Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
21 mei 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de militaire agressie tegen Oekraïne – Verordening (EU) nr. 269/2014 – Artikel 2, lid 1 – Bevriezing van tegoeden en economische middelen – Oprichting van een trust – Begunstigde van de trust die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst – Bevriezing van de in een trust ingebrachte tegoeden en economische middelen – Begrippen ‚toebehoren’ en ‚zeggenschap’ ”
In de gevoegde zaken C‑428/24 en C‑476/24,
betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) bij beslissingen van 7 en 8 mei 2024, ingekomen bij het Hof op respectievelijk 13 juni 2024 en 5 juli 2024, in de procedures
FZ AR
SpA
tegen
Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro, Comitato di Sicurezza Finanziaria,
Comando Generale della Guardia di Finanza, Nucleo Speciale di Polizia Valutaria,
Agenzia del Demanio,
in tegenwoordigheid van:
PN SpA,
FZ GO AG (C‑428/24),
en
SX Ltd
tegen
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Comando Generale della Guardia di Finanza,
Agenzia del Demanio,
in tegenwoordigheid van:
SY Ltd (C‑476/24),
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, T. von Danwitz, vicepresident van het Hof, waarnemend rechter van de Eerste kamer, I. Ziemele (rapporteur), A. Kumin en S. Gervasoni, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: C. Di Bella, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 10 september 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        FZ AR
SpA, vertegenwoordigd door G. Cambareri, avvocato, en D. Bogaert T. Bontinck, M. Brésart, S. Napolitano en F. Patuelli, avocats,
–        FZ GO AG, vertegenwoordigd door N. Montag, avocată, en A. O’Neill, barrister,
–        SX Ltd, vertegenwoordigd door F. Centonze en A. Saccucci, avvocati,
–        SY Ltd, vertegenwoordigd door P. Busco, avvocato,
–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino als gemachtigde, bijgestaan door G. Palatiello en L. Paolucci, avvocati dello Stato, en P. Cardinale, procuratore dello Stato,
–        de Belgische regering, vertegenwoordigd door L. Jans, C. Pochet en M. Van Regemorter als gemachtigden,
–        de Finse regering, vertegenwoordigd door M. Pere als gemachtigde,
–        de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Di Gaetano, B. Driessen en P. Mahnič als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Carpus-Carcea en L. Puccio als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 2, lid 1, van verordening (EU) nr. 269/2014 van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 6), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/330 van de Raad van 25 februari 2022 (PB 2022, L 51, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 269/2014”).
2        Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen respectievelijk – in zaak C‑428/24 – FZ AR
SpA, enerzijds, en het Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro, Comitato di Sicurezza Finanziaria (ministerie van Economische Zaken en Financiën, afdeling Financiën, comité voor financiële zekerheid, Italië), de Comando Generale della Guardia di Finanza, Nucleo Speciale di Polizia Valutaria (algemeen commando van de financiële politie en douaneautoriteit, speciale eenheid voor de bescherming van financiële markten, Italië) en de Agenzia del Demanio (beheer van het openbaar domein, Italië), anderzijds, alsmede – in zaak C‑476/24 – SX Ltd, enerzijds, en het Ministero dell’Economia e delle Finanze, de Commando Generale della Guardia di Finanza en het Agenzia del Demanio, anderzijds, over de bevriezing van de tegoeden en economische middelen van FZ AR en van de economische middelen van SX in de vorm van een vaartuig.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
3        Artikel 2 van het op 1 juli 1985 te ’s-Gravenhage gesloten verdrag inzake het recht dat toepasselijk is op trusts en inzake de erkenning van trusts (hierna: „verdrag van ’s-Gravenhage”), dat door de Italiaanse Republiek is ondertekend en geratificeerd, bepaalt:
„Voor de toepassing van dit verdrag heeft de term trust het oog op de rechtsbetrekkingen die – bij rechtshandeling onder de levenden of ter zake des doods – in het leven worden geroepen door een persoon, de insteller, wanneer goederen onder de macht van een trustee worden gebracht ten behoeve van een begunstigde of voor een bepaald doel.
Een trust heeft de volgende kenmerken:
a.      de goederen van de trust vormen een afgescheiden vermogen en zijn geen deel van het vermogen van de trustee;
b.      de rechtstitel met betrekking tot de goederen van de trust staat ten name van de trustee of ten name van een ander voor rekening van de trustee;
c.      de trustee heeft de bevoegdheid en de plicht, ter zake waarvan hij verantwoording schuldig is, om in overeenstemming met de bepalingen van de trust en de bijzondere verplichtingen, waaraan hij van rechtswege is onderworpen, de goederen van de trust te besturen en te beheren of erover te beschikken.
Het is niet noodzakelijkerwijs onverenigbaar met het bestaan van een trust dat de insteller zich bepaalde rechten en bevoegdheden heeft voorbehouden of dat de trustee bepaalde rechten als begunstigde heeft.”
4        Artikel 6, eerste alinea, van dit verdrag luidt:
„De trust wordt beheerst door het door de insteller gekozen recht. De keuze moet uitdrukkelijk zijn of voortvloeien uit de bepalingen van de akte waarbij de trust is ingesteld of het geschrift waaruit van het bestaan daarvan blijkt, zo nodig uitgelegd in het licht van de omstandigheden van het geval.”
5        Artikel 11 van dit verdrag bepaalt:
„Een trust die in het leven is geroepen overeenkomstig het door de bepalingen van het voorafgaande hoofdstuk aangewezen recht wordt erkend als trust.
Die erkenning houdt ten minste in dat het trustvermogen is afgescheiden van het eigen vermogen van de trustee en dat de trustee in zijn hoedanigheid van trustee als eiser of verweerder in rechte kan optreden en kan verschijnen voor een notaris of voor enig persoon die handelt in de uitoefening van een openbare functie.
Voor zover het recht dat toepasselijk is op de trust dit verlangt of bepaalt, brengt deze erkenning in het bijzonder mede:
a.      dat de persoonlijke schuldeisers van de trustee geen verhaal hebben op het trustvermogen;
b.      dat de trustgoederen geen deel uitmaken van het vermogen van de trustee in geval van diens insolventie of faillissement;
c.      dat de trustgoederen geen deel uitmaken van enige huwelijksgoederengemeenschap waarin de trustee gehuwd mocht zijn noch van zijn nalatenschap;
d.      dat de trustgoederen kunnen worden teruggevorderd in gevallen waarin de trustee deze, met schending van de verplichtingen die voor hem uit de trust voortvloeien, met zijn eigen vermogen heeft vermengd of deze heeft vervreemd.
Niettemin blijven de rechten en verplichtingen van een derde die de goederen onder zich heeft, beheerst door de wet aangewezen door de verwijzingsregels van het forum.”
Unierecht
Besluit 2014/145
6        De overwegingen 1, 4 en 5 van besluit 2014/145/GBVB van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 16), luiden:
„(1)      Op 6 maart 2014 veroordeelden de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten van de [Europese] Unie met klem de niet-uitgelokte schending van de Oekraïense soevereiniteit en territoriale integriteit door de Russische Federatie, en riepen zij de Russische Federatie op haar strijdkrachten onmiddellijk terug te trekken naar de gebieden waar zij permanent gestationeerd zijn, overeenkomstig de relevante overeenkomsten. [...] De staatshoofden en regeringsleiders waren van oordeel dat de beslissing van de Hoge Raad van de Autonome Republiek van de Krim om een referendum over de toekomstige status van het grondgebied te houden, indruist tegen de Oekraïense grondwet en bijgevolg onwettig is.
[...]
(4)      In de huidige omstandigheden, dienen er reisbeperkingen en een bevriezing van vermogensbestanddelen te worden opgelegd jegens personen die verantwoordelijk zijn voor acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, waaronder acties betreffende de toekomstige status van elk deel van het grondgebied die in strijd zijn met de Oekraïense grondwet, alsmede personen, entiteiten of lichamen die daarbij betrokken zijn.
(5)      Om een aantal maatregelen uit te voeren, is een bijkomend optreden van de Unie vereist[.]”
Besluit 2022/397 en besluit 2022/883
7        Als reactie op de agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie op 24 februari 2022 en gelet op de ernst van de situatie, heeft de Raad van de Europese Unie de bijlage bij besluit 2014/145 betreffende de lijst van personen, entiteiten en lichamen bedoeld in de artikelen 1 en 2 van dat besluit gewijzigd, met name bij besluit (GBVB) 2022/397 van 9 maart 2022 (PB 2022, L 80, blz. 31) en besluit (GBVB) 2022/883 van 3 juni 2022 (PB 2022, L 153, blz. 92).
Verordening nr. 269/2014
8        In de overwegingen 4 tot en met 6 van verordening nr. 269/2014 staat te lezen:
„(4)      Op 17 maart 2014 heeft de Raad [besluit 2014/145] vastgesteld, dat voorziet in reisbeperkingen en de bevriezing van de tegoeden en economische middelen van bepaalde personen die verantwoordelijk zijn voor acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, waaronder acties betreffende de toekomstige status van elk deel van het grondgebied die in strijd zijn met de Oekraïense grondwet, alsmede van natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die daarbij betrokken zijn. Die natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten en lichamen worden vermeld in de bijlage bij dat besluit.
(5)      Sommige van die maatregelen vallen onder het toepassingsgebied van het Verdrag en derhalve[] zijn zij er in het bijzonder op gericht om te garanderen dat zij in alle lidstaten uniform worden toegepast[.]
[R]egelgeving op het niveau van de Unie is noodzakelijk voor de tenuitvoerlegging van die maatregelen.
(6)      Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en strookt met de beginselen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend, in het bijzonder het recht op een effectief rechtsmiddel en op een eerlijk proces en het recht op de bescherming van persoonsgegevens. Deze verordening moet worden toegepast overeenkomstig die rechten en beginselen.”
