62008CJ0439_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑439/08
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Hof van beroep te Brussel (Belgien) mit Entscheidung vom 30. September 2008, beim Gerichtshof eingegangen am 6. Oktober 2008, in dem Verfahren
Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers (VEBIC) VZW,
Beteiligte:
Raad voor de Mededinging,
Minister van Economie,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, K. Schiemann, J.‑J. Kasel und D. Šváby, des Richters A. Rosas, der Richterin R. Silva de Lapuerta, der Richter E. Juhász (Berichterstatter) und M. Safjan sowie der Richterin M. Berger,
Generalanwalt: P. Mengozzi,
Kanzler: M. Ferreira, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 20. Januar 2010,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers (VEBIC) VZW, vertreten durch P. Engels, J. Troch und B. van Hulst, advocaten,
– des Raad voor de Mededinging, vertreten durch W. Devroe, advocaat,
– der belgischen Regierung, vertreten durch J.-C. Halleux und C. Pochet als Bevollmächtigte,
– der polnischen Regierung, vertreten durch M. Dowgielewicz, K. Zawisza und A. Kramarczyk als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch A. Bouquet und S. Noë als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 25. März 2010
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 2, 5, 15 Abs. 3 und 35 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. 2003, L 1, S. 1, im Folgenden: Verordnung).
2. Es ergeht im Rahmen eines von der Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers VZW (Flämischer Verband der Vereinigungen der Bäcker, Konditoren, Speiseeis- und Schokoladenhersteller, im Folgenden: VEBIC) anhängig gemachten Verfahrens, das auf die Nichtigerklärung einer Entscheidung gerichtet ist, mit der der Raad voor de Mededinging (im Folgenden: Wettbewerbsrat) Preisabsprachen zwischen Bäckereihandwerksbetrieben festgestellt und eine Geldbuße gegen VEBIC verhängt hat.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3. Im fünften Erwägungsgrund der Verordnung heißt es:
„Um für die wirksame Durchsetzung der Wettbewerbsvorschriften der Gemeinschaft zu sorgen und zugleich die Achtung der grundlegenden Verteidigungsrechte zu gewährleisten, muss in dieser Verordnung die Beweislast für die Artikel 81 und 82 des Vertrags geregelt werden. Der Partei oder Behörde, die den Vorwurf einer Zuwiderhandlung gegen Artikel 81 Absatz 1 oder Artikel 82 des Vertrags erhebt, sollte es obliegen, diese Zuwiderhandlung gemäß den einschlägigen rechtlichen Anforderungen nachzuweisen. …“
4. Der sechste Erwägungsgrund der Verordnung lautet:
„Die wirksame Anwendung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft setzt voraus, dass die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten stärker an der Anwendung beteiligt werden. Dies wiederum bedeutet, dass sie zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts befugt sein sollten.“
5. Im achten Erwägungsgrund der Verordnung wird ausgeführt:
„Um die wirksame Durchsetzung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft und das reibungslose Funktionieren der in dieser Verordnung enthaltenen Formen der Zusammenarbeit zu gewährleisten, müssen die Wettbewerbsbehörden und die Gerichte in den Mitgliedstaaten verpflichtet sein, auch die Artikel 81 und 82 des Vertrags anzuwenden, wenn sie innerstaatliches Wettbewerbsrecht auf Vereinbarungen und Verhaltensweisen, die den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen können, anwenden. …“
6. Im 21. Erwägungsgrund der Verordnung heißt es:
„Die einheitliche Anwendung der Wettbewerbsregeln erfordert außerdem, Formen der Zusammenarbeit zwischen den Gerichten der Mitgliedstaaten und der Kommission vorzusehen. Dies gilt für alle Gerichte der Mitgliedstaaten, die die Artikel 81 und 82 des Vertrags zur Anwendung bringen, unabhängig davon, ob sie die betreffenden Regeln in Rechtsstreitigkeiten zwischen Privatparteien anzuwenden haben oder ob sie als Wettbewerbsbehörde oder als Rechtsmittelinstanz tätig werden. Insbesondere sollten die einzelstaatlichen Gerichte die Möglichkeit erhalten, sich an die Kommission zu wenden, um Informationen oder Stellungnahmen zur Anwendung des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft zu erhalten. Der Kommission und den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten wiederum muss die Möglichkeit gegeben werden, sich mündlich oder schriftlich vor einzelstaatlichen Gerichten zu äußern, wenn Artikel 81 oder 82 des Vertrags zur Anwendung kommt. …“
7. Satz 2 des 34. Erwägungsgrundes lautet:
„Im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags niedergelegten Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip geht die vorliegende Verordnung nicht über das zur Erreichung ihres Ziels einer wirksamen Anwendung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft Erforderliche hinaus.“
