61994CC0008_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
1 De onderhavige prejudiciële procedure is door de Nederlandse Raad van State aanhangig gemaakt. De prejudiciële vragen hebben betrekking op de toepassing en uitlegging van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7/EEG betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid.(1) Deze bepaling bevat een uitwerking van het verbod van discriminatie op grond van geslacht. De uitspraak van het Hof moet de verwijzende rechter helpen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de toegangsvoorwaarden voor regelingen van sociale bijstand. De relevante uitkeringsregelingen liggen op de grens tussen sociale zekerheid en bijstand.
2 Het hoofdgeding is terug te voeren op twee administratieve procedures, waarin het gaat om de aanspraak van Laperre (hierna: "appellante") op werkloosheidsuitkeringen. Tot 1 juni 1989 ontving zij een uitkering uit hoofde van de Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers (hierna: "RWW"). De uitkering moest worden beëindigd omdat het vermogen van appellante boven het wettelijk vrij te laten bedrag lag.
3 De aanvraag van appellante om een uitkering ingevolge de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (hierna: "IOAW") werd afgewezen op grond dat zij niet voldeed aan de in artikel 2, lid 1, sub a, daarvan gestelde toekenningsvoorwaarden.
4 Beide administratieve besluiten werden door de Bestuurscommissie beroepszaken in de provincie Zuid-Holland (hierna: "verweerster") bevestigd.
5 Appellante heeft in beroep aangevoerd, dat de in de IOAW gestelde eis van arbeidsverleden, in combinatie met de leeftijdseis, voor vrouwen indirecte discriminatie oplevert, omdat vrouwen veel minder vaak dan mannen aan die voorwaarden kunnen voldoen. Zij stelt zich op het standpunt, dat de voor de beëindiging van de RWW-uitkering doorslaggevende vermogenstoets(2) ten aanzien van onder meer vrouwen die de leeftijd van 50 jaar hebben bereikt, buiten beschouwing moet blijven, en dat artikel 2, lid 1, sub a, van de IOAW onverbindend is.
6 Tussen de betrokken uitkeringsregelingen bestaat een subsidiariteitsverhouding. Zij bieden beide een inkomensgarantie ter hoogte van het bestaansminimum. De RWW, die is vastgesteld op basis van de ABW, vormt de rechtsgrondslag voor bijstandsuitkeringen aan werkloze werknemers, waarvan de toekenningsvoorwaarden grotendeels vergelijkbaar zijn met die van een bijstandsuitkering ingevolge de ABW. Er bestaat derhalve geen recht op uitkering, indien het vermogen van de aanvrager hoger is dan een bepaald vrij te laten bedrag en hij daardoor over voldoende middelen van bestaan beschikt. Anders dan bij de zuivere bijstandsverlening van de ABW, zijn nadere eisen gesteld ter bevordering van een zelfstandige bestaansvoorziening, bij voorbeeld doordat degene die aanspraak maakt op uitkering, beschikbaar voor de arbeidsmarkt moet zijn.
7 De IOAW-uitkering daarentegen is op een bepaalde personenkring toegesneden en deels aan strengere toekenningsvoorwaarden gebonden. Ten opzichte van de RWW is de IOAW een bijzondere regeling. Wat de inaanmerkingneming van het vermogen betreft, zijn de toekenningsvoorwaarden voor een IOAW-uitkering minder strikt, daar het beschikken over vermogen niet aan het recht op uitkering in de weg staat.
8 De kring van IOAW-gerechtigden bestaat uit oudere werkloos geworden werknemers en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers. Een van de uitkeringsvoorwaarden van de IOAW is, dat de betrokkene niet langer in aanmerking komt voor een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (hierna: "WW"). De personen die voor uitkering in aanmerking komen, zijn derhalve langdurig werklozen die gezien hun leeftijd respectievelijk gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid bijzondere moeilijkheden ondervinden met betrekking tot de reïntegratie in de arbeidsmarkt. De IOAW-uitkering vormt voor deze personenkring een overbruggingsregeling tot het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd.
9 Het ontbreken van een vermogenstoets voor een IOAW-uitkering, die in het kader van de RWW-wet wordt toegepast, heeft tot doel, de potentiële uitkeringsgerechtigden te beschermen tegen het risico dat zij op een in de loop van een lang arbeidsleven gespaard vermogen moeten interen, aangezien het zeer onwaarschijnlijk is dat zij, door opnieuw te gaan werken, weer vermogen zullen verwerven.