9        Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
d)      ‚economische middelen’: activa van enigerlei aard, materieel of immaterieel, roerend of onroerend, die geen tegoeden zijn, maar kunnen worden gebruikt om tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen;
e)      ‚bevriezing van economische middelen’: voorkomen dat economische middelen worden gebruikt om op enigerlei wijze tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen, onder meer door deze te verkopen, te verhuren of te verhypothekeren;
f)      ‚bevriezing van tegoeden’: voorkoming van mutatie, overmaking, wijziging, gebruik of inzet van of omgang met tegoeden, op welke wijze ook, met als gevolg wijziging van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of andere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk wordt gemaakt;
g)      ‚tegoeden’: financiële activa en voordelen van enigerlei aard, met inbegrip van, maar niet beperkt tot:
i)      contanten, cheques, geldvorderingen, wissels, postwissels en andere betaalmiddelen;
ii)      deposito’s bij financiële instellingen of andere entiteiten, saldi op rekeningen, schulden en schuldbewijzen;
iii)      in het openbaar en onderhands verhandelde waardepapieren en schuldbewijzen, met inbegrip van aandelen, certificaten van waardepapieren, obligaties, promesses, warrants, schuldbekentenissen en derivatencontracten;
iv)      interesten, dividenden of andere inkomsten uit of waarde voortkomende uit of gegenereerd door activa;
v)      krediet, recht op compensatie, garanties, uitvoeringsgaranties of andere financiële verplichtingen;
vi)      kredietbrieven, cognossementen, koopbrieven; alsmede
vii)      bewijsstukken van belangen in fondsen of financiële middelen;
[...]”
10      In artikel 2 van die verordening is bepaald:
„1.      Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van alle in bijlage I vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, worden bevroren.
2.      Er worden geen tegoeden of economische middelen, rechtstreeks of onrechtstreeks[,] ter beschikking gesteld aan of ten behoeve van de in de lijst in bijlage I vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen.”
11      Artikel 3, lid 1, van die
verordening bepaalt:
„Bijlage I omvat een lijst van:
a)      natuurlijke personen die verantwoordelijk zijn voor, steun verlenen aan of uitvoering geven aan, acties of beleidsmaatregelen die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne of de stabiliteit of veiligheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, of die de werkzaamheden van internationale organisaties in Oekraïne belemmeren;
[...]
d)      natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die materiële of financiële steun verlenen aan of profijt trekken van Russische beleidsmakers die verantwoordelijk zijn voor de inlijving van de Krim of de destabilisatie van Oekraïne;
e)      natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten en lichamen die transacties sluiten met de separatistische groepen in de Oekraïense regio Donbas;
f)      natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen die materiële of financiële steun verlenen aan of profijt trekken van de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne; of
g)      vooraanstaande zakenlieden of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne,
en met hen geassocieerde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen.”
12      Artikel 9 van verordening nr. 269/2014 luidt:
„Het is verboden om bewust en opzettelijk deel te nemen aan activiteiten die tot doel of gevolg hebben dat de in artikel 2 bedoelde maatregelen worden omzeild.”
Uitvoeringsverordening 2022/396
13      Op 9 maart 2022 heeft de Raad uitvoeringsverordening (EU) 2022/396 tot uitvoering van [verordening nr. 269/2014] betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 80, blz. 1) vastgesteld, waarbij 146 leden van de Federatieraad van de Russische Federatie die de regeringsbesluiten inzake het „Verdrag van vriendschap, samenwerking en wederzijdse bijstand tussen de Russische Federatie en de Volksrepubliek Donetsk en tussen de Russische Federatie en de Volksrepubliek Loehansk” hebben geratificeerd, zijn toegevoegd aan de in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 opgenomen lijst van natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen die aan beperkende maatregelen onderworpen zijn, alsook 14 personen die de regering van de Russische Federatie ondersteunen, ervan profiteren of een belangrijke inkomstenbron van die regering vormen, dan wel verbonden zijn met op de lijst geplaatste personen of entiteiten.
14      In de overwegingen 3 en 4 van deze uitvoeringsverordening is vermeld:
„(3)      Op 24 februari 2022 kondigde de president van de Russische Federatie een militaire operatie in Oekraïne aan, waarna de Russische strijdkrachten een aanval begonnen op Oekraïne. Die aanval is een flagrante schending van de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne.
(4)      In zijn conclusies van 24 februari 2022 veroordeelde de Europese Raad in de krachtigste bewoordingen de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne. De onwettige militaire acties van Rusland vormen een flagrante schending van het internationaal recht en van de beginselen van het VN‑Handvest, en ondermijnen de Europese en mondiale veiligheid en stabiliteit. De Europese Raad kwam, in nauwe coördinatie met zijn partners en bondgenoten, verdere beperkende maatregelen overeen die enorm zware gevolgen zullen hebben voor Rusland.”
Uitvoeringsverordening 2022/878
15      Gezien de ernst van de situatie in verband met de gruweldaden die de strijdkrachten van de Russische Federatie in verschillende Oekraïense steden hebben begaan, heeft de Raad uitvoeringsverordening (EU) 2022/878 van 3 juni 2022 tot uitvoering van [verordening nr. 269/2014] betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 153, blz. 15) vastgesteld, waarbij 65 personen en 18 entiteiten zijn toegevoegd aan de in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 opgenomen lijst van natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen die onderworpen zijn aan beperkende maatregelen.
16      In de overwegingen 2 en 3 van deze uitvoeringsverordening is vermeld:
„(2)      De Unie blijft de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne onverminderd steunen, en acties en beleidsmaatregelen die de territoriale integriteit van Oekraïne ondermijnen, veroordelen.
(3)      De Unie veroordeelt in de krachtigste bewoordingen de gemelde gruweldaden van de strijdkrachten van de Russische Federatie in Boetsja en andere Oekraïense steden. De Unie steunt alle maatregelen om ervoor te zorgen dat er verantwoording wordt afgelegd voor schendingen van de mensenrechten en het internationaal humanitair recht in Oekraïne door strijdkrachten van de Russische Federatie.”
Richtlijn 2015/849
17      Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB 2015, L 141, blz. 73), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 (PB 2018, L 156, blz. 43)
(hierna: „richtlijn 2015/849”), vermeldt in overweging 14:
„De noodzaak van nauwkeurige en actuele informatie over de uiteindelijk begunstigde is een bepalende factor bij het opsporen van criminelen die hun identiteit anders achter een vennootschapsrechtelijke structuur kunnen verbergen. [...]”
18      Artikel 3 van deze richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
6.      ‚uiteindelijk begunstigde’: elke natuurlijke perso(o)n(en) die de uiteindelijke eigenaar is (zijn) van of zeggenschap heeft (hebben) over de cliënt en/of de natuurlijke perso(o)n(en) voor wiens/wier rekening een transactie of activiteit wordt verricht, en waaronder ten minste wordt verstaan:
[...]
b)      in het geval van trusts, alle volgende personen:
i)      de oprichter(s) van de trust;
ii)      de trustee(s);
iii)      de eventuele protector(s);
iv)      de begunstigden; of voor zover de afzonderlijke personen die de begunstigden van de juridische constructie of de juridische entiteit zijn, nog niet zijn geïdentificeerd, de groep van personen in wier belang de juridische entiteit of de juridische constructie hoofdzakelijk werd opgericht of werkzaam is;
v)      elke andere natuurlijke persoon die door directe of indirecte eigendom of via andere middelen uiteindelijke zeggenschap over de trust uitoefent;
[...]”
Beste praktijken
19      De Raad heeft een document opgesteld over beste praktijken in de lidstaten voor de uitvoering van beperkende maatregelen, dat met name is bijgewerkt op 4 mei 2018 (document 8519/18), 27 juni 2022 (document 10572/22) en 3 juli 2024 (document 11623/24).
20      Document 11623/24 van de Raad, met als opschrift „Beste praktijken van de [Europese Unie] voor de doeltreffende uitvoering van beperkende maatregelen”, in de versie van 3 juli 2024 (hierna: „beste praktijken”), bepaalt in punt 3 ervan dat beste praktijken moeten worden beschouwd als niet-limitatieve aanbevelingen van algemene aard met het oog op de doeltreffende uitvoering van beperkende maatregelen overeenkomstig het Unierecht en de nationale wetgeving ter zake. Zij zijn niet juridisch bindend en mogen niet worden gezien als aansporingen tot acties die onverenigbaar zouden zijn met het Unierecht of de nationale wetgeving ter zake, onder meer inzake gegevensbescherming.
21      Afdeling B van de beste praktijken bevat een deel III, met als opschrift „Reikwijdte van financiële beperkende maatregelen”, dat de punten 34 en 35 bevat, die luiden:
„34.      De bevriezing heeft betrekking op alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan of eigendom zijn van de aangewezen personen en entiteiten, en ook op die welke in hun bezit zijn of onder hun zeggenschap staan. Onder ‚in hun bezit zijn’ of ‚onder hun zeggenschap staan’ moeten dan alle situaties worden verstaan waarin een aangewezen persoon of entiteit wettig kan beschikken over tegoeden of economische middelen of deze kan overmaken, zonder dat die zijn eigendom zijn en zonder dat hiervoor toestemming van de wettige eigenaar vereist is. [...]
35.      In beginsel zou de bevriezing geen gevolgen moeten hebben voor de tegoeden en economische middelen die geen eigendom zijn van of toebehoren aan, noch in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van, aangewezen personen en entiteiten. [...] Volgens dezelfde logica vallen de tegoeden en economische middelen van een niet-aangewezen entiteit met een andere rechtspersoonlijkheid dan een aangewezen persoon of entiteit niet hieronder, tenzij deze onder zeggenschap van de aangewezen persoon of entiteit staan of in zijn of haar bezit zijn. Niettemin vallen tegoeden en economische middelen die een aangewezen en een niet-aangewezen persoon of entiteit in mede-eigendom hebben, hier in de praktijk wel volledig onder.”
