61994CC0150_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Le presenti conclusioni riguardano due ricorsi diretti, tra loro connessi, presentati rispettivamente dal Regno Unito e dal Regno di Spagna contro il Consiglio. Nel primo caso (causa C-150/94), il Regno Unito chiede l'annullamento di una disposizione del regolamento (CE) del Consiglio 7 marzo 1994, n. 519, relativo al regime comune applicabile alle importazioni da alcuni paesi terzi e che abroga i regolamenti (CEE) n. 1765/82, (CEE) n. 1766/82 e (CEE) n. 3420/83 (1). Nel secondo caso (causa C-284/94), il Regno di Spagna chiede l'annullamento del regolamento (CE) del Consiglio 25 luglio 1994, n. 1921, che modifica il regolamento (CE) n. 519/94 (2).
2 Entrambe le cause vertono sul regime di importazione di certi giocattoli originari della Repubblica popolare cinese. Una di esse solleva il problema della validità stessa dell'istituzione di contingenti comunitari d'importazione. L'altra mette in questione un atto che ha aumentato i contingenti esistenti.
Fatti all'origine delle controversie
Il contesto giuridico anteriore al regolamento n. 519/94
3 Prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 519/94, le importazioni dei prodotti originari dei paesi a commercio di Stato erano disciplinate da vari regolamenti del Consiglio.
4 Il regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1982, n. 1766, relativo al regime comune applicabile alle importazioni dalla Repubblica popolare cinese (3), si applicava, fatte salve eventuali misure di salvaguardia, alle importazioni non soggette ad alcun limite quantitativo.
5 Il regolamento (CEE) del Consiglio 14 novembre 1983, n. 3420, relativo ai regimi di importazione dei prodotti originari dei paesi a commercio di Stato non liberalizzati a livello comunitario (4), prevedeva, per numerosi prodotti, restrizioni quantitative all'importazione. A norma dell'art. 1, n. 1, questo regolamento era applicabile alle importazioni dei prodotti originari dei paesi che figurano al suo allegato I, tra cui la Repubblica popolare cinese. L'art. 2, n. 1, stabiliva che l'immissione in libera pratica dei prodotti di cui all'allegato III, tra cui i giocattoli oggetto della presente causa che erano, allora, classificati nella voce doganale 97.03, era assoggettata a restrizioni quantitative negli Stati membri indicati in tale allegato per questi stessi prodotti. Anteriormente al 1, dicembre di ogni anno, il Consiglio doveva adottare, conformemente all'art. 113 del Trattato CEE, i contingenti di importazione che gli Stati membri dovevano aprire per l'anno successivo nei confronti dei vari paesi a commercio di Stato (art. 3, n. 1). In mancanza di una decisione a tale data, i contingenti erano provvisoriamente rinnovati per l'anno successivo (art. 3, n. 2). L'art. 4 precisava le condizioni alle quali gli Stati membri potevano adottare, nella gestione del regime di importazione, misure di adattamento o di soppressione delle restrizioni quantitative. Gli artt. da 7 a 10 contenevano le norme applicabili per modificare il regime di importazione fissato dal regolamento.
6 Al momento della sua entrata in vigore, il regolamento n. 3420/83 prevedeva, relativamente ai giocattoli, l'apertura di contingenti di importazione ad opera della Repubblica federale di Germania, della Repubblica ellenica e della Repubblica francese. Il regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1985, n. 3784, che modifica, a seguito dell'adesione della Spagna e del Portogallo, gli allegati I e III del regolamento n. 3420/83 (5), prevedeva del pari l'apertura di contingenti di giocattoli ad opera del Regno di Spagna a partire dal 1, gennaio 1986.
7 Il regolamento n. 3420/83 è stato da ultimo modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 13 luglio 1992, n. 2456, che fissa i contingenti d'importazione che gli Stati membri dovevano aprire nel 1992 nei confronti dei paesi a commercio di Stato (6). Per i giocattoli originari della Repubblica popolare cinese, l'allegato VIII ha fissato contingenti per la Repubblica federale di Germania e il Regno di Spagna. L'art. 5 del regolamento prevedeva che le disposizioni dell'art. 3, n. 2, del regolamento n. 3420/83 relativo all'eventuale rinnovo automatico dei contingenti in vigore l'anno precedente non si applicassero per l'anno 1993. In base al quinto `considerando' del regolamento questa deroga era giustificata dalla necessità di sostituire, a partire dal 1, gennaio 1993, il sistema del mantenimento di contingenti di importazione da aprire unicamente a livello nazionale con un meccanismo comunitario riguardante tutte le restrizioni residue al 31 dicembre 1992.
8 Non è stato adottato alcun regolamento che fissasse contingenti di importazione per il 1993.
9 Non era tuttavia previsto che il meccanismo comunitario dovesse cominciare a funzionare a partire dal 1993. In tale contesto, a norma degli artt. da 7 a 10 del regolamento n. 3420/83, concernenti la modifica del regime di importazione, e più precisamente dei nn. 1 e 3 dell'art. 9, la Commissione ha autorizzato alcuni Stati membri all'apertura di contingenti nel 1993 e nei primi mesi del 1994. Su un totale di 79 decisioni prese, 6 autorizzavano il Regno di Spagna ad aprire contingenti per i giocattoli corrispondenti al codice SA/NC 9503. Nessuna richiesta è stata avanzata da parte degli altri Stati membri per la fissazione di contingenti in relazione a questi giocattoli.
Il meccanismo comunitario istituito dal regolamento n. 519/94
10 Il regolamento n. 519/94, applicabile a partire dal 15 marzo, abroga i regolamenti nn. 1766/82 e 3420/83.
11 Esso si applica alle importazioni dei prodotti originari dei paesi terzi di cui all'allegato I, tra cui la Repubblica popolare cinese (art. 1, n. 1).
12 Queste importazioni sono libere, fatta salva tuttavia l'adozione di eventuali misure di salvaguardia, nonché dei contingenti di cui all'allegato II del regolamento, il quale riguarda unicamente prodotti originari della Cina tra cui i controversi giocattoli corrispondenti ai codici SA/NC 9503 41 (7), 9503 49 (8) e 9503 90 (9) (art. 1, n. 2).
13 I contingenti comunitari applicabili a questi giocattoli sono stati fissati, rispettivamente, in 200 798 000 ECU, 83 851 000 ECU e 508 016 000 ECU all'anno. Per il periodo 15 marzo - 31 dicembre 1994 sono stati conseguentemente fissati, rispettivamente, pro rata temporis, in 158 965 083 ECU, 66 382 042 ECU e 402 179 333 ECU.
L'aumento di un contingente da parte del regolamento n. 1921/94
14 L'art. 1 del regolamento n. 1921/94 ha innalzato da 158 965 083 ECU a 204 500 000 ECU il contingente previsto per i giocattoli corrispondenti al codice SA/NC 9503 41 relativamente al periodo 15 marzo - 31 dicembre 1994.
15 Il terzo `considerando' del regolamento spiega che l'applicazione del contingente fissato nel regolamento n. 519/94 aveva evidenziato perturbazioni negli scambi commerciali con la Repubblica popolare cinese in relazione all'attività dei settori economici comunitari legati all'importazione, commercializzazione e trasformazione dei giocattoli originari di tale paese e che determinavano difficoltà economiche.
16 Il Consiglio ha quindi considerato opportuno adeguare i contingenti in questione aumentandoli in maniera appropriata per il 1994 senza escludere un riesame della situazione (quarto `considerando' del regolamento) (10).
Conclusioni delle parti
17 Nella causa C-150/94, il Regno Unito chiede alla Corte, a norma dell'art. 173 del Trattato CE, di:
-
annullare l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 519/94 del Consiglio nella misura in cui esso si applica ai giocattoli rientranti nelle voci doganali SA/NC 9503 41, 9503 49 e 9503 90;
-
condannare il Consiglio alle spese.
18 La Repubblica federale di Germania è intervenuta a sostegno delle conclusioni del Regno Unito.
19 Il Consiglio chiede che la Corte:
-
respinga il ricorso;
- dichiari irricevibile il nuovo motivo di annullamento indicato ai punti 16-18 della memoria di intervento in ordine a un'asserita violazione, nell'ambito della motivazione dell'atto impugnato, dell'art. 3 B, terzo comma, del Trattato e, in subordine, respinga questo nuovo motivo di annullamento in quanto infondato;
-
condanni il Regno Unito alle spese.
20 Il Regno di Spagna e la Commissione sono intervenuti a sostegno delle tesi del Consiglio. Essi chiedono che il ricorso venga respinto. Il Regno di Spagna chiede che il Regno Unito venga condannato alle spese.
21 Nella causa C-284/94, il Regno di Spagna domanda alla Corte, a norma dell'art. 173:
-
l'annullamento del regolamento n. 1921/94;
-
la condanna del Consiglio alle spese.
22 Il Consiglio chiede che il ricorso sia respinto e che il ricorrente sia condannato alle spese.
23 La Commissione interviene a sostegno delle richieste del Consiglio e chiede la condanna del Regno di Spagna alle spese.
Analisi dei motivi diretti contro il regolamento n. 519/94
24 Cinque sono i motivi di annullamento dedotti dal Regno Unito:
-
la violazione dell'art. 190 del Trattato;
-
la mancata o manifestamente erronea valutazione dei fatti;
-
il carattere arbitrario dei contingenti controversi;
-
la violazione del principio di proporzionalità;
-
la violazione del principio di parità di trattamento.
25 Esaminerò, nell'ordine, ciascuno di questi motivi.
26 Ritengo che la Corte non debba esaminare la fondatezza di un sesto motivo, relativo alla violazione del principio di legittimo affidamento, che è stato sollevato dal Regno Unito per la prima volta nelle sue osservazioni (11) sulle memorie di intervento presentate dalla Repubblica federale di Germania e dal Regno di Spagna. Questo motivo, dedotto in forma incidentale nelle argomentazioni relative al secondo motivo di ricorso di cui sopra, è infatti irricevibile ai sensi dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura.
Sulla violazione dell'art. 190 del Trattato
27 Il Regno Unito sostiene che il regolamento n. 519/94 non è motivato o comunque contiene una motivazione inadeguata. Il sesto `considerando', nel rifarsi alla «sensibilità di determinati settori dell'industria comunitaria» per giustificare tali restrizioni quantitative, sarebbe totalmente inidoneo a motivare l'istituzione di contingenti comunitari sui giocattoli di cui trattasi.
28 A titolo preliminare, lo Stato membro ricorrente fa valere che l'ampiezza delle restrizioni in questione è tale da fare assumere a queste una natura «quasi penale», e da esigere perciò un esame particolarmente attento.
29 Esso fa inoltre valere che il regolamento impugnato trova il suo fondamento nelle disposizioni del Trattato relative alla politica commerciale, il cui obiettivo, ai sensi dell'art. 110, è «(...) la graduale soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali e (...) la riduzione delle barriere doganali».
30 Il quinto `considerando', a parere del Regno Unito, consacra il principio della liberalizzazione delle importazioni. Nella misura in cui i contingenti costituiscono un'eccezione a questo principio, il Consiglio avrebbe dovuto spiegare con particolare attenzione le ragioni della sua decisione.
