62022CC0551
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 9 de novembro de 2023 (
1
)
Processo C‑551/22 P
Comissão Europeia
contra
Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno,
Stiftung für Forschung und Lehre (SFL),
Conselho Único de Resolução (CUR)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Política económica e monetária — União Bancária — Mecanismo Único de Resolução — Regulamento (UE) n.o 806/2014 — Artigo 18.o, n.o 7 — Admissibilidade — Autor de um ato — Ato recorrível — Artigo 86.o, n.o 2 — Recurso de anulação — Resolução do Banco Popular»
I. Introdução
1.
Após a crise financeira mundial de 2008, o legislador da União adotou um conjunto de medidas, designado por União Bancária, com o intuito de proteger os mercados financeiros da União contra futuras instabilidades.
2.
Uma dessas medidas é o Mecanismo Único de Resolução (a seguir «MUR»), criado em 2014 (
2
). O seu objetivo principal é assegurar a resolução ordenada dos bancos em situação de insolvência, sem custos para os contribuintes, promovendo simultaneamente a estabilidade financeira (
3
). Em suma, quando um banco está em situação ou em risco de insolvência, o Conselho Único de Resolução (a seguir «CUR») pode, em determinadas circunstâncias, adotar um programa de resolução que tem de ser aprovado pela Comissão Europeia no prazo de 24 horas.
3.
Em 6 de junho de 2017, a sociedade Banco Popular Español, S.A. (a seguir «Banco Popular») foi pela primeira vez objeto do MUR.
4.
A principal questão suscitada no recurso interposto na sequência desta resolução é: quem é juridicamente responsável pelo programa de resolução do Banco Popular e, por conseguinte, tem legitimidade passiva no âmbito de um recurso de anulação nos tribunais da União? Será o CUR, que adotou o programa de resolução? (
4
) Será a Comissão, que o aprovou na íntegra? (
5
) Ou será que a resolução do Banco Popular é um ato conjunto do CUR e da Comissão?
5.
Em conformidade com o Acórdão do Tribunal Geral de 1 de junho de 2022, Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno e SFL/CUR (T‑481/17, EU:T:2022:311) (a seguir «acórdão recorrido») (
6
), o programa de resolução é um ato recorrível e o CUR é juridicamente responsável pelo mesmo.
6.
No âmbito do presente recurso, a Comissão contesta a conclusão de que o recurso pode ser interposto contra o CUR. No seu entender, o recurso deveria ter sido interposto contra a Comissão, uma vez que o programa de resolução só entra em vigor após a sua aprovação.
7.
O acórdão recorrido diz respeito a um dos seis processos‑piloto entrados no Tribunal Geral, que foram selecionados por representarem mais de uma centena de recursos interpostos por pessoas singulares e coletivas que detinham capitais no Banco Popular antes da sua resolução (
7
).
II. Quadro jurídico relevante
8.
O procedimento de resolução previsto no Regulamento MUR envolve, em diferentes etapas, o Banco Central Europeu (a seguir «BCE»), o CUR, a Comissão e, eventualmente, o Conselho da União Europeia. O considerando 24 deste regulamento prevê o seguinte:
«Dado que só as instituições da União podem estabelecer a política de resolução da União e que subsiste uma margem de poder discricionário na adoção de cada programa específico de resolução, é necessário prever o envolvimento adequado do Conselho e da Comissão como instituições que podem exercer competências de execução nos termos do artigo 291.o [TFUE]. A Comissão deverá avaliar os aspetos discricionários das decisões de resolução adotadas pelo CUR. Dado o impacto considerável das decisões de resolução sobre a estabilidade financeira dos Estados‑Membros e da União, bem como sobre a soberania orçamental dos Estados‑Membros, é importante que sejam conferidas ao Conselho competências de execução para tomar determinadas decisões relativas à resolução. Deverá, por conseguinte, ser o Conselho a exercer, sob proposta da Comissão, o controlo efetivo sobre a avaliação realizada pelo CUR quanto à existência de um interesse público e a avaliar qualquer alteração significativa do montante do Fundo a ser utilizado numa determinada medida de resolução. Além disso, a Comissão deverá ficar habilitada a adotar atos delegados no que diz respeito à especificação dos critérios ou das condições adicionais a ter em conta pelo CUR no exercício das suas diversas competências. Essa atribuição de funções de resolução não deverá, de modo algum, dificultar o funcionamento do mercado interno de serviços financeiros. A Autoridade Bancária Europeia deverá, por conseguinte, manter o seu papel e conservar as suas competências e funções existentes: deverá desenvolver e contribuir para a aplicação coerente da legislação da União aplicável a todos os Estados‑Membros e favorecer a convergência das práticas em matéria de supervisão no conjunto da União.»
9.
O artigo 18.o do Regulamento MUR regula detalhadamente o procedimento de resolução. Desta disposição, são relevantes os seguintes números para o presente recurso:
«7.   Imediatamente após a adoção do programa de resolução, o CUR transmite‑o à Comissão.
No prazo de 24 horas a contar da transmissão do programa de resolução pelo CUR, a Comissão aprova o programa de resolução ou, nos casos não abrangidos pelo terceiro parágrafo do presente número, apresenta objeções sobre os aspetos discricionários do programa de resolução.
No prazo de 12 horas a contar da transmissão do programa de resolução pelo CUR, a Comissão pode propor ao Conselho que:
a)
Formule objeções ao programa de resolução devido ao facto de o programa de resolução adotado pelo CUR não cumprir o critério de interesse público referido no n.o 1, alínea c);
b)
Aprove ou formule objeções a uma alteração significativa do montante do Fundo previsto no programa de resolução do CUR.
Para efeitos do disposto no terceiro parágrafo, o Conselho delibera por maioria simples.
O programa de resolução só pode entrar em vigor se não tiverem sido formuladas objeções pelo Conselho ou pela Comissão no prazo de 24 horas após a sua transmissão pelo CUR.
O Conselho ou a Comissão, consoante o caso, explica as razões por que exerce os seus poderes de oposição.
Se, no prazo de 24 horas a contar da transmissão do programa de resolução pelo CUR, o Conselho aprovar a proposta da Comissão no sentido de alterar o programa de resolução pelo motivo referido no terceiro parágrafo, alínea b), ou a Comissão tiver apresentado objeções ao abrigo do segundo parágrafo, o CUR, no prazo de oito horas, altera o programa de resolução de acordo com as razões expostas.
Se o programa de resolução adotado pelo CUR previr a exclusão de determinados passivos nas circunstâncias excecionais referidas no artigo 27.o, n.o 5, e essa exclusão exigir uma contribuição do Fundo ou uma fonte de financiamento alternativa, a fim de proteger a integridade do mercado interno, a Comissão pode proibir ou exigir alterações da exclusão proposta, expondo razões adequadas com base no incumprimento dos requisitos previstos no artigo 27.o e no ato delegado adotado pela Comissão com base no artigo 44.o, n.o 11, da Diretiva 2014/59/UE.
8.   Se o Conselho se opuser a colocar uma instituição sob resolução devido ao facto de o critério de interesse público referido no n.o 1, alínea c), não ser cumprido, a entidade em causa deve ser liquidada de forma ordenada de acordo com a legislação nacional aplicável.»
III. Factos na origem do processo no Tribunal Geral
10.
Os factos relevantes para o presente recurso, conforme estão expostos mais pormenorizadamente no acórdão recorrido, podem ser resumidos do seguinte modo.
11.
O Banco Popular começou a ter dificuldades em 2016 até que, em 3 de junho de 2017, o CUR decidiu iniciar o processo de comercialização do mesmo e informou o Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria [Fundo de Reestruturação Ordenada das Instituições Bancárias, Espanha (a seguir «FROB»)] das exigências relativas à sua venda.
12.
Em 6 de junho de 2017, o BCE concluiu que o Banco Popular estava em situação ou em risco de insolvência, em conformidade com o artigo 18.o, n.o 4, alínea c), do Regulamento MUR, e informou o CUR desse facto, ao abrigo do artigo 18.o, n.o 1, deste regulamento (
8
).
13.
Em 7 de junho de 2017, o FROB informou o CUR de que tinha recebido, às 3h12 desse mesmo dia, uma proposta formal do Banco Santander, S.A. (a seguir «Banco Santander»), de aquisição das ações do Banco Popular pelo montante de um euro. O FROB sugeriu ao CUR que aceitasse esta proposta.
14.
Na sua sessão executiva de 7 de junho de 2017, o CUR aceitou a proposta do Banco Santander e adotou o programa de resolução (
9
). Este programa foi transmitido à Comissão para aprovação às 5 h 13, que o aprovou mediante ofício dirigido ao CUR às 6 h 30.
IV. Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
15.
Por petição apresentada ao Tribunal Geral em 2 de agosto de 2017, a Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno e a Stiftung für Forschung und Lehre (SFL) interpuseram, contra o CUR, um recurso de anulação do programa de resolução (
10
).
16.
O Tribunal Geral decidiu examinar ex officio a admissibilidade do recurso e concluiu que o mesmo tinha sido corretamente interposto contra o CUR.
17.
Considerou decisivo o facto de a Comissão não poder exercer as competências reservadas ao CUR para alterar o programa de resolução ou os efeitos jurídicos do mesmo (
11
). Isto acontece porque a aprovação da Comissão só é necessária relativamente aos aspetos discricionários do programa de resolução, com o intuito de evitar uma verdadeira transferência da responsabilidade na aceção do Acórdão do Tribunal de Justiça no processo Meroni (
12
).
18.
