62002CC0053_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. O Conseil d'État (Bélgica) solicita ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a interpretação da Directiva 75/442/CEE, do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (2), na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (3) (a seguir «directiva») e, em particular, do seu artigo 7.° que respeita à obrigação imposta aos Estados‑Membros de elaborar planos de gestão (4) .
I – Enquadramento jurídico
A – Regulamentação comunitária
2. A directiva considera «eliminação» de resíduos, entre outras operações, o depósito à superfície ou no subsolo (por exemplo, depósito em aterro), tratamento em meio terrestre, injecção em profundidade, lagunagem, etc. (5) .
3. O artigo 3.°, n.° 1, da directiva prevê o seguinte:
«Os Estados‑Membros tomarão medidas adequadas para promover:
a) em primeiro lugar, a prevenção ou a redução da produção e da nocividade dos resíduos através, nomeadamente:
– do desenvolvimento de tecnologias limpas e mais económicas em termos de recursos naturais,
– do desenvolvimento técnico e colocação no mercado de produtos concebidos de modo a não contribuírem ou a contribuírem o menos possível, em virtude do seu fabrico, utilização ou eliminação, para aumentar a quantidade ou a nocividade dos resíduos e dos riscos de poluição,
– do desenvolvimento de técnicas adequadas de eliminação de substâncias perigosas contidas em resíduos destinados a aproveitamento;
[...].»
4. O artigo 4.° da directiva dispõe:
«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente:
– sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora,
– sem causar perturbações sonoras ou por cheiros,
– sem danificar os locais de interesse e a paisagem.
Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos.»
5. O artigo 5.° da directiva dispõe:
«1. Em cooperação com outros Estados‑Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente, os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto‑suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados‑Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.
2. Esta rede deverá, além disso, permitir a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próxima, graças à utilização dos métodos e das tecnologias mais adequadas para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública.»
6. Nos termos do artigo 7.° da directiva:
«1. Para realizar os objectivos referidos nos artigos 3.°, 4.° e 5.°, a ou as autoridades competentes mencionadas no artigo 6.° devem estabelecer, logo que possível, um ou mais planos de gestão de resíduos. Esses planos incidirão nomeadamente sobre:
– o tipo, a quantidade e a origem dos resíduos a aproveitar ou a eliminar,
– normas técnicas gerais,
– disposições especiais relativas a resíduos específicos,
– locais ou instalações apropriados para a eliminação.
Esses planos podem abranger, por exemplo:
– as pessoas singulares ou colectivas habilitadas a proceder à gestão dos resíduos,
– as estimativas dos custos das operações de aproveitamento e eliminação,
– as medidas susceptíveis de incentivar a racionalização da recolha, da triagem e do tratamento dos resíduos.
2. Se necessário os Estados‑Membros colaborarão com os outros Estados‑Membros interessados e com a Comissão na elaboração desses planos e comunicá‑los‑ão à Comissão.
3. Os Estados‑Membros poderão tomar as medidas necessárias para impedir a circulação de resíduos não conformes com os seus planos de gestão dos mesmos. Comunicarão essas medidas à Comissão e aos Estados‑Membros».
7. Nos termos do artigo 9.° da directiva:
«1. Para efeitos de aplicação dos artigos 4.°, 5.° e 7.°, qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no anexo II A deve obter uma autorização da entidade competente referida no artigo 6.°
Esta autorização referir‑se‑á nomeadamente:
– aos tipos e quantidades de resíduos,
– às normas técnicas,
– às precauções a tomar em matéria de segurança,
– ao local de eliminação,
– ao método de tratamento.
2. As autorizações podem ser concedidas por um período determinado, ser renovadas, vir acompanhadas de condições e obrigações ou, nomeadamente nos casos em que o método de eliminação previsto não seja aceitável do ponto de vista da protecção do ambiente, ser recusadas.»
8. O artigo 2.°, n.° 1, da Directiva 91/156, que introduziu na Directiva 75/442 todas as disposições que acabámos de referir, dispõe: «Os Estados‑Membros adoptarão as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva o mais tardar em 1 de Abril de 1993. Desse facto informarão imediatamente a Comissão.»
9. A Directiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de Abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterros (6), que entrou em vigor em 16 de Julho de 1999, prevê, no seu artigo 8.°, que:
«Os Estados‑Membros tomarão medidas para que:
a) as autoridades competentes só concedam a licença de exploração de um aterro depois de se terem certificado que:
i) sem prejuízo dos n. os  4 e 5 do artigo 3.°, o projecto de aterro preenche todos os requisitos da presente directiva, incluindo os anexos;
[...]
b) o projecto de aterro esteja conforme com o plano ou planos pertinentes de gestão de resíduos previstos no artigo 7.° da Directiva 75/442/CEE;
[...]».
10. O anexo I da Directiva 1999/31, intitulado «Condições gerais para todas as classes de aterros», prevê que:
«1. Localização
1.1. A localização de um aterro deverá obedecer a requisitos relativos:
a) às distâncias do perímetro do local em relação a áreas residenciais e recreativas, cursos de água, massas de água e outras zonas agrícolas e urbanas;
b) à existência na zona de águas subterrâneas ou costeiras, ou áreas protegidas da natureza;
c) às condições geológicas ou hidrogeológicas da zona;
d) aos riscos de cheias, de aluimento, de desabamento de terra ou de avalanches;
e) à protecção do património natural ou cultural da zona.
1.2. A instalação de um aterro só pode ser autorizada se as características do local no que se refere aos requisitos acima mencionados ou as medidas correctoras a implementar indicarem que o aterro não apresenta risco grave para o ambiente.
[...]».
