62000CC0020_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Court of Session (Scotland), Edinburgh (Förenade kungariket), har ställt frågor för att få klarhet i huruvida äganderätten, så som den erkänns av gemenskapsrätten, föreskriver att ersättning skall betalas till uppfödare vars fisk har destruerats som ett led i bekämpningen av sjukdomar i enlighet med ett av rådets direktiv.
2. Gemenskapslagstiftaren har, med de befogenheter som artikel 43 i EG-fördraget (nu artikel 37 EG i ändrad lydelse) ger honom på området för den gemensamma jordbrukspolitiken, ingripit på området för fisksjukdomar och antagit två direktiv, nämligen rådets direktiv 91/67/EEG av den 28 januari 1991 om djurhälsovillkor för utsläppande på marknaden av djur och produkter från vattenbruk, ändrat genom direktiv 93/54/EEG, 95/22/EEG, 97/79/EEG och 98/45/EG, samt genom rådets direktiv 93/53/EEG av den 24 juni 1993 om gemenskapens minimiåtgärder för bekämpning av vissa fisksjukdomar, ändrat genom direktiv 2000/27/EG.
3. I direktiv 91/67, bilaga A, i dess lydelse enligt direktiv 93/54, fördelas de sjukdomar direktivet är tillämpligt på mellan tre förteckningar.
4. I förteckning I tas endast infektiös laxanemi (nedan kallad ISA) upp, med lax som enda mottagliga art.
5. I förteckning II tas till exempel viral hemorragisk septikemi (nedan kallad VHS) upp, med piggvar som en av de mottagliga arterna.
6. ISA är en tropisk sjukdom, medan VHS är en sjukdom med känd förekomst inom olika områden i gemenskapen.
7. Enligt artikel 3 i direktiv 91/67 är det förbjudet att släppa ut vattenbruksfisk på marknaden om fisken uppvisar kliniska sjukdomstecken den dag den lastas. Detsamma gäller för saluföring av levande fisk som härrör från en anläggning som är föremål för bekämpningsåtgärder med stöd av direktiv 93/53 och får inte ha varit i kontakt med fisk från någon sådan anläggning.
8. I artikel 5 i direktiv 91/67 fastställs det förfarande som skall följas avseende sjukdomarna på förteckning II, det vill säga sjukdomar som är endemiska i gemenskapen, för att tillerkännas status som godkänd zon, det vill säga en zon som är sjukdomsfri.
9. I artikel 6 behandlas på samma sätt erhållande av status som godkänd anläggning belägen i en icke godkänd zon. De villkor som måste uppfyllas för att få ett godkännande anges i bilaga B till direktivet.
10. I den bilagan anges också villkoren för återutfärdande av godkännande av en zon när det har gått förlorat till följd av att sjukdomen brutit ut.
11. Återutfärdande av tillstånd kan endast ske om dels all fisk som fanns vid utbrottet av sjukdomen i den smittade anläggningen har avlivats och angripen eller smittad fisk har avlägsnats samt lokaler och utrustning har desinficerats genom ett förfarande som godkänts av de officiella organen, dels att, efter det att smitthärden eliminerats, villkoren för att erhålla tillstånd är uppfyllda, bland annat frånvaro av alla tecken till sjukdom under fyra år.
12. Slutligen förordnar artiklarna 7 och 9 i direktiv 91/67 om de förhållanden under vilka fiskarter som är mottagliga för sjukdomar under förteckning II skall transporteras och saluföras inom gemenskapen. Om de kommer från en godkänd zon eller anläggning får de transporteras och säljas levande. Om så ej är fallet får de endast säljas inom en godkänd zon efter att ha avlivats och rensats innan de avsänds.
13. Direktiv 93/53, som fastställer minimiåtgärder för bekämpning av vissa fisksjukdomar, skiljer på bekämpning av en sjukdom under förteckning I och en sjukdom under förteckning II, som har brutit ut i en zon eller godkänd anläggning.
14. Vid fall av utbrott av en sjukdom under förteckning I, påbjuder artiklarna 5 och 6 bland annat upprättandet av en sanitär bevakningskedja omkring den smittade anläggningen, omedelbar indragning från marknaden av all fisk från vatten i detta område, tömning, rengöring och desinficering av fiskdammar, avlivning och destruktion av all fisk som visar kliniska tecken till sjukdom. Enligt de krav som ställs i direktiv 90/667/EEG beträffande högriskämnen, skall vid avlivning av all annan fisk denna förstöras, eller om den uppnått försäljningsstorlek får den, efter att ha avlivats och rensats, saluföras som livsmedel. Inälvorna skall behandlas som högriskämnen.
15. En epizootiologisk utredning skall utföras och samtliga närliggande fiskodlingar skall undergå sanitär besiktning. Återplantering vid anläggningen kan endast ske efter godkänd besiktning av rengörings- och desinficeringsåtgärder samt att en sådan tidsrymd förflutit, som av det officiella organet bedömts som lämplig för att garantera utrotningen av smittämnet.
16. Vid fall av utbrott av en sjukdom under förteckning II i en zon eller godkänd anläggning påbjuder artikel 9 i direktiv 93/53 verkställandet av en epizootiologisk utredning och ställer för återutfärdande av tillstånd enligt direktiv 91/67 de krav som uppställs i bilaga B i detta direktiv, det vill säga avlivning av all fisk på den berörda platsen. Det officiella organet får dock ge tillstånd till att fisk som skall avlivas utfodras tills den nått försäljningsstorlek.
17. Enligt artikel 20.2 i direktiv 93/53 "får medlemsstaterna inom sina egna territorier och inom ramen för de allmänna bestämmelserna i fördraget bibehålla eller införa strängare bestämmelser än de som anges i detta direktiv. De skall i så fall underrätta kommissionen om detta".
18. Enligt artikel 17 i direktiv 93/53 fastställs villkoren för gemenskapens ekonomiska bidrag till åtgärder i samband med tillämpningen av direktivet i rådets beslut 90/424/EEG av den 26 juni 1990 om utgifter inom veterinärområdet.
19. I beslut 90/424 föreskrivs enligt de villkor som beskrivs nedan i samband med den sista frågan, för gemenskapens ekonomiska bidrag till nationella handlingsprogram för skadestånd inom ramen för dels akuta åtgärder företagna i fall av utbrott av vissa sjukdomar, dels program för utrotning av vissa endemiska sjukdomar.
20. I sin ursprungliga version tillämpades inte beslut 90/424 på någon sjukdom som drabbar fisk. Beslutet ändrades emellertid år 1994 så att det med tillämpning av dess artikel 5.1 även gäller för en fisksjukdom, infektiös hematopoietisk nekros.
21. I Förenade kungariket har direktiv 93/53 införlivats i nationell rätt genom Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 (S. I. nr 1447, nedan kallade 1994 års förordningar). Vad avser sjukdomar under förteckning I, åläggs behörig minister enligt dessa förordningar att förordna om vidtagandet av åtgärder fastställda i direktiv 93/53.
22. Då det handlar om sjukdomar under förteckning II har Förenade kungariket, som har status som godkänd zon vad angår dessa sjukdomar eftersom de inte har manifesterat sig på dess territorium, valt att vidta samma åtgärder som de som föreskrivs av gemenskapen angående sjukdomar under förteckning I.
23. Således bestämmer 1994 års förordningar bland annat, att vid en bekräftad epidemi av VHS i en godkänd zon skall all befintlig fisk i en angripen anläggning avlivas. Fisk som uppnått försäljningsstorlek kan undgå destruktion och saluföras för försäljning eller bearbetning för mänsklig konsumtion, på villkor att den inte uppvisar något kliniskt tecken till sjukdom. Den officiella brittiska myndigheten kan ej, i motsats till vad som är tillåtet enligt artikel 9 i direktiv 93/53, tillåta utfodring av fisk som skall avlivas tills de uppnår försäljningsstorlek.
24. Sådan var den rättsliga bakgrunden då två anläggningar för fiskodling i Skottland drabbades. Den första, McConnel Salmon Ltd, vilken har efterträtts av Booker Aquaculture Ltd (nedan kallad Booker) drabbades år 1994 av ett utbrott av VHS och den andra, Hydro Seafood GSP Ltd (nedan kallad Hydro), av ett utbrott av ISA år 1998.
