62019CC0481
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. PIKAMÄE
fremsat den 27. oktober 2020 (
1
)
Sag C-481/19
DB
mod
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB)
procesdeltager:
Presidenza del Consiglio dei Ministri
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – tilnærmelse af lovgivningerne – markedsmisbrug – direktiv 2003/6/EF – artikel 14, stk. 3 – forordning (EU) nr. 596/2014 – artikel 30, stk. 1, litra b) – manglende samarbejde med de kompetente myndigheder – administrative sanktioner og/eller andre administrative foranstaltninger – fortolkning i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder – artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – retten til ikke at udtale sig – rækkevidde«
1.
I den foreliggende sag behandler Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) vedrørende fortolkningen og gyldigheden af artikel 14, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6/EF af 28. januar 2003 om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug) (
2
) og artikel 30, stk. 1, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 596/2014 af 16. april 2014 om markedsmisbrug (forordningen om markedsmisbrug) og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6/EF og Kommissionens direktiv 2003/124/EF, 2003/125/EF og 2004/72/EF (
3
), hvorved medlemsstaterne forpligtes til at pålægge sanktioner for tilsidesættelse af pligten til at samarbejde med den myndighed, som er ansvarlig for markedstilsyn (herefter »tilsynsmyndigheden«).
2.
Særligt ønsker Corte costituzionale (forfatningsdomstol) oplyst, hvorvidt disse bestemmelser kan fortolkes i overensstemmelse med retten til ikke at udtale sig (nemo tenetur se detegere), således som denne ret angiveligt følger af artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og, i givet fald, hvilken rækkevidde der skal tillægges denne ret.
3.
Sammenfattende vil Domstolen i den dom, der skal afsiges, få lejlighed til at tage stilling til en række vanskelige retlige spørgsmål, særligt anvendeligheden af retten til ikke at udtale sig i forbindelse med administrative procedurer, der kan føre til, at der pålægges en sanktion af strafferetlig karakter, og til den præcise rækkevidde af en sådan ret, idet fastlæggelsen heraf vanskeliggøres af den omstændighed, at der angiveligt i den anledning er uforenelighed mellem relevant praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) og Domstolens praksis.
I. Retsforskrifter
A. EMRK
4.
Artikel 6 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), fastsætter:
»1.   Enhver skal, når der skal træffes afgørelse […] angående en mod ham rettet anklage for en forbrydelse, være berettiget til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig tid for en ved lov oprettet uafhængig og upartisk domstol.
[…]
2.   Enhver, der anklages for en lovovertrædelse, skal anses for uskyldig, indtil hans skyld er bevist i overensstemmelse med loven.
[…]«
B. EU-retten
1.
Chartret
5.
Chartrets artikel 47, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov […]«
6.
Chartrets artikel 48, stk. 1, bestemmer:
»Enhver, der anklages for en lovovertrædelse, skal anses for uskyldig, indtil hans eller hendes skyld er bevist i overensstemmelse med loven.«
2.
Direktiv 2003/6
7.
Artikel 12 i direktiv 2003/6 bestemmer:
»1.   Den kompetente myndighed tillægges alle de nødvendige tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser, for at den kan udøve sine funktioner. Den udøver disse beføjelser:
a)
direkte, eller
b)
i samarbejde med andre myndigheder eller med markedsvirksomheder, eller
c)
under den kompetente myndigheds ansvar ved uddelegering til sådanne myndigheder eller til markedsvirksomheder, eller
d)
ved begæring til de kompetente retslige myndigheder.
2.   Med forbehold af artikel 6, stk. 7, udøves de i denne artikels stk. 1 omhandlede beføjelser i henhold til national ret og omfatter mindst retten til
[…]
b)
at indhente oplysninger hos en hvilken som helst person, herunder dem, der senere er involveret i afgivelsen af ordrer eller udførelse af de pågældende operationer, og deres principaler, og eventuelt indkalde dem til høring
[…]«
8.
Dette direktivs artikel 14 er affattet således:
»1.   Med forbehold af medlemsstaternes ret til at pålægge strafferetlige sanktioner sikrer medlemsstaterne i henhold til national ret, at der kan træffes passende administrative foranstaltninger eller pålægges administrative sanktioner over for de ansvarlige personer i de tilfælde, hvor de bestemmelser, der er vedtaget i henhold til dette direktiv, ikke er blevet overholdt. Medlemsstaterne sikrer, at disse foranstaltninger er effektive, rimelige og præventive.
2.   Efter proceduren i artikel 17, stk. 2, udarbejder Kommissionen en informerende fortegnelse om de i stk. 1 omhandlede administrative foranstaltninger og sanktioner.
3.   Medlemsstaterne vedtager de sanktioner, der skal iværksættes i tilfælde af manglende samarbejde ved en undersøgelse i henhold til artikel 12.
4.   Medlemsstaterne fastsætter, at den kompetente myndighed kan meddele offentligheden, hvilke foranstaltninger eller sanktioner der vil blive pålagt for overtrædelse af bestemmelser vedtaget i henhold til dette direktiv, medmindre det er til alvorlig fare for finansmarkederne eller vil forvolde de involverede parter uforholdsmæssig stor skade.«
3.
Forordning nr. 596/2014
9.
Følgende fremgår af artikel 23 i forordning nr. 596/2014 med overskriften »De kompetente myndigheders beføjelser«:
»1.   De kompetente myndigheder skal udøve deres opgaver og beføjelser på en af følgende måder:
a)
direkte
b)
i samarbejde med andre myndigheder eller med markedsvirksomheder
c)
under den kompetente myndigheds ansvar ved uddelegering til sådanne myndigheder eller til markedsvirksomheder
d)
ved begæring til de kompetente retslige myndigheder.
2.   I overensstemmelse med national lovgivning tillægges de kompetente myndigheder som minimum tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser til følgende:
[…]
b)
at anmode om eller kræve oplysninger fra enhver person, herunder dem, der senere er involveret i afgivelsen af handelsordrer eller udførelsen af de pågældende opgaver, og deres principaler, og om nødvendigt indkalde og høre en sådan person for at indhente oplysninger
[…]«
10.
I denne forordnings artikel 30 med overskriften »Administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger« fastsættes følgende:
»1.   Uden at det berører nogen strafferetlige sanktioner, og uden at det berører kompetente myndigheders tilsynsbeføjelser i henhold til artikel 23, fastsætter medlemsstaterne i overensstemmelse med national ret bestemmelser om, at kompetente myndigheder har beføjelse til at pålægge passende administrative sanktioner og træffe andre passende administrative foranstaltninger vedrørende som minimum følgende overtrædelser:
[…]
b)
manglende samarbejde ved eller samtykke til en undersøgelse eller et kontrolbesøg eller en anmodning herom, som omhandlet i artikel 23, stk. 2.
[…]«
C. Italiensk ret
11.
Den Italienske Republik gennemførte direktiv 2003/6 ved artikel 9 i legge n. 62 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004 (lov nr. 62 om bestemmelser om opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af Italiens tilhørsforhold til De Europæiske Fællesskaber – Lov om gennemførelse af fællesskabsbestemmelser 2004) af 18. april 2005 (GURI nr. 96 af 27.4.2005 – almindeligt tillæg til GURI nr. 76). Denne artikel indarbejdede i Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge n. 52 (den konsoliderede lovtekst vedrørende bestemmelserne om finansiel formidling som omhandlet i artikel 8 og 21 i lov nr. 52) af 6. februar 1996 (herefter »den konsoliderede lovtekst«), som fremgår af decreto legislativo n. 58 (lovdekret nr. 58) af 24. februar 1998 (almindeligt tillæg til GURI nr. 71 af 26.3.1998), adskillige bestemmelser, heriblandt artikel 187a om den administrative overtrædelse insiderhandel og artikel 187n om de sanktioner, der finder anvendelse i tilfælde af manglende samarbejde i forbindelse med en undersøgelse.
12.
Den konsoliderede lovteksts artikel 187a i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, havde overskriften »Insiderhandel« og havde følgende ordlyd:
»1.   Uden at det berører strafferetlige sanktioner i tilfælde, hvor forholdet udgør en overtrædelse, pålægges en administrativ bøde på mellem 20000 EUR og 3000000 EUR, såfremt en person, der er i besiddelse af intern viden enten som følge af, at vedkommende er medlem af det udstedende selskabs administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan, eller som følge af, at vedkommende besidder kapitalinteresser i det udstedende selskab, eller fordi vedkommende har adgang til sådan viden i forbindelse med udøvelsen af sin beskæftigelse, erhverv eller funktioner, herunder offentlige funktioner:
a)
udnytter denne viden ved for egen regning eller for tredjemands regning direkte eller indirekte at købe, sælge eller foretage andre transaktioner vedrørende finansielle instrumenter
b)
videregiver denne viden til enhver anden person, medmindre videregivelsen sker som led i den pågældendes normale beskæftigelse, erhverv eller funktioner
c)
på grundlag af denne viden anbefaler andre at eller tilskynder andre til at foretage en eller flere af de i litra a) anførte transaktioner.
2.   Den i stk. 1 omhandlede sanktion pålægges også enhver, der er i besiddelse af intern viden som et led i forberedelse eller gennemførelse af kriminelle aktiviteter og foretager en eller flere af de i stk. 1 anførte transaktioner.
[…]
4.   Den i stk. 1 omhandlede sanktion pålægges også enhver, der er i besiddelse af intern viden og foretager en eller flere af de beskrevne handlinger på trods af, at vedkommende var eller ved udvisning af normal omhu burde have været bekendt med den interne karakter af denne viden.
5.   De administrative bøder, der er fastsat i stk. 1, 2 og 4, forhøjes til et beløb, som er tre gange højere end bødebeløbene, eller til et beløb, som er ti gange højere end det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen, når sanktionerne – henset til gerningsmandens personlige kvalifikationer og størrelsen af det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen – er utilstrækkelige, selv om maksimumsbeløbet er anvendt.
[…]«
13.
Den konsoliderede lovteksts artikel 187n i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, havde overskriften »Beskyttelse af CONSOB’s tilsynsaktivitet« og fastsatte:
»1.   Med undtagelse af de i artikel 2638 i codice civile [den italienske borgerlige lovbog] omhandlede tilfælde, pålægges enhver, der ikke rettidigt efterkommer CONSOB’s anmodninger eller forsinker varetagelsen af børstilsynets funktioner, en administrativ bøde på mellem 10000 EUR og 200000 EUR.«
14.
I sin nugældende affattelse har samme artikel 187n i den konsoliderede lovtekst med overskriften »Beskyttelse af Banca d’Italias og CONSOB’s tilsynsaktivitet« følgende ordlyd:
»1.   Med undtagelse af de i artikel 2638 i codice civile [den italienske borgerlige lovbog] omhandlede tilfælde straffes i henhold til denne artikel enhver, der ikke rettidigt efterkommer Banca d’Italias [den italienske centralbank] og CONSOB’s anmodninger, ikke samarbejder med disse samme myndigheder med henblik på varetagelsen af tilsynsfunktioner, eller forsinker udøvelsen af de samme.
1a.   Hvis overtrædelsen begås af en fysisk person, pålægges denne en administrativ bøde på mellem 10000 EUR og 5000000 EUR.
1b.   Hvis overtrædelsen begås af en virksomhed eller en institution, pålægges denne en administrativ bøde på mellem 10000 EUR og 5000000 EUR eller på op til 10% af omsætningen, når dette beløb overstiger 5000000 EUR, og omsætningen kan beregnes i medfør af artikel 195, stk. 1a. Uden at det berører de bestemmelser, der gælder for de virksomheder og institutioner, for hvilke overtrædelserne konstateres, pålægges den i stk. 1a omhandlede administrative bøde virksomhedens eller institutionens repræsentanter og ansatte i de i artikel 190a, stk. 1, litra a), omhandlede tilfælde.
1c.   Hvis den fordel, som gerningsmanden har opnået som en umiddelbar følge af overtrædelsen, overstiger de i nærværende artikel fastsatte grænser, lyder den administrative bøde på det dobbelte beløb i forhold til den opnåede fordel, forudsat at dette beløb kan beregnes.«
II. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
15.
Ved afgørelse nr. 18199 af 18. maj 2012 pålagde Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB) (det italienske børstilsyn) DB visse bødestraffe for den administrative overtrædelse insiderhandel, som omfattede to områder: insiderhandel og uretmæssig videregivelse af intern viden begået i perioden fra den 19. til den 26. februar 2009. Nævnte tilsyn pålagde ligeledes DB en bødestraf på 50000 EUR på grundlag af den administrative overtrædelse, der er omhandlet i den konsoliderede lovteksts artikel 187n, for flere gange at have udsat datoen for den høring, som han var blevet indkaldt til i sin egenskab af person, der er i besiddelse af oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, og for at have nægtet at besvare de spørgsmål, som han blev stillet, da han mødte frem. CONSOB pålagde desuden DB sanktionen midlertidig manglende opfyldelse af hæderlighedskravene som omhandlet i den konsoliderede lovteksts artikel 187c, stk. 1, for en varighed af 18 måneder og anordnede tilsvarende beslaglæggelse af overskuddet eller de anvendte midler til opnåelse heraf i medfør af den konsoliderede lovteksts artikel 187e.
16.
