ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)
2 aprile 2020
(*)
«Ricorso di annullamento – Territorio doganale dell’Unione – Regolamento (UE) 2019/474 – Direttiva (UE) 2019/475 – Inclusione del comune di Campione d’Italia e delle acque italiane del Lago di Lugano – Insussistenza di incidenza individuale – Irricevibilità»
Nella causa T‑326/19,
Tibor Gerber, residente a Campione d’Italia (Italia), rappresentato da N. Amadei, avvocato,
ricorrente,
contro
Parlamento europeo, rappresentato da L. Visaggio e C. Biz, in qualità di agenti,
e
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da A. Lo Monaco e E. Ambrosini, in qualità di agenti,
convenuti,
avente ad oggetto, in primo luogo, una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e volta all’annullamento del regolamento (UE) 2019/474 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, recante modifica del regolamento (UE) n. 952/2013 che istituisce il codice doganale dell’Unione (GU 2019, L 83, pag. 38), nella parte relativa all’inclusione del comune italiano di Campione d’Italia e delle acque italiane del Lago di Lugano nel territorio doganale dell’Unione, in secondo luogo, una domanda fondata sull’articolo 264 TFUE e volta a che sia dichiarata l’inefficacia della direttiva (UE) 2019/475 del Consiglio, del 18 febbraio 2019, recante modifica delle direttive 2006/112/CE e 2008/118/CE per quanto riguarda l’inclusione del comune italiano di Campione d’Italia e delle acque italiane del Lago di Lugano nel territorio doganale dell’Unione e nell’ambito di applicazione territoriale della direttiva 2008/118/CE (GU 2019, L 83, pag. 42), e, in terzo luogo, una domanda fondata sugli articoli 278 e 279 TFUE e volta alla concessione di provvedimenti provvisori diretti alla sospensione dell’esecuzione del regolamento 2019/474, della direttiva 2019/475 e di qualsiasi altro provvedimento di esecuzione adottato in applicazione di essi.
IL TRIBUNALE (Terza Sezione),
composto da A.M. Collins, presidente, Z. Csehi e G. Steinfatt (relatrice), giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Contesto normativo
1        L’articolo 4 del regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione (GU 2013, L 269, pag. 1; in prosieguo: il «codice doganale») definisce il territorio doganale dell’Unione. Conformemente all’articolo 1, paragrafo 1, e all’articolo 2, secondo comma, del regolamento (UE) 2019/474 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, recante modifica del codice doganale (GU 2019, L 83, pag. 38; in prosieguo: il «regolamento impugnato»), il territorio doganale dell’Unione include, a decorrere dal 1° gennaio 2020, il comune di Campione d’Italia (Italia) e le acque italiane del Lago di Lugano, che fino a quel momento erano da esso esclusi.
2        L’articolo 1 della direttiva (UE) 2019/475 del Consiglio, del 18 febbraio 2019, recante modifica delle direttive 2006/112/CE e 2008/118/CE per quanto riguarda la parte relativa all’inclusione del comune italiano di Campione d’Italia e delle acque italiane del Lago di Lugano nel territorio doganale dell’Unione e nell’ambito di applicazione territoriale della direttiva 2008/118/CE (GU 2019, L 83, pag. 42) modifica, da parte sua, l’articolo 6 della direttiva 2006/112/CE del Consiglio, del 28 novembre 2006, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto (GU 2006, L 347, pag. 1), al fine di prorogare la non applicazione dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) al comune di Campione d’Italia e alle acque italiane del Lago di Lugano, nonostante la loro inclusione nel territorio doganale dell’Unione.
3        L’articolo 2 della direttiva 2019/475, invece, sopprime il riferimento al comune di Campione d’Italia e alle acque italiane del Lago di Lugano nell’articolo 5, paragrafo 3, della direttiva 2008/118/CE del Consiglio, del 16 dicembre 2008, relativa al regime generale delle accise e che abroga la direttiva 92/12/CEE (GU 2009, L 9, pag. 12), al fine di includere tali due territori nell’ambito di applicazione di quest’ultima direttiva.
4        Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2019/475, tali modifiche si applicano a decorrere dal 1° gennaio 2020.
Fatti
5        Il sig. Tibor Gerber, ricorrente, è un residente del comune di Campione d’Italia. Tale comune costituisce un’enclave italiana in territorio svizzero, che si estende per circa 1 km2 sulla terraferma e per circa 1,5 km2 sulle acque del Lago di Lugano racchiuse fra la sponda e il confine politico della zona situata fra il comune svizzero di Ponte Tresa e il comune italiano di Porto Ceresio. Dall’Italia, l’unica strada di accesso è quella che, partendo dal confine italo-svizzero di Chiasso (Svizzera), attraversa il territorio svizzero passando per i comuni di Mendrisio e di Bissone e rientra nel territorio italiano alle porte del comune di Campione d’Italia.
