61995CC0367_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
A - Inleiding
1 Voorwerp van de onderhavige procedure is de hogere voorziening die de Commissie heeft ingesteld tegen het arrest van het Gerecht in eerste aanleg (hierna: "Gerecht") van 28 september 1995 in zaak T-95/94.(1) In dat arrest heeft het Gerecht een beschikking van de Commissie van 31 december 1993 betreffende staatssteun die de Franse posterijen (hierna: "Poste") zouden hebben verstrekt aan een tot hun concern behorende onderneming, nietig verklaard.
2 Het aan deze beslissing ten grondslag liggende feitenbestand wordt in het bestreden arrest weergegeven als volgt:
"1 Tot 1987 verzorgden de Franse posterijen (hierna: $post') het vervoer van geld en waardepapieren met haar eigen interne diensten. In 1986 besloot de post een aantal activiteiten uit te oefenen door middel van commerciële maatschappijen. Aldus werd op 16 december 1986 de Société holding des filiales de la poste (hierna: $Sofipost') opgericht, die voor 99 % door de Franse Staat wordt gecontroleerd.
2 Op 16 april 1987 richtte Sofipost Sécuripost SA (hierna: $Sécuripost') op, die zij controleert voor 99,92 %. Doel van deze vennootschap is beveiligd vervoer van geld, bewaking en bescherming, alsmede surveillance. De post detacheerde meer dan 220 ambtenaren bij Sécuripost.
3 Bij privaatrechtelijke overeenkomst van 28 september 1987 droeg de post haar activiteiten op de hiervoor genoemde gebieden, die zij voordien zelf verrichtte, over aan Sécuripost. Sécuripost moest vervolgens haar cliënten en haar activiteiten uitbreiden.
4 Op 30 september 1987, werd tussen de minister van Posterijen en Telecommunicatie (hierna: $P en T') en Sécuripost een kaderovereenkomst gesloten.
5 Aan het eind van 1987 verstrekte Sofipost een voorschot van 5 000 000 FF aan Sécuripost. Deze lening is in de loop van het eerste half jaar van 1988 in het kapitaal opgenomen.
6 Op 1 januari 1988 verhoogde Sofipost het kapitaal van Sécuripost enerzijds door de inbreng van de op 19 225 000 FF geraamde nettowaarde van de sector activiteiten op het gebied van het geldtransport van de post, waarvoor een dochtermaatschappij was opgericht, en anderzijds door een inbreng van 9 775 000 FF in contant geld.
7 In de loop van het jaar 1989 verstrekte Sofipost een tweede lening, bij wege van voorschot, van 15 000 000 FF aan Sécuripost, die tegen de basisrentevoet, vermeerderd met een half procentpunt, zou zijn verleend."(2)
3 Op 4 september 1989 dienden verschillende Franse ondernemingen en ondernemersverenigingen bij de Commissie twee verzoeken in om een procedure in te leiden krachtens de artikelen 85, 86 en 90 EG-Verdrag enerzijds en de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag anderzijds. Tot de verzoekende partijen behoorden ook de Chambre syndicale nationale des entreprises de transport de fonds (Sytraval) en Brink's France SARL (hierna: "klaagsters").
4 De onderhavige procedure heeft alleen betrekking op het op de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag gebaseerde verzoek.
5 Op 14 maart 1990 nodigde de Commissie de Franse regering uit, haar standpunt ten aanzien van deze klacht te bepalen. De Franse regering antwoordde bij brief van 3 mei 1990.
6 Op 28 juni 1991 deelde de Commissie klaagsters mee, dat hun klacht "een aantal belangrijke principiële vragen aan de orde stelt, die in casu door de betrokken diensten van de Commissie grondig moeten worden onderzocht".
7 Op 9 oktober 1991 deelde de Commissie klaagsters nog mee, dat hun dossier "bijzonder ingewikkeld lijkt, waarbij vele technische analyses van het grote aantal door zowel de klagende ondernemingen als de Franse autoriteiten overgelegde documenten noodzakelijk zijn (...) Het was niet mogelijk om het onderzoek binnen de termijn die [zij hun] in haar brief van 28 juni 1991 had meegedeeld, af te ronden, doch dit is het gevolg van de ingewikkeldheid van het dossier en de daarmee samenhangende noodzaak om een besluit te nemen waarin rekening wordt gehouden met alle betrokken belangen."(3)
8 Op 5 februari 1992 gaf de Commissie een beschikking waarin zij uiteenzette, dat haar gebleken was, dat "ofschoon Sécuripost stellig steun van de moedermaatschappij en de staat heeft ontvangen bij haar oprichting en haar installatie op de markt, toch niet kan worden geconcludeerd dat er sprake is geweest van een steunmaatregel in de zin van de in artikel 92, lid 1, van het Verdrag gepreciseerde bewoordingen". Zij wees er daarbij in het bijzonder op, "dat de omstandigheden die op het eerste gezicht een onder artikel 92, lid 1, vallende steun aannemelijk maakten, door de Franse autoriteiten - in voorkomend geval met bewijsstukken gestaafd - zijn ontkend".(4)
9 Op 13 april stelden klaagsters tegen deze beschikking een beroep tot nietigverklaring ex artikel 173 van het Verdrag bij het Hof van Justitie in. Dit beroep geraakte zonder voorwerp, toen de Commissie haar beschikking van 5 februari 1992 op 22 juni 1992 introk.
10 Op 24 juli 1992 vulden klaagsters hun bij de Commissie ingediende klacht aan.
11 Op 21 januari 1993 deelde de Commissie hen mee, dat zij de maatregelen van de Franse regering met betrekking tot Sécuripost onder nr. NN 5/93 had ingeschreven in het register van niet-aangemelde steunmaatregelen.
12 Op 26 maart 1993 gaf de Franse regering Sofipost toestemming Sécuripost te privatiseren. Klaagsters dienden daarop op 22 april 1993 een nieuwe aanvullende klacht in. De Commissie deelde klaagsters op 5 mei 1993 mee, dat zij het onderzoek van het dossier in twee onderdelen - namelijk in een onderzoek vóór en een onderzoek na de privatisering - had gesplitst.
13 Op 11 oktober 1993 nodigden klaagsters de Commissie krachtens artikel 175 EEG-Verdrag uit om op hun klacht van 4 september 1989 een beschikking te geven.(5)
14 Op 31 december 1993 zond de Commissie - vertegenwoordigd door haar met mededingingszaken belast lid - een korte brief aan de Franse regering, waarin zij deze meedeelde, dat zij had besloten haar naar aanleiding van de genoemde klachten ingeleide onderzoek te beëindigen, daar op basis van de haar ter beschikking staande gegevens kon worden geconcludeerd, dat er geen sprake was van staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. Zij wees er echter tegelijkertijd op, dat haar beschikking niet de maatregelen betrof die sedert 1992 in het kader van de privatisering van Sécuripost waren getroffen.(6)
15 Op dezelfde datum zond de Commissie - nog steeds vertegenwoordigd door haar met mededingingszaken belast lid - aan klaagsters een uitvoerige brief, waarin zij haar standpunt ten aanzien van de door hen aangevoerde argumenten kenbaar maakte en uiteenzette, dat op basis van het door haar verrichte onderzoek in casu niet tot het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag kon worden geconcludeerd. De dienovereenkomstige stellingen van klaagsters moesten derhalve worden verworpen. Mitsdien had de Commissie besloten, het naar aanleiding van de klachten ingeleide onderzoek te beëindigen. Zij wees er echter tegelijkertijd op, dat haar beschikking geen betrekking had op de sedert 1992 in het kader van de privatisering van Sécuripost getroffen maatregelen.(7)
16 Klaagsters stelden daarop beroep bij het Gerecht in, waarbij zij verzochten "de beschikking van de Commissie van 31 december 1993 nietig te verklaren met alle gevolgen rechtens".(8)
17 Tot staving van hun beroep voerden klaagsters vier middelen aan:
"1) schending van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, aangezien de Commissie, gelet op de omstandigheden van de onderhavige zaak, ten onrechte zou hebben beslist om niet de in deze bepaling voorziene procedure in te leiden; 2) schending van verzoeksters' rechten van de verdediging, aangezien de Commissie in haar beschikking - die bezwarend zou zijn voor verzoeksters - stukken in aanmerking zou hebben genomen, die zij niet te hunner kennis zou hebben gebracht, zoals de opmerkingen van de Franse regering; 3) schending van artikel 190 EG-Verdrag, aangezien de Commissie in de bestreden beschikking niet zou hebben geantwoord op de door verzoeksters in hun klacht geformuleerde grieven betreffende de steunmaatregelen die zouden bestaan (a) in de detachering van administratief personeel van de Poste bij Sécuripost, (b) de terbeschikkingstelling van bedrijfsruimten van de Poste aan Sécuripost, (c) de levering van brandstof en het onderhoud van de voertuigen tegen uitermate gunstige voorwaarden en (d) de lening van 15 000 000 FF van Sofipost aan Sécuripost tegen een voorkeursrente; 4) kennelijk onjuiste beoordeling, gelet op de wijze waarop in de beschikking (a) de verhoging van het kapitaal van Sécuripost met 9 775 000 FF, (b) de door de Poste aan deze laatste verstrekte voorschotten op bestellingen en (c) de door de Poste jegens haar toegepaste abnormale tarieven en garanties zijn behandeld."(9)
18 Het Gerecht stelde zich op het standpunt, dat het zijn onderzoek, gelet op de processtukken, diende toe te spitsen op het derde en het vierde middel gezamenlijk, "ontleend aan de schending van artikel 190 van het Verdrag en de kennelijk onjuiste beoordeling".(10)
19 Het Gerecht ging er daarbij van uit, dat de bestreden rechtshandeling een beschikking was "houdende afwijzing van het verzoek van verzoeksters dat de Commissie vaststelt dat de Franse Republiek, door steun te verlenen aan Sécuripost, inbreuk heeft gemaakt op de artikelen 92 en 93 van het Verdrag".(11)
20 In het kader van de bespreking van de omvang van de motiveringsplicht krachtens artikel 190 EG-Verdrag wees het Gerecht erop, dat het in casu "niet [om] een toetsing van een kennelijke beoordelingsfout [ging], zoals die betreffende het onderzoek van de verenigbaarheid van reeds als steunmaatregelen aangemerkte nationale maatregelen, een onderzoek waartoe bij uitsluiting de Commissie bevoegd is (...), doch een toetsing van de uitlegging en de toepassing van het begrip staatssteun, als bedoeld in artikel 92 van het Verdrag, die de Commissie daaraan heeft gegeven om te bepalen of de door verzoeksters aan de kaak gestelde nationale maatregelen al dan niet als staatssteun moeten worden aangemerkt".(12)
