DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
26 de outubro de 2023 (*)
«Ação por omissão — Direito institucional — Aplicação integral das disposições do acervo de Schengen na Roménia — Dever de adotar uma decisão em conformidade com o artigo 4.o do Protocolo relativo às condições e regras de admissão da República da Bulgária e da Roménia à União — Qualidade de autor privilegiado — Ação manifestamente desprovida de fundamento jurídico»
No processo T‑244/23,
Eugen Tomac, residente em Bruxelas (Bélgica), representado por R. Duta, advogado,
demandante,
contra
Conselho da União Europeia,
demandado,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto por: R. da Silva Passos (relator), presidente, S. Gervasoni e I. Reine, juízes,
secretário: V. Di Bucci,
profere o presente
Despacho
1        Com a sua ação proposta nos termos do artigo 265.o TFUE, o demandante, Eugen Tomac, vem requerer que o Tribunal Geral se digne, em substância, por um lado, declarar que o Conselho da União Europeia se absteve ilegalmente de realizar diligências para decidir da aplicação integral das disposições do acervo de Schengen na Roménia e, por outro, reconhecer‑lhe a qualidade de autor privilegiado e, por conseguinte, todos os direitos processuais inerentes a esta qualidade.
Antecedentes do litígio
2        O acervo de Schengen, a que se refere o artigo 1.o, que remete para o anexo A, da Decisão 1999/435/CE do Conselho, de 20 de maio de 1999, relativa à definição do acervo de Schengen com vista a determinar, nos termos das disposições pertinentes do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do Tratado da União Europeia, o fundamento jurídico de cada uma das disposições ou decisões que o constituem (JO 1999, L 176, p. 1), é um quadro normativo que visa a supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns nos Estados‑Membros do Espaço Schengen.
3        O Tratado de Amesterdão determinou a anexação do Protocolo que integra o acervo de Schengen no âmbito da União Europeia ao Tratado UE e ao Tratado CE (JO 1997, C 340, p. 93). Posteriormente, o Protocolo (n.o 19) relativo ao acervo de Schengen integrado no âmbito da União Europeia, anexo ao Tratado UE (JO 2008, C 115, p. 290), foi anexado ao Tratado de Lisboa (JO 2010, C 83, p. 290).
4        Particularmente, no que diz respeito à Roménia, o artigo 4.o, n.os 1 e 2, do Protocolo relativo às condições e regras de admissão da República da Bulgária e da Roménia à União Europeia (JO 2005, L 157, p. 29; a seguir «Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União»), do Ato relativo às condições de adesão da República da Bulgária e da Roménia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 2005, L 157, p. 203), prevê:
«1. As disposições do acervo de Schengen, integrado no âmbito da União Europeia […], e os atos nele baseados ou de algum modo com ele relacionados, enumerados no [a]nexo II, bem como quaisquer outros atos adotados antes da data da adesão, vinculam a [República da] Bulgária e a Roménia e são aplicáveis nesses Estados a partir da data da adesão.
2. As disposições do acervo de Schengen integrado no âmbito da União Europeia e os atos nele baseados ou de algum modo com ele relacionados não referidos no n.o 1, embora vinculem a [República da] Bulgária e a Roménia a partir da data da adesão, só são aplicáveis em cada um desses Estados por força de uma decisão do Conselho para o efeito, após verificação, segundo os procedimentos de avaliação de Schengen aplicáveis, do cumprimento nesse Estado das condições necessárias à aplicação de todas as partes do acervo em causa.
O Conselho toma a sua decisão, após consulta ao Parlamento Europeu, deliberando por unanimidade dos membros que representam os Governos dos Estados‐Membros relativamente aos quais as disposições referidas no presente número já tenham entrado em vigor e do representante do Governo do Estado‑Membro relativamente ao qual essas disposições devam entrar em vigor. […]»
5        Na sequência da sua adesão à União, em 1 de janeiro de 2007, a Roménia levou a cabo, entre 2009 e 2011, uma série de diligências no âmbito dos procedimentos de avaliação de Schengen, a fim de cumprir os critérios necessários para a aplicação integral das disposições do acervo de Schengen.
