62009CC0176_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. A repülőtéri díjakról szóló, 2009. március 11‑i 2009/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(2) (a továbbiakban: irányelv) hatálya alá a repülőterek két kategóriája tartozik. Egyrészről azok a repülőterek, „amelyek éves utasforgalma az ötmillió főt meghaladja”, másrészről „minden tagállamban a legnagyobb utasforgalmat bonyolító repülőtér”.
2. Jelen keresetében a Luxemburgi Nagyhercegség elsősorban azon rendelkezés megsemmisítését kéri, amely a repülőterek második kategóriájára vonatkozik. Másodlagosan: amennyiben a Bíróság nem tartja lehetségesnek az irányelv részleges megsemmisítését, Luxemburg annak teljes megsemmisítését kéri.
I – Jogi háttér
A – A 2009/12/EK irányelv
3. A megtámadott irányelvet az EK 80. cikk (2) bekezdése alapján fogadták el, és annak célja, hogy „közös alapelveket határozzon meg a repülőtéri díjak közösségi repülőtereken történő felszámítására vonatkozóan” (1. cikk, (1) bekezdés).
4. Az irányelv (2), (3) és (4) preambulumbekezdése a következőt írja elő:
„(2) A repülőtéri díjak alapvető összetevőinek és kialakításuk módjának szabályozására egységes keretet kell létrehozni, mivel annak hiányában a repülőtér‑irányító szervezetek és a repülőterek használói közötti kapcsolatra vonatkozó alapvető követelmények betartása nem biztosított.
(3) Ezt az irányelvet, mivel a kis repülőterek irányítása és finanszírozása nem igényli közösségi keretrendszer alkalmazását, a Közösségben található, bizonyos minimális méretet meghaladó repülőterekre kell alkalmazni.
(4) Továbbá olyan tagállamban, ahol egyetlen repülőtér sem éri el az ezen irányelv alkalmazásához szükséges minimális méretet, a legnagyobb utasforgalommal rendelkező repülőtér a tagállamba való belépés tekintetében olyan privilegizált helyzetben van, hogy ezen irányelvet alkalmazni kell e repülőtér vonatkozásában, a repülőtér‑irányító szerv és a repülőtér használói közötti kapcsolat bizonyos alapelvei tiszteletben tartásának garantálása érdekében, különös tekintettel a díjak átláthatóságára és a repülőtér használói közötti megkülönböztetésmentességre.”
5. A (19) preambulumbekezdés szerint az irányelv célját „a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, mivel a repülőtéri díjrendszernek az egész Közösségben egységes módon történő kialakítása nemzeti szinten nem lehetséges, és ezért az terjedelme és hatásai miatt közösségi szinten jobban megvalósítható”.
6. Az 1. cikk (2) bekezdése értelmében az irányelvet kell alkalmazni „minden, a Szerződés területi hatálya alá tartozó és a kereskedelmi forgalom számára nyitott olyan repülőtérre, amelynek éves utasforgalma az ötmillió főt meghaladja, valamint minden tagállamban a legnagyobb utasforgalmat bonyolító repülőtérre”.
7. Az irányelv ténylegesen előírja a tagállamok számára azt a kötelezettséget, hogy a repülőtér‑irányító szervezet és a repülőtér használói közötti rendszeres – legalább évenkénti – konzultáció céljára hozzanak létre egy kötelező eljárást a létesítmények és az előbbi által az utóbbiak részére nyújtott szolgáltatások igénybevételéért járó díjak rendszerének működéséről (6. cikk (1) bekezdése). Ezzel összefüggésben mindkét felet kölcsönösen terheli a repülőtéri díjak meghatározásához szükséges tájékoztatási kötelezettség (7. cikk).
8. Minden tagállam köteles nemzeti független felügyeleti hatóságot létrehozni, amely biztosítja az irányelvben előírt kötelezettségek tiszteletben tartását (11. cikk), valamint amelyhez a felek akkor fordulhatnak, ha nézeteltérés merül fel a repülőtéri díjakra vonatkozó döntéssel kapcsolatban (6. cikk (3) bekezdés).
9. A Bizottságnak 2013. március 15‑ig jelentést kell készítenie, amely az irányelv alkalmazását, valamint a célja tekintetében elért előrehaladást és az esetleges módosítások szükségességét értékeli (12. cikk).
10. Az irányelv a nemzeti jogba való átültetés határidejeként 2011. március 15‑ét jelöli meg (13. cikk).
II – A Bíróság előtti eljárás és a felek érvei
11. Luxemburg jelen keresetét a Bíróság hivatalához 2009. május 18‑án benyújtott beadványában terjesztette elő.
12. Az Európai Bizottság a Parlament és a Tanács álláspontjának támogatása végett avatkozott be. A Szlovák Köztársaság ellenben Luxemburg támogatása végett avatkozott be.
13. A felek a 2010. október 21‑i tárgyaláson adták elő szóbeli észrevételeiket.
14. Luxemburg azt kéri, hogy a Bíróság:
– elsődlegesen semmisítse meg az irányelv 1. cikkének (2) bekezdését abban a részében, amelyben az a „minden tagállamban a legnagyobb utasforgalmat bonyolító repülőtérre” hivatkozik;
– másodlagosan semmisítse meg a teljes irányelvet; és
– mindkét esetben kötelezze az alperes intézményeket a költségek viselésére.
15. A Parlament és a Tanács azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet;
– kötelezze Luxemburgot a költségek viselésére; és
– másodlagosan: az irányelv megsemmisítése esetén az irányelv joghatásait az új aktus elfogadásáig tartsa fenn.
III – A felek érvei
A – A hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértéséről
16. Luxemburg a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértését kifogásolja: az irányelv egyaránt megvalósítja azonos helyzetek eltérő, valamint különböző helyzetek azonos módon történő kezelését.
17. A hátrányos megkülönböztetés első formáját illetően Luxemburg azt kifogásolja, hogy az irányelv hatályának a Luxembourg‑Findelhez (a továbbiakban: Findel repülőtér) hasonló repülőterekre való kiterjesztése olyan adminisztratív kötelezettségeket és kiadásokat jelent ezek számára, amelyek alól viszont a hasonló helyzetben lévő repülőterek – vagyis azon nagy regionális repülőterek, amelyeknek az éves utasforgalma az ötmillió főt nem haladja meg – anélkül mentesülnek, hogy az eltérő bánásmód objektív módon igazolt lenne.
18. Luxemburg különösen a belgiumi Charleroi, valamint a németországi Hahn repülőtérre hivatkozik, amelyek az azonos vonzáskörzetre tekintettel a Findel közvetlen versenytársainak minősülnek. A Findel repülőtér (amelynek utasforgalma 2007‑ben 1 642 848 fő volt) az irányelv hatálya alá tartozik, mivel ez Luxemburg fő repülőtere. Ezzel szemben a fent említett két repülőtér – noha nagyobb utasforgalmat bonyolít (2008‑ban 2,9 millió, illetve 4 millió fős utasforgalmat regisztráltak) – nem tartozik az irányelv hatálya alá, mivel éves utasforgalmuk nem haladja meg az ötmillió főt, és saját tagállamukban nem fő repülőterek.
19. Ami viszont a hátrányos megkülönböztetés második formáját illeti: Luxemburg azt kifogásolja, hogy az irányelv más tagállamokhoz – így Belgiumhoz, valamint Németországhoz – hasonlóan kezeli, amely tagállamok azonban ötmillió főt jelentősen meghaladó utasforgalmat lebonyolító repülőterekkel rendelkeznek. E tagállamok fő repülőtereinek helyzete más, és ezáltal nem terhelhetik ugyanazok a kötelezettségek.
20. Luxemburg véleménye szerint a fő repülőterek „privilegizált helyzete” a Findelhez hasonlóan alacsony utasforgalmú repülőtereknek nem ugyanolyan jellegű előnyt nyújt, mint amelyhez a nagyobb utasforgalom bonyolítása miatt lehet jutni. Ráadásul a Findel repülőtér gazdasági szempontból sem hasonlítható össze a nagy nemzetközi repülőterekkel.
21. Luxemburg vitatja az irányelv (4) preambulumbekezdésében foglalt megállapítást, és tagadja, hogy minden egyes tagállam fő repülőtere privilegizált helyzetben van „a tagállamba való belépés tekintetében”. A Tanács a (4) preambulumbekezdés beiktatásával utólagosan próbálja igazolni, hogy tagállamonként legalább egy repülőtér az irányelv hatálya alá tartozzon.
