GERARD HOGAN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. május 7.(1)
C‑285/18. sz. ügy
Kauno miesto savivaldybė,
Kauno miesto savivaldybės administracija
A következők részvételével zajló eljárásban:
UAB Irgita,
UAB Kauno švara
(a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas [Litvánia legfelsőbb bírósága] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Közbeszerzés – 2004/18/EK irányelv – Időbeli hatály – 2014/24/EU irányelv – »In house« ügyletek – Az »in house« ügyletre vonatkozó további feltételek a nemzeti jogban”
I.      Bevezetés
1.        Ezen előzetes döntéshozatal iránti kérelem lényegében azzal a kérdéssel foglalkozik, hogy előírhat‑e egy tagállam további követelményeket egy ajánlatkérő szerv számára úgynevezett „in house” (házon belüli) ügylet(2) megkötése esetére, jóllehet e szerződés vonatkozásában teljesülnek az „in house” ügyletre vonatkozóan a Bíróság ítélkezési gyakorlatában, valamint – amennyiben alkalmazandó – a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv(3) 12. cikkében rögzített követelmények.
2.        A kérdést előterjesztő bíróság ezenkívül pontosítást is kér az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(4) és a 2014/24 irányelv időbeli hatályát illetően.
II.    Jogi háttér
A.      Az uniós jog
3.        A 2014/24/EU irányelv (1), (2), (4), (5) és (31) preambulumbekezdése a következőket rögzíti:
„(1)      A közbeszerzési szerződések tagállami hatóságok által vagy nevében történő odaítélésének meg kell felelnie az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) alapelveinek, különösen az áruk szabad mozgásának, a letelepedés szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának, valamint az ezekből származó elveknek, mint például az egyenlő bánásmód, a megkülönböztetés tilalma, a kölcsönös elismerés, az arányosság és az átláthatóság elvének. Ugyanakkor a bizonyos értéket meghaladó közbeszerzési szerződések tekintetében a nemzeti közbeszerzési eljárásokat koordináló rendelkezéseket kell megállapítani annak érdekében, hogy az említett elvek a gyakorlatban is érvényesüljenek, és a közbeszerzés területén biztosítva legyen a verseny.
(2)      A közbeszerzés kulcsszerepet játszik az »Európa 2020 – Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája« […] című, 2010. március 3‑i bizottsági közleményben meghatározott Európa 2020 stratégiában mint a közforrások leghatékonyabb felhasználásának biztosításához, egyúttal intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés eléréséhez alkalmazandó egyik piaci alapú eszköz. […] Szükség van ezenkívül az alapfogalmak tisztázására a jogbiztonság érdekében, valamint az Európai Unió Bírósága vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlata egyes aspektusainak beépítésére.
[…]
(4)      A közszféra intézkedéseinek egyre sokrétűbb formái szükségessé tették magának a közbeszerzés fogalmának a pontosabb meghatározását. Ez a pontosítás azonban nem szélesítheti ki ennek az irányelvnek a hatályát a 2004/18/EK irányelv hatályához képest. Az uniós közbeszerzési szabályoknak nem céljuk, hogy a közpénzek kifizetésének minden formáját szabályozzák; kizárólag azokra vonatkoznak, amelyek közbeszerzési szerződés alapján nyújtott ellenérték fejében teljesített építési beruházások, árubeszerzések vagy szolgáltatásnyújtások megszerzésére irányulnak.
(5)      Emlékeztetni kell arra, hogy ezen irányelv egyetlen rendelkezése sem kötelezi a tagállamokat arra, hogy alvállalkozásba adják vagy kiszervezzék azon szolgáltatások nyújtását, amelyeket maguk kívánnak nyújtani, illetve amelyeket az ezen irányelv szerinti közbeszerzési szerződésektől eltérő módon kívánnak megszervezni.
[…]
(31)      Jelentős a jogbizonytalanság azzal kapcsolatban, hogy a közszférába tartozó szervezetek közötti szerződésekre milyen mértékben vonatkozzanak a közbeszerzési szabályok. A tagállamok – sőt az ajánlatkérő szervek is – eltérően értelmezik az Európai Unió Bíróságának vonatkozó ítélkezési gyakorlatát. Ezért szükséges annak tisztázása, hogy a közszférán belül kötött szerződésekre mely esetekben nem alkalmazandók a közbeszerzési szabályok.
E kérdés tisztázását az Európai Unió Bíróságának vonatkozó ítélkezési gyakorlatában meghatározott elveknek kell vezérelniük. Önmagában az a tény, hogy egy megállapodásban mindkét fél közjogi hatóság, nem zárja ki a közbeszerzési szabályok alkalmazását. A közbeszerzési szabályok alkalmazása ugyanakkor nem képezheti akadályát annak, hogy a hatóságok saját forrásaik felhasználásával lássák el a rájuk bízott közszolgáltatási feladatokat, amibe beletartozik a más hatóságokkal folytatott együttműködés lehetősége is.
Biztosítani kell, hogy a mentesített közszférabeli szervek közötti együttműködés ne eredményezze a verseny torzulását a magánszféra gazdasági szereplői viszonylatában, amennyiben valamely magánszolgáltatót versenyelőnyhöz juttat versenytársaihoz képest.”
4.        A 2014/24 irányelv „Tárgy és hatály” elnevezésű 1. cikkének (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv nem érinti a tagállamok azon szabadságát, hogy az uniós joggal összhangban meghatározzák, mit tekintenek általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak, hogyan kell e szolgáltatásokat megszervezni és finanszírozni az állami támogatásokra vonatkozó szabályokkal összhangban, és milyen konkrét kötelezettségeknek kell megfelelniük. Ez az irányelv ugyanígy nem érinti a közjogi hatóságok jogát annak eldöntésére, hogy az EUMSZ 14. cikke és a 26. számú jegyzőkönyv alapján saját maguk kívánják‑e elvégezni a közfeladatokat, és ha igen, miként és milyen mértékben.”
5.        A 2014/24 irányelvnek „A közszférába tartozó szervezetek közötti közbeszerzési szerződések” elnevezésű 12. cikkének (1) bekezdése az alábbiakat rögzíti:
„Az ajánlatkérő szervek által egy magánjog vagy a közjog hatálya alá tartozó jogi személynek odaítélt közbeszerzési szerződés nem tartozik ezen irányelv hatálya alá az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén:
a)      az ajánlatkérő szerv olyan kontrollt [helyesen: irányítást] gyakorol az érintett jogi személy felett, amely hasonló ahhoz a kontrollhoz [helyesen: az irányításhoz], amelyet saját szervezeti egységei felett gyakorol;
b)      a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át a kontrollt [helyesen: az irányítást] gyakorló ajánlatkérő szerv által vagy az ajánlatkérő szerv kontrollja [helyesen: irányítása] alatt működő más jogi személyek által rábízott feladatok teljesítése teszi ki; és
c)      nincs közvetlen magántőke‑részesedés a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személyben az olyan nem kontrolláló [helyesen: irányítást biztosító] és nem blokkoló jellegű magántőke‑részesedés kivételével, amely a nemzeti jogszabályi előírások teljesítésére szolgál a Szerződéssel összhangban, és amely nem jár befolyással a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy felett.
