62020CJ0351
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
13. ledna 2022 (
*1
)
„Kasační opravný prostředek – Vyšetřování Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) – Zprávy o vyšetřování – Žádost o zahájení vyšetřování ohledně provádění předchozích vyšetřování OLAF – Žádost o přístup k dokumentům – Dopis o odmítnutí – Článek 263 SFEU – Rozhodnutí, které může být předmětem žaloby na neplatnost – Lhůta k podání žaloby – Žaloba proti dopisu potvrzujícímu zprávy o vyšetřování OLAF – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Článek 6 a čl. 7 odst. 2 – Povinnost informovat žadatele o jeho právu podat potvrzující žádost“
Ve věci C‑351/20 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podaný dne 30. července 2020,
Liviem Dragneou, s bydlištěm v Bukurešti (Rumunsko), zastoupeným C. Tobym, O. Riffaudem a B. Entringerem, avocats,
účastník řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatel),
další účastnice řízení:
Evropská komise, zastoupená J.-P. Keppennem a J. Baquero Cruzem, jako zmocněnci,
žalovaná v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení A. Prechal, předsedkyně druhého senátu vykonávající funkci předsedy třetího senátu, J. Passer (zpravodaj), F. Biltgen, L. S. Rossi a N. Wahl, soudci,
generální advokátka J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 15. července 2021,
vydává tento
Rozsudek
1
Svým kasačním opravným prostředkem se L. Dragnea domáhá zrušení usnesení Tribunálu Evropské unie ze dne 12. května 2020, Dragnea v. Komise (T‑738/18, nezveřejněné, dále jen „napadené usnesení“, EU:T:2020:208), kterým Tribunál odmítl jeho žalobu znějící jednak na zrušení dopisu Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) ze dne 1. října 2018, jehož předmětem je odmítnutí zahájit vyšetřování ve věci dvou předchozích vyšetřování, a dále odepření přístupu k dokumentům týkajícím se těchto vyšetřování (dále jen „sporný dopis“).
Právní rámec
Nařízení (EU, Euroatom) č. 883/2013
2
V souladu s čl. 2 bodem 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a o zrušení nařízení (ES) č. 1073/1999 Evropského parlamentu a Rady a nařízení Rady (Euratom) č. 1074/1999 (Úř. věst. 2013, L 248, s. 1) se „dotčenou osobou“ rozumí „jakákoli osoba nebo hospodářský subjekt, které jsou podezřelé z toho, že se dopustily podvodu, úplatkářství nebo jiného protiprávního jednání ohrožujícího finanční zájmy Unie, a které jsou proto vyšetřovány [OLAF]“.
3
Článek 5 tohoto nařízení, nadepsaný „Zahájení vyšetřování“, stanoví:
„1.   Generální ředitel může zahájit vyšetřování v případě, že existuje dostatečně závažné podezření, které může být založeno i na informacích od třetí osoby nebo na anonymních informacích, že došlo k podvodu, úplatkářství nebo jinému protiprávnímu jednání ohrožujícímu finanční zájmy Unie. Rozhodnutí generálního ředitele zahájit nebo nezahájit vyšetřování zohledňuje priority politiky v oblasti vyšetřování a roční plán řízení [OLAF] stanovené podle čl. 17 odst. 5. Toto rozhodnutí rovněž zohledňuje potřebu účinného využívání zdrojů [OLAF] a přiměřenosti použitých prostředků. V případě vnitřních vyšetřování je třeba brát zvláštní ohled na to, který orgán, instituce nebo jiný subjekt se nachází v nejvýhodnější pozici k jejich vedení, a to zejména na základě povahy skutečností, skutečného nebo potenciálního finančního dopadu případu a pravděpodobnosti následných soudních opatření.
2.   Rozhodnutí o zahájení vnějšího vyšetřování přijímá generální ředitel, který jedná buď z vlastního podnětu, nebo na žádost dotčeného členského státu nebo jakéhokoliv orgánu, instituce nebo jiného subjektu Unie.
Rozhodnutí o zahájení vnitřního vyšetřování přijímá generální ředitel, který jedná buď z vlastního podnětu, nebo na žádost jednoho z orgánů, institucí nebo jiných subjektů, ve kterých má vyšetřování probíhat, nebo na žádost členského státu.
[…]
4.   Rozhodnutí o zahájení nebo nezahájení vyšetřování se přijme do dvou měsíců ode dne, kdy byla [OLAF] doručena žádost podle odstavce 2. Rozhodnutí se neprodleně oznámí členskému státu, orgánu, instituci nebo jinému subjektu, které žádost podaly. Rozhodnutí o nezahájení vyšetřování musí být odůvodněno. Jestliže tato dvouměsíční lhůta uplyne, aniž [OLAF] přijal rozhodnutí, má se za to, že se [OLAF] rozhodl vyšetřování nezahájit.
V případě, že úředník, jiný zaměstnanec, člen orgánu nebo instituce, vedoucí jiného subjektu nebo pracovník, který jedná v souladu s článkem 22a služebního řádu, poskytne [OLAF] informace týkající se podezření na podvod či nesrovnalost, [OLAF] ho informuje o rozhodnutí o zahájení nebo nezahájení vyšetřování v souvislosti s předmětnými skutečnostmi.
[…]“
4
Článek 9 uvedeného nařízení, nadepsaném „Procesní záruky“, obsahuje výčet procesních záruk, které musí mít osoby dotčené vyšetřováním OLAF. Odstavec 4 tohoto článku zejména stanoví, že „před tím, než jsou vypracovány závěry, které se dotčené osoby jmenovitě týkají, musí být této osobě poskytnuta příležitost se ke skutečnostem, které se jí týkají, vyjádřit“.