22. Luxemburg szerint az erőfölény kockázata valószínűbb a Findelnél lényegesen fontosabb regionális repülőterek esetében, amely repülőterek – annak ellenére, hogy nagyvárosok közelében helyezkednek el – nem képezik az adott tagállamok fő repülőterét, és így nem tartoznak az irányelv hatálya alá. A Findellel szemben – ez utóbbiakhoz képest – hátrányos megkülönböztetést alkalmaznak a repülőtér honosságának puszta eltérésén alapuló megkülönböztető bánásmód miatt.
23. Végezetül Luxemburg úgy véli, hogy semmi nem igazolta, hogy a jogalkotó a Findelre úgymond hátrányosan megkülönböztető kötelezettségeket rótt. Az irányelv kidolgozása során végzett esetleges összetett értékelések – véleménye szerint – nem vonatkozhatnak a Findeléhez hasonló egyértelmű helyzetre.
24. Szlovákia osztja a kiadások és adminisztratív kötelezettségek tárgyában Luxemburg által felhozott kifogásokat, hozzátéve különösen azt, hogy az irányelvben előírt igazgatási és felügyeleti eljárások (amilyen a repülőtér használóinak azon joga, hogy nemzeti független felügyeleti hatósághoz fordulhassanak, ha nézeteltérés merül fel a repülőtér‑irányító szervezet döntésével kapcsolatban) a döntéshozatali eljárást akadályozhatják, ekként csökkentve a repülőterek versenyképességét.
25. A Tanács a maga részéről úgy véli, hogy a légiközlekedési ágazat érdekében a repülőtéri díjak tekintetében átlátható környezet létrehozásához a jogalkotó nem hagyhatta figyelmen kívül az egyes tagállamok fő repülőtereinek privilegizált helyzetét. Ez a helyzet teszi ugyanis hasonlóvá azon repülőterekhez, amelyek éves utasforgalma meghaladja az ötmillió főt. E tekintetben a Tanács tagadja azt, hogy az irányelv hatályának az adott tagállamban a legnagyobb utasforgalmat bonyolító repülőterekre való kiterjesztése utólagos kiegészítés lenne. Mindenesetre még akkor is, ha nem került volna sor az irányelv eredetileg javasolt hatályának (amely magában foglalta azon repülőtereket, amelyek éves utasforgalma az egymillió főt, éves áruforgalma pedig a 25 000 tonnát meghaladja) módosítására, a Findel repülőtér – mivel 2008‑ban több mint 700 000 tonnát kitevő áruforgalmat bonyolított – ugyanúgy az irányelv rendelkezéseinek hatálya alá tartozna.
26. A Tanács úgy véli továbbá, hogy Luxemburg nem bizonyította a kifogásolt eltérő bánásmódot. Nincs semmilyen bizonyíték arra, hogy a Charleroi, valamint a Hahn repülőterek a tagállami fő repülőterekéhez hasonló privilegizált helyzetet élveznének, sem arra, hogy a Findel repülőtéren általában működő légitársaságokat arra ösztönözték volna, hogy ez utóbbit elhagyva a Charleroi, illetve a Hahn repülőtérre menjenek át.
27. A Parlament szerint a repülőtéri díjak repülőtér‑irányító szervezet általi meghatározása során csak az tenné lehetővé a nagyobb átláthatóságot és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának érvényesülését, ha az irányelvet minden tagállamra alkalmaznák. Továbbá ily módon a légitársaságoknak lehetőségük lenne minden tagállamban legalább egy olyan repülőteret választani, amely a repülőtéri díjakról szóló közösségi szabályozás hatálya alá tartozik.
28. Másodsorban a Parlament úgy véli, hogy az irányelvből eredő kötelezettségek nem jelentenek olyan kiadásokat, amelyek a Findel repülőteret hátrányos helyzetbe hoznák az e szabályozás hatálya alá nem tartozó más repülőterekhez képest.
29. A Parlament a Tanáccsal egyetértésben hangsúlyozza továbbá annak szükségességét, hogy az irányelv hatálya minden tagállamra kiterjedjen: e szempontból a Luxemburg által kifogásolt rendelkezés a jogszabály egészének alapvető elemét alkotja, mivel biztosítja, hogy minden tagállamban legyen legalább egy olyan repülőtér, amelyre vonatkoznak a repülőtéri díjak területén az átláthatósággal kapcsolatos szabályok.
30. A Bizottság a maga részéről támogatja az irányelvnek a Parlament és a Tanács által előadott értelmezését. A (4) preambulumbekezdés szerinti igazolás vonatkozásában különösen azt pontosítja, hogy a repülőtereknek csupán két kategóriája tehet szert erőfölényre a légi fuvarozók tekintetében: az egyes tagállamok fő repülőterei, amelyek „a tagállamba való belépés” révén privilegizált helyzetben vannak, valamint azok a repülőterek, amelyeknek az utasforgalma meghaladja az ötmillió fős küszöböt.
31. A Bizottság véleménye szerint az irányelv célja tekintetében a tagállami repülőtér „fő” jellegével összefüggő követelmény a repülőtéri díjakra vonatkozó szabályozás egészének alappillérét képezi. Ezzel szemben az ötmillió főt meghaladó utasforgalom követelménye csupán az előbbi kiegészítése.
B – Az arányosság és a szubszidiaritás elvének megsértéséről
32. Az arányosság elve tekintetében Luxemburg úgy véli, hogy az irányelvből eredő eljárások és adminisztratív kötelezettségek túlzottak és aránytalanok a Findeléhez hasonló helyzet tekintetében.
33. A szubszidiaritás elve vonatkozásában a felperes tagállam vitatja, hogy az ötmillió főt meg nem haladó utasforgalommal rendelkező repülőterek irányítása és finanszírozása közösségi keret alkalmazását igényelné. Ennek bizonyítéka az, hogy sok, a Findelnél nagyobb méretű repülőtér mentesül az irányelvből eredő kötelezettségek alól.
34. A Tanács vitatja ezt az állítást, mivel úgy véli, hogy a repülőtéri díjakra vonatkozó szabályozás olyan összetett értékelést foglal magában, amely a jogalkotó számára csak nyilvánvaló hiba esetén támadható, széles mérlegelési jogkört biztosít. E vélekedéssel összhangban a Tanács úgy véli, hogy a keresetet el kell utasítani, mivel nem bizonyította az intézkedés nyilvánvalóan nem megfelelő voltát a közösségi jogalkotó által elérni kívánt célkitűzések tekintetében.
35. A Tanács felveti továbbá, hogy az irányelv alapját képező alapvető elvek, vagyis az átláthatóság, a hátrányos megkülönböztetés tilalma és a konzultáció elve nemcsak a légitársaságok, hanem a repülőterek tevékenységét is megkönnyítik. Véleménye szerint tekintettel arra, hogy e közös elvek meghatározása hatékonyabban valósítható meg uniós szinten, Luxemburg nem bizonyította, hogy miben áll a szubszidiaritás elvének állítólagos megsértése.
36. A Parlament nagyrészt egyetért a Tanács álláspontjával, és hozzáteszi, hogy az intézkedés arányossága nyilvánvalóan következik az abban előírt kötelezettségek minimális szintjéből.
37. A Bizottság a maga részéről kiemeli, az, hogy a kötelező konzultáció és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elveit már a tagállamok nagyobb része elfogadta, az adminisztratív kötelezettségek tekintetében csökkenti az irányelvnek az e tagállamok repülőtéri rendszerére kifejtett hatását.
IV – Értékelés
38. Kereseti kérelmeinek alátámasztására Luxemburg két jogalapra hivatkozik, amelyek közül az első a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének, míg a második az arányosság és a szubszidiaritás elveinek megsértésére vonatkozik.
39. A jogvita értékelése során mindenekelőtt a Bíróság jogszerűségi felülvizsgálatának korlátait vizsgálom az irányelv hatályára vonatkozóan meghozott jogalkotói döntés tekintetében. Majd e korlátok között a helyzetek összehasonlíthatóságának elemzését végzem el mind a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve, mind az intézkedés arányossága tekintetében. Végül a szubszidiaritás elvének állítólagos megsértésére összpontosítok majd.
40. Mindazonáltal annak megállapításához, hogy a jogi aktus részleges megsemmisítése – céljának fényében – lehetséges‑e, előzetesen azt szükséges tisztázni, hogy mi az irányelv célja.
