61998CC0332_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - La decisione oggetto del presente ricorso per annullamento
1 Con ricorso depositato in data 8 settembre 1998 la Francia ha domandato alla Corte l'annullamento parziale della decisione della Commissione 10 giugno 1998, relativa ad un aiuto di Stato a favore di Coopérative d'exportation du livre français (CELF; in prosieguo: la «decisione») (1). La decisione stabilisce che le sovvenzioni compensative accordate a CELF per la gestione dei piccoli ordinativi di libri in lingua francese costituiscono un aiuto ai sensi dell'art. 92 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87 CE), n. 1. Pur rilevando che - in assenza di previa notifica ex art. 93, n. 3, del Trattato CE, da parte delle autorità francesi - detto aiuto era stato concesso illegalmente, la Commissione ha tuttavia ritenuto che esso soddisfacesse le condizioni per beneficiare della deroga di cui all'art. 92, n. 3, lett. d), del Trattato e lo ha, perciò, dichiarato compatibile con il mercato comune (2).
2 La Francia censura il provvedimento impugnato limitatamente alla parte in cui la Commissione ha deciso che la disposizione prevista dall'art. 90 del Trattato CE (divenuto art. 86 CE), n. 2, non era applicabile alla specie. Ricordo che la norma qui richiamata recita: «Le imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale (...) sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza [artt. 85-94 del Trattato CE (divenuti artt. 81-89 CE) (3)], nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata[, sempre che l]o sviluppo degli scambi non [venga] compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità».
3 Nel corso del procedimento precontenzioso dinanzi alla Commissione la Francia aveva sostenuto che il disbrigo degli ordinativi di modeste quantità di libri in lingua francese provenienti da librerie con sede all'estero andava considerato come un servizio di interesse economico generale che nessun operatore economico, oltre alla CELF, era disposto a garantire. La concessione di sovvenzioni a titolo di compensazione delle perdite inerenti alla gestione di ordinativi non redditizi - l'utilizzazione delle quali era oggetto di controllo a posteriori, con il risultato che le somme non utilizzate venivano portate in detrazione dell'importo della sovvenzione prevista per l'anno successivo (v. supra, nota 2) - sarebbe stata, perciò, indispensabile e proporzionata alla realizzazione di un servizio di pubblico interesse. Il servizio in questione era diretto a favorire la diffusione delle opere in lingua francese a consolidare la rete di distribuzione delle librerie che vendono questo tipo di pubblicazioni all'estero. Secondo le autorità francesi, la misura dedotta in giudizio non poteva dunque essere considerata come un aiuto di Stato e doveva beneficiare della deroga prevista dall'art. 90, n. 2, del Trattato, in maniera analoga a quanto deciso dalla Commissione in altra procedura con riguardo alla misura di riduzione dell'imponibile ai fini delle imposte locali di cui beneficiava la Posta francese (v. sezione VIII della decisione) (4).
4 Invocando la vostra giurisprudenza Banco Exterior de España (5), la Commissione ha deciso che non vi era motivo di valutare alla luce dell'art. 90, n. 2, le attività di CELF che beneficiavano della sovvenzione compensativa; ciò in quanto l'applicazione alla specie dell'art. 92 del Trattato aveva per risultato che la misura in questione, pur qualificata come aiuto di Stato, andava dichiarata compatibile con il mercato comune in quanto: i) destinata a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio e ii) non suscettibile di alterare le condizioni degli scambi e della concorrenza fra gli Stati membri in misura contraria al comune interesse. Pertanto, l'applicazione del richiamato art. 92 non era tale da impedire a CELF l'esercizio dell'attività di gestione di piccoli ordinativi. In aggiunta, la Commissione ha stabilito che il requisito dell'esistenza di un incarico della gestione di servizi d'interesse economico generale mediante un atto della pubblica autorità (6) faceva difetto nel caso di CELF, non avendo la Francia dimostrato che il servizio di gestione dei piccoli ordinativi di libri in lingua francese fosse basato su un atto legislativo o amministrativo. Secondo la decisione, il decreto 9 maggio 1995 relativo all'organizzazione della Direzione responsabile del libro e della lettura e i decreti d'applicazione delle leggi finanziarie relativi all'attribuzione dei fondi al Ministero della Cultura, invocati dalle autorità francesi, riguardavano il settore del libro in generale e non facevano alcun riferimento a CELF né, dunque, la riguardavano espressamente. Infine, la Commissione ha censurato come contraddittorie le argomentazioni avanzate dalla Francia per giustificare l'applicabilità a CELF dell'art. 90, n. 2, del Trattato: pur affermando che il meccanismo di sostegno dedotto in giudizio era aperto anche ad operatori economici diversi, il governo francese, dice la Commissione, aveva riservato l'aiuto in questione a CELF in quanto detta impresa si impegnava a espletare un servizio d'interesse economico generale che essa solo era disposta a garantire.
II - I motivi di ricorso e gli argomenti delle parti
Sulla ricevibilità
5 La Francia deduce il proprio interesse ad agire rilevando che, ove la Corte confermasse la legittimità della decisione nella parte in cui l'art. 90, n. 2, del Trattato è stato dichiarato inapplicabile alla specie, non solo CELF sarebbe tenuta a restituire le sovvenzioni ad essa concesse dal governo francese, in assenza di previa notifica alla Commissione, per quasi un ventennio, ma verrebbe, inoltre, in causa la responsabilità patrimoniale dello Stato francese per gli eventuali danni cagionati a terzi amministrati dalla violazione dell'art. 93, n. 3, del Trattato (7). Ove, invece, la Corte accogliesse le censure sollevate nel ricorso, la Commissione sarebbe tenuta ad applicare all'aiuto dedotto in giudizio la deroga ex art. 90, n. 2, e, pertanto, l'avvenuta esecuzione della misura da parte delle autorità francesi prima della decisione finale di autorizzazione dovrebbe dirsi pienamente legittima.
