62008CC0263
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 2. července 2009 (
1
)
Věc C-263/08
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
v.
Stockholms kommun genom dess marknämnd
„Směrnice 85/337/EHS — Účast veřejnosti na rozhodování v oblasti životního prostředí — Právo podat opravný prostředek proti povolení záměrů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí“
1.
V projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce chce Högsta Domstolen (Nejvyšší soud, Švédsko) zjistit, zda směrnice 85/337/ES (
2
), ve znění změny z roku 2003, jejímž cílem bylo uvést tuto směrnici do souladu s Aarhuskou úmluvou, umožňuje, aby vnitrostátní právní úprava zaručila přístup k právní ochraně pouze organizacím na ochranu životního prostředí s alespoň dvěma tisíci členy.
2.
Ještě předtím je třeba rovněž objasnit, zda zapuštění elektrického vedení do země, jakož i odstranění podzemních vod nutné pro stavbu tunelu obsahujícího kabely představuje „záměr“ ve smyslu přílohy II uvedené směrnice.
I – Právní rámec
A – Aarhuská úmluva
3.
Evropské společenství, členské státy a devatenáct dalších států uzavřely v roce 1998 úmluvu o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v otázkách životního prostředí, známější pod názvem Aarhuská úmluva. Tento nástroj byl přijat dne 25. června 1998 v rámci Evropské ekonomické komise Organizace spojených národů u příležitosti konference, která se konala ve výše zmíněném dánském městě. Úmluva vstoupila definitivně v platnost dne .
4.
Cíle sledované tímto textem jsou připomenuty v sedmém, osmém, třináctém a osmnáctém pododstavci její preambule a jsou to:
„uznávajíce také, že každý jedinec má právo žít v prostředí zajišťujícím jeho zdraví a životní pohodu a že má povinnost, jako jednotlivec i spolu s ostatními, chránit a zlepšovat životní prostředí ve prospěch současných i budoucích generací,
majíce na zřeteli, že mají-li občané uplatňovat toto právo a dostát této povinnosti, musí mít přístup k informacím o životním prostředí, musí být oprávněni podílet se na rozhodování týkajícím se životního prostředí a musí mít přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí; uznávajíce, že v tomto ohledu mohou občané potřebovat pomoc, aby mohli využívat svých práv,
[…]
uznávajíce dále důležitost rolí, které v ochraně životního prostředí mohou hrát jednotliví občané, nestátní organizace a soukromý sektor,
[…]
majíce zájem na tom, aby veřejnosti, včetně organizací, byly dosažitelné účinné soudní mechanismy, aby tak byly chráněny jejich oprávněné zájmy a právo bylo prosazováno“.
5.
Článek 2 odst. 4 a 5 úmluvy definuje pojem „veřejnost“ a „dotčená veřejnost“ těmito slovy:
„Pro účely této úmluvy,
[…]
4.
‚veřejnost‘ znamená jednu nebo více fyzických nebo právnických osob a – v souladu s vnitrostátní právní úpravou nebo praxí – jejich sdružení, organizace nebo skupiny.
5.
‚dotčená veřejnost‘ je veřejnost, která je – nebo může být – ovlivněna environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování určitý zájem; pro účely této definice se u nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí a splňujících požadavky vnitrostátních právních předpisů předpokládá, že mají na environmentálním rozhodování zájem.“
6.
Článek 9 úmluvy obsahuje v odstavcích 2, 3 a 4 ustanovení týkající se přístupu k právní ochraně jak pro jednotlivce, tak pro nevládní organizace, jakož i podmínek soudních řízení:
„2.   Každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti:
a)
mající dostatečný zájem, nebo
b)
u nichž trvá porušování práva v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou podmínku, mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6 a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9, i dalších relevantních ustanovení této úmluvy.
Co představuje dostatečný zájem a porušování práva, bude určeno v souladu s požadavky vnitrostátního práva a v souladu s cílem poskytnout dotčené veřejnosti široký přístup k právní ochraně v rozsahu působnosti této úmluvy. K tomuto účelu je zájem jakékoli nestátní neziskové organizace splňující požadavky čl. 2 odst. 5 pokládán za dostatečný pro účely písmene a). U těchto organizací se bude pro účely písmene b) předpokládat, že mají práva, která mohou být porušována.
Ustanovení tohoto odstavce 2 nevylučují možnost předběžného přezkoumání správním orgánem a neovlivní požadavek, aby byly vyčerpány postupy správního přezkoumávání před předáním věci k soudnímu přezkoumání tam, kde to vnitrostátní právo vyžaduje.
4.   Navíc – a aniž by tím byl dotčen odstavec 1 – postupy přezkoumání uvedené v odstavcích 1, 2 a 3 mají zajistit přiměřenou a účinnou nápravu, včetně právně přikázaných úlev ve vhodných případech, a měly by být čestné, spravedlivé, včasné a neměly by vyžadovat vysoké náklady. Rozhodnutí vydaná podle tohoto článku budou předávána či archivována v písemné formě. Rozhodnutí soudů, a kdykoli možno i jiných orgánů, budou veřejně dostupná.
5.   K zajištění vyšší účinnosti ustanovení tohoto článku každá strana zajistí poskytování informací veřejnosti o přístupu ke správním a soudním postupům přezkoumání a zváží zavedení vhodných podpůrných mechanismů k odstranění nebo snížení finančních a jiných překážek v přístupu k právní ochraně.“ (
3
)
B – Směrnice 85/337/ES po změně provedené směrnicí 2003/35
7.
Aarhuská úmluva byla do práva Společenství zapracována několika nástroji, jedních z nich je směrnice 2003/35. Tento text mění více platných směrnic, mezi nimi i směrnici 85/337/ES o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, která je pro účely projednávané věci zvlášť významná.
8.
Směrnice 2003/35 definuje ve svém třetím a čtvrtém bodu odůvodnění své cíle a zdůrazňuje zejména roli nevládních organizací při ochraně životního prostředí:
„(3)
Účinná účast veřejnosti na přijímání rozhodnutí umožňuje veřejnosti vyjádřit své názory a obavy, které mohou být pro tato rozhodnutí podstatné, a těm, kdo rozhodují, umožňuje vzít tyto názory a obavy v úvahu, čímž se zvyšuje zodpovědnost a transparentnost rozhodovacího procesu a přispívá k uvědomělému vztahu veřejnosti k otázkám životního prostředí a k veřejné podpoře učiněných rozhodnutí.
(4)
Účast veřejnosti, včetně účasti sdružení, organizací a skupin, zejména nevládních organizací na ochranu životního prostředí, by proto měla být podporována, a to mimo jiné podporou vzdělávání veřejnosti v otázkách životního prostředí.“
9.
Reforma z roku 2003 zavedla do směrnice 85/337 mimo jiné následující změny v článku 1 a článku 6, jakož i nový článek 10a. Článek 1 zavedl definice pojmů „veřejnost“ a „dotčená veřejnost“; článek 6 upravuje možnosti účasti a informování v rozhodovacích řízeních; článek 10a vyjadřuje právo na přístup k právní ochraně ve sféře směrnice 85/337. V pozměněném znění se rozumí:
„ ‚veřejností‘ jedna nebo více fyzických nebo právnických osob a jejich sdružení, organizace nebo skupiny v souladu s vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi;
‚dotčenou veřejností‘ veřejnost, která je nebo by mohla být ovlivněna rozhodovacími řízeními pro oblast životního prostředí podle čl. 2 odst. 2 nebo která má na těchto řízeních určitý zájem; pro účely této definice se předpokládá, že nevládní organizace podporující ochranu životního prostředí a splňující požadavky vnitrostátních právních předpisů mají na rozhodování ve věcech životního prostředí zájem.
