62023CJ0499
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
13 päivänä marraskuuta 2025 (
*1
)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – SEUT 35 artikla – Viennin määrälliset rajoitukset – Vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet – Rakennusmateriaalit – Vientiä koskeva ilmoitusvelvollisuus – Valtion etuosto-oikeus – SEUT 36 artikla – Oikeuttaminen – Yleinen turvallisuus – Elintärkeän infrastruktuurin rakennusmateriaalien hankkiminen – Kolmansiin maihin suuntautuvan viennin valvonta – Unionin yksinomainen toimivalta – Yhteinen kauppapolitiikka – Asetus (EU) 2015/479 – Yhteinen vientijärjestelmä – Direktiivi (EU) 2015/1535 – Teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettava menettely
Asiassa C‑499/23,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 4.8.2023,
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara ja K. Talabér-Ritz,
kantajana,
vastaan
Unkari, asiamiehinään M. Z. Fehér ja K. Szíjjártó,
vastaajana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Jürimäe, unionin tuomioistuimen presidentti K. Lenaerts, joka hoitaa toisen jaoston tuomarin tehtäviä, sekä tuomarit F. Schalin, M. Gavalec (esittelevä tuomari) ja Z. Csehi,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Di Bella,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 6.11.2024 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 6.2.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Unkari ei ole noudattanut
–
SEUT 35 ja 36 artiklan,
–
SEUT 2 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan kanssa, sekä
–
teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 9.9.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/1535 (EUVL 2015, L 241, s. 1) 5 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan 1 kohdan
mukaisia velvoitteitaan, kun se on ottanut käyttöön raaka-aineiden ja rakennusmateriaalien vientiin sovellettavan menettelyn.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
2
Euroopan unionin neuvosto hyväksyi Uruguayn kierroksen monenvälisissä kauppaneuvotteluissa (1986–1994) laadittujen sopimusten tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta yhteisön toimivaltaan kuuluvissa asioissa 22.12.1994 tehdyllä neuvoston päätöksellä 94/800/EY (EYVL 1994, L 336, s. 1) Marrakechissa 15.4.1994 allekirjoitetun Maailman kauppajärjestön (WTO) perustamissopimuksen sekä sen liitteissä 1–3 olevat sopimukset, joista yksi on vuoden 1994 tullitariffeja ja kauppaa koskeva yleissopimus (EYVL 1994 L 336, s. 11, jäljempänä vuoden 1994 GATT-sopimus).
3
Vuoden 1994 GATT-sopimuksen XI artiklassa, jonka otsikko on ”Määrällisten rajoitusten yleinen poistaminen”, määrätään seuraavaa:
”1. Mikään osapuoli ei saa määrätä eikä ylläpitää tullien, verojen tai muiden sellaisten maksujen lisäksi mitään kieltoja tai rajoituksia, jotka toimeenpannaan kiintiöiden, tuonti- tai vientilisenssien tai muiden toimenpiteiden muodossa, kun on kyseessä jonkin tuotteen tuonti jonkin toisen sopimuspuolen alueelta tai sellaisen alueelle tarkoitettu vienti tai vientiä varten tapahtuva myynti.
2. Tämän artiklan 1 kohdan määräykset eivät koske seuraavia tapauksia:
a)
tilapäisesti sovellettavat vientikiellot tai ‑rajoitukset, joilla pyritään estämään tai lievittämään kriittistä tilannetta, joka johtuu elintarvikkeiden tai muiden viejänä toimivalle sopimuspuolelle olennaisen tärkeiden tuotteiden puutteesta;
– –”
Unionin oikeus
Direktiivi 2008/114/EY
4
Euroopan elintärkeän infrastruktuurin määrittämisestä ja nimeämisestä sekä arvioinnista, joka koskee tarvetta parantaa sen suojaamista, 8.12.2008 annettu neuvoston direktiivi 2008/114/EY (EUVL 2008, L 345, s. 75), jota sovelletaan ajallisesti käsiteltävässä asiassa, kumottiin 18.10.2024 alkaen kriittisten toimijoiden häiriönsietokyvystä ja neuvoston direktiivin 2008/114/EY kumoamisesta 14.12.2022 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2022/2557 (EUVL 2022, L 333, s. 164). Direktiivin 2008/114 johdanto-osan kolmannessa ja viidennessä perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”(3)
Joulukuussa 2005 kokoontunut oikeus- ja sisäasioiden neuvosto kehotti komissiota tekemään ehdotuksen elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista koskevaksi Euroopan unionin ohjelmaksi, jäljempänä ’EPCIP’ (European Programme for Critical Infrastructure Protection). Neuvosto päätti, että ohjelman avulla olisi pyrittävä suojautumaan kaikkia uhkatekijöitä vastaan, vaikka ensisijaisena uhkatekijänä on pidettävä terrorismia. Tämän lähtökohdan mukaan elintärkeän infrastruktuurin suojaamisessa olisi otettava huomioon ihmisen aiheuttamat ja teknologiset uhkatekijät sekä luonnononnettomuudet, mutta terrorismia olisi pidettävä ensisijaisena uhkatekijänä.
– –
(5)
Tämä direktiivi on ensimmäinen askel [Euroopan elintärkeän infrastruktuurin] määrittämistä ja nimeämistä sekä arviointia, joka koskee tarvetta parantaa niiden suojaamista, koskevassa asteittaisessa lähestymistavassa. Tällaisena direktiivin pääpaino on energian ja liikenteen toimialoilla, ja sitä olisi tarkasteltava uudelleen, jotta voidaan arvioida sen vaikutusta ja tarvetta sisällyttää sen soveltamisalaan muita toimialoja, muun muassa tieto- ja viestintäteknologia-ala.”
5
Kyseisen direktiivin 2 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
a)
’elintärkeällä infrastruktuurilla’ sellaisia jäsenvaltioissa sijaitsevia hyödykkeitä ja järjestelmiä tai niiden osia, jotka ovat keskeisiä yhteiskunnan välttämättömien toimintojen, terveydenhuollon, turvallisuuden, turvatoimien sekä väestön taloudellisen ja sosiaalisen hyvinvoinnin ylläpitämiseksi, ja joiden vahingoittumisella tai tuhoutumisella olisi merkittävä vaikutus jäsenvaltioon sen vuoksi, että näitä toimintoja ei kyetä ylläpitämään;
b)
’Euroopan elintärkeällä infrastruktuurilla’ tai ’EEI’:lla sellaista jäsenvaltioissa sijaitsevaa elintärkeätä infrastruktuuria, jonka vahingoittuminen tai tuhoutuminen vaikuttaisi merkittävästi ainakin kahteen jäsenvaltioon. Vaikutuksen merkitystä on arvioitava horisontaalisin perustein. Tällaiset vaikutukset voivat johtua myös siitä, että toimialat ovat riippuvaisia muiden toimialojen infrastruktuureista;
– –”
6
Kyseisen direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien määrittäminen”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Kunkin jäsenvaltion on liitteessä III säädetyn menettelyn mukaisesti määritettävä mahdolliset EEI:t, jotka täyttävät sekä horisontaaliset ja toimialakohtaiset arviointiperusteet että 2 artiklan a ja b alakohdassa olevat määritelmät.
Komissio voi pyynnöstä avustaa jäsenvaltioita niiden määrittäessä mahdollisia EEI:ita.
Komissio voi kiinnittää asianomaisen jäsenvaltion huomiota sellaisten mahdollisten kriittisten infrastruktuurien olemassaoloon, joiden voidaan katsoa täyttävän EEI:ksi nimeämistä koskevat vaatimukset.
Kukin jäsenvaltio sekä komissio huolehtivat jatkuvasti mahdollisten EEI:ien määrittämisestä.”
Direktiivi 2015/1535
7
Direktiivin 2015/1535 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a)
’tuotteella’ teollisesti valmistettua tuotetta ja maataloustuotetta, mukaan lukien kalastustuotteet;
– –
c)
’teknisellä eritelmällä’ asiakirjaan sisältyvää eritelmää tuotteelta vaadittavista ominaisuuksista, kuten laadusta, käyttöominaisuuksista, turvallisuudesta tai mitoista, mukaan lukien tuotteita koskevat myyntinimeä, termistöä, tunnuksia, kokeita ja testausmenetelmiä, pakkaamista, merkitsemistä tai selostetta koskevat vaatimukset sekä vaatimustenmukaisuuden arvioinnin menettelyt.
Käsite ’tekninen eritelmä’ sisältää myös tuotantomenetelmät ja ‑prosessit, jotka liittyvät [SEUT] 38 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuihin maataloustuotteisiin sekä elintarvikkeeksi ja rehuiksi tarkoitettuihin tuotteisiin sekä lääkkeisiin, sellaisena kuin ne määritellään [ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön säännöistä 6.11.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/83/EY (EYVL 2001, L 311, s. 67)] 1 artiklassa, sekä muihin tuotteisiin liittyvät tuotantomenetelmät ja ‑prosessit, silloin kun niillä on vaikutusta näiden tuotteiden ominaisuuksiin;
d)
’muulla vaatimuksella’ vaatimusta, joka ei ole tekninen eritelmä ja joka asetetaan tuotteelle erityisesti kuluttajan tai ympäristön suojelutarkoituksessa ja joka koskee tuotteen elinkaarta markkinoille saattamisen jälkeen eli käyttöedellytyksiä, kierrätystä, uudelleenkäyttöä tai tuotteesta huolehtimista, jos nämä edellytykset voivat vaikuttaa merkittävästi tuotteen koostumukseen tai sen luonteeseen, taikka sen kaupan pitämiseen;
– –
g)
’teknistä määräystä koskevalla ehdotuksella’ teknisen eritelmän tai muun vaatimuksen taikka palveluja koskevan määräyksen tekstiä, hallinnolliset määräykset mukaan lukien, joka on tarkoitus suoraan tai välillisesti vahvistaa teknisenä määräyksenä ja joka on valmisteluvaiheessa, jolloin siihen on vielä mahdollisuus tehdä olennaisia muutoksia.”
