Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
DEAN SPIELMANN
16 päivänä huhtikuuta 2026 (1)
Asia C-254/25
A.A.
vastaan
Wojewoda Śląski
(Ennakkoratkaisupyyntö – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Gliwicessä sijaitseva voivodikunnan hallintotuomioistuin, Puola))
Ennakkoratkaisupyyntö – Maahanmuuttopolitiikka – Opiskelua varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja maassa oleskelun edellytykset – Direktiivi (EU) 2016/801 – Menettelylliset takeet – Kolmansien maiden kansalaisten jättämien lupahakemusten käsittelylle asetetun määräajan kulumisen keskeytyminen – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Vastaavuusperiaate
Johdanto
1.        Tämän ennakkoratkaisupyynnön on esittänyt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Gliwicessä sijaitseva voivodikunnan hallintotuomioistuin, Puola) asiassa, jossa ovat vastakkain kolmannen maan kansalainen A.A. (jäljempänä kantaja) ja Wojewoda Śląski (Sleesian voivodikunta, Puola; jäljempänä voivodikunta). Pääasian taustalla on Venäjän federaation Ukrainaan vuonna 2022 tekemä hyökkäys, jonka seurauksena Puolaan on saapunut suuri joukko siirtymään joutuneita henkilöitä. Puolan lainsäätäjä antoi säännöksiä, joiden tarkoituksena on yhtäältä keskeyttää muun muassa opiskelua varten tehtyjen oleskelulupahakemusten käsittelyn määräaikojen kuluminen ja toisaalta sulkea pois toimivaltaisen viranomaisen laiminlyöntiä koskevien kansallisten sääntöjen soveltaminen, jotta kyseiselle viranomaiselle ei voida määrätä rahamääräistä seuraamusta asioiden ratkaisemista koskevien määräaikojen noudattamatta jättämisestä.
2.        Pääasia koskee sitä, ettei kolmannen maan kansalaisen opiskelua varten tekemästä tilapäistä oleskelulupaa koskevasta hakemuksesta ole tehty päätöstä säädetyssä määräajassa, ja sitä, ettei julkishallinnon elinten hitautta vastaan voida hakea muutosta tai ettei siitä voi saada asianmukaista rahallista korvausta. Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuinta pyydetään arvioimaan siis unionin oikeuden kannalta tilannetta, jossa asiaa koskevalla kansallisella lainsäädännöllä suljetaan pois kansallisessa oikeudessa säädetty kolmansien maiden kansalaisten mahdollisuus nostaa kanne, jossa vaaditaan toteamaan, että Puolan hallintoviranomaisten suorittama opiskelua varten tehdyn tilapäistä oleskelulupaa koskevan hakemuksen käsittely on viivästynyt, ja jossa vaaditaan, että yhtäältä hallintoviranomaisilla olevan ilman aiheetonta viivytystä toimimista koskevan velvollisuuden laiminlyönnistä velvoitetaan maksamaan asianmukainen korvaus ja että toisaalta velvoitetaan tekemään päätös tuomioistuimen asettamassa määräajassa.
3.        Tämä arviointi tehdään erityisesti tutkimusta, opiskelua, harjoittelua, vapaaehtoistyötä, oppilasvaihto-ohjelmaa tai koulutushanketta ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä 11.5.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/801(2) 34 artiklan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan valossa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Perusoikeuskirja
4.        Käsiteltävässä asiassa merkityksellinen on perusoikeuskirjan 47 artikla, jonka otsikko on ”Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen”.
Direktiivi 2016/801
5.        Direktiivin 2016/801 5 artiklan, jonka otsikko on ”Periaatteet”, 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Kolmannen maan kansalaisen maahanpääsyn salliminen tämän direktiivin mukaisesti edellyttää sellaisten asiakirjatodisteiden tarkistamista, joilla osoitetaan, että kolmannen maan kansalainen täyttää:
a)      7 artiklassa säädetyt yleiset edellytykset; sekä
b)      8, 11, 12, 13, 14 tai 16 artiklassa säädetyt asiaan kuuluvat erityisedellytykset.
– –
3.      Kun kaikki yleiset ja asiaan kuuluvat erityiset maahanpääsyn edellytykset täyttyvät, kolmannen maan kansalaiset ovat oikeutettuja lupaan.
Jos jäsenvaltio myöntää oleskelulupia ainoastaan alueellaan ja kaikki tässä direktiivissä säädetyt maahanpääsyn edellytykset täyttyvät, kyseisen jäsenvaltion on myönnettävä kolmannen maan kansalaiselle vaadittu viisumi.”
6.        Kyseisen direktiivin 34 artiklassa, jonka otsikko on ”Menettelylliset takeet ja avoimuus”, säädetään seuraavaa:
”1.      Asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä päätös lupaa koskevasta hakemuksesta tai sen uusimisesta ja annettava päätös kirjallisena tiedoksi hakijalle kansallisen lainsäädännön mukaisten tiedoksiantomenettelyjen mukaisesti mahdollisimman pian ja viimeistään 90 päivän kuluttua päivästä, jona täydellinen hakemus tehtiin.
– –
3.      Jos hakemuksen tueksi toimitetut tiedot tai asiakirjat ovat puutteelliset, toimivaltaisten viranomaisten on ilmoitettava hakijalle kohtuullisen ajan kuluessa, mitä lisätietoja vaaditaan, ja asetettava niiden toimittamista varten kohtuullinen määräaika. Edellä 1 – – kohdassa tarkoitetun määräajan kuluminen keskeytyy, kunnes viranomaiset ovat saaneet vaaditut lisätiedot. Jos lisätietoja tai asiakirjoja ei ole toimitettu määräajassa, hakemus voidaan hylätä.
– –
5.      Päätöksiin jättää tutkimatta tai hylätä lupaa koskeva hakemus, olla uusimatta lupaa tai peruuttaa lupa on voitava hakea muutosta oikeusteitse asianomaisessa jäsenvaltiossa kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tiedoksiannon yhteydessä on ilmoitettava tuomioistuin tai hallintoviranomainen, jolta päätökseen voi hakea muutosta, ja ilmoitettava muutoksenhakua koskeva määräaika.”
Täytäntöönpanopäätös 2022/382
7.        Ukrainasta siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaisen maahantulon tilanteen toteamisesta direktiivin 2001/55/EY 5 artiklan nojalla ja sen seurauksena tilapäisen suojelun antamisesta 4.3.2022 annetun neuvoston täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2022/382(3) johdanto-osan kolmannen ja seitsemännen perustelukappaleen mukaan Venäjän federaation Ukrainaan tekemä hyökkäys, jonka Eurooppa-neuvosto tuomitsi 24.2.2022, on johtanut siihen, että Ukrainasta on joutunut siirtymään joukoittain henkilöitä, jotka eivät voi palata lähtömaahansa tai lähtöalueelleen, eivätkä jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmät pysty maahantulijoiden suuren määrän vuoksi käsittelemään tilannetta ilman, että siitä aiheutuu haittaa niiden tehokkaalle toiminnalle sekä asianomaisten henkilöiden ja muiden suojelua hakevien henkilöiden eduille.