[…]
Článek 6
[…]
2.   Následující informace musí být sděleny veřejnosti v počátečním stadiu rozhodovacích řízení pro oblast životního prostředí podle čl. 2 odst. 2 a nejpozději, jakmile je možné tyto informace rozumně poskytnout, a to buď prostřednictvím veřejného oznámení, nebo jinými vhodnými prostředky, jako například elektronickými médii, jsou-li k dispozici:
a)
žádost o povolení;
b)
skutečnost, že záměr podléhá posouzení vlivů na životní prostředí, a případně také skutečnost, že se na něj vztahuje článek 7;
c)
údaje o příslušných orgánech odpovědných za vydávání rozhodnutí, o orgánech, od kterých je možné obdržet příslušné informace, a o orgánech, na které se lze obracet s připomínkami či dotazy, a také údaje o lhůtách pro podávání připomínek či dotazů;
d)
povaha možných rozhodnutí nebo návrh rozhodnutí, je-li k dispozici;
e)
údaj o dostupnosti informací shromážděných podle článku 5;
f)
informace o tom, kdy, kde a jakým způsobem budou příslušné informace zpřístupněny;
g)
podrobné podmínky účasti veřejnosti stanovené podle odstavce 5 tohoto článku.
3.   Členské státy zajistí, aby dotčené veřejnosti byly v přiměřených lhůtách zpřístupněny tyto informace:
a)
veškeré informace shromážděné podle článku 5;
b)
v souladu s vnitrostátními právními předpisy hlavní zprávy a doporučení adresované příslušnému orgánu nebo orgánům v době, kdy je dotčená veřejnost informována v souladu s odstavcem 2 tohoto článku;
c)
v souladu s ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí informace neuvedené v odstavci 2 tohoto článku, které jsou významné pro rozhodnutí podle článku 8 a které jsou dostupné až po informování dotčené veřejnosti podle odstavce 2 tohoto článku.
4.   Dotčená veřejnost musí dostat včasné a účinné možnosti účastnit se rozhodovacích řízení ve věcech životního prostředí podle čl. 2 odst. 2 a musí mít za tím účelem právo vyjádřit své připomínky a stanoviska příslušnému orgánu nebo orgánům v době, kdy jsou všechny možnosti ještě otevřené, tedy před učiněním rozhodnutí o žádosti o povolení.
5.   Podrobné podmínky informování veřejnosti (například formou vývěsek v určité oblasti nebo oznámeními v místním tisku) a konzultací s dotčenou veřejností (například písemným vyjádřením nebo veřejnou anketou) stanoví členské státy.
6.   Pro jednotlivé fáze se stanoví přiměřené lhůty tak, aby bylo dost času na informování veřejnosti a aby dotčená veřejnost měla dost času na přípravu a účinnou účast na rozhodování ve věcech životního prostředí podle ustanovení tohoto článku.
[…]
Článek 10a
Členské státy zajistí, aby v souladu s příslušnými předpisy vnitrostátního práva příslušníci dotčené veřejnosti, kteří:
a)
mají dostatečný zájem, nebo v opačném případě;
b)
namítají porušování práva v případech, kdy to správní řád členského státu požaduje jako předběžnou podmínku,
měli možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným ze zákona a mohli tak napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici.
Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnost napadeny.
To, co představuje dostatečný zájem a porušování práva, určí členské státy v souladu s cílem poskytnout zúčastněné veřejnosti široký přístup k právní ochraně. K tomuto účelu je zájem jakékoli nevládní organizace, která splňuje požadavky uvedené v čl. 1 odst. 2, pokládán pro účely písmena a) tohoto článku za dostatečný. Pro účely písmena b) tohoto článku se předpokládá, že tyto organizace mají práva, která mohou být porušována.
Ustanovení tohoto článku nevylučují možnost předběžného přezkoumání správním orgánem a neovlivní požadavek, aby tam, kde to vyžaduje vnitrostátní právní řád, byly před předáním věci k soudnímu přezkoumání vyčerpány postupy správního přezkoumávání.
Každé takové řízení musí být spravedlivé, nestranné a včasné a nesmí být nepřiměřeně nákladné.
K dalšímu zlepšení účinnosti ustanovení tohoto článku členské státy zajistí, aby byly veřejnosti poskytnuty praktické informace o přístupu k postupům správního a soudního přezkoumání.“
10.
Pro účely odpovědi na první předběžnou otázku (která není hlavním tématem projednávaného sporu) je třeba se zaměřit na článek 4, jakož i bod 11 přílohy I a bod 10 písm. l) přílohy II výše uvedené směrnice 85/337. Článek 4 této směrnice stanoví povinnost posoudit vlivy na životní prostředí, přičemž členským státům je vyhrazen různě široký prostor pro uvážení. Mezi záměry, které musí být posouzeny vždy, příloha I směrnice uvádí:
„11.   Zařízení k odběru nebo umělému doplňování podzemních vod, jestliže roční objem odebrané nebo uměle doplňované vody dosahuje nebo přesahuje 10 milionů metrů krychlových.“
11.
Pokud jde o záměry, které sice podléhají posouzení, avšak pouze podle kritérií stanovených členskými státy, bod 10 přílohy II uvádí následující:
„l)
Zařízení k odběru a umělému doplňování podzemní vody neuvedená v příloze I.“
C – Vnitrostátní právo
12.
Miljöbalken (zákon o životním prostředí) stanoví v hlavě 11 čl. 2 a čl. 9, že odčerpávání podzemní vody a umělé doplňování podzemní vody, jakož i výstavba zařízení za tímto účelem jsou činnosti spojené s vodou, které podléhají vydání územního rozhodnutí.
13.
Hlava 6 miljöbalken obsahuje ustanovení o posuzování dopadů na životní prostředí. Jeho článek 4 stanoví, že osoba, která má v úmyslu provést dílo podléhající územnímu rozhodnutí, je povinna konzultovat länsstyrelsen, dozorčí orgán a osoby, které by mohly být tímto záměrem zvláště dotčeny. Pokud podle ustanovení přijatých na základě článku 4 nebo rozhodnutím länsstyrelsen může mít činnost takové dopady, musí být informovány rovněž vnitrostátní orgány, obce, veřejnost a organizace, které mohou být dotčeny.
14.
Právo podat opravný prostředek proti usnesením a rozhodnutím vydaným podle miljöbalken upravuje hlava 16 články 12 a 13 téhož zákona. Zatímco článek 12 přiznává toto právo, článek 13 stanoví několik omezení týkajících se neziskových organizací, jejichž stanovy si kladou za cíl ochranu přírody a životního prostředí. Podle čl. 13 odst. 2 musí tato entita především: „vykonávat svoji činnost alespoň po dobu tří let ve Švédsku a mít alespoň dva tisíce členů“.
II – Původní spor a předběžné otázky
15.
Město Stockholm zadalo zakázku na zapuštění vedení vysokého napětí do země mezi lokalitami Hjorthagen a Fisksjöäng, které se nacházejí na sever od Djurgården. Společnost, které byla zakázka zadána, měla za účelem splnění záměru postavit tunel dlouhý asi jeden kilometr. Dílo vyžadovalo odčerpání jak podzemní vody vnikající do tunelu pro vedení, tak vody vnikající do jeho přístupového tunelu. Bylo také třeba vybudovat a udržovat zařízení určená k odčerpávání vody a provádět její infiltraci do země nebo do skály za účelem nahrazení případného úbytku podzemní vody.
