62009CJ0176_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C‑176/09,
με αντικείμενο προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 230, πρώτο εδάφιο, ΕΚ, που ασκήθηκε στις 15 Μαΐου 2009,
Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου,
εκπροσωπούμενο από τον C. Schiltz, επικουρούμενο από τον P. Kinsch, avocat,
προσφεύγον,
υποστηριζόμενο από τη:
Σλοβακική Δημοκρατία,
εκπροσωπούμενη από την B. Ricziová,
παρεμβαίνουσα,
κατά
Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου,
εκπροσωπούμενου από τους A. Τρουπιώτη και A. Neergaard, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως,
εκπροσωπούμενου από την E. Karlsson και τον M. Moore,
καθών
υποστηριζομένων από την:
Ευρωπαϊκή Επιτροπή,
εκπροσωπούμενη από τον K. Simonsson και την C. Vrignon, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνουσα,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους K. Lenaerts, πρόεδρο τμήματος, R. Silva de Lapuerta, Γ. Αρέστη, J. Malenovský και T. von Danwitz (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Mengozzi
γραμματέας: R. Şereş, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 21ης Οκτωβρίου 2010,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 16ης Δεκεμβρίου 2010,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με την προσφυγή του, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την οδηγία 2009/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαρτίου 2009, για τα αερολιμενικά τέλη (ΕΕ L 70, σ. 11), για τον λόγο ότι αυτή συνιστά παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως, της αναλογικότητας και της επικουρικότητας.
Το νομικό πλαίσιο
2. Η οδηγία 2009/12 εκδόθηκε βάσει του άρθρου 80, παράγραφος 2, ΕΚ.
3. Κατά το γράμμα της τρίτης περιόδου της πρώτης αιτιολογικής σκέψεως της ιδίας οδηγίας, «οι φορείς διαχείρισης του αερολιμένος που παρέχουν διευκολύνσεις και υπηρεσίες για τις οποίες επιβάλλονται αεροπορικά τέλη θα πρέπει να επιδιώκουν την αποδοτική από άποψη κόστους λειτουργία».
4. Η πρώτη περίοδος της δευτέρας αιτιολογικής σκέψεως της εν λόγω οδηγίας αναφέρει ότι «[ε]ίναι αναγκαίο να θεσπιστεί κοινό πλαίσιο το οποίο να διέπει τα ουσιαστικά χαρακτηριστικά των αερολιμενικών τελών και τον τρόπο καθορισμού τους, διότι, χωρίς τέτοιο πλαίσιο, ενδέχεται να μην τηρούνται οι βασικές απαιτήσεις στις σχέσεις μεταξύ των φορέων διαχείρισης αερολιμένων και των χρηστών των αερολιμένων».
5. Ως προς το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2009/12, η τρίτη και η τέταρτη αιτιολογική της σκέψη διευκρινίζουν:
«(3) Η παρούσα οδηγία θα πρέπει να εφαρμόζεται στους αερολιμένες οι οποίοι […] υπερβαίνουν ένα ελάχιστο μέγεθος, καθόσον για τη διαχείριση και τη χρηματοδότηση των μικρών αερολιμένων δεν απαιτείται η εφαρμογή κοινοτικού πλαισίου.
(4) Επιπροσθέτως, σε κράτος μέλος όπου ουδείς αερολιμένας φθάνει στο ελάχιστο μέγεθος για την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας, ο αερολιμένας με τη μεγαλύτερη κίνηση επιβατών έχει το προνόμιο σημείου εισόδου στο συγκεκριμένο κράτος μέλος και ως εκ τούτου η παρούσα οδηγία χρειάζεται να εφαρμοσθεί στον εν λόγω αερολιμένα για να διασφαλίζεται ο σεβασμός ορισμένων βασικών αρχών στη σχέση του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα και των χρηστών του αερολιμένα, συγκεκριμένα όσον αφορά τη διαφάνεια των τελών και τη μη διάκριση μεταξύ χρηστών αερολιμένα.»
6. Η δεκάτη πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2009/12 έχει ως εξής:
«O φορέας διαχείρισης του αερολιμένος θα πρέπει να είναι σε θέση να εφαρμόζει αερολιμενικά τέλη αντίστοιχα της παρεχόμενης υποδομής ή/και του παρεχόμενου επιπέδου υπηρεσιών, διότι οι αερομεταφορείς έχουν θεμιτό συμφέρον να απαιτούν από αερολιμένα υπηρεσίες ανάλογες της σχέσης τιμής/ποιότητας. Ωστόσο, η πρόσβαση σε διαφοροποιημένο επίπεδο υποδομής ή υπηρεσιών θα πρέπει να παρέχεται χωρίς διακρίσεις σε όλους τους αερομεταφορείς που επιθυμούν να τις χρησιμοποιούν. Εφόσον η ζήτηση υπερβαίνει την προσφορά, η πρόσβαση θα πρέπει να ρυθμίζεται με βάση αντικειμενικά και αμερόληπτα κριτήρια που ορίζει ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένος. Τυχόν διαφοροποίηση στα αερολιμενικά τέλη πρέπει να είναι διαφανής, αντικειμενική και να βασίζεται σε σαφή κριτήρια.»
7. Κατά το γράμμα της δεκάτης ενάτης αιτιολογικής σκέψεως της εν λόγω οδηγίας:
«Δεδομένου ότι ο στόχος της παρούσας οδηγίας, δηλαδή η κατάρτιση ορισμένων κοινών αρχών για την είσπραξη των αερολιμενικών τελών, δεν είναι δυνατόν να επιτευχθεί επαρκώς από τα κράτη μέλη, διότι είναι αδύνατον να καθιερωθούν στο επίπεδο κράτους μέλους ενιαία συστήματα αερολιμενικών τελών σε ολόκληρη την Κοινότητα, και, επομένως, ως εκ της εκτάσεως και των επιπτώσεων της παρούσας δράσης, μπορεί να επιτευχθεί αποτελεσματικότερα σε κοινοτικό επίπεδο, η Κοινότητα μπορεί να θεσπίσει μέτρα σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας που ορίζεται στο άρθρο 5 της συνθήκης. Σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, όπως διατυπώνεται στο εν λόγω άρθρο, η παρούσα οδηγία δεν υπερβαίνει τα αναγκαία για την επίτευξη του στόχου μέτρα.»
8. Κατά το γράμμα του άρθρου της 1, παράγραφοι 1 και 2, η ίδια οδηγία «θέτει κοινές αρχές για την είσπραξη αερολιμενικών τελών στους κοινοτικούς αερολιμένες» και εφαρμόζεται «σε κάθε αερολιμένα ο οποίος βρίσκεται σε έδαφος υποκείμενο στις διατάξεις της συνθήκης [ΕΚ] και είναι ανοικτός στην εμπορική κίνηση, εφόσον έχει ετήσια κίνηση άνω των 5 εκατομμυρίων επιβατών, και στον αερολιμένα με την υψηλότερη επιβατική κίνηση σε κάθε κράτος μέλος».
9. Δυνάμει του άρθρου 2, σημείο 4, της οδηγίας 2009/12, θεωρείται ως αερολιμενικό τέλος «η εισφορά που εισπράττεται από το φορέα διαχείρισης του αερολιμένος και καταβάλλεται από τους χρήστες του αερολιμένος για τη χρήση των διευκολύνσεων και των υπηρεσιών οι οποίες παρέχονται αποκλειστικά από το φορέα διαχείρισης του αερολιμένος και αφορούν την προσγείωση, την απογείωση, το φωτισμό και τη στάθμευση αεροσκαφών και τη διακίνηση επιβατών και φορτίου».
10. Το άρθρο 3, πρώτη περίοδος, της ιδίας οδηγίας προβλέπει ότι «[τ]α κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα αερολιμενικά τέλη να μην εισάγουν διακρίσεις μεταξύ χρηστών αερολιμένων».
11. Προς τον σκοπό αυτό, η οδηγία 2009/12 προβλέπει τη θέσπιση υποχρεωτικής διαδικασίας διαβουλεύσεως μεταξύ των χρηστών του αερολιμένος ή των εκπροσώπων ή ενώσεών τους και του φορέα διαχείρισης του οικείου αερολιμένος, και διαδικασία προσφυγής. Ως προς τις διαδικασίες αυτές, το άρθρο 6 της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν υποχρεωτική και τακτική διαδικασία διαβούλευσης μεταξύ του φορέα διαχείρισης του αερολιμένος και των χρηστών του αερολιμένος ή των αντιστοίχων εκπροσώπων ή ενώσεών τους για τη λειτουργία του συστήματος αερολιμενικών τελών, το ύψος των τελών αερολιμένος και, ανάλογα με την περίπτωση, της ποιότητας της παρεχόμενης υπηρεσίας. Η εν λόγω διαβούλευση πραγματοποιείται τουλάχιστον μία φορά το έτος, εκτός εάν είχε συμφωνηθεί διαφορετικά κατά την προηγούμενη διαβούλευση. Εάν υπάρχει πολυετής συμφωνία μεταξύ του φορέα διαχείρισης του αερολιμένος και των χρηστών του αερολιμένος, η διαβούλευση πραγματοποιείται όπως προβλέπεται στη συμφωνία αυτή. Ωστόσο, τα κράτη μέλη διατηρούν το δικαίωμα να ζητούν συχνότερες διαβουλεύσεις.
2. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε, όποτε είναι δυνατόν, οι μεταβολές του συστήματος αερολιμενικών τελών ή του ύψους τους να πραγματοποιούνται με συμφωνία του φορέα διαχείρισης του αερολιμένος με τους χρήστες του αερολιμένος. Προς το σκοπό αυτόν, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένος υποβάλλει τυχόν πρόταση τροποποίησης του συστήματος αερολιμενικών τελών ή του ύψους τους στους χρήστες του αερολιμένος, καθώς και την αιτιολόγηση των προτεινόμενων μεταβολών, το αργότερο τέσσερις μήνες πριν την έναρξη ισχύος των τελών, εκτός εάν υφίστανται εξαιρετικές περιστάσεις που θα πρέπει να αιτιολογούνται στους χρήστες. Πριν λάβει απόφαση, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένος πραγματοποιεί με τους χρήστες του αερολιμένος διαβουλεύσεις για τις προτεινόμενες μεταβολές και λαμβάνει υπόψη του τις απόψεις τους. Ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένος δημοσιεύει κανονικά την απόφασή του ή τη σύστασή του το αργότερο δύο μήνες πριν από την έναρξη ισχύος της. Εάν δεν επιτευχθεί συμφωνία μεταξύ του φορέα διαχείρισης του αερολιμένος και των χρηστών του αερολιμένος για τις προτεινόμενες μεταβολές, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένος αιτιολογεί την απόφασή του σε σχέση με τις απόψεις των χρηστών του αερολιμένος.
3. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε, σε περίπτωση διαφωνίας επί απόφασης σχετικά με τα αερολιμενικά τέλη που έχει λάβει ο φορέας διαχείρισης αερολιμένων, οιαδήποτε πλευρά να μπορεί να ζητήσει την παρέμβαση της ανεξάρτητης εποπτικής αρχής του άρθρου 11 η οποία εξετάζει την αιτιολόγηση της τροποποίησης του συστήματος αερολιμενικών τελών ή του ύψους των.
4. Εάν υποβληθεί στην ανεξάρτητη εποπτική αρχή τροποποίηση του συστήματος χρέωσης ή/και του ύψους των αερολιμενικών τελών η οποία αποφασίζεται από το φορέα διαχείρισης του αερολιμένος, η τροποποίηση δεν τίθεται σε ισχύ πριν εξεταστεί από αυτήν την αρχή. Εντός τεσσάρων εβδομάδων από της υποβολής, η ανεξάρτητη εποπτική αρχή λαμβάνει ενδιάμεση απόφαση για την έναρξη ισχύος της τροποποίησης των αερολιμενικών τελών, εκτός εάν εντός της αυτής προθεσμίας μπορεί να ληφθεί η τελική απόφαση.
5. Ένα κράτος μέλος μπορεί να αποφασίζει να μην εφαρμόσει τις παραγράφους 3 και 4 για μεταβολές του ύψους ή της δομής των αερολιμενικών τελών σε αερολιμένες για τους οποίους:
α) βάσει της νομοθεσίας του κράτους μέλους υφίσταται υποχρεωτική διαδικασία σύμφωνα με την οποία τα αερολιμενικά τέλη ή το μέγιστο ύψος τους καθορίζονται ή εγκρίνονται από την ανεξάρτητη εποπτική αρχή· ή
β) βάσει της νομοθεσίας του κράτους μέλους υφίσταται υποχρεωτική διαδικασία σύμφωνα με την οποία η ανεξάρτητη εποπτική αρχή εξετάζει, επί τακτικής βάσεως ή ανταποκρινόμενη σε αιτήματα ενδιαφερομένων μερών, εάν αυτοί οι αερολιμένες υπόκεινται στην πράξη σε καθεστώς ανταγωνισμού· οποτεδήποτε καθίσταται βάσει αυτής της εξετάσεως αναγκαίο, το κράτος μέλος αποφασίζει ότι τα αερολιμενικά τέλη ή το μέγιστο ύψος τους καθορίζονται ή εγκρίνονται από την ανεξάρτητη εποπτική αρχή. Αυτή η απόφαση ισχύει εφ’ όσον χρόνο απαιτείται βάσει της εξετάσεως που διενεργεί η ως άνω αρχή.
[…]»
12. Κάθε φορά που πραγματοποιούνται διαβουλεύσεις, ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένος οφείλει, δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/12, να παρέχει σε κάθε χρήστη αερολιμένα ή στους εκπροσώπους ή στις ενώσεις χρηστών του αερολιμένος πληροφορίες σχετικά με τα στοιχεία βάσει των οποίων καθορίζεται το σύστημα χρέωσης ή το ύψος όλων των τελών που εισπράττονται σε κάθε αερολιμένα από αυτόν.
13. Ως προς τη θέσπιση και τη λειτουργία της ανεξάρτητης εποπτικής αρχής, το άρθρο 11, παράγραφοι 1 έως 3 και 5, της οδηγίας 2009/12 προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη ορίζουν ή συστήνουν ανεξάρτητη αρχή ως την εθνική ανεξάρτητη εποπτική αρχή τους, προκειμένου να εξασφαλίζει την ορθή εφαρμογή των μέτρων συμμόρφωσης προς την παρούσα οδηγία και να εκτελεί, τουλάχιστον, τα καθήκοντα που ανατίθενται δυνάμει του άρθρου 6. Η αρχή αυτή μπορεί να είναι η οντότητα στην οποία το κράτος μέλος αναθέτει την εφαρμογή των πρόσθετων κανονιστικών μέτρων που αναφέρονται στο άρθρο 1 παράγραφος 5, συμπεριλαμβανομένης της έγκρισης του συστήματ ος χρέωσης ή/και του ύψους των αερολιμενικών τελών, υπό την προϋπόθεση ότι πληροί τις απαιτήσεις της παραγράφου 3 του παρόντος άρθρου.
2. Σύμφωνα με το δίκαιο του κράτους μέλους, η παρούσα οδηγία δεν εμποδίζει την ανεξάρτητη εποπτική αρχή από του να αναθέτει υπό τη δική της εποπτεία και πλήρη ευθύνη την υλοποίηση της παρούσας οδηγίας σε άλλες ανεξάρτητες εποπτικές αρχές υπό την προϋπόθεση ότι η υλοποίηση διενεργείται υπό τις αυτές προδιαγραφές.
3. Τα κράτη μέλη εγγυώνται την ανεξαρτησία της ανεξάρτητης εποπτικής αρχής μεριμνώντας για το νομικό διαχωρισμό και την ανεξάρτητη λειτουργία της από οιοδήποτε φορέα διαχείρισης αερολιμένα ή αερομεταφορέα. Τα κράτη μέλη που διατηρούν την κυριότητα αερολιμένων, φορέων διαχείρισης αερολιμένων ή αερομεταφορέων ή τον έλεγχο φορέων διαχείρισης αερολιμένων ή αερομεταφορέων μεριμνούν ώστε οι λειτουργίες που αφορούν αυτήν την κυριότητα ή αυτόν τον έλεγχο να μην ανατίθενται στην ανεξάρτητη εποπτική αρχή. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε η ανεξάρτητη εποπτική αρχή να ασκεί τις εξουσίες της με αμεροληψία και διαφάνεια.
[…]
5. Τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μηχανισμό χρηματοδότησης της ανεξάρτητης εποπτικής αρχής, ο οποίος μπορεί να περιλαμβάνει την επιβολή τέλους στους χρήστες αερολιμένων και τους φορείς διαχείρισης αερολιμένων.»
14. Δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/12, το αργότερο στις 15 Μαρτίου 2013, η Επιτροπή υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έκθεση σχετικά με την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας στην οποία αξιολογείται η πρόοδος που έχει σημειωθεί όσον αφορά την επίτευξη των στόχων αυτής.
15. Σύμφωνα με το άρθρο 13, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας, τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για να συμμορφωθούν προς αυτήν το αργότερο στις 15 Μαρτίου 2011.
Αιτήματα των διαδίκων και η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία
16. Το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου ζητεί από το Δικαστήριο:
– κυρίως, να ακυρώσει το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2009/12 καθόσον ορίζει ότι αυτή εφαρμόζεται στον αερολιμένα με την υψηλότερη επιβατική κίνηση σε κάθε κράτος μέλος·
– επικουρικώς, να ακυρώσει την οδηγία στο σύνολό της, και
– να καταδικάσει το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
17. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζητούν από το Δικαστήριο:
– κυρίως, να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη·
– να καταδικάσει το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου στα δικαστικά έξοδα, και
– επικουρικώς, σε περίπτωση που το Δικαστήριο ακυρώσει την οδηγία 2009/12, να διατηρηθούν τα αποτελέσματά της μέχρι την έκδοση νέας νομοθετικής πράξεως.
18. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 14ης Οκτωβρίου 2009, επετράπη στη Σλοβακική Δημοκρατία και την Επιτροπή να παρέμβουν προς στήριξη των αιτημάτων, αντιστοίχως, του Μεγάλου Δουκάτου του Λουξεμβούργου και του Κοινοβουλίου καθώς και του Συμβουλίου.