6        Ad avviso del ricorrente, le conseguenze economiche e sociali dell’entrata in vigore del regolamento impugnato e della direttiva 2019/475 per i residenti del comune di Campione d’Italia sono molto gravi.
7        L’economia del comune di Campione d’Italia si baserebbe, in sostanza, su un unico asset, ossia il suo Casinò, che sarebbe chiuso dal 2018 per insolvenza. Tale chiusura avrebbe comportato numerosi licenziamenti nonché una crisi di bilancio del comune di Campione d’Italia, proprietario del Casinò.
8        La crisi del comune avrebbe determinato lo scioglimento del suo Consiglio comunale e la nomina di un Commissario per la provvisoria amministrazione, il cui incarico continuerebbe tuttora.
9        La gran parte degli abitanti del comune di Campione d’Italia si sarebbe espressa contro l’applicazione del regime doganale dell’Unione. Tramite un comitato civico, essi avrebbero depositato in comune, il 28 marzo 2019, una petizione per chiedere la sospensione e la revoca delle modifiche menzionate ai precedenti punti da 1 a 4. In base a tale petizione, alcuni dei servizi pubblici che, in considerazione della particolare collocazione geografica del comune di Campione d’Italia e dell’assenza di contiguità territoriale con l’Italia, potevano essere garantiti solo da enti e strutture svizzere, sarebbero interrotti per effetto dell’entrata in vigore della nuova normativa. Si tratterebbe, segnatamente, dei servizi sanitari e di ambulanza, dei pompieri, di raccolta e di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, di depurazione delle acque fognarie, di trasporti, di immatricolazione veicoli e patenti, postali e collegamenti di telefonia/internet, nonché di manutenzione dell’unica strada di accesso al comune di Campione d’Italia.
10      L’interruzione di numerosi servizi pubblici e la creazione di un valico doganale al confine del comune avrebbero un effetto estremamente pregiudizievole per i relativi abitanti, che si troverebbero di fatto confinati nel proprio ristretto ambito territoriale, senza poter contare sulla possibilità di associarsi o di costituire un consorzio con gli altri comuni limitrofi svizzeri.
11      Inoltre, l’effetto combinato del regolamento impugnato e della legge del 1° dicembre 2018, n. 132, di conversione in legge del decreto legge del 4 ottobre 2018, n. 113, che, al suo articolo 29 bis, ha previsto talune modifiche del codice della strada, imporrebbe agli abitanti del comune di Campione d’Italia di immatricolare nuovamente i loro veicoli già immatricolati in Canton Ticino (Svizzera), con effetti pregiudizievoli dal punto di vista finanziario e della circolazione all’interno di detto Cantone.
Procedimento e conclusioni delle parti
12      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 31 maggio 2019, il ricorrente ha proposto il ricorso in esame.
13      Con atti separati, depositati presso la cancelleria del Tribunale il 25 luglio 2019, sia il Parlamento europeo che il Consiglio dell’Unione europea hanno sollevato eccezioni di irricevibilità, conformemente all’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale.
14      Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 22 agosto e il 5 settembre 2019, la Commissione europea e la Repubblica italiana hanno chiesto di intervenire nel presente procedimento, a sostegno delle conclusioni del Parlamento e del Consiglio.
15      Le osservazioni del ricorrente sulle eccezioni di irricevibilità del Parlamento e del Consiglio sono state depositate presso la cancelleria del Tribunale il 16 settembre 2019.
16      Con decisione del presidente del Tribunale del 21 ottobre 2019, la presente causa è stata attribuita a una nuova giudice relatrice, appartenente alla Terza Sezione.
17      Nel ricorso, il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare il regolamento impugnato, e in particolare il suo articolo 1, paragrafo 1, e il suo articolo 2, secondo comma;
–        dichiarare, quale conseguente effetto di tale nullità, l’inefficacia della direttiva 2019/475, in quanto funzionalmente collegata al regolamento impugnato;
–        sospendere l’applicabilità del regolamento impugnato e della direttiva 2019/475, fino alla pronuncia della sentenza nella presente causa;
–        sospendere l’attuazione di tutti i provvedimenti di esecuzione che il regolamento impugnato e la direttiva 2019/475 comportano, segnatamente di quelli relativi alla immatricolazione delle autovetture disposti con legge 1° dicembre 2018, n. 132, fino alla pronuncia della sentenza nella presente causa;
–        condannare il Parlamento e il Consiglio alle spese.
18      Con la sua eccezione di irricevibilità, il Parlamento chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso in quanto irricevibile;
–        in subordine, nel caso in cui il Tribunale rigetti la sua eccezione di irricevibilità o riservi la sua decisione in merito alla ricevibilità, concedere alle parti nuovi termini per presentare le proprie osservazioni sul merito della causa, ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 8, del regolamento di procedura;
–        condannare il ricorrente alle spese.
19      Con la sua eccezione di irricevibilità, il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso in quanto manifestamente irricevibile;
–        condannare il ricorrente alle spese.