16.
Jak vyplývá z předkládacího usnesení, Länsstyrelsen i Stockholms län (krajský úřad ve Stockholmu) záměr prozkoumal a určil ve svém rozhodnutí ze dne 27. května 2004, že naplánovaná činnost má významné dopady na životní prostředí.
17.
Dne 13. prosince 2006 miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt (soud pro životní prostředí při okresním soudu ve Stockholmu) vydal městu Stockholm územní rozhodnutí pro realizaci výše uvedených prací. Během řízení podalo Djurgården-Lilla Värtens Miljöskyddsförening (občanské sdružení na ochranu životního prostředí v Djurgården-Lilla Värtens; dále jen „DVM“) vyjádření, ve kterém se proti tomuto rozhodnutí odvolává.
18.
DVM podalo odvolání proti rozsudku miljödomstolen k Miljööverdomstolen (Svea hovrätt) [odvolací soud pro otázky životního prostředí], který odmítl odvolání jako nepřípustné pro nedostatek aktivní legitimace. Podle tohoto soudu žalobkyně nesdružuje dva tisíce členů, což je požadováno článkem 16 odst. 13 miljöbalken, aby mohla podat odvolání proti rozhodnutí o územním rozhodnutí vydaném podle tohoto zákona.
19.
DVM podalo k Högsta domstolen (Nejvyššímu soudu) odvolání proti rozhodnutí Miljööverdomstolen.
20.
Ve světle argumenů přednesených stranami se švédský nejvyšší soud rozhodl položit Soudnímu dvoru tři předběžné otázky:
„1)
Má být bod 10 přílohy II směrnice 85/337/EHS vykládán v tom smyslu, že se vztahuje na díla, jež zahrnují odčerpávání podzemní vody z tunelu pro elektrické vedení, která do tohoto tunelu vniká, a provádění infiltrace (doplňování) vody do země nebo do skály za účelem kompenzace případného snížení hladiny podzemní vody, a výstavbu a údržbu zařízení na takové odčerpávání a infiltraci?
2)
V případě kladné odpovědi na první otázku: Vyplývá z článku 10a směrnice 85/337/EHS – podle něhož má dotčená veřejnost mít za určitých okolností možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným ze zákona, a napadnout tak hmotnou nebo procesní zákonnost rozhodnutí – že existuje rovněž požadavek, aby dotčená veřejnost měla právo napadnout rozhodnutí soudu vydané v územním řízení v případě, kdy dotčená veřejnost měla možnost účastnit se soudního řízení o vydání územního rozhodnutí a předložit soudu své vyjádření?
3)
Pokud jsou odpovědi na první a druhou otázku kladné, mají být čl. 1 odst. 2, čl. 6 odst. 4 a článek 10a směrnice 85/337/EHS vykládány v tom smyslu, že členské státy mohou přijmout ustanovení týkající se dotčené veřejnosti ve smyslu čl. 6 odst. 4 a článku 10a, podle nichž mají malá místní sdružení na ochranu životního prostředí právo účastnit se rozhodovacích postupů uvedených v čl. 6 odst. 4 v případě záměrů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí v oblasti, kde takové sdružení působí, avšak nikoli právo podat opravný prostředek ve smyslu článku 10a?“
21.
Švédská vláda, DVM a Komise předložily písemná vyjádření. Při jednání konaném dne 7. května 2009 se zmocněnci švédské vlády a Komise, jakož i rady DVM dostavili a přednesli své řeči.
III – První předběžná otázka
22.
Svou první předběžnou otázkou se předkládající soud táže Soudního dvora na rozsah působnosti směrnice 85/337 v pozměněném znění. Předkládající soud má pochybnosti týkající se působnosti bodu 10 písm. l) přílohy II tohoto textu, který vyžaduje provedení hodnocení vlivu na životní prostředí (dále jen „EIA“) v souladu s kritérii stanovenými každým členským státem, pokud jde o „zařízení k odběru a umělému doplňování podzemní vody“. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda „odběr“ musí být spojen s případným využíváním vody, nebo jestli naopak může být prováděn s pouhým cílem odčerpat vodu za účelem zajištění údržby tunelu. Předkládající soud ve svém usnesení odůvodňuje tuto nejistotu tím, že různé jazykové verze tohoto článku 10 písm. l) se liší.
23.
V tomto ohledu jak švédská vláda, tak Komise činí závěr, že na záměr se vztahuje příloha II. Naproti tomu DVM se k této otázce nevyjadřuje.
24.
Konkrétně Komise tvrdí, že se restriktivní výklad, který předestřel předkládající soud, neobjevuje v žádné jazykové verzi směrnice 85/337 v pozměněném znění. Pro případ, že by některé překlady ponechaly prostor pro pochybnosti, je Komise zajedno se švédskou vládou v tom, že rozdíly takovéto povahy by nemohly vést k výkladu, který by omezil rozsah působnosti uvedené směrnice.
25.
Souhlasím s Komisí a švédskou vládou.
26.
Soudní dvůr již několikrát potvrdil, že „oblast působnosti směrnice 85/337 je rozsáhlá a její cíl velmi široký“ (
4
). Toto tvrzení odráží obavu založenou na tom, že existují záměry, jež mají určitě vliv na životní prostředí, které by díky restriktivnímu výkladu směrnice 85/37 v pozměněném znění unikly posouzení EIA. Tento výsledek by byl v rozporu s cílem směrnice, kterým je vysoký stupeň preventivní ochrany životního prostředí v přesvědčení, že „nejlepší politika v oblasti životního prostředí spočívá v předcházení vzniku znečištění prostředí nebo nepřípustnému zasahování do něj u zdroje než v následných snahách o omezování jejich vlivů“ (
5
).
27.
Jazykové verze bodu 10 písm. l) přílohy II, jakož i jeho obdoby v příloze I nevykazují podstatné odlišnosti. Komise má pravdu, když se domnívá, že pochybnosti předkládajícího soudu neplynou z rozdílnosti překladů. Nedaří se mi určit, ve které jazykové verzi by měl být odběr podzemní vody omezen na určitý cíl, a tím méně cíl jejího dalšího použití (
6
).
28.
Právě naopak bod 10 přílohy II o „záměrech v oblasti infrastruktury“ se týká třinácti kategorií záměrů, z nichž pouze tři jsou omezeny na jejich provádění s určeným cílem. Písmeno g) tak zmiňuje „přehrady a jiná zařízení sloužící k akumulaci vody nebo k její dlouhodobé retenci“ (
7
). Písmeno k) upravuje „pobřežní díla určená k boji s erozí a přímořská díla umožňující pozměnit pobřeží“ (
8
). Konečně písmeno h) uvádí „tramvaje, nadzemní a podzemní dráhy, visuté dráhy nebo podobné dráhy zvláštního typu sloužící výhradně nebo zvláště k přepravě lidí“ (
9
). Tyto formulace jasně kontrastují s ustanovením písmene l), které je předmětem projednávané věci, jehož znění nijak nezmiňuje následky a cíle záměrů k odběru a infiltraci vody.
29.
Krom toho, jak Komise během jednání správně zdůraznila, cíl záměru je aspektem, který nesouvisí s jeho možným vlivem na životní prostředí. I v případě, že záměr uvádí sledované cíle, je možné, že tyto cíle budou zcela odděleny od účinků, které může záměr vyvolat v přírodním prostředí. Domnívám se tudíž, že toto kritérium nemá vliv na výklad přílohy směrnice.
30.