6 La Commissione sostiene, dal canto suo, che il presente ricorso è irricevibile. La sentenza del Tribunale nella causa T-49/93 (v. supra, nota 1), che non è stata impugnata dinanzi alla Corte, avrebbe infatti coperto con l'efficacia della cosa giudicata la qualificazione della misura controversa come «aiuto di Stato», ed anzi (in maniera implicita) come «aiuto illegale», in quanto istituito in assenza di previa notifica, operata dalla Commissione nella decisione del 1993. Pertanto, limitatamente a detta qualificazione, la decisione impugnata si limiterebbe in realtà a confermare un accertamento definitivo contenuto in un atto anteriore e sarebbe quindi da considerare, secondo la vostra giurisprudenza, come un atto non impugnabile. D'altra parte, la stessa identificazione degli elementi del dispositivo della decisione censurati dalla ricorrente apparirebbe tutt'altro che agevole.
Sul merito
7 Il ricorso della Francia è fondato su tre motivi, di cui due (uno principale e l'altro subordinato) relativi a violazioni del Trattato ed il terzo avente ad oggetto l'errore di fatto relativo all'attribuzione a CELF di una missione di interesse economico generale.
8 Come ho già accennato (v. supra, paragrafo 2), la ricorrente censura in via principale il capo della decisione in cui la Commissione ha stabilito che l'applicazione delle norme sul controllo degli aiuti di Stato alla misura dedotta in giudizio, data la valutazione finale di compatibilità adottata dall'istituzione resistente, non era tale da «ostare all'adempimento, in linea di diritto o di fatto», dell'attività di gestione di piccoli ordinativi, e che pertanto non vi era motivo di valutare alla stregua dell'art. 90, n. 2, le attività di CELF che beneficiavano della sovvenzione compensativa (v. supra, paragrafo 4). Così opinando la Commissione sarebbe incorsa in una falsa applicazione degli artt. 90, n. 2, e 92, n. 3, del Trattato.
9 In particolare, secondo la Francia, la resistente ha erroneamente applicato ad un aiuto nuovo i principi stabiliti dalla vostra giurisprudenza con riferimento ad aiuti esistenti, trascurando la fondamentale diversità fra le due categorie di misure, che sussiste, secondo la Corte, anche con riguardo agli aiuti statali concessi ad imprese coperte dalla deroga ex art. 90, n. 2 (8). La pronuncia Banco Exterior de España, invocata dalla Commissione, stabilisce che, poiché un aiuto esistente - qual era quello dedotto in giudizio nella specie - può continuare ad essere erogato fintantoché non venga dichiarato incompatibile con il mercato comune, fino a quando la Commissione non proceda a tale accertamento «non vi è necessità di esaminare la questione se ed entro quali limiti tale aiuto possa sfuggire, in forza dell'art. 90, n. 2, del Trattato, al divieto sancito dall'art. 92 del medesimo» (9). Ad avviso della ricorrente, il caso di un aiuto nuovo è, tuttavia, regolato da un principio diverso: fermo restando che, per regola generale, ad una tale misura non può darsi attuazione prima che la procedura d'esame della Commissione abbia condotto a una decisione finale di compatibilità, detto obbligo di standstill (sospensione provvisoria dell'esecuzione dell'aiuto) verrebbe meno, appunto, quando risultano soddisfatti nella specie tutti i requisiti ai quali il richiamato art. 90, n. 2, del Trattato condiziona l'applicabilità della deroga in esso prevista.
10 La ricorrente precisa che l'eventuale applicabilità dell'art. 90, n. 2, consente di derogare non tanto all'obbligo di previa notifica, che non appare suscettibile di ostare all'adempimento della specifica missione attribuita alla CELF, bensì al richiamato obbligo di standstill. La sospensione dell'esecuzione dell'aiuto in pendenza della procedura di esame della Commissione sarebbe, infatti, inconciliabile con le caratteristiche proprie dell'aiuto dedotto in giudizio, destinato ad assicurare la gestione, in condizioni di continuità e adattabilità, del servizio di interesse economico generale costituito dal disbrigo dei piccoli ordinativi di libri in lingua francese. Se, per esempio, le autorità francesi avessero dovuto sospendere il versamento delle sovvenzioni controverse all'indomani della pronuncia del Tribunale nella causa T-49/93 e fino alla decisione finale della Commissione, ne sarebbe conseguita l'interruzione della missione di servizio pubblico affidata a CELF per quasi un triennio. Oltretutto, osserva il governo francese, la dottrina Lorenz elaborata dalla Corte - secondo cui lo Stato membro interessato può dare esecuzione al regime di aiuti proposto una volta scaduto il periodo destinato all'esame preliminare del relativo progetto, la cui durata non può eccedere i due mesi (10) - rimane in concreto di applicazione straordinaria, in quanto la complessità crescente delle procedure di esame rende assai di frequente necessario l'avvio della fase contraddittoria prevista all'art. 93, n. 2, del Trattato, non soggetta a termini massimi di durata (11), nella quale la partecipazione degli eventuali denuncianti ed altri terzi interessati determina inevitabilmente un allungamento dei tempi dell'indagine.
11 In via subordinata, la ricorrente lamenta che la decisione, dove afferma che le autorità francesi non hanno fornito la prova del fatto che CELF fosse stata incaricata del servizio pubblico di gestione dei piccoli ordinativi di libri in lingua francese (v. supra, paragrafo 4), è viziata da un errore di fatto (primo motivo subordinato). La Commissione avrebbe fatto affidamento su testi generali privi di rilevanza, pur disponendo dei documenti pertinenti, costituiti da alcuni contratti di diritto pubblico (convenzioni) stipulati dal Ministero e da CELF, che le autorità francesi avevano regolarmente prodotto nel corso della procedura di esame dell'aiuto dedotto in giudizio.
12 Infine, secondo la Francia, la Commissione è incorsa in un'ulteriore falsa applicazione dell'art. 90, n. 2, del Trattato. Il governo ricorrente impugna il capo della decisione in cui l'asserito nesso di causalità fra concessione dell'aiuto dedotto in giudizio ed assunzione di un servizio pubblico che nessun altro operatore era disposto a garantire è stato ritenuto logicamente inconciliabile con l'affermazione secondo cui il richiamato meccanismo di sostegno era aperto anche ad operatori diversi da CELF (v. supra, paragrafo 4). Il requisito della posizione monopolistica dell'operatore incaricato della gestione di un servizio d'interesse economico generale, applicato dalla Commissione nella specie, sarebbe estraneo tanto al disposto testuale quanto all'interpretazione giurisprudenziale del richiamato art. 90, n. 2 (secondo motivo subordinato).
