62018CC0105
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
GERARDA HOGANA
od 8. svibnja 2019. (
1
)
Spojeni predmeti C‑105/18 do C‑113/18
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑105/18)
Energía de Galicia (Engasa) SA (C‑106/18)
Duerocanto SL (C‑107/18)
Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU (C‑108/18)
Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica (C‑109/18)
José Manuel Burgos Pérez
María del Amor Guinea Bueno (C‑110/18)
Endesa Generación SA (C‑111/18)
Asociación de Empresas de Energías Renovables (APPA) (C‑112/18)
Parc del Segre, S. A.
Electra Irache, S. L.
Genhidro Generación Hidroeléctrica, S. L.
Hicenor, S. L.
Hidroeléctrica Carrascosa, S. L.
Hidroeléctrica del Carrión, S. L.
Hidroeléctrica del Pisuerga, S. L.
Hidroeléctrica Santa Marta, S. L.
Hyanor, S. L.
Promotora del Rec dels Quatre Pobles, S. A. (C‑113/18)
protiv
Administración General del Estado,
uz sudjelovanje:
Iberdrola Generación SAU,
Hidroeléctrica del Cantábrico, SA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska))
„Prethodna odluka – Načelo da onečišćivač plaća – Povrat troškova za usluge povezane s korištenjem vode – Zajednička pravila za unutarnje tržište električne energije – Naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije – Porez kojem podliježu samo proizvođači hidroelektrične energije koji djeluju na slivovima koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica – Zabranjena državna potpora”
I. Uvod
1.
Predmetni zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 107. i članka 191. stavka 2. UFEU‑a, članka 9. stavka 1. Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (
2
) i članka 3. stavaka 1. i 2. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (
3
).
2.
Zahtjevi su podneseni u okviru postupka između, s jedne strane, nekoliko društava za proizvodnju električne energije koja imaju koncesije za hidrološku eksploataciju slivova koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica (Comunidades autónomas), to jest slivova koji se nalaze na području više od jedne autonomne zajednice u Španjolskoj i, s druge strane, Administración General del Estado (Opća državna uprava, Španjolska), koju podupiru društva Iberdrola Generación SAU i Hidroeléctrica del Cantábrico SA, u pogledu valjanosti naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije na slivovima koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica.
3.
Ovi zahtjevi za prethodnu odluku Sudu pružaju priliku da pojasni implikacije načela „onečišćivač plaća”, područje primjene Direktive 2009/72 i primjenu zabrane državne potpore u odnosu na naknadu koja se duguje za eksploataciju kopnenih voda za proizvodnju električne energije. Osim toga, jedno od ključnih pitanja koje ovi zahtjevi otvaraju jest može li se za odredbe o nediskriminaciji predviđene člankom 3. stavkom 1. Direktive 2009/72 reći da se primjenjuju na poreznu mjeru te naravi koju je Kraljevina Španjolska usvojila 2012. Međutim, prije razmatranja ijednog od tih pitanja potrebno je izložiti relevantne odredbe prava Unije i nacionalnog prava.
A.
Pravo Unije
1. Direktiva 2000/60
4.
Stavak 1. članka 9. Direktive 2000/60, naslovljenog „Povrat troškova za vodne usluge” predviđa:
„Države članice uzimaju u obzir načelo povrata troškova od vodnih usluga, uključujući i okolišne troškove i troškove resursâ, imajući u vidu ekonomsku analizu provedenu sukladno Prilogu III., i posebno u skladu s načelom da onečišćivač plaća.
Države su članice do 2010. godine dužne osigurati:
–
da politika cijena vode predstavlja odgovarajući poticaj korisnicima da koriste vodne resurse učinkovito i da time doprinesu ostvarenju okolišnih ciljeva ove Direktive,
–
odgovarajući doprinos raznih korisnika, podijeljenih najmanje na industriju, domaćinstva i poljoprivredu, povratu troškova vodnih usluga, na temelju ekonomske analize provedene sukladno Prilogu III., i uzimajući u obzir načelo da onečišćivač plaća.
Države članice mogu pri tome voditi računa o socijalnim, okolišnim i gospodarskim učincima povrata, kao i zemljopisnim i klimatskim uvjetima u dotičnoj regiji ili regijama.”
2. Direktiva 2009/72
5.
Članak 3. stavak 1. Direktive 2009/72 predviđa:
„Države članice na temelju svoje institucionalne organizacije i poštujući načelo supsidijarnosti osiguravaju da se, ne dovodeći u pitanje stavak 2., elektroenergetskim poduzećima upravlja u skladu s načelima ove Direktive radi postizanja konkurentnog, sigurnog i s aspekta okoliša održivog tržišta električne energije te da između tih poduzeća nema diskriminacije u pogledu prava ili obveza.”
B.
Nacionalno pravo
1. Španjolski Ustav
6.
Članak 149. španjolskog Ustava, koji se odnosi na pitanje u isključivoj nadležnosti države, predviđa:
„1.   Sljedeća pitanja u isključivoj su nadležnosti države:
[…]
14. Opći financijski poslovi i državni dug;
[…]
22. Usvajanje zakonodavstva, regulacija i dodjela koncesija u pogledu korištenja vodnih resursa za proizvodnju električne energije kada vodni tokovi prolaze kroz više od jedne autonomne zajednice i izdavanje dozvola za hidroelektrane kada god njihov rad utječe na ostale zajednice ili kada mreže za prijenos električne energije prolaze kroz druge zajednice;
[…].”
2. Kraljevska uredba br. 125/2007
7.
Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas (
4
) (Kraljevska uredba br. 125/2007 od 2. veljače 2007. o određivanju teritorijalnog opsega slivnih područja) definira riječni sliv kao područje sastavljeno od jednog ili više susjednih riječnih slivova kao i s njima povezanih prijelaznih, podzemnih i obalnih voda. Ovisno o geografskoj lokaciji sliva, u Španjolskoj postoje dvije vrste riječnih slivova: slivovi koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, to jest slivovi koji se nalaze na području više od jedne autonomne zajednice, i slivovi koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice, to jest slivovi koji se ne prostiru izvan granica autonomne zajednice.
3. Zakon br. 15/2012
8.
U preambuli Leya 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (
5
) (Zakon br. 15/2012 od 27. prosinca 2012. o fiskalnim mjerama za održivi energetski razvoj; u daljnjem tekstu: Zakon o energetskim porezima), predviđeno je:
„I.
Cilj ovog Zakona jest prilagoditi naš porezni sustav učinkovitijem i s aspekta okoliša prihvatljivijem korištenju i održivom razvoju i vrijednostima koje su inspirirale ovu poreznu reformu te ga stoga uskladiti s osnovnim načelima fiskalne, energetske i, naravno, okolišne politike Europske unije.
U današnjem društvu, sve veći utjecaj proizvodnje energije i potrošnje na okolišnu održivost zahtijeva normativni i regulatorni okvir koji svim sudionicima jamči pravilno funkcioniranje energetskog modela te ujedno doprinosi očuvanju naše bogate okolišne baštine.
Osnovu ovog Zakona čini članak 45. Ustava, odredba kojom je zaštita našeg okoliša postala jedno od temeljnih načela socijalnih i gospodarskih politika. Jedan od glavnih ciljeva ove porezne reforme je stoga internalizirati okolišne troškove koji proizlaze iz proizvodnje električne energije […] Na taj način, [ovaj] Zakon mora služiti kao poticaj za poboljšanje naših razina energetske učinkovitosti te istovremeno osigurati bolje upravljanje prirodnim resursima i osnažiti novi model održivog razvoja, kako iz gospodarske i socijalne perspektive tako i iz perspektive zaštite okoliša.
[…]
S tim ciljem, ovaj Zakon regulira tri nova poreza: porez na vrijednost proizvodnje električne energije, porez na proizvodnju istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada koji nastaju kao posljedica proizvodnje električne energije u nuklearnim elektranama i porez na skladištenje istrošenog nuklearnog goriva i radioaktivnog otpada u centraliziranim objektima; uvodi se naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije; mijenjaju se stope poreza na prirodni plin i ugljen te se ukidaju izuzeća za energente koji se koriste u proizvodnji električne energije i kogeneraciji električne energije i korisne topline.
[…]
V.
Naposljetku, glavom IV. ovog Zakona izmjenjuje se pročišćeni tekst Zakona o vodama, koji je odobren Kraljevskom zakonodavnom uredbom 1/2001, od 20. srpnja.
Osobito, ovom je glavom uređen gospodarsko‑financijski režim korištenja javnih vodnih resursa. U tom smislu, njome je predviđeno da nadležna javna upravna tijela, na temelju načela povrata troškova te uzimajući u obzir dugoročne gospodarske prognoze, moraju uspostaviti prikladne mehanizme prebacivanja troškova usluga povezanih s upravljanjem vodama, uključujući okolišne troškove i troškove resursâ, na različite krajnje korisnike.
[…]
Osobito, članak 112. pročišćenog teksta Zakona o vodama predviđa da se naknada za korištenje primjenjuje samo na posjedovanje, korištenje i eksploataciju javnih vodnih resursa definiranih u točkama (b) i (c) članka 2. istog zakona, to jest na korištenje prirodnih, stalnih ili nestalnih potoka i dna jezera i laguna kao i dna površinskih akumulacija u javnim vodotokovima. Dakle, korištenje kopnenih voda navedenih u točki (a) članka 2. pročišćenog teksta Zakona o vodama nije obuhvaćeno definicijom ove naknade.
Ta situacija, koja čini anomaliju u odnosu na opća pravila o javnim dobrima, ustraje zbog povijesnih razloga, ali danas nema gospodarskog opravdanja, barem ne u smislu isključivo industrijskog korištenja te u tržišnom sustavu poput onog koji postoji u proizvodnji električne energije.
Trenutačno, opća kvaliteta španjolskih kopnenih voda čini njihovu zaštitu nužnom kako bi se zaštitio jedan od prirodnih resursa koji je nužan za društvo. U tom pogledu, politike zaštite javnih voda moraju se osnažiti. U tu je svrhu potrebno osigurati sredstva od onih koji te vode koriste za privatne potrebe ili konkretno za proizvodnju električne energije.
Dakle, svrha ove izmjene jest uvesti novu naknadu na javna dobra opisana u članku 2. točki (a) istog zakona, to jest na korištenje kopnenih voda ili gradnju na njima radi proizvodnje električne energije.”