8
Kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle välittömästi teknisiä määräyksiä koskevat ehdotukset, paitsi kun on kyse kansainvälisen tai eurooppalaisen standardin käyttöönotosta sellaisenaan, jolloin pelkkä tiedonanto riittää, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 7 artiklan säännösten soveltamista. Niiden on toimitettava komissiolle myös ilmoitus niistä syistä, joiden vuoksi tällaisen teknisen määräyksen laatiminen on tarpeen, jollei näitä syitä selvitetä jo ehdotuksessa.
Jäsenvaltioiden on tarvittaessa toimitettava komissiolle samalla kertaa keskeisimpien ja välittömästi asiaa koskevien perustana olevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten teksti, jos sen tunteminen on tarpeen teknistä määräystä koskevan ehdotuksen vaikutuksen arvioimiseksi ja jollei sitä ole toimitettu aiemman tiedonannon yhteydessä.
Jäsenvaltioiden on toimitettava teknistä määräystä koskeva ehdotus uudelleen komissiolle tämän kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa mainituin edellytyksin, jos ne tekevät ehdotukseen sellaisia huomattavia muutoksia, jotka muuttavat sen soveltamisalaa, lyhentävät alun perin suunniteltua soveltamisaikataulua, lisäävät eritelmiä tai vaatimuksia taikka tiukentavat niitä.
– –
Komissio ilmoittaa viipymättä muille jäsenvaltioille teknistä määräystä koskevasta ehdotuksesta ja kaikista sille toimitetuista asiakirjoista. Komissio voi myös pyytää ehdotuksesta tämän direktiivin 2 artiklassa tarkoitetun komitean tai tarvittaessa kyseisellä alalla toimivaltaisen komitean lausuntoa.
– –”
9
Kyseisen direktiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on lykättävä teknistä määräystä koskevan ehdotuksen antamista kolmella kuukaudella siitä päivästä alkaen, jona komissio on saanut 5 artiklan 1 kohdassa säädetyt tiedot.
– –
7.   Edellä olevaa 1–5 kohtaa ei sovelleta, kun jäsenvaltion on:
a)
kiireellisistä syistä, jotka aiheutuvat vakavasta ja ennakoimattomasta tilanteesta ja jotka liittyvät ihmisten ja eläinten terveyden suojeluun, kasvien suojeluun tai turvallisuuteen ja palveluihin liittyvien määräysten osalta myös yleiseen järjestykseen, erityisesti alaikäisten suojeluun, laadittava nopeasti tekniset määräykset saattaakseen ne voimaan välittömästi, ilman että kuuleminen on mahdollista; tai
b)
kiireellisistä syistä, jotka aiheutuvat vakavasta tilanteesta, joka liittyy finanssijärjestelmän turvallisuuden ja luotettavuuden suojaamiseen ja erityisesti tallettajien, sijoittajien ja vakuutuksenottajien suojaamiseen, säädettävä ja pantava täytäntöön finanssipalveluihin liittyviä määräyksiä välittömästi.
Jäsenvaltion on ilmoitettava 5 artiklassa tarkoitetussa tiedonannossa perusteet kyseisten toimenpiteiden kiireellisyydelle. Komissio ilmoittaa mielipiteensä tästä tiedonannosta mahdollisimman nopeasti. Se toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sellaisissa tapauksissa, joissa tätä menettelyä käytetään väärin. Komissio ilmoittaa asiasta Euroopan parlamentille.”
Asetus (EU) 2015/479
10
Yhteisestä vientimenettelystä 11.3.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2015/479 (EUVL 2015, L 83, s. 34) johdanto-osan kolmannessa, neljännessä, viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3)
Olisi vahvistettava yhteiset säännöt unionin ulkopuolelle tapahtuvaa vientiä varten.
(4)
Vienti on lähes kokonaan vapautettu kaikissa jäsenvaltioissa. Näin ollen unionin tasolla voidaan noudattaa periaatetta, jonka mukaan kolmansiin maihin suuntautuvaa vientiä eivät koske mitkään määrälliset rajoitukset, jollei tässä asetuksessa säädetyistä poikkeuksista muuta johdu, ja sanotun rajoittamatta toimenpiteitä, jotka jäsenvaltiot voivat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaisesti toteuttaa.
(5)
Komissiolle olisi annettava asiasta tieto, jos jäsenvaltio markkinoiden poikkeuksellisen kehityksen vuoksi arvioi suojatoimenpiteiden voivan olla tarpeen.
(6)
On olennaista, että unionissa erityisesti näiden tietojen perusteella tutkitaan viennin edellytyksiä, viennin kehitystä sekä taloudellisen ja kaupallisen tilanteen eri näkökohtia ja tarvittaessa toteutettavia toimenpiteitä.”
11
Kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Vienti unionista kolmansiin maihin on vapaata, toisin sanoen sitä eivät koske määrälliset rajoitukset, lukuun ottamatta tämän asetuksen mukaisesti sovellettavia rajoituksia.”
12
Kyseisen asetuksen III luku, jonka otsikko on ”Suojatoimenpiteet”, käsittää sen 5–7 artiklan. Asetuksen 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio voi elintärkeiden tuotteiden puutteesta aiheutuvan kriittisen tilanteen ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi sekä unionin edun vaatiessa välittömiä toimia asettaa jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan sekä kyseisten tuotteiden luonteen ja kyseisten liiketoimien muut erityispiirteet huomioon ottaen tuotteen viennin edellytykseksi, että esitetään vientilupa, joka myönnetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti ja sellaisin rajoituksin, joista komissio säätää 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen tai kiireellisissä tapauksissa 3 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
2.   Toteutetut toimenpiteet on toimitettava viipymättä tiedoksi neuvostolle ja jäsenvaltioille, ja niitä sovelletaan välittömästi.
3.   Toimenpiteet voidaan rajoittaa koskemaan tiettyjä määrämaita ja vientiä tietyiltä unionin alueilta. Ne eivät koske tuotteita kuljetettaessa niitä unionin rajalle.
4.   Jos jäsenvaltio on pyytänyt komission toimia, komissio tekee 1 kohdan mukaisesti päätöksen asiasta viiden työpäivän kuluessa pyynnön vastaanottopäivästä.
5.   Jos komissio on toiminut tämän artiklan 1 kohdan nojalla, se tekee 12 työpäivän kuluessa toteuttamansa toimenpiteen voimaantulopäivästä päätöksen siitä, hyväksyykö se 6 artiklassa säädettyjä aiheellisia toimenpiteitä. Jos toimenpiteen voimaantulopäivää seuraavan kuuden viikon päättyessä mitään toimenpiteitä ei ole hyväksytty, kyseinen toimenpide on katsottava kumotuksi.”
13
Kyseisen asetuksen 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio voi unionin edun niin vaatiessa hyväksyä 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen asianmukaisia toimenpiteitä
a)
elintärkeiden tuotteiden puutteesta aiheutuvan kriittisen tilanteen ehkäisemiseksi tai korjaamiseksi;
b)
unionin tai kaikkien sen jäsenvaltioiden allekirjoittamien kansainvälisten, erityisesti perustuotteiden kauppaa koskevien sitoumusten täytäntöönpanon mahdollistamiseksi.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet voidaan rajoittaa koskemaan tiettyjä määrämaita ja vientiä tietyiltä unionin alueilta. Ne eivät koske tuotteita kuljetettaessa niitä unionin rajalle.
3.   Viennin määrällisiä rajoituksia käyttöön otettaessa otetaan erityisesti huomioon
a)
tavanomaisissa olosuhteissa ennen tässä luvussa tarkoitetun suojatoimenpiteen voimaantuloa tehtyjen ja asianomaisen jäsenvaltion kansallisten säännöstensä mukaisesti komissiolle ilmoittamien sopimusten määrä; ja
b)
[se,] että määrällisten rajoitusten käyttöönotolle asetetun tavoitteen saavuttaminen ei saa vaarantua.”
14
Asetuksen 2015/479 10 artiklassa, joka sisältyy asetuksen IV lukuun, jonka otsikko on ”Siirtymä- ja loppusäännökset”, säädetään seuraavaa:
”Tämä asetus ei estä jäsenvaltioita määräämästä tai soveltamasta viennin määrällisiä rajoituksia, jotka ovat perusteltuja julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi, taiteellisten, historiallisten tai arkeologisten kansallisaarteiden suojelemiseksi taikka teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muiden unionin säännösten soveltamista.”
Unkarin oikeus
Asetus nro 402/2021
15
Rekisteröintimenettelyistä ja muista talouden elvyttämiseksi toteutettavista toimenpiteistä rakennusalan toimitusvarmuuden kannalta strategisesti tärkeiden raaka-aineiden ja tuotteiden viennin alalla annetun hallituksen asetuksen nro 402/2021 (VII. 8.) (a gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021 (VII. 8.) kormányrendelet), sellaisena kuin se oli voimassa perustellussa lausunnossa annetun määräajan päättyessä (jäljempänä asetus nro 402/2021), 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Liitteessä 1 tarkoitettuja rakennusalan toimitusvarmuuden kannalta strategisesti tärkeitä raaka-aineita ja tuotteita (jäljempänä yhdessä rakennusmateriaalit) voidaan 2 momentissa tarkoitettuja poikkeuksia lukuun ottamatta
a) myydä tai
b) viedä Unkarista ulkomaille
kansantaloudesta vastaavalle ministerille (jäljempänä ministeri) tehdyn rekisteröinnin (jäljempänä ilmoitus) ja ilmoituksen vastaanottotodistuksen perusteella.