5
Článek 11 téhož nařízení, nadepsaný „Zpráva o vyšetřování a opatření, jež mají být přijata po vyšetřování“, v odstavci 1 stanoví, že po dokončení vyšetřování vedeného OLAF se vypracuje zpráva, jež objasňuje zejména provedené procesní úkony, zjištěné skutečnosti a jejich předběžnou právní kvalifikaci, a ke které jsou případně připojena doporučení týkající se otázky, zda unijní orgány nebo příslušné orgány dotčeného členského státu mají přijmout opatření, či nikoliv.
Nařízení (ES) č. 1049/2001
6
Článek 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331), nadepsaný „Žádosti [o přístup]“, v odstavci 1 stanoví:
„Žádosti o přístup k dokumentu se vyhotovují v jakékoli písemné podobě, včetně elektronické, v jednom z jazyků uvedených v článku [55 SEU], a to způsobem dostatečně přesným, aby orgán mohl dokument přesně určit. Žadatel nemusí uvádět důvody žádosti.“
7
Článek 7 tohoto nařízení, nadepsaný „Vyřizování původních žádostí“, stanoví:
„1.   Žádost o přístup k dokumentu se vyřídí bez prodlení. Žadateli se zašle potvrzení o jejím obdržení. Do 15 pracovních dnů od registrace žádosti orgán buď zajistí přístup k požadovanému dokumentu a zpřístupní jej v této lhůtě v souladu s článkem 10, nebo v písemné odpovědi sdělí žadateli důvody úplného nebo částečného zamítnutí žádosti a informuje jej o jeho právu podat potvrzující žádost podle odstavce 2 tohoto článku.
2.   V případě úplného nebo částečného zamítnutí žádosti [jeho žádosti o přístup] může žadatel do 15 [pracovních] dnů ode dne, kdy obdržel odpověď orgánu, podat potvrzující žádost, ve které orgán požádá, aby přezkoumal své stanovisko.
[…]
4.   Pokud orgán neodpoví v předepsané lhůtě, je žadatel oprávněn podat potvrzující žádost.“
8
Článek 8 uvedeného nařízení, nadepsaný „Vyřizování potvrzujících žádostí“, zní takto:
„1.   Potvrzující žádost o přístup k dokumentu se vyřídí bez prodlení. Do 15 pracovních dnů od registrace žádosti orgán buď zajistí přístup k požadovanému dokumentu a zpřístupní jej v této lhůtě v souladu s článkem 10, nebo v písemné odpovědi sdělí důvody úplného nebo částečného zamítnutí žádosti. V případě úplného nebo částečného zamítnutí žádosti orgán informuje žadatele o opravných prostředcích, které může použít, zejména o soudním řízení proti orgánu nebo o možnosti podat stížnost veřejnému ochránci práv za podmínek uvedených v článcích [263] a [228 SFEU].
[…]
3.   Pokud orgán neodpoví v předepsané lhůtě, považuje se to za zamítavou odpověď a žadatel je oprávněn zahájit proti němu soudní řízení nebo podat stížnost veřejnému ochránci práv podle odpovídajících ustanovení Smlouvy o [FEU].“
Skutečnosti předcházející sporu
9
Dne 10. února 2015 zahájil OLAF dvě vyšetřování týkající se údajných podvodů v souvislosti s dvěma projekty výstavby silniční infrastruktury v Rumunsku (dále jen „předchozí vyšetřování“). Tyto projekty byly zadány regionální radou Teleorman (Rumunsko) a financovány z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR).
10
Dne 30. května a 16. září 2016 OLAF tato vyšetřování dokončil. Ve svých závěrečných zprávách dospěl k závěru, že byly vytvořeny dvě organizované zločinecké skupiny a existovalo podezření, že bylo paděláno velké množství dokumentů za účelem nezákonného získání finančních prostředků Unie.
11
OLAF Evropské komisi také doporučil, aby požadovala vrácení dotyčných částek a rumunskému protikorupčnímu úřadu doporučil zahájit trestní stíhání z důvodu poškození finančních zájmů Unie.
12
OLAF klasifikoval regionální radu Teleorman jako „osobu dotčenou“ předchozími vyšetřováními ve smyslu čl. 2 bodu 5 nařízení č. 883/2013. Naproti tomu navrhovatel, L. Dragnea, který byl v době rozhodné z hlediska skutkového stavu předsedou této rady, nebyl kvalifikován jako „dotčená osoba“.
13
Dne 13. listopadu 2017 oznámil rumunský protikorupční úřad, že bylo proti navrhovateli zahájeno trestní řízení týkající se podvodů s unijními finančními prostředky, založení organizované zločinecké skupiny a zneužití pravomoci.
14
Téhož dne OLAF zveřejnil tiskovou zprávu oznamující zahájení tohoto trestního řízení. OLAF v této tiskové zprávě uvedl jméno navrhovatele, přičemž zdůraznil význam svých předchozích vyšetřování pro zahájení trestních řízení vnitrostátními orgány.
15
Dne 1. června 2018 navrhovatel písemně požádal OLAF, aby se vyjádřil k závěrům své analýzy závěrečných zpráv, které se týkaly jak meritorních, tak procesních otázek.
16
Dopisem ze dne 10. července 2018 informoval OLAF navrhovatele, že jelikož je tato otázka předmětem vyšetřování ze strany příslušných vnitrostátních orgánů, nebude se vyjadřovat k věci samé. Dále poskytl vysvětlení k procesním otázkám vzneseným navrhovatelem.
17
Dne 22. srpna 2018 navrhovatel písemně požádal OLAF, aby zahájil vyšetřování týkajícího se průběhu předchozích vyšetřování a dále mu poskytl přístup k několika dokumentům obsaženým ve spisech týkajících se těchto vyšetřování (dále jen „dopis ze dne 22. srpna 2018“).