Επί της προσφυγής
Επί του πρώτου λόγου που αντλείται από παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
19. Ο πρώτος λόγος της προσφυγής, αντλούμενος από παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, περιλαμβάνει δύο διαφορετικά σκέλη. Με το πρώτο σκέλος του λόγου αυτού, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, υποστηριζόμενο από τη Σλοβακική Δημοκρατία, ισχυρίζεται ότι τυγχάνει διαφορετικής μεταχειρίσεως από εκείνη της οποίας τυγχάνουν τα κράτη μέλη εντός των οποίων οι μεγάλοι περιφερειακοί αερολιμένες, με ένα έως πέντε εκατομμύρια μετακινήσεις επιβατών ετησίως, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2009/12, ενώ βρίσκονται στην ίδια κατάσταση με τον μοναδικό λουξεμβουργιανό εμπορικό αερολιμένα, ήτοι τον αερολιμένα Luxembourg-Findel, του οποίου ο αριθμός μετακινήσεων επιβατών ετησίως ανέρχεται σε 1,7 εκατομμύρια. Πρόκειται για τους αερολιμένες του Hahn (Γερμανία) και του Charleroi (Βέλγιο), των οποίων ο αριθμός αυτών των μετακινήσεων ανέρχεται, αντιστοίχως, στα 4 και τα 2,9 εκατομμύρια, και οι οποίοι βρίσκονται στην ίδια γεωγραφική ζώνη με τον λουξεμβουργιανό αερολιμένα, ήτοι σε απόσταση μικρότερη των 200 km, και τον ανταγωνίζονται άμεσα. Πρόκειται, επιπλέον, για μεγάλους περιφερειακούς αερολιμένες που βρίσκονται κοντά σε μεγάλο αστικό κέντρο ή χαρακτηρίζονται από ορισμένο επίπεδο οικονομικής δραστηριότητας, όπως οι αερολιμένες του Τορίνο (Ιταλία) ή του Bordeaux (Γαλλία) με 3,5 και 3,4 εκατομμύρια επιβατών, αντιστοίχως.
20. Με το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου υποστηρίζει ότι τυγχάνει της ιδίας μεταχειρίσεως που τυγχάνουν τα κράτη μέλη στο έδαφος των οποίων είναι εγκατεστημένοι αερολιμένες που έχουν ετησίως μετακινήσεις επιβατών άνω των 5 εκατομμυρίων, όπως για παράδειγμα η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και το Βασίλειο του Βελγίου.
21. Κατά το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, στο πλαίσιο αυτό πρέπει να αναφερθεί η δημιουργία κατηγοριών που απορρέει από την ανακοίνωση της Επιτροπής της 9ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με τις κοινοτικές κατευθύνσεις για τη χρηματοδότηση των αερολιμένων και τις κρατικές ενισχύσεις σε αεροπορικές εταιρίες για την έναρξη νέων γραμμών με αναχώρηση από περιφερειακούς αερολιμένες (ΕΕ C 312, σ. 1), και να περιοριστεί το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2009/12 στις κατηγορίες αερολιμένων των οποίων ο αριθμός των μετακινήσεων επιβατών ετησίως υπερβαίνει τα 5 εκατομμύρια.
22. Δεν δικαιολογούνται ούτε η διαφορετική μεταχείριση σε σχέση με τους μεγάλους περιφερειακούς αερολιμένες που αποκλείονται του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας 2009/12 ούτε η ταυτόσημη μεταχείριση του αερολιμένα Luxembourg-Findel και των αερολιμένων των οποίων ο αριθμός μετακινήσεων επιβατών ετησίως υπερβαίνει τα 5 εκατομμύρια. Η διαχείριση και η χρηματοδότηση των αερολιμένων μικρού ή μεσαίου μεγέθους, με μετακινήσεις επιβατών ετησίως κάτω των 5 εκατομμυρίων, όπως απορρέει ορθώς από την τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής, δεν χρειάζονται την εφαρμογή «κοινοτικού πλαισίου». Αντιθέτως, ο ισχυρισμός που περιλαμβάνεται στην τετάρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, κατά τον οποίο ο αερολιμένας «με τη μεγαλύτερη κίνηση επιβατών έχει το προνόμιο σημείου εισόδου στο συγκεκριμένο κράτος μέλος και ως εκ τούτου η [οδηγία 2009/12] χρειάζεται να εφαρμοστεί στον εν λόγω αερολιμένα», στερείται πραγματικής λυσιτελείας έναντι του σκοπού αυτής, ήτοι της αποφυγής της καταχρήσεως δεσπόζουσας θέσεως εκ μέρους ορισμένων αερολιμένων. Το «προνόμιο σημείου εισόδου» μπορεί να ληφθεί υπόψη μόνον αν αυτό δημιουργεί πραγματικά, σε σχέση με τους επιχειρηματίες, πλεονέκτημα της αυτής τάξεως με εκείνο που αποτελεί το γεγονός της υποδοχής άνω των 5 εκατομμυρίων επιβατών ετησίως. Αυτό δεν συμβαίνει αυτομάτως στην περίπτωση του μεγαλύτερου αερολιμένα κάθε κράτους μέλους.
23. Όσον αφορά ειδικότερα τον αερολιμένα Luxembourg-Findel, αυτός δεν έχει το προνόμιο σημείου εισόδου στο Λουξεμβούργο και δεν υπάρχει κανένας κίνδυνος καταχρήσεως δεσπόζουσας θέσεως έναντι των επιχειρηματιών, ενόψει της ανταγωνιστικής καταστάσεως στην οποία βρίσκεται ο εν λόγω αερολιμένας σε σχέση με πολλούς αερολιμένες που δέχονται αεροπορικές εταιρίες που πραγματοποιούν πτήσεις σε χαμηλές τιμές και βρίσκονται πλησίον αυτού, καθώς και με αερολιμένες που αποτελούν «κομβικούς» αερολιμένες («hubs»), όπως της Φρανκφούρτης (Γερμανία) ή των Βρυξελλών (Βέλγιο). Επιπλέον, από οικονομικής απόψεως, δεν μπορεί να υπαχθεί σε κατηγορία δυναμένη να συγκριθεί με εκείνη των αερολιμένων που έχουν άνω των 5 εκατομμυρίων επιβάτες ετησίως, ακόμη και αν πωλεί σημαντικά περισσότερα εισιτήρια θέσεως business απ’ ό,τι οι εν λόγω αερολιμένες. Κατά συνέπεια, η θέση ισχύος του φορέα του διαχειρίσεως δεν μπορεί να θεωρηθεί ισοδύναμη με εκείνη του φορέα διαχειρίσεως ενός αερολιμένα που δέχεται επιβάτες άνω των 5 εκατομμυρίων.
24. Αντιθέτως, ο κίνδυνος καταχρήσεως δεσπόζουσας θέσεως είναι περισσότερον απτός σε άλλους σημαντικότερους περιφερειακούς αερολιμένες που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2009/12, οι οποίοι βρίσκονται πλησίον μεγάλου αστικού κέντρου ή αστικού κέντρου με οικονομική δραστηριότητα κάποιου επιπέδου, όπως είναι οι αερολιμένες του Τορίνο και του Bordeaux.
25. Είναι μεν αληθές ότι, σε τομείς όπου ο νομοθέτης της Ενώσεως οφείλει να πραγματοποιήσει σύνθετες οικονομικές εκτιμήσεις, μόνον πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως εκ μέρους του μπορεί να επηρεάσει τη νομιμότητα της πράξεώς του. Πάντως, η αρχή αυτή προϋποθέτει ότι ο εν λόγω νομοθέτης πράγματι προέβη, στην επίδικη περίπτωση, σε σύνθετη εκτίμηση, πράγμα το οποίο δεν συνέβη εν προκειμένω. Ακόμη και αν θεωρηθεί ότι ο νομοθέτης προέβη, ως προς ορισμένα σημεία, σε εκτίμηση σύνθετης καταστάσεως, η εκτίμηση που αφορά τον αερολιμένα Luxembourg-Findel, του οποίου η γεωγραφική ζώνη είναι ιδιαίτερα περιορισμένη, δεν είναι σύνθετη. Επομένως, είναι προφανές ότι, περιλαμβάνοντας τον εν λόγω αερολιμένα, του οποίου ο αριθμός μετακινήσεων επιβατών ετησίως μετά δυσκολίας φτάνει το ένα τρίτο εκείνου του αριθμού πέραν του οποίου κρίνεται συνήθως αναγκαία η εφαρμογή του κοινοτικού πλαισίου, ο εν λόγω νομοθέτης υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως.
26. Η Σλοβακική Δημοκρατία προσθέτει ότι τα στοιχεία που αφορούν την κατάσταση του αερολιμένα της Bratislava (Σλοβακία), ο οποίος μοιράζεται την ίδια γεωγραφική ζώνη με τον αερολιμένα της Βιέννης (Αυστρία), θέτουν υπό αμφισβήτηση τον ισχυρισμό ότι ο πλέον σημαντικός αερολιμένας κράτους μέλους είναι το «σημείο εισόδου» που χρησιμοποιείται πάντοτε από μεγάλο αριθμό ταξιδιωτών. Το γεγονός ότι ένας αερολιμένας είναι ο πλέον σημαντικός εντός κράτους μέλους δεν μπορεί, επομένως, να αποτελεί καθοριστικό στοιχείο για την εκτίμηση της ανταγωνιστικής θέσεως του εν λόγω αερολιμένα σε δεδομένη αγορά.
27. Κατά το Συμβούλιο, ο νομοθέτης της Ενώσεως πράγματι, ενόψει του σκοπού της οδηγίας 2009/12, εθεώρησε προφανές ότι οι κύριοι αερολιμένες, ήτοι αυτοί οι οποίοι, όπως ο αερολιμένας Luxembourg-Findel, έχουν τον μεγαλύτερο αριθμό μετακινήσεων επιβατών ετησίως εντός κράτους μέλους, έχουν προνομιακή θέση εντός του κράτους μέλους στου οποίου το έδαφος ευρίσκονται, έτσι ώστε μπορούν να εξομοιωθούν με τους αερολιμένες που υπερβαίνουν το κατώφλιο των 5 εκατομμυρίων μετακινήσεων επιβατών ετησίως.