B – Regulamentação nacional
11. Nos termos do artigo 24.° do Decreto de 27 de Junho de 1996 relativo aos resíduos ( Moniteur belge
de 2 de Agosto de 1996):
«1. O Governo aprova, nos termos dos artigos 11.° a 16.° do Decreto de 21 de Abril de 1994, relativo à planificação em matéria de ambiente no âmbito do desenvolvimento duradouro, um plano de gestão de resíduos. Este plano constitui um programa sectorial na acepção deste decreto. Pode incluir uma planificação por tipo de resíduos ou por sector de actividades.
O plano inclui nomeadamente:
1.° uma descrição dos tipos, quantidades e origens dos resíduos, as modalidades de gestão dos resíduos produzidos e transportados anualmente, as instalações que estão a ser exploradas e os locais ocupados;
2.° um inventário das medidas regulamentares e gerais em vigor, com impacto na gestão de resíduos;
3.° uma descrição da evolução provável no sector e dos objectivos a atingir em matéria de gestão de resíduos;
4.° os projectos e acções a desenvolver em matéria de prevenção, valorização e eliminação, as modalidades e as técnicas de gestão previstas e as pessoas singulares ou colectivas habilitadas a proceder à gestão de resíduos.
O plano é acompanhado de elementos relativos às suas implicações orçamentais para as autoridades públicas, aos seus efeitos previsíveis sobre a economia em geral a curto, médio e longo prazo e às suas consequências previsíveis sobre o ambiente.
2. O Governo aprova, de acordo com o procedimento previsto nos artigos 25.° e 26.°, um plano de centros de enterramento técnico que comporte os locais susceptíveis de serem destinados à implantação e exploração de centros de enterramento técnico, com excepção dos centros de enterramento técnico reservados ao uso exclusivo do produtor de resíduos.
Não poderá ser autorizado qualquer centro de enterramento técnico, com excepção dos que se destinam ao uso exclusivo do produtor de resíduos, para além dos que estejam previstos no plano a que se refere o presente número.»
12. Em cumprimento dos n. os  1 e 2 do artigo 24.°, já referido, o Governo valão aprovou, por um lado, em 15 de Janeiro de 1998, o plano valão de resíduos «Horizonte 2010» ( Moniteur belge
de 21 de Abril de 1998, p. 11 806, a seguir «plano horizon 2010»), e, por outro, em 1 de Abril de 1999, o plano dos «centros de enterramento técnico» ( Moniteur belge
de 13 de Julho de 1999, p. 26 747, a seguir «CET»), que entrou em vigor em 13 de Julho de 1999. Ambos os planos foram comunicados à Comissão no âmbito da transposição do artigo 7.° da directiva.
13. O artigo 70.°, primeiro parágrafo, do referido decreto de 1996 dispõe:
«Enquanto não tiver entrado em vigor o plano dos centros de enterramento técnico a que se refere o n.° 2 do artigo 24.°, os pedidos de licença, na acepção do artigo 11.°, para a implantação e a exploração de centros de enterramento técnico, e os pedidos de licença de construção na acepção do artigo 41.°, n.° 1, do Código Valão do Ordenamento do Território, do Urbanismo e do Património que tenham sido declarados admissíveis antes da aprovação do presente decreto pelo Parlamento, podem ser autorizados nas zonas industriais, agrícolas e de extracção, tal como estas zonas são definidas nos artigos 172.°, 176.° e 182.° do mesmo Código.»
II – Litígios no processo principal
A – Processo C‑53/02
14. Por decisão de 21 de Maio de 1999, o Governo valão concedeu à sociedade Biffa Waste Services SA (a seguir «Biffa») uma licença individual de extensão e de exploração de um centro de enterramento técnico de resíduos sito em Braine‑le‑Château. A decisão controvertida respeita à extensão do local de eliminação de resíduos de «Cour‑au‑Bois Nord» ao local circunvizinho de «Cour‑au‑Bois Sud». A extensão do local seria utilizada igualmente para eliminação de resíduos, ou seja, enterramento técnico (deposição em aterro) dos resíduos inertes.
15. O Município de Braine‑le‑Château (a seguir «Braine‑le‑Château») interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida, no Conseil d'État. Em apoio do seu pedido, Braine‑le‑Château invoca, entre outros argumentos, uma violação dos artigos 4.°_5.°, 7.° e 9.° da directiva. Considera que, apesar do artigo 7.° da directiva, que prevê o estabelecimento de planos de gestão de resíduos, e do artigo 24.°, n.° 2, do Decreto de 27 de Junho de 1996 relativo aos resíduos que impõe ao Governo valão uma planificação espacial dos locais susceptíveis de serem destinados à implantação e exploração de um centro de enterramento técnico e que estabelece que não pode ser autorizado qualquer centro de enterramento técnico que não esteja previsto no plano, à data da tomada da decisão controvertida, ainda não tinha sido elaborado qualquer plano pelo Governo valão. De facto, por um lado, o plano horizon 2010 não constitui esta planificação e, por outro, o CET não estava em vigor no momento em que o acto impugnado foi adoptado. Por último, sublinha que o local controv ertido não está incluído no plano de 1 de Abril de 1999 e que, daí decorre que o acto impugnado foi emitido em relação a um local não identificado num plano dos locais de eliminação de resíduos.
16. Por seu lado, O Governo valão afirma que o plano horizon 2010 contém a planificação prevista no artigo 7.°, n.° 1, da directiva e que inclui o local controvertido. A parte interveniente Biffa alega que não está provado de modo algum que o artigo 7.° da directiva implica necessariamente uma planificação dos aterros como a efectuada no CET da Região da Valónia.
B – Processo C‑217/02
17. Por despacho ministerial de 16 de Dezembro de 1998, a sociedade anónima Propreté, Assainissement, Gestion de l’Environnement, abreviadamente «PAGE» (a seguir «PAGE») foi autorizada a proceder à exploração de um centro de enterramento técnico (aterro) em Mont Saint Guibert na localidade designada «Les Trois Burettes». O referido despacho fixa as condições pós‑gestão e institui um comité de acompanhamento e um comité científico do centro de enterramento técnico.
