61989TC0120_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
Retten skal her tage stilling til en sag anlagt af virksomheden Stahlwerke Peine-Salzgitter AG (herefter benaevnt "Peine-Salzgitter"), der stoettes paa EKSF-Traktatens artikel 34, stk. 1, og artikel 40, stk. 1, og vedroerer Faellesskabets paadragelse af ansvar uden for kontraktforhold paa grund af en raekke ulovligheder, Kommissionen har begaaet under anvendelsen af staalkvotesystemet. Sagsoegeren har dels nedlagt paastand om, at en raekke kommissionsbeslutninger, der er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, annulleres, dels om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsoegeren et beloeb paa 77 603 528 DM med tillaeg af renter. Sagen er en direkte udloeber af Domstolens to domme af 14. juli 1988 afsagt i sagen Stahlwerke Peine-Salzgitter mod Kommissionen (sag 103/85, Sml. s. 4131) hhv. i de forenede sager Stahlwerke Peine-Salzgitter AG og Hoogovens Groep BV mod Kommissionen (forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 og 285/86, Sml. s. 4309).
Der skal i denne sag tages stilling til nye, vigtige retsspoergsmaal samt til komplicerede og vanskelige spoergsmaal vedroerende de faktiske omstaendigheder. Hvorledes haenger EKSF-Traktatens artikel 34 og artikel 40 sammen? Hvilke regler gaelder for ansvar uden for kontraktforhold inden for rammerne af EKSF-Traktaten i forbindelse med en tjenstlig fejl, der fremgaar af en ulovlig retsakt? Naar bl.a. henses til de af Domstolen i ovennaevnte domme fastslaaede ulovligheder, har Kommissionen da i det foreliggende tilfaelde begaaet en fejl, der kan bevirke, at Faellesskaberne ifalder ansvar? Foreligger der en skade, der kan oprettes, og kan den betegnes som direkte og saerlig? Hvad er omfanget af erstatningskravet i forbindelse med soegsmaal vedroerende ansvar paa EKSF-omraadet?
Foelgende punkter skal undersoeges i den anfoerte raekkefoelge:
I - Sagens faktiske og retlige baggrund.
II - Spoergsmaalet om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling, naar henses til EKSF-Traktatens artikel 34 saavel som til artikel 40.
III - Spoergsmaalet om, hvorvidt der i den foreliggende sag foreligger en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet.
IV - Endelig, problemerne vedroerende den af sagsoegeren paastaaede skade.
I - Sagens faktiske og retlige baggrund
1. Produktions- og leveringskvotesystemet for staal
I perioden 1973-1988 stod Faellesskabets jern- og staalindustri over for betydelige vanskeligheder, der navnlig skyldtes den recession, der paavirkede hele erhvervslivet og medfoerte et fald i efterspoergslen efter jern- og staalprodukter saavel paa faellesskabs- som paa tredjelandsmarkederne. Ud over disse vanskeligheder, der ofte blev betegnet som konjunkturbestemte, opstod andre problemer, navnlig udbuddet paa det faelles marked af meget konkurrencedygtige varer fremstillet i tredjelande samt strukturelle vanskeligheder for Faellesskabets jern- og staalindustri som foelge af, at en stor del af anlaeggene var staerkt foraeldede. Disse faktorer skabte saaledes et betydeligt kapacitetsoverskud i forhold til den staerkt faldende efterspoergsel efter staal, hvilket igen foerte til et prisfald, der rejste tvivl om, hvorvidt en stor del af Faellesskabets jern- og staalvirksomheder i det hele taget kunne overleve.
For at rette op paa denne situation eller i det mindste mindske virkningerne heraf traf Kommissionen en raekke foranstaltninger, som i foerste raekke bl.a. vedroerte indfoerelsen af visse minimumspriser og omfanget af importen af jern- og staalprodukter fra tredjelande. Herudover traf Kommissionen foranstaltninger vedroerende en strukturomlaegning af jern- og staalsektoren, hvilket bl.a. omfattede udfaerdigelsen af en stoettekodeks, der paa faellesskabsniveau skulle koordinere den af medlemsstaterne ydede stoette, som kunne skabe konkurrenceforvridning paa et allerede saerdeles uroligt marked.
Da markedssituationen for staal stadig forvaerredes og gav sig udslag i en voldsom efterspoergselsnedgang og et staerkt prisfald i tredje kvartal 1980, indfoerte Kommissionen herudover efter at have fastslaaet, at man befandt sig i en "aabenbar kriseperiode", jf. EKSF-Traktatens artikel 58, et produktionskvotesystem for Faellesskabets jern- og staalvirksomheder i henhold til Kommissionens generelle beslutning nr. 2794/80/EKSF af 31. oktober 1980 (1), der blev udstedt med Raadets samtykke. Ifoelge systemet skulle der for hver af de omfattede produktgrupper anvendes en ensartet reduktionssats for alle beroerte virksomheder i forhold til deres faktiske produktion i en bestemt referenceperiode, nemlig perioden 1977-1980. Ifoelge systemet skulle der yderligere anvendes reduktionssatser for den del af produktionen, der kunne leveres paa det faelles marked. Den generelle beslutning indeholdt imidlertid en raekke undtagelsesbestemmelser, for saa vidt angaar den ensartede reduktionssats. Saaledes blev referenceproduktionen forhoejet for virksomheder, der befandt sig i naermere bestemte situationer, bl.a. paa grund af foranstaltninger truffet af virksomheden i overensstemmelse med Faellesskabets politik paa jern- og staalomraadet. Yderligere var Kommissionen ifoelge beslutningens artikel 14 befoejet til paa anmodning af den enkelte virksomhed at tilpasse visse af beslutningens bestemmelser, saafremt de produktions- og leveringsrestriktioner, der paalagdes ved beslutningen eller gennemfoerelsesforanstaltningerne hertil, medfoerte usaedvanlige vanskeligheder for virksomheden.
Saaledes fastsatte Kommissionen i henhold til dette meget stive interventionistiske system hvert kvartal produktionskvoter for den enkelte virksomhed samt den del af disse kvoter, som kunne leveres paa det faelles marked, og som normalt betegnes som "leveringskvote". Disse to kvotetyper blev fastsat paa grundlag af de ved systemets indfoerelse fastsatte referenceproduktioner og -maengder, idet der paa disse referenceproduktioner og -maengder anvendtes visse reduktionssatser, der fastsattes kvartalsvis for de forskellige produktgrupper, og som yderligere afhang af de paagaeldende produktgrupper.
Betydningen af forholdet mellem produktionskvoten (herefter benaevnt "P-kvoten") og leveringskvoten (herefter benaevnt "I-kvoten") fremgaar klart af, at den produktion, der ikke blev afsat paa det faelles marked, hvor priserne var attraktive, noedvendigvis maatte afsaettes i tredjelande, hvor priserne var betydelig lavere.
Denne komplicerede ordning, der er blevet betegnet som "verstaatlichte Marktordnung" (2), er flere gange blevet forlaenget, afpudset og forbedret indtil ordningens udloeb, dvs. indtil den 30. juni 1988, fra hvilken dato konkurrencen igen blev givet fri paa grund af et konjunkturopsving, selv om strukturomlaegningen af den europaeiske jern- og staalindustri endnu ikke var afsluttet. Saaledes blev produktions- og leveringskvotesystemet for staal for virksomhederne i jern- og staalindustrien, der blev indfoert ved ovennaevnte beslutning nr. 2794/80, som selv er blevet aendret fire gange, forlaenget foerste gang ved Kommissionens beslutning nr. 1696/82/EKSF af 30. juni 1982 (3)_der selv er blevet aendret fire gange, ved Kommissionens beslutning nr. 1809/83/EKSF af 29. juni 1983 (4), ved Kommissionens beslutning nr. 2177/83/EKSF af 28. juli 1983 (5), der selv er blevet aendret tre gange, ved Kommissionens beslutning nr. 234/84/EKSF af 31. januar 1984 (6), ved Kommissionens beslutning nr. 3485/85/EKSF af 27. november 1985 (7), der er blevet aendret to gange, bl.a. ved Kommissionens beslutning nr. 1433/87/EKSF af 20. maj 1987 om overfoersel af en del af produktionskvoterne til kvoter, der kan leveres paa det faelles marked (8), og, endelig, ved Kommissionens beslutning nr. 194/88/EKSF af 6. januar 1988 om den seneste forlaengelse af systemet indtil den 30. juni 1988 (9). Den skade, der ifoelge sagsoegeren er paafoert virksomheden, vedroerer betingelserne for at anvende de sidste fire beslutninger og daekker perioden fra foerste kvartal 1985 til og med andet kvartal 1988.
2. Domstolens annullationsdomme
a) Generelt
Som vi har set, var det af afgoerende betydning, at hver af disse generelle beslutninger fastsatte hovedreglen og de dertil knyttede undtagelsesbestemmelser for fastsaettelsen af I:P-forholdet, dvs. forholdet mellem den del af produktionen, der kan afsaettes paa det faelles marked til attraktive priser, og den del af produktionen, som maa afsaettes paa tredjelandsmarkederne til betydelig lavere priser. Det er netop disse forhold, som dannede grundlaget for de to sager, sagsoegeren havde anlagt ved Domstolen.
Det foerste annullationssoegsmaal vedroerte en individuel beslutning til gennemfoerelse af artikel 14 i ovennaevnte generelle beslutning nr. 234/84, hvorefter Kommissionen for det paagaeldende kvartal skulle foretage en rimelig tilpasning af den del af kvoterne, der kunne leveres paa det faelles marked, saafremt kvotesystemet havde skabt usaedvanlige vanskeligheder for en virksomhed, og denne i oevrigt ikke havde modtaget stoette med henblik paa at daekke driftstab, ikke var blevet paalagt sanktioner for overtraedelse af prisreglerne eller ikke havde betalt paalagte boeder.
I det andet soegsmaal havde sagsoegeren nedlagt paastand om annullation af saavel artikel 5 i ovennaevnte generelle beslutning nr. 3485/85 som af visse individuelle beslutninger, der var udstedt i medfoer af denne bestemmelse.
I begge tilfaelde anfoerte sagsoegeren, at Kommissionen gentagne gange havde handlet retsstridigt, idet den ikke havde gennemfoert en ordning, der gjorde det muligt at tildele sagsoegeren rimelige leveringskvoter under hensyntagen til sagsoegerens saerlige situation.
Sagsoegeren fik medhold i disse to sager. Domstolen har nemlig i sin faste praksis under henvisning til bl.a. EKSF-Traktatens artikel 3, 4 og 5, som indeholder et forbud mod forskelsbehandling af virksomheder, der er omfattet af Traktaten, fremhaevet noedvendigheden af i en kriseperiode, hvor den kvantitative konkurrence mellem virksomhederne i realiteten er ophaevet som foelge af et administrativt reguleringssystem, og hvor der opstaar en kunstig balance mellem udbud af og efterspoergsel efter staal, fuldt ud at overholde det i Traktatens artikel 58 fastsatte billighedsprincip. Allerede i dommen af 13. juli 1961 i sagen Meroni & Co. m.fl. mod Den Hoeje Myndighed (10) udtalte Domstolen, "at Den Hoeje Myndighed er forpligtet til med saerlig omhu at sikre, at princippet om, at virksomheder behandles lige med hensyn til offentlige afgifter, til enhver tid noeje overholdes", hvorefter Domstolen fastslog, at Den Hoeje Myndighed snarere havde lagt vaegt paa princippet om fordelende retfaerdighed end paa retssikkerhedsprincippet. Paa samme maade anerkendte Domstolen i dommen af 3. marts 1982 (11) Kommissionens valg med hensyn til fastsaettelsen af referenceperioden, idet Domstolen dog tilfoejede, at Kommissionen ikke herved maatte tilsidesaette princippet om en rimelig fordeling af den samlede produktion mellem Faellesskabets virksomheder. Denne dom blev bekraeftet af dommen af 19. september 1985 (12), hvori Domstolen navnlig lagde vaegt paa kriteriet om en rimelig fordeling af produktions- og leveringskvoter mellem Faellesskabets virksomheder, af dommen af 21. februar 1984 (13) og, endelig, af dommen af 6. juli 1988 (14), hvori Domstolen udtrykkelig fastslog, at kvoteordningens formaal "er at sikre, at de produktionsindskraenkninger, som er noedvendige paa grund af krisen i jern- og staalindustrien, fordeles mest rimeligt mellem samtlige virksomheder".
Hvorledes fremstod sagsoegerens to annullationssoegsmaal i denne sammenhaeng, hvor der som foelge af den oekonomiske krise var opstaaet to nye almindelige retsprincipper paa EKSF-omraadet, dels princippet om solidaritet mellem de forskellige virksomheder, dels princippet om en rimelig byrdefordeling?
b) I ovennaevnte sag C-103/85 havde Peine-Salzgitter anlagt sag ved Domstolen om annullation af Kommissionens individuelle beslutning om ikke at foretage en tilpasning af virksomhedens leveringskvoter for produkter i gruppe III for foerste kvartal 1985, jf. artikel 14 i ovennaevnte generelle beslutning nr. 234/84. Kommissionen, som var klar over virksomhedens vanskeligheder paa grund af et saerlig ugunstigt I:P-forhold, accepterede at foretage en tilpasning af den del af kvoten, som kunne leveres paa det faelles marked, for andet, tredje og fjerde kvartal 1984, jf. artikel 14 i ovennaevnte generelle beslutning, hvorimod den naegtede at foretage en tilpasning for foerste kvartal 1985. Domstolen fastslog foerst, at for de paagaeldende jern- og staalprodukter, der udgjorde en vaesentlig del af virksomhedens samlede produktion, var forholdet mellem produktionskvoten og den del af denne kvote, som kunne leveres paa det faelles marked, dvs. I:P-forholdet, "saerlig ugunstigt for sagsoegeren, dels absolut, dels i sammenligning med Faellesskabets gennemsnit. Paa det for sagen relevante tidspunkt var forholdet ca. 24% lavere end gennemsnittet for gruppe III".
Herefter undersoegte Domstolen de to af Kommissionen fremfoerte grunde, nemlig dels at virksomheden ikke stod over for usaedvanlige vanskeligheder, dels at den havde modtaget stoette til daekning af driftstab.
Med hensyn til den foerste grund var det ikke svaert for Domstolen at tilbagevise Kommissionens opfattelse, idet den henviste til en tidligere dom (15), hvori den fastslog, at Kommissionen ved afgoerelsen af, om der foreligger usaedvanlige vanskeligheder, ikke maa tage hensyn til situationen for andre produktgrupper, ligesom den heller ikke maa stoette sin argumentation paa det forhold, at virksomheden som helhed har overskud. Domstolen tilfoejede, at det fremgik af de af Kommissionen fremlagte dokumenter, at Kommissionen i adskillige tilfaelde havde tildelt tillaegskvoter i henhold til artikel 14, skoent de paagaeldende virksomheder havde overskud.
Med hensyn til kvalificeringen af den af Forbundsrepublikken ydede stoette henviste Domstolen ogsaa her til sin egen praksis, navnlig til dommen af 15. januar 1985 (16), hvori den udtalte, "at stoette, som rent faktisk kan fremme den oenskede strukturomlaegning og den tilsigtede forbedring af konkurrencedygtigheden, ikke kan betragtes som stoette, der skal daekke driftstab i den i artikel 14 i den gaeldende generelle beslutning anfoerte betydning".
Det var netop tilfaeldet i den paagaeldende sag, saaledes at Kommissionen havde gjort sig skyldig i en dobbelt retsvildfarelse, og Domstolen annullerede den individuelle beslutning af 11. juni 1985 om ikke, i henhold til artikel 14 i den generelle beslutning nr. 234/84, at tilpasse sagsoegerens kvoter for produkter i gruppe III for foerste kvartal 1985.
c) Det andet annullationssoegsmaal, der var anlagt af baade Peine-Salzgitter og Hoogovens, var af betydelig stoerre raekkevidde. I denne sag havde sagsoegeren nedlagt paastand om annullation af artikel 5 i ovennaevnte generelle beslutning nr. 3485/85, der gjaldt for 1986 og 1987, for saa vidt som bestemmelsen, der blot gengav ordlyden af den tilsvarende artikel i den foregaaende generelle beslutning, ikke hjemlede mulighed for at foretage en rimelig tilpasning af den del af produktionskvoterne, der kunne leveres paa det faelles marked (de saakaldte leveringskvoter) for virksomheder, hvis leveringskvoter laa vaesentligt under EF-gennemsnittet. I denne sag indeholdt sagens akter et afgoerende dokument, nemlig Kommissionens meddelelse af 8. oktober 1985 til Raadet om indfoerelse i medfoer af EKSF-Traktatens artikel 58 af en produktionskvoteordning, der skulle gaelde efter den 31. december 1985 (17).
Kommissionen mindede i dokumentet Raadet om, at den svaereste fase af krisen i jern- og staalindustrien var ved at vaere overstaaet, og at det saaledes skulle vaere muligt inden laenge at vende tilbage til et marked med fri konkurrence mellem virksomhederne i Faellesskabet. Herefter fastslog Kommissionen, at skoent den aabenbare krise syntes at vaere ved at traede ind i sin afsluttende fase, var den endnu ikke helt overvundet. Kommissionen foreslog derfor Raadet at forlaenge kvotesystemet endnu en gang, idet der dog dels skulle foretages en vis liberalisering for visse produkters vedkommende, dels tilstraebes en udligning af de mest aabenbare uligheder, som var blevet fremkaldt af kvotesystemet, navnlig af leveringskvoterne. Saaledes skoennede Kommissionen i dokumentets afsnit VII, at "det forekommer ... noedvendigt at aendre referencerne, idet beregningsgrundlaget for disse er forblevet uaendret lige siden kvoteordningens indfoerelse, hvortil kommer, at referencerne var baseret paa produktionstal, der laa endnu laengere tilbage. I de senere aar er der sket en saa kraftig udvikling af virksomhedernes og markedets struktur (internt og eksternt), at disse referencer ikke laengere svarer til de faktiske produktionsforhold, til trods for de lempelser og udvekslinger, der har kunnet finde sted i medfoer af den gaeldende beslutning".
I afsnit VII, nr. 2, tilfoejede Kommissionen: "Da der siden indfoerelsen af kvoteordningen for jern- og staalprodukter, paa dette omraade er sket en dybtgaaende aendring af samhandelsmoensteret mellem Faellesskabet og den oevrige del af markedet, vil det i oevrigt blive noedvendigt paa ny at se paa situationen for de virksomheder, hvor forholdet mellem den del af produktionskvoterne, der er beregnet til levering inden for Faellesskabet, og de samlede produktionskvoter ligger langt under faellesskabsgennemsnittet, naar man ser paa samtlige de af ordningen omfattede produkter. Disse historisk bestemte forhold er ikke laengere forenelige med maalsaetningen for Faellesskabets jern- og staalpolitik, og Kommissionen vil soerge for, at ovennaevnte forhold for hver enkelt virksomheds produktion, hvis det ikke i forvejen er tilfaeldet, kommer til at ligge mindre end 10 procentpoint under faellesskabsgennemsnittet."
Fuldt vidende om de vanskeligheder, et begraenset antal virksomheder stod over for, og efter gentagne gange at have givet udtryk for sin hensigt til igen at se paa I:P-forholdet for disse virksomheder, inden en ny forlaengelse paa to aar af kvotesystemet, havde Kommissionen imidlertid paa trods af opbygningen af EKSF-Traktatens artikel 58 fundet det noedvendigt at indhente Raadets samtykke, som den i oevrigt ikke modtog. Paa denne baggrund udstedte Kommissionen den 27. november 1985 den generelle beslutning nr. 3485/85, som i det vaesentlige blot indeholdt de samme bestemmelser som den foregaaende generelle beslutning, uden at der blev foretaget en tilpasning af I:P-forholdet, saaledes som Kommissionen havde foreslaaet Raadet.
Saaledes indledte Domstolen ovennaevnte dom af 14. juli 1988 med at fastslaa, at for samtlige de af Peine-Salzgitter fremstillede produktgrupper, "er forholdet mellem produktionskvoten, og den del heraf, som kan leveres paa det faelles marked (det saakaldte I:P-forhold) ganske overordentligt ugunstigt for sagsoegerne, baade i absolutte tal og i sammenligning med EF-gennemsnittet, og ligger undertiden naer ved 25% under dette. Det er ubestridt, at det ugunstige I:P-forhold skaber saerlige oekonomiske vanskeligheder for sagsoegerne" (praemis 7).
Domstolen kunne uden vanskelighed besvare spoergsmaalet, om Kommissionen var forpligtet til - saaledes som det skete - at indhente Raadets samtykke, inden den traf de foranstaltninger, den fandt noedvendige for at fastsaette kvoterne paa et rimeligt grundlag.
Domstolen tog for det foerste udgangspunkt i en sproglig fortolkning af EKSF-Traktatens artikel 58, der bestemmer:
"1. Er Den Hoeje Myndighed i tilfaelde af nedgang i efterspoergslen af den opfattelse, at Faellesskabet staar over for en aabenbar kriseperiode, og at de i artikel 57 angivne virkemidler ikke goer det muligt at imoedegaa denne situation, skal den efter at have indhentet udtalelse fra Det Raadgivende Udvalg og med Raadets samtykke indfoere et kvotesystem for produktionen, om fornoedent med samtidig anvendelse af de i artikel 74 angivne foranstaltninger.
...
2. Paa grundlag af undersoegelser, foretaget i samarbejde med virksomhederne og deres organisationer, fastsaetter Den Hoeje Myndighed kvoterne paa et rimeligt grundlag under hensyntagen til de i artikel 2, 3 og 4 naevnte principper. Den kan navnlig regulere virksomhedernes kapacitetsudnyttelse ved passende afgifter paa de maengder, som overskrider et referenceniveau fastsat ved generel beslutning.
..."
Domstolen besvarede for det andet spoergsmaalet ved at henvise til sin egen praksis, navnlig dommen af 11. maj 1983, Kloeckner Werke AG mod Kommissionen (18), samt til ovennaevnte dom af 21. februar 1984, Walzstahl-Vereinigung og Thyssen AG mod Kommissionen. Det fremgaar klart af disse domme, at artikel 58 skal fortolkes saaledes, at Raadets samtykke kun er noedvendigt med henblik paa kvotesystemets indfoerelse og dets vaesentlige elementer, og at det tilkommer Kommissionen i medfoer af egne befoejelser at udforme systemet i detaljer med henblik paa at fastsaette kvoterne paa et rimeligt grundlag.
Herefter fastslog Domstolen, at "Kommissionens befoejelser ifoelge denne Traktat [bliver] brugt paa en maade, der er i strid med deres legale formaal, hvis det fremgaar, at Kommissionen udelukkende eller dog i det mindste overvejende har anvendt dem med det formaal at omgaa en fremgangsmaade, der saerlig er fastsat ved Traktaten for at imoedegaa de problemer, som Kommissionen skal loese. Det samme gaelder, hvis Kommissionen under en uretmaessig anvendelse af den fremgangsmaade, som er fastsat for indfoerelsen af kvotesystemet, undlader at udoeve egne befoejelser til at indfoere de regler, som den finder noedvendige for at sikre rimelige kvoter". Domstolen fastslog herefter, at den tilpasning, som Kommissionen selv fandt noedvendig, kun omfattede kvoterne for et begraenset antal virksomheder og ikke tilpasningen af kvoterne for en hel gruppe virksomheder, der var kendetegnet ved deres struktur, og at "det kunne ... forudses ved ordningens indfoerelse, at en saerlig ugunstig udvikling paa eksportmarkedet kunne noedvendiggoere en tilpasning af det naevnte forhold, for at Kommissionen kunne opfylde sin pligt til at fastsaette kvoterne paa et rimeligt grundlag". Domstolen tilfoejede, at en saadan tilpasning derfor maatte antages at henhoere under ordningens detailudformning, hvortil Raadets samtykke ikke var paakraevet. Domstolen fandt ogsaa, at Kommissionen havde begaaet magtfordrejning over for sagsoegeren, hvorfor Domstolen annullerede artikel 5 i ovennaevnte beslutning nr. 3485/85, "for saa vidt som den ikke hjemler mulighed for at fastsaette leveringskvoter paa et grundlag, som Kommissionen finder rimeligt for de virksomheder, for hvilke forholdet mellem produktionskvoten og leveringskvoten ligger vaesentligt under EF-gennemsnittet", samt Kommissionens individuelle beslutninger, som var rettet til Peine-Salzgitter, for saa vidt som de fastsatte virksomhedens leveringskvoter for foerste og andet kvartal 1986, da disse individuelle beslutninger var udstedt i henhold til artikel 5 i den generelle beslutning og derfor ogsaa maatte anses for retsstridige.
d) Der skal herefter henvises til en tredje dom afsagt af Domstolen den 14. juni 1989 i en sag anlagt af Hoogovens mod Kommissionen (19).
I denne sag havde selskabet Hoogovens og sammenslutningen af italienske jern- og staalvirksomheder nedlagt paastand om annullation af ovennaevnte beslutning nr. 1433/87 samt af artikel 5, 6 og 17 i ovennaevnte beslutning nr. 194/88 om den sidste forlaengelse af overvaagningsordningen og produktionskvotesystemet for staal.
Beslutning nr. 1433/87, som var begrundet i et fald i eksporten til tredjelande i 1986, faldende eksportpriser og den omstaendighed, at fordelingen af referencerne mellem virksomhederne var blevet foretaget for nogle aar siden og til dels maatte betragtes som foraeldet (jf. praemis 12 i Domstolens dom), var blevet udstedt uden Raadets samtykke. Med denne beslutning havde Kommissionen forsoegt at indfoere et system, der kunne betegnes som "middel", og som gjorde det muligt for virksomhederne i et vist omfang hvert kvartal at overfoere produktionskvoterne i en bestemt produktgruppe til leveringskvoter under overholdelse af en raekke naermere fastsatte betingelser. Domstolen fastslog, at artikel 5 i beslutning nr. 194/88 havde samme ordlyd som artikel 5 i beslutning nr. 3485/85. Herefter tilfoejede Domstolen under henvisning til ovennaevnte Peine-Salzgitter-dom, forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 og 285/86: "Det paahviler Kommissionen til fuldbyrdelse af denne dom paa eget ansvar at fastsaette bestemmelserne om tilpasning af I:P-forholdet under hensyntagen til situationen paa eksportmarkederne, saaledes at kvoterne fordeles paa et rimeligt grundlag ... Da der ikke er udstedt en saadan beslutning, der stoettes paa Kommissionens vurdering af situationen paa eksportmarkederne, skal det blot fastslaas, at tilpasningen af I:P-forholdet i henhold til beslutning nr. 1433/87 ikke svarer til, hvad Kommissionen selv i sin meddelelse til Raadet af 1985 havde skoennet noedvendigt for at sikre en fordeling paa et rimeligt grundlag, jf. Traktatens artikel 58, stk. 2."
Domstolen annullerede i oevrigt denne beslutning med en anden begrundelse, da den med urette var udstedt i medfoer af artikel 18 i beslutning nr. 3485/85, der gav mulighed for tilpasning i tilfaelde af dybtgaaende aendringer eller uforudsete vanskeligheder. Domstolen udtalte, at Kommissionen allerede inden udstedelsen af beslutning nr. 3485/85 havde kendskab til den angivne forvaerring af situationen paa eksportmarkederne, der saaledes ikke kunne anses for en ny omstaendighed, som kunne begrunde anvendelsen af de saerlige befoejelser i henhold til artikel 18.
Saaledes annullerede Domstolen med samme begrundelse som i Peine-Salzgitter-dommen dels artikel 1 i beslutning nr. 1433/87, dels artikel 5 i den generelle beslutning nr. 194/88, som havde samme ordlyd som den annullerede artikel 5 i beslutning nr. 3485/85, samt artikel 17 i beslutning nr. 194/88, som ogsaa blot var en gengivelse af artikel 1 i beslutning nr. 1433/87. Det fremgaar saavel af opbygningen af dommene som af en gennemgang af generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse, at de forskellige artikler kun blev annulleret, for saa vidt som de ikke gjorde det muligt at fastsaette leveringskvoterne paa et grundlag, som Kommissionen fandt rimeligt for virksomheder, hvor forholdet mellem produktionskvoten og leveringskvoten var betydelig lavere end faellesskabsgennemsnittet.
3. Herefter skal forholdet mellem sagsoegeren og Kommissionen foer og efter annullationsdommene af 14. juli 1988 undersoeges.
a) Inden Domstolens afsigelse af annullationsdommene af 14. juli 1988 i sagerne anlagt den 22. april 1985 hhv. den 7. februar 1986 - parterne gik tilsyneladende ud fra, at der ville blive afsagt dom inden udloebet af kvotesystemet - havde sagsoegeren af retsplejehensyn foert en korrespondance med Kommissionen for at begraense sagernes omfang.
Efter at have anlagt sag til proevelse af den individuelle beslutning om ikke at tilpasse kvoterne for foerste kvartal 1985 foreslog sagsoegeren med udgangspunkt i henvisningen til artikel 14 i den generelle beslutning nr. 234/84 ved skrivelse af 11. juli 1985 Kommissionen, at virksomheden ville undlade at anlaegge sag til proevelse af den nye beslutning om ikke at tilpasse kvoterne for andet kvartal 1985, som var blevet meddelt sagsoegeren den 11. juni 1985, og at Kommissionen skulle undlade at traeffe beslutning om anmodningerne om tilpasning af kvoterne for tredje og fjerde kvartal 1985, indtil Domstolen havde afsagt dom i sag 103/85. Ved skrivelse af 12. juli 1985 bekraeftede Kommissionen, at den umiddelbart efter afsigelsen af Domstolens dom i sag 103/85 ville drage de noedvendige konsekvenser heraf og udstede en beslutning med henblik paa, om fornoedent, at aendre de tidligere udstedte beslutninger. Kommissionen bekraeftede yderligere, at den ville udskyde de formelle beslutninger vedroerende de ansoegninger om tilpasning med virkning fra tredje kvartal 1985, der var indgivet i henhold til artikel 14, til efter domsafsigelsen.
Sagsoegeren anvendte samme argumentation, for saa vidt angaar den manglende tilpasning af virksomhedens I:P-forhold, som stoettedes paa den paaberaabte ulovlighed af artikel 5 i beslutning nr. 3485/85. Efter at have anlagt sag den 7. februar 1986 til proevelse af saavel den generelle beslutning nr. 3485/85 som af de til gennemfoerelse heraf udstedte individuelle beslutninger om fastsaettelse af leveringskvoter for foerste og andet kvartal 1986 skrev sagsoegeren den 23. april 1986 til Kommissionen for at undgaa en ophobning af identiske sager. Det samme problem ville nemlig opstaa for de foelgende kvartalers vedkommende, saa laenge beslutning nr. 3485/85 var i kraft. Sagsoegeren fandt, at det ville vaere hensigtsmaessigt, at Kommissionen umiddelbart efter domsafsigelsen straks handlede i overensstemmelse hermed under hensyntagen til dommens praemisser og aendrede ikke blot de anfaegtede individuelle beslutninger, men ogsaa alle senere individuelle beslutninger vedroerende leveringskvoter for de foelgende kvartaler. Kommissionen imoedekom sagsoegerens oenske, idet den understregede, at "den straks ville handle i overensstemmelse med praemisserne i den kommende dom, og at den bl.a., om fornoedent, ville aendre de hidtil udstedte beslutninger. Det gaelder foerste kvartal 1986 saavel som de foelgende kvartaler".
b) Forholdet mellem parterne forvaerredes noget efter afsigelsen af dommene den 14. juli 1988.
Saaledes har sagsoegeren anfoert, at virksomheden kort efter afsigelsen af dommene forventede en rimelig genoprettelse af den skade, den havde lidt som foelge af Kommissionens retsstridige beslutninger, eller en erstatning, jf. EKSF-Traktatens artikel 34, stk. 1. Der skulle vaere afholdt en raekke moeder i august og september 1988 mellem sagsoegerens medarbejdere og Kommissionens tjenestegrene. Det blev dengang meddelt sagsoegeren, at Kommissionen paa grund af kvotesystemets udloeb den 30. juni 1988 ikke laengere raadede over tilstraekkelige midler til at yde oekonomisk erstatning, og at den heller ikke kunne yde erstatning in natura. Derefter fulgte i december 1988 en brevveksling mellem direktionen for Peine-Salzgitter og Kommissionen, som ikke foerte til noget resultat. Yderligere forhandlinger viste sig ogsaa forgaeves.
Endelig sendte sagsoegerens administrerende direktoer den 7. marts 1989 en skrivelse til Kommissionens naestformand, Martin Bangemann, hvori han foerst henviste til omfanget af den lidte skade og dernaest til det forhold, at Kommissionen over for sagsoegerens krav indtil da kun havde fremfoert politiske og oekonomiske, men derimod ikke retlige argumenter, og endelig, at sagsoegeren uden en mindelig ordning om en vaesentlig genoprettelse af skaden under ingen omstaendigheder kunne give afkald paa en rimelig erstatning. Yderligere anfoertes det i skrivelsen, at den i EKSF-Traktatens artikel 34 fastsatte frist til at traeffe de noedvendige foranstaltninger til fuldbyrdelse af Domstolens domme ville udloebe efter paaske, og, indirekte, at der efter denne dato ville blive anlagt erstatningssoegsmaal.
Ved skrivelse af 14. juni 1989 afviste Kommissionens naestformand sagsoegerens oensker, idet han foerst anfoerte, at en raekke tekniske hindringer stod i vejen for beregningen af I:P-forholdet for de relevante kvartaler, at Domstolen endnu ikke havde afsagt alle de relevante domme, at de noedvendige beregninger derfor ikke kunne foretages, og, endelig og navnlig, at Kommissionen bestred, at der forelaa en direkte skade, der var paafoert virksomheden som foelge af en mangel, der kunne begrunde ansvar for Faellesskabet.
