61993C0454
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
GEORGIOS COSMAS
apresentadas em 6 de Abril de 1995 (
*1
)
1.
No presente processo, o Tribunal é solicitado pelo Arbeidshof te Brussel a pronunciar-se, a título prejudicial, sobre a interpretação do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade 1, e, especialmente, do seu artigo 71.o, n.o 1, alínea b), em conjugação com os artigos 13.o, n.o 2, alínea a), e 17.o do mesmo regulamento.
I — Matéria de facto
2.
O presente processo teve origem num litígio entre o organismo nacional belga de assistência, o Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (a seguir «RVA») e Joop van Gestel, um empregado do sector privado, de nacionalidade holandesa.
3.
J.van Gestel residia em Zoetermeer, Países Baixos, e era, desde (
1
)1 de Junho de 1980, empregado da sociedade, sediada nessa mesma cidade, B. V. Smithkline Beecham (a seguir «Smithkline»). Mais tarde, a sociedade Smithkline transferiu-o provisoriamente para uma filial, a SA Norden Europe (a seguir «Norden»), estabelecida em Lovaina-a-Nova (Bélgica), onde J. van Gestel começou a trabalhar em 1 de Dezembro de 1988. Por esta razão, J. van Gestel mudou-se, desde finais de Outubro de 1988, para a Bélgica e fixou residência em Overijse, onde continua a residir, segundo os factos julgados provados pelo tribunal de reenvio.
4.
Na perspectiva desta transferência, a sociedade Smithkline enviou, em 3 de Outubro de 1988, ao Ministério do Trabalho e dos Assuntos Sociais neerlandês, ao abrigo do disposto no artigo 17.o do Regulamento n.o 1408/71, um pedido de não aplicação a J. van Gestel da regra geral constante do artigo 13.o do regulamento, continuando a ser-lhe aplicável a legislação neerlandesa relativa à segurança social. Em 7 de Fevereiro de 1989, a mesma sociedade, através de novo pedido dirigido ao mesmo Ministério do Trabalho e dos Assuntos Sociais neerlandês, requereu que fosse decidido sobre o seu pedido o mais rapidamente possível.
5.
O secretário de Estado do Trabalho e dos Assuntos Sociais neerlandês e o ministro da Previdência Social belga acordaram efectivamente em continuar a aplicar a J. van Gestel o seguro social neerlandês a partir de 1 de Dezembro de 1988 até 30 de Novembro de 1991, o mais tardar. Nestas condições, o Stichting bureau voor belgische zaken (serviço dos assuntos belgas) de Breda informou a sociedade Smithkline, por carta de 17 de Agosto de 1989, que «o secretário de Estado do Trabalho e dos Assuntos Sociais neerlandês, de acordo com o ministro dos Assuntos Sociais belga, decidiu, ao abrigo do artigo 17.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, continuar a aplicar a J. van Gestel, assalariado, nascido em 13 de Abril de 1937, residente em Douzapad 37, 2722 AX, Zoetermeer, empregado na vossa empresa na Bélgica, desde 1 de Dezembro de 1988 na Bélgica, a legislação neerlandesa sobre segurança social até 30 de Novembro de 1991, o mais tardar».
No formulário da declaração E 101, de 5 de Julho de 1989, junto a esta carta, consta como endereço do interessado «Douzapad 38, 2722 AX, Zoetermeer» e, mais adiante, que este «foi transferido... por um período que se estenderá provavelmente de 1 de Dezembro de 1988 a 30 de Novembro de 1991».
6.
Após uma reestruturação da sociedade subsequente a uma fusão de empresas, a Norden despediu, em 31 de Outubro de 1990, J. van Gestel a quem foi paga, nos Países Baixos, uma indemnização por resolução do contrato de trabalho. J. van Gestel requereu então à caixa belga Hulpkas voor Werkloosheidsuitkeringen (caixa complementar de pagamento de prestações de desemprego) o pagamento de prestações de desemprego a partir de 1 de Novembro de 1990. No formulário C 4, que enviou em relação com este requerimento, precisou que, tendo em conta a indemnização que lhe tinha sido paga nos Países Baixos, não requeria o pagamento das prestações desde logo, mas que pretendia ficar abrangido pelo seguro do Rijksdienst voor sociale Zekerheid (organismo nacional de seguro social). Note-se que no referido formulário C 4 é indicada como entidade patronal a sociedade Norden, que declarou ter empregado J. van Gestel de 1 de Junho de 1980 a 30 de Novembro de 1988 nos Países Baixos, e de 1 de Dezembro de 1988 a 31 de Outubro de 1990 na Bélgica, que não tinha deduzido no salário deste cotizações para a segurança social e que o tinha empregado como responsável pelas exportações, na qualidade de quadro superior não residente no país.
7.
Por decisão de 7 de Fevereiro de 1991, o inspector regional do desemprego de Vilvorde indeferiu o pedido de concessão de prestações de desemprego acima referido de J. van Gestel, com fundamento no facto de que o interessado deveria fazer prova, relativamente ao período em causa, isto é, entre 1 de Novembro de 1987 e 31 de Outubro de 1990, de seiscentos dias de trabalho efectivamente prestados ou equiparados. Este indeferimento especificava, em relação a esta última condição, que, com base no artigo 67.o do Regulamento n.o 1408/71, poderiam ser tomados em consideração «os seus períodos de emprego ou equivalentes em qualquer outro país da CEE, à condição... de que, após a prestação de trabalho no estrangeiro e antes do pedido de concessão das prestações, tenha trabalhado na Bélgica ou recebido uma indemnização no quadro da segurança social belga».