21 Bij dit onderzoek, aldus het Gerecht, moet ook de context van de beschikking worden betrokken. In de eerste plaats heeft de Commissie meer dan 51 maanden nodig gehad om de op 4 september 1989 ingediende klacht te behandelen. Gedurende deze periode heeft zij twee beschikkingen (die van 5 februari 1992 en de hier bestreden beschikking) gegeven, waartussen meer dan 22 maanden zijn verstreken. In de tweede plaats heeft de Commissie er in haar briefwisseling met klaagsters op gewezen, dat hun klacht verschillende belangrijke principiële vragen aan de orde stelde, die een grondig onderzoek vereisten. In de derde plaats moet worden vastgesteld, dat de Commissie haar eerste beschikking van 5 februari 1992 heeft ingetrokken naar aanleiding van het door klaagsters daartegen ingestelde beroep, ofschoon dit beroep slechts op een herhaling van de eerder aangevoerde grieven neerkwam, zonder dat nieuwe grieven naar voren werden gebracht. In de vierde plaats ten slotte moet in aanmerking worden genomen, dat de Commissie de bestreden maatregelen heeft opgenomen in het register van niet-aangemelde steunmaatregelen. Bovendien heeft de Commissie in haar brief van 31 december 1993 aan de Franse regering haar teleurstelling uitgesproken, dat geen van deze maatregelen vooraf was aangemeld overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag. "Met inachtneming van deze bevindingen moet [- aldus het Gerecht -] worden onderzocht, of in casu de motivering van de bestreden beschikking de conclusie kan dragen, dat de door verzoeksters aan de kaak gestelde maatregelen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag opleverden."(13)
22 Met betrekking tot het (a) door de Poste gedetacheerde administratieve personeel is de Commissie in haar beschikking in het geheel niet ingegaan op het door klaagsters aan de kaak gestelde bijzondere voordeel, dat deze ambtenaren zo nodig weer in hun oorspronkelijke dienst kunnen worden tewerkgesteld, zonder dat Sécuripost enige schadeloosstelling wegens opzegging of ontslag hoeft te betalen. Bovendien heeft de Commissie vastgesteld, dat Sécuripost voor deze ambtenaren geen bijdragen aan de werkloosheidsfondsen betaalt, zonder te verduidelijken waarom hierin geen staatssteun kan worden gezien. Dit is in strijd met artikel 90, aldus het Gerecht.(14)
23 Wat (b) de terbeschikkingstelling van bedrijfsruimte aan Sécuripost betreft, heeft de Commissie zich volgens het Gerecht beperkt tot de opmerking, dat dit niet - zoals in de klacht was gesteld - gratis geschiedde, doch dat Sécuripost huur moest betalen. De Commissie heeft echter niet de hoogte van deze huur vermeld en zij heeft deze huur evenmin vergeleken met de bedragen die concurrenten in een vergelijkbare situatie moeten betalen. Volgens het Gerecht schuilt hierin een motiveringsgebrek. Bovendien is de Commissie, wanneer zij een klacht wil afwijzen zonder de indiener van de klacht in staat te stellen om zich vóór de vaststelling van de definitieve beschikking uit te spreken over de uitkomsten van het onderzoek, verplicht om "ambtshalve de grieven te onderzoeken die de indiener van de klacht zeker zou hebben aangevoerd, indien hij van deze gegevens kennis had kunnen nemen". Dientengevolge is de beschikking ook op dit punt niet gemotiveerd.(15)
24 Met betrekking tot (c) de levering van brandstof is het Gerecht van oordeel, dat de Commissie in haar beschikking "terecht" het standpunt van de Franse regering heeft overgenomen. Daarentegen is de motivering van de beschikking ontoereikend met betrekking tot het onderhoud van de voertuigen van Sécuripost, daar de Commissie slechts heeft verwezen naar het daarbij gebruikte systeem van facturering, zonder te onderzoeken "of de toegepaste tarieven al dan niet een steunmaatregel aan het licht brachten".(16)
25 Ten aanzien van (d) de door Sofipost aan Sécuripost verstrekte leningen heeft de Commissie zich volgens het Gerecht "terecht" bij het standpunt van de Franse regering aangesloten voor zover betrekking hebbende op de lening van 5 000 000 FF.(17) Daarentegen is de motivering ontoereikend ten aanzien van het voorschot van 15 000 000 FF, daar de Commissie zich heeft beperkt tot de vaststelling, dat het hier een transactie betrof waarvoor wordt betaald. Ook in een dergelijk geval kan echter sprake zijn van staatssteun, aldus het Gerecht.(18)
26 Het Gerecht wees er vervolgens op, dat klaagsters de Commissie hebben verweten, dat zij een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt met betrekking tot de door Sécuripost jegens de Poste toegepaste prijzen. Te dien aanzien heeft de Commissie zich in het kader van haar vergelijking van deze prijzen met die welke Sécuripost aan een derde in rekening bracht, tot het jaar 1993 beperkt, zonder hiervoor redenen te geven of dit nader te preciseren. Daar nadere gegevens ten aanzien van de overeenkomstige prijzen voor de jaren 1987 tot en met 1992 ontbreken, beschikt het Gerecht niet over voldoende gegevens om de juistheid van de bestreden beschikking te onderzoeken; het moet dit motiveringsgebrek ambtshalve aan de orde stellen.(19)
27 Het Gerecht wees vervolgens op de bewijsproblemen waarmee indieners van klachten in dergelijke gevallen veelvuldig worden geconfronteerd. De omstandigheden van het onderhavige geval zouden de op de Commissie rustende motiveringsverplichting versterken.(20)
28 Tot slot overwoog het Gerecht, dat de verplichting van de Commissie om haar beschikkingen met redenen te omkleden, "in bepaalde omstandigheden een hoor en wederhoor van de indiener van een klacht kan eisen, wanneer de Commissie, teneinde haar beoordeling van het karakter van een maatregel die door de indiener van de klacht als een steunmaatregel wordt aangemerkt, rechtens genoegzaam te rechtvaardigen, het standpunt van deze laatste betreffende de door haar in het kader van haar onderzoek verzamelde gegevens dient te kennen (...) In dergelijke omstandigheden vormt deze verplichting het noodzakelijke verlengstuk van de op de Commissie rustende verplichting om te zorgen voor een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek van het dossier, door alle noodzakelijke adviezen in te winnen."(21)
29 Het Gerecht trok uit deze overwegingen de conclusie, dat de bestreden beschikking nietig moest worden verklaard, "omdat de motivering van de bestreden beschikking de conclusie dat de door verzoeksters aan de kaak gestelde maatregelen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag opleverden, niet kan dragen".(22)
30 Tegen dit arrest nu is de hogere voorziening van de Commissie gericht, waarin wordt verzocht, het bestreden arrest te vernietigen en daaraan alle gevolgen rechtens te verbinden, in het bijzonder de zaak voor afdoening ten gronde naar het Gerecht terug te verwijzen en verzoeksters in eerste aanleg in de kosten te veroordelen.(23) Deze hogere voorziening wordt door Nederland, Duitsland, Spanje en Frankrijk (dat reeds in de procedure voor het Gerecht als interveniënt aan de zijde van de Commissie was opgetreden) als interveniërende partijen ondersteund. Verzoeksters in de procedure voor het Gerecht nemen daarentegen niet deel aan de procedure in hogere voorziening voor het Hof.
B - Juridische beoordeling
I - Inleidende opmerking
31 Bij de beoordeling van de hogere voorziening moet in aanmerking worden genomen, dat het Gerecht de nietigverklaring van de beschikking van de Commissie op verschillende overwegingen heeft gegrond. Mitsdien kan de hogere voorziening slechts dan slagen, voor zover al deze overwegingen op rechtsdwalingen blijken te berusten en het arrest van het Gerecht evenmin op andere gronden voor juist kan worden gehouden.
II - Regels van gemeenschapsrecht inzake staatssteun
32 Voor een goed begrip van de problematiek van het onderhavige geval moeten allereerst de met betrekking tot staatssteun geldende regels van gemeenschapsrecht en met name de taken van de Commissie op dit terrein kort worden beschreven. Het Hof heeft deze regels onlangs in zijn - eveneens op de Poste betrekking hebbende - arrest in zaak C-39/94(24) onderzocht en het volgende overwogen:
"35 Artikel 92, lid 1, van het Verdrag bepaalt: $Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.'
36 Dit principieel verbod van staatssteun is absoluut noch onvoorwaardelijk, aangezien met name artikel 92, lid 2, de Commissie een ruime beoordelingsvrijheid laat om in afwijking van het algemene verbod van voornoemd lid 1 steunmaatregelen toe te staan. In die gevallen rijzen bij de vraag of een steunmaatregel van een staat al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, problemen die nopen tot het in aanmerking nemen en afwegen van ingewikkelde economische feiten en omstandigheden, die aan snelle verandering onderhevig kunnen zijn (arrest $Boussac', arrest van 14 februari 1990, zaak C-301/87, Frankrijk/Commissie, Jurispr. blz. I-307, punt 15).
37 Op deze grond is in artikel 93 van het Verdrag voorzien in een bijzondere procedure voor het voortdurend onderzoek van en toezicht op steunmaatregelen door de Commissie. Wat nieuwe steunmaatregelen betreft die de lidstaten voornemens zouden zijn in te voeren, is in een voorafgaande procedure voorzien zonder welke geen enkele steunmaatregel als regelmatig kan worden beschouwd. Ingevolge artikel 93, lid 3, eerste volzin, van het Verdrag, dient elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen aan de Commissie te worden medegedeeld alvorens het tot uitvoering wordt gebracht.
38 De Commissie onderwerpt de voorgenomen steunmaatregelen aan een eerste onderzoek. Blijkt daarbij dat een voorgenomen maatregel onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, dan opent zij onverwijld de in artikel 93, lid 2, voorziene procedure van het contradictoir onderzoek. Blijkens artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag, kan de lidstaat zolang de preliminaire fase niet voltooid is, de voorgenomen maatregel niet tot uitvoering brengen. Wordt de procedure van het contradictoir onderzoek geopend, dan blijft dit verbod gelden tot de vaststelling van de beschikking van de Commissie over de verenigbaarheid van de voorgenomen steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt (arrest van 30 juni 1992, zaak C-47/91, Italië/Commissie, Jurispr. blz. I-4145, punt 24). Heeft de Commissie evenwel niet binnen twee maanden vanaf de kennisgeving gereageerd, dan kan de betrokken lidstaat de voorgenomen steunmaatregel tot uitvoering brengen na de Commissie daarvan in kennis te hebben gesteld (arrest van 11 december 1993, zaak 120/73, Lorenz, Jurispr. blz. 1471, punt 4)."
