61994C0194
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
MICHAEL B. ELMER
fremsat den 24. oktober 1995 (
*1
)
1.
I denne sag har Tribunal de commerce de Liège, Belgien, forelagt Domstolen præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af traktatens artikel 30 og Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (
1
) (herefter »direktivet«) i relation til nationale regler, der indeholder krav om godkendelse af alarmsystemer og -centraler.
De relevante nationale retsregler
2.
De belgiske regler om typegodkendelse af alarmsystemer er fastsat i lov af 10. april 1990 om overvågningsvirksomhed, vagtselskaber og intern overvågningstjeneste (herefter »loven«) og i kongelig anordning af 14. maj 1991 om fastsættelse af fremgangsmåden for godkendelse af de i loven af 10. april 1990 omhandlede alarmsystemer og -centraler (herefter »1991-anordningen«).
3.
Loven omfatter efter artikel 1, stk. 4, alarmsystemer og -centraler, som er beregnet til at forebygge eller konstatere lovovertrædelser rettet mod personer eller formuegenstande.
Efter lovens artikel 4 kan ingen drive virksomhed som vagtselskab uden Indenrigsministeriets forudgående godkendelse. Godkendelse meddeles kun, såfremt virksomheden opfylder betingelserne i loven og de betingelser med hensyn til soliditet og det tekniske udstyrs indretning, som fastsættes af kongen.
Artikel 12 har følgende ordlyd:
»De i artikel 1, stk. 4, omhandlede alarmsystemer og -centraler og disses bestanddele må ikke markedsføres eller på nogen som helst måde stilles til rådighed for brugerne, før de er godkendt efter en fremgangsmåde, der fastsættes af kongen.
Kongen fastsætter ligeledes betingelserne for installation, vedligeholdelse og brug af de i artikel 1, stk. 4, omhandlede alarmsystemer og -centraler og disses bestanddele.«
4.
1991-anordningen er udstedt med hjemmel i lovens artikel 12. Efter 1991-anordningens artikel 2 må nyt materiel hverken markedsføres eller stilles til rådighed for brugere i Belgien af fabrikanter, importører, grossister eller andre fysiske eller juridiske personer, førend det pågældende materiel er godkendt af materielkommissionen. Godkendt materiel skal påføres et synligt mærke, der angiver, hvem der har indgivet godkendelsesansøgningen, og selve godkendelsen.
Efter 1991-anordningens artikel 4, stk. 1, fastsætter indenrigsministeren en liste over de organer, der kan udføre de prøver, der går forud for en eventuel godkendelse af materiellet. Godkendelsesanmodningen skal indgives direkte til et af disse organer, der er eneberettigede til at foretage prøverne.
Artikel 5 har følgende ordlyd:
»Inden selve prøverne foretages, undersøger laboratorierne materiellet.
Denne undersøgelse består i:
1)
identifikation af materiellet
2)
kontrol af de elektroniske kredsløb i forhold til de dokumenter, fabrikanten har fremlagt
3)
kontrol af de minimumskrav, som i henhold til bilag 4 til nærværende anordning stilles til materiellets funktioner.«
Artikel 6 har følgende ordlyd:
»De prøver, der foretages på materiellet, omfatter:
1)
funktionel ækvivalens
2)
mekaniske egenskaber
3)
de mekaniske og/eller tekniske funktioners pålidelighed
4)
ufølsomhed over for falske alarmer
5)
beskyttelse mod misbrug eller forsøg på at sætte materiellet ud af brug.
Med henblik herpå undergives materiellet de prøver, der fremgår af bilag 3 og 4 til nærværende anordning. En detaljeret beskrivelse af disse prøver kan fås ved skriftlig henvendelse til de i artikel 4, stk. 1, omhandlede organer. Prøverne anvendes på de forskellige typer af bestanddele.«
I artikel 7 bestemmes, at »de prøver, der foretages på de enkelte bestanddele, ikke indebærer en garanti for, at bestanddelene er indbyrdes kompatible. Ansvaret herfor påhviler fuldt ud den, der har udviklet alarmsystemet«.
Af artikel 8 i 1991-anordningen fremgår, at »hvis ansøgeren ved hjælp af de nødvendige dokumenter godtgør, at materiellet har været undergivet prøver, som mindst svarer til de i artikel 7 beskrevne prøver, af et laboratorium, der er godkendt i en anden af EØF's medlemsstater, ifølge EØF's normer, og det er blevet godkendt dér inden for de sidste tre år før ansøgningens indgivelse, skal det i artikel 4, stk. 1, omhandlede organ kun undergive materiellet de prøver, som ikke er blevet foretaget i en anden medlemsstat«.
Sagens faktiske omstændigheder
5.
Sagsøgeren i hovedsagen, SA C. I. A. Security International (herefter »C. I. A.«), er en belgisk virksomhed, der i 1993 overtog den SPRL C. I. A. Security i likvidation tilhørende virksomhed. Blandt de overtagne aktiver var tyverisikringssystemet »Andromede«, som var blevet prisbelønnet på den 42. »Salon mondial de l'invention, de la recherce et de l'innovation industrielle — Brussels-Eureka '93«. C. I. A. er efter overtagelsen fortsat med at markedsføre Andromede-systemet, der efter det af C. I. A. oplyste samles i Belgien af produkter fremstillet i Tyskland, Italien og Belgien. Der er under sagen enighed om, at det pågældende alarmsystem ikke er søgt typegodkendt i Belgien.
6.
De sagsøgte i hovedsagen, SA Signalson (herefter »Signalson«) og SPRL Securitel (herefter »Securitel«), er konkurrenter til C. I. A. Disse virksomheder har i deres markedsføring blandt andet anført, at den nævnte prisbelønning af Andromede-systemet var tildelt på urigtigt grundlag, at Andromede-systemet ikke fungerede, og at virksomheden ikke var godkendt af de belgiske myndigheder. Disse udtalelser fandt sted i januar 1994.
7.
C. I. A. har i anledning heraf den 21. januar 1994 anlagt sag ved Tribunal de commerce de Liège med påstand om, at Signalson og Securitel ved denne adfærd har handlet i strid med god markedsføringsskik og dermed overtrådt artikel 93 og 95 i lov af 14. juli 1991 om markedsføring (herefter »den belgiske markedsføringslov«). C. I. A. har endvidere nedlagt påstand om, at Signalson og Securitel pålægges en bøde, samt at de pålægges at offentliggøre afgørelsen. C. I. A. har under sagen henvist til, at de belgiske regler om godkendelse af alarmsystemer og -centraler i loven og 1991-anordningen er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion og således i strid med traktatens artikel 30, og at forskrifterne i øvrigt er ugyldige, idet de — hvad der er ubestridt — ikke er anmeldt til Kommissionen efter reglerne i direktivet.
8.
Signalson og Securitel har i hovedsagen nedlagt en række selvstændige påstande, herunder om, at C. I. A. har handlet i strid med god markedsføringsskik ved at markedsføre et alarmsystem, der ikke er typegodkendt, og ved at drive virksomhed, der ikke er godkendt, og om, at der skal nedlægges forbud mod fremtidig markedsføring af Andromede-systemet og pålægges C. I. A. en konventionalbod. Endvidere har de nedlagt påstand om, at C. I. A. tilpligtes at ophøre med enhver form for reklame, hvori Andromede-systemet omtales som et belgisk produkt, idet det efter Signalsons og Securitels opfattelse i virkeligheden kommer fra Tyskland eller Frankrig.
De relevante fællesskabsretlige regler
9.
Efter traktatens artikel 30 er kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning forbudt.
10.
Direktivet indeholder en informationsprocedure, hvorefter det påhviler medlemsstaterne at fremsende ethvert udkast til en teknisk forskrift til Kommissionen.
I direktivets artikel 1, nr. 1, 5, og 6, defineres begreberne »tekniske specifikationer«, »teknisk forskrift« og »udkast til teknisk forskrift«. Disse bestemmelser har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
1.
’Tekniske specifikationer’, en specifikation, der indeholdes i et dokument, som fastlægger karakteristika for et produkt, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, dimensioner, herunder terminologiske forskrifter for varen, symboler, prøvning og prøvningsmetoder, emballering, mærkning eller etikettering, samt fremstillingsmetoder og -processer for landbrugsprodukter efter traktatens artikel 38, stk. 1, for produkter til konsum og foder samt for lægemidler som defineret i artikel 1 i direktiv 65/65/EØF, senest ændret ved direktiv 87/21/EØF.
...
5.
’Teknisk forskrift’, tekniske specifikationer, herunder de administrative bestemmelser, der gælder herfor, som retligt eller faktisk skal overholdes, for at et produkt kan markedsføres eller anvendes i en medlemsstat eller i en væsentlig del af denne stat, bortset fra de specifikationer, som de lokale myndigheder fastsætter.
6.
