A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE1991. február 21. (*)„Ideiglenes
intézkedés tárgyában eljáró nemzeti bíróságok hatásköre közösségi
rendeleten alapuló nemzeti aktus végrehajtásának felfüggesztésére – A
cukorágazatban bevezetett különleges veszteségpótló hozzájárulás
érvényessége”A C‑143/88. és C‑92/89. sz. egyesített ügyekben_a
Bírósághoz a Finanzgericht Hamburg (Németországi Szövetségi
Köztársaság) és a Finanzgericht Düsseldorf (Németországi Szövetségi
Köztársaság) által az EGK‑Szerződés 177. cikke alapján benyújtott,
az e bíróságok előtta Zuckerfabrik Süderdithmarschen AGésa Hauptzollamt Itzehoeközött, valaminta Zuckerfabrik Soest GmbHésa Hauptzollamt Paderbornközött
folyamatban lévő eljárásokban az EGK‑Szerződés 189. cikkének
értelmezésére (C‑143/88. sz. ügy) és az 1986/87‑es gazdasági
évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges veszteségpótló
hozzájárulás bevezetéséről szóló, 1987. július 2‑i
1914/87/EGK tanácsi rendelet (HL L 183., 5. o.)
érvényességére (C‑143/88. és C‑92/89. sz. ügy) vonatkozó
előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában_A BÍRÓSÁG_tagjai:
O. Due elnök, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de
Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias és M. Díez de Velasco
tanácselnökök, Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris,
R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse és
M. Zuleeg bírák_főtanácsnok: C. O. Lenz_hivatalvezető: H. A. Rühl főtanácsos_figyelembe véve a következők által előterjesztett írásbeli észrevételeket:–        a
Zuckerfabrik Süderdithmarschen és a Zuckerfabrik Soest képviseletében
Ehle, Schiller és társai, a kölni ügyvédi kamara tagjai_–        az
olasz kormány képviseletében L. Ferrari Bravo professzor, a
külügyminisztérium diplomáciai jogvitákkal foglalkozó osztályának
vezetője, meghatalmazotti minőségben, segítője I. M. Braguglia
avvocato dello Stato_–        az
Egyesült Királyság képviseletében J. A. Gensmantel, Treasury
Solicitor, meghatalmazotti minőségben_–        az
Európai Közösségek Tanácsának képviseletében M. A. Bräutigam,
a jogi szolgálat tagja, meghatalmazotti minőségben_–        az
Európai Közösségek Bizottságának képviseltében D. Booß és
G. zur Hausen jogtanácsosok, meghatalmazotti minőségben_tekintettel a tárgyalásra készített jelentésre_a
Zuckerfabrik Süderdithmarschen és a Zuckerfabrik Soest (képviselik
őket: D. Ehle és J. Sedemund, a kölni ügyvédi kamara tagjai)
az olasz kormány, az Egyesült Királyság Kormányának (képviseli:
C. Bellamy, meghatalmazotti minőségben) valamint a Tanács és a
Bizottság szóbeli észrevételeinek az 1990. március 20‑i
tárgyaláson történt meghallgatását követően_meghozta a következőÍtéletet1        1988. március 31‑i
végzésével, amely 1988. május 20‑án érkezett a Bírósághoz, a
Finanzgericht Hamburg az EGK‑Szerződés 177. cikke alapján előzetes
döntéshozatal céljából két kérdést terjesztett a Bíróság elé, egyrészt
az ideiglenes intézkedés tárgyában eljáró nemzeti bíróságok azon
hatáskörére vonatkozóan, hogy felfüggeszthetik-e közösségi rendeleten
alapuló nemzeti aktus végrehajtását, másrészt az 1986/87-es gazdasági
évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges veszteségpótló
hozzájárulás bevezetéséről szóló, 1987. július 2-i 1914/87/EGK tanácsi
rendelet érvényességét illetően (HL L 183., 5. o.).2        Ezek
a kérdések a cukrot előállító Zuckerfabrik Süderdithmarschen és a
Hauptzollamt Itzehoe (az itzehoe-i fővámhivatal) között folyamatban lévő
eljárás keretében merültek fel. 1987. október 19-én hozott
határozatában a Hauptzollamt Itzehoe 1 982 942,66 DM összeg
befizetésére kötelezte a Zuckerfabrik Süderdithmarschent, az 1986/87-es
cukorpiaci gazdasági évre vonatkozó különleges veszteségpótló
hozzájárulás címén.3        Ennek
a hozzájárulásnak, amelyet a Szerződés 43. cikke alapján elfogadott,
fent hivatkozott 1914/87 rendelet vezetett be, az a célja, hogy a
Közösség által az 1986. július 1-jétől 1987. június 30-ig tartó
gazdasági év során a cukorágazatban elszenvedett veszteségeket teljesen
pótolja. Ezeket a veszteségeket a különlegesen magas
export-visszatérítések idézték elő, amelyeket az év során a Közösségnek
kellett finanszíroznia annak érdekében, hogy biztosítsa a közösségi
többlettermelésből származó cukor harmadik országokban történő
forgalomba hozatalát.4        A
Zuckerfabrik Süderdithmarschen kifogást emelt a Hauptzollamt Itzehoe
határozata ellen, amely elutasításra került. A Zuckerfabrik ekkor a
Finanzgericht Hamburghoz fordult a határozat végrehajtásának
felfüggesztése érdekében. Ezen felül ugyanehhez a bírósághoz e határozat
megsemmisítése iránti keresetet is benyújtott. E két kereset
alátámasztására a Zuckerfabrik arra hivatkozott, hogy az 1914/87
rendelet, amelyen a Hauptzollamt határozata alapul, érvénytelen.5        A
Finanzgericht Hamburg helyt adott a Hauptzollamt Itzehoe határozata
végrehajtásának felfüggesztése iránti kérelemnek és a Bíróságnak a
következő kérdéseket tette fel előzetes döntéshozatal céljából:„1a)      Az
EGK-Szerződés 189. cikkének második bekezdését úgy kell-e értelmezni,
hogy a rendeletek általános hatálya a tagállamokban nem zárja ki a
nemzeti bíróságok azon hatáskörét, hogy az ideiglenes bírói jogvédelem
keretében felfüggesszék olyan közigazgatási aktus hatályát, amelyet egy
rendelet alapján hoztak meg, mindaddig, amíg az alapul szolgáló
jogvitában döntés nem születik?b)      Amennyiben
az 1. a) kérdésre igenlő a válasz: milyen feltételekkel nyújthatnak a
tagállami bíróságok ideiglenes bírói jogvédelmet? Léteznek-e vonatkozó
közösségi jogi feltételek, és amennyiben igen, melyek ezek? Vagy ezt az
ideiglenes bírói jogvédelmet a nemzeti jog alapján kell meghatározni?2)      Érvényes-e