22      Afdeling B bevat ook een deel VIII, dat met name de punten 62 tot en met 67 van de beste praktijken bevat, waarin het volgende is bepaald:
„Beginsel
62.      De tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van op een lijst geplaatste natuurlijke personen of rechtspersonen moeten verplicht worden bevroren. Onder de voorwaarden in punt 35 vallen hieronder ook activa die in het bezit zijn van niet
op een lijst geplaatste entiteiten die in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van op een lijst geplaatste personen of entiteiten.
Eigendom
63.      Het bepalende criterium bij de vaststelling of een andere persoon of entiteit eigenaar is van een rechtspersoon of entiteit, is het in het bezit zijn van 50 % of meer van de eigendomsrechten van een entiteit, of daarin een meerderheidsbelang hebben. Indien aan dit criterium is voldaan, wordt een andere persoon of entiteit geacht eigenaar van de rechtspersoon of entiteit te zijn.
Bij het beoordelen van de eigendom moet ook rekening worden gehouden met de cumulatieve eigendom van de entiteit. Bijvoorbeeld, indien een aangewezen persoon 30 % van de entiteit bezit en een andere aangewezen persoon 25 % van de entiteit bezit, moet in beginsel worden geacht dat de entiteit in het bezit is van aangewezen personen.
Zeggenschap
64.      De bepalende criteria bij de vaststelling of een persoon of entiteit onder de zeggenschap staat van een andere persoon of entiteit, alleen of krachtens een overeenkomst met een andere aandeelhouder of derde partij, kunnen onder meer omvatten:
a.      het recht hebben of de bevoegdheid uitoefenen om een meerderheid van de leden van het toezichthoudend, leidinggevend of bestuursorgaan van een dergelijke rechtspersoon of entiteit aan te stellen of te ontslaan;
b.      het aangesteld hebben, enkel als gevolg van de uitoefening van zijn stemrechten, van een meerderheid van de leden van het toezichthoudend, leidinggevend of bestuursorgaan van een rechtspersoon of entiteit die gedurende het lopende en voorgaande begrotingsjaar in functie waren;
c.      het, ingevolge een overeenkomst met andere aandeelhouders in of leden van een rechtspersoon of entiteit, alleen zeggenschap hebben over een meerderheid van de aandeelhouders‑ of ledenstemrechten in die rechtspersoon of entiteit;
d.      het bezit van het recht tot het uitoefenen van een overheersende invloed op een rechtspersoon of entiteit ingevolge een met die rechtspersoon of entiteit aangegane overeenkomst of een bepaling in het memorandum of de akte van oprichting, wanneer het recht dat die rechtspersoon of entiteit beheerst een dergelijke overeenkomst of bepaling toestaat;
e.      het hebben van de bevoegdheid tot het feitelijk uitoefenen van het recht om een overheersende invloed als bedoeld in punt d) uit te oefenen zonder de houder van dat recht te zijn [(inclusief, bijvoorbeeld, door middel van een brievenbusmaatschappij)];
f.      het hebben van het recht om alle of een deel van de activa van een rechtspersoon of entiteit te gebruiken;
g.      het op geconsolideerde basis beheren van een rechtspersoon of entiteit, gepaard gaande met het publiceren van geconsolideerde jaarrekeningen;
h.      het gezamenlijk en hoofdelijk delen van de financiële verplichtingen van een rechtspersoon of entiteit, of het garanderen van deze verplichtingen.
65.      Indien aan een van deze criteria is voldaan, wordt de rechtspersoon of entiteit geacht onder de zeggenschap te staan van een andere persoon of entiteit, tenzij per geval het tegendeel kan worden bewezen.
66.      Het vervullen van de bovengenoemde criteria van eigendom of zeggenschap kan per geval worden weerlegd.
67.      In de volgende voorbeelden worden omstandigheden beschreven die erop kunnen wijzen dat een aangewezen persoon of entiteit zeggenschap heeft over een niet-aangewezen entiteit. Dit zijn slechts enkele voorbeelden, bedoeld ter illustratie:
[...]
e)      Gebruik van trusts, brievenbusmaatschappijen en vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid
–        Een entiteit maakt deel uit van een nodeloos complexe bedrijfsstructuur waarbij mogelijk entiteiten zijn betrokken zoals brievenbusmaatschappijen, vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid en/of trusts die banden hebben met een aangewezen persoon. Sommige van deze entiteiten zijn opgericht of de identiteit ervan is gewijzigd kort voor of na (indien toegestaan op grond van de toepasselijke verordeningen van de Raad) de vaststelling van de sanctieregeling of de aanwijzing van de persoon, en hebben geen geloofwaardige bedrijfsactiviteit.
–        Een of meerdere trusts worden gebruikt als ontvanger(s) van activa van een entiteit die in het bezit is of onder zeggenschap staat van een aangewezen persoon. Bij het beheer van de trusts zijn beroepsbeoefenaars betrokken uit het rechtsgebied waar de trust(s) is/zijn opgericht.”
Italiaans recht
23      In de Italiaanse rechtsorde is in de mogelijkheid om gebruik te maken van het instrument van de trust voorzien in legge n. 364 –
Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla legge applicabile ai trusts e sul loro riconoscimento, adottata a l’Aja il 1°luglio 1985 (wet nr. 364 houdende ratificatie en uitvoering van het verdrag van ’s-Gravenhage), van 16 oktober 1989 (GURI nr. 261 van 8 november 1989, gewoon supplement nr. 84).
24      Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van decreto legislativo n. 109 –
Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/EG (wetsbesluit nr. 109 houdende maatregelen ter voorkoming, bestrijding en bestraffing van de financiering van terrorisme en de activiteiten van landen die de vrede en de internationale veiligheid bedreigen, vastgesteld ter uitvoering van richtlijn 2005/60/EG), van 22 juni 2007 (GURI nr. 172 van 26 juli 2007), zoals gewijzigd bij decreto legislativo n. 90 – Attuazione della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e recante modifica delle direttive 2005/60/CE e 2006/70/CE e attuazione del regolamento (UE) n. 2015/847 riguarendaante i dati informativi che gunano i trasferimenti di fondi e che abroga il regolamento (CE) n. 1781/2006 [wetsbesluit nr. 90 houdende uitvoering van richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering en tot wijziging van de richtlijnen 2005/60/EG en 2006/70/EG, alsmede uitvoering van verordening (EU) 2015/847 betreffende bij geldovermakingen te voegen informatie en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1781/2006] van 25 mei 2017 (GURI nr. 140 van 19 juni 2017, gewoon supplement nr. 28; hierna: „wetsbesluit nr. 109/2007”), is het Comitato di Sicurezza Finanziaria (comité voor financiële zekerheid, Italië) belast met de vaststelling van de bevriezingsmaatregelen waartoe de Verenigde Naties (VN), de Unie en het ministerie van Economische Zaken en Financiën krachtens de geldende regeling hebben besloten.
25      Artikel 5 van wetsbesluit nr. 109/2007 bepaalt dat bevroren tegoeden niet mogen worden overgedragen, afgestaan of
op enigerlei wijze gebruikt, en dat het verboden is om aan de genoemde personen of entiteiten direct of indirect tegoeden of economische middelen ter beschikking te stellen of deze ten behoeve van hen te gebruiken.
Hoofdgedingen, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
Hoofdgeding in zaak C‑428/24
26      FZ AR is een Italiaanse vennootschap die deel uitmaakt van de multinationale groep FZ en actief is in de sector van de productie, invoer en uitvoer van, en groothandel in bemestingsproducten, antiparasitaire producten, gewasbeschermingsmiddelen, en instrumenten en apparatuur voor de productie van en de handel in die producten.
27      FZ AR is voor 100 % in handen van FZ GO AG, een Zwitserse vennootschap, die op haar beurt voor 90 % in handen is van NC Ltd, een Cypriotische vennootschap. NC is voor 99,38 % in handen van TR, die op haar beurt voor 75,10 % in handen is van WX Ltd, welke beide eveneens Cypriotische vennootschappen zijn.
WX is voor 100 % in handen van PX Limited, een vennootschap die professionele diensten op het gebied van beheer van trusts verleent overeenkomstig het Cypriotische recht.
28      De onherroepelijke en discretionaire trust „XT” (hierna: „XT‑trust”), die op 24 september 2015 is opgericht, wordt beheerst door het recht van de Bermuda-eilanden. De trustee van XT‑trust is WX, die belast is met het beheer van de in deze trust ingebrachte goederen en economische middelen, alsook met het financiële toezicht op FZ GO en, bijgevolg, op FZ AR.
29      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat WX de stemrechten die verbonden zijn aan de zeggenschapsdeelneming die zij heeft in een „keten” van vennootschappen, waaronder FZ GO en FZ AR, niet in eigen naam, maar in naam en voor rekening van XT‑trust beheert en controleert. De in deze trust ingebrachte middelen omvatten dus ook de zeggenschapsdeelneming van FZ GO en FZ AR.
30      Volgens de verwijzingsbeslissing is ZU, de oorspronkelijk begunstigde van XT‑trust, op 8 maart 2022 vervangen door TU, de echtgenote van ZU.
31      Op 9 maart 2022 heeft de Raad ZU bij besluit 2022/397 en uitvoeringsverordening 2022/396 geplaatst op de lijst van personen, entiteiten en lichamen die onderworpen zijn aan beperkende maatregelen, die is opgenomen in de bijlage bij besluit 2014/145 en in bijlage I bij verordening nr. 269/2014.
32      Op 3 juni 2022 heeft de Raad TU bij besluit 2022/883 en uitvoeringsverordening 2022/878 geplaatst op de lijst van personen, entiteiten en lichamen die onderworpen zijn aan beperkende maatregelen, die is opgenomen in bijlage I bij verordening nr. 269/2014.
33      Bij op 28 september 2022 ter kennis gebracht besluit heeft het comité financiële zekerheid krachtens artikel 2 van verordening nr. 269/2014 en wetsbesluit nr. 109/2007 de bevriezing van de tegoeden en economische middelen van FZ AR gelast. Volgens het comité stond FZ AR namelijk via structuren van Zwitserse en Cypriotische vennootschappen onder zeggenschap van XT‑trust, die was opgericht volgens het recht van de Bermuda-eilanden, en was TU, als opvolger van ZU, die op 8 maart 2022 afstand had gedaan van zijn hoedanigheid van begunstigde, sinds 9 maart 2022 de uiteindelijk begunstigde van XT‑trust. De goederen en rechtsbetrekkingen van FZ AR zouden dus in werkelijkheid indirect aan TU kunnen worden toegerekend.