10 Een persoon die onder deze wet valt, mag niet worden gedwongen "zijn eigen huis op te eten" voordat hij recht krijgt op een AOW-uitkering.
11 De verwijzende rechter stelt het Hof de volgende vragen:
1) Moet artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 aldus worden uitgelegd dat het artikel zich er in beginsel tegen verzet dat een nationale wettelijke regeling, zoals vervat in de IOAW, een inkomensvoorziening biedt op het niveau van het sociaal minimum, waarbij - voor zover hier van belang - bij de toekenning van de uitkering het vermogen buiten beschouwing blijft en het recht op uitkering afhankelijk is van - kortweg - arbeidsverleden en leeftijd, terwijl in het kader van een andere nationale wettelijke regeling, zoals vervat in de bijstandsregeling van de RWW, die eveneens een voorziening biedt op het niveau van het sociaal minimum, wel rekening wordt gehouden met het vermogen, indien vaststaat dat een aanzienlijk groter aantal mannen dan vrouwen voor deze gunstiger regeling van de IOAW in aanmerking komt?
2) Kan toepassing van de onder vraag 1 eerstbedoelde regeling, die ertoe leidt dat een veel groter aantal mannen dan vrouwen wordt uitgezonderd van de vermogenstoets in de bijstandswetgeving, worden gerechtvaardigd door de omstandigheid dat de doelgroep van deze regeling geringe kansen heeft op de arbeidsmarkt en hierdoor niet of nauwelijks in de gelegenheid komt eenmaal ingeteerd vermogen weer te compenseren?(3)
12 Ten einde duidelijkheid te verkrijgen over de draagwijdte van de eerste vraag, heeft het Hof de volgende vraag gesteld aan de Nederlandse regering en de Commissie:
In welk opzicht kan het bestaan van een eventuele indirecte discriminatie, in het leven geroepen door een regeling als die van de IOAW, afhankelijk zijn van het bestaan van een regeling als die van de ABW en de RWW?
13 Op het standpunt van de Nederlandse regering en de Commissie zal bij de beoordeling van de zaak worden ingegaan.
B - Discussie
14 De verwijzende rechter wenst te vernemen, of de wijze waarop de toekenningsvoorwaarden voor een IOAW-uitkering zijn geformuleerd, een met artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7 onverenigbare indirecte discriminatie op grond van geslacht oplevert.
15 Wat betreft de feitelijke situatie aangaande het recht op een IOAW-uitkering overweegt de verwijzende rechter, dat uit statistieken van het Centraal Bureau voor de Statistiek volgt, dat in 1989 een aanzienlijk groter aantal mannen dan vrouwen een IOAW-uitkering ontving. In Nederland verrichten veel meer mannen dan vrouwen beroepswerkzaamheden. Dit doet het vermoeden ontstaan, aldus de verwijzende rechter, dat aanzienlijk meer mannen dan vrouwen indertijd voldeden aan de in artikel 2, lid 1, sub a, IOAW neergelegde toelatingsvoorwaarden inzake - kortweg - arbeidsverleden en een bepaalde leeftijd.
16 Allereerst moet worden geconstateerd, dat het onderhavige geschil onder de werkingssfeer van richtlijn 79/7 valt.
Artikel 2 definieert de personele werkingssfeer van de richtlijn als "de beroepsbevolking - met inbegrip van zelfstandigen, van werknemers en zelfstandigen wier arbeid is onderbroken door ziekte, ongeval of onvrijwillige werkloosheid en van werkzoekenden - alsmede (...) gepensioneerde of invalide werknemers en zelfstandigen". Gezien de omstandigheid dat appellante voorheen een RWW-uitkering ontving, moet er, daar van het tegendeel niet is gebleken, van worden uitgegaan, dat zij als werkzoekende tot de beroepsbevolking in de zin van de richtlijn behoort.
