62023CJ0544_RES
Sag C-544/23
T.T. og BAJI Trans, s.r. o.
mod
Národný inšpektorát práce
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Najvyšší správny súd Slovenskej republiky)
Domstolens dom (Store Afdeling) af 1. august 2025
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EØF) nr. 3821/85 og (EU) nr. 165/2014 – forpligtelse til periodisk kontrol af takografer – undtagelse – artikel 49, stk. 1, sidste punktum, og artikel 51, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af den mildere straffebestemmelse – administrative sanktioner af strafferetlig karakter – kassationsanke – ny lov, der er trådt i kraft efter den appellerede dom – begrebet »endelig domfældelse««
Grundrettigheder – chartret om grundlæggende rettigheder – anvendelsesområde – gennemførelse af EU-retten – national lovgivning med tilknytning til EU-retten – lovgivning, der sanktionerer tilsidesættelse af EU-retlige bestemmelser – pålæggelse af en administrativ sanktion som følge af nævnte tilsidesættelse – vedtagelse af foranstaltninger inden for rammerne af en skønsbeføjelse vedrørende en ordning, der er fastsat ved en EU-retsakt – den pågældende retsakt udgør en gennemførelse af EU-retten
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 51, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 561/2006, art. 13, stk. 1, nr. 165/2014 og 2020/1054; Rådets forordning nr. 3821/85)
(jf. præmis 50-58 og domskonkl. 1)
Grundrettigheder – chartret om grundlæggende rettigheder – princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel – anvendelsesområde – kriterier for bedømmelse af den strafferetlige karakter – retlig kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, lovovertrædelsens art og strengheden af den sanktion, der pålægges – retsforfølgning eller sanktioner, der ikke kvalificeres som strafferetlige i national ret, men som skal anses for sådanne på grundlag af de to øvrige kriterier – omfattet – vurdering af foranstaltningens repressive formål – foranstaltning, der ligeledes forfølger et præventivt formål – ingen betydning – strengheden af den sanktion, som pålægges – vurdering i forhold til den maksimale straf
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 49, stk. 1)
(jf. præmis 63-79)
Grundrettigheder – chartret om grundlæggende rettigheder – princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel – princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af den mildeste straf – anvendelse på en administrativ sanktion af strafferetlig karakter – den pågældende sanktion pålagt på grundlag af en bestemmelse, der er ændret i en fordelagtig retning for den sanktionerede person efter vedtagelsen af sanktionen – lovlighed – betingelser
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 49, stk. 1)
(jf. præmis 81-94 og domskonkl. 2)
Grundrettigheder – chartret om grundlæggende rettigheder – princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel – princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af den mildeste straf – retsafgørelse, hvorved der ikke gives medhold i et søgsmål til prøvelse af en administrativ bøde af strafferetlig karakter, som er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde – kassationsanke – national lovgivning, der er gunstigere for den domfældte person, og som er trådt i kraft efter afsigelsen af den anfægtede retsafgørelse – obligatorisk anvendelse for appeldomstolen – den appellerede afgørelse anses for endelig i henhold til national ret – ingen betydning
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 49, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2020/1054)
(jf. præmis 96-114 og domskonkl. 3)
Resumé
Efter at være blevet forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste domstol i forvaltningsretlige sager) præciserede Domstolen (Store Afdeling) rækkevidden af princippet om tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior), der er fastsat i artikel 49, stk. 1, sidste punktum, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), ved den retslige prøvelse af en administrativ sanktion i forbindelse med en kassationsanke.
Ved en administrative afgørelse truffet i december 2016 blev T.T. fundet skyldig i en overtrædelse bestående i at have ført et køretøj beregnet til transport af beton og tilhørende BAJI Trans, hvis takograf (
1
) ikke havde været genstand for en gyldig periodisk kontrol. T.T. blev derfor pålagt at betale en bøde på 200 EUR.
Da det nationale arbejdstilsyn ikke gav medhold i sidstnævntes klage over denne afgørelse, anlagde T.T. og Baji Trans sag ved Krajský súd v Bratislave (den regionale ret i Bratislava, Slovakiet) til prøvelse af disse afgørelser.
Denne retsinstans gav ikke medhold i deres søgsmål, idet den bl.a. anførte, at pligten til at anvende en takograf i alle køretøjer til vejtransport var foreskrevet ved forordning nr. 3821/85 (
2
) og ved den nationale lovgivning med forbehold for de undtagelser, der er nævnt i forordning nr. 561/2006 (
3
). Disse undtagelser omfattede imidlertid ikke køretøjer til transport af beton.
