ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
29 octobre 2009 (*)
«Manquement d’État – Défaut d’avoir pris toutes les dispositions nécessaires pour se conformer à l’article 23, paragraphes 2 et 5, de la directive 2003/54/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité – Compétences de l’autorité de régulation dans le secteur de l’électricité»
Dans l’affaire C‑474/08,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 4 novembre 2008,
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme M. Patakia et M. B. Schima, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume de Belgique, représenté par Mme C. Pochet, en qualité d’agent, assistée de Mes J. Scalais et O. Vanhulst, avocats,
partie défenderesse,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.‑C. Bonichot, président de la quatrième chambre, faisant fonction de président de la sixième chambre, Mme C. Toader (rapporteur) et M. L. Bay Larsen, juges,
avocat général: M. P. Mengozzi,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:
–        en ne prévoyant pas que des cas de refus d’accès au réseau de distribution ou de transport peuvent être soumis à l’autorité de régulation qui statuera par voie de décision contraignante dans un délai de deux mois, conformément à l’article 23, paragraphe 5, de la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2003, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 96/92/CE (JO L 176, p. 37, et rectificatif JO 2004, L 16, p. 74, ci-après la «directive»), et
–        en soustrayant certains éléments déterminants pour le calcul des tarifs aux compétences de l’autorité de régulation prévues à l’article 23, paragraphe 2, de la directive,
le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de celle-ci.
Le cadre juridique
La directive
2        L’article 23 de la directive, intitulé «Autorités de régulation», dispose:
«[...]
2.      Les autorités de régulation se chargent de fixer ou d’approuver, avant leur entrée en vigueur, au moins les méthodologies utilisées pour calculer ou établir:
a)      les conditions de raccordement et d’accès aux réseaux nationaux, y compris les tarifs de transport et de distribution. Ces tarifs, ou méthodologies, doivent permettre de réaliser les investissements nécessaires à la viabilité des réseaux;
b)      les conditions de la prestation de services d’ajustement.
[…]
5.      Toute partie ayant un grief à faire valoir contre un gestionnaire de réseau de transport ou de distribution au sujet des éléments visés aux paragraphes 1, 2 et 4 peut s’adresser à l’autorité de régulation, qui, agissant en tant qu’autorité de règlement du litige, prend une décision dans un délai de deux mois après la réception de la plainte. Ce délai peut être prolongé de deux mois lorsque l’autorité de régulation demande des informations complémentaires. Une prolongation supplémentaire de ce délai est possible moyennant l’accord du plaignant. Cette décision est contraignante pour autant qu’elle n’est pas annulée à la suite d’un recours.
Lorsque la plainte concerne les tarifs de connexion pour de nouvelles installations de production de grande taille, le délai de deux mois peut être prolongé par l’autorité de régulation.
[...]»
La réglementation nationale
3        La directive est transposée en droit belge par la loi du 29 avril 1999, relative à l’organisation du marché de l’électricité, telle que modifiée par la loi du 1er juin 2005 (ci-après la «loi sur l’électricité»).
4        L’article 12 novies de la loi sur l’électricité dispose:
«Après avis de la [commission de régulation de l’électricité et du gaz, ci-après la «CREG»], et sans préjudice des dispositions de l’arrêté royal du 19 décembre 2002 établissant un règlement technique pour la gestion du réseau de transport d’électricité et l’accès à celui-ci, le Roi peut définir des règles particulières relatives à la détermination des amortissements et de la marge équitable respectivement visés à l’article 12 quater, paragraphe 1, applicables à des extensions d’installations ou de nouvelles installations de transport d’électricité reconnues comme d’intérêt national ou européen, pour un nombre déterminé de périodes régulatoires, afin de permettre le développement à long terme de celles-ci.
Ces règles sont appliquées aux investissements concernés, pour la détermination du revenu total visé à l’article 12, paragraphe 2, et des tarifs élaborés sur cette base. Sont reconnus d’intérêt national ou européen, les investissements qui contribuent à la sécurité et/ou à l’optimalisation du fonctionnement des interconnexions transfrontalières avec, dans le cas échéant, des transformateurs déphaseurs et qui facilitent ainsi le développement du marché intérieur national et européen.»
5        L’article 23 de la loi sur l’électricité, qui institue la CREG en tant qu’autorité nationale de réglementation, dispose à son paragraphe 2:
«La [CREG] est investie d’une mission de conseil auprès des autorités publiques en ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement du marché de l’électricité, d’une part, et d’une mission générale de surveillance et de contrôle de l’application des lois et règlements y relatifs, d’autre part.
