Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 5 marca 2026 r.(1)
Sprawa C‑149/25
I Fly Aeroporikes Ypiresies AE,
Cycladesair Aviation GmbH,
Greenair Aviation GmbH
przeciwko
Archi Politikis Aeroporias (APA),
przy udziale:
Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas A AE,
Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas B AE
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Symvoulio tis Epikrateias (radę stanu, Grecja)]
Odesłanie prejudycjalne – Przydzielanie czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Unii – Koordynowane porty lotnicze i porty lotnicze z organizacją rozkładów – Wyłączenie lotów wykonywanych w całości zgodnie z przepisami dotyczącymi wykonywania lotów z widocznością [Visual Flight Rules (VFR)] – Uprawnienie państw członkowskich do uzupełnienia przepisów dotyczących przydzielania czasu na start lub lądowanie – Rozporządzenie (EWG) nr 95/93 – Uprawnienie do zatwierdzenia lokalnych wytycznych w koordynowanych portach lotniczych – Artykuł 5 ust. 1 lit. a), art. 5 ust. 3 i art. 8 ust. 5 – Rozporządzenie (WE) nr 1008/2008 – Uprawnienie do zatwierdzenia zasad krajowych w koordynowanych portach lotniczych – Artykuł 19 ust. 1 – Ograniczenie państw członkowskich w zakresie nakładania na loty VFR ograniczeń w korzystaniu z portów lotniczych z organizacją rozkładów
1.        W 2023 r.
Archi Politikis Aeroporias (APA) (urząd lotnictwa cywilnego, Grecja) zatwierdził zasady krajowe dotyczące przydzielania czasu na start lub lądowanie(2) w greckich portach lotniczych. Owe zasady wyłączały loty podlegające przepisom dotyczącym wykonywania lotów z widocznością (zwane dalej „lotami VFR”)(3) z przydzielania czasu na start lub lądowanie zarówno w „koordynowanych portach lotniczych”, jak i w „portach lotniczych z organizacją rozkładów”.
2.        Sąd odsyłający ma wątpliwości, czy państwa członkowskie są uprawnione do wydawania przepisów uzupełniających rozporządzenie (EWG) nr 95/93(4) i rozporządzenie (WE) nr 1008/2008(5). W przypadku gdyby były właściwe, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy państwa członkowskie są uprawnione do rozszerzenia systemu przydzielania czasu na start lub lądowanie, mającego zastosowanie do koordynowanych portów lotniczych, na porty lotnicze z organizacją rozkładów.
I.      Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Rozporządzenie nr 95/93
3.        Artykuł 2 („Definicje”) stanowi:
„Definicje do celów niniejszego rozporządzenia:
a)      »czas na start lub lądowanie« oznacza pozwolenie wydane przez koordynatora zgodnie z niniejszym rozporządzeniem w celu wykorzystania pełnego zakresu infrastruktury portu lotniczego niezbędnej do świadczenia usługi lotniczej w koordynowanym porcie lotniczym w konkretnym terminie do celów lądowania lub startu, według przydziału dokonanego przez koordynatora zgodnie z niniejszym rozporządzeniem;
[…]
g)      »koordynowany port lotniczy« oznacza każdy port lotniczy gdzie, w celu przeprowadzenia lądowania lub startu, niezbędne jest dla przewoźnika lotniczego lub każdego innego operatora lotniczego posiadanie przydziału czasu na start lub lądowanie przez koordynatora, z wyjątkiem lotów krajowych [rządowych], lądowań awaryjnych i lotów humanitarnych;
[…]
i)      »port lotniczy z organizacją rozkładów« oznacza port lotniczy, na którym występuje ryzyko problemów z przepustowością w pewnych okresach dnia, tygodnia lub roku, które mogą zostać rozwiązane w drodze dobrowolnej współpracy między przewoźnikami lotniczymi, i na którym został powołany organizator rozkładów w celu ułatwiania działań przewoźnikom lotniczym prowadzącym usługi lub zamierzającym prowadzić usługi w tym porcie lotniczym;
[…]
m)      »parametry koordynacyjne« oznaczają wyrażenie w terminach operacyjnych całkowitej przepustowości dostępnej na przydział czasu na start lub lądowanie w porcie lotniczym podczas każdego okresu koordynacyjnego, odzwierciedlające wszystkie czynniki techniczne, operacyjne i środowiskowe, które mają wpływ na funkcjonowanie infrastruktury portu lotniczego oraz różnych podsystemów”.
4.        Artykuł 3 („Warunki koordynacji portu lotniczego”) stanowi:
„1. a)            Państwo członkowskie nie jest zobowiązane do wyznaczenia jakiegokolwiek portu lotniczego jako portu lotniczego z organizacją rozkładów lub koordynowanego z wyjątkiem przestrzegania przepisów niniejszego artykułu;
b)      Państwo członkowskie nie jest zobowiązane do wyznaczenia jakiegokolwiek portu lotniczego jako koordynowanego portu lotniczego z wyjątkiem przestrzegania przepisów ust. 3.
[…]
3.      Właściwe państwo członkowskie zapewnia, że w porcie lotniczym z nieokreślonym statusem lub w porcie lotniczym z organizacją rozkładów zostaje przeprowadzona gruntowna analiza przepustowości przez organ zarządzający tego portu lotniczego lub przez inny właściwy organ, jeżeli to państwo członkowskie uznaje to za niezbędne, lub w ciągu sześciu miesięcy:
i)      w następstwie pisemnego wniosku od przewoźników lotniczych reprezentujących ponad połowę operacji w porcie lotniczym lub od organu zarządzającego portem lotniczym, gdy ktokolwiek z nich uważa, że przepustowość jest niewystarczająca w odniesieniu do bieżących lub planowanych operacji w pewnych okresach; lub
ii)      na wniosek Komisji, w szczególności w przypadku, gdy port lotniczy jest w rzeczywistości dostępny tylko dla przewoźników lotniczych, którym przydzielono czasy na start lub lądowanie, lub w przypadku gdy przewoźnicy lotniczy w szczególności nowe podmioty napotykają poważne problemu w zapewnianiu możliwości lądowań i startów w danym porcie lotniczym.
Taka analiza, oparta na ogólnie uznawanych metodach, ustala wszelkie braki w przepustowości, uwzględniając ograniczenia środowiskowe w danym porcie lotniczym. Analiza rozważa możliwości rozwiązania takiego problemu poprzez nową lub zmodyfikowaną infrastrukturę, zmiany operacyjne, lub wszelkie inne zmiany oraz ramy czasowe przewidziane na rozwiązanie problemów. Analiza zostaje uaktualniona, jeżeli powołuje się na ust. 5 lub jeżeli występują zmiany w porcie lotniczym, które w znaczny sposób wpływają na jego przepustowość i wykorzystanie przepustowości. Zarówno analiza, jak i użyta metoda zostają udostępnione stronom, które wnioskowały o analizę, oraz, na wniosek, innym zainteresowanym stronom. Równocześnie, analiza jest przekazywana Komisji.
[…]
5.      W przypadku gdy problemy z przepustowością występują w przynajmniej jednym okresie rozkładowym, państwo członkowskie zapewnia, że port lotniczy zostaje wyznaczony jako koordynowany w danych okresach, tylko gdy:
a)      braki są na tyle poważnego rodzaju, że port lotniczy nie może zapobiec znacznym opóźnieniom; oraz
b)      nie ma możliwości rozwiązania tych problemów w krótkim czasie.
[…]”.
5.        Zgodnie z art. 4 („Organizator rozkładów oraz koordynator”):
„1.      Państwo członkowskie odpowiedzialne za port lotniczy z organizacją rozkładów lub port lotniczy koordynowany zapewnia wyznaczenie […] organizatora rozkładów lub koordynatora portu lotniczego […].
