61998CC0372_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. La presente petición de decisión prejudicial se refiere a las disposiciones del artículo 2 del Reglamento (CE) nº 762/94 de la Comisión, de 6 de abril de 1994, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo en lo referente a la retirada de tierras. Las referidas disposiciones definen la «retirada de tierras» como el abandono del cultivo de una «superficie que hubiere sido cultivada el año anterior para obtener una cosecha». La High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), solicita que el Tribunal de Justicia declare si dicha expresión puede incluir las tierras sembradas de hierba que se cosechó el año anterior al período de retirada.
I. El marco jurídico comunitario
2. En 1992, la Política Agrícola Común (en lo sucesivo, «PAC») fue objeto de una reforma que incluía la creación o modificación de ciertos regímenes de ayudas. Dicha reforma perseguía esencialmente dos objetivos, a saber, controlar el aumento del coste financiero de la PAC y evitar la producción excedentaria.
El Reglamento (CEE) nº 1765/92
3. En vigor a partir de la campaña de comercialización 1993/1994, el Reglamento (CEE) nº 1765/92 estableció un nuevo régimen de ayuda a los productores de determinados cultivos herbáceos. Pretende evitar la producción excedentaria en dicho sector, asegurar un mayor equilibrio del mercado y compensar las pérdidas de ingresos causadas por la reducción de los precios institucionales mediante un pago compensatorio a los productores.
4. Con el fin de alcanzar los mencionados objetivos, el legislador comunitario modificó los principios que regían la concesión de las ayudas a los cultivos herbáceos. Así, desde 1992, los pagos compensatorios se fijan «en unas cantidades por hectárea», en función de la superficie y de la capacidad de rendimiento de las distintas regiones de la Comunidad. Además, el legislador supeditó la concesión de los pagos compensatorios a la obligación, para los productores, de retirar de la producción parte de la tierra de sus explotaciones.
5. El preámbulo del Reglamento nº 1765/92 establece «[...] que, para beneficiarse de los pagos compensatorios en el marco del "sistema general", los productores deben retirar del cultivo un porcentaje de sus tierras determinado de antemano [...]».
6. El Título I del citado Reglamento trata del pago compensatorio.
El artículo 2, apartado 1, establece: «Los productores comunitarios de cultivos herbáceos podrán solicitar un pago compensatorio en las condiciones establecidas en el presente título.»
En virtud del artículo 2, apartado 2, «El pago compensatorio será concedido por una superficie que esté sembrada de cultivos herbáceos [o] que haya sido retirada de conformidad con el artículo 7 del presente Reglamento [...]»
Con arreglo al artículo 2, apartado 5, «Los productores que soliciten un pago compensatorio con arreglo al sistema general estarán sujetos a la obligación de retirar de la producción parte de la tierra de sus explotaciones y percibirán una compensación por esta obligación.»
El artículo 7 enuncia las principales disposiciones aplicables a la retirada de tierras. Su apartado 4 precisa: «La tierra retirada podrá utilizarse con vistas a la obtención de materias para la fabricación en la Comunidad de productos que no se destinen principalmente al consumo humano o animal, a condición de que se apliquen sistemas efectivos de control.»
7. El Anexo I al Reglamento nº 1765/92 enumera restrictivamente los productos agrícolas que corresponden a la definición de «cultivos herbáceos».
El Reglamento nº 762/94
8. El Reglamento nº 762/94 establece las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1765/92 en lo referente a la retirada de tierras.
9. El preámbulo de dicho texto confirma «[...] que el beneficio de los pagos compensatorios del régimen general contemplado en el apartado 5 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1765/92 está supeditado a la obligación de que el productor interesado retire una parte de su explotación [...]».
10. El artículo 2 del Reglamento nº 762/94 define la «retirada de tierras» del siguiente modo:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1765/92, se entenderá por retirada de tierras el abandono del cultivo en una superficie que hubiere sido cultivada el año anterior para obtener una cosecha.»
