62012CC0525_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. I 2000 tog Den Europæiske Union et banebrydende skridt, da den vedtog direktiv 2000/60/EF (2) (herefter »vandrammedirektivet«). Det er første gang, der vedtages en EU-retsakt om fastlæggelse af en ramme for forvaltning og beskyttelse af vand, som ikke er baseret på nationale eller politiske grænser, men på hydrologiske formationer, dvs. vandløbsoplande, med det formål at sikre en bæredygtig udvikling. Vandrammedirektivet er også innovativt i den forstand, at der tages økonomiske hensyn i vandpolitikken, hvilket ikke bare kommer til udtryk i anvendelsen af princippet om, at forureneren betaler, men også i kravet om økonomisk vurdering af visse vandomkostninger eller -anvendelser (3) samt i brugen af instrumenter som f.eks. prissætningspolitikken.
2. Europa-Kommissionen har med sit søgsmål nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at »Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til vandrammedirektivet og navnlig i henhold til dette direktivs artikel 2, nr. 38) (4), og artikel 9 (5), idet den har udelukket bestemte tjenesteydelser (f.eks. opmagasinering med henblik på vandkraftproduktion, sejlads og beskyttelse mod oversvømmelse) fra anvendelsen af begrebet »forsyningspligtydelse«« (6) . Kommissionen har selv erkendt, at den foreliggende sag »i det væsentlige vedrører fortolkningen af begrebet »forsyningspligtydelse«, der er defineret i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38)«. Fortolkningen af dette begreb har efter Kommissionens opfattelse »væsentlige konsekvenser for spørgsmålet om anvendelsesområdet for vandrammedirektivets artikel 9« (7) .
3. Jeg vil indledningsvis påpege, at der er flere grunde til, at denne sag er vigtig. Det er første gang, at Domstolen skal præcisere rækkevidden af princippet om prissætning af forsyningspligtydelser i forbindelse med vandrammedirektivet. Dette princip har stor betydning for vandrammedirektivets samlede gennemførelse. Under retsmødet bekræftede Kommissionen i øvrigt, at den foreliggende sag er en »prøvesag«, eftersom Kommissionen vil kunne anlægge en lang række sager på grundlag af den fortolkning, som Domstolen anlægger i denne sag (8) .
4. Forbundsrepublikken Tyskland har herved med støtte fra flere medlemsstater anført, at vandrammedirektivet indfører en generel ordning for vandforvaltning, hvor miljømålene først og fremmest skal nås ved hjælp af de indsatsprogrammer og vandområdeplaner, der er omhandlet i dette direktiv. Forpligtelsen til at dække omkostninger ved forsyningspligtydelser er således ikke det mest centrale og afgørende instrument til at løse de problemer med vandressourcer, der findes i Europa, men snarere en særlig foranstaltning, der skal anvendes i forbindelse med vandforsyning og opsamling og rensning af spildevand.
5. Selv om Kommissionens søgsmål er behæftet med alvorlige processuelle mangler, vil jeg i dette forslag til afgørelse tilslutte mig fortolkningen om, at EU-lovgiver i vandrammedirektivet stillede krav om prissætning af to overordnede former for virksomhed. Den første er vandforsyning som defineret i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), litra a), som tilsigter at angive alle de elementer, der skal indgå i den pris, slutbrugeren betaler. Den anden er opsamling og rensning af spildevand som omhandlet i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), litra b). Forsyningspligtydelsen skal således tilbydes af en tjenesteyder til en forbruger eller en anden privat eller offentlig bruger, der repræsenterer en gren af industrien eller landbruget. Denne fortolkning, der efter min opfattelse er den eneste, der giver mening, understøttes både af vandrammedirektivets ordlyd og opbygning samt af dets tilblivelseshistorie, retsgrundlag og hovedformål, som er at beskytte vandet som fælles arv.
II – Den administrative procedure og retsforhandlingerne for Domstolen
6. Kommissionen modtog i august 2006 en klage over, at Forbundsrepublikken Tyskland fortolkede definitionen af »forsyningspligtydelse« i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), således, at de pågældende ydelser kun omfattede vandforsyning samt opsamling, rensning og bortskaffelse af spildevand, og dermed begrænsede anvendelsesområdet for vandrammedirektivets artikel 9.
7. Den 7. november 2007 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den gjorde opmærksom på, at den tyske lovgivning ikke var forenelig med en række bestemmelser i vandrammedirektivet, og at denne medlemsstat ikke anvendte begrebet »forsyningspligtydelse« korrekt.
8. Forbundsrepublikken Tyskland besvarede åbningsskrivelsen den 6. marts 2008 og den 24. september 2009.
9. Den 30. september 2010 sendte Kommissionen en supplerende åbningsskrivelse, som Forbundsrepublikken Tyskland besvarede den 18. november 2010. Den 27. juli 2011 gav denne medlemsstat Kommissionen meddelelse om Verordnung zum Schutz der Oberflächengewässer (bekendtgørelse om beskyttelse af overfladevand) af 20. juli 2011, der gennemfører vandrammedirektivets artikel 5.
10. Den 30. september 2011 sendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland. Forbundsrepublikken Tyskland svarede på den begrundede udtalelse den 31. januar 2012, dvs. inden for den fastsatte frist, der var blevet forlænget efter dennes anmodning. I juli 2012 underrettede Forbundsrepublikken Tyskland Kommissionen om, at vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38) og 39), samt artikel 9 var blevet gennemført.
11. Kommissionen fandt til trods for gennemførelsen af de omhandlede bestemmelser, at problemet med den divergerende fortolkning af forsyningspligtydelser og den heraf følgende mangelfulde anvendelse af vandrammedirektivets artikel 9 fortsat gjorde sig gældende. Den anlagde derfor den foreliggende sag den 11. november 2012.
12. Ved kendelser afsagt af Domstolens præsident den 2., 5., 8., 11. og 15. april 2013 har Republikken Østrig, Kongeriget Sverige, Republikken Finland, Ungarn, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Kongeriget Danmark fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Forbundsrepublikken Tysklands påstande.
13. Forbundsrepublikken Tyskland, Ungarn, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Kommissionen afgav mundtlige indlæg under retsmødet den 5. marts 2014.
III – Formaliteten
14. Kommissionen har til støtte for sin påstand i det væsentlige gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat kravene i vandrammedirektivets artikel 9, idet den har anlagt en snæver og efter Kommissionens opfattelse fejlagtig fortolkning af begrebet »forsyningspligtydelse« i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38). Forbundsrepublikken Tyskland har hertil anført, at sagen bør afvises, eftersom den efter tysk opfattelse har til formål at klarlægge rent teoretiske spørgsmål, er upræcis og ikke svarer til genstanden for den begrundede udtalelse. Den finske og svenske regering finder ligeledes, at sagen bør afvises.
15. På det processuelle plan består vanskeligheden i den foreliggende sag således først og fremmest i at klarlægge det påståede traktatbruds genstand og karakter, eftersom Kommissionens stævning er meget usammenhængende på dette punkt. Denne klarlæggelse er imidlertid nødvendig, for at Domstolen kan undersøge stævningen. Hvis Kommissionen havde mulighed for at anlægge sag udelukkende med henvisning til en fejlagtig fortolkning af et direktiv og ikke behøvede at vise, hvad den påståede tilsidesættelse bestod i, ville det således indebære, at Kommissionen kunne anlægge en »fortolkningsmæssig« traktatbrudssag med det formål at få Domstolen til at bekræfte en fortolkning af EU-retten. Det er dog ikke foreneligt med opbygningen af og formålet med proceduren i henhold til artikel 258 TEUF, der har til formål at fastslå, at en medlemsstat ikke har overholdt sine forpligtelser. Hvis der fastslås et sådant traktatbrud, skal den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger (9) .
16. Det skal herved understreges, at Kommissionen i stævningens punkt 1 (10) har oplyst, at dens søgsmål »i det væsentlige vedrører fortolkningen af begrebet »forsyningspligtydelse«, der er defineret i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38)«. Kommissionen har dog erkendt, at bestemmelserne i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), og artikel 9 i løbet af den administrative procedure blev gennemført ordret ved regeringens lovforslag af 18. juli 2012. Kommissionen mener imidlertid, at »sagsøgtes fortolkning ikke svarer til retsaktens nøjagtige indhold« (11) . Den divergerende fortolkning af definitionen af forsyningspligtydelser og den heraf følgende »mangelfulde anvendelse af vandrammedirektivets artikel 9« udgør efter Kommissionens opfattelse stadig et problem. Det er grunden til, at Kommissionen besluttede at »begrænse sit søgsmål til den urigtige gennemførelse af vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), og artikel 9« (12) .
17. Kommissionen har i replikken argumenteret for, at dens søgsmål tages under påkendelse, og gjort gældende, at »det er sagsøgtes fortolkning af direktivets artikel 2, nr. 38), der udgør kernen i overtrædelsen«. Kommissionen er af den opfattelse, at den uensartede og fejlagtige anvendelse af vandrammedirektivets artikel 9 strider mod 14. og 18. betragtning til dette direktiv (13) . Det fremgår endelig af påstanden i stævningen, at Kommissionen har anmodet Domstolen om at fastslå, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til vandrammedirektivet, »idet den har udelukket bestemte tjenesteydelser […] fra anvendelsen af begrebet forsyningspligtydelse« (14) .
