61998CC0256_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Na presente acção de incumprimento, a Comissão pretende que seja declarado que a República Francesa não transpôs correctamente para direito francês o artigo 6.º da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (1). A República Francesa contesta esta acusação, invocando quer a legislação anterior à aprovação da directiva quer outras medidas adoptadas desde então, admitindo, no entanto, que a sua transposição é em certos aspectos insuficiente.
I - As disposições relevantes do direito comunitário
2 O artigo 1.º, alínea l), da directiva define a «zona especial de conservação» (a seguir, brevitatis causa, «ZEC») como «um sítio de importância comunitária designado pelos Estados-Membros por um acto regulamentar, administrativo e/ou contratual em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável, dos habitats naturais e/ou das populações das espécies para as quais o sítio é designado».
3 O artigo 4.º da directiva prevê um procedimento em três fases para a designação das ZEC. Os Estados-Membros propõem, em primeiro lugar, à Comissão uma lista dos sítios de importância comunitária (a seguir «SIC») que se encontram no seu território tendo em vista a protecção dos tipos de habitats naturais ou das espécies da fauna ou da flora. Actuando no âmbito de um processo em que intervém um comité de regulamentação, a Comissão adopta a lista definitiva dos SIC. Os Estados-Membros têm então a obrigação de designar os SIC situados no seu território como ZEC; mesmo antes de serem designados como ZEC, os SIC beneficiam das obrigações de protecção impostas aos Estados-Membros pelos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.º da directiva.
4 O artigo 6.º da directiva reza assim:
«1. Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados-Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do Anexo I e das espécies do Anexo II presentes nos sítios.
2. Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.º 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado-Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000 (2). O Estado-Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
5 O artigo 7.º da directiva modifica em certos aspectos as obrigações impostas aos Estados-Membros pelo artigo 4.º da directiva «aves». Este artigo 7.º determina que:
«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.º substituem as decorrentes do n.º 4, primeira frase, do artigo 4.º da Directiva 79/409/CEE, no respeitante às zonas de protecção especial classificadas nos termos do n.º 1 do artigo 4.º ou analogamente reconhecidas nos termos do n.º 2 do artigo 4.º da presente directiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado-Membro nos termos da Directiva 79/409/CEE, se esta for posterior.»
6 O artigo 23.º, n.º 1, impunha aos Estados-Membros que «pusessem em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à presente directiva, no prazo de dois anos a contar da sua notificação. Desse facto informarão imediatamente a Comissão».
II - Factos, tramitação processual e argumentos das partes
7 A Comissão informou o Tribunal de Justiça, no âmbito do presente processo, de que a directiva tinha sido notificada em 5 de Junho de 1992 e de que o prazo para dar cumprimento ao artigo 23.º terminava em 25 de Junho de 1994 (3). Em 6 de Fevereiro de 1995, a República Francesa informou a Comissão de que a directiva tinha sido transposta por meio de duas circulares adoptadas em Janeiro de 1993 e em Janeiro de 1994, e de que prosseguia a reflexão jurídica no que toca à transposição dos n.os 3 e 4 do artigo 6.º da directiva em matéria de avaliação dos projectos. Em 18 de Abril de 1995, a República Francesa informou a Comissão da aprovação da Lei n.º 95-101, de 2 de Fevereiro de 1995, e juntou um quadro que mostrava quais as disposições da directiva habitats e da directiva aves que tinham sido transpostas por esta lei; este quadro não indica que esta lei transpôs o artigo 6.º A Comissão emitiu um primeiro parecer fundamentado em 21 de Setembro de 1995; como este não tomou em consideração a carta de 18 de Abril de 1995, a Comissão emitiu um parecer fundamentado complementar, em 31 de Outubro de 1997, reiterando a sua acusação relativa à insuficiência da transposição do artigo 6.º da directiva. Entretanto, em 30 de Outubro de 1995, a República Francesa tinha informado a Comissão da aprovação do Decreto n.º 95/631 relativo à lista dos SIC situados em França. Na falta de resposta ao seu segundo parecer fundamentado, a Comissão deu início à presente acção, por meio de uma petição inscrita no registo do Tribunal de Justiça em 15 de Julho de 1998.
8 Na sua petição, a Comissão alega que nenhuma das medidas que lhe foram notificadas tinha transposto para o direito francês o artigo 6.º da directiva, que exige a criação de um enquadramento jurídico para a fixação das medidas de conservação na data-limite de transposição da directiva. A República Francesa não indicou quais as medidas existentes no direito francês que correspondiam, em seu entender, às dos n.os 1 e 2 do artigo 6.º, como também não informou a Comissão acerca dos resultados da sua reflexão jurídica relativa à integração, no direito francês, dos n.os 3 e 4 desse mesmo artigo.
