61984C0199
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
del 26 settembre 1985 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Conformemente all'impegno assunto nel 1962, nell'ambito dell'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT), la Comunità apre annualmente un contingente tariffario comunitario di carne bovina congelata originaria di paesi terzi, fissato dal 1980 in 50000 tonnellate. Per l'anno 1983 detto contingente è stato aperto e ripartito dal regolamento del Consiglio 23 novembre 1982, n. 3225 (GU L 340, pag. 4). Le importazioni sono soggette ad un dazio unico della tariffa doganale comune del 20%, ma sono esenti dal prelievo prescritto dall'organizzazione comune di mercato.
Il predetto contingente è ripartito fra gli Stati membri. A norma dell'art. 2 del regolamento, la quota attribuita all'Italia nel 1983 veniva suddivisa in due partite di 9658 e, rispettivamente, 4757 tonnellate.
Nell'ambito di detta quota e tenuto conto dei criteri fissati col decreto ministeriale italiano 22 aprile 1983 sulla ripartizione del contingente GATT 1983 (GU 111 del 23. 4. 1983, pag. 3115), due imprese italiane importavano dalla Cecoslovacchia complessivi 41280 kg di carne bovina disossata.
Le autorità doganali italiane, avendo accertato che la carne era destinata non a soddisfare il fabbisogno del mercato italiano, ma ad essere immediatamente riesportata nella Repubblica federale di Germania, ne ordinavano il sequestro. Il provvedimento veniva convalidato successivamente dal procuratore della Repubblica di Verona, per il quale nel cambiamento di destinazione dovevano ravvisarsi gli estremi del reato di contrabbando (artt. 287 e 293 del testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale, adottato con decreto del presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43). T. Migliorini e T. Fischi, rappresentanti di una delle due imprese, adivano, per il riesame del provvedimento di convalida, il tribunale di Verona, che revocava il sequestro. Il procuratore della Repubblica presentava ricorso in cassazione contro questa decisione e ordinava nuovamente il sequestro della merce, questa volta per tentativo di truffa aggravata ai danni dell'Italia e della Comunità (art. 640, n. 1, del codice penale italiano). Poiché il tribunale di Verona non revocava quest'ultimo sequestro, le due imprese, a loro volta, presentano ricorso in cassazione contro la seconda decisione.
Nell'ordinanza di rinvio la Corte di cassazione spiega che l'applicazione delle summenzionate norme penali e la legittimità del decreto ministeriale del 22 aprile 1983 dipendono dalla interpretazione del regolamento (CEE) n. 3225/82.
Occorrerebbe, infatti, stabilire:
—
se il criterio basato sul « fabbisogno degli Stati membri » (secondo punto del preambolo del regolamento n. 3225/82) riguardi esclusivamente il fabbisogno di consumo interno o, in senso più lato, qualsiasi impiego economico, in particolare ai fini dell'esportazione,
—
o, in mancanza di un espresso divieto di riesportazione, se questo non risulti dal principio della « equa ripartizione » del contingente tra i vari Stati membri (stesso punto del preambolo), che mira ad impedire qualsiasi situazione di privilegio economico o qualsiasi disparità nell'accesso al contingente nazionale di importazione.
Di conseguenza, la suprema corte italiana vi sottopone la seguente questione :
« Se, nel ripartire il contingente tariffario tra i paesi membri secondo il fabbisogno determinato in base ai criteri stabiliti dal regolamento n. 3225/82, il medesimo abbia inteso riferirsi alla destinazione al consumo ed al commercio della carne importata dal paese terzo solo entro l'ambito del paese importatore senza la possibilità di riesportazione della carne verso un paese diverso compreso nella Comunità ».
3.
Secondo il governo italiano, l'esigenza di un'equa ripartizione comporta la necessità di garantire una correlazione tra il fabbisogno proprio di ogni Stato membro e l'attribuzione da parte della Commissione di una quota destinata a soddisfarlo. Qualsiasi alterazione di tale rapporto potrebbe risultare discriminatoria. A sostegno della sua tesi, il governo italiano ha svolto tre argomenti.
