61998CC0074_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
Marco fáctico y jurídico
1 De 1990 a 1992 la empresa danesa DAT-SCHAUB amba (en lo sucesivo, «DAT-SCHAUB») exportó carne de vacuno destinada a los Emiratos Árabes Unidos, exportaciones para las cuales solicitó y obtuvo restituciones a la exportación.
2 Sin embargo, en un momento dado, el Ministerio danés de Alimentación, Agricultura y Pesca (en lo sucesivo, «Ministerio») dudó de la legalidad de la concesión de dichas restituciones, e informó de sus dudas a los servicios de la Comisión.
3 Al informar éstos al Ministerio de que, en efecto, las restituciones no se debían en su totalidad, este último efectuó una compensación entre el importe de las restituciones pagadas y las fianzas prestadas. A continuación, DAT-SCHAUB presentó una demanda contra el Ministerio ante el Østre Landsret, reclamando la devolución de 9.898.936,75 DKK.
4 Para examinar adecuadamente la cuestión prejudicial que ha planteado el Østre Landsret, procede exponer previamente las peculiaridades comerciales llevadas a cabo por DAT-SCHAUB.
5 En Dubai, principado de los Emiratos Árabes Unidos, se creó la zona franca de Djebel Ali. En esta última, DAT-SCHAUB estableció una empresa de transformación de carne, Dubai Meat Packers, a la que destinaba sus exportaciones de carne.
6 Una vez llegada a dicha zona, la empresa mencionada transformaba la carne de origen comunitario antes de ser importada, bien a los Emiratos Árabes Unidos, o bien a otros Estados de la región, miembros, al igual que los Emiratos Árabes Unidos, del Consejo de Cooperación para los Estados árabes del Golfo (en lo sucesivo, «CCG»), entre los que se ha establecido un área de libre comercio.
7
Estas distintas operaciones, perfectamente válidas con arreglo a la legislación de dichos Estados, se describían en documentos, también perfectamente válidos, expedidos por autoridades locales. De este modo, se controlaba tanto la entrada en la zona franca como la salida de ésta, tanto con destino a los Emiratos Árabes Unidos como a otro país miembro del CCG.
8 Si ha habido problemas ha sido respecto de las normas comunitarias relativas a las restituciones a la exportación. En efecto, en los documentos de exportación cumplimentados por DAT-SCHAUB, a la vista de los cuales se concedían las restituciones, se indicaba como país destinatario los Emiratos Árabes Unidos. Esto era cierto en el sentido de que, efectivamente, la carne se descargaba en dicho Estado, pero no con arreglo a lo que el Derecho comunitario, en el marco de la normativa relativa a las restituciones a la exportación, entiende por país de destino y por los requisitos que exige para la concesión de las restituciones, pues la carne se transformaba en la zona franca antes de llevarse, en parte, a los Emiratos Árabes Unidos y, en parte, a otros países del CCG.
9 Tanto las partes del procedimiento ante el órgano jurisdiccional danés, es decir, DAT-SCHAUB y el Ministerio, como la Comisión, que ha presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, consideran pacífico que las disposiciones comunitarias aplicables a las exportaciones efectuadas por DAT-SCHAUB durante el período considerado son las del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas. (1)
10 Entre las disposiciones de este último Reglamento es el artículo 17 el que plantea dificultades; dicho artículo dispone lo siguiente:
«1. El producto deberá haber sido importado en su estado natural en el tercer país o en uno de los terceros países para los que esté prevista la restitución en los doce meses siguientes a la fecha de aceptación de la declaración de exportación; no obstante, podrán concederse plazos suplementarios en las condiciones previstas en el artículo 47.
2. Se considerarán importados en su estado natural los productos respecto de los cuales no aparezca de ninguna forma que hayan sido objeto de transformación.
No obstante:
[...]
- un producto se considerará importado en su estado natural cuando se haya transformado antes de su importación, siempre que la transformación haya tenido lugar en el tercer país donde hayan sido importados todos los productos resultantes de dicha transformación.
3. El producto se considerará importado cuando se hayan cumplido las formalidades aduaneras de despacho a consumo en el tercer país.»
11 Ante el órgano jurisdiccional nacional, DAT-SCHAUB sostuvo que, con base en la existencia del acuerdo de cooperación entre la Comunidad Económica Europea, por una parte, y los países parte de la Carta del Consejo de cooperación para los Estados árabes del Golfo (Emiratos Árabes Unidos, Bahrein, Arabia Saudita, Omán, Qatar y Kuwait), por otra, aprobado mediante la Decisión 89/147/CEE del Consejo, de 20 de febrero de 1989, (2) incluso la parte de los productos obtenidos después de la transformación, que ha sido despachada a consumo en Estados miembros del CCG distintos de los Emiratos Árabes Unidos cumplía el requisito del artículo 17, apartado 2, segundo guión. El Ministerio defendió el punto de vista contrario.