J.van Gestel recorreu desta decisão para o Arbeidsrechtbank te Brussel, pedindo que lhe fosse reconhecido o direito às prestações de desemprego.
8.
Por sentença de 2 de Dezembro de 1991, o tribunal belga em questão julgou o pedido admissível e procedente, anulou o acto administrativo contestado do referido inspector do desemprego e declarou que o recorrente tinha direito a prestações de desemprego desde 1 de Novembro de 1990. A decisão de anulação assentava na convicção de que a instituição competente, na acepção do Regulamento n.o 1408/71, era a dos Países Baixos e de que o recorrente, durante o período da sua transferência, tinha permanecido na Bélgica, facto que implicava a aplicação ao caso em apreço do artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii) do regulamento e não a dos artigos 67.o e 69.o
9.
O RVA recorreu desta sentença para o Arbeidshof te Brussel, alegando que deveria ser aplicado ao caso o artigo 67.o, n.o 3, do regulamento, visto que:
—
por um lado, neste caso, o «Estado competente» não é o dos Países Baixos, mas a Bélgica, posto que J. van Gestel trabalhou e simultaneamente residiu neste país «durante a transferência», de modo que o pressuposto de aplicação do artigo 17.o e consequentemente do acordo daí decorrente entre as autoridades competentes dos dois países desapareceu, e
—
por outro, o artigo 71.o, tal como foi interpretado pelo Tribunal de Justiça (
2
), diz respeito ao trabalhador que, durante a sua última ocupação, residia num Estado-Membro diferente daquele em que trabalhava. Além disso, segundo o RVA, J. van Gestel não fez prova de ter pago, eie pròprio ou a sua entidade patronal, durante o tempo em que trabalhou na Bélgica, as cotizações à instituição belga de segurança social competente em matéria de desemprego. O RVA pedia a revogação da sentença da primeira instância e a confirmação da decisão do inspector regional «em todos os pontos».
10.
O recorrido pediu que fosse negado provimento ao recurso, sublinhando que, como decorria dos documentos por ele apresentados, se mudara para a Bélgica «antes da sua transferência» e alegando que, após o acordo celebrado entre os ministros competentes neerlandês e belga, a sua entidade patronal belga, ou seja, a sociedade Norden, lhe «...descontou, durante o período de Novembro de 1988 a Outubro de 1990, as quotizações para a segurança social e as enviou para os Países Baixos através da sua filial neerlandesa».
II — As questões prejudiciais
11.
O Arbeidshof te Brussel, por despacho de 18 de Novembro de 1993 (
3
), considerou que para a solução do litígio era necessario, nos termos do artigo 177.o do Tratado CE, submeter ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias determinadas questões prejudiciais e suspendeu a instância até que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre as seguintes questões prejudiciais:
«Deve o artigo 71.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 ser interpretado no sentido de que não é aplicável a uma pessoa em situação de desemprego que, no decurso do seu último emprego, residia no Estado-Membro em que trabalhava, mesmo quando, por derrogação ao artigo 13.o, n.o 2, alínea a), desse regulamento e em aplicação do seu artigo 17.o, as autoridades competentes de dois Estados-Membros acordaram que o trabalhador assalariado continuaria sujeito à legislação de segurança social de um destes Estados-Membros que não é aquele em cujo território estava empregado?
A título subsidiário, e caso o Tribunal de Justiça seja do entendimento de que, nesse caso, o Estado, que não é aquele no qual esteve em último lugar empregado o trabalhador em situação de desemprego e que foi, por derrogação, o escolhido, é o Estado competente a que se refere o artigo 71.o, n.o 1, e de que isto mesmo também é válido, e a regra prevista no artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii), também é aplicável, quando o referido acordo foi concluído no momento em que o trabalhador assalariado residia e trabalhava no território de um mesmo Estado-Membro e em que, no decurso do período do seu último emprego, residiu e trabalhou ininterruptamente no território desse mesmo Estado-Membro, onde também tinha a sua sede a sua entidade patronal, e esse Estado-Membro não é aquele a cuja legislação de segurança social estava sujeito o trabalhador no decurso da sua relação laboral ao abrigo do referido acordo?»
12.
Estas questões prejudiciais colocam, no essencial, a questão de saber como devem ser interpretadas e aplicadas as disposições relativas ao desemprego do Regulamento n.o 1408/71 e particularmente o seu artigo 71.o num caso em que, por acordo entre ambos, dois Estados-Membros decidiram, usando a faculdade de derrogação que lhes reconhece o artigo 17.o do regulamento, sujeitar um trabalhador assalariado, antes de este ficar desempregado, a uma legislação diferente da que seria aplicável com base nas regras constantes dos artigos 13.o a 16.o do regulamento.
Mais precisamente, no caso em apreço, põe-se a questão de saber se um assalariado que, como o recorrido no processo principal, continua abrangido pela segurança social do Estado do seu emprego anterior, mas fica desempregado noutro Estado onde reside e trabalha, pode beneficiar do disposto no artigo 71.o, n.o 1, alínea b), e requerer a concessão de prestações de desemprego ao Estado de residência.
13.
Para responder às questões do tribunal de reenvio, é indispensável, antes de mais, descrever o quadro legislativo e jurisprudencial do presente processo, que é constituído pelas disposições relativas ao direito aplicável e pelas disposições sobre desemprego do Regulamento n.o 1408/71, bem como pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a essas disposições.
III — O quadro legislativo e jurisprudencial
14.
