62010CJ0184_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑184/10,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Duitsland) bij beslissing van 16 maart 2010, ingekomen bij het Hof op 14 april 2010, in de procedure
Mathilde Grasser
tegen
Freistaat Bayern,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: J. N. Cunha Rodrigues, kamerpresident, A. Rosas (rapporteur), U. Lõhmus, A. Ó Caoimh en P. Lindh, rechters,
advocaat-generaal: Y. Bot,
griffier: K. Malacek, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 februari 2011,
gelet op de opmerkingen van:
– M. Grasser, vertegenwoordigd door M. Wandt, Rechtsanwalt,
– de Freistaat Bayern, vertegenwoordigd door M. Niese als gemachtigde,
– de Duitse regering, vertegenwoordigd door N. Graf Vitzthum en T. Henze als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Braun en N. Yerrell als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 31 maart 2011,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 1, lid 2, 7, lid 1, sub b, en 8, leden 2 en 4, van richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs (PB L 237, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/65/EG van de Commissie van 27 juni 2008 (PB L 168, blz. 36; hierna: „richtlijn 91/439”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen M. Grasser, een Duits staatsburger wonende te Viereth-Trunstadt (Duitsland) die houder is van een in de Tsjechische Republiek afgegeven rijbewijs, en de Freistaat Bayern over een beschikking waarbij haar het recht is ontzegd om op het Duitse grondgebied gebruik te maken van haar rijbewijs.
Toepasselijke bepalingen
Regeling van de Unie
3. Volgens de vierde overweging van de considerans van richtlijn 91/439 moeten, om aan de eisen inzake de veiligheid van het wegverkeer te voldoen, minimumvoorwaarden worden vastgesteld voor de afgifte van het rijbewijs.
4. In artikel 1, leden 1 en 2, van deze richtlijn wordt bepaald:
„1. De lidstaten stellen het nationale rijbewijs op volgens het in bijlage I of I bis bedoelde Europese model en overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn. [...]
2. De door de lidstaten afgegeven rijbewijzen worden onderling erkend.”
5. Artikel 7, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„De afgifte van het rijbewijs is eveneens aan de volgende voorwaarden onderworpen:
[...]
b) de aanvrager moet zijn gewone verblijfplaats hebben op het grondgebied van de lidstaat die het rijbewijs afgeeft, of het bewijs leveren dat hij ten minste 6 maanden in een onderwijsinstelling in de lidstaat is ingeschreven.”
6. Volgens artikel 7, lid 5, van richtlijn 91/439 kan eenieder slechts houder zijn van één enkel rijbewijs.
7. In artikel 8, leden 2 en 4, eerste alinea, van richtlijn 91/439 wordt bepaald:
„2. Onder voorbehoud van de naleving van het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen, kan de lidstaat van de gewone verblijfplaats op de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs zijn nationale bepalingen toepassen die betrekking hebben op de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid en daartoe zo nodig overgaan tot inwisseling van dat rijbewijs.
[...]
4. Een lidstaat kan, wanneer op zijn grondgebied tegen een persoon een van de in lid 2 bedoelde maatregelen is getroffen, weigeren de geldigheid van een door een andere lidstaat aan deze persoon verstrekt rijbewijs te erkennen.”
8. Artikel 9, eerste alinea, van deze richtlijn bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt onder ‚gewone verblijfplaats’ verstaan de plaats waar iemand gewoonlijk verblijft, dat wil zeggen gedurende ten minste 185 dagen per kalenderjaar, wegens persoonlijke en beroepsmatige bindingen of, voor iemand zonder beroepsmatige bindingen, wegens persoonlijke bindingen waaruit nauwe banden blijken tussen hemzelf en de plaats waar hij woont.”
9. Artikel 12, lid 3, van deze richtlijn luidt als volgt:
„De lidstaten verlenen elkaar assistentie bij de toepassing van deze richtlijn en wisselen zo nodig informatie uit over de rijbewijzen die bij hen zijn ingeschreven.”
Nationale regeling
10. In § 28, leden 1 en 4, van de Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnis-Verordnung) [verordening inzake de toelating van personen tot het wegverkeer (verordening rijbevoegdheid)] van 18 augustus 1998 (BGBl. 1998 I, blz. 2214), in de versie voortvloeiend uit de verordening van 7 januari 2009 (BGBl. 2009 I, blz. 29), wordt bepaald:
„(1) De houders van een geldig rijbewijs van de [Europese Unie] of de [Europese Economische Ruimte (EER)] die hun gewone verblijfplaats in de zin van § 7, lid 1 of 2, in de Bondsrepubliek Duitsland hebben, mogen – behoudens de in de leden 2 tot en met 4 gestelde beperkingen – op het nationale grondgebied motorrijtuigen besturen voor zover zij daartoe rijbevoegdheid hebben. [...]