12 Para decidir entre ambas tesis el órgano jurisdiccional nacional plantea al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
«¿Debe interpretarse el concepto de "tercer país" empleado en el artículo 17, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 3665/87, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, habida cuenta del Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Económica Europea y la Carta del Consejo de cooperación para los Estados árabes del Golfo, aprobado mediante la Decisión 89/147/CEE del Consejo, de 20 de febrero de 1989, en el sentido de que los países partes de la Carta se consideran un único tercer país, con la consecuencia de que un producto que, tras haber sido transformado en la zona franca de Djebel Ali (Emiratos Árabes Unidos), se importe y despache a consumo en otro país parte de la Carta, se considera importado en su estado natural, en el sentido del artículo 17 del Reglamento?»
Apreciación
13 Esta formulación permite diferenciar dos cuestiones distintas. Una se refiere al sentido que procede atribuir al artículo 17, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 3665/87, considerado como tal. La otra se refiere a los eventuales cambios que deberían realizarse en la interpretación de dicha disposición, en el supuesto de que se reclame la restitución por exportaciones efectuadas hacia países miembros del CCG, con base en el acuerdo celebrado entre la Comunidad y dichos países. Examinemos sucesivamente ambos aspectos.
El artículo 17 del Reglamento nº 3665/87
14 El artículo 17, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 condiciona el pago de una restitución diferenciada al requisito de que el producto haya sido importado en su estado natural, en un determinado plazo, en el tercer país o en uno de los terceros países para los que esté prevista la restitución, presuponiendo la importación el cumplimiento de las formalidades de despacho a consumo en dicho país.
15 Es patente que las exportaciones controvertidas de DAT-SCHAUB, que, recordemos, según los documentos remitidos a las autoridades aduaneras danesas, estaban destinadas a los Emiratos Árabes Unidos, no cumplen dicho requisito, pues no se niega que, en la zona franca de Jebel Ali donde había sido descargada, la carne exportada había sido objeto de transformación antes de observarse las formalidades de despacho a consumo, bien en los Emiratos Árabes Unidos, o bien en otros países del CCG.
16 Por tanto, sólo puede reconocerse a DAT-SCHAUB el derecho al pago de la restitución si las condiciones en las que se realizaron dichas transformaciones corresponden exactamente a las exigidas por el artículo 17, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 3665/87, para que una importación posterior a la transformación pueda asimilarse a una importación en estado natural.
17 Esta última disposición exige que la transformación haya tenido lugar en el tercer país donde hayan sido importados todos los productos resultantes de dicha transformación.
18 Pues bien, debe considerarse acreditado que, después de la transformación de la que fue objeto, la carne exportada por DAT-SCHAUB fue importada en parte en los Emiratos Árabes Unidos y en parte en otros Estados del CCG, de modo que es patente que no se cumple dicho requisito.
19 Ciertamente, DAT-SCHAUB trata de convencernos de lo contrario arguyendo que el artículo 17, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 se refiere a la importación en estado natural «en el tercer país o en uno de los terceros países», por lo que debe considerarse que la importación posterior a la transformación en distintos terceros países para los cuales está prevista la misma restitución, genera, al igual que la importación en un solo tercer país, el derecho a la restitución. El demandante da a entender que una redacción un tanto defectuosa del artículo 17 es la causa de que quedara privado de restituciones que el legislador comunitario consideraba que debían corresponderle.
20 Sin embargo, la Comisión nos ha proporcionado una explicación que permite excluir cualquier defecto de redacción. En efecto, nos ha recordado que el Reglamento nº 3665/98 se aplica al conjunto de restituciones previstas por las distintas organizaciones comunes de mercado y aduce que a este respecto debe englobar todos los supuestos a los que se refiere y, en particular, aquel, que no se da en la organización común propia a la carne de vacuno pero sí, por ejemplo, en la de los cereales, de la fijación de restituciones diferenciadas no por país sino por zona, que incluye varios países destinatarios.
21 Por tanto, no hay ninguna incoherencia entre el primer apartado del artículo 17 y el segundo. Las reglas establecidas para conceder la restitución en los supuestos de importación posterior a la transformación son simplemente más rigurosas que las aplicables en los supuestos de importación en estado natural, por razones de control a las que me referiré después.
