62016CC0494
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 26. oktoobril 2017 (
1
)
Kohtuasi C‑494/16
Giuseppa Santoro
versus
Comune di Valderice,
Presidenza del Consiglio dei Ministri
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale civile di Trapani (Trapani esimese astme tsiviilkohus, Itaalia))
Eelotsusetaotlus – Sotsiaalpoliitika – Tähtajaline töö – Avaliku sektori tööandjaga sõlmitud lepingud – Meetmed, mille eesmärk on karistada tähtajaliste töölepingute kasutamise kuritarvitamise eest – Võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtted
I. Sissejuhatus
1.
Käesolevas eelotsusetaotluses palutakse tõlgendada nõukogu 28. juuni 1999. aasta direktiivi 1999/70/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) 18. märtsil 1999 sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta (edaspidi „raamkokkulepe“), mis on toodud selle direktiivi lisas (
2
). See on üks paljudest eelotsusetaotlustest, mille on esitanud Itaalia kohtud küsimuses, kas keeld muuta tähtajalised töölepingud üheainsaks tähtajatuks töölepinguks avalikus sektoris, kui tööandja on seda esimest tüüpi töölepinguid kuritarvitanud, on liidu õigusega kooskõlas. (
3
)
2.
Erinevalt eelmistest eelotsusetaotlustest küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus käsitletaval juhul siiski, missugused meetmed tuleb võtta, et karistada tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest: küsimus, mis võimaldab Euroopa Kohtul täpsustada oma direktiivi 1999/70 ja raamkokkulepet käsitlevat kohtupraktikat.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
3.
Direktiivi 1999/70 artikli 1 kohaselt on selle direktiivi eesmärk „jõustada tööandjate ja töövõtjate vaheliste üldorganisatsioonide (ETUC, UNICE ja CEEP) vahel […] sõlmitud raamkokkulepe […]“.
4.
Selle direktiivi artikli 2 esimeses lõigus on nähtud ette:
„Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud normid […] [ja] peavad võtma vajalikud meetmed, et [nad] saaksid igal ajal tagada käesolevas direktiivis ette nähtud tulemuste saavutamise […].“
5.
Raamkokkuleppe klausel 5 „Meetmed kuritarvituste vältimiseks“ sätestab:
„1.
Järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamise võimaliku kuritarvitamise vältimiseks kehtestavad liikmesriigid, olles kooskõlas siseriikliku õiguse, kollektiivlepingute või praktikaga konsulteerinud tööturu osapooltega, ja/või tööturu osapooled konkreetsete sektorite ja/või töötajakategooriate vajadusi arvestades ühe või mitu järgmistest meetmetest, juhul kui kuritarvituste vältimiseks puuduvad samaväärsed juriidilised meetmed:
a)
objektiivsed alused, mis õigustaksid selliste töölepingute või töösuhete uuendamist;
b)
järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete maksimaalne kogukestus;
c)
selliste töölepingute või töösuhete uuendamiste arv.
2.
Liikmesriigid, olles konsulteerinud tööturu osapooltega, ja/või tööturu osapooled määravad vajaduse korral kindlaks, millistel tingimustel tähtajalisi töölepinguid või töösuhteid:
a)
loetakse järjestikusteks;
b)
loetakse määramata tähtajaga töölepinguteks või töösuhteks.“
B. Itaalia õigus
6.
Direktiiv 1999/70 võeti Itaalia õigusesse üle 6. septembri 2001. aasta seadusandliku dekreediga nr 368, millega võetakse üle direktiiv 1999/70, milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta (decreto legislativo n. 368 – Attuazione della direttiva del Consiglio del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE relativa all’accordo quadro CES, UNICE, CEEP sul lavoro a tempo determinato) (GURI nr 235, 9.10.2001). Selle seadusandliku dekreedi artikli 5 lõike 2 faktiliste asjaolude asetleidmise ajal kehtinud redaktsioonis oli sätestatud:
„Kui töösuhe jätkub alla kuue kuu pikkuse lepingu puhul pärast lõikes 4bis nimetatud kogukestuse möödumist peale kolmekümnendat päeva ja muudel juhtudel peale viiekümnendat päeva, loetakse lepingut nende tähtaegade möödumisel tähtajatuks töölepinguks.“
7.
Selle seadusandliku dekreedi artikli 5 lõikes 4bis on nähtud ette:
„Ilma et see mõjutaks eelmistes lõigetes ette nähtud järjestikuste töölepingute regulatsiooni, loetakse töösuhe juhul, kui võrdväärsete ülesannete täitmiseks sõlmitud järjestikuste tähtajaliste töölepingute alusel on sama tööandja ja sama töötaja vaheline töösuhe kestnud kokku üle kolmekümne kuue kuu, mille hulka arvestatakse ka pikendamised ja uuendamised, olenemata kahe lepingu vahele jäävatest katkestusperioodidest, tähtajatuks töösuhteks lõike 2 tähenduses […].“
8.
30. märtsi 2001. aasta seadusandliku dekreedi nr 165, millega kehtestatakse üldnormid, mis käsitlevad töökorraldust avalikus teenistuses (decreto legislativo n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del Lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), (GURI nr 106 regulaarne lisa, 9.5.2001) artiklis 36 on sätestatud:
„1.   Oma tavapäraste vajaduste katteks võtavad ametiasutused töötajaid tööle üksnes tähtajatu töölepingu alusel […].
2.   Et rahuldada eranditult ajutist ja erakorralist laadi vajadused, võivad haldusasutused kasutada tsiviilseadustikus ja töösuhteid ettevõtjas reguleerivates seadustes ette nähtud paindlikke töölevõtmise lepingulisi vorme, järgides kehtivaid töölevõtmismenetlusi.
[…]
5.   Töötajate töölevõtmist ja tööd puudutavate imperatiivsete õigusnormide rikkumine ametiasutuste poolt ei saa ühelgi juhul tuua kaasa nende asutustega tähtajatute töösuhete tekkimist; see ei mõjuta vastutust ja sanktsioone. Asjaomasel töötajal on õigus imperatiivsete õigusnormidega vastuolus tehtud tööst tuleneva kahju hüvitamisele […]“
9.
4. novembri 2010. aasta seaduse nr 183, mis annab valitsusele volituse raske ja ohtliku töö valdkonnas, asutuste ümberkorraldamisel, puhkuste, sundpuhkuste ja lubatud töölt puudumiste valdkonnas, sotsiaalse kaitse meetmete võtmiseks, tööturuteenuste korraldamiseks, tööhõivet soodustavate meetmete võtmiseks, kutseõppe ja naiste tööhõive tarvis, mitteametliku töötamise vastaste meetmete võtmiseks ning avalikus sektoris töötamise ja töövaidluste lahendamise suhtes kehtivate õigusnormide vastuvõtmiseks (legge n. 183 – Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), (GURI nr 262 regulaarne lisa, 9.11.2010) artikli 32 lõikes 5 on sätestatud:
„Tähtajalise töölepingu muutumisel tähtajatuks mõistab kohus tööandjalt töötajale välja kõikehõlmava hüvitise, mille suurus on vähemalt 2_5kordne viimati tegelikult saadud kõikehõlmav kuutöötasu, kuid mitte üle 12kordne selline töötasu, võttes arvesse 15. juuli 1966. aasta seaduse nr 604 artiklis 8 ette nähtud kriteeriume.“
III. Vaidluse aluseks olevad asjaolud
10.
Giuseppa Santoro töötas aastatel 1996–2002 Comune di Valderice (Valderice kohalik omavalitsusüksus, Itaalia) sotsiaaltöötajana. Seejärel võeti ta samas omavalitsusüksuses kooskõlastatud ja pideva koostöölepinguga tööle kuni 2010. aasta lõpuni. Ta sõlmis selle omavalitsusüksusega 4. oktoobril 2010 osalise tööajaga töölepingu, mille lõpukuupäevaks määrati 31. detsember 2012. See leping, mida pikendati kolm korda, lõppes 31. detsembril 2016 ja selle kogukestus oli seega üle viie aasta.
