62017CJ0235_RES
Vec C‑235/17
Európska komisia
proti
Maďarsku
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 21. mája 2019
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 63 ZFEÚ – Voľný pohyb kapitálu – Článok 17 Charty základných práv Európskej únie – Právo vlastniť majetok – Vnútroštátna právna úprava, ktorá ex lege a bez odškodnenia zrušuje práva na užívanie poľnohospodárskych a lesných pozemkov predtým nadobudnuté právnickými alebo fyzickými osobami, ktoré nemôžu preukázať blízky príbuzenský vzťah s vlastníkom“
Voľný pohyb kapitálu a sloboda platieb – Obmedzenia na činnosti v oblasti nehnuteľností – Základné práva – Právo vlastniť majetok – Vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje zánik nadobudnutých práv na užívanie poľnohospodárskych pozemkov v prípade nepreukázania blízkeho príbuzenského vzťahu s vlastníkom týchto pozemkov – Neprípustnosť – Odôvodnenia – Neexistencia
(Článok 63 a článok 65 ods. 1 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 17 ods. 1)
(pozri body 58, 124, 130 a výrok)
Základné práva – Charta základných práv Európskej únie – Pôsobnosť – Vykonanie práva Únie – Vnútroštátna právna úprava, ktorá môže byť prekážkou jednej alebo viacerých základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ – Členský štát, ktorý sa odvoláva na dôvody uvedené v článku 65 ZFEÚ alebo na naliehavé dôvody všeobecného záujmu uznané právom Únie ako odôvodnenie – Zahrnutie
(Článok 63 a 65 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 51 ods. 1)
(pozri body 63 – 65)
Základné práva – Charta základných práv Európskej únie – Právo vlastniť majetok – Pôsobnosť – Práva priznávajúce nadobudnuté právne postavenie – Pojem – Práva na užívanie nehnuteľnosti, ktoré umožňujú ich nositeľovi užívať danú nehnuteľnosť a čerpať z nej požitky – Zahrnutie – Obmedzenie alebo vylúčenie prevoditeľnosti dotknutých práv – Neexistencia vplyvu
(Charta základných práv Európskej únie, článok 17 ods. 1)
(pozri body 69 – 71, 73)
Základné práva – Charta základných práv Európskej únie – Právo vlastniť majetok – Rozsah – Zbavenie – Podmienky
(Charta základných práv Európskej únie, článok 17 ods. 1 a článok 52 ods. 1)
(pozri body 86 – 89)
Voľný pohyb kapitálu a sloboda platieb – Obmedzenia na činnosti v oblasti nehnuteľností – Vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje zánik nadobudnutých práv na užívanie poľnohospodárskych pozemkov v prípade nepreukázania blízkeho príbuzenského vzťahu s vlastníkom týchto pozemkov – Neprípustnosť – Odôvodnenie založené na cieľoch verejného záujmu súvisiacich s obhospodarovaním poľnohospodárskych pozemkov – Podmienky – Dôkazné požiadavky
(Článok 63 ZFEÚ)
(pozri body 91, 92, 94)
Voľný pohyb kapitálu a sloboda platieb – Obmedzenia na činnosti v oblasti nehnuteľností – Vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje zánik nadobudnutých práv na užívanie poľnohospodárskych pozemkov v prípade nepreukázania blízkeho príbuzenského vzťahu s vlastníkom týchto pozemkov – Neprípustnosť – Odôvodnenie založené na boji proti praktikám zameraným na obchádzanie vnútroštátneho zákona – Podmienka – Odôvodnenie, ktoré sa osobitne týka čisto umelých transakcií a vylučuje akúkoľvek všeobecnú domnienku zneužívajúceho konania
[Článok 63 a článok 65 ods. 1 písm. b) ZFEÚ]
(pozri body 110, 112, 114, 115, 119, 120)
Základné práva – Charta základných práv Európskej únie – Právo vlastniť majetok – Vnútroštátna právna úprava, ktorá ex lege a bez odškodnenia zrušuje nadobudnuté práva na užívanie poľnohospodárskych pozemkov v prípade nepreukázania blízkeho príbuzenského vzťahu s vlastníkom týchto pozemkov – Neprípustnosť – Odkaz na všeobecné ustanovenia občianskeho práva týkajúce sa náhrady škody – Neexistencia vplyvu
(Charta základných práv Európskej únie, článok 17 ods. 1)
(pozri body 125 – 127)
Zhrnutie
Maďarsko si tým, že zrušilo práva na užívanie poľnohospodárskych pozemkov nachádzajúcich sa na jeho území, ktorých priamymi alebo nepriamymi držiteľmi sú štátni príslušníci iných členských štátov, nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo zásady voľného pohybu kapitálu a z práva vlastniť majetok zaručeného Chartou
V rozsudku Komisia/Maďarsko (C‑235/17), vydanom 21. mája 2019, veľká komora Súdneho dvora rozhodla, že Maďarsko si tým, že zrušilo ex lege práva na užívanie poľnohospodárskych a lesných pozemkov nachádzajúcich sa v Maďarsku v rozsahu, v akom sú ich priamymi alebo nepriamymi držiteľmi štátni príslušníci iných členských štátov, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z ustanovení článku 63 ZFEÚ v spojení s článkom 17 Charty základných práv Európskej únie.
