62011CC0509
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н N. JÄÄSKINEN
представено на 14 март 2013 година (
1
)
Дело C‑509/11
ÖBB‑Personenverkehr AG
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgerichtshof (Австрия)
„Регламент (ЕО) № 1371/2007 относно правата и задълженията на пътниците, използващи железопътен транспорт — Член 17 — Условия за обезщетяване за стойността на билета при закъснения, пропуснати връзки и отменяне — Изключване на задължението за обезщетяване при закъснения, предизвикани от непреодолима сила — Член 30 — Правомощия на национален орган, определен да отговаря за контрола по прилагането на Регламент № 1371/2007 — Овластява ли член 30 от Регламент № 1371/2007 националния орган да изисква от железопътните предприятия промяна на условията за обезщетяване, които не отговарят на Регламент № 1371/2007 — Правно действие на регламентите на Европейския съюз — Принцип на полезното действие — Значение на понятието „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС — Общи принципи на правото на ЕС — Сравнение между задълженията и правомощията на административните и съдебните органи на държавите членки в областта на правната защита“
I – Въведение
1.
Регламент (ЕО) № 1371/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно правата и задълженията на пътниците, използващи железопътен транспорт (
2
) (наричан по-нататък „Регламент № 1371/2007“), предвижда наред с другото единни правила относно отговорността на железопътните предприятия при закъснения, пропуснати връзки и отменяне. Настоящото дело е свързано по-конкретно с жалба на железопътно предприятие, което твърди, че е освободено от задължението за обезщетяване за стойността на билета, когато закъснението, пропуснатата връзка или отменянето e причинено или причинена от непреодолима сила.
2.
В член 17 от Регламент № 1371/2007, който е основната разпоредба в Регламента относно обезщетението за стойността на билета, не се споменава за непреодолима сила. Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Австрия) обаче иска да установи дали може по друг начин да се изведе ограничение на обстоятелствата, при които пътниците имат право на обезщетение за стойността на билета. Verwaltungsgerichtshof отбелязва, че при обстоятелства извън контрола на транспортните предприятия задължението им да заплащат обезщетение е ограничено i) съгласно член 32, параграф 2 от Единните правила относно Договора за международен железопътен превоз на пътници и багаж (наричани по-нататък„CIV“) и ii) съгласно разпоредбите на още три регламента относно правата на пътниците в други транспортни сектори, които може да са приложими по аналогия, а именно член 5, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 261/2004 (
3
), член 20, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 1177/2010 (
4
) и член 23, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 181/2011 (
5
).
3.
Ако се отхвърли възможността за ограничаване на отговорността поради непреодолима сила, спорът ще се отнесе към по-сложния въпрос, свързан с по-широкия контекст на административното право на Европейския съюз (ЕС), за правомощията на административните органи на държавите членки да издават задължителни указания с цел осигуряване на ефективното прилагане на определен регламент.
4.
Правомощията на националното ведомство, определено да отговаря за прилагането на Регламент № 1371/2007, са от значение тук, тъй като съгласно относимите разпоредби на австрийското право то може единствено да обявява за недействителни включените в тарифата на железопътното предприятие условия за обезщетяване, в случай че същите са несъвместими с Регламент № 1371/2007. Ведомството няма правомощия да предприема допълнителни мерки, например да издава задължителни указания, с които да изисква от железопътното предприятие да измени договорите си така, че да гарантира изплащането на обезщетение за стойността на билета в съответствие с член 17 от Регламент № 1371/2007. Verwaltungsgerichtshof обаче не е сигурен дали тези правомощия не биха могли да произтекат от член 30 от Регламент № 1371/2007, който урежда контрола по прилагането. Следователно този въпрос налага да се разгледат установените от Съда общи принципи на правото относно полезното действие, националните правни средства за защита и видовете органи на държавите членки, които са обвързани от тях.
5.
Накрая е необходимо да се изложат някои допълнителни съображения за задълженията на железопътното предприятие съгласно Регламент № 1371/2007 и за ролята на запитващата административна юрисдикция предвид залегналия в правото на ЕС принцип на ефективна съдебна защита.
II – Правна уредба
А– Правото на Съюза
6.
Съображения 6, 13 и 14 от Регламент № 1371/2007 гласят:
„(6)
Укрепването на правата на пътниците, използващи железопътен транспорт, следва да става на базата на съществуващата система от международноправни норми по въпроса, съдържаща се в допълнение А — Единни правила за Договора за международен железопътен превоз на пътници (CIV) към Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) от 9 май 1980 г., изменени съгласно Протокола за изменение на Конвенцията за международни железопътни превози от 3 юни 1999 г. (Протокол от 1999 г.). Желателно е обаче обхватът на настоящия регламент да се разшири и да се защитят пътниците не само по международните, но и по вътрешните линии.
[…]
(13)
Засилените права на обезщетение и помощ в случай на закъснение, пропусната връзка или отменяне на услуга следва да доведат до по-добро насърчаване на пазара на железопътния превоз на пътници в полза на пътниците.
(14)
Желателно е настоящият регламент да създаде система за обезщетяване на пътниците в случай на закъснение, за което носи отговорност железопътното предприятие, на същата основа като международната система, предвидена в COTIF, и по-специално в допълнението CIV към нея, отнасящо се до правата на пътниците“.
7.
Член 6, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1371/2007 предвижда:
„Недопускане на отказ от задължения и ограничаване
1.   Задълженията по отношение на пътниците съгласно настоящия регламент не могат да бъдат ограничавани или отменяни, особено чрез клауза за дерогация или ограничителна клауза в договора за превоз.
2.   Железопътните предприятия могат да предлагат договорни условия, по-благоприятни за пътниците от тези, предвидени в настоящия регламент“.
8.
Член 15 от Регламент № 1371/2007 предвижда:
„Отговорност за закъснения, пропуснати връзки и отменяне
При спазване на разпоредбите на настоящата глава отговорността на железопътните предприятия за закъснения, пропуснати връзки и отменяне се урежда от глава II от дял IV от приложение I“.
9.
Член 17 от Регламент № 1371/2007 предвижда:
„Обезщетяване на стойността на билета
1.   Без да губи правото си на превоз, пътникът може да иска обезщетение за закъснения от железопътното предприятие, ако му предстои закъснение между мястото на тръгване и местоназначението, посочени в билета, за което стойността на билета му не е възстановена съгласно член 16. Минималните обезщетения за закъснения са, както следва:
а)
25 % от цената на билета за закъснение от 60 до 119 минути;
б)
50 % от цената на билета за закъснение, равно на или превишаващо 120 минути.
Пътници, които имат абонаментна карта или сезонен билет и срещат чести закъснения или отменяния през периода на тяхната валидност, могат да поискат подходящо обезщетение в съответствие с разпоредбите относно обезщетенията на железопътните предприятия. Тези разпоредби установяват критериите за определяне на закъснение и за изчисляването на обезщетението.
Обезщетението за закъснение се изчислява във връзка с цената, която пътникът е платил в действителност за извършената със закъснение услуга.
Когато договорът за превоз е за двупосочно пътуване, обезщетението за закъснение на отиване или на връщане се изчислява спрямо половината цена, платена за билета. Аналогично цената на извършена със закъснение услуга при каквато и да е друга форма на договор за превоз, който позволява пътуване по няколко последователни отсечки, се изчислява пропорционално на цялостната цена.
При изчисляване на периода на закъснение не се вземат предвид закъснения, за които железопътното предприятие може да докаже, че са станали извън териториите, на които се прилага Договор[ът] за създаване на Европейската общност.
2.   Обезщетението за стойността на билета се изплаща в рамките на един месец след подаването на молба за обезщетение. Обезщетението може да бъде изплатено във ваучери и/или други услуги, ако договорните условия позволяват гъвкавост (по-специално, що се отнася до срока на валидност и местоназначението). Обезщетението се изплаща в брой по искане на пътника.