Z východisek formulovaných judikaturou Soudního dvora a přílohy II jako celku vyplývá, že záměr „odběru nebo umělého doplňování podzemních vod“ nemusí mít jako jediný cíl využívání vodních zdrojů. Kdyby tomu tak nebylo, bod 10 písm. l) přílohy II by se použil na omezený počet záměrů, což by zúžilo „širokou“ působnost, kterou má podle dříve citované judikatury Soudního dvora směrnice 85/337 v pozměněném znění.
31.
S ohledem na předchozí úvahy docházím v odpovědi na první otázku k závěru, že je třeba bod 10 přílohy II směrnice 85/337 v pozměněném znění vykládat v tom smyslu, že pod něj spadá odčerpávání podzemní vody z tunelu pro elektrické vedení a její infiltrace do země za účelem kompenzace případného snížení hladiny podzemní vody, jakož i vybudování a údržba zařízení k odčerpávání vody a infiltraci vody. Není požadováno, aby odčerpávaná voda byla určena ke zvláštnímu použití nebo cíli.
IV – Druhá předběžná otázka
32.
Högsta domstolen se Soudního dvora táže, zda článek 10a směrnice v pozměněném znění umožňuje „dotčené veřejnosti“, která se účastnila řízení o vydání územního rozhodnutí, přímý přístup k soudu bez jakéhokoliv omezení.
33.
Vzhledem k tomu, že se jedná o hlavní otázku vznesenou předkládajícím soudem, vede mě tato otázka k podrobnějšímu rozboru toho, zda článek 6 směrnice 85/337 v pozměněném znění ve spojení s čl. 1 odst. 2, který počítá s účastí organizací na ochranu životního prostředí jakožto „dotčené veřejnosti“ na správním řízení o vydání územního rozhodnutí, funguje jako univerzální klíč, který automaticky otevírá dveře soudní kontrole stanovené v článku 10a.
34.
Nejprve se ale zastavím u otázky, kterou je třeba zodpovědět na prvním místě, a to zda je miljödomstolen, tj. orgán, který je součástí soudní soustavy, který však v projednávané věci vydal povolení o územním rozhodnutí na záměr zapuštění elektrického vedení do země a odběru vody, správní či soudní povahy. Tuto otázku je třeba objasnit, neboť pokud by tento orgán jednal jako soud, použil by se místo článku 6 směrnice 85/377 v pozměněném znění článek 10a. Druhá předběžná otázka by tak mohla ztratit smysl.
A – Správní a soudní povaha miljödomstolen
35.
Článek 6 směrnice 85/377 v pozměněném znění se týká správního řízení, které shromažďuje názory všech zúčastněných stran za účelem vydání rozhodnutí v rámci politiky životního prostředí. Při posuzování vlivu na životní prostředí, které vede k vydání územního rozhodnutí, mají správní orgány široký prostor pro uvážení, právní úprava proto upřednostňuje co největší účast, aby přijaté rozhodnutí bylo nejen zákonné, ale také správné z hlediska technologického, sociálního, ekonomického a z dalších hledisek. Soudní řízení se naopak soustředí hlavně na spor mezi stranami, který je zaměřen na právní diskuzi a její následné vztažení na konkrétní skutečnosti.
36.
V projednávané věci vše nasvědčuje tomu, že miljödomstolen vykonal své správní pravomoci v rámci povolovacího řízení.
37.
Miljöbalken přiděluje některé řídící a kontrolní funkce soudním senátům specializovaným na oblast životního prostředí. V projednávané věci miljödomstolen, který patří do švédské soustavy soudů, vykonával správní funkce, které vedou k povolení nebo zamítnutí provedení záměru v závislosti na jeho vlivu na životní prostředí. Jak už to ve svém písemném vyjádření zdůraznila Komise a jak vyložil švédský vládní zmocněnec během jednání, fakt, že je miljödomstolen soudem, nebrání podle miljöbalken, aby jednal jako správní orgán (
10
).
38.
V projednávané věci se zdá, že miljödomstolen nevykonával soudní funkce. Rozhodnutí přijaté tímto soudem během povolovacího řízení na dotčený záměr spadá tudíž pod „rozhodovací řízení pro oblast životního prostředí“ upravené v článku 6 směrnice 85/377 v pozměněném znění.
B – Článek 6 směrnice 85/337 v pozměněném znění jako fáze předcházející přístupu k právní ochraně
39.
Za účelem zodpovězení druhé vznesené otázky se zaměřím na znění změn provedených v roce 2003 ve směrnici 85/337, jakož i sledované cíle.
40.
Článek 1 odst. 2 směrnice 85/337 v pozměněném znění používá tytéž definice, jaké jsou obsaženy v Aarhuské úmluvě, takže rozlišuje mezi pojmy „dotčená veřejnost“ a „veřejnost“, aby tak od sebe odlišil ty, kteří mají přímý zájem na realizaci záměru, a ty, kteří jej nemají. Za účelem zdůraznění významu sdružení na ochranu životního prostředí tento čl. 1 odst. 2 upřesňuje, že pod „dotčenou veřejnost“ spadají „nevládní organizace podporující ochranu životního prostředí a splňující požadavky vnitrostátních právních předpisů“.
41.
Praktické důsledky vyplývající z postavení „dotčené veřejnosti“ jsou vyjádřeny v čl. 6 a čl. 10a směrnice 85/337 v pozměněném znění. První ustanovení přiznává „dotčené veřejnosti“ právo na přístup k informacím o životním prostředí (
11
), jakož i právo na účinnou účast během správního řízení o posouzení vlivů na životní prostředí (
12
). Článek 10a pak tuto myšlenku dále rozvíjí a zaručuje této skupině subjektů přístup k soudu nebo rovnocennému orgánu, aby mohly napadnout zákonnost rozhodnutí spadajících do rozsahu působnosti směrnice 85/337 v pozměněném znění, a to za podmínky, že bylo „porušeno právo“ (
13
) těchto subjektů nebo mají „dostatečný zájem“ (
14
).
42.
Na rozdíl od fyzických nebo právnických osob jsou nevládní organizace, které se věnují ochraně životního prostředí, vždy„dotčenou veřejností“, pokud, jak stanoví článek 1 odst. 2, „splňují požadavky vnitrostátních právních předpisů“. Jestliže organizace na ochranu životního prostředí odpovídá požadavkům této definice, je v článku 10a výslovně stanoveno, že nevládní organizace „má práva, která mohou být porušována“, nebo „má dostatečný zájem“.
43.
Tyto organizace tedy mají automatické právo na přístup k právní ochraně (
15
). Právní domněnka nedávno zavedená čl. 1 odst. 2 ve spojení s článkem 10a ve prospěch organizací na ochranu životního prostředí jim umožňuje využívat příznivějšího režimu, než je ten, kterého mohou využívat fyzické nebo právnické osoby, které se nevěnují ochraně životního prostředí.
44.
V konečném důsledku má nevládní organizace, která se účastní správního řízení o posuzování vlivů na životního prostředí jako „dotčená veřejnost“, rovněž rozsáhlou aktivní legitimaci, pokud hodlá napadnout rozhodnutí orgánů před soudem. Přístup k soudům nicméně neplyne z předchozí účasti ve správní fázi řízení. Ze znění článku 10a spíše vyplývá, že se může použít, pokud organizace na ochranu životního prostředí splní požadavky čl. 1 odst. 2 a získá status „dotčené veřejnosti“.
45.