El acuerdo de cooperación entre la Comunidad Económica Europea y los países parte de la Carta del CCG
22 ¿Exige el acuerdo de cooperación entre los países del CCG y la Comunidad, como afirma DAT-SCHAUB y no excluye el órgano jurisdiccional nacional, que la restitución también se pague en el supuesto del despacho a consumo en un país del CCG distinto de los Emiratos Árabes Unidos de productos procedentes de la transformación de la carne en la zona franca de Jebel Ali?
23 Para que éste fuera el caso, sería necesario que, simultáneamente, DAT-SCHAUB pudiera invocar dicho acuerdo para excluir que el artículo 17 del Reglamento nº 3665/87 se interpretase del modo que impone su tenor literal, pero también que se pudiera señalar una contradicción entre dicha interpretación y los acuerdos suscritos por la Comunidad con los Estados del CCG.
24 Pues bien, del texto del acuerdo resulta que éste no es el caso. Como subrayan el Ministerio y la Comisión, este acuerdo es un acuerdo-marco, probablemente importante como tal, pero por el cual las partes sólo se comprometen a establecer, dentro de los límites de sus competencias respectivas, «la cooperación económica más amplia posible» en una serie de ámbitos que enumera.
25 En el ámbito comercial tan sólo prevé que las partes se concedan el beneficio de la cláusula de nación más favorecida, remitiéndose a un acuerdo comercial que debe negociarse después de la adopción de disposiciones concretas destinadas a facilitar los intercambios.
26 Es cierto que, como subraya DAT-SCHAUB, el artículo 19 del Acuerdo prevé que:
«En los sectores contemplados en el presente Acuerdo y sin perjuicio de sus disposiciones:
- los países del CCG concederán el mismo trato a todos los Estados miembros de la Comunidad sin ninguna discriminación entre ellos ni entre sus nacionales y sus sociedades o empresas;
- la Comunidad concederá el mismo trato a todos los países del CCG sin ninguna discriminación entre ellos ni entre sus nacionales y sus sociedades o empresas».
27 Sin embargo, como aducen el Ministerio y la Comisión, no se aprecia por qué podría considerarse violación de dicha prohibición de discriminación el hecho de que la normativa comunitaria sólo autorice el pago de la restitución a la exportación, en el supuesto de transformación anterior a la importación, con arreglo a los requisitos estrictos que enuncia el artículo 17, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 3665/87.
28 Si un Estado miembro del CCG distinto de los Emiratos Árabes Unidos estableciese una zona franca en la que se transformase carne exportada a partir de la Comunidad, el artículo 17 se aplicaría del mismo modo que respecto de los Emiratos Árabes Unidos. En este supuesto, las autoridades comunitarias tampoco considerarían que los países del CCG constituyen, con arreglo a dicha disposición, un único Estado tercero.
29 En contra de lo que sostiene DAT-SCHAUB, el CCG no es un mercado común, razón por la cual la normativa aduanera comunitaria atribuye un código de identificación particular a cada uno de los países del CCG. Lo anterior significa claramente que una operación comercial con uno de estos países no puede asimilarse a la misma operación efectuada con otro.
30 Si nos atuviésemos estrictamente al tenor literal de la cuestión prejudicial formulada por el Østre Landsret, podríamos terminar la reflexión concluyendo que la normativa comunitaria, como resulta del artículo 17 del Reglamento nº 3665/87, se opone, no obstante la existencia del acuerdo entre la Comunidad y los países del CCG, a que DAT-SCHAUB perciba las restituciones por las exportaciones de que trata el litigio que la enfrenta con el Ministerio.
31 Sin embargo, en sus observaciones DAT-SCHAUB ha evocado una serie de razones distintas de las señaladas por el órgano jurisdiccional nacional, con objeto de que se le reconozca el derecho a las restituciones que reclama.
32 Para completar mi exposición, y como han hecho el Ministerio y la Comisión en sus observaciones, las examinaré brevemente.
El principio de proporcionalidad y la buena fe
33 DAT-SCHAUB alega que el principio de proporcionalidad se opone a que se le denieguen las restituciones, toda vez que, en el momento de las operaciones controvertidas, el tipo de restitución era idéntico para todos los países del CCG. Por tanto, no cometió ninguna maniobra destinada a obtener una ventaja indebida.
