62016CJ0541
TEISINGUMO TEISMO (penktoji kolegija) SPRENDIMAS
2018 m. balandžio 12 d. (
*1
)
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – Reglamentas (EB) Nr. 1072/2009 – 2 straipsnio 6 punktas – 8 straipsnis – Kabotažo operacijos – Sąvoka – Europos Komisijos parengtame dokumente „Klausimai ir atsakymai“ pateikta apibrėžtis – Teisinė galia – Nacionalinės įgyvendinimo priemonės, ribojančios pakrovimo ir iškrovimo vietų skaičių vykdant vieną kabotažo operaciją – Diskrecija – Apribojimas – Proporcingumas“
Byloje C‑541/16
dėl 2016 m. spalio 25 d. pagal SESV 258 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo
Europos Komisija, atstovaujama J. Hottiaux, L. Grønfeldt ir U. Nielsen,
ieškovė,
prieš
Danijos Karalystę, iš pradžių atstovaujamą C. Thorning, vėliau – J. Nymann Lindegren ir M. Søndahl Wolff,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (penktoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas J. L. da Cruz Vilaça, teisėjai E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger ir F. Biltgen (pranešėjas),
generalinis advokatas E. Tanchev,
posėdžio sekretorius R. Schiano, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2017 m. spalio 11 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2017 m. lapkričio 23 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Ieškiniu Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo konstatuoti, kad Danijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal 2009 m. spalio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1072/2009 dėl bendrųjų patekimo į tarptautinio krovinių vežimo kelių transportu rinką taisyklių (OL L 300, 2009, p. 72) 2 straipsnio 6 punktą ir 8 straipsnį.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Reglamentas Nr. 1072/2009
2
Reglamento Nr. 1072/2009 tikslas – įgyvendinti bendrą transporto politiką; tai numatyta, be kita ko, nustatant bendras taisykles, reglamentuojančias patekimą į rinką verčiantis tarptautiniu krovinių vežimu keliais Europos Sąjungoje, ir sąlygas, kuriomis vežėjai nerezidentai gali valstybėje narėje teikti transporto paslaugas. Šiame reglamente nustatytas principas, kad tarptautinis vežimas vykdomas turint Bendrijos licenciją. Ši licencija gali būti išduota bet kuriam už atlygį keliais krovinius vežančiam vežėjui.
3
Reglamento Nr. 1072/2009 4–6, 13 ir 15 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(4)
Bendros transporto politikos nustatymas reiškia, kad asmeniui, teikiančiam transporto paslaugas, panaikinami visi apribojimai dėl jo nacionalinės priklausomybės arba dėl to, kad jis yra įsisteigęs kitoje valstybėje narėje nei ta, kurioje bus teikiamos paslaugos.
(5)
Kad tai būtų pasiekta sklandžiai ir lanksčiai, iki nėra užbaigtas krovinių vežimo kelių transportu rinkos derinimas ir įgyvendinta galutinė sistema[,] reikia numatyti pereinamojo laikotarpio kabotažo tvarką.
(6)
Palaipsniui sukuriant Europos bendrąją rinką turėtų būti panaikinti patekimo į valstybių narių vidaus rinkas apribojimai. Vis dėlto reikėtų atsižvelgti į kontrolės priemonių veiksmingumą ir įdarbinimo sąlygų vykdant šią profesinę veiklą raidą bei taisyklių suderinimą, inter alia, vykdymo užtikrinimo ir kelių naudotojo mokesčių bei socialinių ir saugos teisės aktų srityse. Komisija turėtų atidžiai stebėti rinkos padėtį ir pirmiau minėtą taisyklių derinimą ir prireikus pasiūlyti dar labiau atverti vidaus kelių transporto rinkas, įskaitant kabotažo rinką.