3.   От обезщетението за стойността на билета не се приспадат финансови разходи като различни такси, разходи за телефон или марки. Железопътните предприятия могат да въведат минимален праг, под който не се изплащат обезщетения. Този праг не може да надвишава 4 EUR.
4.   Пътникът няма право на обезщетение, ако е бил информиран за закъснението преди закупуване на билета или ако закъснението, дължащо се на продължаване с друг превоз или пренасочване, е по-малко от 60 минути“.
10.
Член 30 от Регламент № 1371/2007 предвижда:
„Контрол по прилагането
1.   Всяка държава членка назначава орган или органи, отговорен(ни) за контрола по прилагането на настоящия регламент. Всеки орган предприема необходимите мерки за осигуряване зачитането на правата на пътниците.
По отношение на организацията си, решенията за финансиране, правната си структура и вземането на решения, всеки орган е независим от управителите на инфраструктури, таксуващите органи, разпределящите органи и от железопътните предприятия.
Държавите членки информират Комисията относно органа или органите, определени по реда на настоящия параграф, и неговите или техните съответни отговорности.
2.   Всеки пътник може да подаде жалба пред съответния орган, посочен в параграф 1, или на всеки друг подходящ орган, назначен от държавата членка, относно твърдяни нарушения на настоящия регламент“.
11.
Член 32 от Регламент № 1371/2007 предвижда:
„Санкции
Държавите членки предвиждат правила за санкциите, приложими при нарушения на разпоредбите на настоящия регламент, и взимат всички необходими мерки, за да гарантират тяхното прилагане. Предвидените санкции са ефективни, съразмерни и възпиращи. Държавите членки съобщават тези правила и мерки на Комисията до 3 юни 2010 г. и незабавно нотифицират всяко следващо изменение, свързано с тях“.
12.
Приложение I към Регламента включва извлечение от Единните правила относно Договора за международен железопътен превоз на пътници и багаж (CIV), определени в Допълнение А към Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) от 9 май 1980 г., изменено с Протокола за изменение на Конвенцията за международен железопътен превоз от 3 юни 1999 г.
13.
Член 32 от CIV в приложение I от Регламент № 1371/2007 предвижда:
„Отговорност при отменяне на влак, закъснение или изпусната връзка
1.   Превозвачът е отговорен пред пътника за вредата, произтичаща от това, че поради отменяне на влак, закъснение или изпускане на връзка пътуването не може да продължи същия ден или че неговото продължаване не е разумно изискуемо същия ден при дадените обстоятелства. Обезщетението за вреди и загуби включва разумните разноски по настаняване, както и разумните разноски, свързани с уведомяването на лицата, очакващи пътника.
2.   Превозвачът е освободен от тази отговорност, когато отменянето на влак, закъснението или изпускането на връзка се дължат на една от следните причини:
а)
външни по отношение на железопътната експлоатация обстоятелства, които превозвачът въпреки усилието, проявено според особеностите на случая, не е можел да избегне и чиито последици не е можел да предотврати;
б)
грешка на пътника; или
в)
поведението на трето лице, което превозвачът въпреки усилието, проявено според особеностите на случая, не е можел да избегне и чиито последици не е можел да предотврати; друго предприятие, използващо същата железопътна инфраструктура, не се смята за трето лице; правото на обратен иск не се накърнява.
3.   Националното право определя дали и в каква степен превозвачът трябва да заплати обезщетение за вреди, различни от вредите, предвидени в параграф 1. Тази разпоредба не засяга разпоредбите на член 44“.
Б– Националното право
14.
Релевантните в случая разпоредби на член 22а, член 78а, параграфи 2 и 3, член 78b, параграф 2 и член 167, параграф 1 от Eisenbahngesetz от 1957 г. (Закон за железниците, наричан по-нататък „EisbG“), съответно въведен с Федерален закон BGBl I № 25/2010, гласят:
„Условия за обезщетяване
Член 22а
(1)   Тарифите за железопътен превоз по главни и свързани с тях второстепенни релсови линии следва да съдържат условия за обезщетяване в съответствие с разпоредбите относно обезщетяването за стойността на билета по член 2 от Федералния закон относно Регламент (ЕО) № 1371/2007 относно правата и задълженията на пътниците, използващи железопътен транспорт, BGBl. I № 25/2010, и по член 17 от Регламент (ЕО) № 1371/2007 относно правата и задълженията на пътниците, използващи железопътен транспорт (ОВ L 315, стр. 14).
Помирителна служба
Член 78а (1) […]
(2)   Без да се засяга компетентността на общите съдилища и на административните органи, административно-териториалните единици, обединенията за защита на колективни интереси и пътниците могат да подават жалби до Schienen-Control GmbH във връзка с евентуални нарушения на приложимите разпоредби на Регламент (EО) № 1371/2007 и във връзка с наличието на евентуално неточни или неприемливи за пътниците правила в условията за обезщетяване по член 22а.
(3)   При подадени жалби по параграфи 1 и 2 Schienen-Control GmbH е длъжна да прикани страните към спогодба. Ако спогодба не се постигне, тя уведомява страните за становището си и може да им даде необвързващи и неподлежащи на обжалване препоръки относно уреждането на спора. Schienen-Control GmbH издава указания за провеждането на процедурите по параграфи 1 и 2 и ги публикува на уебсайта си. Засегнатите предприятия са длъжни да оказват съдействие и при поискване да предоставят на Schienen-Control GmbH цялата информация и документация, необходима за преценка на посочените в жалбата обстоятелства.
[…]
Недействителност на условията за обезщетяване
Член 78b (1) […]
(2)   Schienen-Control Kommission служебно:
1.
[…]
2.
обявява условията за обезщетяване съгласно Регламент (ЕО) № 1371/2007 изцяло или частично за недействителни, ако железопътното предприятие не ги е приело в съответствие с критериите по член 17 от Регламент (ЕО) № 1371/2007.
[…]
Член 167. Окръжният административен орган наказва по административен ред с глоба до 2 180 EUR:
1.
лицата, които не публикуват условия за обезщетяване съгласно член 22а, параграф 1,
[…]“.
III – Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
15.
ÖBB-Personenverkehr AG — жалбоподателят в производството пред Verwaltungsgerichtshof, е железопътно предприятие по смисъла на член 3, параграф 1 от Регламент № 1371/2007.
16.
С тарифите си за предоставяне на железопътни услуги ÖBB-Personenverkehr AG прилага общи условия на договорите за превоз, които съдържат и разпоредби относно обезщетяването за стойността на билета в случаите по член 17 от Регламент № 1371/2007 (наричани по-нататък „условията за обезщетяване“).
17.
С решение от 6 декември 2010 г. Schienen-Control Kommission (Комисията за контрол на железопътния транспорт) задължава ÖBB-Personenverkehr AG да промени условията си за обезщетяване за стойността на билета. По-специално регулаторният орган задължава ÖBB-Personenverkehr AG да заличи разпоредбата, че правото на обезщетение или възстановяване на разходите в случай на закъснение на влака отпада в следните случаи:
—
при грешка на пътника,
—
при поведение на трето лице, което превозвачът въпреки усилието, проявено според особеностите на случая, не е можел да избегне и чиито последици не е можел да предотврати,
—
при наличието на външно по отношение на железопътната експлоатация обстоятелство, коeто превозвачът въпреки усилието, проявено според особеностите на случая, не е можел да избегне и чиито последици не е можел да предотврати,
—
при ограничения на движението вследствие на стачка, в случай че пътникът е информиран за нея по подходящ начин,
—
в случай че закъснението се дължи на транспортни услуги, които не са част от договора за превоз.
18.