’Udkast til teknisk forskrift’, teksten til en teknisk specifikation, herunder de administrative bestemmelser, der er udarbejdet med henblik på at vedtage den eller senere at lade den vedtage som en teknisk forskrift, og som er et forberedende stadium, der stadig gør det muligt at foretage væsentlige ændringer deri.«
11.
Efter artikel 5 nedsættes et stående udvalg sammensat af repræsentanter, der udpeges af medlemsstaterne, og som kan søge bistand hos eksperter og rådgivere. Udvalget har en repræsentant for Kommissionen som formand.
12.
Direktivets artikel 8, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne sender straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der blot er tale om gengivelse af en international eller europæisk standard i dens helhed, i hvilket tilfælde det vil være tilstrækkeligt blot at oplyse herom; de giver tillige kort Kommissionen underretning om grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet. Medlemsstaterne giver i givet fald samtidig underretning om teksten til de tilgrundliggende væsentligste og direkte berørte love og administrative bestemmelser, hvis kendskab hertil er nødvendig med henblik på at vurdere rækkevidden af udkastet til teknisk forskrift.
Kommissionen underretter straks de øvrige medlemsstater ora udkastet; den kan desuden forelægge det til udtalelse for det i artikel 5 omhandlede udvalg og eventuelt for det udvalg, der er kompetent på det pågældende område.«
13.
Kommissionen og medlemsstaterne kan efter en anmeldelse indgive bemærkninger til udkastet, og vedkommende medlemsstat skal efter artikel 8, stk. 2, ved den videre udformning af den tekniske forskrift tage videst muligt hensyn dertil.
14.
Ifølge artikel 8, stk. 4, er de oplysninger, der indgives i henhold til artikel 8, fortrolige. Medlemsstaterne og udvalget kan dog, såfremt de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger iagttages, med henblik på sagkyndig bistand konsultere fysiske eller juridiske personer, der kan være fra den private sektor (
2
).
15.
Efter artikel 9, stk. 1, skal medlemsstaterne udsætte vedtagelsen af et udkast til teknisk forskrift i seks måneder regnet fra datoen for anmeldelsen, hvis Kommissionen eller en anden medlemsstat inden tre måneder efter samme dato afgiver en udførlig udtalelse om, at den påtænkte foranstaltning bør ændres for at fjerne eller mindske eventuelle hindringer for den frie vareudveksling, som kunne resultere af foranstaltningen. Den pågældende medlemsstat underretter Kommissionen om, hvordan den agter at følge en sådan udførlig udtalelse op. Kommissionen fremkommer med bemærkninger hertil. Efter artikel 9, stk. 2, forlænges den nævnte frist på seks måneder til tolv måneder, hvis Kommissionen inden tre måneder efter den i artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse giver udtryk for, at den agter at foreslå eller vedtage et direktiv på området.
Det følger modsætningsvis af artikel 9, stk. 1, at en medlemsstat kan gennemføre den anmeldte forskrift, såfremt Kommissionen eller en medlemsstat ikke har gjort indsigelse inden udløbet af fristen på tre måneder.
16.
I en meddelelse af 1. oktober 1986 om manglende overholdelse af visse bestemmelser i Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter har Kommissionen udtalt sig om de retlige konsekvenser af manglende iagttagelse af anmeldelseskravet (
3
).
Af meddelelsens syvende og ottende afsnit fremgår følgende:
»Det er klart, at der kan opstå alvorlige huller i det interne marked, hvis medlemsstaterne ikke overholder deres forpligtelser i henhold til denne informationsprocedure, og at dette kan skade handelen.
Kommissionen mener derfor ikke, at en teknisk forskrift, som omfattes af direktiv 83/189/EØF, kan gøres bindende for tredjemand i en given medlemsstats retssystem, hvis denne medlemsstat har vedtaget forslaget uden at anmelde det til Kommissionen og overholde forpligtelsen til udsættelse. Det er således Kommissionens opfattelse, at procederende parter har ret til at forvente, at de nationale domstole afslår at håndhæve nationale tekniske forskrifter, der ikke er blevet anmeldt således som påbudt i Fællesskabets lovgivning.«
17.
Af en meddelelse fra Kommissionen om offentliggørelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende af titlerne på udkast til tekniske forskrifter, der er notificeret af medlemsstaterne i henhold til Rådets direktiv 83/189/EØF, som ændret ved direktiv 88/182/EØF (
4
) fremgår, at Kommissionen for at gøre den europæiske industri opmærksom på disse udkast har besluttet at offentliggøre en liste over modtagne notifikationer, idet en sådan offentliggørelse efter Kommissionens opfattelse vil styrke den mekanisme til forebyggelse af nye handelshindringer, som er indført ved direktivet.
Det fremgår endvidere, at offentliggørelsen, der indførtes med virkning fra marts 1989, sker ugentligt og ud over udkastets titel angiver datoen for udløbet af status quoperioden på tre måneder. I meddelelsen angives en myndighed i hver medlemsstat, hvorfra de erhvervsdrivende kan få yderligere oplysninger om indholdet af et notificeret udkast.
Endelig henviser Kommissionen vedrørende de retlige konsekvenser af manglende notifikation til den nævnte meddelelse af 1. oktober 1986.
18.
I de konkrete offentliggørelser i De Europæiske Fællesskabers Tidende henviser Kommissionen til de nævnte meddelelser og citerer 1986-meddelelsens afsnit 8, der som nævnt omhandler de retsvirkninger, der efter Kommissionens opfattelse er forbundet med manglende anmeldelse (
5
).
De forelagte spørgsmål
19.
Tribunal de commerce de Liège har ved dom af 20. juni 1994 forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1)
Er bestemmelserne i loven af 10. april 1990 om overvågningsvirksomhed, vagtselskaber og intern overvågningstjeneste, nærmere betegnet artikel 4 og 12, udtryk for kvantitative indførselsrestriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, som er forbudt i henhold til EØF-traktatens artikel 30?
2)
Er den kongelige anordning af 14. maj 1991 om fastsættelse af fremgangsmåden for godkendelse af de i loven af 10. april 1990 omhandlede alarmsystemer og -centraler, navnlig artikel 2 og 8, forenelig med traktatens artikel 30, hvorefter kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion er forbudt?
3)
Indeholder loven af 10. april 1990, navnlig i artikel 4 og 12, tekniske forskrifter, som forinden vedtagelsen skulle have været meddelt Kommissionen i henhold til artikel 8 i direktiv 83/189/EØF?
4)
Indeholder den kongelige anordning af 14. maj 1991, navnlig i artikel 2 og 8, tekniske forskrifter, som forinden udstedelsen skulle have været meddelt Kommissionen i henhold til artikel 8 i direktiv 83/189/EØF?
5)
Er bestemmelserne i Rådets direktiv 83/189/EØF om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, navnlig artikel 8 og 9, ubetingede og tilstrækkeligt præcise til, at de kan påberåbes af borgerne ved en national ret?
6)
Påhviler det en national ret i henhold til fællesskabsretten og i overensstemmelse med den beskyttelse, der ifølge denne tilkommer borgerne, at afslå at anvende en national teknisk forskrift, som ikke er blevet meddelt Kommissionen af den medlemsstat, der har vedtaget den, i henhold til forpligtelsen i artikel 8 i Rådets direktiv 83/189/EØF?«
Det første og det andet spørgsmål
20.
Med det første og det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret i realiteten at få oplyst, om traktatens artikel 30 skal fortolkes således, at forbuddet mod kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning finder anvendelse på nationale retsregler som de i loven, særlig artikel 4 og 12, og 1991-anordningen, særlig artikel 2 og 8, indeholdte, hvori der fastsættes krav om forudgående godkendelse af vagtselskaber og om forudgående typegodkendelse af alarmsystemer og -centraler. Da begge spørgsmål angår traktatens artikel 30 ff., finder jeg det hensigtsmæssigt at besvare disse spørgsmål under ét.
21.
C. I. A. har gjort gældende, at der foreligger den fornødne påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
22.
Signalson har gjort gældende, at loven og 1991-anordningen ikke falder ind under anvendelsesområdet for traktatens artikel 30, idet der er tale om en situation, som er omfattet af Domstolens dom af 24. november 1993 i de forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard (
6
).
23.
Den belgiske regering har anført, at gennemførelsen af den nye anordning af 31. marts 1994 har medført, at de forelagte spørgsmål er uden genstand.
24.
Kommissionen har anført, at lovens artikel 4 vedrører virksomhedsetablering og ikke påvirker de frie varebevægelser tilstrækkeligt til, at artikel 30 kan finde anvendelse. Det fremgår ej heller, at der i den foreliggende sag skulle være en sådan forbindelse med de frie varebevægelser, at godkendelseskravet i lovens artikel 12 og 1991-anordningens artikel 2 skulle være i strid med artikel 30. Endvidere varetager disse regler et lovligt hensyn og er ikke mere indgribende end nødvendigt. Derimod er 1991-anordningens artikel 8 i strid med princippet om gensidig anerkendelse. Bestemmelsens henvisning til 1991-anordningens artikel 7 skaber tvivl om, hvilke prøvninger der er omfattet af den gensidige anerkendelse. Endvidere omfattes alene prøvninger foretaget af laboratorier, der er godkendt efter EØF's normer, af den gensidige anerkendelse. Prøvninger foretaget af laboratorier godkendt efter nationale ordninger tages ikke i betragtning. Herudover er det en betingelse, at produktet er godkendt i en anden medlemsstat inden for de sidste tre år regnet fra ansøgningens indgivelse.