9.
Člankom 29. Zakona br. 15/2012 u Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (
6
) (Kraljevska zakonodavna uredba br. 1/2001, od 20. srpnja 2001., o odobravanju pročišćenog teksta Zakona o vodama) ubačen je, među ostalim, novi članak 112.a.
10.
Zakon br. 15/2012 ujedno sadržava nekoliko odredaba naziva „dodatne odredbe”, koje predviđaju:
„Prva dodatna odredba. Oporezivi događaji uređeni ovim Zakonom koje oporezuju autonomne zajednice.
1. U mjeri u kojoj se porezi uspostavljeni ovim Zakonom naplaćuju povodom događaja koje oporezuju autonomne zajednice te to rezultira smanjenjem njihovih prihoda, primjenjuju se odredbe članka 6.2. Organskog zakona 8/1980, od 22. rujna, o financiranju autonomnih zajednica.
2. Odredbe prethodnog odjeljka primjenjive su samo u pogledu poreza specifičnih za autonomne zajednice koji su uspostavljeni zakonom odobrenim prije 28. rujna 2012.
Druga dodatna odredba. Troškovi elektroenergetskog sustava.
Svake godine, propisi o općem proračunu države za financiranje troškova elektroenergetskog sustava predviđenih člankom 16. Leya 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico [Zakon br. 54/1997 od 27. studenoga 1997. o elektroenergetskom sektoru] predviđaju iznos ekvivalentan:
(a) procjeni godišnjih iznosa koje će država prikupiti nametima i naknadama obuhvaćenima ovim Zakonom;
(b) procijenjenom prihodu od dražbovne prodaje emisijskih jedinica stakleničkih plinova, u iznosu od najviše 500 milijuna eura.”
4. Kraljevska zakonodavna uredba br. 1/2001
11.
Članak 2. Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (Kraljevska uredba br. 1/2001 od 20. srpnja 2001. o odobravanju pročišćenog teksta Zakona o vodama), naslovljen „Definicija javnih vodnih resursa”, predviđa:
„Javne vodne resurse države, uz iznimke izričito uspostavljene ovim Zakonom, čine:
(a)
kopnene vode, kako obnovljive površinske tako i obnovljive podzemne vode, neovisno o trajanju obnavljanja;
(b)
prirodni, stalni ili nestalni vodotokovi;
(c)
dna jezera i laguna i dna površinskih akumulacija u javnim vodotokovima.
[…].”
12.
Članak 112. Kraljevske zakonodavne uredbe br. 1/2001 kako je izmijenjena Zakonom o energetskim porezima, naslovljen „Naknada za korištenje dobara koja čine javne vodne resurse”, predviđa:
„1.   Na posjedovanje, korištenje i razvoj dobara u javnim vodnim resursima navedenima u točkama (b) i (c) članka 2. ovog Zakona za koje je potrebna koncesija ili upravno odobrenje naplaćuje se, u korist Tijela nadležnog za slivove, porez koji se naziva naknadom za korištenje javnih vodnih resursa, namijenjen zaštiti i poboljšanju gore navedenih resursa. Nositelji koncesija za vode izuzeti su od plaćanja naknade za posjedovanje ili korištenje javnih zemljišta nužnih za izvršavanje koncesije.
[…]
4.   Poreznu osnovicu naknade određuje Tijelo nadležno za slivove, u skladu sa sljedećim pretpostavkama:
(a)
u slučaju posjedovanja zemljišta koje je dio javnih vodnih resursa, na temelju vrijednosti posjedovanog zemljišta, za čije se utvrđivanje kao referentni okvir uzima tržišna vrijednost susjednih zemljišta.
(b)
u slučaju korištenja javnih vodnih resursa, na temelju vrijednosti takvog korištenja ili pogodnosti koje se od njega ostvaruju.
(c)
u slučaju korištenja dobara koja čine javne vodne resurse, na temelju vrijednosti potrošenih materijala ili pogodnosti ostvarenih takvim korištenjem.
[…]”
13.
Članak 112.a Kraljevske zakonodavne uredbe 1/2001, koji nosi naslov „Naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije”, a ubačen je Zakonom br. 15/2012, propisuje: „U skladu s člankom 112. Kraljevske zakonodavne uredbe br. 1/2001, naslovljenim „Naknada za korištenje javnih vodnih resursa”:
„1.   Korištenje i eksploatacija javnih dobara navedenih u točki (a) članka 2. ovog Zakona za proizvodnju električne energije u sabirnicama elektrana podliježu porezu poznatom kao naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, koji je namijenjen zaštiti i poboljšanju javnih vodnih resursa.
2.   Naknada dospijeva pri prvotnoj dodjeli koncesije za proizvodnju električne energije te pri svakom njezinu godišnjem produljenju, a plaća se u odgovarajućem iznosu te u rokovima propisanima u uvjetima navedene koncesije ili odobrenja.
3.   Obveznici naknade su koncesionari ili, ovisno o slučaju, njihovi podizvršitelji.
4.   Poreznu osnovicu naknade određuje Tijelo nadležno za slivove, a čini je gospodarska vrijednost, izmjerena s obzirom na troškove sabirnice hidroelektrane, koju nositelj koncesije svake porezne godine proizvede korištenjem i eksploatacijom javnih vodnih resursa.
5.   Godišnja porezna stopa iznosi 22 % vrijednosti porezne osnovice, a ukupan porezni dug čini iznos dobiven primjenom porezne stope na poreznu osnovicu.
[…]
8.   Za upravljanje naknadom i njezino prikupljanje odgovorno je Tijelo nadležno za slivove ili, na temelju s njom sklopljenog sporazuma, Državna porezna uprava.
[…].”
5. Kraljevska uredba br. 198/2015
14.
U preambuli Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo, por el que se desarrolla el artículo 112bis del texto refundido de la Ley de Aguas y se regula el canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica en las demarcaciones intercomunitarias (
7
) (Kraljevska uredba br. 198/2015 od 23. ožujka 2015. o provedbi članka 112.a pročišćenog teksta Zakona o vodama i uređenju naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije na slivnim područjima koja dijeli više zajednica) bilo je navedeno:
„[…] Ova Kraljevska uredba donosi se na temelju druge i treće završne odredbe Zakona 15/2012, od 27. prosinca. S jedne strane, druga završna odredba kao pravnu osnovu za dodijeljene ovlasti predviđa članak 149.1.22.a španjolskog Ustava, koji državi daje ovlasti usvajanja zakonodavstva, regulacije i dodjele koncesija u pogledu vodnih resursa i njihova korištenja kada se nalaze na području više od jedne autonomne zajednice. S druge strane, treća završna odredba omogućuje vladi da, u okviru svojih ovlasti, usvaja regulatorne odredbe potrebne za razvoj i primjenu ovog zakona […].”
15.
Članak 1. Kraljevske uredbe br. 198/2015, naslovljen „Naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije i područje primjene”, predviđa:
„Korištenje i eksploatacija dobara javnih vodnih resursa navedenih u članku 2. točki (a) pročišćenog teksta Zakona o vodama podliježu, izmjereni s obzirom na troškove sabirnice elektrane, porezu poznatom kao naknada za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, koji je namijenjen zaštiti i poboljšanju javnih vodnih resursa.
Ta se naknada primjenjuje samo u slivovima koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica.”
16.
Članak 12. Kraljevske uredbe br. 198/2015, naslovljen „Prihod od prikupljenih naknada”, predviđa:
„1.   Iznos prikupljenog prihoda uplaćuje se Tijelu nadležnom za slivove u skladu s odredbama članka 112.a pročišćenog teksta Zakona o vodama, odobrenog Kraljevskom zakonodavnom uredbom 1/2001, od 20. srpnja. U tu se svrhu u obzir uzimaju odredbe članka 59. točke (d), članka 63. stavka 3. i članka 67. Kraljevske uredbe 927/1988, od 29. srpnja, kojom su odobreni propisi Tijela nadležnog za javne vode.
[…]
3.   2 % prikupljenog neto prihoda smatra se prihodom Tijela nadležnog za slivove.
4.   98 % prikupljenog neto prihoda isplaćuje se državnom proračunu. U skladu s odredbama članka 14., proračunom opće države se za djelatnosti namijenjene zaštiti i poboljšanju javnih vodnih resursa dodjeljuje iznos barem ekvivalentan iznosu predviđenom u ovom stavku. U tu svrhu, investicijski projekti koji jamče zaštitu i poboljšanje javnih vodnih resursa svake se godine određuju u propisima o općem proračunu države.
[…].”.
17.
U skladu s člankom 13. tog zakona, naslovljenim „Jamstvo zaštite javnih resursa”:
„Kako bi se osiguralo ostvarenje okolišnih ciljeva utvrđenih u Okvirnoj direktivi o vodama te predviđenih u članku 98. i sljedećim člancima pročišćenog teksta Zakona o vodama, a u skladu s načelom povrata troškova uspostavljenim člankom 111.a pročišćenog teksta Zakona o vodama, proračunom opće države se, u skladu s člankom 14., za djelatnosti namijenjene zaštiti i poboljšanju javnih vodnih resursa na koje je utjecala proizvodnja hidroelektrične energije dodjeljuje iznos barem ekvivalentan iznosu predviđenom u stavku 4. članka 12.”
II. Činjenično stanje
18.
Tužitelji iz glavnog postupka podnijeli su pred Tribunalom Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) upravnu tužbu kojom zahtijevaju poništenje Kraljevske uredbe br. 198/2015 o provedbi članka 112.a pročišćenog teksta Zakona o vodama. Oni u svojoj tužbi osporavaju valjanost članka 29. Zakona br. 15/2012, kojom je u Kraljevsku zakonodavnu uredbu 1/2001 ubačen članak 112.a.
III. Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom
19.
Sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu sukladnosti tih zakonodavnih mjera s, kao prvo, načelom da „onečišćivač plaća” utvrđenim u članku 191. stavku 2. UFEU‑a, kako je konkretizirano Direktivom 2000/60, kao drugo, načelom nediskriminacije utvrđenim u članku 3. Direktive 2009/72 i, kao treće, zabranom državne potpore predviđenom u članku 107. UFEU‑a (
8
).
20.