Az ajánlatkérő szerv az első albekezdés a) pontja értelmében akkor gyakorol a saját szervezeti egységei feletti kontrollhoz [helyesen: irányításhoz] hasonló kontrollt [helyesen: irányítást] egy jogi személy felett, ha döntő [helyesen: meghatározó] befolyással rendelkezik a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személynek mind a stratégiai céljai, mind a jelentős döntései tekintetében. Az ilyen kontroll [helyesen: irányítás] úgy is fennállhat, ha azt egy másik, az ajánlatkérő szerv által kontrollált [helyesen: irányított] jogi személy gyakorolja.”
6.        A 2014/24 irányelv 91. cikkének első bekezdése kimondja:
„A 2004/18/EK irányelv 2016. április 18‑tól hatályát veszti.”
B.      A litván jog
1.      Az 1996. augusztus 13‑i I‑1491. sz. Viešųjų pirkimų įstatymas (a közbeszerzésről szóló törvény)
7.        A Litván Köztársaság közbeszerzésről szóló, 1996. augusztus 13‑i I‑1491. sz. törvénye (a továbbiakban: közbeszerzési törvény) 3. cikke a következőképpen rendelkezik:
„1.      Az ajánlatkérő szervnek a közbeszerzési eljárásokban és a szerződések odaítélése során biztosítania kell az egyenlő bánásmód elvének, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának és a kölcsönös elismerés, az arányosság és az átláthatóság elvének tiszteletben tartását.
[…]”
8.        A közbeszerzési törvény (2016. január 1‑jei változata) 10. cikkének (5) bekezdése a következőket írja elő:
„E törvény rendelkezései nem alkalmazandók azokban a közbeszerzési eljárásokban, amelyekben az ajánlatkérő szerv olyan, önálló jogi személyiséggel rendelkező jogalannyal köt szerződést, amely felett azzal azonos irányítást gyakorol, mint amelyet saját szervezeti egységei vagy szervei felett gyakorol, és az irányítás kizárólagos jellegű (vagy amely tekintetében egyetlen tagként az állam vagy a helyi önkormányzat jogait gyakorolja vagy kötelezettségeit teljesíti), és ha az irányított jogalany a megelőző üzleti évben (vagy az alapításától eltelt időszakban, ha tevékenységét az üzleti éven belül kezdte meg) elért forgalmának legalább 80%‑a az ajánlatkérő szerv igényeinek kielégítését szolgáló vagy feladatainak ellátását lehetővé tevő tevékenységekből származik. Csak akkor írható ki közbeszerzési eljárás a jelen bekezdésben előírt feltételek szerint, ha a Viešųjų pirkimų tarnyba [közbeszerzési hatóság, Litvánia] ehhez hozzájárulását adta. […].”
9.        A közbeszerzési törvény (2017. július 1‑jei változatának) 10. cikke többek között a következőként rendelkezik:
„1.      E törvény rendelkezései nem alkalmazandók az ajánlatkérő szerv által egy másik ajánlatkérő szervvel megkötött »in house« ügyletekre az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén:
(1)      az ajánlatkérő szerv azzal azonos irányítást gyakorol a másik ajánlatkérő szerv felett, mint amelyet saját szervezeti egységei vagy szervei felett gyakorol, miáltal meghatározó befolyással rendelkezik annak stratégiai céljai és jelentős döntései tekintetében […];
(2)      az irányítást gyakorló ajánlatkérő szervvel vagy az ajánlatkérő szerv irányítása alatt működő jogi személyekkel kötött és az ajánlatkérő szerv, illetve az említett jogi személyek igényeinek kielégítését szolgáló vagy feladatainak ellátását lehetővé tevő szerződésekből származó bevétel az irányított ajánlatkérő szerv megelőző három üzleti évben elért, adásvételi szerződésekből származó átlagos bevételének több mint 80%‑át teszi ki. […];
(3)      nincs közvetlen magántőkerészesedés az irányított ajánlatkérő szervben.
2.      »In house« ügylet csak abban a kivételes esetben köthető, ha a jelen cikk 1. bekezdésében meghatározott feltételek teljesülnek, és a szolgáltatások folyamatossága, jó minősége és elérhetősége nem biztosítható azok közbeszerzési eljárásban történő beszerzése esetén.
[…]
5.      Nem köthetnek »in house« ügyletet azok a közvállalkozások, részvénytársaságok és korlátolt felelősségű társaságok, amelyekben az állami részesedés a szavazatok több mint felét biztosítja legfőbb szervük ülésén.”
2.      Az 1999. március 23‑i VIII‑1099. sz. konkurencijos įstatymas (a versenyről szóló törvény)
10.      Az 1999. március 23‑i VIII‑1099. sz. Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymas (a Litván Köztársaság versenyről szóló törvénye, a továbbiakban: versenytörvény) 4. cikke a következőket írja elő:
„1.      A Litván Köztársaságban folytatott gazdasági tevékenységek szabályozásával kapcsolatos feladataik ellátása során a közigazgatási szervek biztosítják a tisztességes verseny szabadságát.
2.      A közigazgatási szervek nem fogadhatnak el olyan jogi aktusokat, és nem hozhatnak más olyan döntést, amellyel előnyt biztosítanak bármely önálló gazdasági szereplőnek vagy azok csoportjainak, vagy hátrányos megkülönböztetésben részesítik ezeket, és amellyel különbséget teremtenek vagy teremthetnek valamely érintett piacon versengő gazdasági szereplők versenyfeltételeiben, kivéve ha a versenyfeltételekben fennálló különbség nem kerülhető el a Litván Köztársaság jogszabályaiban foglalt rendelkezések betartása mellett.”
III. Ténybeli háttér és az alapeljárás
11.      Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litvánia legfelsőbb bírósága) előtti, a Kauno miesto savivaldybè (Kaunas város önkormányzata, Litvánia) és a Kauno miesto savivaldybès administracija (Kaunas város önkormányzati hivatala) által a Lietuvos apeliacinis teismas (Litvánia fellebbviteli bírósága) magánjogi tanácsának ítélete ellen indított fellebbezési eljárásban került sor. Az eredeti keresetet az UAB Irgita (a továbbiakban: Irgita) korlátolt felelősségű társaság indította Kaunas város önkormányzata, Kaunas város önkormányzati hivatala, valamint az UAB Kauno švara (a továbbiakban: Kauno švara) korlátolt felelősségű társaság ellen.
12.      2014. február 7‑én Kaunas város önkormányzati hivatala (a továbbiakban: ajánlatkérő szerv) közbeszerzési eljárást indított a Kaunas város ligeteinek, erdőinek és fás parkjainak gondozására és kezelésére irányuló szolgáltatások tárgyában.
13.      2014. március 18‑án az ajánlatkérő szerv és a nyertes ajánlattevő, az Irgita e szolgáltatások nyújtására irányuló szerződést kötött. A szerződés három éves időtartamra szólt. A fizetésre a megrendelt és nyújtott szolgáltatások alapján kellett, hogy sor kerüljön. Az ajánlatkérő szerv nem volt köteles arra, hogy az összes releváns szolgáltatást, vagy annak egy meghatározott (minimális) mennyiségét megrendelje az Irgitától.