18. Det er som følge heraf uklart, om Kommissionen kritiserer Forbundsrepublikken Tyskland for:
– urigtig lovgivningsmæssig gennemførelse af vandrammedirektivet på forbunds- eller delstatsplan
– enkeltstående urigtig anvendelse af vandrammedirektivet illustreret ved konkrete eksempler eller
– en fast og generel praksis, der strider mod vandrammedirektivet, selv om den nationale lovramme er korrekt.
19. Det er dog ubestridt, at stævningen skal angive søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene, og at disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og at Domstolen kan udøve sin kontrol. De væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, skal følgelig fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde, og påstandene heri skal være utvetydigt formuleret for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita eller undlader at tage stilling til et klagepunkt (15) .
20. Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen sigter til urigtig gennemførelse af rammedirektivet eller urigtig anvendelse af dette direktiv, skal det understreges, at Kommissionen har bestræbt sig på at give og analysere en lang række eksempler på ydelser, der efter dens opfattelse vedrører anvendelsen af vand, men uden at relatere dem til vandrammedirektivets anvendelse på den sagsøgte medlemsstats område. Det er først i den sidste del af stævningen, at traktatbruddet præciseres ved et klagepunkt om, at lovgivningen i visse delstater (16) ikke indeholder bestemmelser om indvindingsafgifter, og at disse afgifter først for nylig er blevet indført i andre delstater (17) . Kommissionen har også taget afstand fra visse undtagelser på vandindvindingsområdet og peget på problemet med vandindvinding til minedrift i underjordiske og åbne brud, der tydeligvis er i strid med vandrammedirektivet (18) . Formuleringerne i replikken er ikke mere oplysende.
21. Denne præsentation af sagen kan give det indtryk, at Kommissionen især sigter til mangler i forbindelse med anvendelsen af de nationale regler, der er vedtaget for at gennemføre bestemmelserne i vandrammedirektivets artikel 9, sammenholdt med dets artikel 2, nr. 38). Eksemplerne på den mangelfulde anvendelse stammer imidlertid fra den lovgivning, der er vedtaget i visse delstater, hvilket understøtter antagelsen om et traktatbrud som følge af urigtig gennemførelse. Kommissionen har i øvrigt kun nævnt de pågældende delstater og henvist til de websteder, hvor man kan se nogle af de omtvistede retsakter, men ikke præciseret deres indhold (19) .
22. Ifølge retspraksis skal det imidlertid fremgå klart af Kommissionens stævning, om sagen vedrører den måde, som direktivet er blevet gennemført på i den nationale lovgivning, eller om det snarere er det konkrete resultat af gennemførelseslovgivningens anvendelse, der anfægtes. Som Domstolen har præciseret, er det kun i det sidstnævnte tilfælde, at det ved påvisningen af, at et direktivs gennemførelse er utilstrækkelig eller uhensigtsmæssig, ikke er nødvendigt at fastslå, hvilke virkninger den nationale gennemførelseslov faktisk har haft. Det er således tilstrækkeligt at sammenligne bestemmelserne for at fastslå, om gennemførelsen er utilstrækkelig eller mangelfuld (20) .
23. I visse tilfælde kræver gennemførelsen ikke kun, at medlemsstaterne indfører en fuldstændig lovramme, men også, at de træffer konkrete og specifikke foranstaltninger for at opnå det tilsigtede resultat. Det gælder f.eks. for direktiv 92/43/EØF (21), benævnt »habitatdirektivet«, hvor indførelsen af en streng beskyttelsesordning forudsætter, at der vedtages sammenhængende og koordinerede foranstaltninger af forebyggende karakter, som gør det muligt at undgå beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder for visse dyrearter (22) . I så fald har Kommissionen imidlertid pligt til at påvise traktatbruddet ved hjælp af konkrete eksempler, som viser, at der ikke er indført en effektiv beskyttelsesordning (23) . Det er dog som nævnt ovenfor ikke tilfældet i den foreliggende sag.
24. Hvis det antages, at den foreliggende sag vedrører urigtig gennemførelse, mener jeg under alle omstændigheder ikke, at Domstolen vil kunne fastlægge indholdet af de delstatsforskrifter, som Kommissionen har nævnt, pr. 30. januar 2012, hvor fristen i den begrundede udtalelse udløb (24) . Det er således ubestridt, at den begrundede udtalelse og søgsmålet skal indeholde en sammenhængende og præcis redegørelse for klagepunkterne, således at Domstolen har mulighed for at danne sig en klar opfattelse af omfanget af den påståede tilsidesættelse af EU-retten, hvilket er en nødvendig forudsætning for, at Domstolen kan efterprøve, om det påståede traktatbrud foreligger (25) .
25. Der skal herved påpeges, at Kommissionen i stævningen har illustreret den gældende lovgivning i delstaterne Bayern, Hessen og Thüringen ved blot at henvise generelt til begrundelsen for delstaten Rheinland-Pfalz’ lovforslag og til en retsvidenskabelig artikel (26) . Det skal videre påpeges, at delstaten Rheinland-Pfalz’ lov om vandindvindingsafgift, der er nævnt i en fodnote til stævningen (27), blev vedtaget den 3. juli 2012. Kommissionen burde således have præciseret, hvordan et lovforslag kunne gøres til genstand for den administrative procedure. Det er imidlertid kun lovgivningen i delstaten Nordrhein-Westfalen (28) og delstaten Brandenburg (29), der er angivet i den begrundede udtalelse.
26. For det andet kan det med hensyn til stævningens ordlyd konstateres, at Kommissionen ikke har nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår et eller flere enkeltstående traktatbrud, som den synes at kritisere visse delstater for, selv om den har mulighed for at anfægte sådanne »individuelle« traktatbrud i konkrete sager (30), eftersom der ikke gælder nogen minimumsregel i forbindelse med artikel 258 TEUF (31) . Kommissionen har ikke beskrevet konkrete overtrædelser af enten forbundslovgivningen eller delstaternes lovgivning og blot henvist generelt til udelukkelsen af visse forsyningspligtydelser som omhandlet i vandrammedirektivet i sin påstand.
27. Hvad for det tredje angår antagelsen om en strukturel overtrædelse er det ubestridt, at en administrativ praksis kan være genstand for et traktatbrudssøgsmål, når den frembyder en vis grad af fasthed og almenhed (32) . Det kræver, at Kommissionen fastslår, at overtrædelsen er af horisontal karakter. Domstolen har tidligere taget søgsmål anlagt af Kommissionen under påkendelse, hvor Kommissionen havde påberåbt sig en medlemsstats strukturerede og almene tilsidesættelse af miljølovgivningen (33) . Det følger af retspraksis, at Kommissionen i den forbindelse kan basere sit søgsmål på en »helhedsvurdering« (34) .
28. Når et søgsmål vedrører den konkrete anvendelse af en national bestemmelse, skal der således for at påvise, at der foreligger et traktatbrud, fremlægges andre særlige beviser end dem, der normalt tages i betragtning under en traktatbrudssag, som udelukkende drejer sig om indholdet af en national bestemmelse. Når en traktatbrudssag vedrører anvendelsen af en national bestemmelse, er det for at kunne påvise traktatbruddet nødvendigt at fremlægge tilstrækkeligt dokumenterede og udførlige beviser for den kritiserede praksis, som tilskrives den sagsøgte medlemsstat (35) . Disse krav er dog ikke opfyldt i stævningen i den foreliggende sag.
29. Det må under alle omstændigheder afvises, at Kommissionen har tilsidesat de krav, der er fastsat i retspraksis med hensyn til sagens omfang (36) . Når genstanden for det foreliggende traktatbrud er uklar, kan det således ikke antages, at den er blevet udvidet.
30. Jeg mener på baggrund af det ovenfor anførte ikke, at det er muligt at afgrænse den foreliggende sags genstand, eftersom det er åbenbart, at den ikke opfylder de krav om præcision og sammenhæng, der er fastsat i retspraksis. Jeg foreslår derfor principalt, at sagen afvises. Vurderingen af sagens realitet er derfor af subsidiær karakter.
IV – Realiteten
A – Parternes argumenter
31. Ifølge Kommissionen skal vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), fortolkes således, at alle forsyningspligtydelser, der er omfattet af dette direktiv, er underlagt princippet om omkostningsdækning og foranstaltninger, der skal tilskynde til en effektiv anvendelse af vandressourcerne, som krævet i dette direktivs artikel 9. Kommissionen har anført, at omkostninger til visse forsyningspligtydelser ikke dækkes i forbindelse med vandrammedirektivets anvendelse i Tyskland, selv om de har betydning for vandforekomsterne, hvilket er i strid med vandrammedirektivets artikel 9. Kommissionen henviser til en rapport fra Det Europæiske Miljøagentur (37), hvoraf det fremgår, at den omtvistede fortolkning bevirker, at kun 21% af vandindvindingen i Europa betragtes som en forsyningspligtydelse, og at næsten 80% af den samlede europæiske vandindvinding derfor falder uden for vandrammedirektivets artikel 9, hvilket forringer vandrammedirektivets effektive virkning betydeligt. Idet Kommissionen understreger, at medlemsstaterne ifølge nævnte artikel 9 har en skønsmargin til at udelukke visse forsyningspligtydelser fra omkostningsdækningen, mener den dog, at udelukkelse af forsyningspligtydelser, der dækker et bredt felt af aktiviteter, såsom sagsøgtes praksis, går ud over denne margin.