28. Πάντως, οι μεγάλοι περιφερειακοί αερολιμένες, όπως αυτοί του Charleroi και του Hahn, δεν τυγχάνουν της προνομιακής θέσεως την οποία έχουν οι κύριοι αερολιμένες εντός του αντιστοίχου κράτους μέλους τους. Οι αερολιμένες αυτοί δεν αποτελούν την κύρια είσοδο στο αντίστοιχο κράτος τους κατά τον ίδιο τρόπο με τον αερολιμένα που έχει τον μεγαλύτερο αριθμό μετακινήσεων επιβατών ετησίως εντός του κράτους μέλους του, όπως αυτός του Luxembourg-Findel.
29. Κατά το Κοινοβούλιο, με την οδηγία 2009/12 αποσκοπείται, όπως προκύπτει από την πρώτη και δεύτερη αιτιολογική σκέψη αυτής, αφενός, οι φορείς διαχειρίσεως των αερολιμένων να επιδιώκουν την αποδοτική από άποψη κόστους λειτουργία και, αφετέρου, να θεσπιστεί κοινό πλαίσιο το οποίο να διέπει τα ουσιαστικά χαρακτηριστικά των αερολιμενικών τελών. Η εν λόγω οδηγία αποσκοπεί, επομένως, να διασφαλίζεται ότι οι χρήστες μπορούν να έχουν πρόσβαση στις αερολιμενικές υπηρεσίες έναντι της πληρωμής τελών που τηρούν τους καθιερωμένους από την εν λόγω οδηγία όρους, εξασφαλίζοντας έτσι τη μη διάκριση και τη διαφάνεια.
30. Αναφερόμενη στην πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Ιανουαρίου 2007, για τα αερολιμενικά τέλη [COM(2006) 820 τελικό, στο εξής: πρόταση οδηγίας], η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο σκοπός του εν λόγω κοινού πλαισίου είναι η διευκόλυνση του διαλόγου για τα αερολιμενικά τέλη μεταξύ των αερολιμένων και των αεροπορικών εταιριών. Η οδηγία 2009/12 επιδιώκει να αποφευχθεί το να βρεθεί φορέας διαχειρίσεως αερολιμένος σε θέση ισχύος έναντι των αερομεταφορέων, ως προς τον καθορισμό των αερολιμενικών τελών, λαμβανομένης υπόψη της «προνομιακής θέσεως» ενός αερολιμένα. Δύο κατηγορίες αερολιμένων θα μπορούσαν να βρεθούν σε μια τέτοια θέση, ήτοι οι κύριοι αερολιμένες εντός εκάστου των κρατών μελών, ευρισκόμενοι συνήθως πλησίον των πρωτευουσών και αποτελούντες τα «σημεία εισόδου» εντός αυτών, καθώς και οι αερολιμένες οι οποίοι, λόγω του μεγέθους τους, βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση με εκείνη των αερολιμένων της πρώτης κατηγορίας. Οι αερολιμένες της πρώτης αυτής κατηγορίας επωφελούνται προφανώς, ιδίως λόγω της άμεσης γειτνιάσεώς τους με πυκνοκατοικημένα αστικά κέντρα, της ποιότητας των υποδομών τους και της υπάρξεως πελατείας επιβατών που ταξιδεύουν για επαγγελματικούς λόγους, οι οποίοι είναι ελάχιστα ευαίσθητοι στις διακυμάνσεις των αεροπορικών ναύλων αλλά, αντιθέτως, διστάζουν να χάσουν χρόνο για να μεταβούν σε αερολιμένες που βρίσκονται σε απόσταση μεγαλύτερη των 100 χιλιομέτρων από τα εν λόγω αστικά κέντρα.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
31. Η γενική αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, ως γενική αρχή του δικαίου της Ενώσεως, επιβάλλει να μην επιφυλάσσεται σε όμοιες καταστάσεις διαφορετική μεταχείριση ούτε σε διαφορετικές καταστάσεις όμοια μεταχείριση, εκτός αν η διαφοροποίηση δικαι ολογείται αντικειμενικώς (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 1984, 106/83, Sermide, Συλλογή 1984, σ. 4209, σκέψη 28· της 5ης Οκτωβρίου 1994, C‑133/93, C‑300/93 και C‑362/93, Crispoltoni κ.λπ., Συλλογή 1994, σ. I‑4863, σκέψεις 50 και 51· της 11ης Ιουλίου 2006, C‑313/04, Franz Egenberger, Συλλογή 2006, σ. I‑6331, σκέψη 33, καθώς και της 16ης Δεκεμβρίου 2008, C‑127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., σ. I‑9895, σκέψη 23).
32. Ο συγκρίσιμος χαρακτήρας διαφορετικών καταστάσεων εκτιμάται λαμβάνοντας υπόψη το σύνολο των στοιχείων που τις χαρακτηρίζουν. Τα στοιχεία αυτά πρέπει, ειδικότερα, να προσδιορίζονται και να εκτιμώνται υπό το φως του αντικειμένου και του σκοπού της πράξεως της Ενώσεως που θεσπίζει την εν λόγω διάκριση. Πρέπει, εξάλλου, να λαμβάνονται υπόψη οι αρχές και οι στόχοι του τομέα στον οποίο εμπίπτει η επίμαχη πράξη (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., προπαρατεθείσα, σκέψεις 25 και 26 καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
33. Συναφώς, πρέπει να παρατηρηθεί ότι η οδηγία 2009/12 βασίζεται στο άρθρο 80, παράγραφος 2, ΕΚ, το οποίο ορίζει ότι το Συμβούλιο αποφασίζει εάν, κατά ποιο μέτρο και κατά ποια διαδικασία θα είναι δυνατό να θεσπισθούν κατάλληλες διατάξεις για τις θαλάσσιες και αεροπορικές μεταφορές.
34. Έτσι, εξουσιοδοτώντας το Συμβούλιο να αποφασίζει τόσο για τον χρόνο όσο και για το περιεχόμενο και για την έκταση της παρεμβάσεώς του στις θαλάσσιες και αεροπορικές μεταφορές, η Συνθήκη του παρέχει ευρεία κανονιστική εξουσία ως προς τη θέσπιση καταλλήλων κοινών κανόνων δικαίου (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 2007, C‑440/05, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2007, σ. I‑9097, σκέψη 58· βλ., επίσης, ως προς τη νομοθετική εξουσία του Συμβουλίου στον τομέα της κοινής πολιτικής των μεταφορών, αποφάσεις της 28ης Νοεμβρίου 1978, 97/78, Schumalla, Συλλογή τόμος 1978, σ. 713, σκέψη 4, καθώς και της 17ης Ιουλίου 1997, C‑248/95 και C‑249/95, SAM Schiffahrt και Stapf, Συλλογή 1997, σ. I‑4475, σκέψη 23).
35. Κατά τον δικαστικό έλεγχο της ασκήσεως αυτής της αρμοδιότητας, ο δικαστής της Ενώσεως δεν μπορεί να υποκαταστήσει τον νομοθέτη της Ενώσεως στην εκτίμησή του, αλλά πρέπει να εξετάζει μόνο μήπως αυτή πάσχει από πρόδηλο σφάλμα ή κατάχρηση εξουσίας ή μήπως η εν λόγω αρχή υπερέβη προδήλως τα όρια της κανονιστικής της εξουσίας (βλ., υπό την έννοια αυτή, μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 29ης Φεβρουαρίου 1996, C-122/94, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1996, σ. I-881, σκέψη 18· της 12ης Νοεμβρίου 1996, C-84/94, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1996, σ. I-5755, σκέψη 58· SAM Schiffahrt και Stapf, προπαρατεθείσα, σκέψη 24, καθώς και της 12ης Μαρτίου 2002, C‑27/00 και C‑122/00, Omega Air κ.λπ., Συλλογή 2002, σ. I‑2569, σκέψη 64).
36. Υπό το φως των κριτηρίων που υπομνήστηκαν στις σκέψεις 31 έως 35 της παρούσας αποφάσεως πρέπει να εξεταστεί ο πρώτος λόγος που προέβαλε το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το οποίο υποστηρίζει, με το πρώτο σκέλος του λόγου αυτού, ότι παρεμφερείς καταστάσεις έτυχαν διαφορετικής μεταχειρίσεως και, με το δεύτερο σκέλος του λόγου αυτού, ότι διαφορετικές καταστάσεις έτυχαν ίσης μεταχειρίσεως.
Επί του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου, που αντλείται από διαφορετική μεταχείριση παρεμφερών καταστάσεων
37. Ως προς τη διαφορετική μεταχείριση παρεμφερών καταστάσεων, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι ο αερολιμένας Luxembourg-Findel αποτελεί αντικείμενο διαφορετικής μεταχειρίσεως σε σχέση με εκείνη των αποκλειόμενων του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας 2009/12 αερολιμένων, των οποίων η ετήσια κίνηση υπερβαίνει το 1 εκατομμύριο αλλά υπολείπεται των 5 εκατομμυρίων μετακινήσεων επιβατών ετησίως και οι οποίοι κατατάσσονται, ακριβώς όπως ο λουξεμβουργέζικος αερολιμένας, στην κατηγορία των μεγάλων περιφερειακών αερολιμένων σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές που καθορίστηκαν με την ανακοίνωση της Επιτροπής της 9ης Δεκεμβρίου 2005. Ειδικότερα, πρόκειται για διαφορετική μεταχείριση σε σχέση με τους αερολιμένες του Charleroi και του Hahn, καθώς και σε σχέση με εκείνους που βρίσκονται πλησίον μεγάλου αστικού κέντρου ή αστικού κέντρου με οικονομική δραστηριότητα κάποιου επιπέδου, όπως είναι οι αερολιμένες του Τορίνο ή του Bordeaux.
