ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
16 november 2023 (*)
„Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Vrij verkeer van werknemers – Vrij verrichten van diensten – Vrij verkeer van kapitaal – Artikelen 45, 56 en 63 VWEU – Artikelen 28, 36 en 40 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte – Waardeoverdracht van pensioenaanspraken – Aanvullende pensioenopbouw via de werkgever – Grensoverschrijdende situatie”
In zaak C‑360/22,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 3 juni 2022,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door W. Roels als gemachtigde,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en P. P. Huurnink als gemachtigden,
verweerder,
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, kamerpresident, P. G. Xuereb (rapporteur) en I. Ziemele, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door de vaststelling en instandhouding van de vereisten voor pensioenkapitaaloverdracht in artikel 85, lid 1, onder b), en artikel 87, lid 2, onder f), van de Pensioenwet, gelezen in samenhang met artikel 19b, lid 2, van de Wet op de loonbelasting 1964, in de versie die van toepassing is op het onderhavige beroep, de verplichtingen niet is nagekomen die op die lidstaat rusten krachtens de artikelen 45, 56 en 63 VWEU en de artikelen 28, 36 en 40 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3; hierna: „EER-Overeenkomst”).
Toepasselijke bepalingen
2        In artikel 1, derde streepje, van de Pensioenwet is „afkoop” gedefinieerd als „iedere handeling waardoor pensioenaanspraken [...] hun pensioenbestemming verliezen, [...]”.
3        Artikel 65, lid 1, van deze wet bepaalt:
„Afkoop is slechts mogelijk in bij of krachtens de artikelen 66 tot en met 69 bedoelde situaties.”
4        Artikel 70, lid 3, van die wet luidt:
„Waardeoverdracht is slechts mogelijk in de in de artikelen 70a tot en met 92a bedoelde situaties.”
5        Artikel 85, lid 1, onder b), van de Pensioenwet bepaalt:
„De pensioenuitvoerder is verplicht om na een verzoek van de gewezen deelnemer tot waardeoverdracht de overdrachtswaarde van diens pensioenaanspraken over te dragen aan een pensioeninstelling uit een andere lidstaat of een verzekeraar [...] mits:
[...]
b.      de mogelijkheden tot afkoop van de waarde van de overgedragen pensioenaanspraken na de waardeoverdracht niet ruimer zijn dan op basis van deze wet.”
6        Artikel 87, lid 2, onder f), van de Pensioenwet luidt als volgt:
„Waardeoverdracht aan een buitenlandse instelling is alleen mogelijk wanneer ten genoegen van de toezichthouder wordt aangetoond dat:
[...]
f.      de mogelijkheden tot afkoop van de overgedragen pensioenaanspraken na de waardeoverdracht niet ruimer zijn dan op basis van deze wet [...]”.
7        Artikel 19b, lid 2, van de Wet op de loonbelasting 1964 bepaalt:
„Ingeval een verplichting ingevolge een pensioenregeling geheel of gedeeltelijk overgaat op een andere verzekeraar wordt de aanspraak ingevolge die regeling geacht te worden afgekocht. [...]”
8        Artikel 19b, lid 6, van deze wet luidt:
„Onze Minister kan, zo nodig onder door hem te stellen voorwaarden, bepalen dat het tweede lid, eerste volzin, niet van toepassing is indien de verplichting ingevolge een pensioenregeling overgaat op een niet in Nederland gevestigd pensioenfonds of lichaam dat het verzekeringsbedrijf uitoefent [...] zulks ter verwerving van aanspraken ingevolge een pensioenregeling in het kader van de aanvaarding van een dienstbetrekking buiten Nederland. [...]”
9        Paragraaf 3.3.1 van het Besluit Loonheffingen, inkomstenbelasting, internationale aspecten van pensioenen en stamrechten van 9 oktober 2015 (Stcrt. 2015, nr. 36798; hierna: „besluit”) bepaalt dat de waardeoverdracht van een pensioenaanspraak aan een buitenlandse pensioenuitvoerder zonder loonheffingen kan geschieden indien wordt voldaan aan de voorwaarden van bijlage IV bij dit besluit.