18. M. Tillieut e a ASBL Association des habitants de Louvain‑La‑Neuve, por um lado, W. Grégoire e a ASBL l’Épine blanche, por outro, interpuseram um recurso de anulação da decisão controvertida, no Conseil d'État. Sendo as causas conexas, os dois processos foram apensos no processo principal. Por consequência, a ASBL l’Épine blanche desistiu da instância.
19. Os recorrentes no processo principal alegam, nomeadamente, que a autorização impugnada foi concedida para um local não identificado num plano dos locais de eliminação de resíduos, contrariando, por um lado, os artigos 7.°, n.° 1, e 9.° da directiva e, por outro, o artigo 24.°, n.° 2, do Decreto de 27 de Junho de 1996. Referem, no essencial, que o artigo 7.° da directiva impõe uma planificação espacial dos locais de eliminação, que o prazo de transposição foi excedido, que o plano horizon 2010 não constitui a planificação espacial exigida pela directiva e que o CET só existia em projecto no momento em que o acto impugnado foi praticado. Acrescentam que o artigo 70.° do Decreto de 27 de Junho de 1996, não responde à exigência de planificação prevista na directiva, que pressupõe, para ser executado, a «determinação de locais apropriados» e os «limites do local» relativamente aos outros requisitos da directiva, ou seja, a protecção da saúde pública e do ambiente.
20. A Região da Valónia defende designadamente que os artigos 7.° e 9.° da directiva não têm efeito directo. Além disso, entende que os planos de gestão não têm efeitos vinculativos e que a directiva deixa aos Estados‑Membros o encargo de determinar se o plano deve identificar os locais ou se apenas deve estabelecer os critérios que definem o carácter apropriado dos locais. Refere igualmente que o plano horizon 2010 inclui diversas disposições relativamente a uma planificação espacial às quais o local objecto do acto impugnado obedece. A Região da Valónia refere‑se igualmente ao projecto de CET, autorizado provisoriamente por despacho de 30 de Abril de 1998, que tem em consideração o aterro de Mont Saint Guibert. Por último, a Região da Valónia considera que, ao indicar as zonas dos planos sectoriais susceptíveis de acolherem transitoriamente centros de enterramento técnico, o artigo 70.° do Decreto de 27 de Junho de 1996 constitui uma transposição adequada do artigo 7.° da directiva.
21. A PAGE, interveniente no processo principal, considera que o artigo 7.° da directiva não implica uma planificação espacial das instalações de gestão de resíduos, visando, na realidade, uma planificação de natureza técnica e não de natureza geográfica. A directiva não indica o âmbito jurídico dos planos de gestão de resíduos e a PAGE, daí conclui, por um lado, que estes planos não são necessariamente de natureza regulamentar e, por outro, que a concessão de uma autorização não deve estar necessariamente subordinada a qualquer planificação espacial. Alega igualmente que o Decreto de 27 de Junho de 1996 satisfaz o requisito de planificação espacial constante do artigo 7.° da directiva e que o mesmo acontece no que respeita ao plano horizon 2010. Por último, a PAGE reafirma que não há um prazo para a transposição do artigo 7.° da directiva e que o Estado belga não foi demandado pela Comissão no âmbito de um procedimento por incumprimento.
III – Questões prejudiciais
22. O Conseil d'État decidiu suspender a instância nos dois processos principais e solicitar ao Tribunal de Justiça que se pronuncie a título prejudicial sobre as seguintes questões no processo C‑53/02:
«1) A obrigação imposta aos Estados‑Membros, pelo artigo 7.° da Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE, de 18 de Março de 1991, de estabelecerem um ou mais planos de gestão de resíduos que incidirão nomeadamente sobre os ’locais ou instalações apropriados para a eliminação’, significa que os Estados destinatários da directiva estão obrigados a mencionar num mapa geográfico os locais precisos em que se situarão os locais de eliminação dos resíduos ou a estabelecer critérios de localização suficientemente precisos para que a autoridade competente encarregada da emissão de uma autorização nos termos do artigo 9.° da directiva possa determinar se o local ou a instalação se inscrevem no quadro da gestão prevista pelo plano?
2) Os artigos 4.°, 5.° e 7.° da Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156/CEE de 18 de Março de 1991, conjugados ou não com o artigo 9.° da mesma directiva, opõem‑se a que um Estado‑Membro que não adoptou, no prazo fixado, um ou mais planos de gestão de resíduos incidindo sobre os ’locais ou instalações apropriados para a eliminação’, emita autorizações individuais de exploração de instalações de eliminação de resíduos, como os depósitos de resíduos?»
23. No processo C‑217/02, o Conseil d'État colocou três questões, das quais as duas primeiras são idênticas, no essencial, às do primeiro processo. A terceira tem a seguinte redacção:
«O artigo 7.°, n.° 1, da Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, na redacção dada pela Directiva 91/156/CEE, de 18 de Março de 1991, significa que o plano ou os planos que incidirão nomeadamente sobre os ’locais ou instalações apropriados para a eliminação’ devem ser estabelecidos o mais tardar em 1 de Abril de 1993 ou significa que devem ser estabelecidos num prazo razoável, que pode exceder o prazo de transposição da directiva para o direito interno?»
IV – Apreciação
A – Quanto à primeira questão prejudicial nos processos C‑53/02 e C‑217/02
1. Posição das partes que apresentaram observações
24. Braine‑le Château
considera que o artigo 7.° da directiva impõe que os Estados‑Membros definam, no âmbito dos planos de gestão de resíduos, as zonas onde podem ser instalados os locais de eliminação de resíduos ou os critérios de localização destas instalações de tal maneira que a autoridade competente para conceder uma autorização nos termos do artigo 9.° da directiva esteja habilitada a verificar se o local ou a instalação se inscreve no âmbito da gestão prevista no plano.
