62021CJ0205_RES
Zaak C‑205/21
V.S.
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Spetsializiran nakazatelen sad)
Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 26 januari 2023
„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van natuurlĳke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Richtlijn (EU) 2016/680 – Artikel 4, lid 1, onder a) tot en met c) – Beginselen inzake verwerking van persoonsgegevens – Doelbinding – Minimale gegevensverwerking – Artikel 6, onder a) – Duidelijk onderscheid tussen persoonsgegevens van verschillende categorieën personen – Artikel 8 – Rechtmatigheid van de verwerking – Artikel 10 – Omzetting – Verwerking van biometrische en genetische gegevens – Begrip ‚bij het lidstatelijke recht toegestane verwerking’ – Begrip ‚strikte noodzakelijkheid’ – Beoordelingsbevoegdheid – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikelen 7, 8, 47, 48 en 52 – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Vermoeden van onschuld – Beperking – Ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit – In verdenking gestelde personen – Verzameling van fotografische en vingerafdrukgegevens met het oog op de registratie ervan en afname van biologische monsters met het oog op het aanmaken van een DNA-profiel – Procedure waarbij de gegevens onder dwang worden verzameld – Systematisch karakter van de gegevensverzameling”
Harmonisatie van de wetgevingen – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens in strafzaken – Richtlijn 2016/680 – Verwerking van bijzondere categorieën van gegevens – Toestemming voor deze verwerking krachtens het recht van een lidstaat – Nationale wettelijke regeling op grond waarvan de politiediensten van een lidstaat de biometrische en genetische gegevens van in verdenking gestelde personen moeten verzamelen met het oog op de registratie ervan – Nationale bepalingen die naar verordening 2016/679 verwijzen maar de inhoud van richtlijn 2016/680 overnemen – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 52; verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9; richtlijn 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, punt 7, en 10, a)]
(zie punten 62‑67, 72‑76, dictum 1)
Handelingen van de instellingen – Richtlijnen – Uitvoering door de lidstaten – Richtlijn die bepaalt dat bij de uitvoering ervan naar die richtlijn moet worden verwezen in de nationale omzettingsbepalingen – Gevolgen – Verplichting voor de lidstaten om een positieve handeling ter omzetting van die richtlijn vast te stellen – Verplichting om de richtlijn te vermelden in de nationale bepalingen die de onder de richtlijn vallende verwerkingen van persoonsgegevens toestaan – Geen
(Art. 288, derde alinea, VWEU; richtlijn 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad, art. 63, lid 1, tweede alinea)
(zie punten 68‑71)
Harmonisatie van de wetgevingen – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens in strafzaken – Richtlijn 2016/680 – Verplichting om onderscheid te maken tussen de verschillende categorieën van betrokken personen – Draagwijdte – Nationale wettelijke regeling op grond waarvan de politiediensten van een lidstaat de biometrische en genetische gegevens van in verdenking gestelde personen moeten verzamelen met het oog op de registratie ervan – Wettelijke regeling die voorziet in de verzameling onder dwang – Bevoegdheid van de nationale rechter om te beoordelen of gegronde vermoedens bestaan dat de betrokkene schuldig is – Geen – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Eerbiediging van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en vermoeden van onschuld
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47 en 48; richtlijn 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad, art. 6, a), en 54]
(zie punten 82‑110, dictum 2)
Harmonisatie van de wetgevingen – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens in strafzaken – Richtlijn 2016/680 – Verwerking van bijzondere categorieën van gegevens – Verwerking slechts toegelaten wanneer die strikt noodzakelijk is – Begrip – Draagwijdte – Strengere voorwaarden voor de rechtmatigheid van de verwerking – Doelbinding – Minimale gegevensverwerking – Nationale wettelijke regeling volgens welke de biometrische en genetische gegevens van elke persoon die in verdenking is gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit systematisch worden verzameld met het oog op de registratie ervan – Ontoelaatbaarheid
[Richtlijn 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 26 en 37 en art. 4, lid 1, a) tot en met c), 8, leden 1 en 2, en 10]
(zie punten 116‑135, dictum 3)
Samenvatting
De systematische verzameling van biometrische en genetische gegevens van elke in verdenking gestelde persoon met het oog op de politiële registratie ervan is in strijd met het vereiste dat een versterkte bescherming wordt geboden tegen de verwerking van gevoelige persoonsgegevens.