[…]
4.      Organizator rozkładów doradza przewoźnikom lotniczym i zaleca alternatywne czasy przylotu lub odlotu, jeżeli prawdopodobnie wystąpią problemy z przepustowością.
5.      Koordynator jest wyłączną osobą odpowiedzialną za przydział czasów na start lub lądowanie. Przydziela czasy na start lub lądowanie zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia i zapewnia, aby, w nagłym wypadku, czasy na start lub lądowanie mogły zostać również przydzielone poza godzinami pracy.
[…]”.
6.        Zgodnie z art. 5 („Komitet koordynacyjny”):
„1)      W koordynowanym porcie lotniczym odpowiedzialne państwo członkowskie zapewnia, że powołany zostaje komitet koordynacyjny. […].
Zadaniami komitetu koordynacyjnego są:
a)      składanie propozycji lub doradzanie koordynatorowi lub państwu członkowskiemu na temat:
[…]
–        lokalnych wytycznych do przydziałów czasu na start lub lądowanie lub monitorowania wykorzystania przydzielonych czasów na start lub lądowanie, uwzględniając między innymi ewentualne kwestie środowiskowe, jak przewidziano w art. 8 ust. 5,
[…]
3.      […] Każdy członek komitetu koordynacyjnego może zaproponować lokalne wytyczne, jak przewidziano w art. 8 ust. 5. Na wniosek koordynatora, komitet koordynacyjny dyskutuje sugerowane lokalne wytyczne w odniesieniu do przydziału czasów na start lub lądowanie […]”.
7.        Artykuł 6 („Parametry koordynacyjne”) przewiduje:
„1.      W koordynowanym porcie lotniczym odpowiedzialne państwo członkowskie zapewnia określenie parametrów w odniesieniu do przydziału czasu na start lub lądowanie dwa razy w roku, uwzględniające wszystkie istotne ograniczenia techniczne, operacyjne i środowiskowe jak również wszelkie zmiany w tych ograniczeniach.
To zadanie oparte jest na obiektywnej analizie możliwości zagospodarowania ruchu lotniczego, uwzględniając różne rodzaje ruchu w porcie lotniczym, zatory w przestrzeni powietrznej, które prawdopodobnie wystąpią podczas okresu koordynacji, oraz sytuację dotyczącą przepustowości.
Parametry są przekazywane koordynatorowi w porcie lotniczym z właściwym wyprzedzeniem przed wstępnym przydziałem czasu na start lub lądowanie do celów konferencji dotyczących planowania rozkładów.
[…]”.
8.        Artykuł 8 („Proces przydziału czasu na start lub lądowanie”) stanowi:
„[…]
5.      Koordynator uwzględnia również dodatkowe reguły i wytyczne ustanowione na całym świecie lub na terytorium Wspólnoty przez branżę transportu lotniczego, jak również lokalne wytyczne zaproponowane przez komitet koordynacyjny i zatwierdzone przez państwo członkowskie lub inny właściwy organ odpowiedzialny za dany port lotniczy, pod warunkiem że takie reguły i wytyczne nie mają wpływu na niezależny status koordynatora, są zgodne z prawem wspólnotowym i mają na celu bardziej efektywne wykorzystanie przepustowości portu lotniczego. […].
[…]”.
2.      Rozporządzenie nr 1008/2008
9.        Artykuł 15 („Wykonywanie wewnątrzwspólnotowych przewozów lotniczych”) stanowi:
„1.      Wspólnotowi przewoźnicy lotniczy są uprawnieni do wykonywania wewnątrzwspólnotowych przewozów lotniczych.
[…]”.
10.      Artykuł 19 („Podział ruchu lotniczego pomiędzy porty lotnicze i wykonywanie praw przewozowych”) przewiduje:
„1.      Wykonywanie praw przewozowych podlega opublikowanym zasadom operacyjnym, wspólnotowym, krajowym, regionalnym i lokalnym, odnoszącym się do bezpieczeństwa, ochrony, ochrony środowiska i przydziału czasu operacji.
[…]”.
B.      Prawo greckie. Przepisy krajowe dotyczące przydzielania czasu na start lub lądowanie w greckich portach lotniczych(6)
11.      Artykuł 2 („Wykonywanie lotów w koordynowanych portach lotniczych lub w portach lotniczych z organizacją rozkładów”) stanowi:
„1.      Nie zezwala się na wykonywanie lotów do lub z koordynowanych portów lotniczych i portów lotniczych wyznaczonych jako porty lotnicze z organizacją rozkładów bez zatwierdzonego czasu na start lub lądowanie (w zależności od kategorii portu lotniczego). […](7).
2.      Z zakresu przepisów ust. 1 niniejszego artykułu wyłączone są następujące rodzaje lotów: a) loty wykonywane w całości zgodnie z Visual Flights Rules (VFR, przepisami dotyczącymi lotów z widocznością); b) loty przekierowane do zastępczego portu lotniczego z przyczyn technicznych lub meteorologicznych; c) loty wykonywane w celach humanitarnych; d) loty w ramach misji poszukiwawczo-ratunkowych; e) loty sanitarne; f) loty rządowe; g) loty wojskowe.
Niektóre z tych rodzajów lotów mogą zostać wyłączone z zakresu odstępstw i podlegać ograniczeniom w przypadkach, w których normalne działanie danego portu lotniczego jest zagrożone. W takich przypadkach zmiany w dopuszczalnych odstępstwach zostaną wprowadzone w drodze przepisów lokalnych, po przeprowadzeniu oceny skutków, po konsultacji z zainteresowanymi stronami i zatwierdzeniu przez właściwy komitet koordynacyjny.
[…]
6.      W odniesieniu do możliwości wykonywania lotów ad hoc, oprócz powyższego zainteresowane strony muszą zapoznać się z AIP (Aeronautical Information Publications) Grecji oraz z odpowiednimi NOTAM (Notices to Airmen) koordynowanych portów lotniczych i portów lotniczych z organizacją rozkładów, a także z mającymi zastosowanie przepisami lokalnymi (np. PPR – Prior Permission Required, PNR – Prior Notice Required lub innym równoważnym wymogiem)”.
II.    Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
12.      W dniu 30 lipca 2023 r. spółki I Fly Aeroporikes Ypiresies AE (zwana dalej „I Fly”), Cycladesair Aviation GmbH i Greenair Aviation GmbH podpisały umowę ramową o współpracy w zakresie rozwoju przedsięwzięcia handlowego o nazwie „Cycladic Project”.
13.      W ramach „Cycladic Project” uwzględniono fakt, że przewoźnicy lotniczy prowadzący działalność na wyspach Morza Egejskiego oferują loty z przesiadką wyłącznie na lotniskach kontynentalnych. Plan biznesowy „Cycladic Project” zakłada zaoferowanie użytkownikom alternatywnej możliwości podróży dzięki regularnym bezpośrednim lotom pasażerskim między tymi wyspami przez cały rok.
14.      Udział tych trzech przedsiębiorstw w „Cycladic Project” był następujący:
–        Spółka I Fly, będąca komercyjnym przewoźnikiem lotniczym, była odpowiedzialna za część operacyjną projektu jako posiadacz ważnej licencji na prowadzenie działalności i certyfikatu przewoźnika lotniczego (AOC GR-046) wydanego w dniu 9 grudnia 2022 r. przez Ypiresia Politikis Aeroporias (urząd lotnictwa cywilnego, Grecja).
