WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 30 października 2025 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Konkurencja – Artykuł 101 TFUE – Skuteczność (effet utile) – Dyrektywa 2014/104/UE – Przepisy regulujące dochodzenie na podstawie prawa krajowego roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej – Artykuł 6 ust. 6 i 7 – Artykuł 7 ust. 1 – Dyrektywa 2019/1/UE – Przyznanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania reguł konkurencji i zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego – Artykuł 31 ust. 3 – Zakres stosowania – Mechanizm wzajemnej pomocy administracyjnej i prawnej – Przekazanie akt organu ochrony konkurencji organowi prowadzącemu postępowanie przygotowawcze – Włączenie do akt postępowania przygotowawczego oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i propozycji ugodowych wraz z załącznikami do nich – Dostęp do tych dokumentów osób, którym przedstawiono zarzuty i innych stron w takim postępowaniu
W sprawie C‑2/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Oberlandesgericht Wien (wyższy sąd krajowy w Wiedniu, Austria) postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 3 stycznia 2023 r., w postępowaniu:
FL und KM Baugesellschaft m.b.H. & Co. KG,
S AG
przy udziale:
Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: I. Jarukaitis (sprawozdawca), prezes czwartej izby pełniący obowiązki prezesa piątej izby, E. Regan i D. Gratsias, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: D. Dittert, kierownik wydziału,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 5 czerwca 2024 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–        w imieniu FL und KM Baugesellschaft m.b.H. & Co. KG oraz S AG – S. Petsche-Demmel oraz A. Traugott, Rechtsanwälte,
–        w imieniu Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption – A. Bernat, w charakterze pełnomocnika,
–        w imieniu rządu austriackiego – J. Schmoll, w charakterze pełnomocnika,
–        w imieniu rządu greckiego – V. Baroutas oraz K. Boskovits, w charakterze pełnomocników,
–        w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali P. Gentili i A. Jacoangeli, avvocati dello Stato,
–        w imieniu Komisji Europejskiej – B. Ernst, A. Keidel i C. Zois, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 24 października 2024 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 ust. 6 i 7 oraz art. 7 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/104/UE z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego (Dz.U. 2014, L 349, s. 1) oraz art. 31 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1 z dnia 11 grudnia 2018 r. mającej na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego (Dz.U. 2019, L 11, s. 3).
2        Wniosek ten został złożony w ramach postępowania w sprawie sprzeciwu wniesionego przez FL und KM Baugesellschaft m.b.H. & Co. KG i S AG w przedmiocie dołączenia do akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption (centralną prokuraturę ds. przestępstw gospodarczych i czynów korupcyjnych, Austria) (zwaną dalej „prokuraturą”) oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i propozycji ugodowych złożonych przez te spółki, a także załączników do tych dokumentów.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2014/104
3        Motyw 26 dyrektywy 2014/104 ma następujące brzmienie:
„Ważnym narzędziem służącym egzekwowaniu unijnego prawa konkurencji na drodze publicznoprawnej są programy łagodzenia kar i postępowania ugodowe, ponieważ przyczyniają się do wykrywania i skutecznego ścigania najpoważniejszych naruszeń prawa konkurencji, a także do karania za nie. Ponadto jako że wiele rozstrzygnięć organów ochrony konkurencji podejmowanych w sprawach kartelowych opiera się na wnioskach złożonych w ramach programu łagodzenia kar, a powództwa o odszkodowanie w sprawach kartelowych są zazwyczaj działaniami następczymi, programy łagodzenia kar są również ważne dla skuteczności powództw o odszkodowanie w sprawach kartelowych. Przedsiębiorstwa mogą być niechętne do współpracy z organami ochrony konkurencji w ramach programów łagodzenia kar i postępowań ugodowych, gdyby ich oświadczenia zawierające obciążające je dowody, które zostały sporządzone wyłącznie do celów współpracy z organami ochrony konkurencji, miały być ujawniane. Takie ujawnienie mogłoby spowodować, że współpracujące przedsiębiorstwa lub ich kadry zarządzające ponosiłyby odpowiedzialność cywilną lub karną na warunkach mniej korzystnych niż współsprawcy naruszenia, którzy nie współpracują z organami ochrony konkurencji. Aby zadbać o stałą gotowość przedsiębiorstw do dobrowolnego zgłaszania się do organów ochrony konkurencji z oświadczeniami w ramach programu łagodzenia kar lub propozycjami ugodowymi, takie dokumenty powinny zostać wyłączone z zasady ujawniania dowodów. Ten wyjątek powinien mieć również zastosowanie do wiernego cytowania oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar lub propozycji ugodowych zawartych w innych dokumentach. Takie ograniczenia w ujawnianiu dowodów nie powinny powstrzymywać organów ochrony konkurencji przed ogłaszaniem swoich rozstrzygnięć zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami unijnymi lub krajowymi. W celu zapewnienia, by ten wyjątek nie kolidował nadmiernie z prawem poszkodowanych do odszkodowania, należy ograniczyć go do tych dobrowolnych i zawierających obciążające dowody oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar oraz propozycji ugodowych”.
4        Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot i zakres”, stanowi:
„1.      Niniejsza dyrektywa ustanawia określone przepisy niezbędne do zapewnienia, by każdy, kto poniósł szkodę wynikającą z naruszenia prawa konkurencji przez przedsiębiorstwo lub związek przedsiębiorstw, mógł skutecznie korzystać z prawa dochodzenia od tego przedsiębiorstwa lub związku pełnego odszkodowania z tytułu tej szkody. […]
2.      Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy służące skoordynowaniu egzekwowania reguł konkurencji przez organy ochrony konkurencji oraz egzekwowania tych reguł podczas dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądami krajowymi”.
5        W art. 2 rzeczonej dyrektywy zawarto następujące definicje:
„[…]
1)      »naruszenie prawa konkurencji« oznacza naruszenie art. 101 lub 102 TFUE lub krajowego prawa konkurencji;
[…]
3)      »krajowe prawo konkurencji« oznacza przepisy prawa krajowego, których cel jest zasadniczo identyczny z celem art. 101 i 102 TFUE i które stosuje się do tej samej sprawy i równolegle z unijnym prawem konkurencji na mocy art. 3 ust. 1 rozporządzenia [Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 i 102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1), z wyłączeniem przepisów prawa krajowego, które nakładają kary na osoby fizyczne, chyba że takie kary są sposobem egzekwowania reguł konkurencji mających zastosowanie do przedsiębiorstw;
4)      »powództwo o odszkodowanie« oznacza powództwo na mocy prawa krajowego, za pomocą którego przed sądem krajowym dochodzone jest roszczenie odszkodowawcze przez domniemanego poszkodowanego lub przez osobę występującą w imieniu co najmniej jednego domniemanego poszkodowanego – o ile prawo Unii lub prawo krajowe przewidują taką możliwość – lub przez osobę fizyczną lub prawną, która wstąpiła w prawa domniemanego poszkodowanego, w tym osobę, która nabyła roszczenie;
[…]
15)      »program łagodzenia kar« oznacza program, który dotyczy stosowania art. 101 TFUE lub odpowiednich przepisów prawa krajowego i w ramach którego uczestnik tajnego kartelu – niezależnie od innych przedsiębiorstw należących do tego kartelu – współpracuje z organem ochrony konkurencji prowadzącym dochodzenie, dobrowolnie przedstawiając posiadane przez uczestnika informacje o kartelu i swojej w nim roli w zamian za co, w drodze decyzji lub zaprzestania prowadzenia postępowania, uczestnik ten zostaje w całości lub w części zwolniony z kary pieniężnej za jego udział w kartelu;
16)      »oświadczenie w ramach programu łagodzenia kar« oznacza takie oświadczenie, ustne lub pisemne, dobrowolnie złożone organowi ochrony konkurencji – lub zapis takiego oświadczenia – przez przedsiębiorstwo lub przez osobę fizyczną lub w imieniu tego przedsiębiorstwa lub tej osoby fizycznej na temat posiadanej przez to przedsiębiorstwo lub tę osobę fizyczną wiedzy o kartelu i jego/jej w nim roli, sporządzone specjalnie w celu przedłożenia organowi ochrony konkurencji i uzyskania zwolnienia w całości lub w części z kary pieniężnej w ramach programu łagodzenia kar; nie dotyczy to wcześniej istniejących informacji;
17)      »wcześniej istniejąca informacja« oznacza dowód istniejący niezależnie od postępowania prowadzonego przez organ ochrony konkurencji, bez względu na to, czy taka informacja znajduje się w aktach organu ochrony konkurencji;
18)      »propozycja ugodowa« oznacza oświadczenie dobrowolnie złożone organowi ochrony konkurencji przez przedsiębiorstwo lub w jego imieniu opisujące przyznanie się przedsiębiorstwa do udziału w naruszeniu prawa konkurencji i zakresu jego odpowiedzialności za to naruszenie lub jego rezygnację z kwestionowania tego udziału, sporządzone specjalnie w celu umożliwienia organowi ochrony konkurencji przyspieszenia lub uproszczenia prowadzonego postępowania;
[…]”.