az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy
különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló, 1987. július
2-i 1914/87/EGK tanácsi rendelet? Különösen, érvénytelen-e az említett
rendelet a pénzügyi terheket előíró rendeletek visszamenőleges
hatályának tilalmára vonatkozó elv megsértése miatt?”6        Egy
másik végzéssel a Finanzgericht Hamburg úgy határozott, hogy
felfüggeszti az ügy érdemére vonatkozó eljárást mindaddig, amíg a
Bíróság nem határoz az előzetes döntéshozatalra előterjesztett két
kérdésről.7        Emellett,
1988. október 19-i végzésével, amely 1989. március 20-án érkezett a
Bírósághoz, a Finanzgericht Düsseldorf az EGK-Szerződés 177. cikke
alapján öt kérdést tett fel szintén az 1914/87 tanácsi rendelet
érvényességére vonatkozóan.8        Ez
az öt kérdés az ugyancsak cukrot előállító Zuckerfabrik Soest GmbH és a
Hauptzollamt Paderborn (a paderborn-i fővámhivatal) között folyamatban
lévő eljárás keretében merült fel.1987. október 20-án hozott
határozatában a Hauptzollamt Paderborn 1 675 013,71 DM
összeg befizetésére kötelezte a Zuckerfabrik Soest-et, az említett
veszteségpótló hozzájárulás címén.9        A
Zuckerfabrik Soest e határozat ellen kifogást emelt, amely elutasításra
került. A Zuckerfabrik Soest ezt követően a Finanzgericht Düsseldorfhoz
fordult a Hauptzollamt Paderborn határozata végrehajtásának
felfüggesztése érdekében. Emellett ugyanehhez a bírósághoz a határozat
megsemmisítése iránti keresetet nyújtott be. E kérelem és e kereset
alátámasztására a Zuckerfabrik Soest – a Zuckerfabrik
Süderdithmarschenhez hasonlóan – arra hivatkozott, hogy a különleges
veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló rendelet, amelyen a
Hauptzollamt Paderborn határozata alapul, érvénytelen.10      Az
ideiglenes intézkedés tárgyában eljáró Finanzgericht Düsseldorf 1988.
február 10-i végzésével helyt adott a Hauptzollamt Paderborn határozata
végrehajtásának felfüggesztése iránti kérelemnek azzal az indokolással,
hogy komoly kétségek merültek fel a különleges veszteségpótló
hozzájárulás bevezetéséről szóló rendelet érvényességével kapcsolatban.11      1988.
október 19-i végzésével az említett Finanzgericht úgy határozott, hogy
felfüggeszti az ügy érdemére vonatkozó eljárást, és a következő,
előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel fordult a
Bírósághoz:„1)      Érvénytelen-e
az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy
különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló, 1987. július
2-i 1914/87/EGK tanácsi rendelet (HL L 183., 1987.7.3., 5. o.) azon az
alapon, hogy a veszteségpótló hozzájárulás finanszírozási adót jelent,
amelyet csak az EGK-Szerződés 201. cikkének alapján lehetne bevezetni?Másodlagosan2)      A
különleges veszteségpótló hozzájárulásnak az 1914/87 tanácsi
rendelettel az 1986/87-es gazdasági évre történő bevezetése
összeegyeztethető-e az önfinanszírozásra vonatkozóan az 1785/81 rendelet
28. cikkében előírt korlátozással, illetve a közösségi jogrendszer
biztonságának elvével?Másodlagosan3)      Az
1986/87-es gazdasági évre a cukorágazatban a különleges veszteségpótló
hozzájárulás bevezetése összeegyeztethető-e annak tilalmával, hogy egy
gazdasági ágazatra olyan kockázatokat terheljenek rá, amelyek a
piacszervezéseken belül idegen kockázatokat képviselnek, illetve az
ésszerűtlen pénzügyi terhek tilalmának elvével?”Másodlagosan4)      Az
1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges
veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló 1914/87 rendelet 1.
cikke megsérti-e a hátrányos megkülönböztetés tilalmát (EGK-Szerződés
40. cikke harmadik bekezdésének második albekezdése) azzal, hogy a B
cukrot lényegesen magasabb teherrel sújtja, mint az A cukrot?Másodlagosan5)      Az
1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges
veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló 1914/87 rendelet a
fentebb említett körülmények között megsérti-e a tulajdonjog védelmének
és gazdasági tevékenységek szabad gyakorlásának közösségi jogi
alapelvét, minthogy e tevékenységeket már nem képesek a tényleges
nyereségből finanszírozni, hanem csak a tartalékokból, amiért is
maguknak a vállalkozásoknak a léte forog kockán?”12      A
két alapügy tényállásának, a szóban forgó közösségi rendelkezéseknek,
valamint a két eljárás lefolytatásának és a Bírósághoz benyújtott
írásbeli észrevételeknek a részletesebb ismertetése a tárgyalásra
készített jelentésekben található. Az ügy iratainak ezen elemei a
továbbiakban csak a Bíróság érveléséhez szükséges mértékben kerül
ismeretetésre.13      Tekintettel
a tárgy hasonlóságára és a két ügy közötti összefüggésre – amit a
tárgyalás is megerősített –, helyénvaló azokat az eljárási szabályzat
43. cikke értelmében az ítélethozatal céljából egyesíteni. A közösségi rendeleten alapuló nemzeti aktus végrehajtásának felfüggesztésére vonatkozó kérdésről Az elvről14      A
Finanzgericht Hamburg először is lényegében azt kérdezi, hogy az
EGK-Szerződés 189. cikkének második bekezdését úgy kell-e értelmezni,
hogy az kizárja a nemzeti bíróságok azon hatáskörét, hogy elrendelhessék
egy közösségi rendelet alapján hozott nemzeti közigazgatási aktus
végrehajtásának felfüggesztését.15      A
Finanzgericht Hamburg azzal érvel az ilyen felfüggesztés elrendelésére
vonatkozó hatáskör elismerése mellett, hogy ez az intézkedés csak
elhalasztja a nemzeti határozat esetleges alkalmazását, de nem
kérdőjelezi meg a közösségi rendelet érvényességét. Ugyanakkor – kérdése
okának magyarázatául – a nemzeti bíróság hatáskörével szemben felhozza,
hogy ilyen felfüggesztés elrendelése, minthogy jelentős
következményekkel járhat, megakadályozhatja a rendeletek valamennyi
tagállamban való teljes érvényesülését, megsértve ezzel a Szerződés 189.