Los Reglamentos (CEE) nos 3508/92 y 3887/92
11. El Reglamento (CEE) nº 3508/92 establece un sistema integrado de gestión y control aplicable a determinados regímenes de ayuda comunitarios y, en particular, al régimen establecido por el Reglamento nº 1765/92.
12. El artículo 6 prevé que, para poder acogerse a uno o a varios regímenes de ayudas, cada titular de explotación debe presentar, por cada año, una solicitud de ayuda «superficies» que indique las parcelas agrícolas, incluidas las superficies forrajeras, retiradas de la producción, así como las parcelas que se hayan dejado en barbecho.
13. El Reglamento (CEE) nº 3887/92 define las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control.
El artículo 4 precisa la información que debe incluir la solicitud de ayuda «superficies». El artículo 6 exige que los controles administrativos y los controles efectuados sobre el terreno se realicen de modo que se asegure la comprobación del cumplimiento de las condiciones establecidas para la concesión de las ayudas. Por último, el artículo 9 enuncia las sanciones aplicables cuando la superficie declarada por el interesado en una solicitud de ayuda «superficies» difiera de la superficie determinada efectivamente por las autoridades competentes en los controles por ellas efectuados.
II. Antecedentes de hecho y procedimiento principal
14. La sociedad J.H. Cooke & Sons (en lo sucesivo, «Cooke») posee y explota los terrenos de Bates Farm en Maer (Reino Unido).
15. El 16 de abril de 1997, dicha sociedad presentó una solicitud de ayuda «superficies» al Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (en lo sucesivo, «MAFF»), que es la autoridad competente en Inglaterra y País de Gales para la gestión del régimen de pagos en el sector de los cultivos herbáceos.
16. La solicitud presentada por Cooke tenía por objeto un pago compensatorio por una superficie retirada del cultivo durante el año 1997. Hacía referencia a 60,64 hectáreas de cultivos de cereales, 23,90 hectáreas de cultivos de semillas oleaginosas y 5 hectáreas de tierras dejadas en barbecho.
17. En 1996, es decir, el año anterior al período de retirada, las tierras objeto de controversia se sembraron de hierba temporal, más precisamente, de ray-grass italiano. Cooke afirma que dicha hierba se cosechó y ensiló el mismo año 1996.
18. El 17 de septiembre de 1997, el MAFF desestimó la solicitud de Cooke debido a que las tierras controvertidas no reunían los requisitos para ser calificadas de «tierras retiradas». En efecto, el MAFF consideró que el año anterior al período de retirada, las tierras no habían sido «cultivadas para obtener una cosecha», con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 762/94. En consecuencia, impuso una sanción a Cooke, que perdió su derecho a la totalidad de las ayudas solicitadas, por un importe global de 28.000 GBP.
19. El 28 de enero de 1998 se autorizó a Cook para que interpusiera un recurso ante el órgano jurisdiccional de remisión. La demandante en el litigio principal impugna la interpretación que dió el MAFF a las disposiciones del artículo 2 del Reglamento nº 762/94. Según ésta, la circunstancia de haber cultivado las tierras controvertidas el año anterior al período de retirada sembrando en ellas una hierba temporal, que fue cosechada y ensilada, no impide que puedan tener el año siguiente la consideración de «tierras retiradas».
III. La cuestión prejudicial
20. Por considerar que la solución del litigio depende de la interpretación de las disposiciones antes citadas, la High Court decidió suspender el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«La expresión "una superficie que hubiere sido cultivada el año anterior para obtener una cosecha", que figura en el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 762/94 de la Comisión, de 6 de abril de 1994, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo en lo referente a la retirada de tierras, ¿debe interpretarse en el sentido de que incluye tierras en las que se ha sembrado hierba el año anterior, habiendo sido la hierba cosechada y ensilada?».
IV. La respuesta a la cuestión prejudicial
21. El órgano jurisdiccional de remisión pregunta al Tribunal de Justicia si el artículo 2 del Reglamento nº 762/94 debe interpretarse en el sentido de que la expresión «una superficie que hubiere sido cultivada el año anterior para obtener una cosecha» incluye tierras sembradas de hierba temporal que se cosechó y ensiló el mismo año.