31 Esso avrebbe dovuto precisare:
-
perché determinati settori dell'industria comunitaria sarebbero sensibili all'importazione dei giocattoli di cui trattasi, originari della Repubblica popolare cinese, e non invece di quelli provenienti dagli altri paesi;
-
perché sarebbe stato necessario sostituire con una restrizione a dimensione comunitaria una restrizione nazionale che rappresentava solo il 2% in valore delle importazioni dei giocattoli in questione originari della Repubblica popolare cinese, e ciò, a maggior ragione, quando la restrizione nazionale avrebbe potuto essere soppressa o sostituita con una misura di protezione regionale, la quale è, d'altronde, prevista dal regolamento stesso;
-
perché sarebbe stato necessario sostituire una misura restrittiva avente un effetto minimo a livello comunitario con un'altra che produceva un impatto notevole dovuto allo spettacolare aumento che essa comporta.
32 Il Regno Unito richiama, in particolare, la sentenza della Corte 12 luglio 1979, Italia/Consiglio (12), dalla quale risulterebbe la necessità di una specifica motivazione di tutti i particolari che possono derivare da un provvedimento adottato in forza di un atto di applicazione generale, qualora questi particolari non siano in armonia col provvedimento nel suo complesso. Secondo il ricorrente i contingenti costituiscono una eccezione che non si armonizzerebbe né con il regolamento impugnato, né con il regolamento n. 3420/83. Tale eccezione avrebbe natura totalmente differente dalla mera restrizione nazionale applicata in forza di quest'ultimo regolamento. Costituirebbe, insomma, una restrizione interamente nuova e in quanto tale il Consiglio avrebbe dovuto giustificare la necessità di una tale deroga al regolamento n. 3420/83. L'obbligo di motivazione sarebbe essenziale nel caso di un sostanziale cambio di politica.
33 Anche supponendo che i contingenti contestati facciano parte del nuovo regime commerciale che disciplina le relazioni con la Repubblica popolare cinese, essi costituirebbero comunque un'eccezione al principio della liberalizzazione delle importazioni che sta alla base di questo regime.
34 Il ricorrente aggiunge che l'insufficiente motivazione dell'atto non può considerarsi sanata dalla spiegazione fornita dal Consiglio nel corso del procedimento e basata sull'aumento delle importazioni cinesi. Esso fa presente inoltre che sebbene il Consiglio, nel suo controricorso, cerchi di fornire una giustificazione del livello dei contingenti introdotti, il regolamento su questo punto non dice nulla.
35 La Repubblica federale di Germania riprende le argomentazioni del Regno Unito e sostiene che l'obbligo di motivazione imponeva uno sviluppo basato sul principio di proporzionalità, che è stato espressamente sancito all'art. 3 B, terzo comma, del Trattato e che esige, in particolare, che siano tenuti in debito conto gli interessi degli Stati membri. Il Consiglio, richiamandosi all'art. 37 dello Statuto CE della Corte, contesta la sua ricevibilità di questo motivo, definendolo come motivo nuovo.
36 Quale premessa all'analisi del motivo dedotto dal Regno Unito, vorrei sottolineare che la questione relativa alla sufficienza della motivazione di un atto è indipendente dalla valutazione del fondamento della motivazione stessa.
37 Farò inoltre vari richiami.
38 L'obbligo di motivazione imposto dall'art. 190 del Trattato non risponde solo ad esigenze puramente formali, bensì è lo strumento che permette alle parti di tutelare i propri diritti, alla Corte di esercitare il controllo giurisdizionale e agli Stati membri, come a qualsiasi altro interessato, di sapere come l'istituzione abbia applicato il Trattato (13).
39 L'ampiezza dell'obbligo di motivazione dipende, tuttavia, dalla natura dell'atto considerato. Quando si tratta di un atto destinato ad avere applicazione generale, come un regolamento, la motivazione può limitarsi a indicare la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e gli scopi generali ch'esso si propone. Non può quindi pretendersi che essa specifichi i vari fatti, talora molto numerosi e complessi, in vista dei quali il regolamento è stato adottato, né, a fortiori, ch'essa ne fornisca una valutazione più o meno completa (14).
40 Una specifica motivazione di determinati elementi di un atto di applicazione generale non è necessaria allorché questi elementi sono in armonia con l'insieme delle misure adottate con l'atto (15), o quando il regolamento stesso sia in armonia con l'insieme di cui fa parte (16).
41 D'altro lato, tenuto conto non solamente del dettato letterale, ma anche del contesto così come dell'insieme delle norme giuridiche che disciplinano la materia considerata, le prescrizioni in ordine alla motivazione possono ugualmente essere soddisfatte anche senza la specifica motivazione di tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti (17). Ciò vale nei casi in cui gli Stati membri siano associati strettamente al procedimento di elaborazione dell'atto controverso e conoscano pertanto il contesto in cui è stato emanato (18).
42 Nel caso in esame, la controversia verte sulla motivazione di un regolamento, atto di applicazione generale.
43 Non mi soffermerò sull'assunto secondo cui i contingenti hanno natura «quasi penale». Come affermato dal Consiglio e dalla Commissione, l'istituzione delle restrizioni adottate non ha alcuna connotazione sanzionatoria.
44 Il regolamento n. 519/94 specifica il contesto generale che ha condotto alla sua adozione:
-
il regime comune applicabile alle importazioni in forza, tra gli altri, dei regolamenti nn. 1766/82 e 3420/83 mantiene in vita eccezioni e deroghe che permettono agli Stati membri di continuare ad applicare misure nazionali alle importazioni di determinati prodotti originari dei paesi in questione (primo `considerando');
-
ai sensi dell'art. 7 A del Trattato, il mercato interno comporta, dal 1, gennaio 1993, uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali (secondo `considerando').
45 Partendo da questa constatazione, il legislatore comunitario enuncia i propri obiettivi ed i mezzi scelti per raggiungerli:
-
mira al completamento della politica commerciale comune per quanto riguarda il regime applicabile alle importazioni, in quanto necessario complemento della realizzazione del mercato interno e affinché la regolamentazione degli scambi commerciali tra la Comunità ed i paesi terzi tenga conto della situazione derivante dall'integrazione dei mercati (terzo `considerando');
-
a tal fine, dispone la eliminazione delle eccezioni e delle deroghe derivanti dalle misure nazionali di politica commerciale ancora in vigore, in particolare le restrizioni quantitative mantenute dagli Stati membri a norma del regolamento (CEE) n. 3420/83 (quarto `considerando');
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dichiara che la liberalizzazione delle importazioni, vale a dire l'assenza di qualsiasi restrizione quantitativa, deve costituire il punto di partenza del regime comunitario in materia (quinto `considerando');
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tuttavia, per un numero limitato di prodotti originari della Repubblica popolare cinese, data la sensibilità di determinati settori dell'industria comunitaria, ritiene opportuno prevedere contingenti quantitativi e misure di vigilanza applicabili a livello comunitario, stabilendo allo stesso tempo una procedura di riesame e di verifica di tali misure per adeguarle in funzione degli sviluppi (sesto `considerando');
-
relativamente agli altri prodotti, prevede la possibilità di misure di vigilanza e di salvaguardia, anche a portata regionale (`considerando' da ottavo a decimo).
46 Come giustamente sostenuto dalla Commissione (19), la motivazione dell'atto precisa in questo modo: 1) il contesto nel quale i contingenti furono adottati (completamento della politica commerciale per consentire il buon funzionamento del mercato interno e la liberalizzazione generale del commercio); 2) la base sulla quale sono stati scelti i settori soggetti ai contingenti comunitari (numero limitato e sensibilità del settore in oggetto), e 3) la ragione per cui si rendevano necessari dei contingenti comunitari («integrazione dei mercati», cioè assenza di controlli alle frontiere nel mercato interno).
47 Un contingente è per definizione una misura di protezione contro le importazioni, più precisamente contro la concorrenza pregiudizievole che queste importazioni potrebbero causare agli operatori economici comunitari interessati. Il fatto stesso della sua istituzione mostra che, secondo il legislatore, il prodotto soggetto al contingentamento costituirebbe un pericolo per gli interessi comunitari, ove potesse essere importato liberamente. Allorché il legislatore comunitario si riferisce in forma sintetica alla «sensibilità di determinati settori dell'industria comunitaria», ci spiega implicitamente, ma necessariamente, che il prodotto del paese terzo si trova, generalmente per via di una maggiore competitività del prezzo, in una situazione di concorrenza favorevole in rapporto al corrispondente prodotto comunitario, e che, in questo modo, gli sbocchi, se non addirittura l'esistenza, degli operatori comunitari che producono un prodotto analogo potrebbero essere compromessi.
48 Nel corso del procedimento il Consiglio ha fatto presente di aver preso in considerazione il considerevole aumento, avutosi nel corso degli anni precedenti, delle importazioni dei giocattoli di cui trattasi originari della Repubblica popolare cinese. Questo elemento di motivazione non figura nei `considerando' del regolamento n. 519/94. Tuttavia risulta chiaro dai documenti di causa che gli Stati membri e in particolare la parte ricorrente ne erano al corrente per essere stati coinvolti da vicino nel procedimento di elaborazione del regolamento. Nel suo ricorso (20) il Regno Unito ricorda che, nel novembre 1992, in occasione della presentazione di una proposta di regolamento, la Commissione aveva descritto il sistema comunitario da introdurre, aggiungendo poi: «Nel caso dei giocattoli in questione, la Commissione ha proposto restrizioni quantitative a livello comunitario. Essa ha cercato di giustificare la sua proposta sottolineando la quota significativa del mercato comunitario occupata dalle importazioni cinesi, l'aumento considerevole delle importazioni cinesi nonché le restrizioni nazionali esistenti» (21). Queste indicazioni dimostrano che la Commissione aveva reso noto non solo al Consiglio, ma anche agli Stati membri che le restrizioni prospettate si basavano in particolare sulla situazione dei prodotti cinesi nel mercato comunitario e sul sensibile aumento delle quantità importate. Il ricorrente era dunque a conoscenza di questi elementi della motivazione quando, durante la prima fase di elaborazione dell'atto, si oppose alle restrizioni all'importazione proposte dalla Commissione (22). Fu sempre nell'ambito delle stesse circostanze che ribadì poi, al momento di riprendere le discussioni nel gennaio 1994, la propria opposizione all'introduzione di quote comunitarie per i giocattoli (23).
49 Non si può dunque accogliere la tesi del Regno Unito secondo cui il Consiglio avrebbe cercato, con il suo controricorso, di rimediare alle lacune di motivazione dell'atto. Il ricorrente era già a conoscenza della motivazione contestata al momento dell'adozione dell'atto impugnato. Nel caso di specie non è dunque applicabile il principio che vieta di sanare nel corso del procedimento giurisdizionale il vizio di insufficiente motivazione (24).
50 Sembra quindi che il regolamento n. 519/94, sia da un punto di vista letterale, sia rispetto al contesto in cui è stato elaborato, abbia ampiamente soddisfatto l'obbligo minimo di motivazione fissato dalla sentenza Beus, sopra richiamata.