Herefter anlagde sagsoegeren denne sag, der er blevet registreret den 3. juli 1989, saaledes at der i det mindste ikke for denne sag opstaar noget spoergsmaal om, hvorvidt fristen er overskredet.
Jeg skal heller ikke opholde mig ved spoergsmaalet om Rettens kompetence, for saa vidt som Domstolen selv i medfoer af artikel 14 i Raadets afgoerelse af 24. oktober 1988 om oprettelse af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans ved kendelse af 15. november 1989, der er bindende for Retten, har henvist sagen til denne.
4. Parternes paastande
a) Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:
1) Det fastslaas, at foelgende beslutninger, som er truffet af Kommissionen, er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet:
a) Artikel 5 i Kommissionens generelle beslutning nr. 3485/85/EKSF af 27. november 1985, for saa vidt Kommissionen i henhold til bestemmelsen ikke har befoejelse til at fastsaette leveringskvoter, som den anser for rimelige, for de virksomheder, for hvilke forholdet mellem den enkelte leveringskvote og produktionskvoterne laa betydeligt under faellesskabsgennemsnittet.
b) De til sagsoegeren rettede individuelle kommissionsbeslutninger af 30. december 1985 og 21. marts 1986, for saa vidt der derved blev fastsat leveringskvoter for sagsoegeren for produktionsgrupperne Ia, Ib, Ic og III for foerste og andet kvartal 1986.
c) De til sagsoegeren rettede individuelle beslutninger, hvorved der blev fastsat leveringskvoter for sagsoegeren for produktgrupperne Ia, Ib, Ic og III for tredje kvartal 1986 samt for alle foelgende kvartaler til og med andet kvartal 1988.
d) Kommissionens beslutning af 11. juni 1985, hvorved denne afslog at foretage en tilpasning af sagsoegerens kvoter for produkter i gruppe III for foerste kvartal 1985 i medfoer af artikel 14 i den generelle beslutning nr. 234/84/EKSF.
e) De efterfoelgende beslutninger, hvorved Kommissionen afslog at foretage en tilpasning af sagsoegerens kvoter for produkter i gruppe III for andet, tredje og fjerde kvartal 1985 i medfoer af artikel 14 i den generelle beslutning nr. 234/84/EKSF.
2) Kommissionen tilpligtes at betale sagsoegeren 73 065 405 DM samt de i tiden indtil kvotesystemets udloeb (30.6.1988) paaloebne renter 8 079 885 DM, alt med rente 6% fra den 1. juli 1988.
3) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
b) Kommissionen har nedlagt paastand om frifindelse og om, at sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
5. Med henblik paa behandlingen af disse paastande er det noedvendigt at sammenfatte de af Domstolen i de tre ovennaevnte domme af 14. juli 1988 og 14. juni 1989 fastslaaede ulovligheder, for saa vidt angaar baade de generelle og de individuelle beslutninger.
- For saa vidt angaar 1985, fastslog Domstolen i dommen af 14. juli 1988 i sag 103/85, at den individuelle beslutning om ikke i henhold til artikel 14 i den generelle beslutning nr. 234/84 at tilpasse sagsoegerens kvoter for produkter i kategori III for foerste kvartal 1985 hvilede paa en med en retsvildfarelse behaeftet anvendelse af artikel 14 og derfor burde annulleres [denne annullation er i overensstemmelse med sagsoegerens paastande i punkt 1, litra d)].
- Med hensyn til andet, tredje og fjerde kvartal 1985 undlod sagsoegeren paa grund af ovennaevnte brevveksling med Kommissionen at anlaegge sag. Kommissionen har ikke bestridt, at de tre individuelle beslutninger om ikke at tilpasse kvoterne for disse tre kvartaler var behaeftet med samme mangel som den annullerede beslutning af 11. juni 1985, men disse beslutninger er ikke blevet annulleret [sagsoegeren har henvist til disse beslutninger i sine paastande under punkt 1, litra e), vedroerende Faellesskabets ansvar].
- Ved dom af 14. juli 1988 i de forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 og 285/86 annullerede Domstolen saavel artikel 5 i ovennaevnte beslutning nr. 3485/85 som Kommissionens individuelle beslutninger rettet til sagsoegeren, for saa vidt som de fastsatte leveringskvoter for virksomheden for grupperne Ia, Ib, Ic og III for foerste og andet kvartal 1986 [annullationen af disse bestemmelser vedroerer saaledes, for saa vidt angaar Faellesskabets ansvar, sagsoegerens paastande under punkt 1, litra a) og b)].
- Problemet er lidt mere kompliceret, for saa vidt angaar sagsoegerens paastande under punkt 1, litra c), hvorved sagsoegeren har nedlagt paastand om, at det fastslaas, at en raekke af Kommissionens individuelle beslutninger er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet. Det drejer sig for det foerste om de til sagsoegeren rettede individuelle beslutninger om fastsaettelse af virksomhedens leveringskvoter for produktgrupperne Ia, Ib, Ic og III for tredje kvartal 1986, og for det andet om de individuelle beslutninger vedroerende de foelgende kvartaler til og med andet kvartal 1988, dvs. fjerde kvartal 1986, samtlige kvartaler i 1987 og de foerste to kvartaler af 1988.
Af retsplejehensyn har sagsoegeren ikke forsoegt at opnaa annullationsdom, for saa vidt angaar disse otte kvartaler. Kommissionen har imidlertid ikke bestridt, at de individuelle beslutninger om fastsaettelse af sagsoegerens leveringskvoter for disse kvartaler og for de omhandlede produktgrupper er retsstridige af samme grund som de af Domstolen annullerede beslutninger, jf. ovennaevnte dom af 14. juli 1988.
Det gaelder helt klart de individuelle beslutninger vedroerende tredje og fjerde kvartal 1986, som direkte stoettes paa den annullerede artikel 5 i den generelle beslutning nr. 3485/85.
Det gaelder ligeledes de fire kvartaler i 1987, hvor sagsoegerens leveringskvoter blev fastsat paa grundlag af ovennaevnte beslutning nr. 1433/87, der traadte i kraft den 1. januar 1987. I ovennaevnte dom af 14. juni 1989 annullerede Domstolen imidlertid beslutning nr. 1433/87, for saa vidt som den ikke gjorde det muligt at foretage den noedvendige tilpasning af I:P-forholdet for at sikre en fordeling af kvoterne paa et rimeligt grundlag, jf. artikel 58, stk. 2.
Endelig gaelder det de individuelle beslutninger om fastsaettelse af sagsoegerens leveringskvoter for de foerste to kvartaler af 1988, dvs. indtil udloebet af kvotesystemet, idet Domstolen i ovennaevnte dom af 14. juni 1989 annullerede artikel 5 og 17 i Kommissionens sidste beslutning om forlaengelse af kvotesystemet, nemlig ovennaevnte beslutning nr. 194/88, med den begrundelse, at artikel 5 i den generelle beslutning nr. 194/88 havde samme ordlyd som artikel 5 i den generelle beslutning nr. 3485/85, der var blevet annulleret ved Domstolens dom af 14. juli 1988, og at artikel 17 i den generelle beslutning nr. 194/88 ligeledes havde samme ordlyd som bestemmelserne i beslutning nr. 1433/87, der var blevet annulleret.
Da det staar fast, at disse annullationsdomme har generel virkning, maa den enkelte ret tage hensyn til den nye juridiske situation, der saaledes er skabt ved Domstolens dom af 14. juni 1989. Dette gaelder saa meget desto mere, som Kommissionen end ikke har paastaaet, at de individuelle beslutninger truffet i 1987 og 1988 ikke var retsstridige af samme grund som de af Domstolen annullerede beslutninger fra 1986.
Sammenfattende har sagsoegeren nedlagt paastand om, at det fastslaas, at artikel 5 i den generelle beslutning nr. 3485/85, der er blevet annulleret, og fjorten individuelle beslutninger om fastsaettelse af sagsoegerens leveringskvoter fra 1. januar 1985 til 30. juni 1988 er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet; alene tre ud af disse fjorten individuelle beslutninger er blevet annulleret ved Domstolens ovennaevnte domme.
Saa laenge kvotesystemet har vaeret i kraft, er saadanne situationer blevet loest ret enkelt derved, at Kommissionen har tildelt tillaegskvoter til de virksomheder, der havde faaet medhold i de ved Domstolen anlagte sager. Denne genoprettelse in natura svarer i oevrigt til begrebet "rimelig genoprettelse" i EKSF-Traktatens artikel 34, stk. 1. Da Domstolens domme af 14. juli 1988 og 14. juni 1989 blev afsagt efter kvotesystemets udloeb, kan parterne imidlertid ikke under de foreliggende omstaendigheder laengere goere sig nogen forestilling om en saadan genoprettelse in natura (selv om Kommissionen med nogen usikkerhed har anfoert, at den ville kunne indfoere et frivilligt kvotesystem paa grundlag af Traktatens artikel 46).
Det er grunden til, at sagsoegeren har anlagt denne sag, der samtidig - og det er vaesentligt - stoettes paa EKSF-Traktatens artikel 34 og artikel 40, og som ikke indeholder nogen annullationspaastand, men dels en paastand om, at det fastslaas, at alle Kommissionens ovennaevnte generelle eller individuelle beslutninger er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, dels om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsoegeren et beloeb paa mere end 73 mio. DM. Vanskelighederne ved sagen skyldes denne specifikke sammenhaeng, navnlig fordi der ikke findes nogen retspraksis paa dette omraade, og fordi Kommissionen har nedlagt en raekke afvisningspaastande.
II - Spoergsmaalet om sagens realitetsbehandling i relation til EKSF-Traktatens artikel 34 og 40
Sagsoegeren har principalt stoettet sine paastande paa EKSF-Traktatens artikel 34, subsidiaert paa Traktatens artikel 40. Det findes hensigtsmaessigt at citere ordlyden af disse bestemmelser.
Artikel 34, stk. 1, er affattet saaledes:
"I tilfaelde af annullation sender Domstolen sagen tilbage til Den Hoeje Myndighed. Denne har pligt til at traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at fuldbyrde annullationsafgoerelsen. Har en virksomhed eller en gruppe af virksomheder lidt en direkte og saerlig skade som foelge af en beslutning eller henstilling, der af Domstolen er fundet behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, har Den Hoeje Myndighed pligt til, under anvendelse af de befoejelser, der er tillagt den i henhold til bestemmelser i denne Traktat, at traeffe forholdsregler, der er egnet til at sikre en rimelig genoprettelse af den skade, der er en direkte foelge af den annullerede beslutning eller henstilling, og til, om fornoedent, at tilstaa en passende erstatning."
Stk. 2 er affattet saaledes:
"Hvis Den Hoeje Myndighed undlader inden en rimelig frist at traeffe de forholdsregler, som fuldbyrdelsen af en annullationsafgoerelse indebaerer, kan der anlaegges erstatningssag for Domstolen."
Med hensyn til artikel 40 har alene stk. 1 interesse for sagen. Bestemmelsen lyder saaledes:
"Med forbehold af bestemmelserne i artikel 34, stk. 1, har Domstolen kompetence til paa begaering af den skadelidte part at tilkende denne en erstatning i penge, der skal betales af Faellesskabet, i tilfaelde hvor skaden er foraarsaget ved en tjenstlig fejl fra Faellesskabets side under gennemfoerelsen af denne Traktat."
Kommissionens anbringender til stoette for afvisningspaastanden vil foerst blive behandlet i forhold til EKSF-Traktatens artikel 34 og dernaest til Traktatens artikel 40.
A - Kommissionens anbringender til stoette for afvisningspaastanden vedroerende anvendelsen af Traktatens artikel 34
Kommissionen har her fremsat tre anbringender:
- Der foreligger ingen annullationsafgoerelse for elleve af de omhandlede fjorten kvartaler.
- Man kan ikke under samme sag nedlaegge paastand om annullation og paastand om erstatning.
- Domstolen har ikke ved afsigelsen af annullationsdommene af 14. juli 1988 fastslaaet, at de annullerede beslutninger er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet.
1. Manglende annullationsafgoerelse
Kommissionen har paastaaet erstatningssoegsmaalet paa grundlag af EKSF-Traktatens artikel 34 afvist, for saa vidt som det vedroerer de individuelle beslutninger for de foerste tre kvartaler i 1985, tredje og fjerde kvartal 1986, samtlige kvartaler i 1987 og to kvartaler i 1988, da disse beslutninger ikke forinden er blevet annulleret.
Sagsoegeren har anerkendt, at en annullationsafgoerelse normalt er en forudsaetning for at anlaegge erstatningssoegsmaal paa grundlag af EKSF-Traktatens artikel 34, stk. 2, men anfoert, at det ikke er noedvendigt at opfylde denne betingelse i det foreliggende tilfaelde. Sagsoegeren har foerst henvist til parternes brevveksling og til de af Kommissionen afgivne formelle loefter i besvarelse af sagsoegerens af retsplejehensyn inspirerede skrivelser, dernaest til, at Kommissionen har tilsidesat princippet om beskyttelse af sagsoegerens berettigede forventning, og endelig til, at de individuelle beslutninger om fastsaettelse af kvoter for perioden juli 1986-juni 1988 ikke er blevet endelige efter udloebet af den i Traktatens artikel 33 fastsatte frist paa en maaned, idet artikel 5 i den generelle beslutning nr. 3485/85, som dannede retsgrundlaget for beslutningerne, senere blev kendt ugyldig. Foelgelig er de individuelle beslutninger ogsaa ugyldige.
Efter min opfattelse maa der paa dette punkt gives Kommissionen medhold i afvisningspaastanden. Det fremgaar nemlig af selve ordlyden af artikel 34, at en erstatningssag ikke kan admitteres, saafremt der ikke forinden er truffet en annullationsafgoerelse i medfoer af artikel 33, stk. 2, for saa vidt angaar de af artikel 48 omfattede virksomheder og organisationer. Artikel 34 indledes nemlig med "i tilfaelde af annullation", og denne betingelse gentages, som om det var noedvendigt, i slutningen af stk. 1 i foelgende passus: "... forholdsregler, der er egnet til at sikre en rimelig genoprettelse af den skade, der er en direkte foelge af den annullerede beslutning eller henstilling ...". Det er ubestridt, at der ikke er truffet nogen afgoerelse om annullation af de individuelle beslutninger om fastsaettelse af sagsoegerens kvoter, for saa vidt angaar elleve af de fjorten omhandlede kvartaler. Sagsoegerens forsoeg paa at tilbagevise dette anbringende er ikke overbevisende.
Det er noedvendigt i denne forbindelse at besvare foelgende fire spoergsmaal: Er der indgaaet en offentligretlig aftale som haevdet af sagsoegeren? Har Kommissionen formelt forpligtet sig til oekonomisk erstatning? Er der sket en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning? Er de ikke-annullerede individuelle beslutninger ugyldige, alene fordi artikel 5 i beslutning nr. 3485/85 er annulleret?
a) Det er for mig indlysende, at den omhandlede brevveksling ikke udgoer en offentligretlig aftale. Begrebet "offentligretlig aftale", der er indgaaet af Faellesskabet eller paa dets vegne, optraeder udtrykkeligt i EKSF-Traktatens artikel 42. Begrebet har en helt praecis betydning. Det er navnlig en forudsaetning, at der klart foreligger en faelles vilje til at indgaa en saadan aftale, og isaer at aftalen er udtryk for en forpligtelse, der er indgaaet af personer, der er bemyndiget til at traeffe en afgoerelse paa Kommissionens vegne. Mens sagsoegerens advokat i begge tilfaelde klart havde kompetence til at forpligte sagsoegeren, kan Kommissionens svar, der blev affattet den 12. juli 1985 og den 16. maj 1986 af professor Waegenbaur, ikke betragtes som udtryk for en saadan vilje til at indgaa en offentligretlig aftale, der binder Faellesskabet, da hverken formen eller indholdet af skrivelserne kunne skabe saadanne virkninger (20).
b) Har Kommissionen afgivet formelle loefter om at yde oekonomisk erstatning? Dette spoergsmaal maa besvares benaegtende efter naerlaesning af brevvekslingen.
Med hensyn til de sidste tre kvartaler i 1985 har sagsoegerens advokat i sin skrivelse af 11. juli 1985 til Kommissionen blot foreslaaet denne, at sagsoegeren undlader at anlaegge sag, for saa vidt angaar disse tre kvartaler, saafremt Kommissionen efter afsigelse af Domstolens dom i sag 103/85 omgaaende og i overensstemmelse med dommens praemisser og konklusion tager ansoegningerne op til fornyet overvejelse. I skrivelse af 12. juli 1985 bekraefter professor Waegenbaur blot, at "saa snart der er afsagt dom i sag 103/85, drager Kommissionen omgaaende de noedvendige konsekvenser heraf og udsteder en beslutning for, om fornoedent, at aendre de tidligere udstedte beslutninger. Det foelger i oevrigt af sig selv ..."
Efter min opfattelse kan de samme betragtninger goeres gaeldende, for saa vidt angaar perioden fra tredje kvartal 1986 til andet kvartal 1988. I sin skrivelse af 23. april 1986 til Kommissionen foreslog sagsoegerens advokat foelgende: "Saa snart Domstolen har afsagt dom i sag 44/86, drager Kommissionen omgaaende de noedvendige konsekvenser heraf under hensyntagen til dommens praemisser med henblik paa at aendre ikke blot den anfaegtede individuelle beslutning af 30. december 1985 vedroerende foerste kvartal 1986, ... men ogsaa alle senere beslutninger vedroerende vores klients leveringskvoter for foerste kvartal 1986 og de foelgende kvartaler, saa laenge den generelle beslutning nr. 3485/85/EKSF finder anvendelse." Sagsoegeren oenskede saaledes selv, at beslutningerne aendredes, og ikke et eller andet loefte om princippet om eller vilkaarene for en oekonomisk erstatning. Kommissionens svar af 16. maj 1986 er affattet i overensstemmelse med denne anmodning, dvs. at Kommissionen hverken udtrykkeligt eller indirekte forpligtede sig til at yde oekonomisk erstatning paa grundlag af Domstolens domme.
Selv om det antages - hvilket, endnu en gang, ikke er tilfaeldet - at vi har at goere med en offentligretlig aftale, og at Kommissionen formelt har forpligtet sig til at yde oekonomisk erstatning, kan saadanne forhold da fritage sagsoegeren for at overholde den i artikel 33 fastsatte strenge frist for at anlaegge erstatningssag i henhold til EKSF-Traktaten? Det mener jeg bestemt ikke, naar henses til Domstolens yderst restriktive praksis paa dette omraade. Bestemmelserne om soegsmaalsfrister er praeceptive bestemmelser, som hverken kan fraviges af parterne eller af retten. For saa vidt angaar EKSF-sager, har Domstolen udtrykt sig saerdeles klart vedroerende dette punkt i dom af 12. juli 1984 (21), hvori den udtalte, "at en streng overholdelse af faellesskabsbestemmelserne vedroerende procesfrister er i overensstemmelse med hensynet til retssikkerheden og noedvendigheden af at undgaa enhver forskelsbehandling eller vilkaarlighed i retsplejen. Foerst naar den paagaeldende godtgoer, at der foreligger omstaendigheder, som ikke kunne forudses, eller force majeure, jf. artikel 39, stk. 3, i EKSF-statutten for Domstolen, kan en overskridelse af fristerne ikke medfoere retstab". Det er klart, at sagsoegeren i den foreliggende sag ikke har godtgjort og end ikke paastaaet, at der foreligger uforudseelige omstaendigheder eller force majeure, idet den brevveksling, sagsoegeren henviser til, i oevrigt ikke opfylder nogen af betingelserne for, at disse forhold kan tages i betragtning.
c) Det er ogsaa klart, at Kommissionen ikke har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. For det foerste fordi Kommissionen ikke over for sagsoegeren har afgivet noget formelt loefte om en eventuel oekonomisk erstatning, for det andet fordi det fremgaar af sagen, at hver af parterne paa tidspunktet for sagsanlaegget antog, at Domstolen ville afsige dom inden udloebet af kvotesystemet, saaledes at det i tilfaelde af annullation var muligt at genoprette skaden ved tildeling af supplerende leveringskvoter, og endelig, mere generelt, fordi princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ligesom retssikkerhedsprincippet, "hvor vigtigt det end er, ikke kan anvendes absolut, men kun i forbindelse med princippet om lovlighed. Spoergsmaalet om, hvilket af disse principper, der skal have forrang i hvert enkelt tilfaelde, afhaenger af en afvejning af de offentlige interesser og de paagaeldende private interesser ...". (22) I det foreliggende tilfaelde har princippet om lovlighed imidlertid forrang, idet der er tale om at overholde bestemmelserne om frister og, som allerede sagt, undgaa enhver forskelsbehandling eller vilkaarlighed i retsplejen. FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 689F0120.1
d) Jeg skal endelig tage stilling til sagsoegerens sidste anbringende vedroerende det indviklede problem om virkningen af de omhandlede annullationer. Indebaerer den efterfoelgende annullation af en generel beslutning, som danner retsgrundlag for tidligere udstedte individuelle beslutninger, hvis retlige og faktiske virkninger er fuldstaendig udtoemte (da der er tale om beslutninger om fastsaettelse af kvoter for hvert kvartal), at samtlige individuelle beslutninger udstedt med hjemmel i denne generelle beslutning automatisk maa anses for annulleret eller ugyldige, selv om der ikke inden for den fastsatte frist er rejst annullationssoegsmaal? Indebaerer annullationen af artikel 5 i den generelle beslutning nr. 3485/85, af den generelle beslutning nr. 1433/87 samt af den generelle beslutning nr. 194/88, der vedroerer den successive fastsaettelse af sagsoegerens kvoter for de otte kvartaler fra juli 1986 til og med juni 1988, med andre ord, som haevdet af sagsoegeren, at de individuelle beslutninger udstedt til gennemfoerelse af disse generelle beslutninger stadig kan anfaegtes, selv om den i artikel 33 fastsatte frist paa en maaned er udloebet?
Spoergsmaalet er omstridt i den juridiske teori. Vandersanden og Barav er saaledes af den opfattelse, at selv om retsakter udstedt i medfoer af en annulleret retsakt ikke automatisk kan anses for ugyldige som foelge af annullationen, mister de imidlertid deres retskraft (23). Forfatterne mener at kunne drage en saadan konklusion af Domstolens dom af 26. maj 1971, Fritz-August Bode mod Kommissionen (24), hvori Domstolen fastslog, at i medfoer af EKSF-Traktatens artikel 34, stk. 1, andet punktum, EOEF-Traktatens artikel 176, stk. 1, og Euratom-Traktatens artikel 149, stk. 1, er den institution, der har udstedt en senere af Domstolen annulleret retsakt, forpligtet til at traeffe de noedvendige foranstaltninger til fuldbyrdelse af annullationsdommen. Heraf foelger, at naar Domstolen annullerer en beslutning, er ophavsmanden forpligtet til at ophaeve den eller i det mindste undlade at anvende en senere udstedt beslutning, der blot er en bekraeftelse af den foerste. Jeg kan snarere tilslutte mig Michel Waelbroek' s opfattelse, hvorefter beslutninger, der er udstedt til gennemfoerelse af en annulleret generel retsakt, ikke automatisk mister deres retskraft. Hvis soegsmaalsfristen er udloebet, kan beslutningerne kun anfaegtes paa grundlag af artikel 177, litra b), eller artikel 184 (25). Forfatteren har dog tilfoejet, at saafremt den omtvistede beslutning har uigenkaldelige virkninger over for saavel sagsoegeren som tredjemand, er institutionen forpligtet til, saa vidt muligt, at genoprette sagsoegerens retsstilling og foretage de noedvendige aendringer af de bestemmelser, der er kendt retsstridige. Forfatteren har her henvist til Domstolens dom af 6. marts 1979 i Simmenthal-sagen (26).
Jeg vil for mit vedkommende tage udgangspunkt i Domstolens dom af 26. april 1988, Asteris AE m.fl. og Graekenland mod Kommissionen (27). Domstolen udtalte foelgende:
"For at efterkomme dommen og opfylde den fuldt ud, skal institutionen ikke blot tage hensyn til dommens konklusion, men ogsaa til de praemisser, som har foert til domskonklusionen, og som danner det fornoedne grundlag for denne i den forstand, at de er noedvendige, naar det skal afgoeres, hvad konklusionen helt praecist gaar ud paa. Det er nemlig disse praemisser, som dels fastslaar, noejagtig hvilken bestemmelse der anses for ulovlig, dels angiver de noejagtige grunde til den i konklusionen fastslaaede ulovlighed, og som den paagaeldende institution skal tage hensyn til, naar den udsteder en anden retsakt i stedet for den, der er blevet annulleret. Selv om den omstaendighed, at det i dommens praemisser er fastslaaet, at der foreligger en ulovlighed, foerst og fremmest bevirker, at den institution, der har udstedt retsakten, har pligt til at fjerne denne ulovlighed i den retsakt, der skal traede i stedet for den annullerede retsakt, kan den dog ogsaa have andre retsvirkninger for denne institution, for saa vidt som den vedroerer en bestemmelse med et bestemt indhold paa et givet omraade.
I sager som den foreliggende, hvor der er tale om annullation af en forordning, som kun har virkning i en klart afgraenset periode (nemlig produktionsaaret 1983/1984), har den institution, som har udstedt forordningen, foerst og fremmest pligt til at soerge for, at nye retsakter, der skal udstedes efter afsigelsen af annullationsdommen, og som skal gaelde for efterfoelgende produktionsaar, ikke kommer til at indeholde en bestemmelse af samme indhold, som den, der er blevet erklaeret ulovlig.
Det maa dog antages, at konstateringen af ulovligheden i kraft af den tilbagevirkende gyldighed, der knytter sig til annullationsdomme, har virkning fra det tidspunkt, hvor den annullerede retsakt traadte i kraft. Det maa heraf udledes, at den paagaeldende institution i det foreliggende tilfaelde ogsaa har pligt til, i de retsakter, der allerede var blevet udstedt, da annullationsdommen blev afsagt, og som giver regler for produktionsaarene efter 1983/1984, at ophaeve bestemmelser af samme indhold som den bestemmelse, der blev anset for ulovlig.
Som foelge heraf gaelder konstateringen af, at fastsaettelsen af de koefficienter, hvormed stoetten til de graeske producenter skal multipliceres, var retsstridig, ikke blot for produktionsaaret 1983/1984, som den annullerede forordning omhandlede, men ogsaa for alle de senere produktionsaar. Konstateringen kan derimod ikke gaelde for de produktionsaar, der er underlagt reglerne i forordningerne foer produktionsaaret 1983/1984.
Kommissionen har ikke overholdt de forpligtelser, der er paalagt den i henhold til artikel 176, og som kan gennemtvinges efter proceduren i artikel 175, idet den har afvist at lade en bestemmelse af samme indhold som den, der blev erklaeret ulovlig i annullationssdommen, og som ogsaa findes i retsakter, der er traadt i kraft efter dette tidspunkt, afloese af en anden bestemmelse med virkning fra det tidspunkt, hvor den annullerede forordning blev udstedt."
Dommen er yderst interessant, idet den klart viser, at den institution, som har udstedt en generel retsakt, der herefter annulleres, er forpligtet til at drage alle de noedvendige konsekvenser af den saaledes fastslaaede ulovlighed og bl.a. ophaeve alle de beslutninger, der er udstedt til gennemfoerelse af den annullerede generelle retsakt. Det viser modsaetningsvis, at de gennemfoerelsesbeslutninger, der ikke er blevet anfaegtet, ikke automatisk falder bort som foelge af annullationen af den generelle retsakt, da beslutningerne skal ophaeves og ikke blot kan anses for ugyldige eller en nullitet. I det foreliggende tilfaelde ville en saadan ophaevelse vaere meningsloes, da de individuelle beslutninger om fastsaettelse af produktions- og leveringskvoter udstedes for et enkelt kvartal, saaledes at deres retlige og faktiske virkninger er udtoemt efter dette kvartal. Saaledes har annullationen af den generelle beslutning kun betydning for institutionen, for saa vidt angaar ansvars- og erstatningsspoergsmaalet.
Hvorom alting er, mener jeg - foerst og fremmest af retsplejehensyn - at artikel 34, stk. 2, ikke kan anvendes i den foreliggende sag, naar henses til, at de individuelle beslutninger vedroerende de otte omhandlede kvartaler ikke er blevet annulleret. Paa trods af annullationen af den generelle beslutning, som danner det noedvendige grundlag for de individuelle beslutninger, kan disse ikke laengere anfaegtes, og de kan heller ikke betragtes som en nullitet, der kan ligestilles med en annullation. En ophaevelse af beslutningerne ville ogsaa vaere virkningsloes, da de har udtoemt deres retlige og faktiske virkninger. Som vi senere skal se, har det forhold, at dette anbringende kan tiltraedes, imidlertid kun ringe virkning (jf. nedenfor under afsnit II, B, 2).
2. Kommissionens andet anbringende til stoette for afvisningspaastanden er derimod helt ugrundet.
Kommissionen har anfoert, at der ikke inden for rammerne af EKSF-Traktaten - i modsaetning til procedurerne ifoelge EOEF-Traktatens artikel 178 og 215 - i samme sag kan nedlaegges paastand om baade annullation og erstatning. Dette anbringende beror i virkeligheden paa en misforstaaelse af de i sagen nedlagte paastande, der paa ingen maade kan anses for annullationspaastande, idet der udelukkende er nedlagt paastand dels om, at det fastslaas, at en raekke af Kommissionens beslutninger er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, dels om, at Kommissionen tilpligtes at betale oekonomisk erstatning.
3. Endelig rejser Kommissionens tredje anbringende, der stoettes paa artikel 34, stoerre problemer.
Det drejer sig om, at Domstolen i annullationsdommene af 14. juli 1988 blot annullerede en raekke af Kommissionens generelle eller individuelle beslutninger uden dog at fastslaa, at beslutningerne var behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet.
Kommissionen har anfoert, at det fremgaar af selve ordlyden af artikel 34, stk. 1, at det skal fastslaas, at der foreligger en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, foer der kan nedlaegges paastand om erstatning i medfoer af artikel 34, stk. 2, da Faellesskabet efter en saadan anerkendelsesdom maa have en passende frist til at imoedegaa truslen om dom om betaling af et pengebeloeb.
Sagsoegeren har her blot anfoert, at EKSF-Traktatens artikel 34 skal give Kommissionen mulighed for at ophaeve virkningerne af sine retsstridige beslutninger samt genoprette skaden, hvorfor bestemmelsen kun har en kompetencegivende funktion, der imidlertid ikke beroeres i den foreliggende sag, idet den for Kommissionens modtraek noedvendige frist er udloebet for laenge siden, og der ikke kraeves en ny frist for at traeffe foranstaltninger til genoprettelse af den lidte skade.
Spoergsmaalet er i virkeligheden omstridt i den retsvidenskabelige teori og har aldrig vaeret behandlet af Domstolen.
Jeg mener, at dette anbringende til stoette for Kommissionens afvisningspaastand er begrundet, for saa vidt som det angaar artikel 34. Bestemmelsens andet punktum lyder nemlig saaledes: "Har en virksomhed eller en gruppe af virksomheder lidt en direkte og saerlig skade som foelge af en beslutning eller henstilling, der af Domstolen er fundet behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, har Den Hoeje Myndighed pligt til ... at traeffe ...". Problemet opstaar saaledes under alle omstaendigheder i det tilfaelde, hvor annullationsdommen af en eller anden grund ikke udtrykkeligt fastslaar, at der foreligger en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, samt ligeledes - efter min opfattelse - en direkte og saerlig skade, idet denne retlige kvalifikation skal fastlaegges ad retslig vej og ikke af Kommissionen.
Dette spoergsmaal er staerkt omstridt i teorien (28).
I mit forslag har jeg ladet mig inspirere af saavel ordlyden af de relevante bestemmelser som af Domstolens dom af 16. december 1960 (29), hvori Domstolen fastslog, at en bestemmelse, der skaber retlige garantier, ikke i tvivlstilfaelde skal fortolkes snaevert til skade for den retsundergivne.
For det foerste mener jeg, at det er forkert at haevde, at sagsoegeren, saafremt han anlaegger et annullationssoegsmaal, noedvendigvis allerede paa dette tidspunkt skal taenke paa en eventuel, fremtidig erstatning af den skade, han maatte lide, og under alle omstaendigheder anmode Domstolen om her og nu at tage stilling til selve princippet om Faellesskabets ansvar med henblik paa at beskytte sine rettigheder. En saadan opfattelse hviler paa en sammenblanding af annullationssoegsmaalet og anerkendelsessoegsmaalet med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag, hvilket er en fuldstaendig tilsidesaettelse af princippet om anerkendelsessoegsmaalets autonomi [jeg skal senere vende tilbage hertil; se afsnit II, B, 2, a) 1.].
For det andet finder jeg det lige saa forkert at haevde, at det tilkommer Domstolen ex officio at fastslaa, at der foreligger en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, samt en direkte og saerlig skade, selv om der ikke er nedlagt paastand herom. Som Cesare Grassetti med rette har understreget, ville Domstolen herved, i retlig henseende, gaa ud over de nedlagte paastande, og, i retspolitisk henseende, simpelt hen tilskynde de beroerte personer til at anlaegge erstatningssoegsmaal.
For det tredje kan der ikke vaere tvivl om, at den virksomhed, som anlaegger et annullationssoegsmaal, fuldt ud er befoejet til samtidig at nedlaegge paastand om, at det fastslaas, at der foreligger en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, saavel som en direkte og saerlig skade med henblik paa hurtigst muligt at indlede den i artikel 34 fastsatte procedure. Selv om den sagsoegende virksomhed kan nedlaegge saadanne paastande, er den imidlertid, som allerede naevnt, ikke forpligtet hertil i forbindelse med annullationssoegsmaalet.