25. Partilham esta mesma opinião M. Tillieut, a ASBL Association des habitants de Louvain‑la‑Neuve, e W. Grégoire, recorrentes no processo principal (C‑217/02), bem como P. Feron e P. De Codt, intervenientes no processo principal (C‑53/02) (a seguir «M. Tillieut, P. Feron e o.»). Segundo estes, a directiva deixa aos Estados‑Membros o encargo de determinar se o plano deve identificar os locais e instalações futuras apropriados ou apenas estabelecer os critérios que definem o carácter apropriado destes locais e instalações. Se se optar por esta última alternativa, os referidos critérios devem, contudo, ser suficientemente precisos para que a entidade competente para conceder uma autorização nos termos do artigo 9.° da directiva esteja habilitada a verificar se o local ou a instalação se inscreve no âmbito da gestão prevista nos planos. Quanto aos critérios de localização, referem a critérios como a geologia e a hidrogeologia, a proximidade de zonas habitacionais, os ventos, assim como a distância dos locais e instalações.
26. Concretamente, estes intervenientes consideram que, anteriormente ao CET, não havia, na Região da Valónia, qualquer planificação espacial dos locais de eliminação de resíduos na acepção do artigo 7.° da directiva. Entendem que o plano horizon 2010 continha apenas uma planificação temporal.
27. A Região da Valónia
não partilha esta opinião. Observa que o plano horizon 2010 recapitula os locais existentes nos vários municípios da Região da Valónia, apesar de não incluir a identificação das parcelas cadastrais. Estas devem constar de uma planta à escala 1/2500 apresentada no âmbito dos processos de pedidos de licenças de urbanização. Ora, em sua opinião, tal precisão não deve ser necessariamente atingida no âmbito do plano de gestão de resíduos previsto no artigo 7.° da directiva quando surge no âmbito da autorização prevista no artigo 9.° da mesma directiva.
28. Quanto à interpretação do artigo 7.° da directiva, a Região da Valónia considera que a obrigação imposta por esta disposição aos Estados‑Membros de elaborarem um ou mais planos de gestão de resíduos, respeitantes nomeadamente aos locais e instalações apropriados para a eliminação, não significa que os Estados‑Membros sejam obrigados a indicar num mapa geográfico os lugares precisos onde se situarão os locais de eliminação de resíduos. Significa que os Estados‑Membros devem estabelecer critérios de localização suficientemente precisos para que a entidade competente para conceder uma autorização nos termos do artigo 9.° da directiva possa verificar se o local ou a instalação se inscrevem no âmbito da gestão prevista no plano.
29. A Biffa
e a PAGE
têm, no essencial, a mesma opinião que a Região da Valónia.
30. Segundo a República da Áustria, os termos do artigo 7.° da directiva não permitem concluir que os Estados‑Membros têm de mencionar nos planos nacionais de gestão de resíduos os lugares (num mapa geográfico) precisos em que se situarão os vários locais reservados para a eliminação eventual de resíduos e outras instalações. Não existindo na directiva elementos em contrário ou mais precisos a este respeito, deve considerar‑se suficiente a fixação de critérios gerais abstractos, tais como a proibição de implantar as instalações de eliminação de resíduos em certas zonas sensíveis (como as zonas de protecção da água, as zonas de escoamento de águas, as zonas com frequentes alterações atmosféricas, as regiões alpinas, as zonas naturais protegidas, etc.), as condições geológicas e hidrogeológicas, a proibição com o objecto de se construir zonas residenciais ou de férias, o estado das nocividades, as infra‑estruturas e, em particular, as possibilidades de ligação à rede de transportes e a proibição em virtude da existência de monumentos históricos ou de património natural.
31. Segundo o Reino dos Países Baixos, o artigo 7.° da directiva procura que os Estados‑Membros estabeleçam, através dos planos de gestão, um quadro de orientação geral para adopção de decisões mais precisas. Este quadro deve ser global e constituir um sistema organizado. Uma localização precisa dos locais e instalações de eliminação de resíduos nestes planos não é exigida e levaria mesmo a que estes planos tivessem falta de flexibilidade e de maleabilidade, a tal ponto que já não serviriam de quadro de orientação.
32. Portanto, o Governo neerlandês considera que o artigo 7.° da directiva não impõe aos Estados‑Membros que indiquem num plano de gestão de resíduos a identificação geográfica ou outra da localização precisa dos locais ou instalações de eliminação de resíduos ou que estabeleçam os critérios precisos de localização. Os Estados‑Membros podem limitar‑se a estabelecer critérios gerais de localização dos locais e instalações de eliminação de resíduos.
33. O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte
considera que os planos de gestão devem conter elementos sobre as instalações existentes de eliminação de resíduos, sobre a produção actual de resíduos e todas as informações disponíveis relativas à futura produção de resíduos.
34. Segundo o Governo do Reino Unido, é adequado indicar a localização de um projecto de instalação de eliminação quando os planos têm um nível suficientemente avançado para se poder afirmar com segurança que a instalação em causa estará em condições de receber os resíduos numa data futura razoavelmente previsível. Neste momento, poder‑se‑á afirmar que as instalações projectadas compreendem elementos potenciais da rede integrada das instalações de eliminação que os planos de gestão dos resíduos devem facilitar. Anteriormente, havia por parte dos Estados‑Membros uma certa reserva no que respeita às indicações mencionadas no plano quanto às localizações possíveis das instalações de eliminação de resíduos que podem ser utilizadas no futuro no âmbito da rede integrada em questão. Dito de outra maneira, a obrigação de incluir num plano o local específico de uma instalação projectada só surge quando se define com segurança que os resíduos serão tratados neste local numa data futura que pode ser determinada com uma certeza razoável, ou seja, quando a instalação em causa recebe uma autorização nos termos do artigo 9.° da directiva.