I forbindelse med de retsforhandlinger i hovedsagen, som førte til nærværende forelæggelse, rejste DB først indsigelse for Corte d’appello di Roma (appeldomstolen i Rom, Italien) og gjorde bl.a. gældende, at den sanktion, som han var blevet pålagt, var ulovlig efter artikel 187n i lovdekret nr. 58 af 24. februar 1998. Efter at denne indsigelse var blevet forkastet, iværksatte DB kassationsappel. Ved kendelse af 16. februar 2018 forelagde Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) som led i den verserende sag to spørgsmål om forfatningsmæssighed, som skulle undersøges ved Corte costituzionale (forfatningsdomstol).
17.
Det første af disse spørgsmål vedrører den konsoliderede lovteksts artikel 187n, som indsat ved artikel 9 i lov nr. 62 af 18. april 2005, for så vidt som denne bestemmelse sanktionerer manglende rettidig efterkommelse af CONSOB’s anmodninger eller forsinkelse af varetagelsen af børstilsynets opgaver, herunder for så vidt angår den person, som CONSOB under varetagelsen af sine tilsynsopgaver anklager for insiderhandel.
18.
Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har i sin forelæggelsesafgørelse bemærket, at artikel 187n strider mod flere principper, hvoraf nogle udspringer af national ret (retten til forsvar og princippet om parternes ligestilling under retssagen som fastsat i den italienske forfatnings artikel 24, stk. 2, respektive artikel 111, stk. 2), og andre af international ret og af EU-retten (retten til en retfærdig rettergang som omhandlet i EMRK’s artikel 6, artikel 14 i den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder samt chartrets artikel 47), idet en tilsidesættelse af sidstnævnte tekster vil kunne medføre, at den omhandlede bestemmelse er forfatningsstridig i henhold til den italienske forfatnings artikel 11 og artikel 117, stk. 1.
19.
Ifølge Corte costituzionale (forfatningsdomstol) fremgår det ikke, at »retten til ikke at udtale sig«, som er støttet på de anførte forfatningsretlige, EU-retlige og internationalretlige bestemmelser, i sig selv kan danne grundlag for en persons nægtelse af at deltage i en høring, som CONSOB har foranstaltet, eller for en persons forsinkelse med hensyn til at deltage i denne høring, under forudsætning af, at personens ret til ikke at svare på de spørgsmål, som den pågældende bliver stillet under denne høring, sikres – til forskel fra, hvad der angiveligt skete i det foreliggende tilfælde.
20.
Ifølge Corte costituzionale (forfatningsdomstol) omfatter den konsoliderede lovteksts artikel 187n, såvel i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, som i den nugældende affattelse, nemlig ligeledes det tænkte tilfælde, hvor den personlige høring foranstaltes i forhold til en person, som CONSOB på baggrund af de oplysninger, som dette tilsyn råder over, allerede har identificeret som mulig ophavsmand til en overtrædelse, hvis fastslåelse henhører under dets kompetence. Det skal følgelig fastlægges, hvorvidt retten til ikke at udtale sig gælder ikke alene i forbindelse med straffesager, men ligeledes i forbindelse med høringer, der foranstaltes af CONSOB inden for rammerne af dets tilsynsaktivitet. Argumenterne støttet på såvel den italienske forfatnings artikel 24 som på EMRK’s artikel 6 som fortolket af Menneskerettighedsdomstolen taler imidlertid for at besvare dette spørgsmål bekræftende.
21.
En modsat konklusion ville indebære en risiko for, at den formodede ophavsmand til en administrativ overtrædelse, der kan føre til en sanktion af »strafferetlig« karakter – som følge af samarbejdsforpligtelsen med tilsynsmyndigheden – ligeledes faktisk kan bidrage til, at der fremsættes en strafferetlig anklage mod vedkommende. Insiderhandel udgør nemlig i italiensk ret på samme tid en administrativ overtrædelse (den konsoliderede lovteksts artikel 187a) og en strafferetlig overtrædelse (den konsoliderede lovteksts artikel 184). De gældende procedurer på området kan indledes og videreføres sideløbende, således som det konkret har været tilfældet med hensyn til DB, for så vidt som dette er foreneligt med princippet ne bis in idem (
4
).
22.
Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har i øvrigt gjort gældende, at den tvivl, der således er rejst, ligeledes understøttes af Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende EMRK’s artikel 6.
23.
Ifølge Corte costituzionale (forfatningsdomstol) ville en eventuel erklæring af artikel 187n som forfatningsstridig muligvis være i strid med EU-retten, eftersom den konsoliderede lovteksts artikel 187n blev indført i den italienske retsorden til gennemførelse af en specifik forpligtelse, der blev pålagt ved artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6, og som i dag udgør den nærmere gennemførelse af artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014, idet det fremgår, at disse to bestemmelser ligeledes pålægger medlemsstaternes tilsynsmyndigheder en forpligtelse til at sanktionere, såfremt den person, der har foretaget de transaktioner, som udgør overtrædelser, der henhører under disse myndigheders kompetence, undlader at udtale sig i forbindelse med en høring. En sådan forpligtelse til at sanktionere kan således være uforenelig med chartrets artikel 47 og 48, som tilsyneladende også anerkender den enkeltes grundlæggende ret til ikke at bidrage til selvinkriminering og til ikke at være tvunget til at afgive forklaringer, som har karakter af en tilståelse, i samme omfang som de fremgår af EMRK’s artikel 6 og den italienske forfatnings artikel 24.
24.
I denne henseende har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) oplyst, at den er bekendt med Den Europæiske Unions Domstols praksis vedrørende retten til ikke at udtale sig på området for konkurrencebegrænsende adfærd, en praksis, som, idet den forpligter lovovertræderen til at besvare spørgsmål af rent faktisk karakter, imidlertid medfører en betydelig indskrænkning af rækkevidden af princippet nemo tenetur se detegere, for så vidt som dette princip i strafferetten indebærer den berørte parts ret til ikke i forbindelse med afgivelse af forklaringer at bidrage til selvinkriminering, end ikke indirekte. Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har anført, at nævnte praksis – som angiveligt er blevet skabt i forhold til juridiske personer og ikke fysiske personer, og i vidt omfang inden vedtagelsen af chartret og anerkendelsen af, at sidstnævnte har samme retlige værdi som traktaterne – forekommer vanskeligt forenelig med den »strafferetlige« karakter, der kendetegner de administrative sanktioner, som er fastsat i den italienske retsorden på området for insiderhandel, hvilken karakter Domstolen selv anerkendte i dommen i sagen Di Puma og Zecca (
5
). Denne karakter synes ifølge den forelæggende ret at antyde, at det er nødvendigt at indrømme den formodede ophavsmand til overtrædelsen en tilsvarende garanti som den, der indrømmes vedkommende på det strafferetlige område.
25.
Corte costituzionale (forfatningsdomstol) er desuden af den opfattelse, at Domstolens praksis ikke helt falder i tråd med Menneskerettighedsdomstolens praksis, som derimod synes at tillægge den tiltaltes ret til ikke at udtale sig en større rækkevidde, herunder i forbindelse med administrative procedurer med henblik på pålæggelse af sanktioner af »strafferetlig« karakter.
26.
Da Domstolen og EU-lovgiver ikke hidtil har behandlet spørgsmålet om, hvorvidt chartrets artikel 47 og 48 i lyset af Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende EMRK’s artikel 6 kræver, at retten til ikke at udtale sig også anerkendes i forbindelse med administrative procedurer, som kan føre til, at der pålægges sanktioner af »strafferetlig« karakter, finder den forelæggende ret det nødvendigt, inden den træffer afgørelse om det spørgsmål om forfatningsmæssighed, der er blevet indbragt for den, at forelægge sagen for Domstolen med henblik på at få afklaret fortolkningen og i givet fald – i lyset af chartrets artikel 47 og 48 – gyldigheden af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6, således som denne artikel finder anvendelse ratione temporis, og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014. Særligt bør det fastlægges, om disse bestemmelser tillader en medlemsstat ikke at sanktionere en person, som nægter at besvare spørgsmål fra tilsynsmyndigheden, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges strafferetlige sanktioner eller administrative sanktioner af »strafferetlig« karakter.
27.
Under disse omstændigheder har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6, der stadig finder anvendelse ratione temporis, og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 fortolkes således, at de tillader medlemsstaterne ikke at sanktionere en person, som nægter at besvare spørgsmål fra den kompetente myndighed, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges strafferetlige sanktioner eller administrative sanktioner af »strafferetlig« karakter?
2)
Såfremt dette første spørgsmål besvares benægtende, ønskes oplyst, om artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6, der stadig finder anvendelse ratione temporis, og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 er forenelige med [chartrets] artikel 47 og 48, også henset til praksis fra Menneskerettighedsdomstolen i relation til EMRK’s artikel 6 og medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, for så vidt som disse bestemmelser kræver, at en person, som nægter at besvare spørgsmål fra den kompetente myndighed, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner af »strafferetlig« karakter, ligeledes pålægges sanktioner?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
28.
DB, den italienske og den spanske regering, Rådet for Den Europæiske Union, Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg i forbindelse med disse spørgsmål.
29.
Samme berørte parter har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 13. juli 2020.
IV. Bedømmelse
A. Formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål
30.
Rådet har i sine skriftlige indlæg bemærket, at Corte costituzionale (forfatningsdomstol) selv i forelæggelsesafgørelsen har anført, at alene direktiv 2003/6 finder anvendelse ratione temporis på de i hovedsagen omhandlede faktiske omstændigheder, mens forordning nr. 596/2014, som har ophævet og erstattet nævnte direktiv, i øjeblikket er gældende på området uden dog på anden vis at have tilknytning til den situation, der ligger til grund for den omhandlede nationale procedure.
31.
Idet Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har fremhævet, at den eneste relevante bestemmelse for hovedsagen er artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6, synes nævnte domstol ifølge Rådet implicit at anerkende, at besvarelsen af dens spørgsmål vedrørende fortolkningen og gyldigheden af artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 ikke er nødvendig for at afgøre den tvist, der ligger til grund for sagen, men at en sådan besvarelse i væsentlig grad er tiltænkt en afklaring af den normative situation fremadrettet.
32.
Der må derfor indledningsvis tages stilling til, hvorvidt artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 ligeledes er relevant med henblik på at sætte Corte costituzionale (forfatningsdomstol) i stand til at træffe afgørelse om forelæggelsen fra Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol).
33.
Jeg erindrer i denne henseende først om, at det følger af fast retspraksis, at der er formodning for, at spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Der kan kun ses bort fra denne formodning i særlige tilfælde, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten eller undersøgelse af gyldigheden savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål og forstå, hvorfor den nationale retsinstans finder, at en besvarelse af disse spørgsmål er nødvendig for, at retsinstansen kan afgøre den sag, som verserer for den (
6
).
34.
I den foreliggende sag er det min opfattelse, at det argument, som Rådet har fremført, er støttet på konstateringen af, at forelæggelsesafgørelsen ikke opfylder kravet i artikel 94, litra c), i Domstolens procesreglement, for så vidt som denne afgørelse dels ikke fremstiller grundene til, at Corte costituzionale (forfatningsdomstol) finder, at der er tvivl om fortolkningen og gyldigheden af forordning nr. 596/2014, dels ikke godtgør sammenhængen mellem denne forordning og den lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen. Disse mangler resulterer ifølge Rådet i, at Domstolen foranlediges til at afgive et responsum om hypotetiske spørgsmål, og fører således til en delvis afvisning af nærværende præjudicielle forelæggelse.
35.
Jeg kan af de nedenfor anførte grunde ikke tilslutte mig dette synspunkt.
36.
Hvad angår den første del vedrørende kravet i procesreglementets artikel 94, litra c), noterer jeg, at Corte costituzionale (forfatningsdomstol) i forelæggelsesafgørelsen klart har anført, at den ønskede fortolkning er begrundet i den omstændighed, at en eventuel erklæring om, at den konsoliderede lovteksts artikel 187n er forfatningsstridig, ligeledes risikerer at være i strid med den forpligtelse til at sanktionere, som i øjeblikket følger af artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014. Corte costituzionale (forfatningsdomstol) anerkender derved efter min opfattelse implicit, at grundlaget for dens afgørelse ikke alene vil udgøres af den konsoliderede lovteksts artikel 187n i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, men ligeledes af samme bestemmelse i den nugældende affattelse. Som Kommissionen har konstateret i sine skriftlige indlæg, følger det nemlig af artikel 27 i legge n. 87 – Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale (lov nr. 87 om bestemmelserne om forfatningen og om forfatningsdomstolens funktionsmåde) af 11. marts 1953 (GURI nr. 62 af 14.3.1953), at Corte costituzionale (forfatningsdomstol), når den giver medhold i en begæring eller et søgsmål vedrørende forfatningsmæssigheden af en lov eller af en retsakt, der har lovskraft, inden for grænserne af søgsmålets genstand udtaler sig ikke alene om lovbestemmelser, som er forfatningsstridige, men ligeledes om lovbestemmelser, hvis forfatningsstridighed er en konsekvens af den vedtagne afgørelse. Den manglende udtrykkelige henvisning i forelæggelsesafgørelsen til denne bestemmelse, der afgrænser rækkevidden af afgørelser, hvorved der gives medhold i en begæring eller et søgsmål vedrørende forfatningsmæssigheden på en måde, der bestemt ikke er ukendt for andre forfatningsdomstole i Unionen, synes ikke tilstrækkelig til at begrunde konklusionen om, at den første del af nævnte krav ikke er overholdt.
37.
