62009CJ0165_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En los asuntos acumulados C‑165/09 a C‑167/09,
que tienen por objeto sendas peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 234 CE, por el Raad van State (Países Bajos), mediante resoluciones de 29 de abril de 2009, recibidas en el Tribunal de Justicia el 30 de abril de 2009, en los procedimientos entre
Stichting Natuur en Milieu
(asunto C‑165/09),
Stichting Greenpeace Nederland,
Sr. y Sra. Meijer,
E. Zwaag,
F. Pals
y
College van Gedeputeerde Staten van Groningen;
y
Stichting Natuur en Milieu (asunto C‑167/09),
Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,
Stichting Greenpeace Nederland,
Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne
y
College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland;
en el que participan:
RWE Eemshaven Holding BV, anteriormente RWE Power AG (asunto 165/09),
Electrabel Nederland NV
(asunto 166/09),
College van Burgemeester en Wethouders Rotterdam
(asuntos 166/09 y 167/09),
E.On Benelux NV
(asunto 167/09),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. J.‑J. Kasel, E. Levits y M. Safjan y la Sra. Berger, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 14 de octubre de 2010;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Stichting Natuur en Milieu, por el Sr. J.G. Vollenbroek, en calidad de agente;
– en nombre de Stichting Greenpeace Nederland, por el Sr. J.G. Vollenbroek, en calidad de agente, y la Sra. B. N. Kloostra, advocaat;
– en nombre del Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, por el Sr. J.G. Vollenbroek, en calidad de agente;
– en nombre del College van Gedeputeerde Staten van Groningen, por los Sres. A. Ayal y W.J.W. Snippe, en calidad de agentes;
– en nombre del College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, por la Sra. B.J.M. Verras, en calidad de agente;
– en nombre de RWE Eemshaven Holding BV, anteriormente RWE Power AG, por los Sres. D.N. Broerse y J.J. Peelen, advocaten, y por el Sr. M. Werner, Rechtsanwalt;
– en nombre de E.On Benelux NV, por los Sres. J.M. Osse, J.C.A. Houdijk y A.A. Freriks, advocaten, y por la Sra. E. Broeren, Rechtsanwalt;
– en nombre de Electrabel Nederland NV, por los Sres. P. Wytinck, M. van der Woude y M.M. Kaajan, advocaten;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. C.M. Wissels, B. Koopman y M.A.M. de Ree, y por el Sr. M.Y. de Vries, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno danés, por la Sra. V. Pasternak Jørgensen, y por los Sres. R. Holdgaard y C. Vang, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno francés, por el Sr. S. Menez, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. S. Fiorentino, avvocato dello Stato;
– en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. E. Riedl, en calidad de agente;
– en nombre del la Comisión Europea, por la Sra. A. Alcover San Pedro y el Sr. F. Ronkes Agerbeek, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de diciembre de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Las peticiones de decisión prejudicial se refieren a la interpretación del artículo 9 de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257, p. 26), en su versión original y en la codificada mediante la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 24, p. 8) (en lo sucesivo, «Directiva PCIC»), y de las disposiciones pertinentes, a la vista de las circunstancias de los litigios principales, de la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos (DO L 309, p. 22; en lo sucesivo, «Directiva NEC»).
2. Dichas peticiones se han presentado en el ámbito de sendos litigios, en el asunto C‑165/09, entre las fundaciones Stichting Natuur en Milieu (en lo sucesivo, «Natuur en Milieu») y Stichting Greenpeace Nederland (en lo sucesivo, «Greenpeace»), así como cuatro personas físicas, por una parte, y el College van Gedeputeerde Staten van Groningen (Gobierno de la provincia de Groninga), en relación con una resolución por la que este último otorgó a la sociedad RWE Eemshaven Holding BV, anteriormente RWE Power AG (en lo sucesivo «RWE»), un permiso para la construcción y explotación de una central eléctrica en el territorio de la provincia de Groninga y, en los asuntos C‑166/09 y C‑167/09, entre las fundaciones Natuur en Milieu, Stitching Zuid-Hollande Milieufederatie (en lo sucesivo, «Milieufederatie»), Greenpeace y la asociación Vereniging van Verontruste Buergers van Voorne (asociación de ciudadanos de Voorne preocupados por las actividades molestas; en lo sucesivo, «VVBV»), por una parte, y el College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (Gobierno de la provincia de Holanda Meridional), en relación con las resoluciones por las que dicha autoridad otorgó, respectivamente, a las sociedades Electrabel Nederland NV (en lo sucesivo, «Electrabel») y E.On Benelux NV (en lo sucesivo, «E.On»), sendos permisos para la construcción y explotación de dos centrales eléctricas en el territorio de la provincia de Holanda Meridional.
Marco jurídico
Normativa de la Unión
Directiva PCIC
3. Puesto que la Directiva PCIC ha codificado y sustituido a la Directiva 96/61, las disposiciones de esta última se reproducirán a continuación en su versión consolidada, que no incluye modificaciones del contenido.
4. Los considerandos tercero y noveno de la Directiva PCIC precisan:
«(3) El quinto programa comunitario de medio ambiente […] consideró prioritario el control integrado de la contaminación, ya que contribuye considerablemente a avanzar hacia un equilibrio más sostenible entre, por una parte, la actividad humana y el desarrollo socioeconómico y, por otra, los recursos y la capacidad de regeneración de la naturaleza.
(9) La finalidad de un enfoque integrado del control de la contaminación es evitar las emisiones a la atmósfera, el agua y el suelo, siempre que sea practicable, tomando en consideración la gestión de los residuos, y, cuando ello no sea posible, reducirlas al mínimo, a fin de alcanzar un elevado grado de protección del medio ambiente en su conjunto.»
5. El artículo 2, punto 7, de la Directiva PCIC define la norma de calidad medioambiental como «el conjunto de requisitos, establecidos por la legislación comunitaria, que deben cumplirse en un momento dado en un entorno determinado o en una parte determinada de éste;»
6. A tenor de lo dispuesto en el artículo 2, punto 12, de esa Directiva, se entiende por «mejores técnicas disponibles»: «[…] la fase más eficaz y avanzada de desarrollo de las actividades y de sus modalidades de explotación, que demuestren la capacidad práctica de determinadas técnicas para constituir, en principio, la base de los valores límite de emisión destinados a evitar o, cuando ello no sea practicable, reducir en general las emisiones y el impacto en el conjunto del medio ambiente.
[…]»
7. El artículo 4 de la Directiva PCIC [Concesión de permisos para instalaciones nuevas] dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que no puedan explotarse instalaciones nuevas sin permiso conforme a la presente Directiva […]»
8. El artículo 9 de la Directiva PCIC [Condiciones del permiso] establece lo siguiente:
«1. Los Estados miembros se cerciorarán de que el permiso incluya todas las disposiciones necesarias para el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 3 y 10 para la concesión del permiso a fin de que, por medio de la protección del aire, el agua y el suelo, se consiga un nivel de protección elevado del medio ambiente en su conjunto.
[…]
3. El permiso deberá especificar los valores límite de emisión para las sustancias contaminantes, en particular para las enumeradas en el anexo III, que puedan ser emitidas en cantidad significativa por la instalación de que se trate, habida cuenta de su naturaleza y potencial de traslados de contaminación de un medio a otro (agua, aire y suelo). Si fuere necesario, el permiso incluirá las adecuadas prescripciones que garanticen la protección del suelo y de las aguas subterráneas, así como las medidas relativas a la gestión de los residuos generados por la instalación. En determinados casos, los valores límite de emisión podrán ser complementados o reemplazados por parámetros o medidas técnicas equivalentes.
[…]
4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, los valores límite de emisión, los parámetros y las medidas técnicas equivalentes a que se hace referencia en el apartado 3 se basarán en las mejores técnicas disponibles, sin prescribir la utilización de una técnica o tecnología específica, y tomando en consideración las características técnicas de la instalación de que se trate, su implantación geográfica y las condiciones locales del medio ambiente. En todos los casos, las condiciones de permiso establecerán disposiciones relativas a la minimización de la contaminación a larga distancia o transfronteriza y garantizarán un nivel elevado de protección del medio ambiente en su conjunto.