20      Nelle sue osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        dichiarare ricevibile il ricorso;
–        in subordine, rinviare l’esame della ricevibilità al giudizio di merito;
–        in ulteriore subordine, aprire la fase orale del procedimento sulla ricevibilità;
–        condannare il Parlamento e il Consiglio alle spese.
21      Il ricorrente ha anche chiesto l’audizione di testimoni da parte del Tribunale.
22      Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 16 settembre 2019, il ricorrente ha proposto una domanda di provvedimenti provvisori, con la quale ha segnatamente chiesto al presidente del Tribunale di sospendere l’esecuzione del regolamento impugnato e della direttiva 2019/475 fino alla pronuncia della sentenza nella causa principale.
23      Con ordinanza del presidente del Tribunale del 12 febbraio 2020, la domanda di provvedimenti provvisori è stata respinta e le spese sono state riservate.
In diritto
24      Ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura, se il convenuto lo richiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità o sull’incompetenza senza avviare la discussione nel merito.
25      Nel caso di specie, poiché il Parlamento e il Consiglio hanno chiesto che si statuisca sull’irricevibilità, il Tribunale, ritenendosi sufficientemente edotto dagli atti di causa, decide di statuire su tale domanda senza proseguire il procedimento.
Sulla ricevibilità della domanda volta all’annullamento del regolamento impugnato
26      Tanto il Parlamento quanto il Consiglio considerano che il ricorrente non è legittimato ad agire per l’annullamento del regolamento impugnato.
27      In effetti il ricorrente, come egli stesso metterebbe in evidenza, rientra tra i cosiddetti ricorrenti «ordinari», ossia le persone fisiche o giuridiche previste all’articolo 263, quarto comma, TFUE.
28      Il ricorrente non avrebbe legittimazione ad agire in base alla prima ipotesi prevista da detta disposizione, poiché il regolamento impugnato non è rivolto al ricorrente, sicché esso non sarebbe stato adottato nei confronti di quest’ultimo.
29      Lo stesso varrebbe per la terza ipotesi prevista all’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Infatti, la formulazione «atti regolamentari» ai sensi di tale disposizione non includerebbe gli atti legislativi, come il regolamento impugnato. La sua qualifica come atto legislativo ai sensi dell’articolo 289, paragrafi 1 e 3, TFUE discenderebbe dalla sua base giuridica, ossia dagli articoli 33, 114 e 207 TFUE, e dalla sua adozione secondo la procedura legislativa ordinaria.
30      In tali circostanze, il ricorrente potrebbe proporre un ricorso di annullamento contro il regolamento impugnato solo in base alla seconda ipotesi prevista dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, ossia a condizione che detto regolamento lo riguardi direttamente e individualmente.
31      Orbene, il Parlamento e il Consiglio fanno valere che non sussistono né l’incidenza diretta né l’incidenza individuale del regolamento impugnato nei confronti del ricorrente.
32      Il ricorrente considera, in sostanza, che il contenuto dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento impugnato incide direttamente sulla sua situazione giuridica, poiché implicherebbe che il comune nel quale egli risiede divenga territorio doganale dell’Unione, con tutte le conseguenze giuridiche da ciò derivanti, incluse le conseguenze fiscali previste dalla direttiva 2019/475. Ciò sarebbe avvenuto automaticamente il 1° gennaio 2020, in base all’articolo 2, seconda frase, del regolamento impugnato, senza necessità di adottare alcuna misura d’esecuzione.
33      Per quanto concerne il requisito dell’incidenza individuale, l’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento impugnato individuerebbe esplicitamente gli abitanti del comune di Campione d’Italia, tra cui il ricorrente, come i destinatari delle norme da esso enunciate. Il regime doganale elvetico, applicabile sino a quel momento, sarebbe stato sostituito dal regime doganale dell’Unione. Il considerando 2 del regolamento impugnato individuerebbe il comune di Campione d’Italia come un’enclave italiana in territorio elvetico e affermerebbe che sussiste la necessità di includere il comune nel territorio doganale dell’Unione in quanto le motivazioni storiche che ne giustificano l’esclusione, quali l’isolamento e gli svantaggi economici, non sono più pertinenti. Pertanto, le norme enunciate all’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento impugnato individuerebbero gli abitanti del comune di Campione d’Italia, e nessun altro, sulla base di una circostanza di fatto chiara e particolare, ossia la loro appartenenza a un’enclave storica caratterizzata da una situazione di particolare svantaggio economico rispetto a tutti gli altri cittadini dell’Unione.
34      Rinviando alle sentenze del 22 giugno 2006, Belgio e Forum 187/Commissione (C‑182/03 e C‑217/03, EU:C:2006:416, punti 61 e 63), e del 13 marzo 2008, Commissione/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punti 73 e 75), il ricorrente sostiene, in sostanza, di far parte di una cerchia ristretta i cui membri erano, al momento in cui il regolamento impugnato è stato adottato, non solo ben individuabili in base ai criteri tipici dei membri di tale gruppo, ma anche specialmente interessati, vale a dire gli abitanti del comune di Campione d’Italia.