9 A República Francesa, por seu lado, invoca a margem de apreciação de que os Estados-Membros dispõem no que respeita à aplicação das directivas. Dá uma longa lista de medidas em vigor no direito francês, as quais, em seu modo de ver, constituem um «arsenal» legislativo, regulamentar e contratual idóneo para garantir a realização dos objectivos do artigo 6.º, n.os 1 e 2, da directiva. Reconhece, no entanto, que, embora a avaliação dos impactos ambientais exigida pelo artigo 6.º, n.º 3, tenha sido uma exigência do direito francês muito antes da adopção da directiva habitats, as disposições actuais não permitem que as autoridades recusem um pedido de autorização de um plano ou de um projecto e é este aspecto da directiva, juntamente com a possibilidade de conceder uma autorização apesar dos resultados negativos da avaliação das incidências sobre o sítio, que é objecto de uma reflexão jurídica.
10 Na sua réplica, a Comissão interpreta o artigo 6.º, n.os 1 e 2, no sentido de que ele obriga os Estados-Membros a definir um estatuto de protecção para as ZEC. À luz da contestação da demandada, reconhece que a legislação francesa dispõe de medidas destinadas a permitir a aplicação dessas disposições, mas reafirma que não existem, em direito francês, regras expressas que obriguem as autoridades francesas a aplicar medidas de conservação e de protecção das ZEC. A Comissão defende que a directiva exige, pelo menos, a adopção de uma disposição de alcance geral para a aplicação de tais medidas, susceptível de ser posteriormente invocada perante os órgãos jurisdicionais nacionais.
11 O alcance da acusação da Comissão, na medida em que tem em vista a transposição do artigo 6.º, n.os 3 e 4, é igualmente restrito. Contrariamente ao que prevê o artigo 6.º, n.º 3, da directiva, o direito francês, na opinião da Comissão, não inclui os planos, só abrange certas categorias de projectos e não garante que a avaliação ambiental se baseie mais nas incidências sobre o sítio das actividades de desenvolvimento do que na natureza do projecto. As condições de fundo necessárias para não se cingir a uma avaliação negativa, tal como resultam do artigo 6.º, n.º 4, também não constam das disposições do direito francês.
12 Na sua tréplica, a República Francesa reconhece que não comunicou formalmente as medidas de transposição do artigo 6.º, n.os 1 e 2. Contesta com vigor a existência de qualquer obrigação de emanação de uma disposição de alcance geral, quer por força da directiva, quer no plano dos princípios, e solicita ao Tribunal de Justiça que declare, em todo o caso, que a falta de tal cláusula não impediu que, perante os órgãos jurisdicionais nacionais, fossem interpostos recursos relativos à aplicação da directiva aves. É esse o principal problema no presente caso. A República Francesa contesta igualmente a interpretação do termo «plano» que é preconizada pela Comissão, bem como a opinião desta segundo a qual o direito francês não abrange de modo adequado nem os planos nem os projectos, e defende que as disposições do direito francês têm, na realidade, em conta o seu impacto ambiental.
III - Análise
a) Insuficiência da transposição, pela República Francesa, do artigo 6.º, n.os 1 e 2, da directiva
13 A Comissão admite que a República Francesa adoptou medidas legislativas, regulamentares e administrativas tendo em vista permitir-lhe cumprir as suas obrigações, nos termos do artigo 6.º, n.os 1 e 2. A República Francesa, pelo seu lado, reconhece expressamente não ter adoptado qualquer disposição geral que exija a aplicação, às ZEC, de medidas de conservação e de protecção (a seguir «disposição geral»), mas defende que nem a directiva nem a jurisprudência do Tribunal de Justiça exigem essa disposição geral. Esta acusação cinge-se portanto à questão de saber se, nas circunstâncias do presente processo, a República Francesa tinha a obrigação de adoptar essa disposição de carácter geral.
14 Antes de mais, não há qualquer dúvida de que o texto do artigo 6.º, n.os 1 e 2, não exige expressamente a adopção de tal disposição geral. Do mesmo modo, o artigo 23.º, n.º 1, não nos dá quaisquer outras informações; ainda que exija a adopção das «disposições necessárias para [dar] cumprimento à presente directiva» num determinado prazo, a questão ora em causa é a de saber se uma disposição geral é «necessária».