38. Από την τρίτη και τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2009/12 προκύπτει συναφώς ότι, κατά την έκδοση αυτής, ο νομοθέτης της Ενώσεως έκρινε ότι δεν ήταν αναγκαίο να περιληφθούν, στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας, όλοι οι αερολιμένες της Ενώσεως, αλλ’ ότι μόνο δύο κατηγορίες αερολιμένων έπρεπε να υπαχθούν στην εν λόγω οδηγία, ήτοι αυτοί που υπερβαίνουν ορισμένο ελάχιστο μέγεθος και αυτοί που έχουν τον μεγαλύτερο αριθμό μετακινήσεων επιβατών ετησίως εντός των κρατών μελών όπου κανένας αερολιμένας δεν φτάνει το ελάχιστο αυτό μέγεθος, όπως ο αερολιμένας Luxembourg-Findel.
39. Δυνάμει του άρθρου της 1, παράγραφος 1, η οδηγία αυτή «θέτει κοινές αρχές για την είσπραξη αερολιμενικών τελών» στους αερολιμένες. Έχει επομένως ως σκοπό τη ρύθμιση της σχέσεως μεταξύ των φορέων διαχειρίσεως αερολιμένων και των χρηστών αυτών όσον αφορά τον καθορισμό των αερολιμενικών τελών.
40. Με τη θέσπιση κοινού πλαισίου, ο νομοθέτης της Ενώσεως επεδίωξε τη βελτίωση της σχέσεως μεταξύ των φορέων διαχειρίσεως αερολιμένων και των χρηστών αυτών και την αποφυγή της μη τηρήσεως ορισμένων βασικών απαιτήσεων όσον αφορά τη σχέση αυτή, όπως είναι η διαφάνεια των τελών, η διαβούλευση των χρηστών των αερολιμένων και η μη διάκριση μεταξύ των τελευταίων, όπως αυτό προκύπτει από τη δεύτερη, τέταρτη και δεκάτη πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2009/12.
41. Η δυνατότητα συγκρίσεως των αερολιμένων που αναφέρονται στη σκέψη 37 της παρούσας αποφάσεως πρέπει να εκτιμάται επομένως κυρίως ενόψει της σχέσεως τους προς τους χρήστες τους, ήτοι τις αεροπορικές εταιρίες.
42. Όπως προκύπτει από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2009/12, ο εν λόγω νομοθέτης έκρινε ότι οι αερολιμένες που βρίσκονται εντός των κρατών μελών εντός των οποίων κανένας αερολιμένας δεν φθάνει το ελάχιστο μέγεθος που προβλέπεται από την οδηγία αυτή και οι οποίοι έχουν τον μεγαλύτερο αριθμό μετακινήσεων επιβατών ετησίως, όπως ο αερολιμένας Luxembourg-Findel, έχουν προνομιακή θέση σε σχέση με τους χρήστες αερολιμένων, εφόσον συνιστούν το σημείο εισόδου στα εν λόγω κράτη μέλη. Επομένως έκρινε, όπως παρατήρησαν ιδίως το Συμβούλιο και η Επιτροπή, ότι, στην περίπτωση αυτών των αερολιμένων, υφίσταται ο κίνδυνος οι φορείς τους διαχειρίσεως να βρεθούν σε θέση ισχύος έναντι των χρηστών και, συνεπώς, ο κίνδυνος καταχρήσεως της θέσεως αυτής ως προς τον καθορισμό των τελών.
43. Οι εν λόγω αερολιμένες μπορούν να θεωρηθούν ως οι κύριοι αερολιμένες εντός των αντίστοιχων κρατών μελών τους. Οι αερολιμένες αυτοί βρίσκονται κατά κανόνα, όπως παρατήρησε η Επιτροπή, πλησίον μεγάλων πολιτικών και/ή οικονομικών κέντρων των κρατών μελών και προσελκύουν, σε μεγάλο βαθμό, πελάτες που ταξιδεύουν για επαγγελματικούς λόγους, για τους οποίους η τιμή των εισιτηρίων είναι μόνον ένα κριτήριο μεταξύ άλλων και οι οποίοι μπορεί να είναι ιδιαίτερα ευαίσθητοι στην τοποθεσία του αερολιμένα, στις δυνατότητες σύνδεσης με άλλα μεταφορικά μέσα, καθώς και στην ποιότητα των παρεχομένων υπηρεσιών.
44. Όμως, όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 64 των προτάσεών του, ιδίως όσον αφορά τους επιβάτες που ταξιδεύουν για επαγγελματικούς λόγους, καθώς και το τμήμα της αγοράς μεσαίου ή υψηλού επιπέδου, οι αεροπορικές εταιρίες των κρατών μελών όπως και των τρίτων χωρών έχουν μείζον στρατηγικό συμφέρον να προτείνουν πτήσεις από και προς έναν κύριο αερολιμένα, όπως το Luxembourg-Findel, χωρίς το ύψος των αερολιμενικών τελών ή ακόμη το συγκεκριμένο μέγεθος των μετακινήσεων επιβατών ετησίως να μπορούν να θεωρηθούν ως αποφασιστικά κριτήρια για τις εταιρίες.
45. Επιπλέον, αν μια αεροπορική εταιρία έχει στρατηγικό ενδιαφέρον να προτείνει πτήσεις από και προς συγκεκριμένο κράτος μέλος, ο κύριος αερολιμένας είναι γι’ αυτήν ο μόνος τόπος εισόδου εντός των κρατών μελών που έχουν ένα μόνο αερολιμένα, όπως συμβαίνει, μεταξύ άλλων, στην περίπτωση του Μεγάλου Δουκάτου του Λουξεμβούργου. Στην περίπτωση κρατών μελών, εντός των οποίων υπάρχουν περισσότεροι αερολιμένες, ευλόγως εκτιμάται ότι αεροπορική εταιρία που ενδιαφέρεται να εξασφαλίσει μια μόνο αεροπορική σύνδεση εντός κράτους μέλους θα προτιμήσει τον αερολιμένα με τον μεγαλύτερο αριθμό μετακινήσεων επιβατών ετησίως.
46. Ο συγκεκριμένος αριθμός μετακινήσεων επιβατών ετησίως καθώς και το ύψος των αερολιμενικών τελών μπορούν μεν ασφαλώς να αποτελούν σημαντικά κριτήρια για τις αεροπορικές εταιρίες που προτείνουν πτήσεις από ή προς συγκεκριμένο αερολιμένα εντός κράτους μέλους, όμως, κατά κανόνα, οι εν λόγω αεροπορικές εταιρίες έχουν στρατηγικό ενδιαφέρον να προτείνουν αυτές τις πτήσεις, έτσι ώστε τα κριτήρια αυτά δεν μπορούν να θεωρηθούν αποφασιστικά για τις εν λόγω εταιρίες κατά την επιλογή των αερολιμένων από τους οποίους αυτές πραγματοποιούν πτήσεις.
47. Υπό τις συνθήκες αυτές, ενόψει της ευρείας κανονιστικής εξουσίας που διαθέτει ο νομοθέτης της Ενώσεως στον τομέα της πολιτικής των αεροπορικών μεταφορών, δεν μπορεί να τεθεί υπό αμφισβήτηση η εκτίμησή του ότι στα κράτη μέλη, στα οποία κανένας αερολιμένας δεν φτάνει το ελάχιστο προβλεπόμενο από την οδηγία 2009/12 μέγεθος, ο αερολιμένας με τον μεγαλύτερο αριθμό μετακινήσεων επιβατών ετησίως πρέπει να θεωρείται το σημείο εισόδου στο οικείο κράτος μέλος, γεγονός που του παρέχει προνομιακή θέση σε σχέση με τους χρήστες αερολιμένων.
48. Αντιθέτως, οι αερολιμένες που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2009/12 δεν μπορούν, ανεξαρτήτως του συγκεκριμένου αριθμού μετακινήσεων επιβατών ετησίως, να θεωρηθούν ως κύριοι αερολιμένες των κρατών μελών εντός των οποίων ευρίσκονται. Όπως παρατήρησε και ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 65, 74 και 77 των προτάσεών του, αυτοί οι αερολιμένες μπορούν να θεωρούνται ως δευτερεύοντες αερολιμένες των κρατών μελών, οι οποίοι έχουν κατ’ αρχήν διαφορετική στρατηγική σημασία για τις αεροπορικές εταιρίες σε σχέση με τους κύριους αερολιμένες, έτσι ώστε πρόκειται για διαφορετικές καταστάσεις σε σχέση με τους χρήστες αερολιμένων όσον αφορά τον καθορισμό αερολιμενικών τελών.