25. Booker tvingades rätta sig efter en regeringskungörelse som beslutats med tillämpning av 1994 års förordningar som har följande lydelse:
"4. Med förbehåll för vad som anges i punkt 5 nedan, skall all fisk avlivas och fiskkropparna förstöras i enlighet med bestämmelserna i rådets direktiv 90/667/EEG, under förutsättning att fiskkropparna eller fiskresterna omhändertas på ett sådant sätt eller på en sådan plats som Secretary of State i förväg har godkänt.
5. All fisk som vid tidpunkten för detta meddelande är av försäljningsstorlek får avlivas för försäljning eller bearbetning till människoföda under förutsättning att
a) fisken enligt inspektörens uppfattning inte uppvisar kliniska tecken på sjukdomen,
b) fisken rensas först,
c) avlivning, rensningen och förberedelserna för försäljning och bearbetning till människoföda sker i enlighet med de rättsliga bestämmelser som är tillämpliga på detta område,
..."
26. Följaktligen har all befintlig fisk i anläggningen avlivats. Bestånden av årsklasserna 1993 och 1994 har destruerats, oberoende av om de uppnått försäljningsstorlek. Bestånden av årsklass 1991 har kunnat saluföras för mänsklig konsumtion under de förhållanden som fastställts i 1994 års förordningar.
27. Hydro tvingades, genom att rätta sig efter olika regeringskungörelser, tillämpliga på olika drabbade platser som de exploaterade, destruera en betydande mängd fisk som ej uppnått försäljningsstorlek och i förtid saluföra fisk som uppnått sådan storlek. Företaget har dessutom tvingats bära de ökade kostnader som den kontrollerade destruktionen av avlivad fisk medfört.
28. Såväl Booker som Hydro har hos myndigheterna ansökt om ersättning för uppkommen skada, vilket har bestridits med motiveringen att gällande bestämmelser inte reglerar detta, och att en vederlagsfri skadeståndsersättning är utesluten, då regeringen enligt väletablerad praxis inte beviljar skadestånd för fisksjukdomar.
29. Då de två företagen ej accepterade detta avslag, vidtog de rättsliga åtgärder inför Förenade kungarikets domstolar. Det är inom ramen för dessa tvister som Court of Session (Scotland), Edinburgh, begärt ett förhandsavgörande enligt artikel 234 EG och ställt olika frågor till Europeiska gemenskapernas domstol.
30. I den begäran om förhandsavgörande som har inkommit angående den tvist i vilken Booker är part, registrerad under C-20/00, har den nationella domstolens tre frågor följande lydelse:
"1) När en medlemsstat, för att genomföra en skyldighet enligt direktiv 93/53/EEG att vidta kontrollåtgärder vid ett utbrott av en förteckning II-sjukdom vid en godkänd anläggning eller i en godkänd zon, vidtar en nationell åtgärd vars tillämpning medför att fisken förstörs och avlivas, skall de principer i gemenskapsrätten som avser skyddet för grundläggande rättigheter, i synnerhet äganderätten, tolkas på så sätt att medlemsstaten är skyldig att vidta åtgärder för att sörja för att ersättning betalas till
a) ägaren av fisk som förstörs, och
b) ägaren av fisk som omedelbart måste avlivas och därigenom tvingar ägaren att vidta omedelbar försäljning av fisken?
2) Om medlemsstaten är skyldig att vidta sådana åtgärder, vilka tolkningskriterier behöver den nationella domstolen för att avgöra om åtgärderna är förenliga med de grundläggande rättigheterna, i synnerhet äganderätten, som domstolen skall säkerställa och som särskilt följer av Europakonventionen om mänskliga rättigheter?
3) I synnerhet önskas klarhet beträffande huruvida det enligt dessa kriterier krävs att dessa åtgärder skiljer mellan det fall då utbrottet av sjukdomen beror på vållande hos ägaren av fisken i fråga och då ägaren inte är vållande?"
31. I den begäran om förhandsavgörande som har inkommit i det förfarande som inletts av Hydro, registrerad under C-64/00, har det ställts fyra frågor. Den första frågan skiljer sig från den första frågan som ställts i mål C-20/00 enbart genom det att den hänvisar till förteckning I i stället för förteckning II. De andra och tredje frågorna är identiska. Den fjärde frågan är utformad enligt följande:
"Är direktiv 93/53/EEG ogiltigt såsom utgörande en kränkning av den grundläggande äganderätten, eftersom det inte innehåller någon bestämmelse om att det skall betalas ersättning till a) ägaren av fisk som förstörs och b) ägaren av fisk som omedelbart måste avlivas, och som ägaren därför tvingas att omedelbart sälja, om ett utbrott av ISA har konstaterats?"
32. De två målen har förenats då det gäller det skriftliga förfarandet, det muntliga förfarandet och domen.
33. I sina skriftliga och muntliga yttranden har Booker och Hydro gjort gällande att Scottish Ministers, genom att tillämpa en principiell politik som förvägrar all rätt till något som helst skadestånd, har kränkt de grundläggande rättigheter som skall iakttas inte bara av gemenskapens institutioner, utan även av medlemsstaterna när de vidtar åtgärder för att säkerställa tillämpningen av gemenskapsrätten.
34. Beträffande den andra frågan, angående nivån för det skydd gemenskapsrätten tillerkänner äganderätten, anser Booker och Hydro att äganderätten, som garanteras i gemenskapens rättsordning, innefattar rätten till skadestånd på grund av förluster som vidkänts till följd av destruktion eller omedelbar och för tidig avlivning av fiskbestånd på order av offentliga myndigheter. Avsaknaden av skadestånd vid tillämpningen av åtgärder, genom vilka ett direktiv införlivats i intern rätt, kränker proportionalitetsprincipen.
35. När det gäller skyddet för egendom, som stadfästs i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen), vidhåller Hydro att det i föreliggande fall ej finns någon "exceptionell omständighet" som kan rättfärdiga en absolut vägran att betala ersättning för den skada, som företaget har vidkänts till följd av avlivning och destruktion beslutade av de skotska myndigheterna. Hydro har även gjort gällande att beteckningen av de omtvistade föreskrifterna såsom "reglering av användandet av egendom" är helt orealistisk, då det i själva verket gör gemenskapsrättens skydd för egendom ineffektivt.
36. När det gäller den tredje frågan, nämligen huruvida det är nödvändigt att göra skillnad i den mån som utbrottet av sjukdomen beror på vållande av den angripna fiskens ägare för att bedöma huruvida man bör få till stånd en form av skadestånd, vidhåller Hydro och Booker att frågan om vållande endast kan utgöra en del i bedömningen av ett skäligt skadestånd.
37. Beträffande den fjärde frågan angående giltigheten av direktiv 93/53 har Hydro gjort gällande att i den mån gemenskapsbestämmelser underförstått tillåter eller godkänner att den berörda medlemsstaten kränker äganderätten då den genomför eller tillämpar dessa bestämmelser, utgör dessa åtgärder ett oacceptabelt angrepp på äganderätten.
38. Alla andra parter som har ingivit yttranden till domstolen, nämligen svaranden, den franska, italienska, nederländska, brittiska och norska regeringen liksom rådet och kommissionen, är eniga och gör gällande att ingen bestämmelse i gemenskapens rättsakter föreskriver skadestånd under sådana omständigheter som i de aktuella målen. Om någon sådan skadeståndsskyldighet skulle föreligga i gemenskapsrätten, skulle den endast kunna härledas från allmänna rättsprinciper.
39. De anser emellertid att ovannämnda allmänna rättsprinciper ej föreskriver skadestånd under sådana omständigheter som i tvisterna vid den nationella domstolen, och att direktivet 93/53 följaktligen är giltigt.
Beträffande de första frågorna.
40. Det är uppenbart att det i de två målen är den första frågan som är väsentlig. Den andra och den tredje frågan gäller nämligen endast formerna för ett skadestånd, och förutsättningen för att dessa frågor kräver ett svar är nödvändigheten av ett positivt svar på den första frågan. Emedan den fjärde frågan i mål C-64/00 inte gäller exakt samma problem som den första, är likväl även svaret på den fjärde frågan intimt förknippat med svaret på den första frågan.
41. Jag kommer således att först pröva den första frågan i dess två lydelser, som var och en motsvarar den specifika situationen hos en av sökandena vid den nationella domstolen.