cikkének második bekezdését.16      Először
is hangsúlyozni kell, hogy a Szerződés 189. cikke második bekezdésének
rendelkezései nem akadályozhatják meg a közösségi jog által a
jogalanyoknak biztosított bírói jogvédelmet. Azokban az esetekben,
amikor a közösségi rendeletek közigazgatási végrehajtása a nemzeti
hatóságokra hárul, a közösségi jog által biztosított bírói jogvédelem
magába foglalja a jogalanyok azon jogát, hogy – közbenső kérdés
keretében – a nemzeti bíróságok előtt vitassák az ilyen rendeletek
jogszerűségét, és arra késztessék e bíróságokat, hogy előzetes
döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel forduljanak a Bírósághoz.17      Ez
a jog veszélybe kerülne, ha a közösségi rendeletek érvénytelenségének
megállapítására kizárólagos hatáskörrel rendelkező Bíróság ítéletének
meghozataláig (lásd a 314/85. sz. Foto-Frost-ügyben 1987. október 22-én
hozott ítéletet [EBHT 1987., 4189. o.] 20. pontját) a jogalanynak nem
lenne lehetősége arra, hogy – bizonyos feltételek fennállása esetén –
elnyerje a felfüggesztést elrendelő határozatot, amely az adott jogalany
vonatkozásában felfüggesztené a vitatott rendelet hatályát.18      Amint
a Bíróság a fent hivatkozott Foto-Frost-ügyben 1987. október 22-én
hozott ítéletében megállapította (16. pont), az érvényesség vizsgálatára
vonatkozó előzetes döntéshozatalra utalás, csakúgy, mint a
megsemmisítés iránti kereset, a közösségi intézmények jogi aktusainak
jogszerűségére vonatkozó felülvizsgálat egy módja. A megsemmisítés
iránti kereset keretében az EGK-Szerződés 185. cikke értelmében a
felperesnek joga van ahhoz, hogy kérelmezze a megtámadott jogi aktus
végrehajtásának felfüggesztését, a Bíróság pedig hatáskörrel rendelkezik
annak elrendelésére. Az ideiglenes védelmi rendszer koherenciája tehát
megköveteli, hogy a nemzeti bíróságok is elrendelhessék egy olyan
közösségi rendeleten alapuló nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának
felfüggesztését, amelynek jogszerűsége vitatott.19      Másfelől,
a C-213/89. sz. Factortame-ügyben 1990. június 19-én hozott ítéletében
(EBHT 1990., I-2433. o.) – amely ügyben egy tagállami törvénynek a
közösségi joggal való összeegyeztethetőségéről volt szó – hivatkozva a
177. cikk hatékony érvényesülésére, a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a
nemzeti bíróságnak, amely értelmezésre vonatkozó előzetes
döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel fordult a Bírósághoz annak
érdekében, hogy eldönthesse az említett összeegyeztethetőség kérdését,
rendelkeznie kell azzal a lehetőséggel, hogy ideiglenes intézkedéseket
rendeljen el a vitatott nemzeti törvény alkalmazásának felfüggesztésére,
mindaddig, amíg a Bíróság meg nem hozza a 177. cikk címén az
értelmezésre vonatkozó ítéletét.20      A
közösségi jog által a nemzeti bíróságok előtt biztosított ideiglenes
védelem nem változhat aszerint, hogy a nemzeti jog rendelkezéseinek a
közösségi joggal való összeegyeztethetőségét vagy a másodlagos közösségi
jogi aktusok érvényességét vitatják, mivel a vitatás mindkét esetben
magán a közösségi jogon alapul.21      Az
előző megfontolásokra tekintettel tehát az első kérdés első részére azt
a választ kell adni, hogy a Szerződés 189. cikkét úgy kell értelmezni,
hogy az nem zárja ki a nemzeti bíróságok azon hatáskörét, hogy egy
közösségi rendelet alapján meghozott nemzeti közigazgatási aktus
végrehajtásának felfüggesztését elrendeljék. A felfüggesztés feltételeiről22      A
Finanzgericht Hamburg ezt követően azt kérdezi, hogy a nemzeti
bíróságok milyen feltételekkel rendelhetik el egy közösségi rendeleten
alapuló nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését,
tekintettel azon kételyekre, amelyek az adott rendelet érvényességét
illetően felmerülhetnek.23      Mindenekelőtt
meg kell állapítani, hogy egy megtámadott jogi aktus végrehajtásának
felfüggesztésére irányuló intézkedés csak akkor hozható meg, ha a
felperes által hivatkozott ténybeli és jogi körülmények a nemzeti
bíróságot meggyőzik arról, hogy komoly kétségek merülnek fel azon
közösségi rendelet érvényességét illetően, amelyen a megtámadott
közigazgatási aktus alapul. Kizárólag az érvénytelenség megállapításának
lehetősége igazolhatja a felfüggesztés elrendelését, amely megállapítás
a Bíróság számára van fenntartva.24      Ezt
követően rá kell mutatni, hogy a végrehajtás felfüggesztésének
ideiglenes jellegűnek kell lennie. Az ideiglenes intézkedés tárgyában
eljáró nemzeti bíróság tehát csak addig rendelheti el a felfüggesztést,
amíg a Bíróság döntést nem hoz az érvényesség megítélésének kérdésében.