A – Előzetes észrevételek
1. Az irányelv céljáról
41. A felek észrevételei azt mutatják, hogy nincs egyetértés közöttük az irányelv céljának meghatározása tekintetében. A Parlament, a Tanács és a Bizottság véleménye szerint az irányelv elsődlegesen a légitársaságokat kívánja megvédeni az erőfölényben lévő repülőterek esetlegesen visszaélésszerű magatartásától. Luxemburg – legalábbis ami a Bizottság beavatkozására adott válaszában tett írásbeli észrevételeket illeti – szintén ugyanerre az álláspontra helyezkedett. Ugyanakkor úgy tűnik, hogy Szlovákia a maga részéről akként vélekedik, hogy a jogalkotó által elérni kívánt cél a repülőterek közötti tisztességes verseny előmozdítása az erőfölényes helyzetből eredő jogsértések megelőzésével.
42. Mind az irányelv, mind az előkészítő anyagok vizsgálata egyértelműen azt mutatja, hogy a helyes álláspont az első, valamint azt, hogy az irányelv célja annak megakadályozása, hogy a repülőterek a légitársaságok kárára hasznot húzzanak olyan sajátos előnyök révén, amelyeket elhelyezkedésüknek vagy méretüknek köszönhetően élveznek.
43. E tekintetben megállapítom, hogy az irányelv (2) preambulumbekezdése kifejezetten utal a „repülőtér‑irányító szervezetek és a repülőterek használói közötti kapcsolatokra”.
44. A másik értelmezés ellenben nem nyer megerősítést az irányelv szövegében, és úgy tűnik, hogy kizárólag az előkészítő anyagokból eredő néhány bizonytalan utaláson alapul. Mindazonáltal attól a ténytől eltekintve, hogy – amint az ismeretes – az előkészítő anyagok nem tekinthetők meghatározónak, amennyiben nem nyernek megerősítést a jogszabályban(3), azok elemzése is megerősíti, hogy a jogalkotó által elérni kívánt cél a repülőtér‑irányító szervezetek és a légitársaságok közötti kapcsolatok szabályozása volt.
45. Ez egyébként már a Gazdasági és Szociális Bizottság véleményében is nyilvánvaló volt(4), és maga a Bizottság – az irányelvre irányuló javaslat szerzőjeként – mind 2008. július 8‑i közleményében(5), mind 2009. február 18‑i véleményében(6) kifejezetten megerősítette, hogy „a Bizottság által 2007. január 24‑én elfogadott javaslat célja a repülőterek és a légitársaságok közötti párbeszéd elősegítése a repülőtéri díjak tekintetében”.
46. Következésképpen mind az irányelv tartalma, mind az elfogadásához vezető előkészítő anyagok elemzése egyértelműen azt mutatja, hogy a jogalkotó által elérni kívánt cél – amelyet az irányelv jogszerűségének felülvizsgálata során is figyelembe kell venni – a repülőtér‑irányító szervezetek légitársaságokkal szembeni visszaéléseinek megakadályozása.
2. Az irányelv részleges megsemmisítéséről
47. Luxemburg elsődlegesen azt kéri – mint láttuk –, hogy az irányelvet abban a részében nyilvánítsák jogellenesnek, amelyben annak hatálya alá tartoznak azon repülőterek, amelyek „a legnagyobb utasforgalmat bonyolítják az egyes tagállamokban”. Véleménye szerint e rész megsemmisítése nem érintené az irányelv egészét.
48. Nem értek egyet ezzel a véleménnyel.
49. A Luxemburg által hivatkozott hiba a megtámadott irányelv hatályára vonatkozik, különösen az abban előírt felügyeleti eljárások tagállamonként legalább egy repülőtérre történő kiterjesztésére.
50. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az aktus részleges megsemmisítése csak annyiban lehetséges, amennyiben az az aktus „elválasztható” részét képezi, és azzal a feltétellel, hogy a részleges megsemmisítés nem módosítja az aktus lényegét(7) . Ebben az esetben az irányelv hatálya véleményem szerint annak alapvető elemét képezi.
51. Amint az az előkészítő anyagokból kitűnik, az intézmények között az irányelv hatályának meghatározásáról folyó vita az egész jogalkotási folyamat során(8) a vita középpontjában állt. A két követelmény – egyrészről a számszerű küszöb (ötmillió főt meghaladó éves utasforgalom), másrészről az adott repülőtér „privilegizált” jellege (amely az egyes tagállamok fő repülőterét foglalja magában) – alkalmazására vonatkozó döntés komoly munkát igénylő kompromisszum eredménye, amely lehetővé tette azon patthelyzet elkerülését, amely néhány évvel azelőtt már a bizottsági javaslat visszavonását eredményezte(9) .
52. Ezen okokból úgy vélem, hogy az irányelv hatályának minden tagállam fő repülőterére való kiterjesztése elválaszthatatlanul összekapcsolódik a hatály azon repülőterekre való kiterjesztésével, amelyek éves utasforgalma meghaladja az ötmillió főt.
53. Ezért nyilvánvaló, hogy amennyiben úgy vélekednénk, hogy az egyes tagállamok fő repülőterére való hivatkozást törölni kell – ezzel megbontva a jogalkotó által előírt kettős szempontot –, az ötmillió főt meghaladó éves utasforgalomra vonatkozó küszöb nem lenne alkalmas az irányelv céljainak elérésére. Legalábbis a jogalkotó által követett logika alapjaiban módosulna.
54. Következésképpen – véleményem szerint – a Luxemburg által felhozott érvek elfogadása esetén a Bíróság csak a megtámadott irányelv teljes megsemmisítéséről dönthet.
B – Az irányelv érvényessége felülvizsgálatának korlátairól
55. A jelen kereset tárgyát képező irányelvet az EK 80. cikk (2) bekezdése alapján fogadták el. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a közlekedési ágazatban – mint minden olyan ágazatban, amelynél politikai, gazdasági és szociális jellegű értékelések is szerepet játszanak – a jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik(10) . Ezekben az esetekben a Bíróság „összetett értékelésről”(11) beszél: ez az összetettség egyaránt magyarázható az eltérő érdekek összeegyeztetéséből eredő nehézségekkel, valamint a gazdasági és szociális tárgyú szabályozásra vonatkozó politikai felelősséggel. Az ezen ágazatokra vonatkozó jogi aktusok jogszerűségi felülvizsgálata során a Bíróságnak nem az a feladata, hogy véleményt nyilvánítson a jogalkotói döntések célszerűségéről, hanem az, hogy a nyilvánvaló mérlegelési hibától szenvedő jogalkotói döntéseket szankcionálja(12) .
56. Ehhez hozzá kell tenni, hogy a közösségi jogalkotónak biztosított mérlegelési jogkör magában foglalja annak lehetőségét is, hogy a jogalkotó általános jelleggel állapítsa meg a döntése során figyelembe veendő tényeket. Amint azt ugyanis a Bíróság már egyértelművé tette, amennyiben valamely közös politika – mint amilyen a közlekedési politika – végrehajtása összetett helyzet értékelését teszi szükségessé, az intézményekre ruházott mérlegelési jogkör nem kizárólag az elfogadandó rendelkezések jellegére és hatályára, hanem bizonyos mértékben a tények vizsgálatára is vonatkozik, ami az általános jellegű megállapítások alapján folytatható le(13) .
C – A hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértéséről
57. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve megköveteli, hogy a hasonló helyzeteket ne különböző módon kezeljék, és hogy a különböző helyzeteket ne azonos módon kezeljék – kivéve, ha ez a bánásmód objektíve igazolt(14) .
58. Most külön a hátrányos megkülönböztetés Luxemburg által kifogásolt eltérő formáira összpontosítok annak feltárása céljából, hogy az e tagállam által összehasonlítási alapként felhasznált helyzetek összehasonlíthatóak‑e a sajátjával; igenlő válasz esetén pedig, hogy a kifogásolt bánásmód ténylegesen hátrányos megkülönböztetést jelent‑e.
59. A jogalkotó mérlegelési jogköre vonatkozásában tett fenti megállapítások fényében a jogvita szempontjából lényeges kérdés tehát az, hogy az a döntés, miszerint a hasonló utasforgalmat lebonyolító „másodlagos” repülőterektől eltérően a tagállamok „fő” repülőterét úgy kell kezelni, mint azon repülőtereket, amelyek éves utasforgalma meghaladja az ötmillió főt, olyan eltérő bánásmódot jelent‑e, amely nyilvánvaló mérlegelési hiba eredménye. A helyzetet a jogalkotó által elérni kívánt cél fényében kell értékelni, amely – mint láttuk – a rep ülőtér‑irányító szervezetek légitársaságokkal szembeni visszaéléseinek megakadályozása.