18
Sporným dopisem OLAF navrhovatele zejména informoval, že předchozí vyšetřování byla vedena v souladu s platným právním rámcem a nemá za to, že by otázky vznesené navrhovatelem představovaly informace, které by mohly odůvodnit zahájení vyšetřování ohledně předcházejících vyšetřování. OLAF dále uvedl, že jelikož navrhovatel není „osobou dotčenou“ předchozími vyšetřováními, nemůže se dovolávat procesních práv uvedených v článku 9 nařízení č. 883/2013 a nemůže mít přístup k dokumentům, které požadoval.
Řízení před Tribunálem a napadené usnesení
19
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 11. prosince 2018 podal navrhovatel žalobu znějící na zrušení sporného dopisu.
20
Pokud jde o odmítnutí zahájit vyšetřování průběhu předchozích vyšetřování, navrhovatel se dovolával porušení práva na obhajobu, jak je zakotveno zejména v článku 9 nařízení č. 883/2013, jakož i porušení zásady řádné správy a různých nesprávných posouzení, ke kterým došlo v průběhu předchozích vyšetřování nebo která ovlivnila zprávy, jimiž byla tato vyšetřování ukončena.
21
Pokud jde o odepření přístupu k dokumentům, navrhovatel tvrdil, že došlo k porušení článku 42 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jakož i čl. 4 odst. 2 a článku 7 nařízení č. 1049/2001.
22
Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 6. března 2019 uplatnila Komise námitku nepřípustnosti této žaloby podle čl. 130 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu.
23
Dne 18. dubna 2019 předložil navrhovatel vyjádření k této námitce nepřípustnosti.
24
Napadeným usnesením Tribunál, který pokládal věc na základě písemností ve spise za dostatečně objasněnou, rozhodl na základě čl. 130 odst. 1 a 7 svého jednacího řádu rozhodnout o návrhu Komise bez pokračování v řízení, tomuto návrhu vyhověl a žalobu odmítl jako nepřípustnou.
25
Na podporu své námitkou nepřípustnosti vznesla Komise dva důvody. Na prvním místě, pokud jde o důvod nepřípustnosti vycházející ze skutečnosti, že odmítnutí OLAF zahájit vyšetřování průběhu předchozích vyšetřování není aktem, který by mohl být předmětem žaloby na neplatnost, Tribunál uvedl, že žádné ustanovení nařízení č. 883/2013 nepřiznává fyzickým a právnickým osobám, ať už se jedná o „dotčené osoby“ ve smyslu tohoto nařízení, či nikoli, právo požadovat, aby OLAF zahájil vyšetřování týkající se jeho vlastních předchozích vyšetřování za účelem ověření, zda byly dodrženy procesní záruky stanovené v článku 9 nařízení č. 883/2013, a dále že z tohoto nařízení vyplývá, že fyzické nebo právnické osoby mohou OLAF sdělit informace týkající se protiprávních jednání, ale nemohou nutit OLAF k zahájení správního šetření.
26
Za těchto podmínek měl Tribunál za to, že odmítnutí OLAF zahájit vyšetřování průběhu předchozích vyšetřování nelze považovat za akt s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy navrhovatele tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení.
27
Zaprvé Tribunál dodal, že i za předpokladu, že by odmítnutí OLAF, obsažené ve sporném dopise, zahájit vyšetřování průběhu předchozích vyšetřování muselo být vykládáno jako odmítnutí změnit nebo zpochybnit závěrečné zprávy, nemůže být uvedené odmítnutí tím spíše považováno za rozhodnutí, které může být předmětem žaloby na neplatnost. Vzhledem k tomu, že zprávy a doporučení OLAF vypracované v návaznosti na vnější nebo vnitřní vyšetřování a předané příslušným orgánům členských států představují pouze doporučení nebo stanoviska bez závazných právních účinků, znamenalo by připuštění žaloby proti takovému odmítnutí obcházení této nenapadnutelnosti takových zpráv a doporučení.
28
Zadruhé měl Tribunál za to, že jiný závěr, než je závěr uvedený v předchozím bodě, by v projednávaném případě mimoto vedl také k obcházení lhůty pro podání žaloby na neplatnost, jelikož i za předpokladu, že by uvedené zprávy a doporučení představovaly napadnutelné akty, navrhovatel v projednávaném případě nechal uplynout uvedenou lhůtu.
29
Zatřetí měl Tribunál za to, že závěr o nepřípustnosti žaloby na neplatnost nevytváří mezeru v systému soudní ochrany unijních práv, a to zejména vzhledem jednak k možnosti vnitrostátního soudu, jemuž byla věc předložena, předložit v rámci trestního stíhání případně zahájeného na základě informací předaných vnitrostátním orgánům ze strany OLAF Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, a jednak skutečnosti, že protiprávní jednání, kterého se dopustil OLAF a jež se netýká aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení určité osoby, může být případně postiženo v rámci žaloby na náhradu škody.
30
Na druhém místě, pokud jde o důvod nepřípustnosti vycházející ze skutečnosti, že odepření přístupu k dokumentům není napadnutelným aktem ve smyslu nařízení č. 1049/2001, Tribunál rozhodl, že navrhovatel nemůže založit svou žádost o přístup k dokumentům přímo na takovém ustanovení primárního práva, jako je článek 42 Listiny.
31
Dále měl Tribunál za to, že za zvláštních okolností projednávané věci nelze odepření přístupu k dokumentům považovat za konečný akt přijatý v souladu s články 7 a 8 nařízení č. 1049/2001, a tudíž ani za akt, který může být v souladu s tímto nařízením předmětem žaloby na neplatnost.
32
Zaprvé Tribunál v tomto ohledu konstatoval, že navrhovatel teprve v písemnostech, které mu byly předloženy, poprvé upřesnil, že žádost o přístup k dokumentům formulovaná v dopise ze dne 22. srpna 2018 byla podána na základě článku 6 nařízení č. 1049/2001.
