DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
26 avril 2016 (*) (1)
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Documents relatifs à un dossier d’enquête de l’OLAF – Recours en annulation – Refus implicites et explicites d’accès – Exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers – Exception relative à la protection du processus décisionnel – Obligation de motivation – Responsabilité non contractuelle »
Dans l’affaire T‑221/08,
Guido Strack, demeurant à Cologne (Allemagne), représenté par Mes H. Tettenborn et N. Lödler, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée initialement par Mmes P. Costa de Oliveira et B. Eggers, puis par Mme Eggers et M. J. Baquero Cruz, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, d’une part, une demande d’annulation de l’ensemble des décisions implicites et explicites de la Commission adoptées à la suite des demandes initiales d’accès aux documents présentées par M. Strack les 18 et 19 janvier 2008 et, d’autre part, une demande en indemnité,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de Mme I. Pelikánová, président, MM. E. Buttigieg (rapporteur) et L. Madise, juges,
greffier : Mme K. Andová, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 21 octobre 2014,
rend le présent
Arrêt
Faits à l’origine du litige
1        Par courriel du 18 janvier 2008, le requérant, M. Guido Strack, a, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), introduit auprès de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) une « nouvelle demande initiale » d’accès aux documents suivants :
« –      l’ensemble du dossier de l’enquête de l’OLAF OF/2002/0356 (tous les documents sans occultation illicite),
–        les copies complètes et exactes des enregistrements sonores figurant dans ce dossier,
–        […] les documents de toutes sortes qui ne figurent certes pas dans ce dossier, mais qui concernent néanmoins l’affaire/l’enquête susmentionnée ou [s]a personne,
–        la note adressée par M. [B.] à M. [S.] le 13 avril 2004 NT/ls D(2004-AC-4575, 05235) (sans occultation),
–        tous les documents liés aux affaires T-4/05 et C-237/06 P, qui ont été clôturées entre-temps, dans la mesure où ils ne faisaient pas déjà partie du dossier du Tribunal et où [il] y aurai[t] par conséquent eu accès de toute façon. »
2        Par courriel du 19 janvier 2008, le requérant a, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, introduit auprès du secrétariat général de la Commission des Communautés européennes (ci-après le « secrétariat général ») une « nouvelle demande initiale » d’accès aux documents suivants :
« –      tous les documents pour lesquels les demandes d’accès ont fait l’objet des plaintes [1434/2004/PB, 144/2005/PB et 3002/2005/PB] auprès du Médiateur européen et, en particulier,
–        les notes et lettres adressées par le secrétaire général au directeur général de l’OLAF le 18 décembre 2003 (voir plainte 144/2005) et le 15 novembre 2004 (voir plainte 3002/2005) ainsi que tous les autres échanges de courriers, antérieurs ou postérieurs, entre ces services qui ne [lui] ont pas encore été communiqués, qui se rapportent à [s]a personne et/ou à l’enquête OF/2002/0356 de l’OLAF,
–        les notes de service générales et/ou les instructions/’specific provisions’ émanant des [directions générales de la Commission (DG)] et applicables dans les DG [Eurostat, ESTAT et ENTR] ainsi qu’à l’Office des publications officielles des Communautés européennes (OPOCE) pour l’exercice de notation et de promotion 2003 (notation relative à la période comprise entre le 1er juillet 2001 et le 31 décembre 2002 et procédure de promotion consécutive) ainsi que les versions en vigueur au 1er juillet 2002, au 1er août 2002 et au 10 février 2003 du guide ‘Système d’évaluation du personnel centré sur l’évolution de carrière’ et du guide administratif ‘Notation et promotion’,
–        les documents relatifs aux exercices de notation et de promotion 2003, 2004 et 2005, y compris les dispositions administratives et les [dispositions générales d’exécution (DGE)] relatives aux articles 43 et 45 [du statut des fonctionnaires de l’Union européenne] applicables à ces procédures,
–        les documents expressément mentionnés au point 5 de la lettre que le secrétaire général [lui] a adressée le 20 avril 2004 [SGB.2/MM/tf D(2004)3511], auxquels l’accès [lui] a été refusé. »
3        Par deux courriels du 31 janvier 2008, le secrétariat général a informé le requérant qu’il avait reçu les deux demandes d’accès précitées (ci-après les « demandes d’accès initiales de janvier 2008 ») et qu’il les avait enregistrées le 30 janvier 2008 sous les références suivantes :
–        GESTDEM n° 590/2008 (ci-après la « demande n° 590/2008 »), regroupant les demandes correspondant aux documents mentionnés aux quatre premiers tirets de la demande d’accès du 18 janvier 2008 ;
–        GESTDEM n° 591/2008 (ci-après la « demande n° 591/2008 »), relative à la demande d’accès aux documents visés au dernier tiret de la demande d’accès du 18 janvier 2008 ;
–        GESTDEM n° 593/2008 (ci-après la « demande n° 593/2008 »), regroupant les demandes correspondant aux documents visés aux premier, deuxième et cinquième tirets de la demande d’accès du 19 janvier 2008 ;
–        GESTDEM n° 594/2008 (ci-après la « demande n° 594/2008 »), regroupant les demandes correspondant aux documents visés aux troisième et quatrième tirets de la demande d’accès du 19 janvier 2008.
4        Par lettre du 11 février 2008, envoyée par courriel le même jour, le service juridique de la Commission a informé le requérant que, eu égard à une procédure de conciliation en cours devant le Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne, les services de la Commission (y compris l’OLAF) avaient suspendu le traitement des demandes d’accès initiales de janvier 2008 jusqu’au 17 avril 2008.
5        Par courriel du 14 février 2008, le requérant a répondu à la lettre susmentionnée du 11 février 2008 en faisant valoir notamment que, outre la circonstance que l’enregistrement des demandes d’accès initiales de janvier 2008, qui, selon lui, aurait dû intervenir dans un délai de trois jours ouvrables, avait été tardif, la suspension décidée unilatéralement par la Commission n’avait aucune base juridique et était donc illégale. Par ailleurs, il a formulé une proposition d’accord concernant le délai de traitement desdites demandes. Le requérant conditionnait toutefois cette proposition, accordant à la Commission, et par là même à l’OLAF, un délai de réponse jusqu’au 17 avril 2008, à l’acceptation de celle-ci par la Commission jusqu’au 21 février 2008.
6        Par courriels du 22 février 2008, le requérant a introduit, au titre de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, deux demandes confirmatives des demandes d’accès initiales de janvier 2008 (ci-après les « premières demandes d’accès confirmatives »), après avoir relevé notamment que la proposition d’accord susmentionnée n’était plus valable en raison de l’absence de réponse de la Commission, ou de l’OLAF, au plus tard le 21 février 2008.
7        Par courriel du 22 février 2008, la Commission a répondu au courriel du requérant du 14 février 2008 en indiquant qu’elle (l’OLAF inclus) maintenait la suspension de la procédure de traitement des demandes d’accès initiales de janvier 2008 jusqu’au 17 avril 2008 et que, en conséquence, elle agissait conformément à la proposition formulée par le requérant dans son courriel du 14 février 2008.
8        Par courriel du 26 février 2008, le requérant a répondu au courriel de la Commission du 22 février 2008 en faisant valoir qu’il n’y avait pas eu d’accord entre les parties concernant la suspension de la procédure litigieuse dans la mesure où la réponse de la Commission était intervenue après le 21 février 2008. La Commission aurait dès lors été tenue de répondre aux premières demandes d’accès confirmatives dans le délai prévu par le règlement n° 1049/2001. Le requérant a néanmoins ajouté qu’« [il] assur[ait], en tout cas, que, avant le 18 avril 2008, [il] n’introduirai[t] aucun recours devant le Tribunal de première instance concernant les présentes demandes d’accès aux documents ».
9        Par courriel du 18 mars 2008, le requérant s’est étonné auprès de la Commission de n’avoir reçu aucune confirmation de l’enregistrement de ses premières demandes d’accès confirmatives et a demandé à cette institution de lui communiquer dans les meilleurs délais ladite confirmation.
10      Par courriel du 19 mars 2008, la Commission a informé le requérant que, eu égard à la suspension de la procédure de traitement convenue entre les parties, les demandes d’accès initiales de janvier 2008 seraient traitées jusqu’au 17 avril 2008 et que, par conséquent, les premières demandes d’accès confirmatives n’étaient pas recevables.
11      Par courriel du 17 avril 2008, le service juridique de la Commission a donné accès au requérant à trois documents relevant de la demande n° 591/2008. Par courriel du 23 avril 2008, la Commission a confirmé qu’il n’y avait pas d’autres documents relatifs à cette demande.
12      Par un autre courriel du 17 avril 2008, la Commission a fait parvenir au requérant une lettre de son secrétariat général, du 15 avril 2008, dans laquelle elle rejetait explicitement la demande d’accès initiale du 19 janvier 2008 en ce qui concernait les notes et les lettres adressées par le secrétaire général de la Commission au directeur général de l’OLAF le 18 décembre 2003 et le 15 novembre 2004, qui font partie des documents relevant de la demande n° 593/2008. À cet égard, la Commission s’est référée au rejet, respectivement le 6 janvier et le 14 avril 2005, des demandes d’accès confirmatives aux mêmes documents introduites précédemment par le requérant. En l’absence d’éléments nouveaux, il n’y aurait pas lieu de réexaminer la demande.
13      Par courriel du 18 avril 2008, le requérant a répondu en rejetant les motifs invoqués par la Commission et en faisant parvenir à celle-ci une nouvelle demande d’accès confirmative concernant lesdits documents dans l’hypothèse où sa première demande d’accès confirmative n’aurait pas été régulière.
14      Le 21 avril 2008, le requérant a envoyé à la Commission un courriel dans lequel il indiquait qu’il maintenait ses demandes d’accès initiales de janvier 2008 ainsi que ses premières demandes d’accès confirmatives régulièrement introduites, mais que, à titre subsidiaire, pour le cas où celles-ci ne devraient pas être considérées comme étant régulières, il introduisait une nouvelle demande d’accès confirmative à tous les documents qui y étaient mentionnés, dans la mesure où il ne les avait pas encore reçus (ci-après, prises avec la demande du 18 avril 2008 mentionnée au point précédent, les « secondes demandes d’accès confirmatives »).
15      Le 22 avril 2008, le requérant a reçu trois courriels distincts accusant réception de ses secondes demandes d’accès confirmatives concernant les demandes nos 591/2008, 593/2008 et 594/2008. Le 22 avril 2008, le requérant a également reçu plusieurs autres courriels et documents de la part des services de la Commission se rapportant à la demande n° 594/2008. Ce même jour, le requérant a envoyé un courriel à la Commission dans lequel il affirmait que l’envoi de ces documents ne faisait droit qu’à une petite partie des documents relevant de la demande n° 594/2008 et qu’il maintenait, par conséquent, ses demandes d’accès initiales et confirmatives.
16      Sur demande explicite du requérant du 22 avril 2008, le secrétariat général l’a informé, le 23 avril 2008, que la demande d’accès confirmative pour autant qu’elle visait les documents relatifs à la demande n° 590/2008 avait été envoyée à l’OLAF et que, dans la mesure où celui-ci constituait un service indépendant, il revenait à ce dernier d’accuser réception de cette demande confirmative.
17      Le 20 mai 2008, le requérant a reçu un courriel de la Commission, envoyé une première fois le 19 mai 2008 à une adresse erronée et envoyé de nouveau, le jour suivant, à l’adresse correcte. Ce courriel contenait une nouvelle lettre de la Commission, du 19 mai 2008, concernant les demandes nos 591/2008, 593/2008 et 594/2008. Dans cette lettre, d’une part, la Commission affirmait ’qu’elle avait déjà réservé une suite favorable aux demandes nos 591/2008 et 594/2008 et que, par conséquent, celles-ci étaient devenues sans objet. D’autre part, la Commission indiquait que les autres demandes d’accès, relevant de la demande n° 593/2008, étaient en cours de traitement et que, en raison du grand nombre de demandes introduites par le requérant, elle était contrainte de prolonger, en application de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, le délai de réponse de quinze jours ouvrables, à savoir jusqu’au 9 juin 2008.
18      Le requérant a envoyé le 20 mai 2008 un courriel à la Commission, lui demandant de confirmer la réception de son précédent courriel du 22 avril 2008, dans lequel il affirmait que l’envoi des documents ne faisait droit qu’à une petite partie des documents visés par la demande n° 594/2008 et qu’il maintenait, par conséquent, ses demandes d’accès initiales et confirmatives. Par ailleurs, le requérant mentionnait également que l’affirmation figurant dans la lettre de la Commission du 19 mai 2008, selon laquelle celle-ci aurait réservé une suite favorable à la demande d’accès en cause, était erronée.
19      Le 17 juin 2008, la Commission a adopté une décision explicite de rejet de la demande n° 593/2008 (ci‑après la « décision explicite de rejet du 17 juin 2008 »). Se référant expressément au courriel du requérant du 21 avril 2008, la Commission rejette ladite demande en renvoyant à des décisions de refus antérieures du 20 avril 2004, du 6 janvier et du 14 avril 2005. La Commission ajoute que, à la lumière de l’arrêt du 5 juin 2008, Internationaler Hilfsfonds/Commission (T‑141/05, EU:T:2008:179), les décisions du Médiateur européen auxquelles le requérant avait fait référence dans ses demandes ne constituaient pas des éléments nouveaux qui pouvaient la conduire à réexaminer ses précédentes décisions de rejet des demandes d’accès aux documents.
20      Par courriel du 30 avril 2010, l’OLAF a fait parvenir au requérant une décision relative à la demande n° 590/2008 (ci-après la « première décision de l’OLAF »). Ladite décision, qui se réfère à la demande d’accès initiale aux documents du 18 janvier 2008 et à la première demande d’accès confirmative, comporte huit pages et trois annexes, à savoir, premièrement, une liste sous forme de tableau (ci-après la « liste de l’OLAF du 30 avril 2010 ») identifiant 268 documents regroupés, selon la même décision, en dix catégories, deuxièmement, des documents transmis conformément au règlement n° 1049/2001 et, troisièmement, des documents divulgués en application du règlement (CE) n° 45/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2000, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO 2001, L 8, p. 1).
21      L’OLAF y indique notamment que ladite demande d’accès a trait à des documents auxquels le requérant avait déjà demandé accès à plusieurs reprises au cours des six années précédentes, mais que, à la suite des développements récents de la jurisprudence, notamment à la lumière de l’arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission (C‑362/08 P, Rec, EU:C:2010:40), il avait effectué une nouvelle appréciation de la demande en cause et adopté une nouvelle décision en réponse aux demandes d’accès formulées par le requérant en 2008. Par cette décision, l’OLAF a notamment accordé au requérant un accès partiel ou complet à plusieurs documents, lesquels ont été annexés à ladite décision. Les refus d’accès partiels ou complets aux documents ont été fondés sur une ou plusieurs exceptions prévues, respectivement, à l’article 4, paragraphe 1, sous b), à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, et à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, relatives, respectivement, à la protection de la vie privée, à la protection des intérêts commerciaux et à la protection du processus décisionnel de l’institution.
22      Il est précisé dans ladite décision de l’OLAF que les documents communiqués précédemment dans leur intégralité au requérant, identifiés par la mention « PD » (précédemment divulgués) et regroupés dans les catégories 3 et 4 relatives, respectivement, à la « [c]orrespondance externe entre l’OLAF et le plaignant » et à la « [c]orrespondance externe entre l’OLAF et le Médiateur », même s’ils étaient mentionnés dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, n’étaient pas pris en compte dans cette décision dans la mesure où ils étaient déjà en possession de l’intéressé.
23      La même décision relève ensuite que le dossier de l’enquête de l’OLAF dans l’affaire OF/2002/0356, qui fait l’objet de la demande n° 590/2008, contient tant des documents relatifs (stricto sensu) à ladite enquête, à savoir des documents créés ou reçus avant la clôture formelle de l’enquête, qui représentent la plupart des documents regroupés dans les catégories 1, 2, 6, 7, 8 et 10, que des documents créés ou reçus après la clôture de l’enquête, qui représentent la plupart des documents regroupés dans les catégories 3, 4, 5 et 9, de sorte qu’il n’existe pas de documents liés à l’affaire qui ne seraient pas dans le dossier.
24      En ce qui concerne, premièrement, les documents des catégories 1 (« Notes de dossier »), 2 (« Correspondance interne Commission/OLAF ou au sein de l’OLAF ») et 7 (« Projets de documents officiels »), l’OLAF indique qu’un accès complet est accordé aux documents nos 56 et 110, alors qu’un « accès partiel est accordé aux documents [nos] 17, 23, 28, 43, 45, 49, 52, 57, 58, 63, 68, 109 et 119 ». Les passages non communiqués contiendraient des informations couvertes par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous b), et à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001. Les passages non communiqués du document n° 109 seraient aussi couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du même règlement.
25      Quant aux documents restants de ces mêmes catégories, la première décision de l’OLAF indique qu’ils ne sauraient être divulgués, car leur contenu est couvert par au moins l’une des trois exceptions susmentionnées, pour les motifs indiqués par la suite.
26      S’agissant, d’abord, de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, la première décision de l’OLAF énonce ce qui suit :
« Les documents de la catégorie 1 sont des notes de dossier préparées par les enquêteurs chargés du dossier OF/2002/0356. Ces documents contiennent le raisonnement et l’analyse de l’enquêteur et d’autres agents compétents au sujet du développement et de l’orientation de l’enquête, sur des questions tant de fond que d’administration.
Les documents de la catégorie 2 sont de la correspondance (principalement sous la forme de courriels) entre des membres du personnel de l’OLAF ou entre l’OLAF et le personnel de la Commission, en ce qui concerne l’enquête OF/2002/0356, la préparation de réponses au Médiateur ou à des questions du Parlement. Ces documents contiennent les réflexions de l’OLAF et des services concernés de la Commission au sujet de cette enquête, qui ont abouti à des décisions internes.
Le document de la catégorie 7 est un projet de rapport final. »
27      Dans cette même décision, l’OLAF ajoute que, s’il est constant que les « activités de l’OLAF liées à des opérations d’enquête dans l’affaire concernée ont cessé », les documents dont la divulgation est demandée ne peuvent être communiqués, et ce pour les motifs suivants :
« [Ces documents] ont été rédigés exclusivement pour un usage interne, contiennent des avis destinés à l’utilisation interne et font partie de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’OLAF et de la Commission.
[Ils] ont été diffusés auprès des enquêteurs de l’OLAF et des services de la Commission afin d’obtenir des informations précises de la part des fonctionnaires concernés. Ils contiennent des positions qui peuvent être adoptées ou rejetées (positions à adopter, points en discussion sur des questions sensibles) par les enquêteurs de l’OLAF et les membres du personnel de la Commission en ce qui concerne les stratégies d’enquête possibles, des activités opérationnelles et des décisions à prendre. Ils n’expriment pas la position finale de l’OLAF ou de la Commission, mais contiennent des réflexions, l’analyse des faits de l’affaire et les mesures envisagées, et reflètent le processus d’élaboration de la correspondance externe. Dans certains cas, les projets et les conseils donnés par les membres du personnel n’ont pas toujours été suivis.
La divulgation de ces documents serait extrêmement préjudiciable à la capacité de l’OLAF et de la Commission à accomplir leurs missions, en particulier la lutte contre la fraude, dans l’intérêt public. En effet, afin de préserver la nature collective du processus décisionnel des institutions, les fonctionnaires de l’OLAF et de la Commission devraient pouvoir librement fournir des conseils non censurés et échanger des idées et pratiques, de sorte à garantir que tous les aspects des questions en cause, y compris la préparation de réponses au Médiateur ou à des questions parlementaires, soient évalués minutieusement et qu’ainsi une décision finale appropriée soit prise. Un tel résultat ne pourrait pas être atteint si les fonctionnaires impliqués devaient tenir compte du fait que leurs vues et appréciations seront ultérieurement divulguées, même après que la décision en cause a été prise. Comme dans n’importe quelle autre administration publique, l’OLAF et la Commission ont besoin d’un certain ‘espace de réflexion’ pour que leur capacité à accomplir leurs missions soit préservée. La divulgation des documents mentionnés ci-dessus serait extrêmement préjudiciable au processus décisionnel de la Commission et de l’OLAF et compromettrait sérieusement leur capacité à obtenir des avis sincères et complets de la part de leur personnel dans des affaires similaires. Cela compromettrait ensuite les principes essentiels sur lesquels se fonde le processus décisionnel au sein de la Commission, qui est de nature collégiale et nécessite le respect d’une procédure régulière de consultation interne. Selon l’OLAF, la divulgation des documents concernés compromettrait aussi sérieusement l’indépendance des enquêtes futures de l’OLAF et ses objectifs ; en fin de compte, elle réduirait la capacité de l’OLAF à adopter des positions finales libres de toute influence externe, dans l’intérêt public. Par conséquent, l’article 4, paragraphe 3, [second] alinéa, du règlement n° 1049/2001 est applicable.
Dans les documents nos 43 et 259, auxquels un accès partiel est accordé, les noms des enquêteurs de l’OLAF ont été supprimés, car ces fonctionnaires sont impliqués dans plusieurs enquêtes et dans d’autres activités opérationnelles menées par l’OLAF, devront partager leur expertise et donner des avis dans d’autres affaires internes futures, y compris de possibles affaires futures relatives aux personnes concernées. Étant donné le caractère sensible des enquêtes de l’OLAF et en raison de l’expertise requise, l’OLAF doit prendre toutes les mesures permettant de les préserver de pressions indues externes qui compromettraient sérieusement de possibles enquêtes futures et son processus décisionnel. En effet, la divulgation de l’identité de ces enquêteurs aurait pour conséquence, parmi d’autres, de réduire leur capacité à mener d’autres enquêtes de manière indépendante. La divulgation des noms des fonctionnaires concernés faciliterait et encouragerait les critiques à leur [égard], celles-ci, à dessein ou inévitablement, affectant leur capacité à mener ce type d’enquêtes de manière indépendante. En fin de compte, cela affecterait aussi la capacité de l’OLAF à prendre des décisions finales sans subir d’influences externes, dans l’intérêt public. Par conséquent, l’article 4, paragraphe 3, [second] alinéa, du règlement n° 1049/2001 est applicable. »
28      S’agissant, ensuite, de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001, la première décision de l’OLAF énonce ce qui suit :
« [Les documents concernés comprennent] entre autres les données à caractère personnel relatives à des individus, tels que des agents des autorités des États membres, des informateurs, des témoins, des employés de personnes morales, des personnes concernées, etc. ; si ces données étaient divulguées, cela porterait clairement atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité des individus concernés, au titre du règlement n° 45/2001 qui s’applique spécifiquement au traitement des données à caractère personnel par les institutions. La divulgation de ces données à caractère personnel exposerait ces personnes à des risques concernant leur vie privée et leur intégrité.