15 A Comissão deu a entender que tal disposição se afigura indispensável para enfrentar a situação em que um Estado-Membro designou um SIC, sem lhe ter aplicado nenhuma das medidas legais exigidas pelo artigo 6.º, n.º 1. Todavia, em tal hipótese, o Estado-Membro violava as obrigações de fundo que lhe são impostas pelo artigo 6.º, n.º 1, mais do que a obrigação formal de transpor esta disposição. Como a Comissão teve o cuidado de salientar, o presente processo limita-se à questão da transposição das disposições controvertidas.
16 Em resposta a este argumento da Comissão, a República Francesa sugeriu, na audiência, que os particulares podiam, com fundamento no efeito directo do artigo 6.º, n.os 1 e 2, contestar a conformidade das medidas adoptadas por uma determinada ZEC perante os órgãos jurisdicionais. Este modo de ver também não me parece aceitável, por duas razões. Segundo uma jurisprudência bem firmada, a circunstância de uma disposição de uma directiva poder ter efeito directo constitui, quando muito, uma «garantia mínima resultante do carácter vinculativo da obrigação imposta aos Estados-Membros», que não dispensa um Estado-Membro da sua obrigação de transpor essa disposição (4). Além disso, não me parece que os termos do artigo 6.º, n.os 1 e 2, sejam «incondicionais e suficientemente precisos», de modo que não correspondem, por conseguinte, ao critério normal do efeito directo das disposições das directivas (5). O elenco e a variedade das medidas de conservação possíveis que podem ser adoptadas privam o artigo 6.º, n.º 1, do grau de precisão necessário para ter efeito directo, ainda que se possa admitir que esta disposição, pelo seu teor, possa criar direitos a favor dos particulares, o que está longe de ser claro.
17 A fim de resolver esta questão, é necessário identificar qual é o objectivo da exigência de transposição das directivas. Interpretando o terceiro parágrafo do artigo 189.º do Tratado CE (actual artigo 249.º CE) no acórdão Enka, o Tribunal de Justiça entendeu que «a competência atribuída aos Estados-Membros no que toca à forma e aos meios das medidas a tomar pelas instâncias nacionais é função do resultado que o Conselho ou a Comissão pretendem ver alcançado» (6). No caso do artigo 6.º, n.os 1 e 2, da directiva, o resultado que o Conselho pretendia ver alcançado está enunciado no sexto considerando do preâmbulo como sendo o de «assegurar o restabelecimento ou a manutenção dos habitats naturais e das espécies de interesse comunitário num estado de conservação favorável» e o de «estabelecer uma rede ecológica europeia coerente de acordo com um calendário definido». As medidas apresentadas como sendo uma transposição adequada destas disposições pela República Francesa devem portanto ser apreciadas em função da questão de saber se elas garantem que esses objectivos serão alcançados.
18 Mesmo no que respeita a directivas destinadas a assegurar a protecção do ambiente, o Tribunal de Justiça salientou usualmente a importância da protecção dos direitos individuais. Assim, no acórdão Comissão/Alemanha, no qual o Estado-Membro demandado tinha defendido que as disposições de fundo da Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas (7), tinham de facto sido respeitadas, o Tribunal de Justiça considerou que:
«A transposição para o direito interno de uma directiva não exige obrigatoriamente que as suas disposições sejam formal e textualmente retomadas numa disposição legal expressa e específica, bastando, em função do seu conteúdo, um contexto jurídico genérico, desde que efectivamente garanta a plena aplicação da directiva de forma suficientemente clara e precisa, a fim de, no caso de a directiva ter por objectivo a criação de direitos na esfera jurídica dos particulares, os seus beneficiários estarem em condições de ter conhecimento da plenitude dos seus direitos e de os invocarem, sendo caso disso, perante os órgãos jurisdicionais nacionais» (8).