32. Kommissionen har foreslået, at definitionen af begrebet »tjenesteydelse« præciseres på grundlag af direktiv 2004/35/EF (38), og gjort gældende, at ydelser i henhold til miljøretten hverken kræver menneskelig involvering som tjenesteyder eller tjenestemodtager eller et kontraktforhold, som det er tilfældet med »økosystemydelser« (39) . Egenindvinding af vand skal således også betragtes som en forsyningspligtydelse.
33. Forbundsrepublikken Tyskland har i sit svarskrift gjort gældende, at prissætningen af vandanvendelser ikke er den eneste foranstaltning, der ifølge vandrammedirektivet vil kunne fremme en mere økonomisk og fornuftig vandforvaltning. Den mener ikke, at Kommissionen tager højde for de forskellige instrumenter til vandforvaltning, som lovgiver har indført af hensyn til både subsidiaritetsprincippet og effektiviteten.
34. Den nævnte medlemsstat har i øvrigt henvist til den måde, definitionen af forsyningspligtydelser er udformet på i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), litra a). I denne definition opregnes en række aktiviteter, der forbindes med konjunktionen »samt«, hvilket indikerer, at alle faser af vandforsyningen skal indgå i beregningen af omkostningerne. Begrebet forsyningspligtydelse omfatter således vandforsyningen som helhed og ikke kun et begrænset antal aktiviteter, hvilket vil indebære en ulovlig udvidelse af denne definition.
35. Med hensyn til definitionen af begrebet »tjenesteydelse« som omhandlet i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), foreslår Forbundsrepublikken Tyskland desuden, at der tages udgangspunkt i artikel 57 TEUF, og at det antages, at tjenesteydelser skal være baseret på et tosidigt forhold, der eksempelvis ikke findes i forbindelse med anvendelse af vand til sejlads eller foranstaltninger til beskyttelse mod oversvømmelse, men findes i forbindelse med vandforsyning og spildevandsbehandling. Den sagsøgte medlemsstat anfægter, at direktiv 2004/35 og henvisningen til begrebet »økosystemydelser« er relevant.
36. Den danske, den ungarske, den østrigske, den finske og den svenske regering samt Det Forenede Kongeriges regering har i det væsentlige støttet Forbundsrepublikken Tysklands fortolkning af vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), i deres interventionsindlæg.
37. Den danske regering har tilføjet, at økonomiske instrumenter ikke har samme regulerende effekt på indvirkningen af aktiviteter som udvidelse af vandforekomster til brug for sejlads og beskyttelse mod oversvømmelser, som det er tilfældet for vandforsyning og spildevandsbehandling. Den ungarske regering har anført, at Kommissionens fortolkning udvisker skillelinjen mellem begreberne »vandanvendelse« og »forsyningspligtydelse«. Den minder om, at Kommissionens anskuelse om, at princippet om omkostningsdækning skulle gælde for alle aktiviteter vedrørende vand, udtrykkeligt blev afvist i forbindelse med det lovgivningsmæssige arbejde forud for vandrammedirektivets vedtagelse. Den østrigske regering har understreget, at indsatsprogrammerne og vandområdeplanerne er de nøgleinstrumenter, der skal gøre det muligt at opfylde vandrammedirektivets mål. Målet om at tilskynde til økonomisk anvendelse af vandressourcerne ved hjælp af prissætningspolitikken er kun relevant for vandforsyningen til forbrugerne og ikke for f.eks. vandkraft, eftersom dette vil øge prisen på vedvarende energi i form af elektricitet fra vandkraft.
38. Den finske regering har gjort gældende, at Kommissionen fortolker begrebet forsyningspligtydelse for bredt. Denne fortolkning forskyder balancen mellem vandrammedirektivets instrumenter til forvaltning af vandressourcer, selv om dette direktiv kun er en »rammeretsakt«, der indrømmer den nationale lovgiver et vidt skøn med hensyn til valget af de midler, der tages i brug (40) . Det er efter den svenske regerings opfattelse klart, at der i den definition, Kommissionen foreslår, ikke tages hensyn til de særlige naturmæssige og geografiske forhold, der gør sig gældende i de forskellige medlemsstater. Det Forenede Kongerige har også taget afstand fra Kommissionens antagelse.
B – Generelle bemærkninger om de vandpolitiske udfordringer
39. Fællesskabets vandpolitik var i 1970’erne centreret om anvendelser af vand (drikkevand, badevand, fiskeopdræt, skaldyrsproduktion mv.) og senere om begrænsning af forurening (spildevand, nitrater fra landbruget mv.) (41) . Fællesskabslovgivningen bestod derfor af en lang række sektordirektiver på vandområdet. Denne ustrukturerede tilgang blev anset for forældet, usammenhængende og vanskelig at tilpasse til de videnskabelige fremskridt, der har fundet sted.
40. Vandrammedirektivet, der betegnes som en kopernikansk revolution inden for vandpolitikken (42), har givet en ramme, hvor der kan ske en samordning og til dels en erstatning af det eksisterende net af særlige retsforskrifter for vandressourcerne vedtaget af Fællesskabet og medlemsstaterne (43) .
41. Vandrammedirektivet udgør en vigtig del af vandpolitikken, idet det regulerer forvaltningen af vandkvaliteten, men alene berører spørgsmål om den kvantitative forvaltning på supplerende måde (44) . Dette afspejler i øvrigt retsgrundlaget for vandrammedirektivet, som er vedtaget med hjemmel i artikel 175 EF (nu artikel 192 TEUF) vedrørende den tidligere fælles beslutningsprocedure. Hertil vil jeg dog bemærke, at det fremgår af artikel 175, stk. 2, EF, at foranstaltninger, der berører kvantitativ forvaltning af vandressourcerne, eller som direkte eller indirekte berører disse ressourcers disponibilitet, skal vedtages enstemmigt under lovgivningsproceduren.
42. Vandrammedirektivet tager således sigte på at bevare og forbedre miljøet i EU. Dette formål har direkte betydning for vandkvaliteten, hvorimod den kvantitative forvaltning er et supplerende aspekt, der kan bidrage til en god vandkvalitet. Vandrammedirektivet omfatter derfor også kvantitative foranstaltninger, der understøtter målet om at sikre en god kvalitet (45) .
43. Det skal i den forbindelse påpeges, at den foreliggende sag vanskeliggøres af, at vandpolitikken, der spiller en væsentlig rolle for menneskelige aktiviteter og desuden vedrører et fælles gode, er fastlagt i retsakter på forskellige niveauer i EU-retten, hvilket kræver en koordineret tilgang. Det skal således for det første understreges, at vandrammedirektivet er knyttet til en række komplementære direktiver, herunder grundvandsdirektivet (46), direktivet om rensning af spildevand (47), nitratdirektivet (48), direktivet om miljøkvalitetskrav inden for vandpolitikken (49), direktivet om oversvømmelser (50) og direktivet om tekniske specifikationer for kemisk analyse og kontrol af vand (51) .
44. Det er for det andet vigtigt at holde sig for øje, at en bæredygtig forvaltning af vandressourcer skal gå på tværs af sektorer, og at tage passende hensyn til bl.a. instrumenterne i den fælles landbrugspolitik og regionalpolitikken, de gældende regler om vedvarende energikilder og transport ad indre vandveje samt reglerne om arealanvendelse, samtidig med at der foretages de nødvendige tilpasninger til klimaændringerne (52) .
45. Selv om overfladevand og grundvand er fornyelige naturressourcer (53), gør den ulige fordeling af vandressourcerne inden for Unionen det meget vanskeligt at vedtage og anvende en lovramme til beskyttelse af vand (54) . Ferskvandsressourcerne pr. indbygger er 20 gange større i de nordeuropæiske lande end i landene mod syd (55) . Vandområdeplanerne er derfor de vigtigste redskaber til gennemførelse af vandrammedirektivet (56) . Det understreges således i 13. betragtning til vandrammedirektivet, at »[d]er er forskellige forhold og behov i Fællesskabet, som kræver forskellige specifikke løsninger. Denne forskelligartethed bør tages i betragtning ved planlægningen og gennemførelsen af foranstaltninger til at sikre beskyttelse og bæredygtig anvendelse af vand inden for rammerne af vandløbsoplandet. Beslutninger bør træffes så tæt som muligt på de steder, hvor vandet anvendes eller påvirkes. Der bør derfor lægges særlig vægt på handling inden for medlemsstaternes ansvarsområde gennem udarbejdelse af indsatsprogrammer, der er afpasset regionale og lokale forhold « (min fremhævelse).
46. Det skal endelig understreges, at Kommissionen på grund af vandrammedirektivets kompleksitet har udarbejdet en lang række forklarende dokumenter og rapporter om dette direktivs gennemførelse (57) og iværksat en plan for at beskytte Europas vandressourcer (58) .