Täytäntöönpanopäätös 2024/1836
8.        Täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2022/382 aloitetun tilapäisen suojelun jatkamisesta 25.6.2024 annetun neuvoston täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2024/1836(4) johdanto-osan seitsemännen ja kahdeksannen perustelukappaleen mukaan sodan jatkumisen, vaikean humanitaarisen tilanteen, epävakauden ja eskalaation riskin vuoksi ei voida sulkea pois laajamittaisten tulijamäärien jatkumista, ja kansallisten turvapaikkajärjestelmien tehokkaan toiminnan vaarantumisen riski on edelleen olemassa, joten tilapäisen suojelun jatkaminen on tarpeen, jotta voidaan varmistaa välitön suoja ja yhdenmukaiset oikeudet vähennetyillä muodollisuuksilla sekä välttää se, että järjestelmän päättyminen johtaa samanaikaiseen ja laajamittaiseen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten jättämiseen, jonka vuoksi nämä järjestelmät voivat ylikuormittua.
Puolan oikeus
12.3.2022 annettu laki
9.        Ukrainan kansalaisten avustamisesta Ukrainan valtion alueella tapahtuvan aseellisen konfliktin vuoksi 12.3.2022 annettu laki (ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa)(5) annettiin täytäntöönpanopäätöksen 2022/382 perusteella. Kyseisessä laissa vahvistetaan Puolan alueelle saapuneiden Ukrainan kansalaisten oleskelun laillistamista koskevat erityissäännöt. Kyseisen lain konsolidoitu toisinto,(6) jossa otetaan huomioon sen antamisen jälkeen tehdyt muutokset, sisältää 100 d §:n, jota sovelletaan pääasian taustalla oleviin tosiseikkoihin ja jossa säädetään seuraavaa:
”1.      Ajanjaksolla, joka päättyy 30.9.2025, sellaisten asioiden, jotka koskevat
1)      seuraavien lupien myöntämistä ulkomaalaisille:
a)      määräaikainen oleskelulupa
b)      pysyvä oleskelulupa
c)      Euroopan unionin pitkään oleskelleen henkilön oleskelulupa
2)      seuraavien lupien muuttamista:
a)      määräaikainen oleskelulupa ja työlupa
b)      määräaikainen oleskelulupa ja työlupa korkeaa osaamistasoa vaativaa työtä varten
3)      seuraavien lupien peruuttamista ulkomaalaisilta:
a)      määräaikainen oleskelulupa
b)      pysyvä oleskelulupa
c)      Euroopan unionin pitkään oleskelleen henkilön oleskelulupa,
käsittelyajat eivät ala kulua voivodikunnissa, ja niiden määräaikojen, jotka ovat jo alkaneet kulua, kuluminen keskeytetään kyseiseksi ajanjaksoksi.
2.      Edellä 1 momentissa tarkoitetun ajanjakson aikana 1 momentissa tarkoitetuissa menettelyissä toteutetut toimenpiteet ovat päteviä.
3.      Edellä 1 momentissa tarkoitetun ajanjakson aikana
1)      ei sovelleta säännöksiä, jotka koskevat 1 momentissa tarkoitetuissa asioissa menettelystä vastaavan viranomaisen laiminlyöntiä ja sen velvollisuutta ilmoittaa asianosaiselle tai menettelyn osalliselle siitä, ettei asiaa ole käsitelty määräajassa
2)      1 momentissa tarkoitetuissa asioissa menettelystä vastaavalle viranomaiselle ei määrätä sakkoja eikä sitä velvoiteta maksamaan kantajalle rahasummia sen vuoksi, ettei asiaa ole ratkaistu lakisääteisessä määräajassa.
4.      Se, että edellä 1 momentissa tarkoitetuissa asioissa menettelystä vastaava viranomainen keskeyttää toimet tai suorittaa ne viivästyneesti, ei 1 momentissa tarkoitetulla ajanjaksolla voi olla perusteena oikeussuojakeinojen käyttämiselle laiminlyönnin tai käsittelyn kohtuuttoman keston vuoksi tai siksi, että asianosaisen oikeutta saada asiansa käsitellyksi ilman aiheetonta viivytystä on loukattu.”
10.      Kyseinen 100 d § tuli voimaan 1.1.2023, ja sitä on muutettu useaan otteeseen siten, että määräaikojen kulumisen keskeytymisen päättymispäiviksi on vahvistettu 24.8.2023, 4.3.2024 ja 30.6.2024. Kyseisellä pykälällä korvattiin saman lain 100 c §, jota sovellettiin 31.12.2022 asti.
Ulkomaalaislaki
11.      Ulkomaalaisista 12.12.2013 annetun lain (ustawa o cudzoziemcach)(7) 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa tarkoitetaan
– –
2)      ’ulkomaalaisella’ henkilöä, jolla ei ole Puolan kansalaisuutta
– –”
12.      Ulkomaalaislain 112 a §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Päätös määräaikaisen oleskeluluvan myöntämisestä ulkomaalaiselle tehdään 60 päivän kuluessa.
2.      Edellä 1 momentissa tarkoitettu määräaika alkaa kulua siitä päivästä, jona viimeinen seuraavista on tapahtunut:
1)      ulkomaalainen on jättänyt henkilökohtaisesti määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen tai saapunut henkilökohtaisesti voivodikunnan virastoon kyseisen hakemuksen jättämisen jälkeen, paitsi jos ulkomaalaiseen ei sovelleta henkilökohtaista läsnäoloa koskevaa velvollisuutta, tai
2)      ulkomaalainen on jättänyt määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen, joka on muodollisesti sääntöjenmukainen tai jonka puutteet on korjattu, tai
3)      ulkomaalainen on toimittanut 106 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, tai 106 §:n 2 a momentissa tarkoitettu voivodikunnan asettama määräaika on päättynyt.
3.      Jäljempänä 139 a §:n 1 momentissa ja 139 o §:n 1 momentissa tarkoitetussa määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen myöntämistä koskevassa menettelyssä 1 momentissa tarkoitettu määräaika alkaa kulua siitä päivästä, jona viimeinen seuraavista on tapahtunut:
1)      vastaanottava yksikkö on jättänyt 139 a §:n 1 momentissa ja 139 o §:n 1 momentissa tarkoitetun määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen, joka on muodollisesti sääntöjenmukainen tai jonka puutteet on korjattu, tai
2)      vastaanottava yksikkö on toimittanut 106 a §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, tai 106 a §:n 3 momentissa tarkoitettu voivodikunnan asettama määräaika on päättynyt.
4.      Määräaikaisen oleskeluluvan myöntämistä ulkomaalaiselle koskeva muutoksenhakumenettely päättyy 90 päivän kuluessa.
5.      Jos muutoksenhaku ei täytä lakisääteisiä vaatimuksia, 4 momentissa tarkoitettu määräaika alkaa kulua sen puutteiden korjaamisesta lukien.”
Hallintotuomioistuinmenettelyistä annettu laki
13.      Hallintotuomioistuinmenettelyistä 30.8.2002 annetun lain (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)(8) 53 §:n 2 b momentissa säädetään seuraavaa:
”Laiminlyöntiä tai menettelyn kohtuutonta kestoa koskeva kanne voidaan nostaa milloin tahansa toimivaltaiselle viranomaiselle tehdyn muistutuksen jälkeen.”