–        Spółka Cycladesair Aviation, będąca usługodawcą świadczącym usługi biura podróży, była odpowiedzialna za część handlową projektu poprzez zarządzanie rezerwacjami i usługami powiązanymi.
–        Spółka Greenair Aviation, będąca spółką dominującą Cycladesair Aviation, wynajęła trzy samoloty jednosilnikowe Cessna 208 B, którymi I Fly obsługuje połączenia lotnicze w ramach Cycladic Project. Owe statki powietrzne są dopuszczone do wykonywania lotów VFR.
15.      W dniu 5 października 2023 r. trzy przedsiębiorstwa przedłożyły właściwemu organowi greckiemu(8) propozycję udziału w procesie przydzielania czasu na start lub lądowanie na okres koordynacji Lato 2024 r. w koordynowanych portach lotniczych Mykonos, Santorini, Chania, Rodos, Kithira, Kos, Heraklion i Paros.
16.      W dniu 30 października 2023 r. dyrektor urzędu lotnictwa cywilnego wydał sporną decyzję.
17.      W dniu 3 listopada 2023 r. krajowa agencja ds. koordynacji lotów poinformowała przedsiębiorstwo I Fly, że jego wnioski o przydzielenie czasu na start lub lądowanie w koordynowanych portach lotniczych Chania, Rodos, Kithira, Kos, Mykonos, Santorini, Heraklion i Paros nie mogą zostać uwzględnione. Wskazała ona, że zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. a) spornej decyzji loty VFR nie są objęte zakresem stosowania obowiązku uzyskania przydziału czasu na start lub lądowanie.
18.      W dniu 28 grudnia 2023 r. zainteresowane przedsiębiorstwa wniosły skargę do Symvoulio tis Epikrateias (rady stanu, Grecja). W skrócie, podniosły one, że art. 2 ust. 2 lit. a) spornej decyzji narusza art. 2 lit. g) i art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93.
19.      Skardze sprzeciwiły się podmioty, którym państwo greckie powierzyło, odpowiednio, zarządzanie portami lotniczymi na Krecie, w Grecji kontynentalnej i regionie Morza Jońskiego, a także regionalnymi portami lotniczymi na wyspach Morza Egejskiego, oraz eksploatację tychże portów lotniczych(9).
20.      Podmioty te, jako zarządzający koordynowanymi portami lotniczymi lub portami lotniczymi z organizacją rozkładów, utrzymują, że art. 2 ust. 2 lit. a) spornej decyzji prawidłowo wyłącza loty VFR z systemu przydzielania czasu na start lub lądowanie. Przydzielenie tym lotom czasu na start lub lądowanie utrudniłoby właściwe planowanie operacji w portach lotniczych, za które są one odpowiedzialne, oraz zarządzanie tymi operacjami, zważywszy na ryzyko opóźnień lub odwołań z powodu niekorzystnych warunków meteorologicznych, na które owe loty są ze swej natury narażone.
21.      Urząd lotnictwa cywilnego również uważa, że wyłączenie lotów VFR z przydzielania czasu na start lub lądowanie jest zgodne z prawem. Artykuł 8 ust. 5 rozporządzenia nr 95/93 pozwala na zatwierdzenie przez właściwe organy krajowe „lokalnych wytycznych” w celu wprowadzenia dodatkowych reguł, aby pomóc portom lotniczym borykającym się z problemami w zakresie przepustowości. Ponadto z motywu 5 rozporządzenia nr 793/2004 wynika, że państwa członkowskie mogą wyłączyć z zakresu stosowania rozporządzenia nr 95/93 przewoźników lotniczych eksploatujących statki powietrzne używane do lotów VFR.
22.      W tym kontekście Symvoulio tis Epikrateias (rada stanu) zwraca się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy przepisy rozporządzenia nr 95/93, w zmienionym i obowiązującym brzmieniu [w szczególności art. 2 lit. a), g) oraz i), art. 3, 4, 8, 10 i art. 14 ust. 1] – interpretowane również w świetle przepisów: a) art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008 (gwarantującego wspólnotowym przewoźnikom lotniczym prawo do wykonywania wewnątrzwspólnotowych przewozów lotniczych) oraz b) art. 16 i art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej [(zwanej dalej »Kartą«)] – należy interpretować w ten sposób, że ustanawiają one w sposób wyłączny i wyczerpujący zasady i warunki przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych wyznaczonych jako »koordynowane«, w związku z czym stoją one na przeszkodzie krajowym przepisom wykonawczym, które:
–        po pierwsze, wyłączają z przydzielania czasu na start lub lądowanie kategorię przewoźników lotniczych, którzy działają w całości zgodnie z przepisami VFR (Visual Flights Rules, przepisami dotyczącymi lotów z widocznością),
–        po drugie, rozszerzają stosowanie systemu przydzielania czasu na start lub lądowanie na porty lotnicze sklasyfikowane jako »z organizacją rozkładów«?;
2)      Czy też przeciwnie, wspomniane wyżej przepisy rozporządzenia nr 95/93 – interpretowane między innymi w świetle motywu 5 rozporządzenia nr 793/2004 (zgodnie z którym »specyficzne operacje« mogą, jeśli nie jest to niezbędne, nie podlegać regułom przydzielania czasu na start lub lądowanie) oraz przepisu art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008 (zgodnie z którym można przyjąć również »krajowe« zasady dotyczące przydzielania czasu na start lub lądowanie) – należy interpretować w ten sposób, że przyznają one państwom członkowskim uprawnienie do przyjęcia aktów wykonawczych do przepisów tego rozporządzenia:
–        po pierwsze, zakazując przydzielania czasu na start lub lądowanie kategorii przewoźników lotniczych, którzy działają w całości zgodnie z przepisami VFR,
–        po drugie, rozszerzając stosowanie systemu przydzielania czasu na start lub lądowanie na porty lotnicze sklasyfikowane jako »z organizacją rozkładów«”?
III. Postępowanie przed Trybunałem
23.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału w dniu 19 lutego 2025 r.
24.      Uwagi na piśmie przedstawiły: I Fly, Cycladesair Aviation i Greenair Aviation (wszystkie trzy spółki wspólnie), Fraport, rządy włoski i grecki oraz Komisja Europejska.
25.      Trybunał nie uznał przeprowadzenia rozprawy za konieczne.
IV.    Ocena
A.      Uwagi wstępne
26.      Aby lepiej zrozumieć spór, proponuję pokrótce przedstawić kilka uwag wstępnych.
1.      Organizacja portów lotniczych
27.      Worldwide Airport Slot Guidelines (ogólnoświatowe wytyczne dotyczące przydzielania slotów w portach lotniczych) przyjęte przez International Air Transport Association (IATA)(10) określają trzy poziomy portów lotniczych w zależności od ich problemów z przepustowością. Każdy poziom ma inny system podziału zdolności przepustowych infrastruktury przeznaczonej do lądowania i startu między przedsiębiorstwa lotnicze korzystające z portu lotniczego:
–        Poziom 1: Nie wymaga przydzielania czasu na start lub lądowanie ani koordynacji.
–        Poziom 2: Istnieje „organizator”, który zaleca rozkłady.
–        Poziom 3: Wymaga przydzielania czasu na start lub lądowanie przez „koordynatora”.
28.      Prawo Unii nie reguluje przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych poziomu 1 (porty lotnicze „z nieokreślonym statusem”, jak nazwano je w rozporządzeniu nr 95/93). Takie porty lotnicze podlegają ogólnym przepisom w dziedzinie lotnictwa cywilnego poszczególnych państw oraz wytycznym międzynarodowym(11).