For det fjerde er det klart, at paastande, der nedlaegges med henblik paa at faa fastslaaet Faellesskabets ansvar, samt at der foreligger en direkte og saerlig skade, med sikkerhed ikke kan fremsaettes under erstatningssoegsmaalet i henhold til artikel 34, stk. 2. Et af formaalene med artikel 34, stk. 1, er netop at give mulighed for en mindelig ordning paa administrativt plan, inden der anlaegges erstatningssoegsmaal i henhold til artikel 34, stk. 2. Denne procedure giver parterne mulighed for at indlede hensigtsmaessige forhandlinger vedroerende arten og stoerrelsen af skaden og Kommissionen mulighed for at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre en rimelig genoprettelse af skaden enten in natura, saafremt det er muligt, eller ved, om fornoedent, at yde passende erstatning. Kommissionen har i henhold til artikel 34, stk. 2, en rimelig frist til at traeffe de noedvendige foranstaltninger. Kun saafremt Kommissionen ikke inden for den fastsatte frist traeffer de noedvendige foranstaltninger til fuldbyrdelse af en annullationsafgoerelse, er der mulighed for at anlaegge erstatningssoegsmaal for Faellesskabets retsinstans. Saafremt der var mulighed for i samme sag at nedlaegge paastand dels om, at ansvaret fastlaegges, dels om erstatning, ville man omgaa denne procedure, som ikke findes tilsvarende i EOEF-Traktaten.
For det femte boer den virksomhed, der i henhold til Traktatens artikel 33, stk. 2, har faaet en beslutning eller en henstilling annulleret, have mulighed for at anlaegge en selvstaendig sag for Faellesskabets kompetente retsinstans alene med henblik paa at faa fastslaaet, at der foreligger en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, og ligeledes, efter min mening, at der foreligger en direkte og saerlig skade. Den i artikel 34, stk. 2, fastsatte rimelige frist loeber foerst fra tidspunktet for afsigelsen af denne dom. At Kommissionen tilsyneladende afviser, at der bestaar mulighed for et selvstaendigt anerkendelsessoegsmaal med henblik paa at placere ansvaret, er efter min opfattelse saa meget mere ubegrundet, som Domstolen uden videre har anerkendt et saadant soegsmaal inden for rammerne af EOEF-Traktaten.
Domstolen har fastslaaet, at en sag med paastand om, at det fastslaas, at Faellesskabet er forpligtet til at yde erstatning, kan admitteres, uden at det paa dette trin af proceduren er noedvendigt at nedlaegge paastand om erstatning for skaden og om, at der drages de noedvendige konsekvenser heraf, da dette kan ske under et efterfoelgende erstatningssoegsmaal (30). Domstolen har ogsaa fastslaaet, at en sag kan admitteres, selv om den kun vedroerer retsgrundlaget for ansvaret, mens spoergsmaalene vedroerende aarsagsforbindelsen samt arten og omfanget af det lidte tab kan behandles efterfoelgende under et andet soegsmaal (31).
4. Foreloebigt forslag vedroerende sagens antagelse til realitetsbehandling paa grundlag af artikel 34
Paa dette trin af min gennemgang skal jeg under henvisning til mit forslag vedroerende de af Kommissionen til stoette for sin afvisningspaastand fremsatte anbringender, der alene stoettes paa EKSF-Traktatens artikel 34, drage foelgende konsekvenser:
- Jeg vil foreslaa Retten, at det fastslaas, at selv om artikel 5 i den generelle beslutning nr. 3485/85, som blev annulleret ved ovennaevnte dom af 14. juli 1988, var den oprindelige aarsag til den af sagsoegeren lidte skade, blev den direkte, reelle skade foraarsaget af hver af de individuelle beslutninger om fastsaettelse af leveringskvoterne for de beroerte kvartaler. Disse individuelle beslutninger er nemlig et noedvendigt led mellem den annullerede generelle beslutning og den lidte skade. For saa vidt som disse individuelle beslutninger ikke er blevet annulleret, kraever ordlyden af artikel 34 en saadan indskraenkende fortolkning, selv om beslutningernes ugyldighed er aabenbar og ubestridt af Kommissionen, ligesom den er til hinder for at anvende en "omvendt" teori om ulovlighedsindsigelse.
- Foelgelig kan paastanden om, at det fastslaas, at Kommissionens beslutninger er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, antages til realitetsbehandling, for saa vidt angaar alle de individuelle beslutninger, som er genstand for en af Domstolen afsagt annullationsdom, dvs. de beslutninger, der er omtalt i sagsoegerens ovennaevnte paastand under punkt 1, b) og d).
- Derimod maa paastanden under punkt 1, c) og e), om, at Faellesskabets ansvar fastslaas, for saa vidt angaar de elleve individuelle beslutninger, der er rettet til sagsoegeren, og som ikke er blevet anfaegtet, noedvendigvis afvises i henhold til artikel 34.
- Stadig i henhold til artikel 34 alene maa paastanden under punkt 2, dvs. paastanden om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsoegeren et beloeb paa over 70 mio. DM ligeledes afvises. Denne afvisning er ubetinget, for saa vidt angaar de elleve kvartaler, som ikke har vaeret genstand for en annullationsafgoerelse, idet proceduren efter artikel 34, stk. 1, som er en forudsaetning for sagsanlaeg i henhold til artikel 34, stk. 2, ikke kunne ivaerksaettes. Afvisningen er derimod kun "relativ", for saa vidt angaar de tre individuelle beslutninger, der har vaeret genstand for en annullationsdom, da den i artikel 34, stk. 2, foreskrevne rimelige frist endnu ikke er begyndt at loebe. I sidstnaevnte tilfaelde maa paastanden om erstatning, der stoettes paa artikel 34, afvises, alene fordi den er for tidligt nedlagt.
B - Den af Kommissionen nedlagte afvisningspaastand i henhold til EKSF-Traktatens artikel 40.
Sagsoegeren har subsidiaert stoettet sin paastand paa EKSF-Traktatens artikel 40, stk. 1, idet virksomheden har gjort gaeldende, at de af Domstolen annullerede retsstridige afgoerelser, og de afgoerelser, der er retsstridige af samme grund, men som ikke er blevet annulleret, beror paa en tjenstlig fejl begaaet af Kommissionen, som uden videre burde og kunne have handlet retmaessigt, hvilket bekraeftes af Kommissionens ovennaevnte meddelelse af 8. oktober 1985 til Raadet.
Heroverfor har Kommissionen anfoert, at Traktatens artikel 40 ikke finder anvendelse paa sagsoegeren, da denne maa anses for en virksomhed i artikel 80' s forstand og derfor udmaerket kunne have anlagt annullationssoegsmaal i henhold til Traktatens artikel 33 til proevelse af de afgoerelser, som ifoelge sagsoegeren skulle have paafoert virksomheden skade. Ifoelge Kommissionen er artikel 40 allerede i kraft af sin udformning subsidiaer i forhold til artikel 34, der er en "lex specialis", som ikke kan fraviges dels som foelge af bestemmelsens opbygning, dels fordi artikel 40 indledes med ordene "med forbehold af bestemmelserne i artikel 34, stk. 1".
Kommissionen har tilfoejet, at den subsidiaere karakter saaledes ikke blot goer sig gaeldende i tilfaelde af, at en sag anlagt i henhold til artikel 34 vindes, men ogsaa i tilfaelde af, at virksomheden ikke opfylder de saerlig strenge krav, der fastsaettes i denne bestemmelse. Enhver anden udlaegning af artikel 34, der bestemmer, at det for at anlaegge erstatningssoegsmaal kraeves, at der forud inden for en maaned er anlagt et annullationssoegsmaal, som sagsoegeren har vundet, ville have urimelige konsekvenser, navnlig hvis det f.eks. var tilladt umiddelbart at anlaegge erstatningssoegsmaal i henhold til artikel 40, fordi betingelserne for at anvende artikel 34 ikke var opfyldt. Saaledes regulerer artikel 34 endeligt og udtoemmende ansvaret for tjenstlige fejl over for virksomhederne i jern- og staalindustrien, naar den paaberaabte skade kan foeres tilbage til en kommissionsbeslutning. Kommissionen sidestiller herved begreberne annullation og anfaegtelighed.
Domstolen skal saaledes tage stilling til foelgende spoergsmaal: Kan en virksomhed, som har undladt at anvende den i EKSF-Traktatens artikel 33 og 34 fastsatte procedure, anlaegge erstatningssoegsmaal i henhold til artikel 40, stk. 1, paa grund af en tjenstlig fejl fra Faellesskabets side? Vedroerer soegsmaalsretten kun Kommissionens skadevoldende handlinger og ikke skade foraarsaget af retsstridige generelle eller individuelle beslutninger, der ikke er annulleret? Skal et erstatningssoegsmaal, der stoettes paa en ulovlighed, med andre ord absolut anlaegges i henhold til artikel 34? Udelukker artikel 34 soegsmaal i henhold til artikel 40, hvis paastanden om erstatning stoettes paa en tjenstlig fejl, der fremgaar af en retsstridig beslutning, der ikke er blevet annulleret?
Det er et af de vanskeligste retsspoergsmaal, som denne sag rejser, og som de fleste forfattere betragter som resultatet af et af de "dunkleste" kapitler i EKSF-Traktaten.
Jeg vil foerst behandle de forskellige aspekter af problemstillingen, dernaest de overvejelser, der faar mig til at antage, at Faellesskabets ansvar kan fastslaas i henhold til EKSF-Traktatens artikel 40 paa grundlag af en retsstridig beslutning, der ikke har vaeret genstand for en forudgaaende annullationsdom, og endelig de praktiske foelger heraf for spoergsmaalet om, hvorvidt sagen kan admitteres.
1. Problemstillingen
Problemet bestaar paa en gang i ret tvetydige bestemmelser, en usikker og svingende retspraksis, en omstridt teori og endelig ikke-afgoerende forarbejder.
a) Tvetydige bestemmelser
Det var ikke en selvfoelge inden for rammerne af EKSF-Traktaten at indfoere en ordning med ansvar for Faellesskaberne, da der praktisk talt ikke eksisterede en saadan ordning for internationale organisationer. Tanken kunne imidlertid begrundes i det forhold, at et stort antal befoejelser, der indtil da laa hos medlemsstaternes administrationer, nu blev overfoert til faellesskabsadministrationen, og det derfor ikke kunne accepteres, at denne overfoersel indebar en svaekkelse af den retsbeskyttelse, som de beroerte erhvervsdrivende indtil da havde nydt godt af.
Det fremgaar saaledes af forarbejderne til EKSF-Traktaten (32), at der ikke oprindelig var tale om at indfoere et anerkendelsessoegsmaal med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag. I et notat vedroerende det foerste traktatudkast kan man saaledes under overskriften "artikel 26-28", der er en fjern forloeber for artikel 34, laese, at bestemmelserne vedroerende Domstolens kompetence noedvendigvis maatte bringes i overensstemmelse med oensket om, at Faellesskabets organer holder sig loven efterrettelig, og det ikke mindre tvingende krav om, at Den Hoeje Myndigheds aktioner ikke haemmes paa et omraade, hvor oekonomiske, politiske og sociale betragtninger kraever en loebende vurdering af faktiske og eventuelle omstaendigheder, der normalt ligger uden for en dommers kompetence. Denne betragtning foerte til foelgende forslag:
"1) Der kan ikke nedlaegges paastand om annullation som foelge af tilsidesaettelse af traktatbestemmelser, da legalitetskontrollen paa grund af Traktatens formaal i de fleste tilfaelde noedvendigvis indebaerer en vurdering af de faktiske omstaendigheder.
2) Virksomhedernes soegsmaalsret begraenses til individuelle beslutninger, der vedroerer dem.
3) Principielt udelukkes enhver skadeserstatning i tilfaelde af annullation.
Udvides annullationsgrundene til ud over manglende kompetence og tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter at omfatte magtmisbrug og magtfordrejning, har Domstolen dog tilstraekkelig mulighed for at sikre de beroerte virksomheder den noedvendige retsbeskyttelse."
Under overskriften "artikel 29", en endnu fjernere forloeber for den nugaeldende artikel 40, anfoertes, at denne bestemmelse skal regulere tvistigheder vedroerende Faellesskabets ansvar uden for anvendelsen af selve Traktaten. Det foreslaas her
1) at overlade det til Domstolen som Faellesskabets eneste retsinstans at paadoemme tvister vedroerende ansvar uden for kontraktforhold, som i en stat normalt hoerer under en forvaltningsdomstols kompetence, da der er tale om det offentliges ansvar, og
2) at lade andre tvister paadoemme paa grundlag af almindeligretlige bestemmelser.
I fortsaettelse af disse overvejelser kan man i et notat af 28. september 1950 under overskriften "Domstolen" laese, at Domstolens vaesentlige opgave er over for alle at sikre, at institutionerne fungerer hensigtsmaessigt. Med henblik herpaa skal to betingelser vaere opfyldt. For det foerste er det ved retsanvendelsen noedvendigt, at Domstolen har en vid kompetence, saaledes at den via sin retspraksis kan bidrage til hele organisationens udvikling og fremskridt. For det andet maa det undgaas, at Den Hoeje Myndigheds befoejelser ved disse domme i realiteten overfoeres til Domstolen. Denne risiko kan imoedegaas ved en streng magtfordeling, der hindrer Domstolen i at traede i stedet for de ved Traktaten oprettede organer. Domstolen kan annullere beslutninger eller henstillinger, afsige anerkendelsesdomme og i tilfaelde af traktatbrud tilkende erstatning, men den skal altid hjemvise sagerne til de ved Traktaten oprettede organer, for saa vidt angaar de beslutninger, der skal udfaerdiges (33).
Under forarbejderne viste det sig noedvendigt at indfoere en erstatningsordning i EKSF-Traktaten som udtryk for et i alle udviklede retssystemer gaeldende almindeligt retsprincip. For saa vidt angaar annullationssoegsmaalet, blev der derimod opnaaet enighed om at indfoere en ordning, hvorefter virksomheder og sammenslutninger af virksomheder kun paa de i artikel 33 fastsatte meget strenge betingelser kan indbringe sager for Domstolen.
Med hensyn til erstatningsansvar er der saaledes to parallelle regelsaet, nemlig bestemmelserne i artikel 34, hhv. artikel 40. Samtlige forfattere saavel som alle de generaladvokater, som har fremsat forslag til afgoerelser paa dette omraade, er enige om at anse artikel 40, stk. 1, for hovedreglen med hensyn til Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold inden for rammerne af EKSF-Traktaten. Denne bestemmelse giver den skadelidte part mulighed for at kraeve oekonomisk erstatning for en skade foraarsaget ved en tjenstlig fejl fra Faellesskabets side under gennemfoerelsen af Traktaten. Imidlertid indledes bestemmelsen med en passus, der er alt andet end klar: "Med forbehold af bestemmelserne i artikel 34, stk. 1 ...". Ofte betragtes artikel 34 derfor som en veritabel "lex specialis" paa erstatningsomraadet, der er begraenset til de tilfaelde, hvor Faellesskabets ansvar skyldes en retsstridig beslutning, som er blevet annulleret, for saa vidt som beslutningen er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, og har foraarsaget en direkte og saerlig skade.
Helt saa enkelt er det imidlertid ikke. For det foerste tages der i artikel 40 kun forbehold med hensyn til artikel 34, stk. 1, saaledes at et erstatningssoegsmaal, der er anlagt paa grundlag af artikel 34, stk. 2, ikke er omfattet af dette forbehold og derfor udmaerket kan sidestilles med soegsmaalet efter artikel 40. For det andet findes der ikke nogen udtrykkelig bestemmelse vedroerende Faellesskabets eventuelle ansvar som foelge af en retsstridig beslutning, som ikke er blevet annulleret, men ikke desto mindre er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet og har foraarsaget en direkte og saerlig skade.
b) Domstolens praksis er usikker og svingende
Domstolen har behandlet problemet vedroerende forholdet mellem artikel 34 og artikel 40 i to domme afsagt den 13. og 14. juli 1961, der, skoent de naesten er afsagt samtidig, giver staerkt modstridende og uforenelige loesninger, nemlig Meroni-dommen og Vloeberghs-dommen (34).
b) 1. Jeg skal fremsaette et par kommentarer til Meroni-sagen. De generelle beslutninger, der angiveligt skulle have foraarsaget en skade, var ikke blevet annulleret, men i henhold til en tidligere Meroni-dom (35) erklaeret ugyldige paa grundlag af en ulovlighedsindsigelse.
Generaladvokat Lagrange indledte sit forslag til afgoerelse med at se paa spoergsmaalet, om betingelserne i artikel 34 var opfyldt. Han fandt, at det rent principielt var tilfaeldet: "Det er korrekt, at Den Hoeje Myndigheds generelle beslutninger ikke er blevet annulleret, idet de simpelt hen er blevet kendt ugyldige paa grundlag af en ulovlighedsindsigelse. Den Hoeje Myndighed har imidlertid, som den havde ret og formentlig ogsaa pligt til, ophaevet beslutningerne i det omfang, de blev kendt ugyldige af Domstolen, og jeg mener ikke, der kan vaere tvivl om, at reglerne i artikel 34 ogsaa finder anvendelse i et saadant tilfaelde."
Der er her tale om en meget vid fortolkning af artikel 34, som, hvis man anvendte den i den foreliggende sag, eventuelt ville foere til, at de fleste af Peine-Salzgitter' s paastande henhoerer under artikel 34. I henhold til ovennaevnte Astéris-dom indebar annullationen af artikel 5 i den generelle beslutning nr. 3485/85, at Kommissionen var forpligtet til at drage alle konsekvenserne af annullationsdommen, idet det for det foerste maatte antages, at alle de individuelle beslutninger, der var udstedt i loebet af de omhandlede otte kvartaler, noedvendigvis maatte vaere ugyldige af samme grund som den generelle beslutning og de to annullerede individuelle beslutninger; eftersom kvotesystemet var udloebet, og der derfor ikke var mulighed for genoprettelse af skaden in natura, maatte Kommissionen for det andet traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre en rimelig genoprettelse af den skade, der direkte skyldtes alle disse beslutninger og, om fornoedent, tilstaa en passende erstatning.
I Meroni-sagen fandt generaladvokaten, at betingelsen om, at der skal foreligge en saerlig skade, ikke var opfyldt, og han undersoegte derfor spoergsmaalet, om Faellesskabet eventuelt kunne ifalde ansvar paa grundlag af artikel 40, der efter hans opfattelse ikke stiller noget saerligt krav om, at der foreligger en saerlig skade. Jeg skal ogsaa her citere forslaget til afgoerelse: "Efter naermere overvejelse mener jeg ikke, at der for at anvende artikel 40 stilles noget saerligt krav om, at der foreligger en saerlig skade. For det foerste indeholder artikel 40 i modsaetning til artikel 34 ingen bestemmelse herom, idet artikel 40 er affattet i ganske almindelige vendinger ... Modsaetningen mellem denne affattelse og artikel 34' s affattelse er slaaende. For saa vidt angaar ansvar uden for kontraktforhold, indeholder artikel 40 Traktatens almindelige regler; artikel 34 er en 'lex specialis', der vedroerer det saerlige tilfaelde, hvor skaden skyldes en annulleret beslutning, for saa vidt som fuldbyrdelsen af annullationsdommen - selv om den noedvendigvis maa have tilbagevirkende gyldighed - ikke er tilstraekkelig til at sikre en tilfredsstillende genoprettelse af skaden."
At generaladvokaten alligevel foreslog Domstolen at frifinde sagsoegte, skyldes alene, at det ikke var godtgjort, at der forelaa en tjenstlig fejl.
Domstolen gik frem paa en helt anden maade. Den antog foerst, at sagsoegerne noedvendigvis havde stoettet deres paastand paa artikel 40, da de havde paaberaabt sig en tjenstlig fejl fra Den Hoeje Myndigheds side, og hensigten med sagen var at opnaa oekonomisk erstatning for hele den skade, de havde lidt som foelge af den paastaaede fejl. Derfor burde disse sager ifoelge Domstolen alene paadoemmes paa grundlag af denne bestemmelse; Domstolen tilfoejede: "Foelgelig maa der ses helt bort fra spoergsmaalet, om beslutningerne om at oprette og aendre udligningsordningen er lovlige eller ulovlige, idet det alene skal undersoeges, om der ved forvaltningen af finansieringsordningen er begaaet en tjenstlig fejl, der kan tillaegges sagsoegte."
Herefter udtalte Domstolen, at alene en saerlig - ogsaa i ordets mindre tekniske betydning - skade, der ikke var paavist i den paagaeldende sag, kunne give ret til erstatning paa grundlag af artikel 40. Ikke nok med det, Domstolen udtalte endelig, at der forelaa en tjenstlig fejl, for derefter at fastslaa, at sagsoegerne under de foreliggende omstaendigheder ikke konkret havde paavist, at der "forelaa uundskyldelige fejl".
I denne dom bestraebte Domstolen sig saaledes paa for enhver pris at undgaa, at der under en sag anlagt paa grundlag af Traktatens artikel 40 indledes en undersoegelse vedroerende lovligheden af en ikke-annulleret retsakt.
b) 2. Disse bestraebelser blev imidlertid hurtigt opgivet, idet Domstolen dagen efter Meroni-dommen afsagde ovennaevnte Vloeberghs-dom, hvis resultat vanskeligt kan forenes med Meroni-dommens. I Vloeberghs-sagen gjorde Den Hoeje Myndighed gaeldende, at den sagsoegende virksomhed, som ikke kunne anlaegge passivitetssoegsmaal paa grundlag af Traktatens artikel 35, da den ikke kunne anses for en virksomhed i Traktatens artikel 80' s forstand, heller ikke kunne paaberaabe sig ulovligheden af en saadan passivitet under et anerkendelsessoegsmaal med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag, jf. artikel 40. Kommissionen fandt, at en saadan tvist, som forudsaetter en sammenhaeng mellem lovlighedskontrollen og vurderingen af et eventuelt ansvar, kun kunne afgoeres inden for rammerne af Traktatens artikel 34. Et hvilket som helst andet resultat ville give mulighed for en lovlighedskontrol efter udloebet af den fastsatte frist, der yderligere ville kunne udloeses af personer, som ikke er befoejet hertil.
Denne opfattelse ligger taet paa Kommissionens argumentation i den foreliggende sag. Man maa nemlig ikke glemme, at passivitetssoegsmaalet efter EKSF-Traktatens artikel 35 ligger langt naermere annullationssoegsmaalet, end det er tilfaeldet inden for rammerne af EOEF-Traktaten, idet der kan anlaegges passivitetssoegsmaal mod en stiltiende afvisning, som er resultatet af, at Kommissionen ikke har svaret inden for en frist af to maaneder. Man skulle saaledes dengang tage stilling til noejagtigt samme spoergsmaal som i dag, nemlig om der i forbindelse med en tvist om en retsakts lovlighed umiddelbart er mulighed for i henhold til artikel 40 at anlaegge anerkendelsessoegsmaal med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et erstatningsansvar, selv om der ikke forinden er afsagt annullationsdom.
I Vloeberghs-sagen fremsatte generaladvokat Roemer et forslag til afgoerelse, som kan betegnes som usaedvanligt, og som jeg gentagne gange vil henvise til. Over for Den Hoeje Myndigheds afvisningspaastand stoettede generaladvokaten sin gennemgang af sagen paa foelgende principper:
"Den Hoeje Myndighed henviser til den ganske saerlige og usaedvanlige sammenhaeng mellem annullationssoegsmaalet og erstatningssoegsmaalet, som for visse situationer er fastsat i Traktatens artikel 34. Jeg skal se naermere paa, om Den Hoeje Myndigheds afgraensning af anvendelsesomraadet for artikel 34 paa den ene side og artikel 40 paa den anden kan begrundes i Traktatens opbygning.
1) Den foerste slutning, Den Hoeje Myndighed drager af artikel 34, er givet rigtig: Efter et annullationssoegsmaal, hvori en virksomhed i Traktatens forstand har faaet medhold, kan virksomheden kun anlaegge erstatningssoegsmaal i medfoer af artikel 34, hvis den har lidt skade som foelge af beslutningen.
2) Derimod skal alle de mere vidtgaaende slutninger undersoeges omhyggeligt; det drejer sig navnlig om foelgende:
- Det er dog altid en forudsaetning for at anvende artikel 34, at virksomheden forinden har faaet medhold i en sag med paastand om annullation af Den Hoeje Myndigheds beslutninger, hvoraf der kan udledes et erstatningskrav.
- Det i artikel 34 fastsatte princip gaelder ogsaa for Den Hoeje Myndigheds undladelser, som skal anfaegtes ved et passivitetssoegsmaal.
- Alene virksomheder og grupper af virksomheder i Traktatens artikel 80' s forstand kan fremsaette erstatningskrav paa grundlag af artikel 34.
Der kan kun gives medhold i disse paastande, saafremt en anden fortolkning, herunder navnlig sagsoegerens, uundgaaeligt vil foere til alvorlige forstyrrelser i traktatsystemet. En gennemgang af dette spoergsmaal stiller strenge krav, da Den Hoeje Myndighed med sin opfattelse saetter snaevre graenser for retsbeskyttelsen."
Efter at have fremfoert en raekke argumenter, som jeg senere skal vende tilbage til (punkt II, B, 2, nedenfor), vendte generaladvokaten tilbage til det principielle problem og gav et sammenhaengende svar paa de forskellige spoergsmaal, han saaledes havde rejst. Disse principielle spoergsmaal er naert knyttet til ovennaevnte forarbejder.
Generaladvokat Roemer anfoerte foelgende:
"I overensstemmelse med almindelige retsgrundsaetninger sondrer Traktaten skarpt mellem annullationssoegsmaal (herunder passivitetssoegsmaal) og erstatningssoegsmaal. Denne sondring begrundes i retsvirkningerne af disse soegsmaal og betingelserne for at anlaegge dem. I det foerste tilfaelde udgoer annullationen af en beslutning, eller konstateringen af, at Den Hoeje Myndighed har pligt til at traeffe en beslutning, et direkte indgreb paa den udoevende myndigheds kompetenceomraade, mens der i det andet tilfaelde kun er tale om oekonomisk genoprettelse af en skade, uden at forvaltningsaktens gyldighed anfaegtes. Annullationssoegsmaalet stoettes paa de allerede kendte fire anbringender; erstatningssoegsmaalet forudsaetter derimod, at administrationen har begaaet en 'fejl' . Set udefra fremgaar sondringen mellem disse to soegsmaalsformer af den systematiske placering af de tilsvarende bestemmelser i Traktaten. Alle spoergsmaal vedroerende de gensidige forhold mellem annullationssoegsmaalet og erstatningssoegsmaalet skal vurderes paa grundlag af denne elementaere omstaendighed. Det er klart, at Traktatens forfattere oenskede at begraense antallet af de personer og institutioner, som umiddelbart kan anlaegge annullationssoegsmaal. Dette oenske skyldes, at der ved Traktaten kun skulle gennemfoeres en delvis integration. Derimod er hovedreglen for ret til erstatning holdt i ganske almindelige vendinger ... Denne sondring mellem annullationssoegsmaalet og erstatningssoegsmaalet sammenholdt med de generelle vendinger, der er anvendt i artikel 40, er saaledes efter min mening i strid med Den Hoeje Myndigheds opfattelse, hvorefter enhver begraensning af annullationssoegsmaalet ogsaa maa gaelde for erstatningssoegsmaalet, naar skaden skyldes en mangelfuld beslutning ... At tildele Faellesskabets organer en statslig kompetence kan, baade hvis den udoeves, og hvis den ikke udoeves, skade de personers interesser, som staar uden for Faellesskabet, hvorfor en saadan kompetence er utaenkelig, uden at den kombineres med mulighed for erstatning, saafremt Faellesskabets institutioner har begaaet en fejl. Gennemfoerelsen af denne ret til erstatning forudsaetter en tilsvarende soegsmaalsret, som er fastsat i artikel 40 som almindelig regel ... Det fremgaar af alle disse bestemmelser, at Traktaten giver enhver forurettet person ... mulighed for at lade Domstolen kontrollere, om Traktatens bestemmelser er rigtigt anvendt ... Artikel 40 er saaledes ikke begraenset til de tilfaelde, hvor skaden er foraarsaget af 'agissements matériels de la Communauté', af 'une défectuosité' eller af en 'négligence dans le fonctionnement même des services' som anfoert af Den Hoeje Myndighed under retsforhandlingerne. Naar beroerte personer uden for Faellesskabet kan saette spoergsmaalstegn ved, om Traktaten er rigtigt anvendt, ses det vanskeligt, hvorfor denne mulighed ikke ogsaa skulle omfatte kontrollen med den adfaerd, som foerte eller burde have foert til udstedelsen af en beslutning."
Efter at have fastslaaet, at erstatningssoegsmaalet kunne admitteres paa grundlag af Traktatens artikel 40, og efter at have undersoegt betingelserne dels for, at der forelaa en tjenstlig fejl, dels for, at skaden var af en saadan art, at den udloeste et erstatningskrav, naaede generaladvokaten til den konklusion, at Faellesskabet ifaldt ansvar.
Domstolen fulgte ham ikke paa dette punkt, men derimod - og det er vaesentligt - i det mindste delvis, for saa vidt angaar hans gennemgang af det indbyrdes forhold mellem Traktatens artikel 34, 35 og 40. Domstolen udtalte:
"Det skal ikke her afgoeres, om en part, der har anlagt sag i medfoer af artikel 40, kan goere gaeldende, at ulovligheden af en retsakt, der ikke er blevet annulleret, kan udgoere en ansvarspaadragende tjenstlig fejl. I den foreliggende sag havde Den Hoeje Myndighed nemlig slet ikke udstedt nogen beslutning, der kunne skabe rettigheder og udloese retsvirkninger. Uden at der er anledning til inden for rammerne af denne sag at se paa spoergsmaalet, om et erstatningssoegsmaal, der stoettes paa ulovligheden af en positiv retsakt, som ikke har vaeret genstand for et annullationssoegsmaal, kan antages til realitetsbehandling, kan det under disse omstaendigheder fastslaas, at Den Hoeje Myndigheds paastaaede traktatbrud som foelge af den udviste passivitet kan paaberaabes til stoette for et soegsmaal i henhold til artikel 40. Sondringen mellem Domstolens kompetence i henhold til artikel 33 og 35 og kompetencen i henhold til artikel 40 bekraeftes af forbeholdet i indledningen af sidstnaevnte artikel: 'Med forbehold af bestemmelserne i artikel 34, stk. 1' . Denne passus udelukker enhver mulighed for at henvise til artikel 34, idet den tvaertimod vedroerer de tilfaelde, hvor artikel 34 - som i det foreliggende tilfaelde - ikke finder anvendelse."
Domstolen fulgte ikke generaladvokaten, for saa vidt som den fandt, at betingelserne for, at der forelaa en skade, der kunne begrunde et erstatningskrav, ikke var opfyldt i den foreliggende sag. Det skal imidlertid tilfoejes, at de naevnte praemisser i Domstolens dom, navnlig de to sidste, var forholdsvis lige saa tvetydige, som generaladvokat Roemer' s forslag til afgoerelse var klart.
Det er i teorien klart blevet fastslaaet, at de to domme er modstridende og uforenelige (36).
b) 3. Domstolens tredje dom er nyere og langt mindre relevant. Det drejer sig om dommen af 10. juni 1986, Usinor mod Kommissionen (37), som Kommissionen udtrykkeligt har paaberaabt sig. Det praeciseres ganske vist i punkt 4 i sammendraget af dommen, at "det foelger af EKSF-Traktatens artikel 34, at et erstatningssoegsmaal vedroerende et tab, som en virksomhed har lidt som foelge af en individuel beslutning, kun kan antages til realitetsbehandling, saafremt der forinden er truffet afgoerelse om annullation af den beslutning, hvorved sagsoegeren angiveligt er blevet paafoert det paagaeldende tab, ligesom det skal vaere blevet konstateret, at Kommissionen ikke agter at traeffe foranstaltninger, der kan afboede det tab, som er en foelge af den beslutning, der er kendt ulovlig".