ÖBB-Personenverkehr AG обжалва решението на Schienen-Control Kommission пред Verwaltungsgerichtshof. Жалбоподателят изтъква по същество, че поради ограничените ѝ правомощия по член 78b, параграф 2 от EisbG Schienen-Control Kommission не е компетентна да изисква промяна на условията по договорите. Според акта за преюдициално запитване жалбоподателят освен това твърди, че за случаите на непреодолима сила Регламент № 1371/2007 предвижда освобождаване от задължението за обезщетяване и че възможността за позоваване на непреодолима сила е общ принцип, признат в правото на ЕС.
19.
За да постанови решение по жалбата, Verwaltungsgerichtshof счита, че трябва, от една страна, да прецени обхвата на правомощията на създадения съгласно член 30 от Регламент № 1371/2007 орган, отговорен за контрола по прилагането на този регламент, а от друга — да изясни дали в случаите на непреодолима сила железопътните предприятия могат да откажат да изплатят обезщетение за стойността на билета по смисъла на член 17 от Регламент № 1371/2007.
20.
По гореизложените съображения до Съда са отправени следните преюдициални въпроси на основание член 267 ДФЕС:
„1)   Следва ли член 30, параграф 1, първа алинея от [Регламент № 1371/2007] да се тълкува в смисъл, че националният орган, определен да отговаря за контрола по прилагането на този регламент, е оправомощен да дава задължителни указания за конкретното съдържание на прилаганите от железопътното предприятие условия за обезщетяване за стойността на билета, когато въведените от това предприятие условия за обезщетяване не съответстват на критериите по член 17 от Регламента, въпреки че националното право предоставя на националния орган единствено възможността да обяви съответните условия за обезщетяване за недействителни?
2)   Следва ли член 17 от [Регламент № 1371/2007] да се тълкува в смисъл, че в случай на непреодолима сила железопътното предприятие може да се освободи от задължението си за обезщетяване за стойността на билета или по аналогия с основанията за изключване на отговорността по Регламент (ЕО) № 261/2004, (EС) № 1177/2010 или (EС) № 181/2011, или поради прилагането на правилата за освобождаване от отговорност по член 32, параграф 2 от Единните правила относно Договора за международен железопътен превоз на пътници и багаж (CIV, приложение I към Регламента) и за случаите на обезщетяване за стойността на билета?“.
21.
Писмени становища представят ÖBB-Personenverkehr AG, Schienen-Control Kommission, германското, австрийското и шведското правителство, както и Комисията. В проведеното на 22 ноември 2012 г. съдебно заседание се представляват ÖBB-Personenverkehr AG, Schienen-Control Kommission, германското и италианското правителство, както и Комисията.
22.
Ще започна с отговора на втория въпрос, тъй като той ще повлияе на първия, а и е от по-голямо значение за транспортното право и защитата на потребителите в ЕС. Вторият въпрос се отнася до проблема за непреодолимата сила, доколкото предполага да се прецени дали при правилно тълкуване на член 17 от Регламент № 1371/2007 ÖBB-Personenverkehr AG има право да предвиди в общите условия за продажба на железопътни билети ограничение на отговорността си при непреодолима сила. При утвърдителен отговор на втория въпрос първият би станал хипотетичен, тъй като действията, които Schienen-Control Kommission предприема, според нея на основание член 30 от Регламент № 1371/2007, биха били автоматично несъвместими с член 17 от Регламент № 1371/2007, ако тази разпоредба се тълкува като освобождаваща железопътните предприятия от задължението да заплащат обезщетение за стойността на билета при непреодолима сила.
IV – Анализ
А– Отговор на втория въпрос
23.
В самото начало ще отбележа, че нищо в текста на Регламент № 1371/2007 не сочи непреодолимата сила като основание за ограничаване на отговорността на железопътните предприятия по член 17 във връзка с възстановяването на стойността на билета. Както обаче посочва запитващата юрисдикция във втория си въпрос, такава възможност би могла да се изведе по аналогия с основанията за изключване на отговорността по член 5, параграф 3 от Регламент № 261/2004, член 20, параграф 4 от Регламент № 1177/2010 и член 23, параграф 2 от Регламент № 181/2011 или пък чрез прилагане на правилата за освобождаване от отговорност по член 32, параграф 2 от CIV, който е включен в приложението към Регламент № 1371/2007 и следователно е част от този регламент и който също урежда обезщетенията за непланирани прекъсвания на пътуването с железопътен транспорт. Освен това, както вече посочих, твърди се, че възможността за позоваване на непреодолима сила е общ принцип, признат в правото на ЕС.
1. Относно член 32, параграф 2 от CIV
24.
По отношение на член 32, параграф 2 от CIV, противно на твърденията в писмените становища на Комисията, ÖBB-Personenverkehr AG и Германия, считам, че Регламент № 1371/2007 не установява връзка между отговорността на железопътните предприятия по член 17 във връзка с възстановяването на стойността на билета и правилата за обезщетяване по член 32 от CIV, които са приложени към този регламент.
25.
Както посочва в писменото си становище Швеция, съгласно член 32, параграф 2 от CIV при обстоятелства извън контрола на превозвачите същите се освобождават от отговорност единствено за посочените в член 32, параграф 1 видове вреди. Те се състоят в „разумните разноски по настаняване, както и разумните разноски, свързани с уведомяването на лицата, очакващи пътника“, когато вредата произтича от това, че поради отменяне на влак, закъснение или изпускане на връзка пътуването не може да продължи същия ден или че неговото продължаване не е разумно изискуемо същия ден.
26.
Оттук следва, че уредбата на непреодолимата сила в член 32, параграф 2 от CIV действа като ограничение на задължението за обезщетяване на пътниците, използващи железопътен транспорт, за вредите, посочени в член 32, параграф 1, което не включва стойността на билета за извършена със закъснение или отменена услуга, а само разходите по настаняване и уведомяване.
27.
Ето защо съм съгласен с възприетия в писменото становище на Швеция подход, а именно че член 17 от Регламент № 1371/2007 урежда изчерпателно всички случаи на ограничаване на задължението за обезщетяване за стойността на билета в случай на закъснение. Член 17, параграф 1 ограничава отговорността на железопътното предприятие, като предвижда, че „[п]ри изчисляване на периода на закъснение не се вземат предвид закъснения, за които железопътното предприятие може да докаже, че са станали извън териториите, на които се прилага Договор[ът] за създаване на Европейската общност“. По-нататък член 17, параграф 4 предвижда, че пътникът няма право на обезщетение, ако е бил „информиран за закъснението преди закупуване на билета или ако закъснението, дължащо се на продължаване с друг превоз или пренасочване, е по-малко от 60 минути“.
28.
Не съм съгласен с доводите на Германия, ÖBB-Personenverkehr AG и Комисията, че CIV, и по-специално член 32, параграф 2, са релевантни предвид съображение 14 и член 15 от Регламент № 1371/2007. Член 15, чието заглавие е „Отговорност за закъснения, пропуснати връзки и отменяне“, гласи, че „[п]ри спазване на разпоредбите на настоящата глава отговорността на железопътните предприятия за закъснения, пропуснати връзки и отменяне се урежда от глава II от дял IV от приложение I“, а съображение 14 гласи, че е „желателно“ установената с Регламент № 1371/2007 система за обезщетяване да е на същата основа като в частност CIV. Изразът „[п]ри спазване на разпоредбите на настоящата глава“ обаче дава превес на изричните правила на член 17 спрямо член 15 и съответно спрямо CIV. Освен това не мога да приема тълкуване на съображение 14, с което чрез позоваване на CIV се снижава равнището на защита, гарантирано с член 17 или с друга разпоредба на Регламент № 1371/2007.
29.