33
Zadruhé měl Tribunál za to, že z obsahu sporného dopisu jasně vyplývá, že OLAF vyřídil žádost o přístup k dokumentům jako žádost o přístup ke spisům týkajícím se předchozích vyšetřování, a nikoli jako původní žádost ve smyslu článků 6 a 7 nařízení č. 1049/2001, a že OLAF byl oprávněn vyřídit uvedenou žádost tímto způsobem, neboť navrhovatel v dopise ze dne 22. srpna 2018 soustavně uváděl nařízení č. 883/2013.
34
Zatřetí Tribunál poté, co uvedl, že navrhovatel nepředložil potvrzující žádost ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, rozhodl, že OLAF tím, že právem vyřídil žádost navrhovatele jako žádost o přístup ke spisům týkajícím se vyšetřování, a nikoliv jako původní žádost ve smyslu článků 6 a 7 uvedeného nařízení, Komise neporušila čl. 7 odst. 1 téhož nařízení tím, že opomenula navrhovatele informovat o jeho právu podat takovou potvrzující žádost.
Návrhová žádání účastníků řízení
35
Navrhovatel se kasačním opravným prostředkem domáhá, aby Soudní dvůr:
–
napadené usnesení zrušil;
–
prohlásil žalobu na neplatnost za přípustnou;
–
určil, že Komise porušila čl. 9 odst. 1, 2 a 4 nařízení č. 883/2013, právo navrhovatele na obhajobu, včetně práva být vyslechnut a povinnosti respektovat presumpci neviny, obecnou zásadu unijního práva řádné správy, jakož i práva navrhovatele tím, že zamítla žádost o přístup k dokumentům, a
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení o tomto kasačním opravném prostředku.
36
Vedle toho navrhovatel v podstatě navrhuje, aby Soudní dvůr nařídil provedení důkazů a nařídil Komisi, aby předložila všechny dokumenty týkající se dřívějších vyšetřování.
37
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zamítl kasační opravný prostředek jako neopodstatněný;
–
zamítl návrh na provedení důkazů a
–
uložil navrhovateli náhradu nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
38
Na podporu svého kasačního opravného prostředku uvádí navrhovatel dva důvody. Prvním důvodem kasačního opravného prostředku, vycházejícím z porušení nařízení č. 883/2013 a článku 47 Listiny, kritizuje napadené usnesení v rozsahu, v němž Tribunál tímto usnesením odmítl jeho žalobu na neplatnost jako nepřípustnou z důvodu, že se týkala odmítnutí OLAF zahájit vyšetřování průběhu předchozích vyšetřování. Svým druhým důvodem kasačního opravného prostředku, vycházejícím z porušení článků 6 a 7 nařízení č. 1049/2001, kritizuje napadené usnesení v rozsahu, v němž Tribunál tímto usnesením odmítl jeho žalobu na neplatnost jako nepřípustnou z důvodu, že se týkala odmítnutí OLAF poskytnout přístup k dokumentům použitým v rámci jeho dřívějších vyšetřování.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z porušení nařízení č. 883/2013 a článku 47 Listiny
Argumentace účastníků řízení
39
První částí svého prvního důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatel kritizuje závěr, ke kterému dospěl Tribunál v bodě 36 napadeného usnesení, podle kterého odmítnutí OLAF zahájit vyšetřování průběhu dřívějších vyšetřování nepředstavuje rozhodnutí, které by mohlo být předmětem žaloby na neplatnost, jakož i úvahy tento závěr podporující, které tentýž soud uvedl v bodech 33 a 34 uvedeného usnesení. Podle navrhovatele vyplývá uvedený závěr z nesprávného posouzení, kterého se Tribunál dopustil, když měl za to, že navrhovatel nemohl být kvalifikován jako „dotčená osoba“ ve smyslu čl. 2 bodu 5 nařízení č. 883/2013, že nemohl uplatnit žádné právo na spravedlivý proces v rámci vyšetřování a že zprávy OLAF neměly významný dopad na pozdější vnitrostátní trestní řízení. Podle navrhovatele jej OLAF tím, že se rozhodl nepovažovat ho za „dotčenou osobu“, přestože byl ve skutečnosti v centru vyšetřování jakožto předseda regionální rady Teleorman a tento vnitrostátní subjekt byl považován za „dotčenou osobu“ ve smyslu čl. 2 bodu 5 nařízení č. 883/2013, zbavil procesních záruk uvedených v článku 9 tohoto nařízení. Zprávy OLAF měly přitom podle něj značný dopad na rozhodnutí rumunského protikorupčního orgánu o stíhání navrhovatele, jak dokládají tiskové zprávy OLAF a rumunského protikorupčního orgánu ze dne 13. listopadu 2017. Tyto zprávy byly totiž v průběhu vnitrostátního trestního řízení považovány za rozhodující důkazy. Podle navrhovatele je vhodným základem pro posouzení přípustnosti jeho žaloby rozsudek ze dne 8. července 2008, Franchet a Byk v. Komise (T‑48/05, EU:T:2008:257).
40
V rámci druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatel tvrdí, že odmítnutí jeho žaloby jako nepřípustné znamená selhání unijního systému soudní ochrany v rozporu s požadavky článku 47 Listiny, jelikož na rozdíl od toho, jak rozhodl Tribunál v bodech 40 a 41 napadeného usnesení, mají zprávy a doporučení OLAF významný dopad na rozhodnutí vnitrostátních orgánů v oblasti stíhání trestných činů. Mimoto vzhledem k tomu, že soudy členských států nemají pravomoc k přezkumu původního vyšetřování OLAF z hlediska unijního práva, ani rozhodovat o jejich legalitě a že protiprávní vyšetřovací úkony OLAF nemohou být předmětem žaloby na neplatnost, ale výlučně žaloby na náhradu škody, nelze takovou žalobu považovat za účinný prostředek nápravy ve smyslu uvedeného ustanovení.