17 De materiële werkingssfeer van de richtlijn wordt bepaald door artikel 3. Ingevolge artikel 3, lid 1, sub a, is de richtlijn onder meer van toepassing op wettelijke regelingen die bescherming bieden tegen het risico van werkloosheid, en luidens artikel 3, lid 1, sub b, op sociale-bijstandsregelingen voor zover deze een aanvulling vormen op of in de plaats komen van de sub a bedoelde regelingen. Het valt niet moeilijk in te zien, dat de IOAW-uitkering tot de uitkeringen bij werkloosheid behoort. Wat de indeling van de IOAW-uitkering in het vergelijkbare kader van verordening (EEG) nr. 1408/71(4) betreft, heeft het Hof reeds vastgesteld, dat zij rechtstreeks verband houdt met het risico van werkloosheid.(5) Zelfs al zou men in twijfel willen trekken, dat de IOAW-uitkering een uitkering van sociale zekerheid of sociale bijstand vormt, dan nog wordt de IOAW-uitkering als een in aansluiting op de WW-uitkering toegekende bijstandsregeling door artikel 3, lid 1, sub b, van de richtlijn gedekt. Laatstgenoemde overweging moet ook gelden voor de RWW-uitkering, die op haar beurt - subsidiair aan de IOAW-uitkering - bedoeld is om het levensonderhoud van werkloze werknemers te verzekeren.
18 Het in artikel 4, lid 1, van de richtlijn verankerde discriminatieverbod luidt als volgt:
"Het beginsel van gelijke behandeling houdt in dat iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect (...) is uitgesloten in het bijzonder met betrekking tot:
- de werkingssfeer van de regelingen alsmede de voorwaarden inzake toelating tot de regelingen (...)"
19 Volgens vaste rechtspraak van het Hof(6) is er sprake van een bij artikel 4, lid 1, van de richtlijn verboden indirecte discriminatie, wanneer een nationale maatregel, al is hij op neutrale wijze geformuleerd, een feite een veel groter percentage vrouwen dan mannen benadeelt, tenzij die maatregel zijn rechtvaardiging vindt in objectieve factoren, die geen verband houden met discriminatie op grond van geslacht.(7)
20 De mogelijkheid dat een objectief gezien indirect discriminerende maatregel te rechtvaardigen valt, is één van de punten die in dit kader moeten worden onderzocht om te bepalen of er sprake is van discriminatie. De tweede vraag van de verwijzende rechter heeft rechtstreeks betrekking op het onderzoek van dit punt.
21 Allereerst rijst echter de vraag, of in de wijze waarop de onderhavige uitkeringen geregeld zijn, een indirecte ongelijke behandeling op grond van geslacht kan worden gezien. Een dergelijke ongelijke behandeling zou in de eerste plaats gelegen kunnen zijn in de definitie van het recht op een IOAW-uitkering in artikel 2, lid 1, sub a, IOAW, en daarnaast eventueel in het feit dat de RWW- en de IOAW-regeling naast elkaar bestaan, terwijl de voorwaarden voor het ontstaan van een recht op uitkering verschillend zijn gedefinieerd. Op dit laatste aspect had de vraag van het Hof aan de Nederlandse regering en de Commissie betrekking.
22 Laat ik beginnen met de voorwaarden voor het ontstaan van een recht op een IOAW-uitkering ingevolge artikel 2, lid 1, sub a, IOAW. Nagegaan moet worden, of de bepaling een neutrale formulering kent, waaronder evenwel alleen personen van een bepaald geslacht kunnen vallen en die daardoor een specifieke werking heeft voor de betrokken groep personen.
23 In de zin van artikel 2, lid 1, sub a, IOAW heeft recht op uitkering de persoon die
1) werkloos is en de leeftijd van 65 jaar nog niet heeft bereikt;
2) na het bereiken van de leeftijd van 50 jaar doch voor het bereiken van de leeftijd van 57,5 jaar werkloos is geworden, en
3) nadien de volledige uitkeringsduur bedoeld in de artikelen 42, eerste en tweede lid, of 43, tweede lid, en 49, eerste lid, alsmede, voor zover van toepassing, 76 WW een loondervingsuitkering en een vervolguitkering op grond van die wet heeft ontvangen.