42. För att detta skall kunna ske på ett rationellt sätt kommer jag att pröva frågan stegvis. Att granska vad gemenskapsprinciperna angående skadestånd eventuellt föreskriver beträffande skyddet för de grundläggande rättigheterna i en sådan situation som Booker och Hydro befinner sig i, blir endast meningsfullt om man tidigare har kommit fram till slutsatsen att nämnda principer är tillämpliga i föreliggande fall.
43. Låt mig således fråga, utan att för ögonblicket uppehålla mig vid innehållet i gemenskapsrättens principer till vilka den nationella domstolen hänvisar, om Förenade kungariket, då det antog 1994 års förordningar och sedan vidtog de individuella åtgärderna avseende Bookers och Hydros anläggningar, var skyldigt att anpassa sig efter gemenskapsrättens allmänna principer. Med andra ord, kan lagligheten av nationella åtgärder ifrågasättas på grund av att gemenskapsrättens allmänna principer har åsidosatts?
Är gemenskapsrättens allmänna principer tillämpliga?
44. Om det hade handlat om åtgärder som inte faller inom gemenskapsrättens tillämpningsområde, hade en sådan skyldighet att respektera dess allmänna principer säkerligen inte existerat.
45. Om det däremot handlar om åtgärder som antagits för att säkerställa tillämpningen av gemenskapsrätten, har domstolens rättspraxis mycket klart bekräftat att nämnda principer skall respekteras.
46. Av domen i målet Wachauf kan man nämligen utläsa att de krav som kan härledas från skyddet för de grundläggande rättigheterna också förenar medlemsstaterna "då de tillämpar gemenskapsbestämmelser" och att "det därav följer att de är förpliktigade att i möjligaste mån tillämpa dessa bestämmelser under förutsättningar för vilka nämnda krav inte är okända".
47. I domen i målet ERT har domstolen bekräftat denna tillämpning av de grundläggande rättigheterna, som sanktioneras av de allmänna principerna i gemenskapsrätten, på nationella bestämmelser "när sådana bestämmelser omfattas av gemenskapsrättens tillämpningsområde".
48. I domen i målet Bostock har domstolen undersökt, under det att den uttryckligen stödjer sig på de två ovannämnda målen, huruvida skyddet för de grundläggande rättigheterna, såsom de erkänns i gemenskapens rättsordning, utgör en skyldighet för medlemsstaten att bland de åtgärder som den vidtar för att genomföra ett kvotsystem för produktion som införts inom ramen för den gemensamma organisationen för marknaderna inom mjölksektorn, införa en form av skadestånd för avgående arrendator till förmån för arrendegivaren, eller om en av dessa rättigheter direkt ger arrendatorn rätt till ett sådant skadestånd i förhållande till den avtalade kvantitet som levererats till arrendegivaren vid utgången av arrendeavtalet.
49. På samma sätt anger domstolen i domen i målet Demand, också detta angående systemet med mjölkkvoter, att då medlemsstaterna gör bruk av det tillstånd, som har tilldelats dem av gemenskapslagstiftaren, att bestämma formerna för fördelning av avtalade fria kvoter till vissa producenter skall de iaktta "de allmänna principer och grundläggande rättigheter som enligt domstolens rättspraxis erkänns i gemenskapsrätten".
50. Även om denna rättspraxis ligger fast, förblir den emellertid begränsad till frågan om åtgärder som vidtas av medlemsstaterna för att säkerställa tillämpningen av bestämmelserna. Vissa skulle följaktligen kunna förledas att därav dra slutsatsen, att nämnda rättspraxis inte täcker fallet då de nationella åtgärderna kommer till stånd för att säkerställa införlivandet av ett direktiv. Enligt min mening är denna slutsats felaktig.
51. Det är för det första inte säkert, att då domstolen, i det ovannämnda målet Wachauf, använder uttrycket "gemenskapsbestämmelser", använder det i den snäva betydelsen "gemenskapsförordning" och inte i den vidare betydelsen "gemenskapsregler", vilka kan omfattas såväl av en förordning som av ett direktiv.
52. Vidare om man som Bruno de Witte anser att
"[t]he question whether the Wachauf line (Member States are bound by Community fundamental rights when they implement EC law) also applies to the transposition and implementation of directives (as opposed to the mere execution of regulations as in Wachauf and Bostock) remains unclear",
är det oklart vad som kan rättfärdiga att medlemsstaterna, då det rör sig om verkställande av direktiv, skulle vara befriade från sina skyldigheter att iaktta de grundläggande rättigheterna i gemenskapernas rättsordning.
53. Som samme författare på goda grunder beskriver det, "[i]n several cases, the ECJ has held that the specific duties imposed by a directive on the Member States should be read in the light of the general principles of Community law, but has never declared those general principles to be binding as such on the States when they are adopting measures for the transposition of a directive. Yet, one would think that the choice of form and methods left to the States according to Article 249 (ex Article 189) EC does not include the choice whether or not to violate fundmental rights, and vice versa, that respect for fundamental rights is an implicit part of the result to be achieved under the directive. So, the extension of the Wachauf line to directives (and indeed, to the application by Member States of external agreements concluded by the EC) would seem logical".
54. Slutligen, i det konkreta fall som jag har ställts inför, föreskrivs i direktiv 93/53 att på samma gång som medlemsstaterna får "bibehålla eller införa strängare bestämmelser än de som anges i detta direktiv" betonas att då så sker skall de handla "inom ramen för de allmänna bestämmelserna i fördraget".
55. Detta förtydligande tycks mig ensamt utesluta att en medlemsstat kan påstå, så länge som den lojalt införlivar de regler som direktivet ställer upp utan att tillägga något, att den liksom gemenskapslagstiftaren, direktivets upphovsman, är underkastad respekten för de grundläggande rättigheterna, men att den kan bortse från dessa rättigheter då den kompletterar de åtgärder som den är förpliktigad att vidta med andra åtgärder, som framstår som lämpliga för att till fullo förverkliga den målsättning att utrota fisksjukdomar som eftersträvas i direktivet.
56. Lagligheten av en nationell bestämmelse, som antagits för att säkerställa införlivandet av ett gemenskapsdirektiv, kan inte, trots att den är nationell, enbart bedömas efter den nationella rättens måttstock. Det är ett faktum att de nationella domstolarna inte längre tvekar att ogiltigförklara en nationell åtgärd som gör anspråk på att införliva ett direktiv, om det för domstolen framstår som om denna åtgärd inte respekterar direktivet.
57. Direktivet blir på sätt och vis en del av den interna rättsordningen, för att bli en referensnorm efter vilken införlivande åtgärder skall anpassas.
58. Men direktivet utgör inte en ensam del, utan är oskiljaktigt från regler till vilka det skall anpassas, regler bland vilka uppenbarligen gemenskapsrättens allmänna principer återfinns.
59. Jag tar dock för givet, liksom Booker och Hydro har gjort gällande, att en medlemsstat skall iaktta de grundläggande rättigheterna då den genomför ett direktiv. Detta leder till frågan huruvida åtgärderna som vidtagits av Förenade kungariket som en reaktion på utbrottet av de två sjukdomarna utgör en kränkning av de grundläggande rättigheterna, i det föreliggande fallet äganderätten, såsom de två företagen har hävdat.
Undersökning av problemet mot bakgrund av domstolens rättspraxis angående äganderätten
60. Låt mig börja med att konstatera att äganderätten uppenbarligen utgör en del av de grundläggande rättigheterna. I egenskap av sådan har den framställts i målet Nold mot kommissionen, vilket sedan dess blivit ständigt bekräftat. Vilken är enligt domstolens rättspraxis innebörden av denna rättighet, eller närmare bestämt, vilken är omfattningen av de garantier som den berättigar till gentemot eventuella intrång som härrör från statsmakten?
61. Redan i domen i det ovannämnda målet Nold mot kommissionen har domstolen besvarat denna fråga. Domstolen har nämligen slagit fast följande:
"Som domstolen redan har bekräftat utgör de grundläggande rättigheterna en del av de allmänna rättsprinciper som domstolen skall säkerställa.
När den säkerställer skyddet av dessa rättigheter är domstolen skyldig att utgå från medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och den får således inte tillåta åtgärder som är oförenliga med de grundläggande rättigheter som är erkända och som garanteras genom dessa staters grundlagar.