11.
Leides, et need järjestikused tähtajalised töölepingud on õigusvastased, pöördus G. Santoro eelotsusetaotluse esitanud kohtusse, paludes eelkõige esimese võimalusena muuta need töölepingud tähtajatuks alates 36. kuu lõpust ning teise võimalusena hüvitada talle tekitatud kahju.
12.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et seadusandliku dekreedi nr 165 artikli 36 lõike 5 kohaselt ei saa see, kui haldusasutus rikub keeldu sõlmida järjest mitu tähtajalist töölepingut, tuua kaasa selle töölepingu tähtajatuks muutmist. Seepärast ei saa G. Santoro avaliku sektori töötajana nõuda, et talle hüvitataks kantud kahju, mis piirdub seaduse nr 183 artikli 32 lõike 5 kohaselt kõikehõlmava hüvitisega, mille suurus on vähemalt 2_5kordne viimati tegelikult saadud kõikehõlmav kuutöötasu, kuid mitte üle 12kordne selline töötasu, samal ajal kui erasektori töötajatel on õigus sellele hüvitisele ja nende tähtajaliste töölepingute üheainsaks tähtajatuks töölepinguks muutmisele.
13.
Corte suprema di Cassazione (Itaalia kassatsioonikohus), kes tuli kokku ühendatud kodadena, leidis siiski oma 15. märtsi 2016. aasta otsuses nr 5072/2016, et kui haldusasutus kuritarvitab tähtajalisi töölepinguid ebaseaduslikult – sest see on seadusandliku dekreedi nr 165 artikli 36 lõikega 1 keelatud –, on kahju kannatanud töötajal peale eespool nimetatud kindlasummalise hüvitise õigus ka „võimaluse kaotusega“ seotud kahju hüvitamisele – hüvitis, mida võib maksta, kui on tõendatud, et töötaja kaotas püsiva töö saamise võimalusi.
14.
See kohtuotsus tehti menetluses, milles esimese astme kohus oli küsinud Euroopa Kohtult, kas see, kui välistatakse haldusasutusega sõlmitud tähtajaliste töölepingute muutmine üheksainsaks tähtajatuks töölepinguks, on liidu õigusega kooskõlas. Euroopa Kohus vastas kohtuotsuses Marrosu ja Sardino (
4
), et niisugune välistamine ei ole direktiivile 1999/70 lisatud raamkokkuleppe klauslitega vastuolus tingimusel, et õiguskorras kohaldatakse „mõnd muud tõhusat meedet, et vältida järjestikuste tähtajaliste lepingute kasutamise kuritarvitamise juhtumeid ning vajaduse korral karistada nende eest“.
15.
Selle kohtuotsuse tulemusena mõistis esimese astme kohus kahju kannatanud töötajatele välja mitte üksnes vähemalt viie kuutöötasu suuruse hüvitise, vaid ka „tööle ennistamise hüvitise“, mille suurus oli 15kordne viimati tegelikult saadud kõikehõlmav kuutöötasu. Kui apellatsioonikohus jättis selle meetme muutmata, leidis Corte suprema di Cassazione (Itaalia kassatsioonikohus) oma otsuses nr 5072/2016, et see on „sobimatu“.
IV. Menetlus ja eelotsuse küsimused
16.
Selles olukorras otsustas Tribunale civile di Trapani (Trapani esimese astme tsiviilkohus, Itaalia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas 2,5- kuni 12kordse viimati saadud kuutöötasu suuruse hüvitise määramine (seaduse nr 183 artikli 32 lõige 5) avaliku sektori töötajale, kellele sai osaks järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamine –kusjuures tal on võimalik saavutada kogu kahju korvamine ainult siis, kui ta tõendab muudest töövõimalustest ilmajäämist või seda, et kui oleks korraldatud nõuetekohane konkurss, oleks ta selle edukalt läbinud – kujutab endast võrdväärset ja tõhusat meedet [7. septembri 2006. aasta kohtuotsuse Marrosu ja Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517) ning 26. novembri 2014. aasta kohtuotsuse Mascolo jt (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13, EU:C:2014:2401)] tähenduses?
2.
Kas võrdväärsuse põhimõtet, mida Euroopa Kohus on (muu hulgas) [7. septembri 2006. aasta kohtuotsuses Marrosu ja Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517) ning 26. novembri 2014. aasta kohtuotsuses Mascolo jt (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13, EU:C:2014:2401)] maininud, tuleb mõista nii, et kui liikmesriik otsustab, et avalikus sektoris ei kohaldata tähtajalise töösuhte muutumist tähtajatuks (mis on erasektoris lubatud), on ta siiski kohustatud tagama töötajale sama kasuliku lahenduse, vajaduse korral kahju hüvitamise teel nii, et töötajale hüvitataks tingimata tähtajatu töökoha väärtus?“
17.
Kirjalikke seisukohti esitasid G. Santoro, Valderice kohalik omavalitsusüksus, Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon, kes ilmusid ka kohtuistungile, mis toimus 13. juulil 2017.
V. Õiguslik analüüs
A. Vastuvõetavus
18.
Itaalia valitsus väidab oma kirjalikes seisukohtades, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole kirjeldanud faktilisi asjaolusid nõuetekohaselt ning seepärast on esitatud küsimused vastuvõetamatud. Selle valitsuse sõnul ei ole eelotsusetaotluses täpsustatud ei avaliku sektori tegevusala, millel põhikohtuasja hageja mitmesuguste lepinguliste vormide raames töötas, ega ametikohustusi, mida ta täitis, ehkki see teave on vajalik, et mõista, kas kõnesolevate töölepingute vaidlusaluseid pikendamisi õigustas „objektiivne alus“ raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 alapunkti a tähenduses.
19.
Mulle jääb segaseks, kas Itaalia valitsus avaldab ainult kahtlust, kas eelotsuse küsimused on vastuvõetavad, või esitab vastava ametliku vastuväite. Hoolimata sellest mitmeti mõistetavusest ei saa nende Itaalia valitsuse argumentidega nõustuda.
20.
Kõigepealt tuleb meenutada, et eelotsusetaotlus on aluseks Euroopa Kohtus toimuvale menetlusele ning seetõttu on tingimata vajalik, et liikmesriigi kohus selgitaks ise eelotsusetaotluses põhikohtuasja faktilist ja õiguslikku raamistikku. (
5
)
21.
Lisaks ei tõlgenda Euroopa Kohus eelotsusemenetluses liikmesriigi õigusnorme ega otsusta eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõlgenduse õigsuse üle. Tegelikult peab Euroopa Kohus liidu ja liikmesriigi kohtute pädevuse jaotuse raames võtma arvesse faktilist ja õiguslikku konteksti, millega seoses eelotsuse küsimused on esitatud, niisugusena, nagu seda on eelotsusetaotluses kirjeldatud. (
6
)
22.
Selles küsimuses juhin tähelepanu, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on märkinud, et G. Santoro oli tähtajalise töölepinguga alluvussuhtes ajavahemiku jooksul, mis ületab direktiivis 1999/70 kindlaks määratud 36 kuu piiri. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib ka ise, et eelotsuse küsimustes ei paluta hinnata mitte nende lepingute õiguspärasust või õigusvastasust, mida haldusasutused üle lubatud piiride pikendasid, vaid ainult konkreetselt kindlaks määrata „hoiatav“ meede, mida tuleb kohaldada tähtajalise töösuhte kuritarvitusliku korduva kasutamise korral avalikus sektoris.
23.
Seega näib, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu seisukoht Valdericie kohaliku omavalitsusüksuse poolse tähtajaliste töölepingute kasutamise kuritarvitamise küsimuses on üheselt mõistetav ja seepärast puudutab tema eelotsusetaotlus ainult meetmeid, mille eesmärk on karistada niisuguse kuritarvitamise eest.
