61990CC0065_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Με την παρούσα προσφυγή ακυρώσεως, την οποία άσκησε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (στο εξής: Κοινοβούλιο) κατά πράξεως του Συμβουλίου, συγκεκριμένα του κανονισμού (ΕΟΚ) 4059/89, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον καθορισμό των όρων υπό τους οποίους γίνονται δεκτοί στις εθνικές οδικές εμπορευματικές μεταφορές σ' ένα κράτος μέλος μεταφορείς μη εγκατεστημένοι σ' αυτό (1), το Δικαστήριο καλείται να διευκρινίσει την έκταση της "ενεργητικής νομιμοποιήσεως" που αναγνώρισε στο Κοινοβούλιο, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, η απόφαση του Δικαστηρίου γνωστή ως απόφαση "Tσερνομπίλ" (2).
2. Το Κοινοβουλίο επικαλείται, πράγματι, την έλλειψη νέας διαβουλεύσεως επί της προτάσεως κανονισμού που υπέβαλε η Επιτροπή κατά τη συνεδρίαση του Συμβουλίου τον Δεκέμβριο 1989, η οποία κατέληξε στον προαναφερθέντα κανονισμό, ενώ η πρόταση αυτή διέφερε ουσιωδώς από την αρχική πρόταση που
υπέβαλε η Επιτροπή στις 5 Δεκεμβρίου 1985 (3) και επί της οποίας το Κοινοβούλιο είχε διατυπώσει τη γνώμη του με το ψήφισμά του της 12ης Σεπτεμβρίου 1986 (4).
3. Το Συμβούλιο προέτεινε ένσταση απαραδέκτου στηριζόμενη στο γεγονός ότι η απόφαση "Τσερνομπίλ" του Δικαστηρίου δεν αναγνώρισε στο Κοινοβούλιο δικαίωμα ενεργητικής νομιμοποιήσεως βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, αλλά μόνο το δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως "σε εξαιρετικές περιπτώσεις, δηλαδή όταν υπάρχει κίνδυνος να τεθεί εν αμφιβόλω η ισορροπία του συστήματος της Συνθήκης, δηλαδή σε περίπτωση ουσιώδους προσβολής των κυρίων προνομιών του Κοινοβουλίου" (5). Το Συμβούλιο συνάγει ότι το παραδεκτό της προσφυγής ακυρώσεως του Κοινοβουλίου εξαρτάται από δύο προϋποθέσεις: Αφενός, την ύπαρξη "προφανούς και πρόδηλης" προσβολής και αφετέρου, την επίσης "προφανή" έλλειψη ισορροπίας μεταξύ των οργάνων.
4. Αυτό δεν συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση, εφόσον το Κοινοβούλιο δεν αμφισβητεί τη νομική βάση του προσβαλλομένου κανονισμού και η βάση αυτή, το άρθρο 75 της Συνθήκης ΕΟΚ, δεν επιβάλλει διαδικασία συνεργασίας, αλλ' απλή διαβούλευση με το Κοινοβούλιο. Στο μέτρο που, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, δεύτερη διαβούλευση με το Κοινοβούλιο επιβάλλεται μόνο σε περίπτωση ουσιώδους τροποποιήσεως της προτάσεως, το Δικαστήριο, κατά την άποψη του Συμβουλίου, θα ήταν υποχρεωμένο, για να εκτιμήσει το παραδεκτό της προσφυγής, να εξετάσει την ουσία της διαφοράς.
5. Εξάλλου, κατά την άποψη πάντοτε του καθού η προσφυγή οργάνου, θα αναγνωριζόταν με τον τρόπο αυτό στο Κοινοβούλιο η δυνατότητα να ασκεί, επικαλούμενο συστηματικά την έλλειψη δευτέρας διαβουλεύσεως, προσφυγή ακυρώσεως καθ' όλων των πράξεων του Συμβουλίου.
6. Το καθού η προσφυγή όργανο θεωρεί επίσης ότι, αντίθετα προς ό,τι συμβαίνει στη διαδικασία συνεργασίας, η γνωμοδότηση του Κοινοβουλίου δεν έχει έννομες συνέπειες έναντι του Συμβουλίου. Κατά συνέπεια, εφόσον έλαβε χώρα διαβούλευση, δεν υφίσταται προσβολή των προνομιών του Κοινοβουλίου, δεδομένου ότι αυτό μπορεί να ενημερώνεται ανεπίσημα για την εξέλιξη των συζητήσεων, στο πλαίσιο του Συμβουλίου, σχετικά με την αρχική πρόταση της Επιτροπής.
7. Το Συμβούλιο προσθέτει τέλος ότι, ακόμη και αν δεν πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της διαδικασίας συνεργασίας και της απλής διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο, το δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως που αναγνωρίζεται στο τελευταίο αποτελεί εξαίρεση γενικής αρχής που καθιερώνεται στα άρθρα 4 και 173 της Συνθήκης ΕΟΚ. Οι προϋποθέσεις ασκήσεώς του πρέπει επομένως να ερμηνεύονται στενά. Κατά συνέπεια το Κοινοβούλιο δεν μπορεί να περιορίζεται στην επίκληση της προσβολής των προνομιών του, διότι διαφορετικά θα προσδιδόταν "αυτόματος" χαρακτήρας στο δικαίωμά του ασκήσεως προσφυγής.
8. Το Κοινοβούλιο απαντά ότι από τις σκέψεις της αποφάσεως "Τσερνομπίλ" δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το δικαιώματά του ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως αναγνωρίζεται μόνο εξαιρετικά, σε περίπτωση προφανούς προσβολής των προνομιών του. Εξάλλου, στην απόφαση αυτή, το Δικαστήριο, για να αναγνωρίσει το παραδεκτό της προσφυγής, περιορίστηκε να διαπιστώσει ότι το Κοινοβούλιο επεκαλείτο "προσβολή των προνομιών του απορρέουσα από την επιλογή της νομικής βάσεως της προσβαλλομένης πράξεως". Η άποψη του Συμβουλίου θα οδηγούσε συστηματικά στην υποχρέωση να εξετάζεται, στο στάδιο
του παραδεκτού, η ουσία της υποθέσεως. Τέλος, το δικαίωμα διαβουλεύσεως, και επομένως νέας διαβουλεύσεως στην περίπτωση ουσιώδους τροποποιήσεως της αρχικής προτάσεως, αποτελεί, όπως ακριβώς και η διαδικασία συνεργασίας, προνομία του Κοινοβουλίου.
9. 'Οπως ανέφερε ο γενικός εισαγγελέας Van Gerven στις προτάσεις του στην υπόθεση "Τσερνομπίλ" (6), "ο καθορισμός των περιπτώσεων κατά τις οποίες το Κοινοβούλιο μπορεί να θεωρείται ότι ενεργεί για την προάσπιση του δικού του πεδίου αρμοδιότητας θα θέσει, χωρίς καμία αμφιβολία, προβλήματα εφαρμογής". Παρ' όλ' αυτά η απόφαση του Δικαστηρίου υπέδειξε, νομίζω, σαφώς την ακολουθητέα κατεύθυνση.
10. Πρώτον, αντίθετα απ' ό,τι υποστηρίζει το Συμβούλιο, οι σκέψεις της αποφάσεως του Δικαστηρίου δεν περιέχουν καμία αναφορά, έστω έμμεση, στον εξαιρετικό χαρακτήρα του δικαιώματος του Κοινοβουλίου να ασκεί προσφυγή ακυρώσεως, δικαιώματος περιοριζόμενου στις περιπτώσεις προφανών προσβολών των προνομιών του.
11. Πράγματι, το Δικαστήριο, αφού διαπίστωσε ότι οι προνομίες του Κοινοβουλίου
"αποτελούν ένα από τα στοιχεία της μεταξύ των θεσμικών οργάνων ισορροπίας που έχει καθιερωθεί από τις Συνθήκες" (7),
έκρινε ότι
"ο σεβασμός της μεταξύ των θεσμικών οργάνων ισορροπίας σημαίνει ότι κάθε όργανο ασκεί τις αρμοδιότητές του σεβόμενο τις αρμοδιότητες των
άλλων. Αυτό σημαίνει επίσης ότι κάθε τυχόν παράβαση του κανόνα αυτού πρέπει να κολάζεται" (8)
και ότι
"η μη ύπαρξη στις Συνθήκες διατάξεως παρέχουσας στο Κοινοβούλιο το δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως, καίτοι είναι δυνατό να αποτελεί δικονομικό κενό, δεν μπορεί, ωστόσο, να υπερισχύσει του κεφαλαιώδους σημασίας συμφέροντος που αποτελεί η διατήρηση και ο σεβασμός της μεταξύ των οργάνων ισορροπίας που ορίζουν οι ιδρυτικές των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων συνθήκες" (9),
για να καταλήξει ότι
"είναι παραδεκτή η εκ μέρους του Κοινοβουλίου άσκηση ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγής ακυρώσεως κατά πράξεων του Συμβουλίου ή της Επιτροπής, υπό την προϋπόθεση ότι η προσφυγή αυτή αποσκοπεί αποκλειστικά στη διαφύλαξη των προνομιών του Κοινοβουλίου και στηρίζεται μόνο σε λόγους αντλούμενους από την προσβολή των τελευταίων" (10).