33 De Commissie moet de in artikel 93, lid 2, bedoelde procedure niet alleen inleiden, wanneer zij de steunmaatregel na een eerste onderzoek in strijd met het Verdrag acht, doch reeds wanneer zij "op ernstige problemen stuit bij de beoordeling van de vraag of een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. In geval van een positieve beslissing over de steunmaatregel mag de Commissie zich slechts tot het in artikel 93, lid 3, bedoelde vooronderzoek beperken indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen, dat die maatregel verenigbaar is met het Verdrag. Brengt het eerste onderzoek de Commissie echter tot een tegengestelde conclusie of heeft zij niet alle problemen weten op te lossen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt voordoen, dan is zij verplicht alle nodige adviezen in te winnen, en hiertoe de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden."(25)
34 Het in artikel 93, lid 3, derde volzin, vervatte verbod heeft rechtstreekse werking. Dit betekent, dat ingeval een steunmaatregel ten uitvoer wordt gebracht zonder dat zij bij de Commissie is aangemeld, de betrokkenen zich voor de nationale rechter op deze bepaling kunnen beroepen.(26) De nationale rechterlijke instanties moeten de justitiabelen in een dergelijk geval "waarborgen, dat daaruit, overeenkomstig hun nationale recht, alle consequenties zullen worden getrokken, zowel wat betreft de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen, als wat betreft de terugvordering van in strijd met deze bepaling of eventuele voorlopige maatregelen verleende financiële steun".(27)
35 In deze context kan een nationale rechter zich genoodzaakt zien om het in artikel 92 bedoelde begrip steunmaatregel uit te leggen, "teneinde te kunnen uitmaken of een steunmaatregel van de staat, die is ingevoerd zonder rekening te houden met de in artikel 93, lid 3, bedoelde procedure van voorafgaand onderzoek, al dan niet daaraan diende te worden onderworpen". Immers, ofschoon de Commissie bij uitsluiting bevoegd is - onder toezicht van het Hof - de verenigbaarheid van een steunmaatregel met het gemeenschapsrecht te beoordelen, geldt dit niet voor de beantwoording van de vraag, of er al dan niet sprake is van een steunmaatregel. In geval van twijfel kan de nationale rechter de Commissie om opheldering ter zake verzoeken. Bovendien kan of moet de nationale rechter ingevolge artikel 177 van het Verdrag het Hof een prejudiciële vraag voorleggen over de uitlegging van artikel 92.(28)
III - Rechtskarakter van de bestreden beschikking van de Commissie
36 Zoals reeds vermeld, heeft het Gerecht de bestreden rechtshandeling in zijn arrest aangemerkt als een beschikking houdende afwijzing van een verzoek tot vaststelling dat Frankrijk, door aan Sécuripost steun te verlenen, inbreuk heeft gemaakt op de artikelen 92 en 93 van het Verdrag.(29)
37 Deze uitlegging wordt zowel door de Commissie als door de lidstaten die aan haar zijde hebben geïntervenieerd, bestreden.
38 De Commissie betoogt, dat de beschikking waar het hier om draait, in haar brief aan de Franse Republiek van 31 december 1993 was vervat. Klaagsters zouden in de aan hen gerichte brief van dezelfde datum slechts zijn geïnformeerd over de vaststelling van de beschikking. Onder verwijzing naar het door advocaat-generaal Tesauro in de zaak Cook/Commissie verdedigde standpunt(30), geeft de Commissie te kennen, dat de enige beschikking die zij in het kader van een procedure krachtens artikel 93 moet geven, bestaat in het geven van een oordeel over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met het Verdrag. Van een op zichzelf staande en aparte beschikking tot verwerping van de klacht van een concurrent van de door de steun begunstigde onderneming kan daarentegen geen sprake zijn.
39 De Franse regering sluit zich aan bij de opvatting van de Commissie, dat het in casu om een tot haar gerichte beschikking van de Commissie en niet om een beschikking strekkende tot verwerping van de klacht van klaagsters gaat. De Nederlandse regering is van mening, dat volgens het stelsel van de regels van het EG-Verdrag alleen tot lidstaten gerichte beschikkingen van de Commissie mogelijk zijn. De Spaanse regering is eveneens van oordeel, dat alleen de betrokken lidstaat op dit terrein als adressaat van een beschikking van de Commissie in aanmerking komt. Ook uit het betoog van de Duitse regering - die niet uitdrukkelijk op deze vraag ingaat - zou kunnen worden afgeleid, dat de mogelijkheid van een tot klaagsters gerichte beschikking wordt uitgesloten.
40 Aan het begin van het onderzoek moet erop worden gewezen - zoals ook het Gerecht in zijn arrest heeft gedaan(31) - "dat noch in het Verdrag noch in de gemeenschapswetgeving wordt bepaald, welke procedurele regels gelden voor klachten betreffende steunmaatregelen van de staten". De Raad heeft op dit punt namelijk nog geen gebruik gemaakt van de in artikel 94 voorziene mogelijkheid "alle verordeningen, dienstig voor de toepassing van de artikel 92 en 93" vast te stellen. Hierin onderscheidt dit rechtsgebied zich van dat van de artikelen 85 en 86 EG-Verdrag. De ter toepassing van deze bepalingen vastgestelde verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962(32) bepaalt, zoals bekend, in artikel 3, dat naast de lidstaten ook "natuurlijke of rechtspersonen die aantonen hierbij een redelijk belang te hebben" de Commissie kunnen verzoeken om het bestaan van een strijdigheid met de artikelen 85 en 86 vast te stellen en de betrokkenen te verplichten de vastgestelde strijdigheid op te heffen. Wordt een dergelijke klacht door de Commissie verworpen, dan kunnen de indieners van de klacht tegen deze beschikking opkomen aan de hand van een beroep tot nietigverklaring.(33)
41 Het ontbreken van overeenkomstige bepalingen betekent echter niet, dat op het gebied van staatssteun geen klachten bij de Commissie kunnen worden ingediend. Veeleer volgt uit het beginsel van behoorlijk bestuur onbetwistbaar, dat de Commissie alle bij haar ingediende klachten tegen - daadwerkelijke of vermoedelijke - steunmaatregelen moet onderzoeken. Mocht de Commissie in het kader van een eerste onderzoek krachtens artikel 93, lid 3, tot de conclusie komen, dat de steunmaatregel in strijd met het Verdrag is, of kan zij te dien aanzien niet alle problemen oplossen, dan moet zij - zoals reeds vermeld(34) - de formele procedure van artikel 93, lid 2, inleiden. In het kader van deze procedure moet de Commissie de "belanghebbenden" in staat stellen hun opmerkingen te maken. Tot deze belanghebbenden behoren naast de door de steunmaatregel begunstigde onderneming "evenzeer de personen, ondernemingen of verenigingen die eventueel door de verlening van de steun in hun belangen worden geraakt, met name concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen".(35)
42 Komt de Commissie daarentegen tot de conclusie, dat het niet nodig is de procedure ex artikel 93, lid 2, in te leiden, dan ontbeert de indiener van de klacht evenmin elke bescherming. Wanneer de Commissie namelijk, zonder de procedure ex artikel 93, lid 2, in te leiden, op grond van artikel 93, lid 3, vaststelt, dat een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, dan kan deze beschikking volgens recente rechtspraak overeenkomstig artikel 173 worden aangevochten door de in artikel 93, lid 2, genoemde "belanghebbenden".(36) Zoals het Hof in zijn motivering terecht overwoog, kunnen deze personen slechts op deze wijze de inachtneming verkrijgen van de hen door artikel 93, lid 2, toegekende procedurele waarborgen.(37)
43 Deze beginselen gelden niet alleen in de gevallen, waarin de Commissie weigert de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden, omdat zij tot de conclusie is gekomen, dat een steunmaatregel zonder meer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Zij gelden ook in de gevallen, waarin reeds het bestaan van een steunmaatregel volgens haar moet worden uitgesloten.(38) Ook de Commissie heeft zich in de onderhavige procedure in deze zin uitgelaten.
44 Het Hof heeft in de aangehaalde arresten geoordeeld, dat de toenmalige beschikking van de Commissie de weigering inhield om de in artikel 93, lid 2, bedoelde procedure in te leiden.(39) Het ging er in deze arresten bovendien van uit, dat de bestreden beschikking tot de betrokken lidstaat, en niet tot de indiener van de klacht, was gericht.(40) Het Hof onderzocht dus telkens, of de klagende partijen rechtstreeks en individueel door de beschikking werden geraakt. Mitsdien is in de onderhavige zaak de vraag aan de orde, of de veronderstelling van het Gerecht, dat de bestreden handeling een tot klaagsters gerichte beschikking tot afwijzing van hun klacht vormt, met deze rechtspraak verenigbaar is.
45 Ik ben van oordeel, dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Wat in de eerste plaats de door het Gerecht gekozen formulering betreft, zij eraan herinnerd, dat het Hof zelf zich in volkomen identieke zin heeft uitgelaten in de in 1988 besliste zaak Irish Cement/Commissie. Ook daar ging het om een brief van de Commissie aan een onderneming, die een klacht had ingediend over aan een concurrent toegekende steun. Het Hof overwoog in deze context: "Bijgevolg is de brief van 14 mei 1985 een beschikking van de Commissie houdende afwijzing van de klacht betreffende de aan SQQL toegekende steun."(41) Het Hof merkte in dit arrest op, dat de klacht geen ander doel kon hebben dan inleiding van de in artikel 93, lid 2, bedoelde procedure.(42) Gelet hierop is de concrete benaming die aan een dergelijke beschikking wordt gegeven volgens mij niet van groot belang.
