61993CC0481_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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A - Introdução
1 As questões submetidas pelo tribunal a quo têm em vista apurar se as normas comunitárias em matéria de seguro por invalidez, invocadas no despacho de reenvio, e o princípio geral de livre circulação de trabalhadores, com o qual tais normas se relacionam, impedem que ao recorrente no processo a título principal sejam oponíveis, para recusar-lhe prestações sociais às quais, de outra forma, ele poderia ter direito, as chamadas disposições selectivas do risco, previstas pela lei nacional reguladora do caso em apreço.
2 O caso donde derivam as questões para exame do Tribunal de Justiça é aqui de seguida sumariamente descrito.
R. Moscato, cidadão italiano residente na Bélgica, prestou a sua actividade laboral de 10 de Março de 1981 a 28 de Fevereiro de 1985 junto da sociedade Sphinx NV em Maastricht, nos Países Baixos, como trabalhador fronteiriço. Posteriormente vindo a cessar o seu contrato de trabalho em virtude da reorganização da empresa, beneficiou de prestações de desemprego a cargo da instituição competente belga, enquanto ex-trabalhador fronteiriço, de 28 de Fevereiro de 1985 a 13 de Novembro de 1987.
A partir de 13 de Novembro de 1987 trabalhou junto da fábrica de Chesswick em Roermond, nos Países Baixos. Em 9 de Fevereiro de 1988 cessou de trabalhar por causa de perturbações psíquicas.
Por carta de 12 de Maio de 1989 a demandada comunicava ao demandante a sua decisão de não lhe conceder a indemnização por incapacidade para o trabalho por ele requerida nos termos da Algemene Arbeidsongeschikttheidswet (lei geral sobre a incapacidade de trabalho, a seguir «AAW») e na acepção da Wep op de arbeidsongeschikttheidsverzekering (lei relativa ao seguro por incapacidade de trabalho, a seguir «WAO») no que toca à incapacidade para o trabalho a partir de 9 de Fevereiro de 1988. A medida foi adoptada na base da consideração de que o estado de saúde do demandante, em 13 de Novembro de 1987, isto é no início da actividade laboral, deixava presumir manifestamente a incapacidade para o trabalho dentro de seis meses a partir dessa data. O demandante, por seu lado, interpôs recurso dessa medida perante o Arrondissementsrechtbank te Amsterdam.
3 A demanda baseia a recusa de pagar à recorrente as prestações por invalidez no artigo 21.º, n.º 1, parte inicial e alínea c), da AAW e no artigo 30.º, n.º 1, parte inicial e alínea b), da WAO. Tais normas estabelecem, no que aqui interessa, que a associação profissional competente para a liquidação das prestações é autorizada a não ter em consideração a incapacidade para o trabalho surgida dentro dos seis meses a partir do momento em que o seguro se iniciou, caso o estado de saúde do interessado no início do seguro deixava manifestamente presumir que a incapacidade para o trabalho sobrevinha dentro de seis meses.
4 O tribunal de reenvio considerou dever submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
1) a) O artigo 13.º, n.º 2, alínea a), do Regulamento (CEE) n.º 1408/71, tendo em conta o referido acórdão Rebmann, deve ser interpretado no sentido de que o demandante, durante o período em que recebeu subsídio de desemprego na Bélgica, continuou sujeito à legislação neerlandesa?
1) b) Se a resposta à questão 1 a) for afirmativa, o artigo 39.º, n.º 5 (leia-se 6), do Regulamento (CEE) n.º 1408/71 opõe-se a que, tendo em conta os referidos acórdãos Noij e Daalmeijer, se considere que o demandante continuou sujeito à legislação neerlandesa em matéria de prestações de invalidez, quando o demandante era um trabalhador fronteiriço em situação de desemprego de longa duração, que recebia um subsídio de desemprego do seu Estado de residência?
3) O disposto no artigo 39.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 1408/71, tendo igualmente em conta o princípio da livre circulação de trabalhadores subjacente a este regulamento, opõe-se a que seja invocada em relação ao demandante uma disposição de selecção dos riscos como a prevista nos artigos 30.º, n.º 1, alínea b), da WAO e 21.º, n.º 1, alínea c), da AAW?»
B - Análise
5 A solução que se considera dever adoptar em relação à questão supramencionada em 2) constitui o ponto lógico de partida também para o exame das restantes questões expostas no despacho de reenvio. É preciso, de facto, que tal questão receba resposta negativa, para que as outras duas possam, por seu lado, adquirir relevância para efeitos do presente processo: assim, deve isso ser examinado de imediato alterando a ordem que as questões prejudiciais foram submetidas ao Tribunal de Justiça.