12. Η αποδοχή της απόψεως του Συμβουλίου θα οδηγούσε στην αναγνώριση ότι η προσφυγή ακυρώσεως του Κοινοβουλίου είναι απαράδεκτη όταν πρόκειται για μικρότερης σημασίας ή μη προφανή προσβολή των προνομιών του. Το έρεισμα για τη λύση που δόθηκε στην απόφαση "Tσερνομπίλ" - ο αυστηρός σεβασμός των μεταξύ των οργάνων ισορροπίας και η ανάγκη να εξασφαλιστεί, διά της δικαστικής οδού, η διατήρησή της - δεν επιτρέπει τη διάκριση αυτή.
13. Δεύτερον, η άποψη του Συμβουλίου, αν γινόταν δεκτή, θα υποχρέωνε αναγκαστικά το Δικαστήριο να εξετάσει, στο στάδιο του παραδεκτού, την ουσία της υποθέσεως. Στην προκειμένη περίπτωση θα ανάγκαζε το Δικαστήριο να αναλύσει αν, εκ πρώτης όψεως, οι διαφορές μεταξύ της αρχικής προτάσεως της Επιτροπής και του εκδοθέντος κανονισμού είναι τέτοιες, για να επιβάλλεται προφανώς η νέα διαβούλευση με το Κοινοβούλιο, για να κριθεί αν η έλλειψη νέας διαβουλεύσεως αποτελεί προφανή προσβολή των προνομιών του Κοινοβουλίου, πράγμα που, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, θα καθιστούσε την προσφυγή παραδεκτή.
14. Υπάρχουν βέβαια ενίοτε ενστάσεις απαραδέκτου που υποχρεώνουν πράγματι τον δικαστή να προβεί σε μια πρώτη εκτίμηση της ουσίας. Δεν είναι για τον λόγο αυτό που πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να θεωρηθεί εσφαλμένη η άποψη του Συμβουλίου είναι εσφαλμένη διότι δεν μπορεί να στηριχθεί στις σκέψεις της αποφάσεως "Τσερνομπίλ" του Δικαστηρίου.
15. Οι ειδικές προϋποθέσεις που καθιερώνει η απόφαση αυτή για το παραδεκτό της προσφυγής ακυρώσεως του Κοινοβουλίου είναι δύο. Το Δικαστήριο απαίτησε "η προσφυγή αυτή (να) αποσκοπεί αποκλειστικά στη διαφύλαξη των προνομιών του Κοινοβουλίου", πράγμα που αναφέρεται στο ίδιο το αντικείμενο της προσφυγής, και να "στηρίζεται μόνο σε λόγους αντλούμενους από την προσβολή" των προνομιών αυτών.
16. Στην υπόθεση "Τσερνομπίλ" το Δικαστήριο περιορίστηκε να διαπιστώσει ότι μεταξύ των προνομιών του Κοινοβουλίου περιλαμβάνεται η συμμετοχή του στη διαδικασία καταρτίσεως των κανονιστικών πράξεων, ειδικότερα δε η συμμετοχή του στη διαδικασία συνεργασίας, και ότι το Κοινοβούλιο στηριζόταν στο γεγονός ότι η εσφαλμένη νομική βάση που επέλεξε το Συμβούλιο προέβλεπε μόνο διαβούλευση με το Κοινοβούλιο, ενώ η νομική βάση που είχε προτείνει το
ίδιο απαιτούσε την εφαρμογή της διαδικασίας συνεργασίας (11). Το Δικαστήριο δεν ανέλυσε δηλαδή καθόλου αν, εκ πρώτης όψεως, η νομική βάση που δέχθηκε το Συμβούλιο είχε πιθανότητες να είναι εσφαλμένη και περιορίστηκε στην κατά γράμμα διατύπωση του λόγου ακυρώσεως που επικαλέστηκε το Κοινοβούλιο (12).
17. Τα επιχειρήματα που προέβαλε το Συμβούλιο για να προτρέψει το Δικαστήριο να ενεργήσει διαφορετικά στην παρούσα υπόθεση δεν είναι πειστικά. Το Συμβούλιο επικαλείται αυτό που θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως "διαστροφή" του συστήματος παροχής έννομης προστασίας. Κατά την άποψή του, αρκεί το Κοινοβούλιο να επικαλεστεί οποιαδήποτε διαφορά μεταξύ της αρχικής προτάσεως της Επιτροπής και του εκδοθέντος κανονισμού, για να του αναγνωριστεί γενικό δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως, δηλαδή δυνάμενο να στραφεί καθ' όλων των πράξεων του Συμβουλίου.
18. Ως προς αυτό επιβάλλονται τρεις παρατηρήσεις.
19. Πρώτον, η κατάσταση είναι η ίδια όσον αφορά την επιλογή της νομικής βάσεως των κανονισμών του Συμβουλίου. Το Κοινοβούλιο θα μπορούσε κάλλιστα να αμφισβητεί συστηματικά την επιλογή, ως νομικής βάσεως, άρθρων της Συνθήκης που προβλέπουν μόνο διαβούλευση με το Κοινοβούλιο. Το Συμβούλιο φοβάται ότι αν κριθεί παραδεκτή η παρούσα προσφυγή, το Κοινοβούλιο μπορεί να θεωρήσει ότι του επιτρέπεται να απαιτεί σε κάθε περίπτωση δεύτερη
διαβούλευση. Οι ίδιες όμως οι προϋποθέσεις του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως του Κοινοβούλιου, όπως διευκρινίστηκαν στην απόφαση "Τσερνομπίλ" του Δικαστηρίου, επιτρέπουν ήδη στο Κοινοβούλιο να προσβάλλει όλες τις πράξεις του Συμβουλίου στην κατάρτιση των οποίων δεν μετέσχε σύμφωνα με τη διαδικασία συνεργασίας.
20. Δεύτερον, μια τέτοια υπόθεση συτηματικής προσφυγής - που δεν μπορεί να αποκλειστεί εντελώς, παραδείγματος χάρη στην περίπτωση σοβαρής θεσμικής κρίσεως στο πλαίσιο των Κοινοτήτων - αποτελεί κοινό στοιχείο κάθε ενδίκου βοηθήματος. Θα μπορούσε κατά τον ίδιο τρόπο να γίνει λόγος, ενδεχομένως, για τις συστηματικές προσφυγές της Επιτροπής κατά πράξεων του Συμβουλίου. Ο εξαιρετικός χαρακτήρας μιας τέτοιας καταστάσεως δεν επιτρέπει, κατά τη γνώμη μου, να ληφθεί αυτή υπόψη για τον καθορισμό του "κοινού δικαίου" των προϋποθέσεων παραδεκτού των προσφυγών.
21. Εκτός αυτού, είναι αμφίβολο αν η άποψη που υποστηρίζει το Συμβούλιο αποτελεί κατάλληλη απάντηση σε τέτοιου είδους ανησυχίες. Σε περίπτωση συστηματικών προσφυγών, το Δικαστήριο, αν ακολουθηθεί η άποψη αυτή, θα ήταν σε κάθε περίπτωση υποχρεωμένο να ερευνήσει, ακόμη και στο στάδιο του παραδεκτού, τον σοβαρό χαρακτήρα των λόγων ακυρώσεως που επικαλείται το Κοινοβούλιο.
22. Τέλος, η ratio decidendi της αποφάσεως "Τσερνομπίλ" δεν εμποδίζει, κατά την άποψή μου, το Κοινοβούλιο να προσβάλλει όλες τις πράξεις του Συμβουλίου, αν θεωρεί ότι κάθε μια από τις πράξεις αυτές προσβάλλει τις προνομίες του. Η ουσιαστική διαφορά μεταξύ της προσφυγής ακυρώσεως του Κοινοβουλίου και της προσφυγής του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ δεν συνίσταται στη φύση ή στην ποσότητα των δυναμένων να προσβληθούν πράξεων, αλλά στο πρακτικό αποτέλεσμα που πρέπει να επιδιώκεται με την προσφυγή - τη διαφύλαξη των προνομιών του Κοινοβουλίου - και στον
ιδιαίτερο χαρακτήρα των λόγων ακυρώσεως που μπορούν να προβληθούν - την προσβολή των προνομιών αυτών.