[…]
7. En el permiso podrán especificarse cualesquiera otras condiciones específicas, a efectos de la presente Directiva, en la medida en que los Estados miembros o las autoridades competentes las consideren adecuadas.
8. Sin perjuicio de la obligación de aplicar un procedimiento de autorización conforme a las disposiciones de la presente Directiva, los Estados miembros podrán fijar obligaciones particulares para categorías específicas de instalaciones en prescripciones obligatorias generales en lugar de en las condiciones del permiso, siempre que se garantice un enfoque integrado y un nivel elevado equivalente de protección del medio ambiente en su conjunto.»
9. El artículo 10 de dicha Directiva [Mejores técnicas disponibles y normas de calidad medioambiental] está redactado en los siguientes términos:
«Cuando alguna norma de calidad medioambiental requiera condiciones más rigurosas que las que se puedan alcanzar mediante el empleo de las mejores técnicas disponibles, el permiso exigirá la aplicación de, en particular, condiciones complementarias, sin perjuicio de otras medidas que puedan tomarse para respetar las normas de calidad medioambiental.»
10. El artículo 19 [Valores límite de las emisiones comunitarias], apartado 2, de la Directiva PCIC establece lo siguiente:
«A falta de valores límite de emisión comunitarios definidos en aplicación de la presente Directiva, los valores límites de emisión pertinentes, tal como se fijan en las Directivas enumeradas en el anexo II y otras normativas comunitarias, se aplicarán a las instalaciones enumeradas en el anexo I en cuanto valores límite de emisión mínimos con arreglo a la presente Directiva.»
11. El anexo II de dicha Directiva PCIC enumera la lista de las siguientes Directivas.
«1. Directiva 87/217/CEE del Consejo, de 19 de marzo de 1987, sobre la prevención y la reducción de la contaminación del medio ambiente producida por el amianto.
2. Directiva 82/176/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1982, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de mercurio del sector de la electrólisis de los cloruros alcalinos.
3. Directiva 83/513/CEE del Consejo, de 26 de septiembre de 1983, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de cadmio.
4. Directiva 84/156/CEE del Consejo, de 8 de marzo de 1984, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de mercurio de los sectores distintos de la electrólisis de los cloruros alcalinos.
5. Directiva 84/491/CEE del Consejo, de 9 de octubre de 1984, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de hexaclorociclohexano.
6. Directiva 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los residuos de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464/CEE.
7. Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a la incineración de residuos.
8. Directiva 92/112/CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1992, por la que se fija el régimen de armonización de los programas de reducción, con vistas a la supresión, de la contaminación producida por los residuos de la industria del dióxido de titanio.
9. Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, 23 de octubre de 2001, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión.
10. Directiva 2006/11/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2006, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad.
11. Directiva 2006/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos.
12. Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados.
13. Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos.
14. Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos.»
Directiva NEC
12. Los considerandos undécimo y doudécimo de la Directiva NEC disponen:
«(11)	Una forma eficaz de cumplir los objetivos medioambientales intermedios es establecer un límite nacional para cada Estado miembro en relación con las emisiones de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles y amoniaco. Dichos techos de emisión otorgarán a la Comunidad y a sus Estados miembros una cierta flexibilidad para determinar la forma de cumplirlos.
(12) Los Estados miembros deben responsabilizarse de la aplicación de las medidas necesarias para cumplir los techos nacionales de emisión. Será necesario evaluar los progresos realizados para el cumplimiento de los techos de emisión. Deben elaborarse, por tanto, programas nacionales de reducción de las emisiones que se presentarán a la Comisión y que deberán incluir información sobre las medidas adoptadas o previstas para cumplir los techos de emisión.»
13. El decimonoveno considerando de la Directiva NEC señala lo siguiente:
«(19)	Las disposiciones de la presente Directiva deben aplicarse sin perjuicio de la legislación comunitaria relativa a las emisiones de estos contaminantes a partir de fuentes específicas y de las disposiciones de la [Directiva 96/61], en relación con los valores límite de emisión y el uso de las mejores técnicas disponibles.»
14. El artículo 1 de la Directiva NEC dispone que el objetivo de ésta es limitar las emisiones de contaminantes acidificantes y eutrofizantes y de precursores de ozono para reforzar la protección del medio ambiente y de la salud humana frente a los riesgos de los efectos nocivos de la acidificación, la eutrofización del suelo y el ozono en la baja atmósfera.
15. El artículo 4 de la Directiva NEC, bajo la rúbrica «Techos nacionales de emisión», establece:
«1. A más tardar en el año 2010, los Estados miembros limitarán sus emisiones nacionales anuales de los contaminantes dióxido de azufre (SO 2 ), óxidos de nitrógeno (NO x ), compuestos orgánicos volátiles (COV) y amoníaco (NH 3 ) a cantidades no superiores a los techos de emisión establecidos en el Anexo I, teniendo en cuent[a] toda modificación introducida mediante medidas comunitarias adoptadas a raíz de los informes previstos en el artículo 9.
2. Los Estados miembros garantizarán que los techos anuales de emisión indicados en el Anexo I no se superen a partir de 2010.»
16. A tenor del artículo 6 de dicha Directiva [Programas nacionales]:
«1. A más tardar el 1 de octubre de 2002, los Estados miembros elaborarán programas de reducción progresiva de las emisiones nacionales de los contaminantes mencionados en el artículo 4 con objeto de que, a más tardar en 2010, se cumplan, como mínimo, los techos nacionales de emisión establecidos en el Anexo I.
2. Los programas nacionales incluirán información sobre las políticas y medidas adoptadas o previstas, así como estimaciones cuantificadas del efecto de esas políticas y medidas sobre las emisiones de contaminantes en 2010. Asimismo, indicarán los cambios significativos previstos en la distribución geográfica de las emisiones nacionales.
3. Los Estados miembros actualizarán y revisarán los programas nacionales, en la medida que resulte necesario, a más tardar el 1 de octubre de 2006.
4. Los Estados miembros pondrán a disposición del público y de las organizaciones interesadas, tales como las organizaciones ecologistas, los programas elaborados de acuerdo con los apartados 1, 2 y 3. La información que se ponga a disposición del público y de las organizaciones con arreglo a este apartado será clara, comprensible y fácilmente accesible.»
17. El artículo 7 [Inventarios y previsiones de emisiones], apartados 1 y 2, de la Directiva NEC está redactado en los siguientes términos:
«1. Los Estados miembros prepararán y actualizarán anualmente inventarios nacionales de emisiones y las previsiones correspondientes para 2010 en relación con los contaminantes enumerados en el artículo 4.
2. Los Estados miembros elaborarán sus inventarios y previsiones de emisiones con arreglo a las metodologías especificadas en el Anexo III.»
18. El artículo 8 [Informes de los Estados miembros], apartados 1 y 2, de esta Directiva establece lo siguiente:
«1. A más tardar el 31 de diciembre de cada año, los Estados miembros transmitirán a la Comisión y a la AEMA sus inventarios nacionales de emisiones y sus previsiones de emisiones para 2010 elaborados de acuerdo con el artículo 7. Los Estados miembros transmitirán sus inventarios de emisiones definitivos correspondientes al penúltimo año respecto del año en curso, así como los inventarios de emisiones provisionales correspondientes al año anterior al año en curso. Las previsiones de emisiones incluirán información para la comprensión cuantitativa de los principales supuestos socioeconómicos utilizados en su elaboración.
2. A más tardar el 31 de diciembre de 2002, los Estados miembros informarán a la Comisión de los programas elaborados con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 6.
A más tardar el 31 de diciembre de 2006, los Estados miembros informarán a la Comisión de los programas actualizados elaborados de conformidad con el apartado 3 del artículo 6.»
19. El anexo I de la Directiva NEC establece, para el Reino de los Países Bajos, unos techos de emisión de 50 kilotoneladas de SO 2 y de 260 kilotoneladas de NO x que deberán alcanzarse como muy tarde en el año 2010.
Normativa nacional
20. La transposición al Derecho interno de la Directiva 96/61, así como de la Directiva PCIC, se efectuó mediante la modificación de determinados preceptos de la Wet Milieubeheer (Ley sobre la gestión medioambiental; en lo sucesivo, «WMB»). En conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, apartado 1, inicio y letra b), de la WMB, está prohibido, salvo que se disponga de un permiso al efecto, modificar una instalación de las reguladas por la Directiva 96/61 y, posteriormente, por la Directiva PCIC, así como alterar su funcionamiento.