I de internationella avtal rörande skyddet av de mänskliga rättigheterna som medlemsstaterna har varit med om att utarbeta eller anslutit sig till kan det också finnas anvisningar som man bör ta hänsyn till inom ramen för gemenskapsrätten
...
Om skydd för äganderätten säkerställs genom alla medlemsstaters grundlagar och om liknande garantier ges för det fria utövandet av handel, arbete och annan förvärvsverksamhet måste de sålunda garanterade rättigheterna långtifrån att betraktas som absoluta rättigheter ses i förhållande till den sociala funktionen hos den egendom och verksamhet som skyddas.
Av denna anledning garanteras detta slags rättigheter regelmässigt endast med förbehåll för de begränsningar som föreskrivs med hänsyn till allmänintresset.
Inom gemenskapens rättsordning synes det också berättigat att beträffande dessa rättigheter ställa upp vissa begränsningar som är motiverade genom målen för det allmänintresse som eftersträvas av gemenskapen, förutsatt att dessa rättigheters väsen inte skadas."
62. Detta svar har aldrig senare ifrågasatts. Visserligen hänger man sig i domen i det ovannämnda målet Hauer åt en mer djupgående analys av de lärdomar som kan dras av första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och av medlemsstaternas konstitutioner. Den slutsats som man kommer fram till skiljer sig emellertid inte från den som framkommit i domen i det ovannämnda målet Nold mot kommissionen.
63. Det bekräftas nämligen att äganderätten inte utgör ett absolut privilegium utan kan tvärtom, beroende på dess sociala funktion, vidkännas kännbara inskränkningar, underförstått att dessa med hänsyn till de mål som eftersträvas av den myndighet som har föreskrivit dem inte skall utgöra "ett oproportionerligt och oacceptabelt intrång i ägarens särskilda rättigheter som kränker själva äganderättens väsen" (punkt 25).
64. Skall man med hänsyn till denna rättspraxis anse att de beslut efter vilka Booker och Hydro tvingades rätta sig utgör en kränkning av äganderätten? Jag är inte av den uppfattningen.
65. Låt mig först fastställa att dessa beslut inte kan betecknas som godtyckliga, eftersom de har fattats av behörig myndighet med tillämpning av en redan gällande regel.
66. Låt mig vidare konstatera att de uppfyller ett mål av oomtvistligt allmänt intresse. Som vi tidigare har framhållit ovan, kan utbrott av en sjukdom i en fiskodlingsanläggning endast tas på största allvar på grund av risken för utveckling av en epidemi, över vilken man snabbt tappar kontrollen och som kan medföra ett sammanbrott för hela den ekonomiska näringen i fråga.
67. Det är riktigt att de sjukdomar som brutit ut i Bookers och Hydros anläggningar enligt dagens vetenskapliga forskningsrön inte innebär någon fara för människors hälsa, men det är även riktigt att samma vetenskapliga forskningsrön vid tiden för händelserna inte tillhandahöll någon annan möjlig metod för att bekämpa sjukdomarna än att avliva befintlig fisk i de smittade anläggningarna.
68. Då det handlar om sjukdomar under förteckning II, det vill säga endemiska sådana inom gemenskapen, överlåter gemenskapslagstiftaren rätten till medlemsstaterna att tillåta uppskjutande av avlivning av fisk som inte visar tecken till sjukdom till dess att de uppnått försäljningsstorlek och kan säljas som människoföda.
69. Booker har för övrigt även åberopat det spelrum som givits medlemsstaterna för att ifrågasätta det välgrundade i beslutet om omedelbar avlivning utan skadeståndsersättning, som enligt företaget inte är grundat på hänsyn till djurens hälsa, utan på viljan att så snart som möjligt återupprätta en godkänd zon i det område där sjukdomen brutit ut, som har drabbat dess anläggning.
70. Jag anser att detta argument inte är välgrundat, eftersom allmänintresset inte kan begränsas till att endast omfatta skyddet av människors och djurs hälsa. Det omfattar förvisso även återupprättandet av förhållanden som medger en harmonisk utveckling av en näring som bidrar till nationellt välstånd.
71. Av direktiv 91/67 framgår att förlusten av status som godkänd zon innebär betydande olägenheter med hänsyn till saluföring av fiskodlingens produkter, vilket utgör ett betydande hinder för dynamiken inom denna sektor av näringslivet.
72. Låt mig slutligen konstatera att de åtgärder som vidtagits av Förenade kungarikets myndigheter, betraktade i sin helhet, inte utgör ett oproportionerligt eller oacceptabelt intrång som kränker äganderättens väsen.
73. Booker och Hydro lägger tonvikten på att de var skyldiga att vidta systematisk avlivning följd av destruktion.
74. Enligt min mening är det emellertid nödvändigt att sätta in denna skyldighet i sitt sammanhang bland alla de åtgärder som vidtagits av de statliga myndigheterna som en följd av utbrottet av sjukdomar i de berörda anläggningarna. Dessa åtgärder åsyftar ett enda mål, utrotning av sjukdomen, och sträcker sig till alla fronter där bekämpning måste sättas in. Destruktionen av avlivad fisk utgör kanske den mest spektakulära åtgärden, men man skall inte glömma att den följs av en systematisk desinficering av anordningar och vatten i syfte att i den mån det är möjligt undanröja alla spår av smitta.
75. Även om avlivningen skall omfatta all fisk, beror det bara på att endast denna åtgärd inger hopp om att återupprätta de sanitära förhållandena på anläggningen. Att en fisk vid en given tidpunkt inte visar några tecken på sjukdom betyder ej att den inte är smittad av det virus som orsakar sjukdomen, och att begränsa avlivningen till infekterad fisk innebär nästan helt säkert att man tvingas avliva mer fisk allteftersom annan fisk visar sig vara angripen. I alla händelser innebär detta att man under lång tid skjuter upp desinficering av anläggningarna, vilken likväl är absolut nödvändig.
76. Trots att jag ingalunda gör anspråk på att inneha någon som helst kunskap inom veterinärområdet, erkänner jag att jag inte förstår intresset av att i anläggningarna bevara fisk som varit i kontakt med fisk som uppvisar kliniska tecken på sjukdom, och som troligen kommer att utveckla sjukdomen förr eller senare.
77. Tvärtom tycks det mig vara förnuftigt att helt tömma anläggningarna och förstöra den fisk som visar kliniska tecken till sjukdom, och med iakttagande av särskilda försiktighetsåtgärder kunna saluföra fisk som inte uppvisar några sådana tecken och som uppfyller gällande normer för saluföring, i den mening att den redan har uppnått försäljningsstorlek, vilket exakt föreskrivs i Förenade kungarikets bestämmelser, vilka har tillämpats i Bookers och Hydros fall.
78. Den inskränkning av äganderätten som dessa två företag har utsatts för bestod således av skyldigheten att för det första genom en systematisk avlivning avbryta uppfödningen av befintlig fisk i anläggningarna, och för det andra att förstöra den fisk som inte kunde saluföras, antingen på grund av dess sanitära tillstånd eller på grund av dess otillräckliga storlek. Man är uppenbarligen mycket långt ifrån "ett orimligt och oacceptabelt intrång" enligt betydelsen i det ovannämnda målet Hauer.
79. Hur proportionella de beslut som fattats av Förenade kungarikets myndigheter än verkar vara i förhållande till de skyldigheter som föreskrivs däri, återstår det att undersöka huruvida dessa beslut när allt kommer omkring borde anses som oproportionerliga då de utesluter allt skadestånd.
80. Två inledande anmärkningar är nödvändiga. Å ena sidan har aldrig domstolens rättspraxis angående äganderätten bekräftat att varje inskränkning av denna rättighet nödvändigtvis skall åtföljas av ett skadestånd. Till och med i domen i det ovannämnda målet Wachauf, i vilken det medges att i den situation som underställts domstolens bedömning skall inte respekten för de grundläggande rättigheterna anpassas till frånvaron av skadestånd, har domstolen undvikit att slå fast en sådan regel.
81. Å andra sidan kan man inte anse att domen i målet Flip och Verdegem har avgjort den fråga som har underställts min undersökning.