14.      Kyseisen lain 149 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Tuomioistuin voi käsitellessään viranomaisten laiminlyöntiä tai menettelyn kohtuutonta kestoa koskevaa kannetta 3 §:n 2 momentin 1–4 kohdassa tarkoitetuissa asioissa tai menettelyn kohtuutonta kestoa koskevaa kannetta 3 §:n 2 momentin 4 a kohdassa tarkoitetuissa asioissa
1)      velvoittaa viranomaisen antamaan päätöksen tai tulkinnan tai suorittamaan toimenpiteen määräajassa
2)      velvoittaa viranomaisen vahvistamaan tai tunnustamaan laista johtuvan oikeuden tai velvollisuuden
3)      todeta, että viranomainen on syyllistynyt laiminlyöntiin tai että siinä käyty menettely on kestänyt kohtuuttoman kauan.
1 a.      Tuomioistuin toteaa, onko viranomaisen laiminlyönnillä tai menettelyn kohtuuttoman keston aiheuttamalla toiminnalla rikottu räikeästi lainsäädäntöä.
1 b.      Edellä 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa tuomioistuin voi lisäksi lausua siitä, onko oikeus tai velvoite olemassa, jos asian luonne, tosiseikat ja oikeudelliset seikat eivät anna aihetta perusteltuihin epäilyihin.
2.      Edellä 1 momentissa tarkoitetussa tapauksessa tuomioistuin voi lisäksi määrätä viranomaiselle viran puolesta tai asianosaisen vaatimuksesta sakon, jonka määrä on vahvistettu 154 §:n 6 momentissa, tai velvoittaa viranomaisen maksamaan kantajalle rahasumman, joka on enintään puolet 154 §:n 6 momentissa säädetystä määrästä.”
15.      Kyseisen lain 153 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tuomioistuimen ratkaisussa esitetty oikeudellinen arviointi ja menettelyn jatkoa koskevat ohjeet sitovat viranomaisia, joita vastaan kanne on nostettu niiden toimien, laiminlyönnin tai niissä käydyn menettelyn kohtuuttoman keston vuoksi, sekä tuomioistuimia, jollei lainsäädäntöä ole muutettu.”
Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja menettely unionin tuomioistuimessa
16.      Kantaja, joka on kolmannen maan kansalainen, jätti 17.4.2024 voivodikunnalle määräaikaisen oleskeluluvan myöntämistä koskevan hakemuksen Puolassa tapahtuvaa ylipisto-opiskelua varten. Koska viranomainen ei tehnyt päätöstä kansallisessa oikeudessa säädetyssä määräajassa, kantaja teki voivodikunnalle muistutuksen 25.10.2024.
17.      Koska hänen hakemuksestaan ei ollut vieläkään tehty päätöstä, kantaja nosti 22.11.2024 kyseistä viranomaista vastaan laiminlyöntiä koskevan kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicachissa. Kanteessaan kantaja väitti, että voivodikunta ylitti selvästi määräaikaisen oleskeluluvan myöntämistä koskevan hakemuksen käsittelyn määräajan, ja vaati, että hallintoviranomainen velvoitetaan myöntämään kyseinen lupa 14 päivän kuluessa ja suorittamaan hänelle korvaus tai toissijaisesti maksamaan sakko.
18.      Voivodikunta vaati puolestaan vastineessaan kanteen hylkäämistä vedoten muun muassa 12.3.2022 annetun lain 100 d §:ään. Voivodikunnan mukaan hakemusten käsittelyn määräajat alkoivat kulua sen menettelyissä vasta 30.9.2025 alkaen tai niiden kuluminen oli siihen asti keskeytetty, mitä perusteltiin sillä, että oleskelulupahakemukset olivat lisääntyneet jatkuvasti Venäjän federaatioon Ukrainaan 24.2.2022 tekemän hyökkäyksen vuoksi. Määräajan kulumisen keskeytymisen oli alun perin tarkoitus päättyä 31.12.2022, mutta sitä lykättiin useaan otteeseen. Voivodikunta totesi lisäksi, että kyseisen 100 d §:n mukaan viranomaisen laiminlyöntiä ja sen velvollisuutta ilmoittaa asianosaiselle siitä, ettei asiaa käsitellä määräajassa, koskevia säännöksiä ei sovelleta 30.9.2025 asti ja ettei lakisääteisten määräaikojen noudattamatta jättämisestä voida määrätä hakijoiden hyväksi sakkoa tai korvausta.
19.      Koska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach on epävarma siitä, onko kyseinen määräajan kulumisen keskeytyminen ja se, etteivät kolmansien maiden kansalaiset voi käyttää tehokasta oikeussuojakeinoa julkishallinnon elinten toiminnan viivästymistä vastaan, sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa, se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Ovatko seuraavat unionin perusperiaatteet:
a)      oikeusvaltioperiaate ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen ([SEU] 2 artikla ja [SEU] 6 artiklan 3 kohta)
b)      suhteellisuusperiaate ([perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohta, luettuna yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan kanssa, luettuna yhdessä SEU 6 artiklan 1 kohdan kanssa)
c)      unionin oikeuden ensisijaisuuden periaate ja tehokkuusperiaate (SEU 4 artiklan 3 kohta)
d)      ’oikeus hyvään hallintoon’ (pidetään unionin oikeuden periaatteena – perusoikeuskirjan 41 artiklan 1–4 kohta, luettuina yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan, SEU 6 artiklan 1 kohdan sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa)
esteenä pitkäaikaiselle ja useita kertoja pidennetylle ulkomaalaisten (kolmansien maiden kansalaisten) oikeuden, joka koskee tehokkaan oikeussuojakeinon (muistutukset, laiminlyöntiä tai menettelyn kohtuutonta kestoa koskevat kanteet)
käyttämistä hallintoviranomaisten hitautta vastaan, epäämiselle
kansallisessa oikeudessa organisatorisista tai taloudellisista syistä, ottaen huomioon muun muassa [direktiivin 2016/801] 34 artiklan 1 ja 3 kohdan vaatimukset?
2)      Onko sitä 1 kohdassa kuvattua seikkaa, että ulkomaalaisilta (kolmansien maiden kansalaisilta) pitkäaikaisesti ja useita kertoja pidennetysti
evätään kansallisessa oikeudessa mahdollisuus käyttää tehokasta oikeussuojakeinoa hallintoviranomaisten hitautta vastaan, sekä sen poissulkemista, että kansallisella hallintotuomioistuimella olisi mahdollisuus määrätä asianmukainen rahasumma korvauksena siitä, että rikotaan oikeutta siihen, että viranomainen toimii ilman aiheetonta viivytystä, sekä määrätä hallintopäätös annettavaksi tuomioistuimen asettamassa määräajassa, tilanteessa, jossa Puolan kansalaisilta ei ole evätty näitä oikeuksia heidän omien hallintoasioidensa yhteydessä, tulkittava siten, että ne
a)      eivät ole yleisen edun mukaisia ja rajoittavat kohtuuttomasti Euroopan unionin perusoikeuksien alaa (SEU 2 artikla; SEU 6 artiklan 1 ja 3 kohta, tulkittuina yhdessä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1–3 kohdan kanssa)
b)      ovat ulkomaalaisia – kolmansien maiden kansalaisia– syrjiviä (SEU 2 artikla, SEUT 10 ja 18 artikla, perusoikeuskirjan 20 artikla ja 21 artiklan 1 ja 2 kohta)
c)      ovat oikeudenmukaisuuden periaatteen vastaisia (SEU 2 artikla)
d)      estävät todellisen ja tehokkaan oikeuden saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa (SEU 2 artikla, SEUT 67 artiklan 4 kohta, perusoikeuskirjan 47 artikla, luettuna yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan kanssa)?”