34      Op 28 oktober 2022 heeft FZ AR bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië), de verwijzende rechter, beroep ingesteld tot nietigverklaring van dat besluit. Zij heeft daarbij aangevoerd dat TU weliswaar begunstigde is van XT‑trust, die aan de top staat van de zeggenschapsketen van FZ GO – die op haar beurt 100 % van het kapitaal van FZ AR in handen heeft, waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren –, maar dat zij geen zeggenschap over die tegoeden en economische middelen heeft, zelfs niet indirect.
35      FZ AR wijst erop dat, in het kader van een discretionaire trust (non‑exhaustive discretionary trust) in de zin van het recht van de Bermuda-eilanden, de begunstigde van deze trust geen eigenaar van de goederen van de trust is en ook geen recht heeft op de opbrengsten ervan, maar slechts de verwachting heeft dat de trustee zijn discretionaire bevoegdheid in het voordeel van de begunstigde uitoefent.
36      Voorts mag de trustee op grond van het in de trustakte van 30 mei 2022 opgenomen eerbiedigingsbeding („compliance clause”) (hierna: „eerbiedigingsbeding”) nooit enig economisch voordeel uit het vermogen van de trust, waaronder het vermogen van FZ AR, uitkeren aan enige persoon of entiteit, met inbegrip van de begunstigde, indien die uitkering een schending zou vormen van de maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen die krachtens het Unierecht zijn vastgesteld. De bestuurders van de trustee en de protector van XT‑trust hebben zich ertoe verbonden de door de Europese, nationale of VN‑autoriteiten vastgestelde sancties na te leven, en geen instructies van TU te aanvaarden. TU kan XT‑trust niet beëindigen vóór het in 2106 vastgestelde verstrijken van de looptijd ervan, en zij kan zich evenmin de tegoeden ervan toe-eigenen.
37      De verwerende administraties in het hoofdgeding hebben benadrukt dat het feit dat het recht van de Bermuda-eilanden en artikel 13 van de trustakte van XT‑trust elke uitkering van voordelen aan de begunstigde verbieden, niet volledig uitsluit dat de op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 geplaatste persoon de middelen kan gebruiken waarop het in punt 33 van het onderhavige arrest vermelde besluit tot bevriezing van tegoeden en economische middelen betrekking heeft, aangezien de trust een rechtshandeling is die is gebaseerd op de wil van de partijen. Zij kunnen de in de oprichtingsakte van de trust opgenomen contractuele bepalingen wijzigen of schrappen, de trust beëindigen en deze in een ander land opnieuw oprichten onder een ander recht.
38      De verwijzende rechter merkt ten eerste op dat TU, die de begunstigde van XT‑trust is en in wezen eigenaar is van FZ AR, geen enkele bevoegdheid heeft om de in deze trust ingebrachte tegoeden en economische middelen te beheren of er zeggenschap over uit te oefenen.
39      Ten tweede is XT‑trust opgericht volgens het gebruikelijke model voor de oprichting van een trust, dat wil zeggen dat de trustee, die in naam eigenaar is van de door de insteller in de trust ingebrachte goederen, deze bestuurt en beheert op basis van de trustakte, overeenkomstig het recht dat de trust beheerst, en dat de trustee op grond van het eerbiedigingsbeding de in de trust ingebrachte economische middelen niet aan de begunstigde van de trust, in casu TU, mag overdragen zolang deze persoon op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst.
Hoofdgeding in zaak C‑476/24
40      Uit de verwijzingsbeslissing en uit het antwoord van de verwijzende rechter op het aan hem door het Hof gerichte verzoek om verduidelijking, dat op 2 juli 2025 ter griffie van het Hof is neergelegd, blijkt dat de onherroepelijke en discretionaire trust „N‑trust” op 28 februari 2022 is opgericht en de opvolger is van „S‑trust”, waarvan de begunstigde ZU was. De enige begunstigde van N‑trust is TU. Tot de economische middelen die van S‑trust naar N‑trust zijn overgedragen, behoren alle aandelen van SX, alsmede het vaartuig „Sailing [...] A” (hierna: „vaartuig”), waarvan SX de enige eigenaar is.
41      De trustee van N‑trust is SY Ltd, een vennootschap die in deze hoedanigheid het volledige kapitaal van de vennootschap SX in bezit heeft.
42      Zoals vermeld in punt 31 van dit arrest, heeft de Raad op 9 maart 2022 bij besluit 2022/397 en bij uitvoeringsverordening 2022/396 ZU geplaatst op de lijst van personen, entiteiten en lichamen waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn, die is opgenomen in de bijlage bij besluit 2014/145 en in bijlage I bij verordening nr. 269/2014.
43      Bij besluit van 11 maart 2022 heeft het comité financiële zekerheid, nadat het onder meer op basis van schriftelijk bewijsmateriaal uit januari 2022 had vastgesteld dat het vaartuig, met een geschatte waarde van ongeveer 530 miljoen EUR, eigendom was van SX, de bevriezing gelast van dat economische middel, aangezien het in werkelijkheid indirect in verband kon worden gebracht met en toegerekend kon worden aan ZU, die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst en die de uiteindelijke begunstigde van de vennootschap SX is.
44      Op 9 mei 2022 heeft SX bij de verwijzende rechter een vordering ingesteld die er onder meer toe strekte dit besluit te vernietigen. Zij voerde aan dat een vaartuig niet voor bevriezing in aanmerking komt omdat het geen bron van inkomsten en/of winst vormt en dus geen economisch middel is, maar een goed is dat uitsluitend bestemd is voor persoonlijk gebruik of consumptie. Bovendien schendt dat besluit het eigendomsrecht van SX, dat wordt beschermd door artikel 17 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, aangezien deze vennootschap niet is opgenomen op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014.
45      Zoals vermeld in punt 32 van dit arrest, heeft de Raad bij besluit 2022/883 en uitvoeringsverordening 2022/878 TU, de echtgenote van ZU, op de lijst geplaatst van personen, entiteiten en lichamen waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn, die is opgenomen in bijlage I bij verordening nr. 269/2014.
46      In dit verband voert SX voor de verwijzende rechter aan dat TU weliswaar de begunstigde is van N‑trust, die zeggenschap heeft over deze vennootschap, die eigenaar is van het vaartuig, maar dat noch TU, noch enige andere persoon die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst, invloed heeft op de vennootschappen SY of SX of daarover direct of indirect zeggenschap heeft, direct of indirect eigenaar is van de activa die zijn ingebracht in N‑trust, waaronder het vaartuig, of het recht heeft om over deze activa te beschikken.
47      Overeenkomstig het recht dat van toepassing is op N‑trust en de trustakte ervan, mag de trustee geen enkel economisch voordeel van de trust aan de begunstigde van de trust uitkeren. Deze begunstigde heeft namelijk geen enkele bevoegdheid om de trust te beheren of er zeggenschap over uit te oefenen en heeft niet het recht om van de trustee uitkeringen of betalingen te verlangen of te verkrijgen, noch hem instructies te geven met betrekking tot het beheer van de goederen, noch het discretionaire karakter van dit beheer te beperken of aan voorwaarden te onderwerpen, noch de trust vóór de geplande einddatum ervan in 2106 te beëindigen of zich vóór die datum de goederen van de trust toe te eigenen.
48      Bovendien hebben alle bestuursorganen van SX en de trustee zich ertoe verbonden maatregelen te nemen om in essentie te waarborgen dat een op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 geplaatste persoon geen invloed of zeggenschap kan uitoefenen op de goederen van de trust, of direct of indirect over de tegoeden of economische middelen van de trust kan beschikken of er voordeel uit kan halen, en dat de toegang tot en het gebruik van het vaartuig verboden zijn voor ZU en TU zolang zij op de lijst in bijlage I staan.
49      De verwerende administraties in het hoofdgeding hebben onder meer aangevoerd dat, hoewel volgens het op de trust toepasselijke recht elke uitkering van voordelen aan de begunstigde verboden of onmogelijk wordt gemaakt door een beding in de trustakte, dit niet uitsluit dat de bevroren economische middelen kunnen worden gebruikt door de bij de maatregel tot bevriezing van tegoeden en economische middelen aangewezen persoon, aangezien de trust een rechtshandeling is die op de wil van de partijen berust.
50      De verwijzende rechter wijst erop dat in casu de persoon die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst, de begunstigde is van N‑trust, die in wezen eigenaar is van de vennootschap SX, die krachtens de wet die van toepassing is op de trust en de trustakte niet de bevoegdheid heeft om de in die trust ingebrachte economische middelen te gebruiken, te verdelen, te beheren en/of er zeggenschap over uit te oefenen.
Prejudiciële vragen
51      In de twee gevoegde zaken C‑428/24 en C‑476/24 vraagt de verwijzende rechter zich, gelet op de overwegingen in de punten 26 tot en met 50 van het onderhavige arrest, af of de goederen, economische middelen en rechtsbetrekkingen die in de trust zijn ingebracht, kunnen worden geacht „toe te behoren” aan de op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 geplaatste begunstigde van de trust, hoewel hij er geen gebruiker of beheerder van is, of, op zijn minst, kunnen worden geacht onder „zeggenschap” te staan van deze begunstigde voor de toepassing van de bevriezingsmaatregelen ten aanzien van tegoeden en economische middelen waarin artikel 2, lid 1, van die verordening voorziet.