24 Vooraf wijs ik erop, dat in de omstandigheid dat vroegere arbeid in loondienst, van welke aard ook, een criterium vormt, geen discriminatie kan worden gezien. Ook al heeft in het verleden een wezenlijk groter deel van de mannelijke dan van de vrouwelijke bevolking aan het beroepsleven deelgenomen, een sociale-zekerheidsuitkering in geval van werkloosheid staat noodzakelijkerwijs in verband met arbeid in loondienst.(8) In artikel 2, lid 1, sub a, punten 1 en 2, IOAW worden steeds sekseneutrale leeftijdsgrenzen gesteld. Ook in artikel 2, lid 1, sub a, punt 3, blijkt niet van differentiatie naar geslacht. Ingevolge deze bepaling moet de WW-uitkering zijn uitgeput voordat een recht op uitkering ingevolge de IOAW ontstaat. Enkel het criterium van de "volledige uitkeringsduur" zou problemen kunnen opleveren.
25 Uit de door de verwijzende rechter en partijen aan het Hof overgelegde informatie is niet met zekerheid af te leiden, welke betekenis aan dit begrip in de nationale rechtsorde moet worden toegekend. Het lijdt mijn inziens geen twijfel, dat op enig tijdstip een recht op een WW-uitkering moet hebben bestaan. De duur en de hoogte van de uitkering - loondervingsuitkering en vervolguitkering - zijn afhankelijk van de vroegere arbeid in loondienst.
26 Volgens de Commissie is de minimumduur van een loondervingsuitkering zes maanden (artikel 43, lid 1, WW). Deze duur wordt evenwel verlengd voor iedere vijf jaar waarin de betrokkene heeft gewerkt. De maximale uitkeringsduur bedraagt vijf jaar voor personen met een arbeidsverleden van 40 jaar of meer (artikel 43, lid 2). Op de loondervingsuitkering volgt, onafhankelijk van de duur van de vroegere arbeid, een "vervolguitkering" van één jaar.
27 De vraag is nu, of de uitkeringsvoorwaarde "volledige uitkeringsduur" betekent, dat hoe dan ook een recht op een WW-uitkering moet hebben bestaan, dat is uitgeput, of dat de maximumduur van de uitkering moet zijn bereikt voordat recht op een IOAW-uitkering kan ontstaan.
28 Om dit onderscheid gaat het dus, aangezien de aanknoping aan een vroeger recht op uitkering van welke aard ook - al was het maar voor de minimumduur - uit het oogpunt van discriminatie op grond van geslacht naar mijn mening geen problemen oplevert. Op zich is het vereiste van vroegere arbeid in loondienst, zoals reeds gezegd, geen probleem. Dit zou principieel anders zijn, wanneer vereist werd dat de maximumduur van een WW-uitkering is uitgeput. De ervaring leert immers, dat het arbeidsverleden van vrouwen in verband met de vervulling van gezinsverplichtingen veel vaker leemten vertoont dan dat van mannen. Het vereiste van een min of meer ononderbroken arbeid in loondienst, met name in de leeftijd van ongeveer 20 tot 45 jaar, als voorwaarde voor het bereiken van een "volledige uitkeringsduur", zou vrouwen stellig discrimineren.
29 Het is in zekere mate waarschijnlijk, dat een aanzienlijk aantal jaren van arbeid in loondienst moet zijn vervuld vóórdat men voor een IOAW-uitkering in aanmerking komt. In het verzoek om een prejudiciële beslissing is sprake van gedurende "geruime tijd een inkomen uit arbeid" verwerven.(9) In de opmerkingen van de Nederlandse regering en de antwoorden op de vraag van het Hof wordt herhaaldelijk het criterium van "langdurigheid"(10) genoemd als kenmerk voor het recht op IOAW-uitkering.
30 Uit het aan het Hof voorgelegde feitenmateriaal kan evenwel niet met zekerheid worden geconcludeerd, dat de voorwaarde van het arbeidsverleden discriminerend werkt.(11) Het betreft hier een probleem van uitlegging van het nationale recht, dat uiteindelijk door de nationale rechter zal moeten worden opgelost.
31 Aangezien de betekenis van "volledige uitkeringsduur" niet met zekerheid is vast te stellen, ga ik er in het verdere onderzoek van uit, dat het hierbij om een discriminerende voorwaarde voor een IOAW-uitkering gaat.