2.   Tätä asetusta ei sovelleta Unkarin alueen kautta kuljetettavaan rakennusmateriaaliin.”
16
Kyseisen asetuksen 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Ministerin on heti ilmoituksen saatuaan tarkistettava, onko se edellä 2 §:ssä säädettyjen muotovaatimusten mukainen.
– –
2.   Jos ilmoitus on 2 §:ssä säädettyjen muotovaatimusten mukainen, ministeri toimittaa ilmoitukset yhdessä 1 momentin b kohdassa tarkoitettujen tietojen kanssa tarvittaessa rakennusalan taloutta koskevien toimenpiteiden koordinoinnista vastaavalle hallituksen komissaarille (jäljempänä hallituksen komissaari), joka selvittää yhdessä asiasta vastaavien ministereiden kanssa, vaikeuttaako rakennusmateriaalien myynti tai vienti ulkomaille olennaisesti elintärkeän infrastruktuurin rakentamista, käyttöä, ylläpitoa tai kehittämistä taikka estää sen vaarantaen siten julkiset palvelut tai rakennusalan toimitusvarmuuden.
3.   Hallituksen komissaarin on 7 arkipäivän kuluessa ilmoituksen toimittamisesta ilmoitettava ministerille kirjallisesti 2 momentissa tarkoitettujen seikkojen olemassaolosta, kantansa 2 momentissa tarkoitettuihin seikkoihin ja, jos mainitut seikat ovat olemassa, ilmoitettava myös valtion omaisuuden valvonnasta vastaavalle ministerille etuosto- ja osto-oikeuden käyttöä koskevasta ehdotuksestaan; ministeri käyttää Unkarin valtion etuosto- ja osto-oikeutta 5 §:ssä säädettyjen menettelyjen mukaisesti.
4.   Ministerin on viimeistään 10 arkipäivän kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta
a)
ilmoitettava ilmoituksen vastaanottamisesta kirjallisesti, jos valtion omaisuuden valvonnasta vastaava ministeri ei käytä Unkarin valtion etuosto- ja osto-oikeutta
b)
jos valtion omaisuuden valvonnasta vastaava ministeri käyttää Unkarin valtion etuosto- ja osto-oikeutta, ilmoitettava ilmoituksen tekijälle, että Unkarin valtio käyttää ilmoituksessa eritellyn rakennusmateriaalin etuosto- tai osto-oikeutta, ja päätettävä ilmoitusmenettely, tai
c)
ilmoitettava ilmoituksen vastaanottamisesta kirjallisesti.
4a.   Ilmoitus ja vastaanottotodistus liitetään lähetykseen, ja ilmoituksen tekijän on luovutettava ne liikenteenharjoittajalle tai kuljetuksen järjestäjälle.
– –”
17
Kyseisen asetuksen 6/A §:ssä säädetään seuraavaa:
”Jos ilmoituksen tekijä ei ole täyttänyt tässä asetuksessa säädettyä ilmoitusvelvollisuutta tai hänellä ei ole vastaanottotodistusta, poliisi ja valtion vero- ja tulliviranomaiset määräävät hänelle hallinnollisen seuraamusmaksun, joka voi olla enintään 40 prosenttia sellaisen rakennusmateriaalin arvosta ilman arvonlisäveroa, jota ei ole ilmoitettu tai johon ei ole liitetty vastaanottotodistusta.”
18
Saman asetuksen 9 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Tämä asetus tulee voimaan sen julkaisemista seuraavana päivänä, jollei 2 momentissa säädetystä poikkeuksesta muuta johdu.
2.   Jäljempänä 10 § tulee voimaan 15. päivänä tämän asetuksen julkaisemisesta.”
19
Asetuksen nro 402/2021 11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Edellä 2 §:ssä tarkoitettua ilmoitusvelvollisuutta sovelletaan viidennen arkipäivän jälkeen tämän asetuksen voimaantulosta tapahtuvaan vientiin.”
20
Kyseisen asetuksen 12 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tästä asetusehdotuksesta on ilmoitettu etukäteen [direktiivin 2015/1535] 5–7 artiklan mukaisesti.”
Hallituksen päätös nro 1459/2021
21
Rakennusalan taloutta koskevien toimenpiteiden koordinoinnista vastaavan hallituksen komissaarin nimittämisestä ja tehtävistä annetun hallituksen päätöksen nro 1459/2021 (VII. 14.) (az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021. (VII. 14.) kormányhatározat; jäljempänä hallituksen päätös nro 1459/2021), 2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Hallituksen komissaari:
a)
vastaa hallituksen rakennusalan taloudessa talouden elvyttämisen puitteissa toteuttamien toimenpiteiden koordinoinnista sekä erityisesti:
aa)
rakennusmateriaalin vientiä koskevan ilmoitusmenettelyn käyttöönotosta sekä valtion etuosto-oikeuden ja osto-oikeuden käytön kannalta välttämättömien toimenpiteiden täytäntöönpanosta
ab)
rakennusmateriaalin kuljetukseen liittyvää ilmoitusta koskevan toimenpiteen täytäntöönpanosta
– –”
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
22
Unkari ilmoitti 30.6.2021 direktiivissä 2015/1535 säädetyn ilmoitusmenettelyn yhteydessä komissiolle ehdotuksesta hallituksen asetukseksi toimenpiteistä talouden elvyttämiseksi rakennusalan toimitusvarmuuden kannalta strategisesti tärkeiden raaka-aineiden ja tuotteiden viennissä (jäljempänä ilmoitettu ehdotus).
23
Komissio pyysi 8.7.2021 lisätietoja Unkarilta voidakseen arvioida ilmoitettua ehdotusta unionin oikeuden asiaa koskevien säännösten valossa.
24
Samana päivänä asetus nro 402/2021 julkaistiin Unkarin virallisessa lehdessä. Kyseisen asetuksen säännösten sanamuoto ei ollut sama kuin ilmoitetun ehdotuksen sanamuoto.
25
Komissio pyysi 16.7.2021 Unkarin viranomaisilta kyseisen asetuksen julkaisemista koskevia tietoja.
26
Unkarin viranomaiset ilmoittivat 22.7.2021 komissiolle, että asetus nro 402/2021 poikkesi ilmoitetusta ehdotuksesta soveltamisalaltaan ja sisällöltään.
27
Komissio ilmoitti 29.7.2021 päivätyllä kirjeellä Unkarille katsovansa, että sekä asetusluonnoksen ilmoittamatta jättäminen että asetuksen nro 402/2021 antamisen lykkäämistä koskevan velvollisuuden noudattamatta jättäminen direktiivin 2015/1535 5 ja 6 artiklan vastaisesti merkitsee olennaista menettelyvirhettä, jonka vuoksi kyseisiä kansallisia teknisiä määräyksiä ei voida soveltaa.
28
Unkari perusteli 2.9.2021 antamallaan vastauksella asetuksen nro 402/2021 antamista ilman ennakkoilmoitusta väittäen toimineensa hätätilanteessa, jossa covid-19-pandemia ja siitä johtuva maailmanlaajuinen raaka-ainepula olivat vahingoittaneet vakavasti Unkarin rakennusteollisuutta. Tältä osin kyseisellä asetuksella pyrittiin Unkarin mukaan varmistamaan, että rakennusalan toimitusvarmuuden kannalta elintärkeitä materiaaleja ja tuotteita olisi varastoissa saatavilla Unkarissa ja että kotimaiset tarpeet voitaisiin täyttää elintärkeän infrastruktuurin turvaamiseksi.
29
Komissio lähetti 23.9.2021 Unkarille virallisen huomautuksen. Virallisen huomautuksen mukaan Unkari ei ollut noudattanut SEUT 35 ja SEUT 36 artiklan, SEUT 2 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan kanssa, sekä direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan 1 kohdan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan, kun se oli hyväksynyt asetuksen nro 402/2021 ja siihen myöhemmin tehdyt muutokset sekä hallituksen päätöksen nro 1459/2021.
30
Unkari kiisti kyseiset moitteet viralliseen huomautukseen 23.11.2021 päivätyllä kirjeellä antamassaan vastauksessa.
31
Koska komissio ei ollut vakuuttunut Unkarin esittämistä perusteluista, se lähetti Unkarille 6.4.2022 perustellun lausunnon, jossa se toisti kyseiset moitteet.
32
Unkari vastasi perusteltuun lausuntoon 13.6.2022 päivätyllä kirjeellä väittäen, että moitteet jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä olivat perusteettomia.
33
Tässä tilanteessa komissio päätti 4.8.2023 nostaa nyt käsiteltävän kanteen.
Kanne
34
Komissio vetoaa kanteensa tueksi kolmeen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee SEUT 35 ja SEUT 36 artiklan rikkomista, toinen SEUT 2 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan kanssa, rikkomista ja kolmas direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan 1 kohdan rikkomista.
35
Unkari vaatii jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen hylkäämistä.
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan SEUT 35 ja SEUT 36 artiklaa on rikottu
Asianosaisten lausumat
36
Komissio katsoo, että asetus nro 402/2021 on SEUT 35 artiklassa tarkoitettu määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaava toimenpide siltä osin kuin siinä säädetään yhtäältä velvollisuudesta ilmoittaa rakennusmateriaalien viennistä ja toisaalta Unkarin valtion mahdollisuudesta käyttää etuosto- ja osto-oikeutta kyseisten rakennusmateriaalien osalta hallituksen komissaarin ehdotuksesta, jos rakennusmateriaalien myynti tai vienti ulkomaille vaikeuttaa olennaisesti elintärkeän infrastruktuurin rakentamista, käyttöä, ylläpitoa tai kehittämistä taikka estää sen vaarantaen siten julkiset palvelut tai rakennusalan toimitusvarmuuden.