24.
Mulle tundub niisiis, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud faktilised asjaolud võimaldavad Euroopa Kohtul eelotsuse küsimuste kohta seisukoha võtta, ning arvan, et esitatud küsimusi tuleb pidada vastuvõetavaks.
B. Sisulised küsimused
1.
Sissejuhatavad märkused
25.
Raamkokkuleppe klauslist 1 ilmneb, et selle eesmärk on luua raamistik, et vältida kuritarvitusi, mis võiksid tuleneda järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamisest. Selle ülesande täitmisel on liikmesriigid raamkokkuleppe klausli 5 järgi kohustatud võtma meetmed tähtajaliste töölepingute kasutamise võimaliku kuritarvitamise vältimiseks.
26.
Kui niisugune kuritarvituslik kasutamine on siiski aset leidnud, peab saama kohaldada meetmeid, millega selle kuritarvituse eest karistatakse. Seda liiki meedet, mis puudutab töölepingute muutmist üheainsaks tähtajatuks lepinguks, on sõnaselgelt silmas peetud raamkokkuleppe klausli 5 punkti 2 alapunktis b.
27.
Seepärast võivad liikmesriigi õigusnormid, mis on vastu võetud direktiiviga 1999/70 ja raamlepinguga nõutud tulemuste tagamiseks, sisaldada kaht liiki meetmeid: raamkokkuleppe klausli 5 punktis 1 ette nähtud meetmed kuritarvituste vältimiseks ja konkreetselt klausli 5 punkti 2 alapunktis b ette nähtud kuritarvituste eest karistamise meetmed. (
7
)
28.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb raamkokkulepet tõlgendada siiski nii, et sellega ei ole põhimõtteliselt vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mis välistab avaliku sektori tööandja poolt järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamise kuritarvitamisel nende muutumise tähtajatuteks töölepinguteks või töösuheteks, nagu see on nähtud ette raamkokkuleppe klausli 5 punktis 2, samas kui selline muutumine on ette nähtud erasektorisse kuuluva tööandjaga sõlmitud töölepingute või töösuhete puhul, kui need õigusnormid sisaldavad mõnda muud tõhusat meedet, mille eesmärk on vältida avaliku sektori tööandja poolt järjestikuste tähtajaliste lepingute kasutamise kuritarvitamist ning vajaduse korral karistada selle eest. (
8
)
2.
Eelotsuse küsimuste analüüs
a.
Karistusmeetmete võrdväärsus
1. Eelotsuse küsimuste ese, mis puudutab võrdväärsuse põhimõtet, poolte seisukohad ja sissejuhatavad märkused
29.
Oma esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas hüvitusmeetmed, mida Corte suprema di Cassazione (Itaalia kassatsioonikohus) oma otsuses nr 5072/2016 silmas peab, kujutavad endast võrdväärseid ja tõhusaid meetmeid. Selles küsimuses viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus kohtuotsuste Marrosu ja Sardino (
9
) ning Mascolo jt (
10
) sõnastusele ning samastab need kaks nõuet võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetega. Oma teises eelotsuse küsimuses naaseb eelotsusetaotluse esitanud kohus võrdväärsuse põhimõtte juurde ning palub Euroopa Kohtul võtta seisukoht selle võimaluse kaotuse eest tasumisele kuuluva hüvitise ulatuse kohta, mis tuleb avaliku sektori töötajale maksta juhul, kui liikmesriik otsustab vastupidi erasektoris ette nähtud võimalusele mitte kohaldada tema töösuhte tähtajatuks muutmist. Võrdväärsuse põhimõtte vaatevinklist näib mulle seega, et neid kahte küsimust võib analüüsida koos.
30.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus arvab, et käsitletaval juhul tuleb seda, kas võrdväärsuse põhimõtet on järgitud, hinnata võrdluses erasektori tööandjatega. Lähtudes sellest eeldusest, vaidleb eelotsusetaotluse esitanud kohus vastu Corte suprema di Cassazione (Itaalia kassatsioonikohus) seisukohale, et hüvitis võimaluse kaotuse eest peab vastama tegeliku kahju hüvitamisele, mida liikmesriigi õiguskorras tsiviilõiguses kohaldatakse. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib ka, et hüvitise ese ei saa olla midagi muud kui tähtajatu töökoha väärtus.
31.
Komisjon vaidleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu niisugusele eeldusele vastu. Ta leiab, et seda, kas eelotsusetaotluses nimetatud meetmed on võrdväärsuse põhimõttega kooskõlas, tuleb analüüsida lähtudes liikmesriigi õiguses samasse kategooriasse kuuluvaid avalikke teenistujaid puudutavate samalaadsete juhtumite kohta sätestatust.
32.
Kõigepealt tuleb meenutada, et võrdväärsuse põhimõte rajaneb ideel, et isikud, kes tuginevad liidu õiguskorraga tagatud õigustele, ei tohi olla ebasoodsamas olukorras kui isikud, kes tuginevad puhtalt riigisisestele õigustele. Meetmed, mille liikmesriigi seadusandja on võtnud direktiivist 1999/70 tulenevaid kohustusi täites, et karistada selle eest, kui erasektori tööandjad kuritarvitavad tähtajalist töölepingut, viivad liidu õigust aga endiselt ellu isegi siis, kui liikmesriigi õiguses on ette nähtud veel teisigi meetmeid, mida kohaldatakse avaliku sektori suhtes. Seega ei saa neid kahte tüüpi meetmete korda võrdväärsuse põhimõttest lähtudes võrrelda, sest need meetmed puudutavad ainult liidu õiguskorraga tagatud õiguste kasutamist.
33.
Eelneva põhjal tuleb võrdväärsuse põhimõtte kohta võtta seisukoht, et kui liikmesriik näeb ainult avalikus sektoris karistusmeetmetena raamkokkuleppe klausli 5 punkti 2 tähenduses ette hüvitusmeetmed ning välistab töösuhte muutmise tähtajatuks – mida on lubatud teha erasektoris –, ei saa neid kahte olukorda võrrelda, et selgitada välja, kas seda põhimõtet on järgitud, sest nendel kahel juhtumil on tegemist liidu õiguskorraga tagatud õiguste kasutamisega.
2. Võrdse kohtlemise ja diskrimineerimiskeelu üldpõhimõte
34.
Teise võimalusena võib tekkida küsimus, kas eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused avalikus ja erasektoris ette nähtud meetmete võrdväärsuse küsimuses ei rajane mitte sisuliselt võrdse kohtlemise ja diskrimineerimiskeelu üldpõhimõttel, mille kohaselt ei tohi sarnaseid olukordi käsitada erinevalt ja erinevaid olukordi samamoodi, kui see erinev käsitamine ei ole objektiivselt põhjendatud.
35.
Selles küsimuses märgin nagu ka komisjon, et Euroopa Kohus on juba otsustanud, et raamkokkulepe klausliga 5 kui sellisega ei ole vastuolus, kui liikmesriik kohtleb erinevalt järjestikuste tähtajaliste töölepingute ja töösuhete kasutamise kuritarvitamist vastavalt sellele, kas need töölepingud või töösuhted sõlmiti erasektorisse või avalikku sektorisse kuuluva tööandjaga, kui asjaomase liikmesriigi õigussüsteem sisaldab selles sektoris või selle personali kategooria suhtes mõnda muud tõhusat meedet kuritarvituse vältimiseks või nende eest karistamiseks. (
11
)
36.
Sellest järeldub, et direktiivi 1999/70 raames võivad erinevatesse kategooriatesse kuuluvate töötajate käsutuses olevad meetmed olla erinevad ning selles olukorras ei tekigi võrdsuse küsimust selle sõna laiemas tähenduses, vähemalt mitte otseselt. Selle, et neid töötajaid ei koheldaks vastuolus liidu õigusega, tagab karistusmeetmete tõhusus.