20.      Puolan hallitus ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle.
Asian tarkastelu
21.      Ennakkoratkaisukysymyksillään, joita tarkastelen yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko 12.3.2022 annettu laki unionin oikeuden, erityisesti direktiivin 2016/801 34 artiklan 1 ja 3 kohdan, vastainen siltä osin kuin siinä on hallinnolliseen tai taloudelliseen rasitukseen liittyvistä syistä pidennetty pysyvästi ja useaan otteeseen tilannetta, jossa kansallisessa oikeudessa suljetaan pois kolmansien maiden kansalaisten oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin hallintoviranomaisten toimimattomuutta vastaan, ja evätty kansallisilta hallintotuomioistuimilta mahdollisuus yhtäältä velvoittaa maksamaan asianmukainen rahamäärä korvauksena siitä, että viranomaisten velvollisuutta toimia ilman aiheetonta viivytystä koskevaa oikeutta on loukattu, ja toisaalta velvoittaa tekemään päätös tuomioistuimen asettamassa määräajassa.
22.      Jotta näihin kysymyksiin, joissa unionin tuomioistuinta pyydetään arvioimaan tällaisen muutoksenhakukeinojen poissulkemisen yhteensopivuutta unionin oikeuden, erityisesti direktiivin 2016/801 asiaankuuluvien säännösten ja perusoikeuskirjan 47 artiklan, kanssa,(9) voidaan vastata, useita seikkoja on mielestäni tarpeen tarkastella peräkkäin. Ensinnäkin on palautettava mieleen direktiivin 2016/801 tavoite, jotta voidaan selventää kyseiseen säädökseen perustuvan oleskeluluvan myöntämistä koskevan menettelyn tehtävää ja ulottuvuutta. Toiseksi kansallista säännöstöä, jonka nojalla kolmansien maiden kansalaisten Puolan alueella tapahtuvaa opiskelua varten tekemien oleskelulupahakemusten käsittelyn määräaikoja ei sovelleta tai niiden kuluminen on keskeytetty, on arvioitava kyseisen direktiivin 34 artiklan sekä perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden valossa. Sitä, heikentääkö tämä säännöstö direktiivin 2016/801 tehokasta vaikutusta ja missä määrin, on tarkasteltava tässä yhteydessä erityisesti vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen kannalta. Kolmanneksi on analysoitava Puolan hallituksen argumenttia ylivoimaisen esteen olemassaolosta sekä arvioitava, voiko Venäjän federaation Ukrainaan tekemästä hyökkäyksestä johtuva siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittainen maahantulo muodostaa tällaisen tilanteen, joka olisi omiaan oikeuttamaan kyseiset poikkeukset unionin oikeudesta.
Direktiivin 2016/801 tavoite ja sen 34 artiklan 1 kohdassa säädetty oleskelulupahakemusten käsittelyn määräaika
23.      Ensinnäkin tarkastelun lähtökohtana on direktiivin 2016/801 34 artiklan 1 kohdan sanamuoto, jonka mukaan ”asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä päätös lupaa koskevasta hakemuksesta tai sen uusimisesta ja annettava päätös kirjallisena tiedoksi hakijalle kansallisen lainsäädännön mukaisten tiedoksiantomenettelyjen mukaisesti mahdollisimman pian ja viimeistään 90 päivän kuluttua päivästä, jona täydellinen hakemus tehtiin”.
24.      Viittaus ”mahdollisimman pian” tapahtuvaan käsittelyyn yhdessä 90 päivän enimmäisajan asettamisen kanssa(10) ilmentää direktiivin systematiikkaa, sillä direktiivillä pyritään parantamaan ja yksinkertamaan maahantulon ja oleskelun edellytyksiä, jotta asianomaiset voivat muun muassa aloittaa lukuvuoden ajoissa ja toteuttaa opintosuunnitelmansa tehokkaasti.(11) Toisin sanoen se, että opiskelua varten haettavaa oleskelulupaa koskeva päätös tehdään ripeästi, on olennainen osa direktiivillä 2016/801 käyttöön otettua järjestelmää.
25.      Tässä yhteydessä on muistutettava, että kyseisen direktiivin 5 artiklan 3 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on myönnettävä opiskelua varten oleskelulupa hakijalle, joka täyttää kyseisen direktiivin 7 ja 11 artiklassa säädetyt edellytykset. Kuten komissio totesi huomautuksissaan, myöntämisen käsite tarkoittaa sitä, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on käsiteltävä hakemus 90 päivän kuluessa ja tehtävä siitä päätös myöntämällä lupa, jos edellytykset täyttyvät, tai hylkäämällä hakemus, jos ne eivät täyty.(12)
26.      Toiseksi siitä, säädetäänkö unionin oikeudessa perusteista, joiden nojalla tämän enimmäisajan kuluminen voidaan keskeyttää, on todettava, että direktiivin 2016/801 34 artiklan 3 kohdassa säädetään vain yhdestä määräajan kulumisen keskeytymistä koskevasta perusteesta, joka liittyy hakemuksen puutteellisuuteen silloin, kun toimivaltaiset viranomaiset pyytävät hakijalta lisätietoja. Tässä tilanteessa viranomaiset asettavat kohtuullisen määräajan vaadittujen tietojen toimittamiselle, mikä keskeyttää kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetyn määräajan kulumisen näiden tietojen vastaanottamiseen saakka. Kuten komissio korostaa, jäsenvaltiot eivät siis voi direktiivin 2016/801 nojalla poikkeuksellisesti keskeyttää oleskelulupapäätösten tekemisen määräaikojen kulumista tai pidentää niitä kyseisen nimenomaisesti rajatun tilanteen ulkopuolella.
27.      Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että siltä osin kuin kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä säädetään, että tilapäistä oleskelulupaa koskevien menettelyjen käsittelyajat eivät ala kulua tai, jos ne ovat alkaneet kulua, niiden kuluminen keskeytetään voivodikunnan menettelyissä kyseessä olevan ajanjakson ajaksi, sillä estetään direktiivin 2016/801 34 artiklan 1 kohdassa säädetyn määräajan kuluminen 34 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun tilanteen ulkopuolella. Tällainen säännöstö voi lähtökohtaisesti olla ristiriidassa unionin lainsäätäjän tavoitteleman yhdenmukaistetun sääntelykehyksen kanssa. Erityisesti direktiivin 2016/801 johdanto-osan 3 ja 14 perustelukappaleesta ilmenevät kyseisen direktiivin tavoitteet nimittäin sivuutettaisiin, jos asianomaiset opiskelijat eivät hakemusten käsittelyn viivästymisen vuoksi voisi aloittaa opintojaan tai edes ilmoittautua niihin lukuvuoden alussa. Tällaisessa tilanteessa edes huolellisesti toimiva kolmannen maan kansalainen ei voisi hyötyä täysin direktiivillä saamistaan oikeuksista opiskelua varten tehtävien oleskelulupahakemusten käsittelyn peräkkäisten keskeytysten aikana.