O Tribunal Geral baseou‑se no Acórdão ABLV Bank e o. (
13
). para rejeitar o argumento da Comissão de que o programa de resolução constitui apenas um ato preparatório que a mesma não está obrigada a aprovar. Procedeu a uma distinção entre a avaliação da situação ou do risco de insolvência do BCE e o programa de resolução: no Acórdão ABLV Bank e o., o Tribunal de Justiça declarou que a primeira avaliação não produz efeitos jurídicos em relação aos recorrentes, contrariamente ao programa de resolução e à sua execução (
14
). O Tribunal Geral aderiu a este entendimento tendo em conta que, ao contrário dos poderes do CUR em relação ao BCE, a Comissão não se pode opor aos aspetos puramente técnicos do programa de resolução nem alterá‑los.
19.
O Tribunal Geral rejeitou igualmente o argumento do Parlamento e do Conselho de que o artigo 86.o do Regulamento MUR diz respeito apenas às decisões do CUR para as quais não é necessária a aprovação da Comissão. Esclareceu que o programa de resolução não pode ser impugnado na Câmara de Recurso e que não está prevista nenhuma outra exceção que o isente dos poderes de fiscalização dos tribunais da União ao abrigo do artigo 86.o do Regulamento MUR (
15
).
20.
Por último, o Tribunal Geral aludiu aos princípios da segurança jurídica e da proteção jurisdicional efetiva (
16
) para sustentar a sua conclusão de que o programa de resolução é um ato recorrível na aceção do artigo 263.o TFUE.
V. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
21.
Com a sua petição de 17 de agosto de 2022, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular o acórdão recorrido, na parte em que o Tribunal Geral julgou o recurso de anulação admissível;
–
julgar inadmissível o recurso de anulação interposto no âmbito do processo T‑481/17 e, consequentemente, negar‑lhe integral provimento;
–
condenar a Fundación Tatiana Pérez de Guzmán e a SFL (recorrentes em primeira instância) nas despesas efetuadas pela Comissão no âmbito do presente processo e do processo no Tribunal Geral.
22.
O CUR pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a Comissão nas despesas.
23.
A SFL pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
negar provimento ao recurso interposto pela Comissão do acórdão recorrido por falta de legitimidade, uma vez que esta não tem interesse em agir;
–
a título subsidiário, negar provimento ao recurso interposto pela Comissão;
–
condenar a Comissão nas despesas efetuadas no âmbito do presente recurso.
24.
O Parlamento, que intervém em apoio da Comissão, pede que o Tribunal de Justiça se digne dar integral provimento ao recurso interposto pela Comissão.
25.
O Conselho intervém, pedindo que seja negado provimento ao recurso de anulação do programa de resolução quanto ao mérito.
26.
Foi realizada uma audiência em 13 de junho de 2023, na qual o Parlamento, o Conselho, a Comissão, o SFL e o CUR apresentaram alegações orais.
VI. Análise
27.
A Comissão invoca três fundamentos de recurso. Primeiro, sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito quando concluiu que o programa de resolução, conforme adotado pelo CUR, produz efeitos jurídicos vinculativos. Segundo, alega que o Tribunal Geral julgou admissível um recurso interposto contra o recorrido errado, violando assim os seus direitos de defesa. Por último, sustenta que o raciocínio do Tribunal Geral é contraditório.
28.
Os três fundamentos de recurso resumem‑se a uma questão: teve o Tribunal Geral razão ao considerar que é possível interpor recurso do programa de resolução do Banco Popular contra o CUR? Irei, por isso, analisar esses fundamentos em conjunto.
29.
A minha análise irá demonstrar que o Tribunal Geral cometeu um erro. A Comissão é juridicamente responsável pelo programa de resolução e, numa situação como a do caso em apreço, em que esta aprovou o programa de resolução, o recurso de anulação só pode ser interposto contra esta instituição.
30.
Esta conclusão decorre do Regulamento MUR, mediante o qual o legislador da União regulou o procedimento de resolução e distribuiu tarefas pelos diferentes intervenientes. No entanto, contrariamente ao que a Comissão defende, não considero que esta solução tenha sido imposta pela doutrina Meroni (
17
).
31.
O legislador da União poderia ter delegado no CUR o poder para adotar, de forma independente, programas de resolução em casos individuais, de acordo com os requisitos estabelecidos na norma habilitante e sujeitos a fiscalização judicial. Contudo, não foi esse o caso. A opção legislativa não foi conceder ao CUR esses poderes independentes, mas antes de o submeter adicionalmente à aprovação da Comissão.
32.
Irei fundamentar as minhas conclusões do seguinte modo. Irei começar por descrever o CUR e o seu papel, bem como os da Comissão e do Conselho, ao abrigo do Regulamento MUR (secção A1). Isto permitirá demonstrar que existem quatro cenários diferentes de entrada em vigor do procedimento de resolução (secção A2). Em seguida, explicarei por que razão a doutrina Meroni, conforme é aplicada atualmente, não exige a intervenção da Comissão nem do Conselho nas decisões adotadas pelo CUR em casos individuais (secção B1). Posteriormente, demonstrarei que esta opção legislativa significa, contudo, que a Comissão é juridicamente responsável pelo programa de resolução (secção B2). Por conseguinte, as recorrentes em primeira instância interpuseram erradamente o seu recurso contra o CUR e o Tribunal Geral cometeu um errou ao julgá‑lo admissível.
A.
O CUR e o papel dos diferentes intervenientes no procedimento de resolução
1. Quanto ao CUR
33.
Nos termos do considerando 31 do Regulamento MUR, o CUR «deverá ser uma agência específica da União, dotada de uma estrutura específica, adequada às suas competências também elas específicas, e que se afasta do modelo de todas as outras agências da União» (
18
). O CUR é uma das mais de 35 agências da União, cada uma com uma estrutura, tarefas e poderes próprios. Como sublinham vários autores, os Tratados ainda não acautelam devidamente este processo de «agencificação» (
19
) do qual o CUR é apenas um exemplo.
34.
O artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento MUR habilita o CUR a decidir se deve avançar com uma medida de resolução. O CUR dá início a um procedimento de resolução após o BCE concluir que a instituição de crédito em causa se encontra em situação ou em risco de insolvência (
20
). No entanto, em determinadas circunstâncias, o CUR pode igualmente proceder à sua própria avaliação da situação ou do risco de insolvência (
21
). Assim, embora a avaliação do BCE desencadeie, em princípio, o procedimento de resolução, o CUR também pode fazê‑lo por iniciativa própria.
35.
O CUR pode decidir prosseguir com a medida de resolução se esta for do interesse público (
22
). Se decidir proceder com a medida de resolução, o CUR decide também qual o instrumento de resolução a aplicar (
23
).
36.
As partes no processo no Tribunal Geral concordam que essas escolhas do CUR são de natureza discricionária e estão sujeitas à fiscalização da Comissão (
24
).
37.
Se o CUR considerar que a medida de resolução é do interesse público, a Comissão pode, no prazo de 12 horas a contar da receção do programa de resolução, propor ao Conselho que formule objeções à conclusão de que a medida de resolução cumpre o critério do interesse público (
25
). Neste contexto, o poder discricionário do CUR é limitado pela Comissão e pelo Conselho.
38.
No entanto, se o CUR concluir que a medida de resolução não é de interesse público, o Regulamento MUR não prevê a possibilidade de serem formuladas objeções pela Comissão nem pelo Conselho. Sem querer influenciar a futura decisão do Tribunal de Justiça a este respeito (
26
), parece‑me que a impugnação da conclusão segundo a qual uma medida de resolução não é de interesse público só pode ser dirigida contra o CUR, uma vez que é o órgão que adota a decisão final nesta matéria.
39.
Além da decisão de avançar ou não com a medida de resolução, o CUR tem poderes para adotar uma série de outras decisões individuais no contexto do procedimento de resolução (
27
).
40.
Por exemplo, o CUR elabora planos de resolução (
28
) e emite orientações e transmite instruções às autoridades nacionais de resolução a fim de garantir uma aplicação eficaz e coerente dos seus poderes específicos ao abrigo do Regulamento MUR (
29
). Pode exigir à instituição de crédito ou à sua empresa‑mãe que contactem potenciais compradores no âmbito de uma intervenção precoce e exigir à autoridade nacional competente que elabore um projeto de programa de resolução (
30
).
41.
O CUR decide igualmente quem efetua uma avaliação justa, prudente e realista dos ativos e passivos de uma instituição de crédito antes de decidir sobre a resolução e elege uma pessoa independente de qualquer autoridade pública para proceder a essa avaliação (
31
). Durante a execução da medida de resolução, o CUR dispõe de poderes para acompanhar e dar instruções às autoridades nacionais de resolução (
32
). Por último, o CUR dispõe de poderes de investigação (
33
) e pode aplicar sanções às entidades que não cumprirem as suas decisões de investigação (
34
).
42.
O programa de resolução do CUR está sujeito à aprovação da Comissão ou, para certas questões, do Conselho. Antes de ser aprovado, o programa de resolução adotado pelo CUR não é juridicamente vinculativo. Isto conduz‑nos a quatro cenários possíveis de entrada em vigor de um programa de resolução.
2. Os quatro cenários possíveis após a adoção de um programa de resolução pelo CUR
43.
O artigo 18.o, n.o 7, quinto parágrafo, do Regulamento MUR estabelece que o programa de resolução «só pode entrar em vigor se não tiverem sido formuladas objeções pelo Conselho ou pela Comissão no prazo de 24 horas após a sua transmissão pelo CUR». No restante texto deste artigo 18.o, n.o 7, estão previstos quatro cenários de entrada em vigor do programa de resolução que envolvem a participação do CUR, da Comissão e eventualmente do Conselho.
44.
A resolução do Banco Popular enquadra‑se exclusivamente no primeiro cenário. A minha análise, com base na qual concluo que a Comissão é a única interveniente juridicamente responsável, contra quem deve ser interposto um recurso que tenha por objeto o programa de resolução, aplica‑se a este cenário. Embora a minha intenção não seja propor soluções transversais, parece‑me importante distinguir o atual cenário dos restantes. Isto ajudar‑nos‑á a perceber melhor a relação entre a Comissão e o CUR para a resolução do presente litígio.
a) Primeiro cenário: o programa de resolução do CUR é aprovado pela Comissão
45.
