61976C0050
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 15. DEZEMBER 1976 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Die Rechtssache 50/76 gibt Anlaß, sich erneut mit einem Grundproblem des Gemeinschaftsrechts zu befassen: dem der Grenzen, innerhalb derer einem Mitgliedstaat erlaubt ist, den Gemeinschaftsverordnungen auf einem bestimmten Gebiet eigene Bestimmungen hinzuzufügen. Auch wenn die Lösung dieses Problems in bezug auf solche innerstaatlichen Bestimmungen, die Vorschriften gemeinschaftsrechtlicher Verordnungen wiedergeben oder von diesen abweichen wollen, eher einfach ist, bereitet sie meiner Ansicht nach doch noch manche Schwierigkeiten bei den innerstaatlichen Bestimmungen, die die Gemeinschaftsnormen sozusagen ergänzen. Es ist daher von allgemeiner Bedeutung, daß die Frage anhand der besonderen Umstände des vorliegenden Falles nochmals geprüft wird.
Der Sachverhalt ist im wesentlichen folgender:
In den Niederlanden gibt es eine Selbstverwaltungskörperschaft für Zierpflanzen, die Produktschap voor Siergewassen (im folgenden PVS genannt), der nach niederländischem Recht die Befugnis übertragen ist, die Preise für die Erzeugnisse ihres Zuständigkeitsbereichs festzusetzen. Diese Körperschaft erließ eine Verordnung, in der die Ausfuhrpreise für Blumenzwiebeln der Ernte 1975 bestimmt wurden (VEBO — Verordening Exportprijzen Bloembollen Oogst — 1975). Die Verordnung enthält vier Arten von Bestimmungen: Einige geben die bereits in der Verordnung Nr. 369/75 der Kommission der Europäischen Gemeinschaften festgesetzten Mindespreise wieder. Andere (insbesondere Art. 2 Abs. 5) schreiben Mindespreise für andere Blumenzwiebeln als die im einzelnen in der Verordnung Nr. 369/75 genannten vor. Eine Vorschrift (Art. 7) stellt etwaige Übertretungen unter Strafe. Eine weitere Vorschrift (Art. 9) ermächtigt den Vorstand der PVS, in bestimmten Fällen oder Fallgruppen Abweichungen von der VEBO 1975 zu gestatten oder anzuordnen.
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die holländische Firma Amsterdam Bulb, führt Blumenzwiebeln in die Vereinigten Staaten von Amerika aus. Nach der Verordnung der PVS können diese Erzeugnisse nicht unter einem Mindestpreis, der gleich dem Einkaufspreis plus 40 % für Unkosten und Gewinn ist, verkauft werden. Die Klägerin hielt diesen Preis in Anbetracht der Tatsache, daß die Blumenzwiebeln von ihr lose versandt werden und der Käufer das Verpacken in Beutel sowie die Ausführung der Aufträge übernimmt, für zu hoch. Am 5. August 1975 beantragte sie deshalb beim Vorstand der PVS Freistellung von der Anwendung der Mindestpreise auf ihre Ausfuhren nach den Vereinigten Staaten und somit die Gewährung einer Ausnahme im Sinne des erwähnten Artikels 9 der VEBO 1975. Der Antrag wurde am 12. August 1975 zurückgewiesen. Gegen diese Verweigerung der beantragten Ausnahme erhob die Firma Klage beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Im Verfahren vor diesem Gericht machte die Klägerin unter anderem die Unvereinbarkeit der innerstaatlichen Regelung mit den Gemeinschaftsverordnungen für den Blumenzwiebelsektor geltend. Bei diesen Verordnungen handelt es sich insbesondere um die Verordnung Nr. 234/68 des Rates vom 27. Februar 1968, die die Grundnormen zur Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für lebende Pflanzen und Waren des Blumenhandels enthält (der Gerichtshof hat sich mit dieser Verordnung in früheren Vorabentscheidungsverfahren bereits mehrfach zu befassen gehabt), die Verordnung Nr. 1767/68 der Kommission vom 6. November 1968, die die Aufstellung einer Mindestpreisregelung bei der Ausfuhr von Blumenbulben, -zwiebeln und -knollen nach dritten Ländern vorsieht, und die Verordnung Nr. 369/75 der Kommission, in der zur Durchführung der Verordnung Nr. 1767/68 die Mindestpreise für den Vermarktungszeitraum 1975/76 festgesetzt sind.
Das niederländische Gericht hat mit Urteil vom 15. Juni 1976 dem Gerichtshof nachstehende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
„Verbieten es die Vorschriften der Verordnungen (EWG) Nr. 234/68, Nr. 1767/68 und Nr. 369/75 oder andere Vorschriften und Grundsätze des europäischen Rechts, daß die Produktschap voor Siergewassen als mit Rechtsetzungsbefugnissen ausgestattete niederländische Körperschaft eine Regelung erläßt wie die der Verordnung, Exportprijzen Bloembollen Oogst 1975', die zum Teil materiell übereinstimmt mit der Regelung in den Verordnungen (EWG) Nr. 1767/68 und Nr. 369/75, zum Teil aber auch Vorschriften enthält wie die des Artikels 9, des Artikels 2 Absätze 2 und 5 sowie des Artikels 7, die in den drei vorgenannten europäischen Verordnungen nicht vorkommen und darin auch keine Rechtsgrundlage finden?“
2.
