61996CC0031_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Det foreliggende praejudicielle spoergsmaal er rejst af Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Extremadura, Cáceres (Spanien) (herefter »Tribunal Superior« eller »den forelaeggende ret«) og angaar fortolkningen af artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)], i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 (1) (herefter »forordningen«) i forhold til spansk lovgivning og faktiske omstaendigheder, der svarer til dem, som forelaa i den dom, som Domstolen har afsagt i sagen Lafuente Nieto (2) efter afslutningen af den skriftlige forhandling i de foreliggende sager.
I - Baggrunden for hovedsagerne
2 Ligesom Lafuente Nieto havde Naranjo Arjona, Vicente Mateos og García Lázaro, der alle tre er spanske statsborgere, efter i nogle aar at have haft loennet beskaeftigelse i Spanien benyttet den grundlaeggende ret til fri bevaegelighed, idet de havde bosat sig og fortsat med at have loennet beskaeftigelse i Forbundsrepublikken Tyskland.
Naermere bestemt havde Naranjo Arjona betalt de obligatoriske bidrag i medfoer af spansk lovgivning fra april 1951 til juni 1968 og paa grundlag af tysk lovgivning fra januar 1966 til marts 1991. Vicente Mateos havde betalt bidrag i Spanien (efter den tidligere gaeldende socialsikringsordning, SOVI, og derefter ifoelge Régimen General de la Seguridad Social) fra april 1942 til februar 1962 og i Tyskland fra januar 1963 til januar 1989, dog med visse afbrydelser, og endelig havde García Lázaro betalt bidrag til socialsikring i medfoer af spansk lovgivning fra februar 1961 til december 1964 samt i medfoer af tysk lovgivning fra januar 1961 til juli 1987, ogsaa med visse afbrydelser.
3 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at Naranjo Arjona i 1994 af Instituto Nacional de la Seguridad Social (herefter »INSS«) med virkning fra den 1. april 1991 fik tilkendt en alderspension, der var beregnet paa grundlag af de bidrag, han havde indbetalt i Spanien mellem 1960 og 1968 (dvs. i de sidste otte aar, hvori han havde bidraget til socialsikringen i Spanien, foerend han udvandrede til Tyskland), saaledes at beloebet (undtagen for de sidste to aar) blev reguleret paa grundlag af de maanedlige aendringer af det almindelige forbrugerpristal.
Under en klagesag vedroerende INSS' afgoerelse anlagt ved Juzgado de lo Social de Badajoz (herefter »Juzgado«) gjorde Naranjo Arjona uden at anfaegte den beregningsmetode, der var anvendt af den kompetente institution, bl.a. gaeldende, at beregningen skulle ske paa grundlag af hans bidrag for de sidste otte aar, hvori han havde vaeret beskaeftiget (fra 1982 til 1991), selv om han i denne periode alene havde indbetalt bidrag til socialsikringsordningen i Tyskland.
4 For saa vidt angaar Vicente Mateos havde han, efter at vaere blevet ramt af vedvarende invaliditet i Tyskland i 1989 og have opnaaet en pension fra den kompetente tyske institution (tilsyneladende alene paa grundlag af de forsikringsperioder, der var tilbagelagt i Tyskland), af INSS i 1990 opnaaet ret til en pension inden for SOVI-ordningen, der alene var baseret paa de bidrag, han i sin tid havde betalt i Spanien, og som uaendret var baseret paa et fast beloeb.
Efter at have anlagt sag med paastand om, at pensionen skulle beregnes paa grundlag af maksimumsbidragene ifoelge spansk lovgivning for perioden 1981-1988 (suppleret med minimumsbasisbeloebene for de maaneder, hvori der ikke var betalt bidrag), fik Vicente Mateos, ligesom det allerede var sket for Naranjo Arjona's vedkommende, ikke medhold i sin paastand for Juzgado, da denne ret afsagde dom. Denne afgoerelse er paaanket til Tribunal Superior i en af hovedsagerne.
5 For saa vidt angaar García Lázaro blev hun, efter at den kompetente tyske institution (ogsaa i dette tilfaelde, antager jeg, alene paa grundlag af de bidragsperioder, hun havde tilbagelagt i Tyskland) havde tilkendt hende ret til pension som foelge af en fuldstaendig, vedvarende invaliditet, som havde ramt hende i juli 1987, endelig ved afgoerelse truffet af Juzgado i 1995 tilkendt ret til en pension, der skulle udredes af de spanske sociale sikringsmyndigheder.
I sin dom, der ogsaa er paaanket (denne gang af INSS) til den forelaeggende ret, havde Juzgado beregnet det beloeb, der tilkom García Lázaro, paa grundlag af den maksimale bidragsbasis ifoelge spansk lovgivning for aarene fra 1979 til 1987, som var gaeldende for arbejdstagere i hendes stillingskategori, saaledes at ydelsen reguleredes paa grundlag af de maanedlige aendringer i det almindelige forbrugerpristal.
II - Lovgivning og relevant retspraksis
6 Som bekendt er den forordning, hvis artikel 47, stk. 1, er genstand for det foreliggende praejudicielle spoergsmaal, blevet vedtaget af Raadet i medfoer af EF-traktatens artikel 51 (herefter »traktaten«) og tilsigter ikke harmonisering, men samordning af medlemsstaternes lovgivning paa det sociale sikringsomraade. Ved forordningen er der med andre ord indfoert en faelles social sikringsordning, men den er blevet vedtaget paa grundlag af, at der samtidig findes forskellige nationale ordninger, »der hjemler bestemte krav mod bestemte institutioner, over for hvilke den ydelsesberettigede har direkte rettigheder enten i kraft af national ret alene eller i medfoer af national ret om noedvendigt suppleret med faellesskabsretten« (3). Som foelge heraf er traktatens artikel 51 ikke til hinder for, at de sociale sikringsordninger i de forskellige medlemsstater indeholder forskellige materielle og formelle regler, saaledes at arbejdstagere har forskellige rettigheder, alt efter hvor de er beskaeftiget (4).