Il primo è basato sulla specificità del fabbisogno di ciascuno Stato membro. La carne importata corrisponderebbe, infatti, alla soddisfazione di un fabbisogno determinato, cioè ad un tipo di domanda proprio dei circuiti di produzione e di distribuzione dello Stato membro interessato.
Il secondo argomento poggia sull'art. 3, n. 1, del regolamento n. 3225/82: secondo il principio sancito da questa disposizione, tutti gli operatori stabiliti nel territorio dello Stato membro interessato devono poter liberamente accedere alla quota nazionale, ciò che esclude la fruizione di tale quota, attraverso la riesportazione, da parte degli operatori economici degli altri Stati membri.
Infine, l'ultimo argomento è basato sul regolamento 3 dicembre 1980, n. 3183, che stabilisce le modalità comuni di applicazione del regime dei titoli d'importazione, di esportazione e di fissazione anticipata relativi ai prodotti agricoli (GU L 338, pag. 1), il quale, nell'art. 44, n. 1, leu. a), prescrive che il titolo d'importazione relativo ad una merce importata nell'ambito di un contingente tariffario comunitario « è valido soltanto nello Stato membro che lo ha rilasciato ». In altre parole, l'importatore, per fruire dei vantaggi del contingente tariffario, dovrebbe necessariamente effettuare l'importazione presso una frontiera doganale dello Stato membro che ha rilasciato il certificato e nel quale egli è stabilito. In concreto, da ciò risulterebbe, se si partisse dal presupposto della libertà di riesportazione, un circuito economico al tempo stesso irrazionale ed oneroso, poiché, ad esempio, l'importatore stabilito in Grecia sarebbe costretto a chiedere in questo paese il rilascio di un titolo d'importazione per carni originarie dell'America del Sud, prima di poterle riesportare in un altro Stato membro. Di conseguenza, la condizione di validità stabilita dall'art. 44, n. 1, lett. a), deve essere intesa nel senso che essa esclude operazioni come quella effettuata nella fattispecie.
Da un punto di vista più generale, il governo italiano sostiene che la sua interpretazione non è incompatibile con il principio della libera circolazione delle merci. Infatti, una volta in libera pratica, la carne potrebbe sempre essere riesportata. Tuttavia, la franchigia doganale non sarebbe più concessa se la merce non è destinata a soddisfare il fabbisogno nazionale.
4.
Contrariamente al governo italiano, gli imputati nella causa principale, il governo belga e la Commissione interpretano il regolamento n. 3225/82 nel senso che esso non vieta la riesportazione. In sostanza, sono stati dedotti i seguenti argomenti.
In primo luogo, è stato rilevato, segnatamente in base alle vostre due sentenze Grosoli (causa 131/73, Race. 1973, pag. 1555, e causa 35/79, Race. 1980, pag. 177) che, in mancanza di qualsiasi espresso divieto risultante dal regolamento, quanto alla destinazione della merce, gli Stati membri non possono vietare di loro iniziativa la riesportazione della carne bovina importata. Secondo la stessa giurisprudenza, la nozione di « operatori interessati » ha un'ampia portata, tale da potervi includere gli esportatori.
In secondo luogo, la nozione del « fabbisogno degli Stati membri », che determina la loro quota rispettiva, costituirebbe un criterio d'ordine tecnico, che permette, in funzione delle correnti di scambio accertate durante un periodo di riferimento, di procedere in modo realistico all'attribuzione a ciascuno Stato membro della propria quota. Così, non si potrebbe desumere dal regolamento di cui trattasi una stretta correlazione tra la quota attribuita allo Stato membro ed il fabbisogno del suo mercato interno.
Infine, la Commissione, basandosi in particolare sulle vostre sentenze nelle cause riunite 80-81/77 Ramel (Race. 1978, pag. 927) e nella causa 218/82, Commissione/Consiglio (Race. 1983, pag. 4063), ha osservato che un regolamento comunitario non può vietare espressamente la riesportazione della carne senza contravvenire al principio della libera circolazione delle merci, che si applica non solo ai prodotti comunitari, ma anche alle merci messe in libera pratica.
5.