82. I domen i nyss nämnda mål har domstolen bemödat sig om att förtydliga att den anser "att de frågor som ställs i begäran om förhandsavgörande skall förstås som om de mera allmänt gällde huruvida det gemenskapsrättsliga regelverket beträffande bekämpning av klassisk svinpest i sin helhet skall tolkas som om det föreskriver en fullständig och omedelbar ersättning till ägare av svin som har slaktats enligt beslut av de nationella myndigheterna, och, om så inte är fallet, om detta regelverks skall anses förenligt med den icke-diskrimineringsprincip som formuleras i artikel 7 i EEG-fördraget, vilken har blivit artikel 6 i EG-fördraget" (punkt 19 i domen).
83. Domstolen har besvarat denna fråga genom att slå fast att "[e]rsättningen till ägare av djur som har slaktats enligt beslut av de nationella myndigheterna inom ramen för bekämpningsåtgärder mot klassisk svinpest faller, i brist på gemenskapsrättsliga bestämmelser på denna punkt, under varje medlemsstats behörighet.
Härav följer att det tillämpliga gemenskapsrättsliga regelverket beträffande bekämpningen av svinpest skall tolkas så att det inte ålägger medlemsstaterna att föreskriva ett system av ersättning till ägare av svin som har slaktats enligt beslut av de nationella myndigheterna" (punkterna 30 och 31 i domen).
84. Man kan av denna dom ej dra slutsatsen att medlemsstaterna varken är befriade från allt skadestånd, eller att de tvärtom är förpliktigade att utge skadestånd för att inte kränka de grundläggande rättigheterna.
85. Man kan på sin höjd fråga sig huruvida domstolen, genom att rätt och slätt hänvisa till medlemsstaternas behörighet, inte underförstått har erkänt att det inte existerar någon rättslig gemenskapsprincip som påbjuder ett dylikt skadestånd.
86. Efter att ha framfört dessa förtydliganden är det den konkreta situationen, om vilken den nationella domstolen frågar, som jag kommer att pröva nedan.
87. I detta hänseende måste man konstatera att Booker och Hydro till och med utan de statliga myndigheternas ingripande i alla händelser skulle ha lidit skada, då det i deras anläggningar fanns dels sjuk fisk, dels fisk som på kort sikt riskerade att bli smittad, och som på grund därav förlorat en stor del av sitt kommersiella värde.
88. Den utlösande faktorn av de skador som de lidit ligger således helt utanför Förenade kungarikets myndigheters kontroll: det handlar helt enkelt om att en sjukdom brutit ut i deras anläggningar.
89. Som betonats under det skriftliga förfarandet är uppkomsten av en sjukdom något som olyckligtvis alla uppfödare är utsatta för, vilka djur de än föder upp. All ekonomisk verksamhet är sannolikt utsatt för risker, men denna risk är särskilt hög beträffande verksamhet som baserar sig på exploatering av levande varelser.
90. Denna risk har frivilligt accepterats av de ekonomiska aktörer som ger sig in på sådan verksamhet, och ingen stat har hittills, åtminstone inte enligt min kännedom, uppställt principen att förluster som uppkommer till följd av sjukdomar alltid skall ge rätt till ersättning med allmänna medel, även om många stater i själva verket beviljar sådan ersättning vid stora epidemier.
91. Dessutom kan man inte bortse ifrån, utan att det därför är fråga om att klandra anläggningens ägare eller skambelägga denne, att en anläggning som drabbats av sjukdom objektivt sett utgör en fara för alla andra anläggningar, som är belägna inom ett geografiskt område omkring den infekterade anläggningen, så att dessa i sin tur riskerar att bli smittade.
92. Ingen skulle emellertid komma på tanken att ifrågasätta att allt som utgör en fara borde elimineras och att detta skulle vara en uppgift för statsmakterna.
93. Detta fall är raka motsatsen till en statlig myndighets beslagtagande av enskild egendom, såsom expropriation av en fastighet. Det är inte någon egendom av visst ekonomiskt värde vars äganderätt överförs för att tillfredsställa ett allmänt intresse. Det är endast en egendom, som även om den eventuellt fortfarande bibehåller ett visst ekonomiskt värde, bör elimineras och således inte längre är ämnad att exploateras inom handeln.
94. Förenade kungarikets myndigheter har på intet sätt berikat sig genom att verkställa de åtgärder som ålagts Booker och Hydro, som genom en rad olyckliga omständigheter vid en bestämd tidpunkt visat sig vara ägare till fisk som delvis förlorat en del av sitt marknadsvärde och delvis förlorat hela detta värde.
95. Denna situation skulle kunna liknas vid den då en fastighet hotas av förfall och en statlig myndighet förordnar om att den skall förstöras, eller den situation då en fastighet, som byggts vid den tid då asbest var tillåten, och om vilken långt senare, då farligheten med asbest erkänts, statlig myndighet förordnar att den skall saneras, som visar sig vara så kostsamt att ägaren de facto ser sig tvungen att besluta sig för rivning, som i sig är mycket kostsam, eftersom man måste vidta en mängd försiktighetsåtgärder.
96. Det tycks mig inte som att den berörde ägaren under liknande omständigheter kan göra gällande rätt till skadestånd, vilket han däremot skulle kunna om statsmakterna ämnade expropriera hans fastighet.
97. Bookers och Hydros situation bör även skiljas från den där förebyggande åtgärder vidtas vid anläggningar, som kanske blivit exponerade för en risk, men där det vid den tidpunkt då de tvingande åtgärderna drabbar dem inte uppkommit något sjukdomsfall.
98. I en sådan situation bör man i ett rent preventivt syfte granska huruvida drastiska åtgärder som åläggs utan skadestånd är godtagbara med hänsyn till proportionalitetsprincipen. I ett dylikt fall kan enligt min åsikt vågskålen mellan det eftersträvande allmänintresset och omfattningen av den uppoffring som åläggs innehavaren av en uppfödning som klarat sig från all smitta, väga över i riktning mot att skadestånd skall utgå.
99. Men det är inte denna problematik som jag ställs inför i detta mål, eftersom det har konstaterats att en smittsam sjukdom, som utgör en allvarlig fara för en hel bransch, har uppkommit i Bookers och Hydros anläggningar.
100. Sammanfattningsvis föreligger följande situation: Förenade kungarikets myndigheter har på Booker och Hydro endast tillämpat redan existerande bestämmelser. De eftersträvade ett mål av obestridligt allmänt intresse; de vidtagna åtgärderna, hur stränga och tvingande de än må vara, framstår inte som oproportionerliga med hänsyn till den fara som är förknippad med smittad fisk i de berörda anläggningarna och den situation som de stod inför kunde på intet sätt skyllas på någon handling, underlåtenhet eller oaktsamhet från statliga myndigheter, utan var enbart resultatet av en inneboende risk vid bedrivande av fiskodling. Sammantaget anser jag att domstolens rättspraxis angående äganderätten inte påbjuder något skadestånd.
101. För mig återstår emellertid att granska ytterligare två omständigheter innan jag definitivt kan föreslå ett svar på den första frågan som ställts i vart och ett av de två mål som har blivit underställda min bedömning.
102. Såsom det har bedömts alltsedan den ovannämnda domen i målet Nold mot kommissionen och bekräftats i den ovannämnda domen i målet Hauer, skall gemenskapsrätten, när det handlar om att exakt definiera innehållet i de grundläggande rättigheterna, inte bortse från nivån på det skydd som tillförsäkrats, dels av de internationella konventionerna om skydd för de mänskliga rättigheterna, i första hand Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, till vilken medlemsstaterna har anslutit sig, dels av de gemensamma konstitutionella traditionerna i de olika medlemsstaterna.
103. Förvisso har domstolen i de mål som jag har citerat redan tagit hänsyn till dessa rättskällor, men då jag är mån om att vara så fullständig som möjligt kommer jag att nedan undersöka domstolens senaste rättspraxis om mänskliga rättigheter liksom medlemsstaternas konstitutionella principer.
Undersökning av problemet mot bakgrund av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.
104. Låt mig således börja med att undersöka huruvida Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, och närmare bestämt dess första tilläggsprotokoll såsom det tolkats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, med hänsyn till skyddet för äganderätten anser sådana åtgärder, som den som anläggningarna Booker och Hydro varit föremål för, som otillåtna om de inte åtföljs av ett skadestånd.
105. Låt mig erinra om att artikel 1 i nämnda protokoll har följande lydelse:
"Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten."
