61984C0179
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
del 23 maggio 1985 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
L'istituzione, ad opera del regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1079/77, di un « prelievo di corresponsabilità », oggetto del presente rinvio pregiudiziale, è dovuta alla seguente constatazione:
« La situazione del mercato comunitario dei prodotti lattiero-caseari è caratterizzata dall'esistenza di eccedenze strutturali, dovute ad uno squilibrio fra la domanda e l'offerta » (primo considerando del regolamento n. 1079/77, GU L 131, pag. 6).
Infatti, come dimostra il grafico seguente, mentre il potenziale produttivo del bestiame da latte è aumentato di circa il 2,5% all'anno durante l'ultimo decennio, il consumo interno della Comunità è aumentato solamente di circa lo 0,5% all'anno e tende attualmente al ristagno se non a diminuire.
Questa situazione dev'essere valutata nel contesto dell'istituzione, ad opera del regolamento n. 804/68, di un'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13), la quale garantisce ai produttori una certa stabilità dei redditi, contemplando l'acquisto da parte degli enti nazionali a tale scopo designati di determinati prodotti trasformati a base di latte, in particolare il burro e il latte magro in polvere, ad un prezzo minimo: il prezzo d'intervento (artt. 5 e 6, n. 1, del regolamento n. 804/68).
Il carattere strutturale dello squilibrio che colpisce il mercato, unitamente a detto sistema di sostegno, ha causato l'aumento delle consegne di latte alle latterie, per la trasformazione in prodotti ammessi all'intervento: attualmente queste consegne superano il 90% della produzione di latte di vacca nella Comunità. In concreto, questa situazione si è risolta nella formazione graduale di scorte rilevanti, « montagne » di burro o di latte in polvere la cui gestione finanziaria è particolarmente onerosa. Così, secondo i dati forniti dalla Commissione a richiesta della Corte, le scorte di burro superavano le 155000 tonnellate nel 1977 e le 850000 nel 1984. Quanto a quelle di latte scremato in polvere, esse oltrepassavano il milione di tonnellate nel 1976 e nel 1977 e, dopo una diminuzione fra il 1978 e il 1982, ammontavano di nuovo nel 1984 a circa 980000 tonnellate.
Di fronte a questa situazione, e allo scopo di facilitare il ristabilimento dell'equilibrio fra l'offerta e la domanda, la Comunità si impegnava in una politica di disciplina del mercato, agendo contemporaneamente sul consumo e sulla produzione. L'azione condotta per stimolare il consumo è stata caratterizzata in particolare da operazioni di vendita di burro a prezzo ridotto (regolamento del Consiglio 26 aprile 1977, n. 880, GU L 106, pag. 31), da aiuti al consumo di latte scremato in polvere per l'alimentazione animale (regolamento della Commissione 10 agosto 1977, n. 1844, GU L 205, pag. 11), come pure da azioni promozionali, pubblicitarie e di ricerca di mercati nell'ambito della Comunità (regolamento 10 aprile 1978, n. 723, GU L 98, pag. 5). Per ridurre la produzione, venivano in particolare istituiti premi per la non commercializzazione e per la riconversione (regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1078, GU L 131, pag. 1), la sospensione degli aiuti per l'acquisto di vacche da latte (regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1081, GU L 131, pag. 10) e restrizioni in materia di aiuti per gli investimenti (regolamento del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1946, GU L 197, pag. 32). Il prelievo istituito nel 1977 fa parte di questo secondo tipo di provvedimenti.
2.
Nell'ambito del sistema così attuato dalla Comunità, il prelievo di corresponsabilità occupa un posto particolare in quanto, secondo l'intenzione del legislatore, esso è un mezzo per agire direttamente sull'equilibrio fra l'offerta e la domanda, onde stabilire « una connessione più diretta fra la produzione e lo smaltimento dei prodotti lattie-ro-caseari » (secondo considerando del regolamento n. 1079/77 sopra menzionato).
