62016CJ0267
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
23 януари 2018 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Териториален обхват на правото на Съюза — Член 355, точка 3 ДФЕС — Акт относно условията за присъединяване на Кралство Дания, Ирландия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, и промените в Договорите — Член 29 — Част I, точка 4 от приложение I — Изключване на Гибралтар от митническата територия на Европейския съюз — Обхват — Директива 91/477/ЕИО — Член 1 параграф 4 — Член 12, параграф 2 — Приложение II — Европейски паспорт за огнестрелно оръжие — Ловна дейност и спортна стрелба — Приложимост на територията на Гибралтар — Задължение за транспониране — Липса — Валидност“
По дело C‑267/16
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Supreme Court of Gibraltar (Върховен съд на Гибралтар) с акт от 6 май 2016 г., постъпил в Съда на 13 май 2016 г., в рамките на производство по дело
The Queen, по искане на:
Albert Buhagiar и др.,
срещу
Minister for Justice,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, A. Tizzano, заместник-председател, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič (докладчик), A. Rosas и C.G., Fernlund, председатели на състави, E. Juhász, A. Borg Barthet, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, E. Jarašiūnas и M. Vilaras, съдии
генерален адвокат: P. Mengozzi,
секретар: С. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 16 май 2017 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за г‑н Buhagiar и др., от L. Baglietto, QC, и C. Bonfante, barrister,
–
за Minister for Justice, от M. Llamas, QC, и Y. Sanguinetti, barrister,
–
за правителството на Обединеното кралство, от G. Brown и C. Brodie, в качеството на представители, подпомагани от M. Demetriou, QC, и M. Birdling, barrister,
–
за Европейския парламент, от P. Schonard, R. van de Westelaken и I. McDowell, в качеството на представители,
–
за Съвета на Европейския съюз, от С. Петрова, E. Moro и I. Lai, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от E. Manhaeve, K. Mifsud-Bonnici, E. White и G. Braga da Cruz, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 12 септември 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 29 от Акта относно условията за присъединяване на Кралство Дания, Ирландия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, и промените в Договорите (ОВ L 73, 1972, г., стр. 14, наричан по-нататък „Актът за присъединяване от 1972 г.“), във връзка с част I, точка 4 от приложение I към този акт, както и до валидността на член 12, параграф 2 от Директива 91/477/ЕИО на Съвета от 18 юни 1991 година относно контрола на придобиването и притежаването на оръжие (ОВ L 256, 1991 г., стр. 51; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 10, стр. 233), изменена с Директива 2008/51/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 г. (ОВ L 179, 2008 г., стр. 5) (наричана по-нататък „Директива 91/477“).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Albert Buhagiar и другите шестима жалбоподатели (наричани по-нататък г‑н Buhagiar и др.“) и Minister for Justice (министър на правосъдието, Гибралтар, наричан по-нататък „министърът“) по повод отхвърленото от него искане на г‑н Buhagiar и др. да получат европейски паспорт за огнестрелно оръжие (наричан по-нататък „паспортът“).
Правна уредба
3
Член 28 от Акта за присъединяване от 1972 г. гласи:
„Актовете на институциите на [Европейския съюз] относно продуктите, изброени в приложение II към Договора за ЕИО, и продуктите, спрямо които при внос в [Съюза] се прилагат специални правила, въведени вследствие на прилагането на общата селскостопанска политика, както и актовете във връзка с хармонизирането на законодателството на държавите членки относно данъка върху оборота не се прилагат по отношение на Гибралтар, освен ако Съветът, действащ с единодушие по предложение на Комисията, не постанови друго“. [неофициален превод]
4
Член 29 от същия акт предвижда, че „[а]ктовете, изброени в приложение I към настоящия акт, се променят, както е посочено в това приложение“. [неофициален превод]
5
Приложение I към Акта за присъединяване, в който се съдържа посоченият в предходната точка списък, включва част I, озаглавена „Митническо законодателство“. Точка 4 от тази част посочва промените, въведени в Регламент (ЕИО) № 1496/68 на Съвета от 27 септември 1968 година за определяне на митническата територия на [Съюза] (OВ L 238, 1968 г., стр. 1). Така член 1 от последния регламент е заменен със следния текст:
„Митническата територия на [Съюза] включва следните територии:
[…]
–
територията на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия и на Англо-нормандските острови и остров Ман“. [неофициален превод]
6
Част VIII, озаглавена „Търговска политика“, от приложение I към Акта за присъединяване от 1972 г. заменя списъка със страните, който се намира в приложение II към Регламент (ЕИО) № 1025/70 на Съвета от 25 май 1970 година относно установяването на общи правила за внос от трети страни (OВ L 124, 1970 г., стр. 6), изменен с регламенти (ЕИО) № 1984/70 на Съвета от 29 септември 1970 г. (OВ L 218, 1970 г., стр. 1), (ЕИО) № 724/71 на Съвета от 30 март 1971 г. (ОВ L 80, 1971 г., стр. 3), (ЕИО) № 1080/71 на Съвета от 25 май 1971 г. (ОВ L 116, 1971 г., стр. 8), (ЕИО) № 1429/71 на Съвета от 2 юли 1971 г. (ОВ L 151, 1971 г., стр. 8) и (ЕИО) № 2384/71 на Съвета от 8 ноември 1971 г. (ОВ L 249, 1971 г., стр. 1), с нов списък, в който е включен и Гибралтар.