1. A hasonló helyzetek eltérő kezeléséről
60. A hasonló helyzetek eltérő kezelését illetően Luxemburg a hátrányos megkülönböztetés két olyan formáját kifogásolja, amely a Findelhez hasonló repülőtereket szankcionálja az irányelv hatálya alá nem tartozó „másodlagos” repülőterekkel szemben. A megkülönböztetés első formája azon repülőterekre vonatkozik, amelyek Luxemburg véleménye szerint a Findellel közvetlen versenyhelyzetben állnak, és ez utóbbihoz hasonló utasforgalmat bonyolítanak le: a Hahn és a Charleroi repülőtérre. A megkülönböztetés második formája ezzel szemben azon repülőterekre vonatkozik, amelyek a nagyvárosokhoz való közeli elhelyezkedésükre tekintettel nemcsak a méret szempontjából, hanem stratégiailag is hasonlóak a Findelhez.
61. Az egyenlő bánásmód elvének a hasonló helyzetek eltérő kezelése általi megsértése azt feltételezi, hogy a helyzetek hasonlóak mind az ezeket jellemző valamennyi tényező, mind a szóban forgó különbségtételt létrehozó közösségi aktus tárgyának és céljának fényében(15) . Ebből a szempontból tehát a jelen helyzetek összehasonlításához nemcsak az olyan tényezőket kell figyelembe venni, mint az utasforgalom vagy a repülőterek közötti versenykapcsolat(16), hanem mindazon körülményeket is, amelyek légitársaságok – azaz az irányelv által védeni kívánt jogalanyok – szempontjából az egyik repülőteret a másikhoz hasonlóvá vagy attól eltérővé tehetik.
a) A Findel repülőtérrel azonos vonzáskörzetben lévő, ahhoz hasonló forgalmat bonyolító másodlagos repülőterekkel való összehasonlítás
62. Annak a helyzetnek az elemzésével kezdem tehát, amelyben a Findelhez hasonló repülőtér az azonos vonzáskörzetben lévő, hasonló forgalmat bonyolító másodlagos repülőterekhez képest található, mint amilyen például a Hahn repülőtér. Fejtegetésem még általánosabban vonatkozik minden, a Findeléhez hasonló forgalmat bonyolító, ugyanakkor nem valamely nagyváros közelében elhelyezkedő repülőtérre.
63. E tekintetben osztható a Bizottság azon érvelése, amely szerint az egyes tagállamok fő repülőterei rendelkeznek bizonyos olyan közös jellemzőkkel, amelyeket más repülőterek nélkülöznek.
64. E jellemzők egyike például valamely városnak – gyakran a fővárosnak – a közvetlen közelében való elhelyezkedés, amely tényező különösen vonzóvá teszi azokat, legalábbis az utazók azon meghatározott csoportja számára, akik üzleti céllal utaznak. A piac e szegmensével összefüggésben tehát a légitársaságoknak nagyobb érdeke fűződik ahhoz, hogy a Findelhez hasonló fő repülőterekről és repülőterekre kínáljon járatokat, sokkal inkább, mint a Hahnhoz hasonló másodlagos repülőterekre vonatkozóan. A repülőterek ez utóbbi típusa azonban – tekintettel másodlagos helyzetére – sokkal vonzóbb az úgynevezett low cost
társaságok számára, amelyek a munkájuk miatt utazókétól eltérő szükségletekre irányuló kereslettel szembesülnek: a járatok ára tekintetében érzékenyebb kereslettel, amely nagyobb hajlandóságot mutat nagyobb távolság megtételére a város és a repülőtér között.
65. Ezen túlmenően nyilvánvaló, hogy a fő repülőtér – már csak ismertsége okán is – alkalmas arra, hogy mind az üzleti céllal utazó, mind a „turista” ügyfélkört vonzza; míg a „másodlagos” repülőtér – a fent elmondottak miatt – rendes esetben csak a második kategóriába tartozó ügyfélkör számára lehet érdekes. Más szóval: miközben a fő repülőterek könnyedén bírják szerződő félként mind a nemzeti légitársaságokat, mind a low cost
társaságokat, addig a másodlagos repülőterek csak a második kategóriába tartozó társaságokat tudják könnyűszerrel szerződő félként megszerezni. A két repülőtér‑kategóriához és ebből következően az ezek által gyakorolt eltérő kereskedelmi stratégiákhoz tartozó légitársaságok különböző típusait figyelembe véve már az is kétségbe vonható – amint azt a Bizottság is teszi –, hogy a fő és másodlagos repülőterek ténylegesen egymás közvetlen versenytársai lehetnek.
66. E tényezők alapján úgy vélem, hogy a fő és a másodlagos repülőterek – még ha hasonló utasforgalmat bonyolítanak is – a légitársaságok szempontjából nem helyettesíthetők teljesen egymással.
67. E megállapítás igazolására fel lehet tenni azt a kérdést, hogy az irányelv alkalmazása elégséges‑e ahhoz, hogy a légitársaságok valamely fő repülőtérről valamely hasonló utasforgalommal rendelkező „másodlagosra” váltsanak. Márpedig a benyújtott dokumentumokból nem lehet arra következtetni, hogy az irányelv alkalmazásából eredő kiadások és adminisztratív kötelezettségek miatt a légitársaságok a Findel elhagyására kényszerülnének a Hahnhoz hasonló repülőterek javára. Ráadásul a Luxemburg által az irányelv pénzügyi hatására vonatkozóan végzett elemzés a kiadások meglehetősen mérsékelt növekedését mutatta.
68. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy nem világos, hogy Luxemburg esetében végső soron kinek kell viselnie az irányelv végrehajtásához kapcsolódó kiadásokat. Önmagában a jogszabály ugyanis e kérdés tekintetében nem ír elő választási lehetőségeket. Úgy tűnik, hogy az irányelv nemzeti jogrendszerbe történő átültetésének esetére Luxemburg kizárja, hogy az állam viselje a kiadásokat. Írásbeli észrevételeiben e tagállam nyilvánvalónak tekintette, hogy a kiadásokat a repülőtér‑irányító szervezetek a légitársaságokra, ez utóbbiak pedig a végső fogyasztókra (az utasokra) hárítják. A tárgyaláson azonban nem zárták ki annak lehetőségét, hogy a repülőtér‑irányító szervezetek úgy döntenek, hogy ezeket a kiadásokat nem hárítják át a légitársaságokra.
69. Bárhogyan is legyen, azt meg kell jegyezni, hogy maga Luxemburg beadványaiban azt feltételezte, hogy végső soron a megnövekedett kiadásokat kizárólag az utasok fogják viselni – anélkül tehát, hogy figyelembe vette volna azt az esetet, amikor az áruforgalmat bonyolító légitársaságok is osztoznának a terhek viselésében(17), vagy amikor a kiadásokat továbbra is az állam vagy a repülőtér‑irányító szervezet viseli –, és a repülőtéri díjak legfeljebb 16%‑os becsült emelkedését tudta elképzelni, amely utasonként körülbelül 50 eurocentet tesz ki. Az ehhez hasonló mértékű változás – feltételezve, hogy azt sikerült bizonyítani – számomra nem tűnik alkalmasnak arra, hogy feltételezni lehessen azt, hogy a Findel fogyasztókat veszítene; már csak azért sem, mert ez a szállítókról az utasokra áthárított költségnövekedést olyan személyekre hárítaná, akik – amint láttuk – a rendesen a nem fő repülőteret igénybe vevőkhöz képest jobbára kevésbé érzékenyek a jegyárak változásaira.
70. Ezen okokból a jelen ügy tekintetében a Findel helyzete nem hasonlítható össze a Hahnhoz és Charleroi‑hoz hasonló repülőterekével, amely repülőterek hasonló méretük ellenére nem valamely tagállam fő repülőterei. Nem látok ezért hátrányos megkülönböztetést abban, hogy csupán a repülőterek első kategóriája tartozik az irányelv hatálya alá.
b) A hasonló forgalmat lebonyolító és nagyvárosok közelében elhelyezkedő másodlagos repülőterekkel való összehasonlítás
71. Részben más a helyzet azon eltérő bánásmód esetében, amelyre Luxemburg a Findel repülőtér és más olyan repülőterek viszonylatában hivatkozik, amelyek éves utasforgalma nem haladja meg az ötmillió főt, de amelyek – noha valamely jelentős városhoz közel találhatók – nem tagállamuk fő repülőterei. Luxemburg a tárgyaláson a repülőterek e kategóriájára példaként az olaszországi Torino, valamint a franciaországi Bordeaux város repülőterét hozta fel.
72. Az eddigiekben kifejtett megfontolások alapján kizárom, hogy a hasonló forgalom meghatározó lehet az összehasonlítás szempontjából, mivel – mint láttuk(18) –, az utasforgalom önmagában nem adhat magyarázatot arra, hogy a légitársaságok valamely repülőtér helyett a másikat részesítik előnyben. Ezért inkább a nagyvároshoz közeli elhelyezkedés szempontjával foglalkozom. E tekintetben véleményem szerint a megválaszolandó kérdés az, hogy valamely légitársaság számára a valamely nagyváros közelében elhelyezkedő „másodlagos” repülőtér ugyanolyan stratégiai fontosságú‑e, mint egy fő repülőtér.