Quali sono le sue caratteristiche? Come l'avvocato generale Mayras osservava nelle conclusioni in causa Stölting (138/78, Race. 1979, pag. 713), il prelievo ha carattere generale: esso è infatti dovuto
« da ogni produttore di latte per i quantitativi di latte forniti ad un'impresa dedita al trattamento o alla trasformazione di questo prodotto, nonché ( ... ) per i quantitativi di latte da lui venduti sotto forma di altri prodotti lattiero-caseari »,
ad eccezione del latte prodotto nelle regioni montane (art. 1, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1079/77). Il tasso del prelievo dipende da tre variabili — situazione del mercato, previsioni sull'offerta e sulla domanda, andamento delle scorte — ma deve situarsi in una forcella compresa tra un minimo dell'I_5 ed un massimo del 4% del prezzo indicativo (art. 2, nn. 2 e 3).
Il prezzo indicativo costituisce quindi la base imponibile del prelievo, valida per la stagione di cui trattasi (art. 2, n. 3). Ricordo che esso è quello
« che si tende ad assicurare per la totalità del latte venduto dai produttori durante la campagna lattiera, compatibilmente con le possibilità di smercio esistenti sul mercato della Comunità e sui mercati esterni ».
Inoltre, e ciò è particolarmente importante nel nostro caso, questo prezzo è fissato « per latte contenente il 3,7% di materie grasse, franco latteria » (art. 3, nn. 2 e 3, del regolamento n. 804/68 sopra menzionato).
L'importo del prelievo viene trattenuto dalla latteria sul prezzo pagato ai produttori (art. 3, n. 1, del regolamento n. 1079/77). Le somme in questo modo riscosse a nome della Comunità vengono versate ad enti nazionali all'uopo designati, indi destinati, come hanno precisato le istituzioni in risposta alle domande loro rivolte da codesta Corte, al finanziamento, sul bilancio comunitario, delle spese nel settore lattiero-caseario e, più precisamente, dei provvedimenti contemplati dall'art. 4 del regolamento n. 1079/77 per l'ampiamento dei mercati dei prodotti lattiero-caseari.
Il prelievo di corresponsabilità, che in origine doveva essere applicato sino alla fine della campagna lattiera 1979/1980 (art. 1, n. 1), è stato costantemente prorogato nelle stagioni successive: il persistente squilibrio fra la domanda e l'offerta spiega il suo mantenimento come pure l'andamento della sua aliquota, passata dallo 0,5% iniziale, in deroga al minimo in un primo tempo stabilito (art. 2 del regolamento del Consiglio 12 maggio 1978, n. 1001, GU L 130, pag. 11) al 3% per la campagna lattiera 1984/1985 (regolamento del Consiglio 31 marzo 1984, n. 861, GU L 90, pag. 21). Se ciò non bastasse, nel 1984 esso veniva integrato da un « prelievo supplementare » che assoggetta ad un tasso dissuasivo — fino al 100o/o del prezzo indicativo — i quantitativi di latte eccedenti una quota di riferimento (regolamenti del Consiglio 31 marzo 1984, nn. 856/84 e 857/84, GU L 90, pagg. 10 e 13).
3.
Nella presente controversia, quelle che l'attore nella causa principale ha contestato dinanzi alla Pretura unificata di Cremona sono le modalità per il calcolo del prelievo di corresponsabilità.
Dinanzi a detto giudice, il sig. P. Bozzetti, allevatore italiano che fornisce il latte prodotto nella sua azienda ad uno degli stabilimenti della latteria Invernizzi SpA esperiva contro detta società e contro il ministero del tesoro, in nome del quale essa agiva, un'azione avente ad oggetto la ripetizione della somma trattenuta come prelievo di corresponsabilità sul prezzo di vendita del latte consegnato nell'aprile e nel maggio 1983.