6        Artykuł 6 dyrektywy 2014/104, zatytułowany „Ujawnianie dowodów znajdujących się w aktach organu ochrony konkurencji”, przewiduje w ust. 6 i 7:
„6.      Państwa członkowskie zapewniają, by do celów postępowań o odszkodowanie sądy krajowe nie mogły w żadnym momencie nakazać stronie lub osobie trzeciej ujawnienia żadnej z następujących kategorii dowodów:
a)      oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar; oraz
b)      propozycje ugodowe.
7.      Powód może wystąpić z uzasadnionym wnioskiem, by sąd krajowy uzyskał dostęp do dowodów, o których mowa w ust. 6 lit. a) lub b), wyłącznie w celu stwierdzenia, czy ich treść odpowiada definicjom zawartym w art. 2 pkt 16 oraz 18. Dokonując oceny, sądy krajowe mogą wystąpić o pomoc wyłącznie do właściwego organu ochrony konkurencji. Składający przedmiotowe dowody mogą także zostać wysłuchani. W żadnym wypadku sąd nie udziela dostępu do tych dowodów innym stronom ani osobom trzecim”.
7        Artykuł 7 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Ograniczenia w wykorzystywaniu dowodów uzyskanych wyłącznie dzięki dostępowi do akt organu ochrony konkurencji”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewniają, by dowody należące do kategorii wymienionych w art. 6 ust. 6 uzyskane przez osobę fizyczną lub prawną wyłącznie dzięki dostępowi do akt organu ochrony konkurencji były uznawane za niedopuszczalne w postępowaniach o odszkodowanie albo w inny sposób chronione na mocy mających zastosowanie przepisów krajowych, tak by zapewnić pełną skuteczność ograniczania ujawniania dowodów określonych w art. 6”.
Dyrektywa 2019/1
8        Motywy 11, 50 i 72 dyrektywy 2019/1 mają następujące brzmienie:
„(11)      Konieczne są […] szczegółowe zasady dotyczące warunków łagodzenia kar nakładanych za utrzymywanie tajnych karteli. Przedsiębiorstwa będą ujawniać dane o tajnych kartelach, w których uczestniczyły, jedynie wówczas, gdy będą dysponować dostateczną pewnością prawa odnośnie do możliwości uzyskania zwolnienia z kar. Znaczące różnice między programami łagodzenia kar w państwach członkowskich doprowadziły do braku pewności prawa dla potencjalnych wnioskodawców o złagodzenie kary. Może to osłabiać ich motywację do wnoszenia o złagodzenie kary. Jeżeli państwa członkowskie mogłyby wdrażać lub stosować jaśniejsze i zharmonizowane zasady łagodzenia kar w obszarze objętym niniejszą dyrektywą, nie tylko przyczyniłoby się to do realizacji celu, jakim jest utrzymanie motywacji wnioskodawców do ujawniania danych o tajnych kartelach z myślą o zapewnieniu jak największej skuteczności egzekwowania reguł konkurencji w Unii, ale również zagwarantowałoby równe warunki działania dla przedsiębiorstw działających na rynku wewnętrznym. Nie powinno to uniemożliwić państwom członkowskim stosowania programów łagodzenia kar nie tylko w odniesieniu do tajnych karteli, ale również w odniesieniu do innych naruszeń art. 101 TFUE oraz równoważnych przepisów krajowego prawa konkurencji; nie uniemożliwia to też przyjmowania wniosków o złagodzenie kary, które osoby fizyczne złożyły w swoim imieniu. Niniejsza dyrektywa powinna pozostawać także bez uszczerbku dla programów łagodzenia kar, które przewidują zwolnienie z sankcji wyłącznie w przypadku sądowych postępowań karnych w sprawie stosowania postanowień art. 101 TFUE.
[…]
(50)      Programy łagodzenia kar są jednym z podstawowych narzędzi umożliwiających wykrywanie tajnych karteli, a zatem przyczyniają się one do skutecznego ścigania najpoważniejszych naruszeń prawa konkurencji i nakładania za nie kar. Między programami łagodzenia kar obowiązującymi w poszczególnych państwach członkowskich istnieją jednak obecnie znaczne różnice. Na skutek tych różnic przedsiębiorstwa dopuszczające się naruszeń nie mają pewności prawa co do warunków, na jakich mogą one ubiegać się o złagodzenie kary, a także nie mają pewności co do ich statusu, jeżeli chodzi o zwolnienie z kary w ramach odnośnych programów łagodzenia kar. Ten brak pewności może osłabiać motywację potencjalnych wnioskodawców do wnoszenia o złagodzenie kary. To z kolei może obniżać skuteczność egzekwowania reguł konkurencji w Unii, gdyż wykrywanych jest mniej tajnych karteli.
[…]
(72)      Ryzyko ujawnienia materiałów obciążających wnioskodawcę poza kontekstem postępowania, na użytek którego zostały przekazane, mogłoby osłabić motywację potencjalnych wnioskodawców o złagodzenie kary do współpracy z organami ochrony konkurencji. W związku z tym, bez względu na formę składanych oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar, informacje zawarte w tych oświadczeniach i uzyskane w wyniku dostępu do akt powinny być wykorzystywane wyłącznie w razie potrzeby do celów wykonywania prawa do obrony w postępowaniach przed sądami krajowymi w pewnych bardzo ograniczonych przypadkach bezpośrednio związanych ze sprawą, w której udzielono dostępu do akt. […]”
9        Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.      Niniejsza dyrektywa ustanawia pewne zasady mające zapewnić krajowym organom ochrony konkurencji niezbędne gwarancje niezależności, zasoby oraz uprawnienia w zakresie stosowania prawa i nakładania kar, tak aby organy te były w stanie skutecznie stosować art. 101 i 102 TFUE […]
2.      Niniejsza dyrektywa obejmuje stosowanie art. 101 i 102 TFUE oraz stosowanie równoległe w tej samej sprawie krajowych przepisów prawa konkurencji. W odniesieniu do art. 31 ust. 3 i 4 niniejszej dyrektywy, niniejsza dyrektywa obejmuje swoim zakresem także stosowanie wyłącznie krajowego prawa konkurencji”.
10      Artykuł 2 ust. 1 wspomnianej dyrektywy zawiera w pkt 6, 9 i 16–18 następujące definicje:
„6)      »krajowe prawo konkurencji«: oznacza przepisy prawa krajowego, których cel jest zasadniczo identyczny z celem art. 101 i 102 TFUE i które stosuje się w tej samej sprawie i równolegle z unijnym prawem konkurencji na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia [nr 1/2003], oraz przepisy prawa krajowego, których cel jest zasadniczo identyczny z celem art. 101 i 102 TFUE i które w odniesieniu do art. 31 ust. 3 i 4 niniejszej dyrektywy stosuje się wyłącznie, z wyjątkiem przepisów prawa krajowego, które nakładają sankcje karne na osoby fizyczne;
[…]
9)      »postępowanie w sprawie stosowania prawa« oznacza postępowanie przed organem ochrony konkurencji dotyczące stosowania art. 101 lub 102 TFUE, do czasu aż ten organ ochrony konkurencji zamknie takie postępowanie przez podjęcie decyzji, o której mowa w art. 10, 12 lub 13 niniejszej dyrektywy w przypadku krajowego organu ochrony konkurencji, lub poprzez podjęcie decyzji, o której mowa w art. 7, 9 lub 10 rozporządzenia [1/2003] w przypadku Komisji, lub dopóki organ ochrony konkurencji nie stwierdzi, że nie ma podstaw do dalszych działań z jego strony;
[…]
16)      »Program łagodzenia kar« oznacza program, który dotyczy stosowania art. 101 TFUE lub odnośnego przepisu krajowego prawa konkurencji i na podstawie którego uczestnik tajnego kartelu – niezależnie od innych przedsiębiorstw należących do tego kartelu – współpracuje z organem ochrony konkurencji prowadzącym postępowanie, dobrowolnie przedstawiając posiadane przez siebie informacje o kartelu i swojej w nim roli, w zamian za co, w drodze decyzji lub zaprzestania prowadzenia postępowania, uczestnik ten uzyskuje zwolnienie z kar nałożonych za udział w kartelu lub uzyskuje ich obniżenie;
17)      »oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar« oznacza oświadczenie ustne lub pisemne – lub zapis takiego oświadczenia – dobrowolnie złożone organowi ochrony konkurencji przez przedsiębiorstwo lub przez osobę fizyczną lub w imieniu tego przedsiębiorstwa lub tej osoby fizycznej na temat posiadanej przez to przedsiębiorstwo lub tę osobę fizyczną wiedzy o kartelu i pełnionej przez nie roli w tym kartelu, sporządzone specjalnie w celu przedłożenia organowi ochrony konkurencji i uzyskania zwolnienia z kar lub ich obniżenia w ramach programu łagodzenia kar, niezawierające dowodów, które istnieją niezależnie od postępowania w sprawie stosowania prawa, bez względu na to, czy taka informacja znajduje się w aktach organu ochrony konkurencji, czyli wcześniej istniejących informacji;
18)      »propozycja ugodowa«: oznacza oświadczenie dobrowolnie złożone organowi ochrony konkurencji przez przedsiębiorstwo lub w jego imieniu, opisujące przyznanie się przedsiębiorstwa do udziału w naruszeniu art. 101 lub 102 TFUE lub krajowego prawa konkurencji i zakres jego odpowiedzialności za to naruszenie lub opisujące rezygnację tego przedsiębiorstwa z kwestionowania tego udziału, sporządzone specjalnie w celu umożliwienia organowi ochrony konkurencji zastosowania procedury uproszczonej lub przyspieszonej”.