<…>
(13)
Vežėjams, kurie turi Bendrijos licencijas, nurodytas šiame reglamente, ir vežėjams, turintiems teisę verstis tam tikromis tarptautinio krovinių vežimo operacijomis, pagal šį reglamentą turėtų būti laikinai leidžiama atlikti vidaus vežimus kitoje valstybėje narėje, neturint joje registruotos buveinės ar kito padalinio. <…>
<…>
(15)
Nedarant poveikio Sutarties nuostatoms dėl įsisteigimo teisės, kabotažo operacijos yra vežėjų teikiamų paslaugų valstybėje narėje, kurioje jie nėra įsisteigę, pavyzdžiu ir jos neturėtų būti draudžiamos, jei jos nėra atliekamos kaip nuolatinė ar tęstinė veikla toje valstybėje narėje. Siekiant padėti užtikrinti šio reikalavimo laikymąsi, reikėtų aiškiau apibrėžti kabotažo operacijų dažnumą ir laikotarpį, kurį jos gali būti atliekamos. Anksčiau tokias nacionalines vežimo paslaugas buvo leidžiama teikti laikinai. Praktiškai būdavo sunku nustatyti, kokias paslaugas leidžiama teikti. Todėl reikia nustatyti aiškias ir lengvai įgyvendinamas taisykles.“
4
Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnyje „Sąvokų apibrėžtys“ nurodyta:
„Šiame reglamente taikomos šios apibrėžtys:
<…>
6.
kabotažo operacijos – priimančioje valstybėje narėje už atlygį laikinai vykdomas vidaus vežimas pagal šį reglamentą;
<…>“
5
Reglamento Nr. 1072/2009 III skyriuje „Kabotažas“ esančio 8 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta:
„1.   Bet kuriam vežėjui, vežančiam krovinius už atlygį ir turinčiam Bendrijos licenciją, kurio vairuotojas, jei jis yra trečiosios šalies pilietis, turi šiame skyriuje nustatytas sąlygas atitinkantį vairuotojo liudijimą, šiame skyriuje nustatytomis sąlygomis leidžiama vykdyti kabotažo operacijas.
2.   Jeigu atvykstamojo tarptautinio vežimo kroviniai buvo nuvežti į paskirties vietą, 1 dalyje nurodytiems vežėjams, užbaigusiems tarptautinį vežimą iš kitos valstybės narės arba trečiosios šalies į priimančiąją valstybę narę, ta pačia transporto priemone, o transporto priemonių junginio atveju – tos pačios transporto priemonės motorine transporto priemone – leidžiama atlikti ne daugiau nei tris kabotažo operacijas. Krovinys, atliekant kabotažo operaciją ir prieš išvažiuojant iš priimančiosios valstybės narės, paskutinį kartą iškraunamas per septynias dienas nuo paskutinio iškrovimo priimančiojoje valstybėje narėje, vykdyto per atvykstamąjį tarptautinį vežimą.
Per pirmoje pastraipoje nurodytą laikotarpį vežėjai gali atlikti keletą ar visas kabotažo operacijas, kurias leidžiama atlikti pagal tą pastraipą, bet kurioje valstybėje narėje su sąlyga, kad vienoje valstybėje narėje atliekama viena kabotažo operacija ir ji atliekama per tris dienas nuo atvykimo nepakrauta transporto priemone į tą valstybę narę.“
Danijos teisė
6
Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejdledning om cabotagereglerne i Europarlamentets og Rådets forordning Nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel (2010 m. gegužės 14 d. gairės dėl kelių kabotažo taisyklių Europos Parlamento ir Tarybos reglamente Nr. 1072/2009 dėl bendrųjų patekimo į tarptautinio krovinių vežimo kelių transportu rinką taisyklių), kurias Trafikstyrelsen (Transporto tarnyba, Danija) 2010 m. gegužės 21 d. paskelbė savo interneto svetainėje, 3 punkte nurodyta:
„Kabotažo operacija apibrėžiama kaip nacionalinis krovinio vežimas nuo krovinio paėmimo vietos iki pristatymo gavėjui vietos, kaip nurodyta važtaraštyje. Vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo vietos arba kelios iškrovimo vietos.“
Ikiteisminė procedūra
7
2013 m. spalio 2 d. Komisija paprašė Danijos Karalystės pateikti papildomos informacijos prie „ES pilot“ bylos (Nr. 5703/13) medžiagos, kad galėtų įvertinti, ar Danijos teisės aktas, susijęs su kabotažo operacija, atitinka Reglamentą Nr. 1072/2009, ir pateikė tris kaltinimus, atitinkamai susijusius su pareiga pateikti reikšmingus dokumentus per patį kabotažo taisyklių laikymosi tikrinimą, baudų, skiriamų vežėjams, kai jie nesilaiko šių taisyklių, dydžiu ir galimybės atlikti kabotažo operaciją, esant kelioms pakrovimo ir kelioms iškrovimo vietoms, apribojimu.