35. Portanto, o Governo do Reino Unido considera que os planos de gestão de resíduos elaborados nos termos do artigo 7.° da directiva deveriam enumerar todos os «locais e instalações apropriados para a eliminação» que possuem uma autorização nos termos do artigo 9.° da directiva e expor de modo suficientemente detalhado os critérios de localização com vista a permitir que a autoridade competente para a concessão das autorizações tenha a certeza que os objectivos da directiva são atingidos quando emite autorizações para locais futuros.
36. De acordo com o Governo francês, do artigo 7.° da directiva não resulta que os Estados‑Membros têm a obrigação de identificar geograficamente os locais. Com efeito, um plano de gestão constitui um programa de orientação. Contudo, deve ter, por força do referido artigo 7.°, uma dimensão geográfica, que se deverá traduzir na fixação de critérios que permitam verificar se a autorização corresponde ao plano de gestão. Ao fixar estes critérios deve, segundo o Governo francês, ter em conta as necessidades e capacidades em matéria de eliminação de resíduos bem como as zonas de localização previstas.
37. A Comissão
considera que os planos de gestão de resíduos devem incluir uma identificação suficientemente precisa dos locais a fim de cumprir os objectivos constantes dos artigos 4.° e 5.° da directiva e de assegurar o cumprimento do seu artigo 9.° Além disso, a localização dos locais considerados «apropriados» pela autoridade que elabora o plano deve poder ser determinada com precisão para permitir que as autoridades competentes para a concessão das autorizações verifiquem se o local em vista está devidamente enquadrado no plano de gestão de resíduos estabelecido.
38. A Comissão considera que existem três modalidades apropriadas para responder à exigência de identificar num plano de gestão os locais e instalações existentes ou projectados:indicar os locais e instalações em questão num mapa geográfico, elaborar uma lista que identifique com precisão os locais e instalações previstos para a eliminação, ou definir um conjunto de factores e elementos, incluindo critérios de localização que permitam a identificação precisa dos locais.
39. Segundo a Comissão, esta última modalidade pode ser considerada mais fácil para a determinação dos futuros locais já previstos no plano.
2. Apreciação
40. Todas as partes que apresentaram observações estão de acordo em afirmarem que um plano de gestão deve ter, de uma ou outra forma, uma dimensão geográfica e nós partilhamos inteiramente este ponto de vista.
41. Efectivamente, recordemos que o artigo 7.°, n.° 1, da directiva se refere explicitamente a esta dimensão ao prever que os planos de gestão «[...] incidirão nomeadamente sobre [...] os locais
e instalações apropriados para a eliminação [...]»(7) .
42. Existe igualmente unanimidade quanto ao facto de o artigo 7.° da directiva só exigir que um plano de gestão inclua uma cartografia exacta ou uma descrição precisa por outros meios dos locais de eliminação actuais e futuros.
43. É certo que é com razão que o Governo do Reino Unido salienta que os Estados‑Membros podem
proceder a tal identificação precisa, se o desejarem e for possível fazê‑lo no caso concreto. Contudo, o artigo 7.° da directiva não é vinculativo
nesta acepção.
44. De facto, como é observado com razão pela Região da Valónia, pela PAGE e pelo Governo francês, se existisse tal obrigação, o artigo 9.° da directiva, nos termos do qual a autorização «[...] referir‑se‑á nomeadamente ao [...] local de eliminação [...]», deixaria de ter sentido. Efectivamente, é no momento da autorização que há que verificar com precisão onde se situa o local em causa.
45. Aliás, como é salientado pelo Governo do Reino Unido, a decisão final de construir e explorar uma instalação de eliminação de resíduos num determinado local poderá ser submetida a um processo de consulta e de tomada de decisão que impõe que seja tida em conta uma avaliação dos impactos ambientais nos termos da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (8), na última redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997 (9) . Foi feita uma observação semelhante pelo Governo francês no que respeita à Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (10) . Daqui resulta que nem sempre é possível indicar no plano de gestão a situação precisa de um local de eliminação de resíduos.
46. Da mesma forma, é com razão que o Governo neerlandês observa que os planos de gestão demasiado precisos carecem de flexibilidade e de maleabilidade. Na verdade, estes devem poder responder às modificações resultantes do progresso científico e técnico e às novas situações, tais como as referidas pela PAGE, ou seja, a criação de novos processos de eliminação de resíduos, desconhecidos no momento da elaboração do plano de gestão.
47. Portanto, conforme é afirmado com razão pelo Governo neerlandês, um plano de gestão na acepção do artigo 7.° da directiva constitui um «quadro de orientação» ou, como o Tribunal de Justiça descreveu no n.° 75 do acórdão Comissão/Grécia (11), um «programa global» que não tem que necessariamente descrever todos os aspectos da gestão actual e futura da eliminação de resíduos, incluindo os locais, até aos menores detalhes.
48. Neste contexto, como se deve entender a exigência de os planos de gestão apresentarem uma dimensão geográfica?
49. A solução adequada é‑nos sugerida pelo próprio Conseil d'État e por várias partes que apresentaram observações. É necessário que um plano de gestão preveja um conjunto de critérios, ou como é proposto pela Comissão, factores que permitam posteriormente à autoridade competente a quem é pedida a autorização nos termos do artigo 9.° da directiva, verificar com precisão a localização mais apropriada para um local de eliminação de resíduos.
50. Deste modo, um plano de gestão apresenta efectivamente, por um lado, uma dimensão geográfica tal como é exigido pelo artigo 7.° da directiva e, por outro, responde melhor à sua vocação de constituir um quadro de orientação. Em contrapartida, não há necessidade de ele próprio indicar a situação precisa de cada local futuro.
51. De facto, os factores devem ser definidos de forma que contribuam para a realização dos objectivos previstos nos artigos 3.°, 4.° e 5.° da directiva (12) .