11      Artykuł 13 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Kary nakładane na przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw”, przewiduje w ust. 4:
„Niniejszy artykuł jest bez uszczerbku dla przepisów krajowych umożliwiających nakładanie sankcji w sądowym postępowaniu karnym, pod warunkiem że stosowanie tych przepisów nie wpływa na skuteczne i jednolite egzekwowanie art. 101 i 102 TFUE”.
12      Artykuł 31 dyrektywy 2019/1, zatytułowany „Dostęp stron do akt i ograniczenia wykorzystania informacji”, stanowi w ust. 3 i 4:
„3.      Państwa członkowskie zapewniają, aby dostępu do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar lub propozycji ugodowych udzielano wyłącznie stronom odnośnego postępowania i wyłącznie do celów wykonywania przez nie prawa do obrony.
4.      Państwa członkowskie zapewniają, aby strona, która uzyskała dostęp do akt postępowania w sprawie stosowania prawa prowadzonego przez krajowe organy ochrony konkurencji, mogła wykorzystać informacje pochodzące z oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar lub propozycji ugodowych jedynie wtedy, gdy jest to konieczne do wykonywania jej prawa do obrony w postępowaniu przed sądami krajowymi w sprawach, które są bezpośrednio związane ze sprawą, w której udzielono dostępu do akt i jedynie, gdy takie postępowania dotyczą:
a)      rozdzielenia pomiędzy uczestników kartelu kary nałożonej na nich solidarnie przez krajowy organ ochrony konkurencji; lub
b)      kontroli decyzji, na mocy której krajowy organ ochrony konkurencji stwierdził naruszenie art. 101 lub 102 TFUE lub krajowych przepisów prawa konkurencji”.
Prawo austriackie
Federalna ustawa konstytucyjna
13      Zgodnie z art. 22 Bundes-Verfassungsgesetz (federalnej ustawy konstytucyjnej):
„Wszystkie organy federacji, krajów, gmin i związków gmin […] są zobowiązane do współpracy w ramach ich kompetencji ustawowych”.
Kodeks karny
14      Paragraf 168b Strafgesetzbuch (kodeksu karnego) stanowi w ust. 1:
„Każda osoba, która składa wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, składa ofertę lub uczestniczy w negocjacjach na podstawie niezgodnego z prawem porozumienia mającego na celu skłonienie instytucji zamawiającej do przyjęcia określonej oferty, podlega karze pozbawienia wolności w wymiarze do trzech lat”.
Kodeks postępowania karnego
15      Paragraf 49 Strafprozessordnung (kodeksu postępowania karnego) ma następujące brzmienie:
„1.      Osoba, której przedstawiono zarzuty ma prawo do
[…]
3.      zapoznanie się z aktami […]
[…]
2.      Osoba, której przedstawiono zarzuty ma prawo dostępu do akt sprawy dla ofiar, powodów cywilnych lub oskarżycieli prywatnych (§ 68) jedynie w zakresie, w jakim jest to konieczne dla ochrony ich interesów”.
16      Paragraf 51 tego kodeksu stanowi:
„1.      Osoba, której przedstawiono zarzuty ma prawo do zapoznania się z wynikami postępowania przygotowawczego i postępowania głównego, którymi dysponują policja, prokuratura i wymiar sprawiedliwości. […]
2.      W przypadku ryzyka, o którym mowa w §162 [kodeksu postępowania karnego], dozwolone jest wyłączenie dostępu do akt w zakresie danych osobowych i innych informacji z akt pozwalających na wyciągnięcie wniosków co do tożsamości lub warunków życia oskarżonego oraz na wydawanie kopii, w których dane te zostały utajnione. Ponadto dostęp do akt może zostać ograniczony jedynie do zakończenia postępowania przygotowawczego i wyłącznie w wypadku, gdy szczególne okoliczności rodzą obawy, że natychmiastowe zapoznanie się z niektórymi dokumentami akt sprawy zagroziłoby celowi postępowania przygotowawczego. […]
[…]”.
17      Zgodnie z § 65 wspomnianego kodeksu:
„[…]
2.      Powodem cywilnym jest każda osoba pokrzywdzona, która oświadcza, że uczestniczy w postępowaniu w celu uzyskania odszkodowania za poniesioną szkodę.
[…]”.
18      Paragraf 66 kodeksu postępowania karnego stanowi:
„1.      Pokrzywdzeni – niezależnie od ich statusu powoda cywilnego – mają prawo
[…]
2.      wglądu do akt sprawy (§ 68 [kodeksu postępowania karnego]),
[…]”.
19      Paragraf 68 tego kodeksu ma następujące brzmienie:
„1.      Powód cywilny i oskarżyciel prywatny mają prawo wglądu do akt w zakresie, w jakim dotyczy to ich interesów; […] ponadto można odmówić dostępu do akt sprawy lub go ograniczyć, (wyłącznie) jeżeli zagroziłby on celowi postępowania przygotowawczego lub zeznaniom świadka bez wpływu na sprawę.
2.      Powyższe prawo dostępu do akt przysługuje również pokrzywdzonym, którzy nie są powodami cywilnymi.
[…]”.
20      Paragraf 76 tego kodeksu przewiduje:
„1.      Przy wykonywaniu swoich zadań na podstawie niniejszego kodeksu policja, prokuratura i sądy są uprawnione do bezpośredniej współpracy z wszystkimi organami i służbami publicznymi federacji, krajów i gmin, a także innych jednostek i podmiotów prawa publicznego utworzonych na mocy ustawy. […]
2.      Wnioski policji, prokuratury i sądów dotyczące postępowań karnych prowadzonych przeciwko określonej osobie można oddalić, powołując się na istnienie ustawowych obowiązków zachowania poufności lub na fakt, że chodzi o dane osobowe przetwarzane w sposób zautomatyzowany, tylko wtedy, gdy obowiązki te zostały wyraźnie nałożone również na sądy karne lub jeżeli ich uwzględnienie sprzeciwia się nadrzędnym interesom publicznym, które należy szczegółowo przedstawić i uzasadnić.
[…]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
21      Skarżące w postępowaniu głównym są przedsiębiorstwami budowlanymi, przeciwko którym prokuratura wszczęła postępowanie przygotowawcze. Procedura ta dotyczy również wielu innych przedsiębiorstw i osób odpowiedzialnych za te przedsiębiorstwa. Te osoby fizyczne i prawne są podejrzewane o to, że w okresie od 2006 r. do 2020 r. systematycznie i wielokrotnie składały wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, składały oferty lub prowadziły negocjacje oparte na bezprawnych porozumieniach, mające na celu zachęcenie zamawiających do przyjęcia określonej oferty.
22      Równolegle ze wspomnianym postępowaniem przygotowawczym federalny organ ochrony konkurencji wszczął przeciwko tym osobom postępowanie antymonopolowe przed Oberlandesgericht Wien als Kartellgericht (wyższym sądem krajowym w Wiedniu, działającym jako austriacki sąd właściwy w sprawach karteli, Austria) w celu nałożenia na nie grzywien. W ramach tego ostatniego postępowania skarżące w postępowaniu głównym złożyły w dniu 2 lipca 2019 r. wniosek o złagodzenie sankcji zgodnie z przepisami krajowymi dotyczącymi łagodzenia kar w dziedzinie konkurencji. Ze względu na ich udział w programie łagodzenia kar federalny organ ochrony konkurencji złożył do tego sądu krajowego w dniu 14 lipca 2021 r. wniosek o obniżenie kary pieniężnej nałożonej na skarżące w postępowaniu głównym. W dniu 21 października 2021 r. wspomniany sąd nałożył na te skarżące grzywnę obniżoną, zgodnie z tym wnioskiem o obniżenie.