52      In dit verband wijst hij erop dat de inbreng van een goed in de trust niet een werkelijke eigendomsoverdracht van dat goed impliceert, maar een louter formele handeling is, die kosteloos wordt verricht, met het oog op de vorming van een vermogen dat afgescheiden is van dat van de insteller, maar ook van dat van de trustee. Bijgevolg verdwijnt een dergelijk goed niet duurzaam uit het vermogen van de insteller en blijft het hem toebehoren in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014, althans tot de definitieve overdracht ervan aan de begunstigden, hetgeen de toepassing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bevriezingsmaatregelen in de weg staat.
53      De verwijzende rechter vraagt zich evenwel af of kan worden aangenomen dat de in de trust ingebrachte goederen gedurende de looptijd van de trust, gezien de bijzondere kenmerken daarvan, in zekere mate „toebehoren” aan de begunstigde, althans samen met de trustee en de insteller, of, in voorkomend geval, uitsluitend aan de begunstigde, waardoor ten aanzien van de begunstigde maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen kunnen worden genomen zoals die waarin is voorzien in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014, zelfs wanneer de trustakte een eerbiedigingsbeding bevat waarin elke overdracht van de goederen aan de begunstigde wordt verboden zolang deze op de lijst in bijlage I bij deze verordening is geplaatst.
54      In dit verband is de verwijzende rechter van oordeel dat het begrip „toebehoren” in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 niet alleen betrekking kan hebben op de volledige en exclusieve eigendom van het goed, maar ook op „atypische” of „hybride” situaties, te weten situaties waarin een persoon over het betrokken goed kan beschikken of er op enigerlei wijze zeggenschap over heeft. Dit is het geval voor een begunstigde van een trust die – op grond van het uitdrukkelijke verbod daartoe in de trustakte – de in de trust ingebrachte goederen niet rechtstreeks bezit, er niet over beschikt en er geen formele eigenaar van is, maar objectief gezien in staat is om een wezenlijke invloed op deze goederen uit te oefenen, aangezien hij er de uiteindelijke begunstigde van is en de trustee zich bij het beheer van de trust laat leiden door de bescherming van zijn belang.
55      Een dergelijke uitlegging van het begrip „toebehoren” in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 is
in overeenstemming met het doel van dit artikel en houdt
rekening met het feit dat een trust, althans totdat de in de trust ingebrachte goederen definitief aan derden zijn toegewezen, een gemakkelijk te gebruiken mechanisme is om de in het Unierecht vastgestelde maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen te omzeilen. Die uitlegging vindt bovendien steun in artikel 3, punt 6, onder b), iv), van richtlijn 2015/849.
56      Ten slotte kan uit de verplichting van de trustee om de in de trust ingebrachte goederen en economische middelen uitsluitend in het belang van de begunstigde te beheren, worden afgeleid dat deze laatste beslissende invloed uitoefent (zie in die zin arrest van 4 maart 2020, Marine Harvest/Commissie, C‑10/18 P, EU:C:2020:149, punt 49) op deze goederen en middelen en zich in een positie van „zeggenschap” daarover bevindt, ongeacht of er concrete aanwijzingen zijn die de uitoefening van een dergelijke invloed aantonen.
57      Daarop heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen, die in beide gevoegde zaken C‑428/24 en C‑476/24 identiek zijn verwoord:
„1)      Staat artikel 2, [lid] 1, van [verordening nr. 269/2014] in de weg aan een uitlegging volgens welke, in geval van goederen of middelen die zijn ingebracht in een discretionaire trust (waarvan de begunstigde is geplaatst op de lijst in bijlage I bij deze verordening), die goederen en/of middelen moeten worden geacht hoe dan ook ‚toe te behoren’ aan de begunstigde van de trust, zelfs als de op de trust toepasselijke nationale wet (of een eerbiedigingsbeding in de trustakte) de begunstigde uitdrukkelijk verbiedt om handelingen te verrichten die bestaan in het genot van en de beschikking over de goederen/middelen die het voorwerp zijn van de trust zolang die persoon in bijlage I bij [verordening nr. 269/2014] is vermeld, of althans zolang het genot van/de beschikking over die goederen/middelen in strijd is met het [Unie]recht?
2)      Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, staat artikel 2, [lid] 1, van [verordening nr. 269/2014] dan in de weg aan een uitlegging volgens welke, in geval van goederen of middelen die zijn ingebracht in een discretionaire trust (waarvan de begunstigde is geplaatst op de lijst in bijlage I bij deze verordening), die goederen en/of middelen moeten worden geacht hoe dan ook onder ‚zeggenschap’ te staan van de begunstigde van de trust, zelfs als de op de trust toepasselijke nationale wet (of een eerbiedigingsbeding in de trustakte) de begunstigde uitdrukkelijk verbiedt om handelingen te verrichten die bestaan in het genot van en de beschikking over de goederen/middelen die het voorwerp zijn van de trust zolang die persoon in bijlage I bij [verordening nr. 269/2014] is vermeld, of althans zolang het gebruik van/de beschikking over die goederen/middelen in strijd is met het [Unie]recht?”
Procedure bij het Hof
58      Bij beslissing van de president van het Hof van 29 augustus 2024 zijn de zaken C‑428/24 en C‑476/24 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
59      In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Italiaanse regering aangevoerd dat het Hof krachtens artikel 275, eerste alinea, VWEU niet bevoegd is om verordening nr. 269/2014, die is vastgesteld op basis van de bepalingen inzake het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie, in het bijzonder artikel 215 VWEU en de bepalingen van hoofdstuk 2 van titel V van het VEU, uit te leggen.
60      In antwoord op een vraag van het Hof over de handhaving van de exceptie van onbevoegdheid, met name gelet op het arrest van 10 september 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, punten 39 en 40), heeft deze regering die exceptie ter terechtzitting voor het Hof uitdrukkelijk ingetrokken.
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑476/24
61      Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing op te werpen, voert SX aan dat TU op de datum van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit tot bevriezing van tegoeden en economische middelen, te weten 11 maart 2022, nog niet op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 was geplaatst. De door de verwijzende rechter in zaak C‑476/24 gestelde vragen hebben echter betrekking op de situatie van de begunstigde van een trust, die in dit geval juist TU is.
62      In dit verband zij eraan herinnerd dat het in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht om daarop te antwoorden. Bijgevolg geldt voor prejudiciële vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie. Het Hof kan een verzoek van een nationale rechter dan ook enkel afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is, of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie arrest van 24 juni 2025, GR REAL, C‑351/23, EU:C:2025:474, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
63      In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en uit het antwoord van de verwijzende rechter op het aan hem door het Hof gerichte verzoek om verduidelijking, dat op 2 juli 2025 bij de griffie van het Hof is neergelegd, dat S‑trust, waarvan de begunstigde ZU was, op 28 februari 2022 is omgevormd tot N‑trust, waarvan TU de begunstigde is. Tot de van S‑trust naar N‑trust overgedragen middelen behoren alle aandelen van de vennootschap SX, alsmede, bijgevolg, het vaartuig, waarvan SX de enige eigenaar is.
64      In zijn antwoord op dat verzoek om verduidelijking merkt de verwijzende rechter op dat het feit dat het besluit tot bevriezing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde tegoeden en economische middelen – dat betrekking had op ZU, begunstigde van S‑trust – op 11 maart 2022 is vastgesteld op basis van schriftelijk bewijsmateriaal uit januari 2022, niet betekent dat er onvoldoende onderzoek is gevoerd, en door SX niet wordt weersproken. Bovendien is het feit dat S‑trust vervolgens is omgevormd tot N‑trust, samen met een wijziging van begunstigde, aan het licht gekomen tijdens de procedure bij de verwijzende rechter, zonder dat SX de rechtmatigheid van dat besluit op die grond betwist.
65      Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de in de punten 63 en 64 van het onderhavige arrest uiteengezette omstandigheden van invloed kunnen zijn op de rechtmatigheid van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit tot bevriezing van tegoeden en economische middelen of van de handhaving ervan. Gelet op de toelichting van de verwijzende rechter blijkt echter niet duidelijk dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of dat het vraagstuk van hypothetische aard is. Bovendien beschikt het Hof over de feitelijke en juridische gegevens die het nodig heeft om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.
66      Hieruit volgt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑476/24 ontvankelijk is.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
67      Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 aldus moet worden uitgelegd dat een bevriezingsmaatregel kan worden genomen ten aanzien van tegoeden en economische middelen die zijn ingebracht in een trust waarvan de begunstigde op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst.
68      In dit verband blijkt in de eerste plaats uit de verwijzingsbeslissing in zaak C‑428/24 dat de in XT‑trust ingebrachte middelen de zeggenschapsdeelneming van FZ AR omvatten, waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren.
69      Wat zaak C‑476/24 betreft, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat tot de middelen die van S‑trust naar N‑trust zijn overgedragen, de aandelen van de vennootschap SX behoren, die eigenaar is van het vaartuig waarop de bevriezing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde tegoeden en economische middelen betrekking had.
70      Uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing in deze twee zaken en in het bijzonder uit de formulering van de prejudiciële vragen door de verwijzende rechter blijkt dat hij uitgaat van de premisse dat ook de economische middelen van FZ AR en het vaartuig, dat toebehoort aan vennootschappen waarvan de deelnemingen direct of indirect in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde trusts zijn ingebracht, economische middelen vormen die in die trusts zijn ingebracht.
71      In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat de Italiaanse Republiek het verdrag van ’s-Gravenhage heeft geratificeerd.
72      Volgens artikel 2 van dit verdrag heeft de term trust het oog op de rechtsbetrekkingen die – bij rechtshandeling onder de levenden of ter zake des doods – in het leven worden geroepen door een persoon, de insteller, wanneer goederen onder de macht van een trustee worden gebracht ten behoeve van een begunstigde of voor een bepaald doel.
