61994CJ0143_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-143/94,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Τribunale amministrativo regionale del Lazio (Ιταλία) προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Furlanis costruzioni generali SpA
και
Azienda nazionale autonoma strade (ANAS) και
Ιtinera Co. Ge. SpA, πρώην Edilvie Srl,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία του άρθρου 29, παράγραφος 5, της οδηγίας 71/305/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουλίου 1971, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (ΕΕ ειδ. έκδ. 17/001, σ. 7), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1, σημείο 20, της οδηγία 89/440/EOK του Συμβουλίου, της 18ης Ιουλίου 1989 (ΕΕ L 210, σ. 1),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τέταρτο τμήμα),
συγκείμενο από τους Κ. Ν. Κακούρη (εισηγητή), πρόεδρο τμήματος, P. J. G. Kapteyn και H. Ragnemalm, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: C. O. Lenz
γραμματέας: L. Hewlett, κυρία υπάλληλος διοικήσεως,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
* η Furlanis costruzioni generali SpA, εκπροσωπουμένη από τους A. Biagini και N. Marcone, δικηγόρους Ρώμης,
* η Itinera CO. GE. SpA, πρώην Edelvie Srl, εκπροσωπουμένη από τους V. Biagetti και G. Cignitti, δικηγόρους Ρώμης,
* η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπουμένη από τον U. Leanza, προϊστάμενο της Υπηρεσίας Διπλωματικών Διαφορών του Υπουργείου Εξωτερικών, επικουρούμενο από τον Fiorilli, avvocato dello Stato,
* η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπουμένη από τον A. Aresu, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις της Furlanis costruzioni generali SpA, της Itinera CO. GE. SpA, της Ιταλικής Κυβερνήσεως και της Επιτροπής, κατά τη συνεδρίαση της 11ης Μαΐου 1995,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 29ης Ιουνίου 1995,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με διάταξη της 31ης Μαρτίου 1994, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 24 Μαΐου 1994, το Τribunale amministrativo regionale del Lazio υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ, ένα προδικαστικό ερώτημα ως προς την ερμηνεία του άρθρου 29, παράγραφος 5, της οδηγίας 71/305/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουλίου 1971, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (ΕΕ ειδ. έκδ. 17/001, σ. 7), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1, σημείο 20, της οδηγία 89/440/EOK του Συμβουλίου, της 18ης Ιουλίου 1989 (ΕΕ L 210, σ. 1).
2 Το ερώτημα αυτό ανέκυψε στο πλαίσιο προσφυγής που άσκησε η εταιρία Furlanis costruzioni generali (στο εξής: Furlanis) κατά αποφάσεως που εξέδωσε η Azienda nazionale autonoma strade (στο εξής: ANAS), αναθέτουσα αρχή δημοσίου δικαίου, στο πλαίσιο κλειστής διαδικασίας συνάψεως συμβάσεως δημοσίων έργων.
3 Το άρθρο 29, παράγραφος 5, της οδηγίας 71/305, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1, σημείο 20, της οδηγίας 89/440, ορίζει τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθείται στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων όσον αφορά τις προσφορές που φαίνονται υπερβολικά χαμηλές σε σχέση με τις προβλεπόμενες εργασίες. Κατά το πρώτο εδάφιο της εν λόγω διατάξεως
"Εάν, για μία δεδομένη σύμβαση, οι προσφορές είναι υπερβολικά χαμηλές σε σχέση με τις προβλεπόμενες εργασίες, η αναθέτουσα αρχή, πριν να απορρίψει τις προσφορές, ζητά εγγράφως την αιτιολόγηση των στοιχείων της προσφοράς και στη συνέχεια επαληθεύει τα στοιχεία της προσφοράς λαμβάνοντας υπόψη τα προσκομιζόμενα δικαιολογητικά."
4 Προσωρινή παρέκκλιση από τον κανόνα αυτό προβλέπεται στο τελευταίο εδάφιο της διατάξεως αυτής, το οποίο ορίζει τα εξής:
"Εντούτοις, για τη χρονική περίοδο μέχρι το τέλος του έτους 1992 και εφόσον η ισχύουσα εθνική νομοθεσία το επιτρέπει, η αναθέτουσα αρχή μπορεί κατ' εξαίρεση και χωρίς καμία διάκριση ως προς την εθνικότητα να απορρίπτει προσφορές υπερβολικά χαμηλές σε σχέση με το οικείο έργο, χωρίς να υποχρεούται να τηρεί τη διαδικασία που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο, σε περίπτωση κατά την οποία οι προσφορές αυτές για μία οριμένη σύμβαση είναι τόσο πολλές, ώστε η εφαρμογή της διαδικασίας αυτής θα οδηγούσε σε σοβαρή καθυστέρηση και θα έθετε σε κίνδυνο το δημόσιο συμφέρον που σχετίζεται με την υλοποίηση της εν λόγω σύμβασης. Στη χρησιμοποίηση αυτής της έκτακτης διαδικασίας αναφέρεται η προκήρυξη που προβλέπεται στο άρθρο 12, παράγραφος 5."
