62013TJ0680
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada)
de 13 de julio de 2018 (
*1
)
«Responsabilidad extracontractual — Política económica y monetaria — Programa de apoyo a la estabilidad de Chipre — Decisión del Consejo de Gobierno del BCE relativa a la provisión de liquidez de urgencia a solicitud del Banco Central de Chipre — Declaraciones del Eurogrupo de 25 de marzo, de 12 de abril, de 13 de mayo y de 13 de septiembre de 2013 sobre Chipre — Decisión 2013/236/UE — Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 sobre Condiciones Específicas de Política Económica, celebrado entre Chipre y el Mecanismo Europeo de Estabilidad — Competencia del Tribunal General — Admisibilidad — Requisitos de forma — Agotamiento de los recursos en Derecho interno — Violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Derecho de propiedad — Confianza legítima — Igualdad de trato»
En el asunto T‑680/13,
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC, con domicilio social en Nicosia (Chipre), y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo, (
1
) representadas por el Sr. P. Tridimas, Barrister,
partes demandantes,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. A. de Gregorio Merino y las Sras. E. Dumitriu-Segnana, E. Chatziioakeimidou y E. Moro, en calidad de agentes,
Comisión Europea, representada inicialmente por los Sres. B. Smulders, J.‑P. Keppenne y M. Konstantinidis, y posteriormente por los Sres. Keppenne, Konstantinidis y L. Flynn, en calidad de agentes,
Banco Central Europeo (BCE), representado inicialmente por los Sres. N. Lenihan y F. Athanasiou, posteriormente por el Sr. P. Papapaschalis y la Sra. P. Senkovic y finalmente por la Sra. M. Szablewska y el Sr. K. Laurinavičius, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. H.‑G. Kamann, abogado,
Eurogrupo, representado por el Consejo de la Unión Europea, al cual representan el Sr. A. de Gregorio Merino y las Sras. E. Dumitriu-Segnana, E. Chatziioakeimidou y E. Moro, en calidad de agentes,
y
Unión Europea, representada por la Comisión Europea, a la que inicialmente representan los Sres. B. Smulders, J.‑P. Keppenne y M. Konstantinidis, y posteriormente los Sres. Keppenne, Konstantinidis y L. Flynn, en calidad de agentes,
partes demandadas,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 268 TFUE por el que se solicita la indemnización del perjuicio supuestamente sufrido por los demandantes a resultas de la decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 21 de marzo de 2013 relativa a la provisión de liquidez de urgencia a solicitud del Banco Central de Chipre, de las Declaraciones del Eurogrupo de 25 de marzo, de 12 de abril, de 13 de mayo y de 13 de septiembre de 2013 sobre Chipre, de la Decisión 2013/236/UE del Consejo, de 25 de abril de 2013, dirigida a Chipre y relativa a medidas específicas destinadas a restablecer la estabilidad financiera y un crecimiento sostenible (DO 2013, L 141, p. 32), del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 sobre Condiciones Específicas de Política Económica celebrado entre la República de Chipre y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), así como de otros actos y comportamientos de la Comisión, del Consejo, del BCE y del Eurogrupo relacionados con la concesión de un instrumento de asistencia financiera en favor de la República de Chipre,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada),
integrado por el Sr. H. Kanninen (Ponente), Presidente, y los Sres. J. Schwarcz, C. Iliopoulos y L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín y la Sra. I. Reine, Jueces;
Secretario: Sra. S. Spyropoulos, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de septiembre de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
I. Antecedentes del litigio
A. Tratado MEDE
1
El 2 de febrero de 2012, se celebró en Bruselas (Bélgica) el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad entre el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, el Gran Ducado de Luxemburgo, la República de Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Eslovenia, la República Eslovaca y la República de Finlandia (en lo sucesivo, «Tratado MEDE»). Este Tratado entró en vigor el 27 de septiembre de 2012.
2
El considerando 1 del Tratado MEDE está redactado en los siguientes términos:
«El Consejo Europeo acordó el 17 de diciembre de 2010 la necesidad de que los Estados miembros de la zona del euro establecieran un mecanismo permanente de estabilidad. Este Mecanismo Europeo de Estabilidad (“MEDE”) asumirá las tareas actualmente desempeñadas por la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (“FEEF”) y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (“MEEF”) facilitando, en caso necesario, asistencia financiera a los Estados miembros de la zona del euro.»
3
Conforme a sus artículos 1, 2 y 32, apartado 2, las Partes contratantes del Tratado MEDE, a saber, los Estados miembros cuya moneda es el euro, constituyen entre ellas una institución financiera internacional, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), que está dotado de personalidad jurídica.
4
El artículo 3 del Tratado MEDE describe la finalidad de dicho Mecanismo como sigue:
«La finalidad del MEDE será movilizar fondos y proporcionar apoyo a la estabilidad, bajo una estricta condicionalidad, adaptada al instrumento de asistencia financiera elegido, a los miembros del MEDE que experimenten o corran el riesgo de experimentar graves problemas de financiación, cuando ello sea indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros. Con este fin, el MEDE estará facultado para obtener fondos a través de la emisión de instrumentos financieros o mediante la celebración de acuerdos o convenios de índole financiera o de otro tipo con sus propios miembros, entidades financieras u otros terceros.»
5
El artículo 4, apartados 1 y 3, y apartado 4, párrafo primero, del Tratado MEDE es del siguiente tenor:
«1.   El MEDE tendrá un Consejo de Gobernadores y un Consejo de Administración, así como un director ejecutivo y demás personal propio que se considere necesario.
[...]
3.   La adopción de una decisión de común acuerdo requerirá la unanimidad de los miembros participantes en la votación. Las abstenciones no impedirán la adopción de una decisión de común acuerdo.
4.   No obstante lo dispuesto en el apartado 3, se utilizará un procedimiento de votación de urgencia cuando la Comisión y el [Banco Central Europeo (BCE)] concluyan que la no adopción de forma urgente de una decisión para conceder o aplicar una asistencia financiera, como se define en los artículos 13 a 18, amenazaría la sostenibilidad económica y financiera de la zona del euro. [...]»
6
El artículo 5, apartado 3, del Tratado MEDE dispone que «el miembro de la Comisión [...] responsable de asuntos económicos y monetarios y el presidente del BCE, así como el presidente del Eurogrupo (si no es el presidente o un gobernador), podrán participar en las reuniones del Consejo de Gobernadores [del MEDE] en calidad de observadores».
7
El artículo 6, apartado 2, del Tratado MEDE establece que «el miembro de la Comisión [...] responsable de asuntos económicos y monetarios y el presidente del BCE podrán nombrar un observador cada uno [en el Consejo de Administración del MEDE]».
8
El artículo 12 del Tratado MEDE define los principios a los que se somete el apoyo a la estabilidad y dispone lo siguiente en su apartado 1:
«Si fuera indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros, el MEDE podrá proporcionar apoyo a la estabilidad a un miembro del MEDE sujeto a estricta condicionalidad, adaptada al instrumento de asistencia financiera elegido. Dicha condicionalidad podrá adoptar diversas formas, desde un programa de ajuste macroeconómico hasta una obligación de cumplimiento continuo de las condiciones de elegibilidad preestablecidas.»
9
El artículo 13 del Tratado MEDE describe el procedimiento de concesión de un apoyo a la estabilidad a un miembro del MEDE en los siguientes términos:
«1.   Los miembros del MEDE podrán dirigir una solicitud de apoyo a la estabilidad al presidente del Consejo de Gobernadores. Dicha solicitud deberá indicar el instrumento o instrumentos de asistencia financiera que habrán de considerarse. Tras la recepción de dicha solicitud, el presidente del Consejo de Gobernadores encomendará a la Comisión [...], en coordinación con el BCE:
a)
evaluar la existencia de un riesgo para la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto o de sus Estados miembros, a menos que el BCE ya haya presentado un análisis en virtud del artículo 18, apartado 2;
b)
evaluar la sostenibilidad de la deuda pública. Siempre que ello sea adecuado y posible, dicha evaluación deberá realizarse conjuntamente con el [Fondo Monetario Internacional (FMI)];
c)
evaluar las necesidades reales o potenciales de financiación del miembro del MEDE en cuestión.
2.   Sobre la base de la solicitud del miembro del MEDE y de la evaluación a que se hace referencia en el apartado 1, el Consejo de Gobernadores podrá decidir conceder, en principio, apoyo a la estabilidad al miembro del MEDE en cuestión mediante un instrumento de asistencia financiera.
3.   Si se adopta una decisión en virtud del apartado 2, el Consejo de Gobernadores encomendará a la Comisión [...] negociar con el miembro del MEDE en cuestión —en coordinación con el BCE y, cuando ello sea posible, conjuntamente con el FMI— un memorándum de entendimiento en el que se defina con precisión la condicionalidad asociada al instrumento de asistencia financiera. El contenido del memorándum de entendimiento reflejará la gravedad de las deficiencias que habrá que abordar y el instrumento de asistencia financiera elegido. Paralelamente, el director ejecutivo del MEDE preparará una propuesta de acuerdo de servicio de asistencia financiera para su aprobación por el Consejo de Gobernadores, la cual incluirá los términos financieros y las condiciones y los instrumentos elegidos.
El memorándum de entendimiento será plenamente compatible con las medidas de coordinación de la política económica previstas en el [Tratado FUE], en particular con cualquier acto del Derecho de la Unión Europea, incluido cualquier dictamen, advertencia, recomendación o decisión que se haya dirigido al miembro del MEDE en cuestión.
4.   La Comisión [...] firmará el memorándum de entendimiento en nombre del MEDE, a condición de que cumpla las condiciones establecidas en el apartado 3 y haya sido aprobado por el Consejo de Gobernadores.
5.   El Consejo de Administración aprobará el acuerdo de servicio de asistencia financiera, especificando los aspectos financieros del apoyo a la estabilidad que se ha de conceder y, en su caso, el desembolso de su primer tramo.
[...]
7.   La Comisión [...] —en coordinación con el BCE y, cuando ello sea posible, conjuntamente con el FMI— velará por el cumplimiento de la condicionalidad asociada al instrumento de asistencia financiera.»
B. Dificultades financieras de la República de Chipre y solicitud de asistencia financiera
10
Durante los primeros meses de 2012, la República Helénica y sus obligacionistas privados acordaron una conversión de instrumentos de deuda griegos con una importante quita sobre el valor nominal de la deuda griega en manos de los inversores privados [Private Sector Involvement (en lo sucesivo, «participación del sector privado»)], acuerdo que posteriormente llevaron a efecto.
11
Como consecuencia de su exposición a los instrumentos objeto de la participación del sector privado, varios bancos establecidos en Chipre, entre ellos el Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (en lo sucesivo, «Laïki») y el Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia LTD (en lo sucesivo, «BoC»), sufrieron fuertes pérdidas. En su conjunto, dichas pérdidas excedían de 4000 millones de euros, lo que representaba aproximadamente el 25 % del producto interior bruto (PIB) de la República de Chipre.
12
A raíz de ello, el Laïki, el BoC y otros bancos establecidos en Chipre experimentaron problemas de subcapitalización. Como ya no podía aportar garantías suficientes para obtener financiación del Banco Central Europeo (BCE), el Laïki solicitó con éxito una provisión urgente de liquidez (Emergency Liquidity Assistance; en lo sucesivo, «ELA») al Kentriki Trapeza tis Kyprou (Banco Central de Chipre; en lo sucesivo, «BCC»). El importe total de la ELA concedida al Laïki ascendía a 3800 millones de euros en mayo de 2012 y a cerca de 9600 millones de euros el 3 de julio de 2012.
13
Dadas estas circunstancias, la República de Chipre consideró necesario intervenir en apoyo del sector bancario chipriota, en particular recapitalizando el Laïki por aproximadamente 1800 millones de euros en junio de 2012. Ese mismo mes, el BoC anunció que también había solicitado a las autoridades chipriotas un apoyo de capital, aunque no lo había obtenido.
14
En aquel momento, la propia República de Chipre ya se enfrentaba a importantes dificultades financieras y presupuestarias. Puesto que las agencias de calificación crediticia Fitch, Moody’s y Standard & Poor’s habían rebajado su calificación en uno o dos niveles en el primer trimestre de 2011, en particular debido a la exposición de su sector bancario a la economía griega, la República de Chipre se hallaba desde mayo de 2011 en la imposibilidad de refinanciarse en los mercados a tipos compatibles con la sostenibilidad presupuestaria a largo plazo. En estas circunstancias, la República de Chipre satisfizo sus necesidades de financiación mediante la emisión de bonos del Tesoro con vencimiento a muy corto plazo y a través de un acuerdo de préstamo oficial por importe de 2500 millones de euros celebrado con la Federación de Rusia en octubre de 2011.
15
El 25 de junio de 2012, habida cuenta de que Fitch, siguiendo los pasos de Moody’s y Standard & Poor’s, había rebajado la calificación de la República de Chipre a la categoría especulativa, los instrumentos de deuda de este Estado miembro dejaron de cumplir los requisitos necesarios para su admisión como garantía en las operaciones monetarias del Eurosistema, que está constituido por los bancos centrales de los Estados miembros cuya moneda es el euro y por el BCE, los cuales están encargados de dirigir la política monetaria de la Unión Europea. Ese mismo día, la República de Chipre presentó al presidente del Eurogrupo una solicitud de asistencia financiera del MEDE o de la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF). Según las declaraciones del Gobierno chipriota, la asistencia solicitada tenía por objeto «contener los riesgos para la economía chipriota, en particular los procedentes de los efectos colaterales negativos a través de su sector financiero, que sufría de una elevada exposición a la economía griega».
16
Mediante declaración de 27 de junio de 2012, el Eurogrupo indicó que se prestaría la asistencia financiera solicitada a la República de Chipre a través de la FEEF o del MEDE, en el marco de un programa de ajuste macroeconómico que debía concretarse en un memorándum de entendimiento que sería negociado entre la Comisión Europea, junto con el BCE y el Fondo Monetario Internacional (FMI), por un lado, y las autoridades chipriotas, por otro.
17
El 29 de noviembre de 2012, los representantes de la Comisión, del BCE, del FMI y de la República de Chipre redactaron un proyecto de memorándum de entendimiento.
18
Mediante declaración de 21 de enero de 2013, el Eurogrupo indicó, por una parte, que podría alcanzarse en marzo de 2013 un acuerdo definitivo sobre un programa de ajuste macroeconómico y, por otra parte, animó a las partes interesadas a realizar avances para ultimar los componentes del proyecto de memorándum de entendimiento.
19
En marzo de 2013, la República de Chipre y los demás Estados miembros cuya moneda es el euro alcanzaron un acuerdo político sobre el referido proyecto de memorándum de entendimiento.
20
Mediante declaración de 16 de marzo de 2013, el Eurogrupo acogió con satisfacción dicho acuerdo y el compromiso de las autoridades chipriotas de adoptar medidas adicionales destinadas a movilizar recursos internos, con la finalidad de limitar el volumen de la asistencia financiera asociada al programa de ajuste macroeconómico mencionado en el anterior apartado 18. Entre esas medidas figuraban, en particular, el establecimiento de un impuesto sobre los depósitos bancarios de Chipre, la restructuración y la recapitalización de los bancos y la recapitalización interna de los titulares de obligaciones de rango inferior. El Eurogrupo subrayó asimismo que se reduciría adecuadamente el sector financiero chipriota para poner remedio a su fragilidad y a su gran tamaño en relación con el PIB de la República de Chipre. En este contexto, el Eurogrupo señaló que consideraba justificada, en principio, la concesión de una asistencia financiera que pudiera garantizar la estabilidad financiera de la República de Chipre y de la zona del euro e instó a las partes interesadas a que aceleraran las negociaciones en curso.
21
El 18 de marzo de 2013, la República de Chipre decretó el cierre de los bancos el 19 y el 20 de marzo de 2013, días laborables. Posteriormente, las autoridades chipriotas decidieron prorrogar el cierre hasta el 28 de marzo 2013, con el fin de evitar una retirada masiva en ventanilla.
22
El 19 de marzo de 2013, el Parlamento chipriota rechazó un proyecto de ley del Gobierno chipriota relativo a la creación de un impuesto sobre la totalidad de los depósitos bancarios de Chipre. El Gobierno de este Estado miembro elaboró un nuevo proyecto de ley que contemplaba únicamente la restructuración de dos bancos chipriotas: el BoC y el Laïki.
23
El 21 de marzo de 2013, en un momento en que las deudas del Laïki y del BoC procedentes de la ELA ascendían respectivamente a 9500 millones de euros y a 1900 millones de euros, el BCE publicó un comunicado de prensa en el que señalaba lo siguiente:
«El Consejo de Gobierno del BCE ha decidido mantener el nivel existente de ELA hasta el [...] 25 de marzo de 2013.
Solo podría contemplarse una prórroga para la devolución si se pusiera en marcha un programa de la [Unión o del FMI] que garantizase la solvencia de los bancos afectados.»
24
El 22 de marzo de 2013, el Parlamento chipriota adoptó la O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos (No. 17(I)/2013) [Ley de 22 de marzo de 2013 relativa al Saneamiento de Entidades de Crédito y de Otras Entidades; EE, anexo I (I), n.o 4379, p. 117; en lo sucesivo, «Ley de 22 de marzo de 2013»]. En virtud de los artículos 3, apartado 1, y 5, apartado 1, de esta Ley, se encomendó al BCC, junto con el Ministerio de Finanzas chipriota, el saneamiento de las entidades contempladas por dicha Ley. A tal fin, para empezar, el artículo 12, apartado 1, de la Ley de 22 de marzo de 2013 dispone que el BCC podrá, mediante decreto, restructurar las deudas y las obligaciones de las entidades sometidas a un procedimiento de resolución, incluso mediante reducción, modificación, reescalonamiento o novación del capital nominal o del saldo de cualquier tipo de créditos existentes o futuros que se ostenten frente a dicha entidad o a través de una conversión de instrumentos de deuda en fondos propios. Seguidamente, dicho artículo excluye de tales medidas los depósitos garantizados, en el sentido del artículo 2, párrafo quinto, de la Ley de 22 de marzo de 2013, es decir, los depósitos de importe no superior a 100000 euros. El artículo 3, apartado 2, letras a) y b), de esta Ley dispone que los accionistas de las entidades sometidas a un procedimiento de resolución serán quienes primero soporten cualquier pérdida resultante de la aplicación de las medidas de resolución, mientras que los acreedores de tales entidades no soportarán dichas pérdidas hasta después de que lo hayan hecho los accionistas. Por último, del artículo 3, apartado 2, letra d), de dicha Ley se desprende que las medidas adoptadas con arreglo a la misma no podrán situar a los acreedores de los bancos afectados en una situación financiera menos favorable que aquella en que se encontrarían en caso de que se procediera a su liquidación. El artículo 12, apartado 14, de la referida Ley precisa que, en caso de que se aplique la medida contemplada en su artículo 12, apartado 1, los afectados recibirán, como pago de sus demandas, un importe no inferior al que, en virtud del Derecho chipriota, habrían recibido en caso de liquidación de tales bancos.
25
Mediante declaración de 25 de marzo de 2013, el Eurogrupo comunicó que había alcanzado un acuerdo con las autoridades chipriotas sobre los componentes esenciales de un futuro programa macroeconómico de ajuste que contaba con el apoyo de todos los Estados miembros cuya moneda es el euro, así como con el de la Comisión, el BCE y el FMI.
26
En particular, en dicha Declaración se afirma lo siguiente:
«El Eurogrupo acoge favorablemente los planes de restructuración del sector financiero mencionados en anexo. Estas medidas servirán como base para reestablecer la viabilidad del sector financiero. Garantizan, en particular, todos los depósitos inferiores a 100000 euros, con arreglo a los principios de la Unión.
El programa incluirá un planteamiento decidido para poner remedio a los desequilibrios del sector financiero. Se procederá a una reducción adecuada del sector financiero [...]
El Eurogrupo insta a que se aplique inmediatamente el acuerdo entre [la República de Chipre] y la [República Helénica] relativo a las sucursales griegas de los bancos chipriotas, que protege a la vez la estabilidad de los sistemas bancarios griego y chipriota.»
27
El anexo de esta Declaración está redactado en los siguientes términos:
«A raíz de una presentación de los proyectos políticos de las autoridades [de la República de Chipre], que han tenido una acogida muy favorable en el seno del Eurogrupo, se ha alcanzado un acuerdo en los siguientes puntos:
1.
Se disolverá inmediatamente el Laïki —con una contribución completa de los accionistas, de los titulares de obligaciones y de los depositantes no garantizados— según una resolución del [BCC] utilizando el marco de resolución bancaria nuevamente adoptado.
2.
El Laïki se escindirá en un banco malo y en un banco saneado. El banco malo deberá desaparecer progresivamente.
3.
El banco saneado se integrará en el [BoC] apoyándose en el marco de resolución bancaria y tras consultar a los Consejos de Administración del BoC y del Laïki. Aportará [una ELA] de 9000 millones de euros. Únicamente se mantendrá la congelación de los depósitos no [garantizados] del BoC hasta que se haya completado la recapitalización y dichos fondos podrán a continuación quedar sujetos a condiciones apropiadas.
4.
El Consejo de Gobierno del BCE aportará liquidez al BoC, respetando las reglas aplicables.
5.
Se recapitalizará el BoC mediante una conversión de los depósitos no [garantizados] en fondos propios con una contribución íntegra de los accionistas y de los titulares de obligaciones.
6.
La conversión será efectuada de modo que al final del programa quede garantizada una ratio de capital del 9 %.
7.
Todos los titulares de depósitos [garantizados] en todos los bancos disfrutarán de una protección total conforme a la legislación pertinente de [la Unión].
8.
El presupuesto del programa (hasta 10000 millones de euros) no servirá para recapitalizar el Laïki o el [BoC].»
28
Como se ha precisado en respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, se estimaba que, de los 10000 millones de euros de que estaba dotado el programa, 3400 millones de euros se destinarían a las necesidades presupuestarias de la República de Chipre, 4100 millones de euros a que esta última recomprase instrumentos de deuda y 2500 millones de euros a la recapitalización y a la restructuración de los bancos chipriotas distintos del Laïki y del BoC.
C. Medidas de restructuración bancaria adoptadas por la República de Chipre
29
El 25 de marzo de 2013, el Gobernador del BCC sometió al BoC y al Laïki a un procedimiento de saneamiento.
30
Posteriormente, al amparo de la Ley de 22 de marzo de 2013, se publicaron cuatro decretos al efecto, a saber:
–
El Kanonistiki Dioikitiki Praxi 96/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (Decreto 96/2013, relativo a la Venta de Determinadas Operaciones del BoC en Grecia, Acto Administrativo Reglamentario n.o 96), de 26 de marzo de 2013 [EE, anexo III (I), n.o 4640, p. 745; en lo sucesivo, «Decreto n.o 96»].
–
El Kanonistiki Dioikitiki Praxi 97/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (Decreto 97/2013, relativo a la Venta de Determinadas Operaciones del Laïki en Grecia, Acto Administrativo Reglamentario n.o 97), de 26 de marzo de 2013 [EE, anexo III (I), n.o 4640, p. 749; en lo sucesivo, «Decreto n.o 97»].
–
El Kanonistiki Dioikitiki Praxi 103/2013, peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (Decreto 103/2013, relativo al Saneamiento del BoC con Medios Propios, Acto Administrativo Reglamentario n.o 103), de 29 de marzo de 2013 [EE, anexo III (I), n.o 4645, p. 769; en lo sucesivo, «Decreto n.o 103»].
–
El Kanonistiki Dioikitiki Praxi 104/2013, peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (Decreto 104/2013, relativo a la Venta de Determinadas Actividades del Laïki, Acto Administrativo Reglamentario n.o 104), de 29 de marzo de 2013 [EE, anexo III (I), n.o 4645, p. 781; en lo sucesivo, «Decreto n.o 104»].
31
Los Decretos n.os 96 y 97 ordenan respectivamente la venta de las sucursales del BoC y del Laïki establecidas en Grecia (en lo sucesivo, conjuntamente, «sucursales griegas»).
32
Los artículos 5 y 6 del Decreto n.o 103 establecen una recapitalización del BoC, a cargo de sus titulares de depósitos no garantizados y de sus accionistas, con el fin de que pueda seguir prestando servicios bancarios. De esta forma, los depósitos no garantizados del BoC fueron convertidos en acciones del mismo (37,5 % de cada depósito no garantizado), en títulos convertibles, por el BCC, bien en acciones o bien en depósitos (22,5 % de cada depósito no garantizado) y en títulos convertibles en depósitos por el BCC (40 % de cada depósito no garantizado). Entre los títulos convertibles en depósitos por el BCC, se liberó el 25 % de ellos (10 % de cada depósito no garantizado). Los depositantes siguen sin poder acceder al 75 % restante (30 % de cada depósito no garantizado). El artículo 6, apartado 5, del Decreto n.o 103 precisa que, si las contribuciones de los depositantes no garantizados exceden de lo necesario para restablecer los fondos propios del BoC, la autoridad de resolución determinará el importe correspondiente a la sobrecapitalización y lo tratará como si nunca hubiera tenido lugar la conversión. Con arreglo a lo dispuesto en su artículo 10, el Decreto n.o 103 entró en vigor a las 6.00 horas del día 29 de marzo de 2013.
33
Tras la realizarse modificaciones en el Decreto n.o 103 el 30 de julio de 2013, por un lado, se convirtió en acciones del BoC el 10 % de los depósitos no garantizados, que previamente habían sido convertidos en títulos convertibles en acciones o en depósitos. Entre los títulos convertibles, por el BCC, en acciones o en depósitos, restantes (12,5 % de cada depósito no garantizado) y los convertibles en depósitos por el BCC aún no liberados (30 % de cada depósito no garantizado), un 12 % de ellos se transfirió a una nueva cuenta corriente, mientras que el 88 % restante se transfirió, por partes iguales, a cuentas con un vencimiento de seis, de nueve y de doce meses.
34
Por otra parte, se redujo el valor nominal de un euro de cada acción ordinaria del BoC a un céntimo de euro. A continuación, se fusionaron en una acción nominal de un euro cien acciones ordinarias con un valor nominal de un céntimo de euro. Se suprimieron las acciones ordinarias con un valor nominal de un céntimo de euro de número inferior a cien y que, por tal motivo, no podían fusionarse para formar una nueva acción ordinaria con un valor nominal de un euro.
35
En cuanto al Decreto n.o 104, su artículo 2, en relación con su artículo 5, obliga a transferir al BoC, a más tardar el 29 de marzo de 2013 a las 6.10 horas, determinados elementos del activo y del pasivo del Laïki, incluidos los depósitos inferiores a 100000 euros y la deuda asociada a la ELA. Los depósitos superiores a 100000 euros se mantuvieron en el Laïki, a la espera de su liquidación.
36
Tras modificarse el 30 de julio de 2013 determinados aspectos del Decreto n.o 104, se otorgó al Laïki aproximadamente el 18 % del nuevo capital social del BoC en el transcurso del año 2013.
37
Una vez adoptados los Decretos n.os 96, 97, 103 y 104 (en lo sucesivo, conjuntamente, «decretos lesivos»), la Comisión, el BCE y el FMI entablaron nuevas negociaciones con las autoridades chipriotas para concluir un memorándum de entendimiento.
D. Concesión de una asistencia financiera a la República de Chipre
38
Mediante declaración de 12 de abril de 2013, el Eurogrupo acogió favorablemente, en primer lugar, un acuerdo alcanzado entre las autoridades chipriotas, por un lado, y el FMI, la Comisión y el BCE, por otro. El Eurogrupo manifestó que, una vez alcanzado dicho acuerdo, se cumplían los requisitos necesarios para el inicio de los procedimientos nacionales imprescindibles para la aprobación formal del acuerdo relativo a la asistencia financiera solicitada por la República de Chipre. El Eurogrupo señaló asimismo que esperaba que el Consejo de Gobernadores del MEDE pudiera aprobar dicho acuerdo el 24 de abril de 2013, a reserva de la conclusión de los procedimientos nacionales. En segundo lugar, el Eurogrupo indicó que las autoridades chipriotas habían puesto en marcha medidas decididas en materia de resolución, de restructuración y de recapitalización dirigidas a solucionar la frágil y singular situación del sector financiero chipriota.
39
En su reunión de 24 de abril de 2013, el Consejo de Gobernadores del MEDE, en primer lugar, confirmó, por un lado, que se había encomendado a la Comisión y al BCE la realización de las evaluaciones prescritas en el artículo 13, apartado 1, del Tratado MEDE y, por otro lado, que se había encargado a la Comisión, en coordinación con el BCE y el FMI, la negociación del memorándum de entendimiento con la República de Chipre. En segundo lugar, decidió conceder apoyo a la estabilidad de la República de Chipre en forma de servicio de asistencia financiera (en lo sucesivo, «SAF»), conforme a la propuesta del Director Ejecutivo del MEDE. En tercer lugar, aprobó el nuevo proyecto de memorándum de entendimiento negociado por la Comisión, en colaboración con el BCE y el FMI, por un lado, y la República de Chipre, por otro. En cuarto lugar, encomendó a la Comisión la firma de dicho memorándum en nombre del MEDE.
40
El 25 de abril de 2013, el Consejo de la Unión Europea, actuando de conformidad con el artículo 136 TFUE, apartado 1, adoptó la Decisión 2013/236/UE, dirigida a Chipre y relativa a medidas específicas destinadas a restablecer la estabilidad financiera y un crecimiento sostenible (DO 2013, L 141, p. 32). Esta Decisión establece una serie de «medidas y [de] resultados» para corregir el déficit presupuestario de la República de Chipre y para restablecer la solidez de su sistema financiero.
41
El 26 de abril de 2013, el vicepresidente de la Comisión, en nombre del MEDE, el ministro de Finanzas de la República de Chipre y el gobernador del BCC firmaron el nuevo memorándum de entendimiento (en lo sucesivo, «Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013»).
42
Los puntos 1.23 a 1.28 de la rúbrica «Restructuración y resolución [del Laïki y del BoC]» de dicho Memorándum de Entendimiento son del siguiente tenor:
«1.23
El mencionado examen del valor financiero y contable ha puesto de manifiesto la insolvencia de los dos mayores bancos de Chipre. Para remediar tal situación, el Gobierno ha establecido un amplio plan de resolución y de restructuración. Al objeto de evitar la acumulación de futuros desequilibrios y de restablecer la viabilidad del sector, preservando la competencia, se ha adoptado un plan en cuatro partes que no comporta la utilización del dinero de los contribuyentes.
1.24
En primer lugar, se han cedido todos los activos (inclusive los préstamos ligados al transporte marítimo) y pasivos relacionados con Grecia, estimados respectivamente, en la hipótesis menos favorable, en 16400 y en 15000 millones de euros. Los activos y pasivos griegos han sido adquiridos por el Piraeus Bank, de cuya restructuración se encargarán las autoridades helénicas. La cesión se basó en un acuerdo celebrado el 26 de marzo de 2013. Dado que el valor contable de los activos ascendía a 19200 millones de euros, dicha cesión ha reducido considerablemente la exposición mutua entre Grecia y Chipre.
1.25
Por lo que respecta a la sucursal del [Laïki] en el Reino Unido, todos los depósitos han sido transferidos a la filial británica del [BoC]. Los activos asociados se han integrado en el [BoC].
1.26
En segundo lugar, el [BoC] adquiere —mediante un procedimiento de compra y absorción— los activos chipriotas del [Laïki], a su justo valor, así como sus depósitos garantizados y su exposición a la [ELA], a su valor nominal. Los depósitos no garantizados del [Laïki] se mantendrán en la antigua entidad. El valor de los activos cedidos será superior al de los pasivos cedidos, de manera que la diferencia constituya la recapitalización del [BoC] por el [Laïki], que deberá ascender al 9 % de los activos ponderados en función de los riesgos cedidos. El [BoC] se recapitalizará para alcanzar, al final del programa, una ratio mínima de fondos propios (core tier one ratio) del 9 %, en la hipótesis menos favorable del test de resistencia, lo que debería contribuir a restablecer la confianza y a normalizar las condiciones de financiación. La conversión del 37,5 % de los depósitos no garantizados en poder del [BoC] en acciones ordinarias, con plenos derechos tanto de voto como a percibir dividendos, cubre la mayor parte de las necesidades de capital, con una aportación adicional de fondos propios de la antigua entidad del [Laïki]. Una parte de los restantes depósitos no garantizados del [BoC] se bloqueará temporalmente.
1.27
En tercer lugar, para garantizar la consecución de los objetivos de capitalización, antes de que finalice el mes de junio de 2013 se habrá llevado a cabo una evaluación independiente más minuciosa y actualizada de los activos [del BoC y del Laïki], conforme a lo exigido por el marco de resolución de entidades bancarias. A tal efecto, los términos de referencia del ejercicio de evaluación independiente deberán haberse acordado antes de mediados de abril de 2013, una vez consultados la [Comisión], el [BCE] y el [FMI]. Tras dicha evaluación se procederá, si es necesario, a una nueva conversión de depósitos no garantizados en acciones ordinarias, de manera que se garantice que, al término del programa, se alcanza un nivel mínimo de fondos propios del 9 % en condiciones de crisis. Si [el BoC] estuviera sobrecapitalizado en relación con dicho objetivo, se procederá a una compra de acciones con el fin de restituir a los depositantes el importe de la sobrecapitalización.
1.28
Por último, teniendo en cuenta la importancia sistémica del [BoC], resulta importante que se integren con rapidez las operaciones del [Laïki], se mejore la eficacia operativa, se optimice la recuperación de los préstamos dudosos —procediéndose al recobro por la entidad viable— y se normalicen progresivamente las condiciones de financiación. Para alcanzar estos objetivos y garantizar que el [BoC] pueda operar con las máximas garantías para preservar la estabilidad y la viabilidad continuas durante un período de transición, el BCC, consultado el Ministerio de Finanzas, nombrará un nuevo Consejo de Administración y un nuevo director ejecutivo interino hasta que los nuevos accionistas del [BoC] se organicen en asamblea general. El BCC exigirá al Consejo de Administración que elabore un plan de restructuración en el que se definan los objetivos comerciales y las políticas de crédito del banco hasta finales de septiembre de 2013. Para garantizar que las actividades comerciales ordinarias no se vean afectadas, se adoptarán disposiciones institucionales antes de que termine el mes de junio de 2013, de conformidad con el Derecho chipriota, para proteger al [BoC] frente a riesgos para su prestigio y su gobernanza.»
43
El 30 de abril de 2013, el Parlamento chipriota aprobó el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013.
44
El 8 de mayo de 2013, el MEDE, la República de Chipre y el BCC celebraron el acuerdo relativo al SAF. Ese mismo día, el Consejo de Administración del MEDE aprobó dicho acuerdo y una propuesta relativa a las condiciones de pago a la República de Chipre de un primer tramo de ayuda por importe de 3000 millones de euros. Este tramo se dividió en dos pagos. El primero, de alrededor de 2000 millones de euros, se efectuó el 13 de mayo de 2013 y, el segundo, de aproximadamente 1000 millones de euros, el 26 de junio de 2013.
45
Mediante declaración de 13 de mayo de 2013, el Eurogrupo acogió favorablemente la decisión del Consejo de Gobernadores del MEDE de aprobar el primer tramo de ayuda y confirmó que la República de Chipre había puesto en marcha las medidas acordadas en el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013.
46
Mediante declaración de 13 de septiembre de 2013, el Eurogrupo acogió favorablemente, por un lado, la conclusión de la primera misión de control de la Comisión, del BCE y del FMI y, por otro, el hecho de que el BoC hubiera salido del procedimiento de resolución el 30 de julio de 2013. Además, el Eurogrupo manifestó su apoyo al desembolso de un segundo tramo de ayuda, que terminó efectuándose el 27 de septiembre de 2013 por importe de 1500 millones de euros.
II. Procedimiento y pretensiones de las partes
47
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 20 de diciembre de 2013, los demandantes (a saber, Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo) interpusieron el presente recurso.
48
En su demanda, los demandantes solicitan al Tribunal que:
–
Con carácter principal, condene a los demandados a abonarles los importes indicados en anexo a la demanda, más los intereses devengados entre el 16 de marzo de 2013 y la fecha de pronunciamiento de la sentencia del Tribunal.
–
Con carácter subsidiario, declare que la Unión y/o los demandados han incurrido en responsabilidad extracontractual y precise el procedimiento que ha de seguirse para determinar las pérdidas recuperables que efectivamente han soportado.
–
Condene en costas a los demandados.
49
Los demandantes también solicitan en su demanda que se otorgue tratamiento prioritario al presente asunto, con arreglo al artículo 55, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General de 2 de mayo de 1991.
