62022TJ0776_RES
Sag T-776/22
TP
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Tredje Udvidede Afdeling) af 18. december 2024
»Offentlige kontrakter – finansforordningen – udelukkelse fra procedurer for indgåelse af kontrakter og for tildeling af tilskud, der finansieres over Unionens almindelige budget og af EUF, i en periode på to år – betydelig mangel i forhold til at opfylde de væsentlige forpligtelser i forbindelse med en tidligere kontrakt – finansforordningens artikel 136, stk. 1, litra e) – ingen automatisk forbindelse mellem en konstatering af en tilsidesættelse af de kontraktmæssige forpligtelser, som er foretaget af den ret, der skal træffe afgørelse om kontraktforholdet, og den ansvarlige anvisningsberettigedes vedtagelse af en udelukkelsesforanstaltning – forpligtelse til en konkret og individuel vurdering af adfærden hos den pågældende person – tidligere kontrakt tildelt en sammenslutning af økonomiske aktører – solidarisk ansvar i kontraktforhold«
Den Europæiske Unions offentlige kontrakter – udbudsprocedure – afgørelse om at udelukke en aktør fra udbudsprocedurer og fra tildeling af tilskud – betydelig mangel i forhold til at opfylde de væsentlige forpligtelser i forbindelse med en tidligere kontrakt – ingen automatisk forbindelse mellem en konstatering af en tilsidesættelse af de kontraktmæssige forpligtelser, som er foretaget af den ret, der skal træffe afgørelse om kontraktforholdet, og den ansvarlige anvisningsberettigedes vedtagelse af en udelukkelsesforanstaltning – forpligtelse til en konkret og individuel vurdering af adfærden hos den pågældende person – solidarisk ansvar – foreligger ikke
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/1046, 77., 101. og 105. betragtning, art. 2, art. 136, stk. 1, litra b)-h), og art. 136, stk. 2; Rådets forordning nr. 1605/2002, 25. betragtning; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24, art. 57, stk. 4, litra g)]
(jf. præmis 32, 34-60, 62-71, 82 og 83)
Resumé
Retten, der traf afgørelse i udvidet afdeling, tog for første gang stilling til spørgsmålet om, hvorvidt artikel 136, stk. 1, litra e), i forordning 2018/1046 (
1
) pålægger den ansvarlige anvisningsberettigede med kompetence til at vedtage en sanktion konkret og individualiseret at vurdere den pågældende persons adfærd, før der træffes en foranstaltning om udelukkelse fra deltagelse i tildelingsprocedurer.
Europa-Kommissionen iværksatte en udbudsprocedure med henblik på indgåelse af en offentlig bygge- og anlægskontrakt om moderniseringen af et bygværk, som blev tildelt det konsortium, som sagsøgeren, TP, og dennes partner havde oprettet. Der blev indgået en kontrakt herom den 5. oktober 2009, arbejderne blev påbegyndt i november 2009 og afsluttet to år senere.
I 2012 blev der konstateret mangler i bygværket, og partneren foretog reparationer på konsortiets vegne. De sidstnævnte reparationer var dog efter Kommissionens opfattelse ikke tilfredsstillende. Efter at have fremsendt deres meddelelse om ophævelse af kontrakten indbragte parterne deres tvist for et tvistbilæggelsesudvalg.
Efterfølgende indledte Kommissionen en voldgiftsprocedure i henhold til Det Internationale Handelskammers (ICC) voldgiftsregler, der oprettede en voldgiftsret i denne forbindelse. I 2022 blev sagsøgeren og dennes partner pålagt at betale Unionen et beløb, der svarer til de udgifter, der er nødvendige for reparere bygværket.
I februar 2021 havde Kommissionen ligeledes indbragt sagen for det interinstitutionelle panel, der er oprettet med henblik på at vurdere anmodninger og udarbejde henstillinger om behovet for at træffe afgørelser om udelukkelse eller pålæg af økonomiske sanktioner, som er blevet henvist til det af Kommissionen eller andre EU-institutioner og organer.