106. Såsom Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna nyligen erinrat om i ett färskt rättsfall, Malama mot Grekland av den 1 mars 2001, vilket följer en linje av fast rättspraxis, "innehåller denna artikel tre distinkta normer: den första, som uttrycks i första stycket första meningen och som är av generell karaktär, uttalar principen om respekt för egendom; den andra, som förekommer i andra meningen samma stycke, åsyftar berövandet av egendom och underkastelse av vissa villkor; vad beträffar den tredje, föreskriven i andra stycket, tillerkänner den bland annat staterna behörigheten att reglera brukandet av egendom i enlighet med allmänintresset. Det handlar likväl inte om bestämmelser utan inbördes samband. Den andra och den tredje har samband med speciella kränkningar av äganderätten; följaktligen skall de tolkas mot bakgrund av den princip som följer av den första normen".
107. När Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna är kallad att uttala sig i ett konkret ärende, i vilket sökanden klagar över en kränkning av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet, går den i princip till väga på samma sätt. Den börjar med att undersöka huruvida det faktiskt har förekommit ett intrång i äganderätten. Om det från domstolens synvinkel så är fallet, företar den en rad undersökningar. Den försäkrar sig först om att nämnda intrång är föreskrivet i lag. I domen i det ovannämnda målet påminner domstolen med anledning av detta om att "artikel 1 i första tilläggsprotokollet framför allt och i synnerhet kräver att en inblandning från statlig myndighet i nyttjandet av äganderätten skall vara laglig: andra meningen, första stycket i denna artikel tillåter endast berövande av äganderätten under de förutsättningar som anges i lag och andra stycket tillerkänner stater rätten att reglera nyttjandet av egendom genom lagstiftning. Dessutom är rättens företräde, en grundläggande princip i ett demokratiskt samhälle, ett begrepp som inbegriper samtliga artiklar i konventionen (domen av den 25 juni 1996 i mål Amuur mot Frankrike, 1996-III, sid. 850-851, punkt 50)". Domstolen granskar sedan huruvida intrånget har ett legitimt syfte, det vill säga ett skäl i det allmännas intresse i den mening som avses i den andra regeln i artikel 1.
108. I samma dom anges med anledning av detta följande:
"Domstolen anser att de nationella myndigheterna, tack vare en direkt kännedom om det egna samhället och dess behov, i princip befinns vara bättre lämpade än den internationella domstolen att fastställa vad som är i det allmännas intresse. Inom ramen för den skyddsmekanism som skapats av konventionen, ankommer det följaktligen på dem att vara de första att uttala sig angående förekomsten av ett problem av allmänintresse som rättfärdigar berövanden av äganderätt. Således har de här ett visst utrymme att företa en skönsmässig bedömning, liksom på andra områden som omfattas av konventionens garantier.
Dessutom är begreppet i det allmännas intresse vidsträckt till sin natur. I synnerhet innebär ett beslut att anta lagar om berövande av egendom vanligtvis en undersökning av politiska, ekonomiska och sociala frågor. Domstolen anser det vara normalt att lagstiftaren förfogar över ett visst spelrum för att kunna föra en ekonomisk och social politik, och respekterar det sätt på vilket de tolkar behoven i det allmännas intresse, utom då dess bedömning visar sig vara i uppenbar avsaknad av skälig grund (domen av den 21 februari 1986 i målet James m.fl. mot Förenade kungariket, Ser. A, vol. 98, sid. 32, punkt 46)."
109. Om de två första villkoren är uppfyllda, utan vilka allt intrång utgör en kränkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet, kommer Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna in på den mer känsliga frågan, nämligen den om huruvida intrånget var proportionerligt. I domen i det ovannämnda målet har den slagit fast vad som vägleder den på området:
"En åtgärd som innebär intrång i rätten till respekt för egendom skall tillvarata en rättmätig balans mellan samhällets krav i det allmännas intresse och kraven på skydd för individens grundläggande rättigheter (se bland annat domen av den 23 september 1982 i målet Sporrong och Lönnroth mot Sverige, Ser. A vol. 52, sid. 26, punkt 69). Problemet att säkerställa en sådan jämvikt avspeglar sig i uppbyggnaden av hela artikel 1, således även i andra meningen som bör läsas mot bakgrund av den princip som slås fast i första meningen. I synnerhet skall det föreligga ett skäligt samband av proportionalitet mellan de vidtagna åtgärderna och det eftersträvade syftet med alla åtgärder som fråntar en person hans egendom (dom av den 20 november 1995 i målet Pressos Compania Naviera S.A m.fl. mot Belgien, Ser. A vol. 332, sid. 23, punkt 38).
För att avgöra huruvida den omtvistade åtgärden respekterar den eftersträvade rimliga balansen, och i synnerhet att den inte lägger en oproportionell börda på sökandena, bör man beakta de former för skadestånd som föreskrivs i inhemsk lagstiftning. I detta hänseende har domstolen redan uttalat, att ett berövande av egendom utan utbetalning av ett belopp som skäligen överensstämmer med egendomens värde normalt utgör en orimlig kränkning, och en total avsaknad av skadestånd kan inom ramen för artikel 1 endast rättfärdigas av exceptionella omständigheter (domen av den 9 december 1994 i målet De heliga klostren mot Grekland, Ser. A vol. 301-A, sid. 35, punkt 71)."
110. Man kan notera att Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i punkt 53 i domen av den 19 december 1989 i målet Mellacher m.fl. mot Österrike angående detta krav på proportionalitet har slagit fast följande:
"Beträffande alternativa lösningar innebär den eventuella förekomsten av sådana inte ensamt att lagstiftningen i fråga är omotiverad. Så länge som lagstiftaren inte överskrider sitt utrymme för skönsmässig bedömning ankommer det inte på domstolen att uttala sig om huruvida lagstiftaren har valt det bästa sättet att åtgärda problemet, eller om man borde ha utövat sin befogenhet annorlunda (domen i det ovannämnda målet James m.fl., Ser. A vol 98, sid. 35, punkt 51)."
111. Men vid granskning av rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna lägger man framför allt märke till att om en utbetalning av skadestånd synes vara absolut nödvändig för att ingreppet inte skall framstå som oproportionellt i förhållande till de fall som åsyftas i artikel 1, första stycket i första tilläggsprotokollet, det vill säga vid expropriation som innebär en övergång av äganderätten eller likvärdiga åtgärder, antar inte skadeståndet samma karaktär av något ofrånkomligt, när man står inför en sådan åtgärd som tas upp i den ovan nämnda artikel 1, andra stycket, det vill säga en åtgärd med syfte att reglera nyttjandet av egendom.
112. En åtgärd av detta slag bör naturligtvis respektera proportionalitetsprincipen. Men uteblivet skadestånd utgör endast en av alla de omständigheter som skall beaktas vid bedömningen av huruvida omfattningen av den uppoffring som åläggs den enskilde framstår som berättigad med hänsyn till det eftersträvade allmänintresset.
113. Uteblivet skadestånd resulterar inte automatiskt i att vågskålen kommer att luta mot en övervikt för ett oacceptabelt intrång. Det är till exempel sålunda som Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i domen av den 7 december 1976 i målet Handyside mot Förenade kungariket, som åberopats av Förenade kungariket, har slagit fast att det är välgrundat att konfiskera och förstöra pornografiskt material utan skadestånd, vilket den tolkat som en form av reglering av nyttjandet av egendom, vilken från domstolen sida endast ger anledning till kontroll av lagligheten och syftet med den begränsning som den medför för äganderätten.
114. Till stöd för den lösning som domstolen kommit fram till har den i nämnda mål slagit fast följande:
"Konfiskationen och destruktionen av Schoolbook har definitivt berövat sökanden äganderätten till viss egendom. Dessa åtgärder är emellertid tillåtna enligt artikel 1, andra stycket i första tilläggsprotokollet (P1-1), tolkad mot bakgrund av den för medlemsstaterna gemensamma rättsprincipen, enligt vilken föremål, vars användning vanligtvis anses vara olovlig och farlig för det allmännas intresse, skall konfiskeras för att destrueras."