23      W dniu 22 lipca 2021 r. w ramach wzajemnej pomocy prokuratura zwróciła się do sądu właściwego w sprawach karteli o kopię akt postępowania antymonopolowego. Sąd ten uwzględnił wniosek prokuratury i przekazał jej te akta sprawy na podstawie art. 22 federalnej ustawy konstytucyjnej i zgodnie z orzecznictwem Oberster Gerichtshof (sądu najwyższego, Austria). Zgodnie z tym orzecznictwem przepis Kartellgesetz (ustawy antymonopolowej) obowiązujący w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, który ograniczał dostęp osób trzecich do akt austriackiego sądu antymonopolowego, nie miał zastosowania do prokuratury i nie przewidywał ustawowego obowiązku zachowania poufności mającego zastosowanie również do organów ścigania.
24      W dniu 7 października 2021 r. prokuratura zwróciła się również do federalnego organu ochrony konkurencji o przekazanie jej w ramach pomocy administracyjnej niektórych dokumentów prowadzonego przez ten organ postępowania. W dniu 8 października 2021 r. organ ten uwzględnił ten wniosek, powołując się na ochronę przekazanych dokumentów przewidzianą w dyrektywie 2019/1.
25      Prokuratura włączyła do akt postępowania przygotowawczego odpowiednie dokumenty przekazane przez federalny organ ochrony konkurencji, w tym oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar i propozycje ugodowe, wraz z załącznikami do nich. W dniu 23 grudnia 2021 r. prokuratura powierzyła policji nowe obowiązki dochodzeniowe na podstawie uzyskanych w ten sposób informacji.
26      Skarżące w postępowaniu głównym wniosły do prokuratury o niewłączanie do akt sprawy tych dokumentów, o niewykorzystywanie tych dokumentów, a w każdym razie o trwałe wyłączenie dostępu do tych części akt dla wszystkich oskarżonych i pokrzywdzonych. Prokuratura nie uwzględniła tego wniosku. Pozostawiła wspomniane dokumenty w aktach sprawy i odmówiła trwałego wykluczenia dostępu do nich. Prokuratura wykluczyła jednak część przekazanych dokumentów, w szczególności oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar i propozycje ugodowe, z tymczasowego dostępu do akt dla tych osób, czyli do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd właściwy w sprawach karteli kwestii dostępu do tych dokumentów.
27      W dniu 3 lutego 2022 r. skarżące w postępowaniu głównym wniosły do prokuratury sprzeciw od tej decyzji odmownej. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r. Landesgericht für Strafsachen Wien (sąd krajowy do spraw karnych w Wiedniu, Austria) oddalił ten sprzeciw jako sąd pierwszej instancji i stwierdził w szczególności, że włączenie przez prokuraturę do akt postępowania karnego oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar oraz odnośnych propozycji ugodowych oraz załączników do nich było zgodne z prawem. Sąd ten orzekł również, że wniosek prokuratury o nałożenie na policję obowiązków w ramach postępowania przygotowawczego, oparty na tych dokumentach, oraz decyzja o tymczasowym ograniczeniu dostępu do akt w odniesieniu do oskarżonych i pokrzywdzonych są również zgodne z prawem.
28      Od tego wyroku skarżące w postępowaniu głównym wniosły odwołanie do Oberlandesgericht Wien (wyższego sądu krajowego w Wiedniu), który jest sądem odsyłającym. Przed tym sądem podnoszą one, że ochrona przed ujawnieniem oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar, propozycji ugodowych i wynikających z nich informacji ma na celu uprzywilejowanie świadków wnioskujących o złagodzenie sankcji w postępowaniach o odszkodowanie i w postępowaniach karnych. Przywilej ten został uznany zarówno przez prawodawcę Unii, jak i przez ustawodawcę krajowego za niezbędną zachętę do prawidłowego funkcjonowania programu łagodzenia sankcji. Artykuł 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 ustanawia zasadę, zgodnie z którą wszelkie formy ujawnienia tych dokumentów są zakazane. Za taką wykładnią przemawia również art. 13 ust. 4 dyrektywy 2019/1, który w celu zapewnienia skuteczności programów łagodzenia kar w dziedzinie konkurencji ustanawia pierwszeństwo prawa konkurencji przed krajowym prawem karnym. Uzyskanie informacji przez osoby potencjalnie poszkodowane w ramach postępowania karnego naruszałoby bezwzględną ochronę tych dokumentów i nie byłoby zgodne z prawem Unii, w szczególności z dyrektywami 2014/104 i 2019/1.
29      Sąd odsyłający wskazuje, że w celu uzyskania informacji istotnych dla dochodzenia możliwe jest skorzystanie z pomocy administracyjnej i sądowej i że w związku z tym wszystkie organy publiczne są zobowiązane do udzielania sobie wzajemnej pomocy. Takiej pomocy można odmówić lub ograniczyć na rzecz organów karnych tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje. Ponadto prokurator jest zobowiązany do włączenia do akt sprawy wszystkich istotnych dokumentów. W austriackim systemie prawnym nie istnieje wyraźne ograniczenie wzajemnej pomocy administracyjnej i sądowej między sądem właściwym w sprawach karteli a organami ochrony konkurencji z jednej strony a prokuraturą i sądami karnymi z drugiej strony.
30      Jednakże kodeks postępowania karnego przewiduje zróżnicowany system dostępu do akt dla różnych stron postępowania karnego. Osoba, której przedstawiono zarzuty mogłaby co do zasady uzyskać dostęp do całości akt jej sprawy ze względu na przysługujące jej prawo do bycia wysłuchanym. Ograniczenie dostępu do akt dla takich osób jest możliwe jedynie w wyjątkowych i ściśle koniecznych przypadkach, które jednak nie występują w niniejszym przypadku.
31      Sąd odsyłający zauważa, że oprócz osób, którym przedstawiono zarzuty, ofiary i powodowie cywilni powinni co do zasady również mieć dostęp do akt sprawy, gdy jest to konieczne dla obrony ich interesów. Wszystkie strony danego postępowania przygotowawczego mają zatem co do zasady możliwość dostępu do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i do propozycji ugodowych przedstawionych w ramach postępowania w dziedzinie karteli.
32      Wydaje się zatem, że prokuratura zgodnie z prawem włączyła do akt sprawy dokumenty dotyczące postępowań antymonopolowych, o które wnioskowano w ramach pomocy administracyjnej i sądowej rozpatrywanej w postępowaniu głównym, w tym oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar i propozycje ugodowe przedstawione przez skarżące w postępowaniu głównym.
33      Zdaniem sądu odsyłającego brzmienie, odpowiednio, art. 6 ust. 6 i 7 dyrektywy 2014/104 i art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 pozwala bronić wykładni, zgodnie z którą ochrona przed ujawnieniem oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i propozycji ugodowych w rozumieniu tych dyrektyw powinna mieć zastosowanie do każdej osoby trzeciej, a zatem również do sądów lub organów karnych oraz do stron prowadzonych przez nie postępowań. Za taką wykładnią przemawia również art. 13 ust. 4 dyrektywy 2019/1.
34      Jednakże zgodnie z prawem krajowym sąd antymonopolowy i federalny organ ochrony konkurencji są zobowiązane do przekazania organom ścigania posiadanych przez nie spraw. Zdaniem sądu odsyłającego ma to istotne negatywne konsekwencje dla podmiotów wnioskujących o złagodzenie sankcji w ramach prawa konkurencji i narusza cel ochrony przed ujawnieniem oświadczeń złożonych w ramach programu łagodzenia kar i propozycji ugodowych. Nie można zatem uznać za bezzasadną opinii skarżących w postępowaniu głównym, zgodnie z którą prawo Unii przewiduje bezwzględną ochronę oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar, szerszą niż zwykła ochrona w ramach postępowania w dziedzinie konkurencji. Tymczasem przewidziana w prawie austriackim możliwość zapoznania się z aktami przez osoby oskarżone i pokrzywdzone w ramach postępowania karnego stoi na przeszkodzie takiej bezwzględnej ochronie.
35      W postępowaniu przed sądem krajowym należałoby zatem odpowiedzieć na pytanie, czy akta dotyczące kartelu mogą zostać włączone do akt karnego postępowania przygotowawczego, a jeśli tak, to jakie dokumenty mogłyby zostać w ten sposób przekazane i kto mógłby się z nimi zapoznać.
36      W konsekwencji pierwsze pytanie prejudycjalne ma na celu ustalenie, czy przewidziana w dyrektywach 2014/104 i 2019/1 ochrona oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i propozycji ugodowych, a także informacji z nich wynikających, powinna być interpretowana w ten sposób, że jest ona bezwzględna, to znaczy odnosi się również do organów ścigania. Odpowiedź twierdząca na to pytanie skutkowałaby zakazaniem organom karnym włączania odnośnych dokumentów i informacji do akt sprawy postępowania karnego i zarządzania dalszych czynności w postępowaniu przygotowawczym na podstawie tych dokumentów. Wynikałoby to – w braku pełnej transpozycji tych dyrektyw do prawa krajowego w przewidzianych w tym celu terminach – z bezpośredniego stosowania odpowiednich przepisów tych dyrektyw.