46 Van groter belang daarentegen is de tegenwerping, dat alleen een lidstaat als adressaat van een dergelijke beschikking van de Commissie in aanmerking kan komen. Het is volkomen duidelijk, dat een beschikking van de Commissie betreffende door een lidstaat toegekende steun in beginsel tot diezelfde lidstaat moet worden gericht. Dit geldt eveneens, wanneer de Commissie, zoals in casu, naar aanleiding van een klacht tot handelen is overgegaan en tot de conclusie is gekomen, dat inleiding van de formele procedure van artikel 93, lid 2, niet noodzakelijk is. Wordt een dergelijke beschikking gegeven en stelt de Commissie de indiener van de klacht hiervan in een brief in kennis, dan spreekt het voor zich, dat de indiener van de klacht niet tegen deze brief, doch uitsluitend tegen de beschikking zelf kan opkomen en zulks alleen voor zover is voldaan aan de in artikel 173, lid 4, gestelde voorwaarden. Een dergelijke constellatie van de feiten was aan de orde in de zaken die aan de arresten Cook/Commissie en Matra/Commissie ten grondslag lagen.(43)
Onderzoekt men thans aan de hand van de andere uitspraken van het Hof de mogelijkheid dat een dergelijke beschikking ook tot de indiener van de klacht kan worden gericht, dan kan worden geconstateerd, dat deze mogelijkheid wel degelijk ter sprake is gebracht. Niettemin kan niet met zekerheid worden vastgesteld, of het Hof een dergelijke mogelijkheid tot nog toe daadwerkelijk heeft erkend. Dit geldt ook voor het reeds aangehaalde arrest Irish Cement/Commissie. Daar was het beroep niet gericht tegen de beschikking van de Commissie "houdende afwijzing van de klacht", doch tegen een latere brief, die volgens het Hof slechts een bevestiging van deze beschikking (die inmiddels onherroepelijk was geworden) vormde. Het Hof verwierp het beroep derhalve wegens niet-ontvankelijkheid en liet uitdrukkelijk de vraag open, of de indiener van de klacht door de (eventuele) "beschikking" in de tweede brief "rechtstreeks en individueel geraakt" was.(44) Bijgevolg is het onzeker, of de in de eerste brief vervatte beschikking in de visie van het Hof daadwerkelijk tot de indiener van de klacht was gericht. In het enkele jaren later gewezen, ook reeds aangehaalde, arrest CIRFS e.a./Commissie legde het Hof een vergelijkbare brief van de Commissie aan de indiener van de klacht uit als de mededeling van een tot Frankrijk gerichte beschikking houdende weigering van de Commissie om de procedure overeenkomstig artikel 93, lid 2, in te leiden.(45)
47 Ik ben echter van mening, dat de mogelijkheid om een dergelijke beschikking rechtstreeks tot de klager te richten, niet moet worden uitgesloten. De formulering van het Verdrag dwingt niet tot de conclusie, dat een beschikking van de Commissie houdende weigering om de in artikel 93, lid 2, voorziene procedure in te leiden, slechts kan worden uitgevaardigd jegens de lidstaat die de betrokken steunmaatregel heeft getroffen. Te dien aanzien kan ik mij niet achter de door advocaat-generaal Tesauro in de zaak Cook/Commissie verdedigde opvatting scharen, dat de Commissie pas op een klacht kan reageren "nadat over de verenigbaarheid is beslist, en het antwoord (...) dus slechts tot inhoud [kan] hebben de eenvoudige mededeling van de beschikking met betrekking tot de verenigbaarheid".(46)
48 Het is weliswaar juist, dat het voorwerp van de procedure voor de Commissie de wettigheid van het gedrag van de lidstaat is(47), doch men dient in acht te nemen, dat in gevallen als het onderhavige de lidstaat in vergelijking tot de klager een zeer beperkte rol in de procedure speelt. De Franse regering heeft de betrokken maatregelen niet bij de Commissie aangemeld en deze dus ook niet om een beschikking gevraagd. Het waren veeleer klaagsters die met hun klacht het onderzoek in gang hebben gezet. Zoals ik al zei, kent de recente rechtspraak aan een klager, die tot de belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2, behoort, het recht toe op te komen tegen het besluit van de Commissie om de in dit artikel bedoelde procedure niet in te leiden. Dit brengt - zoals nog zal moeten worden aangetoond - de verplichting van de Commissie met zich mee om haar beschikking met redenen te omkleden. De vraag, of de Commissie deze verplichting in casu is nagekomen, staat centraal in de overwegingen van het bestreden arrest. Reeds in dit stadium moet er evenwel op worden gewezen, dat de Commissie in haar brief aan klaagsters van 31 december 1993 uitvoerig is ingegaan op de aan haar beschikking ten grondslag liggende redenen, terwijl zij dit in haar brief van dezelfde datum aan de Franse Republiek niet deed.(48) Gaat men nu van de veronderstelling uit, dat de beschikking van de Commissie in het onderhavige geval was vervat in de brief aan de Franse Republiek, dan ontkomt men welhaast niet aan de conclusie, dat deze beschikking niet toereikend is gemotiveerd. Is de beschikking daarentegen vervat in de brief van de Commissie aan klaagsters, dan zijn er mijns inziens geen aanknopingspunten voor de stelling dat het (tegen de eerste indruk in) een beschikking betrof die tot de Franse Republiek was gericht. Bij de brief aan klaagsters was geen afschrift van de brief aan de Franse Republiek gevoegd. Deze brief wordt overigens - voor zover ik zie - ook niet eenmaal genoemd in de brief aan klaagsters. De veronderstelling dat in casu slechts een elders gegeven beschikking aan klaagsters is meegedeeld, lijkt mij derhalve niet voor de hand liggend. Een dergelijke uitlegging zou naar een kunstmatige oplossing rieken. Ook de Commissie heeft overigens zelf toegegeven, dat het in casu om een "ongelukkige weergave" van haar beschikking ging.
49 Het lijkt mij dus het meest voor de hand liggend om de brief van de Commissie op dezelfde wijze uit te leggen als het Gerecht heeft gedaan. Mijns inziens moet aan de Commissie de mogelijkheid worden toegekend om beschikkingen van de hier aan de orde zijnde aard rechtstreeks tot de klager te richten. Per slot van rekening zijn het in overwegende mate de argumenten van de klager die de Commissie in een dergelijke beschikking bespreekt. Bovendien is hoofdzakelijk de klager in de beschikking geïnteresseerd, aangezien hij er, in tegenstelling tot de lidstaat, belang bij kan hebben de beschikking voor het Gerecht aan te vechten. Deze zienswijze heeft mijns inziens als voordeel, dat zij het dichtst bij de praktijk staat.
50 Tegen de eventuele tegenwerping dat deze zienswijze onvoldoende rekening houdt met de belangen van de betrokken lidstaat, moet worden ingebracht, dat de Commissie een dergelijke beschikking mijns inziens tot de klager kan, doch niet hoeft te richten.(49) Indien bijvoorbeeld de steunmaatregel waartegen de klacht is gericht, door de betrokken lidstaat is aangemeld, lijkt het ook mij juister, dat de Commissie haar beschikking tot de lidstaat richt. Ook in casu had zij aldus te werk kunnen gaan. Zij heeft dit naar mijn mening echter niet gedaan, zonder dat dit overigens op problemen stuit.
51 Zelfs wanneer men niet openstaat voor deze zienswijze, moet erop worden gewezen, dat rechtstreeks en individueel geraakte personen tegen een dergelijke, tot een lidstaat gerichte beschikking kunnen opkomen en dat de Commissie uitdrukkelijk (en volkomen terecht) heeft erkend, dat klaagsters aan deze voorwaarden voldoen. Gelet hierop lijkt het mij onjuist om het bestreden arrest uitsluitend te willen vernietigen op grond dat daarin de inhoud en de adressaten van de beschikking wellicht verkeerd zijn uitgelegd, terwijl over de strekking van het beroep geen twijfel kan bestaan.
IV - Schending van de motiveringsplicht ex artikel 190 EG-Verdrag
52 Naar eigen zeggen heeft het Gerecht zich in zijn arrest beperkt tot de twee middelen van klaagsters betreffende schending van artikel 190 van het Verdrag respectievelijk kennelijke beoordelingsfouten van de Commissie. De Franse regering heeft er evenwel terecht op gewezen, dat het Gerecht de nietigverklaring van de beschikking van de Commissie uiteindelijk alleen op schending van artikel 190 heeft gebaseerd.(50) Het Gerecht laakte in dit verband enerzijds de ontoereikendheid van de door de Commissie gegeven motivering. Anderzijds stelde het zich op het standpunt, dat de Commissie artikel 190 had geschonden doordat zij had verzuimd bepaalde maatregelen te nemen (te weten het onderzoek van de grieven die klaagsters weliswaar niet naar voren hadden gebracht, doch die zij onder bepaalde omstandigheden wel zouden hebben aangevoerd, alsook het inleiden van een contradictoir debat met hen). Deze beide aspecten moeten afzonderlijk worden besproken.
1. Omvang van de motiveringsplicht
53 In een recent arrest heeft het Hof de omvang van de uit artikel 190 voortvloeiende verplichtingen als volgt verwoord:
"Volgens vaste rechtspraak moet in de door artikel 190 EG-Verdrag vereiste motivering de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een besluit aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin het is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (...)"(51)
Ook het Gerecht is in zijn arrest van dit beginsel uitgegaan.(52)
54 De Nederlandse regering, die de bestreden handeling als een tot Frankrijk gerichte beschikking uitlegt, heeft in haar opmerkingen beklemtoond, dat bij het bepalen van de omvang van de motiveringsplicht ook rekening moet worden gehouden met de belangen van derden (zoals in het onderhavige geval van klaagsters). Hiermee moet worden ingestemd.(53) Zoals reeds vermeld, kan een beschikking van de Commissie om de procedure ex artikel 93, lid 2, niet in te leiden, worden aangevochten door de "belanghebbenden" in de zin van deze bepaling.(54) De betrokkenen kunnen echter slechts dan een zinvol gebruik van dit recht maken, wanneer zij "de gronden voor de vastgestelde maatregel kunnen kennen". De Commissie moet dus verplicht worden geacht om dergelijke beschikkingen overeenkomstig artikel 190 met redenen te omkleden. De door de Duitse regering verdedigde tegenovergestelde opvatting, dat een dergelijke motiveringsplicht uit artikel 190 noch uit artikel 93 kan worden afgeleid, valt mijns inziens niet te verenigen met de recente rechtspraak (waarover de Duitse regering zich in haar opmerkingen niet uitlaat). Om dezelfde redenen kan ik mij evenmin aansluiten bij het door de Nederlandse regering verdedigde standpunt, dat, nu de Commissie in het kader van artikel 93, lid 3, niet verplicht was om klaagsters te horen (waarop ik later nog zal moeten terugkomen), zij evenmin verplicht was de gronden aan te voeren voor de verwerping van argumenten die niettemin waren aangevoerd).
Dat de Commissie bij de motivering van haar beschikking dus rekening moest houden met de belangen van klaagsters, doet het belang van de reeds besproken vraag tot welke adressaten deze beschikking gericht was, mijns inziens nog meer afnemen.
55 In casu moest het Gerecht derhalve inderdaad onderzoeken, "of de bestreden beschikking de redenering op basis waarvan de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat de door verzoeksters aan de kaak gestelde maatregelen geen staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag opleverden, zo duidelijk en ondubbelzinnig heeft doen uitkomen, dat degenen die de klacht hebben ingediend, de rechtvaardigingsgronden van de afwijzing van hun klacht kunnen kennen teneinde hun rechten te kunnen verdedigen, en het Gerecht zijn toezicht kan uitoefenen".(55)
56 Zoals gezegd, betoogde het Gerecht in zijn arrest bovendien, dat de toetsing die de motivering van de bestreden rechtshandeling in casu mogelijk moet maken, niet het onderzoek van de beoordeling van reeds als steunmaatregelen aangemerkte nationale maatregelen betreft. Het zou veeleer gaan om de uitlegging en toepassing van het begrip staatssteun.(56) Ook op dit punt moet ik met het Gerecht instemmen. De Franse regering wijst er terecht op, dat ook het antwoord op de vraag, of er in een bepaald geval sprake is van een steunmaatregel, moeilijkheden kan opleveren, en dat de toetsing derhalve zou moeten worden afgestemd op de vraag, of de vaststelling al dan geen complexe technische of economische beoordelingen vergt. Ook het Hof heeft in zijn arrest SFEI e.a. erkend, dat de toetsing van de vraag, of er sprake is van een steunmaatregel, tot een "economische analyse" noopt waarbij alle relevante factoren in aanmerking worden genomen.(57) Dit is stellig juist. Niettemin ben ik van oordeel, dat de beoordelingsvrijheid hier aanmerkelijk beperkter is dan bij de vraag, of een steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is, en dit reeds vanwege de enkele omstandigheid dat de uitlegging van het begrip "steunmaatregel" niet, zoals laatstgenoemde vraag, tot de exclusieve bevoegdheid van de Commissie behoort.(58) Deze vraag kan hier buiten beschouwing blijven, aangezien zij voor het onderhavige geval niet van belang is. Indien men de voorkeur zou geven aan de door mij van de hand gewezen opvatting, zou men hoe dan ook moeten concluderen, dat de motivering van de beschikking van de Commissie van nog groter belang is. Zoals het Hof in de zogenoemde zaak Bremer Vulkan, Duitsland e.a./Commissie(59), onderstreepte - waar het eveneens om de kwalificatie van bepaalde maatregelen als steunmaatregelen ging -, moet het motiveringsvereiste naar de omstandigheden van elk afzonderlijk geval worden beoordeeld. Hieruit vloeide volgens het Hof voort, dat de Commissie "rekening [moest] houden met alle in casu relevante omstandigheden en factoren".(60)
57 Ten aanzien van de omvang van de motivering die in casu van de Commissie moet worden verlangd, moet in acht worden genomen, dat de beschikking is uitgevaardigd op basis van het ingevolge artikel 93, lid 3, verrichte informele onderzoek. Bijgevolg kan men van de Commissie niet verwachten, dat zij in haar beschikking alle voor het concrete geval relevante omstandigheden bespreekt.(61) Verwacht mag echter worden, dat zij de door klaagsters aangevoerde argumenten onderzoekt en beoordeelt.