3. Sarnaste olukordade otsimine liikmesriigi õiguses
37.
Hoolimata nendest täpsustustest pean vajalikuks oma võrdväärsuse põhimõtet käsitlevat analüüsi jätkata, sest mulle näib, et just asjakohaste võrdluste otsimine võibki tekitada eelotsusetaotluse esitanud kohtus kahtlusi, kui ta sellele põhimõttele viitab.
38.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liikmesriigi kohus – kes ainsana tunneb otseselt hagide menetlemise korda tööõiguse valdkonnas – selle kindlaks tegemiseks, mida on asjakohane võrrelda, kontrollima väidetavalt samasuguste riigisiseste hagide eset, alust ja põhitunnuseid. (
12
) Selleks hindamiseks, mille liikmesriigi kohus peab läbi viima, võib Euroopa Kohus aga talle anda teatavat teavet liidu õiguse tõlgendamise kohta.
39.
Näiteks kohtuotsuses Transportes Urbanos y Servicios Generales (
13
) leidis Euroopa Kohus juba, et liikmesriigi põhiseaduse rikkumisel põhinevat nõuet, et riik hüvitaks kahju, ja liidu õiguse rikkumisel põhinevat nõuet, et riik hüvitaks kahju, võib käsitada sarnasena. Täpsemalt asus Euroopa Kohus seisukohale, et kõnesolevate nõuete ühine ese on kahjustatud isikule riigi tegevuse või tegevusetusega tekitatud kahju hüvitamine, (
14
) samas kui nende peamine tunnus on see, et edasikaebamise võimalused peavad olema ammendatud. (
15
) Lisaks tuleb märkida, et kohtujurist Poiares Maduro sõnul rajanesid mõlemad nõuded samal alusel, nimelt kahju tekitanud tegevuste õigusvastasusel. (
16
)
40.
Lisaks leidis Euroopa Kohus kohtuasjas Pontin (
17
), kui täitis oma ülesannet anda teavet liidu õiguse kohaldamise kohta, et liidu õigusel põhinevat tühisuse tuvastamise ja raseduse ajal vallandatud töötaja tööle ennistamise hagi menetlemise korda on võimalik võrrelda esiteks iga vallandatud töötaja käsutuses olevate kahju hüvitamise hagide menetlusliku korra ning teiseks tühisuse tuvastamise ja abiellumise tõttu töölepingu ülesütlemise läbi elanud töötaja tööle ennistamise hagide menetlemise korraga – jättes selle lõpliku kontrollimise küll liikmesriigi kohtule. Samuti pidas Euroopa Kohus kohtuotsuses Bulicke (
18
) võimalikuks võrrelda õigusnormi, mis puudutas aegumistähtaega hagide puhul, millega palutakse hüvitada vanuse alusel diskrimineerimise keelu rikkumisega tekitatud kahju, ning õigusnorme, mis käsitlesid kaitset töölepingu lõpetamise eest ja tähtajalise töölepingu tühisust.
41.
Nendes kahes kohtuotsuses antud tõlgendamisjuhised on tõesti vähem üheselt mõistetavad kui kohtuotsuses Transportes Urbanos y Servicios Generales (
19
) antud juhised, ja eriti seetõttu, et need ei ole ammendavad, sest Euroopa Kohus ei saa astuda liikmesriigi kohtu asemele ja teha kindlaks, kas võrdväärsuse põhimõtet on järgitud. Mulle näib, et kohtuotsustes Pontin (
20
) ja Bulicke (
21
) käsitletud nõuete väidetav sarnasus ei rajanenud nende samal esemel kitsas tähenduses. Mõned nõuded olid nõuded hüvitada kantud kahju, samas kui teised puudutasid töötaja tööle ennistamist. Need kaks kohtuotsust kinnitavad siiski, et samast esemest, alusest ja samadest põhitunnustest piisab, et asuda seisukohale, et hagid on võrdväärsuse põhimõtte seisukohast sarnased.
42.
Komisjon väitis seega oma kirjalikes seisukohtades, et võrdväärsuse põhimõtte seisukohast on Itaalia õiguses ette nähtud hüvitamismeetmete ese avaliku sektori tööandja kuritarvitusliku käitumisega põhjustatud kahju hüvitamine. Minu arvates ei tule sarnaste olukordade otsingul aga piirduda olukordadega, mis puudutavad sama avalike teenistujate kategooriat.
43.
Kohtuotsuses Edis (
22
) tugines Euroopa Kohus oma täpsustustes võrdväärsuse põhimõtte järgimise kohta liikmesriigi õigusnormidega tõesti aegumistähtajale, mida kohaldatakse ühenduse õigusel põhinevate maksude tagastamise nõuete suhtes, viidates mitte soodsamale korrale, mis puudutab eraõiguslike isikute vahel põhjusetult sisse nõutud summade tagastamist – millele viitas ka eelotsusetaotluse esitanud kohus –, vaid maksude vaidlustamise suhtes kohaldatavatele korrale. Euroopa Kohtu seisukoht ei põhinenud mitte ideel, et see soodsam kord ei vasta sarnasuse kriteeriumile võrdväärsuse põhimõtte tähenduses. Vastupidi, Euroopa Kohus põhjendas oma valikut nii, et seda põhimõtet ei saa tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriiki laiendama oma soodsaimat riigisisest korda kõikidele nõuetele, mis põhinevad liidu õiguskorraga tagatud õigustel. (
23
)
44.
Seega kui tegemist on võrdväärsuse põhimõttega, ei põhine otsitud sarnasus mitte samadel pooltel, kellel on võimalus asjaomaseid meetmeid kasutada, vaid nende esemete, aluste ja põhitunnuste sarnasusel. Nendest kaalutlustest lähtudes tulebki kontrollida, kas tõendamiskoormis seoses võimaluse kaotuse eest hüvitise saamisega, selle hüvitise ulatus ja kindlasummaliste hüvitiste ulatus kujutavad endast ebasoodsamat korda kui kord, mis reguleerib riigisiseseid sarnaseid olukordi, ning ei saa seega olla liidu õigusega kooskõlas. (
24
)
45.
Vastavalt kohtuotsusele Palmisani (
25
) tuleb juhul, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei saa läbi viia mingit asjakohast vaidlusaluse nõude ja sarnaste riigisisest laadi nõuete tingimuste võrdlust, järeldada – ilma, et see piiraks selle kontrollimist, kas on järgitud tõhususe põhimõtet –, et kõnesolevad liikmesriigi õigusnormid ei ole liidu õigusega vastuolus. Mulle näib, et seda lähenemist kinnitas Euroopa Kohus taas – vähemalt kaudselt – kohtuotsuses Impact (
26
), mis puudutab direktiivi 1999/70 ja raamkokkulepet (
27
). Selles kohtuasjas oli eelotsusetaotluse esitanud kohus esitanud võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid käsitlevad küsimused. Kohtujurist Kokott oli nagu eelotsusetaotluse esitanud kohuski käsitlenud probleeme nendest kahest põhimõttest lähtudes (
28
) ja leidnud, et käsitletaval juhul ei olnud liikmesriigi õigusnormidega neid põhimõtteid järgitud. (
29
) Euroopa Kohus käsitles oma otsuses siiski ainult tõhususe põhimõtet ja selle rikkumist. (
30
)
46.