41
Komise tvrdí, že první důvod kasačního opravného prostředku je zčásti irelevantní a v každém případě neopodstatněný.
Závěry Soudního dvora
42
Jak Tribunál správně připomněl v bodě 30 napadeného usnesení, pokud má rozhodnutí Komise, jako v projednávaném případě, negativní povahu, musí být toto rozhodnutí posuzováno v závislosti na povaze žádosti, na niž poskytuje odpověď (usnesení ze dne 6. dubna 2006, GISTI v. Komise, C‑408/05 P, nezveřejněné, EU:C:2006:247, bod 10 a citovaná judikatura), a sice, v projednávané věci a jak konstatoval Tribunál v bodě 31 téhož usnesení, na žádost o zahájení vyšetřování předchozích vyšetřování adresovaný OLAF.
43
Zaprvé Tribunál přitom, na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatel v první části svého důvodu kasačního opravného prostředku namířeného proti bodům 33, 34 a 36 napadeného usnesení, v tomto ohledu správně v uvedeném bodě 36 rozhodl, vycházejíc z úvah uvedených v bodech 33 až 35 uvedeného usnesení, že odmítnutí OLAF zahájit vyšetřování průběhu předchozích vyšetřování nemůže být považováno za akt s právně závaznými účinky, kterými by mohly být dotčeny zájmy navrhovatele tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení, a uvedené odmítnutí není tedy rozhodnutím, které může být předmětem žaloby na neplatnost na základě článku 263 SFEU.
44
Ostatně je nutné konstatovat, že navrhovatel svou argumentací nekritizuje podstatu úvah Tribunálu v bodech 33 až 35 napadeného usnesení, jež ho vedly k závěru obsaženému v bodě 36 uvedeného usnesení, ale že uvedenou argumentaci zaměřil na otázku, zda se OLAF právem rozhodl nepovažovat navrhovatele v rámci předchozích vyšetřování za „dotčenou osobu“ ve smyslu čl. 2 bodu 5 nařízení č. 883/2013.
45
Odpověď na takovou otázku je však s ohledem na uvedené úvahy a závěr Tribunálu irelevantní, neboť Tribunál v bodě 33 napadeného usnesení zejména správně zdůraznil, že žádné ustanovení nařízení č. 883/2013 nepřiznává fyzickým a právnickým osobám, ať už se jedná či nejedná o „dotčené osoby“ ve smyslu čl. 2 bodu 5 tohoto nařízení, právo požádat OLAF o zahájení vyšetřování jeho vlastních dříve vedených vyšetřování.
46
Ani „dotčená osoba“ ve smyslu tohoto ustanovení, definovaná tímto ustanovením jako „jakákoli osoba nebo hospodářský subjekt, které jsou podezřelé z toho, že se dopustily podvodu, úplatkářství nebo jiného protiprávního jednání ohrožujícího finanční zájmy Unie, a které jsou proto vyšetřovány [OLAF]“, nemá totiž právo požadovat od tohoto úřadu, aby zahájil vyšetřování svých vlastních vyšetřování, a tento úřad není povinen zahájit takové vyšetřování na základě informací, které mu byly poskytnuty.
47
Mimoto Tribunál, jak tvrdí Komise, v podstatě v bodě 43 napadeného usnesení s odkazem na jeho body 37 a 38, také rozhodl, že pokud by měl žalobu posoudit ve světle závěrečných zpráv OLAF, na nichž je žaloba založena, jak navrhuje navrhovatel, takže by se tato žaloba týkala odmítnutí OLAF tyto zprávy změnit nebo zpochybnit, vedla by taková žaloba k obcházení lhůty pro podání žaloby na neplatnost takových zpráv.
48
V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku přitom navrhovatel toto posouzení Tribunálu nezpochybňuje.
49
V tomto ohledu je třeba připomenout, že jelikož žaloba v prvním stupni formálně nesměřovala proti samotným závěrečným zprávám o předcházejících vyšetřováních, ale proti spornému dopisu, kterým OLAF zamítl žádost žalobce o zahájení vyšetřování týkajícího se průběhu předchozích vyšetřování, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora představuje akt, který neobsahuje oproti dřívějšímu aktu žádnou novou skutečnost, akt čistě potvrzující dřívější akt, a proto nemůže mít za účinek započetí běhu nové lhůty k podání žaloby (usnesení ze dne 23. října 2009, Komise v. Potamianos a Potamianos v. Komise, C‑561/08 P a C‑4/09 P, EU:C:2009:656, bod 43 a citovaná judikatura).
50
Jak uvedla generální advokátka v bodě 43 svého stanoviska a jak vyplývá z konstatování učiněných Tribunálem v napadeném usnesení, navrhovatel se v dopisech zaslaných OLAF omezil na kritiku závěrů OLAF obsažených v závěrečných zprávách o předchozích vyšetřováních a procesních úkonů, které vedly k těmto závěrům, aniž předložil nové a podstatné skutečnosti. Z týchž konstatování vyplývá, že odpovědi OLAF, a zejména sporný dopis neobsahovaly žádný odkaz na takové skutečnosti, ani přezkum situace navrhovatele s ohledem na uvedené zprávy.
51
Z toho vyplývá, že pokud jde o odmítnutí OLAF zahájit vyšetřování týkající se průběhu předchozích vyšetřování, sporný dopis představuje v každém případě akt čistě potvrzující závěrečné zprávy vyhotovené po ukončení těchto vyšetřování, takže aniž je nutné v projednávané věci zkoumat otázku, zda tyto zprávy představují napadnutelné akty ve smyslu článku 263 SFEU, je třeba mít za to, že Tribunál v bodě 43 napadeného usnesení právem rozhodl, že v projednávaném případě nemůže být žaloba navrhovatele každopádně prohlášena za přípustnou, jinak by došlo k obcházení lhůty, ve které by závěrečné zprávy o předchozích vyšetřováních OLAF mohly být případně napadeny dotčenou osobou.