37      W przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, drugie pytanie prejudycjalne zmierza do ustalenia, czy ta ewentualna bezwzględna ochrona obejmuje, poza oświadczeniami w ramach programu łagodzenia kar i propozycjami ugodowymi, dokumenty, które wnioskodawca ubiegający się o złagodzenie kary przedłożył w celu przedstawienia, skonkretyzowania i ustalenia treści tych oświadczeń lub propozycji.
38      W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze należałoby ustalić, czy ochrona przewidziana w dyrektywach 2014/104 i 2019/1 skutkuje co najmniej trwałym zakazem dostępu do tych oświadczeń i rzeczonych propozycji innym oskarżonym lub innym uczestnikom postępowania karnego, takim jak poszkodowani.
39      W tych okolicznościach Oberlandesgericht Wien (wyższy sąd krajowy w Wiedniu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy przepisy prawa konkurencji Unii – w szczególności [art. 6 ust. 6 i 7 dyrektywy 2014/104 oraz art. 7 ust. 1 dyrektywy 2014/104], a także [art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1] – należy interpretować w ten sposób, że przewidziana w tych przepisach ochrona oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar lub propozycji ugodowych oraz pozyskanych z nich informacji ma skutek bezwzględny i obowiązuje także w stosunku do organów ścigania (prokuratur i sądów karnych), wobec czego oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar lub propozycje ugodowe nie mogą być włączane do akt w ramach postępowania karnego i wykorzystywane jako podstawa do dalszych czynności w postępowaniu przygotowawczym?
2)      Czy przepisy prawa konkurencji Unii – w szczególności [art. 6 ust. 6 i 7 dyrektywy 2014/104 oraz art. 7 ust. 1 dyrektywy 2014/104], a także [art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1] – należy interpretować w ten sposób, że bezwzględna ochrona oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar lub propozycji ugodowych (w rozumieniu [pytania pierwszego]) obejmuje również dokumenty i informacje z nich pozyskane, które podmiot wnioskujący o złagodzenie kary lub składający propozycję ugodową przedłożył w celu przedstawienia, skonkretyzowania i udowodnienia treści oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar lub propozycji ugodowych?
3.      Czy przepisy prawa konkurencji Unii – w szczególności [art. 6 ust. 6 i 7 dyrektywy 2014/104 oraz art. 7 ust. 1 dyrektywy 2014/104], a także [art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1] – należy interpretować w ten sposób, że nadają one bezwzględną skuteczność przewidzianej w tych przepisach ochronie oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar lub propozycji ugodowych (i dokumentów w rozumieniu [pytania drugiego]) oraz pozyskanych z nich informacji, która obowiązuje w postępowaniu karnym – z jednej strony nawet wobec oskarżonych, którzy nie są autorami oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar lub propozycji ugodowych, a z drugiej strony wobec innych uczestników postępowania karnego (w szczególności pokrzywdzonych dochodzących roszczeń cywilnych), wobec czego oskarżeni i pokrzywdzeni nie mogą uzyskać dostępu do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar lub propozycji ugodowych i przedłożonych w związku z nimi dokumentów ani do pozyskanych z nich informacji?”
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Rozważania wstępne
40      Należy przypomnieć, że procedura odesłania prejudycjalnego przewidziana w art. 267 TFUE ustanawia dialog między Trybunałem a sądami państw członkowskich i ma na celu zapewnienie jednolitej wykładni prawa Unii, a tym samym zapewnienie jego spójności, pełnej skuteczności i autonomii. Procedura ta funkcjonuje jako instrument współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa Unii, które są niezbędne do rozstrzygnięcia rozpoznawanych przez nie sporów (wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, pkt 22, 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
41      W tym względzie należy podkreślić, że gdy Trybunał udziela odpowiedzi na pytania prejudycjalne, w ramach podziału kompetencji między sądami Unii a sądami krajowymi powinien brać pod uwagę wskazany w postanowieniu odsyłającym kontekst faktyczny i prawny, w który wpisują się pytania prejudycjalne (wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
42      Mając to na uwadze, Trybunał powinien w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania. Zadaniem Trybunału jest bowiem dokonanie wykładni wszelkich przepisów prawa Unii, jakie są niezbędne w celu rozstrzygnięcia przez sądy krajowe zawisłych przed nimi sporów, nawet jeżeli przepisy te nie są wyraźnie wskazane w pytaniach skierowanych do Trybunału przez te sądy (wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., NovaText, C‑531/20, EU:C:2022:316, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
43      Poprzez pytania w niniejszej sprawie sąd odsyłający zwraca się o wyjaśnienie zakresu przepisów prawa konkurencji Unii, w szczególności art. 6 ust. 6 i 7 oraz art. 7 ust. 1 dyrektywy 2014/104, a także art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1.
44      Tymczasem wykładnia tych dyrektyw mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym tylko wtedy, gdyby ów spór był objęty ich przedmiotowym i czasowym zakresem stosowania.
45      W tym względzie należy zauważyć w pierwszej kolejności, jeśli chodzi o zakres stosowania dyrektywy 2014/104, że ustanawia ona, zgodnie z jej art. 1 ust. 2, niektóre normy regulujące powództwa o odszkodowanie wnoszone na szczeblu krajowym z tytułu naruszeń prawa konkurencji państw członkowskich i Unii. Wynika z tego, że przedmiotowy zakres stosowania tej dyrektywy, w tym jej art. 6 i 7, które regulują, odpowiednio, ujawnianie dowodów znajdujących się w aktach organu ochrony konkurencji i ograniczenia w wykorzystywaniu dowodów uzyskanych dzięki dostępowi do tych akt, jest ograniczony wyłącznie do powództw o odszkodowanie wniesionych z tytułu naruszenia reguł konkurencji, a zatem nie obejmuje innych rodzajów powództw (zobacz podobnie wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., Repsol Comercial de Productos Petrolíferos, C‑25/21, EU:C:2023:298, pkt 30, 31).
46      Dyrektywa ta nie reguluje zatem ani kwestii przekazania akt organu ochrony konkurencji innemu organowi, ani kwestii dostępu do tych akt poza wspomnianymi powództwami odszkodowawczymi. W tym ostatnim względzie z odpowiedzi sądu odsyłającego na wniosek Trybunału o udzielenie wyjaśnień wynika, że sprawa w postępowaniu głównym nie dotyczy takiego powództwa, ponieważ dotyczy ona sprzeciwu wniesionego w ramach postępowania przygotowawczego, w którym dane naruszenie, a zatem roszczenia poszkodowanych, które się do niego odnoszą, nie mają na celu naruszenia prawa konkurencji. Wynika z tego, że ponieważ spór w postępowaniu głównym nie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2014/104, jej wykładnia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
47      Co się tyczy w drugiej kolejności zakresu stosowania dyrektywy 2019/1, z art. 1 ust. 1 tej dyrektywy wynika, że ma ona zasadniczo na celu zapewnienie skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE. Ten art. 1 przewiduje w ust. 2, że wspomniana dyrektywa obejmuje, po pierwsze, ich równoległe stosowanie i krajowych przepisów prawa konkurencji w danej sprawie, a po drugie, w odniesieniu do kwestii uregulowanych w art. 31 ust. 3 i 4 tej dyrektywy, również pojedyncze stosowanie krajowego prawa konkurencji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 dyrektywy 2019/1 prawo to dotyczy przepisów prawa krajowego, które służą zasadniczo tym samym celom co art. 101 i 102 TFUE.
48      W tym względzie w odniesieniu do pytania pierwszego należy zauważyć, że podobnie jak dyrektywa 2014/104, dyrektywa 2019/1 nie reguluje przekazania akt jednego organu ochrony konkurencji innemu organowi w ramach mechanizmu wzajemnej pomocy administracyjnej i sądowej takiego jak rozpatrywany w postępowaniu głównym. Dostęp stron do akt sprawy, któremu zgodnie z jego tytułem poświęcony jest art. 31 tej ostatniej dyrektywy, i taka wzajemna współpraca administracyjna stanowią bowiem, jak zauważył również rzecznik generalny w pkt 59 opinii, odrębne aspekty prawne. Wynika z tego, że dyrektywa 2019/1 nie ma znaczenia dla udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze.
49      Jednakże oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar lub propozycje ugodowe rozpatrywane w postępowaniu głównym zostały sporządzone i przedstawione federalnemu organowi ochrony konkurencji w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania, które zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający dotyczyło stosowania art. 101 TFUE i krajowego prawa konkurencji służącego tym samym celom co to postanowienie.
50      W związku z tym w celu zapewnienia ochrony skuteczności (effet utile) art. 101 TFUE należy zbadać, czy stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, przewidującym mechanizm wzajemnej pomocy administracyjnej. Należy zatem uznać, że poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 101 TFUE.
51      Pytania drugie i trzecie dotyczą, po pierwsze, zakresu ochrony zapewnianej przez prawo konkurencji Unii różnym aktom sprawy sporządzonym przed krajowym organem ochrony konkurencji, a po drugie, prawa dostępu do dokumentów i informacji zawartych w tych aktach przez różnych uczestników postępowania przygotowawczego.