73      Voorts blijkt uit artikel 2 van dat
verdrag dat de kenmerken van de trust erin bestaan dat de goederen van de trust een afgescheiden vermogen vormen en geen deel zijn van het vermogen van de trustee, dat de rechtstitel met betrekking tot de goederen van de trust ten name van de trustee staat of ten name van een ander voor rekening van de trustee, en dat de trustee de bevoegdheid en de plicht heeft, ter zake waarvan hij verantwoording schuldig is, om in overeenstemming met de bepalingen van de trust en de bijzondere verplichtingen, waaraan hij van rechtswege is onderworpen, de goederen van de trust te besturen en te beheren of erover te beschikken. In artikel 2 is tevens bepaald dat het niet noodzakelijkerwijs onverenigbaar is met het bestaan van een trust dat de insteller zich bepaalde rechten en bevoegdheden heeft voorbehouden of dat de trustee als begunstigde bepaalde rechten heeft.
74      De verwijzende rechter wijst er in dit verband op dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde discretionaire trusts zijn opgericht volgens het gebruikelijke schema, waarbij de eigendomstitel met betrekking tot de door de insteller in de trust ingebrachte goederen wordt gesteld op naam van de trustee, die deze bestuurt en beheert overeenkomstig de trustakte, die in overeenstemming moet zijn met het recht dat op de trust van toepassing is.
75      Deze rechter preciseert dat de trustee de goederen van de trust uitsluitend bestuurt in het belang van de begunstigde, wiens wil doorslaggevend is voor de regeling die van toepassing is op de in de trust ingebrachte goederen, zonder dat hij evenwel de bevoegdheid heeft om de in de trust ingebrachte economische middelen te gebruiken, te verdelen, te beheren of er zeggenschap over uit te oefenen. Bovendien verbieden het op de trust toepasselijke recht en de trustakte de begunstigde om enige handeling van genot of beschikking over de in de trust ingebrachte goederen of middelen te verrichten, zolang de begunstigde op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014staat, of in elk geval zolang het genot van of de beschikking over deze goederen of middelen een schending van het Unierecht zou vormen.
76      De door de verwijzende rechter gestelde vragen moeten worden beantwoord, rekening houdend met deze feitelijke vaststellingen, waarvan het Hof in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU niet hoeft na te gaan of zij correct zijn (zie in die zin arresten van 16 maart 1978, Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, punt 4, en 19 juni 2025, Bulgarian posts, C‑785/23, EU:C:2025:462, punt 40).
77      In de derde plaats waren de Italiaanse autoriteiten, zoals in de punten 31, 40 en 43 van het onderhavige arrest is opgemerkt, van mening dat de persoon die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst de „uiteindelijk begunstigde” was van, respectievelijk, XT‑trust (in zaak C‑428/24), die zeggenschap had over FZ AR, waarvan de
tegoeden en economische middelen zijn bevroren, en SX (in zaak C‑476/24), die aanvankelijk werd ingebracht in S‑trust en vervolgens in N‑trust, die eigenaar is van het vaartuig.
78      In dit verband zij opgemerkt dat het begrip „uiteindelijk begunstigde” weliswaar niet voorkomt in de bepalingen van verordening nr. 269/2014, maar onder meer wel voorkomt in richtlijn 2015/849.
79      Deze richtlijn bepaalt in artikel 3, punt 6, onder b), dat daarin onder „uiteindelijk begunstigde” wordt verstaan elke natuurlijke perso(o)n(en) die de uiteindelijke eigenaar is (zijn) van of zeggenschap heeft (hebben) over de cliënt en/of de natuurlijke perso(o)n(en) voor wiens/wier rekening een transactie of activiteit wordt verricht, en waaronder ten minste wordt verstaan, in het geval van trusts, de oprichter(s), de trustee(s), de protector(en), de begunstigden, of voor zover de afzonderlijke personen die de begunstigden van de juridische entiteit of de juridische constructie zijn, nog niet zijn geïdentificeerd, de groep van personen in wier belang de juridische entiteit of de juridische constructie hoofdzakelijk werd opgericht of werkzaam is, alsmede elke andere natuurlijke persoon die door directe of indirecte eigendom of via andere middelen, uiteindelijke zeggenschap over de trust uitoefent.
80      Hoewel een dergelijke definitie – waaruit blijkt dat andere bij de trust betrokken personen dan de trustee, zoals de insteller, de begunstigden of de protector, de in de trust ingebrachte goederen kunnen bezitten of er zeggenschap over kunnen uitoefenen – is geformuleerd met het oog op de toepassing van richtlijn 2015/849, weerspiegelt zij niettemin de erkenning door de Uniewetgever van het wezenlijke kenmerk van de trust, namelijk de ontkoppeling van de juridische eigendom en de uiteindelijke eigendom van de activa van de trust.
81      Een dergelijke ontkoppeling heeft gevolgen waarmee niet alleen rekening moet worden gehouden op het gebied van de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, maar ook op het gebied van beperkende maatregelen die op grond van verordening nr. 269/2014 worden vastgesteld.
Ten gronde
82      Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 aldus moet worden uitgelegd dat tegoeden en economische middelen die zijn ingebracht in een trust waarvan de begunstigde op de lijst in bijlage I bij deze verordening is geplaatst, moeten worden geacht „toe te behoren” aan die begunstigde of onder zijn „zeggenschap” te staan in de zin van die bepaling, ook al verbieden het op de trust toepasselijke recht en de trustakte die begunstigde om deze tegoeden en economische middelen te gebruiken en te vervreemden zolang hij op die lijst staat, of in elk geval, zolang het genot of de beschikking ervan in strijd zou zijn met het Unierecht.
83      In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 bepaalt dat alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van alle in bijlage I bij deze verordening vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, worden bevroren.
84      De begrippen „economische middelen”, „bevriezing van economische middelen”, „bevriezing van tegoeden” en „tegoeden” zijn weliswaar gedefinieerd in artikel 1, onder d) tot en met g), van verordening nr. 269/2014, maar deze verordening bevat geen definitie van de in artikel 2, lid 1, ervan gebruikte begrippen die betrekking hebben op het verband tussen de op de lijst in bijlage I bij die verordening geplaatste personen en de tegoeden en economische middelen die moeten worden bevroren, en verwijst evenmin naar het nationale recht om de reikwijdte ervan te bepalen.
85      Volgens vaste rechtspraak is het met het oog op de eenvormige toepassing van het Unierecht en het beginsel van gelijke behandeling als algemene regel noodzakelijk dat een Unierechtelijke bepaling die voor de vaststelling van haar betekenis en reikwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de gehele Unie autonoom en op eenvormige wijze wordt uitgelegd, waarbij niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en met het doel van de regeling waarvan zij deel uitmaakt [arresten van 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punt 11, en 11 september 2025, Banco Santander (Afwikkeling van Banco Popular III), C‑687/23, EU:C:2025:687, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
86      Wat de bewoordingen van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 betreft, moet worden vastgesteld dat er afwijkingen bestaan in de verschillende taalversies van deze bepaling. Sommige taalversies van die bepaling, zoals de Duitse, de Engelse, de Franse, de Italiaanse, de Letse en de Roemeense taalversie („Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”; „belonging to, owned, held or controlled;
„appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati”; „īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā” en „aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate”), hebben betrekking op vier soorten verhoudingen tussen de op de lijst in bijlage I bij deze verordening geplaatste personen, entiteiten of lichamen en de betrokken goederen en economische middelen, terwijl in de Spaanse versie van deze bepaling slechts sprake is van drie soorten onderlinge verhoudingen („propiedad, tenencia o control”).
87      Bovendien volgt uit de vergelijking van de taalversies die betrekking hebben op vier soorten verhoudingen, dat elk begrip dat in een van deze versies wordt gebruikt, niet noodzakelijkerwijs overeenkomt met een gelijkwaardig begrip in een andere versie. Zo wordt in de Duitse, de Engelse, de Franse, de Italiaanse en de Letse versie verwezen naar de begrippen „toebehoren”, „eigendom zijn”, „in het bezit zijn” en „onder zeggenschap staan” („Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”, „belonging to, owned, held or controlled”, „appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati” en „īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā”), terwijl de Roemeense taalversie de woorden „aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate” gebruikt, die het begrip „in het bezit zijn” lijken uit te sluiten.
88      Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat het vereiste van een uniforme uitlegging van de bepalingen van het Unierecht meebrengt dat de tekst van een bepaling in geval van twijfel niet op zichzelf kan worden beschouwd, maar integendeel moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in de andere officiële talen (arresten van 5 december 1967, Van der Vecht, 19/67, EU:C:1967:49, blz. 442, en 9 oktober 2025, On Air Media Professionals en Different Media, C‑416/24 en C‑417/24, EU:C:2025:765, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
89      Niettemin is het tevens vaste rechtspraak dat alle taalversies van een tekst van de Unie in beginsel dezelfde waarde hebben (arresten van 2 april 1998, EMU Tabac e.a., C‑296/95, EU:C:1998:152, punt 36, en 9 oktober 2025, On Air Media Professionals en Different Media, C‑416/24 en C‑417/24, EU:C:2025:765, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
90      Wanneer er verschillen bestaan tussen de verschillende taalversies van een bepaling van het Unierecht, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (arresten van 27 oktober 1977, Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, punt 14, en 9 oktober 2025, On Air Media Professionals en Different Media, C‑416/24 en C‑417/24, EU:C:2025:765, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
91      Niettemin kan uit de bewoordingen van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 in de verschillende taalversies ervan worden afgeleid dat deze bepaling betrekking heeft op een verscheidenheid aan rechtsverhoudingen tussen de op de lijst in bijlage I bij deze verordening geplaatste personen of entiteiten en de betrokken tegoeden en economische middelen, variërend van de meest ruime rechtsverhouding, namelijk eigendom, tot situaties waarin de personen of entiteiten direct of indirect een feitelijke bevoegdheid over die tegoeden en middelen kunnen uitoefenen (zie in die zin arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punt 69), of er voordeel uit kunnen halen.
92      Deze bepaling ziet dus op alle situaties rechtens en feitelijk waarin een persoon over de bevoegdheid beschikt om de betrokken tegoeden en economische middelen te gebruiken, er voordeel uit te halen, erover te beschikken of daarop invloed te hebben.
