62017CJ0384
WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 4 października 2018 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Zbliżanie ustawodawstw – Transport drogowy – Postanowienia podatkowe – Dyrektywa 1999/62/WE – Pobieranie opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe – Opłata za przejazd – Obowiązek ustanowienia przez państwa członkowskie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji – Grzywna ryczałtowa – Zasada proporcjonalności – Bezpośrednie stosowanie dyrektywy
W sprawie C‑384/17
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd administracyjny i pracy w Szombathely, Węgry) postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 27 czerwca 2017 r., w postępowaniu:
Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N
przeciwko
Budapest Rendőrfőkapitánya,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: J.L. da Cruz Vilaça, prezes izby, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger (sprawozdawca) i F. Biltgen, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Bobek,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi przedstawione:
–
w imieniu rządu węgierskiego przez G. Koósa oraz Z. Fehéra, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej przez L. Havasę oraz J. Hottiaux, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 26 czerwca 2018 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz.U. 1999, L 187, s. 42 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 7, t. 4, s. 372), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r. (Dz.U. 2011, L 269, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 1999/62”).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Dooel Uvoz‑Izvoz Skopje Link Logistic N&N (zwaną dalej „Link Logistic N&N”) a Budapest Rendőrfőkapitánya (komendantem głównym policji w Budapeszcie, Węgry) dotyczącego nałożenia na Link Logistic N&N grzywny za korzystanie z odcinka autostrady bez uiszczenia wymaganej opłat za przejazd.
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Motywy 1, 12 i 15 dyrektywy 1999/62 mają następujące brzmienie:
„(1)
Eliminacja zakłóceń konkurencji pomiędzy przedsiębiorstwami transportowymi w państwach członkowskich wywołuje konieczność dokonania harmonizacji systemów obciążeń oraz ustanowienia sprawiedliwych mechanizmów obciążania przewoźników kosztami infrastruktury.
[…]
(12)
Istniejące zakłócenia konkurencji nie mogą zostać wyeliminowane jedynie poprzez harmonizację podatków lub akcyzy paliwowej. Jednakże do czasu ustanowienia bardziej odpowiednich pod względem technicznym i ekonomicznym form obciążeń można łagodzić te zakłócenia poprzez możliwość utrzymywania lub wprowadzania opłat za przejazd [lub] obciążeń użytkowników z tytułu korzystania z autostrad. Oprócz tego państwa członkowskie powinny być uprawnione do pobierania opłat za korzystanie z mostów, tuneli oraz przełęczy górskich.
[…]
(15)
Stawki opłat za korzystanie z infrastruktury muszą być wyliczane w oparciu o czas trwania użytkowania danej infrastruktury oraz muszą być zróżnicowane pod względem kosztów, jakie powodują pojazdy drogowe”.
4
Artykuł 1 akapit pierwszy dyrektywy 1999/62 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do podatków transportowych, opłat za przejazd oraz opłat za korzystanie z infrastruktury, jakimi obłożone są pojazdy, zgodnie z definicjami zawartymi w art. 2”.
5
Artykuł 2 dyrektywy przewiduje:
„W rozumieniu niniejszej dyrektywy:
[…]
b)
»opłata za przejazd« oznacza określoną kwotę należną za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości pokonanej w ramach danej infrastruktury i rodzaju pojazdu, obejmującą opłatę infrastrukturalną lub opłatę z tytułu kosztów zewnętrznych;
[…]”.
6
Zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy 1999/62:
„Bez uszczerbku dla art. 9 ust. 1a państwa członkowskie mogą utrzymać lub wprowadzić opłaty za przejazd lub opłaty za korzystanie z infrastruktury w transeuropejskiej sieci drogowej lub na pewnych odcinkach tej sieci oraz na innych dodatkowych odcinkach ich sieci autostrad, które nie stanowią części transeuropejskiej sieci drogowej, na warunkach określonych w ust. 2, 3, 4 i 5 niniejszego artykułu i w art. 7a–7k. Przepis ten nie narusza prawa państw członkowskich, zgodnie z postanowieniami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, do stosowania opłat za przejazd lub opłat za korzystanie z infrastruktury na innych drogach, pod warunkiem że nałożenie opłat za przejazd lub opłat za korzystanie z infrastruktury na tych innych drogach nie jest dyskryminujące dla międzynarodowego ruchu drogowego i nie powoduje zakłóceń konkurencji między operatorami”.