La questione pregiudiziale sottopostavi dalla Corte di cassazione italiana, così come è chiarita dalla motivazione dell'ordinanza di rinvio, mira a stabilire se l'aliquota del contingente tariffario comunitario attribuita ad ogni Stato membro sia destinata, in quanto è calcolata « proporzionalmente al fabbisogno degli Stati membri » (secondo punto del preambolo del regolamento n. 3225/82), a soddisfare il fabbisogno del mercato interno, ciò che escluderebbe la riesportazione della carne importata in un altro Stato membro. Si tratta pertanto di stabilire se il regolamento n. 3225/82 vieti espressamente o implicitamente la riesportazione.
Voi avete già dovuto occuparvi della normativa relativa al contingente comunitario aperto per la carne bovina congelata. Nelle cause precedenti, il vostro esame ha avuto per oggetto essenzialmente la portata dei poteri di gestione di volta in volta attribuiti agli Stati membri dai vari regolamenti in materia. Tuttavia, la vostra giurisprudenza contiene utili insegnamenti anche per quanto riguarda l'interpretazione del regolamento.
Ne emerge, in particolare, che la destinazione della merce importata in esenzione del prelievo non può costituire una condizione preliminare dell'accesso, da parte degli operatori interessati, all'aliquota attribuita allo Stato membro. L'utilizzazione del contingente tariffario deve, in effetti, « garantire (...) l'uguaglianza e la continuità di accesso di tutti gli operatori interessati della Comunità a detto contingente » fino all' esaurimento (secondo punto del preambolo del regolamento n. 3225/82). Nell'esercizio dei poteri delegati, gli Stati membri hanno pertanto l'obbligo di garantire « a tutti gli operatori interessati stabiliti sul loro territorio il libero accesso » alle aliquote che sono loro assegnate (art. 3, n. 1, del regolamento n. 3225/82).
Al riguardo, con giurisprudenza costante, voi avete interpretato estensivamente la nozione di « operatore interessato », includendovi tanto le imprese dell'industria di trasformazione (causa 131/73, Grosoli, precitata, e causa 124/79, Van Walsum, Race. 1980, pag. 813), quanto le imprese esportatrici di carne (cause riunite 213-215/81, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, Race. 1982, pag. 3583). Pertanto, gli Stati membri, anche se hanno il compito di definire i criteri di accesso degli operatori alla propria aliquota (causa 35/79, Grosoli, precitata, punto 9), travalicherebbero i limiti del loro potere di gestione delegato se riservassero il beneficio dell'esenzione dal prelievo ai soli operatori che destinano la merce esclusivamente alla soddisfazione del fabbisogno del mercato interno, e vietassero in tal modo la riesportazione.
Trattandosi, infatti, di un contingente tariffario comunitario, le condizioni per l'impiego dei contingenti « sono stabilite in funzione sia degli impegni assunti dalla Comunità sul piano internazionale, sia degli obiettivi di politica economica (...) perseguiti dalle istituzioni »; pertanto « in base a queste premesse, il diritto esclusivo di disporre circa l'uso del contingente spetta alle istituzioni comunitarie »(causa 131/73, Grosoli, precitata, punto 6 della motivazione, il corsivo è nostro). Di conseguenza, la facoltà degli Stati membri di destinare il contingente a questa o quella destinazione economica « dipende da una manifestazione di volontà delle istituzioni ». Quindi, « il fatto che un determinato contingente non sia stato destinato ad uno scopo specifico va (...) interpretato nel senso che qualsiasi interessato deve poterne fruire liberamente » (causa 131/73, Grosoli, precitata, punto 7 della motivazione). Il silenzio dei regolamenti che di volta in volta stabiliscono l'apertura annuale del contingente tariffario equivale al divieto nei confronti degli Stati membri di imporre qualsiasi condizione relativa alla destinazione finale della carne importata. Al pari dei regolamenti precedenti, il regolamento n. 3225/82 non impone espressamente una destinazione economica particolare all'uso delle merci importate.
6.