En ce qui concerne les noms d’informateurs, de témoins, de personnes concernées et d’employés d’entreprises privées, les passages non divulgués de la plupart des documents contiennent les noms d’individus et des informations relatives à la réputation de ces personnes. De telles informations constituent des données à caractère personnel puisqu’elles permettent d’identifier les individus.
Les documents contenant des données à caractère personnel qui ne sont pas divulguées concernent des enquêtes de l’OLAF, la mauvaise gestion de fonds de l’Union européenne et des cas de mauvaise administration. De telles informations ne représentent pas nécessairement la position de la Commission sur ces questions. La divulgation des noms d’individus et d’autres informations à caractère personnel dans un tel contexte leur donnerait une image négative et rendrait possibles des déclarations inexactes concernant leurs performances. Par conséquent, une telle divulgation porterait atteinte à leur réputation et compromettrait donc la protection de la vie privée et de l’intégrité des individus concernés.
En outre, les informateurs constituent une source très importante d’informations pour l’OLAF. La divulgation de leur identité et d’informations qui leur sont directement liées compromettrait les enquêtes futures de l’OLAF, car elle découragerait les personnes privées de lui fournir des informations sur de possibles fraudes au détriment du budget de l’Union européenne. Cela priverait l’OLAF et la Commission d’informations initiales et compromettrait un élément essentiel au lancement d’enquêtes visant à protéger les intérêts financiers et économiques de l’Union européenne et à combattre toute autre activité illégale au détriment du budget de l’Union européenne. »
29      S’agissant, enfin, de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, la première décision de l’OLAF énonce ce qui suit :
« En particulier, la divulgation des informations contenues dans les documents auxquels l’accès est refusé dans leur intégralité ou dans les passages non communiqués des documents nos 17, 43, 109, 119, 243, 246, 248, 253, 257 et 262 porterait préjudice à la réputation de personnes morales. Ces informations évoquent des enquêtes de l’OLAF, la mauvaise gestion de fonds de l’Union européenne, des cas de mauvaise administration et des allégations de corruption ; toutefois, cela ne représente pas nécessairement la position de la Commission. La divulgation des noms de personnes morales concernées par une enquête dans un tel contexte leur donnerait une image négative, rendrait possibles des déclarations inexactes concernant leurs résultats et porterait donc atteinte à leur réputation et à d’autres intérêts commerciaux légitimes. »
30      En ce qui concerne, deuxièmement, les documents des catégories 5 (« Correspondance externe, autre »), 6 (« Documents officiels de l’affaire ») et 9 (« Décision judiciaire »), la première décision de l’OLAF comporte la transmission des « copies des 26 documents ». Ladite décision se lit comme suit :
« [Un accès complet] est accordé aux documents nos 247, 249, 252, 258, 260, 261 et 263, dont la divulgation ne porte atteinte à aucun des intérêts protégés au titre des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001.
D’autres documents des catégories 5, 6 et 9 ne peuvent être divulgués dans leur intégralité, car certains de leurs passages sont couverts par deux des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 et il y a donc lieu d’[en] refuser l’accès […] sur la base de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, et de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001.
Par conséquent, l’OLAF a occulté certains passages des documents, tels que les noms de personnes physiques ou morales et d’autres informations directement liées à l’identification de ces personnes. »
31      En ce qui concerne, troisièmement, le document de la catégorie 8, à savoir la « [c]assette contenant l’enregistrement de l’entretien avec le plaignant », la première décision de l’OLAF indique ce qui suit :
« [L]’OLAF interprète cette demande comme une demande d’accès à vos données à caractère personnel faisant l’objet de traitements par l’OLAF, conformément à l’article 13 du règlement n° 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données. L’OLAF observe qu’il est prêt à communiquer au demandeur les informations demandées et à lui permettre d’écouter la cassette (document n° 266) dans [s]es locaux […]. »
32      La première décision de l’OLAF rappelle, en outre, que les exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001 sont applicables à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation, avant de relever ce qui suit :
« [D]ans votre demande confirmative, vous n’avez formulé aucun argument démontrant un intérêt public au sens du règlement n° 1049/2001. L’OLAF n’a connaissance d’aucun élément lui permettant de conclure qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents concernés. Au contraire, en l’espèce, l’intérêt public réside dans la protection du processus décisionnel de l’OLAF et de la Commission et des intérêts commerciaux des personnes concernées. »
33      La première décision de l’OLAF indique, par ailleurs, ce qui suit :
« [L’]OLAF a aussi examiné la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents demandés qui appartiennent aux catégories 1, 2 et 7 et pour lesquels l’accès est refusé, conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001. Cependant, étant donné que les informations qu’ils contiennent sont entièrement couvertes par au moins l’une des exceptions invoquées, un accès partiel n’est pas possible. »
34      Enfin, la première décision de l’OLAF souligne ce qui suit :
« L’objectif du règlement n° 1049/2001 est de garantir l’accès de tous aux documents et, par conséquent, les documents divulgués conformément à ce règlement entrent dans le domaine public. Cette interprétation a été confirmée par le Tribunal de première instance dans son arrêt du 26 avril 2005, Sison/Conseil. Cela vaut même pour les informations qui vous concernent, puisque tout document communiqué à un individu entrant dans le champ d’application de ce règlement peut automatiquement être divulgué sur demande ultérieure ou par la Commission au titre de ses règles mettant en œuvre ce règlement.
Conformément à ces règles, l’OLAF a supprimé les données à caractère personnel qui vous concernent […] dans les documents auxquels un accès partiel vous a été accordé.
Toutefois, soucieux de vous être utile, l’OLAF interprète votre demande comme une demande d’accès à vos données à caractère personnel faisant l’objet de traitements par l’OLAF, conformément à l’article 13 du règlement n° 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données. En l’espèce, l’OLAF a décidé de vous fournir des copies de documents auxquels un accès partiel est accordé […] sans supprimer vos données à caractère personnel (annexe 3). »
35      Par courriel du 15 mai 2010, le requérant a notamment réagi à une observation formulée à la page 2 de la première décision de l’OLAF, selon laquelle il n’aurait pas précisé si sa demande d’accès portait aussi sur le dossier de la « Commission consultative des achats et des marchés » (ci-après la « CCAM »), classé dans la catégorie 10, susmentionnée, intitulée « Documentation de la CCAM », qui se rapportait à des procédures de passation de marchés publics, notamment sur les avis de la CCAM concernant des décisions d’attribution de l’Office des publications officielles des Communautés européennes (OPOCE) et les documents connexes (offres, curriculum vitae, déclarations et autres informations relatives à des marchés publics) et dont l’accès nécessiterait, en tout état de cause, l’accord du secrétaire général de la Commission. Dans ledit courriel, le requérant a indiqué qu’il avait bien demandé accès au dossier de la CCAM. Par ailleurs, contrairement à ce qui serait indiqué dans la première décision de l’OLAF, sa demande aurait également porté sur les fiches de circulation relatives aux documents de l’OLAF (ci-après les « fiches de circulation »).
36      Par décision du 7 juillet 2010 (ci-après la « seconde décision de l’OLAF »), l’OLAF a transmis au requérant 31 fiches de circulation relatives à des documents pour lesquels un accès total ou partiel lui avait été accordé par la première décision de l’OLAF. En ce qui concerne le document n° 266 de la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, l’OLAF joint en annexe à sa décision un disque compact comportant les enregistrements en cause. S’agissant du dossier de la CCAM, qui figurait dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, en tant que document n° 268 intitulé « Dossier de documents copiés à la DG BUDG 05/12/02 », l’OLAF a indiqué que le secrétariat général, compétent en la matière, adopterait une décision à cet égard. Enfin, l’OLAF a rappelé que toute reproduction ou utilisation du « présent document » à des fins commerciales devrait être autorisée par la Commission.
Procédure et conclusions des parties
37      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 juin 2008, le requérant a introduit le présent recours. Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 8 septembre 2008, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991, qui a été jointe au fond par ordonnance du Tribunal (troisième chambre) du 14 janvier 2010.
38      À la suite de l’adaptation de ses conclusions, notamment par acte déposé au greffe du Tribunal le 7 septembre 2010, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler les décisions implicites et explicites de refus d’accès aux documents de la Commission et aux documents de l’OLAF, telles qu’adoptées par la Commission dans le cadre du traitement des demandes initiales d’accès des 18 et 19 janvier 2008 et des demandes confirmatives du 22 février, du 18 avril et, en particulier, du 21 avril 2008, et notamment les décisions des 19 mai et 17 juin 2008 et des 30 avril et 7 juillet 2010, en ce qu’elles rejettent, en tout ou en partie, lesdites demandes d’accès aux documents ;
–        condamner la Commission à verser un montant approprié de dommages et intérêts, qui ne saurait toutefois être inférieur à une indemnité symbolique d’un euro ;
–        condamner la Commission aux dépens.
39      La Commission conclut en substance à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner le requérant aux dépens.
40      Par lettre du 5 juillet 2010, le Tribunal a informé les parties que, par décision du 2 juillet 2010, la chambre saisie avait rejeté la demande d’extension de l’objet du recours à la décision explicite de rejet du 17 juin 2008 et avait fait droit à la demande d’extension de l’objet du recours à la première décision de l’OLAF.
41      Par décision du 16 novembre 2010, signifiée aux parties le 25 novembre 2010, le Tribunal a accueilli la demande du requérant visant à étendre l’objet du recours à la seconde décision de l’OLAF.
42      À la suite du départ du juge rapporteur, l’affaire a été réattribuée. La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la première chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée. Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (première chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.
43      Par ordonnance du 5 février 2014, conformément à l’article 65, sous b), à l’article 66, paragraphe 1, et à l’article 67, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure du 2 mai 1991, une mesure d’instruction a été adoptée, enjoignant à la Commission de produire une copie des versions confidentielles de tous les documents liés à la demande n° 590/2008, tout en précisant que ces documents ne seraient pas communiqués au requérant. Par lettre du 5 mars 2014, la Commission a répondu à ladite mesure d’instruction.
44      Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du 2 mai 1991, le Tribunal a invité les parties à répondre à certaines questions. Les parties ont déféré à ces demandes dans les délais impartis. Ainsi, la Commission et le requérant ont répondu, respectivement le 5 et le 6 mars 2014, à des questions posées par le Tribunal. Par mémoire du 27 mars 2014, le requérant a présenté des observations sur les réponses de la Commission du 5 mars 2014.
45      Le 20 octobre 2014, le requérant a déposé au greffe du Tribunal une lettre portant sur une décision de l’OLAF du 31 juillet 2014, ayant pour objet le « réexamen de la réponse à [s]a demande d’accès à des données à caractère personnel, OF/2002/0356 » (ci-après la « décision de réexamen de l’OLAF du 31 juillet 2014 »), prise en application de l’article 13 du règlement n° 45/2001, un tableau récapitulatif des documents en cause et l’annexe de ce dernier, comportant des documents détenus par l’OLAF.
46      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal à l’audience du 21 octobre 2014.
47      Par lettre du 4 novembre 2014, la Commission a présenté des observations sur la lettre du requérant du 20 octobre 2014 (voir point 45 ci-dessus).
48      À la suite des observations écrites de la Commission du 2 décembre 2014, portant sur les observations écrites du requérant du 7 novembre 2014, relatives aux réponses écrites de la Commission du 22 octobre 2014 à des questions posées par le Tribunal en vue de l’audience, le président de la première chambre du Tribunal a clôturé la phase orale de la procédure le 8 décembre 2014.
En droit
I –  Considérations liminaires
49      D’une part, conformément aux conclusions du requérant, le présent recours tend à l’annulation des décisions implicites et explicites de refus d’accès total ou partiel aux documents de la Commission (y compris aux documents de l’OLAF), adoptées par cette institution en vertu de l’article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001 dans le cadre du traitement des demandes d’accès initiales de janvier 2008 et des premières et secondes demandes d’accès confirmatives, en ce qu’elles rejettent, en tout ou en partie, lesdites demandes. D’autre part, le requérant demande au Tribunal de condamner la Commission à des dommages et intérêts en raison de l’illégalité des décisions attaquées. Dans le cadre de ses réponses, du 6 mars 2014, à des questions posées par le Tribunal, le requérant a demandé, en outre, le versement de dommages et intérêts en raison d’une violation du droit à un procès dans un délai raisonnable garanti par l’article 6, paragraphe 1, et l’article 13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »).
50      Ainsi qu’il a été relevé au point 3 du présent arrêt, les demandes d’accès initiales de janvier 2008 ont été enregistrées le 30 janvier 2008 sous quatre références distinctes, à savoir les demandes nos 590/2008, 591/2008, 593/2008 et 594/2008.
51      En réponse à une question écrite du Tribunal, le requérant a confirmé que l’objet du recours ne s’étendait pas aux documents relevant de la demande n° 591/2008, dans la mesure où il avait obtenu accès aux documents en question avant l’introduction du présent recours.
52      Dans ces conditions, le Tribunal limitera son examen, dans le cadre du présent recours, aux demandes nos 590/2008, 593/2008 et 594/2008. Le Tribunal examinera d’abord la demande en annulation, puis les demandes en indemnité.
II –  Sur la demande en annulation
A –  Sur la demande n° 593/2008
53      La demande n° 593/2008 englobe « tous les documents pour lesquels les demandes d’accès [formulées par le requérant] ont fait l’objet des plaintes [1434/2004/PB, 144/2005/PB et 3002/2005/PB] auprès du Médiateur […] et, en particulier, les notes et lettres adressées par le secrétaire général de la Commission au directeur général de l’OLAF le 18 décembre 2003 (plainte 144/2005) et le 15 novembre 2004 (plainte 3002/2005) ainsi que tous les autres échanges de courrier, antérieurs ou postérieurs, entre ces services qui ne [lui] ont pas encore été communiqués, qui se rapportent à [s]a personne et/ou à l’enquête OF/2002/0356 de l’OLAF, de même que les documents expressément mentionnés au point 5 de la lettre que le secrétaire général [lui] a adressée le 20 avril 2004 [SGB.2/MM/tf D(2004)3511], auxquels l’accès [lui] a été refusé ».
54      Il y a lieu d’observer que, par sa lettre susmentionnée du 19 mai 2008, la Commission a informé le requérant qu’elle avait décidé de prolonger le délai de traitement de la seconde demande d’accès confirmative aux documents relevant de la demande n° 593/2008. Ladite demande d’accès a été finalement rejetée par décision du 17 juin 2008, soit après l’introduction du présent recours. Par décision du 2 juillet 2010 (voir point 40 ci-dessus), le Tribunal a rejeté la demande formulée par le requérant dans la réplique déposée au greffe du Tribunal le 17 mai 2010, visant à étendre l’objet du présent recours à la décision du 17 juin 2008.
55      D’une part, dans la mesure où, contrairement aux allégations du requérant, la décision explicite de rejet du 17 juin 2008 se réfère directement et répond manifestement à la seconde demande d’accès confirmative aux documents relevant de la demande n° 593/2008, et à supposer même que ladite décision soit intervenue tardivement comme le soutient également le requérant, qui conteste notamment le caractère régulier de la prolongation par la Commission du délai de réponse à sa demande confirmative, il convient de conclure que, ainsi que la Commission l’a observé à juste titre, il n’y a plus lieu de statuer sur les prétendues décisions implicites de refus d’accès aux documents visés dans la demande n° 593/2008.
56      En effet, même si le règlement n° 1049/2001 ne prévoit pas de possibilité de déroger aux délais qui sont prévus à ses articles 7 et 8, les décisions implicites de rejet ont néanmoins été retirées par l’effet de l’adoption, fût-elle tardive, de la décision explicite de rejet du 17 juin 2008 en réponse à la demande d’accès aux documents relevant de la demande n° 593/2008, avec pour conséquence qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours en tant qu’il est dirigé contre les décisions implicites de refus d’accès aux documents en cause (voir, en ce sens, arrêt du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C‑127/13 P, Rec, EU:C:2014:2250, points 24 à 26, 28, 89 et 91).
57      D’autre part, la demande du requérant visant à étendre l’objet du recours à la décision explicite de rejet du 17 juin 2008 ayant été introduite 23 mois après l’adoption de cette dernière et, partant, en dehors du délai de recours prévu par l’article 263, sixième alinéa, TFUE, elle a été rejetée par décision du Tribunal du 2 juillet 2010, ainsi qu’il a été relevé précédemment. Partant, il ne peut davantage être statué sur la légalité de la décision du 17 juin 2008 dans le cadre du présent recours.
58      Le recours doit, dès lors, être rejeté pour autant qu’il tend à l’annulation des décisions implicites et de la décision explicite de refus d’accès aux documents relevant de la demande n° 593/2008.
B –  Sur la demande n° 594/2008
59      La demande n° 594/2008 concerne « les notes de service générales et/ou les instructions/’specific provisions’ émanant des [directions générales de la Commission (DG)] et applicables dans les DG [Eurostat, ESTAT et ENTR] ainsi qu’à l’Office des publications officielles des Communautés européennes (OPOCE) pour l’exercice de notation et de promotion 2003 (notation relative à la période comprise entre le 1er juillet 2001 et le 31 décembre 2002 et procédure de promotion consécutive) ainsi que les versions en vigueur au 1er juillet 2002, au 1er août 2002 et au 10 février 2003 du guide ‘Système d’évaluation du personnel centré sur l’évolution de carrière’ et du guide administratif ‘Notation et promotion’ » ainsi que « les documents relatifs aux exercices de notation et de promotion 2003, 2004 et 2005, y compris les dispositions administratives et les [dispositions générales d’exécution (DGE)] relatives aux articles 43 et 45 [du statut des fonctionnaires de l’Union européenne] applicables à ces procédures ».
60      Dans son courriel du 19 mai 2008 (voir point 17 ci-dessus), la Commission a affirmé que la demande n° 594/2008 était devenue sans objet dans la mesure où elle y avait déjà réservé une suite favorable, affirmation que, par courriel du 20 mai 2008 (voir point 18 ci-dessus), le requérant a contestée. Dans sa réponse du 5 mars 2014 à une question posée par le Tribunal (voir point 44 ci-dessus), la Commission a fourni des explications supplémentaires relatives aux documents visés par la demande n° 594/2008 et communiqué plusieurs documents au requérant.
61      Il est constant que, le 22 avril 2008, le requérant a reçu huit documents se rapportant à la demande n° 594/2008 et que, dans sa réponse du 5 mars 2014 (voir point 44 ci-dessus), la Commission a donné accès à divers documents de la direction générale (DG) ESTAT en relation avec ladite demande, tout en déclarant qu’il n’existait pas d’autres documents de la DG ENTR et de l’OPOCE.
62      Par conséquent, dès lors qu’il est constant que des décisions explicites sont intervenues, il n’y a en tout état de cause plus lieu de statuer sur de prétendues décisions implicites de refus d’accès aux documents relevant de la demande n° 594/2008.
63      Dans ses observations du 27 mars 2014 (voir point 44 ci-dessus), le requérant a précisé que le recours était devenu sans objet et que, partant, il n’y avait plus lieu de statuer, pour autant qu’il visait les documents fournis entre-temps par la Commission et ceux mentionnés dans la demande d’accès, mais dont la Commission a affirmé qu’ils n’existaient pas, à savoir des documents de la DG ENTR et de l’OPOCE sur l’évaluation ou sur la promotion qui se seraient ajoutés aux dispositions d’application de la Commission relatives aux articles 43 et 45 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »).
64      En revanche, dans ces mêmes observations, le requérant a déclaré qu’il maintenait son recours en ce qui concernait l’accès tant au guide intitulé « Système d’évaluation du personnel centré sur l’évolution de carrière » qu’au guide administratif intitulé « Notation et promotion », dans la mesure où les versions du « Guide du système de développement de carrières » de mars 2006 et du « Guide pratique des agents » du 1er février 2008, qui lui ont été communiquées par la Commission le 22 avril 2008, étaient postérieures aux versions pertinentes en l’espèce, relatives à la procédure de promotion applicable en 2003. Le requérant précise qu’il avait expressément demandé accès aux versions des documents concernés en vigueur le 1er juillet 2002, le 1er août 2002 et le 10 février 2003.
65      À l’appui de sa thèse selon laquelle ces documents existaient et étaient en possession de la Commission en 2008, le requérant observe qu’il avait transmis à cette institution, en 2004, la version en langue allemande desdits guides, portant les mentions « version actualisée : 5 juin 2003 » et « DG ADMIN A6 – Novembre 2002 », dans le cadre d’une autre procédure alors pendante devant le Tribunal. Le requérant relève que, si la Commission ne disposait effectivement plus de ces documents en 2008, ce qui est invraisemblable, le fait qu’elle aurait dû en disposer devrait tout au moins être pris en considération dans le cadre de la décision sur les dépens. La circonstance qu’il aurait été en possession de tels documents n’aurait aucune incidence sur son intérêt à agir dans la mesure où il ne les aurait pas obtenus sur le fondement du règlement n° 1049/2001.
66      Il y a lieu de rappeler que, si le règlement n° 1049/2001 est applicable même lorsque, comme le soutient la Commission en l’occurrence, l’institution concernée ne dispose plus du document auquel l’accès est réclamé et que cette dernière doit répondre au demandeur et justifier devant le juge de son refus d’accès à ce titre, ledit règlement ne saurait obliger une institution à donner accès à un document dont elle ne dispose plus (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Strack/Commission, point 56 supra, EU:C:2014:2250, points 38 à 47).
67      Or, selon les explications fournies par la Commission en réponse à la thèse développée par le requérant dans ses observations susmentionnées du 27 mars 2014 (voir point 44 ci-dessus), les documents en question constituent des brochures exposant les règles en vigueur, qui sont adaptées continuellement et dont les versions plus anciennes ne sont pas archivées. Dès lors que, selon les explications plausibles données par la Commission, les versions plus anciennes des guides en question n’étaient plus disponibles au moment de l’introduction en 2008 des demandes d’accès, ladite institution pouvait valablement se limiter à transmettre au requérant les seules versions de ces documents dont elle était en possession à l’époque.