In het kader van een door de Bulgaarse autoriteiten ingestelde strafrechtelijke procedure wegens belastingfraude is V.S. in verdenking gesteld wegens vermeende deelname aan een criminele organisatie die met het oog op verrijking is opgericht om op gecoördineerde wijze strafbare feiten te plegen in Bulgarije. Na deze inverdenkingstelling werd V.S. door de Bulgaarse politie verzocht om vingerafdrukken te laten nemen en zich te laten fotograferen met het oog op de registratie van die gegevens en stalen af te staan met het oog op het opstellen van haar DNA-profiel. V.S. heeft zich tegen deze gegevensverzameling verzet.
Op basis van de nationale wettelijke regeling die voorziet in de „politiële registratie” van personen die in verdenking zijn gesteld van een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit, hebben de politiediensten de Spetsializiran nakazatelen sad (bijzondere strafrechter, Bulgarije) verzocht om hun toe te staan de genetische en biometrische gegevens van V.S. onder dwang te verzamelen. Bij het verzoek van de politiediensten waren alleen afschriften gevoegd van de akte van inverdenkingstelling van V.S. en van de verklaring waarbij V.S. weigerde om haar gegevens te laten verzamelen.
De strafrechter heeft twijfels over de verenigbaarheid van de Bulgaarse wettelijke regeling inzake deze „politiële registratie” met richtlijn 2016/680 (
1
), gelezen in het licht van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), en heeft het Hof derhalve verzocht om een prejudiciële beslissing.
In zijn arrest preciseert het Hof allereerst onder welke voorwaarden de verwerking van biometrische en genetische gegevens door de politiediensten kan worden geacht te zijn toegestaan door het recht van een lidstaat in de zin van richtlijn 2016/680. Vervolgens spreekt het Hof zich uit over de toepassing van het in deze richtlijn gestelde vereiste inzake de verwerking van gegevens van een categorie personen ten aanzien van wie gegronde vermoedens bestaan dat zij betrokken zijn bij een strafbaar feit, alsook over de eerbiediging van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en het beginsel van het vermoeden van onschuld wanneer de bevoegde nationale rechter op grond van de nationale wettelijke regeling toestemming kan verlenen om dergelijke gegevens, die door de Uniewetgever als „gevoelig” worden beschouwd, onder dwang te verzamelen. Ten slotte onderzoekt het Hof of de nationale wettelijke regeling die voorziet in de systematische verzameling van deze gegevens verenigbaar is met de bepalingen van richtlijn 2016/680 inzake de verwerking van die gegevens, rekening houdend met de beginselen die op deze verwerking van toepassing zijn.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen stelt het Hof vast dat richtlijn 2016/680, gelezen in het licht van het Handvest (
2
), aldus moet worden uitgelegd dat de verwerking van biometrische en genetische gegevens door de politiediensten voor hun onderzoeksactiviteiten ter bestrijding van criminaliteit en ter handhaving van de openbare orde is toegestaan door het recht van een lidstaat wanneer dat recht een voldoende duidelijke en nauwkeurige rechtsgrondslag voor het toestaan van die verwerking bevat. Dat de nationale wetgevingshandeling die een dergelijke rechtsgrondslag bevat, daarenboven verwijst naar de algemene verordening gegevensbescherming (
3
) en niet naar richtlijn 2016/680, doet op zich niet af aan het feit dat die verwerking is toegestaan, voor zover uit de uitlegging van alle toepasselijke bepalingen van nationaal recht op voldoende duidelijke, nauwkeurige en ondubbelzinnige wijze blijkt dat de betrokken verwerking van biometrische en genetische gegevens onder die richtlijn en niet onder de AVG valt.
De relevante nationale wettelijke regeling verwijst naar de bepalingen van de AVG inzake de verwerking van gevoelige gegevens maar is inhoudelijk gelijk aan de bepalingen van richtlijn 2016/680 die zien op de verwerking van diezelfde gegevens (
4
). Dienaangaande merkt het Hof op dat deze bepalingen niet gelijkwaardig zijn. De verwerking van gevoelige gegevens door de bevoegde autoriteiten, met name ter voorkoming en opsporing van strafbare feiten, zoals bedoeld in richtlijn 2016/680, kan namelijk slechts worden toegestaan wanneer de verwerking strikt noodzakelijk is, met passende waarborgen is omgeven en daarin is voorzien door het Unierecht of het recht van een lidstaat, terwijl de AVG een principieel verbod bevat op de verwerking van die gegevens, alsook een lijst van uitzonderingen op dat verbod. Het staat de nationale wetgever weliswaar vrij om in het kader van één en hetzelfde wetgevingsinstrument te voorzien in de verwerking van persoonsgegevens voor doeleinden die onder richtlijn 2016/680 vallen alsook voor andere doeleinden die onder de AVG vallen, maar hij is verplicht om zich ervan te vergewissen dat er geen onduidelijkheid bestaat over de vraag welke van beide Uniehandelingen van toepassing is op het verzamelen van gevoelige gegevens.