8. Die Sätze 1 und 2 des 35. Erwägungsgrundes lauten:
„Um eine ordnungsgemäße Anwendung des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts zu erreichen, sollten die Mitgliedstaaten Behörden bestimmen, die sie ermächtigen, Artikel 81 und 82 des Vertrags im öffentlichen Interesse anzuwenden. Sie sollten die Möglichkeit erhalten, sowohl Verwaltungsbehörden als auch Gerichte mit der Erfüllung der den Wettbewerbsbehörden in dieser Verordnung übertragenen Aufgaben zu betrauen.“
9. Art. 2 („Beweislast“) der Verordnung sieht in seinem Satz 1 vor:
„In allen einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Verfahren zur Anwendung der Artikel 81 und 82 des Vertrags obliegt die Beweislast für eine Zuwiderhandlung gegen Artikel 81 Absatz 1 oder Artikel 82 des Vertrags der Partei oder der Behörde, die diesen Vorwurf erhebt.“
10. Art. 5 („Zuständigkeit der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten“) der Verordnung bestimmt:
„Die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten sind für die Anwendung der Artikel 81 und 82 des Vertrags in Einzelfällen zuständig. Sie können hierzu von Amts wegen oder aufgrund einer Beschwerde Entscheidungen erlassen, mit denen
– die Abstellung von Zuwiderhandlungen angeordnet wird,
– einstweilige Maßnahmen angeordnet werden,
– Verpflichtungszusagen angenommen werden oder
– Geldbußen, Zwangsgelder oder sonstige im innerstaatlichen Recht vorgesehene Sanktionen verhängt werden.
Sind die Voraussetzungen für ein Verbot nach den ihnen vorliegenden Informationen nicht gegeben, so können sie auch entscheiden, dass für sie kein Anlass besteht, tätig zu werden.“
11. Art. 15 („Zusammenarbeit mit Gerichten der Mitgliedstaaten“) Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung bestimmt:
„Die einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden können von sich aus den Gerichten ihres Mitgliedstaats schriftliche Stellungnahmen zur Anwendung des Artikels 81 oder 82 des Vertrags übermitteln. Mit Erlaubnis des betreffenden Gerichts können sie vor den Gerichten ihres Mitgliedstaats auch mündlich Stellung nehmen. Sofern es die kohärente Anwendung der Artikel 81 [EG] oder 82 [EG] erfordert, kann die Kommission aus eigener Initiative den Gerichten der Mitgliedstaaten schriftliche Stellungnahmen übermitteln. Sie kann mit Erlaubnis des betreffenden Gerichts auch mündlich Stellung nehmen.“
12. Art. 35 („Bestimmung der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten“) Abs. 1 und 2 der Verordnung lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten bestimmen die für die Anwendung der Artikel 81 und 82 des Vertrags zuständige(n) Wettbewerbsbehörde(n) so, dass die Bestimmungen dieser Verordnung wirksam angewandt werden. Sie ergreifen vor dem 1. Mai 2004 die notwendigen Maßnahmen, um diesen Behörden die Befugnis zur Anwendung der genannten Artikel zu übertragen. Zu den bestimmten Behörden können auch Gerichte gehören.
(2) Werden einzelstaatliche Verwaltungsbehörden und Gerichte mit der Durchsetzung des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft betraut, so können die Mitgliedstaaten diesen unterschiedliche Befugnisse und Aufgaben zuweisen.“
Nationales Recht
13. In Art. 1 des Gesetzes über den Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs in seiner durch den Königlichen Erlass vom 15. September 2006 koordinierten Fassung ( Moniteur belge
vom 29. September 2006, S. 50613, im Folgenden: Wettbewerbsgesetz), das am 1. Oktober 2006 in Kraft getreten ist, wird die belgische Wettbewerbsbehörde wie folgt definiert:
„4. [belgische] Wettbewerbsbehörde: der Wettbewerbsrat und der Dienst Wettbewerb beim Föderalen Öffentlichen Dienst Wirtschaft, KMB, Mittelstand und Energie, jeder gemäß seinen in diesem Gesetz definierten Zuständigkeiten.
Die belgische Wettbewerbsbehörde ist die Wettbewerbsbehörde, die für die Anwendung der Artikel 81 und 82 des Vertrags zuständig ist und in Artikel 35 der Verordnung … erwähnt ist.“
14. Art. 2 § 1 des Wettbewerbsgesetzes sieht vor:
„Verboten sind, ohne dass dies einer vorherigen Entscheidung bedarf, Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die eine merkliche Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs auf dem betreffenden belgischen Markt oder auf einem wesentlichen Teil davon bezwecken oder bewirken, insbesondere:
1. die unmittelbare oder mittelbare Festsetzung der An- oder Verkaufspreise oder sonstiger Geschäftsbedingungen,
…“
15. In Art. 11 des Wettbewerbsgesetzes heißt es:
„§ 1 – Es wird ein Wettbewerbsrat eingesetzt. Dieser Rat ist ein Verwaltungsgericht, das über die Entscheidungsbefugnis und die anderen Befugnisse verfügt, die ihm durch vorliegendes Gesetz zuerkannt werden.