7
Artykuł 9a tej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie ustalają odpowiednie kontrole i określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy. Przyjmują one wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia wprowadzenia ich w życie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
Prawo węgierskie
Ustawa o ruchu drogowym
8
Paragraf 20 ust. 1 közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (ustawy nr I z 1988 r. o ruchu drogowym, zwanej dalej „ustawą o ruchu drogowym”) stanowi:
„Karze grzywny podlega każda osoba naruszająca przepisy niniejszej ustawy, ustaw szczególnych oraz aktów prawa wspólnotowego dotyczących:
[…]
m)
opłaty, proporcjonalnej do pokonanej odległości, za korzystanie z płatnego odcinka drogi.
[…]”.
9
Zgodnie z § 21 ustawy o ruchu drogowym:
„(1)   Użytkownik pojazdu – lub w przypadku określonym w § 21/A ust. 2 osoba, której powierzono pojazd w celu jego wykorzystania – podczas użytkowania pojazdu lub korzystania z niego odpowiada za przestrzeganie szczególnych przepisów dotyczących:
[…]
h)
opłaty, proporcjonalnej do pokonanej odległości, za korzystanie z płatnego odcinka drogi.
[…]
(2)   W przypadku naruszenia jednego z przepisów określonych w ust. 1 osoba, która używa pojazdu, lub w przypadku określonym w § 21/A ust. 2 – osoba, której powierzono pojazd w celu jego wykorzystania, podlega karze grzywny w wysokości od 10000 do 300000 forintów [węgierskich (HUF) (od około 32 EUR do około 974 EUR)]. Rząd określi w drodze dekretu kwotę grzywien stosowanych za naruszenie wskazanych przepisów. Gdy ten sam czyn stanowi naruszenie kilku przepisów i jest badany w ramach tego samego postępowania, wówczas wymierzana jest kara grzywny, której wysokość odpowiada sumie kwot grzywien przewidzianych dla każdego z tych naruszeń.
[…]
(5)   Rząd – z uwzględnieniem ust. 1 – ustanowi w drodze dekretu wykaz naruszeń, za które można nakładać grzywny administracyjnej na użytkownika danego pojazdu”.
Ustawa o opłatach drogowych
10
Paragraf 3 ust. 1 i 6 az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (ustawy nr LXVII z 2013 r. o proporcjonalnej do pokonanej odległości opłacie należnej za korzystanie z autostrad, dróg ekspresowych i dróg krajowych, zwanej dalej „ustawą o opłatach drogowych”) przewiduje:
„(1)   Korzystanie z płatnego odcinka drogi przez pojazd podlegający opłacie za przejazd wymaga posiadania przewidzianego w niniejszej ustawie zezwolenia na przejazd po płatnych odcinkach drogi.
[…]
(6)   Użytkownik […] pojazdu odpowiada za przestrzeganie przepisu ust. 1 w odniesieniu do używanego przez niego pojazdu”.
11
Paragraf 14 ustawy o opłatach drogowych stanowi:
„Uznaje się za przejazd bez zezwolenia – z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w § 9 – sytuację, gdy:
a)
podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd korzysta z płatnego odcinka drogi bez zakupienia przed rozpoczęciem korzystania z tego odcinka drogi odnoszącego się do niego biletu drogowego ani nie wiąże go z zarządzającym systemem opłat za przejazd ważna umowa regulująca składanie oświadczeń podmiotowi odpowiedzialnemu za pobieranie opłaty za przejazd i uiszczanie opłaty za przejazd zgodnie z niniejszą ustawą;
b)
podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd korzysta z płatnego odcinka drogi na podstawie oświadczenia wskazującego stawkę lub kategorię środowiskową niższą od tej, do której należy dany pojazd; lub
c)
w odniesieniu do danego pojazdu istnieje ważna umowa dotycząca poruszania się po płatnym odcinku drogi zawarta z zarządzającym systemem opłat za przejazd, regulująca składanie oświadczeń podmiotowi odpowiedzialnemu za pobór opłat za przejazd i zapłatę opłat za przejazd zgodnie z niniejszą ustawą, lecz w trakcie korzystania z danego płatnego odcinka drogi nie został spełniony co najmniej jeden z wymogów prawidłowego działania urządzenia pokładowego ustanowionych w rozporządzeniu przyjętym zgodnie z upoważnieniem zawartym w niniejszej ustawie, zaś podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty nie nabył przed rozpoczęciem korzystania z płatnego odcinka drogi biletu drogowego odpowiadającego odcinkowi, z którego korzystał”.
12
Paragraf 15 tej ustawy stanowi, co następuje:
„(1)   Kwota grzywny jest określana w sposób zachęcający do uiszczenia wymaganej opłaty drogowej przez zobowiązane do tego podmioty.