8
Danijos Karalystė į šį prašymą atsakė 2013 m. lapkričio 18 d. ir gruodžio 12 d. raštais.
9
Kadangi Komisija manė, kad šie atsakymai nėra pakankami, 2014 m. liepos 11 d. ji išsiuntė šiai valstybei narei oficialų pranešimą ir pakartojo šio sprendimo 7 punkte nurodytus tris kaltinimus.
10
2014 m. rugsėjo 9 d. raštu Danijos Karalystė ginčijo šiuos kaltinimus.
11
2015 m. rugsėjo 25 d. Komisija išsiuntė Danijos Karalystei pagrįstą nuomonę, kurioje dėl kaltinimo, susijusio su pareiga pateikti reikšmingus dokumentus per patį tikrinimą, nurodė, kad ją tenkina Danijos valdžios institucijų paaiškinimai ir padarytas Danijos teisės aktų pakeitimas. Taigi pagrįsta nuomonė buvo pateikta tik dėl dviejų kaltinimų.
12
Danijos Karalystė į šią pagrįstą nuomonę atsakė 2015 m. lapkričio 25 d. raštu, kuriame pateikė papildomų paaiškinimų.
13
Komisiją tenkino paaiškinimai dėl kaltinimo, susijusio su baudų, skiriamų vežėjams, kai jie nesilaiko kabotažo taisyklių, dydžiu. Taigi ji nusprendė pareikšti šį ieškinį tik dėl kaltinimo, susijusio su pakrovimo vietų ir iškrovimo vietų, galimų vykdant kabotažo operaciją, skaičiaus ribojimu.
Dėl ieškinio
Šalių argumentai
14
Grįsdama ieškinį Komisija teigia, kad Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkte ir 8 straipsnyje nurodyta sąvoka „kabotažo operacija“ turi būti aiškinama taip, kad vykdant vieną kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo vietos arba kelios iškrovimo vietos ar net kelios pakrovimo vietos ir kelios iškrovimo vietos.
15
Komisija tvirtina, kad per 2010 m. spalio 25 d. Kelių transporto komiteto posėdį valstybių narių atstovai susitarė dėl tokio aiškinimo ir jis buvo paskelbtas Komisijos Mobilumo ir transporto generalinio direktorato (GD) interneto svetainėje dokumente „Klausimai ir atsakymai“, todėl šis aiškinimas privalomas visoms valstybėms narėms.
16
Komisija laikosi nuomonės, jog, kadangi Danijos Karalystės priimtose kabotažo gairėse numatyta, kad vykdant kabotažo operaciją gali būti arba kelios pakrovimo vietos, arba kelios iškrovimo vietos, jos neatitinka nei šio aiškinimo, nei Reglamento Nr. 1072/2009 tikslo.
17
Galiausiai dublike Komisija nesutinka su Danijos Karalystės argumentu, grindžiamu tuo, kad valstybės narės turi diskreciją patvirtinti nacionalines įgyvendinimo priemones siekdamos aiškiau apibrėžti sąvoką „kabotažo operacija“, kaip ji suprantama pagal Reglamentą Nr. 1072/2009. Komisijos teigimu, tokios diskrecijos negali būti, nes ši sąvoka buvo suderinta minėto reglamento 2 straipsnio 6 punktu ir 8 straipsniu, ir bet kuriuo atveju kabotažo gairės neatitinka proporcingumo principo.
18
Danijos Karalystė ginčija Komisijos pateikiamą sąvokos „kabotažo operacija“ aiškinimą. Ji pažymi, jog Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalyje tik numatyta, kad ta pačia transporto priemone galima atlikti ne daugiau nei tris kabotažo operacijas, tačiau nenurodytas vykdant vieną kabotažo operaciją galimas pakrovimo vietų ir iškrovimo vietų skaičius. Taigi šis reglamentas yra nepakankamai aiškus, kiek tai susiję su minėtos sąvokos apibrėžtimi.
19
Šį aiškumo trūkumą patvirtina aplinkybė, kad Reglamente Nr. 1072/2009 numatytos taisyklės dėl kabotažo operacijų valstybėse narėse aiškinamos ir taikomos nevienodai, kaip konkrečiai matyti iš Komisijos ataskaitos Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Sąjungos kelių transporto rinkos padėties (COM(2014) 222 final) 18 ir 19 puslapių. Be to, pati Komisija pripažino, kad Reglamente Nr. 1072/2009 pateikta kabotažo operacijos sąvokos apibrėžtis kelia problemų, ir ketina persvarstyti minėtą reglamentą tam, kad būtų išspręsta kilusi problema.