21. En particular, el artículo 8.10 de la WMB establece que el permiso de construcción y explotación de una instalación de este tipo sólo podrá denegarse en interés de la protección del medio ambiente. El apartado 2, letra a), del mismo artículo precisa al respecto que, en cualquier caso, el permiso se denegará si mediante su concesión no puede asegurarse que en la instalación se empleen al menos las mejores técnicas disponibles.
22. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8.11, apartado 2, de la WMB, en interés de la protección del medio ambiente, podrá concederse un permiso sujeto a restricciones.
23. En cuanto a la Directiva NEC, con objeto de aplicarla y transponerla al Derecho interno, las autoridades neerlandesas adoptaron varias iniciativas y medidas.
24. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, apartado 2, de dicha Directiva, en el año 2002, el Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Secretario de Estado de Vivienda, Ordenación del Territorio y Gestión del Medio Ambiente; en lo sucesivo, «Staatssecretaris») redactó y notificó a la Comisión el Rapportage emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2002 (informe relativo a los techos de emisión, acidificación y contaminación atmosférica a gran escala de 2002). En el año 2003, el Staatsecretaris redactó la Uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2003 Erop of eronder (nota relativa a la ejecución de los techos de emisión referentes a la acidificación y contaminación atmosférica a gran escala), que describe las medidas adoptadas y distribuye por sectores los techos de emisión nacionales.
25. El 6 de julio de 2005 entraron en vigor la Wet van 16 juni 2005 tot wijziging van de Wet inzake de luchtverontreiniging (utivoering EG-richtlijn nationale emissieplafonds) (ley de 16 de junio de 2005 de modificación de la ley sobre la contaminación del aire - aplicación de la Directiva CE sobre los techos de emisión nacionales) así como el Besluit uitvoering EG richtlijn nationale emissieplafonds (Reglamento de adaptación del Derecho nacional a lo dispuesto en la Directiva CE sobre los techos de emisión nacionales).
26. En el año 2006, de conformidad con el artículo 8, apartado 2, de la Directiva NEC, el programa nacional de política medioaembiental fue revisado y actualizado. A estos efectos, el Minister van Volkhuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Ministro de Vivienda, Ordenación del Territorio y Gestión del Medio Ambiente; en lo sucesivo, «Ministro») aprobó el Uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2006 (informe sobre los techos de emisión, acidificación y contaminación atmosféricas a gran escala), que incluía un conjunto de exigencias legales, medidas fiscales y acuerdos imperativos destinado a que, como muy tarde el 31 de diciembre de 2010, se respetasen los techos de emisión fijados por el Reino de los Países Bajos.
27. Con fecha de 28 de junio de 2007, después de la Erop of Eronder (nota sobre la ejecución de techos de emisión referentes a la acidificación y polución atmosférica a gran escala, redactada por el Secretario de Estado de Vivienda, Ordenación del Territorio y Gestión del Medio Ambiente), el Ministro fijó el techo sectorial de emisión de SO 2 correspondiente al sector de la energía en 13,5 kilotoneladas por año, con independencia de la puesta en servicio de nuevas centrales. El 26 de junio de 2008 se celebró un protocolo de acuerdo SO 2, imperativo y ejecutivo, entre las autoridades provinciales (incluidas las de Holanda Meridional y Groninga) y todas las compañías de electricidad, con objeto de hacer obligatorio el respeto a ese límite de emisión en el sector de la energía por todos los firmantes durante un período que llega hasta el 31 de diciembre de 2019.
28. En cambio, en el ámbito del techo nacional de emisión de NO x, las autoridades neerlandesas establecieron un sistema de intercambio de derechos de emisión, basado en un objetivo de 55 kilotoneladas de emisión de NO x
en 2010 para las grandes instalaciones industriales del país.
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
29. En el asunto C‑165/09, mediante resolución de 11 de diciembre de 2007, el College van Gedeputeerde Staten van Groningen otorgó a RWE un permiso para la construcción y explotación –en la zona industrial de Eemshaven, en Eemsmon– de una central eléctrica que emplea para su funcionamiento carbón pulverizado y biomasa.
30. Al parecer, el total anual de las emisiones producidas por dicha instalación, a partir de su entrada en funcionamiento, prevista para el año 2012 como muy pronto, se eleva a 1.454 toneladas de SO 2, que suponen aproximadamente el 2,9 % del techo nacional de emisión correspondiente a ese contaminante.
31. Natuur en Milieu, Greenpeace, el Sr. y la Sra. Meijer, y los Sres. Zwaag y Pals presentaron un recurso contra la mencionada resolución ante el Raad van State.
32. En el asunto DC‑166/09, con fecha de 11 de marzo de 2008, el College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland autorizó el proyecto de Electrabel para la construcción y explotación en Missouriweg, Rótterdam, de una central eléctrica que funcionará con carbón pulverizado y biomasa.
33. Dicha central, que no entrará en servicio antes de 2013, producirá, al parecer, unas emisiones anuales de hasta 580 toneladas de SO 2 y 730 toneladas de NO x, esto es, respectivamente, el 1,2 % y el 0,3 % de los techos nacionales de emisión fijados para el SO 2
y el NO x .
34. Las fundaciones Natuur en Milieu, Milieufederatie, Greenpeace y VVBV impugnaron la resolución de concesión de la aludida autorización ante el Raad van State.
35. En el asunto C‑167/09, mediante resolución de 26 de octubre de 2007, el College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland otorgó a E.On un permiso de revisión parcial para una nueva instalación de producción de electricidad por combustión, en particular, de carbón, en Coloradoweg, en la zona industrial de Róterdam.
36. El total anual de emisiones previsto a partir de la puesta en servicio, como muy pronto, durante el año 2012, se elevará, al parecer, a 933 toneladas de SO 2 y a 1.535 toneladas de NO x, que ascienden respectivamente al 1,8 % y al 0,6 % de los techos nacionales de emisión fijados para el SO 2 y el NO x .
37. Las fundaciones Natuur en Milieu, Milieufederatie, Greenpeace y VVBV interpusieron ante el Raad van State un recurso contra dicha resolución de concesión del permiso.
38. En los tres recursos, los demandantes en los litigios principales alegaron, en esencia, que, habida cuenta de que los techos de emisión fijados para el Reino de los Países Bajos por la Directiva NEC no se respetarían al finalizar el año 2010, las autoridades competentes no deberían haber otorgado los citados permisos, o que, al menos, deberían haberlos acompañado de condiciones más estrictas.
39. En su resolución de remisión, el Raad van State comparte la idea de que, en la fecha de otorgamiento de los permisos, las políticas y medidas adoptadas no eran suficientes para permitir que el Reino de los Países Bajos alcanzara para finales del año 2010 el objetivo mencionado en el artículo 4 de la Directiva NEC.
40. En efecto, como parece desprenderse, en particular, del informe elaborado por el Ministro sobre los techos de emisión referentes a la acidificación, y a la contaminación atmosférica a gran escala, del informe elaborado en marzo de 2008 por la AEA Energy & Environment sobre la evaluación de los planes nacionales presentados con arreglo a la Directiva NEC y del Milieubalans 2008 (Balance medioambiental de 2008), aprobado por el Planbureau voor de Leefomgeving (oficina de planificación del entorno vital), los techos nacionales de emisión de SO s
y NO x, según las estimaciones y a falta de cambios políticos, serían rebasados en los Países Bajos en el año 2010.
41. De este modo, en los asuntos que se debaten en los litigios principales, el órgano jurisdiccional remitente debe pronunciarse sobre algunos aspectos del Derecho de la Unión, en términos idénticos, si bien con las siguientes matizaciones:
– En el asunto C‑165/09, sólo se cuestiona el techo de emisión de SO 2 fijado por la Directiva NEC, mientras que los asuntos C‑166/09 y C‑167/09 también se refieren al techo de emisión de NO x mencionado en dicha Directiva.