6        Em 29 de setembro de 2010 e em 8 de julho de 2011, a Presidência do Conselho elaborou, tendo posteriormente alterado, um primeiro projeto de decisão do Conselho sobre a aplicação integral das disposições do acervo de Schengen na República da Bulgária e na Roménia, a saber, o Projeto n.o 14142/10, atualmente Projeto n.o 14142/1/10 (a seguir «Projeto n.o 14142/10»).
7        Através da Resolução de 8 de junho de 2011 sobre o projeto n.o 14142/10 (JO 2012, CE 380, p. 160), o Parlamento Europeu pronunciou‑se a favor deste projeto.
8        Nas suas Observações, de 9 de junho de 2011, sobre a conclusão do processo de avaliação do estado de preparação da Roménia para implementar todas as disposições do acervo de Schengen (9166/3/11 REV 3), a formação «Avaliação Schengen» do Grupo para as «Questões de Schengen» do Conselho tomou conta da conclusão dos procedimentos de avaliação de Schengen relativamente à Roménia. Ao verificar que a Roménia preenchia as condições em todos os domínios do acervo de Schengen, concluiu que o Conselho podia tomar a decisão a que se refere o artigo 4.o, n.o 2, do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União.
9        Embora tivesse sido acordado, em 24 de junho de 2011, que a decisão sobre a adesão da Roménia ao Espaço Schengen deveria ser tomada, o mais tardar, em setembro de 2011, o Conselho adiou a votação sobre a adoção desta decisão numa reunião de 22 de setembro de 2011.
10      Através da Resolução de 13 de outubro de 2011 sobre a adesão da Bulgária e da Roménia ao espaço Schengen (JO 2013, 94, p. 13), o Parlamento reiterou o seu apoio à adesão da Roménia ao Espaço Schengen. Convidou o Conselho a tomar as medidas necessárias para o efeito.
11      O Projeto n.o 14302/3/11 de decisão do Conselho, de 7 de dezembro de 2011, elaborado pela Presidência do Conselho, não foi objeto de votação no Conselho numa reunião de 9 de dezembro de 2011.
12      Através da Resolução, de 11 de dezembro de 2018, sobre a aplicação integral das disposições do acervo de Schengen na Bulgária e na Roménia: supressão dos controlos nas fronteiras terrestres, marítimas e aéreas internas (JO 2020, C 388, p. 18), o Parlamento convidou o Conselho, por um lado, a apresentar um novo projeto de decisão sobre a aplicação integral das disposições do acervo de Schengen na Roménia, com base no Projeto n.o 14142/10, o mais rapidamente possível e, por outro, através de um ato jurídico único, a tomar uma decisão imediata com vista à supressão dos controlos nas fronteiras internas.
13      Em seguida, a Comissão Europeia confirmou que a Roménia preenchia as condições necessárias para que as disposições do acervo de Schengen fossem consideradas aplicáveis neste Estado e convidou o Conselho a adotar as medidas necessárias para o efeito através de uma primeira Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 2 de junho de 2021, intitulada «Estratégia para um espaço Schengen plenamente funcional e resiliente» [COM(2021) 277 final] e, posteriormente, de uma segunda Comunicação ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 24 de maio de 2022, intitulada «Relatório sobre o estado de Schengen de 2022» [COM(2022) 0301 final].
14      Através da Resolução, de 18 de outubro de 2022, sobre a adesão da Roménia e da Bulgária ao espaço Schengen (JO 2023, C 149, p. 11), o Parlamento voltou a solicitar ao Conselho que tomasse todas as medidas necessárias para adotar uma decisão sobre a plena aplicação das disposições do acervo de Schengen na Roménia até final de 2022.
15      Um relatório de peritos de 21 de outubro de 2022, elaborado, sob a égide da Comissão, no contexto de uma missão de inquérito voluntária na Bulgária e na Roménia sobre a aplicação do acervo de Schengen e a sua evolução desde 2011 (13906/22), confirmou as conclusões dos procedimentos de avaliação finalizados em 2011. Este relatório referia ainda que a Roménia tinha implementado o acervo e os seus instrumentos, além de ter reforçado a sua aplicação em todos os domínios. Através da Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 16 de novembro de 2022, intitulada «Reforçar Schengen com a plena participação da Bulgária, da Roménia e da Croácia no espaço sem controlos nas fronteiras internas» [COM(2022) 636 final], a Comissão reiterou o seu convite ao Conselho para admitir a adesão da Roménia ao Espaço Schengen.