Voorts benadrukt het Hof met betrekking tot de eventuele onjuiste omzetting van richtlijn 2016/680 in nationaal recht waarvan de verwijzende rechter gewag maakt, dat deze richtlijn niet vereist dat de nationale bepalingen die gegevensverwerking toestaan die onder deze richtlijn valt naar deze richtlijn verwijzen. Wanneer de nationale wetgever bepaalt dat de bevoegde autoriteiten biometrische en genetische gegevens kunnen verwerken die hetzij binnen de werkingssfeer van deze richtlijn, hetzij binnen die van de AVG kunnen vallen, kan hij ter wille van de duidelijkheid en nauwkeurigheid uitdrukkelijk voor de ene categorie verwijzen naar de bepalingen van nationaal recht die deze richtlijn omzetten, en voor de andere categorie naar de AVG, zonder dat hij bovendien die richtlijn moet vermelden. Wanneer er sprake is van een schijnbare tegenstrijdigheid tussen enerzijds de nationale bepalingen die de betrokken gegevensverwerking toestaan en anderzijds die welke deze verwerking lijken uit te sluiten, moet de nationale rechter deze bepalingen wel aldus uitleggen dat de nuttige werking van richtlijn 2016/680 behouden blijft.
Vervolgens verklaart het Hof voor recht dat richtlijn 2016/680 (
5
) en het Handvest (
6
) zich niet verzetten tegen een nationale wettelijke regeling volgens welke, wanneer een persoon die in verdenking is gesteld van een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit weigert om vrijwillig mee te werken aan de verzameling van zijn biometrische en genetische gegevens met het oog op de registratie ervan, de bevoegde strafrechter dient toe te staan dat die gegevensverzameling onder dwang plaatsvindt, zonder dat hij kan beoordelen of er gegronde vermoedens bestaan dat deze persoon het strafbare feit heeft gepleegd waarvoor hij in verdenking is gesteld, voor zover het nationale recht waarborgt dat later een doeltreffende rechterlijke toetsing kan worden verricht van de voorwaarden voor die inverdenkingstelling, waarop de toestemming voor die gegevensverzameling is gebaseerd.
In dit verband herinnert het Hof eraan dat de lidstaten er krachtens richtlijn 2016/680 (
7
) voor moeten zorgen dat een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de persoonsgegevens van de verschillende categorieën betrokken personen, zodat deze niet zonder onderscheid in dezelfde mate worden geraakt in hun grondrecht op bescherming van persoonsgegevens ongeacht de categorie waartoe zij behoren. Die verplichting is echter niet absoluut. Voor zover deze richtlijn ziet op de categorie van personen ten aanzien van wie gegronde vermoedens bestaan dat zij een strafbaar feit hebben gepleegd, merkt het Hof overigens op dat het bestaan van voldoende bewijzen van de schuld van een persoon in beginsel een gegrond vermoeden vormt dat hij het betrokken strafbare feit heeft gepleegd. Richtlijn 2016/680 verzet zich dus niet tegen een nationale wettelijke regeling die voorziet in de mogelijkheid om onder dwang gegevens te verzamelen van personen ten aanzien van wie voldoende bewijs is verzameld dat zij opzettelijk een ambtshalve vervolgbaar strafbaar feit hebben gepleegd en die op die grond in verdenking zijn gesteld.
Wat de eerbiediging van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte betreft, stelt het Hof vast dat de bevoegde nationale rechter in de onderhavige zaak alleen maar kan toestaan dat de gevoelige gegevens van een in verdenking gestelde persoon onder dwang worden verzameld, zonder dat hij daarbij een inhoudelijke toetsing kan verrichten van de voorwaarden voor diens inverdenkingstelling. In dit verband merkt het Hof met name op dat het in de preliminaire fase van de strafrechtelijke procedure gerechtvaardigd kan zijn om de rechter tijdelijk de mogelijkheid te ontnemen om de beoordeling van het bewijsmateriaal waarop de inverdenkingstelling van de betrokkene is gebaseerd te toetsen. Een dergelijke toetsing in die fase zou namelijk het strafrechtelijk onderzoek tijdens hetwelk deze gegevens worden verzameld kunnen belemmeren en de mogelijkheden voor de rechercheurs om andere strafbare feiten op te helderen door deze gegevens te vergelijken met gegevens die tijdens andere onderzoeken zijn verzameld, buitensporig beperken. Deze beperking van de doeltreffende voorziening in rechte is dus niet onevenredig, voor zover het nationale recht later een doeltreffende rechterlijke toetsing waarborgt.