A Comissão pode aprovar o programa de resolução no prazo de 24 horas a contar da sua transmissão pelo CUR (
35
).
46.
Foi o que aconteceu na resolução do Banco Popular. A Comissão não formulou objeções e aprovou expressamente o programa de resolução na íntegra.
47.
Uma vez que não são formuladas objeções neste cenário, o programa de resolução entra em vigor (
36
).
48.
Na resolução do Banco Popular, o artigo 12.o, n.o 1, do programa de resolução estipulava que este entraria em vigor em 7 de junho de 2017, às 6 h 30, que corresponde ao momento em que a Comissão aprovou o programa de resolução, e não ao momento em que o CUR o transmitiu à Comissão (às 5 h 13).
49.
Todavia, surgiram no presente litígio diferentes interpretações quanto ao momento da entrada em vigor (
37
). Por um lado, o Tribunal Geral salientou que o artigo 12.o do programa de resolução estabelecia o momento da sua entrada em vigor, o que o levou a concluir que o próprio programa de resolução é um ato suscetível de vigência (
38
). Por outro, a Comissão alega que é a sua aprovação que é determinante para a entrada em vigor do programa de resolução (
39
).
50.
Conforme irei esclarecer na secção B2, resulta claramente da redação e da economia do Regulamento MUR que, neste cenário, a aprovação da Comissão torna o programa de resolução num ato juridicamente vinculativo.
b) Segundo cenário: silêncio
51.
O segundo cenário, descrito pela Comissão na audiência como altamente improvável, é aquele em que a Comissão permanece em silêncio durante 24 horas na sequência da transmissão do programa de resolução.
52.
O artigo 18.o, n.o 7, quinto parágrafo, do Regulamento MUR pode ser interpretado no sentido de que, na falta de objeções (mesmo na forma de silêncio total), o programa de resolução entra em vigor sem a aprovação da Comissão.
53.
Uma interpretação possível é que, nesse caso, o único ato que produz efeitos jurídicos vinculativos é o próprio programa de resolução. Tal é contrário ao argumento da Comissão de que a sua aprovação constitui o requisito essencial para a entrada em vigor do programa de resolução.
54.
Outra forma de ver este cenário é que a aprovação da Comissão no caso em apreço é tácita e funciona igualmente como requisito necessário para a entrada em vigor do programa de resolução. Esse é o argumento da Comissão no seu recurso.
55.
Concordo com a Comissão no sentido de que este cenário pode ser equiparado ao primeiro e que, apesar da falta de aprovação expressa, o recurso deve ser interposto contra a Comissão, uma vez que é a entidade juridicamente responsável pelo programa de resolução.
56.
No entanto, há que ter cautela nos casos em que não existe um ato expresso da Comissão, na medida em que isso pode sugerir que o seu papel na aprovação do programa de resolução elaborado pelo CUR não é efetivo, mas antes meramente simbólico (
40
). Tendo em conta que a resolução do Banco Popular foi a primeira a ser realizada ao abrigo do Regulamento MUR, é impossível saber se a Comissão aprovará no futuro programas de resolução de forma tácita. Atualmente, tudo indica que a Comissão não atuará desse modo (
41
).
c) Terceiro cenário: a Comissão apresenta objeções sobre os aspetos discricionários do programa de resolução
57.
A Comissão pode apresentar objeções sobre os aspetos discricionários (
42
) do programa de resolução (
43
). Nesse caso, deve explicar as razões subjacentes à sua objeção (
44
).
58.
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que a Comissão não se pode opor nem alterar os aspetos puramente técnicos do programa de resolução (
45
). Assim, concluiu que o programa de resolução produz efeitos jurídicos autónomos. O CUR também adotou uma posição semelhante na sua contestação.
59.
Com efeito, as objeções da Comissão só podem incidir sobre aspetos discricionários. No entanto, a parte discricionária do programa baseia‑se em conclusões que são extraídas das suas partes não discricionárias. Por exemplo, a Comissão pode opor‑se à escolha do instrumento de resolução proposto pelo CUR porque retira uma conclusão diferente da avaliação do banco.
60.
Neste caso, o CUR dispõe de oito horas para alterar o programa de resolução, de acordo com as razões expostas pela Comissão (
46
).
61.
De qualquer modo, se a Comissão apresentar objeções ao programa de resolução, o mesmo não pode entrar em vigor sem incluir estas objeções. Neste cenário, também me parece razoável responsabilizar a Comissão pelo programa de resolução.
d) Quarto cenário: o Conselho intervém
62.
A medida de resolução deve ser do interesse público (
47
). Além disso, a recapitalização interna é um dos instrumentos de resolução disponíveis, ao qual podem ser afetados fundos do Fundo Único de Resolução (a seguir «Fundo») (
48
). Estes são os dois aspetos do programa de resolução que estão sujeitos à fiscalização do Conselho.
63.
No prazo de 12 horas a contar da transmissão do programa de resolução (
49
), a Comissão pode propor ao Conselho que, em primeiro lugar, formule objeções ao programa de resolução se a resolução não for do interesse público, ou, em segundo lugar, aprovar ou formular objeções à proposta da Comissão de alterar significativamente o montante do Fundo a utilizar.
64.
Neste cenário, o Conselho delibera por maioria simples (
50
) e deve explicar as razões por que exerce os seus poderes de oposição (
51
).
65.
Se o Conselho se opuser à existência de interesse público, a entidade em causa deve ser liquidada em conformidade com o direito nacional (
52
). O Conselho tem, assim, o poder de pôr termo à resolução.
66.
Se o Conselho aprovar a proposta da Comissão relativa a uma objeção ou a uma alteração da utilização do Fundo, o CUR deve alterar o programa de resolução em conformidade no prazo de oito horas (
53
).
67.
À semelhança do terceiro cenário, a Comissão apresenta objeções, mas, contrariamente a esse cenário, não as pode impor ao CUR sem o acordo do Conselho. Por conseguinte, existem vários cenários possíveis: o Conselho pode concordar, mas também pode rejeitar a posição da Comissão e, assim, aprovar o programa inicial do CUR.
68.
Qual é o ato recorrível neste quarto cenário? Se a posição do Conselho levar à rejeição do programa de resolução (por exemplo, por falta de interesse público), o único ato recorrível é a posição do Conselho. Neste cenário, não existe um programa de resolução.
69.
No entanto, se o Conselho discordar da Comissão e confirmar que a medida de resolução é do interesse público, o programa pode entrar em vigor. No entanto, não foi aprovado pela Comissão. Quem tem então legitimidade passiva num recurso contra semelhante programa: apenas o Conselho? O Conselho e a Comissão em conjunto? Questão idêntica surge quando o montante do Fundo a utilizar é alterado sem que exista um acordo entre o Conselho e a Comissão.
70.
O Regulamento MUR é omisso quanto a estes aspetos.
71.
Mais uma vez, sem querer excluir uma solução diferente num caso concreto, ao apreciar estas situações em termos abstratos, estou inclinada a concluir que a Comissão deve sempre ser parte num recurso contra um programa de resolução (em conjunto com o Conselho ou mesmo a título individual). Conforme irei explicar na secção B2, o nível de intervenção da Comissão no procedimento de resolução, contrariamente ao do Conselho, milita a favor desta conclusão.
B.
A Comissão é juridicamente responsável pelo programa de resolução do Banco Popular
72.
Conforme referido anteriormente, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que o Tribunal Geral interpretou erradamente o Regulamento MUR ao considerar que o programa de resolução do Banco Popular é um ato imputável ao CUR e não à Comissão. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça dê provimento ao recurso e anule o acórdão recorrido. No entanto, os meus argumentos não coincidem totalmente com os da Comissão.
73.
Não partilho sobretudo do argumento da Comissão segundo o qual a doutrina Meroni exige que o programa de resolução seja imputado à Comissão. Contudo, esta interpretação decorre da redação e da sistemática do Regulamento MUR.
74.
Antes de expor as razões dessa interpretação do Regulamento MUR (2), irei explicar primeiro de que modo a doutrina Meroni deve ser interpretada atualmente (1).
1. Delegação de poderes discricionários: do Acórdão Meroni ao Acórdão ESMA
75.
Um dos argumentos invocados pela Comissão no presente recurso é que a concessão de poderes discricionários ao CUR é contrária à doutrina Meroni e ao princípio do equilíbrio institucional (
54
). Na sequência da intervenção do Conselho no processo legislativo (
55
), não foi concedido ao CUR o poder de produzir efeitos jurídicos vinculativos na esfera dos particulares. Isto foi considerado necessário para garantir o respeito da doutrina Meroni.
76.
Esta doutrina foi apelidada na sequência do Acórdão no processo Meroni, que foi proferido em 1958 (
56
). Nessa altura, não existia a Comissão como a conhecemos hoje, mas antes a Alta Autoridade da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço. Esta última delegou os poderes de exploração financeira do regime dos detritos de ferro num organismo privado. O Tribunal de Justiça considerou que a Alta Autoridade estava autorizada apenas a transferir poderes executivos claramente definidos, que deveriam estar inteiramente sujeitos à supervisão da Alta Autoridade (
57
).
77.
O Acórdão Meroni tornou‑se no padrão utilizado para avaliar a delegação de poderes no direito da União (
58
). É frequentemente interpretado no sentido de que os poderes discricionários não podem ser delegados (
59
).
78.
No entanto, a proibição de delegar poderes discricionários noutros organismos, à exceção da Comissão, não se coaduna com a realidade atual (
60
). Muitas agências criadas ao nível da União têm poderes para adotar decisões juridicamente vinculativas que resultam necessariamente de um certo grau de discricionariedade (
61
).
