravidla, jejichž cílem je ochrana životního prostředí, veřejného zdraví a dobrých životních podmínek zvířat. Podle čl. 93 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 tato pravidla zahrnují zejména PPH, které jsou uvedeny v jediném seznamu a rozděleny podle oblastí a témat v příloze II tohoto nařízení(14).
35.      Pokud jde o specifický cíl ochrany biologické rozmanitosti, příloha II uvedeného nařízení v části s názvem „PPH 3“ uvádí, že pravidly, která musí zemědělci dodržovat, jsou zejména pravidla stanovená ve směrnici 92/43, konkrétně v jejím čl. 6 odst. 1 a 2. Jak Tribunál uvedl v bodě 72 napadeného rozsudku, podle tohoto ustanovení členské státy zavedou pro zvláštní oblasti ochrany stanovišť chráněných druhů planě rostoucích rostlin nezbytná ochranná opatření zahrnující případně odpovídající plány péče a přijmou vhodná opatření, aby vyloučily poškozování těchto stanovišť. V Kastilii a Leónu, což je autonomní oblast Španělska dotčená v projednávané věci, bylo ustanovení čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43 provedeno nařízením 63/2007. Toto nařízení obsahovalo seznam chráněných druhů planě rostoucích rostlin a stanovilo přijetí plánů obnovy a ochrany stanovišť těchto druhů(15).
36.      Z toho vyplývá, že Tribunál mohl mít správně za to, že Komise prokázala vážné a důvodné pochybnosti ve smyslu judikatury citované v bodě 32 tohoto stanoviska, neboť ačkoli byl výskyt chráněných druhů planě rostoucích rostlin v Kastilii a Leónu uznán vnitrostátními právními předpisy provádějícími směrnici 92/43, nebyla provedena žádná kontrola podmíněnosti PPH 3 zaměřená konkrétně na ochranu těchto druhů.
37.      Ve druhé řadě, pokud jde o závěr Tribunálu, podle kterého Španělské království existenci takových vážných a důvodných pochybností odmítlo, je nutno konstatovat, že toto posouzení vychází z výkladu čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013, jak byl proveden Tribunálem v bodě 78 napadeného rozsudku a uplatněn v projednávané věci v bodě 79 tohoto rozsudku. Tribunál měl v podstatě za to, že v souladu se zněním tohoto ustanovení se povinnost provádět kontroly podmíněnosti týká pouze dodržování opatření, kterými se provádí směrnice 92/43 na vnitrostátní úrovni, a tudíž v případech, kdy nebyl přijat žádný plán ani žádné jiné ochranné opatření, nejsou povinnosti v rámci PPH 3 dostatečně přesné na to, aby bylo možné po vnitrostátních orgánech vyžadovat kontrolu jejich dodržování.
38.      K určení, zda jsou výklad provedený Tribunálem a jeho použití na projednávanou věc nesprávné, jak tvrdí Komise, je třeba připomenout, že Soudní dvůr opakovaně odkazoval na hermeneutické zásady, z nichž je třeba vycházet při výkladu ustanovení unijního práva. Podle ustálené judikatury je pro výklad ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, nýbrž i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí(16).
39.      Pokud jde o doslovný výklad, čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 stanoví, že právní předpisy uvedené v příloze II tohoto nařízení týkající se PPH se použijí v platném znění a „v případě směrnic ve znění provedeném členskými státy“. Z toho vyplývá, že pokud jsou PPH definovány ve vztahu k určité směrnici, jako je tomu v projednávané věci, musí být kontroly podmíněnosti prováděné za účelem ověření dodržování těchto PPH prováděny s ohledem na pravidla, která provádějí dotyčnou směrnici tak, jak byla přijata vnitrostátními orgány. Cílem čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 je tedy upřesnit normativní rámec, na jehož základě jsou členské státy povinny zkoumat, zda zemědělci, kteří jsou příjemci financování v rámci SZP, dodržují pravidla podmíněnosti stanovená tímto nařízením. Na rozdíl od výkladu, který v této souvislosti podal Tribunál v napadeném rozsudku, přitom ze znění tohoto ustanovení nevyplývá, že by členský stát byl zproštěn povinnosti provádět kontroly podmíněnosti v případě, že nestanoví PPH. Jedná se o sylogismus, který podle mého názoru nemá ve znění uvedeného ustanovení oporu.