§ 2 – Der Wettbewerbsrat setzt sich zusammen aus:
1. der Generalversammlung des Rates,
2. dem Auditorat,
3. der Kanzlei.
…“
16. Art. 12 § 1 des Wettbewerbsgesetzes sieht vor:
„Die Generalversammlung des Rates setzt sich aus zwölf Ratsmitgliedern zusammen. …“
17. Art. 20 des Wettbewerbsgesetzes lautet:
„Jede Ratskammer und der Präsident oder das Ratsmitglied, das er im Falle vorläufiger Maßnahmen bestellt, befinden durch eine mit Gründen versehene Entscheidung über alle Sachen, mit denen sie befasst werden, nachdem sie die Gründe der Interessehabenden und auf ihren Antrag hin der eventuellen Kläger oder des Beistands ihrer Wahl angehört haben.“
18. Gemäß Art. 25 des Wettbewerbsgesetzes wird beim Wettbewerbsrat ein Auditorat eingesetzt, das sich aus mindestens sechs und höchstens zehn Mitgliedern zusammensetzt, die Generalauditor und Auditoren oder beigeordnete Auditoren sind.
19. In Art. 29 des Wettbewerbsgesetzes heißt es:
„§ 1 – Die Auditoren sind damit beauftragt:
1. Klagen und Anträge auf vorläufige Maßnahmen in Bezug auf wettbewerbsbeschränkende Praktiken und Anmeldungen von Zusammenschlüssen entgegenzunehmen,
2. die Untersuchung zu leiten und zu organisieren und darauf zu achten, dass Entscheidungen des Wettbewerbsrates ausgeführt werden,
3. den Beamten des Dienstes Wettbewerb Dienstaufträge zu erteilen, …
4. den mit Gründen versehenen Bericht zu erstellen und ihn beim Wettbewerbsrat zu hinterlegen,
5. Verfahren in Zusammenhang mit Klagen und Anträgen auf vorläufige Maßnahmen einzustellen,
…
§ 2 – …
Unbeschadet von Artikel 27 dürfen Auditoren keinerlei ausdrückliche Anweisung erbitten oder entgegennehmen, die im Zusammenhang mit der Bearbeitung der aufgrund von Artikel 44 § 1 eingereichten Akten oder mit ihrer Stellungnahme in den Versammlungen des Auditorats steht, die zum Ziel haben, Prioritäten der Politik im Hinblick auf die Ausführung des Gesetzes zu bestimmen und die Reihenfolge der Behandlung der Akten festzulegen.
§ 3 – Wenn das Auditorat beschließt, aufgrund von Artikel 44 § 1 eine Untersuchung einzuleiten, bestimmt der leitende Beamte des Dienstes Wettbewerb in Absprache mit dem Generalauditor die Beamten dieses Dienstes, die das mit der Untersuchung beauftragte Team zusammenstellen.
Beamte, die einem Untersuchungsteam zugewiesen sind, dürfen ausdrückliche Anweisungen nur vom Auditor, der diese Untersuchung leitet, entgegennehmen.
…“
20. Gemäß Art. 34 des Wettbewerbsgesetzes ist der Dienst Wettbewerb u. a. mit der Ermittlung und Untersuchung der in Kapitel II erwähnten Praktiken unter Anweisung des Auditorats beauftragt.
21. Art. 45 § 4 Abs. 1 des Wettbewerbsgesetzes sieht vor:
„Wenn das Auditorat die Klage oder den Antrag oder gegebenenfalls eine Untersuchung von Amts wegen für begründet hält, legt der Auditor im Namen des Auditorats der Ratskammer einen mit Gründen versehenen Bericht vor. Dieser Bericht umfasst den Untersuchungsbericht, eine Aufstellung der Einwände und einen Entscheidungsvorschlag; dem Bericht sind die Untersuchungsakte und eine Aufstellung der Schriftstücke dieser Akte beigefügt. In der Aufstellung wird die Vertraulichkeit der Schriftstücke gegenüber den Parteien, die Zugang zur Akte haben, festgelegt.“
22. Art. 75 des Wettbewerbsgesetzes lautet:
„Gegen Entscheidungen des Wettbewerbsrates und seines Präsidenten und gegen stillschweigende Entscheidungen über die Zulässigkeit von Zusammenschlüssen durch Ablauf der in den Artikeln 58 und 59 erwähnten Fristen kann Beschwerde beim Appellationshof von Brüssel eingereicht werden, außer wenn der Wettbewerbsrat in Anwendung von Artikel 79 entscheidet.