93      Om de nuttige werking van deze bepaling te waarborgen, moet het begrip „toebehoren” aldus worden uitgelegd dat het niet alleen ziet op situaties waarin een dergelijke bevoegdheid over de betrokken tegoeden en economische middelen juridisch kan worden aangetoond, maar ook op situaties waarin een persoon of entiteit feitelijk die macht heeft, ondanks het feit dat juridisch gezien die bevoegdheid een andere persoon of entiteit toekomt.
94      Evenzo omvat het begrip „zeggenschap” alle situaties waarin een natuurlijke of rechtspersoon de keuzen van een andere persoon kan beïnvloeden, zelfs wanneer er tussen beide personen geen enkele juridische band of band in de vorm van eigendom of deelneming in het kapitaal bestaat (zie in die zin arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punten 71 en 75).
95      Hieruit volgt dat, in een situatie waarbij sprake is van een trust waarvan de begunstigde op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst, de omstandigheid dat de eigendomstitel betreffende de in die trust ingebrachte tegoeden en economische middelen op naam van de trustee is gesteld, of op naam van een persoon of entiteit die hem toebehoort of waarover hij direct of indirect zeggenschap heeft, en dat de begunstigde niet van de trustee kan eisen dat deze zijn discretionaire bevoegdheid in zijn voordeel uitoefent, er niet aan in de weg staat dat die tegoeden en middelen worden geacht toe te behoren aan of onder zeggenschap te staan van deze begunstigde, wanneer die begunstigde over de bevoegdheid beschikt om die tegoeden en middelen te gebruiken, er voordeel uit te halen, erover te beschikken, of invloed uit te oefenen op die tegoeden en middelen of op de keuzen die de trustee maakt ten aanzien van de in die trust ingebrachte tegoeden en economische middelen.
96      Een dergelijke uitlegging van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 vindt steun in zowel de context van deze bepaling als de doelstellingen van deze verordening.
97      Wat de context betreft, moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat in artikel 1, onder e) en f), van verordening nr. 269/2014 respectievelijk de begrippen „bevriezing van economische middelen” en „bevriezing van tegoeden” ruim zijn gedefinieerd (zie naar analogie arrest van 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punt 45).
98      Volgens artikel 1, onder f), van verordening nr. 269/2014 wordt onder „bevriezing van tegoeden” verstaan „voorkoming van mutatie, overmaking, wijziging, gebruik of inzet van of omgang met tegoeden, op welke wijze ook, met als gevolg wijziging van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of andere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk wordt gemaakt”.
99      Blijkens deze definitie wordt met het bevriezen van tegoeden beoogd om de handelingen die met betrekking tot bevroren tegoeden kunnen worden verricht, zo veel mogelijk te beperken. Dit blijkt uit het grote aantal genoemde hypothesen en het gebruik van de term „op enigerlei wijze”. De Uniewetgever heeft ook de middelen waarmee het gebruik van de tegoeden kan worden beperkt, breed gedefinieerd (zie naar analogie arrest van 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punt 43).
100    De voorgaande overwegingen zijn eveneens van toepassing op het begrip „bevriezing van economische middelen”. Dit begrip is in artikel 1, onder e), van verordening nr. 269/2014 gedefinieerd als het „voorkomen dat economische middelen worden gebruikt om op enigerlei wijze tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen, onder meer door deze te verkopen, te verhuren of te verhypothekeren” (zie naar analogie arrest van 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punt 44).
101    Een dergelijke definitie van de begrippen „bevriezing van economische middelen” en „bevriezing van tegoeden” zou geen nuttig effect hebben indien de banden tussen, enerzijds, personen en entiteiten en, anderzijds, tegoeden en economische middelen, waarop de bevriezing van toepassing is, aldus zouden worden uitgelegd dat situaties worden uitgesloten die in feite situaties zijn waarin tegoeden of economische middelen toebehoren aan of onder zeggenschap staan van personen of entiteiten, maar die formeel niet als zodanig kunnen worden aangemerkt.
102    In de tweede plaats wordt in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 269/2014 bepaald dat geen tegoeden of economische middelen, rechtstreeks of onrechtstreeks, ter beschikking worden gesteld aan of ten behoeve van de in de lijst in bijlage I bij deze verordening vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen.
103    Het Hof heeft reeds vastgesteld dat ook dit verbod van terbeschikkingstelling bijzonder ruim is geformuleerd, hetgeen blijkt uit het gebruik van de woorden „rechtstreeks of onrechtstreeks”, en heeft geoordeeld dat het bijgevolg alle handelingen omvat die volgens het toepasselijke nationale recht moeten worden verricht zodat de op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 geplaatste persoon daadwerkelijk de volle beschikkingsbevoegdheid over de betrokken tegoeden of economische middelen kan verkrijgen (zie in die zin arrest van 17 januari 2019, SH, C‑168/17, EU:C:2019:36, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
104    In de derde plaats is het volgens artikel 9 van verordening nr. 269/2014 verboden om bewust en opzettelijk deel te nemen aan activiteiten die tot doel of gevolg hebben dat de in artikel 2 van deze verordening bedoelde maatregelen worden omzeild.
105    Artikel 9 van verordening nr. 269/2014 ziet op de activiteiten die tot doel of resultaat hebben dat de verrichter ervan aan de toepassing van de in artikel 2, lid 1, van deze verordening bedoelde maatregelen wordt onttrokken, en die niet kunnen worden opgevat als zijnde handelingen van terbeschikkingstelling die krachtens artikel 2, lid 2, van die verordening verboden zijn (zie naar analogie arrest van 21 december 2011, Afrasiabi e.a., C‑72/11, EU:C:2011:874, punten 60 en 61).
106    Artikel 2, lid 2, en artikel 9 van verordening nr. 269/2014 vormen, samen met artikel 2, lid 1, ervan, een samenhangend stelsel van bepalingen die bijdragen tot het nastreven van de doelstellingen van deze verordening.
107    Bijgevolg moet artikel 2, lid 1, van die verordening aldus worden uitgelegd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de nuttige werking van artikel 2, lid 2, en artikel 9 van deze verordening.
108    Zoals in punt 80 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, maakt de oprichting van een trust het mogelijk de juridische en de uiteindelijke eigendom van de in de trust ingebrachte goederen te ontkoppelen.
109    Deze ontkoppeling en andere kenmerken van de trust, namelijk het privékarakter van deze regeling, de gemakkelijke en flexibele oprichting en wijziging ervan, die tot ondoorzichtigheid en structurele complexiteit van een dergelijk mechanisme kunnen leiden, maken het gebruik ervan niet alleen mogelijk voor legitieme doeleinden, maar ook om de band tussen de begunstigde en de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen te verhullen.
110    Een uitlegging van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 in die zin dat de betrokken tegoeden en economische middelen worden geacht toe te behoren aan of onder zeggenschap te staan van de begunstigde van de trust, wanneer deze begunstigde over de bevoegdheid beschikt om de tegoeden en economische middelen te gebruiken, er voordeel uit te halen, erover te beschikken of invloed uit te oefenen op die tegoeden en economische middelen of op de keuzen die de trustee ten aanzien daarvan maakt, kan voorkomen dat de trust wordt gebruikt om de in die bepaling genoemde maatregelen te omzeilen, en moet dus worden geacht in overeenstemming te zijn met artikel 9 van verordening nr. 269/2014.
111    Wat de doelstellingen van deze verordening betreft, zij eraan herinnerd dat deze verordening is vastgesteld nadat de Russische Federatie in 2014 de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne had geschonden, en dat zij sindsdien herhaaldelijk is gewijzigd als reactie op de militaire agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne op 24 februari 2022.
112    Voorts zijn de uitvoeringsverordeningen 2022/396 en 2022/878, die met name betrekking hebben op de plaatsing van ZU respectievelijk TU op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014, vastgesteld naar aanleiding van deze militaire agressie. Zoals in overweging 4 van uitvoeringsverordening 2022/396 in herinnering wordt gebracht, vormen de onwettige militaire acties van de Russische Federatie
een flagrante schending van het internationaal recht en van de beginselen van het VN‑Handvest, en ondermijnen zij de Europese en mondiale veiligheid en stabiliteit. Zoals in overweging 3 van uitvoeringsverordening 2022/878 in herinnering is gebracht, is deze verordening, waarbij TU op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst, bovendien vastgesteld als gevolg van de gruweldaden die volgens de beschikbare informatie door de strijdkrachten van de Russische Federatie in Boetsja en andere Oekraïense steden zijn gepleegd in strijd met de mensenrechten en het internationaal humanitair recht.
113    Het belang van de met verordening nr. 269/2014 nagestreefde doelstellingen, te weten de bescherming van de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne en de beëindiging van de schending door de Russische Federatie van het internationaal recht en de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties, die onderdeel zijn van de ruimere doelstelling om overeenkomstig de in artikel 21 VEU genoemde doelstellingen van het externe optreden van de Unie de vrede en internationale veiligheid in stand te houden, kan niet alleen aanzienlijke negatieve gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 150), maar vereist ook dat deze verordening aldus wordt uitgelegd dat de doeltreffendheid van de bij deze verordening ingevoerde beperkende maatregelen wordt gewaarborgd en dat wordt voorkomen dat het effect van die maatregelen wordt geneutraliseerd of dat deze maatregelen worden omzeild.
114    Uit het voorgaande volgt dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 aldus moet worden uitgelegd dat de in een trust ingebrachte tegoeden en economische middelen kunnen worden geacht toe te behoren aan of onder zeggenschap te staan van de begunstigde van die trust, zodat het gerechtvaardigd is dat, wanneer de begunstigde van die trust op de lijst in bijlage I bij die verordening is geplaatst, ten aanzien van die tegoeden en economische middelen in voorkomend geval een bevriezingsmaatregel kan worden vastgesteld.
115    In casu wijst de verwijzende rechter erop dat de begunstigde niet de bevoegdheid heeft om de tegoeden en economische middelen die in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde trusts zijn ingebracht, te gebruiken, te verdelen, te beheren of er zeggenschap over uit te oefenen.