Como é sabido, o Regulamento n.o 1408/71 foi adoptado pelo Conselho em aplicação do artigo 51.o do Tratado CEE e visa a coordenação das legislações nacionais em matéria de segurança social. O seu objectivo é a realização da livre circulação de trabalhadores, garantindo, no interior da Comunidade, por um lado a igualdade de tratamento face às diferentes legislações nacionais de todos os cidadãos dos Estados-Membros, e, por outro, os direitos dos trabalhadores a prestações de segurança social, qualquer que seja o seu lugar de emprego ou residência (
4
).
15.
No quadro dessa coordenação, as disposições do título II do regulamento em questão, e mais concretamente os seus artigos 13.o a 17.o, constituem um sistema completo e uniforme de normas de conflito, que indicam qual é o direito aplicável às questões de segurança social abrangidas pelo regulamento. Estas disposições, como o Tribunal de Justiça tem reiteradamente afirmado, visam evitar a «aplicação simultânea de várias legislações nacionais e as complicações que daí podem resultar, mas também impedir que as pessoas abrangidas pelo Regulamento n.o 1408/71 sejam privadas de protecção em matéria de segurança social, por falta de legislação aplicável» (
5
). Precisamente por esta razão, o artigo 13.o do regulamento proclama, sob a forma de um princípio, no seu primeiro parágrafo, que as pessoas às quais se aplica o regulamento estão sujeitas à legislação de um único Estado-Membro e que essa legislação «será determinada em conformidade com as disposições do presente título». O mesmo artigo 13.o, no n.o 2, alínea a), prevê como regra geral que «o trabalhador que exerça uma actividade no território de um Estado-Membro está sujeito à legislação deste Estado, mesmo se residir no território de outro Estado-Membro ou se a empresa ou entidade patronal que o emprega tiver a sua sede ou domicílio no território de outro Estado-Membro».
16.
Este princípio geral de aplicação da lex loci laboris é formulado, em qualquer caso, sob reserva do disposto nos artigos 14.o a 17.o que prevêem regras especiais, tendo em consideração a especificidade de determinadas situações. Como o Tribunal de Justiça teve ocasião de decidir a este respeito, no acórdão de 17 de Maio de 1984, Brusse: «com efeito, em certas situações particulares, a aplicação pura e simples da regra constante do artigo 13.o, n.o 2, alínea a), arriscaria não evitar, mas, ao contrário criar, tanto para o trabalhador como para a entidade patronal e para os organismos de segurança social, complicações administrativas, que teriam como efeito retardar a expedição dos processos dos trabalhadores e entravar desse modo o exercício por estes da livre circulação». (
6
)
17.
Mais precisamente, o artigo 17.o, que é o último do título II, prevê a possibilidade de afastar o disposto nos artigos 13.o a 16.o em situações que, embora não especificamente previstas por esses artigos, exigem uma regulamentação diferente da prevista pelo referido título II do Regulamento n.o 1408/71. A tarefa de identificação dessas situações e de definição da legislação aplicável é aliás confiada pelo artigo 17.o aos Estados-Membros interessados, os quais poderão, de comum acordo, decidir afastar a aplicação das regras dos artigos 13.o a 16.o, sob condição, porém, de que esse acordo seja celebrado «no interesse de determinadas categorias de trabalhadores».
Os Estados-Membros implicados no presente processo, ou seja, a Bélgica e os Países Baixos, fazendo uso dessa faculdade, decidiram que o recorrido no processo principal continuaria sujeito à legislação neerlandesa sobre segurança social. Este acordo, cuja validade não foi posta em causa por nenhuma das partes, teve como consequência que, apesar da mudança de local de trabalho dos Países Baixos para a Bélgica, J. van Gestel continuou, por derrogação ao princípio de aplicação da lex loci laboris, sujeito à legislação neerlandesa sobre segurança social. Portanto, é esta última legislação que, em princípio, é exclusivamente aplicável, também em caso de desemprego do trabalhador em causa.
18.
Esta constatação só vale, porém, quando disposições especiais do regulamento não disponham em contrário. Com efeito, como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 27 de Maio de 1982, Aubin, «a disposição de caracter geral que consta do título II ‘Determinação da legislação aplicável’ do Regulamento n.o 1408/71 só é, contudo, aplicável se as disposições especiais para as diferentes categorias de prestações que constam do título III do mesmo regulamento não a derrogarem» (
7
). O mesmo acórdão esclarece mais adiante que «tal é precisamente o caso do capítulo 6, desse título III, relativo ao desemprego...cujas disposições se destinam... a garantir ao trabalhador migrante o benefício das prestações de desemprego nas condições mais favoráveis para a procura de um novo emprego» (
8
). Desta forma, uma derrogação à regra geral de aplicação da lex loci laboris é prevista na secção 3 do refendo capítulo 6, que regula, num único artigo, o artigo 71.o, o caso de desempregados que no decurso do seu último emprego residiam num Estado-Membro diferente do «Estado competente».
19.