37
Asetusta nro 402/2021 on komission mukaan luonnehdittava näin huolimatta olosuhteista, joihin Unkari vetoaa, eli siitä, että kyseisessä asetuksessa säädetty ilmoitusmenettely saatetaan päätökseen enintään kahden arkipäivän kuluessa, että Unkarin valtio ei todellisuudessa käytä etuosto- tai osto-oikeuttaan ja että Unkarin toimivaltaiset viranomaiset eivät sovella ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnin varalta säädettyjä seuraamuksia.
38
Komission mukaan asetuksella nro 402/2021 luodaan nimittäin rakennusmateriaalien kotimaankaupan ja vientikaupan oikeudellisesti erilainen kohtelu Unkarissa. Kansallinen toimenpide ei kuitenkaan jää SEUT 34 ja SEUT 35 artiklassa määrätyn kiellon soveltamisalan ulkopuolelle pelkästään sen vuoksi, että kyseisen toimenpiteen aiheuttama este on vähäinen, että sen aiheuttaman määrällisen rajoituksen taloudellinen merkitys on suhteellisen vähäinen tai että se vaikuttaa tuontiin ja vientiin tai talouden toimijoihin vain rajoitetusti.
39
Komissio esittää tältä osin, että toimenpiteen vaikutukset eivät rajoitu tapaan, jolla kansalliset viranomaiset panevat sen täytäntöön. Pelkästään sillä, että on annettu säännöksiä, joissa säädetään mahdollisuudesta rajoittaa vientiä muihin jäsenvaltioihin ottamalla käyttöön etuosto- ja osto-oikeus sekä mahdollisuus lykätä vientiä jopa kymmenen työpäivän ajan, on sellaisenaan rajoittava vaikutus toimenpiteen kohteena oleviin talouden toimijoihin.
40
Komissio katsoo, että asetuksen nro 402/2021 vaikutus tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen ei ole liian satunnainen eikä välillinen, koska kyseisellä asetuksella selvästi taataan Unkarin valtiolle etuosto- tai osto-oikeus vienti-ilmoitusten arvioinnin jälkeen.
41
Asetuksen nro 402/2021 mahdollisesta oikeuttamisesta SEUT 36 artiklan määräysten nojalla komissio muistuttaa, että yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvät poikkeukset ovat tavaroiden vapaan liikkuvuuden perusperiaatteesta tehtäviä poikkeuksia, joita on tulkittava suppeasti ja joiden ulottuvuutta jäsenvaltiot eivät voi yksipuolisesti määritellä ilman unionin toimielinten valvontaa. Jäsenvaltio voi vedota kyseisiin poikkeuksiin vain, jos on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta.
42
Vastauksena Unkarin väitteeseen, jonka mukaan asetuksen nro 402/2021 päätavoitteena on suojata elintärkeän infrastruktuurin rakennusmateriaalien toimitusvarmuutta, komissio esittää, että jotta tällaista tavoitetta voitaisiin käyttää rajoittavan toimenpiteen pätevänä oikeuttamisperusteena, sen on liityttävä objektiivisiin olosuhteisiin, joilla vastataan SEUT 36 artiklassa tarkoitettuihin yleisen turvallisuuden vaatimuksiin, eikä siihen voida vedota yleisesti eikä taloudellisista ja sosiaalisista syistä.
43
Komissio katsoo tältä osin, että tällaisen yleisen turvallisuuden vuoksi oikeutetun toimenpiteen on oltava suhteellisuusperiaatteen mukainen, joka edellyttää, että jäsenvaltioiden käyttöön ottamat keinot rajoittuvat siihen, mikä on tosiasiallisesti asianmukaista ja tarpeen tavoitellun oikeutetun päämäärän saavuttamiseksi. Komissio muistuttaa lisäksi, että rajoittavan toimenpiteen voidaan katsoa olevan omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa pyrkimykseen saavuttaa päämäärä johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla, ja että kyseessä olevan jäsenvaltion on näytettävä tämä toteen.
44
Näin ollen komissio katsoo yhtäältä, ettei Unkari ole osoittanut, että asetuksessa nro 402/2021 säädetyt toimenpiteet olivat omiaan tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen. Kyseisen asetuksen soveltamisala ei komission mukaan rajoitu rakennusmateriaaleihin, joiden osalta on havaittu hankintariski, eikä materiaaleihin, jotka ovat tosiasiallisesti välttämättömiä elintärkeän infrastruktuurin kannalta. Lisäksi Unkarin rakennussektorin kehitys on ollut suhteellisen vakaata vuodesta 2016, eikä Unkarin valtio ole käyttänyt etuosto- ja osto-oikeuttaan kyseisen asetuksen voimaantuloa seuranneiden kahden vuoden aikana.
45
Toisaalta komissio toteaa, että suhteellisuusperiaatteen mukaan oikeutetun ja tarkoituksenmukaisen ennakkovalvontajärjestelmän on perustuttava objektiivisiin ja syrjimättömiin arviointiperusteisiin, jotka ovat etukäteen asianomaisten yritysten tiedossa, jotta kansallisten viranomaisten harkintavallan käytölle asetettaisiin rajat siten, ettei harkintavaltaa voida käyttää mielivaltaisesti. Asetuksessa nro 402/2021 ei kuitenkaan komission mukaan säädetä tällaisista objektiivisista ja syrjimättömistä arviointiperusteista.
46
Lisäksi komissio katsoo, että rakennusmateriaalien ja niiden viennin valvonta ja niihin liittyvien tietojen kerääminen voitaisiin toteuttaa vähemmän rajoittavin keinoin, esimerkiksi asettamalla velvollisuus toimittaa tältä osin merkitykselliset tiedot. Komissio katsoo näin ollen, ettei Unkari ole myöskään osoittanut, ettei riidanalaisella asetuksella säädetyillä toimenpiteillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, ja että sitä on näin ollen moitittava siitä, ettei se ole tarkastellut tällaisia vaihtoehtoja.
47
Unkari väittää, ettei asetusta nro 402/2021 voida pitää määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä eikä se näin ollen kuulu SEUT 35 artiklassa tarkoitetun kiellon soveltamisalaan. Kyseisen asetuksen tavoitteena on ilmoitusvelvollisuuden asettamisen avulla antaa Unkarin viranomaisille mahdollisuus valvoa tehokkaasti elintärkeän infrastruktuurin kannalta strategisesti tärkeiden tuotteiden varastoja ja koota tietoja varastojen ja toimitusten tilasta. Tällaisen ilmoitusvelvollisuuden ansiosta kyseisillä viranomaisilla on kattava ja reaaliaikainen kokonaiskuva kyseisten varastojen kehityksestä, ja ne voivat näin ollen toteuttaa tarvittavat toimenpiteet kriittisen tilanteen välttämiseksi.
48
Unkari katsoo, että asetuksen nro 402/2021 säännösten tehokkuuden osoittaa se, että niiden voimaantulosta lähtien Unkarin valtio ei ole koskaan joutunut tilanteeseen, jossa sen olisi rakennusmateriaalipulan vuoksi pitänyt käyttää etuosto- tai osto-oikeuttaan. Sen mukaan kyseisillä säännöksillä toimijoille ei myöskään aseteta aineelliseen oikeuteen perustuvaa velvollisuutta, käytännössä ilmoitusmenettely saatetaan aina päätökseen enintään kahden arkipäivän kuluessa ja Unkarin toimivaltaiset viranomaiset eivät sovella ilmoituksen laiminlyönnin varalta säädettyjä seuraamuksia.
49
Unkarin mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 35 artiklan kiellosta voidaan poiketa sellaisten rajoitusten osalta, joiden vaikutuksia on pidettävä liian satunnaisina tai liian välillisinä. Asetuksen nro 402/2021 säännösten konkreettisista vaikutuksista se toteaa, että Központi Statisztikai Hivatalin (keskustilastotoimisto, Unkari) tietojen perusteella ei voida todeta, että kyseessä olevien rakennusmateriaalien vientiin liittyvä liikevaihto olisi yleisesti pienentynyt.
50
Unkari katsoo, että asetus nro 402/2021 on joka tapauksessa oikeutettu SEUT 36 artiklassa tarkoitetuista yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, koska sen päätavoitteena on suojata elintärkeää infrastruktuuria varmistamalla sen rakennusmateriaalien toimitusvarmuus. Lisäksi kyseisessä asetuksessa säädetty infrastruktuurin käsitteen määritelmä on sen mukaan olennaisilta osin direktiivissä 2008/114 olevan määritelmän mukainen.
51
Unkari lisää, että mainitun asetuksen tavoitteena on myös elvyttää kansantaloutta vastaamalla rakennusmateriaalien tuotannon vähenemiseen, toimituspulaan ja covid-19-kriisistä johtuviin hinnankorotuksiin. Sen mukaan sen avulla voidaan välillisesti suojella myös sosiaalisia intressejä, kuten asuntojen saatavuutta ja nuorten mahdollisuuksia perustaa perhe.
52
Unkari muistuttaa, että jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa yhteiskunnan perustarpeiden laajuuden määrittämisessä ja riittävänä pitämänsä suojan tason määrittämisessä, ja esittää, että komission tehtävänä on osoittaa, että asetuksen nro 402/2021 säännökset ovat täysin soveltumattomia kyseisellä kansallisella säännöstöllä tavoitellun päämäärän saavuttamiseen, mitä komissio ei ole tehnyt nyt käsiteltävässä asiassa.