Parterne iværksatte efterfølgende iværksatte kassationsanke til prøvelse af denne afgørelse, idet de fremhævede, at forordning nr. 561/2006 var blevet ændret ved forordning 2020/1054 (
4
). Denne ændring, der fandt sted efter iværksættelsen af deres kassationsanke, havde til følge, at de forhold, der var blevet begået af T.T., ikke længere var ulovlige, idet Den Slovakiske Republik havde anvendt den beføjelse, der følger af denne ændring, til at fritage køretøjer til transport af beton for forpligtelsen til at være udstyret med en takograf.
Den forelæggende ret, for hvilken denne ankesag verserer, besluttede at anmode Domstolen om at oplyse, om princippet om lex mitior skal anvendes af en kassationsdomstol, der træffer afgørelse i en sag til prøvelse af en administrativ sanktion, når en mere lempelig bestemmelse er trådt i kraft efter den afgørelse, som er truffet af den forvaltningsdomstol i lavere instans, der har taget stilling til realiteten, og som er blevet endelig i henhold til national ret og genstand for kassationsanke.
Domstolens bemærkninger
For det første udtalte Domstolen, at en medlemsstat gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, og at denne bestemmelse derfor finder anvendelse, dels når den i overensstemmelse med forordningen om kontrolapparatet (
5
) og forordning nr. 165/2014 (
6
) pålægger føreren af et køretøj en administrativ sanktion som følge af sidstnævntes tilsidesættelse af forpligtelser, der er pålagt ved disse forordninger. Dels er dette ligeledes tilfældet, når medlemsstaten efterfølgende anvender den beføjelse, som den er tillagt ved sidstnævnte forordning (
7
), til at fritage visse køretøjer til vejtransport fra at skulle overholde sådanne forpligtelser.
På datoen for den af T.T. begåede overtrædelse krævede såvel forordningen om kontrolapparatet som forordningen om takografer således uden mulighed for undtagelse, at køretøjer som det i hovedsagen omhandlede skulle være udstyret med en takograf, og at denne takograf skulle kontrolleres med jævne mellemrum. Disse to forordninger forpligtede i øvrigt medlemsstaterne til at sanktionere overtrædelser af forordningernes bestemmelser (
8
). De slovakiske myndigheder gennemførte således EU-retten ved at vedtage en national lovgivning, der pålagde en pligt til at anvende en takograf i alle køretøjer til vejtransport, og idet de pålagde T.T. en administrativ sanktion for ikke at have overholdt forpligtelsen til periodisk kontrol af den takograf, som hans køretøj skulle være forsynet med.
Domstolen anførte i øvrigt, at tvisten i hovedsagen nærmere bestemt vedrørte muligheden for at pålægge T.T. sanktioner for at have begået den omhandlede overtrædelse inden ikrafttrædelsen af forordning 2020/1054, selv om køretøjer til transport af færdigblandet beton i henhold til denne forordning, sammenholdt med ovennævnte nationale lovgivning nu i henhold til slovakisk ret er fritaget for forpligtelsen til at være udstyret med en takograf. En sådan ændring af den relevante nationale lovgivning, som er en udøvelse af en skønsbeføjelse, som er en integrerende del af den ordning, der er fastsat ved en EU-retsakt, udgør ligeledes en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1.
For det andet fastslog Domstolen, at chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, kan finde anvendelse på en administrativ sanktion af strafferetlig karakter, der er blevet pålagt på grundlag af en regel, som efter vedtagelsen af denne sanktion er blevet ændret på en måde, der er gunstigere for den sanktionerede person, for så vidt som denne ændring afspejler et ændret standpunkt med hensyn til den strafferetlige kvalificering af de forhold, som denne person har begået, eller med hensyn til den straf, der skal anvendes.
For at nå til denne konklusion bemærkede Domstolen indledningsvis, at anvendelsen af denne bestemmelse forudsætter, at der har været successive regelsæt over tid, og afspejler en holdningsændring til gunst for lovovertrædelsens gerningsmand. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i øvrigt allerede fastslået, at artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (
9
) ikke garanterer, at en ændring af lovgivningen, der er gunstig for lovovertræderen, anvendes med tilbagevirkende kraft, hvis ændringen udelukkende skyldes en ændring af de faktiske omstændigheder, siden denne lovovertrædelse blev begået, og at den således er uden relevans for undersøgelsen af lovovertrædelsen som sådan.