29.      Rozporządzenie nr 95/93 określa natomiast system przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych poziomu 3 („koordynowane porty lotnicze”) oraz system dobrowolnej współpracy w zakresie dostępu do portów lotniczych poziomu 2 („porty lotnicze z organizacją rozkładów”) w Unii.
2.      Koordynacja portów lotniczych
30.      Artykuł 3 rozporządzenia nr 95/93 określa warunki koordynacji portu lotniczego:
–        W ust. 1 przewidziano obowiązek wyznaczenia portu lotniczego jako koordynowanego, jeżeli spełnione są warunki określone w tym artykule.
–        Zgodnie z ust. 3 państwo członkowskie szczegółowo analizuje przepustowość portu lotniczego, jeżeli uznaje to za niezbędne lub na wniosek przewoźników lotniczych reprezentujących ponad połowę operacji w porcie lotniczym lub organu zarządzającego portem lotniczym, „gdy ktokolwiek z nich uważa, że przepustowość jest niewystarczająca w odniesieniu do bieżących lub planowanych operacji w pewnych okresach”. Komisja również może zwrócić się do państwa członkowskiego o przeprowadzenie takiej analizy.
–        W ust. 5 określono warunki, które wymagają wyznaczenia portu lotniczego jako koordynowanego ze względu na problemy z przepustowością.
3.      System przydzielania czasu na start lub lądowanie
31.      Artykuł 8 rozporządzenia nr 95/93 określa proces przydziału czasu na start lub lądowanie. Czasy na start lub lądowanie są przydzielane z puli czasów na start lub lądowanie wnioskującym przewoźnikom lotniczym w formie pozwolenia na użycie infrastruktury portu lotniczego do celów lądowania lub startu w okresie rozkładowym, o który wnioskowali. Pula czasów na start lub lądowanie jest uregulowana w art. 10 tego rozporządzenia(12).
4.      Treść wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
32.      Zgadzam się z Komisją i rządem greckim, że oba pytania prejudycjalne dotyczą w rzeczywistości te samej kwestii, sformułowanej w sposób negatywny w pytaniu pierwszym i pozytywny w pytaniu drugim. Kwestia ta odnosi się z kolei do dwóch odrębnych problemów:
–        po pierwsze, czy w ramach stosowania rozporządzenia nr 95/93 i rozporządzenia nr 1008/2008 państwa członkowskie dysponują zakresem uznania pozwalającym im na wyłączenie lotów VFR z przydzielania czasu na start lub lądowanie w koordynowanych portach lotniczych;
–        po drugie, czy państwa członkowskie mogą stosować wspólne zasady przydzielania czasu na start lub lądowanie w odniesieniu do portów lotniczych z organizacją rozkładów.
B.      Loty VFR w koordynowanych portach lotniczych
33.      Symvoulio tis Epikrateias (rada stanu) skłania się zasadniczo ku temu, by uwzględnić przedstawione przez skarżące przedsiębiorstwa żądanie stwierdzenia nieważności w odniesieniu do wyłączenia lotów VFR z koordynowanych portów lotniczych. Przyznaje ona jednak, że istnieją powody, by przynajmniej wątpić, czy owa teza jest oczywista.
34.      Jej rozumowanie wygląda następująco:
–        Co do zasady przydzielanie czasu na start lub lądowanie w koordynowanych portach lotniczych jest uregulowane w sposób systematyczny i wyczerpujący w rozporządzeniu nr 95/93. Rozporządzenie to ustanawia system przydzielania czasu na start lub lądowanie w koordynowanych portach lotniczych, nie pozwalając państwom członkowskim na dodawanie wyjątków ani na uzupełnianie go.
–        Rozporządzenie nr 95/93 nie wyłącza lotów VFR ze swego zakresu stosowania. Wobec tego właściwe organy nie są uprawnione do przyjmowania w odniesieniu do tej kategorii lotów środków krajowych dotyczących przydzielania czasu na start lub lądowanie.
–        Ogólne wyłączenie lotów VFR przewidziane w greckich przepisach krajowych, oparte na technicznych parametrach lotu, może być sprzeczne z zasadami neutralności, przejrzystości i niedyskryminacji, które zgodnie z motywem 2 rozporządzenia nr 95/93 regulują prawo Unii w dziedzinie dostępu do infrastruktury portu lotniczego.
–        Należałoby zatem stwierdzić nieważność art. 2 ust. 2 lit. a) spornej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza on przewoźników lotniczych obsługujących loty wykonywane w całości zgodnie z przepisami VFR z przydzielania czasu na start lub lądowanie w krajowych koordynowanych portach lotniczych.
–        Jednakże w braku orzecznictwa Trybunału w tej kwestii istnieją wątpliwości co do możliwości uzgodnienia przez państwa członkowskie krajowych środków wykonawczych do rozporządzenia nr 95/93 za pomocą bardziej szczegółowych przepisów dotyczących przydzielania czasu na start lub lądowanie w koordynowanych portach lotniczych.
1.      Wyjątki od przydzielania czasu na start lub lądowanie w koordynowanych portach lotniczych
35.      Skarżące przedsiębiorstwa twierdzą, że definicja koordynowanego portu lotniczego [art. 2
lit. g) rozporządzenia nr 95/93] oznacza, że każdy przewoźnik lotniczy posiadający licencję na wykonywanie lotów ma prawo do przydzielenia mu czasu na start lub lądowanie.
36.      Prawdą jest, że przydzielenie czasu na start lub lądowanie jest co do zasady niezbędne do lądowania w koordynowanym porcie lotniczym, ponieważ „[w] koordynowanych portach lotniczych dostęp dla przewoźnika lotniczego jest możliwy tylko, gdy został przydzielony czas na start lub lądowanie”(13).
37.      Założenie to znajduje potwierdzenie w art. 2 lit. g) rozporządzenia nr 95/93 w zakresie, w jakim wiąże on definicję koordynowanego portu lotniczego z przydzielaniem czasu na start lub lądowanie w celu przeprowadzania lądowania lub startu statków powietrznych(14).
38.      Artykuł 2
lit. g) rozporządzenia nr 95/93 przewiduje jednak możliwość, że „loty krajowe [rządowe], lądowania awaryjne i loty humanitarne” nie wymagają przydzielenia czasu na start lub lądowanie. Skarżące przedsiębiorstwa i rząd grecki nie zgadzają się co do zakresu tych wyjątków: czy jest to wykaz wyczerpujący, czy jedynie orientacyjny?
39.      Moim zdaniem przewidziane w art. 2 lit. g) rozporządzenia nr 95/93 wyjątki dotyczą szczególnych sytuacji, w których jest wymagane priorytetowe traktowanie. Gdyby przyjąć, że jest to wykaz niewyczerpujący (co można by wywieść z motywu 5 rozporządzenia nr 793/2004)(15), mógłby on zostać rozszerzony jedynie na loty o cechach analogicznych do cech lotów wymienionych w tym przepisie.
40.      Nie dotyczy to lotów VFR, w ramach których skarżące przedsiębiorstwa chcą obsługiwać połączenia regularnie i zgodnie z rozkładem lotów. Ze względu na swe cechy charakterystyczne loty te nie są objęte, nawet w drodze analogii, raczej nadzwyczajnymi sytuacjami, w których art. 2 lit. g) rozporządzenia nr 95/93 zezwala na lądowanie lub start w koordynowanym porcie lotniczym bez uzyskania przydziału czasu na start lub lądowanie.