68      Le recours doit dès lors être également rejeté pour autant qu’il tend à l’annulation des décisions de refus d’accès aux documents relevant de la demande n° 594/2008.
C –  Sur la demande n° 590/2008
1.     Sur l’objet de la demande
69      La demande n° 590/2008 concerne « l’ensemble du dossier de l’enquête de l’OLAF OF/2002/0356 (tous les documents sans [occultation] illicite), les transcriptions complètes et correctes des enregistrements sonores figurant dans ce dossier, […] les documents de toutes sortes qui ne figurent certes pas dans ce dossier, mais qui concernent néanmoins l’affaire/l’enquête susmentionnée ou [l]a personne [du requérant], la note adressée par [M. B.] à [M. S.] le 13 avril 2004 NT/ls D(2004-AC-4575, 05235) (sans [occultation]) ».
70      Par décisions du Tribunal, datées respectivement du 2 juillet 2010 et du 16 novembre 2010, il a été fait droit à la demande d’extension de l’objet du recours aux première et seconde décisions de l’OLAF qui portent sur la demande d’accès aux documents visés par la demande n° 590/2008 (ci-après les « première et seconde décisions de l’OLAF »).
71      Comme il a été relevé au point 20 ci-dessus, la première décision de l’OLAF identifie 268 documents, classés en dix catégories. La seconde décision de l’OLAF informe le requérant du fait que, s’agissant de la documentation relative à la CCAM, dans la mesure où les documents concernés ont été copiés par les investigateurs de l’OLAF auprès de la direction générale du budget (DG BUDG), le secrétariat général donnera une réponse séparée. La même décision communique au requérant 31 fiches de circulation se rapportant à certains documents auxquels un accès total ou partiel a été accordé dans la première décision de l’OLAF.
72      Ainsi que le souligne la Commission et comme le requérant est disposé à l’admettre dans la réplique, de même qu’en réponse à une question posée par le Tribunal, dans la mesure où la première décision de l’OLAF est censée avoir remplacé les décisions implicites précédentes relatives à la demande n° 590/2008, il n’y a, en tout état de cause, plus lieu de statuer sur le recours initial, pour autant qu’il porte sur lesdites décisions implicites (voir, en ce sens, arrêt Strack/Commission, point 56 supra, EU:C:2014:2250, points 89 et 91).
73      En outre, il convient de constater que le requérant reconnaît qu’il n’y a plus lieu de statuer ni à l’égard des documents visés par la demande n° 590/2008 et auxquels, en application du règlement n° 1049/2001, un accès intégral lui a été accordé, ni à l’égard des parties de documents auxquels il s’est vu accorder un accès par les première et seconde décisions de l’OLAF, ni à l’égard du contenu des documents dont il admet que l’occultation est intervenue à juste titre, ni enfin à l’égard des documents qui n’existaient pas ou qui n’existaient plus.
2.     Sur la recevabilité de la demande
74      Pour autant que, à la suite de la décision du Tribunal d’admettre l’extension de l’objet du recours aux première et seconde décisions de l’OLAF, la Commission a maintenu l’exception d’irrecevabilité formée à l’encontre du recours initial au double motif d’une introduction prématurée et d’un objet visant une simple décision confirmative non attaquable, ladite exception doit être rejetée.
75      À cet égard, il y a lieu de relever, d’abord, qu’il ressort du dossier que, n’ayant pas reçu confirmation de l’enregistrement de la seconde demande d’accès confirmative concernant la demande n° 590/2008, le requérant s’est adressé à la Commission par courriel du 22 avril 2008 afin d’obtenir des explications concernant le sort réservé à ladite demande confirmative. Dans sa réponse du 23 avril 2008, la Commission a indiqué que la demande confirmative relative à la demande n° 590/2008 avait été envoyée à l’OLAF, auquel il revenait de confirmer son enregistrement.
76      Or, le dossier ne renseigne pas sur une quelconque communication de l’OLAF précédant l’introduction du présent recours relative à l’enregistrement de ladite demande confirmative et aucune explication pour ce défaut d’enregistrement n’a été fournie. En outre, dans le dossier, il n’y a aucune information concernant une éventuelle suite donnée par l’OLAF ou par un autre service de la Commission à cette demande confirmative avant l’intervention des première et seconde décisions de l’OLAF en 2010.
77      Ainsi, lors de l’introduction du présent recours, le 6 juin 2008, à savoir plus de six semaines après l’introduction des secondes demandes d’accès confirmatives, le requérant n’avait toujours pas reçu de confirmation d’enregistrement de la demande confirmative relative à la demande n° 590/2008.
78      Dans une telle situation, caractérisée par une inertie totale de la Commission, il y a lieu de faire application de l’article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001 et de considérer qu’une décision implicite de rejet de la demande confirmative relative à la demande n° 590/2008 est intervenue.
79      Dès lors, contrairement aux allégations de la Commission, le recours initial ne saurait être considéré comme ayant été introduit prématurément.
80      Pour autant que, dans son exception d’irrecevabilité, la Commission objecte que, même à supposer qu’il existât une décision de rejet implicite, il s’agissait en toute hypothèse d’un simple acte confirmatif de décisions de rejet antérieures, qui, selon la jurisprudence, n’est pas attaquable, ladite objection doit être écartée.
81      Selon la Commission, une décision est purement confirmative d’une décision antérieure si elle ne contient aucun élément nouveau par rapport à un acte antérieur et si elle n’a pas été précédée d’un réexamen de la situation du destinataire de cet acte antérieur. Or, les demandes litigieuses porteraient toutes sur des documents auxquels l’accès aurait déjà été refusé par la Commission, en 2004 et en 2005, sans que le requérant n’ait attaqué les décisions concernées. La Commission aurait expressément invité le requérant à présenter des éléments nouveaux susceptibles de justifier un réexamen. Dans sa demande confirmative, le requérant n’aurait pas avancé de faits nouveaux pertinents ou d’autres éléments susceptibles de justifier un nouvel examen. Selon la jurisprudence du Tribunal, les conclusions du Médiateur ne constitueraient pas un élément nouveau de cette nature (arrêt Internationaler Hilfsfonds/Commission, point 19 supra, EU:T:2008:179, point 87).
82      À cet égard, il suffit de rappeler qu’une personne peut, en tout état de cause, formuler une nouvelle demande d’accès portant sur des documents auxquels l’accès lui a été précédemment refusé. Une telle demande oblige l’institution concernée à examiner si le refus d’accès antérieur demeure justifié au regard d’une modification de la situation de droit ou de fait intervenue entre-temps. Le refus implicite d’accès aux documents relevant de la demande n° 590/2008, en réponse aux secondes demandes d’accès confirmatives, constituait dès lors un acte attaquable susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 230 CE (voir, en ce sens, arrêts Internationaler Hilfsfonds/Commission, point 21 supra, EU:C:2010:40, points 57, 59 et 62, et du 21 octobre 2010, Agapiou Joséphidès/Commission et EACEA, T‑439/08, EU:T:2010:442, point 75).
83      L’exception d’irrecevabilité à l’encontre du recours initial, pour autant qu’elle a été maintenue et s’applique à la demande n° 590/2008, ne saurait donc prospérer et, partant, ne saurait en tout état de cause s’opposer à l’examen sur le fond du recours en ce qu’il a pour objet la demande d’accès aux documents visés par la demande n° 590/2008, et plus particulièrement les première et seconde décisions de l’OLAF, auxquelles le présent recours a été étendu par décisions du Tribunal, respectivement du 2 juillet et du 16 novembre 2010.
3.     Sur le fond de la demande
84      Dans ses réponses du 6 mars 2014 à des questions posées par le Tribunal (point 44 ci-dessus), le requérant a précisé ses moyens et griefs à l’encontre des première et seconde décisions de l’OLAF, tels qu’il les maintenait à ce stade de la procédure.
85      En vue de l’examen de ces différents moyens et griefs, il y a lieu de rappeler au préalable quelques éléments de la jurisprudence.
86      Conformément à son considérant 1, le règlement n° 1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens. Ainsi que le rappelle le considérant 2 dudit règlement, le droit d’accès du public aux documents des institutions se rattache au caractère démocratique de ces dernières (arrêts du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, Rec, EU:C:2011:496, point 72, et du 21 mai 2014, Catinis/Commission, T‑447/11, Rec, EU:T:2014:267, point 38).
87      À cette fin, le règlement n° 1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (arrêts Suède/My Travel, point 86 supra, EU:C:2011:496, point 73, et Catinis/Commission, point 86 supra, EU:T:2014:267, point 39).
88      Certes, ce droit est soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé. Plus spécifiquement, et en conformité avec son considérant 11, ledit règlement prévoit, à son article 4, un régime d’exceptions autorisant les institutions à refuser l’accès à un document dans le cas où la divulgation de ce dernier porterait atteinte à l’un des intérêts protégés par cet article (arrêts Suède/My Travel, point 86 supra, EU:C:2011:496, point 74, et Catinis/Commission, point 86 supra, EU:T:2014:267, point 40).
89      Néanmoins, dès lors que de telles exceptions dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêts Suède/My Travel, point 86 supra, EU:C:2011:496, point 75, et Catinis/Commission, point 86 supra, EU:T:2014:267, point 41).
90      Ainsi, lorsque l’institution concernée décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement n° 1049/2001, que cette institution invoque. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (arrêts Suède/My Travel, point 86 supra, EU:C:2011:496, point 76 ; du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, Rec, EU:C:2014:112, point 65, et Catinis/Commission, point 86 supra, EU:T:2014:267, point 42).
91      Il est toutefois loisible à cette institution de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (arrêt Commission/EnBW, point 90 supra, EU:C:2014:112, point 65). L’application d’une présomption générale n’exclut pas la possibilité de démontrer qu’un document donné, dont la divulgation est demandée, n’est pas couvert par ladite présomption ou qu’il existe, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, ou de l’article 4, paragraphe 3, premier ou second alinéas, du règlement n° 1049/2001, un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé. De même, l’institution concernée n’est pas tenue de fonder sa décision sur cette présomption générale. Elle peut toujours procéder à un examen concret des documents visés par la demande d’accès et fournir une telle motivation (voir, en ce sens, arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, Rec, EU:C:2013:738, points 45, 66 et 67, et Catinis/Commission, point 86 supra, EU:T:2014:267, point 43).
92      Enfin, l’exigence imposant de vérifier si la présomption générale en question s’applique réellement ne saurait être interprétée en ce sens que la Commission devrait examiner individuellement tous les documents demandés en l’espèce. Une telle exigence priverait cette présomption générale de son effet utile, à savoir permettre à la Commission de répondre à une demande d’accès globale d’une manière également globale (arrêt Commission/EnBW, point 90 supra, EU:C:2014:112, point 101).
93      C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’examiner les conclusions du requérant, en ce qu’elles tendent à l’annulation des première et seconde décisions de l’OLAF.
94      Au regard des arguments du requérant avancés à l’appui de ses conclusions visant à l’annulation des première et seconde décisions de l’OLAF, il convient de déterminer si l’OLAF a satisfait à son obligation de motivation, avant d’examiner si les motifs avancés par ce dernier en ce qui concerne les exceptions invoquées sont bien fondés et s’il existe, le cas échéant, un intérêt public supérieur justifiant néanmoins l’accès aux documents en cause.
a)     Sur la violation alléguée de l’obligation de motivation
95      Le requérant fait valoir que les première et seconde décisions de l’OLAF ne satisfont pas à l’obligation de motivation. Il reproche en substance à l’OLAF de renvoyer, en ce qui concerne tous les documents revêtus de la mention « NA » (non divulgués), de manière globale, au motif de refus tiré de la protection du processus décisionnel et de ne mentionner aucun document en particulier s’agissant du motif tiré du respect de la vie privée, une telle mention spécifique pouvant, tout au plus, être observée à propos du motif tiré de la protection des intérêts commerciaux. Quant aux documents revêtus de la mention « PA » (partiellement divulgués), l’OLAF invoquerait également de manière imprécise, dans tous les cas, les motifs de refus tirés de la protection de la vie privée et des intérêts commerciaux. De même, les indications fournies par l’OLAF pour justifier l’application des motifs de refus en question seraient beaucoup trop imprécises et ne permettraient pas de procéder aux distinctions exigées pour l’application des exceptions invoquées. Même si le Tribunal devait estimer que des indications précises ont été fournies, les conditions de refus n’auraient, en tout cas, pas été réunies dans la plupart des cas.
96      Enfin, le requérant soutient que la motivation que la Commission invoque à l’appui de la première décision de l’OLAF pour la première fois dans ses réponses du 22 octobre 2014 à des questions posées par le Tribunal, en ce qu’elle s’appuie sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, doit être rejetée comme tardive.
97      La Commission conteste l’argumentation du requérant.
98      Selon la Commission, conformément à une jurisprudence bien établie (arrêt Catinis/Commission, point 86 supra, EU:T:2014:267, point 43), l’institution sollicitée est en droit de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, dès lors que des considérations d’ordre général similaires sont susceptibles de s’appliquer à des documents de même nature et après avoir vérifié dans chaque cas si ces considérations générales sont effectivement applicables. La motivation pourrait ainsi être effectuée en bloc sur la base de présomptions et de motifs généraux valables pour des catégories de documents.
99      La première décision de l’OLAF contiendrait une description succincte des 209 documents relevant des catégories 1, 2 et 7 de la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, dont la divulgation a été totalement refusée. L’arrêt Catinis/Commission, point 86 supra (EU:T:2014:267), confirmerait que l’accès à des catégories de documents similaires, tels les documents internes ou la correspondance avec des personnes concernées par une enquête de l’OLAF, pourrait être refusé en bloc pour des motifs généraux tels que ceux énoncés dans la première décision de l’OLAF.
100    À l’instar du requérant, il convient de relever d’emblée que, pour autant que l’argumentation développée à cet égard par la Commission dans sa réponse du 22 octobre 2014 à des questions posées par le Tribunal puisse être comprise comme fondant le refus d’accès sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, relative à la protection des objectifs des activités d’enquête, elle doit être rejetée comme étant tardive (voir, en ce sens, arrêt du 9 septembre 2014, MasterCard e.a./Commission, T‑516/11, EU:T:2014:759, point 92).
101    En effet, selon une jurisprudence constante, la motivation doit en principe être communiquée à l’intéressé en même temps que l’acte lui faisant grief, son absence ne pouvant pas être régularisée par le fait que l’intéressé apprend les motifs de l’acte au cours de la procédure devant le juge de l’Union européenne (arrêts du 26 novembre 1981, Michel/Parlement, 195/80, EU:C:1981:284, point 22, et du 28 juin 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commission, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P à C‑208/02 P et C‑213/02 P, Rec, EU:C:2005:408, point 463).
102    À défaut, l’obligation de motiver une décision individuelle risque de ne pas répondre à son but qui, selon une jurisprudence constante, est de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est bien fondée ou si elle est éventuellement entachée d’un vice permettant d’en contester la validité et de permettre au juge de l’Union d’exercer son contrôle sur la légalité de la décision (voir, en ce sens, arrêt Dansk Rørindustri e.a./Commission, point 101 supra, EU:C:2005:408, point 462 et jurisprudence citée).
103    Il y a lieu de rappeler en outre qu’il appartient à l’institution ayant refusé l’accès à un document de fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier, d’une part, si le document demandé est effectivement concerné par le domaine visé par l’exception invoquée et, d’autre part, si le besoin de protection relatif à cette exception est réel (arrêt Catinis/Commission, point 86 supra, EU:T:2014:267, point 48).
104    En l’espèce, la première décision de l’OLAF précise que la liste de tous les documents concernés par la demande en question se trouve dans le tableau figurant en annexe à ladite décision, que ces documents sont regroupés selon les dix catégories énoncées dans celle-ci, que chaque document est identifié par le numéro lui ayant été attribué dans cette liste et qu’il n’existe pas d’autres documents relatifs à l’affaire OF/2002/0356, visée dans la demande d’accès, qui ne seraient pas compris dans le dossier d’enquête en question. Les documents précédemment divulgués au requérant figureraient également sur la liste en question, à savoir les documents nos 192 à 239 regroupés dans les catégories 3 et 4, mais ne feraient pas l’objet de la décision dans la mesure où ces documents seraient déjà en possession de l’intéressé. S’agissant du document n° 266, classé dans la catégorie 8, relative à des cassettes contenant l’enregistrement de l’entretien des enquêteurs de l’OLAF avec le requérant, le 13 novembre 2002, la première décision de l’OLAF indique que ce dernier est prêt à communiquer au requérant les informations demandées conformément à l’article 13 du règlement n° 45/2001. En ce qui concerne les documents de la catégorie 10, relative à la documentation de la CCAM, ladite décision invite le requérant à clarifier sa position sur le point de savoir si la demande d’accès couvre cette documentation, auquel cas la décision finale d’accès nécessiterait, en tout état de cause, également l’accord du secrétariat général, ces documents relevant aussi de la responsabilité de la Commission.
105    Ainsi qu’il ressort des points 24 à 30 ci-dessus, la première décision de l’OLAF indique par ailleurs clairement les exceptions sur lesquelles elle fonde les refus d’accès partiels ou complets aux documents des catégories 1, 2, 5, 6, 7 et 9, en invoquant une ou plusieurs des exceptions énumérées à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1049/2001, à savoir l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001, relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, dudit règlement, relative à la protection des intérêts commerciaux, et l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, de ce même règlement, relative à la protection du processus décisionnel de l’institution.
106    S’agissant, d’une part, des documents compris dans les catégories 1, 2 et 7, relatives, respectivement, aux notes de dossier, à la correspondance interne (entre la Commission et l’OLAF ou au sein de l’OLAF) et aux projets de documents officiels de l’affaire en cause, la première décision de l’OLAF indique qu’un accès intégral est accordé aux documents nos 56 et 110, qu’un accès partiel est donné aux documents nos 17, 23, 28, 43, 45, 49, 52, 57, 58, 63, 68, 109 et 119 et qu’aucun accès, même partiel, n’est accordé aux documents restants de ces trois catégories.
107    Quant aux refus d’accès partiels susmentionnés, la première décision de l’OLAF relève que les passages non communiqués comportent des informations couvertes par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous b), et à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001 pour les motifs énoncés en ce qui concerne les documents auxquels l’accès est intégralement refusé. Le document n° 109 comporterait des informations qui seraient aussi couvertes par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du même règlement.
108    En ce qui concerne les documents restants auxquels l’accès est totalement refusé, la première décision de l’OLAF énonce que leur contenu est couvert par au moins l’une des trois exceptions mentionnées au point 105 ci-dessus.
109    Premièrement, il y aurait lieu de protéger le processus décisionnel de la Commission dans une affaire dans laquelle la décision a été prise, conformément à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001. Les documents en cause feraient partie de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’OLAF et de la Commission, dont la divulgation serait extrêmement préjudiciable à la capacité de ces derniers à accomplir leur mission de lutte contre la fraude. La non-divulgation de ces documents serait nécessaire pour préserver la nature collective du processus décisionnel et permettre l’adoption de décisions adéquates, les fonctionnaires impliqués devant, à ces fins, disposer d’un espace de réflexion, sous peine de compromettre l’obtention d’avis sincères et complets des personnes impliquées. La divulgation des documents en question mettrait sérieusement en danger l’indépendance des enquêtes futures de l’OLAF et réduirait la capacité de ce dernier à adopter des positions finales libres de toute influence externe, dans l’intérêt public. Dans certains documents auxquels un accès partiel a été accordé, à savoir les documents nos 43 et 259, les noms des enquêteurs auraient été supprimés afin de préserver ceux-ci de pressions externes indues qui compromettraient sérieusement de possibles enquêtes futures dans le domaine très sensible des enquêtes de l’OLAF et l’indépendance des personnes impliquées dans le processus décisionnel.
110    Deuxièmement, il s’agirait d’empêcher la transmission de données à caractère personnel concernant notamment des agents des autorités des États membres, des informateurs, des témoins, des employés de personnes privées impliquées, sous peine de porter atteinte au respect de la vie privée et de l’intégrité des personnes concernées, garanti par l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001. Les documents en question concerneraient des enquêtes de l’OLAF, la mauvaise gestion de fonds de l’Union et des cas de mauvaise administration, sans que les informations ne représentent nécessairement l’opinion de la Commission. La divulgation des données à caractère personnel serait susceptible de porter atteinte à la réputation des personnes visées. Quant aux informateurs, la divulgation de leur identité et d’autres informations les concernant les découragerait de fournir à l’OLAF des informations au sujet d’éventuelles fraudes au détriment du budget de l’Union, compromettant ainsi la lutte efficace contre les activités illégales au préjudice dudit budget.
111    Troisièmement, le refus d’accès se justifierait dans certains cas par la nécessité de protéger les intérêts commerciaux de personnes physiques ou morales déterminées, en application de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001. Le refus d’accès total à certains documents et le refus d’accès partiel aux documents nos 17, 43, 109, 119, 243, 246, 248, 253, 257 et 262 seraient nécessaires afin de protéger la réputation et d’autres intérêts commerciaux légitimes de personnes morales visées, car les informations en cause porteraient sur des enquêtes de l’OLAF, sur la mauvaise gestion de fonds de l’Union, sur des cas de mauvaise administration et sur des allégations de corruption, qui ne représenteraient pas nécessairement la position de la Commission.
112    S’agissant, d’autre part, des documents compris dans les catégories 5, 6 et 9, relatives, respectivement, à d’autres correspondances externes, aux documents officiels de l’affaire en cause et à la décision judiciaire, 26 documents ont été fournis en annexe à la première décision de l’OLAF. Un accès complet a été accordé aux documents nos 247, 249, 252, 258, 260, 261 et 263, alors que certaines informations figurant dans les autres documents en question, permettant d’identifier les personnes en cause, ont été occultées pour des motifs liés à la nécessité de protéger les intérêts visés à l’article 4, paragraphe 1, sous b), et à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, identiques à ceux explicités précédemment à propos des documents compris dans les catégories 1, 2 et 7.
113    Il ressort en outre du point 32 ci-dessus que l’OLAF a motivé l’absence d’intérêt public supérieur justifiant l’accès aux documents non divulgués, en observant que l’intérêt public résidait précisément en l’espèce dans la protection du processus décisionnel et des intérêts commerciaux des personnes concernées, alors que par ailleurs le requérant n’avait présenté aucun argument démontrant l’existence d’un intérêt public à la divulgation desdits documents.
114    La première décision de l’OLAF relève en outre qu’un accès partiel aux documents des catégories 1, 2 et 7 n’est pas possible, les informations figurant dans ces documents étant entièrement couvertes par au moins l’une des exceptions mentionnées au point 105 ci-dessus.