I det foreliggende tilfælde blev T.T. pålagt en sanktion for at have ført et køretøj til levering af færdigblandet beton, hvis takograf ikke havde været genstand for en gyldig periodisk kontrol.
Det fremgår, at de EU-retlige regler om forpligtelsen til at udstyre visse køretøjer med en takograf og sikre regelmæssig kontrol heraf efter den af T.T. begåede overtrædelse blev ændret på en måde, som kunne være gunstig for T.T., hvis de slovakiske myndigheder i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i forordningen om takografer besluttede at fritage denne type køretøjer fra forpligtelsen til at være udstyret med et sådant apparat. Den slovakiske lovgiver har besluttet at anvende den beføjelse, der er fastsat i denne bestemmelse (
10
). En sådan ophævelse i slovakisk ret af forpligtelsen for køretøjer til transport af færdigblandet beton til at være udstyret med en takograf synes således at afspejle den slovakiske lovgivers ændrede holdning med hensyn til ønsket om at straffe forhold som dem, der foreholdes T.T.
Endelig bemærkede Domstolen, at idet chartrets artikel 49 indeholder de samme garantier som dem, der er fastsat i EMRK’s artikel 7, hvortil der skal tages hensyn som tærskel for minimumsbeskyttelse, sikrer de krav, som chartrets artikel 49, stk. 1, underlægger en eventuel anvendelse af princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse, henset til praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, et beskyttelsesniveau for dette princip, som ikke tilsidesætter det beskyttelsesniveau, der er sikret ved EMRK’s artikel 7, som fortolket af den sidstnævnte domstol.
For det sidste præciserede Domstolen, at i henhold til chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, er en ret, for hvilken der er iværksat kassationsanke til prøvelse af en retsafgørelse, hvorved der ikke blev givet medhold i et søgsmål anlagt til prøvelse af en administrativ bøde af strafferetlig karakter, som er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, i princippet forpligtet til at anvende en national lovgivning, der er gunstigere for den domfældte person, og som er trådt i kraft efter afsigelsen af denne retsafgørelse, uafhængigt af om en sådan afgørelse anses for at være endelig i henhold til national ret.
Vedrørende dette punkt bemærkede Domstolen for det første, at den regel om anvendelse med tilbagevirkende kraft af den mildere straffebestemmelse, der er indeholdt i denne bestemmelse, finder anvendelse, så længe der ikke er afsagt endelig dom. Denne regel indebærer nemlig, at fra det tidspunkt at regne, hvor det i den pågældende retsorden blev anset for ikke længere at være nødvendigt at straffe en bestemt adfærd eller straffe den lige så strengt, skal en sådan ændring i bedømmelsen straks finde anvendelse på alle straffesager, der endnu ikke er afsluttet ved en endelig domfældelse. Denne fortolkning af chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, tilsidesætter ikke den tærskel for beskyttelse, der er fastsat i EMRK’s artikel 7.
Selv om reglerne om strafferetspleje for det andet henhører under medlemsstaternes kompetence, for så vidt som Unionen ikke har lovgivet på området, er medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence ikke desto mindre forpligtede til at overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten, herunder de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i chartret. Derfor gælder det, at selv om bedømmelsen af den omhandlede strafferetlige afgørelses endelige karakter skal foretages på grundlag af lovgivningen i den medlemsstat, som har afsagt denne, skal dette begreb for så vidt angår anvendelsen af chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen, for så vidt som det fastlægger rækkevidden af en ret, der sikres ved denne bestemmelse, og følgelig rækkevidden af de forpligtelser for medlemsstaterne, der følger deraf.
Den omstændighed, at en domfældelse anses for endelig i henhold national ret, er således ikke afgørende for anvendelsen af denne bestemmelse ved den retsinstans, for hvilken der er iværksat appel af den afgørelse, hvorved denne domfældelse fandt sted.
Domstolen fastslog nemlig, at en dom ikke kan anses for at være endelig som omhandlet i chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, når den kan gøres til genstand for et ordinært retsmiddel, dvs. ethvert retsmiddel, der indgår i det normale forløb af en retssag og som sådan udgør en processuel udvikling, som enhver part med rimelighed kan forvente. Dette er tilfældet, når den dømte person eller den offentlige myndighed, der er ansvarlig for retsforfølgningen, inden for en frist, der er fastsat ved lov, og uden at skulle begrunde særlige omstændigheder kan gøre et retsmiddel gældende med henblik på at opnå ophævelse eller ændring af den idømte dom eller straf.