Нещо повече, по въпроса за възстановяването на стойността на билета член 32, параграф 3 от CIV препраща обратно към националното право, което в настоящия случай следва да се тълкува като препращане към член 17 от Регламент № 1371/2007. Член 32, параграф 3 от CIV гласи, че националното право „определя дали и в каква степен превозвачът трябва да заплати обезщетение за вреди, различни от вредите, предвидени в параграф 1. Тази разпоредба не засяга разпоредбите на член 44“ (
6
).
30.
Ясно е, че понятието за вреди, „различни от вредите, предвидени“ в член 32, параграф 1 от CIV, включва евентуалното възстановяване на стойността на билета. Косвено това се потвърждава в обяснителната бележка към CIV (
7
). В точка 3 от разясненията по член 32 от CIV се уточнява, че възприетият подход (по член 32, параграф 1) остава незадоволителен от гледна точка на клиентите, тъй като закъсненията при пътническите превози са типичен случай на лошо изпълнение на договора за превоз. Споменава се и фактът, че в множество правни системи лошото изпълнение на договора е основание за намаляване на възнаграждението, което при договорите за железопътни пътнически превози означава намаляване на цената за превоза. С други думи, CIV оставя на националното право въпроса за възстановяването на стойността на билета, което означава, че този въпрос е извън приложното поле на предвиденото в член 32, параграф 2 от CIV изключение при непреодолима сила.
2. Непреодолимата сила като общ принцип на правото
31.
Съгласно постоянната практика на Съда при отсъствието на конкретна легална дефиниция, както е при настоящия спор, „за да се приеме, че е налице непреодолима сила, е необходимо сочената от правните субекти външна причина да има до такава степен непреодолими и неизбежни последици, че за въпросните субекти да е обективно невъзможно да изпълнят задълженията си […]. Понятието „непреодолима сила“ трябва да се разбира в смисъл на извънредни и непредвидими, външни за съответния оператор обстоятелства, чиито последици не е могло да бъдат избегнати въпреки положената дължима грижа, което означава, че поведението на публичните органи може според обстоятелствата да съставлява непреодолима сила“ (
8
).
32.
Преди обаче този общ принцип да се приложи към фактите по делото, е важно да се припомни контекстът, в който тук се сочи наличие на непреодолима сила. Позоваването на непреодолима сила в главното производство не съответства на нито един от класическите случаи, разглеждани до момента в практиката на Съда, например като основание за удължаване на процесуални срокове (
9
) за целите на член 45 от Статута на Съда, като основание за освобождаване от отговорност при неизпълнение на договорни задължения (
10
) или във връзка с тълкуването на конкретни норми от законодателството на ЕС, уреждащи случаи на непреодолима сила или въвеждащи аналогични условия. В последния случай Съдът последователно постановява, че „доколкото понятието за непреодолима сила няма еднакво съдържание в различните области на приложение на правото на Съюза, неговото значение трябва да бъде определено в зависимост от правния контекст, в който следва да породи правни последици“ (
11
).
33.
В настоящия спор позоваването на непреодолима сила по смисъла на правото на ЕС като че ли е по-скоро новаторско. Националният съд иска да се установи дали общият принцип на правото на ЕС за непреодолимата сила означава, че Регламент № 1371/2007 или най-малкото член 17 от него следва да се тълкува в смисъл, че ÖBB-Personenverkehr AG има право да откаже обезщетение за стойността на билета в случай на непреодолима сила. Този довод е посочен, въпреки че в член 17, а и както вече поясних — в останалите релевантни за тълкуването на този член разпоредби от Регламент № 1371/2007, не се споменава нито за непреодолима сила, нито за други аналогични на нея условия.
34.
Подобно тълкуване на член 17 от Регламент № 1371/2007 според мен е невъзможно с оглед на целите на Регламента като мярка за защита на потребителите.
35.
Съображение 1 от Регламент № 1371/2007 например гласи, наред с другото, че е важно да се гарантират потребителските права на пътниците, използващи железопътен транспорт, а в съображение 2 се подчертава фактът, че съобщението на Комисията „Стратегия за политика за защита на потребителите 2002—2006 г.“ поставя за цел постигането на висока степен на защита на потребителя в областта на транспорта. В съображение 3 се посочва, че доколкото пътникът, използващ железопътен транспорт, е по-слабата страна по договора за превоз, правата на пътниците в това отношение следва да бъдат гарантирани, а в съображение 6 се призовава, наред с другото, и за укрепване на правата на пътниците, използващи железопътен транспорт. Същият правен принцип е залегнал в член 6 от Регламента, с който се установява императивният характер на предвидените в него задължения към пътниците.
36.
Като се има предвид, че Регламент № 1371/2007 е мярка, целяща да подобри защитата на потребителите, в случай на неяснота разпоредбите му следва да се тълкуват с оглед на тази цел. Това означава, че ограниченията на отговорността на железопътните предприятия трябва да се прилагат стриктно и че приложното им поле не може да се разширява чрез тълкуване в ущърб на потребителите (
12
). Същото императивно изискване не допуска в този случай каквато и да било аналогия със значението на непреодолимата сила в член 32, параграф 2 от CIV — въпрос, който разгледах в точки 24—30 по-горе.
37.
Освен това според мен въпросът какво съставлява непреодолима сила и какви са последиците от нея в областта на потребителското право трябва да се решава преди всичко от законодателя. Както бе отбелязано по-горе, в правото на ЕС значението на понятието за непреодолима сила трябва да бъде съобразено с правния контекст, в който поражда правни последици. Следователно няма нищо необичайно в различията в законодателството на ЕС по отношение на последиците от непреодолимата сила, което обяснява и разграничението в Регламент № 1371/2007 между обезщетяването за стойността на билета по член 17 и обезщетяването за вреди от лошо изпълнение на договора за пътнически превоз съгласно разпоредбите на CIV в приложението към този регламент. С други думи, ако волята на законодателя на Съюза бе да ограничи приложимостта на член 17 от Регламент № 1371/2007 при непреодолима сила, това щеше да е указано ясно в текста на Регламента.
38.
Противно на посоченото от Германия в съдебното заседание, според мен няма нищо непоследователно в това пътниците да нямат право на обезщетение за разноските по настаняване в случай на голямо забавяне, дължащо се на непреодолима сила, но да запазват правото си на възстановяване на стойността на билета дори и при по-малки закъснения. Законодателят може да е счел за уместно да освободи железопътните предприятия от отговорност за непредвидимите вреди в случай на непреодолима сила, но в същото време да не допуска те да задържат пълната цена за услугата, която не са били в състояние да извършат надлежно. Това е въпрос на политика, а не на правна логика.
3. Прилагане по аналогия на правилата за непреодолима сила, предвидени в Регламенти № 261/2004, № 1177/2010 и № 181/2011
39.
Също така не мога да възприема доводите на Комисията и ÖBB-Personenverkehr AG, че в случай на непреодолима сила железопътните предприятия могат да се освободят от задължението да заплащат обезщетение за стойността на билета по аналогия с основанията за изключване на отговорността по член 5, параграф 3 от Регламент № 261/2004, член 20, параграф 4 от Регламент № 1177/2010 и член 23, параграф 2 от Регламент № 181/2011, които уреждат въпроси съответно на въздушния, водния и автобусния транспорт.
40.
Признавам, че както споменах в точка 31 по-горе, в правото на ЕС понятието за непреодолима сила предполага да са налице „извънредни и непредвидими […] обстоятелства“. В контекста на договорите за железопътен пътнически транспорт обаче най-честите случаи на непреодолима сила, а именно тежките метеорологични условия, повредите на железопътната инфраструктура и трудовите спорове, всъщност се характеризират с предвидима статистическа честота, макар и отделните им прояви да не могат да бъдат прогнозирани с точност. Това означава, че железопътните предприятия знаят предварително за вероятността от възникването им (
13
), а следователно и че могат да ги вземат предвид при ценообразуването.