Eelnevate kaalutluste põhjal – ja jättes lõpliku kontrolli eelotsusetaotluse esitanud kohtu hooleks – olen arvamusel, et mitte miski eelotsusetaotluses ei näita, et võrdväärsuse põhimõtet ei järgitud, eeskätt seepärast, et see kohus ei ole täpsustanud liikmesriigi õiguse olukordi – peale erasektori töötajate olukorra –, mida võib pidada sarnaseks. Selles küsimuses märgin, et täpsustuste kohaselt, mille Itaalia valitsus esitas kohtuistungil, on hüvitis võimaluse kaotuse eest – mille suhtes kehtivad samad tõendamise tingimused – liikmesriigi õiguses üldiselt lubatud. Lisaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et liikmesriigi õiguskorras kohaldatakse tsiviilõiguses ka tegeliku kahju hüvitamist. Komisjon väidab oma kirjalikes seisukohtades, et liikmesriigi õiguses näib ka olevat nähtud ette hüvitis, mille piirid on Itaalia õigusnormidega eelnevalt kindlaks määratud, kui on tõendatud, et töölepingut ei lõpetatud objektiivsel alusel. Niisugustel juhtudel suurenevad siiski hüvitise minimaal‑ ja maksimaalsummad vastavalt staažile – mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peab arvesse võtma, kontrollides, kas võrdväärsuse põhimõtet on järgitud, kui ta leiab, et tegemist on põhikohtuasjas esitatud hagiga sarnase hagiga.
b.
Karistusmeetmete tõhusus
1. Esimese eelotsuse küsimuse ese, lähtudes direktiivi 1999/70 kasulikust mõjust ja tõhususe põhimõttest
47.
Nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 29 märkisin, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma esimese eelotsuse küsimusega ka teada – viidates kohtuotsuste Marrosu ja Sardino (
31
) ning Mascolo jt (
32
) sõnastusele –, kas hüvitusmeetmete puhul, mida Corte suprema di Cassazione (Itaalia kassatsioonikohus) oma otsuses nr 5072/2016 silmas peab, on järgitud tõhususe põhimõtet.
48.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et võimalus tõendada, et kaotati võimalus saada parem ametikoht, on – vastuolus tõhususe põhimõttega – puhtalt teoreetiline ning kindlasummaline hüvitis, mille suurus on vähemalt 2_5kordne viimati tegelikult saadud kõikehõlmav kuutöötasu, kuid mitte üle 12kordne selline töötasu, kujutab endast ainsat vahendit, mis kaitseb töötajat, kellele sai osaks tähtajaliste töölepingute kuritarvitamine. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei saa seda kindlasummalist hüvitist siiski pidada tõhusalt hoiatavaks meetmeks.
49.
Komisjon väidab oma kirjalikes seisukohtades, et asjaomased hüvitusmeetmed võivad olla tõhususe põhimõttega kooskõlas tingimusel, et hüvitamine ei ole mitte puhtalt sümboolne, vaid kujutab endast piisavat ja täielikku hüvitist kantud kahju eest.
50.
Märgin, et viidates mõistele „võrdväärne ja tõhus meede“ kohtuotsuste Marrosu ja Sardino (
33
) ning Mascolo jt (
34
) tähenduses, näib eelotsusetaotluse esitanud kohus viitavalt vastavalt nende kohtuotsuste punktidele 53 ja 79, milles Euroopa Kohus märkis, et „kui järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamise kuritarvitamine on siiski toimunud, peab selle kuritarvituse eest karistamiseks ja ühenduse õiguse rikkumise tagajärgede heastamiseks saama kohaldada meedet, milles on ette nähtud töötajate kaitse tõhusad ja võrdväärsed tagatised“. (
35
)
51.
See väljend, mida Euroopa Kohus on oma raamkokkulepet käsitlevas kohtupraktikas süstemaatiliselt kasutanud, on kahe eelduse süntees. Esiteks märgib Euroopa Kohus alati, et direktiivi 1999/70 raames peavad liikmesriigi ametiasutused võtma meetmed, mis ei pea olema mitte ainult proportsionaalsed, vaid ka piisavalt tõhusad ja hoiatava mõjuga, et tagada raamkokkuleppe rakendamiseks vastu võetud õigusnormide täielik toime. Teiseks juhib Euroopa Kohus tähelepanu, et liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõttest tulenevalt tuleb niisuguste normide rakendusnormid liidu õigusnormide puudumisel vastavas valdkonnas ette näha liikmesriikide õiguskorra raames ning nende puhul tuleb järelikult järgida võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid. (
36
)
52.
Võib väita, et Euroopa Kohus kasutab mõistet „tõhusus“ kahes kontekstis: esiteks liidu õiguse tõhususe kontekstis laiemas tähenduses (kasulik mõju) ning teiseks tõhususe põhimõtte kontekstis, mis väljendab liidu õigusega liikmesriikide menetlusautonoomiale seatud piire. Näib, et eriti just liidu õiguse tõhusus (kasulik mõju) eeldab, et liikmesriigid võtaksid piisavalt tõhusad ja hoiatavad meetmed, et tagada raamkokkuleppe elluviimiseks kehtestatud õigusnormide täielik tõhusus, samas kui tõhususe põhimõte on piiratud sellega, et tuleb tagada, et liidu õiguskorraga antud õiguste elluviimise kord ei muudaks nende õiguste kasutamist praktikas võimatuks või ülemäära raskeks.
53.
Niisuguse lähenemine peegeldab kohtuotsust Angelidaki jt (
37
) ning kohtumäärusi Vassilakis jt (
38
) ja Koukou (
39
), milles Euroopa Kohus märkis, et liikmesriigid peavad võtma kõik vajalikud meetmed, mis võimaldavad neil esiteks olla igal hetkel suuteline tagama direktiiviga 1999/70 nõutud tulemused, ning teiseks näha ette, et raamkokkuleppe elluviimiseks võetud meetmete rakendamisega tagatakse eelkõige tõhususe põhimõtet järgides õigus tõhusale kohtulikule kaitsele. (
40
)
54.
Eelnevate kaalutluste põhjal võib eelotsusetaotluse esitanud kohtu muret, kas Corte suprema di Cassazione (Itaalia kassatsioonikohus) silmas peetud meetmed on tõhusad, analüüsida nii, et esiteks soovib ta teada, kas tõend, mis tuleb võimaluse kaotuse eest hüvitise saamiseks esitada, on kooskõlas tõhususe põhimõttega, ning teiseks ei võimalda direktiivi 1999/70 ja raamkokkuleppe kasulik mõju võtta kõnesolevaid meetmeid niisuguses ulatuses.
2. Kas võimaluse kaotuse tõendamisega seotud tõendamiskoormis võtab karistusmeetmelt tõhususe?
55.
Mis puudutab võimaluse kaotuse läbi kantud kahju hüvitamist, siis see on eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul puhtalt teoreetiline, sest töötajal on õiguslikult võimatu tõendada – isegi oletuste abil, nagu on nõudnud Corte suprema di Cassazione (Itaalia kassatsioonikohus) oma otsuses nr 5072/2016 –, et kui haldusasutus oleks korraldanud konkursi, oleks töötaja selle edukalt läbinud või et ta jäi üksteisele järgnevate tähtajaliste töölepingute tõttu ilma muudest töövõimalustest. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et – vastupidi kohtuotsusest nr 5072/2016 ilmnevale –kahjustatud töötajal ei ole oletustest mingit tegelikku abi ning lisaks ei ole haldusasutus kunagi korraldanud ühtegi konkurssi.
56.
Kohustuse kohta tõendada töövõimaluste kaotust ja saamata jäänud tulu sellega seoses märkis Euroopa Kohus oma määruses Papalia (
41
) – jättes lõpliku kontrolli liikmesriigi kohtu hooleks –, et ei saa välistada, et see nõue muudab sellel töötajal talle liidu õigusega antud õiguste kasutamise võimatuks või ülemäära raskeks.
57.
Nii on see ka põhikohtuasjas ning vastava kontrolli peab läbi viima ka liikmesriigi kohus.
3. Kas võimaluse kaotuse eest ette nähtud hüvitise ulatus kujutab endast tõhusat karistusmeedet?
58.
Võimaluse kaotuse eest ette nähtud hüvitise ulatuse kohta leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et tõhusad karistusmeetmed ei saa piirduda tegeliku kahju hüvitamisega vastavalt liikmesriigi tsiviilõiguses sätestatule, vaid peavad peegeldama tähtajatu töökoha väärtust.