2.      Uprawnienie państw członkowskich do uzupełnienia przepisów rozporządzenia nr 95/93
41.      Jak wskazuje Komisja(16), rozporządzenie nr 95/93 nie wprowadza żadnego rozróżnienia w zakresie przydzielania czasu na start lub lądowanie między lotami VFR a lotami IFR. Ani definicja „czasu na start lub lądowanie” [art. 2
lit. a)], ani definicja „koordynowanego portu lotniczego” [art. 2
lit. g)], ani definicja „przewoźnika lotniczego” [art. 2
lit. f)], ani żadna inna z zawartych w tym rozporządzeniu norm nie zawiera różnic w tym zakresie.
42.      Po przyjęciu tego założenia należy ustalić, czy państwa członkowskie dysponują zakresem uznania w celu uzupełnienia przepisów zawartych w rozporządzeniu nr 95/93 na tyle szerokim, aby wyłączyć loty VFR z przydzielania czasu na start lub lądowanie.
43.      Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie mogą „przyjmować środki w celu wykonania rozporządzenia, jeżeli środki te nie stanowią przeszkody dla bezpośredniego stosowania owego rozporządzenia, nie ukrywają jego charakteru jako aktu prawa Unii oraz określają korzystanie z zakresu uznania przyznanego im na mocy tego rozporządzenia, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami”(17).
44.      Wobec tego „[n]ależy […] odwołać się do właściwych przepisów rozpatrywanego rozporządzenia, interpretowanych w świetle jego celów, aby ustalić, czy przepisy te zakazują, nakazują lub umożliwiają państwu członkowskiemu przyjęcie niektórych środków wykonawczych, a w szczególności w tym ostatnim przypadku – czy rozważany środek wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu”(18).
45.      Rozporządzenie nr 95/93, po zmianie wprowadzonej rozporządzeniem nr 793/2004, ma na celu zapewnienie pewnej elastyczności systemu, co podkreślono we wspomnianym motywie 5 tego ostatniego rozporządzenia. Zgodnie z jego brzemieniem: „[s]pecyficzne operacje takie jak operacje związane z helikopterami nie powinny podlegać regułom przydziału czasu na start lub lądowanie, ponieważ nie jest to niezbędne”.
46.      W tym samym duchu szereg przepisów wprowadzonych do rozporządzenia nr 95/93 upoważnia państwa członkowskie do dostosowania systemu przydzielania czasu na start lub lądowanie:
–        W jego art. 8 dotyczącym „[p]roces[u] przydziału czasu na start lub lądowanie” ust. 5 przewiduje, że „[k]oordynator uwzględnia również dodatkowe reguły i wytyczne ustanowione na całym świecie lub na terytorium Wspólnoty przez branżę transportu lotniczego, jak również lokalne wytyczne zaproponowane przez komitet koordynacyjny i zatwierdzone przez państwo członkowskie lub inny właściwy organ odpowiedzialny za dany port lotniczy, pod warunkiem że takie reguły i wytyczne nie mają wpływu na niezależny status koordynatora, są zgodne z prawem wspólnotowym i mają na celu bardziej efektywne wykorzystanie przepustowości portu lotniczego”(19).
–        Do opracowania lokalnych wytycznych odnosi się art. 5 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, który wśród zadań komitetu koordynacyjnego wymienia „składanie propozycji lub doradzanie koordynatorowi lub państwu członkowskiemu na temat: […] lokalnych wytycznych do przydziałów czasu na start lub lądowanie […], jak przewidziano w art. 8 ust. 5”(20).
–        Zgodnie z art. 5 ust. 3 „[k]ażdy członek komitetu koordynacyjnego może zaproponować lokalne wytyczne, jak przewidziano w art. 8 ust. 5. Na wniosek koordynatora, komitet koordynacyjny dyskutuje sugerowane lokalne wytyczne w odniesieniu do przydziału czasów na start lub lądowanie […]. Sprawozdanie z dyskusji w komitecie koordynacyjnym jest przedkładane zainteresowanemu państwu członkowskiemu ze wskazaniem odnośnych stanowisk przedstawionych na posiedzeniu”(21).
47.      Odwołanie się do lokalnych wytycznych dotyczących przydzielania czasu na start lub lądowanie pokazuje, że organy każdego państwa członkowskiego, właśnie dzięki lepszej znajomości specyfiki swoich portów lotniczych, mogą wprowadzić dostosowania do systemu przydzielania czasu na start lub lądowanie.
48.      Kolejny przykład elastyczności w przydzielaniu czasu na start lub lądowanie znajduje się w rozporządzeniu nr 1008/2008. Wpierw art. 15 ust. 1 ustanawia prawo wspólnotowych przewoźników lotniczych „do wykonywania wewnątrzwspólnotowych przewozów lotniczych”, a następnie art. 19 ust. 1 poddaje „[w]ykonywanie praw przewozowych […] opublikowanym zasadom operacyjnym, wspólnotowym, krajowym, regionalnym i lokalnym, odnoszącym się do bezpieczeństwa, ochrony, ochrony środowiska i przydziału czasu operacji”(22).
49.      Lektura wyżej wymienionych przepisów sugeruje zatem, że rozporządzenia nr 95/93 i nr 1008/2008 upoważniają państwa członkowskie do uzupełnienia, w drodze zasad krajowych lub lokalnych, przepisów Unii w dziedzinie przydzielania czasu na start lub lądowanie w koordynowanych portach lotniczych.
50.      To uprawnienie przyznane państwom członkowskim podlega jednak pewnym ograniczeniom. Odnosi się do tego art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 95/93: koordynator uwzględnia lokalne wytyczne, „pod warunkiem że takie […] wytyczne nie mają wpływu na niezależny status koordynatora, są zgodne z prawem wspólnotowym i mają na celu bardziej efektywne wykorzystanie przepustowości portu lotniczego”.
51.      W tym kontekście powołanie się na art. 16 Karty jest bezzasadne(23). Wolność prowadzenia działalności gospodarczej (która może zresztą zostać ograniczona na mocy art. 52 ust. 1 samej Karty) nie zostaje naruszona, gdy regulując system prawny korzystania z infrastruktury publicznej, takiej jak porty lotnicze, właściwe organy przyjmują obiektywne mające zastosowanie w ten sam sposób do wszystkich operatorów kryteria, które określają obowiązujące tam ramy działania. Sporna decyzja nie ma wpływu na swobodę przedsiębiorstw lotniczych w zakresie podejmowania własnych decyzji lub przyjmowania na podstawie tych ram swojej polityki biznesowej.
a)      Charakter spornej decyzji
52.      Czy sporna
decyzja – w zakresie, w jakim wyłącza loty VFR z przydzielania czasu na start lub lądowanie w koordynowanych portach lotniczych – należy do kategorii „parametrów koordynacyjnych” czy też do kategorii zasady krajowej uzupełniającej rozporządzenie nr 95/93?
53.      Zdaniem Komisji wyłączenie lotów VFR można uznać za parametr koordynacyjny przewidziany w art. 6 rozporządzenia nr 95/93. Ustęp 1 tego artykułu nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby w koordynowanych portach lotniczych „zapewni[ono] określenie parametrów w odniesieniu do przydziału czasu na start lub lądowanie dwa razy w roku, uwzględniające wszystkie istotne ograniczenia techniczne, operacyjne i środowiskowe […]”.
54.      Uważam jednak, że sporna decyzja, zamiast opierać się na ograniczeniach technicznych, operacyjnych lub środowiskowych, które służyłyby zindywidualizowaniu „parametru koordynacyjnego”, wynika z innej logiki. Jej art. 2 reguluje w sposób ogólny i w odniesieniu do wszystkich greckich koordynowanych portów lotniczych wyłączenie lotów VFR z przydzielania czasu na start lub lądowanie, uzasadniając to (jak wyjaśnię poniżej) brakiem pewności co do przestrzegania przez takie loty przydzielonych czasów w przypadku niekorzystnych warunków widoczności lub warunków meteorologicznych.