41.
Освен това по-рано тази година Съдът постанови, че законодателят на Съюза може да въведе правила, предвиждащи различно равнище на защита на потребителя в зависимост от съответния сектор на транспорта. По дело McDonagh, по което успешно се оспорва отказът на авиокомпания да предостави грижата по член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 261/2004 на пътничка на полет, отменен вследствие на изригването на вулкана Ейяфятлайокутл в Исландия, Съдът отхвърля доводите, че наложеното на въздушните превозвачи задължение за предоставяне на грижа би нарушило принципа на равно третиране, тъй като това задължение не е предвидено за другите видове транспорт, а именно железопътния, уреден в Регламент № 1371/2007, по море и вътрешни водни пътища, уреден в Регламент № 1177/2010, и автобусния, уреден в Регламент № 181/2011 (
14
). При обосноваването на разликата в третирането Съдът уточнява, че „положението на предприятията, действащи в сектора на различните видове транспорт, не е сравнимо, доколкото с оглед на техния начин на функциониране, условията за достъпа до тях и разпределянето на техните мрежи тези различни видове транспорт не са взаимозаменяеми от гледна точка на условията за тяхното използване“ (
15
).
42.
С оглед на това е възможно при справедливо разпределение на риска (
16
) да не се допускат договорни условия, които да изискват от пътника да заплати цялата цена за железопътна услуга, която не му е била предоставена надлежно поради непреодолима сила.
43.
Поради тези причини предлагам на втория въпрос да се отговори, че член 17 от Регламент № 1371/2007 следва да се тълкува в смисъл, че в случай на непреодолима сила железопътното предприятие не се освобождава от задължението си да заплати обезщетение за стойността на билета.
Б– Отговор на първия въпрос
44.
С първия си въпрос Verwaltungsgerichtshof иска да установи дали член 30, параграф 1 от Регламент № 1371/2007 следва да се тълкува в смисъл, че националният орган, определен да отговаря за контрола по прилагането на този регламент, е оправомощен да дава задължителни указания за конкретното съдържание на прилаганите от железопътното предприятие условия за обезщетяване, когато въведените от това предприятие условия не съответстват на критериите по член 17 от Регламента, въпреки че националното право предоставя на националния орган единствено възможността да обяви съответните условия за обезщетяване за недействителни.
45.
Припомням, че съгласно член 30, параграф 1 от Регламент № 1371/2007 всеки национален орган, отговорен за контрола по прилагането на Регламента, предприема необходимите мерки за осигуряване зачитането на правата на пътниците.
46.
Установено е, че макар регламентите на ЕС да се прилагат пряко и по общо правило да имат непосредствено действие в националните правни системи, Съдът е поставил ограничения върху това действие, когато на органите на държавите членки се дава известна свобода на преценка относно приемането на мерки за прилагане.
47.
По дело SGS Belgium и др. (C‑367/09) (
17
) бе постановено, че е недопустимо само на основание членове 5 и 7 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (
18
) да се налагат административни санкции съгласно правото на държавите членки, тъй като тези разпоредби единствено установяват „общите правила за контрол и налагане на санкции с цел защита на финансовите интереси на Съюза“ (
19
). Освен това Съдът припомня общия принцип на правото на ЕС, който понастоящем е отразен в член 49 от Хартата на основните права на Европейския съюз относно „принципа за законоустановеност на престъплението и наказанието, [а именно] че не може да се налага административна санкция, освен ако тя не е предвидена в акт на Съюза преди извършването на нередността“ (
20
), и че „санкция, дори когато няма наказателноправен характер, може да бъде наложена само ако тя има ясно и недвусмислено правно основание“ (
21
). Това означава, че Съдът не трябва да прибързва с извода, че член 30 от Регламент № 1371/2007 дава на Schienen-Control Kommission достатъчно правно основание за издаването на оспорваните пред националната юрисдикция задължителни указания, въпреки че подобно правомощие не ѝ е предоставено съгласно националното право.
48.
Вярно е, че в рамките на т.нар. доктрина „Costanzo“ Съдът последователно е постановявал, че когато е невъзможно националната правна уредба да бъде тълкувана и приложена по начин, съответстващ на изискванията на правото на Съюза, „националните юрисдикции и административните органи имат задължението да […] приложат [правото на Съюза] в неговата цялост и да защитят правата, които то дава на частноправните субекти, като при необходимост оставят без приложение разпоредбите от вътрешното право, които са в противоречие с него“ (
22
).
49.
От преписката по делото е видно, че въпросът е отнесен до Verwaltungsgerichtshof в резултат от административно производство, в което Schienen-Control Kommission е изискала промени в условията за обезщетяване, прилагани от ÖBB-Personenverkehr AG при продажба на билети за железопътен превоз. Както бе изяснено в съдебното заседание в отговор на въпросите на съдебния състав, Schienen-Control Kommission изпълнява два вида функции.
50.
На първо място, в ситуации като разглежданата в Решение по дело Westbahn (
23
) тя действа като квазисъдебна административна юрисдикция, пред която се провежда спорно, състезателно производство. Както потвърждава Съдът по това дело, тя притежава необходимите качества от гледна точка на независимостта и състава си, така че отговаря на критериите на съдебната практика в тази област.
51.
В настоящото производство обаче Schienen-Control Kommission действа като национален административен орган, компетентен да упражнява контрол по прилагането на Регламент № 1371/2007.
52.
По-точно, съгласно член 78a от EisbG австрийският орган за контрол на железопътния транспорт Schienen-Control GmbH, учреден като дружество с ограничена отговорност, действа като помирителна служба при спорове между пътниците и железопътните дружества по въпросите на прилагането на Регламент № 1371/2007.
53.
Съгласно член 78a, параграф 2 от EisbG посочените в член 30, параграф 2 от Регламент № 1371/2007 жалби на пътници се подават до Schienen-Control GmbH. Жалби могат да се подават и от сдружения и някои публичноправни субекти. Schienen-Control GmbH може да издава необвързващи препоръки в тази област. Правомощията на Schienen-Control GmbH не засягат тези на общите съдилища и на административните органи. Това означава, че пътникът може да защити правата си по общия исков ред на гражданския процес, ако смята, че спрямо него са приложени несъвместими с правото на ЕС условия за обезщетяване.
54.
Съгласно член 78b, параграф 1 от EisbG, когато помирителният процес не доведе до уреждане на спора, Schienen-Control GmbH уведомява Schienen-Control Kommission.
55.
Съгласно член 78b, параграф 2 от EisbG Schienen-Control Kommission може служебно да обяви за изцяло или частично недействителни изготвените от железопътното предприятие условия за обезщетяване по смисъла на член 17 от Регламент № 1371/2007.
56.
Железопътното предприятие може да обжалва решението ѝ пред Verwaltungsgerichtshof. В съответното съдебно производство Schienen-Control Kommission се явява в качеството на ответник. Оттук следва, че в такива случаи Schienen-Control Kommission не може да се счита за юрисдикция, тъй като е ответната страна по спора с ÖBB-Personenverkehr AG (
24
).
57.
Следователно, какъвто и да е обхватът на задължението на административните органи съгласно доктрината „Costanzo“„да […] приложат [правото на Съюза] в неговата цялост и да защитят правата, които то дава на частноправните субекти, като при необходимост оставят без приложение разпоредбите от вътрешното право, които са в противоречие с него“ (
25
), то не може да се разшири до такава степен, че тези органи да са длъжни да съобразяват практиката на Съда относно предоставянето на ефективна съдебна защита с цел гарантиране на предвидените в правния ред на ЕС права.
58.