79.
Lord Diplock propôs uma definição de discricionariedade que considero útil e aplicável no contexto da União: «[o] próprio conceito de discricionariedade da Administração implica a possibilidade de escolher entre várias linhas de ação possíveis que deixem espaço para opiniões diferentes de pessoas sensatas sobre qual delas a seguir» (
62
).
80.
A discricionariedade faz necessariamente parte do processo legislativo: a adoção de normas que vinculam todos nas mesmas condições, em resultado de opções políticas. Este poder é cada vez mais delegado no executivo (
63
). Na União, a adoção de normas gerais só pode ser delegada na Comissão (
64
). Pode sustentar‑se que a competência para adotar legislação na União deve permanecer reservada às suas instituições.
81.
No entanto, a discricionariedade também está presente na adoção de decisões individuais (
65
). A aplicação de uma determinada regra a um conjunto de factos específico raramente, ou nunca, é automática (
66
), pois, em regra, implica escolhas. Este processo decisório discricionário em casos individuais é orientado e limitado por normas gerais hierarquicamente superiores.
82.
A evolução do direito em matéria de delegação de poderes na União não estagnou em 1958. A meu ver, a doutrina Meroni exige atualmente uma distinção entre a delegação de poderes legislativos e de poderes discricionários para adotar decisões individuais. Os primeiros não podem ser delegados em agências, contrariamente aos segundos, embora o seu exercício deva ser devidamente balizado pelo ato de delegação.
83.
Tal resulta da jurisprudência desenvolvida na sequência do Acórdão Meroni.
84.
O primeiro processo relevante é o Romano (
67
). Neste processo, a Comissão Administrativa para a Segurança Social dos Trabalhadores Migrantes (a seguir «Comissão Administrativa») foi habilitada pelo Conselho a fixar as taxas de conversão com base nas quais os organismos nacionais tinham de determinar os montantes devidos para compensar as diferenças entre os direitos a pensão em vários Estados‑Membros.
85.
O Tribunal de Justiça concluiu que o poder de adotar «atos com força de lei» não podia ser conferido a um órgão como a Comissão Administrativa (
68
). O Tribunal remeteu para o artigo 155.o do Tratado CEE, que regulava as competências da Comissão (
69
). Assim, o Conselho cometeu um erro ao não ter delegado este poder na Comissão. Para sustentar esta conclusão, o Tribunal de Justiça invocou os artigos 173.o e 177.o do Tratado CEE [atuais artigos 263.o e 267.o TFUE], que, à época, não previam a fiscalização judicial das decisões de órgãos como a Comissão Administrativa.
86.
Consequentemente, a taxa de conversão fixada pela Comissão Administrativa não vinculava os organismos nacionais para efeitos de determinar os direitos a pensão devidos.
87.
O processo relevante seguinte é o processo ESMA, também designado Short Selling (
70
). A Agência Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (a seguir «ESMA») foi criada no contexto da resposta da União à crise financeira, com o objetivo de reforçar a supervisão dos mercados financeiros ao nível da União (
71
). Em 2012, a ESMA passou igualmente a ter poderes para adotar decisões relativas aos diferentes operadores do mercado, quando considerar que existe uma «ameaça para o correto funcionamento e a integridade dos mercados financeiros ou para a estabilidade da totalidade ou de parte do sistema financeiro da União» (
72
).
88.
O Reino Unido pediu a anulação da norma que confere esses poderes à ESMA. Alegou que não foram cumpridos os Acórdãos Meroni e Romano, uma vez que foram conferidos à ESMA poderes discricionários para adotar medidas com força de lei. Alegou ainda que os artigos 290.o e 291.o TFUE regulam exaustivamente a delegação de poderes e a respetiva execução no direito da União, exceto a concessão desses poderes às agências (
73
).
89.
No Acórdão ESMA, o Tribunal de Justiça apreciou os requisitos do Acórdão Meroni no contexto do Tratado de Lisboa e concluiu que continua a ser proibido conceder um «amplo poder discricionário» a uma agência (
74
). No entanto, considerou que os poderes conferidos à ESMA são enquadrados de forma precisa e que são suscetíveis de fiscalização judicial. A ESMA só pode atuar se existir uma «ameaça para o correto funcionamento e a integridade dos mercados financeiros ou para a estabilidade da totalidade ou de parte do sistema financeiro da União e o caso tiver implicações transfronteiriça» (
75
).
90.
O Tribunal de Justiça não considerou relevante o facto de a interpretação destes conceitos amplos poder, em si, implicar o exercício de um poder discricionário (
76
). Pelo contrário, salientou a necessidade de a ESMA articular competências profissionais e técnicas específicas (
77
). Aliado ao que o Tribunal de Justiça considerou ser uma limitação suficiente do exercício dos poderes da ESMA, a proibição que resulta do Acórdão Meroni, de delegar poderes discricionários, não foi violada.
91.
Em seguida, o Tribunal de Justiça debruçou‑se sobre a doutrina Romano. Na sequência da proposta do advogado‑geral N. Jääskinen (
78
), o Tribunal declarou que, uma vez que os artigos 263.o e 267.o TFUE admitem atualmente de forma expressa a fiscalização judicial dos atos das agências, a limitação do Acórdão Romano já não se aplica (
79
).
92.
Ao adotar uma decisão individual relativa a um operador de mercado específico, independentemente das limitações decorrentes do ato de delegação, a ESMA exerceu efetivamente um poder discricionário. Por conseguinte, considero que, na esteira do Acórdão ESMA, a delegação de poderes discricionários em agências no contexto de processos de adoção de decisões individuais é admissível, desde que possa ser objeto de fiscalização judicial.
93.
De um modo geral, é possível retirar dos Acórdãos Romano e ESMA que o poder de adotar atos de alcance geral não pode ser delegado em agências, embora lhes possam ser conferidos poderes executivos claramente delimitados, suscetíveis de fiscalização judicial (
80
).
94.
Por conseguinte, conferir ao CUR o poder de decidir sobre um programa de resolução sem a aprovação da Comissão não é contrário à doutrina Acórdão. O Regulamento MUR baliza e orienta o exercício dos poderes do CUR de forma suficientemente detalhada: este último só pode avançar com a medida de resolução se entender que é do interesse público fazê‑lo. Esta conclusão é discricionária, mas não é arbitrária, posto que o Regulamento MUR sujeita o CUR ao requisito de alcançar um dos objetivos da resolução em conformidade com o seu artigo 14.o, n.o 2 (
81
). O referido regulamento exige ainda que se avalie se esses objetivos seriam prejudicados em caso de liquidação do banco nos termos da legislação nacional (
82
).
95.
Embora esta conclusão deixe margem para diferentes soluções em casos individuais, as principais opções políticas foram feitas no âmbito do Regulamento MUR: este prevê situações em que é necessária uma intervenção no mercado, o que exige simultaneamente uma ponderação entre as consequências, por um lado, de deixar um banco entregue à sua sorte no mercado e, por outro, de uma intervenção da União. Além disso, se a decisão individual for adotada apenas pelo CUR, está sujeita à fiscalização judicial dos tribunais da União.
96.
A delegação no CUR do poder de adotar decisões discricionárias individuais é conforme com o paradigma vigente desde os Acórdãos Meroni a ESMA, ainda que a aprovação da Comissão para a entrada em vigor do programa de resolução não seja necessária.
97.
Todavia, não foi assim que o legislador da União organizou o procedimento de resolução. Na parte seguinte, irei demonstrar que, para a resolução do presente recurso, são relevantes as opções legislativas feitas no Regulamento MUR e não a doutrina Meroni.
2. Por que razão é a Comissão juridicamente responsável pelo programa de resolução do Banco Popular?
98.
A conclusão de que a Comissão é juridicamente responsável pelo programa de resolução e é a recorrida correta no presente recurso de anulação decorre da redação e da sistemática do Regulamento MUR. Resulta, portanto, da escolha feita pelo legislador da União.
99.
Quando o CUR exerce o seu poder discricionário e adota um programa de resolução, deve transmiti‑lo à Comissão para ser aprovado.
100.
Esse programa de resolução só pode entrar em vigor se não tiverem sido formuladas objeções pelo Conselho ou pela Comissão no prazo de 24 horas após a sua transmissão pelo CUR. Por conseguinte, resulta claramente que o programa de resolução adotado pelo CUR não se pode tornar num ato juridicamente vinculativo sem a aprovação da Comissão (ou, em determinadas situações, do Conselho).
101.
O Tribunal Geral concluiu, com base nos artigos 16.o, n.o 1 (
83
), e 47.o do Regulamento MUR (
84
) que o CUR é o verdadeiro autor da resolução e que, por isso, deveria, doravante, ser o recorrido no recurso de anulação. Contudo, o legislador da União concebeu o procedimento de resolução de modo que a independência do CUR na adoção do programa de resolução não seja suficiente para lhe conferir a autoria jurídica deste ato. O programa de resolução não existe juridicamente se não for aprovado pela Comissão.
102.
A Comissão alega, e nisso concordo plenamente, que o raciocínio do Tribunal Geral é contraditório. Por um lado, reconheceu que a aprovação do programa de resolução pela Comissão constitui uma etapa necessária à sua entrada em vigor (
85
). Por outro, declarou que o programa de resolução é um ato suscetível de vigência e de produzir efeitos jurídicos autónomos (
86
).
103.
No presente processo, é evidente que o programa de resolução não produziu efeitos jurídicos autónomos. Só se tornou juridicamente vinculativo a partir do momento em que a Comissão o aprovou expressamente.
104.
Existe alguma confusão no acórdão recorrido, que resulta do facto de o procedimento de resolução envolver dois atos formais: o programa de resolução adotado pelo CUR e a decisão de aprovação adotada pela Comissão. Tendo em conta que existem dois atos formais, qual deles é recorrível?