20
Dėl argumento, grindžiamo tuo, kad kabotažo operacijos sąvoka buvo patikslinta po transporto komiteto posėdžio ir kad šia proga valstybių narių atstovų nustatyta nauja apibrėžtis buvo pateikta valstybėms narėms privalomame dokumente „Klausimai ir atsakymai“, Danijos Karalystė tvirtina, kad šis dokumentas neturi jokios teisinės galios ir kad jame pateikta apibrėžtis nėra pagrįsta valstybių narių susitarimu.
21
Danijos Karalystė teigia, jog 2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863) 48 punkte Teisingumo Teismas nusprendė, kad kai reglamentas yra nepakankamai aiškus, valstybės narės turi diskreciją patvirtinti priemones nacionaliniu lygmeniu, kad pašalintų šį neaiškumą, tačiau šios priemonės turi būti proporcingos atitinkamo reglamento tikslams ir juos atitikti.
22
Ši valstybė narė pažymi, kad remiantis Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktu ir 8 straipsnio 2 dalimi, siejamais su jo 15 konstatuojamąja dalimi, šio reglamento tikslas yra apriboti krovinių vežimą nacionaliniais keliais priimančiojoje valstybėje narėje, kurį vykdo vežėjas nerezidentas, be kita ko, uždraudžiant kabotažo operacijas, kurios atliekamos kaip nuolatinė ar tęstinė veikla toje valstybėje narėje.
23
Jeigu pakrovimo ir iškrovimo vietų skaičiui nebūtų taikoma jokio apribojimo, vežėjas nerezidentas galėtų priimančiojoje valstybėje narėje atlikti daug transporto operacijų ir jas laikyti viena ir ta pačia kabotažo operacija, todėl galėtų būti apeitas Reglamente Nr. 1072/2009 numatytas daugiausia trijų operacijų apribojimas.
24
Remdamasi tuo, Danijos Karalystė daro išvadą, jog, kadangi kabotažo gairėmis užtikrinamas laikinas kabotažo pobūdis ir padedama gerinti sunkiasvorių krovininių transporto priemonių pakrovimo veiksnį ir išvengti reisų be krovinių siekiant pervežimų veiksmingumo, jos atitinka Reglamento Nr. 1072/2009 tikslą. Be to, šiomis priemonėmis sudaromos sąlygos padidinti teisinį saugumą ir užtikrinti minėto reglamento laikymosi kontrolės veiksmingumą.
Teisingumo Teismo vertinimas
25
Siekiant nuspręsti dėl šio ieškinio pagrįstumo, visų pirma reikia priminti, kad pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją, vykstant procesui dėl įsipareigojimų neįvykdymo, būtent Komisija turi įrodyti įsipareigojimų neįvykdymą ir pateikti Teisingumo Teismui duomenis, reikalingus šiam įsipareigojimų neįvykdymui patikrinti, ir ji negali remtis jokiomis prielaidomis (2005 m. gegužės 12 d. Sprendimo Komisija / Belgija, C‑287/03, EU:C:2005:282, 27 punktas ir nurodyta jurisprudencija ir 2011 m. gegužės 19 d. Sprendimo Komisija / Malta, C‑376/09, EU:C:2011:320, 32 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
26
Nagrinėjamu atveju Komisija kaltina Danijos Karalystę, kad ji neįvykdė įsipareigojimų pagal Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punktą ir 8 straipsnį, kai patvirtino nacionalines įgyvendinimo priemones, skirtas sąvokos „kabotažo operacija“, kaip ji suprantama pagal minėtą reglamentą, aiškinimui patikslinti, nors ši valstybė narė neturėjo kompetencijos tai padaryti. Bet kuriuo atveju šios priemonės neatitinka Reglamento Nr. 1072/2009 tikslo.