35      Il Parlamento e il Consiglio erroneamente rinvierebbero nelle loro eccezioni di irricevibilità alla giurisprudenza secondo la quale la possibilità di determinare, al momento dell’adozione della misura impugnata, il numero o anche l’identità dei soggetti di diritto ai quali si applica l’atto impugnato non implica in alcun modo che questi ultimi debbano essere considerati individualmente interessati, qualora tale applicazione venga effettuata in virtù di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto in esame. I soggetti presi in considerazione dal considerando 2 e dall’articolo 1, paragrafo 1) del regolamento impugnato sarebbero individuati in virtù di una situazione soggettiva, vale a dire la loro appartenenza ad un comune specifico, individuato nominalmente, le cui specifiche caratteristiche geografiche, storiche ed economiche avrebbero motivato l’adozione dell’atto.
36      Altrettanto erroneamente il Parlamento e il Consiglio sosterrebbero che il regolamento impugnato non interesserebbe individualmente i residenti del comune di Campione d’Italia sulla base del rilievo che esso potrebbe potenzialmente riguardare qualunque soggetto che ponga in essere azioni commerciali nel territorio doganale dell’Unione, indipendentemente dal rispettivo luogo di residenza o persino dalla rispettiva nazionalità. Si tratterebbe di un argomento astratto e artificioso, che rivelerebbe che le eccezioni di irricevibilità dedotte dalle due istituzioni non tengono conto della particolare situazione fattuale e giuridica del comune di cui trattasi. Il ricorrente ribadisce l’affermazione secondo cui detto comune sarebbe interamente circondato dal territorio elvetico e la sua economia si riassumerebbe nel Casinò, che si troverebbe peraltro in stato di insolvenza, e in pochi locali per la ristorazione. Le uniche merci che attraverserebbero i confini, dunque, sarebbero quelle destinate a garantire la vita dei residenti e i loro servizi essenziali.
37      La ricevibilità del ricorso sarebbe ulteriormente suffragata dalle circostanze eccezionali della fattispecie. Da un lato, il comune di Campione d’Italia non avrebbe una rappresentanza eletta dai suoi cittadini, ma sarebbe affidato ad un commissario incaricato della sua amministrazione provvisoria che, data la natura e i limiti del suo incarico, non potrebbe farsi carico di promuovere un’azione giudiziaria al fine di preservare e difendere gli interessi economici e sociali dei residenti. Dall’altro lato, le misure successive all’entrata in vigore dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento impugnato non dipenderebbero solo dalla Repubblica italiana, ma anche dalle decisioni della Confederazione svizzera, in merito all’adozione di barriere doganali e al controllo dei passaporti e dei visti, nei casi previsti dalla legge, tra il comune di Campione d’Italia e il Canton Ticino. Orbene, avverso tali decisioni non sarebbe possibile proporre alcun ricorso, né in base al diritto nazionale né in base al diritto dell’Unione. Per tale motivo il ricorso in esame sarebbe l’unico idoneo a garantire il diritto fondamentale a un ricorso giurisdizionale effettivo, conformemente all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Tali circostanze, che sarebbero inedite rispetto alla giurisprudenza relativa alla ricevibilità dei ricorsi proposti secondo l’articolo 263, quarto comma, TFUE, dovrebbero condurre a riconoscere il diritto del ricorrente di proporre un ricorso di annullamento contro il regolamento impugnato.
38      Si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione.
39      Nel caso di specie occorre rilevare, anzitutto, che il regolamento impugnato non individua il ricorrente come suo destinatario. In tali condizioni, il Parlamento e il Consiglio sostengono correttamente che la prima ipotesi affinché una persona fisica o giuridica abbia la legittimazione ad agire ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE dev’essere respinta (v., per analogia, ordinanza del 18 maggio 2015, Ackermann Saatzucht e a./Parlamento e Consiglio, T‑559/14, non pubblicata, EU:T:2015:315, punto 18).
40      Occorre, quindi, esaminare se possano corrispondere al caso di specie le ipotesi seconda o terza in base alle quali, in forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, è riconosciuta ad una persona fisica o giuridica la legittimazione ad agire per proporre un ricorso contro un atto che non è stato adottato nei suoi confronti. In base alla seconda ipotesi, un ricorso può essere proposto a condizione che detto atto riguardi direttamente e individualmente la persona fisica o giuridica che propone il ricorso. Secondo la terza ipotesi, una tale persona può proporre un ricorso contro un atto regolamentare che non comporta alcuna misura d’esecuzione se quest’ultimo la riguarda direttamente (sentenze del 19 dicembre 2013, Telefónica/Commissione, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punto 19; del 27 febbraio 2014, Stichting Woonpunt e a./Commissione, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punto 44, e del 27 febbraio 2014, Stichting Woonlinie e a./Commissione, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, punto 31).