19 No presente caso, é difícil sustentar que o artigo 6.º, n.os 1 e 2, da directiva habitats tem em vista «criar direitos aos particulares»: como o advogado-geral W. Van Gerven salientou nas suas conclusões relativas ao acórdão Comissão/Alemanha, «no caso de directivas que se destinam à protecção do ambiente, tratar-se-á, por vezes, de obrigações» (9). Isto não significa, em meu entender, que as exigências de transposição sejam necessariamente menos estritas do que no caso de directivas que criam direitos a favor dos particulares; antes pelo contrário, a efectividade das directivas que criam, a cargo dos Estados-Membros, obrigações sem equivalência no que tange aos direitos individuais de fonte comunitária exige de maneira ainda mais premente um enquadramento regulador completo. Concordo, pois, com as observações do advogado-geral W. Van Gerven feitas nas mesmas conclusões sobre a relevância, ao determinar o alcance das obrigações de transposição de uma directiva que impendem sobre um Estado-Membro, da «falta de vantagens económicas susceptíveis de estimular os Estados-Membros a fazer cumprir pelos particulares as regras da directiva» (10). Em tais casos, «a vigilância dos particulares», reconhecida há muito tempo pelo Tribunal de Justiça como um «controlo eficaz que acresce ao controlo que os artigos 169.º e 170.º [do Tratado CE (actuais artigos 226.º CE e 227., CE)] confiam à diligência da Comissão e dos Estados-Membros», não desempenha qualquer papel (11).
20 No acórdão Comissão/Itália, o Tribunal de Justiça adoptou uma formulação ligeiramente diferente, e mais estrita, da mesma ideia que já fora expressa no acórdão Comissão/Alemanha, ao considerar que «a adopção de medidas [legislativas ou regulamentares específicas] só poderá ser considerada supérflua se as disposições do direito nacional em vigor garantirem efectivamente a integral aplicação da directiva» (12). Em tal hipótese, é à Comissão que incumbe em especial assegurar a aplicação efectiva da directiva em questão. A afirmação do Tribunal de Justiça, no acórdão Comissão/Bélgica, a propósito da directiva aves, no sentido de que «a exactidão da transposição [se] reveste de uma importância particular num domínio como o do caso em apreço, no qual a gestão do património comum é confiada, para o seu território, aos Estados-Membros respectivos» (13), é igualmente, em meu entender, relevante no presente caso; o quarto considerando da directiva controvertida declara que «os habitats e as espécies ameaçadas fazem parte do património natural da Comunidade».
21 Se bem que a Comissão não conteste que a República Francesa tenha adoptado certas medidas jurídicas susceptíveis de serem utilizadas para garantir o respeito das disposições de fundo do artigo 6.º, n.º 1, isto parece-me insuficiente para concluir que o «contexto jurídico genérico... [garante] efectivamente a plena aplicação da directiva de forma suficientemente clara e precisa». Em especial, a República Francesa não mostrou que essas medidas «satisfazem as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do Anexo I e das espécies do Anexo II presentes nos sítios», nem, aliás, que qualquer uma dessas medidas tem em vista esses tipos especiais de habitats ou de espécies. Também não demonstrou, aliás, que essas medidas jurídicas podem garantir a realização dos objectivos desta disposição tal como enunciados no sexto considerando do preâmbulo, na falta de uma disposição geral que exigisse que as autoridades nacionais as apliquem às ZEC e que esclarecesse as respectivas condições de aplicação. Como o Tribunal de Justiça salientou no acórdão Comissão/Países Baixos, a propósito da directiva aves, entende-se por transposição adequada «a plena aplicação das directivas, de direito e não apenas de facto» (14).
22 No presente caso, resulta claramente da directiva e nomeadamente do seu artigo 2.º, n.º 3, que, para assegurar a sua aplicação, os Estados-Membros têm «em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais». Tendo em conta, por um lado, o equilíbrio delicado que deve ser realizado para cada ZEC entre essas considerações e, por outro, as obrigações relativas à protecção do ambiente prescritas pela directiva, não vejo como é que se poderia afirmar que as medidas tomadas pela República Francesa garantem o grau necessário de segurança jurídica. Em especial, ela não demonstrou como é que os particulares que levam a cabo as actividades autorizadas pelo artigo 2.º, n.º 3, podem «conhecer exactamente as obrigações a que estão sujeitos», como se determina no acórdão Comissão/Alemanha (C-361/88) (15).
23 Do mesmo modo, a Comissão não está em condições de se certificar de que as medidas nacionais são «apropriadas», no sentido de que permitem a realização dos objectivos da directiva, nem de garantir a coerência da rede Natura 2000, como exige o artigo 3.º, n.º 1, da directiva. Na verdade, a própria diversidade das medidas que a República Francesa pode invocar tende a militar em favor de uma obrigação jurídica geral susceptível de clarificar a incerteza actual que caracteriza a protecção das ZEC no território francês. Por mais impressionantes que sejam, nos seus próprios termos, essas medidas não fazem qualquer referência às ZEC nem à directiva; este elo essencial da corrente regulamentar não existe.