Što se tiče sukladnosti takvog poreza s načelom da „onečišćivač plaća”, sud koji je uputio zahtjev ističe da se čini da sama struktura tog poreza, unatoč činjenici da se on u Zakonu o energetskim porezima opravdava okolišnim razlozima, upućuje na to da on zapravo ima isključivo gospodarski cilj, a to je pokrivanje financijskog deficita elektroenergetske mreže. Osim toga, čini se da se taj cilj, prema navodu suda koji je uputio zahtjev, nastoji postići na nekoherentan i nedosljedan način. Kao prvo, taj se porez temelji na vrijednosti proizvedene električne energije, koja se izračunava prema prihodima ostvarenima električnom energijom koja je isporučena u elektroenergetsku mrežu, a ne na količini upotrijebljene vode. Kao drugo, stopa tog poreza iznosi 22 %, dok stopa za posjedovanje, korištenje i eksploataciju drugih prirodnih vodotokova iznosi tek 5 %. Kao treće, 98 % prikupljenog iznosa uplaćuje se u opći proračun španjolske države te stoga čini dodatni prihod za elektroenergetski sustav. Iako tekst kraljevske uredbe predviđa da se iznos koji je najmanje ekvivalentan 98 % prihoda prikupljenih tom naknadom proračunom opće države dodjeljuje za mjere namijenjene zaštiti i poboljšanju vodnih resursa, sud koji je uputio zahtjev navodi da se to nije poštovalo u općem proračunu države za 2016., kojim su svi prihodi prikupljeni tim porezom dodijeljeni za pokrivanje deficita u elektroenergetskom sustavu. Dakle, protivno zahtjevima članka 9. stavka 1. Direktive 2000/60, porez ne uzima u obzir načelo povrata troškova za vodne usluge.
21.
Što se tiče sukladnosti poreza s načelom nediskriminacije utvrđenim u članku 3. Direktive 2009/72, sud koji je uputio zahtjev naglašava da se porez na korištenje kopnenih voda primjenjuje samo na proizvođače hidroelektrične energije, ne i na proizvođače električne energije koji koriste druge tehnologije. Osim toga, podliježu mu samo proizvođači koji imaju upravnu koncesiju u pogledu slivova koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, ne oni koji koncesiju imaju u pogledu slivova koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice.
22.
Što se tiče državne potpore, sud koji je uputio zahtjev naglašava da, zbog asimetrične naravi tog poreza, različito postupanje koje predviđa može činiti državnu potporu u korist onih koji mu ne podliježu.
23.
U tom kontekstu, Tribunal Supremo (Vrhovni sud) odlučio je u predmetima C‑105/18 do C‑108/18 i C‑110/18 do C‑113/18 prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li načelo ‚onečišćivač plaća’ iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a i članak 9. stavak 1. Direktive [2000/60] Europskog parlamenta i Vijeća, u kojem je utvrđeno načelo povrata troškova za vodne usluge i primjerenog gospodarskog uravnoteživanja korištenja voda, tumačiti na način da im se protivi uspostava naknade za korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja ne potiče učinkovito korištenje vode niti uspostavlja mehanizme očuvanja i zaštite javnih vodnih resursa i čiji iznos nije ni u kakvom odnosu s mogućnošću nanošenja štete javnim vodnim resursima te se jedino i isključivo temelji na sposobnosti proizvođača da ostvaruju prihode?
2.
Je li usklađen s načelom nediskriminacije između gospodarskih subjekata iz članka 3. stavka 1. Direktive [2009/72] doprinos poput naknade za hidroelektričnu energiju o kojoj je riječ u glavnom postupku i čiji su obveznici isključivo proizvođači hidroelektrične energije koji djeluju u slivovima koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, ali ne i proizvođači koncesionari u slivovima koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice, te proizvođači koji upotrebljavaju hidroelektričnu tehnologiju, ali ne i proizvođači električne energije koji upotrebljavaju druge tehnologije?
3.
Treba li članak 107. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da čini zabranjenu državnu potporu nametanje naknade za hidroelektričnu energiju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku proizvođačima električne energije koji djeluju u slivovima koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, jer se time uvodi asimetričan sustav oporezivanja u području iste tehnologije ovisno o tome gdje je smješteno postrojenje, pri čemu se ta naknada usto ne nameće proizvođačima električne energije iz drugih izvora?”
24.
U predmetu C‑109/18, prva dva prethodna pitanja u biti su identična prvim dvama pitanjima u predmetima navedenima u prethodnoj točki. Međutim, treće pitanje glasi:
„3.
Treba li članak 107. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da čini zabranjenu državnu potporu nenametanje naknade za hidroelektričnu energiju proizvođačima električne energije koji djeluju u slivovima koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice i ostalim subjektima koji upotrebljavaju vodu [za potrošnju], pri čemu se naknada plaća samo za korištenje namijenjeno proizvodnji električne energije?”
25.
Pisana očitovanja podnijeli su Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU, Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica, Endesa Generación SA, Asociación de Empresas de Energías Renovables (APPA), Iberdrola Generación SAU, španjolska i njemačka vlada te Europska komisija. Osim toga, sve navedene stranke, uz izuzetak njemačke vlade, iznijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 28. veljače 2018.
IV. Analiza
A.
O prvom pitanju: načelo da „onečišćivač plaća”
26.
Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem pita treba li načelo da „onečišćivač plaća”, predviđeno člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a, i članak 9. stavak 1. Direktive 2000/60, u kojem je utvrđeno načelo povrata troškova za vodne usluge i primjerenog gospodarskog uravnoteživanja korištenja voda, tumačiti na način da im se protivi uspostava poreza na korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije, kao što je porez koji se razmatra u glavnom postupku.
27.
Prije ocjene protivi li se takav porez jednoj od tih odredbi potrebno je utvrditi je li se na koju od njih moguće pozvati pred nacionalnim sudom.
28.
Što se tiče članka 191. stavka 2. UFEU‑a, kako je Sud već utvrdio, s obzirom na to da se ta odredba, u kojoj se nalazi načelo „onečišćivač plaća”, odnosi na djelovanje Unije, na nju se kao takvu ne mogu pozivati pojedinci s ciljem isključenja primjene nacionalnih odredaba (
9
).
29.
Točno je da se takvi pojedinci mogu pozvati na odredbu kojom se to načelo konkretizira u danom području, pod uvjetom da se za nju može smatrati da ima izravan učinak. Međutim, čak i ako članak 9. stavak 1. Direktive 2000/60 konkretizira načelo „onečišćivač plaća” u području upravljanja vodama, na tu se odredbu nije moguće pozvati pred nacionalnim sudom jer, zbog razloga koje ću ukratko iznijeti, smatram da ta odredba nema izravan učinak (
10
). Naime, ako članak 9. stavak 1. Direktive 2000/60 doista zahtijeva, u svim okolnostima, da države članice uzmu u obzir načelo povrata troškova, uključujući okolišne troškove i troškove resursâ, u skladu s, osobito, načelom da „onečišćivač plaća” (
11
), ta obveza ne djeluje na način da im pruža konkretnu zaštitu ili pravo.
30.
Tomu u prilog ide sam tekst članka 9. stavka 1. koji nije dovoljno jasan, precizan i bezuvjetan da bi ikakva doktrina izravnog učinka došla u obzir. Naime, prvi dio stavka 1. članka 9. samo predviđa da države članice „uzimaju u obzir” načelo povrata troškova od vodnih usluga, ne precizirajući na koji način to trebaju činiti.
31.
Točno je da se u drugom dijelu državama članicama nameću konkretne obveze radi postizanja određenih ciljeva do 2010. Međutim, ponovno, ni formulacija upotrijebljena u tom kontekstu („[…] Države su članice do 2010. godine dužne osigurati da politika cijena vode predstavlja odgovarajući poticaj korisnicima da koriste vodne resurse učinkovito […]”) nema preciznost koja se zahtijeva za potrebe doktrine izravnog učinka (
12
). Mogli bi se upitati na koji način nacionalni sud može s obzirom na konvencionalno pravno načelo u konkretnom predmetu te u pogledu konkretnog poreza utvrditi je li država članica uspostavila „odgovarajući” poticaj korisnicima da koriste vodne resurse „učinkovito”?
32.
Poštovanje obveze utvrđene člankom 9. stavkom 1. može se ocijeniti samo uzimajući u obzir sva pravila kojima je uređeno određivanje cijena vode. Naime, članak 9. stavak 1. ne predviđa da se svaki porez ili naknada na vodu plaća razmjerno korištenju vode, nego da države članice moraju osigurati da njihove politike cijena vode načelno pružaju odgovarajući poticaj. Kako bi se ocijenilo pridržava li se država članica tog članka, u obzir se moraju uzeti svi porezi i naknade koje plaćaju korisnici vode, a ne samo onaj porez ili naknada o kojima se radi u konkretnoj situaciji.
33.
Shodno tomu, predlažem da se na prvo pitanje odgovori na način da ni članak 191. stavak 2. UFEU‑a ni članak 9. stavak 1. nemaju izravan učinak te da se stoga ni na jednu od tih odredbi nije moguće pozvati radi pobijanja konkretnog poreza na korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije.
B.
O drugom pitanju: pitanje nediskriminacije
34.
Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem pita je li usklađen s načelom nediskriminacije između gospodarskih subjekata iz članka 3. stavka 1. Direktive 2009/72 porez poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku i čiji su obveznici poduzetnici koji imaju koncesiju za proizvodnju električne energije u slivovima koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, ali ne i proizvođači koncesionari u slivovima koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice kao ni proizvođači električne energije koji upotrebljavaju druge tehnologije.
35.
Kako sam objasnio u svojem mišljenju u spojenim predmetima C‑80/18 do C‑83/18, UNESA i dr./Administración General del Estado, koje sam također jutros iznio, smatram da je područje primjene Direktive 2009/72, unatoč općenitoj formulaciji njezine odredbe kojom je ono utvrđeno, ograničeno na proizvodnju, prijenos, distribuciju i opskrbu električne energije. To proizlazi iz činjenice da, kao prvo, pojam „proizvodnja” treba tumačiti na način da se odnosi, kako je moguće zaključiti iz članaka 7. i 8. Direktive 2009/72, samo na izgradnju novog kapaciteta za proizvodnju električne energije te, kao drugo, da je ta direktiva usvojena isključivo na temelju članka 95. UEZ‑a (sadašnji članak 114. UFEU‑a), čiji drugi stavak predviđa da se taj članak ne može upotrijebiti za usvajanje Unijinih poreznih mjera.
36.