Im Hinblick darauf, daß bestimmte Vorschriften der Verordnung der PVS mit den Bestimmungen der Kommissionsverordnungen Nrn. 1767/68 und 369/75 materiell übereinstimmen, ist daran zu erinnern, daß der Gerichtshof bereits Gelegenheit hatte, die Praxis zu verwerfen, Vorschriften der Gemeinschaftsverordnungen in internen Recht setzungsakten wiederzugeben (Urteile vom 7. Februar 1973 in der Rechtssache 39/72, Kommission/Italienische Republik, Slg. 1973, 101, und vom 10. Oktober 1973 in der Rechtssache 34/73, Variola/Italienische Finanzverwaltung, Slg. 1973, 981). Diese Entscheidungen machen die beiden größten Nachteile der fraglichen Praxis deutlich: zum einen die Unsicherheit, die über die Rechtsnatur der Normen und den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens hervorgerufen wird, und zum anderen die Zweifel, die darüber entstehen können, ob der Weg des Vorabentscheidungsverfahrens nach Artikel 177 des Vertrages von Rom gegeben ist oder nicht. Der Gerichtshof hat demgemäß betont, daß die gewissenhafte Beachtung der mitgliedstaatlichen Verpflichtung, die unmittelbare Geltung der Gemeinschaftsverordnungen nicht zu vereiteln, „eine unerläßliche Voraussetzung für die gleichzeitige und einheitliche Anwendung“ dieser Verordnungen in der gesamten Gemeinschaft ist (Urteil in der Rechtssache Variola, Rdnr. 10 der Entscheidungsgründe). Hiergegen läßt sich nicht einwenden, daß die nationalen Behörden möglicherweise beabsichtigt haben, die Kenntnis und Einhaltung der Gemeinschaftsnormen zu erleichtern: Für das erste sorgt das im Vertrag für Verordnungen vorgesehene Veröffendichungsverfahren; letzteres ist durch die innerstaatlichen Gerichte gewährleistet, die nach Artikel 189 des Vertrages die Verordnungen anzuwenden verpflichtet sind und sich eventuell an den Gerichtshof wenden könnnen, wenn es um die Gültigkeit oder die Auslegung der Verordnungen geht. Es kann auch vorkommen, daß — wie im vorliegenden Fall — Bestimmungen gemeinschaftsrechtlichen Ursprungs in einen interenen Rechtsetzungsakt „umgeschmolzen“ werden, der weitere Bestimmungen derselben Rechtsmaterie enthält. In derartigen Fällen beruht die Wiedergabe der Gemeinschaftsnormen wahrscheinlich auf dem Leitgedanken, den Normadressaten eine einheidiche und geschlossene Regelung zu bieten. Aber gerade diese Zielsetzung ist abzulehnen: Die Aufnahme von Gemeinschaftsregeln in einen Kontext des nationalen Rechts bedeutet, diese Regeln denselben Auslegungskriterien zu unterwerfen und sie hinsichdich ihrer Gültigkeit, ihrer zeitlichen Wirksamkeit und ihres Adressatenkreises — zumindest scheinbar — abhängig zu machen von der Tragweite der nationalen Maßnahme. Angenommen, in einigen Rechtsmaterien bestehe eine Konkurrenz zwischen Gemeinschaftsbestimmungen und innerstaatlichen Bestimmungen, so obliegt deren Harmonisierung mit Rücksicht auf den unterschiedlichen Ursprung und die unterschiedliche Rechtsnatur der beiden nebeneinander bestehenden Rechtsordnungen dem Auslegenden. Jeder Versuch, das zu vereinheitlichen, was uneinheitlich ist, führt zu einer Verfälschung des Gemeinschaftsrechts, auch wenn sich der staatliche Gesetzgeber darauf beschränkt, die gemeinschaftsrechtlichen Normen nur abzuschreiben.
3.
Die Existenz der oben erwähnten Bestimmung in der VEBO 1975 (Art. 9), die dem Vorstand der PVS die Befugnis verleiht, von eben dieser Verordnung abzuweichen, führt zu der Frage nach der Rechtmäßigkeit innerstaatlicher Mechanismen zur Abweichung vom Gemeinschaftsrecht, soweit die anderen Bestimmungen der VEBO 1975 Gemeinschaftsnormen wiedergeben. Auch in dieser Hinsicht — wie zuvor — ist die Antwort klar: Die Mitgliedstaaten können weder unmittelbar noch über die von ihnen geschaffenen oder anerkannten Einrichtungen vom Recht der Europäischen Gemeinschaften abweichen; etwas anderes gilt nur in den Fällen (und den Verfahren), die in der Gemeinschaftsrechtsordnung vorgesehen sind. Dies haben Sie eindeutig klargestellt in Ihren Urteilen vom 19. Dezember 1961 in der Rechtssache 7/61 (Kommission/Italienische Republik, Slg. 1961, 695) und vom 30. November 1972 in der Rechtssache 18/72 (Granaria/Produktschap voor Veevoeder, Slg. 1972, 1163). Keine nationale Behörde darf sich die Befugnis anmaßen, Anordnungen zu treffen, die zwingenden Gemeinschaftsnormen zuwiderlaufen, auch wenn diese Befugnis dazu dient, Einzelfälle zu entscheiden, oder wenn sie nur ganz ausnahmsweise ausgeübt wird. Dies verbietet nicht nur Artikel 5 Absatz 2 des Vertrages von Rom, der den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auferlegt hat, alle Maßnahmen zu unterlassen, die die Verwirklichung der Ziele des Vertrages gefährden könnten, sondern auch — allgemeiner gesagt — der Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vor dem innerstaatlichen Recht, der unter anderem darauf abzielt, die einheitliche Anwendung der Gemeinschaftsnormen in allen Mitgliedstaaten zu wahren und deren Beachtung durch alle Rechtssubjekte, öffentliche wie private, zu gewährleisten.