Jeg mener imidlertid, at dommen i virkeligheden ikke gaar ret vidt. Den sagsoegende virksomhed havde nemlig i henhold til Traktatens artikel 33 nedlagt paastand om annullation af generelle beslutninger om forlaengelse af kvotesystemet og af individuelle beslutninger om kvartalsmaessig tildeling af kvoter og samtidig om erstatning for det tab, virksomheden anfoerte at have lidt. Samtlige annullationspaastande blev imidlertid afvist; som foelge heraf blev paastandene om erstatning, som naturligvis kun kunne stoettes paa Traktatens artikel 34, stk. 2, ogsaa afvist. Dommen vedroerer i virkeligheden kun anvendelsen af systemet efter EKSF-Traktatens artikel 34, hvis stk. 2 kun finder anvendelse, saafremt der for det foerste er afsagt en annullationsdom, og den i stk. 1 fastsatte procedure for det andet er afviklet. Usinor-dommen, som Kommissionen bestandig har henvist til i den foreliggende sag, har saaledes, efter min opfattelse, ikke den af Kommissionen tillagte betydning og kan ikke udelukke et soegsmaal paa grundlag af artikel 40.
c) Det er i teorien yderst omstridt, hvorledes foelgende spoergsmaal skal besvares: Kan en virksomhed, som ikke har anlagt annullationssoegsmaal i henhold til artikel 33 og ikke indledt fremgangsmaaden efter artikel 34, anlaegge erstatningssoegsmaal i henhold til artikel 40 med paastand om erstatning som foelge af en tjenstlig fejl, der fremgaar af ulovligheden af en beslutning, der ikke er annulleret?
c) 1. En del forfattere besvarer uden toeven dette spoergsmaal benaegtende, idet de enten stoetter sig paa en rent sproglig fortolkning af artikel 34 og 40 eller paa det resultat, Domstolen naaede i ovennaevnte Meroni-dom. Saaledes mener visse forfattere, at bestemmelserne i artikel 34 udgoer et hele og maa anses for en selvstaendig mulighed for, inden for rammerne af EKSF-Traktaten, at anlaegge anerkendelsessoegsmaal med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag. Foelgelig kan der i henhold til artikel 34, stk. 2, kun anlaegges sag af personer, som forinden i henhold til artikel 34, stk. 1, har opnaaet dom om annullation af en generel eller individuel beslutning og faaet dom for, at beslutningen baade var behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, og havde foraarsaget en direkte og saerlig skade (38).
c) 2. Andre forfattere mener, at spoergsmaalet klart boer besvares bekraeftende. Det gaelder bl.a. Boulouis, som under henvisning til Vloeberghs-dommen har anfoert, at for at forstaa, hvorledes spoergsmaalet er opstaaet, maa man huske, at virksomhedernes adgang til at anlaegge annullationssoegsmaal er begraenset. Ud fra denne begraensning er det blevet haevdet, at hvis den paastaaede skade skyldes en paastaaet ulovlighed af den retsakt, der har foraarsaget skaden, kan erstatningssoegsmaalet kun admitteres, saafremt ulovligheden forinden er blevet fastslaaet ad rettens vej. Med andre ord drejede det sig om at goere erstatningssoegsmaalet betinget af annullationssoegsmaalet eller, eventuelt, af passivitetssoegsmaalet, hvilket ville have foert til, at der for realitetsbehandling af erstatningssoegsmaalet skulle gaelde samme restriktioner som for annullations- og passivitetssoegsmaalet. Det ville have faaet uoverskuelige konsekvenser. Uden den allerede staerkt begraensede mulighed for at anlaegge annullationssoegsmaal til proevelse af generelle beslutninger ville virksomhederne ligeledes vaere afskaaret fra at anlaegge sag med paastand om erstatning for skade foraarsaget af saadanne beslutninger. Da de saaledes ville vaere begraenset til at fremsaette ulovligheds- eller ugyldighedsindsigelse, kunne de risikere, at fristen for at anlaegge erstatningssoegsmaal i mellemtiden var udloebet. Hvis den paastaaede skade derimod skyldes en individuel beslutning, som den beroerte virksomhed kan anfaegte ved annullationssoegsmaal, ville det forhold, at erstatningssoegsmaalet kun kan admitteres, saafremt annullationssoegsmaalet admitteres, indebaere, at den korte soegsmaalsfrist for annullationssoegsmaalet traeder i stedet for den lange soegsmaalsfrist for erstatningssoegsmaalet. Det er for at undgaa saadanne konsekvenser, at Domstolen har forkastet denne teori og i klare vendinger fastsat princippet om, at erstatningssoegsmaalet efter artikel 40 er selvstaendigt. Der gaelder saaledes helt selvstaendige betingelser for, om dette soegsmaal kan antages til realitetsbehandling. (39)
Ud fra tilsvarende betragtninger tilsluttede Joachim Friedrich Meinhold (40) sig denne opfattelse, idet han tilfoejede en raekke argumenter, som jeg senere skal vende tilbage til (punkt II, B, 2). Ogsaa Cartou og Blanchet (41) har udtalt sig om denne opfattelse dels under henvisning til Vloeberghs-dommen og generaladvokat Roemer' s forslag til afgoerelse, dels under henvisning til oensket om ikke at afskaere den person, der eventuelt har lidt en skade foraarsaget af Den Hoeje Myndighed, og som ikke har adgang til nogen anden soegsmaalsform, fra retten til at faa erstatning.
Jean Breban er naaet til samme resultat, idet han udelukkende har stoettet sig paa en gennemgang af Vloeberghs-dommen og yderligere har anfoert, at det fremgaar af det velvillige resultat (af denne dom), at man, saafremt en skadevoldende retsakt er ulovlig, skal fremsaette erstatningskrav efter artikel 34, hvis foelgende to betingelser er opfyldt:
a) Soegsmaalsfristen maa ikke vaere udloebet.
b) Den skadelidte virksomhed maa have soegsmaalsret ifoelge artikel 33.
Saafremt disse to betingelser ikke er opfyldt, er det ikke udelukket at anlaegge erstatningssoegsmaal, det skal blot ske paa grundlag af artikel 40 (42).
c) 3. Endelig udviser en hel del forfattere stoerre forsigtighed ved behandlingen af dette spoergsmaal.
Paul Reuter (43) mener saaledes, at det ikke kan udledes af ordlyden af artikel 34, at en retsstridig, mangelfuld forvaltningsafgoerelse ikke kan udloese et erstatningsansvar, medmindre det sker via en annullationsprocedure, og tilslutter sig i oevrigt tilsyneladende de under c) 1. naevnte forfatteres opfattelse som foelge af den exceptionelle karakter af Faellesskabets erstatningsansvar inden for rammerne af EKSF-Traktaten.
Pierre Mathijsen (44) finder, at artikel 34 saaledes udgoer en lex specialis i forhold til hovedreglen i artikel 40. Man kan ligeledes rejse spoergsmaalet, om udtrykket 'med forbehold af bestemmelserne i artikel 34, stk. 1', som indleder artikel 40, henviser til selve annullationen eller til anfaegteligheden. Er det med andre ord kun udelukket at anvende artikel 40, saafremt skaden er foraarsaget af en annulleret retsakt, eller ogsaa naar skaden skyldes en anfaegtelig retsakt? Forfatteren har ikke besvaret dette spoergsmaal praecist, da hans undersoegelse ligger forud for afsigelsen af Meroni- og Vloeberghs-dommene. Paa grundlag af en gennemgang af Domstolens dom af 19. juli 1955, Kergall mod Den Faelles Forsamling (45), anfoerer han imidlertid, "at der foreligger en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, naar der er begaaet en retsstridig handling ... Tilsidesaettelsen af en lovbestemt forpligtelse maa saaledes anses for en tjenstlig fejl, jf. Traktatens artikel 40".
Professor Guy Isaac (46) udviser samme forsigtighed, idet han samtidig fremhaever, at erstatningssoegsmaalet er et selvstaendigt soegsmaal: "Efter en vis toeven (dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann, Sml. 1954-1964, s. 411) udvidede [Domstolen] den loesning, den allerede havde fastsat paa EKSF-omraadet (ovennaevnte Vloeberghs-dom af 14.7.1961), til ogsaa at omfatte EOEF-Traktaten". Jeg skal ligeledes henvise til Robert Knoepfle (47), som anser det for muligt, at Faellesskabet kan paadrage sig ansvar i henhold til artikel 40 paa grund af en ikke-annulleret retsstridig beslutning, der er behaeftet med en mangel, der begrunder dette ansvar, idet det samtidig anfoeres, at der i saa fald, for saa vidt angaar fastsaettelsen af de naermere betingelser for erstatning, maa henvises til proceduren efter EKSF-Traktatens artikel 34, stk. 1.
d) Ikke-afgoerende forarbejder FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 689F0120.2
d) 1. "Rapport de la délégation française, sur le traité et la convention signés à Paris le 18 avril 1951, instituant la Communauté européenne du charbon et de l' acier" (den franske delegations rapport om Traktaten og den i Paris den 18. april 1951 undertegnede aftale om oprettelse af EKSF) (48), stoetter tilsyneladende dem, der gaar ind for en streng fortolkning af afgraensningen mellem Traktatens artikel 34 og artikel 40. Det anfoeres heri (s. 39): "Artikel 34 finder saaledes kun anvendelse paa en annulleret beslutning eller henstilling. Det kan ikke ved at sammenholde denne artikel med artikel 40 antages, at en beroert person, f.eks. en virksomhed, ved at paaberaabe sig en 'tjenstlig fejl', jf. artikel 40, kan fremsaette erstatningskrav paa grundlag af en skade foraarsaget af en beslutning eller en henstilling, som ikke er blevet annulleret, enten fordi der ikke er anlagt sag inden for den fastsatte frist, eller fordi sagsoegeren ikke har faaet medhold; en saadan loesning ville naturligvis vaere selvmodsigende. Artikel 34 daekker i virkeligheden alle muligheder for Faellesskabets ansvar paa grund af mangler, som Den Hoeje Myndigheds beslutninger eller henstillinger er behaeftet med, og det kan heraf modsaetningsvis sluttes, at der ikke bestaar mulighed for som foelge af ulovlighed af en beslutning eller en henstilling, som ikke er blevet annulleret, at paaberaabe sig en tjenstlig fejl fra Den Hoeje Myndigheds side, og at en saadan ulovlighed derfor heller ikke kan udloese et erstatningsansvar." (49)
Det kan naeppe siges tydeligere. Denne fortolkning maa navnlig tillaegges betydning, for saa vidt som det ved EKSF-Traktaten indfoerte retssystem, som fastslaaet af Domstolens generaladvokater, herunder navnlig Roemer og Lagrange i ovennaevnte forslag til afgoerelse, er blevet staerkt paavirket af fransk forvaltningsrets retsopfattelse.
d) 2. Dette resultat bekraeftes imidlertid ikke hundrede procent af det materiale, jeg har haft adgang til.
I udkastet af 17. december 1950, dvs. paa et meget tidligt tidspunkt af traktatudkastet, indeholdt den senere artikel 34 saaledes endnu tre stykker: Stk. 1 indeholdt de foerste to saetninger af den nuvaerende artikel 34 og svarede saaledes i EKSF-Traktaten til den nuvaerende artikel 176 i EOEF-Traktaten; stk. 2 indledtes saaledes: "Har en virksomhed eller en gruppe af virksomheder lidt en direkte og saerlig skade som foelge af en beslutning eller henstilling, der af Domstolen er fundet behaeftet med en mangel, har Den Hoeje Myndighed pligt til ...;" stk. 3 svarede til stk. 2 i den nugaeldende artikel 34. Tilsvarende indledtes artikel 40 i ovennaevnte udkast af 17. december 1950 saaledes: "Med forbehold af bestemmelserne i artikel 34, stk. 2, ...". Paa dette meget tidlige tidspunkt af forarbejderne var en forudgaaende annullation saaledes ikke absolut noedvendig for at kunne anvende artikel 34, og det forekom ikke udelukket at anvende artikel 40 uden en saadan forudgaaende annullation. Foerst i udkastet af 2. februar 1951 blev de to foerste stykker samlet i ét, og forbeholdet i artikel 40 blev aendret til at gaelde artikel 34, stk. 1. Dette forhold synes at svaekke den opfattelse, at Traktatens nugaeldende artikel 34 maa anses for en "lex specialis".
Yderligere blev der den 14. april 1951, fire dage foer undertegningen af Traktaten, fremsat et aendringsforslag, hvorefter vendingen "henstilling, der af Domstolen er fundet behaeftet med en grov mangel" skulle erstattes af "henstilling annulleret af Domstolen". Forslaget blev forkastet af den konference, der skulle udarbejde Traktaten. En saadan forkastelse maa kunne fortolkes som et oenske fra Traktatens forfatteres side om ikke at begraense en eventuel anvendelse af en forudgaaende administrativ procedure, jf. artikel 34, stk. 1, til de tilfaelde, hvor der foreligger en aegte forudgaaende annullation. Denne administrative procedure kan saaledes ikke blot - som fastslaaet af Domstolen - udvides til de tilfaelde, hvor en retsakt er erklaeret ugyldig paa grundlag af en ulovlighedsindsigelse, men ogsaa til tilfaelde, hvor ikke-annullerede beslutninger eller henstillinger er retsstridige som foelge af en tjenstlig fejl, jf. Traktatens artikel 40.
Selv om Domstolen ved fortolkningen af Traktaten gentagne gange har henvist til forarbejderne (50), maa det imidlertid, naar henses til alle de fremfoerte synspunkter og til den usikkerhed, de afspejler, foretraekkes at anvende de klassiske metoder til fortolkning af Traktaten, herunder navnlig en systematisk fortolkning saavel som en formaalsfortolkning, for at tilgodese Traktatens formaal og sikre en meningsfuld sammenhaeng mellem Faellesskabets soegsmaals- og klageregler.
2. Ud fra disse overvejelser skal jeg foreslaa Domstolen, at det fastslaas, at Faellesskabet kan ifalde ansvar i henhold til EKSF-Traktatens artikel 40 som foelge af en retsstridig beslutning, der beror paa en tjenstlig fejl, og som ikke forinden er blevet annulleret.
Der kan anfoeres tre forskellige typer argumenter til stoette for denne opfattelse, for det foerste dem, der kan udledes af raekkevidden af forfatternes betaenkeligheder ved denne opfattelse, for det andet dem, der stoettes paa noedvendigheden af at sikre borgerne en passende retsbeskyttelse, og for det tredje dem, der stoettes paa en gennemgang af bestemmelserne og Domstolens fortolkning heraf.
a) Argumenter, der stoettes paa den begraensede raekkevidde af de bl.a. i teorien fremfoerte indvendinger mod denne opfattelse.
a) 1. For det foerste har en del forfattere ved deres gennemgang af bestemmelserne fejlvurderet den reelle raekkevidde af princippet om, at et anerkendelsessoegsmaal med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag, er et selvstaendigt soegsmaal. Ifoelge disse forfattere indebaerer artikel 34 nemlig, at et erstatningssoegsmaal, saafremt den paastaaede skade skyldes, at en beslutning angiveligt er retsstridig, kun kan antages til realitetsbehandling, hvis beslutningen forinden er blevet erklaeret ugyldig ved en retsafgoerelse.
Boulouis har paavist, at denne opfattelse maa forkastes, da den foerer til at benaegte selve princippet om anerkendelsessoegsmaalets selvstaendighed, som efter hans mening kan udledes af ovennaevnte Vloeberghs-dom af 14. juli 1961, hvor det er fastslaaet og anvendt i fuldt omfang. I denne dom fremhaevede Domstolen i overensstemmelse med generaladvokatens forslag forskellen mellem anerkendelsessoegsmaalet og annullationssoegsmaalet, idet den udtalte: "Artikel 40, stk. 1, vedroerer tvister om Faellesskabets ansvar paa grund af en tjenstlig fejl. Erstatningssoegsmaalet i henhold til artikel 40 afviger fra et annullationssoegsmaal, for saa vidt angaar baade formaalet og de klagepunkter, der kan fremfoeres. Erstatningssoegsmaalet har ikke til formaal at ophaeve en bestemt foranstaltning, men alene til formaal at oprette en skade, der skyldes en af en tjenstlig fejl foraarsaget handling eller undladelse. Med hensyn til de klagepunkter, der kan fremfoeres til stoette for et erstatningssoegsmaal, kan alene en tjenstlig fejl foere til domfaeldelse af Den Hoeje Myndighed, hvorimod det er muligt at fremsaette de i artikel 33 omtalte fire anbringender til stoette for et annullationssoegsmaal. Foelgelig tillaegger artikel 40 Domstolen en helt anden kompetence end den, den udoever i annullationssoegsmaal."
I virkeligheden havde Domstolen imidlertid efter min opfattelse end ikke inden for rammerne af EOEF-Traktaten endnu draget de noedvendige konsekvenser af princippet om, at et anerkendelsessoegsmaal med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag, er et selvstaendigt soegsmaal. Saaledes fastslog Domstolen endnu i dommen af 15. juli 1963, Plaumann & Co. mod Kommissionen (51): "En ikke-annulleret forvaltningsakt kan ikke i sig selv konstituere en fejl, som kraenker borgerne; disse kan saaledes ikke som foelge af denne retsakt kraeve skadeserstatning; Domstolen kan ikke ved et erstatningssoegsmaal fastsaette foranstaltninger, der vil ophaeve retsvirkningerne af en beslutning, som ikke er blevet annulleret."
Foerst i 1971 aendrede Domstolen denne praksis i dommen i sagen Luetticke mod Kommissionen (52) og navnlig i dommen af 2. december 1971, Schoeppenstedt mod Raadet (53). Saaledes udtrykte generaladvokat Roemer glaede over, at der i Luetticke-dommen var sket en aendring i Domstolens praksis. I Schoeppenstedt-sagen gjorde Raadet - omtrent som Kommissionen i den foreliggende sag - gaeldende, at erstatningssoegsmaalet ikke kunne antages til realitetsbehandling, da der i virkeligheden ikke var tale om genoprettelse af en skade som foelge af en af Raadet begaaet tjenstlig fejl, men derimod om ophaevelse af retsvirkningerne af den anfaegtede retsakt. Raadet anfoerte videre, at en antagelse af soegsmaalet til paakendelse ville betyde et brud med den i Traktaten fastsatte procesordning og navnlig med Traktatens artikel 173, stk. 2, hvorefter private ikke har kompetence til at anlaegge sager om annullation af forordninger. Hertil bemaerkede Domstolen: "Det i Traktatens artikel 178 og 215 omhandlede erstatningssoegsmaal er indfoert som et selvstaendigt middel med en saerlig funktion i forhold til andre retsmidler og er underlagt betingelser, som er udformet med henblik paa dets specielle formaal. Det adskiller sig fra annullationssoegsmaalet ved, at det ikke tilsigter en ophaevelse af en bestemt foranstaltning, men derimod erstatning for tab, som er foraarsaget af en institution under udoevelsen af dens funktioner. Desuden har Raadet gjort gaeldende, at der ikke kan ske paakendelse af de principalt paastaaede krav, da de indebaerer, at den omtvistede lovgivning skal erstattes af en ny lovgivning, som stemmer overens med de af sagsoegeren anfoerte kriterier, og da Domstolen ikke har kompetence i saa henseende. Den principale paastand indeholder kun krav om erstatning og dermed om en ydelse, som udelukkende skal have retsvirkninger i forhold til sagsoegeren."
Senere er denne praksis til stadighed blevet bekraeftet og endog uddybet (54). Navnlig dommen af 26. februar 1986, Krohn mod Kommissionen (55), er efter min mening vaesentlig, idet Domstolen her fastslaar, at "erstatningssoegsmaalet efter Traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2, [er] indfoert som et selvstaendigt middel med en saerlig funktion. Det adskiller sig navnlig fra annullationssoegsmaalet ved, at det ikke tilsigter ophaevelse af en bestemt foranstaltning, men derimod erstatning for det tab, som en institution har foraarsaget. Det er herefter ikke til hinder for at antage et saadant soegsmaal til realitetsbehandling, at der foreligger en individuel afgoerelse, der er blevet endeligt bindende. Den af Kommissionen anfoerte dom drejede sig udelukkende om det saertilfaelde, at det beloeb, der kraevedes betalt under en erstatningssag, noejagtigt svarede til det afgiftsbeloeb, som sagsoegeren havde betalt i henhold til en individuel afgoerelse, saaledes at der med erstatningspaastanden i virkeligheden tilsigtedes en annullation af den omhandlede individuelle afgoerelse". Denne dom er efter min mening saerlig relevant for den foreliggende sag, hvor de individuelle afgoerelser, paa den ene side, for enkeltes vedkommende er blevet endeligt bindende, og erstatningssoegsmaalet, paa den anden side, i kraft af selve formaalet hermed ikke tilsigter en annullation af de omhandlede individuelle afgoerelser.
a) 2. For det andet stoettede andre forfattere deres gennemgang paa en sondring mellem "ulovlighed" og "tjenstlig fejl".
Det gjorde det muligt for visse forfattere at saette vandtaette skodder mellem, paa den ene side, artikel 34, der antages at udgoere en procedure til genoprettelse af skade foraarsaget af en annulleret retsstridig afgoerelse, og, paa den anden side, artikel 40, der antages at udgoere en procedure med henblik paa genoprettelse af skade foraarsaget af administrationens adfaerd, saasom konkrete handlinger, fejlagtige oplysninger, efterladenhed ...
Denne sondring viste sig i virkeligheden senere at vaere grundloes, saaledes som det bl.a. er paavist af Guy Isaac (56), der fremhaevede, at med undtagelse af omraadet for offentligt ansatte bevirker den i det vaesentlige oekonomiske karakter af EOEF' s aktiviteter, at saavel skader som skadevoldende handlinger er af en ganske saerlig karakter. Da Faellesskabet i modsaetning til nationale myndigheder praktisk talt ikke udfoerer konkrete handlinger, drejer det sig i det vaesentlige om at udarbejde en ansvarsordning for skader foraarsaget at en retlig, navnlig normgivende aktivitet.
Allerede i sit forslag til afgoerelse i Vloeberghs-sagen gjorde generaladvokat Roemer opmaerksom paa dette forhold, idet han anfoerte, at det fremgaar af de samlede bestemmelser i EKSF-Traktaten, "at Traktaten giver alle skadelidte, herunder virksomheder uden for Faellesskabet, mulighed for at lade Domstolen afgoere, om Traktaten er rigtigt anvendt. Sagsoegeren har med rette paaberaabt sig Domstolens praksis, hvorefter artikel 40 finder anvendelse, naar det skal afgoeres, om en faellesskabsinstitution har handlet i overensstemmelse med Traktaten, og om en afgoerelse er lovmaessig. Artikel 40 vedroerer saaledes ikke kun det tilfaelde, hvor skaden er foraarsaget af 'agissements matériels de la Communauté', af 'une défectuosité' eller af 'une négligence dans le fonctionnement même des services', saaledes som det er anfoert af Den Hoeje Myndighed under retsforhandlingerne". Generaladvokat Roemer har igen givet udtryk for denne opfattelse i sit forslag til afgoerelse i ovennaevnte Schoeppenstedt-sag: "Naar det spoergsmaal rejses, om Raadet ... har begaaet en tjenestefejl ... skal det foerst undersoeges, om denne gennemfoerelsesforordning maa antages at vaere retsstridig. Retsstridighed er nemlig i almindelighed den foerste betingelse for, at der kan rejses et erstatningskrav paa grundlag af en tjenestefejl ...".
Denne tilnaermelse mellem begreberne ulovlighed og tjenestefejl fremgaar klart af Domstolens dom af 17. december 1981 (57), hvor Domstolen udtalte, at "forud for gennemgangen af sagsoegernes anbringender skal de principper, som ifoelge Domstolens praksis gaelder for Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold, omtales. Domstolen har i sin dom af 28. april 1971 (sag 4/69, Luetticke, Sml. s. 73), som den har bekraeftet flere gange siden da (jf. bl.a. den ovenfor omtalte dom af 2.7.1974, Holtz & Willemsen, praemis 7), fastslaaet, at Faellesskabets ansvar i medfoer af artikel 215, stk. 2, og de almindelige retsgrundsaetninger, som denne bestemmelse henviser til, forudsaetter, at en raekke betingelser er opfyldt, nemlig at den adfaerd, som bebrejdes institutionerne, er retsstridig, at der reelt foreligger et tab, og at der er aarsagsforbindelse mellem denne adfaerd og det tab, der haevdes lidt. De retsakter, som ifoelge sagsoegeren er aarsag til den skade, der haevdes at vaere lidt, er generelle retsakter. Ifoelge Domstolens ogsaa i saa henseende faste praksis paadrager Faellesskabet sig for saa vidt angaar saadanne retsakter kun ansvar, hvis der er tale om en tilstraekkelig kvalificeret overtraedelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private (dom af 2.12.1971, sag 5/71, Zuckerfabrik Schoeppenstedt, Sml. 1971, s. 275). Afgoerelsen i de foreliggende sager skal traeffes paa grundlag af de naevnte kriterier. Det skal saaledes saerskilt undersoeges, dels om fastsaettelsen af taerskelprisen for haard hvede for det omhandlede tidsrum i Raadets og Kommissionens retsakter er udtryk for en retsstridighed som angivet ved naevnte kriterier, dels om sagsoegerne kan godtgoere, at de har lidt en skade, som de anfaegtede retsakter kan antages at vaere aarsag til".
Det fremgaar heraf, at en retsstridig adfaerd, for saa vidt angaar ansvarsreglerne, ligestilles med en retsstridig retsakt, og at der saaledes ikke skal sondres mellem en tjenestefejl, der skyldes en forkert adfaerd, og en tjenestefejl, der skyldes en retsstridig afgoerelse. Efter min opfattelse er der her tale om en almindelig retsgrundsaetning, som ikke kun finder anvendelse inden for rammerne af EOEF-Traktaten, men ogsaa inden for rammerne af EKSF-Traktaten. Udstedelsen af en retsstridig retsakt maa principielt betragtes som en tjenestefejl.
Denne almindelige opfattelse af en tjenestefejl bekraeftes i oevrigt i den juridiske teori (58). Saaledes understreger Schockweiler med rette, at Domstolen foerst havde knaesat begrebet mangel for senere at erstatte dette begreb med begrebet ulovlighed.
a) 3. Atter andre forfattere forfaegtede for det tredje det synspunkt, at Den Hoeje Myndighed, saafremt det under et anerkendelsessoegsmaal i henhold til artikel 40 fastslaas, at en beslutning er retsstridig, er forpligtet til at ophaeve den omhandlede beslutning, hvilket er i strid med EKSF-Traktatens aand og bogstav, jf. navnlig forarbejderne til Traktaten.
Endnu en gang er det generaladvokat Roemer, som i ovennaevnte Vloeberghs-sag, gjorde op med denne indvending, idet han anfoerte, at "saafremt det under erstatningssoegsmaal fastslaas, at en forvaltningsakt er retsstridig, indebaerer det, ifoelge Den Hoeje Myndighed, en pligt til at ophaeve denne forvaltningsakt, hvorved man naar samme resultat som ved et annullationssoegsmaal. Det kan ofte blive resultatet, men det boer dog ikke vaere tilfaeldet, hvis Den Hoeje Myndighed f.eks. i Faellesskabets interesse mener at burde opretholde beslutningen, men holder skadelidte skadesloes, hvis forvaltningsakten allerede er gennemfoert, fordi dens retsvirkninger udloeses ved en engangshandling, eller hvis Den Hoeje Myndighed paa grund af soegsmaalsfristens udloeb ikke laengere har grund til at frygte et annullationssoegsmaal. Allerede dette forhold viser en vaesentlig forskel i forhold til annullationssoegsmaalet, hvilket udelukker enhver tanke om en retsstridig udvidelse af retten til at anlaegge annullationssoegsmaal."
Det er netop tilfaeldet i den her foreliggende sag, idet alle de individuelle beslutninger, der er blevet endelige, da de ikke er blevet anfaegtet, yderligere har udtoemt deres retlige og faktiske virkninger umiddelbart efter det kvartal, for hvilket de fastsatte produktions- og leveringskvoter.
a) 4. Endelig det er ofte til stoette for den opfattelse, at artikel 34 er en "lex specialis", der helt udelukker anvendelsen af artikel 40, blevet fremhaevet, at betingelserne for, at Faellesskabet ifalder ansvar, er forskellige i disse to bestemmelser, hvad angaar saavel mangelens art som karakteren af den paastaaede skade.
Domstolen har selv forkastet denne opfattelse. I erkendelse af, at det, selv om disse to artikler var affattet anderledes, ville vaere utaenkeligt at indfoere to forskellige ansvarsordninger i EKSF-Traktaten, har Domstolen fastslaaet, at det for at anvende artikel 40 er en forudsaetning, at der foreligger baade en grov fejl og en tilstraekkelig kvalificeret skade, dvs. naesten de samme betingelser som for at anlaegge sag i henhold til artikel 34 (59). Naar henses til de i Traktaten fastsatte principper og Traktatens opbygning, er der saaledes intet til hinder for, at der paa grundlag af artikel 40 og ikke kun paa grundlag af artikel 34 kan anlaegges anerkendelsessoegsmaal med paastand om, at en beslutning er retsstridig som foelge af en ansvarspaadragende tjenestefejl, og at den har foraarsaget en direkte og saerlig skade.
b) Argumenter, der stoettes paa kravet om en passende retsbeskyttelse af private
Saavel i dommen af 16. december 1960, Humblet mod den belgiske stat (60), som i dommen af 15. juli 1963, Plaumann (61), udtalte Domstolen, at "en bestemmelse, der skaber retlige garantier, i tvivlstilfaelde ikke skal fortolkes snaevert til skade for den retsundergivne". Det ville imidlertid netop vaere tilfaeldet, saafremt EKSF-Traktatens artikel 34 og 40 fortolkes saa snaevert, at det uden en forudgaaende retslig annullation af en beslutning ville vaere lige saa umuligt i henhold til artikel 40 som i henhold til artikel 34 at fremsaette erstatningskrav over for Faellesskabet.
b) 1. For det foerste kan man forestille sig, at skaden foerst opstaar efter udloebet af den i artikel 33 fastsatte meget korte frist paa en maaned til at anlaegge annullationssoegsmaal til proevelse af en individuel eller en generel beslutning. Som understreget af generaladvokat Roemer i sit forslag til afgoerelse i ovennaevnte Vloeberghs-sag, "kan et forudgaaende annullationssoegsmaal som en absolut betingelse for, at der kan anlaegges erstatningssoegsmaal paa grundlag af beslutninger, der er behaeftet med en mangel, ikke i alle tilfaelde anses for et rimeligt krav. Man kan forestille sig tilfaelde, hvor en skade foerst opstaar efter soegsmaalsfristens udloeb ..." Det ville i saa fald vaere utaenkeligt at forlange, at virksomhederne inden for jern- og staalindustrien som retsbevarende foranstaltning skulle nedlaegge annullationspaastand eventuelt suppleret med en paastand om, at det fastslaas, at Faellesskabet ifalder erstatningsansvar, alene for eventuelt at sikre virksomhedernes rettigheder. Det er ofte meget vanskeligt for en virksomhed at vurdere, om en generel beslutning dels er behaeftet med magtfordrejning, dels kan paafoere virksomheden en direkte og saerlig skade. Det ses vanskeligt, hvorfor virksomheden efter udloebet af fristen paa en maaned, naar skaden er opstaaet, skulle vaere afskaaret fra at kraeve erstatning af Faellesskabet i henhold til artikel 40. Ud fra i oevrigt samme forudsaetninger kan der - som det senere vil fremgaa - drages en parallel til indsigelsen mod generelle beslutninger paa grund af ulovlighed, hvilket baade EKSF- og EOEF-Traktaten hjemler mulighed for.
b) 2. For det andet skal der ses paa det tilfaelde, hvor et annullationssoegsmaal ville vaere meningsloest. Generaladvokat Roemer behandlede dette tilfaelde i sit ovennaevnte forslag: "Man kan ogsaa forestille sig beslutninger, hvis retsvirkninger udtoemmes ved en engangsforanstaltning, og for hvilke administrationen ikke, i stedet for oekonomisk erstatning, kan traeffe 'passende foranstaltninger' efter annullation af den paagaeldende beslutning. I et saadant tilfaelde boer ogsaa de sagsoegere, der kan anlaegge annullationssoegsmaal, have ret til direkte at goere deres erstatningskrav gaeldende." Derved naermer vi os de her foreliggende omstaendigheder, hvor de kvartalsmaessige beslutninger om fastsaettelse af kvoterne, paa den ene side, oejeblikkeligt udtoemte deres retlige og faktiske virkninger, og hvor det, paa den anden side, som foelge af kvoteordningens udloeb ikke laengere var muligt for Kommissionen at yde passende erstatning i form af naturalydelser.
b) 3. Man kan yderligere forestille sig alle de tilfaelde, hvor annullationssoegsmaalet afvises, f.eks. fordi der er tale om en retsstridig generel beslutning, der ikke beror paa magtfordrejning. I et saadant tilfaelde ville de virksomheder, der som foelge af en saadan beslutning havde lidt en direkte og saerlig skade, ikke kunne kraeve erstatning, hvis de ikke kunne anvende artikel 40. Domstolen har netop gjort sig dette forhold klart, for saa vidt angaar passivitetssoegsmaal, der imidlertid inden for rammerne af EKSF-Traktaten fuldt ud kan ligestilles med annullationssoegsmaal. Uden en saadan smidig fortolkning i Vloeberghs-sagen, hvor sagsoegeren ikke kunne betegnes som en virksomhed i Traktatens artikel 80' s forstand, ville dennes rettigheder vaere blevet kraenket.
b) 4. Hvis man endelig gaar ind for den af Kommissionen og en del af forfatterne forfaegtede opfattelse, hvorefter der maa opstilles vandtaette skodder mellem de to soegsmaalsformer i artikel 34 og artikel 40, faar man et inkonsekvent resultat og en ordning, der i sidste ende vil vaere ugunstig for Faellesskabets virksomheder. Hvis det nemlig haevdes, at Vloeberghs-dommen kun vedroerer virksomheder, der ikke kan anses for virksomheder i Traktatens artikel 80' s forstand, dvs. ofte virksomheder i tredjelande, indebaerer det, at sidstnaevnte virksomheder ifoelge Vloeberghs-dommen umiddelbart kan anlaegge sag i medfoer af artikel 40, saafremt der foreligger en retsstridig beslutning. Omvendt maa Faellesskabets virksomheder, jf. Traktatens artikel 80, i samme tilfaelde foerst anlaegge annullationssoegsmaal inden for den i artikel 33 fastsatte meget korte frist og derefter foelge den administrative procedure efter artikel 34, stk. 1. En saadan loesning, der ville vaere aldeles urimelig, maa stoettes paa en yderst restriktiv fortolkning af Vloeberghs-dommen.
c) Argumenter, der stoettes paa selve ordlyden af de relevante traktatbestemmelser og Domstolens fortolkning heraf
c) 1. Artikel 40 fastsaetter de faellesskabsretlige regler for Faellesskabernes ansvar uden for kontraktforhold inden for rammerne af EKSF. Dette fastslaas af generaladvokat Lagrange i ovennaevnte Meroni-sag (dom af 13.7.1961, Meroni & Co. m.fl. mod Den Hoeje Myndighed). Generaladvokat Roemer naaede til samme resultat i sit forslag til afgoerelse i ovennaevnte Vloeberghs-sag, hvor han foerst gennemgik alle de relevante bestemmelser og dernaest anfoerte, at "det fremgaar af alle disse bestemmelser, at Traktaten aabner mulighed for, at enhver skadelidt person, herunder endog virksomheder uden for Faellesskabet, ved at indbringe spoergsmaalet for Domstolen kan faa afgjort, om Traktaten er rigtigt anvendt. Det er i denne henseende med rette, at sagsoegeren har paaberaabt sig Domstolens praksis, hvorefter artikel 40 finder anvendelse, saafremt det skal afgoeres, om en faellesskabsinstitution har handlet i overensstemmelse med Traktaten, og om en beslutning er lovlig" (62).