Som det fremgaar af femte betragtning til forordningen, tilsigter denne en effektiv udnyttelse af retten til fri bevaegelighed for arbejdstagere, der er statsborgere i medlemsstaterne, og skal saaledes bidrage til en forbedring af baade disses ligebehandling efter de enkelte medlemsstaters lovgivning og deres ret til sociale sikringsydelser uanset deres arbejds- eller bopaelssted inden for Faellesskabet.
7 Hvad angaar det, der naermere er af interesse i disse sager, bliver anvendelsen af forordningens artikel 47, stk. 1, af betydning i alle tilfaelde, hvor en vandrende arbejdstagers erhvervelse, opretholdelse eller generhvervelse af ret til invalide- (5) eller alderspension i henhold til en medlemsstats lovgivning foelger af ordningen med sammenlaegning af samtlige de forsikrings- eller bopaelsperioder, den paagaeldende arbejdstager har tilbagelagt i de forskellige beroerte medlemsstater, hvilken ordning er indfoert ved forordningens artikel 45.
8 Forordningens artikel 46 indeholder reglerne om fastsaettelse af de ydelser, som den kompetente institution i hver enkelt medlemsstat skal anvende paa begaering af den beroerte arbejdstager.
I medfoer af stk. 1 i denne bestemmelse foretager den kompetente institution i de medlemsstater, hvori den vandrende arbejdstager goer en ret til ydelse gaeldende, uden at der kraeves en sammenlaegning, en dobbeltberegning, hvorved den fastsaetter: a) det saakaldt autonome eller uafhaengige ydelsesbeloeb, hvortil arbejdstageren ville vaere berettiget alene paa grundlag af de forsikrings- eller bopaelsperioder, der er tilbagelagt i henhold til den lovgivning, som den anvender, og b) det pensionsbeloeb, hvortil han ville have vaeret berettiget ifoelge sammenlaegningsmetoden og metoden med pro rata-fordeling i det modsatte tilfaelde - der er omhandlet i forordningens artikel 46, stk. 2 - hvori de minimumsbidragsperioder eller -bopaelsperioder, som kraeves ifoelge den nationale lovgivning til erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af rettigheder til ydelser, ikke er tilbagelagt paa anden maade (6).
9 Som naevnt ovenfor, bestemmes det yderligere i forordningens artikel 46, stk. 2, at hver enkelt institution, der skal udrede ydelsen, i de medlemsstater, hvori retten til ydelsen alene beregnes paa grundlag af sammenlaegningsordningen, skal beregne den saakaldte pro rata-ydelse, der paahviler den, dvs. det teoretiske beloeb for ydelsen og den del, der paahviler den selv.
Ifoelge Domstolens faste praksis har beregningen af det teoretiske beloeb i medfoer af forordningens artikel 46, stk. 2, litra a), til formaal at sikre arbejdstageren det stoerste beloeb, han ville have haft ret til, saafremt han havde tilbagelagt samtlige forsikringsperioder i den paagaeldende medlemsstat. Beregningen af ydelsen i medfoer af bestemmelsens litra b) har imidlertid udelukkende til formaal at fordele ydelsesbyrden mellem institutionerne i de forskellige beroerte medlemsstater i forhold til laengden af de forsikringsperioder, der er tilbagelagt i alle de implicerede medlemsstater forud for forsikringsbegivenhedens indtraeden (7).
10 Endelig skal hver enkelt institution, der skal udrede ydelser, i medfoer af forordningens artikel 46, stk. 3 (8), endeligt fastsaette beloebet for den ydelse, der skal udbetales i medfoer af dens nationale lovgivning, og dette beloeb skal fastsaettes til det beloeb, der er det hoejeste af beloebene ifoelge den selvstaendige beregning og ydelsen ifoelge pro rata-beregningen (9). Den vandrende arbejdstager har med andre ord ret til fra de forskellige kompetente nationale institutioner at oppebaere et samlet beloeb, der svarer til summen af de hoejeste uafhaengigt beregnede ydelser (der skal betales af de medlemsstater, hvori det ikke har vaeret fornoedent at foretage sammenlaegning) og de faktiske pro rata-beloeb (der skal udbetales af de medlemsstater, hvori det har vaeret noedvendigt at foretage denne sammenlaegning).
11 For saa vidt angaar forordningens ovennaevnte artikel 47, stk. 1, indeholder denne med henblik paa administrativ forenkling visse supplerende regler om beregningen af det teoretiske beloeb og det pro rata-beloeb, som paahviler de i artikel 46, stk. 2, omhandlede kompetente institutioner.
Saerligt bestemmes det i artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)] - hvilken bestemmelse blev indsat i forbindelse med Kongeriget Spaniens tiltraedelse af Faellesskabet (10) - at naar den institution, der skal udbetale ydelsen, i henhold til sin nationale lovgivning skal foretage beregningen af ydelserne paa grundlag af en gennemsnitlig bidragsbasis, skal den fastlaegge denne gennemsnitsbasis udelukkende paa grundlag af de forsikringsperioder, der er tilbagelagt efter lovgivningen i den paagaeldende stat.
12 Med henblik herpaa bestemmer den spanske lovgivning om social sikring, der bygger paa et risikobaseret forsikringssystem, at naar betingelserne for erhvervelsen af retten til ydelsen er opfyldt, skal invalide- og alderspensionsydelserne for arbejdstagere principielt beregnes paa grundlag af den paagaeldendes bidragsbasis i de 96 maaneder, der gaar forud for den maaned, hvor forsikringsbegivenheden indtraadte, divideret med 112.
Naar der ikke gaelder en forpligtelse til at betale bidrag i hele referenceperioden eller en del af denne, herunder naar arbejdstageren er pligtig at svare bidrag til social sikring i en anden medlemsstat, afloeses den gennemsnitlige bidragsbasis i oevrigt i tilsvarende omfang af den i loven fastsatte minimumsbasis (11).