16      Em 29 de novembro de 2022, a Presidência do Conselho elaborou o Projeto n.o 15218/22 de decisão do Conselho sobre a aplicação integral das disposições do acervo de Schengen na Bulgária e na Roménia (a seguir «Projeto n.o 15218/22»), com base no artigo 4.o, n.o 2, do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União.
17      Em 8 de dezembro de 2022, a formação «Justiça e Assuntos Internos» (JAI) do Conselho reuniu‑se para deliberar, no âmbito da governação política do Espaço Schengen (isto é, do Conselho Schengen) e das atividades não legislativas, sobre o Projeto n.o 15218/22 incluído no ponto 3, alínea a), da ordem do dia da reunião, que previa a possibilidade de ser solicitada uma votação para efeitos de uma eventual adoção. O Projeto n.o 15218/22 não foi adotado nessa reunião por não ter existido unanimidade entre os representantes dos Governos dos Estados‑Membros.
18      O demandante é um deputado europeu de nacionalidade romena.
19      Por correio eletrónico de 15 de dezembro de 2022, o demandante perguntou à diretora‑geral da JAI do Secretariado‑Geral do Conselho se lhe poderia comunicar os resultados da votação sobre a aplicação integral do acervo de Schengen na Roménia, incluída na ordem do dia da reunião do Conselho de 8 de dezembro de 2022, e a ata dessa reunião ou o respetivo relatório.
20      Por correio eletrónico de 16 de dezembro de 2022, a diretora‑geral da JAI do Secretariado‑Geral do Conselho respondeu ao demandante que o Projeto n.o 15218/22 não tinha sido efetivamente adotado nessa reunião e que, por força dos artigos 8.o e 9.o do Regulamento Interno do Conselho, os resultados das votações não eram divulgados por estarem em causa deliberações sobre um ato não legislativo não acessíveis ao público. Acrescentou que a ata relativa a este procedimento também não era divulgada.
21      Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de fevereiro de 2023, o demandante interpôs um recurso de anulação, com fundamento no artigo 263.o TFUE, da «Decisão» do Conselho, de 8 de dezembro de 2022, de não adotar o Projeto n.o 15218/22. Este recurso foi registado sob o número de processo T‑48/23.
22      Por carta de 6 de fevereiro de 2023, o demandante enviou a um ministro, membro da formação JAI do Conselho, um convite a agir dirigido ao Conselho, com fundamento no artigo 265.o, segundo parágrafo, TFUE, a fim de decidir da aplicação integral das disposições do acervo de Schengen na Roménia, em aplicação do artigo 4.o, n.o 2, do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União. Em apoio deste pedido, descreveu, em substância, os antecedentes do litígio e os argumentos que tinha apresentado em apoio do seu recurso de anulação no âmbito do processo T‑48/23. Invocou, a este respeito, designadamente, a violação dos princípios da igualdade, da não discriminação e da cooperação leal entre os Estados‑Membros. Acrescentou ainda que, «uma vez que [ficou] assente que a Roménia preenche as condições do procedimento de avaliação, a sua integração não pode ser recusada com base na oposição injustificada de um […] Estado‑Membro» e que o Conselho «d[everia] ignorar uma oposição manifestamente injustificada, em particular, na aceção do artigo 4.o do Protocolo [ao Ato] de Adesão da Roménia à União».
23      Por carta de 13 de abril de 2023, o diretor‑geral encarregado da política geral e institucional (GIP) do Conselho respondeu ao demandante. Recordou‑lhe o requisito de unanimidade previsto no artigo 4.o, n.o 2, do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União, cujo cumprimento é necessário para efeitos de adoção de uma decisão na aceção deste artigo. Referiu, em seguida, que o Projeto n.o 15218/22 não tinha recebido o apoio unânime dos representantes dos Estados‑Membros em causa nas reuniões de 8 e 9 de dezembro de 2022 e que, por este motivo, as negociações sobre a aplicação integral das disposições do acervo de Schengen na Roménia prosseguiam, a fim de alcançar a unanimidade exigida pelo Ato de Adesão da Roménia à União.