10      Bijlage IV bij dit besluit luidt als volgt:
„Bij een in paragraaf 3.3.1 van het besluit bedoelde overdracht gelden de volgende voorwaarden en bijzonderheid:
[...]
c.      Eisen aan de overnemende en de overdragende pensioenuitvoerder:
[...]
2.      Als de overdracht plaatsvindt op grond van artikel 85 van de [Pensioenwet] toont de overdragende pensioenverzekeraar [...] aan dat is voldaan aan de voorwaarden van dat artikel.
3.      Als de overdracht plaatsvindt op grond van artikel 87 van de [Pensioenwet] legt de overdragende pensioenverzekeraar een verklaring van [De Nederlandsche Bank] over waaruit blijkt dat voldaan is aan de voorwaarden van dat artikel.
4.      Als de overdragende pensioenverzekeraar niet onder de [Pensioenwet] valt, maakt hij dat aannemelijk. In dat geval toont de verzekeraar [...] aan dat de voorwaarden van artikel 87 van de [Pensioenwet] bij de overdracht zijn vervuld.
[...]”
Precontentieuze procedure
11      Op 22 november 2012 heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij zich op het standpunt stelde dat bepaalde nationale bepalingen betreffende de belasting op waardeoverdrachten van pensioenaanspraken door migrerende werknemers onverenigbaar zijn met de artikelen 45, 56 en 63 VWEU en met de artikelen 28, 36 en 40 van de EER-Overeenkomst.
12      Op 21 maart 2013 heeft het Koninkrijk der Nederlanden in zijn antwoord op die aanmaningsbrief gesteld dat de betrokken nationale bepalingen niet onverenigbaar zijn met de artikelen 45, 56 en 63 VWEU en de artikelen 28, 36 en 40 van de EER-Overeenkomst.
13      Op 20 juli 2018 heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden een met redenen omkleed advies gestuurd, waarop deze lidstaat bij brief van 19 september 2018 heeft geantwoord dat het de mening van de Commissie niet deelde en dat de nationale regeling niet zou worden aangepast.
14      Aangezien de opmerkingen van het Koninkrijk der Nederlanden de Commissie niet konden overtuigen, heeft zij op 3 juni 2022 het onderhavige beroep ingesteld.
Beroep
Betrokken vrijheden
15      Met haar beroep betoogt de Commissie dat het Koninkrijk der Nederlanden de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens de artikelen 45, 56 en 63 VWEU en de artikelen 28, 36 en 40 van de EER-Overeenkomst op hem rusten, doordat krachtens artikel 85, lid 1, onder b), en artikel 87, lid 2, onder f), van de Pensioenwet, gelezen in samenhang met artikel 19b, lid 2, van de Wet op de loonbelasting 1964, een waardeoverdracht van pensioenaanspraken aan een pensioenverzekeringsinstelling in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden alleen belastingvrij is als de mogelijkheden om deze aanspraken als een kapitaal af te kopen, dezelfde zijn als of beperkter zijn dan naar Nederlands recht.
16      Bijgevolg moet worden onderzocht of de betrokken nationale regeling betrekking heeft op het vrij verrichten van diensten en op het vrije verkeer van werknemers en kapitaal, zoals de Commissie aanvoert, of dat die grief van de Commissie uitsluitend moet worden getoetst aan het vrije verkeer van werknemers, zoals het Koninkrijk der Nederlanden stelt.
17      Volgens deze lidstaat ziet het onderhavige beroep namelijk op de Nederlandse maatregelen die een grensoverschrijdende situatie regelen waarin werknemers zich naar een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden begeven en aldaar een nieuwe dienstbetrekking aanvaarden. Het doel van deze maatregelen is de bescherming van het pensioen van migrerende werknemers die de waarde van hun in Nederland opgebouwde pensioenaanspraken willen overdragen aan een in die andere lidstaat gevestigde pensioenverzekeringsinstelling. Die maatregelen houden dus verband met het vrije verkeer van werknemers; de andere door de Commissie aangevoerde vrijheden zijn daaraan ondergeschikt.