Der Vertreter der PVS hat darauf hingewiesen, daß die angesprochene Befugnis, Ausnahmen zu bewilligen, bisher niemals ausgeübt worden sei. Außerdem hat er vorgetragen, es werde keine Ausnahme zugelassen, solange die Gemeinschaftsregelung nicht so geändert sei, daß sie dies erlaube. Die erste Bemerkung beruht anscheinend auf der Vorstellung, daß ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht nur dann vorliegen könne, wenn eine konkrete Ausnahmeregelung getroffen wird, nicht schon dann, wenn eine Bestimmung erlassen wird, die zu Ausnahmen ermächtigt, aber nicht angewandt wird. Diese Auffassung — die der entspricht, die zuweilen im Völkerrecht vertreten worden ist — muß hier jedoch abgelehnt werden: Die Gefährdung der Verwirklichung der Vertragsziele, von der in dem genannten Artikel 5 Absatz 2 die Rede ist, ist in Wirklichkeit gegeben, sobald eine Vorschrift des innerstaatlichen Rechts erlassen wird, die mit den gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen unvereinbar ist Unter den von Artikel 5 ins Auge gefaßten „Maßnahmen“, die die Gefährdung verursachen können, sind demnach nicht nur Verwaltungsmaßnahmen zu verstehen, sondern auch solche normativen Charakters.
Was sodann die Behauptung angeht die PVS werde keine Abweichung zulassen; solange die Gemeinschaftsregelung dies nicht erlaube, braucht nur darauf hingewiesen zu werden, daß Artikel 9 der VEBO 1975 keine solche aufschiebende Bedingung enthält und daß die Rechtmäßigkeit einer derartigen Bestimmung anhand der zwingenden Gemeinschaftsnormen zu prüfen ist, die gegenwärtig auf dem fraglichen Sektor in Kraft sind.
Es ist also davon auszugehen, daß eine innerstaatliche Rechtsnorm, die einen Ausnahmemechanismus enthält, der sich auf die Anwendung von Gemeinschaftsbestimmungen auswirken kann, schon als solche gegen die Gemeinschaftsrechtsordnung verstößt. Selbstverständlich bleibt die Zulässigkeit eines Ausnahmemechanismus unberührt, der mit Bezug auf innerstaatliche Rechtsnormen eingesetzt werden soll, welche zum Ermessensbereich eines jeden Mitgliedstaats gehören.
4.
Eine weitere Bestimmung der VEBO 1975, die vom vorlegenden Gericht in seinem Vorlageurteil speziell erwähnt wird, ist, wie gesagt, Artikel 7, also die Bestimmung, die für den Fall der Übertretung der Verordnung Strafen androht. Diese Vorschrift wirft insoweit eine Frage des Gemeinschaftsrechts auf, als ein Teil der VEBO 1975 den Inhalt von Gemeinschaftsverordnungen wiedergibt und die Strafandrohung daher auf Verhaltensweisen bezogen werden kann, die objektiv gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen (auch wenn es sich formal um eine Verletzung der niederländischen Verordnung handelt).
Der Vertreter der Klägerin des Ausgangsverfahrens hat in dieser Hinsicht geltend gemacht, jede staatliche Rechtsnorm, die eine Gemeinschaftsverordnung ergänze, sei unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht, auch wenn sie dazu diene, die Einhaltung der Gemeinschaftsverordnung besser zu sichern. Hierfür hat er sich auf Ihr Urteil vom 18. Juni 1970 in der Rechtssache 74/69 (Hauptzollamt Bremen/Krohn, Slg. 1970, 451) berufen. Außerdem hat er vorgetragen, der Grundsatz der einheitlichen Anwendung der Gemeinschaftsverordnungen in sämtlichen Mitgliedstaaten werde dort aufs Spiel gesetzt, wo ein einzelner Staat aus eigenem Antrieb Strafen für den Fall der Nichtbeachtung einer Verordnung verhänge. Der Vertreter der PVS hat seinerseits die Ansicht vertreten, daß Strafsanktionen, die die Einhaltung von Gemeinschaftsbestimmungen garantierten, mit dem Geist des Artikels 5 des Vertrages völlig übereinstimmten.
Es trifft zwar zu, daß Sie in der Rechtssache Krohn entschieden haben, den Mitgliedstaaten sei es unbeschadet gegenteiliger Bestimmungen verwehrt, Maßnahmen zu ergreifen, „die eine Änderung [der] Tragweite [von Gemeinschaftsverordnungen] oder eine Ergänzung ihrer Vorschriften zum Gegenstand haben“, auch wenn damit bezweckt wird, deren Anwendung zu gewährleisten. Die gleiche Feststellung ist übrigens im Urteil vom 18. Februar 1970 in der Rechtssache 40/69 (Hauptzollamt Hamburg/Bollmann, Slg. 1970, 69) enthalten. Dieser Standpunkt wurde aber in bezug auf solche Fälle vertreten, in denen die betreffende staatliche Maßnahme der Auslegung einer Gemeinschaftsverordnung diente und sich daher auf deren Tragweite auswirkte. Der Grundgedanke der Entscheidung war eigentlich der, daß jede Änderung oder Einschränkung der Tragweite, besser: des Inhalts, des Gemeinschaftsrechtsaktes ausgeschlossen sein sollte. Nun läßt sich aber nicht behaupten, daß eine Strafandrohung den Inhalt der Verordnungsvorschriften abändert: Jede Strafbestimmung, die einer bestimmten grundlegenden Verhaltensnorm zugeordnet ist, geht von der Hypothese eines gegen diese Norm verstoßenden Verhaltens aus und setzt diese daher mit dem Inhalt voraus, den sie besitzt. Was die Gefahr angeht, daß sich die Sicherungen für die Einhaltung einer Gemeinschaftsverordnung von einem Mitgliedstaat zum anderen unterscheiden, je nachdem, ob eine Strafsanktion eingeführt wird oder nicht, so hängt diese mit dem Unterschied der nationalen Rechtsordnungen zusammen. Soweit Artikel '5 des Vertrages verlangt, daß „alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der [gemeinschaftsrechtlichen] Verpflichtung“ getroffen werden, überläßt er es dem einzelnen Mitgliedstaat, die Sachdienlichkeit der Maßnahmen mit Rücksicht auf die Besonderheiten der jeweiligen Rechtsordnung oder auf das größere oder geringere Risiko der Nichtbeachtung in bezug auf die Art der beteiligten Interessen zu beurteilen.