53
Unkari katsoo kyseisen säännöstön oikeasuhteisuudesta, että asetuksella nro 402/2021 otetaan käyttöön johdonmukainen järjestelmä ja säädetään rakennusmateriaalien valvontamenettelystä, jolla ei kuitenkaan ole mitään tosiasiallista kielteistä vaikutusta kauppaan. Se väittää, että kyseisen säännöstön mukaiset kaksi toimenpidettä eli ilmoitusvelvollisuus sekä etuosto- ja osto-oikeus ovat selviä ja että ensimmäisen toimenpiteen tehokkuus vaikuttaa siihen, että etuosto- tai osto-oikeutta ei käytetä tai että sitä käytetään mahdollisesti vain kiireellisissä tapauksissa.
54
Unkari väittää, että asetuksella nro 402/2021 käyttöön otettu järjestelmä perustuu objektiivisiin ja syrjimättömiin arviointiperusteisiin, jotka ovat etukäteen asianomaisten yritysten tiedossa. Kyseisessä asetuksessa säädetyt toimenpiteet ovat sen mukaan oikeasuhteisia, eikä niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Vähemmän rajoittavien keinojen, esimerkiksi velvollisuuden ilmoittaa rakennusmateriaalien kauppaa koskevia tietoja, avulla Unkarin valtio ei myöskään voi oikea-aikaisesti puuttua tällaisten materiaalien kriittiseen puutteeseen.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
– Onko kyseessä SEUT 35 artiklassa tarkoitettu rajoitus?
55
SEUT 35 artiklan mukaan jäsenvaltioiden väliset viennin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä.
56
Unionin tuomioistuin on katsonut viennin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaaviksi toimenpiteiksi sellaiset kansalliset toimenpiteet, joiden tarkoituksena on rajoittaa erityisesti vientiä ja kohdella eri tavalla jäsenvaltion sisäistä kauppaa ja ulkomaankauppaa ja siten taata erityisiä etuja kyseisen valtion kotimaiselle tuotannolle tai sen sisäisille markkinoille muissa jäsenvaltiossa tapahtuvan tuotannon tai niiden kanssa käytävän kaupan vahingoksi, ja toimenpiteet, joilla on tällainen vaikutus (ks. tuomio 8.11.1979, Groenveld_15/79, EU:C:1979:253, 6 ja 7 kohta ja tuomio 16.12.2008, Gysbrechts ja Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, 40 kohta).
57
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on jo todennut, että SEUT 34 ja SEUT 35 artikla ovat esteenä sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltamiselle unionin sisäisissä suhteissa, jossa pidetään voimassa tuonti- tai vientilupia tai muita vastaavia menettelyjä koskeva vaatimus, vaikka se olisi pelkästään muodollinen (tuomio 15.12.1971, International Fruit Company ym., 51/71–54/71, EU:C:1971:128, 9 kohta). Erityisten vientimuodollisuuksien asettaminen muodostaa kaupan esteen aiheuttamansa viivästyksen ja viejiin kohdistamansa torjuvan vaikutuksen vuoksi (ks. vastaavasti tuomio 16.3.1977, komissio v. Ranska, 68/76, EU:C:1977:48, 16 kohta).
58
Nyt käsiteltävässä asiassa on aluksi tutkittava, onko asetuksen nro 402/2021 säännösten tarkoituksena rajoittaa erityisesti rakennusmateriaalien vientiä tämän tuomion 56 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
59
Tältä osin on todettava, että kyseisen asetuksen säännöksissä säädetään rakennusmateriaalien viennin ilmoitusvelvollisuudesta, johon liittyy hallinnollinen seuraamus, jos toimijat eivät noudata kyseistä velvollisuutta, vaikka asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että Unkarin oikeudessa ei säädetä tällaisesta velvollisuudesta eikä seuraamuksesta, kun kyse on rakennusmateriaalien myyntitoimista Unkarin alueella.
60
Lisäksi kyseisen asetuksen säännösten nojalla on niin, että sen jälkeen, kun toimija on ilmoittanut aikomuksestaan viedä rakennusmateriaaleja, Unkarin toimivaltaisilla viranomaisilla on kymmenen arkipäivää aikaa käyttää etuosto- ja osto-oikeutta kyseisten materiaalien osalta, jos ne katsovat, että rakennusmateriaalien myynti tai vienti ulkomaille vaikeuttaa olennaisesti elintärkeän infrastruktuurin rakentamista, käyttöä, ylläpitoa tai kehittämistä taikka estää sen.
61
Tästä seuraa, että kun asetuksessa nro 402/2021 ensinnäkin asetetaan toimijoille, jotka haluavat viedä tällaisia rakennusmateriaaleja, hallinnollinen lisärasite, toiseksi säädetään, että ilmoitusvelvollisuuden noudattamatta jättämisestä seuraa huomattava hallinnollinen seuraamus, kolmanneksi aiheutetaan toimitusaikojen pidentyminen jopa 10 arkipäivällä, ja neljänneksi estetään lopullisesti vientitoimi siinä tapauksessa, että etuosto- ja osto-oikeutta käytetään Unkarin valtion hyväksi, asetuksen nro 402/2021 tarkoituksena on rajoittaa rakennusmateriaalien vientiä ottamalla käyttöön kyseisten tuotteiden sisäisen kaupan ja vientikaupan erilainen kohtelu ja antamalla etu kyseisen jäsenvaltion sisämarkkinoille.
62
Kun otetaan huomioon tämä nimenomainen tavoite rajoittaa vientiä, kyseinen asetus on luokiteltava SEUT 35 artiklassa tarkoitetuksi viennin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavaksi toimenpiteeksi ilman, että on tarpeen tutkia kyseisten säännösten vaikutuksia.
63
Joka tapauksessa ylimääräisenä huomautuksena asetuksen nro 402/2021 säännösten vaikutusten arvioinnista on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkia jäsenvaltion toimenpiteitä, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa unionin sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti, on pidettävä SEUT 35 artiklassa tarkoitettuina määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavina toimenpiteinä (ks. vastaavasti tuomio 19.1.2023, CIHEF ym., C‑147/21, EU:C:2023:31, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
64
Lisäksi EUT-sopimuksessa määrätyn perusvapauden kaikenlainen vähäinenkin rajoittaminen on EUT-sopimuksessa kiellettyä (ks. vastaavasti tuomio 1.4.2008, Gouvernement de la Communauté française ja gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
65
Nyt käsiteltävässä asiassa Unkarin mainitsemasta seikasta, jonka mukaan kyseisessä jäsenvaltiossa ei ole asetuksen nro 402/2021 voimaantulon jälkeen ollut lainkaan sellaista puutetta rakennusmateriaaleista, joka olisi edellyttänyt sen etuosto- tai osto-oikeuden käyttämistä, on todettava, että tämä seikka voi johtua nimenomaan siitä, että toimijat on saatu luopumaan rakennusmateriaalien viennistä.
66
Kyseisen asetuksen säännösten rajoittavan vaikutuksen puuttumista eivät myöskään osoita Unkarin vastineensa liitteessä B.1 esittämässä taulukossa olevat tiedot, joissa todetaan mainitun asetuksen voimaantuloa seuranneiden kahden vuoden osalta, että vientimäärä on kasvanut asetuksessa mainituista 15 rakennusmateriaalista yhdeksän osalta ja pienentynyt kyseisistä materiaaleista vain kuuden osalta. Muiden todisteiden puuttuessa ei nimittäin voida pitää mahdottomana, että vienti olisi ollut vieläkin suurempaa, jos asetusta nro 402/2021 ei olisi ollut. Tällaisten tietojen perusteella voidaan ainoastaan päätellä, ettei kyseisen asetuksen vaikutuksena ole estää kaikkea sen soveltamisalaan kuuluvien rakennusmateriaalien vientiä (ks. analogisesti tuomio 17.9.2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, 32 kohta).
67
Tästä seuraa, että asetuksen nro 402/2021 säännöksillä voi olla selvä vaikutus vientikauppaan sekä suoraan muun muassa ilmoitusvelvollisuudesta toimijoille aiheutuvan hallinnollisen rasituksen ja viennin osalta aiheutuvan toimitusaikojen pidentymisen vuoksi että välillisesti, koska kyseisissä säännöksissä säädetyt velvoitteet ovat omiaan saamaan kyseiset toimijat luopumaan rakennusmateriaalien viennistä. Näin ollen ja niiden rajoittavasta tarkoituksesta riippumatta kyseisistä säännöksistä aiheutuvia rajoittavia vaikutuksia ei voida pitää liian satunnaisina tai liian välillisinä, jotta voitaisiin katsoa 7.3.1990 annettuun tuomioon Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, 10 ja 11 kohta) ja 13.10.1993 annettuun tuomioon CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, 10–12 kohta) perustuvan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti, että ne eivät muodosta SEUT 35 artiklassa tarkoitettua rajoitusta.
68
Edellä esitetystä seuraa, että asetus nro 402/2021 on SEUT 35 artiklassa tarkoitettu viennin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaava toimenpide. Kyseinen toimenpide on ristiriidassa viimeksi mainitusta määräyksestä johtuvien velvoitteiden kanssa, ellei sitä voida objektiivisesti oikeuttaa.