Így – ha az ügyben még nem fordultak a Bírósághoz – a nemzeti bíróság
feladata, hogy a kérdést előterjessze azon indokok kifejtésével, amelyek
alapján véleménye szerint az érvénytelenség megállapítható. 25      A
közigazgatási aktusok végrehajtásának felfüggesztésére vonatkozó egyéb
feltételeket illetően meg kell állapítani, hogy az eljárás szabályait az
egyes nemzeti jogok határozzák meg, és e jogok a felfüggesztés
elrendelésének feltételeit tekintve olyan eltéréseket mutatnak, amelyek
veszélyeztethetik a közösségi jog egységes alkalmazását.26      Ez
az egységes alkalmazás márpedig a közösségi jogrendszer egyik alapvető
követelménye; következésképpen ez a követelmény maga után vonja azt,
hogy a közösségi rendeleten alapuló közigazgatási aktusok
végrehajtásának felfüggesztését – fenntartva különösen a kérelem
benyújtásának és vizsgálatának tekintetében létező nemzeti eljárásjogi
szabályokat – olyan feltételeknek kell alávetni, amelyek – legalább az
elrendelés feltételeinek tekintetében – egységesek.27      Minthogy
a nemzeti bíróságoknak a felfüggesztés elrendelésére vonatkozó
hatásköre megfelel a 185. cikk értelmében a Bíróságnak fenntartott
hatáskörrel a 173. cikk alapján indított eljárások keretében, kívánatos,
hogy e bíróságok is csak azon feltételek alapján rendelhessék el a
felfüggesztést, amelyek a Bíróság általi ideiglenes intézkedés
elrendelésére irányadók.28      E
tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik,
hogy egy megtámadott jogi aktus végrehajtásának felfüggesztésére
irányuló intézkedéseket csak sürgős esetben lehet meghozni, más szóval
csak akkor, ha annak érdekében, hogy a kérelmező ne szenvedjen súlyos és
helyrehozhatatlan károkat, már az ügy érdeméről szóló döntést
megelőzően szükséges azok meghozatala és hatályosulása.29      A
sürgősség tekintetében pontosítani kell, hogy a felperes által
hivatkozott kárnak olyannak kell lennie, hogy az valószínűleg még
azelőtt bekövetkezne, hogy a Bíróság határozna a megtámadott közösségi
jogi aktus érvényességéről. Ami a kár természetét illeti, – ahogyan azt a
Bíróság több ítéletében is kimondta – tisztán vagyoni kár elvben nem
tekinthető helyrehozhatatlannak. Az ideiglenes intézkedések tárgyában
eljáró bíróság feladata azonban, hogy az egyes ügyek konkrét
körülményeit megvizsgálja. E tekintetben azokat a tényezőket kell
mérlegelnie, amelyek lehetővé teszik annak megállapítását, hogy a
felfüggesztés iránti kérelem tárgyát képező aktus azonnali végrehajtása
olyan természetű-e, hogy – amennyiben a közösségi jogi aktus
érvénytelenségét megállapítják – a felperes számára helyrehozhatatlan
károkat okozhat, amelyek nem orvosolhatók.30      Másfelől,
hozzá kell tenni, hogy a közösségi jogi rendelkezéseknek a hatásköre
keretei között történő alkalmazásáért felelős nemzeti bíróságnak
kötelessége a közösségi jog teljes érvényességét biztosítani, és így, a
közösségi rendeletek érvényességével kapcsolatos kétségek felmerülése
esetén köteles figyelembe venni a Közösség arra vonatkozó érdekét, hogy e
rendeletek alkalmazásától komoly biztosíték nélkül ne lehessen
eltekinteni.31      E
kötelezettség teljesítése érdekében a nemzeti bíróságnak, amelyhez a
felfüggesztés iránti kérelmet benyújtották, mindenekelőtt meg kell
vizsgálnia, hogy a szóban forgó közösségi jogi aktus azonnali alkalmazás
hiányában nem lenne-e teljesen megfosztva hatékony érvényesülésétől.32      Amikor
a végrehajtás felfüggesztése a Közösség számára pénzügyi kockázatot
jelenthet, a nemzeti bíróság számára azt is lehetővé kell tenni, hogy a
felperestől megfelelő biztosítékot – például óvadékot vagy letétet –
követelhessen.33      A
fenti megfontolásokból következik, hogy a Finanzgericht Hamburg által
feltett első kérdés második részére azt a választ kell adni, hogy egy
közösségi rendelet végrehajtására meghozott nemzeti közigazgatási aktus
végrehajtásának felfüggesztését a nemzeti bíróság csak abban az esetben
rendelheti el, ha:–        e
bíróságnak komoly kétségei vannak a közösségi jogi aktus érvényességét
illetően, és abban az esetben, ha a vitatott aktus érvényességére
vonatkozó kérdéssel még nem fordultak a Bírósághoz, ő maga előterjeszti a
kérdést;–        sürgős
helyzetről van szó, és a felperest súlyos és helyrehozhatatlan kár
fenyegeti;–        e bíróság megfelelően figyelembe veszi a Közösség érdekét. Az érvényességről34      A
Finanzgericht Hamburg megkérdőjelezte a fent hivatkozott 1914/87
rendelet érvényességét azon az alapon, hogy az ellentétben áll a
visszamenőleges hatály tilalmának elvével, és ezáltal sérti a
jogbiztonság elvét is.35      A
Finanzgericht Düsseldorf a maga részéről szintén kétségeit fejezte ki
ugyanennek a rendeletnek az érvényességével kapcsolatban, s öt kérdést
tett fel, amelyekben felsorolja a kifogásait, amelyek a különleges
veszteségpótló hozzájárulás létrehozásának megfelelő jogi alapjával, az
említett rendeletnek a cukor piacának közös szervezéséről szóló, 1981.