116    Hoewel het niet aan het Hof staat
om in het kader van een procedure krachtens artikel 267 VWEU een dergelijke beoordeling van de verwijzende rechter ter discussie te stellen, dient evenwel, teneinde hem een zinvol antwoord te geven, te worden gepreciseerd dat de verwijzende rechter zich niet uitsluitend mag baseren op het op de trust toepasselijke recht, maar ook rekening moet houden met de relevante feitelijke omstandigheden om te bepalen of de begunstigde van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde trusts in de omstandigheden van het hoofdgeding bevoegd is om de in die
trusts ingebrachte tegoeden en economische middelen te gebruiken, er voordeel uit te halen, erover te beschikken of invloed uit te oefenen op die tegoeden of economische middelen
dan wel
op de keuzen die de trustee dienaangaande maakt.
117    In dit verband volgt uit de verwijzingsbeslissingen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde trusts discretionaire trusts zijn die zijn opgericht naar en worden beheerst door het recht van de Bermuda-eilanden. Voor het Hof is aangevoerd dat de begunstigden in het kader van dergelijke trusts geen eigendomsrecht op de goederen van de trust hebben zolang de trustee niet besluit zijn discretionaire bevoegdheid ten gunste van hen uit te oefenen en dat zij geen invloed op de trustee kunnen uitoefenen en geen aanspraak kunnen maken op goederen van de trust of op betalingen uit de aan de trust ingebrachte tegoeden. De trustee beheerst de trust onafhankelijk en in het belang van de huidige of toekomstige begunstigden, en beslist naar eigen goeddunken of en wanneer voordelen aan de begunstigde worden uitgekeerd en wat het bedrag van die voordelen is.
118    Ook al beschikt de begunstigde vóór deze uitkering formeel over geen enkel recht op de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen, de omstandigheid dat zij uitsluitend in het belang van die begunstigde worden beheerd, vormt een aanwijzing dat deze tegoeden en economische middelen aan de begunstigde kunnen toebehoren of onder zijn zeggenschap kunnen staan.
119    De begunstigde kan namelijk invloed uitoefenen op de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen of op de keuzen die de trustee er ten aanzien van maakt, en hij kan die tegoeden en economische middelen gebruiken, er voordeel uit halen of erover beschikken, zonder dat deze invloed of deze mogelijkheid in rechtshandelingen is vastgelegd. De verwijzende rechter moet hier eveneens rekening mee houden.
120    In dit verband moet de verwijzende rechter met name rekening houden met de betrekkingen tussen de begunstigde enerzijds en de andere bij de trust betrokken personen, zoals de trustee, de insteller of de protector, anderzijds. De omstandigheid dat de rol van de trustee of van de protector wordt vervuld door vertrouwenspersonen van de begunstigde die met hem professionele of persoonlijke banden hebben en die zijn instructies of suggesties met betrekking tot het bestuur van de trust en zijn vermogen kunnen opvolgen, kan immers een aanwijzing zijn dat de begunstigde invloed uitoefent op de tegoeden en economische middelen die in de trust zijn ingebracht of op de keuzen die de trustee ten aanzien daarvan heeft gemaakt, en dat hij bevoegd is om de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen te gebruiken, er voordeel uit te halen of erover te beschikken.
121    Bovendien kan de aanwending van de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen voor activiteiten waarvan de begunstigde of personen of entiteiten die eigendom zijn van, onder zeggenschap staan van of verbonden zijn aan de trust, de enige of de voornaamste ontvangers of begunstigden zijn, een aanwijzing vormen dat de begunstigde invloed heeft op de trust en op de tegoeden en middelen die aan de trust zijn verstrekt, alsook dat de begunstigde in staat is er voordeel uit te halen of erover te beschikken.
122    Indien de verwijzende rechter zou vaststellen dat de begunstigde niet de gebruiker is van de in de trust ingebrachte goederen en rechtsbetrekkingen, moet in dit verband nog worden nagegaan of de in de trust ingebrachte vennootschappen geen goederen of diensten leveren aan entiteiten die uitsluitend of hoofdzakelijk in handen zijn van de begunstigde of onder zijn zeggenschap staan.
123    Daarentegen kan de door de verwijzende rechter genoemde omstandigheid dat het op de trust toepasselijke recht en de trustakte deze begunstigde verbieden om enige handeling van genot of beschikking te verrichten met betrekking tot de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen zolang de begunstigde op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014staat, of in elk geval zolang het genot van die tegoeden en economische middelen of de beschikking erover in strijd zou zijn met het Unierecht, niet doorslaggevend zijn.
124    Het verbod om tegoeden en economische middelen direct of indirect ter beschikking te stellen van de op die lijst geplaatste personen is namelijk neergelegd in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 269/2014.
125    Zoals blijkt uit de punten 106 en 107 hierboven,
vormen artikel 2, lid 2, en artikel 9 van verordening nr. 269/2014, samen met artikel 2, lid 1, ervan,
weliswaar een samenhangend stelsel van bepalingen die
bijdragen
aan de doelstellingen van deze verordening en aldus moet worden uitgelegd dat de nuttige werking van deze bepalingen niet in het gedrang komt, maar elk van deze bepalingen heeft niettemin een eigen toepassingsgebied. De vaststelling van de banden tussen de op die lijst geplaatste persoon en de tegoeden en economische middelen die zijn ingebracht in een trust waarvan die persoon de begunstigde is, vormt een andere kwestie dan het in artikel 2, lid 2, van die verordening neergelegde verbod op terbeschikkingstelling (zie naar analogie arrest van 12 maart 2026, EM System, C‑84/24, EU:C:2026:181, punt 98).
126    Aangezien voorts de trustakte en de wijzigingen ervan niet aan de openbaarmakingsplicht zijn onderworpen, hoeven de geldende versies van deze trustakte en van de wijzigingen ervan niet beschikbaar te worden gesteld en kunnen zij hoe dan ook worden gewijzigd. Eenzijdige verbintenissen die in het kader van deze trustakte zijn aangegaan, kunnen eveneens worden ingetrokken.
127    Ten slotte moet worden opgemerkt dat het gebruik van onnodig complexe structuren en trusts die verbonden zijn aan een op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 geplaatste persoon, op zich een aanwijzing kan vormen dat een dergelijke persoon zeggenschap heeft over een entiteit die niet op die lijst is geplaatst. Een dergelijke vaststelling komt bovendien tot uiting in de beste praktijken, met name in de punten 63, 64 en 67 ervan.
128    Er dient namelijk te worden opgemerkt dat de verwijzende rechter kan vaststellen dat de begunstigde invloed uitoefent op de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen, indien de begunstigde, direct of indirect, de meerderheid van het kapitaal of van de stemrechten van de trustee in handen heeft, het recht heeft om de meerderheid van de leden van het bestuurs-, leidinggevend of toezichthoudend orgaan van de trustee te benoemen of te ontslaan, of het recht om een doorslaggevende invloed op de trustee uit te oefenen op grond van met name een tussen hen gesloten overeenkomst, ook via brievenbusmaatschappijen.
129    Zo vormt het feit dat bepaalde entiteiten kort voor de vaststelling van de sanctieregeling of de aanwijzing van de persoon zijn opgericht of van identiteit zijn veranderd, en/of geen geloofwaardige commerciële activiteiten uitoefenen, het feit dat een of meer trusts worden gebruikt als ontvangers van de activa van een entiteit die in het bezit is of onder zeggenschap staat van een aangewezen persoon, en het feit dat bij het beheer van de trusts beroepsbeoefenaren betrokken zijn uit het rechtsgebied waar de trusts zijn opgericht, aanwijzingen dat personen die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 zijn geplaatst, zeggenschap uitoefenen over entiteiten die niet op die lijst zijn geplaatst.
130    Bovendien kan in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding, waarin vennootschappen in de trust worden ingebracht, met name worden vastgesteld dat de begunstigde van de trust invloed op die
vennootschappen uitoefent wanneer de trustee niet de bestuurder daarvan is, maar enkel hun kapitaal in handen heeft. In een dergelijk geval staat het aan de verwijzende rechter om de bevoegdheden van de bestuurders van deze vennootschappen en de betrekkingen tussen deze bestuurders en de begunstigde van de trust na te gaan.
131    Gelet op een en ander dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 aldus moet worden uitgelegd dat tegoeden en economische middelen die zijn ingebracht in een trust waarvan de begunstigde op de lijst in bijlage I bij deze verordening is geplaatst, moeten worden geacht „toe te behoren” aan die begunstigde of onder zijn „zeggenschap” te staan in de zin van die bepaling, ook al verbieden het op de trust toepasselijke recht en de trustakte die begunstigde om handelingen te verrichten die bestaan in het genot van en de beschikking over die tegoeden en economische middelen zolang hij op die staat, of in elk geval, zolang het genot of de beschikking ervan in strijd zou zijn met het Unierecht, voor zover diezelfde begunstigde de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen kan gebruiken, er voordeel uit kan halen, erover kan beschikken of invloed kan uitoefenen op die tegoeden en economische middelen of op de keuzen die de trustee ten aanzien daarvan maakt.
Kosten
132    Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Artikel 2, lid 1, van verordening (EU) nr. 269/2014 van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/330 van de Raad van 25 februari 2022,
moet aldus worden uitgelegd dat
tegoeden en economische middelen die zijn ingebracht in een trust waarvan de begunstigde op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014, zoals gewijzigd, is geplaatst, moeten worden geacht „toe te behoren” aan die begunstigde of onder zijn „zeggenschap” te staan in de zin van die bepaling, ook al verbieden het op de trust toepasselijke recht en de trustakte die begunstigde om handelingen te verrichten die bestaan in het genot van en de beschikking over die tegoeden en economische middelen zolang hij op die lijst staat, of in elk geval, zolang het genot of de beschikking ervan in strijd zou zijn met het Unierecht, voor zover diezelfde begunstigde de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen kan gebruiken, er voordeel uit kan halen, erover kan beschikken of invloed kan uitoefenen op die tegoeden en economische middelen of op de keuzen die de trustee ten aanzien daarvan maakt.
ondertekeningen
*      Procestaal: Italiaans.