14.      2016. április 1‑jén az ajánlatkérő szerv a közte és az Irgita között fennálló szerződés alapján nyújtottakhoz lényegében hasonló szolgáltatásokra irányuló „in house” ügylet megkötéséhez való hozzájárulást kért a Viešųjų pirkimų tarnybától (közbeszerzési hatóság). A kérelem a Kauno švarával kötendő esetleges szerződésre vonatkozott. A Kauno švara egyedüli tulajdonosa Kaunas város önkormányzata volt. 2015‑ben, az ügyletet megelőző évben a Kauno švara bevételeinek 90,07%‑a származott az ajánlatkérő szerv javára végzett tevékenységekből.
15.      2016. április 20‑án a közbeszerzési hatóság megadta hozzájárulását a fentiekben leírt „in house” ügylethez. A közbeszerzési hatóság ugyanakkor kifejtette többek között, hogy az ajánlatkérő szervnek a pénzügyi források észszerű felhasználása és a beszállítók közötti verseny biztosítása céljából az „in house” ügylet megkötése előtt értékelnie kell a szolgáltatások közbeszerzési törvény alapján történő beszerzésének lehetőségét. A hatóság rámutatott, hogy az ajánlatkérő szerv döntésének mindenesetre meg kell felelnie a versenytörvény 4. cikke (2) bekezdésének.
16.      2016. május 3‑án Kaunas város önkormányzati tanácsa határozatot fogadott el, amellyel jóváhagyta a fent hivatkozott „in house” ügylet Kauno švarával történő megkötését (a továbbiakban: vitatott tanácsi határozat).
17.      Ennek megfelelően 2016. május 19‑én az ajánlatkérő szerv és a Kauno švara megkötötte a szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződést (a továbbiakban: vitatott szerződés).
18.      2016. május 20‑án az Irgita keresetet indított az elsőfokú bíróság előtt, megtámadva a tanácsi határozatot és a vitatott szerződést, arra hivatkozva, hogy az ajánlatkérő szerv nem volt jogosult „in house” ügyletet kötni a szóban forgó szolgáltatásokra, mert az Irgitával kötött szerződése még hatályban volt. Az állította továbbá, hogy a vitatott szerződés ellentétes a közbeszerzési joggal és a versenyjoggal, torzítja a gazdasági szereplők közötti szabad és tisztességes versenyt, és más szolgáltatásnyújtókkal szemben megkülönböztetéssel járó előnyt biztosít a Kauno švarának.
19.      Az Irgita keresetét az elsőfokú bíróság 2017. március 13‑i határozatával elutasította. A Lietuvos apeliacinis teismas (Litvánia fellebbviteli bírósága) 2017. október 4‑i ítéletében azonban a felperes javára határozott. A két bíróság indokolásában egyetértett abban, hogy az „in house” ügyletnek a közbeszerzési törvény 10. cikkének (5) bekezdésével összhangban történő megkötéséhez való jog gyakorlása nem sértheti a versenytörvény 4. cikkének (2) bekezdésében rögzített kötelező szabályt, amely szerint nem sérülhet a gazdasági szereplők közötti verseny. A bíróságok eltérően ítélték meg, hogy az adott körülmények között sérült‑e beszállítók közötti verseny.
20.      Kaunas város önkormányzata és az ajánlatkérő szerv felülvizsgálati kérelmet terjesztett a kérdést előterjesztő bíróság, a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litvánia legfelsőbb bírósága) elé a Lietuvos Apeliācinis Teismas (Litvánia fellebbviteli bírósága) ítéletének felülvizsgálatát kérve.
21.      A Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litvánia legfelsőbb bírósága) megállapítja, hogy a vitatott szerződés esetében egyértelműen olyan ügyletről van szó, amely megfelel az „in house” ügylet uniós jogban(5) és a Bíróság ítélkezési gyakorlatában meghatározott kritériumainak. Ezen értékelést illetően a jogvitában részes összes fél egyetért.
22.      A Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litvánia legfelsőbb bírósága) kifejti, hogy a Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litvánia legfelsőbb közigazgatási bírósága) 2011 óta következetesen úgy határozott, hogy a Teckal ítéletben rögzített kritériumoknak megfelelő szerződéseket jogszerűnek kell tekinteni. 2015 közepétől a Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (a Litván Köztársaság alkotmánybírósága) két végzése alapján további, a versenyjogból származó kritériumokat is figyelembe vesznek, így például a szolgáltatás folyamatosságát, jó minőségét és elérhetőségét, valamint a többi gazdasági szereplővel szembeni egyenlő bánásmódra gyakorolt hatásokat, továbbá e gazdasági szereplők arra való lehetőségét, hogy e szolgáltatásokért versenyezzenek. A kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy a versenytörvény bíróságok által alkalmazott 4. cikkének (2) bekezdése valójában nem változott, hiszen annak eredeti szövege 1999. március 23. óta azonos, és csupán a rendelkezésnek az ítélkezési gyakorlatban történő értelmezése változott meg 2015 óta.
23.      Ebben az összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak a tekintetben, hogy – a Bíróság ítélkezési gyakorlatára figyelemmel – az „in house” ügylet engedélyezéséhez teljesítendő kritériumokat az uniós jog kimerítő jelleggel határozza‑e meg, vagy tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az „in house” ügyletekre vonatkozó további szabályok meghatározását illetően, és ha létezik ilyen mérlegelési jogkör, az milyen módon gyakorolható.
IV.    Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a Bíróság előtti eljárás
24.      E körülmények között a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litvánia legfelsőbb bírósága) felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1)      A jelen ügy körülményei között a 2004/18 irányelv vagy a 2014/24 irányelv hatálya alá tartozik‑e az »in house« ügylet, ha a vitatott »in house« ügylet megkötésére irányuló eljárások, többek között a közigazgatási eljárás, akkor indultak meg, amikor a 2004/18 irányelv még hatályban volt, de a szerződés megkötésére 2016. május 19‑én került sor, amikor a 2004/18 irányelv már nem volt hatályban?
2)      Feltéve, hogy az »in house« ügylet a 2004/18 irányelv hatálya alá tartozik:
a)      A Bíróság Teckal ítéletére (C‑107/98), Jean Auroux és társai ítéletére (C‑220/05), ANAV‑ítéletére (C‑410/04) és egyéb ítéleteire tekintettel úgy kell‑e értelmezni különösen az irányelv 1. cikke (2) bekezdésének a) pontját, hogy az »in house« ügylet fogalma az uniós jog hatálya alá tartozik, és hogy e fogalom tartalmára és alkalmazására nem gyakorol hatást a tagállamok nemzeti joga többek között az ilyen ügyletek megkötésére vonatkozó olyan korlátozások révén, mint amilyen például az a feltétel, hogy a közbeszerzési szerződések nem képesek biztosítani a nyújtandó szolgáltatások minőségét, elérhetőségét és folyamatosságát?
b)      Az előző kérdésre adandó nemleges válasz esetén, vagyis ha az »in house« ügylet fogalma részben vagy egészben a tagállamok jogának hatálya alá tartozik, úgy kell‑e értelmezni a 2004/18 irányelv fent említett rendelkezését, hogy a tagállamok mérlegelési jogkörrel rendelkeznek az »in house« ügyletek megkötésére vonatkozó (az uniós jogban és a Bíróság e jogot értelmező ítélkezési gyakorlatában foglaltakat meghaladó) korlátozások vagy további feltételek bevezetését illetően, de e mérlegelési jogkört csak konkrét és egyértelmű pozitív közbeszerzési jogi rendelkezések útján gyakorolhatják?