Aangaande de vraag of het vermoeden van onschuld wordt geëerbiedigd door een rechterlijke beslissing waarbij toestemming wordt verleend voor het verzamelen van de betrokken gegevens, merkt het Hof op dat, voor zover deze gegevensverzameling – zoals in de onderhavige zaak – beperkt is tot de categorie van personen van wie de strafrechtelijke aansprakelijkheid nog niet vaststaat, niet kan worden aangenomen dat de autoriteiten met deze gegevensverzameling laten uitschijnen dat deze personen schuldig zijn. Dat de rechterlijke instantie die zich moet uitspreken over de schuld van de betrokkene in dit stadium van de strafrechtelijke procedure niet kan beoordelen of de bewijzen waarop de inverdenkingstelling berust toereikend zijn, biedt de betrokkene juist de waarborg dat het vermoeden van onschuld wordt geëerbiedigd.
Ten slotte komt het Hof tot de slotsom dat richtlijn 2016/680 (
8
) zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de biometrische en genetische gegevens van elke persoon die in verdenking is gesteld van een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit systematisch worden verzameld met het oog op de registratie ervan, zonder dat de bevoegde autoriteit hoeft vast te stellen of aan te tonen dat deze gegevensverzameling strikt noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de nagestreefde specifieke doelstellingen en dat deze doelstellingen niet kunnen worden bereikt met maatregelen die de rechten en vrijheden van de betrokkene op minder ernstige wijze aantasten.
In dit verband benadrukt het Hof dat richtlijn 2016/680 onder meer beoogt een versterkte bescherming te waarborgen tegen verwerkingen van gevoelige gegevens, waaronder biometrische en genetische gegevens, aangezien die verwerkingen aanzienlijke risico’s kunnen meebrengen voor de grondrechten en de fundamentele vrijheden. Het in die richtlijn gestelde vereiste dat de verwerking van dergelijke gegevens „slechts” is toegelaten „wanneer de verwerking strikt noodzakelijk is”, moet aldus worden uitgelegd dat er strengere voorwaarden gelden voor de rechtmatigheid van de verwerking van die gevoelige gegevens (
9
). Voorts moet de draagwijdte van dit vereiste ook worden bepaald in het licht van de beginselen inzake gegevensverwerking, zoals doelbinding en minimale gegevenswerking.
In deze context is een nationale wettelijke regeling die voorziet in de systematische verzameling van biometrische en genetische gegevens van eenieder die in verdenking is gesteld van een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit, in beginsel in strijd met dit vereiste. Een dergelijke wettelijke regeling kan er namelijk toe leiden dat op ongedifferentieerde en algemene wijze gegevens van de meeste in verdenking gestelde personen worden verzameld, aangezien het begrip „ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit” bijzonder algemeen is en van toepassing kan zijn op een groot aantal strafbare feiten, ongeacht de aard en de ernst van het hen ten laste gelegde strafbare feit, de bijzondere omstandigheden ervan, het mogelijke verband met andere lopende procedures en de gerechtelijke antecedenten of het persoonlijke profiel van de betrokkene.
(
1
)	Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad (PB 2016, L 119, blz. 89).
(
2
)	Artikel 10, onder a), van richtlijn 2016/680, gelezen in het licht van artikel 52 van het Handvest.
(
3
)	Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1; hierna: „AVG”).
(
4
)	Respectievelijk artikel 9 AVG en artikel 10 van richtlijn 2016/680.
(
5
)	Artikel 6, onder a), van richtlijn 2016/680.
(
6
)	Artikelen 47 en 48 van het Handvest, waarin respectievelijk het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en het beginsel van het vermoeden van onschuld zijn neergelegd.
(
7
)	Artikel 6 van richtlijn 2016/680.
(
8
)	Artikel 10 van richtlijn 2016/680, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, onder a) tot en met c), en artikel 8, leden 1 en 2, van deze richtlijn.
(
9
)	Gelet op de voorwaarden die voortvloeien uit artikel 4, lid 1, onder b), en c), en artikel 8, lid 1, van richtlijn 2016/680.