27
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad nors dėl savo pobūdžio ir paskirties Sąjungos teisės šaltinių sistemoje reglamentų nuostatos paprastai turi tiesioginį poveikį nacionalinės teisės sistemose ir nacionalinėms valdžios institucijoms nereikia imtis įgyvendinimo priemonių, kai kurias jų nuostatas gali prireikti įgyvendinti valstybėms narėms patvirtinant įgyvendinimo priemones (2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, 39 ir 40 punktai ir 2017 m. kovo 30 d. Sprendimo Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, 17 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
28
Neginčijama, kad valstybės narės gali patvirtinti reglamentą įgyvendinančias priemones, jeigu nepažeidžia jo tiesioginio taikymo, neiškraipo jo, kaip Sąjungos teisės akto, pobūdžio ir jei patikslina šiuo reglamentu joms suteiktos diskrecijos įgyvendinimą, nepažeisdamos jo nuostatų (2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, 41 punktas ir 2017 m. kovo 30 d. Sprendimo Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, 18 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
29
Remiantis reikšmingomis atitinkamo reglamento nuostatomis, aiškinamomis atsižvelgiant į jo tikslus, reikia nustatyti, ar pagal jas valstybėms narėms draudžiama, nurodoma arba leidžiama patvirtinti tam tikras įgyvendinimo priemones, o, be kita ko, pastaruoju atveju – ar atitinkama priemonė patenka į kiekvienai valstybei narei pripažįstamos diskrecijos sritį (2017 m. kovo 30 d. Sprendimo Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, 19 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
30
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad pagal reikšmingas Reglamento Nr. 1072/2009 nuostatas, t. y. 2 straipsnio 6 punktą ir 8 straipsnį, nėra aiškiai leidžiama valstybėms narėms patvirtinti nacionalines įgyvendinimo priemones dėl kabotažo operacijų.
31
Vis dėlto, kaip matyti iš šio sprendimo 28 punkto ir kaip savo išvados 41 punkte pažymėjo generalinis advokatas, valstybės narės gali patvirtinti nacionalines reglamento įgyvendinimo priemones, net jei pagal tą reglamentą jos nėra aiškiai įgaliojamos tai daryti.
32
2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863) 48–50 punktuose, nagrinėdamas 2004 m. gruodžio 22 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1/2005 dėl gyvūnų apsaugos juos vežant ir atliekant susijusias operacijas ir iš dalies keičiantį [d]irektyvas 64/432/EEB ir 93/119/EB ir Reglamentą (EB) Nr. 1255/97 (OL L 3, 2005, p. 1), Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, jog valstybėms narėms turi būti pripažinta tam tikra diskrecija, kad jos galėtų patvirtinti nacionalines įgyvendinimo priemones, nustatančias standartinius skaičius, susijusius su kiaulėms vežti keliais skirtų vidinių gardų aukščiu, nes, nors pagal minėtą reglamentą valstybės narės nėra aiškiai įgaliotos nustatyti šiuos skaičius, jame nėra konkrečiai nurodytas šių gardų aukštis.
33
Be to, 2010 m. spalio 28 d. Sprendimo SGS Belgium ir kt. (C‑367/09, EU:C:2010:648) 36 ir 40–43 punktuose Teisingumo Teismas nusprendė, kad nors pagal 1995 m. gruodžio 18 d. Tarybos reglamentą (EB, Euratomas) Nr. 2988/95 dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos (OL L 312, 1995, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 1 t., p. 340) valstybėms narėms nėra aiškiai leidžiama patvirtinti nacionalines įgyvendinimo priemones, numatančias sankcijas, kurios gali būti skirtos už Sąjungos teisės pažeidimą, kuriuo daroma žala Sąjungos biudžetui, jos turėjo teisę tai padaryti, nes reikšmingose minėto reglamento nuostatose nustatytos tik bendrosios taisyklės ir jose nenurodyta, kokiu atveju ir kokiam asmeniui taikoma kiekviena iš tų sankcijų.
34
Todėl taip pat reikia patikrinti, ar, kaip teigia Danijos Karalystė, sąvoka „kabotažo operacija“, kaip antai apibrėžta Reglamente Nr. 1072/2009, yra nepakankamai tiksli, be kita ko, kiek tai susiję su klausimu, ar vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo vietos ir kelios iškrovimo vietos, todėl nacionalinių įgyvendinimo priemonių, skirtų šios sąvokos apimčiai patikslinti, patvirtinimas būtų pateisinamas.
35
Šiuo aspektu pažymėtina, pirma, kad Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkte kabotažo operacijos sąvoka apibrėžta kaip „priimančioje valstybėje narėje už atlygį laikinai vykdomas vidaus vežimas“, tačiau visai nenurodytas vykdant tokią operaciją galimas pakrovimo vietų ar iškrovimo vietų skaičius.