6 Pela questão 2) o Tribunal de Justiça é chamado a ver se o direito comunitário - isto é, o Regulamento (CEE) n.º 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, tal como alterado e codificado pelo Regulamento (CEE) n.º 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 (1) (a seguir «o regulamento») e o próprio princípio da livre circulação de trabalhadores - impede que as referidas «regras de selecção dos riscos», respectivamente previstas pela WAO e pela AAW, sejam aplicadas face ao demandante, com a consequência de recusar-lhe as prestações de invalidez.
7 Assim posto o problema, começo pelo regulamento. Trata-se antes de mais de estabelecer quais as disposições de tal regulamentação se tornam aplicáveis ao caso em apreço. A primeira norma a considerar é a contida no artigo 39.º, n.º 1, nos termos do qual «A instituição do Estado-Membro cuja legislação era aplicável no momento em que ocorreu a incapacidade de trabalho seguida de invalidez determinará em conformidade com as disposições dessa legislação se o interessado preenche as condições exigidas para ter direito às prestações, tendo em conta, se for caso disso, o disposto no artigo 38.º» Essa última norma dispõe, além disso, no n.º 1, o único que importa neste momento - como se segue: «A instituição competente de um Estado-Membro cuja legislação fizer depender do cumprimento de períodos de seguro a aquisição, a manutenção ou a recuperação do direito às prestações terá em conta, na medida em que tal for necessário, os períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação de qualquer outro Estado-Membro, como se se tratasse de períodos cumpridos ao abrigo da legislação aplicada por aquela instituição».
8 Do despacho de reenvio resulta que o tribunal a quo reconduz o caso em apreço aos termos do disposto no artigo 39.º, n.º 1. A afirmação é tida como certa. Deve advertir-se, todavia, que o artigo 39.º, n.º 1, se aplica ao caso em apreço conjuntamente com a supra citada disposição do artigo 38.º, n.º 1, que ele cita expressamente. Combinando uma disposição com a outra do regulamento, chega-se a reconhecer que o demandante tem direito à prestação social reivindicada no processo a título principal. Tal conclusão é justificada pelas razões que passo a expor.
9 O artigo 39.º, n.º 1, diz que a instituição competente para fornecer a prestação deduzida no litígio é a prevista pela lei nacional aplicável ao interessado no momento em que sobreveio a incapacidade para o trabalho, seguida de invalidez. A instituição a que cabe tal competência determina, em conformidade com a legislação que deve aplicar, se o interessado satisfaz todas as condições requeridas para ter direito às prestações sociais. O artigo 39.º, n.º 1, especifica, aliás, no seu âmbito de aplicação, o princípio da lex loci laboris, que o artigo 13.º, n.º 2, do regulamento acolhe de forma geral.
10 A incapacidade para o trabalho do demandante sobreveio enquanto prestava a sua actividade laboral nos Países Baixos. Este ponto é reforçado pelo próprio juiz a quo, o qual atesta que R. Moscato «em 13 de Novembro de 1987 não era, mesmo em parte, incapaz para o trabalho na acepção da AAW e da WAO». O caso em apreço deve portanto considerar-se regulado pela legislação neerlandesa. A instituição social competente é, por conseguinte, a designada por essa lei nacional.
Ora, nos termos do regulamento, a incapacidade para o trabalho não é mais que o estado físico em que está quem deve por razões de saúde cessar, parcial ou totalmente, a actividade laboral.
O artigo 39.º, n.º 1, do regulamento refere-se mesmo ao momento em que surge o estado físico de incapacidade, seguido, na medida em que se protrai pelo tempo, da invalidade, para determinar qual é a lei nacional aplicável e qual, na base dela, é a instituição social competente. A assistência é devida quando o trabalhador já não pode desenvolver a sua actividade. O título da invalidez, que releva para a prestação assistencial, é portanto a incapacidade, que se manifesta com a cessação da actividade laboral. O regulamento refere-se de facto ao momento em que «ocorreu a incapacidade de trabalho, seguida de invalidez»: o sentido literal e lógico de tal disposição é o de configurar como importante para efeitos de assistência uma incapacidade para o trabalho que não pode consistir em qualquer estado prodrómico, mas deve ser clara e plenamente configurado. Quando se verifica o estado de facto previsto pelo regulamento, o trabalhador é forçado a cessar a sua actividade, porque o estado físico em que está não lhe permite continuá-la. Não poderia ser de outra forma. Justamente este é então o momento em que o interessado é incapaz na acepção do regulamento, e é portanto o único que deve tomar-se em consideração para identificar quer a lei aplicável, quer a instituição chamada a fornecer as prestações sociais.