51 Una volta giunti a questa conclusione, si tratta di vedere se la fattispecie in esame richieda, alla luce della giurisprudenza richiamata al paragrafo 40 di queste conclusioni, una specifica motivazione di tutti i dettagli dell'atto. In particolare si tratta di valutare se il regolamento avesse dovuto precisare tutti i motivi alla base della scelta dei contingenti contestati e del loro ammontare.
52 La risposta a questa domanda dipende dal punto se i contingenti siano o meno in armonia col quadro normativo d'insieme al quale appartengono.
53 L'obiettivo fondamentale del regolamento impugnato consiste nel «completare» (25) la politica commerciale comune.
54 Conformemente all'art. 113, n. 1, del Trattato, questa politica è fondata su principi uniformi, specialmente per quanto concerne le modificazioni tariffarie, la conclusione di accordi tariffari e commerciali, l'uniformazione delle misure di liberalizzazione, la politica di esportazione, nonché le misure di difesa commerciale.
55 Al termine del periodo transitorio (26), essa è entrata a far parte della sfera di competenza della Comunità.
56 Da allora, i provvedimenti di politica commerciale a carattere nazionale non sono ammissibili se non in forza di una specifica autorizzazione da parte della Comunità (27).
57 Le restrizioni quantitative nazionali autorizzate a norma del regolamento n. 3420/83 derivavano da un regime ispirato a tale principio. L'instaurazione del «mercato interno» comportava, in effetti, l'esigenza di porre termine a queste deroghe ad una politica commerciale comunitaria. La soppressione dei controlli alle frontiere interne privava infatti di ogni efficacia le restrizioni nazionali autorizzate.
58 In questo modo, la finalità della politica commerciale prevista dal Trattato, insieme alla necessità di rendere effettive le restrizioni all'importazione, giustificava il trasferimento a livello comunitario della valutazione sulle misure da prendere. A tal fine, si doveva procedere alla concentrazione del potere di valutazione a livello comunitario e nello stesso tempo ad allargare, all'insieme del mercato interno, il punto di vista da cui valutare gli interessi della Comunità. La precedente esistenza di una o più restrizioni nazionali non era determinante. Costituiva semplicemente uno dei tanti parametri, a capo dei quali figuravano i dati economici relativi all'insieme della Comunità tali come risultavano al momento di valutare la situazione.
59 L'ambito nel quale si colloca il regolamento n. 519/94 corrisponde quindi a un cambiamento di livello, ma non di natura, rispetto al sistema precedente. Rappresenta, come quest'ultimo, uno strumento di politica commerciale. Non è il risultato di un «sostanziale cambio di politica» (28), bensì dell'attuazione di una politica commerciale comune prevista dal Trattato.
60 Orbene, la caratteristica di uno strumento di protezione è, schematicamente, quella di determinare i prodotti la cui importazione è libera così come quelli assoggettati a restrizioni all'importazione e di determinare la natura e l'ampiezza delle restrizioni fissate. Le restrizioni fanno parte dell'insieme. Non sono altro che mezzi per ottenere il livello di protezione desiderato.
61 Così come i contingenti nazionali erano un elemento del sistema complessivo di misure del quale facevano parte, allo stesso modo i contingenti comunitari e le altre restrizioni all'importazione sono adesso elementi del sistema del regolamento n. 519/94. Quest'ultimo regolamento è d'altronde esso stesso del tutto integrato nel complesso della politica commerciale comune, la cui vocazione è quella di riunire «(...) l'insieme delle misure destinate a regolare le relazioni economiche con i paesi terzi» (29).
62 Di conseguenza, il legislatore comunitario non era obbligato né a motivare specificamente la sua scelta di fissare una restrizione all'importazione piuttosto che liberalizzare i giocattoli di cui trattasi, né la sua scelta di fissare un contingente comunitario piuttosto che una misura di vigilanza o di protezione regionale, né ancora a motivare in maniera specifica il livello dei contingenti fissati. Conformemente alla vostra giurisprudenza, non poteva pretendersi che la motivazione specificasse tutti i fatti, numerosi e complessi, in base ai quali il regolamento era stato adottato. Si può osservare che l'elemento di motivazione basato sulla «sensibilità di determinati settori dell'industria comunitaria» si applica, nel sesto `considerando' del regolamento, tanto ai contingenti quantitativi, in numero di 15 per 7 categorie di prodotti, quanto alle misure di vigilanza riguardanti prodotti rientranti in 37 codici SA/NC e in 27 categorie di prodotti. Si può con ciò immaginare la quantità di fatti ed analisi che avrebbero dovuto far parte di una motivazione conforme alle pretese del Regno Unito. Teniamo in considerazione anche il fatto che, sulle migliaia di restrizioni nazionali riesaminate in sede di elaborazione del regolamento, il legislatore avrebbe potuto perfettamente mantenerne, a livello comunitario, non solo qualche dozzina, ma addirittura qualche centinaio. Il regolamento avrebbe dovuto allora contenere cifre ed analisi economiche dettagliate che spiegassero tutte le scelte effettuate?
63 Questa conclusione non viene inficiata dall'affermazione del Regno Unito secondo la quale, essendo il contingentamento un'eccezione al principio della liberalizzazione previsto tanto dall'art. 110 del Trattato quanto dallo stesso regolamento impugnato, avrebbe dovuto interpretarsi restrittivamente e di conseguenza essere specificamente motivato.
64 Effettivamente il principio per cui l'eccezione a una regola deve interpretarsi restrittivamente fa parte del nostro diritto positivo. Tuttavia non posso concordare con il Regno Unito sulle conseguenze che esso fa discendere da questo principio.
65 Infatti il principio dell'interpretazione restrittiva serve a determinare, nel merito, i limiti di un'eccezione (30), e non il grado di motivazione richiesto. Quest'ultimo è determinato unicamente dalla summenzionata giurisprudenza della Corte relativa al concetto di «armonia» con l'insieme. Abbiamo già visto che tale concetto può tranquillamente includere uno strumento che funzioni secondo il rapporto «principio-eccezione».
66 Questo rapporto non può pertanto essere richiamato a sostegno del motivo di ricorso fondato sull'art. 190 del Trattato.
67 Dall'insieme delle considerazioni che precedono emerge che il motivo che il Regno Unito ha tratto dall'art. 190 del Trattato non è fondato.
68 Che dire dello speciale obbligo di motivazione alla luce del principio di proporzionalità che, secondo il governo tedesco, esisterebbe da quando il suddetto principio è stato introdotto all'art. 3B, terzo comma, del Trattato sull'Unione europea?
69 Costituisce, forse, l'allegazione della parte intervenuta un motivo nuovo inammissibile ai sensi dell'art. 37, terzo comma, dello Statuto della Corte ?
70 Non penso che si tratti di un motivo autonomo e dunque nuovo. L'affermazione della Repubblica federale di Germania si riferisce al contenuto dell'obbligo di motivazione previsto dall'art. 190 del Trattato. La parte interveniente si limita a trarre argomento dall'inserzione nel Trattato del principio di proporzionalità sancito dalla Corte, per sostenere che esso è diventato elemento necessario dell'obbligo di motivazione degli atti comunitari.
71 Occorre chiedersi se questo argomento sia fondato.
72 Non penso lo sia. La giurisprudenza della Corte non ha mai affermato la necessità di una motivazione speciale in relazione al principio di proporzionalità. Questo principio viene preso in considerazione al momento di controllare l'esercizio del potere discrezionale dell'istituzione nell'adozione di un atto comunitario. In assenza di una disposizione espressa del Trattato, non può convertirsi in un elemento obbligatorio della motivazione ex art. 190 del Trattato a seguito dell'inserimento in quest'ultimo di un nuovo art. 3 B.
73 In conclusione, il motivo basato sull'art. 190 del Trattato, così come sviluppato dal ricorrente e dalla Repubblica federale di Germania, deve essere rigettato.
La mancanza o manifesta erroneità della valutazione dei fatti
74 Nelle considerazioni relative ai suoi cinque motivi di annullamento, il Regno Unito, basandosi sia sull'obiettivo della liberalizzazione degli scambi previsto dall'art. 110 del Trattato, sia sul principio della liberalizzazione delle importazioni fissato dal regolamento n. 519/94, sostiene che i contingenti controversi, in quanto eccezione al principio della liberalizzazione, devono essere interamente giustificati sotto il profilo del diritto comunitario. Esso ricorda inoltre che un'eccezione a un principio generale deve interpretarsi restrittivamente.
75 Esso argomenta che, al momento dell'adozione del regolamento contestato, l'unica restrizione nazionale applicata ai giocattoli di cui trattasi era quella del contingente aperto dal Regno di Spagna alle importazioni dirette provenienti dalla Repubblica popolare cinese. Il passaggio da tale situazione a quella che risulta dal regolamento costituirebbe un sostanziale cambiamento di posizione da parte del Consiglio. Si sarebbe infatti passati da una semplice autorizzazione di una restrizione commerciale che interessava un solo Stato membro a una restrizione applicata in tutti gli Stati membri.
76 Il Consiglio avrebbe quindi proceduto in assenza di ogni informazione, rapporto o indagine che avrebbe potuto, a seguito di una valutazione dei fatti rilevanti, giustificare tale scelta.
77 Tale valutazione avrebbe dovuto avere ad oggetto in particolare:
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la posizione e lo stato dell'industria spagnola dei giocattoli;
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gli argomenti a favore e contro l'estensione della protezione dell'industria spagnola dei giocattoli, in rapporto ad una soluzione diretta al mantenimento delle restrizioni esistenti attraverso una misura di salvaguardia regionale;
-
la posizione delle industrie dei giocattoli negli altri Stati membri;
- l'equilibrio degli interessi tra quella parte dell'industria comunitaria dei giocattoli che cercava di ottenere una protezione e quella, maggioritaria, che si opponeva a questa protezione;
-
gli effetti delle misure proposte e,
-
più in generale, il contemperamento degli interessi della Comunità rispetto al libero scambio e al protezionismo.
78 Dal momento che il Consiglio non si è pronunciato su nessuno di questi punti, il regolamento n. 519/94 dovrebbe essere annullato per la mancata valutazione dei fatti. Se l'annullamento è giustificato da un manifesto errore di valutazione, dovrebbe esserlo, a fortiori, in caso di assenza di tale valutazione.
79 In subordine, il Regno Unito deduce un errore manifesto nella valutazione dei fatti.
80 Nella sua memoria di replica, esso segnala che la sola ragione addotta da parte del Consiglio è il rapido aumento delle importazioni dei giocattoli di cui trattasi a partire dal 1990.
81 Esso ritiene che questo aumento non sia, di per sé, una giustificazione sufficiente.
82 A suo parere, la valutazione del legislatore non è pertinente, nella misura in cui:
-
non sarebbe stato svolto alcun esame degli effetti dell'incremento delle importazioni sull'industria comunitaria;
-
non sarebbe stata effettuata nessuna indagine sulla dimensione, la struttura, la produzione, la capacità di produzione e la redditività dell'industria comunitaria dei giocattoli né sullo stesso mercato comunitario dei giocattoli (situazione statica, di espansione o declino).