(2)   Kwoty nałożonych grzywien są przekazywane do budżetu centralnego jako wpływ budżetowy ujęty w pozycji określonej w § 14 ust. 4 lit. d) [az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (ustawy nr CXCV z 2011 r. o finansach publicznych)]. Zapłaty grzywny dokonuje się w forintach [węgierskich (HUF)] w formie przelewu na konto bankowe określone przez akt przyjęty na mocy upoważnienia zawartego w niniejszej ustawie”.
13
Paragraf 16 wspomnianej ustawy przewiduje:
„Korzystanie z drogi bez zezwolenia w rozumieniu niniejszej ustawy stanowi naruszenie, którego stwierdzenie może spowodować nałożenie grzywny na podstawie ustawy o ruchu drogowym”.
14
Paragraf 29/A ust. 1, 4, 6 i 7 ustawy o opłatach drogowych, wprowadzony do tej ustawy ustawą nr LIV z 2014 r., która weszła w życie w dniu 9 listopada 2014 r., stanowi, co następuje:
„(1)   W przypadkach przewidzianych w ust. 2–4 wnioskodawcy składający do organu odpowiedzialnego za pobieranie opłat za przejazd (zwanego dalej »podmiotem odpowiedzialnym za pobieranie opłat za przejazd«), wniosek zgodnie z ust. 6 i 7 (zwany dalej »wnioskiem«), są zgodnie z wymogami przewidzianymi przez niniejszą ustawę zwolnieni z uiszczenia grzywny nałożonej z powodu korzystania z drogi bez zezwolenia w rozumieniu § 14 lit. a) niniejszej ustawy, które miało miejsce pomiędzy 1 lipca 2013 r. a 31 marca 2014 r.
[…]
(4)   Na podstawie uzasadnionego wniosku, zgodnie z ust. 7, wnioskodawca jest zwolniony z uiszczenia grzywny nałożonej za naruszenie § 14 lit. a), w wypadku gdy nałożenie grzywny miało miejsce – w okresie ważności biletu drogowego i nie więcej niż raz w miejscu kontroli określonym dla każdego kierunku ruchu drogowego – na płatnym odcinku drogi lub na drodze dojazdowej do niego, którą uznaje się za funkcjonalnie równoległą w stosunku do odcinka drogi, w odniesieniu do którego rozpatrywany pojazd posiadał w tym samym okresie zezwolenie na przejazd, którego nie wykorzystano w okresie jego ważności.
[…]
(6)   Ponadto, poza postanowieniami ust. 2–4, aby uzyskać zwolnienie z grzywny konieczne jest, by przed złożeniem wniosku wnioskodawca zapłacił podmiotowi odpowiedzialnemu za pobieranie opłaty drogowej za każdą grzywnę koszty usługi w wysokości 12000 HUF [około 39 EUR], w tym podatek od wartości dodanej, a także aby udowodnił tę zapłatę w chwili złożenia wniosku […].
(7)   Wniosek można złożyć w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy nr LIV z 2014 r. o zmianie [ustawy o opłatach drogowych]. Podmiot odpowiedzialny za pobieranie opłat za przejazd na podstawie złożonego wniosku, pod warunkiem że treść wniosku jest zgodna z niniejszą ustawą i nie jest sprzeczna z informacjami zawartymi w bazie danych podmiotu odpowiedzialnego za pobieranie opłat za przejazd, wydaje zaświadczenie, wskazując, czy wnioskodawca może być zwolniony z uiszczenia grzywny, ponieważ zostały spełnione przesłanki ust. 2–4. Zaświadczenia takiego nie wydaje się w przypadku, gdy dane we wniosku nie są zgodne z informacjami wymienionymi w bazie danych podmiotu odpowiedzialnego za pobieranie opłat za przejazd. Podmiot odpowiedzialny za pobieranie opłat drogowych wydaje zaświadczenie w terminie 120 dni od dnia otrzymania wniosku […]”.
Dekret rządowy nr 410/2007
15
Paragraf 1 ust. 1 közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (dekretu rządowego nr 410 w sprawie wykroczeń drogowych podlegających karze grzywny, kwot grzywny nakładanych za wykroczenia drogowe, stosowania grzywien oraz warunków uczestnictwa w kontrolach drogowych) z dnia 29 grudnia 2007 r. (zwanego dalej „dekretem rządowym nr 410/2007”) stanowi:
„Zgodnie z § 21 ust. 1 [ustawy o ruchu drogowym] osoba, która używa danego pojazdu […], w przypadku naruszenia §§ 2–8/A podlega karze grzywny w kwocie określonej w niniejszym dekrecie”.