28.      Pääasiassa kyseessä olevassa asiassa määräaikojen kulumisen keskeytymiseen liittyy lisäksi se, ettei 12.3.2022 annetun lain 100 d §:n 3 momentissa säädettyjä oikeussuojakeinoja voida käyttää. Näin ollen on tutkittava, onko tämä muutoksenhakukeinojen poissulkeminen sopusoinnussa direktiivin 2016/801 ja perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa.
Direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohta ja oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan
29.      Näin tullaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien niiden kysymysten ytimeen, jotka koskevat lähinnä sitä, onko unionin oikeuden kanssa sopusoinnussa, ettei hallinnon laiminlyöntiä vastaan ole käytettävissä oikeussuojakeinoa tilanteessa, jossa tilapäistä oleskelua koskevien hakemusten käsittelyaikojen kuluminen on keskeytetty, ja ettei toimivaltaiselle viranomaiselle voida määrätä sakkoa eikä sitä voida velvoittaa maksamaan hakijoille korvausta.
30.      Totean tästä aluksi, että direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohdan mukaan päätöksiin jättää tutkimatta tai hylätä lupaa koskeva hakemus, olla uusimatta lupaa tai peruuttaa lupa on voitava hakea muutosta oikeusteitse asianomaisessa jäsenvaltiossa kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
31.      Tästä seuraa, että jos pääsystä jäsenvaltion alueelle opiskelua varten tehty hakemus hylätään, 34 artiklan 5 kohdassa annetaan tällaisen hakemuksen tehneelle kolmannen maan kansalaiselle nimenomaisesti mahdollisuus muutoksenhakuun kyseisen päätöksen tehneen jäsenvaltion kansallisessa oikeusjärjestyksessä säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.(13)
32.      Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että kun unionin lainsäätäjä on todennut, että muutosta on haettava kansallisen oikeuden mukaisesti, se on jättänyt jäsenvaltioiden tehtäväksi päättää direktiivin 2016/801 soveltamisalaan kuuluvien hakijoiden käytettävissä olevien muutoksenhakukeinojen luonteesta ja menettelysäännöistä. Direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun muutoksenhakumenettelyn luonne ja konkreettiset yksityiskohdat on kuitenkin määritettävä perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisesti.(14)
33.      Tässä yhteydessä on muistutettava, että perusoikeuskirjan soveltamisala on jäsenvaltioiden toimenpiteiden osalta määritelty perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta, ja kyseisellä määräyksellä vahvistetaan unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan unionin oikeusjärjestyksessä taatut perusoikeudet on tarkoitettu sovellettaviksi kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin mutta ei muihin tilanteisiin.(15) Koska pääasia kuuluu direktiivin 2016/801 soveltamisalaan, siihen sovelletaan perusoikeuskirjan 47 artiklaa.
34.      Kuten unionin tuomioistuin muistutti erityisesti tuomiossa Darvate,(16) silloin kun unioni ei ole antanut asiaa koskevia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion on siis määritettävä sisäisessä oikeusjärjestyksessään toimivaltaiset tuomioistuimet ja annettava menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla turvataan unionin oikeusjärjestyksestä johdetut yksityisten oikeudet, mutta jäsenvaltiot vastaavat siitä, että kussakin tapauksessa kunnioitetaan mainittujen oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevaa oikeutta, sellaisena kuin se on taattu perusoikeuskirjan 47 artiklassa.
35.      Unionin tuomioistuin on jo erityisesti tuomioissa Perle ja Darvate täsmentänyt direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohdan ulottuvuutta. Yhtäältä tuomiosta Darvate ilmenee, ettei kyseisessä säännöksessä, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, edellytetä, että voidakseen riitauttaa maahantulosta opiskelua varten tekemänsä lupahakemuksen hylkäämisen, kolmannen maan kansalaisella olisi oltava käytettävissään kiireelliseen menettelyyn kuuluva poikkeuksellinen muutoksenhakukeino, edes silloin, kun tavanomaisen menettelyn määräaikojen noudattaminen voi vaarantaa opintojen etenemisen, tai oikeussuojakeino, joka antaa tuomioistuimelle toimivallan määrätä välitoimia velvoittaakseen viranomaiset käsittelemään asian uudelleen pyydetyn luvan myöntämiseksi tai toimivallan korvata hallintoviranomaisen arviointi omalla arvioinnillaan tai tehdä itse uusi päätös.
36.      Toisaalta tuomiosta Perle ilmenee, ettei kyseinen säännös, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, ole esteenä sille, että hylkäämispäätökseen haetaan muutosta kumoamiskanteella ilman, että tuomioistuimella on toimivaltaa korvata toimivaltaisten viranomaisten arviointi omalla arvioinnillaan tai tehdä uusi päätös, kunhan kyseisen muutoksenhaun vireillepanoedellytykset ja tarvittaessa kumoamistuomion täytäntöönpanoedellytykset mahdollistavat kumoamistuomioon sisältyvän arvioinnin mukaisen uuden päätöksen tekemisen pikaisesti siten, että riittävän huolellinen kolmannen maan kansalainen voi saada direktiiviin 2016/801 perustuvat oikeutensa täysin tehokkaasti.(17)
37.      Havaitsen kuitenkin merkittävän eron näiden kahden tuomion ja pääasian välillä. Edellä mainituissa asioissa unionin tuomioistuimelle esitetyt kysymykset koskivat kyseisiin kansallisiin oikeusjärjestyksiin sisältyvien oikeussuojakeinojen luonnetta ja riittävyyttä sekä sitä, velvoitetaanko unionin oikeudessa, perusoikeuskirjan 47 artikla mukaan luettuna, jäsenvaltiot ottamaan käyttöön ylimääräisiä oikeussuojakeinoja.(18) Toisin sanoen oli arvioitava, riittääkö kumoamiskanne vai onko sitä täydennettävä poikkeuksellisella muutoksenhakukeinolla, välitoimilla tai antamalla tuomioistuimelle toimivalta korvata viranomaisten arviointi omallaan.
38.      Näin ei ole pääasiassa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ei tarvitse tarkastella sitä, mitkä oikeussuojakeinot olisi otettava käyttöön, jotta täytetään direktiivin 2016/801 34 artiklan 5 kohdassa säädetyt vaatimukset, vaan sitä, onko sellainen kansallinen säännöstö sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa, jonka mukaan sisäisessä oikeusjärjestyksessä jo säädettyjä oikeussuojakeinoja, jotka ovat tavallisesti tilapäistä oleskelulupaa opiskelua varten hakeneiden kolmansien maiden kansalaisen käytettävissä, ei voida käyttää pitkään aikaan.