11 Dito isto, resta ver a que condições o ordenamento neerlandês subordina o fornecimento da assistência requerido pelo demandante. As normas relativas à selecção do risco, consagradas em tal ordenamento, autorizam a instituição competente de previdência a não tomar em consideração a invalidade que se manifestou dentro dos seis meses a partir do início do seguro. Tal disposição, diz a demandada, destina-se a prevenir fraudes ou abusos, que poderia cometer quem, estando num estado prodrómico de invalidez, inicia a actividade laboral nos Países Baixos, para beneficiar depois das prestações que lhe seriam devidas a seguir, quando se manifestasse a verdadeira e própria incapacidade para o trabalho.
Qualquer que seja a intenção inspiradora da norma, o legislador neerlandês, ao decretá-la, utilizou simplesmente uma fórmula para definir a invalidade resultante da incapacidade para o trabalho, mas previu ainda o cumprimento de um período especial de seguro, antes que seja devida ao interessado a prestação social. Se o estado de incapacidade sobrevem na fase temporal tomada em consideração pela lei, a prestação é devida só quando, no entender da instituição competente, o estado de saúde do interessado no início da actividade laboral não permitia prever a verificação de tal contingência dentro dos seis meses a seguir. De outra forma, à instituição competente é durante tal período reconhecida a faculdade de não ter em conta a invalidez. Um incapaz para o trabalho terá de qualquer forma direito às prestações sociais que ele requerer depois que tenham decorrido os seis meses a partir do início do seguro.
Este é o objectivo disposto pela norma. O que significa que a lei nacional aplicável ao caso em apreço cai, por seu lado, sob a alçada das disposições do artigo 38.º, n.º 1, do regulamento, expressamente decretado tendo em vista o caso em que o ordenamento nacional competente subordina a aquisição, a manutenção ou a recuperação do direito às prestações ao cumprimento, justamente, de um período de seguro.
12 Ora, o n.º 1 do artigo 38.º dispõe que a instituição social competente é obrigada a considerar os períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação de um outro Estado-Membro, diverso daquele a que pertence essa instituição, como se se tratasse de períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação aplicável. Este é um critério fundamental e inderrogável, que decorre da necessidade de garantir a livre circulação dos trabalhadores em relação à esfera da segurança social.
O legislador comunitário «totaliza», como costuma dizer-se, isto é considera por princípio como único e contínuo, o período de seguro cumprido pelo trabalhador em vários Estados-Membros. A regra da totalização assim configurada pelo ordenamento comunitário incide pois sobre as disposições da lei nacional, no sentido de que a instituição social competente é obrigada a ter em conta, segundo as disposições do regulamento, os períodos de seguro cumpridos pelo interessado em outros Estados-Membros, mesmo que o direito interno não o tenha estabelecido.
13 Depois das considerações até aqui desenvolvidas, convém ver mais de perto como o caso em apreço pode ser reconduzido aos termos das disposições da norma comunitária que acabo de citar.
Do ponto de vista do direito comunitário, é irrelevante, para os efeitos aqui considerados, que a lei neerlandesa subordine, ou não, a aplicação da norma sobre a selecção do risco à circunstância de o interessado ter expressamente requerido nos seis meses a partir do início do seguro a prestação de invalidez. Igualmente irrelevante é que a regulamentação nacional reconheça à instituição de segurança social competências discricionárias na aplicação das normas em questão.
O que importa, pelo contrário, é o facto de um direito interno a aplicar vêm adoptadas disposições selectivas do risco, como o são aqueles sobre as quais se discute; disposições, bem entendido, oponíveis ao interessado, que produzirão um efeito de espoliá-lo do direito às prestações sociais, se uma tal consequência não fosse impedida pela regulamentação comunitária, à observância da qual é portanto obrigada a instituição social competente.
14 Para efeitos da norma de cumulação dos períodos de seguro prevista no artigo 38.º, n.º 1, do regulamento, os períodos de seguro do demandado devem considerar-se na sua totalidade, somando os diferentes períodos de actividade laboral e ao mesmo tempo aqueles a estes equiparados, decorridos no território neerlandês ou de outros Estados-Membros.