13 In via subordinata rispetto alla sua conclusione di irricevibilità del ricorso, la Commissione nega che la decisione sia affetta dai vizi denunciati dalla ricorrente (v. infra, paragrafi 17 e 18). La Commissione domanda, inoltre, alla Corte di rigettare come irricevibili i motivi sollevati dal governo francese in via subordinata, che hanno ad oggetto valutazioni estranee alla motivazione sulla base della quale la Commissione ha concluso che non appariva necessario esaminare se ed entro quali limiti le sovvenzioni concesse a CELF potessero sfuggire alle norme sul controllo degli aiuti di Stato, in forza dell'art. 90, n. 2, del Trattato (12).
III - Analisi giuridica
Sulla ricevibilità
14 Poiché la Commissione, pur senza sollevare una formale eccezione al riguardo, ha sollevato seri dubbi sulla ricevibilità dell'odierno ricorso, muovo da tale punto nell'indagine del presente caso. Avverto subito che l'argomentazione della resistente non mi persuade. Ricordo, anzitutto, che nella richiamata causa T-49/93 il Tribunale, avendo constatato la violazione da parte della Commissione dell'obbligo di avviare la procedura in contraddittorio di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato, ha annullato la decisione del 1993 limitatamente alla parte del provvedimento avente ad oggetto l'aiuto dedotto in giudizio (v. supra, nota 1). Non mi pare, perciò, corretto sostenere che la qualificazione di tale misura come «aiuto di Stato», istituito in assenza di previa notifica e perciò «illegale», operata dalla decisione del 1993 sia, come ritiene la Commissione, oramai coperta dall'efficacia della cosa giudicata. Non poteva, infatti, escludersi che la procedura contraddittoria di indagine formale che la Commissione era tenuta ad iniziare in virtù della sentenza del Tribunale 18 settembre 1995, e che essa ha puntualmente avviato il 30 luglio 1996, potesse concludersi in senso diverso, addirittura con una dichiarazione che le sovvenzioni compensative concesse a CELF non costituivano un aiuto di Stato ai sensi del Trattato. La Commissione, infatti, non era vincolata dalla pronuncia del Tribunale se non a consentire la partecipazione degli interessati alla procedura di esame approfondito e manteneva i suoi poteri discrezionali di valutazione quanto al merito della misura in questione. Vero è, semmai, che, a seguito della decorrenza del termine per impugnare la richiamata pronuncia del Tribunale, risultano coperti dalla cosa giudicata gli altri accertamenti contenuti nella decisione del 1993 - aventi ad oggetto le misure istituite dalla Francia a beneficio di CELF diverse dalle sovvenzioni compensative di cui è questione (13) - in relazione ai quali il Tribunale ha respinto il ricorso proposto da SIDE (v. supra, nota 1). Rimane, pertanto, escluso, a mio avviso, che la decisione dedotta in giudizio sia un atto non impugnabile in quanto meramente confermativo di accertamenti definitivi contenuti nella decisione del 1993.
15 La Commissione ha anche sostenuto che l'odierno ricorso non contiene una chiara indicazione degli elementi del dispositivo della decisione che costituiscono oggetto delle censure del governo francese. Il dispositivo dell'atto impugnato non contiene, in effetti, alcun riferimento alla ritenuta inapplicabilità alla specie della disposizione dell'art. 90, n. 2, del Trattato, alla quale è stata invece dedicata l'intera sezione XII della motivazione del provvedimento (v. supra, paragrafo 4). Non ritengo, tuttavia, di dover perciò condividere il punto di vista della Commissione or ora esposto. Secondo la vostra consolidata giurisprudenza il dispositivo di un atto è indissociabile dalla sua motivazione e va pertanto interpretato, se necessario, tenendo conto dei motivi che hanno condotto alla sua adozione (14). Di conseguenza, anche se il dispositivo della decisione non tocca esplicitamente l'argomento, sollevato dalla Francia durante la procedura amministrativa di esame avviata il 30 luglio 1996, secondo cui in virtù della deroga prevista dall'art. 90, n. 2, del Trattato le sovvenzioni compensative concesse a CELF non potevano essere considerate come aiuti di Stato, la conclusione contenuta nel dispositivo (compatibilità della misura di aiuto con il mercato comune) implica necessariamente, tenuti in conto i motivi della decisione, che la Commissione ha inteso respingere i richiamati argomenti delle autorità francesi (15). Altrimenti detto, il governo francese non si limita qui a censurare solo alcune considerazioni della motivazione della decisione ritenute sfavorevoli, bensì attacca il dispositivo della decisione precisamente per quello che esso non dice (16). La soluzione qui sostenuta dalla Commissione implicherebbe, d'altra parte, il potere dell'istituzione resistente (e di qualsiasi altra) di sottrarre al sindacato di legittimità del giudice comunitario gli accertamenti definitivi contenuti negli atti da essa adottati attraverso il semplice accorgimento di esporre tali accertamenti solo nella parte motiva del provvedimento. Il motivo principale del ricorso in esame è, dunque, diretto all'annullamento del dispositivo della decisione. Il dispositivo è tale da causare il danno lamentato dalla Francia - almeno secondo le previsioni degli artt. 90, n. 2, e 93, n. 3, del Trattato, lette congiuntamente, come è prospettato nel ricorso - in quanto è ivi statuito che l'aiuto dedotto in giudizio è stato versato in violazione di un obbligo di standstill, che le autorità francesi pretendono, invece, fosse inapplicabile alla specie proprio in virtù del richiamato art. 90, n. 2. Posto che il ricorso va dichiarato ricevibile, passo ad esaminare se il motivo principale sollevato dalla ricorrente sia oppur no fondato nel merito.