52. Como é salientado por M. Tillieut, P. Feron e o., os factores devem, por um lado, permitir a localização dos locais de eliminação de resíduos com respeito pelo ambiente e pela saúde pública. De facto, como o Tribunal de Justiça decidiu no n.° 44 do acórdão Comissão/França (13), «[...] entresses objectivos [previstos nos artigos 3.°, 4.° e 5.° da directiva] figura principalmente a protecção da saúde pública e do ambiente, que constitui a própria essência da regulamentação comunitária relativa aos resíduos [...]».
53. Por outro lado, como foi observado com razão pela Comissão, durante a audiência, estes factores devem igualmente responder aos outros objectivos da directiva como «a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos» (14) . Portanto, devem ter também em conta a natureza e a quantidade dos tipos de resíduos susceptíveis de serem produzidos nas várias regiões de um Estado, bem como a necessidade de não os transportar para distâncias demasiado longas.
54. Braine‑le‑Château, M. Tillieut, P. Feron e o., bem como o Governo austríaco, deram‑nos alguns exemplos de factores geográficos que podem constar de um plano de gestão, ou seja, condições geológicas e hidrogeológicas, proximidade de zonas habitacionais, ventos, presença de zonas sensíveis, distância entre os vários locais, etc.
55. A determinação dos factores que figurarão concretamente num plano de gestão dependerá, como é evidente, da situação da região abrangida por este plano. Contudo, estou de acordo com a Comissão, ao afirmar que estes factores devem ter em conta um certo grau de precisão na acepção de que devem constituir um quadro de referência útil e efectivo para as autoridades competentes que posteriormente serão chamadas a verificar a localização precisa de um local de eliminação de resíduos.
56. Na verdade, conforme é recordado com razão pela Comissão, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os planos de gestão de resíduos constituem um instrumento importante para atingir os objectivos previstos nos artigos 3.°, 4.° e 5.° da directiva. É assim que o Tribunal de Justiça recordou no n.° 44 do acórdão Comissão/França, já referido, que «[...] segundo a jurisprudência, o incumprimento da obrigação de elaborar planos de gestão de resíduos deve ser considerado grave, mesmo que limitado a uma parte muito reduzida do território de um Estado‑Membro, como um único departamento (v., neste sentido, acórdão Comissão/Grécia, já referido, n. os  94 ou 95) ou apenas a zona de um pequeno vale (v., neste sentido, acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, C‑365/97, Colect., p. I‑7773, n.° 69).»
57. Do que precede, decorre que a tese da PAGE sustentada na audiência, segundo a qual o artigo 7.° da directiva não exige nem uma cartografia exacta nem mesmo a fixação de um conjunto de critérios de localização que permitam à autoridade competente verificar posteriormente a localização precisa de uma instalação de eliminação de resíduos, não pode ser acolhida. Em apoio da sua tese, referiu‑se ao acórdão ASA (15), no qual o Tribunal de Justiça decidiu, no n.° 60, que «cabe [...] verificar que os anexos II A e II B da directiva se destinam a enumerar as operações de eliminação ou valorização mais correntes e não a enumerar de forma precisa e exaustiva todas as operações de eliminação ou de valorização de resíduos na acepção da directiva». Esta passagem, confirma, na sua opinião que, no momento da elaboração de um plano de resíduos é impossível conhecer todas as operações de eliminação ou de valorização de resíduos e que, assim, não tem sentido exigir que o plano de gestão fixe os locais de eliminação de resíduos ou os critérios de localização.
58. Contudo, este excerto do acórdão ASA, já referido, não apoia a interpretação adiantada pela PAGE quanto ao artigo 7.° da directiva.
59. Por um lado, o facto de recusar tanto a solução da cartografia como a fixação de um conjunto de critérios que permitam posteriormente verificar a localização equivale, na prática, a recusar reconhecer qualquer dimensão geográfica a um plano de gestão e, assim, a esvaziar de conteúdo o artigo 7.° da directiva quando este prevê que o plano de gestão diz respeito nomeadamente aos locais de eliminação de resíduos.
60. Por outro lado, o facto de, no momento da elaboração de um plano de resíduos, ser impossível conhecer todas as operações de eliminação ou de valorização de resíduos é susceptível de afectar não apenas os locais, mas também todos os outros aspectos sobre os quais se pronuncia um plano de gestão. Portanto, a argumentação seguida pela PAGE põe em causa o próprio conceito do plano de gestão e não apenas a sua dimensão geográfica. Ora, não se pode defender que um plano de gestão não tem sentido pela simples razão de não poder ter em conta todas as novidades ainda desconhecidas no momento da sua elaboração.
61. Por último, a Biffa refere‑se ao artigo 8.°, alínea a), i), da Directiva 1999/31 (16), conjugado com o n.° 1 do seu anexo I (17) . Na sua opinião, o anexo I é necessariamente destinado a prever critérios que venham a completar e precisar as disposições dos planos gerais elaborados nos termos do artigo 7.° da directiva, nomeadamente no que respeita à apreciação da admissibilidade de um aterro num determinado local que devia ser feito no âmbito de um processo de concessão de um pedido de autorização e não no âmbito de um plano de gestão de resíduos.
62. Contudo, este argumento não é convincente.
63. De facto, não resulta da Directiva 1999/31 que os requisitos constantes no n.° 1 do anexo I para o estabelecimento da localização de um aterro constituem, como é pretendido pela Biffa, «critérios que vêm completar e precisar as disposições dos planos gerais elaborados nos termos do artigo 7.° da directiva». A directiva limita‑se a prever, no seu artigo 8.°, alínea a), i), conjugado com o n.° 1 do anexo I, que a autorização só pode ser concedida quando forem respeitados os requisitos previstos neste anexo. Em contrapartida, não exclui de forma alguma que estes requisitos possam ser transpostos para o direito nacional no plano de gestão que um Estado‑Membro deve elaborar nos termos do artigo 7.° da directiva.