40.      Kromě toho je třeba uvést, že pokud jde o případy, kdy jsou PPH definovány ve vztahu k určité směrnici, je ve francouzském znění čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 použit výraz „mise en œuvre“, tedy sloveso vyčasované v příčestí minulém, aby odkazovalo na verzi, podle které musí vnitrostátní orgány provádět kontroly podmíněnosti(17). Samotné znění čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 tedy předpokládá, že vnitrostátní orgány již dříve přijaly ve vztahu k dotyčné směrnici opatření ohledně PPH. Z toho vyplývá, že pokud nebyly PPH konkrétně stanoveny, nelze ze znění tohoto ustanovení vyvozovat žádné právní důsledky.
41.      Z toho vyplývá, že z hlediska znění daného textu tedy nelze čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 vykládat v tom smyslu, že členský stát není povinen provádět kontroly podmíněnosti, pokud nebyly vnitrostátními orgány upřesněny povinnosti vyplývající ze směrnice, na kterou odkazuje příloha II tohoto nařízení.
42.      I kdyby se mohlo mít za to, že čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 není jednoznačný, mám za to, že výše uvedené konstatování podporuje i kontextuální a teleologický výklad tohoto ustanovení, které však Tribunál nezkoumal.
43.      Pokud jde o kontextuální výklad, je třeba zdůraznit, že čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 se nachází v hlavě VI tohoto nařízení, nadepsané „Podmíněnost“. Článek 96 uvedeného nařízení, který je součástí téže hlavy, stanoví povinnost členských států kontrolovat, zda příjemci finanční podpory Unie dodržují PPH, zejména v podobě kontrol na místě. Tato povinnost je v obdobném znění zopakována i v čl. 24 odst. 1 písm. c) a v čl. 65 odst. 1 prováděcího nařízení č. 809/2014, které upřesňují, že kontroly prováděné vnitrostátními orgány musí být prováděny způsobem, který zajistí účinné ověření požadavků a standardů platných v oblasti podmíněnosti. Vzhledem k tomu, že tato ustanovení nestanoví žádnou výjimku v oblasti provádění kontrol, nelze čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 z důvodů soudržnosti vykládat tak, že umožňuje upustit od hlavní povinnosti, kterou členské státy mají na základě systému podmíněnosti.
44.      Navíc je třeba souhlasit s Komisí, že posledně uvedené samozřejmě znamená, že požadavky vyplývající z PPH pro zemědělce byly definovány dostatečně přesně na to, aby bylo možné účinně kontrolovat jejich dodržování a aby o nich byli zemědělci informováni. Kromě toho, že jak je uvedeno v bodě 40 tohoto stanoviska, lze tuto povinnost dovodit ze samotného znění čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013, tento aspekt vyplývá o to více z bodů 55, 59 a 60 odůvodnění tohoto nařízení. Tyto body odůvodnění totiž upřesňují systém podmíněnosti zavedený nařízením č. 1306/2013 v rozsahu, v němž uvádějí, že členské státy mají povinnost provádět PPH v plném rozsahu tak, aby byly funkční na úrovni zemědělských podniků, a dále že zemědělci musí přesně pochopit své povinnosti týkající se PPH. Tato prohlášení jsou pak převzata zejména článkem 95 nařízení č. 1306/2013, podle kterého jsou členské státy povinny poskytnout zemědělcům seznam požadavků a standardů, jež je na úrovni zemědělských podniků třeba dodržovat, a jasné a přesné informace o nich.
45.      V případě, kdy je PPH třeba dále vymezit ve vztahu ke směrnici, nemohl tudíž Tribunál v daném kontextu vykládat čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 v tom smyslu, že je členský stát tímto ustanovením zproštěn povinnosti provádět kontroly podmíněnosti jen proto, že nestanovil povinnosti pro zemědělce. Povinnost členských států provádět tento druh kontrol totiž předpokládá, že vnitrostátní orgány předem definovaly požadavky, které musí zemědělci splňovat, takže neupřesnění těchto požadavků, a tudíž neprovedení kontrol podmíněnosti, mělo
vést Komisi ke konstatování nesouladu.