Sul merito: violazione dell'art. 90, n. 2, in combinato disposto con l'art. 92 del Trattato CE
16 La Francia sostiene, in sostanza, che, contrariamente a quanto stabilito dalla Commissione, l'applicazione delle norme comunitarie sugli aiuti di Stato - in particolare dell'art. 93, n. 3, ultima frase, del Trattato CE - ostava nella specie all'adempimento della specifica missione affidata a CELF (v. supra, paragrafo 10). Infatti, affinché l'impresa incaricata del servizio di gestione dei piccoli ordinativi di libri in lingua francese potesse di fatto garantire in condizioni di equilibrio economico il rispetto degli obblighi ad essa imposti, sarebbe stato necessario che l'erogazione delle sovvenzioni compensative da parte delle pubbliche autorità proseguisse senza soluzione di continuità in pendenza della procedura di esame in contraddittorio, la cui durata è stata di oltre 22 mesi. A sostegno del proprio motivo principale, la ricorrente ha invocato la pronuncia resa dal Tribunale nella causa «Posta francese» (17), secondo cui, quando l'art. 90, n. 2, è applicabile ad una misura soggetta in principio alla disciplina comunitaria sul controllo degli aiuti di Stato, l'effetto di detta disciplina «può essere limitato, di modo che può dichiararsi inapplicabile un divieto di esecuzione di un nuovo aiuto» (v. punto 172; il corsivo è mio).
17 La Commissione ribatte che in «Posta francese» il giudice comunitario ha stabilito un principio ben diverso da quello qui invocato dalla Francia. Altro, infatti, è dire che l'art. 90, n. 2, del Trattato può consentire di sottrarre un aiuto diretto a compensare i costi supplementari generati dall'adempimento di una missione di servizio pubblico alla disposizione sostanziale di divieto contenuta nell'art. 92 del Trattato CE (18), altro è affermare, come fa il governo ricorrente, che per la via della deroga ex art. 90, n. 2, possa evitarsi l'applicazione di una disposizione procedurale, vale a dire dell'obbligo di standstill, istituito dal Trattato per impedire la realizzazione di progetti di aiuto contrari al mercato comune.
18 L'infondatezza della pretesa fatta valere dalla Francia risulta chiaramente - ci dice la Commissione - dall'esame della vostra giurisprudenza, secondo la quale «l'ultima frase dell'art. 93 costituisce la salvaguardia del sistema di controllo istituito dallo stesso articolo, che, a sua volta, garantisce, in maniera sostanziale, il funzionamento del mercato comune. Ne consegue (...) che, per quanto lo Stato membro ritenga il provvedimento d'aiuto compatibile col mercato comune, tale circostanza non può autorizzare a tenere in non cale il chiaro disposto dell'art. 93» (19). La dissociazione operata dal governo francese fra obbligo di previa notifica della misura progettata, da una parte, ed obbligo di standstill, dall'altra (v. supra, paragrafo 10), apparirebbe, pertanto, del tutto arbitraria. Inoltre, secondo la prospettazione della stessa ricorrente, l'obbligo di previa notifica di un aiuto nuovo rimane applicabile anche qualora all'impresa beneficiaria si applichi la deroga ex art. 90, n. 2, del Trattato, perciò, nella specie tale dissociazione non potrebbe valere a escludere l'esistenza di una violazione del diritto comunitario da parte della Francia, che ha omesso di notificare la misura dedotta in giudizio (v. supra, paragrafo 1). La Commissione aggiunge che, benché gli argomenti della Francia tendano a limitare l'asserita inapplicabilità dell'obbligo di standstill a singole situazioni in cui sarebbe altrimenti posta in pericolo la continuità e adattabilità della gestione di un servizio di interesse economico generale, la ricorrente non chiarisce quale sarebbe l'autorità competente ad effettuare tale valutazione, né il momento preciso in cui tale decisione dovrebbe intervenire.
19 Sono proprio gli argomenti della Commissione a persuadermi. Concordo, in particolare, con la resistente che la deroga ex richiamato art. 90, n. 2, non può in alcun caso essere legittimamente invocata da uno Stato membro con riguardo ad un aiuto non notificato - anche qualora questo venga, infine, dichiarato compatibile con il mercato comune - al fine di rimuovere il carattere di illegalità che presenta la messa in esecuzione della misura e gli effetti che si ricollegano direttamente alla violazione dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE negli ordinamenti giuridici nazionali. E' appena il caso di ricordare che nessun aiuto può essere considerato come regolarmente istituito se non ha costituito oggetto del procedimento preliminare d'esame, di competenza esclusiva della Commissione, previsto dall'art. 93. La mancata comunicazione di un progetto diretto ad istituire un aiuto comporta, in effetti, inevitabilmente il rischio che venga data esecuzione ad una misura suscettibile di falsare la concorrenza nel mercato comune. Lo Stato membro che versi consapevolmente in una situazione di illegalità non può, perciò, beneficiare di alcuna deroga alle norme di procedura generali. Il principio che ho qui formulato è, del resto, lo stesso che ha ispirato la richiamata giurisprudenza Lorenz (v. supra, nota 10 e relativa parte del testo): secondo la Corte, uno Stato membro che eroga una misura di aiuto vanta un interesse legittimo, degno di protezione, ad essere rapidamente informato della sua situazione di diritto. Detta protezione, tuttavia, non può essere invocata dallo Stato interessato quando questo ha dato esecuzione all'aiuto senza averlo previamente notificato alla Commissione (20). Ritengo, perciò, che, quando, come nella specie, un paese membro eroga un aiuto senza prima notificarlo, esso non possa ricorrere ai mezzi di tutela giurisdizionale previsti dal Trattato per far valere che l'adempimento del servizio pubblico affidato all'impresa beneficiaria è stato pregiudicato dall'obbligo di sospendere l'esecuzione della misura durante il tempo necessario allo svolgimento della procedura d'esame, che la Commissione abbia ciononostante avviato. Il motivo di ricorso in esame non può, pertanto, essere accolto. Mi asterrò, d'altra parte, dall'esaminare i due motivi sollevati dalla Francia in via subordinata, i quali, come ha correttamente osservato la Commissione, hanno ad oggetto apprezzamenti estranei al nucleo centrale della motivazione del provvedimento attaccato ed inseriti ad abundantiam (v. supra, paragrafi 11-13). L'accoglimento dei detti motivi, perciò, non potrebbe comunque portare all'annullamento del capo della decisione attaccato dalla ricorrente.
