62002CJ0424_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑424/02
Komisja Wspólnot Europejskich,
reprezentowana przez X. Lewisa oraz M. Konstantinidisa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Zjednoczonemu Królestwu Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej,
reprezentowanemu przez M. Bethella, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez M. Demetriou, barrister, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
mającej za przedmiot stwierdzenie, że nie ustanawiając przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu zastosowania się do art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady 75/439/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych (Dz.U. L 194, str. 23), zmienionej dyrektywą Rady 87/101/EWG z dnia 22 grudnia 1986 r. (Dz.U. 1987, L 42, str. 43), który zobowiązuje Państwa Członkowskie do podjęcia kroków koniecznych do nadania priorytetowego charakteru przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację, a w każdym razie nie podając takich przepisów do wiadomości Komisji, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy tej dyrektywy.
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: P. Jann, prezes izby, A. Rosas, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca) i K. Lenaerts, sędziowie,
rzecznik generalny: C. Stix‑Hackl,
sekretarz: L. Hewlett, administrator generalny,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu stanowisk uczestników na rozprawie w dniu 4 marca 2004 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 1 kwietnia 2004 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Skargą złożoną w sekretariacie Trybunału w dniu 22 listopada 2002 r. Komisja Wspólnot Europejskich wniosła, na podstawie art. 226 WE, o stwierdzenie, że nie ustanawiając przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu zastosowania się do art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady 75/439/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych (Dz.U. L 194, str. 23), zmienionej dyrektywą Rady 87/101/EWG z dnia 22 grudnia 1986 r. (Dz.U. 1987, L 42, str. 43) (zwanej dalej „dyrektywą”), który zobowiązuje Państwa Członkowskie do podjęcia kroków koniecznych do nadania priorytetowego charakteru przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację, a w każdym razie nie podając takich przepisów do wiadomości Komisji, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (zwane dalej „Zjednoczonym Królestwem”) uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy tej dyrektywy.
Ramy prawne
2. Artykuł 3 dyrektywy stanowi:
„1. Jeżeli techniczne, ekonomiczne i organizacyjne ograniczenia na to pozwalają, Państwa Członkowskie podejmują środki konieczne do nadania priorytetu przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację.
2. Jeżeli oleje odpadowe nie podlegają regeneracji z uwagi na ograniczenia wymienione w ust. 1 powyżej, Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zagwarantowania spalania olejów odpadowych w warunkach możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony środowiska i zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy, pod warunkiem że spalanie jest technicznie, ekonomicznie i organizacyjnie wykonalne.
3. Jeżeli oleje odpadowe nie są regenerowane ani spalane ze względu na ograniczenia wspomniane w ust. 1 i 2 powyżej, Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zagwarantowania ich bezpiecznego zniszczenia lub składowania”.
3. Zgodnie z art. 2 dyrektywy 87/101 Państwa Członkowskie winny podjąć kroki niezbędne w celu zastosowania się do zawartych w niej zobowiązań, począwszy od dnia 1 stycznia 1990 r.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
4. Uznawszy, że art. 3 ust. 1 dyrektywy nie został transponowany do prawa krajowego w przepisanym terminie, Komisja wszczęła postępowanie w przedmiocie uchybienia przez Zjednoczone Królestwo nałożonym na nie zobowiązaniom. Po wezwaniu Zjednoczonego Królestwa do przedstawienia uwag dnia 21 grudnia 2001 r. Komisja skierowała do tego państwa uzasadnioną opinię.
5. W odpowiedzi na uzasadnioną opinię władze Zjednoczonego Królestwa w piśmie z dnia 20 lutego 2002 r. wyraziły wolę pełnego zastosowania się do art. 3 ust. 1 dyrektywy. Następnie w piśmie z dnia 15 maja 2002 r. wskazały na przeszkody w regeneracji olejów odpadowych, a w szczególności na wielkość rynku olejów odpadowych odzyskiwanych i używanych jako paliwo oraz na niskie zapotrzebowanie na olej bazowy regenerowany.
6. W tej sytuacji Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
Argumenty stron
7. Komisja podnosi, że Zjednoczone Królestwo przyznało, że musi jeszcze podjąć kroki w celu transpozycji art. 3 ust. 1 dyrektywy i doprowadzić do nadania priorytetowego charakteru przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację.