16
Paragraf 8/A dekretu rządowego nr 410/2007 przewiduje:
„(1)   W odniesieniu do przepisów § 21 ust. 1 lit. h) [ustawy o ruchu drogowym] – w wypadku naruszeń określonych w załączniku 9 osoba, która używa danego pojazdu, jest zobowiązana do zapłaty grzywny w kwocie ustalonej w zależności od kategorii pojazdu.
(2)   Wobec osoby, która używa danego pojazdu, nie można zastosować wielokrotnie kary grzywny, o której mowa w ust. 1, za korzystanie z drogi bez zezwolenia w tym samym pojeździe, chyba że upłynęło osiem godzin od chwili stwierdzenia po raz pierwszy poruszania się tym pojazdem bez zezwolenia.
[…]”.
17
Zgodnie z załącznikiem 9 do tego dekretu:
A
B
B1
B2
B3
1. Wykroczenia przewidziane w ustawie o opłatach drogowych
Wysokość grzywny w zależności od kategorii pojazdu
J2
J3
J4
2. § 14 lit. a) ustawy o opłatach drogowych
140 000
150 000
165 000
3. § 14 lit. b) ustawy o opłatach drogowych
80 000
90 000
110 000
4. § 14 lit. c) ustawy o opłatach drogowych
140 000
150 000
165 000
Dekret rządowy nr 209/2013
18
Paragraf 24 ust. 3 az ED törvény végrehajtásáról szóló 209/2013 (VI. 18.) Korm. rendelet (dekretu rządowego nr 209 w sprawie wykonania ustawy o opłatach drogowych) z dnia 18 czerwca 2013 r. (zwanego dalej „dekretem rządowym nr 209/2013”), stanowi:
„Bilet drogowy stanowi zezwolenie na nieprzerwane korzystanie z drogi określonej dla pojazdu, którego parametry zostały wskazane w chwili zakupu biletu. Biletu drogowego nie można przekazać innej osobie i nie można zmienić jego treści w odniesieniu do trasy ani do parametrów pojazdu wskazanych w chwili zakupu biletu. Bilet drogowy może zostać wykorzystany na jedną podróż, która rozpoczyna się w uprzednio określonym dniu, i jest ważny:
a)
w wypadku gdy okres jego ważności rozpoczął się w dniu jego zakupu – od chwili jego zakupu aż do końca następnego dnia,
b)
w wypadku gdy bilet został zakupiony maksymalnie 30 dni wcześniej – od początku wskazanego dnia kalendarzowego do końca następnego dnia”.
19
Zgodnie z § 26 ust. 1 lit. a) tego dekretu:
„Przed rozpoczęciem korzystania z płatnego odcinka drogi podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd powinien upewnić się, że stosunek prawny wiążący go z zarządcą systemu opłat za przejazd faktycznie uprawnia go, aby skorzystać z elektronicznego systemu opłat za przejazd użytkowanego przez podmiot odpowiedzialny za pobieranie opłat za przejazd i w ten sposób zakupić bilet drogowy odpowiadający przejazdowi, który rzeczywiście jest dokonywany”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
20
W dniu 29 października 2015 r. o godzinie 19.34 pojazd ciężarowy transportujący towary kategorii J4 w rozumieniu dekretu rządowego nr 410/2007, obsługiwany przez Link Logistik N&N, przedsiębiorstwo z siedzibą w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii, poruszał się na terytorium Węgier na odcinku drogi płatnej bez ważnego biletu drogowego i bez uprzedniego uiszczenia wymaganej opłaty proporcjonalnej do przebytej drogi na tym odcinku.
21
W tym dniu o godzinie 19.52 kierowca tego pojazdu ciężarowego, po uiszczeniu z własnej inicjatywy opłaty w kwocie 19573 HUF (około 63 EUR) należnej za cały płatny odcinek drogi, z której zamierzał skorzystać, kontynuował przejazd na tymże odcinku.
22
Vas Megye Rendőrfőkapitánya (komendant główny policji prowincji Vas, Węgry) decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r. nałożył jednak na Link Logistik N&N grzywnę administracyjną w wysokości 165000 HUF (około 532 EUR), zgodnie z § 21–21/B ustawy o ruchu drogowym, a także § 1 ust. 1 i § 8/A dekretu rządowego nr 410/2007, z uwagi na to to, że z naruszeniem § 14 lit. a) ustawy o opłatach drogowych odnośny pojazd poruszał się bez uprzedniego uiszczenia należnej opłaty za przejazd.