június 30-i 1785/81/EGK tanácsi alaprendelettel (HL L 177., 4. o.) való
összeegyeztethetőségével, továbbá azon elvek megsértésével
kapcsolatosak, amelyek tiltják idegen kockázatok, illetve ésszerűtlen
pénzügyi terhek ráterhelését a gazdaság egy ágazatára, valamint amelyek a
tulajdonjog védelmére és a szakmai tevékenységek szabad gyakorlására
vonatkoznak.36      A
fenti két ügyben feltett kérdéseket – mivel pusztán ugyanazon jogi
aktus különböző szempontokból való lehetséges vitatását jelentik –
helyénvaló együtt megvizsgálni. Az EGK-Szerződés 201. cikkében foglalt eljárás megsértésére vonatkozó kifogásról37      A
Finanzgericht Düsseldorf lényegében úgy ítéli meg, hogy ahhoz, hogy egy
hozzájárulást a mezőgazdasági piacok közös szervezésének keretében, az
EGK-Szerződés 43. cikke alapján fogadhassanak el, a hozzájárulásnak a
szóban forgó piac szabályozására kell irányulnia. Ilyen intézkedés csak a
jelenre vagy a jövőre vonatkozhat. Nem ez a helyzet azonban a
különleges veszteségpótló hozzájárulás esetében, amely arra irányul,
hogy egy már elmúlt gazdasági év veszteségeit pótolja. Ezen felül, csak a
cukorgyártókat kötelezik ennek a hozzájárulásnak a megfizetésére, míg
egy piacszabályozási intézkedésnek elsőként a cukorrépa-termesztőkre
kellene vonatkoznia. A Finanzgericht Düsseldorf szerint a vitatott
hozzájárulás így egy finanszírozási adó jellegét ölti, amelyet csak a
Szerződés 201. cikke alapján lehetne érvényesen kivetni.38      E
kifogás megválaszolása végett rá kell mutatni, hogy a Közösségek saját
forrásainak rendszeréről szóló, 1985. május 7-i 85/257/EGK tanácsi
határozat (HL L 128., 15. o.) – amely a vitatott rendelet elfogadása
idején hatályban volt – 2. cikke megkülönbözteti egyrészről „a
cukorágazat piacának közös szervezése keretein belül nyújtott
hozzájárulásokat és egyéb vámokat”, amelyek ettől fogva saját forrásokat
képeznek, másrészről az „olyan új díjból származó bevétel[t], amelyet
valamely közös politika keretében vezettek be” a Szerződések
rendelkezéseinek megfelelően, és amely csak akkor minősül saját
forrásnak, ha betartották az EGK-Szerződés 201. cikkében és a többi
alapszerződés vonatkozó rendelkezéseiben előírt eljárásokat.39      Figyelembe
véve a cukortermelést és közösségi piacot sem elkerülő változásokat a
fent hivatkozott 1985. május 7-i határozat 2. cikke első bekezdésének a)
pontját nem lehet úgy értelmezni, hogy annak alkalmazását kizárólag
azokra a hozzájárulásokra akarták volna korlátozni, amelyek a
meghozatalakor érvényben voltak, vagyis az említett 1785/81 tanácsi
rendelet (a továbbiakban: alaprendelet) által akkoriban előírt
hozzájárulásokra. Mivel a különleges veszteségpótló hozzájárulás
kiegészíti azon hozzájárulásokat, amelyek az 1985. május 7-i határozat
elfogadásakor már léteztek, így az – az említett határozat értelmében –
„a cukorágazat piacának közös szervezése keretein belül nyújtott
hozzájárulások és egyéb vámok” közé tartozik.40      Mindenesetre
helyénvaló kiemelni, hogy – ahogyan azt a Bíróság a 108/81. sz.
Amylum-ügyben 1982. szeptember 30-án hozott ítéletében (EBHT 1982.,
3107. o.) a tagállamok pénzügyi hozzájárulásainak a Közösségek saját
forrásaival történő helyettesítéséről szóló, 1970. április 21-i tanácsi
határozat (HL L 94., 19. o.) kapcsán kimondta – az 1985. május 7-i
határozat költségvetési jogi intézkedésként annak meghatározására
vonatkozik, hogy melyek a Közösségek költségvetésében szereplő saját
források, nem pedig annak megállapítására, hogy melyek a vámok, adók,
lefölözések, hozzájárulások és egyéb bevételi formák kivetésére
hatáskörrel rendelkező közösségi intézmények. 41      Ebből
az következik, hogy olyan intézkedés meghozatalához, mint amilyen az
1914/87 rendelet által előírt különleges veszteségpótló hozzájárulás,
nem kellett a 201. cikk eljárásához folyamodni, még akkor sem, ha ez
finanszírozási adó jellegű volt.42      Annak
megválaszolása, hogy az EGK-Szerződés 43. cikke szolgálhat-e jogalapul
olyan hozzájárulás létrehozására, amely már múltbeli gazdasági
műveletekre irányul, azt a kérdést veti fel, hogy a fenti cikk
értelmében bevezethető-e egy hozzájárulás visszamenőleges hatállyal. Ez
tehát ahhoz a kifogáshoz tartozik, amely szerint megsértették a
visszamenőleges hatály tilalmának elvét, s amelyre a Bíróság a
későbbiekben fog kitérni. Az 1914/87 rendeletnek az alaprendelettel történő összeegyeztethetőségére vonatkozó kifogásról43      A
Finanzgericht Düsseldorf a 113/77. sz., NTN Toyo Bearing Company-ügyben
1979. március 29-én hozott ítéletre (EBHT 1979., 1185. o.) hivatkozva
úgy ítéli meg, hogy tekintettel arra, hogy a Tanács az alaprendelet 28.
cikkében felső határt szabott meg a cukorgyártóktól követelhető
hozzájárulások összegét illetően, ezt követően nem lehet közvetlenül a
Szerződés 43. cikkén alapuló másik rendelettel olyan hozzájárulást
bevezetni, amely meghaladja ezt a felső határt.44      E
tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy mind az alaprendeletet, mind a
vitatott 1914/87 rendeletet a Szerződés 43. cikke alapján hozták meg.