Den 1. oktober 2022 vedtog Kommissionen som følge af henstillingen fra det institutionelle panel den anfægtede afgørelse, hvorved TP blev udelukket dels fra deltagelse i tildelingsprocedurer, der er omfattet af forordning 2018/1046 eller finansieret af 11. Europæiske Udviklingsfond (EUF), dels fra at blive udvalgt til gennemførelse af EU-midler (herefter »den anfægtede afgørelse«).
TP anlagde derfor sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse.
Rettens bemærkninger
Indledningsvis fortolkede Retten artikel 136, stk. 1, litra e), i forordning 2018/1046 om udelukkelse fra deltagelse i udbudsprocedurer for betydelig misligholdelse i forhold til at opfylde væsentlige forpligtelser ifølge en ordlydsfortolkning, en kontekstuel fortolkning, en historisk fortolkning og en formålsbestemt fortolkning og fastslog, at der ikke er nogen automatisk forbindelse mellem en konstatering af en tilsidesættelse af de kontraktmæssige forpligtelser, som er foretaget af den ret, der skal træffe afgørelse om kontraktforholdet, og den ansvarlige anvisningsberettigedes vedtagelse af en udelukkelsesforanstaltning.
I første række bemærkede Retten i denne forbindelse, at denne bestemmelse efter en ordlydsfortolkning henviser til en misligholdelse i forhold til at opfylde forpligtelser i forbindelse med gennemførelsen af en retlig forpligtelse, således at bestemmelsen finder anvendelse i tilfælde af en misligholdelse af kontraktmæssige forpligtelser. Bestemmelsen fastsætter imidlertid ikke, at enhver tilsidesættelse af en kontraktmæssig forpligtelse automatisk medfører vedtagelse af en udelukkelsesforanstaltning, da der henvises til den omstændighed, at der er udvist »betydelig misligholdelse« i forhold til »væsentlige forpligtelser«, således at der er tale om yderligere betingelser for vedtagelsen af en udelukkelsesforanstaltning, der specifikt er blevet pålagt ved denne finansforordning. Desuden er de udtryk, der er anvendt, tilstrækkeligt ubestemte til, at det overlader den ansvarlige anvisningsberettigede en skønsbeføjelse ved den retlige kvalificering af de faktiske omstændigheder, hvilket bekræfter, at denne anvisningsberettigede skal foretage en selvstændig retlig kvalificering af de faktiske omstændigheder, før vedkommende træffer en udelukkelsesforanstaltning.
I anden række fandt Retten i forbindelse med den kontekstuelle fortolkning, at eftersom artikel 136, stk. 2, i forordning 2018/1046 ikke fastsætter, at en endelig dom eller en endelig afgørelse, der er vedtaget af en anden myndighed end den ansvarlige anvisningsberettigede, har en indvirkning på denne anvisningsberettigedes vurdering i det tilfælde, der er fastsat i den nævnte forordnings artikel 136, stk. 1, litra e), er enhver automatisk forbindelse mellem en konstatering af den pågældende persons tilsidesættelse af de kontraktmæssige forpligtelser, der foretages af den ret, der skal træffe afgørelse om kontraktforholdet, og den ansvarlige anvisningsberettigedes vedtagelse af en udelukkelsesforanstaltning udelukket. Tværtimod skal den ansvarlige anvisningsberettigede hvad specifikt angår denne bestemmelse foretage en selvstændig retlig kvalificering af den pågældende persons adfærd.
I tredje række fastslog Retten i forbindelse med den historiske og formålsbestemte fortolkning, at i det tilfælde, der er fastsat i artikel 136, stk. 1, litra e), i forordning 2018/1046, er fraværet af en automatisk forbindelse anført i 76. betragtning til den samme forordning, hvorefter muligheden for at vedtage udelukkelsesforanstaltninger eller pålægge økonomiske sanktioner er uafhængig af muligheden for at anvende kontraktmæssige sanktioner, såsom konventionalbod. I øvrigt har den selvstændige sanktionsordning, som er fastsat i finansforordningen, siden den blev indført, forfulgt specifikke målsætninger af generel interesse, der er forskellige fra den korrekte gennemførelse af kontrakten eller beskyttelsen af og godtgørelsen til aftaleparterne, hvilket en ordning for kontraktmæssigt ansvar har til formål at sikre. Forskellen mellem de formål, der forfølges med den sanktionsordning, der er indført ved finansforordningen, og de formål, der forfølges med en ordning for kontraktmæssigt ansvar, bekræfter fraværet af en automatisk forbindelse.