23
Komendant główny policji w Budapeszcie utrzymał w mocy tę decyzję, uznając, że obowiązujące przepisy krajowe nie przyznają organowi administracyjnemu żadnego zakresu uznania w odniesieniu do wysokości grzywny. Organ ten nie jest uprawniony do wzięcia pod uwagę względów słuszności i może oprzeć się wyłącznie na okolicznościach przewidzianych prawem, do których nie należą ani okoliczności powołane przez Link Logistik N&N, takie jak nabycie biletu a posteriori, po upływie krótkiego czasu i za cały odcinek drogi płatnej, ani ewentualne przeszkody w nabyciu biletu na trasę przed skorzystaniem z płatnego odcinka drogi.
24
Link Logistik N&N zaskarżyła tę decyzję komendanta głównego policji w Budapeszcie do sądu odsyłającego, Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sądu administracyjnego i pracy w Szombathely, Węgry), podnosząc w szczególności, że węgierskie przepisy są sprzeczne z prawem Unii. Jej zdaniem ponieważ nałożona na nią grzywna odpowiada wysokości grzywny nakładanej na osoby, które w ogóle nie nabyły biletu drogowego, kwota ta jest zbyt wygórowana.
25
Sąd odsyłający przypomina, że w sprawach zakończonych wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r.Euro-Team i Spirál-Gép (C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229), których okoliczności faktyczne są podobne do okoliczności zaistniałych w sporze rozstrzyganym w postępowaniu głównym, Trybunał dokonał wykładni wymogu proporcjonalności ustanowionego w art. 9a dyrektywy 1999/62 i orzekł, że wysokość grzywien przewidzianych w węgierskich uregulowaniach była sprzeczna z tym wymogiem.
26
Rozstrzygając spór zawisły w postępowaniu głównym, sąd odsyłający zastanawia się przede wszystkim, czy przepis ten może być bezpośrednio stosowany.
27
Ponadto sąd odsyłający uważa, że wymóg ten nie jest nieograniczony. Jakkolwiek z pierwszeństwa prawa Unii oraz z obowiązku lojalności państwa członkowskich można wywnioskować, że nie stosuje się prawa krajowego sprzecznego z przepisem dyrektywy, który nie ma bezpośredniego zastosowania, nie jest jednak konieczne, a nawet niekiedy pozostaje niemożliwe materialne uzupełnienie prawa krajowego w drodze wykładni sądowej.
28
Zdaniem sądu odsyłającego wykładnia prawa krajowego zgodna z dyrektywą nie może stanowić ukrytej działalności prawodawczej poprzez przejęcie kompetencji ustawodawcy krajowego i wychodzenie tym samym poza granice kompetencji krajowych organów odpowiedzialnych za stosowanie prawa.
29
Sąd ten twierdzi, że nie jest w niniejszym przypadku możliwe – bez podjęcia działań przez ustawodawcę krajowego – uzupełnienie w ramach wykładni prawa krajowego zgodnej z dyrektywą 1999/62 § 21 ust. 2 ustawy o opłatach drogowych poprzez wprowadzenie do niego wymogu proporcjonalności, w zakresie, w jakim, po pierwsze, przepis ten odsyła w odniesieniu do określenia samej kwoty grzywien do przepisów dekretu, a po drugie, podlegające wykładni i stosowaniu węgierskie uregulowania nie zawierają takiego wymogu proporcjonalności.
30
Sąd odsyłający stwierdza, że kwestia, czy bez wprowadzenia przez ustawodawcę krajowego wymogu proporcjonalności do prawa krajowego prawo to może być interpretowane zgodnie z prawem Unii, dzieli prawników i jest przedmiotem odmiennych opinii.
31
W tych okolicznościach Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd administracyjny i pracy w Szombathely, Węgry) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przesłanka proporcjonalności ustanowiona przez art. 9a [dyrektywy 1999/62] zgodnie z wykładnią Trybunału zawartą w wyroku [z dnia 22 marca 2017 r.Euro-Team i Spirál-Gép (C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229)] stanowi przepis dyrektywy o bezpośrednim stosowaniu?
2)
W przypadku gdyby przesłanka proporcjonalności ustanowiona [w tym przepisie] zgodnie z wykładnią Trybunału zawartą w wyroku z dnia 22 marca 2017 r. [Euro-Team and Spirál-Gép (C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229)] nie stanowiła przepisu dyrektywy o bezpośrednim stosowaniu:
Czy wykładnia prawa krajowego zgodna z prawem Unii pozwala i wymaga, aby sąd krajowy i krajowy organ administracyjny – w braku działalności ustawodawczej w krajowych ramach prawnych – uzupełniły właściwe uregulowanie węgierskie w niniejszej sprawie materialnymi kryteriami przesłanki proporcjonalności ustanowionymi w wyroku [z dnia 22 marca 2017 r.Euro-Team i Spirál-Gép (C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229)]?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
32
Poprzez pytania prejudycjalne, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy wymóg proporcjonalności sankcji ustanowionych przez państwa członkowskie w związku z naruszeniem przepisów krajowych przyjętych na podstawie dyrektywy 1999/62, o którym mowa w art. 9a tej dyrektywy, stanowi przepis, który może być bezpośrednio stosowany, a w przypadku odpowiedzi przeczącej – czy sądy i organy administracji danego państwa członkowskiego mogą lub muszą w celu dokonania wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem Unii, uzupełnić – w braku działań ze strony ustawodawcy krajowego – odnośne przepisy krajowe poprzez dodanie materialnych kryteriów zdefiniowanych w orzecznictwie Trybunału.