Osim toga, pitanje usklađivanja u području oporezivanja od poprilične je važnosti. Naime, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se opće načelo nediskriminacije (u posebnom smislu i značenju koje taj izraz ima u pravu Unije) primjenjuje samo unutar područja primjene prava Unije (
13
). Shodno tomu, ako se direktiva tumači na način da ona to načelo čini primjenjivim na poreze na tržištu električne energije, tada je se mora smatrati mjerom usklađenja.
37.
U tom se pogledu mora istaknuti, s obzirom na to da Unija na temelju članka 114. UFEU‑a nije nadležna usvojiti takvu poreznu mjeru, da bi članak 3. stavak 1. po definiciji bio nezakonit ako bi se primjenjivao na nacionalnu poreznu mjeru. Toj je odredbi stoga potrebno pripisati tumačenje uže od onoga koje možda proizlazi iz njezine općenite formulacije. Za direktivu se stoga mora smatrati da ona Unijino načelo nediskriminacije ne čini primjenjivim na nacionalne porezne mjere. Drukčiji zaključak mogao bi se donijeti, prema mojemu mišljenju, samo da je pravna osnova direktive bio članak 115. UFEU‑a te da ju je, stoga, Vijeće donijelo odlučujući jednoglasno.
38.
U tim okolnostima, moram zaključiti da nacionalna porezna mjera nije obuhvaćena područjem primjene Direktive 2009/72.
1. Podredno, pitanje diskriminacije
39.
Međutim, za slučaj da se Sud ne bude slagao s tim tumačenjem te zaključi da se članak 3. stavak 1. zapravo primjenjuje na poreze, predlažem da se podredno ispita treba li tu odredbu tumačiti na način da joj se protivi porez poput onog koji se razmatra u glavnom postupku. Shodno tomu, ostatak ovog mišljenja temelji se na pretpostavci – protivnoj mojem vlastitom stajalištu – da se članak 3. stavak 1. Direktive 2009/72 primjenjuje na porezne mjere te vrste.
40.
U tom je pogledu nužno podsjetiti da Sud u kontekstu zahtjeva za prethodnu odluku ne može ni Ugovore ni akt Unije primijeniti na konkretan predmet niti može odlučiti o valjanosti i tumačenju odredbe nacionalnog prava, što bi mogao na temelju članka 258. UFEU‑a. U konačnici je na nacionalnom sucu, koji je jedini nadležan za ocjenu činjenica u pitanju u glavnom postupku i tumačenje nacionalnog zakonodavstva, da odluči o valjanosti sporne nacionalne mjere. Međutim, u okviru prethodnog postupka Sud, koji nacionalnom sudu treba dati korisne odgovore, može na temelju spisa glavnog postupka kao i očitovanja koja su mu podnesena pružiti smjernice kako bi sudu koji je uputio zahtjev omogućio odlučivanje (
14
).
41.
Kako je Sud već utvrdio u pogledu ranije direktive o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije (
15
), odredbe te direktive koje upućuju na načelo nediskriminacije čine „poseban izraz općeg načela jednakosti” (
16
). Sudsku praksu Suda koja se odnosi na opće načelo jednakosti stoga načelno treba smatrati relevantnom za tumačenje članka 3. stavka 1.
42.
Načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (
17
).
a) Situacije koje treba smatrati usporedivima
43.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, čimbenike po kojima se pojedine situacije razlikuju i usporedivost tih situacija treba odrediti odnosno ocijeniti na temelju prava Unije, načelno s obzirom na predmet i cilj nacionalnih propisa koji uzrokuju navodnu diskriminaciju (
18
).
44.
Međutim, u situaciji u kojoj načelo jednakog postupanja nije relevantno, ali odredba koja to načelo konkretizira jest, može se pojaviti pitanje treba li usporedivost dviju situacija ocjenjivati s obzirom na predmet i učinke nacionalnih propisa u pitanju, a ne s obzirom na cilj te odredbe.
45.
Prema mojemu mišljenju, odgovor na to pitanje ovisi o tome kako se načelo jednakog postupanja konkretizira u danoj odredbi. Ako ta odredba izričito predviđa da se prema dvjema kategorijama osoba mora identično postupati, nacionalni sudovi moraju smatrati da su njihove situacije usporedive (
19
). Međutim, ako pravo Unije samo predviđa da države članice ne smiju različito postupati prema pojedinim osobama u određenoj kategoriji, države članice ne smiju prema svim osobama postupati kao da su u istoj situaciji, nego trebaju osigurati, kada izvršavaju svoju normativnu nadležnost, da ne stvaraju proizvoljne razlike te da se očuva bit jednakosti postupanja (
20
).
46.
Što se tiče predmetnog slučaja, s obzirom na to da članak 3. stavak 1. ne predviđa da se prema svim proizvođačima električne energije mora identično postupati, nego da „[d]ržave članice […] osiguravaju da […] između [proizvođača električne energije] nema diskriminacije u pogledu prava ili obveza”, usporedivost situacija zapravo treba ocijeniti s obzirom na predmet nacionalnih propisa i cilj koji se želi postići.
47.
U Zakonu br. 15/2012 navodi se da porez na korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije ima dva cilja, konkretno:
–
proširiti opseg postojeće naknade predviđene člankom 112. Zakona o vodama, koja se plaća za korištenje i eksploataciju određenih dijelova javnih vodnih područja, a kojoj korištenje kopnenih voda ranije nije podlijegalo;
–
osnažiti zaštitu javnih voda osiguravanjem sredstava od onih koji te vode koriste za privatne ili posebne potrebe te prebaciti „troškov[e] usluga povezanih s upravljanjem vodama, uključujući okolišne troškove i troškove resursâ, na različite krajnje korisnike”.
48.
Što se tiče prvog cilja, s obzirom na to da su i porezna osnovica i porezna stopa iz članka 112. Zakona o vodama različite od onih u članku 112.a tog zakona, očito je da se ne može smatrati da taj članak doista teži prvom cilju navedenom u preambuli tog zakona. Shodno tomu, taj cilj ne treba uzeti u obzir pri ocjenjivanju usporedivosti situacija u pitanju.
49.
Što se tiče drugog cilja, zbog njega se za sve korisnike javnih voda treba smatrati da se nalaze u istoj situaciji. Naime, iako je u preambuli Zakona br. 15/2012 navedeno da je područje primjene poreza ograničeno na proizvodnju električne energije, konkretan cilj tog poreza, to jest osnaživanje zaštite javnih voda prebacivanjem troškova usluga povezanih s upravljanjem vodama na krajnje korisnike, zapravo se tiče svih korisnika kopnenih voda.
50.
Sud koji je uputio zahtjev izražava ozbiljne dvojbe u pogledu toga je li taj proklamirani zakonodavni cilj doista autentičan. Navodi da bi isključiva svrha poreza na korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije moglo biti povećanje prihoda u financijskom sustavu elektroenergetskog sektora kako bi se kompenzirao tarifni deficit proizišao iz razlike između prihoda koje španjolski proizvođači električne energije dobivaju od potrošača i troškova isporuke električne energije priznatih nacionalnim propisima, pokrivanje koje razlike jamči Španjolska Država. To stajalište zauzima zbog sljedećih razloga:
–
porezna stopa na stvorenu vrijednost iznosi 22 %, dok stopa za posjedovanje, korištenje i eksploataciju ostalih prirodnih vodotokova iznosi samo 5 %;
–
osnovicu poreza u pitanju čini vrijednost proizvedene električne energije, a ne količina upotrijebljene vode;
–
iako kraljevska uredba predviđa da se mjerama za zaštitu i poboljšanje vodnih resursa iz općeg proračuna države dodijeli iznos koji je najmanje ekvivalentan 98 % prihoda prikupljenih tom naknadom, to se nije poštovalo u proračunu za 2016., kojim su svi prihodi prikupljeni tim porezom dodijeljeni za pokrivanje deficita u elektroenergetskom sustavu.
51.
I tužitelji su izrazili dvojbe u pogledu autentičnosti tog cilja jer je učinak primjene tog poreza taj da se hidroelektrična energija oporezuje dvostruko više od električne energije koja se dobiva iz drugih izvora, uključujući izvore za koje se smatra da uzrokuju veće onečišćenje.
52.
Čini se očitim da je glavna svrha tog poreza povećati javne prihode elektroenergetskog sektora. Međutim, moguće je tvrditi da je proizvodnja hidroelektrične energije osobito problematična iz perspektive korištenja prirodnih resursa, što može opravdati donekle drukčiji porezni tretman tog sektora.
53.
Uostalom, konkretnija svrha poreza na kopnene vode nije zaštita okoliša općenito, nego osnaživanje zaštite javnih voda i prebacivanje troškova usluga povezanih s upravljanjem vodama na različite krajnje korisnike (
21
). Stoga, činjenica da je stopa tog poreza viša od one koja se primjenjuje na korištenje ostalih prirodnih vodotokova ne proturječi nužno cilju nacionalnih propisa, a to je prebacivanje na potrošače troškova vodnih usluga, jer nemaju svi korisnici vode jednak utjecaj na vodu (
22
).
54.
Što se tiče druge okolnosti koju je istaknuo sud koji je uputio zahtjev, iako se odabir te konkretne porezne osnovice možda čini neobičnim, treba podsjetiti da proizvodnja električne energije uporabom hidroelektričnih tehnologija podrazumijeva određen odnos između upotrijebljene vode i količine proizvedene električne energije. Naime, ta količina ovisi o obujmu protoka vode i visini koja je između turbina u elektrani i površine vode stvorena branom (
23
). Stoga, okolnost da osnovicu poreza čini proizvedena električna energija ‐ a ne upotrijebljena voda ‐ ne čini se, kao takva, protivna cilju prebacivanja troškova usluga povezanih s upravljanjem vodama na krajnje korisnike.
55.
Što se tiče treće okolnosti koju je spomenuo sud koji je uputio zahtjev, to jest navoda da u proračunu za 2016. za zaštitu i poboljšanje javnih vodnih resursa nije bilo namijenjeno 98 % prihoda ostvarenih porezom na kopnene vode (
24
), točno je da ciljevi poreza u smislu osnaživanja zaštite javnih voda i prebacivanja troškova usluga povezanih s upravljanjem vodama na različite krajnje korisnike upućuju na to da se barem dio prikupljenih iznosa, koji odgovara troškovima korištenja vode, dodjeljuje za održavanje i poboljšanje instalacija (
25
).
56.