Idet artikel 136, stk. 1, litra e), i forordning 2018/1046 ikke automatisk indebærer vedtagelse af en udelukkelsesforanstaltning, undersøgte Retten dernæst, om denne bestemmelse skal fortolkes således, at den pålægger den ansvarlige anvisningsberettigede en forpligtelse til at foretage en individuel undersøgelse af den pågældende persons adfærd, når denne anvisningsberettigede har til hensigt at anvende denne bestemmelse.
Herom bemærkede Retten, at ifølge ordlydsfortolkningen af denne bestemmelse følger det af denne bestemmelses ordlyd, at det er den »person« eller »enhed«, som har udvist misligholdelse i forhold til at opfylde forpligtelserne, der udelukkes af den ansvarlige anvisningsberettigede. Dette forudsætter principielt, at ophavsmanden til en tilsidesættelse og adressaten for sanktionen er den samme, og derfor, at adressaten for sanktionen har begået en individuel tilsidesættelse af de kontraktmæssige forpligtelser.
Hvad angår den kontekstuelle fortolkning af artikel 136, stk. 1, litra e), i forordning 2018/1046 præciserede Retten, at en sådan fortolkning kan baseres på en analyse af bestemmelser i andre tekster end den, som den fortolkede bestemmelse er omfattet af, bl.a. når de pågældende bestemmelser er analoge, eller når de tekster, hvori de indgår, har de samme formål. I denne forbindelse findes der i direktiv 2014/24 (
2
) en bestemmelse, som svarer til artikel 136, stk. 1, litra e), nemlig artikel 57, stk. 4, litra g). Denne bestemmelse omhandler nemlig muligheden for at udelukke alle økonomiske aktører fra deltagelse i en udbudsprocedure som følge af, at den økonomiske aktør har udvist betydelige eller vedvarende mangler. Desuden har EU-lovgiver ønsket at sikre sammenhængen mellem finansforordningen og direktiv 2014/24, således som det fremgår af flere betragtninger til denne forordning. I medfør af en analog anvendelse af Domstolens praksis vedrørende direktiv 2014/24 (
3
) fandt Retten således, at det påhviler den ansvarlige anvisningsberettigede at foretage en konkret og individualiseret vurdering af den pågældende persons adfærd ved gennemførelsen af artikel 136, stk. 1, litra e), i forordning 2018/1046.
Hvad endelig angår arten af den undersøgelse, som Kommissionen foretog i den anfægtede afgørelse, fastslog Retten, at Kommissionen med henblik på anvendelsen af artikel 136, stk. 1, litra e), i forordning 2018/1046 støttede sig til sagsøgerens solidariske ansvar som medlem af konsortiet uden at tage hensyn til selskabets individuelle adfærd.
Idet den ansvarlige anvisningsberettigede inden vedtagelsen af en udelukkelsesforanstaltning over for en person eller enhed skal foretage en konkret og individualiseret vurdering af denne persons eller enheds adfærd i lyset af alle de relevante oplysninger, og idet Kommissionen i det foreliggende tilfælde alene støttede sig til sagsøgerens solidariske ansvar som medlem af konsortiet uden at tage hensyn til selskabets individuelle adfærd, annullerede Retten derfor den anfægtede afgørelse.
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18.7.2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1, herefter »finansforordningen«).
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26.2.2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65).
(
3
) – Jf. dom af 26.1.2023, HSC Baltic m.fl. (C-682/21, EU:C:2023:48, præmis 46-49).