23. Λόγω αυτού του διπλού περιορισμού, το δικαίωμα προσφυγής ακυρώσεως του Κοινοβουλίου δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως "γενικό", όπως αυτό που αναγνωρίζει η προαναφερθείσα διάταξη στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή, καθώς και στα κράτη μέλη.
24. Επομένως το Δικαστήριο, περιοριζόμενο στα όρια που προέβλεψε η απόφαση "Τσερνομπίλ" ως προς το παραδεκτό της προσφυγής ακυρώσεως του Κοινοβουλίου, πρέπει μόνο να εξετάσει αν η παρούσα προσφυγή αποσκοπεί πράγματι στη διαφύλαξη των προνομιών του Κοινοβουλίου και αν το Κοινοβούλιο, επικαλούμενο την ανάγκη δευτέρας διαβουλεύσεως λόγω του ότι η αρχική πρόταση της Επιτροπής είχε ουσιωδώς τροποποιηθεί, επικαλείται πράγματι λόγο ακυρώσεως αντλούμενο από την προσβολή των προνομιών του. Σ' αυτό συνίστανται τα τελευταία επιχειρήματα του Συμβουλίου, με τα οποία επιδιώκεται να κηρυχθεί η προσφυγή απαράδεκτη. Το Συμβούλιο - όπως προανέφερα - υποστηρίζει, πράγματι, ότι η γνώμη του Κοινοβουλίου στερείται εννόμων συνεπειών έναντι του Συμβουλίου. Εφόσον έλαβε χώρα διαβούλευση, δεν μπορεί να διαπιστωθεί καμία προσβολή των προνομιών του Κοινοβουλίου, διότι το Κοινοβούλιο μπορεί, εξάλλου, να ενημερώνεται ανεπίσημα για την εξέλιξη των διαπραγματεύσεων ενόψει της εκδόσεως του οικείου κανονισμού.
25. Το επιχείρημα σχετικά με την έλλειψη εννόμων συνεπειών, έναντι του Συμβουλίου, της διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο πρέπει να απορριφθεί. Το γεγονός ότι το Συμβούλιο δεν δεσμεύεται νομικώς από τη γνώμη του Κοινοβουλίου δεν σημαίνει ότι η έλλειψη νέας διαβουλεύσεως σε περίπτωση ουσιώδους τροποποιήσεως της αρχικής προτάσεως δεν θίγει ουδόλως τις προνομίες του οργάνου αυτού που αφορούν τη συμμετοχή του στη νομοθετική
διαδικασία της Κοινότητας. Το πολιτικό στοιχείο δεν περιορίζεται στο νομικό. Μπορεί κανείς εύκολα να φανταστεί ότι, σε ορισμένους ευαίσθητους τομείς, μια αρνητική γνώμη του Κοινοβουλίου, αν και δεν δεσμεύει νομικώς το Συμβούλιο, έχει σημαντικές επιπτώσεις στη διαδικασία εκδόσεως, ακόμη και στο περιεχόμενο της εν λόγω πράξεως. Η δυνατότητα του Κοινοβουλίου να διατυπώσει τη γνώμη αυτή και, ενδεχομένως, να διατυπώσει δεύτερη γνώμη αποτελεί μία από τις σημαντικές προνομίες του. Αυτό δέχθηκε εξάλλου ήδη η νομολογία του Δικαστηρίου.
26. Στις γνωστές αποφάσεις "ισογλυκόζη", το Δικαστήριο έκρινε ότι
"η διαβούλευση (...) αποτελεί το μέσο που επιτρέπει στο Κοινοβούλιο να μετέχει αποτελεσματικά στη νομοθετική διαδικασία της Κοινότητας. Η αρμοδιότητα αυτή αποτελεί ουσιώδες στοιχείο της θεσμικής ισορροπίας που θέλησε η Συνθήκη. Αποτελεί την αντανάκλαση, έστω περιορισμένα, στο επίπεδο της Κοινότητας, θεμελιώδους δημοκρατικής αρχής κατά την οποία οι λαοί μετέχουν στην άσκηση της εξουσίας μέσω αντιπροσωπευτικής συνελεύσεως. Η τακτική διαβούλευση με το Κοινοβούλιο στις περιπτώσεις που προβλέπει η Συνθήκη αποτελεί κατόπιν αυτού ουσιώδη τύπο, η μη τήρηση του οποίου συνεπάγεται την ακυρότητα της οικείας πράξεως" (13).
27. Εντούτοις το Δικαστήριο έκρινε ήδη ότι δεν επιβάλλεται δεύτερη διαβούλευση με το Κοινοβούλιο όταν "η ίδια η ουσία του σχεδίου κανονισμού, επί του οποίου ζητήθηκε η γνώμη του Κοινοβουλίου, εξεταζομένου στο σύνολό του, δεν εθίγη" (14), ή "η τροποποίηση της αρχικής προτάσεως αποτέλεσε στην
πραγματικότητα μάλλον μεταβολή μεθόδου παρά ουσίας" (15) ή, τέλος, η νέα διάταξη "ανταποκρίνεται ευρέως στην επιθυμία που εξέφρασε το Κοινοβούλιο" (16).
28. Ο γενικός εισαγγελέας Mancini, στις προτάσεις του επί της αποφάσεως Roviello (17), συνόψισε τη νομολογία αυτή ως εξής:
"Το σχέδιο του οποίου έχει τροποποιηθεί μια διάταξη ή στο οποίο έχει προστεθεί νέα διάταξη χρήζει δεύτερης διαβουλεύσεως μόνο εφόσον η τροποποίηση ή προσθήκη πληρούν μια από τις ακόλουθες προϋποθέσεις: α) δεν μεταβάλλουν τις ουσιώδεις πτυχές της ευρύτερης διατάξεως την οποία αφορούν (Chemiefarma, σκέψη 69) β) έχουν καθαρώς τεχνικό χαρακτήρα, δηλαδή επιφέρουν μεταβολές μεθόδου ή πάντως όχι ουσίας (Βuyl, σκέψη 23, και Chemiefarma, σκέψη 178, προαναφερθείσες) γ) ανταποκρίνονται σε επιθυμία του Κοινοβουλίου (Βuyl, όπ.π.)." (18)
29. Ο λόγος ακυρώσεως που στηρίζεται στην έλλειψη νέας διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο σχετικά με πρόταση της Επιτροπής που τροποποιήθηκε ουσιωδώς αντλείται επομένως από την προσβολή των προνομιών του Κοινοβουλίου. Αν το Δικαστήριο ακυρώσει την προσβαλλόμενη πράξη, το Συμβούλιο θα υποχρεωθεί να προβεί σε νέα διαβούλευση με το Κοινοβούλιο επί του κειμένου του εν λόγω κανονισμού προτού προβεί, ενδεχομένως, σε νέα έκδοση του κανονισμού.
Ο σκοπός της προσφυγής που άσκησε το Κοινοβούλιο είναι επομένως πράγματι η διαφύλαξη των προνομιών του (19).
30. Κατά συνέπεια το Δικαστήριο πρέπει να κηρύξει την προσφυγή παραδεκτή.
31. Επί της ουσίας το Κοινοβούλιο, υποστηρίζοντας τον μόνο λόγο ακυρώσεως που προέβαλε, αντλούμενο από την έλλειψη διαβουλεύσεως επί της προτάσεως της Επιτροπής που, κατά την άποψή του, τροποποιήθηκε ουσιωδώς, επικαλείται πέντε σημεία ως προς τα οποία η πρόταση αυτή απέκλινε αισθητά από την αρχική πρόταση που υπέβαλε η Επιτροπή το 1985.
32. Αυτά τα πέντε σημεία αφορούν αντιστοίχως την αντικατάσταση του γενικού cabotage με ένα σύστημα κοινοτικής ποσοστώσεως, την έλλειψη, στον προσβαλλόμενο κανονισμό, του καλούμενου "επακόλουθου" cabotage, την ύπαρξη στον ίδιο κανονισμό ρήτρας διασφαλίσεως, την προσθήκη συστήματος κυρώσεων των παραβάσεων, τέλος τον προσωρινό χαρακτήρα του προσβαλλομένου κανονισμού.