20 Ciò posto, uno scrupolo di completezza della presente indagine mi spinge a interrogarmi sul punto se il combinato disposto delle previsioni degli artt. 90, n. 2, e 92 (rectius, 93, n. 3, ultima frase) del Trattato CE, nei termini in cui esso è inteso dalle autorità francesi nell'odierno giudizio, potrebbe valere per la diversa ipotesi in cui l'aiuto qui controverso fosse stato regolarmente notificato. Sarebbe la Commissione tenuta, in un caso siffatto, ad accertare (21), a conclusione della procedura di esame in contraddittorio, se sussistono nella specie i requisiti prescritti dall'art. 90, n. 2, nonostante la decisione finale di compatibilità della misura? In particolare, potrebbe la Commissione decidere che - per consentire all'impresa beneficiaria di adempiere, in condizioni economicamente accettabili (22), i suoi specifici obblighi di fornitura del servizio di interesse economico generale - si rende necessario derogare, con effetto retroattivo, all'obbligo di standstill durante lo svolgimento del procedimento di esame?
21 Per quanto la lettera del passo pertinente della sentenza «Posta francese» possa, almeno a prima vista, giustificare l'interpretazione che ne ha fornito il governo francese nel presente giudizio (v. supra, paragrafo 16), occorre a mio avviso escludere che l'obbligo di sospendere il versamento dell'aiuto in pendenza dell'esame da parte della Commissione possa esser dichiarato inapplicabile, in quanto ritenuto tale da ostare all'adempimento della gestione del servizio di interesse economico generale di cui l'impresa beneficiaria sia in ipotesi incaricata. E ciò per le ragioni qui di seguito spiegate.
22 La soluzione verso la quale propendo non discende, debbo precisare, dal rilievo che la norma del Trattato di cui si domanda qui la disapplicazione è una disposizione procedurale anziché sostanziale, come accade tipicamente allorché la deroga ex art. 90, n. 2, viene invocata con riguardo alle regole di concorrenza applicabili alle imprese (artt. 85 e 86 del Trattato CE, divenuti artt. 81 CE e 82 CE). Detta soluzione afferisce, invece, al carattere preventivo del sistema di controllo dei progetti di nuovi aiuti, istituito dall'art. 93 del Trattato. Non diversamente da quanto il legislatore comunitario ha previsto in materia di esame delle operazioni di concentrazione fra imprese di dimensione comunitaria (23), il controllo preventivo affidato alla Commissione è diretto a impedire che possano realizzarsi, attraverso la tecnica del «fatto compiuto», illegittime distorsioni del regime di concorrenza non falsata nel mercato interno, la cui rimozione diretta a ripristinare la situazione quo ante - che si tratti dell'«unscrambling» degli elementi patrimoniali delle imprese oggetto di fusione o del recupero dei fondi versati all'impresa beneficiaria a titolo di aiuto - si riveli poi estremamente difficile, se non addirittura impossibile (24).
23 Come è noto, la possibilità di invocare la deroga ex art. 90, n. 2, del Trattato nel contesto del controllo ex post effettuato dalla Commissione sulle condotte contemplate dai richiamati artt. 85 (intese restrittive della concorrenza) e 86 (sfruttamento abusivo di posizione dominante) non solleva alcun rischio di privare il sistema comunitario della sua pratica efficacia. Se la Commissione decide che ricorrono le condizioni per l'applicazione dell'art. 90, n. 2, l'impresa responsabile - alla quale altrimenti sarebbe stata indirizzata una decisione di infrazione, contenente un'ingiunzione di cessare con effetto immediato la condotta vietata ed eventualmente la comminazione di un'ammenda per le violazioni passate - si troverà coperta dallo «scudo» della deroga in questione.
24 Tutt'altro è il discorso quando la deroga ex art. 90, n. 2, del Trattato venga invocata dallo Stato membro che eroga un aiuto per svincolarsi dall'obbligo di standstill. Una delle due: o la decisione della Commissione sull'applicabilità della deroga non potrà che intervenire nel quadro della decisione finale sulla compatibilità della misura, ed allora - stando alle argomentazioni esposte dalla Francia nella presente procedura (v. supra, paragrafo 10) - siffatto risultato sarà privo di pratica utilità perché tardivo, e comunque inconciliabile con le caratteristiche proprie delle misure di aiuto quale quella dedotta in giudizio, destinate ad assicurare la gestione del servizio di interesse economico generale, affidato all'impresa beneficiaria, in condizioni di continuità e adattabilità, oppure la decisione della Commissione dovrà limitarsi a formalizzare ex post facto la violazione dell'obbligo di standstill già realizzata dallo Stato membro interessato; il che, poi, equivarrebbe in fondo a riconoscere al paese membro che intende erogare un aiuto rientrante nell'ambito di applicazione dell'art. 90, n. 2, il potere di valutare e decidere esso stesso in maniera discrezionale l'opportunità di sospenderne o meno l'esecuzione in attesa della conclusione della procedura d'esame. Secondo la vostra giurisprudenza relativa alle regole di concorrenza applicabili alle imprese, tuttavia, l'applicazione della norma qui richiamata «non è lasciata alla discrezione dello Stato membro che ha incaricato un'impresa della gestione di un servizio di interesse economico generale. L'art. 90, n. 3, affida in effetti alla Commissione, sotto il controllo della Corte, un compito di vigilanza in materia» (25). Non v'è ragione perché un diverso principio debba trovare applicazione nel contesto del controllo sugli aiuti di Stato.
IV - Conclusioni
Alla luce delle considerazioni fin qui svolte, propongo alla Corte di:
- respingere l'odierno ricorso e
- condannare la Repubblica francese alle spese.