Az 1914/87 rendelet így nem tekinthető az alaprendelet végrehajtási
rendeletének, ellentétben a 48/86. sz. Romkes-ügyben 1987. június 16-án
hozott ítéletben (EBHT 1987., 2671. o.) szereplő vitatott rendelettel.45      A
Tanács módosíthat, kiegészíthet vagy hatályon kívül helyezhet egy
alaprendeletet, amelyet a Szerződés 43. cikkében szereplő eljárás
szerint hozott, amennyiben ugyanennek az eljárásnak megfelelően hozza
meg a módosító, kiegészítő vagy hatályon kívül helyező rendelkezéseket
anélkül, hogy e rendelkezéseket be kellene illeszteni az alaprendeletbe.46      A
jelen esetben a helyzet különbözik attól, amely a fent hivatkozott, NTN
Toyo Bearing Company-ügyben 1979. március 29-én hozott ítélet alapjául
szolgált. Ez utóbbi esetben a Tanács, miután általános rendeletet
fogadott el a Szerződés 113. cikke egyik céljának megvalósítása
érdekében, különös esetre vonatkozó alkalmazási rendeletben eltért az
így felállított szabályoktól.47      E
körülmények között meg kell állapítani, hogy az alaprendelet nem
tiltotta meg a Tanácsnak az 1914/87 rendelet meghozatalát a Szerződés
43. cikkében előírt eljárásnak megfelelően. A visszamenőleges hatály tilalmára vonatkozó elv megsértésével kapcsolatos kifogásról48      A
Finanzgericht Hamburg a Finanzgericht Düsseldorfhoz hasonlóan úgy ítéli
meg, hogy az 1914/87 rendelet ellentétes a visszamenőleges hatály
tilalmának elvével, mivel 1987. július 2-án fogadták el, vagyis az
1986/87-es gazdasági év lezárulása után, amely 1987. június 30-án ért
véget, és amelyben a rendelet révén pótolni szánt veszteségek
keletkeztek. Ez a rendelet így a hozzájárulás megfizetését olyan
tényekhez kapcsolja, amelyek a múltban keletkeztek, vagyis az említett
gazdasági év során végzett cukorgyártáshoz. Ezen túl nem tartották
tiszteletben a cukorgyártók jogos bizalmát sem, mivel ez utóbbiak
számíthattak arra, hogy az alaprendeletben előírt hozzájárulások nem
fognak növekedni, vagy ha növekednek is, ezek a hozzájárulások teljes
egészében átháríthatók lesznek a cukorrépa-termelőkre.49      A
Bíróság a 98/78. sz. Racke-ügyben (EBHT 1979., 69. o.) és a 99/78. sz.
Decker-ügyben (EBHT 1979., 101. o.) 1979. január 25-én hozott
ítéletében, valamint a fent hivatkozott, 108/81. sz. Amylum-ügyben 1982.
szeptember 30-án hozott ítéletében már megállapította, hogy bár a jogi
helyzetek biztonságának elvével általában véve ellentétes az, hogy egy
közösségi jogi aktus időbeli hatályának kezdőnapja a kihirdetést
megelőző időpontra essen, kivételesen nem ez a helyzet, ha az elérendő
cél ezt megköveteli, és ha az érdekeltek jogos bizalmát megfelelően
tiszteletben tartják. 50      Ami
a két feltétel közül az elsőt illeti, emlékeztetni kell néhány ténybeli
és jogi adatra. A közösségi cukortermelés és -fogyasztás kapcsolatából
származó többletet harmadik országok piacain kell forgalomba hozni. A
világpiaci árfolyamok vagy árak és a Közösség árai közötti különbözetet
az export-visszatérítés fedezi. Az alaprendelet előírta, hogy az ebből
adódó pénzügyi terheket a termelők teljes egészében maguk viselik.51      Annak
érdekében, hogy közelebb kerüljenek a gazdasági valósághoz, és ezáltal
lehetővé tegyék a piaci stabilitást, amely a Szerződés 39. cikkének
egyik célkitűzése, az alaprendelet előírta, hogy főszabályként e
hozzájárulások az egyes gazdasági évek vége előtt esedékesek, és
következésképpen az azon export-kötelezettségvállalások vonatkozásában
rendesen előrelátható veszteségek alapján fizetendők, amelyeket a folyó
gazdasági évben kell teljesíteni.52      Mindazonáltal,
bizonyos kivételes események hatását, mint jelen esetben a dollár
árfolyamának hirtelen zuhanását vagy a világ cukorárfolyamainak
összeomlását – amelyek a szóban forgó gazdasági év során következtek be –
a hozzájárulások megállapításának idején nem lehetett megfelelő
pontossággal előre látni. Ebben az esetben jogszerű, hogy csak azt
követően lehet megállapítani a gyártók által fizetendő terheket, hogy az
események teljes hatását megállapították, és esetlegesen annak a
gazdasági évnek a végét követően, amelyben azok bekövetkeztek.53      Ha
az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozó veszteségek összességének
megállapítását követően a Tanács nem tett volna semmilyen intézkedést a
gyártókra már kivetett hozzájárulások kiegészítésére, a követendő célt,
vagyis a cukorpiac stabilitásának az export-visszatérítések
segítségével, közös érdekben történő biztosítását, csak a Közösség
költségvetésének megterhelésével lehetett volna elérni, jóllehet a
gyártók általi teljes finanszírozás a cukorpiac közös szervezésének
egyik alapelvét képezi.54      A
Tanács így szabályszerűen ítélhette úgy, hogy a köz érdekében elérendő
cél, vagyis a közösségi cukorpiac stabilizálása megköveteli, hogy a
megtámadott rendelet hatálya az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozzon.