64. De tudo o que precede, decorre que as duas possibilidades invocadas pelo Conseil d'État são ambas compatíveis com o artigo 7.° da directiva. Assim, proponho que se responda à primeira questão afirmando que a imposição feita aos Estados‑Membros pelo artigo 7.° da directiva, de elaborarem um ou mais planos de gestão de resíduos incidindo nomeadamente sobre os locais e instalações apropriados para a eliminação significa que os Estados‑Membros estão obrigados a incluir num mapa geográfico os lugares precisos onde serão instalados os locais de eliminação de resíduos ou a estabelecer critérios de localização suficientemente precisos para que a autoridade competente para conceder a autorização nos termos do artigo 9.° da directiva esteja em condições de verificar se o local ou a instalação se inscreve no quadro da gestão prevista no plano.
B – Quanto à segunda questão prejudicial nos processos C‑53/02 e C‑217/02
65. Através da sua segunda questão prejudicial, o Conseil d'État pergunta se os artigos 4.°, 5_.° e 7.° da directiva, conjugados ou não com o artigo 9.° desta, se opõem a que um Estado‑Membro que não elaborou, no prazo fixado, um ou mais planos de gestão de resíduos incidindo sobre os locais e instalações apropriados para a eliminação emita autorizações individuais de exploração de instalações de eliminação de resíduos, como os aterros.
66. Braine‑le‑Château e M. Tillieut, P. Feron e o., referem que o artigo 9.°, n.° 1 da directiva estabelece um nexo directo entre o regime de autorização das instalações nele previstas e a planificação definida no artigo 7.° Este nexo não produziria efeitos se a autorização de exploração emitida não respeitasse as regras da planificação de resíduos. Segundo eles, daqui decorre que não se pode admitir que possam ser concedidas autorizações se não existir um plano de gestão de resíduos incidindo sobre os locais e instalações apropriados para a eliminação. Portanto, propõem que se responda afirmativamente à segunda questão prejudicial.
67. Em contrapartida, toda as outras partes que apresentaram observações propõem que se responda negativamente a esta questão, proposta que partilho.
68. Na verdade, tal como é observado pelos Governos austríaco e neerlandês, não se pode concluir nem dos termos do artigo 9.° da directiva nem da finalidade desta disposição que é proibido conceder uma autorização individual em caso de inexistência de um plano de gestão.
69. É certo que o artigo 9.° da directiva se refere ao artigo 7.° ao utilizar os termos «para efeitos da aplicação do [...] artigo 7.°» Mas, como salientam com razão a Região da Valónia e a Comissão, se é verdade que estes termos impõem a concessão de autorizações para executar os planos de gestão, isto não significa, no entanto, que é proibido conceder uma autorização quando não existe um plano de gestão.
70. Somos de parecer que esta interpretação é apoiada por diversos argumentos adiantados pelos intervenientes.
71. Em primeiro lugar, como é observado pela Comissão, bem como pela Região da Valónia, os Estados‑Membros não são obrigados a transpor para o direito nacional os artigos 7.° e 9.° no mesmo prazo; por um lado, o artigo 9.°, bem como os artigos 4.° e 5.°, devem ser transpostos o mais tardar em 1 de Abril de 1993; por outro lado, os planos de gestão previstos no artigo 7.° devem ser elaborados «logo que possível». Do n.° 41 do acórdão Comissão/França, já referido (18), decorre que este último prazo é superior ao primeiro. Ora, exigir a elaboração do plano antes de poderem ser concedidas autorizações individuais que obedeçam às disposições da directiva, conduziria a atrasar a efectiva entrada em vigor das disposições do artigo 9.° conjugadas com as dos artigos 4.° e 5.°, para uma data imprevisível, tal como prevista pela mera transposição do artigo 7.° Tal conclusão iria contra o objectivo previsto na directiva de assegurar a protecção da saúde pública e do ambiente.
72. Em segundo lugar, é com razão que a PAGE se interroga como é que os Estados‑Membros poderiam invocar a sua própria culpa para lhe atribuir efeitos jurídicos que, nas circunstâncias, se traduziriam na recusa da autorização. Na verdade, o direito comunitário proíbe aos Estados‑Membros que invoquem o efeito directo de uma directiva não transposta contra um particular ou uma empresa, quer se trate de produzir efeitos positivos (concessão da autorização) ou negativos (recusa da autorização).
73. Em terceiro lugar, como observa o Governo do Reino Unido, se não fosse possível renovar as autorizações expiradas nem conceder novas autorizações apenas porque a autoridade competente não elaborou o plano de gestão de resíduos, os locais de eliminação de resíduos poderiam tornar‑se juridicamente impossíveis de explorar e seria possível que não estivesse disponível qualquer outro local de eliminação de resíduos. Em alternativa, a impossibilidade de as autoridades nacionais emitirem autorizações poderia ter como efeito invalidar as regras nacionais que impõem às empresas a obtenção destas autorizações, o que conduziria a uma falta de regulamentação da exploração dos locais de eliminação de resíduos no Estado‑Membro em questão.
74. Ora, trata‑se de situações que, indiscutivelmente, não correspondem ao objectivo principal da directiva que é o da protecção da saúde pública e do ambiente.
75. Por último, o facto de as autorizações poderem ser concedidas quando não existe um plano de gestão não retira importância a tal plano. Na verdade, é com razão que o Governo neerlandês recorda, referindo‑se ao acórdão Comissão/França, já referido, que o desrespeito por parte de um Estado‑Membro da obrigação de elaborar um ou mais planos de gestão deve ser considerado um incumprimento grave que pode ser sancionado no âmbito de uma acção nos termos do artigo 226.° CE.
76. A Comissão, propondo que se responda negativamente à segunda questão prejudicial, acrescenta ainda que a situação seria diferente se se aplicasse a Directiva 1999/31. Contudo, não é este o caso, como a própria Comissão reconhece, visto que o prazo para a transposição desta directiva é posterior à data do acto impugnado no processo principal. Assim, não se me afigura necessário tomar posição sobre a questão de saber qual será a resposta à segunda questão prejudicial, ou seja, se a Directiva 1999/31 é aplicável.