83 Il Consiglio non ha presentato alcuna prova intesa a dimostrare che esso disponeva di un qualsiasi altro elemento, oltre quello relativo all'aumento delle importazioni cinesi, come base per decidere se l'industria comunitaria necessitasse o meno di protezione.
84 Nelle sue osservazioni sulle memorie di intervento della Repubblica federale di Germania e del Regno di Spagna, il Regno Unito ipotizza, in riferimento al principio dell'interpretazione restrittiva delle eccezioni, un'analogia con il regime commerciale interno della Comunità, dove la libera circolazione delle merci costituisce il principio base (art. 12 e ss. e art. 30 e ss. del Trattato). In questo ambito l'eccezione risultante dall'art. 36 del Trattato e dalla nozione di «esigenze imperative» costituirebbe una deroga ad un principio fondamentale e dovrebbe perciò essere interpretata restrittivamente.
85 In ogni caso, per introdurre nuove restrizioni rispetto a Stati membri diversi dal Regno di Spagna, in un momento in cui il commercio dei giocattoli di cui trattasi era stato di fatto liberalizzato, il Consiglio avrebbe dovuto seguire la stessa procedura di (o un'analoga a) quella prevista dal regolamento n. 519/94 per la fissazione di misure di salvaguardia.
86 La Repubblica federale di Germania ritiene che il Consiglio sia incorso in un errore di valutazione non tenendo conto dell'art. 110 del Trattato quando, in contrasto con l'obiettivo generale fissato da questa disposizione di diritto primario, ha mantenuto le restrizioni esistenti ed introdotto delle nuove.
87 In risposta alla parte interveniente, il Consiglio sostiene che questa non ha prodotto alcuna prova di una tale mancanza e che comunque tale argomento non è stato sollevato dalla parte ricorrente. Esso conclude quindi chiedendo il rigetto di questo motivo e fa notare, in ogni caso, che l'art. 110 del Trattato non si presta ad un'interpretazione tale da impedire l'adozione, da parte del Consiglio, a norma dell'art. 113 del Trattato, dei contingenti contestati.
88 Come per il precedente motivo, procederò prima ad un richiamo delle vigenti norme che disciplinano l'esercizio, da parte del Consiglio o della Commissione, del proprio potere discrezionale e poi al confronto tra i principi così delineati e le circostanze del caso di specie.
89 Nei settori che richiedono la valutazione di situazioni economiche complesse, l'istituzione competente gode di un ampio potere discrezionale. Il sindacato di legittimità sull'esercizio di tale potere deve perciò limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, abuso di potere o palese superamento dei limiti del potere discrezionale (31).
90 Più specificamente, se nell'emanare una normativa il legislatore comunitario debba valutare i suoi effetti futuri e questi non possano essere previsti con certezza, la sua valutazione può essere oggetto di censura solo qualora appaia manifestamente erronea alla luce degli elementi di cui disponeva al momento dell'adozione della normativa stessa (32).
91 Il potere discrezionale di cui dispone l'istituzione nel valutare una situazione economica complessa non riguarda esclusivamente la natura e la portata delle disposizioni da adottare, ma anche, in certa misura, l'accertamento dei dati di base, nel senso che l'istituzione può basarsi, eventualmente, su constatazioni di carattere generale (33).
92 L'onere di provare l'errore di valutazione, l'abuso di potere o l'eccesso di potere di valutazione incombe alla parte che invoca la nullità dell'atto (34).
93 Nel presente caso l'atto in discussione riguarda la politica commerciale comune di cui all'art. 113 del Trattato. Questo settore, come quello della politica agricola comune e della politica della concorrenza, implica effettivamente la valutazione di situazioni economiche complesse. Le istituzioni competenti dispongono quindi di un ampio potere discrezionale.
94 Concordo con il Regno Unito allorché a questo proposito afferma che, ragionando a fortiori, l'assenza di una valutazione dei fatti, così come un manifesto errore nella valutazione degli stessi, giustifica l'annullamento di un atto.
95 Occorre chiedersi se, nel presente caso, si possa ritenere che il Consiglio non abbia proceduto alla valutazione dei fatti.
96 Come viene riconosciuto dallo stesso ricorrente, la Commissione e quindi il Consiglio hanno tenuto conto, a livello comunitario, della «(...) significativa quota del mercato comunitario detenuta dalle importazioni cinesi [e del] significativo aumento di queste ultime» (35).
97 Da uno studio realizzato dal Netherlands Economic Institute (istituto economico olandese; in prosieguo: lo «studio» o lo «studio del NEI») (36), prodotto in corso di causa dal Consiglio e non contestato dal Regno Unito, risulta che la quota del mercato comunitario dei giocattoli detenuta dalle importazioni extracomunitarie era aumentata costantemente nel corso degli anni tra il 1982 e il 1991.
98 La tavola che segue, elaborata a partire dai dati numerici (in milioni di ECU) che figurano nelle tavole 1 e 3 dello studio (37), ripercorre questa evoluzione attraverso l'indicazione, anno per anno, del rapporto «importazioni extracomunitarie/consumo comunitario» (in prosieguo: «IE/C» nella tabella):
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
IE/C
(%)
21,7
23,6
23,5
23,2
24,7
28,1
29,7
29,3
31,6
38,2
99 Nei soli anni tra il 1988 e il 1991 la quota del mercato comunitario occupata dalle importazioni extracomunitarie passò dal 29,7% al 38,2%, registrando così un aumento del 28,6% (38).
100 La tabella 2 dello studio del NEI (39) mostra che, nel corso del periodo che va dal 1985 al 1991, il tasso di crescita medio annuale raggiungeva il 10,2%, mentre il tasso di crescita annuale delle importazioni extracomunitarie si attestava al 18,8%. Ciò conferma l'aumento del loro livello di penetrazione nel mercato comunitario.
101 Nel suo controricorso (40) il Consiglio descrive, per ciascuna delle tre categorie di giocattoli in questione, l'andamento crescente delle importazioni provenienti dalla Cina tra il 1988 e il 1993.
102 Le tavole che seguono, elaborate a partire da questi dati (41), mostrano, prodotto per prodotto, anno per anno, il tasso di crescita delle corrispondenti importazioni in rapporto all'anno precedente, così come la percentuale delle importazioni totali che esse rappresentano:
Giocattoli imbottiti rappresentanti animali o creature non umane (codice SA/NC 9503 49)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Percentuale di crescita in rapporto all'anno precedente
+ 4,52
+ 1,25
+ 73,84
+ 21,98
+ 15,94
Percentuale delle importazioni totali
38
37
43
54
62
68
Altri giocattoli rappresentanti animali o creature non umane (codice SA/NC 9503 49)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Percentuale di crescita in rapporto all'anno precedente
+ 20,25
+ 12,43
+ 52,33
+ 33
+ 54,67
Percentuale delle importazioni totali
38
48
52
64
71
81
Altri giocattoli (codice SA/NC 9503 90)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Percentuale di crescita in rapporto all'anno precedente
+ 61,13
+ 18,39
+ 41,12
+ 18,45
+ 7,64
Percentuale delle importazioni totali
33
45
51
59
66
66
103 Di conseguenza, tra l'anno 1990 e l'anno 1993, le importazioni cinesi aumentarono rispettivamente, per ognuna di queste tre categorie di giocattoli, del 145,88%, del 213,39% e del 79,94%. Nel corso dello stesso periodo tali importazioni divennero nettamente maggioritarie rispetto al totale delle importazioni (rispettivamente 68%, 81% e 66%).
104 Se compariamo questi ultimi dati con quelli della tabella riportata al precedente paragrafo 98 (42), vediamo che le importazioni dei giocattoli di cui trattasi originari della Repubblica popolare cinese sono aumentate in misura tale da rappresentare i 2/3 o addirittura i 4/5 delle importazioni totali, vale a dire la stragrande maggioranza della quota di mercato comunitario occupata dalle importazioni extracomunitarie. Si può anche constatare come questa crescita sia avvenuta a spese tanto delle importazioni extracomunitarie quanto del mercato comunitario in sé.
105 Questi dati possono inoltre essere visti in relazione con dei parametri economici noti a tutti come il grande potenziale di produzione della Repubblica popolare cinese e la sua enorme competitività in materia di prezzi dovuta al basso costo della sua mano d'opera; questi sono tutti vantaggi che si rivelano determinanti in un settore in cui le operazioni di assemblaggio sono numerose e difficili da automatizzare (43).
106 Appare chiaro quindi che le importazioni cinesi, indipendentemente dal fatto che siano cresciute a spese della produzione comunitaria o di quella delle altre importazioni extracomunitarie, esercitano globalmente una forte pressione sui prezzi del mercato comunitario.
107 In queste circostanze, il Consiglio, tenuto conto della quota di mercato comunitario detenuta dalle importazioni cinesi nonché dell'incidenza, su questa situazione, del notevole aumento delle importazioni avutosi nel periodo precedente l'adozione dell'atto impugnato, ha effettuato una valutazione dei fatti basandosi, in parte, su constatazioni di carattere generale.
108 Contrariamente a quanto affermato dal Regno Unito, tale valutazione è stata compiuta tenendo presenti gli interessi del mercato comunitario nel suo insieme e non della sola situazione del mercato spagnolo.
109 Pertanto il motivo relativo all'asserita mancanza di valutazione dei fatti non deve essere accolto.
110 Occorre quindi chiedersi se il Consiglio sia incorso in un errore manifesto di valutazione.
111 In particolare se questo errore possa essere la conseguenza del fatto che il Consiglio non avrebbe tenuto conto dell'art. 110 del Trattato, ignorando così l'obiettivo generale della liberalizzazione degli scambi fissato da questa norma.
112 Non è condivisibile la posizione del Consiglio che chiede il rigetto di questo motivo sulla base del fatto che, presentato dalla Repubblica federale di Germania, parte interveniente, non sarebbe stato però sollevato dalla parte ricorrente. In realtà l'obiettivo fissato all'art. 110 del Trattato è stato espressamente richiamato dal Regno Unito nelle sue osservazioni generali. Esso ha persino suggerito un'analogia con le disposizioni degli artt. 12 e ss. e 30 e ss. del Trattato per poi domandare l'applicazione, nella causa in esame, del principio di interpretazione restrittiva delle eccezioni.
113 Potevano quest'ultimo principio e l'art. 110 del Trattato limitare concretamente la possibilità, per il legislatore comunitario, di adottare misure di protezione comunitaria?
114 Io credo di no.
115 L'art. 110 primo comma, non fa altro che esprimere un'intenzione non soggetta ad alcun termine, e fissare un obiettivo che i firmatari dichiarano di voler perseguire: «(...) gli Stati membri intendono contribuire, secondo l'interesse comune, allo sviluppo armonico del commercio mondiale, alla graduale soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali ed alla riduzione delle barriere doganali» (44).
116 Nelle sentenze 5 maggio 1981, Dürbeck (45), e 15 luglio 1982, Edeka Zentrale (46), è stato ritenuto che questo articolo «(...) non può interpretarsi nel senso che esso vieti alla Comunità di adottare (...) qualsiasi misura atta ad inficiare gli scambi coi paesi terzi (...)». Queste cause riguardavano misure resesi necessarie per l'esistenza, nel mercato comunitario, di un grave rischio di perturbazione capace di mettere in pericolo gli obiettivi dell'art. 39 del Trattato e che trovavano la loro giustificazione in disposizioni di diritto comunitario.