Međutim, okolnost da prihodi od poreza na korištenje kopnenih voda nisu tako dodijeljeni 2016. sama po sebi nije dovoljan pokazatelj toga da porez nema takav cilj. Naime, čak i da se takva okolnost dokaže, ako je ona ograničena na jednu godinu, nije moguće utvrditi je li proklamirani cilj autentičan odnosno je li problem ograničen na proračun za 2016.
57.
Što se tiče tvrdnje tužiteljâ da hidroelektrična energija podliježe ukupnim porezima koji su osjetno viši od onih kojima podliježe električna energija koja se proizvodi drugim metodama, uključujući one za koje se općenito smatra da više onečišćuju okoliš, točno je da takva okolnost, ako je istinita, dovodi u pitanje španjolsku politiku zaštite okoliša. Međutim, ponovno treba podsjetiti da cilj poreza u pitanju nije zaštita okoliša općenito, nego osnaživanje zaštite javnih voda i prebacivanje troškova usluga povezanih s upravljanjem vodama na različite krajnje korisnike. Tom se cilju ne protivi činjenica da je stopa tog poreza viša od stope poreza kojima podliježe električna energija koja se proizvodi drugim metodama.
58.
Iz toga proizlazi da navodi suda koji je uputio zahtjev i tužiteljâ ne upućuju očito na to da drugi cilj naveden u preambuli zakona nije autentičan zakonodavni cilj. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni je li svrha zakona koji se razmatra u glavnom postupku doista povezana s ciljem da se osnaži zaštita javnih voda i troškovi usluga povezanih s upravljanjem vodama prebace na različite krajnje korisnike.
b) Postojanje različitog postupanja
59.
Ako se držimo cilja navedenog u nacionalnom zakonodavstvu, tada za sve korisnike kopnenih voda treba smatrati da se nalaze u istoj situaciji za potrebe određivanja postoji li razlika u postupanju. Uvođenjem poreza koji se odnosi samo na korištenje voda za proizvodnju električne energije, to zakonodavstvo stvara razliku u postupanju između onih koji kopnene vode koriste za proizvodnju električne energije i ostalih korisnika kopnenih voda.
60.
Ako se dvojba suda koji je u uputio zahtjev u pogledu ciljeva nacionalnog zakonodavstva potvrdi potonjim se uvodi razlika u postupanju koja postoji između proizvođača hidroelektrične energije i proizvođača električne energije iz drugih izvora, a ne između onih koji vodu koriste za proizvodnju električne energije i onih koji je koriste u druge svrhe. Naime, ako je svrha poreza na korištenje kopnenih voda povećanje prihoda u financijskom sustavu elektroenergetskog sektora, za sve proizvođače električne energije treba smatrati da se nalaze u usporedivoj situaciji, jer je deficit posljedica razlike između prihoda koje španjolski proizvođači električne energije dobivaju od potrošača i troškova isporuke električne energije priznatih nacionalnim propisima.
c) Opravdanje
61.
Ako se u inače usporedivim situacijama postupa na različit način, načelo jednakog postupanja nije povrijeđeno ako ta razlika ima valjano opravdanje (
26
). To je slučaj, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, ako razliku u postupanju opravdava objektivan razlog, ako je ona proporcionalna tom razlogu te ako nacionalni zakonodavac dosljedno uzima taj razlog u obzir (
27
).
62.
Nacionalni sud i stranke spominju tri moguća opravdanja u predmetnom slučaju, konkretno:
–
zaštita prirodnih resursa;
–
potreba za osiguravanjem ekvivalentne razine oporezivanja između proizvođača, u situaciji gdje ostale kategorije proizvođača električne energije podliježu drugim porezima; i
–
dioba nadležnosti između države i autonomnih zajednica u Španjolskoj.
63.
Što se tiče zaštite prirodnih resursa, s obzirom na to da utjecaj proizvodnje hidroelektrične energije na kopnene vode uključuje korištenje javnih okolišnih resursa koje Španjolska želi očuvati, takav bi cilj mogao opravdati razliku u postupanju između proizvođača hidroelektrične energije i ostalih korisnika javnih voda (
28
), pod uvjetom da je ta razlika doista povezana s konkretnim utjecajem tih tehnologija na okoliš i njemu proporcionalna te da se taj razlog dosljedno uzima u obzir. Iako ta pitanja treba provjeriti i ocijeniti sud koji je uputio zahtjev, ne vidim na koji bi način takav cilj mogao opravdati različito postupanje prema proizvođačima hidroelektrične energije ovisno o tome odnosi li se koncesija koju imaju na sliv koji se nalazi na području jedne autonomne zajednice ili na sliv koji zajednički dijeli više autonomnih zajednica u Španjolskoj. Dakle, iz toga proizlazi da to konkretno objašnjenje ne može opravdati ranije opisanu razliku u postupanju.
64.
Ista se logika primjenjuje i na potrebu za osiguravanjem načelno usporedive razine oporezivanja između proizvođača električne energije. Naime, iako bi se taj cilj moglo smatrati legitimnim, njegovo se ostvarivanje može smatrati dosljednim i proporcionalnim samo ako se iznos poreza koji pojedini proizvođači električne energije već plaćaju uzima u obzir, izravno ili neizravno, kako bi se odredio dugovani porez na temelju članka 112.a, a čini se da se ne uzima. Naime, ne čini se da je obračun poreza koji se duguje na temelju članka 112.a povezan, na ovaj ili onaj način, s iznosom poreza koji su proizvođači električne energije već platili, mada i to pitanje treba ocijeniti i provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
65.
Španjolska vlada na raspravi je tvrdila da tu razliku u postupanju objašnjava razlika u protoku između pojedinih vodotokova ovisno o tome prolaze li kroz više od jedne autonomne zajednice ili ne. Međutim, moram reći da takvo objašnjenje nije naročito uvjerljivo. Osim što protok vodotoka ovisi o čimbenicima različitima od njegove duljine, niti jedna odredba preambule Kraljevske uredbe br. 198/2015, kojom je uvedeno to razlikovanje, ne sadržava takvo objašnjenje.
66.
Naposljetku, što se tiče diobe nadležnosti između države i autonomnih zajednica u Španjolskoj, ako se takav cilj mora smatrati objektivnim razlogom, stranke u glavnom postupku ne slažu se oko toga daje li španjolski Ustav nadležnost uvođenja poreza ili odlučivanja o iznosu naknade koja se mora plaćati za korištenje slivova koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice doista svakoj pojedinoj autonomnoj zajednici (
29
). Tužitelji tvrde da država, u skladu s člankom 149. stavkom 2. točkom 14. Ustava, ima opću nadležnost za porezna pitanja, dok španjolska vlada navodi da se iz tumačenja a contrario članka 149. stavka 1. točke 22. Ustava može zaključiti da država nije nadležna uvesti porez ili naknadu (
30
) za privatno korištenje kopnenih voda koje se nalaze na području samo jedne autonomne zajednice.
67.
U tom pogledu ističem, kao prvo, da se iz isključive naravi nadležnosti države da organizira i dodijeli samo koncesije u pogledu slivova koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica ne može zaključiti, logično, da država nije nadležna oporezivati električnu energiju proizvedenu na slivovima koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice, jer takva nadležnost može biti dijeljena. Kao drugo, iz tumačenja „prve dodatne odredbe” sadržane u Zakonu br. 15/2012 čini se da je nacionalni zakonodavac prvotno smatrao da je nadležan zakoračiti u porezne ovlasti autonomnih zajednica.
68.
Međutim, mora se podsjetiti da je Sud u okviru prethodnog postupka dužan pružiti nacionalnom sudu smjernice o području primjene Unijinih pravila kako bi mu omogućio da pravila ispravno primijeni na činjenice u predmetu o kojem odlučuje te nije na Sudu da sam primijeni ta pravila, posebno zato što ne raspolaže nužno svim bitnim informacijama da bi to učinio (
31
). Dakle, na sudu koji je uputio zahtjev je da utvrdi treba li španjolski Ustav tumačiti na način da država nije smjela porez u pitanju primijeniti na slivove koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice.
69.
Ako bi se potvrdile dvojbe suda koji je uputio zahtjev u pogledu vjerodostojnosti cilja koji se nastoji postići nacionalnim zakonodavstvom to – čak i uzimajući u obzir okolnost da proizvodnja hidroelektrične energije, zbog specifičnosti prirodnih resursa koji se pritom koriste, izaziva drukčije probleme od onih koje izazivaju ostali oblici proizvodnje električne energije – ne umanjuje činjenicu da se osjetno nejednako porezno postupanje prema različitim vrstama proizvođača električne energije u svojoj osnovi vjerojatno tiče načela jednakosti i nediskriminacije. Stoga nema nikakve dvojbe da se takvo različito porezno postupanje prema različitim vrstama proizvođača električne energije mora objektivno opravdati. Razlog tomu vjerojatno je zapanjujuće velika razlika u poreznom postupanju prema proizvođačima hidroelektrične energije u usporedbi s ostalim proizvođačima električne energije (
32
).
70.
Stoga, da zaključim o ovom pitanju, s obzirom na to da smatram da članak 3. stavak 1. nije primjenjiv na nacionalne porezne mjere, predlažem da Sud na drugo pitanje odgovori na način da načelo nediskriminacije između gospodarskih subjekata predviđeno člankom 3. stavkom 1. Direktive 2009/72 nije primjenjivo na porez, poput onog koji se razmatra u glavnom postupku, čiji su obveznici poduzetnici koji imaju koncesiju za proizvodnju električne energije u slivovima koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, ali ne i proizvođači koncesionari u slivovima koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice kao ni proizvođači električne energije koji upotrebljavaju druge tehnologije.
71.
Za slučaj da Sud ne bude dijelio moje stajalište u pogledu područja primjene članka 3. stavka 1. Direktive 2009/72, na pitanje bih podredno odgovorio tako da tu odredbu treba tumačiti na način da joj se načelno ne protive nacionalni propisi poput poreznih mjera koje se razmatraju u glavnom postupku pod uvjetom, međutim, da se različito porezno postupanje prema različitim proizvođačima električne energije može objektivno opravdati na način koji sam upravo opisao. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni temelji li se cilj naveden u zakonu koji se razmatra u glavnom postupku na opravdanim problemima povezanima s korištenjem javnih resursa te, konkretno, može li se zapanjujuće različito porezno postupanje prema različitim vrstama proizvođača električne energije objektivno opravdati.