Освен това по настоящото дело Schienen-Control Kommission би трябвало не да остави без приложение националното право, а да упражни непредвидено в австрийското право правомощие. С други думи, задължителните указания, които Schienen-Control Kommission иска да издаде, не просто биха заместили обявяването на недействителност по член 78b от EisbG, а и наред с него биха въвели допълнително задължение за железопътното предприятие.
59.
С оглед на горепосочените принципи и текста на член 30, параграф 1 от Регламент № 1371/2007 според мен е невъзможно тази разпоредба да се тълкува така, че да овластява Schienen-Control Kommission да дава конкретни задължителни указания на железопътните предприятия като ÖBB-Personenverkehr AG с цел изменение на условията им за обезщетяване. Подобно правомощие трябва да бъде предвидено с конкретна овластяваща норма — изискване, което почива на същата логика като правилото административните санкции да имат ясно и точно правно основание. Всъщност член 30 от Регламент № 1371/2007 е още по-общо формулиран в сравнение с мерките по членове 5 и 7 от Регламент № 2988/95, за които, както вече споменах, в Решение по дело SGS Belgium и др. Съдът прие, че не са достатъчно основание за налагането на административни санкции.
60.
Ето защо предлагам на първия въпрос да се отговори, че член 30, параграф 1 от Регламент № 1371/2007 следва да се тълкува в смисъл, че националният орган, определен да отговаря за контрола по прилагането на този регламент, не може да дава задължителни указания за конкретното съдържание на прилаганите от железопътното предприятие условия за обезщетяване, когато въведените от това предприятие условия не съответстват на критериите по член 17 от Регламента, при положение че националното право предоставя на този орган единствено възможността да обяви съответните условия за обезщетяване за недействителни.
В– Допълнителни съображения
61.
Според мен обаче отговорът на първия въпрос трябва да се допълни, за да може цялостно да се анализират разглежданите правни принципи. Преди това е необходим по-подробен анализ на задълженията на ÖBB-Personenverkehr AG съгласно Регламент № 1371/2007 и на ролята на Verwaltungsgerichtshof.
62.
Накратко, същинският проблем тук се корени в очевидното отсъствие на достатъчно строги национални закони, които да осигурят ефективното прилагане на член 17 от Регламент № 1371/2007. Според акта за преюдициално запитване и според становището на Schienen-Control Kommission, щом тя обяви условията за обезщетяване на ÖBB-Personenverkehr AG за недействителни, дружеството просто ги въвежда повторно в леко изменена форма, като всичко това води до „прехвърляне на топката“ между регулаторния орган и железопътното предприятие.
63.
Макар при това положение да възниква подозрението, че Австрия не гарантира надлежен контрол по прилагането на Регламент № 1371/2007 поради някои слабости на австрийската уредба на правомощията на Schienen-Control Kommission, в това число поради липсата на подходящи санкции, възможностите за отстраняване на този проблем в настоящото производство не са безкрайни. Предвид факта, че настоящото дело не е образувано по иск на Комисията за установяване на неизпълнение на задължения от страна на Австрия, и поради очевидните доказателствени проблеми не съм в състояние да разгледам този въпрос по-подробно. Все пак следва да се вземат предвид някои принципи на правото на ЕС, които са обвързващи за ÖBB-Personenverkehr AG и за Verwaltnungsgerichtshof. Те са релевантни и за контрола по прилагането на член 17 от Регламент № 1371/2007.
1. Задълженията на ÖBB-Personenverkehr AG
64.
На първо място, съгласно правилата на ЕС за действието на регламентите в правото на държавите членки ÖBB-Personenverkehr AG е длъжно да изпълнява задълженията, предвидени в член 17 от Регламент № 1371/2007, тъй като за разлика от член 30 от същия регламент тази разпоредба не дава на държавите членки никаква свобода на преценка и следователно не изисква национални мерки за прилагане (
26
). С други думи, наличието на предвидените в член 17 от Регламент № 1371/2007 правни задължения на ÖBB-Personenverkehr AG към пътниците, използващи железопътен транспорт, по никакъв начин не зависи от съществуването на санкции или правни средства за защита на национално равнище.
65.
Съгласно трайно установената практика пряко приложимите разпоредби на регламентите като член 17 от Регламент № 1371/2007 имат хоризонтално действие, тоест са приложими и в спорове между частноправни субекти (
27
).
66.
Това означава, че ÖBB-Personenverkehr AG е правно обвързано от член 17 от Регламент № 1371/2007 и че пътниците имат правото да се позовават на този член в граждански производства срещу ÖBB-Personenverkehr AG във връзка с обезщетяването за стойността на билета. Отбелязвам, че съгласно член 78a, параграф 2 от EisbG специалната процедура пред Schienen-Control GmbH и в крайна сметка пред Schienen-Control Kommission не засяга правомощията на общите съдилища.
67.
Наясно съм, че защитата в гражданско производство може да не е практична алтернатива за потребителите, които искат да си възстановят стойността на билета за прекъснати поради непреодолима сила пътувания. Това се дължи в частност на ниския материален интерес в съчетание с относително високите разноски по гражданските дела. При все това според мен само австрийският законодател е компетентен да внесе корекции в уредбата на гражданскоправните способи за защита на правата по Регламент № 1371/2007. Следователно не може да се твърди, че австрийското право не осигурява достъп до правосъдие за пътниците, търсещи защита на правата, които черпят от правото на ЕС, и по-точно на правата по член 17 от Регламент № 1371/2007 (
28
).
2. Позицията на Verwaltnungsgerichtshof
68.
Съгласно постоянната съдебна практика, когато съответната материя не е уредена в правото на ЕС, във вътрешния правен ред на всяка държава членка трябва да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на ЕС (
29
). Несъмнено Verwaltungsgerichtshof е „юрисдикция“ по смисъла на правото на ЕС и е обвързан от всички произтичащи от това задължения на юрисдикциите на държавите членки. Това означава, че по силата на член 4, параграф 3 ДЕС (по-рано член 10 ЕО) този съд е длъжен да „взем[е] всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението“ на произтичащите от Договорите задължения, включително на защитата на учредените с регламенти субективни права. Съгласно трайната съдебна практика юрисдикциите като Verwaltungsgerichtshof са длъжни да „осигурят съдебната защита, която произтича за правните субекти от общностното право, и да гарантират пълното му действие“ (
30
).
69.
В писменото си становище Комисията посочва, че ако описаното в точка 62 по-горе „прехвърляне на топката“ между националния регулаторен орган и железопътното предприятие застрашава прилагането на предвидените в Регламент № 1371/2007 принципи за обезщетяване, австрийските съдилища са онези, които трябва да решат дали релевантните разпоредби от EisbG следва да бъдат оставени без приложение.
70.
Наясно съм, че Verwaltungsgerichtshof не е отправил към Съда въпроси за собствените си задължения във връзка със санкциите. Това означава, че от Съда не се иска да реши проблем например от типа на разглеждания по дело Comet и дело Rewe, при които национална процесуална норма е препятствала прилагането на мярка на Европейския съюз с пряко действие (
31
), нито пък да разгледа въпрос, сходен с един от отправените по дело Unibet, а именно дали националните юрисдикции са длъжни в допълнение към предвидените в националното право санкции да създават нови правни средства за защита, за да осигурят прилагането на пряко действащите разпоредби на правото на ЕС (
32
). Всъщност въпросът на запитващата юрисдикция се отнася само до правомощията на Schienen-Control Kommission, орган, който в настоящия случай, както вече констатирах, е изпълнявал функции на административен орган. При все това, предвид факта, че спорът следва да се уреди от Verwaltungsgerichtshof в качеството му на административен съд, неминуемо изглежда уместен и въпросът относно правните средства за защита, които той е длъжен да осигури съгласно правото на ЕС.