105.
Trata‑se de uma falsa questão. O conceito de ato recorrível não é uma questão de forma, mas sim de substância. A verdadeira questão é antes a de saber qual é o objeto do recurso neste caso? É evidente que as recorrentes em primeira instância têm interesse na anulação do programa de resolução, ou de partes do mesmo. A decisão de aprovação da Comissão só é relevante para as recorrentes na medida em que, sem ela, não existiria o programa de resolução.
106.
Neste sentido, a decisão de aprovação da Comissão não é um ato independente. Está relacionada com o programa de resolução conforme apresentado pelo CUR e não tem significado sem o conteúdo do mesmo. Assim, embora a decisão de aprovação da Comissão não exceda meia página, o programa de resolução constitui o seu objeto e, por isso, é parte integrante da mesma.
107.
De igual modo, o programa de resolução não pode ser separado da decisão que o aprova, sem a qual não pode existir. Nenhum dos dois atos é recorrível separadamente.
108.
A meu ver, o ato recorrível só pode ser o programa de resolução conforme aprovado pela Comissão. Também pode ser visto em sentido inverso: a decisão de aprovação da Comissão é um ato recorrível, mas o programa de resolução é parte integrante da mesma.
109.
Resta a questão de saber quem deve ser considerado juridicamente responsável por estes atos indissociáveis.
110.
A Comissão alega, a este respeito, que o Tribunal Geral ignorou por completo a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos procedimentos complexos. De acordo com esta jurisprudência, só o ato que põe termo ao procedimento produz efeitos jurídicos vinculativos (
87
). Esta jurisprudência é, como sustenta a Comissão, aplicável não só aos procedimentos complexos verticais (quando estão em causa simultaneamente organismos da União e organismos nacionais), mas também a procedimentos horizontais, como o procedimento de resolução. A Comissão alega, assim, que a sua aprovação põe termo ao procedimento de resolução e que, por isso, constitui o ato recorrível. No entanto, isto só é admissível se a decisão aprovação não for separada do ato que aprova.
111.
A referida jurisprudência demonstra que o responsável jurídico por um ato é a entidade cuja decisão põe termo ao procedimento. Tendo em conta que o procedimento termina com a decisão de aprovação do programa de resolução, essa entidade é a Comissão (
88
).
112.
Através da sua decisão, a Comissão aprova integralmente o programa de resolução, incluindo os seus aspetos técnicos e discricionários. Como alegou acertadamente a Comissão na audiência, estes aspetos são interdependentes e indissociáveis.
113.
Nada há nada na redação do Regulamento MUR que indique que a Comissão só aprova as partes discricionárias do programa de resolução. Muito pelo contrário. Nos termos do artigo 18.o, n.o 7, segundo parágrafo, deste regulamento, «[a] Comissão aprova o programa de resolução ou […] apresenta objeções sobre os aspetos discricionários do programa de resolução» (
89
). Assim, contrariamente a uma objeção, que diz respeito apenas aos aspetos discricionários, a aprovação é relativa ao programa de resolução na sua íntegra.
114.
Por conseguinte, o Tribunal Geral cometeu um erro ao basear a sua decisão no poder da Comissão de se opor apenas aos aspetos discricionários do programa de resolução (
90
). As partes não discricionárias constituem matéria de facto e podem estar incorretas, mas não são uma questão de escolha. Ao aprovar o programa de resolução, a Comissão também aprova necessariamente as conclusões factuais com base nas quais foram feitas as escolhas discricionárias.
115.
Após a decisão de aprovação da Comissão, o programa de resolução começa a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros e a Comissão torna‑se juridicamente responsável pelo programa de resolução na sua íntegra. Assim, não é necessário envolver o CUR na qualidade de correcorrido.
116.
A Comissão invocou os seus direitos de defesa, no âmbito do seu segundo fundamento, em apoio dos seus argumentos relativos à autoria do ato recorrível no caso em apreço. Alegou que o seu direito de defender o programa de resolução seria restringido caso não assumisse a qualidade de recorrida (
91
).
117.
Trata‑se de um argumento confuso. A possibilidade de defender adequadamente o ato só é relevante se a Comissão for juridicamente responsável pelo mesmo. O direito de defesa não faz da Comissão a entidade juridicamente responsável, sendo antes uma consequência deste facto. A autoria da Comissão resulta da redação e da economia do Regulamento MUR, por força do qual o programa de resolução começa a existir juridicamente a partir da decisão de aprovação da Comissão. O seu direito de defender o programa decorre desta autoria.
118.
Pela mesma razão, o argumento análogo do CUR, de que os seus direitos de defesa são violados a menos que assuma a qualidade de recorrido, não pode proceder. Se o CUR não pode ser juridicamente responsável pelo programa de resolução, não há nenhuma razão para que goze de todos os direitos de defesa. Contudo, isto não significa que não possa intervir num processo que tenha por objeto o programa de resolução.
119.
Assim, o ato recorrível é a decisão da Comissão que aprova o programa de resolução do Banco Popular. Esta decisão, da qual o programa de resolução é parte integrante, produz efeitos jurídicos e está, por isso, sujeita a fiscalização judicial (
92
).
120.
O raciocínio do Tribunal Geral baseado no artigo 86.o, n.o 2, do Regulamento MUR (
93
), por força do qual o programa de resolução adotado pelo CUR constitui um ato recorrível dado que as suas decisões podem ser objeto de recurso, não prejudica a conclusão anterior. Existem outras decisões imputáveis ao CUR abrangidas por esta disposição, como a decisão de não iniciar um procedimento de resolução (
94
).
121.
Além disso, o Tribunal Geral considerou que o programa de resolução produz efeitos jurídicos autónomos, uma vez que o FROB tem a obrigação de o executar (
95
). Para chegar a esta conclusão, o Tribunal Geral parece ter ignorado o artigo 13.o do programa de resolução, nos termos do qual o programa em causa é dirigido ao FROB e que o mesmo lhe deve ser notificado após a aprovação pela Comissão ou pelo Conselho. Por conseguinte, defende a tese da Comissão de que a aprovação desta determina a entrada em vigor do programa de resolução relativamente ao seu destinatário, que é a autoridade nacional de resolução.
122.
Todas as considerações anteriores levam a concluir que a Comissão é juridicamente responsável pelo programa de resolução.
123.
Há, no entanto, que abordar uma última questão. Os atos juridicamente vinculativos devem ser fundamentados, a fim de garantir uma fiscalização judicial efetiva pelos tribunais da União (
96
). É difícil para a pessoa visada pelo ato elaborar um recurso substanciado sem conhecer os seus fundamentos.
124.
A razão pela qual a resolução do Banco Popular cumpre os requisitos do Regulamento MUR consta do próprio programa de resolução. Ao aprovar este programa de resolução, a Comissão aprovou igualmente os fundamentos em que este assenta e deve estar preparada para os defender nos tribunais da União (
97
).
125.
O facto de a Comissão poder efetivamente defender, de forma cabal, os fundamentos subjacentes à resolução do Banco Popular não deixa de ser relevante. Isto só é possível se a resolução puder ser imputada à Comissão.
126.
Em conformidade com o artigo 43.o, n.o 3, do Regulamento MUR, a Comissão (e o BCE) dispõe de um representante com poderes para participar nas reuniões das sessões executivas e plenárias do CUR na qualidade de observador permanente, que participa nos debates e tem acesso a todos os documentos (
98
).
127.
No Acórdão Algebris (
99
), também no contexto da resolução do Banco Popular, o Tribunal Geral considerou que a Comissão tinha participado efetivamente na preparação da resolução e avaliado adequadamente o programa de resolução apresentado pelo CUR. O facto de o ter feito em 77 minutos foi compensado pela sua intervenção ao longo de todo o procedimento que culminou no programa de resolução que, pela sua natureza, configura uma situação urgente (
100
).
128.
A decisão da Comissão que aprovou o programa de resolução do Banco Popular não parece ter sido uma mera confirmação. Através da sua decisão, a Comissão aprovou o conteúdo do programa de resolução.
129.
No entanto, o programa de resolução não foi anexado a essa decisão de aprovação (
101
). No Acórdão Algebris, o Tribunal Geral considerou, com algumas divergências face ao acórdão recorrido, que a Comissão tinha respeitado suficientemente o seu dever de fundamentação ao fazer referência ao programa de resolução e à sua fundamentação. Considerou que «o programa de resolução e a respetiva fundamentação fazem parte do contexto» (
102
) em que foi adotada a decisão de aprovação da Comissão.
130.
No entanto, na audiência realizada no âmbito do presente processo, surgiu a questão de saber como é que as pessoas visadas podem interpor um recurso ao abrigo do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE se não conhecem os fundamentos em que a Comissão se baseou para adotar a própria decisão de aprovação?
131.
A Comissão respondeu que não é prático publicar o programa de resolução juntamente com a decisão de aprovação, uma vez que contém informações confidenciais. Alegou, no entanto, que resulta claramente da decisão de aprovação que a mesma diz respeito ao programa de resolução do Banco Popular, que por sua vez foi publicado pelo CUR no seu sítio Internet e que, por isso, está acessível ao público (
103
).
132.
No meu entender, a Comissão deveria, no futuro, juntar a versão não confidencial do programa de resolução à sua decisão de aprovação publicada no Jornal Oficial da União Europeia. Embora o elevado número de recursos atualmente pendentes no Tribunal Geral demonstre que as pessoas em causa tinham conhecimento do programa de resolução, a publicação conjunta da decisão de aprovação e do programa de resolução demonstra claramente que, com a sua aprovação, a Comissão aprova integralmente o programa de resolução, incluindo os fundamentos em que este se baseia.
133.