Hvad angår den anden del er det tilstrækkeligt at anføre, at Corte costituzionale (forfatningsdomstol) i forelæggelsesafgørelsen har forklaret, at den omhandlede nationale bestemmelse, nærmere bestemt den konsoliderede lovteksts artikel 187n, på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen gennemførte artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6, og i øjeblikket gennemfører artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014. Selv om det er korrekt, at »den lovgivning, som finder anvendelse på hovedsagen«, er den konsoliderede lovteksts artikel 187n i den affattelse, der gennemførte direktiv 2003/6, er det imidlertid, under hensyntagen til den bestående sammenhæng mellem bestemmelserne i direktiv 2003/6 og bestemmelserne i forordning nr. 596/2014, efter min opfattelse ligeledes korrekt, at sammenhængen mellem sidstnævnte forordning og den lovgivning, som finder anvendelse på hovedsagen, må betragtes som godtgjort.
38.
Jeg foreslår derfor Domstolen at fastslå, at spørgsmålene kan antages til realitetsbehandling.
B. Realiteten
1.
Omformulering af de præjudicielle spørgsmål
39.
Det fremgår af læsningen af forelæggelsesafgørelsen, at Corte costituzionale (forfatningsdomstol) bl.a. søger at opnå en afklaring af, hvilken rækkevidde den skal tillægge fysiske personers ret til ikke at udtale sig som følge af, at der angiveligt på dette punkt er uforenelighed mellem Menneskerettighedsdomstolens praksis og Domstolens praksis (
7
).
40.
I betragtning af de præjudicielle spørgsmåls formulering og af det forhold, at besvarelsen af det første spørgsmål afhænger af undersøgelsen af det andet spørgsmål, er der efter min opfattelse en risiko for, at denne problemstilling falder uden for den vurdering, som Domstolen skal foretage i den dom, der skal afsiges.
41.
Jeg finder det således nødvendigt med henblik på at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, der sætter den i stand til at forberede indholdet af sin dom om forfatningsmæssighed, at foretage en omformulering af de spørgsmål, som den har forelagt Domstolen.
42.
Der erindres nemlig om, at den ret, som Domstolen som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, har til at omformulere de spørgsmål, der forelægges den, er begrundet i den omstændighed, at det påhviler Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den (
8
).
43.
Jeg vil desuden anføre, at omformulering af de præjudicielle spørgsmål efter min opfattelse generelt er en vanskelig opgave, der kræver en høj grad af besindighed fra Domstolens side for at undgå enhver form for indgreb i den forelæggende rets kompetence, idet det udelukkende tilkommer sidstnævnte ret at vurdere relevansen af de retlige spørgsmål, som den tvist, der er indbragt for den, rejser, såvel som nødvendigheden af en præjudiciel afgørelse, for at nævnte ret er i stand til at afsige sin dom (
9
).
44.
I den foreliggende sag har visse af de berørte parter foreslået en omformulering af det første spørgsmål, således at der med spørgsmålet nærmere bestemt søges en afklaring af, hvorvidt artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014, fortolket i lyset af chartrets artikel 47 og 48, skal fortolkes således, at de tillader medlemsstaterne ikke at sanktionere en person, som nægter at besvare spørgsmål fra tilsynsmyndigheden, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf.
45.
En sådan omformulering svarer efter min opfattelse til at fordreje genstanden for det første spørgsmål, som vedrører selve muligheden for, at medlemsstaterne ved vedtagelsen af gennemførelsesforanstaltninger kan fortolke nævnte bestemmelser i overensstemmelse med retten til ikke at udtale sig, og de facto at omgå den problemstilling, der er forbundet med gyldigheden af de omhandlede bestemmelser, og som er genstand for det andet spørgsmål.
46.
For at undgå et sådant resultat mener jeg, at omformuleringen bør være rettet mod spørgsmålet om, hvorvidt artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014, henset til ordlyden af disse bestemmelser, kan fortolkes i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, og i særdeleshed med retten til ikke at udtale sig, således som denne ret følger af chartrets artikel 47 og 48, eller om en sådan fortolkning derimod ville være contra legem. Det er klart, at enhver tvivl med hensyn til gyldigheden af disse bestemmelser i lyset af nævnte artikler i chartret i bekræftende fald vil blive fjernet. Denne omformulering bør endvidere give Domstolen mulighed for at udtale sig om problemstillingen med hensyn til den præcise rækkevidde af retten til ikke at udtale sig i henhold til fremstillingen heraf i punkt 39 i nærværende forslag til afgørelse.
47.
I lyset af disse betragtninger foreslår jeg Domstolen at omformulere de to præjudicielle spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, således:
»Hvilken rækkevidde skal der, henset til Menneskerettighedsdomstolens praksis og til [Domstolens] praksis på området for konkurrencebegrænsende adfærd, tillægges fysiske personers ret til ikke at udtale sig, således som denne ret følger af chartrets artikel 47 og 48, såfremt ordlyden af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 giver mulighed for en fortolkning af disse bestemmelser i overensstemmelse med nævnte ret?«
2.
Undersøgelse af det omformulerede spørgsmål
48.
I overensstemmelse med det omformulerede spørgsmåls indre logik vil jeg efterprøve, om det, henset til ordlyden af de omhandlede bestemmelser, er muligt at anlægge en fortolkning i overensstemmelse med retten til ikke at udtale sig, i hvilket tilfælde gyldigheden af disse bestemmelser således ikke kan drages i tvivl. Dette afhænger af, om disse bestemmelser skal fortolkes således, at de ikke kræver, at medlemsstaterne sanktionerer personer, som nægter at besvare spørgsmål fra tilsynsmyndigheden, hvoraf der kan udledes et ansvar for disse personer for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf (
10
) [afsnit b)]. Det skal dog anføres, at dette spørgsmål forudsætter et bekræftende svar på spørgsmålet om, hvorvidt retten til ikke at udtale sig finder anvendelse ikke alene i forbindelse med strafferetlige procedurer, men ligeledes i administrative procedurer, der kan føre til, at der pålægges sådanne sanktioner. Selv om den forelæggende ret har fremført flere argumenter, der taler for en sådan besvarelse, synes nævnte ret at anmode Domstolen om at fjerne enhver tilbageværende tvivl i den henseende. Jeg vil således først behandle dette punkt [afsnit a)]. Endelig vil jeg tage stilling med hensyn til, hvilken rækkevidde der i denne sammenhæng skal tillægges retten til ikke at udtale sig, således som denne ret følger af chartrets artikel 47 og 48 [afsnit c)].
a)
Om anerkendelsen af retten til ikke at udtale sig i administrative procedurer, der kan føre til, at der pålægges sanktioner, der har karakter af straf
49.
Det skal indledningsvis præciseres, at der hverken i chartrets artikel 47, stk. 2 (retten til en retfærdig rettergang), eller i artikel 48, stk. 2, heri (uskyldsformodningen) udtrykkeligt fastsættes en ret til ikke at udtale sig.
50.
I overensstemmelse med klausulen om ensartethed i chartrets artikel 52, stk. 3, hvorefter betydningen og omfanget af de rettigheder, der fastsættes i chartret, svarende til de rettigheder, der er sikret ved EMRK, har »samme betydning og omfang som« den tilsvarende artikel i EMRK, fremgår det ikke desto mindre af forklaringerne til chartret med hensyn til artikel 47, stk. 2, heri, at de garantier, der følger af EMRK’s artikel 6, stk. 1, »finder […] anvendelse på lignende måde i EU«, og, med hensyn til artikel 48, stk. 2, heri, at denne ret har »samme betydning og rækkevidde« som den, der er fastsat i EMRK’s artikel 6, stk. 2 (
11
).
51.
Selv om det er korrekt, at ordlyden af EMRK’s artikel 6 heller ikke indeholder nogen henvisning til retten til ikke at udtale sig, skal der erindres om, at Menneskerettighedsdomstolen gentagne gange har fastslået, at retten til ikke at udtale sig og retten til ikke at bidrage til selvinkriminering som en del af retten til ikke at udtale sig, til trods for den manglende udtrykkelige anerkendelse, er »almindeligt anerkendte internationale normer, der udgør kernen i begrebet retfærdig rettergang, som er knæsat ved [EMRK’s] artikel 6« (
12
).
52.
For så vidt angår det materielle anvendelsesområde for EMRK’s artikel 6 fremgår det af ordlyden heraf, at det strafferetlige område i denne bestemmelse finder anvendelse, hver gang der er tale om en »anklage for en forbrydelse«.
53.
Det er imidlertid velkendt, at begrebet »forbrydelse« er blevet fortolket bredt af Menneskerettighedsdomstolen i den hensigt at omfatte ikke alene procedurer, der kan føre til, at der pålægges sanktioner, der af den nationale lovgiver henføres til det strafferetlige område, men ligeledes procedurer, der, selv om de af nævnte lovgiver kvalificeres som administrative, skattemæssige eller disciplinære, overvejende har karakter af straf. En sådan selvstændig fortolkning er støttet på de kriterier, der er blevet udviklet siden Engel-dommen (
13
), og som Domstolen efterfølgende har lagt til grund i Bonda-dommen (
14
), nærmere bestemt kvalifikationen af overtrædelsen i national ret, denne overtrædelses art og graden af hårdhed af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt (herefter »kriterierne fra Bonda-dommen«).
54.
Det er relevant kort at gennemgå disse kriterier, således som de er blevet udviklet i Menneskerettighedsdomstolens praksis (
15
).
55.
Det første kriterium vedrørende kvalifikationen af overtrædelsen i henhold til national ret er ikke relevant, når det drejer sig om en sanktion, der er kvalificeret som administrativ (
16
). I et sådant tilfælde er det nødvendigt at gå videre til undersøgelsen af to andre kriterier.
56.
Det andet kriterium, der sigter mod at forstå overtrædelsens sande karakter, vurderes på baggrund af en række faktorer, forstået således, at en overtrædelse er af strafferetlig karakter, når den sanktion, der er fastsat i national ret, er rettet imod offentligheden og ikke en nærmere afgrænset gruppe af personer (
17
), når kvalificeringen af denne sanktion overholder visse mål om forebyggelse og bekæmpelse (
18
) i stedet for alene at være rettet mod erstatning for formueskader (
19
), og når den nationale sanktionsbestemmelse beskytter et retligt gode, som normalt er beskyttet ved strafferetlige regler (
20
).
57.
Det tredje kriterium vedrører især graden af hårdhed af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt, idet denne hårdhed bestemmes under henvisning til den sanktion, som den berørte person principielt kan pålægges, og ikke den sanktion, som faktisk pålægges (
21
). Frihedsstraffe er pr. definition af strafferetlig karakter (
22
), ligesom visse bødestraffe, der ved misligholdelse kan resultere i en forvandlingsstraf eller være forbundet med optagelse i strafferegistret (
23
).
58.
Det andet og tredje kriterium er i princippet alternativer. Der kan dog anvendes en kumulativ tilgang, hvis en særskilt undersøgelse af hvert kriterium ikke gør det muligt at nå frem til et klart resultat med hensyn til, om der er tale om en anklage for en forbrydelse (
24
).
59.
Når det imidlertid fremgår af vurderingen af disse kriterier, at den pågældende administrative procedure vil kunne føre til en sanktion, der henhører under »forbrydelser«, er det det samlede spektrum af de garantier, der er knyttet til det strafferetlige område i EMRK’s artikel 6, herunder således retten til ikke at udtale sig, som finder anvendelse. Når Menneskerettighedsdomstolen fastslår, at den sanktion, der vil kunne pålægges ved afslutningen af den pågældende procedure, har karakter af straf, stiller den således ikke yderligere spørgsmål med hensyn til anvendeligheden af den pågældende specifikke ret, idet denne anvendelighed er en uomgængelig konsekvens af en sådan kvalifikation af sanktionen (
25
).
60.
Som den forelæggende ret med føje har bemærket, skal det under alle omstændigheder fremhæves, at retten til ikke at udtale sig tidligere gentagne gange er blevet indrømmet personer, der ikke besvarede spørgsmålene fra de administrative myndigheder i forbindelse med administrative overtrædelsesprocedurer. Ved disse lejligheder var det ganske rigtigt den strafferetlige karakter af de sanktioner, som den administrative myndighed kunne anvende i forhold til de overtrædelser, der var omfattet af myndighedens undersøgelse, som Menneskerettighedsdomstolen betragtede som afgørende (
26
).
61.
Henset til det ovenstående må det konkluderes, at når de undersøgte sanktioner kvalificeres som strafferetlige i betragtning af kriterierne fra Bonda-dommen, følger anerkendelsen af retten til ikke at udtale sig automatisk.
b)
Om muligheden for at fortolke de omhandlede bestemmelser i overensstemmelse med retten til ikke at udtale sig
62.
Det må på dette stadium afgøres, hvorvidt det, henset til ordlyden af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014, er muligt at fortolke disse bestemmelser i overensstemmelse med retten til ikke at udtale sig, dvs. således, at de ikke pålægger medlemsstaterne at sanktionere en person, som nægter at besvare spørgsmål fra tilsynsmyndigheden, hvoraf der kan udledes et ansvar for denne person for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf. Det er nemlig kun, såfremt en sådan mulighed foreligger, at spørgsmålet om gyldigheden af disse bestemmelser i lyset af chartrets artikel 47 og 48 skal besvares bekræftende.
63.
I denne hensigt vil jeg indledningsvis kort fastlægge den retlige sammenhæng, hvori de bestemmelser, som dette spørgsmål vedrører, indgår.
64.
Direktiv 2003/6 har til formål at bekæmpe markedsmisbrug. Som det fremgår af 2. og 12. betragtning hertil, forbyder direktivet insiderhandel og transaktioner rettet mod kursmanipulation, med det formål at sikre finansmarkedernes integritet og forbedre investorernes tillid til disse markeder, en tillid, som bl.a. afhænger af, at disse investorer stilles lige, og at de er beskyttet mod ulovlig anvendelse af intern viden (
27
).