III - Det praejudicielle spoergsmaal
13 Tribunal Superior anmoder Domstolen om at udtale sig om, hvorvidt henvisningen i forordningens artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)] - med henblik paa beregningen af det teoretiske ydelsesbeloeb - paa basis af en gennemsnitsbasis, der udelukkende skal fastsaettes paa grundlag af de forsikringsperioder, der er tilbagelagt efter lovgivningen i den stat, der er kompetent til at foretage fastsaettelsen, skal forstaas som henvisende til: i) den teoretiske maksimums-, minimums- eller gennemsnitsbasis, der til enhver tid er fastsat i lovgivningen i en medlemsstat med hensyn til indbetalingen af bidrag til den sociale sikring, eller ii) den faktiske gennemsnitsbasis af de bidrag, den paagaeldende faktisk har betalt, uanset hvilket bidrag han i henhold til spansk lovgivning burde have betalt i de perioder, han har arbejdet i Spanien.
14 Det forekommer mig, at den forelaeggende ret i det vaesentlige oensker en fortolkning fra Domstolen, fordi den staar over for vanskeligheder i forbindelse med anvendelsen af forordningens artikel 47, stk. 1. De tidligere afgoerelser, der er truffet af den forelaeggende ret, afviger nemlig fra den retningslinje, der forfaegtes af Tribunal Supremo for saa vidt angaar den kompetente spanske institutions beregning af det teoretiske beloeb af sociale ydelser, hvortil den vandrende arbejdstager ville vaere berettiget, dersom alle de forsikrings- eller bopaelsperioder, han havde tilbagelagt efter lovgivningen i forskellige medlemsstater, alene var blevet tilbagelagt i Spanien og paa grundlag af den lovgivning, der finder anvendelse i dette land pr. datoen for fastsaettelsen af ydelsen.
15 Hvad saerligt angaar beregningen af det teoretiske beloeb for ydelser ved invaliditet og alderdom for spanske arbejdstagere, der har arbejdet i Tyskland, har Tribunal Supremo for nylig fortolket forordningens artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)], som foelger: Den bidragsbasis, der skal laegges til grund for perioderne med betaling af obligatoriske bidrag til social sikring paa grundlag af tysk lovgivning, er den »teoretiske« gennemsnitsbasis mellem maksimumsbasis og minimumsbasis ifoelge de i Spanien gaeldende regler for arbejdstagere med samme kvalifikationer i referenceperioden (12).
16 Tribunal Superior er af en anden opfattelse, hvorefter beregningen i den netop beskrevne situation for perioder, hvori den spanske arbejdstager, der er udvandret til Tyskland og underkastet forsikringspligt i denne stat, ikke har betalt de obligatoriske bidrag til social sikring i Spanien, bygger paa gennemsnittet, ikke af de teoretiske bidrag, men derimod af de faktisk indbetalte bidrag i overensstemmelse med den spanske lovgivning i andre perioder.
17 Denne retstilstand er ifoelge den forelaeggende ret senere blevet bekraeftet af Faellesskabets lovgiver i 1992 (13) - altsaa i perioden, efter at de tre arbejdstagere, der er beroert i hovedsagerne, havde erhvervet deres rettigheder til sociale sikringsydelser - ved indfoerelsen i form af en autentisk fortolkning (14), i rubrik D (vedroerende Spanien) i bilag VI til forordningen, der indeholder saerregler om anvendelsen af visse medlemsstaters lovgivning, af et punkt 4, litra a), hvori det hedder, at »ved anvendelse af forordningens artikel 47 beregnes den spanske teoretiske ydelse paa grundlag af den forsikredes faktiske bidragsbasis i aarene umiddelbart forud for indbetalingen af det sidste bidrag til den spanske sociale sikring«.
IV - Besvarelsen af det praejudicielle spoergsmaal
18 Det af Tribunal Superior forelagte spoergsmaal kan nu efter min opfattelse besvares fuldt ud ved anvendelse af de principper, der er fastlagt i den nylig afsagte dom i sagen Lafuente Nieto.
19 I denne dom udtalte Domstolen, at forordningens artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)], vedroerer et system for beregning af ydelser ved alderdom eller invaliditet, der bygger paa en gennemsnitsbasis som den, der er fastsat i den spanske lovgivning (15). Den paagaeldende regel skal som udtalt af Domstolen fortolkes i lyset af traktatens artikel 51, herunder saerligt med henblik paa beskyttelsen af vandrende arbejdstagere mod mulige nedsaettelser af de sociale ydelser, der tilkommer dem i form af en uoensket virkning af udoevelsen af deres ret til fri bevaegelighed.
20 Domstolen har ligeledes praeciseret, at forordningens artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)], end ikke undtagelsesvis kan fortolkes saaledes, at den til skade for vandrende arbejdstagere giver ret til anvendelse af en beregningsmetode, der bygger paa en minimumsbidragsbasis, og ikke en gennemsnitlig bidragsbasis. Paa den anden side kan denne beregning ifoelge samme dom ikke foretages paa grundlag af de bidrag, der er betalt i emigrationsmedlemsstaten. Referencebidragsbasen skal dog stadig vaere det samme som den, der er fastsat for det tilfaelde, at den paagaeldende fortsat har vaeret forpligtet til at betale bidrag i medfoer af lovgivningen i den medlemsstat, der er kompetent til at foretage fastsaettelsen af ydelsen (16).
21 Domstolen har i denne dom antaget den af mig formulerede konklusion, som jeg tillader mig at erindre om, og hvorefter forordningens artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)], fortolket i lyset af traktatens artikel 51, paalaegger en kompetent institution som den spanske, der er omhandlet i hovedsagen, dels at foretage beregningen paa gennemsnitsbasis udelukkende under hensyntagen til de beloeb, der faktisk er indbetalt af den vandrende arbejdstager i medfoer af national lovgivning, dels at forhoeje og regulere det teoretiske ydelsesbeloeb i tilstraekkeligt omfang, som om han var fortsat med at arbejde under de samme vilkaar i den paagaeldende medlemsstat (17).