5 Η οδηγία 89/440 μεταφέρθηκε στην ιταλική έννομη τάξη με το προεδρικό διάταγμα 406/91, της 19ης Δεκεμβρίου 1991. Το άρθρο 29, έκτο εδάφιο, του διατάγματος αυτού, με το οποίο τίθεται σε εφαρμογή η προβλέπουσα παρέκκλιση προμνημονευθείσα διάταξη, προβλέπει ότι, μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1992, "(...) η αναθέτουσα αρχή μπορεί να προβαίνει στον αυτόματο αποκλεισμό των προσφορών που είναι ασυνήθιστα χαμηλές (...), εάν οι υποβληθείσες προσφορές υπερβαίνουν τις 30. Η δυνατότητα αποκλεισμού ορισμένων προσφορών και το ποσοστό αυξήσεως σε σχέση με τον μέσο όρο πρέπει να αναφέρονται στην προκήρυξη του διαγωνισμού."
6 Από τη δικογραφία προκύπτει ότι, με προκήρυξη της 28ης Σεπτεμβρίου 1992, που δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της Ιταλικής Δημοκρατίας της 2ας Οκτωβρίου 1992, η ANAS κίνησε μία κλειστή διαδικασία, κατ' εφαρμογή του άρθρου 29 του προπαρατεθέντος προεδρικού διατάγματος 406/91, που αφορούσε την ανάθεση των έργων που αποσκοπούν στην ολοκλήρωση της οδού Piceno-Aprutina, τμήμα Ascoli Piceno-Comunanza, δεύτερη φάση, δεύτερο τμήμα, έναντι ανωτάτου ποσού 36 900 000 000 ιταλικών λιρών (LIT).
7 H προκήρυξη του διαγωνισμού προέβλεπε ότι θα θεωρούνταν ως ασυνήθιστα χαμηλές σε σχέση με τις προβλεπόμενες εργασίες, κατά την έννοια της επίμαχης διατάξεως, οι προσφορές που θα περιελάμβαναν ποσοστό μειώσεως (υπολογιζόμενο σε σχέση με τη βασική τιμή που καθορίστηκε για την ανάθεση) ανώτερο του μέσου όρου του ποσοστού των προσφορών που θα λαμβάνονταν υπόψη, αυξημένο κατά 5 μονάδες.
8 Η Furlanis υπέβαλε αίτηση συμμετοχής, συνοδευομένη από τα απαιτούμενα έγγραφα, κατόπιν της οποίας έλαβε, με έγγραφο της 12ης Δεκεμβρίου 1992, πρόσκληση να μετάσχει στη διαδικασία αναθέσεως η οποία επρόκειτο να διεξαχθεί στις 4 Φεβρουαρίου 1993. Κατόπιν της προσκλήσεως αυτής υποβολής προσφορών, η Furlanis υπέβαλε μια προσφορά. Στις 4 Φεβρουαρίου 1993, η αναθέτουσα αρχή ανέθεσε το έργο στην εταιρία Edilvie, η οποία μετατράπηκε στη συνέχεια στην Itinera CO. GE. SpA (στο εξής: Itinera). Η Furlanis αποκλείστηκε για τον λόγο ότι, κατ' εφαρμογή του κριτηρίου που έθεσε η προκήρυξη του διαγωνισμού, η προσφορά της έπρεπε να θεωρηθεί ως ασυνήθιστα χαμηλή.
9 Η Furlanis προσέβαλε ενώπιον του Τribunale amministrativo regionale del Lazio την πράξη αναθέσεως των εν λόγων έργων στην Edilvie. Ενώπιον του δικαστηρίου αυτού, η Furlanis ισχυρίστηκε κατ' ουσίαν ότι, τόσο κατ' εφαρμογή της κοινοτικής ρυθμίσεως όσο και κατ' εφαρμογή του ιταλικού διατάγματος περί μεταφοράς της κοινοτικής ρυθμίσεως στο εσωτερικό δίκαιο, η διαδικασία παρεκκλίσεως που προβλέπεται για τις ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές αφορά μόνο τις αναθέσεις που κατέστησαν οριστικές προ της 31ης Δεκεμβρίου 1992, ενώ μόνο η δημοσίευση της προκηρύξεως του διαγωνισμού πριν την ημερομηνία αυτή δεν αρκεί για την εφαρμογή της.