– Habida cuenta de la época en que se produjeron los hechos a que se refieren los litigios principales, la primera cuestión prejudicial planteada en los asuntos C‑165/09 y C‑167/09 versa sobre la interpretación del artículo 9 de la Directiva 96/61, mientras que, en el asunto C‑166/09 la cuestión se refiere al mismo precepto, cuyo tenor permanece inalterado, en la versión codificada por la Directiva PCIC.
42. Ante esta situación, el Raad van State decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, en cada uno de los litigios principales, las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Implica la obligación de hacer una interpretación conforme con la Directiva [96/61] [actualmente, la Directiva (PCIC)] [(asuntos C‑165/09 y C‑167/09)] [o] de la Directiva [PCIC] [(asunto C‑166/09)], incorporada al Derecho interno mediante la [WMB], que las obligaciones establecidas en dicha ley pueden y deben interpretarse en el sentido de que, al resolver sobre una solicitud de concesión de un permiso, deben tomarse en consideración plenamente el techo nacional de emisión de dióxido de azufre [SO 2 ] [(asunto C‑165/09)] [o] los techos de emisión de dióxido de azufre y de óxido de nitrógeno [NO x ] [(asuntos C‑166/09 y C‑167/09)], establecidos en la Directiva [NEC], en particular, en lo que se refiere a las obligaciones contenidas en el artículo 9, apartado 4, de la Directiva [PCIC]?
2) a. La obligación de los Estados miembros de abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por una Directiva, ¿resulta también aplicable al período comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, al que se refiere el artículo 4, apartado 1, de la Directiva NEC?
b. En caso de que al término del referido período del 27 de noviembre de 2002 al 31 de diciembre de 2010 se supere o exista el riesgo de que se supere el techo nacional de emisión de SO 2
o de NO x
establecido en la Directiva NEC, ¿está obligado el Estado miembro de que se trate a cumplir durante dicho período determinadas obligaciones positivas que se añadan o sustituyan al deber de abstención antes mencionado?
c. Para responder a las cuestiones 2.a) y 2.b), ¿es relevante que de una solicitud de permiso medioambiental para una instalación que contribuye a que se supere o a que exista el riesgo de que se supere el techo nacional de emisión de SO 2
o de NO x
establecido en la Directiva NEC se desprenda que la instalación entrará en funcionamiento como muy pronto en el año 2011?
3) a. ¿Implican las obligaciones a las que se refiere la cuestión 2 que, a falta de garantías de que la instalación para la cual se solicitó un permiso medioambiental no contribuya a sobrepasar o a que exista el riesgo de que se sobrepase el techo nacional de emisión de SO 2
o de NO x
establecido en la Directiva NEC, el Estado miembro debe denegar el permiso medioambiental solicitado o supeditarlo al cumplimiento de requisitos o restricciones adicionales? Para responder a esta cuestión, ¿es relevante en qué medida la instalación contribuye a sobrepasar o a que exista el riesgo de que se sobrepase el mencionado techo de emisión?
b. ¿O, por el contrario, se desprende de la Directiva NEC que, aunque se sobrepase o exista el riesgo de que se sobrepase el techo nacional de emisión de SO 2
o de NO x, el Estado miembro dispone de un margen de apreciación para conseguir el resultado prescrito por la Directiva sin denegar el permiso y sin supeditarlo a requisitos o restricciones adicionales, pero tomando, en lugar de ello, otras medidas, como compensaciones en otros sectores?
4) ¿Puede un particular, en la medida en que al Estado miembro le incumben obligaciones como las referidas en las cuestiones 2 y 3, invocar el cumplimiento de dichas obligaciones ante el órgano jurisdiccional nacional?
5) a. ¿Puede un particular invocar directamente el artículo 4 de la Directiva NEC?
b. En caso de respuesta afirmativa, ¿es posible invocarlo directamente a partir del 27 de noviembre de 2002 o sólo a partir del 31 de diciembre de 2010? Para responder a esta cuestión, ¿es relevante que de la solicitud del permiso medioambiental se desprenda que la instalación entrará en funcionamiento como muy pronto en 2011?
6) Cuando, más concretamente, la concesión de un permiso medioambiental o la adopción de otras medidas contribuyen a sobrepasar o a que exista el riesgo de que se sobrepase el techo nacional de emisión de dióxido de azufre o de óxidos de nitrógeno establecido en la Directiva NEC:
a. ¿Puede un particular, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de dicha Directiva, invocar un derecho general a que el Estado miembro de que se trate adopte un conjunto de medidas con las que se reduzcan, a más tardar en 2010, las emisiones nacionales anuales de SO 2
y de NO x
a cantidades que no superen el techo nacional de emisión establecido en la Directiva NEC o a que, de fracasar tales medidas, adopte un conjunto de medidas con las que se reduzcan dichas emisiones, en el plazo más breve posible después de 2010, a las referidas cantidades?
b. ¿Puede un particular, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva NEC, invocar unos derechos concretos a que el Estado miembro de que se trate adopte medidas específicas con respecto a una determinada instalación, por ejemplo denegando un permiso o supeditándolo a requisitos o restricciones adicionales, que contribuyan a que se reduzcan, como muy tarde en 2010, las emisiones nacionales anuales de SO 2
y NO x
a cantidades que no superen el techo nacional de emisión establecido en la Directiva NEC o a que, de fracasar tales medidas, adopte medidas específicas que contribuyan a reducir dichas emisiones, en el plazo más breve posible después de 2010, a las referidas cantidades?
c. Para responder a las cuestiones 6.a) y 6.b), ¿es relevante en qué medida la instalación contribuye a sobrepasar o a que exista el riesgo de que se supere dicho techo?»
43. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de junio de 2009, se ordenó la acumulación de los asuntos C‑165/09, C‑166/09 y C‑167/09, a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento, así como de la sentencia.
Sobre la admisibilidad
44. RWE, Electrabel y E.On cuestionan la admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial planteadas.
45. En particular, dichas sociedades alegan que las cuestiones planteadas, por un lado, en la medida en que versan sobre la interpretación de las disposiciones de la Directiva NEC, no presentan relación alguna con el objeto de los litigios principales, referidos al otorgamiento de permisos ambientales con arreglo a las normas nacionales que incorporaron lo dispuesto en la Directiva PCIC al Derecho interno y, por otro lado, son de naturaleza hipotética, ya que los programas nacionales adoptados, en su opinión, permiten al Reino de los Países Bajos no rebasar, el 31 de diciembre de 2010, los techos de emisión fijados para el SO 2
y el NO x .
46. E.On señala, además, que el Raad van State podría haber resuelto los litigios principales basándose en una jurisprudencia ya reiterada que no deja lugar a dudas sobre la aplicación correcta del Derecho de la Unión.
47. A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, en el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 267 TFUE, basado en una clara separación de las funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, sólo el juez nacional es competente para constatar y apreciar los hechos del litigio principal y para interpretar y aplicar el Derecho nacional. Asimismo corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, dado que las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (véanse las sentencias de 12 de abril de 2005, Keller, C‑145/03, Rec. p. I‑2529, apartado 33; de 18 de julio de 2007, Lucchini, C‑119/05, Rec. p. I‑6199, apartado 43, y de 11 de septiembre de 2008, Eckelkamp y otros, C‑11/07, Rec. p. I‑6845, apartados 27 y 32).
48. El Tribunal de Justicia no está obligado a pronunciarse, en particular, cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, o incluso cuando el problema es de naturaleza hipotética (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de marzo de 2001, PreusenElektra, C‑379/98, Rec. p. I‑2099, apartado 39, y de 10 de marzo de 2009, Hartlauer, C‑169/07, Rec. p. I‑1721, apartado 25).
49. Sin embargo, no es tal el caso en estos procedimientos.
50. En efecto, en las resoluciones de remisión, el Raad van State, por una parte, plantea precisamente si las obligaciones derivadas de la Directiva PCIC, y, en particular, de su artículo 9, obligan a las autoridades nacionales competentes a tener en cuenta, al conceder un permiso con arreglo a dicha Directiva (en lo sucesivo, «permiso ambiental»), los techos nacionales de SO 2
y de NO x
fijados por la Directiva NEC. Por consiguiente, no cabe afirmar que la interpretación solicitada de las disposiciones de esta Directiva no tenga relación alguna con el objeto del litigio principal.