52      W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 państwa członkowskie zapewniają, aby dostępu do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar lub propozycji ugodowych udzielano wyłącznie stronom odnośnego postępowania i wyłącznie do celów wykonywania przez nie prawa do obrony.
53      Tymczasem, jak wynika z pkt 49 niniejszego wyroku, oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar i propozycje ugodowe rozpatrywane w postępowaniu głównym zostały sporządzone na podstawie prawa konkurencji Unii i prawa krajowego realizujących te same cele co to prawo.
54      W związku z tym, biorąc pod uwagę, po pierwsze, że, jak stanowi art. 1 ust. 2 dyrektywy 2019/1, w odniesieniu do kwestii regulowanych przez art. 31 ust. 3 i 4 tej dyrektywy, obejmuje ona swoim zakresem stosowanie wyłącznie krajowego prawa konkurencji, a po drugie, że, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 55 opinii, ów art. 31 ust. 3 przyznaje ochronę takim oświadczeniom i takim propozycjom, którą należy zapewnić niezależnie od kontekstu, w jakim są stosowane te oświadczenia i te propozycje, wykładnia tego ostatniego przepisu jest istotna dla udzielenia odpowiedzi na pytania drugie i trzecie.
55      Rozważania te znajdują potwierdzenie, po pierwsze, w fakcie, że – jak wynika z motywów 50 i 72 dyrektywy 2019/1 – prawodawca Unii potwierdził znaczenie programów łagodzenia kar dla skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE oraz konieczność złagodzenia, w celu zapewnienia skuteczności tych programów, ryzyka ujawnienia samooskarżających dowodów poza ramami postępowania przygotowawczego, na potrzeby którego dowody te zostały dostarczone. Z drugiej strony, jak wynika z prac przygotowawczych nad tą dyrektywą, jej art. 31 ust. 3 ma na celu uzupełnienie ochrony przyznanej oświadczeniom w ramach programu łagodzenia kar i propozycjom ugodowym przez dyrektywę 2014/104, która zharmonizowała ochronę tych dokumentów w kontekście powództw o odszkodowanie przed sądami krajowymi za naruszenia przepisów prawa konkurencji państw członkowskich lub Unii, nie dotyczył on jednak innych przypadków, takich jak wykorzystanie wspomnianych dokumentów w ramach innych postępowań cywilnych, administracyjnych lub karnych lub publiczny dostęp do tych samych dokumentów, ponieważ poziom ochrony tych dokumentów znacznie różnił się w poszczególnych państwach członkowskich w tych innych przypadkach.
56      Ponadto w świetle tego, co wynika z pkt 49 i 49 niniejszego wyroku, a w szczególności z faktu, że oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar i propozycje ugodowe rozpatrywane w postępowaniu głównym zostały sporządzone i przedstawione federalnemu organowi ochrony konkurencji w szczególności na podstawie art. 101 TFUE, a zatem w ramach stosowania prawa konkurencji Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) należy zauważyć, że wykładni art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 należy dokonywać również w świetle postanowień Karty.
W przedmiocie pytania pierwszego
57      W świetle powyższych rozważań wstępnych należy stwierdzić, iż poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 101 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi krajowy organ ochrony konkurencji i sąd krajowy właściwy w sprawach z zakresu karteli są zobowiązane, w ramach mechanizmu pomocy administracyjnej przewidzianego w tych przepisach, przekazać prokuraturze, na jej wniosek, akta sprawy tego organu i tego sądu, w tym oświadczenia złożone w celu uzyskania złagodzenia kary oraz propozycje ugody zawarte w tych aktach, a także informacje, które z nich wynikają.
58      Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo Unii w takim samym stopniu, w jakim tworzy obowiązki po stronie jednostek, służy także powstaniu praw wchodzących w zakres ich dóbr prawnych. Prawa te rodzą się nie tylko przy okazji wyraźnego przyznania przez traktaty, lecz także z powodu obowiązków, jakie traktaty nakładają w ściśle określony sposób zarówno na jednostki, jak i na państwa członkowskie oraz instytucje Unii (wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., Repsol Comercial de Productos Petrolíferos, C‑25/21, EU:C:2023:298, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
59      Ponadto art. 101 ust. 1 TFUE wywołuje bezpośrednie skutki w stosunkach między jednostkami i przyznaje jednostkom prawa, które sądy krajowe powinny chronić (zob. podobnie wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., Repsol Comercial de Productos Petrolíferos, C‑25/21, EU:C:2023:298, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
60      W niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 49 niniejszego wyroku, wydaje się, że oświadczenia złożone w ramach programu łagodzenia kar i propozycje ugodowe rozpatrywane w postępowaniu głównym zostały sporządzone na podstawie art. 101 TFUE i przepisu krajowego realizującego zasadniczo te same cele co ten artykuł.
61      Jednakże mechanizm pomocy administracyjnej, taki jak przewidziany w odnośnych przepisach krajowych, który nakłada na organy publiczne obowiązek udzielania sobie wzajemnej pomocy w ramach ich odpowiednich zakresów kompetencji i na podstawie którego organ ochrony konkurencji i sąd właściwy w sprawach karteli są zobowiązane do przekazania prokuraturze żądanych przez nią akt, w tym oświadczeń złożonych w ramach programu łagodzenia kar i propozycji ugodowych, nawet do celów postępowań karnych, których przedmiotem nie jest naruszenie prawa konkurencji, nie jest jako taki regulowany przez prawo Unii.
62      W tym względzie należy jednak przypomnieć, że o ile ustanowienie takiego mechanizmu pomocy administracyjnej należy do kompetencji państw członkowskich, o tyle powinny one wykonywać tę kompetencję z poszanowaniem prawa Unii, a w szczególności gdy prawo konkurencji może zostać naruszone, powinny one czuwać nad tym, aby przepisy, które ustanawiają lub stosują, nie naruszały skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2025 r., Caronte & Tourist, C‑511/23, EU:C:2025:42, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
63      Należy również przypomnieć, że programy łagodzenia sankcji stanowią, jak już podkreślił Trybunał, przydatne narzędzia do skutecznego wykrywania i eliminowania naruszeń reguł konkurencji, a tym samym służą realizacji celu polegającego na skutecznym stosowaniu art. 101 TFUE i 102 TFUE. Skuteczność tych programów mogłaby zaś zostać naruszona, gdyby osoby uczestniczące w naruszeniach prawa konkurencji zostały zniechęcone do korzystania z możliwości oferowanej przez takie programy w obliczu możliwości udostępnienia dokumentów dotyczących postępowania w sprawie łagodzenia sankcji podmiotom innym niż te, dla których dokumenty te zostały przedłożone, takim jak osoby pragnące wnieść powództwo o odszkodowanie (zob. wyroki: z dnia 14 czerwca 2011 r., Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, pkt 25–27; a także z dnia 6 czerwca 2013 r., Donau Chemie i in., C‑536/11, EU:C:2013:366, pkt 42).
64      Ponadto, jak zauważył rzecznik generalny, odpowiednio, w pkt 66 i 69 opinii, po pierwsze, skuteczność (effet utile) art. 101 TFUE może również zostać zagrożona przez postępowanie, którego przedmiotem nie jest wdrożenie tego artykułu, a po drugie, mimo że dyrektywy 2014/104 i 2019/1 nie mają zastosowania do mechanizmu pomocy administracyjnej między organami krajowymi tego samego państwa członkowskiego, takiego jak mechanizm rozpatrywany w postępowaniu głównym, ryzyko związane z ujawnieniem samoobciążających dokumentów, wskazane w tych dyrektywach, mogące osłabić zainteresowanie potencjalnych podmiotów wnioskujących o złagodzenie sankcji współpracą z krajowymi organami ochrony konkurencji, występuje również w ramach tego mechanizmu.
65      Należy zatem stwierdzić, że taki mechanizm pomocy administracyjnej powinien być zorganizowany w taki sposób, aby zachować skuteczność (effet utile) art. 101 TFUE, w szczególności zapobiegając temu, by ze względu na dostęp do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i do propozycji ugodowych, ich ochrona przewidziana w prawie Unii nie została pozbawiona sensu.
66      W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, iż art. 101 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi krajowy organ ochrony konkurencji i sąd krajowy właściwy w sprawach karteli są zobowiązane, w ramach mechanizmu pomocy administracyjnej przewidzianego w tych przepisach, przekazać prokuraturze, na jej wniosek, akta sprawy tego organu i tego sądu, w tym oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar oraz propozycje ugodowe zawarte w tych aktach, a także informacje, które z nich wynikają, pod warunkiem że taki mechanizm nie narusza skuteczności (effet utile) tego artykułu.