W przedmiocie dopuszczalności
33
Rząd węgierski kwestionuje dopuszczalność przedłożonych Trybunałowi pytań, podnosząc, w odniesieniu do pytania pierwszego, że ponieważ utrwalone orzecznictwo Trybunału może być z łatwością zastosowane w sprawie rozstrzyganej w postępowaniu głównym, odpowiedź na to pytanie nie jest konieczna do rozstrzygnięcia tego sporu, a w odniesieniu do pytania drugiego – że z wyjaśnień przedstawionych przez sąd odsyłający wynika, że sąd ten oczekuje, iż Trybunał wskaże mu, w jaki sposób w postępowaniu głównym należy dokonać wykładni prawa krajowego w sposób zgodny z prawem Unii, co należy do wyłącznej właściwości sądu krajowego.
34
W odniesieniu do pierwszego zarzutu niedopuszczalności należy przypomnieć, że w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi ustanowionej w art. 267 TFUE jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które zadaje on Trybunałowi. W konsekwencji jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. w szczególności wyrok z dnia 5 czerwca 2018 r., Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein, C‑210/16, EU:C:2018:388, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
35
Oznacza to, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego zadanego przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia lub ocena ważności zasady prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (zob. w szczególności wyrok z dnia 31 maja 2018 r., Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, pkt 21).
36
Nie ma to miejsca w niniejszym przypadku. Przede wszystkim w postanowieniu odsyłającym ramy faktyczne i prawne zostały przedstawione wystarczająco, by pozwolić na ustalenie zakresu zadanych pytań. Ponadto wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wskazuje jasno powody, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni art. 9a dyrektyw 1999/62, w szczególności ustanowionego w nim wymogu proporcjonalności, będącego przedmiotem wykładni Trybunału w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., Euro-Team i Spirál-Gép (C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229). Wreszcie wykładnia, o którą wniesiono, ma związek ze stanem faktycznym i przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, a pytania prejudycjalne nie są hipotetyczne, gdyż odpowiedź Trybunału będzie miała bezpośredni wpływ na grzywnę, która może zostać nałożona – bądź nie – na stronę skarżącą w postępowaniu głównym.
37
Co się tyczy drugiego zarzutu niedopuszczalności, jest oczywiście prawdą, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał nie powinien orzekać w przedmiocie wykładni przepisów krajowych, ponieważ wyłącznie właściwe do dokonywania takiej wykładni są sądy krajowe (wyrok z dnia 5 czerwca 2018 r., Grupo Norte Facility, C‑574/16, EU:C:2018:390, pkt 32).
38
Należy jednak stwierdzić, że pytania, które zostały przełożone Trybunałowi przez sąd odsyłający, dotyczą wykładni nie tyle prawa węgierskiego, co prawa Unii, a w szczególności wymogu proporcjonalności, przewidzianego w art. 9a dyrektywy 1999/62, a także skutków wyroku z dnia 22 marca 2017 r., Euro-Team i Spirál-Gép (C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229), co jest objęte właściwością Trybunału.
39
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że przedłożone Trybunałowi pytania są dopuszczalne.
Co do istoty
Uwagi wstępne
40
Należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności zalicza się do podstawowych zasad prawa Unii, będących podstawą tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich i które powinny być zachowane w uregulowaniach krajowych wchodzących w zakres stosowania prawa Unii lub stanowiących wykonanie tego prawa (zob. w szczególności postanowienie z dnia 12 czerwca 2014 r., Pańczyk, C‑28/14, niepublikowane, EU:C:2014:2003, pkt 26). Zasada proporcjonalności wymaga od państw członkowskich podejmowania środków, które są odpowiednie do realizacji zamierzonych celów i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo).
41
Zasad ta, zagwarantowana również w art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), który stanowi, że kary nie mogą być nieproporcjonalnie surowe w stosunku do czynu zabronionego pod groźbą kary, wiąże państwa członkowskie, gdy stosują one prawo Unii, zgodnie z art. 51 ust. 1 karty.