22 Jeg har i sin tid sagt og vil gentage (18), at denne loesning foelger af den grundlaeggende forudsaetning, som jeg har erindret om ovenfor (jf. punkt 6), vedroerende beskaffenheden af en ren og skaer samordning (i modsaetning til harmonisering) af forordningens saerlige formaal. Der er desuden tale om en loesning, der er i fuld overensstemmelse med det billighedsprincip for fordelingen, der ligger til grund for funktionen af forordningens ordning. Man undgaar uberettigede former for forskelsbehandling til skade for arbejdstagere, der har benyttet deres ret til fri bevaegelighed, og desuden tillaegger man ikke disse arbejdstagere uberettigede fordele i forhold til de »bosiddende«. Sidstnaevnte punkt fortjener at blive uddybet noget. Der skal tages hensyn til de loenforskelle, som endnu findes mellem medlemsstaterne (i det foreliggende tilfaelde saaledes mellem Spanien og Tyskland). Artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)], kan derfor ikke fortolkes saaledes, at det teoretiske beloeb - naar der er tale om sammenligning af den sociale ydelse med arbejdstagerens evne til at skaffe sig indkomster i perioden umiddelbart foer den begivenhed, hvorved han blev invalideret - skal beregnes paa grundlag af de bidrag, den paagaeldende har betalt i de sidste 96 arbejdsmaaneder, ogsaa selv om han har vaeret beskaeftiget i en anden medlemsstat, hvor loennen er hoejere end i oprindelsesmedlemsstaten. Hvis man raesonnerede paa denne maade, ville man ende med at privilegere den vandrende arbejdstager i forhold til den fastboende arbejdstager.
23 Den advokat, der repraesenterer Naranjo Arjona, Vicente Mateos og García Lázaro, har dog under den mundtlige forhandling formuleret tre kriterier, der - efter hans opfattelse - er enklere (19). De regler, der er fastsat i dommen i sagen Lafuente Nieto, er efter hans opfattelse temmelig uklare og vanskelige at anvende i praksis. I denne retning taler de foerste, indbyrdes uoverensstemmende erfaringer med anvendelsen af disse regler ved de spanske retters afdelinger for arbejdssager.
24 At denne indvending er begrundet, er blevet bestridt af den spanske regering under den mundtlige forhandling, og for mit vedkommende ser jeg ikke i forbindelse med denne praejudicielle forelaeggelsessag noget, der kan begrunde en kritisk revision af de principper, der for nylig er blevet fastslaaet i dommen i sagen Lafuente Nieto.
Det maa ikke glemmes, at Domstolen allerede har udtalt sig om det spoergsmaal, som nu foreligger til paakendelse. I oevrigt har den forelaeggende ret i sagen Lafuente Nieto ikke benyttet sig af sin mulighed for paa ny at rette henvendelse til Domstolen, foer den afsagde dom i hovedsagen, saaledes som den har ret til, naar der er vanskeligheder med hensyn til forstaaelsen eller anvendelsen af dommen, eller saafremt den fremfoerer nye synspunkter, paa grundlag af hvilke Domstolen kan taenkes at ville aendre sin besvarelse af et tidligere spoergsmaal (20). Dette viser, at de kriterier, der er anfoert i den nyligt afsagte dom, der her er tale om, ikke giver anledning til de uovervindelige vanskeligheder med hensyn til anvendelsen, som forudses af advokaten for de tre spanske arbejdstagere, der er parter i hovedsagen (21).
25 Mere hold synes der at vaere i det argument, der er blevet fremfoert af Kommissionen under den mundtlige forhandling, og hvorefter de principper, der er fastslaaet i dommen i sagen Lafuente Nieto, i et vist omfang boer lempes i lyset af afgoerelsen i Roenfeldt-sagen (22). Kommissionen har i denne forbindelse anfoert, at forordningens artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)] - fortolket i lyset af traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 51 - under ingen omstaendigheder kan medfoere, at den vandrende arbejdstager mister pensionsrettigheder, som han allerede har erhvervet paa grundlag af overenskomster om social sikring, der gaelder mellem to eller flere medlemsstater, og som er gennemfoert i deres nationale ret. Med andre ord skulle en ret erhvervet af en arbejdstager i medfoer af saadanne overenskomstbestemmelser vaere uberoert i medfoer af den overenskomst, hvori den er hjemlet, ogsaa selv om denne er blevet afloest af en faellesskabsforordning, der regulerer omraadet anderledes.
26 I teknisk henseende er den eventuelle bevarelse af fordele, der er sikret borgerne paa grundlag af national ret og overenskomster indgaaet mellem medlemsstater paa omraadet for social sikring, der senere er erstattet af en herfra forskellig faellesskabsregulering, et spoergsmaal, der falder uden for det praejudicielle spoergsmaal, der er omhandlet i Tribunal Superior's forelaeggelseskendelser.
Ifoelge fast praksis kan Domstolen inden for rammerne af en sag i medfoer af traktatens artikel 177 inddrage bestemmelser i faellesskabsretten, hvortil der ikke er henvist i de praejudicielle spoergsmaal, der er stillet af den forelaeggende ret, men som skoennes af betydning for afgoerelsen af hovedsagen (23).
27 Naar dette er sagt, vil jeg dog naermere betragte Kommissionens argument. Ifoelge artikel 6 traeder forordningen principielt, baade hvad angaar dens personkreds og saglige anvendelsesomraade, i stedet for enhver tidligere gaeldende overenskomst om social sikring, der er afsluttet alene mellem to eller flere medlemsstater (24).
Da forordningen traadte i kraft i den spanske retsorden den 1. januar 1986, nemlig datoen for Kongeriget Spaniens tiltraedelse af Faellesskabet, ophoerte de af Spanien med en eller flere medlemsstater indgaaede internationale overenskomster vedroerende social sikring (med undtagelse af bestemmelser, der udtrykkeligt er naevnt i forordningen (25)) med at have virkning. Til disse overenskomster hoerer, for saa vidt angaar de foreliggende hovedsager, den overenskomst om social sikring (26), der blev afsluttet mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Spanien den 4. december 1973, og som traadte i kraft den 1. november 1977 (herefter »overenskomsten«).