22. Procede observar que los términos de esta cuestión no permiten ambigüedad ninguna en cuanto al objeto de la presente remisión prejudicial.
En efecto, la pregunta formulada al Tribunal de Justicia se refiere claramente a los derechos que se reconocen a los productores durante el año anterior al período de retirada. La High Court desea saber si, durante dicho año, se autoriza a los interesados a cultivar hierba temporal destinada a ser cosechada y ensilada. Por consiguiente, no se pide que el Tribunal de Justicia determine el tipo de cultivos que podrían efectuarse durante el período de retirada propiamente dicho.
23. Durante el procedimiento que se desarrolló ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno del Reino Unido fue la única parte coadyuvante que propuso una interpretación restrictiva del artículo 2 del Reglamento nº 762/94.
En esencia, dicho Estado miembro considera que, para poder obtener un pago compensatorio por superficies retiradas de la producción, el año anterior al período de retirada deben sembrarse en las tierras afectadas cultivos herbáceos en el sentido del Reglamento nº 1765/92 o cultivos destinados exclusivamente a ser cosechados. Pues bien, el Reino Unido considera que el ray-grass italiano no reúne dicho requisito puesto que puede utilizarse para dos fines diferentes. En efecto, el ray-grass de Italia puede destinarse no sólo a ser cosechado sino también a dejarse en estado de prado para pasto del ganado. El Reino Unido alega sobre todo que el ray-grass italiano no es un verdadero «cultivo» en el sentido del artículo 2 del Reglamento nº 762/94.
24. De conformidad con los métodos de interpretación del Tribunal de Justicia, procede examinar si la lectura propuesta por el Reino Unido encuentra apoyo en el tenor, la lógica interna y los objetivos del Reglamento nº 762/94.
El tenor del artículo 2 del Reglamento nº 762/94
25. Como es sabido, cuando el Tribunal de Justicia tiene que dilucidar el sentido de una disposición de Derecho comunitario, efectúa con frecuencia una comparación de las versiones lingüísticas del texto que debe interpretar.
Sin embargo, en el presente asunto, dicho método de interpretación no aporta ninguna indicación suplementaria en cuanto al significado exacto de la expresión «una superficie que hubiere sido cultivada el año anterior para obtener una cosecha». En efecto, las otras versiones lingüísticas del artículo 2 del Reglamento nº 762/94 sólo proporcionan el equivalente literal de la expresión francesa, empleando términos que concuerdan perfectamente en el plano semántico.
26. Por consiguiente, para efectuar una interpretación textual de la disposición controvertida, concentraré mi análisis en el tenor de la versión francesa.
27. El artículo 2 del Reglamento nº 762/94 utiliza dos términos que son esenciales en el presente asunto: establece que, el año anterior al período de retirada, la superficie de que se trate debe haber sido «cultivada» para obtener una «cosecha».
28. Si nos concentramos en el «sentido ordinario» de las palabras, el verbo «cultivar» designa el hecho de trabajar la tierra para que produzca vegetales útiles para el hombre. De este modo, dicho término supone la existencia de una acción o intervención humana sobre la tierra con el fin de obtener una determinada producción vegetal. Tal intervención incluye generalmente la siembra, el trasplante a partir de un semillero o la plantación de la especie vegetal deseada.
La idea de una intervención o acción humana subyacente al término «cultivar» excluye, por tanto, del ámbito de aplicación del artículo 2 del Reglamento nº 762/94 las tierras «abandonadas», o que no se trabajen, y en las que tenga lugar una producción no directamente deseada por el hombre.
29. Por otra parte, el término «cosecha» designa, con arreglo al «sentido ordinario» de las palabras, el hecho de recoger los productos de la tierra. Dicho término implica, también, la existencia de una intervención o una acción del hombre que consiste en recolectar o recoger los productos de la tierra con el fin de conservarlos para utilizarlos posteriormente. Dicha intervención consiste en general en cortar, segar o arrancar los vegetales que se encuentren en la superficie cultivada.