O artigo 71.o, n.o 1, dispõe de modo diferente em função de o desempregado ser um trabalhador fronteiriço [alínea a)], ou não fronteiriço [alínea b)]. Como resulta do despacho de reenvio, J. van Gestel pertence à segunda categoria de trabalhadores. Para esta categoria de trabalhadores, para os que se encontrarem — como é o caso de J. van Gestel — em situação de desemprego completo, o artigo 71.o, n.o 1, alínea b), dispõe o seguinte:
«b)
i)
o trabalhador que não seja trabalhador fronteiriço, em situação de desemprego parcial acidental ou completo e que continua à disposição da respectiva entidade patronal ou dos serviços de emprego no território do Estado competente, beneficiará das prestações, em conformidade com as disposições da legislação deste Estado, como se residisse no seu território; tais prestações serão concedidas pela instituição competente;
ii)
o trabalhador que não seja trabalhador fronteiriço, em situação de desemprego completo e que se põe à disposição dos serviços de emprego no território do Estado-Membro em que reside ou que regressa a este território, beneficiará das prestações, em conformidade com as disposições da legislação deste Estado, como se nele tivesse exercido o último emprego; tais prestações serão concedidas pela instituição do lugar de residência e ficarão a seu cargo. Todavia, se esse trabalhador tiver beneficiado das prestações a cargo da instituição competente do Estado-Membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar, beneficiará das prestações nos termos do artigo 69.o O benefício das prestações da legislação do Estado de residência será suspenso durante o período em que o desempregado, nos termos do disposto no artigo 69.o, puder habilitar-se a prestações da legislação a que esteve sujeito em último lugar».
20.
Esta regra, tal como as outras regras especiais que prevêem a sujeição ao regime de segurança social do Estado de residência (
9
), explica-se por preocupações de natureza social e por razões de eficácia prática. Mais especialmente no que se refere ao disposto no artigo 71.o, o Tribunal de Justiça decidiu, no acórdão Rebmann, que este «responde à preocupação de evitar ao trabalhador fronteiriço os inconvenientes práticos que lhe causaria a sujeição ao regime do Estado de emprego. A obrigação de se colocar e de se manter à disposição dos serviços de emprego é, com efeito, mais facilmente exequível no Estado de residência. Por outro lado, os serviços desse Estado são os que estão melhor colocados para pagar as prestações de desemprego, assegurando-se que o interessado preenche as condições para poder delas beneficiar, ao mesmo tempo que facilitam a sua reintegração profissional» (
10
). O Tribunal de Justiça considerou igualmente, no acórdão de 22 de Setembro de 1988, Bergemann, que «esta possibilidade de beneficiar das prestações de desemprego no Estado de residência justifica-se em relação a determinadas categorias de trabalhadores que mantêm laços estreitos, designadamente de natureza pessoal e profissional, com o país onde se instalaram e habitualmente residem. E normal, com efeito, que trabalhadores tendo laços deste tipo com o Estado em que residem possam dispor aí de melhores hipóteses de reinserção profissional» (
11
). No mesmo acórdão sublinha-se que, de acordo com o nono considerando do Regulamento n.o 1408/71, o disposto no artigo 71.o visa garantir aos trabalhadores migrantes o benefício do subsídio de desemprego nas condições mais favoráveis à procura de um novo emprego. (
12
)
21.
Parece, portanto, que o Regulamento n.o 1408/71, por razões de eficácia e práticas, previu derrogações, como a do artigo 71.o, à regra geral de sujeição à legislação do Estado de emprego, derrogações que dizem respeito a casos especiais em que a sujeição à legislação do Estado de residência parece mais apropriada e conforme aos interesses do trabalhador. Para atingir este objectivo, o artigo 71.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1408/71 faculta ao trabalhador não fronteiriço que se encontre em situação de desemprego completo, como o tribunal o decidiu no acórdão Aubin e Miette, «...uma opção... Ele pode colocar-se no regime de prestações de desemprego do Estado do seu último emprego, ou habilitar-se às prestações do Estado da sua residência. Esta opção exerce-se, nomeadamente, e mesmo exclusivamente, no caso de um desempregado completo que opta pela legislação do Estado da sua residência, pela colocação do interessado à disposição dos serviços de emprego do Estado ao qual foi pedida a concessão das prestações. Em contrapartida, o trabalhador não pode nem cumular os montantes das prestações de desemprego dos dois Estados nem, quando apenas se colocou à disposição dos serviços de emprego no território do Estado-membro em que reside, habilitar-se às prestações de desemprego do Estado do seu último emprego» (
13
).
22.
Ao contrário dos trabalhadores fronteiriços em situação de desemprego completo, relativamente aos quais, por força do claramente disposto no artigo 71.o, n.o 1, alínea a), ii), é exclusivamente competente a instituição do Estado de residência, para os restantes trabalhadores não fronteiriços em situação de desemprego completo, por força do disposto no artigo 71.o, n.o 1, alínea b), não vigora a exclusiva competência da legislação de um Estado-Membro, mas um direito de opção entre a legislação do Estado em cuja segurança social se encontra inscrito o interessado e que é habitualmente o Estado do emprego (lex loci laboris), por um lado, e por outro, a legislação do Estado de residência do interessado (lex loci domicilii). Este direito é exercido pelos interessados pondo-se à disposição quer dos serviços de emprego do Estado do último emprego [artigo 71.o, n.o 1, alínea b), i)], quer dos serviços de emprego do Estado do lugar de residência [artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii)] (
14
). Isto é, toma-se em consideração, neste caso, o Estado em que o trabalhador se pôs à disposição das autoridades de emprego.
23.
Este direito foi previsto porque, como observou o advogado-geral C. O. Lenz nas suas conclusões no processo Miethe, já referido, relativamente aos trabalhadores não fronteiriços, «nem sempre a ligação dominante ao Estado de residência é uma característica, no sentido de ser aí que, com excepção do trabalho, decorre a sua vida social e está situado o verdadeiro centro de interesses vitais; pelo contrário, é bem possível que se verifique uma ligação intensa ao Estado de emprego, de forma que não exista necessariamente, após o termo da actividade profissional, um interesse no regresso ao Estado de residência» (
15
). Fica, assim, claro, que a instituição do direito de opção, previsto no artigo 71.o, assenta na ideia de que é objectivamente mais corredo basear os esforços de reintegração profissional no lugar onde se encontra o centro vital do interessado e com o qual este mantém, consequentemente, os laços mais estreitos.