49. Ειδικότερα, δευτερεύων αερολιμένας δεν μπορεί κατ’ αρχήν, λαμβανομένης υπόψη της διαπιστώσεως της σκέψεως 45 της παρούσας αποφάσεως, να θεωρηθεί σημείο εισόδου, κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας, στο κράτος μέλος στο οποίο ευρίσκεται, ακόμη και αν πρόκειται για μεγάλο περιφερειακό αερολιμένα ευρισκόμενο πλησίον αστικού κέντρου, όπως είναι οι αερολιμένες του Bordeaux ή του Τορίνο. Επιπλέον, οι δευτερεύοντες αυτοί αερολιμένες, ιδίως αυτοί που δεν βρίσκονται πλησίον αστικού κέντρου, μπορούν να αποδειχθούν περισσότερο ελκυστικοί για τις καλούμενες «χαμηλού κόστους» εταιρίες. Πράγματι, οι αεροπορικές αυτές εταιρίες απευθύνονται σε πελατεία της οποίας οι απαιτήσεις είναι κατ’ αρχήν διαφορετικές από εκείνες της επαγγελματικής πελατείας και η οποία είναι περισσότερο ευαίσθητη στις τιμές των εισιτηρίων και περισσότερο διατεθειμένη να υποστεί μεγαλύτερες μετακινήσεις μεταξύ της εξυπηρετουμένης πόλεως και του αερολιμένα. Αυτές οι εταιρίες, για τις οποίες το ύψος των αερολιμενικών τελών είναι αποφασιστικής σημασίας, μπορούν να θεωρηθούν ότι κατέχουν κάποια εξουσία ασκήσεως πιέσεως που τους επιτρέπει να επηρεάζουν τον καθορισμό του επιπέδου των εν λόγω τελών.
50. Υπό τις συνθήκες αυτές, η εκ μέρους του νομοθέτη της Ενώσεως άσκηση της αρμοδιότητάς του δεν πάσχει από πρόδηλο σφάλμα ή κατάχρηση εξουσίας και αυτός δεν υπερέβη προδήλως τα όρια της ευρείας κανονιστικής εξουσίας που διαθέτει συναφώς, εκτιμώντας ότι οι δευτερεύοντες αερολιμένες των κρατών μελών δεν βρίσκονται στην ίδια κατάσταση με τους κύριους αερολιμένες σε σχέση με τους χρήστες αερολιμένων. Εν πάση περιπτώσει, επιτρέπεται στον εν λόγω νομοθέτη να καταφεύγει στη δημιουργία κατηγορίας σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια και βάσει συνολικών διαπιστώσεων, προκειμένου να μπορέσει να καθιερώσει γενική και αφηρημένη κανονιστική ρύθμιση (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 15ης Απριλίου 2010, C‑485/08 P, Gualtieri κατά Επιτροπής, Συλλογή 2010, σ. Ι-3009, σκέψη 81). Αυτό ισχύει ακόμη περισσότερο οσάκις η θέση σε εφαρμογή εκ μέρους του νομοθέτη της Ενώσεως κοινής πολιτικής συνεπάγεται την ανάγκη εκτιμήσεως σύνθετης οικονομικής καταστάσεως, όπως συμβαίνει κατά κανόνα στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών (βλ., υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσες αποφάσεις SAM Schiffahrt και Stapf, σκέψη 25 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, καθώς και Omega Air κ.λπ., σκέψη 65).
51. Υπό τις συνθήκες αυτές, το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου, που αντλείται από διαφορετική μεταχείριση παρεμφερών καταστάσεων, πρέπει να απορριφθεί.
Επί του δευτέρου σκέλους του πρώτου λόγου που αντλείται από ίση μεταχείριση διαφορετικών καταστάσεων
52. Ως προς το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου, που αντλείται από ίση μεταχείριση διαφορετικών καταστάσεων, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου ισχυρίζεται κατ’ ουσίαν ότι οι αερολιμένες με τον μεγαλύτερο αριθμό μετακινήσεων επιβατών ετησίως εντός των κρατών μελών στα οποία κανένας αερολιμένας δεν φθάνει το όριο των 5 εκατομμυρίων μετακινήσεων επιβατών ετησίως τυγχάνουν πανομοιότυπης μεταχειρίσεως με εκείνης των αερολιμένων που δέχονται άνω των 5 εκατομμυρίων επιβατών ετησίως, παρ’ όλον ότι οι πρώτοι αερολιμένες δεν έχουν ούτε την ίδια θέση ισχύος έναντι των χρηστών αερολιμένων ούτε την ίδια οικονομική ισχύ με τους τελευταίους αερολιμένες.
53. Συναφώς, δεν αμφισβητείται μεταξύ των διαδίκων ότι οι αερολιμένες των οποίων η κίνηση υπερβαίνει τα 5 εκατομμύρια μετακινήσεων επιβατών ετησίως κατέχουν, ακριβώς λόγω αυτού του αριθμού μετακινήσεων, προνομιακή θέση έναντι των χρηστών και ότι υπαγωγή της εν λόγω κατηγορίας αερολιμένων στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2009/12 δικαιολογείται ενόψει τόσον του αντικειμένου όσον και του σκοπού αυτής.
54. Το γεγονός ότι η κατάσταση των εν λόγω αερολιμένων δεν είναι ταυτόσημη με εκείνη των αερολιμένων με τον μεγαλύτερο αριθμό μετακινήσεων επιβατών ετησίως εντός των κρατών μελών στα οποία κανένας αερολιμένας δεν φθάνει τα 5 εκατομμύρια τέτοιων μετακινήσεων δεν σημαίνει, όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 82 των προτάσεών του, ότι η υπαγωγή των εν λόγω αερολιμένων στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2009/12 είναι αντίθετη προς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως. Πράγ ματι, οι δύο αυτές κατηγορίες αερολιμένων ορθώς θεωρούνται ότι έχουν προνομιακή θέση έναντι των χρηστών των εν λόγω αερολιμένων, όπως διαπιστώθηκε στις σκέψεις 47 και 53 της παρούσας αποφάσεως, και βρίσκονται επομένως σε συγκρίσιμες καταστάσεις. Το γεγονός ότι η θέση αυτή οφείλεται, στη μία περίπτωση, στη στρατηγική θέση των οικείων αερολιμένων και, στην άλλη περίπτωση, στην υψηλή ετήσια κίνηση δεν μπορεί, ενόψει του αντικειμένου και του σκοπού της εν λόγω οδηγίας, να καθιστά παράνομη την εκτίμηση του νομοθέτη της Ενώσεως.
55. Υπό τις συνθήκες αυτές, το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου, που αντλείται από ίση μεταχείριση διαφορετικών καταστάσεων, πρέπει να απορριφθεί και, συνεπώς, ο λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
Επί του δευτέρου λόγου που αντλείται από παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
Επιχειρήματα των διαδίκων
56. Κατά το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2009/12 συνιστά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας δεδομένου ότι το κριτήριο που καθορίζει το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας στερείται λυσιτελείας ως προς τους σκοπούς αυτής. Επιπλέον, η εφαρμογή των αρχών της σχέσεως των αερολιμενικών τελών με το κόστος, της απαγορεύσεως των διακρίσεων και της διαφάνειας στον αερολιμένα Luxembourg-Findel ασφαλώς δεν θέτει μεν προβλήματα, όμως οι διοικητικές διαδικασίες και επιβαρύνσεις καθώς και οι τυπικοί μηχανισμοί που απορρέουν από την οδηγία αυτή είναι, αντιθέτως, υπερβολικοί και δυσανάλογοι σε σχέση με το μέγεθος του εν λόγω αερολιμένα. Οι μηχανισμοί διαβουλεύσεως και εποπτείας δημιουργούν έξοδα για τον αερολιμένα του Luxembourg-Findel καθώς και για το κράτος του Λουξεμβούργου. Έτσι, το κόστος της εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας στα αερολιμενικά τέλη αποτιμήθηκε σε 839 500 ευρώ, γεγονός το οποίο, μετά από μετακύλιση στους επιβάτες, συνεπάγεται αύξηση 16 % του ισχύοντος τέλους για τις υπηρεσίες που αφορούν τους επιβάτες.
57. Κατά τη Σλοβακική Δημοκρατία, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν αιτιολόγησαν, με αντικειμενικά και ανάλογα προς τον επιδιωκόμενο από την οδηγία 2009/12 σκοπό κριτήρια, την υπαγωγή στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας των αερολιμένων που βρίσκονται στα κράτη μέλη στα οποία κανένας αερολιμένας δεν φθάνει το όριο των 5 εκατομμυρίων μετακινήσεων επιβατών ετησίως και τα οποία έχουν τον μεγαλύτερο αριθμό τέτοιων μετακινήσεων εντός του οικείου κράτους μέλους. Η υπαγωγή ενός τέτοιου αερολιμένα στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής μόνο για τον λόγο ότι πρόκειται για τον πλέον σημαντικό αερολιμένα του εν λόγω κράτους μέλους δεν συμβάλλει στην επίτευξη του κύριου σκοπού αυτής, ήτοι της βελτιώσεως του ανταγωνισμού μεταξύ των αερολιμένων και του περιορισμού των καταχρήσεων δεσπόζουσας θέσεως. Στην επίτευξη αυτού του στόχου δεν συμβάλλει ούτε η εγγύηση ότι, εντός κάθε κράτους μέλους, η εν λόγω οδηγία εφαρμόζεται τουλάχιστον σε έναν αερολιμένα, ανεξαρτήτως από το ερώτημα αν ο εν λόγω αερολιμένας έχει δεσπόζουσα θέση στην αγορά ή αν η θέση του είναι εντελώς ασήμαντη.