33. Κατά την άποψή μου, το πέμπτο σημείο αποκλίσεως μεταξύ της αρχικής προτάσεως της Επιτροπής και του οριστικού κανονισμού που εξέδωσε το Συμβούλιο απορροφάται από το πρώτο σημείο στο μέτρο που, για να εκτιμηθεί η διαφορά μεταξύ της ελευθερώσεως των εθνικών μεταφορών που προέβλεψε το Συμβούλιο και αυτής που προέτεινε αρχικά η Επιτροπή, πρέπει να ληφθεί υπόψη ο προσωρινός χαρακτήρας του προσβαλλομένου κανονισμού. Συνδέεται επίσης με το τέταρτο σημείο, στο μέτρο που το σύστημα κυρώσεων που υιοθέτησε το
Συμβούλιο είναι, και αυτό, προσωρινό. Αντίθετα, το δεύτερο και τρίτο σημείο, που αποτελούν κατά κάποιο τρόπο την αρνητική όψη του προσβαλλομένου κανονισμού σε σχέση με την αρχική πρόταση, εφόσον συνίστανται στην κατάργηση των μέτρων ελευθερώσεως ή στην αναστολή τους, πρέπει να εξεταστούν ανεξαρτήτως του προσωρινού χαρακτήρα του προσβαλλομένου κανονισμού.
34. Η πρώτη διαφορά αφορά το καλούμενο "γενικό" cabotage. Η αρχική πρόταση προέβλεπε, στο άρθρο 1, την αποδοχή κάθε μεταφορέα που εκτελεί οδικές εμπορευματικές μεταφορές για λογαριασμό τρίτου, ο οποίος είναι εγκατεστημένος σε κράτος μέλος και μπορεί να εκτελεί διεθνείς οδικές εμπορευματικές μεταφορές, στις εθνικές οδικές εμπορευματικές μεταφορές σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο στο οποίο είναι εγκατεστημένος. Κατά το άρθρο 3, η εκτέλεση της μεταφοράς υπόκειται στην περίπτωση αυτή στις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις που ισχύουν στο κράτος μέλος όπου πραγματοποιείται η μεταφορά οι διατάξεις αυτές έπρεπε να εφαρμόζονται και για τους μεταφορείς που δεν είναι εγκατεστημένοι στο συγκεκριμένο κράτος μέλος υπό τους ίδιους όρους με εκείνους που το κράτος αυτό επιβάλλει στους πολίτες του.
35. Ο κανονισμός που εξέδωσε το Συμβούλιο στις 21 Δεκεμβρίου 1989 προβλέπει την αποδοχή, "προσωρινά" (20), κάθε μεταφορέα ο οποίος είναι εγκατεστημένος σε κράτος μέλος και έχει το δικαίωμα να εκτελεί διεθνείς μεταφορές, στις εθνικές οδικές εμπορευματικές μεταφορές εντός άλλου κράτους μέλους, στα πλαίσια κοινοτικής ποσοστώσεως cabotage (21). Η ποσόστωση αυτή περιλαμβάνει 15 000 άδειες cabotage διαρκείας δύο μηνών, που κατανέμονται
μεταξύ των κρατών μελών. Η ποσόστωση αυξάνεται κατ' έτος αρχίζοντας από την 1η Ιουλίου 1991 και η αύξηση δεν μπορεί να είναι μικρότερη από 10 % (22). Κατά το άρθρο 9, ο κανονισμός αρχίζει να ισχύει την 1η Ιουλίου 1990 και εφαρμόζεται έως τις 31 Δεκεμβρίου 1992 το Συμβούλιο οφείλει να εκδώσει, πριν την 1η Ιουλίου 1992, κανονισμό για τον καθορισμό του οριστικού καθεστώτος του cabotage. Η ποσόστωση μπορεί επομένως να αποτελέσει αντικείμενο δύο μόνον αυξήσεων, την 1η Ιουλίου 1991 και την 1η Ιουλίου 1992.
36. Το Συμβούλιο θεωρεί ότι η διαφορά μεταξύ των δύο αυτών καθεστώτων αφορά περισσότερο τη μέθοδο παρά την ουσία. Εφόσον η αρχική πρόταση της Επιτροπής εφάρμοζε πλήρως την αρχή της "όμοιας προς τους ημεδαπούς μεταχειρίσεως", πρέπει, σύμφωνα με το καθού η προσφυγή όργανο, να ληφθεί υπόψη η ύπαρξη σε πολλά κράτη μέλη ποσοτικών περιορισμών στις μεταφορές. Το άρθρο όμως 5, παράγραφος 1, του προσβαλλομένου κανονισμού αποκλείει την εφαρμογή των εθνικών κανόνων που επιβάλλουν ποσόστωση. Γενικώς, η ύπαρξη κοινοτικής ποσοστώσεως δεν θα ήταν περισσότερο περιοριστική απ' ό,τι η φαινομενική ελευθέρωση των προϋποθέσεων προσβάσεως στις εθνικές μεταφορές, εφόσον θα εξακολουθούσαν να εφαρμόζονται οι εθνικοί περιορισμοί. Η ύπαρξη της κοινοτικής ποσοστώσεως θα ήταν περισσότερο σύμφωνη προς την απαίτηση μιας κοινής πολιτικής μεταφορών.
37. Η νομολογία του Δικαστηρίου δεν αναφέρει πολλές ενδείξεις σχετικά με την έκταση των τροποποιήσεων που "(εξεταζόμενες) στο σύνολό (τους)" (23) δεν θίγουν την ίδια την ουσία της αρχικής προτάσεως. Η απόφαση της 15ης Ιουλίου 1970, Chemiefarma, απαντά με συντομία στην ένσταση ελλείψεως
νομιμότητας που προτάθηκε κατά του άρθρου 15 του κανονισμού 17 του Συμβουλίου, της 6ης Φεβρουαρίου 1962, πρώτος κανονισμός εφαρμογής των άρθρων 85 και 86 της Συνθήκης (ΕΕ ειδ. έκδ. 08/001, σ. 25) (24). Στις υποθέσεις Battaglia, Buyl και Αdam (25), η διαφορά μεταξύ της προτάσεως που υποβλήθηκε στο Κοινοβούλιο και του κανονισμού που θεσπίστηκε τελικώς συνίστατο στην αντικατάσταση της Ευρωπαϊκής Λογιστικής Μονάδος από τις αναπροσαρμοσμένες τιμές συναλλάγματος το Δικαστήριο έκρινε ότι επρόκειτο μάλλον για μεταβολή μεθόδου παρά ουσίας, διότι οι τιμές που υιοθετήθηκαν αντιπροσώπευαν, σε εθνικά νομίσματα, ακριβώς την αξία της Ευρωπαϊκής Λογιστικής Μονάδος κατά την 1η Απριλίου 1978 (26).
38. Δεν διέφυγε από την προσοχή του Κοινοβουλίου το γεγονός ότι η ελευθέρωση που αποτελούσε τον στόχο της αρχικής προτάσεως της Επιτροπής έχανε εν μέρει την αποτελεσματικότητά της λόγω της υπάρξεως εθνικών ποσοτικών περιορισμών. Πράγματι, στη γνώμη του της 12ης Σεπτεμβρίου 1986, το Κοινοβούλιο προέτεινε την προσθήκη δεύτερης παραγράφου στο άρθρο 1, με την ακόλουθη διατύπωση: "Από το χρονικό σημείο εφαρμογής της παραγράφου 1 τα κράτη μέλη που έχουν επιβάλει ποσοτικούς περιορισμούς όσον αφορά την εισδοχή στις εσωτερικές οδικές εμπορευματικές μεταφορές αυξάνουν ανάλογα τον αριθμό των αδειών ώστε να καταστεί δυνατή η συμμετοχή στις εσωτερικές μεταφορές επιχειρήσεων εμπορευματικών μεταφορών από άλλα κράτη μέλη της ΕΟΚ κατά την παροχή προσθέτων αδειών."
39. Κατά τη γνώμη μου, η αρχική πρόταση της Επιτροπής προέβλεπε απεριόριστη πρόσβαση στις εθνικές μεταφορές στα κράτη μέλη στα οποία δεν
ίσχυε καθεστώς ποσοτικών περιορισμών. Για τα άλλα κράτη, από το χρονικό σημείο θέσεως σε ισχύ του κανονισμού που θα θεσπιζόταν σύμφωνα με αυτή τη αρχική πρόταση, οι εθνικές ποσοστώσεις θα έπρεπε να κατανέμονται κατά τρόπο που να μη δημιουργεί διακρίσεις μεταξύ των ημεδαπών μεταφορέων και των μεταφορέων που δεν είναι εγκατεστημένοι στο κράτος αυτό. Επομένως, έστω και αν η αρχική πρόταση δεν αναφέρει με ποιον τρόπο οι εθνικές ποσοστώσεις θα μπορούσαν να κατανεμηθούν κατά τρόπο που να μη δημιουργεί διακρίσεις, μπορεί να υποτεθεί ότι τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν σύστημα ποσοτικών περιορισμών θα οδηγούνταν αναγκαστικά στην αύξηση της εθνικής ποσοστώσεώς τους, διότι διαφορετικά πολλοί ημεδαποί μεταφορείς δεν θα ήταν πλέον σε θέση να λάβουν ορισμένες άδειες - διότι αυτές θα είχαν χορηγηθεί σε μεταφορείς μη εγκατεστημένους στο κράτος αυτό - και θα έπρεπε να μειώσουν ή να σταματήσουν τη δραστηριότητά τους. 'Ενα κράτος που δεν θα είχε χορηγήσει κανένα μέρος ή ένα πολύ μικρό μέρος της ποσοστώσεώς του σε μεταφορείς μη εγκατεστημένους σ' αυτό θ' αποτελούσε οπωσδήποτε αντικείμενο προσφυγής λόγω παραβάσεως, δεδομένου ότι θα ήταν πολύ πιθανή η ύπαρξη διακρίσεων.