3)      Feltéve, hogy az »in house« ügylet a 2014/24 irányelv hatálya alá tartozik:
a)      A Bíróság Teckal ítéletére (C‑107/98), Jean Auroux és társai ítéletére (C‑220/05), ANAV‑ítéletére (C‑410/04) és egyéb ítéleteire tekintettel úgy kell‑e értelmezni különösen az irányelv 1. cikke (4) bekezdésének és 12. cikkének, valamint a Charta 36. cikkének rendelkezéseit – együttesen vagy külön‑külön –, hogy az »in house« ügylet fogalma az uniós jog hatálya alá tartozik, és hogy e fogalom tartalmára és alkalmazására nem gyakorol hatást a tagállamok nemzeti joga többek között az ilyen ügyletek megkötésére vonatkozó olyan korlátozások révén, mint amilyen például az a feltétel, hogy a közbeszerzési szerződések nem képesek biztosítani a nyújtandó szolgáltatások minőségét, elérhetőségét és folyamatosságát?
b)      Az előző kérdésre adandó nemleges válasz esetén, vagyis ha az »in house« ügylet fogalma részben vagy egészben a tagállamok jogának hatálya alá tartozik, úgy kell‑e értelmezni a 2014/24 irányelv 12. cikkének rendelkezéseit, hogy a tagállamok mérlegelési jogkörrel rendelkeznek az »in house« ügyletek megkötésére vonatkozó (az uniós jogban és a Bíróság e jogot értelmező ítélkezési gyakorlatában foglaltakat meghaladó) korlátozások vagy további feltételek bevezetését illetően, de e mérlegelési jogkört csak konkrét és egyértelmű pozitív közbeszerzési jogi rendelkezések útján gyakorolhatják?
4)      Függetlenül attól, hogy melyik irányelv alkalmazandó a vitatott »in house« ügyletre, úgy kell‑e értelmezni a közbeszerzési beszállítókkal szembeni egyenlő és megkülönböztetésmentes bánásmód és az átláthatóság elvét (a 2004/18 irányelv 2. cikke és a 2014/24 irányelv 18. cikke), az állampolgárság alapján történő megkülönböztetés általános tilalmát (EUMSZ 18. cikk), a letelepedés szabadságát (EUMSZ 49. cikk), a szolgáltatásnyújtás szabadságát (EUMSZ 56. cikk), a kizárólagos jogok vállalkozások részére történő biztosításának lehetőségét (EUMSZ 106. cikk), valamint a Bíróság ítélkezési gyakorlatát (Teckal ítélet, ANAV‑ítélet, Sea ítélet, Undis Servizi ítélet és egyéb ítéletek), hogy az ajánlatkérő szerv és a tőle jogilag elkülönült jogalany által megkötött »in house« ügylet, ha az ajánlatkérő szerv olyan irányítást gyakorol e jogalany felett, amely hasonló ahhoz az irányításhoz, amelyet saját szervezeti egységei felett gyakorol, és ha e jogalany a tevékenységének lényeges részét az ajánlatkérő szerv javára végzi, önmagában jogszerű, többek között nem sérti a többi gazdasági szereplő tisztességes versenyhez való jogát, nem jelent hátrányos megkülönböztetést e többi szereplővel szemben, és nem biztosít előnyöket az »in house« ügyletet megkötő irányított jogalanynak?”
25.      Írásbeli észrevételeket az Irgita, az ajánlatkérő szerv, a Kauno švara, az észt, a litván és a lengyel kormány (a lengyel kormány esetében ezek az észrevételek azonban a negyedik kérdésre korlátozódtak, amellyel itt nem fogok foglalkozni), valamint az Európai Bizottság terjesztett elő.
V.      Elemzés
26.      A Bíróság által a negyedik kérdésre adandó válasz sérelme nélkül, azonban a Bíróság kérésének megfelelően észrevételeimben csak a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litvánia legfelsőbb bírósága) által feltett első, és – az első kérdésre adandó választól függően – második vagy harmadik kérdéssel fogok foglalkozni.
A.      A 2004/18 és a 2014/24 irányelv tárgyi hatályáról
27.      Megjegyzendő, hogy a 2004/18 és a 2014/24 irányelv vitatott szerződésre történő alkalmazásának az a feltétele, hogy e szerződés becsült értéke elérje a 2004/18 irányelv 7. cikkének b) pontjában, illetve a 2014/24 irányelv 4. cikkének c) pontjában rögzített értékhatárt.
28.      A kérdést előterjesztő bíróság becslése szerint a szóban forgó ügylet értéke közel 490 000 euró és ennél jóval magasabb is lehet. Így, függetlenül attól, hogy melyik irányelv vonatkozik a vitatott szerződésre, annak az értéke meghaladja a 2004/18 irányelv 7. cikkének b) pontjában vagy a 2014/24 irányelv 4. cikkének c) pontjában rögzített azon minimális értékhatárt, amely ezen irányelvek alkalmazásához szükséges.
B.      A 2004/18 és a 2014/24 irányelv időbeli hatályáról
29.      Mivel a 2014/24 irányelv 2016. április 18‑tól hatályon kívül helyezte a 2004/18 irányelvet, meg kell határozni azt az időpontot, amely eldönti, hogy melyik irányelvet kell alkalmazni.
30.      A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a valamely közbeszerzési szerződésre alkalmazandó jogszabály azonosítása szempontjából releváns időpont az az időpont, amikor az ajánlatkérő szerv nem csupán kiválasztja az általa követendő eljárást, de véglegesen el is dönti, hogy fennáll‑e egy előzetes versenyeztetési kötelezettség a közbeszerzési szerződés odaítélésénél.(6) Amennyiben e döntést a későbbi irányelv, a jelen esetben a 2014/24 irányelv átültetésére rendelkezésre álló határidő lejárta előtt hozták, nyilvánvalóan ellentétes lenne a jogbiztonság elvével, ha az alapügyre alkalmazandó jogot a szerződés odaítélésének időpontja alapján kellene meghatározni.(7)
31.      Az ajánlatkérő szerv és a Kauna švara közötti szerződés megkötésének időpontjáig számos olyan eseményre került sor, amelyek mind minősülhettek az eljárás típusára vonatkozó végleges döntés, és így az arról való döntés meghozatala időpontjának, hogy fennáll‑e versenyeztetési kötelezettség. Ezek között szerepel a közbeszerzési hatósághoz benyújtott, a vitatott szerződés megkötéséhez való hozzájárulás iránti kérelem időpontja, a közbeszerzési hatóság döntésének időpontja, a vitatott tanácsi határozat időpontja és a vitatott szerződés időpontja. Csak a kérelemnek a közbeszerzési hatósághoz történő benyújtására került sor a 2004/18 irányelv hatályon kívül helyezése előtt, a három későbbi esemény ez után történt.
32.      Meg kell tehát vizsgálni, hogy a közbeszerzési hatósághoz intézett, hozzájárulás iránti kérelem már az arról való végleges döntésnek felel‑e meg, hogy közbeszerzési eljárást kell‑e indítani. A közbeszerzési törvény 2017. július 1‑jéig hatályos 10. cikkének (5) bekezdése valóban rögzítette, hogy „[cs]ak akkor írható ki közbeszerzési eljárás a jelen bekezdésben előírt feltételek szerint, ha a Viešųjų pirkimų tarnyba [közbeszerzési hatóság] ehhez hozzájárulását adta”. Míg a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy saját nemzeti jogát értelmezze, e bíróság a közbeszerzési hatóság hozzájárulásának megszerzésére irányuló eljárást „adminisztratív szűrőnek” minősítette. Ennek megfelelően nem tűnik úgy, hogy akár a közbeszerzési hatóság 2016. április 20‑i hozzájárulása kötelezte volna arra az ajánlatkérő szervet, hogy a vitatott szerződést megkösse.