73. A jogalkotó a stratégiai fontosságnak az irányelv hatálya alá tartozás szempontjából releváns meghatározását az irányelv (4) preambulumbekezdésében rögzíti. Ez a „privilegizált helyzet” fogalmát abban az értelemben határozza meg, hogy ezek a repülőterek a légitársaságok számára „a tagállamba való belépés tekintetében privilegizált helyzetben” vannak.
74. A jogalkotó szándékára tekintettel tehát nyilvánvaló, hogy „a tagállamba való belépést” kizárólag a légitársaságokra, és nem az utasokra vonatkozóan kell érteni. E szempontból valamely légitársaság számára a fő repülőtér lehet az egyedüli belépési leszállóhely valamely meghatározott tagállamba, mint ahogyan az többek között a Findel esetében is van. A másik lehetőség, hogy maga a légitársaság az, amelynek érdeke, hogy valamely tagállamban mindössze egyetlen leszállóhelyen működjön, és ebben az esetben ésszerűnek tűnik, hogy a legnagyobb utasforgalmú repülőteret részesítse előnyben.
75. Úgy tűnik tehát számomra, hogy az irányelv céljával összhangban van úgy vélni, hogy az az erőfölény, amelyet a fő repülőtér a légitársaságokkal szemben élvez, nagyobb, mint az, amellyel valamely nagyvároshoz közeli repülőtér rendelkezik.
76. Megjegyzem továbbá, hogy az, hogy e második típusba tartozó repülőtér használói nem élvezhetik az irányelvben előírt eljárások előnyeit, mivel e repülőterek nem tartoznak az irányelv hatálya alá, legfeljebb a használók – azaz a légitársaságok – között hozhatna létre hátrányos megkülönböztetést, de nem a repülőterek között, ahogyan azt Luxemburg kifogásolta. Mindazonáltal paradox módon ez a helyzet ahelyett, hogy szankcionálná, előnyben részesíti a Findelhez hasonló repülőtereket, ugyanis a légitársaságok számára vonzóbbá teszi őket az a rájuk rótt kötelezettség, hogy átlátható politikát folytassanak a repülőtéri díjak tekintetében.
77. Véleményem szerint Luxemburgnak nem sikerült bizonyítania, hogy az erőfölényes helyzettel való visszaélés kockázata nem eredhet a Findel privilegizált helyzetéből. Azon a véleményen vagyok tehát, hogy a jogalkotó nem követett el nyilvánvaló mérlegelési hibát azzal, hogy eltérően értékelte a repülőterek két kategóriáját, tekintettel a légitársaságok vonatkozásában meglévő, eltérő stratégiai jelentőségükre. Mivel itt különböző helyzetek eltérő kezeléséről van szó, nem látok önkényes hátrányos megkülönböztetést a tekintetben, hogy míg a „fő” repülőterek az irányelv hatálya alá tartoznak, a nagyváros közelében elhelyezkedő „másodlagos” repülőterek nem.
78. Következésképpen, mivel a repülőterek két kategóriája nem élvezi ugyanazt az erőfölényes helyzetet a légitársaságok vonatkozásában, úgy vélem, hogy nem sértették meg az egyenlő bánásmód elvét.
2. A különböző helyzetek azonos kezeléséről
79. A különböző helyzetek azonos kezelése a másik szempont, amelynek alapján a lehetséges hátrányos megkülönböztetés fennállását értékelni kell. Luxemburg különösen úgy véli, hogy a közösségi jogalkotó nem igazoltan hasonlította össze az egyes tagállamok fő repülőterét azon repülőterekkel, amelyek éves utasforgalma meghaladja az ötmillió főt.
80. Ebben az esetben is a légitársaságok szempontjából kell megválaszolni a kérdést, különösen azt a kérdést feltéve, hogy azok vonatkozásában valamely tagállam fő repülőtere ugyanabban az erőfölényes helyzetben van‑e, mint a nagyobb utasforgalmú repülőterek.
81. E tekintetben megállapítom, hogy a közösségi jogalkotó a légiközlekedési ágazat átfogó jogszerű vizsgálata(19) alapján két olyan jellegzetességet vett figyelembe, amelyek valamely repülőteret a repülőtéri díjak meghatározása tekintetében különösen erőfölényes helyzetbe hozhatnak: annak stratégiai helyzetét és méretét. Az irányelv hatályát e kettős szempont alapján állapították meg, amely objektív módon határozza meg a kétféle jogalanyt: a fő repülőtereket, valamint azon repülőtereket, amelyek éves utasforgalma meghaladja az ötmillió főt.
82. Luxemburg nem tudta bizonyítani, hogy az irányelvnek a minden tagállam fő repülőterére való kiterjesztésére vonatkozó jogalkotói érvelés az irányelv céljától idegen. Kiemelem ugyanis egyrészről, hogy nemcsak a méretbeli, hanem a repülőterek meghatározott csoportjai által általában élvezett stratégiai előnyök figyelembevételére vonatkozó követelménynek való megfelelést is szolgálja a fő repülőterek és azon repülőterek vonatkozásában alkalmazott hasonló bánásmód, amelyek éves utasforgalma meghaladja az ötmillió főt. Másrészről mindkét szempont célja az, hogy megakadályozza a repülőtér‑irányító szervezeteket abban, hogy teljesen szabad mérlegelés körében szabályozzák a létesítmények igénybevételéért fizetendő díjakat. Az, hogy a Findelhez hasonló repülőtér helyzete nem azonos
az olyan repülőterével, amely éves utasforgalma meghaladja az ötmillió főt, nem jelenti azt, hogy jogellenesen írták elő a díjazás átláthatóságára vonatkozóan az irányelvben megállapított kötelezettségeket mindkét repülőtérre. A két repülőtér esetében közös tényező, azaz a piacon elfoglalt – akár különböző okokból fakadó – erőfölényes helyzet igazolja azt, hogy mindkettőnek tiszteletben kell tartania az irányelvet.
83. Következésképpen, mivel az irányelv céljának fényében összehasonlítható helyzetben vannak a fő repülőterek, valamint azon repülőterek, amelyek éves utasforgalma meghaladja az ötmillió főt, arra a megállapításra jutottam, hogy nem áll fenn önkényes hátrányos megkülönböztetés az előbbiekkel szemben.
84. Végezetül, csupán röviden, meg kell említeni az intézmények által hivatkozott, annak megállapítására vonatkozó további érvet, hogy a Findel repülőtér összehasonlítható az Unió legnagyobb repülőtereivel, amely érv azon alapul, hogy a luxemburgi repülőtérnek rendkívül magas az áruforgalma. E körülménynek – még ha jelentős, valamint bizonyos mértékben a jogalkotói döntések helyességének alátámasztására alkalmas is – nincs közvetlen jelentősége a jelen ügy szempontjából, mivel a jogalkotó akként döntött, hogy nem veszi figyelembe az áruforgalmat az irányelv hatálya alá tartozó repülőterek meghatározása során. Másrészről – mint láttuk – a hátrányos megkülönböztetés hiánya az áruforgalomra történő hivatkozás nélkül is bizonyítható.
3. Az irányelv minden tagállamban való alkalmazásának szükségességéről
85. A most vizsgálandó külön kérdés, amely tekintetében kifejezett ellentét állt fenn a felek között a tárgyaláson, az irányelv minden tagállamban való alkalmazásának szükségességére vonatkozik. Luxemburg véleménye szerint annak szükségessége, hogy minden tagállamban legalább egy repülőtérre kiterjedjen az irányelv hatálya, nem logikus, és „nemzeti” tényezőt vezet be abba a szabályozásba, amelynek – éppen ellenkezőleg – meg kellene őriznie közösségi, illetve határon átnyúló jellegét.
86. Luxemburg álláspontjának három okból nem lehet helyt adni.
87. Először is elkerülhetetlen, hogy az irányelvet a kitűzött célok elérése érdekében minden tagállamban – beleértve Luxemburgot is – alkalmazni kelljen. Léteznek ugyanis olyan tényezők, amelyek befolyásolhatják a díjak szintjét, valamint meghatározásuk módját, és amely tényezők tagállamonként szükségszerűen eltérőek: elegendő például a fizetések szintjére, vagy még általánosabban a nemzeti jogrendszerre gondolni.