– SEUT 36 artiklan mukaisen oikeuttamisperusteen olemassaolo
69
SEUT 35 artiklan vastainen kansallinen toimenpide voi olla oikeutettu jostakin SEUT 36 artiklassa luetellusta yleistä etua koskevasta syystä tai yleistä etua koskevien pakottavien vaatimusten perusteella, kunhan sillä tavoiteltu päämäärä on hyväksyttävä ja se on oikeassa suhteessa kyseiseen päämäärään (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2008, Gysbrechts ja Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, 45 kohta; tuomio 17.9.2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, 34 kohta ja tuomio 19.1.2023, CIHEF ym., C‑147/21, EU:C:2023:31, 48 kohta).
70
Tätä varten on selvitettävä, onko kyseinen toimenpide omiaan takaamaan tämän päämäärän toteutumisen ja ettei sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Lisäksi tässä yhteydessä on muistettava, että kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C‑98/14, EU:C:2015:386, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
71
Erityisesti jäsenvaltion toimenpiteestä, joka Unkarin mukaan voidaan oikeuttaa yleistä turvallisuutta koskevalla tavoitteella, unionin tuomioistuin on jo todennut, että SEUT 36 artiklan kannalta on tärkeää, että kyseinen toimenpide on tosiasiallisesti perusteltu sellaisilla objektiivisilla olosuhteilla, jotka vastaavat yleisen turvallisuuden vaatimuksia (ks. vastaavasti tuomio 10.7.1984, Campus Oil ym., 72/83, EU:C:1984:256, 36 kohta).
72
Unionin tuomioistuin on myös todennut, että vaikka jäsenvaltiot ovat lähtökohtaisesti vapaita määrittelemään yleisen turvallisuuden vaatimukset kansallisten tarpeidensa mukaisesti, on silti niin, että unionin oikeuteen liittyvissä asioissa ja erityisesti poikkeuksena EUT-sopimuksessa taatusta perusvapaudesta tällaisia syitä on tulkittava suppeasti, joten jäsenvaltiot eivät voi kukin yksipuolisesti määritellä niiden ulottuvuutta ilman unionin toimielinten valvontaa. Yleiseen turvallisuuteen voidaan näin ollen vedota vain, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta (ks. vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.7.2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, 66 ja 67 kohta).
73
Lisäksi niiden oikeuttamisperusteiden tueksi, joihin jäsenvaltio voi vedota, sen on esitettävä asianmukaiset todisteet tai toteuttamansa rajoittavan toimenpiteen sopivuutta ja oikeasuhteisuutta koskeva analyysi sekä täsmällisiä tietoja, joilla sen väitteitä voidaan tukea (tuomio 7.6.2007, komissio v. Belgia, C‑254/05, EU:C:2007:319, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 19.1.2023, CIHEF ym., C‑147/21, EU:C:2023:31, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
74
Nyt käsiteltävässä asiassa Unkari väittää, että asetuksessa nro 402/2021 säädetyt toimenpiteet ovat oikeutettuja yleiseen turvallisuuteen ja erityisesti elintärkeän infrastruktuurin rakennusmateriaalien toimitusvarmuuteen liittyvistä syistä.
75
Tältä osin unionin tuomioistuin on jo todennut, että öljy-, televiestintä- ja energia-alalla tavoite taata tällaisten tuotteiden toimitusvarmuus tai tällaisten palvelujen tarjoaminen kriisitilanteessa kyseisen jäsenvaltion alueella voi olla yleiseen turvallisuuteen liittyvä syy. Sama ei kuitenkaan päde rakennusalan perusraaka-aineiden paikallisen tason toimitusvarmuuteen, joka ei voi kuulua yleisen turvallisuuden takaamista koskevan hyväksyttävän tavoitteen piiriin, ellei osoiteta, että tällaisten raaka-aineiden puute muodostaa yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavan todellisen ja riittävän vakavan vaaran (ks. vastaavasti tuomio 13.7.2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, 68 ja 69 kohta).
76
On kuitenkin niin, että nyt käsiteltävässä asiassa Unkari ei ole osoittanut, että asetuksella nro 402/2021 vastataan objektiivisten olosuhteiden valossa tosiasiallisesti ja tiukasti yleisen turvallisuuden vaatimuksiin.
77
Ensinnäkin kyseistä asetusta voidaan nimittäin soveltaa suureen määrään infrastruktuureja Unkarissa ilman, että olisi osoitettu, että jokainen niistä on tosiasiallisesti yhteiskunnan perustavanlaatuisen edun mukainen, koska kyseinen asetus ei sisällä luetteloa, jossa lueteltaisiin yleisen edun mukaisia infrastruktuureja, eikä siinä määritellä elintärkeän infrastruktuurin käsitettä suoraan tai viittaamalla johonkin muuhun säädökseen siten, että kyseessä olevat infrastruktuurit voitaisiin yksilöidä selvästi ja tyhjentävästi.
78
Unkari väittää, että Unkarin oikeuden normihierarkian periaatteen nojalla kyseisen käsitteen ulottuvuutta asetusta nro 402/2021 sovellettaessa on pidettävä sellaisena, joka on määritelty elintärkeiden järjestelmien ja laitteistojen määrittämisestä, nimeämisestä ja suojaamisesta vuonna 2012 annetun lain nro CLXVI (létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. Törvény; Magyar Közlöny 2012, évi 154. száma, s. 26099) 1 §:n j kohdassa. Unkari katsoo, että koska direktiivi 2008/114 on saatettu osaksi Unkarin oikeusjärjestystä kyseisellä lailla, viimeksi mainittu määritelmä vastaa kyseisen direktiivin 2 artiklan a alakohdassa olevaa määritelmää. Näin ollen asetuksessa nro 402/2021 tarkoitettu elintärkeän infrastruktuurin käsite perustuu sen mukaan objektiivisiin olosuhteisiin.
79
Tältä osin on riittävää todeta yhtäältä, että unionin tuomioistuimen hallussa olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että kyseisen lain 1 §:n j kohdassa, sellaisena kuin se oli voimassa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, määriteltiin elintärkeän infrastruktuurin käsite laajasti ja että sen liitteessä 1 lueteltiin sellaisina toimialoina, jotka voivat sisältää elintärkeän järjestelmän osatekijän, muun muassa energian, liikenteen, terveydenhuollon, sosiaaliturvan, puolustuksen ja sisäisen turvallisuuden alat, joilla olevat infrastruktuurit Unkarin toimivaltaiset viranomaiset saattoivat luokitella elintärkeiksi.
80
Toisaalta on todettava, kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 43 ja 44 kohdassa, että direktiivillä 2008/114 ei ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa, sillä asetus nro 402/2021 ei kuulu sen soveltamisalaan. Kyseisen direktiivin 1 artiklasta, luettuna sen johdanto-osan viidennen ja yhdeksännen perustelukappaleen valossa, ilmenee, että siinä ainoastaan otetaan käyttöön menettely unionin elintärkeiden infrastruktuurien määrittämistä ja nimeämistä varten energian ja liikenteen toimialoilla sekä arvioidaan tarvetta parantaa niiden suojaamista, kun taas asetuksen nro 402/2021 soveltamisala on erilainen ja laajempi siltä osin kuin se kattaa muita aloja ja sillä ei suojella olemassa olevia elintärkeitä infrastruktuureja vaan kaikkea infrastruktuurin rakentamiseen, käyttämiseen, ylläpitämiseen tai kehittämiseen liittyvää toimintaa kyseisen valtion alueella.
81
Toiseksi on niin, kuten komissio perustellusti esittää, että asetuksessa nro 402/2021 lueteltujen rakennusmateriaalien eri luokkien ja elintärkeän infrastruktuurin suojaamisen väliset yhteydet, joihin siinä viitataan, eivät ilmene kyseisestä asetuksesta eivätkä yleisemminkään Unkarin tässä oikeudenkäyntimenettelyssä esittämistä selityksistä. Unkari ei myöskään ole täsmentänyt, mistä lähtien kunkin luokan osalta olisi katsottava, että rakennusmateriaaleista on pulaa, mikä aiheuttaisi elintärkeän infrastruktuurin toimitusvarmuudelle todellisen ja riittävän vakavan uhan.
82
Kolmanneksi on todettava, että asetuksella nro 402/2021 ei pyritä saavuttamaan elintärkeän infrastruktuurin rakennusmateriaalien toimitusvarmuutta johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla, sillä siinä ei säädetä siitä, miten rakennusmateriaalien kotimaan markkinoilla tapahtuva myynti ja niiden tuonti Unkariin otetaan huomioon määritettäessä varastojen ja materiaalipulan tasoja.
83
Tästä seuraa, että Unkarin argumentit, joiden mukaan asetukseen nro 402/2021 sisältyvät rajoittavat toimenpiteet ovat oikeutettuja SEUT 36 artiklassa tarkoitetuista yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, jotka liittyvät elintärkeän infrastruktuurin rakennusmateriaalien toimitusvarmuuteen, on hylättävä.
84
Siltä osin kuin Unkari väittää, että asetuksen avulla myös elvytetään kansantaloutta, kun sillä vastataan rakennusmateriaalien tuotannon vähenemiseen ja niiden hintojen nousuun covid-19-kriisin seurauksena, sekä suojataan sosiaalisia intressejä, kuten asuntojen rakentamista ja nuorten mahdollisuuksia perustaa perhe, on yhtäältä muistutettava, että oman maan talouden edistämiseen tai sen moitteettomaan toimintaan liittyvillä puhtaasti taloudellisilla syillä ei voida oikeuttaa perussopimuksissa taatun perusvapauden rajoittamista (tuomio 13.7.2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
85
Toisaalta Unkari ei esitä sosiaalisten syiden osalta mitään tietoja kyseisten väitteiden tueksi.
86
Näin ollen asetukseen nro 402/2021 sisältyviä rajoittavia toimenpiteitä ei voida oikeuttaa SEUT 36 artiklan nojalla.