55.      Moim zdaniem, odczytywana w tym kontekście, sporna decyzja:
–        nie opiera się – przypominam ponownie – na istnieniu „istotnych ograniczeń technicznych, operacyjnych i środowiskowych”, o których mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93.
–        Nie jest ona zgodna z definicją zawartą w art. 2 lit. m) rozporządzenia nr 95/93 łączącą „parametry koordynacyjne” z wyrażeniem w terminach operacyjnych przepustowości dostępnej w danym porcie lotniczym.
–        Można ją raczej zakwalifikować jako zasadę krajową przyjętą na podstawie upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 1008/2008, o którym wspomniałem powyżej. Zgodnie z tym przepisem wykonywanie praw przewozowych podlega zasadom operacyjnym wspólnotowym, krajowym, regionalnym i lokalnym, odnoszącym się między innymi do przydziału czasu operacji.
56.      Do sądu odsyłającego należy ocena, czy – jak wydaje się logiczne – sporna decyzja jest wyższej rangi niż lokalne wytyczne greckich portów lotniczych i w konsekwencji ma przed nimi pierwszeństwo.
57.      W przypadku potwierdzenia, że lokalne wytyczne są podporządkowane spornej decyzji, koordynator powinien je uwzględnić zgodnie z art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 95/93. Sąd odsyłający będzie mógł natomiast wyjaśnić, czy lokalne wytyczne, które przyjmują przepisy krajowe, są zgodne z prawem Unii i mają na celu bardziej efektywne wykorzystanie przepustowości portu lotniczego.
b)      Podstawa ograniczenia lotów VFR
58.      Zakładając, że rozporządzenie nr 1008/2008 upoważnia co do zasady państwo greckie do wydania spornej decyzji, należy ustalić, czy określone w tej decyzji ograniczenia w przydzielaniu czasu na start lub lądowanie dla lotów VFR są uzasadnione.
59.      Zdaniem greckiego urzędu lotnictwa cywilnego:
–        Włączenie lotów VFR do systemu przydzielania czasu na start lub lądowanie w koordynowanym porcie lotniczym lub w porcie lotniczym z organizacją rozkładów skutkowałoby zakłóceniem prawidłowego funkcjonowania portu lotniczego i obsługi lotów IFR dysponujących przydziałami czasu na start lub lądowanie.
–        Loty VFR, które są wykonywane na podstawie kontaktu wzrokowego pilota z ziemią, są narażone na większe ryzyko opóźnienia lub odwołania ze względu na niekorzystne warunki meteorologiczne lub warunki widoczności.
–        Każde opóźnienie lub odwołanie lotów VFR ma wpływ na obsługę lotów IFR w fazach lądowania, parkowania i startu, w związku z czym przedsiębiorstwa lotnicze wykonujące loty według wskazań przyrządów nie są w stanie przestrzegać rozkładów lotów przewidzianych w ramach przydzielonych im czasów na start lub lądowanie.
–        W każdym razie wykonywanie lotów VFR pozostaje możliwe, zgodnie z podręcznikiem PPR Fraportu(24): przedsiębiorstwo lotnicze może złożyć do organu zarządzającego koordynowanym portem lotniczym, na czternaście dni przed datą planowanego lotu, wniosek o skorzystanie z jego infrastruktury, w momencie gdy prognozy pogody są już wiarygodne.
60.      Większość uczestników postępowania prejudycjalnego zgadza się, że wyłączenie lotów VFR z przydzielania czasu na start lub lądowanie w greckich koordynowanych portach lotniczych wynika z faktu, iż loty te wymagają dobrych warunków meteorologicznych. Jest znacznie bardziej prawdopodobne, że loty VFR, w porównaniu z lotami IFR, będą musiały zostać opóźnione lub odwołane z powodu zakłóceń, które nie pozwalają na ich bezpieczne wykonanie.
61.      Opóźnienie lub odwołanie lotów zakłóca prawidłowe funkcjonowanie portu lotniczego, prowadząc do przeciążenia samego portu lotniczego i jego przestrzeni powietrznej, a także do opóźnień w lądowaniu i starcie innych samolotów, co ostatecznie ogranicza dostępną zdolność operacyjną portu lotniczego.
62.      W szczególności rząd grecki(25) popiera uzasadnienie odmiennego traktowania lotów VFR w stosunku do lotów IFR w regule SERA.5005, zawartej w sekcji 5
załącznika 1 do rozporządzenia wykonawczego nr 923/2012 [„Warunki meteorologiczne dla lotów z widocznością (VMC), przepisy wykonywania lotu z widocznością (VFR), loty specjalne VFR i przepisy wykonywania lotów według wskazań przyrządów (IFR)”]. Owa reguła ustanawia zharmonizowane przepisy dotyczące wykonywania lotów z widocznością, w szczególności w odniesieniu do minimalnej widoczności i odległości od chmur, ograniczeń związanych z warunkami meteorologicznymi oraz szczególnych ograniczeń dotyczących lotów wykonywanych w nocy.
63.      Wszystko wskazuje bowiem na to, że mogą istnieć powody uzasadniające środek taki jak ten przyjęty w spornej decyzji. Komisja słusznie podkreśla, że w zatłoczonych portach lotniczych (tj. w koordynowanych portach lotniczych, które mają niedobory i nie są w stanie zaspokoić wszystkich wniosków o wykorzystanie przydziałów czasu na start lub lądowanie) kluczowe znaczenie ma to, by przepustowość portu lotniczego była wykorzystywana w jak najbardziej efektywny sposób. Ponieważ loty VFR zależą w dużej mierze od warunków meteorologicznych i warunków widoczności, prawdopodobieństwo opóźnień lub odwołań jest znacznie wyższe niż w przypadku lotów IFR. W tym samym stopniu przydzielanie czasu na start lub lądowanie lotom VFR mogłoby zaszkodzić efektywnemu wykorzystaniu koordynowanych portów lotniczych ze szkodą dla lotów IFR(26).
64.      Jednakże do sądu odsyłającego, który dysponuje wszystkimi istotnymi danymi, będzie należało dokonanie oceny, czy w świetle okoliczności dotyczących portów lotniczych, w których skarżące przedsiębiorstwa wniosły o przydzielenie im czasów na start lub lądowanie, ograniczenie przewidziane w spornej decyzji jest uzasadnione względami interesu ogólnego i proporcjonalne do zamierzonego celu.
65.      Wreszcie należy zaznaczyć, że sporna decyzja nie uniemożliwia w sposób bezwzględny, by loty VFR miały dostęp do greckich koordynowanych portów lotniczych, ponieważ przewiduje w tym celu możliwość złożenia wniosku o uprzednie zezwolenie, to znaczy oferuje alternatywne rozwiązanie w stosunku do przydzielenia czasu na start lub lądowanie(27).
66.      Prawdą jest, że chodzi o mechanizm, który nie zaspokaja interesów handlowych skarżących przedsiębiorstw(28), lecz którego zgodność z kryteriami proporcjonalności będzie musiał ocenić sąd odsyłający. Koniecznie będzie znalezienie równowagi między prawem tych przedsiębiorstw do świadczenia usług lotniczych z wykorzystaniem przeciążonej infrastruktury portów lotniczych (koordynowanych portów lotniczych) a zachowaniem najlepszych warunków efektywności w dostępie do tejże infrastruktury.
C.      Loty VFR w portach lotniczych z organizacją rozkładów
67.      Druga część obu pytań prejudycjalnych dotyczy możliwości rozszerzenia systemu przydzielania czasu na start lub lądowanie na porty lotnicze z organizacją rozkładów.