Következésképpen úgy tekinthető, hogy teljesült az az első feltétel,
amelytől a közösségi jogi aktusok kihirdetésük előtti időpontban történő
alkalmazhatósága függ.55      Annak
megállapítása végett, hogy a fentebb említett második feltétel is
teljesült-e, meg kell vizsgálni, hogy a Tanács eljárása veszélyeztette-e
azt a jogos bizalmat, amelyeket az érdekeltek az alaprendelet által
meghatározott felső határral kapcsolatban tápláltak, és amelyet az
1914/87 rendelet 1987. július 2-i kihirdetése megingathatott.56      Az alapügyekben az eljárás felei azonban nem hivatkozhatnak védelemre méltó jogos bizalomra.57      Ugyanis:
először is, az alaprendelet tizenegyedik preambulumbekezdése
tájékoztatta a cukorgyártókat arról, hogy a Közösség termelése és
fogyasztása közötti kapcsolatból származó többlet forgalomba hozatalának
megfelelő költségeket teljes egészében nekik kell fedezniük.58      Másodszor,
a Bizottság 1986. szeptember 9-én közzétette a VI PC 2 – 408
hivatkozási számú mérleget, amely világosan mutatta az 1986/87-es
gazdasági évre valószínűsíthető hiányt.59      Harmadszor,
a javaslatnak az 1987. április 3-i Hivatalos Lapban – vagyis a
gazdasági év vége előtt – történő közzétételével (HL C 89., 18. o.) a
gyártók megtudták, hogy a Bizottság benyújtott a Tanácsnak egy
rendelettervezetet a cukorágazatban az 1986/87-es gazdasági évre
vonatkozó különleges veszteségpótló hozzájárulás létrehozásáról, ahogyan
azt a megtámadott 1914/87 rendelet átvette.60      Mindezekből
következik, hogy a visszamenőleges hatály tilalmára vonatkozó elv
megsértésével kapcsolatos kifogás nem fogadható el. Az
azon tilalommal kapcsolatos kifogásról, amely szerint nem lehet
ráterhelni egy gazdasági ágazatra az érintett piac szervezésétől idegen
kockázatokat vagy ésszerűtlen pénzügyi terheket 61      A
Finanzgericht Düsseldorf úgy ítéli meg, hogy a piac azon zavarai,
amelyeket a piacok közös szervezésének keretében hozott intézkedések
orvosolhatnak, olyanok, amelyek a piacon belüli okokra vezethetők
vissza. A cukorpiactól különböző piacszervezéseknél a világpiac
árfolyamainak eséséből, valamint a dollár árfolyamának zuhanásából adódó
kockázatokat kizárólag az EMOGA finanszírozza. Ez azt bizonyítja, hogy a
jogalkotó olyan kockázatoknak tekinti ezeket, amelyek a piaci szereplők
befolyási körén kívül esnek, és így nem lehet azokat rájuk hárítani.62      Mindenekelőtt
meg kell jegyezni, hogy helytálló az a megállapítás, hogy ezeket a
kockázatokat legtöbbször az EMOGA finanszírozza. Ugyanakkor ez nincs
előírva a Szerződésben, amely a 40. cikk (4) bekezdésében lehetővé teszi
ilyen alapok létrehozását, anélkül azonban hogy előírná azok
részvételét a piacszervezések valamennyi intézkedésében. Az, hogy a
cukorágazat az egyetlen, amelyben az önfinanszírozás elve érvényesül,
azzal magyarázható – ahogy ezt a Tanács a Bíróság kérdésére adott
válaszában kifejtette –, hogy a mezőgazdaság más ágazataiban a gyártók
alacsonyabb szintű árgaranciával rendelkeznek, s ebből fakad, hogy a
finanszírozást nem nekik kell viselniük.63      Ezt
követően rá kell mutatni, hogy az export-visszatérítések rendszerének
köszönhetően a közösségi cukorgyártók hozzáférhetnek a világpiachoz
termelésük egy részének forgalomba hozatala céljából. A világpiac az,
amelyhez a gyártók által vállalt kockázatok értékelése során
viszonyítani kell. Az olyan körülmények, mint a cukortúltermelés vagy az
európai valuták és a dollár közötti ingadozások, módosíthatják a
keresletet vagy a kínálatot, következésképpen a termék árát. Az e
körülményekhez kötődő kockázatok tehát nem tekinthetők az adott piactól
idegennek.64      Másfelől
a különleges veszteségpótló hozzájárulás nem jelent minden esetben
ésszerűtlen pénzügyi terhet a cukorgyártók számára. Egyrészt ez azoknak
az előnyöknek az ellentételezése, amely lehetőséget teremtett számukra
az export-visszatérítések igénybevételére azon mennyiség forgalomba
hozatalához, amelyet a közösségi fogyasztást meghaladóan termeltek.
Másrészt az 1914/87 rendelet 1. cikkének (3) bekezdése értelmében a
cukorgyártók követelhetik a Közösségben termelt cukorrépa- vagy cukornád
eladóitól e hozzájárulás nagyobb részének visszatérítését.65      E
megfontolások figyelembevételével nem fogadható el a nemzeti bíróság
által előadott kifogás. A hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatos kifogásról66      A
Finanzgericht Düsseldorf a Szerződés 40. cikke (3) bekezdésének második
albekezdésében tiltott hátrányos megkülönböztetést vél felfedezni abban
a körülményben, hogy a különleges veszteségpótló hozzájárulás
erőteljesebben sújtja a B cukor termelőit, mint az A cukor termelőit,
holott ugyanarról a termékről van szó.67      E
tekintetben helyénvaló emlékeztetni arra, hogy az alaprendelet minden
egyes cukorpiaci gazdasági évre és termelési régióra meghatároz egy A
alapmennyiséget és egy B alapmennyiséget. A tagállamok az A
alapmennyiségüket A kvóták formájában, míg B alapmennyiségüket B kvóták
formájában osztják szét a vállalkozások között. A gazdasági évenként
kiosztott A kvóták összege hozzávetőlegesen megfelel az adott évben a
Közösségen belüli emberi cukorfogyasztásnak. Az A kvótákon (A cukor) és B
kvótákon (B cukor) belül termelt cukor szabadon forgalomba hozható a
Közösségben, az intervenciós rendszernek köszönhetően részesülvén az ár-
és forgalmazási garanciákból. Továbbá szabadon exportálható harmadik
országokba is, adott esetben export-visszatérítés segítségével. Végül
pedig a vállalkozások által az A és B kvótákon felül termelt cukor
(úgynevezett C cukor) csak harmadik országokban hozható forgalomba,