47. Det er i lyset af disse generelle bemærkninger, at de omtvistede bestemmelser skal analyseres.
C – Princippet om omkostningsdækning i vandrammedirektivet
1. Indholdet af vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), og artikel 9
48. Som Kommissionen har anført, er det fortolkningen af vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), der er »kernen i den foreliggende sag«. En EU-retlig bestemmelses rækkevidde skal dog både vurderes ud fra dens indhold, dens kontekst og dens målsætninger (59) . En EU-retlig bestemmelses tilblivelse kan ligeledes frembringe elementer, der er relevante for dens fortolkning (60) .
49. Det skal indledningsvis påpeges, at det princip om prissætning af forsyningspligtydelser, der følger af vandrammedirektivets artikel 9, er et innovativt instrument, der skal sikre en bedre anvendelse af reglen om, at forureneren betaler, i sektoren for vandanvendelse (61) . Vandrammedirektivet er således et af de initiativer, der har til formål at styrke de økonomiske instrumenters rolle i miljøpolitikkerne.
50. Vandrammedirektivets artikel 9 bestemmer som følge heraf, at medlemsstaterne skal tage hensyn til princippet om, at alle omkostninger i forbindelse med forsyningspligtydelser skal dækkes. Medlemsstaterne skal nærmere bestemt sikre, at prissætningspolitikken giver brugerne passende tilskyndelse til en effektiv anvendelse af vandressourcerne og derved bidrager til opfyldelse af vandrammedirektivets miljømål. De forskellige vandanvendelsessektorer – vandrammedirektivet sondrer i den forbindelse mellem sektorerne husholdninger, industri og landbrug – yder et passende bidrag til dækning af omkostningerne i forbindelse med forsyningspligtydelser, baseret på den økonomiske analyse, der foretages i henhold til bilag III til vandrammedirektivet, og under hensyn til princippet om, at forureneren betaler.
51. Forsyningspligtydelser defineres i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), som ydelser, der »stiller følgende til rådighed«: dels »indvinding, opmagasinering, oplagring og behandling af samt forsyning med overfladevand eller grundvand«, dels »anlæg til opsamling og rensning af spildevand med efterfølgende udledning til overfladevand«.
52. Der er derfor grund til at antage, at EU-lovgiver har defineret forsyningspligtydelser i forhold til to hovedaktiviteter, der har afgørende betydning for vandanvendelsen, nemlig vandforsyningen og den efterfølgende spildevandsrensning.
53. Den ovenfor nævnte definition kræver, at der findes en tjenesteyder. Det følger i øvrigt også heraf, at de pågældende aktiviteter kun anses for forsyningspligtydelser, såfremt de udøves i forbindelse med vandforsyning eller rensning af spildevand. De aktiviteter, der er opregnet i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), angives i øvrigt udelukkende, for at de kan indgå i prissætningen. Som den finske regerings befuldmægtigede understregede under retsmødet, fandt lovgiver det nødvendigt at sikre sig, at der tages hensyn til alle de parter, der medvirker i vandforsyningen, ved beregningen af de omkostninger, der er omhandlet i vandrammedirektivets artikel 9. Hvis der kun henvistes til »forsyning« i nævnte nr. 38), kunne denne bestemmelse fortolkes således, at den kun omfattede det sidste led, dvs. levering af vand til slutbrugeren.
54. Jeg deler derfor Republikken Tysklands anskuelse om, at formålet med vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), er at indbefatte alle aspekter af vandforsyning og at sikre en prissætning, der gør det mulig at dække omkostningerne i medfør af vandrammedirektivets artikel 9 (62) . Dette princip skal efter min opfattelse anvendes, uanset hvordan forsyningskæden er sammensat. Den pris, der betales af forbrugeren eller af en anden bruger af drikkevand, skal med andre ord dække alle ydelser uanset antallet af tjenesteydere.
55. Denne fortolkning af vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), bekræftes af den almindelige betydning af de begreber, der er anvendt heri, og af denne bestemmelses tilblivelse, vandrammedirektivets opbygning og en teleologisk fortolkning af denne bestemmelse.
2. Ordlydsfortolkning
56. Det er ubestridt, at vandrammedirektivets artikel 2 indeholder de definitioner, der gælder i forbindelse med anvendelsen af dette direktiv. Den skal derfor som hovedregel fortolkes ud fra den almindelige betydning af disse begreber i medlemsstaterne set under ét. Dette understreges efter min opfattelse af den omstændighed, at der er tale om et rammedirektiv.
57. Det skal herved påpeges, at Domstolen allerede har taget afstand fra Kommissionens ræsonnement i en traktatbrudssag på skatteområdet, hvori den bebrejdede en medlemsstat for ikke at have anlagt en fortolkning, der tilsigtede at rette en bestemmelse i det relevante direktiv, selv om dets indhold var gengivet ordret i den nationale retsorden. Det ser ud til, at Kommissionen anvender en tilsvarende tilgang i den foreliggende sag med hensyn til Verordnung zum Schutz der Oberflächengewässer. Domstolen henviste i sin dom til retssikkerhedsprincippet, der forudsætter, at en EU-retlig bestemmelse giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem (63) . Domstolen bemærkede endvidere, at begrebet i de pågældende bestemmelser, hvis deres ordlyd er klar og utvetydig og understøttes af deres opbygning, ikke kan fortolkes med henblik på at udvide de forpligtelser, der påhviler de berørte medlemsstater (64) .
58. I lyset af de omfattende drøftelser, der fandt sted forud for vandrammedirektivets vedtagelse, og dets helt nye måde at håndtere miljøbeskyttelsen på med afsæt i naturlige geografiske og hydrologiske formationer i stedet for politiske grænser mener jeg i hvert fald ikke, at det giver nogen mening at forsøge at klarlægge begreberne i vandrammedirektivet ud fra andre afledte retsakter såsom tjenesteydelsesdirektivet eller miljøansvarsdirektivet, sådan som Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland har foreslået. Vandrammedirektivet indeholder i øvrigt de udtrykkelige henvisninger, som lovgiver har fundet nødvendige, bl.a. i forbindelse med definitionen af udtrykket »drikkevand« i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 37), hvori der henvises til definitionen i direktiv 80/778/EØF (65) .
59. Ud fra dets almindelige betydning skal begrebet »tjenesteydelse« således forstås som en aktivitet, som en tjenesteyder tilbyder alle former for tjenestemodtagere, uanset om der er tale om husholdninger, offentlige institutioner, landbruget eller industrien. Det er derimod ikke i overensstemmelse med den almindelige betydning af dette begreb at anse egenforsyning for en tjenesteydelse. Der kan ganske vist være tilfælde, hvor det specifikt bestemmes, at en agent i retlig forstand anses for at have leveret en ydelse til sig selv, men en sådan anskuelse svarer ikke til den almindelige anvendelse og skal fremgå klart af den pågældende bestemmelses ordlyd (66) .
60. De forskellige sprogversioner af vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), er ikke ens. I den franske version af dette direktiv tales der om ydelser, som omfatter (»couvrent«) de aktiviteter, der er opregnet i nævnte nr. 38), litra a) og b), idet der således ikke henvises direkte til en ydelse, der leveres til en modtager.
61. Det skal dog understreges, at nødvendigheden af en ensartet anvendelse og dermed fortolkning af EU-retlige bestemmelser udelukker, at en bestemmelses ordlyd i tvivlstilfælde betragtes isoleret, men derimod kræver, at den fortolkes og anvendes på baggrund af versionerne på de andre officielle sprog. I tilfælde af uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner af en EU-bestemmelse skal den pågældende bestemmelse fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i (67) .
62. I de fleste andre sprogversioner gives der dog udtryk for, at de aktiviteter, der er opregnet i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), litra a) og b), tilbydes en bruger eller stilles til rådighed for denne (68) . Det taler for antagelsen om, at det tydeligvis var lovgivers hensigt, at der skulle være et tosidigt forhold, hvor den ene part foretager en handling til fordel for den anden.
63. Jeg mener til gengæld ikke, at det er nødvendigt at se nærmere på den omtvistede bestemmelses struktur eller de anvendte konjunktioner og kommaer. Hvis en EU-retlig bestemmelse kan fortolkes på flere måder, skal den fortolkning, som kan sikre bestemmelsens effektive virkning, således foretrækkes (69) . En fortolkning af vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), som den, der foreslås af Kommissionen, vil dog som anført nedenfor resultere i, at der ikke sondres klart mellem begrebet forsyningspligtydelse og begrebet vandanvendelse, og i sidste instans forstyrre den balance mellem de forskellige instrumenter, som lovgiver valgte for at sikre vandrammedirektivets effektive virkning.
64. Jeg mener endelig ikke, at spørgsmålet om, hvorvidt der skal være tale om en tjenesteydelse mod vederlag, er særlig relevant i denne forbindelse, eftersom vandrammedirektivets bestemmelser om prissætning netop har til formål at kræve, at alle forsyningspligtydelser udfaktureres til brugeren (70) .