52
S ohledem na výše uvedené musí být první část prvního důvodu kasačního opravného prostředku zamítnuta jako neopodstatněná.
53
Zadruhé, pokud jde o druhou část tohoto důvodu kasačního opravného prostředku, vycházející z toho, že konstatování nepřípustnosti žaloby Tribunálem v napadeném usnesení je vyjádřením selhání systému soudní ochrany Unie, je třeba bez dalšího připomenout, že z článku 256 SFEU, čl. 58 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, čl. 168 odst. 1 písm. d) a článku 169 jednacího řádu Soudního dvora vyplývá, že kasační opravný prostředek musí přesným způsobem uvádět kritizované části rozsudku, jehož zrušení je navrhováno, jakož i právní argumenty, kterými je tento návrh konkrétně podpořen, jinak je dotyčný kasační opravný prostředek nebo důvod kasačního opravného prostředku nepřípustný (usnesení ze dne 29. června 2016, Veřejný ochránce práv v. Staelen, C‑337/15 P, nezveřejněné, EU:C:2016:670, bod 21 a citovaná judikatura).
54
Navrhovatel přitom formulací druhé části svého prvního důvodu kasačního opravného prostředku ve znění, jak je uvedeno v bodě 40 tohoto rozsudku, takové požadavky nesplnil. Tribunál se zabýval argumentem navrhovatele vzneseným v prvním stupni a vycházejícím z takového údajného selhání systému soudní ochrany Unie v bodech 47 až 55 napadeného usnesení a věnoval této otázce řadu právních úvah, avšak navrhovatel v této druhé části pouze uvádí, že nesouhlasí s posouzením formulovaným Tribunálem v bodech 40 a 41 uvedeného usnesení, a dále uvádí velmi stručně několik obecných úvah, aniž by vysvětlil, proč jsou různé právní úvahy obsažené v bodech 47 až 55 napadeného usnesení případně stiženy nesprávným právním posouzením.
55
V tomto ohledu je třeba připomenout, že důvod kasačního opravného prostředku, jenž se omezuje na obecná tvrzení a neobsahuje přesné údaje týkající se bodů napadeného rozhodnutí, které mají být stiženy nesprávným právním posouzením, musí být odmítnut jako zjevně nepřípustný (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 29. června 2016, Veřejný ochránce práv v. Staelen, C‑337/15 P, nezveřejněné, EU:C:2016:670, bod 22 a citovaná judikatura). Podle ustálené judikatury Soudního dvora neodpovídá požadavku připomenutému v bodě 53 tohoto rozsudku kasační opravný prostředek, který se omezuje na zopakování žalobních důvodů a argumentů, které již byly předloženy Tribunálu, ač sám neobsahuje argumentaci směřující specificky k identifikaci vady spočívající v nesprávném právním posouzení, jíž má být stižen napadený rozsudek. Takový kasační opravný prostředek je totiž ve skutečnosti návrhem domáhajícím se pouhého nového přezkumu žaloby předložené Tribunálu, což nespadá do pravomoci Soudního dvora (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. prosince 2020, Rada a další v. K. Chrysostomides & Co. a další, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, bod 127 a citovaná judikatura).
56
Z toho vyplývá, že druhá část prvního důvodu kasačního opravného prostředku je nepřípustná.
57
S ohledem na výše uvedené je třeba první důvod kasačního opravného prostředku jako celek zčásti zamítnout jako neopodstatněný a zčásti odmítnout jako nepřípustný.
K druhému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z porušení článku 6 nařízení č. 1049/2001
Argumentace účastníků řízení
58
Podle navrhovatele se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když vyhověl námitce nepřípustnosti Komise vycházející ze skutečnosti, že odepření přístupu k dokumentům požadovaným navrhovatelem, které OLAF vyjádřil ve sporném dopise, nebylo napadnutelným aktem ve smyslu nařízení č. 1049/2001. Tribunál konkrétně v bodě 69 napadeného usnesení podle něj nesprávně rozhodl, že odepření přístupu k dokumentům, požadovaným v dopise ze dne 22. srpna 2018, nemůže být považováno za konečný akt přijatý v souladu s články 7 a 8 tohoto nařízení. K tomuto závěru dospěl poté, co v bodech 64 a 65 téhož usnesení zejména uvedl, že teprve ve fázi, kdy byly Tribunálu předloženy písemnosti, navrhovatel poprvé poukázal na skutečnost, že jeho žádost o přístup byla založena na článku 6 téhož nařízení, a dále že ze sporného dopisu jasně vyplývá, že OLAF uvedenou žádost vyřídil nikoliv jako žádost o přístup na základě uvedeného článku 6, ale výlučně jako žádost o přístup ke spisu týkajícímu se vyšetřování.
59
Tribunál tak podle něj nezohlednil skutečnost, že článek 6 nařízení č. 1049/2001 nestanoví ohledně žádosti o přístup k dokumentům žádný jiný zvláštní formální požadavek než vyhotovení této žádosti v jednom z jazyků Unie a dostatečnou míru přesnosti k tomu, aby orgán mohl určit sporné dokumenty. Vzhledem k tomu, že podle navrhovatele Komise tedy neinformovala navrhovatele o jeho právu podat potvrzující žádost na základě čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení, mělo být odepření přístupu k dokumentům formulované OLAF považováno za konečný akt, proti kterému lze podat žalobu na neplatnost.