42
Tak więc surowość sankcji ma odpowiadać wadze danego naruszenia, bowiem taki wymóg wynika nie tylko z art. 52 ust. 1 karty, lecz także z zasady proporcjonalności kar ustanowionej w jej art. 49 ust. 3 (zob. podobnie wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Garlsson Real Estate i in., C‑537/16, EU:C:2018:193, pkt 56).
43
Jak wynika z wyjaśnień dotyczących karty praw podstawowych (Dz.U. 2007, C 303, s. 17), zgodnie z art. 52 ust. 3 karty, w zakresie, w jakim prawo gwarantowane w jej art. 49 odpowiada również prawu gwarantowanemu w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), ma ono takie samo znaczenie i zakres jak te przewidziane w EKPC. W związku z tym wymogi Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odnoszące się do proporcjonalności sankcji znajdują zastosowanie w przypadku takim jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym poprzez łączne zastosowanie art. 17 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 3 karty.
44
Należy zauważyć ponadto, że w celu stwierdzenia wystąpienia naruszenia prawa własności, ustanowionego w art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r., który przewiduje, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, Europejski Trybunał Praw Człowieka dokonuje oceny, z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, czy sankcje finansowe, zarówno karne, jak i administracyjne, nie stanowią nadmiernego obciążenia lub nie pozbawiają mienia osoby, na którą nałożono sankcję, powodując, iż stają się one nieproporcjonalne (zob. w szczególności wyroki ETPC: z dnia 18 czerwca 2013 r., S.C. Complex Herta Import Export S.R.L. Lipova/Rumunia, CE:ECHR:2013:0618JUD001711804, § 38; z dnia 4 marca 2014 r., Grande Stevens i in./Włochy, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 199).
45
Wynika stąd, że zasada proporcjonalności wymaga, po pierwsze, aby sankcja odpowiadała odpowiada wadze naruszenia, i po drugie, aby przy określaniu sankcji, a także ustalaniu kwoty grzywny, zostały uwzględnione indywidualne okoliczności danego przypadku.
46
Na zadane pytania należy odpowiedzieć w świetle powyższych rozważań.
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
47
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału we wszystkich wypadkach, gdy przepisy dyrektywy są z punktu widzenia ich treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostki mogą powoływać się na nie przed sądami krajowymi przeciwko państwu członkowskiemu, jeśli państwo to nie transponowało dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie lub jeśli dokonało niewłaściwej transpozycji (wyrok z dnia 15 lutego 2017 r., British Film Institute, C‑592/15, EU:C:2017:117, pkt 13).
48
W tym zakresie należy zbadać charakter, systematykę i brzmienie odnośnego przepisu (wyrok z dnia 4 grudnia 1974 r., van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, pkt 12). Jest tak w szczególności w przypadku, w którym odnośny przepis dyrektywy ustanawia zobowiązanie nie opatrzone żadnym zastrzeżeniem ani warunkiem, które z natury nie wymaga wydania żadnego aktu, ani przez instytucje Unii, ani przez państwa członkowskie (zob. w szczególności wyroki: z dnia 4 grudnia 1974 r., van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, pkt 6, 13; a także z dnia 22 grudnia 2010 r., Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres, C‑444/09 i C‑456/09, EU:C:2010:819, pkt 79).
49
Należy zatem w niniejszej sprawie zbadać, czy wymóg proporcjonalności, przewidziany w art. 9a dyrektywy 1999/62, jawi się z punktu widzenia jego treści jako bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, tak aby jednostka mogła powołać się na niego przeciwko państwu członkowskiemu przed organami krajowymi tego państwa.
50
Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie tej dyrektywy, przy czym sankcje te muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
51
W związku z tym przy wdrażaniu zasady proporcjonalności w ramach dyrektywy 1999/62 państwa członkowskie są zobowiązane do przyjmowania aktów prawnych, które są zgodnie z ich prawem krajowym konieczne, gdyż art. 9a tej dyrektywy wprowadza obowiązek, wymagający z natury rzeczy wydania aktu przez państwa członkowskie, którym przy transpozycji tego obowiązku przysługuje szeroki zakres uznania.
52
Należy zauważyć w tym kontekście, że dyrektywa ta nie zawiera bardziej precyzyjnych przepisów w zakresie dotyczącym ustanawiania owych sankcji na szczeblu krajowym i w szczególności nie określa żadnego wyraźnego kryterium dla oceny proporcjonalnego charakteru takich sankcji (wyrok z dnia 22 marca 2017 r., Euro-Team et Spirál-Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 38).
53
W związku z tym, ponieważ art. 9a dyrektywy 1999/62 wymaga podjęcia działania przez państwa członkowskie i powierza im istotny zakres uznania, nie można uznać, że z punktu widzenia jego treści przepis ten jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, co wyklucza jego bezpośredni skutek.