Der Appellationshof entscheidet mit voller Rechtsprechungsbefugnis über vermutete beschränkende Praktiken und gegebenenfalls über auferlegte Sanktionen und über die Zulässigkeit von Zusammenschlüssen. Der Appellationshof kann den seit der angefochtenen Entscheidung des Rates aufgetretenen Entwicklungen Rechnung tragen.
Der Appellationshof kann gemäß den in Kapitel IV Abschnitt VIII des vorliegenden Gesetzes erwähnten Bestimmungen Geldbußen und Zwangsgelder auferlegen.“
23. Art. 76 §§ 2 und 3 des Wettbewerbsgesetzes bestimmt:
„§ 1 – Gegen Entscheidungen des Wettbewerbsrats, eine Sache an den Auditor zurückzuverweisen, kann keine separate Beschwerde eingereicht werden.
§ 2 – In Artikel 75 vorgesehene Beschwerden können von den Parteien des Rechtsstreits vor dem Rat, vom Kläger und von jeder Person, die gemäß Artikel 48 § 2 oder Artikel 57 § 2 ein Interesse nachweisen kann und beim Rat eine Anhörung beantragt hat, eingereicht werden. Eine Beschwerde kann auch vom Minister eingereicht werden, ohne dass dieser ein Interesse nachweisen muss und ohne dass er vor dem Wettbewerbsrat vertreten worden ist.
…
Der Hof kann das Auditorat beim Wettbewerbsrat ersuchen, eine Untersuchung vorzunehmen und ihm seinen Bericht zu übermitteln. …
Der Appellationshof von Brüssel bestimmt die Frist, innerhalb deren die Parteien einander ihre schriftlichen Anmerkungen übermitteln und sie bei der Kanzlei hinterlegen müssen.
Der Minister kann seine schriftlichen Anmerkungen bei der Kanzlei des Appellationshofs von Brüssel hinterlegen und die Akte vor Ort bei der Kanzlei einsehen. Der Appellationshof von Brüssel bestimmt die Fristen für die Vorlage dieser Anmerkungen. Die Kanzlei setzt die Parteien von den Anmerkungen in Kenntnis.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
24. Die VEBIC wurde zu dem Zweck gegründet, die Interessen ihrer Mitglieder und der Mitglieder der in ihr zusammengeschlossenen Vereinigungen zu vertreten. Mitglieder der VEBIC sind die als Vereinigungen ohne Gewinnzweck errichteten provinzialen Berufsvereinigungen der Flämischen Region.
25. Die örtlichen Bäckervereinigungen, denen die einzelnen Bäcker beitreten können, sind Mitglieder der provinzialen Berufsvereinigung. Diesen örtlichen Zusammenschlüssen gehören nur handwerklich betriebene Bäckereien an. Die Interessen der industriellen Bäckereien werden durch die Federatie van Grote Bakkerijen in België (Verband der belgischen Großbäckereien) wahrgenommen.
26. Nach der Liberalisierung des Brotpreises in Belgien am 1. Juli 2004 wandte sich der Minister van Economie mit einem Schreiben vom 7. Juli 2004 an den Wettbewerbsrat und beantragte, zu untersuchen, ob zwischen Bäckervereinigungen und Bäckern Preisabsprachen bestünden.
27. Nach mehreren Ermittlungsmaßnahmen übermittelte der Generalauditor dem Präsidenten des Wettbewerbsrats am 8. Juni 2007 seinen Bericht mit den Beschwerdepunkten und der Untersuchungsakte; dieser Bericht wurde an die VEBIC gesandt.
28. Das Auditorat gelangt zu dem Ergebnis, dass sich die VEBIC eines Verstoßes gegen Art. 2 § 1 des Wettbewerbsgesetzes schuldig gemacht habe, indem sie den Brotpreisindex bekannt gegeben und verbreitet und die Kostenstrukturen unter ihren Mitgliedern verbreitet habe.
29. In dem Bericht des Auditorats heißt es, dass die Entscheidungen der Bäckerverbände den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinflussen könnten, so dass die Wettbewerbsregeln der Union auf die untersuchten Praktiken nicht anwendbar seien.
30. Die in dem Bericht aufgeführten Beschwerdepunkte lassen sich wie folgt zusammenfassen:
– Durch das Aufstellen und Verbreiten eines Indexes, der die Selbstkostenpreise wiedergebe, die von den Bäckern freiwillig angewandt werden könnten, verbreite die VEBIC unter diesen mittelbar einen Richtpreis. Der Index werde auf den letzten reglementierten Brotpreis angewandt, der für jeden Bäcker gleich sei. Indem die einzelnen Bäcker diesen Index auf denselben Grundbetrag anwendeten, ergebe sich für jeden von ihnen derselbe Verkaufspreis. Dies verstoße gegen Art. 2 § 1 des Wettbewerbsgesetzes.
– Die VEBIC mache konkrete prozentuale Wertangaben für einzelne Kostenfaktoren, und zwar für alle fünf Parameter.