3. Historisk fortolkning
65. Jeg er til forskel fra Kommissionen overbevist om, at forarbejderne til en retsakt udgør en pålidelig og righoldig kilde, som gør det muligt at afdække, hvilke drøftelser der fandt sted i forbindelse med retsaktens vedtagelse, samt i en vis udstrækning lovgivers hensigt. Det gælder så meget desto mere på et følsomt område som vandpolitikken, eftersom vand betragtes som en fælles arv, der kræver særlig beskyttelse.
66. Kommissionen understregede i lovgivningsforslaget, at vandrammedirektivet har til formål at fastlægge en fællesskabsramme for vandbeskyttelse med en fælles fremgangsmåde og med fælles målsætninger, principper og foranstaltninger (71) .
67. I dette forslag argumenterede den således for en tilgang, der var baseret på fuld omkostningsdækning, for så vidt som alle omkostninger for alle tjenester tilknyttet anvendelse af vand skulle dækkes fuldt ud under hensyntagen til alle brugere og alle økonomiske sektorer (72) .
68. Rådet for Den Europæiske Union afviste imidlertid denne tilgang i den fælles holdning, hvori den understregede, at det er op til medlemsstaterne at bestemme, hvilke skridt de vil tage for at gennemføre princippet om omkostningsdækning, ud fra en økonomisk analyse (73) .
69. Vandrammedirektivet fremmer således prissætningen, men indfører kun princippet om fuld omkostningsdækning for forsyningspligtydelser, der leveres i forbinde lse med vandforsyning og spildevandsrensning. Denne fortolkning bekræftes også i betænkningen om Forligsudvalgets fælles udkast, hvoraf det fremgår, at drøftelserne var centreret om prissætningen af disse to former for vandanvendelse (74) .
70. Som det fremgår af gennemgangen af forarbejderne, var et af de store stridspunkter mellem medlemsstaterne desuden valget mellem en tilgang med fokus på vandkvalitet og en tilgang med fokus på kvantitet. Det kan ud fra vandrammedirektivets endelige ordlyd konstateres, at selve problematikken med kvantitativ forvaltning blev udelukket fra direktivets anvendelsesområde, hvilket i øvrigt er foreneligt med det valgte retsgrundlag (75), selv om visse kvantitative aspekter er nævnt subsidiært.
71. Jeg mener i virkeligheden, at Kommissionen med det foreliggende søgsmål tilstræber at anlægge en vid fortolkning af kravet om prissætning af vandanvendelser, som kan udvide vandrammedirektivets anvendelsesområde til også at omfatte bestemmelser om kvantitativ vandforvaltning eller i hvert fald berøre »[vandressourcers] disponibilitet [direkte eller indirekte]«. Den økonomiske analyse, der er omhandlet i bilag III til vandrammedirektivet, skal dog bl.a. omfatte et overslag over mængder, priser og omkostninger ved forsyningspligtydelser, hvilket bekræfter, at prissætningen ifølge vandrammedirektivets opbygning vedrører et kvantitativt og dermed subsidiært aspekt af vandforvaltningen. Den tilgang, som Kommissionen argumenterer for, kan som følge heraf være i strid med vandrammedirektivets retsgrundlag, idet den fører til omgåelse af kravet i den tidligere artikel 175, stk. 2, EF.
4. Systemisk fortolkning
72. Hovedprincipperne i vandrammedirektivet er som bekendt: forvaltning af vandløbsoplande, fastsættelse af mål for »vandområder og -forekomster«, udarbejdelse af planer og programmer baseret på en særlig arbejdsmetode og en fast tidsplan, økonomisk analyse af prissætningsmetoder og integrering af miljøomkostninger samt offentlig høring for at skabe større åbenhed om vandpolitikken.
73. I vandrammedirektivet fastlægges der også en arbejdsmetode for samtlige medlemsstater baseret på fire vigtige dokumenter: en oversigt, der gør det muligt at afdække de problemer, der skal løses, en vandområdeplan, der indeholder miljømål, et indsatsprogram, som beskriver de foranstaltninger, der skal træffes for at opfylde målene, og et overvågningsprogram, der følger op på, om de fastsatte mål nås. Der udarbejdes nye oversigter, vandområdeplaner og indsatsprogrammer hvert sjette år.
74. Set i dette perspektiv kan vandrammedirektivets artikel 9, der vedrører princippet om omkostningsdækning, ikke analyseres særskilt. Denne bestemmelse er således indholdsmæssigt forbundet med vandrammedirektivets artikel 11 vedrørende medlemsstaternes forpligtelser til at udarbejde et indsatsprogram, som er et af de vigtigste instrumenter til kvalitativ vandforvaltning. I henhold til artikel 11, stk. 3, litra b), består de grundlæggende krav i hvert program bl.a. af de foranstaltninger, der skønnes passende med henblik på nævnte artikel 9. Foranstaltningerne til dækning af omkostninger ved forsyningspligtydelser indgår således i indsatsprogrammerne. Det er disse aspekter, Kommissionen skal tage hensyn til, når den undersøger, om en medlemsstat opfylder sine forpligtelser i henhold til vandrammedirektivet.
75. Vandrammedirektivets artikel 9 skal endvidere fortolkes i sammenhæng med dets artikel 4, eftersom prissætningspolitikken kan tilskynde brugerne til at anvende ressourcerne effektivt og bidrage til opfyldelsen af de miljømål, der er fastsat i dette direktivs artikel 4.
76. Jeg mener som følge heraf ikke, at der kan være tvivl om, at prissætningen ikke udgør et selvstændig instrument i vandrammedirektivet, men skal anvendes i snæver sammenhæng med en lang række andre instrumenter, der er fastsat i samme direktiv.
77. I vandrammedirektivets artikel 2 sondres der desuden mellem begrebet »forsyningspligtydelse« i nr. 38) og begrebet »vandanvendelse« i nr. 39). Ifølge nr. 39) skal der ved »vandanvendelse« forstås forsyningspligtydelser samt enhver anden aktivitet, der har væsentlig indvirkning på vands tilstand. Det er således klart, at vandanvendelse også omfatter den kategori af tjenesteydelser, der er defineret i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38). Dette har Kommissionen i øvrigt selv erkendt i et referencedokument om medlemsstaternes gennemførelse af vandrammedirektivet (76) .
78. Vandanvendelser er aktiviteter, der har stor indvirkning på vands tilstand. Det siger i øvrigt sig selv, at forsyningspligtydelser også har en sådan indvirkning. Det er vanskeligt at forestille sig, at de eksempler på vandanvendelser, som Kommissionen har nævnt, herunder badning og sportsfiskeri, kan have stor indvirkning på vands tilstand. Hvis det var tilfældet, ville den fortolkning, som Kommissionen har foreslået, udhule anvendelsesområdet for vandrammedirektivets artikel 2, nr. 39).
79. Det må på dette grundlag fastslås, at Kommissionen i sit søgsmål har anfægtet visse former for praksis i forbindelse med vandanvendelser, som kan virke kritisable i miljømæssig henseende og i forhold til en bæredygtig vandforvaltning, navnlig i minesektoren. Jeg mener imidlertid, at Kommissionen ser bort fra de instrumenter, som medlemsstaterne råder over i tilknytning til begrebet vandområde eller -forekomst, som er den vurderings- og styringsmæssige enhed i vandrammedirektivet.
80. Med overvågningen af vandtilstanden for hvert vandløbsopland er der således indført et overvågningsprogram, som skal gøre det muligt at vurdere vandtilstanden og sikre sig, at målene opfyldes. Jeg mener derfor, at Kommissionen burde have fulgt en sådan tilgang for at påvise et traktatbrud.
81. Jeg vil herved bemærke, at vandrammedirektivets artikel 4, stk. 3, undtagelsesvis gør det muligt for medlemsstaterne at udpege et vandområde som stærkt modificeret. Denne betegnelse i vandrammedirektivet gælder for vandområder, hvor der udøves en eller flere nærmere angivne aktiviteter, der ændrer vandområdets oprindelige hydromorfologiske karakteristika i væsentlig grad, således at det ikke er muligt at opnå god økologisk tilstand, uden at det har betydelige negative indvirkninger på den pågældende aktivitet. Vandområderne skal opfylde visse kriterier, der er fastsat i vandrammedirektivet, for at de kan udpeges som stærkt modificerede eller kunstige vandområder. Udpegningen skal anføres udtrykkeligt i vandområdeplanen [jf. vandrammedirektivets artikel 4, stk. 3, litra b)].
82. Jeg mener desuden, at nogle af Kommissionens klagepunkter reelt vedrører direktiv 2006/118 om beskyttelse af grundvandet. Dette direktiv indeholder kriterier for vurdering af vands kemiske tilstand, kriterier for at identificere og vende væsentlige og vedvarende opadgående tendenser i koncentrationen af forurenende stoffer og foranstaltninger til at forebygge eller begrænse udledning af forurenende stoffer til grundvand.