34 En su opinión, las disposiciones comunitarias que le opone el Ministerio tienen por objeto evitar, mediante el establecimiento de obligaciones destinadas a facilitar los controles, fraudes que den lugar al enriquecimiento injusto de operadores, y no pueden aplicarse con todo su rigor cuando, como en el caso de las operaciones que ha realizado, no sólo no se ha causado un quebranto a la hacienda comunitaria, sino que, además, las autoridades de los Emiratos Árabes Unidos y otros países miembros del CCG han efectuado controles minuciosos que permiten determinar con exactitud cuál ha sido el destino final de la mercancía.
35 El Ministerio y la Comisión rechazan esta presentación de la normativa comunitaria en materia de restituciones diferenciadas. Se refieren a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que siempre se ha mostrado extremadamente riguroso respecto de los operadores económicos cuando ha tenido que pronunciarse acerca del fundamento y la aplicación de la normativa comunitaria en este ámbito. (3)
36 Ambos insisten en los riesgos de fraude inherentes a toda operación de transformación de productos exportados antes de su importación, es decir, su despacho a consumo, y aducen que la adopción de un régimen de restituciones diferenciadas obedece siempre a preocupaciones de política comercial de la Comunidad, de orientación de los flujos de intercambio, que son inconciliables con un cambio de destino, aun cuando tal cambio no aporte ninguna ventaja financiera al operador económico. (4)
37 A este respecto, la Comisión observa que, de seguir el razonamiento de DAT-SCHAUB, también procedería concederle restituciones si los productos transformados hubieran sido reexpedidos a partir de la zona franca de Jebel Ali a cualquier otro país respecto del cual el importe de las restituciones fuera, en el momento de los hechos, idéntico al fijado para los Emiratos Árabes Unidos y los otros países miembros del CCG, lo que equivaldría a dejar la política comercial de la Comunidad en el ámbito de los productos agrícolas en manos de los operadores económicos y no de las autoridades de la Comunidad.
38 Por mi parte, estimo que el Tribunal de Justicia no puede seguir el razonamiento de DAT-SCHAUB. En primer lugar, debe señalarse que resulta problemático invocar el principio de proporcionalidad para hacer prevalecer una interpretación de una disposición comunitaria distinta de aquella que resulta de su tenor literal afirmando al mismo tiempo, como hace DAT-SCHAUB, que no se pretende negar la validez de dicha disposición.
39 A continuación, señalaré que comparto la opinión de la Comisión según la cual no se pueden criticar medidas destinadas a facilitar los controles que deben efectuar las autoridades comunitarias argumentando que dichos controles son puntillosos o incluso, en determinados supuestos, ineficaces, pues indudablemente existe un riesgo de fraude. Este es el caso cuando se realizan operaciones de transformación que, por sí mismas, ofrecen a los operadores poco escrupulosos facilidades para que dichas autoridades pierdan la pista de los productos exportados.
40 Por último, estimo que debe reconocerse a las autoridades comunitarias una cierta facultad de apreciación para adoptar las medidas de control que consideren indispensables. Por esta razón, considero que las modificaciones aportadas a la normativa con objeto de flexibilizarla no deben tenerse en cuenta para determinar el trato que debe darse a las operaciones efectuadas por DAT-SCHAUB entre 1990 y 1992. El hecho de que el legislador comunitario, a la vista de la experiencia adquirida, crea en un momento dado poder, como hizo por ejemplo en el Reglamento (CE) nº 1384/95 (5) por lo que respecta al cambio de país de destino en el caso de restituciones diferenciadas, disminuir las obligaciones que la normativa impone a los operadores económicos, no autoriza a considerar que la normativa anterior fuera más allá de lo que permite el principio de proporcionalidad.
41 Por lo demás, semejante razonamiento no favorecería en absoluto los intereses de dichos operadores, pues llevaría a la Comisión a mantener en su integridad, para que no se le reprochara por su rigor en el pasado, los controles establecidos en un momento dado, aunque ya no los considerase indispensables.
42 Por el contrario, se debe permitir a la Comisión hacer que evolucione de modo flexible la normativa con el fin de alcanzar mejor los objetivos asignados a la Política Agrícola Común.
43 Estas mismas reflexiones me llevan a descartar los argumentos que DAT-SCHAUB basa en la adopción por la Comisión el 30 de junio de 1993 de una Decisión que permite conceder restituciones precisamente para operaciones como las efectuadas entre 1990 y 1992 por DAT-SCHAUB.