50
Mediante escritos separados, respectivamente presentados en la Secretaría del Tribunal el 14 de julio, el 16 de julio y el 18 de agosto de 2014, el Consejo, el BCE y la Comisión propusieron sendas excepciones de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General de 2 de mayo de 1991.
51
En su excepción de inadmisibilidad, el Consejo solicita al Tribunal que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso.
–
Condene en costas a los demandantes.
52
En su excepción de inadmisibilidad, el BCE solicita al Tribunal que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso o lo desestime por carecer manifiestamente de fundamento jurídico alguno en el sentido del artículo 111 del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991.
–
Condene en costas a los demandantes.
53
En su excepción de inadmisibilidad, la Comisión solicita al Tribunal que:
–
Con carácter principal, declare la inadmisibilidad manifiesta del recurso.
–
Con carácter subsidiario, desestime el recurso por carecer manifiestamente de fundamento jurídico alguno en el sentido del artículo 111 del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991.
–
En cualquier caso, condene en costas a los demandantes.
54
El 2 de octubre de 2014, los demandantes presentaron sus observaciones sobre estas excepciones, en las que solicitan al Tribunal que:
–
Desestime las excepciones de inadmisibilidad.
–
Con carácter subsidiario, examine las excepciones de inadmisibilidad junto con el examen del fondo.
–
Estime las pretensiones formuladas en la demanda.
55
Mediante auto de 3 de junio de 2015, el Tribunal (Sala Primera) decidió examinar las excepciones de inadmisibilidad propuestas por los demandados junto con el examen del fondo, de conformidad con el artículo 114, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991.
56
El 28 de julio, el 30 de julio y el 31 de julio de 2015, el Consejo, el BCE y la Comisión presentaron respectivamente sus escritos de contestación.
57
El Consejo solicita al Tribunal que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso.
–
Con carácter subsidiario, desestime el recurso por carecer de todo fundamento.
–
Condene en costas a los demandantes.
58
El BCE solicita al Tribunal que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso.
–
Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas a los demandantes.
59
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso por inadmisible y/o infundado.
–
Condene en costas a los demandantes.
60
El 23 de septiembre de 2015, el Tribunal decidió, en virtud del artículo 83, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, que no era necesario proceder a un segundo intercambio de escritos.
61
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de octubre de 2015, los demandantes solicitaron, con arreglo al artículo 83, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, que se los autorizase a presentar un escrito de réplica.
62
Mediante decisión de 28 de octubre de 2015, el Tribunal estimó favorablemente dicha solicitud.
63
El 9 de diciembre de 2015, los demandantes presentaron el escrito de réplica. El 29 de enero, el 11 de febrero y el 12 de febrero de 2016, el Consejo, la Comisión y el BCE presentaron respectivamente sus escritos de dúplica.
64
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 2 de marzo de 2016, los demandantes solicitaron, por un lado, que se celebrara una vista y, por otro, que se acumularan el presente asunto y el asunto T‑786/14, Bourdouvali y otros/Consejo y otros, a efectos de la fase oral del procedimiento. Los demandados comunicaron al Tribunal que no tenían ninguna objeción con respecto a la acumulación solicitada.
65
El 18 de abril de 2016, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal decidió, con arreglo al artículo 69, letra d), del Reglamento de Procedimiento, suspender el presente procedimiento hasta que se adoptara una resolución que pusiera fin al procedimiento en los asuntos C‑8/15 P, Ledra Advertising/Comisión y BCE; C‑9/15 P, Eleftheriou y otros/Comisión y BCE; C‑10/15 P, Theophilou y Theophilou/Comisión y BCE; C‑105/15 P, Mallis y Malli/Comisión y BCE; C‑106/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou/Comisión y BCE; C‑107/15 P, Chatzithoma/Comisión y BCE; C‑108/15 P, Chatziioannou/Comisión y BCE, y C‑109/15 P, Nikolaou/Comisión y BCE.
66
Tras dictarse las sentencias de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), y Mallis y otros/Comisión y BCE (C‑105/15 P a C‑109/15 P, EU:C:2016:702), mediante las cuales el Tribunal de Justicia puso fin a los procedimientos mencionados en el anterior apartado, se reanudó el presente procedimiento.
67
El 27 de octubre de 2016, el Tribunal General, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, invitó a las partes a que formularan observaciones acerca de las consecuencias que para el presente litigio extraían de esas dos sentencias. Las partes formularon sus observaciones sobre este extremo en el plazo señalado.
68
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Cuarta, a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto con arreglo al artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento.
69
El 27 de abril de 2017, el Presidente de Sala Cuarta del Tribunal decidió acumular el presente asunto al asunto T‑786/13, Bourdouvali y otros/Consejo y otros, a efectos de la fase oral del procedimiento.
70
A propuesta de la Sala Cuarta, el Tribunal decidió, el 17 de mayo de 2017, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.
71
El 18 de mayo de 2017, visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento, sin estimar favorablemente la solicitud de tratamiento prioritario presentada por los demandantes. Ese mismo día, el Presidente de Sala Cuarta ampliada del Tribunal señaló la vista para el 12 de julio de 2017.
72
El 14 de junio de 2017, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento contempladas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal formuló una serie de preguntas escritas a las partes, a las que estas respondieron dentro del plazo señalado.
73
Mediante escrito de 20 de junio de 2017, los demandantes solicitaron el aplazamiento de la vista, prevista para el 12 de julio de 2017 (véase el anterior apartado 71). El 26 de junio de 2017, el Presidente de Sala Cuarta estimó favorablemente esta solicitud y aplazó la vista al 11 de septiembre de 2017.
74
En la vista de 11 de septiembre de 2017, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
III. Fundamentos de Derecho
75
Cuando entraron en vigor los decretos lesivos (véanse los anteriores apartados 30 a 36), los demandantes tenían depósitos en el Laïki y en el BoC o eran accionistas de estos bancos.
76
La aplicación de las medidas establecidas en los decretos lesivos, en su forma modificada el 30 de julio de 2013 (en lo sucesivo, conjuntamente, «medidas lesivas»), provocó una reducción sustancial del valor de los depósitos, de las acciones y de las obligaciones de los demandantes, reducción que estos cifran con precisión en un anexo a la demanda.
77
Los demandantes alegan, para empezar, que la adopción de las medidas lesivas es imputable a los demandados. En su opinión, estos adoptaron determinados actos (en lo sucesivo, «actos controvertidos») mediante los que, en primer lugar, obligaron a la República de Chipre a adoptar las medidas lesivas para poder disfrutar de una ayuda indispensable; en segundo lugar, aprobaron la adopción de dichas medidas y, en tercer lugar, favorecieron o perpetuaron la aplicación de las mismas. Más concretamente, se trata de los siguientes actos:
–
La declaración del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013.
–
El «Acuerdo del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013».
–
La «decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 21 de marzo de 2013 relativa a la devolución de la ELA a más tardar el 26 de marzo [de 2013], salvo que se alcanzara un acuerdo sobre un paquete de rescate».
–
Las «decisiones del BCE de seguir concediendo la ELA».
–
La negociación y la conclusión por la Comisión del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013.
–
Los demás actos mediante los que los demandados validaron y aprobaron las medidas lesivas, a saber, las declaraciones del Eurogrupo de 12 de abril, de 13 de mayo y de 13 de septiembre de 2013, las «consideraciones de la Comisión según las cuales las medidas adoptadas por las autoridades chipriotas eran conformes a la condicionalidad», la Decisión 2013/236 y la aprobación de la Comisión y del BCE del desembolso de los distintos tramos del SAF a la República de Chipre.
78
A continuación, los demandantes sostienen que los actos controvertidos fueron adoptados sin tomar en consideración los intereses del grupo cerrado que forman los depositantes o los accionistas del Laïki y del BoC, lo que constituye una violación grave y caracterizada del Derecho de la Unión.
79
Por último, por una parte, los demandantes señalan que existe un vínculo directo entre las medidas lesivas y las pérdidas que sufrieron. Por otra parte, solicitan que se los indemnice por tales pérdidas.
A. Sobre la competencia del Tribunal
80
Los demandados cuestionan que el Tribunal sea competente para conocer del presente recurso.
81
Es preciso recordar que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 268 TFUE y 340 TFUE, párrafos segundo y tercero, en materia de responsabilidad extracontractual el Tribunal solo tiene competencia para conocer de los litigios relativos a reparación de los daños causados por las instituciones, los órganos o los organismos de la Unión o por sus agentes en el ejercicio de sus funciones (véase, en este sentido, el auto de 1 de abril de 2008, Ayyanarsamy/Comisión y Alemania, T‑412/07, no publicado, EU:T:2008:84, apartado 24).
82
Según la jurisprudencia, el concepto de «institución» empleado en el artículo 340 TFUE, párrafo segundo, no debe comprenderse en el sentido de que únicamente se refiere a las instituciones de la Unión enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de diciembre de 1992, SGEEM y Etroy/BEI, C‑370/89, EU:C:1992:482, apartado 16). Dicho concepto engloba asimismo, a la luz del sistema de responsabilidad extracontractual establecido por el Tratado FUE, a todos los demás órganos y organismos de la Unión constituidos por los Tratados y cuya misión sea contribuir a la realización de los objetivos de la Unión. Por ello, los actos adoptados por estos órganos y organismos en el ejercicio de las competencias que les atribuye el Derecho de la Unión son imputables a la Unión, de conformidad con los principios generales comunes a los Estados miembros mencionados en el artículo 340 TFUE, párrafo segundo (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de abril de 2002, Lamberts/Defensor, T‑209/00, EU:T:2002:94, apartado 49).
83
De ello se deduce que el Tribunal no puede conocer de una pretensión de indemnización dirigida contra la Unión que se base en la ilegalidad de un acto o un comportamiento cuyo autor no sea ni una institución, un órgano o un organismo de la Unión ni uno de sus agentes en el ejercicio de sus funciones. De tal modo, los daños causados por las autoridades nacionales en el ejercicio de sus propias competencias solo pueden comprometer la responsabilidad de estas últimas, y los órganos jurisdiccionales nacionales son los únicos competentes para conceder tal reparación (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de julio de 1987, L’Étoile commerciale y CNTA/Comisión, 89/86 y 91/86, EU:C:1987:337, apartado 17 y jurisprudencia citada, y de 4 de febrero de 1998, Laga/Comisión, T‑93/95, EU:T:1998:22, apartado 47).
84
En cambio, no se excluye que el Tribunal pueda conocer de un recurso por el que se solicite la reparación de daños causados por un acto o un comportamiento mediante el cual una autoridad nacional garantice la ejecución de una normativa de la Unión. En tal supuesto, es preciso comprobar, para fundar la competencia del Tribunal, si la ilegalidad alegada en apoyo del recurso emana de una institución, órgano u organismo de la Unión o uno de sus agentes en el ejercicio de sus funciones y no puede considerarse, en realidad, imputable a la autoridad nacional en cuestión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 26 de febrero de 1986, Krohn Import-Export/Comisión, 175/84, EU:C:1986:85, apartado 19). Este es el caso cuando las autoridades nacionales no tienen ningún margen de apreciación para aplicar una normativa de la Unión viciada por tal ilegalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de enero de 2002, Biret International/Consejo, T‑174/00, EU:T:2002:2, apartado 33 y jurisprudencia citada).
85
Además, el Tribunal tiene competencia para conocer de una pretensión de reparación de daños causados por actos o comportamientos ilícitos de la Comisión o del BCE relacionados con las funciones que se les confían en el marco del Tratado MEDE (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartados 54 a 60).
86
En el caso de autos, debe hacerse constar, sin perjuicio de la identificación de la causa determinante del perjuicio alegado, que el origen inmediato de la pérdida patrimonial que los demandantes alegan haber sufrido, como accionistas o depositantes del Laïki y del BoC, puede encontrarse en la aplicación de las medidas lesivas. Como convienen los demandantes, tales medidas fueron introducidas mediante los decretos lesivos. Pues bien, estos decretos, que se publicaron el 29 de marzo de 2013 (véase el anterior apartado 30) y algunos de los cuales se modificaron el 30 de julio de ese mismo año, fueron adoptados por una autoridad chipriota, el gobernador del BCC, en virtud de una ley chipriota, la Ley de 22 de marzo de 2013. La adopción de dicha Ley y de dichos Decretos precede a la firma del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 y no la exige formalmente un acto de la Unión, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con un acto nacional de transposición de una directiva. Por lo tanto, los decretos lesivos no son formalmente imputables a la Unión.
87
A este respecto, en primer lugar, los demandados aducen que la adopción de los decretos lesivos tampoco es, en realidad, imputable a la Unión, por lo que no puede comprometer la responsabilidad de esta. En su opinión, dichos decretos son exclusivamente imputables a las autoridades chipriotas, que los adoptaron de forma unilateral, en el ejercicio de su soberanía. La Comisión y el BCE precisan que el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 menciona las medidas lesivas con fines históricos y descriptivos, puesto que la concesión del SAF se supeditó únicamente a la adopción de futuras medidas. En lo que se refiere al asesoramiento técnico prestado durante un procedimiento nacional, la Comisión y el BCE recuerdan que este no compromete la responsabilidad de la Unión.
88
En segundo lugar, el Consejo y la Comisión subrayan que el Eurogrupo es una reunión intergubernamental de carácter informal cuyas declaraciones, carentes de efectos jurídicos, son imputables a cada uno de los Estados miembros representados, por lo que no pueden comprometer la responsabilidad de la Unión.
89
En tercer lugar, el BCE recuerda que la ELA es competencia de los bancos centrales nacionales del Eurosistema. El BCE se limita a comprobar si la ELA interfiere en las tareas y objetivos del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC). A tal fin, como no estaba facultado para evaluar la solvencia de los bancos chipriotas, el BCE se vio obligado a hacer suyas las evaluaciones efectuadas por el BCC, las cuales se basaban en gran medida en la perspectiva de la adopción inminente de un programa de apoyo. Por tanto, el BCE no tuvo más remedio que considerar que debía modificar su planteamiento si no se adoptaba ningún programa de este tipo.
90
En cualquier caso, en su opinión, el 21 de marzo de 2013 el BCE no adoptó ninguna decisión con arreglo al artículo 14.4 del Protocolo n.o 4, de 30 de marzo de 2010, sobre los Estatutos del [SEBC] y del [BCE] (DO 2010, C 83, p. 230; en lo sucesivo, «Estatutos del BCE»), sino que emitió una mera declaración de intenciones carente de efectos jurídicos que podía modificarse libremente, aun en el supuesto de que dicha declaración hubiera podido incrementar la presión soportada por las autoridades chipriotas derivada de la pésima situación de las finanzas públicas y de los bancos chipriotas.
91
En cuarto lugar, la Comisión señala que ni el Tratado MEDE ni la jurisprudencia la obligan a garantizar que todo cuanto es objeto de dicho Tratado se ajuste al Derecho de la Unión. No obstante, dado que conserva su función de guardiana de los Tratados, consagrada en el artículo 17 TUE, en el marco del MEDE, la Comisión veló por que el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 fuera conforme al Derecho de la Unión. Pues bien, a su entender, de la jurisprudencia se desprende que el artículo 17 TUE no confiere derechos a los particulares y que una infracción del mismo no puede generar la responsabilidad de la Unión.
92
Los demandantes contestan que el Tribunal es competente para conocer del presente recurso.
93
Aducen en primer lugar que, aun cuando los decretos lesivos son formalmente actos soberanos y unilaterales de la República de Chipre, las medidas lesivas son, en realidad, imputables a los demandados. En efecto, en su declaración de 25 de marzo de 2013, el Eurogrupo decidió supeditar el SAF a la adopción de dichas medidas y, habida cuenta de la «solicitud del BCE de que se devolviese la ELA a más tardar el 26 de marzo de 2013», el SAF fue indispensable para evitar la quiebra de la República de Chipre, cuyo margen de maniobra era nulo. Puesto que de esta forma el Eurogrupo exigió la adopción de las medidas lesivas, la circunstancia de que se adoptaran antes de la firma del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 no tiene incidencia alguna en su imputabilidad a la Unión. Por el contrario, el hecho de que las medidas lesivas se enumeraran en el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 y de que la Comisión supervisara su aplicación, de conformidad con el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 2013/236, así como el tenor literal del artículo 2, apartado 6, de dicha Decisión, demuestra que se trataba de condiciones a las que se supeditaba la concesión del SAF.
94
En segundo lugar, los demandantes señalan que el Eurogrupo puede comprometer la responsabilidad de la Unión porque es un órgano contemplado en el Derecho primario cuyas funciones se desempeñan en el marco de la unión monetaria, materia de competencia exclusiva de la Unión. Por otra parte, como normalmente se reunía la tarde de la reunión del Consejo ECOFIN y congregaba a Estados miembros que representaban 215 de los 255 votos necesarios para alcanzar la mayoría cualificada en el momento de los hechos, el Consejo siempre seguía sus decisiones.
95
Los demandantes añaden que un acto no vinculante, como una publicación, puede comprometer la responsabilidad de la Unión. En cualquier caso, la declaración del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013 era vinculante. El Eurogrupo decidió supeditar el SAF a condiciones precisas, que las autoridades chipriotas, el MEDE y las instituciones de la Unión interesadas percibieron como vinculantes. En particular, al tener el Consejo de Gobernadores del MEDE la misma composición que el Eurogrupo, no podía más que validar dicha decisión, o incluso quedar vinculada por ella, extremo que se desprende, por otra parte, de la propia declaración de 25 de marzo de 2013 y de la resolución del Parlamento de 13 de marzo de 2014 sobre el informe de investigación relativa al papel y las actividades de la «troika» (BCE, Comisión y FMI) en relación con los países de la zona del euro «sujetos a un programa». Los demandantes estiman a este respecto que en el caso de autos es aplicable por analogía la jurisprudencia según la cual, cuando un acto de la Unión autoriza a un Estado miembro a realizar una actuación, dicho acto afecta directamente a la situación jurídica de los particulares de que se trate si el ejercicio por el Estado miembro de su facultad de apreciación no deja lugar a dudas.
96
Además, los demandantes señalan que la concesión del SAF no queda fuera del marco de la Unión. En efecto, antes de nada, el Eurogrupo, un órgano de la Unión, decidió dicha concesión, con la finalidad de alcanzar objetivos de la Unión. Además, el SAF fue formalmente concedido por el MEDE, un mecanismo cuya necesidad determinó el Consejo Europeo, cuyos objetivos están estrechamente vinculados a los de la Unión y que está bajo el control y la supervisión de la Comisión y del BCE. Por último, el SAF vino acompañado de la Decisión 2013/236, adoptada en la víspera de la firma del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013.
97
En tercer lugar, los demandantes señalan que, conforme al artículo 14.4 de sus Estatutos, el BCE debe ser informado de cualquier operación de ELA, pudiendo ejercer su veto a estas operaciones. El hecho de que el BCE no disponga de competencia alguna para comprobar la solvencia de los bancos no significa que su decisión pueda ser arbitraria.
98
En cuarto lugar, los demandantes alegan que se compromete la responsabilidad de la Unión si, cuando actúan en el marco del MEDE, las instituciones de la Unión violan el Derecho de la Unión, cooperan en la adopción de un acto adoptado en violación de este Derecho o se abstienen de velar por la compatibilidad del acto en cuestión con dicho Derecho. También se comprometió la responsabilidad de la Unión debido a que los demandados aprobaron las medidas lesivas.
99
El debate entre las partes plantea fundamentalmente dos interrogantes, que el Tribunal examinará sucesivamente. Por un lado, es necesario que el Tribunal determine si las medidas lesivas, formalmente imputables a la República de Chipre, son en realidad imputables a los demandados en todo o en parte (véanse los siguientes apartados 101 a 193).
100
Por otro lado, es necesario que el Tribunal determine si ciertos actos y comportamientos de los demandados pudieron generar la responsabilidad extracontractual de la Unión, con independencia de la cuestión de la imputabilidad de las medidas lesivas (véanse los siguientes apartados 194 a 207).
1.
Sobre la imputabilidad de las medidas lesivas a los demandados
101
Con carácter preliminar, es preciso recordar que la comprobación de la imputabilidad a la Unión de un acto o de un comportamiento controvertido puede ser pertinente, por un lado, en el marco de la apreciación de la competencia del Tribunal, puesto que este es incompetente para conocer de la reparación de un perjuicio no imputable a las instituciones, a los órganos o a los organismos de la Unión o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, sino a un Estado miembro o a otra entidad ajena a la Unión, y, por otro lado, en el marco del examen del fondo de un recurso, habida cuenta de que tal imputabilidad forma parte de los factores que permiten determinar si concurre uno de los tres requisitos necesarios para generar la responsabilidad de la Unión, a saber, la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento imputado a dichas instituciones, órganos u organismos o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones y el perjuicio alegado (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de mayo de 2017, Sotiropoulou y otros/Consejo, T‑531/14, no publicada, EU:T:2017:297, apartado 57). En el caso de autos, habida cuenta en particular de las alegaciones de las partes (véanse los anteriores apartados 87 a 98), el Tribunal considera oportuno examinar la cuestión de la imputabilidad en el marco del examen de su competencia.
102
Los demandantes alegan fundamentalmente que, en realidad, los demandados obligaron a la República de Chipre a adoptar las medidas lesivas mediante los actos controvertidos (véase el anterior apartado 77). En su opinión, de ello resulta que puede considerarse que las pérdidas que sufrieron, en su calidad de accionistas o depositantes del Laïki y del BoC, como consecuencia de estas medidas fueron causadas por instituciones, órganos u organismos de la Unión o por sus agentes en el ejercicio de sus funciones, acusación que los demandados niegan.
103
Por lo tanto, es preciso examinar, de conformidad con la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 81 a 85, si el Consejo, la Comisión y el BCE, así como el Eurogrupo, siempre que se lo pueda considerar una institución de la Unión en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, exigieron, mediante los actos controvertidos (véase el anterior apartado 77), la adopción de las medidas lesivas (véanse los siguientes apartados 104 a 182) y, en su caso, si la República de Chipre tenía un margen de apreciación para rechazar tal exigencia (véanse los siguientes apartados 183 a 191). A este respecto, el Tribunal precisa de entrada que la apreciación del carácter vinculante o no de los actos controvertidos y de la presión económica y financiera a la que supuestamente se vio enfrentada la República de Chipre guarda relación con la determinación del margen de apreciación de esta, extremo que se examinará, en su caso, en la parte de la presente sentencia dedicada a esta cuestión.
a)
Sobre la cuestión de si los demandados exigieron la adopción de las medidas lesivas mediante los actos controvertidos
104
Procede examinar cada uno de los actos controvertidos (véase el anterior apartado 77) para determinar si puede considerarse que el Consejo, la Comisión y el BCE, así como el Eurogrupo, siempre que se pueda considerar una institución de la Unión en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, impusieron la adopción de las medidas lesivas a la República de Chipre mediante uno o varios de ellos.
1) Declaración del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013
105
Los demandantes sostienen fundamentalmente que, mediante su declaración de 25 de marzo de 2013, el Eurogrupo supeditó la concesión del SAF a la adopción de las medidas lesivas.
106
Antes de examinar el contenido de esta declaración, procede determinar si puede considerarse al Eurogrupo una institución de la Unión, en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo. En efecto, conforme a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 82, solo en tal supuesto puede comprometer la responsabilidad de la Unión un acto del Eurogrupo, como dicha declaración. A este respecto, procede recordar que, como se ha señalado en el anterior apartado 82, el concepto de «institución» empleado en el artículo 340 TFUE, párrafo segundo, engloba no solo a las instituciones de la Unión enumeradas en el artículo 13 TUE, apartado 1, sino también a todos los demás órganos y organismos de la Unión constituidos por los Tratados y cuya misión sea contribuir a alcanzar los objetivos de la Unión.
107
El Consejo y la Comisión consideran fundamentalmente que el Eurogrupo no es una institución de la Unión en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo. En apoyo de esta tesis, el Consejo se apoya, en particular, en el apartado 61 de la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Mallis y otros/Comisión y BCE (C‑105/15 P a C‑109/15 P, EU:C:2016:702), de la cual se desprende, a su entender, que el Eurogrupo no puede asimilarse a una formación del Consejo, ni calificarse de órgano u organismo de la Unión. Pues bien, el Eurogrupo no puede comprometer la responsabilidad extracontractual de la Unión puesto que no es ni una formación del Consejo ni un órgano u organismo de la Unión.
108
A este respecto, es preciso hacer constar que, en el apartado 61 de la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Mallis y otros/Comisión y BCE (C‑105/15 P a C‑109/15 P, EU:C:2016:702), el Tribunal de Justicia cuidó de precisar que el Eurogrupo no podía calificarse de órgano u organismo de la Unión «en el sentido del artículo 263 TFUE».
109
Pues bien, la competencia que el juez de la Unión ejerce en el contencioso relativo a la legalidad con arreglo al artículo 263 TFUE difiere tanto por su objeto como por los motivos de recurso que pueden invocarse de la competencia que se le atribuye en el contencioso relativo a la responsabilidad extracontractual con arreglo a los artículos 268 TFUE y 340 TFUE (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 14 de julio de 1961, Vloeberghs/Alta Autoridad, 9/60 y 12/60, EU:C:1961:18, p. 425). En efecto, tal y como subrayan los demandantes, el recurso de indemnización relativo a la responsabilidad extracontractual de la Unión por las acciones u omisiones de sus instituciones se ha establecido como una vía autónoma con respecto a otras acciones judiciales, que cumple una función particular en el sistema de vías de recurso y está supeditada a requisitos de ejercicio concebidos en atención a su objeto específico (sentencias de 28 de abril de 1971, Lütticke/Comisión, 4/69, EU:C:1971:40, apartado 6; de 12 de abril de 1984, Unifrex/Comisión y Consejo, 281/82, EU:C:1984:165, apartado 11, y de 7 de junio de 2017, Guardian Europe/Unión Europea, T‑673/15, recurrida en casación, EU:T:2017:377, apartado 53). Mientras que el recurso de anulación establecido en el artículo 263 TFUE tiende a la supresión de una medida determinada, el recurso de indemnización fundado en el artículo 340 TFUE tiene por objeto la reparación del perjuicio causado por una institución (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de diciembre de 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Consejo, 5/71, EU:C:1971:116, apartado 3, y de 18 de septiembre de 2014, Georgias y otros/Consejo y Comisión, T‑168/12, EU:T:2014:781, apartado 32).
110
Así pues, con independencia de la cuestión de si constituye un acto impugnable que puede ser objeto de recurso en anulación con arreglo al artículo 263 TFUE, todo acto de una institución, de un órgano o de un organismo de la Unión o de alguno de sus agentes en el ejercicio de sus funciones puede, en principio, ser objeto de un recurso de indemnización con arreglo al artículo 268 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2009, Arizmendi y otros/Consejo y ComisiónT‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 y T‑484/04, EU:T:2009:530, apartado 65). Asimismo, puede basarse un recurso de indemnización en un comportamiento que no tiene carácter de decisión y que pueda comprometer la responsabilidad extracontractual de la Unión, a pesar de que no pueda ser objeto de un recurso de anulación (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de enero de 2003, Philip Morris International/Comisión, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 y T‑272/01, EU:T:2003:6, apartado 123).
111
De ello se desprende que, en el sistema de vías de recurso establecido por el Tratado FUE, el recurso por responsabilidad extracontractual persigue una finalidad compensatoria, destinada en particular a garantizar al justiciable una tutela judicial efectiva también frente a actos o comportamientos de las instituciones, de los órganos o de los organismos de la Unión o de alguno de sus agentes en el ejercicio de sus funciones que no puedan impugnarse mediante un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE. Así pues, habida cuenta de los fines distintos y complementarios de estos dos tipos de recurso, no puede considerarse que el contenido del concepto de «institución» en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, se limite necesariamente a las instituciones, órganos y organismos de la Unión contemplados en el artículo 263 TFUE, párrafo primero.
112
Por el contrario, la identificación de los entes de la Unión que pueden calificarse de «institución» en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, debe realizarse de acuerdo con criterios propios de esta disposición, distintos de los que rigen la identificación de los órganos y organismos contemplados en el artículo 263 TFUE, párrafo primero. A efectos del artículo 263 TFUE, el criterio pertinente se relaciona con la facultad del ente demandado para adoptar actos destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, apartados 23 a 25). A la inversa, a los efectos del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, es necesario determinar si el ente de la Unión al que es imputable el acto o el comportamiento reprochado ha sido constituido por los Tratados y tiene la misión de contribuir a la realización de los objetivos de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de abril de 2002, Lamberts/Defensor, T‑209/00, EU:T:2002:94, apartado 49).
113
Pues bien, el artículo 137 TFUE y el Protocolo n.o 14, de 26 de octubre de 2012, sobre el Eurogrupo (DO 2012, C 326, p. 283), anexo al Tratado FUE, establecen la existencia, la composición, las modalidades de reunión y las funciones del Eurogrupo. En cuanto a este último extremo, el artículo 1 de dicho Protocolo dispone que el Eurogrupo se reunirá «para examinar cuestiones vinculadas a las responsabilidades específicas que [los ministros que lo componen] comparten en lo relativo a la moneda única». Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 119 TFUE, apartado 2, tales asuntos forman parte de la acción de la Unión dirigida a alcanzar los fines enunciados en el artículo 3 TUE, entre los cuales figura el establecimiento de una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro. De ello se deduce que el Eurogrupo es un ente de la Unión formalmente constituido por los Tratados que tiene la misión de contribuir a la realización de los objetivos de la Unión. Por lo tanto, son imputables a la Unión los actos y comportamientos del Eurogrupo en el ejercicio de las competencias que le atribuye el Derecho de la Unión.
114
Cualquier solución opuesta sería contraria al principio de la Unión de Derecho, puesto que permitiría el establecimiento, dentro del propio ordenamiento jurídico de la Unión, de entes cuyos actos y comportamientos no podrían comprometer la responsabilidad de esta.
115
Dadas estas circunstancias, procede comprobar si el Eurogrupo exigió a la República de Chipre que adoptara las medidas lesivas mediante su declaración de 25 de marzo de 2013. A este respecto, en primer lugar, procede señalar que en dicha Declaración el Eurogrupo presentó, de manera muy general, un informe de determinadas medidas acordadas a nivel político con la República de Chipre, dirigidas a estabilizar la situación financiera de esta, y anunció o alentó determinadas actuaciones futuras.
116
En cambio, el Eurogrupo no expresó una postura definitiva ni en lo relativo a la concesión del SAF ni en lo atinente a las condiciones que la República de Chipre debía cumplir para disfrutar del mismo. En particular, el Eurogrupo no manifestó ni que solo se concedería el SAF a la República de Chipre en caso de que esta adoptase o aplicase las medidas lesivas ni que los planes de restructuración del sector financiero especificados en el anexo de la referida declaración se considerasen parte integrante del programa de ajuste macroeconómico que la República de Chipre estaría obligada a respetar en virtud del artículo 12, apartado 1, del Tratado MEDE.
117
En segundo lugar, de la declaración controvertida se desprende que el Eurogrupo consideró que la facultad de conceder o de denegar la asistencia solicitada no era de su competencia, sino del Consejo de Gobernadores del MEDE. Por tanto, procede considerar que, contrariamente a las alegaciones de los demandantes y pese a que algunos de los términos en que está redactado su anexo pudieran parecer categóricos [entre ellos aquellos según los cuales, por un lado, se disolvería inmediatamente el Laïki —con una contribución completa de los accionistas, de los titulares de obligaciones y de los depositantes no garantizados— y, por otro lado, se recapitalizaría el BoC mediante una conversión de los depósitos no garantizados en fondos propios con una contribución íntegra de los accionistas y de los titulares de obligaciones (véase el anterior apartado 27)], la declaración del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013 era de naturaleza meramente informativa. El Eurogrupo se limitó a informar al público de la existencia de determinados acuerdos adoptados a nivel político y a expresar su parecer acerca de la probabilidad de que el MEDE concediera el SAF (véase, en este sentido, el auto de 16 de octubre de 2014, Mallis y Malli/Comisión y BCE, T‑327/13, EU:T:2014:909, apartados 56 a 61).
118
Por lo tanto, no puede considerarse que el Eurogrupo exigiera a la República de Chipre que adoptara las medidas lesivas mediante su declaración de 25 de marzo de 2013.
2) «Acuerdo del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013»
119
Como confirmaron en su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, los demandantes también consideran que la declaración del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013 informa de la existencia de un acuerdo de la misma fecha, conforme al cual los miembros del Eurogrupo acordaron previamente que solo se concedería el SAF a la República de Chipre si adoptaba las medidas lesivas, sin que cupiera posibilidad alguna de negociarlas.
120
La existencia de tal acuerdo no se desprende de manera clara y unívoca del tenor de la declaración del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013. No obstante, los demandantes deducen la existencia de dicho acuerdo a partir de determinados documentos de los autos, entre ellos un escrito enviado por el ministro de Economía de Alemania al Parlamento alemán el 13 de abril de 2013 con la finalidad de obtener la aprobación de la decisión del MEDE de conceder el SAF a la República de Chipre. Dicho escrito incluye un pasaje redactado en los siguientes términos:
«El Eurogrupo ha concluido que, en el contexto del rechazo por el Parlamento de Chipre del acuerdo inicial y de la incertidumbre que rodea a los desarrollos que entretanto se han producido, particularmente en el sector bancario chipriota, solo podría contemplarse un posible programa si se aplican las siguientes medidas:
–
Desvinculación del sector bancario chipriota de las sucursales griegas: adquisición por el sector bancario griego de las sucursales griegas de los bancos chipriotas de mayor tamaño.
–
Liquidación del [Laïki] y restructuración del [BoC] sin utilizar fondos de un eventual programa de asistencia [...].
Por tanto, los propietarios y los demás acreedores de los bancos participarán en las mencionadas medidas de restructuración del siguiente modo:
–
Los propietarios y los titulares de créditos subordinados y los obligacionistas soportarán pérdidas proporcionales a sus participaciones de manera íntegra.
–
Los depósitos [establecidos] en el [Laïki] superiores a 100000 euros no sujetos a la protección de los depósitos bancarios contribuirán a satisfacer las necesidades financieras de las medidas de liquidación. Se transferirán al [BoC] los depósitos inferiores a 100000 euros no sujetos a la protección de los depósitos bancarios.
–
Se transferirán al [BoC] los activos de valor del Laïki. Los activos transferidos deberían tener un valor superior a los pasivos transferidos, de modo que el [Laïki] contribuya también a reforzar el capital del [BoC].
–
Se convertirán en acciones del [BoC] el 37,5 % de los depósitos de este banco no sujetos a la protección de los depósitos bancarios. Si fuera necesario, también podría convertirse en acciones [una parte adicional del 22,5 % de estos depósitos]. Se pretende alcanzar una ratio de capital básico del 9 % en el [BoC].»
121
De este pasaje se desprende que el ministro de Economía de Alemania informó al Parlamento alemán de la existencia de un acuerdo, entre los miembros del Eurogrupo, consistente en supeditar la concesión del SAF a la adopción de las medidas lesivas (o, cuando menos, a la adopción de medidas semejantes). Varias declaraciones realizadas por las autoridades chipriotas y determinados testimonios prestados ante una comisión de investigación del Parlamento de Chipre corroboran la existencia de tal acuerdo.
122
Por lo tanto, procede considerar, en primer lugar, que se llegó a un acuerdo (en lo sucesivo, «acuerdo de condicionalidad») entre los representantes de los Estados miembros cuya moneda es el euro conforme al cual solo se concedería el SAF a la República de Chipre si adoptaba las medidas lesivas (o, cuando menos, medidas muy semejantes); en segundo lugar, que dicho acuerdo era de naturaleza informal, puesto que no se celebró con arreglo a un procedimiento determinado o al amparo de una determinada base jurídica; en tercer lugar, que el referido acuerdo se celebró durante una reunión del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013 o en una fecha cercana y, en cuarto lugar, que el ministro de Economía de Alemania consideró que el Eurogrupo había celebrado el acuerdo en cuestión.
123
No obstante, es preciso señalar, en primer lugar, que, con arreglo al artículo 137 TFUE, en relación con el artículo 1 del Protocolo n.o 14 sobre el Eurogrupo, el Eurogrupo es una reunión informal de los ministros de los Estados miembros cuya moneda es el euro, cuyo objetivo es facilitar el intercambio de puntos de vista en relación con determinadas cuestiones vinculadas a las responsabilidades específicas que comparten en lo relativo a la moneda única (véase, en este sentido, el auto de 16 de octubre de 2014, Mallis y Malli/Comisión y BCE, T‑327/13, EU:T:2014:909, apartado 41). Este Protocolo precisa que los representantes de los ministros de finanzas de los Estados miembros cuya moneda es el euro y de la Comisión prepararán las reuniones del Eurogrupo. A la vista de estas disposiciones, resulta razonable concluir que el Eurogrupo se compone, en principio, de los ministros de finanzas de los Estados miembros cuya moneda es el euro. Como confirmó el Consejo en la vista, así ocurrió en el caso de autos, ya que los ministros de los Estados miembros cuya moneda es el euro presentes en la reunión del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013 fueron los responsables de los asuntos financieros.