32 Als tweede onderdeel van de vraag of sprake is van een eventueel discriminerende uitkeringsvoorwaarde, wil ik de relevantie van het naast elkaar bestaan van de IOAW en RWW bespreken. Appellante lijkt discriminatie te zien in de onderlinge afhankelijkheid van de beide regelingen, waar zij in het hoofdgeding stelt, dat de vermogenstoets in de ABW bij vrouwen ouder dan 50 jaar buiten beschouwing moet blijven en dat artikel 2, lid 1, sub a, IOAW onverbindend moet zijn.
33 De verwijzende rechter lijkt zich bij deze gedachtengang niet te hebben aangesloten, aangezien hij in zijn vraag betreffende de kwalificatie van de voorwaarden voor een IOAW-uitkering de RWW als referentie neemt.
34 Tegen deze achtergrond moet de vraag van het Hof aan de betrokkenen worden gezien. Daarmee wordt immers beoogd te vernemen, of een indirecte discriminatie afhankelijk kan zijn van het naast elkaar bestaan van deze regelingen.
35 De Nederlandse regering, die in haar schriftelijke opmerkingen in eerste instantie geen standpunt heeft ingenomen over de vraag of er sprake is van discriminatie, spreekt zich in haar antwoord op de vraag van het Hof uit als volgt.
36 Zij beschrijft de verhouding tussen IOAW, RWW en ABW als een subsidiariteitsverhouding. Recht op een RWW-uitkering ontstaat slechts wanneer er geen recht bestaat op een "voorliggende" voorziening, in casu de IOAW. Evenzo heeft men eerst recht op een ABW-uitkering, wanneer geen recht bestaat op de "voorliggende" voorziening van de RWW. De voorwaarden voor het recht op IOAW-uitkering zijn niet discriminerend naar geslacht. Wie niet aan deze voorwaarden voldoet, valt onder de toepassing van de RWW of ABW. Het bestaan van de RWW of ABW als subsidiaire voorziening kan er evenwel niet toe leiden, dat de voorwaarden voor opening van het recht op IOAW-uitkering alsnog worden aangemerkt als indirect discriminerend. Dit wordt volgens de Nederlandse regering duidelijk, wanneer ervan uit zou worden gegaan, dat er geen RWW of ABW bestond. In dat geval zou bij weigering van een IOAW-uitkering geen aanspraak bestaan op enige andere uitkering. De enige relevante vraag zou dan zijn, of de weigering eventueel een indirect discriminerend karakter heeft.
37 De Nederlandse regering vat de vraag van het Hof aldus op, dat het Hof toegelicht wil zien, waarom in de praktijk een aanzienlijk groter aantal mannen dan vrouwen een IOAW-uitkering blijkt te ontvangen, en vrouwen eerder op de RWW zijn aangewezen. Dit verschijnsel heeft volgens de Nederlandse regering twee oorzaken. In de eerste plaats wijst zij op de omschrijving van de uitkeringsvoorwaarden, namelijk het arbeidsverleden en de eis dat rechthebbenden over onvoldoende inkomsten beschikken. Het is een maatschappelijke realiteit, dat in de leeftijdsgroep van de gerechtigden veel meer mannen dan vrouwen nagenoeg hun gehele leven in het arbeidsproces werkzaam zijn, terwijl dit bij vrouwen normaal gesproken niet het geval is. Wat het inkomen betreft moet ervan worden uitgegaan, dat bij echtparen het inkomen van beide echtgenoten in aanmerking wordt genomen, zodat een echtpaar waarvan de man inkomsten geniet, geen recht heeft op IOAW-uitkering. Laatstgenoemde overweging geldt overigens ook voor een RWW-uitkering, zodat, gezien de maatschappelijke verhoudingen, in vergelijking met mannen relatief veel vrouwen geen recht hebben op een RWW-uitkering.
38 Als tweede oorzaak voor de schijnbare oververtegenwoordiging van mannen in de kring van gerechtigden op een IOAW-uitkering noemt de Nederlandse regering de wijze van registratie van statistische gegevens. Wanneer een echtpaar recht krijgt op een IOAW-uitkering, wordt statistisch uitgegaan van de persoon wiens of wier situatie bepalend is voor de uitkeringsafhankelijkheid, en dit is meestal de man. De Nederlandse regering hecht er evenwel aan, erop te wijzen, dat bij IOAW-uitkeringen voor echtparen elke echtgenoot gelijkelijk recht heeft op "zijn deel" van de uitkering.