59.
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et kui liikmesriik otsustab liidu õiguse rikkumise eest karistada kahju hüvitamisega, peab see hüvitis olema tegelik ja piisavalt hoiatav, see tähendab tagama kantud kahju sobiva ja täieliku hüvitamise. (
42
) Need nõuded ei eelda siiski, et liidu õiguse rikkumise läbi kannatanud isikule määratakse karistuslik kahjuhüvitis, mis läheb tegelikult tekitatud kahju täielikust heastamisest kaugemale ja kujutab endast karistusmeedet. (
43
)
60.
Sellest järeldub, et direktiiv 1999/70 ja raamkokkuvõte ei eelda, et hüvitis võimaluse kaotuse eest ületaks kahju, mida töötaja, kellele sai osaks tähtajaliste töölepingute kuritarvitamine, tegelikult kandis.
4. Kas kindlasummalise hüvitise ulatus kujutab endast piisavalt tõhusat ja hoiatavat karistusmeedet?
61.
Mis puudutab seaduse nr 183 artikli 32 lõikes 5 ette nähtud kindlasummalist hüvitist, mille suurus on vähemalt 2_5kordne viimati tegelikult saadud kõikehõlmav kuutöötasu, kuid mitte üle 12kordne selline töötasu, siis selle kohaselt, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus tuvastas, asendab nimetatud hüvitis tähtajalise töölepingu muutmisel tähtajatuks erasektoris ainult tulu, mida töötaja oleks saanud, „oodates“, et tema soov rahuldatakse. Avalikus sektoris muutub kindlasummaline hüvitis hoolimata sellest, et on lihtsalt täiendav, praktikas siiski ainsaks meetmeks, millega kuritarvituste eest karistatakse; seda ei saa aga pidada tõhusalt hoiatavaks meetmeks.
62.
Tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise korral võib ilmneda, et rikkumine oli mitme aasta vältel korduv ja süstemaatiline. (
44
) Nende muutmine üheksainsaks tähtajatuks töölepinguks võimaldab selle kuritarvituse eest karistada ja selle tagajärjed kestvalt kaotada, olenemata hetkest, mil see aset leidis. Käsitletaval juhul on see võimalus aga välistatud ja tundub, et Itaalia õiguses ette nähtud hüvitusmeetmeid kohaldatakse ühtemoodi kõikide kuritarvituste suhtes – ikka seaduse nr 183 artikli 32 lõikes 5 sätestatud piirides.
63.
Kohtuotsuse Asociația Accept (
45
) kohaselt peab karistuste rangus seoses võrdse kohtlemisega töö saamise ja töötingimuste alal siiski vastama nende rikkumiste raskusele, mille eest neid määratakse, eelkõige peab neil olema tegelik hoiatav mõju, samuti tuleb järgida proportsionaalsuse üldpõhimõtet. Mulle näib, et nende täpsustuste ulatus ületab töötajate diskrimineerimise probleemide raamistiku, mistõttu need on direktiivi 1999/70 kontekstis kohaldatavad. Esiteks – nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 52 meenutasin – peegeldab samu proportsionaalsuse ja hoiatavuse kriteeriume, mida on nimetatud kohtuotsuses Asociația Accept (
46
), ka raamkokkulepet ja selle klausli 5 punkti 2 käsitlev kohtupraktika. Teiseks viitas Euroopa Kohus, võttes arvesse karistuste proportsionaalsuse ja nende hoiatavat mõju suhet selles kohtuotsuses, eelkõige kollektiivseid koondamisi käsitlevale kohtupraktikale – mis viib mõttele, et samad lahendused on väljaspool diskrimineerimist käsitlevate direktiivide kohaldamisala samuti mutatis mutandis sobivad.
64.
Seaduse nr 183 artikli 32 lõike 5 kohaselt määrab selle kõikehõlmava hüvitise lõpliku summa, mille suurus on vähemalt 2_5kordne viimati tegelikult saadud kõikehõlmav kuutöötasu, kuid mitte üle 12kordne selline töötasu, tõesti kindlaks liikmesriigi kohus, võttes arvesse Itaalia õiguses sätestatud kriteeriume, mis võimaldab hüvituse ulatuse puhul arvesse võtta konkreetse juhtumi asjaolusid. Komisjon märgib selles küsimuses, et nendes kriteeriumides on viidatud ka tööandja „käitumisele“ – mis ei võimalda kinnitada väidet, et kindlasummalist hüvitist ei nähtud ette karistusmeetmena – ja et seega võimaldavad need kriteeriumid arvesse võtta kuritarvituse kestust.
65.
Kui kuritarvitus saavutab aga teatava ulatuse, põrkub karistus siiski ülempiirile. Seega ei karistata eelnevate rikkumiste eest esiteks proportsionaalselt, kui tegemist on ilmse kuritarvitusega. Teiseks võib karistuste niisugune standardimine selle asemel, et korduvat rikkumist ära hoida, tegelikult seda soodustada, sest on olemas üldkohaldatav ülempiir, mida ei tohi ületada – hoolimata sellest, et kuritarvitus jätkub. Arvan nagu komisjongi, et asjaolu, et kuritarvituse võimalik ulatus, millel võis olla tagajärgi mitme aasta jooksul, ja kindlasummaline hüvitis, mille maksimumsumma on 12 kuutöötasu, ei ole omavahel proportsioonis, võib karistusmeetmete hoiatavat toimet vähendada.
66.
Püsivatele kuritarvitustele lõpu tegemiseks võib kindlasummalise hüvitise piire kohandada vastavalt liidu õiguskorraga tagatud õigusi rikkudes sõlmitud tähtajaliste töölepingute alusel töötamise kestusele, järgides samal ajal proportsionaalsuse põhimõtet.
5. Karistusmeetmete koostoime
67.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, et Corte suprema di Cassazione (Itaalia kassatsioonikohus) leidis oma otsuses nr 5072/2016, et Euroopa Kohtu praktikas sedastatud tingimustele võivad vastata mitte ainult hüvitusmeetmed, vaid ka meetmed, mis puudutava selle juhi vastutust, kellele võib tähtajalise töölepingu ebaseaduslikku kasutamist süüks panna. Selles kontekstis tekib mul küsimus, kas niisugused karistusmeetmed võivad korvata kindlasummalise hüvitise puudujäägid, mis on tingitud sellest, et nimetatud hüvitis ei kujuta endast piisavalt hoiatavat meedet, mis võimaldaks karistada varasemate rikkumiste eest ja korduva kuritarvituse ära hoida.
68.
Itaalia valitsuse tutvustatud riigisisesest õiguslikust raamistikust ilmneb, et liikmesriigi seadusandja on võtnud vähemalt kolm meedet, mis puudutavad isikuid, kes vastutavad tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest. Kummalisel kombel ei võtnud eelotsusetaotluse esitanud kohus neid sätteid oma eelotsusetaotluses arvesse. Mulle näib aga, et piisavalt tõhus ja hoiatav ei pea olema mitte iga meede eraldi võetuna, vaid kogu karistusmeetmete süsteem tervikuna.
69.
Tundub, et niisugune lahendus kannab endas raamkokkuleppe loogikat. Raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 sõnastusest ilmneb, et liikmesriigid on tähtajaliste töölepingute või töösuhete kuritarvitamise ärahoidmiseks kohustatud võtma „vähemalt ühe nendest meetmetest“, mis on selles klauslis ette nähtud. Selles küsimuses on liikmesriikide kaalutlusruum isegi ulatuslikum, sest nad võivad otsustada kasutada ühte või mitut raamkokkuleppe klausli 5 punktis 1 nimetatud meedet või ka samaväärseid olemasolevaid juriidilisi meetmeid. (
47
) Mulle näib, et nii on see ka raamkokkuleppe klausli 5 punktis 2 nimetatud karistusmeetmetega. Liikmesriikidel on samuti võimalik karistusmeetmeid valida. Lisaks ei ole ühtki liiki karistus kohe algusest peale välistatud. (
48
)
70.