117 Ritengo tuttavia che ipotesi talmente restrittive non costituiscano l'unico ambito in cui possano essere adottate misure di protezione. Credo che la Comunità, fatti salvi eventuali impegni internazionali sottoscritti (47) e fatto salvo, in particolare, un eventuale errore manifesto, sia libera di valutare le misure di difesa commerciali necessarie al suo mercato interno in funzione dei dati relativi alla concorrenza internazionale. Questa valutazione è la conseguenza logica della stessa politica commerciale comune prevista dall'art. 113 del Trattato.
118 L'analogia con gli artt. 12 e ss. e 30 e ss. del Trattato proposta dal Regno Unito non è pertinente. Innanzi tutto perché gli artt. 12 e 30, a differenza dell'art. 110, fissano veri e propri obblighi rigidi stipulati tra loro dagli Stati firmatari del Trattato. Inoltre per il fatto che, proprio per questo motivo, l'istituzione di misure di protezione comunitarie da parte del regolamento n. 519/94 non comporta un'eccezione ad una regola imperativa, come potrebbe esserlo invece una disposizione di applicazione dell'art. 36 del Trattato, bensì costituisce la legittimazione di un'eccezione ad un principio posto al di fuori di ogni vero e proprio obbligo, principio la cui ampiezza era liberamente determinabile dal legislatore nel momento stesso in cui egli fissava le sue eccezioni.
119 Sebbene il principio dell'interpretazione restrittiva delle eccezioni possa, allorché si applica ad una eccezione ad una norma imperativa del Trattato, impedire l'adozione di atti di applicazione che fuoriescano dall'ambito di tale interpretazione restrittiva, ciò non avviene negli altri casi. Quando il potere discrezionale del legislatore non è limitato da una norma imperativa, il principio dell'interpretazione restrittiva può essere invocato solo successivamente nell'ambito dell'applicazione dell'atto che il legislatore adotti se, come avviene nel caso di specie, decide di sancire in esso un principio accompagnato da eccezioni. Questa norma potrà inoltre essere invocata fino ad un nuovo intervento del legislatore, che, in assenza di ogni ostacolo derivante dal Trattato, modifichi l'ambito di applicazione del principio aumentando il numero delle eccezioni.
120 Se l'art. 110 del Trattato non costituisce, di per sé, un ostacolo al regolamento n. 519/94, può allora il manifesto errore di valutazione risultare dalla trasformazione, senza giustificazioni obiettive, di una misura restrittiva nazionale in una restrizione applicabile all'insieme della Comunità?
121 Il Regno Unito parte dalla premessa che non esistessero restrizioni nazionali se non in un solo Stato membro, il Regno di Spagna.
122 Questa affermazione deve innanzi tutto essere relativizzata alla luce delle particolari circostanze nelle quali il regolamento venne adottato.
123 Abbiamo visto come il meccanismo comunitario introdotto da questo regolamento avrebbe dovuto entrare in vigore il 1, gennaio 1993, come previsto dal regolamento n. 2456/92.
124 Orbene, l'allegato VIII di quest'ultimo regolamento aveva fissato dei contingenti per la Repubblica federale di Germania e il Regno di Spagna, applicabili durante l'anno 1992.
125 Alla vigilia del 1, gennaio 1993 esistevano dunque contingenti in due Stati membri, uno dei quali, la Repubblica federale di Germania, era, secondo la parte ricorrente, il primo produttore comunitario di giocattoli (48). Se dunque il 1, gennaio 1993 si cessò di applicare i contingenti in Germania, ciò fu dovuto all'applicazione del regolamento n. 2456/92, che aveva soppresso il rinnovo automatico dei contingenti in vigore l'anno precedente.
126 In secondo luogo, e soprattutto, non può essere accolta la posizione del Regno Unito secondo cui il legislatore doveva astenersi dal fissare un contingente comunitario per il fatto che la quasi totalità degli Stati membri avevano liberalizzato le importazioni dei giocattoli di cui trattasi.
127 Questo ragionamento sembra dimenticare la natura e la portata del potere esercitato da una istituzione, su richiesta degli Stati membri, nell'ambito di una politica comune. Dimentica ugualmente la realtà delle circostanze di causa ed in particolare le loro modificazioni.
128 Quando un'istituzione, Consiglio o Commissione, esercita i poteri conferitile dal Trattato al posto degli Stati membri, la volontà espressa non costituisce la risultante lineare delle valutazioni che gli Stati avrebbero potuto svolgere, tenendo conto unicamente dei loro soli interessi nazionali, prima dell'entrata in vigore o del completamento di una politica comune. Le scelte compiute sono, prima di tutto, la conseguenza di un nuovo approccio ai problemi posti, cioè quello dell'interesse generale comunitario, diverso dalla somma degli interessi particolari degli Stati. I problemi sono essi stessi analizzati all'interno del contesto di cui formano parte. Se del caso, e fatto salvo un evidente errore di valutazione o abuso di potere, possono entrare a far parte di un compromesso dettato dall'interesse generale.
129 Se il ragionamento del Regno Unito fosse esatto, non dovremmo forse arrivare alla conclusione che la controversia non sarebbe mai sorta semplicemente perché non si sarebbe potuto ottenere la maggioranza qualificata richiesta dall'art. 113, n. 4? Tuttavia, a parte il Regno Unito, tutti gli altri Stati membri, compresa la Repubblica federale di Germania intervenuta a sostegno del Regno Unito, hanno votato a favore dell'adozione del regolamento.
130 L'autonoma volontà politica dell'istituzione si esprime in modo particolare nell'ambito dell'ampio margine discrezionale che il Trattato le riconosce in quei settori che implicano situazioni economiche complesse.
131 Nel caso delle misure di difesa commerciale, dobbiamo tenere presente che, in termini assoluti, due entità distinte con potere di decisione potrebbero perfettamente avere, di fronte a una stessa situazione economica, un distinto criterio di valutazione riguardo al momento opportuno per la loro adozione e all'ampiezza della loro portata. La diversità di criterio sarebbe normalmente riconducibile al margine discrezionale del titolare del potere. Del pari, un'istituzione comunitaria può arrivare, di fronte ad una medesima situazione di fatto, ad una differente valutazione delle necessità rispetto a quella che gli Stati membri potrebbero avere effettuato anteriormente. Questi possono aver fissato ad un livello più alto il livello di gravità della minaccia che giustifichi un loro intervento, così come possono avere avuto una minore percezione del rischio globale. In entrambi i casi, avrebbero avuto la tendenza a differire l'adozione delle misure.
132 Il ragionamento della parte ricorrente non tiene conto, inoltre, della realtà dei fatti di causa.
133 Essa presuppone erroneamente che la situazione economica sia rimasta stabile a partire almeno dagli anni 1990 e 1991, che servirono come riferimento per la determinazione delle ultime restrizioni nazionali per l'anno 1992, fissate dal regolamento n. 2456/92.
134 I dati indicati sopra, al paragrafo 102, mostrano che la crescita delle importazioni originarie della Repubblica popolare cinese è proseguita inesorabilmente.
135 Mi sembra completamente infondato anche affermare che, di fronte a tali sviluppi di una situazione di per sé già rischiosa, l'istituzione di contingenti comunitari diretti a proteggere il mercato comunitario nel suo complesso fosse frutto di un evidente errore di valutazione.
136 Come disse Émile de Girardin, «gouverner, c'est prévoir» (governare è prevedere).
137 Quando le importazioni di prodotti a prezzi molto competitivi giungono a rappresentare i 2/3, se non addirittura i 4/5 delle importazioni totali, è inevitabile prevedere che queste stesse importazioni non solo si tradurranno in perdite di quote di mercato per altre importazioni e/o prodotti comunitari, ma che ugualmente eserciteranno una forte pressione sul livello dei prezzi nel mercato unico e che potranno così pregiudicare l'industria comunitaria.
138 Non si può pretendere che il Consiglio fornisca, nei minimi dettagli, oltre l'evidenza del rischio di distorsione o di un inizio di distorsione, la prova di un danno che in larga parte si è già prodotto.
139 Una tale pretesa pregiudicherebbe uno degli aspetti della stessa definizione di politica in quanto arte del prevedere. Vi sarebbe inoltre il forte rischio che dal ritardo nell'adozione del rimedio possa derivare, per il titolare del potere, l'impossibilità di rimediare.
140 Infine dobbiamo evitare che, spingendo troppo lontano la logica della dimostrazione, non si arrivi surrettiziamente ad un'inversione dell'onere della prova in materia di errore manifesto di valutazione.
141 Non è forse a questo risultato che potrebbero condurre le ripetute pretese del Regno Unito dirette a far sì che il Consiglio giustifichi nei minimi dettagli, da una parte, ciascuna delle fasi del suo ragionamento, dall'altra e soprattutto, ciascuna circostanza, che dimostrerebbe piuttosto una realtà avveratasi che non un rischio incorso?
142 Ritengo che, negli ambiti di esercizio di un ampio potere di valutazione, il legislatore comunitario, indipendentemente dall'obbligo di motivazione succinta di un atto a portata generale, debba essere in grado di sviluppare a fondo gli elementi di fatto e di diritto determinanti e il ragionamento che lo hanno portato ad adottare la norma contestata.
143 Incombe poi alla parte ricorrente l'onere di provare l'esistenza di un errore manifesto di valutazione o di uno sviamento di potere.
144 E' chiaro che il Regno Unito non ha adempiuto l'onere della prova gravante su di lui.
145 A fianco delle sue richieste di giustificazione, non ha prodotto alcun elemento atto a dimostrare che il Consiglio, nel valutare la necessità dei contingenti comunitari, i cui effetti non potevano essere previsti con certezza, avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione, tenuto conto degli elementi di cui esso disponeva al momento dell'adozione del regolamento. In particolare, non produce agli atti alcun elemento che provi che la misura di protezione adottata fosse, per il suo stesso principio, pregiudizievole all'industria comunitaria che intendeva proteggere.
146 A questo riguardo, non costituiscono elementi di prova i rapporti richiamati nel ricorso (49) a sostegno della sua posizione secondo cui le restrizioni comunitarie non sarebbero state economicamente giustificate. Questi rapporti, elaborati nel 1989, sono fondati su dati riferentisi al più tardi all'anno 1988, cioè a un periodo in cui il totale delle importazioni originarie della Cina raggiungeva solo un 38% per le prime due categorie di giocattoli e un 33% per la terza.
147 Segnalo che il Consiglio ha presentato uno studio economico che riflette, per il 1993, l'evoluzione dell'industria comunitaria dei giocattoli e delle importazioni, evoluzione poi presa in considerazione nella sua valutazione.
148 Per quel che riguarda infine l'affermazione del Regno Unito secondo cui il Consiglio avrebbe dovuto, per i giocattoli in questione, seguire la stessa procedura (o una procedura analoga a quella) prevista dal regolamento n. 519/94, essa riguarda il quinto motivo relativo alla violazione del principio di uguaglianza di trattamento. Essa implicitamente si riferisce, infatti, all'esistenza di una discriminazione tra gli operatori del settore dei giocattoli contingentati dal regolamento e quelli di altri settori relativi a prodotti liberalizzati che, in applicazione dello stesso regolamento, sono oggetto di restrizioni in un secondo momento.