V roku 2013 Maďarsko prijalo zákon (ďalej len „zákon z roku 2013“), podľa ktorého práva na užívanie poľnohospodárskych a lesných pozemkov predtým nadobudnuté právnickými alebo fyzickými osobami, ktoré nemôžu preukázať blízky príbuzenský vzťah s vlastníkom týchto pozemkov, museli byť ex lege zrušené bez toho, aby bol stanovený systém odškodnenia týchto osôb. Maďarsko na podporu tohto zákona tvrdilo, že dotknuté zmluvy o užívaní obchádzali zákazy nadobudnutia vlastníctva poľnohospodárskych pozemkov záväzné pred pristúpením Maďarska k Únii a že okrem toho porušovali vnútroštátnu právnu úpravu v oblasti devízovej kontroly platnú v tom období, takže z tohto dôvodu boli neplatné ab initio už pred týmto pristúpením. Maďarsko tiež uviedlo rôzne ciele poľnohospodárskej politiky, a to zabezpečiť, že úrodné poľnohospodárske pozemky budú len vo vlastníctve fyzických osôb, ktoré ich obhospodarujú, a nebudú vlastnené na špekulatívne účely, zabrániť rozdrobovaniu pozemkov a zachovať vidiecku populáciu a udržateľné poľnohospodárstvo, ako aj vytvoriť životaschopné a konkurenčné prevádzky.
Súdny dvor po tom, čo dospel k záveru, že nie je potrebné preskúmať zákon z roku 2013 z hľadiska článku 49 ZFEÚ, konštatoval, že stanovením zániku ex lege práv na užívanie poľnohospodárskych pozemkov nadobudnutých osobami, ktoré nemôžu odôvodniť blízky príbuzenský vzťah s vlastníkom týchto pozemkov, medzi ktorými je veľa štátnych príslušníkov iných členských štátov než Maďarska, už len svojím samotným predmetom obmedzuje právo dotknutých subjektov na voľný pohyb kapitálu zaručené článkom 63 ZFEÚ. Táto vnútroštátna právna úprava ich totiž zbavuje možnosti naďalej požívať ich právo na užívanie a neumožňuje im prípadne previesť toto právo. Uvedená právna úprava navyše môže odrádzať nerezidentov od investovania v Maďarsku v budúcnosti.
Za týchto podmienok sa Súdny dvor domnieval, že je potrebné preskúmať, či uvedené obmedzenie môže byť odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu alebo dôvodmi uvedenými v článku 65 ZFEÚ a či je v súlade so zásadou proporcionality najmä tým, že sleduje uvedené ciele koherentným a systematickým spôsobom.
V tomto kontexte Súdny dvor tiež pripomenul, že základné práva zaručené Chartou základných práv sa uplatnia vo všetkých situáciách, ktoré upravuje právo Únie, pričom sa musia dodržiavať, ak vnútroštátna právna úprava spadá do pôsobnosti tohto práva. Platí to najmä v prípade, keď vnútroštátna právna úprava môže byť prekážkou jednej alebo viacerých základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ a ak dotknutý členský štát poukáže na dôvody uvedené v článku 65 ZFEÚ alebo na naliehavé dôvody všeobecného záujmu uznané právom Únie na účely odôvodnenia takejto prekážky. V takomto prípade sa na dotknutú vnútroštátnu právnu úpravu môžu výnimky vzťahovať len vtedy, ak je v súlade so základnými právami, ktorých dodržiavanie zabezpečuje Súdny dvor. V tejto súvislosti to, že členský štát uplatní výnimky, ktoré právo Únie stanovuje na účely odôvodnenia zásahu do základnej slobody zaručenej Zmluvou, treba považovať za „výkon práva Únie“ v zmysle článku 51 ods. 1 Charty základných práv.
V dôsledku toho Súdny dvor preskúmal zlučiteľnosť zákona z roku 2013 s právom Únie z hľadiska výnimiek zakotvených v Zmluvách a judikatúre Súdneho dvora, ako aj z hľadiska základných práv zaručených Chartou základných práv, medzi ktoré patrí vlastnícke právo zaručené článkom 17 Charty, ktorého porušenie namieta Komisia v prejednávanom prípade.