54
Odmienna wykładnia prowadziłaby w praktyce do wykluczenia uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych wyłącznie prawodawcom krajowym, którzy mają ustanowić reżim odpowiednich sankcji w ramach zdefiniowanych w art. 9a dyrektywy 1999/62.
55
Wynika stąd, że w okolicznościach takich jak w sprawie rozstrzyganej w postępowaniu głównym wymóg proporcjonalności sankcji przewidziany w art. 9a dyrektywy 1999/62 nie może być interpretowany w ten sposób, że nakazuje sądowi krajowemu przejęcie kompetencji prawodawcy krajowego.
56
W związku z tym art. 9a dyrektywy 1999/62 nie ma skutku bezpośredniego i nie przyznaje jednostkom w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym prawa do powołania się na niego przed organami krajowymi.
57
Należy jednak przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wynikające z dyrektywy zobowiązanie do osiągnięcia przez państwa członkowskie przewidzianego w niej rezultatu, jak również istniejąca w świetle art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE powinność podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego zobowiązania spoczywa na wszystkich organach państw członkowskich, w tym również na sądach, w zakresie ich właściwości (zob. w szczególności wyroki: z dnia 14 września 2016 r., Martínez Andrés i Castrejana López, C‑184/15 i C‑197/15, EU:C:2016:680, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 24 stycznia 2018 r., Pantuso i in., C‑616/16 i C‑617/16, EU:C:2018:32, pkt 42).
58
W kontekście wykonania tego zobowiązania zasada wykładni zgodnej wymaga, by organy krajowe czyniły wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność prawa Unii i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nie celami (zob. w szczególności wyroki: z dnia 13 lipca 2016 r., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, pkt 43; a także z dnia 28 czerwca 2018 r., Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
59
Oczywiście ta zasada wykładni zgodnej prawa krajowego ma pewne granice. W związku z tym spoczywający na sądzie krajowym obowiązek odniesienia się do treści prawa Unii przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest ograniczony przez ogólne zasady prawa i nie może służyć jako podstawa dla dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (zob. w szczególności wyrok z dnia 13 lipca 2016 r., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, pkt 44).
60
Otóż, z zastrzeżeniem dokonania odpowiednich ustaleń przez sąd odsyłający, z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że wykładnia prawa krajowego zgodna z art. 9a dyrektywy 1999/62 mogłaby prowadzić do wykładni contra legem, w zakresie, w jakim sąd ten musiałby obniżyć kwotę nałożonej na skarżącą grzywny, podczas gdy węgierskie przepisy dotyczące wykroczeń drogowych precyzyjnie określają kwotę grzywien, nie przewidując przy tym możliwości ich obniżenia czy też wymogu, aby były one zgodne z zasadą proporcjonalności.
61
Jednakże z równie utrwalonego orzecznictwa wynika, że jeżeli taka wykładnia zgodna nie jest możliwa, sąd krajowy ma obowiązek zastosować w pełni prawo Unii i zapewnić ochronę praw, jakie nadaje ono jednostkom, poprzez odstąpienie od stosowania wszelkiego przepisu, w sytuacji gdy jego zastosowanie w okolicznościach danej sprawy miałoby prowadzić do rezultatu sprzecznego z prawem Unii (wyrok z dnia 13 lipca 2016 r., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
62
W świetle ogółu powyższych rozważań na przedłożone pytania należy odpowiedzieć, po pierwsze, że nie można uznać, iż wymóg proporcjonalności przewidziany w art. 9a dyrektywy 1999/62 ma skutek bezpośredni, oraz po drugie, że sąd krajowy powinien, zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego przepisu, dokonać wykładni prawa krajowego w sposób zgodny z tym przepisem lub, jeżeli taka wykładnia zgodna nie jest możliwa, odstąpić od stosowania wszelkiego przepisu krajowego, w sytuacji gdy jego zastosowanie w okolicznościach danej sprawy miałoby prowadzić do rezultatu sprzecznego z prawem Unii.
W przedmiocie kosztów
63
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
Nie można uznać, że wymóg proporcjonalności przewidziany w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r. ma skutek bezpośredni.
Sąd krajowy powinien, zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego przepisu, dokonać wykładni prawa krajowego w sposób zgodny z tym przepisem lub, jeżeli taka wykładnia zgodna nie jest możliwa, odstąpić od stosowania wszelkiego przepisu krajowego, w sytuacji gdy jego zastosowanie w okolicznościach danej sprawy miałoby prowadzić do rezultatu sprzecznego z prawem Unii.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: węgierski.