77. Portanto, proponho que se responda a esta questão no sentido de que os artigos 4.°, 5.° e 7.°, conjugados ou não com o artigo 9.° da directiva, não se opõem a que um Estado‑Membro, que não elaborou no prazo previsto, um ou mais planos de gestão de resíduos incidindo sobre os locais e instalações apropriados para a eliminação, conceda autorizações individuais de exploração de instalações de eliminação de resíduos, como os aterros.
C – Quanto à terceira questão prejudicial no processo C‑217/02
78. Através da terceira questão prejudicial, o Conseil d'État pergunta se o artigo 7.°, n.° 1 da directiva significa que o plano ou os planos incidindo nomeadamente sobre «os locais e instalações apropriados para a eliminação» devem ser elaborados o mais tardar em 1 de Abril de 1993 ou se significa que eles devem ser elaborados num prazo razoável, o qual pode exceder o prazo de transposição da directiva para o direito interno.
79. A este respeito, basta verificar, como aliás o fizeram todos os intervenientes que, entretanto, o Tribunal de Justiça decidiu esta questão no seu acórdão Comissão/França, já referido. Considerou no n.° 41 que a expressão «logo que possível» constante do artigo 7.°, n.° 1, devia ser interpretada no sentido de que enuncia, em princípio, um prazo razoável, «prazo que é autónomo em relação ao previsto para a transposição da mencionada directiva».
80. M. Tillieut, Feron e o. alegam ainda que a Região da Valónia não elaborou o seu plano de gestão num prazo razoável na acepção do artigo 7.°, n.° 1, da directiva. Contudo, esta questão está fora do âmbito do presente reenvio a título prejudicial.
81. Assim, proponho que se responda à terceira questão prejudicial no sentido de que o artigo 7.°, n.° 1, da directiva significa que o plano ou planos incidindo nomeadamente sobre os locais e instalações apropriados para a eliminação devem ser elaborados num prazo razoável, o qual pode exceder o prazo de transposição da directiva para o direito interno.
V – Conclusões
82. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que sejam dadas as seguintes respostas às questões prejudiciais formuladas pelo Conseil d'État:a obrigação imposta aos Estados‑Membros, pelo artigo 7.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, de elaborarem um ou mais planos de gestão de resíduos incidindo nomeadamente sobre os locais e instalações apropriados para a eliminação significa que os Estados‑Membros são obrigados a mencionar num mapa geográfico os locais precisos em que se situarão os locais de eliminação de resíduos ou a estabelecer critérios de localização suficientemente precisos para que a autoridade competente encarregada da emissão de uma autorização nos termos do artigo 9.° da directiva possa verificar se o local ou a instalação se inscreve no quadro da gestão prevista no plano. Os artigos 4.°, 5.° e 7.° conjugados ou não com o artigo 9.° da Directiva 75/442, com a redacção dada pela Directiva 91/156/CEE, não se opõem a que um Estado‑Membro que não elaborou, no prazo fixado, um ou mais planos de gestão de resíduos incidindo sobre os locais e instalações apropriados para a eliminação emita autorizações individuais de exploração de instalações de eliminação de resíduos, como os aterros. O artigo 7.°, n.° 1, da Directiva 75/442, com a redacção dada pela Directiva 91/156, significa que o plano ou planos incidindo nomeadamente sobre os locais e instalações apropriados para a eliminação devem ser elaborados num prazo razoável, o qual pode exceder o prazo de transposição da directiva para o direito interno.
(1) .
(2)
–	JO L 194, p. 39, EE 15 F1 p. 129.
(3)
–	JO L 78, p. 32.
(4)
–	Notemos, a título de observação prática, que a quase totalidade das disposições da Directiva 75/442 foi substituída pela Directiva 91/156 e que é, portanto, a esta última que nos reportaremos se queremos ter uma visão do conjunto desta regulamentação.
(5)
–	V., artigo 1.°, alínea e), e anexo II A.
(6)
–	JO L 182, p. 1.
(7)
–	Sublinhado nosso.
(8)
–	JO L 175, p. 40, EE 15 F6 p. 9.
(9)
–	JO L 73, p. 5.
(10)
–	JO L 257, p. 26.
(11)
–	Acórdão de 4 de Julho de 2000 (C‑387/97, Colect., p. I‑5047).
(12)
–	V., artigo 7.°, n.° 1, da directiva: « Para realizar os objectivos referidos nos artigos 3.°, 4.° e 5.°, a ou as autoridades competentes mencionadas no artigo 6.° devem estabelecer, logo que possível, um ou mais planos de gestão de resíduos [... ]» (sublinhado nosso).
(13)
–	Acórdão de 2 de Maio de 2002 (C‑292/99, Colect., p. I‑4097).
(14)
–	Artigo 5.°, n.° 1, da directiva.
(15)
–	Acórdão de 27 de Fevereiro de 2002 (C‑6/00, Colect., p. I‑1961).
(16)
–	Referido no n.° 9 supra .
(17)
–	Referido no n.° 10 supra .
(18)
–	«A este respeito, há que observar que a utilização da expressão ’logo que possível’ no texto da referida disposição é uma indicação segundo a qual o prazo previsto no artigo 2.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 91/156, para a sua transposição, não diz respeito à obrigação de elaboração dos planos de gestão de resíduos. Com efeito, se fosse esse o caso, a referida expressão ficaria sem conteúdo. Conclui‑se que a expressão ’logo que possível’ deve ser interpretada no sentido de que enuncia, em princípio, um prazo razoável para a execução, pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros, dessa obrigação específica, prazo que é autónomo em relação ao previsto para a transposição da mencionada directiva.»