7
Част VI, която също е озаглавена „Търговска политика“, от приложение II към Акта за присъединяване от 1972 г. предвижда следното по отношение на Регламент № 1025/70:
„Проблемът, произтичащ от заличаването на Гибралтар от приложение II, трябва да бъде решен по начин, който да гарантира, че по отношение на системата за либерализация на вноса в [Съюза] Гибралтар ще остане в същото положение, в което се е намирал преди присъединяването“. [неофициален превод]
8
Редакцията на Директива 91/477, приложима към момента на настъпване фактите в главното производство, произтича от измененията, въведени в основния текст на тази директива с Директива 2008/51, вследствие присъединяването на Съюза към Протокола срещу незаконното производство и трафика с огнестрелни оръжия, техните части, компоненти и боеприпаси към Конвенцията на Организацията на обединените нации срещу транснационалната организирана престъпност, приет с Резолюция 55/255 на Общото събрание от 8 юни 2001 г. Директива 2008/51 е приета на основание на член 95, параграф 1 ЕО, чието съдържание по същество съответства на съдържанието на член 100 A, параграф 1 от Договора за ЕИО — на основание на който е приета Директива 91/477 — както и на това на член 114, параграф 1 ДФЕС, понастоящем в сила.
9
Съображения от второ до седмо на Директива 91/477 гласят:
„като има предвид, че по време на заседанието си, проведено във Фонтенбло на 25 и 26 юни 1984 г., Европейският съвет определи изрично като своя цел премахването на всички полицейски и митнически формалности на вътрешните граници на Общността;
като има предвид, […] че Комисията посочва в своята „Бяла книга — Завършване на изграждането на вътрешния пазар“, че премахването на проверките на безопасността на превозваните предмети и хора предполага също сближаване на законодателствата относно оръжията;
като има предвид, че премахването на проверките по вътрешните граници на Общността относно притежаването на оръжие налага необходимостта от ефикасно законодателство, което да позволява контрола във вътрешността на държавите членки върху придобиването и притежаването на огнестрелно оръжие и върху пренасянето му в друга държава членка[…]
като има предвид, че това законодателство ще породи по-голямо взаимно доверие между държавите членки в областта на опазването на безопасността на лицата, доколкото тя е залегнала в частично хармонизираните законодателства; като има предвид, че за тази цел следва да се предвидят категории огнестрелни оръжия, чието придобиване и притежание от частни лица да бъде или забранено или да подлежи на разрешителен режим или на деклариране;
като има предвид, че е нужно да се забрани по принцип преминаването от една държава членка в друга с притежавано оръжие и че може да има изключение, само ако се прилага процедура, която позволява на държавите членки да бъдат информирани за внасянето на огнестрелно оръжие на тяхна територия;
като има предвид, че въпреки това трябва да бъдат приети по-гъвкави правила по отношение на лова и на спортните състезания, за да не се възпрепятства повече от необходимото свободното движение на хората“.
10
Съгласно член 1 от посочената директива:
„1.   За целите на настоящата директива „огнестрелно оръжие“ означава всяко преносимо цевно оръжие, което произвежда, проектирано е да произведе или може да бъде видоизменено, така че да произведе изстрел с куршум или снаряд чрез действието на взривно вещество […]. Огнестрелните оръжия са класифицирани в приложение I, част II.
[…]
1 г.   За целите на настоящата директива „проследяване“ означава системно следене на огнестрелните оръжия и, при възможност, на техните части и боеприпаси, от производителя до купувача […]
[…]
2.   За целите на настоящата директива „оръжейник“ означава всяко физическо или юридическо лице, чиято търговска или стопанска дейност се състои […] от производство, търговия, обмен, отдаване под наем, ремонтиране или видоизменяне на огнестрелни оръжия, части и боеприпаси.
