62020CJ0379
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 2 september 2021 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Associeringsavtalet EEG‑Turkiet – Beslut nr 1/80 – Artikel 13 – ’Standstill’-klausulen – Ny begränsning – Familjeåterförening för underåriga barn till turkiska arbetstagare – Ålderskrav – Krav på särskilda skäl för att beviljas familjeåterförening – Tvingande skäl av allmänintresse – Lyckad integration – Proportionalitet”
I mål C‑379/20,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark, Danmark) genom beslut av den 3 juli 2020, som inkom till domstolen den 11 augusti 2020, i målet
B
mot
Udlændingenævnet
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot, domstolens vice ordförande R. Silva de Lapuerta (referent) samt domarna L. Bay Larsen, C. Toader och M. Safjan,
generaladvokat: G. Hogan,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
B, genom C. Friis Bach Ryhl och T. Ryhl, advokater,
–
Danmarks regering, genom J. Nymann-Lindegren och M. Wolff, båda i egenskap av ombud, biträdda av R. Holdgaard, advokat,
–
Europeiska kommissionen, genom D. Martin och L. Grønfeldt, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet. Associeringsrådet inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, vilket undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av EEG:s medlemsstater och gemenskapen, å andra sidan, och vilket ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan den turkiske medborgaren B och Udlændingenævnet (Utlänningsnämnden, Danmark) angående nämndens avslag på B:s ansökan om uppehållstillstånd i Danmark för familjeåterförening.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Beslut nr 1/80
3
I artikel 13 i beslut nr 1/80 föreskrivs följande:
”Gemenskapens medlemsstater och Turkiet får inte införa nya begränsningar såvitt avser villkoren för tillträde till anställning för arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd inom respektive lands område i enlighet med gällande lagstiftning.”
4
Artikel 14 i beslutet har följande lydelse:
”1.   Bestämmelserna i detta avsnitt är tillämpliga med undantag för begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan.
2.   Detta avsnitt påverkar inte rättigheter och skyldigheter som följer av nationell lagstiftning eller av ömsesidiga avtal mellan Turkiet och gemenskapens medlemsstater, såtillvida dessa inte innebär förmånligare bestämmelser för sina medborgare.”
Direktiv 2003/86/EG
5
Artikel 4.6 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12) har följande lydelse:
”Med avvikelse från ovanstående får medlemsstaterna begära att ansökningar om familjeåterförening för underåriga barn skall lämnas innan barnet har fyllt 15 år, så som föreskrivs i deras gällande lagstiftning vid datumet för genomförandet av detta direktiv. Om ansökan lämnas in efter det att barnet har fyllt 15 år, skall de medlemsstater som beslutar att tillämpa detta undantag tillåta inresa och vistelse för sådana barn av andra skäl än familjeåterförening.”
Dansk rätt
6
I 9 § första stycket led 2 udlændingeloven (utlänningslagen), i dess lydelse enligt lov nr. 427 (lag nr 427) av den 9 juni 2004, föreskrivs följande:
”Uppehållstillstånd kan efter ansökan beviljas:
…
2)
ett ogift underårigt barn, som inte har fyllt 15 år, till en i Danmark fast bosatt person eller dennes make eller maka, när barnet bor hos vårdnadshavaren och inte genom ett fast samboförhållande har bildat en egen familj och när den i Danmark fast bosatta personen
…
e)
har permanent uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd med rätt till permanent vistelse.
…”
7
I 9 § c första stycket led 1 utlänningslagen, i dess lydelse enligt lov nr. 567 (lag nr 567) av den 18 juni 2012, föreskrivs följande:
”Uppehållstillstånd kan efter ansökan beviljas en utlänning om mycket särskilda skäl, såsom hänsyn till familjens enhet och, om utlänningen är under 18 år, hänsyn till barnets bästa, talar för detta.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
8
B är en turkisk medborgare född den 5 augusti 1994 i Turkiet. Den 31 januari 2012 ansökte han hos Udlændingestyrelsen (Utlänningsstyrelsen, Danmark) om uppehållstillstånd i Danmark för familjeåterförening med sin far, F. Denne är en turkisk arbetstagare som lagligen uppehåller sig i denna medlemsstat sedan den 13 oktober 2003.
9
Genom beslut av den 6 november 2012 avslog Utlänningsstyrelsen ansökan med stöd av 9 § första stycket led 2 och 9 § c första stycket led 1 utlänningslagen, med motiveringen att B, som var äldre än 15 år vid ansökningstillfället, inte hade visat att det fanns mycket särskilda skäl, bland annat hänsyn till familjens enhet och barnets bästa, som motiverade att han beviljades uppehållstillstånd med tillämpning av denna bestämmelse.
10
Den 5 januari 2017 överklagade B detta beslut till Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utlännings- och Integrationsministeriet, Danmark), som genom beslut av den 30 januari 2017 återförvisade ärendet till Utlänningsstyrelsen och anmodade denna att pröva huruvida B kunde ha uppehållsrätt med stöd av beslut nr 1/80.