31. Der Generalauditor schlug der Kammer des Wettbewerbsrats vor, die beanstandete Praktik unter Androhung eines Zwangsgelds zu verbieten. Er schlug zudem vor, eine Geldbuße zu verhängen und dabei erschwerende Umstände zu berücksichtigen, insbesondere die Tatsache, dass der VEBIC die Rechtswidrigkeit der Preisabsprachen bekannt gewesen sei und sie nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht habe, die Rechtmäßigkeit der angewandten Preisberechnungsmethode von der Wettbewerbsbehörde überprüfen zu lassen.
32. Am 13. August 2007 reichte die VEBIC zu dem Bericht des Auditorats eine schriftliche Stellungnahme ein; sie widersprach dessen Schlussfolgerungen in der Sache und rügte die Verletzung von Verfahrensgrundsätzen, insbesondere der Verteidigungsrechte.
33. Am 25. Januar 2008 erließ der Wettbewerbsrat eine Entscheidung, mit der er zum einen feststellte, dass die VEBIC vom 1. Juli 2004 bis 8. Juni 2007 gegen Art. 2 des Wettbewerbsgesetzes verstoßen habe, und die Beendigung dieses Verstoßes verlangte und zum anderen eine Geldbuße von 29 121 Euro gegen sie verhängte.
34. Mit am 22. Februar 2008 bei der Kanzlei des Hof van beroep te Brussel eingereichter Antragsschrift stellte die VEBIC einen Antrag auf Nichtigerklärung dieser Entscheidung.
35. Der Hof van beroep te Brussel führt aus, dass die Bestimmungen des Wettbewerbsgesetzes dem Auditorat, dem für die Ermittlungen zuständigen Organ des Wettbewerbsrats, nicht erlaubten, sich an dem Verfahren vor ihm zu beteiligen.
36. Nach den Art. 75 und 76 des Wettbewerbsgesetzes sei der Wettbewerbsrat, dem das Auditorat angehöre, nicht befugt, im Beschwerdeverfahren gegen eine von ihm erlassene Entscheidung schriftliche Anmerkungen einzureichen. Nur dem für die Wirtschaft zuständigen Föderalminister stehe diese Befugnis zu.
37. Da der betreffende Minister von dieser Befugnis zur Einreichung schriftlicher Anmerkungen keinen Gebrauch gemacht habe, sei nur die VEBIC als Antragstellerin an dem Beschwerdeverfahren beteiligt.
38. Die gesetzlichen Bestimmungen über das Verfahren vor dem Hof van beroep te Brussel und ihre Auslegung in Belgien werfen nach Ansicht dieses Gerichts Fragen hinsichtlich der Vereinbarkeit dieses Verfahrens mit dem Unionsrecht im Hinblick auf die Wirksamkeit der in der Europäischen Union geltenden Wettbewerbsvorschriften und hinsichtlich der Verteidigungsgrundrechte auf, da keine Bestimmung vorsehe, die nationale Wettbewerbsbehörde an dem Beschwerdeverfahren zu beteiligen, um die Wahrung des allgemeinen wirtschaftlichen Interesses sicherzustellen.
39. Unter diesen Umständen hat der Hof van beroep te Brussel beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen, bevor er den Rechtsstreit entscheidet, mit dem er als Beschwerdeinstanz befasst ist:
1. Sind die Art. 2, 15 Abs. 3 und 35 Abs. 1 der Verordnung dahin auszulegen, dass die nationalen Wettbewerbsbehörden kraft dieser Vorschriften unmittelbar befugt sind, zu den Gründen, die in einem Beschwerdeverfahren gegen ihre Entscheidung vorgetragen werden, schriftliche Anmerkungen einzureichen und selbst rechtliche und tatsächliche Gründe vorzutragen, und dass infolgedessen diese Befugnis von einem Mitgliedstaat nicht entzogen werden kann?
2. Sind die genannten Vorschriften dahin auszulegen, dass zwecks wirksamer Anwendung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft zum Schutz des Allgemeininteresses die als Wettbewerbsbehörden zuständigen öffentlichen Stellen nicht nur die Befugnis haben, sondern auch verpflichtet sind, sich an dem Beschwerdeverfahren gegen ihre Entscheidungen zu beteiligen, indem sie ihren Standpunkt zu den in rechtlicher und in tatsächlicher Hinsicht angeführten Gründen vortragen?
3. Falls die erste und die zweite Frage bejaht werden, sind diese Vorschriften dann dahin auszulegen, dass, wenn es keine nationalen Vorschriften über die Beteiligung der Wettbewerbsbehörde an dem Verfahren vor der Beschwerdeinstanz gibt und verschiedene Behörden zuständig sind, diejenige Behörde, die für den Erlass der in Art. 5 der Verordnung genannten Entscheidungen zuständig ist, sich an dem Beschwerdeverfahren gegen ihre Entscheidung beteiligt?