[…]
4.   [Паспортът] е документ, издаден от властите на държава членка по искане на лице, което става законен притежател и ползвател на огнестрелно оръжие. Неговият максимален срок на валидност е пет години. Този срок може да бъде удължаван. Той съдържа данните, предвидени в приложение II. [Паспортът] е непрехвърлим документ, в който са отбелязани огнестрелното оръжие или огнестрелните оръжия, притежавани и използвани от титуляря на паспорта във връзка с паспорта. Паспортът трябва да бъде носен винаги от лицето, което използва огнестрелното оръжие. В паспорта се отбелязват промените, настъпили във връзка с притежаването или характеристиките на огнестрелното оръжие, както и загубата или кражбата на огнестрелното оръжие“.
11
Член 4 от посочената директива е формулиран по следния начин:
„1.   Държавите членки гарантират, че огнестрелно оръжие или част от него, пуснато на пазара, е маркирано и регистрирано в съответствие с настоящата директива или че е било дезактивирано.
[…]
4.   […] Държавите членки осигуряват поддържането на компютризирана система за регистриране на данни, която […] гарантира достъп на овластените органи до системите за регистриране на данни, където се вписва всяко огнестрелно оръжие, което попада в обхвата на настоящата директива. […]
[…]
5.   Държавите членки гарантират, че всички огнестрелни оръжия могат да бъдат свързани с техните настоящи собственици. […]“.
12
Съгласно член 4 а от Директива 91/477:
„Без да се засягат разпоредбите на член 3, държавите членки разрешават придобиването и притежаването на огнестрелни оръжия само от лица, които са получили лиценз, или, по отношение на категория C или D, от лица, които са получили специално разрешително за тази цел в съответствие с националното законодателство“.
13
В член 5 от същата директива се предвижда:
„Без да се засягат разпоредбите на член 3, държавите членки разрешават придобиването и притежаването на огнестрелни оръжия само от лица, които имат основателна причина за това и които:
а)
са навършили 18 години, с изключение на придобиването, освен чрез закупуване, и притежаването на огнестрелни оръжия за лов и спортна стрелба, при условие че в този случай лицата, които не са навършили 18 години, имат разрешение от родителите […];
б)
не могат да представляват опасност за себе си, за обществения ред и за обществената безопасност. Наличието на присъда за тежко умишлено престъпление се смята за индикация за такава опасност.
Държавите членки могат да отнемат разрешителното за притежаване на огнестрелно оръжие, ако някое от условията, при които това разрешително е издадено, впоследствие не се изпълнява.
[…]“.
14
Член 6 е формулиран по следния начин:
Държавите членки предприемат всички необходими мерки за забрана на придобиваното и притежаването на огнестрелни оръжия и боеприпаси от категория А.
[…]“.
15
Съгласно член 7 от посочената директива:
„1.   Огнестрелно оръжие от категория В не може да бъде придобито на територията на една държава членка, ако тази държава не е издала разрешение на купувача.
[…]
2.   Огнестрелно оръжие от категория В не може да бъде притежавано на територията на една държава членка, без тази държава да е издала разрешение за това на притежателя му. Ако притежателят е пребиваващ в друга държава членка, последната се уведомява за това.
[…]“.
16
Член 8 от същата директива предвижда:
„1.   Огнестрелно оръжие от категория С не може да бъде притежавано, ако притежателят му не е декларирал това пред властите на държавата, в която това оръжие се притежава.
[…]
3.   Ако държава членка забранява или въвежда разрешителен режим на своята територия за придобиването и за притежаването на огнестрелно оръжие от категории B, C или D, тя уведомява за това останалите държави членки, които изрично отбелязват дали за такова оръжие те издават [паспорт] по силата на член 12, параграф 2“.
17
Член 11 от Директива 91/477 гласи следното:
„1.   Без да се засягат разпоредбите на член 12, огнестрелните оръжия могат да бъдат пренасяни от една държава членка в друга само при спазване на процедурата, която е предвидена в следващите параграфи. Тези разпоредби се прилагат също в случай на пренасяне на огнестрелно оръжие при изпълнение на продажбата му, извършена по пътя на кореспонденция.
[…]
3.   По отношение на пренасянето на огнестрелни оръжия, […] всяка държава членка може да предостави на оръжейници правото да осъществяват пренасяне на огнестрелни оръжия от своята територия към оръжейник, установен в друга държава членка, без получаване на предварително разрешение по смисъла на параграф 2. За тази цел държавата членка издава разрешително, което е валидно за срок максимум от три години и което може във всеки момент да бъде временно спряно или анулирано с мотивирано решение. […]
[…]“.
18
Съгласно член 12 от тази директива:
„1.   При положение, че предвидената в член 11 процедура не се спази, притежаването на огнестрелно оръжие по време на пътуване през две или няколко държави членки е позволено, само ако заинтересованото лице е получило разрешение от упоменатите държави членки.