124
En segundo lugar, el Consejo de Gobernadores del MEDE se compone de los ministros de finanzas de los Estados miembros cuya moneda es el euro, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 1, del Tratado MEDE.
125
Por lo tanto, como subrayan acertadamente los demandantes, los miembros del Consejo de Gobernadores del MEDE y los ministros que se reúnen en el Eurogrupo son, en principio, y en cualquier caso en el presente asunto, las mismas personas físicas. De ello resulta que, en la práctica, es imposible determinar a priori si estas personas han celebrado un acuerdo «informal», como el acuerdo de condicionalidad, en su calidad de representantes de los Estados miembros cuya moneda es el euro o en su calidad de miembros del Consejo de Gobernadores del MEDE.
126
Ahora bien, procede recordar que fue el MEDE, no el Eurogrupo, quien concedió el SAF, de conformidad con las normas y los procedimientos establecidos por el Tratado MEDE.
127
Por tanto, procede considerar que el acuerdo de condicionalidad fue celebrado por los ministros de finanzas de los Estados miembros cuya moneda es el euro reunidos el 25 de marzo de 2013 en su calidad de miembros del Consejo de Gobernadores del MEDE, y no en su calidad de miembros del Eurogrupo. La alusión al Eurogrupo en el escrito del ministro de Economía de Alemania a la que se hace referencia en el anterior apartado 120 puede explicarse por la circunstancia de que los representantes de los Estados miembros cuya moneda es el euro reunidos en el Eurogrupo en tal fecha y los miembros del Consejo de Gobernadores del MEDE son, en la práctica, las mismas personas físicas.
128
A este respecto, es preciso añadir que, al crear el MEDE, los Estados miembros cuya moneda es el euro optaron por atribuir a esta organización internacional, dotada de personalidad jurídica, competencias concretas y exclusivas en materia de concesión de asistencia financiera a los Estados miembros cuya moneda es el euro que experimenten dificultades. El ejercicio de tales competencias se somete a las normas de Derecho internacional público, propias de una organización intergubernamental de cooperación, pudiéndose aplicar el Derecho de la Unión únicamente si el Tratado MEDE lo prevé específicamente. Por lo tanto, los Estados miembros cuya moneda es el euro situaron claramente la concesión de un SAF fuera tanto de la esfera de actividad de la Unión como de su marco normativo.
129
Cierto es que los Estados miembros cuya moneda es el euro recurrieron a determinadas instituciones de la Unión —a saber, la Comisión y el BCE— para que ejercieran ciertas funciones en favor del MEDE. No obstante, las funciones confiadas a estas instituciones en el marco del Tratado MEDE no comprenden ninguna potestad decisoria propia y las actividades ejercidas por dichas instituciones en el marco del mismo Tratado solo vinculan al MEDE (sentencias de 27 de noviembre de 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, apartado 161, y de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 53).
130
En cuanto al Eurogrupo, a diferencia de la Comisión y del BCE, ni siquiera se menciona en el Tratado MEDE como órgano que pueda ejercer funciones por cuenta del MEDE.
131
Por lo tanto, no cabe atribuir a los ministros de finanzas de los Estados miembros cuya moneda es el euro reunidos en el Eurogrupo en calidad de miembros de este la capacidad de prever o de condicionar las decisiones adoptadas por el Consejo de Gobernadores del MEDE, ya que solo se les puede atribuir tal capacidad como miembros de dicho Consejo, aun cuando los acuerdos relativos a las condiciones de concesión de un SAF se decidan en una reunión del Eurogrupo.
132
Por tanto, procede considerar que los ministros de finanzas de los Estados miembros cuya moneda es el euro celebraron el acuerdo de condicionalidad en su calidad de miembros del Consejo de Gobernadores del MEDE.
133
Habida cuenta de lo anterior, no puede considerarse que el Eurogrupo exigiera la adopción de las medidas lesivas mediante el acuerdo de condicionalidad.
3) «Decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 21 de marzo de 2013 relativa a la devolución de la ELA a más tardar el 26 de marzo [de 2013], salvo que se alcanzara un acuerdo sobre un paquete de rescate»
134
Los demandantes se refieren asimismo al comunicado de prensa del BCE de 21 de marzo de 2013 (véase el anterior apartado 23). Como precisaron en la vista, los demandantes estiman que dicho comunicado de prensa anuncia la decisión del Consejo de Gobierno del BCE relativa a la devolución de la ELA a más tardar el 26 de marzo de 2013, salvo que se alcanzara un acuerdo sobre un paquete de rescate.
135
Como recordatorio, el comunicado en cuestión está redactado en los siguientes términos:
«El Consejo de Gobierno del BCE ha decidido mantener el nivel existente de ELA hasta [...] el 25 de marzo de 2013.
Solo podría contemplarse una prórroga para la devolución si se pusiera en marcha un programa de la [Unión o del FMI] que garantizase la solvencia de los bancos afectados.»
136
En primer lugar, es preciso determinar el alcance de este comunicado. A tal fin, procede recordar las principales normas que regulan la ELA.
137
El acuerdo de 7 de febrero relativo a la ELA define a este instrumento como la provisión de «dinero de banco central» o de cualquier otro tipo de asistencia que pueda representar un incremento del «dinero de banco central» a una institución financiera, o a un grupo de instituciones financieras, que esté atravesando problemas de liquidez, sin que estas operaciones se encuadren en el marco de la política monetaria única.
138
Según este mismo acuerdo, la responsabilidad de la ELA corresponde al banco central nacional de que se trate, que asume los costes y los riesgos de la misma. Por tanto, la ELA se asienta, en principio, en una base jurídica nacional. En el caso de autos, de la excepción de inadmisibilidad propuesta por el BCE y de su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal se desprende que el BCC concedió la ELA al Laïki y al BoC al amparo de los artículos 6, apartado 2, letra e), y 46, apartado 3, de la O peri tis Kentrikis Trapezas tis Kyprou nomos tou 2002 (No. 138(I)/2002) (Ley de 19 de julio de 2002 relativa al Banco Central de Chipre) [EE, anexo I(I), n.o 3624; en lo sucesivo, «Ley de 19 de julio de 2002»]. A tenor de la primera de estas disposiciones, el BCC tiene como misión, en particular, garantizar la estabilidad del sistema financiero. La segunda de ellas, por su parte, habilita al BCC para «conceder a los bancos anticipos a cambio de garantías o para conceder préstamos a cambio de garantías por período determinado y con fines que [el BCC] podrá designar».
139
Como se desprende del escrito del BCC de 25 de julio de 2017 anexo a la respuesta del BCE a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, el Consejo de Gobierno del BBC precisó, en un documento de 31 de enero de 2011, los principios y procedimientos que rigen la provisión de la ELA. Ese documento señala, en particular, que el BCC puede aplicar el artículo 46, apartado 3, de la Ley de 19 de julio de 2002 para prestar asistencia temporal a una entidad de crédito supervisada que, aunque carezca de liquidez, sea solvente. Dicho documento precisa que este tipo de asistencia tendrá por objeto salvaguardar la estabilidad financiera, solo podrá contemplarse en caso de que exista un potencial riesgo sistémico y por lo general únicamente se concederá en circunstancias excepcionales.
140
De ese documento se desprende también que, como convienen los demandantes, la ELA no forma parte de la política monetaria única, por lo que está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE. Esta disposición está redactada en los siguientes términos:
«Los bancos centrales nacionales podrán ejercer funciones distintas de las especificadas en [los Estatutos del BCE], a menos que el Consejo de Gobierno decida, por mayoría de dos tercios de los votos emitidos, que dichas funciones interfieren en los objetivos y tareas del SEBC. Dichas funciones se ejercerán bajo la responsabilidad de los bancos centrales nacionales y no se considerarán parte de las funciones del SEBC.»
141
En un documento titulado «Procedimientos de [ELA]», invocado en apoyo de su excepción de inadmisibilidad, el BCE indica que, en virtud del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, se atribuyó al Consejo de Gobierno del BCE la responsabilidad de limitar las operaciones de ELA si considera que interfieren en los objetivos y tareas del SEBC. A tal fin, la decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 3 de noviembre de 2011 sobre cuestiones de procedimiento relativas a la ELA y el acuerdo de 7 de febrero de 2013 relativo a la ELA (véase el anterior apartado 137) establecen un sistema de información y cooperación entre los bancos centrales nacionales y el BCE.
142
Entre la información que, en ese marco, el banco central nacional de que se trate debe facilitar al BCE en relación con cualquier operación de ELA figura «la evaluación del supervisor prudencial, a corto y a medio plazo, de la posición de liquidez y de la solvencia de la entidad receptora de la ELA, incluyendo los criterios empleados para llegar a una conclusión positiva en relación con la solvencia». Esta exigencia debe entenderse en relación con la prohibición de financiación monetaria establecida por el artículo 123 TFUE, cuyo contenido reproduce el artículo 21.1 de los Estatutos del BCE. A este respecto, el BCE señala en su excepción de inadmisibilidad que siempre ha considerado que la financiación de entidades financieras solventes a través de la ELA era compatible con dicha prohibición, mientras que la financiación de entidades financieras insolventes no lo era. El documento del BCC de 31 de enero de 2011 citado en el anterior apartado 139 corrobora esta afirmación, al indicar que cualquier provisión de ELA en caso de problemas subyacentes de solvencia contravendría claramente el artículo 123 TFUE y el artículo 21.1 de los Estatutos del BCE.
143
Pues bien, cuando se produjeron los hechos, el BCE no tenía competencia alguna en materia de supervisión prudencial de las entidades de crédito de la Unión, materia que competía en exclusiva a las autoridades nacionales de supervisión prudencial. En tales circunstancias, el BCE dependía de la información que le facilitaban dichas autoridades acerca de la solvencia de los bancos que disfrutaban de la ELA para garantizar la observancia de la prohibición de financiación monetaria.
144
En segundo lugar, es preciso examinar si el comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013 pone de manifiesto la existencia de una decisión adoptada en virtud del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, como alegan fundamentalmente los demandantes (véase el anterior apartado 134), o de una mera declaración de intenciones, como sostiene el BCE (véase el anterior apartado 90).
145
A este respecto, procede recordar que, a tenor del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, el Consejo de Gobierno del BCE es el órgano competente para prohibir a los bancos centrales nacionales conceder la ELA cuando interfiera en los objetivos y tareas del SEBC. Pues bien, el comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013 señala que el Consejo de Gobierno del BCE «decidió» mantener un determinado nivel de ELA hasta el 25 de marzo de 2013. De ello resulta implícita, aunque necesariamente, que, desde el 26 de marzo de 2013, ya no se autorizaría el mantenimiento de dicho nivel de ELA y que, como precisa dicho comunicado, «solo podría contemplarse una prórroga para la devolución si se pusiera en marcha un programa de la [Unión o del FMI] que garantizase la solvencia de los bancos afectados».
146
Por tanto, procede considerar, como hacen los demandantes, que el comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013 deja constancia de la existencia de una decisión del Consejo de Gobierno del BCE consistente en oponerse al mantenimiento del nivel existente de ELA a partir del 26 de marzo de 2013 y en supeditar una eventual prórroga para su devolución a que se concluyera un programa de asistencia financiera que garantizase la solvencia del Laïki y del BoC (en lo sucesivo, «decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 21 de marzo de 2013»).
147
En tercer lugar, es preciso examinar si de esta lectura del comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013 puede deducirse que el BCE exigió que la República de Chipre adoptara las medidas lesivas.
148
A este respecto, resulta importante señalar que el comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013 se limita a enunciar una obligación de resultado. En efecto, en ese comunicado, el BCE no hace directa o indirectamente referencia alguna a las medidas lesivas, sino que se limita a supeditar una eventual prórroga para la devolución de la ELA a la conclusión de un programa de la Unión y del FMI que garantice la solvencia de los bancos afectados. Dicho comunicado no especifica en modo alguno las características que debería revestir tal programa, ni hace mención a declaraciones del Eurogrupo, a actos del MEDE o a negociaciones en curso sobre la adopción de las medidas lesivas.
149
En contra de lo alegado por los demandantes, el artículo periodístico de 17 de octubre de 2014 titulado «Before a bailout, E.C.B. minutes showed doubts over keeping a Cyprus bank afloat» («Antes de proceder a un rescate, las actas del BCE ponían de manifiesto dudas acerca de mantener a flote un banco chipriota») en absoluto invalida esta apreciación. En efecto, dicho artículo se limita a informar de que «una lectura atenta de las actas [de las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE] revela que los representantes del BCE afirmaron en varias ocasiones que pondrían fin al programa [de ELA concedido al Laïki] si [la República de] Chipre no daba los pasos necesarios para garantizar un programa de rescate económico», sin que en ningún momento se sostenga que dichos representantes exigieron que tal programa adoptara una forma específica o revistiera características particulares.
150
Suponiendo que estuvieran acreditados, los comentarios que presuntamente realizó un miembro del Comité Ejecutivo del BCE en las reuniones del Eurogrupo de los días 15 y 16 de marzo de 2013 tampoco sustentan la tesis de los demandantes. Según un artículo periodístico de 19 de febrero de 2015, titulado «Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?» («¿Estafó la troika miles de millones a miles de depositantes en Chipre?»), al que hacen referencia los demandantes, dicho miembro del Comité Ejecutivo del BCE amenazó con privar a los bancos chipriotas de acceso a la ELA. Sin embargo, los comentarios de que informa ese artículo en modo alguno revelan que dicho miembro del Comité Ejecutivo del BCE pretendiera con ello supeditar la prórroga de la no oposición del BCE al mantenimiento de la ELA a la adopción de las medidas lesivas. A lo sumo, puede considerarse, habida cuenta del testimonio prestado por el ministro de Finanzas de la República de Chipre ante una comisión de investigación del Parlamento chipriota cuando tuvieron lugar los hechos, que tales comentarios se referían al establecimiento de un impuesto sobre la totalidad de los depósitos bancarios de Chipre. Sin embargo, dicho impuesto, cuya creación rechazó el Parlamento chipriota el 19 de marzo de 2013 (véase el anterior apartado 22), no figura entre las medidas lesivas.
151
Dadas estas circunstancias, procede concluir, como señala fundamentalmente el BCE, que del comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013 se desprende que la República de Chipre tenía libertad para adoptar medidas distintas de las medidas lesivas para garantizar la solvencia del Laïki y del BoC (véase, en este sentido y por analogía, el auto de 14 de julio de 2016, Alcimos Consulting/BCE, T‑368/15, no publicado, EU:T:2016:438, apartado 38). Por lo tanto, no puede considerarse que el BCE exigiera a la República de Chipre que adoptara tales medidas mediante dicho comunicado de prensa o mediante la decisión de la que este informa.
4) «[Decisiones] de seguir concediendo la ELA» presuntamente adoptadas por el BCE
152
Los demandantes distinguen entre la decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 21 de marzo de 2013 (véanse los anteriores apartados 134 a 151) y lo que califican de decisiones del BCE «de seguir concediendo la ELA». En la vista, los demandantes precisaron que tales decisiones eran anteriores al comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013.
153
Ahora bien, en aquel momento, la ELA era de competencia exclusiva de las autoridades nacionales de supervisión prudencial (véanse los anteriores apartados 137 a 143), mientras que el Consejo de Gobierno del BCE solo tenía competencia en esa materia para limitar las operaciones de ELA con respecto a las cuales considerara que interferían en los objetivos y las tareas del SEBC. Por lo tanto, procede considerar que los actos del BCE a que se refieren los demandantes son aquellos mediante los cuales este decidió, con anterioridad al 21 de marzo de 2013, no oponerse a la ELA.
154
Sin embargo, procede hacer constar que de los autos no se desprende que el BCE exigiera a la República de Chipre que adoptase las medidas lesivas mediante dichas decisiones. Por el contrario, los propios demandantes reconocieron en la vista que invocaban estas decisiones meramente para poner de manifiesto el carácter supuestamente arbitrario de la decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 21 de marzo de 2013.
155
Por lo tanto, no puede considerarse que el BCE exigiera que la República de Chipre adoptase las medidas lesivas mediante las «[decisiones] de seguir concediendo la ELA» anteriores al comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013.
5) Actos posteriores
156
Entre los actos controvertidos (véase los guiones quinto y sexto del anterior apartado 77) figuran también los cuatro siguientes conjuntos de actos:
–
La negociación y la conclusión del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 por la Comisión.
–
Las «consideraciones de la Comisión según las cuales las medidas adoptadas por las autoridades chipriotas eran conformes a la condicionalidad» y la aprobación de la Comisión y del BCE del desembolso de los distintos tramos del SAF a la República de Chipre.
–
Las declaraciones del Eurogrupo de 12 de abril, de 13 de mayo y de 13 de septiembre de 2013.
–
La Decisión 2013/236.
157
Estos actos son posteriores al 29 de marzo de 2013 y, en consecuencia, a la adopción de los decretos lesivos. Por lo tanto, no es posible considerar que los demandados exigieran mediante dichos actos la adopción de las medidas lesivas recogidas en esos decretos. A lo sumo, los demandados podrían haber exigido de tal forma la adopción de las medidas lesivas introducidas por las modificaciones realizadas el 30 de julio de 2013 en los decretos lesivos, mencionadas en los anteriores apartados 33 y 34. No obstante, los demandantes sostienen que los actos controvertidos en su conjunto se inscriben en un continuum, que comienza con los comportamientos de los demandados que llevaron a la adopción del acuerdo de condicionalidad y prosigue con sus distintas intervenciones antes y después de la firma del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013. En la vista, los demandantes precisaron que cada uno de esos actos y comportamientos era un «eslabón necesario de la cadena de la condicionalidad». Dadas estas circunstancias, la negativa de los demandados a adoptar alguno de dichos actos habría conllevado el fracaso de las medidas lesivas, que por tanto no habrían podido aplicarse o habrían dejado de poderse aplicar.
158
La argumentación de los demandantes supone fundamentalmente considerar que la adopción de todos y cada uno de los actos mencionados en el anterior apartado 156 por parte de los demandados era una condición necesaria para el mantenimiento o para la aplicación continua de las medidas lesivas por la República de Chipre. Sin embargo, debe hacerse constar que este razonamiento no deja de ser una especulación. En efecto, de los autos no se desprende que la República de Chipre se hubiera visto obligada a derogar o a dejar de aplicar las medidas lesivas de no haberse adoptado alguno de los actos posteriores que se mencionan en el anterior apartado 156.
159
No obstante, es posible interpretar los escritos presentados por los demandantes ante el Tribunal, y en particular su alegación de que la República de Chipre no habría podido derogar la Ley de 22 de marzo de 2013 y los decretos lesivos o dejar de aplicar las medidas lesivas introducidas el 29 de marzo de 2013 sin infringir algunos de esos actos posteriores, en el sentido de que los demandados obligaron a la República de Chipre a mantener y a continuar aplicando estas medidas. En tal supuesto, el perjuicio alegado sería resultado no solo de la adopción de las medidas lesivas, sino también del mantenimiento y de la aplicación continua de las mismas.
160
Por lo tanto, es preciso examinar si, al adoptar los actos mencionados en el anterior apartado 156, los demandados obligaron a la República de Chipre a mantener o a continuar aplicando las medidas lesivas introducidas el 29 de marzo de 2013. También se examinará si, mediante esos actos, los demandados exigieron la adopción de las medidas lesivas introducidas mediante las modificaciones realizadas el 30 de julio de 2013 en los decretos lesivos, mencionadas en los anteriores apartados 33 y 34.
161
En primer lugar, por lo que respecta a la conclusión del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 por la Comisión, procede señalar que las medidas especificadas en el mismo se dividen en tres grupos, cada uno de ellos correspondiente a un objetivo distinto: en primer lugar, la recuperación de la salud del sistema financiero chipriota y de la confianza de los depositantes y del mercado; en segundo lugar, la continuación del proceso de consolidación fiscal y, en tercer lugar, la puesta en marcha de reformas estructurales.
162
Se alude a las medidas lesivas en el primero de esos tres grupos. Primeramente, esas medidas se describen sucintamente bajo el título «Progresos hasta la fecha» y, seguidamente, con mayor detalle, en los puntos 1.23 a 1.28 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 (véase el anterior apartado 42).
163
Con carácter preliminar, procede examinar la alegación del BCE y de la Comisión según la cual las medidas lesivas se enumeran en dicho Memorándum de Entendimiento con fines puramente históricos y descriptivos (véase el anterior apartado 87).
164
A este respecto, en primer lugar, en los considerandos D y F del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 se indica, por un lado, que se concede el SAF a la República de Chipre con la condición de que cumpla las medidas especificadas en él y, por otro lado, que el Consejo de Gobernadores del MEDE deberá decidir, sobre la base de los informes de la Comisión y antes de efectuar cada abono, si se han cumplido dichas medidas. Pues bien, en contra de lo que sostiene la Comisión, ninguna disposición del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 indica que la República de Chipre pudiera limitarse a adoptar determinadas nuevas medidas. De una lectura global de dicho Memorándum se desprende en cambio que se consideraba necesaria la aplicación de todas las medidas recogidas en el mismo, y por tanto también el mantenimiento de las ya adoptadas antes de su firma.
165
En segundo lugar, en los puntos 1.23 a 1.28 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 se mencionan medidas ya adoptadas junto con medidas que debían adoptarse. Pues bien, estas últimas no tendrían ninguna razón de ser a falta de las medidas ya adoptadas. De tal modo, en el punto 1.26 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 se señala que la recapitalización del BoC se efectuó en particular mediante una conversión de los depósitos no garantizados en acciones (medida ya adoptada) y, en el punto 1.27 del referido Memorándum, que, si, tras una evaluación de las necesidades de capital del BoC que había de llevarse a cabo posteriormente, se consideraba que este banco estaba subcapitalizado, debía convertirse en acciones una mayor parte de los depósitos no garantizados, mientras que, si se consideraba que estaba sobrecapitalizado, los titulares de depósitos no garantizados tendrían derecho a un reembolso (medida que debía adoptarse).
166
Por consiguiente, procede desestimar la alegación de la Comisión y del BCE de que las medidas lesivas se enumeran en el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 con fines puramente históricos y descriptivos y, por lo tanto, procede considerar que el punto 1.26 de dicho Memorándum exige el mantenimiento de las medidas lesivas introducidas el 29 de marzo de 2013 como condición para la concesión del SAF. En cuanto al punto 1.27 del referido Memorándum, este se refiere a las conversiones adicionales de depósitos del BoC en acciones, tal y como se introdujeron el 30 de julio de 2013 mediante las modificaciones del Decreto n.o 103 mencionadas en el anterior apartado 33.
167
Ahora bien, resulta importante señalar que la Comisión firmó el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 en nombre del MEDE, de conformidad con el artículo 13, apartado 4, del Tratado MEDE. Pues bien, como se ha recordado en el anterior apartado 129, las funciones atribuidas a la Comisión y al BCE en el marco del Tratado MEDE no comprenden ninguna potestad decisoria propia y las actividades ejercidas por esas dos instituciones en el marco de dicho Tratado solo vinculan al MEDE (sentencias de 27 de noviembre de 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, apartado 161, y de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 53). Por consiguiente, la exigencia del mantenimiento y de la aplicación continua de las medidas lesivas, así como la exigencia de posibles conversiones adicionales de acciones del BoC, recogidas en dicho Memorándum de Entendimiento, solo son imputables al MEDE, en ningún caso a la Comisión.
168
De lo anterior se desprende que, al concluir el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, la Comisión no exigió ni el mantenimiento ni la aplicación continua de las medidas lesivas introducidas el 29 de marzo de 2013 por la República de Chipre, sino que se limitó a prestar asistencia operativa al MEDE a efectos de la conclusión de un acuerdo cuyos únicos responsables son este y la República de Chipre. La misma conclusión se impone en lo que respecta a las medidas lesivas introducidas el 30 de julio de 2013 mediante las modificaciones realizadas en los decretos lesivos, mencionadas en los anteriores apartados 33 y 34.
169
En segundo lugar, aun suponiendo que pudiera considerarse que exigieron el mantenimiento o la aplicación continua de las medidas lesivas o la adopción de las medidas lesivas introducidas el 30 de julio de 2013 mediante las modificaciones realizadas en los decretos lesivos, mencionadas en los anteriores apartados 33 y 34, la apreciación de la Comisión de que «las medidas adoptadas por las autoridades chipriotas eran conformes a la condicionalidad» y la aprobación de la Comisión y del BCE del abono de los distintos tramos de la SAF a la República de Chipre (véase el segundo guion del anterior apartado 156), solo son imputables al MEDE, por razones análogas a las expuestas en los anteriores apartados 167 y 168. En efecto, cuando, en virtud del artículo 13, apartado 7, del Tratado MEDE, la Comisión, en coordinación con el BCE, vela por el cumplimiento de la condicionalidad asociada al SAF, se limita a desempeñar una tarea operativa por cuenta del MEDE, que es el único que ostenta la potestad decisoria.
170
En tercer lugar, en lo que atañe a las declaraciones del Eurogrupo de 12 de abril, de 13 de mayo y de 13 de septiembre de 2013 (véase el tercer guion del anterior apartado 156), procede señalar que el Eurogrupo no hace en ellas referencia alguna a la necesidad de mantener o de continuar aplicando las medidas lesivas para que la República de Chipre pudiera disfrutar de los distintos tramos del SAF concedido por el MEDE. Tampoco alude a la necesidad de adoptar las medidas lesivas introducidas el 30 de julio de 2013 mediante las modificaciones realizadas en los decretos lesivos, mencionadas en los anteriores apartados 33 y 34. En dichas declaraciones, el Eurogrupo se limita fundamentalmente a describir de manera muy sucinta y a acoger favorablemente determinadas medidas adoptadas por las autoridades chipriotas, así como a manifestar la opinión de que tales medidas pueden contribuir a mitigar las dificultades financieras a las que se enfrenta la República de Chipre. En dichas Declaraciones, el Eurogrupo describe también las fases superadas y las fases futuras del procedimiento de asistencia financiera y, en particular, manifiesta su apoyo al abono de un nuevo tramo de ayuda.
171
Por lo tanto, no puede considerarse que, mediante las declaraciones de 12 de abril, de 13 de mayo y de 13 de septiembre de 2013, el Eurogrupo exigiera el mantenimiento o la aplicación continua de las medidas lesivas o la adopción de las medidas lesivas introducidas el 30 de julio de 2013 mediante las modificaciones realizadas en los decretos lesivos, mencionadas en los anteriores apartados 33 y 34.
172
En cuarto lugar, por lo que respecta a la Decisión 2013/236 (véase el cuarto guion del anterior apartado 156), mediante la que presuntamente el Consejo «aprob[ó] e integr[ó] en el corpus jurídico de la [Unión]» las condiciones de concesión supuestamente ilegales del SAF, procede señalar que, en contra de lo que aducen fundamentalmente los demandantes, en dicha Decisión no se mencionan específicamente las medidas lesivas en su conjunto. En efecto, únicamente los considerandos 5 y 9 y el artículo 2, apartado 6, de dicha Decisión, que no aluden directamente a la mayor parte de las medidas lesivas, se refieren a cuestiones relacionadas con las mismas.
173
El considerando 5 de la Decisión 2013/236 incluye un pasaje redactado en los siguientes términos:
«El 25 de marzo de 2013, el Eurogrupo llegó a un acuerdo político con las autoridades chipriotas sobre las piedras angulares de un programa de ajuste macroeconómico. Era necesario reestructurar el sector bancario y reducir su tamaño [...]. Además, la recapitalización de los dos mayores bancos debía realizarse exclusivamente a través de los propios bancos (esto es, de sus accionistas, titulares de bonos y titulares de depósitos).»
174
El considerando 9 de la Decisión 2013/236 es del siguiente tenor:
«Aumentar la resiliencia a largo plazo del sector bancario chipriota es fundamental para restablecer la estabilidad financiera en Chipre y, por lo tanto, [dadas] las estrechas conexiones, preservar la estabilidad financiera en el conjunto de la zona del euro. Está en curso una importante reducción y reestructuración del sector bancario de Chipre. La Cámara de Representantes chipriota ha adoptado legislación por la que se establece un marco global para la recuperación y resolución de las entidades de crédito. En aplicación de dicho marco, se ha procedido a reducir el sector bancario chipriota de forma inmediata y significativa. A efectos de preservar la liquidez de ese sector, se han adoptado medidas administrativas de carácter temporal, en particular controles de capital.»
175
El Consejo describe en estos dos considerandos, de manera genérica, los esfuerzos de restructuración del sector financiero ya realizados por las autoridades chipriotas, pero únicamente detalla el contenido de las medidas lesivas introducidas el 29 de marzo de 2013 mediante una referencia general al papel de los accionistas y depositantes del Laïki y del BoC en la recapitalización de estos bancos, y no indica que deban mantenerse tales medidas o que las autoridades chipriotas deban continuar aplicándolas. El Consejo tampoco se refiere de manera más específica a las medidas lesivas introducidas el 30 de julio de 2013 mediante las modificaciones realizadas en los decretos lesivos, mencionadas en los anteriores apartados 33 y 34.
176
En lo que se refiere al artículo 2, apartado 6, de la Decisión 2013/236, este dispone:
«Al objeto de restaurar la solidez del sector financiero, [la República de Chipre] deberá seguir su proceso de profunda reforma y reestructuración del sector bancario, y fortalecer los bancos viables, para lo cual deberá restablecer su capital, solucionar su situación de liquidez e intensificar su supervisión. El programa preverá las siguientes medidas y resultados:
a)
garantizar una estrecha vigilancia de la situación de liquidez del sector bancario; las restricciones temporales a la libre circulación de capitales recientemente impuestas [...] deberán vigilarse muy de cerca; el objetivo es mantener los controles solo el tiempo estrictamente necesario [...]; los planes a medio plazo de financiación y capitalización de los bancos nacionales que se basen en financiación procedente del banco central o en ayudas estatales deberán reflejar de forma realista las previsiones de desapalancamiento del sector bancario, y reducir la dependencia de los préstamos de los bancos centrales, evitando al mismo tiempo la venta precipitada de activos y la contracción del crédito; las disposiciones sobre las exigencias mínimas de liquidez se actualizarán para evitar una excesiva concentración de emisores en el futuro;
b)
realizar una valoración independiente de los activos del [BoC] y del [Laïki] e integrar rápidamente las operaciones de este último en el [BoC]; la valoración se hará prontamente a efectos de poder concluir la capitalización [es decir, la conversión en acciones] de los depósitos del [BoC];
c)
establecer las oportunas disposiciones legales sobre el aumento al 9 % del ratio mínimo de capital básico de nivel 1 a finales de 2013;
d)
adoptar medidas dirigidas a reducir al mínimo el coste que la reestructuración del sector bancario tenga para el contribuyente; las entidades de crédito comerciales y las cooperativas de crédito que estén [subcapitalizadas] captarán el capital, en la mayor medida de lo posible, de fuentes privadas, antes de recurrir a la concesión de ayuda estatal; cualquier plan de reestructuración se aprobará oficialmente a la luz de las normas sobre ayudas estatales antes de otorgar la ayuda. [...];
e)
garantizar la creación de un registro de crédito [...];
f)
reforzar la gobernanza de los bancos, entre otras cosas prohibiendo los préstamos a los miembros independientes del consejo o terceros con ellos relacionados;
g)
lograr recuperar al máximo los préstamos morosos, y reducir al mínimo los incentivos que puedan llevar a los prestatarios a incumplimientos estratégicos [...];
h)
armonizar la regulación y supervisión de las cooperativas de crédito con la aplicable a los bancos comerciales;
i)
verificar la viabilidad de las cooperativas de crédito y desarrollar, en consulta con la Comisión, el BCE y el FMI, una estrategia en relación con la estructura, el funcionamiento y la viabilidad del sector de las cooperativas de crédito en el futuro [hasta] mediados de 2015, a más tardar;
j)
intensificar la vigilancia del endeudamiento de las sociedades y las familias, y establecer un marco para una reestructuración de deuda selectiva del sector privado [...];
k)
reforzar [...] la normativa contra el blanqueo de capitales y garantizar la plena transparencia de las entidades [...];
l)
introducir una supervisión obligatoria basada en el grado de capitalización;
m)
integrar las pruebas de resistencia en la supervisión [...] de los bancos, y
n)
poner en funcionamiento un sistema unificado de comunicación de datos para los bancos y las instituciones crediticias.»
177
De entre estas «medidas y resultados» solo puede considerarse relacionadas con las medidas lesivas aquellas prescritas, por una parte, en el artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236, relativo a la integración del Laïki en el BoC y a la conversión de los depósitos del BoC en acciones, y, por otra parte, en su artículo 2, apartado 6, letra d), relativo a la reducción del coste de la restructuración bancaria soportado por los contribuyentes.
178
En lo que se refiere, antes de nada, a la integración del Laïki en el BoC, resulta importante subrayar que el artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236 se limita a identificar, en términos generales, una medida que la República de Chipre estaba obligada a adoptar. Esa disposición no indica que la integración del Laïki en el BoC deba realizarse de una forma particular. Por tanto, las autoridades chipriotas disponían, cuando menos, de un importante margen de apreciación para definir su forma. Pues bien, la integración del Laïki en el BoC no podía, como tal, estar viciada por ninguna de las ilegalidades que los demandantes reprochan. A lo sumo, las formas de aplicación de dicha medida podían conllevar tal ilegalidad. Por consiguiente, suponiendo que estuviera acreditado, el perjuicio que los demandantes alegan haber sufrido como consecuencia de la integración del Laïki en el BoC no se derivaría del artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236, sino de las medidas de aplicación adoptadas por la República de Chipre para llevar a efecto la integración.
179
En lo que respecta, seguidamente, a la reducción del coste de la restructuración bancaria soportada por los contribuyentes, es preciso observar que el artículo 2, apartado 6, letra d), de la Decisión 2013/236 se limita, por un lado, a prescribir, en términos generales, la adopción de las medidas a tal fin y, por otro, a exigir que las entidades de crédito comerciales y las cooperativas de crédito subcapitalizadas capten el capital, en la medida de lo posible, de fuentes privadas antes de recurrir a la concesión de ayuda estatal. El artículo 2, apartado 6, letra d), de la Decisión 2013/236 no hace referencia a ningún medio específico a tal fin, lo que en consecuencia deja a la República de Chipre un importante margen de apreciación al respecto. Corrobora esta interpretación el hecho de que esta disposición se refiere tanto a las entidades de crédito comerciales como a las cooperativas de crédito, mientras que solo las primeras fueron objeto de las medidas lesivas. Por tanto, no puede leerse dicha disposición en el sentido de que impone el mantenimiento o la aplicación continua de las medidas lesivas por la República de Chipre.
180
En lo que respecta, por último, a la conversión de los depósitos del BoC en acciones, procede señalar que el artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236 exige que se realice una valoración independiente de los activos del Laïki y del BoC en un plazo que permita llevar a cabo dicha conversión. De ello resulta implícita, aunque necesariamente, que, sin perjuicio de la viabilidad de tal ejercicio en la práctica, el artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236 no permitía a las autoridades chipriotas dar marcha atrás a la conversión de los depósitos del BoC en acciones. Pues bien, en las circunstancias del caso de autos y, en particular, habida cuenta de la situación financiera del Laïki y del BoC, la exigencia del mantenimiento o de la aplicación continua de dicha conversión, con independencia de sus formas precisas, podía llevar consigo una o varias de las ilegalidades invocadas por los demandantes.
181
Por tanto, procede considerar que, mediante el artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236, el Consejo exigió que la República de Chipre mantuviera o continuara aplicando la medida lesiva consistente en convertir los depósitos no garantizados del BoC en acciones. En cambio, al adoptar la Decisión 2013/236, el Consejo no exigió que la República de Chipre mantuviera o aplicara de manera continua las demás medidas lesivas introducidas el 29 de marzo de 2013 o que adoptara las introducidas con posterioridad a esa fecha mediante las modificaciones realizadas en los decretos lesivos, mencionadas en los anteriores apartados 33 y 34.
182
Por lo tanto, conforme a las consideraciones expuestas en el anterior apartado 103, es preciso examinar si la República de Chipre disponía de un margen de apreciación para cumplir la exigencia de mantenimiento o de aplicación continua de la medida lesiva que, cuando menos de manera implícita, recoge el artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236, relativo a la conversión de los depósitos del BoC en acciones.
b)
Sobre la cuestión de si la República de Chipre disponía de un margen de apreciación para cumplir la exigencia del mantenimiento o de la aplicación continua de la medida consistente en la conversión de depósitos del BoC en acciones
183
La Decisión 2013/236 fue adoptada por el Consejo, a propuesta de la Comisión, visto el «Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 136, apartado 1, en relación con su artículo 126, apartado 6». Esta Decisión se publicó en la serie L del Diario Oficial de la Unión Europea, en la que se publican los actos jurídicamente vinculantes.