8. Komisja ocenia, że zobowiązanie do podjęcia kroków zmierzających do przyznania priorytetowego charakteru regeneracji olejów odpadowych w ramach różnych możliwych rozwiązań, mając na względzie istniejące przeszkody dla regeneracji, nie może samo w sobie stanowić metod popierania regeneracji w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy.
9. Komisja zauważa, że sama analiza możliwych rozwiązań i identyfikacja przeszkód dla regeneracji nie mogą być uznane za działania wymagane przez dyrektywę. Były one tylko warunkiem wstępnym do określenia możliwości zastosowania tych przepisów w przypadku, gdy regeneracja będzie przeprowadzana.
10. Komisja stwierdza, że żadne konkretne kroki nie zostały podjęte w celu zapewnienia priorytetowego charakteru przetwarzania olejów odpadowych. Zjednoczone Królestwo ograniczyło się do zbadania, jakie środki mogłyby zostać podjęte w przyszłości dla osiągnięcia tego celu. Mimo że zidentyfikowało ono ograniczenia finansowe stanowiące przeszkodę dla wspierania przetwarzania olejów odpadowych, nie skorzystało z przewidzianej w art. 13 i 14 dyrektywy możliwości przyznania rekompensat kosztów przetwarzania. Co więcej, zwolnienie podatkowe odnoszące się do tego sektora faktycznie przyznaje priorytet spalaniu, co jest sprzeczne z celem dyrektywy.
11. Rząd Zjednoczonego Królestwa utrzymuje, że nie uchybił zobowiązaniom wynikającym z art. 3 ust. 1 dyrektywy. Rząd ten podnosi, że zidentyfikował i przeanalizował różne przeszkody w promowaniu regeneracji olejów odpadowych. Mając na uwadze te przeszkody, analizuje metody, które mogłyby być najodpowiedniejsze dla nadania priorytetowego charakteru regeneracji olejów odpadowych.
12. Rząd Zjednoczonego Królestwa jest zdania, że art. 3 ust. 1 dyrektywy w żadnym razie nie nakłada na Państwa Członkowskie bezwzględnego obowiązku podjęcia kroków celem nadania priorytetowego charakteru regeneracji olejów odpadowych. Obowiązek podjęcia takich kroków aktualizuje się wyłącznie, „jeżeli techniczne, ekonomiczne i organizacyjne ograniczenia na to pozwalają”. Zakres obowiązku wskazanego w art. 3 ust. 1 dyrektywy będzie się zatem różnił w zależności od okoliczności właściwych dla poszczególnych Państw Członkowskich. Według tego rządu, kroki podjęte w celu wypracowania rozwiązań zmierzających do zwiększenia ilości regenerowanych olejów odpadowych stanowią konkretne i odpowiednie działania zmierzające do nadania priorytetowego charakteru temu typowi przetwarzania.
13. Rząd Zjednoczonego Królestwa dodaje, że art. 3 ust. 2 i 3 dyrektywy dowodzi ograniczonego charakteru obowiązku przewidzianego w ust. 1 tego artykułu. Przepisy te nakładają na Państwa Członkowskie inne obowiązki w przypadku wystąpienia przeszkód w nadaniu priorytetowego charakteru regeneracji olejów odpadowych.
14. Rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że właściwe organy stwierdziły, iż szereg przeszkód uniemożliwiał nadanie priorytetowego charakteru regeneracji olejów odpadowych. Główne zidentyfikowane ograniczenia to wielkość rynku olejów odpadowych używanych jako paliwo, mały rynek olejów bazowych regenerowanych, w połączeniu z kosztami eksploatacji, transportu oraz problemami we wprowadzaniu do obrotu.
15. Rząd Zjednoczonego Królestwa podkreśla również, że właściwe organy krajowe przeanalizowały różne środki zmierzające do zwiększenia zakresu przetwarzania olejów odpadowych przez regenerację. W szczególności przeprowadziły one badania w celu opracowania planu działań zmierzających do utworzenia zakładu regeneracji olejów odpadowych na terenie Zjednoczonego Królestwa, wypracowania innych sposobów zbytu produktów regeneracji oraz zastosowania najlepszych metod wprowadzania oleju regenerowanego do obrotu.
16. Rząd Zjednoczonego Królestwa ocenia zatem, że jest w stanie wprowadzić w życie spójny plan działań na rzecz regeneracji olejów odpadowych. Taki program działania stanowiłby zbiór właściwych i proporcjonalnych do celu środków mających na celu wykonanie zobowiązań wynikających z art. 3 ust. 1 dyrektywy.