C.
O trećem pitanju: državna potpora
72.
Sud koji je uputio zahtjev trećim pitanjem u biti pita treba li članak 107. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da činjenica da se porez na korištenje kopnenih voda ne primjenjuje na poduzetnike koji imaju koncesiju za proizvodnju električne energije u slivovima koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice čini zabranjenu državnu potporu.
73.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, da bi nacionalna mjera činila „državnu potporu” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, moraju biti ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
–
mora biti riječ o državnoj intervenciji ili intervenciji putem državnih sredstava;
–
intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama;
–
intervencija mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje;
–
zbog nje mora nastati selektivna prednost za primatelja (
33
).
1. Prva tri uvjeta: intervencija putem državnih sredstava koja može utjecati na trgovinu među državama članicama i narušiti ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje
74.
S obzirom na narav španjolskih poreznih mjera, jasno je da se ti uvjeti mogu smatrati ispunjenima. Do tog sam zaključka došao zbog sljedećih razloga.
75.
Kao prvo, Sud je već utvrdio da mjera kojom javno tijelo određenim poduzetnicima pruža poseban porezni tretman koji ih, iako ne uključuje prijenos državnih sredstava, stavlja u povoljniji financijski položaj u odnosu na ostale porezne obveznike čini državnu intervenciju (
34
).
76.
Kao drugo, mjera vjerojatno utječe na trgovinu među državama članicama čim takva trgovina, čak i hipotetska, postoji u odnosnoj gospodarskoj djelatnosti. Osobito, Sud je već utvrdio da se mora smatrati da na trgovinu unutar Unije utječe potpora države članice koja jača položaj poduzetnika u odnosu na ostale poduzetnike konkurente u toj trgovini. Stoga nije potrebno da poduzetnik koji je korisnik potpore sam sudjeluje u trgovini unutar Unije. Kada država članica poduzetnicima dodijeli potporu, njihova unutarnja aktivnost može se zadržati ili povećati, uz posljedicu da mogućnosti ulaska poduzetnika s poslovnim nastanom u drugim državama članicama na tržište te države budu smanjene (
35
). Osim u posebnim okolnostima, to u praksi znači da se za mjeru može smatrati da ne utječe na trgovinu unutar Unije samo kada nacionalna tržišta nisu otvorena tržišnom natjecanju te primatelji djeluju isključivo u tom okviru (
36
).
77.
Kao treće, iz sudske prakse Suda proizlazi da mjere koje oslobađaju poduzetnika troškova koje bi u pravilu snosio u okviru svojeg redovnog upravljanja ili svojih uobičajenih aktivnosti načelno narušavaju uvjete tržišnog natjecanja (
37
). Taj uvjet ne zahtijeva da se dokaže stvarni utjecaj takve potpore na trgovinu među državama članicama i stvarno narušavanje tržišnog natjecanja, već samo da se ispita može li ta potpora utjecati na tu trgovinu i narušiti tržišno natjecanje. Shodno tomu, nacionalne mjere koje oslobađaju poduzetnika troškova koje bi u pravilu snosio u okviru svojeg redovnog upravljanja ili svojih uobičajenih aktivnosti pružaju tom poduzetniku umjetnu financijsku pomoć koja načelno narušava tržišno natjecanje u sektorima u kojima se dodjeljuje (
38
).
78.
U predmetnom slučaju, odnosna mjera, koja se sastoji u neoporezivosti električne energije proizvedene izvan slivova koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, čini posebno porezno postupanje koje poduzetnike koji na taj način proizvode električnu energiju stavlja u povoljniji financijski položaj. To će pak vjerojatno utjecati na trgovinu među državama članicama jer je tržište električne energije otvoreno tržišnom natjecanju te zato što su ti proizvođači oslobođeni poreznog nameta koji bi inače snosili. Stoga se mora smatrati da su prva tri uvjeta ispunjena.
2. Četvrti uvjet: postojanje selektivne prednosti
79.
U skladu sa sudskom praksom Suda, prednosti koje proizlaze iz opće mjere koja se bez razlike primjenjuje na sve gospodarske subjekte ne čine državnu potporu u smislu članka 107. UFEU‑a (
39
). Stoga, da bi se za porez smatralo da pruža selektivnu prednost, potrebno je provesti trodijelni test. Sud je taj test nedavno potvrdio u presudi A‑Brauerei, na sljedeći način (
40
):
–
kao prvo, mora se utvrditi redovni ili „uobičajeni” porezni sustav koji se primjenjuje u odnosnoj državi članici;
–
kao drugo, mora se dokazati da odnosna porezna mjera odstupa od tog redovnog sustava u mjeri u kojoj se njome uvodi razlikovanje između subjekata koji se, s obzirom na cilj tog redovnog sustava, nalaze u činjenično i pravno usporedivim situacijama (
41
);
–
kao treće, mora se ispitati je li ta razlika opravdana.
a) Određivanje referentnog okvira
80.
Što se tiče određivanja materijalnog referentnog okvira, Sud je u točki 37. presude od 19. prosinca 2018., A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024) utvrdio da to treba učiniti ne s obzirom na cilj mjere u pitanju, nego s obzirom na predmet poreza od kojeg mjera u pitanju odstupa (
42
). Osim toga, u obzir treba uzeti sva pravila koja se tiču tog predmeta, ne samo porez od kojeg mjera u pitanju odstupa (
43
).
81.
U predmetnom slučaju, iako je cilj poreza na korištenje kopnenih voda osnažiti zaštitu javnih voda i troškove usluga upravljanja vodama prebaciti na krajnje korisnike, to ne umanjuje činjenicu da predmet možebitne državne potpore čine pravila o oporezivanju u elektroenergetskom sektoru (
44
). Naime, osnovicu tog poreza čini količina proizvedene električne energije te će se njegov utjecaj na tržišno natjecanje osjetiti na tržištu proizvodnje električne energije (
45
). Shodno tomu, materijalni referentni okvir čine sve nacionalne porezne odredbe koje se tiču proizvodnje električne energije.
82.
Što se tiče određivanja teritorijalnog referentnog okvira, Sud je u presudi ANGED utvrdio da taj okvir „za ocjenu selektivnosti mjere ne treba nužno biti određen unutar granica područja predmetne države članice, nego to može biti onaj područja u okviru kojeg regionalna ili lokalna vlast izvršava nadležnost koju ima na temelju ustava ili zakona. To je tako ako to tijelo ima pravni i činjenični status na temelju kojeg je dovoljno autonomno u odnosu na središnju državu države članice, što dovodi do toga da, na temelju mjera koje donosi, temeljnu ulogu u definiciji političkog i gospodarskog okruženja u kojem poduzetnici djeluju ima to tijelo, a ne središnja država” (
46
).
83.
Međutim, ja smatram da je nacionalna dioba nadležnosti za određivanje referentnog okvira relevantna samo ako je mjeru koja možebitno čini javnu potporu usvojilo regionalno ili lokalno tijelo, a ne, kao u predmetnom slučaju, država koja se, takoreći, skriva iza svojih pravila o diobi nadležnosti kako bi opravdala ograničenje teritorijalnog područja primjene odnosne mjere. Diobu nadležnosti u takvoj situaciji treba ispitati kao opravdanje, ali ne kao element za definiranje teritorijalnog referentnog okvira.
84.
U predmetnom slučaju, budući da, prema navodu nacionalnog suda, mjeru koja bi mogla biti državna potpora čini pravilo da Španjolska Država ne oporezuje hidroelektričnu energiju koja se ne proizvodi korištenjem vode iz slivova koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, teritorijalni referentni okvir čini čitavo područje Kraljevine Španjolske.
85.
Dakle, iz toga proizlazi da materijalni referentni okvir čine sva pravila o oporezivanju električne energije, a da teritorijalni referentni okvir čini čitavo područje Španjolske.
b) Razmatranje postojanja selektivnog odstupanja s obzirom na cilj referentnog okvira
86.
Sljedeći element testa jest ocjena stavlja li porez „određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe” u povoljniji položaj od ostalih poduzetnika koji djeluju na istom tržištu, a treba je provesti s obzirom na cilj referentnog okvira (
47
). Taj element testa nije uvijek lako primijeniti jer velika većina poreza nema drugih ciljeva osim punjenja državnog proračuna.
87.
Međutim, iz analize nedavne sudske prakse proizlazi da Sud postojanje selektivnog izuzeća ili drugih sličnih razlika u poreznom tretmanu ili odstupanja od općih poreznih propisa određuje na temelju cilja referentnog okvira samo kada taj okvir ima specifičan cilj (
48
). Ako je jedini cilj poreznih mjera financiranje državnog proračuna, Sud se, iako ponekad koristi riječ „cilj”, vodi predmetom referentnog okvira (
49
).
88.
Shodno tomu, smatram da se drugi dio testa jednostavno sastoji u utvrđivanju postojanja selektivnog izuzeća ili odstupanja na temelju činjenice da porezna mjera u pitanju pokriva samo dio robe ili usluga obuhvaćenih područjem primjene referentnog poreznog sustava.
89.
U predmetnom je slučaju poprilično očito da nacionalno zakonodavstvo, s obzirom na poreze primjenjive na proizvodnju električne energije, pravi razliku između hidroelektrične energije proizvedene korištenjem slivova koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, s jedne strane, i električne energije proizvedene korištenjem drugih metoda ili slivova koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice.
90.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev nije pružio nikakve informacije o porezima na proizvodnju električne energije korištenjem tih drugih metoda ili slivova koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice, osobito onih koje u Španjolskoj primjenjuju autonomne zajednice, a, kako sam objasnio, da bi se ocijenilo je li određeno porezno izuzeće selektivno, potrebno je holistički ispitati sva primjenjiva porezna pravila. Kako je Sud utvrdio u presudi Portugal/Komisija (
50
), „‚uobičajenu’ poreznu stopu čini stopa koja se primjenjuje na geografskom području koje čini referentni okvir”. Isto tako, Sud je u presudi A‑Brauerei naveo da „[…] kvalificiranje nacionalne porezne mjere kao ‚selektivne’ podrazumijeva […] dokazivanje da odnosna porezna mjera odstupa od tog redovnog sustava […]” (
51
).
91.