184
A este respecto, procede recordar que el artículo 136 TFUE, apartado 1, es del siguiente tenor:
«Con el fin de contribuir al correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria y de conformidad con las disposiciones pertinentes de los Tratados, el Consejo adoptará, con arreglo al procedimiento que corresponda de los contemplados en los artículos 121 y 126, con excepción del procedimiento establecido en el apartado 14 del artículo 126, medidas relativas a los Estados miembros cuya moneda es el euro para:
a)
reforzar la coordinación y supervisión de su disciplina presupuestaria;
b)
elaborar las orientaciones de política económica referentes a dichos Estados, velando por que sean compatibles con las adoptadas para el conjunto de la Unión, y garantizar su vigilancia.»
185
El artículo 126 TFUE, apartado 6, relativo al procedimiento conforme al cual se adoptó la Decisión 2013/236, dispone que el Consejo, sobre la base de una propuesta de la Comisión, considerando las posibles observaciones que formule el Estado miembro de que se trate, y tras una valoración global, «decidirá» si existe un déficit excesivo en tal Estado miembro.
186
Por tanto, la Decisión 2013/236 constituye una decisión en el sentido del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto. Como tal, y mientras estuviera en vigor, dicha Decisión era obligatoria para la República de Chipre en todos sus elementos, incluido su artículo 2, apartado 6, letra b).
187
Tanto su tenor y su contenido como el contexto en que se inscribe y la intención de su autor confirman el carácter obligatorio de la Decisión 2013/236. En efecto, en primer lugar, si bien algunas versiones lingüísticas de los considerandos 7, 10, 11, 13 y 14 utilizan el condicional, las disposiciones de esta Decisión están íntegramente redactadas en términos imperativos, como atestigua el empleo sistemático del futuro de indicativo en los artículos 1 y 2 (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, C‑83/11, EU:C:2012:519, apartado 21). De este modo, el artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2013/236 dispone que la República de Chipre «deberá aplicar rigurosamente un programa de ajuste macroeconómico [...] cuyos principales elementos se establecen en el artículo 2 de la presente Decisión». En particular, como ya se ha señalado en el anterior apartado 176, el artículo 2, apartado 6, de dicha Decisión dispone que «[la República de Chipre] deberá seguir su proceso de profunda reforma y reestructuración del sector bancario, y fortalecer los bancos viables, para lo cual deberá restablecer su capital, solventar su situación de liquidez e intensificar su supervisión». A tal efecto, el programa de ajuste macroeconómico «establece», como se ha señalado en los anteriores apartados 176 y 177, «medidas y resultados», entre los cuales figura la medida consistente en realizar con prontitud una valoración independiente de los activos del Laïki y del BoC para que puedan convertirse en acciones los depósitos de este último.
188
En segundo lugar, de los escritos procesales presentados por el Consejo ante el Tribunal se desprende que la Decisión 2013/236 estaba destinada a producir efectos jurídicos vinculantes y que aquel tenía la intención de conferirle tales efectos. A este respecto, en primer lugar, el Consejo reconoce expresamente que, al adoptar dicha Decisión, consideró necesario «designar a [la República de] Chipre como destinataria de un acto con efectos jurídicamente vinculantes».
189
En segundo lugar, es preciso recordar que la Decisión 2013/236 fue adoptada el 25 de abril de 2013, es decir, por un lado, el día siguiente al de la reunión de 24 de abril de 2013, en la que el Consejo de Gobernadores del MEDE decidió, en particular, conceder a la República de Chipre un apoyo a la estabilidad en forma de SAF y aprobó un nuevo proyecto de memorándum de entendimiento, y, por otro lado, la víspera de la firma del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 (véanse los anteriores apartados 39 a 41).
190
En este contexto, según la respuesta del Consejo a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, la Decisión 2013/236 se inscribía en una «práctica ordinaria instaurada desde el inicio de la crisis de la zona del euro, conforme a la cual la condicionalidad asociada a la asistencia objeto de un acuerdo a escala intergubernamental entre el Estado miembro beneficiario y el MEDE se vincula a las decisiones adoptadas por el Consejo con arreglo al artículo 136 TFUE» para «garantiz[ar] la correspondencia y la coherencia entre el ámbito de acción intergubernamental y el de la Unión».
191
De lo anterior resulta que, en virtud del artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236, la República de Chipre no tenía ningún margen de apreciación para dar marcha atrás a la conversión de los depósitos del BoC en acciones.
c)
Conclusión sobre la imputabilidad a los demandados de la adopción, del mantenimiento o de la aplicación continua de las medidas lesivas
192
Habida cuenta de todas las anteriores consideraciones, procede concluir que el mantenimiento o la aplicación continua, por parte la República de Chipre, de la medida lesiva consistente en convertir los depósitos no garantizados del BoC en acciones es imputable a la Unión al menos en parte. Por consiguiente, el Tribunal es competente para conocer del presente recurso en la medida en que se refiere a esta medida, tal como esta resulta del artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236.
193
En cambio, sin que sea necesario examinar si la República de Chipre tenía un margen de maniobra a este respecto, procede considerar que la adopción, el mantenimiento y la aplicación continua de las demás medidas lesivas no pueden imputarse a los demandados. En consecuencia, el Tribunal no es competente para pronunciarse sobre estos extremos en el presente recurso.
2.
Sobre la generación de la responsabilidad de la Unión a resultas de determinados actos y comportamientos de los demandados
194
Las alegaciones de los demandantes pueden interpretarse en el sentido de que, con independencia de si es imputable a los demandados la adopción de las medidas lesivas o, eventualmente, su mantenimiento o su aplicación continua, determinados actos y comportamientos de estos relacionados con la concesión del SAF comprometieron la responsabilidad de la Unión. Se trata, en primer lugar, de los actos y comportamientos mediante los cuales, según los demandantes, «la Comisión, el BCE, el Eurogrupo y el Consejo aprobaron» los decretos lesivos; en segundo lugar, de comportamientos de la Comisión y del BCE relacionados con el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013; en tercer lugar, de las garantías concretas prestadas por los demandados, y en particular por el Eurogrupo, de que no se adoptarían las medidas lesivas y, en cuarto lugar, de las distintas decisiones del BCE en lo relativo a la ELA de que disfrutó el Laïki.
195
Es preciso determinar, en relación con cada uno de esos actos o comportamientos, si puede comprometer la responsabilidad de la Unión.
196
En primer lugar, por lo que respecta a la supuesta aprobación de los decretos lesivos por los demandados (véase el anterior apartado 194), procede hacer constar que los demandantes no describen con precisión los actos o los comportamientos a los que se refieren, sino que se limitan a aludir a la «condicionalidad que las instituciones demandadas validaron y aprobaron al prestar su consentimiento a la concesión de la asistencia financiera». No obstante, de la estructura de sus alegaciones puede deducirse que con ello se refieren, primero, a la supervisión, por la Comisión y el BCE, de la aplicación de las medidas lesivas con arreglo al artículo 13, apartado 7, del Tratado MEDE y, segundo, a la supervisión de la aplicación del programa de ajuste macroeconómico de conformidad con el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 2013/236 y, tercero, a las Declaraciones del Eurogrupo de 12 de abril y de 13 de mayo de 2013. En apoyo de esta alegación, los demandantes se basan en la sentencia de 14 de julio de 1967, Kampffmeyer y otros/Comisión (5/66, 7/66, 13/66 a 16/66 y 18/66 a 24/66, no publicada, EU:C:1967:31, p. 317), de la que a su entender se desprende que puede comprometerse la responsabilidad de la Unión como consecuencia de la aprobación, por las instituciones de la Unión, de actos que hayan causado daños a una parte demandante.
197
A este respecto, para empezar, el Tribunal observa que la supervisión, por la Comisión y el BCE, de la aplicación de las medidas lesivas con arreglo al artículo 13, apartado 7, del Tratado MEDE será examinada junto con los demás comportamientos de estas instituciones relacionados con el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 (véanse los siguientes apartados 201 a 204).
198
Seguidamente, procede señalar que la supervisión, por la Comisión y el BCE, de la aplicación del programa de ajuste macroeconómico con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Decisión 2013/236 es una competencia propia que el Derecho de la Unión ha atribuido a determinadas instituciones de la Unión, por lo que puede comprometer la responsabilidad de esta.
199
Por último, en lo que respecta a las declaraciones del Eurogrupo de 12 de abril y de 13 de mayo de 2013, es preciso recordar que, como se ha subrayado en el anterior apartado 113, el artículo 1 del Protocolo n.o 14, de 26 de octubre de 2012, sobre el Eurogrupo dispone que este se reunirá «para examinar cuestiones vinculadas a las responsabilidades específicas que [los ministros que lo componen] comparten en lo relativo a la moneda única». Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 119 TFUE, apartado 2, tales asuntos forman parte de la acción de la Unión dirigida a alcanzar los fines enunciados en el artículo 3 TUE, entre los cuales figura el establecimiento de una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro.
200
En sus declaraciones de 12 de abril y de 13 de mayo de 2013, el Eurogrupo se limitó a describir de manera muy sucinta y a acoger favorablemente determinadas medidas adoptadas por las autoridades chipriotas, así como a manifestar la opinión de que tales medidas podían contribuir a mitigar las dificultades financieras a las que se enfrentaba la República de Chipre (véase el anterior apartado 170). Pues bien, habida cuenta de las consideraciones recordadas en el anterior apartado, no puede considerarse que la manifestación de dicha opinión por el Eurogrupo sea ajena a las competencias que el Derecho de la Unión le atribuye, por lo que puede comprometer la responsabilidad de la Unión.
201
En segundo lugar, los demandantes se refieren a varios comportamientos de la Comisión y del BCE relacionados con el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, a saber, la negociación y la firma de dicho Memorándum por la Comisión y la supervisión de la aplicación de las medidas lesivas por el BCE y por la Comisión con arreglo al artículo 13, apartado 7, del Tratado MEDE. A este respecto, resulta importante señalar que las tareas que el Tratado MEDE confía a la Comisión y al BCE no desnaturalizan las atribuciones que el Tratado UE y el Tratado FUE confieren a estas instituciones. En lo que respecta, en particular, a la Comisión, el artículo 13, apartados 3 y 4, del Tratado MEDE le impone la obligación de velar por que los memorandos de entendimiento concluidos por el MEDE sean compatibles con el Derecho de la Unión, de modo que, en el marco del Tratado MEDE, conserva su función de guardiana de los Tratados, como resulta del artículo 17 TUE, apartado 1, conforme al cual la Comisión «promoverá el interés general de la Unión» y «supervisará la aplicación del Derecho de la Unión». Así pues, la Comisión está obligada a abstenerse de firmar un memorándum de entendimiento respecto al que albergue dudas sobre su compatibilidad con el Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartados 56 a 59).
202
Por consiguiente, una parte demandante tiene derecho a imputar a la Comisión comportamientos ilícitos vinculados a la adopción del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 en nombre del MEDE en el marco de un recurso de indemnización (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 55).
203
Contrariamente a las alegaciones del BCE, no puede deducirse de la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), que los comportamientos ilícitos de la Comisión vinculados a la adopción de un memorándum de entendimiento sean los únicos comportamientos ilícitos de una institución de la Unión en el marco del Tratado MEDE que pueden comprometer la responsabilidad extracontractual de la Unión. En efecto, para empezar, el Tribunal de Justicia declaró en esa sentencia que la naturaleza jurídica de los actos del MEDE, que solo vinculan a este y que no pertenecen al ordenamiento jurídico de la Unión, no excluye la posibilidad de imputar a la Comisión y al BCE determinados comportamientos ilícitos vinculados, en su caso, a la adopción de un memorándum de entendimiento en nombre del MEDE en el marco de un recurso de indemnización por responsabilidad extracontractual (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartados 53 a 55). A continuación, si bien es cierto que el artículo 17 TUE, apartado 1, y el artículo 13, apartados 3 y 4, del Tratado MEDE imponen a la Comisión obligaciones que no incumben al BCE (véase el anterior apartado 201), no es menos cierto que, mediante sus funciones en el marco del Tratado MEDE, el BCE presta su apoyo a las políticas económicas generales de la Unión, conforme al artículo 282 TFUE, apartado 2 (sentencia de 27 de noviembre de 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, apartado 165). Por último, resulta importante subrayar que, al igual que la Comisión, el BCE está obligado a respetar la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») cuando actúe fuera del marco jurídico de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 67). De ello se deduce que, en el marco de un recurso de indemnización, pueden imputarse a la Comisión y al BCE comportamientos ilícitos vinculados a la supervisión de la aplicación de las medidas lesivas por estas instituciones.
204
Por tanto, la negociación y la firma del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 por la Comisión y la supervisión de la aplicación de las medidas lesivas por esta misma y por el BCE con arreglo al artículo 13, apartado 7, del Tratado MEDE pueden comprometer la responsabilidad de la Unión.
205
En tercer lugar, en lo que respecta a la prestación de garantías concretas de que no se adoptarían las medidas lesivas, ha de recordarse que el principio de protección de la confianza legítima es un principio general de rango superior del Derecho de la Unión destinado a proteger a los particulares (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de mayo de 1992, Mülder y otros/Consejo y Comisión, C‑104/89 y C‑37/90, EU:C:1992:217, apartado 15), cuya vulneración por una institución puede comprometer la responsabilidad de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de junio de 1990, Sofrimport/Comisión, C‑152/88, EU:C:1990:259, apartado 26).
206
Por consiguiente, la prestación, por los demandados, y en particular por el Eurogrupo, de garantías concretas de que no se adoptarían las medidas lesivas puede comprometer la responsabilidad de la Unión.
207
En cuarto lugar, las decisiones adoptadas por el BCE en lo relativo a la ELA son actos adoptados por una institución de la Unión en el ejercicio de una competencia propia que le ha sido atribuida por el Derecho de la Unión, por lo que pueden comprometer la responsabilidad de la Unión.
3.
Conclusión sobre la competencia del Tribunal
208
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede considerar que el Tribunal es competente para conocer del presente recurso en la medida en que se refiere, en primer lugar, a la supuesta aprobación de los decretos lesivos por los demandados, en segundo lugar, a la obligación de mantenimiento o de aplicación continua de la conversión de los depósitos no garantizados del BoC en acciones, resultante del artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236; en tercer lugar, a la negociación y la firma del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 por la Comisión; en cuarto lugar, a la supervisión, por la Comisión y por el BCE, de la aplicación de las medidas lesivas con arreglo al artículo 13, apartado 7, del Tratado MEDE; en quinto lugar, a la supuesta prestación de garantías concretas, por los demandados y en particular por el Eurogrupo, de que no se adoptarían las medidas lesivas y, en sexto lugar, a las decisiones adoptadas por el BCE en lo relativo a la ELA.
B. Sobre la admisibilidad
209
El Consejo, la Comisión y el BCE sostienen que el presente recurso es inadmisible en todo o en parte. Sus alegaciones se refieren, por un lado, al cumplimiento de los requisitos formales aplicables (véanse los siguientes apartados 210 a 234) y, por otro, a la falta de agotamiento de las vías de recurso internas (véanse los siguientes apartados 235 a 242).
1.
Sobre el cumplimiento de los requisitos formales
210
El Consejo y el BCE alegan que el recurso no respeta los requisitos formales aplicables. En primer lugar, el BCE aduce que el recurso no cumple los requisitos establecidos en el artículo 44, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991. Para empezar, los demandantes no han acreditado la existencia de relación de causalidad alguna entre el comportamiento supuestamente ilegal que se les imputa y el perjuicio alegado. En particular, los demandantes no han explicado cómo podría ser responsable el BCE del perjuicio alegado, habida cuenta de su cometido puramente consultivo en la adopción de las medidas lesivas. A continuación, los demandantes no describen de forma suficiente el perjuicio que alegan haber sufrido, puesto que no demuestran que habrían perdido una menor parte de sus depósitos si se hubiera procedido a la liquidación del Laïki y del BoC en lugar de aplicarles las medidas lesivas. Concluyen afirmando que los argumentos jurídicos de los demandantes son tan débiles que no justifican de manera suficiente la supuesta ilicitud de las medidas adoptadas por el BCE.
211
En segundo lugar, el Consejo sostiene que, en cuanto se refiere a la Decisión 2013/236, la demanda no cumple los requisitos del artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991. En efecto, la demanda no permite identificar con el necesario grado de precisión ni la ilegalidad de que, en opinión de los demandantes, adolece dicha Decisión, ni las razones por las que consideran que existe una relación de causalidad entre dicha ilegalidad y el perjuicio que alegan haber sufrido, ni tampoco el alcance preciso de la participación del Consejo en la generación de tal perjuicio. El Consejo extrae de ello la conclusión de que el recurso es inadmisible en la medida en que se refiere a dicha Decisión.
212
Los demandantes solicitan que se desestimen estos motivos de inadmisión.
213
Alegan, en primer lugar, que la demanda acredita una relación de causalidad directa entre el comportamiento ilegal de las instituciones demandadas y el perjuicio que han sufrido. En lo que respecta, en particular, a la alegación del BCE relativa a la descripción del perjuicio, los demandantes estiman que esta afecta al fondo, no a la admisibilidad del recurso.
214
Señalan, en segundo lugar, que han expuesto los motivos por los que la Decisión 2013/236, que incorpora las condiciones del SAF al Derecho de la Unión, es ilegal y causó el perjuicio alegado.
215
A este respecto, procede recordar que, en virtud del artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991, la demanda deberá indicar la cuestión objeto del litigio, las pretensiones y la exposición concisa de los motivos invocados. Esta indicación ha de ser suficientemente clara y precisa para permitir que la parte demandada prepare su defensa y que el Tribunal se pronuncie sobre el recurso, en su caso, sin apoyarse en otros datos. A fin de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la Justicia, es necesario, para que pueda acordarse la admisión de un recurso, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa dicho recurso resulten, al menos de forma sumaria, pero de modo coherente y comprensible, del propio texto de la demanda (auto de 28 de abril de 1993, De Hoe/Comisión, T‑85/92, EU:T:1993:39, apartado 20, y sentencia de 15 de junio de 1999, Ismeri Europa/Tribunal de Cuentas, T‑277/97, EU:T:1999:124, apartado 29).
216
Para atenerse a estos requisitos, toda demanda que tenga por objeto la reparación de los daños supuestamente causados por una institución, un órgano o un organismo de la Unión o por uno de sus agentes en el ejercicio de sus funciones debe contener los elementos que permitan identificar el comportamiento que la parte demandante reprocha a la parte demandada, las razones por las que estima que existe una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio que alega haber sufrido, así como el carácter y el alcance de dicho perjuicio (véanse las sentencias de 18 de septiembre de 1996, Asia Motor France y otros/Comisión, T‑387/94, EU:T:1996:120, apartado 107, y de 29 de enero de 1998, Dubois et Fils/Consejo y Comisión, T‑113/96, EU:T:1998:11, apartado 30).
217
Antes de examinar las alegaciones de las partes descritas en los anteriores apartados 210 a 214 a la luz de esta jurisprudencia, e incluso suponiendo que pueda considerarse que las alegaciones de los demandantes acerca de la recapitalización interna de que fueron objeto los accionistas del Laïki se refieren a actos o comportamientos con respecto a los cuales el Tribunal es competente, procede observar que estas alegaciones son demasiado imprecisas para que el Tribunal pueda apreciarlas. En efecto, los demandantes se limitan fundamentalmente a alegar que se «suprimieron» las acciones del Laïki como consecuencia de las medidas lesivas, sin contrapartida financiera, o que su valor económico quedó «extinguido por completo».
218
Pues bien, de los documentos obrantes en autos y, en particular, de los extremos señalados en los anteriores apartados 30 a 36 se desprende que los decretos lesivos no preceptúan la aplicación de medida alguna de recapitalización interna a las acciones del Laïki. Dadas estas circunstancias, las alegaciones de los demandantes no permiten comprender cómo podrían haber contribuido los demandados a la generación del perjuicio supuestamente sufrido por los accionistas del Laïki al dar su apoyo a las medidas lesivas recogidas en los decretos lesivos. De ello resulta que, conforme a la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 215 y 216, el presente recurso es manifiestamente inadmisible en la medida en que se refiere a la reparación del perjuicio supuestamente sufrido por los demandantes como consecuencia de la presunta supresión de las acciones del Laïki.
219
Precisado este extremo, es preciso comprobar si el presente recurso cumple los requisitos formales descritos en los anteriores apartados 215 y 216, en la medida en que se refiere a los actos y comportamientos con respecto a los cuales el Tribunal es competente, a saber, en primer lugar, la supuesta aprobación de los decretos lesivos por los demandados; en segundo lugar, la obligación de mantenimiento o de aplicación continua de la conversión de los depósitos no garantizados del BoC en acciones, resultante del artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236; en tercer lugar, la negociación y la firma del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 por la Comisión; en cuarto lugar, la supervisión, por la Comisión y por el BCE, de la aplicación de las medidas lesivas con arreglo al artículo 13, apartado 7, del Tratado MEDE; en quinto lugar, la supuesta prestación de garantías concretas, por los demandados y en particular por el Eurogrupo, de que no se adoptarían las medidas lesivas y, en sexto lugar, las decisiones adoptadas por el BCE en lo relativo a la ELA.
220
En primer lugar, en lo que respecta a la supuesta aprobación de los decretos lesivos por los demandados, procede señalar que, para acreditar la existencia de una relación de causalidad entre, por una parte, la supervisión del programa de ajuste macroeconómico con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Decisión 2013/236 y las declaraciones del Eurogrupo de 12 de abril y de 13 de mayo de 2013 y, por otra parte, el perjuicio alegado, los demandantes se limitan a invocar la sentencia de 14 de julio de 1967, Kampffmeyer y otros/Comisión (5/66, 7/66, 13/66 a 16/66 y 18/66 a 24/66, no publicada, EU:C:1967:31, p. 317), de la que a su entender se desprende que puede comprometerse la responsabilidad de la Unión si las instituciones de esta han aprobado actos que hayan causado daños a una parte demandante.
221
A este respecto, es preciso hacer constar que, en sus declaraciones de 12 de abril y de 13 de mayo de 2013, el Eurogrupo, que no es competente para adoptar decisiones vinculantes, se limitó a describir de manera muy sucinta y a acoger favorablemente determinadas medidas adoptadas por las autoridades chipriotas, así como a manifestar la opinión de que tales medidas podían contribuir a mitigar las dificultades financieras a las que se enfrentaba la República de Chipre (véase el anterior apartado 170). Por lo tanto, mediante estas declaraciones el Eurogrupo manifestó con respecto a la República de Chipre una opinión sin carácter vinculante y que no obligaba a las autoridades nacionales competentes.
222
En lo que respecta a la supervisión, por la Comisión y por el BCE, de la aplicación del programa de ajuste macroeconómico, procede recordar que el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 2013/236 dispone que la Comisión, en coordinación con el BCE y, en su caso, con el FMI, realizará un seguimiento de los avances de Chipre en la aplicación del programa. El artículo 1, apartado 3, de esta Decisión establece, en primer lugar, que la Comisión, en coordinación con el BCE y, en su caso, con el FMI, examinará con las autoridades chipriotas los cambios y actualizaciones del programa que puedan resultar necesarios; seguidamente, que proporcionará orientación y asesoramiento constantes sobre las reformas presupuestarias, estructurales y del mercado financiero y, por último, evaluará periódicamente el impacto económico del programa y recomendará las correcciones necesarias con vistas a estimular el crecimiento y la creación de empleo, garantizar el saneamiento presupuestario preciso y reducir al mínimo los efectos sociales adversos. Ninguna de estas obligaciones de la Comisión lleva consigo, como tal, poder decisorio o coercitivo alguno. Por lo tanto, cualquier aprobación que hubiera podido dar la Comisión al cumplir con sus responsabilidades dimanantes del artículo 1, apartado 2, de la Decisión 2013/236 habría estado desprovista de carácter vinculante y, por ello, no habría obligado a las autoridades chipriotas.
223
De ello se desprende que la República de Chipre, que no fue obligada a adoptar las medidas lesivas (véanse los anteriores apartados 105 a 155), tampoco estaba obligada a solicitar a la Comisión, al BCE o al Eurogrupo autorización para adoptarlas. Como se desprende de los anteriores apartados 221 y 222, en cualquier caso la Comisión, el BCE y el Eurogrupo no dieron a las autoridades chipriotas ninguna autorización de esta naturaleza mediante los actos o los comportamientos mencionados en dichos apartados.
224
A la inversa, en la sentencia de 14 de julio de 1967, Kampffmeyer y otros/Comisión (5/66, 7/66, 13/66 a 16/66 y 18/66 a 24/66, no publicada, EU:C:1967:31, p. 317), el Tribunal de Justicia declaró que se había generado la responsabilidad de la Comunidad debido a que la Comisión había autorizado equivocadamente a la República de Alemania a adoptar determinadas medidas de salvaguarda en materia agrícola. En aquel asunto, la autorización de la Comisión era un requisito necesario para la adopción de dichas medidas. Por tanto, el hecho generador de la responsabilidad de la Comunidad no era la mera aprobación por una de sus instituciones de las medidas adoptadas por un Estado miembro, sino la autorización de dichas medidas, sin la cual estas no habrían podido adoptarse.
225
En consecuencia, la mera remisión a la sentencia de 14 de julio de 1967, Kampffmeyer y otros/Comisión (5/66, 7/66, 13/66 a 16/66 y 18/66 a 24/66, no publicada, EU:C:1967:31, p. 317), no permite comprender de qué manera el hecho de aprobar la adopción de las medidas lesivas podía provocar la pérdida patrimonial que los demandantes invocan.
226
De ello se sigue que el presente recurso es inadmisible en la medida en que se refiere a la supuesta aprobación de la adopción de los decretos lesivos por los demandados.
227
En segundo lugar, en lo que se refiere a la obligación de mantenimiento o de aplicación continua de la conversión de los depósitos no garantizados del BoC en acciones, resultante del artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236, procede observar que los demandantes identifican con la suficiente precisión, por un lado, el comportamiento que imputan al Consejo, a saber, que mediante dicha Decisión, este «aprob[ó] e integr[ó] en el corpus jurídico de la U[nión]» las condiciones de concesión supuestamente ilegales del SAF, y, por otro lado, el carácter y el alcance del perjuicio alegado, que se describen pormenorizadamente en el escrito de interposición del recurso y en su anexo. Como se desprende del anterior apartado 159, los demandantes también explican con la suficiente precisión la relación de causalidad que existe entre el comportamiento del Consejo cuya ilegalidad invocan y el perjuicio alegado.
228
En tercer lugar, en lo que respecta a la firma del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, es posible interpretar las alegaciones de los demandantes en el sentido de que estiman que, si la Comisión no hubiera accedido a firmar dicho Memorándum, el MEDE y la República de Chipre no habrían podido acordar que el mantenimiento o la aplicación continua de las medidas lesivas introducidas el 29 de marzo de 2013 y la adopción de las medidas lesivas introducidas el 30 de julio de 2013 mediante las modificaciones realizadas en los decretos lesivos mencionadas en los anteriores apartados 33 y 34 serían condición necesaria para la concesión del SAF.
229
Por tanto, la decisión de firmar el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 originó, al menos en parte, el perjuicio invocado. A este respecto, los demandantes han identificado las razones por las que estiman que existe una relación de causalidad entre el comportamiento consistente en firmar el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, por un lado, y el perjuicio invocado, por otro.
230
En cambio, las alegaciones de los demandantes relativas a la negociación del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 en absoluto se desarrollan específica y pormenorizadamente en las partes de sus escritos procesales dedicadas a los razonamientos jurídicos. En particular, ningún extremo de esos escritos permite identificar los motivos por los que consideran que el comportamiento de la Comisión o del BCE en la negociación del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 contribuyó a causar el perjuicio alegado.
231
En cuarto lugar, en lo que respecta a la supervisión, por la Comisión y por el BCE, de la aplicación de las medidas lesivas con arreglo al artículo 13, apartado 7, del Tratado MEDE, se aplican mutatis mutandis las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 228 y 229.
232
En quinto lugar, según los demandantes, las garantías concretas ofrecidas por los demandados y en particular por el Eurogrupo, de que no se adoptarían las medidas lesivas les hizo concebir una confianza legítima que se menoscabó al adoptarse dichas medidas. De este modo, los demandantes han identificado con el suficiente grado de precisión la ilegalidad que imputan a los demandados y las razones por las que estiman que existe una relación de causalidad entre tal comportamiento y el perjuicio invocado.
233
En sexto lugar, los demandantes señalan que las decisiones adoptadas por el BCE en lo relativo a la ELA contribuyeron a vulnerar el principio de confianza legítima y a violar su derecho de propiedad, así como a agravar las dificultades económicas del Laïki y, por lo tanto, el perjuicio que sufrieron. En consecuencia, han identificado con un suficiente grado de precisión la ilegalidad de que a su juicio adolecen dichas decisiones y las razones por las que estiman que existe una relación de causalidad entre tal comportamiento y el perjuicio invocado.
234
De ello se sigue que el presente recurso cumple los requisitos formales aplicables, en la medida en que se refiere, en primer lugar, a la obligación de mantenimiento o de aplicación de la conversión de los depósitos no garantizados del BoC en acciones, resultante del artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236; en segundo lugar, a la firma del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 por la Comisión; en tercer lugar, a la supervisión, por la Comisión y por el BCE, de la aplicación de las medidas lesivas con arreglo al artículo 13, apartado 7, del Tratado MEDE; en cuarto lugar, a las garantías concretas, supuestamente dadas por los demandados y en particular por el Eurogrupo, de que no se adoptarían las medidas lesivas y, en quinto lugar, a las decisiones adoptadas por el BCE en lo relativo a la ELA.
2.
Sobre la supuesta falta de agotamiento de las vías de recurso internas
235
En su argumentación relativa al perjuicio alegado, la Comisión sostiene fundamentalmente que, habida cuenta de que la causa inmediata de dicho perjuicio radica en medidas nacionales, de que no puede atribuirse en exclusiva a la Unión ningún perjuicio accesorio y de que las ilegalidades invocadas solo se relacionan indirectamente con presuntas actuaciones de la Unión, los demandantes deben agotar las vías de recurso nacionales antes de que el juez de la Unión pueda pronunciarse sobre su pretensión de indemnización.
236
Los demandantes contestan que, en virtud de la jurisprudencia, no estaban obligados a recurrir ante los órganos jurisdiccionales nacionales antes de hacerlo ante el Tribunal, ya que, por una parte, las medidas lesivas son imputables a la Unión y, por otra, tales órganos jurisdiccionales no podían garantizarles una tutela judicial efectiva.
237
Debe desestimarse la alegación de la Comisión en la medida en que pueda interpretarse en el sentido de que se refiere a la admisibilidad del presente recurso y no al perjuicio alegado en particular.
238
Según la jurisprudencia, la acción indemnizatoria basada en los artículos 268 TFUE y 340 TFUE, párrafos segundo y tercero, debe valorarse tomando como referencia el sistema de protección judicial de los particulares en su conjunto y su admisibilidad puede estar supeditada, en determinados casos, al agotamiento de las vías de recurso internas que permiten obtener la anulación de las decisiones de las autoridades nacionales, siempre y cuando esas vías de recurso nacionales garanticen eficazmente la protección de los particulares interesados y puedan conducir a la reparación del perjuicio alegado (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de mayo de 1989, Roquette frères/Comisión, 20/88, EU:C:1989:221, apartado 15 y jurisprudencia citada, y de 13 de diciembre de 2006, É.R. y otros/Consejo y Comisión, T‑138/03, EU:T:2006:390, apartado 40).
239
En la sentencia de 18 de septiembre de 2014, Holcim (Romania)/Comisión (T‑317/12, EU:T:2014:782), apartados 73 a 77, el Tribunal precisó que los casos de inadmisibilidad debidos a la falta de agotamiento de las vías de recurso internas se limitaban al supuesto de que dicha falta prohibiese al juez de la Unión identificar el carácter y la cuantía del perjuicio invocado ante él, de manera que no se cumpliesen los requisitos del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991, como han sido interpretados por la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 216 y 216.
240
Pues bien, en el caso de autos, el Tribunal está en condiciones de identificar el carácter y la cuantía del perjuicio alegado, que los demandantes han descrito con un grado de precisión suficiente en sus escritos procesales y en los anexos de estos. Por lo tanto, sin que sea necesario determinar si podían recurrirse ante los órganos jurisdiccionales nacionales los actos y los comportamientos mencionados en el anterior apartado 234, no puede considerarse que el presente recurso sea inadmisible por el mero hecho de que los demandantes no hayan agotado las vías de recurso internas.
241
A lo sumo, podría considerarse, en estas circunstancias, que el ejercicio de una acción ante un órgano jurisdiccional nacional por uno o varios demandantes mediante la que se solicitase la indemnización del mismo perjuicio alegado en el presente recurso podría tener incidencia en el examen del fundamento del presente recurso. Según la jurisprudencia, cuando, en primer lugar, una persona ha ejercitado dos acciones con objeto de obtener la indemnización de un único y mismo perjuicio, una contra una autoridad nacional ante un tribunal nacional y otra contra una institución de la Unión ante el juez de la Unión y, en segundo lugar, existe un riesgo de que dicha persona obtenga una indemnización insuficiente o abusiva a causa de apreciaciones diferentes de dicho perjuicio por los dos órganos jurisdiccionales a los que acudió, el juez de la Unión, antes de pronunciarse sobre el perjuicio, debe esperar a que el tribunal nacional se haya pronunciado sobre la acción ejercitada ante él mediante una resolución que ponga fin al proceso (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de julio de 1967, Kampffmeyer y otros/Comisión, 5/66, 7/66, 13/66 a 16/66 y 18/66 a 24/66, no publicada, EU:C:1967:31, p. 344, y de 13 de diciembre de 2006, É.R. y otros/Consejo y Comisión, T‑138/03, EU:T:2006:390, apartado 42). En tal supuesto, el juez de la Unión está obligado a esperar a que el juez nacional se haya pronunciado antes de resolver sobre la existencia y la cuantía del perjuicio. En cambio, puede determinar, incluso antes de que se pronuncie al respecto el juez nacional, si el comportamiento reprochado a la institución demandada puede generar la responsabilidad extracontractual de la Unión [véase, en este sentido, la sentencia de 18 de septiembre de 2014, Holcim (Romania)/Comisión, T‑317/12, EU:T:2014:782, apartado 80].
242
Por lo tanto, incluso si, en el caso de autos, uno o varios de los demandantes hubieran ejercitado una acción ante los tribunales chipriotas dirigida a obtener la indemnización del mismo perjuicio alegado en el presente recurso, nada impediría al Tribunal pronunciarse sobre las supuestas ilegalidades incluso antes de que lo hicieran dichos tribunales.
C. Conclusión sobre la competencia del Tribunal y sobre la admisibilidad del recurso
243
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, es preciso considerar que el Tribunal es competente para conocer del presente recurso y que este es admisible en la medida en que se refiere, en primer lugar, a la obligación de mantenimiento o de aplicación de la conversión de los depósitos no garantizados del BoC en acciones, resultante del artículo 2, apartado 6, letra b), de la Decisión 2013/236; en segundo lugar, a la firma del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 por la Comisión; en tercer lugar, a la supervisión, por la Comisión y por el BCE, de la aplicación de las medidas lesivas con arreglo al artículo 13, apartado 7, del Tratado MEDE; en cuarto lugar, a la supuesta prestación de garantías concretas, por los demandados y en particular por el Eurogrupo, de que no se adoptarían las medidas lesivas y, en quinto lugar, a las decisiones adoptadas por el BCE en lo relativo a la ELA.
244
En cambio, en lo que respecta a los demás actos y comportamientos que los demandantes imputan a los demandados, procede concluir, en parte, que el recurso es inadmisible y, en parte, que el Tribunal carece de competencia para conocer del mismo. Por lo tanto, solo se procederá al examen del fondo de los motivos y alegaciones de las partes relacionados con los actos y comportamientos que se mencionan en el anterior apartado.
D. Sobre el fondo
245
Se desprende de reiterada jurisprudencia, aplicable mutatis mutandis a la responsabilidad extracontractual del BCE contemplada en el artículo 340 TFUE, párrafo tercero, que, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, es necesario que concurran una serie de requisitos, a saber, la ilegalidad del comportamiento imputado a la institución de la Unión, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento de la institución y el perjuicio invocado (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 64 y jurisprudencia citada, y de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 65). Puesto que deben cumplirse acumulativamente los tres requisitos, la circunstancia de que no concurra uno de ellos basta para desestimar el recurso de indemnización (sentencia de 9 de septiembre de 1999, Lucaccioni/Comisión, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, apartado 14).