Tale constatazione non è contraddetta dal riferimento al « fabbisogno degli Stati membri », in base al quale la loro aliquota è determinata. Infatti, nel secondo punto del preambolo del regolamento si precisa che
« per pervenire a un'equa ripartizione tra gli Stati membri e per rappresentare nel miglior modo possibile l'evoluzione reale del mercato del prodotto in questione, la ripartizione dovrebbe essere proporzionale al fabbisogno degli Stati membri, calcolato in base ai dati statistici sulle importazioni provenienti da paesi terzi durante un periodo di riferimento rappresentativo e sulla scorta delle prospettive economiche per l'anno contingentale considerato ».
La chiave della ripartizione del contingente comunitario è pertanto costituita da due parametri economici che riflettono l'andamento delle importazioni durante un dato periodo e le previsioni per l'anno successivo. L'applicazione di detti parametri consente di determinare, obiettivamente, il « fabbisogno » di ciascuno Stato membro, cioè il volume delle importazioni da paesi terzi che dovrebbero essere effettuate, in ciascuno Stato membro, durante l'anno contingentale considerato. Così, la nozione di « fabbisogno » dev'essere intesa in un senso generico, comprensivo di qualsiasi operazione d'importazione, qualunque sia la destinazione della merce importata, senza che rilevi /a natura del«fabbisogno»(consumo, trasformazione o esportazione). In altre parole, poiché il fabbisogno è calcolato tramite una valutazione statistica del volume medio delle importazioni annuali e non viene valutato in funzione dell'uso delle merci, la destinazione finale della carne bovina — soddisfazione del fabbisogno di tipo nutrizionale o industriale, riesportazione — previa o no trasformazione, non rileva per l'accesso alla quota nazionale. In verità, l'unica condizione preliminare posta agli operatori per accedere al contingente, in ragione del carattere necessariamente limitato delle quantità attribuite ad ogni Stato membro, è costituita dalla dimostrazione di un « interesse attuale » a partecipare alla ripartizione del contingente (cause riunite 213-215/81, precitate, punto 27 della motivazione).
Così, il testo del regolamento n. 3225/82 non vieta agli operatori interessati, né espressamente né implicitamente, di riesportare la carne bovina congelata importata, nell'ambito del contingente tariffario comunitario, come frazione della quota dello Stato membro nel quale essi sono stabiliti. Per di più, come ha rilevato la Commissione e come ha riconosciuto il governo italiano, il principio della libera circolazione delle merci vieta qualsiasi soluzione in questo senso. Infatti, voi avete dichiarato nella precitata causa 218/82, Commissione/Consiglio, che se
« la ripartizione di un contingente tariffario globale in quote nazionali, può, in determinate circostanze, essere compatibile col trattato, ciò vale all'espressa condizione che la ripartizione non pregiudichi la libera circolazione delle merci comprese nel contingente, dopo che siano state messe in libera pratica nel territorio di uno Stato membro » (causa 218/82, Commissione/Consiglio, Race. 1983, pag. 4063, punto 13 della motivazione).
In definitiva, il principio della parità di trattamento consente agli operatori interessati, stabiliti nel territorio di uno Stato membro, di accedere alla quota attribuita a detto Stato, senza che considerazioni basate sulla destinazione successiva della merce possano condizionare la fruizione dell'esenzione dal prelievo. Quanto al principio della libera circolazione, esso conferisce loro il diritto di esportare la carne in tal modo importata tanto negli Stati membri quanto in paesi terzi (cause riunite 213-215/81, precitate, punto 29).
7.
All'udienza il governo italiano non ha più contestato tale diritto.
Tuttavia, esso ha sostenuto che l'operatore che importi la carne avendo, sin dall'inizio, l'intenzione di riesportarla, deve perdere il beneficio dell'esenzione dal prelievo agricolo, in quanto l'importazione non è, in tale ipotesi, destinata a soddisfare il fabbisogno nazionale. Infatti, il semplice transito della merce per lo Stato membro in cui è stata importata non avrebbe altro scopo che quello di soddisfare la condizione stabilita dall'art. 44, n. 1, lett. a). Di conseguenza, l'importazione non potrebbe essere considerata « effettiva », come richiederebbero gli artt. 3, n. 2, e 4 del regolamento n. 3225/82.