W przedmiocie pytania drugiego
67      Biorąc pod uwagę rozważania wstępne przedstawione w pkt 40–56 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 należy interpretować w ten sposób, że ochrona, jaką przyznaje on oświadczeniom w ramach programu łagodzenia kar i propozycjom ugodowym, obejmuje również dokumenty i informacje, które zostały dostarczone w celu przedstawienia, skonkretyzowania i ustalenia treści tych oświadczeń i propozycji.
68      W tym względzie art. 2 pkt 17 dyrektywy 2019/1 definiuje pojęcie „oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar” jako oświadczenie, ustne lub pisemne lub zapis takiego oświadczenia dobrowolnie złożone [krajowemu] organowi ochrony konkurencji przez przedsiębiorstwo lub przez osobę fizyczną lub w imieniu tego przedsiębiorstwa lub tej osoby fizycznej na temat posiadanej przez to przedsiębiorstwo lub tę osobę fizyczną wiedzy o kartelu i jego/jej w nim roli, sporządzone specjalnie w celu przedłożenia [krajowemu] organowi ochrony konkurencji i uzyskania zwolnienia w całości lub w części z kary pieniężnej w ramach programu łagodzenia kar; nie dotyczy to wcześniej istniejących informacji. Z kolei pojęcie „propozycja ugodowa” jest zdefiniowane w tym art. 2 pkt 18 dyrektywy 2014/104 jako świadczenie dobrowolnie złożone organowi ochrony konkurencji przez przedsiębiorstwo lub w jego imieniu opisujące przyznanie się przedsiębiorstwa do udziału w naruszeniu prawa konkurencji i zakresu jego odpowiedzialności za to naruszenie lub jego rezygnację z kwestionowania tego udziału, sporządzone specjalnie w celu umożliwienia organowi ochrony konkurencji przyspieszenia lub uproszczenia prowadzonego postępowania.
69      Wynika z tego, że art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 obejmuje ochroną dokumenty, których treść, cel i warunki sporządzenia odpowiadają definicjom przypomnianym w poprzednim punkcie niniejszego wyroku.
70      Tymczasem zgodnie z tymi definicjami oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar i propozycje ugodowe nie obejmują istniejących wcześniej informacji, które zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 17 dyrektywy 2019/1 odpowiadają każdemu dowodowi, który istnieje niezależnie od postępowania w sprawie jego wykonania, niezależnie od tego, czy znajduje się on w aktach organu ochrony konkurencji, takim jak dokumenty pochodzące z okresu danego naruszenia.
71      Ponadto należy zauważyć, że art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1, który dotyczy dostępu do akt organu ochrony konkurencji, odnosi się wyraźnie do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i do propozycji ugodowych, ograniczając dostęp do nich do stron danego postępowania, i to wyłącznie w celu wykonania ich prawa do obrony.
72      Należy zatem stwierdzić, że przepis ten nie dotyczy dostępu do innych dokumentów zawartych w tych aktach, takich jak załączniki i informacje pochodzące z tych oświadczeń i propozycji mających na celu przedstawienie, skonkretyzowanie i ustalenie ich treści.
73      Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którym każda osoba ma prawo żądać naprawienia szkody, która została jej wyrządzona przez zachowanie antykonkurencyjne. Takie uprawnienie umacnia bowiem funkcjonowanie przepisów wspólnotowych dotyczących konkurencji i zniechęca do – często ukrytych – porozumień i praktyk mogących ograniczyć lub zakłócić konkurencję. Z tego punktu widzenia skargi o odszkodowanie przed sądami krajowymi mogą przyczynić się w znaczący sposób do utrzymania skutecznej konkurencji w Unii (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, pkt 28, 29).
74      Ponadto spory dotyczące naruszeń prawa konkurencji Unii i krajowego prawa konkurencji charakteryzują się co do zasady asymetrią w dostępie do informacji na niekorzyść poszkodowanego, co sprawia, że poszkodowanemu trudniej jest uzyskać informacje niezbędne do wniesienia powództwa o odszkodowanie niż organom ochrony konkurencji uzyskać informacje konieczne przy wykonywaniu ich uprawnień do stosowania prawa konkurencji (wyrok z dnia 22 czerwca 2022 r., Volvo i DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, pkt 55).
75      Ponadto Trybunał orzekł, że o ile publikacja w formie dosłownych cytatów oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar nie jest w żadnym wypadku dozwolona, o tyle publikacja informacji pochodzących z dokumentów dostarczonych przez przedsiębiorstwo na poparcie takiego oświadczenia jest dozwolona z poszanowaniem ochrony wynikającej w szczególności z tajemnicy handlowej, tajemnicy zawodowej lub innych informacji poufnych (zob. podobnie wyrok z dnia 14 marca 2017 r., Evonik Degussa/Komisja, C‑162/15 P, EU:C:2017:205, pkt 87).
76      Z informacji tych wynika, że poziom ochrony dokumentów sporządzonych na podstawie oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i propozycji ugodowych lub załączonych do tych oświadczeń i propozycji, a także poziom ochrony pozyskanych z nich informacji, nie jest taki sam jak poziom ochrony przyznany przez prawo konkurencji Unii wspomnianym oświadczeniom i propozycjom.
77      W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 należy interpretować w ten sposób, że ochrona, jaką przyznaje on oświadczeniom w ramach programu łagodzenia kar i propozycjom ugodowym, nie obejmuje dokumentów i informacji, które zostały dostarczone w celu przedstawienia, skonkretyzowania i ustalenia treści tych oświadczeń i propozycji.
W przedmiocie pytania trzeciego
78      W świetle rozważań wstępnych przedstawionych w pkt 40–56 niniejszego wyroku należy uznać, że poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 w związku z art. 47 akapity pierwszy i drugi oraz art. 48 ust. 2 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi w ramach postępowania karnego, którego przedmiotem nie jest naruszenie prawa konkurencji, mają prawo dostępu do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i do propozycji ugodowych, sporządzonych na potrzeby postępowania przed krajowym organem ochrony konkurencji i przekazanych krajowym organom karnym, osób oskarżonych, które nie są autorami tych oświadczeń lub propozycji, a także innych stron tego postępowania karnego, w szczególności osób poszkodowanych przez dane naruszenie prawa konkurencji, które żądają naprawienia szkody spowodowanej tym przestępstwem.
79      W tym względzie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 96 opinii, ochrona oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i propozycji ugodowych realizuje dwa nierozerwalnie ze sobą powiązane cele, a mianowicie ochrona odnośnych osób przed zagrożeniami związanymi z ujawnieniem dokumentów samoobciążających oraz zapewnienie, by dostęp do tych dokumentów nie naruszał interesu publicznego, takiego jak na przykład skuteczność polityki zwalczania naruszeń prawa konkurencji, ponieważ powszechny dostęp do wspomnianych dokumentów mógłby zniechęcić podmioty uczestniczące w naruszeniu art. 101 i 102 TFUE do współpracowania z krajowymi organami ochrony konkurencji.
80      W niniejszej sprawie z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że zgodnie z przepisami krajowymi mającymi zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym zarówno strony, którym postawiono zarzuty w ramach postępowania przygotowawczego, jak i pozostałe strony tego postępowania, takie jak osoby poszkodowane przez dane naruszenie prawa konkurencji, które domagają się naprawienia wynikającej z niego szkody, mają prawo dostępu do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i do propozycji ugodowych załączonych do akt rzeczonego postępowania.
81      Tymczasem, jak wynika z pkt 49, 53, 56 i 60niniejszego wyroku, oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar i propozycje ugodowe rozpatrywane w postępowaniu głównym zostały sporządzone na podstawie prawa konkurencji Unii, a ochrona przyznana im w art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 powinna być zapewniona niezależnie od kontekstu, w jakim są one wykorzystywane. W konsekwencji należy zbadać, czy przepis ten stoi na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak te, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku.
82      W tym względzie, co się tyczy w pierwszej kolejności dostępu do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i do propozycji ugodowych przez osoby, którym przedstawiono zarzuty i które nie są autorami takich dokumentów, należy przypomnieć, że zgodnie z ogólną zasadą wykładni art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 należy interpretować, tak dalece, jak to możliwe, w sposób, który nie podważa jego ważności, i w zgodzie z całością prawa pierwotnego Unii, a w szczególności z postanowieniami Karty [zob. podobnie wyrok z dnia 16 listopada 2023 r., Ligue des droits humains (Weryfikacja przetwarzania danych dokonywana przez organ nadzorczy), C‑333/22, EU:C:2023:874, pkt 57], w niniejszym przypadku z art. 47 Karty, który ustanawia prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, a także z art. 48 ust. 2, który ma na celu zagwarantowanie poszanowania prawa do obrony.
83      Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty prawa zawarte w karcie mają takie samo znaczenie i taki sam zakres jak odpowiadające im prawa zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), co nie stoi na przeszkodzie temu, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę. Dokonując wykładni praw zagwarantowanych w art. 47 akapity pierwszy i drugi oraz w art. 48 ust. 2 Karty, Trybunał musi zatem uwzględnić odpowiadające im prawa zagwarantowane w art. 6 i 13 EKPC, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka – jako próg minimalnej ochrony [wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r., K.B. i F.S. (Uwzględnianie z urzędu w sprawach karnych), C‑660/21, EU:C:2023:498, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo].