115    Cette décision indique enfin qu’elle comporte, en annexe, une version des documents partiellement divulgués dans laquelle les données personnelles du requérant ne sont pas occultées. Cet accès serait toutefois accordé en application du règlement n° 45/2001, afin que les informations en question ne tombent pas dans le domaine public, ce qui serait le cas si ces données étaient fournies sur la base du règlement n° 1049/2001.
116    La seconde décision de l’OLAF indique, à propos de la demande d’accès au document n° 268, relatif à la documentation de la CCAM, que l’OLAF a reçu celle-ci de la DG BUDG, de sorte que le secrétariat général répondrait séparément à la demande d’accès à ce document. Par ailleurs, en annexe à ladite décision, l’OLAF transmet au requérant un disque compact comportant les enregistrements visés par le document n° 266, en précisant que ses règles internes lui permettent de communiquer lesdits enregistrements à la personne enregistrée. Enfin, la même décision communique au requérant 31 fiches de circulation en indiquant qu’elles se rapportent à des documents déjà divulgués par la première décision de l’OLAF.
117    Eu égard à la jurisprudence rappelée aux points 91 et 92 ci-dessus, les motifs exposés dans les première et seconde décisions de l’OLAF au soutien des refus partiels ou complets d’accès aux nombreux documents et catégories de documents, visés de manière générale et indéterminée par la demande n° 590/2008, répondent aux exigences de motivation. Comme la Commission l’a relevé à juste titre, l’obligation de motivation doit être interprétée dans le respect du principe de bonne administration et ne saurait, contrairement à ce que prétend le requérant, obliger l’institution sollicitée à établir, dans un cas comme celui de l’espèce, un catalogue détaillé de tous les documents visés avec la date de leur création ou de leur divulgation antérieure.
118    S’agissant du grief tiré de l’absence totale de motivation des occultations opérées dans 9 des 31 fiches de circulation qui ont été transmises par la seconde décision de l’OLAF, à savoir les fiches de circulation qui se rapportent aux documents nos 45, 49, 68, 119, 241, 242, 251, 253 et 267, il convient de constater que ladite décision ne comporte effectivement aucune explication relative à ces occultations, sauf l’indication des documents auxquels elles se rapportent. Toutefois, ainsi que la Commission le relève à juste titre, aucune explication spécifique n’était nécessaire, dans la mesure où il était évident que, en raison du caractère accessoire des fiches de circulation par rapport aux documents principaux auxquels elles se rattachaient, les motifs de protection des données à caractère personnel, au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001, qui étaient invoqués pour justifier l’occultation des données personnelles dans les documents principaux, s’appliquaient nécessairement aux fiches de circulation afférentes à ces documents.
119    Enfin, pour autant que le requérant observe que, à supposer que la motivation de la décision attaquée soit suffisante, elle est, en tout état de cause, erronée, il convient de rappeler que l’obligation de motiver une décision constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux (voir arrêt du 10 juillet 2008, Bertelsmann et Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Rec, EU:C:2008:392, points 166 et 181 et jurisprudence citée).
120    Par conséquent, il y a lieu de rejeter l’ensemble des griefs tirés d’une violation de l’obligation de motivation.
b)     Sur les moyens et griefs mettant en cause le bien-fondé des refus partiels ou totaux d’accès aux documents
121    Ainsi qu’il a été relevé au point 84 ci-dessus, le requérant a, dans sa réponse du 6 mars 2014 à des questions posées par le Tribunal (voir point 44 ci-dessus), exposé les différents moyens et griefs tels qu’il les maintenait à ce stade de la procédure, en distinguant les documents ou les groupes de documents compris dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010 et ceux qui ont été prétendument omis. C’est en suivant cet ordre qu’il y a lieu d’examiner les différents moyens et griefs soulevés par le requérant.
i) Sur les documents compris dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010
122    L’argumentation du requérant fait une distinction à cet égard entre les documents revêtus de la mention « PD », ceux identifiés par la mention « NA », les documents revêtus de la mention « PA » et ceux identifiés par la mention « FA » (divulgation complète).
Quant aux documents divulgués précédemment
123    Il y a lieu de relever que la Commission ne conteste pas que, comme l’observe le requérant, tous les documents revêtus de la mention « PD » qui sont énumérés dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, à savoir les documents nos 192 à 239, sont visés par la demande d’accès n° 590/2008. La première décision de l’OLAF indique que, dans la mesure où ces documents sont déjà en possession du requérant, elle n’en tiendrait pas compte. C’est d’ailleurs au même motif, selon lequel le requérant détient déjà le document, que la Commission indique, dans sa réponse du 5 mars 2014 à la mesure d’instruction décidée par le Tribunal (voir point 43 ci-dessus), qu’elle ne communique pas les annexes des documents correspondant à des écrits du requérant lui-même, à savoir les annexes des documents nos 44, 65, 113, 128 et 244. Il en serait de même des documents qui ont fait l’objet d’une publication, telle l’ordonnance du 22 mars 2006, Strack/Commission (T‑4/05, RecFP, EU:T:2006:93), annexée au document n° 267.
124    Dans ses observations des 6 mars et 7 novembre 2014, le requérant relève que, à l’exception de l’annexe du document n° 267, qui a fait l’objet d’une publication intégrale, et du document n° 227, auquel il admet avoir eu accès dans son intégralité en application du règlement n° 1049/2001, il maintient le moyen tiré d’une violation de ce règlement, en ce qu’il n’a pas obtenu de l’OLAF des versions complètes et sans occultations des autres documents susmentionnés en vertu du règlement n° 1049/2001. Seule une transmission sur le fondement de ce règlement aurait pour conséquence de rendre le document en question automatiquement accessible aux tiers et permettrait au requérant d’atteindre le but recherché, à savoir communiquer au public, en toute légalité, des informations sur la manière dont sa plainte a été traitée par l’OLAF. À supposer même qu’une telle transmission ait eu lieu, rien ne l’empêcherait, en principe, de demander un nouvel accès, sur le même fondement, par exemple parce qu’il aurait égaré le document en cause.
125    La Commission fait valoir qu’un citoyen qui possède légitimement un document ne peut pas demander un nouvel accès à celui-ci, ni une déclaration selon laquelle ledit document a été divulgué conformément au règlement n° 1049/2001. Ce règlement aurait pour unique objet de garantir la transparence de l’administration, en accordant à des personnes concrètes un accès lui-même concret à des documents déterminés, et n’autoriserait quiconque à demander, au nom du public, une déclaration sur le fondement du règlement n° 1049/2001 attestant qu’un document qui est en sa possession serait à présent public ou à demander un nouvel accès à un document qu’il aurait égaré. Toute autre solution comporterait d’ailleurs une charge de travail excessive pour l’institution concernée.
126    Il y a lieu de constater que la Commission ne conteste pas la circonstance alléguée par le requérant, selon laquelle, à l’exception du document n° 227, les documents revêtus de la mention « PD » qui figurent dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010 ne lui ont pas été communiqués en application du règlement n° 1049/2001. Selon la thèse de la Commission, dès lors qu’un document est ou a été légitimement en possession de l’intéressé, ce dernier perd le droit de demander accès à ce document en application de ce règlement.
127    Cette thèse ne saurait être suivie.
128    Le règlement n° 1049/2001 a pour objet de rendre les documents des institutions accessibles au public en général (voir, en ce sens, arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, Rec, EU:C:2007:75, points 43 et 44) et, ainsi que l’OLAF l’a d’ailleurs observé sous le titre 7 de sa première décision, les documents divulgués en application dudit règlement entrent dans le domaine public (arrêt Catinis/Commission, point 86 supra, EU:T:2014:267, point 62 ; voir, également, arrêt Agapiou Joséphidès/Commission et EACEA, point 82 supra, EU:T:2010:442, point 116, et ordonnance du 7 mars 2013, Henkel et Henkel France/Commission, T‑64/12, EU:T:2013:116, point 47).
129    Cette conséquence est également reflétée à l’article 9, paragraphe 2, sous e), de l’annexe du règlement intérieur de la Commission, relative aux dispositions concernant la mise en œuvre du règlement n° 1049/2001, telle qu’elle résulte de la décision 2001/937/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 5 décembre 2001, modifiant son règlement intérieur (JO L 345, p. 94), aux termes duquel les documents déjà divulgués à la suite d’une demande antérieure sont « automatiquement » remis sur demande.
130    Certes, ainsi que la Commission l’a observé, dans l’affaire ayant donné lieu à l’ordonnance du 14 janvier 2014, Miettinen/Conseil (T‑303/13, EU:T:2014:48, points 17 à 19), le Tribunal a jugé que, dès lors qu’un accès au document demandé avait été accordé au requérant, celui-ci avait obtenu le seul résultat que son recours pouvait lui procurer. Toutefois, contrairement à ce qui est le cas en l’espèce, dans l’affaire Miettinen/Conseil, précitée, le document demandé avait précisément fait l’objet d’une divulgation au public, de sorte que l’on ne saurait déduire de cette décision que la seule circonstance pour l’intéressé d’avoir eu accès à un titre quelconque au document demandé l’empêcherait, en toute hypothèse, de demander accès à ce même document sur le fondement du règlement n° 1049/2001, alors même que ce document n’a pas été divulgué au public.
131    Par conséquent, il est manifeste que la première décision de l’OLAF, en ce qu’elle a refusé d’accorder au requérant l’accès aux documents revêtus de la mention « PD » sur le fondement du règlement n° 1049/2001, empêche, le cas échéant et comme la Commission l’a également souligné dans ses écritures, de considérer lesdits documents comme étant publics, ce qui est précisément le but recherché par le requérant et correspond à l’objectif poursuivi par le règlement n° 1049/2001 qui consiste à conférer l’accès le plus large possible aux documents en vue d’une transparence accrue, afin d’assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique, comme le relève le considérant 2 du règlement n° 1049/2001 (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, Rec, EU:C.2008:374, point 45).
132    Par conséquent, la circonstance que le requérant détenait déjà les documents visés par sa demande d’accès et que l’objectif de cette dernière n’était donc pas de lui permettre de prendre connaissance de leur contenu mais, plutôt, de les divulguer à des tiers est indifférente, d’autant plus que les motifs justifiant la décision du requérant de présenter une telle demande sont sans pertinence, le règlement n° 1049/2001 ne prévoyant ni que l’intéressé doive motiver sa demande d’accès aux documents, ni que les motifs justifiant une telle demande puissent jouer un rôle dans son admission ou dans son rejet (ordonnance Henkel et Henkel France/Commission, point 128 supra, EU:T:2013:116, point 47).
133    Pareillement, l’argument de la Commission tiré de la charge de travail excessive qui résulterait, pour elle, de l’obligation de donner accès à des documents qui sont déjà en possession du demandeur même si ce dernier n’a pas eu accès auxdits documents en application du règlement n° 1049/2001 doit être rejeté.
134    Il suffit de relever à cet égard que, si une institution peut, dans des circonstances exceptionnelles, refuser l’accès à des documents au motif que la charge de travail liée à leur divulgation serait disproportionnée par rapport aux objectifs visés par la demande d’accès à ces documents (arrêt Strack/Commission, point 56 supra, EU:C.2014:2250, point 28), la Commission n’a, en tout état de cause, pas allégué de telles circonstances exceptionnelles en l’espèce. Qui plus est, il s’agit en grande partie de documents qui ont déjà été divulgués précédemment par cette même institution.
135    Par conséquent, la Commission ne saurait s’appuyer sur la seule circonstance que le demandeur d’accès était déjà ou était censé être en possession des documents demandés, mais à un autre titre, pour refuser d’examiner la demande d’accès à ces mêmes documents sur le fondement du règlement n° 1049/2001, à l’exception des documents qui, telle l’annexe du document n° 267, ont été rendus accessibles au public en raison, notamment, de leur publication.
136    Dans ces conditions, le présent moyen doit être accueilli pour autant qu’il concerne les documents qui ont été ou qui sont en possession du requérant, du fait qu’il en est l’auteur, ou qui ont été divulgués précédemment sur un fondement autre que le règlement n° 1049/2001 sans cependant avoir été rendus accessibles au public.
Quant aux documents non divulgués
137    En ce qui concerne les documents revêtus de la mention « NA » dans la première décision de l’OLAF, à savoir les documents nos 1 à 16, 18 à 22, 24 à 27, 29 à 42, 44, 46 à 48, 50, 51, 53 à 55, 59 à 62, 64 à 67, 69 à 108, 111 à 118, 120 à 191 et 265, le requérant fait valoir qu’aucun des motifs invoqués ne justifiait le refus d’accès total à la plupart de ces documents.
–       Sur la violation alléguée de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001
138    Le requérant fait valoir que la première décision de l’OLAF, en se fondant sur le motif tiré de la protection du processus décisionnel prévu à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 pour refuser l’accès à l’ensemble des documents revêtus de la mention « NA » dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, a méconnu la portée de ladite disposition. La décision en cause tout comme les observations soumises par la Commission devant le Tribunal ne comporteraient que des indications très générales et abstraites pour justifier le recours à cette disposition, recourraient à de vastes catégories de documents, n’expliqueraient pas la gravité de l’atteinte au processus décisionnel et ne tiendraient compte ni du fait que l’enquête en question de l’OLAF était clôturée depuis longtemps, ni de l’intérêt particulier à la transparence dans le domaine des enquêtes internes en matière de fraude.
139    Le requérant rappelle, dans ce contexte, la jurisprudence (arrêt du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Rec, EU:C:2012:394, points 76 et suivants) selon laquelle l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 ne couvre que certains types de documents et selon laquelle le refus de divulgation doit se justifier, concrètement et effectivement, par la gravité de l’atteinte au processus décisionnel qu’une divulgation engendrerait.
140    Le requérant soutient que l’objectif poursuivi par la première décision de l’OLAF n’est manifestement pas d’éviter que la divulgation des méthodes d’enquête de l’OLAF puisse compromettre l’efficacité du travail de ce dernier, d’autant plus que la très grande majorité des documents classés « NA », tels les documents nos 25, 27, 29 à 32, 34 à 40, 59 à 62, 65 à 67, 69 à 108, 111 à 118, 120 à 187 et 189 à 191, ont été élaborés après la clôture des enquêtes de l’OLAF, le 5 février 2004.
141    S’agissant plus particulièrement des documents classés dans la catégorie 2 par la première décision de l’OLAF, le requérant estime que, pour autant qu’ils se rapportent à la correspondance échangée entre l’OLAF et la Commission, toute invocation de l’exception en cause est vouée à l’échec du seul fait que l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 vise seulement les documents destinés à l’utilisation interne et à la protection du processus décisionnel au sein de l’institution concernée, alors que l’OLAF, qui exerce ses compétences d’enquête en toute indépendance, doit être qualifié d’organe externe à la Commission.
142    D’autres documents seraient également exclus du champ d’application de ladite exception, puisqu’ils concerneraient des correspondances de l’OLAF avec des tiers, tels les documents nos 41, 44, 46, 47, 50, 59, 60, 61, 84 et 111, ou seraient d’une autre nature, tels les documents nos 2 et 34.
143    Par ailleurs, il n’y aurait pas un intérêt légitime particulier à la confidentialité des méthodes d’investigation de l’OLAF, alors qu’il y aurait un intérêt particulier à la transparence en matière de lutte contre la fraude.
144    La Commission relève, à titre liminaire, que tous les documents ayant fait l’objet d’un refus total d’accès relèvent de l’exception relative à la protection du processus décisionnel, à laquelle s’ajoute la protection de données à caractère personnel. Lorsque la protection du processus décisionnel n’était pas applicable, l’accès partiel au document aurait toujours été accordé après suppression des données à caractère personnel.
145    La première décision de l’OLAF contiendrait un exposé complet et précis des raisons pour lesquelles l’accès à certains documents internes serait susceptible de porter gravement atteinte au processus décisionnel dans le cadre de la fonction d’enquête de l’OLAF. L’intérêt public à l’indépendance totale de l’OLAF dans sa fonction d’enquête requerrait la protection de ses réflexions préliminaires dans le cadre du processus décisionnel. Cet intérêt primerait l’intérêt général à la transparence invoqué par le requérant.
146    Selon la Commission, comme l’OLAF l’a relevé en substance dans la décision en cause, les dispositions réglementant les procédures d’enquête et l’indépendance de l’OLAF fondent une présomption générale de refus d’accès aux dossiers de l’OLAF, en se basant sur les exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001. Ladite réglementation nécessiterait une protection stricte des informations dans le domaine hautement sensible de la lutte contre la fraude et la corruption, cela même lorsque l’enquête aurait conclu à l’absence de fraude ou de corruption. La protection de documents d’une enquête s’appliquerait pendant et après la clôture de celle-ci (voir, en ce sens, en droit de la concurrence, arrêt du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Rec, EU:C:2012:393, point 124). Enfin, contrairement aux allégations du requérant, l’OLAF, qui constituerait une direction générale de la Commission, devrait, aux fins de l’application du règlement n° 1049/2001, être considéré comme faisant partie de cette institution.
147    Aux termes de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, l’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
148    Il y a lieu de relever d’abord que, selon la jurisprudence, l’invocation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, applicable après qu’une décision a été prise, est encadrée par des conditions strictes. Elle couvre uniquement certains types de documents et la condition de nature à justifier le refus de divulgation est que celle-ci serait de nature à porter « gravement » atteinte au processus décisionnel de l’institution (arrêt Commission/Agrofert Holding, point 139 supra, EU:C:2012:394, point 77).
149    Il convient de relever ensuite que la demande n° 590/2008 est caractérisée par le fait qu’elle vise non pas un seul document, mais un ensemble de documents désignés de manière globale. Ainsi qu’il ressort du point 69 ci-dessus, le requérant a en substance demandé l’accès à un ensemble de documents, désignés de manière générale, à savoir l’ensemble du dossier de l’enquête de l’OLAF OF/2002/0356, les transcriptions complètes et correctes des enregistrements sonores figurant dans ce dossier, les documents de toutes sortes qui ne figuraient pas dans ce dossier, mais qui concernaient néanmoins l’affaire/l’enquête susmentionnée ou sa personne. La première décision de l’OLAF précise à cet égard que le dossier de l’OLAF comprend tous les documents relatifs à ladite affaire et qu’il n’existe pas de documents liés à l’affaire qui ne seraient pas dans le dossier et qui seraient compris dans la demande n° 590/2008.
150    Ainsi qu’il a été relevé au point 91 ci-dessus, dans ce type de situation, la reconnaissance d’une présomption générale selon laquelle la divulgation de documents d’une certaine nature porterait, en principe, atteinte à la protection de l’un des intérêts énumérés à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 permet à l’institution concernée de traiter une demande globale et de répondre à celle-ci de la manière correspondante (voir, en ce sens, arrêt Commission/EnBW, point 90 supra, EU:C:2014:112, points 65 et 68).
151    La première décision de l’OLAF indique à cet égard que les documents compris dans la catégorie 1 concernent des notes de dossier préparées par les enquêteurs chargés du dossier d’enquête en cause et contiennent le raisonnement et l’analyse des enquêteurs et d’autres agents compétents au sujet du développement et de l’orientation de l’enquête, sur des questions tant de fond que d’administration. Selon la même décision, les documents de la catégorie 2 ont trait à la correspondance entre les membres du personnel de l’OLAF ou entre ledit personnel et celui de la Commission en ce qui concerne l’enquête en cause, la préparation de réponses au Médiateur ou à des questions du Parlement européen. Ces documents contiennent des réflexions de l’OLAF et des services de la Commission au sujet de ladite enquête, qui ont abouti à des décisions internes. Enfin, le document de la catégorie 7 est un projet de rapport final de l’enquête en question.
152    La première décision de l’OLAF précise que, si les opérations de l’enquête ont cessé, les documents des catégories 1, 2 et 7, auxquels l’accès est refusé, ont été rédigés exclusivement pour un usage interne, contiennent des avis destinés à une utilisation interne et font partie des délibérations et consultations préliminaires au sein de l’OLAF et de la Commission. Lesdits documents ont été diffusés auprès des enquêteurs de l’OLAF et des services de la Commission pour obtenir des informations précises de la part des fonctionnaires concernés. Ces documents contiennent des positions provisoires en ce qui concerne les stratégies d’enquête possibles, des activités opérationnelles et des décisions à prendre. Ils contiennent des réflexions, l’analyse des faits et les mesures envisagées et reflètent le processus d’élaboration de la correspondance externe.
153    Comme la première décision de l’OLAF le relève à juste titre, un accès du public à de tels documents serait particulièrement préjudiciable à la capacité de la Commission, et notamment de l’OLAF, à accomplir sa mission de lutte contre la fraude, dans l’intérêt public. La divulgation des documents concernés nuirait considérablement au processus décisionnel de la Commission et de l’OLAF, car elle compromettrait sérieusement la pleine indépendance des enquêtes futures de l’OLAF et leurs objectifs en révélant la stratégie et les méthodes de travail de l’OLAF et en réduisant la possibilité de ce dernier d’obtenir de ses collaborateurs des appréciations indépendantes et de consulter les services de la Commission au sujet de thèmes très sensibles. Elle risquerait également de décourager les particuliers d’envoyer des informations concernant des fraudes éventuelles et priverait ainsi l’OLAF et la Commission d’informations utiles pour engager les enquêtes visant à la protection des intérêts financiers de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Catinis/Commission, point 86 supra, EU:T:2014:267, point 54, à propos d’une enquête en cours de l’OLAF liée à l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001).
154    Cette conclusion s’impose d’autant plus que, selon la jurisprudence, les exceptions au droit d’accès aux documents, qui figurent notamment à l’article 4 du règlement n° 1049/2001, ne sauraient, lorsque, comme dans la présente affaire, les documents en question relèvent d’un domaine particulier du droit de l’Union, en l’espèce la protection des intérêts financiers de l’Union et la lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité préjudiciable aux intérêts financiers de l’Union, être interprétées sans tenir compte des règles spécifiques régissant l’accès à ces documents (voir, en ce sens, arrêt Commission/EnBW, point 90 supra, EU:C:2014:112, point 83).
155    Ainsi qu’il est rappelé à l’article 3 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 28 avril 1999, instituant l’OLAF (JO L 136, p. 20), l’OLAF exerce ses compétences d’enquête en toute indépendance (voir, en ce sens, arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, Rec, EU:T:2008:257, point 255).