87
Tämän vuoksi komission ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee SEUT 35 artiklan rikkomista.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan SEUT 2 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan kanssa, on rikottu
Asianosaisten lausumat
88
Komissio toteaa, että asetuksessa nro 402/2021 säädettyjä rajoituksia sovelletaan rakennusmateriaalien vientiin kolmansiin maihin ja että se on näin ollen yhteisen kauppapolitiikan alaan kuuluva toimenpide, ja väittää, että kyseinen jäsenvaltio on rikkonut SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohtaa, jonka nojalla unionilla on yksinomainen toimivalta yhteisen kauppapolitiikan alalla, sekä SEUT 2 artiklan 1 kohtaa, jossa täsmennetään, että ainoastaan unioni voi toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti sitovia toimia, ja jäsenvaltiot voivat itse tehdä niin vain, jos unioni on valtuuttanut ne tai ne panevat täytäntöön unionin toimia.
89
Unkari esittää, että asetus nro 402/2021 kuuluu asetuksen 2015/479 10 artiklan soveltamisalaan, jossa sen mukaan säädetään, että jäsenvaltion toteuttamat vientiä rajoittavat toimenpiteet voidaan oikeuttaa jollakin kyseisessä 10 artiklassa luetelluista yleistä etua koskevista syistä.
90
Komissio katsoo kuitenkin, että mainitussa 10 artiklassa oleva yleisen turvallisuuden käsite vastaa SEUT 36 artiklassa määrättyä käsitettä ja että kyseinen asetus ei täytä samassa 10 artiklassa määrättyjä edellytyksiä.
91
Komission mukaan on niin, että koska unionin oikeutta on tulkittava mahdollisuuksien mukaan unionin kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti, mukaan lukien velvoitteet, jotka johtuvat sekä unionia että jäsenvaltioita sitovista kansainvälisistä sopimuksista, nyt käsiteltävässä asiassa Unkarin olisi osoitettava jonkin vuoden 1994 GATT-sopimuksen merkityksellisen poikkeuksen nojalla, että se voi poiketa kyseisen sopimuksen XI artiklan 1 kohdassa määrätystä kiellosta, joka koskee tuotteiden vientiä muihin WTO:n jäsenvaltioihin koskevia rajoituksia.
92
Komissio toteaa, että vuoden 1994 GATT-sopimuksen XI artiklan 2 kappaleen a alakohdassa määrätyllä poikkeuksella tosin sallitaan väliaikaiset, myös määrälliset, vientiä koskevat rajoitukset välttämättömien tuotteiden vakavan pulan ehkäisemiseksi tai korjaamiseksi, mutta kyseiset tilanteet eivät kuulu asetuksen 2015/479 10 artiklan soveltamisalaan. Jos tällainen tilanne syntyy, jäsenvaltioiden on nimittäin ilmoitettava komissiolle kohtaamistaan ongelmista, ja komission tehtävänä on toimia kyseisen asetuksen 5 ja 6 artiklan nojalla.
93
Komissio lisää, että kyseisen asetuksen 5 ja 6 artiklan nojalla toteutetut suojatoimenpiteet voidaan rajoittaa koskemaan tiettyjä määrämaita ja vientiä tietyiltä unionin alueilta. Suojatoimenpiteillä, jotka toteutetaan ”unionin edun niin vaatiessa”, voitaisiin näin ollen suojata myös jäsenvaltion tarpeita.
94
Unkari katsoo, että asetuksella nro 402/2021 ei loukata unionin yksinomaista toimivaltaa yhteisen kauppapolitiikan alalla ja että kyseinen asetus on yhteensopiva SEUT 2 artiklan 1 kohdan ja SEUT 3 artiklan 1 kohdan kanssa.
95
Sen mukaan vuoden 1994 GATT-sopimuksen XI artikla ja komission toimivalta toteuttaa suojatoimenpiteitä asetuksen 2015/479 5 ja 6 artiklan nojalla eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltio toteuttaa kyseisen asetuksen 10 artiklan nojalla asetuksen nro 402/2021 kaltaisen toimenpiteen.
96
Unkari väittää, että kyseisen asetuksen 5 ja 6 artiklaa sovelletaan toimenpiteisiin, jotka voidaan toteuttaa unionin edun niin vaatiessa, kun taas kyseisessä kansallisessa asetuksessa säädetyt toimenpiteet koskevat yleistä turvallisuutta vain yhdessä jäsenvaltiossa eivätkä unionin yleistä etua.
97
Unkari toteaa lisäksi, että komission väitettä, jonka mukaan asetuksen 2015/479 5 ja 6 artikla estävät jäsenvaltiota turvautumasta kyseisen asetuksen 10 artiklaan, ei voida hyväksyä, koska jos näin olisi, kyseinen 10 artikla menettäisi sen mukaan täysin merkityksensä.
98
Unkari toteaa, että asetus nro 402/2021 on asetuksen 2015/479 10 artiklan soveltamisalaan kuuluvien yleiseen turvallisuuteen liittyvien perusteiden mukainen ja että toimitusvarmuus oikeuttaa poikkeamisen tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta kyseisen säännöksen nojalla.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
99
SEUT 2 artiklan 1 kohdassa määrätään, että kun perussopimuksissa annetaan unionille yksinomainen toimivalta tietyllä alalla, ainoastaan unioni voi toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä, kun taas jäsenvaltiot voivat tehdä näin ainoastaan unionin valtuuttamina tai unionin antamien säädösten täytäntöön panemiseksi.
100
SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla unionilla on yksinomainen toimivalta yhteisen kauppapolitiikan alalla.
101
Unionin lainsäätäjä on antanut asetuksen 2015/479 kyseisen yksinomaisen toimivallan puitteissa ottaakseen käyttöön vientiin sovellettavan yhteisen menettelyn. Kyseisen asetuksen johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan ”vienti on lähes kokonaan vapautettu kaikissa jäsenvaltioissa” ja ”unionin tasolla voidaan noudattaa periaatetta, jonka mukaan kolmansiin maihin suuntautuvaa vientiä eivät koske mitkään määrälliset rajoitukset, jollei tässä asetuksessa säädetyistä poikkeuksista muuta johdu, ja sanotun rajoittamatta toimenpiteitä, jotka jäsenvaltiot voivat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaisesti toteuttaa”.
102
Tästä näkökulmasta kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädetään, että vienti unionista kolmansiin maihin on vapaata, toisin sanoen sitä eivät koske määrälliset rajoitukset, lukuun ottamatta saman asetuksen mukaisesti sovellettavia rajoituksia.
103
Nyt käsiteltävässä asiassa asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että asetus nro 402/2021 on oikeudellisesti sitova toimi alalla, joka kuuluu yhteisen kauppapolitiikan alaan, ja että unioni ei ole valtuuttanut Unkaria antamaan kyseessä olevaa kansallista asetusta.
104
Unkari esittää kuitenkin, että kyseinen kansallinen asetus on annettu asetuksen 2015/479 mukaisesti, koska sillä vastataan viimeksi mainitun asetuksen 10 artiklan soveltamisalaan kuuluviin yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin.
105
Asetuksen 2015/479 10 artiklassa säädetään, että se ei estä jäsenvaltioita määräämästä tai soveltamasta viennin määrällisiä rajoituksia, jotka ovat perusteltuja julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi, taiteellisten, historiallisten tai arkeologisten kansallisaarteiden suojelemiseksi taikka teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muiden unionin säännösten soveltamista.
106
Kuten julkisasiamies korostaa ratkaisuehdotuksensa 61 kohdassa, se, että kyseinen 10 artikla ja SEUT 36 artikla ovat sanamuodoltaan samankaltaiset, viittaa siihen, että unionin lainsäätäjä on halunnut ulottaa SEUT 36 artiklassa jäsenvaltioille annetun mahdollisuuden rajoittaa unionin sisäistä vientiä samoin edellytyksin myös kolmansiin maihin suuntautuvaan vientiin.
107
Näin ollen yleisen turvallisuuden käsitteellä, jota on käytetty mainitussa 10 artiklassa ja SEUT 36 artiklassa, on katsottava olevan molemmissa teksteissä sama ulottuvuus.
108
Kuten tämän tuomion 83 kohdassa todetaan, Unkari ei voi perustellusti väittää, että elintärkeän infrastruktuurin rakennusmateriaalien toimitusvarmuus, joka Unkarin mukaan on asetuksella nro 402/2021 tavoiteltu päämäärä, kuuluisi SEUT 36 artiklassa tarkoitetun yleisen turvallisuuden käsitteen alaan.
109
Näin ollen on todettava, ettei Unkari voi myöskään perustellusti väittää, että kyseinen tavoite kuuluisi asetuksen 2015/479 10 artiklan soveltamisalaan ja että olisi katsottava, että asetuksella nro 402/2021 pannaan kyseinen 10 artikla täytäntöön SEUT 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
110
Näissä olosuhteissa komission toinen kanneperuste on hyväksyttävä ilman, että olisi tarpeen tutkia asianosaisten argumentteja, jotka koskevat yhtäältä kyseisen asetuksen 5 ja 6 artiklan ja toisaalta sen 10 artiklan välistä suhdetta, tai asianosaisten WTO:n määräyksiin liittyviä argumentteja.