Krom toho si nemyslím, že začíná-li článek 10a textem „v souladu s […] předpisy vnitrostátního práva“, přiznává tím členským státům dodatečné výsady při provádění tohoto ustanovení do vnitrostátního práva. Tato věta podle mého názoru poukazuje na aspekt, který je třeba zdůraznit: ustanovení o přístupu k právní ochraně se použijí v rámci procesních pravidel každého členského státu. To znamená, že fyzické nebo právnické osoby a organizace na ochranu životního prostředí mají práva jim přiznaná článkem 10a a krom toho jsou podřízeny pravidlům, jimiž se řídí vnitrostátní soudní příslušnost, lhůty, způsobilost jednat před soudy a tak dále, stanovené vnitrostátním procesním právem.
46.
Na základě tohoto závěru lze snadno odmítnout argumenty švédské vlády.
47.
Pozice švédské vlády je založena na různých cílech sledovaných článkem 6 a článkem 10a, jakož i na odpovídajících ustanovení Aarhuské úmluvy. Tato vláda rovněž tvrdí, že vnitrostátní právní úprava uděluje „veřejnosti“ skoro neomezený přístup během správní fáze řízení o posuzování vlivů na životní prostředí. Švédská vláda uvádí, že to, že její právní úprava v tomto bodě poskytuje vyšší ochranu než úmluva a směrnice, jí umožňuje použít článek 10a restriktivněji.
48.
S tím nesouhlasím.
49.
Pozice švédské vlády odsouvá na vedlejší kolej skutečnost, kterou lze těžko popřít: žalobcem v projednávaném sporu je nevládní organizace na ochranu životního prostředí, a nikoliv fyzická nebo právnická osoba. Jestliže jsou splněny podmínky čl. 1 odst. 2, mají tyto organizace status „dotčené veřejnosti“ (
16
). Mají tudíž právo na přístup k informacím a právo účastnit se správní fáze, jakož i právo na přístup k právní ochraně, aby napadly rozhodnutí správních orgánů.
50.
Cíle sledované směrnicí jsou lépe dodrženy, je-li používána jednotná definice pojmu „dotčená veřejnost“ v rámci celé směrnice 85/337. Navíc fakt, že organizace na ochranu životního prostředí mají svou vlastní definici pojmu „dotčená veřejnost“, která se liší od té, která se použije na fyzické a právnické osoby, potvrzuje, že právní úprava přiznává těmto entitám specifickou kontrolní roli. Bylo by v rozporu s touto filozofií, aby poté, co byl tento status přiznán, byl roztříštěn v rámci celého textu tím, že by se členským státům povolilo vykládat jednotlivé části směrnice podle jejich libosti.
51.
Docházím tudíž k závěru, že status „dotčené veřejnosti“ používaný pro nevládní organizace na ochranu životního prostředí musí být vykládán jednotně v celé směrnici 85/337 v pozměněném znění (
17
). Kdyby tato definice měla být chápána různě podle toho, zda se jedná o článek 6, nebo o článek 10a, text by to výslovně uváděl.
52.
Stručně řečeno, vyvozuji z toho, že předchozí účast podle článku 6 směrnice 85/337 v pozměněném znění v zásadě nepodmiňuje přístup k právní ochraně, který má „dotčená veřejnost“. Nevládní organizace na ochranu životního prostředí, která splňuje podmínky „dotčené veřejnosti“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 dotčené směrnice, má nicméně automatické právo věc předložit soudům podle článku 10a této směrnice (
18
).
V – Třetí předběžná otázka
53.
Högsta domstolen chce svojí třetí otázkou zjistit, zda článek 10a směrnice 85/337 v pozměněném znění dovoluje členským státům omezit přístup k právní ochraně organizacím na ochranu životního prostředí, jestliže se účastnily povolovacího řízení.
54.
Komise a švédská vláda přednesly svá vyjádření na podporu protichůdných názorů.
55.
Komise je toho názoru, že výše uvedené ustanovení, které přiznává organizacím na ochranu životního prostředí širší přístup k právní ochraně, než jaký přiznává jednotlivcům, ještě více omezuje diskreční pravomoc členských států a brání jim přijmout omezení, která by narušovala cíle směrnice. Komise se tedy domnívá, že švédská vláda tím, že vyhrazuje přístup k právní ochraně pouze organizacím na ochranu životního prostředí s alespoň dvěma tisíci členy porušuje právo Společenství.
56.
Naopak švédská vláda zdůrazňuje vztah mezi článkem 6 a článkem 10a směrnice 85/337 v pozměněném znění a drží se toho názoru, že švédský režim, kdy jsou více chráněni účastníci správních řízení, nutně neznamená, že právní ochrana před soudy by měla být nahlížena stejně. Argumentuje tím, že členské státy mohou přijmout přísnější podmínky pro aktivní legitimaci před soudy, než jsou podmínky stanovené pro aktivní legitimaci před správními úřady. Švédsko zachovává stejný přístup jako v druhé otázce, což jej vede k tvrzení, že vnitrostátní právní úprava je v souladu se směrnicí 85/337 v pozměněném znění.
57.
Článek 6 směrnice 85/337 sám o sobě univerzálně nezajišťuje přístup k právní ochraně komukoliv, kdo má status „dotčené veřejnosti“ (
19
). Místo toho článek 10a stanoví přímý a neomezený systém přístupu k právní ochraně pro nevládní organizace, které splňují podmínku „dotčené veřejnosti“ stanovenou v článku 1 odst. 2 (
20
). Pokud výše uvedená směrnice opravňuje členské státy omezit aktivní legitimaci organizací na ochranu životního prostředí, nevyplývá tak toto oprávnění z článku 10a, ale ze samotné definice pojmu „dotčená veřejnost“, která se použije na tyto organizace a která je upravena v čl. 1 odst. 2.
58.
V další části budu analyzovat prostor pro uvážení, který mají členské státy, pokud jde o provedení této definice do jejich vnitrostátního práva (
21
). Nejdříve doplním doslovný výklad směrnice 85/337 v pozměněném znění o analýzu cílů, které sleduje Aarhuská úmluva a výše uvedená směrnice ve vztahu k organizacím na ochranu životního prostředí.
A – Role nevládních organizací na ochranu životního prostředí a soudní ochrana v oblasti životního prostředí
59.
Ustanovení týkající se přístupu k soudní ochraně v oblasti životního prostředí uplatňovaná v projednávaném sporu jsou založena na následujícím předpokladu: přírodní prostředí není soukromým statkem, nýbrž statkem veřejným. Předcházení škodám způsobeným na životním prostředí je odpovědnost, která přísluší společnosti, a nikoliv pouze jednotlivcům nebo jednotlivým zájmům. Vedena tímto hlediskem, ustanovení Aarhuské úmluvy a směrnice 85/337 v pozměněném znění právně upravují logiku kolektivní žaloby (
22
). Jednotlivec se chrání, jestliže jedná ve skupině, a souhrn jednotlivců posiluje skupinu. Zájmy jednotlivců a obecné zájmy jsou tak lépe chráněny a výhody pro všechny zúčastněné vyváží nevýhody. To je důvodem, proč oba nástroje přiznávají důležitou roli nevládním organizacím na ochranu životního prostředí.
60.
Tyto úvahy mají další dopady, které stojí za to prozkoumat.
61.
Zaprvé, nevládní organizace na ochranu životního prostředí jsou výrazem těchto kolektivních zájmů. Tím, že reprezentují souhrn různých stran a zájmů, chrání obecné zájmy, což jim dává kolektivní dimenzi (
23
). Rovněž přináší specializovanou znalost, která přispívá k rozlišení důležitých věcí od těch méně důležitých. Vyjadřují názor více zúčastněných, a to s určitým stupněm technické specializace, kterou jednotlivec vždy nemá. Tím, že si osvojují tuto dimenzi, mohou tyto organizace racionalizovat způsob, jakým se různé protichůdné zájmy projevují a obracejí na orgány veřejné moci.