25.
Efter min opfattelse vedrører lovens artikel 4 forudgående godkendelse af vagtselskaber og dermed betingelserne for virksomhedsetablering i Belgien. En sådan regel må som udgangspunkt vurderes på grundlag af traktatens artikel 52 og 58. Efter Domstolens faste praksis finder traktatens bestemmelser ora etableringsretten ikke anvendelse på aktiviteter, hvor samtlige relevante elementer kan henføres til en enkelt medlemsstat (
7
). C. I. A. er et belgisk selskab, der driver virksomhed i Belgien, hvorfor der efter min opfattelse er tale om en sådan intern situation, at den falder uden for anvendelsesområdet for artikel 52 og 58. Dette er formentlig baggrunden for, at den forelæggende ret ikke har fundet anledning til stille spørgsmål vedrørende fortolkningen af disse traktatbestemmelser.
26.
Hvad angår traktatens artikel 30, bemærkes, at der ikke i den foreliggende sag er fremkommet oplysninger, der giver grundlag for at antage, at det i artikel 4 indeholdte godkendelseskrav skulle medføre, at belgiske virksomheder tilskyndes til i særlig grad at erhverve og benytte indenlandske produkter. De indirekte virkninger, nationale bestemmelser af denne karakter måtte have på de frie varebevægelser, er efter min opfattelse alt for usikre og indirekte til, at de kan betragtes som foranstaltninger, der er egnede til at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne (
8
). Traktatens artikel 30 må derfor efter min opfattelse fortolkes således, at den ikke er til hinder for en ordning som den i lovens artikel 4 indeholdte.
27.
Lovens artikel 12 og 1991-anordningen vedrører typegodkendelse af alarmsystemer og -centraler. Kommissionen har generelt vedrørende de to første spørgsmål og der med også vedrørende disse bestemmelser anført, at der ikke synes at foreligge den fornødne forbindelse til de frie varebevægelser. Det må derfor undersøges, om dette er tilfældet.
28.
I dom af 15. december 1982, sag 286/81, Oosthoek, udtalte Domstolen (
9
), at anvendelsen af nederlandsk lovgivning på salg i Nederlandene af leksika fremstillet i Nederlandene ikke havde nogen forbindelse med import eller eksport af varer og følgelig ikke faldt ind under artikel 30 og 34. Heroverfor kan nævnes dom af 14. juli 1988, sag 298/87, Smanor (
10
), hvor den for den nationale ret verserende sag vedrørte anvendelsen af fransk ret på et fransk selskab, som fremstillede og solgte dybfrossen yoghurt på fransk område. Domstolen udtalte, at det tilkom den nationale ret at bedømme relevansen af de forelagte spørgsmål for de faktiske omstændigheder i hovedsagen (
11
).
Domstolen er således forsigtig med at antage, at der foreligger en rent intern situation, der er undtaget fra traktatens artikel 30. En sådan forsigtighed er efter min opfattelse velbegrundet. En vare er ofte meget sammensat. Den vil typisk bestå af en lang række dele og komponenter, der vil kunne være importeret fra en anden medlemsstat, hvilket gør det langt vanskeligere at bestemme oprindelsen af en vare end af f.eks. en tjenesteydelse. Dette forhold medfører endvidere, at en medlemsstats anvendelse af en national regel på en vare, der er samlet i den pågældende medlemsstat, ofte, i hvert fald indirekte og potentielt, vil kunne påvirke vareimporten (
12
).
29.
I den foreliggende sag er der ifølge det af C. I. A. oplyste tale om et produkt sammensat af varer fremstillet i Tyskland, Italien og Belgien. Det fremgår endvidere, at Signalson og Secuntel i hovedsagen har nedlagt påstand om, at C. I. A. tilpligtes at ophøre med at markedsføre Andromede-systemet som et belgisk produkt, idet det efter deres opfattelse i virkeligheden kommer fra Tyskland eller Frankrig. Der er således efter det oplyste ikke grundlag for at udelukke anvendelsen af traktatens artikel 30 under henvisning til, at der ikke foreligger den fornødne påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
30.
Efter Domstolens praksis forstås ved foranstaltninger med tilsvarende virkning, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 30, sådanne hindringer for de frie varebevægelser, der i mangel af en harmonisering af lovgivningerne følger af, at der på varer fra andre medlemsstater, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsætning, anvendes regler om, hvilke betingelser sådanne varer skal opfylde (f.eks. med hensyn til benævnelse, form, dimensioner, vægt, sammensætning, præsentation, mærkning og emballage), og det uanset om sådanne regler anvendes uden forskel på alle varer, når en sådan anvendelse ikke kan begrundes ud fra et alment hensyn, der går forud for hensynene til de frie varebevægelser (
13
).
31.
Efter lovens artikel 12 og 1991-anordningens artikel 2 er forudgående godkendelse af alarmsystemer og -centraler en betingelse for, at alarmsystemer og -centraler lovligt kan markedsføres i Belgien. Formålet med et sådant typegodkendelsessystem er at stille krav til varens sammensætning, ydre fremtræden mv. Der er derfor tale ora en foranstaltning, som er omfattet af traktatens artikel 30, medmindre kravet om godkendelse er begrundet i almindelige samfundsinteresser, der går forud for hensynet til de frie varebevægelser. Disse hensyn omfatter efter traktatens artikel 36 og Domstolens praksis blandt andet hensynet til beskyttelsen af forbrugerne og hensynet til den offentlige orden. Ved den nærmere fastsættelse af regler til varetagelse af sådanne hensyn er medlemsstaterne under iagttagelse af proportionalitetsprincippet berettigede til at fastsætte det ønskede beskyttelsesniveau og til under iagttagelse af princippet om gensidig anerkendelse at stille krav om forudgående typegodkendelse af varer, der allerede er godkendt i en anden medlemsstat (
14
).
32.
Alarmsystemer er teknisk komplicerede produkter, hvis effektive virkning i høj grad afhænger af deres pålidelighed, et forhold, der kan være vanskeligt at konstatere for forbrugeren, der jo netop slår alarmen til, når han forlader det overvågede område. Det er væsentligt at sikre, at systemet faktisk aktiveres ved indtrængen og ikke kan deaktiveres af uvedkommende, og måske navnlig, at alarmsystemet sikres mod afgivelse af falsk alarm. Dette sidste er væsentligt ikke kun af hensyn til at modvirke forstyrrelse af naboer O.I., men også med henblik på at forhindre, at fejlalarmeringer bevirker en unødvendig belastning af politiets alarmcentraler mv. Endvidere medfører fejlalarmeringer en risiko for, at folk ophører med at reagere adækvat over for alarmer. Endelig kan der være behov for at sikre brugeren mod skade i forbindelse med brugen. Det må på denne baggrund antages, at hensynet til den offentlige orden og hensynet til beskyttelsen af forbrugerne kan begrunde, at der stilles krav til den tekniske indretning af alarmsystemer og -centraler.
33.
Det må herefter undersøges, om en ordning med forudgående typegodkendelse af alarmsystemer og -centraler er forenelig med proportionalitetsprincippet, eller om der findes mindre indgribende effektive alternativer. Som alternativ kunne man forestille sig en ordning, der fastsætter en pligt til at opfylde de fastsatte konstruktionskrav og hjemler en adgang til efterfølgende stikprøvekontrol. Uanset at en sådan ordning er en mulighed, vil den dog næppe i samme grad som en forudgående kontrol sikre udstyrets overensstemmelse med de fastsatte krav. En typegodkendelsesordning vil antageligt mere effektivt hindre afgivelse af falsk alarm og andre funktionsfejl, og dermed sikre en bedre beskyttelse af hensynene til den offentlige orden og til beskyttelsen af forbrugerne. Fællesskabslovgiver har på en række områder indført typegodkendelsesordninger. Som eksempel kan nævnes Rådets direktiv 93/33/EØF af 14. juni 1993 om tyverisikring på to- og trehjulede motordrevne køretøjer (
15
). Det er på denne baggrund min opfattelse, at bestemmelserne om de frie varebevægelser i traktatens artikel 30 ff. ikke er til hinder for en typegodkendelsesordning for alarmsystemer og -centraler som den, der er indeholdt i artikel 12 i loven og artikel 2 i 1991 -anordningen.
34.
Den forelæggende ret har endvidere spurgt, om en national regel som den, der er indeholdt i 1991-anordningens artikel 8, er forenelig med traktatens artikel 30.
35.