Kolmas kanneperuste, jonka mukaan direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohtaa ja 6 artiklan 1 kohtaa on rikottu
Asianosaisten lausumat
111
Komissio moittii Unkaria siitä, ettei se noudattanut direktiivin 2015/1535 6 artiklan 1 kohdassa säädettyä kolmen kuukauden lykkäysajanjaksoa. Se toteaa, että Unkari toimitti sille ilmoitetun ehdotuksen 30.6.2021 ja että näin ollen antamalla asetuksen nro 402/2021 8.7.2021, eli ennen kuin kyseinen lykkäysajanjakso olisi päättynyt 1.10.2021, kyseinen jäsenvaltio rikkoi kyseistä 6 artiklan 1 kohtaa.
112
Toisaalta komissio katsoo, että Unkari rikkoi direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohtaa, koska se ei ilmoittanut asetusehdotuksesta, joka johti asetukseen nro 402/2021, vaikka kyseiseen ehdotukseen oli tehty ilmoitettuun ehdotukseen verrattuna huomattavia muutoksia. Se muistuttaa, että jäsenvaltion on ilmoitettava ehdotuksesta uudelleen, jos se tekee siihen alun perin ilmoitettuun ehdotukseen verrattuna huomattavia muutoksia, ja että kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan nojalla ehdotukseen tehtyä muutosta on pidettävä huomattavana etenkin, jos sillä lyhennetään alun perin suunniteltua soveltamisaikataulua.
113
Unkari katsoo, ettei se ole rikkonut direktiiviä 2015/1535, koska asetuksen nro 402/2021 kiireellinen antaminen oli perusteltua kyseisen direktiivin 6 artiklan 7 kohdan a alakohdassa tarkoitetuista yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä.
114
Kyseisessä säännöksessä sallitaan nimittäin poikkeaminen lykkäysajanjaksoa koskevista vaatimuksista kiireellisistä syistä, jotka liittyvät muun muassa yleisen järjestyksen suojeluun. Unkari korostaa, että pandemian jälkeinen rakennusmateriaalien kysynnän elpyminen uhkasi johtaa materiaalipulaan vuoden 2021 aikana ja että kiireellisiä toimia tarvittiin näin ollen tällaisen tilanteen estämiseksi.
115
Unkari toteaa lisäksi, ettei se ilmoittanut asetuksesta nro 402/2021 direktiivin 2015/1535 mukaisesti kyseisen kiireellisyyden vuoksi ja että tällöin se sitoutui olemaan soveltamatta kyseisessä asetuksessa säädettyjä seuraamuksia siinä tapauksessa, että siihen sisältyviä velvoitteita ei noudateta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
116
Aluksi on todettava, että asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että Unkari ilmoitti direktiivissä 2015/1535 säädetyn muodollisen ennakkoilmoitusmenettelyn yhteydessä komissiolle 30.6.2021 kyseisessä direktiivissä tarkoitettuna ”teknistä määräystä koskevana ehdotuksena” ehdotuksesta hallituksen asetukseksi toimenpiteistä talouden elvyttämiseksi rakennusalan toimitusvarmuuden kannalta strategisesti tärkeiden raaka-aineiden ja tuotteiden viennissä.
117
Ensinnäkin on todettava, että siitä lähtien, kun komissio vastaanotti kyseisen ilmoituksen direktiivin 2015/1535 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti, alkoi kulua kolmen kuukauden lykkäysajanjakso, jonka aikana kyseistä hanketta ei voitu hyväksyä.
118
Asetus nro 402/2021 julkaistiin kuitenkin Unkarin virallisessa lehdessä 8.7.2021, ja se tuli sen 9 §:n nojalla ja sen 10 §:ää lukuun ottamatta voimaan julkaisemista seuraavana päivänä.
119
Komissio katsoo, että asetusta nro 402/2021 on pidettävä ilmoitetun ehdotuksen lopullisena versiona, mitä Unkari ei ole kiistänyt.
120
Näin ollen on todettava, että kyseinen asetus on annettu ennen kuin kolmen kuukauden lykkäysajanjakso, joka alkoi siitä, kun komissio vastaanotti ilmoitetun ehdotuksen, oli päättynyt.
121
Unkari väittää, että asetuksen nro 402/2021 kiireellinen antaminen oli oikeutettua direktiivin 2015/1535 6 artiklan 7 kohdan a alakohdassa, jossa sallitaan poikkeaminen velvollisuudesta noudattaa kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädettyä kolmen kuukauden lykkäysajanjaksoa, tarkoitetuista yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä. Unkarin hallitus esittää, että covid-19-pandemian jälkeinen rakennusmateriaalien kysynnän elpyminen uhkasi johtaa materiaalipulaan vuoden 2021 aikana Unkarissa ja että kiireellisiä toimia tarvittiin näin ollen materiaalipulan estämiseksi.
122
Tämä väite on hylättävä.
123
Direktiivin 2015/1535 6 artiklan 7 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden ei tarvitse noudattaa kolmen kuukauden lykkäysajanjaksoa, jos niiden on kiireellisistä syistä, jotka johtuvat vakavasta ja ennakoimattomasta tilanteesta ja jotka liittyvät ihmisten ja eläinten terveyden suojeluun, kasvien suojeluun tai turvallisuuteen ja palveluihin liittyvien määräysten osalta myös yleiseen järjestykseen, erityisesti alaikäisten suojeluun, annettava nopeasti tekniset määräykset saattaakseen ne voimaan välittömästi ilman kuulemisen mahdollisuutta.
124
Unionin tuomioistuin on jo todennut, kun kyse on teknisiä standardeja ja määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22.6.1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/34/EY (EYVL 1998, L 4, s. 37), sellaisena kuin se on muutettuna 20.7.1998 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 98/48/EY (EYVL 1998, L 217, s. 18), 9 artiklan 7 kohdan ensimmäisestä luetelmakohdasta – jonka sanamuoto oli sama kuin direktiivin 2015/1535, jolla kumottiin ja korvattiin direktiivi 98/34, 6 artiklan 7 kohdan a alakohdan sanamuoto – että jäsenvaltio ei voinut vedota kyseiseen poikkeukseen, kun kansallisen säännön antamisajankohtana kyseisessä jäsenvaltiossa ei esiintynyt kyseisessä säännöksessä tarkoitettua tilannetta (ks. vastaavasti tuomio 26.10.2006, komissio v. Kreikka, C‑65/05, EU:C:2006:673, 65 kohta).
125
Nyt käsiteltävässä asiassa Unkari ainoastaan vetoaa rakennusmateriaalipulan uhkaan Unkarissa osoittamatta tällaisen tilanteen tosiasiallista olemassaoloa, kuten direktiivin 2015/1535 6 artiklan 7 kohdan a alakohdassa edellytetään.
126
Tältä osin on merkityksetöntä, että Unkari väittää, että koska se ei ole ilmoittanut asetuksesta nro 402/2021 komissiolle, se on sitoutunut olemaan soveltamatta seuraamuksia toimijoihin, jotka eivät noudata kyseisessä asetuksessa säädettyjä velvoitteita.
127
Tällaista sitoumusta ei nimittäin voida ottaa huomioon sen määrittämiseksi, saattoiko jäsenvaltio tietyssä tilanteessa perustellusti vedota direktiivin 2015/1535 6 artiklan säännöksiin.
128
Näin ollen on todettava, että asetus nro 402/2021 on annettu ennen kolmen kuukauden lykkäysajanjakson päättymistä kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan vastaisesti.
129
Toiseksi on todettava, että direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava teknistä määräystä koskeva ehdotus uudelleen komissiolle saman kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa mainituin edellytyksin, jos ne tekevät ehdotukseen sellaisia huomattavia muutoksia, jotka muuttavat sen soveltamisalaa, lyhentävät alun perin suunniteltua soveltamisaikataulua, lisäävät eritelmiä tai vaatimuksia taikka tiukentavat niitä.
130
Teknistä määräystä koskevan ehdotuksen soveltamisen aloittamisesta on todettava, että ilmoitetun ehdotuksen 3 §:n mukaan sen säännöksiä oli tarkoitus soveltaa 1.10.2021 alkaen.
131
Kuten asetuksen nro 402/2021 9 ja 11 §:stä ilmenee, sen 2 §:ssä tarkoitettua velvollisuutta ilmoittaa rakennusmateriaalien viennistä sovelletaan vientiin 15.7.2021 alkaen.
132
On todettava sen, että asetuksessa nro 402/2021 säädettiin alun perin ilmoitetussa ehdotuksessa ilmoitettua soveltamisajankohtaa selvästi aikaisemmasta soveltamispäivästä, merkitsevän merkittävää muutosta tässä ehdotuksessa alun perin suunniteltuun soveltamisaikatauluun. Unkari oli siis velvollinen tekemään komissiolle uuden ilmoituksen direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 10.7.2014, Ivansson ym., C‑307/13, EU:C:2014:2058, 38 ja 44 kohta).
133
Koska Unkari ei ole nyt käsiteltävässä asiassa noudattanut kyseistä muutetun ehdotuksen ilmoittamisvelvollisuutta, on todettava, että Unkari on rikkonut kyseistä säännöstä.
134
Kolmas kanneperuste on näin ollen perusteltu.
135
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Unkari ei ole noudattanut
–
SEUT 35 artiklan
–
SEUT 2 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan kanssa, sekä
–
direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan 1 kohdan
mukaisia velvoitteitaan, kun se on ottanut käyttöön raaka-aineiden ja rakennusmateriaalien vientiin sovellettavan menettelyn.
Oikeudenkäyntikulut
136
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska Unkari on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Unkari ei ole noudattanut
–
SEUT 35 artiklan
–
SEUT 2 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan kanssa, sekä
–
teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 9.9.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan 1 kohdan
mukaisia velvoitteitaan, kun se on ottanut käyttöön raaka-aineiden ja rakennusmateriaalien vientiin sovellettavan menettelyn.
2)
Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: unkari.