36
To paties reglamento 8 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad jeigu atvykstamojo tarptautinio vežimo kroviniai buvo nuvežti į paskirties vietą, vežėjams nerezidentams, užbaigusiems tarptautinį vežimą iš kitos valstybės narės arba trečiosios šalies į priimančiąją valstybę narę, leidžiama atlikti ne daugiau nei tris kabotažo operacijas. Šioje nuostatoje patikslinama, kad krovinys, atliekant kabotažo operaciją ir prieš išvažiuojant iš priimančiosios valstybės narės, paskutinį kartą iškraunamas per septynias dienas nuo paskutinio iškrovimo priimančiojoje valstybėje narėje, vykdyto per atvykstamąjį tarptautinį vežimą.
37
Nors iš tame straipsnyje vartojamų žodžių „[k]rovinys, atliekant kabotažo operaciją <…>, paskutinį kartą iškraunamas“ išplaukia, kad vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios iškrovimo vietos, šioje nuostatoje nenurodyta, ar vykdant kabotažo operaciją taip pat gali būti kelios pakrovimo vietos.
38
Todėl reikia konstatuoti, kad remiantis atitinkamomis Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkto ir 8 straipsnio 2 dalies formuluotėmis negalima atsakyti į klausimą, ar minėtame reglamente nurodyta sąvoka „kabotažo operacija“ turi būti suprantama taip, kad vykdant transporto operaciją gali būti kelios pakrovimo vietos ir kelios iškrovimo vietos.
39
Kaip savo išvados 44 punkte pažymėjo generalinis advokatas, tai, kad nuostata suformuluota bendrai arba nekonkrečiai, rodo, jog reikia patvirtinti nacionalines įgyvendinimo priemones.
40
Be to, kadangi pagal Reglamento Nr. 1072/2009 26 konstatuojamąją dalį šio reglamento tikslas – sukurti nuoseklią tarptautinio krovinių vežimo kelių transportu per Sąjungos teritoriją sistemą, pagal šį reglamentą nedraudžiama, kad valstybė patvirtintų tam tikras minėto reglamento įgyvendinimo priemones. Iš tiesų, kiek tai konkrečiai susiję su kabotažu, to paties reglamento 5 konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad kol nėra užbaigtas krovinių vežimo kelių transportu rinkos derinimas ir įgyvendinta galutinė sistema, reikia numatyti pereinamojo laikotarpio šios rūšies vežimo tvarką.
41
Antra, reikia pabrėžti, jog siekiant nuspręsti, kada turi būti laikoma, kad pasiekta Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalyje numatyta trijų operacijų riba, svarbu nustatyti, ar operacija esant kelioms pakrovimo vietoms ir kelioms iškrovimo vietoms yra viena ir ta pati kabotažo operacija, ar kelios kabotažo operacijos.
42
Trečia, neginčijama, kad sąvoką „kabotažo operacija“, kaip ji suprantama pagal Reglamentą Nr. 1072/2009, valstybės narės aiškina nevienodai. Iš tiesų, kaip savo išvados 49 punkte pažymėjo generalinis advokatas, Danijos Karalystė laikosi nuomonės, kaip tai visai neseniai darė ir Suomijos Respublika, kad vykdant kabotažo operaciją gali būti kelios pakrovimo vietos ir kelios iškrovimo vietos. Belgijos Karalystėje, Vokietijos Federacinėje Respublikoje ir Lenkijos Respublikoje leidžiamos kelios pakrovimo vietos ir kelios iškrovimo vietos, jeigu sudaryta viena vežimo sutartis arba kai yra tas pats krovinių siuntėjas ir tas pats gavėjas. Nyderlandų Karalystė ir Švedijos Karalystė mano, kad vykdant kabotažo operaciją visada gali būti kelios pakrovimo vietos ir kelios iškrovimo vietos. Taigi toks skirtingas aiškinimas rodo, kad Reglamentas Nr. 1072/2009 yra nepakankamai aiškus ir tikslus, kiek tai susiję su kabotažo operacijos sąvoka.