39 Het antwoord van de Commissie op de vraag van het Hof kan worden weergegeven als volgt.
Zij stelt voorop, dat van indirecte discriminatie in elk geval eerst sprake kan zijn, indien naar verhouding aanzienlijk minder vrouwen dan mannen aanspraak kunnen maken op een IOAW-uitkering. Om de vraag van het Hof te kunnen beantwoorden, moet worden onderscheiden al naar gelang de twee wettelijke regelingen naast elkaar dan wel na elkaar van toepassing zijn.
In het eerste geval kan de coëxistentie van de regelingen niet tot indirecte discriminatie leiden. Deze constellatie ligt ten grondslag aan de situatie van het hoofdgeding. Degenen die niet voor een IOAW-uitkering in aanmerking komen, kunnen "terugvallen" op de subsidiaire regelingen ingevolge de RWW en de ABW. In dat geval behoeft enkel te worden getoetst, of de toegang tot een IOAW-uitkering op niet-discriminerende wijze is geregeld.
In het tweede geval kan men ervan uitgaan, dat de regelingen van elkaar afhankelijk zijn, zodat het discriminerende karakter van de laatst toepasselijke regeling rechtstreeks voortvloeit uit het discriminerende karakter van de eerst toepasselijke regeling. In het onderhavige geval ligt de IOAW in het verlengde van de WW, in dier voege dat de gerechtigde eerst dan recht op IOAW-uitkering heeft, indien hij voordien een WW-uitkering heeft genoten. Indien, anders dan de Commissie meent, zou moeten worden aangenomen dat de in artikel 2 IOAW gestelde eis ten aanzien van het arbeidsverleden een bron is van indirecte discriminatie, dan is deze discriminatie terug te voeren op de voorwaarden voor een volledige werkloosheidsuitkering krachtens de WW. Bijgevolg zou de WW een indirecte discriminatie vormen, die doorwerkt in het volgende stadium.
Concluderend is de Commissie van mening, dat de vraag van het Hof in die zin moet worden beantwoord, dat het eventuele bestaan van een indirecte discriminatie niet afhankelijk is van het bestaan van een regeling als vervat in de ABW en de RWW.
40 Wanneer men de onderling subsidiaire regelingen van de IOAW, RWW en ABW tezamen beziet, kan men mijns inziens niet concluderen, dat het louter naast elkaar bestaan van die regelingen - waarbij potentiële rechthebbenden, als bij een waterval, telkens in een groter, maar ook lager gelegen bassin vallen, om ten slotte in de uitkeringen ingevolge de ABW terecht te komen - de oorzaak is van indirecte discriminatie, die verder gaat dan die welke eventueel besloten ligt in de wijze waarop de voorwaarden voor een IOAW-uitkering zijn gedifinieerd. Daar een dergelijke discriminatie evenwel niet valt uit te sluiten, moet de vraag worden gesteld, of zij eventueel objectief kan worden gerechtvaardigd door factoren die geen verband houden met discriminatie op grond van geslacht, zodat een eventueel objectief discriminerende maatregel niettemin niet als verboden discriminatie op grond van geslacht valt te beschouwen.
41 Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof kan een rechtvaardiging hierin bestaan, dat de gekozen middelen beantwoorden aan een legitieme doelstelling van het sociale beleid van de Lid-Staat en zij ter bereiking van dat doel geschikt en noodzakelijk zijn.(12)
42 De Nederlandse regering brengt ter verdediging van de in geding zijnde normen het volgende naar voren. De IOAW biedt een uitkering op het bestaansminimum in die zin, dat zij de betrokken werknemer een inkomen op het niveau van het sociaal minimum garandeert, wanneer hij door het verlies van zijn arbeidsplaats niet meer over toereikende inkomsten uit of in verband met arbeid beschikt. Doordat zij geen rekening houdt met het vermogen, komt de regeling tegemoet aan het door de wetgever gewenste niveau van bescherming van oudere langdurig werkloze werknemers die veelal, voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid, gedurende lange tijd hebben gewerkt. De toekenningsvoorwaarden voor een IOAW-uitkering zijn zodanig geformuleerd, dat alleen deze categorie van personen voor een uitkering krachtens de IOAW in aanmerking komt en niet een ieder, jong of oud, ongeacht of hij in het verleden al dan niet heeft gewerkt.