65.
For at sikre, at denne retlige ramme er tilstrækkelig, skal enhver overtrædelse af forbud, der udstedes i henhold til direktiv 2003/6, hurtigt og effektivt afsløres og sanktioneres (
28
). I denne sammenhæng fastsætter dette direktivs artikel 14 de krav, med hvilke medlemsstaterne skal bringe deres nationale sanktionsregler i overensstemmelse.
66.
Forordning nr. 596/2014 forfølger de samme mål som direktiv 2003/6 (
29
), alt imens den sigter mod at etablere en mere ensartet og stærkere retlig ramme, særligt ved at styrke tilsynsmyndighedens tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser samt beføjelser til at pålægge sanktioner (
30
). Med hensyn til sanktioner udvider denne forordnings artikel 30 rækken af de krav, med hvilke medlemsstaterne skal bringe deres nationale regler i overensstemmelse.
67.
For så vidt angår de bestemmelser, som Domstolen anmodes om at fortolke i nærværende sag, skal det præciseres, at det i artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 fastsættes, at medlemsstaterne skal vedtage de administrative sanktioner, der skal iværksættes i tilfælde af manglende samarbejde ved en undersøgelse, der foretages af tilsynsmyndigheden. Den udtrykkelige henvisning i denne artikel til samme direktivs artikel 12 kræver imidlertid, at der foretages en fortolkning af den omhandlede bestemmelse, sammenholdt med artikel 12, som, for så vidt angår det minimale indhold af tilsynsmyndighedens beføjelser, i stk. 2, litra b), foreskriver, at disse beføjelser skal omfatte retten til»at indhente oplysninger hos en hvilken som helst person, herunder dem, der senere er involveret i afgivelsen af ordrer eller udførelse af de pågældende operationer, og deres principaler, og eventuelt indkalde dem til høring« (
31
). Artikel 12 i direktiv 2003/6 fastsætter med andre ord, at udstrækningen af den kategori af personer, over for hvilke tilsynsmyndighedens ret kan udøves, principielt er ubegrænset.
68.
Hvad angår artikel 30, stk. 1, litra b), fremgår det i det væsentlige af denne bestemmelse, at medlemsstaterne skal fastsætte bestemmelser om, at tilsynsmyndigheden har beføjelse til at pålægge sanktioner og træffe administrative foranstaltninger vedrørende »manglende samarbejde ved eller samtykke til en undersøgelse eller et kontrolbesøg eller en anmodning herom«. Eftersom nævnte artikel 30 i forordning nr. 596/2014 udtrykkeligt henviser til samme forordnings artikel 23, skal der nødvendigvis foretages en fortolkning af førstnævnte bestemmelse, sammenholdt med sidstnævnte bestemmelse, som i stk. 2 definerer det minimale indhold af tilsynsmyndighedens tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser således, at disse beføjelser bl.a. omfatter beføjelsen til »at anmode om eller kræve oplysninger fra enhver person, herunder dem, der senere er involveret i afgivelsen af handelsordrer eller udførelsen af de pågældende opgaver, og deres principaler, og om nødvendigt indkalde og høre en sådan person for at indhente oplysninger« (
32
).
69.
Ifølge den italienske regerings skriftlige indlæg vil den semantiske styrke i formuleringerne »hvilken som helst« og »enhver«, sammenholdt med den omstændighed, at det ikke udtrykkeligt er udelukket, at medlemsstaterne kan pålægge sanktioner for manglende samarbejde over for personer, af hvis besvarelser der kan udledes et ansvar for disse personer for en overtrædelse, der henhører under tilsynsmyndighedens kompetence, kunne begrunde en fortolkning af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 såvel som af artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014, hvorefter medlemsstaterne ligeledes er forpligtet til administrativt at sanktionere disse personer.
70.
Jeg er ikke desto mindre overbevist om, at en sådan konklusion er fejlagtig.
71.
Jeg vil i den henseende for det første understrege, at formuleringerne »hvilken som helst« og »enhver« i de to pågældende retsakter henviser til personer, som tilsynsmyndigheden har ret til at indhente oplysninger hos, eller som denne myndighed har ret til at indkalde og høre, og ikke direkte personer, som den er forpligtet til at sanktionere i tilfælde af manglende samarbejde ved en undersøgelse, der foretages af denne myndighed, hvilket ikke er uden betydning for, hvor pålidelig denne tekstnære fortolkning er. For det andet og især er jeg af den opfattelse, at en fortolkning, der udnytter den manglende udtrykkelige udelukkelse af muligheden for at sanktionere personer, af hvis besvarelser der kan udledes et ansvar for disse personer for en overtrædelse, der henhører under tilsynsmyndighedens kompetence, nødvendigvis er baseret på den forudsætning, at såvel artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 som artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 pålægger medlemsstaterne at sikre, at tilsidesættelse af samarbejdsforpligtelsen i forbindelse med de undersøgelser, som denne myndighed foretager, straffes med administrative sanktioner, der har karakter af straf. Som illustreret ovenfor finder retten til ikke at udtale sig nemlig anvendelse alene i strafferetlige procedurer eller i administrative procedurer, der kan føre til, at der pålægges sanktioner, der har en sådan karakter.
72.
Jeg vil dog allerede gøre opmærksom på, at anvendelsen af andre af Domstolens traditionelle fortolkningsmetoder, såsom den systematiske og historiske fortolkning af de pågældende bestemmelser, efter min opfattelse tydeligt viser, at denne fortolkning af de omhandlede bestemmelser er fejlagtig.
73.
En systematisk fortolkning af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 indebærer for det første, at der tages højde for samme bestemmelses stk. 1, hvorefter »[medlemsstaterne] [m]ed forbehold af medlemsstaternes ret til at pålægge strafferetlige sanktioner […] i henhold til national ret [sikrer], at der kan træffes passende administrative foranstaltninger eller pålægges administrative sanktioner over for de ansvarlige personer i de tilfælde, hvor de bestemmelser, der er vedtaget i henhold til dette direktiv, ikke er blevet overholdt. Medlemsstaterne sikrer, at disse foranstaltninger er effektive, rimelige og præventive«. Det fremgår imidlertid af dette stykke, at medlemsstaterne, når det drejer sig om at træffe foranstaltninger, der skal bekæmpe, at der sker overtrædelse af de nationale bestemmelser, som gennemfører direktiv 2003/6, råder over et vidt skøn. Det gælder i almindelighed, at medlemsstaterne ikke alene ikke er udtrykkeligt forpligtet til, ud over eventuelle strafferetlige sanktioner, at fastsætte administrative sanktioner, der har karakter af straf, men at de endog har ret til at vælge alene at pålægge »passende administrative foranstaltninger« i stedet for administrative sanktioner i egentlig forstand. Selv hvis medlemsstaterne beslutter at indføre »administrative sanktioner« i deres nationale lovgivning, vil det skøn, som de råder over med hensyn til rækkevidden af disse sanktioner, i øvrigt alene være begrænset af forpligtelsen til at sikre, at sanktionerne er »effektive, rimelige og præventive« (
33
). Denne forpligtelse indebærer efter min opfattelse ikke nødvendigvis en forpligtelse til at fastsætte sanktioner, der har karakter af straf, eftersom sanktioner, der ikke har en sådan karakter, i princippet ligeså kan være effektive, rimelige og præventive (
34
). Jeg kan nemlig ikke se, hvordan det skulle kunne udelukkes, at en sanktion, der ikke opfylder det andet kriterium fra Bonda-dommen som følge af, at dens formål udelukkende vedrører forebyggelse eller erstatning, eller som ikke opfylder det tredje kriterium fra Bonda-dommen som følge af et nedsat bødebeløb, ville kunne opfylde nævnte karakteristika.
74.
Denne fortolkning falder i øvrigt efter min opfattelse i tråd med et uddrag af generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i sagen Spector Photo Group og Van Raemdonck (
35
). Generaladvokaten nævner først, at artikel 14 i direktiv 2003/6 indgår i de bestemmelser i dette direktiv, hvori der fastsættes »minimumskrav«, og at »medlemsstaterne [bemyndiges] til at vedtage foranstaltninger, der går videre«, hvorefter hun nemlig bekræfter, at denne artikel »[blot] bestemmer […], at medlemsstaterne skal sikre effektive og præventive administrative foranstaltninger«, og at direktiv 2003/6 dermed for så vidt angår sanktionering kun medfører »en minimumsharmonisering« (
36
).
75.
Hvad angår den systematiske fortolkning af artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 er jeg af den opfattelse, at en sådan fortolkning heller ikke kan begrunde en konklusion, hvorefter denne bestemmelse skal fortolkes således, at den pålægger medlemsstaterne at fastsætte en ordning med administrative sanktioner, der har karakter af straf. Ganske vist begrænser denne forordnings artikel 30, stk. 1, medlemsstaternes skøn, for så vidt som den i det væsentlige bestemmer, at medlemsstaterne er forpligtede til at indføre både administrative foranstaltninger og administrative sanktioner med henblik på at bekæmpe overtrædelse af disse bestemmelser, uden at medlemsstaterne overlades noget valg mellem disse to sanktionsmekanismer. Det skal dog anføres, at tilsidesættelse af samarbejdsforpligtelsen ikke er omfattet af anvendelsen af nævnte forordnings artikel 30, stk. 2, hvilken blandt de administrative foranstaltninger og sanktioner, som tilsynsmyndighederne i det mindste – ud over strafferetlige sanktioner – har beføjelser til at pålægge, indeholder forskellige sanktioner, der sandsynligvis har en karakter af straf ifølge kriterierne fra Bonda-dommen (
37
).
76.
Det afgørende for at kunne fastslå, at en sanktion har karakter af straf, er således efter min opfattelse de kriterier, som tilsynsmyndigheden i overensstemmelse med national ret skal anvende ved fastsættelsen af arten og niveauet af sanktionen inden for de grænser, der er fastsat i artikel 31, stk. 1, litra a)-g) (
38
), i forordning nr. 596/2014, samt den forskellige betydning, som denne myndighed i henhold til samme ret skal tillægge disse kriterier.
77.
En historisk fortolkning af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 viser ligeledes efter min opfattelse, at EU-lovgiver i forbindelse med vedtagelsen af disse to retsakter ikke ønskede at pålægge medlemsstaterne en forpligtelse til at bekæmpe tilsidesættelse af gennemførelsesforanstaltningerne til direktiv 2003/6 eller af bestemmelserne i forordning nr. 596/2014 ved brug af strafferetlige sanktioner eller administrative sanktioner, der har karakter af straf, eftersom dette direktiv og denne forordning alene sigtede mod en minimumsharmonisering af de nationale sanktionsregler. Dette fremgår tydeligt for så vidt angår direktiv 2003/6 af forslaget til direktivet, hvori Kommissionen henledte opmærksomheden på, at »[selve reglerne om sanktioner] dog fortsat [henhører] under medlemsstaternes kompetence«, og at »[s]anktionerne skal være effektive, rimelige og præventive. De enkelte medlemsstater kan dog selv afgøre, hvilke sanktioner de vil anvende for overtrædelse af disse foranstaltninger eller for manglende samarbejde ved en undersøgelse i henhold til direktivets artikel 12« (
39
). Hvad angår forordning nr. 596/2014 fremgår ønsket om at forfølge den samme grad af harmonisering lige så tydeligt af et uddrag af forslaget til forordningen, hvori Kommissionen anfører, at »[der] med denne forordning [indføres] minimumsbestemmelser for administrative foranstaltninger, sanktioner og bøder. Dette forhindrer ikke de enkelte medlemsstater i at fastsætte højere standarder« (
40
).
78.
I betragtning af det vide skøn, der overlades medlemsstaterne med henblik på gennemførelsen af de forpligtelser, der påhviler dem i medfør af artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014, i forbindelse med, at der forfølges en minimal grad af harmonisering, er det efter min opfattelse ikke overraskende, at EU-lovgiver ikke har været stærkt optaget af at præcisere, at selv om administrative sanktioner, der har karakter af straf, vedtages på nationalt niveau, kan de ikke anvendes over for personer, der som led i en undersøgelse vedrørende en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges sådanne sanktioner, nægter at besvare spørgsmål fra tilsynsmyndigheden, hvoraf der kan udledes et ansvar for disse personer for den pågældende overtrædelse. Ved at overlade det til medlemsstaterne at fastslå karakteren og rækkevidden af de sanktioner, der skal fastsættes i tilfælde af tilsidesættelse af samarbejdsforpligtelsen med tilsynsmyndigheden, har lovgiver nemlig efter min opfattelse nødvendigvis anerkendt, at pålæggelsen af en sanktion kan udelukkes som følge af anerkendelsen af de grundlæggende rettigheder, som chartret knytter til sanktioner, der har karakter af straf. Med andre ord udelukker den omstændighed, at såvel artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 som artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 er affattet i et generelt og betingelsesløst sprog, således som Rådet har gjort gældende i sine skriftlige indlæg, ikke, at der i en fortolkningssammenhæng kan indføres undtagelser, der knytter sig til overholdelsen af en grundlæggende rettighed.
79.