41      In primo luogo, per quanto riguarda la terza ipotesi prevista al precedente punto 40, in base alla quale le persone fisiche e giuridiche, come il ricorrente, possono, conformemente all’articolo 263, quarto comma, TFUE, proporre un ricorso contro un atto regolamentare che non comporta alcuna misura d’esecuzione a condizione che quest’ultimo le riguardi direttamente, si deve esaminare se il regolamento impugnato sia un atto regolamentare.
42      A tal riguardo, da un lato, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza, la nozione di «atti regolamentari» di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE dev’essere intesa nel senso che concerne tutti gli atti di portata generale, ad eccezione degli atti legislativi [sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punti 60 e 61; ordinanza del 6 settembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, T‑18/10, EU:T:2011:419, punto 56, e sentenza del 25 ottobre 2011, Microban International e Microban (Europe)/Commissione, T‑262/10, EU:T:2011:623, punto 21].
43      Dall’altro lato, la distinzione tra un atto legislativo e un atto regolamentare, ai sensi del Trattato FUE, è basata sul criterio della procedura, legislativa o meno, che ha condotto alla sua adozione (ordinanza del 6 settembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, T‑18/10, EU:T:2011:419, punto 65).
44      Nel caso di specie, occorre rilevare che il regolamento impugnato, come risulta dal suo preambolo, è stato adottato dal Parlamento e dal Consiglio sul fondamento degli articoli 33, 114 e 207 TFUE e conformemente alla procedura legislativa ordinaria cui rinviano tali tre disposizioni.
45      Di conseguenza, si deve dichiarare che, contrariamente a quanto sembra sostenere il ricorrente, il regolamento impugnato è un atto legislativo, e non un atto regolamentare, ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 43.
46      Pertanto, e senza che sia necessario esaminare se siano soddisfatte le altre condizioni previste dalla terza ipotesi, di cui al precedente punto 40, relative all’assenza di misure di esecuzione e all’incidenza diretta sui ricorrenti, la ricevibilità del ricorso in esame non può essere stabilita in base a tale titolo.
47      In secondo luogo, occorre esaminare la ricevibilità della domanda di annullamento del regolamento impugnato in base alla seconda ipotesi menzionata al precedente punto 40, secondo la quale le persone fisiche e giuridiche, come il ricorrente, possono proporre, conformemente all’articolo 263, quarto comma, TFUE, un ricorso di annullamento contro un atto non adottato nei loro confronti a condizione che detto atto le riguardi direttamente e individualmente.
48      Per quanto concerne le eccezioni di irricevibilità opposte dal Parlamento e dal Consiglio alla domanda di annullamento del regolamento impugnato, con la motivazione che detto regolamento non riguarderebbe direttamente e individualmente il ricorrente, occorre esaminare, anzitutto, se il secondo requisito, concernente l’incidenza individuale nei confronti del ricorrente, sia soddisfatto. Infatti, poiché i requisiti dell’incidenza diretta e dell’incidenza individuale sono cumulativi (sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punto 76), non sarà più necessario, nel caso in cui il regolamento impugnato non riguardasse individualmente il ricorrente, verificare se detto regolamento lo riguardi direttamente (v., in tal senso, sentenza del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione, 25/62, EU:C:1963:17, pag. 223).
49      In proposito, è vero che è stato più volte dichiarato che il fatto che una disposizione controversa abbia, per sua natura e portata, carattere generale, in quanto applicabile alla generalità degli operatori economici interessati, non esclude che essa possa tuttavia riguardare individualmente taluni di essi (v. sentenza del 22 giugno 2006, Belgio e Forum 187/Commissione, C‑182/03 e C‑217/03, EU:C:2006:416, punto 58 e giurisprudenza ivi citata, e ordinanza del 6 novembre 2018, Fortischem/Parlamento e Consiglio, T‑560/17, non pubblicata, EU:T:2018:764, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).
50      Tuttavia, secondo una giurisprudenza costante, le persone fisiche o giuridiche soddisfano il requisito relativo all’incidenza individuale solo se l’atto impugnato le riguarda a causa di determinate qualità loro personali o di una situazione di fatto che le caratterizzi rispetto a chiunque altro e, quindi, le distingua in modo analogo ai destinatari (sentenze del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione, 25/62, EU:C:1963:17, pag. 223; del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punto 72, e del 27 febbraio 2014, Stichting Woonpunt e a./Commissione, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punto 57).