149 Questa affermazione non deve quindi essere esaminata nell'ambito del presente motivo.
Sul carattere arbitrario dei contingenti
150 Il Regno Unito sostiene che il Consiglio ha agito in modo arbitrario non avendo effettuato una valutazione dei fatti o avendola effettuata in maniera erronea. Questo motivo di annullamento si baserebbe sul fatto che in nessuna delle sue disposizioni il regolamento impugnato spiega il perché sia stata sostituita una misura di restrizione nazionale avente effetti circoscritti con una restrizione comunitaria avente un impatto considerevole. Ciò tanto più in quanto il Consiglio avrebbe preso in considerazione solamente l'aumento delle importazioni provenienti dalla Repubblica popolare cinese.
151 Dalla sua stessa formulazione letterale, si può, a mio avviso, considerare questo motivo come assorbito all'interno dei primi due, già esaminati precedentemente. Potrebbe ugualmente essere posto in relazione con il motivo relativo alla violazione del principio di proporzionalità, di cui ci occuperemo di seguito.
152 Il terzo motivo non deve quindi costituire oggetto di esame separato.
Sulla violazione del principio di proporzionalità
153 Questo motivo si articola in tre parti.
154 Nella prima parte, il ricorrente sostiene che il Consiglio, istituendo i contingenti comunitari, avrebbe adottato una misura sproporzionata rispetto allo scopo prefissosi, che era quello di difendere la sola industria spagnola dei giocattoli. In relazione a questo scopo, la misura adottata non era la meno restrittiva. Sarebbe stata sufficiente una misura di protezione regionale.
155 Abbiamo visto tuttavia che il legislatore comunitario, in funzione dell'evoluzione globale delle importazioni, ha in realtà ritenuto necessaria l'adozione di misure di protezione contro le importazioni originarie della Repubblica popolare cinese per l'intero mercato comunitario, e non per il solo mercato spagnolo.
156 La prima parte del motivo deve pertanto essere rigettata.
157 Nell'ambito della seconda parte del motivo, il Regno Unito sostiene che il legislatore avrebbe aumentato considerevolmente il livello di protezione riducendo fino al 50% gli scambi a livello comunitario. A questo proposito, una semplice misura comunitaria di vigilanza sarebbe stata meno restrittiva. In ogni caso, il Consiglio non avrebbe fornito alcun elemento di prova idoneo a spiegare perché, nel fissare l'ammontare dei contingenti, si sia rifatto ai livelli delle importazioni cinesi dell'anno 1991, piuttosto che dell'anno 1992 o 1993.
158 Questa seconda parte, come la prima, deve essere rigettata.
159 Quando il legislatore comunitario dispone di un ampio potere discrezionale, «(...) solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l'istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento» (50). Questa limitazione del controllo di proporzionalità «si impone segnatamente» quando «il Consiglio si trova a dover operare quale arbitro di interessi confliggenti e ad esercitare quindi opzioni nell'ambito delle scelte politiche che rientrano nelle sue responsabilità proprie» (51).
160 Orbene, in una situazione in cui, nel giro di pochi anni, le importazioni sono aumentate in misura tale da rappresentare da 2/3 a 4/5 delle importazioni totali, non mi sembra possibile sostenere che sarebbe stata sufficiente una semplice misura di vigilanza comunitaria, priva di effetti immediati sul livello delle importazioni. Più precisamente ritengo che, in un tale contesto, i contingenti non costituiscano misure manifestamente inadeguate allo scopo di protezione che il Consiglio intendeva perseguire.
161 Per quanto riguarda gli ammontari annuali fissati dal regolamento n. 519/94 per i tre contingenti di giocattoli, risulta dagli atti che essi sono effettivamente molto simili al volume delle importazioni di questi giocattoli nel corso dell'anno 1991.
162 Il Consiglio spiega che lo scopo perseguito era quello di far sì che la regolamentazione degli scambi commerciali della Comunità con i paesi terzi riflettesse debitamente il completamento del mercato interno, tenendo tuttavia in considerazione la sensibilità dell'industria comunitaria nel settore in questione. Aggiunge che, fissando i contingenti al livello delle importazioni dell'anno 1991 e non a quello nettamente inferiore dell'anno 1990, ha cercato di trovare un certo equilibrio tra un'adeguata protezione dei settori dell'industria comunitaria interessati e il mantenimento di un livello accettabile di scambi con la Repubblica popolare cinese.
163 Faccio notare che l'autenticità e la legittimità dei primi obiettivi citati sono state confermate durante l'esame dei primi due motivi di annullamento.
164 Riguardo alla scelta del 1991 come anno di riferimento, mi sembra che ciò tenga conto effettivamente, fatti salvi eventuali successivi adeguamenti, sia degli interessi dei produttori comunitari, sia degli interessi degli altri operatori comunitari considerati, come gli importatori, i distributori, i dettaglianti, ecc. Infatti le quantità alle quali furono fissati i contingenti includono i considerevoli aumenti delle importazioni registrati nel 1991 (+ 73,84% per i giocattoli corrispondenti al codice 9503 41, + 52,33% per quelli corrispondenti al codice 9503 49 e + 41,12% per quelli corrispondenti al codice 9503 90) (52). Evidentemente comprendono anche gli aumenti degli anni precedenti.
165 Il Regno Unito, sul quale grava l'onere della prova, non ha prodotto alcun elemento atto a dimostrare che il livello di protezione scelto dal legislatore fosse manifestamente inadeguato in rapporto agli scopi perseguiti. A questo proposito si può ricordare che anche quando «(...) non si può escludere che altri mezzi avrebbero potuto essere presi in considerazione per conseguire il risultato voluto, la Corte non può tuttavia sostituire la propria valutazione a quella del Consiglio sul carattere più o meno idoneo dei provvedimenti adottati dal legislatore comunitario dal momento che non è stata fornita la prova che detti provvedimenti fossero manifestamente inidonei (...)» (53).
166 Nella terza parte del suo motivo, la parte ricorrente afferma che il fatto di avere esteso in maniera generale la portata e gli effetti delle restrizioni spagnole contrasta con le disposizioni del regolamento che prevedono, prima dell'adozione di misure di vigilanza o di protezione su prodotti liberalizzati, un esame caso per caso della situazione di fatto.
167 Ritengo che non sia nell'ambito del quarto motivo che si debba procedere all'esame del fondamento di questo assunto.
168 L'esame del rapporto di proporzionalità si ricollega, sotto questa prospettiva, all'analisi del quinto motivo di annullamento, relativa alla violazione del principio di parità di trattamento. Il Regno Unito sottintende infatti l'esistenza di una sproporzione tra la situazione dei giocattoli contingentati, per i quali non si sarebbe proceduto ad un esame caso per caso, e la situazione degli altri prodotti liberalizzati, per i quali il regolamento impugnato impone un esame caso per caso prima dell'adozione di qualsiasi misura di vigilanza o protezione. Si riferisce così implicitamente all'esistenza di una disparità di trattamento. Orbene, è solamente quando si sia accertata una eventuale discriminazione in senso materiale che si può, al momento di verificare la sua obiettiva giustificazione, esaminare se essa sia rigorosamente proporzionale allo scopo perseguito.
Sulla violazione del principio di parità di trattamento
169 Il Regno Unito fa carico al regolamento impugnato di trattare in maniera differente due categorie di prodotti. La prima, che comprende prodotti già oggetto di misure nazionali di salvaguardia o di vigilanza, è soggetta a misure di protezione fissate dal regolamento, senza che sia previsto nessun procedimento di indagine formale e senza che alle parti interessate sia concesso il diritto di essere ascoltate. La seconda, che comprende gli «altri prodotti», prevede, prima dell'adozione di qualsiasi nuova misura di vigilanza o protezione, un procedimento di indagine comunitario obbligatorio e l'esercizio dei diritti della difesa da parte dei terzi interessati. Dal momento che la trasformazione di una restrizione nazionale limitata al Regno di Spagna in una restrizione comunitaria corrisponderebbe in realtà a una nuova restrizione, questa avrebbe dovuto essere soggetta alle condizioni procedurali applicabili per l'introduzione di restrizioni all'importazione degli «altri prodotti».
170 Il principio generale di parità di trattamento implica, in particolare, che situazioni analoghe non siano trattate in modo diverso, a meno che la diversità sia obiettivamente giustificata (54).
171 Nel determinare le categorie oggetto di raffronto, il Regno Unito parte ancora dalla premessa erronea che il Consiglio avrebbe dovuto considerare i giocattoli in questione come di fatto liberalizzati dal momento che, alla data di adozione del regolamento n. 519/94, solo uno Stato membro aveva conservato restrizioni di carattere nazionale. Intende così far constatare che la situazione dei giocattoli di cui trattasi e quella degli altri prodotti liberalizzati dal regolamento era comparabile, ma che ciononostante sono stati oggetto di un trattamento ingiustificatamente differenziato.
172 Abbiamo visto, nell'ambito del secondo motivo, che la volontà espressa dal legislatore comunitario non è la lineare risultante delle valutazioni che gli Stati membri hanno potuto effettuare in un momento precedente (55). Nel caso di specie lo è ancora meno, visto che queste valutazioni riguardavano una situazione che si era successivamente modificata e che, in ogni caso, la Comunità, nell'ambito dell'art. 113 del Trattato, è libera di valutare le misure di difesa commerciale necessarie al suo mercato interno (56).
173 In realtà bisogna distinguere:
-
la categoria di giocattoli per i quali il Consiglio, nell'ambito del suo ampio potere di valutazione, ha ritenuto necessaria una protezione degli interessi dell'industria comunitaria in funzione della situazione esistente al momento dell'adozione del regolamento;
- e la categoria di prodotti per i quali, in funzione della situazione economica così come valutata alla stessa epoca, il Consiglio ha ritenuto possibile la liberalizzazione delle importazioni.
174 Queste due categorie devono quindi considerarsi come costituite al momento dell'adozione dell'atto impugnato, cioè in quel medesimo istante in cui il legislatore comunitario valutò la situazione economica rispetto a ciascuna di esse e non quindi, rispetto ai giocattoli in questione, in un'epoca precedente nella quale la politica commerciale comune non era ancora stata portata a compimento.
175 Queste categorie sono totalmente distinte, essendo state create in funzione di criteri oggettivi elaborati in sede di analisi della situazione economica effettuata in un dato momento. Non possono essere qualificate come «analoghe» nel senso fatto proprio dalla Corte nelle sentenze precitate. Una comprende i prodotti non liberalizzati, l'altra i prodotti liberalizzati.
176 Il fatto che il regolamento n. 519/94 abbia subordinato a una procedura specifica la modificazione della situazione giuridica dei prodotti liberalizzati non può, di conseguenza, costituire una discriminazione vietata (57). Questa procedura è suscettibile solo di essere applicata a prodotti liberalizzati al fine di sottoporli, se del caso, allo stato per definizione più restrittivo di prodotti non liberalizzati. Essa presuppone una modificazione della situazione economica che deve quindi essere rivalutata. Questa procedura non era intesa come applicabile ad una situazione economica già conosciuta e valutata dal legislatore, per di più in un momento in cui le norme procedurali non erano ancora state né adottate né pubblicate.