156    L’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF (JO L 136, p. 1), adopté sur le fondement de l’article 324 TFUE en vue de combattre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, dispose que toutes les informations communiquées ou obtenues dans le cadre des enquêtes internes, sous quelque forme que ce soit, sont couvertes par le secret professionnel. Elles ne peuvent notamment être communiquées à des personnes autres que celles qui, au sein des institutions de l’Union ou des États membres, sont, par leurs fonctions, appelées à les connaître ni être utilisées à des fins différentes de la lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale.
157    Comme la Commission l’a observé, la confidentialité particulière dont bénéficient lesdits documents liés à l’enquête, et cela même, jusqu’à un certain point, à l’égard des personnes prétendument visées par une telle enquête (voir, en ce sens, arrêt Franchet et Byk/Commission, point 155 supra, EU:T:2008:257, point 255), se justifie non seulement dans la mesure où l’OLAF recueille, dans le cadre d’une telle enquête, des secrets d’entreprises sensibles et des informations hautement sensibles sur des personnes dont la divulgation pourrait nuire considérablement à leur réputation, mais également dans la mesure où l’accès aux documents relatifs à une enquête interne de l’OLAF, même après la clôture de la procédure en question, et plus particulièrement à ceux contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’OLAF risquerait d’entraver gravement les travaux de cet organe, de révéler la méthodologie et la stratégie d’instruction de l’OLAF, de nuire à la disponibilité des personnes intervenant dans la procédure à collaborer dans le futur et, partant, de compromettre le fonctionnement correct des procédures en question et la réalisation des objectifs poursuivis.
158    Si les règlements nos 1049/2001 et 1073/1999 ne comportent pas de disposition prévoyant expressément la primauté de l’un sur l’autre et s’il convient d’assurer une application de chacun desdits règlements qui soit compatible avec celle de l’autre et en permette ainsi une application cohérente (voir, en ce sens, arrêt Commission/EnBW, point 90 supra, EU:C:2014:112, point 84), en l’occurrence, pareille application justifie pleinement la reconnaissance d’une présomption de refus d’accès.
159    À cela s’ajoute que, selon la jurisprudence de la Cour, l’activité administrative de la Commission n’exige pas la même étendue d’accès aux documents que celle requise par l’activité législative d’une institution de l’Union (arrêt Commission/EnBW, point 90 supra, EU:C:2014:112, point 91).
160    Il en résulte que, en ce qui concerne les procédures d’enquête interne de l’OLAF au titre du règlement n° 1073/1999, une présomption générale de non-accès aux documents liés à l’enquête et, plus particulièrement, à ceux contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’OLAF peut résulter, notamment, des dispositions de ce règlement.
161    Dans ces conditions, la Commission était en droit, aux fins de l’application des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001, de présumer, sans procéder à un examen concret et individuel de chacun des documents en question, qu’un accès du public à ces documents, sur la base du règlement n° 1049/2001, porterait en principe atteinte à la protection des intérêts qui y étaient visés pour en déduire que tous ces documents étaient couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, de ce même règlement.
162    Eu égard aux considérations qui précèdent, la présomption générale d’atteinte aux intérêts protégés, notamment, par l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, qui se justifie pour éviter tout risque d’atteinte grave au processus décisionnel au sens de ladite disposition, s’impose indépendamment de la question de savoir si la demande d’accès concerne une procédure d’enquête déjà clôturée ou une procédure pendante.
163    La circonstance qu’un document relatif à une enquête interne de l’OLAF porte une date postérieure à la clôture de l’enquête en question ne saurait pas davantage s’opposer à ce que sa divulgation soit refusée au titre de la présomption générale de refus d’accès, dès lors que ce document est lié à ladite enquête, contient des informations relatives à des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’OLAF et comporte ainsi des informations dont la révélation serait susceptible de compromettre le travail de l’OLAF dans sa mission de combattre la fraude et la corruption.
164    De même, l’argument du requérant, selon lequel la correspondance entre l’OLAF et la Commission ne saurait, en tout état de cause, relever des documents contenant des avis destinés à l’utilisation « interne » dans le cadre des délibérations et consultations préliminaires au sens de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, dans la mesure où l’OLAF et la Commission ne seraient pas à considérer comme faisant partie de la même institution, doit être rejeté. À cet égard, il suffit de relever que le règlement n° 1049/2001 est applicable à l’OLAF, dans la mesure où celui-ci est reconnu, aux fins de ce règlement, comme faisant partie de la Commission, qui est mentionnée à l’article 1er, sous a), dudit règlement parmi les institutions auxquelles ce dernier s’applique.
165    Il en est de même de l’argument selon lequel la correspondance de l’OLAF avec des tiers devrait nécessairement être exclue de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001. En effet, de telles communications peuvent manifestement contenir des informations relatives à des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre des délibérations et des consultations préliminaires au sein de l’institution concernée, conformément à ladite disposition, et le refus de leur divulgation s’impose dès lors afin de garantir l’indépendance de l’OLAF et la confidentialité de sa mission.
166    Par ailleurs, contrairement aux allégations du requérant, le document n° 2 de la liste de l’OLAF du 30 avril 2010 ne saurait être considéré comme étant erronément classé parmi les notes du dossier de l’enquête, dans la mesure où il s’agit d’une « note pour le dossier d’enquête de l’OLAF », qui porte sur une recherche liée à l’affaire en question. Il en est de même du document n° 34, qui fait manifestement partie des notes pour le dossier d’enquête en question, ainsi que le Tribunal a pu le constater.
167    En outre, le requérant n’a pas établi, dans ses demandes d’accès, l’existence d’un intérêt public qui justifierait néanmoins de donner accès aux documents de l’enquête en cause. Or, il incombe au requérant d’invoquer de manière concrète des circonstances fondant un intérêt public justifiant la divulgation des documents concernés (voir, en ce sens, arrêt Strack/Commission, point 56 supra, EU:C:2014:2250, point 128). Par ailleurs, il ressort de la première décision de l’OLAF que ce dernier a bien examiné l’existence d’intérêts supérieurs pour considérer qu’aucun élément ne lui permettait de conclure qu’il existait un tel intérêt supérieur. La seule invocation du principe de transparence et de son importance ne saurait suffire à cet égard (voir, en ce sens, arrêt Strack/Commission, point 56 supra, EU:C:2014:2250, points 129 et 131). Enfin, la thèse du requérant selon laquelle il existerait un intérêt particulier à la transparence dans le cas précis des enquêtes internes en matière de fraude, telles que celle en cause, afin d’éviter, en garantissant une transparence absolue, toute apparence de recours à des procédés arbitraires et irréguliers, laquelle serait préjudiciable à la réputation des institutions et des sociétés impliquées dans l’enquête, doit être rejetée, de telles considérations n’étant manifestement pas de nature à l’emporter sur les raisons impérieuses justifiant le refus de divulgation des informations en question.
168    Enfin, la présomption générale de refus d’accès susmentionnée implique que les documents couverts par celle-ci échappent à l’obligation d’une divulgation partielle de leur contenu en application de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt Commission/EnBW, point 90 supra, EU:C:2014:112, points 134 et 135).
169    Pour toutes ces raisons, la Commission pouvait valablement refuser l’accès aux documents revêtus de la mention « NA » en se fondant sur l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001.
170    Partant, le présent moyen doit être rejeté.
–       Sur la violation alléguée de l’article 4, paragraphe 1, sous b), et paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001
171    Le requérant soutient que, pour autant que, dans la première décision de l’OLAF, ce dernier a fondé les refus d’accès aux documents sur les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous b), et à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, relatives, respectivement, à la protection des données personnelles et à la protection des intérêts commerciaux des entreprises, l’OLAF a également violé lesdites dispositions.
172    À cet égard, il suffit de relever que, dans la mesure où, ainsi qu’il résulte des points 147 à 169 ci-dessus, le refus total d’accès aux documents revêtus de la mention « NA » pouvait valablement se fonder sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, relatif à la protection du processus décisionnel, il n’est pas nécessaire de vérifier si ledit refus total d’accès pouvait également se fonder utilement sur les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous b), et à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 13 septembre 2013, Pays‑Bas/Commission, T‑380/08, Rec, EU:T:2013:480, point 88). La Commission a d’ailleurs indiqué que, chaque fois que la protection du processus décisionnel n’impliquait pas un refus total d’accès au document en question, une divulgation partielle de celui-ci était accordée.
Quant aux documents partiellement divulgués
–       Sur la violation alléguée de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001
173    Le requérant soutient que la première décision de l’OLAF s’appuie à tort sur l’exception relative à la protection de la vie privée prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001 pour justifier l’occultation de son nom, alors qu’il aurait toujours donné son accord à la divulgation de ses données personnelles. Contrairement à un accès accordé sur le fondement du règlement n° 1049/2001, la transmission de ces mêmes documents au titre du règlement n° 45/2001 n’aurait pas eu pour effet de faire entrer ces derniers dans le domaine public. Le requérant mentionne à cet égard les documents nos 17, 23, 28, 43, 45, 49, 52, 56 à 58, 63, 68, 109, 110, 119, 240 à 264 et 267. Par ailleurs, l’OLAF aurait, en tout état de cause, dû le consulter en application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, avant de procéder à l’occultation de son nom.
174    En outre, le requérant estime que l’occultation de son nom dans des parties de documents divulgués au public par l’OLAF sans occultation de son nom dans le cadre de précédentes divulgations intervenues au titre du règlement n° 1049/2001 est illégale. Tel serait le cas notamment en ce qui concerne les documents nos 17, 36, 63, 109, 204, 256, 257, 262 et 268. Il en serait de même lorsque, comme dans le cas du document n° 43, les noms de tiers auraient été divulgués précédemment au titre du règlement n° 1049/2001.
175    Selon le requérant, l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001 concerne seulement la protection des intérêts de tiers et l’OLAF aurait, en tout état de cause, dû consulter ces derniers, en application de l’article 4, paragraphe 4, de ce même règlement, avant de prendre sa décision. Si le requérant admet qu’il puisse être légitime d’occulter les noms d’informateurs, de témoins et de personnes mises en cause par l’enquête, il estime que, dans d’autres cas, pareille occultation est illégale. À titre d’exemple, le document n° 240 aurait trait à une interpellation relative à l’activité de l’OLAF émanant d’un citoyen néerlandais qui aurait très vraisemblablement donné son accord à la divulgation de son nom. Tel serait le cas également en ce qui concerne les documents nos 248, 250, 253 et 256.
176    En outre, l’OLAF aurait à tort occulté le nom des fonctionnaires nationaux détachés auprès des institutions de l’Union. Seraient encore illégales les occultations des noms d’autres représentants des institutions de l’Union et de fonctionnaires de celles-ci, qui ne seraient ni accusés ni informateurs, mais agiraient uniquement dans le cadre de leurs fonctions, comme dans le document n° 243. De même, l’occultation des noms des personnes ayant adressé des demandes d’information à l’OLAF en rapport avec l’enquête en cause serait illégale.
177    Enfin, certaines occultations de noms seraient illégales, car à d’autres endroits le même nom n’aurait pas été occulté, comme dans les documents nos 246, 253 et 254.
178    La Commission conteste l’argumentation du requérant. Elle précise d’emblée que, dans tous les cas où l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001, relative à la protection du processus décisionnel, n’était pas en cause, l’OLAF n’avait décidé que des refus partiels d’accès aux documents concernés en occultant les informations relevant notamment de l’exception relative à la protection des données à caractère personnel.
179     Selon la Commission, il incombe au demandeur d’accès d’établir que le transfert des données à caractère personnel est nécessaire alors qu’une telle nécessité n’a pas été établie par le requérant dans ses demandes d’accès.
180    La Commission ajoute que le nom du requérant, lorsqu’il apparaissait en tant qu’informateur, devait être protégé et n’avait pas été divulgué en l’absence d’indication claire de sa part. Il n’incomberait pas à l’OLAF de vérifier si, dans d’autres procédures, une telle information aurait été divulguée.
181    Enfin, la Commission observe que l’occultation des noms de fonctionnaires de l’Union est intervenue lorsque, en raison de circonstances particulières, la divulgation de ces informations aurait nui aux personnes concernées, comme dans le document n° 243, mais seulement dans la mesure où les fonctionnaires en cause étaient concernés par la dénonciation du requérant.
182    Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, notamment en conformité avec la législation de l’Union relative à la protection des données à caractère personnel.
183    D’emblée, il convient de constater qu’il n’y a plus lieu de statuer sur la demande en annulation, pour autant qu’elle concerne l’occultation des noms d’informateurs, de témoins et de personnes mises en cause par l’enquête de l’OLAF dans les documents nos 17, 240 à 243, 256 et 262, le requérant ayant indiqué, dans sa réponse du 6 mars 2014 à des questions posées par le Tribunal (voir point 44 ci-dessus), qu’il admettait qu’un non‑lieu soit intervenu à cet égard au motif que les occultations en question étaient justifiées.
184    Dans la mesure où le requérant soutient que l’OLAF a supprimé illégalement des données à caractère personnel en application de l’exception à l’accès aux documents prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001, il y a lieu de rappeler que les dispositions du règlement n° 45/2001 deviennent intégralement applicables lorsqu’une demande fondée sur le règlement n° 1049/2001 vise à obtenir l’accès à des documents comprenant des données à caractère personnel (arrêt Strack/Commission, point 56 supra, EU:C:2014:2250, point 101).
185    L’article 2 du règlement n° 45/2001 énonce, d’une part, que constitue une donnée à caractère personnel toute information concernant une personne physique identifiée ou identifiable et, d’autre part, que constitue un traitement de données à caractère personnel toute opération appliquée à des données à caractère personnel, telle que l’extraction et la communication par transmission, diffusion ou toute autre forme de mise à disposition.
186    En l’occurrence, les informations occultées, à savoir les éléments, tels les noms, permettant d’identifier les personnes mentionnées dans les documents auxquels l’accès partiel a été refusé, relèvent des données à caractère personnel, au sens de l’article 2 du règlement n° 45/2001, et la communication de telles données entre dans la définition du « traitement », au sens de ce même règlement (arrêt Strack/Commission, point 56 supra, EU:C:2014:2250, point 102).
187    L’examen et l’appréciation de la demande d’accès aux données personnelles en question étaient donc soumis, en ce qui concerne les informations litigieuses, aux dispositions du règlement n° 45/2001.
188    Lorsqu’une demande vise à obtenir l’accès à des données à caractère personnel, au sens de l’article 2, sous a), du règlement n° 45/2001, l’article 8, sous b), de ce même règlement exige que lesdites données ne puissent en principe être transférées que si le destinataire démontre la nécessité de leur transfert et s’il n’existe aucune raison de penser que ce transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée. Cette disposition est applicable à toute demande fondée sur le règlement n° 1049/2001 visant à obtenir l’accès à des documents comprenant des données à caractère personnel (arrêts Strack/Commission, point 56 supra, EU:C:2014:2250, point 101, et du 16 juillet 2015, ClientEarth et PAN Europe/EFSA, C‑615/13 P, Rec, EU:C:2015:489, points 44 et 45).
189    Dans ce contexte, il incombe d’abord à celui qui sollicite un tel transfert de démontrer sa nécessité. Si cette démonstration est apportée, il appartient alors à l’institution concernée de vérifier s’il n’existe aucune raison de penser que le transfert en cause pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée. En l’absence de raison de cette nature, il y a lieu de procéder au transfert sollicité, tandis que, dans le cas contraire, l’institution concernée doit mettre en balance les différents intérêts en présence aux fins de se prononcer sur la demande d’accès (voir arrêt ClientEarth et PAN Europe/EFSA, point 188 supra, EU:C:2015:489, point 47 et jurisprudence citée).
190    Contrairement aux allégations du requérant, il ne saurait être déduit de l’article 8, sous b), du règlement n° 45/2001 que les institutions concernées par une demande d’accès à des documents qu’elles détiennent sont obligées de vérifier d’office l’existence des motifs justifiant un transfert des données à caractère personnel, mais il incombe au demandeur d’accès d’établir la nécessité du transfert de ces données (arrêt Strack/Commission, point 56 supra, EU:C:2014:2250, points 106 et 107).
191    Or, il est constant que le requérant n’a fourni aucun motif de nature à justifier la nécessité du transfert des données à caractère personnel par l’OLAF, que ce soit dans ses demandes initiales ou dans ses demandes confirmatives, de sorte que l’OLAF n’a pas pu mettre en balance les différents intérêts des parties en cause. Il ne pouvait pas davantage vérifier s’il n’existait aucune raison de penser que ce transfert pouvait porter atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées, comme le prescrit l’article 8, sous b), du règlement n° 45/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 15 janvier 2013, Strack/Commission, T‑392/07, EU:T:2013:8, point 173).
192    Par conséquent, les arguments du requérant tirés, d’une part, de l’absence de consultation de toutes les personnes dont les données à caractère personnel étaient concernées et, d’autre part, de l’omission de la prise en compte du consentement de certaines personnes à la divulgation de leurs données doivent être rejetés comme étant inopérants, dans la mesure où, en tout état de cause, la Commission ne pouvait pas procéder au transfert des données en question, le requérant n’ayant pas, comme il est prévu à l’article 8, sous b), du règlement n° 45/2001, démontré la nécessité d’un tel transfert (voir, en ce sens, arrêt Strack/Commission, point 56 supra, EU:C:2014:2250, point 110).
193    Contrairement à la thèse soutenue par le requérant lors de l’audience et dans ses observations du 7 novembre 2014, le droit de recevoir des informations, garanti par l’article 10 de la CEDH, tel qu’interprété par la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt du 28 novembre 2013, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden Land- und Forstwirtschaftlichen Grundbesitzes c. Autriche (CE:ECHR:2013:1128JUD003953407), ne remet pas en cause la jurisprudence de la Cour citée au point 188 ci-dessus, des ingérences dans l’exercice de ce droit étant admissibles et autorisant, en particulier, la suppression de données à caractère personnel dans les documents auxquels l’accès est demandé (voir Cour EDH, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden Land- und Forstwirtschaftlichen Grundbesitzes c. Autriche, précité, CE:ECHR:2013:1128JUD003953407, §§ 37 et 45), alors que le requérant n’a précisément ni démontré ni même allégué dans ses demandes d’accès la nécessité d’un accès aux données à caractère personnel en question. La thèse du requérant aurait en définitive pour conséquence de renverser la charge de la preuve de la nécessité d’un transfert de données à caractère personnel, contrairement à ce que la Cour a jugé au point 107 de l’arrêt Strack/Commission, point 56 supra (EU:C:2014:2250).
194    Pour autant que le requérant reproche à l’OLAF d’avoir occulté son nom et les noms de tiers dans des parties de documents qu’il avait divulgués précédemment au public en application du règlement n° 1049/2001 sans occulter ces mêmes noms, il suffit de constater que le requérant n’a pas soutenu que lesdits documents, précédemment communiqués en application de ce règlement, n’étaient plus en sa possession, de sorte qu’il n’y a pas lieu de statuer sur ce grief.
195    S’agissant des autres documents dans lesquels le nom du requérant a été occulté lorsqu’il agissait en qualité d’informateur, il convient de vérifier si l’OLAF pouvait valablement procéder à pareille occultation au motif que le requérant n’avait pas clairement indiqué qu’il autorisait la divulgation de son nom.
196    Selon le requérant, tout au moins en ce qui concerne les restrictions à l’accès aux documents affectant exclusivement ses propres droits, son accord à divulguer ses données à caractère personnel doit suffire pour autoriser la transmission desdites données conformément à l’article 8 du règlement n° 45/2001.
197    Cette thèse doit être accueillie.
198    Il a déjà été jugé que la divulgation de données personnelles qui concernent exclusivement le demandeur d’accès en cause ne saurait être écartée au motif qu’elle porterait atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu (arrêt du 22 mai 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commission, T‑300/10, Rec, EU:T:2012:247, point 107).
199    Tel doit être le cas en particulier lorsque, comme en l’espèce, rien ne permettait de considérer que le requérant, qui visait notamment à rendre publics les prétendus dysfonctionnements au sein de l’OLAF dans le traitement de sa plainte, eût souhaité limiter l’accès à ses données personnelles. Par ailleurs, la première décision de l’OLAF lui avait donné accès aux données le concernant en précisant qu’elle intervenait en ce sens sur le seul fondement du règlement n° 45/2001, sans lui demander de clarifier la portée de sa demande d’accès en application de l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, de sorte que la Commission est mal venue de reprocher au requérant de ne pas avoir été clair à cet égard.
200    Par conséquent, c’est à tort que, s’agissant notamment des documents mentionnés par le requérant au point 173 ci-dessus, la Commission a refusé de divulguer l’identité du requérant sur le fondement de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001, de sorte que le moyen doit être accueilli dans cette mesure et rejeté pour le surplus.
–       Sur la violation alléguée de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001
201    Selon le requérant, les occultations opérées au titre de l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux, prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, sont illégales, dans la mesure où l’OLAF n’a pas tenté d’obtenir le consentement des intéressés. Le requérant estime en outre que, dès lors qu’aucun agissement illégal de la part des personnes morales en cause n’a été constaté par l’OLAF, il n’existait pas d’intérêts commerciaux à protéger, de sorte que, en fin de compte, la divulgation des informations les concernant était dans l’intérêt même de ces personnes morales. Par ailleurs, dans un cas particulier, de tels intérêts n’auraient pas été dignes de protection, la personne morale en question n’existant plus à l’époque de l’adoption de la première décision de l’OLAF.
202    La Commission observe que l’OLAF était tenu de garantir la confidentialité des secrets d’affaires mentionnés dans le cadre de l’enquête, tout en précisant qu’il n’avait fondé aucun refus total d’accès sur la seule exception tirée de la protection des intérêts commerciaux, au sens de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001. Même après la clôture de l’enquête, il serait présumé que les intéressés n’autoriseraient pas la divulgation de ces secrets d’affaires. Cet intérêt à la protection des intérêts commerciaux ne cesserait pas davantage avec la disparition de la personne morale concernée. En outre, le requérant n’aurait pas établi dans sa demande d’accès l’existence d’un intérêt supérieur à la divulgation des secrets d’affaires.
203    Aux termes de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle.
204    Il y a lieu de relever que, si la jurisprudence n’a pas défini le concept d’intérêts commerciaux, il n’en demeure pas moins que le Tribunal a précisé que toute information relative à une société et à ses relations d’affaires ne saurait être considérée comme relevant de la protection qui doit être garantie aux intérêts commerciaux, conformément à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, sauf à tenir en échec l’application du principe général consistant à conférer au public le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions (arrêt MasterCard e.a./Commission, point 100 supra, EU:T:2014:759, point 81).