4. Fallen die Antworten auf diese Fragen anders aus, wenn die Wettbewerbsbehörde nach den nationalen Rechtsvorschriften als Gericht handelt und/oder die abschließende Entscheidung nach einer Untersuchung ergeht, die von einer zu diesem Gericht gehörenden Einrichtung durchgeführt wird, deren Aufgabe es ist, die Beschwerdepunkte und einen Entscheidungsentwurf zu verfassen?
Zur Zulässigkeit der Vorlagefragen
40. In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hat die VEBIC geltend gemacht, das Vorabentscheidungsersuchen sei unzulässig, da die erbetene Auslegung der Verordnung bzw. allgemeiner des Unionsrechts für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens nicht erheblich sei. Im vorliegenden Fall bestehe zwischen diesem und den Bestimmungen des Unionsrechts kein Zusammenhang, da die Praktik der Antragstellerin des Ausgangsverfahrens, wie der Wettbewerbsrat im Rahmen seiner Untersuchung ausgeführt habe, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtige und daher nur das nationale Wettbewerbsrecht zur Anwendung kommen dürfe. Zudem habe sich das vorlegende Gericht noch nicht abschließend dazu geäußert, ob nur das nationale Wettbewerbsrecht anzuwenden sei oder ob im Gegenteil auch das Unionsrecht Anwendung finde. Dem Gerichtshof sei somit eine hypothetische Frage vorgelegt worden, die für den beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit nicht erheblich sei.
41. Nach ständiger Rechtsprechung ist es im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten nach Art. 267 AEUV allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der bei ihm anhängigen Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof von ihm vorgelegten Fragen zu beurteilen (Urteile vom 14. Dezember 2006, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05, Slg. 2006, I‑11987, Randnr. 16, und vom 2. April 2009, Pedro IV Servicios, C‑260/07, Slg. 2009, I‑2437, Randnr. 28).
42. Betreffen die Fragen der nationalen Gerichte die Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts, ist der Gerichtshof somit grundsätzlich gehalten, über ein Vorabentscheidungsersuchen zu befinden, es sei denn, er soll offensichtlich in Wirklichkeit dazu veranlasst werden, über einen konstruierten Rechtsstreit zu entscheiden oder Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen abzugeben, die begehrte Auslegung des Unionsrechts steht in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Rechtsstreits oder der Gerichtshof verfügt nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteile vom 7. Januar 2003, BIAO, C‑306/99, Slg. 2003, I‑1, Randnr. 89, und Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, Randnr. 17).
43. Das ist im Ausgangsverfahren nicht der Fall.
44. Hierzu genügt die Feststellung, dass sich aus der Vorlageentscheidung u. a. ergibt, dass dem Hof van beroep te Brussel hinsichtlich der Entscheidungen des Wettbewerbsrats eine Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung und eine Abänderungsbefugnis zustehen. Insbesondere könnten der Prämisse, auf der die im Ausgangsverfahren fragliche Entscheidung des Wettbewerbsrats beruht und wonach die untersuchten Praktiken den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigten und im vorliegenden Fall nur die innerstaatlichen Wettbewerbsregeln Anwendung fänden, nach Ansicht des vorlegenden Gerichts tatsächliche Umstände entgegenstehen, die dafür sprechen, dass diese wettbewerbswidrigen Praktiken sich nicht nur innerhalb der geografischen Zone, in der sie stattfinden, sondern auch auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten auswirken. Das vorlegende Gericht ist daher der Auffassung, dass die fraglichen Praktiken unter Art. 101 AEUV fallen können.
45. Darüber hinaus steht die Tatsache, dass sich das vorlegende Gericht noch nicht abschließend dazu geäußert hat, ob nur das nationale Wettbewerbsrecht anzuwenden ist oder ob im Gegenteil auch das Unionsrecht Anwendung findet, der Zulässigkeit seines Vorabentscheidungsersuchens in keiner Weise entgegen.
46. Wie der Generalanwalt in Nr. 42 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, wäre es zum einen inkohärent, für die Zulässigkeit eines Vorabentscheidungsersuchens zu verlangen, dass das vorlegende Gericht über eine Frage endgültig entscheidet, die unmittelbar oder mittelbar den Gegenstand seiner Vorlage bildet. Zum anderen setzen die Fragen des vorlegenden Gerichts hier notwendigerweise die Anwendbarkeit der Verordnung voraus.