40. Χωρίς να εξεταστεί το ζήτημα αν, πράγματι, η διατήρηση των εθνικών ποσοστώσεων είναι περισσότερο περιοριστική από την κοινοτική ποσόστωση που προβλέπει ο προσβαλλόμενος κανονισμός ή όχι - το Δικαστήριο δεν έχει, εξάλλου, τις απαραίτητες πληροφορίες για να προβεί στην ανάλυση αυτή (27) - θεωρώ ότι η διαφορά μεταξύ της αρχικής προτάσεως και του οριστικού
κανονισμού είναι ουσιώδης, στο μέτρο που, αφενός, οι άδειες που χορηγούνται βάσει της κοινοτικής ποσοστώσεως είναι προσωρινές και έχουν διάρκεια δύο μηνών και, αφετέρου, το γενικό σύστημα που καθιέρωσε το Συμβούλιο είναι και αυτό προσωρινό, εφόσον ο προσβαλλόμενος κανονισμός εφαρμόζεται μόνο μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1992. Κατά την άποψή μου, μια οριστική ελευθέρωση των παροχών στον τομέα των μεταφορών, έστω και αν οι παροχές αυτές υπόκεινται σε ορισμένα κράτη σε περιορισμούς που μπορούν όμως - όπως είδαμε - να εξελίσσονται, και μια ελεύθερωση προσωρινή, επομένως εφήμερη, δυνάμενη να τεθεί εκ νέου εν αμφιβόλω λόγω της αδράνειας του Συμβουλίου, διαφέρουν ως προς τη φύση τους. Εξάλλου, η αρχική πρόταση της Επιτροπής επέτρεπε απεριόριστη πρόσβαση στην αγορά των κρατών μελών, στα οποία δεν ίσχυε καθεστώς ποσοτικών περιορισμών.
41. 'Εστω και αν το σύστημα κοινοτικής ποσοστώσεως σέβεται περισσότερο την ομοιομορφία του κοινοτικού δικαίου, η διαφορά αυτή δεν μπορεί, κατά την άποψή μου, να χαρακτηριστεί απλή μεταβολή μεθόδου. Η επιλογή μεταξύ ενός συστήματος που έχει διαφορετικές συνέπειες αναλόγως των εφαρμοζομένων εθνικών ρυθμίσεων, αλλά που οδηγεί, σε ορισμένα κράτη, σε πλήρη ελευθέρωση των οδικών εμπορευματικών μεταφορών, και ενός καθεστώτος λιγότερο φιλελεύθερου, αλλά περισσότερο ενιαίου, είναι αρκετά σημαντική ώστε να πρέπει να κληθεί το Κοινοβούλιο να γνωμοδοτήσει σχετικά.
42. Το Κοινοβούλιο επικαλείται μια δεύτερη διαφορά που αφορά το καλούμενο "επακόλουθο" cabotage. Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της αρχικής προτάσεως της Επιτροπής προέβλεπε το δικαίωμα του μεταφορέα να πραγματοποιεί σ' ένα κράτος μέλος, διαφορετικό από εκείνο στο οποίο είναι εγκατεστημένος, δύο εθνικές μεταφορές που να "ακολουθούν τη μεταφορά εμπορευμάτων μεταξύ δύο
κρατών μελών που εκτελείται βάσει αδείας ή χωρίς άδεια σε περίπτωση που πρόκειται για ελευθερωμένη μεταφορά", όταν οι μεταφορές αυτές "πραγματοποιούνται κατά τη διάρκεια του ταξιδίου επιστροφής είτε προς το κράτος μέλος όπου ο μεταφορέας είναι εγκατεστημένος, είτε προς το κράτος μέλος όπου βρίσκεται ο τόπος αφετηρίας της προηγούμενης διεθνούς μεταφοράς". 'Οπως αναφερόταν στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη της προτάσεως, σκοπός της διατάξεως αυτής ήταν "να μειωθούν στις διεθνείς μεταφορές οι διαδρομές χωρίς φορτίο για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότερη χρήση των οχημάτων και η εξοικονόμηση ενέργειας και κατά συνέπεια να βελτιωθεί η παραγωγικότητα στις διεθνείς οδικές εμπορευματικές μεταφορές", δεδομένου ότι "με τη μείωση του αριθμού των κυκλοφορούντων οχημάτων μπορεί να επιτευχθεί γενική βελτίωση του περιβάλλοντος".
43. Κατά την άποψη όμως του Κοινοβουλίου, το άρθρο 5, παράγραφος 1, της αρχικής προτάσεως περιείχε έναν σημαντικό παράγοντα εξελίξεως, λόγω του ότι ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1841/88 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1988, σχετικά με την κοινοτική ποσόστωση για τις οδικές εμπορευματικές μεταφορές μεταξύ των κρατών μελών (28), προβλέπει την κατάργηση των κοινοτικών και διμερών ποσοστώσεων για τις ενδοκοινοτικές μεταφορές από 1ης Ιανουαρίου 1993.
44. Το Συμβούλιο απαντά σχετικά ότι ο κανονισμός αυτός, εκδοθείς σε χρόνο μεταγενέστερο της αρχικής προτάσεως, δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη για να εκτιμηθεί η ανάγκη δεύτερης διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο.
45. Το Κοινοβούλιο αναπτύσσει επιχειρηματολογία στηριζόμενη στο γεγονός ότι κατά τον χρόνο υποβολής της αρχικής προτάσεώς της, στις 5 Δεκεμβρίου 1985, η Επιτροπή ήταν ήδη ενημερωμένη για τα συμπεράσματα της συνόδου αρ. 1040 του Συμβουλίου Μεταφορών, που είχε λάβει χώρα στις 14 Νοεμβρίου 1985, και για το γεγονός ότι, πριν το Κοινοβούλιο διατυπώσει τη γνώμη του επί της προτάσεως αυτής στις 12 Σεπτεμβρίου 1986, το Συμβούλιο, στη σύνοδό του αρ. 1090, της 30ής Ιουνίου του ιδίου έτους, κατέληξε σε συμπεράσματα σύμφωνα με τα οποία "η ετήσια αύξηση της κοινοτικής ποσοστώσεως έπρεπε να ανέρχεται, από το 1987, στο 40 %, αθροιζόμενο μέχρι τη δημιουργία, το 1993, ελεύθερης αγοράς χωρίς ποσοτικούς περιορισμούς για τις ενδοκοινοτικές οδικές εμπορευματικές μεταφορές".
46. Δεν αμφισβητείται ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν περιέχει καμία διάταξη που να επιτρέπει το "επακόλουθο" cabotage.
47. Κατά την άποψή μου, για να εξετασθεί αν υπάρχει ή όχι ουσιώδης διαφορά μεταξύ της αρχικής προτάσεως και του κανονισμού που θεσπίστηκε τελικά, πρέπει φυσικά να ληφθούν υπόψη όχι μόνο οι διατάξεις που υπέστησαν μεταβολές μεθόδου ή ουσίας, αλλά και οι διατάξεις που εξέλειπαν από το τελικό κείμενο. Για να εκτιμηθούν όμως οι συνέπειες της ελλείψεως, στην πρόταση που υπέβαλε η Επιτροπή κατά τη διάρκεια συνεδριάσεως του Συμβουλίου τον Δεκέμβριο 1989, κάθε διατάξεως προβλέπουσας "επακόλουθο" cabotage, πρέπει να ληφθεί υπόψη ο χρόνος υποβολής αυτής της δεύτερης προτάσεως, για να καθοριστεί, λαμβανομένου υπόψη του ισχύοντος κατά τον χρόνο αυτό νομικού πλαισίου, αν αυτή η τροποποίηση, με τη μορφή καταργήσεως της σχετικής διατάξεως, είχε συνέπειες τέτοιες ώστε να επιβάλλεται νέα διαβούλευση με το Κοινοβούλιο. Τον Δεκέμβριο 1989, τόσο το Συμβούλιο όσο και η Επιτροπή δεν μπορούσαν, πράγματι, να αγνοούν ότι η έλλειψη διατάξεων σχετικά με το "επακόλουθο" cabotage, αντίθετα απ' ό,τι προβλεπόταν στην αρχική πρόταση, έπρεπε να εξεταστεί υπό το πρίσμα του κατά τον χρόνο αυτό σταδίου εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου στον τομέα των ενδοκοινοτικών μεταφορών. Αν υποτεθεί
ότι, αντιθέτως, τον Δεκέμβριο 1989 το εφαρμοστέο στις μεταφορές αυτές κοινοτικό δίκαιο προέβλεπε μόνο ένα πολύ περιοριστικό καθεστώς, τότε η κατάργηση των προβλεπουσών το "επακόλουθο" cabotage διατάξεων στον κανονισμό που θεσπίστηκε τελικώς θα μπορούσε να θεωρηθεί ισοδύναμη προς ό,τι προέβλεπε η αρχική πρόταση.