Medlemsstaterne er i overensstemmelse med princippet om gensidig anerkendelse forpligtede til at godkende importerede varer, såfremt disse opfylder krav i en anden medlemsstat, der, uanset at de ikke er identiske, sikrer et tilsvarende (ækvivalent) beskyttelsesniveau. Endvidere er medlemsstaterne forpligtede til at bidrage til en lempelse af kontrollen ved at tage hensyn til ækvivalente prøvninger foretaget i en anden medlemsstat (
16
).
36.
Mere generelt skal jeg fremhæve, at kravet om ækvivalens medfører, at der fællesskabsretligt stilles væsentlige krav til såvel kvaliteten af prøvningerne som til prøvningslaboratoriet. Det kan umiddelbart forekomme vanskeligt at se berettigelsen af at forkaste en prøvning alene som følge af dens alder, hvis der ikke i mellemtiden er indtrådt ændringer, der påvirker ækvivalensvurderingen. Formålet med en national ordning med akkreditering af prøvningslaboratorier er endvidere at verificere og kontrollere laboratoriets kvalitet og evne til at foretage korrekte prøvninger inden for bestemte afgrænsede områder. Princippet om gensidig anerkendelse må have til følge, at en prøvning foretaget af et sådant akkrediteret laboratorium ikke afvises uden en forudgående konkret ækvivalensvurdering. En prøvning bør ikke forkastes, alene fordi den er foretaget af et laboratorium, der ikke er godkendt efter eventuelle fællesskabsnormer. Endelig skaber henvisningen i 1991-anordningens artikel 8 til dennes artikel 7, der ikke angår de krævede prøvninger, usikkerhed om, hvilke prøvninger der er omfattet af bestemmelsen. Det er på denne baggrund forståeligt, at Kommissionen har stillet spørgsmålstegn ved foreneligheden af 1991-anordningens artikel 8 med traktatens artikel 30.
37.
Det må imidlertid være en betingelse for i en konkret sag at kunne påberåbe sig princippet om gensidig anerkendelse af ækvivalente prøvninger, at der rent faktisk foreligger prøvninger vedrørende produktet foretaget i en anden medlemsstat. Der er ikke i sagen forelagt oplysninger, der indicerer, at Andromede-systemet har været genstand for sådanne prøvninger. Det er derfor vanskeligt at se, på hvilken måde denne del af de forelagte spørgsmål er relevant for det spørgsmål, der skal afgøres i hovedsagen, nemlig om C. I. A. har været berettiget til at undlade at indgive en ansøgning om godkendelse af Andromede-systemet. En besvarelse vil dermed få en meget generel og hypotetisk karakter, hvorfor Domstolen efter min opfattelse bør undlade at besvare denne del af spørgsmålet.
38.
Sammenfattende er det min opfattelse, at de to første spørgsmål må besvares med, at traktatens artikler 30-36 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en ordning om typegodkendelse af alarmsystemer og -centraler som den, der er indeholdt i artikel 4 og artikel 12 i loven eller i artikel 2 i 1991 -anordningen.
Det tredje og det fjerde spørgsmål
39.
Med det tredje og det fjerde spørgsmål anmodes Domstolen om at tage stilling til, om artikel 8 i direktiv 83/189 skal fortolkes således, at anmeldelsespligten omfatter nationale regler som dem, der er indeholdt i loven, navnlig artikel 4 og 12, og 1991-anordningen, navnlig artikel 2 og 8. Også disse spørgsmål finder jeg det hensigtsmæssigt at besvare under ét.
40.
C. I. A. har anført, at et alarmsystem ikke kan markedsføres i Belgien, uden at det opfylder de krav, der er fastsat i loven og 1991-anordningen. Der er derfor tale ora tekniske specifikationer i direktivets forstand. Det er i den forbindelse uden betydning, at selve godkendelseskravet findes i en rammelov.
41.
Signalson, den belgiske regering og Det Forenede Kongerige har blandt andet anført, at loven har karakter af en rammelov, og at artikel 4 og 12 ikke indeholder tekniske forskrifter som defineret i direktivet, idet der i disse bestemmelser ikke er fastsat krav til produktets udformning, sammensætning mv.
42.
Kommissionen har anført, at lovens artikel 4 ikke indeholder tekniske forskrifter, idet bestemmelsen indeholder regler for virksomhedsetablering. Derimod er Kommissionen enig med C. I. A. i, at lovens artikel 12 og 1991-anordningen, som har indført en obligatorisk typegodkendelsesprocedure for alarmsystemer og -centraler, har karakter af en anmeldelsespligtig teknisk forskrift.
43.
Efter lovens artikel 4 kan ingen drive virksomhed som vagtselskab uden Indenrigsministeriets forudgående godkendelse. I bestemmelsen fastsættes regler for virksomhedsetablering, mens direktivet omfatter tekniske forskrifter for produkter. Nationale forskrifter vedrørende virksomhedsetablering må antages alene at være omfattet af direktivet, i det omfang der i sådanne forskrifter fastsættes krav vedrørende produkter. Lovens artikel 4 ses ikke at indeholde sådanne krav. Denne bestemmelse falder derfor efter min opfattelse uden for direktivets anvendelsesområde.
44.
Anmeldelsespligten efter direktivets artikel 8, stk. 1, gælder for ethvert udkast til teknisk forskrift. Dette begreb omfatter efter artikel 1, nr. 5, tekniske specifikationer, herunder de administrative bestemmelser, som retligt eller faktisk skal overholdes, for at et produkt kan markedsføres eller anvendes i en medlemsstat. Efter artikel 1, nr. 1, omfatter tekniske specifikationer produktspecifikationer såsom kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, prøvninger og prøvningsmetoder samt mærkning. Kommissionen skal endvidere underrettes om teksten til de tilgrundliggende væsentligste og direkte berørte love og administrative bestemmelser. Direktivet sikrer således, at Kommissionen og de øvrige medlemsstater kan vurdere forskriften i den sammenhæng, hvori den indgår, og dermed vurdere den reelle rækkevidde af udkastet.
45.
Med loven og 1991-anordningen indførtes en typegodkendelsesprocedure for alarmsystemer og -centraler. I lovens artikel 12 fastsættes som nævnt selve kravet om forudgående godkendelse af alarmsystemer og -centraler. Den belgiske regering har under den mundtlige forhandling oplyst, at lovens artikel 12 selv uden 1991-anordningen ikke ville være uden retsvirkninger. Bestemmelsen
har således ikke karakter af en ren bemyndigelsesbestemmelse (
17
), men er derimod en væsentlig materiel forskrift. Artikel 8 i direktivet kan efter min opfattelse vanskeligt fortolkes således, at et sådant generelt krav om forudgående godkendelse, i det omfang det kan stå alene, skulle være undtaget fra anmeldelsespligten. Uanset dets generelle karakter vedrører et sådant krav produktets egenskaber. Endvidere vil en håndhævelse heraf i sig selv skabe stor usikkerhed hos de erhvervsdrivende og dermed give anledning til ikke uvæsentlige handelshindringer. En forskrift som den i lovens artikel 12 indeholdte må derfor efter min opfattelse i sig selv anses for en teknisk forskrift, der skal anmeldes.
46.
1991-anordningen indebærer, at der skal foretages en række prøvninger, som har til formål at fastslå, om udstyret opfylder de opstillede tekniske krav. Disse krav til produktet vedrører blandt andet mekaniske egenskaber, pålidelighed, prøvninger og beskyttelse mod misbrug. Sådanne krav, der fastlægger karakteristika for produktgruppen alarmsystemer og -centraler, har efter min opfattelse karakter af tekniske specifikationer i direktivets forstand, der netop omfatter krav til kvalitet, brugsegenskaber og sikkerhed. Endvidere er opfyldelse af disse krav efter anordningen en betingelse for, at udstyret lovligt kan markedsføres i Belgien. Et regelsæt som det i 1991-anordningen indeholdte er derfor en teknisk forskrift som defineret i direktivets artikel 1, nr. 5.
47.
På denne baggrund er det min opfattelse, at det tredje og det fjerde spørgsmål bør besvares således, at bestemmelsen i direktivets artikel 8 skal fortolkes således, at bestemmelser og specifikationer vedrørende forudgående typegodkendelse af alarmsystemer og -centraler som dem, der er indeholdt i lovens artikel 12 og 1991-anordningen, er omfattet af anmeldelsespligten efter bestemmelsen.
Det femte og det sjette spørgsmål
48.
Med det femte og det sjette spørgsmål ønsker den forelæggende ret at få at vide, om bestemmelserne i direktivet, navnlig artiklerne 8 og 9, er ubetingede og tilstrækkeligt præcise til, at de kan påberåbes af borgerne ved en national ret, og om det påhviler den nationale ret at undlade at anvende en national teknisk forskrift, der ikke er blevet anmeldt i overensstemmelse med artikel 8 i direktivet.
49.