33.      Ezt az álláspontot észrevételeiben Litvánia kormánya is megerősíti.(8) Azt az értékelést, hogy a közbeszerzési hatóság 2016. április 20‑i határozata nem volt döntő jellegű, a közbeszerzési hatóság által az ezen értékelésben tett nyilatkozat is alátámasztja. A közbeszerzési hatóság arra hívta fel az ajánlatkérő szervet, hogy a vitatott szerződés megkötése előtt vizsgálja meg a szolgáltatások közbeszerzési törvény alapján történő beszerzésének lehetőségét. A hatóság pontosította továbbá, hogy az ajánlatkérő szerv döntésének mindenesetre meg kell felelnie a versenytörvény 4. cikke (2) bekezdésének. Az ilyen jellegű útmutatás azt feltételezi, hogy i. az eljárásról való döntés ebben az időpontban még függőben volt, ii. az ajánlatkérő szerv eltekinthetett a vitatott szerződés megkötésétől, és iii. a közbeszerzési hatóság szerint, amennyiben a versenytörvény 4. cikke (2) bekezdésének feltételei nem teljesültek, a közbeszerzési hatóság hozzájárulása ellenére köteles volt eltekinteni annak megkötésétől.
34.      Mivel a közbeszerzési hatóság 2016. április 20‑án, vagyis a 2004/18 irányelv hatályon kívül helyezését követően hozta meg határozatát, ebből következik, hogy az alkalmazandó irányelvnek a 2014/24 irányelvnek kell lennie.
C.      Arról, hogy az „in house” ügylet uniós jog szerinti kritériumai kimerítő jellegűek‑e
35.      Mivel a 2014/24 irányelvet kell alkalmazni, csak a harmadik kérdésre kívánok válaszolni.
36.      A 3.a) kérdést továbbá együtt kívánom kezelni a 3.b) kérdés első részével. A Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litvánia legfelsőbb bírósága) azt kívánja megtudni, hogy a tagállamok korlátozhatják‑e a hatóságok „in house” ügyletek megkötésére való lehetőségeit olyan további kritériumok előírásával, mint a jelen ügyben szóban forgó kritériumok, amelyek alapján „in house” ügyletet csak akkor lehetne kötni, ha többek között „a közbeszerzési szerződések nem képesek biztosítani a nyújtandó szolgáltatások minőségét, elérhetőségét és folyamatosságát”. Ehhez azt kell értékelni, hogy az „in house” ügylet uniós jog szerinti kritériumai kimerítő jellegűek‑e, vagy a tagállamok további kritériumokkal kiegészíthetik‑e azokat.
37.      Először is célszerű meghatározni az „in house” ügyletek fogalmát, valamint felidézni, hogy miért kezelik ezeket a közbeszerzés területén a többi szerződéstől eltérően.
1.      Az „in house” ügylet kifejezés jelentése
38.      A 2014/24 irányelv nem használja az „in house” ügylet vagy „in house” odaítélés fogalmát, azonban, amint azt később bemutatom, a 12. cikk (1) bekezdése valójában ezekkel a szerződéstípusokkal foglalkozik. Az „in house” ügylet, „in house” szerződés, „in house” eljárás,(9) „in house” szolgáltatás(10) vagy „in house” odaítélés(11) kifejezések használata azonban fokozatosan elterjedt.(12) Míg bizonyos esetekben e kifejezéseket kötetlenebb módon használták,(13) mostanában már általában olyan szerződések leírására használják őket, amelyek az ajánlatkérő szerv és egy bizonyos kritériumoknak megfelelő másik állami szerv (vagy az ajánlatkérő szervhez valamilyen módon kapcsolódó külön jogalany) között jönnek létre. E kritériumokat eredetileg a Bíróság ítélkezési gyakorlata állapította meg, időközben azonban beépítésre kerültek a 2014/24 irányelv 12. cikkének (1) bekezdésébe.(14)
39.      Először is, amikor az általános szóhasználat értelmében vett „in house” ügyletről beszélünk, általában nem olyan esetekről van szó, amikor valamely hatóság egyszerűen a saját erőforrásai felhasználásával lát el egy adott feladatot. Bár a tevékenységet ezekben az esetekben nyilvánvalóan „in house” (házon belül) végzik, nem kerül sor odaítélésre, ügyletre vagy szerződésre. Ezek az esetek általában kívül esnek a közbeszerzési jog alkalmazási körén, mivel valójában egyáltalán nem minősülnek beszerzésnek.(15) Ehelyett ahhoz, hogy beszerzésről legyen szó, a szerződő felek közötti viszonynak szerződéses jogviszonynak kell lennie.
40.      Ahhoz, hogy egy ügylet „in house”‑nak (házon belülinek) minősüljön, ezenkívül meg kell felelnie bizonyos kritériumoknak. A Bíróság Teckal ügyben hozott elvi jelentőségű határozata óta az alapvető kritériumok a következők: i.. az ajánlatkérő szerv azon jogalany felett, amellyel szerződést köt, olyan irányítást gyakorol, mint amelyet a saját szervei felett, és ugyanakkor ii. ez az elkülönült jogalany tevékenységének lényeges részét az őt irányító hatóság vagy hatóságok javára végzi.(16) Az e kritériumoknak megfelelő jogalanyok közötti szerződések minősülnek általában „in house” ügyleteknek.
41.      Amint fentebb említettem, a követelményeket, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy valamely ügylet „in house” ügyletnek minősüljön, és így mentesüljön a közbeszerzési rendszer alól, jelenleg a 2014/24 irányelv 12. cikkének (1) bekezdése tartalmazza. E követelmények a következők: i. az ajánlatkérő szerv olyan irányítást gyakorol az érintett jogi személy felett, amely hasonló ahhoz az irányításhoz, amelyet saját szervezeti egységei felett gyakorol, ii. az irányított jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át az irányítást gyakorló szerv részére végzett feladatok teljesítése teszi ki; és iii. nincs közvetlen magántőke‑részesedés az irányított szervben (bizonyos, irányítást nem biztosító magántőke‑részesedésekre vonatkozó kivételek fenntartásával). Az első két követelmény a Bíróság Teckal ítélet óta fennálló ítélkezési gyakorlatából származik.(17) Ezeket csak a 80%‑os pontos számmal egészítették ki. A harmadik kritériumot a Stadt Halle és RPL Lochau ítélet(18) óta alkalmazzák.