205    Ainsi, afin d’appliquer l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, il est nécessaire que l’institution démontre que les documents demandés contiennent des éléments susceptibles, du fait de leur divulgation, de porter atteinte aux intérêts commerciaux d’une personne morale (arrêt MasterCard e.a./Commission, point 100 supra, EU:T:2014:759, point 82).
206    Il en est ainsi lorsque, notamment, les documents demandés contiennent des informations commerciales sensibles, relatives aux stratégies commerciales des entreprises impliquées, aux montants de leurs ventes, à leurs parts de marché ou à leurs relations commerciales (arrêt MasterCard e.a./Commission, point 100 supra, EU:T:2014:759, point 83). De même, la révélation des méthodes de travail et des relations d’affaires d’une entreprise peut résulter de la divulgation de documents demandés et ainsi porter atteinte aux intérêts commerciaux de cette entreprise, notamment lorsque lesdits documents contiennent des données propres à l’entreprise qui mettent en avant son expertise (arrêt MasterCard e.a./Commission, point 100 supra, EU:T:2014:759, point 84).
207    En l’espèce, les refus d’accès partiels aux informations figurant dans les documents compris dans les catégories 1, 2, 5 à 7 et 9, pour autant qu’ils sont fondés sur l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux, sont motivés par le préjudice que la divulgation des noms des personnes concernées par l’enquête de l’OLAF porterait à leur réputation. En effet, selon la première décision de l’OLAF, les informations figurant dans ces documents « évoquent des enquêtes de l’OLAF, la mauvaise gestion des fonds de l’Union, des cas de mauvaise administration et des allégations de corruption », sans que cela ne reflète « nécessairement l’opinion de la Commission ». Selon cette même décision, la « divulgation des noms de personnes morales concernées par une enquête dans un tel contexte donnerait une image négative, rendrait possibles des déclarations inexactes concernant leurs résultats et porterait donc atteinte à leur réputation et à d’autres intérêts commerciaux légitimes ».
208    Il ressort en outre de la première décision de l’OLAF que ce dernier a, en conséquence, occulté certains passages, tels les noms et d’autres informations directement liées à l’identification de certaines personnes.
209    Ces motifs démontrent à suffisance l’existence d’un risque raisonnablement prévisible et non purement hypothétique que la divulgation des documents en cause porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux des personnes morales en question.
210    Dès lors, contrairement à ce que soutient le requérant, l’OLAF pouvait valablement présumer que les entreprises en question s’opposeraient à la divulgation des informations permettant de les identifier, cela même après la clôture de l’enquête, et occulter en conséquence les noms ou autres éléments d’identification des entreprises en cause dans les documents auxquels un accès partiel était accordé, au motif que la divulgation de leur identité nuirait aux intérêts commerciaux des personnes visées en portant atteinte à leur réputation (voir, par analogie, arrêts Strack/Commission, point 191 supra, EU:T:2013:8, point 228, et MasterCard e.a./Commission, point 100 supra, EU:T:2014:759, points 85, 88 et 89).
211    À cela s’ajoute que, comme il a été relevé au point 158 ci-dessus, les règlements nos 1049/2001 et 1073/1999 ne comportant pas de disposition prévoyant expressément la primauté de l’un sur l’autre, il convient d’assurer une application de chacun desdits règlements qui soit compatible avec celle de l’autre et en permette ainsi une application cohérente. Or, ainsi qu’il a été observé au point 157 ci-dessus, la confidentialité particulière dont bénéficient les documents liés à une enquête de l’OLAF conformément au règlement n° 1073/1999 se justifie notamment dans la mesure où l’OLAF recueille dans le cadre d’une telle enquête des secrets d’entreprises ou des informations hautement sensibles sur des personnes, dont la divulgation pourrait nuire considérablement à leur réputation.
212    Par ailleurs, contrairement à la thèse défendue par le requérant, la circonstance qu’une entreprise a cessé d’exister au moment de la demande d’accès à des informations la concernant n’implique pas, à elle seule, que toute protection des intérêts de celle-ci prenne fin et que, dès lors, ces informations ne soient plus couvertes par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001.
213    Enfin, pour des motifs identiques à ceux exposés au point 167 ci-dessus, n’est pas fondé le reproche selon lequel la première décision de l’OLAF aurait dû accorder l’accès aux informations concernées en raison de l’existence d’un intérêt supérieur à la divulgation de celles-ci. Quant au prétendu intérêt des personnes morales en question à voir divulguer les informations les concernant, dans la mesure où aucun comportement fautif n’aurait en définitive été établi à leur égard et que le refus d’accès aux données les concernant pourrait laisser le public penser que lesdites personnes auraient quelque chose à se reprocher, outre qu’il a été invoqué pour la première fois dans la réplique, il ne saurait en tout état de cause être considéré comme représentant un intérêt public au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n° 1049/2001.
214    Pour toutes ces raisons, le présent moyen doit être rejeté.
Quant aux autres occultations et omissions prétendument injustifiées
215    Dans ses réponses du 6 mars 2014 à des questions posées par le Tribunal (voir point 44 ci-dessus), le requérant soutient que les documents auxquels un accès partiel a été accordé par la première décision de l’OLAF contiennent d’autres occultations et omissions illégales qui ne pouvaient être attribuées à l’un des motifs de refus énumérés dans cette décision. Ainsi, les annexes ou certaines pièces jointes aux documents nos 109, 244 et 246 auraient été omises à tort.
216    Le requérant ajoute qu’il en est de même en ce qui concerne le document n° 243, qui correspond à une lettre de la Cour des comptes de l’Union européenne à l’OLAF, accompagnée, parmi ses annexes, d’une copie de la correspondance électronique entre le requérant et l’OLAF, et qui ne comporte que 36 pages, alors qu’il avait lui-même transmis un document comportant 168 pages à la Cour des comptes, correspondant essentiellement à celui qu’il avait transmis le même jour au Médiateur et qui a été publié entre-temps par ce dernier.
217    Le requérant reproche également à l’OLAF d’avoir occulté dans le rapport d’enquête final annexé au document n° 262 (ci-après le « rapport d’enquête final ») des informations qui n’avaient pas été occultées dans la version dudit rapport annexée au document n° 256, ni dans celle qui lui avait été communiquée le 25 avril 2004, laquelle comporte à l’inverse des occultations qui ne figuraient plus dans le document n° 262. Ce dernier document n’accorderait dès lors pas le meilleur accès possible au rapport en question.
218    Dans sa réponse du 22 octobre 2014 à des questions posées par le Tribunal (voir point 48 ci-dessus), la Commission observe notamment que l’accès au document n° 36, auquel le rapport d’enquête final est joint, a été refusé. Un accès partiel aurait été donné aux documents nos 109 et 204 ainsi qu’à ce rapport lui-même dans les documents nos 256 et 262. Les accès accordés lors de précédentes demandes d’accès auraient été traités à la lumière de la jurisprudence applicable à l’époque. Selon la Commission, dans la mesure où l’OLAF avait accordé l’accès au rapport d’enquête final dans le document n° 262, il n’était pas nécessaire de procéder à une nouvelle évaluation du même document en tant qu’il était annexé à d’autres documents, à savoir les documents nos 36, 109 et 204. Le même accès partiel à ce rapport aurait été accordé à un autre demandeur, M. L., par l’accès partiel aux documents nos 204, 256 et 262.
219    À cet égard, il y a lieu de relever que le requérant critique la circonstance que les occultations figurant dans le rapport d’enquête final n’étaient pas les mêmes selon les documents auxquels ce rapport était annexé. Mais, ainsi que la Commission l’a relevé à juste titre, dès lors que le requérant a pu avoir accès aux informations demandées, figurant dans ce rapport, à travers les différents documents en question, en particulier les documents nos 262 et 256, il n’était pas nécessaire de procéder à une nouvelle évaluation du même rapport en tant qu’il était annexé aux documents nos 36, 109 et 204. Peu importe également dans ce contexte que, en l’espèce, les occultations ne soient pas parfaitement identiques d’un document à l’autre, dès lors que l’objectif du règlement n° 1049/2001, consistant à rendre accessible au public l’information à laquelle l’accès est demandé, est atteint.
220    S’agissant des omissions et occultations prétendument illégales relatives au document n° 243, il suffit d’observer que, comme l’indique le requérant, dans la mesure où le document susmentionné de 168 pages a été mis à la disposition du public sans occultation par le Médiateur, le recours est devenu sans objet (voir, en ce sens, ordonnance Miettinen/Conseil, point 130 supra, EU:T:2014:48, points 18 et 25). Pour le surplus, s’agissant des occultations alléguées de données à caractère personnel, il convient de rappeler que le requérant n’a pas démontré le caractère nécessaire de leur divulgation, ainsi que cela ressort du point 191 ci-dessus.
221    En ce qui concerne le refus d’accès aux informations figurant en annexe du document n° 244, il ressort des points 128 à 136 ci-dessus que ledit refus doit être annulé dans la mesure où le motif allégué par la Commission dans sa lettre du 5 mars 2014 (voir point 43 ci-dessus), à savoir la circonstance que le requérant était déjà en possession desdites informations, ne pouvait à lui seul suffire pour fonder le rejet.
222    Enfin, s’agissant du grief tiré du refus d’accès aux informations figurant en annexe du document n° 246, il convient de rappeler que les occultations de certaines informations figurant dans ce document ont été examinées précédemment, ainsi qu’il ressort des points 177 et suivants ci-dessus, et que, pour le surplus, le requérant est resté en défaut d’étayer ce grief, qui doit dès lors être rejeté.
Quant aux documents divulgués entièrement
223    Dans ses réponses du 6 mars 2014 à des questions posées par le Tribunal (voir point 44 ci-dessus), le requérant observe en ce qui concerne la catégorie de documents revêtus de la mention « FA » que, d’une part, par la première décision de l’OLAF, les documents nos 56, 247, 249, 252, 258, 260, 261 et 263 lui ont effectivement été transmis en intégralité et que, d’autre part, comme cela a été relevé au point 124 ci-dessus, la Commission lui a transmis le document n° 227 intégralement en annexe de la duplique, en application du règlement n° 1049/2001. Dès lors, le requérant conclut qu’il n’y a plus lieu de statuer en ce qui concerne tous ces documents dans le cadre de la présente demande en annulation.
224    En revanche, le document n° 110, qui figure également parmi les documents revêtus de la mention « FA » dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, n’aurait pas été transmis intégralement, dans la mesure où il y est fait référence à une note de l’OLAF du 26 octobre 2004 et ses annexes, lesquelles ne figurent toutefois pas parmi les éléments qui lui ont été transmis.
225    Dans sa réponse du 22 octobre 2014 à des questions posées par le Tribunal (voir point 48 ci-dessus), la Commission observe que la première décision de l’OLAF a accordé un accès intégral au document n° 110, qui ne concernait cependant pas l’annexe de ce document, laquelle a été évaluée séparément et divulguée partiellement en tant que document distinct, à savoir le document n° 109.
226    Il convient de relever que le document n° 110 est intitulé « lettre du 4 novembre comprenant en annexe une copie de la note de l’OLAF du 26 octobre 2004 ». Si, certes, la demande du requérant incluait ladite note du 26 octobre 2004 avec ses annexes, il n’en demeure pas moins que, comme il ressort des explications de la Commission, qui ne sont pas contestées par le requérant, ladite annexe correspond au document n° 109, qui a fait l’objet d’une divulgation partielle, de sorte qu’il n’y a plus lieu de statuer sur ledit grief.
Quant aux documents nos 266 et 268 et aux fiches de circulation
–       Sur le document n° 266
227    En ce qui concerne la demande d’accès à l’enregistrement de l’entretien du requérant avec les enquêteurs de l’OLAF du 13 novembre 2002, classé en tant que document n° 266, la première décision de l’OLAF indique que ce dernier interprète ladite demande comme une demande d’accès à des données personnelles sur le fondement de l’article 13 du règlement n° 45/2001 et qu’il ne s’oppose pas à la communication au requérant des informations demandées. La seconde décision de l’OLAF transmet à l’intéressé un disque compact comportant ledit enregistrement en indiquant que les règles de procédure internes de l’OLAF lui permettent de transmettre l’enregistrement d’un interrogatoire à la personne interrogée. À la suite d’une question posée par le Tribunal, la Commission a réitéré qu’il ne s’agissait dès lors pas d’un accès accordé en application du règlement n° 1049/2001, mais que la transmission de ce document sur le fondement du règlement n° 45/2001 privait le présent grief de tout fondement.
228    Dans ses observations, respectivement du 6 mars et du 7 novembre 2014 (voir points 44 et 48 ci-dessus), le requérant a précisé que, dans la mesure où l’OLAF refusait de communiquer ledit enregistrement en vertu du règlement n° 1049/2001, il maintenait son grief.
229    À la lumière des observations de la Commission, force est de constater que l’OLAF a refusé de communiquer au requérant le document n° 266 sur le fondement du règlement n° 1049/2001 au seul motif qu’un accès à ce document lui avait déjà été accordé sur le fondement du règlement n° 45/2001.
230    Or, ainsi qu’il ressort des points 128 à 136 ci-dessus, la thèse défendue par la Commission, selon laquelle la seule circonstance, comme c’est le cas en l’occurrence, que le demandeur d’accès détient un document à un titre qui ne lui confère pas le caractère d’un document public empêche le demandeur d’agir sur le fondement du règlement n° 1049/2001, doit être rejetée.
231    Dans ces conditions, c’est à tort que l’OLAF s’est limité à motiver son refus d’accès au document n° 266 sur le fondement du règlement n° 1049/2001 par la circonstance qu’un accès intégral à ce même document avait été accordé en application du règlement n° 45/2001, de sorte qu’il y a lieu d’accueillir le présent grief.
–       Sur le document n° 268
232    Le requérant soutient que, contrairement à ce qu’indique la première décision de l’OLAF, sa demande d’accès portait manifestement sur la documentation relative à la CCAM, classée en tant que document n° 268 (« Dossier de documents copié à la DG BUDG 05/12/02 »), et que, dès le 2 septembre 2004, l’OLAF lui avait d’ailleurs accordé un accès partiel, en application du règlement n° 1049/2001, à une partie des documents en question. Le requérant conteste que, comme l’indique la seconde décision de l’OLAF, la décision relative à ce document doive être prise par le secrétariat général plutôt que par l’OLAF. Seule importerait la détention par l’OLAF du document demandé, lequel aurait d’ailleurs été mentionné dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010. L’OLAF et la Commission devraient être considérés comme des institutions différentes aux fins du règlement n° 1049/2001, de sorte que la décision aurait dû être prise par l’OLAF, qui était saisi de la demande d’accès, et non par la Commission, qui serait un tiers par rapport à l’OLAF.
233    La Commission estime qu’il n’y a pas d’acte faisant grief, le requérant ayant été invité, dans la première décision de l’OLAF, à préciser si ledit document était couvert par la demande d’accès, auquel cas le secrétariat général prendrait une décision, l’OLAF ne pouvant pas statuer lui-même sur la demande sans outrepasser ses compétences. En effet, la compétence primaire en matière de traitement des demandes d’accès confirmatives reviendrait au secrétaire général de la Commission, conformément à l’article 4 de l’annexe de son règlement intérieur relative aux dispositions d’application du règlement n° 1049/2001 (voir point 129 ci-dessus), et seulement exceptionnellement à l’OLAF, lorsque les documents en question seraient liés à des enquêtes réalisées par ce dernier. Tel ne serait pas le cas des documents de la CCAM et l’incompétence de l’OLAF à l’égard de cette partie de la demande d’accès aurait été relevée d’emblée dans la première décision de l’OLAF.
234    Il y a lieu de constater que la première décision de l’OLAF indique que le document n° 268 relève de la catégorie 10, intitulée « Documentation de la CCAM », qu’il consiste en un dossier copié par les enquêteurs de l’OLAF dans les locaux de la DG BUDG, le 5 décembre 2002, et qu’il contient des documents relatifs à la procédure de passation de marchés de l’OPOCE représentant des avis de la CCAM, des contrats conclus par l’OPOCE, des curriculum vitae, des déclarations, des offres et des explications de soumissionnaires et d’autres informations. Dans la même décision, l’OLAF demande au requérant de clarifier si sa demande d’accès comprend lesdits documents, « avant de prendre position de façon finale sur ces documents, ce qui nécessiterait l’accord du [s]ecrétaire général [de la Commission], puisqu’ils relèvent aussi de la responsabilité de la Commission ».
235    La seconde décision de l’OLAF indique, pour sa part, que la « documentation de la CCAM » comporte des pièces relatives à la procédure de passation de marchés de l’OPOCE que les enquêteurs de l’OLAF ont reçues de la DG BUDG et que le secrétariat général répondra séparément en ce qui concerne ces documents.
236    Dans sa réponse du 22 octobre 2014 à des questions posées par le Tribunal (voir point 48 ci-dessus), la Commission fait valoir que l’OLAF n’était pas compétent pour répondre à la demande d’accès au dossier de la CCAM, dont certains éléments ont d’ailleurs été repris dans l’un ou l’autre document énuméré dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, et que, de toute façon, ledit dossier ne fait pas partie de la présente procédure, le requérant n’ayant pas mentionné dans ses demandes initiale et confirmative ledit dossier de plus de 300 pages, établi longtemps avant l’enquête en cause.
237    Ainsi qu’il a été observé au point 164 ci-dessus, l’OLAF relève de la Commission aux fins de l’application du règlement n° 1049/2001. Par conséquent, la Commission aurait, en tout état de cause, dû répondre à la demande d’accès, indépendamment de la question de savoir si, comme le soutient cette institution, la décision devait être prise par son secrétariat général et non pas par l’OLAF, auquel cas ce dernier aurait dû la transmettre immédiatement audit secrétariat général.
238    Ensuite, pour autant que, comme l’admet le requérant dans ses réponses du 6 mars 2014 à des questions posées par le Tribunal (voir point 44 ci-dessus), il dispose d’une partie des éléments correspondant au document n° 268 en application du règlement n° 1049/2001, il n’y a plus lieu de statuer à l’égard des informations ainsi divulguées.
239    En revanche, contrairement à ce que soutient la Commission, rien ne permet de considérer que la documentation de la CCAM n’était pas visée par la demande d’accès du requérant, alors que celle-ci portait sur l’« ensemble du dossier de l’enquête de l’OLAF » et sur « tous les documents » concernant ladite enquête.
240    Tout au contraire, l’OLAF a indiqué lui‑même dans sa première décision que, à la suite d’une demande de clarification de la portée de la demande d’accès adressée au requérant, il prendrait une décision finale à l’égard de la demande d’accès, pour autant qu’elle concernait le document n° 268, qui figurait dans la liste des documents identifiés par l’OLAF comme faisant partie de la demande. C’est encore l’OLAF qui, dans sa seconde décision, a déclaré que ce serait finalement le secrétariat général qui répondrait à la demande d’accès au document n° 268, sans évoquer à un moment quelconque le motif selon lequel ladite documentation ne ferait pas partie de la demande d’accès relative au dossier de l’enquête en question. L’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 prévoit expressément que, si une demande n’est pas suffisamment précise, l’institution sollicitée invite le demandeur à la clarifier et assiste celui-ci à cette fin.
241    Dans ces conditions, le requérant pouvait valablement considérer que la Commission allait examiner sa demande d’accès confirmative au document n° 268, ce qu’elle n’a manifestement pas fait, en induisant le requérant en erreur par des affirmations contradictoires.
242    L’argumentation de la Commission, selon laquelle le requérant aurait dû interpréter les première et seconde décisions de l’OLAF en ce sens qu’il avait introduit une nouvelle demande initiale d’accès au document n° 268 du seul fait de l’annonce, dans la seconde décision de l’OLAF, du transfert de la demande d’accès au secrétariat général, de sorte que le recours serait désormais irrecevable à défaut d’introduction d’une nouvelle demande confirmative, est dès lors dénuée de tout fondement.
243    Pour toutes ces raisons, il convient de conclure que la Commission soutient à tort que le document n° 268 ne faisait pas partie de la première demande d’accès du requérant, que l’OLAF pouvait justifier son inaction au motif d’un défaut de compétence de sa part et que le requérant aurait dû considérer que la transmission par l’OLAF de sa demande d’accès au secrétariat général constituait une nouvelle demande d’accès initiale auprès de la Commission, qu’il aurait omis de relancer par la présentation d’une demande d’accès confirmative dans les délais.
244    Dès lors, à l’exception des parties de la documentation de la CCAM auxquelles le requérant a pu avoir accès sur le fondement du règlement n° 1049/2001 à travers d’autres documents qui lui ont été transmis, le moyen du requérant tiré d’un refus illégal d’accès au document n° 268 doit être accueilli.
–       Sur les fiches de circulation
245    Le requérant observe que ses demandes d’accès, initiale et confirmative, couvraient manifestement toutes les fiches de circulation afférentes aux documents couverts par sa demande d’accès et que l’article 3, sous a), du règlement n° 1049/2001 inclut également ce type de documents. Selon le requérant, la seconde décision de l’OLAF, en ne donnant accès qu’à 31 fiches de circulation, a refusé illégalement l’accès à toutes les autres fiches de circulation qui se rapportent à des documents auxquels l’OLAF lui avait par ailleurs accordé un accès partiel ou total. Même l’accès aux fiches afférentes à des documents non divulgués ne devrait pas être refusé automatiquement. Aucun motif de refus n’aurait été fourni, alors même que les motifs du refus de la communication de certains documents ne seraient pas transposables à leurs fiches de circulation, qui n’auraient généralement pas de contenu matériel textuel propre.
246    La Commission observe que c’est seulement dans son courriel du 15 mai 2010 que le requérant a précisé qu’il attachait une importance particulière aux fiches de circulation. La transmission des 31 fiches de circulation par la seconde décision de l’OLAF aurait, en tout état de cause, privé le moyen d’objet. La Commission ajoute que la plupart des autres documents concernent des courriels du requérant ou d’autres documents internes pour lesquels aucune fiche de circulation n’a été établie. Dans tous les cas restants, les fiches de circulation, si tant est qu’elles aient existé, n’auraient pas été archivées et ne seraient dès lors plus disponibles.