88. Másodsorban helyt kell adni a tárgyaláson különösen a Tanács által előadott érvelésnek, amely hangsúlyozta annak hasznosságát, hogy a repülőterek – köztük az irányelv hatálya alá nem tartozók – használói hivatkozási alapként tagállamonként legalább egy repülőtér
díjai meghatározásának módjára vonatkozó útmutatással rendelkezzenek. Ez képezheti az átláthatóság egyik – bizonyos mértékben – arra alkalmas elemét, hogy a jelenleg az irányelv hatálya alá nem tartozó repülőterek díjazásra vonatkozó politikáját is befolyásolja.
89. Harmadsorban, az előző két pontban elmondottakkal összhangban, az irányelv egyértelműen abból a szükségletből ered, hogy meg kell állapítani a minden tagállam viszonylatában működő közösségi normát, függetlenül attól a körülménytől, hogy az egyes tagállamokban jelenleg egy vagy több repülőtér működik‑e.
90. Mindezek fényében nem lehet úgy tekinteni, hogy a jogalkotó túllépte a mérlegelési jogköre határainak tekintendő korlátokat.
4. A lehetségesen hátrányosan megkülönböztető bánásmódról
91. Másodlagosan, amennyiben a Bíróság a hasonló helyzetek különböző, valamint a különböző helyzetek azonos kezelésének fennállását állapítaná meg, emlékeztetni kell arra, hogy ahhoz, hogy ténylegesen h átrányos megkülönböztetésről beszélhessünk, egyes személyeket másokhoz képest ténylegesen hátrányos helyzetbe kell hozni(20) .
92. A jelen ügyben tehát azt kell megvizsgálni, hogy az irányelv hatályának minden tagállam fő repülőterére történő kiterjesztése jelent‑e a repülőterek e kategóriájára nézve nem elhanyagolható hátrányokat az ugyanezen kötelezettségek hatálya alá nem tartozó repülőterekhez képest.
93. E tekintetben a Bíróság megerősítette, hogy valamely hátrány fennállásához elegendő lehet valamely jogi kötelezettség puszta előírása(21) . Mindazonáltal a jelen jogvitában alapvetően gazdasági jellegű az a hátrány, amelyet Luxemburg az irányelv hatálya alá nem tartozó repülőterekkel szemben kifogásol: a tagállam nem önmagában az irányelvben előírt kötelezettségeket kifogásolja – amely kötelezettségek tekintetében ráadásul megerősíti, hogy osztja azok elveit –, hanem az azon „fő” repülőterekre gyakorolt hátrányos gazdasági hatásokat, amelyek utasforgalma nem haladja meg az ötmillió főt. Következésképpen a Findel hátrányos helyzetének fennállása vagy hiánya véleményem szerint kizárólag gazdasági nézőpontból elemezhető.
94. A Luxemburg által kifogásolt kötelezettségek a Findel számára kötelező konzultációs eljáráshoz kapcsolódnak. Az irányelv alapján erre a repülőterek és légitársaságok közötti párbeszédre elegendő akár évente csupán egyszer is sort keríteni (az irányelv 6. cikkének (1) bekezdése), amely párbeszéd lényegében mindkét fél számára előírja az irányelv 7. cikke szerinti bizalmas és gazdaságilag különleges információkra vonatkozó kölcsönös tájékoztatás kötelezettségét. Véleményem szerint ezek a kötelezettségek még elméletileg sem lehetnek alkalmasak arra, hogy a verseny szempontjából hátrányos gazdasági következményeket idézzenek elő a repülőtér‑irányító szervezetek számára, mind a rájuk háruló kötelezettségek minimális szintje, mind pedig amiatt, hogy itt az ő javukat is szolgáló párbeszédről van szó. Egyrészről ugyanis a közeljövőben az irányító szervezetek olyan információkhoz férhetnek hozzá, amelyeket rendes esetben a légitársaságok esetleg nem nyújtanának, amelyek nyújtására azonban az irányelv kötelezi őket(22) . Másrészről hosszú távon nem zárható ki az sem, hogy a repülőtéri díjak átlátható meghatározásának biztosítéka a légitársaságok egyre nagyobb számát vonzza majd az ezt kínáló repülőterekre. A díjak meghatározása átlátható rendszerének bevezetése a repülőtéri díjak csökkenését is eredményezheti, amely – a maga részéről – a felhasználók számára is vonzóbbá teheti a repülőtereket.
95. Alaptalannak tűnnek továbbá számomra a Szlovákia által a repülőtéri díjak meghatározására irányuló döntéshozatali eljárás esetleges megakadásából eredő lehetséges gazdasági veszteséget illetően előadott bírálatok. Először is az, hogy az irányító szervezeteknek rendszeres, a repülőtér használóival folytatott konzultáció céljára szolgáló eljárásban kell részt venniük, nem jelenti azt, hogy akadályozva lennének abban, hogy indokolással ellátott határozatot hozzanak, ha nem jön létre megállapodás a használókkal (az irányelv 6. cikkének (2) bekezdése). Tekintettel továbbá arra, hogy a megtámadott határozat a kérelem elbírálásáig nem vált ki joghatásokat, a független szervezetnek az ügyről való értesítést követő négy héten belül – akár csak ideiglenesen is – döntenie kell (6. cikk (4) bekezdése).
96. Azon a véleményen vagyok tehát, hogy még ha a Bíróság úgy véli is, hogy a fő repülőterek lehetségesen hátrányosan megkülönböztető bánásmódban részesülnek a többi repülőtérhez képest, az eltérő bánásmód nem hozza hátrányos helyzetbe az előbbieket az utóbbiakkal szemben.
D – Az arányosság elvének megsértéséről
97. Az arányosság értékelése logikailag a hátrányos megkülönböztetés tilalmának értékelésével függ össze(23) . A hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét illetően elmondottakból az következik, hogy a jogalkotó által az irányelv hatályának meghatározására választott kettős szempont a repülőterek erőfölényes helyzetéből származó, a légitársaságokkal szembeni jogellenes magatartás megelőzésére irányuló cél fényében magyarázható. Most az arányosság szempontjából fogom megvizsgálni a megtámadott rendelkezés és az elérni kívánt cél közötti kapcsolatot.
98. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az arányosság elve azt teszi szükségessé, hogy a jogalkotói döntések alkalmasak legyenek a kívánt cél elérésére, és ne lépjék túl a szükséges mértéket(24) . Figyelembe véve a közösségi jogalkotó számára a repülőtéri díjak szabályozása tekintetében biztosított mérlegelési jogkört, nem az a kérdés, hogy a jogalkotó által alkalmazott intézkedés volt‑e az egyetlen vagy a lehető legjobb(25), hanem az, hogy a jogalkotói döntés nyilvánvalóan szükségtelen vagy alkalmatlan volt‑e az irányelv által kitűzött céllal kapcsolatban(26) .
99. A jelen ügyben az irányelv hatálya azon feltevés alapján terjed ki a fő repülőterekre, hogy a repülőterek e kategóriája által általában élvezett stratégiai előnyök folytán felmerülhet a visszaélés kockázata. A felperes nem tudta bizonyítani e feltevés nyilvánvaló tévességét(27) . E szempontból a jogalkotó a légiközlekedési ágazat állapotának átfogó vizsgálata alapján úgy vélte tehát, hogy minden tagállamban felügyeleti szervet kell létrehozni, hozzájárulva ezzel a repülőtéri díjakra vonatkozó átlátható szabályozás kialakításához az Unió légi fuvarozási ágazatának helyzetére figyelemmel. Önmagában nem tűnik úgy számomra, hogy e szerv létrehozása önkényesnek vagy nyilvánvalóan szükségtelennek tekinthető, legfőképpen akkor, ha figyelembe vesszük a repülőtéri díjakra vonatkozó szabályozásnak az elérhető eredmények folytán lehetséges alakulását(28) .
100. Közelebbről: az irányelvben előírt kötelezettségeknek a repülőterek helyzetére kifejtett különös hatásával kapcsolatban igazolni kell továbbá, hogy a „fő” repülőtérre vonatkozó szempont bevezetésével a jogalkotó a visszaélések kockázatának kiküszöböléséhez szükségeseknél súlyosabb kötelezettségeket írt‑e elő a repülőterek e kategóriájára.
101. Luxemburg és Szlovákia azt kifogásolja, hogy az irányelv hatályának fő repülőtereikre történő kiterjesztése olyan kötelezettségeket jelent, amelyek azokra arányaiban hátrányosabb hatással lennének, mint azon repülőterekre, amelyek utasforgalma meghaladja az ötmillió főt.