84      W tym względzie Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł w odniesieniu do prawa do obrony zagwarantowanego w art. 6 ust. 1 EKPC, że postanowienie to wymaga co do zasady, aby organy karne zapewniły osobom oskarżonym dostęp do wszystkich posiadanych przez nie istotnych dowodów obciążających lub odciążających. Dostęp ten dotyczy zarówno dowodów, które są bezpośrednio związane z okolicznościami faktycznymi sprawy, jak i dowodów dotyczących ich dopuszczalności oraz wiarygodności i kompletności. Trybunał ten tymczasem zauważył, owo prawo dostępu do akt postępowania karnego nie ma bezwzględnego charakteru i że w niektórych sprawach może zaistnieć konieczność nieudostępniania niektórych dowodów obronie, aby zachować prawa podstawowe innych osób lub chronić ważny interes publiczny. Jednakże zdaniem rzeczonego Trybunału zgodne z prawem w świetle EKPC są wyłącznie środki ograniczające prawo do obrony, które są bezwzględnie konieczne (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 12 lutego 2019 r. w sprawie Yakuba przeciwko Ukrainie, CE:ECHR:2019:0212JUD000145209, §§ 43, 44).
85      Ponadto Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że postępowanie, w którym odmówiono dostępu do dowodów, opierając się na charakterze spornych dokumentów, a nie na analizie ich treści, jest z tego względu poważnie wadliwe (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 11 grudnia 2008 r. w sprawie Mirilachvili przeciwko Rosji, CE:ECHR:2008:1211JUD000629304, §§ 206–208).
86      Wynika z tego, że w celu zagwarantowania ochrony praw osób, którym przedstawiono zarzuty w ramach postępowania przygotowawczego, ustanowionych w art. 47 akapity pierwszy i drugi oraz w art. 48 ust. 2 Karty, art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 nie można interpretować w ten sposób, że stoi on w sposób bezwzględny na przeszkodzie temu, by w celu wykonywania przysługującego im prawa do obrony osoby te miały dostęp do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar oraz do propozycji ugodowych załączonych do akt dotyczących tego postępowania, w szczególności w przypadku gdy podniesione wobec tych osób zarzuty opierają się na zawartych w nich dowodach. Z samego brzmienia tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że strony odnośnego postępowania mają prawo dostępu do tych oświadczeń lub propozycji właśnie w tym celu. Dostępu tego nie można zatem odmówić wyłącznie na podstawie charakteru wspomnianych oświadczeń i rzeczonych propozycji, ponieważ nieujawnienie ich tym samym osobom może być uzasadnione jedynie względami związanymi z ochroną danego interesu publicznego, w szczególności poufności informacji zawartych w tych dokumentach i skuteczności (effet utile) prawa konkurencji Unii, po przeprowadzeniu badania indywidualnego.
87      Co się tyczy w drugiej kolejności dostępu do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i do propozycji ugodowych przez strony postępowania przygotowawczego inne niż osoby, którym przedstawiono zarzuty, należy przypomnieć, że – jak wskazano w pkt 63 niniejszego wyroku – programy łagodzenia kar stanowią przydatne narzędzia w skutecznym zwalczaniu naruszeń reguł konkurencji i przyczyniają się do zapewnienia skutecznego stosowania art. 101 TFUE. Jak wynika również z orzecznictwa przytoczonego w tym punkcie oraz z motywów 50 i 72 dyrektywy 2019/1, osoby uczestniczące w naruszeniach prawa konkurencji zostałyby zniechęcone do korzystania z możliwości oferowanej przez takie programy i mogłoby dojść do naruszenia tego skutecznego stosowania, gdyby dokumenty dotyczące postępowania w sprawie łagodzenia sankcji mogły zostać przekazane w szczególności osobom zamierzającym wnieść powództwo o odszkodowanie.
88      W tym względzie z art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 wynika, że prawo konkurencji Unii zezwala na dostęp do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i do propozycji ugodowych sporządzonych w ramach postępowania w sprawie egzekwowania prawa prowadzonego przez krajowy organ ochrony konkurencji wyłącznie stronom tych postępowań i wyłącznie w celu wykonania ich prawa do obrony. Tymczasem zawartego w tym przepisie wyrażenia „strony odnośnego postępowania” nie można rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono osoby poszkodowane, które mogą wnieść powództwo o odszkodowanie.
89      Przepis ten zostałby zatem pozbawiony sensu, gdyby prawo krajowe nie przyznawało oświadczeniom w ramach programu łagodzenia kar i propozycjom ugodowym po ich przekazaniu organom karnym w ramach prowadzonego przez nie postępowania przygotowawczego, na podstawie mechanizmu wzajemnej pomocy administracyjnej, ochrony równoważnej ochronie zapewnianej im przez prawo konkurencji Unii, a w szczególności gdyby każda strona tego postępowania, w tym osoby poszkodowane, które mogą wystąpić z powództwem o odszkodowanie, miała dostęp do tych oświadczeń i propozycji.
90      Należy zatem stwierdzić, że taki dostęp może zaszkodzić skuteczności (effet utile) art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1, a zatem nie można go przyznać stronom postępowania przygotowawczego innym niż osobom, którym przedstawiono zarzuty, a w szczególności osobom poszkodowanym wskutek danego naruszenia prawa konkurencji, które żądają naprawienia wynikającej z niego szkody.
91      Ponadto w zakresie, w jakim z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym osoby inne niż strony, którym przedstawiono zarzuty w ramach postępowania przygotowawczego, mają prawo dostępu do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i do propozycji ugodowych zawartych w aktach tego dochodzenia, należy dodać, że w celu zapewnienia skuteczności wszystkich przepisów prawa Unii zasada pierwszeństwa wymaga, aby sądy krajowe interpretowały w możliwie najszerszym zakresie swoje prawo krajowe w sposób zgodny z prawem Unii. Sądy te są zatem zobowiązane, przy stosowaniu prawa krajowego, dokonywać jego wykładni w możliwie najszerszym zakresie w świetle brzmienia i celu odpowiednich przepisów prawa Unii, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność tych przepisów i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nie celami (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2025 r. Caronte & Tourist, C‑511/23, EU:C:2025:42, pkt 78, 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
92      W świetle całości powyższych rozważań na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, iż art. 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1 w związku z art. 47 akapity pierwszy i drugi oraz art. 48 ust. 2 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi w ramach postępowania karnego, którego przedmiotem nie jest naruszenie prawa konkurencji, prawo dostępu do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i propozycji ugodowych, sporządzonych na potrzeby postępowania przed krajowym organem ochrony konkurencji i przekazanych krajowym organom karnym, mają osoby, którym przedstawiono zarzuty i które nie są autorami tych oświadczeń lub propozycji, lecz stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi prawo do takiego dostępu mają inne strony tego postępowania karnego, w szczególności osoby poszkodowane wskutek danego naruszenia prawa konkurencji, które żądają naprawienia szkody spowodowanej tym naruszeniem.
W przedmiocie kosztów
93      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1)      Artykuł 101 TFUE
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi krajowy organ ochrony konkurencji i sąd krajowy właściwy w sprawach karteli są zobowiązane, w ramach mechanizmu pomocy administracyjnej przewidzianego w tych przepisach, przekazać prokuraturze, na jej wniosek, akta sprawy tego organu i tego sądu, w tym oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar oraz propozycje ugodowe zawarte w tych aktach, a także informacje, które z nich wynikają, pod warunkiem że taki mechanizm nie narusza skuteczności (effet utile) tego artykułu.
2)      Artykuł 31 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1 z dnia 11 grudnia 2018 r. mającej na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego
należy interpretować w ten sposób, że:
ochrona, jaką przyznaje on oświadczeniom w ramach programu łagodzenia kar i propozycjom ugodowym, nie obejmuje dokumentów i informacji, które zostały dostarczone w celu przedstawienia, skonkretyzowania i ustalenia treści tych oświadczeń i propozycji.
3)      Artykuł 31 ust. 3 dyrektywy 2019/1, w związku z art. 47 akapity pierwszy i drugi oraz art. 48 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej,
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi w ramach postępowania karnego, którego przedmiotem nie jest naruszenie prawa konkurencji, prawo dostępu do oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar i propozycji ugodowych, sporządzonych na potrzeby postępowania przed krajowym organem ochrony konkurencji i przekazanych krajowym organom karnym, mają osoby, którym przedstawiono zarzuty i które nie są autorami tych oświadczeń lub propozycji, lecz stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi prawo do takiego dostępu mają inne strony tego postępowania karnego, w szczególności osoby poszkodowane wskutek danego naruszenia prawa konkurencji, które żądają naprawienia szkody spowodowanej tym naruszeniem.
Podpisy
*      Język postępowania: niemiecki.