Em conclusão, considero que o programa de resolução não existe jurídica nem autonomamente e que, por isso, não pode ser objeto de um recurso independente face à decisão de aprovação da Comissão. O recurso deve ter por objeto a decisão da Comissão que aprova o programa de resolução do CUR. Por conseguinte, existe apenas um ato recorrível cujo autor é a Comissão.
VII. Conclusão
134.
À luz das considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que decida:
–
anular o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 1 de junho de 2022, Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno e SFL/CUR (T‑481/17, EU:T:2022:311), na parte em que julga admissível o recurso do programa de resolução conforme adotado pelo CUR;
–
julgar inadmissível o recurso de anulação interposto pela Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno e a SFL;
–
condenar a Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno e a SFL a suportar as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pelo CUR e pela sociedade Banco Santander, S.A., no processo no Tribunal Geral;
–
condenar a Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno e a SFL a suportar as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pelo CUR e pela Comissão no presente recurso;
–
condenar os restantes intervenientes no processo no Tribunal Geral a suportar as suas próprias despesas no presente recurso e os intervenientes no processo no Tribunal de Justiça a suportar as suas próprias despesas relativas ao presente recurso.
(
1
)	Língua original: inglês.
(
2
)	Regulamento (UE) n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.o 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1) (a seguir «Regulamento MUR»).
(
3
)	Para mais informações, v. https://www.srb.europa.eu/en/about. V., igualmente, o considerando 6 do Regulamento n.o 806/2014.
(
4
)	Decisão SRB/EES/2017/08 da sessão executiva do CUR, de 7 de junho de 2017, que aprova o programa de resolução do Banco Popular Español, S.A. (a seguir «programa de resolução»).
(
5
)	Decisão (UE) 2017/1246 da Comissão, de 7 de junho de 2017, que aprova o programa de resolução para o Banco Popular Español S.A. (JO 2017, L 178, p. 15) (a seguir «decisão de aprovação da Comissão»).
(
6
)	Está pendente no Tribunal de Justiça um segundo recurso deste acórdão no âmbito do processo C‑448/22 P, SFL/CUR, que não tem por objeto a admissibilidade. Se o Tribunal de Justiça der provimento ao recurso no presente processo, este segundo recurso ficará provavelmente desprovido de objeto, pelo que será julgado inadmissível.
(
7
)	Em três desses processos‑piloto, o programa de resolução do CUR foi impugnado juntamente com a decisão de aprovação da Comissão. A admissibilidade não foi contestada em nenhum desses processos. V. Acórdãos de 1 de junho de 2022, Del Valle Ruíz e o./Comissão e CUR (T‑510/17, EU:T:2022:312); de 1 de junho de 2022, Eleveté Invest Group e o./Comissão e CUR (T‑523/17, EU:T:2022:313); e de 1 de junho de 2022, Aeris Invest/Comissão e CUR (T‑628/17, EU:T:2022:315). Estão atualmente pendentes no Tribunal de Justiça recursos destes acórdãos no âmbito do processo C‑541/22 P, García Fernández e o./Comissão e CUR e do processo C‑535/22 P, Aeris Invest/Comissão e CUR. O recurso interposto no âmbito do processo Del Valle Ruíz e o./Comissão e CUR (C‑539/22 P) foi, contudo, retirado em 22 de julho de 2023. O quarto processo‑piloto no Tribunal Geral incidia apenas sobre a decisão da Comissão que aprovou o programa de resolução, não tendo a admissibilidade sido contestada. V. Acórdão de 1 de junho de 2022, Algebris (UK) e Anchorage Capital Group/Comissão (T‑570/17, EU:T:2022:314). Este último acórdão não foi objeto de recurso. Por último, o sexto processo‑piloto dizia respeito a um recurso de anulação parcial do programa de resolução do CUR. A Comissão interveio nesse processo, mas a admissibilidade não foi contestada. No entanto, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso ex officio, mediante despacho, por considerar que este não preenchia os requisitos exigidos para a anulação parcial. V. Despacho de 24 de outubro de 2019, Liaño Reig/CUR (T‑557/17, EU:T:2019:771). Este despacho foi confirmado em sede de recurso pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 4 de março de 2021, Liaño Reig/CUR (C‑947/19 P, EU:C:2021:172), que declarou que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro quando concluiu que a disposição em causa não podia ser separada do programa de resolução do CUR.
(
8
)	Está disponível uma versão não confidencial desta avaliação em https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/ssm.2017_FOLTF_ESPOP.en.pdf?ed492d2c6735d43ab422f25ed966d712.
(
9
)	V. artigo 3.o, n.o 1, pontos 30 a 33, do Regulamento MUR, que prevê os instrumentos de resolução disponíveis. No presente caso, foi utilizado o instrumento de alienação da atividade (v. artigo 24.o do Regulamento MUR), ao abrigo do qual todas as ações existentes (fundos próprios principais de nível 1) e os instrumentos de fundos próprios adicionais de nível 1 do Banco Popular foram reduzidos. Os instrumentos de nível 2 foram convertidos em novas ações, que foram posteriormente transmitidas ao Banco Santander pelo preço de um euro.
(
10
)	O Reino de Espanha, o Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão e o Banco Santander intervieram em apoio do CUR.
(
11
)	Acórdão recorrido, n.o 132.
(
12
)	Acórdão recorrido, n.os 129 e 130, que remete para o Acórdão de 13 de junho de 1958, Meroni/Alta Autoridade (9/56, EU:C:1958:7).
(
13
)	Acórdão de 6 de maio de 2021, ABLV Bank e o./BCE (C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369).
(
14
)	Acórdão recorrido, n.o 135, que remete para o Acórdão de 6 de maio de 2021, ABLV Bank e o./BCE (C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369, n.o 66).
(
15
)	Acórdão recorrido, n.o 140.
(
16
)	Acórdão recorrido, n.os 145 a 147.
(
17
)	Para uma explicação mais detalhada desta doutrina, v., abaixo, o n.o 76.
(
18
)	Na audiência, o Parlamento foi convidado a esclarecer o alcance deste considerando. A sua resposta foi que o objetivo do mesmo é clarificar que o CUR tem mais competências do que aquelas que são normalmente atribuídas às agências, o que, todavia, não altera o facto de o CUR integrar um procedimento administrativo complexo. A SFL declarou na audiência que o CUR é uma agência sem paralelo devido ao seu ao seu poder centralizado de resolução.
(
19
)	A «agencificação» é descrita como um processo através do qual os poderes públicos são transferidos para órgãos especializados de direito público, que são autónomos relativamente aos órgãos de poder legislativo ou executivo na sua aceção comum. Verhoest, K., van Thiel, S., e De Vadder, S., «Agencification in Public Administration», Oxford Research Encyclopaedia of Politics, 2021, p. 2.
(
20
)	O BCE fá‑lo após consultar o CUR em conformidade com o artigo 18.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento MUR.
(
21
)	Ibid.
(
22
)	Artigo 18.o, n.o 5, do Regulamento MUR. A proposta do CUR relativa à avaliação do interesse público está disponível em https://www.srb.europa.eu/system/files/media/document/2019‑06‑28_draft_pia_paper_v12.pdf.
(
23
)	Artigo 23.o, primeiro parágrafo, do Regulamento MUR.
(
24
)	Artigo 18.o, n.o 7, segundo parágrafo, do Regulamento MUR.
(
25
)	Artigo 18.o, n.o 7, terceiro parágrafo, do Regulamento MUR.
(
26
)	Está pendente o litígio que tem por objeto a decisão do CUR de não adotar um programa de resolução a respeito do ABLV Bank. As recorrentes contestaram, numa primeira fase, a avaliação do BCE relativa à situação ou risco de insolvência. O Tribunal Geral negou provimento a esses recursos através dos Despachos de 6 de maio de 2019, ABLV Bank/BCE (T‑281/18, EU:T:2019:296), e de 6 de maio de 2019, Bernis e o./BCE (T‑283/18, EU:T:2019:295). O Tribunal de Justiça confirmou estes despachos através do Acórdão de 6 de maio de 2021, ABLV Bank e o./BCE (C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369), ao declarar, por um lado, que a avaliação do BCE não é um ato recorrível e, por outro, que a decisão do CUR de não prosseguir com a resolução é um ato recorrível. Num litígio conexo, no âmbito do qual foi impugnada a referida decisão do CUR, o Tribunal Geral julgou o recurso admissível, tendo, contudo, negado provimento ao mesmo no Acórdão de 6 de julho de 2022, ABLV Bank/CUR (T‑280/18, EU:T:2022:429). Este acórdão está atualmente pendente de recurso no âmbito do processo C‑602/22 P, ABLV Bank/CUR. Este recurso representa a oportunidade perfeita para o Tribunal de Justiça se debruçar sobre a discricionariedade do CUR quando este decide se a resolução é do interesse público.
(
27
)	O título V, capítulo 2, do Regulamento MUR elenca os poderes do CUR relativamente ao Fundo Único de Resolução que, por não serem relevantes para o presente recurso, não serão aqui tratados.
(
28
)	Artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento MUR.
(
29
)	V., por exemplo, artigo 8.o, n.o 3, e artigo 12.o, n.o 3, do Regulamento MUR.
(
30
)	Artigo 13.o, n.o 3, do Regulamento MUR.
(
31
)	Artigo 20.o, n.o 1, do Regulamento MUR. Nos termos do artigo 20.o, n.o 15, deste regulamento, a avaliação não é passível de recurso independente, apenas podendo ser objeto de recurso juntamente com a decisão do CUR (o artigo não especifica qual é a decisão, mas pode deduzir‑se que se trata do programa de resolução). Efetivamente, o Tribunal Geral declarou, no n.o 141 do acórdão recorrido, que este artigo confirma igualmente que o programa de resolução é, em si, um ato recorrível.
(
32
)	Artigos 28.o e 29.o do Regulamento MUR.