71.
Както вече посочих, смятам, че след като не става въпрос за австрийско процесуално правило, което да е несъвместимо със съдебната практика от делата Comet и Rewe, нито пък за някакъв проблем във връзка с възможността за постановяване на временни мерки (
33
), правото на ЕС не задължава Verwaltungsgerichtshof в случая да приложи процесуален способ, какъвто не е предвиден в австрийското право (
34
). Verwaltungsgerichtshof не е длъжен да действа извън правомощията си нито по силата на практиката на Съда относно ефективната съдебна защита, нито по силата на задълженията му по член 47 от Хартата на основните права (
35
). Причините за това са две.
72.
На първо място, сред страните по главното производство няма пътници, използващи железопътен транспорт. Всъщност един административен орган, Schienen-Control Kommission, се опитва да задължи търговското дружество ÖBB-Personenverkehr AG да спазва правата по член 17 от Регламент № 1371/2007. Последното търси съдебна защита срещу административен акт, който по негово мнение не е издаден в кръга на правомощията на органа, а и е материално незаконосъобразен.
73.
Въпреки че съгласно член 30, параграф 2 от Регламент № 1371/2007 пътниците имат право да подават жалби до органа по параграф 1, който в Австрия е Schienen-Control GmbH, Регламентът не урежда този въпрос по-подробно, а само предвижда задължение на държавите членки (член 32) да налагат ефективни, съразмерни и възпиращи санкции (
36
).
74.
Според мен това означава, че административният контрол по прилагането на Регламент № 1371/2007 осигурява единствено косвена защита на правата на пътниците, което хвърля сянка на съмнение върху релевантността на практиката на Съда относно правата на частноправните субекти и нейните последици в областта на ефективната съдебна защита, когато става дума за производства, страни в които са административни органи като Schienen-Control Kommission и намиращи се под техен надзор лица като ÖBB-Personenverkehr AG.
75.
На второ място, при всички случаи практиката на Съда за ефективните правни средства за защита не съдържа изискване към административните съдилища да действат противно на принципа reformatio in pejus или да се произнасят с решения, с които надхвърлят правомощията си съгласно националното право (
37
), с изключение на допускането на временни мерки с цел защита на прилагането на мерките на Европейския съюз до постановяване на окончателно решение (
38
). Тук ще цитирам констатациите на Съда в точки 40 и 41 от Решение по дело Unibet. Те гласят следното:
„Всъщност макар и Договорът за ЕО да е установил определен брой преки искове и жалби, които частноправните субекти могат да предявят при необходимост пред общностния съд, неговото намерение не е било да въведе правни способи за контрол пред националните съдилища върху спазването на общностното право, различни от установените в националното право (Решение от 7 юли 1981 г. по дело Rewe, 158/80, Recueil, стр. 1805, точка 44).
Различно щеше да бъде, ако от систематиката на разглеждания национален правов ред произтичаше, че не съществува никакъв способ за защита, който да позволява дори и инцидентно да се гарантира спазването на правата, които правните субекти извеждат от общностното право (вж. в този смисъл Решение от 16 декември 1976 г. по дело Rewe, посочено по-горе, точка 5 и посочени по-горе Решение по дело Comet, точка 16 и Решение по дело Factortame и др., точки 19—23)“.
76.
Струва ми се, че в австрийското право съществуват както преки, така и косвени правни средства за защита, които дават възможност на пътниците, използващи железопътен транспорт, да оспорват изпълнението в Австрия на разпоредбите на Регламент № 1371/2007 (
39
). По настоящото дело всъщност не се и твърди, че на тези пътници или дори на Schienen-Control Kommission е отказано правото на достъп до съд, което е в същината на установените от Съда принципи в областта на ефективната съдебна защита.
77.
Освен това е установено, че когато е налице основание за съмнение дали държавата членка е спазила принципа на ефективност при упражняването на дискреционната си власт „да посочи компетентните юрисдикции и да определи процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от общностното право“ (
40
), задължението на националните юрисдикции съгласно правото на Съюза се състои единствено в това „да тълкува[т] вътрешните правила относно компетентността доколкото е възможно по начин, по който те да спомагат за изпълнението на целта за гарантиране на ефективна съдебна защита на правата, които страните в процеса могат да черпят от общностното право“ (курсивът e мой) (
41
).
78.
Следва да се добави още една важна причина, поради която правомощията на юрисдикциите да издават задължителни указания за административните органи извън възможността за постановяване на временни мерки не могат да се считат за част от общия принцип на правото на ЕС за ефективна съдебна защита. Такива правомощия никога не са били предоставяни на юрисдикциите на ЕС по отношение на останалите институции на Съюза (
42
). Същевременно трудно би могло да се твърди, че от юрисдикциите на държавите членки трябва да се изисква повече, отколкото от съдебните органи на ЕС (
43
).
V – Заключение
79.
Предвид всички изложени съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси на Verwaltungsgerichtshof, както следва:
„Първи въпрос
Член 30, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1371/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно правата и задълженията на пътниците, използващи железопътен транспорт, следва да се тълкува в смисъл, че националният орган, определен да отговаря за контрола по прилагането на този регламент, не може да дава задължителни указания за конкретното съдържание на прилаганите от железопътното предприятие условия за обезщетяване, когато въведените от това предприятие условия не съответстват на критериите по член 17 от Регламента, при положение че националното право предоставя на този орган единствено възможността да обяви съответните условия за обезщетяване за недействителни. Правното задължение на железопътните предприятия по член 17 от Регламента съобразно тълкуването му от компетентните национални юрисдикции и Съда обаче не зависи от правомощията на националния орган или от санкциите, които той е овластен да налага.
Втори въпрос
Член 17 от Регламент № 1371/2007 следва да се тълкува в смисъл, че в случай на непреодолима сила железопътно предприятие не се освобождава от задължението си по тази разпоредба да заплати обезщетение за стойността на билета“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	ОВ L 315, стр. 14.
(
3
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 11 февруари 2004 година относно създаване на общи правила за обезщетяване и помощ на пътниците при отказан достъп на борда и отмяна или голямо закъснение на полети, и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 295/91 (текст от значение за ЕИП) — Декларация на Комисията (ОВ L 46, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 12, стр. 218). (Особеното при този регламент е, че след същинската част включва и посочената в заглавието му декларация на Комисията [непубликувана на български език].)
(
4
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно правата на пътниците, пътуващи по море или по вътрешни водни пътища, и за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 (ОВ L 334, стр. 1).
(
5
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година относно правата на пътниците в автобусния транспорт и за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 (текст от значение за ЕИП) (ОВ L 55, стр. 1).
(
6
)	Член 44 от приложението урежда обезщетението при забавяне на доставянето на транспортно средство.
(
7
)	Доклад на централния офис относно ревизията на Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) от 9 май 1980 г. и обяснителни доклади относно текстовете, приети от Петото общо събрание, проведено на 1 януари 2011 г.
(
8
)	Решение от 7 декември 1993 г. по дело Huygen (C-12/92, Recueil, стр. I-6381, точка 31).
(
9
)	Решение от 15 декември 1994 г. по дело Bayer/Комисия (C-195/91 P, Recueil, стр. I-5619).
(
10
)	Вж. напр. Решение от 10 април 2003 г. по дело Европейски парламент/SERS (C-167/99, Recueil, стр. I-3269).
(
11
)	Напр. Решение от 14 юни 2012 г. по дело CIVAD (C‑533/10, точка 26 и цитираната там съдебна практика).
(
12
)	Вж. напр. по аналогия Решение от 22 декември 2008 г. по дело Wallentin-Hermann (C-549/07, Сборник, стр. I-11061, точка 20), Решение от 19 ноември 2009 г. по дело Sturgeon (C-402/07 и C-432/07, Сборник, стр. I-10923, точки 43—45), Решение от 4 октомври 2012 г. по дело Finnair (C‑22/11, точка 38) и Решение от 31 януари 2013 г. по дело McDonagh (C‑12/11, точки 31 и 32)_.