39.      Tässä yhteydessä on palautettava mieleen oikeuskäytäntö, jonka mukaan on niin, että vaikka unionin oikeudesta, myöskään perusoikeuskirjan määräyksistä, ei seuraa jäsenvaltiolle velvoitetta ottaa käyttöön muita kuin kansallisessa oikeudessa säädettyjä oikeussuojakeinoja,
kansallisen oikeusjärjestyksen rakenteesta on kuitenkin käytävä ilmi, että on olemassa sellainen tuomioistuimessa käytettävä oikeussuojakeino, jolla voidaan vaikka vain liitännäisestikin varmistaa yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevien oikeuksien kunnioittaminen.(19)
40.      Kuten komissio huomauttaa ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamuksista muuta johdu, käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ei käy ilmi, että asianomaisilla olisi 12.3.2022 annetun lain 100 d §:n soveltamisaikana niiden oikeussuojakeinojen, joita ei kyseisen säännöksen nojalla voida käyttää, lisäksi käytettävissään jokin muu oikeussuojakeino, jolla he voisivat saada toimivaltaisen hallintoviranomaisen laiminlyönnin todetuksi tai korvauksen kärsimästään vahingosta. Jo itse ajatukseen yhdenmukaistetusta enimmäismääräajasta, kuten direktiivin 2016/801 34 artiklan 1 kohdassa säädetystä, näyttää kuitenkin sisältyvän luonnostaan se, että hakijalla on kansallisessa oikeudessa säädettyjä tehokkaita oikeussuojakeinoja riitauttaa hallintoviranomaisten toimimattomuus tai liiallinen hitaus, joka tekisi tästä määräajasta sisällöttömän.
41.      Muistutan lisäksi, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun kyseessä olevasta alasta ei ole olemassa unionin sääntöjä, kunkin jäsenvaltion kansallisessa oikeusjärjestyksessä on menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen nojalla annettava menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä olevat oikeudet, kunhan nämä menettelysäännöt eivät ole epäedullisempia kuin samankaltaisia kansallisen oikeuden piiriin kuuluvia tilanteita koskevat säännöt (vastaavuusperiaate) eivätkä sellaisia, että unionin oikeudessa annettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).(20)
42.      Pääasiassa tulee nähdäkseni esiin ongelma vastaavuusperiaatteen näkökulmasta, koska kansallinen lainsäätäjä on säätänyt, ettei sellaisia muutoksenhakukeinoja voida soveltaa, jotka pääasian kaltaisessa tilanteessa ovat lähtökohtaisesti tietyn henkilöryhmän käytettävissä, nimittäin sellaisten 12.3.2022 annetun lain 100 d §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen ulkomaalaisten käytettävissä, jotka haluavat valittaa siitä, ettei hallintoviranomainen ole tehnyt päätöstä heidän opiskelua varten jättämistään tilapäistä oleskelulupaa koskevista hakemuksistaan. Näin on siitä huolimatta, että nämä muutoksenhakukeinot ovat edelleen sellaisten Puolan kansalaisten käytettävissä, jotka haluavat riitauttaa hallintoviranomaisten toimimattomuuden muissa tilanteissa, joissa ne eivät saa tehtyä päätöstä yksinomaan kansallisen oikeuden piiriin kuuluvasta hakemuksesta.
43.      On kuitenkin otettava huomioon se erityinen asiayhteys, jossa riidanalainen säännös on annettu, nimittäin Venäjän federaation Ukrainaan tekemä hyökkäys ja siitä johtunut henkilöiden joukoittainen tulo Puolaan. Tästä syystä on tarkasteltava, miten tämä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuoma ja Puolan hallituksen esittämä seikka voi vaikutta unionin oikeuden kannalta tehtävään arviointiin ja siten ennakkoratkaisukysymyksiin annettavaan vastaukseen.
Ylivoimaista estettä koskeva argumentti
44.      Mielestäni on vaikea perustella sitä, ettei arvioitaessa 12.3.2022 annetun lain 100 d §:n yhteensopivuutta direktiivin 2016/801 kanssa oteta huomioon olosuhteita, joihin Puolan hallitus vetoaa kyseisen säännöksen antamisperusteena. Puolan hallituksen mukaan Venäjän hyökkäyksen vuoksi Ukrainasta siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittainen maahantulo lamaannutti hallintokoneiston ja muodostaa ylivoimaisen esteen,(21) joka oikeuttaa poikkeuksellisten ja väliaikaisten kansallisten toimenpiteiden toteuttamisen, kuten kyseisen lain 100 d §:n 3 momentissa tarkoitettujen muutoksenhakukeinojen soveltamatta jättämisen.
45.      Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ylivoimaisella esteellä tarkoitetaan sellaisia epätavallisia ja ennalta arvaamattomia olosuhteita, joihin siihen vetoavan ei ole ollut mahdollista vaikuttaa ja joiden seurauksia ei olisi voitu välttää kaikesta noudatetusta huolellisuudesta huolimatta.(22) Lisäksi on todettava, että koska kyseisen käsitteen sisältö ei ole samanlainen kaikilla unionin oikeuden aloilla, vaan sen ulottuvuus on määritettävä sen oikeudellisen yhteyden mukaan, jota sen vaikutusten on tarkoitettu koskevan.(23)
46.      Oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että SEUT 258 artiklaan perustuvan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä unionin tuomioistuin voi poikkeuksellisesti hyväksyä ylivoimaisen esteen olemassaolon seikaksi, jonka perusteella jäsenvaltio voi jättää unionin oikeuden mukaiset velvoitteensa täyttämättä, jos ylivoimaisen esteen tunnusmerkit täyttyvät. Jäsenvaltio, jolla on ”hetkellisesti ylitsepääsemättömiä” vaikeuksia, voi tästä näkökulmasta tarkasteltuna vedota ylivoimaiseen esteeseen ainoastaan sen ajan, joka tarvitaan näiden vaikeuksien ratkaisemiseksi.(24)
47.      Kuten julkisasiamies Medina totesi ratkaisuehdotuksessaan Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth ym.,(25) tällaisen perustelun osoittamiseen sovelletaan kuitenkin erityisen tiukkoja vaatimuksia. Ylivoimaiseen esteeseen voidaan vedota vain, jos on asianmukaisesti näytetty toteen, että unionin oikeuden mukaisten velvoitteiden täyttäminen on objektiivisesti arvioiden mahdotonta. Myös epätavallisissa ja ennalta arvaamattomissa olosuhteissa jäsenvaltion on toteutettava kaikki toimivaltaansa kuuluvat asianmukaiset toimenpiteet varmistaakseen unionin oikeuden noudattamisen.
48.      Oikeuskäytännöstä ilmenee erityisesti, että ylivoimaisen esteen vaikutukset voivat kestää vain sen ajan, joka tavanomaista huolellisuutta noudattaville viranomaisille on aineellisesti tarpeen, jotta se pystyy kohtaamaan tämän tilanteen ja sopeutumaan siihen.(26) Jäsenvaltion on lisäksi esitettävä erityisiä ja täsmällisiä seikkoja, joilla voidaan osoittaa ylivoimaisen esteen olemassaolo,(27) ja tapahtumien, joihin vedotaan, on oltava lähtökohtaisesti lyhytkestoisia ja vaikutuksiltaan rajallisia.(28)
49.      Kaikkien näiden toteamusten perusteella jäsenvaltio, jolla on hetkellisesti ylitsepääsemättömiä vaikeuksia, voi vedota ylivoimaiseen esteeseen, mutta ainoastaan sen ajan, joka tarvitaan näiden vaikeuksien ratkaisemiseksi.(29)
50.      Pääasiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on selvittää kaikkien merkityksellisten olosuhteiden perusteella, voiko Venäjän federaation Ukrainaan tekemän hyökkäyksen vuoksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittainen tulo Puolaan helmikuusta 2022 alkaen muodostaa ylivoimaisen esteen, joka voi oikeuttaa poikkeuksellisten ja väliaikaisten kansallisten toimenpiteiden toteuttamisen, kuten 12.3.2022 annetun lain 100 d §:n 3 momentissa tarkoitettujen muutoksenhakukeinojen soveltamatta jättämisen.