51. Por otra parte, el tribunal remitente se pregunta sobre el alcance de las obligaciones que corresponden a los Estados miembros en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva NEC y en otros preceptos pertinentes de ésta, en particular, en los casos en que sigue existiendo el riesgo de que dichos Estados no respeten los techos nacionales de SO 2
y de NO x fijados por esa Directiva. Ahora bien, puesto que la apreciación de la información técnica y de sus datos científicos, a los cuales se refiere, a este respecto, el Raad van State, no es compartida por todas las partes, y que tal riesgo no puede descartarse, no parece, al menos de forma manifiesta, que las cuestiones planteadas tengan naturaleza hipotética, a la vista de las resoluciones que dicho órgano jurisdiccional nacional debe emitir en los litigios principales.
52. Además, respecto a la alegación de E.On de que las cuestiones planteadas en estos asuntos se refieren a una interpretación del Derecho de la Unión derivada con bastante claridad de una jurisprudencia del Tribunal de Justicia bien reiterada, procede recordar que, con arreglo al artículo 267 TFUE, los órganos jurisdiccionales nacionales conservan plena libertad para someter cuestiones de interpretación al Tribunal de Justicia, si lo consideran oportuno (véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de marzo de 1963, Da Costa y otros, 28/62 a 30/62, Rec. pp. 59 y ss., especialmente p. 76; de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros, 283/81, Rec. p. 3415, apartado 15, y de 12 de octubre de 2010, Rosenbladt, C‑45/09, aún no publicada en la recopilación, apartado 31).
53. Por consiguiente, las peticiones de decisión prejudicial deben declararse admisibles.
Sobre el fondo
Observaciones preliminares
54. En las peticiones de decisión prejudicial planteadas ante el Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente menciona tanto la Directiva 96/61 como la Directiva PCIC, habida cuenta del momento en que se produjeron los hechos del litigio principal.
55. Sin embargo, puesto que las disposiciones del artículo 9 de las Directivas 96/61 y PCIC, mencionadas en la primera cuestión prejudicial, están redactadas de forma idéntica, y deben, por lo tanto, interpretarse de la misma manera (véanse las sentencias de 17 de septiembre de 2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, Rec. p. I‑7213, apartado 91, y de 24 de noviembre de 2005, ATI EAC y Viaggi di Maio y otros, C‑331/04, Rec. p. I‑10109, apartado 20), el Tribunal de Justicia puede dar una respuesta útil a las cuestiones refiriéndose únicamente a la versión consolidada de dichas disposiciones.
Primera cuestión
56. Mediante su primera cuestión, el Raad van State pregunta, en esencia, si el artículo 9, apartados 1, 3 y 4, de la Directiva PCIC debe interpretarse en el sentido de que, al otorgar un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial, las autoridades nacionales competentes están obligadas a computar, entre las condiciones de concesión del permiso, los techos de emisión nacionales de SO 2
y de NO x fijados por la Directiva NEC.
57. A este respecto, en primer lugar, procede constatar que, como también han alegado todos los Estados miembros que han intervenido en este procedimiento, ninguno de dichos apartados del artículo 9 de la Directiva PCIC remite, explícita o implícitamente, a esos techos de emisión.
58. El apartado 1 de dicho artículo, por su parte, no se refiere a esos techos de emisión cuando obliga a los Estados miembros a que se cercioren de que el permiso incluye todas las disposiciones necesarias para el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3 de la Directiva PCIC. Este precepto se limita, de hecho, a prescribir, por una parte, que la explotación de la instalación se efectúe de forma que se tomen todas las medidas adecuadas de prevención de la contaminación, en particular mediante la aplicación de las mejores técnicas disponibles, no se produzca ninguna contaminación importante y, por otra parte, que la producción de residuos sea evitada o limitada, con objeto de reducir el impacto en el medio ambiente, se utilice la energía de manera eficaz y que se tomen las medidas necesarias para impedir o limitar las consecuencias de los accidentes, limitar todo riesgo de contaminación y devolver el lugar de la explotación a un estado satisfactorio cuando cesen definitivamente las actividades.
59. Tampoco se deriva remisión alguna del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva PCIC, interpretado conjuntamente con el apartado 4 del mismo artículo, ya que obliga a las autoridades nacionales competentes a respetar asimismo, si se da el caso, las condiciones de autorización que establece el artículo 10 de dicha Directiva.
60. En efecto, este último artículo establece, en particular, que el permiso exigirá condiciones complementarias cuando «alguna norma de calidad medioambiental» requiera condiciones más rigurosas que las que se puedan alcanzar mediante el empleo de las mejores técnicas disponibles.
61. Sin embargo, se desprende del tenor del artículo 2, apartado 7, de la Directiva PCIC, que esas normas son las que fijan los «requisitos, [establecidos por la legislación comunitaria], que deben cumplirse en un momento dado en un entorno determinado o en una parte determinada de este», por lo que están vinculadas a las características cualitativas de los elementos protegidos.
62. Sin embargo, como también señala la Abogado General en el punto 63 de sus conclusiones, los techos nacionales de emisión con arreglo a la Directiva NEC no tienen esas características, pues hacen referencia a la cantidad total de sustancias contaminantes que pueden ser expulsadas a la atmósfera, y no a exigencias concretas de carácter cualitativo, referentes a las concentraciones en sustancias contaminantes, que deban satisfacerse en un momento dado por este medio en concreto.
63. De igual modo, tampoco del artículo 9, apartado 3, de la Directiva PCIC se desprende remisión alguna a los techos de emisión en cuestión. Ciertamente, en el sentido de ese precepto, todo permiso deberá especificar los valores límite de emisión para las sustancias contaminantes que puedan ser emitidas por la instalación de que se trate, entre las que se encuentran, en particular, el SO 2
y el NO x .
64. No obstante, el artículo 19, apartado 2, de la Directiva PCIC establece al respecto que, a falta de valores límite de emisión comunitarios, serán los valores fijados «en las Directivas enumeradas en el anexo II y otras normativas comunitarias» los que se aplicarán a esas instalaciones en cuanto valores límite de emisión mínimos.
65. Sin embargo, es preciso constatar que la Directiva NEC, por una parte, no se encuentra entre las enumeradas en dicho anexo II. Por otra parte, en la medida en que establece los techos de emisión nacionales para los contaminantes expulsados a la atmósfera a través de múltiples fuentes y actividades que no se especifican, esta Directiva tampoco puede ser considerada como «otras normativas comunitarias» que fijen los valores límite de emisión, ya que estos valores, a tenor del artículo 2 de la Directiva PCIC, son «la masa expresada en relación con determinados parámetros específicos, la concentración o el nivel de una emisión, cuyo valor no debe superarse dentro de uno o varios períodos determinados […] [los valores límite de emisión de las sustancias] se aplican generalmente en el punto en que las emisiones salgan de la instalación».
66. Finalmente, en el artículo 9, apartado 4, de la Directiva PCIC no aparece una sola referencia implícita a los techos contemplados en la Directiva NEC. En efecto, por un lado, la primera frase de ese precepto se limita a establecer que los valores límite de emisión se basarán en las mejores técnicas disponibles, sin prescribir la utilización de una técnica o tecnología específica, y tomando en consideración las características técnicas de la instalación de que se trate, su implantación geográfica y las condiciones locales del medio ambiente.
67. Por otro lado, la obligación, impuesta en la segunda frase del mismo precepto, de actuar de modo que las condiciones del permiso establezcan disposiciones relativas a la minimización de la contaminación a larga distancia o transfronteriza y garanticen un nivel elevado de protección del medio ambiente en su conjunto, sólo puede interpretarse dentro del sistema instaurado por la propia Directiva PCIC y, en concreto, dentro de la norma mencionada, proclamada en la primera frase de ese apartado, según la cual los valores límite de emisión deberán basarse obligatoriamente en las mejores técnicas disponibles.
68. Por otra parte, hay que añadir que la Directiva PCIC, adoptada de acuerdo con el artículo 175 CE, apartado 1, con objeto de cumplir los objetivos y principios de la política de la Unión en materia de medio ambiente contemplados en el artículo 174 CE, no pretende una armonización completa. En este contexto, los Estados miembros conservan la facultad, en el sentido del artículo 9, apartados 7 y 8, de esa Directiva, de establecer otras condiciones de autorización específicas, en su caso, reforzadas, y de fijar las obligaciones particulares para categorías específicas de instalaciones en prescripciones imperativas generales, siempre que se garantice un enfoque integrado y un nivel elevado equivalente de protección del medio ambiente en su conjunto.