(
33
)	Em conformidade com os artigos 34.o a 36.o do Regulamento MUR, o CUR pode apresentar pedidos de informação, proceder a investigações gerais e a inspeções no local.
(
34
)	Artigos 38.o a 41.o do Regulamento MUR. Nos termos do artigo 85.o, n.o 3, deste regulamento, qualquer pessoa singular ou coletiva, incluindo as autoridades de resolução, pode recorrer das decisões do CUR para a Câmara de Recurso.
(
35
)	Artigo 18.o, n.o 7, segundo parágrafo, do Regulamento MUR.
(
36
)	Artigo 18.o, n.o 7, quinto parágrafo, do Regulamento MUR.
(
37
)	O facto de o artigo 12.o, n.o 1, do programa de resolução remeter para o artigo 18.o, n.o 6, do Regulamento MUR pode gerar alguma confusão. Este artigo 12.o, n.o 1, estabelece o conteúdo do programa de resolução, mas não o procedimento para a sua entrada em vigor (que, por sua vez, é regulado pelo artigo 18.o, n.o 7, do Regulamento MUR).
(
38
)	Acórdão recorrido, n.o 117.
(
39
)	O que resulta claramente da referência à hora em que a Comissão aprovou o programa de resolução, e não propriamente da hora em que o CUR o transmitiu à Comissão.
(
40
)	O Tribunal Geral considerou, no âmbito do processo‑piloto que não foi objeto de recurso (Acórdão de 1 de junho de 2022, Algebris (UK) e Anchorage Capital Group/Comissão (T‑570/17, EU:T:2022:314, n.o 122), que a Comissão deve aprovar expressamente o programa de resolução, respeitando assim o Acórdão Meroni. Tendo em conta a minha posição quanto à aplicabilidade do Acórdão Meroni ao CUR (v. secção B1, infra), não concordo que esta imponha à Comissão uma obrigação de aprovar expressamente o programa de resolução.
(
41
)	Existe a preocupação de que o silêncio leve a Comissão a atuar de forma passiva e subordinada em relação ao CUR. V. Adamski, D., «The ESMA doctrine: a constitutional revolution and the economics of delegation», European Law Review 812, vol. 39 (4), 2014, pp. 817 a 818 (que defende que quando um comitente depende das competências técnicas e profissionais do comissário, há um risco de assimetria de informação que leva a que, em última instância, o comitente se limite a confirmar as opções políticas do comissário).
(
42
)	Na audiência, as partes no recurso mencionaram a escolha do instrumento de resolução, o cumprimento dos objetivos da resolução e eventuais aspetos não técnicos do procedimento de resolução.
(
43
)	Artigo 18.o, n.o 7, segundo parágrafo, do Regulamento MUR. Exclui‑se: 1) a avaliação do interesse público, e 2) o montante a utilizar do Fundo Único de Resolução. Caso a Comissão discorde de algum destes dois aspetos, deve propor ao Conselho que formule objeções (artigo 18.o, n.o 7, terceiro parágrafo, do Regulamento MUR).
(
44
)	Artigo 18.o, n.o 7, sexto parágrafo, do Regulamento MUR.
(
45
)	Acórdão recorrido, n.os 132 e 137.
(
46
)	Artigo 18.o, n.o 7, sétimo parágrafo, do Regulamento MUR. Não está previsto expressamente se a Comissão tem de confirmar novamente o programa alterado.
(
47
)	Artigo 18.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento MUR.
(
48
)	Artigo 27.o do Regulamento MUR. Este instrumento não foi utilizado no contexto da resolução do Banco Popular, sendo referido na presente análise por uma questão de exaustividade.
(
49
)	Artigo 18.o, n.o 7, terceiro parágrafo, do Regulamento MUR.
(
50
)	Artigo 18.o, n.o 7, quarto parágrafo, do Regulamento MUR.
(
51
)	Artigo 18.o, n.o 7, sexto parágrafo, do Regulamento MUR.
(
52
)	Artigo 18.o, n.o 8, do Regulamento MUR.
(
53
)	Artigo 18.o, n.o 7, sétimo parágrafo, do Regulamento MUR.
(
54
)	É discutível se a lógica subjacente ao Acórdão Meroni era apenas preservar o equilíbrio institucional ou se também era permitir uma fiscalização judicial eficaz. Nas suas conclusões no processo Reino Unido/Conselho e Parlamento (C‑270/12, EU:C:2013:562, n.o 64), o advogado‑geral N. Jääskinen considerou que a decisão do Tribunal de Justiça no Acórdão Meroni teve por base as duas preocupações. V., igualmente, Chamon, M., «EU Agencies between Meroni and Romano or the Devil and the Deep Blue Sea», Common Market Law Review, Vol. 48, 2011, 1055, pp. 1058 e 1059 (no qual o autor defende que a equiparação entre o equilíbrio de poderes na aceção do Acórdão Meroni e o equilíbrio institucional introduzido em 1990 não tem razão de ser, uma vez que o primeiro deve ser visto como uma referência ao sistema de proteção judicial do Tratado).
(
55
)	O Serviço Jurídico do Conselho considerou que a proposta inicial era demasiado ampla e vaga, uma vez que permitia ao CUR adotar decisões em matérias que não eram apenas de natureza técnica, violando assim a doutrina Meroni. V. Parecer do Serviço Jurídico do Conselho da União Europeia relativo à delegação de poderes no CUR, Bruxelas, 7 de outubro de 2013, documento n.o 14547/13 (a seguir «Parecer do Serviço Jurídico do Conselho relativo à Delegação»), pp. 17 e 26. V., igualmente, o considerando 24 do Regulamento MUR, segundo o qual a justificação para a intervenção da Comissão e do Conselho segue o entendimento da doutrina Meroni expresso na posição do Serviço Jurídico do Conselho.
(
56
)	Acórdão de 13 de junho de 1958, Meroni/Alta Autoridade (9/56, EU:C:1958:7).
(
57
)	Acórdão de 13 de junho de 1958, Meroni/Alta Autoridade (9/56, EU:C:1958:7, n.o 152).
(
58
)	A interpretação tradicional do Acórdão Meroni vai no sentido de que o objetivo desse acórdão reside na preservação do equilíbrio institucional, atendendo à referência do Tribunal de Justiça ao equilíbrio de poderes. V. Chamon, M., op. cit., nota de pé de página 54, pp. 1058‑1059. V., igualmente, Parecer do Serviço Jurídico do Conselho relativo à Delegação, pp. 3 a 5.
(
59
)	Acórdão de 13 de junho de 1958, Meroni/Alta Autoridade (9/56, EU:C:1958:7, n.o 154). M. Chamon refere seis consequências adicionais do Acórdão Meroni face às identificadas pela doutrina: «1) a autoridade que delega não pode delegar mais poderes do que aqueles de que dispõe; 2) a autoridade que delega deve assegurar um controlo continuado; 3) a delegação não pode ser implícita, devendo ser fixada em termos explícitos; 4) deve assegurar‑se uma fiscalização judicial contínua; 5) o equilíbrio institucional não deve ser afetado e 6) a delegação deve ser efetivamente necessária para o exercício das funções em causa» Chamon, M., «The Empowerment of Agencies under the Meroni Doctrine and Article 114 TFEU: Comment on United Kingdom v Parliament and Council (Short-selling) and the Proposed Single Resolution Mechanism», European Law Review, vol. 39 (3), 2014, p. 380, especialmente p. 382.
(
60
)	Simoncini, M., «Live and let die?’ The Meroni doctrine in 2023», disponível em https://eulawlive.com/op‑ed‑live‑and‑let‑die‑the‑meroni‑doctrine‑in‑2023‑by‑marta‑simoncini/.
(
61
)	O Parecer do Serviço Jurídico do Conselho relativo à Delegação menciona a Agência Europeia de Medicamentos, autoridades europeias de supervisão, como a Autoridade Bancária Europeia, e a ESMA (Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários) (p. 5, nota de pé de página 11). O artigo 58.o‑A do Estatuto do Tribunal de Justiça refere pelo menos mais quatro institutos e agências que adotam decisões individuais, as quais, após procedimentos de recurso internos, podem ser diretamente impugnadas nos tribunais da União: o Instituto da Propriedade Intelectual da União Europeia, o Instituto Comunitário das Variedades Vegetais, a Agência Europeia dos Produtos Químicos e a Agência da União Europeia para a Segurança da Aviação. Curiosamente, a proposta de alteração do Estatuto do Tribunal de Justiça inclui uma alteração ao artigo 58.o‑A no sentido de acrescentar o CUR à lista de agências. V. artigo 3.o da proposta de regulamento que altera o Protocolo n.o 3 relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, disponível em [https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2022‑12/demande_transfert_ddp_tribunal_pt.pdf].
(
62
)	Secretary of State for Education and Science v Tameside MBC [1976] UKHL [House of Lords (Câmara dos Lordes, Reino Unido)] 6, p. 17. V., igualmente, Conclusões do advogado‑geral N. Emiliou no processo BCE/Crédit lyonnais (C‑389/21 P, EU:C:2022:844, n.o 44).
(
63
)	Galligan, D. J., «Arbitrariness and Formal Justice in Discretionary Decisions», in Galligan D.J. (ed.), Essays in Legal Theory: A Collaborative Work, Melbourne University Press, 1984, p. 145.
(
64
)	O artigo 290.o, n.o 1, TFUE prevê ainda que, através de delegação, a Comissão só pode completar ou alterar certos elementos não essenciais do ato legislativo.
(
65
)	Para uma visão clássica da discricionariedade na adoção de decisões administrativas, v. Galligan, D.J., Discretionary Powers: A Legal Study of Official Discretion, Clarendon Press, 1986, 2011 (reimpressão).