Il Bozzetti fondava tale azione sulla pretesa illegittimità della normativa comunitaria che ha istituito il prelievo di corresponsabilità, sostenendo che questa crea gravi discriminazioni fra i produttori della Comunità. La Pretura di Cremona, che nutre gli stessi dubbi e si chiede inoltre quale sia la natura — fiscale o meno — del prelievo, aspetto essenziale per determinare la propria competenza, vi ha quindi sottoposto le due seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se i regolamenti (CEE) n. 1079/77 del Consiglio e (CEE) n. 1822/77 della Commissione che, con le successive modificazioni e integrazioni, hanno istituito e disciplinato il prelievo di corresponsabilità per il latte — che non figura tra le ed. “ risorse proprie ” di cui alla decisione del Consiglio del 21 aprile 1970 — siano da interpretare nel senso che il prelievo medesimo non ha natura fiscale;
2)
Se i regolamenti (CEE) n. 1079/77 e (CEE) n. 1822/77 ed in particolare gli articoli n. 2 del regolamento 1079/77 e n. 2 del regolamento 1822/77, istituendo un prelievo di corresponsabilità che colpisce in maniera identica prodotti aventi caratteristiche compositive diverse e quindi aventi una diversa attitudine a provocare eccedenze di burro e latte in polvere, debbano ritenersi illegittimi per violazione del principio di non discriminazione di cui all'art. 40, § 3, del trattato nonché per sviamento di potere per illogicità manifesta e vadano, di conseguenza, disapplicati ».
4.
Come si desume dalla motivazione dell'ordinanza di rinvio, la natura — fiscale o meno — del prelievo di corresponsabilità solleva un problema particolare per la Pretura di Cremona. Secondo le norme di legge nazionali infatti, se fosse fiscale, la natura di questo prelievo renderebbe il giudice proponente incompetente a conoscere della lite di cui è investito. Per quanto mi consta, finora non avete avuto l'occasione di pronunziarvi sull'eventuale interazione fra la natura di un onere comunitario e la ripartizione delle competenze giurisdizionali in uno Stato membro.
Orbene, tale questione, benché formalmente riguardi l'interpretazione di regolamenti comunitari, rischia cionondimeno di farvi valutare in modo decisivo le norme di procedura di diritto nazionale.
Ricordo in proposito che, nello stato attuale del diritto comunitario, voi ritenete, secondo una giurisprudenza costante, che
« le controversie relative alla restituzione degli importi percepiti per conto della Comunità rientrano nella competenza dei giudici nazionali e vanno risolte da questi a norma del loro diritto nazionale, ove il diritto comunitario non abbia disposto in materia ».
Di conseguenza, è l'ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che
« designa il giudice competente e stabilisce le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta ( ... ) » (causa 265/78, Ferwerda, Race. 1980, pag. 617, punto 10 della motivazione).
Come risulta dalle osservazioni di tutte le parti, spetta quindi al giudice nazionale, e a lui solo, definire alla luce dei criteri del diritto interno la natura del prelievo di corresponsabilità istituito dal legislatore comunitario.
Non ci si può tuttavia limitare ad una simile soluzione. Dalla questione sollevata dal giudice italiano e dalla motivazione dell'ordinanza di rinvio si desume che l'intento del giudice è quello di accertare nel modo più preciso possibile le caratteristiche del prelievo di corresponsabilità, onde meglio definirne la natura alla luce delle categorie di diritto nazionale. In questo senso appare opportuno, oltre ai chiarimenti relativi al sistema introdotto con i regolamenti n. 1079/77 e n. 1822/77 e sopra descritto, precisare deter- minate particolarità del prelievo di corresponsabilità in questo modo istituito.