La idea de una intervención humana destinada a obtener productos de la tierra excluye también del ámbito de aplicación del artículo 2 del Reglamento nº 762/94 las superficies cuya producción vegetal se elimine mediante un proceso natural o simplemente por la acción de los animales. Tal puede ser el caso, en particular, de una tierra que se deje en estado de prado para que paste en ella el ganado.
30. Con excepción de los dos criterios anteriormente citados (es decir, la existencia de un «cultivo» y de una «cosecha»), el tenor del artículo 2 del Reglamento nº 762/94 no impone ninguna exigencia en cuanto a la especie vegetal que debe cultivarse en las tierras durante el año anterior al período de retirada. En particular, el legislador comunitario no ha limitado expresamente el ámbito de aplicación de dicha disposición sólo a las superficies en las que, el año anterior al período de retirada, se sembraron cultivos herbáceos en el sentido del Reglamento nº 1765/92.
31. Con arreglo a una interpretación estrictamente literal, deduzco por consiguiente que el artículo 2 del Reglamento nº 762/94 puede incluir las tierras en las que, el año anterior al período de retirada, se sembró hierba temporal cuando se compruebe que dicha hierba se cosechó.
32. Las disposiciones del artículo 9 del Reglamento nº 1765/92 me parecen confirmar la interpretación textual del artículo 2 del Reglamento nº 762/94.
33. En efecto, mediante las referidas disposiciones, el legislador comunitario ha excluido expresamente determinadas tierras y determinados cultivos del régimen de ayuda establecido por el Reglamento nº 1765/92. El artículo 9 dispone que no podrán presentarse solicitudes de pagos compensatorios ni declaraciones de retirada de tierras «respecto de las tierras dedicadas a pasto permanente, cultivos permanentes, bosques o usos no agrícolas el 31 de diciembre de 1991».
34. Del artículo 9 se deduce que, cuando deseó excluir determinados cultivos del régimen de ayuda establecido por el Reglamento nº 1765/92, el legislador comunitario cuidó de introducir disposiciones expresas a tal efecto.
35. En tales circunstancias, la falta de otros requisitos en cuanto a la especie vegetal que debe cultivarse el año anterior al período de retirada me parece plenamente voluntaria. Dicho de otro modo, considero que, dejando aparte las tierras excluidas por el artículo 9 del Reglamento nº 1765/92, el legislador comunitario no tuvo la intención de imponer a los productores agrícolas la obligación de efectuar un cultivo determinado durante la campaña inmediatamente anterior al período de retirada.
La lógica interna del Reglamento nº 762/94
36. Como expuse con anterioridad, la retirada de tierras de la producción constituye la piedra angular del nuevo régimen de ayuda a los productores de cultivos herbáceos. Cumple dos funciones esenciales puesto que, por una parte, concede el derecho a un pago compensatorio al igual que un cultivo y, por otra parte, su existencia condiciona el derecho de los productores a recibir una ayuda por cultivos herbáceos.
37. Habida cuenta de la importancia de las dos referidas funciones, el legislador comunitario ha organizado de forma precisa y completa el régimen de las obligaciones que incumben a los productores en lo referente a la retirada de tierras de la producción.
Así, el artículo 2 del Reglamento nº 1765/92 y el artículo 3 del Reglamento nº 762/94 fijan una superficie mínima y una superficie máxima para las tierras dejadas en barbecho: la superficie de que se trate debe ser inferior a «una superficie básica regional», pero superior a «0,3 hectáreas, por parcela indivisa».
Por otra parte, el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1765/92 exige que los productores retiren del cultivo un porcentaje determinado de antemano de las tierras de sus explotaciones: dicho porcentaje, fijado inicialmente en el 15 %, es objeto de revisiones periódicas en función de la evolución de la producción y del mercado.