Der gøres i den forbindelse opmærksom på, at 44. betragtning til direktiv 2003/6 (
41
) og 77. betragtning til forordning nr. 596/2014 (
42
) kodificerer princippet om, at bestemmelserne i den afledte EU-ret skal fortolkes i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder (
43
). I det foreliggende tilfælde betyder dette princip, at forpligtelsen til at sanktionere manglende samarbejde med tilsynsmyndigheden skal fortolkes i overensstemmelse med retten til ikke at udtale sig, således som denne ret følger af chartrets artikel 47 og 48, idet chartret skal anerkendes i tilfælde, hvor en procedure kan føre til, at der pålægges sanktioner, der har karakter af straf.
80.
Det skal derimod præciseres, at ovennævnte princip, i modsætning til, hvad den forelæggende ret synes at skønne, ikke kræver, at der som led i fortolkningen af forpligtelsen til at sanktionere manglende samarbejde med tilsynsmyndigheden tages hensyn til behovet for at overholde de beskyttelsesniveauer for grundlæggende rettigheder, der er sikret ved medlemsstaternes lovgivninger, såfremt disse niveauer er højere end dem, der er garanteret ved EU-retten.
81.
For det første understøttes en sådan fortolkning ikke, således som den forelæggende ret synes at hævde, af sætningsdelene »i henhold til national ret« og »i overensstemmelse med national ret« i henholdsvis artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, i forordning nr. 596/2014, hvilke sætningsdele vedrører den forpligtelse til at sanktionere, som påhviler medlemsstaterne. Indføjelsen af disse sætningsdele har nemlig efter min opfattelse alene til formål at fremhæve den omstændighed, at sanktionsreglerne kræver en gennemførelse ved den nationale lovgiver (
44
).
82.
Under alle omstændigheder har Domstolen allerede på generelt plan forkastet en sådan fortolkning i Melloni-dommen (
45
). I den sag, der førte til denne dom, vedrørte det tredje præjudicielle spørgsmål, som Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Spanien) havde forelagt, problematikken med hensyn til, hvorvidt chartrets artikel 53 (
46
) tillader en medlemsstat at anvende et højere beskyttelsesniveau for grundlæggende rettigheder, der er garanteret ved dens forfatning. I den forbindelse besvarede Domstolens Store Afdeling spørgsmålet benægtende som følge af den omstændighed, at en sådan fortolkning af nævnte artikel 53 ville udgøre et indgreb i EU-rettens forrang, enhed og effektivitet (
47
).
83.
På samme måde ville en sådan fortolkning i den foreliggende sag udgøre et indgreb i princippet om EU-rettens forrang, for så vidt som den ville tillade en medlemsstat at hindre anvendelsen af nogle EU-retlige bestemmelser, som er fuldt ud i overensstemmelse med chartret, nemlig artikel 14, stk. 3, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, i forordning nr. 596/2014, alene med den begrundelse, at de ikke overholder de grundlæggende rettigheder, der er garanteret ved denne stats forfatning. Desuden ville denne fortolkning udgøre et indgreb i den ensartede og effektive anvendelse af EU-retten, for så vidt som den ville rejse tvivl om ensartetheden i beskyttelsesniveauet for retten til ikke at udtale sig i tilfælde af sanktion for tilsidesættelse af samarbejdsforpligtelsen med tilsynsyndigheden, ligesom den ville kunne være til hinder for harmoniseringen af tilsynsmyndighedernes beføjelser til at pålægge sanktioner over for nævnte tilsidesættelse.
84.
I lyset af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at ordlyden af artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6 og artikel 30, stk. 1, litra b), i forordning nr. 596/2014 giver mulighed for en fortolkning i overensstemmelse med retten til ikke at udtale sig, således som denne ret følger af chartrets artikel 47 og 48, og at disse bestemmelsers gyldighed i forhold til nævnte artikler i chartret dermed ikke kan bringes i tvivl. Det er således muligt at behandle den problematik, der knytter sig til rækkevidden af den omhandlede ret.
c)
Om rækkevidden af retten til ikke at udtale sig som omhandlet i chartrets artikel 47 og 48
85.
Som anført i punkt 39 i nærværende forslag til afgørelse har den forelæggende ret ligeledes anmodet Domstolen om at vurdere, hvilken rækkevidde fysiske personers ret til ikke at udtale sig, således som denne ret følger af chartrets artikel 47 og 48, skal tillægges i forbindelse med administrative procedurer, der føres med henblik på at pålægge sanktioner, der har karakter af straf, såsom de sanktioner, der er fastsat i national lovgivning med henblik på at bekæmpe markedsmisbrug (
48
). I denne forbindelse har den forelæggende ret fremhævet, at Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende EMRK’s artikel 6 synes at tillægge denne ret en større rækkevidde end den, der følger af Domstolens praksis på området for konkurrencebegrænsende adfærd.
86.
Denne problematik vil blive undersøgt i de følgende punkter. Særligt vil jeg nærmere undersøge spørgsmålet om, hvorvidt retten til ikke at udtale sig, således som denne ret følger af chartrets artikel 47 og 48, i den foreliggende sag skal tillægges den samme rækkevidde, som den er blevet tillagt ved Domstolens praksis, idet jeg vil besvare dette spørgsmål benægtende (afsnit 1). Dernæst vil jeg forsøge, i overensstemmelse med klausulen om ensartethed i chartrets artikel 52, stk. 3, og forklaringerne til chartret (
49
), at fastlægge, hvilken rækkevidde der gælder for denne ret i den foreliggende sag, under henvisning til Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende EMRK’s artikel 6 (afsnit 2).
87.
Inden jeg går i gang med denne undersøgelse, skal jeg foretage en præcisering. Den forelæggende ret har allerede – efter min opfattelse med rette – udelukket, at retten til ikke at udtale sig i sig selv kan danne grundlag for en persons nægtelse af at deltage i en høring, som tilsynsmyndigheden har foranstaltet, eller for en uberettiget forsinkelse med hensyn til at deltage i en sådan høring, uden at dette berører nævnte rets mulighed for at vurdere, om og i hvilket omfang denne nægtelse kan begrundes i det forhold, at den berørte person ikke er blevet garanteret, at vedkommendes ret til ikke at udtale sig vil blive respekteret. Af denne grund vil min undersøgelse alene vedrøre den faktiske situation, der består i nægtelse af at besvare spørgsmålene fra nævnte myndighed.
1) Retten til ikke at udtale sig ifølge Domstolens praksis
88.
Domstolen har, så vidt jeg ved, kun udtalt sig om rækkevidden af retten til ikke at udtale sig på det konkurrenceretlige område.
89.
Udgangspunktet for enhver undersøgelse af denne retspraksis er den principielle dom i sagen Orkem mod Kommissionen (
50
).
90.
I den sag, der førte til denne dom, havde det sagsøgende selskab fremsat et anbringende støttet på et argument om, at den begæring om oplysninger, som Kommissionen havde tilstillet dette efter en kontrolundersøgelse, som denne havde foretaget med hensyn til, hvorvidt nævnte selskab eventuelt havde deltaget i aftaler eller samordnet praksis, bevirkede, at sagsøgeren blev tvunget til at anklage sig selv ved at tilstå at have overtrådt konkurrencereglerne. Domstolen havde indledningsvis imødegået dette argument ved at anføre dels, at der ikke bestod en sådan ret i fællesskabsretten, dels at der bestod en »pligt til at medvirke aktivt«, som påhvilede de virksomheder, der var genstand for en undersøgelse, der skulle afgøre, om de havde overtrådt konkurrenceretten. Dernæst havde Domstolen fastslået, at der ikke desto mindre kunne indrømmes visse begrænsninger for Kommissionens efterforskningsbeføjelser som følge af nødvendigheden af at respektere virksomhedernes ret til forsvar, med henblik på at sikre, at disse rettigheder ikke blev gjort illusorisk af de indledende undersøgelser, som kunne være afgørende for tilvejebringelse af beviser for, at disse virksomheder havde begået retsstridige handlinger (
51
). Domstolen definerede disse begrænsninger således: »Kommissionen har […] beføjelse til at pålægge en virksomhed dels at meddele alle nødvendige oplysninger om de omstændigheder, som virksomheden kan tænkes at være bekendt med, dels, om nødvendigt, at fremlægge de dokumenter om disse omstændigheder, som virksomheden er i besiddelse af, selv om de pågældende oplysninger eller dokumenter vil kunne anvendes som bevis for, at virksomheden selv, eller en anden virksomhed, har handlet i strid med konkurrencereglerne. Derimod må Kommissionen ikke […] pålægge en virksomhed pligt til at besvare spørgsmål, såfremt virksomheden derved tvinges til at afgive tilståelse om at have begået retsstridige handlinger, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for.« (
52
)
91.
Det fremgår imidlertid af de domme, der er blevet afsagt efterfølgende, at Domstolen ikke har ændret definitionen af disse begrænsninger væsentligt (
53
). Den har tværtimod antaget, at den rækkevidde, der således er blevet tillagt retten til ikke at udtale sig, er i overensstemmelse med chartrets artikel 47 og 48 som følge af, at kravet om at sikre, at konkurrenceretten er effektiv, fordrer, at der foretages en afvejning af retten til ikke at udtale sig i forhold til den underliggende almene interesse i, at overtrædelser af konkurrenceretten retsforfølges (
54
). Anerkendelsen af en ret til ikke at udtale sig, der tillige ville omfatte alle spørgsmål af rent faktisk karakter (»en absolut ret til at nægte at udtale sig«), ville nemlig ifølge denne retspraksis være mere vidtgående end nødvendigt for at sikre virksomhedernes ret til kontradiktion og ville udgøre en ubegrundet hindring for Kommissionens opfyldelse af den pligt, som er betroet den, til at påse, at konkurrencereglerne overholdes inden for det indre marked. Endvidere er der ifølge denne retspraksis intet til hinder for, at den virksomhed, der har besvaret spørgsmål af rent faktisk karakter, senere under den administrative procedure eller under en sag for Unionens retsinstanser godtgør, at de faktiske omstændigheder, der omhandles i den pågældendes besvarelser, har en anden betydning end den, som Kommissionen har lagt til grund.
92.
Sammenfattende omfatter retten til ikke at udtale sig ifølge Domstolen ikke besvarelsen af spørgsmål vedrørende faktiske omstændigheder, medmindre formålet med spørgsmålene er at opnå den pågældende virksomheds indrømmelse med hensyn til begåelsen af den overtrædelse, som Kommissionen efterforsker. Som Domstolen bemærkede i dommen i sagen Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen, indebærer den beskyttelse, der er sikret ved denne ret, med andre ord, at det må afgøres, hvorvidt et svar fra den virksomhed, der er adressat for nævnte spørgsmål, i det væsentlige svarer til en indrømmelse af overtrædelsen (
55
).
93.
Hvis dette ikke er tilfældet, anses spørgsmålet for at være »rent faktuelt« (
56
) eller »af rent faktisk karakter« (
57
) og er som følge heraf ikke omfattet af anvendelsesområdet for retten til ikke at udtale sig, selv om den pågældende virksomheds besvarelse kan anvendes som bevis for, at denne virksomhed har overtrådt konkurrencereglerne.
94.
Den italienske regering har i sine skriftlige indlæg i det væsentlige anført, at denne retspraksis kan anvendes analogt, når det drejer sig om at fastslå rækkevidden af fysiske personers ret til ikke at udtale sig i forbindelse med administrative procedurer, der har til formål at afsløre markedsmisbrug. Mere specifikt foreskriver kravet om at sikre effektiviteten af de bestemmelser i den afledte ret, der pålægger at bekæmpe sådant misbrug, såsom artikel 14 i direktiv 2003/6 og artikel 30 i forordning nr. 596/2014, ifølge nævnte regering, at rækkevidden af retten til ikke at udtale sig fastlægges ved en afvejning af denne ret i forhold til den almene interesse i at sikre finansmarkedernes integritet og forbedre investorernes tillid til disse markeder (
58
).
95.
Jeg kan ikke tilslutte mig dette synspunkt.
96.
Denne retspraksis, som er udviklet i forhold til virksomheder, der er omfattet af undersøgelser i forbindelse med overtrædelser af konkurrenceretten, vedrører tydeligvis kun juridiske personer, således som den forelæggende ret i øvrigt har bemærket. Virksomheder og sammenslutninger af virksomheder er nemlig de eneste retssubjekter for EU-konkurrenceretten og de eneste enheder, som Kommissionen har beføjelse til at pålægge bøder for overtrædelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF (
59
). Til gengæld har Domstolen, så vidt jeg ved, endnu ikke undersøgt spørgsmålet om rækkevidden af fysiske personers ret til ikke at udtale sig.
2) Retten til ikke at udtale sig ifølge Menneskerettighedsdomstolens praksis
97.
Menneskerettighedsdomstolen har, medmindre jeg tager fejl, til forskel fra Domstolen aldrig udtalt sig om muligheden for, at en juridisk person kan påberåbe sig retten til ikke at udtale sig i forbindelse med en strafferetlig eller administrativ procedure, der føres over for nævnte person med henblik på pålæggelse af sanktioner, der har karakter af straf. Rækkevidden af denne ret, således som den i store træk fastlægges i de følgende punkter, har med andre ord hidtil kun været anerkendt i forhold til fysiske personer (
60
).
98.