62.
Zadruhé, toto pojetí politiky životního prostředí má za cíl posilovat fungování soudů. Tím, že Aarhuská úmluva a směrnice 85/337 v pozměněném znění podporují řešení sporů souvisejících s životním prostředím prostřednictvím nevládních organizací, je zajištěno, že tyto organizace nezahltí ani neparalyzují soudy. Naopak to umožňuje v jediné žalobě shromáždit požadavky velkého množství jednotlivců. Je sice pravda, že nic nebrání členům jednotlivých nevládních organizací účastnit se sporu rovněž jednotlivě, avšak celkově je výsledkem této politiky vytvoření filtru, který v dlouhodobém horizontu ulehčí soudům práci (
24
). Pokud k tomu doplním skutečnost, na kterou jsem poukázala v předchozím bodě, a sice že tato sdružení mají často technické znalosti, které jednotlivci většinou postrádají, pak vnesení těchto technických znalostí do případu představuje rovněž výhodu pro soud, který může díky ní spor lépe rozhodnout.
63.
Zatřetí se mi zdá důležité zdůraznit, že zavedení actio popularis v oblasti životního prostředí bylo odmítnuto jak Aarhuskou úmluvou, tak směrnicí 85/337 v pozměněném znění. Přestože členské státy mohou tento způsob řízení umožnit v rámci svého vnitrostátního právního řádu, mezinárodní právo ani právo Společenství to zatím neudělalo (
25
). Nicméně se mi zdá, že právě proto, že tento způsob byl odmítnut, rozhodli se autoři Aarhuské úmluvy posílit roli nevládních organizací na ochranu životního prostředí. Tento způsob byl zvolen pro nalezení rovnováhy mezi maximalistickým přístupem – žalobou ve veřejném zájmu – a minimalistickým přístupem – individuální žalobou omezenou pouze na ty, kteří mají na věci zájem. Udělení privilegované aktivní legitimace vyrovnává obě tyto pozice (
26
). Podle mého názoru se jedná o rozumný kompromis.
64.
Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám se domnívám, že Aarhuská úmluva a směrnice 85/337, ve znění směrnice 2003/35, záměrně zdůrazňují roli nevládních organizací na ochranu životního prostředí s tím, že vychází z toho, že účast těchto organizací jak ve fázi správní, tak ve fázi soudní nejen posílí rozhodnutí přijatá orgány veřejné moci, ale také zlepší řízení o prevenci škod na životním prostředí.
65.
Za těchto okolností prozkoumám nyní otázku, zda a do jaké míry účast těchto entit podléhá podmínkám a omezením.
B – Definice „dotčené veřejnosti“ v čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337 v pozměněném znění a „požadavky vnitrostátních právních předpisů“ použitelné na nevládní organizace na ochranu životního prostředí
66.
Jak jsem již uvedla, čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337 v pozměněném znění definuje výrazy „veřejnost“ a „dotčená veřejnost“. V rámci této druhé kategorie uvedené ustanovení dodává, že spolu s fyzickými a právnickými osobami, které jsou nebo mohou být dotčeny, jsou to také „nevládní organizace […], které splňují požadavky vnitrostátních právních předpisů“. Směrnice tedy zavádí domněnku ve prospěch takových organizací s tím, že organizace nemusí prokazovat, že mají na dotčené věci v oblasti životního prostředí zájem.
67.
Nicméně k tomuto ustanovení je připojena důležitá podmínka: je třeba, aby nevládní organizace splňovala požadavky vnitrostátních právních předpisů. Podle švédské vlády je to právě toto vložené ustanovení čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337 v pozměněném znění, které umožňuje omezení přístupu k právní ochraně na nevládní organizace s alespoň dvěma tisíci členy.
68.
Souhlasím se švédskou vládou a Komisí, že toto vložené ustanovení poskytuje členským státům určitý prostor pro uvážení.
69.
Souhlasím rovněž s Komisí v tom, že navzdory tomuto uvážení musí členské státy přijmout přiměřená opatření, která budou v souladu s cíli sledovanými směrnicí 85/337 v pozměněném znění tak, aby se směrnice nestala neúčinnou.
70.
Za těchto okolností a s ohledem na úvahy přednesené v bodech 61 až 64 tohoto stanoviska se mi jeví jako nutné pečlivě vymezit meze těchto „požadavků vnitrostátních právních předpisů“.
71.
Definice „dotčené veřejnosti“ je bezpochyby úhelným kamenem Aarhuské úmluvy a směrnice 85/337 v pozměněném znění. Jak bylo popsáno v bodech 40 až 45 tohoto stanoviska, jestliže organizace na ochranu životního prostředí získá tento status, již není namístě debatovat o tom__ zda je účast na správním řízení rozhodující či nikoliv pro následný přístup k soudům. Důležité je, zda organizace splňuje požadavky „dotčené veřejnosti“, a nikoliv zda se účastnila určité fáze řízení.
72.
Vzhledem k transcedentální povaze této definice mám za to, že je zjevné, že Aarhuská úmluva a směrnice 85/337 v pozměněném znění, jejichž jasným cílem je „[…] účast veřejnosti na přijímání rozhodnutí“ [v oblasti životního prostředí] a podpora „účasti […] zejména nevládních organizací na ochranu životního prostředí“ (
27
), nemohou být vykládány v tom smyslu, že takové organizace mají mít složitější přístup k správnímu a soudnímu řízení. Navíc právě proto, že definice „dotčené veřejnosti“, která se použije na organizace na ochranu životního prostředí, umožňuje těmto organizacím využít veškerých podstatných práv, která jim přiznává Aarhuská úmluva a směrnice 85/337 v pozměněném znění, musíme být zvláště opatrní na to, jak členské státy toto ustanovení vykládají (
28
).
73.
Článek 1 odst. 2 směrnice 85/337 v pozměněném znění odkazuje na „požadavky vnitrostátních právních předpisů“, čímž jak se domnívám odkazuje na dva typy požadavků. Zaprvé na požadavky týkající se dodržování vnitrostátních pravidel o zápisu, založení nebo uznání sdružení, jejichž cílem je právně potvrdit existenci těchto organizací v rámci vnitrostátního práva. Zadruhé jsou to požadavky týkající se činnosti těchto organizací a jejich souvislosti s legitimní ochranou zájmů na ochraně životního prostředí. To je slabým místem této definice, neboť pro účely určení takové souvislosti mohou být zavedena omezení, která jsou jasně v rozporu s cíli směrnice 85/337 v pozměněném znění, mezi kterými je v souladu s článkem 10a cíl „poskytnout zúčastněné veřejnosti široký přístup k právní ochraně“.
74.
Ostatně pokud vnitrostátní právo stanoví podmínky týkající se souvislosti mezi organizací a rozhodnutím vydaným v oblasti životního prostředí, pak tyto podmínky musí být objektivní, transparentní a v souladu s cíli směrnice 85/337 v pozměněném znění. Nelze proto orgánům dát široký prostor pro uvážení, který by jim umožnil ověřovat v každém jednotlivém případě, zda organizace na ochranu životního prostředí sledují legitimní cíle, či nikoliv. Rovněž nelze přijmout podmínky, které jsou definovány nejasně a mezerovitě, a které tedy vzbuzují nejistotu a vedou k diskriminaci. Tím spíše je třeba odmítnout každé omezení, jehož účinkem je spíše omezit než ulehčit přístup k právní ochraně organizací na ochranu životního prostředí ve správních a soudních řízeních.