51.      Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan antaa hyödyllisiä ohjeita, mielestäni on kuitenkin aiheellista tuoda esiin useita seikkoja, jotka se voi ottaa huomioon arvioidessaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetun ylivoimaisen esteen olemassaoloa.
52.      Ensinnäkin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voisi ottaa huomioon ajallisen tekijän. Jos joukoittainen maahantulo liittyy vuoden 2022 tapahtumiin, olisi arvioitava, missä määrin sen, että kolmansien maiden kansalaisilta evättiin toistuvasti 30.9.2025 asti mahdollisuus käyttää 12.3.2022 annetun lain 100 d §:n 3 momentissa tarkoitettuja muutoksenhakukeinoja, voidaan vielä katsoa johtuvan epätavallisesta ja ennalta arvaamattomasta tapahtumasta.
53.      Toiseksi olisi tutkittava, ovatko toimivaltaiset viranomaiset harkinneet lievempää toimenpidettä, kuten määräaikojen kohdennettua muuttamista, tiettyjen asioiden priorisointia, siirtymäjärjestelyjä tai kyseisen toimenpiteen vaiheittaista ajallista soveltamista.
54.      Kolmanneksi olisi arvioitava, onko kansallinen lainsäätäjä perustellut riidanalaisen toimenpiteen tarpeellisuutta ja jatkamista konkreettisilla ja todennettavilla seikoilla. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voisi erityisesti tutkia, perustuuko laki tai sen perustelut esimerkiksi tietoihin, jotka koskevat hakemusten määrän kehitystä, tosiasiallista käsittelykapasiteettia, hallinnollisen työtaakan jakautumista tai osoitettua mahdottomuutta käyttää muita ratkaisuja. Tällaisten tietojen tai sellaisen päättelyn puuttuminen, jossa nämä seikat yhdistetään kyseessä olevien muutoksenhakukeinojen yleiseen poissulkemiseen, heikentäisi nähdäkseni ylivoimaiseen esteeseen perustuvaa väitettä.
55.      Edellä esitetyn perusteella katson, että esitettyihin kysymyksiin on vastattava siten, että direktiivin 2016/801 34 artiklan 1 ja 3 kohtaa, luettuina yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa kolmannen maan kansalaisilta evätään ilman unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetun ylivoimaisen esteen olemassaoloa kansallisessa oikeudessa säädetty mahdollisuus käyttää tehokasta oikeussuojakeinoa toimivaltaisen hallintoviranomaisen laiminlyöntiä tai hitautta vastaan, kun on kyse opiskelua varten tehdyn oleskelulupahakemuksen käsittelystä, ja mahdollisuus saada kyseinen hakemus ratkaistuksi määritetyissä aikarajoissa.
Ratkaisuehdotus
56.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicachin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Tutkimusta, opiskelua, harjoittelua, vapaaehtoistyötä, oppilasvaihto-ohjelmaa tai koulutushanketta ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä 11.5.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/801 34 artiklan 1 ja 3 kohtaa, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa,
on tulkittava siten, että
se on esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa kolmannen maan kansalaisilta evätään ilman unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetun ylivoimaisen esteen olemassaoloa kansallisessa oikeudessa säädetty mahdollisuus käyttää tehokasta oikeussuojakeinoa toimivaltaisen hallintoviranomaisen laiminlyöntiä tai hitautta vastaan, kun on kyse opiskelua varten tehdyn oleskelulupahakemuksen käsittelystä, ja mahdollisuus saada kyseinen hakemus ratkaistuksi määritetyissä aikarajoissa.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      EUVL 2016, L 132, s. 21.
3      EUVL 2022, L 71, s. 1.
4      EUVL L, 2024/1836.
5      Dz. U. 2022, järjestysnumero 583.
6      Dz. U. 2025, järjestysnumero 337 (jäljempänä 12.3.2022 annettu laki).
7      Dz. U. 2024, järjestysnumero 769.
8      Dz. U. 2024, järjestysnumero 935.
9      Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa myös oikeusvaltioperiaatteeseen ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen (SEU 2 artikla ja SEU 6 artiklan 3 kohta), suhteellisuusperiaatteeseen (perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohta, luettuna yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan sekä SEU 6 artiklan 1 kohdan kanssa), unionin oikeuden ensisijaisuuden periaatteeseen ja tehokkuusperiaatteeseen (SEU 4 artiklan 3 kohta) sekä hyvää hallintoa koskevaan oikeuteen (perusoikeuskirjan 41 artiklan 1–4 kohta, luettuna yhdessä sen 51 artiklan 1 kohdan ja SEU 6 artiklan 1 kohdan kanssa), SEUT 10 ja SEUT 18 artiklaan, perusoikeuskirjan 20 artiklaan sekä 21 artiklan 1 ja 2 kohtaan sekä SEUT 67 artiklan 4 kohtaan, unionin tuomioistuimen antama vastaus voi nähdäkseni koskea ainoastaan direktiivin 2016/801 34 artiklaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa. Tältä osin on muistutettava, että kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuin voi tämän vuoksi muotoilla sille esitetyt kysymykset uudelleen siten, että se rajoittaa tarvittaessa tulkintansa koskemaan ainoastaan niitä ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevia säännöksiä tai määräyksiä, jotka ovat merkityksellisiä. Ks. esim. tuomio 26.1.2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Poliisin suorittama biometristen ja geneettisten tietojen rekisteröinti) (C‑205/21, EU:C:2023:49, 77 kohta), jossa unionin tuomioistuin muotoilee ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämän kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen uudelleen.
10      Puolan tasavalta on saattanut tämän velvoitteen osaksi kansallista lainsäädäntöään ulkomaalaislain 112 a §:n 1 momentilla, jossa säädetään 60 päivän määräajasta.
11      Ks. direktiivin 2016/801 johdanto-osan 14 perustelukappale. Kyseisen direktiivin johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan lisäksi seuraavaa: ”Unionin ulkopuolelta saadaan maahanmuuton kautta erittäin osaavia ihmisiä, ja erityisesti opiskelijoiden ja tutkijoiden kysyntä on kasvussa. Heillä on tärkeä osa muodostettaessa unionin keskeistä voimavaraa, osaamispääomaa, ja varmistettaessa älykäs, kestävä ja osallistava kasvu, ja he edistävät tällä tavoin Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteiden saavuttamista.” Ks. direktiivin 2016/801 tavoitteesta, sellaisena kuin se ilmenee direktiivin johdanto-osan 3 ja 14 perustelukappaleesta, tuomio 29.7.2024, Perle (C-14/23, EU:C:2024:647, 45 kohta; jäljempänä tuomio Perle).