(
13
)	Вж. по аналогия Решение от 4 март 2010 г. по дело Комисия/Италия (C-297/08, Сборник, стр. I-1749, точка 86) и как би следвало да действа „орган, който полага необходимата грижа“, при вероятност от обстоятелства, за които се твърди, че съставляват непреодолима сила; вж. също точка 118 от Решение по дело Европейски парламент/SERS относно предвидимостта на неизпълнението от страна на подизпълнителя за основния изпълнител на поръчката още преди началото на работата.
(
14
)	Точка 54.
(
15
)	Точка 56 и цитираната съдебна практика.
(
16
)	Вж. точки 40—45 от заключението на генералния адвокат Bot по дело McDonagh във връзка с разпределението на риска между превозвача и пътника с оглед на последиците от непреодолима сила. Както се потвърждава и в решението по това дело, задължението на превозвача за полагане на грижа се оценява различно от това за обезщетяване за вреди.
(
17
)	Решение от 28 октомври 2010 г. (Сборник, стр. I‑10761).
(
18
)	ОВ L 312, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166.
(
19
)	Точка 36. Относно правното действие на регламентите, изискващи мерки за прилагане, вж. точки 32 и 33 от същото решение и цитираната съдебна практика.
(
20
)	Точка 39.
(
21
)	Точка 61 и цитираната съдебна практика. Както се посочва в точка 36 от заключението на генералния адвокат Kokott, това условие „е особено проявление на общия принцип на правна сигурност, който представлява основен принцип на общностното право, и по-конкретно изисква правната уредба да бъде ясна и точна, така че правните субекти да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно тях“.
(
22
)	Вж. напр. Решение от 22 декември 2010 г. по дело Gavieiro (C-444/09 и C-456/09, Сборник, стр. I-14031, точка 73 и цитираната съдебна практика). Подобно и в по-новото Решение от 24 май 2012 г. по дело Amia (C‑97/11, точка 38). Доктрината „Costanzo“ бе критикувана като незачитаща разделението на властите в правото на държавите членки, тъй като изглежда, че изисква от административните органи да излизат извън пределите на правомощията си, очертани в националното право, в това число със законодателни мерки на първичното право. Вж. напр. De Witte, B. Direct Effect, Primacy, and the Nature of the EU Legal Order. — in: Craig, P., de Búrca G. The Evolution of EU Law. Oxford 2011, 323—333. За подробен анализ вж. Verhoeven, M. The Costanzo Obligation: the obligations of national administrative authorities in the case of incompatibility between national law and European law. Intersentian 2011.
(
23
)	Решение от 22 ноември 2012 г. по дело Westbahn Management (C‑136/11).
(
24
)	Тук бих направил аналогия с Решение на Съда от 7 декември 2010 г. по дело Vebic (C-439/08, Сборник, стр. I-12471), в което бе постановено, че поради изискването за ефективно прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС националният орган по конкуренцията трябва да разполага с възможността да участва като ответник или встъпила страна в съдебните производства по обжалване на издадените от него решения. Несъмнено Schienen-Control Kommission има такова право. Упражняването му по дефиниция обаче щеше да е невъзможно, ако самата тя действаше като юрисдикция.
(
25
)	Решение по дело Gavieiro, посочено по-горе, точка 73.
(
26
)	Решение по дело SGS Belgium и др., посочено по-горе.
(
27
)	Решение от 17 септември 2002 г. по дело Muñoz и Superior Fruiticola (C-253/00, Recueil, стр. I-7289).
(
28
)	В този смисъл за сравнение вж. Решение от 22 декември 2010 г. по дело DEB (C-279/09, Сборник, стр. I-13849). Вж. също Директива 2008/52/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно някои аспекти на медиацията по гражданскоправни и търговскоправни въпроси (ОВ L 136, стр. 3), която предоставя на потребителите възможности за алтернативно уреждане на спорове с презграничен елемент.
(
29
)	Решение от 15 април 2008 г. по дело Impact (C-268/06, Сборник, стр. I-2483, точка 44 и цитираната съдебна практика).
(
30
)	Решение по дело Impact, посочено по-горе, точка 42.
(
31
)	Решение от 16 декември 1976 г. по дело Comet (C-45/76, Recueil, стр. 2043); Решение от 16 декември 1976 г. по дело Rewe (33/76, Recueil, стр. 1989).
(
32
)	Решение от 13 март 2007 г. по дело Unibet (C-432/05, Сборник, стр. I-2271).
(
33
)	Решение от 19 юни 1990 г. по дело Factortame (C-221/89, Recueil, стр. I-2433).
(
34
)	По въпроса за разликата между процесуалната автономия на държавите членки и автономията им в областта на правните средства за защита, която все повече усложнява взаимодействието между принципа на ефективност съгласно Решение по дело Rewe и основния принцип за ефективна съдебна защита, тълкуван в дела като Unibet и Impact, вж. Prechal, S., Widdershoven, R. Redefining the Relationship between „Rewe-effectiveness“ and Effective Judicial Protection. — Review of European Adminstrative Law. No. 4, 2011, р. 31, и конкретно стр. 33.
(
35
)	Правото на ефективни правни средства на защита съгласно член 47 от Хартата наскоро бе разглеждано от Съда в Решение от 28 юли 2011 г. по дело Diouf (C-69/10, Сборник, стр. I-7151).
(
36
)	Във връзка с последното, съгласно член 167 от EisbG компетентен да налага глоба до 2 180 EUR за непубликуването на условия за обезщетяване по член 22а, параграф 1 от същия закон е окръжният административен орган, а не Schienen-Control Kommission.
(
37
)	За подробен анализ на чувствителния въпрос за баланса между правомощията на административните съдилища да създават способи за защита и принципа на разделение на властите, вж. общия доклад на Международната асоциация на върховните административни юрисдикции (General Report of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions), VIII Конгрес, Мадрид, 2004 г.
(
38
)	Решение по дело Factortame.
(
39
)	Решение по дело Unibet, посочено по-горе, точка 55.
(
40
)	Решение по дело Impact, посочено по-горе, точка 44 и цитираната съдебна практика.
(
41
)	Решение по дело Impact, посочено по-горе, точка 54. Срв. Решение по дело Gavieiro, посочено по-горе, точки 95 и 96. Подобно и в Решение от 8 март 2011 г. по дело Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, Сборник, стр. I-1255, точка 51).
(
42
)	Искам да отбележа, че с Договора от Лисабон се запази традиционният ограничен кръг на правните средства за защита пред Съда и Общия съд, а именно молбите за спиране на изпълнението и други временни мерки (членове 278 ДФЕС и 279 ДФЕС), жалбите за отмяната на актове на ЕС (членове 264 ДФЕС и 266 ДФЕС) и исковете за обезщетение (член 268 ДФЕС и член 340, параграфи 2 и 3 ДФЕС). Това означава, че е недопустимо всяко искане за издаване на конкретни задължителни указания спрямо съответната институция на ЕС да предприеме определено действие, за да отстрани твърдяното нарушение. Вж. например Решение от 15 септември 1998 г. по дело ENS и др./Комисия (T-374/94, T-375/94, T-384/94 и T-388/94, Recueil, стр. I-3141, точка 53).
(
43
)	Искам да отбележа по аналогия огледалността при отговорността на държавата за вреди, що се отнася до мерките на държавите членки и тези на институциите на ЕС: вж. Решение от 4 юли 2000 г. по дело Bergaderm и Goupil/Комисия (C-352/98 P, Recueil, стр. I-5291).