18      In dit verband zij eraan herinnerd dat wanneer een nationale maatregel verband houdt met verschillende vrijheden van verkeer die door de Verdragen worden gewaarborgd, het Hof de betrokken maatregel in beginsel slechts uit het oogpunt van een van deze vrijheden onderzoekt indien in het licht van het doel van die maatregel blijkt dat de andere vrijheden volledig ondergeschikt zijn aan die vrijheid en daarmee kunnen worden verbonden [arrest van 27 januari 2022, Commissie/Spanje (Informatieplicht in fiscale zaken), C‑788/19, EU:C:2022:55, punt 11 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
19      Krachtens de betrokken nationale regeling in de onderhavige zaak kunnen werknemers die een pensioenkapitaal hebben opgebouwd bij een pensioenverzekeringsinstelling verbonden aan hun werkgever in Nederland en die de waarde van hun pensioenaanspraken willen overdragen naar een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden wanneer zij aldaar een nieuwe dienstbetrekking aanvaarden, worden onderworpen aan de belasting, voor zover de mogelijkheden tot afkoop van die aanspraken in die andere staat ruimer zijn dan in Nederland.
20      Een dergelijke regeling, die in het algemeen betrekking heeft op de waardeoverdracht van opgebouwde pensioenaanspraken van werknemers die zich naar een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden begeven, valt binnen de werkingssfeer van het vrije verkeer van werknemers. Hoewel die regeling ook afbreuk kan doen aan het vrij verrichten van diensten en het vrije verkeer van kapitaal, zijn deze vrijheden toch ondergeschikt aan het vrije verkeer van werknemers en kunnen zij daarmee worden verbonden. Het is namelijk juist de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers die het voor de werknemer noodzakelijk maakt om een pensioenverzekeringsinstelling te kiezen en in voorkomend geval de waarde van zijn pensioenaanspraken over te dragen.
21      Uit het voorgaande volgt dat de in punt 15 van het onderhavige arrest uiteengezette grief van de Commissie moet worden onderzocht in het licht van het vrije verkeer van werknemers, dat wordt gewaarborgd door artikel 45 VWEU en artikel 28 van de EER-Overeenkomst, die in wezen dezelfde juridische strekking hebben [zie in die zin arrest van 10 maart 2022, Commissie/België (Aftrek van onderhoudsuitkeringen), C‑60/21, niet gepubliceerd, EU:C:2022:172, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Bestaan van een beperking van het vrije verkeer van werknemers
Argumenten van partijen
22      Volgens de Commissie vormen de bij de betrokken nationale regeling gestelde voorwaarden in verband met de mogelijkheden tot afkoop van pensioenaanspraken een beperking van het vrije verkeer van werknemers, aangezien het voor werknemers die in Nederland werkzaam zijn minder aantrekkelijk is om een nieuwe dienstbetrekking in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden te aanvaarden indien aldaar de afkoopmogelijkheden ruimer zijn, aangezien bij overdracht van pensioenaanspraken het overgedragen kapitaal lager zal zijn dan wanneer het was overgedragen aan het pensioenstelsel verbonden aan een andere Nederlandse werkgever. Tevens wordt het voor werkgevers in andere lidstaten dan het Koninkrijk der Nederlanden moeilijker om werknemers aan te werven die reeds een pensioenkapitaal in Nederland hebben opgebouwd. Hoewel die voorwaarden van toepassing zijn in geval van waardeoverdracht van pensioenaanspraken aan zowel een in Nederland gevestigde pensioenverzekeringsinstelling als een pensioenverzekeringsinstelling die in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden is gevestigd, hebben zij tot gevolg dat migrerende werknemers worden benadeeld en leveren zij dus een geval van indirecte discriminatie op. Volgens deze instelling zijn werknemers die verzoeken om waardeoverdracht van hun pensioenaanspraken tussen twee pensioenverzekeringsinstellingen die in Nederland zijn gevestigd, namelijk niet onderworpen aan loonheffingen, terwijl werknemers die een dienstbetrekking in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden aanvaarden en verzoeken om die waarde over te dragen aan een in die lidstaat gevestigde pensioenverzekeringsinstelling, wel aan loonheffingen zijn onderworpen, indien de mogelijkheden tot afkoop van die aanspraken ruimer zijn dan in Nederland.