À cet effet, la [CREG]:
[...]
9° contrôle l’application du règlement technique;
[…]
14° approuve les tarifs».
6        L’article 29 bis de la loi sur l’électricité prévoit:
«1.      Un recours auprès de la cour d’appel de Bruxelles siégeant comme en référé est ouvert à toute personne justifiant d’un intérêt contre les décisions de la [CREG] énumérées ci-après:
[...]
2°      les décisions prises en application de l’article 23, paragraphe 2, alinéa 2, 9°, relatif au contrôle de l’application du règlement technique visé à l’article 11 et ses arrêtés d’exécution à l’exception des décisions visées à l’article 29 ter;
[...]
2.      La cour d’appel de Bruxelles est saisie du fond du litige et dispose d’une compétence de pleine juridiction.»
7        L’article 29 ter de la loi sur l’électricité se lit comme suit:
«Un recours auprès du Conseil de la concurrence est ouvert à toute personne justifiant d’un intérêt contre toute décision de la [CREG], prise en application l’article 23, paragraphe 2, alinéa 2, 9°, relatif au contrôle de l’application du règlement technique visé à l’article 11 et ses arrêtés d’exécution, lorsque la décision concerne l’approbation, la demande de révision ou le refus d’approbation:
1°      des décisions du gestionnaire du réseau relatives à l’accès au réseau de transport, visé à l’article 15, à l’exception des droits et obligations contractuels;
2°      de la ou des méthodes d’allocation de la capacité d’interconnexion disponible pour les échanges d’électricité avec les réseaux de transport étrangers.»
La procédure précontentieuse
8        Le 10 avril 2006, la Commission a adressé au Royaume de Belgique une lettre de mise en demeure, lui reprochant d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de plusieurs dispositions de la directive.
9        La Commission, ayant estimé que la réponse des autorités belges n’était pas complètement satisfaisante, a décidé de poursuivre les griefs tirés de la violation de l’article 23, paragraphes 2 et 5, de la directive et a, le 15 décembre 2006, adressé au Royaume de Belgique un avis motivé invitant ledit État membre à prendre les mesures pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa réception.
10      N’étant pas convaincue par les raisons exposées par le Royaume de Belgique dans sa lettre de réponse audit avis motivé en date du 23 février 2007, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
Sur le premier grief, tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article 23, paragraphe 5, de la directive
Argumentation des parties
11      La Commission soutient que l’article 23, paragraphe 5, de la directive n’a pas été correctement transposé en droit belge. En effet, la formulation générale de l’article 23, paragraphe 2, deuxième alinéa, 9°, de la loi sur l’électricité, article qui assure la transposition de ladite disposition communautaire, ne permettrait pas de déterminer avec clarté s’il existe un droit effectif de recours individuel auprès de l’autorité de régulation belge à l’encontre d’une décision de refus d’accès au réseau provenant du gestionnaire du réseau. Cet article 23, paragraphe 2, deuxième alinéa, 9°, de la loi sur l’électricité n’attribuerait en effet à la CREG qu’une mission de conseil auprès des autorités publiques ainsi qu’une mission générale de surveillance et de contrôle de l’application des lois et des règlements.
12      La Commission observe, en outre, que les dispositions des articles 29 bis et 29 ter de la loi sur l’électricité, concernant les compétences attribuées au Conseil de la concurrence et à la cour d’appel de Bruxelles pour statuer sur les recours contre les décisions de la CREG, ne correspondent pas aux exigences particulières figurant à l’article 23, paragraphe 5, de la directive, qui vise l’autorité de régulation en tant qu’autorité de règlement des différends.
13      Le Royaume de Belgique rétorque que l’article 23, paragraphe 5, de la directive a été correctement transposé en droit belge par les articles 23, 29 bis et 29 ter de la loi sur l’électricité. En effet, selon l’article 23, paragraphe 2, deuxième alinéa, 9°, de cette loi, la CREG exercerait un contrôle sur l’application du règlement technique pour la gestion du réseau. L’article 23, paragraphe 2, deuxième alinéa, 14°, lui conférerait également la compétence en matière d’approbation des tarifs. En outre, conformément à l’article 29 ter de la loi sur l’électricité, les décisions de la CREG en matière d’accès au réseau et de méthodes d’allocation de la capacité d’interconnexion pourraient faire l’objet de recours devant le Conseil de la concurrence et, en vertu de l’article 29 bis de la même loi, les décisions de la CREG portant sur le respect dudit règlement technique et des tarifs pourraient faire l’objet d’un recours auprès de la cour d’appel de Bruxelles. Il ressortirait donc de ces dispositions que la CREG, dans l’exercice de ses compétences, peut adopter des décisions à la suite des plaintes formées contre les gestionnaires du réseau, lesquelles décisions peuvent ensuite faire l’objet de recours administratifs et judiciaires.