246
En el caso de autos, es preciso comenzar por examinar si concurre el primero de esos requisitos, relativo a la ilegalidad del comportamiento imputado a los demandados.
247
A este respecto, el Tribunal ha precisado ya en reiteradas ocasiones que es preciso acreditar la existencia de una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 65 y jurisprudencia citada).
248
Los demandantes han alegado en su demanda que los demandados actuaron sin tomar en consideración los intereses del grupo cerrado que forman los depositantes o los accionistas del Laïki y del BoC, violando de manera grave y caracterizada tres normas del Derecho de la Unión destinadas a la protección de los particulares: el derecho de propiedad, el principio de protección de la confianza legítima y el principio de igualdad de trato.
249
El Consejo y el BCE replican fundamentalmente que ni los actos y los comportamientos mencionados en el anterior apartado 243 ni las medidas lesivas están viciados por una violación del Derecho de la Unión.
250
La Comisión, que considera que el perjuicio invocado solo es imputable a la República de Chipre, se abstiene de defender de manera sistemática la legalidad de medidas que esta última haya adoptado unilateralmente y se limita fundamentalmente a formular observaciones centradas en las ilegalidades invocadas por los demandantes.
251
El Tribunal examinará sucesivamente las supuestas violaciones, en primer lugar, del derecho de propiedad (véanse los apartados 252 a 403); en segundo lugar, del principio de protección de la confianza legítima (véanse los apartados 404 a 439) y, en tercer lugar, del principio de igualdad de trato (véanse los apartados 440 a 508).
1.
Sobre la existencia de una posible violación del derecho de propiedad
252
Los demandantes estiman que se los privó de su derecho de propiedad sobre los depósitos que tenían en el Laïki y en el BoC o sobre las acciones de estos bancos de las que eran titulares, infringiéndose el artículo 17, apartado 1, de la Carta y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH»).
253
Los demandados rebaten las alegaciones de los demandantes.
254
Según reiterada jurisprudencia, el derecho de propiedad garantizado por el artículo 17, apartado 1, de la Carta no constituye una prerrogativa absoluta. Tal como se desprende del artículo 52, apartado 1, de la Carta, pueden imponerse restricciones al ejercicio del derecho de propiedad, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a la consecución de objetivos de interés general perseguidos por la Unión y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de dicho derecho (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartados 69 y 70 y jurisprudencia citada).
255
A este respecto, del artículo 12 del Tratado MEDE se desprende que la adopción de un memorándum de entendimiento como el de 26 de abril de 2013 responde a un objetivo de interés general perseguido por la Unión, como es garantizar la estabilidad del sistema bancario de la zona del euro en su conjunto. En efecto, los servicios financieros desempeñan un papel fundamental en la economía de la Unión. Dado que los bancos, que son una fuente esencial de financiación para las empresas, están a menudo interconectados, las dificultades de uno o de varios de ellos pueden propagarse rápidamente a los demás, en el Estado miembro afectado o bien en otros Estados miembros, lo que puede producir efectos en cadena negativos en otros sectores de la economía (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartados 71 y 72 y jurisprudencia citada; TEDH, sentencias de 10 de julio de 2012, Grainger y otros c. Reino Unido, CE:ECHR:2012:0710DEC003494010, apartados 39 y 42, y de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, apartado 103).
256
En la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), apartados 73 a 75, el Tribunal de Justicia declaró que, habida cuenta del objetivo de interés general mencionado en el anterior apartado 255 y del riesgo inminente de pérdidas financieras al que habrían estado expuestos los depositantes de los dos bancos afectados en caso de quiebra de estos, tres de las medidas lesivas descritas en los anteriores apartados 31 a 35 no constituían, tal como figuraban en los puntos 1.23 a 1.27 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, una intervención desmesurada e intolerable que afectara la propia esencia del derecho de propiedad de dichos depositantes, por lo que no podían ser consideradas restricciones injustificadas de este derecho. Entre esas medidas figuran, en primer lugar, la adquisición por parte del BoC de los depósitos garantizados del Laïki y el mantenimiento de los depósitos no garantizados en este último banco, a la espera de su liquidación; en segundo lugar, la conversión del 37,5 % de los depósitos no garantizados del BoC en acciones, con plenos derechos de voto y a percibir dividendos, y, en tercer lugar, el bloqueo temporal de otra parte de los depósitos no garantizados, con la precisión de que si el BoC estuviera sobrecapitalizado, en relación con el objetivo de alcanzar un nivel mínimo de fondos propios del 9 % en condiciones de crisis, se procedería a una compra de acciones con el fin de restituir a los titulares de los depósitos no garantizados el importe correspondiente a la sobrecapitalización (en lo sucesivo, conjuntamente, «primer grupo de medidas lesivas»).
257
En cambio, en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), el Tribunal no examinó si las otras dos medidas lesivas respetaban el derecho de propiedad. Se trata fundamentalmente, por un lado, de la medida relativa a la venta de las sucursales griegas, resultante del punto 1.24 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 y establecida por los Decretos n.os 96 y 97 (véase el anterior apartado 31), y, por otro lado, de la medida relacionada con la reducción del valor nominal de un euro de cada acción ordinaria del BoC a un valor nominal de un céntimo de euro, establecida por el Decreto n.o 103 y las modificaciones introducidas en este el 30 de julio de 2013 y que contribuye a la recapitalización del BoC objeto del punto 1.26 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 (véase el anterior apartado 34) (en lo sucesivo, conjuntamente, «segundo grupo de medidas lesivas»).
258
El Tribunal examinará, en primer término, la conformidad del primer grupo de medidas lesivas con el derecho de propiedad de los demandantes (véanse los apartados 259 a 324) y, tras ello, la conformidad del segundo grupo de medidas lesivas (véanse los siguientes apartados 326 a 360). Por último, el Tribunal examinará las alegaciones, basadas en la infracción del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, en la violación del derecho a una buena administración y en el incumplimiento de las exigencias de equidad y de coherencia, que los demandantes formulan en apoyo de su imputación basada en la violación del derecho de propiedad (véanse los siguientes apartados 362 a 403).
a)
Sobre el primer grupo de medidas lesivas
259
En el caso de autos, los demandantes no discuten que, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701) (véanse los anteriores apartados 255 y 256), el objetivo perseguido por el primer grupo de medidas lesivas reviste carácter de interés general. Los demandantes cuestionan, no obstante, la aplicabilidad al caso de autos de la conclusión a la que llegó el Tribunal de Justicia en aquella sentencia, a saber, que el primer grupo de medidas lesivas no constituía una intervención desmesurada e intolerable que afectara a la propia esencia del derecho de propiedad de los depositantes del Laïki y del BoC y que, por tanto, no podía considerarse una restricción injustificada de este derecho. Formulan tres alegaciones al respecto, relativas, la primera, a la naturaleza del examen realizado por el Tribunal en dicha sentencia (véanse los apartados 260 a 262); la segunda, a las pruebas aportadas por las partes demandantes en el asunto en que se dictó la citada sentencia (véanse los siguientes apartados 263 a 266) y, la tercera, al cumplimiento de los requisitos de que toda restricción al derecho de propiedad debe estar prevista en la ley y ser proporcionada al objetivo perseguido (véanse los apartados 267 a 324).
1) Sobre la naturaleza del examen realizado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P)
260
Los demandantes señalan que, en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), el Tribunal de Justicia se limitó a examinar la existencia de una posible violación del derecho de propiedad de los depositantes desde la perspectiva de la inclusión de los puntos 1.23 a 1.27 en el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, los cuales se referían, en particular, al primer grupo de medidas lesivas. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia no examinó el comportamiento de los demandados cuya ilegalidad se invoca en el presente asunto. Dicho comportamiento se inscribe en un continuum que comienza con las intervenciones de los demandados antes de la firma del Memorándum de Entendimiento y prosigue con sus intervenciones tras su firma. Pues bien, concluyen que los puntos 1.23 a 1.27 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 describen medidas que fueron adoptadas con anterioridad a la firma del mismo y son imputables a los demandados.
261
Esta alegación procede de una lectura errónea de la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701). Ciertamente, el Tribunal de Justicia concluyó, en el apartado 75 de aquella sentencia, que no podía considerarse que, al haber permitido que se adoptaran los puntos 1.23 a 1.27 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, la Comisión contribuyera a una violación del derecho de propiedad de los recurrentes. Para llegar a tal conclusión, no obstante, el Tribunal de Justicia examinó, en los apartados 73 y 74 de la misma sentencia, si el primer grupo de medidas lesivas, resultante de los puntos 1.23 a 1.27 de dicho Memorándum, violaba en sí mismo su derecho de propiedad. Por lo tanto, el razonamiento expuesto en dichos apartados versaba sobre la legalidad intrínseca de esas medidas. En lo que respecta a la alegación de los demandantes de que el comportamiento imputado se inscribe en un continuum, ya se la ha desestimado en el anterior apartado 158.
262
En consecuencia, procede desestimar la primera alegación de los demandantes.
2) Sobre las pruebas aportadas por las partes recurrentes en el asunto en que se dictó la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P)
263
Los demandantes alegan que la conclusión a la que llegó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), acerca de la existencia de una violación del derecho de propiedad debe leerse a la luz de las limitadas pretensiones de los recurrentes en aquel asunto. En su opinión, en efecto, es evidente que, en el asunto en que se dictó dicha sentencia, ni el Tribunal General ni el Tribunal de Justicia examinaron prueba alguna dirigida a acreditar una violación del derecho de propiedad. No obstante, en el presente asunto, las demandantes afirman haber aportado numerosas pruebas relativas a las circunstancias que llevaron a la adopción de la «declaración del Eurogrupo» y que explican el comportamiento de los demandados antes y después de dicha declaración. Concluyen que tales pruebas, que el Tribunal de Justicia no examinó en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), deberían examinarse detenidamente en el presente asunto para determinar si las medidas lesivas constituyen una injerencia desmesurada en su derecho de propiedad y para garantizar su derecho a una tutela judicial efectiva.
264
A este respecto, es preciso señalar que las pruebas a las que aluden los demandantes se refieren, en primer lugar, a la imputabilidad de las medidas lesivas a los demandados y a la realidad del perjuicio invocado. Dichas pruebas, como tales, no demuestran que las conclusiones a las que llegó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), acerca de la existencia de tal violación sean inaplicables en el caso de autos.
265
Por consiguiente, procede desestimar la segunda alegación de los demandantes en la medida en que se refiere a determinadas pruebas relativas a la imputabilidad de las medidas lesivas a los demandados y a la realidad del perjuicio invocado.
266
No obstante, habida cuenta de que algunas de las pruebas a las que aluden los demandantes podrían considerarse dirigidas a acreditar que el primer grupo de medidas lesivas constituye una violación del derecho de propiedad, estas serán examinadas, si fuera necesario, al apreciar sus alegaciones relativas a las exigencias de que toda restricción del derecho de propiedad debe estar prevista en la ley y ser proporcionada al objetivo perseguido.
3) Sobre el cumplimiento de las exigencias de que toda restricción del derecho de propiedad debe estar prevista en la ley y ser proporcionada al objetivo perseguido
267
Los demandantes sostienen fundamentalmente que el primer grupo de medidas lesivas constituye una violación manifiesta de su derecho de propiedad, puesto que no estaban previstas en la ley y se adoptaron sin que se les diera la oportunidad de ejercer sus derechos de defensa, y a pesar de que existían medidas menos restrictivas, como la reducción progresiva de los depósitos en función de su cuantía. A este respecto, los demandantes ya habían señalado en su demanda que del artículo 17, apartado 1, de la Carta resulta que toda restricción del derecho de propiedad debe estar prevista en la ley y ser proporcionada al objetivo perseguido.
268
El Tribunal examinará sucesivamente la conformidad del primer grupo de medidas lesivas con las exigencias de que toda restricción del derecho de propiedad debe estar prevista en la ley, por un lado, y ser proporcionada al objetivo perseguido, por otro. En tal examen, el Tribunal tendrá en cuenta que, con arreglo al punto 1.27 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, podían convertirse en acciones los depósitos no garantizados del BoC que fueron bloqueados, posibilidad que se aplicó en el caso de autos (véanse los anteriores apartados 32 y 33).
i) Sobre la exigencia de que toda restricción del derecho de propiedad debe estar prevista en la ley
269
En apoyo de su alegación de que las medidas lesivas no estaban previstas en la ley, los demandantes invocan la jurisprudencia del TEDH relativa al artículo 1 del Protocolo Adicional n.o 1 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), que exige que toda restricción del derecho de propiedad se base en un marco jurídico claro, previsible y accesible.
270
Pues bien, según los demandantes, ninguna norma del Derecho de la Unión permitía, en el momento de los hechos, que los demandados adoptasen las medidas lesivas, las cuales, por lo demás, no se ajustan «a las exigencias de seguridad jurídica, de regularidad del procedimiento y de previsibilidad». Así pues, las medidas lesivas fueron adoptadas por el Gobernador del BCC al amparo de la potestad discrecional que le confería una ley imprecisa que no establecía ni un procedimiento de indemnización claro ni un derecho a la tutela judicial, sin que a escala chipriota o de la Unión se previese ningún mecanismo destinado a consultar a las partes interesadas o a dar la oportunidad a los accionistas y a los depositantes del Laïki y del BoC de manifestar su parecer.
271
El Consejo y el BCE rebaten las alegaciones de los demandantes.
272
Es preciso recordar que, en virtud de los artículos 17, apartado 1, y 52, apartado 1, de la Carta, nadie puede ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley y a cambio, en un tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida. Para determinar el alcance de este derecho, procede tener en cuenta, a la luz del artículo 52, apartado 3, de la Carta, el artículo 1 del Protocolo Adicional n.o 1 del CEDH (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C‑402/05 P y C‑415/05 P, EU:C:2008:461, apartado 356). Pues bien, según la jurisprudencia del TEDH, los términos «prevista en la ley» no solo exigen que la medida reprochada tenga una base en Derecho interno, sino que también hacen referencia a la calidad de la ley en cuestión, exigiendo que esta sea accesible para los interesados y que sus efectos sean previsibles (véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 13 de julio de 2010, Kurić y otros c. Eslovenia, CE:ECHR:2010:0713JUD002682806, apartado 363).
273
Por lo tanto, es preciso examinar si el primer grupo de medidas lesivas se adoptó sin que existiera un marco legislativo claro, accesible, previsible y que incluyera un sistema de indemnización y una protección jurídica suficiente.
274
A este respecto, en primer lugar, resulta importante recordar que las medidas lesivas fueron adoptadas por el Gobernador del BCC, en virtud de la Ley de 22 de marzo de 2013, aprobada por el Parlamento chipriota.
275
Es cierto que, como alegan fundamentalmente los demandantes, la Ley de 22 de marzo de 2013 confiere amplias prerrogativas al BCC. Este puede, en particular, restructurar las deudas y las obligaciones de entidades sometidas a un procedimiento de resolución (artículo12, apartado 1, de la Ley de 22 de marzo de 2013; véase el anterior apartado 24), así como exigir, con independencia de la existencia de otras disposiciones legislativas y estatutarias, la ampliación del capital de dichas entidades (artículo 8, apartado 1, de la Ley de 22 de marzo de 2013) y ordenar la venta de determinadas actividades de dichas entidades sin necesidad de que el consejo de administración o los accionistas presten su consentimiento (artículo 9, apartado 1, de la Ley de 22 de marzo de 2013). No obstante, la mera circunstancia de que las medidas que podían adoptarse en virtud de la Ley de 22 de marzo de 2013 fueran numerosas o tuvieran un amplio alcance no significa que dicha Ley carezca de claridad, precisión o previsibilidad.
276
En segundo lugar, procede declarar que la Ley de 22 de marzo de 2013 establece una serie de garantías en favor de los acreedores y de los accionistas de los bancos afectados. En primer lugar, las letras a) y b) del artículo 3, apartado 2, de la citada Ley preceptúan que los accionistas de las entidades sometidas a un procedimiento de resolución serán quienes primero soporten cualquier pérdida resultante de la aplicación de las medidas de resolución, mientras que los acreedores de tales entidades no soportarán dichas pérdidas hasta después de que lo hayan hecho los accionistas. El artículo 3, apartado 2, letra d), de dicha Ley, por su parte, dispone que las medidas adoptadas en virtud de la misma no podrán situar a los acreedores en una situación financiera menos favorable que aquella en que se encontrarían en caso de que se procediera a la liquidación de la entidad en cuestión. El artículo 12, apartado 14, de la referida Ley precisa que, en el supuesto de que se proceda a una restructuración, con arreglo a su artículo 12, apartado 1, de las deudas y de las obligaciones de una entidad sometida a un procedimiento de resolución, los afectados recibirán, como pago de sus créditos, un importe no inferior al que, en virtud del Derecho chipriota, habrían recibido en caso de liquidación de dicha entidad (véase el anterior apartado 24).
277
En segundo lugar, aun suponiendo que la exigencia de que toda restricción del derecho de propiedad debe estar prevista en la ley requiera que el procedimiento de indemnización por la pérdida resultante de dicha restricción también esté, en su caso, previsto en la ley, del artículo 26, apartado 1, de la Ley de 22 de marzo de 2013 se desprende que cualquier parte que considere que las medidas de resolución han menoscabado indebidamente su derecho de propiedad conservará el derecho a recurrir ante el juez nacional competente para solicitar que se la indemnice. El artículo 26, apartados 2 y 3, de la referida Ley precisa que, si la parte afectada considera que su situación financiera se ha deteriorado significativamente con respecto a aquella en la que se encontraría si no se hubiera adoptado ninguna medida de resolución y si se hubiera procedido directamente a la liquidación del banco de que se trate, únicamente podrá reclamar una indemnización por las pérdidas sufridas, sin que ello afecte a la operación concluida o a cualquier medida o acto adoptado al amparo de dicha Ley.
278
A este respecto, los demandantes alegan, por un lado, que, conforme al artículo 26, apartado 3, de la Ley de 22 de marzo de 2013, las reclamaciones no pueden dirigirse ni contra la autoridad de resolución, salvo en los supuestos contemplados en el artículo 29 de dicha Ley, ni contra la persona beneficiaria de una trasmisión de actividades, de bienes o de activos resultante de la adopción de una medida de resolución. Los demandantes estiman que, por consiguiente, es imposible saber contra quién puede ejercerse una acción.
279
A este respecto, resulta importante señalar que la cuestión de contra quién puede ejercerse una acción de indemnización del perjuicio ilegalmente causado por una medida de resolución adoptada en virtud de la Ley de 22 de marzo de 2013 corresponde al Derecho chipriota. Los datos contenidos en los escritos obrantes en autos no permiten responder a esta cuestión, cuya resolución, en cualquier caso, no corresponde al Tribunal en el caso de autos. No obstante, es preciso declarar que ni el tenor del artículo 26, apartado 3, de la Ley de 22 de marzo de 2013 ni los escritos obrantes en autos permiten considerar que sea imposible en la práctica interponer un recurso de indemnización del perjuicio ilegalmente causado por una medida de resolución adoptada en virtud de dicha Ley. Además, como los propios demandantes reconocen, el artículo 29 de la Ley de 22 de marzo de 2013 dispone que podrá comprometerse la responsabilidad de la autoridad de resolución en caso de fraude, de mala fe o de negligencia grave.
280
Por otra parte, los demandantes alegan que el artículo 22 de la Ley de 22 de marzo de 2013 exige, en primer lugar, que la autoridad de resolución realice una evaluación a efectos de la aplicación de las medidas de resolución y, en segundo lugar, concede a dicha autoridad un amplio margen de apreciación. Los demandantes señalan que, conforme al artículo 22, apartado 7, de esta Ley, dicha evaluación no puede ser objeto de un examen jurisdiccional separado, sino que debe examinarse junto con la decisión adoptada con arreglo «a la presente sección». Según los demandantes, de ello resulta que las partes que consideren que su posición financiera se ha deteriorado como consecuencia de una medida de resolución deben impugnar una evaluación que la autoridad de resolución ha realizado a su plena discreción. Pues bien, concluyen que resulta difícil comprender cómo podría impugnarse eficazmente esa evaluación, salvo en el supuesto de que ella misma revelara una infravaloración.
281
A este respecto, basta con señalar que ningún extremo del artículo 22 de la Ley de 22 de marzo de 2013 permite considerar que tal evaluación pueda vincular al juez nacional que conozca de una demanda de indemnización. Por lo tanto, procede considerar que los demandantes no han conseguido demostrar que esa disposición imposibilitara o hiciera ineficaz en la práctica la interposición de una demanda de este tipo.
282
En tercer lugar, no puede considerarse que las medidas lesivas no incluyeran ninguna garantía que permitiese a los demandantes defender su postura. A este respecto, procede recordar que los procedimientos aplicables deben ofrecer a la persona afectada una oportunidad adecuada para exponer su caso a las autoridades competentes. Para asegurarse del cumplimiento de esta exigencia, que constituye una exigencia inherente al artículo 1 del Protocolo n.o 1 del CEDH, procede examinar en términos generales los procedimientos aplicables (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C‑402/05 P y C‑415/05 P, EU:C:2008:461, apartado 368 y jurisprudencia citada, y TEDH, sentencia de 20 de julio de 2004, Bäck c. Finlandia, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, apartado 56). Así pues, dicha exigencia no puede interpretarse en el sentido de que la persona interesada debe poder defender su postura, en cualquier circunstancia, ante las autoridades competentes con anterioridad a la adopción de las medidas que afecten a su derecho de propiedad (véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 19 de septiembre de 2006, Maupas y otros c. Francia, CE:ECHR:2006:0919JUD001384402, apartados 20 y 21). En particular, así ocurre en el supuesto de que las medidas controvertidas no constituyan una sanción y se hayan adoptado en un contexto de urgencia particular, como en el caso de autos. A este último respecto, en efecto, procede señalar que, como recordó el BCE en la vista, se pretendía prevenir un riesgo inminente de colapso del Laïki y del BoC con la finalidad de preservar la estabilidad del sistema financiero chipriota y, de este modo, evitar un contagio a otros Estados miembros de la zona del euro. Pues bien, el establecimiento de un procedimiento de consulta previa, en el cual los miles de depositantes y accionistas del Laïki y del BoC pudieran haber defendido eficazmente su postura ante el BCC antes de que se adoptaran los decretos lesivos, habría demorado inevitablemente la aplicación de las medidas dirigidas a prevenir tal colapso. La consecución del objetivo consistente en preservar la estabilidad del sistema financiero chipriota y, de este modo, evitar un contagio a otros Estados miembros de la zona del euro habría quedado expuesto a importantes riesgos (véase, en este sentido y por analogía, TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, apartado 139).
283
En estas circunstancias, no obstante, la persona interesada debe poder disfrutar un proceso judicial con las debidas garantías procesales, de modo que los tribunales nacionales puedan resolver eficaz y equitativamente los litigios relativos a la violación del derecho de propiedad alegada. Pues bien, como se desprende de los anteriores apartados 277 y 279 a 281, así ocurre en el caso de autos.
284
En cuarto lugar, como alega acertadamente la Comisión, el hecho de que no existieran medidas armonizadas de la Unión en materia de recapitalización interna de los bancos en el momento de los hechos no significa en modo alguno que los Estados miembros tuvieran prohibido adoptar medidas de recapitalización interna. Tampoco resulta de esa inexistencia que estuviera prohibido que las instituciones de la Unión prestasen apoyo a la aplicación de tales medidas por parte de las autoridades chipriotas o exigiesen el mantenimiento o la aplicación continua de las mismas.
285
De lo anterior resulta que los demandantes no han conseguido acreditar que el primer grupo de medidas lesivas no estuviera establecido en la ley.
ii) Sobre la exigencia de que toda restricción del derecho de propiedad debe ser proporcionada al objetivo perseguido
286
Los demandantes aducen que el primer grupo de medidas lesivas no es proporcionado al objetivo perseguido, dado que se les impuso una carga excesiva. Por un lado, debieron pagar por errores que eran imputables al Gobierno de la República de Chipre, a la falta de intervención anterior de las instituciones de la Unión y a la imprudencia del BCE, cuya política «liberal» en materia de ELA contribuyó considerablemente a la acumulación de la deuda del Laïki. Por otro lado, los demandados no tomaron en consideración medidas alternativas menos restrictivas de su derecho de propiedad.
287
El Consejo y el BCE rebaten las alegaciones de los demandantes.
288
Es preciso comenzar por recordar que, en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), apartados 73 a 75, el Tribunal de Justicia ya se pronunció expresamente sobre la proporcionalidad al objetivo perseguido del primer grupo de medidas lesivas, concluyendo que estas no constituían una intervención desmesurada e intolerable que afectara a la propia esencia del derecho de propiedad de los depositantes del Laïki y del BoC. Pues bien, los demandantes no han explicado por qué no puede extrapolarse esa conclusión al caso de autos. Por lo tanto, procede considerar que dicha conclusión se aplica mutatis mutandis a la presente imputación.
289
En segundo lugar, en cualquier caso, las alegaciones de los demandantes en apoyo de su imputación relativa a la falta de proporcionalidad del primer grupo de medidas lesivas no permiten llegar en el caso de autos a una conclusión distinta de la que a este respecto llegó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701), apartados 73 a 75.
290
A este respecto, procede recordar que las restricciones al derecho de propiedad no deben ser excesivas. Por un lado, la restricción de que se trate debe responder al objetivo de interés general perseguido y ser necesaria y proporcionada a tal fin. Por otro lado, el «contenido esencial» —es decir, la esencia— del derecho de propiedad debe ser respetado (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C‑402/05 P y C‑415/05 P, EU:C:2008:461, apartados 355 y 360; de 13 de junio de 2017, Florescu y otros, C‑258/14, EU:C:2017:448, apartados 53 y 54, y de 27 de febrero de 2014, Ezz y otros/Consejo, T‑256/11, EU:T:2014:93, apartado 200).
291
Cuando las instituciones de la Unión deben tomar decisiones técnicas y efectuar previsiones y apreciaciones complejas en un contexto cambiante y complejo, como ocurre en el caso de autos, debe reconocerse no obstante a dichas instituciones una amplia facultad de apreciación en lo que se refiere a la naturaleza y al alcance de las medidas a las que han dado su apoyo o cuyo mantenimiento o aplicación continua exigen. En tal contexto, el requisito de la ilegalidad del comportamiento reprochado exige que se acredite que la institución en cuestión ha incumplido grave y manifiestamente los límites impuestos a su facultad de apreciación (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de julio de 2014, Nikolaou/Tribunal de Cuentas, C‑220/13 P, EU:C:2014:2057, apartado 53 y jurisprudencia citada, y de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartado 68).
292
Procede examinar las alegaciones de los demandantes a la luz de estos principios. Más concretamente, el Tribunal examinará, en primer lugar, la aptitud del primer grupo de medidas lesivas para contribuir a alcanzar el objetivo perseguido (véanse los apartados 293 a 299); en segundo lugar, su carácter proporcionado y necesario para la consecución de tal objetivo (véanse los apartados 300 a 313) y, por último, si los inconvenientes que genera no son desmesurados en relación con dicho objetivo (véanse los apartados 317 a 323).
– Sobre la aptitud del primer grupo de medidas lesivas para contribuir a alcanzar el objetivo perseguido
293
Según la jurisprudencia, es preciso comprobar la aptitud de la restricción del derecho de propiedad examinada para contribuir a alcanzar el objetivo de interés general perseguido (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de febrero de 2014, Ezz y otros/Consejo, T‑256/11, EU:T:2014:93, apartado 203).
294
En el caso de autos, es preciso recordar, por un lado, que la adopción de las medidas lesivas respondía a una situación en la que, si no se procedía a su recapitalización, el Laïki y el BoC habrían quedado expuestos a un riesgo de retirada masiva de depósitos en cuanto hubiera expirado el período de cierre de los bancos decretado el 18 de marzo de 2013, de modo que habrían corrido el riesgo de tener que cesar sus operaciones y se habrían enfrentado a la amenaza de una quiebra desordenada. Como ha subrayado el BCE en respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, los efectos de tales quiebras podían tener carácter sistémico, poniéndose a la República de Chipre en peligro de impago soberano y corriéndose el riesgo de una rápida propagación a otros bancos, en particular chipriotas. La confianza de los depositantes de estos bancos y la solvencia de la República de Chipre, garante de determinadas deudas del Laïki, se habrían visto afectadas y la estabilidad del sistema financiero chipriota en su conjunto se habría visto amenazada. Como han señalado la Comisión y el BCE, no habría podido excluirse en tal caso un riesgo de contagio a otros Estados miembros o incluso al sistema bancario de la zona del euro en su conjunto.
295
A la vista de los documentos obrantes en autos, no puede concluirse que este análisis de la situación económica y financiera de Chipre y de la Unión en el momento en que se adoptaron las medidas lesivas esté viciado por un error manifiesto de apreciación. A este respecto, es preciso hacer constar que en modo alguno están justificadas las vagas alegaciones de los demandantes de que la quiebra de la economía chipriota habría tenido un impacto meramente limitado en la zona del euro debido a su reducido tamaño. Por lo demás, estas alegaciones ignoran el tamaño del sector financiero chipriota, que en el momento de los hechos representaba ocho veces el tamaño del PIB chipriota, así como el riesgo de contagio a otros Estados miembros.
296
Pues bien, según el punto 1.26 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, la conversión del 37,5 % de los depósitos no garantizados del BoC perseguía que este pudiera alcanzar «al final del programa, una ratio mínima de fondos propios [...] del 9 %, en la hipótesis menos favorable del test de resistencia». A tenor del punto 1.27 del referido Memorándum, las conversiones adicionales de depósitos, como las mencionadas en el anterior apartado 33, tenían por objeto garantizar que pudiera alcanzarse este objetivo al final del programa. Por tanto, en las circunstancias descritas en el anterior apartado 294, no era manifiestamente irrazonable considerar que tales medidas eran aptas para estabilizar el sistema financiero, permitiendo, en particular, como también se desprende del punto 1.26 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, «restablecer la confianza y [...] normalizar las condiciones de financiación».
297
En lo que respecta a la medida lesiva mediante la que el BoC debía adquirir los depósitos garantizados del Laïki, mientras que sus depósitos no garantizados se mantendrían en la antigua entidad, a la espera de su liquidación, esta perseguía que pudiera escindirse el Laïki en un banco malo y en un banco saneado, como se desprende del comunicado de prensa del BCC de 26 de marzo de 2013. Por tanto, en las circunstancias descritas en el anterior apartado 294, no era manifiestamente irrazonable considerar que esta medida era apta para estabilizar el sistema financiero, evitando la quiebra desordenada del Laïki.
298
Por otro lado, resulta importante subrayar que el excesivo tamaño del sector financiero chipriota era una de las principales causas de la crisis bancaria. Como se desprende del apartado introductorio de un informe del FMI de mayo de 2013, los significativos desequilibrios internos y externos que afectaban a la economía chipriota desde antes de la crisis financiera se habían visto agravados por la existencia de un sector financiero frágil y de un tamaño desproporcionado. Este sector financiero, que estaba altamente expuesto a Grecia, representaba más del 800 % del PIB de Chipre, como ya se ha señalado (véase el anterior apartado 295).
299
Pues bien, el primer grupo de medidas lesivas incluye, en particular, la aplicación de una quita a los depósitos no garantizados del BoC, lo que debía permitir que se redujera el tamaño del sector financiero chipriota. Por tanto, en las circunstancias descritas en el anterior apartado 298, no era manifiestamente irrazonable considerar que dicha quita contribuiría a garantizar la estabilidad del sistema bancario de la zona del euro.
– Sobre la proporcionalidad y la necesidad del primer grupo de medidas lesivas
300
Conforme a la jurisprudencia, es preciso comprobar si la restricción del derecho de propiedad examinada rebasa los límites de lo apropiado y necesario para el logro de los objetivos perseguidos por la normativa de que se trate. En particular, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa (véase la sentencia de 27 de febrero de 2014, Ezz y otros/Consejo, T‑256/11, EU:T:2014:93, apartado 205 y jurisprudencia citada).
301
En el caso de autos, en primer lugar, los demandantes aducen fundamentalmente que no se tuvieron en cuenta alternativas menos restrictivas para su derecho de propiedad que el primer grupo de medidas lesivas. En su opinión, podría haberse rescatado la economía de la República de Chipre imponiéndoles cargas menos gravosas que las que soportaron. En segundo lugar, los demandantes sostienen que sufrieron una expropiación sin que se les concediera por ello una indemnización que pueda considerarse justa, en el sentido del artículo 17, apartado 1, de la Carta.
302
En primer término, en lo que respecta a la toma en consideración de alternativas menos restrictivas, de los documentos obrantes en autos se desprende, como señala pertinentemente el Consejo, que cualquier otro planteamiento que no hubiera sido el finalmente escogido no era realizable o no habría permitido conseguir los resultados esperados. Resulta importante comenzar por recordar que las autoridades chipriotas no adoptaron las medidas lesivas hasta después de que el Parlamento chipriota hubiera rechazado una medida menos onerosa para los intereses de los demandantes que el primer grupo de medidas lesivas, a saber, la creación de un impuesto sobre la totalidad de los depósitos bancarios de Chipre (véase el anterior apartado 22).
303
Además, según un informe del FMI de mayo de 2013, si el presupuesto de la República de Chipre hubiese asumido el coste de la recapitalización del Laïki y del BoC, la deuda pública chipriota habría aumentado hasta niveles insostenibles. En efecto, del punto 11 del mencionado informe se desprende que, en caso de inyección de capital público al Laïki y al BoC, dicha deuda habría alcanzado un nivel cercano al 150 % del PIB de Chipre, con el riesgo de que aumentara aún más. Pues bien, según el FMI, se habría sometido a los contribuyentes chipriotas a una carga excesiva, mientras que el tamaño del sector bancario —una de las principales causas de la crisis (véase el anterior apartados 298)— habría seguido siendo excesivo y habría seguido entrañando una amenaza para la República de Chipre.
304
Por último, del punto 11 del informe mencionado en el anterior apartado 303 se desprende que no estaban disponibles estrategias que no generasen endeudamiento, como la recapitalización directa del Laïki y del BoC por el MEDE o su venta directa. La salida de la zona del euro, por su parte, solo habría solucionado parcialmente las dificultades de la República de Chipre y habría acarreado pérdidas considerables tanto para los contribuyentes como para los depositantes garantizados.
305
No obstante, los demandantes estiman, por un lado, que aun así deberían haberse considerado otras medidas y, por otro, que los demandados incumplieron su obligación de tener en cuenta situaciones comparables a la de la República de Chipre, a saber, la situación de los otros cuatro Estados miembros cuya moneda es el euro (Irlanda, la República Helénica, el Reino de España y la República Portuguesa) que previamente habían disfrutado de asistencia financiera.
306
Por una parte, en lo que respecta a la existencia de medidas alternativas menos restrictivas, los demandantes alegan que, incluso en los plazos en que debían acordarse las medidas de rescate, habría sido perfectamente viable establecer un sistema alternativo de quita que hubiese tenido en cuenta la dimensión de los depósitos establecidos en el Laïki y en el BoC. En su opinión, habría podido establecerse, bien una quita calculada sobre un porcentaje del importe de los depósitos superiores a 100000 euros, o bien un sistema progresivo conforme al cual el porcentaje de la quita aumentara a partir de determinados umbrales.
307
Sin embargo, procede declarar que los demandantes no aportan ningún dato concreto en apoyo de sus alegaciones, las cuales, por lo demás, no se cifran en modo alguno. No precisan en ningún momento a qué porcentaje o a partir de qué umbral se aplicaría la quita, ni acreditan que el planteamiento que defienden habría permitido que el BoC alcanzara la ratio mínima de fondos propios establecida en el punto 1.26 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013.
308
No obstante, de las afirmaciones de los demandantes puede deducirse que tal planteamiento únicamente habría permitido destinar a la recapitalización del BoC capitales inferiores a los resultantes del primer grupo de medidas lesivas. En efecto, teniendo en cuenta el imperativo de protección de los depósitos garantizados, la quita considerada por los demandantes solo habría podido aplicarse a los depósitos superiores a 100000 euros, al igual que el primer grupo de medidas lesivas. Sin embargo, a diferencia de estas últimas, tal quita solo habría afectado a un porcentaje de los depósitos en cuestión.