23      Het Koninkrijk der Nederlanden is van mening dat de aan de orde zijnde nationale regeling niet voorziet in een verschil in fiscale behandeling tussen werknemers in Nederland die de waarde van hun pensioenaanspraken willen overdragen aan een andere in het Koninkrijk der Nederlanden gevestigde pensioenverzekeringsinstelling, en werknemers die die waarde willen overdragen aan een in een andere lidstaat gevestigde pensioenverzekeringsinstelling wanneer zij een dienstbetrekking in die andere lidstaat aanvaarden. Volgens het Koninkrijk der Nederlanden kan alleen een discriminerende maatregel worden gekwalificeerd als een beperking van het door artikel 45 VWEU gewaarborgde vrije verkeer van werknemers.
24      Voorts is het nadeel voor migrerende werknemers louter het gevolg van een discrepantie tussen de betrokken nationale regeling en de uitoefening van de belastingbevoegdheden door de autoriteiten van verschillende lidstaten, die volgt uit het feit dat het Unierecht geen harmonisatie inzake pensioenen en belastingen kent, zodat lidstaten vrij zijn om een eigen, van andere lidstaten verschillend pensioen- en belastingsysteem op te zetten en in stand te houden. Indien de andere lidstaten zouden voorzien in dezelfde mogelijkheden tot afkoop van pensioenaanspraken als het Koninkrijk der Nederlanden, zou dat nadeel dan ook verdwijnen. Bijgevolg vormt de betrokken Nederlandse regeling geen belemmering van het vrije verkeer.
Beoordeling door het Hof
25      Vooraf zij eraan herinnerd dat de lidstaten, ofschoon de directe belastingen tot hun bevoegdheid behoren, blijkens vaste rechtspraak niettemin gehouden zijn die bevoegdheid in overeenstemming met het Unierecht uit te oefenen (arrest van 24 oktober 2019, Belgische Staat, C‑35/19, EU:C:2019:894, punt 31).
26      Voorts moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat alle bepalingen van het VWEU inzake het vrije verkeer van personen beogen het de Unieburgers gemakkelijker te maken om het even welk beroep uit te oefenen op het gehele grondgebied van de Unie en in de weg staan aan maatregelen die deze burgers minder gunstig behandelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat een economische activiteit willen uitoefenen [arresten van 22 juni 2017, Bechtel, C‑20/16, EU:C:2017:488, punt 37, en 15 juli 2021, Belgische Staat (Verlies van belastingvoordelen in de woonstaat), C‑241/20, EU:C:2021:605, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
27      Bijgevolg staat artikel 45 VWEU in de weg aan elke nationale maatregel die het gebruik van de in dat artikel gewaarborgde fundamentele vrijheid door Unieburgers kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken [arrest van 15 juli 2021, Belgische Staat (Verlies van belastingvoordelen in de woonstaat), C‑241/20, EU:C:2021:605, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
28      Artikel 45 VWEU verzet zich onder meer tegen maatregelen die weliswaar ongeacht nationaliteit van toepassing zijn, maar naar hun aard migrerende werknemers meer kunnen treffen dan nationale werknemers en dus in het bijzonder migrerende werknemers dreigen te benadelen (arrest van 22 juni 2017, Bechtel, C‑20/16, EU:C:2017:488, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29      Derhalve moet worden onderzocht of een werknemer die een dienstbetrekking in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden aanvaardt en de waarde van zijn pensioenaanspraken naar die andere staat wil overdragen, bij voor het overige gelijke omstandigheden wordt benadeeld ten opzichte van een werknemer die in Nederland zou werken, aldaar van dienstbetrekking zou veranderen en de waarde van zijn pensioenaanspraken zou overdragen aan een andere in Nederland gevestigde pensioenverzekeringsinstelling.
30      Zoals de Nederlandse regering erkent, wordt de overdracht van een pensioenaanspraak aan een Nederlandse pensioeninstelling door middel van waardeoverdracht niet belast, mits is voldaan aan de voorwaarden van de Pensioenwet, met inbegrip van de voorwaarden voor afkoop. Bij overdracht van een pensioenaanspraak aan een buitenlandse pensioeninstelling is geen belasting verschuldigd indien is voldaan aan de voorwaarden van de Pensioenwet, met name aan de voorwaarde dat de afkoopmogelijkheden van pensioenaanspraken in de andere lidstaat niet ruimer zijn dan de Pensioenwet toestaat.