[...]
(4) De in lid 1 bedoelde toelating geldt niet voor de houders van een rijbewijs van de [Unie] of van de EER
[...]
2. die blijkens de vermeldingen op het rijbewijs of blijkens van de lidstaat van afgifte afkomstige onbetwistbare informatie op het ogenblik van de afgifte van dat rijbewijs hun gewone verblijfplaats op het nationale grondgebied hadden, tenzij zij als studenten of scholieren in de zin van § 7, lid 2, de rijbevoegdheid hebben verworven gedurende een verblijf van ten minste zes maanden,
3. aan wie de rijbevoegdheid op het nationale grondgebied tijdelijk of definitief door de rechter of bij een onmiddellijk uitvoerbare of definitieve bestuurlijke maatregel is ontnomen, aan wie de rijbevoegdheid definitief is ontzegd of aan wie de rijbevoegdheid niet is ontnomen op de enkele grond dat zij er intussen afstand van hebben gedaan,
[...]
In de in de punten 2 en 3 van de eerste volzin bedoelde gevallen kan de overheid bij een declaratoire bestuurshandeling het ontbreken van rijbevoegdheid vaststellen.”
Aan het hoofdgeding ten grondslag liggende feiten en prejudiciële vraag
11. M. Grasser, een in 1955 geboren Duits staatsburger die te Viereth-Trunstadt in Duitsland verblijft, heeft nooit een Duits rijbewijs gehad.
12. Op 31 mei 2006 heeft zij een door de gemeente Plzeň (Tsjechië) afgegeven rijbewijs verkregen waarop als verblijfplaats van de houdster van dit rijbewijs „Viereth-Trunstadt, Spolková Republika Nemecko” („Viereth-Trunstadt, Bondsrepubliek Duitsland”) is vermeld.
13. Bij brief van 3 april 2009 heeft de Duitse voor het afgeven van rijbewijzen bevoegde instantie (hierna: „instantie”) Grasser verzocht om overlegging van haar rijbewijs teneinde daarop de vermelding te kunnen aanbrengen dat zij geen rijbevoegdheid heeft op het Duitse grondgebied, op grond dat bij de afgifte van dit rijbewijs de verblijfsvoorwaarde niet in acht was genomen. Deze instantie heeft de belanghebbende ook gehoord om een beslissing te kunnen nemen over de eventuele ontzetting uit de rijbevoegdheid.
14. Grasser heeft deze instantie verzocht, haar het recht toe te kennen om op het Duitse grondgebied gebruik te maken van haar Tsjechische rijbewijs op grond dat zij nooit een verkeersovertreding had begaan. Subsidiair heeft zij om afgifte van een Duits rijbewijs verzocht. Deze twee verzoeken zijn door de instantie afgewezen.
15. Bij beschikking van 3 juni 2009 heeft de instantie Grasser verbod opgelegd om in Duitsland gebruik te maken van haar Tsjechische rijbewijs en haar gelast dit rijbewijs over te leggen om dit verbod daarop te kunnen vermelden. Indien zij daaraan geen gevolg zou geven, zou dat rijbewijs haar worden afgenomen.
16. Op 1 juli 2009 heeft Grasser bij het Verwaltungsgericht Bayreuth een beroep tot nietigverklaring van deze beschikking van 3 juni 2009 ingesteld. Bij vonnis van 22 september 2009 heeft deze rechterlijke instantie die beschikking nietig verklaard. Het Verwaltungsgericht Bayreuth heeft geoordeeld dat de weigering om de rijbevoegdheid op het Duitse grondgebied te erkennen niet uitsluitend kan worden gebaseerd op de niet-inachtneming van de verblijfsvoorwaarde. Volgens deze rechterlijke instantie was voor een dergelijke weigering van erkenning naast de niet-inachtneming van de verblijfsvoorwaarde tevens vereist dat tegen van Grasser een maatregel van intrekking, schorsing, nietigverklaring of beperking van een vorig rijbewijs was getroffen.