Es scheint daher der Schluß berechtigt, daß die einzige Grenze dafür, daß ein Mitgliedstaat Strafsanktionen einführt, um die Einhaltung von Gemeinschaftsverordnungen zu sichern, dort liegt, wo die betreffende Verordnung bereits bestimmte gemeinschaftliche Sanktionen vorsieht (wie zum Beispiel die Verordnung Nr. 17 des Rates von 1962 auf dem Gebiet der Wettbewerbsregeln für Unternehmen). Ist ein socher Fall nicht gegeben, verstößt der Umstand, daß ein Mitgliedstaat der Gemeinschaftsregelung zu dem genannten Sicherungszweck Strafandrohungen hinzufügt, nicht gegen die Grundsätze des Europäischen Gemeinschaftsrechts.
5.
Das vorlegende Gericht erwähnt schließlich in seinem Vorabentscheidungsersuchen zwei Bestimmungen der VEBO 1975 (Art. 2 Abs. 2 und 5), die es gegenüber der Gemeinschaftsregelung für Neuregelungen hält. Das Gericht fragt sich im wesentlichen, ob diese internen Bestimmungen mit der Gemeinschaftsregelung vereinbar sind. Genauer, und um es richtig zu sagen, fragt das niederländische Gericht, ob es das Gemeinschaftsrecht (insbesondere die Verordnungen Nrn. 234/68, 1767/68 und 369/75) verbietet, daß eine mit Rechtsetzungsbefugnissen ausgestattete nationale Körperschaft einen Rechtsakt erläßt wie die VEBO 1975, die unter anderem Vorschriften enthält, die in den zitierten Verordnungen nicht vorkommen. Diese Formulierung ist sicher brauchbar, um die Frage mit Ihrer ständigen Rechtsprechung in Einklang zu bringen, wo nach es nicht Sache des Gerichtshofes ist, Fragen der Vereinbarkeit innerstaatlicher Rechtsnormen mit dem Gemeinschaftsrecht im Vorabentscheidungsverfahren des Artikels 177 EWG-Vertrag zu entscheiden: Denn dieses Verfahren dient nur der Behandlung von Fragen zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts. Jedoch ist klar, daß einige Fragen in ganz allgemeine Begriffe gekleidet werden können — worum ich mich bemüht habe, als ich prüfte, ob es zulässig ist, Gemeinschaftsnormen in internen Rechtsakten wiederzugeben, Abweichungen vom Gemeinschaftsrecht vorzusehen und interne Strafsanktionen den Gemeinschaftsverordnungen hinzuzufügen —, während andere Fragen eine genauere Abgrenzung der zur Diskussion stehenden Hypothese und damit eine Untersuchung der besonderen Umstände des konkreten Falles erforderlich machen. Dies gilt in der Tat für den Teil der Frage des niederländischen Gerichts, der noch zu erörtern ist und der zugleich der schwierigste und am meisten spezifische ist
Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß eine der beiden genannten Vorschriften der VEBO 1975, auf die sich das vorlegende Gericht bezieht, (Art. 2 Abs. 2) keine Neuregelung gegenüber den Gemeinschaftsbestimmungen darstellt, da sie das, was bereits in einer Kommissionsverordnung festgelegt wurde, zwar nicht seinem Wortlaut nach, aber inhaltlich wiedergibt. Diese Vorschrift verbietet es, Blumenzwiebeln der Ernte 1975, die kleiner sind, als in den Preislisten im Anhang zur Verordnung angegeben, zu niedrigeren Preisen als den für das Bestimmungsland in der betreffenden Preisliste bei der kleinsten Größe dieser Art oder Sorte genannten Mindestpreisen feilzubieten und/oder zu verkaufen. Der Inhalt dieser Vorschrift entspricht aber im wesendichen den Absätzen 1 und 2 des Artikels 2 der erwähnten Verordnung Nr. 1767/68, wonach verboten ist „das Anbieten, Verkaufen und Liefern im Hinblick auf die Ausfuhr nach dritten Ländern eines der Mindestpreisregelung bei der Ausfuhr unterliegenden Erzeugnisses zu einem Preis, der unter dem für dieses Erzeugnis geltenden Mindestpreis liegt … Ist für eine bestimmte Größenordnung eines gegebenen Erzeugnisses kein Mindestpreis festgesetzt worden, so gilt für die betreffende Größensortierung der niedrigste für dieses Erzeugnis festgesetzte Mindestpreis bei der Ausfuhr“.
In bezug auf Artikel 2 Absatz 2 der VEBO 1975 kann ich mich also auf eine Bekräftigung dessen beschränken, was ich zur Unzulässigkeit innerstaatlicher Bestimmungen, die Gemeinschaftsverordnungen wiedergeben, ausgeführt habe.