12      Ks. analogisesti tuomio 27.6.2018, Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499, 34–38 kohta). Ks. myös direktiivin 2016/801 johdanto-osan 30 perustelukappale, jossa todetaan seuraavaa: ”Kun kaikki maahanpääsyn yleiset ja erityiset edellytykset täyttyvät, jäsenvaltioiden olisi myönnettävä lupa määritetyissä aikarajoissa. Jos jäsenvaltio myöntää oleskelulupia vain alueellaan ja kaikki maahanpääsyyn liittyvät tämän direktiivin edellytykset täyttyvät, jäsenvaltion olisi myönnettävä asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle vaadittu viisumi ja varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset tekevät tässä tuloksellista yhteistyötä. Jos jäsenvaltio ei myönnä viisumeita, sen olisi myönnettävä asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle vastaava lupa, jolla sallitaan maahantulo.”
13      Ks. tuomio Perle (61 kohta) ja tuomio 19.6.2025, Darvate ym. (C-299/23, EU:C:2025:461, 27 kohta; jäljempänä tuomio Darvate).
14      Ks. tuomio Darvate (28 ja 29 kohta).
15      Ks. tuomio 10.3.2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C-949/19, EU:C:2021:186, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
16      Tuomio Darvate (30 kohta). Ks. myös tuomio 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU ja C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, 142 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
17      Ks. tuomio Perle (67 kohta) ja tuomio Darvate (45 ja 46 kohta).
18      Ks. tästä tuomio Darvate (33 kohta).
19      Ks. vastaavasti Darvate (33 kohta). Ks. myös tuomio 13.3.2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, 40 kohta) ja tuomio 24.10.2018, XC ym. (C-234/17, EU:C:2018:853, 51 kohta).
20      Ks. tuomio 13.12.2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960, 26 kohta) ja tuomio 10.3.2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C-949/19, EU:C:2021:186, 43 kohta).
21      Puolan hallitus viittaa tässä yhteydessä täytäntöönpanopäätöksen 2022/382 johdanto-osan kolmanteen ja seitsemänteen perustelukappaleeseen, joissa Venäjän hyökkäystä pidetään ennalta arvaamattomana, ilman edeltävää provokaatiota toteutettuna ja perusteettomana ja jotka Puolan hallituksen mukaan vahvistavat sen, että Ukrainasta siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittainen maahantulo täyttää unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetut ylivoimaisen esteen olemassaoloa koskevat edellytykset. Se vetoaa myös täytäntöönpanopäätöksen 2024/1836 johdanto-osan seitsemänteen perustelukappaleeseen, jonka mukaan ei voida sulkea pois sitä, että laajamittainen tulijamäärä Ukrainasta jatkuu, ja kansallisten turvapaikkajärjestelmien tehokkaan toiminnan vaarantumisen riski on edelleen olemassa. Mainittujen johdanto-osan perustelukappaleiden sanamuodossa ei nähdäkseni sellaisenaan luonnehdita Venäjän hyökkäystä ennalta arvaamattomaksi eikä kyseisestä valtiosta siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaista maahantuloa ylivoimaiseksi esteeksi.
22      Ks. tuomio 30.9.2021, tilintarkastustuomioistuin v. Pinxten (C-130/19, EU:C:2021:782, 781 kohta).
23      Ks. tuomio 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, 53 ja 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
24      Ks. tuomio 25.1.2024, komissio v. Irlanti (Trihalometaanit juomavedessä) (C-481/22, EU:C:2024:85, 92 kohta). Ks. tästä julkisasiamies Medinan ratkaisuehdotus Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth ym. (C-97/24, EU:C:2025:269, 36 kohta).
25      C-97/24, EU:C:2025:269, 37 kohta. Julkisasiamies Medina toteaa lisäksi ratkaisuehdotuksensa samassa kohdassa, että ”kuten ilmaisu ’hetkellisesti ylitsepääsemättömiä vaikeuksia’ osoittaa, ylivoimaisen esteen suppea tulkinta merkitsee, että jos tapahtuma, joka aiheuttaa velvoitteiden noudattamatta jättämisen, on tilapäinen, unionin oikeudesta johtuva velvoite voidaan keskeyttää ainoastaan tapahtuman keston ajaksi ja kohtuullisen lyhyeksi ajaksi”.
26      Ks. vastaavasti tuomio 11.7.1985, komissio v. Italia (101/84, EU:C:1985:330, 16 kohta).
27      Ks. vastaavasti tuomio 19.12.2012, komissio v. Italia (C-68/11, EU:C:2012:815, 65 kohta).
28      Ks. vastaavasti tuomio 25.1.2024, komissio v. Irlanti (Trihalometaanit juomavedessä) (C-481/22, EU:C:2024:85, 93 kohta).
29      Ks. julkisasiamies Medinan ratkaisuehdotus Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth ym. (C-97/24, EU:C:2025:269, 40 kohta).
Mielestäni on aiheellista ottaa huomioon myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö analogisissa asioissa, joissa valtio vetoaa muuttoliikepaineeseen oikeuttaakseen asianomaisten käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen tehokkuuden heikentämisen. Tämä viittaus on erityisen merkityksellinen, koska silloin, kun perusoikeuskirjassa vahvistetaan oikeuksia, jotka vastaavat Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetussa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa (Euroopan ihmisoikeussopimus) taattuja oikeuksia, perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdalla pyritään varmistamaan tarvittava näiden oikeuksien välinen johdonmukaisuus rajoittamatta kuitenkaan unionin oikeuden itsenäisyyttä. Esimerkiksi 13.12.2012 annettuun Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon De Souza Ribeiro v. Ranska (suuri jaosto) (CE:ECHR:2012:1213JUD002268907) johtaneessa asiassa, joka koski Brasilian kansalaisen poistamista Ranskan Guayanasta noin 50 minuutin kuluttua siitä, kun tuomioistuimelle oli tehty täytäntöönpanon lykkäämistä koskeva hakemus, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi, että toimenpiteen poikkeuksellisen nopea täytäntöönpano, joka perustuu yksinomaan prefektiviranomaisen päätökseen, teki olemassa olevista oikeussuojakeinoista käytännössä tehottomia, joten niitä ei voitu käyttää (95 kohta), ja ettei kantaja ollut saanut kansalliselta elimeltä riittävän perusteellista riidanalaisen toimenpiteen laillisuutta koskevaa arviointia, johon liittyvät riittävät menettelylliset takeet (96 kohta). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi tässä yhteydessä, että Ranskan Guayanan maantieteellinen sijainti, siihen kohdistuva voimakas muuttoliikepaine ja tuomioistuinten ruuhkautumisen riski, joihin vastaajana oleva valtio vetosi, eivät sellaisinaan oikeuta lainsäädännössä säädettyä poikkeusjärjestelmää eivätkä sen soveltamista. Se muistutti, ettei valtioilla Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan täytäntöönpanosääntöjen yhteydessä oleva harkintavalta voi johtaa siihen, että asianomailta viedään menettelylliset vähimmäistakeet mielivaltaista maastapoistamista vastaan (97 kohta). Pitää paikkansa, että kyseinen asia koski maastapoistamista laittoman maahanmuuton yhteydessä eikä opiskelua varten haettua oleskelulupaa koskevaa menettelyä, josta on kyse pääasiassa. Se kuitenkin ilmentää mielestäni yleistä näkökohtaa, nimittäin sitä, että vaikka muuttoliikepaine voi lisätä tuomioistuinten työmäärää huomattavasti, tehokasta oikeussuojaa koskeva oikeus ei voi menettää sen perusteella sisältöään.