Pedidos do demandante
24      O demandante conclui pedindo, em substância, que o Tribunal Geral se digne:
–        declarar que o Conselho se absteve ilicitamente de realizar todas as diligências no sentido de decidir da aplicação integral das disposições do acervo de Schengen na Roménia, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União;
–        reconhecer‑lhe a qualidade de autor privilegiado e, por conseguinte, todos os direitos processuais inerentes a esta qualidade;
–        condenar o Conselho nas despesas.
Questão de direito
25      Nos termos do artigo 126.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, se uma ação for manifestamente desprovida de fundamento jurídico, o Tribunal pode, a todo o tempo, decidir pronunciar‑se por despacho fundamentado, pondo assim termo à instância.
26      No caso em apreço, o Tribunal Geral considera‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos e decide, em aplicação deste artigo, pronunciar‑se pondo termo à instância.
27      Nos termos do artigo 265.o TFUE:
«Se, em violação dos Tratados, [uma instituição, um órgão ou um organismo da União] se abstiverem de pronunciar‑se, os Estados‑Membros e as outras instituições da União podem recorrer ao Tribunal de Justiça da União Europeia para que declare verificada essa violação. […]
[A ação por omissão] só é admissível se a instituição, o órgão ou o organismo em causa tiver sido previamente convidado a agir. Se, decorrido um prazo de dois meses a contar da data do convite, a instituição, o órgão ou o organismo não tiver tomado posição, o recurso pode ser introduzido dentro de novo prazo de dois meses.
Qualquer pessoa singular ou coletiva pode recorrer ao Tribunal, nos termos dos parágrafos anteriores, para acusar uma das instituições, órgãos ou organismos da União de não lhe ter dirigido um ato que não seja recomendação ou parecer».
28      Importa recordar, antes de mais, que, de acordo com a jurisprudência, a ação por omissão está subordinada à existência de um dever de agir que impende sobre a instituição em causa, que faz com que a abstenção alegada seja contrária ao Tratado (Despachos de 6 de julho de 1998, Goldstein/Comissão, T‑286/97, EU:T:1998:150, n.o 24, e de 6 de setembro de 2011, Mugraby/Conselho e Comissão, T‑292/09, não publicado, EU:T:2011:418, n.o 34), e que uma pessoa singular ou coletiva só pode recorrer ao juiz da União nos termos do artigo 265.o, terceiro parágrafo, TFUE, para obter a declaração de que uma instituição, um órgão ou um organismo da União se absteve, em violação do Tratado, de adotar um ato, que não é uma recomendação ou um parecer, do qual é potencial destinatária ou que pode impugnar através de um recurso de anulação (Despacho de 27 de novembro de 2012, H‑Holding/Parlamento, T‑672/11, não publicado, EU:T:2012:628, n.o 16).
29      Assim, para se pronunciar sobre o mérito do pedido de declaração de omissão, compete ao Tribunal Geral verificar se, no momento em que o convite a agir foi dirigido à instituição, ao órgão ou ao organismo em causa na aceção do artigo 265.o, segundo parágrafo, TFUE, recaía sobre esta instituição, órgão ou organismo um dever de agir no sentido preconizado pelo demandante no convite a agir (v., neste sentido, Despacho de 17 de julho de 2020, Wagenknecht/Conselho Europeu, T‑715/19, EU:T:2020:340, n.o 34 e jurisprudência referida).
30      A este título, no caso em apreço, há que salientar que o artigo 4.o do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União não fixa nenhum prazo no termo do qual a decisão do Conselho a que se refere este artigo deva ser tomada ou se deva considerar tomada (v. n.o 4, supra).
31      Além disso, resulta da economia do referido artigo e, especialmente, da votação nele prevista, bem como do requisito de unanimidade que estabelece, que os representantes dos Governos dos Estados‑Membros em causa não são obrigados a adotar em todas as circunstâncias uma decisão na aceção dessa disposição, mas que, a este título, dispõem, pelo contrário, de um poder de apreciação discricionário que exclui o direito de os particulares lhes exigirem, e, nessa medida, ao Conselho, que tomem uma posição num determinado sentido quando das deliberações sobre um projeto de decisão [v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 14 de fevereiro de 1989, Star Fruit/Comissão, 247/87, EU:C:1989:58, n.o 11, e de 5 de setembro de 2023, Parlamento/Comissão (Isenção de visto para os nacionais dos Estados Unidos), C‑137/21, EU:C:2023:625, n.os 57 a 62].