Dette resultat fremgaar yderligere af selve ordlyden af EKSF-Traktatens artikel 40, hvorefter "den skadelidte part" kan faa tilkendt "en erstatning i penge", saafremt "skaden er foraarsaget ved en tjenstlig fejl fra Faellesskabets side". Disse bestemmelser er yderst smidige, og som fremhaevet af Paul Reuter (63) ville det vaere en overfortolkning af bestemmelsen at antage, at der ud over annullationssoegsmaalet ikke er mulighed for at goere ansvar gaeldende paa grundlag af en forvaltningsafgoerelse.
Som allerede paavist [se ovenfor under II, B, 2, a) 4.] er det forhold, at begreberne skade og tjenstlig fejl ikke er naermere praeciseret i artikel 40, uden betydning, idet Domstolens praksis har foert til en harmonisering af de i artikel 34 og artikel 40 indeholdte krav paa dette omraade. Generaladvokat Roemer foregreb allerede i sit forslag til afgoerelse i ovennaevnte Vloeberghs-sag en saadan udvikling, idet han anfoerte: "For saa vidt angaar omfanget af og formen for erstatning, giver denne fortolkningsregel ikke anledning til at antage, at der bestaar saa vaesentlige forskelle mellem artikel 34 og artikel 40, at der ikke kan anlaegges sag paa grundlag af artikel 40, saafremt der foreligger en forvaltningsafgoerelse behaeftet med en mangel."
Under disse omstaendigheder mener jeg ikke, at artikel 34 kan anses for en "lex specialis", for saa vidt angaar ansvarsgrundlaget, eller med andre ord, som haevdet af en stor del af forfatterne, for en selvstaendig soegsmaalsform inden for EKSF-Traktatens regler vedroerende ansvarsgrundlaget. Der er efter min mening kun tale om en simpel procedureregel, hvorefter en virksomhed, som forinden har faaet en individuel eller en generel beslutning annulleret i medfoer af artikel 33, og som herefter oensker at faa tilkendt erstatning for den skade, den mener at have lidt som foelge af denne annullerede beslutning, for det foerste skal overholde den administrative procedure efter artikel 34, stk. 1, tredje punktum, og for det andet skal kunne paaberaabe sig en af Faellesskabets retsinstans truffet afgoerelse, hvorved det fastslaas, at den mangel, hvormed beslutningen er behaeftet, begrunder ansvar for Faellesskabet, og at virksomheden har lidt en direkte og saerlig skade.
Erstatningssoegsmaalet i henhold til artikel 34, stk. 2, er nemlig paa ingen maade et selvstaendigt soegsmaal i forhold til soegsmaalet efter artikel 40, og i oevrigt vedroerer det indledende forbehold i artikel 40 kun artikel 34, stk. 1, og ikke hele artikel 34.
c) 2. Yderligere kan der rejses tvivl om den noejagtige betydning af den indledende passus i artikel 40: "Med forbehold af bestemmelserne i artikel 34, stk. 1".
Udtrykket "med forbehold af ..." kan nemlig opfattes enten som "inklusive" eller som "eksklusive". Samtlige forfattere, som heri har set en skarp sondring mellem den saakaldte selvstaendige og saerlige procedure efter artikel 34 og den almindeligretlige procedure efter artikel 40, synes at have overset dette elementaere forhold. Hvis forbeholdet tog sigte paa et selvstaendigt, saerligt soegsmaal, der kraevede en forudgaaende annullation, ville det efter min mening have omfattet hele artikel 34 og ikke blot stk. 1, idet det er artikel 34, stk. 2, der hjemler mulighed for at anlaegge erstatningssoegsmaal.
Over for en snaever ordlydsfortolkning, forekommer ovennaevnte fortolkning, som den franske delegation har givet i sin samling af forarbejder, ikke noedvendigvis begrundet. I en raekke bestemmelser i EKSF-Traktaten anvendes udtrykket "med forhold af ..." tvaertimod for at sondre mellem forskellige procedureregler, og i saa fald er formaalet at henvise til den mulige eller bindende anvendelse af en anden forudgaaende, sideloebende eller efterfoelgende procedure (64). Naar udtrykket "med forbehold af ..." anvendes i forbindelse med materielle regler, har det derimod ofte til formaal at understrege en undtagelse fra hovedreglen, der normalt indeholdes i samme bestemmelse (65).
Som udtrykket "med forbehold af artikel 34, stk. 1", er affattet i indledningen til artikel 40, maa det efter min mening opfattes som en formel bestemmelse, der paa ingen maade har til formaal eller til virkning af ophoeje artikel 34 til "lex specialis" eller til en saerlig eller selvstaendig soegsmaalsform paa ansvarsomraadet, men derimod at indfoere en supplerende procedureregel inden for rammerne af artikel 40.
Det maa altsaa betyde, at artikel 34, stk. 1, ogsaa finder anvendelse, saafremt der i medfoer af artikel 40 anlaegges anerkendelsessoegsmaal med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag, og den paastaaede skade kan tillaegges en tjenstlig fejl, der fremgaar af en retsstridig, men ikke ved en retsafgoerelse annulleret beslutning.
Efter min opfattelse bekraeftes denne ordlydsfortolkning af en analyse af det af EKSF-Traktatens forfattere med ordningen forfulgte maal. Som allerede paavist under gennemgangen af forarbejderne, tilsigtede Traktaten en snaever begraensning af de personer og de institutioner, der kan anlaegge annullationssoegsmaal, og i endnu hoejere grad af de anbringender, der kan fremsaettes til stoette for et saadant soegsmaal. Annullationen af en beslutning udgoer nemlig et direkte indgreb i den udoevende myndigheds kompetenceomraade - for at anvende generaladvokat Roemer' s udtryk - hvilket ikke er tilfaeldet inden for rammerne af et erstatningssoegsmaal, hvor der kun er tale om oekonomisk genoprettelse af den paagaeldende skade.
Det er grunden til, at artikel 40, som er udtryk for en retsgrundsaetning, der eksisterer i alle udviklede retssystemer, og som udgoer grundlaget for erstatningskravet, er affattet i saa generelle vendninger.
Det er paa den anden side lige saa klart, at Traktatens forfattere selv inden for rammerne af anerkendelsessoegsmaalet med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag, oenskede at undgaa, at Faellesskabets retsinstans griber ind i Den Hoeje Myndigheds beslutningsomraade. Med andre ord ville de efter min opfattelse i tilfaelde, hvor en kommissionsbeslutnings ulovlighed danner grundlaget for et anerkendelsessoegsmaal, og hvor Kommissionen ifoelge artikel 34, stk. 1, foerste og andet punktum, har pligt til at drage de noedvendige konsekvenser af den fastslaaede ulovlighed, tildele Kommissionen yderst vide skoensbefoejelser og undgaa, hvad der dengang blev opfattet som en risiko for et "dommervaelde".
Traktatens forfattere oenskede yderligere - som det klart fremgaar ved naerlaesning af artikel 34, stk. 1, tredje punktum - dels at begraense belastningen af Faellesskabets oekonomi ved at opstille strenge betingelser, for saa vidt angaar saavel fejlens art som den paastaaede skades karakteristika, dels at indfoere en administrativ procedure, der noedvendigvis skal afvikles, inden der anlaegges erstatningssoegsmaal. Denne procedure skal baade fremme muligheden for en mindelig ordning af tvisterne og begraense belastningen af Faellesskabets oekonomi i det omfang, det er muligt at yde erstatning in natura.
Det er i oevrigt, hvad der ville vaere sket i den foreliggende sag, hvis kvotesystemet ikke var udloebet den 30. juni 1988. Under omstaendigheder som de her foreliggende, hvor formaalet med anerkendelsessoegsmaalet i medfoer af artikel 40 er at opnaa erstatning for skade foraarsaget af en tjenstlig fejl, der selv fremgaar af en ikke-annulleret retsstridig beslutning, mener jeg derfor, at den administrative procedure, jf. artikel 34, stk. 1, tredje punktum, boer anvendes under hensyntagen til princippet om parallellitet mellem forskellige procedurer, den noedvendige logiske sammenhaeng mellem forskellige soegsmaals- og klageregler, ligestillingen af de erhvervsdrivende, uanset om de er virksomheder i artikel 80' s forstand, og endelig hensynet til Traktatens forfatteres hensigt med disse bestemmelser.
c) 3. Denne opfattelse stoettes efter min mening af Domstolens meget frie fortolkning af de omhandlede bestemmelser i EKSF-Traktaten
- For det foerste kan der drages en parallel til ulovlighedsindsigelsen inden for rammerne af EKSF-Traktaten, der blev tiltraadt i ovennaevnte Meroni-dom af 13. juni 1958. I modsaetning til EOEF-Traktatens artikel 184 hjemler EKSF-Traktaten ingen mulighed for under en sag anlagt til proevelse af en individuel beslutning at rejse ulovlighedsindsigelse mod en generel beslutning, der er blevet endelig; denne mulighed bestaar alene i henhold til artikel 36, dvs. naar virksomheder paalaegges oekonomiske sanktioner. For at vaere konsekvent og under hensyntagen til retsbeskyttelsen af borgerne har Domstolen uden videre overfoert begrebet ulovlighedsindsigelse til at gaelde ved annullationssoegsmaal inden for rammerne af EKSF-Traktaten. Domstolen udtalte i ovennaevnte Meroni-dom:
"En retsstridig generel beslutning boer ikke anvendes over for en virksomhed, og der boer ikke heraf kunne udledes forpligtelser for virksomheden ... Artikel 36 kan ikke betragtes som en saerbestemmelse, der alene finder anvendelse ved paalaeg af oekonomiske sanktioner og tvangsboeder, men som et generelt princip, som ifoelge artikel 36 finder anvendelse i tilfaelde af soegsmaal med fuld proevelsesret for Domstolen (recours de pleine juridiction). Man kan ikke af ordlyden af artikel 36 slutte modsaetningsvis, at det er udelukket at anvende dette princip i tilfaelde, hvor det ikke udtrykkeligt er naevnt ... Enhver anden afgoerelse ville goere det vanskeligt, om ikke umuligt, at udoeve den soegsmaalsret, der er tillagt de i artikel 48 omtalte virksomheder og organisationer. Det ville nemlig tvinge dem til ved offentliggoerelsen af alle generelle beslutninger at undersoege, om de indeholder bestemmelser, der senere kan paafoere dem skade, eller som er udtryk for magtfordrejning. Enhver anden afgoerelse ville yderligere tilskynde dem til at lade sig idoemme de i Traktaten fastsatte oekonomiske sanktioner eller boeder for i henhold til artikel 36 at kunne anfaegte lovligheden af de generelle beslutninger og henstillinger, som de haevdes at have tilsidesat. Traktaterne om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Euratom gaar udtrykkeligt ind for samme synspunkt ... Uden at vaere afgoerende stoetter denne overensstemmelse ovennaevnte argument, da det heraf kan udledes, at forfatterne til de nye Traktater gik ind for samme synspunkt. Annullationen af en individuel beslutning som foelge af ulovligheden af de generelle beslutninger, den har hjemmel i, paavirker kun den generelle beslutnings retsvirkninger i det omfang, disse slaar igennem i den annullerede individuelle beslutning ... Under disse omstaendigheder er der intet til hinder for, at sagsoegeren under et soegsmaal til proevelse af en individuel beslutning kan anfaegte lovligheden af de generelle beslutninger og henstillinger, som danner grundlaget for den individuelle beslutning, ved at paaberaabe sig de fire annullationsanbringender, der er opregnet i artikel 33, stk. 1." (66)
I mange henseender og af foelgende grunde kan denne loesning sammenlignes med den, jeg foreslaar Domstolen vedroerende anerkendelsessoegsmaal med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag: Hvis denne opfattelse forkastes, vil udoevelsen af virksomhedernes soegsmaalsret blive staerkt begraenset; virksomhederne vil saa til stadighed foele sig tilskyndet til at soege efter en eventuel risiko for skade og en eventuel magtfordrejning i forbindelse med samtlige generelle beslutninger, hvilket ville foere til en stigning i rent retsbevarende sager eller sager anlagt "for en sikkerheds skyld"; den her foreslaaede loesning er den, der blev valgt i EOEF-Traktaten, hvilket ikke i sig selv er et afgoerende argument; at det fastslaas ifoelge artikel 40, at der foreligger et ansvar for en skade foraarsaget af en retsstridig beslutning, har kun betydning for denne beslutning og udelukkende i det omfang, retten finder, at visse af beslutningens bestemmelser har foraarsaget en direkte og saerlig skade og kan anses for at vaere behaeftet med en mangel af en vis grovhed, hvilket jeg senere skal vende tilbage til (jf. III, B, 3).
I EKSF-sager blev Domstolens praksis om realitetsbehandling af ulovlighedsindsigelser bekraeftet af Domstolens domme af 21. februar 1984 (67) og 10. juni 1986 (68), hvilket viser, at Kommissionen indtil for ganske nylig tilsyneladende stadig havde svaert ved at acceptere Domstolens praksis. Der er derfor intet overraskende i, at Kommissionen forsoeger at overfoere denne argumentation til problemet vedroerende admitteringen af anerkendelsessoegsmaal med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag, idet argumenterne i hvert af disse tilfaelde i virkeligheden ligger meget naer hinanden.
- For det andet har Domstolen i ovennaevnte Meroni-dom af 13. juli 1961 trods visse forbehold alligevel fastslaaet, at der er mulighed for i henhold til artikel 40 at anlaegge anerkendelsessoegsmaal, der stoettes paa konsekvenserne af en dom afsagt paa grundlag af en ulovlighedsindsigelse.
Generaladvokat Lagrange gik endnu laengere, idet han understregede, at "det er korrekt, at Den Hoeje Myndigheds generelle beslutninger ikke er blevet annulleret, men alene kendt ugyldige paa grundlag af en ulovlighedsindsigelse, men Den Hoeje Myndighed ophaevede - saaledes som den havde ret og uden tvivl ogsaa pligt til - de generelle beslutninger i det omfang, Domstolen havde kendt dem ugyldige, og efter min opfattelse er det helt klart, at reglerne i artikel 34 i saa fald finder anvendelse".
Jeg kan fuldt ud tilslutte mig denne opfattelse, naar henses til udviklingen af Domstolens praksis vedroerende ulovlighedsindsigelse, definitionen af begrebet tjenstlig fejl og den uforbeholdne anerkendelse af princippet om, at anerkendelsessoegsmaalet med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag, er et selvstaendigt soegsmaal i forhold til annullationssoegsmaalet, samt de konkrete foelger, der maa drages heraf.
- For det tredje har Vloeberghs-dommen ogsaa haft en vaesentlig betydning, idet bedoemmelsen af ansvaret i denne sag var naert knyttet til det forhold, at det - ganske vist inden for rammerne af et passivitetssoegsmaal - var fastslaaet, at der forelaa en retsstridig retsakt. Endnu en gang maa det imidlertid ikke glemmes, at passivitetssoegsmaalet efter EKSF-Traktatens artikel 35 fuldt ud kan ligestilles med annullationssoegsmaalet.
Med hensyn til den paastaaede ulovlighed, nemlig passivitet, fastslog Domstolen imidlertid, at et erstatningssoegsmaal paa grundlag af artikel 40, stk. 1, kan admitteres, idet den ganske vist tilfoejede, at "Domstolen ikke i den foreliggende sag skal tage stilling til spoergsmaalet, om den paastaaede ulovlighed af en retsakt, som ikke er blevet annulleret, kan paaberaabes som en mangel, der kan danne grundlag for et erstatningskrav i henhold til artikel 40", hvilket viser, at Domstolen betragtede dette spoergsmaal som mere kompliceret end antaget i en del af teorien.
I samme dom udtalte Domstolen ligeledes, at udtrykket "med forbehold af bestemmelserne i artikel 34, stk. 1" "udelukker enhver henvisning til artikel 34 og tvaertimod vedroerer de tilfaelde, hvor artikel 34, som i den foreliggende sag, ikke finder anvendelse". Dommens foerste praemisser viser imidlertid, at princippet om erstatningssoegsmaalets selvstaendighed endnu ikke var accepteret fuldt ud, og jeg mener, at en saadan mellemafgoerelse ikke ville blive truffet i dag, naar henses til ovennaevnte udvikling af Domstolens praksis vedroerende muligheden for til stoette for et anerkendelsessoegsmaal med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag, at paaberaabe sig skade foraarsaget af retsstridige endelige retsakter, der ikke er blevet annulleret.
3. Foreloebig konklusion vedroerende admitteringen af de nedlagte paastande og forholdet mellem artikel 34 og 40' s soegsmaals- og procedureregler
a) Naar en virksomhed anlaegger annullationssoegsmaal paa grundlag af Traktatens artikel 33, er den under alle omstaendigheder afskaaret fra samtidig at nedlaegge paastand om erstatning, da artikel 34, stk. 1, skal anvendes. Dette foelger af ovennaevnte Usinor-dom.
b) Naar en virksomhed ved en retsafgoerelse truffet i medfoer af artikel 33 har faaet annulleret en generel eller individuel beslutning, skal den overholde hele den i artikel 34 fastsatte procedure. Hvis virksomheden saaledes ikke har opnaaet en retsafgoerelse, hvorved det paa en gang fastslaas, dels at den retsstridige beslutning indebaerer en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, dels at der foreligger en direkte og saerlig skade, maa virksomhedens erstatningspaastande afvises som for tidligt nedlagt.
Dette er tilfaeldet i den foreliggende sag, for saa vidt angaar sagsoegerens paastande under punkt 2.
c) Med hensyn til de beslutninger, der er naevnt i sagsoegerens paastande under punkt 1, litra a), b) og d), raader en virksomhed, som befinder sig i en saadan situation, over en selvstaendig soegsmaalsform for at faa fastslaaet, at der foreligger en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, samt en direkte og saerlig skade. Foelgelig kan sagsoegerens paastande under punkt 1, litra a), b) og d), hvorefter det oenskes fastslaaet, at der foreligger en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, antages til realitetsbehandling.
d) Naar en virksomhed ikke har anlagt annullationssoegsmaal til proevelse af en generel eller individuel beslutning, der er blevet endelig, kan den i medfoer af Traktatens artikel 40, stk. 1, anlaegge soegsmaal med paastand om erstatning for den skade, den mener at have lidt som foelge af den tjenestefejl, der fremgaar af beslutningens ulovlighed.
Saafremt den paastaaede skade beror paa en tjenestefejl, der fremgaar af den ulovlighed, hvormed en beslutning og ikke en adfaerd er behaeftet, finder hele den administrative procedure efter artikel 34, stk. 1, imidlertid i saa fald anvendelse.
Jeg mener, at denne opfattelse, som jeg skal anbefale Domstolen at laegge til grund, er i overensstemmelse med en systematisk fortolkning af bestemmelserne, at den sikrer borgerne en passende retsbeskyttelse, og at den ikke kan skabe alvorlige forstyrrelser i Traktatens system.
e) Det foelger heraf, at sagsoegerens paastande under punkt 1, litra c) og e), dvs. paastandene om, at Retten fastslaar, at de elleve ikke-annullerede beslutninger er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, kan antages til realitetsbehandling. Derimod maa sagsoegerens paastand under punkt 2 vedroerende disse beslutninger, dvs. paastanden om oekonomisk erstatning, af ovennaevnte grunde afvises som for tidligt nedlagt.
f) Sammenfattende mener jeg, at alle paastandene vedroerende Faellesskabets ansvar kan antages til realitetsbehandling (med andre ord alle paastandene under punkt 1), mens paastanden om erstatning (under punkt 2) maa afvises som for tidligt nedlagt.
Det skal herefter afgoeres, dels om ulovligheden af disse beslutninger, hvad enten de er annulleret af Domstolen, eller de ikke har vaeret genstand for en annullationsdom, beror paa en tjenestefejl, der begrunder ansvar for Faellesskabet, dels om der, som haevdet, foreligger en direkte og saerlig skade. Da erstatningen af denne skade skal fastsaettes i henhold til proceduren efter artikel 34, stk. 1, er det under alle omstaendigheder unoedvendigt at behandle spoergsmaalet om stoerrelsen af en saadan erstatning.
III - Spoergsmaalet om der i den foreliggende sag foreligger en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet
Dette spoergsmaal kan inddeles i tre delspoergsmaal: A) Hvilke ansvarsregler finder anvendelse inden for EKSF-Traktatens rammer? B) Hvilke konkrete betingelser skal vaere opfyldt, for at Faellesskabet ifalder ansvar? C) Er disse betingelser opfyldt i den foreliggende sag, for saa vidt angaar mangelens grovhed?
A - Hvilke ansvarsregler finder anvendelse inden for rammerne af EKSF-Traktaten?
Det er vanskeligt at besvare dette spoergsmaal, der, i det mindste for saa vidt angaar artikel 34, maa anses for nyt, idet Domstolen kun har vaeret noedt til at tage stilling hertil inden for rammerne af erstatningssoegsmaalet efter artikel 40. Da det som allerede naevnt ikke er noedvendigt at sondre mellem disse soegsmaalsformer, finder jeg det inkonsekvent at fastsaette to selvstaendige saet erstatningsregler inden for rammerne af samme Traktat, naar henses til, at begrebet tjenestefejl helt klart ifoelge en nu fast praksis omfatter ulovligheden af en beslutning.
Det bemaerkes indledningsvis, at sagsoegeren for en sikkerheds skyld har gjort gaeldende, at den fastslaaede ulovlighed, for saa vidt angaar de af Domstolen annullerede beslutninger, udgoer en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, jf. Traktatens artikel 34, stk. 1. Med hensyn til de andre beslutninger, som af retsplejehensyn ikke har vaeret genstand for et annullationssoegsmaal, har sagsoegerens subsidiaert anfoert, at der under alle omstaendigheder kan anlaegges erstatningssoegsmaal mod Faellesskabet paa grundlag af EKSF-Traktatens artikel 40, idet disse beslutninger af samme grunde som annullerede beslutninger maa anses for retsstridige som foelge af en af Kommissionen ved gennemfoerelsen af Traktaten begaaet tjenestefejl, der kan udloese et erstatningskrav i henhold til denne bestemmelse.
Generelt har sagsoegeren anfoert, at de af Domstolen annullerede beslutninger samt de andre hermed identiske beslutninger, der ikke er blevet annulleret, er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet. Sagsoegeren har her stoettet sig paa Domstolens ovennaevnte to domme af 14. juli 1988. Sagsoegeren har erkendt, at ikke alle annullerede retsstridige beslutninger noedvendigvis indebaerer, at Faellesskabet ifalder ansvar, men bestridt, at betingelserne for at anvende EKSF-Traktatens artikel 34 skulle vaere de samme som for at anvende EOEF-Traktatens artikel 215, stk. 2. Der kan allerhoejst tales om en vis lighed mellem EOEF-Traktatens artikel 215, stk. 2, og EKSF-Traktatens artikel 40. Sagsoegeren sondrer ligeledes mellem betingelserne for at ifalde ansvar paa grund af annullationen af en retsstridig generel beslutning, der er behaeftet med en mangel, og betingelserne for at ifalde ansvar paa grund af en simpel retsstridig forvaltningsafgoerelse, der er behaeftet med en mangel. Sagsoegeren har endelig under den mundtlige forhandling anfoert, at faellesskabslovgiver gik ud fra, at Kommissionens beslutninger inden for rammerne af EKSF-Traktaten i det vaesentlige maatte anses for rene forvaltningsafgoerelser, og at det var grunden til, at det paa alle omraader naesten udelukkende var Kommissionen og ikke Raadet, der fik tillagt kompetence. Derfor kan Domstolens praksis vedroerende artikel 215, stk. 2, som vedroerer generelle retsakter, ikke uden videre overfoeres til EKSF-Traktatens artikel 34.
Kommissionen har under den skriftlige forhandling anfoert, at der ikke findes tidligere domme vedroerende anvendelsen af EKSF-Traktatens artikel 34 i forbindelse med en retsstridig generel retsakt, hvorfor man maa holde sig til Domstolens domme vedroerende anvendelsen af EOEF-Traktatens artikel 215, stk. 2. Derfor goer Kommissionen gaeldende, at Faellesskabet kun ifalder ansvar som foelge af en generel retsakt og enhver anden retsakt, som indebaerer et oekonomisk-politisk valg samt vide skoensbefoejelser, saafremt der foreligger en tilstraekkelig grov tilsidesaettelse af en overordnet retsregel om beskyttelse af borgerne, og den beroerte institution aabenbart og groft har tilsidesat graenserne for udoevelsen af sin kompetence. Kommissionen har under henvisning til Domstolens dom af 5. december 1979 (69) anfoert, at der maa vaere tale om adfaerd, der "kan betegnes som graensende til vilkaarlighed". Under den mundtlige forhandling har Kommissionen yderligere anfoert, at der inden for rammerne af artikel 34 maa kraeves strenge betingelser for, at det kan fastslaas, at der foreligger en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet. Kommissionen har heraf udledt, at artikel 34 opstiller strengere krav end artikel 215, stk. 2, for at Faellesskabet kan ifalde ansvar.
Jeg mener, at Domstolens praksis vedroerende EOEF-Traktatens ansvarsregler fuldt ud boer overfoeres paa reglerne for, at Faellesskabet kan ifalde ansvar i henhold til EKSF-Traktaten.
Selv om jeg er klar over forskellene mellem disse to Traktater, for saa vidt angaar baade den bagvedliggende filosofi og Traktaternes ordlyd, naar jeg til denne konklusion ved at tage udgangspunkt dels i EKSF-Traktatens relevante bestemmelser, dels i Domstolens praksis vedroerende artikel 40, dels, endelig, i almindelig sund fornuft.
1. Relevante bestemmelser
a) EKSF-Traktatens artikel 33 vedroerende annullationssoegsmaalet viser klart, at Traktatens forfattere allerede var klar over, at det var noedvendigt at begraense domstolskontrollen i tilfaelde af et saerlig indviklet oekonomisk sagsforhold. Saaledes hedder det i andet punktum: "Domstolens proevelsesret omfatter dog ikke skoennet vedroerende den situation, der er en foelge af de oekonomiske kendsgerninger eller omstaendigheder, paa basis af hvilke de naevnte beslutninger eller henstillinger er blevet til, medmindre det paastaas, at Den Hoeje Myndighed har gjort sig skyldig i magtfordrejning eller aabenbart har tilsidesat Traktatens bestemmelser eller enhver retsregel vedroerende dens gennemfoerelse."
b) Artikel 34, som i stk. 2 aabner mulighed for et erstatningssoegsmaal, som efter min opfattelse er identisk med eller i det mindste ligner erstatningssoegsmaalet efter artikel 40, opstiller i stk. 1 to betingelser for at anlaegge et saadant soegsmaal, idet der skal foreligge dels en direkte og saerlig skade, dels en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, altsaa naturligvis ikke en hvilken som helst mangel. Dette spoergsmaal skal afgoeres af Retten.
Naar det yderligere fremgaar af forarbejderne, at udtrykket "mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet" i sidste oejeblik afloeste udtrykket "grov mangel", er det klart, at Traktatens forfattere havde til hensigt principielt at give mulighed for et erstatningssoegsmaal, men samtidig oenskede - ved hjaelp af meget strenge betingelser - at begraense virkningerne heraf staerkt, navnlig for saa vidt angaar Faellesskabernes finansielle situation.
Mens begrebet "direkte og saerlig skade" er velkendt i medlemsstaternes retssystem, er begrebet "mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet" fortsat saerdeles uklart, og som fremhaevet af den franske delegation i ovennaevnte rapport overlades det herved til Domstolen at fastlaegge praksis paa dette omraade. Da der ikke foreligger nogen praksis, mener jeg, man boer tage udgangspunkt i den praksis, der er opstaaet paa grundlag af artikel 40 (70). FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 689F0120.3
c) Ifoelge selve ordlyden af artikel 40 kraeves det blot, at "skaden er foraarsaget ved en tjenstlig fejl fra Faellesskabets side under gennemfoerelsen af denne Traktat". I sit forslag til afgoerelse i ovennaevnte Meroni-sag, hvori der blev afsagt dom den 13. juli 1961, anfoerte generaladvokat Lagrange, at "i modsaetning til det af Den Hoeje Myndighed under den skriftlige forhandling anfoerte er det ikke korrekt, at det ifoelge fransk retspraksis normalt kraeves, at der foreligger en grov mangel, for at det offentlige kan ifalde ansvar. Tvaertimod er en simpel mangel oftest tilstraekkelig. Det er derimod rigtigt, at den kraevede grad af grovhed navnlig afhaenger af tjenesteomraadet, af, hvor vanskeligt det er at sikre den paagaeldende tjenesteydelse, samt, paa den anden side, af, i hvilket omfang de kraenkede interesser er beskyttelsesvaerdige. I hvert enkelt tilfaelde er det noedvendigt at skabe en balance mellem almene interesser og individuelle interesser. For saa vidt angaar udligningsordningen for skrot, mener jeg ikke, at der kan kraeves en 'grov' mangel eller en mangel 'af saerlig grovhed' ... Til gengaeld mener jeg, at ordningens yderst komplicerede opbygning og de uundgaaelige frister, der er noedvendige for at sikre, at ordningen fungerer, maa kraeve, at det godtgoeres, at der foreligger en tilstraekkelig kvalificeret - om ikke uundskyldelig - mangel."
Jeg skal nu se paa, om Domstolen fulgte denne tankegang.
2. Argumenter, der kan udledes af Domstolens praksis vedroerende artikel 40
I Meroni-dommen af 13. juli 1961 udtalte Domstolen, at "det rent generelt maa fastslaas, at for saa vidt som fejl eller ufuldstaendigheder kan have foraarsaget visse berigtigelser, udgoer disse forhold ikke i sig selv en tjenstlig fejl. De kan f.eks. lige saa vel vaere opstaaet som foelge af indviklede juridiske problemer eller skoedesloeshed, der kan foeres tilbage til borgernes egen adfaerd. Under alle omstaendigheder har sagsoegerne ikke foert konkret bevis for, at der var tale om uundskyldelige fejl." Domstolen havde allerede i en dom af 17. december 1959 (71) fastslaaet, at "det forhold, at de paatalte misbrug har kunnet finde sted i en aarraekke, synes umiddelbart at antyde, at der er tale om en mangelfuld og utilstraekkelig organisation". Efter at have fastslaaet, at visse udtalelser fra repraesentanter for Den Hoeje Myndighed var tvetydige, fandt Domstolen, at disse omstaendigheder "i oevrigt ikke kan bevirke, at sagsoegtes adfaerd, som ikke oprindelig udgjorde en tjenstlig fejl, efterfoelgende kan betegnes som en saadan". Domstolen gik endnu laengere i en dom af 9. december 1965 (72), hvor den efter en noeje gennemgang af Den Hoeje Myndigheds adfaerd udtalte, at "den heraf foelgende manglende omhu ... der blev mere og mere aabenbar ... samt loefterne om udligning af transportomkostningerne ... maa tillaegges tjenstlige fejl fra Den Hoeje Myndigheds side af en saadan art, at institutionen ifalder ansvar." I en dom af 14. december 1961 (73) fastslog Domstolen endelig, at Den Hoeje Myndighed "uanset grunden til denne undladelse groft tilsidesatte den overvaagningspligt, som foelger af almindelig agtpaagivenhed, hvilket udgoer en mangel af en saadan art, at Den Hoeje Myndighed ifalder ansvar". Herefter frifandt Domstolen sagsoegte, da der ikke forelaa nogen skade.
Som det fremgaar heraf har Domstolen i sine domme - selv om der ifoelge artikel 40 kun kraeves en ikke-kvalificeret tjenestefejl, for at Faellesskabet ifalder ansvar - kraevet en tilstraekkelig kvalificeret tjenestefejl, som ligger overraskende taet op ad Domstolens krav om aabenbar og grov tilsidesaettelse i dens praksis vedroerende anvendelsen af EOEF-Traktatens artikel 215, stk. 2.
3. Endelig skal jeg ud fra almindelig sund fornuft foreslaa, at Domstolen simpelt hen overfoerer den inden for rammerne af EOEF-Traktaten fastlagte praksis vedroerende ansvarsreglerne paa betingelserne for soegsmaal i medfoer af EKSF-Traktatens artikel 34 og 40.
Jeg er naturligvis klar over, at den ene betegnes som "rammetraktat" ("traité-cadre") og den anden som "lovtraktat" ("traité-loi"), men heraf kan der efter min mening ikke udledes noget afgoerende med hensyn til ansvarsreglerne. Det er vaesentligt, at Faellesskabets forvaltningsmyndigheder i begge tilfaelde handler i en vanskelig oekonomisk sammenhaeng, bestraeber sig paa at tilgodese flere maal, det ofte er vanskeligt at forfoelge samtidigt, og arbejder inden for rammer, der til stadighed er i bevaegelse. Det er formentlig grunden til, at Traktaternes forfattere i begge tilfaelde har oensket at tillaegge forvaltningsmyndighederne meget vide skoensbefoejelser.
Det betyder ikke, at vi som anfoert af generaladvokat Roemer i sit forslag til afgoerelse i ovennaevnte Vloeberghs-sag her staar over for "et omraade undergivet et politisk skoen, som helt udelukker enhver domstolskontrol. Traktaten fastsaetter udtrykkeligt omfanget af denne kontrol. Der er ingen grund til at antage, at der inden for disse rammer foreligger forvaltningsafgoerelser, der ikke er undergivet domstolskontrol, men alene et politisk ansvar. Det skal saaledes alene afgoeres, om Den Hoeje Myndighed har udvidet omraadet for sine skoensbefoejelser i urimelig grad".