Questo è un contributo finanziario generalizzato — in quanto imposto a tutti i produttori di latte della Comunità — e calcolato in base ad un tasso unico applicato ad un prezzo costante del latte, il prezzo indicativo per la campagna lattiera di cui trattasi. Fondato sull'art. 43 del trattato CEE, non già sull'art. 201, relativo alle risorse proprie, esso deroga, data la sua specifica destinazione, al principio dell'universalità di bilancio, sancito dall'art. 5 della decisione 21 aprile 1970 a norma del quale le risorse proprie « servono a finanziare indistintamente tutte le spese iscritte nel bilancio delle Comunità ( ... ) » (GU L 94, pag. 19). Orbene, come ho già detto, il provento del prelievo viene iscritto in bilancio in detrazione agli stanziamenti destinati a coprire le spese di intervento relative al settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari e, come la Commissione ha precisato rispondendo ad uno dei vostri quesiti, è destinato al finanziamento delle misure volte ad ampliare i mercati dei prodotti lattiero-caseari, di cui all'art. 4 del regolamento n. 1079/77. Il prelievo va insomma considerato uno strumento finanziario diretto a regolare il mercato del latte (ultimo considerando del regolamento n. 1079/77).
Tenuto conto delle caratteristiche così descritte, spetterà quindi al giudice proponente, onde determinare la propria competenza, qualificare il prelievo comunitario di corresponsabilità alla luce delle norme di legge nazionali.
5.
La seconda questione sollevata dal giudice italiano verte sulla legittimità dei regolamenti che hanno istituito il prelievo di corresponsabilità, alla luce del principio di non discriminazione sancito dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato CEE, secondo il quale l'organizzazione comune dei mercati « deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità ».
Il giudice proponente si chiede infatti se, calcolando il prelievo su una base imponibile uniforme per tutti i produttori di latte, l'art. 2 del regolamento n. 1079/77 non leda la parità di trattamento dei produttori, dal momento che esso non tiene conto in maniera differenziata, in relazione al tenore di grassi presenti nel latte, delle responsabilità effettive di questi nella formazione delle eccedenze di burro e di latte in polvere.
L'oggetto della questione rende opportuna un'osservazione preliminare. Nella già citata pronunzia Stölting, avete affermato che il prelievo di corresponsabilità « concorre a promuovere il conseguimento dello scopo della stabilizzazione dei mercati » e che l'entità della sua aliquota non appare sproporzionata (causa 138/79, sopra menzionata, punto 7). È questo il motivo per cui, come hanno osservato tanto l'attore nella causa principale quanto il governo italiano, la materia del contendere verte non sulla scelta del prelievo di corresponsabilità come strumento per influire sullo squilibrio fra l'offerta e la domanda, bensì sulle modalità per il suo calcolo e, più precisamente, sulla base imponibile uniforme, in altre parole, il prezzo indicativo del latte contenente il 3,7% di grassi.
Questa distinzione, benché abbia il vantaggio di precisare l'oggetto del contendere, tuttavia essa non modifica la natura del vostro sindacato giurisdizionale. Come avete precisato nella sentenza Stölting, va, in effetti,
« ( ... ) riconosciuto al Consiglio un potere discrezionale in questa materia che corrisponde alle responsabilità politiche che gli artt. 40 e 43 (del trattato) gli impongono ».
Di conseguenza, voi eserciterete un sindacato di legittimità ristretto, cioè limitato all'errore manifesto di valutazione ed allo sviamento di potere. Queste sono del resto le due censure formulate nei confronti dell'applicazione uniforme del prelievo.
6.
L'attore nella causa principale e il governo italiano contestano alle istituzioni il fatto di non aver tenuto conto in modo selettivo della rispettiva responsabilità dei produttori nella formazione delle eccedenze, strettamente connessa col tenore di grassi presenti nel latte. Questa applicazione uniforme sarebbe per giunta contraria allo scopo perseguito dalla normativa comunitaria in quanto, come sottolinea il giudice del rinvio, potrebbe fondarsi su di una illogicità manifesta, che costituirebbe uno sviamento di potere.