24.
A possibilidade de fazer uso dessa faculdade de optar depende, como decorre tanto da redacção do título da secção 3 do capítulo 6 sobre desemprego como da letra do disposto no artigo 71.o, n.o 1, alínea b), da condição de, no decurso do último emprego do trabalhador que ficou desempregado, o seu Estado de residência ser diferente do «Estado competente». Por Estado competente, na acepção dessa disposição, deve entender-se o Estado-Membro no território do qual se encontra a instituição competente de segurança social da qual depende o trabalhador (
16
). Esta interpretação foi igualmente a adoptada pela comissão administrativa das Comunidades Europeias para a segurança social dos trabalhadores migrantes, na sua decisão n.o 131, de 3 de Dezembro 1985, relativa ao alcance do n.o 1, alínea b), ii), do artigo 71.o do Regulamento n.o 1408/71 do Conselho, respeitante ao direito a prestações de desemprego de outros trabalhadores que não os trabalhadores fronteiriços que, durante o seu último emprego, residiam no território de um Estado-Membro que não o Estado-Membro competente (
17
). Nesta decisão considera-se que «o elemento determinante para a aplicação do artigo 71.o, no seu conjunto, consiste no facto de o interessado ter residido, durante o seu último emprego, num Estado-Membro que não o Estado-Membro a cuja legislação o mesmo estava sujeito e que não corresponde necessariamente àquele Estado em cujo território estava empregado». Isto mesmo reconheceu, aliás, o Tribunal de Justiça no seu acórdão de 27 de Janeiro de 1994 (
18
), Maitland Toosey, em que decidiu que «resulta tanto do título da secção do Regulamento n.o 1408/71, de que o artigo 71.o é o único artigo, como da jurisprudência do Tribunal de Justiça (
19
), que o elemento determinante para aplicação do artigo 71.o, no seu conjunto, é a residência do interessado num Estado-Membro que não aquele a cuja legislação esteve sujeito no decurso do último emprego».
Portanto, a disposição em causa do artigo 71.o é aplicável a todos os casos em que o lugar de residência (
20
) é diferente do lugar de filiação na segurança social, entendendo-se por este último o Estado-Membro no território do qual se encontra a instituição competente de segurança social.
25.
Quanto a este aspecto, lembramos que a já referida decisão n.o 131, de 3 de Dezembro de 1985, da comissão administrativa das Comunidades Europeias para a segurança social dos trabalhadores migrantes enumera os casos em que o artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii), do Regulamento n.o 1408/71 encontra aplicação. Tal como resulta, no entanto, da mesma decisão, que utiliza, neste caso, o termo «nomeadamente», essa enumeração é indicativa e não se pode considerar que defina, taxativamente, as categorias de trabalhadores às quais se aplica o benefício do disposto no artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii), nem que estejam excluídas determinadas outras categorias que conservaram laços estreitos com o país da sua residência habitual (
21
). Além disso, o Tribunal de Justiça decidiu que a comissão administrativa em causa não pode adoptar actos de natureza normativa e que as suas decisões não são vinculativas relativamente à interpretação ou ao método de aplicação das regras comunitárias a que se referem (
22
).
26.
Para completar a exposição do quadro legislativo, deve observar-se, por último, que, nos termos do disposto no artigo 67.o, n.o 3, do regulamento, os trabalhadores abrangidos pelo artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii), do regulamento, estão expressamente excluídos da condição imposta por aquele mesmo artigo, relativa à totalização dos períodos de seguro e de emprego para obtenção de prestações de desemprego. Concretamente, o artigo 67.o, n.o 3, determina: «salvo nos casos referidos no n.o 1, alinea a), ii), e alínea b), ii), do artigo 71.o, os n.os 1 e 2 só se aplicam se o interessado tiver cumprido em último lugar:
—
no caso do n.o 1, períodos de seguro,
—
no caso do n.o 2, períodos de emprego, em conformidade com as disposições da legislação nos termos da qual as prestações são requeridas».
Desta forma, se se pretender que o artigo 71.o, n.o 1, alínea b) não abrange os casos como o de J. van Gestel, então, para a totalização dos seus períodos de seguro e de emprego, a condição acabada de referir tem que ser satisfeita. Esta não existe, porém, no caso presente, uma vez que o interessado, precisamente por causa do acordo celebrado entre as autoridades competentes belgas e neerlandesas, continuou sujeito à legislação neerlandesa de segurança social e, consequentemente, não cumpriu períodos de seguro ou de emprego no âmbito da segurança social belga. Se se considerar, ao invés, que casos semelhantes ao caso de J. van Gestel estão abrangidos pelo artigo 71.o, n.o 1, alínea b), a totalização passa a ser possível, uma vez que, como expressamente o prevê o disposto no artigo 67.o, n.o 3, a condição imposta por esta última disposição deixa de ser necessária.
IV — Resposta às questões prejudiciais
27.
De acordo com o quadro legislativo e jurisprudencial acima descrito, um trabalhador assalariado não fronteiriço está abrangido na esfera de aplicação do artigo 71.o e pode invocar o benefício da opção quando, no decurso do seu último emprego, esteve filiado numa instituição de segurança social que se encontra num Estado-Membro diferente daquele em que reside.