32      A este respeito, importa sublinhar que o diretor‑geral encarregado da GIP do Conselho comunicou, com razão, ao demandante, em resposta ao seu convite a agir de 6 de fevereiro de 2023, que não podia ser dado seguimento ao seu pedido relativo à adoção de uma decisão sobre a aplicação integral das disposições do acervo de Schengen na Roménia sem atender à votação que determinou a não adoção do Projeto n.o 15218/22, posto que o Conselho não pode licitamente ignorar que não houve unanimidade entre os representantes dos Estados‑Membros em causa, sob pena de, caso contrário, violar os requisitos estabelecidos no artigo 4.o, n.o 2, do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União. Assim, esta razão justifica a não adoção de uma decisão no respeito desses requisitos e, por conseguinte, a prossecução das negociações a este respeito (v. n.o 23, supra).
33      Consequentemente, há que concluir que, quando o demandante dirigiu o convite a agir ao Conselho, não impendia sobre esta instituição nenhum dever de adotar uma decisão ao abrigo do artigo 4.o do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União. Pelo contrário, cabia ao Conselho agir no respeito do requisito de unanimidade expressamente previsto no artigo 4.o do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União.
34      Além disso, convém realçar que, atendendo à elaboração, pela Presidência do Conselho, dos Projetos n.os 14142/10, 14302/3/11 e 15218/22, o Conselho não se absteve, no âmbito das suas competências, de agir no sentido de realizar, antes da propositura da ação, todas as diligências necessárias à adoção de uma decisão na aceção do artigo 4.o
do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União, conforme foi posteriormente requerido, em substância, pelo demandante.
35      Por conseguinte, é claro que, ao recusar dar seguimento ao convite a agir formulado pelo recorrente, e independentemente da questão de saber se a oposição de um Estado‑Membro à adoção do projeto em causa é suscetível de violar o princípio da cooperação leal entre Estados‑Membros, o Conselho, de qualquer modo, não se absteve ilicitamente de agir ao abrigo do artigo 4.o do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União, que faz parte do direito primário nos mesmos termos que os Tratados.
36      Daqui resulta que, no caso em apreço, o Conselho não se absteve ilegalmente de decidir na aceção do artigo 265.o TFUE. Assim, há que concluir que o primeiro pedido que visa, em substância, a declaração de omissão do Conselho à luz dos seus deveres que decorrem do artigo 4.o, n.o 2, do Protocolo ao Ato de Adesão da Roménia à União deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
37      Por outro lado, quanto ao segundo pedido, mediante o qual o demandante vem requerer, em substância, que lhe seja reconhecida a qualidade de autor privilegiado e, por conseguinte, todos os direitos processuais inerentes a esta qualidade, importa sublinhar que, em conformidade com o artigo 263.o, segundo parágrafo, TFUE, a qualidade de autor privilegiado é reconhecida exclusivamente a um Estado‑Membro, ao Parlamento, ao Conselho ou à Comissão. Dadas as circunstâncias, esta qualidade não pode ser concedida, no presente caso, ao demandante.
38      Por conseguinte, o segundo pedido também deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
39      Tendo em conta todas as considerações que precedem, a ação deve ser julgada integralmente improcedente por ser manifestamente desprovida de fundamento jurídico, sem que seja necessário notificá‑la ao Conselho.
Quanto às despesas
40      Tendo o presente despacho sido proferido antes da notificação da petição inicial ao Conselho e antes que este pudesse incorrer em despesas, basta decidir que o demandante suportará as suas próprias despesas, em conformidade com o artigo 133.o do Regulamento de Processo.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1)      A ação é julgada improcedente por ser manifestamente desprovida de fundamento jurídico.
2)      Eugen Tomac suportará as suas próprias despesas.
Feito no Luxemburgo, em 26 de outubro de 2023.
O Secretário
O Presidente
V. Di Bucci
R. da Silva Passos
*      Língua do processo: francês.