U tim okolnostima te u nedostatku tih ključnih informacija potrebnih za holističku analizu, Sud jednostavno nije u mogućnosti sam ocijeniti jesu li proizvođači koji koriste druge tehnike ili vodu iz slivova koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice u prednosti u odnosu na proizvođače koji koriste vodu iz slivova koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica. Iako se čini da iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje prešutno proizlazi da proizvođači koji koriste vodu iz slivova koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice imaju značajnu prednost u odnosu na proizvođače koji koriste vodu iz slivova koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, to je u konačnici na nacionalnom sudu da ocijeni i provjeri.
92.
Osim toga, nisam sasvim uvjeren da je pojam državne potpore primjenjiv u situaciji poput one koja se razmatra u glavnom postupku. Naime, navodnu prednost u toj situaciji imaju svi proizvođači električne energije osim onih koji podliježu porezima, što znači da je čini sam referentni okvir. Drugim riječima, ono što je u takvim okolnostima selektivno nije prednost, nego nepovoljan položaj (
52
).
93.
Međutim, ako bi Sud smatrao da se u tim okolnostima može primijeniti pojam državne potpore, valjalo bi voditi računa o tome da je – kako to proizlazi iz prve dodatne odredbe Zakona br. 15/2012 –prvotno bilo predviđeno da se porez na kopnene vode primjenjuje na sve slivove, i one koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica i one koji se nalaze na području samo jedne. Čini se da je primjena tog poreza tek usvajanjem članka 1. Kraljevske uredbe 198/2015 ograničena na slivove koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica.
94.
Ako je to točno, članak 1. može se kvalificirati kao mjera koja odstupa od referentnog okvira koji čini Zakon br. 15/2012, kojim je, umetanjem članka 112.a u Kraljevsku zakonodavnu uredbu 1/2001, uveden porez na korištenje kopnenih voda te se takvo odstupanje mora smatrati selektivnim u smislu presude A‑Brauerei jer njegova primjena podliježe uvjetima. Zato je potrebno razmotriti moguća opravdanja te porezne mjere.
95.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, pojam „državna potpora” ne obuhvaća mjere koje uvode razlikovanje između poduzetnika koji se, s obzirom na cilj predmetnog pravnog sustava, nalaze u činjenično i pravno usporedivoj situaciji i koje su stoga a priori selektivne, kada država članica uspije dokazati da je to razlikovanje opravdano jer proizlazi iz prirode ili strukture sustava kojeg su te mjere dio (
53
).
96.
U tom se pogledu, također u skladu sa sudskom praksom, mora praviti razlika između, s jedne strane, ciljeva koji se određenom poreznom sustavu pridaju te koji su mu izvanjski i, s druge strane, mehanizama svojstvenih tom poreznom sustavu, koji su nužni za ostvarenje tih ciljeva. Stoga, u biti, samo cilj svojstven poreznom sustavu može opravdati selektivnu poreznu mjeru (
54
).
97.
Stranke u ovom predmetu nisu, međutim, predočile nikakve dokaze o tome da priroda ili struktura pravila o oporezivanju električne energije kao takva zahtijeva različit tretman slivova koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice, s jedne strane, i slivova koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, s druge.
3. Moguća opravdanja državne potpore
98.
Treba istaknuti da se prethodno navedena sudska praksa odnosi na opravdanje selektivne naravi porezne mjere. Stoga, nepostojanje opravdanja u tom pogledu ne dovodi u pitanje mogućnost država članica da, kada se dokaže da su četiri uvjeta iz članka 107. stavaka 2. i 3. UFEU‑a ispunjena, opravdaju njezino usvajanje. Naime, iz samog teksta stavaka 2. i 3. članka 107. UFEU‑a proizlazi da je određene potpore država članica moguće opravdati pod određenim uvjetima.
99.
Jedno od opravdanja koja je Sud već prihvatio jest zaštita okoliša (
55
). Točno je da takav cilj ne može opravdati različito postupanje prema proizvođačima hidroelektrične energije ovisno o tome imaju li koncesiju u pogledu slivova koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice ili slivova koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica.
100.
Međutim, takvo različito postupanje ipak se može opravdati diobom nadležnosti između Španjolske Države i njezinih autonomnih zajednica (
56
). Naime, tu diobu nadležnosti štiti članak 4. stavak 2. UFEU‑a, prema kojem Unija mora poštovati nacionalne identitete, koji su neodvojivo povezani s temeljnim političkim i ustavnim strukturama država članica, uključujući regionalnu i lokalnu samoupravu (
57
).
101.
Naravno, točno je da se načelno nije moguće pozivati na unutarnju ustavnu strukturu države članice kako bi se opravdalo ono što bi inače činilo povredu prava Unije. Međutim, kako je Sud istaknuo u presudi Portugal/Komisija (
58
), iz činjenice da su određene porezne pogodnosti ograničene na dio državnog područja „ne može se zaključiti” da je takva mjera „selektivna u smislu članka [107. stavka 1. UFEU‑a] zbog isključivog razloga da se primjenjuje samo na ograničenom geografskom području države članice”.
102.
Iako bi se moglo pomisliti da ta logika upućuje na to da regionalno oporezivanje i državne potpore čine pomalo specifična pitanja – gotovo sui generis u čitavom korpusu prava Unije – valja napomenuti da bi drukčija pravila na razini Unije značila da države članice više ne bi mogle regionalnim tijelima ili lokalnim vladama davati isključivu nadležnost za porezna pitanja. Ujedno bi značila, s obzirom na unutarnju strukturu države članice, da bi sve porezne mjere koje obuhvaćaju samo dio državnog područja ipso facto činile oblik državne potpore osobama i subjektima koji se nalaze u odnosnoj regiji u usporedbi s osobama i subjektima koji se nalaze u drugim dijelovima države članice u pitanju.
103.
Shodno tomu, ako sud koji je uputio zahtjev zaključi da nacionalni ustav ne ovlašćuje državu da usvoji porezne mjere ili zahtijeva plaćanje naknade u zamjenu za korištenje sliva koji se nalazi na području jedne autonomne zajednice (ni kao isključivu, ni kao sporednu ni kao dopunsku nadležnost), ta okolnost može opravdati činjenicu da proizvođači električne energije koji imaju koncesiju u pogledu sliva koji se nalazi na području jedne autonomne zajednice ne podliježu tom porezu te stoga značiti da članak 1. Kraljevske uredbe br. 198/2005 ne čini državnu potporu.
104.
U suprotnom te ako se ne dokaže postojanje nekog drugog opravdanja iz stavaka 2. i 3. članka 107. UFEU‑a, članak 1. Kraljevske uredbe br. 198/2015 treba smatrati državnom potporom jer proizvođače električne energije koji imaju koncesiju u pogledu sliva koji se nalazi na području jedne autonomne zajednice izuzima od plaćanja poreza na korištenje kopnenih voda.
105.
Stoga predlažem da se na treće pitanje odgovori tako da članak 107. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da činjenica da se porez na korištenje kopnenih voda ne primjenjuje na poduzetnike koji imaju koncesiju za proizvodnju električne energije u slivovima koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice čini zabranjenu državnu potporu, osim ako država članica u pitanju nije nadležna za porezna pitanja niti za donošenje odluka o visini naknade koju treba platiti za koncesiju u pogledu takvih slivova.
Zaključak
106.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je postavio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska):
1.
Ni članak 191. stavak 2. UFEU‑a ni članak 9. stavak 1. Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike nemaju izravan učinak te se stoga na niti jednu od tih odredbi nije moguće pozvati radi pobijanja konkretnog poreza na korištenje kopnenih voda za proizvodnju električne energije.
2.
Članak 3. stavak 1. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na porez, poput onog koji se razmatra u glavnom postupku, čiji su obveznici poduzetnici koji imaju koncesiju za proizvodnju električne energije u slivovima koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica, ali ne i proizvođači koncesionari u slivovima koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice kao ni proizvođači električne energije koji upotrebljavaju druge tehnologije.
Podredno,
Članak 3. stavak 1. Direktive 2009/72 treba tumačiti na način da mu se načelno ne protive nacionalni propisi poput poreznih mjera koje se razmatraju u glavnom postupku u mjeri u kojoj ti propisi imaju cilj osnažiti zaštitu javnih voda osiguravanjem sredstava od onih koji te vode koriste za privatne ili posebne potrebe i prebaciti troškove usluga povezanih s upravljanjem vodama, uključujući okolišne troškove i troškove resursâ, na različite krajnje korisnike, pod uvjetom da nacionalni ustav treba tumačiti na način da ta država članica nije bila ovlaštena područje primjene te mjere proširiti na slivove koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice. Na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni ima li zakon koji se razmatra u glavnom postupku doista te ciljeve.
3.
Članak 107. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da činjenica da se porez na korištenje kopnenih voda ne primjenjuje na poduzetnike koji imaju koncesiju za proizvodnju električne energije u slivovima koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice čini zabranjenu državnu potporu, osim ako država članica u pitanju nije nadležna za porezna pitanja niti za donošenje odluka o visini naknade koju treba platiti za koncesiju u pogledu takvih slivova.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	SL 2000., L 327, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 48.)
(
3
)	SL 2009., L 211, str. 55. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.)
(
4
)	BOE br. 30 od 3. veljače 2007., str. 5118.
(
5
)	BOE br. 312 od 28. prosinca 2012., str. 88081.
(
6
)	BOE br. 176 od 24. srpnja 2001., str. 14276.
(
7
)	BOE br. 72 od 25. ožujka 2015., str. 25674.
(
8
)	Sud koji je uputio zahtjev ističe da bi utvrđenje o nesukladnosti članka 29. Zakona o energetskim porezima dovelo do poništenja Kraljevske uredbe br. 198/2015, kojom je proveden sporni porez.
(
9
)	Presude od 9. ožujka 2010., ERG i dr. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 38. i 39.) i od 4. ožujka 2015., Fipa Group i dr. (C‑534/13, EU:C:2015:140, t. 40.)
(
10
)	Presuda od 4. ožujka 2015., Fipa Group i dr. (C‑534/13, EU:C:2015:140, t. 42.)
(
11
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 7. prosinca 2016., Vodoopskrba i odvodnja (C‑686/15, EU:C:2016:927, t. 20. i 21.).
(
12
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 17. listopada 2018., Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, t. 29.).
(
13
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 11. srpnja 2006., Chacón Navas (C‑13/05, EU:C:2006:456, t. 56.).
(
14
)	Presuda od 6. prosinca 2018., Montag (C‑480/17, EU:C:2018:987, t. 34.)