51      La possibilità di determinare, con maggiore o minore precisione, il numero o anche l’identità dei soggetti di diritto ai quali si applica un provvedimento non comporta affatto che tali soggetti debbano essere considerati individualmente interessati da questo provvedimento, qualora risulti che tale applicazione sia effettuata in virtù di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto medesimo (v. ordinanza del 6 novembre 2018, Fortischem/Parlamento e Consiglio, T‑560/17, non pubblicata, EU:T:2018:764, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
52      Qualora l’atto impugnato riguardi un gruppo di soggetti individuati o individuabili, nel momento in cui l’atto è stato adottato, in base a criteri tipici dei membri di tale gruppo, detti soggetti possono essere individualmente interessati da tale atto, in quanto facenti parte di un gruppo ristretto di operatori economici, vale a dire di un gruppo che non può più essere ampliato dopo l’adozione dell’atto impugnato, come avviene nel caso di un atto che può applicarsi a un numero indeterminato di destinatari (sentenze del 24 novembre 2016, Ackermann Saatzucht e a./Parlamento e Consiglio, C‑408/15 P e C‑409/15 P, non pubblicata, EU:C:2016:893, punto 39, e ordinanza del 29 marzo 2012, Asociación Española de Banca/Commissione, T‑236/10, EU:T:2012:176, punto 39; v. altresì, in tal senso, sentenza del 22 giugno 2006, Belgio e Forum 187/Commissione, C‑182/03 e C‑217/03, EU:C:2006:416, punti da 60 a 63).
53      Nel caso di specie, in primo luogo, il regolamento impugnato è un atto di portata generale, dal momento che, da un lato, esso si applica a situazioni determinate obiettivamente, a causa dell’inclusione del comune di Campione d’Italia e delle acque italiane del Lago di Lugano nel territorio doganale dell’Unione, e non a causa di una qualsivoglia qualità particolare dei residenti di detto comune, e che, dall’altro lato, esso comporta effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in modo generale e astratto, vale a dire qualsiasi operatore economico che intenda importare o esportare merci da o verso i territori in esame, nonché, più in generale, qualsiasi persona interessata da beni che attraversano tale confine doganale, indipendentemente dal fatto che risieda o meno in detto comune.
54      Il regolamento impugnato non riguarda, quindi, il ricorrente in modo specifico rispetto a qualsiasi altro soggetto a causa di determinate qualità personali, ma si applica senza alcuna distinzione a qualsiasi persona fisica o giuridica interessata dal regolamento impugnato.
55      In secondo luogo, la categoria di soggetti ai quali si applica la modifica del codice doganale introdotta dal regolamento impugnato è interamente aperta.
56      Infatti, come specificato al precedente punto 53, il regolamento impugnato riguarda gli interessi di qualsiasi operatore economico che intenda importare o esportare merci da o verso i territori in esame nonché, più in generale, qualsiasi persona interessata da beni che attraversano detto confine doganale, che sia al momento dell’adozione del regolamento impugnato oppure successivamente. Il ricorrente fa quindi parte di un insieme indeterminato di soggetti, la cui cerchia potrebbe ampliarsi dopo l’adozione del regolamento impugnato.
57      Pertanto, il ricorrente non fa parte di una cerchia ristretta ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 52.
58      In terzo luogo, il fatto che il ricorrente, in quanto residente del comune di Campione d’Italia, potrebbe, come da lui sostenuto, essere interessato dal regolamento impugnato sul piano economico o sociale più di determinati altri soggetti non è tale, di per sé, da renderlo individualmente interessato da detto regolamento. Infatti, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, la circostanza che un atto possa avere effetti concreti diversi per i vari soggetti di diritto ai quali si applica non incide sulla sua qualificazione come misura di portata generale, qualora tale situazione sia obiettivamente determinata (v., in tal senso, sentenza del 10 dicembre 2002, Commissione/Camar e Tico, C‑312/00 P, EU:C:2002:736, punto 77 e giurisprudenza ivi citata).
59      Pertanto, il regolamento impugnato non riguarda il ricorrente a causa di una situazione di fatto che lo caratterizza rispetto a chiunque altro e lo distingue in modo analogo al destinatario di un tale atto.
60      Ne consegue che il regolamento impugnato non riguarda individualmente il ricorrente, sicché egli non può proporre un ricorso di annullamento contro tale regolamento nemmeno in base alla seconda ipotesi prevista dall’articolo 263, quarto comma, TFUE.
61      La domanda di annullamento del regolamento impugnato deve, quindi, essere respinta in quanto irricevibile.
62      Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dalle circostanze eccezionali fatte valere nel caso di specie a titolo del diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo, sancito all’articolo 47 della Carta (precedente punto 37).
63      Infatti, da una giurisprudenza costante risulta che l’articolo 47 della Carta non ha lo scopo di modificare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati, e in particolare le norme relative alla ricevibilità dei ricorsi proposti direttamente dinanzi al giudice dell’Unione, come si evince altresì dalle spiegazioni relative a tale articolo 47, le quali, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e all’articolo 52, paragrafo 7, della Carta, devono essere prese in considerazione ai fini dell’interpretazione di quest’ultima. Pertanto, i requisiti di ricevibilità previsti all’articolo 263, quarto comma, TFUE devono essere interpretati alla luce del diritto fondamentale a una tutela giurisdizionale effettiva, senza tuttavia giungere ad escludere l’applicazione di tali requisiti, che sono espressamente previsti dal Trattato FUE (v. sentenza del 28 aprile 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Commissione, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punti 43 e 44 e giurisprudenza ivi citata).