14      Le Royaume de Belgique indique également qu’un projet de loi, approuvé le 26 mars 2009 par la Chambre des représentants et portant modification de la loi sur l’électricité, prévoit la constitution d’une chambre des litiges relatifs à l’accès au réseau et aux tarifs au sein de la CREG, dotée de la compétence pour statuer sur les différends entre le gestionnaire du réseau de transport ou de distribution et les utilisateurs de celui-ci.
Appréciation de la Cour
15      Il y a lieu de relever que l’article 23, paragraphe 5, de la directive prévoit expressément que toute partie ayant un grief à faire valoir contre un gestionnaire du réseau de l’électricité peut introduire une plainte, notamment sur les conditions et les tarifs de connexion, devant l’autorité de régulation, qui, agissant en tant qu’autorité de règlement du litige, doit prendre une décision dans un délai de deux mois.
16      Aux fins de la transposition de cette disposition, les réglementations nationales doivent prévoir un tel droit de recours contre les gestionnaires du réseau ainsi que l’encadrement de la compétence de ladite autorité en matière de règlement de ces différends.
17      En l’occurrence, les dispositions nationales invoquées par le Royaume de Belgique se limitent à attribuer à la CREG, qui a été désignée en tant qu’autorité de régulation, un pouvoir de contrôle et de surveillance sur l’application de la réglementation en matière, notamment, d’accès au réseau et de méthodes d’allocation de la capacité d’interconnexion, sans reconnaître expressément le droit de présenter des plaintes contre les gestionnaires du réseau devant ladite autorité.
18      Cette mission générale de contrôle n’implique cependant pas nécessairement que la CREG soit dotée de la compétence pour prendre des décisions à caractère obligatoire dans les litiges nés des plaintes à l’encontre des décisions des gestionnaires de réseau.
19      En outre, ainsi qu’il a été relevé par la Commission, selon une jurisprudence constante de la Cour, si la transposition d’une directive n’exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle des dispositions de celle-ci dans une disposition légale expresse et spécifique et peut se satisfaire d’un contexte juridique général, il est cependant nécessaire que ce contexte juridique soit suffisamment clair et précis pour que les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et, le cas échéant, de s’en prévaloir devant les juridictions nationales (voir, notamment, arrêts du 15 novembre 2001, Commission/Italie, C-49/00, Rec. p. I‑8575, point 21, et du 16 juillet 2009, Commission/Irlande, C‑554/07, non encore publié au recueil, point 60).
20      Dès lors que la directive prévoit l’attribution d’un droit de recours aux parties ayant un grief à faire valoir, une telle attribution doit ressortir de manière claire et non équivoque de la législation nationale.
21      En outre, la disposition nationale, invoquée par le Royaume de Belgique et portant sur le contrôle judiciaire des décisions de la CREG, est sans pertinence à cet égard. En effet, le caractère contraignant des actes de la CREG ainsi que le fait que ces actes puissent faire l’objet d’un recours juridictionnel ne démontrent pas que cette autorité exerce le rôle de règlement des différends prévu à l’article 23, paragraphe 5, de la directive.
22      De même, la circonstance que la chambre des représentants ait approuvé un projet de loi qui modifie la loi sur l’électricité en prévoyant la constitution, au sein de la CREG, d’une chambre des litiges ne peut être prise en considération par la Cour, dès lors que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé (voir, notamment, arrêts du 27 octobre 2005, Commission/Luxembourg, C‑23/05, Rec. p. I‑9535, point 9, et du 27 septembre 2007, Commission/République tchèque, C‑115/07, point 9).
23      Il convient en conséquence de constater que, en ne prévoyant pas que les refus d’accès au réseau de distribution ou de transport d’électricité peuvent être soumis à l’autorité de régulation qui doit alors statuer par voie de décision contraignante dans un délai de deux mois, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 5, de la directive.