48. Ορθώς επομένως το Κοινοβούλιο επικαλείται την ύπαρξη του κανονισμού 1841/88. Ο κανονισμός όμως αυτός, με το άρθρο 1, παρεμβάλλει στον κανονισμό (ΕΟΚ) 3164/76 (29) ένα άρθρο 4α, που προβλέπει ότι "οι κοινοτικές ποσοστώσεις, οι διμερείς ποσοστώσεις μεταξύ κρατών μελών και οι ποσοστώσεις που αφορούν τις υπό διαμετακόμιση μεταφορές προς ή από τρίτες χώρες καταργούνται την 1η Ιανουαρίου 1993 για τους κοινοτικούς μεταφορείς". Εξάλλου, παρεμβάλλεται ένα άρθρο 3, του οποίου η παράγραφος 2 ορίζει ότι "ο συνολικός αριθμός κοινοτικών αδειών που χορηγούνται σε όλα τα κράτη μέλη, στα πλαίσια της κοινοτικής ποσόστωσης, ορίζεται, για το 1989, σε 24 021", και η παράγρφος 3 ότι "το Συμβούλιο, με βάση πρόταση της Επιτροπής η οποία πρέπει να υποβληθεί πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1989, θα λάβει απόφαση, μέχρι τις 31 Μαρτίου 1990 το αργότερο, σχετικά με την αύξηση της κοινοτικής ποσόστωσης από το 1990 και μετά καθώς και σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν σε περίπτωση κρίσεως. Η πρόταση πρέπει να συνοδεύεται από έκθεση σχετικά με τις επιπτώσεις των αυξήσεων που θα έχουν γίνει μέχρι τότε, συμπεριλαμβανομένης της κατανομής της κοινοτικής ποσόστωσης".
49. Επομένως, η καθιέρωση του "επακόλουθου" cabotage, μέσω της επικείμενης πλήρους ελευθερώσεως των ενδοκοινοτικών μεταφορών, παρουσίαζε σημαντικές δυνατότητες ως προς την αύξηση του αριθμού των μεταφορών που θα μπορούσαν να πραγματοποιηθούν από τους εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη μεταφορείς. Η κατάργησή του από τον προσβαλλόμενο κανονισμό μεταβάλλει ουσιωδώς την αρχική πρόταση της Επιτροπής, κατά τρόπο ώστε επιβαλλόταν νέα διαβούλευση με το Κοινοβούλιο.
50. Το Κοινοβούλιο επικαλείται, τρίτον, το γεγονός ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός προβλέπει μέτρα διασφαλίσεως, ενώ στην αρχική πρόταση δεν προβλεπόταν κάτι αντίστοιχο. Ο κανονισμός αυτός περιέχει, πράγματι, στο άρθρο 2 μια παράγραφο 5, με την ακόλουθη διατύπωση: "Σε περίπτωση σοβαρής διατάραξης της αγοράς των εσωτερικών μεταφορών μιας συγκεκριμένης γεωγραφικής ζώνης, λόγω των δραστηριοτήτων cabotage, οποιοδήποτε κράτος μέλος μπορεί να ζητεί από την Επιτροπή να θεσπίσει μέτρα διασφάλισης. Η Επιτροπή, αφού ζητήσει τη γνώμη των άλλων κρατών μελών, αποφασίζει για τα αναγκαία μέτρα διασφάλισης μέσα σ' ένα μήνα από τη λήψη του αιτήματος του κράτους μέλους. Η έκταση των μέτρων αυτών μπορεί να φτάνει μέχρι την προσωρινή εξαίρεση της σχετικής ζώνης από το πεδίο εφαρμογής του παρόντος κανονισμού. Η Επιτροπή κοινοποιεί στο Συμβούλιο και στα κράτη μέλη κάθε απόφαση σχετικά με τα μέτρα διασφάλισης".
51. Το Συμβούλιο απαντά ότι η προσθήκη αυτή ανταποκρίνεται σε επιθυμία που εξέφρασε το Κοινοβούλιο στη γνωμοδότησή του της 12ης Σεπτεμβρίου 1986.
52. Το Κοινοβούλιο προέτεινε πράγματι, τότε, να προστεθεί στην αρχική πρόταση της Επιτροπής ένα άρθρο 7α με την ακόλουθη διατύπωση: "Εάν επέλθει ασυνήθης ανισορροπία μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως μεταφορών, το Συμβούλιο κατόπιν αιτήσεως κράτους μέλους και ακροάσεως της Επιτροπής δύναται να
εγκρίνει για ορισμένο χρόνο αποκλίσεις από το χρονοδιάγραμμα που προβλέπει ο παρών κανονισμός." Αυτή η τελευταία αναφορά αφορά, όπως φαίνεται, το άρθρο 1, παράγραφος 1, της προτάσεως, που προέβλεπε ως ημερομηνία εφαρμογής του κανονισμού την 1η Ιανουαρίου 1987.
53. Ορισμένες από τις διαφορές μεταξύ των δύο κειμένων αφορούν, κατά την άποψή μου, ουσιαστικά τη σύνταξη. Η "ασυνήθης ανισορροπία μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως μεταφορών", που αναφέρεται στην πρόταση του Κοινοβουλίου, είναι εννοιολογικά συγγενής με την "περίπτωση σοβαρής διατάραξης της αγοράς των εσωτερικών μεταφορών (...) λόγω των δραστηριοτήτων cabotage". Πρόκειται, νομίζω, και στις δύο περιπτώσεις για προσφορά μεταφορών υψηλότερη της ζητήσεως σε βαθμό ώστε να επέρχεται κατάρρευση των τιμών των μεταφορών και να τίθεται σε κίνδυνο η ύπαρξη πολλών επιχειρήσεων.
54. Εξάλλου, αν και η πρόταση του Κοινοβουλίου δεν αναφέρεται στη γεωγραφική έκταση στην οποία θα εφαρμόζεται η απόκλιση, τίποτε δεν απαγορεύει, κατά την άποψή μου, η απόκλιση αυτή να εφαρμόζεται στο σύνολο της επικρατείας ενός κράτους μέλους όπως φαίνεται να επιτρέπει και ο προσβαλλόμενος κανονισμός.
55. Τέλος, και στις δύο περιπτώσεις, αποκλείεται προσωρινώς η εφαρμογή του καθεστώτος που καθιερώνεται.
56. Κατά την άποψή μου, η μόνη πραγματική διαφορά είναι θεσμική. Σύμφωνα με τον προσβαλλόμενο κανονισμό τα μέτρα θεσπίζονται από την Επιτροπή, αφού ζητηθεί η γνώμη των άλλων κρατών μελών τα μέτρα αυτά κοινοποιούνται στη συνέχεια στο Συμβούλιο και στα κράτη μέλη. Αντιθέτως, η πρόταση του
Κοινοβουλίου ανέθετε την εξουσία εγκρίσεως των αποκλίσεων στο Συμβούλιο, κατόπιν ακροάσεως της Επιτροπής. Δεν είναι απαραίτητο, κατά την άποψή μου, να γίνουν εδώ αναπτύξεις ως προς το αν η θέσπιση μέτρων διασφαλίσεως είχε περισσότερες πιθανότητες να πραγματοποιηθεί αν ανήκε στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου ή σ' αυτήν της Επιτροπής. Aρκεί να παρατηρηθεί ότι η ανάθεση μιας τέτοιας αρμοδιότητας στο Συμβούλιο ή στην Επιτροπή αποτελεί σημαντικό ζήτημα για τη θεσμική ισορροπία των Κοινοτήτων - όπως πιστοποιείται από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου που αφορούν, ιδίως, τις "επιτροπές διαχειρίσεως" (30) ή τις εκτελεστικές αρμοδιότητες σε δημοσιονομικά θέματα (31). 'Εστω κι αν μπορεί ευλόγως να υποτεθεί ότι το Κοινοβούλιο δεν θα θεωρούσε αδικαιολόγητη την ανάθεση της αρμοδιότητας αυτής στην Επιτροπή, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, όταν διατύπωσε τη γνώμη του, επέλεξε να την αναθέσει στο Συμβούλιο και δεν κλήθηκε να εκφράσει τη γνώμη του επί της τροποποιήσεως που προτάθηκε τον Δεκέμβριο 1989 κατά την έκδοση του προσβαλλομένου κανονισμού. Κατά συνέπεια, η νέα διαβούλευση με το Κοινοβούλιο επιβαλλόταν και ως προς το σημείο αυτό.