Det følger heraf, at når den dømte person eller den offentlige myndighed, der er ansvarlig for retsforfølgningen, kan iværksætte en kassationsanke til prøvelse af en retsafgørelse inden for en frist, der er fastsat ved lov, og uden at skulle begrunde særlige omstændigheder, kan denne afgørelse med henblik på anvendelsen af chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, kun blive endelig, når parterne har udtømt dette retsmiddel eller har ladet fristen for at iværksætte en sådan anke udløbe uden at iværksætte den.
Chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, indebærer derfor, at en kassationsdomstol principielt er forpligtet til at lade gerningsmanden til en overtrædelse, for hvilken sanktionen henhører under gennemførelsen af EU-retten, være omfattet af en straffelovgivning, der er gunstig for denne gerningsmand, selv om denne lovgivning er trådt i kraft efter afsigelsen af den retsafgørelse, der er genstand for kassationsanken. Den omstændighed, at den afgørelse, der er genstand for kassationsanken, i henhold til national ret kun kan ophæves, for så vidt som den er behæftet med en retlig mangel, eller at kassationsdomstolen er forpligtet til at træffe afgørelse under hensyn til den situation, der forelå på tidspunktet for afsigelsen af denne afgørelse, kan ikke ændre denne konklusion. Det tilkommer nemlig enhver retsinstans at lade gerningsmanden til en overtrædelse være omfattet af den straffebestemmelse, som er mest gunstig for den pågældende, så længe domfældelsen ikke er endelig.
Det gælder i denne forbindelse, at når det ikke er muligt at foretage en fortolkning af en national bestemmelse, der er i overensstemmelse med kravene i EU-retten, kræver princippet om EU-rettens forrang, at den nationale retsinstans, der inden for rammerne af sin kompetence skal anvende bestemmelserne i denne ret, udelukker anvendelsen af enhver bestemmelse i national ret, der er i strid med EU-retlige bestemmelser, der har direkte virkning. Chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, er formuleret i klare og præcise vendinger og indeholder ingen betingelser, hvorfor denne bestemmelse har direkte virkning. Såfremt den forelæggende ret måtte fastslå, at dens nationale ret ikke tillader den at anvende de garantier, der følger af denne bestemmelse, på den tvist, der verserer for den, er den følgelig forpligtet til inden for rammerne af sine kompetencer at sikre den beskyttelse, der for borgerne følger af nævnte bestemmelse, og til at sikre dens fulde virkning ved om fornødent at undlade at anvende enhver modstridende national bestemmelse.
(
1
) – Dette apparat, som registrerer hastighed, anvendes bl.a. i biler.
(
2
) – Jf. artikel 3 i Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 af 20.12.1985 om kontrolapparatet inden for vejtransport (EFT 1985, L 370, s. 8, herefter »forordningen om kontrolapparatet«).
(
3
) – Den forelæggende ret henviste til artikel 3 og 13 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 af 15.3.2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport og om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 og (EF) nr. 2135/98 samt ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 (EUT 2006, L 102, s. 1).
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2020/1054 af 15.7.2020 om ændring af forordning (EF) nr. 561/2006 for så vidt angår minimumskravene for maksimal daglig og ugentlig køretid, minimumspauser samt daglig og ugentlig hviletid og forordning (EU) nr. 165/2014 for så vidt angår lokalisering ved hjælp af takografer (EUT 2020, L 249, s. 1).
(
5
) – Der er nærmere bestemt tale om artikel 19, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 af 20.12.1985 om kontrolapparatet inden for vejtransport (EFT 1985, L 370, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 af 15.3.2006 (EUT 2006, L 102, s. 1).
(
6
) – I henhold til artikel 41, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 165/2014 af 4.2.2014 om takografer inden for vejtransport, om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 om kontrolapparatet inden for vejtransport og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport (EUT 2014, L 60, s. 1, herefter »forordningen om takografer«).
(
7
) – Denne beføjelse er foreskrevet ved denne forordnings artikel 3, stk. 2, vedrørende de kategorier af køretøjer, der er omhandlet i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 561/2006, som suppleret ved forordning (EU) 2020/1054.
(
8
) – Denne forpligtelse fremgår af artikel 19, stk. 1, i forordningen om kontrolapparatet og artikel 41, stk. 1, i forordningen om takografer.
(
9
) – Konvention undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«).
(
10
) – Den slovakiske lovgiver har således besluttet fuldt ud at fritage alle de kategorier af køretøjer, der er opregnet i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 561/2006, fra forpligtelsen til at være udstyret med en takograf af de samme grunde som dem, EU-lovgiver har lagt til grund.