Dette fremgår meget tydeligt af den måde, hvorpå Menneskerettighedsdomstolen har karakteriseret berettigelsen af retten til ikke at udtale sig og retten til ikke at inkriminere sig selv, idet sidstnævnte er en del af førstnævnte. Denne berettigelse beror nemlig ifølge Menneskerettighedsdomstolen på, at personer, der er genstand for en »anklage for en forbrydelse«, beskyttes mod en urimelig tvangsudøvelse fra myndighedernes side. Ifølge nævnte domstol har en sådan beskyttelse til formål at undgå rettergangsfejl og at sikre opnåelsen af målet med EMRK’s artikel 6 (
61
) samt, mere specifikt, at sikre, at anklagemyndigheden i en straffesag søger at understøtte sin argumentation uden brug af beviser, der er opnået ved tvang eller pres uden hensyn til den anklagedes vilje. Sidstnævnte forhold skærpes af præciseringen af, at retten til ikke at inkriminere sig selv »først og fremmest vedrører respekt for den anklagedes beslutning om ikke at udtale sig« (
62
).
99.
Som Kommissionen med rette har givet udtryk for i sine skriftlige indlæg, er respekt for personen og dennes beslutningsfrihed gennem forebyggelse af tvang udøvet af offentlige myndigheder til dannelse af personens vilje med andre ord centralt for formålene med retten til ikke at udtale sig, således som Menneskerettighedsdomstolen opfatter denne ret. Den pågældende ret fortolkes således af nævnte domstol som en del af den menneskelige værdighed, således som dommer Martens med rette bemærkede i sin dissens til dommen i sagen Saunders mod Det Forenede Kongerige, i hvilken dissens det anføres, at Menneskerettighedsdomstolen synes at have tilsluttet sig det synspunkt, at »respekten for menneskets værdighed og frihed kræver, at ethvert retssubjekt skal være fuldstændig frit til at beslutte, hvordan vedkommende ønsker at forholde sig til de anklager, der rettes mod vedkommende« (
63
) (
64
). Under disse omstændigheder fremgår det ikke, at den rækkevidde, som denne retspraksis tillægger retten til ikke at udtale sig, i sin nuværende form kan overføres på juridiske personer (
65
).
100.
Henset til den rækkevidde, som Menneskerettighedsdomstolen tillægger fysiske personers ret til ikke at udtale sig, skal der først erindres om, at denne ret ifølge nævnte domstol beror på, at personer, der er genstand for en anklage om forbrydelse, beskyttes mod en urimelig tvangsudøvelse fra myndighedernes side.
101.
Det følger heraf, at Menneskerettighedsdomstolen i forbindelse med den undersøgelse, der skal afgøre, om EMRK’s artikel 6 er blevet overtrådt, først og fremmest stiller spørgsmålet om, hvorvidt der er fastslået udøvelse af tvang med henblik på at opnå beviser, hvorefter den undersøger, om en sådan tvangsudøvelse skal kvalificeres som urimelig. Nævnte domstol har i sin praksis identificeret flere situationer, der efter deres karakter kan give anledning til bekymring med hensyn til, om der er tale om urimelig tvangsudøvelse, idet den første situation omhandler »et retssubjekt, som, under trussel om sanktioner ved manglende vidneforklaring, enten aflægger vidneforklaring eller straffes for at have nægtet at gøre det« (
66
). For at fastslå, om denne bekymring giver sig udtryk i en realitet, vurderer Menneskerettighedsdomstolen arten og graden af denne tvangsudøvelse, således som disse forhold kan påvises ved arten og grovheden af den sanktion, der er forbundet med nægtelsen af at svare (
67
), og hvorvidt de passende garantier er til stede i den pågældende procedure (
68
).
102.
Menneskerettighedsdomstolen har ikke desto mindre ved gentagne lejligheder fastslået, at alle former for direkte tvangsudøvelse over for en anklaget med henblik på at bringe vedkommende til at fremsætte inkriminerende forklaringer mod sin vilje ikke er af en sådan karakter, at det medfører en overtrædelse af EMRK’s artikel 6. Eftersom retten til ikke at udtale sig ifølge nævnte domstol ikke er absolut (
69
), er graden af den af myndighederne anvendte tvangsudøvelse nemlig uforenelig med denne bestemmelse, hvis den bevirker, at denne ret berøves sit indhold (
70
). Det afgørende i forbindelse med en sådan vurdering er ifølge Menneskerettighedsdomstolen den brug, der under en straffesag gøres af de beviser, der er opnået ved tvang (
71
), såvel i sammenhæng med selve proceduren som uden for en sådan sammenhæng (
72
).
103.
Sidstnævnte kriterium gør det især muligt at fastlægge, hvorvidt tvangsudøvelsen er urimelig, når de spørgsmål, som den anklagede bliver stillet, vedrører faktiske omstændigheder. Denne problematik blev behandlet for første gang af Menneskerettighedsdomstolen i sagen Saunders mod Det Forenede Kongerige. Som svar på det argument, som Det Forenede Kongeriges regering havde fremført, hvorefter retten til ikke at bidrage til selvinkriminering ikke fandt anvendelse i omstændighederne i nævnte sag som følge af, at sagsøgeren ikke havde været forpligtet til at afgive svar, der havde en selvinkriminerende karakter, fastslog Menneskerettighedsdomstolen først, at retten til ikke at udtale sig »ikke med rimelighed kunne begrænses til tilståelser af forbrydelser eller bemærkninger, der umiddelbart gør den pågældende ansvarlig«, hvorefter den præciserede, at »[e]n vidneforklaring, der er opnået ved tvang, og som først synes ikke at have en inkriminerende karakter – såsom bemærkninger, der frikender ophavsmanden, eller alene oplysninger om faktiske omstændigheder – efterfølgende kan bruges i en straffesag til støtte for anklagemyndighedens påstand« (
73
) (
74
).
104.
Der er i denne henseende fremkommet væsentlige præciseringer efterfølgende i dommen i sagen Corbet mod Frankrig. Efter at have konstateret, at der var tale om tvangsudøvelse, og at de anklagedes forklaringer ikke havde en selvinkriminerende karakter, fastslog Menneskerettighedsdomstolen nemlig med hensyn til brugen af de forklaringer vedrørende faktiske omstændigheder, der var indhentet under tvang, at det, for at der er tale om en overtrædelse af EMRK’s artikel 6, forudsættes, at disse forklaringer har haft »en indvirkning på nævningekendelsen om skyldsspørgsmålet eller på straffen« (
75
). Det er min opfattelse, at denne regel, eftersom det egentlig strafferetlige sprog alene er begrundet ved de særlige kendetegn for denne sags faktiske rammer, skal anses for ligeledes at være gældende, når disse forklaringer har haft en indvirkning på domfældelsen eller på den sanktion, der er blevet pålagt ved afslutningen af en administrativ procedure, som henhører under det strafferetlige område som omhandlet i EMRK’s artikel 6.
105.
Menneskerettighedsdomstolen har endvidere præciseret, at rækkevidden af retten til ikke at udtale sig ikke kan begrænses ved at foretage en afvejning af denne i forhold til en interesse af almen karakter. Dette princip har været fulgt siden dommen i sagen Saunders mod Det Forenede Kongerige, hvori Menneskerettighedsdomstolen forkastede regeringens argument om, at den betydelige almene interesse i, at svig i forbindelse med selskaber retsforfølges, og i, at de ansvarlige sanktioneres, kunne begrunde, at retten til ikke at inkriminere sig selv ikke blev indrømmet den anklagede (
76
).
106.
Heraf følger, at rækkevidden af fysiske personers ret til ikke at udtale sig i forbindelse med administrative procedurer, der kan føre til, at der pålægges en sanktion, der har karakter af straf, såsom den i hovedsagen omhandlede, ligeledes omfatter besvarelsen af spørgsmål vedrørende faktiske omstændigheder, som ikke nødvendigvis indebærer en indrømmelse af skyld, på betingelse af, at besvarelsen har haft en indvirkning på begrundelsen for den vedtagne afgørelse eller på den sanktion, der pålægges ved afslutningen af denne procedure. Med henblik på fastlæggelsen af denne rækkevidde er den underliggende almene interesse i, at den pågældende overtrædelse retsforfølges, helt uden relevans.
107.
Det er i den henseende nødvendigt at tage stilling til det argument, som Kommissionen har fremført såvel i sine skriftlige indlæg som i retsmødet, hvorefter det princip, der følger af den dom, som Menneskerettighedsdomstolens Store Afdeling afsagde i sagen Jussila mod Finland (herefter »Jussila-dommen«) (
77
) (
78
), og som Den Europæiske Unions Ret anvendte i dommen i sagen Schindler Holding Ltd m.fl. mod Kommissionen (
79
), tillader en »mild« anvendelse af retten til ikke at udtale sig på områder som eksempelvis bekæmpelse af markedsmisbrug, således at denne ret får en lige så begrænset rækkevidde som den, der i Domstolens praksis på området for konkurrencebegrænsende adfærd indrømmes juridiske personer.
108.
Det skal erindres, at Menneskerettighedsdomstolen i nævnte sag behandlede en sag om, hvorvidt en udeblivelse fra et retsmøde i en appelsag vedrørende en beslutning om skatteforhøjelse fra den finske skattemyndighed var forenelig med EMRK’s artikel 6. Ved den nævnte lejlighed konsoliderede Menneskerettighedsdomstolen princippet om, at der blandt alle de procedurer, der fører til anvendelse af sanktioner, som skal kvalificeres som strafferetlige i henhold til EMRK’s artikel 6, skal foretages en sondring mellem de procedurer og sanktioner, der er omfattet af »den hårde kerne i strafferetten«, og som indebærer en »vanærende karakter« for dem, som de er rettet mod, og de procedurer og sanktioner, der befinder sig uden for disse kerneområder. Efter at have erindret om, at den selvstændige fortolkning af begrebet »anklage for en forbrydelse«, som Menneskerettighedsdomstolen havde anlagt, havde medført en gradvis udvidelse af det strafferetlige område i EMRK’s artikel 6 til også at omfatte områder, som formelt ikke er omfattet af strafferettens traditionelle kategorier, præciserede Menneskerettighedsdomstolen nemlig, at for så vidt angår de kategorier, der ikke er en del af den hårde kerne i strafferetten, skal de garantier, der knytter sig til det strafferetlige område i EMRK’s artikel 6, »ikke nødvendigvis […] finde anvendelse fuldt ud« (
80
).
109.
Fra det øjeblik retten til ikke at udtale sig er en del af disse garantier, kunne det nemlig fremføres, at udstrækningen af den rækkevidde, som Menneskerettighedsdomstolen har tillagt denne ret, afhænger af, hvorvidt anvendelsesområdet for EMRK’s artikel 6 er omfattet af den hårde kerne i strafferetten, således at denne rækkevidde i benægtende fald skal anses for at være mere begrænset og dermed svare til den rækkevidde, som er anerkendt ved Domstolens praksis på området for konkurrencebegrænsende adfærd.
110.
Dette argument kan efter min opfattelse ikke tiltrædes i nærværende sag, for så vidt som Menneskerettighedsdomstolen tidligere, i dommen i sagen Grande Stevens m.fl. mod Italien, har fastslået, at de sanktioner, som den italienske lovgiver havde vedtaget for at gennemføre direktiv 2003/6, faktisk var omfattet af den hårde kerne i strafferetten, idet den vanærende karakter heraf var en følge af den omstændighed, at de kunne være til skade for de berørte personers faglige hæderlighed og troværdighed (
81
).
111.
Jeg nærer under alle omstændigheder tvivl med hensyn til selve muligheden for at påberåbe sig det princip, der følger af Jussila-dommen, for at begrunde en strengere fortolkning af rækkevidden af retten til ikke at udtale sig.
112.
Det skal indledningsvis fremhæves, at Domstolen, til trods for at Retten faktisk har anvendt dette princip ved enkelte lejligheder (
82
), aldrig har gjort brug af det, selv om den tre gange er blevet opfordret hertil af sine generaladvokater (
83
).
113.
Derudover skal det erindres, at anvendelsen af dette princip er afgrænset i dobbelt forstand. Selv om det er korrekt, at der i førnævnte doms præmis 43 henvises generelt til »de garantier, der er fastsat ved det strafferetlige område i artikel 6«, skal det for det første ligeledes anføres, at Menneskerettighedsdomstolens senere praksis tydeligt har ladet forstå, at denne mindre strenge anvendelse af det strafferetlige område i EMRK’s artikel 6 alene vedrører visse af disse garantier. Som illustration fastslog nævnte domstol i dommen i sagen Kammerer mod Østrig, at den tilgang, der blev anvendt i Jussila-dommen, »ikke var begrænset til udeblivelse fra et retsmøde, men kunne udstrækkes til andre proceduremæssige garantier, der var omfattet af artikel 6, såsom i nærværende sag den anklagedes deltagelse i retsmødet« (
84
) (
85
). I lyset af denne betragtning finder jeg det tvivlsomt, om der kan accepteres en mindre streng anvendelse af en garanti som retten til ikke at udtale sig, hvilken ifølge Menneskerettighedsdomstolens praksis »udgør kernen i begrebet retfærdig rettergang«. For det andet kan jeg fuldt ud tilslutte mig den fortolkning, hvorefter det princip, der følger af Jussila-dommen, ikke indebærer en ophævelse eller en begrænsning af den omhandlede rækkevidde, men alene en erstatning af denne med alternative retningslinjer for beskyttelse af retten til en retfærdig rettergang (
86
) (
87
). Med denne dom blev det nemlig fastslået, at der var tale om en overtrædelse af EMRK’s artikel 6 efter en kontekstuel vurdering af, hvorvidt de retlige problemstillinger, som denne domstol skulle tage stilling til, undtagelsesvis kunne tillade, at de nationale myndigheder forkastede anmodningen om afholdelse af et retsmøde.
114.