28 Kommissionen har saerligt henledt opmaerksomheden paa overenskomstens artikel 25, stk. 1, litra b). Denne bestemmelse vedroerer de spanske kompetente institutioners beregning af alderspensionsbeloebet (samt invalidepensionsbeloebet i kraft af henvisningen i den efterfoelgende artikel 26, stk. 1).
Der er ikke taget noget udtrykkeligt forbehold med hensyn til denne bestemmelse i bilag III til forordningen, og denne lyder saaledes: »Dersom den bidragsperiode, der er valgt af ansoegeren med henblik paa beregningen af grundlaget for ydelserne, helt eller delvis er tilbagelagt i Forbundsrepublikken Tyskland, skal den kompetente spanske institution fastsaette dette grundlag ud fra den i Spanien gaeldende bidragsbasis i denne periode eller delperiode for arbejdstagere inden for samme stillingskategori som den paagaeldende person« (27).
29 Efter Kommissionens opfattelse giver den loesning, der er fastsat i ovennaevnte artikel 25, stk. 1, litra b), en passende mulighed for at tage det bidragsbasisniveau i betragtning - og dette afhaenger af den indkomst, der er oppebaaret af arbejdstageren, eller hvortil han er berettiget - som arbejdstageren opnaar ved ophoeret af sit arbejdsliv, selv om dette sker i en anden medlemsstat, uden at komme i strid med den spanske sociale sikringsordning (idet dette med henblik paa beregningen af ydelserne under alle omstaendigheder henviser til de bidragsbaser, der er gaeldende i Spanien for den paagaeldende stillingskategori).
30 Stadig ifoelge Kommissionen vil anvendelsen af overenskomstens artikel 25, stk. 1, litra b), til syvende og sidst medfoere, at Naranjo Arjona, Vicente Mateos og García Lázaro alt i alt faar en mere fordelagtig behandling end den, der foelger af ordningen i forordningens artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)]. Forordningens ikrafttraedelse i Spanien den 1. januar 1986 vil foelgelig have medfoert en forringelse af de pensionsrettigheder, som de tre arbejdstagere tidligere havde haft i henhold til overenskomsten.
31 Ifoelge den af Kommissionen paaberaabte retspraksis kan faellesskabsreglerne om social sikring ikke anvendes saaledes, at de forringer de ydelser, der tilkommer den vandrende arbejdstager paa grundlag af lovgivningen i en medlemsstat, idet formaalet med traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevaegelighed (28) da ville blive tilsidesat.
Som Domstolen har fastslaaet, finder denne retspraksis tillige anvendelse paa ydelser, der eventuelt skal tildeles ifoelge bilaterale eller multilaterale overenskomster mellem medlemsstater, der indgaar i deres nationale retssystemer (29), under forudsaetning af, at den paagaeldende arbejdstager har udnyttet sin ret til fri bevaegelighed paa et tidspunkt foer det, hvor faellesskabsreglerne, ogsaa i kraft af senere tiltraedelser af Faellesskabet, er traadt i kraft i samtlige medlemsstater, der har underskrevet den paagaeldende overenskomst (30).
32 De tre spanske arbejdstagere, der er parter i hovedsagerne, har udnyttet deres ret til fri bevaegelighed foer den 1. januar 1986, dvs. paa det tidspunkt, hvor forordningen som foelge af Kongeriget Spaniens tiltraedelse af Faellesskabet traadte i kraft i Spanien og afloeste bestemmelserne i overenskomsten. Der er foelgelig ikke tvivl om - og jeg er enig med Kommissionen heri - at man abstrakt over for dem kunne anvende praksis i henhold til Roenfeldt-dommen (31), idet den hindring herfor, som er anfoert af Domstolen i Thévenon-dommen (32), ikke findes her.
33 Derimod er jeg ikke fuldt ud overbevist af Kommissionens konklusioner, hvorefter forordningens ikrafttraedelse i Spanien den 1. januar 1986 har medfoert en klar forringelse af de tidligere pensionsrettigheder, der var tillagt de tre arbejdstagere i hovedsagerne i medfoer af overenskomstens artikel 25, stk. 1, litra b).
34 Kommissionen stoetter sig i vidt omfang paa retspraksis i henhold til Roenfeldt-dommen. Men i denne sag var det helt aabenlyst og ubestridt, at sagsoegeren i hovedsagen havde lidt tab af pensionsrettigheder som foelge af, at den tysk-danske overenskomst om social sikring var bortfaldet. I medfoer af denne overenskomst havde tyske arbejdstagere nemlig ret til at faa medregnet de perioder, der var tilbagelagt i Danmark, med indtil 15 aar med henblik paa beregningen af alderspensionsrettigheder i Tyskland. Den i forordningen omhandlede sammenlaegning af forsikringsperioder tilbagelagt af tyske arbejdstagere, der er udvandret til andre medlemsstater, havde (og har) derimod det mere begraensede formaal at skabe ret til alderspension, idet ydelsesbeloebet alene er fastsat paa grundlag af de perioder, der er tilbagelagt efter den tyske ordning (33).
35 Anderledes forholder det sig i den foreliggende sag. Den i overenskomsten fastsatte loesning, der blev stoettet af Kommissionen under den mundtlige forhandling, bestaar i, at man beregner reguleringsbasis for ydelserne for de forsikrings- og bidragsperioder, der er tilbagelagt af den vandrende arbejdstager i Tyskland, paa grundlag af de bidragsbaser, der gaelder i Spanien for arbejdstagere i den stillingskategori, hvortil parterne i hovedsagen hoerer. Dette ville vaere den mest fordelagtige loesning i forhold til den i forordningen omhandlede, der derimod - som Domstolen har fastslaaet i Lafuente Nieto-dommen - bestaar i at beregne ydelserne paa en gennemsnitsbasis, der alene fastsaettes efter de bidrag, den vandrende arbejdstager faktisk har betalt i medfoer af spansk lovgivning, og herefter foretage alle fornoedne forhoejelser af det saaledes opnaaede teoretiske ydelsesbeloeb.