43 Samenvattend is de Nederlandse regering van mening, dat de wet beantwoordt aan een gerechtvaardigde doelstelling van sociaal beleid, en dat de toekenningsvoorwaarden zodanig zijn geformuleerd, dat zij voor het bereiken van dat doel geschikt en noodzakelijk zijn.
44 Ook de Commissie stelt zich op grond van de arresten Teuling(13), Molenbroek(14) en Roks(15) op het standpunt, dat de verstrekking van een sociale voorziening aan langdurig werklozen boven de 50 jaar een doel is dat vreemd is aan iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht en een onderdeel vormt van het sociale beleid van de Lid-Staten. Niet alleen is het doel van de maatregel een legitieme doelstelling van sociaal beleid, bovendien zijn de ingezette middelen geschikt en evenredig.
45 Dan moet nu worden beoordeeld, of de bestreden maatregel een legitieme doelstelling(16) van sociaal beleid van een Lid-Staat is. Een doelstelling van sociaal beleid van een Lid-Staat moet worden geacht gerechtvaardigd te zijn, wanneer zij niet in strijd is met het gemeenschapsrecht. Zoals reeds herhaaldelijk opgemerkt, was het doel van de Nederlandse wetgever bij de invoering van de IOAW in januari 1987, oudere langdurig werkloze werknemers die (eventueel met hun gezin) gedurende het grootste deel van hun leven van een eigen arbeidsinkomen hebben geleefd, een inkomen te bieden gedurende de overgangstijd tussen het verval van het recht op werkloosheidsuitkering en het ontstaan van het recht op pensioen. Daarbij moest rekening worden gehouden met de bijzondere situatie van de doelgroep, personen die buiten hun schuld werkloos zijn geworden. Deze mensen, die wegens hun leeftijd of hun gezondheidstoestand bijzondere problemen hebben waardoor zij, zo al ueberhaupt, moeilijk nieuw werk kunnen vinden, dienden een uitkering te krijgen die, wat de toekenningsvoorwaarden betreft, boven het bijstandsniveau lag. De uitkering ligt op het niveau van het bestaansminimum. Wel moest bij deze groep van personen worden voorkomen, dat zij eventueel zouden moeten interen op een in de loop van hun arbeidsleven gespaard vermogen, om hen aldus voor volledige verarming tijdens de oude dag te behoeden.
46 Het door de wetgever beoogde doel kan men stellig een legitiem doel van het sociale beleid van de Lid-Staat noemen. De vraag is alleen, of de toekenningsvoorwaarden - een langdurig arbeidsleven, gekoppeld aan het niet in aanmerking nemen van een eventueel vermogen als inkomen - geschikt en noodzakelijk zijn. Het oogmerk om enkel diegenen voor de uitkering in aanmerking te doen komen die gedurende langere tijd hebben gewerkt, wordt verwezenlijkt door het vereiste, dat een "volledige uitkering" ingevolge de WW moet zijn uitgeput. Daar de werkloosheidsuitkering ingevolge de WW bij de eerdere werkzaamheid aanknoopt en de duur van deze uitkering afhangt van die van de vroegere werkzaamheid, is dit een geschikt criterium om het beoogde doel te bereiken.
47 Het andere oogmerk, het onaangetast laten van een eventueel vermogen, wordt verwezenlijkt door het niet in aanmerking nemen van een eventueel vermogen bij de toekenningsvoorwaarden.
48 Beide kenmerken ten slotte zijn ook noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken. Zou het kenmerk van vroegere langdurige werkzaamheid niet gespecificeerd zijn op de wijze waarop dat is gebeurd, dan zouden veel meer personen potentieel recht hebben op de uitkering, welk resultaat uitdrukkelijk moest worden vermeden. Evenzo kon het onaangetast laten van het eventuele vermogen slechts worden bereikt door bij de omschrijving van de toekenningsvoorwaarden het vermogen buiten beschouwing te laten.
49 De indirecte discriminatie van vrouwen, waartoe het door het stellen van die voorwaarden eventueel zou kunnen komen, moet uiteindelijk worden geacht te zijn gerechtvaardigd op objectieve gronden, die geen verband houden met discriminatie op grond van geslacht.