60
Zaprvé Komise tvrdí, že navrhovatel svým druhým důvodem kasačního opravného prostředku vyzývá Soudní dvůr k tomu, aby zpochybnil posouzení skutkového stavu Tribunálem, což nespadá do pravomoci Soudního dvora v rámci kasačního opravného prostředku.
61
Zadruhé navrhovatel mohl podle Komise vycházet za účelem přístupu k dokumentům požadovaným po OLAF buď z práva na přístup ke spisu, uvedeného v čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny, nebo z práva veřejnosti na přístup k dokumentům, které bylo stanoveno a upraveno nařízením č. 1049/2001. V projednávané věci nebyl přitom právní základ, o který navrhovatel opíral svou žádost o přístup, formulovanou v dopise ze dne 22. srpna 2018, jasný a tento dopis vyvolal dojem, že tato žádost spočívala na čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny. Bylo tedy podle ní přirozené, že OLAF ve sporném dopise nezkoumal tuto žádost o přístup podle nařízení č. 1049/2001 a neupozornil navrhovatele na možnost podat potvrzující žádost podle článku 7 nařízení č. 1049/2001. Podle Komise v tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že žádost o přístup k dokumentům musí být dostatečně přesná, aby na ni mohl dotyčný orgán odpovědět. Žadatelé mají v tomto kontextu povinnost poskytnout relevantní informace, a pokud podají takovou žádost, jsou vázáni povinností součinnosti.
62
Zatřetí, pokud měl navrhovatel přesto za to, že jeho žádost o přístup byla založena na tomto nařízení, měl podle Komise podat potvrzující žádost podle článku 7 nařízení č. 1049/2001. Pokud by totiž původní odpověď OLAF byla chápána jako odmítnutí ve smyslu uvedeného nařízení, nemohla by s ohledem na dvoufázový postup stanovený týmž nařízením v žádném případě představovat napadnutelný akt.
Závěry Soudního dvora
63
Na úvod je třeba připomenout, že řízení o přístupu k dokumentům orgánů je rozděleno na dvě části a že odpověď na původní žádost ve smyslu čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 představuje pouze první zaujetí stanoviska, proti němuž v zásadě nelze podat opravný prostředek. Nicméně v případě, že taková odpověď představuje konečné stanovisko orgánu, může být výjimečně předmětem žaloby na neplatnost (viz rozsudek ze dne 2. října 2014, Strack v. Komise, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, bod 36 a citovaná judikatura).
64
Jak v podstatě uvedla generální advokátka v bodě 74 svého stanoviska, skutečnost, že dotyčný orgán ve své odpovědi neinformoval žadatele v souladu s čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 o jeho právu podat potvrzující žádost podle čl. 7 odst. 2 tohoto nařízení, odráží konečnou povahu této odpovědi.
65
Nadto vzhledem k tomu, že Komise vůči druhému důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatele namítá, že argumenty uplatněné na jeho podporu spadají do posouzení skutkového stavu Tribunálem a z tohoto důvodu nepodléhají přezkumu Soudního dvora, kterému byl předložen kasační opravný prostředek, je třeba připomenout, že právní kvalifikace skutečnosti nebo aktu, jako je dopis, učiněná Tribunálem, je právní otázkou, která může být předložena v rámci kasačního opravného prostředku (rozsudek ze dne 23. listopadu 2017, Bionorica a Diapharm v. Komise, C‑596/15 P a C‑597/15 P, EU:C:2017:886, bod 55 a citovaná judikatura).
66
V projednávaném případě z napadeného usnesení vyplývá, že OLAF neinformoval navrhovatele o jeho právu podat potvrzující žádost podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
67
Z tohoto usnesení zajisté také vyplývá, že navrhovatel v dopise ze dne 22. srpna 2018 nezmínil nařízení č. 1049/2001 a že teprve v písemnostech, které byly předloženy Tribunálu, poprvé upřesnil, že jeho žádost o přístup k dokumentům, formulovaná v uvedeném dopise, byla podána na základě článku 6 uvedeného nařízení.
68
V tomto ohledu je však třeba uvést, že podle čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 musí být žádosti o přístup k dokumentům vyhotoveny v jakékoli písemné podobě, včetně elektronické, v jednom z jazyků uvedených v článku 55 SEU a to způsobem dostatečně přesným, aby dotyčný orgán mohl dokument přesně určit.
69
Naproti tomu žádné ustanovení nařízení č. 1049/2001 neukládá žadateli povinnost upřesnit právní základ své žádosti.
70
Takovou povinnost nelze vyvodit ani z judikatury citované Komisí, jelikož navzdory několika formulačním rozdílům byl předmětem rozsudku ze dne 20. ledna 2011, Strack v. Komise (F‑121/07, EU:F:2011:3, body 84 až 91), požadavek dostatečně přesné formulace žádosti o přístup, uvedený v bodě 68 tohoto rozsudku, aby orgán mohl určit příslušný dokument, a nikoliv povinnost upřesnit právní základ žádosti.
71
Neexistence povinnosti výslovného odkazu na nařízení č. 1049/2001 v žádosti o přístup k dokumentům je mimoto v souladu s cílem sledovaným tímto nařízením. Z článku 1 písm. a) uvedeného nařízení totiž vyplývá, že jeho cílem je zajistit „co nejširší přístup k dokumentům“.
72
Z judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že nařízení č. 1049/2001 přiznává velmi rozsáhlé právo na přístup k dokumentům dotyčných orgánů, přičemž toto právo není na základě čl. 6 odst. 1 tohoto nařízení podmíněno odůvodněním žádosti (rozsudek ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, bod 56).