36 Dette principielle punkt - som forelaeggelseskendelsen ikke goer det muligt at kaste lys over - blev under den mundtlige forhandling staerkt bestridt af den spanske regering, efter hvis opfattelse anvendelsen af overenskomsten tvaertimod ville medfoere en endog ugunstig behandling i pensionsmaessig henseende i forhold til den, der er fastsat i forordningens artikel 47, stk. 1.
De modstaaende opfattelser mellem Kommissionen og den spanske regering paa dette punkt viser, saa vidt jeg kan se, to forskellige fortolkninger af begrebet »den faktiske bidragsbasis, der gaelder i Spanien for forsikrede arbejdstagere i samme stillingskategori som den paagaeldende«, for hvis vedkommende den spanske socialsikringsinstitution i medfoer af overenskomstens artikel 25, stk. 1, litra b), er forpligtet til at fastsaette reguleringsgrundlaget for ydelserne for de forsikrings- og bidragsperioder, som den vandrende arbejdstager har tilbagelagt i Tyskland.
Ifoelge Kommissionen er der sandsynligvis tale om den maksimumsbasis, der var gaeldende i Spanien i referenceperioden, mens det derimod efter den spanske regerings opfattelse drejer sig om minimumsbasis i medfoer af bestemmelsen i artikel 140, stk. 4, i Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social i tilfaelde, hvor der ikke er pligt til indbetaling af bidrag for en eller flere maaneder i referenceperioden med henblik paa beregningen af basis for reguleringen af ydelserne (34).
37 Uden at jeg skal beskaeftige mig med realiteten i nogen af disse opfattelser eller i oevrigt med den tvetydige reference i overenskomstens artikel 25, stk. 1, litra b), vedroerende arbejdstagerens valg af bidragsperiode med henblik paa beregningen af selve basis for regulering af ydelserne, et valg, som ikke synes reguleret i den spanske lovgivning om social sikring (35), vil jeg begraense mig til en enkelt bemaerkning. Det princip om ajourfoering af de bidrag, der er indbetalt til den sociale sikringsinstitution i den medlemsstat, der skal udrede pensionen, som er fastslaaet af Domstolen i Lafuente Nieto-dommen, goer det principielt muligt at forfoelge de samme maal i henseende til ydelsernes effektivitet, som oenskes forfulgt med overenskomsten. Begge de to loesninger bygger paa en fiktiv forestilling om en arbejdsaktivitet, der fortsaetter uafbrudt inden for den spanske lovgivning om social sikring. Og de giver begge mulighed for at tage hensyn til det bidragsniveau, som den vandrende arbejdstager naar op paa ved ophoeret af sit arbejdsliv.
38 Man kan dog ikke med sikkerhed udelukke, at beregningen af ydelserne i de tre hovedsager - saavel som i andre tilsvarende konkrete sager - der skal udbetales af den spanske socialsikringsinstitution, teoretisk kan foere til forskellige loesninger alt efter, om man benytter det ene eller det andet system. Af anvendelsen af beregningsmetoden ifoelge forordningens artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)], kan der ogsaa for den vandrende arbejdstager - og de beroerte personer i den foreliggende sag - foelge en alt i alt mindre fordelagtig behandling end den, der i modsat fald ville vaere fulgt som foelge af anvendelsen af beregningssystemet i overenskomstens artikel 25, stk. 1, litra b). I dette tilfaelde bevirker forordningens ikrafttraedelse i Spanien faktisk en forringelse af de pensionsrettigheder, som tidligere ville vaere tilkommet Naranjo Arjona, Vicente Mateos og García Lázaro i medfoer af overenskomsten. Det skal dog bemaerkes, at den forelaeggende ret i de foreliggende sager, til forskel fra i Roenfeldt-sagen, kun kan komme til det resultat, at de relevante bestemmelser i overenskomsten fortsat er anvendelige efter en beregning af de omtvistede ydelsers teoretiske beloeb paa grundlag af baade overenskomsten og forordningen og en derpaa foelgende sammenligning af de to resultater.
Denne forpligtelse medfoerer ubestrideligt en oeget arbejdsbyrde for de kompetente institutioner og de nationale retter, men det er den eneste maade, hvorpaa man kan sikre efterlevelsen af retspraksis, hvorefter traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 51 ikke i noget tilfaelde tillader, at en arbejdstager, der har benyttet sig af sin ret til fri bevaegelighed, saettes i en situation, der er mindre fordelagtig end den, han ville have vaeret i, dersom han ikke havde benyttet sig af denne ret.
V - Forslag til afgoerelse
Paa baggrund af ovenstaaende betragtninger foreslaar jeg Domstolen foelgende besvarelse af de af Tribunal Superior forelagte spoergsmaal:
»Bestemmelsen i artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)], i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet - hvorefter den kompetente institution i en medlemsstat, der i henhold til den i denne gaeldende lovgivning skal foretage beregningen af ydelserne paa en gennemsnitsbidragsbasis, alene skal fastsaette denne gennemsnitsbasis paa grundlag af de forsikringsperioder, der er tilbagelagt efter lovgivningen i denne medlemsstat - vedroerer alene de bidrag, der faktisk er indbetalt af den vandrende arbejdstager i henhold til den paagaeldende lovgivning, og indebaerer, at det saaledes fastsatte teoretiske ydelsesbeloeb skal reguleres og forhoejes, som om den forsikrede uafbrudt havde arbejdet paa de samme vilkaar i den paagaeldende medlemsstat.