46.      Konečně, pokud jde o teleologický výklad, úvahy Tribunálu jsou podle mého názoru rovněž v rozporu s účelem nařízení č. 1306/2013, a zejména s pravidly stanovenými tímto nařízením v oblasti podmíněnosti. V tomto ohledu stačí připomenout, že cílem těchto pravidel je zajistit vázanost financování Unií z fondů na skutečnost, že příjemci tohoto financování mají dosáhnout cílů sledovaných jinými politikami Unie, jako je ochrana životního prostředí. Jak Tribunál uvedl v bodě 46 napadeného rozsudku, z fondů jsou financovány pouze intervence uskutečněné v souladu s ustanoveními unijního práva. Pokud by byl čl. 93 odst. 2 tohoto nařízení vykládán tak, že členským státům umožňuje vyhnout se jejich povinnosti provádět kontroly tím, že se budou dovolávat vlastního opomenutí upřesnit požadavky, které musí zemědělci v rámci PPH splňovat, byl by zpochybněn účel sledovaný nařízením č. 1306/2013, kterým se zavádí systém podmíněnosti, a účel pravidel, která stanoví.
47.      Z výše uvedeného vyplývá, že žádná ze zásad stanovených Soudním dvorem pro výklad ustanovení unijního práva neumožňuje přijmout výklad čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013, k němuž dospěl Tribunál v bodě 78 napadeného rozsudku.
48.      Argumenty předložené Španělským královstvím v jeho písemnostech nemohou výše uvedený závěr zpochybnit.
49.      Zaprvé je třeba odmítnout argument, podle kterého by uplatnění finanční opravy, pokud
vnitrostátní orgány neupřesnily PPH, jako tomu bylo v projednávané věci, vedlo k postihu zemědělců za pochybení, které jim nelze přičítat. V tomto ohledu stačí uvést, že v souladu s čl. 91 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 lze zemědělcům uložit sankce pouze za porušení pravidel podmíněnosti, která jsou jim přičitatelná, což vylučuje jakékoli důsledky, které pro ně má finanční oprava uplatněná Komisí v napadeném rozhodnutí, která je přičitatelná jen španělským orgánům. Jak správně zdůrazňuje Komise, postup schválení účetní závěrky je postupem mezi tímto orgánem a dotyčným členským státem, v jehož rámci je v případě nesouladu v podobě absence kontrol výlučně odpovědný členský stát. Škoda způsobená tímto jednáním členského státu zemědělcům by navíc mohla zakládat nárok na náhradu z titulu porušení unijního práva, kterého se tento stát dopustil.
50.      Zadruhé i za předpokladu, že by Komise poprvé zmínila článek 95 nařízení č. 1306/2013 až ve svém kasačním opravném prostředku před Soudním dvorem, jak tvrdí Španělské království, nemůže taková citace představovat nový argument, který by bylo možné odmítnout jako nepřípustný. Komise totiž odkazuje na toto ustanovení obsažené v hlavě VI nařízení č. 1306/2013 týkající se pravidel podmíněnosti, aby objasnila kontextuální výklad, který si ustanovení čl. 93 odst. 2 tohoto nařízení podle jejího názoru zasluhuje. Jak je přitom uvedeno v bodě 38 tohoto stanoviska, pro určení, zda výklad provedený Tribunálem a jeho použití v projednávané věci v napadeném rozsudku byly nesprávné, bylo třeba určit smysl tohoto ustanovení mimo jiné s ohledem na jeho normativní kontext. Je proto třeba konstatovat, že odkaz Komise na článek 95 nařízení č. 1306/2013 byl relevantní a přípustný pro právní analýzu, kterou je třeba provést v tomto řízení.
51.      Zatřetí, pokud jde o argument Španělského království, podle kterého měly španělské orgány za to, že není nezbytné přijmout plány obnovy nebo ochrany stanovišť chráněných planě rostoucích druhů rostlin ani jiná ochranná opatření podle čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43, která by ukládala zemědělcům povinnosti v rámci jejich činnosti, je třeba konstatovat, že tento argument je v rozporu se samotným obsahem nařízení 63/2007, jak jej popsal Tribunál v napadeném rozsudku. Z bodu 79 tohoto rozsudku totiž vyplývá, že nařízení 63/2007 obsahovalo nejen seznam chráněných druhů planě rostoucích rostlin v Kastilii a Leónu, ale že rovněž stanovilo přijetí plánů obnovy a ochrany stanovišť těchto druhů. Podle španělských orgánů tak byla v okamžiku přijetí seznamu chráněných druhů planě rostoucích rostlin v Kastilii a Leónu nezbytná zvláštní opatření k provedení čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 92/43.