Heraf følger, at det princip, der blev indført med Jussila-dommen, kun kan begrunde, at en besvarelse af tilsynsmyndighedens spørgsmål vedrørende faktiske omstændigheder, der tjener til at fastslå, om der er tale om en overtrædelse, ikke er omfattet af retten til ikke at udtale sig, hvis der i et sådant tilfælde kan anvendes alternative retningslinjer for beskyttelse af retten til en retfærdig rettergang, hvilket skal efterprøves ved en kontekstuel vurdering.
115.
Sidstnævnte betragtning berettiger efter min opfattelse ligeledes til at udelukke relevansen af dommen i sagen A. Menarini Diagnostics s.r.l. mod Italien (herefter »Menarini-dommen«) (
88
), hvortil Kommissionen også har henvist i denne sammenhæng på grund af det nærliggende princip, der udtrykkes heri, hvorefter »[s]elv om [forskellene mellem en administrativ procedure og en strafferetlig procedure i ordets strengeste forstand] ikke kan fritage de kontraherende medlemsstater for deres forpligtelse til at overholde alle de garantier, der er fastsat ved det strafferetlige område i EMRK’s artikel 6, kan nævnte forskelle ikke desto mindre påvirke retningslinjerne for anvendelsen af disse garantier« (
89
). I denne dom var det benægtende svar, som Menneskerettighedsdomstolen gav med hensyn til den mulige overtrædelse af retten til en retfærdig rettergang for enhver ved et organ, der har fuld prøvelsesret, i forbindelse med den prøvelse, som den italienske forvaltningsdomstol foretog af afgørelserne fra den nationale konkurrencemyndighed, i det væsentlige begrundet i det forhold, at den øverste domstol i forvaltningsretlige sager – henset til omstændighederne i den foreliggende sag – foretog en fuld prøvelse, selv om den italienske lovgivning og retspraksis tilskyndede forvaltningsdomstolen til alene at foretage en legalitetskontrol (
90
).
116.
Jeg er derfor af den opfattelse, at hverken det princip, der følger af Jussila-dommen, eller det, der stammer fra Menarini-dommen, kan anvendes til at understøtte argumentet om, at fysiske personers ret til ikke at udtale sig i forbindelse med administrative procedurer, der kan føre til, at der pålægges en sanktion, der har karakter af straf, skal have en lige så begrænset rækkevidde, som denne ret har, når den indrømmes en juridisk person i henhold til Domstolens praksis på området for konkurrencebegrænsende adfærd.
117.
Afslutningsvis er det min vurdering, at den rækkevidde, der skal indrømmes fysiske personers ret til ikke at udtale sig, således som denne ret følger af chartrets artikel 47 og 48, i forbindelse med administrative procedurer, der kan føre til, at der pålægges en sanktion, der har karakter af straf, henset til klausulen om ensartethed i artikel 52, stk. 3, skal svare til den, som er fastlagt i relevant praksis fra Menneskerettighedsdomstolen, og, specifikt når det drejer sig om besvarelser af spørgsmål vedrørende faktiske omstændigheder, i dommen i sagen Corbet m.fl. mod Frankrig (
91
).
V. Forslag til afgørelse
118.
I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de to præjudicielle spørgsmål forelagt af Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien), som omformuleret, således:
»Ordlyden af artikel 14, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6/EF af 28. januar 2003 om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug) og artikel 30, stk. 1, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 596/2014 af 16. april 2014 om markedsmisbrug (forordningen om markedsmisbrug) og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6/EF og Kommissionens direktiv 2003/124/EF, 2003/125/EF og 2004/72/EF giver mulighed for en fortolkning af disse bestemmelser i overensstemmelse med retten til ikke at udtale sig, således som denne ret følger af artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, idet disse artikler skal fortolkes således, at de ikke kræver, at medlemsstaterne sanktionerer personer, som nægter at besvare spørgsmål fra tilsynsmyndigheden, hvoraf der kan udledes et ansvar for disse personer for en overtrædelse, for hvilken der kan pålægges administrative sanktioner, der har karakter af straf. Den rækkevidde, der skal tillægges fysiske personers ret til ikke at udtale sig i forbindelse med administrative procedurer, der kan føre til, at der pålægges en sanktion, der har karakter af straf, er i medfør af klausulen om ensartethed i artikel 52, stk. 3, i chartret om grundlæggende rettigheder den, som følger af relevant praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, hvorefter denne ret bl.a. omfatter besvarelsen af spørgsmål vedrørende faktiske omstændigheder, på den betingelse, at besvarelsen har en indvirkning på den straf eller den sanktion, der pålægges ved afslutningen af nævnte procedurer.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT 2003, L 96, s. 16.
(
3
) – EUT 2014, L 173, s. 1.
(
4
) – Jf. i denne henseende dom af 20.3.2018, Garlsson Real Estate m.fl. (C-537/16, EU:C:2018:193, præmis 42-63).
(
5
) – Dom af 20.3.2018 (C-596/16 og C-597/16, EU:C:2018:192).
(
6
) – Jf. blandt mange andre dom af 12.12.2019, Slovenské elektrárne (C-376/18, EU:C:2019:1068, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
(
7
) – Jf. forelæggelsesafgørelsens punkt 9.2.
(
8
) – Jf. dom af 14.5.2020, T-Systems Magyarország (C-263/19, EU:C:2020:373, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
(
9
) – Jf. dom af 22.2.2018, Kubota (UK) og EP Barrus (C-545/16, EU:C:2018:101, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).
(
10
) – Jeg har erstattet udtrykket »strafferetlig karakter«, hvortil det præjudicielle spørgsmål henviser, med udtrykket »karakter af straf«, da det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at førstnævnte udtryk anses for at forudsætte opfyldelsen af de kriterier, der udgår fra dom af 5.6.2012, Bonda (C-489/10, EU:C:2012:319).
(
11
) – EUT 2007, C 303, s. 17.
(
12
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 25.2.1993, Funke mod Frankrig (CE:ECHR:1993:0225JUD001082884, § 44), og Menneskerettighedsdomstolen, 28.10.1994, Murray mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:1996:0208JUD001873191, § 45).
(
13
) – Menneskerettighedsdomstolen, 8.6.1976, Engel m.fl. mod Nederlandene (CE:EHCR:1976:0608JUD000510071, § 82).
(
14
) – Dom af 5.6.2012 (C-489/10, EU:C:2012:319, præmis 37-43). Jf. ligeledes dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 35).
(
15
) – For en udtømmende fremstilling af disse forhold jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Bonda (C-489/10, EU:C:2011:845, punkt 47-50) og generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse Menci (C-524/15, EU:C:2017:667, punkt 44-48).
(
16
) – Menneskerettighedsdomstolen, 8.6.1976, Engel m.fl. mod Nederlandene (CE:EHCR:1976:0608JUD000510071, § 82).
(
17
) – Menneskerettighedsdomstolen, 2.9.1998, Lauko mod Slovakiet (CE:ECHR:1998:0902JUD002613895, § 58).
(
18
) – Menneskerettighedsdomstolen, 25.6.2009, Maresti mod Kroatien (CE:ECHR:2009:0625JUD005575907, § 59).
(
19
) – Menneskerettighedsdomstolen, 23.11.2006, Jussila mod Finland (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, § 38).
(
20
) – Menneskerettighedsdomstolen, 4.3.2014, Grande Stevens m.fl. mod Italien (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 90).
(
21
) – Menneskerettighedsdomstolen, 4.3.2014, Grande Stevens m.fl. mod Italien (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 98).
(
22
) – Menneskerettighedsdomstolen, 8.6.1976, Engel m.fl. mod Nederlandene (CE:EHCR:1976:0608JUD000510071, § 82).
(
23
) – Menneskerettighedsdomstolen, 31.5.2011, Zugic mod Kroatien (CE:ECHR:2011:0531JUD000369908, § 68).
(
24
) – Menneskerettighedsdomstolen, 23.11.2006, Jussila mod Finland (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, §§ 30 og 31).
(
25
) – Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolen, 4.3.2014, Grande Stevens m.fl. mod Italien (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 101), hvori Menneskerettighedsdomstolen afslutter sin vurdering af anvendeligheden af EMRK’s artikel 6 på følgende måde: »[Menneskerettigheds]domstolen er af den opfattelse, at de bøder, der er blevet pålagt sagsøgerne, har en strafferetlig karakter, således at artikel 6, stk. 1, finder anvendelse, i det foreliggende tilfælde i henhold til det strafferetlige område i denne bestemmelse« (min fremhævelse).
(
26
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 3.5.2001, J.B. mod Schweiz (CE:EHCR:2001:0503JUD003182796) (undersøgelsesprocedure vedrørende skatteunddragelse), Menneskerettighedsdomstolen, 4.10.2005, Shannon mod Det Forenede Kongerige (CE:EHCR:2005:1004JUD000656303) (procedure vedrørende regnskabsforfalskning og svigagtig aftaleindgåelse), og Menneskerettighedsdomstolen, 5.4.2012, Chambaz mod Schweiz (CE:EHCR:2012:0405JUD001166304) (undersøgelsesprocedure vedrørende skatteunddragelse).
(
27
) – Dom af 23.12.2009, Spector Photo Group og Van Raemdonck (C-45/08, EU:C:2009:806, præmis 47), af 7.7.2011, IMC Securities (C-445/09, EU:C:2011:459, præmis 27), af 28.6.2012, Geltl (C-19/11, EU:C:2012:397, præmis 33), og af 11.3.2015, Lafonta (C-628/13, EU:C:2015:162, præmis 21).
(
28
) – Jf. 38. betragtning til direktiv 2003/6.
(
29
) – Jf. 24. betragtning til forordning nr. 596/2014.
(
30
) – Jf. fjerde betragtning til forordning nr. 596/2014.
(
31
) – Min fremhævelse.
(
32
) – Min fremhævelse.
(
33
) – Der kan udledes enkelte præciseringer vedrørende fastlæggelsen af en sådan grænse af sidste punktum i 38. betragtning til direktiv 2003/6, hvorefter »[sanktionerne] skal være afskrækkende, stå i forhold til omfanget af overtrædelsen og den opnåede gevinst samt håndhæves konsekvent«.
(
34
) – Den strafferetlige kvalifikation af disse sanktioner kan til gengæld udledes af de kriterier, der er fastsat i den nationale lovgivning, med henblik på at vurdere, om sanktionerne er effektive, rimelige og præventive. Jf. i den henseende dom af 23.12.2009, Spector Photo Group og Van Raemdonck (C-45/08, EU:C:2009:806, præmis 71), hvori Domstolen præciserer, at »artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6 ikke fastsætter noget kriterium for vurderingen af, om en sanktion er effektiv, rimelig og præventiv. Fastlæggelsen af disse kriterier henhører under national lovgivning«.
(
35
) – Generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Spector Photo Group og Van Raemdonck (C-45/08, EU:C:2009:534).
(
36
) – Generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Spector Photo Group og Van Raemdonck (C-45/08, EU:C:2009:534, punkt 77).
(
37
) – Jf. i denne retning generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse Garlsson Real Estate m.fl. (C-537/16, EU:C:2017:668, punkt 46). I lighed med generaladvokaten henviser jeg bl.a. til følgende administrative sanktioner: inddragelse eller suspension af et investeringsselskabs tilladelse, midlertidigt eller permanent forbud mod at varetage ledelsesfunktioner i investeringsselskaber, midlertidigt eller permanent forbud mod at handle for egen regning, maksimale administrative sanktioner på op til tre gange den fortjeneste, der er opnået, eller af det tab, der er undgået som følge af overtrædelsen, såfremt dette kan beregnes, maksimale administrative sanktioner, der kan beløbe sig i op til 5000000 EUR for fysiske personer eller i op til 15000000 EUR for juridiske personer. Det skal under alle omstændigheder noteres, at den liste, der fremgår af artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 596/2014, ud over disse sanktioner ligeledes omfatter rent administrative foranstaltninger (en retsafgørelse, hvori det pålægges personen, der er ansvarlig for overtrædelsen, at bringe den udviste adfærd til ophør og at afholde sig fra at gentage en sådan adfærd, såvel som en offentlig advarsel, hvori personen og arten af den begåede overtrædelse nævnes), samt en sanktion, hvis rent administrative karakter efter min opfattelse ikke kan drages i tvivl (udlevering af et beløb svarende til den fortjeneste, der er opnået, eller det tab, der er undgået, som følge af overtrædelsen, for så vidt at dette kan beregnes).
(
38
) – Det drejer sig om overtrædelsens grovhed og varighed, såvel som en række andre omstændigheder, der er forbundet med den for overtrædelsen ansvarlige person, nærmere bestemt denne persons grad af ansvar, personens finansielle styrke, personens fortjeneste eller undgåede tab, såfremt dette kan beregnes, personens vilje til at samarbejde med tilsynsmyndigheden, tidligere overtrædelser begået af denne person, samt de foranstaltninger, som personen har truffet for at forhindre en gentagelse af overtrædelsen.
(
39
) – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug) (KOM(2001) 281 endelig udg. – 2001/0118, COD) (EFT 2001, C 240 E, s. 265).
(
40
) – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug) (KOM(2011) 651 endelig – 2011/0295, COD).