Lisaks võib kasulikke täpsustusi selles küsimuses leida kohtupraktikast direktiivi 76/207/EÜ (
49
) kohta, mis käsitleb mees‑ ja naistöötajate võrdset kohtlemist. Selle direktiiviga ei ole nagu ka direktiiviga 1999/70 kehtestatud direktiiviga antud õiguste rikkumiste puhuks karistusmeetmete kindlat vormi. Kui liikmesriik on otsustanud nende eest karistada nii, et on andnud õiguse hüvitisele, võib õigusnorme, mis tagavad piisava rahalise hüvitise, siiski – nagu Euroopa Kohus on juba märkinud – „tugevdada“ trahvide süsteemiga. (
50
)
71.
Sellest järeldub, et piisavat karistust liidu õiguse rikkumiste eest võivad endast kujutada ka mitu meedet koostoimes. Seepärast tuleb karistusmeetmete hoiatavat mõju hinnata, võttes arvesse mitte ainult meetmeid, mis on nähtud ette töötajate huvides, kellele sai osaks tähtajaliste töölepingute kuritarvitamine, vaid kõiki olemasolevaid meetmeid.
72.
On tarvis siiski märkida, et vähemalt üht nendest meetmetest, mis on nähtud ette liikmesriigi õigusaktides, mida Itaalia valitsus kirjeldab, saab kasutada tingimusel, et tähtajaliste töölepingute kasutamise kuritarvitamine on tahtlik või tõsise eksimuse tulemus. Seda, ega praktikas ei võimalda niisugune tingimus vastutust kandvatel isikutel karistusest süstemaatilisest pääseda – mis võtab kõnesolevatelt meetmetelt nende tõhususe ja hoiatavuse –, peab hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus. Nii on see ka vastutusest vabastamistega, mida ametiasutused võivad kohaldada siis, kui nad võtavad seisukoha, missugused on kuritarvituste tagajärjed juhtidele.
73.
Lisaks ei tohi see, et karistusmeetmeid on mitu, viia asjaomaste meetmete tõhususe vähenemiseni, mis muudab need liidu õigusega vastuolus olevaks. Liikmesriigid on kohustatud tagama tulemuse, mida liidu õigus nõuab. Igal juhul tuleb tagada tõhususe põhimõtte ja – kui liikmesriigi õiguses on olemas sobiv võrdlus – võrdväärsuse põhimõtte järgimine. Liikmesriikidele jäetud kaalutlusõigust tuleb kasutada ka nii, et järgitakse liidu õigust ja selle üldpõhimõtteid, (
51
) eelkõige tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet, kui küsimuse all on kaebeõigus. Sellest järeldub, et hoolimata asjaolust, et karistusmeetmeid on mitu, ei saa sümboolset karistust juhul, kui liikmesriik on kehtestanud karistusmeetmeid, kunagi pidada raamkokkuleppe õigeks ja tõhusaks elluviimiseks, sest väike hüvitis ei saa kujutada endast sobivat hüvitusmeedet. Samadel põhjustel ei saa kindlasummaline hüvitis asendada – ehkki küll selle on võib-olla kehtestanud liikmesriigi seadusandja – täielikult kogu kantud kahju hüvitamist. (
52
)
74.
Kõikide nende kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele nii, et direktiivi 1999/70 ja raamkokkuleppe ning nende kasuliku mõjuga ei ole vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjas käsitletavad, milles on juhul, kui avaliku sektori tööandja kuritarvitab järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamist, välistatud karistusmeetmena töösuhte muutmine tähtajatuks avalikus sektoris – mida on siiski lubatud teha erasektoris – ning nähtud hüvitusmeetmetena ette:
–
kindlasummaline hüvitis, mille suurus on 2,5–12kordne viimane kuutöötasu, mida sai avaliku sektori töötaja, kellele sai osaks tähtajaliste töölepingute kasutamise kuritarvitamine, tingimusel et see hüvitis kujutab endast piisavalt hoiatavat meedet –, mille võib tagada eelkõige selle piiride kindlaksmääramisega, kusjuures hüvitist suurendatakse selle põhjal, kui kaua on tähtajalisi töölepinguid kuritarvitatud, või igasuguse muu liikmesriigi õiguses ette nähtud karistusmeetme koosmõjul;
–
töötaja võimalus saada tegelikult kantud kahju eest hüvitist juhul, kui õigus sellele hüvitisele sõltub selle töötaja kohustusest tõendada, et ta kaotas püsiva töökoha saamise võimalusi või et kui haldusasutus oleks korraldanud nõuetekohaselt konkursi, oleks ta selle edukalt läbinud.
Tingimusel et võetakse arvesse neid täpsustusi, ei näita miski eelotsusetaotluses, et käsitletaval juhul ei ole liikmesriigi õigusnormidega järgitud tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtteid. Lõplikult peab seda kontrollima siiski liikmesriigi kohus.
Ettepanek
75.
Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale civile di Trapani (Trapani esimese astme tsiviilkohus, Itaalia) eelotsuse küsimustele järgmiselt.
Nõukogu 28. juuni 1999. aasta direktiiviga 1999/70/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta, ja selle direktiivi lisas toodud raamkokkuleppega tähtajalise töö kohta ning nende kasuliku mõjuga ei ole vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjas käsitletavad, milles on juhul, kui avaliku sektori tööandja kuritarvitab järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamist, välistatud karistusmeetmena töösuhte muutmine tähtajatuks avalikus sektoris – mida on siiski lubatud teha erasektoris – ning nähtud hüvitusmeetmetena ette:
–
kindlasummaline hüvitis, mille suurus on 2,5–12kordne viimane kuutöötasu, mida sai avaliku sektori töötaja, kellele sai osaks tähtajaliste töölepingute kasutamise kuritarvitamine, tingimusel et see hüvitis kujutab endast piisavalt hoiatavat meedet –, mille võib tagada eelkõige selle piiride kindlaksmääramisega, kusjuures hüvitist suurendatakse selle põhjal, kui kaua on tähtajalisi töölepinguid kuritarvitatud, või igasuguse muu liikmesriigi õiguses ette nähtud karistusmeetme koosmõjul;
–
töötaja võimalus saada tegelikult kantud kahju eest hüvitist juhul, kui õigus sellele hüvitisele sõltub selle töötaja kohustusest tõendada, et ta kaotas püsiva töökoha saamise võimalusi või et kui haldusasutus oleks korraldanud nõuetekohaselt konkursi, oleks ta selle edukalt läbinud.
Tingimusel et võetakse arvesse neid täpsustusi, ei näita miski eelotsusetaotluses, et käsitletaval juhul ei ole liikmesriigi õigusnormidega järgitud tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtteid. Lõplikult peab seda kontrollima siiski liikmesriigi kohus.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	EÜT 1999, L 175, lk 43; ELT eriväljaanne 05/03, lk 368.
(
3
)	Vt kohtuotsused, 7.9.2006, Marrosu ja Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517); 7.9.2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518); 3.7.2014, Fiamingo jt (C‑362/13, C‑363/13 ja C‑407/13, EU:C:2014:2044, punktid 62–64) ning 26.11.2014, Mascolo jt (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13, EU:C:2014:2401). Vt ka Euroopa Kohtu presidendi määrus, 16.3.2010, Affatato (C‑3/10, ei avaldata, EU:C:2010:144).
(
4
)	Kohtuotsus, 7.9.2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517, punkt 49).
(
5
)	Kohtumäärus, 3.7.2014, Talasca (C‑19/14, EU:C:2014:2049, punktid 20 ja 21).
(
6
)	Kohtuotsus, 23.4.2009, Angelidaki jt (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punkt 48).