24 Além disso, a República Francesa não demonstrou que as medidas que apresenta como sendo medidas de transposição do artigo 6.º, n.º 1, não têm como único objectivo preservar, mas igualmente restabelecer, os habitats naturais e as espécies da fauna e da flora selvagens de interesse comunitário, como exige o artigo 2.º, n.º 2, da directiva, nem que têm em vista um «estado de conservação... favorável», tal como está definido no artigo 1.º, alínea e), da directiva. A defesa da República Francesa está igualmente marcada por uma certa contradição: muito embora tivesse manifestado a sua intenção de favorecer uma iniciativa contratual, todas as medidas que invoca parecem ser de natureza legislativa ou administrativa, o que deixa a Comissão na ignorância quanto às suas intenções reais a este respeito. Como quer que seja, nenhuma destas medidas jurídicas corresponde às obrigações específicas que cabem aos Estados-Membros por força do artigo 6.º, n.º 1, da directiva.
25 A insuficiência manifesta da transposição efectuada pela República Francesa diz igualmente respeito ao artigo 6.º, n.º 2. Como já salientei, esta disposição contém de facto uma proibição das actividades susceptíveis de acarretar uma degradação dos habitats protegidos ou de perturbar as espécies protegidas. Notar-se-á, antes de mais, que a República Francesa nem sequer reivindica a existência, no direito francês, de uma disposição que aplique essa proibição às ZEC. Ainda que a legislação francesa disponha de regras que proíbem a destruição do ambiente natural, elas não fazem referência especificamente às ZEC nem aos objectivos da directiva em geral. Se tomarmos, por exemplo, a disposição nacional citada perante o Tribunal de Justiça e que parece ser a mais relevante, o artigo L 211-1, n.º 3, do código rural, este estabelece uma proibição de destruição, de alteração ou de degradação dos habitats das espécies animais não domésticas ou vegetais não cultivadas «sempre que um interesse científico específico ou que as necessidades da preservação do 'património biológico' o justifiquem». Esta disposição não faz referência aos tipos de habitats específicos ou às espécies enumerados nos anexos da directiva; na falta de qualquer referência expressa à directiva, as autoridades nacionais podem não ter conhecimento da sua obrigação de interpretar, na medida do possível, as noções de «interesse científico especial» e de «património biológico» em conformidade com o teor e a finalidade do artigo 6.º, n.º 2, da directiva (16). Além disso, são necessários decretos interministeriais para determinar, para cada espécie, qual é a proibição, dentre as possíveis, que deve ser aplicada e durante que período (código rural, artigo R 211-3). Nestas circunstâncias, caracterizadas pelo facto de as proibições estarem sujeitas a condições de ordem material e processual e pela possibilidade de as limitar ratione tempore, parece-me que as disposições em questão do código rural não constituem uma transposição adequada do artigo 6.º, n.º 2, da directiva; a República Francesa também não demonstrou que qualquer outra das disposições que ela invoca constitua uma transposição mais completa do artigo 6.º, n.º 2.
26 Quando uma disposição de uma directiva exige que os Estados-Membros proíbam um certo comportamento, a sua margem de apreciação no que toca à transposição desta disposição é em princípio mais estreita do que no caso de uma obrigação positiva. O contexto jurídico genérico só será suficiente se tornar ilícito esse comportamento «de forma suficientemente clara e precisa». A circunstância de as autoridades públicas terem o poder de proibir o comportamento em causa não é suficiente em si mesma; como o Tribunal de Justiça fez notar no acórdão Comissão/Países Baixos, ainda a propósito da directiva aves, «o princípio da segurança jurídica exige que as proibições em causa sejam retomadas em disposições legais coercivas» (17). Não me parece portanto que se possa alegar com razão, como fundamento de defesa, como fez a República Francesa, que estes preceitos legais são apenas «susceptíveis» de garantir o respeito da directiva, já que não consegue demonstrar que essas disposições serão necessariamente aplicadas nesse sentido.