69. Precisado lo anterior, procede señalar, a continuación, que ninguna disposición de la Directiva NEC establece tampoco que las autoridades nacionales competentes estén obligadas a computar, como condición del permiso, los techos de emisión nacionales de SO 2
y NO x
al conceder un permiso ambiental.
70. Por el contrario, el legislador de la Unión ha previsto expresamente, en el decimonoveno considerando de la Directiva NEC, que ésta debe aplicarse «sin perjuicio […] de las disposiciones de la Directiva [PCIC], en relación con los valores límite de emisión y el uso de las mejores técnicas disponibles», dando así a entender que las obligaciones de los Estados miembros con arreglo a la Directiva NEC no pueden afectar directamente a las que se derivan, en particular, del artículo 9 de la Directiva PCIC.
71. Dicha interpretación queda corroborada, finalmente, por la distinta finalidad y la estructura de cada una de las dos Directivas en cuestión.
72. En efecto, la finalidad de la Directiva PCIC, tal como se define en su artículo 1, es la prevención y la reducción integradas de la contaminación mediante la aplicación de medidas para evitar o, cuando ello no sea posible, reducir las emisiones de las citadas actividades en la atmósfera, el agua y el suelo, con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto. Dicho enfoque integrado se materializa en una plena coordinación del procedimiento y de las condiciones de autorización de las instalaciones industriales con un potencial de contaminación importante (véase, en este sentido, por lo que respecta a la Directiva 96/61, la sentencia de 22 de enero de 2009, Asociación nacional para la protección de las aguas y los ríos y Asociación OABA, C‑473/07, Rec. p. I‑319, apartados 25 y 26).
73. A estos efectos, como ha señalado la Comisión en su comunicación presentada el 21 de diciembre de 2007 al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Mejora de la política en materia de emisiones industriales [COM(2007) 843 final], la Directiva PCIC establece los principios reguladores de la concesión de permisos y la supervisión de las grandes instalaciones industriales, basados en un enfoque integrado y en la aplicación de las mejores técnicas disponibles, que son las más eficaces para alcanzar un elevado nivel de protección del medio ambiente, habida cuenta de los costes y ventajas.
74. En cambio, la Directiva NEC pretende, como expresan sus artículos 1 y 2, limitar las emisiones de todas las fuentes de contaminantes acidificantes y eutrofizantes y de precursores de ozono para reforzar la protección en la Comunidad del medio ambiente y de la salud humana, con el objetivo a largo plazo de no superar las cargas y los niveles críticos.
75. Además, como se desprende claramente del artículo 4, así como de los considerandos undécimo y duodécimo de la Directiva NEC, ésta se basa en un enfoque puramente programático, en virtud del cual los Estados miembros disponen de un amplio margen de maniobra respecto a la elección de las políticas o medidas que deben adoptar o proyectar, con arreglo a programas nacionales sobre el conjunto de las fuentes contaminantes, y con objeto de reducir progresivamente y de manera estructural las emisiones, en particular, de SO 2
y de NO x, a cantidades que no rebasen, como muy tarde al finalizar el año 2010, los techos de emisión establecidos en el anexo I de dicha Directiva. De ello se deriva que la consecución de los objetivos fijados por ella no puede interferir directamente en los procedimientos de concesión de permisos medioambientales.
76. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, por lo tanto, procede responder a la primera cuestión que el artículo 9, apartados 1, 3 y 4 de la Directiva PCIC debe interpretarse en el sentido de que, al conceder un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial, como las controvertidas en los litigios principales, los Estados miembros no están obligados a computar, entre las condiciones de concesión del citado permiso, los techos de emisión nacionales de SO 2
y de NO x
fijados por la Directiva NEC, aun cuando debe respetarse la obligación, derivada de dicha Directiva NEC, de adoptar o prever, con arreglo a los programas nacionales, políticas y medidas apropiadas y coherentes, que permitan reducir en su conjunto, en particular, las emisiones de esos contaminantes a cantidades que no rebasen los techos establecidos en el anexo I de dicha Directiva, como muy tarde, al finalizar el año 2010.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
77. Mediante sus cuestiones segunda y tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, por una parte, qué obligaciones incumben a los Estados miembros en virtud de la Directiva NEC durante el período comprendido entre el 27 de noviembre de 2002, fecha de vencimiento de su plazo de incorporación al Derecho interno, y el 31 de diciembre de 2010, término a cuyo cumplimiento dichos Estados deben respetar los techos de emisión fijados por aquélla. Por otra parte, dicho órgano se pregunta si, habida cuenta de esas obligaciones, las autoridades nacionales competentes podrían estar obligadas a denegar o limitar el otorgamiento de un permiso ambiental o a adoptar medidas de compensación específica si se rebasan los techos de emisión nacionales de SO 2
y de NO x
establecidos en la Directiva NEC.
Sobre la abstención de adoptar medidas que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por una directiva
78. Con carácter preliminar, procede recordar 	que, de conformidad con reiterada jurisprudencia, durante el plazo de adaptación del Derecho interno a una directiva, los Estados miembros destinatarios de ésta deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por ésta (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Rec. p. I‑7411, apartado 45; de 8 de mayo 2003, ATRAL, C‑14/02, Rec. p. I‑4431, apartado 58, y de 23 de abril de 2009, VTB-VAB y Galatea, C‑261/07 y C‑299/07, Rec. p. I‑2949, apartado 38). Puesto que tal obligación de abstención se impone a todas las autoridades nacionales (véase la sentencia de 4 de julio de 2006, C‑212/04, Adeneler y otros, Rec. p. I‑6057, apartado 2, y jurisprudencia allí citada), debe entenderse que se refiere a la adopción de cualquier medida, general o específica, que pueda producir ese efecto comprometedor.
79. Dicha obligación de abstención se impone a los Estados miembros, en virtud de la aplicación combinada de los artículos 4 TUE, apartado 3, y 288 TFUE, apartado 3, asimismo durante un período transitorio durante el cual están autorizados a seguir aplicando sus sistemas nacionales, aun cuando no sean conformes con la directiva en cuestión (véanse las sentencias de 10 de noviembre de 2005, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C‑316/04, Rec. p. I‑9759, apartado 42, y de 14 de septiembre de 2006, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C‑138/05, Rec. p. I‑8339, apartado 42).
80. De ello se deduce, por lo tanto, que el respeto a tal obligación se aplica también durante el período transitorio establecido en el artículo 4 de la Directiva NEC, durante el cual los Estados miembros están autorizados a no respetar, por el momento, las cantidades anuales de emisiones nacionales señaladas en el anexo I de esa Directiva. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar la observancia de dicha obligación a la vista de las disposiciones y medidas cuya legalidad debe examinar (véase, en este sentido, la sentencia Inter-Environement Wallonie, antes citada, apartado 46).
81. A este respecto, no obstante, cabe señalar que una comprobación como esa debe realizarse necesariamente desde una apreciación global, teniendo en cuenta el conjunto de las políticas y medidas adoptadas en el territorio nacional de que se trate.
82. En efecto, a la vista del sistema establecido por la Directiva NEC, y en particular del enfoque programático que dicha norma establece, como se ha recordado en el apartado 75 de la presente sentencia, la consecución del resultado prescrito por esa Directiva únicamente puede ser gravemente contrarrestada por los Estados miembros mediante la aprobación y aplicación de un conjunto de políticas y de medidas que, habida cuenta, en particular, de sus efectos concretos y de su vigencia en el tiempo, toleren o creen una situación crítica respecto a la cantidad total de emisiones expulsadas a la atmósfera por la totalidad de las fuentes contaminantes que, al finalizar el año 2010, puedan comprometer gravemente el respeto de los techos señalados en el anexo I de la citada Directiva (véase, por analogía, la sentencia Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartados 47 y 49).