31      Zoals de Nederlandse regering ook erkent, is de afkoop van pensioenaanspraken in Nederland slechts in een beperkt aantal situaties mogelijk.
32      Bijgevolg zijn werknemers die verzoeken om waardeoverdracht van hun pensioenaanspraken tussen twee in Nederland gevestigde pensioenverzekeringsinstellingen ingevolge die overdracht in de praktijk niet onderworpen aan loonheffingen, terwijl migrerende werknemers die verzoeken om een dergelijke overdracht tussen een Nederlandse pensioenverzekeringsinstelling en een in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden gevestigde pensioenverzekeringsinstelling wel aan loonheffingen worden onderworpen indien de afkoopmogelijkheden van pensioenaanspraken daar ruimer zijn dan in Nederland.
33      Hoewel de betrokken nationale regeling zonder onderscheid geldt voor waardeoverdrachten van pensioenaanspraken aan een pensioenverzekeringsinstelling die op het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden is gevestigd en voor waardeoverdrachten aan een in een andere lidstaat gevestigde pensioenverzekeringsinstelling, mits de mogelijkheden tot afkoop van die aanspraken niet ruimer zijn dan in Nederland, kan die regeling de werknemer ervan weerhouden om, ten eerste, een nieuwe dienstbetrekking in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden te aanvaarden en, ten tweede, de waarde van zijn pensioenaanspraken over te dragen aan een pensioenverzekeringsinstelling die in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden is gevestigd.
34      Een dergelijke regeling, die de toegang van werknemers tot de arbeidsmarkt in andere lidstaten dan het Koninkrijk der Nederlanden minder aantrekkelijk maakt, kan derhalve een in beginsel bij artikel 45 VWEU verboden beperking van het vrije verkeer van werknemers opleveren.
35      Aangezien de bepalingen van artikel 28 van de EER-Overeenkomst dezelfde juridische strekking hebben als de in wezen identieke bepalingen van artikel 45 VWEU, zijn alle voorgaande overwegingen inzake het bestaan van een beperking van het vrije verkeer van werknemers in de zin van artikel 45 VWEU in omstandigheden als die van het onderhavige beroep van overeenkomstige toepassing op dat artikel 28 [arrest van 10 maart 2022, Commissie/België (Aftrek van onderhoudsuitkeringen), C‑60/21, niet gepubliceerd, EU:C:2022:172, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
36      Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van het Koninkrijk der Nederlanden dat het nadeel voor migrerende werknemers louter het gevolg is van onvermijdelijke verschillen tussen de betrokken nationale regeling en de uitoefening van de belastingbevoegdheden door de autoriteiten van verschillende lidstaten.
37      Het primaire recht kan een verzekerde inderdaad niet garanderen dat een verplaatsing naar een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst neutraal is uit het oogpunt van de sociale zekerheid, met name wat betreft ouderdomspensioenen. De verschillen tussen de regelingen en wetgeving van de lidstaten kunnen namelijk meebrengen dat de verplaatsing van een werknemer naar een andere lidstaat, naargelang van het geval, voor de betrokken persoon voordeliger of minder voordelig is op het gebied van sociale bescherming (arrest van 12 mei 2021, CAF, C‑27/20, EU:C:2021:383, punt 39).
38      In casu volgt de ongunstige fiscale behandeling van migrerende werknemers echter rechtstreeks uit de toepassing van de Nederlandse regeling en niet uit een onvermijdelijk verschil tussen deze regeling en de regeling van de andere lidstaten. Een werknemer die de waarde van zijn pensioenaanspraken wil overdragen naar een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden, zou namelijk de Nederlandse regeling moeten naleven om te vermijden dat die overdracht wordt belast.
39      Aangezien deze ongunstige fiscale behandeling niet het gevolg is van verschillen tussen de wettelijke regelingen van de lidstaten, moet worden geoordeeld dat de betrokken Nederlandse regeling een beperking vormt van het in artikel 45 VWEU neergelegde vrije verkeer van werknemers.