27 Para ser completo, é necessário acrescentar que o Tribunal de Justiça já decidiu, por várias vezes, que a obrigação de adoptar uma disposição geral tal como a que está em causa no presente processo pode ser inerente à obrigação de transposição das directivas relativas à protecção do ambiente. O artigo 2.º, n.º 1, da Directiva 80/779/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa a valores-limite e a valores-guia de qualidade do ar para o dióxido de enxofre e as partículas em suspensão (18), por exemplo, estabelece determinados valores-limite de concentração dessas substâncias a não ultrapassar «no conjunto do território dos Estados-Membros durante períodos determinados e nas condições fixadas nos artigos seguintes». No acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha, quando o Estado-Membro demandado invocava que as suas disposições existentes, bem como uma circular administrativa, constituíam uma transposição adequada, o Tribunal de Justiça entendeu que «a fixação de valores-limite num texto jurídico cujo carácter obrigatório seja incontestável impõe-se igualmente a fim de que todos aqueles cujas actividades são susceptíveis de gerar danos ambientais possam conhecer exactamente as obrigações a que estão sujeitos» (19). Na falta de uma regra geral obrigatória, foi decidido que as disposições alemãs não tinham transposto a Directiva 80/77/CEE «com uma inequívoca imperatividade, nem com a especificidade, a precisão e a clareza requeridas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para que seja satisfeita a exigência de segurança jurídica» (20). Do mesmo modo, no acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha, o Tribunal de Justiça entendeu que, «para garantir uma completa e eficaz protecção das águas subterrâneas, é indispensável que as proibições instituídas pela directiva sejam expressamente previstas pelas legislações nacionais», e decidiu, também aí, contra o Estado-Membro demandado por este não ter estabelecido uma proibição geral (21). Em nenhum destes processos a directiva exigia expressamente a adopção de uma regra geral obrigatória.
28 A República Francesa alegou que uma disposição geral nada acrescentaria às disposições existentes e que ela seria, por conseguinte, inútil. Não sou dessa opinião. A prossecução dos objectivos do artigo 6.º, n.os 1 e 2, da directiva, tal como foram expostos no sexto considerando do preâmbulo («o restabelecimento ou a manutenção dos habitats naturais e das espécies de interesse comunitário num estado de conservação favorável»), depende grandemente das medidas que forem tomadas pelas autoridades nacionais aos diferentes níveis da governação. Parece-me indispensável que essas autoridades tomem em consideração o artigo 6.º, n.os 1 e 2, em todas as decisões que possam adoptar para definir o regime de protecção das ZEC por força do direito nacional e que uma disposição geral que determine a natureza comunitária das ZEC é necessária para este efeito. A Comissão, por seu lado, deve estar em condições de determinar a adequação das medidas nacionais de transposição; tal é igualmente a finalidade da exigência da transposição. A transposição dessas disposições também não é juridicamente supérflua; sempre que um Estado-Membro adoptar tais preceitos, pode prever-se que ele exerça a sua margem de apreciação em diferentes pontos e esclareça assim o alcance das suas próprias obrigações. Seja como for, a experiência demonstra que os órgãos jurisdicionais nacionais se sentem mais à vontade para aplicar as disposições do direito nacional do que os preceitos das directivas, em especial quando elas não têm efeito directo, ainda que o seu teor literal seja idêntico.
29 Poderia acrescentar que, ainda que o Tribunal de Justiça viesse a declarar que o artigo 6.º, n.os 1 e 2, não exige a adopção de uma disposição de alcance geral, as diversas disposições que foram mencionadas a este respeito pela República Francesa não me parecem constituir uma transposição suficientemente precisa ou completa deste artigo da directiva.
30 Sou portanto de opinião que se deve dar razão ao pedido da Comissão no sentido de que seja declarado que a República Francesa não transpôs correctamente o artigo 6.º, n.os 1 e 2, da directiva.
b) Transposição insuficiente do artigo 6.º, n.º 3, da directiva
31 Segundo a primeira parte da queixa da Comissão a este respeito, o direito francês não prevê qualquer obrigação de proceder a uma avaliação em conformidade com o artigo 6.º, n.º 3, da directiva (a seguir, brevitatis causa, «avaliação do sítio») no que toca aos planos. A República Francesa defendeu que o termo «plano» deve ser interpretado no sentido de que tem em vista «un ensemble de projets d'aménagement» [«um conjunto de projectos de planeamento»], e que o direito francês, e em especial o artigo 2.º da Lei n.º 76-629, de 10 de Julho de 1976, já impunha essa avaliação para diferentes planos, tal como os «projets d'aménagement» [«projectos de planeamento»] e os «documents d'urbanisme» [«documentos de urbanismo»].
32 As partes concordam que nem a directiva nem nenhuma outra disposição de direito comunitário dá uma definição, aplicável em todas as circunstâncias, do que significa o termo «plano». A República Francesa mencionou a proposta de directiva sobre a avaliação do impacto ambiental de certos planos e programas, que dá uma definição de «projectos» para efeitos da medida proposta, mas não define nem o «plano» nem o «programa». Se bem que a sua entrada em vigor seja posterior à adopção da directiva, o artigo 130.º-S, n.º 2, do Tratado CE (22), com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Tratado da União Europeia a partir de 1 de Novembro de 1993, utiliza a expressão «medidas relativas ao ordenamento do território» no contexto da política ambiental, a qual poderia ser tomada como uma indicação quanto ao alcance do termo «plano» na directiva.