247    La Commission fait valoir que, en tout état de cause, les fiches de circulation, qui n’ont aucune valeur d’information propre, mais une valeur purement instrumentale et accessoire, en ce qu’elles indiquent le nom du fonctionnaire qui doit signer le document et les noms des fonctionnaires ayant élaboré celui-ci, ne sont pas, en principe, couvertes par le droit d’accès aux documents conformément au règlement n° 1049/2001. Leur inclusion dans le champ d’application de ce dernier contredirait les principes de proportionnalité et de bonne administration. De telles fiches ne seraient ni systématiquement élaborées, ni archivées et seraient de moins en moins nécessaires depuis l’introduction des courriels et de l’approbation électronique des documents. Les fiches contenant exceptionnellement une information substantielle seraient en revanche transmises au demandeur d’accès.
248    En premier lieu, il convient de relever que la thèse de la Commission, selon laquelle les fiches de circulation afférentes aux documents visés par les demandes d’accès du requérant seraient, en principe, exclues du champ d’application du règlement n° 1049/2001, ne saurait être retenue.
249    La notion de « document », qui fait l’objet d’une définition large à l’article 3, sous a), du règlement n° 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 12 septembre 2007, API/Commission, T‑36/04, Rec, EU:T:2007:258, point 59), couvre « tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution ».
250    Il s’ensuit que la définition figurant à l’article 3, sous a), du règlement n° 1049/2001 est fondée en substance sur l’existence d’un contenu conservé, susceptible de reproduction ou de consultation postérieures à sa production, étant précisé, d’une part, que la nature du support de stockage, le type et la nature du contenu stocké, de même que la taille, la longueur, l’importance ou la présentation d’un contenu sont sans importance en ce qui concerne la question de savoir si un contenu est ou non couvert par ladite définition et, d’autre part, que la seule limitation ayant trait au contenu susceptible d’être visé par cette définition est la condition selon laquelle ledit contenu doit concerner une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution en cause (voir, par analogie, arrêt du 26 octobre 2011, Dufour/BCE, T‑436/09, Rec, EU:T:2011:634, points 88 et 90 à 93).
251    Rien n’autorise dès lors à exclure les fiches de circulation du champ d’application de l’article 3, sous a), du règlement n° 1049/2001, dont la portée ne saurait en aucun cas être restreinte par une quelconque règle d’organisation interne adoptée le cas échéant par les institutions, telles les modalités d’application de l’annexe du règlement intérieur de la Commission (voir point 129 ci-dessus), que cette dernière invoque à l’appui de sa thèse selon laquelle les fiches de circulation seraient à considérer comme des documents contenant une information « non substantielle », « éphémère » et qu’il n’y aurait pas lieu d’enregistrer, pour les exclure de la notion de document au sens de l’article 3, sous a), du règlement n° 1049/2001.
252    Par ailleurs, dans la mesure où le demandeur d’accès n’a pas à justifier sa demande d’accès aux documents (ordonnance Henkel et Henkel France/Commission, point 128 supra, EU:T:2013:116, point 48), est également indifférent aux fins du règlement n° 1049/2001 l’intérêt réel que peut représenter pour le demandeur la divulgation des fiches de circulation qui, selon le requérant, permettent d’établir d’éventuelles responsabilités personnelles par la mise à disposition d’informations sur les fonctionnaires qui ont participé à l’élaboration d’un document ou dont le visa est nécessaire et sur la date de leur intervention dans le processus d’élaboration du document en question.
253    À cela s’ajoute que la Commission admet elle-même que les fiches de circulation peuvent comporter des annotations et ne se limitent dès lors pas nécessairement à reproduire les noms des personnes intervenant dans le processus d’élaboration et d’adoption du document auquel elles se réfèrent.
254    Enfin, la Commission est restée en défaut d’établir en quoi la divulgation de telles fiches, dès lors qu’elles existent, représenterait une charge de travail disproportionnée pour l’OLAF.
255    En deuxième lieu, il y a lieu de relever qu’il est constant que 31 fiches de circulation ont été transmises au requérant, en annexe à la seconde décision de l’OLAF. Il s’agit des fiches relatives aux documents nos 17, 23, 28, 43, 45, 49, 52, 56 à 58, 63, 68, 109, 110, 119, 241, 242, 245, 247, 249, 251, 253 à 256, 260 à 264 et 267, lesquelles ont été divulguées, partiellement ou intégralement, avec la première décision de l’OLAF.
256    Le requérant admet que l’accès à ces fiches, accordé en application du règlement n° 1049/2001, entraîne un non-lieu à statuer en ce qui concerne les 22 fiches qui ne comportent pas d’occultation, à savoir celles relatives aux documents nos 17, 23, 28, 43, 52, 56 à 58, 63, 109, 110, 245, 247, 249, 254 à 256 et 260 à 264.
257    En revanche, le requérant maintient son grief en ce qui concerne les fiches de circulation qui comportent des occultations, à savoir les fiches afférentes aux documents nos 45, 49, 68, 119, 241, 242, 251, 253 et 267, ne serait-ce que dans la mesure où lesdites occultations n’ont pas été mentionnées dans la seconde décision de l’OLAF, qui ne fournit aucune motivation à cet égard. À cela s’ajouterait que dans sept des fiches susmentionnées, à savoir celles relatives aux documents nos 45, 49, 68, 119, 241, 242 et 267, le nom du requérant aurait été occulté illégalement. S’agissant de la fiche de circulation relative au document n° 251, l’occultation du nom du « destinataire », à savoir probablement le ministère public irlandais, ainsi que du nom de Mme B., qui serait intervenue dans le cadre de ses fonctions au sein du ministère public irlandais, serait illégale. Enfin, quant à la fiche de circulation afférente au document n° 253, le requérant critique le fait que les noms de l’expéditeur, un journaliste, et de son organisation aient été occultés, en raison de l’absence de motivation spécifique, du défaut d’intérêt digne de protection, s’agissant de l’occultation du nom de l’organisation, et en l’absence de consultation de l’auteur à cet égard conformément aux dispositions de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001.
258    Pour les motifs exposés aux points 182 à 200 ci-dessus, le moyen tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001 doit être accueilli, pour autant qu’il concerne l’occultation du nom du requérant, et rejeté pour le surplus.
259    En troisième lieu, il convient de constater qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le présent moyen en ce qu’il est tiré de l’omission de transmettre d’autres fiches de circulation afférentes aux documents compris dans la demande n° 590/2008, dans la mesure où, comme l’affirme la Commission dans ses observations complémentaires du 6 janvier 2011, soit de telles fiches n’ont pas été établies soit elles ne sont plus disponibles en raison de la circonstance qu’elles n’ont pas été archivées.
260    En effet, rien dans le dossier ne permet de mettre en doute l’explication plausible de la Commission, selon laquelle pour certains types de documents auxquels l’accès a été demandé, tels les courriels, il n’existait pas de fiches de circulation, alors que pour d’autres documents, de telles fiches, si tant est qu’elles existaient, n’ont pas été archivées. Dès lors, conformément aux conclusions du requérant, il n’y pas lieu de statuer en ce qui concerne des fiches qui, en définitive, n’existent pas ou ne sont plus disponibles (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Strack/Commission, point 56 supra, EU:C:2014:2250, points 38 à 47).
261    Pour toutes ces raisons, il convient d’accueillir le présent moyen pour autant qu’il vise l’occultation du nom du requérant sur les fiches de circulation que l’OLAF lui a transmises par sa seconde décision et de rejeter le moyen pour le surplus.
Quant à la clause de restriction d’utilisation
262    Le requérant soulève en substance un moyen tiré de l’illégalité de l’avertissement figurant à la fin de la seconde décision de l’OLAF, selon lequel « [il est rappelé] que sans autorisation préalable de la Commission, ce document ne peut pas être reproduit ou être diffusé dans le cadre d’une utilisation commerciale ». La portée de cet avertissement serait incertaine et il ne saurait restreindre les droits du requérant découlant du règlement n° 1049/2001. Il ajoute que, dans ses demandes initiales et confirmatives, il avait bien sollicité une autorisation de publication. Ces demandes auraient dû être enregistrées et traitées dans les délais prévus par le règlement n° 1049/2001, qui correspondraient à ceux prévus par la décision 2006/291/CE, Euratom de la Commission, du 7 avril 2006, relative à la réutilisation des informations de la Commission (JO L 107, p. 38). La thèse défendue par la Commission, selon laquelle une demande d’autorisation de publication devrait porter sur un document déjà publié en application du règlement n° 1049/2001, serait incorrecte et non étayée par la décision 2006/291.
263    La Commission relève que le droit d’accès aux documents n’implique pas un droit automatique de reproduction ou d’utilisation commerciale, lequel doit être apprécié séparément au regard du droit d’auteur, comme le reconnaît le règlement n° 1049/2001 lui-même. Ce serait à tort que le requérant soutiendrait avoir introduit une telle demande sur le fondement de la décision 2006/291 dans ses demandes initiales d’accès. Il s’agirait d’une procédure distincte de celle prévue par le règlement n° 1049/2001 et la demande d’autorisation de reproduction devrait porter sur des documents précis, déjà publiés, et non pas sur un nombre indéterminé de documents visés par une demande d’accès au titre du règlement n° 1049/2001. Enfin, le requérant aurait, en tout état de cause, dû introduire un recours dans le respect des délais prévus par ladite décision, ce qu’il n’a pas fait.
264    Il convient de relever que l’article 2, paragraphe 4, de la décision 2006/291 dispose que celle-ci ne préjuge pas du règlement n° 1049/2001 et qu’elle n’en affecte en aucune manière les dispositions. Par ailleurs, l’article 16 du règlement n° 1049/2001 énonce que celui-ci s’applique sans préjudice de toute réglementation en vigueur dans le domaine du droit d’auteur pouvant limiter le droit du destinataire de reproduire ou d’utiliser les documents divulgués.
265    Comme le relève à juste titre la Commission, la décision 2006/291 prévoit, aux fins de la réutilisation des documents publics détenus par elle, tels qu’ils sont définis à l’article 2, paragraphe 1, de ladite décision, une procédure d’autorisation distincte de celle prévue par le règlement n° 1049/2001 afin d’accéder à ces mêmes documents.
266    En effet, aux termes de l’article 5, paragraphes 2 et 3, de la décision 2006/291, dans les quinze jours ouvrables à compter de l’enregistrement de la demande, le service de la Commission ou l’OPOCE autorise la réutilisation du document qui fait l’objet de la demande et en fournit une copie lorsqu’il y a lieu, ou fait part dans une réponse écrite du refus total ou partiel de la demande, en en précisant les motifs. À titre exceptionnel, le délai peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé de quinze jours ouvrables. Conformément au paragraphe 4 du même article, en cas de refus, le demandeur est informé de son droit de saisir le Tribunal ou d’introduire une plainte auprès du Médiateur.
267    Or, rien ne permet de considérer que les demandes d’accès du requérant devaient être comprises comme comprenant une demande au titre de la décision 2006/291, alors même qu’elles se limitaient à évoquer l’éventualité d’une publication des documents sans se référer à ladite décision. Par ailleurs, ainsi que le soutient la Commission, l’application de cette décision suppose que les documents en question soient précisément identifiés et rendus publics. Enfin et surtout, à supposer même que les demandes d’accès du requérant puissent être interprétées comme ayant compris une demande au titre de la décision 2006/291 et que la clause litigieuse puisse être comprise comme comportant une décision implicite de refus d’accès de la part de l’OLAF, et non pas comme un simple avertissement que la réutilisation des documents en cause suppose une autorisation de la part de la Commission, le requérant n’a pas attaqué cette décision sur le fondement de la décision 2006/291.
268    En conséquence, ce moyen doit être rejeté.
ii) Sur les documents prétendument omis dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010
269    Le requérant fait valoir que certains documents compris dans sa demande d’accès ont été omis illégalement dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, ce qui ressortirait, d’une part, de renvois figurant dans les documents partiellement divulgués et, d’autre part, d’informations dont il disposerait à partir d’autres sources.
270    Dans sa réponse du 6 mars 2014 à des questions posées par le Tribunal (voir point 44 ci-dessus), le requérant a indiqué que, à la suite des explications fournies par la Commission, il reconnaissait que certains des documents en question figuraient parmi ceux mentionnés dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010. Il en serait ainsi des deux lettres adressées par M. B. à M. S. (réf. NT/ls D2004-AC-833 et NT/D2004-AC-1996), qui figureraient parmi les documents compris dans les documents nos 52 et 57, de sorte qu’il renoncerait à son grief tiré de l’omission desdits documents. Le requérant a précisé qu’il maintenait le grief tiré de l’illégalité des occultations opérées.
271    Quant aux documents nos 44, 60, 100 et 188, revêtus de la mention « PD », et au document n° 225, qui a été partiellement divulgué, le requérant admet que les indications figurant dans la liste puissent dissimuler des documents qu’il avait considérés, dans un premier temps, comme ayant été omis, ce qu’il appartient toutefois au Tribunal de vérifier.
272    Le requérant déplore également que certains courriers concernant les échanges entre l’OLAF et le Médiateur aient été illégalement omis dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010. Tel serait le cas, notamment, de deux courriers de l’OLAF au Médiateur, des 29 mars 2005 et 13 novembre 2006, que la Commission considérerait à tort comme ne relevant pas du dossier d’enquête et, partant, comme ne faisant pas l’objet de la demande d’accès en question. En demandant accès à « tous les documents quelle qu’en soit la nature qui certes ne sont pas contenus dans le dossier, mais qui concernent l’affaire/l’enquête mentionnée ou [sa] personne », il aurait demandé un accès global à tous les documents le concernant qui seraient en possession de l’OLAF. Contrairement à la thèse défendue par la Commission, cela couvrirait tous les documents liés aux plaintes présentées par le requérant contre l’OLAF devant le Médiateur, dans la mesure où l’OLAF disposerait de ces documents, et tous les autres documents produits par l’OLAF dans ce contexte. La première décision de l’OLAF, en indiquant qu’il n’existait aucun document concernant l’affaire qui ne serait pas compris dans le dossier et qui relèverait donc de la demande d’accès, aurait illégalement limité la portée de la demande aux documents de la procédure d’enquête en cause. En conséquence, le requérant énumère 18 documents comprenant les échanges de courriers entre l’OLAF et le Médiateur, qui auraient été illégalement omis de la liste du 30 avril 2010.
273    Le requérant allègue en outre que l’OLAF semble avoir illégalement omis d’inclure dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010 les communications échangées entre l’OLAF et lui-même. Il transmet à cette fin au Tribunal une liste de courriels relevant de ses échanges avec l’OLAF jusqu’au 17 janvier 2008, afin que le Tribunal puisse vérifier si ces échanges ne sont pas dissimulés parmi les documents revêtus des mentions « PD » ou « NA ». Le requérant réitère que la circonstance qu’il dispose des documents en question à un autre titre n’est pas décisive, puisque son objectif est de rendre publique la manière dont l’OLAF a agi à la suite de sa plainte.
274    Le requérant fait valoir par ailleurs que d’autres documents ont été omis dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010. Le requérant se fonde notamment sur des listes de documents communiqués par l’OLAF en application du règlement n° 45/2001 pour soutenir qu’au moins quatorze documents, qu’il énumère dans sa réponse susmentionnée du 6 mars 2014 (voir point 44 ci-dessus), ont trait à des données matérielles ou électroniques de l’OLAF le concernant et auraient dû être inclus dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010.
275    À cela, le requérant ajoute que, dans la mesure où la Commission a indiqué dans sa lettre du 5 mars 2014 (voir point 43 ci-dessus) qu’elle transmettait au Tribunal les documents demandés sans l’ensemble des annexes correspondantes au motif que le requérant en était l’auteur, celle-ci avoue l’existence, dans les documents non rendus accessibles au requérant, de parties omises, à tout le moins les annexes susmentionnées, pour lesquelles aucun des motifs de refus au titre de l’article 4 du règlement n° 1049/2001 n’était pertinent et qui auraient dû faire l’objet d’une divulgation partielle en application du paragraphe 6 du même article.
276    En outre, la comparaison de la liste de l’OLAF du 30 avril 2010 avec le tableau récapitulatif de documents annexé à la décision de réexamen de l’OLAF du 31 juillet 2014, que le requérant invoque dans ses observations du 20 octobre 2014 (voir point 45 ci-dessus), ferait naître des doutes nouveaux et supplémentaires quant au caractère complet de la liste de l’OLAF du 30 avril 2010. Au soutien de cette allégation, le requérant énumère 19 cas de documents mentionnés dans le tableau du 31 juillet 2014 qui, pour la plupart, ne seraient pas mentionnés dans ladite liste.
277    Enfin, le requérant déplore ne pas avoir reçu les codes d’identification ADONIS, alors que les métadonnées ADONIS constituent aussi des documents au sens de l’article 3, sous a), du règlement n° 1049/2001. Dans ses observations du 7 novembre 2014 (voir point 48 ci-dessus), le requérant indique, toutefois, qu’il a reçu les documents visant spécifiquement les métadonnées ADONIS en question à la suite d’une demande purement répétitive, introduite auprès de l’OLAF le 19 mars 2014, de sorte qu’il n’y a plus lieu de statuer sur cet aspect du recours.
278    La Commission indique d’abord qu’un certain nombre de documents, prétendument omis dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, figurent parmi ceux mentionnés dans celle-ci, à savoir en particulier les documents nos 44, 52, 57, 60, 100, 188 et 225.
279    S’agissant de la correspondance entre l’OLAF et le requérant et de celle entre l’OLAF et le Médiateur, qui auraient été illégalement omises dans la liste, la Commission observe que le requérant n’a aucun intérêt à demander, en application du règlement n° 1049/2001, des documents qu’il a créés lui-même dans le cadre d’une procédure devant le Médiateur ou qu’il a reçus légitimement. Si, parmi les documents que le requérant mentionne, figuraient des documents qu’il n’aurait pas reçus dans le cadre de la procédure devant le Médiateur, il pourrait les demander par une clarification de sa demande d’accès en application de l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001. Pour autant que le requérant reproche à l’OLAF, dans ses décisions des 7 février et 6 juillet 2012 en réponse à des demandes d’accès de M. L., d’avoir accordé un accès plus large aux documents qui faisaient partie de sa demande, la Commission observe que la demande d’accès du requérant ne pouvait se rapporter qu’au dossier en question tel qu’il existait en 2008, que M. L. avait un intérêt à accéder aux documents revêtus de la mention « PD » à l’égard du requérant et que M. L. n’a pas reçu les versions dans lesquelles, en application du règlement n° 45/2001, le nom du requérant n’était pas occulté.
280    Par ailleurs, l’argumentation du requérant, selon laquelle la décision de réexamen de l’OLAF du 31 juillet 2014 (voir point 45 ci-dessus) fournirait la preuve que celui-ci n’avait pas correctement apprécié tous les documents dans sa première décision, serait également erronée. En effet, il s’agirait soit de documents figurant bien parmi ceux transmis par la première décision de l’OLAF, soit de documents qui auraient été exclus parce que le requérant en était l’auteur ou du fait qu’il les avait légitimement reçus dans le cadre de ses plaintes auprès du Médiateur.
281    Enfin, dans la mesure où le requérant reprocherait à l’OLAF de ne pas lui avoir donné accès aux codes d’identification ADONIS des documents répertoriés, il aurait eu accès à ces données à la suite d’une demande introduite auprès de l’OLAF le 19 mars 2014 (voir point 277 ci-dessus), par une décision confirmative de l’OLAF du 24 juillet 2014.
282    En ce qui concerne les documents prétendument omis, mais qui figurent en définitive parmi ceux relevant des documents nos 52 et 57, il y a lieu de constater que, comme le requérant le reconnaît lui-même, il n’y a plus lieu de statuer à leur égard dans le cadre du présent moyen. En revanche, le requérant maintient ses griefs à l’encontre des occultations figurant dans ces documents. Ces griefs ont toutefois déjà été examinés aux points 173 et suivants ci-dessus.
283    Tel est également le cas des documents prétendument omis et qui sont répertoriés sous les documents nos 44, 60, 100, 188 et 225. En effet, ainsi que la Commission l’a expliqué et comme le Tribunal a pu le constater, premièrement, la note de M. B. à M. B. du 7 octobre 2003, citée dans le document n° 42, figure dans la liste, en tant que document n° 44, sous la mention « Note from DG ADMIN 07/01/03 Personnel Matter », deuxièmement, la lettre de M. B. à M. K. du 8 novembre 2002, citée également dans le document n° 42, figure sous le document n° 188, troisièmement, la note du secrétariat général du 1er mars 2004, mentionnée dans le document n° 63, figure sous le document n° 60 et, quatrièmement, le courriel de Mme W. à l’OLAF du 13 octobre 2004, cité dans le document n° 109, figure sous le document n° 100. Enfin, il y a lieu de présumer qu’il en est de même du courriel du requérant du 23 janvier 2005, évoqué dans le document n° 225, qui, selon les indications de la Commission, figure parmi les documents énumérés sous ce même document, lequel a été précédemment divulgué au requérant.
284    En revanche, il y a lieu d’accueillir la thèse du requérant selon laquelle l’OLAF ne pouvait exclure de sa liste du 30 avril 2010 et de son examen les documents concernant les échanges entre, d’une part, l’OLAF ou le requérant lui-même et, d’autre part, le Médiateur ou les échanges entre l’OLAF et le requérant au motif que ces documents n’auraient pas été visés par la demande d’accès, alors qu’il est constant que la demande d’accès du 18 janvier 2008 formulée par le requérant visait expressément « les documents de toutes sortes qui ne figurent certes pas dans ce dossier, mais qui concernent néanmoins l’affaire/l’enquête susmentionnée ou [s]a personne ».