58 Verscheidene van de lidstaten die in de procedure hebben geïntervenieerd, hebben betoogd, dat de Commissie, gelet op de rechtspraak van het Hof in met name de zaak Lorenz(62), in het kader van de procedure van het voorafgaand onderzoek slechts over een korte termijn beschikt om een voornemen tot steun te beoordelen. Deze omstandigheid moet inderdaad van invloed zijn op de omvang van de motivering. Voor het onderhavige geval is deze overweging echter niet relevant. Enerzijds zijn in casu namelijk meer dan vier jaren verstreken voordat de bestreden beschikking werd gegeven. Anderzijds - en dit is van beslissend belang - kan de aangehaalde rechtspraak (en de daaruit volgende krappe termijn) geen toepassing vinden, wanneer een lidstaat voorgenomen steunmaatregelen ten uitvoer heeft gebracht, zonder ze vooraf bij de Commissie aan te melden.(63) Dit was in casu het geval.
59 Ook al moeten derhalve strenge eisen aan de door de Commissie te geven motivering worden gesteld, dit neemt niet weg, dat de door alle bij de onderhavige procedure betrokken partijen geuite grief, dat het Gerecht de grenzen van hetgeen in dit kader passend is, duidelijk te buiten is gegaan en dat het in feite niet heeft getoetst, of er sprake was van een toereikende motivering, doch heeft onderzocht of deze redenen feitelijk correct waren, mij in hoge mate gerechtvaardigd lijkt.
1) Detachering van administratief personeel
60 Met betrekking tot het door de Poste bij Sécuripost gedetacheerde personeel staat op grond van de constateringen van het Gerecht vast, dat klaagsters in hun klacht ook de omstandigheid hebben gelaakt, dat Sécuripost zich zo nodig weer van deze medewerkers kon ontdoen zonder een schadeloosstelling of schadevergoeding bij ontslag te hoeven betalen. Het Gerecht heeft in zijn arrest overwogen, dat de Commissie zelf heeft erkend, dat zij in haar beschikking niet op deze grief is ingegaan. Deze vaststelling wordt door de Commissie, noch door de overige partijen bij de procedure voor het Hof in twijfel getrokken.
61 In de procedure voor het Gerecht heeft de Commissie aangevoerd, dat het hier slechts ging om een "bijkomend aspect" van een grief die betrekking had op de overname van personeelskosten van Sécuripost door de staat. Het Gerecht achtte dit evenwel ontoereikend, daar de Commissie op elke grief had moeten antwoorden, "al zij dit, in voorkomend geval, slechts door een verwijzing naar een de-minimisregel". Bijgevolg oordeelde het, dat de beschikking niet gemotiveerd was.(64)
62 Ik acht dit juist. Indien de in artikel 190 van het Verdrag opgenomen motiveringsverplichting de communautaire rechter in staat moet stellen om de wettigheid van een beschikking te toetsen, moet de Commissie verplicht worden geacht om ten aanzien van alle bezwaarpunten uitdrukkelijk haar standpunt te bepalen.(65) Hierdoor worden in de artikel 190 gestelde eisen ook niet overmatig opgerekt. Wanneer een aspect van een klacht bijkomstig of minder belangrijk lijkt, mag worden verwacht, dat de Commissie dit - zij het ook in beknopte vorm - tot uitdrukking brengt. Dit is niet geschied. De door de Commissie naderhand tijdens de procedure voor het Gerecht verschafte motivering kan dit gebrek niet helen.
63 Louter volledigheidshalve zij opgemerkt, dat dit uiteraard niet betekent, dat de Commissie mijns inziens uitdrukkelijk moest antwoorden op alle grieven. Blijkt een grief kennelijk onjuist of zonder betekenis te zijn, dan zou het overdreven zijn om van de Commissie te verwachten, dat zij die grief hoe dan ook bespreekt. Van een dergelijk geval is in casu evenwel beslist geen sprake. De mogelijkheid zich zonder al te hoge kosten van medewerkers te ontdoen, vormt geen omstandigheid die als kennelijk irrelevant kan worden beschouwd voor de vraag naar het bestaan van een steunmaatregel.
64 Dit gaat niet op voor de behandeling van de grief van klaagsters, dat Sécuripost voor deze medewerkers geen bijdragen aan de werkloosheidsfondsen heeft hoeven betalen. De Commissie had er in dit verband in haar beschikking op gewezen, dat dergelijke bijdragen niet verschuldigd waren, omdat de betrokken ambtenaren door hun statuut een gegarandeerde dienstbetrekking hadden. De juistheid van deze motivering lijkt twijfelachtig. Men dient evenwel in acht te nemen, dat artikel 190 van het Verdrag de Commissie enkel verplicht, haar beschikkingen met redenen te omkleden. Uit artikel 190 volgt niet, dat deze motivering ook juist moet zijn. De beoordeling van de feitelijke juistheid van een beschikking moet los worden gezien van de vraag, of deze beschikking toereikend is gemotiveerd. De verplichting om een handeling te motiveren moet het nu juist - zoals reeds herhaaldelijk vermeld - mogelijk maken om de feitelijke juistheid te beoordelen en kan hiermee dus niet vereenzelvigd worden. Op dit punt berust de beoordeling door het Gerecht derhalve op dwaling ten aanzien van het recht.
2) Terbeschikkingstelling van bedrijfsruimte
65 Ten aanzien van de terbeschikkingstelling van bedrijfsruimte van de Poste aan Sécuripost hadden klaagsters in hun klacht gesteld, dat Sécuripost daarvoor geen huur behoefde te betalen. De Commissie was er in haar beschikking van uitgegaan, dat Sécuripost verplicht was huur te betalen. Het Gerecht oordeelde, dat de Commissie had verzuimd, het bedrag van de door Sécuripost betaalde huur te onderzoeken en deze te vergelijken met de huur die concurrenten in een vergelijkbare situatie moeten betalen. Volgens het Gerecht leverde dit een motiveringsgebrek op.(66)
66 Ik kan mij niet bij deze beoordeling aansluiten. De Commissie heeft in haar beschikking gemotiveerd, waarom zij de betrokken grief niet bewezen achtte. Op grond van deze motivering kan de juistheid van de opvatting van de Commissie worden onderzocht. Het is inderdaad duidelijk, dat de verplichting om huur te betalen uitsluit, dat de bedrijfsruimte gratis ter beschikking werd gesteld.
67 Het is evenzeer duidelijk, dat de blote omstandigheid dat Sécuripost huur moest betalen, nog niet uitsluit dat de terbeschikkingstelling van de betrokken ruimte een element van steun in zich zou kunnen herbergen. Dit zou het geval kunnen zijn, indien deze huur lager was dan de huur die door concurrenten moest worden betaald. Deze mogelijkheid hebben klaagsters in hun klacht evenwel niet aan de orde gesteld. De vraag dient zich uiteraard aan, of de Commissie met voornoemde vaststelling kon volstaan, dan wel of zij niet veeleer het bedrag van de door Sécuripost betaalde huur nader had moeten onderzoeken. Het gaat hier echter om een verplichting die (mogelijkerwijs) uit artikel 93 en de aldaar voorziene procedure voortvloeit en niet om schending van de motiveringsplicht van artikel 190.(67) Ook op dit punt is de beoordeling door het Gerecht dus gebrekkig wegens dwaling ten aanzien van het recht.
68 Niettemin moet worden erkend, dat ook het Hof in het reeds aangehaalde arrest in de zaak Duitsland e.a./Commissie een soortgelijke benadering als die van het Gerecht in de onderhavige zaak heeft gehanteerd. In de door het Hof besliste zaak was een beschikking van de Commissie aan de orde, waarin het bestaan van een met het Verdrag strijdige steunmaatregel was vastgesteld. Centraal in de procedure stond de beoordeling van bepaalde aandelen. De Commissie had in haar beschikking de opvatting verdedigd, dat men uitsluitend moest afgaan op de beurskoers, daar de waarde van aandelen door de markt wordt bepaald. Het Hof stelde zich daarentegen op het standpunt, dat de Commissie ook andere factoren (zoals de "eigenlijke" waarde van de betrokken onderneming) in aanmerking had moeten nemen. Aangezien zij dit niet had gedaan, moest de beschikking "op dit punt als ontoereikend gemotiveerd worden beschouwd".(68) Het kan niet worden ontkend, dat ook hier in feite de feitelijke juistheid van de beschikking wordt onderzocht en niet de motivering als zodanig.
3) Onderhoud van voertuigen
69 Uit het arrest van het Gerecht blijkt niet, wat de exacte inhoud was van de door klaagsters in hun klacht geuite grief met betrekking tot het onderhoud van voertuigen.(69) Volgens het aldaar aangehaalde standpunt van de Commissie is betoogd, dat het onderhoud van de voertuigen van Sécuripost werd verzorgd door de nationale dienst werkplaatsen en garages van de PTT (Service national des ateliers et garages des PTT; hierna: "NDWG"). De Commissie overwoog te dien aanzien in haar beschikking, dat de NDWG alle geleverde prestaties bij Sécuripost in rekening bracht en in dat kader een systeem van facturering hanteerde dat vergelijkbaar was met het systeem in particuliere garages. Het Gerecht stelde zich op het standpunt, dat de Commissie niet op de grief van klaagsters had geantwoord, aangezien zij niet had onderzocht, of de toegepaste tarieven al dan niet een steunmaatregel aan het licht brachten.(70)
70 Ook op dit punt ben ik - evenals bijvoorbeeld de Nederlandse regering - van oordeel, dat het Gerecht niet de inachtneming van artikel 190, doch veeleer de feitelijke juistheid van de door de Commissie aangevoerde redenen heeft onderzocht. Volstaan moge hier worden met een verwijzing naar de overwegingen die in dit verband reeds zijn gemaakt in het kader van de bespreking van de vraag naar de terbeschikkingstelling van bedrijfsruimte.(71)
4) Voorschot van 15 000 000 FF
71 Ten aanzien van het voorschot ter hoogte van 15 000 000 FF dat aan Sécuripost is verleend, had de Commissie in haar beschikking overwogen, dat het daarop toegepaste rentetarief overeenkwam met de basisrente vermeerderd met een half procentpunt. Zij had hieruit de conclusie getrokken, dat de grief van klaagsters moest worden verworpen, daar deze lening een transactie vormde waarvoor werd betaald. Het Gerecht stelde zich op het standpunt, "dat het feit dat het een transactie betreft waarvoor wordt betaald, op zichzelf niet volstaat om aan te tonen dat het geen steunmaatregel in de zin van artikel 92 van het Verdrag is, omdat een dergelijke transactie waarvoor wordt betaald, ook mogelijk is tegen een percentage dat voor Sécuripost een bijzonder voordeel oplevert ten opzichte van haar concurrenten."(72)
72 Ook op dit punt heeft het Gerecht naar mijn mening niet de inachtneming van artikel 190, doch de feitelijke juistheid van de beschikking onderzocht. De Commissie heeft de gronden genoemd die haar tot de conclusie hebben gebracht, dat de betrokken lening geen steun opleverde. Zo klaagsters er bijvoorbeeld in zouden slagen aan te tonen, dat de op de markt gebruikelijke rentetarieven voor een dergelijke lening in werkelijkheid ver boven de van Sécuripost verlangde rente lagen, zou de door de Commissie in haar beschikking aangevoerde motivering hiermee zijn ontkracht. Hier is evenwel niet de motivering, maar de materiële gegrondheid van de beschikking aan de orde.
5) Door Sécuripost jegens de Poste toe te passen prijzen
73 Klaagsters hadden in hun klacht betoogd, dat in de overeenkomsten tussen de Poste en Sécuripost in het bijzonder op het gebied van de diensten betreffende het geldtransport beduidend hogere prijzen waren overeengekomen dan gewoonlijk in de sector werden toegepast. De Commissie had in haar beschikking de door Sécuripost jegens de Poste toegepaste tarieven vergeleken met de tarieven die Sécuripost jegens de Casino-winkels toepaste. Het Gerecht overwoog in zijn arrest, dat de Commissie slechts de gegevens betreffende het jaar 1993 in haar vergelijking had betrokken, zonder hiervoor de redenen te vermelden of dit nader te preciseren. Daar gegevens betreffende de jaren 1987 tot en met 1992 ontbraken, beschikte het Gerecht "niet over de gegevens (...) om de juistheid van de bestreden beschikking te kunnen toetsen". Bijgevolg zou er op dit punt een motiveringsgebrek aan de beschikking kleven, dat ambtshalve moest worden opgeworpen.
74 Beziet men de overeenkomstige passage in de beschikking van de Commissie, dan kan worden geconstateerd, dat de ter vergelijking van de prijzen gehanteerde methode op het eerste gezicht niet eenvoudig te begrijpen is. Weliswaar moet erop worden gewezen, dat het Gerecht de beschikking in dit opzicht geen motiveringsgebrek aanwrijft(73), doch het blijft een feit, dat de Commissie zich alleen op de cijfers voor het jaar 1993 heeft gebaseerd.
75 Men zou kunnen overwegen, dat de Commissie dus alleen voor het jaar 1993 op de betrokken grief is ingegaan, doch dat zij deze voor het overige onbeantwoord heeft gelaten. Voor de jaren 1987 tot en met 1992 zou dus niet zijn gemotiveerd, waarom de Commissie ervan uitging, dat er gedurende deze periode geen sprake was van een steunmaatregel. Een dergelijke benaderingswijze is niet onjuist. Niettemin verdient een andere uitlegging mijns inziens de voorkeur. Indien de Commissie haar conclusie heeft gebaseerd op de in de beschikking genoemde cijfers van 1993, moet daaruit de conclusie worden getrokken, dat zij deze cijfers maatgevend achtte. Met andere woorden, de Commissie lijkt dus te hebben gedacht, dat de cijfers voor 1993 representatief waren voor de totale in aanmerking komende periode. Of dit daadwerkelijk het geval was, betreft wederom de inhoudelijke juistheid en niet de motivering van de beschikking. Ook op dit punt zijn de door de Commissie en de overige procespartijen voorgedragen middelen dus gegrond.(74)
76 Terloops zij opgemerkt, dat de door het Gerecht inzonderheid genoemde omstandigheid, dat de Commissie zich op de betrokken plaats in haar beschikking letterlijk heeft gebaseerd op de door de Franse regering ten overstaan van haar afgelegde verklaringen, mij in deze context irrelevant lijkt. Onderzocht behoeft hier enkel te worden, of er een toereikende motivering is. Dit is naar mijn mening het geval. Dat de Commissie deze motivering niet zelf heeft opgesteld, doch van Frankrijk heeft overgenomen, is niet van belang, daar duidelijk is dat de Commissie deze verklaringen tot de hare heeft gemaakt.
77 Men dient evenwel in acht te nemen, dat het uit de vergelijking naar voren komende prijsverschil voor het jaar 1993 meer dan 10 % bedroeg. Volgens de vaststellingen van het Gerecht - die voor het Hof, oordelend in hogere voorziening, bindend zijn - waren de door de Poste aan Sécuripost betaalde prijzen bovendien voortdurend gedaald, doch lagen zij niettemin nog in 1993 ruim 10 % hoger dan de prijzen die vergelijkbare klanten moesten betalen. Dit betekent, dat de door klaagsters ingeroepen prijsverschillen in de voorgaande jaren nog groter waren. Ook de Commissie heeft deze prijsverschillen in de jaren 1987 tot en met 1992 niet betwist, aldus het Gerecht.(75) Gelet op deze omstandigheden kon de Commissie zich mijns inziens niet eenvoudigweg op de genoemde cijfers van het jaar 1993 baseren, teneinde tot de conclusie te komen, dat er geen sprake van een steunmaatregel was. In zoverre is er dus sprake van een (kennelijke) beoordelingsfout, zoals klaagsters ook in de procedure voor het Gerecht hadden aangevoerd. Aangezien de beslissing van het Gerecht op dit punt dus, ongeacht deze dwaling zijnerzijds, inhoudelijk juist blijkt te zijn - in plaats van een motiveringsgebrek is er sprake van een (kennelijke) beoordelingsfout - kan de hogere voorziening niet slagen.(76)
2. Procedurele aspecten
78 Naar de opvatting van het Gerecht dient de Commissie, wanneer zij beslist de in artikel 93, lid 2, van het Verdrag voorziene procedure niet in te leiden, zonder de indiener van de klacht tevoren in staat te stellen zich uit te spreken over de in het kader van het onderzoek ingewonnen gegevens, "ambtshalve de grieven te onderzoeken die de indiener van de klacht zeker zou hebben aangevoerd, indien hij van deze gegevens kennis had kunnen nemen".(77)
79 De Nederlandse regering heeft gewezen op de moeilijkheden die een dergelijke zienswijze met zich mee zou brengen. Het zou inderdaad uitermate moeilijk voor de Commissie zijn om de haar door het Gerecht opgedragen taak te vervullen. Dit geldt in het bijzonder voor de gevallen waarin de Commissie slechts over een korte termijn beschikt om het voorafgaand onderzoek krachtens artikel 93, lid 3, te verrichten.(78)
80 Mijns inziens behoeft in casu echter niet nader op deze vraag te worden ingegaan. Zoals de Franse regering namelijk volkomen terecht heeft uiteengezet, ziet deze vraag op de omvang van de verplichtingen die artikel 93 en de daarin voorziene procedure aan de Commissie opleggen. Onder de dekmantel van het onderzoek van artikel 190 heeft het Gerecht de naleving van een nieuwe, door hemzelf in het leven geroepen procedureregel onderzocht. Uit de motiveringsplicht van artikel 190 kan stellig niet de verplichting worden afgeleid om op niet aangevoerde argumenten te reageren. Mitsdien zijn de overeenkomstige grieven van partijen in hogere voorziening gegrond.
81
Het Gerecht heeft bovendien de stelling geponeerd, dat de motiveringsplicht van artikel 190 de Commissie er in bepaalde omstandigheden toe kan verplichten, de indiener van een klacht reeds in het kader van artikel 93, lid 3, in staat te stellen zijn opmerkingen kenbaar te maken en een contradictoir debat(79) te openen.
82 Het valt niet eenduidig vast te stellen, welke rangorde aan deze overweging moet worden toegekend in het kader van de door het Gerecht gegeven motivering. De overeenkomstige alinea in het arrest wordt met de formulering "bovendien" ingeleid, waaruit zou kunnen worden geconcludeerd, dat het veeleer om een bijkomstige overweging gaat. Indien hier daadwerkelijk sprake was van een bijkomstige overweging, zouden de hiertegen geuite grieven uiteraard niet tot vernietiging van het arrest kunnen leiden en zouden deze dus niet relevant zijn.(80) Aangezien de conclusie van het Gerecht in rechtsoverweging 80 van het arrest echter nagenoeg direct op deze alinea volgt en naar alle voorgaande overwegingen verwijst, moet men er wel van uitgaan, dat de genoemde motivering van het Gerecht geen louter bijkomstige overweging is.
83 Ten gronde is echter ook hier duidelijk, dat het Gerecht zich in zoverre niet op artikel 190 kan baseren, doch veel verder gaat dan door deze bepaling wordt verlangd. Het Gerecht geeft dit in feite zelf toe, waar het overweegt, dat de door hem in het leven geroepen verplichting "in dergelijke omstandigheden (...) het noodzakelijke verlengstuk [vormt] van de op de Commissie rustende verplichting om te zorgen voor een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek van het dossier, door alle noodzakelijke adviezen in te winnen".(81) Onderzocht wordt dus niet, of de Commissie haar beschikking volgens de regels heeft gemotiveerd, doch of zij haar procedurele verplichtingen is nagekomen.
84 Daar het Gerecht zijn beslissing (ook) op dit punt uitsluitend op schending van artikel 190 heeft gebaseerd, zou het op zich niet noodzakelijk zijn om te onderzoeken, of de door het Gerecht op deze plaats verdedigde stelling niet op andere gronden correct kan worden geacht. Ik ben echter van oordeel, dat een dergelijk onderzoek hier wenselijk is. Enerzijds hebben alle partijen in hogere voorziening uitvoerige overwegingen aan dit vraagstuk gewijd. Anderzijds moet in aanmerking worden genomen, dat het Gerecht zelf blijkbaar met zijn uitgesproken standpunt een discussie heeft willen uitlokken en de rechtspraak een nieuwe koers heeft willen doen inslaan.
85 Het is gerechtvaardigd om van een nieuwe koers te spreken, omdat volgens de huidige rechtspraak een verplichting tot het horen van de belanghebbenden bij een steunmaatregel slechts in het kader van de procedure ex artikel 93, lid 2, bestaat. Ter illustratie van deze rechtspraak hoeven slechts de overeenkomstige overwegingen van het Hof in het arrest Matra worden aangehaald:
"Gelijk het Hof reeds heeft geoordeeld (...) moet onderscheid worden gemaakt tussen, enerzijds, de bij artikel 93, lid 3, van het Verdrag ingestelde preliminaire fase van onderzoek van de steun, die enkel tot doel heeft de Commissie de gelegenheid te geven zich een eerste mening te vormen over de gehele of gedeeltelijke verenigbaarheid van de betrokken steun en, anderzijds, de onderzoeksfase van artikel 93, lid 2, van het Verdrag. Slechts in het kader van deze onderzoeksfase, die bedoeld is om de Commissie volledig te informeren over alle gegevens van de zaak, is de Commissie volgens het Verdrag verplicht, de belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen te maken."(82)
"Het Verdrag legt een dergelijke verplichting daarentegen niet op in de gevallen waarin de Commissie zich er wettelijk toe mag beperken de verenigbaarheid van de steun in het kader van de bij artikel 93, lid 3, van het Verdrag ingevoerde preliminaire fase vast te stellen."(83)
Ook het Gerecht zelf heeft deze rechtspraak nogmaals bevestigd in een meer recente uitspraak.(84)
86 Zoals alle partijen in hogere voorziening terecht aanvoeren, heeft het Gerecht in zijn arrest onvoldoende rekening gehouden met dit fundamentele onderscheid tussen de beide onderzoeksfasen.(85) Stellig verbiedt het Verdrag de Commissie niet om een belanghebbende reeds in het kader van de procedure van het voorafgaand onderzoek krachtens artikel 93, lid 3, te horen en hem bijvoorbeeld - met inachtneming van de wettige eisen van de vertrouwelijkheid - in kennis te stellen van het standpunt van de betrokken lidstaat, zoals de Commissie volgens de constateringen van het Gerecht reeds in enkele gevallen heeft gedaan.(86) Het kan aan de objectieve beoordelingsvrijheid van de Commissie worden overgelaten om te beslissen al dan geen gebruik van deze mogelijkheid te maken. Een verplichting tot het horen van belanghebbenden bestaat echter slechts in de procedure van artikel 93, lid 2.
87 Dit onderscheid tussen de beide procedurefasen is ook terecht. De procedure van het voorafgaand onderzoek moet de Commissie in de gelegenheid stellen zich op korte termijn een (voorlopige) mening te vormen over de vraag, of een steunmaatregelsteun al dan niet verenigbaar is met het Verdrag. Indien de Commissie ertoe zou worden verplicht, de belanghebbenden in deze context te horen of zelfs een contradictoir debat met hen te voeren, zou deze doelstelling teniet worden gedaan. De doelmatigheid van de procedure van het voorafgaand onderzoek, in het bijzonder de uitvoering daarvan binnen een korte termijn, zou dan in het gedrang komen.
88 Aan het arrest van het Gerecht ligt blijkbaar de bedoeling ten grondslag, de belangen van de indieners van een klacht en overige belanghebbenden (in de zin van artikel 93, lid 2) te beschermen, door de Commissie ertoe te verplichten hen "in bepaalde omstandigheden" reeds in het kader van de procedure van het voorafgaand onderzoek te horen. Het Gerecht vestigt er in deze context ook volkomen terecht de aandacht op, dat de indieners van een klacht in een dergelijke situatie geregeld op grote moeilijkheden stuiten bij het vergaren van de nodige bewijselementen tot staving van hun klacht. De bedoeling van het Gerecht om deze personen te beschermen, is dan ook volkomen legitiem. Niettemin ben ik van oordeel, dat de door het Gerecht ingevoerde nieuwe verplichting van de Commissie niet noodzakelijk is om dit doel te bereiken.
89 De recente rechtspraak van het Hof voorziet namelijk reeds in een instrument, aan de hand waarvan de belangen van belanghebbenden op een minstens zo eenvoudige en doeltreffende wijze kunnen worden beschermd. Het Hof overwoog te dien aanzien in zijn arrest Cook/Commissie het volgende:
"Zoals het Hof in zijn arrest Duitsland/Commissie (reeds aangehaald, punt 13) heeft gepreciseerd, is de procedure van artikel 93, lid 2, volstrekt noodzakelijk wanneer de Commissie op ernstige problemen stuit bij de beoordeling van de vraag of een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. In geval van een positieve beslissing over de steunmaatregel mag de Commissie zich slechts tot het in artikel 93, lid 3, bedoelde vooronderzoek beperken indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen, dat die maatregel verenigbaar is met het Verdrag. Brengt het eerste onderzoek de Commissie echter tot een tegengestelde conclusie of heeft zij niet alle problemen weten op te lossen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt voordoen, dan is zij verplicht alle nodige adviezen in te winnen en hiertoe de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden."(87)
De Commissie behoort daarbij "op grond van de feitelijke en juridische gegevens van de zaak en onder toezicht van het Hof te beslissen, of de problemen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel voordoen, de inleiding van die procedure rechtvaardigen".(88)
90 Acht men de Commissie in een dergelijke situatie dus verplicht om de procedure van artikel 93, lid 2, te voeren, die het horen van de belanghebbenden voorschrijft, dan wordt met de belangen van deze kring van personen voldoende rekening gehouden. Indien de Commissie na het voorafgaand onderzoek nog twijfelt aan de verenigbaarheid van een maatregel met het Verdrag, moet zij de procedure van artikel 93, lid 2, inleiden. Is zij daarentegen tot de overtuiging gekomen, dat de maatregel verenigbaar is met het Verdrag, dan kan zij besluiten deze procedure niet in te leiden. In het laatste geval moet zij uiteraard haar redenen uiteenzetten, teneinde de betrokkenen in staat te stellen deze beslissing in voorkomend geval voor de communautaire rechterlijke instanties aan te vechten.
91 Door deze benaderingswijze worden ook enkele discordanties betreffende het stelsel van de procedure, waartoe de opvatting van het Gerecht onvermijdelijk zou leiden, vermeden. De Franse regering heeft er terecht op gewezen, dat het voor het horen in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, voldoende wordt geacht, dat de Commissie de belanghebbenden door middel van een bekendmaking in het Publicatieblad aanmaant hun opmerkingen te maken, terwijl het Gerecht hier eist, dat de Commissie in het kader van de procedure van het voorafgaand onderzoek de indiener van de klacht persoonlijk van de antwoorden van de betrokken lidstaat in kennis stelt. Van nog groter belang is de door de Commissie aangevoerde omstandigheid, dat het onduidelijk is, waaruit naar de mening van het Gerecht het onderscheid bestaat tussen omstandigheden die de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, rechtvaardigen en omstandigheden die de Commissie ertoe verplichten een contradictoir debat met de indiener van de klacht in het kader van artikel 93, lid 3, te openen.
92 Voor wat de onderhavige procedure betreft, moet erop worden gewezen, dat klaagsters in hun eerste middel hebben aangevoerd, dat de Commissie er ten onrechte van heeft afgezien om de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden.(89) Gelet op de door het Gerecht geschetste omstandigheden van dit geval lijkt het mij ook amper aan twijfel onderhevig, dat dit middel gegrond was. Uit de verklaringen die de Commissie in de loop van de procedure heeft afgelegd, bleek duidelijk, dat zij bij haar onderzoek op "ernstige problemen" was gestuit. Bijgevolg mocht zij de fase van het voorafgaand onderzoek niet zo lang rekken totdat deze problemen volgens haar waren opgelost, doch moest zij de procedure van artikel 93, lid 2, inleiden. Ook wanneer men rekening houdt met het feit dat klaagsters hun oorspronkelijke klacht naderhand hebben aangevuld en dat de Commissie op 5 februari 1992 een eerste, kort daarna weer ingetrokken, beschikking heeft gegeven, kan de door haar benodigde tijdsduur niet meer passend worden geacht voor een procedure van voorafgaand onderzoek. Het zou mijns inziens dan ook overtuigender zijn geweest, indien het Gerecht de nietigverklaring van de beschikking van de Commissie op dit middel had gegrond, in plaats van klaagsters op grond van artikel 190 een nieuw procedureel recht toe te kennen.(90)
V - Overige aspecten
93 De Nederlandse regering heeft in haar opmerkingen betoogd, dat het Gerecht zelf heeft verzuimd om zijn arrest toereikend te motiveren, zodat het arrest op deze grond voor vernietiging in aanmerking komt. De Nederlandse regering verwijst in dit verband enerzijds naar de ontvankelijkheidsvraag van het beroep en anderzijds naar de overweging van het Gerecht, dat de omstandigheden van de onderhavige zaak "de op de Commissie rustende motiveringsverplichting versterken". Aangezien ik mijn standpunt dienaangaande reeds in de betrokken context(91) heb bepaald, hoef ik deze grief niet meer afzonderlijk te bespreken.
VI - Resumé
94 Resumerend kan dus worden vastgesteld, dat de meeste grieven die tegen de motivering van de nietigverklaring van de beschikking van de Commissie door het Gerecht zijn gericht, moeten slagen, voor zover daarmee wordt betoogd, dat de overeenkomstige overwegingen van het Gerecht geen steun vinden in artikel 190 van het Verdrag. Vaststaat derhalve, dat het bestreden arrest gebrekkig is wegens dwaling ten aanzien van het recht. Niettemin heeft het Gerecht mijns inziens terecht een gebrek aan motivering vastgesteld met betrekking tot de detachering van administratief personeel bij Sécuripost.(92) Ten aanzien van de door Sécuripost jegens de Poste toegepaste prijzen kan weliswaar geen gebrek aan motivering, doch wel een (kennelijke) beoordelingsfout in de beschikking van de Commissie worden vastgesteld.(93) Daar deze beide aspecten volstaan ten bewijze van de gebrekkigheid van de beschikking van de Commissie en zij het arrest van het Gerecht houdende nietigverklaring van deze beschikking kunnen rechtvaardigen, moet de hogere voorziening - ook al zijn vele van de daarin voorgedragen middelen gegrond - uiteindelijk falen.
95 De beslissing omtrent de kosten vloeit voort uit artikel 122, eerste alinea, juncto artikel 69 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Aangezien de hogere voorziening van de Commissie faalt, doch verzoeksters in eerste aanleg geen partij zijn bij de procedure in hogere voorziening en dus niet in de kosten kunnen worden veroordeeld, vindt artikel 69, lid 2, geen toepassing. Mijns inziens moet de Commissie bij een dergelijke - zonder meer ongebruikelijke - gang van zaken overeenkomstig de in artikel 69, lid 5, derde alinea, tot uitdrukking komende rechtsgedachte haar eigen kosten dragen. De in het geding tussengekomen lidstaten dragen overeenkomstig artikel 69, lid 4, hun eigen kosten.
C - Conclusie
96 Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de hogere voorziening te verwerpen en te verstaan dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
(1) - Chambre syndicale nationale des entreprises de transport de fonds (Sytraval) en Brink's France SARL/Commissie (Jurispr. blz. II-2651).
(2) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 1-7.
(3) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 9-12.
(4) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 13. Het Gerecht zag hierin een "beschikking, houdende afwijzing van het verzoek van verzoeksters" (t.a.p).
(5) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 14-21.
(6) - Bovendien wees de Commissie erop, dat het onderzoek van de klacht, gebaseerd op een schending van artikel 90 juncto artikel 86 van het Verdrag, zou worden voortgezet.
(7) - Ook in deze brief maakte de Commissie voorts duidelijk, dat deze beschikking de klacht, gebaseerd op een schending van artikel 90 juncto artikel 86 van het Verdrag, onverlet liet.
(8) - Vordering zoals weergegeven in het bestreden arrest, punt 28 (aangehaald in voetnoot 1).
(9) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 31. De tussen haakjes genoemde letters zijn door mij toegevoegd omwille van de overzichtelijkheid van de tekst.
(10) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 32.
(11) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 22. Dit stemt nagenoeg letterlijk overeen met de onder punt 1 van het dictum van het arrest gehanteerde formulering.