75.
Odstavec 13 článku 16 miljöbalken zavádí tři podmínky, které musí organizace na ochranu životního prostředí splňovat, z nichž jedna byla napadena v rámci tohoto řízení: povinnost dotčené organizace mít alespoň dva tisíce členů. Vzhledem k předchozím úvahám mám za to, že je zjevné, že toto ustanovení neobstojí z pohledu analýzy provedené ve světle směrnice 85/337 v pozměněném znění.
76.
Abych dospěla k tomuto závěru, vyjdu ze dvou kritérií, které jsem uvedla a které se týkají transparentnosti a soudržnosti s cíli této směrnice.
77.
Z praktického hlediska vzniká mnoho problémů, pokud je vyžadován určitý počet členů k tomu, aby organizace mohla získat status „dotčené veřejnosti“. Zaprvé, švédská právní úprava jasně nedefinuje pojem „členové“. Poté, co byl během jednání zmocněnec švédské vlády výslovně dotázán na tuto otázku, potvrdil, že tento pojem je nejasný a nebyl soudy tohoto členského státu upřesněn. Zadruhé se početní požadavek vztahuje pouze na neziskové nevládní organizace. Jaká je pozice organizací na ochranu životního prostředí, jejichž cílem je tvorba zisku? Švédská vláda byla v tomto ohledu rovněž dotázána, avšak na tuto konkrétní věc neodpověděla. Z toho vyvozuji, že švédský režim, přestože může být objektivní, není transparentní a vytváří nejistotu. Jsou to právě fakta, která nám podávají nejlepší svědectví o nevýhodách tohoto ustanovení: jak švédský zmocněnec uznal na jednání, pouze dvě organizace na ochranu životního prostředí v současné době mají přístup k švédským soudům podle miljöbalken (
29
).
78.
Sporné vnitrostátní ustanovení se ukazuje ještě problematičtější, pokud jej analyzujeme ve světle cílů sledovaných Aarhuskou úmluvou a směrnicí 85/337 v pozměněném znění. Právní norma, která zavádí omezující podmínku spočívající v počtu členů, který je nutný k tomu, aby organizace na ochranu životního prostředí mohla mít přístup k soudům, může uzavřít cestu mnohým organizacím, které by mohly mít legitimní zájem na vyvolání soudního řízení. V daném případě ustanovení tvrdě doléhá na organizace na ochranu životního prostředí místní povahy, které se nemohou obrátit na soud, a to ani když záměry předložené k posouzení mají pouze místní dimenzi (
30
). Jen pro úplnost dodávám, že tato norma v praxi vedla k tomu, že se ze soudních řízení vytratily nejen místní organizace na ochranu životního prostředí, ale i další organizace s národní dimenzí nebo ještě překvapivěji s dimenzí mezinárodní (
31
). V konečném důsledku odstavec 13 článku 16 miljöbalken splňuje zcela opačný cíl, než je cíl sledovaný Aarhuskou úmluvou a směrnicí 85/337 v pozměněném znění (
32
).
79.
Ať již se jedná o záměr švédského zákonodárce či nikoli, výsledkem je, že švédské nevládní organizace na ochranu životního prostředí ve skutečnosti nemají v současné době přístup ke spravedlnosti.
80.
Nakonec bych chtěla dodat, že podle mého názoru by byl výsledek stejný, i kdyby článek 9 Aarhuské úmluvy nebo článek 10a směrnice 85/337 v pozměněném znění neexistovaly. Soudní dvůr již několikrát judikoval, že členské státy nejsou oprávněny přijmout podrobnou procesní úpravu, která znemožní výkon práv plynoucích z právního řádu Společenství (
33
). Směrnice 85/337, která zavádí systém hodnocení vlivu na životní prostředí a která svěřuje práva, by byla neúčinná, pokud by vnitrostátní procesní systém nezaručoval přístup k soudům. Na zkoumaném případu lze dobře pozorovat, že vzhledem k tomu, že téměř většina organizací na ochranu životního prostředí nemá možnost přístupu k soudu, je takové opatření v rozporu se zásadou efektivity práva Společenství.
81.
Mám tedy za to, že článek 10a ve spojení s čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337 ve znění směrnice 2003/35 je třeba vykládat v tom smyslu, že tato ustanovení brání takové právní normě, jakou je právní norma obsažená v hlavě 16 článku 13 miljöbalken, která omezuje přístup k právní ochraně pouze na nevládní organizace na ochranu životního prostředí, které mají alespoň dva tisíce členů.
VI – Závěry
82.
Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na předložené otázky následovně:
„1)
Bod 10 přílohy II směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice 2003/35/ES, je třeba vykládat v tom smyslu, že pod něj spadá odčerpávání podzemní vody z tunelu pro elektrické vedení a její infiltrace do země za účelem kompenzace případného snížení hladiny podzemní vody, jakož i vybudování a údržba zařízení k odčerpávání vody a infiltraci vody. Není požadováno, aby odčerpávaná voda byla určena ke zvláštnímu použití nebo cíli.
2)
Článek 10a směrnice 85/337, ve znění směrnice 2003/35, v zásadě nezaručuje, že ‚dotčená veřejnost‘ musí mít neomezený přístup k právní ochraně z důvodu své účasti na povolovacím řízení podle článku 6 této směrnice. Nevládní organizace na ochranu životního prostředí, která splňuje podmínky ‚dotčené veřejnosti‘ ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice, ve znění směrnice 2003/35, má nicméně automatické právo věc předložit soudům podle článku 10a výše uvedené směrnice.
3)
Článek 10a ve spojení s čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337, ve znění směrnice 2003/35, je třeba vykládat v tom smyslu, že tato ustanovení brání takové právní normě, jakou je právní norma obsažená v hlavě 16 článku 13 miljöbalken, která omezuje přístup k právní ochraně pouze na nevládní organizace na ochranu životního prostředí, které mají alespoň dva tisíce členů.“
(
1
) – Původní jazyk: španělština.
(
2
) – Směrnice Rady ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248), ve znění směrnice Rady 97/11/ES ze dne (Úř. věst. L 73, s. 5; Zvl. vyd. 15/03, s. ) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne o účasti veřejnosti na vypracovávání některých plánů a programů týkajících se životního prostředí a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, pokud jde o účast veřejnosti a přístup k právní ochraně (Úř. věst. L 156, s. 17; Zvl. vyd. 15/07, s. 466).
(
3
) – Švédsko formulovalo výhradu k čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy a omezilo možnost organizací na ochranu životního prostředí „podat opravný prostředek u soudu pro napadení každého rozhodnutí, které se týká místních plánů, u kterých je třeba posoudit vliv na životní prostředí […]“. Znění výhrady je zakončeno tím, že „Vláda doufá, že Švédsko brzy uvede svůj právní řád do souladu s celým článkem 9.2“.
(
4
) – Viz rozsudky ze dne 24. října 1996, Kraaijeveld a další (C-72/95, Recueil, s. I-5403), bod 31; ze dne WWF a další (C-435/97, Recueil, s. I-5613), bod 40; ze dne, Komise v. Španělsko (C-474/99, Recueil, s. I-5293), bod 46; ze dne, Abraham a další (C-2/07, Sb. rozh. s. I-1197), bod 32, a ze dne, Ecologistas en Acción-CODA (C-142/07, Sb. rozh. s. I-6097), bod 28.
(
5
) – Bod první odůvodnění směrnice 85/337.
(
6
) – Verze německá, anglická, španělská, francouzská, italská, nizozemská, portugalská, finská ani švédská neodkazují na žádný konkrétní účel.