C. I. A. og Kommissionen har anført, at direktivet, navnlig artiklerne 8 og 9, pålægger medlemsstaterne præcise og ubetingede forpligtelser, og at tekniske forskrifter, der ikke er blevet anmeldt, ikke kan håndhæves, jf. Kommissionens meddelelse fra 1986.
Kommissionen har endvidere henvist til, at der efter dens opfattelse kan drages en analogi til traktatens artikel 93, stk. 3, vedrørende statsstøtte. Denne bestemmelse indfører en procedure, hvorefter Kommissionen skal underrettes om en påtænkt støtteforanstaltning, således at den kan foretage en undersøgelse heraf og fremsætte sine bemærkninger. Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre den påtænkte foranstaltning, før undersøgelsesproceduren har ført til en beslutning. Direktivets artikel 8, hvorefter udkast til tekniske forskrifter skal anmeldes, og artikel 9, som forpligter den pågældende medlemsstat til at udsætte gennemførelsen indtil udløbet af visse frister, indeholder en ordning, som svarer hertil.
C. I. A. har anført, at der i givet fald ikke vil være tale om, at direktivet pålægger private pligter. Kommissionen har på forespørgsel angående denne problemstilling henvist til, at det, der er tale om i den foreliggende sag, er den erhvervsdrivendes retsstilling i forhold til det offentlige efter nationale regler, der er gennemført uden at iagttage den i direktivet fastsatte anmeldelsesprocedure.
50.
Signalson har ikke i sit indlæg behandlet disse spørgsmål.
51.
Den nederlandske og tyske regering samt Det Forenede Kongerige har anført, at direktivet alene indeholder procedureregler, der regulerer forholdet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Direktivets bestemmelser er heller ikke ubetingede og tilstrækkeligt præcise til at kunne have direkte virkning. Kommissionen må i stedet i tilfælde af en eventuel overtrædelse af anmeldelsespligten indlede en procedure efter traktatens artikel 169, og private må henvises til at påberåbe sig traktatens artikel 30 for de nationale domstole. Det Forenede Kongerige og den nederlandske regering har i den forbindelse henvist til, at Kommissionen i sit forslag til anden ændring af direktivet (
18
) i femtende betragtning foreslog indsat, at direktivet pålægger medlemsstaterne klare og ubetingede forpligtelser, og at private ved domstolene kan gøre gældende, at disse forpligtelser skal respekteres. Denne del af betragtningen udgik imidlertid i forbindelse med den endelige vedtagelse af direktiv 94/10 (
19
). Direktivet indeholder intet om konsekvenserne af manglende anmeldelse og tildeler ikke den enkelte borger rettigheder. Direktivet berører ikke medlemsstaternes ret til efter en anmeldelse endeligt at vedtage den tekniske forskrift. Ifølge Det Forenede Kongerige er en analogi fra traktatens artikel 93, stk. 3, uden grundlag, idet medlemsstatens endelige gennemførelse af en foranstaltning i statsstøttetilfældet er betinget af Kommissionens forudgående udtrykkelige eller stiltiende godkendelse. En tilsidesættelse af anmeldelsespligten betyder ikke nødvendigvis, at forskriften materielt er i strid med traktaten. En manglende adgang til at håndhæve ikke-anmeldte forskrifter vil i mange tilfælde ramme forskrifter, der materielt er forenelige med fællesskabsretten. Dette vil kunne
svække kontrollen med farlige produkter til skade for borgeren.
52.
Efter Domstolens praksis kan private efter udløbet af gennemførelsesfristen over for staten støtte ret på direktivbestemmelser, der indholdsmæssigt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, forudsat at bestemmelserne efter deres indhold tillægger private rettigheder i forhold til det offentlige (
20
). Direktivbestemmelser, der har direkte virkning, har forrang frem for modstående bestemmelser i national lovgivning (
21
). Et direktiv kan derimod ikke i sig selv skabe forpligtelser for private, og en direktivbestemmelse kan derfor ikke som sådan påberåbes over for sådanne personer (
22
). Domstolen har herved henvist til, at praksis vedrørende adgangen til at støtte ret på direktiver i forhold til statslige myndigheder hviler på den bindende karakter, som et direktiv har efter traktatens artikel 189, og som kun består i forhold til »enhver medlemsstat, som det rettes til« (
23
).
53.
Direktivets artikel 8, stk. 1, indeholder en pligt for medlemsstaterne til at anmelde de i direktivet definerede tekniske forskrifter. Artikel 9, stk. 1 og 2, indeholder en række suspensionsbestemmelser. Kommissionen og medlemsstaterne har således en undersøgelsesperiode på tre måneder til at fremkomme med en begrundet udtalelse om, at det anmeldte udkast bør ændres for at fjerne eller mindske eventuelle hindringer for den frie vareudveksling, som kunne resultere af foranstaltningen. Fremsættes en sådan udtalelse, skal den endelige vedtagelse udsættes yderligere seks måneder regnet fra anmeldelsen. Såfremt Kommissionen meddeler, at den agter at fremsætte et direktivforslag på området, er udsættelsesperioden tolv måneder regnet fra anmeldelsen. Disse forpligtelser er efter min opfattelse ubetingede og tilstrækkeligt præcise til at være egnede til at have direkte virkning. Spørgsmålet er herefter, om disse bestemmelser i artiklerne 8 og 9 tillægger private rettigheder.
54.
Domstolen har tidligere i enkelte tilfælde haft lejlighed til at vurdere, hvorvidt private kan påberåbe sig fællesskabsretlige procedureforskrifter. Dom af 18. februar 1986, sag 174/84, Bulk Oil (
24
), vedrørte en bestemmelse i en rådsbeslutning, hvorefter medlemsstater, der havde til hensigt at ændre liberaliseringsniveauet for samhandelen med tredjelande, havde pligt til at underrette de øvrige medlemsstater og Kommissionen. På disses anmodning skulle der herefter inden den endelige vedtagelse gennemføres konsultationer. Der var ikke fastsat nærmere procedureregler eller tidsfrister herfor. Domstolen fastslog, at den pågældende bestemmelse kun vedrørte en medlemsstats institutionelle forbindelse med Fællesskabet og de øvrige medlemsstater og ikke skabte rettigheder for private, som det tilkom de nationale retter at beskytte (
25
).
55.
Dom af 13. juli 1989, sag 380/87, Enichem Base m.fl. (
26
), omhandlede artikel 3, stk. 2, i direktiv 75/442 (
27
), hvorefter medlemsstaterne var forpligtede til at underrette Kommissionen om alle udkast til regler vedrørende foranstaltninger til blandt andet fremme af forebyggelse, recirkulation og forarbejdning af affald.
I sit forslag til afgørelse anførte generaladvokat Jacobs, jf. punkt 14, at man ved vurderingen af konsekvenserne af manglende anmeldelse med udbytte kunne foretage en sammenligning mellem direktiv 75/442 om affald og direktivet. I modsætning til direktiv 75/442 indeholder direktivet en række præcise bestemmelser, hvorefter Kommissionen og medlemsstaterne har adgang til at fremsætte bemærkninger til meddelte udkast, og hvorefter medlemsstaterne i visse tilfælde er forpligtet til at udsætte vedtagelsen af et udkast en vis tid. Generaladvokaten fremhævede, at der i direktiv 75/442 ikke er fastsat nogen procedure for udsættelse af en foranstaltnings ikrafttræden eller fællesskabskontrol, hvorfor det ikke kunne antages, at en tilsidesættelse af pligten efter dette direktiv til at give Kommissionen underretning bevirkede, at foranstaltningen blev retsstridig.
Domstolen, der kom til samme resultat som generaladvokaten, udtalte, at medlemsstaterne alene havde pligt til i rette tid at underrette Kommissionen om de pågældende udkast. Bestemmelsen fastsatte derimod ikke nogen procedure for en undersøgelse af udkastene på fællesskabsplan og gjorde heller ikke disse reglers gyldighed betinget af Kommissionens udtrykkelige eller stiltiende accept (
28
). Det kunne derfor hverken på grundlag af direktivbestemmelsens ordlyd eller formål antages, at den skabte rettigheder for private (
29
).
56.
På den anden side kan nævnes Domstolens praksis vedrørende traktatens artikel 93, stk. 3, der har følgende ordlyd: »Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, iværksætter den uopholdeligt den i stk. 2 fastsatte fremgangsmåde. Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning.«
Domstolen har fastslået, at det i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, indeholdte gennemførelsesforbud har direkte virkning og tillægger private rettigheder (
30
). I dom af 11. december 1973, sag 120/73, Lorenz (
31
), udtalte Domstolen, at det i artikel 93, stk. 3, opstillede mål, at forhindre traktatstridige støtteordninger, betinger, at en medlemsstat må afvente resultatet af Kommissionens indledende vurdering af, om foranstaltningen strider mod det fælles marked. En anmeldelse har således suspensiv virkning. Domstolen udtalte endvidere, at forbuddets direkte virkning udstrækkes til enhver støtte, som måtte blive gennemført uden forudgående anmeldelse (
32
).
57.