(1) - GU 1999, L 44, pag. 37. La decisione è stata adottata a seguito dell'annullamento parziale - dichiarato dal Tribunale di primo grado (in prosieguo: il «Tribunale») con pronuncia del 18 settembre 1995 nella causa T-49/93, SIDE/Commissione (Racc. pag. II-2501) - della precedente decisione della Commissione 18 maggio 1993, con cui sono stati dichiarati compatibili con il mercato comune taluni aiuti concessi dal governo francese agli esportatori di libri in lingua francese (GU C 174, pag. 6; in prosieguo: la «decisione del 1993»). La decisione del 1993 è stata annullata per una violazione di forme sostanziali, limitatamente alla parte di essa avente ad oggetto l'aiuto concesso esclusivamente a CELF per compensare i costi aggiuntivi derivanti dal disbrigo di piccoli ordinativi effettuati dalle librerie con sede all'estero; i rimanenti capi del ricorso - proposto da Société internationale de diffusion et d'édition (SIDE), una concorrente di CELF - sono stati invece respinti (v. infra, nota 13). Il Tribunale ha stabilito, in particolare, che prima di adottare la decisione impugnata la Commissione avrebbe dovuto avviare la procedura in contraddittorio di cui all'art. 93, del Trattao CE (divenuto art. 88 CE) n. 2, per raccogliere tutti gli elementi necessari a consentirle di verificare la fondatezza della propria valutazione sulla compatibilità della misura di aiuto in questione con il mercato comune. Secondo il Tribunale, infatti, tale valutazione appariva non priva di difficoltà nelle circostanze della specie, dato che la Commissione intendeva fondarsi sulla particolare situazione della concorrenza nel settore del libro ai fini dell'autorizzazione della misura in questione (v. punti 67-76). Il 30 luglio 1996 la Commissione ha deciso di avviare la procedura di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato con riferimento all'aiuto dedotto in giudizio.
(2) - Come risulta dalla decisione (sezioni V e VI), CELF è una società cooperativa per azioni, costituita nel 1977, il cui oggetto consiste nel «provvedere direttamente alla gestione degli ordinativi, diretti all'estero e ai territori e dipartimenti d'oltremare, di libri, opuscoli e qualsiasi altro supporto di comunicazione e, più in generale, nell'eseguire qualsiasi operazione diretta, in particolare, a promuovere la cultura francese nel mondo avvalendosi dei mezzi sopraindicati». I 101 soci di CELF sono perlopiù editori con sede in Francia, sebbene la cooperativa sia aperta a tutti gli operatori del settore dell'editoria o di quello della diffusione dei libri in lingua francese, indipendentemente dal loro luogo di stabilimento. CELF svolge un'attività commerciale di diffusione del libro rivolta principalmente ai paesi e alle zone non francofoni, poiché nelle zone francofone, in particolare in Belgio, Canada e Svizzera, tale attività è assicurata dalla rete di distribuzione diretta allestita dagli editori. L'aiuto al funzionamento concesso dal Ministero della Cultura e della Lingua francese (in prosieguo: il «Ministero») a CELF dal 1980 le consente di soddisfare ordini ritenuti non remunerativi dagli editori o dai loro distributori associati a causa degli ingenti costi di trasporto che essi comportano rispetto al loro valore complessivo. In pratica, l'aiuto viene erogato secondo le modalità seguenti: i rivenditori che necessitano di piccole quantità di libri di editori diversi si rivolgono a CELF, che in questo caso funge da agente per l'esportazione. La sovvenzione viene erogata in particolare al fine di poter soddisfare ordini inferiori ai 500 FRF (esclusi i costi di trasporto), che vengono generalmente considerati in perdita. Un quarto dell'importo della sovvenzione decisa l'anno precedente a quello in questione viene erogato all'inizio dell'anno di competenza mentre il saldo viene accordato in autunno, dopo che le autorità pubbliche hanno esaminato le stime operative di CELF e le fluttuazioni avvenute nel corso della prima parte dell'esercizio finanziario. Entro tre mesi dalla fine di tale esercizio deve essere inviato al Ministero un prospetto da cui risulti come è stata utilizzata la sovvenzione. Per finanziare l'aiuto è prevista l'iscrizione in bilancio di un importo di 2 milioni di FRF l'anno. Tuttavia, se questo importo non viene utilizzato interamente, il saldo non impiegato viene portato in detrazione della somma erogabile l'anno successivo. Nel 1990 la sovvenzione stanziata è stata di 2 milioni di FRF, nel 1991 di 2,4 milioni di FRF, nel 1992 di 2,7 milioni di FRF e nel 1993 di 2,5 milioni di FRF. Nel triennio 1994-1996 l'importo annuale dell'aiuto è stato di circa 2 milioni di FRF; tuttavia, poiché nel 1996 il volume dei piccoli ordinativi è stato un po' meno consistente, nel 1997 CELF ha ricevuto soltanto 1,6 milioni di FRF. Nel 1994 CELF ha emesso 9 725 fatture relative a piccoli ordinativi (corrispondenti al 47% delle 20 672 fatture complessivamente emesse); il fatturato corrispondente alle fatture d'importo inferiore o uguale a 500 FRF, pari a 2,28 milioni di FRF, ha tuttavia rappresentato solamente il 4,83% del fatturato complessivo realizzato da CELF. Nello stesso anno l'importo delle perdite per libro determinato dalla gestione di piccoli ordinativi - risultante dal raffronto fra il relativo costo complessivo ed i proventi - è ammontato a 79,4 FRF, con una perdita media per ordinativo pari a 203,2 FRF.
(3) - Gli artt. 87, 89 e 92 del Trattato CE hanno costituito oggetto di modifica; l'art. 91 del Trattato CE è stato abrogato dal Trattato di Amsterdam.
(4) - V. decisione della Commissione 8 febbraio 1995 relativa ad una procedura ai sensi dell'art. 93 del Trattato CE (aiuti di Stato NN 135/92, attività concorrenziali della «Poste» francese; GU C 262, pag. 11). V. infra, note 16 e 17 e relative parti del testo.
(5) - V. sentenza 15 marzo 1994, causa C-387/92, Banco Exterior de España/Ayuntamiento de Valencia (Racc. pag. I-877).
(6) - V. sentenze 27 marzo 1974, causa 127/73, BRT (Racc. pag. 313, punto 20), e 11 aprile 1989, causa 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen e a. (Racc. pag. 803, punto 55). L'atto con cui la pubblica autorità incarica un'impresa della gestione di un servizio di interesse economico generale può anche consistere in una concessione di diritto pubblico (v. sentenza 23 ottobre 1997, causa C-159/94, Commissione/Francia, Racc. pag. I-5815, punto 66).