47. Hierzu ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass in Anbetracht der Aufgabenteilung zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof nicht verlangt werden kann, dass das vorlegende Gericht vor einer Vorlage an den Gerichtshof sämtliche Tatsachenerhebungen und die rechtliche Würdigung vornimmt, die ihm im Rahmen seiner Rechtsprechungsaufgabe obliegen. Es genügt nämlich, dass sich der Gegenstand sowie diejenigen Punkte des Ausgangsrechtsstreits, die für die Gemeinschaftsrechtsordnung hauptsächlich von Interesse sind, aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergeben, damit sich die Mitgliedstaaten gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs äußern und wirkungsvoll am Verfahren vor dem Gerichtshof beteiligen können (vgl. Urteil vom 8. September 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, C-42/07, Slg. 2009, I‑7633, Randnr. 41).
48. Daraus folgt, dass das Vorabentscheidungsersuchen zulässig ist.
Zu den Vorlagefragen
49. Da die vier Fragen des vorlegenden Gerichts miteinander zusammenhängen, sind sie gemeinsam zu prüfen.
50. Im vorliegenden Fall stellen sich diese Fragen im Rahmen einer Beschwerde gegen eine Entscheidung des Wettbewerbsrats. Dem vorlegenden Gericht zufolge liegt die Schwierigkeit darin, dass an dem Verfahren vor ihm nur die Antragstellerin des Ausgangsverfahrens beteiligt sei und es keinen Antragsgegner gebe.
51. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts wirft ein Fall, in dem kein Vertreter einer Wettbewerbsbehörde oder des öffentlichen Interesses des Wettbewerbs an dem vor einem Gericht eingeleiteten Verfahren gegen die Entscheidung der Wettbewerbsbehörde beteiligt sei, Fragen in Bezug auf die Vereinbarkeit der fraglichen nationalen Regelung mit dem Unionsrecht, insbesondere den Art. 2, 15 Abs. 3 und 35 Abs. 1 der Verordnung, auf.
52. Daher ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seinen Fragen wissen möchte, ob eine nationale Wettbewerbsbehörde nach diesen Bestimmungen der Verordnung berechtigt ist, sich als Antragsgegnerin an einem gerichtlichen Verfahren zu beteiligen, das eine von ihr erlassene Entscheidung betrifft.
53. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass sich das Recht der nationalen Wettbewerbsbehörden, sich an einem Verfahren, das eine Beschwerde gegen ihre eigenen Entscheidungen betrifft, zu beteiligen und dabei die gleichen Rechte in Anspruch zu nehmen wie sie einer Partei dieses Verfahrens zustünden, nicht aus dem Wortlaut der Art. 2 und 15 Abs. 3 der Verordnung ergibt.
54. Zum einen nämlich unterliegt die Beweislast für eine Zuwiderhandlung gegen die Art. 101 AEUV und 102 AEUV nach Art. 2 der Verordnung der Behörde, „die diesen Vorwurf erhebt“, ohne dass diese Bestimmung einer solchen Behörde irgendein Verfahrensrecht einräumt.
55. Zum anderen betrifft Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung, der es einer einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörde erlaubt, den Gerichten ihres Mitgliedstaats schriftliche Stellungnahmen zur Anwendung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV zu übermitteln und mit Erlaubnis des betreffenden Gerichts auch mündlich Stellung zu nehmen, nicht die Beteiligung einer solchen Behörde an nationalen Gerichtsverfahren als Antragsgegnerin.
56. Festzustellen ist auch, dass die Mitgliedstaaten die für die Anwendung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV zuständige(n) Wettbewerbsbehörde(n) gemäß Art. 35 Abs. 1 der Verordnung so bestimmen, dass die Bestimmungen dieser Verordnung wirksam angewandt werden. Nach dieser müssen die so bestimmten Behörden die wirksame Anwendung der genannten Artikel im öffentlichen Interesse sicherstellen (vgl. Erwägungsgründe 5, 6, 8, 34 und 35 der Verordnung).
57. Auch wenn Art. 35 Abs. 1 der Verordnung es der internen Rechtsordnung der Mitgliedstaaten überlässt, die Verfahrensmodalitäten für Rechtsbehelfe gegen die Entscheidungen der so bestimmten Wettbewerbsbehörden zu regeln, dürfen diese Modalitäten den Zweck der Verordnung, die wirksame Anwendung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV durch diese Behörden sicherzustellen, nicht beeinträchtigen.
58. Wie der Generalanwalt in Nr. 74 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, birgt der Umstand, dass der nationalen Wettbewerbsbehörde nicht die Rechte als Partei des Verfahrens eingeräumt werden und sie damit daran gehindert wird, eine Entscheidung, die sie im Allgemeininteresse getroffen hat, zu verteidigen, die Gefahr, dass das angerufene Gericht völlig in den Angriffsmitteln und Argumenten, die von dem bzw. den klagenden Unternehmen vorgebracht werden, „befangen“ ist. In einem Bereich wie dem der Feststellung von Verstößen gegen die Wettbewerbsregeln und der Verhängung von Geldbußen, der komplexe rechtliche und wirtschaftliche Beurteilungen umfasst, kann bereits das Bestehen einer solchen Gefahr die Ausübung der den nationalen Wettbewerbsbehörden gemäß der Verordnung obliegenden besonderen Verpflichtung, die wirksame Anwendung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV sicherzustellen, beeinträchtigen.