El legislador comunitario también ha enunciado los requisitos de utilización y mantenimiento a los que están sometidas las tierras durante el período de retirada. En virtud del artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1765/92, las superficies retiradas podrán utilizarse con vistas a la obtención de materias para la fabricación de productos que no se destinen principalmente al consumo humano o animal. Pero, sin perjuicio de tal utilización, las superficies retiradas no pueden ser empleadas para ninguna otra producción agrícola ni con fines lucrativos que fueren incompatibles con los cultivos herbáceos. El artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 762/94 establece también que «Las superficies retiradas deberán ser objeto de labores de conservación que garanticen su mantenimiento en buenas condiciones agronómicas.»
Por último, las disposiciones del Reglamento nº 762/94 fijan la duración del período de retirada de las tierras: establecen que para poder acogerse al régimen previsto en el Reglamento nº 1765/92, las superficies de que se trate deberán «permanecer retiradas durante un período que comenzará a más tardar el 15 de enero y que no podrá terminar antes del 31 de agosto».
38. De las mencionadas disposiciones resulta que los Reglamentos nos 1765/92 y 762/94 enuncian de forma precisa y completa los requisitos que deben reunir los interesados para obtener los pagos compensatorios previstos por el régimen de ayuda. El legislador comunitario impone por consiguiente a los productores una serie de gravámenes cuyo respeto es obligatorio para tener derecho a los pagos compensatorios.
39. Pues bien, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, el principio de seguridad jurídica -que constituye un principio fundamental de Derecho comunitario- exige precisamente que una normativa que establezca gravámenes para el contribuyente sea clara y precisa, con el fin de que éste pueda conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones.
40. Por consiguiente, cualquier interpretación del artículo 2 del Reglamento nº 762/94 que añada a dicho texto prescripciones que su tenor -u otras disposiciones- no establece de forma clara y precisa puede vulnerar el principio de seguridad jurídica. En efecto, semejante interpretación impediría que los productores conocieran con precisión las obligaciones que les incumben y, por lo tanto, podría dar lugar a que se les impusieran sanciones que, razonablemente, no habrían podido prever.
41. Por consiguiente, la lógica interna del Reglamento nº 762/94 confirma que el artículo 2 puede incluir tierras como las controvertidas en el litigio principal.
Los objetivos del Reglamento nº 762/94
42. Es sabido que los Reglamentos nos 1765/92 y 762/94 pretenden compensar las pérdidas de ingresos causadas por la reducción de los precios institucionales mediante un pago compensatorio a los productores. Pero ambos Reglamentos pretenden también -y sobre todo- evitar la producción excedentaria en el sector de los cultivos herbáceos.
43. Así, en el contexto de la reforma de la PAC, la retirada de tierras presenta un «nuevo rostro» en la medida en que se ha convertido en una «medida ordinaria para encauzar la producción». El legislador comunitario la considera un instrumento de gestión de la producción de cultivos herbáceos, cuyo porcentaje puede ser modificado en cada campaña en función de la situación del mercado. La retirada de tierras de la producción constituye por tanto una de las principales medidas destinadas a reducir la producción excedentaria de la agricultura comunitaria.
44. Pues bien, como subraya con razón el Gobierno finlandés, una respuesta positiva a la cuestión prejudicial puede contribuir a alcanzar dicho objetivo.
En efecto, tal respuesta permitiría que los productores comunitarios obtuvieran pagos compensatorios por superficies retiradas de la producción aunque, el año anterior al período de retirada, las tierras de que se trate no hubieran sido dedicadas a «cultivos herbáceos» en el sentido del Reglamento nº 1765/92. Por el contrario, la eliminación de los pagos compensatorios en tales circunstancias incitaría probablemente a los productores agrícolas a sembrar cultivos herbáceos en sus tierras el año anterior al período de retirada y, por consiguiente, podría reducir la eficacia del régimen establecido por el Reglamento nº 1765/92.
45. Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, propongo por consiguiente al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial que el artículo 2, párrafo primero, del Reglamento nº 762/94 debe interpretarse en el sentido de que la expresión «una superficie que hubiere sido cultivada el año anterior para obtener una cosecha» incluye las tierras sembradas de hierba temporal cuando dicha hierba haya sido cosechada.
V. En cuanto a la eventual limitación de la eficacia en el tiempo de la sentencia que debe dictarse
46. En sus observaciones escritas, el Gobierno del Reino Unido llama la atención del Tribunal de Justicia sobre las implicaciones del presente asunto.