(
7
) – Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.
(
8
) – Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.
(
9
) – Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.
(
10
) – Podle informací předložených Soudnímu dvoru je správní pravomoc miljödomstolenu založena na rozsahu dotčeného záměru. Posuzování záměrů menšího rozsahu spadá do kompetence správních orgánů, které jsou odděleny od soudů.
(
11
) – Článek 6 odst. 3, 5 a 6.
(
12
) – Článek 6 odst. 4, 5 a 6.
(
13
) – Článek 10a písm. b).
(
14
) – Článek 10a písm. a).
(
15
) – Článek 10a písm. a) čtvrtý pododstavec.
(
16
) – Viz body 40 až 45 tohoto stanoviska.
(
17
) – Jak uvádí na str. 41 průvodce použitím Aarhuské úmluvy z roku 2000: „pokud nevládní organizace splňuje uvedené podmínky, je ‚dotčenou veřejností‘pro veškeré účely, které úmluva připouští“(neoficiální překlad) (zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska). Jestliže je v celém textu Aarhuské úmluvy použito jednotné definice „dotčené veřejnosti“, musí tomu tak být stejně i v případě směrnice 85/337 v pozměněném znění.
(
18
) – Situace se liší v případě, že fyzická nebo právnická osoba nebo organizace na ochranu životního prostředí nespadá pod definici „dotčené veřejnosti“. V takovém případě by spadaly pod pojem „veřejnost“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337 v pozměněném znění, jak to na jednání uznal zmocněnec švédské vlády. Za těchto okolností by se objevil jiný problém: když se z „veřejnosti“ stane „dotčená veřejnost“ tím, že se účastní povolovacího řízení upraveného v článku 6 výše uvedené směrnice. K této otázce existuje autorizované stanovisko: výše uvedený průvodce použitím Aarhuské úmluvy na str. 129 uvádí: „vzhledem k cílům úmluvy je obvykle možné, aby člen veřejnosti, který se skutečně účastnil jednání podle čl. 6 odst. 7 [odpovídá článku 6 směrnice 85/337 v pozměněném znění], tvrdil, že tím získal status dotčené veřejnosti. Toto tvrzení se logicky opírá o to, že podle čl. 6 odst. 8 se musí zohlednit všechny výsledky účasti veřejnosti“. Z toho vyplývá, že stát, jako je Švédsko, které se rozhodlo provést článek 6 směrnice 85/337 v pozměněném znění široce a ochranářsky, by pak musel s fyzickými a právnickými osobami, které se účastnily povolovacího řízení jako „veřejnost“, zacházet jako s „dotčenou veřejností“. Na rozdíl od toho, co tvrdí švédská vláda, by výsledek neznamenal zahlcení vnitrostátních soudů, neboť s výjimkou organizací na ochranu životního prostředí by jednotlivci museli utrpět porušení práva nebo mít na věci zájem (čl. 10 druhý pododstavec), aby mohli získat status „dotčené veřejnosti“. Přitom už jsem zdůraznila, že projednávaný spor se týká definice „dotčené veřejnosti“, která se použije na organizaci na ochranu životního prostředí, a není tedy nezbytně nutné se pouštět do debaty o tom, zda by se za určitých okolností z „veřejnosti“ mohla stát „dotčená veřejnost“.
(
19
) – Viz body 40 a 45 a následující tohoto stanoviska.
(
20
) – Viz bod 42 tohoto stanoviska.
(
21
) – Viz body 61 a následující tohoto stanoviska.
(
22
) – Olson, M., „The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups“. Vyd. Harvard University Press, Cambridge, 1971.
(
23
) – Viz bod 59 tohoto stanoviska a de Sadeleer, N., Roller, G. & Dross, M., Access to Justice in Environmental Matters and the Role of NGOs. Empirical Findings and Legal Appraisal. Vyd. Europa Law Publishing, Groninga, 2005, s. 177.
(
24
) – To ukazují empirické výsledky vlivu účasti v organizacích na ochranu životního prostředí poskytnuté v Sadeleer, N., Roller, G. & Dross, M., op. cit. supra, s. 165–170.
(
25
) – Komise v dokumentu z roku 2003 odmítla zahrnutí actio popularis do jakéhokoliv opatření provádějícího Aarhuskou úmluvu. Ve svém návrhu směrnice o přístupu k právní ochraně v oblasti životního prostředí (COM [2003] 624 ze dne 24. října 2003) Komise tvrdí, že „‚actio popularis‘ není výslovně upravena Aarhuskou úmluvou, a spadá tedy do pravomoci členských států“. Zdá se, že toto prohlášení, které bylo formulováno později, než vznikl návrh směrnice, který vyústil v směrnici 2003/35, má, jak se zdá, pro projednávanou věc určitý význam.
(
26
) – Ebbesson, J., „Access to Justice in Environmental Matters in the EU“. Vyd. Kluwer Law International, Haag, 2002, s. 29.
(
27
) – Body 3 a 4 odůvodnění směrnice 2003/35 (zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska).
(
28
) – Dette, B., „The Aarhus Convention and Legislative Initiatives for its Implementation“, in: Ormond, T., Führ, M., Barth, R. (vyd.), Environmental Law and Policy at the Turn of the 21st Century. Liber amicorum Betty Gebers. Vyd. Lexxion, Berlín, 2006, s. 78.
(
29
) – Švédská vláda a Komise tvrdí, že pouze Sveriges ornitologiska förening (Švédské ornitologické sdružení) a Naturskyddsföreningen (Sdružení na ochranu přírody) splňují podmínku požadující dva tisíce členů. Podle švédské vlády mají místní spolky, které nesplňují podmínky požadované miljöbalken, možnost jednat prostřednictvím organizace, která už je k tomu oprávněna. Domnívám se, že tento postup je zcela nedostačující a není to v souladu se základní filozofií Aarhuské úmluvy a směrnicí 85/337 v pozměněném znění.
(
30
) – Ostatně v projednávané věci je DVM místní organizace, která se snaží napadnout rozhodnutí komunálního významu.
(
31
) – Jak bylo vysvětleno během jednání, organizace, jako je Greenpeace Švédsko, není podle parametrů miljöbalken v současné době oprávněna obrátit se na soud.
(
32
) – Komise správně zdůrazňuje, že průvodce použitím Aarhuské úmluvy poukazuje na článek 13 hlavy 16 miljöbalken, neboť se v něm uvádí: „strany mohou uložit podmínky založené na objektivních kritériích, které nesmí být nepatřičně omezující. Například jedna ze zemí Evropského hospodářského společenství stanoví, že nevládní organizace na ochranu životního prostředí musí vykonávat svou činnost v této zemi tři roky a musí mít alespoň 2000 členů […] Pokud jde o další ustanovení [to které určuje minimální počet členů], může být také považováno za nepatřičně omezující.“ V průběhu jednání švédská vláda upustila (navzdory mému návrhu) od možnosti dovolávat se výhrady formulované Švédskem vůči čl. 9 odst. 2. To mě vede k myšlence, že Švédsko má možná pochybnosti o zákonnosti svých pravidel.
(
33
) – Mimo jiné rozsudky ze dne 14. prosince 1995, Van Schijndel y van Veen (C-430/93 a C-431/93, Recueil, s. I-4705), bod 17; ze dne, Komise v. Itálie (C-129/00, Recueil, s. I-14637), bod 25; ze dne, Unibet (C-432/05, Sb. rozh. s. I-2271), bod 43, a ze dne, van der Weerd a další (C-222/05 až C-225/05, Sb. rozh. s. I-4233).