10 Θεωρώντας ότι ανέκυπτε ζήτημα ερμηνείας ως προς την ημερομηνία της 31ης Δεκεμβρίου 1992 ως έσχατης ημερομηνίας για τη δυνατότητα εφαρμογής της προβλέπουσας παρέκκλιση επίμαχης διατάξεως, το εθνικό δικαστήριο ανέστειλε την ενώπιόν του διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
"'Εχει το άρθρο 1, σημείο 20, της οδηγίας 89/440/ΕΟΚ για την τροποποίηση της οδηγίας 71/305/ΕΟΚ περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων την έννοια ότι η μέχρι του τέλους του 1992 προβλεπόμενη διαδικασία παρεκκλίσεως για την εξέταση προσφορών οι οποίες είναι ασυνήθιστα χαμηλές σε σχέση με τις προβλεπόμενες εργασίες επιτρέπεται α) στο πλαίσιο διαδικασίας αναθέσεως που έχει ολοκληρωθεί προ της ημερομηνίας αυτής ή β) στο πλαίσιο διαδικασίας αναθέσεως που έχει κινηθεί προ της ημερομηνίας αυτής;"
Επί του παραδεκτού
11 Η Itinera αμφισβητεί τη λυσιτέλεια και κατά συνέπεια το παραδεκτό του προδικαστικού ερωτημάτος, καθόσον το περιεχόμενο της επίμαχης κοινοτικής διατάξεως δεν δημιουργεί καμία αβεβαιότητα ως προς την ερμηνεία του. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με τη γενική αρχή κατά την οποία το καθεστώς που διέπει μια διαδικασία, όπως η διαδικασία που προηγείται της αναθέσεως δημοσίου έργου, καθορίζεται από την πράξη η οποία κινεί τη διαδικασία αυτή, θα πρέπει να θεωρηθεί ότι η ημερομηνία της 31ης Δεκεμβρίου 1992 αφορά μόνο τη δημοσίευση της προκηρύξεως του διαγωνισμού.
12 Πρέπει να υπομνησθεί συναφώς ότι, κατά παγία νομολογία, μόνο στα εθνικά δικαστήρια, στην κρίση των οποίων υποβάλλεται η διαφορά και τα οποία πρέπει να αναλαμβάνουν την ευθύνη της εκδοθησομένης αποφάσεως, εναπόκειται να εκτιμούν, ενόψει των ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών κάθε υποθέσεως, τόσο την αναγκαιότητα εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, προκειμένου να είναι σε θέση να αποφανθούν επί της υποθέσεως, όσο και τη λυσιτέλεια των υποβαλλομένων στο Δικαστήριο ερωτημάτων. Η απόρριψη αιτήσεως εθνικού δικαστηρίου είναι δυνατή μόνον όταν είναι πρόδηλο ότι η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου που ζητεί το δικαστήριο αυτό ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή το αντικείμενο της κύριας δίκης (βλ. προσφάτως την απόφαση της 6ης Ιουλίου 1995, C-62/93, Soupergaz, σκέψη 10, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή). Τούτο όμως δεν συμβαίνει εν προκειμένω.
13 Επομένως, το Δικαστήριο πρέπει να εξετάσει το ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο.
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
14 Με το ερώτημά του, το εθνικό δικαστήριο ερωτά κατ' ουσίαν αν το άρθρο 29, παράγραφος 5, τελευταίο εδάφιο, της οδηγίας 71/035, όπως τροποποιήθηκε, έχει την έννοια ότι η παρέκκλιση που προβλέπει μπορεί να ισχύσει μόνο για τις διαδικασίες κατά τις οποίες η οριστική ανάθεση πραγματοποιήθηκε το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 1992 ή αν αφορά όλες τις διαδικασίες για τις οποίες δημοσιεύθηκε προκήρυξη διαγωνισμού προ της ημερομηνίας αυτής.