83. De ello se deduce que una medida singular específica, referida a una sola fuente de SO 2
y de NO x, como la resolución de concesión de un permiso ambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial, no parece capaz, por sí sola, de comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva NEC, esto es, limitar las emisiones a la atmósfera de esas fuentes contaminantes a cantidades totales anuales que no rebasen los mencionados techos nacionales, como muy tarde en 2010. Esta conclusión es válida, con mayor razón, cuando, en circunstancias como las de los litigios principales, la instalación de que se trata no entrará en servicio antes del año 2012.
Sobre las obligaciones de carácter positivo impuestas a los Estados miembros durante el período transitorio, comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010
84. Respecto a la cuestión de si se imponen a los Estados miembros obligaciones de carácter positivo y, de ser así, cuáles, durante el período transitorio, esto es, del 27 de noviembre de 2002 al 31 de diciembre de 2010, procede recordar que, de conformidad con reiterada jurisprudencia, la obligación de los Estados miembros de adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar el resultado prescrito por una Directiva es una obligación imperativa impuesta por el artículo 288 TUE, apartado 3, y por la propia Directiva (véanse las sentencias de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, Rec. p. 723, apartado 48; de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, Rec. p. I‑5403, apartado 55, e Inter.-Environnement Wallonie, antes citada, apartado 40).
85. De esta obligación se deriva que, durante el plazo de adaptación del Derecho interno, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para que, al expirar dicho plazo, se haya alcanzado el resultado prescrito por la Directiva (véase la sentencia Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartado 44). Lo mismo cabe decir en relación con un período transitorio como el establecido en el artículo 4 de la Directiva NEC.
86. A este respecto, es preciso señalar que la propia Directiva NEC establece ciertas obligaciones positivas a cargo de los Estados miembros durante ese período, que se refieren, especialmente, a la definición de estrategias de intervención de ámbito general con objeto de reducir progresivamente, para fines del año 2010 como muy tarde, las emisiones anuales de los contaminantes en cuestión a cantidades que no sobrepasen los techos fijados por el anexo I de esa Directiva.
87. Más concretamente, a tenor de lo dispuesto en los artículos 6 y 8, apartado 2, de la Directiva NEC, los Estados miembros debían elaborar, para el 1 de octubre de 2002, como muy tarde, y posteriormente actualizar y revisar, en la medida en que resultara necesario, para el 1 de octubre de 2006 como muy tarde, programas de reducción progresiva de las emisiones en cuestión, que debían poner a disposición del público y de las organizaciones interesadas por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible, e informar sobre ellos a la Comisión dentro de los plazos establecidos. Los artículos 7, apartados 1 y 2, y 8, apartado 1, de la Directiva NEC también obligan a los Estados miembros a establecer y actualizar cada año inventarios nacionales de dichas emisiones, además de las previsiones nacionales para el año 2010. Los inventarios definitivos para el penúltimo año respecto al año en curso y los inventarios provisionales para el año anterior al año en curso, al igual que las previsiones nacionales para el año 2010, deben comunicarse cada año a la Comisión y a la Agencia Europea de Medio Ambiente, como muy tarde el 31 de diciembre (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2008, Comisión/Luxemburgo, C‑273/08, apartados 2 y 11).
88. Respecto al contenido concreto de esos programas nacionales, procede, no obstante, señalar que, como se ha recordado en el apartado 75 de la presente sentencia, el amplio margen de maniobra concedido a los Estados miembros por la Directiva NEC impide que se vean limitados en la gestión de dichos programas y que, por lo tanto, estén obligados a adoptar o a abstenerse de adoptar medidas o iniciativas específicas por motivos ajenos a las evaluaciones de carácter estratégico que tienen en cuenta, en su conjunto, las circunstancias de hecho y los diferentes intereses públicos y privados existentes.
89. La imposición de posibles prescripciones en este sentido sería contraria a la voluntad del legislador de la Unión, la cual, en particular, permite a los Estados miembros garantizar cierto equilibrio entre los diferentes intereses que concurren. Además, esto llevaría a crear restricciones excesivas a dichos Estados y, por ello, sería contrario al principio de proporcionalidad proclamado en el artículo 5 TUE, y mencionado expresamente en el decimotercer considerando de la Directiva NEC, que exige que los medios que aplica una disposición comunitaria sean aptos para alcanzar el objetivo legítimo propuesto por la normativa de la que se trata y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo (véanse las sentencias de 6 de diciembre de 2005, ABNA y otros, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 y C‑194/04, Rec. p. I‑10423, apartado 68 y jurisprudencia citada, y de 8 de junio de 2010, Vodafone y otros, C‑58/08, Rec. p. I‑0000, apartado 51).
90. De dichas circunstancias se desprende que, durante el período transitorio que va del 27 de noviembre de 2002 al 31 de diciembre de 2010, ni el artículo 288 TFUE, apartado 3, ni la propia Directiva NEC imponen a los Estados miembros que denieguen o limiten la concesión de permisos medioambientales, como los cuestionados en los litigios principales, ni que adopten medidas de compensación específicas para cada vez que se otorgue un permiso de este tipo, y ello aun cuando se rebasen o exista el riesgo de que se rebasen los techos de emisión nacionales de SO 2
y de NO x .
91. A la vista de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones segunda y tercera que, durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, establecido en el artículo 4 de la Directiva NEC:
– Los artículos 4 TUE, apartado 3, y 288 TUE, apartado 3, así como la Directiva NEC, obligan a los Estados miembros a abstenerse de adoptar medidas que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por esa Directiva.
– La adopción por los Estados miembros de una medida específica en relación con una sola fuente de SO 2
y de NO x
no puede en principio, por sí sola, comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por la Directiva NEC. Corresponde al juez nacional comprobar si tal es el caso en cada una de las resoluciones de concesión de permisos medioambientales para la construcción y explotación de una instalación industrial como las controvertidas en los litigios principales.
– El artículo 288 TFUE, apartado 3, y los artículos 6, 7, apartados 1 y 2, así como 8, apartados 1 y 2, de la Directiva NEC obligan a los Estados miembros, por una parte, a elaborar, actualizar y revisar, en la medida en que resulte necesario, programas de reducción progresiva de las emisiones nacionales de SO 2
y de NO x, que deben poner a disposición del público y de las organizaciones interesadas por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible, así como a informar a la Comisión dentro de los plazos establecidos y, por otra parte, a elaborar y actualizar cada año los inventarios nacionales de dichas emisiones, así como las previsiones nacionales para el año 2010, de los que deben informar a la Comisión y a la Agencia Europea de Medio Ambiente, dentro de los plazos establecidos.
– Ni el artículo 288 TFUE, apartado 3, ni la propia Directiva NEC obligan a los Estados miembros a denegar o limitar la concesión de un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial como las controvertidas en los litigios principales, ni a adoptar medidas de compensación específicas cada vez que otorguen un permiso de este tipo, y ello aun cuando se sobrepasen o exista el riesgo de que se sobrepasen los techos de emisión nacionales de SO 2
y de NO x .
Sobre las cuestiones cuarta a sexta
92. Mediante sus cuestiones cuarta a sexta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en esencia, si y, en su caso, en qué medida, puede un particular invocar directamente ante los tribunales nacionales las obligaciones impuestas por los artículos 4 y 6 de la Directiva NEC.
93. A este respecto, en primer lugar, hay que recordar que, en virtud de una jurisprudencia constante, en todos aquellos casos en que las disposiciones de una directiva, desde el punto de vista de su contenido, no estén sujetas a condición alguna y sean suficientemente precisas, los particulares están legitimados para invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra el Estado, bien cuando éste no adapte el Derecho nacional a la directiva dentro de los plazos señalados, bien cuando haga una adaptación incorrecta (véanse, en particular, las sentencias de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros, C‑6/90 y C‑9/90, Rec. p. I‑5357, apartado 11; de 11 de julio de 2002, Marks & Spencer, C‑62/00, Rec. p. I‑6235, apartado 25, y de 5 de octubre de 2004, Pfeiffer y otros, C‑397/01 a C‑403/01, Rec. p. I‑8835, apartado 103).
94. En efecto, como ha recordado el Tribunal de Justicia en reiteradas ocasiones, resulta incompatible con el carácter vinculante que el artículo 288 TFUE reconoce a la directiva excluir, en principio, que la obligación que ésta impone pueda ser invocada por las personas afectadas. Esta consideración es especialmente válida para una directiva cuyo objetivo es controlar y reducir la contaminación atmosférica y que pretende, en consecuencia, proteger la salud pública (véase la sentencia de este Tribunal de 25 de julio de 2008, Janecek, C‑237/07, Rec. p. I‑6221, apartado 37).