Eis porque a norma sobre a selecção dos riscos, decretada pelo legislador nacional, não podia ser oposta ao interessado, para recusar-lhe as prestações de invalidez. De facto, na acepção do artigo 38.º, n.º 1, o início da actividade laboral do demandante, a tomar em consideração para o cálculo do período dos seis meses previstos pela legislação neerlandesa, não decorre a partir de 13 de Novembro de 1987, mas - sem solução de continuidade - a partir do momento em que resulta que ele iniciou a prestar a sua actividade laboral em outro Estado-Membro da Comunidade, para depois continuá-la, na acepção das disposições do regulamento, ainda em outros Estados-Membros, concluindo-a em 9 de Fevereiro de 1989 na Holanda, com o surgimento da invalidez. Lendo as disposições selectivas dos riscos como exige o regulamento comunitário, o dies a quo do período de seguro nele previsto decorre seguramente a partir de um momento em que deve ser de qualquer modo feito remontar a mais de seis meses antes da cessação da actividade do recorrente nos Países Baixos.
15 As disposições da lei neerlandesa que aqui interessam não podem, portanto, funcionar face ao demandante de outra forma, que como consideradas pelo preceito do artigo 38.º Além disso, o facto de que tais normas tenham origem na exigência de tutelar o sistema de previdência neerlandês face a possíveis abusos ou fraudes, não retira nada ao carácter discriminatório que revestiria se fosse aplicada diferenciando o tratamento de quem é trabalhador migrante e de quem não o é.
A sã gestão do sistema de previdência é, de certo, um interesse justificado, que o legislador nacional pode prosseguir na sua esfera de competência: porém não ao ponto de sacrificar os direitos e garantias ao trabalhador pelo ordenamento comunitário em virtude da liberdade de circulação. Devendo aqui a lei nacional adaptar-se às exigências da regulamentação decretada pela Comunidade, exclui-se que ela possa ser oposta ao trabalhador habilitado a beneficiar de tal regulamentação para fins de assistência.
16 O resultado a que cheguei não muda, mesmo que a análise do caso apresentado ao Tribunal de Justiça seja efectuada, prescindindo das disposições do regulamento, exclusivamente na base dos princípios estabelecidos nos artigos 48.º e 51.º do Tratado. Ambas essas normas revestem, de facto, relevância directa para a solução da questão em exame. O artigo 48.º diz respeito ao princípio fundamental em matéria de livre circulação, segundo o qual o tratamento do trabalhador não pode ser diferenciado em função da nacionalidade. O princípio, como foi constantemente entendido pelo Tribunal de Justiça (2) proíbe que os trabalhadores sejam sujeitos a discriminações por ter desenvolvido a sua actividade em diversos países da Comunidade.
A efectividade do direito à livre circulação é, além disso, especificamente garantida, em relação ao sector da segurança social, pelo artigo 51.º do Tratado, no qual se admite expressamente o princípio da cumulação em relação aos períodos de seguro cumpridos pelo trabalhador em diferentes Estados-Membros. Trata-se, portanto, da garantia expressa que, já o vimos, vem em auxílio no caso em apreço, para efeitos do regulamento: é o Tratado a configurá-la; o regulamento recebe-a, assim, em execução daquilo que dispõe para a matéria em questão o preceito fundamental do artigo 51.º
17 Segundo a legislação neerlandesa, o demandante está, por ter desenvolvido o seu trabalho em vários Estados-Membros, numa situação menos vantajosa daquela que é reconhecida ao trabalhador, que tenha também ele exercido várias actividades, sempre, porém, dentro dos Países Baixos.
Como admitiu também a demandada, se o demandante tivesse exercido a sua actividade apenas nos Países Baixos, deslocando-se de uma localidade para outra, a norma sobre a selecção dos riscos não teria podido ser-lhe aplicada com os efeitos desfavoráveis deduzidos em juízo.
O tratamento discriminatório é portanto determinado pelo próprio facto de ter desenvolvido actividade laboral em diferentes Estados-Membros. Quem se transfere para os Países Baixos para aí prestar a sua actividade deve, na prática, iniciar ex novo a carreira para efeitos de seguro. A regulamentação neerlandesa desinteressa-se, de facto, dos períodos de trabalho e de seguro do migrante, que não venham tomados em consideração pelas normas sobre a selecção dos riscos.