2.      Az „in house” ügyletek közbeszerzési rendszer alóli mentesítésének indoka
42.      A fentiekben leírt „in house” ügyletek kívül esnek a közbeszerzési jog alkalmazási körén, mivel, amint Sánchez‑Bordona főtanácsnok fogalmazott: „Az »in house« rendszerben az ajánlatkérő szerv funkcionális szempontból nem egy elkülönült intézménnyel köt szerződést, hanem valójában saját magával teszi ezt, tekintettel az alaki szempontból különböző jogalannyal fenntartott viszonyra. Konkrétan nem lehet szerződés odaítéléséről beszélni, hanem egyszerű megbízásról vagy megbízatásról, amelyet a másik »fél« nem utasíthat el, bármilyen formában jelenik is meg. […] Az odaítélési eljárásoknak csak két különböző, önálló szervezet között van értelmük, mivel éppen ezen eljárásokkal kívánnak (kölcsönös) jogviszonyt létesíteni közöttük, amely nélkülözhetetlen a visszterhes szerződés egyenlő alapon, és nem függőségi vagy hierarchikus alárendelt viszonyban történő megkötéséhez.” Az „in house” ügylet kifejezés tehát olyan szerződést ír le, amely sajátos jellemzői következtében azzal az esettel esik egy tekintet alá, amikor az ajánlatkérő szerv saját erőforrásait használja, vagyis „in house” (házon belüli) erőforrásokat használ.(19)
3.      A harmonizáció foka
43.      Az, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikkének rendelkezései kimerítő jellegűek‑e, a rendelkezés tárgyát képező területen fennálló harmonizáció fokától függ. Teljes harmonizáció esetén a tagállamok számára nem megengedett, hogy az adott területen további intézkedéseket vezessenek be, mivel ez lényegében kétségbe vonná az irányelv által az e kérdések vonatkozásában végrehajtott harmonizációt.(20) A kérdés az, hogy a 12. cikk (1) bekezdése az „in house” ügyletek területére vonatkozó teljes harmonizációnak minősül‑e.
44.      Először is, a 2014/24 irányelv (4) preambulumbekezdése szerint az irányelvnek nem célja, hogy a közpénzek kifizetésének teljes területét szabályozza, hanem kizárólag azokra az esetekre vonatkozik, amelyek közbeszerzési szerződés alapján nyújtott ellenérték fejében teljesített építési beruházások, árubeszerzések vagy szolgáltatásnyújtás megszerzésére irányulnak. Bár a vitatott szerződés közbeszerzési szerződés, az „in house” ügylet helyzete az ítélkezési gyakorlat szerint az olyan esetekkel esik egy tekintet alá, amelyekben a hatóság saját erőforrásainak felhasználásával jár el.(21) Így nem tekinthető úgy, hogy a (4) preambulumbekezdés egyértelműen eldöntené a kérdést, hogy az „in house” ügyletek területét teljes mértékben harmonizálni kívánták‑e.
45.      Bár tekintettel a 2014/24 irányelvben szereplő közbeszerzési szabályok céljára, és arra, hogy a 12. cikk ezen irányelv „Kizárások” elnevezésű 3. szakaszában található, egyértelmű, hogy az ezen irányelvben szereplő kivételeket nem lehet kibővíteni,(22) így a tagállamok ezeket nem alkalmazhatják szelektíven vagy kevésbé szigorúan,(23) az irányelv célja nem sérül, ha a tagállamok számára megengedett, hogy szigorúbb szabályokat alkalmazzanak, amelyek tovább korlátozzák az „in house” ügyletek kötésének jogát. E megfontolások, azzal a ténnyel együtt, hogy ezen irányelv nem rögzíti egyértelműen, hogy teljes harmonizációra törekedne, a tagállamok ahhoz való joga mellett szóló nyomós érveket jelentenek, hogy az „in house” ügyletekre vonatkozóan további kritériumokat írhassanak elő.
46.      Ha a 12. cikk (1) bekezdése teljes harmonizációt valósítana meg, ez valójában azt jelentené, hogy az ajánlatkérő szervnek „in house” ügyletet kell kötnie (vagy a szóban forgó szolgáltatást saját eszközeivel kell nyújtania) azokban az esetekben, amikor a 12. cikk (1) bekezdésének követelményei teljesíthetők. Véleményem szerint nem erről van szó. E következtetésre a következő további indokok alapján jutottam.
47.      Először is a 2014/24 irányelv 12. cikkének szövege nem látszik alátámasztani ezt a feltételezést. A 12. cikk szövege egyértelmű a tekintetben, hogy rögzíti, a bizonyos kritériumoknak megfelelő közbeszerzési szerződések nem tartoznak ezen irányelv hatálya alá. E rendelkezés alkalmazása tehát szerződés létezését előfeltételezi. Nem irányul arra, hogy általános jelleggel foglalkozzon az olyan helyzetekkel, amelyekben „in house” ügylet lehetséges. Így, ha egy tagállam bármely okból úgy dönt, hogy nem engedélyezi az „in house” ügylet formájában megvalósuló közbeszerzési szerződéseket, ezzel a helyzettel a 12. cikk (1) bekezdésében szereplő konkrét kivétel egyáltalán nem foglalkozik.
48.      Ezenkívül a 2014/24 irányelv 1. cikkének (4) bekezdése a tagállamok azon szabadságára utal, hogy az uniós joggal összhangban meghatározzák nemcsak azt, hogy mit tekintenek általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak, de azt is, hogyan kell e szolgáltatásokat megszervezni.(24) Ezen irányelv rögzíti továbbá, hogy az irányelv nem érinti a közjogi hatóságok jogát annak eldöntésére, hogy az EUMSZ 14. cikk és a 26. sz. jegyzőkönyv alapján saját maguk kívánják‑e elvégezni a közfeladatokat, és ha igen, miként és milyen mértékben.(25) A „szabadság” szó egyértelművé teszi, hogy a tagállamok szabadon előírhatják a közbeszerzési eljárások alkalmazását olyan esetekben is, amelyekben az uniós jog nem tiltja, hogy a hatóság saját erőforrásait vegye igénybe vagy akár „in house” ügyletet kössön. Ez összhangban áll a Bíróság ítélkezési gyakorlatával.
49.      Megjegyzendő továbbá, hogy – amint arra a Bizottság észrevételeiben rámutat – az a tény, hogy egy tagállam úgy dönt, hogy korlátozza az „in house” ügyletek megkötésének lehetőségét, és így kiterjeszti a közbeszerzési szabályok alkalmazási körét, összhangban áll a közbeszerzési irányelvek célkitűzéseivel.(26) Úgy tűnik, hogy a litván jogalkotói döntés középpontjában is a 2014/24 irányelv (2) preambulumbekezdésében rögzített azon elv állt, amely szerint a közbeszerzés a közforrások leghatékonyabb felhasználása biztosításának egy eszköze. A Litván Köztársaság írásbeli észrevételeiben rámutat, hogy a Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (a Litván Köztársaság versenytanácsa) hulladékgazdálkodásra vonatkozó piaci tanulmánya arra a következtetésre jutott, hogy az árak azokban a községekben voltak a legmagasabbak, ahol a szolgáltatásokat az e községek irányítása alatt álló társaságok nyújtották, és ez arra ösztönözte a Litván Köztársaságot, hogy a közbeszerzési ügyleteket előnyben részesítse az „in house” ügyletekkel szemben.(27) Ez a Litván Köztársaság politikai döntése, amelynek meghozatalára a Litván Köztársaság természetesen jogosult.
50.      Így a 2014/24 irányelvvel biztosított harmonizáció jelenlegi állapotában a tagállamok számára nem tiltott, hogy további követelményeket írjanak elő, korlátozva a hatóságok arra való lehetőségét, hogy „in house” ügyleteket kössenek, még ha ezen ügyletek az uniós jogban megengedettek is lehetnek.