68.      Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy urząd lotnictwa cywilnego może stosować system przydzielania czasu na start lub lądowanie również do portów lotniczych z organizacją rozkładów.
69.      Fraport podnosi, że skoro skarżące przedsiębiorstwa twierdzą, iż wykonują loty wyłącznie między portami lotniczymi Chania, Rodos, Kithira, Kos, Mykonos, Santorini, Heraklion i Paros (wszystkie z nich są wyznaczone jak „koordynowane” porty lotnicze), nie są one objęte zakazem uzyskania przydziału czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych z organizacją rozkładów.
70.      Prawdą jest, że na pierwszy rzut oka ta część pytania wydaje się hipotetyczna, ponieważ skarżące przedsiębiorstwa wyraziły zainteresowanie uzyskaniem możliwości korzystania z infrastruktury koordynowanych portów lotniczych.
71.      Jednakże ograniczenie skarżącym przedsiębiorstwom możliwości wykonywania regularnych lotów komercyjnych lądujących lub startujących w portach lotniczych z organizacją rozkładów mogłoby zniweczyć wszelkie możliwości dostępu do tych portów lotniczych jako rozwiązanie problemów związanych z korzystaniem z koordynowanych portów lotniczych. W tym zakresie owe przedsiębiorstwa mają legitymację do zaskarżenia systemu mającego zastosowanie do portów lotniczych z organizacją rozkładów, co stanowi kwestię, do której sąd odsyłający musi się ustosunkować(29).
72.      Przeprowadzona przeze mnie analiza dotycząca wyłączenia lotów VFR z koordynowanych portów lotniczych ma zastosowanie wyłącznie do tego rodzaju portów lotniczych. Sytuacja w przypadku portów lotniczych z organizacją rozkładów znacznie się różni.
73.      W art. 2 lit. i) rozporządzenia nr 95/93 określono podstawowe cechy portów lotniczych z organizacją rozkładów: pojęcie to oznacza „port lotniczy, na którym występuje ryzyko problemów z przepustowością w pewnych okresach dnia, tygodnia lub roku, które mogą zostać rozwiązane w drodze dobrowolnej współpracy między przewoźnikami lotniczymi, i na którym został powołany organizator rozkładów w celu ułatwiania działań przewoźnikom lotniczym prowadzącym usługi lub zamierzającym prowadzić usługi w tym porcie lotniczym”.
74.      Istnieją elementy uzasadniające różnicę w traktowaniu portów lotniczych z organizacją rozkładów i koordynowanych portów lotniczych:
–        Przepustowość portu lotniczego. W koordynowanym porcie lotniczym jego przepustowość jest nasycona lub bardzo zbliżona do granicy możliwości. W porcie lotniczym z organizacją rozkładów występuje umiarkowane natężenie ruchu, z okresami wysokiego przeciążenia, ale możliwymi do opanowania.
–        Odpowiedzialny organ. W koordynowanych portach lotniczych jest to koordynator, „wyłączn[a] osob[a] odpowiedzialn[a] za przydział czasów na start lub lądowanie”(30). W portach lotniczych z organizacją rozkładów jest to organizator rozkładów, który pełni rolę bardziej mediacyjną i ma za zadanie doradzać „przewoźnikom lotniczym i zaleca[ć] alternatywne czasy przylotu lub odlotu, jeżeli prawdopodobnie wystąpią problemy z przepustowością”(31).
–        Planowanie. W koordynowanych portach lotniczych jest ono rygorystyczne i wymaga długoterminowych prognoz(32). W portach lotniczych z organizacją rozkładów jest ono bardziej elastyczne i umożliwia dostosowanie w zależności od zapotrzebowania.
–        Przydzielanie czasu na start lub lądowanie. W koordynowanych portach lotniczych jest ono obowiązkowe (co do zasady nie jest możliwe wykonywanie operacji bez wcześniejszego przydzielenia czasu na start lub lądowanie). Natomiast w portach lotniczych z organizacją rozkładów przydzielanie nie jest konieczne, ponieważ korzystanie z infrastruktury portu lotniczego jest elastyczne, a rozkłady lotów można łatwiej zmieniać(33).
–        Wniosek i potwierdzenie operacji. W koordynowanych portach lotniczych przydzielenie czasów na start lub lądowanie wymaga złożenia formalnego wniosku w określonych terminach, zaś koordynator musi je przydzielić i potwierdzić. W portach lotniczych z organizacją rozkładów przewoźnik lotniczy zgłasza jedynie przewidywany rozkład lotów, a organizator zaleca dostosowania w celu uniknięcia problemów z przepustowością(34).
75.      Różnice te, same w sobie istotne, uzasadniają odmienne traktowanie obu kategorii portów lotniczych.
76.      W każdym razie istotne jest to, że system prawny przewidziany przede wszystkim w art. 5 i 8 rozporządzenia nr 95/93 oraz w art. 19 rozporządzenia nr 1008/2008 przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do przyjmowania zasad krajowych i lokalnych wytycznych wyłącznie w odniesieniu do koordynowanych portów lotniczych.
77.      Rząd grecki sam wyraźnie przyznaje, że zgodnie z art. 2 lit. g) i i) rozporządzenia nr 95/93 państwa członkowskie nie dysponują zakresem uznania w celu rozszerzenia na porty lotnicze z organizacją rozkładów systemu przydzielania czasu na start lub lądowanie mającego zastosowanie do koordynowanych portów lotniczych(35).
78.      W tym samym duchu Komisja utrzymuje, że rozporządzenie nr 95/93 nie przewiduje możliwości rozszerzenia stosowania systemu przydzielania czasu na start lub lądowanie na porty lotnicze z organizacją rozkładów. W ramach tej ostatniej kategorii portów lotniczych przeważa dobrowolna współpraca między przewoźnikami lotniczymi, w razie potrzeby z pomocą organizatora rozkładów(36).
79.      Podzielam stanowisko Komisji i rządu greckiego. W konsekwencji decyzja taka jak sporna decyzja wykracza poza granice określone przez prawodawcę Unii w celu umożliwienia państwom członkowskim uzupełnienia uregulowań Unii w odniesieniu do portów lotniczych z organizacją rozkładów.
V.      Wnioski
80.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania zadane przez Symvoulio tis Epikrateias (radę stanu, Grecja) w następujący sposób:
„Artykuły 2
lit. a), g) oraz i), 3, 4, 6, 8, 10 i 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty, zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 793/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r., a także art. 19 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty
należy interpretować w ten sposób, że:
–        dają one państwom członkowskim możliwość przyjmowania zasad krajowych i lokalnych wytycznych uzupełniających przepisy Unii dotyczące przydzielania czasu na start lub lądowanie w koordynowanych portach lotniczych, w szczególności poprzez wyłączenie z przydzielania czasu na start lub lądowanie przewoźników lotniczych obsługujących loty wykonywane w całości zgodnie z zasadami mającymi zastosowanie do lotów podlegających przepisom dotyczącym wykonywania lotów z widocznością [Visual Flight Rules (VFR)].
–        Zasady krajowe i lokalne wytyczne uzupełniające przepisy Unii dotyczące przydzielania czasu na start lub lądowanie w koordynowanych portach lotniczych powinny być zgodne z zasadami neutralności, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności w zakresie dostępu do infrastruktury portu lotniczego.
–         Zasady krajowe i lokalne wytyczne nie mogą rozszerzać stosowania systemu przydzielania czasu na start lub lądowanie w koordynowanych portach lotniczych na porty lotnicze z organizacją rozkładów”.