115. Efter denna snabba genomgång av rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna tycks det mig framgå, att skyddet för äganderätten enligt EG-domstolens rättspraxis på det principiella planet å ena sidan inte i restriktiv bemärkelse skiljer sig från de garantier, som omfattar dessa rättigheter inom systemet för Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och å andra sidan, på ett konkret plan angående de aktuella målen, kan de åtgärder som Booker och Hydro klagat på knappast tolkas som en kränkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till ovannämnda konvention. Domen i det ovannämnda målet Nold mot kommissionen, i vilket domstolen angående äganderätten redogjort för en uppfattning med samma inspirationskälla som den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, ger vid handen att jag skulle komma fram till en sådan uppfattning, men de bekymmer som den nationella domstolen ger uttryck för, och den enträgenhet med vilken Booker och Hydro har hänvisat till den Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna, hindrar mig från att underlåta att ta hänsyn till detta.
Undersökning av problemet mot bakgrund av medlemsstaternas konstitutioner eller principer av konstitutionell betydelse
116. Booker har hävdat att medlemsstaternas konstitutioner, som bifogats som bilaga till yttrandet, i praktiskt taget samtliga medlemsstater i gemenskapen, med undantag för Förenade kungariket, skulle bevilja Booker skadestånd för hela eller en del av den förlust som bolaget lidit.
117. Det är obestridligt att alla dessa konstitutioner skyddar den privata äganderätten, med undantag för rekvisition eller expropriation i det allmännas intresse, vilka verkställs inom ramen för gällande lag eller mot betalning av ett skadestånd för vilket principerna i de flesta fall är föreskrivna i den konstitutionella bestämmelsen.
118. Det är emellertid inte säkert att destruktion av egendom på grund av folkhälsoskäl - ett fall som inte medför övergång av äganderätt till förmån för myndigheterna - skulle vara likställd med en sådan rekvisition eller expropriation.
119. I Spanien anser visserligen rättspraxis att destruktion av djur som drabbats av en smittsam sjukdom utgör en speciell form av expropriation. Detta härleds emellertid inte direkt från konstitutionen.
120. Det är Konungariket Nederländernas konstitution som tycks mig vara den mest uttryckliga, eftersom den angående egendom stadgar, att "i de fall som föreskrivs i lag eller med stöd av lag föreligger det en rätt till fullt eller partiellt skadestånd, om behörig myndighet med hänvisning till allmänintresset har förstört egendom, gjort den obrukbar, eller begränsat utövandet av äganderätten". Rättspraxis och doktrin anser emellertid att rätt till skadestånd inte föreligger automatiskt i fall av destruktion av egendom i det allmännas intresse.
121. Detta bekräftas av det yttrande som den nederländska regeringen har gett in i förevarande mål. Denna har nämligen med särskild kraft uttalat att de kostnader som utbrott av sjukdomar medför i det enskilda fallet, inklusive de som följer av tillgripandet av bekämpningsåtgärder, bör bäras av Hydro och Booker. Den nederländska regeringen har lagt till följande: "Många medlemsstater ansluter sig till den princip, enligt vilken var och en i regel skall bära den skada som han personligen har lidit. Det ankommer på den skadelidande själv att påta sig ansvaret för skadan, vare sig denna orsakas av oskicklighet, vårdslöshet eller av en oförutsedd händelse. Så är i princip fallet vid dåliga skördar på grund av torka, skador på grund av blixtnedslag eller översvämningar eller sådana som orsakas av sjukdomar".
122. I Irland åläggs enligt rättspraxis skadestånd med stöd av konstitutionen för destruktion av sjuka djur, om intrånget i äganderätten utgör ett orättvist ingrepp i denna rätt. Orättvisan skall bedömas med hänsyn till krav i det allmännas intresse och principer för social rättvisa. Orimlig, oproportionell eller irrationell inblandning har ansetts vara orättvis.
123. Man kan således inte dra slutsatsen att det föreligger en för medlemsstaterna gemensam princip, enligt vilken destruktion av fisk nödvändigtvis skulle ge upphov till skadestånd.
124. Booker har även angett tre medlemsstater (Konungariket Sverige, Republiken Finland och Republiken Frankrike) i vilka speciallagstiftning föreskriver skadestånd vid fisksjukdomar. Det visar sig att en dylik lagstiftning också existerar i andra stater i gemenskapen (Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Österrike, Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Konungariket Spanien, Republiken Grekland, Republiken Italien, Konungariket Nederländerna och Republiken Portugal). Det förefaller mig emellertid inte säkert att dessa medlemsstaters parlament har antagit denna lagstiftning med tanke på skyddet för privat egendom; de har snarare gjort det på grund av nationell solidaritet med berörda uppfödare, eller för att erhålla deras aktiva samarbete vid utrotning av sjukdomar som mycket snabbt kan sprida sig vida omkring.
125. Låt mig slutligen notera att Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, tillkännagiven i december 2000 med anledning av Europeiska rådets möte i Nice, inte heller bidrar till att anse att skyddet för den privata äganderätten skulle fordra att djurägare, som drabbas av en epidemi eller en sjukdom som kan överföras från däggdjur till människor, skulle vara berättigade till skadestånd.
126. Jag är väl medveten om att denna stadga inte är juridiskt bindande, men det tycks mig emellertid vara av intresse att hänvisa till den med tanke på att det är ett uttryck för politisk consensus på högsta nivå, demokratiskt utarbetad, kring vad som idag skall betraktas som katalogen över grundläggande rättigheter, säkerställda av gemenskapens rättsordning. Vad beträffar rätten till egendom föreskrivs följande i artikel 17 i stadgan:
"1. Var och en har rätt till att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.
2. Immateriell egendom skall vara skyddad."
127. Vid studiet av denna text lägger man genast märke till att den ansluter sig till den distinktion, som redan gjorts i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna, och att den bemödar sig om att skilja på berövandet av egendom och reglering av nyttjandet av egendom. Skadestånd påbjuds i det första fallet, men om detta nämns inte ett ord i det andra fallet.
128. Med hänsyn till de diskussioner som denna distinktion förorsakat inom ramen för Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna, tycks det mig inte möjligt att betrakta denna tystnad som ett resultat av ett olyckligt förbiseende.
129. Jag delar för övrigt kommissionens uppfattning att åtgärderna i fråga i de aktuella målen inte utgör expropriationer, utan extrema fall av begränsning av nyttjandet av egendom.
130. Det föreligger nämligen ingen expropriation av bassänger eller andra anläggningar för vattenbruk, utan en skyldighet att destruera fisk som redan smittats av sjukdomen eller som löper stor risk att smittas inom kort.
131. Låt mig påminna om att situationen enligt min mening skulle ha varit annorlunda om det handlade om att destruera fisk i en fiskodlingsanläggning, som ännu inte smittats av sjukdom, enbart i syfte att undvika att bakterier eller virus angrep ett gynnsamt område vid en framtida geografisk utbredning av sjukdomen. I ett dylikt fall, då sjukdomen kanske inte bryter ut i anläggningen i fråga, skulle skyldigheten att döda djur kunna jämställas med en skyldighet som ålagts av statlig myndighet i det allmännas intresse. Följaktligen skulle detta sannolikt ge upphov till skadestånd.
132. Då så ej var fallet i tvisten vid den nationella domstolen föreslår jag, i likhet med Scottish Ministers, Förenade kungarikets regering, den franska, italienska, nederländska och norska regeringen samt kommissionen, att de första frågorna i de två målen skall besvaras på följande sätt. Under sådana omständigheter det är fråga om i förevarande mål, bör inte gemenskapsrättens principer om skydd för de grundläggande rättigheterna, särskilt rätten till egendom, tolkas så att de berörda ägarna har rätt till skadestånd.
Den andra och den tredje frågan
133. Om man sålunda besvarar den första frågan nekande, finns det ingen anledning att pröva den andra och den tredje frågan. Låt mig bara påpeka att om rätt till skadestånd skulle tillerkännas, skulle enligt min åsikt skadeståndet inte syfta till att täcka utebliven vinst och skulle i vilket fall som helst vara begränsat till uppkommen skada.
134. Då det handlar om åtgärder som åläggs ägaren till en anläggning som verkligen har drabbats av en sjukdom, är det nämligen svårt att inse varför samhället skulle vara skyldigt att ersätta denne, inte endast för de faktiska förluster han lidit i förhållande till investeringar och kostnader han tvingats anslå till driften av sitt företag, utan även för förlust av den vinst han hoppades göra på sin verksamhet.
135. Balansen mellan allmänintresset och särintresset skall inte väga över mot en allriskförsäkring som inte kräver inbetalning av någon premie från den försäkrades sida.