Pokiaľ ide o tento článok 17 Charty základných práv, Súdny dvor po prvé spresnil, že ochrana priznaná odsekom 1 tohto článku sa týka majetkových práv, z ktorých podľa právneho poriadku vyplýva nadobudnuté právne postavenie, ktoré umožňuje ich majiteľom nezávislý výkon týchto práv na ich vlastný účet. Podľa Súdneho dvora je očividné, že predmetné práva na užívanie majú majetkovú hodnotu a priznávajú nositeľovi práv právne postavenie, a to aj vtedy, keď by podľa platného vnútroštátneho práva bola prevoditeľnosť takýchto práv obmedzená alebo vylúčená. Nadobudnutie takýchto práv na užívanie poľnohospodárskych pozemkov na základe zmluvy sa totiž v zásade spája so zaplatením ceny. Tieto práva umožňujú ich nositeľom užívať tieto pozemky predovšetkým na ekonomické účely alebo ich prípadne prenajať tretím osobám, a teda spadajú do pôsobnosti článku 17 ods. 1 Charty základných práv.
Súdny dvor po druhé rozhodol, že práva na užívanie zrušené zákonom z roku 2013 musia byť považované za „oprávnene nadobudnuté“ v zmysle tohto ustanovenia Charty základných práv. Uvedené práva boli totiž zriadené ku dňu, kedy zriadenie takýchto práv platná vnútroštátna právna úprava nezakazovala, a Maďarsko nepreukázalo, že tieto práva boli neplatné z dôvodu porušenia vtedajšej vnútroštátnej právnej úpravy v oblasti devízovej kontroly. Okrem toho príslušné vnútroštátne orgány systematicky zapisovali tieto práva do katastra nehnuteľností a ich existencia bola potvrdená zákonom prijatým v roku 2012.
Po tretie Súdny dvor rozhodol, že zákon z roku 2013 nezahŕňa obmedzenia užívania majetku, ale zbavenie majetku v zmysle článku 17 ods. 1 Charty základných práv, a to bez ohľadu na skutočnosť, že dotknuté práva na užívanie nenadobudol verejný orgán, ale ich zánikom sa obnovilo plné vlastnícke právo k sporným pozemkom v prospech vlastníkov.
Súdny dvor však na záver tejto analýzy spresnil, že obmedzenie výkonu práv zaručených Chartou základných práv musí byť ustanovené zákonom a musí rešpektovať podstatu týchto práv, ako aj zásadu proporcionality, pričom dané práva možno obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných. V tejto súvislosti výklad článku 17 ods. 1 Charty základných práv v spojení s jej článkom 52 ods. 1 vedie k záveru, že v prípade, keď je zbavenie majetku odôvodňované verejným záujmom, dodržanie zásady proporcionality stanovenej v článku 52 ods. 1 Charty základných práv treba zabezpečiť s ohľadom na tento dôvod a na ciele všeobecného záujmu. Takýto výklad tiež znamená, že ak chýba takýto všeobecný záujem odôvodňujúci zbavenie majetku alebo ak je preukázaný verejný záujem, ale nie sú splnené podmienky stanovené v článku 17 ods. 1 druhej vete Charty základných práv, dochádza k zásahu do vlastníckeho práva zaručeného týmto ustanovením.
V tejto súvislosti Súdny dvor síce uznal, že vnútroštátne právne predpisy môžu obmedzovať voľný pohyb kapitálu v záujme takých cieľov, aké uvádza Maďarsko na podporu zákona z roku 2013; rozhodol však, že uvedený zákon nemožno vzhľadom na chýbajúce dôkazy považovať za právnu úpravu, ktorá skutočne sleduje takéto ciele, ani za právnu úpravu, ktorá je vhodná na zabezpečenie ich dosiahnutia. Súdny dvor dodal, že tento zákon v každom prípade ide nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie uvedených cieľov. Z tých istých dôvodov Súdny dvor dospel k záveru o neexistencii verejného záujmu, ktorý by mohol odôvodniť zbavenie majetku vyplývajúce zo zrušenia dotknutých práv na užívanie.
Pokiaľ ide o toto zbavenie majetku, Súdny dvor dodal, že zákon z roku 2013 v každom prípade nespĺňa požiadavku včasného vyplatenia spravodlivej náhrady stanovenú v článku 17 ods. 1 druhej vete Charty základných práv. Tento zákon totiž neobsahuje nijaké ustanovenie, ktoré by upravovalo odškodnenie nositeľov práv na užívanie, ktorí boli zbavení daných práv, pričom jednoduchý odkaz na všeobecné ustanovenia občianskeho práva, ktorý uviedlo Maďarsko, nespĺňa túto požiadavku. V predmetnom prípade by takýto odkaz zaťažil nositeľov práv na užívanie povinnosťou domáhať sa vyplatenia odškodnenia od vlastníka pôdy v konaní, ktoré môže byť dlhé a nákladné. Takéto občianskoprávne pravidlá neumožňujú ľahko a dostatočne presne či predvídateľne určiť, či náhradu skutočne možno získať po skončení takýchto konaní, ani prípadne, aká bude jej povaha a rozsah.