Ud fra det oenske om konsekvens, der har foert til, at jeg ikke kan gaa ind for to forskellige saet ansvarsregler inden for rammerne af samme Traktat (et regelsaet paa grundlag af EKSF-Traktatens artikel 34 og et andet paa grundlag af Traktatens artikel 40), vil jeg nu foreslaa Domstolen ikke at indfoere to forskellige regelsaet for Faellesskabets ansvar afhaengigt af, om EKSF-Traktaten eller EOEF-Traktaten finder anvendelse. Den af Domstolen fastsatte praksis vedroerende Faellesskabernes ansvar uden for kontraktforhold, jf. EOEF-Traktatens artikel 215, stk. 2, er efter min opfattelse i fuld overensstemmelse med EKSF-Traktatens forfatteres intentioner. En stor del af forfatterne og mange generaladvokater har henvist til flere eksempler paa en vekselvirkning mellem Domstolens praksis vedroerende EKSF-Traktaten paa den ene side og EOEF-Traktaten paa den anden, for saa vidt angaar fastsaettelsen af begreber og argumenter vedroerende betingelserne for, at Faellesskaberne ifalder ansvar uden for kontraktforhold.
B - Hvad kraeves der konkret i den foreliggende sag, for at Faellesskabet ifalder ansvar?
Domstolen har fastsat disse betingelser i ovennaevnte Schoeppenstedt-dom af 2. december 1971, der er blevet bekraeftet af ovennaevnte Merkur-dom af 24. oktober 1973 og af dommen af 14. maj 1975 (74) og endelig naermere udformet i Domstolens velkendte dom af 25. maj 1978, Bayerische HNL m.fl. mod Raadet og Kommissionen (75).
Jeg skal her citere sammendraget af sidstnaevnte dom, som afspejler det vaesentlige i disse betingelser:
"Faellesskabet ifalder kun ansvar uden for kontraktforhold for det tab, private maatte have lidt som foelge af virkningen af en generel retsakt, der indebaerer beslutninger vedroerende oekonomisk politik, saafremt der foreligger en tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private. Derfor er konstateringen af, at en generel retsakt er ugyldig, ikke i sig selv tilstraekkelig til at paadrage Faellesskabet et ansvar.
Paa de omraader, der henhoerer under Faellesskabets oekonomiske politik, boer private, inden for rimelige graenser og uden at kunne opnaa skadesloesholdelse af offentlige midler, affinde sig med, at en generel retsakt medfoerer visse skadelige virkninger for deres oekonomiske interesser, selv om akten er erklaeret for ugyldig.
I en retlig sammenhaeng som den foreliggende, som er kendetegnet ved udoevelsen af en vid skoensbefoejelse, der er uomgaengelig for ivaerksaettelsen af den faelles landbrugspolitik, kan Faellesskabet foelgelig kun ifalde ansvar, hvis den paagaeldende institution aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser."
Denne praksis er senere bekraeftet af Domstolens domme af 4. oktober 1979, Ireks-Arkady hhv. Interquell mod Raadet og Kommissionen (76), af Domstolens dom af 6. december 1984, Biovilac mod EOEF (77), og af dommen af 19. september 1985, Asteris (78), og er aldrig senere blevet aendret. Det skal afgoeres, om disse betingelser principielt er opfyldt i den foreliggende sag. Betingelsen om, at der skal foreligge en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse, dvs. en aabenbar og grov tilsidesaettelse af Kommissionens pligter, vil blive gennemgaaet nedenfor under punkt C i forbindelse med anvendelsen af disse principper paa den foreliggende sag.
1. Skyldes den paastaaede skade retsvirkningerne af generelle retsakter, der indebaerer beslutninger vedroerende oekonomisk politik?
For det foerste er det efter min opfattelse klart, at den generelle beslutning nr. 3485/85 om forlaengelse af overvaagningsordningen og systemet for produktionskvoter for visse produkter for virksomhederne i jern- og staalindustrien for 1986 og 1987 er et typisk eksempel paa en saadan retsakt, og at artikel 5, der er blevet annulleret, ogsaa, som det fremgaar af sagen, er et resultat af en politisk-oekonomisk beslutning, som Kommissionen har truffet ved at overskride graenserne for udoevelsen af i det mindste sine egne befoejelser.
Som allerede sagt er det hermed godtgjort, at alle de beslutninger, der hvert kvartal blev truffet med henblik paa at fastsaette den sagsoegende virksomheds produktions- og leveringskvoter paa grundlag af artikel 5, kun kunne anses for gennemfoerelsesbeslutninger til den generelle beslutning, hvorfor de noedvendigvis maatte vaere retsstridige af samme grund som den generelle beslutning.
Selv om det kan haevdes, at den effektive og direkte skade, som sagsoegeren blev paafoert hvert kvartal, blev foraarsaget af den retsstridige individuelle beslutning, hvilket udelukker anvendelsen af soegsmaalsmuligheden efter artikel 34, for saa vidt angaar de ikke-anfaegtede beslutninger, skyldes den oprindelige skade dog endnu en gang den generelle beslutning, der danner udgangspunkt for den gentagne retsstridige fastsaettelse af leveringskvoterne paa et grundlag, som Kommissionen selv ansaa for ubilligt for virksomheder, for hvilke forholdet mellem produktions- og leveringskvoterne var betydelig lavere end faellesskabsgennemsnittet.
For saa vidt angaar de forskellige kvartaler i 1985, er det de beslutninger, hvorved Kommissionen naegtede at foretage en tilpasning af sagsoegerens leveringskvoter (for produkter under gruppe III), jf. artikel 14 i den generelle beslutning nr. 234/84 om forlaengelse af kvotesystemet for 1984 og 1985, som anfaegtes. Ogsaa her udgoer den generelle beslutning nr. 234/84 en generel retsakt, der indebaerer en beslutning om den oekonomiske politik. Naar Kommissionen ved den relativt komplicerede anvendelse af denne generelle beslutning goer sig skyldig i retsvildfarelse i forbindelse med udstedelsen af de individuelle beslutninger, mener jeg, at det - ogsaa selv om den generelle beslutning ikke er retsstridig - er de betingelser, der er fastsat i ovennaevnte retspraksis, der skal finde anvendelse, og ikke de mere smidige betingelser for, at forvaltningen ifalder ansvar, som bl.a. findes paa Faellesskabets tjenestemandsomraade. Hvad der efter min mening er afgoerende, er nemlig ikke blot rangen af den generelle retsakt, der paastaas tilsidesat, men navnlig den skoensmargen, Kommissionen raader over, naar den traeffer sin beslutning, og den mere eller mindre komplicerede oekonomiske sammenhaeng, hvori beslutningen traeffes.
Saaledes er den foerste betingelse opfyldt.
2. Den anden betingelse vedroerer den paastaaede kraenkelse af en overordnet retsregel om beskyttelse af borgerne.
Ifoelge sagsoegeren er konstateringen af, at der er begaaet magtfordrejning, eller at beslutningerne er gennemfoert under tilsidesaettelse af lighedsprincippet, principielt tilstraekkeligt til at fastslaa, at der foreligger en mangel, for saa vidt som institutionen - som i det foreliggende tilfaelde - ikke kan fraskrive sig sit ansvar ved at paaberaabe sig saerlige omstaendigheder. Kommissionens fejl skyldes alene, at den bevidst forfordelte sagsoegeren paa et opportunistisk politisk grundlag. Samtidig med, at Kommissionen fuld ud var klar over, at den foranstaltning, der skulle traeffes, var noedvendig, forsoegte den nemlig at laegge ansvaret over paa Raadet for saaledes at unddrage sig sit eget politiske ansvar.
Kommissionen har anfoert, at Domstolen ikke har paavist, at en overordnet retsregel er blevet kraenket, men begraenset sig til at sanktionere kraenkelsen af utvivlsomt vigtige - om end af processuel karakter - materielle regler, nemlig den fejlagtige fortolkning af kravet om at indhente Raadets samtykke.
Den overordnede retsregel, som det her drejer sig om, er klart forbuddet mod forskelsbehandling hhv. princippet om, at alle erhvervsdrivende skal behandles ens. Dette princip er klart nedfaeldet i EKSF-Traktatens artikel 3, 4 og 5, i Traktatens artikel 58, stk. 2, hvorefter "Den Hoeje Myndighed [fastsaetter] kvoterne paa et rimeligt grundlag", og endelig i Traktatens artikel 60, 65 og 66.
Yderligere har Domstolen noeje uddybet det i EKSF-Traktaten fastsatte lighedsprincip, dels i ovennaevnte Meroni-dom af 13. juli 1961, hvor Domstolen udtalte, at "Den Hoeje Myndighed havde ret og pligt til - netop i de virksomheders interesse, der var omfattet af udligningsordningen - at paase, at ordningen til enhver tid hvilede paa et rimeligt i retlig henseende uanfaegteligt og i faktisk henseende noejagtigt grundlag", og "at der bestaar konkurrence mellem de virksomheder, der er undergivet denne oekonomiske ordning, saaledes at Den Hoeje Myndighed er forpligtet til med saerlig omhu at overvaage, at princippet om lighed over for offentlige byrder til enhver tid noeje overholdes. Under disse omstaendigheder kan det ikke bebrejdes Den Hoeje Myndighed, at den har lagt mere vaegt paa princippet om fordelende retfaerdighed end paa princippet om retssikkerhed."
Dette princip blev yderligere praeciseret i dommen af 15. januar 1985 (79), hvor Domstolen udtalte: "Som Domstolen allerede har fastslaaet, blandt andet i dommen af 13. juli 1962 (de forenede sager 17/61 og 20/61, Kloeckner Werke mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 331), kan Kommissionen kun antages at have gjort sig skyldig i en forskelsbehandling, saafremt den har behandlet sammenlignelige tilfaelde forskelligt og dermed stillet visse erhvervsdrivende daarligere i forhold til andre, uden at denne forskellige behandling er tilstraekkeligt begrundet i objektive forskelle af en vis vaegt. For at afgoere, om den forskel med hensyn til behandlingen, som sagsoegeren haevder, Kommissionen har gjort sig skyldig i, er udtryk for magtfordrejning i forhold til sagsoegeren, maa det derfor foerst undersoeges, om denne behandling er begrundet i objektive og vaegtige forskelle i forhold til de formaal, som Kommissionen lovligt kan fremme i forbindelse med sin industripolitik inden for den europaeiske jern- og staalindustri."
Endelig fastslog Domstolen i de to ovennaevnte domme af 14. juli 1988, at der forelaa en tilsidesaettelse af lighedsprincippet.
I den foerste dom vedroerende annullationen af artikel 5 i den generelle beslutning nr. 3485/85 udtalte Domstolen i praemis 27: "Ved ikke at foretage den aendring i I:P-forholdet, som Kommissionen fandt noedvendig for at fastsaette kvoterne paa et rimeligt grundlag i henhold til artikel 58, stk. 2, har den forfulgt et andet formaal end at gennemfoere denne bestemmelse, og har dermed begaaet magtfordrejning. Da Kommissionen konstaterede, at det var noedvendigt at rette op paa det uafbalancerede I:P-forhold, som kendetegnede den saerlige situation for virksomhederne, herunder sagsoegerne, maa det antages, at der er begaaet magtfordrejning i forhold til sagsoegerne." Denne tilsidesaettelse af billighedsprincippet omtales i oevrigt ogsaa i selve domskonklusionen.
Med hensyn til den anden dom vedroerende betingelserne for at anvende artikel 14 i den generelle beslutning nr. 234/84 fastslog Domstolen foerst, at Kommissionen havde gjort sig skyldig i to retsvildfarelser og udtalte derefter i praemis 19: "I denne forbindelse bemaerkes endelig, at det fremgaar af de paa Domstolens anmodning fremlagte dokumenter, at Kommissionen i adskillige tilfaelde har tildelt tillaegskvoter i henhold til artikel 14, skoent de paagaeldende virksomheder havde overskud", hvilket er i direkte modstrid med Kommissionens udtalelser. Det er saaledes i den foreliggende sag godtgjort, navnlig for saa vidt angaar retskraften af disse to domme, at der er sket en tilsidesaettelse af lighedsprincippet eller forbuddet mod forskelsbehandling og dermed af en overordnet retsregel til beskyttelse af borgerne.
3. Den noejagtige betydning af forudsaetningen for, at der foreligger en "tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse", dvs. - for at anvende udtrykket i ovennaevnte Bayerische HNL-dom - for kravet om, at den paagaeldende institution aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser
Jeg skal her kun fastlaegge den noejagtige betydning af denne forudsaetning, da jeg senere under C skal tage stilling til, om den er opfyldt i den foreliggende sag.
Jeg mener for det foerste, at begrebet "aabenbar og grov overskridelse af graenserne for institutionens befoejelser", naar henses til den tid, der er gaaet, fuldt ud svarer til begreberne "uundskyldelig fejl", "aabenbar mangel paa omhu" eller "grov tilsidesaettelse af den overvaagningspligt, som foelger af almindelig agtpaagivenhed", som jeg har henvist til under gennemgangen af Domstolens praksis vedroerende betingelserne for at anvende EKSF-Traktatens artikel 40.
Hele problemet bestaar i at afgoere, om det - som haevdet af Kommissionen - yderligere er noedvendigt, at institutionens adfaerd graenser til vilkaarlighed, og at institutionen endog - som tilsyneladende haevdet af Kommissionen under den mundtlige forhandling - herved endnu mere aabenbart har kraenket de rettigheder, private kan paaberaabe sig. For saa vidt angaar EKSF-Traktaten, skal jeg henvise til en raekke domme vedroerende vilkaarlighedsbegrebet, navnlig dommene af 21. juni 1958 (80) og af 26. juni 1958 (81), hvori Domstolen udtalte: "I henhold til et i medlemsstaterne almindeligt anerkendt princip er borgernes lighed over for den oekonomiske lovgivning ikke til hinder for, at der fastsaettes forskellige priser alt efter de enkelte forbrugeres eller forbrugergruppers situation, forudsat at forskelsbehandlingen svarer til forskellen mellem de situationer, hvori de befinder sig. Saafremt forskelsbehandlingen ikke er objektivt begrundet, maa den antages at vaere vilkaarlig og diskriminerende og derfor retsstridig. Den oekonomiske lovgivning kan ikke antages at vaere retsstridig, fordi virksomhederne herved behandles forskelligt, eller fordi den paafoerer dem forskellige byrder, saafremt denne situation er resultatet af de for dem gaeldende forskellige produktionsbetingelser" (se ogsaa dommen af 10.5.1960 (82)).
Denne praksis maa laegges til grund ved bedoemmelsen af Kommissionens paastand, hvorefter De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EKSF-Traktaten kun ifalder ansvar uden for kontraktforhold, saafremt institutionens adfaerd kan betegnes som graensende til vilkaarlighed.
Til stoette for sin opfattelse har Kommissionen henvist til dommen af 5. december 1979 (83), hvor Domstolen efter at have henvist til de principielle betragtninger i ovennaevnte Bayerische HNL-dom fastslog, at der i den foreliggende sag "ikke var tale om fejl af en saa alvorlig karakter, at de sagsoegte institutioners adfaerd i denne henseende kan betegnes som graensende til vilkaarlighed, og derfor af en saadan art, at den paadrager Faellesskabet ansvar uden for kontraktforhold".
Jeg finder det ikke rimeligt at tage denne del af dommen i betragtning, naar henses til, at der dels er tale om den eneste dom, der omtaler en saadan adfaerd som betingelse for, at Faellesskaberne ifalder ansvar, og at man dels maa henholde sig til generaladvokat Reischl' s forslag til afgoerelse for rigtigt at forstaa betydningen heraf. Generaladvokat Reischl havde i det vaesentlige fremhaevet begrebet vilkaarlighed som kraenkelse af lighedsprincippet, idet han talte om vilkaarlig forfordeling. Han havde imidlertid tilfoejet, at alle sagens omstaendigheder skal tages i betragtning, "og disse skal, for at ansvar kan vaere ifaldet, vise, at der foreligger et til vilkaarlighed graensende misbrug af skoensbefoejelserne, altsaa en afgoerelse, som slet ikke hviler paa saglige overvejelser, eller hvor saadanne overvejelser ikke har haft indflydelse paa afgoerelsen".
Jeg mener i virkeligheden, at dette vilkaarlighedsbegreb, som i oevrigt ikke siden har optraadt i Domstolens praksis, og som Domstolen for foerste gang anvendte i denne dom, boer ses i det rette lys. Der er formentlig tale om en ren "tilfaeldighed", hvilket yderligere bekraeftes af de af Kommissionens repraesentant, Grabitz, fremsatte udtalelser under den mundtlige forhandling. Det fremgaar heraf, at begrebet "vilkaarlighed" er snaevert knyttet til den i Tyskland udviklede retspraksis, hvor det har en anden betydning. Der er her tale om en ekstrem form for ulovlighed, idet det vaesentlige indhold af Grabitz' definition kan gengives saaledes: Ved forskelsbehandling foreligger der vilkaarlighed. Under disse omstaendigheder vedroerte det paagaeldende sted i den naevnte dom snarere den hoejere retsregel, som dengang var blevet kraenket, end selve arten af den skete kraenkelse. Vilkaarlighed opfattet paa denne maade falder nemlig ifoelge sagens natur sammen med enhver kraenkelse af det almindelige princip om forbuddet mod forskelsbehandling.
Af disse grunde skal jeg herefter foreslaa Domstolen at holde sig til de klassiske betingelser, saaledes som de er fastsat i den langt overvejende del af Domstolens praksis, dvs. en aabenbar og grov tilsidesaettelse af de pligter, der paahviler den paagaeldende institution.
C - Er betingelsen om, at der skal foreligge en aabenbar og grov tilsidesaettelse af de pligter, der i den foreliggende sag paahviler Kommissionen, opfyldt?
Jeg skal her foretage en dybtgaaende og grundig gennemgang af raekkevidden af Domstolens domme af 14. juli 1988 samt af den sammenhaeng, hvori de indgaar.
1. Vedroerende den ulovlighed, der blev fastslaaet af Domstolen i dommen af 14. juli 1988 i de forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 og 285/86, hvorved Domstolen dels annullerede artikel 5 i den generelle beslutning nr. 3485/85, "for saa vidt som den ikke hjemler mulighed for at fastsaette leveringskvoter paa et grundlag, som Kommissionen finder rimeligt for de virksomheder, for hvilke forholdet mellem produktionskvoten og leveringskvoten ligger vaesentligt under EF-gennemsnittet", dels de individuelle beslutninger om fastsaettelse af sagsoegerens leveringskvoter for foerste og andet kvartal af 1986.
Sagsoegeren har her anfoert, at de i henhold til Domstolens dom annullerede beslutninger er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, idet Kommissionen har handlet i strid med sin egen meddelelse til Raadet af 8. oktober 1985, hvori den fandt det absolut noedvendigt at tilpasse referencerne for leveringskvoterne, og at den derfor tilsidesatte EKSF-Traktatens artikel 58, stk. 2, foerste afsnit. Under henvisning til, at Domstolen fastslog, at de annullerede beslutninger var udtryk for aabenbar magtfordrejning i forhold til sagsoegeren, har denne yderligere anfoert, at beslutningerne klart var behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet.
Kommissionen har anfoert, at der ikke her er sket en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en overordnet retsregel om beskyttelse af borgerne, at den ikke aabenbart og groft ved en til vilkaarlighed graensende adfaerd har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser, at den ikke bevidst har forfordelt sagsoegeren, og at den simpelt hen har gjort sig skyldig i en retsvildfarelse, som i oevrigt ifoelge Kommissionen absolut ikke var indlysende. Kommissionen har yderligere fremhaevet, at der i slutningen af 1985 samtidig blev foert forhandlinger om det nye kvotesystem og om en ny aftale om begraensning af eksporten til USA, og at det for sidstnaevntes vedkommende var noedvendigt at indhente Raadets samtykke, jf. EKSF-Traktatens artikel 95. Kommissionen har endelig anfoert, at Domstolens opfattelse af kompetencefordelingen mellem Raadet og Kommissionen for foerste gang blev uddybet ved dommen af 14. juli 1988, og at Domstolen ikke fastslog, at der var sket en tilsidesaettelse af vaesentlige materielle regler, men udelukkende en tilsidesaettelse af en procedureregel, nemlig en fejlagtig fortolkning af bestemmelserne om indhentning af Raadets samtykke.
Jeg kan ikke tilslutte mig Kommissionens sikkert vanskelige vurdering af fejlens karakter, idet denne vurdering snarere boer tage udgangspunkt i alle de nedenfor anfoerte omstaendigheder.
a) For det foerste var Kommissionen udmaerket klar over, at den saavel i henhold til EKSF-Traktatens artikel 58, stk. 2, som i henhold til de samlede bestemmelser i Traktatens artikel 3, 4 og 5 var forpligtet til at fastsaette leveringskvoterne paa et rimeligt grundlag, dvs. under overholdelse af lighedsprincippet. I oekonomiske kriseperioder indebaerer lighedsprincippet, at der skal foretages en rimelig fordeling af de byrder, der paalaegges virksomhederne, og at en saadan ordning, hvis det af EKSF-Traktaten udledte solidaritetsprincip noedvendigvis forudsaetter, at alle de beroerte virksomheder omfattes af en produktionsovervaagningsordning og indfoerelsen af produktions- og leveringskvoter, skal udformes og gennemfoeres med saerlig omhu, saaledes at princippet om lighed over for offentlige byrder til enhver tid noeje overholdes.
b) Kommissionen var ligeledes fuldstaendig klar over, at princippet om en rimelig fordeling af leveringskvoterne absolut ikke blev overholdt for en meget begraenset del af virksomhederne, og at det for at genoprette balancen var noedvendigt at gribe ind inden udstedelsen af en ny generel beslutning. For mindre end en halv snes af de af Kommissionen velkendte virksomheder og for visse produktgrupper var forholdet mellem produktionskvoten og den del af kvoten, som kunne leveres paa det faelles marked, eller med andre ord I:P-forholdet, blevet saerdeles ufordelagtigt saavel absolut som i sammenligning med EF-gennemsnittet, idet det undertiden laa henved 25% under dette gennemsnit.
c) For det tredje var Kommissionen helt klar over aarsagen til denne forvaerring, som beroede paa et voldsomt prisfald paa staal paa visse tredjelandsmarkeder, saavel som foelgerne heraf for de beroerte virksomheder i Faellesskabet, der paa det faelles marked raadede over helt utilstraekkelige leveringskvoter, og som derfor var tvunget til at eksportere deres produktion til tredjelande til tabsgivende priser eller i det mindste til staerkt nedsatte priser.
d) Fuldt vidende om alle disse vanskeligheder havde Kommissionen gentagne gange givet udtryk for, at den ville tage I:P-forholdet op til fornyet overvejelse, inden den forlaengede kvotesystemet for en ny periode af to aar, enten under forhandlinger med de beroerte virksomheder, under samraad med Det Raadgivende Udvalg eller i Kommissionens ovennaevnte meddelelse af 8. oktober 1985 til Raadet vedroerende indfoerelsen af et produktionskvotesystem efter 31. december 1985.
e) Kommissionen vidste ogsaa udmaerket, at et uaendret I:P-forhold for et begraenset antal virksomheder ville stille disse i en saerlig ufordelagtig og vanskelig konkurrencesituation. Som Domstolen fastslog i sin dom (praemis 7 in fine) er det "ubestridt, at de ugunstige I:P-forhold skaber saerlige oekonomiske vanskeligheder for sagsoegerne".
f) Kommissionen maatte ogsaa vaere klar over, at det ikke var noedvendigt at hoere Raadet og indhente dettes samtykke for at foretage begraensede tilpasninger af leveringskvoterne med henblik paa at genoprette ligheden mellem Faellesskabets virksomheder.
Det fremgaar ikke blot af en naerlaesning af EKSF-Traktatens artikel 58, stk. 1 og 2, men ogsaa af Domstolens praksis forud for datoen for Kommissionens beslutning, og navnlig af Domstolens dom af 11. maj 1983, Kloeckner-Werke mod Kommissionen (84). Domstolen fastslog, at "ifoelge artikel 58, stk. 1, foerste afsnit, tilkommer det Kommissionen at fastslaa, at der foreligger en aabenbar krise. Bliver det fastslaaet, at en saadan krise foreligger, og goer de i artikel 57 angivne virkemidler det ikke muligt at imoedegaa denne situation, er Kommissionen efter artikel 58 forpligtet til at indfoere et kvotesystem for produktionen. Befoejelsen til at gennemfoere passende foranstaltninger tilkommer efter artikel 58 Kommissionen, selv om denne kun kan handle med Raadets 'samtykke' . I artikel 58 er der indfoert en form for samvirke mellem Kommissionen og Raadet, men artiklen har ikke fastsat den naermere fremgangsmaade. Herefter tilkommer det de to institutioner efter faelles overenskomst og under iagttagelse af deres respektive kompetencer at fastlaegge formerne for samarbejdet. Betingelserne ifoelge artikel 58 er saaledes opfyldt, saafremt samarbejdet munder ud i Raadets samtykke til det 'kvotesystem', som Kommissionen foreslaar indfoert, uden at det er noedvendigt, at de to institutioner paalaegges en pligt til at behandle et udkast til en beslutning, der er udformet i enkeltheder".
Yderligere havde Kommissionen selv under retsforhandlingerne i sag 119/81, Kloeckner-Werke mod Kommissionen (85), noejagtigt gengivet, hvad Domstolen havde fastslaaet i dommen af 14. juli 1988. Over for et anbringende vedroerende Raadets manglende samtykke havde Kommissionen nemlig anfoert, "at den ifoelge Traktaten har kompetence til at traeffe passende forholdsregler i tilfaelde af en aabenbar krise. Kravet om samtykke i henhold til artikel 58 opfyldes saaledes, naar Raadet i princippet har godkendt indfoerelsen af et kvotesystem med fuldt kendskab til det paataenkte systems materielle indhold. Det er derimod ikke paakraevet, at Raadet udtaler sig om udformningen af systemet i enkeltheder. Den foretagne hoering opfylder disse krav, og Raadets samtykke er behoerigt bekraeftet i praeamblen til beslutning nr. 2794/80".
Som generaladvokat Mischo yderligere anfoerte i sit forslag til afgoerelse: "For saa vidt angaar en aendring ved Den Hoeje Myndighed alene af en beslutning udstedt med Raadets samtykke, foretog Domstolen i sine domme af 13. juli 1965 (sag 111/63, Lemmerz-Werke GmbH, Sml. 1965-1968, s. 111, og sag 37/64, Mannesmann AG, Sml. 1965-1968, s. 115) en sondring mellem 'selve grundlaget' eller de 'grundlaeggende elementer' i den finansielle ordning i henhold til Traktatens artikel 53, litra b), og de oevrige elementer i denne ordning. Den fandt, at 'intet taler for at antage, at de beslutninger, Den Hoeje Myndighed har truffet efter Raadets samtykke, kun kan aendres ved en ny beslutning, som ligeledes er truffet efter Raadets samtykke, heller ikke hvis der er tale om aendring af de grundlaeggende elementer' .
For saa vidt angaar henholdsvis Den Hoeje Myndigheds og Raadets rolle under gennemfoerelsen af de to foerste stykker i artikel 58, gennemgik generaladvokat VerLoren van Themaat detaljeret de forskellige maader, som disse bestemmelser kan fortolkes paa, samt de opfattelser, der er kommet til udtryk paa dette punkt i den juridiske teori (forslag til afgoerelse af 26.5.1982 i sag 119/81, Sml. s. 2627, 2658 og 2672-2677)." (86)
g) Kommissionen kan saaledes ikke for alvor haevde, at den blev overrasket eller stod over for et uloest retsspoergsmaal, og det er derfor ejendommeligt, at den fandt det noedvendigt at indhente Raadets samtykke, som Raadet af grunde, der ikke er oplyst for Domstolen, naegtede at give (netop vedroerende tilpasningen af leveringskvoterne).
Hvorfor denne indstilling? En del af forklaringen findes utvivlsomt paa side 11 i Kommissionens svarskrift: "Da Kommissionen gav udtryk for sin hensigt til at tilpasse sagsoegerens I:P-forhold, stoedte den paa voldsom modstand fra de fleste virksomheder og organisationer, som ikke fandt, at en saadan tilpasning var hensigtsmaessig. Over for disse argumenter kunne Kommissionen have aendret mening, for saa vidt angaar noedvendigheden af at aendre I:P-forholdet. I stedet for at opgive sit forehavende valgte den imidlertid den vanskelige loesning at forhandle med Raadet for at gennemfoere den paataenkte tilpasning. Kommissionens hensigt var saaledes noejagtig det modsatte af en vilkaarlig forfordeling."
Denne passus kan vaekke en vis undren: Der var nemlig intet overraskende ved de fleste virksomheders og organisationers "voldsomme modstand", for saa vidt som leveringskvotesystemet er et fordelingssystem, og hvis man i vaesentligt omfang forhoejer ni virksomheders leveringskvoter for at genoprette ligheden, vil samtlige andre jern- og staalvirksomheders leveringskvoter noedvendigvis blive paavirket heraf.
Det er ogsaa overraskende at konstatere, at Kommissionen over for en saadan modstand haevder, at den kunne have aendret mening med hensyn til noedvendigheden af at aendre I:P-forholdet for de paagaeldende ni virksomheder. Selv om Kommissionen er forpligtet til at hoere virksomhederne, jf. artikel 58, stk. 2, er den paa ingen maade forpligtet til at foelge virksomhedernes forslag. Derimod er Kommissionen undergivet et absolut krav om at fastsaette kvoterne paa et rimeligt grundlag i overensstemmelse med de i EKSF-Traktatens artikel 2, 3, 4 og 58 fastsatte principper.
Det er endelig overraskende, at Kommissionen udtrykker tilfredshed med ikke at have opgivet sit forehavende, men at have "valgt den vanskelige loesning at forhandle med Raadet for at gennemfoere den paataenkte tilpasning". Det er rigtigt, at Kommissionen ikke blot groft overskred graenserne for sine befoejelser, men ogsaa at den ved at henvende sig til Raadet med henblik paa en detailudformning af leveringskvotesystemet for et meget begraenset antal virksomheder slog ind paa en vej, der maatte antages at ende blindt, og som kunne foere til det foreliggende resultat.
Endelig fremgaar det ikke af ovennaevnte passus i Kommissionens svarskrift, at Kommissionen som haevdet af sagsoegeren havde til hensigt bevidst at stille denne ringere i forhold til konkurrenterne, eller at den var saerlig negativt indstillet over for sagsoegeren. Derimod stoetter den staerkt den tanke, at Kommissionen forsoegte at undgaa at skulle tage stilling til et indviklet, vanskeligt og konfliktfyldt problem og i stedet foretrak bevidst at overskride sine egne befoejelser og overlade det til en anden myndighed at traeffe en afgoerelse, selv om denne klart ikke var befoejet dertil.
Paa grundlag heraf udtalte Domstolen: "Det kunne derfor forudses ved ordningens indfoerelse, at en saerlig ugunstig udvikling paa eksportmarkedet kunne noedvendiggoere en tilpasning af det naevnte forhold, for at Kommissionen kunne opfylde sin pligt til at fastsaette kvoterne paa et rimeligt grundlag. En saadan tilpasning maa derfor antages at henhoere under ordningens detailudformning, hvortil Raadets samtykke ikke er paakraevet ... Ved ikke at foretage den aendring i I:P-forholdet, som Kommissionen fandt noedvendig for at fastsaette kvoterne paa et rimeligt grundlag i henhold til artikel 58, stk. 2, har den forfulgt et andet formaal end at gennemfoere denne bestemmelse, og har dermed begaaet magtfordrejning. Da Kommissionen konstaterede, at det var noedvendigt at rette op paa det uafbalancerede I:P-forhold, som kendetegnede den saerlige situation for virksomhederne, herunder sagsoegerne, maa det antages, at der er begaaet magtfordrejning i forhold til sagsoegerne" (praemis 26 og 27 i dommen af 14.7.1988).
h) Da Domstolens domme er bindende, er jeg bundet af denne af Domstolen fastsatte retlige kvalifikation, nemlig magtfordrejning, som udgoer en af de grove former for ulovlighed, der ifoelge den anerkendte definition bestaar i, at en administrativ myndighed under udoevelsen af sine befoejelser forfoelger et andet maal end det, hvortil befoejelserne blev givet.
Begrebet magtfordrejning har ganske vist aendret sig noget inden for faellesskabsretten, saaledes som det er fremhaevet af F. A. Schockweiler (87). Han har nemlig henledt opmaerksomheden paa forskellen mellem den franske og den tyske opfattelse af begrebet magtfordrejning. Den franske opfattelse er i det vaesentlige subjektiv. Begrebet magtfordrejning defineres her som en mangel, hvormed en forvaltningsafgoerelse er behaeftet, naar en forvaltningsmyndighed under udoevelsen af sine befoejelser forfoelger et andet maal end det, hvortil befoejelserne blev givet.
Den tyske opfattelse er derimod - stadig ifoelge F. A. Schockweiler - langt mere objektiv. Begrebet magtfordrejning, som i den tyske version af Trataterne er oversat ved "Ermessensmissbrauch", udgoer et saerligt tilfaelde af overskridelse af skoensbefoejelser eller en retsstridig anvendelse heraf, altsaa et mere generelt begreb, der kun anvendes paa afgoerelser, for hvilke forvaltningsmyndigheden raader over et vist skoen. Naar en forvaltningsmyndighed er befoejet til at traeffe afgoerelser paa grundlag af et skoen, skal den udoeve denne skoensbefoejelse i overensstemmelse med det formaal, hvortil den blev givet, og inden for lovens graenser. Denne forpligtelse tilsidesaettes, dels saafremt myndigheden overskrider graenserne for sine skoensbefoejelser eller ikke handler i overensstemmelse med det maal, hvortil befoejelserne blev givet, dels saafremt myndigheden undlader at udoeve sine befoejelser, ogsaa selv om den var uvidende om disse befoejelser.