Ocena Trybunału
17. Należy przypomnieć, że jak orzekł Trybunał w wyroku z dnia 9 września 1999 r. w sprawie C‑102/97 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑5051, pkt 35), jednym z głównych celów dyrektywy było nadanie priorytetowego charakteru przetwarzaniu olejów odpadowych przez regenerację. Ten cel, wyrażony w drugim motywie dyrektywy, uzasadniony jest okolicznością, że wobec oszczędności energii, którą ona umożliwia, regeneracja jest najbardziej racjonalnym sposobem na ponowne wykorzystanie olejów odpadowych.
18. W pkt 36 tego wyroku Trybunał zważył również, że istnienie w Państwie Członkowskim technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych przeszkód w nadaniu priorytetowego charakteru przetwarzaniu przez regenerację pociąga za sobą powstanie wskazanego w art. 3 ust. 2 dyrektywy subsydiarnego obowiązku podjęcia niezbędnych kroków w celu zagwarantowania spalania olejów odpadowych w warunkach możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony środowiska i zgodnie z przepisami dyrektywy. Ten obowiązek zależny jest od przewidzianego w art. 3 ust. 2 in fine dyrektywy warunku, że „spalanie jest technicznie, ekonomicznie i organizacyjnie wykonalne”.
19. Jedynie w przypadku gdy oleje odpadowe nie są regenerowane ani spalane ze względu na ograniczenia wspomniane w art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy, na Państwa Członkowskie nakładane są przewidziane w art. 3 ust. 3 dyrektywy dalsze subsydiarne obowiązki podjęcia niezbędnych kroków w celu zagwarantowania ich bezpiecznego zniszczenia lub składowania (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 37).
20. Co się tyczy metody preferowanej, to znaczy przetwarzania olejów odpadowych przez regenerację, należy zauważyć, jak podkreślił Trybunał w pkt 38 i 39 ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, że odniesienie do „technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych ograniczeń”, o których mowa w art. 3 ust. 1 dyrektywy, stanowi część przepisu wyrażającego w sposób ogólny obowiązek nałożony na Państwa Członkowskie oraz że przez to odniesienie wspólnotowy ustawodawca nie zamierzał wprowadzić konkretnych wyjątków od reguły o zastosowaniu ogólnym, lecz określić zakres zastosowania i treść pozytywnego obowiązku zapewnienia priorytetowego charakteru przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację.
21. Wynika z tego, jak również zauważył Trybunał, że definicja tych ograniczeń nie może być pozostawiona swobodnej ocenie Państw Członkowskich. W konsekwencji interpretacja dokonywana wyłącznie przez Państwa Członkowskie byłaby niezgodna z zasadą jednolitej wykładni i stosowania prawa wspólnotowego, a poza tym czyniłaby ze zgodności przetwarzania przez regenerację z technicznymi, ekonomicznymi i organizacyjnymi ograniczeniami warunek, którego realizacja byłaby zależna wyłącznie od oceny jego dogodności dla danego Państwa Członkowskiego (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 40).
22. Co się tyczy podniesionego przez rząd Zjednoczonego Królestwa argumentu, że zakres obowiązku zawartego w art. 3 ust. 1 dyrektywy różni się w zależności od okoliczności właściwych dla poszczególnych Państw Członkowskich, a ponadto, że panujące w danym Państwie Członkowskim niekorzystne okoliczności mogą stanowić takie ograniczenia, które niweczyłyby obowiązek nadania priorytetowego charakteru regeneracji olejów odpadowych, podkreślić należy, jak wskazał Trybunał w pkt 43 ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, że uznanie okoliczności technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych istniejących w Państwie Członkowskim za stanowiące automatycznie przeszkodę we wprowadzeniu środków przewidzianych w art. 3 ust. 1 dyrektywy oznaczałoby pozbawienie tego przepisu jakiegokolwiek znaczenia praktycznego, jako że obowiązek Państwa Członkowskiego sprowadzałby się do utrzymywania status quo, z tym skutkiem, że nie istniałoby realne zobowiązanie Państw Członkowskich do podjęcia niezbędnych kroków na rzecz przetwarzania olejów odpadowych przez ich regenerację.