58. Το Συμβούλιο υπενθυμίζει τη νομολογία κατά την οποία μόνον ο προδήλως απρόσφορος χαρακτήρας ενός μέτρου σε σχέση με τον επιδιωκόμενο από το αρμόδιο θεσμικό όργανο σκοπό μπορεί να θίξει τη νομιμότητα αυτού του μέτρου. Κατ’ αυτό, το προσφεύγον δεν απέδειξε ότι η οδηγία 2009/12 είναι προδήλως απρόσφορη για την επίτευξη του σκοπού που αυτή επιδιώκει.
59. Κατά το Κοινοβούλιο, πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι ο νομοθέτης της Ενώσεως αρκέστηκε στην έκδοση ελαχίστων κανόνων και ότι παρέσχε στα κράτη μέλη τα εργαλεία για την ελαστική εφαρμογή των εν λόγω κανόνων. Επιπλέον, το γεγονός ότι η οδηγία 2009/12 δεν εφαρμόζεται σε όλους τους αερολιμένες δεν αποδεικνύει ότι το σύστημα που καθιερώνει η εν λόγω οδηγία δεν είναι αναγκαίο.
60. Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι, κατά την επεξεργασία της οδηγίας 2009/12, εξετάστηκαν πολλές εναλλακτικές λύσεις. Τόσον από την πρόταση οδηγίας όσον και από την εκτίμηση των συνεπειών [SEC(2006) 1688] προκύπτει ότι η περισσότερον δεσμευτική από τις εναλλακτικές λύσεις που εξετάστηκαν απορρίφθηκε, ιδίως λόγω του γεγονότος ότι θα προκαλούσε αισθητή αύξηση των διοικητικών δαπανών. Η επικρατήσασα τελικώς επιλογή, η οποία καθορίζει μόνο κοινές αρχές, παρά τη μικρότερη αποτελεσματικότητά της, προτιμήθηκε λόγω των λιγότερο σημαντικών οικονομικών επιπτώσεών της.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
61. Από πάγια νομολογία προκύπτει ότι η αρχή της αναλογικότητας, που αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ενώσεως, απαιτεί να είναι τα προβλεπόμενα από διάταξη του δικαίου της Ενώσεως μέσα πρόσφορα για την υλοποίηση του επιδιωκομένου από την οικεία διάταξη σκοπού και να μην υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο (απόφαση της 8ης Ιουνίου 2010, C‑58/08, Vodafone κ.λπ., Συλλογή 2010, σ. Ι-4999, σκέψη 51 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
62. Όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο της τηρήσεως των εν λόγω προϋποθέσεων, στους τομείς που ο νομοθέτης της Ενώσεως διαθέτει ευρεία κανονιστική εξουσία, όπως στον τομέα των εναέριων μεταφορών (βλ. απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου, προπαρατεθείσα, σκέψη 58), μόνον ο προδήλως απρόσφορος χαρακτήρας ληφθέντος σε έναν εκ των τομέων αυτών μέτρου, σε σχέση προς τον σκοπό που τα αρμόδια όργανα επιδιώκουν, μπορεί να επηρεάσει τη νομιμότητα αυτού του μέτρου (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση Omega Air κ.λπ., προπαρατεθείσα, σκέψη 64).
63. Εντούτοις, ακόμη κι όταν υφίσταται η εν λόγω αρμοδιότητα, ο νομοθέτης της Ενώσεως οφείλει να στηρίξει την επιλογή του σε αντικειμενικά κριτήρια. Επιπροσθέτως, στο πλαίσιο εκτιμήσεως των καταναγκασμών που συνδέονται με τα διάφορα πιθανά μέτρα, πρέπει να εξετασθεί αν οι σκοποί που επιδιώκονται με το συγκεκριμένο μέτρο μπορούν να δικαιολογήσουν τις αρνητικές οικονομικές συνέπειες, ακόμη και σημαντικές, για ορισμένους επιχειρηματίες (προπαρατεθείσες αποφάσεις Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., σκέψη 58, καθώς και Vodafone κ.λπ., σκέψη 53 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
64. Επομένως, στο Δικαστήριο απόκειται να εξετάσει, βάσει των αναφερθέντων στις τρεις προηγούμενες σκέψεις κριτηρίων, αν, όπως αναφέρει ιδίως το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου, η οδηγία 2009/12 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας υπάγοντας στο πεδίο εφαρμογής αυτής τους αερολιμένες οι οποίοι βρίσκονται εντός των κρατών μελών στα οποία κανένας αερολιμένας δεν φτάνει το προβλεπόμενο από την οδηγία αυτή ελάχιστο μέγεθος και οι οποίοι έχουν τον μεγαλύτερο αριθμό μετακινήσεων επιβατών ετησίως, ανεξαρτήτως του συγκεκριμένου αριθμού αυτών των μετακινήσεων.
65. Συναφώς, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι η Επιτροπή προέβη, πριν από την επεξεργασία της προτάσεως οδηγίας, σε εκτίμηση των συνεπειών των δυνατών επιλογών που εξετάστηκαν και που επίσης συνοψίζονται στην εν λόγω πρόταση. Από αυτήν προκύπτει ότι εξέτασε διάφορες δυνατές επιλογές επί του θέματος, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονταν, μεταξύ άλλων, η επεξεργασία και η υιοθέτηση εκ μέρους των επιχειρηματιών του τομέα της αεροπλοΐας εθελουσίων μέτρων αυτοελέγχου, η θέσπιση νομικού πλαισίου επιβάλλοντος τον σεβασμό κοινών αρχών για την καθιέρωση αερολιμενικών τελών σε εθνικό επίπεδο καθώς και τη θέσπιση νομικού πλαισίου επιβάλλοντος την είσπραξη και τον καθορισμό των τελών βάσει ενιαίας μεθόδου υπολογισμού.
66. Ως προς το ερώτημα αν με τη θέσπιση πλαισίου επιβάλλοντος τον σεβασμό κοινών αρχών για τον καθορισμό αερολιμενικών τελών σε εθνικό επίπεδο, λύση η οποία τελικώς επελέγη με την οδηγία 2009/12, είναι δυνατόν να επιτευχθεί ο σκοπός της εν λόγω οδηγίας, δεν αμφισβητείται μεταξύ των διαδίκων ότι, αν υφίσταται κίνδυνος οι φορείς διαχειρίσεως αερολιμένων να βρεθούν σε προνομιακή θέση σε σχέση με τους χρήστες αερολιμένων και, συνεπώς, κίνδυνος καταχρήσεως της θέσεως αυτής, όσον αφορά τον καθορισμό των αερολιμενικών τελών, αυτό το πλαίσιο είναι ικανό να εμποδίσει, κατ’ αρχήν, την επέλευση αυτού του κινδύνου. Το συμπέρασμα αυτό ισχύει επίσης για τους αερολιμένες που βρίσκονται εντός των κρατών μελών εντός των οποίων κανένας αερολιμένας δεν φθάνει τον αριθμό των 5 εκατομμυρίων μετακινήσεων επιβατών ετησίως και οι οποίοι έχουν τον μεγαλύτερο αριθμό τέτοιων μετακινήσεων.
67. Ως προς τον αναγκαίο χαρακτήρα αυτού του πλαισίου, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου δεν ανέφερε λιγότερο δεσμευτικά μέτρα που να καθιστούν δυνατή την επίτευξη του εν λόγω σκοπού εξίσου αποτελεσματικά όπως ένα πλαίσιο που προβλέπει κοινές αρχές στον τομέα των αερολιμενικών τελών.
68. Όσον αφορά τον ανάλογο χαρακτήρα της οδηγίας 2009/12, αυτός αμφισβητείται για τον λόγο ότι η εν λόγω οδηγία επιβάλλει υπερβολικές και δυσανάλογες διοικητικές διαδικασίες και επιβαρύνσεις σε σχέση με το μέγεθος των αερολιμένων που βρίσκονται εντός των κρατών μελών εντός των οποίων κανένας αερολιμένας δεν φθάνει τον αριθμό των 5 εκατομμυρίων μετακινήσεων επιβατών ετησίως και οι οποίοι έχουν τον μεγαλύτερο αριθμό τέτοιων μετακινήσεων, όπως είναι ο αερολιμένας Luxembourg-Findel.
69. Συναφώς, ουδόλως προκύπτει ότι οι επιβαρύνσεις που προκύπτουν από τη ρύθμιση της οδηγίας 2009/12 για τους οικείους αερολιμένες ή τα κράτη μέλη είναι προδήλως δυσανάλογες σε σχέση με τα πλεονεκτήματα που απορρέουν από αυτήν.
70. Αφενός, ως προς τις επιπτώσεις της οδηγίας 2009/12 στη λειτουργία των οικείων αερολιμένων, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι το άρθρο 6 αυτής προβλέπει μόνον ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν τακτική διαδικασία διαβουλεύσεως μεταξύ των φορέων διαχειρίσεως αερολιμένων και των χρηστών αυτών, η οποία πραγματοποιείται, κατ’ αρχήν, μια μόνο φορά ετησίως, χωρίς οι συγκεκριμένες λεπτομέρειες της εν λόγω διαδικασίας διαβουλεύσεως να καθορίζονται επακριβώς στο εν λόγω άρθρο. Έτσι, οι αερολιμένες αυτοί είναι, κατ’ αρχήν, ελεύθεροι να οργανώνουν την εν λόγω διαδικασία ανάλογα με το μέγεθός τους και τα οικονομικά μέσα και το προσωπικό που διαθέτουν. Το ίδιο άρθρο αναφέρει στην παράγραφό του 5 ότι τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να μη προβλέπουν την παρέμβαση της εθνικής ανεξάρτητης εποπτικής αρχής του άρθρου 11 της εν λόγω οδηγίας.