Per dimostrare il nesso eziologico fra il tenore di grassi presenti nel latte e la formazione delle eccedenze, il sig. Bozzetti e lo stato interveniente hanno dimostrato, adducendo esempi basati su dati numerici, che, per una data quantità di latte, più elevato è il tenore di grassi e maggiore è la quantità di burro ottenuta per trasformazione. Orbene, lo squilibrio del mercato deriverebbe principalmente proprio dalle eccedenze di burro così ottenuto dal latte grasso.
Poiché il prezzo del latte dipende esso stesso, secondo l'attore nella causa principale, dal suo tenore di grassi, ne risulterebbe che l'applicazione di un prelievo uniforme su un determinato quantitativo di latte graverebbe tanto meno sul prezzo pagato al produttore quanto più il latte consegnato è grasso. In effetti, la parte costante del prelievo rappresenterebbe in questo caso una proporzione minore rispetto al miglior prezzo ottenuto.
I produttori di latte a basso tenore di grassi sarebbero così doppiamente penalizzati: soggetti ad un prelievo destinato a riassorbire eccedenze cui contribuirebbero in misura minore, essi dovrebbero inoltre sostenere, su di un prezzo minore, un onere proporzionalmente più elevato di quello imposto ai produttori di latte ad alto tenore di grassi. La tecnica di fissazione del prelievo sarebbe discriminatoria per i produttori di latte a basso tenore di grassi in quanto tratta in modo identico situazioni differenti.
L'Italia, con l'Irlanda, sarebbe appunto il solo stato della Comunità a produrre un latte con tenore medio di grassi del 3,5% circa, mentre il prelievo è disposto per latte che contiene grassi nella misura del 3,7% o più. Inoltre, il sig. Bozzetti pone in rilievo che nella zona di produzione in cui si trova la sua azienda agricola, il latte è destinato innanzitutto alla produzione di formaggio tipico — Grana padano — che necessita di un latte ricco di proteine, mentre il tenore di grassi è a questo proposito indifferente.
Secondo l'attore nella causa principale e il governo italiano, queste constatazioni avrebbero dovuto condurre le istituzioni a determinare il prelievo non sul prezzo indicativo che è un prezzo teorico, ma sul valore reale del latte, che dipende dal suo tenore di grassi. In questo sistema avrebbe potuto essere inserita sia un'esenzione a favore delle zone di produzione di latte a basso tenore di grassi sia la fissazione di un'aliquota progressiva che penalizzasse il latte a seconda del suo tenore di grassi. A sostegno di quest'ultima osservazione, è stato fatto riferimento all'art. 9 del regolamento della Commissione n. 1371/84 (GU L 132, pag. 11), che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare disposto dai regolamenti del Consiglio n. 856/84 e n. 857/84. Tale norma prescriverebbe un aumento del prelievo in relazione all'aumento del tenore di grassi presenti nel latte. Inoltre, l'adozione di questo nuovo prelievo metterebbe in evidenza il fatto che un'applicazione differenziata non urterebbe, sotto il profilo tecnico o amministrativo, contro alcun ostacolo particolare in sede di attuazione.
7.
Nelle loro osservazioni, le istituzioni tendono essenzialmente a confutare di questi argomenti, in altri termini l'esistenza di un nesso eziologico fra lo squilibrio del mercato e il solo tenore di grassi presenti nel latte.
In effetti, il sistema d'intervento attuato nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato del latte e dei prodotti lattiero-caseari è diretto a valorizzare sia i grassi, tramite l'acquisto di burro al prezzo d'intervento, sia le sostanze proteiche del latte, tramite l'acquisto a prezzo d'intervento del latte scremato in polvere. Orbene, queste due componenti del latte contribuiscono entrambe alla formazione delle eccedenze.