Sur le second grief, tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article 23, paragraphe 2, de la directive
Argumentation des parties
24      La Commission fait valoir que l’article 12 novies de la loi sur l’électricité, dans la mesure où il attribue au Roi le pouvoir de fixer des règles particulières pour la détermination des amortissements et de la marge bénéficiaire applicables à des extensions d’installations ou de nouvelles installations de transport d’électricité reconnues comme d’intérêt national ou européen, enfreint les dispositions de l’article 23, paragraphe 2, de la directive. Elle souligne, à cet égard, qu’une telle marge constituerait un élément déterminant dans la fixation des tarifs.
25      En effet, en vertu desdites dispositions, il reviendrait aux seules autorités de régulation de fixer ou d’approuver les méthodologies utilisées pour calculer les tarifs de transport et de distribution d’électricité. Ainsi, l’autorité de régulation, qui en droit belge serait la CREG, devrait non pas uniquement vérifier la bonne application des critères d’amortissement fixés par le Roi, mais également disposer d’un pouvoir de décision complet sur la détermination des méthodes de calcul de ces tarifs.
26      Le Royaume de Belgique relève que les pouvoirs conférés au Roi par la loi sur l’électricité visent uniquement à lui permettre de définir les critères relatifs à la détermination des amortissements et de la marge équitable pour certains types d’investissements, alors qu’il incombe toujours à la CREG de vérifier que ces critères sont correctement appliqués par le gestionnaire du réseau de transport. En outre, il reviendrait toujours à la CREG d’approuver ou de refuser les tarifs appliqués par les gestionnaires ainsi que l’amortissement et la marge bénéficiaire retenus par ceux-ci. De plus, les pouvoirs conférés au Roi par ladite loi ne viseraient que certains types d’investissements et devraient être exercés conformément aux normes de droit supérieur, telles que, notamment, la directive 2003/54 et la loi transposant celle-ci.
Appréciation de la Cour
27      Il y a lieu de rappeler que la directive prévoit, à son article 23, paragraphe 2, sous a), qu’il revient aux autorités de régulation de fixer ou d’approuver au moins les méthodologies utilisées pour calculer ou établir les tarifs de transport et de distribution de l’électricité.
28      La loi sur l’électricité prévoit, à son article 12 novies, ainsi que cela a été exposé précédemment, que le Roi peut définir des règles particulières relatives à la détermination des amortissements et de la marge bénéficiaire en ce qui concerne les installations de transport de l’électricité reconnues comme étant d’intérêt national ou d’intérêt européen.
29      Il convient de constater que, dans un tel contexte, l’intervention du Roi dans la détermination d’éléments importants pour la fixation des tarifs, tels que la marge bénéficiaire, soustrait à la CREG les compétences de réglementation qui, en vertu de l’article 23, paragraphe 2, sous a), de la directive, devraient lui revenir.
30      La circonstance, soulignée par le Royaume de Belgique, qu’il incombe toujours à la CREG, même à l’égard de ces installations de transport, d’approuver les tarifs proposés par les gestionnaires de réseau est sans pertinence en l’espèce. En effet, l’attribution desdits pouvoirs au Roi réduit l’étendue des compétences conférées à l’autorité de régulation par la directive, dès lors que, dans l’approbation des tarifs, la CREG est liée par les règles particulières sur la détermination des amortissements et de la marge bénéficiaire établies par le Roi.
31      Il convient en conséquence de constater que, en attribuant à une autorité autre que l’autorité de régulation la compétence pour définir des éléments déterminants pour le calcul des tarifs en ce qui concerne certaines installations de transport de l’électricité, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 2, sous a), de la directive.
Sur les dépens
32      En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume de Belgique et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:
1)       Le Royaume de Belgique,
–        en ne prévoyant pas que des cas de refus d’accès au réseau de distribution ou de transport d’électricité peuvent être soumis à l’autorité de régulation qui doit alors statuer par voie de décision contraignante dans un délai de deux mois, conformément aux dispositions de l’article 23, paragraphe 5, de la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2003, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 96/92/CE, et
–        en attribuant à une autorité autre que l’autorité de régulation la compétence pour définir des éléments déterminants pour le calcul des tarifs, en ce qui concerne certaines installations de transport de l’électricité, contrairement aux dispositions de l’article 23, paragraphe 2, sous a), de la directive 2003/54,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2)      Le Royaume de Belgique est condamné aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le français.