83. Fortolkningen af prissætningsprincippet, som er et middel, der stilles til rådighed for medlemsstaterne, behandles også i en række dokumenter, som Kommissionen har udsendt om vandrammedirektivet. I den første meddelelse om vandrammedirektivets anvendelse (77) har Kommissionen præciseret, at mangel på internalisering af miljøomkostningerne kan være en yderligere grund til, at vandanvendelsen ikke hidtil har været bæredygtig. Vandrammedirektivet indfører en ordning, hvorved miljø- og ressourceomkostningerne skal tages i betragtning, når de forskellige brugeres bidrag til dækning af omkostningerne ved forsyningspligtydelser skal fastsættes (78) . Det er således tydeligt, at prissætningen udgør et supplement.
84. Det skal tilføjes, at der i de nationale systemer også findes andre måder, hvorpå man kan internalisere miljøomkostninger ved vandanvendelser. Ved væsentlige anvendelser af vandforekomster kan der f.eks. stille krav om kompensation for enhver skade i forbindelse hermed, navnlig for den pågældende befolkning, andre vandbrugere og de berørte parter. Rådet (miljø) har i sine konklusioner fra 2012 nævnt andre instrumenter og redskaber ud over de økonomiske, som kan forbedre vandeffektiviteten, f.eks. uddannelse og oplysningskampagner (79) .
85. Kommissionens fortolkning kan som følge heraf ikke tiltrædes.
5. Teleologisk fortolkning
86. Det er ubestridt, at vandrammedirektivet forfølger en række mål såsom at forebygge og begrænse forurening, at fremme bæredygtig vandanvendelse, at beskytte miljøet, at forbedre vandøkosystemernes tilstand og at afbøde virkningerne af oversvømmelser og tørke. Vandrammedirektivet opstiller mål for bevaring og genoprettelse af overfladevandets (ferskvand og kystvande) og grundvandets tilstand. Det overordnede mål er at sikre en »god økologisk og kemisk tilstand« for alle europæiske vandområder inden 2015.
87. Den vandpolitik, der fastsættes i vandrammedirektivet, udgør en gennemsigtig, effektiv og sammenhængende lovgivningsramme, som tilvejebringer fælles principper og en overordnet ramme for indsatsen, og som vil samordne og integrere samt på længere sigt yderligere udvikle de overordnede principper og strukturer for beskyttelse og bæredygtig anvendelse af vand i EU i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet (80) .
88. Domstolen har endnu ikke haft lejlighed til at fortolke vandrammedirektivet i dets helhed, men den har udtalt sig om visse aspekter, der har betydning for den foreliggende sag. Domstolen har således fastslået, at vandrammedirektivet er et rammedirektiv, der fastlægger fælles principper og en overordnet ramme for indsatsen til beskyttelse af vandområder og vil samordne og integrere samt på lang sigt yderligere udvikle de overordnede principper og strukturer for beskyttelse og bæredygtig anvendelse af vand i Fællesskabet. De fælles principper og den overordnede ramme for indsatsen, der fastlægges i direktivet, skal senere udvikles yderligere af medlemsstaterne, som skal vedtage en række særlige foranstaltninger under overholdelse af de i direktivet fastsatte frister. Direktivets formål er imidlertid ikke at gennemføre en fuld harmonisering af medlemsstaternes lovgivning på vandområdet (81) .
89. Vandrammedirektivet hører således til de retsakter, der bestemmer, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at visse formål, der er formuleret i generelle og ikke kvantificerbare vendinger, opfyldes, men overlader medlemsstaterne et skøn med hensyn til, hvilke foranstaltninger der skal træffes (82) .
90. Henset til betragtningerne i punkt 86-89 ovenfor og beskrivelsen af vandrammedirektivets karakteristika i punkt 39-50 og 72-74 i dette forslag til afgørelse er det efter min opfattelse klart, at medlemsstaterne for at opfylde målene i dette direktiv skal træffe foranstaltninger, der sikrer større effektivitet i forhold til deres nationale system, og at de er nødt til at tage hensyn til de særlige regionale, sociale, miljømæssige og økonomiske forhold. De råder derfor over et vidt skøn, der ikke kan ensrettes med henblik på at anvende en økonomisk tilgang som den af Kommissionen anførte, der i øvrigt ser ud til at bygge på en fejlagtig antagelse om, at vandressourcer altid og i samtlige medlemsstater er offentlig ejendom, hvilket giver staten ret til at fastsætte prisen for vandanvendelser som egenforsyning eller indvinding til elproduktion med vandkraft.
91. Ekspertundersøgelser har i øvrigt vist, at den største udfordring formentlig ligger i prissætningens struktur og ikke kun i dens indførelse (83) . Jeg vil også påpege, at en ordning med forhåndstilladelse til foranstaltninger, der kan påvirke vandområder eller grundvandsmagasiner (f.eks. indvinding eller opmagasinering), eller i visse tilfælde et fuldstændigt forbud mod sådanne foranstaltninger ofte vil være den bedste løsning til at sikre en god vandtilstand og en bæredygtig vandanvendelse.
92. En ensartet anvendelse af prissætningsprincippet, der fejlagtigt baseres på en vid fortolkning af definitionen af forsyningspligtydelser i vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), bør ikke tiltrædes, hvilket både hænger sammen med, at der på grund af de geografiske og klimatiske forhold er stor forskel på medlemsstaternes vandforsyning, og at medlemsstaterne anvender forskellige vandforvaltningsmodeller (84) .
93. Den tyske og østrigske regering har desuden med rette anført, at den fortolkning, Kommissionen har foreslået, kan skabe økonomiske incitamenter, der ikke er miljømæssigt forsvarlige. Et generelt prissætningskrav kan således gøre det mindre attraktivt at producere vedvarende energi ved hjælp af vandkraft, at sejle på indre vandveje og at beskytte mod oversvømmelse. Et sådant krav vil reelt tvinge medlemsstaterne til at indføre et økonomisk incitament for vandkraftværker, for at de kan fremkalde oversvømmelser oven for dæmningerne og et vandunderskud neden for disse.
94. Det er overordnet set korrekt, at der i alle medlemsstater findes tvingende miljømæssige hensyn, som gør det berettiget at tilskynde til sparsommelig anvendelse af ferskvand på forsyningsområdet. En sådan rent kvantitativ tilgang er dog næppe relevant i forbindelse med anvendelser som energiproduktion eller beskyttelse mod oversvømmelse i medlemsstater, hvor der er rigelige vandressourcer. I disse stater er det vigtigste formål at beskytte vandkvaliteten og at sikre en passende forvaltning af vandkredsløbet hele året rundt for at undgå for store udsving i vandstanden i de forekomster, der indgår i det samlede vandsystem. Det sidstnævnte aspekt kan have afgørende betydning for bæredygtigheden i forhold til visse levesteder og truede arter. Det er netop af denne grund, at der i vandrammedirektivet er anlagt en helhedsorienteret tilgang til vandforvaltningen, hvilket udelukker, at prissætningsinstrumentet finder generel anvendelse i alle medlemsstater uden hensyntagen til de særlige miljø- og vandmæssige forhold.
95. Jeg foreslår som følge heraf, at Forbundsrepublikken Tyskland frifindes.
D – Analyse vedrørende bevisbyrden
96. Hvis Domstolen til trods for de påpegede mangler med hensyn til fastlæggelsen af sagens genstand og omfang samt karakteren af det påståede traktatbrud finder, at den foreliggende sag kan antages til realitetsbehandling, og tilslutter sig den fortolkning, Kommissionen har foreslået, ændrer det ikke ved den kendsgerning, at de fremlagte beviser tydeligvis er utilstrækkelige. Ifølge fast retspraksis påhviler det Kommissionen at godtgøre, at der foreligger et traktatbrud. Det er således Kommissionen, som skal fremføre de omstændigheder, der er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herom (85) .
97. Som jeg har fastslået i punkt 20 ff. i dette forslag til afgørelse, fokuserer Kommissionen i sit søgsmål på den fortolkning, som den mener, der bør anlægges, af en bestemmelse i vandrammedirektivet, men uden at fremlægge beviser, som gør det muligt for Domstolen at fastslå, at det påståede traktatbrud foreligger. De få eksempler på den sagsøgte medlemsstats påståede uensartede anvendelse af begrebet forsyningspligtydelser, som Kommissionen er kommet med, overskygges af generelle betragtninger om vandrammedirektivets fortolkning. Kommissionen har således illustreret risiciene for vandtilstanden ved gentagne gange at henvise til eksempler af tvivlsom relevans (f.eks. henvisningen til Genèvesøen og påstanden om, at 44% af det vand, der indvindes i EU, anvendes til energiproduktion), hvilket ikke godtgør, at Forbundsrepublikken Tyskland har gjort sig skyldig i et traktatbrud.
98. Jeg mener derfor, at sagen ligeledes er ugrundet som følge af manglende beviser.
V – Forslag til afgørelse
99. Jeg foreslår herefter Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»– Sagen afvises, eller Forbundsrepublikken Tyskland frifindes.
– Eur opa-Kommissionen betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)
–	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 23.10.2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (EFT L 327, s. 1).
(3)
–	Jf. vandrammedirektivets artikel 4, stk. 3 og 5, og bilag III hertil.