33 No âmbito do artigo 6.º, n.º 3 (23), o termo «plano» deve, em minha opinião, ser interpretado extensivamente. Os sítios susceptíveis de serem afectados por esses planos são, por definição, sítios de importância comunitária que beneficiam do regime de protecção estabelecido em conformidade com o artigo 6.º, n.os 1 e 2; adoptar uma interpretação estreita desse termo seria contrário tanto ao teor do artigo 6.º, n.º 3 («[os] planos ou projectos») como aos objectivos de conservação tidos em vista pela designação das ZEC. Já que o eventual desenvolvimento futuro de um sítio depende principalmente da avaliação, parece-me que a obrigação ratione materiae de efectuar uma avaliação das incidências sobre o sítio deve portanto abranger a totalidade das actividades de desenvolvimento, com excepção das que não são susceptíveis de afectar de maneira significativa, individualmente ou em conjugação com outras actividades de desenvolvimento, os objectivos de conservação do sítio. Esta solução é conforme ao princípio de direito comunitário segundo o qual as excepções à regra geral (no caso vertente, as actividades de desenvolvimento que não carecem de avaliação do sítio) devem ser objecto de uma interpretação restritiva.
34 Em meu entender, o facto de o termo «plano» não constar das disposições relevantes do direito francês não é determinante, visto ser claro que a legislação francesa impõe uma apreciação das incidências sobre o sítio quanto a certos planos e, em especial, para os projectos de planeamento e os documentos de urbanismo. Como não estou em condições, com base nas informações fornecidas ao Tribunal de Justiça, de determinar com certeza se esses termos são suficientemente amplos de modo a incluírem a definição de plano que acima propus, sou obrigado a concluir que a Comissão não provou as suas alegações quanto a esta acusação.
35 O segundo aspecto controvertido diz respeito ao facto, que não foi contestado pela República Francesa, de a legislação francesa excluir certas categorias de projectos da obrigação de proceder a uma avaliação do impacto. A Comissão defende que este elemento não é compatível com o artigo 6.º, n.º 3, da directiva. Na audiência, salientou, sem ser contraditada nesse aspecto pela República Francesa, que os projectos cujo custo total seja inferior a 12 milhões de FRF, bem como os que dizem respeito à electricidade, ao gás e às redes de comunicação, não são objecto de qualquer exigência de avaliação das incidências sobre o sítio em causa. A República Francesa defendeu que os termos «susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa» exprimem o poder discricionário dos Estados-Membros de fixar limiares.
36 É manifesto que a Comissão tem razão nesse ponto. Já salientei o alcance muito geral da obrigação de avaliação estabelecida no artigo 6.º, n.º 3; é unicamente quando um projecto não for susceptível de afectar de forma significativa os objectivos de conservação do sítio que não é necessário proceder a uma avaliação. Ademais, quer a directiva autorize quer não os Estados-Membros a fixarem limiares, é manifesto que ela não autoriza que determinados projectos sejam excluídos desta exigência, com base no custo dos trabalhos ou do tipo de sítios em que os trabalhos devem ser realizados.
37 Segundo a terceira parte deste fundamento da Comissão, não há qualquer disposição do direito francês que associe a exigência de avaliação do impacto ambiental aos objectivos de conservação do sítio. Parece-me que a Comissão tem igualmente razão neste ponto. O artigo 2.º da Lei n.º 76-629, de 10 de Julho de 1976, que foi invocado pela República Francesa na sua defesa, baseia a exigência de avaliação no tipo de actividade, quer se trate das actividades exercidas por uma autoridade pública, quer das que carecem de uma autorização ou de uma aprovação, e dos documentos de urbanismo; em conformidade com esta disposição, a avaliação tem em vista, de um modo geral, o impacto das actividades de desenvolvimento sobre o meio ambiente («le milieu naturel»). A República Francesa citou o artigo 2.º do Decreto de aplicação n.º 77-1141, o qual determina que o conteúdo da avaliação das incidências deve ter em conta o impacto previsível das actividades sobre o ambiente. Nenhuma destas disposições exige que a avaliação indique qual será a influência das actividades sobre os objectivos do sítio em especial, pelo que elas não constituem, portanto, uma transposição correcta do artigo 6.º, n.º 3.