Efter Schockweiler' s opfattelse er der inden for EKSF-Traktatens rammer sket en jaevn glidning fra en subjektiv opfattelse over til en objektiv opfattelse af magtfordrejning, hvilket har foert til, at denne mangel naesten falder sammen med retsvildfarelse, i det mindste i det omfang denne vedroerer omfanget af Kommissionens befoejelser og maalet med dens handlinger.
Under alle omstaendigheder maa jeg konstatere, dels at begrebet magtfordrejning i Domstolens dom af 14. juli 1988 i det vaesentlige er af subjektiv karakter (jf. praemis 27), dels at Domstolen i sin praksis vedroerende magtfordrejning altid har betragtet denne mangel som yderst grov. Saaledes har Domstolen i det mindste tre gange inden for rammerne af EKSF-Traktaten defineret magtfordrejning som "en saa alvorlig mangel paa forudseenhed og omtanke, at dette maa sidestilles med en tilsidesaettelse af det retlige formaal, der ligger til grund for Kommissionens befoejelser ifoelge EKSF-Traktaten". (88) Det drejer sig her praktisk talt om en veritabel sammenblanding af de ovennaevnte subjektive og objektive opfattelser.
Det er saaledes ubestrideligt, at den af Domstolen fastslaaede magtfordrejning i det foreliggende tilfaelde er udtryk for, at der er sket en aabenbar og grov overskridelse af graenserne for Kommissionens udoevelse af sine befoejelser, jf. ovennaevnte Bayerische HNL-dom.
i) Jeg skal ikke opholde mig laenge ved Kommissionens noget uklare argumenter vedroerende forhandlinger med USA i 1985 med henblik paa at fastsaette en ny importordning for staal.
For det foerste blev denne omstaendighed, som i oevrigt ikke har meget med sagen at goere, blot naevnt en passant i Kommissionens meddelelse af 8. oktober 1985 (89) til Raadet. For det andet blev dette anbringende slet ikke fremsat under den skriftlige eller den mundtlige forhandling forud for Domstolens afsigelse af dommen af 14. juli 1988. Det vil sige, at argumentet paa ingen maade kan formindske alvorligheden af den af Kommissionen begaaede fejl.
j) Min opfattelse stoettes i oevrigt af de omstaendigheder, hvorunder Kommissionens beslutning nr. 1433/87 af 20. maj 1987 blev vedtaget. Beslutningen vedroerte overfoersel af en del af produktionskvoterne til kvoter, der kan leveres paa det faelles marked.
Som bekendt skulle beslutningen ogsaa, i det mindste delvis, rette op paa skaeve I:P-forhold. Beslutningen blev i oevrigt annulleret, da den som foelge af den herved fastsatte yderst begraensede ordning ikke var i stand til at naa det forfulgte maal. Samtlige virksomheder i Faellesskabets jern- og staalindustri fik nemlig mulighed for - paa visse indviklede tekniske betingelser - hvert kvartal at overfoere en del af deres produktionskvoter til kvoter, som kan leveres paa det faelles marked.
Det er klart, at udkastet til denne beslutning, som Kommissionen i oevrigt har fremhaevet, ikke skabte stoerre uro i de beroerte kredse, da naesten alle jern- og staalvirksomheder allerede var omfattet af en saadan ordning, saaledes at den ikke kunne udligne de tidligere konstaterede skaevheder; beslutningen blev derfor annulleret.
Det er derimod vaesentligt, at Kommissionen for at indfoere en saadan ordning af en langt stoerre raekkevidde end den, der bestaar i at tilpasse leveringskvoter paa grundlag af objektive kriterier som de af Kommissionen omtalte i meddelelsen til Raadet af oktober 1985, for kun ni jern- og staalvirksomheder, som havde saerlige vanskeligheder paa grund af systemet, ikke fandt det noedvendigt at hoere Det Raadgivende Udvalg eller indhente Raadets samtykke.
Det kan ikke accepteres, at Kommissionen betragter kompetencereglerne som simple procedureregler, og at den anvender dem alt efter hvilke reaktioner, den forventer fra de forskellige virksomheder inden for Faellesskabets jern- og staalindustri.
Jeg skal derfor foreslaa, at Domstolen fastslaar, at den i dommen af 14. juli 1988 fastslaaede ulovlighed dels maa anses for en mangel af en saadan art, at Faellesskabet ifalder ansvar over for sagsoegeren, jf. EKSF-Traktatens artikel 34, dels for en tjenstlig fejl fra Faellesskabets side under gennemfoerelsen af EKSF-Traktaten, jf. artikel 40.
2. Udgoer den ulovlighed, Domstolen fastslog i ovennaevnte dom af 14. juli 1988, sag 103/85, en tjenstlig fejl, der begrunder ansvar for Faellesskabet?
I denne sag, der - for saa vidt angaar sagsoegerens paastande - omfatter samtlige kvartaler i 1985, skulle Domstolen tage stilling til indholdet af artikel 14 i ovennaevnte generelle beslutning nr. 234/84, som bestemmer: "Saafremt kvotesystemet som foelge af stoerrelsen af den for et kvartal fastsatte reduktionssats for en bestemt produktgruppe skaber usaedvanlige vanskeligheder for en virksomhed, der i de tolv maaneder forud for det paagaeldende kvartal
- ikke har modtaget stoette, som er godkendt af Kommissionen med henblik paa at daekke driftstab,
- ikke er blevet paalagt sanktioner for overtraedelse af prisreglerne, eller som har betalt eventuelt paalagte boeder,
foretager Kommissionen for det paagaeldende kvartal en rimelig tilpasning af disse kvoter og/eller dele af kvoter, der kan leveres paa det faelles marked for de beroerte produktgrupper ..."
Ud fra sit kendskab til sagsoegerens vanskeligheder som foelge af virksomhedens saerlig ugunstige I:P-forhold foretog Kommissionen for andet, tredje og fjerde kvartal af 1984 en tilpasning af den del af kvoten, der kunne leveres paa det faelles marked. For saa vidt angaar foerste kvartal af 1985, naegtede Kommissionen derimod ved en stiltiende afgoerelse, der blev bekraeftet ved en udtrykkelig afgoerelse af 11. juni 1985, igen at foretage en saadan tilpasning, idet den anfoerte to grunde, som begge ifoelge Domstolen var udtryk for retsvildfarelse, nemlig dels, at der ikke forelaa usaedvanlige vanskeligheder, dels, at der var ydet stoette med henblik paa at daekke driftstab.
Ifoelge Domstolens faste praksis udgoer en fejlagtig fortolkning af Traktaten ganske vist ikke noedvendigvis en fejl, der begrunder ansvar for Faellesskabet, men det afgoerende i denne sag er efter min opfattelse det sammenfald af betydelige og grove fejl, som udgoer en aabenbar og grov kraenkelse af Kommissionens pligter og en overskridelse af graenserne for udoevelsen af Kommissionens befoejelser, jf. ovennaevnte Bayerische HNL-dom af 25. maj 1978.
a) Fortolkningen af begrebet usaedvanlige vanskeligheder
Kommissionen har gjort gaeldende, at artikel 14 ikke finder anvendelse paa en virksomhed, der giver overskud. Om der foreligger usaedvanlige vanskeligheder, afhaenger ifoelge Kommissionen af hele virksomhedens situation og ikke af situationen for en bestemt produktgruppe.
Denne fortolkning er imidlertid udtryk for en aabenbar retsvildfarelse, naar henses til selve ordlyden af artikel 14 i beslutning nr. 234/84, hvoraf det som fastslaaet af Domstolen i dommens praemis 17 klart fremgaar, at "det ... kun [er] de vanskeligheder, der er en direkte foelge af indfoerelsen og anvendelsen af kvotesystemet, der kan tages i betragtning i forbindelse med Kommissionens anvendelse af artikel 14".
Heri var der i oevrigt ikke noget nyt for Kommissionen. I sit forslag til afgoerelse i denne sag anfoerte generaladvokat Mischo saaledes: "I Alpha Steel-dommen har Domstolen allerede fastslaaet, at artikel 14 'er en billighedsklausul ... som ... goer det muligt efter forholdene at lempe virkningerne af den generelle beslutnings oevrige bestemmelser' " (praemis 24) (90). Yderligere fulgte Domstolen generaladvokatens forslag paa dette punkt, idet den i dommens praemis 18 udtalte: "Det fremgaar af Domstolens dom af 22. juni 1983 (sag 317/82, Usines Gustave Boël og Fabrique de fer de Maubeuge mod Kommissionen, Sml. s. 2041), at Kommissionen kun under ganske saerlige omstaendigheder kan foretage en kvotetilpasning, naar en saadan aendring er noedvendig for de grupper, der er undergivet en hoej reduktionssats. Det fremgaar yderligere af dommen, at Kommissionen ikke ved afgoerelsen af, om der foreligger 'usaedvanlige vanskeligheder' maa tage hensyn til situationen for andre produktgrupper. Kommissionen kan heller ikke stoette sin argumentation vedroerende eksistensen af 'usaedvanlige vanskeligheder' paa det forhold, at virksomheden som helhed har overskud."
Det er saaledes klart, at artikel 14 alene havde til formaal at goere kvotesystemet mere smidigt, og at usaedvanlige vanskeligheder, der ikke skyldtes indfoerelsen og anvendelsen af kvotesystemet, ikke kunne tages i betragtning ved anvendelsen af denne bestemmelse. Som generaladvokaten med rette har paavist, var det netop, hvad der ville vaere sket, hvis man havde fulgt Kommissionens tankegang. Det tilkom derfor Kommissionen i hvert enkelt tilfaelde at undersoege den enkelte virksomheds situation samt arten og omfanget af de usaedvanlige vanskeligheder, som virksomheden havde alene paa grund af kvotesystemet, uden at tage hensyn til, om virksomheden som helhed havde underskud eller overskud.
Der kan naevnes endnu to forhold, der yderligere forstaerker Kommissionens fejl. For det foerste var Kommissionen i hele 1984 gaaet ud fra denne korrekte fortolkning uden at tage hensyn til, at sagsoegeren som helhed havde overskud, for derefter at foretage en kovending paa trods af Domstolens meget klare praksis. For det andet udtalte Domstolen i praemis 19: "I denne forbindelse bemaerkes endelig, at det fremgaar af de paa Domstolens anmodning fremlagte dokumenter, at Kommissionen i adskillige tilfaelde har tildelt tillaegskvoter i henhold til artikel 14, skoent de paagaeldende virksomheder havde overskud." Der er her tale om en vaesentlig udtalelse, som beviser, at Kommissionen har begaaet en aabenbar og grov fejl, som efter min opfattelse ikke blot udgoer en klar tilsidesaettelse af lighedsprincippet, men ogsaa en eventuel magtfordrejning i forhold til sagsoegeren.
b) Kvalifikationen af den stoette Peine-Salzgitter har modtaget
Sagsoegeren havde faktisk paa det paagaeldende tidspunkt modtaget stoette i henhold til "Richtlinie des Bundeswirtschaftsministers fuer die Gewaehrung von Strukturverbesserungsbeihilfen an Unternehmen der Eisen- und Stahlindustrie vom 28. Dezember 1983". Den eneste for denne sag relevante stoette var stoette til strukturforbedring, der skulle saette virksomhederne i stand til at foretage saerlige afskrivninger paa anlaeg til jern- og staalproduktion, jf. EKSF-Traktaten, med henblik paa lukning af disse anlaeg eller i saerlige tilfaelde paa grund af varig formindsket udnyttelse af kapaciteten.
Ifoelge Kommissionen afhang anvendelsen af artikel 14 af, om denne stoette objektivt set kunne bidrage til at daekke driftstab. Da den omstridte stoette til afskrivning foerte til en begraensning af virksomhedens tab, er det ifoelge Kommissionen udelukket, at denne yderligere kan faa tilpasset sine kvoter i henhold til artikel 14, da formaalet med denne bestemmelse netop var at undgaa en sammenlaegning af disse to fordele.
Ogsaa denne opfattelse er udtryk for en aabenbar fejl i Kommissionens oekonomiske og finansielle argumentation, saaledes som det blev fastslaaet af Domstolen paa foelgende maade (praemis 23 og 24):
"... maa det heraf foelge, at den virkning, en stoette kan have for en virksomheds resultatopgoerelse, ikke kan anses for et gyldigt kriterium med henblik paa at bestemme den stoette, der har til formaal at daekke driftstab i bestemmelsens betydning. Da enhver stoette kan foere til, at eventuelle driftstab udlignes helt eller delvis, ville naesten enhver form for stoette, med undtagelse af stoette til lukning, ifoelge Kommissionens standpunkt indebaere, at artikel 14 ikke kan finde anvendelse.
Det er saaledes betingelserne for ydelse af stoette og formaalet hermed, der skal tages i betragtning ved afgoerelsen af, om en stoette kan anses for stoette til daekning af driftstab i den i artikel 14 i beslutning nr. 234/84 anfoerte betydning".
Denne fejl er saa meget mindre undskyldelig, som ovennaevnte artikel 14 havde gennemgaaet en udvikling, som generaladvokat Mischo gennemgik i detaljer, og hvoraf der kunne drages foelgende konklusioner:
"Det er saaledes ubestrideligt, at Kommissionen havde til hensigt at udvide anvendelsesomraadet for denne rimelighedsklausul. Mens alle de virksomheder, som havde modtaget en eller anden form for stoette, bortset fra stoette til lukning ifoelge artikel 4 i faellesskabsreglerne for stoette, ifoelge beslutning nr. 2177/83 var afskaaret fra at paaberaabe sig artikel 14, var alle virksomheder efter beslutning nr. 2748/83' s ikrafttraeden, herunder ogsaa virksomheder, der havde modtaget stoette, omfattet af artikel 14, alene med undtagelse af virksomheder, der havde modtaget stoette til daekning af driftstab."
Med hensyn til definitionen af stoette til daekning af driftstab, havde Domstolen imidlertid den 15. januar 1985, dvs. nogle uger inden Kommissionens omtvistede beslutning, afsagt en vigtig dom, som viser, at den af Kommissionen i den foreliggende sag begaaede fejl virkelig var uundskyldelig. Det drejer sig om Domstolens dom i sagen Finsider mod Kommissionen (91). I dommens praemis 7 gengives i oevrigt netop Kommissionens standpunkt, som Domstolen i sidste ende tilsluttede sig. Kommissionen gjorde saaledes gaeldende, at stoette til daekning af driftstab "har de mest skadelige virkninger paa konkurrenceforholdene og er den form, der er mest i modstrid med det egentlige maal, Kommissionen har sat sig, nemlig at virksomhederne gennemfoerer strukturomlaegninger". Kommissionen tilfoejede, "at der blev aabnet mulighed for at tildele supplerende kvoter til virksomheder, der havde modtaget andre former for stoette end stoette til lukning, samtidig med at det fortsat var noedvendigt at udelukke virksomheder, der havde modtaget stoette til daekning af driftstab", og at den "ved at indfoere et nyt kriterium, der er objektivt og generelt, og som derfor ikke indebaerer nogen forskelsbehandling over for sagsoegeren [blot] har ... benyttet sine skoensmaessige befoejelser paa en maade, der er udtryk for en afbalanceret forvaltning af kvoteordningen". FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 689F0120.4
Saavel i praemis 9 i Finsider-dommen som i praemis 25 i dommen af 14. juli 1988 fastslog Domstolen, "at den generelle beslutning om forlaengelse af kvotesystemet har til formaal at fremme den strukturomlaegning, der er noedvendig for at tilpasse produktionen og produktionskapaciteten til den forventede efterspoergsel, og at genoprette den europaeiske jern- og staalindustris konkurrencedygtighed. Det maa anses for at vaere i overensstemmelse med dette formaal, at virksomheder, der har modtaget en form for stoette, der kan forsinke den oenskede strukturomlaegning, nemlig stoette til daekning af driftstab, er udelukket fra at opnaa tillaegskvoter, som ligeledes kan forringe tilskyndelsen til at medvirke til en strukturomlaegning. Det fremgaar af denne dom, at stoette, som rent faktisk kan fremme den oenskede strukturomlaegning og den tilsigtede forbedring af konkurrencedygtigheden, ikke kan betragtes som stoette, der skal daekke driftstab i den i artikel 14 i den gaeldende generelle beslutning anfoerte betydning".
Som fastslaaet af Domstolen var det i den paagaeldende sag klart, at den omtvistede stoette netop blev ydet paa grundlag af en i politisk-oekonomisk henseende saerlig hensigtsmaessig strukturomlaegning, og at den i oevrigt kunne kraeves tilbagebetalt, hvis virksomheden aendrede mening med hensyn til den paataenkte lukning eller begraensning af kapacitetsudnyttelsen. Det var saaledes indlysende, at en saadan stoette ikke kunne antages at forsinke den oenskede strukturomlaegning, jf. ovennaevnte Finsider-dom, dvs. betragtes som stoette, der blot var bestemt til at daekke driftstab, jf. artikel 14 i beslutning nr. 234/84.
Alle Kommissionens retsvildfarelser sammenholdt med den inkonsekvente adfaerd over for sagsoegeren og forskelsbehandlingen af sagsoegeren i forhold til konkurrenterne i forbindelse med anvendelsen af en i fortolkningsmaessig henseende enkel generel retsakt, hvis gennemfoerelsesbetingelser allerede to gange var blevet fastslaaet af Domstolen, maa efter min opfattelse klart udgoere en mangel af en saadan art, at Faellesskabet ifalder ansvar over for sagsoegeren, jf. artikel 34, samt en tjenstlig fejl fra Faellesskabets side under gennemfoerelsen af Traktaten, jf. artikel 40.
Kommissionens modanbringender kan ikke aendre min opfattelse paa dette punkt, da den blot forsoeger at komme uden om den retskraft, der er knyttet til Domstolens dom af 14. juli 1988. Kommissionen har nemlig foerst anfoert, at begrebet "usaedvanlige vanskeligheder", jf. artikel 14, saaledes som det tidligere er fortolket af Domstolen, er for vagt, og at der er god grund til at mene, at sagsoegerens vanskeligheder ikke skyldtes kvotesystemet, men "strukturelle mangler". Dernaest har Kommissionen anfoert, at det absolut ikke var indlysende, at den tyske stoette til strukturomlaegning ikke kunne anses for stoette til daekning af driftstab.
For det foerste maa det heroverfor fastholdes, at Kommissionen har tilsidesat en overordnet retsregel om beskyttelse af borgerne, nemlig ligebehandlingsprincippet, som er kraenket to gange, dels ved en klart urigtig fortolkning af artikel 14 i beslutning nr. 234/84, der som almindelig billighedsforskrift netop havde til formaal at sikre overholdelsen af det grundlaeggende princip om en rimelig fordeling af produktions- og leveringskvoterne, dels fordi det, som udtrykkelig fastslaaet af Domstolen, i flere tilfaelde klart fremgik, at Kommissionen - i modsaetning til det af denne anfoerte - havde tildelt tillaegskvoter i henhold til artikel 14, selv om der var tale om virksomheder med overskud, dvs. i direkte modstrid med den af Kommissionen forfaegtede opfattelse.
Herefter mener jeg for det andet at kunne fastslaa, at Kommissionens mange retsvildfarelser i denne sag viser, at den aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser, jf. Bayerische HNL-dommen.
Jeg skal derfor foreslaa, at det fastslaas, at ikke blot Kommissionens beslutning nr. 3485/85 af 27. november 1985 (artikel 5), men ogsaa alle de individuelle beslutninger om fastsaettelse af sagsoegerens leveringskvoter for produktgrupperne Ia, Ib, Ic og III fra foerste kvartal 1986 til og med andet kvartal 1988 samt de individuelle beslutninger om fastsaettelse af sagsoegerens leveringskvoter for produktgruppe III for alle fire kvartaler i 1985 er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet saavel i medfoer af Traktatens artikel 34 som i medfoer af artikel 40. Rent konkret betyder det, at jeg foreslaar, at Domstolen ikke blot antager sagsoegerens paastande under punkt 1, litra a), b), c), d) og e), til realitetsbehandling, men ogsaa giver sagsoegeren medhold i disse paastande.
IV - Herefter skal jeg endelig tage stilling til problemerne i forbindelse med den af sagsoegeren paastaaede skade
Jeg skal i det foelgende tage stilling til 1) problemstillingen, 2) betingelsen om, at skaden skal vaere direkte, 3) betingelsen om, at skaden skal vaere saerlig og, endelig, 4) erstatningskravets omfang.
1. Problemstillingen
a) Som absolut betingelse for, at Faellesskabet ifalder ansvar, skal der ifoelge EKSF-Traktatens artikel 34 foreligge en direkte og saerlig skade. Domstolen har aldrig fortolket dette begreb.
b) Artikel 40 bestemmer, at Faellesskabet skal yde erstatning i penge, saafremt skaden er foraarsaget ved en tjenstlig fejl fra Faellesskabets side under gennemfoerelsen af Traktaten, men skaden er ikke naermere bestemt.
Domstolen havde dog i ovennaevnte Meroni-dom af 13. juli 1961 lejlighed til at udtale sig om arten af denne skade. I modsaetning til generaladvokat Lagrange, som fandt, at det ikke for at anvende artikel 40 kunne kraeves, at der foreligger en saerlig skade, udtalte Domstolen, "at normale ulemper, der er en uundgaaelig del af udligningsordningen, ikke udgoer en skade, der giver ret til erstatning, saa meget mindre som de rammer alle Faellesskabets virksomheder, og udligningsordningen giver alle forbrugerne af skrot betydelige fordele, bl.a. ved at sikre et rimeligt prisniveau for Faellesskabets skrot og hindre meget voldsomme udsving i denne pris. I den foreliggende sag er det ikke godtgjort, at den virksomhederne paafoerte ulempe ... gaar ud over den ulempe, den valgte ordning normalt indebaerer".
Der maa her vaere tale om det foerste tilloeb til at definere begrebet saerlig skade, der, om noedvendigt, stoetter den opfattelse, at betingelserne for at ifalde ansvar i henhold til EKSF-Traktatens artikel 34 og artikel 40, naar alt kommer til alt, er naesten ens, om ikke helt identiske.
c) Endelig har Domstolen i sin praksis vedroerende EOEF-Traktaten understreget, dels "at private ... [boer] affinde sig med, at en generel retsakt medfoerer visse skadelige virkninger for deres oekonomiske interesser, selv om akten er erklaeret for ugyldig", dels at skaden maa vedroere begraensede grupper erhvervsdrivende, der nemt kan bestemmes, (jf. ovennaevnte domme af 25.5.1978, Bayerische HNL, og 6.12.1984, Biovilac mod Kommissionen).
Det kan heraf udledes, at foruden betingelsen vedroerende skadens direkte karakter, som findes i samtlige medlemsstaters retssystemer, daekker betingelsen vedroerende skadens saerlige karakter i Faellesskabernes retssystem i realiteten to begreber: Skaden skal vaere saerlig, dels for saa vidt som den skal vaere af en vis grov karakter og en vis intensitet, dels for saa vidt som den skal vedroere en begraenset gruppe af erhvervsdrivende, der nemt kan bestemmes. Det skal undersoeges, om disse to betingelser er opfyldt i den foreliggende sag.
2. Skadens direkte karakter
Sagsoegeren har anfoert, at den skade, virksomheden har lidt, direkte skyldes Kommissionens beslutninger, der er behaeftet med en mangel. Hvis Kommissionen havde handlet retmaessigt, ville den nemlig have forhoejet kvoterne for levering paa det faelles marked, og sagsoegeren ville have vaeret i stand til at opnaa hoejere priser for de supplerende maengder, virksomheden saaledes kunne have afsat inden for Faellesskabet. I forbindelse med undersoegelsen af aarsagsforbindelsen skal det saaledes afgoeres, om resultatet ville vaere blevet det samme uden den mangelfulde retsakt (adaekvansproblemet). Det fremgaar klart heraf, at det i den foreliggende sag er Kommissionens retsstridige beslutninger, som direkte har foraarsaget den af sagsoegeren lidte skade.
Kommissionen har baade bestridt, at der foreligger en skade, og at der er en aarsagsforbindelse mellem den paastaaede skade og Kommissionens beslutninger. Kommissionen har her fremfoert fire argumenter, som jeg skal behandle ét for ét. For det foerste skyldes det kvotesystemet, at sagsoegeren kom igennem krisen i jern- og staalindustrien. For det andet blev skaden ikke foraarsaget af den annullerede generelle beslutning, men af de med hjemmel heri udstedte individuelle beslutninger, som ikke blev anfaegtet og derfor maa betragtes som endelige. For det tredje blev skaden, dvs. det indtaegtstab, som virksomheden led, ikke foraarsaget af den anfaegtede generelle beslutning alene, da der var andre grunde til dette tab, som ikke kan tillaegges Kommissionen. At der ikke var tale om en forholdsvis varig skade, og at der opstod nye afsaetningsmarkeder ved kvotesystemets udloeb, gennemhuller yderligere sagsoegerens argumenter.
a) Kommissionen har for det foerste anfoert, at det skyldes kvotesystemet, at sagsoegeren kom igennem krisen i jern- og staalindustrien. Det skyldes ligeledes det af Faellesskabet skabte positive oekonomiske klima, som foerte til usaedvanlig gunstige konjunkturer inden for staalsektoren, at sagsoegeren var i stand til igen at opnaa en betydelig fortjeneste. Det vil derfor vaere uberettiget at anerkende, at virksomheden havde lidt skade, da sagsoegeren i saa fald i dobbelt forstand ville drage fordel af kvotesystemet.
Som Domstolen har fastslaaet i Meroni-dommen vedroerende skrotudligningsordningen samt gentagne gange i andre domme vedroerende overvaagningsordningen og gennemfoerelsen af produktionskvotesystemet, kan en virksomhed ikke inden for rammerne af EKSF-Traktaten paa grund af usaedvanlige vanskeligheder klage over ulemper, der normalt er en naturlig del af systemet, for saa vidt som systemet skal tilgodese almene hensyn og anvendes paa en rimelig maade. Det er, hvad Domstolen bl.a. har fastslaaet i ovennaevnte dom af 7. juli 1982, Kloeckner-Werke mod Kommissionen, vedroerende staalkvoter: "Saneringen af markedet ved restriktive foranstaltninger har til formaal paa langt sigt at opretholde eller genoprette virksomhedernes rentabilitet og saaledes, i videst muligt omfang, at bevare den heraf afhaengige beskaeftigelse. I modstrid med, hvad sagsoegeren haevder, paalaegger artikel 58 imidlertid paa ingen maade Kommissionen en forpligtelse til at sikre den enkelte virksomhed en minimumsproduktion i forhold til virksomhedens egne rentabilitets- og udviklingskriterier. Formaalet med artikel 58 er saa retfaerdigt som muligt at fordele den produktionsnedskaering, der noedvendiggoeres af de oekonomiske konjunkturer, paa samtlige virksomheder og ikke at sikre virksomhederne en mindstebeskaeftigelse i forhold til deres kapacitet."
Naar henses hertil, er Kommissionen argument fuldstaendig uholdbart, da det ville foere til en anerkendelse af, at selv en hvilken som helst retsstridig og endog vilkaarlig adfaerd fra Kommissionen side inden for rammerne af EKSF-Traktatens artikel 58 ikke kan foere til, at Faellesskabet ifalder ansvar, selv ikke i tilfaelde af annullation af Kommissionens beslutninger, alene fordi der ved overvaagningsordningens udloeb er opstaaet en gunstig konjunktur inden for staalsektoren, saaledes at jern- og staalvirksomhederne igen har overskud. Alle de ovenfor omtalte domme, hvorefter der kraeves en rimelig fordeling af byrden og en stadig, noeje overholdelse af lighedsprinicippet - principper, der er udmoentet i vedtagelsen af et rimeligt produktions- og leveringskvotesystem - udelukker helt klart en saadan opfattelse.
b) For det andet har Kommissionen gjort gaeldende, at en annullationsafgoerelse i henhold til EKSF-Traktatens artikel 34 noedvendigvis er en forudsaetning for et erstatningskrav. I det foreliggende tilfaelde skyldtes sagsoegerens manglende fortjeneste kun den ugunstige kvotefastsaettelse i henhold til de ikke-anfaegtede individuelle beslutninger og ikke den annullerede generelle beslutning.
Jeg vil gerne understrege, at denne argumentation klart er uholdbar, naar henses til, hvad der er sagt ovenfor vedroerende forholdet mellem EKSF-Traktatens artikel 34 og 40 og princippet om, at anerkendelsessoegsmaalet med henblik paa at faa fastslaaet, om der foreligger et ansvarsgrundlag, er et selvstaendigt soegsmaal. Som allerede naevnt flere gange staar det fast, at den oprindelige skade blev foraarsaget af den annullerede generelle beslutning, som efter min opfattelse var behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet. Yderligere er en raekke individuelle beslutninger om kvartalsmaessig fastsaettelse af sagsoegerens leveringskvoter som foelge heraf allerede blevet annulleret, da de af samme grund var retsstridige. Endelig ville alle de oevrige individuelle beslutninger, der noedvendigvis var retsstridige af samme grund, hvilket ikke er bestridt, have lidt samme skaebne, hvis de var blevet indbragt for Domstolen.
Men endnu en gang bestaar problemet, som jeg allerede har forsoegt at paavise, i at afgoere, om den ulovlighed, hvormed alle disse beslutninger er behaeftet, udgoer en tjenstlig fejl i henhold til EKSF-Traktatens artikel 40 eller en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet, i henhold til Traktatens artikel 34. Kommissionens argument er saaledes helt irrelevant og gengiver i virkeligheden kun den tankegang, som jeg allerede har forkastet i forbindelse med formalitetsspoergsmaalet.
c) For det tredje har Kommissionen fremhaevet, at der ikke bestaar noget erstatningskrav, saafremt skaden skyldes forhold, der ikke kan tillaegges Kommissionen.
Kommissionen har understreget, at sagsoegeren ikke direkte anfaegter produktions- og leveringskvotesystemet, men simpelt hen klager over, at virksomheden maatte saelge en del af sin produktion paa verdensmarkedet. Det paastaaede tab er saaledes ikke foraarsaget af Kommissionens beslutninger, men af verdensmarkedsprisen, som sagsoegte ikke havde mulighed for at kontrollere.
Denne argumentation er lige saa uholdbar som den foregaaende. Dels fordi kvotesystemet netop blev indfoert som foelge af, at staalpriserne paa samtlige europaeiske og tredjelandsmarkeder var brudt sammen, fordi udbuddet oversteg efterspoergslen, dels fordi Kommissionen netop som foelge af det voldsomme fald i staalprisen paa visse tredjelandsmarkeder siden begyndelsen af 1985 fandt det absolut noedvendigt at aendre I:P-forholdet for et begraenset antal jern- og staalvirksomheder, der af denne grund led betydelig skade.
Det er efter min mening klart, at man paafoerer en virksomhed direkte skade, saafremt man retsstridigt tvinger den til at afsaette en vaesentlig og urimelig stor del af produktionen paa markeder, der paa det paagaeldende tidspunkt ikke er rentable i strukturel henseende, til priser, der klart er lavere end priserne paa andre markeder, hvor virksomheden burde have haft ret til at saelge sine produkter. Dette er i oevrigt i fuld overensstemmelse med, hvad Domstolen fastslog i dommen af 14. juli 1967, Kampffmeyer m.fl. mod Kommissionen (92).
Saafremt man vil argumentere ud fra kausalitetsteorien, skyldes den af sagsoegeren lidte skade ikke faldet i staalprisen paa visse tredjelandsmarkeder, men det forhold, at virksomheden som foelge af en raekke retsstridige beslutninger fra Kommissionen var tvunget til at afsaette sin produktion paa betingelser, der paa det paagaeldende tidspunkt ikke var rentable. For at tage stilling til skadens direkte karakter, maa det nemlig fastslaas, hvad der ville vaere sket, hvis der ikke havde foreligget en tjenstlig fejl i form af en retsstridig retsakt. I ovennaevnte dom af 9. december 1965, Société des Laminoirs, Hauts Fourneaux, Forges, Fonderies et Usines de la Providence m.fl. mod Den Hoeje Myndighed, fastslog Domstolen saaledes: "Naar det er noedvendigt ved vurderingen af den skade, der er lidt ved en tjenstlig fejl, at tage i betragtning, hvorledes situationen ville have vaeret, saafremt der ikke var begaaet nogen fejl, boer retten samtidig med at den forlanger den bedst mulige dokumentation, stille sig tilfreds med rimelige omtrentlige tal, saasom de ved sammenligning fastsatte gennemsnitsvaerdier." Domstolen har i oevrigt allerede laenge som i alle udviklede retssystemer tilkendt erstatning ikke blot for "lucrum cessans" (tabt fortjeneste), men ogsaa for "damnum emergens" (det lidte tab), naar aarsagsforbindelsen som her er klart fastlagt (93).
d) Endelig har Kommissionen anfoert, at der i den foreliggende sag ikke foreligger nogen skade, der skal erstattes i henhold til EKSF-Traktatens artikel 34, hvorefter der skal vaere tale om en varig "forringelse i markedsstillingen".
Kommissionen har anfoert, at der ikke siden kvotesystemets ophaevelse har foreligget en saadan varig skade, idet virksomhederne, da der nu igen er frie konkurrencevilkaar, har mulighed for at foroege deres markedsandele for saaledes at udligne de tab, de har lidt, mens kvotesystemet var i kraft. At en virksomhed i en periode har lidt skade er derfor uden betydning, forudsat at virksomheden som helhed senere kan opnaa fortjeneste paa et saneret marked.