59. Daher erfordert die Verpflichtung einer nationalen Wettbewerbsbehörde, die wirksame Anwendung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV sicherzustellen, dass die Wettbewerbsbehörde die Befugnis hat, sich als Antragsgegnerin an einem Verfahren vor einem nationalen Gericht zu beteiligen, das sich gegen die von ihr erlassene Entscheidung richtet.
60. Es ist Sache der nationalen Wettbewerbsbehörden, die Erforderlichkeit und den Nutzen ihrer Beteiligung im Hinblick auf die wirksame Anwendung des Wettbewerbsrechts der Union abzuschätzen.
61. Wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, könnte es jedoch die praktische Wirksamkeit der Art. 101 AEUV und 102 AEUV beeinträchtigen, wenn sich diese Behörden nahezu systematisch nicht beteiligen.
62. Nach Art. 35 Abs. 1 der Verordnung können zu den von den Mitgliedstaaten bestimmten Behörden im Sinne dieser Vorschrift auch Gerichte gehören. Werden einzelstaatliche Verwaltungsbehörden und Gerichte mit der Durchsetzung des Wettbewerbsrechts der Union betraut, so können die Mitgliedstaaten diesen nach Art. 35 Abs. 2 der Verordnung unterschiedliche Befugnisse und Aufgaben zuweisen.
63. In Ermangelung einer unionsrechtlichen Regelung bleiben die Mitgliedstaaten gemäß dem Grundsatz der Verfahrensautonomie dafür zuständig, unter Gewährleistung der Achtung der Grundrechte und der vollen Wirksamkeit des Wettbewerbsrechts der Union das bzw. die Organe der nationalen Wettbewerbsbehörde zu bestimmen, die befugt sind, sich als Antragsgegner an einem Verfahren vor einem nationalen Gericht zu beteiligen, das sich gegen die von dieser Behörde erlassene Entscheidung richtet.
64. Nach alledem ist auf die vorgelegten Fragen zu antworten, dass Art. 35 der Verordnung dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die einer nationalen Wettbewerbsbehörde nicht die Befugnis einräumt, sich als Antragsgegnerin an einem gerichtlichen Verfahren zu beteiligen, das sich gegen die von ihr erlassene Entscheidung richtet. Es ist Sache der nationalen Wettbewerbsbehörden, die Erforderlichkeit und den Nutzen ihrer Beteiligung im Hinblick auf die wirksame Anwendung des Wettbewerbsrechts der Union abzuschätzen. Es beeinträchtigt jedoch die praktische Wirksamkeit der Art. 101 AEUV und 102 AEUV, wenn sich die nationale Wettbewerbsbehörde nahezu systematisch nicht an solchen gerichtlichen Verfahren beteiligt. In Ermangelung einer unionsrechtlichen Regelung bleiben die Mitgliedstaaten gemäß dem Grundsatz der Verfahrensautonomie dafür zuständig, unter Gewährleistung der Achtung der Grundrechte und der vollen Wirksamkeit des Wettbewerbsrechts der Union das bzw. die Organe der nationalen Wettbewerbsbehörde zu bestimmen, die befugt sind, sich als Antragsgegner an einem Verfahren vor einem nationalen Gericht zu beteiligen, das sich gegen die von dieser Behörde erlassene Entscheidung richtet.
Kosten
65. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:
Art. 35 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die einer nationalen Wettbewerbsbehörde nicht die Befugnis einräumt, sich als Antragsgegnerin an einem gerichtlichen Verfahren zu beteiligen, das sich gegen die von ihr erlassene Entscheidung richtet. Es ist Sache der nationalen Wettbewerbsbehörden, die Erforderlichkeit und den Nutzen ihrer Beteiligung im Hinblick auf die wirksame Anwendung des Wettbewerbsrechts der Union abzuschätzen. Es beeinträchtigt jedoch die praktische Wirksamkeit der Art. 101 AEUV und 102 AEUV, wenn sich die nationale Wettbewerbsbehörde nahezu systematisch nicht an solchen gerichtlichen Verfahren beteiligt.
In Ermangelung einer unionsrechtlichen Regelung bleiben die Mitgliedstaaten gemäß dem Grundsatz der Verfahrensautonomie dafür zuständig, unter Gewährleistung der Achtung der Grundrechte und der vollen Wirksamkeit des Wettbewerbsrechts der Union das bzw. die Organe der nationalen Wettbewerbsbehörde zu bestimmen, die befugt sind, sich als Antragsgegner an einem Verfahren vor einem nationalen Gericht zu beteiligen, das sich gegen die von dieser Behörde erlassene Entscheidung richtet.