43
Ketvirta, reikia pažymėti, kad pati Komisija tiek savo ataskaitos COM(2014) 222 final 19 punkte, tiek rašytinėse pastabose ir per teismo posėdį pripažino būtinybę patikslinti sąvoką „kabotažo operacija“, kaip ji suprantama pagal Reglamentą Nr. 1072/2009.
44
Todėl reikia konstatuoti, kad nors Reglamento Nr. 1072/2009 2 straipsnio 6 punkte ir 8 straipsnyje aiškiai nenumatytas nacionalinių įgyvendinimo priemonių patvirtinimas, šios nuostatos yra nepakankamai aiškios, kiek tai susiję su kabotažo operacijos sąvoka, taigi valstybėms narėms reikia pripažinti diskreciją patvirtinti tokias priemones.
45
Kaip savo išvados 57 ir 58 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, šios išvados negali paneigti pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo, derinant prie sektoriaus pokyčių, iš dalies keičiamas Reglamentas (EB) Nr. 1071/2009 ir Reglamentas (EB) Nr. 1072/2009 (COM(2017) 281 final); siūlomu reglamentu, be kita ko, siekiama iš dalies pakeisti Reglamentą Nr. 1072/2009, kiek tai susiję su jo 2 straipsnio 6 punkte pateikta kabotažo operacijos sąvokos apibrėžtimi. Iš tiesų, kadangi šis pasiūlymas vis dar svarstomas, jis nėra reikšmingas nagrinėjant šią bylą.
46
Komisijos argumentui, kad kabotažo operacijos sąvoka buvo patikslinta dokumente „Klausimai ir atsakymai“, priimtame po 2010 m. spalio 25 d. Kelių transporto komiteto posėdžio, taip pat negalima pritarti.
47
Iš tiesų, net jeigu, kaip teigia Komisija, šis dokumentas buvo paskelbtas šios institucijos Mobilumo ir transporto GD interneto svetainėje, jis nebuvo paskelbtas Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje. Be to, kaip savo išvados 82–84 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, Kelių transporto komiteto darbo tvarkos taisyklių 2 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad kiekvienam posėdžiui rengiamoje darbotvarkėje daromas skirtumas tarp siūlomų priemonių, dėl kurių to komiteto prašoma pateikti nuomonę laikantis reguliavimo procedūros su tikrinimu, ir kitų klausimų, tam komitetui pateiktų kaip informacija, arba tiesiog pasikeisti nuomonėmis. Iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos matyti, kad sąvokos „kabotažo operacija“ aiškinimas, kaip antai pateiktas minėtame dokumente, iš tikrųjų buvo įtrauktas į 2010 m. spalio 25 d. Kelių transporto komiteto posėdžio darbotvarkę, tačiau dėl šio klausimo nebuvo balsuota. Todėl negali būti laikoma, kad šis aiškinimas kilo iš valstybių narių atstovų susitarimo. Bet kuriuo atveju rašytinėse pastabose ir per teismo posėdį pati Komisija pripažino, kad tas dokumentas nėra teisiškai privalomas.
48
Tokiomis aplinkybėmis negalima priekaištauti Danijos Karalystei dėl to, kad patvirtino Reglamento Nr. 1072/2009, konkrečiai jo 2 straipsnio 6 punkto ir 8 straipsnio, įgyvendinimo priemones, patikslindama sąvokos „kabotažo operacija“, kaip ji suprantama pagal tą reglamentą, apimtį, kad ši sąvoka būtų taikoma šios valstybės narės teritorijoje.
49
Vis dėlto reikia patikrinti, ar Danijos Karalystės patvirtintos nacionalinės įgyvendinimo priemonės, t. y. kabotažo gairės, atitinka proporcingumo principą.
50
Pagal proporcingumo principą, kurio, be kita ko, turi laikytis Sąjungos teisę taikančios valstybių narių teisėkūros ir reguliavimo institucijos, reikalaujama, kad nuostatoje įtvirtintos priemonės būtų tinkamos numatytam tikslui pasiekti ir neviršytų to, kas būtina jam įgyvendinti (2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, 52 punktas).
51
Pirma, dėl kabotažo gairių tinkamumo pasiekti Reglamento Nr. 1072/2009 tikslą, kiek tai susiję su šia vežimo rūšimi, Danijos Karalystė tvirtina, kad šiomis priemonėmis, pagal kurias draudžiama vežėjams nerezidentams vykdyti kabotažo operacijas esant kelioms pakrovimo vietoms ir kelioms iškrovimo vietoms, be kita ko, siekiama užtikrinti, kad kabotažo operacijos nebūtų atliekamos kaip nuolatinė ar tęstinė veikla.