(
15
)	Direktiva 2003/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 96/92/EZ (SL 2003., L 176, str. 37.)
(
16
)	Vidjeti presudu od 29. rujna 2016., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, t. 79.).
(
17
)	Presuda od 7. ožujka 2017., RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174, t. 41.)
(
18
)	Presuda od 22. siječnja 2019., Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43, t. 42.). Također vidjeti, među ostalim, presude od 1. listopada 2015., O (C‑432/14, EU:C:2015:643, t. 32.) i od 26. lipnja 2018., MB (promjena spola i starosna mirovina) (C‑451/16, EU:C:2018:492, t. 42.).
(
19
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 5. lipnja 2018., Montero Mateos (C‑677/16, EU:C:2018:393, t. 50.).
(
20
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 6. listopada 2015., Finanzamt Linz (C‑66/14, EU:C:2015:661, t. 26. i 31.).
(
21
)	Što se tiče okolnosti da se porez primjenjuje samo na proizvođače hidroelektrične energije, iz teksta preambule Zakona br. 15/2012 proizlazi da nije zamišljeno da se prebacivanje troškova povezanih s upravljanjem vodama na različite krajnje korisnike ostvari isključivo tim porezom. Stoga je dovoljno da taj porez doprinosi ostvarenju tog cilja.
(
22
)	U tom bih pogledu ujedno želio naglasiti da se proizvođači hidroelektrične energije, za razliku od proizvođača električne energije koji svoje sirovine (nafta, ugljen, plin, uranij) kupuju od privatnog sektora, oslanjaju na javno dobro za proizvodnju električne energije. Iznos koji plaćaju za korištenje tog javnog dobra stoga se djelomično treba smatrati porezom, a djelomično koncesijskom naknadom za korištenje tog javnog dobra, jer, u skladu s člankom 107. UFEU‑a, države članice ne smiju narušiti tržišno natjecanje tako da državne resurse besplatno stave na raspolaganje nekim proizvođačima.
(
23
)	Izvor: http://www.waterencyclopedia.com/Ge‑Hy/Hydroelectric‑Power.html#ixzz5g4zOuRDg
(
24
)	To ne proturječi drugoj dodatnoj odredbi Zakona br. 15/2012. Naime, ona ne predviđa da se iznosi prikupljeni na ime poreza moraju upotrijebiti za pokrivanje deficita elektroenergetske mreže, nego da će se u proračunu u tu svrhu predvidjeti iznos ekvivalentan tim iznosima.
(
25
)	Naime, dok je država članica u pitanju već platila neke troškove eksploatacije vode, osobito one povezane s uređenjem sliva, ostali (primjerice oni povezani s održavanjem instalacija i erozijom obale) nastaju tijekom čitave eksploatacije sliva.
(
26
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique et Lorraine i dr. (C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 47.).
(
27
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 22. svibnja 2014., Glatzel (C‑356/12, EU:C:2014:350, t. 43.).
(
28
)	Osim toga, za takav bi se cilj moglo smatrati da ga nacionalni zakonodavac dosljedno i sustavno ostvaruje samo ako bi se sve kategorije korisnika javnih voda oporezivalo u skladu s pravilima koja u obzir uzimaju i konkretan način na koji pojedini korisnici koriste vode.
(
29
)	Naime, izuzeće predviđeno člankom 1. Kraljevske uredbe br. 198/2015 primjenjuje se na sve zajednice neovisno o njihovu statusu.
(
30
)	Budući da nadležnost uvođenja poreza, s jedne strane, i naknade, s druge, nije nužno dodijeljena istom tijelu, potrebno je oboje razmotriti.
(
31
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 21. lipnja 2007., Omni Metal Service (C‑259/05, EU:C:2007:363, t. 15.).
(
32
)	Na pitanje može li se takvo različito porezno postupanje objektivno opravdati imajući na umu marginu prosudbe koju države članice nužno imaju u takvim slučajevima i specifične čimbenike povezane s potrošnjom prirodnih resursa u konačnici mora odgovoriti nacionalni sud.
(
33
)	U tom pogledu, vidjeti presude od 21. prosinca 2016., Komisija/World Duty Free Group i dr. (C‑20/15 P i C‑21/15 P, EU:C:2016:981, t. 53.) i od 19. prosinca 2018., A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, t. 19.).
(
34
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 9. listopada 2014., Ministerio de Defensa i Navantia (C‑522/13, EU:C:2014:2262, t. 48.). U biti, u toj se situaciji može smatrati da se država, odlučivši određene osobe izuzeti od poreza koji su trebali plaćati s obzirom na cilj kojemu se teži, odrekla poreznog resursa.
(
35
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 14. siječnja 2015., Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, t. 66. do 68.).
(
36
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 26. listopada 2016., Orange/Komisija (C‑211/15 P, EU:C:2016:798, t. 64. do 66.).
(
37
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 25. srpnja 2018., Komisija/Španjolska i dr. (C‑128/16 P, EU:C:2018:5911, t. 34.).
(
38
)	U tom pogledu, također vidjeti presude od 19. rujna 2000., Njemačka/Komisija (C‑156/98, EU:C:2000:467, t. 30.), i od 5. listopada 2000., Njemačka/Komisija (C‑288/96, EU:C:2000:537, t. 77. i 78.). Shodno tomu, okolnost da se samo 7,2 % slivova koji se koriste za proizvodnju električne energije može smatrati slivovima koji se nalaze na području jedne autonomne zajednice ne znači da neoporezivost električne energije proizvedene izvan slivova koje zajednički dijeli više autonomnih zajednica ne može utjecati na trgovinu među državama članicama ili narušiti tržišno natjecanje.
(
39
)	Presuda od 15. studenoga 2011., Komisija i Španjolska/Vlada Gibraltara i Ujedinjena Kraljevina (C‑106/09 P i C‑107/09 P, EU:C:2011:732, t. 73. i 74.)
(
40
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 19. prosinca 2018., A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, t. 36. i 38.).
(
41
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 26. travnja 2018., ANGED (C‑234/16 i C‑235/16, EU:C:2018:281, t. 32.).
(
42
)	Zadržavanje cilja mjere u pitanju kao kriterija proturječilo bi ustaljenoj sudskoj praksi Suda prema kojoj razlozi i ciljevi javne intervencije načelno nisu relevantni za ocjenu čini li mjera potporu. U tom pogledu, vidjeti presudu od 2. srpnja 1974., Italija/Komisija (173/73, EU:C:1974:71, t. 13.). Osim toga, takav bi pristup zabranu državnih potpora sveo na provjeru dosljednosti odobrenih izuzeća, kakav je slučaj prema načelu nediskriminacije, a svrha nadzora državnih potpora prema članku 107. UFEU‑a jest spriječiti državne potpore da naruše tržišno natjecanje. Međutim, nakon što se mjera kvalificira kao državne potpora, ciljevi koji se njome žele postići mogu biti relevantni za ocjenu opravdanosti te potpore.
(
43
)	Presuda od 15. studenoga 2011., Komisija i Španjolska/Vlada Gibraltara i Ujedinjena Kraljevina (C‑106/09 P i C‑107/09 P, EU:C:2011:732, t. 93.)
(
44
)	Vidjeti mišljenje španjolskog Državnog vijeća br. 928/2014 o Kraljevskoj uredbi br. 198/2015, odobreno 9. listopada 2014., u kojem je naglašeno da će ta uredba „utjecati na tržište električne energije”.
(
45
)	Međutim, može se pojaviti pitanje čine li referentni okvir samo porezi koji se odnose na proizvodnju hidroelektrične energije ili svi porezi na proizvodnju električne energije. Međutim, budući da proizvodnja hidroelektrične energije nije zasebno tržište, smatram da se referentni okvir nužno sastoji od svih poreza koji se tiču proizvodnje električne energije.
(
46
)	Presuda od 26. travnja 2018., ANGED (C‑236/16, EU:C:2018:291, t. 29. i navedena sudska praksa)
(
47
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 21. prosinca 2016., Komisija/World Duty Free Group i dr. (C‑20/15 P i C‑21/15 P, EU:C:2016:981, t. 57.).
(
48
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 26. travnja 2018., ANGED (C‑236/16, EU:C:2018:291, t. 40.).
(
49
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 19. prosinca 2018., A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, t. 39.). Sud je u toj presudi utvrdio da je cilj referentnog okvira bio „oporezovati svaku promjenu nositelja prava (Rechtsträgerwechsel) koja pripadaju nekoj nekretnini ili, drugim riječima, oporezovati svaki prijenos prava vlasništva neke nekretnine s jedne fizičke ili pravne osobe na drugu fizičku ili pravnu osobu u smislu građanskog prava”, a to je zapravo bilo sredstvo kojim se cilj tih pravila, to jest povećanje prihoda Njemačke Države, imao ostvariti.
(
50
)	Presuda od 6. rujna 2006. (C‑88/03, EU:C:2006:511, t. 56.)
(
51
)	Presuda od 19. prosinca 2018., A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, t. 36.)
(
52
)	Naime, u skladu sa sudskom praksom Suda, postojanje selektivne prednosti mora se ocijeniti s obzirom na referentnu skupinu. Primjerice, Sud je u presudi od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija (C‑88/03, EU:C:2006:511, t. 56.) utvrdio da „‚uobičajenu’ poreznu stopu čini stopa koja se primjenjuje na geografskom području koje čini referentni okvir”. U presudi od 19. prosinca 2018., A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, t. 36.) Sud navodi da „[…] kvalificiranje nacionalne porezne mjere kao ‚selektivne’ podrazumijeva […] dokazivanje da odnosna porezna mjera odstupa od tog redovnog sustava […]”.
(
53
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 19. prosinca 2018., A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, t. 44. i navedena sudska praksa).
(
54
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 26. travnja 2018., ANGED (C‑236/16, EU:C:2018:291, t. 31.).
(
55
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 26. travnja 2018., ANGED (C‑236/16, EU:C:2018:291, t. 49. i 50.).
(
56
)	U tom pogledu, vidjeti presude od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija (C‑88/03, EU:C:2006:511, t. 60.), i od 11. rujna 2008., UGT‑Rioja i dr. (C‑428/06 do C‑434/06, EU:C:2008:488, t. 141.).
(
57
)	Presuda od 21. prosinca 2016., Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, t. 40.)
(
58
)	Presuda od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija (C‑88/03, EU:C:2006:511, t. 60.)