71. Αφετέρου, όσον αφορά την αρχή αυτή, το εν λόγω άρθρο 11 προβλέπει μόνο την υποχρέωση των κρατών μελών να ορίζουν ή να συστήνουν αυτή την αρχή και δεν τους επιβάλλει να προβλέπουν ειδικά μέτρα οργανώσεως συνεπαγόμενα ότι αυτή οφείλει να έχει ορισμένο μέγεθος. Σ’ αυτό προστίθεται το γεγονός ότι, δυνάμει της παραγράφου 2 του ιδίου άρθρου, είναι δυνατή η ανάθεση της εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας σε άλλες ανεξάρτητες εποπτικές αρχές. Τέλος, όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 103 των προτάσεών του, οι δαπάνες που προκύπτουν από τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας 2009/12 δεν μπορούν να οδηγήσουν τις αεροπορικές εταιρίες στην απόφαση να εγκαταλείψουν έναν αερολιμένα όπως αυτός του Luxembourg-Findel.
72. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι ο δεύτερος λόγος τον οποίον προέβαλε το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου προς στήριξη της προσφυγής του, αντλούμενος από παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Επί του τρίτου λόγου που αντλείται από παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας
Επιχειρήματα των διαδίκων
73. Με τον τρίτο του λόγο, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου υποστηρίζει ότι το γεγονός της ρυθμίσεως σε επίπεδο Ενώσεως μιας καταστάσεως η οποία θα μπορούσε να ρυθμιστεί σε εθνικό επίπεδο, εφόσον δεν επιτυγχάνεται το όριο των 5 εκατομμυρίων μετακινήσεων επιβατών ετησίως, δεν συμβιβάζεται με την αρχή της επικουρικότητας. Το ασυμβίβαστο αυτό αποδεικνύεται από το γεγονός ότι αερολιμένες που έχουν μεγαλύτερο μέγεθος από αυτό του αερολιμένα Luxembourg-Findel απαλλάσσονται από τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία 2009/12.
74. Συναφώς, το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι το δικόγραφο της προσφυγής δεν διευκρινίζει σε τι συνίσταται η φερομένη παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας. Κατ’ αυτό, πρέπει να εξεταστεί αν ο σκοπός τον οποίο επιδιώκει το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2009/12 μπορούσε να υλοποιηθεί καλύτερα σε επίπεδο Ενώσεως. Πράγματι, οι βασικές αρχές της εν λόγω οδηγίας, ήτοι η αρχή της διαφάνειας, της απαγορεύσεως των διακρίσεων και της διαβουλεύσεως των χρηστών αερολιμένων, διευκολύνουν άμεσα τη συνέχιση των δραστηριοτήτων των αεροπορικών εταιριών. Το ίδιο ισχύει για τους αερολιμένες των οποίων η θέση έναντι των μεγαλυτέρων αεροπορικών εταιριών ενισχύεται εφόσον οι τελευταίες δεν έχουν πλέον τη δυνατότητα να απαιτούν προνομιακές τιμές υπέρ αυτών. Ενόψει των στοιχείων αυτών, καθώς και του συμφυούς με την αγορά αεροπορικών μεταφορών διεθνούς χαρακτήρα, το Συμβούλιο εκτιμά ότι οι στόχοι της εν λόγω οδηγίας μπορούν να επιτευχθούν μόνο σε επίπεδο Ενώσεως.
75. Το Κοινοβούλιο θεωρεί ότι το δικόγραφο της προσφυγής δεν φαίνεται να ασκεί κριτική στην ύπαρξη αυτή καθ’ εαυτή της παρεμβάσεως του νομοθέτη της Ενώσεως. Είναι επομένως δύσκολο να κατανοηθεί πού θα μπορούσε να στηριχθεί παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας. Αν, αντιθέτως, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου εννοεί ως επικουρικότητα το περιθώριο δράσεως που έχουν τα κράτη μέλη, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το εν λόγω περιθώριο διαφυλάσσεται ευρέως, δεδομένου ότι η οδηγία 2009/12 δεν επιβάλλει τον τρόπο υπολογισμού των τελών ούτε τα έσοδα που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη. Εξάλλου, οι απαιτήσεις ως προς την οργάνωση της εποπτικής αρχής είναι σχετικώς περιορισμένες.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
76. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά την αρχή της επικουρικότητας, η οποία καθιερώνεται με το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ και συγκεκριμενοποιείται με το πρωτόκολλο σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, το οποίο προσαρτήθηκε στη Συνθήκη, στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστι κή της αρμοδιότητα, η Κοινότητα δρα μόνον εάν και στο βαθμό που οι σκοποί της προβλεπόμενης δράσης είναι αδύνατο να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη και δύνανται, συνεπώς, λόγω των διαστάσεων ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο. Το πρωτόκολλο αυτό προβλέπει στην παράγραφο 5 κατευθυντήριες γραμμές που καθορίζουν αν πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές (απόφαση Vodafone κ.λπ., προπαρατεθείσα, σκέψη 72).
77. Όσον αφορά τις νομοθετικές πράξεις, το εν λόγω πρωτόκολλο διευκρινίζει, στις παραγράφους 6 και 7, ότι η Κοινότητα νομοθετεί μόνον εφόσον τούτο είναι αναγκαίο και ότι τα κοινοτικά μέτρα πρέπει να καταλείπουν όσο το δυνατό μεγαλύτερο πεδίο για εθνικές αποφάσεις, το οποίο, πάντως, δεν πρέπει να διακυβεύει την επίτευξη του σκοπού του μέτρου και τον σεβασμό των επιταγών της Συνθήκης (απόφαση Vodafone κ.λπ., προπαρατεθείσα, σκέψη 73).
78. Στην παράγραφο 3 διευκρινίζεται, εξάλλου, ότι η αρχή της επικουρικότητας δεν θέτει υπό αμφισβήτηση τις αρμοδιότητες που απονέμει στην Κοινότητα η Συνθήκη, όπως αυτές έχουν ερμηνευθεί από το Δικαστήριο.
79. Η αρχή της επικουρικότητας εφαρμόζεται οσάκις ο νομοθέτης της Ενώσεως χρησιμοποιεί το άρθρο 80 ΕΚ ως νομική βάση, στο μέτρο που η διάταξη αυτή δεν του παρέχει αποκλειστική αρμοδιότητα για τη θέσπιση κανόνων στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών.
80. Εν προκειμένω, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου δεν διευκρίνισε τόσον λεπτομερώς τον τρίτο του λόγο ώστε να μπορεί να ελεγχθεί δικαστικώς κατά πόσον θα μπορούσε με εθνική κανονιστική ρύθμιση να επιτευχθεί ο επιδιωκόμενος από την οδηγία 2009/12 σκοπός εντός κράτους μέλους εντός του οποίου ο κύριος αερολιμένας δεν φτάνει το ελάχιστο μέγεθος που προβλέπει το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής.
81. Επιπλέον, το επιχείρημα που προέβαλε το εν λόγω κράτος μέλος προς στήριξη του τρίτου του λόγου προσφυγής, ότι δεν χρειάζεται κοινό πλαίσιο για τους αερολιμένες με λιγότερες των 5 εκατομμυρίων μετακινήσεις επιβατών ετησίως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό, ιδίως ενόψει των διαπιστώσεων στις σκέψεις 47, 48 και 53 έως 55 της παρούσας αποφάσεως. Πράγματι, από αυτές προκύπτει ότι όχι μόνον οι αερολιμένες με μετακινήσεις επιβατών ετησίως άνω των 5 εκατομμυρίων θεωρούνται ότι διαθέτουν προνομιακή θέση, αλλά επίσης εκείνοι που αποτελούν τον κύριο αερολιμένα του κράτους μέλους τους ανεξαρτήτως του συγκεκριμένου αριθμού μετακινήσεων επιβατών ετησίως.
82. Το γεγονός ότι ένα μέρος των αερολιμένων με κίνηση κατώτερη των 5 εκατομμυρίων μετακινήσεων επιβατών ετησίως δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2009/12, αυτό καθ’ εαυτό, δεν μπορεί να προβληθεί λυσιτελώς για να αποδειχθεί παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας, δεδομένου ότι ένα τέτοιο γεγονός μπορεί μόνον να καταδείξει ότι ο νομοθέτης της Ενώσεως έκρινε –ορθώς, ενόψει των διαπιστώσεων στις σκέψεις 38 και 48 της παρούσας αποφάσεως– ότι δεν είναι αναγκαίο να υπαχθούν στο εν λόγω πεδίο εφαρμογής αυτοί οι αερολιμένες αν δεν αποτελούν τον κύριο αερολιμένα του κράτους μέλους τους.
83. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο τρίτος λόγος τον οποίον προέβαλε το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου προς στήριξη της προσφυγής του, αντλούμενος από παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
84. Επειδή κανένας από τους λόγους που προέβαλε το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου προς στήριξη της προσφυγής του δεν μπορεί να γίνει δεκτός, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί.
Επί των δικαστικών εξόδων
85. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρξε σχετικό αίτημα. Επειδή το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζήτησαν την καταδίκη του Μεγάλου Δουκάτου του Λουξεμβούργου και αυτό ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. Κατ’ εφαρμογήν της παραγράφου 4, πρώτο εδάφιο, του ίδιου άρθρου, οι παρεμβαίνοντες στην υπό κρίση διαφορά φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου στα δικαστικά έξοδα.
3) Η Σλοβακική Δημοκρατία και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.