C - Conclusie
50 Gelet op een en ander geef ik in overweging, de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
1)
Artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/7/EEG van de Raad moet aldus worden uitgelegd, dat het in beginsel met dit artikel verenigbaar is, dat een nationale wettelijke regeling, zoals vervat in de IOAW, een inkomensvoorziening op het niveau van het sociaal minimum biedt, waarbij bij de toekenning van de uitkering het vermogen buiten beschouwing blijft en het recht op uitkering afhankelijk is van bepaalde voorwaarden inzake arbeidsverleden en leeftijd, terwijl in het kader van een andere nationale wettelijke regeling, zoals vervat in de bijstandsregeling van de RWW, die eveneens een voorziening biedt op het niveau van het sociaal minimum, wel rekening wordt gehouden met het vermogen, ook wanneer vaststaat dat een aanzienlijk groter aantal mannen dan vrouwen voor de gunstiger regeling in aanmerking komt.
2)
De onder 1) genoemde regeling, welker toepassing ertoe leidt, dat een veel groter aantal mannen dan vrouwen wordt uitgezonderd van de vermogenstoets in de bijstandswetgeving, kan worden gerechtvaardigd met de overweging, dat de doelgroep van deze regeling geringe kansen op de arbeidsmarkt heeft en derhalve niet of nauwelijks in de gelegenheid komt, eenmaal ingeteerd vermogen weer te compenseren.
(1) - Richtlijn van de Raad van 19 december 1978 (PB 1979, L 6, blz. 24).
(2) - De vermogenstoets volgt uit artikel 7, lid 1, sub b, van de Algemene Bijstandswet (hierna: "ABW"), die de rechtsgrondslag vormt van de RWW.
(3) - Vet lettertype door mij toegevoegd.
(4) - Geconsolideerde versie van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB C 325 van 10.2.1992, blz. 1).
(5) - Arrest van 2 augustus 1993, zaak C-66/92, Acciardi, Jurispr. 1993, blz. I-4567, r.o. 17.
(6) - Zie bij voorbeeld arresten van 7 mei 1991, zaak C-229/89, Commissie/België, Jurispr. 1991, blz. I-2205, r.o. 13, en 24 februari 1994, zaak C-343/92, Roks e.a., Jurispr. 1994, blz. I-571, r.o. 33.
(7) - Zie zaak C-343/92, reeds aangehaald, r.o. 33.
(8) - Ik weet wel, dat bij voorbeeld voor bijstandsuitkeringen voor werkloze jongeren niet zonder meer de eis van vroegere arbeid in loondienst wordt gesteld, maar dat daarvoor eventueel de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt volstaat. Om dergelijke gevallen gaat het in de onderhavige uitkeringsregelingen evenwel niet.
(9) - Blz. 7 van het verzoek.
(10) - Verg. opmerkingen van de Nederlandse regering, blz. 6: "werknemers die geruime tijd een inkomen uit arbeid hebben verworven"; blz. 7: "werknemers die langere tijd hebben gewerkt"; blz. 9: "werknemers die (..) gedurende lange tijd hebben gewerkt". Antwoord van de Nederlandse regering, blz. 2: "die een aanmerkelijk arbeidsverleden hebben".
(11) - De veronderstelling dat de "volledige uitkeringsduur" in de zin van artikel 2, lid 1, sub a, punt 3, IOAW betekent dat de maximumduur van een WW-uitkering moet zijn volgemaakt, wordt tegengesproken door het feit dat een werknemer in de leeftijd tussen 50 en 57,5 jaar in de zin van artikel 2, lid 1, sub a, punt 2, IOAW uiterst zelden zal kunnen terugzien op een arbeidsverleden van 40 jaar.
(12) - Verg. zaak C-229/89, reeds aangehaald, r.o. 19, en zaak C-343/92, reeds aangehaald, r.o. 34.
(13) - Arrest van 11 juni 1987, zaak 30/85, Jurispr. 1987, blz. 2497.
(14) - Arrest van 19 november 1992, zaak C-226/91, Jurispr. 1992, blz. I-5943.
(15) - Zaak C-343/92, reeds aangehaald.
(16) - Verg. zaak C-343/92, reeds aangehaald, r.o. 34.