In realtà, lo squilibrio del mercato sarebbe la risultante di una sovrappro- duzione di latte. In effetti, come sottolinea il Consiglio, la quasi totalità del latte prodotto nella Comunità verrebbe esitato dai produttori presso le latterie che trasformerebbero quantitativi eccedentari in prodotti ammessi all'intervento, fruendo così del prezzo minimo garantito dall'organizzazione comune di mercato. Le eccedenze di burro e di latte in polvere derivano dagli sbocchi offerti alla sovrapproduzione tramite le manovre d'intervento.
Per quel che riguarda l'argomento relativo al prezzo del latte, la Commissione sostiene che esso non dipende esclusivamente dal tenore di grassi bensì da tutti gli elementi utili che lo compongono, comprese le sostanze proteiche. Vanno d'altronde tenuti presenti altri fattori di valutazione come per esempio le caratteristiche igieniche del latte. Infine, l'elevato livello dei prezzi alla produzione del latte vaccino crudo in Italia, meno grasso di quello prodotto nella maggior parte degli altri paesi della Comunità, dimostrerebbe il carattere aleatorio dell'asserito rapporto fra il prezzo del latte e il suo tenore di grassi.
In definitiva, il prelievo di corresponsabilità sarebbe stato reso necessario della sovrapproduzione di latte, causa di diversi tipi di eccedenze. La sua applicazione uniforme all'insieme dei produttori di latte sarebbe giustificata dal carattere globale dello squilibrio che ne deriverebbe.
8.
Gli argomenti addotti dalle istituzioni non mi sembrano seriamente confutabili. Essi sembrano d'altronde confortati dalla seguente tabella statistica, prodotta dalla Commissione su vostra richiesta, relativa al burro e al latte scremato in polvere detenuti dagli enti d'intervento nella CEE.
Burro e latte scremato in polvere detenuti dagli enti d'intervento della CEE (in tonnettate)
Burro
Latte scremato in polvere
1. 1. 1974
201 156
165 579
1.1.1975
147 624
365 180
1.1.1976
163 833
1 112 485
1.1.1977
155 367
1 135 484
1.1.1978
194 292
964 727
1.1.1979
417 975
673 906
1.1.1980
371 652
227 223
1.1.1981
239 359
229 732
1.1.1982
147 202
278 929
1. 1. 1983
305 742
576 294
1.1.1984
853 393
982 885
Questa tabella dimostra che le eccedenze di latte non sono esclusivamente né principalmente costituite dal burro, prodotto dai grassi del latte, bensì anche dal latte scremato in polvere, povero di grassi e ricco di sostanze proteiche. Non vi è dunque un nesso eziologico unico né dominante fra il tenore di grassi e la formazione di eccedenze. Così il latte, qualunque sia la sua composizione, in particolare il suo tenore di grassi e di sostanze protei- che, è atto a contribuire alla formazione delle eccedenze: ciò spiega d'altronde il fatto che più del 90% del latte prodotto nella Comunità viene consegnato alle latterie. In realtà, la formazione delle eccedenze, cristallizzata dall'intervento, traduce solamente il divario, che è andato aumentando fino ad oggi, fra l'aumento regolare del potenziale della produzione lattiera ed il quasi ristagno del consumo. Le modalità prescritte per stabilire l'importo del prelievo di corresponsabilità sono conformi a questa situazione.
In effetti, di fronte ad uno squilibrio globale del mercato, il legislatore comunitario ha manifestamente voluto gravare « uniformemente tutte le consegne di latte alle latterie ( ... ) » (secondo considerando del precitato regolamento). L'applicazione di un'aliquota indifferenziata rispecchia questa volontà, la quale chiarisce altresì la finalità del prelievo: questo, senza rimettere in questione la politica di aiuti tramite l'intervento, tende a correggerne gli effetti perversi reintroducendo la necessaria correlazione fra l'offerta e la domanda.