15 Η Itinera και η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι οι διαδικασίες για τις οποίες δημοσιεύθηκε η προκήρυξη του διαγωνισμού πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1992, χωρίς να έχει πραγματοποιηθεί ακόμη η οριστική ανάθεση, καλύπτονται επίσης από την προβλέπουσα παρέκκλιση επίμαχη διάταξη στο μέτρο που η ουσιαστική εξέλιξη μιας διαδικασίας αναθέσεως ρυθμίζεται από κανόνες που ορίζονται στην προκήρυξη του διαγωνισμού, η οποία εμφανίζεται νομικώς ως το αποτέλεσμα πράξεως αυτοπεριορισμού της αναθέτουσας αρχής.
16 Η Furlanis και η Επιτροπή ισχυρίζονται τουναντίον ότι η υπό εξέταση διάταξη, στο μέτρο που προβλέπει παρέκκλιση, πρέπει να ερμηνευθεί συσταλτικά υπό την έννοια ότι καλύπτει μόνο τις διαδικασίες αναθέσεως που περατώθηκαν πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1992.
17 Πρέπει να επισημανθεί συναφώς ότι, σύμφωνα με τη διατύπωση της επίμαχης διατάξεως, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να "απορρίψει", μέχρι τη λήξη του 1992, τις προσφορές που είναι ασυνήθιστα χαμηλές σε σχέση με το έργο. Το κείμενο της διατάξεως αυτής αναφέρεται επομένως στην απόφαση με την οποία η αναθέτουσα αρχή αποφασίζει οριστικά επί των προσφορών οι οποίες της υποβλήθηκαν και όχι απλώς στην πράξη με την οποία κινήθηκε η διαδικασία αναθέσεως.
18 Η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται από το γεγονός ότι η επίμαχη διάταξη περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο της οδηγίας που φέρει τον τίτλο "κριτήρια για την ανάθεση του έργου", το οποίο αφορά το τελευταίο στάδιο της διαδικασίας του διαγωνισμού.
19 Άλλοι λόγοι συνηγορούν επίσης υπέρ της συσταλτικής ερμηνείας της διατάξεως αυτής.
20 Πράγματι, πρέπει να τονιστεί ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει με την απόφαση της 10ης Μαρτίου 1987, 199/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1987, σ. 1039, σκέψη 14), όσον αφορά διατάξεις που επέτρεπαν αποκλίσεις από τους κανόνες της οδηγίας που σκοπό έχουν να εξασφαλίσουν τη δυνατότητα ασκήσεως των δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται από τη Συνθήκη στον τομέα των συμβάσεων δημοσίων έργων, ότι οι διατάξεις αυτές έπρεπε να ερμηνευθούν συσταλτικά. Η θεώρηση αυτή ισχύει επίσης όσον αφορά την επίμαχη διάταξη η οποία θεσπίζει κατ' εξαίρεση μια προσωρινή ρύθμιση, η οποία συνιστά παρέκκλιση από τη διαδικασία που καθιερώνει κατ' αρχήν η κοινοτική ρύθμιση.
21 Υπέρ της συσταλτικής ερμηνείας της εξεταζομένης διατάξεως συνηγορεί άλλωστε το γεγονός ότι η επίμαχη προσωρινή ρύθμιση που συνιστά παρέκκλιση προβλέφθηκε, όπως τόνισε η Επιτροπή, κατόπιν αιτήσεως ενός μόνο κράτους μέλους, λόγω των ειδικών εσωτερικών δυσχερειών του.
22 Κατά συνέπεια, στο ερώτημα που υποβλήθηκε πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 29, παράγραφος 5, πέμπτο εδάφιο, της οδηγίας 71/305, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1, σημείο 20, της οδηγίας 89/440, έχει την έννοια ότι η παρέκκλιση που προβλέπεται στο άρθρο αυτό μπορεί να εφαρμοστεί μόνο στις διαδικασίες στο πλαίσιο των οποίων η οριστική ανάθεση του έργου πραγματοποιήθηκε το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 1992.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
23 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, οι οποίες κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει, ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης, τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τέταρτο τμήμα),
κρίνοντας επί του ερωτήματος που του υπέβαλε, με διάταξη της 31ης Μαρτίου 1994, το Τribunale amministrativo regionale del Lazio, αποφαίνεται:
Το άρθρο 29, παράγραφος 5, τελευταίο εδάφιο, της οδηγίας 71/305/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουλίου 1971, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1, σημείο 20, της οδηγίας 89/440/EOK του Συμβουλίου, της 18ης Ιουλίου 1989, έχει την έννοια ότι η παρέκκλιση που προβλέπεται στην οδηγία αυτή μπορεί να εφαρμοστεί μόνο στις διαδικασίες στο πλαίσιο των οποίων η οριστική ανάθεση του έργου πραγματοποιήθηκε το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 1992.