(
66
)	Independentemente do nível de conhecimentos ou de especialização técnica, nas palavras de Montesquieu, o autor da decisão nunca é apenas a «bouche de la loi» («a voz da lei»]). V., igualmente, Mendes, J., «Bounded Discretion in EU Law: A Limited Judicial Paradigm in a Changing EU», Modern Law Review, vol.80(3), 2017, 443.
(
67
)	Acórdão de 14 de maio de 1981, Romano (98/80, EU:C:1981:104).
(
68
)	Ibid., n.o 20.
(
69
)	V. Chamon, op. cit., nota de pé de página 54, p. 1063.
(
70
)	Acórdão de 22 de janeiro de 2014, Reino Unido/Parlamento e Conselho (C‑270/12, EU:C:2014:18).
(
71
)	Conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo Reino Unido/Conselho e Parlamento (C‑270/12, EU:C:2013:562, n.o 2).
(
72
)	Artigo 28.o do Regulamento n.o 236/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março de 2012, relativo às vendas a descoberto e a certos aspetos dos swaps de risco de incumprimento (JO 2012, L 86, p. 1).
(
73
)	O Reino Unido alegou ainda que o artigo 114.o TFUE não constituía a base jurídica correta. O advogado‑geral N. Jääskinen concordou e propôs ao Tribunal de Justiça que desse provimento ao recurso do Reino Unido em conformidade. V. Conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo Reino Unido/Conselho e Parlamento (C‑270/12, EU:C:2013:562, n.os 6 e 48 a 53). O Tribunal de Justiça decidiu em sentido contrário.
(
74
)	Acórdão de 22 de janeiro de 2014, Reino Unido/Parlamento e Conselho (C‑270/12, EU:C:2014:18, n.o 42).
(
75
)	Ibid., n.os 46 e 47. V., igualmente, as Conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo Reino Unido/Conselho e Parlamento (C‑270/12, EU:C:2013:562, n.o 42). Ao declarar que o poder discricionário da ESMA é significativamente limitado, o Tribunal de Justiça fez ainda referência à obrigação da ESMA de rever a sua medida, pelo menos, de três em três meses. Por último, o Tribunal de Justiça considerou relevante o facto de a Comissão estar habilitada a adotar atos delegados para especificar os critérios e os fatores que a ESMA deve ter em conta nos casos em que ocorrem certos acontecimentos ou desenvolvimentos desfavoráveis e ameaças (n.os 50 e 51).
(
76
)	Para uma visão crítica deste aspeto, v. Mendes, op. cit., nota de pé de página 66, pags. 447 e 448; Chamon, op. cit, nota de pé de página 59, p. 393.
(
77
)	Acórdão de 22 de janeiro de 2014, Reino Unido/Parlamento e Conselho (C‑270/12, EU:C:2014:18, n.os 52, 82 e 85).
(
78
)	Conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo Reino Unido/Parlamento e Conselho (C‑270/12, EU:C:2013:562, n.os 74 e 88) (nas quais defendeu que, independentemente das alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa relativamente à fiscalização judicial dos atos das agências e da sua consequente capacidade de adotar atos juridicamente vinculativos — tornando assim o Acórdão Romano irrelevante — o ato de delegação «deve proporcionar critérios suficientemente claros que permitam a fiscalização jurisdicional dos poderes de execução»).
(
79
)	Acórdão de 22 de janeiro de 2014, Reino Unido/Parlamento e Conselho (C‑270/12, EU:C:2014:18, n.o 65).
(
80
)	O CUR não é a primeira agência com poderes para adotar decisões discricionárias em casos individuais, sem a necessidade de aprovação da Comissão. V., acima, para o efeito, a nota de pé de página 61.
(
81
)	Os objetivos de resolução elencados neste artigo são: «a) [a]ssegurar a continuidade das funções críticas; b) [e]vitar efeitos adversos significativos sobre a estabilidade financeira, nomeadamente evitando o contágio, inclusive das infraestruturas de mercado, e mantendo a disciplina do mercado; c) [p]roteger as finanças públicas, limitando o recurso ao apoio financeiro público extraordinário; d) [p]roteger os depositantes abrangidos pela Diretiva 2014/49/UE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativa aos sistemas de garantia de depósitos (JO 2014 L 173, p.149)] e os investidores abrangidos pela Diretiva 97/9/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho de 3 de Março de 1997 relativa aos sistemas de indemnização dos investidores (JO 1997 L 84, p.22)]; e) [p]roteger os fundos e ativos dos clientes […]».
(
82
)	O artigo 18.o, n.o 5, do Regulamento MUR prevê que: «[…] considera‑se que uma medida de resolução é de interesse público se for proporcionada e necessária para a prossecução de um ou mais dos objetivos da resolução referidos no artigo 14.o que um processo de liquidação da entidade no quadro dos processos normais de insolvência não permitiria atingir».
(
83
)	O artigo 47.o do Regulamento MUR estabelece que o CUR exerce as suas competências de forma independente (n.o 1) e que não deve procurar obter nem receber instruções, entre outros, das instituições ou órgãos da União (n.o 2). Apesar da independência do CUR, o Regulamento MUR confere à Comissão poderes explícitos para atribuir efeitos juridicamente vinculativos ao programa de resolução.
(
84
)	A este título, o Tribunal Geral baseou‑se no artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento MUR, que dispõe que o CUR «decide de uma medida de resolução». V. acórdão recorrido, n.os 116 e 120.
(
85
)	A Comissão remete para os n.os 127, 128 e 130 do acórdão recorrido.
(
86
)	A Comissão remete para os n.os 117, 120 e 127 do acórdão recorrido.
(
87
)	A Comissão remete, a este título, para os Acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão (60/81, EU:C:1981:264, n.os 10 e 12), e de 19 de dezembro de 2018, Berlusconi e Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, n.o 49).
(
88
)	Do mesmo modo, foi negado provimento a um recurso, interposto contra a Comissão, relativo à aplicação de direitos antidumping, uma vez que «o poder de decisão pertence ao Conselho, que não está obrigado a adotar nenhuma decisão se discordar da Comissão ou que pode, se pretender, adotar uma decisão com base nas propostas desta última». Despacho de 8 de maio de 1985, Koyo Seiko/Conselho e Comissão (256/84, EU:C:1985:178, n.o 3).
(
89
)	Sublinhado nosso.
(
90
)	Acórdão recorrido, n.o 137. V., igualmente, n.o 18 das presentes conclusões.
(
91
)	A Comissão remeteu para o artigo 142.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, segundo o qual os intervenientes não podem apresentar observações separadamente.
(
92
)	Em linha com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, constitui um ato impugnável qualquer decisão adotada por uma instituição, um órgão ou um organismo da União, quaisquer que sejam a sua natureza ou forma, desde que se destinem a produzir efeitos jurídicos. Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 59).
(
93
)	Acórdão recorrido, n.o 140. O artigo 86.o, n.o 2, do Regulamento MUR dispõe: «[o]s Estados‑Membros e as instituições da União, bem como qualquer pessoa singular ou coletiva, podem interpor recurso perante o Tribunal de Justiça contra decisões do CUR, ao abrigo do artigo 263.o [TFUE]».
(
94
)	Foi precisamente a possibilidade de o CUR adotar uma decisão de não iniciar o procedimento de resolução que esteve na base da decisão do Tribunal de Justiça no Acórdão de 6 de maio de 2021, ABLV Bank e o. (C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369) (em que o Tribunal Geral, erradamente, se baseia), segundo o qual a avaliação do BCE relativa à situação ou risco de insolvência não é um ato recorrível. V. acórdão recorrido, n.o 135, que remete para o Acórdão de 6 de maio de 2021, ALBV Bank e o./BCE (C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369, n.o 66).
(
95
)	Acórdão recorrido, n.o 119.
(
96
)	Acórdão de 8 de maio de 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE (C‑450/17 P, EU:C:2019:372, n.o 85 e jurisprudência referida).
(
97
)	A decisão da Comissão que aprova o programa de resolução do Banco Popular refere que «a Comissão concorda com o programa de resolução. Em especial, concorda com os motivos, invocados pelo CUR, pelos quais a resolução é necessária para a defesa do interesse público». V. considerando 4 da Decisão de aprovação da Comissão.
(
98
)	Não está previsto uma participação do Conselho nestes moldes.
(
99
)	Acórdão de 1 de junho de 2022, Algebris (UK) e Anchorage Capital Group/Comissão (T‑570/17, EU:T:2022:314, n.os 138, 139 e 143). Este acórdão não foi objeto de recurso.
(
100
)	No âmbito do processo Algebris, a Comissão explicou que tinha participado em diversas etapas nas fases preparatórias de adoção do programa de resolução, incluindo em reuniões diárias e na receção de dois projetos do programa de resolução que lhe foram transmitidos pelo CUR, e que tinha acesso a todos os documentos úteis à preparação do programa de resolução, designadamente aos relativos à situação financeira do Banco Popular. Acórdão de 1 de junho de 2022, Algebris (UK) e Anchorage Capital Group/Comissão (T‑570/17, EU:T:2022:314, n.os 132 a 135).
(
101
)	A decisão de aprovação da Comissão faz referência apenas ao programa de resolução do Banco Popular (considerando 2).
(
102
)	Acórdão de 1 de junho de 2022, Algebris (UK) e Anchorage Capital Group/Comissão (T‑570/17, EU:T:2022:314, n.os 151 e 156).
(
103
)	A Comissão continuou a adotar esta prática na resolução do Sberbank bank d.d. e Sberbank d.d. V. Decisão (UE) 2022/947 da Comissão, de 1 de março de 2022, que aprova o programa de resolução do Sberbank banka d.d. (JO 2022, L 164, p. 63), e a Decisão da Comissão (UE) 2022/98 de 1 de março de 2022, que aprova o programa de resolução para o Sberbank d.d. (JO 2022, L 164, p. 65).