Il secondo considerando del regolamento n. 1079/77 è, a questo proposito, significativo e merita di essere citato. Il prelievo ha come scopo « di stabilire una connessione più diretta tra la produzione e lo smaltimento dei prodotti lattiero-caseari » onde
—
« ripristinare gradualmente un maggiore equilibrio fra la produzione e il fabbisogno del mercato »;
—
« rendere meno gravosi gli oneri occasionati alla Comunità dalla situazione attuale, e in particolare dalle considerevoli eccedenze( ... ) ».
La decisione di calcolare l'importo del prelievo in base al prezzo indicativo del latte rispecchia la ricerca di coerenza da parte del legislatore comunitario. L'obiettivo perseguito è in effetti la ricostituzione, in certo qual modo, di uno spirito di mercato. In questa prospettiva, il prezzo indi- cativo è apparso come il più appropriato per sensibilizzare i produttori, in quanto è quello che la Comunità tende a garantire sul mercato per i prodotti considerati. Il prezzo indicativo è in qualche maniera il prezzo normale del mercato per la futura campagna: la sua scelta come base imponibile per il prelievo corrisponde alla preoccupazione di richiamare i produttori alla realtà del mercato.
In definitiva, come risulta senza ambiguità dalla sua definizione, questo prelievo è volto a responsabilizzare tutti i produttori di latte sensibilizzandoli nei confronti della necessità di adeguare l'offerta alla domanda, necessità che poteva essere affievolita dal sistema dell'organizzazione comune dei mercati che garantisce al produttore, indipendentemente dalle quantità offerte, lo smaltimento del suo prodotto al prezzo d'intervento.
L'uniformità di applicazione del prelievo a tutti i produttori ci sembra dunque obiettivamente giustificata dalla situazione del mercato e connessa all'obiettivo perseguito in modo tale da esserne indissociabile: il prelievo di corresponsabilità risponde alla scelta non soltanto di una strategia — quella di ristabilire i rapporti caratteristici del mercato — ma altresì di una tattica ad esso strettamente connessa: quella di responsabilizzare ogni produttore tramite un contributo personale agli oneri finanziari della gestione delle diverse eccedenze lattiero-casearie.
Non è dunque possibile a questo punto imputare al Consiglio di aver commesso un errore manifesto nella valutazione della situazione del mercato né, di conseguenza, di aver trattato in modo discriminatorio i produttori di latte. Per lo stesso motivo viene ad essere privata di ogni fondamento anche la censura di sviamento di potere.
9.
Resta da stabilire se questa analisi sia rimessa in questione dai mezzi relativi all'istituzione del prelievo supplementare nel 1984.
Questo risponde anch'esso allo squilibrio fra l'offerta e la domanda la cui persistenza mette in questione le stesse finalità della politica agricola comune. Esso risponde tuttavia ad una logica ben differente. Mentre il prelievo di corresponsabilità è un incentivo finanziario alla solidarietà di tutti i produttori, che tende a correggere i precitati effetti perversi dell'azione di aiuto condotta sino a quel momento nell'ambito dell'organizzazione comune, il prelievo supplementare persegue un obiettivo apertamente dissuasivo, in quanto, per una durata provvisoria di cinque anni, esso grava in modo drastico con un'aliquota, che può giungere fino al 100% del prezzo indicativo, le quantità di latte prodotte oltre una quota di riferimento.
La politica comunitaria in quest'ambito potrebbe dunque essere descritta nel modo seguente: mantenimento delle misure di sostegno, solidarietà finanziaria dei produttori a fronte dello squilibrio generale del mercato, penalizzazione dei produttori che non si adeguano all'andamento di questo mercato.
Il prelievo supplementare ha dunque un carattere selettivo. In base a questa constatazione, l'attore nella causa principale e il governo italiano hanno addotto due serie di argomenti.