O caso habitual de aplicação destas disposições é aquele em que o assalariado reside num Estado-Membro diferente daquele em que trabalha. Dado, portanto, o princípio de aplicação da lex loci laboris, fixada pelo artigo 13.o, n.o 2, alínea a) do regulamento, verifica-se que num caso como este o Estado competente — isto é, o Estado no qual se encontra a instituição competente de segurança social — não é o mesmo Estado-Membro da residência do trabalhador. Assim, por exemplo, o Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii), se aplicava num caso em que uma trabalhadora transferiu a sua residência por razões familiares, e concretamente, porque pretendia viver com o respectivo cônjuge e filho, para um Estado diferente do Estado de emprego, uma vez que, nessas circunstâncias, as probabilidades de encontrar outro trabalho seriam melhores no Estado de residência do que no Estado de emprego (
23
). Inversamente, no acórdão Guyot, já referido, como a interessada, de nacionalidade alemã, tinha residência no lugar de emprego, ou seja, na Alemanha, e mais tarde, por se ter despedido do seu trabalho, se mudou para outro Estado-Membro, isto é, para França, para se juntar ao cônjuge, o Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 71.o do Regulamento n.o 1408/71 não era aplicável, uma vez que dizia respeito ao caso de um desempregado residente no decurso do seu último emprego no Estado-Membro em que trabalhava (
24
).
28.
Relativamente a estes casos, o presente processo apresenta a singularidade de o lugar do seguro ser diferente do lugar do último emprego, que, por sua vez, coincide com o lugar de residência do trabalhador. Com efeito, J. van Gestel continua a estar sujeito à legislação de segurança social de um Estado membro, concretamente, os Países Baixos, embora trabalhando e residindo noutro Estado-Membro, a Bélgica. O que acontece porque os Estados-Membros envolvidos decidiram, nos termos do artigo 17.o do regulamento, que continuaria a aplicar-se, no caso de J. van Gestel, o regime neerlandês de segurança social, apesar de o referido trabalhador ter sido transferido para a Bélgica, para onde mudou também a sua residência. Esta coincidência de lugar de emprego e de lugar de residência não obsta à aplicação, no caso em apreço, do artigo 71.o, uma vez que, como se referiu, o elemento a utilizar para a aplicação desta disposição é o facto de a residência do interessado se encontrar num Estado diferente do Estado a cuja legislação esteve sujeito no decurso do seu último emprego; por outras palavras, a residência do interessado deve situar-se num Estado-Membro diferente do «Estado competente», na acepção do regulamento. Por conseguinte, a resposta à questão prejudicial depende da questão de saber se esta condição se verifica no caso vertente.
29.
No que se refere ao lugar de residência, resulta claramente do despacho de reenvio que o tribunal considera assente o facto de o interessado ter residido na Bélgica durante o período em causa. Este facto não foi posto em causa senão pelo Governo italiano. Nas suas observações, este governo sustentou que o juiz nacional não examinou, como devia, se estava satisfeita essa condição e que o trabalhador em questão não poderia ser considerado residente na Bélgica, uma vez que, como decorre das circunstâncias de facto, designadamente do carácter provisório da sua transferência bem como da aplicação a este da faculdade de derrogação prevista no artigo 17.o, a sua permanência na Bélgica tinha um carácter passageiro. A este respeito, deve sublinhar-se que o Tribunal de Justiça, no seu acórdão, Di Paolo, já referido, decidiu que, para efeitos do artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii), do regulamento, por «Estado-Membro onde reside» o trabalhador, deve entender-se o Estado em que o trabalhador, empregado noutro Estado-Membro, continua a ter a sua residência habitual e onde se situa igualmente o centro dos seus interesses.
30.
Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, para a determinação do Estado de residência no quadro da aplicação da disposição em causa, deve ter-se em conta quer a duração quer a continuidade da residência antes da mudança do interessado, a duração e a finalidade da sua ausência, a natureza do emprego encontrado no outro Estado-Membro, bem como a intenção do interessado, tal como esta resulta de todas essas circunstâncias (
25
). Porém, como foi salientado no acórdão Knoch (
26
), a aplicação destes critérios ao caso concreto que constitui o objecto do litígio no processo principal é tarefa do tribunal nacional. O Tribunal de Justiça não tem competência, no quadro do artigo 177.o do Tratado, para aplicar as normas do direito comunitário aos casos concretos. Não compete, por conseguinte, ao Tribunal verificar se, no caso concreto, o interessado tinha efectivamente a sua residência na Bélgica, estando vinculado pelos factos julgados provados pelo tribunal de reenvio.
31.
No que diz respeito ao significado da expressão «Estado-Membro competente», este sentido deve, como resulta, aliás, da jurisprudência do Tribunal (
27
), ser encontrado, no quadro de aplicação do artigo 71.o, de acordo com as regras gerais do título II do regulamento relativas à determinação da legislação aplicável. Como foi acima explicado, o título em causa estabelece a regra geral da sujeição do trabalhador à lex loci laboris, prevendo, no entanto, no artigo 17.o a possibilidade de derrogação por acordo entre Estados-Membros. Esse acordo tem como consequência a sujeição do trabalhador a um regime de segurança social diferente do que decorre da aplicação da lex loci laboris, isto é, do regime do Estado-Membro em que trabalha. No caso vertente, como foi dito mais acima, por força do acordo entre os ministerios competentes da Bélgica e dos Países Baixos, cuja validade não foi aliás contestada, J. van Gestel está sujeito ao regime neerlandês de segurança social. O que significa que, neste caso, o «Estado-Membro competente», na acepção do artigo 71.o, n.o 1, é o dos Países Baixos. Em consequência, estamos perante um caso em que o trabalhador está sujeito a um regime de segurança social de um Estado-Membro tendo, porém, residência noutro Estado-Membro.