1      Język oryginału: hiszpański.
2      „Sloty” w języku potocznym lotnictwa międzynarodowego.
3      Loty podlegające przepisom dotyczącym wykonywania lotów z widocznością [Visual Flight Rules (VFR)] oraz loty podlegające przepisom dotyczącym wykonywania lotów według wskazań przyrządów [Instrument Flight Rules (IFR)] są uregulowane w sekcji 5 załącznika do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 923/2012 z dnia 26 września 2012 r. ustanawiającego wspólne zasady w odniesieniu do przepisów lotniczych i operacyjnych dotyczących służb i procedur żeglugi powietrznej oraz zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (WE) nr 1035/2011 oraz rozporządzenia (WE) nr 1265/2007, (WE) nr 1794/2006, (WE) nr 730/2006, (WE) nr 1033/2006 i (UE) nr 255/2010 (Dz.U. 2012, L 281, s. 1).
4      Rozporządzenie Rady z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. 1993, L 14, s. 1). Zostało ono zmienione między innymi rozporządzeniem (WE) nr 793/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz.U. 2004, L 138, s. 50).
5      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Dz.U. 2008, L 293, s. 3).
6      Przepisy przyjęte decyzją dyrektora urzędu lotnictwa cywilnego nr 28893 z dnia 30 października 2023 r. (FEK B’ 6288/1.11.2023), zwaną dalej „sporną decyzją”.
7      Wersja ust. 1 zastąpiona ust. 1 decyzji dyrektora urzędu lotnictwa cywilnego nr 9329/12.3.2024 (FEK B’ 1784/19.3.2024).
8      Ethnikos Organismos Syntonismou Ptiseon (krajowa agencja ds. koordynacji lotów, Grecja).
9      Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas A AE i Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas B AE. W dalszej części niniejszej opinii będę odnosił się do obu podmiotów, posługując się skróconą nazwą „Fraport”.
10      https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf. Część 1, pkt 3, 4 i 5. Zwane dalej „wytycznymi IATA”.
11      Zgodnie z wytycznymi IATA (sekcja 1, pkt 3.2.1) linie lotnicze mogą swobodnie programować swoje operacje w tych portach lotniczych, z zachowaniem obowiązku zgłoszenia swego harmonogramu operacji.
12      Na koniec każdego okresu przydziału w koordynowanych portach lotniczych w puli gromadzi się niewykorzystane przydziały czasu na start lub lądowanie. Te przydziały czasu na start lub lądowanie są ponownie przydzielane w następnym okresie z zachowaniem pierwszeństwa linii lotniczych wykorzystujących co najmniej 80 % ich przydziałów czasu na start lub lądowanie („historyczne przydziały czasu na start lub lądowanie”), a co najmniej połowa puli jest przeznaczona dla nowych operatorów. Chodzi tu w istocie o mechanizm umożliwiający odzyskanie i redystrybucję niewykorzystanych przydziałów czasu na start lub lądowanie w celu ułatwienia osiągnięcia równowagi między efektywnością a otwarciem na konkurencję.
13      Motyw 15 rozporządzenia nr 793/2004.
14      Zgodnie z tym przepisem „koordynowany port lotniczy” oznacza „każdy port lotniczy gdzie, w celu przeprowadzenia lądowania lub startu, niezbędne jest dla przewoźnika lotniczego lub każdego innego operatora lotniczego posiadanie przydziału czasu na start lub lądowanie przez koordynatora […]”.
15      „Porty lotnicze z poważnymi problemami z przepustowością powinny być wyznaczane jako »koordynowane porty lotnicze« na podstawie obiektywnych kryteriów po przeprowadzeniu analizy przepustowości. W koordynowanych portach lotniczych niezbędne są szczegółowe reguły mające na celu zapewnienie, że zasady przejrzystości, neutralności [i] niedyskryminacji są ściśle przestrzegane. Specyficzne operacje takie jak operacje związane z helikopterami nie powinny podlegać regułom przydziału czasu na start lub lądowanie, ponieważ nie jest to niezbędne”.
16      Punkt 17 uwag na piśmie Komisji.
17      Wyrok z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).
18      Ibidem, pkt 19.
19      Wyróżnienie moje.
20      Wyróżnienie moje.
21      Wyróżnienie moje.
22      Wyróżnienie moje.
23      Postanowienie odsyłające zawiera dwa bardzo zwięzłe odniesienia do art. 16 Karty i nie wyjaśnia, dlaczego postanowienie to mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sporu.
24      Artykuł 2 ust. 6 spornej decyzji przewiduje możliwość świadczenia usług lotniczych ad hoc.
25      Punkty 28–30 uwag na piśmie rządu greckiego.
26      Punkty 27 i 28 uwag na piśmie Komisji. Komisja przypomina, że zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 95/93 „w sytuacji gdy wszystkie wnioski o czas na start lub lądowanie nie mogą zostać rozdysponowane w sposób zadowalający dla zainteresowanych przewoźników lotniczych, pierwszeństwo przyznaje się komercyjnym usługom lotniczym, w szczególności regularnym usługom oraz planowanym nieregularnym usługom lotniczym. W przypadku konkurujących wniosków w ramach tej samej kategorii usług, pierwszeństwo przyznaje się operacjom trwającym cały rok”.
27      Zdaniem Komisji owo alternatywne rozwiązanie w stosunku do przydzielenia czasu na start lub lądowanie dla lotów VFR zostało wprowadzone również w innym państwie członkowskim (Austria).
28      Podkreśla to sąd odsyłający w pkt 11 postanowienia odsyłającego, wskazując, że termin czternastu dni przed wykonaniem lotu nie jest wystarczający do zapewnienia niezbędnego planowania lotów regularnych. Dodaje on, że w każdym razie jest wątpliwe, czy organ zarządzający koordynowanym portem lotniczym przychyli się do stosownego wniosku przewoźnika lotniczego.
29      W pkt 11 postanowienia odsyłającego sąd odsyłający wskazuje, że niemożność przydzielenia lotom VFR czasu na start lub lądowanie w ramach komercyjnego transportu lotniczego pasażerów w greckich koordynowanych portach lotniczych lub portach lotniczych z organizacją rozkładów powoduje wspólną szkodę dla skarżących przedsiębiorstw, ponieważ zagraża realizacji ich planu biznesowego. Uznaje on jednoznacznie interes tych przedsiębiorstw (a tym samym ich legitymację procesową) w zaskarżeniu spornej decyzji w całości.
30      Artykuł 4 ust. 5 rozporządzenia nr 95/93.
31      Zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 95/93 „[o]rganizator rozkładów monitoruje zgodność operacji przewoźników lotniczych z zaleconymi im rozkładami” (wyróżnienie moje).
32      Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 95/93. Zgodnie z pkt 1.4.1 sekcji 1 wytycznych IATA portami lotniczymi poziomu 2 są te porty lotnicze, w których istnieje możliwość wystąpienia problemów z przepustowością w pewnych okresach dnia, tygodnia lub sezonu, które można rozwiązać za pomocą dostosowań rozkładów lotów wspólnie uzgodnionych między przewoźnikami lotniczymi a organizatorem rozkładów.
33      Artykuł 2
lit. g) i i), art. 3, 8a i 8b rozporządzenia nr 95/93. Zgodnie z pkt 1.7.1 lit. b) sekcji 1 wytycznych IATA w porcie lotniczym poziomu 2 nie przydziela się czasu na start lub lądowanie.
34      Artykuły 4, 8, 8a i 8b rozporządzenia nr 95/93.
35      Punkt 52 uwag na piśmie rządu greckiego.
36      Punkt 38 uwag na piśmie Komisji.