40      Een dergelijke beperking is slechts toelaatbaar wanneer zij een met het Verdrag verenigbare legitieme doelstelling nastreeft en gerechtvaardigd is uit hoofde van dwingende redenen van algemeen belang. Daarenboven moet in een dergelijk geval de toepassing ervan geschikt zijn om het aldus nagestreefde doel te verwezenlijken en mag zij niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken [arrest van 15 juli 2021, Belgische Staat (Verlies van belastingvoordelen in de woonstaat), C‑241/20, EU:C:2021:605, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Rechtvaardiging van de beperking van het vrije verkeer van werknemers
Argumenten van partijen
41      Voor het geval dat de betrokken nationale regeling zou worden beschouwd als een beperking van het vrije verkeer van werknemers, voert het Koninkrijk der Nederlanden aan dat deze beperking kan worden gerechtvaardigd door de sociale bescherming van de werknemers als dwingende reden van algemeen belang.
42      Volgens deze lidstaat heeft deze regeling tot doel levenslange pensioenuitkeringen voor werknemers te garanderen door ervoor te zorgen dat pensioenaanspraken hun pensioenbestemming behouden. Om discriminatie van werknemers te voorkomen geldt die regeling zonder onderscheid voor werknemers die de waarde van hun pensioenaanspraken overdragen tussen pensioenverzekeringsinstellingen die in Nederland zijn gevestigd en voor werknemers die de waarde van hun pensioenaanspraken in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden overdragen.
43      Voorts wijst het Koninkrijk der Nederlanden erop dat een werknemer die een dienstbetrekking in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden aanvaardt, ervoor kan kiezen om de waarde van zijn pensioenaanspraken niet over te dragen, indien hij dit in zijn belang acht. Wanneer de mogelijkheden tot afkoop van pensioenaanspraken in een andere lidstaat ruimer zijn dan in het Koninkrijk der Nederlanden, staat het de werknemer op basis van het Nederlandse stelsel vrij om met de in die andere lidstaat gevestigde pensioenverzekeringsinstelling aanvullende afspraken te maken, zodat de afkoopmogelijkheden beperkt worden tot de door de betrokken nationale regeling toegestane mogelijkheden.
44      Ten slotte is het Koninkrijk der Nederlanden van mening dat de betrokken nationale regeling noodzakelijk is om, ten eerste, een levenslang pensioen te garanderen en te voorkomen dat dit pensioen, indien het ineens wordt uitgekeerd, volledig wordt uitgegeven, en ten tweede, de overheidsuitgaven verantwoord te beheersen.
45      De Commissie stelt evenwel dat verschillende visies tussen de lidstaten over wat een „goed pensioen” is, onvermijdelijk zijn en geen rechtvaardiging vormen om de door het Verdrag gewaarborgde vrijheden te belemmeren.
46      Deze instelling betoogt eveneens dat het Koninkrijk der Nederlanden niet heeft uitgelegd waarom de afschaffing van de belasting op waardeoverdrachten van pensioenaanspraken aan een andere lidstaat het evenwicht van het Nederlandse socialezekerheidsstelsel in gevaar zou brengen.
47      In dit verband wijst de Commissie erop dat het door het Koninkrijk der Nederlanden aangevoerde risico dat werknemers die een forfaitair bedrag als pensioen ontvangen en dat bedrag volledig uitgeven, financiële moeilijkheden ondervinden en bijgevolg naar Nederland terugkeren en ten laste van het Koninkrijk der Nederlanden komen, zeer gering is. Zij voegt daaraan toe dat het onderhavige beroep alleen betrekking heeft op het aanvullende bedrijfspensioen. Indien de werknemer dit pensioen ontvangt in de vorm van een forfaitair bedrag en dit bedrag vervolgens verloren gaat of volledig wordt uitgegeven, raakt hij dus niet aan de bedelstaf. Hij heeft immers nog steeds toegang tot het wettelijk pensioen op grond van de pensioenaanspraken die hij in Nederland en in de andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden heeft opgebouwd. Bij terugkeer naar Nederland ontvangt deze werknemer dus mogelijkerwijs nog een wettelijk minimumpensioen en derhalve komt hij niet ten laste van het Koninkrijk der Nederlanden.