11
Utlänningsstyrelsen fann i beslut av den 5 juli 2017, med stöd av domen av den 10 juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), att det saknades anledning att återuppta prövningen av B:s ansökan.
12
B överklagade detta beslut till Udlændingenævnet (Utlänningsnämnden, Danmark). Genom beslut av den 15 januari 2018 fastställde nämnden Utlänningsstyrelsens beslut av den 5 juli 2017.
13
Den 5 januari 2017 väckte B talan vid Københavns Byret (Köpenhamns distriktsdomstol, Danmark) och yrkade att Utlänningsstyrelsen skulle förpliktas att tillerkänna honom uppehållsrätt i Danmark med tillämpning av unionsrätten. Den 15 december 2017 överlämnade denna domstol målet till Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark, Danmark) eftersom domstolar i första instans enligt nationell rätt får hänskjuta mål som ger upphov till principiella frågor till behandling i första instans av en appellationsdomstol.
14
Den hänskjutande domstolen har, i likhet med parterna i det nationella målet, tagit som utgångspunkt att den åldersgräns som föreskrivs i 9 § första stycket led 2 utlänningslagen, vilken år 2004 sänktes från 18 till 15 år, utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80. Den hänskjutande domstolen vill därför få klarhet i huruvida en sådan begränsning kan motiveras av det tvingande skäl av allmänintresse som Utlänningsnämnden har hänvisat till och som består i att säkerställa en lyckad integration av tredjelandsmedborgare.
15
Den hänskjutande domstolen har för det första angett att ett villkor kopplat till en åldersgräns kan bidra till att främja ett barns integration i en medlemsstat. Den omständigheten att ett barn kommer till Danmark vid så låg ålder som möjligt främjar nämligen barnets integration i denna medlemsstat, eftersom det tillbringar större delen av sin uppväxt och fullgör huvuddelen av sin skolgång och utbildning där.
16
För det andra har den hänskjutande domstolen påpekat att 9 § första stycket led 2 utlänningslagen ska läsas tillsammans med 9 § c första stycket led 1 i samma lag. Av detta följer att den åldersgräns som föreskrivs i utlänningslagens 9 § första stycket led 2 inte utgör ett absolut villkor, eftersom ett uppehållstillstånd fortfarande kan utfärdas till ett barn under 18 år med stöd av 9 § c första stycket led 1, under förutsättning att mycket särskilda skäl, bland annat familjens enhet och barnets bästa, talar för detta.
17
Mot denna bakgrund beslutade Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU‑domstolen:
”Utgör artikel 13 i [beslut nr 1/80] hinder för införande och tillämpning av en ny nationell bestämmelse enligt vilken familjeåterförening mellan en ekonomiskt aktiv turkisk medborgare som uppehåller sig lagligt i den berörda medlemsstaten och dennes barn, som fyllt 15 år, förutsätter att mycket särskilda skäl, bland annat hänsyn till familjens enhet och hänsyn till barnets bästa, talar för detta?”
Prövning av tolkningsfrågan
18
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att en nationell bestämmelse som innebär att åldersgränsen för att barnet till en turkisk arbetstagare som lagligen uppehåller sig i värdmedlemsstaten ska kunna lämna in en ansökan om familjeåterförening sänks från 18 till 15 år utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i denna bestämmelse och, om så är fallet, huruvida en sådan bestämmelse kan motiveras av målet att säkerställa en lyckad integration av de berörda tredjelandsmedborgarna.
19
Det ska erinras om att ”standstill”-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80 utgör ett generellt förbud mot att anta nya nationella bestämmelser som syftar eller leder till att en turkisk medborgare underkastas mer restriktiva villkor beträffande dennes rätt att utöva den fria rörligheten för arbetstagare i en medlemsstat än vad som gällde när beslut nr 1/80 trädde i kraft med avseende på den berörda medlemsstaten (dom av den 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
20
I synnerhet framgår det av fast rättspraxis att en nationell lagstiftning som innebär en skärpning av villkoren för familjeåterförening för turkiska arbetstagare, som lagligen uppehåller sig i den berörda medlemsstaten, jämfört med de villkor som gällde vid den tidpunkt då beslut nr 1/80 trädde i kraft i denna medlemsstat, utgör en ”ny begränsning”, i den mening som avses i artikel 13 i detta beslut, av dessa turkiska arbetstagares utövande av den fria rörligheten för arbetstagare i nämnda medlemsstat (dom av den 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
21
I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att 9 § första stycket led 2 utlänningslagen, genom vilken åldersgränsen för att underåriga barn ska kunna ansöka om familjeåterförening sänktes från 18 till 15 år, infördes efter det att beslut nr 1/80 trädde i kraft i Danmark och att den bestämmelsen, vad gäller familjeåterförening, skärpte villkoren för den första inresan i Danmark för barn till turkiska medborgare som lagligen uppehöll sig i Danmark, jämfört med de villkor som var tillämpliga vid den tidpunkt då beslut nr 1/80 trädde i kraft i den medlemsstaten.