Af denne praksis kan udledes, at en regel, der alene fastsætter en pligt til at anmelde et nationalt regeludkast uden at være forbundet med en efterfølgende formaliseret procedure, ikke i sig selv tillægger private rettigheder. Er anmeldelsespligten derimod forbundet med en procedure, hvorefter udkastet underkastes en undersøgelse på fællesskabsplan, og hvorefter medlemsstaterne har pligt til ikke at gennemføre et anmeldt udkast, førend denne procedure er afsluttet, vil der heraf kunne udledes rettigheder, hvorpå private kan støtte ret. Der kan i denne forbindelse ikke stilles krav om, at den pågældende procedurebestemmelse udtrykkeligt tillægger private rettigheder. Afgørende er den pågældende bestemmelses indhold og formål.
58.
Direktivet skal ifølge dets femte betragtning sikre Kommissionen og de øvrige medlemsstater mulighed for at foreslå ændringer til en påtænkt forskrift med det formål at fjerne eller mindske de hindringer for den frie vareudveksling, som kan følge af foranstaltningen. Fremsætter Kommissionen eller de øvrige medlemsstater bemærkninger til et udkast, skal den anmeldende medlemsstat efter artikel 8, stk. 2, ved den videre udformning af forskriften tage videst muligt hensyn til disse bemærkninger. Den faktiske gennemførelse af denne del af proceduren er sikret ved, at medlemsstaten er forpligtet til at udsætte vedtagelsen af forskriften i tre måneder regnet fra anmeldelsesdatoen. Yderligere udsættelser på henholdsvis seks og tolv måneder regnet fra samme dato følger, såfremt Kommissionen eller en medlemsstat fremsætter en udførlig udtalelse om, at foranstaltningen bør ændres, eller Kommissionen meddeler, at den agter at foreslå eller vedtage et direktiv på området. Fremsættes en udførlig udtalelse, skal den medlemsstat, der har anmeldt forskriften, ifølge artikel 9, stk. 1, underrette Kommissionen om, hvordan den agter at følge udtalelsen op. Kommissionen fremkommer med bemærkninger hertil. Direktivet indfører således en fællesskabsprocedure, hvorefter vedtagelsen af de nationale forskrifter i givet fald suspenderes i op til tolv måneder. Fællesskabslovgiver har fundet det nødvendigt at fastsætte disse suspensionsbestemmelser, på trods af at Kommissionen er beføjet til at indlede en artikel 169-procedure på grundlag af artikel 30 eller til at fremsætte et direktivforslag, såfremt den måtte være af den opfattelse, at en anmeldt teknisk forskrift er uforenelig med de frie varebevægelser.
59.
I modsætning til de bestemmelser, der var genstand for de nævnte Bulk Oil- og Enichem Base-domme, opstiller direktivet en formaliseret procedure for tiden efter anmeldelsen, der har til formål at hindre, at en handelshindrende foranstaltning overhovedet træder i kraft. Det skal i den forbindelse fremhæves, at Domstolen i Enichem Basedommen udtrykkeligt henviste til, at artikel 3, stk. 2, i direktiv 75/442 ikke indeholdt nogen procedure for undersøgelse af udkastene på fællesskabsplan. Set i lyset af generaladvokatens udtalelse, der netop anvendte direktivet som sammenligningsgrundlag, er det nærliggende at antage, at Domstolen herved forudsætningsvis har givet udtryk for, at den procedure, der er indeholdt i direktivets artikler 8, stk. 1, og 9, må tillægges direkte virkning.
60.
Forskelle mellem nationale tekniske forskrifter udgør fortsat en væsentlig kilde til hindring af de frie varebevægelser. Disse hindringer kan enten elimineres gennem harmoniseringsforanstaltninger eller begrænses gennem en effektivisering af princippet om gensidig anerkendelse. Man skal efter min opfattelse være varsom med at undervurdere direktivets betydning i denne sammenhæng. Direktivets krav om formaliserede forudgående drøftelser mellem medlemsstaterne og Kommissionen skaber et særligt grundlag for en sådan effektivisering. Endvidere skabes der mulighed for, at en medlemsstat på baggrund af de fremsatte bemærkninger ændrer en forskrift, der, uanset at den kan være forenelig med traktatens artikel 30 ff., påvirker den frie vareudveksling. Det er derfor ikke nødvendigvis således, at en handelshindring, der afvikles ved hjælp af direktivproceduren, tillige vil kunne fjernes på grundlag af traktatens artikel 30.
61.
Kommissionens rapport af 14. marts 1993 om Fællesskabets indre marked indeholder følgende oversigt over antallet af anmeldelser og fremsatte bemærkninger under anmeldelsesproceduren i årene 1990 til 1993 (
33
).
År
Anmeldelser
Bemærkninger
Udtalelser
Direktiv
Medlemsstat
KOM
Medlemsstat
K.OM
9.2
9.2 Bis
1990
386
224
172
104
168
14
5
1991
435
167
176
119
139
47
7
1992
362
184
165
65
121
19
25
1993
385
104
80
64
88
4
5
Det fremgår heraf, at antallet af anmeldelser i perioden har været forholdsvis konstant, ca. 380 årligt. Det fremgår endvidere, at såvel Kommissionen som medlemsstaterne ofte fremsætter bemærkninger og begrundede udtalelser til anmeldte udkast. Antallet heraf har været faldende i perioden. Dette kan muligvis skyldes, at medlemsstaterne i stigende grad er opmærksomme på de forpligtelser, der udspringer af traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser. I 1993 anmeldtes 385 forslag. Kommissionen afgav bemærkninger i 80 og udførlige udtalelser i 88 tilfælde. De tilsvarende tal for medlemsstaterne var henholdsvis 104 og 64. Det fremgår ikke, i hvilket omfang disse bemærkninger og begrundede udtalelser vedrørte de samme udkast.
62.
Det er nærliggende at antage, at brancheorganisationer og virksomheder spiller en væsentlig rolle, særligt for de bemærkninger der fremsættes af medlemsstaterne. Rækkevidden og konsekvenserne af en anmeldt forskrift kan nu engang bedst bedømmes af dem, der i givet fald vil skulle efterleve den pågældende forskrift i praksis. Brancheorganisationer og virksomheder bliver gennem Kommissionens bekendtgørelser i De Europæiske Fællesskabers Tidende inden udløbet af tre måneders perioden gjort bekendt med udkastets eksistens. Herved sikres private en reel mulighed for at fremsætte bemærkninger hertil over for de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvori de er etableret. Anmeldes en forskrift ikke, berøves de denne mulighed for at påvirke de regelsæt, de møder på eksportmarkederne. Antoges det, at direktivets artikler 8, stk. 1, og 9 ikke havde direkte virkning, ville virksomhederne være uden mulighed for at forhindre en sådan krænkelse. Det bemærkes, at fortrolighedsbestemmelsen i direktivets artikel 8, stk. 4, ikke er til hinder for, at medlemsstaterne konsulterer fysiske og juridiske personer i den private sektor. Endvidere er denne bestemmelse tilsyneladende ikke blevet iagttaget strengt i praksis. Det fremgår således af Kommissionens meddelelse fra 1989 (
34
), at virksomhederne hos nærmere opregnede myndigheder kan få nærmere oplysninger om anmeldte udkast.
63.
Reale hensyn til sikringen af privates rettigheder og af medlemsstaternes overholdelse af direktivet taler efter min opfattelse afgørende for, at direktivet tillægges direkte virkning. Private har vel mulighed for under en sag ved de nationale domstole at nedlægge påstand om, at en teknisk forskrift krænker traktatens artikel 30. Denne mulighed sikrer imidlertid ikke, at en foranstaltnings handelshindrende virkning afværges inden gennemførelsen. Dette sikres heller ikke ved, at Kommissionen indleder traktatbrudssag i anledning af manglende anmeldelse. Er en traktatstridig forskrift først indført, vil virksomhederne skulle efterleve denne, indtil der er faldet dom i en eventuel sag. Skaden, der vanskeligt vil kunne genoprettes i forhold til den erhvervsdrivende, vil derfor ofte allerede være sket, inden der afsiges dom. Mange private vil efter min opfattelse allerede af denne grund afstå fra at anlægge sag ved de nationale domstole og i stedet indrette sig efter den pågældende forskrift. Herved risikerer den erhvervsdrivende heller ikke at belaste forholdet til de nationale myndigheder. Hertil kommer, at direktivets anmeldelsesprocedure i praksis også vil kunne medføre, at handelshindringer, der er forenelige med traktaten, mindskes eller fjernes.
64.