32.
Considero, pois, que um assalariado que, como J. van Gestel, por força do acordo celebrado ao abrigo do artigo 17.o do regulamento, está sujeito à legislação de segurança social de um Estado-Membro mas, na sequência de uma transferência, reside e trabalha noutro Estado onde fica desempregado pode reivindicar a aplicação do artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii), e pedir a atribuição de prestações de desemprego aos organismos competentes do Estado em que reside.
33.
Esta interpretação é igualmente conforme ao objectivo da disposição em causa. Lembremos que o objectivo do artigo 71.o é o de garantir ao trabalhador migrante as prestações de desemprego nas condições mais favoráveis para encontrar novo trabalho e que a possibilidade de receber essas prestações no Estado de residência é justificada pelos laços estreitos, de natureza profissional ou pessoal, tecidos por alguns trabalhadores com o país onde estão instalados e onde residem habitualmente. É exactamente a existência desses laços com o Estado de residência que permite ao trabalhador as condições mais favoráveis para a sua reinserção profissional.
34.
A recusa de aplicar o artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii), e consequentemente de concessão de prestações de desemprego a um trabalhador numa situação como a de J. van Gestel, seria contrária à já referida finalidade da disposição. Com efeito, é muito provável que um trabalhador como J. van Gestel que, embora sujeito ao regime de segurança social do Estado-Membro em que trabalhava antes da sua transferência, desde então trabalha e reside noutro Estado-Membro, tenha criado laços estreitos, tanto de natureza pessoal como profissional, com este último Estado, de modo que as oportunidades de encontrar um novo trabalho sejam mais favoráveis neste Estado do que no Estado onde se encontra seguro. Considero, pois, que a aplicação da disposição em causa nestes casos corresponde ao objectivo prosseguido.
35.
Pelo contrário, a não aplicação da disposição a um caso destes privaria o trabalhador da possibilidade de permanecer no Estado-Membro onde residia e trabalhava na altura em que ficou desempregado, para aí encontrar trabalho. Como salienta também o Governo alemão nas suas observações, não vejo por que razão o trabalhador deveria ser colocado em situação tão desfavorável pelo simples facto de os Estados-Membros envolvidos terem chegado a um acordo, fazendo uso da faculdade que lhes é dada pelo artigo 17.o do regulamento. Seria igualmente contrário aos interesses do trabalhador que esta espécie de acordos deve precisamente favorecer, segundo os próprios termos do artigo.
36.
Com a segunda questão, o tribunal de reenvio pergunta — para o caso de o Tribunal, respondendo à primeira questão prejudicial, ter decidido que o artigo 71.o, n.o 1, alínea b), do regulamento se aplica aos desempregados que, embora residentes no Estado-Membro em que trabalhavam antes de ficarem desempregados, estavam sujeitos, ao abrigo do disposto no artigo 17.o do regulamento, à legislação de outro Estado-Membro — se o artigo 71.o, n.o 1, alínea b) se aplica igualmente quando:
—
o acordo com base no artigo 17.o foi celebrado durante o período em que o assalariado residia e trabalhava no território de um só e mesmo Estado-Membro,
—
no decurso do último emprego, o referido trabalhador residia e trabalhava sem interrupção nesse mesmo Estado-Membro, no qual a sua entidade patronal tinha igualmente a sua sede e
—
esse Estado-Membro não é, em virtude do referido acordo, aquele cuja legislação sobre segurança social se aplicava ao trabalhador.
De acordo com quanto foi dito, a resposta a esta questão deve ser afirmativa, isto é, que a disposição em causa se aplica igualmente nas circunstâncias descritas pelo tribunal de reenvio na segunda questão, evidentemente desde que estejam reunidas as condições, acima analisadas, do artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii).
37.
Mais especialmente, no que se refere ao facto de o acordo celebrado ao abrigo do artigo 17.o ter tido lugar quando o assalariado trabalhava e residia já no território de um único Estado-Membro, deve observar-se que, como resulta claramente da jurisprudência do Tribunal, especialmente do acórdão Brusse (
28
), o momento da celebração do acordo ao abrigo do artigo 17.o não tem qualquer importância. Lembre-se que o Tribunal decidiu, através do acórdão acima citado, que «nada na letra do artigo 17.o leva à conclusão de que a faculdade de derrogação prevista a favor dos Estados-Membros por este artigo funcione apenas para o futuro. O espírito e a economia do artigo 17.o exigem, pelo contrário, que um acordo nos termos desse artigo abranja igualmente os interesses do ou dos trabalhadores interessados relativamente aos períodos passados».
38.
Também não impede a aplicação do artigo 71.o, n.o 1, alínea b), o facto de o assalariado ter residido e trabalhado no território do mesmo Estado-Membro, em que estava igualmente sediada a sua entidade patronal. Com efeito, nem o lugar do último emprego nem o lugar da sede da entidade patronal têm influência na aplicação deste artigo. Como foi dito, o elemento a utilizar para a aplicação do artigo 71.o é a residência do interessado num Estado-Membro diferente do «Estado-Membro competente».
39.
Finalmente, no que diz respeito ao facto de o Estado-Membro que concede as prestações de desemprego não ser aquele onde o interessado estava filiado na segurança social, é verdade que a aplicação do artigo 71.o, n.o 1, alínea b), permite a um trabalhador, como J. van Gestel, receber prestações de desemprego da instituição competente de um Estado-Membro, à qual não pagou cotizações quando estava empregado. Mas esta é uma consequência directa da vontade do legislador que, ao conceder ao trabalhador migrante o direito de optar entre o Estado do seguro e o da residência, pretendeu, como foi dito no ponto anterior, assegurar-lhe o direito às prestações de desemprego no Estado em que tem melhores oportunidades de reinserção profissional.