95. No obstante, procede recordar al respecto que una disposición del Derecho de la Unión es incondicional cuando establece una obligación que no está sujeta a ningún requisito ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte ningún acto de las instituciones de la Unión o de los Estados miembros (véanse, en particular, las sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de abril de 1968, Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe, 28/67, Rec. p. 211, y de 23 de febrero de 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cava y otros, C‑236/92, Rec. p. I‑483, apartado 9).
96. Ahora bien, en el caso del artículo 4 de la Directiva NEC, es preciso señalar que ese precepto no reúne las características arriba señaladas.
97. En efecto, considerado en su contexto, dicho artículo tiene un carácter meramente programático, pues se limita a enunciar un objetivo que hay que conseguir, dejando a los Estados miembros un amplio margen de maniobra respecto a los medios aplicables para alcanzarlo.
98. De ello se deriva que, puesto que no establece ninguna obligación incondicional y suficientemente precisa que imponga la adopción de políticas o de medidas específicas y singulares destinadas a facilitar el resultado fijado, los particulares no pueden invocar directamente ante un tribunal nacional el citado artículo 4 de la Directiva NEC para pedir, antes del 31 de diciembre de 2010, que las autoridades competentes denieguen o limiten la adopción de una resolución de concesión de un permiso ambiental como los controvertidos en los litigios principales, o que adopten medidas de compensación específicas a raíz del otorgamiento de una permiso de ese tipo.
99. Por el contrario, el artículo 6 de la Directiva NEC presenta un carácter incondicional y suficientemente preciso en la medida en que, en términos inequívocos, impone a los Estados miembros, por una parte, de conformidad con sus apartados 1 a 3, que elaboren programas de reducción progresiva de las emisiones nacionales, en particular de SO 2
y de NO x, con objeto de cumplir los techos establecidos en el anexo I de dicha Directiva, como muy tarde, al finalizar el año 2010 y, por otra parte, con arreglo a su apartado 4, que pongan esos programas a disposición del público y de las organizaciones interesadas, como las organizaciones ecologistas, por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible.
100. De ello se deriva que las personas físicas y jurídicas directamente interesadas deberán estar en disposición de obtener de las autoridades competentes, si se da el caso, recurriendo a los órganos jurisdiccionales nacionales, el respeto y aplicación de dichas normas del Derecho de la Unión.
101. Respecto al contenido de los programas que deben elaborarse, si bien es verdad que, como resulta del apartado 88 de la presente sentencia, los Estados miembros disponen de un amplio margen de maniobra para elegir las iniciativas específicas que deban aplicarse, también es cierto que no están obligados a adoptar políticas y medidas que sean de tal naturaleza que, ya antes de finalizar el año 2010, no se rebase el techo señalado.
102. Sin embargo, se desprende del artículo 6 de la Directiva NEC, así como de la estructura de dicha Directiva, que la norma pretende una reducción progresiva de las emisiones nacionales de los contaminantes expresamente indicados, y que corresponde a los Estados miembros, durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, adoptar o prever políticas y medidas, apropiadas y coherentes, que permitan reducir, en su conjunto, las emisiones de esos contaminantes, de modo que se respeten los techos nacionales establecidos en el anexo I de la citada Directiva.
103. Desde este punto de vista, procede señalar que, si bien los Estados miembros disponen, por lo tanto, de una facultad de apreciación, el artículo 6 de la Directiva NEC implica no obstante unos límites a su ejercicio, que pueden invocarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales, por lo que respecta a la adecuación del conjunto de políticas y medidas adoptadas o previstas, en el ámbito de los programas nacionales respect ivos, con el referido objeto de limitar, para finales del año 2010, como muy tarde, las emisiones de los contaminantes mencionados a cantidades que no rebasen los techos fijados para cada Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia Janecek, antes citada, apartado 46).
104. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, por lo tanto, procede responder lo siguiente a las cuestiones cuarta a sexta:
– El artículo 4 de la Directiva NEC no es incondicional ni suficientemente preciso para que los particulares puedan invocarlo ante los órganos jurisdiccionales nacionales antes del 31 de diciembre de 2010.
– El artículo 6 de la Directiva NEC atribuye a los particulares directamente interesados derechos que pueden invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales para pedir que, durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, los Estados miembros adopten o prevean, en el ámbito de los programas nacionales, políticas y medidas, apropiadas y coherentes, que permitan reducir, en su conjunto, las emisiones de los contaminantes mencionados, de modo que se respeten los techos nacionales establecidos en el anexo I de la citada Directiva, como muy tarde, al finalizar el año 2010, y que pongan los programas elaborados para este fin a disposición del público y de las organizaciones interesadas por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible.
Costas
105. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
1) El artículo 9, apartados 1, 3 y 4 de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, en su versión original y en la codificada mediante la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación debe interpretarse en el sentido de que, al conceder un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial, como las controvertidas en los litigios principales, los Estados miembros no están obligados a computar, entre las condiciones de concesión del citado permiso, los techos de emisión nacionales de SO 2
y de NO x
fijados por la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre los techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos, aun cuando debe respetarse la obligación, derivada de dicha Directiva 2001/81, de adoptar o prever, con arreglo a los programas nacionales, políticas y medidas apropiadas y coherentes, que permitan reducir en su conjunto, en particular las emisiones de esos contaminantes a cantidades que no rebasen los techos establecidos en el anexo I de esa Directiva, como muy tarde, al finalizar el año 2010.
2) Durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, establecido en el artículo 4 de la Directiva 2001/81:
– Los artículos 4 TUE, apartado 3, y 288 TUE, apartado 3, así como la Directiva 2001/81, obligan a los Estados miembros a abstenerse de adoptar medidas que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por esa Directiva.
– La adopción por los Estados miembros de una medida específica en relación con una sola fuente de SO 2
y de NO x
no puede en principio, por sí sola, comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por la Directiva 2001/81. Corresponde al juez nacional comprobar si tal es el caso en cada una de las resoluciones de concesión de permisos medioambientales para la construcción y explotación de una instalación industrial como las controvertidas en los litigios principales.
– El artículo 288 TFUE, apartado 3, y los artículos 6, 7, apartados 1 y 2, así como 8, apartados 1 y 2, de la Directiva 2001/81 obligan a los Estados miembros, por una parte, a elaborar, actualizar y revisar, en la medida en que resulte necesario, programas de reducción progresiva de las emisiones nacionales de SO 2 y de NO x, que deben poner a disposición del público y de las organizaciones interesadas por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible, así como a informar a la Comisión Europea dentro de los plazos establecidos y, por otra parte, a elaborar y actualizar cada año los inventarios nacionales de dichas emisiones, así como las previsiones nacionales para el año 2010, de los que deben informar a la Comisión Europea y a la Agencia Europea de Medio Ambiente, dentro de los plazos establecidos.
– Ni el artículo 288 TFUE, apartado 3, ni la propia Directiva 2001/81 obligan a los Estados miembros a denegar o limitar la concesión de un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial como las controvertidas en los litigios principales, ni a adoptar medidas de compensación específicas cada vez que otorguen un permiso de este tipo, y ello aun cuando se sobrepasen o exista el riesgo de que se sobrepasen los techos de emisión nacionales de SO 2 y de NO x .
3) El artículo 4 de la Directiva 2001/81 no es incondicional ni suficientemente preciso para que los particulares puedan invocarlo ante los órganos jurisdiccionales nacionales antes del 31 de diciembre de 2010.
El artículo 6 de la Directiva 2001/81 atribuye a los particulares directamente interesados derechos que pueden invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales para pedir que, durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, los Estados miembros adopten o prevean, en el ámbito de los programas nacionales, políticas y medidas, apropiadas y coherentes, que permitan reducir, en su conjunto, las emisiones de los contaminantes mencionados, de modo que se respeten los techos nacionales establecidos en el anexo I de la citada Directiva, como muy tarde, al finalizar el año 2010, y que pongan los programas elaborados para este fin a disposición del público y de las organizaciones interesadas por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible.