61999CC0430_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. Dans la présente demande préjudicielle, le Nederlandse Raad van State (Pays-Bas) pose à la Cour des questions relatives à la réglementation néerlandaise des redevances afférentes à l'assistance à la navigation dans les eaux côtières et portuaires. Ces redevances ne sont prélevées que pour les navires de haute mer d'une longueur supérieure à 41 mètres à l'exclusion des navires de haute mer plus petits et des navires fluviaux. La juridiction de renvoi se demande si cette réglementation et l'obligation d'acquitter ces redevances sont compatibles avec les dispositions qui régissent la libre prestation des services et se demande si l'exonération des navires de haute mer de moindre taille et des navires fluviaux est susceptible de constituer une aide prohibée.
II - Le cadre juridique
A - Les règles communautaires
2. D'après l'article 61, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après modification, article 51, paragraphe 1, CE), la libre prestation des services, en matière de transports, est régie par les dispositions du titre relatif aux transports. D'après l'article 84, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après modification, article 80, paragraphe 1, CE), ces dispositions concernent la navigation fluviale et non la navigation maritime. Toutefois, l'article 84, paragraphe 2, du traité autorise le Conseil à arrêter des dispositions pour la navigation maritime.
3. Sur la base de cet article, le Conseil a pris le règlement (CEE) n° 4055/86, du 22 décembre 1986, portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers, dont l'article 1er se lit ainsi:
«1. La libre prestation des services de transport maritime entre États membres et entre États membres et pays tiers est applicable aux ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire des services.
2. Les dispositions du présent règlement s'appliquent également aux ressortissants des États membres établis hors de la Communauté et aux transports maritimes établis hors de la Communauté et contrôlés par des ressortissants d'un État membre, si leurs navires sont immatriculés dans cet État membre conformément à sa législation.
3. Les dispositions des articles 55 à 58 et celles de l'article 62 du traité sont applicables à la matière régie par le présent règlement.
4. Aux fins du présent règlement, sont considérés comme des services de transport maritime entre États membres et entre États membres et pays tiers, s'ils sont normalement assurés contre rémunération:
a) les transports intracommunautaires:
transport de voyageurs ou de marchandises par mer entre un port d'un État membre et un port ou une installation offshore d'un autre État membre;
b) le trafic avec des pays tiers:
transport de voyageurs ou de marchandises par mer entre un port d'un État membre et un port ou une installation offshore d'un pays tiers.»
4. L'article 8 du même règlement dispose ce qui suit:
«Sans préjudice des dispositions du traité relatives au droit d'établissement, le prestataire d'un service de transport maritime peut, pour l'exécution de sa prestation, exercer, à titre temporaire, son activité dans l'État membre où la prestation est fournie, dans les mêmes conditions que celles que ce pays impose à ses propres ressortissants.»
B - La législation néerlandaise
5. En 1995, le service de pilotage a été privatisé aux Pays-Bas. Le système d'assistance à la navigation («verkeersbegeleidingssystem», ci-après le «VBS») reste de la compétence des pouvoirs publics. Les frais en résultant, qui étaient couverts auparavant par les tarifs de pilotage, le sont désormais pour l'essentiel par une redevance dite «VBS», prélevée à part. Cette redevance repose juridiquement sur la Scheepvaartverkeerswet (loi sur la navigation, ci-après la «SVW») et ses dispositions d'application.
6. L'article 1er, paragraphe 1, sous i), de la SVW définit l'assistance à la navigation comme la réalisation et le maintien, d'une manière systématique et interactive, d'une navigation sûre et fluide grâce à des moyens en personnel et en infrastructure.
7. L'article 15c, paragraphe 1, de la SVW fait obligation aux personnes qui (sur la base d'une mesure d'application ultérieure) sont visées à l'article 4, paragraphe 3, de la même loi, d'acquitter la redevance VBS.
8. D'après l'article 15d, paragraphe 1, de la SVW, la redevance VBS est destinée à compenser les frais d'assistance à la navigation, qui sont à la charge de l'État, pour autant que cette assistance constitue une prestation de services individuels.
9. L'article 15d, paragraphe 2, dispose que la redevance VBS est due à l'État et qu'une réglementation déterminera les chenaux auxquels la redevance s'applique, les critères d'application de cette redevance, ainsi que les dérogations.
10. L'article 15d, paragraphe 3, prévoit que la redevance VBS est fixée par arrêté ministériel.
11. Les dispositions de l'article 15d, paragraphe 2, de la SVW ont été mises en oeuvre par le Besluit verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer (décret relatif à la redevance pour l'assistance à la navigation dans le secteur de la navigation maritime) du 4 novembre 1994 (ci-après le «BVS»). En vertu de l'article 2, paragraphe 1, du BVS, la redevance, fixée par arrêté ministériel, est due pour la navigation d'un navire de haute mer dans les zones d'assistance à la navigation suivantes:
- Ems;
- Den Helder;
- Noordzeekanaal;
- Nieuwe Waterweg et
- Westerschelde.
12. En vertu de l'article 4, paragraphe 1, du BVS, la base d'imposition et le montant de la redevance sont fixés en fonction de la longueur du navire de haute mer, arrondie à des mètres entiers, seuls les mètres entiers étant pris en considération.
13. En vertu de l'article 5, paragraphe 1, du BVS, la redevance n'est pas due pour les navires appartenant aux catégories suivantes:
- navires de haute mer d'une longueur ne dépassant pas 41 mètres;
- navires de guerre néerlandais;
- autres navires appartenant à l'État ou gérés par lui;
- navires de guerre autres que néerlandais, pour autant que cela a été convenu avec l'État du pavillon des navires concernés;
- navires en provenance d'un port, d'un lieu d'ancrage ou d'un lieu de mouillage dans une zone soumise à la redevance qui sortent du chenal pour naviguer en mer et reviennent ensuite au point de départ par le même chenal («zeezwaaiers»);
- navires qui entrent dans un port, un lieu d'ancrage ou un lieu de mouillage aux Pays-Bas sans exercer à ce titre une activité économique.
14. L'article 15d, paragraphe 3, de la SVW a été mis en oeuvre par la Regeling verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer (règlement relatif à la redevance pour l'assistance à la navigation dans le secteur de la navigation maritime), du 14 septembre 1995. Celle-ci prévoit une redevance de 250 NLG pour les navires ayant une longueur se situant entre 41 et 100 mètres. Chaque mètre supplémentaire entraîne un supplément de redevance de 17 NLG, avec un maximum de 2 800 NLG pour les navires d'une longueur égale ou supérieure à 250 mètres.
III - Faits et procédure
15. Les demanderesses dans les deux procédures au principal similaires, Sea-Land Service Inc. (affaire C-430/99) et Nedlloyd Lijnen BV (affaire C-431/99) (ci-après «Sea-Land» et «Nedlloyd» ou les «demanderesses») arment des navires de haute mer. Sea-Land a été fondée à Wilmington, Delaware, États-Unis, et a son établissement principal, d'après les renseignements portés dans la décision sur réclamation du Belastingdienst Douane du district de Rotterdam, du 15 mars 1996, à Charlotte, Caroline du Nord, États-Unis. Sea-Land dispose en outre de bureaux à Maasvlakte (Rotterdam), Pays-Bas. Nedlloyd est une société de droit néerlandais dont le siège est à Rotterdam.
16. Les navires des demanderesses sont soumis à l'assistance à la navigation lorsqu'ils pénètrent dans les eaux côtières néerlandaises. Grâce à l'assistance à la navigation, des informations peuvent être données sans délai aux navires circulant dans les zones dans lesquelles le trafic est très dense et/ou dans lesquelles il y a de nombreux transports de cargaisons dangereuses et/ou dans lesquelles la navigation est difficile, surtout en vue d'y promouvoir la sécurité de la navigation. En outre, en écoutant et en surveillant les communications entre tous les navires concernés, il est possible de contrôler à partir de la côte le bon déroulement de la navigation et d'intervenir rapidement dans les situations dangereuses. Les navires assujettis qui pénètrent dans les eaux concernées sont tenus de se faire connaître et d'annoncer l'exécution de certaines manoeuvres.
17. L'inspecteur du Belastingdienst Douane, district de Rotterdam (ci-après le «défendeur»), a exigé des deux entreprises la redevance VBS fin 1995 et début 1996. Les demanderesses ont formé sans succès une réclamation contre cette prétention, puis introduit un recours devant l'Arrondissementsrechtbank Rotterdam.
18. L'Arrondissementsrechtbank a donné raison aux demanderesses et annulé les décisions litigieuses au motif que la redevance perçue au titre de l'article 15d, paragraphe 1, de la SVW ne visait pas uniquement à couvrir le coût d'une prestation de services individuels. Il s'agissait plutôt d'un mode de financement du VBS en général. De plus, il n'était pas prouvé que le montant de la redevance fût en rapport avec le coût effectif. Le défendeur a interjeté appel des deux décisions.
IV - La procédure préjudicielle
19. La juridiction de renvoi, saisie en appel, écarte les conclusions de première instance. Selon elle, la redevance correspond largement au coût des prestations de services individuelles aux navires de haute mer. D'après les motifs de la loi sur la navigation, 90 % des coûts d'assistance sont imputables à la navigation maritime, 10 % à la navigation fluviale. Lors de la fixation de la redevance, il n'a pas été tenu compte des coûts afférents à certaines prestations de services générales, de sorte que les recettes de redevance attendues pour 1995 représentaient approximativement 72 % du coût total de l'assistance à la navigation. Même en partant d'autres estimations selon lesquelles la part des services à la navigation maritime serait de 60 % et celle des services à la navigation fluviale de 40 %, la redevance exigée de la première ne serait pas, d'après la juridiction de renvoi, disproportionnée par rapport à sa part d'utilisation des services. En effet, d'après des constatations non encore définitives, les recettes provenant de la redevance VBS ne seraient en réalité que de l'ordre de 62 % du coût de l'assistance à la navigation. La juridiction de renvoi considère en outre que la longueur des navires constitue un critère adéquat et facilement vérifiable de détermination de la redevance.
20. De l'avis de la juridiction de renvoi, la réglementation afférente à la redevance ne constitue pas une entrave à la libre circulation des marchandises (interdiction des droits de douane et taxes équivalentes). D'une part, la redevance n'est pas prélevée à l'occasion du franchissement d'une frontière. D'autre part, il n'existe pas de lien direct entre l'importation et l'exportation de marchandises et la redevance VBS.
21. La juridiction de renvoi a néanmoins des doutes quant à la compatibilité du prélèvement de la redevance VBS avec la libre prestation de services consacrée par l'article 59 du traité CE (devenu, après modification, article 49 CE). En vertu du règlement n° 4055/86, ce principe vaut aussi pour la navigation maritime.
22. De l'avis de la juridiction de renvoi, la réglementation n'enfreint pas l'interdiction de discrimination à raison de la nationalité. La redevance concerne également tous les navires, indépendamment de leur pavillon. L'exonération de la navigation fluviale et des navires de moindre taille ne constitue pas non plus une discrimination indirecte. Certes, la proportion des navires néerlandais est plus élevée parmi les navires fluviaux que parmi les navires de haute mer et, partant, l'exonération favorise plus fortement les armements nationaux. Elle est toutefois objectivement justifiée par une utilisation bien moindre de l'assistance à la navigation dans les eaux fluviales.
23. Se référant à l'arrêt Corsica Ferries III, le Nederlandse Raad van State estime néanmoins possible qu'il y ait infraction à l'interdiction de toutes entraves - même non discriminatoires - à la libre prestation des services. Cette restriction pourrait résider dans l'obligation tant de collaborer au régime VBS que de payer la redevance.
24. La juridiction de renvoi voit néanmoins des possibilités de légitimer ces entraves éventuelles. L'article 56 du traité CE (devenu, après modification, article 46 CE) est susceptible d'autoriser ces mesures. La Cour de justice a toutefois soumis la légalité de dérogations au principe de la libre prestation des services à tout un ensemble de conditions . On ne voit pas bien, d'après la juridiction de renvoi, dans quelle mesure le prélèvement de redevances contribue à réaliser l'objectif, qui est de garantir la sécurité de la navigation. Elle émet aussi des doutes quant à la proportionnalité d'une obligation qui ne vise que les navires de haute mer.
25. Enfin, la juridiction de renvoi se demande s'il y a lieu de transposer à la libre prestation des services les principes développés par la Cour dans son arrêt Keck et Mithouard .
26. Dans ce contexte, le Nederlandse Raad van State pose les questions suivantes:
«1) a) Un régime tel que le régime VBS, en ce qu'il prévoit la participation obligatoire à l'assistance à la navigation, est-il constitutif d'une entrave à la libre prestation des services telle que visée dans les dispositions combinées du règlement (CEE) n° 4055/86 et de l'article 59 du traité CE (devenu article 49 CE)?
b) En cas de réponse négative à la question précédente, cette réponse doit-elle être différente si une rétribution est perçue pour le service fourni à ceux qui participent au régime?
c) La réponse à la question 1.b) doit-elle être différente si cette rétribution est perçue à charge des navigateurs qui participent obligatoirement au régime, mais pas à charge des autres usagers, tels que la navigation fluviale ou les navires de haute mer d'une longueur inférieure à 41 mètres?
2) a) Si un régime tel que le VBS et l'obligation concomitante d'acquitter une redevance sont constitutifs d'une entrave à la libre prestation des services, cette entrave relève-t-elle des dérogations prévues par l'article 56 du traité CE (devenu article 46 CE) pour les dispositions justifiées par des raisons de sécurité publique?
b) Aux fins de la réponse à la question sous a), importe-t-il de savoir si la redevance dépasse le coût effectif du service spécifique fourni à un navire déterminé?
3) Si un régime tel que le VBS et l'obligation concomitante d'acquitter une redevance sont constitutifs d'une entrave à la libre prestation des services et si cette entrave n'est pas justifiée en vertu de l'article 56 du traité CE (devenu article 46 CE), peut-elle être justifiée soit parce qu'elle ne concerne qu'une modalité de vente, non discriminatoire, au sens de l'arrêt Keck et Mithouard, soit parce qu'elle remplit les conditions que la Cour a développées dans d'autres arrêts, en particulier dans l'arrêt Gebhard?»
27. La juridiction de renvoi se demande en outre si l'exonération des navires fluviaux constitue une aide prohibée par l'article 92 du traité CE (devenu, après modification, article 87 CE). Dans l'arrêt Italie/Commission, la Cour a dit clairement que l'exonération de certaines charges financières même pour toute une branche de l'industrie pouvait être constitutive d'une aide en faveur des entreprises bénéficiaires. Certes, la juridiction de renvoi juge l'exonération de la redevance VBS justifiée par la nature et l'architecture interne du système. Il est en outre douteux qu'elle fausse la concurrence ou affecte les échanges entre États membres. Il pourrait s'agir éventuellement d'une aide licite de minimis.
28. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi pose les questions suivantes:
«4) a) Un régime d'un État membre tel que le régime VBS doit-il être considéré comme une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE (devenu article 87, paragraphe 1, CE) dans la mesure où il exonère certaines catégories de participants à ce régime, en particulier la navigation fluviale, de l'obligation d'acquitter la redevance?
b) En cas de réponse affirmative à la question précédente, cette aide tombe-t-elle sous le coup de l'interdiction édictée par cette disposition?
c) S'il faut également répondre par l'affirmative à la question 4.b), la qualification d'aide interdite en vertu du droit communautaire a-t-elle également, sur la base du droit communautaire, une incidence sur la rétribution que les participants, à l'exception des participants exonérés, sont tenus d'acquitter?»
V - Les thèses des parties
1) Les demanderesses
a) La structure de la réglementation afférente au VBS
29. À la différence de la juridiction de renvoi, les demanderesses sont d'avis que l'assistance à la navigation est un système qui sert l'intérêt général et non une prestation de services concernant individuellement un navire. Les coûts devraient donc en être couverts par le budget de l'État. Il n'existe aucun lien concret entre une prestation concrète et le montant de la redevance VBS.
30. Les demanderesses soutiennent que, en vertu de conventions internationales conclues entre le royaume des Pays-Bas et le royaume de Belgique, le total des frais de pilotage et de la redevance VBS sur l'Escaut ne doit pas excéder les frais de pilotage aux embouchures de la Meuse. C'est seulement en fixant le montant de la redevance que l'État peut imposer une charge équivalente, étant donné que les tarifs de pilotage sont déterminés pour l'essentiel par des négociations entre les associations de pilotes, les administrations portuaires et les armements. Le montant de la redevance VBS ne dépend donc pas des coûts mais est l'expression d'une politique économique.
31. D'après les demanderesses, la plus grosse partie des coûts, et de loin, est due à l'assistance à la navigation à l'embouchure du Rhin (zone VBS Waterweg). L'État a transféré cette mission à l'entreprise portuaire communale de Rotterdam (Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam), à laquelle l'État verse à ce titre une contribution qui est toutefois sans aucun rapport avec les coûts. Dans la zone Waterweg, les coûts de l'assistance à la navigation sont déjà couverts pour partie par la taxe portuaire de Rotterdam, ce qui revient à imposer une double charge aux navires de haute mer. D'après les demanderesses, les recettes de la redevance dans cette zone VBS financent le coût de l'assistance à la navigation dans d'autres zones, moins fréquentées.
32. D'après les demanderesses, la structure de la redevance est contraire à la jurisprudence de la Cour, selon laquelle une redevance doit être proportionnée au service rendu . Dans le cas de la redevance pour l'utilisation de l'autoroute du Brenner, l'avocat général a souligné que, aux fins du calcul de la redevance, il ne fallait tenir compte que des coûts imputables concrètement au tronçon utilisé et non pas des coûts de l'ensemble du réseau autoroutier . Une redevance doit être la contrepartie d'un avantage personnel pour l'assujetti .
b) La libre prestation des services
33. De l'avis des demanderesses, l'obligation de collaborer à l'assistance à la navigation ne constitue pas en soi une restriction à la libre prestation des services.
34. Le prélèvement de la redevance VBS viole en revanche, selon elles, les dispositions relatives à la libre prestation des services. Bien que 82 % des activités d'assistance à la navigation concernent les navires fluviaux, la navigation fluviale est exonérée de cette redevance. D'après des estimations, la part des navires néerlandais dans la navigation fluviale s'élève à 75 %. En revanche, seuls 13,6 % des navires entrant dans le port de Rotterdam battent pavillon néerlandais contre quelque 40 % qui arborent celui d'autres États membres. L'exonération de la navigation fluviale constitue donc une discrimination déguisée à raison de la nationalité.
35. Il n'est pas non plus possible selon les demanderesses de trouver une justification à la violation des dispositions relatives à la libre prestation de services. Un financement au moyen de redevances n'est licite que si celles-ci sont en rapport avec la prestation et que les coûts sont répartis sur les usagers de façon non discriminatoire.
36. La discrimination ne permet pas d'appliquer la jurisprudence Keck et Mithouard. Du reste, on ne voit pas le rapport entre la perception d'une redevance et une modalité de vente.
37. D'après les demanderesses, des motifs impératifs d'intérêt général ne sauraient justifier cette réglementation. La redevance VBS n'est pas appropriée au but recherché. Elle n'est pas non plus indispensable, puisqu'elle n'est pas en rapport avec les coûts. De plus, la longueur du navire n'est pas un critère idoine de détermination de la redevance.
c) L'interdiction des aides d'État
38. Les demanderesses considèrent que l'exemption de la navigation fluviale représente une aide d'État qui est de nature à fausser la concurrence et à affecter les échanges entre les États membres. Il existe une concurrence très importante entre les ports maritimes d'Anvers et de Rotterdam . Les prestations des entreprises de transport consistent souvent à effectuer des livraisons de porte à porte entre l'expéditeur et le destinataire. D'après les demanderesses, le coût du transport ultérieur sur les eaux internes revêt une importance considérable pour la décision d'utiliser l'un ou l'autre de ces ports maritimes. Des avantages de coûts pour la navigation fluviale à Rotterdam sont donc susceptibles de fausser la concurrence avec Anvers.
2) Le gouvernement néerlandais
a) La structure normative de la redevance VBS
39. Le gouvernement néerlandais fait valoir que la navigation maritime utilise davantage l'assistance à la navigation que la navigation fluviale. D'après lui, les navires de haute mer exigent l'enregistrement d'une quantité de données bien supérieure, ce qui est même prescrit en droit communautaire par la directive 93/75/CEE dans le cas des navires qui transportent des marchandises dangereuses. La demande de pilotes pour les navires de haute mer est aussi effectuée par le système VBS.
40. Pour le gouvernement néerlandais, la réglementation afférente à l'assistance à la navigation dans les eaux intérieures et dans les ports envisage une activité d'assistance moindre. Peu de navires fluviaux se trouvent dans les eaux fréquentées par les navires de haute mer, lesquelles surtout sont concernées par l'assistance. Il n'est pas sans intérêt de remarquer que la redevance VBS faisait partie autrefois des frais de pilotage qui n'étaient eux aussi prélevés que pour les navires de haute mer. Par ailleurs, la manoeuvre des grands navires de haute mer est délicate. Notamment, ils ne peuvent être dirigés en toute sécurité qu'à des vitesses déterminées. C'est pourquoi les petits navires doivent en principe céder le passage aux grands. Enfin, les petits navires de haute mer et les navires fluviaux fréquentent les eaux concernées par l'assistance beaucoup plus souvent que les grands navires. Leurs équipages ont donc une bien meilleure connaissance des lieux que les équipages des grands navires de haute mer. Donc, ces derniers ont beaucoup plus besoin de l'assistance.
41. Les règlements de l'organisation maritime internationale indiquent qu'il existe dans le monde entier des systèmes d'assistance à la navigation plus ou moins similaires.
b) La libre prestation des services
42. D'après le gouvernement néerlandais, la réglementation relative à la redevance VBS ne comporte aucune discrimination directe ou indirecte à raison de la nationalité. Bien plus, l'obligation de payer la redevance s'applique de la même manière à tous les navires de haute mer - nationaux ou étrangers. Ces dispositions n'ajoutent rien aux qualifications que doivent satisfaire les prestataires établis dans un autre État membre où ils remplissent toutes les conditions. Bien plus, seules sont fixées les conditions d'exercice de la prestation. La situation est comparable à celle qui était sous-jacente dans la jurisprudence Keck et Mithouard.
43. À titre subsidiaire, le gouvernement néerlandais estime justifiées certaines restrictions à la libre prestation des services pour des motifs de sécurité publique au sens de l'article 56 du traité et des motifs impérieux d'intérêt général. Les dispositions correspondantes de la directive 93/75 et des exemples dans le monde entier montrent déjà que l'assistance à la navigation dans les eaux côtières présente un intérêt général. Il est licite, selon lui, de prélever des redevances pour couvrir les coûts de ces prestations indispensables assurées par l'État.
c) L'interdiction des aides d'État
44. Pour ce qui est de l'interdiction des aides d'État, le gouvernement néerlandais renvoie à la jurisprudence de la Cour selon laquelle des avantages découlant pour certaines entreprises de mesures de politique économique générale ne constituent pas des aides .
45. Si la redevance VBS n'est prélevée que sur la navigation maritime, c'est parce que celle-ci fait un usage intensif de l'assistance à la navigation. Les avantages que la navigation fluviale tire de cette assistance ne constituent qu'un effet secondaire.
46. L'exonération d'autres catégories de navires, notamment ceux dont la longueur est inférieure à 41 mètres, repose sur des motifs objectifs.
3) La Commission
a) La libre prestation des services
47. D'après la Commission, les dispositions néerlandaises violent l'interdiction de discrimination énoncée à l'article 9 du règlement n° 4055/86. Selon elle, le système des redevances VBS favorise la navigation fluviale et, partant, surtout les navires battant pavillon néerlandais. La Commission établit à cet égard un parallèle avec l'arrêt Corsica Ferries II . Même si les navires fluviaux fréquentent rarement les eaux les plus concernées par l'assistance à la navigation (par exemple les entrées de ports), il n'est cependant pas exclu que, dans un cas particulier et à conditions égales, un navire fluvial en tire le même avantage qu'un navire de haute mer sans devoir acquitter la redevance.
48. L'inégalité de traitement à l'égard des navires de haute mer, qui battent majoritairement pavillon étranger, n'est pas justifiée par l'article 56 du traité et en particulier on ne voit pas en quoi la structure normative inégalitaire de la redevance est nécessaire pour améliorer la sécurité de la navigation.
b) L'interdiction des aides d'État
49. D'après la Commission, l'État accorde une aide en renonçant à prélever la redevance sur certaines catégories de navires. Il ne s'agit pas d'une mesure à caractère général. Bien plus, certaines entreprises bénéficient d'une prestation qu'elles n'obtiendraient pas gratuitement aux conditions du marché.
50. Ni la nature du système ni son architecture interne ne permettent de justifier la renonciation à la redevance . La circonstance que les navires fluviaux sont moins présents dans les eaux côtières concernées par l'assistance à la navigation et ne soient pas tenus d'avoir à leur bord l'équipement nécessaire au système n'exclut pas que ces navires, dans des cas particuliers, aient recours aux services d'assistance. Il serait possible de tenir compte de cette moindre utilisation en prévoyant une redevance plus faible ou forfaitaire. Enfin, lorsque le système a été institué, le législateur lui-même est parti de l'hypothèse qu'il serait utilisé à hauteur de 10 % par la navigation fluviale, ce qui n'est pas négligeable.
51. Il semble que la Commission critique également l'exonération d'autres catégories de navires, et en particulier l'exonération générale des navires appartenant à l'État.
52. D'après la Commission, la réglementation de la redevance VBS fausse la concurrence et affecte les échanges intracommunautaires à deux égards. D'une part, la navigation fluviale est favorisée par rapport au transport maritime sur des itinéraires similaires. Il existe une concurrence entre les navigations fluviale et maritime, surtout sur le trajet Anvers-Rotterdam. D'autre part, cet avantage renforce la position de la navigation fluviale sur le marché unique, puisque ce sont les entreprises nationales qui bénéficient le plus de l'exonération.
53. D'après la Commission, la règle de minimis n'entre pas en ligne de compte, parce que le secteur des transports se caractérise par un éparpillement important et par des surcapacités. Le financement du système VBS ne peut pas non plus se comparer au financement de mesures d'infrastructure étant donné que l'assistance à la navigation constitue une prestation de services individuelle.
54. Au cours de la procédure écrite, la Commission a encore émis l'opinion selon laquelle il serait préférable que ce soit le juge national qui mette fin à l'infraction à la réglementation des aides en ordonnant l'inapplicabilité de l'ensemble du système et en exonérant tous les opérateurs économiques de la redevance. Or, le représentant de la Commission a déclaré à l'audience qu'il serait plus logique d'assujettir rétroactivement tous les usagers du système à une redevance appropriée mais qu'il doutait que la juridiction de renvoi pût le faire.
VI - Analyse juridique
55. La juridiction de renvoi demande à la Cour de se prononcer sur l'obligation de collaborer au système VBS et d'acquitter les redevances y afférentes compte tenu d'éventuelles infractions à la libre prestation des services et aux règles relatives aux aides.
56. Les première et troisième questions ont trait au principe de la libre prestation des services. Il y a donc lieu de les traiter ensemble. Les questions qui concernent les règles relatives aux aides seront traitées ensuite dans un autre point.
A - La compatibilité du système de l'assistance maritime avec la libre prestation des services
57. La juridiction de renvoi émet tout d'abord des doutes sur la compatibilité du prélèvement et de l'organisation des redevances VBS avec la libre prestation des services.
58. La question qu'elle se pose aussi avant tout est de savoir si l'obligation de collaborer au système d'assistance maritime constitue déjà en soi une restriction à la libre prestation des services . Or, tous les intéressés sont d'avis que cette obligation n'entraîne pas en tant que telle de restriction à la libre prestation des services. La Commission pense que ce système est même nécessaire à la libre prestation des services. Dans ce contexte, l'obligation de collaborer au système d'assistance maritime ne peut être appréciée séparément de l'obligation connexe de payer la redevance y afférente. Seule l'obligation de collaborer en contrepartie d'une redevance est de nature à rendre plus difficile le transport maritime. C'est pourquoi nous n'examinerons ci-après que les effets sur la libre prestation des services de l'obligation de participer en contrepartie d'une redevance.
1) Le champ d'application de la libre prestation des services en matière de navigation maritime
59. En vertu de l'article 61, paragraphe 1, du traité, la libre prestation des services en matière de transports est régie par les dispositions du titre relatif aux transports . L'application du principe de la libre prestation des services doit donc être réalisée par le moyen de mesures de politique communautaire des transports . Même après la fin de la période de transition, les articles 59 et 60 du traité CE (devenu article 50 CE) ne trouvent pas directement application au domaine de la politique des transports .
60. En vertu de l'article 84, paragraphe 1, du traité, les dispositions du traité concernant la politique des transports ne s'appliquent elles-mêmes qu'aux transports par chemin de fer, par route et par voie navigable. En vertu de l'article 84, paragraphe 2, l'extension de la politique commune des transports à la navigation maritime exige un acte particulier de la part du Conseil. Sur le fondement de cette disposition, le Conseil a pris le règlement n° 4055/86. En vertu de cet acte, toutes les dispositions du traité CE afférentes à la libre prestation des services sont applicables au trafic maritime entre les États membres .
61. Le champ d'application personnel du règlement n° 4055/86 s'écarte ainsi partiellement de celui des règles du traité CE sur la libre prestation des services.
62. D'après l'article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 4055/86, ce sont d'abord tous les ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire des services qui peuvent se prévaloir de la libre prestation. Dans cette mesure, le règlement n° 4055/86 et l'article 59 du traité coïncident. En vertu des dispositions combinées de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement et de l'article 58 du traité CE (devenu article 48 CE), les sociétés sont assimilées aux personnes physiques ressortissantes d'un État membre. Il suffit que la société ait été constituée en vertu de la législation d'un État membre et qu'elle ait son siège statutaire, son administration centrale ou son établissement principal dans la Communauté.
63. D'après les indications fournies par la juridiction de renvoi, Nedlloyd est une société de droit néerlandais qui a son siège aux Pays-Bas. Il s'agit donc d'une société qui doit être assimilée aux ressortissants d'un État membre. En revanche, Sea-Land ne remplit pas cette condition. Elle a été fondée au Delaware (États-Unis). Il ressort de la décision sur réclamation du Belastingdienst Douane Rotterdam, en date du 15 mars 1996, que Sea-Land a joint en annexe 17 à ses observations, que l'établissement principal de cette société est situé à Charlotte, Caroline du Nord (États-Unis).
64. L'article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 4055/86 élargit le champ d'application personnel de la libre prestation des services à des ressortissants des États membres établis hors de la Communauté et aux transports maritimes établis hors de la Communauté et qui sont contrôlés par des ressortissants d'un État membre, pour autant que leurs navires soient immatriculés dans cet État membre, d'après les règles qui y sont en vigueur.
65. Il convient de relever d'emblée que la première branche de l'alternative (ressortissants des États membres établis hors de la Communauté) ne concerne que les personnes physiques. Pour qu'une société soit assimilée à une personne physique aux fins de l'article 58 du traité, il faut précisément qu'elle soit établie dans la Communauté. Sea-Land pourrait donc tout au plus, en tant que société de transport maritime au sens de la seconde branche de l'alternative, se prévaloir de la libre prestation des services. Pour cela, il faudrait que deux conditions fussent remplies:
- Sea-Land devrait être contrôlée par des ressortissants des États membres et
- ses navires devraient être immatriculés dans l'État membre dont sont ressortissants les associés majoritaires.
66. Les indications fournies dans la demande de décision préjudicielle ne permettent pas de déterminer si ces conditions sont remplies dans le cas de Sea-Land. Les développements suivants concernant la libre prestation des services ne valent donc pour Sea-Land que pour autant que celle-ci satisfait à ces conditions et, partant, est incluse dans le champ d'application personnel du règlement n° 4055/86.
67. D'après le libellé de son article 1er, paragraphe 1, une autre condition d'application du règlement n° 4055/86 est que le prestataire des services soit établi dans un autre État membre que le destinataire. Dans l'affaire Commission/France, la Cour a décrit ainsi le champ d'application du règlement:
«En application de ces règles, la libre prestation des services peut être invoquée non seulement par les ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire des services, mais également par une entreprise à l'égard de l'État où elle est établie dès lors que les services sont fournis à des destinataires établis dans un autre État membre [...] et, d'une façon plus générale, dans tous les cas où un prestataire de services offre des services sur le territoire d'un État membre autre que celui dans lequel il est établi.»
68. La Cour a transposé à la réglementation spécifique de la navigation maritime son interprétation de la libre prestation des services établie dans les décisions dites des «guides touristiques» . Selon elle, le principe de la libre prestation des services trouve application même lorsque le prestataire et le destinataire des services sont établis dans le même État membre mais que la prestation est effectuée dans un autre État membre . Même l'offre de fournir un service dans un autre État membre comporte un rattachement transfrontalier suffisant. Dans le cas de transports d'un État membre dans un autre, la prestation est effectuée tant dans l'État de départ que dans celui de destination. En pareil cas, un élément transfrontalier est toujours présent .
69. Il reste à éclaircir le point de savoir si la libre prestation des services en matière de navigation maritime s'applique alors qu'il n'existe aucun élément transfrontalier intracommunautaire mais seulement un rattachement avec un pays tiers. Ce serait par exemple le cas si le prestataire et le destinataire des services étaient établis aux Pays-Bas et que la prestation consistât en un transport de marchandises des Pays-Bas aux États-Unis. Certes, d'après le texte de son article 1er, paragraphe 1, le règlement vise expressément l'extension du principe de la libre prestation des services à la navigation maritime entre les États membres et les pays tiers. On suppose toutefois que le prestataire et le destinataire des services sont établis dans différents États membres. La notion élargie de libre prestation des services que la Cour a dégagée dans les affaires des guides touristiques ne saurait aboutir à ce que cette liberté englobe aussi des situations qui n'ont de rattachements qu'avec un État membre de la Communauté. La Cour a constaté dans une jurisprudence constante, s'agissant de la libre circulation des travailleurs, qu'un élément transfrontalier limité à un pays tiers ne suffit pas pour l'application des libertés fondamentales .
70. Ainsi que l'expliquent les demanderesses, certes dans un autre contexte, il est fréquent que les prestations des entreprises de transport ne se limitent pas au transport entre deux ports de mer. Bien au contraire, elles livrent souvent les marchandises «de porte à porte». Donc, même si le transport maritime ne concerne que le trajet entre le pays du siège de l'entreprise de transport et un pays tiers, les marchandises sont ensuite acheminées à l'intérieur de la Communauté et il peut donc exister un rattachement intracommunautaire suffisant.
71. En conséquence, Nedlloyd pourrait se prévaloir de la libre prestation des services à l'égard de l'État où elle a son siège, même si le destinataire y était également domicilié, dès lors que les transports sont effectués dans un autre État membre. Cela vaut par extension pour Sea-Land. Si la société était contrôlée par des ressortissants néerlandais, et que ses navires fussent immatriculés aux Pays-Bas, Sea-Land pourrait se prévaloir de la libre prestation des services à l'égard du royaume des Pays-Bas en cas d'existence d'un autre élément transfrontalier.
72. La juridiction de renvoi ne donne toutefois pas d'indications quant aux destinataires des prestations et aux trajets effectués par les demanderesses lorsqu'elles sont frappées par les redevances litigieuses.
73. En outre, le règlement n° 4055/86 ne vaut que pour les prestations de services rémunérées. Sur ce point également, la demande est muette. Il y a toutefois lieu de supposer que les navires des demanderesses accomplissaient une mission économique lorsqu'ils sont entrés dans le territoire soumis à l'assistance. Dans le cas contraire, ils eussent été exonérés de la redevance en vertu de l'article 5, paragraphe 1, sous f), de la réglementation BVS.
74. Ci-après, on partira de la prémisse que les conditions d'ouverture du champ d'application personnel et matériel du règlement n° 4055/86 sont remplies, ce qui signifie que les demanderesses
- effectuent des prestations rémunérées et que
- la prestation de services présente un rattachement transfrontalier avec un autre État membre.
75. Pour ce qui est de la demanderesse Sea-Land, on supposera de plus que
- la société est contrôlée par des ressortissants des États membres et que
- ses navires sont immatriculés dans l'État membre dont sont ressortissants les actionnaires majoritaires.
76. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si ces conditions sont bien remplies en l'occurrence.
2) Restriction à la libre prestation des services
a) Discrimination à raison de la nationalité
77. Le principe de la libre prestation des services, tel qu'il est consacré dans le règlement n° 4055/86, exclut toute discrimination à l'égard des prestataires à raison de la nationalité. Ainsi l'article 8 du règlement impose-t-il aux États membres d'assimiler les ressortissants des autres États membres à leurs propres ressortissants. En vertu de l'article 9 du règlement, d'éventuelles restrictions à la libre prestation des services ne peuvent être imposées aux prestataires que sans distinction de résidence ou de nationalité.
78. La réglementation afférente à la redevance VBS ne tient pas compte directement en principe de la nationalité ou de la résidence de l'entreprise de navigation. Au contraire, les navires de haute mer des armements néerlandais sont assujettis de la même manière que les navires similaires des armements d'autres États membres. De même, le pavillon arboré par un navire de haute mer n'est-il pas pertinent.
79. Il n'en va différemment que pour l'exonération de redevance des navires de guerre néerlandais et d'autres navires de haute mer appartenant à l'État ou gérés par lui [article 5, paragraphe 1, sous b) et c) BVS]. Ces critères favorisent explicitement les navires néerlandais. Dans sa première question, sous c), ainsi que dans les motifs de sa décision, la juridiction de renvoi vise cependant tout d'abord la différence de traitement des navires de haute mer de plus de 41 mètres de long par rapport aux navires fluviaux et aux petits navires de haute mer. Le Nederlandse Raad van State ne poursuit pas l'analyse de l'exonération des groupes en question.
80. La notion de prestation de services suppose, en vertu de l'article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 4055/86, que le service est normalement assuré contre rémunération. Ni les navires de guerre ni d'autres navires d'État, tels que ceux de la police ou des douanes, n'assurent normalement des services contre rémunération comparables à ceux assurés par les navires de haute mer soumis à la redevance. Ce n'est que si de tels navires appartenant à l'État proposaient d'effectuer des prestations de services économiques que leur exonération constituerait une discrimination contraire à la libre prestation des services. Il appartient au juge national de procéder le cas échéant aux constatations nécessaires.
b) Discrimination indirecte
81. Les demanderesses, soutenues par la Commission, sont d'avis que la réglementation afférente à la redevance les défavorise, certes pas directement mais indirectement, à raison de la nationalité, parce que les navires de haute mer doivent acquitter la redevance alors que les navires fluviaux en sont exonérés. Selon elles, les entreprises néerlandaises sont ainsi favorisées parce que leur part dans la navigation fluviale est beaucoup plus importante que leur part dans la navigation maritime. La juridiction de renvoi et le gouvernement néerlandais pensent au contraire que l'exonération est justifiée par la situation.
82. Ainsi qu'on l'a déjà constaté, le règlement n° 4055/86 rend applicables toutes les dispositions du traité CE relatives à la libre prestation des services aux échanges maritimes entre les États membres . Ainsi l'application conforme de ce règlement exige-t-elle la mise en oeuvre de tous les principes dégagés par la Cour dans l'interprétation de l'article 59 du traité . En vertu de ceux-ci, sont interdites non seulement les formes ouvertes, mais aussi les formes déguisées de discrimination, qui semblent certes reposer sur des critères neutres mais qui aboutissent au même résultat .
83. En l'occurrence, la navigation maritime au moyen de navires de plus de 41 mètres est traitée différemment de la navigation fluviale. Donc, deux situations différentes à première vue sont aussi traitées différemment. On ne saurait admettre l'existence d'une discrimination déguisée que si le critère distinctif navigation maritime/navigation fluviale, objectif en l'apparence, ne sert en réalité qu'à différencier en fonction de la nationalité.
84. Dans l'affaire Corsica Ferries II, la Cour devait rechercher si les tarifs des pilotes italiens constituaient une discrimination indirecte à raison de la nationalité. La réglementation litigieuse prévoyait un tarif plus favorable pour les navires admis au cabotage. Au stade de libéralisation qui prévalait à l'époque, le droit au cabotage était réservé aux navires battant pavillon national. La catégorie défavorisée se composait donc pour l'essentiel d'étrangers, parce que les navires battant pavillon national étaient exploités surtout par des ressortissants nationaux. La Cour a estimé que cette circonstance suffisait à établir la discrimination . Elle n'a pas poussé l'analyse plus avant afin de vérifier si la différence des montants de redevance aboutissait effectivement à traiter différemment des situations similaires. Certes, il était manifeste en l'occurrence que, en dehors de la nationalité des intéressés, il n'existait pas la moindre différence entre ceux qui devaient acquitter le plein tarif et ceux qui avaient droit au tarif réduit.
85. Il y a certes une forte présomption de discrimination indirecte dans le fait que la catégorie favorisée se compose très majoritairement de ressortissants nationaux alors que celle qui est moins bien traitée comprend surtout des ressortissants d'autres États membres. Cette circonstance ne saurait toutefois établir à elle seule une discrimination déguisée. Autrement, en transposant au présent cas, on pourrait aussi critiquer le fait que les voiliers dont l'équipage se compose d'une seule personne, laquelle, dans les eaux néerlandaises, est presque toujours un ressortissant national, ne soit pas davantage soumis à la redevance. Bien plus, le critère apparemment objectif, indépendant de la nationalité, se révélerait arbitraire en ce sens que des faits analogues - si ce n'est la nationalité des intéressés - sont traités inégalement. La raison réelle de la différenciation réside uniquement dans la composition différente au regard de la nationalité des catégories en cause.
86. Pour répondre à la question de savoir si la distinction entre la navigation maritime et la navigation fluviale est arbitraire et, partant, s'il y a une infraction, sous la forme d'une discrimination déguisée, à la libre prestation des services, il convient de tenir compte de l'importance de ce principe du droit communautaire pour le marché unique. L'interdiction de traiter moins bien les ressortissants d'un autre État membre que les siens propres en matière de libre prestation des services a pour but d'ouvrir les marchés nationaux et de créer un marché unique des services. Si les États favorisent leurs propres ressortissants, l'accès des entrepreneurs des autres États membres aux divers marchés nationaux est rendu plus difficile et la concurrence sur le marché unique est faussée.
87. L'avocat général Fennelly a tenu un argument similaire dans l'affaire Corsica Ferries III . L'objet du litige était le régime de la redevance perçue pour le service d'amarrage des navires dans les ports italiens et notamment à La Spezia. Seuls les navires d'une jauge brute supérieure à 500 tonneaux était tenus de recourir aux services d'amarrage et, partant, de payer la redevance. La demanderesse dans la procédure au principal, qui exploitait elle-même des navires plus importants, faisait valoir que c'étaient surtout les entreprises italiennes qui exploitaient des navires d'une jauge brute inférieure à 500 tonneaux. L'avocat général Fennelly ne s'est pas prononcé en définitive sur l'existence d'une discrimination déguisée. Il a toutefois estimé que les exploitants de navires de grande taille ne pouvaient exciper d'une telle discrimination parce qu'ils n'étaient pas en concurrence avec les exploitants de navires plus petits. D'après l'avocat général, la comparaison devait plutôt porter sur les navires de même taille des armements nationaux qui étaient soumis en fait aux mêmes tarifs que les armements des autres États membres .
88. C'est pour l'essentiel le fait que les catégories traitées différemment effectuent des prestations similaires qui donne à penser que l'on est en présence d'une restriction à la libre prestation des services prenant la forme d'une discrimination indirecte. Ce fait serait pertinent dès lors que les entreprises d'une catégorie sont en concurrence avec les entreprises de l'autre catégorie.
89. Pour étayer l'argument de la discrimination, la juridiction de renvoi et les parties n'ont pas mis l'accent tant sur la similitude des prestations proposées par les uns et les autres que sur l'intensité de l'utilisation de l'assistance à la navigation par la navigation maritime et par la navigation fluviale. Il se peut que cette considération soit pertinente pour savoir si les coûts de l'assistance sont répartis équitablement entre les usagers et si une restriction éventuelle à la libre prestation des services est proportionnée . Quant à savoir si différentes catégories de prestataires subissent une discrimination directe à raison de la nationalité ou si la différenciation est justifiée, c'est la possibilité de comparer les opérateurs économiques au regard de la prestation qui compte.
90. Les prestations de transport se différencient fortement selon qu'elles sont assurées par des navires de haute mer ou par des navires fluviaux. En règle générale, les destinations des navires de haute mer sont tout à fait différentes de celles des navires fluviaux, de même que les capacités de transport et les réglementations applicables. Ainsi le titre V de la troisième partie du traité CE, concernant la politique des transports, est-il, selon son article 84, directement applicable à la navigation fluviale, mais pas à la navigation maritime. La libre prestation des services est régie en matière de navigation maritime par le règlement n° 4055/86, en matière de navigation fluviale par le règlement (CE) n° 1356/96 du Conseil, du 8 juillet 1996, concernant des règles communes applicables aux transports de marchandises ou de personnes par voie navigable entre États membres, en vue de réaliser dans ces transports la libre prestation de services .
91. La Commission fait certes valoir qu'il existe une concurrence entre la navigation maritime et la navigation fluviale sur le trajet Anvers-Rotterdam. Elle affirme que 6,3 millions de tonnes de fret sont transportées annuellement par les eaux intérieures entre ces deux ports. Elle n'indique toutefois pas le volume des marchandises transportées par l'itinéraire maritime correspondant.
92. Les demanderesses font valoir que, contrairement à la thèse de la Commission, sur toute la portion de côtes comprise entre Le Havre et Hambourg, les navires de haute mer n'accostent la plupart du temps que dans un seul port. Il y a lieu de supposer que les marchandises débarquées en un point central de ce territoire sont ensuite acheminées et distribuées dans l'Europe continentale du Nord-Ouest par voie terrestre ou navigable. Il ne semble donc guère possible d'envisager un transport par voie maritime entre des ports qui, de surcroît, sont reliés par des voies navigables intérieures. C'est justement pour les grands navires de haute mer, de plus de 41 mètres, que le transport entre deux ports très proches l'un de l'autre ne semble pas s'imposer. Les coûts des services de pilotage et des services portuaires, ainsi que de chargement et de déchargement, seraient disproportionnés par rapport à la courte distance de transport.
93. Les demanderesses, de même que la Commission, ont néanmoins souligné l'importance du transport de marchandises par les voies navigables intérieures entre Anvers et Rotterdam. Les demanderesses ne semblent pourtant pas attacher tant d'importance à une concurrence entre les navigations maritime et fluviale. Bien plutôt font-elles valoir qu'il existe une concurrence entre les navires de haute mer qui touchent Anvers ou Rotterdam, ou bien que ces ports sont eux-mêmes en concurrence pour les marchandises dans l'ensemble de l'Europe continentale du Nord-Ouest. Le transport par voie navigable interne ne serait donc que l'un des éléments qui influent sur cette concurrence.
94. Il y a lieu d'en tirer la conclusion que les navigations maritime et fluviale ne sont pas actives sur le même marché. Il s'ensuit que la différence de traitement entre ces deux branches des transports ne présente pas d'inconvénients pour atteindre le but de création de conditions de concurrence égales sur le marché unique. Le fait de soumettre les seuls navires de haute mer à la redevance ne constitue donc pas une discrimination indirecte à raison de la nationalité. Même si l'exonération de la navigation fluviale profite très majoritairement aux ressortissants nationaux, les armateurs de navires de haute mer ne peuvent arguer d'une discrimination puisque la situation de la navigation fluviale ne se compare pas bien à celle de la navigation maritime.
95. Pour les mêmes raisons, les navires de haute mer assujettis à la redevance ne subissent pas de discrimination à l'égard des catégories de navires exonérées visées à l'article 5, paragraphe 1, sous e) et f), du BVS, quand bien même il s'agirait très majoritairement de navires néerlandais. En effet, les exploitants de ces navires soit ne fournissent absolument aucune prestation rémunérée (f), soit fournissent une prestation qui n'est pas comparable à celle des navires de haute mer (e): «zeezwaaiers».
96. Les indications fournies par la juridiction de renvoi ne permettent pas de discerner dans quelle mesure l'exonération des navires de haute mer d'une longueur au plus égale à 41 mètres constitue une discrimination indirecte. On ne sait pas si la part des navires néerlandais prédomine dans cette catégorie ni dans quelle mesure les prestations assurées par ces navires sont comparables à celles de navires plus importants. Il appartient à la juridiction de renvoi d'analyser ces éléments et de les apprécier sur la base des critères exposés ci-dessus.
c) Autres restrictions
97. D'après une jurisprudence constante, l'article 59 du traité exige non seulement l'élimination de toute discrimination à l'encontre d'un prestataire de services en raison de sa nationalité, mais également la suppression de toute restriction, même si elle s'applique indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres États membres, lorsqu'elle est de nature à prohiber ou à gêner autrement les activités du prestataire établi dans un autre État membre, où il fournit légalement des services analogues .
98. Les redevances VBS ont un effet sur toutes les prestations de services de transports effectuées via les ports néerlandais. Les redevances dues lors du passage dans les zones VBS alourdissent les coûts du transport des marchandises et des personnes vers d'autres États membres de la Communauté et vers les pays tiers. La réglementation afférente à la redevance constitue donc une restriction à la libre prestation des services.
d) La jurisprudence Keck et Mithouard
99. La juridiction de renvoi invite toutefois la Cour à vérifier s'il n'y a pas lieu d'écarter une restriction à la libre prestation des services étant donné que le prélèvement des redevances serait comparable à des modalités de vente au sens de la jurisprudence Keck et Mithouard .
100. Dans cette décision, la Cour n'avait pas considéré comme une restriction à la libre circulation des marchandises une réglementation nationale des modalités de vente qui soumettait de la même manière à des restrictions la vente de marchandises nationales et de marchandises importées d'autres États membres. De même la redevance VBS est-elle due indépendamment de la présence ou non d'un élément transfrontalier ou de la nationalité des armements assujettis.
101. Or, les conclusions de l'arrêt Keck et Mithouard ne sont pas transposables à la présente affaire. La réglementation nationale en cause dans l'arrêt Keck et Mithouard avait trait à l'écoulement des marchandises dans un État membre. Or, la réglementation afférente à une redevance qui est en litige ici n'a pas seulement des incidences sur l'écoulement des prestations de transport maritime aux Pays-Bas. Du fait de la nature transfrontalière des services, des mesures locales de ce type en rendent en soi la prestation plus difficile et, partant, concernent tout le marché unique. Dans l'affaire Alpine Investments, la Cour a déjà dit pour droit qu'une restriction dans l'État où le prestataire est établi concerne aussi les destinataires dans d'autres États membres et, partant, influe directement sur l'accès aux marchés des services dans ces États. C'est pourquoi il n'est normalement pas question d'envisager une application analogique de la jurisprudence Keck et Mithouard aux prestations de services transfrontalières .
102. En dehors de cette position de principe, la transposition à la présente affaire des conclusions de l'arrêt Keck et Mithouard se heurte aussi au fait que l'obligation de payer une redevance n'est pas une modalité de vente. La réglementation ne concerne pas la commercialisation des prestations de services mais, directement, leur fourniture. La redevance accroît les coûts du transport maritime et influe ainsi sur la formation du prix. Dans ces conditions, elle influe même sur la décision d'accoster dans tel ou tel port de la côte de l'Europe du Nord-Ouest. Partant, la réglementation est à assimiler à une restriction relative au produit plutôt qu'à une modalité de vente.
103. En conséquence, la perception d'une redevance pour le financement de l'assistance à la navigation restreint la libre prestation des services. Partant, elle n'est compatible avec le droit communautaire que si elle est justifiée.
3) Justification
a) L'article 56 du traité CE
104. La juridiction de renvoi estime que d'éventuelles restrictions à la libre prestation des services dues à la réglementation de la redevance VBS sont justifiées par l'article 56 du traité.
105. L'article 1er, paragraphe 3, du règlement n° 4055/86 déclare expressément l'article 56 du traité applicable au domaine de la navigation maritime. En vertu de cet article, les dispositions prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers sont licites lorsqu'elles sont justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique. Cette norme dérogatoire autorise donc dans des cas particuliers une discrimination à raison de la nationalité. L'obligation de payer une redevance pour l'assistance maritime pourrait être justifiée par des raisons de sécurité publique. Toutefois, comme on l'a déjà relevé, la réglementation en cause vaut indistinctement pour les ressortissants nationaux et pour ceux d'autres États membres. Il est donc douteux que l'article 56 du traité puisse être invoqué pour justifier des dispositions d'application générale, qui ne visent pas spécialement les étrangers.
106. La Cour s'est déjà fondée sur l'article 56 du traité pour justifier des dispositions d'application générale et non discriminatoires. Ainsi a-t-elle notamment, dans l'arrêt Corsica Ferries III, envisagé de justifier à l'aune de l'article 56 des dispositions relatives à l'obligation de recourir à des services d'amarrage dans les ports italiens, bien qu'elles se soient appliquées indistinctement à tous les prestataires et pas spécialement aux étrangers . Dans d'autres circonstances, elle a cité, comme motifs justificatifs éventuels, tant l'article 56 que des raisons impérieuses d'intérêt général, sans délimiter strictement le domaine d'application de l'un et des autres .
107. Un argument en faveur de l'application directe de l'article 56, paragraphe 1 du traité, à des dispositions restrictives non discriminatoires arrêtées pour des raisons de sécurité publique est certes que la justification au sens de cet article ne devrait être possible que pour autant que même la discrimination à l'encontre des étrangers soit susceptible d'être admise. Toutefois, le texte dépourvu d'ambiguïté de l'article 56 rend difficile cette interprétation. Cet article ne concerne que les «dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers». À cela s'ajoute que l'article 56, en tant que dérogation au principe de la liberté d'établissement et de la libre prestation des services est d'interprétation stricte . En conséquence, l'article 56 ne trouve application qu'à des domaines normatifs très délimités et concernant spécialement les étrangers, tels que la police des étrangers.
108. L'examen combiné des paragraphes 1 et 2 de l'article 56 confirme aussi cette analyse. En vertu du paragraphe 2, le Conseil est habilité à arrêter des directives pour la coordination des dispositions du paragraphe 1 . Si l'article 56 était d'interprétation large et ne se limitait pas à contenir des règles particulières concernant spécifiquement les étrangers, la Communauté disposerait dans tous les domaines concernés d'une compétence complète pour arrêter des mesures de coordination. Il serait contraire au principe de la compétence limitée, consacré à l'article 3 B, paragraphe 1, du traité CE (devenu article 5 CE) que les pouvoirs de la Communauté puissent être étendus ainsi sans tenir compte du texte de la base d'habilitation.
109. Dans le récent arrêt Mac Quen e.a., qui portait sur la liberté d'établissement, la Cour ne s'est pas fondée directement sur l'article 56 pour justifier une restriction applicable indistinctement pour des raisons de protection sanitaire. Bien plutôt a-t-elle dit ce qui suit:
«Ensuite, s'agissant de savoir s'il existe des raisons impérieuses d'intérêt général susceptibles de justifier la restriction à la liberté d'établissement qui résulte de l'interdiction litigieuse, il convient de rappeler que la protection de la santé publique figure parmi les raisons qui peuvent, en vertu de l'article 56, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après modification, article 56, paragraphe 1, CE), justifier des restrictions qui découlent d'un régime spécial pour les ressortissants étrangers. La protection de la santé publique est donc, en principe, susceptible de justifier également des mesures nationales indistinctement applicables, comme c'est le cas en l'espèce» .
110. Il découle de ces explications que des restrictions indistinctement applicables ne sont pas à apprécier directement à l'aune de l'article 56 alors même que la restriction a pour but de protéger l'un des intérêts expressément cités dans cette disposition. Or, de telles mesures nationales peuvent être justifiées pour tenir compte de raisons impérieuses d'intérêt général. À ce propos, la protection des intérêts cités à l'article 56 est aussi à considérer comme une telle raison impérieuse.
b) Les raisons impérieuses d'intérêt général
111. La Cour constate dans une jurisprudence consolidée que «la libre prestation des services en tant que principe fondamental du traité, ne peut être limitée que par des réglementations justifiées par l'intérêt général et incombant à toute personne ou entreprise exerçant une activité sur le territoire dudit État, dans la mesure où cet intérêt n'est pas sauvegardé par les règles auxquelles le prestataire est soumis dans l'État membre où il est établi» .
112. D'après la jurisprudence de la Cour, quatre conditions doivent être remplies pour que soient licites des mesures nationales qui sont de nature à entraver ou à rendre peu attrayant l'exercice des libertés fondamentales garanties par le traité: elles doivent être appliquées de manière non discriminatoire, être motivées par des raisons impérieuses d'intérêt général, être appropriées au but recherché et ne pas aller au delà de ce qui est nécessaire à cette fin .
113. Ainsi qu'on l'a déjà vu, la réglementation VBS est appliquée de manière non discriminatoire. Il convient de rechercher en outre s'il existe des raisons impérieuses d'intérêt général. Même si les raisons de sécurité publique sont déjà mentionnées dans le cadre particulier de l'article 56 du traité, elles peuvent constituer en même temps des raisons impérieuses d'intérêt général au sens de la jurisprudence citée .
114. Le VBS a pour but d'assister la navigation des navires dans les eaux côtières et portuaires. Il permet d'utiliser sans incidents ces eaux très fréquentées. En même temps, l'assistance à la navigation permet de prévenir les accidents et ainsi de préserver les vies humaines et les biens, ainsi que l'environnement. Les deux buts de protection - des intérêts privés comme des intérêts publics - sont conformes à l'intérêt général. Il n'est pas douteux non plus que le VBS, en tant que système d'assistance à la navigation, soit proportionné.
115. Il faut cependant rappeler ici que ce n'est pas la collaboration au VBS, mais l'obligation de payer la taxe y afférente et son montant qui font l'objet de la présente demande préjudicielle. Il faut que cette obligation soit justifiée par l'intérêt général. À ce propos, on constate que les redevances afférentes à des mesures étatiques ne peuvent être justifiées que si les mesures elles-mêmes le sont. Une justification supplémentaire, spécifique, est cependant exigée pour les redevances. Enfin, d'autres moyens, qui restreignent moins la prestation de services, sont aussi envisageables afin de financer les mesures étatiques.
116. En principe, cet intérêt général consiste à faire supporter le coût des divers types de mesures étatiques à ceux qui en sont à l'origine. La transmission à ceux-ci de la responsabilité financière sert aussi en fin de compte le bien commun. Le public est en effet déchargé du coût de l'assistance à la navigation. Cette remarque vaut également pour les redevances VBS. Au total, celles-ci servent donc des buts d'intérêt général.
117. Dans sa jurisprudence, la Cour soumet en outre les restrictions fondées sur des raisons impérieuses d'intérêt général à la condition suivante:
«Toutefois, conformément au principe de proportionnalité, l'application des réglementations nationales d'un État membre aux prestataires établis dans d'autres États membres doit être propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles poursuivent et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint» .
118. Une réglementation qui assujettit les exploitants de navires de haute mer d'une longueur supérieure à 41 mètres à des redevances lorsqu'ils entrent dans les eaux couvertes par l'assistance est propre à appeler le financement des coûts y afférents, ou au moins d'une partie de ces coûts, par ceux qui en sont à l'origine.
119. Le prélèvement de la redevance est aussi nécessaire. Certes, les frais du VBS pourraient être couverts par le budget de l'État. Mais c'est alors la collectivité qui supporterait ces coûts et non pas les opérateurs économiques, pour qui ils sont exposés et qui les ont fait naître. C'est en effet uniquement la densité du trafic maritime dans les eaux côtières qui rend nécessaire l'assistance à la navigation.
120. Enfin, les redevances doivent être proportionnées dans un sens assez étroit. Cela signifie que, en cas de prélèvement d'une redevance, les exploitants de navires de haute mer ne peuvent être appelés à financer le VBS que si, dans la mesure où ils utilisent le service, ils supportent effectivement la coresponsabilité des coûts. Il s'ensuit, d'une part, que les recettes de la redevance ne peuvent excéder proportionnellement les coûts imputables à l'ensemble des exploitants de navires de haute mer en raison de l'utilisation du VBS. D'autre part, la redevance due à l'occasion d'un passage réel par un territoire VBS ne peut être disproportionnée par rapport aux coûts occasionnés dans ce cas par l'assistance.
121. Par sa deuxième question, sous b), la juridiction de renvoi souhaite savoir si la redevance peut être supérieure au coût réel du service spécifique rendu à un navire individualisé. À cet égard, il est douteux que l'on puisse tirer du principe de proportionnalité des indications plus précises quant aux facteurs de coûts qui peuvent être pris en compte dans l'évaluation. En ce qui concerne l'interdiction des droits de douane et taxes équivalentes, la Cour a certes souligné dans une jurisprudence constante que
«[...] une charge frappant les marchandises en raison du fait qu'elles franchissent la frontière échappe à l'application des articles 9 et 12 du traité, si elle constitue la contrepartie d'un service déterminé, effectivement et individuellement rendu à l'opérateur économique, d'un montant proportionné audit service» .
122. Cela ne s'oppose cependant pas à ce que, en dehors du coût concret de chaque prestation, l'utilisateur individuel soit appelé à payer une part proportionnelle des frais généraux du système. En effet, il supporte une coresponsabilité à l'égard de ces coûts également. En revanche, l'évaluation du montant de la redevance d'assistance à un navire de haute mer ne saurait tenir compte du coût de prestations individuelles au profit d'autres navires et de la participation de ceux-ci à l'ensemble des frais (par exemple, les coûts de l'assistance aux navires fluviaux).
123. Le montant concret de la redevance doit correspondre le plus possible aux coûts concrets de l'assistance, afin que la réglementation soit proportionnée au regard du but à atteindre d'une répartition équitable des coûts entre ceux qui en sont à l'origine. Or, pour des raisons de simplification administrative, le législateur national peut fixer la redevance de manière forfaitaire. Le barème de redevance peut être déterminé par des critères objectifs faciles à vérifier. Toutefois, ces critères doivent être concrètement en rapport avec la responsabilité des coûts.
124. Il serait toutefois licite, aux fins de déterminer la participation aux frais généraux d'un certain groupe d'utilisateurs, de tenir compte des besoins de ce groupe en assistance et du profit qu'il en tire. Ainsi, la capacité manoeuvrière plus faible des grands navires de haute mer et la moindre connaissance des lieux (en général) de leurs équipages vont-elles dans le sens d'une participation plus élevée aux frais généraux.
125. La juridiction de renvoi donne différents calculs de l'intérêt proportionnel que présente le VBS pour la navigation maritime. Elle ne semble cependant pas en avoir tiré de conclusions définitives. De plus, on ne sait pas vraiment si les recettes réelles de la redevance sont proportionnées aux coûts dus à la navigation maritime. À ce propos, la juridiction de renvoi renvoie certes à des estimations qui indiquent un degré élevé de correspondance entre les recettes de la redevance et l'utilisation du système par la navigation maritime. Or, les demanderesses, s'appuyant sur des expertises, donnent des chiffres tout à fait différents. Elles font valoir en outre divers arguments en faveur d'une thèse selon laquelle le montant des redevances n'est pas du tout lié au coût du VBS mais résulte de décisions de politique économique.
126. En présence de cette incertitude sur les faits, il y a lieu d'appliquer les principes soulignés récemment par la Cour dans son arrêt WWF e.a. .
«En ce qui concerne la contestation de certains faits par la société Airport Bolzano-Bozen AG [partie à la procédure au principal], il convient de rappeler que, en vertu de l'article 177 du traité, fondé sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour, celle-ci est uniquement habilitée à se prononcer sur l'interprétation ou la validité d'un texte communautaire, à partir des faits qui lui sont indiqués par la juridiction nationale [...].
Dans ce cadre, il n'appartient pas à la Cour mais à la juridiction nationale d'établir les faits qui ont donné lieu au litige et d'en tirer les conclusions pour la décision qu'elle est appelée à rendre [...]».
127. Il appartient donc à la juridiction nationale d'établir si les redevances totales dues par la navigation maritime couvrent la totalité des coûts qui correspondent à son utilisation du système. Dans cette analyse, la circonstance que d'autres transporteurs, et en particulier la navigation fluviale, tirent parti du VBS sans devoir en supporter une partie des coûts ne constitue pas en soi une atteinte au principe de proportionnalité. Ce ne serait le cas que si les redevances imposées à la navigation maritime servaient à compenser non seulement les coûts qui lui sont imputables, mais aussi ceux qui découlent de l'assistance à d'autres navires, non assujettis.
128. Il n'est pas non plus possible, sur la base des faits soumis à la Cour, de répondre définitivement à la question de savoir si, dans un cas donné, le montant de la redevance est proportionné aux coûts imputables. Les demanderesses critiquent surtout le fait que les redevances soient les mêmes dans tous les territoires couverts par le système VBS alors que les coûts peuvent être très différents selon les lieux. À cet égard, elles se réfèrent aux conclusions de l'avocat général Saggio dans l'affaire Commission/Autriche. L'ordonnance de renvoi n'entre pas dans cette polémique.
129. L'avocat général M. Saggio a constaté dans les conclusions précitées que l'augmentation des redevances routières sur l'itinéraire du Brenner ne pouvait être justifiée que par une augmentation des coûts d'exploitation de cet itinéraire et non par l'évolution des coûts de l'ensemble du réseau autoroutier, dont l'utilisation n'était d'ailleurs pas soumise à redevance . Cette constatation reposait sur la directive 93/89/CEE . Certes, les dispositions de la directive 93/89 applicables à l'affaire Commission/Autriche sont particulièrement imprégnées du principe de proportionnalité. Compte tenu des spécificités de ces réglementations et de l'affaire en question, les conclusions dans l'affaire Commission/Autriche ne sont toutefois pas transposables au présent cas.
130. Certes, il peut être approprié d'imposer des redevances de montants différents dans les divers secteurs couverts par le VBS lorsqu'il existe de fortes différences régionales quant à l'utilisation et aux coûts du système. Dans ce cas, il convient de concilier le but d'une répartition des coûts aussi juste que possible entre ceux qui en sont à l'origine avec celui d'établir pour des raisons de commodité une réglementation des redevances aussi simple et forfaitaire que possible.
131. Il convient donc de répondre ce qui suit aux questions posées qui concernent la libre prestation des services:
Une législation nationale qui contraint les exploitants de navires de haute mer d'une longueur supérieure à 41 mètres à collaborer à un système d'assistance à la navigation dans les eaux côtières et portuaires et à payer une redevance en contrepartie des prestations de ce système peut constituer une restriction à la libre prestation des services au sens des dispositions combinées du règlement n° 4055/86 et de l'article 59 du traité dans la mesure où les entreprises de navigation intéressées rendent un service présentant un aspect transfrontalier à l'intérieur de la Communauté. Il importe peu, pour que soit constatée la restriction, que d'autres transporteurs soient exonérés de la redevance, dès lors qu'ils ne rendent pas de services comparables.
La restriction peut être légitimée par des raisons impérieuses d'intérêt général, notamment l'objectif d'assurer la sécurité du trafic et de recouvrer les coûts du système d'assistance nécessaire sur les utilisateurs de celui-ci, dès lors que la recette de la redevance correspond aux coûts engendrés par la catégorie des assujettis dans son ensemble - en fonction de l'ampleur de son utilisation du système - et que, dans un cas donné, la redevance due est également proportionnée aux coûts de l'assistance, y compris les frais généraux à répartir.
B - L'interdiction des aides d'État
132. Le second groupe de questions porte sur l'incompatibilité éventuelle de la réglementation sur la redevance VBS avec l'interdiction des aides d'État énoncée à l'article 92 du traité.
133. La redevance ne concerne au total que la navigation maritime. La juridiction de renvoi souhaiterait savoir si l'exonération des navires fluviaux et des autres catégories de navires constitue une aide d'État prohibée au sens de l'article 92 du traité.
134. Il est toutefois douteux qu'il y ait une quelconque nécessité de répondre à ces questions. À cet égard, la Cour a établi ce qui suit dans l'arrêt EKW et Wein & Co:
«[...] selon une jurisprudence constante, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d'apprécier, au regard des particularités de l'affaire, tant la nécessité d'une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu'il pose à la Cour [...] Néanmoins, la Cour a estimé ne pas pouvoir statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale lorsqu'il apparaît de manière manifeste que l'interprétation ou l'appréciation de la validité d'une règle communautaire, demandées par la juridiction nationale, n'ont aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige au principal, ou encore lorsque le problème est de nature hypothétique et que la Cour ne dispose pas des éléments de fait ou de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui sont posées [...]» .
135. La Cour a appliqué ces principes à deux affaires dans lesquelles les demandeurs contestaient pour l'essentiel certaines charges fiscales et où les juridictions de renvoi lui demandaient entre autres si l'exonération d'autres entreprises devait être considérée comme une aide . Dans les deux cas, la Cour a dit pour droit que, s'agissant de recours dirigés contre une charge fiscale, il ne lui appartenait pas de dire si l'exonération de tiers constituait une aide. En conséquence, il n'était pas nécessaire de répondre aux questions y relatives.
136. Le présent cas montre le bien-fondé de cette conception. En vertu de l'article 93, paragraphe 3, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 3, CE), la Commission est informée des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Aucune aide ne peut être mise à exécution avant que la Commission ne se soit prononcée sur elle. Dans l'affaire SFEI e.a., la Cour a constaté que la juridiction nationale était tenue de garantir une protection contre les effets d'une mise à exécution irrégulière dans l'arrêt final qu'elle rendrait dans une telle affaire . Elle en a tiré la conclusion que, dans un recours en matière de concurrence fondé sur l'article 93, paragraphe 3, troisième phrase, la juridiction nationale avait le pouvoir d'ordonner le remboursement de l'aide . La Cour n'a toutefois nullement dit que, en raison d'une infraction aux articles 92 et 93, paragraphe 3, d'autres opérateurs économiques avaient droit eux aussi à la même aide. Or, la thèse de la Commission conduirait à ce résultat négatif.
137. Si l'utilisation gratuite du VBS devait être qualifiée d'aide, il y aurait en principe deux moyens d'en pallier les effets. Soit tous les participants au VBS sont assujettis à la redevance, soit l'assistance est fournie gratuitement. La première solution ne pourrait guère être mise en oeuvre pour le passé. La seconde pose en plus la question de savoir si l'utilisation du VBS ne représente pas déjà un avantage qui serait à qualifier d'aide s'il était fourni gratuitement. En tout état de cause, il ne s'ensuit pas obligatoirement du fait que l'exonération d'autres utilisateurs du VBS soit qualifiée d'aide qu'il faille exonérer en tout ou en partie les navires de plus de 41 mètres.
138. Il semble aussi exclu que la juridiction de renvoi exonère de la redevance les armements demandeurs sur la seule constatation que l'exonération d'autres navires représente une aide contraire au traité CE.
139. Les effets d'une aide éventuelle sur la situation concurrentielle des navires de haute mer ne donnent pas non plus lieu à tirer des conclusions différentes. En l'occurrence, on ne voit en effet aucune raison de penser que les navires de haute mer, frappés par la redevance, soient en concurrence autre que marginale avec les navires exonérés .
140. Il n'est donc pas nécessaire de répondre à la question qui porte sur la qualification d'aide des exonérations de la redevance.
VII - Conclusions
141. En conclusion, nous proposons à la Cour de répondre ce qui suit à la demande préjudicielle:
«1) Une législation nationale qui contraint les exploitants de navires de haute mer d'une longueur supérieure à 41 mètres à collaborer à un système d'assistance à la navigation dans les eaux côtières et portuaires et à payer une redevance en contrepartie des prestations de ce système peut constituer une restriction à la libre prestation des services au sens des dispositions combinées du règlement (CEE) n° 4055/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers, et de l'article 59 du traité CE (devenu, après modification, article 49 CE), dans la mesure où les entreprises de navigation intéressées rendent un service présentant un aspect transfrontalier à l'intérieur de la Communauté. Il importe peu, pour que soit constatée la restriction, que d'autres transporteurs soient exonérés de la redevance, dès lors qu'ils ne rendent pas de services comparables.
2) La restriction peut être légitimée par des raisons impérieuses d'intérêt général, notamment l'objectif d'assurer la sécurité du trafic et de recouvrer les coûts du système d'assistance nécessaire sur les utilisateurs de celui-ci, dès lors que la recette de la redevance correspond aux coûts engendrés par la catégorie des assujettis dans son ensemble - en fonction de l'ampleur de son utilisation du système - et que, dans un cas donné, la redevance due est également proportionnée aux coûts de l'assistance, y compris les frais généraux à répartir.»