Es bleibt die Frage zu prüfen, die Artikel 2 Absatz 5 der niederländischen Verordnung aufwirft. Wie wir gesehen haben, gilt diese Bestimmung für Erzeugnisse, die in den Preistabellen im Anhang zur Kommissionsverordnung Nr. 369/75 nicht genannt und auch im Anhang zur VEBO 1975 nicht vollständig aufgeführt sind. Für diese Erzeugnisse schreibt der genannte Artikel 2 Absatz 5 Mindestpreise bei der Ausfuhr nach Dritländern vor, indem er bestimmt, daß die gezahlten und geforderten Preise nicht niedriger als der Einkaufspreis des Exporteurs sein dürfen; handelt es sich um eine Eigenproduktion des Exporteurs, so dürfen diese Preise nicht niedriger sein als der Marktpreis für Erzeugnisse der entsprechenden Art, Sorte und Größe.
Eine solche Bestimmung wirft das Problem auf, ob es den Mitgliedstaaten (oder einer vom Staat mit Rechtsetzungsbefugnissen ausgestatteten Einrichtung öffentlichen oder privaten Rechts) auf einem Sektor für Agrarerzeugnisse, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen, erlaubt ist, eine Mindestpreisregelung für solche Erzeugnisse vorzusehen, die nicht zu den Klassen oder Typen gehören, für die die gemeinschaftsrechtlichen Mindestpreise gelten.
6.
In der Rechtsprechung des Gerichtshofes fehlt es nicht an Entscheidungen, die für die Lösung unseres Problems einschlägig sind. Sie weisen jedoch zwei verschiedene Tendenzen auf, die im vorliegenden Fall zu unterschiedlichen Schlußfolgerungen führen können.
Nach der einen Tendenz ist es ein strenger Grundsatz, daß jeder Engriff der nationalen Stellen in bezug auf Erzeugnisse, die einer zwar in bestimmter Hinsicht noch unvollständigen, aber doch endgültigen gemeinsamen Marktorganisation unterliegen, mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist. Diese Auffassung wurde erstmals, wenn auch nicht ganz eindeutig, im Urteil vom 21. März 1972 in der Rechtssache 82/71 (Italienische Staatsanwaltschaft/SAIL, Slg. 1972, 119, insb. Rdnr. 14 der Entscheidungsgründe) vertreten und ein zweites Mal, ausdrücklicher, im Urteil vom 23. Januar 1975 in der Rechtssache 31/74 (Galli, Slg. 1975, 47).
In der letztgenannten Entscheidung hat der Gerichtshof jede innerstaatliche Regelung zur Festsetzung von Verkaufspreisen für unzulässig gehalten, nicht nur weil sie „bei der Preisbildung im Rahmen der geltenden Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts Verzerrungen [bewirkt]“, sondern auch — allgemeiner und unabhängig von der Existenz eines gemeinsamen Preissystems gesehen — wegen des bloßen Bestehens einer auf dem freien Warenverkehr beruhenden gemeinsamen Marktorganisation für den Sektor der betreffenden Erzeugnisse. Dies allein nimmt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, auf diesem Sektor einseitige Maßnahmen zu erlassen, die den Handel innerhalb der Gemeinschaft zu beeinträchtigen geeignet sind (wie es bei jeder Maßnahme der Fall ist, die sich auf die Preisbildung auswirkt).
Die andere Tendenz, die sich in der Tat in einer größeren Anzahl von Fällen und hauptsächlich (aber nicht nur) in den jüngsten zeigt, geht hingegen dahin, daß die Existenz einer gemeinsamen Marktorganisation die Mitgliedstaaten nicht automatisch daran hindert, auf dem Sektor der dieser Marktorganisation unterliegenden Erzeugnisse autonome Maßnahmen anzuwenden, die den Handel mit diesen Erzeugnissen beeinflussen können. Unter Umständen läßt sich die Unvereinbarkeit der nationalen Maßnahmen mit der gemeinsamen Marktorganisation feststellen, wenn die Maßnahmen gegen den Charakter oder die Ziele der Gemeinschaftsregelung des betreffenden Sektors verstoßen oder jedenfalls deren ordnungsgemäßes Funktionieren behindern.
Diese Tendenz, die eine eher pragmatische als dogmatische Betrachtungsweise widerspiegelt, wird insbesondere in sechs Urteilen der letzten vier Jahre deutlich, die ich in ihrer zeitlichen Reihenfolge behandeln werde.
In seinem Urteil vom 12. Juli 1973 in der Rechtssache 2/73 (Riseria Geddo/Ente Nazionale Risi, Slg. 1973, 865) hat der Gerichtshof die von einem der Beteiligten vertretene Ansicht verworfen, wonach die Mitgliedstaaten mit der Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation für ein bestimmtes Erzeugnis jede Befugnis verloren hätten, den Kauf dieses Erzeugnisses mit besonderen finanziellen Lasten zu belegen. Diese Ansicht beruhte auf dem allgemeineren Gedanken, daß in den einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Bereichen alle nationalen Interventionsmaßnahmen gemeinschaftsrechtlich unzulässig seien, soweit sie aufgrund ihres einseitigen Charakters die Einheitlichkeit der Regelung des betreffenden Sektors beeinträchtigen.
Generalanwalt Trabucchi, dessen Anträgen der Gerichtshof im wesentlichen gefolgt ist, hat in diesem Zusammenhang ausgeführt, die gemeinsame Marktorganisation schließe nicht automatisch alle nationalen Maßnahmen auf dem Sektor der dieser Marktorganisation unterliegenden Erzeugnisse aus, sondern nur die, die mit ihr absolut unvereinbar seien. Er hat bemerkt, auch im Rahmen des Einheitsmarkts blieben etliche Unterschiede unter anderem wegen der unterschiedlichen Steuersysteme und Abgabensätze in den verschiedenen Staaten für eine gewisse Zeit weiterhin beibehalten.