40.
Esta consequência é, aliás, independente da existência de acordo entre Estados-Membros ao abrigo do artigo 17.o do regulamento. Como o sublinha a Comissão nas suas observações, se, por hipótese, não existisse na presente situação esse acordo, ainda assim, com base na lex loci laboris, J. van Gestel estaria sujeito ao regime belga de segurança social e teria, consequentemente, como qualquer outro segurado, direito a subsídio de desemprego na Bélgica. Mesmo que J. van Gestel tivesse conservado a sua residência nos Países Baixos, apesar da sua transferência para a Bélgica, poderia, igualmente, pedir, ao abrigo do artigo 71.o, n.o 1, alínea b), prestações de desemprego naquele Estado, embora não estivesse já sujeito à legislação neerlandesa de segurança social.
41.
Portanto, as circunstâncias que ditaram a segunda questão prejudicial não prejudicam a conclusão a que cheguei supra, relativamente à aplicação do disposto no artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii), em casos semelhantes ao ora em apreço.
V — Conclusão
42.
Tendo em consideração quanto se disse, proponho que o Tribunal responda como segue às questões prejudiciais submetidas pelo tribunal de reenvio:
«O disposto no artigo 71.o, n.o 1, alínea b), ii), do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, deve ser interpretado no sentido de que se aplica num caso em que um assalariado, embora continue abrangido, por força de um acordo celebrado ao abrigo do artigo 17.o do regulamento, pelo regime de segurança social do Estado do seu emprego anterior, fica em situação de desemprego completo noutro Estado onde residia e trabalhava.»
(
*1
)	Língua original: grego.
(
1
)	JO L 149, p. 2; EE 05 Fl p. 98, alterado c actualizado pelo Regulamento (CEE) n.o 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 (JO L 230, p. 6; EE 05 F3 p. 53).
(
2
)	Neste ponto, o despacho de reenvio cita o acórdão de 11 de Outubro de 1984, Guyot (128/83, Recueil, p. 3507).
(
3
)	JO 1994, C 1, p. 14.
(
4
)	V. o quinto considerando do Regulamento n.o 1408/71.
(
5
)	V. o acórdão de 3 de Maio de 1990, Kits van Hcijningen (C-2/89, Colcct., p. I-1755, n.o 12). V. igualmente o acórdão de 10 de Julho de 1986, Luijten (60/85, Colcct., p. 2365, n.o 14).
(
6
)	101/83, Recueil, p. 2223, n.o 16. V. igualmente o acórdão de 29 de Junho de 1988, Rebmann (58/87, Colect., p. 3467).
(
7
)	227/81, Recueil, p. 1991, n.o 11.
(
8
)	Acórdão Aubin, já referido, n.o 12. V. igualmente os acórdãos de 15 de Dezembro de 1976, Moutnaan (39/76, Recueil, p. 705), c de 29 de Junho de 1988, Rebmann, já referido.
(
9
)	O Regulamento n.o 1408/71 prevê igualmente excepções à regra geral de sujeição a lex loci laboris no artigo 25.o, n.o 2, para as prestações de doença ou de maternidade, c no artigo 39.o, para as prestações de invalidez.
(
10
)	Acórdão já referido, n.o 14.
(
11
)	236/87, Colect., p. 5125, n.o 20. V. igualmente os acórdãos de 17 de Fevereiro de 1977, Di Paolo (76/76, Recueil, p. 315), de 12 de Junho de 1986, Miethe (1/85, Colect., p. 1837), e de 13 de Novembro de 1990, Reibold (C-216/89, Colect., p. I-4163).
(
12
)	V. acórdão Bergemann, já referido, n.o 18.
(
13
)	V. acórdão Aubin, já referido, n.o 19. V. igualmente o acórdão Miethe, já referido, n.o 9.
(
14
)	V. acórdão Mietlic, já refendo, n.o 9.
(
15
)	Colect. 1986, p. 1838, designadamente p. 1841.
(
16
)	V. artigo 1.o, alíneas o) e q) do Regulamento n.o 1408/71.
(
17
)	JO 1986 C 141, p. 10 (terceiro considerando).
(
18
)	C-287/92, Colcct., p. I-279, n.o 13. V. igualmente o acórdão Di Paolo, ¡á referido, n.o 11.
(
19
)	Este acórdão remete para os acordaos Di Paolo, Guyot c Bergemann, já referidos.
(
20
)	De acordo com o artigo 1.o, alínea h), o termo «residência» significa a residência habitual. V. mais adiante os critérios que permitem, no âmbito de aplicação do artigo 71.o do regulamento, a determinação da residência.
(
21
)	V., a este propósito, o acórdão Bergemann, já referido, n.o 16.
(
22
)	V. os acórdãos de 8 de Julho de 1992, Knoch (C-102/91, Colect., p. I-4341), e de 14 de Maio de 1981, Romano (98/80, Recueil, p. 1241).
(
23
)	Acórdão Bcrgemann, já referido, n.o 21.
(
24
)	Acórdão já referido.
(
25
)	V. os acórdãos Di Paolo, já referido, n.o 22, Reibold, já referido, e Knoch, já referido, n.o 23.
(
26
)	Acórdão já referido, n.o 24.
(
27
)	Acórdão de 7 de Março de 1985, Cochet (145/84, Recueil, p. 801, n.o 11).
(
28
)	Acórdão já referido, n.os 20 a 23.