309
Pues bien, o ese porcentaje no habría sido lo suficientemente elevado como para permitir que el BoC alcanzara el nivel de fondos propios mencionado en los puntos 1.26 y 1.27 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, en cuyo caso el planteamiento defendido por los demandantes no habría permitido alcanzar el objetivo perseguido, o bien habría sido lo suficientemente elevado a tal fin, en cuyo caso los demandantes habrían sufrido pérdidas con respecto a las cuales no se ha acreditado que habrían sido sustancialmente inferiores a las que soportaron como resultado del primer grupo de medidas lesivas. Este habría sido el caso incluso en el supuesto de que la quita efectivamente aplicada hubiera sido superior a la estrictamente necesaria para que el BoC alcanzara un nivel de fondos propios superior al establecido en los puntos 1.26 y 1.27 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013. En efecto, conforme al punto 1.27 de este Memorándum, que reproduce esencialmente el artículo 6, apartado 5, del Decreto n.o 103, se prevé que, si el BoC estuviera sobrecapitalizado en relación con el objetivo del nivel mínimo de fondos propios del 9 % en condiciones de crisis, se procedería a una compra de acciones con el fin de restituir a los depositantes no garantizados el importe de la sobrecapitalización.
310
En cualquier caso, resulta importante tener en cuenta la necesidad de actuar rápidamente que tenían las autoridades chipriotas al adoptar las medidas lesivas. Lejos de ser un indicio de la violación de su derecho a una buena administración, como fundamentalmente sugieren los demandantes, la rapidez con la que se adoptaron las medidas lesivas atestigua la urgencia de la situación en la que se hallaba la República de Chipre en el momento de los hechos. En efecto, como se ha señalado en el anterior apartado 282, se pretendía prevenir un riesgo inminente de colapso del Laïki y del BoC con la finalidad de preservar la estabilidad del sistema financiero chipriota y, de este modo, evitar un contagio a otros Estados miembros de la zona del euro. Para elaborar un sistema diferenciado de quita como el defendido por los demandantes en un contexto como este habría sido necesario que las autoridades chipriotas emprendieran actuaciones particularmente delicadas e inciertas a fin de garantizar que los porcentajes y umbrales escogidos permitieran al BoC alcanzar el nivel mínimo de fondos propios contemplado en los puntos 1.26 y 1.27 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, lo que habría dejado la recapitalización de este banco expuesta a importantes riesgos (véase, en este sentido y por analogía, TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016 en el asunto Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, apartado 139).
311
En lo que respecta, por otra parte, a la existencia de situaciones comparables, procede señalar que las medidas a las que puede supeditarse la concesión de una asistencia financiera del MEDE (o de otras organizaciones internacionales, órganos e instituciones de la Unión o de Estados) para resolver las dificultades financieras de un Estado enfrentado a la necesidad de recapitalizar su sistema bancario pueden diferir en gran medida de un caso a otro, dependiendo de la experiencia adquirida y de una serie de circunstancias particulares. Entre estas pueden figurar la situación económica del Estado beneficiario, la importancia de la ayuda en relación con el conjunto de su economía, las perspectivas de que los bancos afectados recuperen la viabilidad económica y los motivos que llevaron a las dificultades de estos, incluido, en su caso, el tamaño excesivo del sector bancario del Estado beneficiario con respecto a su economía nacional, la evolución de la coyuntura económica internacional o una probabilidad elevada de futuras intervenciones del MEDE (o de otras organizaciones internacionales, órganos e instituciones de la Unión o de Estados) en apoyo de otros Estados en dificultades que pudieran hacer necesaria una limitación preventiva de los fondos destinados a cada intervención.
312
Pues bien, en el caso de autos los demandantes se limitan a comparar la importancia (absoluta o relativa) de la asistencia financiera de que disfrutaron, por un lado, la República de Chipre y, por otro, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España y la República Portuguesa. Así pues, los demandantes no demuestran —y ni tan siquiera alegan— que los respectivos sectores financieros de los demás Estados miembros cuya moneda es el euro que disfrutaron de asistencia financiera, entre ellos el de la República Helénica, tuvieran como característica una dimensión excesiva con respecto al tamaño de las respectivas economías nacionales de dichos Estados miembros cuya moneda es el euro, como ocurría con el sector financiero de la República de Chipre (véase el anterior apartado 298). Por el contrario, de los documentos obrantes en autos se desprende que los respectivos sectores financieros de esos Estados miembros presentaban menores desequilibrios que el de la República de Chipre. De este modo, un artículo periodístico de 20 de marzo de 2013 recoge los comentarios de un miembro del Comité Ejecutivo del BCE, según los cuales el sector bancario chipriota presentaba «circunstancias únicas» y ningún otro país en Europa tenía, ni por asomo, un sector bancario tan desequilibrado.
313
Los demandantes tampoco demuestran que la experiencia adquirida y las diferencias relativas a la situación económica de los Estados miembros cuya moneda es el euro de que se trata o a las perspectivas de recuperación de la viabilidad de los bancos afectados, la evolución de la coyuntura económica internacional o acaso una probabilidad elevada de futuras intervenciones del MEDE en apoyo de otros Estados en dificultades que pudieran hacer necesaria una limitación preventiva de los fondos dedicados a cada intervención no pudieran fundamentar una diferencia de trato entre la República de Chipre, por un lado, e Irlanda, la República Helénica, el Reino de España y la República Portuguesa, por otro.
314
En segundo lugar, en lo que respecta a la concesión de una indemnización justa a los demandantes, y suponiendo que pueda considerarse que el primer grupo de medidas lesivas conlleva una privación de su derecho de propiedad, procede recordar que, si no se abona una suma razonable con respecto al valor del bien en cuestión, la privación de una propiedad constituiría normalmente un perjuicio excesivo para el derecho de propiedad (véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 21 de febrero de 1986, James y otros c. Reino Unido, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, apartado 54). En el caso de los títulos, el importe de la indemnización adeudada se aprecia con respecto al verdadero valor de mercado de dicho título en el momento de la adopción de la normativa controvertida, y no con respecto a su valor nominal o al importe que su titular esperaba recibir cuando lo adquirió (véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, apartado 112). En el caso de autos, corresponde al Tribunal estimar de manera abstracta el importe de una hipotética indemnización que los demandantes deberían haber recibido en las circunstancias del caso. No obstante, es preciso recordar que, si no se hubiera procedido a su recapitalización, el Laïki y el BoC habrían corrido el riesgo de tener que cesar sus operaciones y se habrían enfrentado a la amenaza de una quiebra desordenada (véase el anterior apartado 294). Pues bien, los demandantes no han conseguido acreditar que, en estas circunstancias, el verdadero valor de mercado de sus activos era tal que habría procedido abonar una indemnización.
315
Por otra parte, en cualquier caso, es preciso recordar que, como se desprende de los anteriores apartados 277, 279 y 281, el artículo 26 de la Ley de 22 de marzo de 2013 dispone que cualquier parte que considere que las medidas de resolución han menoscabado indebidamente su derecho de propiedad conservará el derecho a recurrir ante el juez nacional competente para solicitar que se la indemnice. Por lo tanto, procede concluir que los demandantes no han acreditado que se los privara ilegalmente de la concesión de una indemnización justa.
316
En consecuencia, no puede considerarse que el primer grupo de medidas lesivas exceda los límites de lo apropiado y necesario para alcanzar los objetivos perseguidos.
– Sobre los inconvenientes causados por el primer grupo de medidas lesivas
317
Según la jurisprudencia, es preciso comprobar si los inconvenientes generados por la restricción del derecho de propiedad examinada no son desmesurados respecto de los objetivos perseguidos (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de febrero de 2014, Ezz y otros/Consejo, T‑256/11, EU:T:2014:93, apartados 205 y 209).
318
A este respecto, es preciso comenzar por señalar que el establecimiento de depósitos en los bancos no está completamente exento de riesgos. En efecto, cuando se produjeron los hechos, el artículo 7, apartado 1 bis, de la Directiva 94/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 1994, relativa a los sistemas de garantía de depósitos (DO 1994, L 135, p. 5), en su versión modificada por la Directiva 2005/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2005, por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE, 85/611/CEE, 91/675/CEE, 92/49/CEE y 93/6/CEE del Consejo y las Directivas 94/19/CE, 98/78/CE, 2000/12/CE, 2001/34/CE, 2002/83/CE y 2002/87/CE, a fin de establecer una nueva estructura organizativa de los comités de servicios financieros (DO 2005, L 79, p. 9) y la Directiva 2009/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009 (DO 2009, L 68, p. 3), obligaba a los Estados miembros a velar por que la garantía del conjunto de depósitos de un mismo depositante se fijara en 100000 euros en caso de indisponibilidad de los depósitos. En estas circunstancias, los depositantes debían ser conscientes del riesgo de pérdida de todo o parte de los importes superiores a 100000 euros establecidos en el Laïki y en el BoC en caso de indisponibilidad de los depósitos.
319
En segundo lugar, procede señalar que el artículo 3, apartado 2, letras a) y b), de la Ley de 22 de marzo de 2013 establece que los accionistas de las entidades sometidas a un procedimiento de resolución serán quienes primero soporten cualquier pérdida resultante de la aplicación de las medidas de resolución, mientras que los acreedores de tales entidades no soportarán dichas pérdidas hasta después de que lo hayan hecho los accionistas. De ello se desprende que los depositantes del Laïki y del BoC no debían soportar las pérdidas resultantes de la aplicación de las medidas lesivas hasta después de que lo hubieran hecho sus accionistas.
320
En tercer lugar, resulta importante recordar que la Ley de 22 de marzo de 2013 garantiza a los depositantes del Laïki y del BoC un nivel de protección al menos equivalente al que habrían disfrutado en caso de liquidación de estos bancos. En efecto, del artículo 3, apartado 2, letra d), de esta Ley se desprende que las medidas adoptadas al amparo de esta no pueden situar a los acreedores de los bancos afectados en una situación financiera menos favorable que aquella en la que se habrían encontrado en caso de liquidación. El artículo 12, apartado14, de la referida Ley precisa que, en caso de que, en virtud de su artículo 12, apartado 1, se proceda a la restructuración de las deudas y de las obligaciones de una entidad sometida a un procedimiento de resolución, las partes afectadas recibirán, como pago de sus créditos, un importe no inferior al que, en virtud del Derecho chipriota, habrían recibido en caso de liquidación de tales bancos (véase el anterior apartado 24).
321
En el caso de autos, es pacífico entre las partes que, de no haber tenido lugar una intervención pública, probablemente habría debido procederse a la liquidación del Laïki y del BoC. Por tanto, en estas circunstancias, los artículos 3, apartado 2, letra d), y 12, apartado 14, de la Ley de 22 de marzo de 2013 permitieron asegurar que las partes afectadas no se encontraran, como consecuencia de la aplicación del primer grupo de medidas lesivas, en una posición más desfavorable que aquella en que se habrían hallado si las autoridades chipriotas no hubieran intervenido (véanse, en este sentido y por analogía, las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en el asunto Kotnik y otros, C‑526/14, EU:C:2016:102, punto 90).
322
En cuarto lugar, procede recordar que, conforme al punto 1.27 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, el artículo 6, apartado 5, del Decreto n.o 103 establece que, si las contribuciones de los depositantes no garantizados del BoC exceden de lo necesario para restablecer sus fondos propios, la autoridad de resolución determinará el importe correspondiente a la sobrecapitalización y lo tratará como si nunca hubiera tenido lugar la conversión.
323
Por lo tanto, procede concluir que, habida cuenta también de la importancia de los objetivos perseguidos (véanse los anteriores apartados 255 y 256), los inconvenientes derivados de la aplicación del primer grupo de medidas lesivas a los demandantes no son manifiestamente desmesurados.
324
Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que el primer grupo de medidas lesivas no puede considerarse una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho de propiedad de los demandantes. Por tanto, no puede considerarse que, al adoptar la Decisión 2013/236, el Consejo exigiera el mantenimiento o la aplicación continua de una medida viciada por una violación del derecho de propiedad de los demandantes, ni que la Comisión y el BCE contribuyeran a dicha violación al prestar su apoyo al primer grupo de medidas lesivas.
325
A continuación, es preciso examinar si la Comisión y el BCE contribuyeron a la vulneración del derecho de propiedad de los demandantes al prestar su apoyo al segundo grupo de medidas lesivas.
b)
Sobre el segundo grupo de medidas lesivas
326
El Tribunal examinará la conformidad con el derecho de propiedad de los demandantes, en primer lugar, de la reducción del valor nominal de un euro de cada una de las acciones ordinarias de los demandantes a un valor nominal de un céntimo de euro (véanse los apartados 327 a 331) y, en segundo lugar, de la venta de las sucursales griegas (véanse los apartados 332 a 359).
1) Sobre la reducción del valor nominal de las acciones ordinarias del BoC
327
Los demandantes no cuestionan que, al igual que la conversión de los depósitos no garantizados establecidos en el BoC, la reducción del valor nominal de un euro de cada una de sus acciones ordinarias del BoC a un valor nominal de un céntimo de euro, medida establecida en el Decreto n.o 103 y que participa en la recapitalización de este banco mencionada en el punto 1.26 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, tenía por objeto restablecer los fondos propios del BoC y garantizar así la estabilidad del sistema financiero chipriota y de la zona del euro en su conjunto, conforme a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 255.
328
No obstante, los demandantes alegan que, por los motivos expuestos en los anteriores apartados 267, 269, 270, 301, 305 y 306, la medida consistente en la reducción del valor nominal de las acciones del BoC no se adoptó en los términos legalmente establecidos ni es proporcionada al objetivo perseguido.
329
A este respecto, procede señalar que esta medida, expresamente recogida en el Decreto n.o 103, en su versión modificada, se adoptó en los términos legalmente establecidos, por motivos análogos a los expuestos en los anteriores apartados 272 a 284.
330
Dicha medida es asimismo proporcionada al objetivo perseguido, siendo válidos mutatis mutandis para dicha medida los motivos expuestos en los anteriores apartados 289 a 324. En particular, es preciso comenzar por señalar que la reducción del valor nominal de las acciones del BoC tenía por objeto contribuir a la recapitalización de este banco, tal y como se recoge en el punto 1.26 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013. Habida cuenta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 294 a 296, esta medida, como tal, era apta para contribuir al objetivo de garantizar la estabilidad del sistema financiero chipriota y de la zona del euro en su conjunto. Además, procede considerar que la referida medida no excede los límites de lo apropiado y necesario para alcanzar ese objetivo. En efecto, por los motivos señalados en los anteriores apartados 302 a 313, las alternativas menos restrictivas a las que aluden los demandantes no eran realizables o no habrían permitido conseguir los resultados esperados. Por último, es preciso considerar que, habida cuenta también de la importancia del objetivo perseguido, la medida en cuestión no genera inconvenientes desmesurados. En efecto, por un lado, si bien el establecimiento de depósitos en entidades de crédito, como el Laïki y el BoC, no está completamente exento de riesgos, lo mismo puede decirse, con mayor motivo, de la adquisición de acciones de entidades de este tipo. A diferencia de los depositantes, cuyos depósitos están protegidos, al menos en parte, en caso de indisponibilidad, los accionistas de los bancos asumen plenamente, en principio, el riesgo de sus inversiones. Además, resulta importante subrayar que el artículo 3, apartado 2, letras a) y b), de la Ley de 22 de marzo de 2013 dispone que los accionistas de las entidades sometidas a un procedimiento de resolución serán quienes primero soporten cualquier pérdida resultante de la aplicación de las medidas de resolución, mientras que los acreedores de tales entidades no soportarán dichas pérdidas hasta después de que lo hayan hecho los accionistas. Por lo tanto, los accionistas del BoC debían ser conscientes del riesgo de pérdida de su inversión. Por otro lado, es preciso recordar que, al igual que los depositantes del BoC, sus accionistas disfrutaban de las garantías contempladas en el artículo 12, apartado 14, de la Ley de 22 de marzo de 2013.
331
Por consiguiente, no puede considerarse que la reducción del valor nominal de las acciones del BoC constituya una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho de propiedad de los demandantes.
2) Sobre la venta de las sucursales griegas
332
Los demandantes sostienen que no puede considerarse que la venta de las sucursales griegas sea una medida objetivamente justificada, prevista en ley y conforme al principio de proporcionalidad.
333
Sin embargo, procede hacer constar que la venta de las sucursales griegas contemplada en el punto 1.24 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 y establecida por los Decretos n.os 96 y 97 estaba justificada, al igual que las medidas lesivas anteriormente examinadas, por el objetivo de interés público de garantizar la estabilidad del sistema financiero chipriota y de la zona del euro en su conjunto, conforme a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 255.
334
En efecto, de los documentos obrantes en autos se desprende que dicha venta tenía por objeto prevenir una desestabilización generalizada de los sistemas financieros de Grecia y de Chipre, habida cuenta de la mutua exposición de estos dos Estados miembros.
335
A este respecto, por un lado, del considerando 302 de la Decisión (UE) 2015/455 de la Comisión, de 23 de julio de 2014, relativa a la ayuda estatal SA.34826 (2012/C), SA.36005 (2013/NN) concedida por Grecia a [Piraeus Bank] con relación a la recapitalización y la restructuración de Piraeus Bank S.A. (DO 2015, L 80, p. 49), se desprende que la venta de las operaciones griegas de tres bancos chipriotas y, en particular, de las sucursales griegas del Laïki y del BoC, tenía por objeto salvaguardar la estabilidad del sistema bancario griego y garantizar que los bancos chipriotas pudieran vender operaciones antes de que pudieran perder su valor.
336
Es cierto que de la Decisión 2015/455 no se desprenden con claridad los motivos por los que la Comisión consideraba que la venta de dichas sucursales era necesaria para garantizar la estabilidad del sistema bancario griego. No obstante, como los demandantes coincidieron en lo esencial en su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, tales motivos se exponen en un informe interno del BCE de 27 de enero de 2013. De ese documento se desprende fundamentalmente que una eventual venta de las sucursales griegas tenía como objetivo evitar cualquier efecto de contagio del sistema bancario chipriota al sistema financiero griego, de modo que se mantuviese la estabilidad de este último. Se pretendía prevenir un movimiento de retirada generalizada en Grecia en caso de quiebra de Laïki o de quita en los depósitos establecidos en el BoC. En efecto, como ha precisado el BCE en respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, se temía que, a la vista de la situación general en la República de Chipre y habida cuenta de que sus depósitos estaban sujetos al sistema chipriota de garantía de depósitos (véase el apartado 456), los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas los retiraran en masa.
337
La viabilidad de las sucursales griegas, e incluso la del Laïki y la del BoC, bancos a los que aquellas pertenecían, se habría visto afectada y, en consecuencia, el valor de sus activos habría disminuido. Tales acontecimientos habrían podido poner en peligro la recobrada confianza de la ciudadanía en el sector bancario griego, que había visto cómo volvían a incrementarse los depósitos tras dos años de pronunciado descenso. Existía un elevado riesgo de que se produjera una retirada masiva en Grecia, lo que, a su vez, podría haber agravado la débil capacidad de financiación de los bancos griegos y habría hecho necesario un aumento de la ELA concedida a estos hasta un nivel potencialmente superior a la capacidad real de los bancos centrales del Eurosistema.
338
Por otro lado, de las respuestas de los demandantes, de la Comisión y del BCE a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal se desprende que la venta de las sucursales griegas tenía también por objeto proteger el sistema bancario chipriota de un efecto de contagio derivado, en particular, de un posible deterioro de la situación económica de Grecia. En efecto, como se indica en un informe de la Comisión de mayo de 2013, al que esta misma se refiere en su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, el sistema bancario chipriota y, en particular, el Laïki estaban especialmente expuestos a las dificultades de la economía griega.
339
Habida cuenta de lo anterior, procede examinar, por una parte, si la venta de las sucursales griegas estaba prevista en la ley y, por otra, si, a la vista del objetivo de interés general mencionado en los anteriores apartados 333 y 334, constituye una intervención desmesurada e intolerable que afecta a la propia esencia del derecho de propiedad de los demandantes.
340
A este respecto, por un lado, procede declarar que, por razones análogas a las expuestas en los anteriores apartados 272 a 284, la venta de las sucursales griegas estaba prevista en la ley.
341
Por otro lado, en lo que respecta a la proporcionalidad de su venta, procede señalar, de entrada, que era apta para alcanzar el objetivo perseguido, reduciendo la mutua exposición de los sistemas bancarios de Grecia y de Chipre.
342
Además, de los documentos obrantes en autos no se desprende que hubieran podido alcanzarse los objetivos perseguidos recurriendo a medidas menos onerosas que la venta de las sucursales griegas. En su imputación basada en la vulneración del principio de no discriminación, los demandantes alegan ciertamente que podrían haberse alcanzado dichos objetivos «repartiendo entre los contribuyentes chipriotas el coste de la recapitalización interna».
343
Sin embargo, procede señalar, como confirmaron fundamentalmente los demandantes en la vista, que tal medida habría equivalido a que el presupuesto de la República de Chipre asumiera directamente el coste de la recapitalización y de la restructuración del Laïki y del BoC. Ahora bien, en primer lugar, tal planteamiento no habría podido llevarse a cabo. Como acertadamente señaló la Comisión en respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, la República de Chipre no disponía de los fondos necesarios para ello cuando se produjeron los hechos. También estaba privada de acceso a los mercados financieros internacionales. En estas circunstancias, como convienen los demandantes en su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, resulta difícil concebir cómo habría podido la República de Chipre recapitalizar el Laïki y el BoC sin asistencia financiera externa.
344
Pues bien, es preciso recordar que el importe del SAF, limitado a 10000 millones de euros, se calculó en función de las necesidades financieras de la República de Chipre a falta de toda inyección de capital público a los bancos. Puesto que, según un informe de marzo de 2013 de la Pacific Investment Management Company (PIMCO; en lo sucesivo, «informe PIMCO»), a finales de 2012 habría sido necesaria una cifra cercana a los 7800 millones de euros para recapitalizar el Laïki y el BoC, la solución defendida por los demandantes habría hecho necesario incrementar el volumen del SAF o destinar una parte considerable de su volumen a recapitalizarlos.
345
La primera de estas alternativas habría presentado dos dificultades de primer orden, con respecto a las cuales los demandantes no explican en ningún momento cómo habría podido superarlas la República de Chipre. Por una parte, el MEDE no tenía obligación alguna de conceder a la República de Chipre un SAF de importe superior a 10000 millones de euros, sino que podía considerar legítimamente que procedía limitar el volumen de esta asignación, en particular para preservar su capacidad para intervenir en el futuro. Por otra parte, un incremento del importe del SAF destinado a recapitalizar el Laïki y el BoC habría contribuido al aumento de la deuda pública chipriota hasta niveles insostenibles (véase el anterior apartado 303).
346
A la vista de los documentos obrantes en autos, la segunda de esas alternativas no habría tenido una mayor viabilidad. Por un lado, dedicar una parte considerable de los 10000 millones del SAF a la recapitalización del Laïki y del BoC habría sido incompatible con las condiciones de concesión del SAF, que establecían que este no se utilizaría para tal fin. Por otro lado, con independencia de estas condiciones, procede declarar que tal planteamiento habría conllevado necesariamente una importante reasignación de los importes concedidos a la República de Chipre en concepto de SAF. De este modo, todo o parte de los 7800 millones de euros que en tal caso se habrían dedicado a la recapitalización del Laïki y del BoC no habría podido destinarse a las necesidades presupuestarias de la República de Chipre, a que comprase instrumentos de deuda o a la recapitalización de los demás bancos chipriotas. Pues bien, los propios demandantes reconocen que, sin asistencia financiera, la República de Chipre habría sido probablemente incapaz de cumplir con sus obligaciones financieras, de modo que su solvencia se habría visto comprometida. A la vista de los riesgos que de tal situación se habrían derivado para la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto, habría resultado probable que el SAF no hubiera permitido alcanzar el objetivo de interés general perseguido.
347
En segundo lugar, a diferencia de la venta de las sucursales griegas, la asunción, por el presupuesto de la República de Chipre, de los costes de la recapitalización y de la restructuración del Laïki y del BoC no habría sido apta para reducir la mutua exposición entre la República Helénica y la República de Chipre. En efecto, tal medida habría dejado intactos los vínculos entre el Laïki y el BoC, por un lado, y el sistema bancario griego, por otro.
348
Por último, en lo que respecta a los inconvenientes generados por la venta de las sucursales griegas, del considerando 294 de la Decisión 2015/455 se desprende ciertamente que el Piraeus Bank había adquirido las carteras de préstamos de las operaciones griegas de tres bancos chipriotas, entre ellos el Laïki y el BoC, a un precio inferior a su valor nominal. De este considerando también se desprende que el precio de venta de dichas sucursales se redujo para reflejar las pérdidas futuras estimadas por PIMCO en una prueba de resistencia. Según la respuesta del BCE a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, dicha prueba tenía por objeto determinar las necesidades de capital de los bancos participantes y formaba parte de una auditoría del sistema bancario chipriota que el BCC había encomendado a PIMCO y que esta sociedad llevó cabo bajo la dirección de un comité compuesto por representantes del BCC, de la Comisión, del BCE, del MEDE, de la Autoridad Bancaria Europea y del FMI (en calidad de observador). De dicha prueba resultó que el riesgo de que las pérdidas crediticias fueran superiores a las que ya se reflejaban en la bajada del precio de compra era reducido.
349
La Comisión también señaló, en el considerando 298 de la citada Decisión, que la contraprestación desembolsada en último término por el Piraeus Bank por la adquisición de las operaciones chipriotas en cuestión, incluidas las sucursales griegas, fue muy inferior al valor contable de la cartera adquirida, e incluso al valor de los préstamos después de que se ajustara a la baja para reflejar las futuras pérdidas crediticias estimadas en las pruebas de resistencia. La Comisión extrajo de ello la conclusión de que el precio de adquisición podía considerarse negativo, extremo que confirma el hecho de que el Piraeus Bank hubiera contabilizado un considerable fondo de comercio negativo tras la adquisición y hubiera experimentado un incremento de su capital.
350
Por tanto, no puede excluirse que el Laïki y el BoC sufrieran una pérdida patrimonial no insignificante como consecuencia de la venta de las sucursales griegas. A tenor del considerando 74 de la Decisión 2015/455:
«Los activos cedidos al [Piraeus Bank] ascendieron a aproximadamente 18900 millones [de euros] y el pasivo a unos 15000 millones [de euros]. No obstante, las partes en la operación acordaron tomar en consideración el importe de las pérdidas previstas en el informe PIMCO para los bancos en Chipre, en el marco de una hipótesis adversa.[…] Según el informe PIMCO, el valor de los activos que se cederían al [Piraeus Bank] ascendía a aproximadamente 16500 millones [de euros]. Los pasivos transferidos ascendían a unos 14500 millones [de euros].»
351
No obstante, de los considerandos 75 y 303 de la Decisión 2015/455 se desprende que dicha venta se realizó conforme a un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio en el que tres licitadores presentaron ofertas, entre las cuales la única considerada válida fue la del Piraeus Bank.
352
Los demandantes no han formulado ninguna alegación que pueda demostrar que dicho procedimiento de venta estuviera viciado. Se limitan a señalar que el precio de las sucursales griegas se calculó basándose en la valoración realizada por PIMCO en su informe, cuyo cometido consistió esencialmente en magnificar las necesidades de fondos propios del Laïki y del BoC, sin que participaran los órganos directivos o los accionistas y los depositantes de estos bancos, a pesar del desacuerdo manifestado por sus respectivos Consejos de Administración, de manera totalmente opaca y en violación de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF).
353
A este respecto, es preciso comenzar por declarar que el razonamiento de los demandantes parte de la premisa de que se «calculó» el precio de venta de las sucursales griegas. Sin embargo, esta premisa es errónea, dado que el precio fue el resultado de la mejor oferta propuesta en un procedimiento abierto de licitación (véase el anterior apartado 351).
354
En segundo lugar, aun suponiendo que el resultado del informe PIMCO, que no tenía específicamente por objeto valorar las sucursales griegas con vistas a su venta, sino, de manera más general, evaluar el valor de los bancos chipriotas en función de una hipótesis de partida y de una hipótesis desfavorable, adoleciera de errores, la venta de estas sucursales no estaría viciada en sí misma. En efecto, no se ha acreditado en modo alguno que los licitadores que concurrieron al procedimiento de venta de las sucursales griegas tuvieran prohibido ofertar un precio distinto del resultante del informe PIMCO.
355
En tercer lugar, los demandantes invocan, en su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, un anuncio del BCC de 7 de junio de 2013, del que en su opinión se desprende que la República de Chipre y la República Helénica determinaron «a nivel político» el precio y las condiciones de venta de las sucursales griegas en dos reuniones del Eurogrupo celebradas en marzo de 2013. En la vista, los demandantes precisaron que invocaban dicho anuncio para demostrar que la venta de las sucursales griegas se realizó al término de un proceso opaco y por un precio que no era el de mercado.
356
Sin embargo, no pueden aceptarse las conclusiones que los demandantes extraen del anuncio del BCC de 7 de junio de 2013. En efecto, sin que sea necesario pronunciarse sobre la fuerza probatoria del anuncio en cuestión, basta con señalar que en los autos no existe ningún dato que indique que el precio y las condiciones que supuestamente pactaron las autoridades griegas y chipriotas «a nivel político» vincularan a los licitadores que concurrieron al procedimiento de venta de las sucursales griegas.
357
Las conclusiones que los demandantes extraen de un artículo periodístico de 19 de febrero de 2015, titulado «Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?» («¿Estafó la troika miles de millones a miles de depositantes en Chipre?»), tampoco justifican su tesis. En efecto, en contra de las alegaciones de los demandantes, de dicho artículo no se desprende en modo alguno que el Eurogrupo «aceptara» que la venta de las sucursales griegas se realizase por un precio significativamente inferior a su valor. Tampoco se desprende que el BCE «concluyera y definiera» esta venta y, aún menos, que determinara su precio. Es cierto que dicho artículo afirma que «los funcionarios del BCE y de la Comisión concibieron un plan audaz» conforme al cual se obligaría a los bancos chipriotas a ceder «la totalidad de sus operaciones griegas para proteger a los griegos del shock chipriota». Para afirmar tal cosa, no obstante, el artículo en cuestión se apoya en el informe interno del BCE de 27 de enero de 2013, al que se alude en el anterior apartado 336, que examina distintas hipótesis para separar las sucursales griegas del Laïki y del BoC a la vista del riesgo de contagio del sistema financiero griego. Sin embargo, como señala pertinentemente el BCE, la circunstancia de que sus servicios examinaran tales hipótesis en un documento interno no significa que el BCE «concibiera y definiera» la venta de las sucursales griegas, ni que desempeñara papel alguno en la determinación del precio de venta. Por el contrario, este precio es resultado de un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio, como se desprende de los anteriores apartados 351 a 356.
358
Por consiguiente, habida cuenta asimismo de la importancia de los objetivos perseguidos, no puede considerarse que los inconvenientes generados por la venta de las sucursales griegas sean desmesurados.
359
Por lo tanto, los demandantes no han conseguido acreditar que la venta de las sucursales griegas, establecida en los Decretos n.os 96 y 97 y contemplada en el punto 1.24 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, constituyera una intervención desmesurada e intolerable que afectara a la propia esencia de su derecho de propiedad.
360
Habida cuenta de lo anterior, no puede considerarse que el segundo grupo de medidas lesivas constituya una violación del derecho de propiedad. De ello se sigue que la Comisión y el BCE no contribuyeron a la vulneración del derecho de propiedad de los demandantes al prestar su apoyo a los dos grupos de medidas lesivas mencionados en los anteriores apartados 256 y 257. El Consejo tampoco exigió el mantenimiento o la aplicación continua de una medida viciada por una ilegalidad de esta naturaleza al adoptar la Decisión 2013/236.
361
No desvirtúan esta conclusión las alegaciones de los demandantes basadas en una infracción del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, en la violación del derecho a una buena administración y en una falta de equidad y de coherencia.
c)
Sobre la supuesta violación del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, del derecho a una buena administración y de las exigencias de coherencia y de equidad
362
Para demostrar que se vulneró su derecho de propiedad, los demandantes invocan la infracción del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, de los imperativos de equidad y de coherencia y del principio de buena administración, los cuales consideran inherentes al principio de proporcionalidad, que forma parte de los requisitos que debe respetar toda restricción del derecho de propiedad. En apoyo de esta tesis, los demandantes formulan fundamentalmente tres series de alegaciones.
363
Sostienen, en primer lugar, que el Eurogrupo vulneró el principio de buena administración al decantarse por las medidas lesivas en violación de los «principios democráticos básicos». Los demandantes consideran que de estos principios resulta que, debido a que conocen de primera mano la sociedad y sus necesidades, las autoridades nacionales son las que, en principio, están mejor situadas para apreciar qué es de interés público. Pues bien, en su opinión, las autoridades chipriotas no decidieron verdaderamente las medidas lesivas, sino que, en realidad, su adopción vino impuesta por el Eurogrupo, que no es responsable ante ningún votante, no tiene en mente los intereses nacionales de la República de Chipre y no conoce de primera mano la sociedad y sus necesidades. Por el contrario, el Eurogrupo tomó una decisión basada en las inquietudes y las exigencias de los prestamistas.
364
El BCE rebate las alegaciones de los demandantes.
365
A este respecto, basta con recordar que, como se desprende de los anteriores apartados 105 a 133, no puede considerarse que el Eurogrupo exigiera a la República de Chipre que adoptara las medidas lesivas. Por tanto, no puede sino desestimarse esta alegación, sin que sea necesario determinar si la supuesta vulneración de los «principios democráticos básicos» reviste alguna pertinencia para apreciar la existencia de una violación del derecho de propiedad de los demandantes.
366
En segundo lugar, los demandantes alegan que el BCE no tuvo en cuenta las exigencias de equidad y de coherencia, dado que decidió apoyar la recapitalización interna del Laïki y del BoC aun cuando, en un escrito de 11 de febrero de 2013 dirigido a los respectivos directores ejecutivos de esos bancos, el director de la Oficina del Gobernador del BCC les garantizó, en nombre del Eurosistema, que no se restringirían los derechos de sus depositantes.
367
Los demandados no se han pronunciado sobre esta alegación.
368
A este respecto, con independencia de si la falta de equidad y de coherencia alegada reviste pertinencia alguna para apreciar la existencia de una violación del derecho de propiedad de los demandantes, basta con hacer constar que esta alegación se confunde con una de las que invocan en apoyo de su imputación basada en la vulneración del principio de la protección de la confianza legítima, por lo que será examinada junto con esta (véanse los apartados 407 a 423).
369
En tercer lugar, los demandantes critican el comportamiento del BCE en lo que respecta a la ELA. En su opinión, tal comportamiento está marcado por la iniquidad, la incoherencia y una infracción del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, así como por una vulneración del principio de buena administración, crítica que el BCE refuta.
370
En primer lugar, en apoyo de sus alegaciones, los demandantes aducen fundamentalmente que el marco jurídico que rige la intervención del BCE en materia de ELA contraviene los principios de buena administración y el imperativo de coherencia, que forman parte integrante del principio de proporcionalidad, e incumple la exigencia de que toda restricción del derecho de propiedad debe estar prevista en la ley. A este respecto, los demandantes señalan que la ELA se supedita a la condición de que el beneficiario sea solvente. Pues bien, en su opinión, el concepto de solvencia a efectos de la ELA no se define en la ley. Por tanto, el BCE no está obligado a determinar si el potencial beneficiario satisface un requisito estricto de solvencia establecido en la ley, sino que, en cambio, puede considerar que un banco es solvente y, así, seguir autorizando la ELA basándose en la perspectiva de la concesión de una asistencia financiera.
371
A juicio de los demandantes, habida cuenta de su participación en el Eurogrupo y como hizo en el presente caso, el BCE puede al mismo tiempo influir de manera determinante en la decisión de conceder una ayuda y en las condiciones a las que se la supedita. Debido a que también forma parte de la troika, el BCE participa también en la supervisión del cumplimiento de la condicionalidad por la República de Chipre. De ello se deriva un manifiesto «riesgo moral», puesto que el BCE es libre para prestar su consentimiento a la ELA pensando que podrá solicitar su devolución como condición de cualquier asistencia financiera.
372
En segundo lugar, los demandantes alegan que el BCE actuó con incoherencia e iniquidad al no oponerse, hasta el 21 de marzo de 2013, a la concesión de la ELA al Laïki y al BoC, al tiempo que declaraba que esta asistencia estaba reservada a los bancos solventes. En efecto, según los demandantes, el BCE ya tenía conocimiento de la insolvencia del Laïki en una fecha anterior al 21 de marzo de 2013. En apoyo de sus alegaciones, los demandantes invocan, por un lado, el informe PIMCO, del cual consideran que se desprende que el Laïki y el BoC carecían de «solvencia económica», y, por otro lado, un artículo periodístico de 17 de octubre de 2014, mencionado en el anterior apartado 149, del que a su entender se desprende que el gobernador del Bundesbank ya había mencionado la insolvencia del Laïki en una reunión del Consejo de Gobierno celebrada en diciembre de 2012.