(4)
–	Ifølge vandrammedirektivets artikel 2, nr. 38), skal der ved udtrykket »forsyningspligtydelse« forstås »alle ydelser, som for husholdninger, offentlige institutioner eller økonomiske aktiviteter af enhver art stiller følgende til rådighed«: dels »indvinding, opmagasinering, oplagring og behandling af samt forsyning med overfladevand eller grundvand«, dels »anlæg til opsamling og rensning af spildevand med efterfølgende udledning til overfladevand«.
(5)
–	Vandrammedirektivets artikel 9, stk. 1, med overskriften »Dækning af omkostninger ved forsyningspligtydelser« bestemmer, at »[m]edlemsstaterne tager hensyn til princippet om, at alle omkostninger i forbindelse med forsyningspligtydelser, herunder miljømæssige og ressourcerelaterede omkostninger, skal dækkes, under hensyn til den økonomiske analyse, der foretages i henhold til bilag III, og navnlig i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler«.
(6)
–	Uforkortet citat af påstanden i Kommissionens stævning.
(7)
–	Punkt 1 i Kommissionens stævning.
(8)
–	Jf. også pressemeddelelse IP/12/536 af 31.5.2012 og pressemeddelelse IP/11/1264 af 27.10.2011.
(9)
–	Jf. bl.a. dom Kommissionen mod Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3, præmis 37).
(10)
–	Jeg har på grund af de proceduremæssige vanskeligheder i den foreliggende sag fundet det nødvendigt at henvise specifikt til stævningen, selv om de skriftlige indlæg ikke er offentligt tilgængelige.
(11)
–	Jf. stævningens punkt 15.
(12)
–	Stævningens punkt 14.
(13)
–	Det fremgår af 14. betragtning til vandrammedirektivet, at »[f]orudsætningerne for, at dette direktiv får den ønskede virkning, er et nært samarbejde og en samordnet indsats på fællesskabsplan, medlemsstatsplan og lokalt plan samt oplysning, høring og inddragelse af offentligheden, herunder brugerne«. Det fremgår af 18. betragtning, at »Fællesskabets vandpolitik kræver en gennemsigtig, effektiv og sammenhængende lovgivningsramme. Fællesskabet bør tilvejebringe fælles principper og en overordnet ramme for indsatsen. Dette direktiv udgør en sådan ramme, og det vil samordne og integrere samt på længere sigt yderligere udvikle de overordnede principper og strukturer for beskyttelse og bæredygtig anvendelse af vand i Fællesskabet i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet«.
(14)
–	Jf. påstanden i stævningen, der er citeret i punkt 2 i dette forslag til afgørelse.
(15)
–	Dom Kommissionen mod Polen (C-281/11, EU:C:2013:855, præmis 122 og 123).
(16)
– Delstaterne Bayern, Hessen og Thüringen.
(17)
– Med virkning fra den 1.1.2013 i Rheinland-Pfalz, den 1.1.2012 i Brandenburg og den 1.1.2011 i Nordrhein-Westfalen.
(18)
–	Jf. herved vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b).
(19)
–	Jf. stævningens punkt 105, hvori delstaterne Bayern, Hessen og Thüringen er nævnt.
(20)
–	Dom Kommissionen mod Belgien (C-435/09, EU:C:2011:176, præmis 59). Jf. i denne retning også domme Kommissionen mod Irland (C-392/96, EU:C:1999:431, præmis 59 og 60) og Kommissionen mod Irland (C-66/06, EU:C:2008:637, præmis 59).
(21)
–	Rådets direktiv af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7).
(22)
–	Jf. dom Kommissionen mod Frankrig (C-383/09, EU:C:2011:369).
(23)
–	Dom Kommissionen mod Frankrig (EU:C:2011:369). Jf. vedrørende forpligtelser til at udarbejde affaldshåndteringsplaner, domme Kommissionen mod Grækenland (C-45/91, EU:C:1992:164) og Kommissionen mod Italien (C-297/08, EU:C:2010:115).
(24)
–	Kommissionen forlængede kun fristen en enkelt gang og ikke to, som det hævdes i stævningens punkt 14 (»zweimaliger Fristverlängerung«).
(25)
–	Jf. i denne retning domme Kommissionen mod Slovenien (C-365/10, EU:C:2011:183, præmis 19), Kommissionen mod Portugal (C-34/11, EU:C:2012:712, præmis 43) og Kommissionen mod Polen (EU:C:2013:855, præmis 122).
(26)
–	Jf. stævningens punkt 105.
(27)
–	Jf. stævningens fodnote 19 til punkt 105.
(28)
– Punkt 113 i den begrundede udtalelse vedrørende Wasserentnahmeentgeltgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen af 27.1.2007 (WasEG – delstaten Nordrhein-Westfalens lov om vandindvindingsafgifter).
(29)
–	Punkt 117 i den begrundede udtalelse vedrørende Brandenburgisches Wassergesetz (delstaten Brandenburgs vandlov). Kommissionen har i stævningen nævnt Brandenburgisches Wassergesetz i den affattelse, der blev offentliggjort den 2.3.2012.
(30)
–	Jf. bl.a. domme Kommissionen mod Tyskland (C-20/01 og C-28/01, EU:C:2003:220), Kommissionen mod Spanien (C-157/03, EU:C:2005:225), Kommissionen mod Spanien (C-503/03, EU:C:2006:74), Kommissionen mod Tyskland (C-441/02, EU:C:2006:253) og senest Kommissionen mod Ungarn (C-288/12, EU:C:2014:237).
(31)
–	Generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Italien (C-45/95, EU:C:1996:479, punkt 31).
(32)
–	Jf. bl.a. domme Kommissionen mod Irland (C-494/01, EU:C:2005:250, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis) og Kommissionen mod Finland (C-229/00, EU:C:2003:334, præmis 53).
(33)
–	Domme Kommissionen mod Grækenland (C-502/03, EU:C:2005:592), Kommissionen mod Frankrig (C-423/05, EU:C:2007:198) og Kommissionen mod Frankrig (C-304/02, EU:C:2005:444).
(34)
–	Dom Kommissionen mod Grækenland (C-416/07, EU:C:2009:528, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis). Jf. også generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse Kommissionen mod Irland (C-494/01, EU:C:2004:546).
(35)
–	Jf. generaladvokat Légers forslag til afgørelse Kommissionen mod Belgien (C-287/03, EU:C:2005:149, punkt 41-43).
(36)
–	De klagepunkter, der fremføres til støtte for Kommissionens begrundede udtalelse og sagsanlægget, skal være de samme; jf. domme Kommissionen mod Finland (EU:C:2003:334, præmis 44 og 46), Kommissionen mod Tyskland (C-433/03, EU:C:2005:462, præmis 28) og Kommissionen mod Finland (C-195/04, EU:C:2007:248, præmis 18). Kommissionen kan endvidere præcisere sine oprindelige klagepunkter i stævningen, forudsat at den ikke ændrer sagens genstand; jf. dom Kommissionen mod Nederlandene (C-576/10, EU:C:2013:510, præmis 34 og 35).
(37)
–	Rapport fra Det Europæiske Miljøagentur (EMA) om tilstand og udsigter for miljøet i Europa ( State and Outlook of the European Environment Report – SOER, 2010), nævnt i stævningens punkt 39.
(38)
– Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 21.4.2004 om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader (EUT L 143, s. 56).
(39)
– Kommissionen henviser her til udtrykket »økosystemydelser«, som blev defineret i forbindelse med De Forenede Nationers millenniumvurdering af økosystemerne, og som omfatter de ydelser, naturen forsyner os mennesker med, bl.a. i form af ferskvand og sejlbare vandveje.
(40)
–	Den har henvist til dom Kommissionen mod Luxembourg (C-32/05, EU:C:2006:749, præmis 41).
(41)
–	Jf. vedrørende det historiske forløb direktiver, der er opregnet i Kommissionens forslag KOM(97) 49 endelig udg. af 26.2.1997 med titlen »Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om rammerne for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger«, s. 2.
(42)
–	E. Morgera, »Water Management and Protection in the EU«, i Environmental protection in multi-layered systems, 2012, s. 265-287, på s. 266.
(43)
–	Forslag KOM(97) 49 endelig udg., s. 72.
(44)
–	Jf. D. Aubin og F. Varone, »The Evolution of European Water Policy«, i Kissling og Kuks (red.), The evolution of national water regimes in Europe, Kluwer, 2004, s. 49-86.
(45)
–	19. betragtning til vandrammedirektivet. Jf. også 20. betragtning til vandrammedirektivet, der vedrører grundvandets kvantitative tilstand.
(46)
–	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/118/EF af 12.12.2006 om beskyttelse af grundvandet mod forurening og forringelse (EUT L 372, s. 19).
(47)
–	Rådets direktiv 91/271/EØF af 21.5.1991 om rensning af byspildevand (EFT L 135, s. 40) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1882/2003 af 29.9.2003 om tilpasning til Rådets afgørelse 1999/468/EF af bestemmelserne vedrørende de udvalg, der bistår Kommissionen i forbindelse med udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der er fastsat i retsakter omfattet af proceduren i EF-traktatens artikel 251 (EUT L 284, s. 1) samt Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1137/2008 af 22.10.2008 om tilpasning til Rådets afgørelse 1999/468/EF af visse retsakter, der er omfattet af proceduren i traktatens artikel 251, for så vidt angår forskriftsproceduren med kontrol – tilpasning til forskriftsproceduren med kontrol – del 1 (EUT L 311, s. 1).