(7) - Si ricordi che, secondo la giurisprudenza di codesto Collegio, l'inosservanza da parte delle autorità degli Stati membri dell'obbligo ad esse imposto dall'art. 93, n. 3, ultima frase, del Trattato pregiudica la validità degli atti d'esecuzione delle misure d'aiuto. Il sopravvenire di una decisione finale della Commissione che dichiari tali misure compatibili con il mercato comune non può comportare, perciò, la sanatoria degli atti invalidi, a meno di pregiudicare l'efficacia diretta della disposizione qui richiamata e di porre in non cale gli interessi dei soggetti dell'ordinamento comunitario, che i giudici nazionali sono chiamati a tutelare «tra[endo] tutte le conseguenze collegate a[ll'inosservanza della norma] dal loro diritto interno, sia per quanto concerne la validità degli atti che comportano l'attuazione delle misure d'aiuto, sia per quanto attiene al recupero degli aiuti finanziari concessi in violazione di tale norma o di eventuali misure provvisorie». Secondo la Corte, «[q]ualsiasi altra interpretazione condurrebbe a favorire l'inosservanza, da parte dello Stato membro interessato, dell'art. 93, n. 3, ultima frase, e svuoterebbe quest'ultimo della sua efficacia pratica» (v. sentenza 21 novembre 1991, causa C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon/Stato francese, Racc. pag. I-5505, punti 16 e 17).
(8) - V. sentenza 15 marzo 1994 (citata supra, nota 5), punto 18.
(9) - V. id., punti 20 e 21.
(10) - V. sentenza 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz (Racc. pag. 1471, punto 4). V. anche, ex multis, ordinanza 20 settembre 1983, causa 171/83 R, Commissione/Francia (Racc. pag. 2621, punto 13), e sentenza 17 giugno 1999, Industrie Aeronautiche e Meccaniche Ronaldo Piaggio/International Factors Italia e a. (non ancora pubblicata in Raccolta, punto 49). Secondo la giurisprudenza qui richiamata, trascorso il periodo di esame preliminare lo Stato membro è comunque tenuto, in ossequio al principio della certezza del diritto, ad informare preventivamente la Commissione della propria intenzione di dare esecuzione alla misura oggetto di valutazione, con l'effetto che l'aiuto così istituito risulterà sottoposto al regime degli aiuti esistenti.
(11)
- Fermo restando il principio generale secondo cui, quando la Commissione adotta una decisione a conclusione di un procedimento amministrativo in materia di politica della concorrenza, essa è tenuta a rispettare un termine ragionevole, la cui durata va valutata sulla scorta delle circostanze specifiche di ciascuna pratica e, in particolare, del contesto e della complessità della stessa, delle varie fasi procedurali espletate dalla Commissione, della condotta delle parti nel corso del procedimento nonché degli interessi contrapposti delle parti interessate (v. sentenza 22 ottobre 1997, cause riunite T-213/95 e T-18/96, SCK e FNK/Commissione, Racc. pag. II-1739, punti 56 e 57, e, mutatis mutandis, sentenza 24 novembre 1987, causa 223/85, RSV/Commissione, Racc. pag. 4617, punti 12-17). Si ricordi che ex art. 7, nn. 6 e 7, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (GU L 83, pag. 1), la Commissione si adopera, per quanto possibile, per adottare una decisione di chiusura del procedimento d'indagine formale entro 18 mesi dall'avvio di esso (detto termine può essere prorogato ove vi consenta lo Stato membro interessato). In caso contrario, su richiesta dello Stato membro in questione, la Commissione è tenuta a decidere nei 2 mesi successivi in base alle informazioni in suo possesso; ove dette informazioni siano insufficienti a consentirle di concludere nel senso della compatibilità della misura con il mercato comune, la Commissione adotta una decisione negativa. Il regolamento è entrato in vigore il 16 aprile 1999 (v. art. 30).
(12) - V., mutatis mutandis, sentenza 17 settembre 1992, causa T-138/89, NBV e NVB/Commissione (Racc. pag. II-2181, punto 31), secondo cui gli apprezzamenti espressi dalla Commissione nella parte motiva di una decisione che arreca pregiudizio al ricorrente, impugnata con ricorso per annullamento, sono idonei a formare oggetto di tale ricorso solo nella misura in cui costituiscono il supporto necessario del suo dispositivo.
(13) - La decisione del 1993 aveva ad oggetto, oltre all'aiuto dedotto nell'odierno giudizio, tre regimi di aiuto gestiti da CELF per conto dello Stato francese, vale a dire: i) gli aiuti al trasporto aereo ovvero alla spedizione postale per via aerea diretta verso i territori e i dipartimenti d'oltremare o i paesi stranieri lontani, ii) il programma «Page à page», che consentiva di offrire ai lettori dell'Europa centrale ed orientale opere in lingua francese a metà prezzo, e iii) il programma «Plus», diretto a fornire a metà prezzo manuali universitari del primo ciclo di studi agli studenti delle università dell'Africa subsahariana.
(14) - V., ex multis, sentenze 26 aprile 1988, cause riunite 97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, Asteris e a./Commissione (Racc. pag. 2181, punto 27), e 15 maggio 1997, causa C-355/95 P, TWD/Commissione (Racc. pag. I-2549, punto 21).
(15) - V., mutatis mutandis, sentenza 22 ottobre 1997 (citata supra, nota 11), punto 104. Il Tribunale ha respinto la domanda proposta in via principale dalle ricorrenti nella causa T-18/96, diretta a sentir dichiarare la nullità della decisione attaccata, relativa ad un procedimento a norma dell'art. 85 del Trattato CE (divenuto art. 81 CE), nella parte in cui, nel dispositivo, stabiliva che l'art. 85, n. 1, era applicabile alle pratiche dedotte in giudizio ed infliggeva un'ammenda alle ricorrenti, ma non si pronunciava sulle domande di esenzione ex dell'art. 85, n. 3, del Trattato presentate dalle ricorrenti. Il Tribunale ha rilevato che dall'elaborata motivazione della decisione attaccata emergeva che la Commissione aveva esaminato se la disposizione sub n. 1 dell'art. 85 potesse dichiararsi non applicabile alla specie in virtù del n. 3 dello stesso articolo. Secondo il Tribunale, perciò, anche se il dispositivo del provvedimento non si esprimeva esplicitamente sulle domande di esenzione delle ricorrenti, l'accertamento di infrazioni e le ingiunzioni di por fine alle stesse contenute nel dispositivo implicavano necessariamente, alla luce della motivazione della decisione, che la Commissione aveva inteso respingere dette domande (v. punti 102-104).