48      Voorts herinnert de Commissie eraan dat iemand die zich naar een andere lidstaat begeeft, binnen de werkingssfeer valt van de pensioenregels die in die staat gelden. Eventuele verschillen tussen de lidstaten bij de vaststelling van een pensioenregeling en de daarmee samenhangende mogelijkheid van gedeeltelijke of volledige forfaitaire uitbetalingen kunnen dan ook geen rechtvaardiging vormen voor een beperking van het vrije verkeer van werknemers.
Beoordeling door het Hof
49      In herinnering moet worden gebracht dat de sociale bescherming van de werknemers behoort tot de dwingende redenen van algemeen belang die een beperking van de uitoefening van de in het Verdrag erkende fundamentele vrijheden kunnen rechtvaardigen (arrest van 16 april 2013, Las, C‑202/11, EU:C:2013:239, punt 28).
50      De noodzaak om levenslange pensioenuitkeringen te waarborgen kan derhalve worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een beperking van het vrije verkeer van werknemers.
51      Om te voldoen aan de vereisten van het Unierecht moet de nationale regeling echter geschikt zijn om het aldus nagestreefde doel te verwezenlijken en mag zij niet verder gaan dan daarvoor nodig is.
52      Door de belastingvrije overdracht van pensioenaanspraken afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de mogelijkheden tot afkoop van deze aanspraken beperkt zijn, kan de betrokken nationale regeling op zich niet het risico voorkomen dat de werknemer ervoor kiest zijn pensioen ineens te ontvangen en kan zij niet waarborgen dat de werknemer zijn aanvullend ouderdomspensioen regelmatig ontvangt tijdens zijn pensionering. Een dergelijke regeling heeft namelijk uitsluitend tot gevolg dat de waardeoverdracht van pensioenaanspraken aan een lidstaat die de afkoop van die aanspraken toestaat onder ruimere voorwaarden dan naar Nederlands recht, ongeacht de wijze waarop het pensioen wordt ontvangen, nadeliger wordt.
53      Bovendien moet worden vastgesteld dat deze regeling verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. Zodra werknemers het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden verlaten om een dienstbetrekking in een andere lidstaat uit te oefenen en daarnaar de waarde van hun pensioenaanspraken over te dragen, is het aan die andere staat om al dan niet toe te staan dat het pensioen geheel of gedeeltelijk in de vorm van een forfaitair bedrag aan die werknemers wordt uitgekeerd. Indien dit bedrag verloren gaat of volledig wordt uitgegeven, is het aan die staat om in voorkomend geval de financiële last van dat verlies te dragen. In dat geval zou de waarde van de pensioenaanspraken na overdracht dus niet langer een inkomen uit Nederlandse bron zijn, maar een inkomen dat zijn oorsprong in de nieuwe woonstaat vindt.
54      Met betrekking tot het argument van het Koninkrijk der Nederlanden dat de werknemer en de nieuwe pensioenverzekeringsinstelling aanvullende afspraken kunnen maken wanneer de mogelijkheden tot afkoop van pensioenaanspraken in een andere lidstaat ruimer zijn dan in Nederland, zodat de afkoopmogelijkheden van deze rechten beperkt worden tot de door de betrokken nationale regeling toegestane mogelijkheden, moet worden opgemerkt dat een dergelijke mogelijkheid om aanvullende afspraken te maken, waarin deze regeling overigens niet uitdrukkelijk lijkt te voorzien, geen rechtvaardiging kan vormen voor een beperking van het vrije verkeer van de betrokken werknemers.
55      Voorts merkt de Commissie op dat het Koninkrijk der Nederlanden niet heeft uitgelegd waarom de afschaffing van de belasting op waardeoverdrachten van pensioenaanspraken aan een andere lidstaat het evenwicht van het Nederlandse socialezekerheidsstelsel in gevaar zou kunnen brengen.