Questo argomento deve essere respinto. Esso, infatti, si risolve nel subordinare l'esenzione dal prelievo ad una condizione che non può essere desunta da nessuna delle disposizioni citate dal governo italiano. Queste hanno lo scopo di consentire l'applicazione dei parametri economici che determinano la ripartizione del contingente tariffario, attraverso la conoscenza più precisa possibile delle correnti d'importazione in ciascuno Stato membro. Ma vi è di più : l'interpretazione proposta dal governo italiano rimette in discussione il principio della libera circolazione delle merci messe in libera pratica.
Trattandosi, infatti, di importare, in base a un contingente comunitario negoziato nell'ambito del GATT, un determinato quantitativo di carne bovina disossata, nell'ambito della quota attribuita allo Stato membro in cui l'operatore è stabilito, le sole condizioni sono quelle che si desumono dall'art. 10 del trattato CEE, a tenore del quale
« sono considerati in libera pratica in uno Stato membro i prodotti provenienti da paesi terzi per i quali siano state adempiute in tale Stato le formalità d'importazione e riscossi i dazi doganali e le tasse di effetto equivalente esigibili (...) ».
In altre parole, una volta che le autorità degli Stati membri abbiano rilasciato la licenza d'importazione e che siano stati versati i dazi d'importazione in conformità alla normativa in materia vigente, la carne bovina importata è in libera pratica. Pertanto, conformemente all'art. 9, n. 2, del trattato, vale nei suoi confronti, allo stesso modo che per i prodotti originari della Comunità, il divieto fra Stati membri di qualsiasi restrizione quantitativa all'esportazione e di qualsiasi misura di effetto equivalente (art. 34 del trattato CEE).
Orbene, senza vietare le riesportazioni, il presupposto dell' « effettività » dell'importazione avrebbe, in base ad una valutazione delle intenzioni dell'operatore, un effetto dissuasivo che la limiterebbe. Esso penalizzerebbe così quegli operatori interessati che cercassero legittimamente di trarre il massimo vantaggio dalle libertà e dai vantaggi comunitari.
Dal complesso delle considerazioni che precedono emerge chiaramente lo scopo perseguito dal regolamento n. 3225/82: garantire il rispetto degli accordi internazionali della Comunità, nella fattispecie l'ammissione in franchigia dal prelievo agricolo di un quantitativo convenuto di carne bovina originaria dei paesi terzi. Come è detto nel quarto punto del preambolo, il contingente in tal modo aperto ha « natura comunitaria ». Le modalità della sua ripartizione tra gli Stati membri, mediante quote nazionali, non possono giustificare l'instaurazione di barriere intracomunitarie né, pertanto, avere l'effetto di assoggettare i prodotti interessati ad un regime che deroghi al diritto ordinario.
8.
Tuttavia è opportuna un'ultima osservazione. Il libero accesso alla quota di ciascuno Stato membro è riservato a tutti gli operatori interessati. Ora, voi avete considerato
« il fatto che in precedenza siano state effettuate operazioni (come) un valido indizio dell'effettivo interesse dell'operatore (di cui si deve) tener conto tanto ai fini della conseriazione di correnti commerciali esistenti, quanto per impedire che la partecipazione al contingente si risolva in un'operazione di mera speculazione finanziaria ... » (cause riunite 213-215/81, precitate, punto 28 della motivazione).
Tale criterio, voi avete precisato, non è certo esclusivo ma, assieme a quelli che lo completano, consente agli Stati membri e ai loro giudici di prevenire e di sanzionare la frode alla legge.
9.
Vi suggerisco pertanto di risolvere la questione sottopostavi dalla corte di cassazione italiana nel senso che
— La ripartizione, secondo il fabbisogno degli Stati membri, del contingente tariffario comunitario di carne bovina congelata, aperto dal regolamento del Consiglio 23 novembre 1982, n. 3225, non impone affatto agli operatori interessati l'obbligo di dare alla carne importata una determinata destinazione e, pertanto, non vieta loro di riesportarla in un altro Stato membro una volta che essa sia stata regolarmente messa in libera pratica.
(
*1
)	Traduzione dal francese.