Sodann hat sich der Gerichtshof in seinem Urteil vom 30. Oktober 1974 in der Rechtssache 190/73 (Van Haaster, Slg. 1974, 23) mit innerstaatlichen Maßnahmen befaßt, die die Produktion auf einem einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Sektor beschränkten; er hat sie als unzulässig angesehen, nicht weil es sich um einseitige Interventionsmaßnahmen auf einem derartigen Sektor handelte, sondern wegen ihrer Tragweite und ihrer Wirkungen in bezug auf die damals in Rede stehende besondere Gemeinschaftsregelung.
Ähnlich hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 23. Januar 1975 in der Rechtssache 51/74 (Van der Hulst's Zonen/Produktschap voor Siergewassen, Slg. 1975, 79), als er sich zur Verordnung Nr. 234/68 des Rates (die bereits in der Rechtssache 190/73 eine Rolle spielte und die auch in vorliegender Rechtssache einschlägig ist) äußerte, nicht von vornherein ausgeschlossen, daß die Mitgliedstaaten auf einem einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Sektor ergänzende Maßnahmen treffen können. Er hat aber klargestellt, daß sich die Mitgliedstaaten aller Maßnahmen zu enthalten haben, die von dieser Marktorganisation abweichen oder gegen sie verstoßen können. Bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der nationalen Maßnahme mit der Gemeinschaftsregelung seien „nicht nur deren ausdrückliche Bestimmungen, sondern auch ihr Sinn und Zweck zu beachten“ (Rdnr. 26 der Entscheidungsgründe). Es sei zu prüfen, „ob das Bestehen eines nationalen Interventionssystems … geeignet ist, Sinn und Zweck der Verordnung zu beeinträchtigen“ (Rdnr. 28 der Entscheidungsgründe).
Von nationalen Interventionsmaßnahmen für den Handel mit solchen Erzeugnissen, um die es auch im vorliegenden Verfahren geht, ist also nicht gesagt worden, daß sie per se unvereinbar seien mit der Existenz einer gemeinsamen Marktorganisation für den betreffenden Sektor.
Eine neuere Bestätigung dieser Rechtsprechung findet sich in den beiden Urteilen vom 26. Februar 1976 in der Rechtssache 65/75 und den verbundenen Rechtssachen 88 bis 90/75 (Tasca; Sadam/Interministeriellen Preisausschuß, Slg. 1976, 291 und 323), die sich mit einer nationalen Höchstpreisregelung für den Verkauf von Zucker befassen. Anstatt ein allgemeines und absolutes Verbot einseitiger Eingriffe der Staaten für die Bereiche aufzustellen, in denen eine gemeinsame Marktorganisation errichtet wurde — ein solches Verbot schien sich aus dem Urteil Galli zu ergeben —, hat der Gerichtshof in diesen jüngeren Entscheidungen die etwaige Unvereinbarkeit einer nationalen Höchstpreisregelung für den Verkauf eines unter eine gemeinsame Marktorganisation fallenden Erzeugnisses daran geknüpft, daß die nationale Regelung die Ziele und das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation gefährdet, was konkret festzustellen ist. Der Gerichtshof hat vor allem nicht die Ansicht vertreten, daß die Festsetzung eines Höchstverkaufspreises durch den Staat per se das ordnungsgemäße Funktionieren der im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation errichteten Preisregelung beeinträchtigt. Vielmehr hat er die Unvereinbarkeit von der Voraussetzung abhängig gemacht, daß der Staat die Höchstverkaufspreise so niedrig festsetzt, daß der Erzeuger praktisch nicht zum Interventionspreis verkaufen kann oder der Importeur mit Verlust importiert.
Auf der gleichen Linie liegt auch das Urteil vom 14. Juli 1976 in den verbundenen Rechtssachen 3, 4 und 6/76 (Kramer, Slg. 1976, 1279). Nach dieser Entscheidung hindert das Bestehen einer gemeinsamen Marktorganisation für bestimmte Erzeugnisse die Mitgliedstaaten nicht am Erlaß von Maßnahmen, die, auch wenn sie eine Beschränkung der Produktion dieser Erzeugnisse die Mitgliedstaaten nicht am Erlaß von Maßnahmen, die, auch wenn sie eine Beschränkung der Produktion dieser Erzeugnisse und des Handels mit ihnen darstellen, im Hinblick auf die Erreichung als schutzwürdig anerkannter Zwecke (zumindest solange die Gemeinschaft selbst noch keine Regelung getroffen hat) gerechtfertigt sind.
7.
Meiner Ansicht nach muß auf einem Sektor der Wirtschaft und der menschlichen Betätigung, der so empfindlich und komplex ist wie der der Landwirtschaft, jeder Dogmatismus und jeder Standpunkt vermieden werden, der von strengen und absoluten Voraussetzungen ausgeht und sich gerade deshalb gegenüber den schutzwürdigen Belangen als nachteilig erweist, von denen nicht angenommen werden kann, daß sie in einer Gemeinschaftsregelung, die noch im Entstehen ist (oder zumindest zu neu ist, um erschöpfend zu sein), alle berücksichtigt sind. Wir dürfen auch nicht vergessen, daß lange vor Gündung der EWG wegen der bekannten strukturellen Schwächen und Mängel der Agrarwirtschaft sowie wegen der auf diesem Sektor bestehenden besonders engen Verknüpfung zwischen Wirtschafts- und Sozialproblemen gewichtige Interventionsmaßnahmen im Agrarbereich von Seiten der Hoheitsträger vieler Staaten notwendig geworden waren.