51.      Rá kell azonban mutatni, hogy a tagállamoknak az ilyen további követelmények végrehajtására vonatkozó szabadsága természetesen nem korlátlan. Az állandó ítélkezési gyakorlat világosan rögzíti, hogy az EUMSZ alapvető szabályait általában alkalmazni kell az állami szervek gazdasági tevékenységeire, még olyan esetekben is, amelyek nem tartoznak a közbeszerzési irányelvek hatálya alá,(28) feltéve hogy ezek az állami szervek e tevékenységeket nem saját maguk, többek között „in house” ügyletek útján végzik.(29)
52.      Ez az elv a 2014/24 irányelv (1) preambulumbekezdésében is megtalálható, amely általános megfontolásként rögzíti, hogy a közbeszerzési szerződések tagállami hatóságok által vagy nevében történő odaítélésének meg kell felelnie az EUMSZ alapelveinek, különösen az áruk szabad mozgásának, a letelepedés szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának, valamint az ezekből származó elveknek, mint például az egyenlő bánásmód, a megkülönböztetés tilalma, a kölcsönös elismerés, az arányosság és az átláthatóság elvének. Ezek a szabályok természetesen értéküktől függetlenül minden ügyletre vonatkoznak. A 2014/24 irányelvben meghatározott különleges közbeszerzési eljárásokat csak akkor kell követni, ha az ügyletek meghaladnak egy bizonyos értéket.
53.      Ez azt jelenti, hogy az EUMSZ alapvető szabályai arra is vonatkoznak, ha valamely tagállam jogalkotási hatáskörét gyakorolja a közbeszerzés összefüggésében az állami szervek gazdasági tevékenységeit illetően.
54.      A litván törvényben az „in house” ügyletek megengedése tekintetében rögzített további követelmények, nevezetesen, hogy a közbeszerzési szerződések nem képesek biztosítani a nyújtandó szolgáltatások minőségét, elérhetőségét és folyamatosságát, nem vetnek fel kétségeket a tekintetben, hogy ellentétesek lennének a fent említett elvek bármelyikével.
D.      Arról, hogy e további követelményeket a pozitív jogban kell‑e rögzíteni
55.      Azon a kérdésen túl, hogy ilyen további követelményeket elő lehet‑e írni, a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litvánia legfelsőbb bírósága) a 3.b) kérdés második részében kifejezetten arra kérdez rá, hogy e követelményeket csak a közbeszerzési törvényben szereplő konkrét és egyértelmű pozitív rendelkezések útján lehet‑e végrehajtani, és nem a versenyjog rendelkezésein alapuló ítélkezési gyakorlat útján. A kérdést előterjesztő bíróság által feltett konkrét kérdés arra irányul, hogy az ilyen szabályok tagállam általi bevezetésének módja önmagában minősülhet‑e az uniós jog megsértésének.
56.      Amint azt már megjegyeztem, a tagállamok dönthetik el, hogy elő kívánnak‑e írni olyan további kritériumokat, amelyek korlátozzák a hatóságok arra vonatkozó választási lehetőségét, hogy „in house” ügyletet kötnek‑e. Amennyiben a tagállam döntheti el, hogy előír‑e ilyen további kritériumokat, amelyeket az uniós jog nem követel meg, általában az is a tagállam mérlegelési mozgásterébe tartozik, hogy milyen módon írja elő ezeket a kritériumokat. Ugyanakkor, amint azt a fentiekben kifejtettem, az EUMSZ alapvető szabályai akkor is alkalmazandóak, ha a tagállam egy adott irányelvből eredő kötelezettségei körén kívül jár el.
57.      A tagállamok uniós jogból eredő kötelezettségeinek végrehajtásával vagy irányelvek átültetésével foglalkozó ügyekben a Bíróság következetesen azt állapította meg, hogy nem feltétlenül van szükség jogalkotási intézkedésre.(30) Emlékeztetni kell arra, hogy e határozatok meghozatalára a jogbiztonság uniós jogi elvének alkalmazásával került sor, mivel az ilyen intézkedésekkel érintett személyek számára bizonyosságot kell nyújtaniuk az uniós jog által szabályozott területeken fennálló jogaik terjedelmét illetően. Tekintettel arra, hogy a jelen ügyben az uniós jog által elő nem írt nemzeti intézkedések végrehajtásáról van szó, a követelmények nem lehetnek szigorúbbak.
58.      Ebből következik, hogy az uniós jogban nincs olyan követelmény, amely az „in house” ügyletek megkötésére vonatkozó korlátozásokat vagy további követelményeket bevezető tagállamokat arra kötelezné, hogy ezt kizárólag konkrét és egyértelmű pozitív közbeszerzési jogi rendelkezések útján tegyék meg.
VI.    Végkövetkeztetések
59.      Ennek megfelelően azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litvánia legfelsőbb bírósága) által előterjesztett első és harmadik kérdésre a következő választ adja:
1)      Az „in house” ügyletre alkalmazandó irányelv főszabály szerint az, amelyik abban az időpontban van hatályban, amikor az ajánlatkérő szerv kiválasztja az általa követendő eljárást, és véglegesen eldönti, hogy előzetesen nem végez versenyeztetést a közbeszerzési szerződés odaítélése érdekében. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak értékelése, hogy ezt a döntést az ajánlatkérő szerv végül mikor hozta meg.
2)      a)      A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 1. cikke (4) bekezdésének és 12. cikkének rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azok az ahhoz szükséges minimumkövetelményeket sorolják fel, hogy egy „in house” ügylet az uniós jog alapján megengedett legyen. Ez azonban nem akadályozza meg a tagállamot abban, hogy további feltételeket határozzon meg, amelyek korlátozzák a hatóságok „in house” ügylet megkötésére való lehetőségét, amennyiben e további feltételek nem ütköznek az uniós jogba, mint például az a feltétel, hogy a közbeszerzési szerződések nem képesek biztosítani a nyújtandó szolgáltatások minőségét, elérhetőségét és folyamatosságát.
b)      Az uniós jogban nincs olyan követelmény, amely az „in house” ügyletek megkötésére vonatkozó korlátozásokat vagy további követelményeket bevezető tagállamokat arra kötelezné, hogy ezt kizárólag konkrét és egyértelmű pozitív közbeszerzési jogi rendelkezések útján tegyék.
1      Eredeti nyelv: angol.
2      A fogalommeghatározást lásd a 38–41. pontban.
3      HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítés: HL 2015. L 275., 68. o.
4      HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.; helyesbítés: HL 2014. L 339., 14. o.
5      Ez a kifejezés sem a 2004/18, sem a 2014/24 irányelvben nem szerepel. Lásd az alábbi 38–41. pontot.
6      2000. október 5‑i Bizottság kontra Franciaország ítélet (C‑337/98, EU:C:2000:543, 36. és 37. pont); 2013. július 11‑i Bizottság kontra Hollandia ítélet (C‑576/10, EU:C:2013:510, 52. pont); 2014. július 10‑i Impresa Pizzarotti ítélet (C‑213/13, EU:C:2014:2067, 31. pont); 2018. február 8‑i Lloyd’s of London ítélet (C‑144/17, EU:C:2018:78, 25. pont).