(48)
–	Rådets direktiv 91/676/EØF af 12.12.1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (EFT L 375, s. 1).
(49)
–	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/105/EF af 16.12.2008 om miljøkvalitetskrav inden for vandpolitikken, om ændring og senere ophævelse af Rådets direktiv 82/176/EØF, 83/513/EØF, 84/156/EØF, 84/491/EØF og 86/280/EØF og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF (EUT L 348, s. 84).
(50)
–	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/60/EF af 23.10.2007 om vurdering og styring af risikoen for oversvømmelser (EUT L 288, s. 27).
(51)
–	Kommissionens direktiv 2009/90/EF af 31.7.2009 om tekniske specifikationer for kemisk analyse og kontrol af vandets tilstand som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF (EUT L 201, s. 36).
(52)
–	Kommissionen har bl.a. taget hensyn til de mange målsætninger inden for vandkraft, som er den vigtigste vedvarende energikilde i EU og et nøgleredskab til bekæmpelse af klimaændringer. Jf. herved Norbert Glantes skriftlige spørgsmål om modsætningsforhold mellem vandrammedirektivet og direktivet om vedvarende energikilder, der er tilgængelig på følgende internetadresse: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+WQ+E-2010-2277+0+DOC+XML+V0//DA og Kommissionens svar: http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2010-2277 & language=EN
(53)
– Jf. 28. betragtning til vandrammedirektivet.
(54)
– Kommissionens brochure med titlen »L’eau, une ressource pour la vie – Comment la directive-cadre sur l’eau contribue à protéger les ressources de l’Europe«, s. 8. http://ec.europa.eu/environment/water/pdf/wfd_brochure_fr.pdf
(55)
– http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=File:Freshwater_resources_per_inhabitant_%E2%80%94_long-term_average,(1),(1_000_m%C2%B3_per_inhabitant)_YB14.png & filetimestamp=20140228120245
(56)
–	Jf. Kommissionens rapport, der kan ses på følgende internetadresse: http://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf/factsheets/wfd/da.pdf
(57)
–	Jf. blandt mange andre Kommissionens rapporter om vandrammedirektivets gennemførelse og navnlig Kommissionens meddelelse af 22.3.2007 med titlen: »Bæredygtig vandforvaltning i Den Europæiske Union – første trin i gennemførelsen af vandrammedirektivet 2000/60/EF« (KOM(2007) 128 endelig), rapport om gennemførelsen af vandrammedirektivet (COM(2012) 670 final), rapporten »The Fitness Check of EU Freshwater Policy«, http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/pdf/SWD-2012-393.pdf og rapport om revision af politikken til bekæmpelse af vandknaphed og tørke (COM(2012) 672 final).
(58)
–	COM(2012) 673 final. Jf. den engelsksprogede version: http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/pdf/COM-2012-673final_EN_ACT-cov.pdf
(59)
–	Jf. domme NCC Construction Danmark (C-174/08, EU:C:2009:669, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis) og Kommissionen mod Irland (C-85/11, EU:C:2013:217, præmis 35).
(60)
–	Jf. i denne retning dom Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756, præmis 135).
(61)
–	Jf. KOM(97) 49 endelig udg., s. 19, hvori Kommissionen erkendte, at dette begreb ikke var beskrevet i dens meddelelse fra 1996, der dannede grundlag for lovgivningsforslaget, men at det var dukket frem under høringsprocessen forud for vedtagelsen af dette forslag.
(62)
–	Jf. punkt 42 i svarskriftet.
(63)
–	Dom Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-582/08, EU:C:2010:429, præmis 49-52).
(64)
–	Ibidem, præmis 51.
(65)
–	Rådets direktiv 80/778/EØF af 15.7.1980 om kvaliteten af drikkevand (EFT L 229, s. 11), som ændret ved Rådets direktiv 98/83/EF af 3.11.1998 (EFT L 330, s. 32).
(66)
–	Jf. artikel 26 i Rådets direktiv 2006/112/EF af 28.11.2006 om det fælles merværdiafgiftssystem (EUT L 347, s. 1).
(67)
–	Dom Profisa (C-63/06, EU:C:2007:233, præmis 13 og den deri nævnte retspraksis).
(68)
–	Jf. følgende sprogversioner: spansk »en beneficio de«, tysk »zur Verfügung stellen«, engelsk »provide«, italiensk »forniscono«, litauisk »teikiamos«, polsk »umożliwiają«, finsk »tarjoavat« og svensk »tillhandahåller«.
(69)
–	Jf. bl.a. domme Saarland m.fl. (187/87, EU:C:1988:439, præmis 19), Kommissionen mod Frankrig (C-434/97, EU:C:2000:98, præmis 21) og Sturgeon m.fl. (C-402/07 og C-432/07, EU:C:2009:716, præmis 47).
(70)
–	Bestemmelserne i vandrammedirektivets artikel 9, stk. 1, tredje afsnit, sammenholdt med artikel 9, stk. 4, tillader imidlertid en vis fleksibilitet i forhold til anvendelsen af dette krav.
(71)
–	Forslag til Rådets direktiv, KOM(97) 49 endelig udg.
(72)
–	KOM(97) 49 endelig udg., s. 19.
(73)
–	Fælles holdning (EF) nr. 41/1999 af 22.10.1999 fastlagt af Rådet i henhold til fremgangsmåden i artikel 251 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (EFT C 343, s. 1).
(74)
–	Betænkning om Forligsudvalgets fælles udkast til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger – Europa-Parlamentets delegation til Forligsudvalget (A5-0214/2000). Jf. Det Forenede Kongeriges interventionsindlæg, punkt 15. Lovgiver har således tilstræbt at indføre princippet om dækning af omkostninger ved vandforsyning og spildevandsrensning, som er områder, hvor der i visse medlemsstater ydes store subsidier, og at tillade, at Irland bevarer sin praksis med at finansiere disse ydelser direkte over statsbudgettet.
(75)
–	D. Aubin og F. Varone, European Water Policy, A path towards an integrated resource management, Louvain-la-Neuve, 29.3.2002.
(76)
–	Jf. Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) på følgende internetadresse: http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/pdf/strategy2.pdf (s. 74).
(77)
–	Kommissionens meddelelse af 22.3.2007 med titlen: »Bæredygtig vandforvaltning i Den Europæiske Union – første trin i gennemførelsen af vandrammedirektivet 2000/60/EF« (KOM(2007) 128 endelig). I denne rapport udtrykker Kommissionen især bekymring over, at mange medlemsstater risikerer ikke at nå vandrammedirektivets mål, bl.a. på grund af fysisk forringelse af vandøkosystemer, rovdrift på vand og omfattende forurening fra diffuse kilder.
(78)
–	KOM(2007) 128 endelig, s. 6.
(79)
–	En plan for at beskytte Europas vandressourcer – Rådets konklusioner; jf. http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-17872-2012-INIT/da/pdf
(80)
–	Jf. 18. betragtning til vandrammedirektivet.
(81)
–	Dom Kommissionen mod Luxembourg (EU:C:2006:749, præmis 41).
(82)
–	Jf. vedrørende de fleste bestemmelser i vandrammedirektivet domme Kommissionen mod Italien, »San Rocco« (C-365/97, EU:C:1999:544, præmis 67 og 68) og Kommissionen mod Frankrig (C-60/01, EU:C:2002:383, præmis 27), der begge er nævnt i dom Kommissionen mod Luxembourg (EU:C:2006:749, præmis 39 og 43).
(83)
–	Det Europæiske Miljøagenturs rapport nr. 1/2012, »Towards efficient use of water resources in Europe«, http://www.eea.europa.eu/publications/towards-efficient-use-of-water, s. 30-35, vedrørende begrebet vandfodaftryk (water footprint), der navnlig anvendes i Spanien.
(84)
–	I Finland og Sverige betragtes vandforekomster eksempelvis som en form for fast ejendom, der traditionelt har været reguleret ved et fuldstændigt regelsæt, der omfattede såvel privatretlige som offentligretlige forhold i forbindelse med kvalitet og kvantitet. I disse medlemsstater skal enhver væsentlig vandanvendelse til formål som indvinding, vandkraft eller sejlads godkendes af domstolene eller de kompetente myndigheder. Der findes også bestemmelser om absolutte forbud og om afvejningen mellem de forskellige almene og særlige interesser, der knytter sig til en given vandforekomst. Der skal desuden sondres mellem den forbundsmodel, der anvendes i Tyskland, og den regionale model, der gælder i Spanien, Italien og Det Forenede Kongerige. I Den Franske Republik og i Republikken Polen har man endelig valgt en enhedsmodel. Jf. M. Alberton, Environmental Protection in Multi-Layered Systems,
Leiden, 2012.
(85)
–	Jf. bl.a. domme Kommissionen mod Nederlandene (C-408/97, EU:C:2000:427, præmis 15), Kommissionen mod Finland (C-246/08, EU:C:2009:671, præmis 52) og Kommissionen mod Nederlandene (C-79/09, EU:C:2010:171).