(12) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 54.
(13) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 55-60.
(14) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 62 en 63.
(15) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 64-66.
(16) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 67-69.
(17) - Deze overwegingen wekken enige verbazing, aangezien dit onderdeel van de beschikking van de Commissie, volgens de weergave van het Gerecht van het verzoekschrift (punt 31 van het arrest; zie punt 17 hierboven), niet was betwist.
(18) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 70-72.
(19) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 73-75.
(20) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 77.
(21) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 78.
(22) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 80.
(23) - Reeds in dit stadium moet erop worden gewezen, dat dit verzoek om veroordeling in de kosten niet verenigbaar is met het verzoek ten gronde. Volgens artikel 122 van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof in hogere voorziening namelijk uitsluitend ten aanzien van de proceskosten, wanneer de hogere voorziening ongegrond is of wanneer, bij gegrondheid ervan, het Hof de zaak zelf afdoet.
(24) - Arrest van 11 juli 1996, SFEI (Jurispr. blz. I-3547).
(25) - Arrest van 19 mei 1993, Cook/Commissie (C-198/91, Jurispr. blz. I-2487, punt 29); zie ook arrest van 20 maart 1984, Duitsland/Commissie (84/82, Jurispr. blz. 1451, punt 13).
(26) - Hetzelfde geldt wanneer een steunmaatregel weliswaar bij de Commissie is aangemeld, doch tijdens de fase van het vooronderzoek of - ingeval de Commissie een formele procedure inleidt - vóór de vaststelling van de definitieve beschikking ten uitvoer wordt gebracht.
(27) - Arrest van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C-354/90, Jurispr. blz. I-5505, punt 12).
(28) - Zie de uitspraak in het arrest SFEI e.a., aangehaald in voetnoot 24, punten 49-51.
(29) - Zie punt 19 hierboven.
(30) - Conclusie van 31 maart 1993 bij het arrest Cook/Commissie, aangehaald in voetnoot 25 (Jurispr. blz. I-2502, I-2509 e.v.).
(31) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 50.
(32) - Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag (PB 1962, blz. 204).
(33) - Zie, bijvoorbeeld, arrest van 18 maart 1997, Guérin/Commissie (C-282/95 P, Jurispr. blz. I-1503, punt 36).
(34) - Zie punt 32 hierboven.
(35) - Arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie (323/82, Jurispr. blz. 3809, punt 16).
(36) - Zie arrest van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie (C-313/90, Jurispr. blz. I-1125, punten 26 en 27); zie ook arrest Cook/Commissie, aangehaald in voetnoot 25, punt 23.
(37) - Arrest Cook/Commissie, aangehaald in voetnoot 25, punt 23, en arrest van 15 juni 1993, Matra/Commissie (C-225/91, Jurispr. blz. I-3203, punt 17).
(38) - Deze opvatting ligt ook ten grondslag aan het arrest van het Gerecht van 18 september 1995, Tiercé Ladbroke/Commissie (T-471/93, Jurispr. blz. II-2537).
(39) - Zo heeft het zich uitdrukkelijk in deze zin uitgelaten in het arrest CIRFS e.a./Commissie, aangehaald in voetnoot 36, punt 26.
(40) - Zie, bijvoorbeeld, arrest Cook/Commissie, aangehaald in voetnoot 25, punt 15.
(41) - Arrest van 15 december 1988, Irish Cement/Commissie (166/86 en 220/86, Jurispr. blz. 6473, punt 11).
(42) - Aangehaald in voetnoot 41, punt 9.
(43) - Arresten Cook/Commissie, aangehaald in voetnoot 25, punten 8 en 13, en Matra/Commissie, aangehaald in voetnoot 37, punten 5 en 6.
(44) - Aangehaald in voetnoot 41, punt 16.
(45) - Aangehaald in voetnoot 36, punten 26 en 28. Het beroep werd echter ontvankelijk geacht, aangezien ten minste een van de indieners van de klacht rechtstreeks en individueel door de aldus opgevatte beschikking werd geraakt (t.p.a., punten 29 e.v.).
(46) - Aangehaald in voetnoot 30, Jurispr. blz. I-2510.
(47) - Dit heb ik zelf in mijn conclusie van 17 september 1992 in de zaak CIRFS e.a./Commissie (aangehaald in voetnoot 36) (Jurispr. blz. I-1148, I-1160) nog als de belangrijkste factor beschouwd.
(48) - Zie ten aanzien van de inhoud van deze brief, punt 14 hierboven.
(49) - Hiermee wordt ook het gevaar voorkomen, dat elke klager (dus ook klagers die op generlei wijze door een steunmaatregel worden geraakt) een overeenkomstige beschikking van de Commissie kan aanvechten. Overigens zou men ook kunnen overwegen de verplichting van de Commissie om op klachten te reageren in dier voege te beperken, dat deze verplichting alleen jegens klagers geldt die tot de "belanghebbenden" in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag behoren.
(50) - Zie hierboven punt 26. Ik roep hier in herinnering, dat het Gerecht op de bedoelde plaats in zijn arrest bij de beoordeling van de grief van klaagsters dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt, ambtshalve de vraag inzake schending van artikel 190 heeft opgeworpen en het desbetreffende onderdeel van de beschikking om deze reden ongeldig heeft verklaard.
(51) - Arrest van 15 april 1997, The Irish Farmer Association e.a. (C-22/94, Jurispr. blz. I-1809, punt 39).
(52) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 52.
(53) - Zie het minder recente arrest van 13 maart 1985, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie (296/82 en 318/82, Jurispr. blz. 809, punt 19) (waarin het Hof verklaarde, dat naast het belang van de adressaat van een rechtshandeling ook "het mogelijk belang dat andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt (...) bij een verklaring kunnen hebben", in aanmerking moet worden genomen).
(54) - Zie punt 42 hierboven.
(55) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 53.
(56) - Zie punt 20 hierboven.
(57) - Aangehaald in voetnoot 24, punt 61.
(58) - Het door de Franse regering aangehaalde arrest Tiercé Ladbroke/Commissie van het Gerecht (aangehaald in voetnoot 38), waar uit punt 55 blijkt, dat voor beide beoordelingen dezelfde maatstaven zouden moeten worden aangelegd, overtuigt mij op dit punt dan ook niet.
(59) - Arrest van 24 oktober 1996 (C-329/93, C-62/95 en C-63/95, Jurispr. blz. I-5151).
(60) - Aangehaald in voetnoot 59, punten 31 en 32.
(61) - Dus bijvoorbeeld ook omstandigheden waarnaar zij nog een onderzoek zou moeten instellen.
(62) - Zie hierboven punt 32 aan het einde.
(63) - Dit is verduidelijkt in het arrest SFEI e.a., reeds aangehaald in voetnoot 24, punt 48.
(64) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 61 en 62.
(65) - De vraag kan onbeantwoord blijven, of het Gerecht in zijn arrest Tiercé Ladbroke/Commissie (aangehaald in voetnoot 38) op dit punt een minder strenge maatstaf geboden achtte (t.p.a., punten 31-34). Het blijkt namelijk niet, dat de Commissie ook in de beschikking die aan deze zaak ten grondslag lag, in het geheel niet op een grief heeft geantwoord.
(66) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 64-66.
(67) - Zie op dit punt ook de punten 78 e.v. hierboven.
(68) - Aangehaald in voetnoot 59, punten 28-37.
(69) - Zie punt 36 van het arrest (aangehaald in voetnoot 1) enerzijds en punt 42 anderzijds.
(70) - Aangehaald in voetnoot 1, punten 67 en 69.
(71) - Zie de punten 66-68 hierboven.
(72) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 72.
(73) - Dit zou kunnen worden verklaard uit de omstandigheid dat klaagsters in de loop van de procedure in eerste aanleg kenbaar hadden gemaakt, dat zij een beter inzicht in deze berekeningen hadden gekregen als gevolg van de door de Commissie in haar verweerschrift gegeven verklaringen, doch dat zij hun grieven (volgens welke sprake was van een kennelijke beoordelingsfout), in het bijzonder wat het door de Commissie gekozen jaar betrof (arrest aangehaald in voetnoot 1, punt 46), handhaafden.
(74) - Ook in het reeds herhaaldelijk geciteerde arrest Duitsland e.a./Commissie (aangehaald in voetnoot 59) schijnt de Commissie niet nader te hebben gemotiveerd waarom zij een bepaald tijdstip (het aangaan van een borgtocht door de deelstaat Bremen) maatgevend achtte voor de beoordeling van de steunmaatregel. Het Hof besliste evenwel, dat de Commissie dit tijdstip "kennelijk" had gekozen, omdat de bevoegde autoriteit op dat tijdstip "de elementen en omstandigheden definitief heeft beoordeeld die voor haar aanleiding waren zich borg te stellen. Op dat punt is de bestreden handeling voldoende gemotiveerd" (punt 30).
(75) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 74.
(76) - Zie, bijvoorbeeld, het arrest van 15 december 1994, Finsider/Commissie (C-320/92 P, Jurispr. blz. I-5697, punt 37).
(77) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 66. Zie ook punt 72 van het arrest, waarin naar punt 66 wordt verwezen.
(78) - Zie te dien aanzien punt 58 hierboven.
(79) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 78. In de Duitse versie van het arrest wordt de minder scherpe formulering "Anhörung" gebezigd.
(80) - Zie, bijvoorbeeld, het arrest van 22 april 1997, Geotronics/Commissie (C-395/95 P, Jurispr. blz. I-2271, punt 23).
(81) - Aangehaald in voetnoot 1, aan het eind van punt 78.
(82) - Aangehaald in voetnoot 37, punt 16.
(83) - Aangehaald in voetnoot 37, punt 53.
(84) - Zie het arrest van de Derde kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 22 oktober 1996, Foreningen af Jernskibs- og Maskinbyggerier i Danmark, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie (T-266/94, Jurispr. blz. II-1399, punt 257). Het in casu bestreden arrest werd door de Vierde kamer (uitgebreid) van het Gerecht gewezen.
(85) - Zie overigens ook P.J. Slot, De concurrentie waakt. Het aanvechten van steunmaatregelen, in: NJB 1996, 797 (800).
(86) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 79.
(87) - Aangehaald in voetnoot 25, punt 29 (zie, ten aanzien van het op deze plaats aangehaalde arrest Duitsland/Commissie, voetnoot 25 hierboven); zie, in dezelfde zin, het arrest van de Eerste kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 18 september 1995, SIDE/Commissie (T-49/93, Jurispr. blz. II-2501, punt 58).
(88) - Aangehaald in voetnoot 25, punt 30; zie, in diezelfde zin, arrest SIDE/Commissie, aangehaald in voetnoot 87, punt 59.
(89) - Zie punt 17 hierboven.
(90) - Zie in deze zin ook V. Sottili, Partecipazione ai procedimenti comunitari di controllo nel settore della concorrenza, in: Foro Amministrativo 1996, 2812 e.v. (2824).
(91) - Zie enerzijds de punten 36-51 (met name punt 51) en anderzijds de punten 90 en 92.
(92) - Zie de punten 60-63 hierboven.
(93) - Zie punt 77 hierboven.