Diese allgemeinen Überlegungen bestimmen mich dazu, der pragmatischen Tendenz der erwähnten jüngsten Rechtsprechung beizupflichten, die mir übrigens auch eher mit Geist und Buchstabe des Vertrages und des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts übereinzustimmen scheint.
Um die auf Artikel 2 Absatz 5 der PVS-Verordnung bezogene Frage des vorlegenden Gerichts zu beantworten, ist demnach gemäß dieser Rechtsprechung zu prüfen, ob eine nationale Regelung wie die in Rede stehende geeignet ist, die volle Wirksamkeit ausdrücklicher spezifischer Gemeinschaftsbstimmungen oder aber die Verfolgung ihrer Ziele (nach den im Urteil Van Haaster aufgestellten Kriterien) unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu beeinträchtigen.
Es steht fest, daß die fragliche nationale Regelung mit Sicherheit weder vom gemeinschaftsrechdichen Ausfuhrmindestpreissystem abweicht noch dessen Tragweite einschränkt, sondern im Gegenteil dessen Grundmerkmale auf andere gleichartige Erzeugnisse überträgt, die unter die mit Verordnung Nr. 234/68 des Rates errichtete gemeinsame Marktorganisation fallen.
Zu bedenken ist ferner, daß die VEBO 1975 die Ausdehnung der Mindestpreise nicht einfach in der Weise vorgenommen hat, daß auf die fraglichen Erzeugnisse die Preise angewandt wurden, die in den Gemeinschaftsverordnungen für die am meisten ähnlichen Erzeugnisse festgesetzt waren, sondern daß dabei wirtschafdiche Gesichtspunkte ausschlaggebend waren, die aus dem Verbot deutlich werden, diese Erzeugnisse zu einem niedrigeren als dem Einkaufspreis des Exporteurs zu verkaufen, oder — wenn der Exporteur zugleich der Erzeuger ist — aus dem Verbot, die Erzeugnisse zu einem niedrigeren als dem Marktpreis für Erzeugnisse gleicher Art, Sorte und Größe zu verkaufen.
Die Kommission hat dieses zusätzliche Preissystem, ohne es im einzelnen zu bewerten, mit der Begründung für rechtswidrig gehalten, daß eine Befugnis der Mitgliedstaaten zur Festsetzung von Ausfuhrmindestpreisen absolut zu verneinen sei. Sie hat vorgetragen, wenn einige Blumenzwiebeltypen nicht zu denen gerechnet worden seien, für die die gemeinschaftsrechtlichen Mindestpreise gälten, dann sei dies deshalb geschehen, weil die Festsetzung von Mindestpreisen nicht für erforderlich gehalten worden sei, um das reibungslose Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation zu gewährleisten. Mit anderen Worten, die Gemeinschaft habe sich für eine Politik entschieden, die auf der Freiheit des Warenverkehrs mit diesen Erzeugnissen beruhe. So gesehen stelle es eine Änderung der Tragweite einer Gemeinschaftshandlung dar, wenn ein Mitgliedstaat einseitig eine Mindestpreisregelung für nicht in den Gemeinschaftsverordnungen genannte Blumenzwiebeltypen erlasse.
Sicher hat der Gerichtshof den Mitgliedstaaten das Verbot auferlegt, Maßnahmen zu erlassen, die die Tragweite von Gemeinschaftsverordnungen ändern, dies aber in Fällen, in denen sich die staatliche Regelung auf die Anwendung von Gemeinschaftsnormen mit bestimmtem Inhalt auswirkte. Die Urteile in den Rechtssachen Bollmann und Krohn habe ich bereits erwähnt; es läßt sich aber auch die Entscheidung vom 11. Februar 1971 in der Rechtssache 39/70 (Fleischkontor/Hauptzollamt Hamburg, Slg. 1971, 49) anführen, denn in jener Sache ging es um innerstaatliche Rechtsvorschriften, die die Anwendung einer Gemeinschaftsregelung über die Abschöpfungsaussetzung auf die Importeure von zusätzlichen Voraussetzungen abhängig machten, die in der Gemeinschaftsregelung nicht verlangt wurden, ja sogar unvereinbar mit den gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen waren. In diesem Zusammenhang gewinnt die Feststellung des Gerichtshofes ihre richtige Bedeutung, daß „um der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts willen … der Rückgriff auf innerstaatliche Rechtsvorschriften nur in dem zum Vollzug der Verordnung notwendigen Umfang zulässig [ist]“. In unserem Fall dagegen wirkt sich die innerstaatliche Regelung in einem Bereich aus, den die Rechtsetzungsorgane der Gemeinschaft in Ansehung der Preise nicht geregelt haben.
Nach der vorhin untersuchten jüngsten Rechtsprechung des Gerichtshofes muß sich die etwaige Unvereinbarkeit der innerstaatlichen Maßnahme mit dem Gemeinschaftsrecht aus einem Verstoß entweder gegen eine spezifische Vorschrift oder gegen ein charakteristisches Ziel der in Betracht kommenden Verordnung ergeben. Es genügt nicht, sich allgemein auf einen liberalistischen Standpunkt zu stellen, wonach unabhängig von den Besonderheiten, Erfordernissen und Zielen der betreffenden gemeinsamen Marktorganisation all das, was die Rechtsetzungsorgane der Gemeinschaft im Rahmen dieser Marktorganisation nicht geregelt haben, auch nicht vom innerstaatlichen Gesetzgeber geregelt werden darf. Dieser Standpunkt würde uns zu der strengen Auffassung zurückführen, die anscheinend im Urteil Galli zum Ausdruck kam, die dann aber, wie sich gezeigt hat, in den späteren Entscheidungen korrigiert worden ist.
8.