373
En tercer lugar, los demandantes denuncian fundamentalmente el carácter incoherente, desproporcionado e injusto del comportamiento del BCE, dado que, inicialmente, entre octubre de 2011 y marzo de 2013, actuó con liberalidad, apresurándose a conceder al Laïki un acceso a la ELA prácticamente ilimitado, para posteriormente, el 21 de marzo de 2013, ponerle fin de manera repentina.
374
En cuarto lugar, los demandantes añaden, en la réplica, que no están en condiciones de impugnar el análisis que llevó al Consejo de Gobierno del BCE a adoptar su decisión de 21 de marzo de 2013. En efecto, en su opinión, dicha decisión carece de toda motivación y podría no ser el resultado de un auténtico análisis. Como los demandantes aclararon en la vista, por tal razón dicha decisión pone de relieve la inadecuación del marco jurídico relativo a la ELA.
375
En quinto lugar, los demandantes aducen que el comportamiento del BCE en lo que respecta a la ELA constituye una infracción manifiesta y grave de las facultades discrecionales que el artículo 14.4 de sus Estatutos le atribuye.
376
Los demandados rebaten las alegaciones de los demandantes.
377
A este respecto, procede recordar que el origen inmediato de la pérdida patrimonial que los demandantes alegan haber sufrido puede encontrarse precisamente en la aplicación de las medidas lesivas (véase el anterior apartado 86). Pues bien, como se desprende de los anteriores apartados 134 a 155, el BCE no exigió la adopción de las medidas lesivas ni mediante su comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013, ni mediante la decisión de la que este informa, ni mediante decisiones previas de «seguir concediendo la ELA». En estas circunstancias, no puede considerarse que ciertas posibles ilegalidades que vicien estos actos puedan acreditar una falta de proporcionalidad de las medidas lesivas o su incumplimiento de la exigencia de que toda restricción del derecho de propiedad debe estar establecida en la ley. Esta conclusión se impone con especial fuerza en lo que respecta a las alegaciones de los demandantes relativas a la supuesta inadecuación del marco jurídico relativo a la ELA (véanse los anteriores apartados 370, 371 y 374). En efecto, habida cuenta de que las medidas lesivas no se adoptaron en dicho marco (véanse, al respecto, los anteriores apartados 272 a 284, 329 y 340), su supuesta inadecuación no puede en modo alguno indicar que dichas medidas no se adoptaran en los términos legalmente establecidos.
378
En cualquier caso, procede declarar que las alegaciones de los demandantes no revelan que el comportamiento del BCE en lo que respecta a la ELA estuviera viciado por una ilegalidad.
379
En primer lugar, no pueden prosperar las críticas de los demandantes basadas en una supuesta falta de precisión del concepto de solvencia. En efecto, la circunstancia de que, en el ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 14.4 de los Estatutos del BCE y de su amplia facultad de apreciación, el BCE haya de interpretar o aplicar un concepto financiero al realizar una apreciación económica compleja no constituye, en sí, ilegalidad alguna.
380
Tampoco puede estimarse la alegación de los demandantes de que la diversidad de funciones del BCE es contraria al principio de proporcionalidad por falta de coherencia o incumplimiento del derecho a una buena administración. A este respecto, es preciso recordar el alcance de la exigencia de coherencia en el marco de la apreciación de la necesidad y la proporcionalidad de una medida. Según la jurisprudencia, una medida solo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo perseguido si responde verdaderamente al empeño en hacerlo de manera coherente y sistemática (sentencia de 12 de enero de 2010, Petersen, C‑341/08, EU:C:2010:4, apartado 53). Pues bien, los demandantes no explican en modo alguno cómo pueden la supuesta diversidad de las funciones del BCE y el «riesgo moral» que de ella se deriva suponer un impedimento para la consecución coherente y sistemática del objetivo de garantizar la estabilidad del sistema financiero de la zona del euro perseguido por las medidas lesivas. Tampoco demuestran cómo podría esta circunstancia menoscabar su derecho a una buena administración.
381
Además, procede hacer constar que los documentos obrantes en autos no dan soporte alguno a la alegación de los demandantes relativa a la diversidad de las funciones del BCE. En lo que respecta a la participación de este en el Eurogrupo, es preciso recordar que las declaraciones de 25 de marzo (véanse los anteriores apartados 105 a 118), de 12 de abril, de 13 de mayo y de 13 de septiembre de 2013 (véanse los anteriores apartados 170 y 171) son los únicos actos controvertidos cuyo autor es el Eurogrupo. Pues bien, de los anteriores apartados 116 y 117 se desprende que la declaración de 25 de marzo de 2013 es de naturaleza meramente informativa y no manifiesta ninguna postura definitiva ni en lo que se refiere a la concesión del SAF ni en lo que atañe a las condiciones que la República de Chipre debía cumplir para disfrutar del mismo. En cuanto a las declaraciones de 12 de abril, de 13 de mayo y de 13 de septiembre de 2013, estas se limitan, como se ha hecho constar en el anterior apartado 170, a describir de manera muy sucinta y a acoger favorablemente determinadas medidas adoptadas por las autoridades chipriotas, así como a manifestar la opinión de que tales medidas podían contribuir a mitigar las dificultades financieras a las que se enfrentaba la República de Chipre. En estas circunstancias, no puede considerarse que la participación del BCE en las reuniones del Eurogrupo le permitiese influir de manera determinante en la concesión del SAF o en la condicionalidad que la República de Chipre debía respetar para disfrutar del mismo.
382
En lo que respecta al hecho de que el BCE forma parte de la troika, basta con señalar que la supervisión del cumplimiento de la condicionalidad supone que esta haya sido determinada previamente. Por tanto, en contra de lo que sostienen fundamentalmente los demandantes, el BCE no puede extraer de la función de supervisión que le atribuye el artículo 13, apartado 7, del Tratado MEDE la potestad de solicitar la devolución como condición de cualquier asistencia financiera.
383
En segundo lugar, no puede considerarse que el BCE se comportara de manera incoherente, arbitraria o injusta al no oponerse a la ELA hasta el 21 de marzo de 2013, aun cuando supuestamente ya hubiera tenido conocimiento de la insolvencia del Laïki en una fecha anterior.
384
A este respecto, procede recordar que, en virtud del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, la función del Consejo de Gobierno del BCE se limitaba, en el caso de autos, a comprobar si la ELA interfería en los objetivos y tareas del SEBC. En particular, correspondía al Consejo de Gobierno verificar que no se concediera ELA a un banco insolvente, con la finalidad de garantizar la observancia de la prohibición de financiación monetaria establecida en el artículo 123 TFUE y en el artículo 21.1 de los Estatutos del BCE (véase el anterior apartado 142). Como se ha señalado en el anterior apartado 143, el BCE no tenía competencia alguna en materia de supervisión prudencial de las entidades de crédito de la Unión en el momento de los hechos, materia que era de competencia exclusiva de las autoridades nacionales de supervisión prudencial. En estas circunstancias, el BCE dependía de la información que le facilitaban dichas autoridades en relación con la solvencia de los bancos que disfrutaban de la ELA. Pues bien, según los escritos procesales del BCE, que los demandantes no han cuestionado a este respecto, el BCC comunicó al Consejo de Gobierno del BCE, desde septiembre de 2011, su evaluación de que el Laïki y el BoC seguían siendo solventes. Puesto que la solidez financiera de estos bancos se deterioraba progresivamente, como también alega el BCE, sin que los demandantes lo refuten, la evaluación del BCC en relación con la solvencia del Laïki dependía cada vez más de la perspectiva de la inminente concesión de una asistencia financiera a la República de Chipre. Cuando dicha perspectiva se alejó debido al rechazo del Parlamento chipriota, el 19 de marzo de 2013, a crear un impuesto sobre la totalidad de los depósitos bancarios, el Consejo de Gobierno del BCE se opuso al mantenimiento del nivel existente de ELA en favor de los bancos afectados. En efecto, como se desprende de las observaciones del Presidente del BCE en la rueda de prensa de 4 de abril de 2013, el Consejo de Gobierno estimó, en el momento de tomar la decisión de 21 de marzo de 2013, que, «de no haber existido un programa, esos bancos no habrían sido solventes y viables» y que en «este preciso momento [...] no estaba en marcha ningún programa».
385
La mera circunstancia de que una sociedad privada como PIMCO o un miembro del Consejo de Gobierno del BCE hubiera expresado anteriormente una opinión divergente de la del BCC con respecto a la solvencia del Laïki no basta para acreditar que dicho Consejo hubiera debido ya apartarse de esta y, por lo tanto, haberse opuesto al mantenimiento del nivel existente de ELA en una fecha anterior.
386
En tercer lugar, tampoco puede considerarse que el BCE se comportara de manera incoherente, desproporcionada e injusta al oponerse, el 21 de marzo de 2013, al mantenimiento del nivel existente de ELA, aun cuando hubiera venido autorizándola desde octubre de 2011. En efecto, lejos de asemejarse a un brusco viraje carente de justificación, la decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 21 de marzo de 2013 responde simplemente a un cambio de circunstancias, que se ha descrito en el anterior apartado 384.
387
En cuarto lugar, procede examinar la alegación de los demandantes basada en la falta o en la insuficiencia de motivación de la decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 21 de marzo de 2013.
388
El BCE solicita que se desestime esta alegación. Aduce, por un lado, que, al haberse formulado únicamente en la réplica, esta alegación es nueva y, por lo tanto, inadmisible.
389
El BCE recuerda, por otro lado, que la decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 21 de marzo de 2013 no es pública. Pues bien, en su opinión, la inexistencia de motivación de esta decisión no puede deducirse de su falta de publicidad. A su juicio, habida cuenta de que su destinatario era el BCC, resultaba suficiente la comunicación de dicha motivación al representante de este banco central en la reunión del Consejo de Gobierno del BCE.
390
Para empezar, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por el BCE, ya que la falta o la insuficiencia de motivación es un vicio sustancial de forma, en el sentido del artículo 263 TFUE, y, como tal, constituye un motivo de orden público que el Tribunal puede apreciar de oficio en cualquier momento (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de febrero de 1997, Comisión/Daffix, C‑166/95 P, EU:C:1997:73, apartado 24; de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, apartado 67, y de 2 de diciembre de 2009, Comisión/Irlanda y otros, C‑89/08 P, EU:C:2009:742, apartado 34).
391
Por tanto, procede examinar el fundamento de esta alegación.
392
Es preciso recordar que, en los casos en que una institución de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, como el BCE en el caso de autos, el control del respeto de ciertas garantías de procedimiento reviste una importancia fundamental. Entre estas garantías figura la obligación del BCE de motivar suficientemente sus decisiones (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartado 69).
393
Según la jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de su autor, de manera que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el juez de la Unión pueda ejercer su control. Sin embargo, es preciso comenzar por recordar la obligación de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto y de la naturaleza de los motivos invocados (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2008, Chronopost y La Poste/UFEX y otros, C‑341/06 P y C‑342/06 P, EU:C:2008:375, apartado 88). No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión, C‑88/03, EU:C:2006:511, apartado 88 y jurisprudencia citada).
394
Además, una motivación puede ser implícita, siempre que permita a los interesados conocer las razones por las que se adoptaron las medidas controvertidas y al órgano jurisdiccional competente disponer de los elementos suficientes para ejercer su control (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de enero de 2004, Aalborg Portland y otros/Comisión, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P y C‑219/00 P, EU:C:2004:6, apartado 372, y de 8 de febrero de 2007, Groupe Danone/Comisión, C‑3/06 P, EU:C:2007:88, apartado 46).
395
Por último, el examen del cumplimiento de la obligación de motivación solo puede efectuarse tomando como base una decisión formalmente adoptada. No obstante, existen otros documentos, como un comunicado de prensa, que pueden permitir conocer los aspectos esenciales de la decisión controvertida y pueden posibilitar que los interesados conozcan las razones por las que se ha adoptado y que el juez ejerza su control (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros, C‑62/14, EU:C:2015:400, apartado 71).
396
En el caso de autos, es preciso observar que los demandantes basan exclusivamente en el comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013 su imputación de que el BCE no motivó en absoluto su decisión de ese mismo día de oponerse al mantenimiento del nivel existente de ELA a partir del 26 de marzo de 2013. Sin embargo, ese comunicado y esa decisión no se confunden. Como se desprende de los anteriores apartados 145 y 146, dicho comunicado meramente informa de la existencia de la referida decisión. De los escritos procesales del BCE se desprende que dicha decisión no fue publicada y que su motivación se comunicó al representante del BCC, que era el único destinatario de la decisión. En estas circunstancias, procede determinar si el comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013 permite que los interesados conozcan la justificación de la decisión de que informa y que el Tribunal ejerza su control.
397
A este respecto, para empezar, el comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013 afirma que «el Consejo de Gobierno del BCE ha decidido mantener el nivel existente de ELA hasta el [...] 25 de marzo de 2013» y que «solo podría contemplarse una prórroga para la devolución si se pusiera en marcha un programa de la [Unión o del FMI] que garantizase la solvencia de los bancos afectados». De ello se deduce, implícita aunque necesariamente, que, de no haberse puesto en marcha un programa de esta índole, no habría quedado garantizada la solvencia del Laïki y del BoC. Las observaciones del presidente del BCE en la rueda de prensa de 4 de abril de 2013 (véase el anterior apartado 384) en relación con la decisión de 21 de marzo de 2013 del Consejo de Gobierno del BCE corroboran esta interpretación:
«Únicamente puede concederse [ELA] a los bancos solventes y viables. Sin embargo, la realidad es que, de no haber existido un programa, esos bancos no habrían sido solventes y viables. El Consejo de Gobierno ha considerado que, en este preciso momento, no estaba en marcha ningún programa y por ello ha tenido que hacer lo que ha hecho».
398
A continuación, resulta importante subrayar que, en el momento en que se publicó el comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013, se conocían la existencia y la naturaleza de las dificultades a las que se enfrentaban la República de Chipre y el Laïki y el BoC. También era conocido que la República de Chipre había presentado una solicitud de asistencia financiera al presidente del Eurogrupo, que se le prestaría tal asistencia en el marco de un programa de ajuste macroeconómico que debía concretarse en un memorándum de entendimiento y que el Parlamento chipriota había rechazado el establecimiento de una medida que las autoridades chipriotas se habían comprometido a tomar para movilizar recursos internos al objeto de limitar el volumen de la asistencia financiera asociada a este programa (véanse, en particular, los anteriores apartados 13 a 15, 18 y 20 a 22).
399
Por último, es preciso recordar que, como se desprende del anterior apartado 142, las normas que rigen la ELA prohíben su concesión a entidades de crédito insolventes.
400
Por consiguiente, en cualquier caso, en las circunstancias del caso de autos, el tenor del comunicado de prensa de 21 de marzo de 2013, por lacónico que sea, posibilitaba que los demandantes comprendiesen, habida cuenta en particular del contexto, de las normas jurídicas aplicables y de las observaciones del presidente del BCE en la rueda de prensa de 4 de abril de 2013, que, de no ponerse en marcha un programa adecuado de ajuste, la insolvencia del Laïki y del BoC impedía que se mantuviera el nivel existente de ELA. Este mismo comunicado permite que el juez de la Unión ejerza su control. Por tanto, debe desestimarse la alegación de los demandantes relativa a la motivación de la decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 21 de marzo de 2013.
401
En quinto lugar, por lo que se refiere a la supuesta infracción del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, basta con señalar que los demandantes se limitan a realizar afirmaciones, sin explicar en modo alguno por qué consideran que el comportamiento del BCE con respecto a la ELA infringe esa disposición.
402
Por consiguiente, los demandantes no han conseguido acreditar que el comportamiento del BCE con respecto a la ELA entrañara una violación del principio de buena administración, del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE y de los imperativos de equidad y de coherencia. Por lo tanto, debe desestimarse la tercera serie de alegaciones de los demandantes.
403
Como se han desestimado las tres series de alegaciones de los demandantes, procede desestimar la imputación basada en la violación del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, de los imperativos de equidad y de coherencia y del principio de buena administración.
2.
Sobre la existencia de una posible vulneración del principio de protección de la confianza legítima
404
Con carácter preliminar, procede recordar que el principio de protección de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Unión (sentencia de 24 de marzo de 2011, ISD Polska y otros/Comisión, C‑369/09 P, EU:C:2011:175, apartado 122). El derecho a invocar este principio implica que las autoridades competentes de la Unión hayan dado al interesado garantías concretas, incondicionales y concordantes, que emanen de fuentes autorizadas y fiables. En efecto, corresponde ese derecho a todo justiciable al que una institución, un órgano o un organismo de la Unión, al darle garantías concretas, le haya hecho concebir esperanzas fundadas (véase la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros, C‑526/14, EU:C:2016:570, apartado 62 y jurisprudencia citada).
405
En el caso de autos, los demandantes consideran que los demandados incurrieron en una vulneración caracterizada del principio de protección de la confianza legítima. Aducen que los demandados les dieron garantías concordantes y concretas de que no se impondrían a la República de Chipre las medidas lesivas. Tales garantías se derivan, en primer lugar, de un escrito de 11 de febrero de 2013 enviado por el director de la Oficina del Gobernador del BCC, en nombre del Eurosistema, a los respectivos directores ejecutivos del Laïki y del BoC; en segundo lugar, del compromiso de 21 de enero de 2013 del Eurogrupo con respecto a la posibilidad de ofrecer el SAF en virtud de un acuerdo político, alcanzado en noviembre de 2012; en tercer lugar, del trato dispensado a los Estados miembros cuya moneda es el euro que disfrutaron de asistencia financiera antes que la República de Chipre y, en cuarto lugar, de la decisión del BCE de autorizar la ELA durante un período considerable.
406
Los demandantes añaden que esos actos y comportamientos, no solo considerados individualmente, sino también en su conjunto, pudieron hacerles concebir una confianza legítima. En efecto, en su opinión, dichos actos y comportamientos tienen un efecto acumulativo que reforzaba la garantía de que no se adoptaría ninguna medida de recapitalización interna.
a)
Sobre la existencia de una confianza legítima basada en el escrito de 11 de febrero de 2013
407
Los demandantes alegan que, en un escrito de 11 de febrero de 2013, dirigido a los respectivos directores ejecutivos del Laïki y del BoC, el director de la Oficina del Gobernador del BCC dio a dichos directores, en nombre del Eurosistema, garantías claras, concretas, incondicionales y conformes a la ley de que no se restringirían los derechos de sus depositantes (véanse también los anteriores apartados 366 a 368). A este respecto, los demandantes recuerdan, por un lado, que, a tenor del artículo 282 TFUE, apartado 1, el Eurosistema está compuesto por el BCE y por los bancos centrales de los Estados miembros cuya moneda es el euro y dirige la política monetaria de la Unión y, por otro lado, que la declaración sobre la misión del Eurosistema indica que este habla con una sola voz. Por lo tanto, en su opinión, cualquier observador razonable habría supuesto que el escrito en cuestión vinculaba al Eurosistema, incluido el BCE, que menoscabó la confianza legítima de los demandantes al exigir posteriormente a la República de Chipre que se conformara al acuerdo de condicionalidad. Si, no obstante, el BCE estimaba que dicho escrito no presentaba correctamente su postura, debería haber realizado una declaración pública para corregir los errores de que adolecía. Pues bien, el BCE no realizó ninguna declaración en este sentido, comprometiendo así su responsabilidad.
408
Los demandados rebaten las alegaciones de los demandantes.
409
A este respecto, en primer lugar, es preciso hacer constar que ningún extremo del escrito de 11 de febrero de 2013 permite a un lector prudente y diligente llegar a la conclusión de que su contenido es imputable al Eurosistema o al BCE.
410
En efecto, en primer lugar, la persona que firma ese escrito dirigido a los respectivos directores ejecutivos del Laïki y del BoC lo hace en calidad de director de la Oficina del Gobernador y de comunicación del BCC. Esa persona no afirma en ningún momento que se esté pronunciando en nombre del Eurosistema. Por el contrario, como se desprende del propio texto de dicho escrito, se limita a manifestar la opinión del BCC, sin aludir ni a los órganos ni a las normas de funcionamiento del Eurosistema:
«Tras la publicación de un artículo en el Financial Times fechado el 10 de febrero de 2013, titulado “Propuesto el rescate radical de Chipre”, el [BCC] desea subrayar que cualquier actuación dirigida a reducir o a restringir el derecho de propiedad de los depositantes, o a privarles del mismo, contraviene lo dispuesto en la Constitución de la República de Chipre y en el artículo 1 del Protocolo Adicional n.o 1 del [CEDH], normas que protegen el derecho de propiedad y que son cruciales para el funcionamiento de una economía de mercado.
Por consiguiente, toda sugerencia en sentido contrario no solo carece de base jurídica, sino que no puede tomarse en serio.»
411
Es cierto, como subrayan los demandantes, que en el encabezamiento de dicho escrito figura el logotipo del BCC, seguido de las menciones «Central Bank of Cyprus» y «Eurosystem» en mayúsculas.
412
Sin embargo, la mera presencia de este encabezamiento no puede permitir a un lector prudente y diligente considerar que este escrito sea atribuible al Eurosistema. Por el contrario, la impresión que se desprende del encabezamiento es, por un lado, que dicho escrito se redactó en nombre del BBC, y no del Eurosistema, y, por otro, que la mención «Eurosystem» tiene naturaleza puramente informativa, indicando simplemente la pertenencia del BCC al Eurosistema como banco central de un Estado miembro cuya moneda es el euro. En efecto, en primer término, los caracteres que configuran la mención «Eurosystem» del encabezamiento del escrito de 11 de febrero de 2013 se encuentran debajo de los que componen la mención «Central Bank of Cyprus» y son de un tamaño claramente inferior a estos últimos.
413
En segundo término, como los propios demandantes reconocieron al responder a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, la mención «Eurosystem» probablemente forma parte integrante del logotipo del BCC y, por ello, figura en la totalidad, o al menos en la mayoría, de los escritos y documentos procedentes de este banco central. Por tanto, no puede extraerse conclusión alguna de la mera presencia de esta mención en el escrito de 11 de febrero de 2013, salvo que se considere que todos o, al menos, la mayor parte de los escritos procedentes del BCC son imputables al Eurosistema simplemente porque mencionan la pertenencia del primero al segundo.
414
En tercer término, el pie de página del escrito de 11 de febrero de 2013, que indica la dirección y el sitio web del BCC, no hace referencia al Eurosistema.
415
En segundo lugar, resulta importante subrayar que los bancos centrales nacionales ejercen dos tipos de funciones: las establecidas en los Estatutos del BCE, por un lado, y las que no lo están, por otro. Estas últimas no pueden imputarse al SEBC ni al Eurosistema. En efecto, como acertadamente subraya el BCE, el artículo 14.4 de los Estatutos del BCE dispone que los bancos centrales nacionales podrán ejercer funciones distintas de las especificadas en dichos Estatutos, a menos que el Consejo de Gobierno del BCE decida, por mayoría de dos tercios de los votos emitidos, que dichas funciones interfieren en los objetivos y tareas del SEBC. A la inversa, no se consideran comprendidas en las funciones del SEBC las funciones que los bancos centrales nacionales ejercen bajo su propia responsabilidad y a su propio riesgo (véanse los anteriores apartados 138 a 140).
416
Pues bien, en el momento de los hechos, los Estatutos del BCE no incluían entre las tareas del BCE o del SEBC la determinación de las condiciones de recapitalización o de resolución de las entidades financieras. Por lo tanto, se trata de funciones que los bancos centrales nacionales ejercen bajo su propia responsabilidad y a su propio riesgo. En estas circunstancias, un lector prudente y diligente no podía considerar razonablemente que una afirmación del BCC en relación con la determinación de las condiciones de recapitalización o de resolución de entidades financieras fuera imputable al Eurosistema y lo vinculara. Por el contrario, tal lector no podía sino considerar que el BCC se había pronunciado en el escrito de 11 de febrero de 2013 en su propio nombre y como banco central nacional.
417
En contra de lo que alegan fundamentalmente los demandantes, ni el artículo 282 TFUE, apartado 1, ni la declaración sobre la misión del Eurosistema desvirtúan esta conclusión.
418
Por lo que respecta, en primer lugar, al artículo 282 TFUE, apartado 1, procede señalar que se refiere exclusivamente al cometido del Eurosistema en materia de política monetaria. En efecto, esta disposición es del siguiente tenor:
«El [BCE] y los bancos centrales nacionales constituirán el [SEBC]. El [BCE] y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro, que constituyen el Eurosistema, dirigirán la política monetaria de la Unión.»
419
Por lo tanto, los demandantes no podían deducir razonablemente del artículo 282 TFUE, apartado 1, que el Eurosistema garantizaría el mantenimiento del valor de los depósitos establecidos en el Laïki y en el BoC en caso de que se procediera a su recapitalización o a su resolución.
420
En lo que se refiere, en segundo lugar, a la declaración sobre la misión del BCE y del Eurosistema, es preciso señalar, en primer término, que esta se asemeja a una mera declaración de intenciones carente de cualquier valor jurídico (véase, por analogía, la sentencia de 23 de septiembre de 2015, ClientEarth e International Chemical Secretariat/ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, apartado 103 y jurisprudencia citada) y, por tal motivo, no se publicó ni en la serie L del Diario Oficial de la Unión Europea, en la que se publican los actos jurídicamente vinculantes, ni en la serie C del mismo, que publica informaciones, recomendaciones y dictámenes relativos a la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 13 de diciembre de 2012, Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, apartado 30). En efecto, como el BCE señaló pertinentemente al responder a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, dicha declaración, por su propia naturaleza, recoge meramente una aspiración y no tiene por objeto imponer obligaciones a sus autores ni enumerar exhaustivamente la totalidad de las tareas y competencias de los miembros del Eurosistema.
421
En segundo término, el contenido de esta declaración no permite considerar que se haya atribuido al Eurosistema competencia alguna en materia de protección de los depósitos bancarios en caso de recapitalización o de resolución de un banco. Por el contrario, de esta declaración se desprende que el objetivo primordial del Eurosistema es el mantenimiento de la estabilidad de los precios. Es cierto que dicha declaración señala asimismo que, en el ejercicio de su función de principal autoridad financiera, el Eurosistema persigue salvaguardar la estabilidad financiera y promover la integración financiera de la Unión. No obstante, un lector prudente y diligente no podía extraer razonablemente de una afirmación tan vaga la conclusión de que el Eurosistema tenía competencia para determinar las condiciones a las que podría supeditarse la eventual recapitalización o resolución del Laïki y del BoC.
422
Asimismo, las indicaciones de que, «respetando el estatus jurídico de sus miembros, el Eurosistema y sus servicios actuarán expresamente como una entidad cohesionada y unida» y «con ese espíritu y trabajando en equipo, el Eurosistema hablará con una sola voz y mantendrá la proximidad con los ciudadanos europeos» no pueden interpretarse razonablemente en el sentido de que significan que cualquier comunicación de un banco central nacional integrante del Eurosistema se realice en representación de este último. Se trata más bien de una declaración de intenciones de carácter general e impreciso y que a lo sumo se aplica a los ámbitos en los que el Eurosistema tiene competencia.
423
Por lo tanto, procede concluir que los demandantes no han conseguido acreditar que el escrito de 11 de febrero de 2013 podía hacerles concebir una confianza legítima de que no se adoptarían las medidas lesivas. En consecuencia, con mayor motivo, no puede considerarse que el BCE menoscabara dicha confianza mediante actos y comportamientos posteriores a dicho escrito.
b)
Sobre la existencia de una confianza legítima basada en el «compromiso de 21 de enero de 2013 del Eurogrupo con respecto a la posibilidad de ofrecer el SAF en virtud de un acuerdo político, alcanzado en noviembre de 2012»
424
Los demandantes alegan que el Eurogrupo les hizo concebir la confianza legítima de que no se adoptarían las medidas lesivas, al comprometerse, el 21 de enero de 2013, a conceder el SAF a la República de Chipre en base de un acuerdo político alcanzado en noviembre de 2012, que no contemplaba la adopción de tales medidas. En respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, los demandantes confirmaron que el «compromiso» al que se referían era la declaración del Eurogrupo de 21 de enero de 2013, descrita en el anterior apartado 18.
425
Los demandados rebaten las alegaciones de los demandantes.
426
A este respecto, en primer lugar, es preciso hacer constar que ningún extremo de la declaración del Eurogrupo de 21 de enero de 2013 puede asemejarse a una garantía concreta de que exclusivamente se supeditaría el SAF a las condiciones establecidas en el proyecto de memorándum de entendimiento que en esa fecha estaban negociando la República de Chipre, por un lado, y la Comisión, el BCE y el FMI, por otro. En efecto, en dicha declaración, el Eurogrupo no se comprometió en modo alguno a conceder a la República de Chipre el SAF que había solicitado, sino que se limitó a describir las negociaciones en términos vagos y generales y a animar a las partes interesadas a realizar avances para ultimar los componentes del proyecto de memorándum de entendimiento.
427
En segundo lugar, como se desprende de los anteriores apartados 123 a 129, la concesión del SAF es competencia del MEDE, no del Eurogrupo, que ni tan siquiera participaba en las negociaciones entabladas con la República de Chipre con vistas a ultimar el proyecto de memorándum al que se alude en la declaración de 21 de enero de 2013. Por tanto, aun cuando esta última contuviera garantías sobre la concesión del SAF a la República de Chipre, tales garantías no procederían de una autoridad competente en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 404 (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de abril de 2009, Nintendo y Nintendo of Europe/Comisión, T‑13/03, EU:T:2009:131, apartado 208, y de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 79).
428
En tercer lugar, nunca llegó a concluirse el proyecto de memorándum de entendimiento mencionado en la declaración del Eurogrupo de 21 de enero de 2013 y redactado el 29 de noviembre de 2012. Como se desprende de la declaración del Eurogrupo de 16 de marzo de 2013, las autoridades chipriotas se habían comprometido, con vistas a la adopción de dicho proyecto de memorándum, a adoptar determinadas medidas que debían ser aprobadas por el Parlamento de Chipre, entre ellas la creación de un impuesto sobre la totalidad de los depósitos bancarios (véanse los anteriores apartados 19 y 20). No obstante, el Parlamento de Chipre rechazó la creación de dicho impuesto (véase el anterior apartado 22). En estas circunstancias, los demandantes no podían esperar legítimamente que, pese a ello, se concedería el SAF a la República de Chipre conforme al citado proyecto de memorándum de entendimiento.
429
Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que los demandantes no han conseguido acreditar que pudieran concebir una confianza legítima en base a la declaración del Eurogrupo de 21 de enero de 2013.
c)
Sobre la existencia de una confianza legítima basada en el trato dispensado a los Estados miembros cuya moneda es el euro que disfrutaron de asistencia financiera antes que la República de Chipre
430
Los demandantes sostienen que el hecho de que no se supeditara la concesión de asistencia financiera a otros Estados miembros cuya moneda es el euro (a saber, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España y la República Portuguesa) a la adopción de medidas de recapitalización interna les hizo concebir una confianza legítima de que no se adoptarían las medidas lesivas.
431
Los demandados no se han pronunciado expresamente sobre esta alegación.
432
A este respecto, en primer lugar, es preciso subrayar que la mera circunstancia de que, durante anteriores fases de la crisis financiera internacional, la concesión de asistencia financiera no fuera supeditada a la adopción de medidas comparables a las medidas lesivas no puede considerarse, como tal, una garantía concreta, incondicional y concordante que pudiera generar la confianza legítima de los accionistas y de los depositantes del Laïki y del BoC de que la concesión de asistencia financiera a la República de Chipre tampoco lo sería (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros, C‑526/14, EU:C:2016:570, apartado 65 y 66).
433
En segundo lugar, resulta importante recordar que las medidas a las que puede supeditarse la concesión de asistencia financiera prestada por el MEDE (o por otras organizaciones internacionales, órganos e instituciones de la Unión o de Estados) para resolver las dificultades financieras de un Estado enfrentado a la necesidad de recapitalizar su sistema bancario pueden diferir en gran medida de un caso a otro, dependiendo de la experiencia adquirida y de una serie de circunstancias particulares (véase el anterior apartado 311). En estas circunstancias, al no haber un compromiso claro y explícito de las autoridades competentes, no puede considerarse que los demandantes pudieran esperar legítimamente que la concesión del SAF se supeditaría a condiciones idénticas o siquiera semejantes a las que se supeditó la concesión de asistencia financiera a Irlanda, a la República Helénica, al Reino de España y a la República Portuguesa.
434
Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que los demandantes no han conseguido acreditar que pudieran concebir una confianza legítima basada en que la concesión de un SAF a otros Estados miembros cuya moneda es el euro no se supeditó a la adopción de medidas comparables a las medidas lesivas.
d)
Sobre la existencia de una confianza legítima basada en que el BCE decidió autorizar la ELA durante un período prolongado
435
Los demandantes estiman que pueden concebir una confianza legítima a partir de la circunstancia de que, durante un prolongado período prolongado, el BCE autorizó al BCC a conceder ELA al Laïki.
436
Los demandados rebaten las alegaciones de los demandantes.
437
A este respecto, basta con hacer constar que los demandantes no explican en modo alguno de qué manera el hecho de que, durante un período prolongado, el BCE autorizara al BCC a conceder ELA al Laïki pudo hacerles concebir una confianza legítima de que no se adoptarían las medidas lesivas. Por tanto, los demandantes no han conseguido acreditar que pudieran concebir una confianza legítima en base a esta circunstancia.
438
Habida cuenta de lo anterior, procede considerar que los demandantes no podían concebir una confianza legítima basada en ninguno de los actos y comportamientos mencionados en el anterior apartado 405, considerados individualmente. Por tanto, esos actos y comportamientos, considerados conjuntamente, por efecto acumulativo, tampoco pueden hacerles concebir una confianza legítima.
439
De ello resulta que no puede sino desestimarse la imputación de los demandantes basada en una vulneración del principio de protección de la confianza legítima.
3.
Sobre la existencia de una posible vulneración del principio de igualdad de trato
440
El principio general de igualdad de trato constituye un principio general del Derecho de la Unión, consagrado por los artículos 20 y 21 de la Carta (sentencia de 14 de septiembre de 2010, Akzo Nobel Chemicals y Akcros Chemicals/Comisión y otros, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, apartado 54). Las instituciones de la Unión deben respetar este principio como norma superior del Derecho de la Unión que ampara a los particulares (sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756 apartado 87, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 110).
441
Según reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad de trato exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente (véase la sentencia de 14 de septiembre de 2010, Akzo Nobel Chemicals y Akcros Chemicals/Comisión y otros, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, apartado 55 y jurisprudencia citada). Los elementos que caracterizan distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable deben apreciarse y determinarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad de los actos en cuestión, entendiéndose que, a tal efecto, deben tenerse en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenecen tales actos (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 26 y jurisprudencia citada).
442
Puesto que los demandantes han invocado la vulneración del principio de igualdad de trato, es a ellos a quien corresponde identificar con precisión las situaciones comparables que a su juicio han recibido un trato diferente o las situaciones diferentes que a su entender han sido tratadas de manera idéntica [véase, en este sentido, la sentencia de 12 de abril de 2013, Du Pont de Nemours (France) y otros/Comisión, T‑31/07, no publicada, EU:T:2013:167, apartado 311].
443
En el caso de autos, los demandantes alegan que los demandados vulneraron este principio por cinco razones, acusación que los demandados niegan.
a)
Sobre la existencia de una posible discriminación con respecto a los acreedores del Laïki cuyas reclamaciones tienen su fundamento en la ELA
444
Los demandantes sostienen que se ha discriminado a los titulares de depósitos no garantizados del Laïki con respecto a los acreedores de este banco cuyas reclamaciones tienen su fundamento en la ELA. Habida cuenta de que la deuda del Laïki procedente del ELA se transfirió al BoC, dichos acreedores podían, en efecto, reclamar a este último, mientras que la deuda del Laïki frente a los titulares de depósitos no garantizados se canceló.
445
Los demandantes añaden que la transferencia de la deuda del Laïki procedente de la ELA al BoC supuso una considerable carga para este último. En consecuencia, también se discriminó a otras categorías de demandantes. En efecto, por un lado, la transferencia de que se trata conllevó la imposición de límites drásticos a las reclamaciones de los depositantes del BoC y, por otro lado, redujo el valor de las acciones del BoC y del Laïki. El BCE, institución de la que en última instancia procede la ELA, y los demás demandados favorecieron de esta manera sus propios intereses en detrimento de los de los demandantes.
446
Los demandados rebaten las alegaciones de los demandantes.