57. To τέταρτο σημείο που επικαλείται το προσφεύγον όργανο αφορά τις κυρώσεις. Το Κοινοβούλιο θεωρεί ότι οι διατάξεις του άρθρου 6 του προσβαλλομένου κανονισμού δεν περιέχονταν στην αρχική πρόταση της Επιτροπής.
58. Το προαναφερθέν άρθρο 6 έχει ως εξής:
"1. Τα κράτη μέλη αλληλοβοηθούνται για την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού.
2. Οι παραβάσεις του παρόντος κανονισμού που διαπράττονται από μη εγκατεστημένο μεταφορέα ανακοινώνονται ανεξάρτητα από την ποινική δίωξη που ενδεχομένως θα ασκηθεί κατά του εν λόγω μεταφορέα στο κράτος μέλος υποδοχής, στις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους εγκατάστασης του μεταφορέα αυτού.
Οι αρμόδιες αρχές κοινοποιούν αμοιβαία όλες τις πληροφορίες που έχουν στην κατοχή τους σχετικά με τις κυρώσεις οι οποίες έχουν επιβληθεί για τις εν λόγω παραβάσεις.
Σε περίπτωση που η άδεια cabotage η οποία επιδεικνύεται έχει πλαστογραφηθεί, η άδεια αφαιρείται αμέσως και διαβιβάζεται στην αρμόδια αρχή του κράτους μέλους εγκατάστασης του μεταφορέα.
3. Οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους υποδοχής μπορούν, σε περίπτωση σοβαρών ή επανειλημμένων παραβάσεων, να ζητούν από τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους εγκατάστασης την επιβολή κυρώσεων.
Οι κυρώσεις αυτές μπορούν να συνίστανται ιδίως σε:
- προειδοποίηση,
- προσωρινή ή οριστική απαγόρευση της πρόσβασης της επιχείρησης στις εσωτερικές μεταφορές του κράτους μέλους υποδοχής,
- προσωρινή ή οριστική απαγόρευση της πρόσβασης της επιχείρησης στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής.
4. Το κράτος μέλος εγκατάστασης υποχρεούται, σε περίπτωση παράβασης του παρόντος κανονισμού, είτε να επιβάλλει την κύρωση που έχει συμφωνηθεί ανάμεσα στις αρχές του κράτους μέλους υποδοχής και του κράτους μέλους εγκατάστασης, είτε να παραπέμπει τον εν λόγω μεταφορέα ενώπιον ενός αρμόδιου εθνικού οργάνου.
Το κράτος μέλος υποδοχής ενημερώνεται αμέσως για την κύρωση που ενδεχομένως επιβάλλεται."
59. Το Συμβούλιο απαντά ότι αυτό το σύστημα κυρώσεων περιεχόταν δυνάμει στην πρόταση της Επιτροπής εφόσον το άρθρο 3 της προτάσεως υποχρέωνε τον μεταφορέα να τηρεί τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που ισχύουν στο κράτος μέλος όπου πραγματοποιείται η παροχή. Προσθέτει ότι η καθιέρωση ενός τέτοιου συστήματος ανταποκρίνεται σε επιθυμία του Κοινοβουλίου.
60. Είναι αλήθεια ότι το Κοινοβούλιο προέτεινε, με τη γνωμοδότησή του της 12ης Σεπτεμβρίου 1986, την προσθήκη στο άρθρο 3 μιας παραγράφου 2 με την ακόλουθη διατύπωση: "Σε περίπτωση που κατά τις μεταφορές με οχήματα μιας επιχείρησης σημειώνονται κατ' επανάληψη βαριές παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου του τομέα των μεταφορών των διατάξεων σχετικά με την ασφάλεια της οδικής κυκλοφορίας ή των διατάξεων της παραγράφου 1, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μπορεί να αφαιρέσει την άδεια που έχει χορηγηθεί, σύμφωνα με το άρθρο 1, στην επιχείρηση μεταφορών. Οι αρμόδιες αρχές αυτού του κράτους μπορούν να εγγράψουν την αφαίρεση της άδειας στη βεβαίωση που αναφέρεται στο άρθρο 2, παράγραφος 4."
61. Το σύστημα που υιοθέτησε το Συμβούλιο έχει, χωρίς αμφιβολία, υποστεί μεγαλύτερη επεξεργασία από αυτό που προέτεινε το Κοινοβούλιο. Οι κυρώσεις, κλιμακωτής αυστηρότητας, επιβάλλονται από τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους εγκαταστάσεως (παράγραφος 3), ανεξάρτητα από την ποινική δίωξη που μπορεί να ασκηθεί εντός του κράτους υποδοχής (παράγραφος 2). Οι διατάξεις που προέτεινε το Κοινοβούλιο είναι περισσότερο διφορούμενες ως προς τις αρμόδιες αρχές για την κύρωση των παραβάσεων, διότι αναφέρονται στο "ενδιαφερόμενο κράτος μέλος", χωρίς να μπορεί να συναχθεί με βεβαιότητα αν πρόκειται για το κράτος μέλος υποδοχής ή για το κράτος μέλος εγκαταστάσεως ούτε να αποκλειστεί ότι η εν λόγω έκφραση αφορά στην πραγματικότητα τα δύο αυτά κράτη. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, υπέρ της οποίας δεν νομίζω ότι είναι υπερβολικό να γίνεται επίκληση του κειμένου του άρθρου 3, παράγραφος 2, της προτάσεως του Κοινοβουλίου, το σύστημα που προέτεινε το Κοινοβούλιο θα εμφάνιζε χαρακτηριστικά πολύ μεγάλης ομοιότητας προς το σύστημα που υιοθέτησε το Συμβούλιο. Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν επιλεγόταν να
ερμηνευθεί η πρόταση του Κοινοβουλίου ως αναθέτουσα την εξουσία επιβολής κυρώσεων μόνο στο κράτος μέλος υποδοχής, η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που πρέπει να επικρατεί μεταξύ των κρατών μελών και της Κοινότητας έχει ως αποτέλεσμα να πρόκειται στην περίπτωση αυτή, κατά την άποψή μου, μάλλον για μεταβολή μεθόδου παρά ουσίας. Ο προσωρινός χαρακτήρας του κανονισμού που εξέδωσε το Συμβούλιο δεν μπορεί να μεταβάλει την ανάλυση αυτή, διότι το Κοινοβούλιο δεν μπορεί να παραπονείται συγχρόνως για την προσθήκη συστήματος κυρώσεων και για το γεγονός ότι το σύστημα αυτό μπορεί να ανασταλεί προσωρινώς. Εξάλλου, η προαναφερθείσα τροποποίηση ανταποκρίνεται, ως προς τη βασική της αρχή, σε επιθυμία του Κοινοβουλίου. Κατά συνέπεια, δεν επιβαλλόταν στο σημείο αυτό νέα διαβούλευση με το Κοινοβούλιο.
62. Από την ανάπτυξη που αφιερώσαμε στην ουσία της προσφυγής προκύπτει ότι, "εξεταζόμενο στο σύνολό του" (32), το σχέδιο κανονισμού που τελικά θεσπίστηκε από το Συμβούλιο διαφέρει αισθητά από την πρόταση, επί της οποίας είχε λάβει χώρα διαβούλευση με το Κοινοβούλιο. Κατά συνέπεια, ο προσβαλλόμενος κανονισμός πρέπει να ακυρωθεί.
63. Δύο παρατηρήσεις επιβάλλονται όσον αφορά το περιεχόμενο της ακυρώσεως αυτής.