177 Va rilevato che il legislatore non era obbligato a stabilire una procedura specifica prima dell'introduzione di ogni nuova restrizione. Avrebbe potuto farlo con una norma successiva, nel qual caso tale restrizione avrebbe potuto applicarsi, ad esempio, solamente ai prodotti liberalizzati dal regolamento n. 519/94.
178 Occorre rigettare dunque il motivo relativo alla violazione del principio di parità di trattamento, senza necessità di procedere ad un controllo di proporzionalità della misura in rapporto allo scopo perseguito (58).
Esame dei motivi diretti contro il regolamento n. 1921/94
179 Il Regno di Spagna deduce due motivi d'annullamento relativi a:
-
una violazione dell'art. 190 del Trattato;
- una violazione del principio del legittimo affidamento.
180 Li esaminerò uno per uno.
Sulla violazione dell'art. 190 del Trattato
181 Il Regno di Spagna afferma che il Consiglio non ha sufficientemente motivato l'aumento del 28,64% del contingente applicabile ai giocattoli corrispondenti al codice SA/NC 9503 41, pur rappresentando tale aumento un «cambiamento sostanziale» rispetto al regolamento n. 519/94 e pur non essendo stato addotto alcun mutamento di circostanze tale da poter giustificare un tale cambiamento.
182 A suo parere, il regolamento n. 1921/94, modificando sostanzialmente la situazione degli operatori del settore in questione, avrebbe dovuto non solo individuare gli elementi che hanno influenzato la sua decisione, ma anche precisarne l'impatto, conformemente alla sentenza 7 aprile 1992, Compagnia italiana alcool/Commissione (59). Il regolamento, inoltre, facendo semplicemente riferimento a «delle perturbazioni (...) negli scambi commerciali con la Repubblica popolare cinese» (60), adduce delle mere «osservazioni di fatto», insufficienti allorché l'istituzione che emana l'atto dispone di un ampio potere discrezionale per valutare situazioni economiche complesse (61).
183 Esso richiama infine la sentenza 4 giugno 1992, Consorgan/Commissione (62), nella quale la Corte ha dichiarato (63) che, mentre nell'ambito di una domanda iniziale di contributo del Fondo sociale europeo per un'azione relativa alla formazione professionale le presunzioni dell'art. 190 del Trattato vengono soddisfatte da una motivazione sommaria, per contro, una volta che la domanda iniziale è stata accettata, la decisione con cui viene ridotto l'ammontare del contributo inizialmente concesso determina conseguenze più gravi per il richiedente, rendendosi così necessaria una motivazione che giustifichi adeguatamente tale riduzione.
184 Va rilevato che il regolamento n. 1921/94, come il regolamento n. 519/94, è un atto di applicazione generale e non una decisione.
185 Conseguentemente esso doveva soddisfare l'obbligo di motivazione quale stabilito dalla sentenza Beus, citata al precedente paragrafo 39. Questo obbligo poteva, se del caso, variare in base alle precisazioni contenute nelle sentenze citate ai precedenti paragrafi 40 e 41. La motivazione poteva quindi limitarsi, da un lato, a indicare la situazione generale che aveva condotto all'adozione dell'atto e, dall'altro, gli obiettivi generali che questo atto si prefiggeva di raggiungere.
186 Il regolamento n. 1921/94 adduce le seguenti motivazioni:
-
Il regolamento n. 519/94, data la sensibilità di determinati settori dell'industria comunitaria, ha assoggettato l'importazione di un numero limitato di prodotti a contingenti quantitativi comunitari (primo `considerando');
-
nel fissare il livello di tali contingenti, il Consiglio ha cercato di individuare un certo equilibrio tra una tutela appropriata dei settori dell'industria comunitaria interessata e il mantenimento, tenuto conto dei diversi interessi in causa, di un livello di commercio accettabile con la Repubblica popolare cinese (secondo `considerando');
-
tuttavia, per quanto riguarda i giocattoli di cui al codice NC 9503 41, l'applicazione e la gestione dei contingenti hanno evidenziato che per il 1994 tale obiettivo non è raggiunto in maniera del tutto soddisfacente; si sono effettivamente verificate perturbazioni negli scambi commerciali con la Repubblica popolare cinese che hanno interessato l'attività dei settori economici comunitari legati all'importazione, alla commercializzazione e alla trasformazione dei giocattoli originari di tale paese e che hanno determinato difficoltà economiche (terzo `considerando');
-
in tale situazione, al fine di agevolare la transizione dal regime di importazioni preesistente a quello stabilito dal regolamento n. 519/94, appariva opportuno adeguare i contingenti in questione aumentandoli in maniera appropriata per il 1994 senza escludere un riesame della situazione (quarto `considerando').
187 Il regolamento contiene pertanto una descrizione perfettamente chiara della situazione generale. In particolare, esso constata l'esistenza di un problema di transizione verso il nuovo regime previsto dal regolamento n. 519/94, manifestatosi al momento della sua entrata in vigore. Appare evidente dal tenore letterale dei `considerando' che il contingente fissato per i giocattoli relativi al codice SA/NC 9503 41 si è rivelato insufficiente per soddisfare, nel corso del periodo 15 marzo - 31 dicembre 1994, le esigenze degli operatori comunitari interessati dalle importazioni, tenuto conto certamente del volume delle operazioni in corso e degli impegni a corto termine. Come indicato nel quarto considerando, il regolamento si limita quindi ad «adeguare» i contingenti in questione solo per questo periodo di transizione.
188 D'altro canto, il regolamento n. 1921/94 spiega chiaramente lo scopo perseguito. Si tratta di raggiungere l'equilibrio tra una tutela appropriata dei settori dell'industria comunitaria interessata e il mantenimento, tenuto conto dei diversi interessi in causa, di un livello di commercio accettabile con la Repubblica popolare cinese. Si tratta dello stesso scopo perseguito su questo punto dal regolamento n. 519/94, ma che non è stato da questo totalmente raggiunto per i giocattoli di cui trattasi.
189 Il Consiglio ha perciò rispettato l'obbligo di motivazione che gli incombeva in forza della sentenza Beus, citata supra. Non era obbligato ad indicare anche gli elementi di fatto specifici che giustificassero il livello del provvisorio aumento del contingente, cioè le scelte di indole tecnica da esso operate (64).
190 Le due sentenze specificamente richiamate dal Regno di Spagna non sono rilevanti nel caso di specie.
191 Entrambe riguardano delle decisioni. Orbene, l'obbligo di motivazione di una decisione è spesso più ampio dell'obbligo di motivazione di un atto a portata generale.
192 Allorché la sentenza Compagnia italiana alcool/Commissione, citata sopra, sottolinea che una decisione deve «precisare l'impatto» dei fattori che hanno influenzato la decisione, si riferisce al grado di precisione supplementare che una decisione deve presentare in rapporto alla situazione del o dei soggetti di diritto specificamente interessati da questa decisione. Questa esigenza non si rinviene nel regime relativo all'obbligo di motivazione degli atti di applicazione generale. Per completezza, si può dire che non costituiscono «osservazioni di fatto» le affermazioni del regolamento n. 1921/94 secondo cui «(...) si sono effettivamente verificate perturbazioni negli scambi commerciali con la Repubblica popolare cinese che hanno interessato l'attività dei settori economici comunitari legati all'importazione, la commercializzazione e la trasformazione dei giocattoli originari di tale paese e che hanno determinato difficoltà economiche» (65). Questi elementi implicano inequivocabilmente che il contingente iniziale non permetteva di soddisfare sufficientemente, nel 1994, le esigenze degli operatori interessati dalle importazioni.
193 Quanto poi alla citata sentenza Consorgan/Commissione, oltre al fatto di riferirsi ad una decisione, riguarda un caso in cui quest'ultima aveva revocato una precedente decisione che aveva concesso ad un soggetto un certo ammontare di aiuti e che aveva quindi fatto sorgere un legittimo affidamento dell'interessato su un futuro pagamento dell'ammontare in questione. Ora, nel presente caso, il regolamento impugnato, lungi dal privare un operatore di un diritto soggettivo in principio riconosciuto, non fa altro che aumentare, per tutti gli operatori del settore, il grado di concorrenza esercitabile da parte dei prodotti cinesi. Ritengo pertanto che non si possa applicare il principio enunciato nella sentenza invocata.
194 Ciò posto, occorre rigettare il motivo relativo alla violazione dell'art. 190 del Trattato.
Sulla violazione del principio del legittimo affidamento
195 Il Regno di Spagna ritiene che il legislatore comunitario abbia disconosciuto il legittimo affidamento riposto dagli operatori economici sul livello di protezione risultante dal regolamento n. 519/94. Il Consiglio non avrebbe tenuto conto della situazione degli operatori interessati i quali, pur in assenza di modificazioni delle circostanze originarie, hanno subìto, in un lasso di tempo assai breve, un cambiamento dello status quo instaurato dal precedente regolamento, senza che sia stato addotto alcun interesse pubblico superiore. Secondo la parte ricorrente, non ci si può attendere da parte di un qualsiasi operatore prudente ed informato che questi preveda, appena quattro mesi dopo l'istituzione di un contingente, un cambiamento tale da svuotarlo di ogni contenuto pratico. Infine il regolamento n. 1921/94 causerebbe un grave pregiudizio a tutti gli operatori comunitari che, in forza del regolamento iniziale, avevano risolto o posposto i loro contratti.
196 D'altro canto, il Consiglio, nel suo controricorso, non avrebbe dimostrato né l'inesistenza delle aspettative degli operatori né l'interesse pubblico superiore che avrebbe potuto giustificare un loro disconoscimento.
197 Prima di richiedere alla Corte di rigettare il motivo in quanto infondato, la parte resistente si domanda se uno Stato membro possa invocare una violazione del legittimo affidamento degli operatori economici.
198 Su quest'ultimo punto, ritengo che uno Stato membro, ricorrente privilegiato, possa eccepire una violazione dell'affidamento legittimo degli operatori interessati, così come può eccepire la violazione di ogni altra norma del sistema giuridico comunitario. Considero difficile vincolare all'esistenza di uno specifico interesse la possibilità per uno Stato membro di far valere un determinato motivo. Un tale criterio, se applicato ad altri motivi, non condurrebbe forse a delicate ed inutili difficoltà di applicazione? Soprattutto, restringerebbe inevitabilmente l'ambito del controllo di legittimità. Questo risultato sarebbe inopportuno rispetto alle persone fisiche e giuridiche, l'accesso delle quali al giudice comunitario è limitato dall'art. 173 del Trattato.
199 Prima di addentrarmi nell'esame del motivo, voglio ricordare che, evidentemente, l'onere di provare la sua fondatezza nel caso di specie incombe alla parte ricorrente. Pertanto, nei suoi scritti questa non può pretendere di invertire l'onere della prova richiedendo che il Consiglio apporti tutte le dimostrazioni pertinenti, alcune delle quali sono, oltretutto, negative (66).