(16) - A questo riguardo, è sufficiente porlo a confronto con il tenore letterale della menzionata decisione 8 febbraio 1995, relativa agli aiuti alle attività concorrenziali della «Poste» francese (v. supra, nota 4), che - benché adottata in forma di lettera indirizzata al governo francese e non formalmente articolata in una parte motiva ed una distinta parte dispositiva - disponeva chiaramente che «in virtù dell'articolo 90, paragrafo 2 le misure in causa non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del Trattato CE».
(17) - V. sentenza 27 febbraio 1997, causa T-106/95, FFSA e a./Commissione (Racc. pag. II-229, punto 172), secondo cui dal disposto dell'art. 90, n. 2, del Trattato, «segnatamente dalle parole `nei limiti in cui l'applicazione di tali norme [nel caso di specie, dell'art. 92 del Trattato] non osti all'adempimento (...) della specifica missione', discende che, nell'ipotesi in cui l'art. 90, n. 2 possa essere richiamato, un provvedimento statale soggetto alla disciplina di cui all'art. 92, n. 1, può non di meno essere considerato compatibile con il mercato comune. Benché si tratti sempre di un aiuto di Stato ai sensi di quest'ultima disposizione, l'effetto delle regole in materia di concorrenza può tuttavia, in tal caso, essere limitato, di modo che può dichiararsi inapplicabile un divieto di esecuzione di un nuovo aiuto, formulato in base al combinato disposto degli artt. 92 e 93, nn. 2 e 3» (il corsivo è mio; citazioni omesse). Più precisamente, secondo il Tribunale, «la corresponsione di un aiuto di Stato può, ex art. 90, n. 2, del Trattato, sfuggire al divieto di cui all'art. 92 del medesimo Trattato, a condizione che l'aiuto di cui trattasi miri solo a compensare il costo supplementare generato dall'adempimento della missione particolare incombente all'impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale e che la concessione dell'aiuto si riveli necessaria affinché la suddetta impresa possa garantire il rispetto degli obblighi di servizio pubblico ad essa imposti in condizioni di equilibrio economico» (v. id., punto 178). V. anche ordinanza 25 marzo 1998, causa C-174/97 P, FFSA e a./Commissione (Racc. pag. I-1303, punto 34).
(18) - V. supra, nota 17. Si tratta, com'è noto, di un divieto «di massima (...) né assoluto né incondizionato, dato che proprio l'art. 92, n. 3, conferisce alla Commissione un ampio potere discrezionale di ammettere gli aiuti in deroga al divieto generale del suddetto n. 1» (v., ex multis, sentenza 11 luglio 1996, causa C-39/94, SFEI e a., Racc. pag. I-3547, punto 36).
(19) - V. ordinanze 21 maggio 1977, cause riunite 31/77 R e 53/77 R, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 921, punti 17 e 18), e 20 settembre 1983 (citata supra, nota 10), punto 12.
(20) - V. sentenza 11 luglio 1996 (citata supra, nota 18), punto 48. Secondo la Corte, perciò, se lo Stato membro interessato nutre dubbi sul carattere di aiuto di Stato delle misure progettate, esso può salvaguardare i propri interessi notificando il progetto alla Commissione e obbligando quest'ultima a prendere posizione entro due mesi.
(21) - Fermo restando che l'onere della prova grava sicuramente su chi invoca la deroga in questione: dunque, sulla Francia nel caso di specie (v. sentenza 23 ottobre 1997, causa C-157/94, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-5699, punto 51).
(22) - V., mutatis mutandis, sentenza 19 maggio 1993, causa C-320/91, Corbeau (Racc. pag. I-2533, punto 16). L'applicabilità della deroga non è, invece, subordinata alla condizione che risulti addirittura minacciata la sopravvivenza stessa dell'impresa interessata, vale a dire il suo equilibrio finanziario o la sua redditività economica.
(23) - V. regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4064, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (GU L 395, pag. 1; rettifica e nuova pubblicazione integrale GU 1990, L 257, pag. 13), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 30 giugno 1997, n. 1310 (GU L 180, pag. 1). Peraltro, l'art. 7, n. 4, del regolamento qui richiamato prevede il potere della Commissione di accordare, su domanda debitamente motivata ed in qualsiasi momento, una deroga all'obbligo di sospensione della realizzazione dell'operazione - altrimenti applicabile prima della notifica nonché prima che l'operazione venga dichiarata compatibile con il mercato comune - eventualmente subordinandola a condizioni ed oneri destinati a garantire condizioni di effettiva concorrenza. Nel decidere se accogliere la domanda di deroga, la Commissione tiene conto in particolare degli effetti che la sospensione può produrre su una o più delle imprese interessate dall'operazione e sui terzi nonché del pregiudizio della concentrazione sulla concorrenza. A norma dell'art. 3 del citato regolamento n. 659/99 (v. supra, nota 11), la clausola di sospensione dell'esecuzione degli aiuti soggetti a notifica non ammette, invece, deroghe.
(24) - V. conclusioni presentate il 7 novembre 1973 dall'avvocato generale Reischl nella causa 120/73 (citata supra, nota 10), pag. 1485, in particolare pag. 1488.
(25) - V. sentenza 20 marzo 1985, causa 41/83, Italia/Commissione (Racc. pag. 873, punto 30). In tale processo di ponderazione vanno presi in considerazione l'interesse degli Stati membri a servirsi di determinate imprese quali strumenti di politica economica o fiscale e l'interesse della Comunità al mantenimento dell'unità del mercato comune (v. sentenza 19 marzo 1991, causa C-202/88, Francia/Commissione, Racc. pag. I-1223, punto 12).