52.      S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti je třeba konstatovat, že se Tribunál při výkladu čl. 93 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 82 napadeného rozsudku dospěl na základě tohoto ustanovení k závěru, že Španělské království mělo možnost vyvrátit závěr vyjádřený Komisí v jejím konečném stanovisku, podle kterého kontroly podmíněnosti PPH 3 provedené tímto členským státem nebyly v souladu s právními pravidly.
53.      Druhému důvodu kasačního opravného prostředku je podle mého názoru třeba vyhovět, a napadený rozsudek musí být tudíž zrušen.
Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr má k dispozici informace nezbytné k vydání konečného rozhodnutí o druhé části prvního žalobního důvodu, je třeba v souladu s čl. 61 prvním pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie tuto část zamítnout. Vzhledem k tomu, že Tribunál nerozhodl v prvním stupni ve věci samé o páté a šesté části prvního žalobního důvodu ani o druhém žalobním důvodu vzneseném Španělským královstvím, musí mu být věc vrácena.
Závěry
54.      S ohledem na výše uvedené skutečnosti navrhuji, aby Soudní dvůr:
–        zrušil rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 20. listopadu 2024, Španělsko v. Komise (T‑508/22, EU:T:2024:855);
–        vrátil věc Tribunálu k rozhodnutí ve věci samé o páté a šesté části prvního žalobního důvodu a o druhém žalobním důvodu;
–        uložil Španělskému království náhradu nákladů řízení.
1–      Původní jazyk: francouzština.
2–       Úř. věst. 2022, L 157, s. 15, dále jen „sporné rozhodnutí“.
3–       Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1200[1290]/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549).
4–       Dále jen „SZP“.
5–       Dále jen „PPH 3“.
6–       Směrnice Rady ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102).
7–       Společně dále jen „fondy“.
8–       Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 2. prosince 2021 o financování, řízení a monitorování společné zemědělské politiky a zrušení nařízení (EU) č. 1306/2013 (Úř. věst. 2021, L 435, s. 187).
9      Prováděcí nařízení Komise ze dne 17. července 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro rozvoj venkova a podmíněnost (Úř. věst. 2014, L 227, s. 69) (dále jen „prováděcí nařízení č. 809/2014“).
10–       Prováděcí nařízení Komise ze dne 6. srpna 2014, kterým se stanoví pravidla pro uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o platební agentury a další subjekty, finanční řízení, schvalování účetní závěrky, pravidla pro kontroly, jistoty a transparentnost (Úř. věst. 2014, L 255, s. 59) ve znění prováděcího nařízení Komise (EU) 2018/56 ze dne 12. ledna 2018 (Úř. věst. 2018, L 10, s. 9) (dále jen „prováděcí nařízení č. 908/2014“).
11–       Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (nařízení 63/2007 o vytvoření katalogu chráněných rostlin Kastilie a Leónu a systému ochrany nazvaného „mikrorezervace rostlin“) ze dne 14. června 2007 (BOCL
č. 119 ze dne 20. června 2007, s. 13197) (dále jen „nařízení č. 63/2007“).
12–       Mimo jiné viz rozsudek ze dne 11. ledna 2001, Řecko v. Komise (C‑247/98, EU:C:2001:4, bod 14), citovaný v napadeném rozsudku.
13–       Viz rozsudek ze dne 6. listopadu 2014, Nizozemsko v. Evropská komise (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, bod 58 a citovaná judikatura).
14–       V tomto ohledu viz
bod 55 odůvodnění nařízení č. 1306/2013.
15–       V tomto ohledu viz rovněž bod 79 napadeného rozsudku.
16–       Mimo jiné viz rozsudek ze dne 22. února 2024, Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, bod 30 a citovaná judikatura).
17      Viz rovněž mimo jiné anglické („implemented“), německé („umgesetzt“), italské („attuate“), portugalské („transpostas“), nizozemské („omgezet“), litevské („įgyvendintos“), slovenské („transponovanom“), dánskés („gennemført“) nebo estonské („rakendatutena“) znění tohoto ustanovení.