73
Za těchto podmínek je třeba mít, na rozdíl od toho, jak Tribunál rozhodl v bodech 65, 66 a 68 napadeného usnesení, za to, že OLAF měl zejména posoudit žádost navrhovatele o přístup podle nařízení č. 1049/2001, a byl tedy povinen informovat navrhovatele o jeho právu podat potvrzující žádost podle čl. 7 odst. 2 posledně uvedeného nařízení.
74
Konkrétně skutečnost, že Tribunál v bodě 66 napadeného usnesení uvedl, že navrhovatel v dopise ze dne 22. srpna 2018„soustavně uváděl nařízení č. 883/2013“, je v tomto kontextu irelevantní.
75
Skutečnost, že se dopis ze dne 22. srpna 2018 týkal žádosti o přístup k dokumentům týkajícím se vyšetřování OLAF, a sice oblasti upravené nařízením č. 883/2013, nebrání totiž tomu, aby tato žádost byla založena přímo na nařízení č. 1049/2001, neboť je nesporné, že toto nařízení může sloužit jako právní základ žádosti o přístup k dokumentům vztahujícím se ke správnímu řízení upravenému jiným unijním aktem.
76
Vzhledem k tomu, že OLAF v projednávaném případě neinformoval navrhovatele o jeho právu podat potvrzující žádost podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, byl tedy navrhovatel oprávněn, jak vyplývá z judikatury připomenuté v bodech 63 a 64 tohoto rozsudku, se domnívat, že OLAF tak ve sporném dopise zaujal s konečnou platností své stanovisko spočívající v zamítnutí jeho žádosti o přístup k dokumentům, formulované v dopise ze dne 22. srpna 2018, a proto mohl být sporný dopis v tomto ohledu předmětem žaloby na neplatnost.
77
Z toho vyplývá, že druhý důvod kasačního opravného prostředku musí být prohlášen za opodstatněný, neboť Tribunál se dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 69 napadeného usnesení rozhodl, že odepření přístupu k dokumentům, požadovaným v dopise ze dne 22. srpna 2018, nebylo možné považovat za konečný akt, který může být napaden žalobou na neplatnost.
78
S ohledem na výše uvedené je tedy třeba napadené usnesení zrušit v rozsahu, v němž Tribunál tímto usnesením odmítl žalobu navrhovatele jako nepřípustnou v části, v níž směřovala ke zrušení odmítnutí OLAF, obsaženému ve sporném dopise, poskytnout navrhovateli přístup k dokumentům požadovaným v jeho dopise ze dne 22. srpna 2018, a ve zbývající části kasační opravný prostředek zamítnout.
K vrácení věci Tribunálu
79
V souladu s čl. 61 prvním pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie může Soudní dvůr v případě zrušení rozhodnutí Tribunálu buď vydat sám konečné rozhodnutí, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit Tribunálu k rozhodnutí.
80
Vzhledem k tomu, že Tribunál v projednávané věci odmítl žalobu navrhovatele jako nepřípustnou v části, v níž směřovala ke zrušení odmítnutí OLAF, obsaženému ve sporném dopise, poskytnout mu přístup k dokumentům požadovaným v jeho dopise ze dne 22. srpna 2018, a vzhledem k tomu, že žalobní důvody uplatněné na podporu této části jeho žaloby nebyly v důsledku toho předmětem kontradiktorní diskuse před Tribunálem a nebyly Tribunálem zkoumány, není spor ve stavu, v němž by o něm soudní řízení dovolovalo rozhodnout (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. září 2020, Komise a Rada v. Carreras Sequeros a další, C‑119/19 P a C‑126/19 P, EU:C:2020:676, bod 130). Věc je tedy třeba vrátit Tribunálu, aby rozhodl o této části žaloby na neplatnost.
81
Není proto nezbytné rozhodnout o návrhu navrhovatele na provedení důkazů uvedenému v bodě 36 tohoto rozsudku.
K nákladům řízení
82
Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný nebo je-li tento kasační prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení.
83
Článek 138 odst. 3 jednacího řádu, použitelný na řízení o kasačním opravném prostředku na základě čl. 184 odst. 1 téhož řádu, stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení.
84
V projednávaném případě je třeba použít toto posledně uvedené ustanovení v rozsahu, v němž se kasační opravný prostředek zamítá v části, v níž Tribunál napadeným usnesením zamítl návrh na zrušení sporného dopisu v rozsahu, v němž OLAF tímto dopisem odmítl zahájit vyšetřování týkající se průběhu předchozích vyšetřování, ale kasačnímu opravnému prostředku bylo vyhověno v části, v níž Tribunál tímto usnesením zamítl návrh na zrušení sporného dopisu v rozsahu, v němž OLAF v tomto dopise odepřel navrhovateli přístup k dokumentům požadovaným v dopise ze dne 22. srpna 2018.
85
Je tedy třeba rozhodnout, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady vynaložené v tomto řízení o kasačním opravném prostředku a že o nákladech vynaložených v řízení v prvním stupni bude rozhodnuto později, přičemž věc se vrací zpět Tribunálu.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1)
Usnesení Tribunálu Evropské unie ze dne 12. května 2020, Dragnea v. Komise (T‑738/18, nezveřejněné, EU:T:2020:208) se zrušuje v rozsahu, v němž Tribunál tímto usnesením odmítl jako nepřípustnou žalobu Livia Dragnei znějící na zrušení dopisu Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) ze dne 1. října 2018 v rozsahu, v němž mu OLAF tímto dopisem odepřel přístup k dokumentům požadovaným v jeho dopise ze dne 22. srpna 2018.
2)
Věc se vrací Tribunálu Evropské unie, aby rozhodl o tomto bodu návrhu na zrušení.
3)
Ve zbývající části se kasační opravný prostředek zamítá.
4)
Liviu Dragnea a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení vynaložené v rámci projednávaného kasačního opravného prostředku.
5)
Ve zbývající části bude o nákladech řízení rozhodnuto později.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.