102. Mindazonáltal meg kell jegyezni, hogy az intézkedés nyilvánvaló alkalmatlanságának értékelésénél nincs jelentősége azon egyszerű ténynek, hogy valamely jogi megoldás hátrányosabban érint valamely sajátos csoportot, mint valamely másikat(29) . Az elérni kívánt célok jelentősége az egyes piaci szereplőket érő, akár jelentős mértékű, kedvezőtlen gazdasági következményeket is igazolja(30), és a Bíróság csak abban az esetben avatkozhat be, ha ezek a döntések nyilvánvalóan tévesnek tűnnek, illetve amennyiben az ezek miatt az egyes piaci szereplőket érő hátrányok aránytalanok azokhoz az előnyökhöz képest, amelyeket a döntések másrészről hordoznak(31) . Konkrétan tehát a „fő” repülőtérre vonatkozó szempontot csak abban az esetben lehetne szankcionálni, ha bizonyítást nyerne, hogy az azon repülőtereket általában terhelő adminisztratív kötelezettségek, amelyeknek az éves utasforgalma nem haladja meg az ötmillió főt, meghaladják az irányelv alkalmazásából eredő előnyöket, azaz olyan mértékben növelnék meg az érintettek tevékenységének költségeit, hogy az tartósan veszélyeztetné azok versenyképességét(32) .
103. Úgy tűnik számomra, hogy Luxemburg ezt nem tudta bizonyítani. Ahogyan az fent megállapítást nyert(33), azon kiadások, amelyek Luxemburg véleménye szerint a felügyeleti szerv létrehozásából erednek, nem idézik elő a repülőtéri díjak olyan emelkedését, amely alkalmas lenne a légitársaságok olyan irányú döntésének előmozdítására, hogy elhagyják az érintett repülőteret más versenyhelyzetben lévő repülőterek javára. Úgy vélem egyébként, hogy az irányelvben előírt minimális harmonizáció nem bír jelentős hatással a repülőterek helyzetére, amelyek már sok esetben elkezdtek megfelelni az átláthatóság és a hátrányos megkülönböztetés tilalma Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet tanácsa által már korábban javasolt biztosítékainak(34) . Ezért nem tűnik úgy számomra, hogy a Luxemburg által kimutatott elméleti kiadások aránytalanok az irányelv minden tagállamban való végrehajtásához fűződő érdekhez képest.
104. Azon a véleményen vagyok tehát, hogy az irányelv hatályának minden tagállam „fő” repülőterére történő kiterjesztése nem haladja meg a repülőtér‑irányítók légitársaságokkal szembeni visszaélései kockázatának kiküszöböléséhez szükséges mértéket. Következésképpen úgy vélem, hogy nem róható fel a közösségi jogalkotónak az arányosság elvének megsértése.
E – A szubszidiaritás elvének megsértéséről
105. Mint ismeretes, a szubszidiaritás elve előírja, hogy azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt azok közösségi szinten jobban megvalósíthatók(35) .
106. Ami a jelen ügyben érintett irányelvet illeti, korábban már módom volt kiemelni(36), hogy az EK 80. cikk (2) bekezdése alapján az irányelv – a repülőtér‑irányító szervezetek légitársaságokkal szembeni jogsértéseinek megakadályozása érdekében – megállapítja a repülőtéri díjak felszámítására vonatkozó közös alapelveket a közösségi repülőtereken. A közösségi jogalkotó szerint ezt a célt „a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, mivel a repülőtéri díjrendszernek az egész Közösségben egységes módon történő kialakítása nemzeti szinten nem lehetséges, és ezért az terjedelme és hatásai miatt közösségi szinten jobban megvalósítható”(37) .
107. Luxemburg tagadja, hogy azon repülőterek vonatkozásában, amelyek utasforgalma az ötmillió főt nem haladja meg, szükséges a közösségi szabályozás, azon körülményre alapozva, hogy az irányelv hatálya nem terjed ki számos ilyen méretű repülőtérre.
108. A fentiek alapján a jogalkotó által – az ebben az ágazatban számára biztosított mérlegelési jogkör gyakorlása során – kiválasztott két szempont tekintetében úgy vélem, hogy Luxemburg észrevételének nincs jelentősége. A Findelhez hasonló azon repülőterekre ugyanis, amelyek éves utasforgalma nem haladja meg az ötmillió főt, és amelyek az irányelv hatálya alá tartoznak, az utasforgalomtól függetlenül azért terjed ki az irányelv hatálya, mert azok „fő” repülőterek.
109. A nemzeti szabályozások eltérő alakulására kerülhet sor, amennyiben a tagállamokra hagyják a repülőtéri díjak szabályozását azon „fő” repülőtereiken, amelyek éves utasforgalma nem haladja meg az ötmillió főt. Ezek az eltérések hosszú távon a hatékonyság hiányát eredményeznék, rövid távon pedig elősegíthetnék a repülőterek visszaélésszerű magatartását a légitársaságokkal szemben. Végezetül azt sem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a légi közlekedés természetéből fakadóan nagymértékben határon átnyúló, és így általában kevésbé alkalmas az egyes tagállamok szintjén történő szabályozásra.
110. Ebből az következik, hogy az irányelv célja nem valósulhat meg kielégítően valamely nemzeti szinten végrehajtott intézkedés keretében.
111. Következésképpen a közösségi jogalkotó az irányelv hatályának az 1. cikk (2) bekezdése szerinti kettős szempont alapján történő meghatározásával véleményem szerint nem sérti a szubszidiaritás elvét.
V – Végkövetkeztetések
112. A fent elmondottak alapján azt indítványozom tehát, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet;
– a Luxemburgi Nagyhercegséget kötelezze a költségek viselésére; és
– állapítsa meg, hogy a Európai Bizottság és a Szlovák Köztársaság viselik saját költségeiket.
(1) .
(2)  	HL L 70., 11. o.
(3)  	Lásd a C‑375/98. sz. Epson Europe ügyben 2000. június 8‑án hozott ítélet (EBHT 2000., I‑4243. o.) 26. pontját; a C‑49/98., C‑50/98., C‑52/98–C‑54/98. és C‑68/98–C‑71/98. sz., Finalarte és társai egyesített ügyekben 2001. október 25‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑7831. o.) 40. pontját és a C‑164/99. sz. Portugaia Construções ügyben 2002. január 24‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑787. o.) 27. pontját.
(4)  	A Gazdasági és Szociális Bizottság 2007. szeptember 26‑i CES 1244/2007. sz. véleménye a repülőtéri díjakról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvjavaslatról, 2.2. pont.
(5)  	A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek az EK‑Szerződés 251. cikke (2) bekezdésének második albekezdése alapján a Tanácsnak a repülőtéri díjakról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelv elfogadására tekintettel kialakított közös álláspontjáról; COM(2008) 455 végleges, 2. pont.
(6)  	A Bizottság véleménye az EK‑Szerződés 251. cikke (2) bekezdése harmadik albekezdésének c) pontja értelmében a repülőtéri díjakról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó javaslat tekintetében előterjesztett tanácsi közös állásponton az Európai Parlament által tett módosításokról az EK‑Szerződés 250. cikkének (2) bekezdése alapján; COM(2009) 86 végleges, 3. pont.
(7)  	Lásd például a C‑244/03. sz., Franciaország kontra Parlament és Tanács ügyben 2005. május 24‑én hozott ítélet (EBHT 2005., I‑4021. o.) 12–13. pontját és a C‑295/07. P. sz., Bizottság kontra Département du Loiret ügyben 2008. december 11‑én hozott ítélet (EBHT 2008., I‑9363. o.) 105–106. pontját.
(8)  	Az irányelvre irányuló javaslatban (COM(2006) 820 végleges; 2007. január 24., 1. cikk (2) bekezdése) rögzített eredeti küszöbértékek, vagyis az egymillió főt meghaladó éves utasforgalom, valamint a 25 000 tonnát meghaladó áruforgalom tekintetében a Parlament Közlekedési és Idegenforgalmi Bizottsága 2007. július 6‑án azt javasolta, hogy az éves utasforgalomra vonatkozó küszöböt emeljék ötmillió főre, egyúttal pedig töröljék az áruforgalomra való hivatkozást (PE 392.008; A repülőtéri díjakról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslatról szóló jelentéstervezet, 1. sz. módosítás). Ugyanazon év szeptember 26‑án a Gazdasági és Szociális Bizottság azonban azt javasolta, hogy az irányelv hatálya azon repülőterekre terjedjen ki, amelyek éves utasforgalma meghaladja az egymillió főt (lásd a fenti 4. lábjegyzet 2.3. pontját). Ettől eltérő álláspontra helyezkedve azonban a Régiók Bizottsága 2007 október 10‑i véleményében azt javasolta, hogy az irányelvet csak azon repülőterekre alkalmazzák, amelyek az EU teljes légiutas‑forgalmának 1%‑ánál nagyobb hányadát bonyolítják le (a Régiók Bizottságának véleménye – Az európai repülőterek jövője; HL 2007. C 105., 2007. december 15., 11. o. 2. pont). Az Európai Parlament 2007. november 21‑i módosításaival elfogadta az évi ötmillió főt meghaladó utasforgalom küszöbértékét, és azt egy, a tagállami utasforgalom 15%‑ánál magasabb hányadhoz kapcsolódó küszöbbel egészítette ki (COD/2007/0013). 2008. június 23‑án a Tanács közös álláspontja bevezettette az utolsó módosítást, amely az irányelv jelenleg hatályos szövegének felel meg (8332/2/08 REV 2., 1. cikk (2) bekezdése).