(
7
)	Vt selle kohta minu ettepanek, kohtuasi Mascolo jt (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13, EU:C:2014:2103, punkt 61) ning kohtujuristi ettepanek, Poiares Maduro, kohtuasi Marrosu ja Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, punkt 29).
(
8
)	Kohtuotsus, 7.9.2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, punkt 42).
(
9
)	Kohtuotsus, 7.9.2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517).
(
10
)	Kohtuotsus, 26.11.2014 (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13, EU:C:2014:2401).
(
11
)	Kohtuotsus, 14.9.2016, Martínez Andrés ja Castrejana López (C‑184/15 ja C‑197/15, EU:C:2016:680, punktid 40, 41 ja 48).
(
12
)	Vt kohtuotsused, 1.12.1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, punktid 41 ja 43) ning 16.5.2000, Preston jt (C‑78/98, EU:C:2000:247, punktid 55 ja 56).
(
13
)	Kohtuotsus, 26.1.2010 (C‑118/08, EU:C:2010:39).
(
14
)	Kohtuotsus, 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punkt 36).
(
15
)	Kohtuotsus, 26.1.2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punkt 37).
(
16
)	Kohtujuristi ettepanek, Poiares Maduro, kohtuasi Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2009:437, punkt 30).
(
17
)	Kohtuotsus, 29.10.2009 (C‑63/08, EU:C:2009:666, punktid 55 ja 59).
(
18
)	Kohtuotsus, 8.7.2010 (C‑246/09, EU:C:2010:418, punktid 31 ja 34).
(
19
)	Kohtuotsus, 26.1.2010 (C‑118/08, EU:C:2010:39).
(
20
)	Kohtuotsus, 29.10.2009 (C‑63/08, EU:C:2009:666).
(
21
)	Kohtuotsus, 8.7.2010 (C‑246/09, EU:C:2010:418).
(
22
)	Kohtuotsus, 15.9.1998 (C‑231/96, EU:C:1998:401).
(
23
)	Kohtuotsus, 15.9.1998, Edis (C‑231/96, EU:C:1998:401, punktid 36 ja 37).
(
24
)	Vt hoiatava või karistava kahjuhüvitise kohta kohtuotsus, 13.7.2006, Manfredi jt (C‑295/04–C‑298/04, EU:C:2006:461, punkt 99), ja kindlasummaliste hüvitiste piiride kohta kohtuotsus, 22.4.1997, Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208, punktid 29–31).
(
25
)	Kohtuotsus, 10.7.1997 (C‑261/95, EU:C:1997:351, punkt 39).
(
26
)	Vt kohtuotsus, 15.4.2008 (C‑268/06, EU:C:2008:223).
(
27
)	Vt selle kohta Póltorak, N., European Union Rights in National Courts, Wolters Kluwer, Varssavi, 2015, lk 74.
(
28
)	Vt kohtujuristi ettepanek, Kokott, kohtuasi Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2, punktid 54–79).
(
29
)	Vt kohtujuristi ettepanek, Kokott, kohtuasi Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2, punkt 80).
(
30
)	Vt kohtuotsus, 15.4.2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, punktid 45–55).
(
31
)	Kohtuotsus, 7.9.2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517).
(
32
)	Kohtuotsus, 26.11.2014 (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13, EU:C:2014:2401).
(
33
)	Kohtuotsus, 7.9.2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517, punkt 53).
(
34
)	Kohtuotsus, 26.11.2014 (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13, EU:C:2014:2401, punkt 79).
(
35
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
36
)	Vt kohtuotsused, 4.7.2006, Adeneler jt (C‑212/04, EU:C:2006:443, punktid 94, 95 ja 102); 7.9.2006, Marrosu ja Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517, punktid 51–53); 7.9.2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, punktid 36–38); 23.4.2009, Angelidaki jt, C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punktid 158–160); 3.7.2014, Fiamingo jt (C‑362/13, C‑363/13 ja C‑407/13, EU:C:2014:2044, punktid 62–64) ning 26.11.2014, Mascolo jt (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13, EU:C:2014:2401, punktid 77–79). Vt ka kohtumäärused, 12.6.2008, Vassilakis jt (C‑364/07, ei avaldata, EU:C:2008:346, punktid 125–127); 24.4.2009, Koukou (C‑519/08, ei avaldata, EU:C:2009:269, punktid 64–66); 16.3.2010, Affatato (C‑3/10, ei avaldata, EU:C:2010:144, punktid 45–47) ning 12.12.2013, Papalia (C‑50/13, ei avaldata, EU:C:2013:873, punktid 20–22).
(
37
)	Kohtuotsus, 23.4.2009 (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punkt 176).
(
38
)	Kohtumäärus, 12.6.2008 (C‑364/07, ei avaldata, EU:C:2008:346, punkt 149).
(
39
)	Kohtumäärus, 24.4.2009 (C‑519/08, ei avaldata, EU:C:2009:269, punkt 101).
(
40
)	Vt kohtumäärused, 12.6.2008, Vassilakis jt (C‑364/07, ei avaldata, EU:C:2008:346, punkt 149) ning 24.4.2009, Koukou (C‑519/08, ei avaldata, EU:C:2009:269, punkt 101).
(
41
)	Vt kohtumäärused, 12.12.2013 (C‑50/13, ei avaldata, EU:C:2013:873, punkt 32).
(
42
)	Vt kohtuotsused, 10.4.1984, von Colson ja Kamann (14/83, EU:C:1984:153, punkt 28); 2.8.1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, punkt 26) ning 17.12.2015, Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831, punkt 33).
(
43
)	Vt soolise diskrimineerimise kohta kohtuotsus, 17.12.2015, Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831, punkt 34).
(
44
)	Eelotsusetaotlusest ilmneb, et G. Santoro töötas Valderice kohalikus omavalitsusüksuses tähtajaliste töölepingute alusel üle viie aasta ning kui võtta arvesse ka teisi sama üksusega varem sõlmitud lepinguid, mis järgnesid üksteisele katkestuseta, siis mitte vähem kui 20 aasta vältel, see tähendab alates 1996. aastast. 12. detsembri 2013. aasta kohtumääruse Papalia (C‑50/13, ei avaldata, EU:C:2013:873, punktid 8 ja 9) faktilisest raamistikust, millele ei ole vastu vaieldud, ilmneb ka, et R. Papalia töötas ühes kohalikus omavalitsusüksuses järjestikuste töölepingute alusel katkestusteta peaaegu 30 aasta vältel, see tähendab 1983. aastast kuni 2012. aastani.
(
45
)	Kohtuotsus, 25.4.2013 (C‑81/12, EU:C:2013:275, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
46
)	Kohtuotsus, 25.4.2013 (C‑81/12, EU:C:2013:275).
(
47
)	Kohtuotsus, 26.2.2015, komisjon vs. Luksemburg (C‑238/14, EU:C:2015:128, punkt 38).
(
48
)	Vt kohtujuristi ettepanek, Kokott, liidetud kohtuasjad Angelidaki jt (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2008:686, punkt 91).
(
49
)	Nõukogu 9. veebruari 1976. aasta direktiiv meeste ja naiste võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta seoses töö saamise, kutseõppe ja edutamisega ning töötingimustega (EÜT L 39, lk 40; ELT eriväljaanne 05/01, lk 187).
(
50
)	Vt kohtuotsused, 10.4.1984, von Colson ja Kamann (14/83, EU:C:1984:153, punkt 18) ning 10.4.1984, Harz (79/83, EU:C:1984:155, punkt 18).
(
51
)	Vt selle kohta raamkokkuleppe klausli 5 punktist 1 lähtudes kohtuotsus, 10.3.2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129, punkt 37).
(
52
)	Vt kindlasummaliste hüvitusmeetmete ja kahju täieliku hüvitamise põhimõttel rajanevate meetmete omavahelise suhte kohta kohtuotsus, 22.4.1997, Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208, punktid 32–37).