Expone que, desde la entrada en vigor del Reglamento nº 1765/92, denegó pagos compensatorios -por superficies retiradas de la producción- a productores que, el año anterior al período de retirada, habían sembrado cultivos forrajeros en sus tierras, incluso en casos en que dichos cultivos habían sido cosechados para ser ensilados. El Gobierno del Reino Unido considera que, en el caso de que el Tribunal de Justicia dé una respuesta afirmativa a la cuestión prejudicial, tendría que reexaminar todos los expedientes tramitados desde 1993, para comprobar si las decisiones denegatorias se refirieron a tierras sembradas de hierba temporal y si dicha hierba fue cosechada. La carga administrativa de tal reexamen sería considerable, puesto que abarcaría unos diez mil expedientes.
Por consiguiente, el Gobierno del Reino Unido solicita expresamente que el Tribunal de Justicia limite la eficacia en el tiempo de la sentencia que debe dictarse, en el supuesto de que el artículo 2 del Reglamento nº 762/94 incluya tierras como las controvertidas en el litigio principal.
47. De conformidad con una reiterada jurisprudencia, el «Tribunal de Justicia puede limitar excepcionalmente, en virtud del principio general de seguridad jurídica, inherente al ordenamiento jurídico comunitario, y habida cuenta de los graves trastornos que su sentencia podría provocar en situaciones jurídicas anteriores establecidas de buena fe, la posibilidad de que cualquier interesado alegue una disposición interpretada por él con el fin de cuestionar nuevamente dichas relaciones jurídicas [...]».
48. A tal efecto, el «Tribunal de Justicia (procede) a verificar la existencia de los dos criterios esenciales para poder acordar dicha limitación, es decir, la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves».
49. El requisito relativo a la «buena fe» exige que los círculos interesados hayan podido razonablemente engañarse sobre la aplicabilidad o el alcance de la disposición comunitaria interpretada.
En el presente asunto, según los documentos obrantes en autos, la Comisión sabía, desde agosto de 1992, que las autoridades británicas consideraban que las tierras sembradas de hierba temporal no constituyen superficies «cultivadas para obtener una cosecha» en el sentido del artículo 2 del Reglamento nº 762/94. Entre 1992 y 1997, las autoridades británicas se dirigieron en repetidas ocasiones a la Comisión para saber si la interpretación que daban a las disposiciones controvertidas podía causar dificultades a la luz del derecho comunitario. Pues bien, durante la fase oral del procedimiento, la Comisión ha confirmado expresamente no haber respondido nunca a dichas solicitudes.
En tales circunstancias, considero que la actitud de la Comisión pudo incitar a los círculos interesados del Reino Unido a estimar razonablemente que el artículo 2 del Reglamento nº 762/94 no se aplicaba a tierras como las controvertidas en el litigio principal.
50. Por el contrario, dudo que concurra el segundo requisito, relativo a la existencia de «trastornos graves». Es cierto que el Gobierno del Reino Unido ha expuesto las razones por las cuales la sentencia que debe dictarse podría imponer a las autoridades competentes una carga administrativa considerable. Sin embargo, considero que no ha alegado ningún elemento preciso que pueda demostrar, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la existencia de un verdadero «trastorno» en el seno de su Administración nacional.
51. Por consiguiente, basándome en los elementos de que dispongo, considero que no procede que el Tribunal de Justicia limite la eficacia en el tiempo de la sentencia que debe dictarse.
Conclusión
52. Habida cuenta de las consideraciones antes expuestas, propongo que el Tribunal de Justicia declare:
«El artículo 2, párrafo primero, del Reglamento (CE) nº 762/94 de la Comisión, de 6 de abril de 1994, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo en lo referente a la retirada de tierras, debe interpretarse en el sentido de que la expresión "una superficie que hubiere sido cultivada el año anterior para obtener una cosecha" incluye las tierras sembradas de hierba temporal cuando dicha hierba haya sido cosechada.»