Der kan ved den nærmere fortolkning ikke lægges vægt på visse medlemsstaters antagelser vedrørende baggrunden for ændringer, som måtte være foretaget i direktivforslag, mens de blev behandlet i Rådet. Efter Domstolens faste praksis er opfattelser og tilkendegivelser, som ikke udtrykkeligt har fundet udtryk i den vedtagne tekst, uden retlig betydning for Domstolens fortolkning af den pågældende retsakt (
35
). Dette må i særlig grad gælde, når der som i denne sag henvises til en retsakt, der er vedtaget efter det tidspunkt, der danner grundlag for hovedsagen. Det er i øvrigt efter min opfattelse lovteknisk velbegrundet ikke at indføje bemærkninger i et direktiv vedrørende et vanskeligt fortolkningsspørgsmål, som det tilkommer Domstolen at afgøre.
65.
Det Forenede Kongerige og den nederlandske regering har også været inde på, at det skulle være til skade for private brugere, såfremt en ikke-anmeldt forskrift ikke kan håndhæves. Tankegangen skulle nærmere være den, at en sådan virkning vil kunne svække beskyttelsen af brugeren, idet en forskrift, der ikke er anmeldt, ikke nødvendigvis materielt er i strid med fællesskabsretten. Heroverfor må jeg fremhæve, at en forskrift, der er anmeldt, heller ikke nødvendigvis materielt er i strid med fællesskabsretten. Anmeldelsespligten omfatter netop ethvert udkast til teknisk forskrift. Formålet er at tvinge disse udkast frem i lyset. Det kan vel ikke ganske udelukkes, at manglende anmeldelse i visse tilfælde skyldes en ren forglemmelse. Man skal imidlertid ikke glemme, at manglende anmeldelse tillige vil kunne tænkes at være udtryk for, at de pågældende myndigheder ikke ønsker en forudgående undersøgelse af udkastet, fordi de er klar over, at det ikke tåler dagens lys. Sandsynligheden for, at en ikke-anmeldt forskrift materielt er i strid med fællesskabsretten, er således ikke mindre end sandsynligheden for, at en anmeldt forskrift skulle være det, snarere tværtimod. En accept af Det Forenede Kongeriges og den nederlandske regerings synspunkt ville derfor indebære en retstilstand, der præmierer medlemsstater, der ikke følger reglerne. Men hvorfor dog belønne medlemsstater, der på denne måde laver skjulte handelshindringer? Domstolens praksis bør i stedet medvirke til, at sådanne hindringer i videst muligt omfang tvinges frem i dagens lys.
66.
Er anmeldelse sket, giver direktivets artikel 9, stk. 3, mulighed for i hastende tilfælde at fravige suspensionsbestemmelserne (
36
). Hensynet til produktbrugeren vil dermed ikke kunne begrunde, at en medlemsstat undlader at anmelde forskriften. Manglende godkendelse af et produkt i overensstemmelse med en ikke-anmeldt forskrift er i øvrigt heller ikke på nogen måde ensbetydende med, at produktet er farligt for brugeren. Den medlemsstat, hvori produktet er fremstillet eller bragt i fri omsætning, vil typisk selv have opstillet sikkerhedskrav. Er der tale om forbrugerprodukter, følger det af produktsikkerhedsdirektivet, at medlemsstaterne skal sikre, at der kun markedsføres sikre produkter (
37
). Opstår der en konkret sikkerhedsrisiko, vil der endvidere i forhold til forbrugerprodukter kunne gribes ind på grundlag af produktsikkerhedsdirektivet (
38
). På andre områder vil konkrete indgreb kunne foranstaltes inden for rammerne af traktatens artikel 36 og de af Domstolen anerkendte almene hensyn.
67.
Sammenfattende er det min opfattelse, at anmeldelsesreglen og suspensionsbestemmelserne i direktivets artikler 8, stk. 1, og 9 tillægger private rettigheder og er ubetingede og tilstrækkeligt præcise til, at de kan påberåbes af private ved en national ret, hvorfor tekniske forskrifter, der ikke er anmeldt, ikke vil kunne håndhæves i forhold til private. En ikke-anmeldt forskrift vil følgelig ikke kunne danne grundlag for, at en erhvervsdrivende straffes eller hindres i at markedsføre et produkt, som ikke er i overensstemmelse med forskrifterne.
68.
Det må dog undersøges, om den direkte virkning af anmeldelsesproceduren i direktivet kan påberåbes i et tilfælde som det i hovedsagen foreliggende, hvor der er tale om et søgsmål mellem to private. Efter Domstolens praksis (
39
) kan et direktiv som nævnt ikke i sig selv skabe forpligtelser for private. En direktivbestemmelse kan derfor ikke som sådan påberåbes over for disse, på samme måde som Fællesskabet ikke i direktivform kan udstede regler, der direkte skaber forpligtelser for private (
40
). Derimod er de nationale retter ved anvendelsen af national ret forpligtet til i videst muligt omfang at fortolke nationale retsforskrifter i lyset af et direktivs ordlyd og formål og dermed fremkalde det med direktivet tilsigtede resultat (
41
). Denne forpligtelse gælder såvel bestemmelser i en lov, der særligt er vedtaget for at gennemføre direktivet, som bestemmelser i anden lovgivning (
42
), og den gælder, uanset om der er tale om ældre eller yngre lovgivning (
43
).
69.
I hovedsagen har Signalson og Securitel nedlagt påstand om, at C. I. A. skal ophøre med at markedsføre Andromede-systemet, idet det ikke er typegodkendt efter de i loven og 1991-anordningen indeholdte forskrifter. Disse virksomheder har endvidere nedlagt påstand om, at der pålægges C. I. A. en konventionalbod i anledning heraf. Disse påstande er baseret på en national forskrift, der ikke er anmeldt i overensstemmelse med direktivet, nemlig loven og 1991-anordningen. På grundlag af den belgiske markedsføringslov søges denne forskrift håndhævet i forhold til en erhvervsdrivende gennem påstande om forbud og bod. En sådan håndhævelse må efter min opfattelse stride mod den direkte virkning af den i direktivets artikler 8, stk. 1, og 9 indeholdte anmeldelsesprocedure. Dette ville efter Domstolens hidtidige praksis uden videre være klart, såfremt det var staten, der som anklagemyndighed, forbrugerombudsmand eller lignende havde anlagt sagen mod C. I. A. At spørgsmålet under denne sag er rejst på baggrund af en privat påtale, kan imidlertid efter min opfattelse ikke gøre nogen som helst forskel. Det er staten, der fastsætter regler om straf, forbud mv., og det er jo i givet fald også domstolene, som vil skulle pålægge sådanne sanktioner, uanset hvem der efter de nationale processuelle regler måtte have rejst sagen.
70.
C. I. A. har under hovedsagen nedlagt påstand om, at Signalson og Securitel pålægges bøde mv. for at have handlet i strid med god markedsføringsskik ved at henvise til, at Andromede-systemet ikke er godkendt i overensstemmelse med de i loven og 1991-anordningen indeholdte forskrifter. Denne påstand bygger på, at C. I. A. ikke har været forpligtet til at søge typegodkendelse, eftersom de belgiske forskrifter ikke har været anmeldt i overensstemmelse med direktivet. Der kan rejses det spørgsmål, om man kan sige, at man lader direktivet pålægge private (her Signalson og Securitel) forpligtelser, hvis C. I. A.'s påstand tages til følge.
71.
Anmeldelsesproceduren i direktivet pålægger medlemsstaterne en række forpligtelser. Direktivet tilsigter derimod efter sit indhold ikke, at der skal pålægges private pligter, og der bliver derfor slet ikke spørgsmål om, hvorvidt direktivet skulle have direkte virkning for så vidt angår borgernes forpligtelser. Direktivet adskiller sig således væsentligt fra direktiv 85/577/EØF, der var genstand for dom af 14. juli 1994, sag C-91/92, Faccini Dori (
44
).
72.
Selve C. I. A.'s søgsmål er baseret på national ret. Formålet med forelæggelsen synes i relation til C. I. A.'s påstande at være at tilvejebringe det fornødne grundlag for den nationale rets fortolkning af den belgiske markedsføringslov. Jeg henviser til det, som er anført ovenfor, om de nationale retters pligt til i videst muligt omfang at fortolke nationale retsforskrifter i lyset af fællesskabsretten. En sådan fortolkning af national ret i lyset af fællesskabsretten kan naturligvis indirekte få betydning for påstandene i forhold til Signalson og Securitel, men dette adskiller sig ikke fra situationen i andre sager, hvor Domstolen har anvist anvendelsen af fortolkningsreglen, jf. f.eks. dom af 13. november 1990, sag C-106/89, Marleasing, Smi. I, s. 4135.
73.
Såfremt man antog, at C. I. A. ikke skulle kunne inddrage de belgiske reglers manglende forenelighed med fællesskabsretten i sine påstande over for Signalson og Securitel, ville man efter min opfattelse opnå en utilfredsstillende og uforståelig retstilstand, hvor fællesskabsretten på den ene side ville forhindre en medlemsstat i at retsforfølge en borger, der ikke har iagttaget en ikke-anmeldt teknisk forskrift, men på den anden side samtidig afskære den selv samme borger fra at inddrage den selv samme omstændighed i en sag mod en konkurrent, der har udtalt, at den pågældende borger har handlet retsstridigt ved ikke at iagttage den (ulovlige) nationale forskrift.