64. Η πρώτη παρατήρηση αφορά την έκτασή της. Κατά την άποψή μου η ακύρωση πρέπει, στην προκειμένη περίπτωση, να επεκταθεί στο σύνολο του προσβαλλομένου κανονισμού. Πράγματι, αφενός, ο κανονισμός αυτός περιέχει μόνο ομοιογενείς διατάξεις που αφορούν όλες την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των οδικών εμπορευματικών μεταφορών και, αφετέρου, η νομολογία του Δικαστηρίου, για να καθορίσει την υποχρέωση δεύτερης διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο, ερευνά καθένα από τα δύο εν λόγω κείμενα "εξεταζόμενο στο
σύνολό του". Δεν μπορεί να αποκλεισθεί ότι, όταν ο κανονισμός περιέχει ετερόκλητες διατάξεις, από τις οποίες μόνο αυτές που αναφέρονται σε έναν ιδιαίτερο τομέα διαφέρουν ουσιωδώς από αυτές που περιλαμβάνονταν στην αρχική πρόταση, η ακύρωση λόγω ελλείψεως δεύτερης διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο αφορά τμήμα μόνο του προσβαλλόμενου κανονισμού, πρέπει όμως να παρατηρηθεί ότι αυτό δεν συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση.
65. Η δεύτερη παρατήρηση αφορά τη δυνατότητα που προσφέρει το άρθρο 174, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ στο Δικαστήριο να προσδιορίσει "εκείνα τα αποτελέσματα του ακυρωθέντος κανονισμού που θεωρούνται ότι διατηρούν την ισχύ τους". Προτείνω ένθερμα στο Δικαστήριο να κάνει χρήση της δυνατότητας αυτής. Πράγματι, η ακύρωση του προσβαλλομένου κανονισμού, αν δεν λαμβανόταν το μέτρο αυτό, θα καθιστούσε αμέσως, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως Pinaud Wieger (33), αδύνατη κάθε ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στον τομέα των οδικών εμπορευματικών μεταφορών μέχρις ότου το Συμβούλιο εκδώσει, έπειτα από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο, νέο κανονισμό σχετικά με το ζήτημα αυτό (34).
66. Η εφαρμογή του άρθρου 174, δεύτερο εδάφιο, στην προκειμένη περίπτωση που προαναφέρθηκε θα ισχύσει, εξάλλου, για λίγους μόνο μήνες, λόγω του ότι το άρθρο 9 του προσβαλλομένου κανονισμού ορίζει ότι ο κανονισμός εφαρμόζεται έως τις 31 Δεκεμβρίου 1992. Το Συμβούλιο πράγματι οφείλει, βάσει του ίδιου άρθρου, να εκδώσει, πριν από την 1η Ιουλίου 1992, κανονισμό για τον καθορισμό του οριστικού καθεστώτος του cabotage, ο οποίος θα
αρχίσει να ισχύει την 1η Ιανουαρίου 1993. 'Εχει εξάλλου υποβληθεί, στις 22 Νοεμβρίου 1991, η σχετική πρόταση της Επιτροπής (35).
67. Προτείνω επομένως:
1) να ακυρωθεί ο κανονισμός (ΕΟΚ) 4059/89 του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον καθορισμό των όρων υπό τους οποίους γίνονται δεκτοί στις εθνικές οδικές εμπορευματικές μεταφορές σ' ένα κράτος μέλος μεταφορείς μη εγκατεστημένοι σ' αυτό
2) να διατηρηθούν τα αποτελέσματα του προαναφερθέντος κανονισμού μέχρις ότου το Συμβούλιο εκδώσει κανονισμό για τον καθορισμό του οριστικού καθεστώτος του cabotage και, το αργότερο, μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1992
3) να καταδικαστεί το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα της παρούσας διαδικασίας.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(1) ΕΕ L 390, σ. 3.
(2) Απόφαση της 22ας Μαΐου 1990, C-70/88, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1990, σ. Ι-2041).
(3) ΕΕ C 349, σ. 26.
(4) ΕΕ C 255, σ. 236.
(5) Σημείο 4.2 των συμπληρωματικών παρατηρήσεων του Συμβουλίου.
(6) Συλλογή 1990, σ. Ι-2065.
(7) Σκέψη 21.
(8) Σκέψη 22, η υπογράμμιση δική μου.
(9) Σκέψη 26.
(10) Σκέψη 27.
(11) Σκέψεις 28 και 29.
(12) Στην απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 1991, C-70/88, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1991, σ. Ι-0000) το Δικαστήριο απέρριψε ως απαράδεκτους δύο λόγους ακυρώσεως στηριζόμενους αντιστοίχως στο γεγονός ότι το Συμβούλιο εξέδωσε κανονισμό αντί οδηγίας και ότι παρέλειψε να εκχωρήσει εκτελεστικές αρμοδιότητες στην Επιτροπή (σκέψεις 19 και 20). Το Δικαστήριο περιορίστηκε στη διαπίστωση ότι "προς στήριξη αυτών των λόγων, το Κοινοβούλιο δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο από το οποίο να αποδεικνύεται προσβολή των προνομιών του" (σκέψη 20).
(13) Αποφάσεις της 29ης Οκτωβρίου 1980, 138/79, Roquette freres κατά Συμβουλίου (Rec. 1980, σ. 3333, σκέψη 33), και 139/79, Μaizena κατά Συμβουλίου (Rec. 1980, σ. 3393, σκέψη 34 ).
(14) Απόφαση της 15ης Ιουλίου 1970, 41/69, Chemiefarma κατά Επιτροπής (Rec. 1970, σ. 661, σκέψη 178).
(15) Αποφάσεις της 4ης Φεβρουαρίου 1982, 1253/79, Battaglia κατά Επιτροπής (Συλλογή 1982, σ. 297, σκέψη 24), 817/79, Buyl κατά Επιτροπής (Συλλογή 1982, σ. 245, σκέψη 23), και 828/79, Αdam κατά Επιτροπής (Συλλογή 1982, σ. 269, σκέψη 24).
(16) 'Οπ.π.
(17) Απόφαση της 7ης Ιουνίου 1988, 20/85 (Συλλογή 1988, σ. 2805).
(18) Προτάσεις, Συλλογή 1988, σ. 2828.
(19) Δεν νομίζω ότι πρέπει να εξεταστεί το επιχείρημα του Συμβουλίου που στηρίζεται στη δυνατότητα του Κοινοβούλιο να ενημερώνεται "ανεπίσημα" επί της εξελίξεως του φακέλου, επιχείρημα που δεν μπορεί να είναι κρίσιμο υπό το πρίσμα των απαιτήσεων μιας Κοινότητας δικαίου.
(20) 'Αρθρο 1.
(21) 'Αρθρο 2, παράγραφος 1.
(22) 'Αρθρο 2, παράγραφος 4.
(23) Υπόθεση 41/69, όπ.π., σκέψη 178.
(24) Προαναφερθείσα υπόθεση 41/69, σκέψεις 178 και 179.
(25) Υποθέσεις 1253/79, 817/79 και 828/79, που προαναφέρθηκαν.
(26) Π.χ., προαναφερθείσα υπόθεση 1253/79, σκέψη 24.
(27) Βλ., εντούτοις, την έκθεση για τη χρήση των αδειών cabotage το 1990/1991, που υπέβαλε η Επιτροπή στο Συμβούλιο στις 22 Νοεμβρίου 1991 ((CΟΜ(91) 377 τελικό)), η οποία εκτιμά τον όγκο των μεταφορών cabotage, για την περίοδο από τα μέσα του έτους 1990 μέχρι τα μέσα του έτους 1991, μεταξύ 450 και 600 εκατομμυρίων τόννων/χιλιόμετρο (ΤΚΜ), σε επίπεδο σημαντικά κατώτερο από τα 3 δισεκατομμύρια ΤΚΜ που προβλέπονται στις "αναλύσεις και προβλέψεις" 1989 της σειράς Europatransport το cabotage εκτιμάται ότι αντιπροσωπεύει κατά μέσο όρο το 0,108 % των εθνικών αγορών για την ίδια περίοδο.
(28) ΕΕ L 163, σ. 1.
(29) Κανονισμός του Συμβουλίου της 16ης Δεκεμβρίου 1976 περί κοινοτικής ποσοστώσεως για τις οδικές εμπορευματικές μεταφορές, που εκτελούνται μεταξύ κρατών μελών (ΕΕ ειδ. έκδ. 07/002, σ. 6).
(30) Απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1970, 25/70, Κuester (Rec. 1970, σ. 1161).
(31) Απόφαση της 24ης Οκτωβρίου 1989, 16/88, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1989, σ. 3457).
(32) Υπόθεση 41/69, όπ.π., σκέψη 178.
(33) Απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 1991, C-17/90 (Συλλογή 1991, σ. Ι-0000).
(34) Το ίδιο το Κοινοβούλιο πρότεινε εξάλλου, κατά τη διάρκεια της προφορικής διαδικασίας, να γίνει χρήση, σε περίπτωση που η προσφυγή του γίνει δεκτή, της δυνατότητας του άρθρου 174, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ.
(35) Doc. CΟΜ(91) 377 τελικό.