export-visszatérítésben való részesülés nélkül.68      E
rendszerből következően az a vállalkozás, amely az A kvótáján felül,
vagyis a közösségi fogyasztásra szánt cukortermelésből rá eső részen
felül termel, szükségszerűen többletet állít elő, amelynek nem lehet más
értékesítési lehetősége, mint a harmadik országok felé irányuló export.69      Ahogyan
az már fentebb említésre került, a különleges veszteségpótló
hozzájárulás célja az volt, hogy pótolja azon veszteségeket, amelyek a
közösségi többletmennyiségek harmadik országok piacain történő
értékesítésének elősegítésére szolgáló, magasabb összegű
export-visszatérítésekből fakadtak. 70      Így
igazolható, hogy az arányosan megnövelt terheket az A kvótán felüli
cukortermelésre vetették ki.71      Következésképpen
a Szerződés 40. cikke (3) bekezdése második albekezdésének állítólagos
megsértésére alapozott érvet szintén el kell utasítani. A tulajdonhoz való jog és a gazdasági tevékenységek szabad gyakorlásához való jog megsértésével kapcsolatos kifogásról72      A
Finanzgericht Düsseldorf úgy ítéli meg, hogy az olyan alapvető jogokat,
mint a tulajdonhoz való jogot és a vállalkozás szabadságát sérti az, ha
a vállalkozás nincs abban a helyzetben, hogy adott gazdasági év során
megtermelt rendes nyereségéből fedezze az adott gazdasági évben
felhalmozódó sorozatos hozzájárulásokat, és a tartalékaihoz kell
nyúlnia, vagyis saját gazdasági alapjaihoz.73      E
tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már elismerte (lásd a
265/87. sz. Schräder-ügyben 1989. július 11-én hozott ítélet [EBHT
1989., 2237. o.] 15. pontját), hogy a tulajdonhoz való jog gyakorlása és
a szakmai tevékenység szabad gyakorlása korlátozható, különösen egy
piac közös szervezése keretében, feltéve, hogy ezek a korlátozások a
Közösség által követett közérdekű célkitűzéseknek ténylegesen
megfelelnek, és nem jelentenek a kitűzött célhoz képest aránytalan és
megengedhetetlen beavatkozást, amely az így biztosított jogok lényegét
sértené.74      Ahogy
azt az Egyesült Királyság kormánya helyesen hangsúlyozta, a
hozzájárulás megfizetésének kötelezettsége nem tekinthető a tulajdonhoz
való jogot korlátozó intézkedésnek.75      Ennélfogva
meg kell állapítani, hogy a különleges veszteségpótló hozzájárulás
semmilyen módon nem sérti a cukorgyártók tulajdonhoz való jogát.76      A
gazdasági tevékenységek szabad gyakorlása tekintetében fentebb már
megállapításra került, hogy a különleges veszteségpótló hozzájárulás
közérdekű célokat követ, hiszen megakadályozza, hogy adott gazdasági
ágazat által okozott veszteségeket a Közösségnek kelljen viselnie. Ez a
beavatkozás nem tekinthető aránytalannak. A hozzájárulást, amely részben
áthárítható a cukorrépa-termelőkre, azzal az alapvető céllal hozták
létre, hogy „ne legyen megkérdőjelezhető az előírt időpont előtt a
termelési kvóták rendszere”, ahogy azt az 1914/87 rendelet negyedik
preambulumbekezdése megfogalmazza. Ahogyan azt a Bizottság helyesen
megállapította, a kvóták csökkentése, amely hosszú távon csökkentette
volna a Közösség cukorfeldolgozó iparának világpiaci részesedését, jóval
súlyosabb veszélyeket jelentett volna a cukorgyártók és a
cukorrépa-termesztők érdekeire nézve.77      Nem
fogadható el tehát az az érvelés, amely szerint megsértették a
gazdasági tevékenységek szabad gyakorlását.78      Az
előbbi megfontolások összességéből következik, hogy azt a választ kell
adni a Finanzgericht Hamburgnak és a Finanzgericht Düsseldorfnak, hogy a
feltett kérdések vizsgálata nem tárt fel olyan tényezőt, amely az
1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges
veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló, 1987. július 2-i
1914/87/EGK tanácsi rendelet érvényességét érintené. A költségekről79      A
Bíróságnál észrevételt előterjesztő olasz kormány és az Egyesült
Királyság kormánya részéről, valamint az Európai Közösségek Tanácsa és
Bizottsága részéről felmerült költségek nem téríthetők meg. Mivel ez az
eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a nemzeti bíróság
előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a
költségekről.A fenti indokok alapjánA BÍRÓSÁGa
Finanzgericht Hamburg 1988. március 31‑i végzésével és a
Finanzgericht Düsseldorf 1988. október 19‑i végzésével hozzá
intézett kérdésekre válaszolva a következőképpen határozott:1)      A
Szerződés 189. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem zárja ki a
nemzeti bíróságok azon hatáskörét, hogy egy közösségi rendelet alapján
meghozott nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését
elrendeljék.2)      Egy
közösségi rendelet végrehajtására meghozott nemzeti közigazgatási aktus
végrehajtásának felfüggesztését a nemzeti bíróság csak abban az esetben
rendelheti el, ha e bíróságnak komoly kétségei vannak a közösségi jogi
aktus érvényességét illetően, és abban az esetben, ha a vitatott aktus
érvényességére vonatkozó kérdéssel még nem fordultak a Bírósághoz, ő
maga előterjeszti a kérdést, továbbá ha sürgős helyzetről van szó, és a
felperest súlyos és helyrehozhatatlan kár fenyegeti, valamint ha e
bíróság megfelelően figyelembe veszi a Közösség érdekét.3)      A
feltett kérdések vizsgálata nem tárt fel olyan tényezőt, amely az
1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges
veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló,
1987. július 2‑i 1914/87/EGK tanácsi rendelet
érvényességét érintené.DueManciniMoitinho de AlmeidaRodríguez IglesiasDíez de VelascoSlynnKakourisJolietSchockweilerGrévisse       ZuleegKihirdetve Luxembourgban, az 1991. február 21-i nyilvános ülésen.J.‑G. Giraud       O. Duehivatalvezető       elnök* Az eljárás nyelve: német.