Innanzitutto essi sostengono che il prelievo supplementare sarebbe diretto specialmente ai produttori di latte ricco di grassi, poiché l'art. 9 del precitato regolamento di applicazione della Commissione n. 1371/84 avrebbe lo scopo di sanzionare coloro che superano, da un anno all'altro, il tenore medio di grassi constatato fino a quel momento. Questa norma dispone in effetti che se « il tenore di materia grassa del latte consegnato o acquistato » durante gli ultimi dodici mesi « presenta in media un divario positivo superiore ad un grammo per chilogrammo di latte rispetto al tenore medio constatato nel precedente periodo di dodici mesi, il quantitativo di latte che serve come base di calcolo del prelievo è maggiorato del 2,6% per grammo di materia grassa supplementare per chilogrammo di latte ».
Questa interpretazione non può essere accettata. Come è stato chiarito dalla Commissione nel corso dell'udienza, questa norma è volta a prevenire le frodi sulla composizione del latte, consistenti nel modificare quest'ultima, in particolare concentrando il tenore di materie grasse del latte per mantenersi artificiosamente al di sotto della quota massima autorizzata. Pertanto il tenore di grassi presenti nel latte non viene
qui considerato causa eventuale di eccedenze bensì come indice rappresentativo dei quantitativi di latte normalmente prodotti in una data azienda agricola [art. 11, lett. c), del regolamento n. 857/84].
Questa disposizione è volta dunque a facilitare l'applicazione degli artt. 9 e 10 del regolamento n. 857/84 — ambedue relativi alle modalità di riscossione del prelievo — garantendo l'uniformità delle condizioni di calcolo del prelievo fra i diversi produttori. L'ultimo comma dell'art. 9 del precitato regolamento n. 1371/84 conferma questa interpretazione: in effetti se il soggetto è « in grado di dimostrare in modo soddisfacente all'organismo competente dello Stato membro che tale divario è la normale conseguenza delle condizioni di produzione », non viene applicata la prescritta maggiorazione sanzionatoria. In altri termini questa disposizione introduce proprio una presunzione semplice di frode.
In secondo luogo, il sig. Bozzetti e lo stato italiano fondano un altro argomento sul carattere selettivo del prelievo supplementare: esso dimostrerebbe che nessuna difficoltà di ordine tecnico o amministrativo osterebbe all'adozione di un prelievo di corresponsabilità « individualizzato ».
Questa interpretazione va respinta. Il prelievo supplementare grava solamen- te sulla quota di produzione di latte che eccede un quantitativo di riferimento e non su tutta la produzione stessa. Pertanto la complessità della messa in opera del prelievo supplementare, che colpisce solo una ristretta parte della produzione, non può essere seriamente confrontata con quella dell'applicazione generalizzata del prelievo di corresponsabilità.
Tutte queste considerazioni permettono di concludere che dall'esame dei regolamenti del Consiglio n. 1079/77 e della Commissione n. 1822/77 non è emerso, in particolare per quel che riguarda la tecnica di determinazione degli importi da trattenere a titolo di prelievo di corresponsabilità, alcun elemento di natura tale da inficiare la loro validità.
10.
In risposta alle questioni pregiudiziali proposte dalla Pretura di Cremona, vi propongo dunque di dichiarare quanto segue :
1)
Allo stato attuale del diritto comunitario spetta ai giudici nazionali, applicando norme processuali e sostanziali di diritto interno, decidere le controversie relative alla restituzione degli importi riscossi per conto delle Comunità.
2)
Il prelievo di corresponsabilità istituito dal regolamento del Consiglio n. 1079/77 va considerato un contributo finanziario di carattere generale e indifferenziato destinato a favorire la regolazione del mercato del latte e il cui provento viene destinato alle spese per l'ampliamento di tale mercato, conformemente all'art. 4 del precitato regolamento.
3)
Dall'esame dei regolamenti del Consiglio n. 1079/77 e della Commissione n. 1822/77 non è emerso, in particolare, per quel che riguarda la tecnica di determinazione degli importi da trattenere a titolo di prelievo di corre- sponsabilità, alcun elemento tale da inficiare la loro validità.
(
*1
)	Traduzione dal francese.