56      In dit verband zij eraan herinnerd dat redenen van zuiver economische aard weliswaar geen dwingende reden van algemeen belang kunnen vormen die een beperking van een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid kan rechtvaardigen, maar een nationale regeling desalniettemin een gerechtvaardigde beperking van een fundamentele vrijheid kan vormen wanneer zij is ingegeven door economische belangen die een doelstelling van algemeen belang nastreven. Derhalve kan niet worden uitgesloten dat een ernstige aantasting van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel een dwingende reden van algemeen belang vormt die kan rechtvaardigen dat inbreuk wordt gemaakt op de bepalingen van het Verdrag inzake het recht van vrij verkeer van werknemers (arrest van 21 januari 2016, Commissie/Cyprus, C‑515/14, EU:C:2016:30, punt 53).
57      Volgens vaste rechtspraak staat het evenwel aan de bevoegde nationale autoriteiten om bij de vaststelling van een maatregel die afwijkt van een beginsel dat in het recht van de Unie is verankerd, in elk concreet geval te bewijzen dat deze maatregel geschikt is ter verzekering dat de genoemde doelstelling wordt verwezenlijkt en niet verder gaat dan daarvoor nodig is. De rechtvaardigingsgronden die een lidstaat kan aanvoeren, moeten gepaard gaan met deugdelijk bewijs of een onderzoek van de geschiktheid en evenredigheid van de door die lidstaat genomen beperkende maatregel, alsmede met specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog. Een dergelijke objectieve, uitvoerige en cijfermatige analyse moet met behulp van ernstige, gelijkluidende en bewijskrachtige gegevens kunnen aantonen dat er daadwerkelijk risico’s voor verstoring van het evenwicht van het socialezekerheidsstelsel bestaan (arrest van 21 januari 2016, Commissie/Cyprus, C‑515/14, EU:C:2016:30, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58      Vastgesteld moet worden dat dergelijk bewijs in casu ontbreekt. Het Koninkrijk der Nederlanden verwijst namelijk louter naar het risico van een aanzienlijke jaarlijkse derving van belastinginkomsten van de Nederlandse Staat, die alleen is verantwoord als het in Nederland of in een andere lidstaat opgebouwde pensioenkapitaal wordt aangewend voor het doel waarvoor het bestemd is, namelijk een levenslang pensioen, en stelt enkel dat de betrokken nationale regeling zonder onderscheid van toepassing is op werknemers die in Nederland van dienstbetrekking veranderen en op werknemers die een dienstbetrekking in een andere lidstaat aanvaarden.
59      Bijgevolg is de betrokken beperking van het vrije verkeer van werknemers niet gerechtvaardigd.
60      Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden, door de vaststelling en instandhouding van de vereisten voor pensioenkapitaaloverdracht in artikel 85, lid 1, onder b), en artikel 87, lid 2, onder f), van de Pensioenwet, gelezen in samenhang met artikel 19b, lid 2, van de Wet op de loonbelasting 1964, op grond waarvan een waardeoverdracht van pensioenaanspraken aan een pensioenverzekeringsinstelling in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden slechts belastingvrij is als de mogelijkheden om die aanspraken als een kapitaal af te kopen dezelfde zijn als of beperkter zijn dan naar Nederlands recht, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens artikel 45 VWEU en artikel 28 van de EER-Overeenkomst op hem rusten.
Kosten
61      Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, moet deze lidstaat overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
Het Hof (Zesde kamer) verklaart:
1)      Door de vaststelling en instandhouding van de vereisten voor pensioenkapitaaloverdracht in artikel 85, lid 1, onder b), en artikel 87, lid 2, onder f), van de Pensioenwet, gelezen in samenhang met artikel 19b, lid 2, van de Wet op de loonbelasting 1964, in de versie die van toepassing is op het onderhavige beroep, op grond waarvan een waardeoverdracht van pensioenaanspraken aan een pensioenverzekeringsinstelling in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden slechts belastingvrij is als de mogelijkheden om die aanspraken als een kapitaal af te kopen dezelfde zijn als of beperkter zijn dan naar Nederlands recht, is het Koninkrijk der Nederlanden de verplichtingen niet nagekomen die krachtens artikel 45 VWEU en artikel 28 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 op hem rusten.
2)      Het Koninkrijk der Nederlanden wordt verwezen in de kosten.
von Danwitz
Xuereb
Ziemele
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 16 november 2023.
De griffier
De kamerpresident
A. Calot Escobar
T. von Danwitz
*      Procestaal: Nederlands.