64      Per quanto necessario, è sufficiente ricordare che il ricorso di annullamento del regolamento impugnato non soddisfa i requisiti previsti all’articolo 263, quarto comma, TFUE e che le circostanze fatte valere dal ricorrente non sono tali da individuarlo ai sensi della giurisprudenza citata ai precedenti punti da 50 a 52. Infatti, il ricorrente si trova, rispetto alla situazione politica del comune di Campione d’Italia e delle eventuali misure adottate o che saranno adottate dalla Confederazione svizzera, in seguito all’adozione delle modifiche menzionate ai precedenti punti da 1 a 4, nella stessa situazione di qualsiasi residente attuale o futuro di tale comune, o di qualsiasi soggetto interessato da beni che attraversano il confine doganale di cui trattasi.
65      Tuttavia, occorre ricordare anche che, mediante gli articoli 263 TFUE e 277 TFUE, da un lato, e l’articolo 267 TFUE, dall’altro, il Trattato FUE ha istituito un sistema completo di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni. In tale sistema, persone fisiche o giuridiche che non possono, a causa dei requisiti di ricevibilità previsti all’articolo 263 TFUE, impugnare direttamente atti dell’Unione come quello di cui trattasi nel caso di specie, hanno la possibilità, a seconda dei casi, di far valere l’invalidità di tali atti o in via incidentale, in forza dell’articolo 277 TFUE, dinanzi al giudice dell’Unione, o dinanzi ai giudici nazionali e di indurre questi ultimi, che non sono competenti a constatare essi stessi l’invalidità di detti atti, a interpellare al riguardo la Corte di giustizia dell’Unione europea mediante questioni pregiudiziali (sentenze del 25 luglio 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punto 40; del 1° aprile 2004, Commissione/Jégo-Quéré, C‑263/02 P, EU:C:2004:210, punto 30, e del 23 aprile 2009, Sahlstedt e a./Commissione, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, punto 43).
66      Pertanto, spetta agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il rispetto del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. In tale contesto, conformemente al principio di leale collaborazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, i giudici nazionali sono tenuti, quanto più possibile, ad interpretare e applicare le norme procedurali nazionali che disciplinano l’esercizio delle azioni in maniera da consentire alle persone fisiche e giuridiche di contestare in sede giudiziale la legittimità di ogni decisione o di qualsiasi altro provvedimento nazionale relativo all’applicazione nei loro confronti di un atto dell’Unione di portata generale, eccependo l’invalidità di quest’ultimo (sentenza del 25 luglio 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punti 41 e 42).
67      Di conseguenza, le circostanze fatte valere dal ricorrente non ostano a che egli possa far valere i suoi diritti mediante un ricorso a livello nazionale e invocare l’illegittimità del regolamento impugnato conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 65, cosicché il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, sancito all’articolo 47 della Carta, non è violato.
Sulla ricevibilità della domanda volta a far dichiarare l’inefficacia della direttiva 2019/475
68      Il ricorrente chiede che il Tribunale dichiari, ai sensi dell’articolo 264 TFUE, che, a causa della nullità del regolamento impugnato, la direttiva 2019/475 è inefficace, in quanto funzionalmente collegata a detto regolamento. Dato che dal considerando 4 della direttiva 2019/475 risulterebbe che quest’ultima dovrebbe essere strettamente connessa al regolamento impugnato, l’annullamento di quest’ultimo farebbe venir meno il presupposto logico e giuridico di detta direttiva.
69      Il Parlamento e il Consiglio fanno valere, anzitutto, che l’irricevibilità della domanda di annullamento del regolamento impugnato comporta necessariamente l’irricevibilità delle domande ad essa accessorie.
70      La domanda di dichiarazione di inefficacia non rientrerebbe, poi, tra i ricorsi previsti dai Trattati e sarebbe, quindi, irricevibile.
71      Infine, la dichiarazione di nullità prevista all’articolo 264, primo comma, TFUE, riguarderebbe solo l’atto impugnato ai sensi dell’articolo 263 TFUE, vale a dire, nel caso di specie, il regolamento impugnato, e non la direttiva 2019/475. Spetterebbe al legislatore, e non al Tribunale, stabilire, conformemente all’articolo 266 TFUE, le eventuali conseguenze derivanti dall’annullamento del regolamento impugnato.
72      In ogni caso, nell’ipotesi in cui il Tribunale interpretasse la domanda in esame nel senso che essa costituisce un ricorso di annullamento della direttiva 2019/475 ai sensi dell’articolo 263 TFUE, un tale ricorso dovrebbe essere considerato irricevibile, in quanto il ricorrente non avrebbe la legittimazione ad agire, e ciò sulla base di una motivazione analoga a quella concernente la mancanza di legittimazione ad agire per l’annullamento del regolamento impugnato.