Hvis den vandrende arbejdstager imidlertid som foelge af anvendelsen af artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)], i Raadets forordning nr. 1408/71 i forbindelse med beregningen af det teoretiske ydelsesbeloeb lider en nedsaettelse af pensionsrettigheder, som han allerede havde erhvervet ret til foer forordningens ikrafttraedelse paa grundlag af bestemmelserne i en bilateral eller multilateral overenskomst mellem medlemsstaterne, og som er blevet inkorporeret i retssystemet i den medlemsstat, der skal udrede ydelserne, skal sidstnaevnte bestemmelser fortsat vaere gaeldende. Naar arbejdstagerens fortabelse af pensionsrettigheder, saafremt den til national ret transformerede overenskomst ikke anvendes i den stat, der skal udrede ydelserne, ikke fremgaar umiddelbart, skal den forelaeggende ret foretage en beregning af det teoretiske beloeb af de omtvistede pensionsydelser baade paa grundlag af den her omhandlede overenskomst og faellesskabsreglerne og derefter foretage en sammenlignende vurdering af de to resultater.«
(1) - Raadets forordning af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (EFT 1971 II, s. 366), som aendret og ajourfoert ved bl.a. Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2.6.1983 om aendring og ajourfoering af forordning nr. 1408/71 og forordning (EOEF) nr. 574/72 om regler til gennemfoerelse af forordning nr. 1408/71 (EFT L 230, s. 6), som tilpasset ved bilag I, afsnit VIII, til akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af traktaterne (herefter »tiltraedelsesakten«) (EFT 1985 L 302, s. 23, paa s. 170), og Raadets forordning (EOEF) nr. 1248/92 af 30.4.1992 om aendring af forordning nr. 1408/71 og forordning nr. 574/92 (EFT L 136, s. 7), hvorved litra e) i artikel 47, stk. 1, er blevet aendret til litra g) i samme artikel. Forordningen har vaeret genstand for yderligere aendringer og tillige senere for offentliggoerelse af en konsolideret udgave i december 1992 (EFT L 325, s. 1).
(2) - Dom af 12.9.1996, sag C-251/94, Sml. I, s. 4187.
(3) - Jf. generaladvokat Cosmas' forslag til afgoerelse i sag C-475/93 ad dom af 9.11.1995, Thévenon, Sml. I, s. 3813, paa s. 3828.
(4) - Dom af 27.9.1988, sag 313/86, Lenoir, Sml. s. 5391, praemis 13.
(5) - Alene for saa vidt angaar arbejdstagere, der er ramt af invaliditet, og som successivt har vaeret omfattet af to eller flere medlemsstaters lovgivning, hvoraf mindst én bygger paa et forsikringssystem (dvs. et system, der bygger paa risikobetragtninger), inden for hvilket (saaledes som det er tilfaeldet efter den spanske sociale sikringsordning) stoerrelsen af ydelserne ved invaliditet er uafhaengig af de tilbagelagte forsikringsperioder. I forordningens artikel 40, stk. 1, bestemmes det nemlig, at bestemmelserne i afsnit III, kapitel 3, om saerlige bestemmelser om alderdom og doedsfald (pensioner) finder tilsvarende anvendelse paa disse arbejdstagere.
(6) - Ifoelge forordningen er det i oevrigt de kompetente institutioner tilladt at give afkald paa beregning efter sammenlaegningsmetoden og pro rata-fordelingen, dersom resultatet af denne beregning er det samme som eller ringere end resultatet af den beregning, som er foretaget alene paa grundlag af national lovgivning (alle de tilfaelde, hvori de to beregninger ville foere til dette resultat, er for hver enkelt medlemsstats vedkommende omtalt i bilag IV, afsnit C, til forordningen).
(7) - Jf. dom af 26.6.1980, sag 793/79, Menzies, Sml. s. 2085, praemis 9.
(8) - Som affattet ved den aendring, der blev indfoert ved artikel 2, stk. 2, i Raadets forordning nr. 1248/92, anfoert i fodnote 1.
(9) - Dette gaelder dog med forbehold af de antikumulationsregler (om nedsaettelse, midlertidig inddragelse eller bortfald af ydelser), der eventuelt er fastsat i national lovgivning, hvorefter den paagaeldende ydelse skal betales, i hvilket tilfaelde sammenligningen foretages mellem det autonome ydelsesbeloeb og det pro rata-beloeb, der fremkommer efter anvendelsen af de naevnte bestemmelser (forordningens artikel 46, stk. 3).
(10) - Artikel 26 og bilag I, kapitel VIII, i tiltraedelsesakten, jf. fodnote 1.
(11) - Jf. lov nr. 26/1985 af 31.7.1985 om hasteforanstaltninger til rationalisering af strukturen og beskyttelsen ifoelge den sociale sikring, artikel 3 (BOE af 1.8.1985, nr. 173, s. 1907). Denne bestemmelse er senere med mindre formelle aendringer blevet gentaget i artikel 140 i bekendtgoerelsen af den almindelige lov om social sikring (kongelig anordning nr. 1 af 20.6.1994, BOE af 29.6.1994, nr. 154, s. 5453).
Vedroerende en mere detaljeret beskrivelse af de sider af den spanske sociale sikringsordning, der har betydning for denne sag, henviser jeg til mit forslag til afgoerelse af 20.6.1996 i sag C-251/94, Lafuente Nieto, saerligt punkt 4 og 11-18.
(12) - Jf. senest dom af 27.3.1995 i GJ, B-105, juli-august 1995, s. 59.
(13) - Raadets forordning nr. 1248/92, anfoert i fodnote 1, jf. s. 24. Ifoelge litra b) i punkt 4 i rubrik D i bilag IV til forordningen, der senere citeres i teksten, skal det teoretiske beloeb, der er opnaaet ved den i bestemmelsen beskrevne beregning, herefter forhoejes og reguleres for hvert af de efterfoelgende aar indtil aaret forud for forsikringsbegivenhedens indtraeden paa samme maade som pensioner af samme art.
(14) - Som det fremgaar af punkt 53 og 54 i mit forslag til afgoerelse i sagen Lafuente Nieto (jf. fodnote 11), har man nemlig ved de regler, der i 1992 er tilfoejet bilag VI til forordningen, for saa vidt angaar reglerne for gennemfoerelse af forordningens artikel 47 i Spanien begraenset sig til udtrykkeligt i forbindelse med den foreliggende sag at forklare et af de principper, der ligger til grund for forordningen, nemlig princippet om den sociale ydelses effektivitet, hvortil naturligvis knytter sig den i litra b) i ovennaevnte punkt 4 indeholdte regel om forhoejelse og regulering af de af arbejdstageren faktisk indbetalte beloeb (jf. fodnote 13).