38 Além destes aspectos controvertidos, a República Francesa reconheceu que a sua transposição do artigo 6.º, n.º 3, é incompleta, na medida em que as disposições existentes da legislação francesa não permitem que as autoridades competentes recusem um pedido de autorização com vista à realização de um plano ou projecto quando a avaliação do sítio revela que este seria negativamente afectado.
39 A Comissão censura igualmente a República Francesa por não ter transposto as condições de fundo estabelecidas no artigo 6.º, n.º 4, da directiva, no que toca à realização de actividades de desenvolvimento apesar dos resultados negativos da avaliação. A República Francesa não forneceu nenhum elemento substancial para responder a esta acusação, referindo tão-somente a sua intenção de retomar o conteúdo desse preceito na sua legislação. Não vejo qual é a relevância, a este respeito, do argumento da República Francesa segundo o qual as decisões adoptadas nesta matéria devem, em conformidade com a Lei n.º 79-587, de 11 de Julho de 1979, ser suficientemente fundamentadas, e recomendo, por consequinte, que o Tribunal de Justiça declare o incumprimento da República Francesa igualmente quanto a este aspecto.
IV - Conclusão
40 Tendo em conta o que fica dito, recomendo que o Tribunal de Justiça:
«1) declare que, ao não adoptar no prazo estabelecido a totalidade das medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento ao artigo 6.º da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe cabem por força do artigo 23.º, n.º 1, desta directiva, e do artigo 189.º do Tratado CE (actual artigo 249.º CE);
2) condene a República Francesa nas despesas».
(1) - JO L 206, p. 7 (a seguir «directiva» ou «directiva habitats»).
(2) - Trata-se de uma rede ecológica europeia coerente de sítios em que se encontram habitats naturais e espécies de fauna e de flora de interesse comunitário e de zonas de protecção especiais designadas nos termos da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125 - a seguir «directiva `aves'») (v. o artigo 3.º, n.º 1, da directiva habitats).
(3) - Foi afirmado igualmente que o prazo de transposição terminava em 9 de Junho de 1994, mas esta divergência é irrelevante no presente processo.
(4) - Acórdão de 6 de Maio de 1980, Comissão/Bélgica (102/79, Recueil, p. 1473, n.º 12).
(5) - Acórdãos de 19 de Janeiro de 1982, Becker (8/81, Recueil, p. 53, n.º 25), e de 19 de Novembro de 1991, Francovich e o. (C-6/90 e C-9/90, Colect., p. I-5357, n.os 11 e 12).
(6) - Acórdão de 23 de Novembro de 1977 (38/77, Recueil, p. 2203, n.º 11).
(7) - JO 1980, L 20, p. 43; EE 15 F2 p. 162.
(8) - Acórdão de 28 de Fevereiro de 1991 (C-131/88, Colect., p. I-825, n.º 6).
(9) - Conclusões do advogado-geral W. Van Gerven no processo Comissão/Alemanha, já referido, nota 8, n.º 7 (sublinhado no original).
(10) - Ibidem, n.º 9.
(11) - Acórdão de 5 de Fevereiro de 1963, Van Gend & Loos (26/62, Colect. 1962-1964, p. 205, n.º 13).
(12) - Acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, Comissão/Itália (22/87, Colect., p. 143, n.º 6).
(13) - Acórdão de 8 de Julho de 1987 (247/85, Colect., p. 3029, n.º 9).
(14) - Acórdão de 15 de Março de 1990 (C-339/87, Colect., p. I-851, n.º 25).
(15) - Acórdão de 30 de Maio de 1991 (Colect., p. I-2567, n.º 16).
(16) - Acórdão de 13 de Novembro de 1990, Marleasing (C-106/89, Colect., p. I-4135, n.º 8).
(17) - Já referido, nota 14, n.º 22.
(18) - JO L 229, p. 30; EE 15 F2 p. 193.
(19) - Já referido, nota 15, n.º 16.
(20) - Ibidem, n.º 21; se bem que o texto se refira à aplicação da directiva, é manifesto que a acção da Comissão dizia respeito a uma deficiência de transposição.
(21) - Já referido, nota 8, n.os 18 e 19.
(22) - Que passou, após alteração, a artigo 175.º, n.º 2, CE; esta disposição foi introduzida pelo Tratado da União Europeia, que foi celebrado antes da aprovação da directiva.
(23) - Embora não necessariamente no do artigo 6.º, n.º 1, que faz referência aos «planos de gestão», cuja natureza é manifestamente diferente dos mencionados no artigo 6.º, n.º 3.