73      In proposito, risulta chiaramente dagli argomenti del ricorrente che quest’ultimo non intende proporre un ricorso di annullamento avverso la direttiva 2019/475 ai sensi dell’articolo 263 TFUE, ma chiede che quest’ultima sia dichiarata inapplicabile, in forza dell’articolo 264 TFUE, a causa dell’annullamento del regolamento impugnato.
74      Nel caso di specie, ai sensi dell’articolo 264 TFUE, se il ricorso è fondato, la Corte di giustizia dell’Unione europea dichiara nullo e non avvenuto l’atto impugnato. Tuttavia essa, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati definitivi.
75      Come correttamente sostenuto dal Parlamento e dal Consiglio, la possibilità di dichiarare nullo e non avvenuto un atto, prevista all’articolo 264, primo comma, TFUE, concerne solo l’atto impugnato ai sensi dell’articolo 263 TFUE, vale a dire, nel caso di specie, il regolamento impugnato, e non la direttiva 2019/475.
76      L’articolo 264 TFUE non può, quindi, costituire il fondamento giuridico per proporre un ricorso dichiarativo e autonomo rispetto a quello previsto all’articolo 263 TFUE. L’articolo 264 TFUE mira solo a precisare gli effetti che un eventuale annullamento pronunciato sul fondamento dell’articolo 263 TFUE produce nei confronti dell’atto oggetto del ricorso proposto in base a quest’ultima disposizione.
77      Infatti, conformemente all’articolo
264 TFUE, il Tribunale ha soltanto la possibilità di annullare l’atto impugnato. Spetta alle istituzioni interessate prendere, in forza dell’articolo 266 TFUE, i provvedimenti che l’esecuzione di un’eventuale sentenza di annullamento comporta esercitando, sotto il controllo del giudice dell’Unione, il potere discrezionale di cui esse dispongono a tal fine nel rispetto sia del dispositivo e della motivazione della sentenza che esse sono tenute ad eseguire, sia delle disposizioni del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenze del 24 gennaio 1995, Ladbroke Racing/Commissione, T‑74/92, EU:T:1995:10, punto 75, e del 29 gennaio 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 e T‑532/10, EU:T:2013:38, punto 77).
78      Di conseguenza, la domanda volta a far sì che la direttiva 2019/475 sia dichiarata inapplicabile, in forza dell’articolo 264 TFUE, è irricevibile.
79      Per quanto riguarda la domanda di audizione di testimoni, non vi è più luogo a statuire su quest’ultima, non avendo essa portata autonoma rispetto alle prime due domande, che sono irricevibili.
Sulle domande di sospensione dell’esecuzione del regolamento impugnato, della direttiva 2019/475 e di qualsiasi altro provvedimento di esecuzione adottato in applicazione di essi
80      In considerazione dell’irricevibilità delle prime due domande proposte dal ricorrente, nonché dell’ordinanza del presidente del Tribunale del 12 febbraio 2020, che ha respinto la domanda di provvedimenti provvisori, non è necessario statuire sulle domande di sospensione dell’esecuzione proposte nell’ambito del ricorso. Inoltre, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 156, paragrafo 5, del regolamento di procedura, la domanda di sospensione dell’esecuzione di un atto di un’istituzione deve essere presentata con atto separato. Nel caso di specie, come sostengono il Parlamento e il Consiglio, poiché le domande di sospensione dell’esecuzione non sono state presentate con atto separato, esse devono in ogni caso essere respinte in quanto irricevibili.
Sulle spese
81      Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
82      Poiché il ricorrente è rimasto soccombente, dev’essere condannato a sopportare le proprie spese, nonché quelle sostenute dal Parlamento e dal Consiglio, conformemente alla domanda di questi ultimi, comprese le spese sostenute nell’ambito del procedimento sommario.
83      Inoltre, in applicazione dell’articolo 144, paragrafo 10, del regolamento di procedura, se, come nel caso di specie, la causa principale si conclude prima della decisione sull’istanza di intervento, le spese dell’istante e delle parti principali relative all’istanza di intervento sono compensate. Poiché le istanze di intervento non sono state notificate né al ricorrente né al Parlamento e al Consiglio e che, quindi, questi ultimi non sono stati posti nella condizione di sostenere spese a tal riguardo, si deve considerare che la Commissione e la Repubblica italiana sopporteranno, ciascuna, le proprie spese relative alle istanze di intervento.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
così provvede:
1)      Il ricorso è respinto.
2)      Non vi è luogo a statuire sulle istanze di intervento della Commissione europea e della Repubblica italiana.
3)      Il sig. Tibor Gerber sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione europea, incluse quelle relative al procedimento sommario.
4)      La Commissione e la Repubblica italiana sopporteranno le proprie spese relative alle istanze di intervento.
Lussemburgo, 2 aprile 2020
Il cancelliere
Il presidente
E. Coulon
A.M. Collins
*      Lingua processuale: l’italiano.