136. På samma sätt skall enligt min mening alla slag av skadestånd vara uteslutna i fall då det från företagarens sida konstaterats fel eller försumlighet som har orsakssamband med utbrottet av sjukdomen.
Den fjärde frågan i mål C-64/00
137. Court of Session in Scotland har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 93/53 är olagligt, i den mån som det kränker den grundläggande äganderätten, genom att inte föreskriva beviljande av skadestånd i fall av fastställd epidemi av ISA.
138. Låt mig påminna om att detta direktiv har som syfte att införa "gemenskapens minimiåtgärder för bekämpning av vissa fisksjukdomar", för att "säkerställa en rationell utveckling av vattenbrukssektorn och bidra till att skydda djurhälsan inom gemenskapen" (andra skälet).
139. Det finns ingen sjukdom för vilken direktivet fastställer någon skyldighet för medlemsstaterna att betala skadestånd.
140. Det svar som jag föreslår på första frågan i de två målen leder mig följdriktigt till att besvara den fjärde frågan nekande.
141. Då den vederbörliga respekten för äganderätten inte kräver att företagare som befinner sig i samma situation som Booker eller Hydro skall erhålla skadestånd, kan det inte anses att företagarnas äganderätt åsidosätts genom direktiv 93/53, eftersom det inte i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall utge skadestånd.
142. Då det rör sig om ett direktiv, som per definition riktas till medlemsstaterna, är det för övrigt inte förvånande att det inte innehåller bestämmelser om skadestånd som skall betalas från gemenskapens budget.
143. I artikel 17 i direktivet erinras om att "villkoren för gemenskapens ekonomiska bidrag till åtgärder i samband med tillämpningen av detta direktiv fastställs i beslut 90/424/ EEG".
144. Enligt artikel 1 i detta beslut "fastställs de förfaranden som bestämmer gemenskapens finansiella stöd till:
- specifika veterinäråtgärder,
- kontrollåtgärder på veterinärområdet,
- program för bekämpning och övervakning av djursjukdomar".
145. Såsom uttrycket "stöd" antyder, ansvarar inte gemenskapen för alla kostnader som rör en åtgärd från medlemsstaternas sida, utan den deltar i form av en partiell återbetalning av kostnader som de ådragit sig.
146. Detta stöd är villkorat av ett beslut av den aktuella medlemsstaten att gottgöra ägarna till de djur som drabbats av en sjukdom.
147. I artikel 3.2 i beslut 90/424 (vilken tillämpas om de två fisksjukdomarna i fråga i de aktuella målen är upptagna på den förteckning som förekommer i dess första stycke) föreskrivs nämligen följande:
"Den berörda medlemsstaten skall få finansiellt stöd från gemenskapen för bekämpning av sjukdomen på villkor att de åtgärder som tillämpas omedelbart omfattar minst isolering av platsen så fort misstanke om sjukdomen uppstår och efter den officiella bekräftelsen på sjukdomen,
...
- snabb och skälig kompensation till djurägarna."
148. Det är således endast om medlemsstaten själv beslutar att utbetala skadestånd till uppfödarna (och gör så på ett snabbt och lämpligt sätt) som gemenskapen deltar i dess kostnader.
149. Förvisso tycks det underförstått framgå av detta beslut att alla medlemsstater var överens om att verkligen utbetala skadestånd till de uppfödare vars djur smittats av en av de sjukdomar som räknats upp i beslutet.
150. Beträffande gemenskapens finansiella stöd rättfärdigas detta av omsorgen att "så snabbt som möjligt utrota alla smitthärdar av allvarliga smittsamma sjukdomar" (femte skälet i beslut 90/424). Det finns ingenting nämnt om nödvändigheten att gottgöra uppfödarna för de skador de lidit. Det verkar således som om rådet skulle se skadestånd som ett medel för att erhålla ett effektivt samarbete med uppfödarna.
151. Emellertid måste man hålla i minnet att det i detta beslut inte finns någonting som hindrar Förenade kungariket från att besluta om att utbetala skadestånd till uppfödare, vars djur drabbats av en sjukdom som inte räknats upp i detta beslut.
152. Det faktum att Förenade kungariket, enligt den nuvarande lydelsen av beslut 90/424, inte skulle kunna få finansiellt stöd från gemenskapen för skadeståndsåtgärder, om det skulle besluta att vidta sådana, är en sekundär fråga som endast berör denna medlemsstats finanser.
153. Skadestånd till uppfödarna och gemenskapens stöd till sådant skadestånd utgör två skilda frågor.
154. Även om skadestånd till uppfödarna vore en skyldighet på grund av iakttagande av äganderätten vilket inte är fallet, skulle följden därav inte nödvändigtvis vara en skyldighet för gemenskapen att deltaga i betalningen av detta skadestånd.
155. Det står nämligen rådet fritt att ålägga medlemsstater, företag eller enskilda skyldigheter, som för dem medför finansiella kostnader, utan att vara skyldigt att samtidigt föreskriva ett finansiellt stöd från gemenskapen till dessa kostnader.
156. Endast en medlemsstat skulle, till exempel genom att åberopa principen om likabehandling, kunna ifrågasätta det faktum att det i det här aktuella beslutet inte föreskrivs något finansiellt stöd från gemenskapen när det gäller vissa fisksjukdomar på dess territorium, fastän det gör det när det gäller sjukdomar som finns på andra medlemsstaters territorium. Förenade kungariket har emellertid inte väckt talan av detta slag mot rådet.
157. Varken direktiv 93/53 eller beslut 90/424 skall således förklaras olagliga på grund av att det inte däri föreskrivs något skadestånd till uppfödarna av fisk som drabbats av de två fisksjukdomarna i fråga.
158. Då principen om ett sådant skadestånd är en fråga som helt och hållet angår medlemsstaterna, är det i förhållande till de olika nationella lagarna som den skall avgöras.
159. Om nu den skotska rätten erkänner en likabehandlingsprincip som kan jämföras med gemenskapsrättens, ankommer det sålunda på fiskuppfödarna att visa att de befinner sig i en huvudsakligen identisk situation med de nötkreatursuppfödare som har fått skadestånd på grund av att deras djur drabbats av bovin spongiform encefalopati (BSE) eller mul- och klövsjuka.
160. Jag ser således ingen anledning att föreslå er att förklara direktivet 93/53 ogiltigt (inte heller beslut 90/424), vare sig på grund av kränkning av rätten till egendom eller på grund av kränkning av principen om likabehandling.
Förslag till avgörande
161. Med anledning av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall
1) i mål C-20/00,
- besvara den första frågan enligt följande:
När en medlemsstat, för att genomföra en skyldighet enligt rådets direktiv 93/53/EEG av den 24 juni 1993 om gemenskapens minimiåtgärder för bekämpning av vissa fisksjukdomar att vidta bekämpningsåtgärder vid ett utbrott av en förteckning II-sjukdom vid en godkänd anläggning eller i en godkänd zon, vidtar en nationell åtgärd vars tillämpning medför att fisken förstörs och avlivas, skall de principer i gemenskapsrätten som avser skyddet för grundläggande rättigheter, i synnerhet rätten till egendom, inte tolkas på så sätt att medlemsstaten är skyldig att vidta åtgärder för att sörja för att ersättning betalas till
a) ägaren av fisk som förstörs, och
b) ägaren av fisk som omedelbart måste avlivas, och som ägaren därför tvingas att omedelbart sälja,
- att inte besvara den tredje och den fjärde frågan.
2) i mål C-64/00,
- besvara den första frågan enligt följande:
När en medlemsstat, för att genomföra en skyldighet enligt direktiv 93/53 att vidta bekämpningsåtgärder vid ett utbrott av en förteckning I-sjukdom, vidtar en nationell åtgärd vars tillämpning medför att fisken förstörs och avlivas, skall de principer i gemenskapsrätten som avser skyddet för grundläggande rättigheter, i synnerhet rätten till egendom, inte tolkas på så sätt att medlemsstaten är skyldig att vidta åtgärder för att sörja för att ersättning betalas till
a) ägaren av fisk som förstörs, och
b) ägaren av fisk som omedelbart måste avlivas, och som ägaren därför tvingas att omedelbart sälja,
- att inte besvara den andra och den tredje frågan och att på den fjärde frågan svara att
vid undersökningen av direktiv 93/53 mot bakgrund av iakttagandet av rätten till egendom har det inte framkommit någon grund som kan påverka dess giltighet.