Det kan være nyttigt at illustrere, hvad en sådan retstilstand ville indebære, med et eksempel bygget over Domstolens »leading case« vedrørende direktivbestemmelsers direkte virkning, sag 8/81, Becker (
45
). En sådan retstilstand ville indebære, at Ursula Becker, som drev selvstændig låneformidlingsvirksomhed, på den ene side under henvisning til den direkte virkning af artikel 13 i sjette momsdirektiv (
46
) over for den tyske stat ville kunne modsætte sig statens ulovlige opkrævning af moms, men på den anden side samtidig ville være afskåret fra at gøre den samme ret til ikke at betale moms gældende i et søgsmål mod en konkurrent, som beskyldte hende for at optræde i strid med god brancheskik ved ikke at betale de efter tysk ret krævede merværdiafgifter.
74.
Om der på baggrund af den nationale rets fortolkning af national ret i lyset af fællesskabsretten er grundlag for at tage C. I. A.'s påstande over for Signalson og Securitel til følge, henhører naturligvis i det hele under den nationale domstol. Det er f.eks. national ret, der i det hele fastlægger den strafferetlige og øvrige betydning af eventuelle retsvildfarelser vedrørende forholdet mellem de nationale belgiske forskrifter og direktivet.
75.
Sammenfattende er det min opfattelse, at det femte og det sjette spørgsmål må besvares således, at bestemmelserne i direktivets artikler 8, stk. 1, og 9 tillægger private rettigheder og er ubetingede og tilstrækkeligt præcise til, at de kan påberåbes af private for en national ret, således at det påhviler denne at afslå at anvende en national teknisk forskrift, der ikke er blevet anmeldt i overensstemmelse hermed.
Forslag til afgørelse
76.
Jeg foreslår på denne baggrund Domstolen at besvare de af Tribunal de commerce de Liège forelagte spørgsmål således:
1)
Traktatens artikel 30 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en ordning om typegodkendelse af alarmsystemer og -centraler som den, der er indeholdt i artiklerne 4 og 12 i lov af 10. april 1990 om overvågningsvirksomhed, vagtselskaber og intern overvågningstjeneste eller i artikel 2 i kongelig anordning af 14. maj 1991 om fastsættelse af fremgangsmåden for godkendelse af de i loven af 10. april 1990 omhandlede alarmsystemer og -centraler.
2)
Bestemmelsen i artikel 8 i Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter skal fortolkes således, at bestemmelser og specifikationer som dem, der er indeholdt i artikel 12 i lov af 10. april 1990 om overvågningsvirksomhed, vagtselskaber og intern overvågningstjeneste og i kongelig anordning af 14. maj 1991 om fastsættelse af fremgangsmåden for godkendelse af de i loven af 10. april 1990 omhandlede alarmsystemer og -centraler, er omfattet af anmeldelsespligten efter bestemmelsen.
3)
Bestemmelserne i artiklerne 8, stk. 1, og 9 i Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter tillægger private rettigheder og er ubetingede og tilstrækkeligt præcise til, at de kan påberåbes af private for en national ret, således at det påhviler denne at afslå at anvende en national teknisk forskrift, der ikke er blevet anmeldt i overensstemmelse hermed.
(
*1
) – Originalsprog: dansk.
(
1
) – EFT L 109, s. 8, som ændret ved Rådets direktiv 88/182/EØF af 22.3.1988, EFT L 81, s. 75.
(
2
) – Artikel 8, stk. 4, er i øvrigt ved direktiv 94/10/EF af 23.3.1994 (EFT L 100, s. 30) ændret, således at fremsendte oplysninger ikke betragtes som fortrolige, medmindre den notificerende medlemsstat fremsender en begrundet anmodning herom. Dette direktiv finder imidlertid ikke anvendelse på nærværende sag.
(
3
) – EFT C 245, s. 4.
(
4
) – 1989 C 67, s. 3.
(
5
) – Som eksempler på sådanne offentliggørelser i overensstemmelse med meddelelsen kan henvises til EFT 1994 C 3, s. 2, og EFT 1994 C 8, s. 2.
(
6
) – Sml. I, s. 6097.
(
7
) – Jf. f.eks. dom af 16.2.1995, forenede sager C-29/94 — C-35/94, Aubertin m.fl., Sml. I, s. 301, præmis 9, og af 28.1.1992, forenede sager C-330/90 og C-331/90, López Brea og Hidalgo Palacios, Sml. I, s. 323, præmis 7.
(
8
) – Jf. dom af 14.7.1994, sag C-379/92, Peralu, Sml. I, s. 3453, præmis 24.
(
9
) – Sml. s. 4575, præmis 9. Domstolen ses ikke senere at have fulgt denne afgørelse op.
(
10
) – Sml. s. 4489, præmis 8 og 9.
(
11
) – I modsætning til, hvad der var tilfældet i Oosthoek-sagen, rejste de forelagte spørgsmål ikke spørgsmålet om, hvorvidt der var tale om en intern situation. I relation til de frie personbevægelser har Domstolen imidlertid behandlet dette spørgsmål af egen drift.
(
12
) – Efter fasi praksis udgør enhver foranstaltning, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet, en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion. Jf. f.eks. dom af 9.2.1995, sag C-412/93, Édouard Leclerc-Siplec, Sml. I, s. 179, præmis 18.
(
13
) – Jf. f.eks. ovennævnte dom af 24.11.1993, Keck og Mithouard, jf. note 6, præmis 15.
(
14
) – Jf. f.eks. dom af 28.1.1986, sag 188/84, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 419, præmis 13 til 17.
(
15
) – EFT L 188, s. 32.
(
16
) – Jf. f.eks. dom af 17.12.1981, sag 272/80, Frans-Ncderlandse Maatschappij voor Biotogische Producten, Smi. s. 3277, præmis 14 og 15.
(
17
) – Jf. situationen i dom af 1.6.1994, sag C-317/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2039, præmis 26.
(
18
) – Forslag af 27.11.1992 til Rådets direktiv om anden ændring af direktiv 83/189/EØF om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, EFT C 340, s. 7.
(
19
) – Jf. note 2.
(
20
) – Jf. f.eks. dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, præmis 24 og 25.
(
21
) – Jf. f.eks. dom af 20.9.1988, sag 190/87, Moormann, Sml. s. 4689, præmis 23.
(
22
) – Jf. senest dom af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, præmis 20.
(
23
) – Jf. den i note 22 nævnte Dóri-dóm, præmis 22.
(
24
) – Sml. s. 559.
(
25
) – Jf. præmis 62.
(
26
) – Sml. s. 2491.
(
27
) – Rådets direktiv 75/442/EØF af 15.7.1975 om affald, EFT L 194, s. 47.
(
28
) – Jf. præmis 20.
(
29
) – Jf. præmis 22 og 23.
(
30
) – Jf. f.eks. dom af 9.8.1994, sag C-44/93, Namur-Les assurances du crédit, Sml. I, s. 3829, præmis 16 og 17, af 11_12.1973, sag 120/73, Lorenz, Sml. s. 1471, præmis 8, og af 15.7.1964, sag 6/64, Costa mod ENEL, Sml. 1954-1964, s. 531, org. réf.: Rec. s. 1141.
(
31
) – Jf. note 30, præmis 4.
(
32
) – Jf. præmis 8.
(
33
) – KOM(94) 55 endelig udg., s. 68.
(
34
) – Jf. note 4.
(
35
) – Jf. dom af 10.12.1991, sag C-306/89, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 5863, præmis 8, af 26.2.1991, sag C-292/89, Antonissen, Sml. I, s. 745, præmis 18, og af 30.1.1985, sag 143/83, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 427, præmis 12.
(
36
) – Under den mundtlige forhandling oplyste Kommissionen, at denne undtagelse anvendes pi omkring 10% af anmeldelserne.
(
37
) – Jf. Rådets direktiv 92/59/EØF af 29.6.1992 om produktsikkerhed i almindelighed, EFT L 228, s. 24, artikel 5.
(
38
) – Efter artikel 6, stk. 1, litra h), i dette direktiv kan medlemsstaterne endog kræve tilbagetrækning af allerede markedsførte produkter.
(
39
) – Jf. senest ovennævnte dom af 14.7.1994, Faccini Dori, note 22, præmis 20.
(
40
) – Jf. den i note 39 nævnte Dori-dom, præmis 24 og 25.
(
41
) – Jf. f.eks. den i note 39 nævnte Dori-dom, præmis 26, og dom af 16.12.1993, sag C-334/92, Wagner Miret, Sml. I, s. 6911, præmis 20.
(
42
) – Jf. dom af 8.10.1987, sag 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Sml. s. 3969, præmis 12.
(
43
) – Jf. den i note 39 nævnte Dori-dom, præmis 26.
(
44
) – Jf. note 22.
(
45
) – Jf. note 19.
(
46
) – Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17.5.1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter (EFT L 145, s. 1).