(9)  	Itt a 2001‑ben visszavont (COM(2001) 763 végleges) 1997‑es javaslatra (COM(1997) 154 végleges) utalok.
(10)  	Ami a közlekedési ágazatot illeti, lásd például a C‑248/95. és C‑249/95. sz., SAM Schiffahrt és Stapf egyesített ügyekben 1997. július 17‑én hozott ítélet (EBHT 1997., I‑4475. o.) 23. pontját; a C‑27/00. és C‑122/00. sz., Omega Air és társai egyesített ügyekben 2002. március 12‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑2569. o.) 63. pontját; valamint a C‑184/02. és C‑223/02. sz., Spanyolország és Finnország kontra Parlament és Tanács egyesített ügyekben 2004. szeptember 9‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑7789. o.) 56. pontját. Az erre a pontra vonatkozó ítélkezési gyakorlat különösen gazdag az agrárpolitikai ágazatban, lásd például a C‑189/01. sz., Jippes és társai ügyben 2001. július 12‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑5689. o.) 80. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, valamint a C‑34/08. sz., Azienda Agricola Disarò Antonio és társai ügyben 2009. május 14‑én hozott ítélet (EBHT 2009., I‑4023. o.) 44. és 76. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot. Ugyanezen megfontolások tekintetében a környezetvédelmi ágazatban lásd a C‑127/07. sz., Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ügyben 2008. december 16‑án hozott ítélet (EBHT 2008., I‑9895. o.) 61. pontját.
(11)  	Lásd például legújabban a C‑379/08. és C‑380/08. sz., ERG és társai egyesített ügyekben 2010. március 9‑én hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 60. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, valamint a C‑343/09. sz. Afton Chemical ügyben 2010. július 8‑án hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 46. pontját. A légiközlekedési ágazatban lásd különösen a C‑344/04. sz., IATA és ELFAA ügyben 2006. január 10‑én hozott ítélet (EBHT 2006., I‑403. o.) 80. pontját.
(12)  	E tekintetben állandó az ítélkezési gyakorlat: lásd például a C‑491/01. sz., British American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco ügyben 2002. december 10‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑11453. o.) 123. pontját; a C‑154/04. és C‑155/04. sz., Alliance for Natural Health és társai egyesített ügyekben 2005. július 12‑én hozott ítélet (EBHT 2005., I‑6451. o.) 52. pontját, valamint a fenti 11. lábjegyzetben hivatkozott Afton Chemical ügyben hozott ítélet 28. és 42. pontját.
(13)  	Lásd a fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott SAM Schiffahrt és Stapf ügyben hozott ítélet 25. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, valamint a fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott Omega Air és társai ügyben hozott ítélet 65. pontját.
(14)  	Lásd például a 13/63. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 1963. július 17‑én hozott ítéletet (EBHT 1963., 335. és különösen 358 o.); a 106/83. sz. Sermide‑ügyben 1984. december 13‑án hozott ítélet (EBHT 1984., 4209. o.) 28. pontját, valamint a C‑120/99. sz., Olaszország kontra Tanács ügyben 2001. október 25‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑7997. o.) 80. pontját.
(15)  	Lásd a C‑280/93. sz., Németország kontra Tanács ügyben 1994. október 5‑én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑4973. o.) 74. pontját és a fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ügyben hozott ítélet 25–26. pontját.
(16)  	Hasonló érvelésre – az ágazatok helyzetének összehasonlíthatósága tekintetében ugyan – lásd a fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ügyben hozott ítélet 36. pontját.
(17)  	Érdemes arra emlékeztetni, hogy még akkor is, ha az áruforgalmat végül nem vették figyelembe az irányelv hatályának meghatározásakor, az átláthatóságra vonatkozó normák minden légitársaságra vonatkoznak az irányelv hatálya alá tartozó repülőtereken, így azokra is, amelyek áruforgalmat bonyolítanak .
(18)  	Lásd a jelen indítvány 61. és 63–65. pontját.
(19)  	Lásd a fent elmondottakat, különösen a jelen indítvány 56. pontját.
(20)  	Lásd a 17/61. és 20/61. sz., Klöckner‑Werke és társai kontra Főhatóság egyesített ügyekben 1962. július 13‑án hozott ítéletet (EBHT 1962., 615. és 652. o.); a 250/83. sz., Finsider kontra Bizottság ügyben 1985. január 15‑én hozott ítélet (EBHT 1985., 131. o.) 8. pontját; a C‑462/99. sz. Connect Austria ügyben 2003. május 22‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑5197. o.) 115. pontját, valamint a fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ügyben hozott ítélet 39. pontját.
(21)  	A fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ügyben hozott ítélet 44. pontja.
(22)  	Lásd az irányelv (13) preambulumbekezdését, amely szerint ezek az információk lehetővé teszik a repülőtér‑irányító szervezetek számára, hogy „megfelelően fel tudják mérni a jövőbeli beruházásokkal szembeni követelményeket”.
(23)  	A hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve és az arányosság elve közötti kapcsolatot illetően lásd a C‑535/03. sz., Unitymark és North Sea Fishermen’s Organisation ügyben 2006. március 23‑án hozott ítélet (EBHT 2006., I‑2689. o.) 53. pontját és a fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ügyben hozott ítélet 47. pontját. A hátrányos megkülönböztetés tilalma, valamint az arányosság ellenőrzéséhez kapcsolódó elemzések közötti párhuzamra lásd Capotorti főtanácsnok 114/76. sz. Bela‑Mühle Bergmann ügyre vonatkozó indítványának (1977. július 5‑én hozott ítélet, EBHT 1977., 1211. o.) 6. pontját.
(24)  	Lásd a C‑233/94. sz., Németország kontra Parlament és Tanács ügyben 1997. május 13‑án hozott ítélet (EBHT 1994., I‑2405. o.) 54. pontját, valamint a fenti 11. lábjegyzetben hivatkozott IATA és ELFAA ügyben hozott ítélet 79. pontját.
(25)  	Lásd a fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott Jippes és társai ügyben hozott ítélet 83. pontját.
(26)  	Lásd a fenti 11. lábjegyzetben hivatkozott Afton Chemical ügyben hozott ítélet 46. pontját.
(27)  	Lásd a jelen indítvány 77. és 82. pontját.
(28)  	Lásd az irányelv 12. cikkét.
(29)  	Lásd a 179/84. sz. Bozzetti‑ügyben 1985. július 9‑én hozott ítélet (EBHT 1985., 2301. o.) 34. pontját, valamint a fenti 23. lábjegyzetben hivatkozott Unitymark és North Sea Fishermen’s Organisation ügyben hozott ítélet 63. pontját.
(30)  	A fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ügyben hozott ítélet 59. pontja.
(31)  	A fenti 24. lábjegyzetben hivatkozott Németország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 56. pontja.
(32)  	A fenti 24. lábjegyzetben hivatkozott Németország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 56. pontja. A bizonyításra vonatkozóan hasonló kötelezettséget írt elő a Bíróság például a fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott SAM Schiffahrt és Stapf ügyben hozott ítélet 36. pontjában.
(33)  	Lásd a jelen indítvány 67–69. pontját.
(34)  	Az irányelv átveszi a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet tanácsa (ICAO‑tanács) által a repülőtéri díjakra vonatkozóan 2004‑ben elfogadott politikákat, és azokat normatív erővel ruházza fel: lásd az irányelv (9) és (10) preambulumbekezdését.
(35) Lásd a fenti 12. lábjegyzetben hivatkozott British American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco ügyben hozott ítélet 177. pontját, valamint a fenti 12. lábjegyzetben hivatkozott Alliance for Natural Health és társai ügyben hozott ítélet 101. pontját.
(36)  	Lásd a jelen indítvány 46. pontját.
(37)  	Az irányelv (19) preambulumbekezdése.