23. Ponadto w odpowiedzi na argument rządu Zjednoczonego Królestwa, według którego odniesienie do „ograniczeń technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych” oznacza przyznanie Państwom Członkowskim przez ustawodawcę wspólnotowego pewnego marginesu oceny, należy wskazać, że przepis dyrektywy odnoszący się do ograniczeń powinien być rozumiany jako wyraz zasady proporcjonalności, z której wynika, że Państwa Członkowskie są zobowiązane podjąć odpowiednie i proporcjonalne do celu kroki zmierzające do nadania priorytetowego charakteru przetwarzaniu olejów odpadowych przez regenerację. Należy przez to rozumieć, że granicę pozytywnego obowiązku stanowi istnienie ograniczeń technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych przewidzianych w art. 3 ust. 1 dyrektywy (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 42).
24. Trybunał stwierdził również, że nie do niego należy określanie działań, jakie Państwo Członkowskie winno podjąć dla wdrożenia art. 3 ust. 1 dyrektywy, musi on natomiast, w ramach weryfikacji istnienia ograniczeń w rozumieniu tego przepisu, przeanalizować, czy było możliwe podjęcie kroków zmierzających do nadania priorytetowego charakteru przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację, a odpowiadających kryterium wykonalności ze względów technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 48).
25. W konsekwencji, o ile można przyjąć, że Państwa Członkowskie mogłyby najpierw dokonywać analiz i sporządzać raporty w celu określenia metod unieszkodliwiania olejów odpadowych, to za takimi krokami przygotowawczymi winny jednakże iść konkretne działania zmierzające do przyznania priorytetowego charakteru regeneracji, w celu wykonania zobowiązania wynikającego z art. 3 ust. 1 dyrektywy.
26. W niniejszym przypadku stwierdzić należy, że Zjednoczone Królestwo nie podjęło konkretnych działań zmierzających do nadania priorytetowego charakteru regeneracji olejów odpadowych, ograniczając się do zidentyfikowania przeszkód, dokonania analizy rynku oraz możliwych do podjęcia kroków.
27. Należy dodać, że Państwa Członkowskie winny się stosować do obowiązków wynikających z art. 3 ust. 1 dyrektywy począwszy od dnia 1 stycznia 1990 r. Co więcej, art. 3 dyrektywy 75/439 w brzmieniu pierwotnym z 1975 r. przewidywał już, że Państwa Członkowskie winny podjąć niezbędne kroki w celu zapewnienia, tak dalece jak to możliwe, unieszkodliwiania olejów odpadowych poprzez recykling (regenerację lub spalanie w celu innym niż zniszczenie). Te kroki winny były być podejmowane począwszy od 1977 r.
28. Jest niezaprzeczalne, że w przedłużonym terminie, czyli między terminem transpozycji (1 stycznia 1990 r.) a dwumiesięcznym terminem wyznaczonym w uzasadnionej opinii z dnia 21 grudnia 2001 r., żadne działania nie zostały przedsięwzięte przez Zjednoczone Królestwo w celu rozpoczęcia procesu mającego na celu podjęcie kroków niezbędnych do stosowania regeneracji jako priorytetowej metody przetwarzania olejów odpadowych zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy.
29. Co do argumentacji Zjednoczonego Królestwa zmierzającej do wykazania przeszkód natury ekonomicznej, w szczególności związanych ze strukturą rynku olejów odpadowych, należy stwierdzić, że dopiero w 2002 r. został przyjęty plan zarządzania odpadami, zmierzający do zaradzenia zaistniałej sytuacji.
30. W świetle zobowiązań Państw Członkowskich w omawianej dziedzinie należy stwierdzić, że takie działanie nie stanowiło wykonania obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 1 dyrektywy.
31. W każdym razie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego należy oceniać według stanu istniejącego w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (zob. w szczególności wyroki z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie C‑147/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑2387, pkt 26; z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie C‑173/01 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I‑6129, pkt 7 oraz z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie C‑114/02 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑3783, pkt 9).
32. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że nie podejmując, w wykonaniu art. 3 ust. 1 dyrektywy, kroków koniecznych do nadania priorytetowego charakteru przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację, Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy tej dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
33. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania, a ono przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
Sentencja
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Nie podejmując, w wykonaniu art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady 75/439/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych, zmienionej dyrektywą Rady 87/101/EWG z dnia 22 grudnia 1986 r., kroków niezbędnych w celu nadania priorytetowego charakteru przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy tej dyrektywy.
2) Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostaje obciążone kosztami postępowania.