44 Tras haber sido informada por las autoridades danesas acerca de las dificultades que causaba a DAT-SCHAUB el mecanismo de abastecimiento de los países del CCG que había establecido, la Comisión, al mismo tiempo que comprobó que la normativa aplicable prohibía efectivamente la concesión de restituciones a la exportación a DAT-SCHAUB por las operaciones que había efectuado, consideró que, mediante el establecimiento de reglas específicas de control para evitar cualquier riesgo de fraude, era posible tener en cuenta la situación peculiar de los países del CCG, así como el interés de DAT-SCHAUB en desarrollar su presencia comercial en dicha región. En consecuencia, hizo posible la concesión de restituciones por productos descargados en la zona franca de Jebel Ali y transformados en ésta, y, posteriormente importados a distintos países del CCG.
45 En opinión de DAT-SCHAUB, dicha excepción a la normativa prueba que ésta incumplía, al menos en su caso, el principio de proporcionalidad.
46 En mi opinión, prueba, en primer lugar, que la normativa anterior sí tenía el alcance que le había dado el Ministerio. En segundo lugar, pone de manifiesto que la Comisión, a poco que se le demuestre la necesidad de adaptación en un caso concreto, siempre está dispuesta a buscar una conciliación entre el rigor propio de una normativa general juzgada indispensable para defender los intereses de la Comunidad y los intereses de un operador al que dicha normativa complica sus actividades, que, por lo demás, son perfectamente regulares. (6)
47 Subrayaré, además, que dicha Decisión de 1993 no tenía efecto retroactivo (7) que pudiera haber dado a DAT-SCHAUB una ventaja sobre sus competidores, que podrían haber ideado utilizar mecanismos idénticos, pero que se abstuvieron de ello para que no se les opusieran las reglas establecidas en el artículo 17 del Reglamento nº 3665/87 dejando con ello de percibir las restituciones. Por último, dicha Decisión se adoptó por un período limitado con objeto de que pudiera hacerse balance de su eficacia.
48 DAT-SCHAUB alega, finalmente, el principio de buena fe, que debería aplicarse a su caso, pues la interpretación del artículo 17, apartado 2, segundo guión, sobre todo si se compara con otras disposiciones del Reglamento nº 3665/87 aplicables en el supuesto de cambio de destino de mercancías que hayan dado lugar al cobro de una restitución diferenciada, podría llevar a un operador medio a considerar que operaciones como las que había efectuado generaban derecho a restituciones.
49 Sin embargo, pienso que aun cuando la disposición de que se trata hubiera podido redactarse de forma más clara, puede ser comprendida por un operador razonablemente sagaz.
Conclusión
50 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Østre Landsret:
«El concepto de "tercer país" recogido en el artículo 17, apartado 2, segundo guión, del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas contemplado a la luz del acuerdo de cooperación entre la Comunidad Económica Europea, por una parte, y los países parte de la Carta del Consejo de cooperación para los Estados árabes del Golfo (Emiratos Árabes Unidos, Bahrein, Arabia Saudita, Omán, Qatar y Kuwait), por otra, aprobado mediante la Decisión 89/147/CEE del Consejo, de 20 de febrero de 1989, no puede interpretarse en el sentido de que los países parte en la Carta se consideran como un único tercer país, lo cual implicaría que un producto que, después de su transformación en la zona franca de Jebel Ali en los Emiratos Árabes Unidos, se importa y despacha a libre práctica en otro país parte de la Carta se consideraría importado en estado natural en el sentido del artículo 17 del Reglamento nº 3665/87.»
(1) - DO L 351, p. 1.
(2) - DO L 54, p. 1
(3) - Véanse, en particular, las sentencias de 11 de julio de 1984, Dimex (89/83, Rec. p. 2815); de 12 de diciembre de 1985, Metelmann (276/84, Rec. p. 4057); de 31 de marzo de 1993, Möllmann-Fleisch (C-27/92, Rec. p. I-1701); de 9 de agosto de 1994, Boterlux (C-347/93, Rec. p. I-3933), y de 28 de marzo de 1996, Anglo Irish Beef Processors International y otros (C-299/94, Rec. p. I-1925).
(4) - Véase la sentencia de 2 de junio de 1976, Milch-, Fett- und Eier-Kontor (125/75, Rec. p. 771).
(5) - Reglamento de la Comisión, de 19 de junio de 1995, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3665/87 en lo que respecta a las adaptaciones necesarias para la aplicación del Acuerdo sobre la agricultura de la Ronda Uruguay (DO L 134, p. 14).
(6) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 23 de febrero de 1983, Fromançais (66/82, Rec. p. 395).
(7) - Sobre la imposibilidad, en tales circunstancias, de reconocerle dicho efecto, véase la sentencia de 15 de julio de 1993, GruSa Fleisch (C-34/92, Rec. p. I-4147).