7      2000. október 5‑i Bizottság kontra Franciaország ítélet (C‑337/98, EU:C:2000:543, 40. pont); 2009. október 15‑i Hochtief és Linde‑Kca‑Dresden ítélet (C‑138/08, EU:C:2009:627, 29. pont); 2013. július 11‑i Bizottság kontra Hollandia ítélet (C‑576/10, EU:C:2013:510, 53. pont).
8      A litván kormány észrevételeinek 27. bekezdése.
9      2014. június 19‑i Centro Hospitalar de Setúbal és SUCH ítélet (C‑574/12, EU:C:2014:2004, 32. pont).
10      Lásd: Alber főtanácsnok RI.SAN. ügyre vonatkozó indítványa (C‑108/98, EU:C:1999:161, 21., 49. és 52. pont).
11      Az alábbiakban a Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litvánia legfelsőbb bírósága) kérdéseiben használt „in house” ügylet kifejezést fogom használni, azonban a leírt összefüggésben valamennyi fenti kifejezést használták.
12      Stix‑Hackl főtanácsnok a Stadt Halle és RPL Lochau ügyre vonatkozó indítványában (C‑26/03, EU:C:2004:553, 49. pont) „kvázi egységen belüli szerződés‑odaítélés[ről]” beszélt az „egységen belüli szerződés‑odaítéléssel (saját ügylet)” szemben.
13      Lásd például a 2014. május 8‑i Datenlotsen Informationssysteme ítéletet (C‑15/13, EU:C:2014:303, 8. pont), ahol a Bíróság a „Közbeszerzési szerződésnek a 2004/18 irányelvben megállapított eljárások alkalmazása nélküli odaítélése – Az úgynevezett »in house« odaítélés” címet használja, vagy a 2016. december 8‑i Undis Servizi ítéletet (C‑553/15, EU:C:2016:935, 5. pont), ahol a Bíróság viszonylag általánosan beszél „a közbeszerzési szerződések közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül történő közvetlen odaítélésének, az úgynevezett »in house« odaítélésnek a lehetőségé[ről]”.
14      Lásd például: 2014. június 19‑i Centro Hospitalar de Setúbal és SUCH ítélet (C‑574/12, EU:C:2014:2004, 32. pont); 2016. december 8‑i Undis Servizi ítélet (C‑553/15, EU:C:2016:935, 24. pont).
15      Lásd még a 2014/24 irányelv 1. cikkének (2) bekezdését.
16      1999. november 18‑i Teckal ítélet (C‑107/98, EU:C:1999:562, 50. pont).
17      1999. november 18‑i Teckal ítélet (C‑107/98, EU:C:1999:562, 50. pont).
18      2005. január 11‑i Stadt Halle és RPL Lochau ítélet (C‑26/03, EU:C:2005:5, 49–52. pont).
19      Campos Sánchez‑Bordona főtanácsnok LitSpecMet ítéletre vonatkozó indítványa (C‑567/15, EU:C:2017:319, 70. és 71. pont).
20      2016. május 4‑i Philip Morris Brands és társai ítélet (C‑547/14, EU:C:2016:325, 71. pont).
21      A 2014/24 irányelv (31) preambulumbekezdése szerint, bár az irányelv tisztázni kívánja, hogy a közszférán belül kötött szerződésekre mely esetekben nem alkalmazandók a közbeszerzési szabályok, e kérdés tisztázását a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlatában meghatározott elveknek kell vezérelniük. Ebből levezethető, hogy az uniós jogalkotó csupán meg kívánta ismételni – jóllehet pontosításokkal – az „in house” ügyletek azonosítására irányadó elveket, amely ügyletekre a közbeszerzési szabályok nem alkalmazandóak. Lásd hasonlóképpen: Campos Sánchez‑Bordona főtanácsnok Rhein‑Sieg‑Kreis és Rhenus Veniro egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑266/17 és C‑267/17, EU:C:2018:723, 28. pont).
22      Lásd analógia útján: 1999. november 18‑i Teckal ítélet (C‑107/98, EU:C:1999:562, 59. pont); 2007. január 18‑i Auroux és társai ítélet (C‑220/05, EU:C:2007:31, 59. pont).
23      2005. január 11‑i Stadt Halle és RPL Lochau ítélet (C‑26/03, EU:C:2005:5, 46. pont); 2014. május 8‑i Datenlotsen Informationssysteme ítélet (C‑15/13, EU:C:2014:303, 22. és 23. pont); 2016. december 8‑i Undis Servizi ítélet (C‑553/15, EU:C:2016:935, 29. pont).
24      Lásd még: a 2014/24 irányelv (5) preambulumbekezdése, valamint a 2005. január 11‑i Stadt Halle és RPL Lochau ítélet (C‑26/03, EU:C:2005:5, 49. pont), ahol a Bíróság rögzíti: „A Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően nem kizárt, hogy létezzenek egyéb körülmények, amelyek között az ajánlati felhívás nem kötelező […]” (kiemelés tőlem).
25      Kiemelés tőlem.
26      A Bizottság észrevételeinek 47. pontja, lásd még a 2014/24 irányelv (2) preambulumbekezdését.
27      A litván kormány észrevételeinek 61. és 62. bekezdése.
28      Lásd: 2010. november 18‑i Bizottság kontra Írország ítélet (C‑226/09, EU:C:2010:697, 29. pont); 2012. december 19‑i Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ítélet (C‑159/11, EU:C:2012:817, 23. pont); 2013. október 10‑i Manova ítélet (C‑336/12, EU:C:2013:647, 26. pont) a 2004/18 irányelv II B. mellékletében felsorolt szolgáltatásokra vonatkozó szerződések tekintetében, valamint: 2018. október 25‑i Anodiki Services EPE ítélet (C‑260/17, EU:C:2018:864, 36. pont) a munkaszerződések tekintetében; 2005. október 13‑i Parking Brixen ítélet (C‑458/03, EU:C:2005:605, 46. pont); 2006. április 6‑i ANAV ítélet (C‑410/04, EU:C:2006:237, 17. pont) a közszolgáltatási koncessziók tekintetében.
29      2005. október 13‑i Parking Brixen ítélet (C‑458/03, EU:C:2005:605, 62. pont); 2006. április 6‑i ANAV ítélet (C‑410/04, EU:C:2006:237, 24. pont); 2018. október 25‑i Anodiki Services EPE ítélet (C‑260/17, EU:C:2018:864, 36. pont).
30      Lásd: 2002. június 20‑i Mulligan és társai ítélet (C‑313/99, EU:C:2002:386, 50. pont) egy olyan jogalkotási eszköz tekintetében, amely az uniós rendelet szerinti intézkedések elfogadására vonatkozó hatáskört egy miniszterre ruházta át, valamint az ilyen intézkedéseknek egy országos újságban történő közzétételéről rendelkezett; 1990. március 15‑i Bizottság kontra Hollandia ítélet (C‑339/87, EU:C:1990:119, 6. pont); 1991. május 30‑i Bizottság kontra Németország ítélet (C‑361/88, EU:C:1991:224, 15. pont); Trstenjak főtanácsnok Mediaprint Zeitungs‑ und Zeitschriftenverlag ügyre vonatkozó indítványa (C‑540/08, EU:C:2010:161, 80. pont), annak fontosságát illetően, hogy valamely rendelkezésnek ne csak a szövegét vegyünk figyelembe, hanem azt is, hogy a nemzeti bíróságok hogyan értelmezik azt.