52
Šiuo klausimu reikia pažymėti, jog, kadangi, remiantis Reglamento Nr. 1072/2009 5 konstatuojamąja dalimi, juo siekiama nustatyti pereinamojo laikotarpio kabotažo tvarką, valstybės narės neprivalo visiškai atverti vidaus rinkų vežėjams nerezidentams. Taigi minėto reglamento 8 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad kabotažo operacija leidžiama tik užbaigus tarptautinį vežimą ir ribojama numatant galimybę atlikti tik tris operacijas per septynias dienas po paskutinio iškrovimo, vykdyto per šį tarptautinį vežimą. Be to, Reglamento Nr. 1072/2009 13 ir 15 konstatuojamosiose dalyse pabrėžiamas kabotažo laikinumas ir, be kita ko, nurodyta, kad kabotažo operacijos neturi būti atliekamos kaip nuolatinė ar tęstinė veikla priimančiojoje valstybėje narėje.
53
Kaip savo išvados 66 ir 68 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, leidus vežėjams nerezidentams atlikti kabotažo operacijas esant neribotam pakrovimo vietų ir iškrovimo vietų skaičiui Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalyje numatyta trijų operacijų riba galėtų netekti prasmės, taigi tai galėtų prieštarauti kabotažo laikinumui ir šiuo reglamento siekiamu tikslu dėl šios vežimo rūšies. Iš tiesų tokiu atveju kabotažo laikinumas būtų užtikrinamas tik Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 2 dalyje numatyta septynių dienų riba.
54
Todėl kabotažo gairėse numatytu draudimu gali būti užtikrintas minėto reglamento 8 straipsnio 2 dalyje numatytos trijų operacijų ribos laikymasis.
55
Taigi šios priemonės yra tinkamos Reglamento Nr. 1072/2009 tikslui pasiekti, kiek tai susiję su kabotažu.
56
Antra, reikia patikrinti, ar kabotažo gairėmis neviršijama tai, kas būtina tam tikslui pasiekti.
57
Danijos Karalystė tvirtina, kad pakrovimo vietų ir iškrovimų vietų, kurių gali būti vykdant kabotažo operaciją, skaičiaus apribojimas, numatytas kabotažo gairėse, yra būtinas siekiant užtikrinti kabotažo laikinumą ir nėra pernelyg varžantis, nes minėtose gairėse nenumatyta, kad vykdant kabotažo operaciją gali būti tik viena pakrovimo vieta ir viena iškrovimo vieta.
58
Šiuo klausimu reikia pažymėti, jog kabotažo gairėse numatyta, kad vykdant kabotažo operaciją gali būti arba kelios pakrovimo vietos, arba kelios iškrovimo vietos. Taigi pagal šias priemones neribojamas siuntėjų ar komitentų dėl vienos kabotažo operacijos skaičius ir netiesiogiai leidžiama, kad vykdant kabotažo operaciją būtų kelios pakrovimo vietos ir viena iškrovimo vieta arba kelios iškrovimo vietos ir viena pakrovimo vieta.
59
Darytina išvada, kad pagal kabotažo gaires draudžiamos tik kabotažo operacijos esant kelioms pakrovimo vietoms ir kelioms iškrovimo vietoms.
60
Todėl šiomis priemonėmis neviršijama tai, kas būtina Reglamento Nr. 1072/2009 tikslui pasiekti.
61
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad kabotažo gairės atitinka proporcingumo principą.
62
Tokiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, jog Komisija neįrodė, kad patvirtindama nacionalines įgyvendinimo priemones, skirtas kabotažo operacijos sąvokai, kaip ji suprantama pagal Reglamentą Nr. 1072/2009, patikslinti, Danijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal minėto reglamento 2 straipsnio 6 punktą ir 8 straipsnį.
63
Todėl Komisijos ieškinį reikia atmesti.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
64
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Danijos Karalystė reikalavo priteisti bylinėjimosi išlaidas, o Komisija pralaimėjo bylą, iš jos priteisiamos bylinėjimosi išlaidos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (penktoji kolegija) nusprendžia:
1.
Atmesti ieškinį.
2.
Priteisti iš Europos Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: danų.