Stellt sich somit heraus, daß der Inhalt des Artikels 2 Absatz 5 der VEBO 1975 wegen der darin aufgestellten Kriterien für die Festlegung der Mindestpreise nicht gegen spezifische Gemeinschaftsbestimmungen oder die objektiven Funktionsvoraussetzungen und Ziele der gemeinsamen Marktorganisation für lebende Pflanzen und Waren des Blumenhandels verstößt, ist es vertretbar, diesen Artikel für vereinbar mit der Gemeinschaftsregelung zu halten.
Mir scheint, es läßt sich aus keiner Bestimmung der Gemeinschaftsverordnungen des fraglichen Sektors herleiten, daß bei Erzeugnissen, für die keine Mindestpreise bestimmt sind, jede Festsetzung derartiger Preise durch die nationalen Stellen zu unterbleiben hat.
Ich sehe auch nicht, inwiefern ein staatlicher Eingriff von der Art des hier in Rede stehenden die Verfolgung der eigentlichen Ziele der fraglichen gemeinsamen Marktorganisation beeinträchtigen kann. Die Grundverordnung Nr. 234/68 des Rates hat die Festsetzung von Mindestpreisen bei der Ausfuhr von lebenden Pflanzen und Waren des Blumenhandels vorgesehen, um die Preise für den Handel mit dritten Ländern im Interesse der Beibehaltung und Steigerung der Ausfuhr nach diesen Ländern zu stabilisieren (fünfte Begründungserwägung). Die Gemeinschaftstexte erklären nicht, warum für einige Erzeugnisse keine Gemeinschaftsmindestpreise festgesetzt wurden, obgleich sie unter die mit der genannten Verordnung errichtete gemeinsame Marktorganisation fallen. Die Kommission hat keinen sachlichen Grund für diesen Ausschluß angegeben. Es ist gut möglich, daß dieser nur auf die verhältnismäßig geringere Bedeutung der erwähnten Erzeugnisse zurückzuführen ist.
Es bleibt zu prüfen, ob die zur Erörterung stehende innerstaatliche Regelung nicht von Kriterien ausgeht, die aus der Sicht der Gemeinschaft unzulässig sind.
Das Verbot für den Exporteur, zu einem niedrigeren als dem Einkaufspreis zu verkaufen, steht offenbar völlig im Einklang mit den Zielen der Verordnung Nr. 234/68, „die Handelsbeziehungen auf der Grundlage eines lauteren Wettbewerbs [zu erleichtern]“ (dritte Begründungserwägung) und die Preise für den Handel mit dritten Ländern zu stabilisieren (bereits erwähnte fünfte Begründungserwägung).
Das andere Kriterium für die Bestimmung des Mindestpreises, das dann gilt, wenn der Exporteur mit Erzeugnissen aus eigenem Anbau handelt, ist, wie gesagt, der Marktpreis für das nach Art, Sorte und Größe entsprechende Erzeugnis. Auch dieses Kriterium scheint geeignet, den Erfordernissen zu genügen, die das erste Kriterium erfüllt: Es handelt sich auch hier darum, einen unlauteren Wettbewerb zwischen den Exporteuren oder Erzeugern zu verhindern und eine gewisse Stabilisierung der Preise im Handel mit dritten Ländern zu gewährleisten.
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens beklagt sich zwar darüber, daß sie gezwungen sei, zu einem Mindestpreis zu verkaufen, der um 40 % höher sei als der Einkaufspreis. Da jede Behandlung der Ware ihrerseits unterbleibe, sei dieser zusätzliche Prozentsatz „für Unkosten und Gewinn“ zu hoch.
Ich bin aber nicht der Auffassung, daß der Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens die innerstaatliche Regelung so eingehend und gründlich prüfen muß, daß er alle Bewertungen vornehmen kann, die für die Feststellung erforderlich sind, ob die Regelung der wirtschaftlichen Realität entspricht oder nicht.
9.
Aufgrund der dargelegten Erwägungen schlage ich Ihnen vor, die Ihnen am 17. Juni 1976 vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven vorgelegte Vorabentscheidungsfrage wie folgt zu beantworten:
1.
Die den Gemeinschaftsverordnungen durch Artikel 189 EWG-Vertrag verliehene unmittelbare Geltung und die den Mitgliedstaaten durch Artikel 5 des Vertrages auferlegten Verpflichtungen verbieten es, daß die innerstaatlichen Stellen Rechtsetzungsakte, die ganz oder teilweise Bestimmungen der genannten Verordnungen wiedergeben, oder Vorschriften erlassen, die die Möglichkeit eröffnen, von den wiedergegebenen Gemeinschaftsbestimmungen abzuweichen.
2.
Soweit das Gemeinschaftsrecht nicht selbst dafür Vorsorge trifft, daß für den Fall seiner Nichtbeachtung Strafsanktionen geschaffen werden, erlaubt es den Mitgliedstaaten, entweder unmittelbar oder über die hierzu ermächtigten innerstaatlichen Stellen derartige Sanktionen für den Fall der Verletzung von Gemeinschaftsbestimmungen vorzusehen.
3.
Weder die Verordnung (EWG) Nr. 234/68 des Rates oder die Verordnungen (EWG) Nrn. 1767/68 und 369/75 der Kommission noch andere gemeinschaftsrechtliche Vorschriften verbieten es, auf dem Sektor der in der Verordnung (EWG) Nr. 1767/68 genannten Erzeugnisse Mindestpreise bei der Ausfuhr nach dritten Ländern für Erzeugnisse festzusetzen, auf die die von der Kommission mit Verordnung (EWG) Nr. 369/75 bestimmten Mindestpreise nicht anwendbar sind.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.