447
A este respecto, en primer lugar, resulta importante subrayar que la transferencia de la deuda procedente de la ELA al BoC es una de las condiciones de concesión del SAF. En efecto, el punto 1.26 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 establece lo siguiente:
«[El BoC] adquiere —mediante un procedimiento de compra y absorción— los activos chipriotas del [Laïki], a su justo valor, así como sus depósitos garantizados y su exposición a la [ELA], a su valor nominal. Los depósitos no garantizados del [Laïki] se mantendrán en la antigua entidad [...]».
448
En segundo lugar, es preciso recordar que, como reconocieron los demandantes en respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, la prestación de la ELA es competencia de los bancos centrales nacionales y el BCE solo tiene competencia para prohibir a estos conceder ELA cuando interfiera en los objetivos y tareas del SEBC (véanse los anteriores apartados 137 a 143). Conforme a este reparto de competencias, la concesión de ELA al Laïki fue efectuada únicamente por el BCC y, por ello, este ostentaba un crédito frente a aquel. En tales circunstancias, como alega acertadamente el BCE, solo el BCC era titular, en virtud de un contrato de préstamo celebrado con el Laïki, de un derecho de devolución de la deuda procedente de la concesión de la ELA a este último. Por tanto, las categorías de personas que, a la vista de las alegaciones de los demandantes (véanse los anteriores apartados 444 y 445), podrían haber recibido un trato diferente como consecuencia de la transferencia al BoC de la deuda del Laïki procedente de la ELA son, por un lado, el BCC y, por otro, los titulares de depósitos no garantizados y los accionistas del BoC y del Laïki.
449
En tercer lugar, resulta importante señalar que se encuentran en una situación diferente en el sentido de la jurisprudencia mencionada en el anterior apartado 441, por una parte, un operador privado que, como los titulares de depósitos no garantizados del Laïki y del BoC y los accionistas de este último, ha actuado en su propio interés patrimonial privado y, por otra parte, un banco central del Eurosistema, cuyas decisiones se guiaban exclusivamente por objetivos de interés público. La mera circunstancia de que los depositantes y un banco central del Eurosistema cuyas decisiones se guían por tales objetivos ostenten un mismo instrumento de deuda frente a un mismo banco no permite desvirtuar esta conclusión, ya que el principio de igualdad de trato no puede exigir que estas dos categorías de personas reciban un trato indistinto (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 92, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartados 108 y 109).
450
Pues bien, en el caso de autos, el BCC adquirió el crédito procedente de la ELA con la finalidad de contribuir a la consecución de un objetivo de interés general, a saber, estabilizar uno de los dos bancos chipriotas más importantes y, en consecuencia, el sistema financiero del país. En efecto, de los anteriores apartados 138 y 139 resulta que el BCC concedió ELA al Laïki en el ejercicio de las prerrogativas de poder público que el Derecho chipriota le confiere. En particular, de la respuesta del BCE a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal y del escrito del BCC anexo a la misma se desprende que la ELA es un instrumento destinado a que el BCC pueda cumplir con el cometido de garantizar la estabilidad del sistema financiero que le atribuyen las disposiciones del artículo 6, apartado 2, letra e), de la Ley de 19 de julio de 2002, en relación con las de su artículo 46, apartado 3.
451
Por otra parte, procede hacer constar, como subrayan acertadamente la Comisión y el BCE, que el crédito procedente de la ELA estaba garantizado con los activos del Laïki. Por tanto, como titular de dicho crédito, el BCC era un acreedor privilegiado, a diferencia de los depositantes no garantizados del Laïki y del BoC. Puesto que es pacífico entre las partes que, en caso de liquidación de un banco, el pago de los créditos de sus depositantes tiene prioridad con respecto a la aportación de sus accionistas, los accionistas del BoC no pueden sostener, con mayor motivo, que se hallaban en una situación comparable a la del BCC.
452
Habida cuenta de lo anterior, procede considerar que no eran comparables las respectivas situaciones del BCC, por un lado, y de los titulares de depósitos no garantizados del Laïki y del BoC y de los accionistas de este último, por otro lado. Por tanto, los demandantes no han conseguido acreditar que los demandados discriminaran a estas categorías de personas con respecto al BCC.
b)
Sobre la existencia de una posible discriminación con respecto a los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas
453
Los demandantes consideran que se los ha discriminado por razón de nacionalidad con respecto a los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas. A este respecto, subrayan que, mientras que la concesión del SAF se condicionó a que las autoridades chipriotas adoptaran una medida de recapitalización interna sobre los depósitos establecidos en el Laïki y el BoC en Chipre, dicha concesión no se supeditó a una condición similar en lo que respecta a los depósitos establecidos en estos mismos bancos en Grecia. Esos depósitos habían de transferirse a un banco griego, como consecuencia de la adquisición de las sucursales griegas por parte de este, de modo que, en principio, podían permanecer inalterados. Pues bien, si no existe ninguna justificación objetiva, tal diferencia de trato es contraria a las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado o está prohibida por el artículo 18 TFUE.
454
Los demandados rebaten las alegaciones de los demandantes.
455
Es pacífico entre las partes que las sucursales griegas eran sucursales en el sentido del artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2006/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (DO 2006, L 177, p. 1). Como tales, estas sucursales constituían, en primer lugar, partes sin personalidad jurídica del Laïki y del BoC que efectuaban directamente, en todo o en parte, operaciones inherentes a las actividades de las entidades de crédito.
456
En segundo lugar, en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 94/19, en su versión modificada por las Directivas 2005/1 y 2009/14, los depositantes de dichas sucursales estaban cubiertos por el sistema chipriota de garantía de depósitos.
457
En tercer lugar, del considerando 21 y de los artículos 40 a 43 de la Directiva 2006/48 resulta que la responsabilidad de la supervisión de la solidez financiera de las sucursales griegas, y en particular de su solvencia, correspondía a las autoridades chipriotas, mientras que las autoridades griegas solo eran responsables de la supervisión de la liquidez de estas sucursales y de las políticas monetarias.
458
De ello se desprende que los demandantes titulares de depósitos establecidos en el Laïki y en el BoC en Chipre y los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas constituyeron depósitos en los mismos bancos, cubiertos por el mismo sistema de garantía de depósitos y sujetos a las mismas normas. En este contexto, en contra de lo que sostiene el Consejo, no existe ninguna razón para considerar que una diferencia exclusivamente referida al lugar de establecimiento de los depósitos baste, en las circunstancias del caso de autos, para concluir que las situaciones consideradas son diferentes. En particular, la necesidad de evitar un efecto de contagio, invocada por el Consejo, no está relacionada con la diferencia objetiva de las situaciones, sino con la justificación de una diferencia de trato entre dos situaciones comparables. Por lo tanto, la situación de los demandantes titulares de depósitos establecidos en el Laïki y en el BoC en Chipre y la de los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas eran comparables.
459
No obstante, a diferencia de los depósitos establecidos en las sucursales griegas, a los establecidos en el Laïki y en el BoC en Chipre se les aplicaron medidas de recapitalización interna. Por tanto, procede considerar que los demandantes titulares de depósitos establecidos en el Laïki y en el BoC en Chipre recibieron un trato desfavorable con respecto a los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas.
460
Las alegaciones del BCE no desvirtúan esta conclusión. Por un lado, el BCE sostiene que cualquier discriminación sufrida por los demandantes debería considerarse una «discriminación inversa», que el Derecho de la Unión no prohíbe.
461
Es cierto que, según reiterada jurisprudencia, el Derecho de la Unión no se opone a que, en situaciones que no presenten ningún punto de conexión con alguna de las situaciones contempladas por ese Derecho y cuyos elementos pertinentes estén todos situados en el interior de un solo Estado miembro, este último dispense a sus nacionales un trato menos favorable que el dispensado a los nacionales de otro Estado miembro (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de junio de 1994, Steen, C‑132/93, EU:C:1994:254, apartado 11, y de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française y gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, apartado 33).
462
Sin embargo, esta jurisprudencia no es aplicable a los actos u omisiones mediante los que una o varias instituciones de la Unión contribuyen a un trato de este tipo o exigen su mantenimiento o su aplicación continua. Pues bien, en el caso de autos, se trata precisamente de determinar si las instituciones demandadas podían prestar su apoyo a la adopción y a la aplicación de un memorándum de entendimiento que condicionaba la concesión del SAF a una desigualdad de trato o exigir su mantenimiento o su aplicación continua.
463
Por tanto, aun suponiendo que pudiera considerarse que unas alegaciones de discriminación entre los depositantes de bancos chipriotas y los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas de estos mismos bancos se refiriesen a una situación cuyos elementos pertinentes están todos situados en el interior de un solo Estado miembro, no puede sino desestimarse la alegación del BCE de que cualquier discriminación sufrida por los demandantes debería considerarse una «discriminación inversa», que el Derecho de la Unión no prohíbe.
464
Por otro lado, el BCE señala que la venta de las sucursales griegas se efectuó a precios de mercado y, por consiguiente, mantuvo los fondos propios de los bancos de que se trata, de modo que no causó ninguna desventaja adicional a los demandantes.
465
A este respecto, es preciso recordar que, para que pueda achacarse a una institución de la Unión haber vulnerado el principio de igualdad de trato, es necesario que el trato en cuestión haya dado lugar a una desventaja para determinadas personas respecto de otras. Sin embargo, no cabe negar la existencia de una desventaja por el solo motivo de que la diferencia de trato en cuestión no haya implicado consecuencias económicas desfavorables, dado que la desventaja que ha de tomarse en consideración respecto al principio de igualdad de trato puede también manifestarse a través de una influencia sobre la situación jurídica de la persona afectada por dicha diferencia de trato (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartados 39 y 44). Pues bien, las alegaciones del BCE se refieren exclusivamente a la inexistencia de pérdida patrimonial adicional que los demandantes pudieran haber sufrido como consecuencia de la venta de las sucursales griegas. Por tanto, suponiendo que estuviera acreditada, esta circunstancia no es por sí sola suficiente para demostrar que no se ha producido una discriminación prohibida por el Derecho de la Unión. A lo sumo, dicha circunstancia, como por lo demás parece considerar el BCE, podría resultar pertinente para apreciar la proporcionalidad de una posible diferencia de trato al objetivo perseguido. En un primer momento, no obstante, la cuestión pertinente sigue siendo si los demandantes titulares de depósitos establecidos en el Laïki y en el BoC en Chipre se encontraban en una situación semejante a la de los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas, como ocurre en el caso de autos (véase el anterior apartado 458).
466
Por tanto, conforme a la jurisprudencia señalada en el anterior apartado 441, procede examinar si, en el caso de autos, existe una justificación objetiva para la diferencia de trato de los demandantes titulares de depósitos establecidos en el Laïki y en el BoC en Chipre con respecto a los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas.
467
Como se ha señalado en los anteriores apartados 335 a 337, esta diferencia de trato respondía, en particular, a la necesidad de prevenir cualquier efecto de contagio del sistema bancario chipriota al sistema financiero griego. En efecto, como los demandantes coincidieron al responder a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, de un informe interno del BCE anexo a la réplica se desprende que si se hubiera aplicado una quita a los depósitos establecidos en las sucursales griegas se habría corrido el riesgo de desencadenar en Grecia una retirada generalizada de depósitos, lo que, a su vez, podría haber agravado la débil capacidad de financiación de los bancos de este país, haciendo necesario un incremento de la ELA concedida a estos hasta un nivel potencialmente superior a la capacidad real de los bancos centrales del Eurosistema.
468
Los demandantes contestan que tal alegación no puede justificar una discriminación indirectamente basada en la nacionalidad como la que sufrieron.
469
A este respecto, procede recordar que una diferencia de trato está justificada, por una parte, cuando se basa en un criterio objetivo y razonable, es decir, cuando está en relación con un fin legalmente admisible perseguido por la legislación en cuestión, y, por otra parte, cuando la diferencia es proporcionada al objetivo perseguido por dicho trato (sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 47).
470
En lo que respecta, en primer lugar, a la cuestión de si la diferencia de trato entre los titulares de depósitos establecidos en el Laïki y en el BoC en Chipre y los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas se basaba en un criterio objetivo y razonable, procede señalar que, por las razones expuestas en los anteriores apartados 255 y 256 y a la vista de la jurisprudencia del TEDH (véase TEDH, sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, apartados 103 y 138), debe considerarse que el fin de prevenir una desestabilización generalizada del sistema financiero griego por contagio del sistema bancario chipriota es objetivo y razonable.
471
En lo que se refiere, en segundo lugar, a la proporcionalidad de la diferencia de trato entre los demandantes titulares de depósitos establecidos en el Laïki y en el BoC en Chipre y los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas, resulta importante recordar que una diferencia de trato es proporcionada cuando es apta para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos y no va más allá de lo que es necesario para alcanzarlos (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de marzo de 2012, Melli Bank/Consejo, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, apartado 52 y jurisprudencia citada).
472
Pues bien, por motivos análogos a los expuestos en los anteriores apartados 341 a 358, es preciso declarar que esta diferencia de trato es apta para alcanzar los objetivos perseguidos y no va más allá de lo necesario para alcanzarlos.
473
Por consiguiente, la circunstancia de que, por un lado, el SAF se supeditara a que las autoridades chipriotas adoptaran una medida de quita a los depósitos del Laïki y del BoC establecidos en Chipre y, por otro lado, no se supeditara a una condición similar en lo que respecta a los depósitos establecidos en Grecia estaba objetivamente justificada, de modo que no constituye una vulneración del principio de igualdad de trato.
474
No desvirtúa esta conclusión la alegación de los demandantes de que el Eurogrupo había fomentado previamente la participación del sector privado a pesar del efecto de contagio que esta podía tener en los bancos chipriotas.
475
Esta alegación supone fundamentalmente considerar que no se tomó en consideración la estabilidad del sistema financiero chipriota al adoptarse determinadas medidas destinadas a resolver las dificultades financieras de la República Helénica y que, recíprocamente, salvo que se cayera en una «incoherencia mayúscula» incompatible con el principio de proporcionalidad, no debería haberse tenido en cuenta la estabilidad del sistema financiero griego cuando posteriormente se adoptaron medidas dirigidas a resolver las dificultades financieras de la República de Chipre.
476
No obstante, procede señalar que los motivos por los que el Eurogrupo o las instituciones de la Unión hubieran podido favorecer la participación del sector privado no pueden apreciarse sin tomar en consideración las circunstancias particulares en las que se concluyó dicha participación del sector privado. En efecto, como se ha señalado en los anteriores apartados 311 y 433, las medidas a las que puede supeditarse la concesión de una asistencia financiera del MEDE (o de otras organizaciones internacionales, órganos e instituciones de la Unión o de Estados) para resolver las dificultades financieras de un Estado enfrentado a la necesidad de recapitalizar su sistema bancario pueden diferir en gran medida de un caso a otro, dependiendo de la experiencia adquirida y de una serie de circunstancias particulares.
477
Pues bien, los demandantes no han demostrado en ningún momento que, a la vista de las circunstancias pertinentes y de la experiencia adquirida, el que el Eurogrupo hubiera fomentado previamente la participación del sector privado a pesar del efecto de contagio que esta podía tener en los bancos chipriotas justificaba que no se tuviera en cuenta en el caso de autos el riesgo de contagio al sistema bancario griego.
478
Por consiguiente, procede considerar que los demandantes no han conseguido demostrar la existencia de una vulneración del principio de igualdad de trato como consecuencia del tratamiento diferenciado de sus depósitos y de los establecidos en las sucursales griegas.
c)
Sobre la existencia de una posible vulneración del principio de igualdad de trato basada en una discriminación con respecto a los depositantes del Laïki y del BoC cuyos depósitos no excedían de 100000 euros
479
Los demandantes alegan que se discriminó a aquellos de entre ellos cuyos depósitos en el Laïki y el BoC excedían de 100000 euros con respecto a los depositantes de estos bancos cuyos depósitos no superaban esa cifra. En efecto, mientras que el sistema de garantía de depósitos chipriota cubrió íntegramente los depósitos de importe no superior a 100000 euros, los que excedían de esa cifra solo fueron cubiertos hasta un máximo de 100000 euros. En su opinión, la circunstancia de que la Directiva 94/19, en su versión modificada por las Directivas 2005/1 y 2009/14, impusiera a los Estados miembros la obligación de establecer un sistema que permitiese cubrir la totalidad de los depósitos de un mismo depositante hasta 100000 euros no justifica que se impida a los titulares de los depósitos no garantizados obtener una compensación en caso de liquidación, ni explica por qué, mientras que a un depositante que es titular de depósitos por importe de 100000 euros no se le aplica quita alguna, a quien tiene depósitos por importe de 1000000 de euros se le impone una quita del 90 %.
480
El Consejo y el BCE rebaten las alegaciones de los demandantes.
481
A este respecto, procede hacer constar que la discriminación que denuncian los demandantes se refiere, en realidad, a dos componentes distintos de las medidas lesivas.
482
En primer lugar, se trata de la medida recogida en el artículo 5 del Decreto n.o 104, que establece, conforme al punto 1.26 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013, que se transferirán al BoC las deudas del Laïki frente a cada uno de sus depositantes con el límite de 100000 euros, manteniéndose los importes superiores a 100000 euros en el Laïki, a la espera de su liquidación (véase el anterior apartado 35). Resulta obligado hacer constar que esta medida se aplica indistintamente a todos los depositantes del Laïki. Por tanto, en contra de lo que fundamentalmente sostienen los demandantes, esta medida no establece ninguna diferencia de trato entre los depositantes en función del importe de los depósitos que hayan establecido en este banco.
483
La mera circunstancia de que la transferencia al BoC de los depósitos establecidos en el Laïki viniera acompañada de un límite uniforme de 100000 euros por depositante y, en consecuencia, pueda tener diferentes repercusiones dependiendo del importe de sus depósitos no invalida esta conclusión. En efecto, cualquier diferencia de esta naturaleza resulta de la aplicación del límite de garantía de 100000 euros establecido en el artículo 7, apartado 1 bis, de la Directiva 94/19, en su versión modificada por las Directivas 2005/1 y 2009/14, cuya ilegalidad no han invocado los demandantes. Pues bien, se trata de un criterio objetivo y adaptado a las necesidades de funcionamiento del sistema bancario europeo (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 19 de septiembre de 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567, apartado 34 y jurisprudencia citada, y de 30 de septiembre de 2009, Arkema/Comisión, T‑168/05, no publicada, EU:T:2009:367, apartado 115). En efecto, el considerando 16 de la Directiva 94/19, en su versión modificada por las Directivas 2005/1 y 2009/14, afirma que el nivel garantizado que acaba de mencionarse tiene por objeto, por un lado, no dejar a una proporción demasiado elevada de depósitos sin protección, tanto en interés de la protección de los consumidores como de la estabilidad del sistema financiero, y, por otro, tener en cuenta el coste de la financiación de los sistemas de garantía y no imponer en toda la Unión un nivel de protección que en algunos casos podría alentar una gestión poco segura de las entidades de crédito.
484
En segundo lugar, se trata de las medidas de conversión de acciones del BoC, establecidas por el Decreto n.o 103, en su versión modificada, cuyo contenido se recoge fundamentalmente en los puntos 1.26 y 1.27 del Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013. Esta medida establece que la quita a los depósitos no garantizados del BoC se aplica únicamente a los depositantes de este cuyos depósitos excedan de 100000 euros. Por lo tanto, de ello se deriva, como acertadamente subrayan los demandantes, una diferencia de trato entre los depositantes del BoC en función de que el importe de los depósitos que hayan establecido en este banco supere o no la cifra de 100000 euros.
485
No obstante, en contra de lo que sostienen los demandantes, esta diferencia de trato no constituye en modo alguno una desigualdad de trato prohibida por el Derecho de la Unión. Como el Consejo y el BCE señalan pertinentemente, los depositantes cuyos depósitos en el Laïki y en el BoC exceden de 100000 euros se encuentran en una situación jurídicamente distinta de la de los depositantes cuyos depósitos en estos bancos no superan esa cifra. En efecto, conforme al artículo 7, apartado 1 bis, de la Directiva 94/19, en su versión modificada por las Directivas 2005/1 y 2009/14, los depósitos de los segundos estaban íntegramente cubiertos, en caso de indisponibilidad, por el sistema chipriota de garantía de depósitos, mientras que los de los primeros solo lo estaban hasta el límite de 100000 euros.
486
Habida cuenta de lo anterior, no se observa que en el caso de autos se incurriese en una discriminación ilícita de los demandantes cuyos depósitos en el Laïki y en el BoC excedían de 100000 euros.
d)
Sobre la existencia de una posible vulneración del principio de igualdad de trato basada en una discriminación con respecto a los depositantes y a los accionistas de los bancos de los demás Estados miembros cuya moneda es el euro que disfrutaron de asistencia financiera antes que la República de Chipre
487
Los demandantes consideran que se los discriminó con respecto a los depositantes y a los accionistas de los bancos establecidos en los Estados miembros cuya moneda es el euro que disfrutaron de una asistencia financiera semejante al SAF antes que la República de Chipre. En primer lugar, señalan que, aunque el importe de esta asistencia fue en todos esos casos superior a la del SAF concedido a la República de Chipre, los depósitos y las acciones de los bancos de estos Estados miembros no se vieron afectados. Aducen, en segundo lugar, que los bancos griegos recibieron una ayuda de 50000 millones de euros para compensar el efecto de la participación del sector privado, aun cuando dicha participación afectó de manera más grave al Laïki y al BoC que a los bancos griegos.
488
Los demandantes deducen de ello que se los discriminó indirectamente por razón de nacionalidad, en violación del artículo 18 TFUE y del artículo 21 de la Carta. En lo que respecta a la República de Chipre, se la discriminó con respecto a los demás Estados miembros cuya moneda es el euro que disfrutaron de una ayuda semejante al SAF.
489
El Consejo y el BCE rebaten las alegaciones de los demandantes.
490
A este respecto, resulta importante recordar que las medidas que pueden asociarse a una asistencia financiera del MEDE para resolver las dificultades financieras de un Estado miembro enfrentado a necesidades de recapitalización de su sistema bancario pueden diferir en gran medida de un caso a otro, dependiendo de una serie de factores distintos de la magnitud de la ayuda en relación con el tamaño de la economía de ese Estado. Como se ha señalado en el anterior apartado 311, entre estos factores pueden figurar, en particular, la situación económica del Estado beneficiario, las perspectivas de que los bancos afectados recuperen la viabilidad económica, los motivos que hayan llevado a las dificultades de estos, incluido, en su caso, el tamaño excesivo del sector bancario del Estado beneficiario con respecto a su economía nacional, la evolución de la coyuntura económica internacional o una probabilidad elevada de futuras intervenciones del MEDE (o de otras organizaciones internacionales, órganos e instituciones de la Unión o de Estados) en apoyo de otros Estados en dificultades que pudieran hacer necesaria una limitación preventiva de los fondos destinados a cada intervención.
491
Pues bien, en el caso de autos, los demandantes, a quienes, conforme a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 442, correspondía identificar con precisión las situaciones comparables a las que se ha dado un trato diferenciado, no han explicado en modo alguno, más allá de varias referencias a la importancia (absoluta o relativa) de la asistencia financiera concedida a los referidos cuatro Estados miembros cuya moneda es el euro, en qué era comparable la situación de estos a la de la República de Chipre en el momento de los hechos (véanse los anteriores apartados 311 y 313).
492
Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que los demandantes no han conseguido acreditar que se encontraran en una situación comparable a la de los depositantes y los accionistas de los bancos establecidos en los Estados miembros cuya moneda es el euro que disfrutaron de ayudas semejantes al SAF antes que la República de Chipre.
493
Por tanto, no puede considerarse que la circunstancia de que, mientras que la concesión del SAF se supeditó a la adopción de medidas destinadas a reducir el tamaño del sector financiero chipriota, la concesión de asistencia financiera a otros Estados miembros cuya moneda es el euro no se condicionara a la adopción de medidas análogas constituya una vulneración del principio de igualdad de trato en perjuicio de los demandantes o, suponiendo que puedan invocar una vulneración de dicho principio con respecto a un tercero, de la República de Chipre.
e)
Sobre la existencia de una posible discriminación con respecto a los cooperativistas del sector bancario cooperativo chipriota
494
Entre las partes es pacífico, por un lado, que la República de Chipre recapitalizó, por importe de 1500 millones de euros, el organismo central chipriota Co-operative Central Bank (en lo sucesivo, «CCB») y las cooperativas de crédito afiliadas al mismo (en lo sucesivo, junto con el CCB, el «sector bancario cooperativo») y, por otro lado, que no se supeditó la concesión del SAF a la condición de que no se utilizara para tal fin. A este último respecto, las partes coinciden en que los 1500 millones de euros asignados a la recapitalización del sector bancario cooperativo chipriota procedían del SAF.
495
A la inversa, es pacífico entre las partes que la concesión del SAF se supeditó a la condición de que este no se utilizase para recapitalizar el Laïki y el BoC. Por tanto, los demandantes consideran que sufrieron una discriminación ilícita con respecto a los cooperativistas del sector bancario cooperativo.
496
Los demandados no niegan que los cooperativistas del sector bancario cooperativo, a los que no se les aplicó una recapitalización interna, recibieran un trato más favorable que los demandantes. Alegan no obstante que tal diferencia de trato no constituía en modo alguno una discriminación ilícita.
497
Por tanto, conforme a la jurisprudencia mencionada en el anterior apartado 441, es preciso examinar si estas dos categorías de personas se encontraban en una situación comparable y, en su caso, si la diferencia de trato recibida estaba objetivamente justificada.
498
En respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal, los demandantes señalaron que el sector bancario cooperativo, por un lado, y el Laïki y el BoC, por otro, se encontraban en una situación comparable. En efecto, el sector bancario cooperativo y el Laïki y el BoC operaban en el mismo mercado y competían entre sí. Por otra parte, los demandantes alegan que la situación de los cooperativistas del sector bancario cooperativo era de todo punto comparable a la de los depositantes del Laïki y del BoC. En efecto, según los demandantes, no podía considerarse ni a unos ni a otros responsables de las circunstancias que llevaron a la República de Chipre a solicitar asistencia financiera.
499
En cambio, el Consejo y el BCE consideran que los cooperativistas del sector bancario cooperativo se encontraban en una situación diferente de la de los demandantes. Las diferencias invocadas por el BCE y el Consejo son fundamentalmente dos: en primer lugar, la respectiva importancia del Laïki y del BoC, por un lado, y del sector bancario cooperativo, por otro, desde el punto de vista de la estabilidad financiera y, en segundo lugar, la gravedad y a la naturaleza de las dificultades a las que se enfrentaban estas dos categorías de entidades de crédito.
500
En primer término, en lo que se refiere a la respectiva importancia del Laïki y del BoC, por un lado, y del sector bancario cooperativo, por otro, desde el punto de vista de la estabilidad financiera, el BCE subraya que este último desempeñaba una función de primer orden en el mercado chipriota de depósitos y de crédito y que su recapitalización interna habría tenido consecuencias adversas en la actividad económica nacional más pronunciadas que la del Laïki y del BoC y, en consecuencia, en la situación presupuestaria de la República de Chipre.
501
A este respecto, es preciso recordar que, en principio, incumbe a quien alega hechos en apoyo de una pretensión aportar la prueba de su realidad [auto de 25 de enero de 2008, Provincia di Ascoli Piceno y Comune di Monte Urano/Apache Footwear y otros, C‑464/07 P(I), no publicado, EU:C:2008:49, apartado 9; véase también, en este sentido, la sentencia de 6 de marzo de 2001, Connolly/Comisión, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, apartado 113]. Pues bien, en el caso de autos, el BCE no invoca ninguna prueba en apoyo de sus alegaciones relativas a la función económica del sector bancario cooperativo, ni demuestra que la recapitalización interna de este hubiera tenido consecuencias más negativas que la del Laïki y del BoC en la situación presupuestaria de la República de Chipre. Al preguntársele a este respecto en la vista, el BCE no facilitó precisiones adicionales.
502
Por tanto, procede desestimar la alegación del BCE relativa a la respectiva importancia del Laïki y del BoC, por un lado, y del sector bancario cooperativo, por otro, desde el punto de vista de la estabilidad financiera.
503
En segundo término, en lo que respecta a las dificultades a las que se enfrentaban las entidades de crédito de que se trata, el Consejo y el BCE sostienen que el Laïki y el BoC experimentaban una situación económica más grave que el sector bancario cooperativo. En particular, como se desprende de los escritos procesales presentados por el BCE ante el Tribunal, que los demandantes no cuestionan a este respecto, el sector bancario cooperativo no era insolvente en el momento de los hechos, a diferencia del Laïki y del BoC. En efecto, es pacífico entre las partes que estos dos bancos eran insolventes en el momento de la adopción de las medidas lesivas. Por el contrario, de la sección 3.1 de las documentos publicados por el CCB en mayo de 2013 de acuerdo con el tercer pilar del Marco de Basilea y de las respuestas del BCE en la vista se desprende que, a fecha de 31 de diciembre de 2012, las ratios consolidadas de solvencia de este organismo central y de las 92 cooperativas de crédito afiliadas al mismo satisfacían los requisitos normativos aplicables. El punto 20 del informe del FMI de mayo de 2013 corrobora esta conclusión, al señalar que se había considerado que el sector cooperativo chipriota era solvente en términos globales.
504
De cuanto antecede resulta que la diferencia significativa verificable entre los demandantes y los cooperativistas del sector bancario cooperativo radica en el carácter solvente o no de los bancos de que se trata. En efecto, por lo demás, en ambos casos se trata de depositantes o de inversores de un banco chipriota que requiere de una recapitalización para continuar sus actividades y que a tal fin necesita fondos públicos o una recapitalización interna.
505
Los demandantes no cuestionan que, como tal, la solvencia pueda constituir un criterio pertinente para fundamentar una diferencia de trato entre varios bancos. No obstante, en la vista sostuvieron que las diferencias que a tal efecto invocan los demandados, entre ellas la relativa a la solvencia de los bancos en cuestión, respondían a una «racionalización ex post de una injusticia». Alegan, en efecto, que los demandados no invocaron estas diferencias hasta «años después» para explicar por qué se habían dirigido contra los depositantes y los accionistas del Laïki y del BoC.
506
Sin embargo, es preciso hacer constar que los documentos obrantes en autos no dan soporte a las alegaciones de los demandantes. En efecto, del punto 11 del informe del FMI de mayo de 2013 se desprende que la necesidad de diferenciar a los bancos solventes de los bancos insolventes era una de las razones por las que se dio prioridad a la recapitalización interna del Laïki y del BoC frente a una exacción excepcional sobre los depósitos, garantizados y no garantizados, establecidos en la totalidad de los bancos chipriotas. Por lo tanto, procede considerar que, en el momento de los hechos, se consideró deseable dispensar un trato diferenciado a los bancos chipriotas dependiendo de que fueran o no solventes.
507
Por consiguiente, habida cuenta de que la situación de los cooperativistas del sector bancario cooperativo no era comparable a la de los demandantes, no se observa ninguna discriminación ilícita de estos últimos en el caso de autos.
508
Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que los demandantes no han conseguido demostrar que se vulnerase en su perjuicio el principio de igualdad de trato. Por tanto, no puede considerarse que, al adoptar la Decisión 2013/236, el Consejo exigiera el mantenimiento o la aplicación continua de una medida viciada por una vulneración del principio de igualdad de trato, ni que la Comisión y el BCE contribuyeran a la vulneración de dicho principio al prestar su apoyo a las medidas lesivas.
509
De ello resulta que en el caso de autos no concurre el primer requisito necesario para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, por lo que deben desestimarse las pretensiones de indemnización formuladas por los demandantes.
IV. Costas
510
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
511
Por haber sido desestimadas las pretensiones de los demandantes, procede condenarlos en costas, de conformidad con lo solicitado por la Comisión, el Consejo y el BCE.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar a Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC y a las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo a cargar con sus propias costas y con las del Consejo de la Unión Europea, de la Comisión Europea y del Banco Central Europeo (BCE).
Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de julio de 2018.
Firmas
Índice
I. Antecedentes del litigio
A. Tratado MEDE
B. Dificultades financieras de la República de Chipre y solicitud de asistencia financiera
C. Medidas de restructuración bancaria adoptadas por la República de Chipre
D. Concesión de una asistencia financiera a la República de Chipre
II. Procedimiento y pretensiones de las partes
III. Fundamentos de Derecho
A. Sobre la competencia del Tribunal
1. Sobre la imputabilidad de las medidas lesivas a los demandados
a) Sobre la cuestión de si los demandados exigieron la adopción de las medidas lesivas mediante los actos controvertidos
1) Declaración del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013
2) «Acuerdo del Eurogrupo de 25 de marzo de 2013»
3) «Decisión del Consejo de Gobierno del BCE de 21 de marzo de 2013 relativa a la devolución de la ELA a más tardar el 26 de marzo [de 2013], salvo que se alcanzara un acuerdo sobre un paquete de rescate»
4) «[Decisiones] de seguir concediendo la ELA» presuntamente adoptadas por el BCE
5) Actos posteriores
b) Sobre la cuestión de si la República de Chipre disponía de un margen de apreciación para cumplir la exigencia del mantenimiento o de la aplicación continua de la medida consistente en la conversión de depósitos del BoC en acciones
c) Conclusión sobre la imputabilidad a los demandados de la adopción, del mantenimiento o de la aplicación continua de las medidas lesivas
2. Sobre la generación de la responsabilidad de la Unión a resultas de determinados actos y comportamientos de los demandados
3. Conclusión sobre la competencia del Tribunal
B. Sobre la admisibilidad
1. Sobre el cumplimiento de los requisitos formales
2. Sobre la supuesta falta de agotamiento de las vías de recurso internas
C. Conclusión sobre la competencia del Tribunal y sobre la admisibilidad del recurso
D. Sobre el fondo
1. Sobre la existencia de una posible violación del derecho de propiedad
a) Sobre el primer grupo de medidas lesivas
1) Sobre la naturaleza del examen realizado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P)
2) Sobre las pruebas aportadas por las partes recurrentes en el asunto en que se dictó la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (C‑8/15 P a C‑10/15 P)
3) Sobre el cumplimiento de las exigencias de que toda restricción del derecho de propiedad debe estar prevista en la ley y ser proporcionada al objetivo perseguido
i) Sobre la exigencia de que toda restricción del derecho de propiedad debe estar prevista en la ley
ii) Sobre la exigencia de que toda restricción del derecho de propiedad debe ser proporcionada al objetivo perseguido
– Sobre la aptitud del primer grupo de medidas lesivas para contribuir a alcanzar el objetivo perseguido
– Sobre la proporcionalidad y la necesidad del primer grupo de medidas lesivas
– Sobre los inconvenientes causados por el primer grupo de medidas lesivas
b) Sobre el segundo grupo de medidas lesivas
1) Sobre la reducción del valor nominal de las acciones ordinarias del BoC
2) Sobre la venta de las sucursales griegas
c) Sobre la supuesta violación del artículo 14.4 de los Estatutos del BCE, del derecho a una buena administración y de las exigencias de coherencia y de equidad
2. Sobre la existencia de una posible vulneración del principio de protección de la confianza legítima
a) Sobre la existencia de una confianza legítima basada en el escrito de 11 de febrero de 2013
b) Sobre la existencia de una confianza legítima basada en el «compromiso de 21 de enero de 2013 del Eurogrupo con respecto a la posibilidad de ofrecer el SAF en virtud de un acuerdo político, alcanzado en noviembre de 2012»
c) Sobre la existencia de una confianza legítima basada en el trato dispensado a los Estados miembros cuya moneda es el euro que disfrutaron de asistencia financiera antes que la República de Chipre
d) Sobre la existencia de una confianza legítima basada en que el BCE decidió autorizar la ELA durante un período prolongado
3. Sobre la existencia de una posible vulneración del principio de igualdad de trato
a) Sobre la existencia de una posible discriminación con respecto a los acreedores del Laïki cuyas reclamaciones tienen su fundamento en la ELA
b) Sobre la existencia de una posible discriminación con respecto a los titulares de depósitos establecidos en las sucursales griegas
c) Sobre la existencia de una posible vulneración del principio de igualdad de trato basada en una discriminación con respecto a los depositantes del Laïki y del BoC cuyos depósitos no excedían de 100000 euros
d) Sobre la existencia de una posible vulneración del principio de igualdad de trato basada en una discriminación con respecto a los depositantes y a los accionistas de los bancos de los demás Estados miembros cuya moneda es el euro que disfrutaron de asistencia financiera antes que la República de Chipre
e) Sobre la existencia de una posible discriminación con respecto a los cooperativistas del sector bancario cooperativo chipriota
IV. Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.
(
1
)	La lista de las demás partes demandantes se adjunta exclusivamente a la versión notificada a las partes.