200 Come rilevato dal Consiglio, la Corte ha già chiarito i limiti del principio del legittimo affidamento nell'ambito di applicazione dell'art. 113 del Trattato: «Dato che le istituzioni comunitarie dispongono di un margine discrezionale nella scelta dei mezzi necessari per la realizzazione della loro politica, gli operatori economici non possono fare affidamento sulla conservazione di una situazione in atto che può essere modificata da decisioni adottate da tali istituzioni nell'ambito del loro potere discrezionale» (67).
201 I produttori comunitari di giocattoli concorrenti non possono far valere un diritto quesito alla conservazione di un vantaggio loro derivante dall'istituzione dei contingenti da parte del regolamento n. 519/94 (68). Le modificazioni dei contingenti fanno parte dell'esercizio stesso di una politica commerciale. In particolare, l'aumento di un contingente innalza semplicemente il livello di concorrenza nel mercato comunitario, ma non riduce le aspettative favorevoli dei produttori comunitari. Le modificazioni di restrizioni quantitative costituiscono in buona sostanza rischi economici inerenti ai settori interessati da queste restrizioni.
202 E' da sottolineare come il Regno di Spagna non richiami espressamente la situazione dei produttori comunitari.
203 Curiosamente essa richiama invece la situazione degli operatori interessati alle importazioni originarie della Repubblica popolare cinese, quando menziona il grave pregiudizio che avrebbero subìto gli operatori comunitari i quali, in base al regolamento iniziale, avevano «risolto o posposto i loro contratti». In effetti solo gli operatori interessati alle importazioni potevano, per definizione, vedersi obbligati a ridurre il volume delle loro transazioni a seguito dell'istituzione dei contingenti da parte del regolamento n. 519/94. Orbene, tali operatori non solo non hanno subìto una diminuzione delle loro aspettative, ma queste al contrario sono aumentate con l'emanazione del regolamento n.1921/94. Questa situazione, quindi, non comporta assolutamente una violazione dell'affidamento legittimo.
204 In breve, il regolamento impugnato poteva intaccare solo alcune prospettive future dei produttori comunitari concorrenti, ma in un contesto e sotto un profilo estranei alla nozione di affidamento legittimo.
205 Esso si è limitato ad adeguare il livello di uno dei contingenti previsti dal regolamento n. 519/94 ai dati apparsi al momento della sua applicazione (69).
206 Occorre rigettare, quindi, il secondo motivo di annullamento dedotto dal Regno di Spagna.
Spese
207 Conformemente all'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se richiesto dall'altra parte. L'art. 69, n. 4, precisa che gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella lite si fanno carico delle proprie spese.
208 Queste disposizioni saranno applicate alle due cause in esame.
209 Nella causa C-150/94, il Regno Unito sopporterà di conseguenza, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dal Consiglio, mentre la Repubblica federale di Germania, il Regno di Spagna e la Commissione, parti intervenienti, sopporteranno le loro.
210 Nella causa C-284/94, il Regno di Spagna sopporterà, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dal Consiglio, mentre la Commissione, parte interveniente, sopporterà le proprie.
Conclusioni
211 Concludo quindi proponendo alla Corte di dichiarare quanto segue:
Nella causa C-150/94
«1)
Il ricorso è respinto.
2)
Il Regno Unito sopporterà, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dal Consiglio.
3)
La Repubblica federale di Germania, il Regno di Spagna e la Commissione sopporteranno le proprie spese».
Nella causa 284/94
«1)
Il ricorso è respinto.
2)
Il Regno di Spagna sopporterà, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dal Consiglio.
3)
La Commissione sopporterà le proprie spese».
(1) - GU L 67 del 10.3.1994, pag. 89.
(2) - GU L 198 del 30.7.1994, pag. 1.
(3) - GU L 195 del 5.7.1982, pag. 21.
(4) - GU L 346 dell'8.12.1983, pag. 6.
(5) - GU L 364 del 31.12.1985, pag. 1.
(6) - GU L 252 del 31.8.1992, pag. 1.
(7) - Giocattoli imbottiti rappresentanti animali o creature non umane (per esempio orsi di peluche).
(8) - Altri giocattoli rappresentanti animali o creature non umane (per esempio animali in plastica).
(9) - Altri giocattoli (per esempio armi giocattolo).
(10) - Il regolamento (CE) del Consiglio 22 aprile 1996, n. 752, ha da ultimo modificato gli allegati II e III del regolamento n. 519/94 (GU L 103 del 26.4.1996, pag. 1), fondendo in un contingente ultimo i tre contingenti relativi alle tre categorie di giocattoli oggetto della presente causa.
(11) - Osservazioni depositate il 15 maggio 1995, punto 3.9.
(12) - Causa 166/78 (Racc. pag. 2575, punto 8).
(13) - Sentenza 4 luglio 1963, causa 24/62, Germania/Commissione (Racc. pag. 127, in particolare pag. 140).
(14) - Sentenza 13 marzo 1968, causa 5/67, Beus (Racc. pag. 113, in particolare pag. 129).
(15) - Sentenze 20 giugno 1973, causa 80/72, Koninklijke Lassiefabrieken (Racc. pag. 635, punti 24 e 25); Italia/Consiglio, citata supra, punto 8, e 29 febbraio 1984, causa 37/83, Rewe-Zentrale (Racc. pag. 1229, punto 13).
(16) - Sentenze 28 ottobre 1982, cause riunite 292/81 e 293/81, Lion e a. (Racc. pag. 3887, punto 19); 22 gennaio 1986, causa 250/84, Eridania e a. (Racc. pag. 117, punto 38); 13 ottobre 1992, cause C-63/90 e C-67/90, Portogallo e Spagna/Consiglio (Racc. pag. I-5073, punto 16), e 14 luglio 1994, causa C-353/92, Grecia/Consiglio (Racc. pag. I-3411, punto 19).
(17) - Sentenze 17 ottobre 1995, causa C-478/93, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-3081, punto 49), e 9 novembre 1995, causa C-466/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e a. (II) (Racc. pag. I-3799, punto 16).
(18) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione, citata supra, punto 50. Si vedano anche, per una decisione, sentenze 11 gennaio 1973, causa 13/72, Paesi Bassi/Commissione, (Racc. pag. 27, punto 12), e 11 dicembre 1980, causa 1252/79, Lucchini/Commissione (Racc. pag. 3753, punto 14).
(19) - Memoria di intervento, punto 13.
(20) - Punto 2.16.
(21) - Il corsivo è mio.
(22) - Ricorso, punto 2.19.
(23) - Ibidem, punto 2.20.
(24) - Sentenze 26 novembre 1981, causa 195/80, Michel/Parlamento (Racc. pag. 2861, punto 22), e 12 novembre 1985, causa 183/83, Krupp/Commissione (Racc. pag. 3609, punto 21).
(25) - V. primo `considerando', in fine.
(26) - V. formulazione dell'art. 113, n. 1, del Trattato CEE.
(27) - Sentenza 18 febbraio 1986, causa 174/84, Bulk Oil (Racc. pag. 559, punto 31).
(28) - V. paragrafo 32.
(29) - P. Pescatore, La politique commerciale, Droit des Communautés européennes, Les Nouvelles, 1969, pag. 917, in particolare pag. 921.
(30) - Sia nella fase di adozione dell'atto, quando questo costituisce una deroga a una norma imperativa del Trattato, sia, negli altri casi, unicamente quando si tratta di applicare l'atto contenente il principio ed una(alcune) eccezione(i): v. infra, paragrafo 119.
(31) - Sentenze 20 ottobre 1977, causa 29/77, Roquette Frères (Racc. pag. 1835, punti 19 e 20), e 25 gennaio 1979, causa 98/78, Racke (Racc. pag. 69, punto 5). V. anche sentenza 10 marzo 1992, causa 179/87, Sharp Corporation/Consiglio (Racc. pag. I-1635, punto 58).
(32) - Sentenza 21 febbraio 1990, cause riunite da C-267/88 a C-285/88, Wuidart e a. (Racc. pag. I-435, punto 14). V. anche sentenza anteriore 7 febbraio 1973, causa 40/72, Schroeder (Racc. pag. 125, punto 14).
(33) - Sentenza Italia/Consiglio, citata (punto 14).
(34) - Ibidem, punto 15.
(35) - Punto 2.16.
(36) - Panorama dell'industria comunitaria, edizione 1993 (Commissione delle Comunità europee).
(37) - Pag. 2.3.
(38) - V. anche la seguente osservazione dello studio del NEI (pag. 26): «mentre le importazioni nette rappresentavano il 15% del consumo documentato nel 1980, queste salirono al 38% nel 1991».
(39) - Pag. 2.3.
(40) - Punto 3.2.3 e allegato I.
(41) - Dati che sono, salvo un'eccezione, inferiori a quelli forniti dal Regno Unito relativamente agli anni 1991 e 1993 e che non sono stati contestati.
(42) - Pur tenendo conto del fatto che questi si riferiscono alla totalità dei giocattoli.
(43) - V. lo studio del NEI, pag. 26.
(44) - Il corsivo è mio.
(45) - Causa 112/80 (Racc. pag. 1095, punto 44).
(46) - Causa 245/81 (Racc. pag. 2745, punto 24).
(47) - In particolare l'Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT).
(48) - Al secondo posto nel 1991, dopo la Francia, secondo lo studio del NEI (pag. 24).
(49) - Punti 2.17 e 2.18.
(50) - V., in particolare, sentenza 13 novembre 1990, causa C-331/88, Fedesa e a. (Racc. pag. I-4023, punto 14).
(51) - Sentenza 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-4973, punto 91).
(52) - V. tabella al paragrafo 102.
(53) - Sentenza Germania/Consiglio, citata, punto 94.
(54) - V., ad esempio, sentenze 13 dicembre 1989, cause riunite C-181/88, C-182/88 e C-218/88, Deschamps e a. (Racc. pag. 4381, punto 18), e Wuidart e a., citata, punto 13.
(55) - V. supra, paragrafo 128.
(56) - V. supra, paragrafo 117.
(57) - Sarebbe stato differente se il legislatore avesse imposto una specifica procedura da adottarsi prima di ogni successiva introduzione di restrizioni all'importazione di taluni prodotti precedentemente liberalizzati, ma non avesse fatto lo stesso per altri prodotti ugualmente liberalizzati.
(58) - V. supra, paragrafo 168.
(59) - Causa C-358/90 (Racc. pag. I-2457, punto 42).
(60) - Terzo `considerando'.
(61) - Stessa sentenza, punto 41.
(62) - Causa C-181/90 (Racc. pag. I-3557).
(63) - Punti 15, 16 e 18.
(64) - V. sentenza Eridania e a., citata, punto 38 in fine.
(65) - Terzo `considerando'.
(66) - V. supra, paragrafo 196.
(67) - Sentenza 28 ottobre 1982, causa 52/81, Faust/Commissione (Racc. pag. 3745, punto 27).
(68) - V., per analogia, sentenza 14 febbraio 1990, causa C-350/88, Delacre e a./Commissione (Racc. pag. I-395, punto 34).
(69) - V., per un caso analogo di modifica delle misure di salvaguardia nel corso di uno stesso anno, sentenza Dürbeck, citata, punto 36.