17. De Freistaat Bayern is van dit vonnis in hoger beroep gekomen bij het Bayerische Verwaltungsgerichtshof, dat in deze omstandigheden de behandeling van de zaak heeft geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag heeft gesteld:
„Moeten de artikelen 1, lid 2, en 8, leden 2 en 4, van richtlijn 91/439/EEG aldus worden uitgelegd dat een gastlidstaat gerechtigd is om het door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs niet te erkennen, wanneer op grond van vermeldingen op dit rijbewijs vaststaat dat artikel 7, lid 1, sub b, van deze richtlijn is geschonden, maar de gastlidstaat eerder geen maatregel in de zin van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439/EEG tegen de houder van het rijbewijs heeft getroffen?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
18. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 1, lid 2, 7, lid 1, sub b, en 8, leden 2 en 4, van richtlijn 91/439 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat een gastlidstaat weigert het door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs op zijn grondgebied te erkennen wanneer op grond van de vermeldingen op dit rijbewijs vaststaat dat de in artikel 7, lid 1, sub b, van deze richtlijn gestelde voorwaarde inzake de gewone verblijfsplaats niet in acht is genomen, maar de gastlidstaat tegen de houder van dit rijbewijs geen maatregel in de zin van artikel 8, lid 2, van die richtlijn had getroffen.
19. Volgens vaste rechtspraak voorziet artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 in de onderlinge erkenning zonder enige formaliteit van de door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen. Deze bepaling legt de lidstaten een duidelijke en nauwkeurige verplichting op die de lidstaten geen enkele beoordelingsmarge laat ter zake van de tot nakoming daarvan te nemen maatregelen (arrest van 19 februari 2009, Schwarz, C‑321/07, Jurispr. blz. I‑1113, punt 75 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
20. Het staat aan de lidstaat van afgifte, na te gaan of is voldaan aan de door het recht van de Unie gestelde minimumvoorwaarden, vooral aan de in artikel 7, lid 1, van deze richtlijn geformuleerde voorwaarden inzake verblijfplaats en rijgeschiktheid, en dus of de afgifte van een rijbewijs gerechtvaardigd is (arrest Schwarz, reeds aangehaald, punt 76 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
21. Wanneer de autoriteiten van een lidstaat overeenkomstig artikel 1, lid 1, van richtlijn 91/439 een rijbewijs hebben afgegeven, mogen de andere lidstaten dus niet nagaan of aan de in deze richtlijn gestelde afgiftevoorwaarden is voldaan. Het bezit van een door een lidstaat afgegeven rijbewijs moet immers worden beschouwd als het bewijs dat de houder van dit rijbewijs op de dag van de afgifte ervan voldeed aan deze voorwaarden (arrest Schwarz, reeds aangehaald, punt 77 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
22. Uit de arresten van 26 juni 2008, Wiedemann en Funk (C‑329/06 en C‑343/06, Jurispr. blz. I‑4635) en Zerche e.a. (C‑334/06–C‑336/06, Jurispr. blz. I‑4691), volgt echter dat de artikelen 1, lid 2, 7, lid 1, en 8, leden 2 en 4, van richtlijn 91/439 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in alle gevallen eraan in de weg staan dat een lidstaat weigert op zijn grondgebied de rijbevoegdheid te erkennen die voortvloeit uit een na een maatregel van intrekking door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs (zie in die zin beschikking van 9 juli 2009, Wierer, C‑445/08, punt 50).
23. Een lidstaat kan immers weigeren op zijn grondgebied de rijbevoegdheid te erkennen die voortvloeit uit een na een maatregel van intrekking door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs indien op basis van de vermeldingen op het rijbewijs of van andere onbetwistbare inlichtingen afkomstig van de lidstaat van afgifte vaststaat dat ten tijde van de afgifte van dat rijbewijs de houder ervan, wiens vorige rijbewijs op het grondgebied van de eerste lidstaat was ingetrokken, zijn gewone verblijfplaats niet op het grondgebied van de lidstaat van afgifte had (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Wiedemann en Funk, punt 73, en Zerche e.a., punt 70).
24. Wanneer de lidstaat van afgifte de verblijfsvoorwaarde kennelijk niet in acht heeft genomen, is het beginsel van wederzijdse erkenning van rijbewijzen dus niet van toepassing.
25. In haar schriftelijke opmerkingen heeft Grasser aangevoerd dat, anders dan de houders van de rijbewijzen die in geding waren in de zaken die tot het arrest Wiedemann en Funk en het arrest Zerche e.a., beide reeds aangehaald, hebben geleid, wier vorige rijbewijs was ingetrokken, zijzelf nooit eerder een rijbewijs heeft gehad en dus nooit het voorwerp van een dergelijke maatregel is geweest. Om deze reden zou de in die arresten verrichte analyse niet zonder meer op haar casus kunnen worden toegepast en zou de niet-inachtneming van de verblijfsvoorwaarde niet rechtvaardigen dat haar Tsjechische rijbewijs niet wordt erkend.
26. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de wetgever van de Unie volgens de vierde overweging van de considerans van richtlijn 91/439 heeft geoordeeld dat om aan de eisen inzake de veiligheid van het wegverkeer te voldoen minimumvoorwaarden moesten worden vastgesteld voor de afgifte van het rijbewijs. Een van die minimumvoorwaarden, namelijk de verblijfsvoorwaarde, is geformuleerd in artikel 7, lid 1, sub b, van deze richtlijn, volgens hetwelk de afgifte van het rijbewijs is onderworpen aan de voorwaarde dat de aanvrager zijn gewone verblijfplaats heeft op grondgebied van de lidstaat die het rijbewijs afgeeft, of het bewijs levert dat hij ten minste 6 maanden in een onderwijsinstelling in die lidstaat is ingeschreven.
27. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat, bij gebreke van een volledige harmonisatie van de regelingen van de lidstaten inzake de afgifte van rijbewijzen, de verblijfsvoorwaarde met name bijdraagt tot de bestrijding van het „rijbewijstoerisme”. Deze voorwaarde is overigens absoluut noodzakelijk voor de controle op de naleving van de voorwaarde inzake rijgeschiktheid (reeds aangehaalde arresten Wiedemann en Funk, punt 69, en Zerche e.a., pun t 66).
28. Bovendien komt aan de verblijfsvoorwaarde, die de lidstaat van afgifte bepaalt, als voorafgaande voorwaarde om te kunnen nagaan of een aanvrager voldoet aan de andere door richtlijn 91/439 gestelde voorwaarden, een bijzondere betekenis toe in vergelijking met de overige voorwaarden van deze richtlijn (reeds aangehaalde arresten Wiedemann en Funk, punt 70, en Zerche e.a., punt 67).
29. Zoals de advocaat-generaal in punt 33 van zijn conclusie heeft opgemerkt, maakt deze richtlijn ter zake van de voorwaarde inzake het verblijf van de aanvrager van een rijbewijs, geen onderscheid tussen de eerste afgifte van een rijbewijs en de afgifte na intrekking van een vorig rijbewijs. In beide gevallen is deze afgifte onderworpen aan de voorwaarde dat de aanvrager zijn gewone verblijfplaats heeft op grondgebied van de lidstaat die het rijbewijs afgeeft, of het bewijs levert dat hij ten minste 6 maanden in een onderwijsinstelling in die lidstaat is ingeschreven.
30. Vaststaat dat de verblijfsvoorwaarde ook van bijzonder belang is in het geval van de eerste afgifte van een rijbewijs.
31. Indien die voorwaarde in een dergelijk geval niet in acht wordt genomen, is het voor de bevoegde instanties van de lidstaat van afgifte immers moeilijk, of zelfs onmogelijk, te controleren of de andere in richtlijn 91/439 gestelde voorwaarden in acht zijn genomen. Bij gebreke van een dergelijke controle kan het gebeuren dat de houder van een aldus afgegeven rijbewijs met name niet beschikt over de voor het rijden vereiste kennis en vaardigheid en bijgevolg een gevaar voor de veiligheid van het wegverkeer vormt. Het in artikel 7, lid 5, van richtlijn 91/439 geformuleerde beginsel dat eenieder slechts houder van één enkel rijbewijs kan zijn, dreigt dan overigens te worden ondermijnd.
32. Dat de gastlidstaat tegen de houder van dit rijbewijs geen enkele maatregel als bedoeld in artikel 8, lid 2, van deze richtlijn heeft getroffen, is dienaangaande niet ter zake dienend.
33. Gelet op het voorgaande dient op de vraag te worden geantwoord dat de artikelen 1, lid 2, 7, lid 1, sub b, en 8, leden 2 en 4, van richtlijn 91/439 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet eraan in de weg staan dat een gastlidstaat weigert het door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs op zijn grondgebied te erkennen wanneer op grond van de vermeldingen op dit rijbewijs vaststaat dat de in artikel 7, lid 1, sub b, van deze richtlijn gestelde voorwaarde inzake de gewone verblijfplaats niet in acht is genomen. Dat de gastlidstaat tegen de houder van dit rijbewijs geen enkele maatregel als bedoeld in artikel 8, lid 2, van deze richtlijn heeft getroffen, is dienaangaande niet ter zake dienend.
Kosten
34. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
De artikelen 1, lid 2, 7, lid 1, sub b, en 8, leden 2 en 4, van richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/65/EG van de Commissie van 27 juni 2008, moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet eraan in de weg staan dat een gastlidstaat weigert het door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs op zijn grondgebied te erkennen wanneer op grond van de vermeldingen op dit rijbewijs vaststaat dat de in artikel 7, lid 1, sub b, van deze richtlijn gestelde voorwaarde inzake de gewone verblijfplaats niet in acht is genomen. Dat de gastlidstaat tegen de houder van dit rijbewijs geen enkele maatregel als bedoeld in artikel 8, lid 2, van deze richtlijn heeft getroffen, is dienaangaande niet ter zake dienend.