(
41
) – Denne betragtning har følgende ordlyd: »Dette direktiv overholder de grundlæggende rettigheder og de principper, som navnlig er nedfældet i [chartret].«
(
42
) – I henhold til denne betragtning: »Denne forordning respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, der er nedfældet i [chartret]. Denne forordning skal følgelig fortolkes og anvendes i overensstemmelse med disse rettigheder og principper […]«
(
43
) – Jf. blandt mange andre dom af 19.11.2009, Sturgeon m.fl. (C-402/07 og C-432/07, EU:C:2009:716, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
(
44
) – I denne forbindelse henledes opmærksomheden ligeledes på forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug) (KOM(2001) 281 endelig udg. – 2001/0118, COD) (EFT 2001, C 240 E, s. 265), artikel 14, hvori Kommissionen, på et tidspunkt, hvor chartret endnu ikke var blevet vedtaget, præciserede, at »[m]edlemsstaterne [ved] fastsættelsen af sanktionerne og iværksættelse af sanktionsproceduren [skal] overholde principperne i [EMRK]«, uden på nogen måde at nævne de rettigheder, der er fastsat i national ret.
(
45
) – Dom af 26.2.2013 (C-399/11, EU:C:2013:107, præmis 56-64).
(
46
) – Chartrets artikel 53 fastsætter: »Ingen bestemmelse i dette charter må fortolkes som en begrænsning af eller et indgreb i de grundlæggende menneskerettigheder og frihedsrettigheder, der anerkendes i EU-retten og folkeretten, i de internationale konventioner, som Unionen eller alle medlemsstaterne er parter i, herunder [EMRK], samt i medlemsstaternes forfatninger på disses respektive anvendelsesområder« (min fremhævelse).
(
47
) – Jf. ligeledes dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 29), af 11.9.2014, A (C-112/13, EU:C:2014:2195, præmis 44), af 29.7.2019, Pelham m.fl. (C-476/17, EU:C:2019:624, præmis 80), og af 29.7.2019, Spiegel Online (C-516/17, EU:C:2019:625, præmis 19).
(
48
) – Den forelæggende ret og enkelte berørte parter har med rette erindret om, at Domstolen tidligere har givet et bekræftende svar på spørgsmålet om, hvorvidt den procedure, som sagsøgeren i hovedsagen er genstand for, og den sanktion, som vedkommende risikerer at blive pålagt for overtrædelse af den konsoliderede lovteksts artikel 187a, er af strafferetlig karakter som omhandlet i retspraksis fra Bonda-dommen. Jf. dom af 20.3.2018, Di Puma og Zecca (C-596/16 og C-597/16, EU:C:2018:192, præmis 38).
(
49
) – Jf. punkt 50 i nærværende forslag til afgørelse.
(
50
) – Dom af 18.10.1989 (374/87, EU:C:1989:387).
(
51
) – Dom af 18.10.1989, Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 27-33).
(
52
) – Dom af 18.10.1989, Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 34 og 35).
(
53
) – Jf. bl.a. dom af 20.2.2001, Mannesmannröhren-Werke mod Kommissionen (T-112/98, EU:T:2001:61, præmis 65), af 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P samt C-254/99 P, EU:C:2002:582, præmis 273), af 29.6.2006, Kommissionen mod SGL Carbon (C-301/04 P, EU:C:2006:432, præmis 41), af 24.9.2009, Erste Group Bank m.fl. mod Kommissionen (C-125/07 P, C-133/07 P og C-137/07 P, EU:C:2009:576, præmis 271), og af 25.1.2007, Dalmine mod Kommissionen (C-407/04 P, EU:C:2007:53, præmis 34).
(
54
) – Jf. bl.a. dom af 20.2.2001, Mannesmannröhren-Werke mod Kommissionen (T-112/98, EU:T:2001:61, præmis 66 og 78), af 29.6.2006, Kommissionen mod SGL Carbon (C-301/04 P, EU:C:2006:432, præmis 49), af 28.4.2010, Amann & Söhne og Cousin Filterie mod Kommissionen (T-446/05, EU:T:2010:165, præmis 326 og 328), og af 14.3.2014, Buzzi Unicem mod Kommissionen (T-297/11, EU:T:2014:122, præmis 60 og 62).
(
55
) – Dom af 15.10.2002 (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582, præmis 273). Jf. i den henseende generaladvokat Wahls forslag til afgørelse HeidelbergCement mod Kommissionen (C-247/14 P, EU:C:2015:694, punkt 154).
(
56
) – Dom af 14.12.2006, Raiffeisen Zentralbank Österreich m.fl. mod Kommissionen (T-259/02 – T-264/02 og T-271/02, EU:T:2006:396, præmis 539).
(
57
) – Dom af 20.2.2001, Mannesmannröhren-Werke mod Kommissionen (T-112/98, EU:T:2001:61, præmis 77).
(
58
) – Jf. anden betragtning til direktiv 2003/6 og anden betragtning til forordning nr. 596/2014.
(
59
) – Jf. generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse Kommissionen mod SGL Carbon (C-301/04 P, EU:C:2006:53, punkt 63).
(
60
) – Jf. i denne retning W. Wils, »Self-Incrimination in EC Antitrust Enforcement: A Legal and Economic Analysis«, i World Competition: Law and Economics Review, bind 26, nr. 4, 2003, s. 577, og P. Oliver, »Companies and their Fundamental Rights: a Comparative Perspective«, i International and Comparative Law Quarterly, Wolters Kluwer, bind 64, nr. 3, 2015, s. 686. Som visse af de berørte parter i nærværende sag har fremhævet, er det i øvrigt den samme fortolkning, som EU-lovgiver har givet i Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/343 af 9.3.2016 om styrkelse af visse aspekter af uskyldsformodningen og retten til at være til stede under retssagen i straffesager (EUT 2016, L 65, s. 1), hvis artikel 7 beskytter »retten til ikke at udtale sig« og »retten til ikke at inkriminere sig selv«. Jf. bl.a. 13. betragtning hertil, hvoraf følgende fremgår: »Ved dette direktiv anerkendes de forskellige behov for og forskellige beskyttelsesniveauer i relation til visse aspekter af uskyldsformodningen for fysiske og juridiske personer. For så vidt angår fysiske personer er en sådan beskyttelse afspejlet i [Menneskerettighedsdomstolens] faste retspraksis. Domstolen har imidlertid anerkendt, at de rettigheder, der følger af uskyldsformodningen, ikke i samme udstrækning gælder for juridiske personer, som de gælder for fysiske personer.«
(
61
) – Menneskerettighedsdomstolen, 8.2.1996, Murray mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:1996:0208JUD001873191, § 45).
(
62
) – Menneskerettighedsdomstolen, 17.12.1996, Saunders mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:1996:1217JUD001918791, § 69).
(
63
) – Menneskerettighedsdomstolen, 17.12.1996, Saunders mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:1996:1217JUD001918791), punkt 9 og 10 i dommer Martens’ dissens, som dommer Kūris tilsluttede sig.
(
64
) – Min fremhævelse.
(
65
) – Det kan i øvrigt udledes af Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende andre grundlæggende rettigheder, at denne domstol undertiden foretager en sondring mellem det beskyttelsesniveau, der tillægges fysiske personer, og det beskyttelsesniveau, der tillægges juridiske personer. Det klassiske eksempel er dommen i sagen Niemitz mod Tyskland (Menneskerettighedsdomstolen, 16.12.1992, CE:ECHR:1992:1216JUD001371088), hvori Menneskerettighedsdomstolen fastslog, at en ransagning foretaget af politiet af et kontor tilhørende en selvstændig advokat, hvor sidstnævnte boede, udgjorde en krænkelse af sidstnævntes »bolig«. Denne domstol påpegede imidlertid, at staternes ret til indgreb i henhold til EMRK’s artikel 8, stk. 2, kunne gå videre »for erhvervsdrivendes lokaler eller aktiviteter end i andre tilfælde« (§ 31). Det skal anføres, at Domstolen i dom af 18.6.2015, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen (C-583/13 P, EU:C:2015:404), støttede sig på denne retspraksis, da den bekræftede Rettens bedømmelse, hvorefter en manglende forudgående retskendelse ikke i sig selv kunne medføre, at en kontrolforanstaltning, som Kommissionen havde vedtaget inden for rammerne af sine undersøgelsesbeføjelser på konkurrenceområdet, var ulovlig (præmis 20-25).
(
66
) – Menneskerettighedsdomstolen, 13.9.2016, Ibrahim m.fl. mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:2016:0913JUD005054108, § 267).
(
67
) – Menneskerettighedsdomstolen, 21.12.2000, Heaney og McGuinness mod Irland (CE:ECHR:2000:1221JUD003472097, § 53) (seks måneders fængselsstraf).
(
68
) – Menneskerettighedsdomstolen, 29.6.2007, O’Halloran og Francis mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:2007:0629JUD001580902, § 59).
(
69
) – Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolen, 21.12.2000, Heaney og McGuinness mod Irland (CE:ECHR:2000:1221JUD003472097, § 47).
(
70
) – Menneskerettighedsdomstolen, 8.2.1996, Murray mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:1996:0208JUD001873191, § 49).
(
71
) – Menneskerettighedsdomstolen, 17.12.1996, Saunders mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:1996:1217JUD001918791, § 71).
(
72
) – Menneskerettighedsdomstolen, 8.4.2004, Weh mod Østrig (CE:ECHR:2004:0408JUD003854497, §§ 42-44).
(
73
) – Menneskerettighedsdomstolen, 17.12.1996, Saunders mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:1996:1217JUD001918791, § 71).
(
74
) – Min fremhævelse.
(
75
) – Menneskerettighedsdomstolen, 19.3.2015, Corbet m.fl. mod Frankrig (CE:ECHR:2015:0319JUD000749411, § 34).
(
76
) – Menneskerettighedsdomstolen, 17.12.1996, Saunders mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:1996:1217JUD001918791, § 74). Det er ganske vist korrekt, at Menneskerettighedsdomstolen synes at give en sådan afvejning retsgyldighed i dom af 11.7.2006, Jalloh mod Tyskland (CE:ECHR:2006:0711JUD005481000, § 117), men det er ligeledes korrekt, at dom af 13.9.2016, Ibrahim m.fl. mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:2016:0913JUD005054108, § 252), begrænser de omstændigheder, der tillader hensyntagen til den almene interesse, til dem, der er forbundet med retsforfølgning for overtrædelser, der henhører under særligt følsomme emner, såsom terrorisme eller andre alvorlige forbrydelser.
(
77
) – Menneskerettighedsdomstolen, 23.11.2006, Jussila mod Finland (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301).
(
78
) – Det fremgår af læsningen af Kommissionens skriftlige indlæg, at dette argument er blevet fremført som led i den foreslåede fortolkning, hvorefter Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende retten til ikke at udtale sig finder anvendelse på fysiske personer, hvorimod Domstolens praksis alene finder anvendelse på juridiske personer. Jeg er af den opfattelse, at dette argument fortjener en selvstændig undersøgelse.
(
79
) – Dom af 13.7.2011 (T-138/07, EU:T:2011:362, præmis 52).
(
80
) – Menneskerettighedsdomstolen, 23.11.2006, Jussila mod Finland (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, § 43).
(
81
) – Menneskerettighedsdomstolen, 4.3.2014, Grande Stevens m.fl. mod Italien (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 122).
(
82
) – Ud over den i punkt 107 i nærværende forslag til afgørelse nævnte dom, dom af 13.9.2013, Total mod Kommissionen (T-548/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:434, præmis 183-185), og af 11.7.2014, Sasol m.fl. mod Kommissionen (T-541/08, EU:T:2014:628, præmis 206-208).
(
83
) – Generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse KME Germany m.fl. mod Kommissionen (C-272/09 P, EU:C:2011:63, punkt 67), generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Elf Aquitaine mod Kommissionen (C-521/09 P, EU:C:2011:89, punkt 30 og 31) og generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Schindler Holding m.fl. mod Kommissionen (C-501/11 P, EU:C:2013:248, punkt 25-27).
(
84
) – Menneskerettighedsdomstolen, 12.5.2010, Kammerer mod Østrig (CE:ECHR:2010:0512JUD003243506, § 27) (fri oversættelse). Jf. ligeledes i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 10.7.2014, Marčan mod Kroatien (CE:ECHR:2014:0710JUD004082012, § 35).
(
85
) – Min fremhævelse.
(
86
) – Jf. C. Smits og D. Waelbroeck, »When the Judge Prosecutes, Power Prevails Over Law«, i I. Govaere, R. Quick og M. Bronckers (red.), Trade and Competition Law in the EU and Beyond, Edward Elgar Publishing, 2011, s. 452.
(
87
) – Dette sammenfattes efter min mening i sidste punktum af dommens præmis 42, som lyder således: »Der skal her […] først og fremmest tages hensyn til princippet om retfærdighed, som er knæsat i artikel 6, og hvis betydning er grundlæggende […]«
(
88
) – Menneskerettighedsdomstolen, 27.9.2011, A. Menarini Diagnostics s.r.l. mod Italien (CE:ECHR:2011:0927JUD004350908).
(
89
) – Menneskerettighedsdomstolen, 27.9.2011, A. Menarini Diagnostics s.r.l. mod Italien (CE:ECHR:2011:0927JUD004350908, § 62).
(
90
) – Menneskerettighedsdomstolen, 27.9.2011, A. Menarini Diagnostics s.r.l. mod Italien (CE:ECHR:2011:0927JUD004350908), dommer Sajós samstemmende udtalelse. Jf. i den henseende G. Muguet-Poullennec og D.P. Domenicucci, »Amende infligée par une autorité de concurrence et droit à une protection juridictionnelle effective: les enseignements de l’arrêt Menarini de la CEDH«, i Revue Lamy de la concurrence, nr. 30, 1.1.2012.
(
91
) – Menneskerettighedsdomstolen, 19.3.2015, Corbet m.fl. mod Frankrig (CE:ECHR:2015:0319JUD000749411).