Estas últimas normas, tal como são concebidas e aplicadas, interferem, assim, com a livre circulação dos trabalhadores. Aqueles que tencionam desenvolver a sua actividade nos Países Baixos - especialmente aqueles que, mais avançados na idade, estão presumivelmente mais expostos ao risco das doenças - ficam na contingência de perder o direito à prestação de invalidez, por longa que possa ser a carreira laboral. O trabalhador de outros países da Comunidade são, assim, desincentivados a transferir-se e a desenvolver a sua actividade naquele país. No que diz respeito ao presente processo, a lei nacional não pode ofender o princípio geral de livre circulação, nem os específicos critérios estabelecidos pelo Tratado em relação ao cálculo do período do seguro do trabalhador migrante.
A aplicabilidade das disposições selectivas dos riscos ao demandante encontra, assim, um limite intransponível, que aqui vemos derivar imediatamente do Tratado. O direito do migrante à totalização do período de seguro é garantido no artigo 51.º como natural corolário da livre circulação: é um direito comunitário - radicado no Tratado, antes que no regulamento - a fruição do qual não pode ser prejudicada pelas disposições selectivas do risco, com os efeitos que lhes são atribuídos pelo legislador neerlandês. Resulta portanto confirmado que o único modo correcto de entender tais disposições é o de lê-las em conformidade com o Tratado, da mesma forma que com o regulamento, deduzindo os critérios normativos que servem para aplicá-las face ao migrante de uma e de outra das referidas fontes do direito comunitário. Tal leitura de adaptação permite na verdade evitar, quando possível, que a interpretação das normas neerlandesas de selecção dos riscos «seja susceptível» - tal como o Tribunal de Justiça declarou em outra ocasião, pelo acórdão Van Munster (3) - «de dissuadir o trabalhador migrante de exercer efectivamente o seu direito à livre circulação». É um cânone hermenêutico que se impõe no nosso caso, com a seguinte advertência posterior: os princípios e preceitos do direito comunitário evocados pelo tribunal a quo funcionam, como se diz, em relação ao disposto e aos efeitos da lei nacional em matéria de selecção dos riscos, não apenas para que a livre circulação dos trabalhadores que não seja desincentivada, mas também para impedir concretamente que normas internas do género, ultrapassando o âmbito da sua aplicação justificada, ignorem o direito às prestações de assistência, das quais o migrante está habilitado a beneficiar.
Questões 1)a e 1)b
18 As duas restantes questões visam em substância apurar, no caso de se não aplicar a regra resultante da conjugação do disposto nos artigos 39.º, n.º 1, e 38.º, n.º 1, do regulamento, ou, mais em geral, as normas consagradas nos artigos 48.º e 51.º do Tratado, se no período de inactividade decorrido na Bélgica era aplicável ao demandante a legislação neerlandesa. Isto com a finalidade de poder considerar a actividade laboral do demandante nos Países Baixos como iniciada numa data anterior e de facto ultrapassar o obstáculo constituído pelo limite de seis meses que prevêem as normas sobre a selecção dos riscos contidas na AAW e na WAO. A solução já dada à questão 2, priva porém, de importância estas outras duas questões.
Conclusões
Tendo em conta quanto se expôs acima proponho assim ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões submetidas pelo Arrondissementsrechtbank te Amsterdam:
«O direito comunitário, quer na base do artigo 39.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 1408/71, de 14 de Junho de 1971 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, tal como alterado e codificado pelo Regulamento (CEE) n.º 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983, quer na base dos artigos 48.º e 51.º do Tratado, obsta a que ao demandante seja oposta uma disposição sobre selecção dos riscos contida no artigo 30.º, n.º 1, alínea b), da Wet op Arbeidsongeschiktheidsverzekering, e 21.º, n.º 1, alínea c), da Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, com a finalidade de recusar-lhe as prestações de invalidez a que, de outra forma, ele teria direito.
Além disso, as normas da legislação de segurança social neerlandesas que prevêem uma `disposição sobre selecção dos riscos' devem de qualquer forma ser lidas à luz dos princípios e dos preceitos dos artigos 48.º e 51.º do Tratado de forma a que o trabalhador migrante não seja penalizado na aplicação de tais disposições, nem dissuadido do exercício efectivo do seu direito à livre circulação.»
(1) - JO L 230, de 22 de Agosto de 1983, p. 6; EE 05 F3 p. 6.
(2) - V., ex multis, acórdão de 12 de Fevereiro de 1974, C-152/73, Sotgiu, Colect. 1974, p. 91; acórdão de 8 de Maio de 1990, C-175/88, Biehl, Colect., p. I-1779.
(3) - Acórdão de 5 de Outubro de 1994, C-165/91, Van Munster, Colect., p. I-4661.