(15) - Jf. den i fodnote 2 naevnte dom, praemis 16-29.
(16) - Jf. praemis 39.
(17) - Jf. praemis 30-43.
(18) - Jf. mit forslag til afgoerelse af 20.6.1996 i sagen Lafuente Nieto, punkt 47-61, jf. fodnote 11.
(19) - Det er netop reglen (hvis forenelighed med det, som Domstolen har fastslaaet i praemis 39 i dommen i sagen Lafuente Nieto (jf. fodnote 16), i oevrigt synes ret tvivlsom) om, at bidragsbaserne paa 96 maaneder umiddelbart forud for datoen for forsikringsbegivenhedens indtraeden efter national lovgivning skal fastlaegges efter de faktiske bidrag, der er indbetalt af den vandrende arbejdstager i denne periode i en hvilken som helst anden medlemsstat, men i alle tilfaelde under overholdelse af de minimums- og maksimumsbidrag, der er fastsat i selve den spanske lovgivning for arbejdstagere i samme stillingskategori.
(20) - Kendelse af 5.3.1986 i sag 69/85 (Wuensche, Sml. s. 947, praemis 10-16), hvori Domstolen har fastslaaet, at den forelaeggende rets mulighed for paa ny at henvende sig til Domstolen ikke giver den ret til at anfaegte gyldigheden af den allerede afsagte dom, eftersom dette ville vaere i strid med den kompetencefordeling mellem de nationale retter og Domstolen, der foelger af traktatens artikel 177.
(21) - Det ovenfor anfoerte goeres i oevrigt gaeldende uden praejudice af muligheden for aabning af en traktatbrudsprocedure i medfoer af traktatens artikel 169, dersom den anvendelse, som den kompetente spanske institution i fremtiden goer af forordningens artikel 47, stk. 1, litra e) [nu litra g)], skulle vise sig at stride mod de principper, Domstolen har fastslaaet i dommen i sagen Lafuente Nieto, saaledes som det ogsaa har vaeret forudset under den mundtlige forhandling af advokaten for Naranjo Arjona, Vicente Mateos og García Lázaro.
(22) - Dom af 7.2.1991, sag C-227/89, Sml. I, s. 323.
(23) - Jf. bl.a. dom af 18.2.1964, forenede sager 73/63 og 74/63, Rotterdam og Puttershoen, Sml. 1954-1964, s. 455, org. ref.: Rec. s. 1, af 28.6.1978, sag 70/77, Simmenthal, Sml. s. 1453, af 20.3.1986, sag 35/85, Tissier, Sml. s. 1207, af 7.3.1990, forenede sager C-153/88 - C-157/88, Fauque m.fl., Sml. I, s. 649, af 12.12.1990, sag C-241/89, SARPP, Sml. I, s. 4695, af 16.7.1992, sag C-187/91, Belovo, Sml. I, s. 4937, og af 16.12.1992, sag C-114/91, Claeys, Sml. I, s. 6559. Kommissionen kan eventuelt henlede Domstolens opmaerksomhed paa de principielle punkter. Domstolen afgoer af egen drift, om de er af vaesentlig betydning for det spoergsmaal, der egentlig foreligger til afgoerelse i hovedsagen (jf. dom af 18.3.1993, sag C-280/91, Viessmann, Sml. I, s. 971).
(24) - Med undtagelse - for saa vidt angaar dette forslag til afgoerelse - af de i forordningens artikel 7 omhandlede »internationale regler, som ikke beroeres af denne forordning«, herunder saerlige bestemmelser i overenskomster om social sikring, der uanset bestemmelserne i artikel 6 fortsat skal vaere gaeldende«, for saa vidt der udtrykkeligt er taget forbehold med hensyn til dem i bilag III til forordningen [jf. artikel 7, stk. 2, litra c)].
(25) - Jf. dom af 7.6.1973, sag 82/72, Walder, Sml. s. 599, praemis 6 og 7.
(26) - Jf. BOE nr. 258 af 28.10.1977, s. 2295, og Bundesgesetzblatt, 1977, II, s. 687.
(27) - Min oversaettelse. Den originale version lyder saaledes: »Cuando todo o parte del período de cotización elegido por el solicitante para el cálculo de su base reguladora de prestaciones se hubiera cumplido en la República Federal, el Organismo competente español determinará dicha base reguladora sobre las bases de cotización vigentes en España, durante dicho período o fracción, para los trabajadores de la misma categoría profesional que la persona interesada.«
(28) - Dom af 9.7.1980, sag 807/79, Gravina, Sml. s. 2205, praemis 7.
(29) - Roenfeldt-dommen, anfoert i fodnote 22, praemis 21-29.
(30) - Thévenon-dommen, anfoert i fodnote 3, praemis 18-28.
(31) - Jf. fodnote 29 og den del af teksten, der vedroerer denne.
(32) - Jf. fodnote 30 og den del af teksten, der vedroerer denne.
(33) - Dommen er anfoert i fodnote 22, jf. praemis 13-20. Paa samme maade var det i Thévenon-sagen ubestridt mellem parterne, at eftersom der ved beregningen af invalidepensionsydelsen i medfoer af den fransk-tyske overenskomst om social sikring ligeledes burde vaere taget hensyn til de forsikringsperioder, der var tilbagelagt i Frankrig, ville stoerrelsen af den pension, som den tyske sociale sikringsinstitution skulle udbetale til Thévenon (i dens egenskab af kompetent institution i den medlemsstat, hvori den pensionsberettigede var registreret som bosat ved forsikringsbegivenhedens indtraeden), have vaeret hoejere end den, der blev tildelt paa grundlag af princippet om pro rata-fordelingen i forordningen (praemis 9 i Thévenon-dommen, jf. fodnote 30).
(34) - Jf. fodnote 11 og den hertil hoerende del af teksten.
(35) - Jf. fodnote 12.