22
Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att en sådan nationell bestämmelse som den som är aktuell i förevarande fall utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80.
23
En sådan begränsning är förbjuden, om den inte kan hänföras till de begränsningar som avses i artikel 14 i beslut nr 1/80 eller grundas på ett tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa förverkligandet av det legitima mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
24
Det framgår av handlingarna i målet att den nationella bestämmelse som är aktuell i målet inte kan hänföras till de begränsningar som avses i artikel 14 i beslut nr 1/80.
25
Det framgår däremot av handlingarna i målet att syftet med den nationella bestämmelsen i huvudsak är att säkerställa en lyckad integration av tredjelandsmedborgare i Danmark.
26
Domstolen har redan tidigare slagit fast att ett sådant mål kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80 (dom av den 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
27
Det ska följaktligen prövas huruvida en sådan nationell bestämmelse som den som är aktuell i förevarande fall, vilken begränsar familjeåterförening för underåriga barn som är äldre än 15 år, är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
28
Vad för det första gäller frågan huruvida en sådan bestämmelse är lämplig för att uppnå det eftersträvade målet, framgår det av beslutet om hänskjutande att syftet med den aktuella nationella bestämmelsen är att beakta förmågan till integration hos underåriga barn som vill komma i åtnjutande av familjeåterförening. I det avseendet har domstolen redan tidigare preciserat att barnets ålder är en av de faktorer rörande barnets personliga situation som kan ha inverkan på dess integration i den aktuella medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 april 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 61). Barns integration i värdmedlemsstaten främjas nämligen om de anländer dit när de är riktigt små. På så sätt kan de berörda barnen gå i skolan i den medlemsstaten och förvärva de språkkunskaper som är grundläggande för deras integration.
29
Det ska för övrigt påpekas att unionslagstiftaren själv i direktiv 2003/86 har föreskrivit en möjlighet för medlemsstaterna att begränsa familjeåterförening för underåriga barn som uppnått en viss ålder. Även om detta direktiv inte är tillämpligt i Danmark ska det ändå påpekas, för att placera resonemanget i sitt sammanhang, att det i artikel 4.6 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna får kräva att ansökningar om familjeåterförening lämnas in innan barnet har fyllt 15 år.
30
Domstolen finner därför att en sådan nationell bestämmelse som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås.
31
Vad för det andra gäller frågan huruvida ett sådant åldersvillkor som det som föreskrivs i 9 § första stycket led 2 utlänningslagen är proportionerligt, ska det påpekas att det i dansk rätt föreskrivs undantag från tillämpningen av denna bestämmelse.
32
Den hänskjutande domstolen har nämligen angett att 9 § c första stycket led 1 utlänningslagen, enligt vilken uppehållstillstånd kan utfärdas till en utlänning om mycket särskilda skäl, bland annat familjens enhet och, om utlänningen är under 18 år, barnets bästa, talar för detta, är tillämplig när ett uppehållstillstånd inte kan beviljas ett underårigt barn med stöd av lagens 9 § första stycket led 2.
33
Uppehållstillstånd kan således utfärdas till ett underårigt barn som är äldre än 15 år om det är motiverat av skäl hänförliga till familjens enhet eller till barnets bästa. De behöriga nationella myndigheterna är då skyldiga att göra en individuell bedömning av barnets situation och i varje enskilt fall beakta dessa intressen.
34
Det framgår dessutom av beslutet om hänskjutande att uppehållstillstånd i praktiken i flera fall har utfärdats till barn över 15 år med stöd av 9 § c första stycket led 1 utlänningslagen. Det förefaller således inte som om det finns någon administrativ praxis som innebär att dessa ansökningar om familjeåterförening systematiskt avslås.
35
Under dessa omständigheter framgår det inte att den nationella bestämmelse som är aktuell i förevarande fall går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Huruvida så är fallet ankommer det emellertid på den hänskjutande domstolen att pröva.
36
Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att en nationell bestämmelse som innebär att åldersgränsen för att barnet till en turkisk arbetstagare som lagligen uppehåller sig i värdmedlemsstaten ska kunna lämna in en ansökan om familjeåterförening sänks från 18 till 15 år utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i denna bestämmelse. En sådan begränsning kan emellertid motiveras av målet att säkerställa en lyckad integration av de berörda tredjelandsmedborgarna, förutsatt att villkoren för dess genomförande inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.
Rättegångskostnader
37
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet ska tolkas så, att en nationell bestämmelse som innebär att åldersgränsen för att barnet till en turkisk arbetstagare som lagligen uppehåller sig i värdmedlemsstaten ska kunna lämna in en ansökan om familjeåterförening sänks från 18 till 15 år utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i denna bestämmelse. En sådan begränsning kan emellertid motiveras av målet att säkerställa en lyckad integration av de berörda tredjelandsmedborgarna, förutsatt att villkoren för dess genomförande inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: danska.