Det er rigtigt, at Domstolen i sine domme har tillagt begrebet kraenkelse af jern- og staalvirksomhedernes markedsposition eller "forringelse i markedsstillingen" en vis betydning, dog kun i det omfang, der er tale om en grov kraenkelse (94). Praesidentens kendelse i den anden Assider-sag er saerlig klar, idet praemis 27 lyder saaledes: "Paa baggrund heraf maa det konstateres, at den forringelse i markedsstillingen og den tilsvarende nedgang i leverancerne, som er blevet paalagt de i Assider sammensluttede virksomheder ved anvendelsen af artikel 17, er forblevet langt under 1%. Denne forringelse er derfor forholdsvis ubetydelig og kan ikke anses for at paafoere virksomhederne et alvorligt tab. Denne konstatering har vaeret noedvendig, saa meget desto mere som foranstaltninger i medfoer af artikel 58 som bekendt skal goere det muligt for hele Faellesskabets jern- og staalindustri at forsvare sig paa kollektivt grundlag og ved en solidarisk indsats mod krisefaenomener i tilfaelde af nedgang i efterspoergslen, og at Kommissionen efter naevnte bestemmelse paa ingen maade er forpligtet til, til skade for de oevrige virksomheder i Faellesskabet, at sikre en bestemt virksomhed en minimumsproduktion eller opretholdelse af virksomhedens markedsposition."
Kommissionens argument er imidlertid uholdbart, naar man ser paa det reelle formaal med soegsmaalet, som ikke tilsigter genoprettelsen af en markedsandel, men kun erstatning for en skade, der skyldes en raekke retsstridige beslutninger, der er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet.
Under den mundtlige forhandling har sagsoegeren i oevrigt omhyggeligt fremhaevet, at den kraevede erstatning i penge kun vedroerer den direkte skade og ikke den indirekte skade, som skyldes alle de retsstridige beslutninger, og som langt overstiger erstatningspaastanden. Som foelge af den samlede tabte fortjeneste siden 1985 befandt virksomheden sig ifoelge sagsoegeren paa det tidspunkt, da den fri konkurrence paa staalmarkedet blev genoprettet, dvs. i 1988, i en saerdeles ugunstig udgangsposition i forhold til sine konkurrenter.
I to et halvt aar havde konkurrenterne nemlig noedvendigvis haft stoerre indtaegter i kraft af de leveringskvoter, som de uberettiget havde faaet tildelt, og de havde saaledes kunnet anvende disse ekstra indtaegter til investeringer eller rationaliseringsforanstaltninger, saaledes at de befandt sig i en saerlig gunstig udgangsposition. Sagsoegeren har anfoert, at virksomheden derimod i den paagaeldende periode ikke blot havde lidt direkte skade, men ogsaa mistet vaesentlige markedsandele, idet konkurrenterne samtidig uberettiget havde foroeget deres markedsandele. Den sagsoegende virksomhed har imidlertid under den mundtlige forhandling udtrykkeligt fremhaevet, at den ikke i staevningen havde fremsat krav om erstatning for denne "forringelse i markedsstillingen" eller med andre ord for forringelsen af virksomhedens markedsposition i forhold til konkurrenternes, idet disse uberettiget havde faaet tildelt leveringskvoter, som retsstridigt var blevet naegtet sagsoegeren.
I virkeligheden forsoeger Kommissionen med denne argumentation stadig at forsvare den samme opfattelse, nemlig at virksomheden Peine-Salzgitter, saa snart den har overskud, ikke blot boer taale alle de af Kommissionen begaaede ulovligheder, men yderligere er afskaaret fra at faa erstatning som foelge af ulovlighed i form af en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet.
Jeg kan ikke tilslutte mig denne opfattelse. Den blev i oevrigt udtrykkeligt forkastet af generaladvokat Capotorti i forslaget til afgoerelse i ovennaevnte Ireks-Arkady-sag. Generaladvokaten anfoerte: "For fortidens vedkommende er forskelsbehandlingen i forhold til stivelsesproducenterne imidlertid et fait accompli og gritz- og kvaeldemelsindustriens stoerre eller mindre trivsel kan ikke fjerne denne ulighed og den retsstridige karakter af denne ulighed, som ligger til grund for Faellesskabets forpligtelse til at erstatte tabet." (95) Den 4. oktober 1979 afsagde Domstolen dom i overensstemmelse med generaladvokatens forslag.
Sammenfattende mener jeg, at ingen af Kommissionens argumenter til stoette for den opfattelse, at der ikke foreligger en direkte skade, kan tiltraedes. Det skal her blot naevnes, at hvis Kommissionen havde handlet retsmaessigt, som den var forpligtet til, ville den, i overensstemmelse med Domstolens dom, have tilpasset sagsoegerens kvoter for levering paa det faelles marked, og virksomheden ville saaledes have vaeret i stand til at afsaette en stor del af sin produktion til betydelig hoejere salgspriser, for saa vidt angaar alle de inden for Faellesskabet saaledes yderligere afsatte maengder. Uden den retsstridige, mangelfulde retsakt ville skaden saaledes aldrig vaere opstaaet.
Sagsoegeren har saaledes med rette gjort gaeldende, at det ikke skulle afgoeres, om virksomheden igen kunne faa overskud efter kvotesystemets udloeb, men blot om den havde vaeret udsat for forskelsbehandling, mens systemet fandt anvendelse.
3. Skadens saerlige karakter
Som naevnt ovenfor er der to aspekter ved begrebet saerlig skade. Dels skal skaden vaere af en vis stoerrelse, en saerlig intensitet, dels skal den beroere et begraenset antal erhvervsdrivende, der nemt kan bestemmes. Efter min opfattelse er disse to betingelser fuldstaendig opfyldt i den foreliggende sag, hvilket Kommissionen i oevrigt i realiteten ikke har bestridt.
a) Den saerlige karakter af den skade, der er foraarsaget af de forskellige omtvistede individuelle beslutninger udstedt med hjemmel i artikel 5 i Kommissionens generelle beslutning nr. 3485/85 af 27. november 1985, som Domstolen har annulleret ved ovennaevnte dom af 14. juli 1988 i de forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 og 285/86.
- Med hensyn til skadens intensitet som foelge af dens stoerrelse skal jeg blot henvise dels til Kommissionens meddelelse til Raadet af 8. oktober 1985, dels til Domstolens dom, hvori det i praemis 7 fastslaas: "Det er ubestridt, at de ugunstige I:P-forhold skaber saerlige oekonomiske vanskeligheder for sagsoegerne." At der var tale om saerlige eller usaedvanlige vanskeligheder, fremgaar ogsaa af det af sagsoegeren anfoerte vedroerende opgoerelsen af skaden. Selv om det saaledes af sagsoegeren anfoerte naturligvis boer undersoeges naermere og eventuelt berigtiges, viser det dog klart, at den skade, virksomheden har lidt som foelge af Kommissionens retsstridige beslutninger, gaar langt videre end, hvad private, inden for rimelige graenser og uden at kunne opnaa skadesloesholdelse af offentlige midler, maa affinde sig med, saafremt en generel retsakt medfoerer skadelige virkninger for deres oekonomiske interesser, ogsaa selv om akten er erklaeret for ugyldig, jf. ordlyden af ovennaevnte Bayerische HNL-dom.
- Skadens saerlige karakter, for saa vidt som den kun har paavirket et begraenset antal erhvervsdrivende, der nemt kan bestemmes. Denne betingelse maa klart vaere opfyldt, for saa vidt angaar artikel 5 i den generelle beslutning nr. 3485/85 og de individuelle beslutninger til gennemfoerelse heraf, hvilket Kommissionen i oevrigt udtrykkeligt har anerkendt under retsforhandlingerne i besvarelse af et spoergsmaal fra et af Rettens medlemmer. Det fremgaar allerede klart af de for Domstolen fremlagte dokumenter, bl.a. af en oversigt, der viser, at ni af Faellesskabets jern- og staalvirksomheder, naevnt ved navn, havde betydelige vanskeligheder som foelge af et saerlig ugunstigt I:P-forhold.
b) Skadens saerlige karakter, for saa vidt angaar den af Domstolen fastslaaede ulovlighed i dommen af 14. juli 1988 i sag 103/85, dvs. det retsstridige afslag paa sagsoegerens anmodning om tilpasning af virksomhedens leveringskvoter for produktgruppe III for samtlige kvartaler i 1985.
- Kommissionen har selv i den af Kutscher underskrevne skrivelse af 28. december 1988 til Peine-Salzgitter anerkendt den omhandlede skades omfang. Kommissionen anfoerer i skrivelsen: "For saa vidt angaar tillaegskvoter i henhold til artikel 14, ville de for 1985 have andraget omkring 7 000 tons pr. kvartal". Dette tal er i fuld overensstemmelse med sagsoegerens paastande, hvori det anfoeres, at virksomheden skoenner, at den i hele 1985 kunne have afsat yderligere 28 289 tons inden for Faellesskabet, saafremt Kommissionen ikke retsstridigt havde naegtet den mulighed herfor. Paa grundlag af de for hver af disse fire kvartaler beregnede forskellige indtaegter har virksomheden ansat tabet for hele 1985 til over 5 mio. DM. Omfanget af dette tab, som Kommissionen ikke bestrider, gaar efter min opfattelse langt ud over, hvad der med rimelighed kan kraeves af private.
- For saa vidt angaar i oevrigt den saerlige karakter af skaden med hensyn til antallet af de beroerte erhvervsdrivende, har Kommissionen ikke udtalt sig herom. Det fremgaar derimod af Domstolens dom, at virksomheder med overskud i henhold til artikel 14 i den generelle beslutning nr. 234/84 fik tildelt tillaegskvoter, hvilket indebar en aabenbar forskelsbehandling af sagsoegeren. Det kan heller ikke i denne sammenhaeng bestrides, at der er tale om en saerlig skade.
4. Omfanget af erstatningskravet
Jeg finder det hensigtsmaessig at fremsaette en raekke kommentarer hertil, da Domstolen, saafremt den indtil nu er enig med mig, vil hjemvise sagen til Kommissionen, hvad enten det bliver paa grundlag af artikel 34, stk. 1, eller paa grundlag af de almindelige retsregler paa ansvarsomraadet, saaledes som det ofte sker, naar det ikke er muligt paa grundlag af de for Domstolen fremlagte dokumenter med noejagtighed at fastsaette omfanget af den paastaaede skade. Saaledes forholder det sig i den foreliggende sag, navnlig fordi spoergsmaalet vedroerende stoerrelsen og beregningen af skaden ikke er blevet beroert under den mundtlige forhandling. Det er imidlertid noedvendigt at give parterne visse oplysninger, da der ikke er enighed om omfanget af erstatningskravet.
- Sagsoegeren har - under henvisning til EKSF-Traktatens artikel 34' s aand og bogstav - anfoert, at virksomheden har krav paa fuld erstatning for den skade, den haevder at have lidt. Naar det som her ikke laengere er muligt at sikre en rimelig genoprettelse af skaden in natura, fordi kvotesystemet er udloebet, skal der ydes en "passende erstatning", dvs. erstatning for skadens fulde omfang. Erstatningssoegsmaalet ("recours en indemnité") i henhold til artikel 34, stk. 2, og den sag med paastand om erstatning i penge, der kan anlaegges i henhold til artikel 40, ("recours en réparation") skal opfattes paa samme maade.
- Heroverfor har Kommissionen anfoert, at EKSF-Traktatens artikel 34 ikke hjemler ret til fuld erstatning for den lidte skade, men kun til en "passende erstatning", der skoensmaessigt beregnes som et fast beloeb. Artikel 34, stk. 2, som i den tyske version af EKSF-Traktaten anvender udtrykket "Schadensersatz", dvs. "dommages et intérêts", vedroerer kun Domstolens kompetence og indeholder ingen materielle bestemmelser. Der er i oevrigt her tale om en redaktionel fejl i den tyske oversaettelse, idet begge stykker i artikel 34 ifoelge den franske version, der er den eneste autentiske, kun naevner muligheden for at yde "indemnité" (96) og ikke "dommages et intérêts" (97). Ifoelge Kommissionen giver en saadan saerlig smidig bestemmelse Domstolen meget vide skoensbefoejelser med henblik paa at sikre den rigtige balance mellem, paa den ene side, den store risiko, Kommissionen udsaetter sig for, naar den handler inden for et kompliceret omraade, der kan foraarsage skade, og, paa den anden side, de beroerte virksomheders interesser. Ifoelge Kommissionen kan en saadan fortolkning udledes af selve fordelingsprincippet, som danner grundlaget for EKSF-Traktaten, og hvorefter midlerne til erstatning i sidste ende skal tilvejebringes af de virksomheder, der er omfattet af EKSF-Traktaten.
Kommissionen har her fremfoert to andre betragtninger, dels vedroerende "noedvendighed", dels vedroerende "billighed". Med hensyn til "noedvendighed" har Kommissionen anfoert, at sagsoegeren takket vaeret kvotesystemet igen har faaet overskud, og at det derfor ikke er noedvendigt at yde erstatning. Med hensyn til "billighed" har Kommissionen gjort gaeldende, at en dom om betaling af erstatning vil paafoere den store oekonomiske vanskeligheder og tvinge den til at foroege EKSF-afgifterne vaesentligt og formindske stoetten til forskning og ydelserne i henhold til EKSF-Traktatens artikel 56 tilsvarende. Yderligere vil den eventuelt blive stillet over for krav fra andre virksomheders side.
Jeg kan ikke tilslutte mig Kommissionens argumenter.
- Med hensyn til argumentet om den paastaaede "noedvendighed" er det klart, at som allerede naevnt er det forhold, at sagsoegeren igen har faaet overskud uden nogen som helst betydning for virksomhedens erstatningskrav.
- Med hensyn til det argument, der angiveligt stoettes paa "billighed", beror denne opfattelse i virkeligheden paa den "katastrofe", som en dom om betaling af et pengebeloeb vil kunne udloese. Jeg mener, at argumentet er uholdbart og i strid med et udviklet retssystems vaesentligste principper. Man kan under ingen omstaendigheder forestille sig, at en retsinstans i en af Faellesskabernes medlemsstater ville frifinde sagsoegte i et erstatningssoegsmaal med den begrundelse, at en domfaeldelse ville belaste den paagaeldende medlemsstats oekonomi. Jeg skal her yderligere blot citere generaladvokat Lagrange: "Det ville vaere uheldigt, hvis den 'suveraenitetsoverfoersel', som de virksomheder, der er omfattet af EKSF-Traktatens artikel 80, udsaettes for, skulle foere til en forringelse af deres retssikkerhed, da de var underlagt den enkelte medlemsstats suveraenitet."
- Yderligere mener jeg ikke, at Kommissionens opfattelse vedroerende fortolkningen af artikel 34 er begrundet. Artikel 34 anvender udtrykkene "rimelig genoprettelse", "passende erstatning" og "erstatningssag". Artikel 40 vedroerer derimod "erstatning i penge". Efter min opfattelse fremgaar det klart af disse udtryk, at saafremt Faellesskabet ifalder ansvar som foelge af en retsstridig retsakt eller en tjenestefejl, skal skadelidtes oekonomiske situation genoprettes, som om der ikke var udstedt en retsstridig retsakt eller begaaet en tjenestefejl. Hverken den juridiske teori eller Domstolens praksis kan anfoeres til stoette for at antage, at skaden skal genoprettes med et fast beloeb, idet der tvaertimod skal ydes fuld erstatning for hele skaden i alle dens enkeltheder. Jeg skal i denne forbindelse citere generaladvokat Capotorti' s forslag til afgoerelse af 4. oktober 1979 i ovennaevnte Ireks-Arkady-sag:
"Som bekendt omfatter det juridiske begreb 'skade' et tab af formue i snaevrere forstand, dvs. en forringelse af de paagaeldendes formue, saasom udeblivelse af en formuestigning, som ville have fundet sted, saafremt den skadegoerende handling ikke havde fundet sted [disse to muligheder betegnes som henholdsvis 'damnum emergens' (det lidte tab) og 'lucrum cessans' (tabt fortjeneste)]. Ved en skade, som skyldes en retsstridig handling uden for kontrakt, kraenker overtraedelsen af reglen den retlige interesse, som beskyttes af denne regel - hvilken, i det foreliggende tilfaelde falder sammen med en individuel subjektiv ret - samtidig med personens formue. Erstatningen har til formaal at bringe skadelidtes formue tilbage til den tilstand, den befandt sig i, saafremt den retsstridige handling ikke havde fundet sted, eller i hvert fald bringe den naermere den tilstand, som ville have bestaaet, saafremt den retsstridige handling ikke var indtraadt. Da denne genoprettelse har hypotetisk karakter, kraever den ofte en vis grad af tilnaermelse. Jeg tror, det er paa sin plads at understrege, at disse almene begreber ikke er begraenset til civilrettens omraade, men ogsaa har gyldighed for offentlige myndigheders ansvar og i saerdeleshed for Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold." (98)
Paa dette punkt tilsluttede Domstolen sig i oevrigt fuldt ud generaladvokatens opfattelse i ovennaevnte domme af 14. juli 1967, Kampffmeyer, og 9. december 1965, Société des Laminoirs, Hauts Fourneaux, Forges, Fonderies et Usines de la Providence m.fl. For saa vidt angaar beregningen af den af sagsoegerne lidte skade udtalte Domstolen i sidstnaevnte dom, at sagsoegerne havde anvendt den eneste mulige metode ved at forestille sig, hvad der ville vaere sket, saafremt Den Hoeje Myndighed ikke havde afgivet de loefter, som foraarsagede skaden. Det samme gaelder de renter, som skal bidrage til at genoprette den oekonomiske situation, som om der ikke var udstedt nogen retsstridig retsakt (99). Der er her tale om almindelige retsgrundsaetninger, der kendetegner et udviklet retssystem, og ved en naerlaesning af EKSF-Traktatens artikel 34 eller artikel 40 ser jeg ingen grund til at fravige disse principper, som i oevrigt simpelt hen er udtryk for sund fornuft.
V - Konklusion
Jeg skal herefter foreslaa foelgende:
1) Det fastslaas, at foelgende beslutninger, truffet af Kommissionen, er behaeftet med en mangel, der begrunder ansvar for Faellesskabet:
a) artikel 5 i Kommissionens beslutning nr. 3485/85/EKSF af 27. november 1985 (dette punkt er antaget til realitetsbehandling i medfoer af artikel 34),
b) de til sagsoegeren rettede individuelle kommissionsbeslutninger af 30. december 1985 og 21. marts 1986, for saa vidt angaar fastsaettelsen af sagsoegerens leveringskvoter for produktgrupperne Ia, Ib, Ic og III for foerste og andet kvartal 1986 (dette punkt er antaget til realitetsbehandling i medfoer af artikel 34),
c) de til sagsoegeren rettede individuelle kommissionsbeslutninger om fastsaettelse af sagsoegerens leveringskvoter for produktgrupperne Ia, Ib, Ic og III for tredje og fjerde kvartal 1986, samtlige kvartaler i 1987 og de foerste to kvartaler i 1988 (dette punkt er antaget til realitetsbehandling i medfoer af artikel 40),
d) Kommissionens beslutning af 11. juni 1985 om ikke - i medfoer af artikel 14 i den generelle beslutning nr. 234/84/EKSF - at foretage en tilpasning af sagsoegerens kvoter for produktgruppe III for foerste kvartal 1985 (dette punkt er antaget til realitetsbehandling i medfoer af artikel 34), og
e) Kommissionens beslutninger om ikke - i medfoer af artikel 14 i den generelle beslutning nr. 234/84/EKSF - at foretage en tilpasning af sagsoegerens kvoter for produktgruppe III for andet, tredje og fjerde kvartal 1985 (dette punkt er antaget til realitetsbehandling i medfoer af artikel 40).
2) Det fastslaas, at for alle disse beslutningers vedkommende har deres mangelfulde karakter eller den tjenestefejl, der begrunder ansvar for Faellesskabet, paafoert den sagsoegende virksomhed en direkte og saerlig skade.
3) Kommissionen frifindes for sagsoegerens paastand om, at den tilpligtes at betale sagsoegeren 73 065 405 DM med rente, idet kravet er for tidligt fremsat og derfor ikke kan antages til realitetsbehandling.
4) Sagen hjemvises til Kommissionen, som traeffer de foranstaltninger, der er fastsat i EKSF-Traktatens artikel 34, stk. 1.
5) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(*) Originalsprog: fransk.
(1) EFT L 291, s. 1.
(2) Jf. Dr. J. F. Meinhold: "Nichtigkeitsurteil, Wiedergutmachungsmassnahmen und Schadensersatz gemaess Artikel 34 EGKSV", Recht der Internationalen Wirtschaft 1989, nr. 6.
(3) EFT L 191, s. 1.
(4) EFT L 177, s. 5.
(5) EFT L 208, s. 1.
(6) EFT L 29, s. 1.
(7) EFT L 340, s. 5.
(8) EFT L 136, s. 37.
(9) EFT L 25, s. 1.
(10) Forenede sager 14/60, 16/60, 17/60, 20/60, 24/60, 26/60, 27/60 og 1/61, Sml. 1954-1964, s. 257.
(11) Sag 14/81, Alpha Steel mod Kommissionen, Sml. s. 749.
(12) Forenede sager 63/84 og 147/84, Finsider mod Kommissionen, Sml. s. 2857.
(13) Forenede sager 140/82, 146/82, 221/82 og 226/82, Walzstahl-Vereinigung og Thyssen mod Kommissionen, Sml. s. 951.
(14) Sag 236/86, Dillinger Huettenwerke AG mod Kommissionen, Sml. s. 3761.
(15) Dom af 22.6.1983, sag 317/82, Usines Gustave Boël og Fabrique de fer de Maubeuge mod Kommissionen, Sml. s. 2041.
(16) Sag 250/83, Finsider mod Kommissionen, Sml. s. 131.
(17) KOM(85) 509 endelig udg.
O.a.: Den danske version er dateret 8. oktober 1985. Den franske version er dateret 25. september 1985.
(18) Sag 244/81, Sml. s. 1451.
(19) Forenede sager 218/87 og 223/87, 72/88 og 92/88, Sml. s. 1711.
(20) Se Domstolens dom af 22.3.1961 (forenede sager 42/59 og 49/59, Société nouvelle des usines de Pontlieue, Aciéries du Temple (SNUPAT) mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 247).
(21) Sag 209/83, Ferriera Valsabbia mod Kommissionen, Sml. s. 3089.
(22) Domstolens i fodnote 20 naevnte dom af 22.3.1961 (SNUPAT).
(23) Contentieux communautaire, Ed. Bruylant, Bruxelles, 1977, s. 217.
(24) Forenede sager 45/70 og 49/70, Sml. 1971, s. 123.
(25) Le droit de la Communauté économique européenne, Editions de l' université de Bruxelles, bind 10, s. 175.
(26) Sag 92/78, Sml. s. 777. Der henvises i oevrigt til E. Paulis: "Les effets des arrêts d' annullation de la Cour de justice des Communautés européennes", Cahiers de droit européen, 1987, s. 243, og til M.-C. Bergeres: "La théorie de l' inexistence en droit communautaire", Revue trimestrielle de droit européen, nr. 4, oktober-december 1989, s. 647.
(27) Forenede sager 97/86, 99/86, 193/86 og 215/86, Sml. s. 2181.
(28) Jf. navnlig Balentine: "The Court of Justice of the European Coal and Steel Community, Haag, 1955, s. 88, Cesare Grassetti' s rapport i Les actes officiels du Congrès international d' études sur la CECA, Milano, 31. maj - 9. juni 1957, Milano, 1958, s. 55, og J. Blanchet: "La concurrence du recours en annullation avec l' action en réparation des dommages", Dix ans de la jurisprudence de la CJCE, Koeln, 1965, s. 343 ff.
(29) Sag 6/60, Humblet mod den belgiske stat, Sml. 1954-1964, s. 207.
(30) Jf. Domstolens dom af 2.6.1976 (forenede sager 56-60/74, Kampffmeyer mod Kommissionen, Sml. s. 711).
(31) Jf. Domstolens dom af 28.3.1979 (sag 90/78, Granaria mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1081).
(32) Som jeg har haft adgang til takket vaeret Storhertugdoemmet Luxembourgs Udenrigsministeriums imoedekommenhed.
(33) Min fremhaevelse.
(34) Ovennaevnte i fodnote 10 naevnte dom af 13.7.1961, Meroni & Co. m.fl. mod Den Hoeje Myndighed med generaladvokat Lagrange' s forslag til afgoerelse, samt dom af 14.7.1961 (forenede sager 9/60 og 12/60, Société commerciale Antoine Vloeberghs SA mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 261) med forslag til afgoerelse fra generaladvokat Roemer.
(35) Dom af 13.6.1958 (sag 10/56, Meroni mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 97).
(36) Jf. Thierry Debard' s doktorafhandling ved universitetet Jean-Moulin, Lyon III, i 1984: L' action en responsabilité extracontractuelle devant la Cour de justice des Communautés européennes, s. 193 ff. Disse kommentarer blev i vidt omfang genoptaget og kommenteret af Louis Cartou og Jean Blanchet i vaerket: Dix ans de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, Koeln, 1965, s. 326 ff. og s. 343 ff.
(37) Forenede sager 81/85 og 119/85, Sml. s. 1777.
(38) Der henvises her til Goffin, JT 1963-2, s. 115 samt til Much: Die Amtshaftung im Recht der Europaeischen Gemeinschaft fuer Kohle und Stahl, s. 56 ff., s. 93 ff. og s. 161. Much stoetter i det vaesentlige sin gennemgang paa den indledende passus i artikel 40 "med forbehold af bestemmelserne i artikel 34, stk. 1". Der henvises ligeledes til ovennaevnte Cesare Grassetti, der som Much mener, at "artikel 34' s karakter af 'lex specialis', som bekraeftes af vendingen 'med forbehold af bestemmelserne i artikel 34, stk. 1', i begyndelsen af artikel 40 giver mulighed for at antage, at det er udelukket at anvende artikel 40, saafremt betingelserne i artikel 34 er opfyldt". Endelig skal jeg henvise til Thierry Debard' s ovennaevnte afhandling, hvori forfatteren efter laengere tids toeven udtrykker sig i samme retning, idet han i ovennaevnte Vloeberghs-dom kun ser en rent konkret loesning, idet den sagsoegende virksomhed ikke kunne anses for en virksomhed i EKSF-Traktatens artikel 80' s forstand.
(39) "Droit institutionnel des Communautés européennes", Les cours de droit, 1981-1982, s. 291. Se ogsaa andet oplag, 1990, s. 298.
(40) A.st.
(41) A.st.
(42) J. Breban: Revue de droit public, 1962. "Revue de jurisprudence de la CJCE", s. 872 ff., navnlig s. 1123 og 1124.
(43) La Communauté européenne du charbon et de l' acier, Paris, 1953, LGDJ, s. 93 ff.
(44) Le droit de la Communauté européenne du charbon et de l' acier - une étude des sources, Martinus Nijhoff, Haag, 1958, s. 126 ff.
(45) Sag 1/55, Sml. 1954-1964, s. 19.
(46) Droit communautaire général, collection "Droit, sciences économiques", Masson, 1983, s. 252 ff.
(47) "La relation entre le recours en indemnité et le recours en annullation dans le traité CECA", NJW 1961, fascicule 50, s. 2287.
(48) Imprimerie nationale, JU 101144.
(49) Domstolens oversaettelse.
(50) Der henvises til foelgende domme: Dom af 21.3.1955 (sag 6/54, Kongeriget Nederlandene mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 13), dom af 1.6.1961 (sag 15/60, Simon mod Domstolen, Sml. 1954-1964, s. 253), dom af 7.2.1973 (sag 39/72, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml. s. 101), dom af 7.2.1979 (sag 18/76, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 343) og dom af 18.4.1989 (sag 130/87, Caisse de pensions des employés privés mod François Retter, Sml. s. 865).
(51) Sag 25/62, Sml. 1954-1964, s. 411.
(52) Sag 4/69, Sml. 1971, s. 73.
(53) Sag 5/71, Sml. 1971, s. 275.
(54) Jf. foelgende domme: dom af 24.10.1973 (sag 43/72, Merkur, Sml. s. 1055), dom af 4.10.1979 (sag 238/78, Ireks-Arkady mod Raadet og Kommissionen, "kvaeldemel", Sml. s. 2955, med generaladvokat Capotorti' s dybtgaaende behandling af dette punkt, s. 2976), dom af 4.10.1979 (forenede sager 261/78 og 262/78, Interquell mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3045), dom af 5.3.1980 (sag 76/79, Karl Koenecke mod Kommissionen, Sml. s. 665), dom af 12.11.1981 (sag 543/79, Anton Birke mod Kommissionen, Sml. s. 2169) og dom af 12.4.1984 (sag 281/82, Société Unifrex mod Kommissionen og Raadet, Sml. s. 1969).
(55) Sag 175/84, Sml. s. 753.
(56) A.st., s. 252.
(57) Forenede sager 197-200/80, 243/80, 245/80 og 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3211.
(58) Der henvises her til H. W. Fuss: "La responsabilité des Communautés européennes pour le comportement illégal de leurs organes", Revue trimestrielle de droit européen, 1981, s. 1, J.-F. Couzinet: "La faute dans le régime de la responsabilité non contractuelle des Communautés européennes", Revue trimestrielle de droit européen, 1986, s. 367, og F. Schockweiler under medvirken af G. Wivenes og J. M. Godart: "Le régime de la responsabilité extracontractuelle du fait d' actes juridiques de la Communauté européenne", Revue trimestrielle de droit européen, 1990, s. 27.
(59) Der henvises til Domstolens praksis, der er anfoert nedenfor under III, A, 2, for saa vidt angaar grovheden af den noedvendige mangel, og under IV, 1, b), for saa vidt angaar omfanget af den noedvendige skade.
(60) Ovennaevnte sag 6/60.
(61) Ovennaevnte sag 25/62.
(62) Min fremhaevelse.
(63) A.st., s. 94.
(64) Jf. artikel 65, stk. 4, andet afsnit, og artikel 66, stk. 1.
(65) Jf. artikel 47, stk. 2, artikel 68, stk. 1, og artikel 69, stk. 1.
(66) Ovennaevnte Meroni-dom af 13.6.1958, praemis 8-15.
(67) Ovennaevnte sag Ludwigshafener Walzstahl og Thyssen mod Kommissionen.
(68) Ovennaevnte sag Usinor mod Kommissionen.
(69) Sag 143/77, Scholten-Honig mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3583.
(70) Se nedenfor under 2.
(71) Sag 23/59, FERAM mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 155.
(72) Forenede sager 29/63, 31/63, 36/63, 39-47/63, 50/63 og 51/63, Société Anonyme des Laminoirs, Hauts Fourneaux, Forges, Fonderies et Usines de la Providence m.fl. mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1965-1968, s. 135.
(73) Forenede sager 19/60 og 21/60, 2/61 og 3/61, Société Fives Lille Cail m.fl. mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 269.
(74) Sag 74/74, Comptoir National Technique Agricole mod Kommissionen, Sml. s. 533.
(75) Forenede sager 83/76 og 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, Sml. s. 1209.
(76) Sag 238/78, Sml. s. 2955, hhv. forenede sager 261/78 og 262/78, Sml. s. 3045 (de saakaldte kvaeldemel-sager).
(77) Sag 59/83, Sml. s. 4057.
(78) Forenede sager 194-206/83, Sml. s. 2815.
(79) Sag 250/83, Finsider mod Kommissionen, Sml. s. 131.
(80) Sag 8/57, Sml. 1954-1964, s. 105, og sag 13/57, Sml. 1954-1964, s. 109.
(81) Sag 9/57, Sml. 1954-1964, s. 113, sag 10/57, Sml. 1954-1964, s. 117, sag 11/57, Sml. 1954-1964, s. 119, og sag 12/57, Sml. 1954-1964, s. 121.
(82) Forenede sager 3-18/58 og 25-26/58, Sml. 1954-1964, s. 179.
(83) Sag 143/77, Koninklijke Scholten-Honig mod Raadet og Kommissionen, den saakaldte isoglukose-sag, Sml. s. 3583.
(84) Sag 244/81, Sml. s. 1451, praemis 10 og 11.
(85) Dom af 7.7.1982, Sml. s. 2627.
(86) Sml. 1988, s. 4324 og 4325.
(87) Jf. F. A. Schockweiler: "La notion de détournement de pouvoir en droit communautaire", Actualité juridique de droit administratif, 20. juni 1990, s. 435.
(88) Jf. dommen af 29.11.1956 (sag 8/55, Fédération charbonnière de Belgique mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 27 og 29), dommen af 12.6.1958 (sag 2/57, Compagnie des hauts fourneaux de Chasse mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 101) og dommen af 8.7.1965 (forenede sager 3/64 og 4/64, Chambre syndicale de la sidérurgie française m.fl. mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1965-1968, s. 93).
(89) Se under "Remarques complémentaires", afsnit XIII, sidste led.
(90) Dom af 3.3.1982 (sag 14/81, Alpha Steel mod Kommissionen, Sml. s. 749).
(91) Sag 250/83, Sml. s. 131.
(92) Forenede sager 5/66, 7/66 og 13-24/66, Sml. 1965-1968, s. 381.
(93) Der henvises her til generaladvokat Capotorti' s forslag til afgoerelse af 4.10.1979 i ovennaevnte Ireks-Arkady-sag, Sml. s. 2998.
(94) Jf. kendelse afsagt af Domstolens praesident den 10.8.1987, sag 223/87 R, Assider mod Kommissionen, Sml. s. 3473, og kendelse afsagt af Domstolens praesident den 2.5.1988, sag 92/88 R, Sml. s. 2425.
(95) Jf. generaladvokat Capotorti' s forslag til afgoerelse, fremsat den 12.9.1979 (sag 238/78, Sml. s. 2955, navnlig s. 3000 og 3001).
(96) O.a.: Et videre erstatningsbegreb, som ogsaa omfatter erstatning fastsat efter billighed. Bruges ofte i betydningen godtgoerelse.
(97) O.a.: Erstatningsbegreb, hvor almindelige erstatningsbetingelser er opfyldt.
(98) Sag 238/78, Ireks-Arkady mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 2955, navnlig s. 2998.
(99) Dom af 15.7.1960 (forenede sager 27/59 og 39/59, Campolongo mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 193).