285    À cet égard, il convient de rappeler également que, comme il a été relevé, notamment au point 135 ci-dessus, la circonstance que le requérant a été l’auteur d’un document ou qu’il le possède sur un fondement autre que le règlement n° 1049/2001 ne saurait, à elle seule, le priver d’en demander la divulgation sur le fondement de ce règlement. Selon les indications fournies par la Commission dans ses observations du 4 novembre 2014 (voir point 47 ci-dessus), font partie de cette catégorie de documents, notamment :
–        la plainte introduite par le requérant au titre de l’article 90 bis du statut, le 31 juillet 2003, transmise à l’OLAF par la DG « Ressources humaines et sécurité » (DG ADMIN), qui figure sous le document n° 44 ;
–        le document mentionné sous le document n° 195, correspondant à trois courriels dont le requérant est l’auteur, envoyés entre le 16 septembre et le 2 décembre 2003 ;
–        les annexes du document n° 244, qui est une lettre du président du Parlement adressée à l’OLAF, du 26 janvier 2004, à laquelle sont annexées des lettres du requérant au Parlement ;
–        la note du secrétariat du comité de surveillance de l’OLAF, du 8 juin 2004, que le requérant avait lui-même envoyée par courriel à l’OLAF, le 10 juin 2004 (document n° 189) ;
–        la lettre du comité de surveillance de l’OLAF, du 13 octobre 2004, adressée au requérant, avec copie au directeur de l’OLAF (document n° 101) ;
–        le courriel du requérant à l’OLAF, du 23 janvier 2005, qui figure à l’annexe 32 de la décision de réexamen de l’OLAF du 31 juillet 2014 (voir point 45 ci-dessus) ;
–        une expertise juridique élaborée par le requérant, transmise en tant qu’annexe 37 de ladite décision de réexamen et produite dans différentes procédures judiciaires, qui a été répertoriée sous le document n° 128 ;
–        la lettre du Médiateur à l’OLAF du 15 juin 2005, transmettant à ce dernier la décision qu’il a adressée au requérant au sujet de la plainte 140/2004/(BB) PB et qui correspond au document n° 237 ;
–        la lettre du Médiateur à l’OLAF du 15 juin 2005, portant communication de sa décision du 22 septembre 2005, relative à la plainte n° 3002/2005/PB dont le requérant était l’initiateur (document n° 239) ;
–        le courriel du requérant au secrétaire général de la Commission, du 25 février 2006, transmettant des informations en vertu de l’article 17 bis du statut, mentionné au document n° 218 ;
–        l’échange de courriels internes de l’OLAF, du 13 juin 2006, transmettant en interne une proposition de solution à l’amiable suggérée par le Médiateur dans la procédure n° 3402/2004/PB, que le requérant a également reçue, reprise sous le document n° 186 ;
–        les documents non repris dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, concernant la correspondance entre l’OLAF et le requérant ou entre le Médiateur et l’OLAF ou le requérant dans des procédures entamées par celui-ci et figurant aux annexes 43 à 50 de la décision de réexamen précitée.
286    En revanche, le grief tiré de l’omission illégale de certains documents parmi ceux mentionnés dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010 doit être écarté dans la mesure où, comme l’indique la Commission dans ses observations du 4 novembre 2014 (voir point 47 ci-dessus) et ainsi que le Tribunal a pu le constater, ces documents figuraient bien dans ladite liste. Il s’agit des documents suivants :
–        le document intitulé « OLAF Note for the file - Record of Discussion on OPOCE Consolidation Contract », du 29 août 2003, examiné sous le document n° 43 auquel un accès partiel a été accordé ;
–        la note de l’OLAF au secrétaire général de la Commission, M. S., du 19 février 2004, analysée en tant que document n° 57 et partiellement mise à la disposition du requérant ;
–        la note du secrétaire général de la Commission, M. S., au directeur général de l’OLAF, M. B., du 1er mars 2004, mentionnée et examinée sous le document n° 60 ;
–        le document transmis en tant qu’annexe 24 de la décision de réexamen de l’OLAF du 31 juillet 2014 (voir point 45 ci-dessus), qui a été répertorié sous le document n° 108 ;
–        le document transmis en tant qu’annexe 28 de ladite décision de réexamen, qui a été répertorié sous le document n° 116 ;
–        le document transmis en tant qu’annexe 30 de la même décision de réexamen, qui a été répertorié sous le document n° 117 ;
–        les courriels internes de l’OLAF du 28 août 2005 concernant la suppression des données à caractère personnel dans le cadre des demandes d’accès aux documents, répertoriés sous le n° 181, et qui en réalité sont des courriels datés des 25 et 26 août 2005.
287    Enfin, quant au grief tiré de l’omission de mentionner dans la première décision de l’OLAF et de transmettre au requérant les métadonnées ADONIS relatives aux documents visés par la demande d’accès, il convient de constater que le requérant indique dans ses observations du 7 novembre 2014 qu’il a eu accès à ces données entre-temps, en réponse à une nouvelle demande introduite le 19 mars 2014 auprès de l’OLAF, et qu’il admet dès lors qu’il n’y a plus lieu de statuer à cet égard.
288    Pour toutes ces raisons, il convient d’accueillir le moyen du requérant pour autant qu’il concerne les documents qui ont été omis des documents de la liste de l’OLAF du 30 avril 2010, aux seuls motifs que le requérant en était l’auteur, qu’il les détenait au titre du règlement n° 45/2001 ou à un autre titre, sans qu’ils fussent divulgués au public, ou qu’ils étaient exclus de la demande d’accès dans la mesure où ils visaient les échanges entre l’OLAF et le Médiateur ou entre l’OLAF et le requérant et qu’ils concernaient ce dernier, sans faire partie du dossier relatif à l’enquête en question.
iii) Conclusion
289    Ainsi qu’il résulte des points 136, 221 et 288 ci-dessus, il y a lieu d’annuler la première décision de l’OLAF en ce que :
–        l’accès aux documents revêtus de la mention « PD » a été refusé ;
–        le nom du requérant a été occulté dans les documents revêtus de la mention « PA » ;
–        des documents ont été omis dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010 ou n’ont pas été communiqués au requérant aux seuls motifs qu’il en était l’auteur, qu’il les détenait au titre du règlement n° 45/2001 ou à un autre titre, sans qu’ils fussent divulgués au public, ou qu’ils étaient exclus de la demande d’accès dans la mesure où ils visaient des échanges entre l’OLAF et le Médiateur ou entre l’OLAF et le requérant et qu’ils concernaient ce dernier, sans faire partie du dossier relatif à l’enquête en question.
290    Ainsi qu’il résulte des points 231, 244 et 261 ci-dessus, la seconde décision de l’OLAF doit être annulée pour autant que :
–        l’accès au document n° 266 a été refusé sur le fondement du règlement n° 1049/2001 ;
–        l’accès au document n° 268 a été refusé, à l’exception des informations auxquelles le requérant a pu avoir accès sur le fondement du règlement n° 1049/2001 dans le cadre de la transmission d’autres documents ;
–        le nom du requérant a été occulté sur les fiches de circulation annexées à ladite décision.
291    La demande en annulation doit être rejetée pour le surplus.
III –  Sur les demandes en indemnité
292    Le requérant demande au Tribunal de condamner la Commission à l’indemniser du préjudice moral qu’il aurait subi en raison du traitement des demandes d’accès litigieuses. En effet, dans des circonstances particulières telles que celles de l’espèce, la simple annulation des décisions attaquées ne constituerait pas une réparation suffisante de ce préjudice.
293    L’illégalité des décisions attaquées aurait porté atteinte non seulement aux droits du requérant découlant du règlement n° 1049/2001, mais également à ses droits démocratiques de citoyen et à son droit à l’intégrité physique et mentale, en violation des articles 1er et 3 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi que de l’article 8 de la CEDH.
294    Le préjudice consisterait essentiellement dans la détérioration de sa santé mentale et dans l’aggravation de sa dépression. Le requérant soutient que, lors de la présentation de ses demandes d’accès, il souffrait déjà d’une maladie psychologique d’origine professionnelle imputable au comportement antérieur de la Commission et dont cette dernière avait connaissance. En conséquence, cette institution aurait dû traiter les demandes d’accès en cause avec un soin particulier, ce qu’elle n’aurait pas fait, contribuant ainsi à la détérioration de son état mental. L’attitude générale de la Commission dans le traitement de ses demandes aurait fait renaître le sentiment d’impuissance qui avait été à l’origine du déclenchement de sa maladie. Les enregistrements différés ou l’absence d’enregistrement de ses demandes d’accès et la suspension illégale de l’examen de celles-ci, qui s’ajouteraient à d’autres actes similaires de la Commission dans d’autres procédures pendantes, auraient contribué à l’aggravation de son état de santé.
295    Dans le cadre de ses réponses écrites du 6 mars 2014 à des questions posées par le Tribunal (voir point 44 ci-dessus), le requérant demande en outre à ce dernier de condamner la Commission à l’indemniser également en raison de la durée prétendument excessive de la présente procédure.
296    La Commission conteste à la fois la recevabilité et le bien-fondé des demandes en indemnité.
A –  Sur la recevabilité
297    Concernant la demande en indemnité fondée sur le comportement de la Commission dans le traitement des demandes d’accès litigieuses, en premier lieu, cette institution fait valoir que l’irrecevabilité de ladite demande découle de l’irrecevabilité du recours en annulation introduit contre les actes litigieux. En deuxième lieu, le requérant aurait méconnu l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure du 2 mai 1991, en ce qu’il n’aurait pas suffisamment caractérisé le dommage qu’il aurait subi ni les causes de ce dernier. En troisième lieu, le requérant aurait déjà demandé le paiement d’un capital en vertu de l’article 73 du statut et la procédure de constatation d’une invalidité psychique permanente, d’ailleurs contestée par la Commission, serait en cours. Or, les juridictions de l’Union ne seraient pas habilitées à statuer sur l’existence d’un lien de causalité entre une activité professionnelle et un dommage matériel et moral qui en résulterait dès lors que celui-ci ferait parallèlement l’objet d’une procédure en application de l’article 73 du statut ou pourrait en principe faire l’objet d’une telle procédure. Par conséquent, avant la clôture de la procédure en exécution de l’article 73 du statut, il ne saurait être statué sur l’ampleur d’un dommage préexistant, éventuellement causé par l’activité professionnelle, ni, partant, sur un prétendu dommage psychologique qui viendrait s’y ajouter.
298    En ce qui concerne le premier motif d’irrecevabilité avancé par la Commission, il convient de relever que les recours prévus à l’article 235 CE sont une voie de droit autonome et que l’on ne saurait déduire l’irrecevabilité d’un tel recours, lorsqu’il tend à mettre en cause un acte, de l’irrecevabilité d’un recours en annulation introduit contre cet acte (voir ordonnance du 30 septembre 2009, Ivanov/Commission, T‑166/08, EU:T:2009:375, point 51 et jurisprudence citée). Par conséquent, contrairement à ce que soutient la Commission, l’irrecevabilité de l’action en indemnité ne saurait, en tout état de cause, découler directement et exclusivement de l’irrecevabilité du recours en annulation connexe.
299    En ce qui concerne le deuxième motif d’irrecevabilité avancé par la Commission, il y a lieu de constater que, même si l’argumentation du requérant relative à la demande en indemnité est concise, la requête contient des indications suffisamment claires et précises pour permettre à la Commission de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, dès lors que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels la demande en indemnité se fonde ressortent à suffisance de droit de la requête.
300    En ce qui concerne le troisième motif d’irrecevabilité avancé par la Commission, il convient d’observer que la procédure prévue en exécution de l’article 73 du statut a pour objectif de réparer de manière forfaitaire tant le préjudice matériel que le préjudice moral résultant d’une maladie professionnelle et permet, en principe, la réparation d’un préjudice provoqué ou aggravé par une situation de stress ou d’anxiété consécutive à une violation du droit de l’Union par la Commission et lié à la maladie professionnelle dont souffre l’intéressé (voir, en ce sens, arrêt du 2 mai 2007, Giraudy/Commission, F‑23/05, RecFP, EU:F:2007:75, point 200). Il n’en résulte pas pour autant que le Tribunal, saisi au titre d’une violation du règlement n° 1049/2001, soit incompétent pour constater et retenir un préjudice consistant en l’aggravation d’une détérioration préexistante de la santé, qui serait consécutive à une telle violation, même si ladite détérioration était d’origine professionnelle.
301    Eu égard aux considérations qui précèdent, l’exception d’irrecevabilité de la demande en indemnité formulée dans la requête doit être rejetée.
302    Concernant la demande en indemnité fondée sur la prétendue durée excessive de la présente procédure, la Commission fait valoir que, conformément à une jurisprudence bien établie, une telle demande est irrecevable dans le cadre de la présente procédure. En réponse à une question orale posée par le Tribunal lors de l’audience, le requérant a admis que, à la lumière de la jurisprudence la plus récente du Tribunal et de la Cour, ladite demande n’était pas recevable, mais a confirmé qu’il maintenait néanmoins ce chef de conclusions.
303    Ainsi que la Commission le soutient à juste titre et comme l’admet le requérant, la demande en indemnité fondée sur la prétendue durée excessive de la présente procédure doit être rejetée comme étant irrecevable. En effet, il appartient au Tribunal, compétent en vertu de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, de se prononcer sur de telles demandes en indemnité, en statuant dans une formation différente de celle qui a eu à connaître du litige ayant donné lieu à la procédure dont la durée est critiquée. À défaut d’avoir été introduite par la voie d’un recours autonome, la présente demande en indemnité fondée sur la durée de la procédure ne peut qu’être rejetée comme étant irrecevable (arrêt Strack/Commission, point 191 supra, EU:T:2013:8, point 254, confirmé, sur pourvoi, par arrêt Strack/Commission, point 56 supra, EU:C:2014:2250, points 64 et 65).
B –  Sur le fond
304    Il y a lieu de rappeler que, aux termes de l’article 288, deuxième alinéa, CE, applicable aux faits litigieux, la Communauté européenne doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.
305    Il résulte d’une jurisprudence constante que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté au sens de l’article 288, deuxième alinéa, CE pour comportement illicite de ses organes est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (voir arrêt Strack/Commission, point 191 supra, EU:T:2013:8, point 255 et jurisprudence citée).
306    S’agissant de la première de ces conditions, la jurisprudence exige que soit établie une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Pour ce qui est de l’exigence selon laquelle la violation doit être suffisamment caractérisée, le critère décisif permettant de considérer qu’elle est remplie est celui de la méconnaissance manifeste et grave, par l’institution concernée, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation. Lorsque cette institution ne dispose que d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, la simple infraction au droit de l’Union peut suffire pour établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée (voir arrêt Strack/Commission, point 191 supra, EU:T:2013:8, point 256 et jurisprudence citée).
307    En ce qui concerne la condition relative au lien de causalité, l’Union ne peut être tenue pour responsable que du préjudice qui découle de manière suffisamment directe du comportement irrégulier de l’institution concernée (voir arrêt Strack/Commission, point 191 supra, EU:T:2013:8, point 257 et jurisprudence citée).
308    S’agissant du préjudice, il importe de souligner que ce dernier doit être réel et certain ainsi qu’évaluable. En revanche, un dommage purement hypothétique et indéterminé ne donne pas droit à réparation. C’est à la partie requérante qu’il incombe d’apporter des éléments de preuve afin d’établir l’existence et l’ampleur de son préjudice (voir arrêt Strack/Commission, point 191 supra, EU:T:2013:8, point 258 et jurisprudence citée).
309    En outre, dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions (voir arrêt Strack/Commission, point 191 supra, EU:T:2013:8, point 259 et jurisprudence citée).
310    C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’examiner la présente demande en indemnité.
311    Le Tribunal estime qu’il y a lieu d’examiner tout d’abord la condition concernant l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (voir point 305 ci-dessus).
312    À cet égard, il ressort des éléments du dossier qu’aucun élément probant ne permet de lier spécifiquement le comportement allégué, c’est-à-dire l’attitude de la Commission lors du traitement des demandes d’accès aux documents du requérant, au préjudice invoqué par celui-ci, à savoir la détérioration de son état mental.
313    En effet, ainsi qu’il a été relevé dans l’arrêt Strack/Commission, point 191 supra (EU:T:2013:8, point 263), le requérant est, ou a été, impliqué dans un grand nombre de procédures administratives et judiciaires, pendantes ou clôturées, ces dernières années. Le seul élément de preuve avancé par le requérant à l’appui de son argumentation selon laquelle la détérioration de sa santé mentale serait liée spécifiquement aux procédures administratives ayant fait suite à ses demandes d’accès initiales de janvier 2008 consiste dans des rapports d’expertise du docteur P., respectivement du 19 décembre 2006 et du 7 septembre 2007, ainsi que dans trois attestations du docteur P. datées respectivement du 19 décembre 2006, du 28 février 2008 et du 31 juillet 2008.
314    Il ressort de ces différents rapports et attestations, dont seules les attestations des 28 février et 31 juillet 2008 sont postérieures à l’introduction des demandes d’accès initiales de janvier 2008, qu’un lien direct entre le comportement de la Commission dans les procédures spécifiques d’accès aux documents en cause et l’état mental du requérant n’est pas établi. Lesdits documents indiquent que l’état de santé du requérant a commencé à se détériorer au plus tard en 2006, à savoir bien avant l’introduction des demandes d’accès initiales de janvier 2008, et il n’en ressort aucun élément prouvant que les décisions attaquées aient entraîné un changement direct et substantiel dans l’état de santé du requérant, lequel fait d’ailleurs état dans la réplique des effets nocifs sur sa santé de l’« ensemble de la problématique » en se référant notamment à des refus d’accès datant des années 2004 et 2005. Lors de l’audience, le Tribunal a posé une question au requérant sur l’évolution de son état de santé telle qu’elle ressort des éléments produits à l’appui de sa thèse et n’a pas jugé nécessaire d’auditionner le docteur P. comme le souhaitait le requérant.
315    Il résulte des considérations qui précèdent que les circonstances de la présente affaire ne sont, en tout état de cause, que l’une des causes qui ont contribué à détériorer la santé mentale du requérant et qu’il est difficile de déterminer la part de la présente affaire dans le dommage total prétendument subi (voir, par analogie, arrêt Strack/Commission, point 191 supra, EU:T:2013:8, point 264).
316    Dès lors, il y a lieu de conclure que le préjudice allégué ne découle pas de manière suffisamment directe, au sens de la jurisprudence rappelée au point 307 ci-dessus, du comportement allégué de la Commission.
317    Partant, en application de la jurisprudence citée au point 309 ci-dessus, il y a lieu de rejeter la demande en indemnité comme étant non fondée, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur les autres arguments du requérant.
IV –  Conclusion
318    Ainsi qu’il résulte des points 289 à 291 et 317 du présent arrêt, il y a lieu d’accueillir partiellement la demande en annulation et de rejeter le recours pour le surplus.
Sur les dépens
319    Conformément à l’article 134, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs de conclusions, chaque partie supporte ses propres dépens. Toutefois, si cela apparaît justifié au vu des circonstances de l’espèce, le Tribunal peut décider que, outre ses propres dépens, une partie supporte une fraction des dépens de l’autre partie.
320    Aux termes de l’article 137 du règlement de procédure, en cas de non‑lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens.
321    En l’espèce, d’une part, il y a lieu de constater que l’accès à un nombre important de documents concernés par les demandes d’accès du requérant n’a été accordé par la Commission qu’après l’introduction du présent recours et que le requérant n’avait d’autre choix, afin de sauvegarder ses droits, que d’introduire le présent recours. D’autre part, la Commission a succombé sur plusieurs moyens.
322    Il apparaît donc approprié ‒ et il sera fait une juste appréciation de la cause en décidant dans les circonstances de la présente affaire ‒ que la Commission supportera, outre ses propres dépens, les trois quarts des dépens exposés par le requérant.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1)      Il n’y a plus lieu de statuer sur la légalité des décisions implicites de refus d’accès aux documents rendues dans le cadre des demandes d’accès formulées par M. Guido Strack.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur la légalité des décisions explicites de refus partiel ou total d’accès aux documents, adoptées par la Commission des Communautés européennes et par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) dans le cadre des demandes confirmatives d’accès aux documents de M. Strack, des 22 février et 21 avril 2008, pour autant que ces documents n’existaient pas ou n’étaient plus disponibles, que ces documents, ou des parties de ceux-ci, ont été rendus accessibles au public ou que M. Strack admet la légalité des refus d’accès qui sont intervenus.
3)      La décision de l’OLAF du 30 avril 2010 est annulée pour autant que :
–        l’accès aux documents revêtus de la mention « PD » a été refusé ;
–        le nom de M. Strack a été occulté dans les documents revêtus de la mention « PA » ;
–        des documents ont été omis dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010 ou n’ont pas été communiqués à M. Strack aux seuls motifs qu’il en était l’auteur, qu’il les détenait au titre du règlement (CE) n° 45/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2000, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données, ou à un autre titre, sans qu’ils fussent divulgués au public, ou qu’ils étaient exclus de la demande d’accès, dans la mesure où ils visaient les échanges entre l’OLAF et le Médiateur européen ou entre l’OLAF et M. Strack et qu’ils concernaient ce dernier, sans faire partie du dossier relatif à l’enquête en cause.
4)      La décision de l’OLAF du 7 juillet 2010 est annulée pour autant que :
–        l’accès au document n° 266 a été refusé sur le fondement du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission ;
–        l’accès au document n° 268 a été refusé, à l’exception des informations auxquelles M. Strack a pu avoir accès sur le fondement du règlement n° 1049/2001 dans le cadre de la transmission d’autres documents ;
–        le nom de M. Strack a été occulté sur les fiches de circulation annexées à ladite décision.
5)      Le recours est rejeté pour le surplus.
6)      La Commission est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que trois quarts des dépens de M. Strack.
7)      M. Strack supportera un quart de ses propres dépens.
Pelikánová
Buttigieg
Madise
Signatures
Table des matières
Faits à l’origine du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
I –  Considérations liminaires
II –  Sur la demande en annulation
A –  Sur la demande n° 593/2008
B –  Sur la demande n° 594/2008
C –  Sur la demande n° 590/2008
1.  Sur l’objet de la demande
2.  Sur la recevabilité de la demande
3.  Sur le fond de la demande
a)  Sur la violation alléguée de l’obligation de motivation
b)  Sur les moyens et griefs mettant en cause le bien-fondé des refus partiels ou totaux d’accès aux documents
i) Sur les documents compris dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010
Quant aux documents divulgués précédemment
Quant aux documents non divulgués
–  Sur la violation alléguée de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001
–  Sur la violation alléguée de l’article 4, paragraphe 1, sous b), et paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001
Quant aux documents partiellement divulgués
–  Sur la violation alléguée de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001
–  Sur la violation alléguée de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001
Quant aux autres occultations et omissions prétendument injustifiées
Quant aux documents divulgués entièrement
Quant aux documents nos 266 et 268 et aux fiches de circulation
–  Sur le document n° 266
–  Sur le document n° 268
–  Sur les fiches de circulation
Quant à la clause de restriction d’utilisation
ii) Sur les documents prétendument omis dans la liste de l’OLAF du 30 avril 2010
iii) Conclusion
III –  Sur les demandes en indemnité
A –  Sur la recevabilité
B –  Sur le fond
IV –  Conclusion
Sur les dépens
* Langue de procédure : l’allemand.
1 Le présent arrêt fait l’objet d’une publication par extraits.