Държавите членки могат да издадат това разрешение за едно или няколко пътувания и при това за период максимум от една година, като той може да се подновява. Тези разрешителни трябва да се вписват в [паспорта], който пътуващият трябва да представя при всяко поискване от властите на държавите членки.“
2.   Независимо от разпоредбите на параграф 1 ловците — за огнестрелно оръжие от категории C и D, и спортните стрелци — за огнестрелно оръжие от категории B, C и D, могат да притежават без предварително разрешение едно или няколко огнестрелни оръжия по време на пътуване през две или повече държави членки с цел практикуване на тяхната дейност, при условие че притежават [паспорт], в който са посочени това оръжие или оръжия, и при условие че са в състояние да обосноват причините за пътуването си, по-специално чрез представяне на покана или друго доказателство за практикуването на лов или спортна стрелба в държавата членка по местоназначение.
Държавите членки не могат да обвързват приемането на [паспорт] със заплащане на каквато и да било такса.
Въпреки това, тази дерогация не се прилага за пътуванията към държава членка, която по силата на член 8, параграф 3 забранява придобиването и притежаването на въпросното оръжие или в която има разрешителен режим за него; в този случай това се отбелязва изрично в [паспорта].
[…]“.
19
Част II, A от приложение I към посочената директива сдържа списък с предмети, разпределени в следните категории: „Категория A — Забранени огнестрелни оръжия“, „Категория B — Огнестрелни оръжия, подлежащи на разрешителен режим“, „Категория C — Огнестрелни оръжия, подлежащи на деклариране“, и „Категория D — Други огнестрелни оръжия“, които на това основание по принцип се считат за „огнестрелни оръжия“ по смисъла на същата директива.
20
Приложение II към Директива 91/477 уточнява информацията, която трябва да съдържа паспортът, и факта, че той трябва да посочва следното:
„Правото за извършване на пътуване към друга държава членка с едно оръжие или няколко оръжия от категории B, C или D, отбелязани в настоящия паспорт, зависи от предварителното издаване на едно или няколко съответни разрешения от държавата членка, която се посещава. Това разрешение или тези разрешения могат да бъдат отбелязани в паспорта.
Формалното изискване за предварително разрешение, визирано по-горе, по принцип не е необходимо при извършване на пътуване с оръжие от категория C или D, използвано за практикуване на лов, или с оръжие от категория B, C или D, използвано за практикуване на спортна стрелба, при условие че се притежава паспорт на оръжието и може да се посочи причината за пътуването.
Когато една държава членка е уведомила останалите държави членки в съответствие с член 8, параграф 3 [от тази директива], че притежаването на някои огнестрелни оръжия от категории B, C или D е забранено или че е подчинено на разрешителен режим, се прибавят следните обозначения:
Пътуване в... (съответната/ите държава/и) с оръжието … [(идентификация) е забранено.“
Пътуване в... (съответната/ите държава/и) с оръжието … (идентификация) е възможно след получаване на разрешение“.
21
Съображение 1 от Директива 2008/51 гласи:
„Директива [91/477] въведе съпътстваща мярка за вътрешния пазар. Тя установява равновесие между ангажимента за осигуряване на известна свобода на движение за някои огнестрелни оръжия в рамките на [Съюза] и необходимостта тази свобода да се контролира чрез въвеждане на гаранции за сигурност, пригодени към този вид продукт“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
22
Г‑н Buhagiar и др. са членове на сдружението за спортна стрелба Gibraltar Target Shooting Association. На 19 май 2015 г. г‑н Buhagiar, в качеството си на председател на сдружението, изпраща писмо на министъра, с което иска на всеки от жалбоподателите в главното производство да бъде издаден паспорт.
23
На 2 юни 2015 г. министърът отговаря, че предвид позицията на Комисията и на правителството на Обединеното кралство, според която Директива 91/477 не се прилага на територията на Гибралтар, тъй като тази директива цели да улесни свободното движение на стоки, правителството на Гибралтар е решило да не я транспонира. Поради това министърът отговаря, че не може да издаде поисканите от тях паспорти. След този отказ г‑н Buhagiar и др. сезират Supreme Court of Gibraltar (Върховния съд на Гибралтар).
24
Според посочената юрисдикция правото на Съюза се прилага изцяло на територията на Гибралтар на основание на член 355, точка 3 ДФЕС, освен когато са налице изключенията, предвидени в членове 28—30 от Акта за присъединяване от 1972 г. Съгласно член 29 от посочения акт за присъединяване във връзка с част I, точка 4 от приложение I към него Гибралтар е изключен от митническата територия на Съюза и в това отношение Съдът вече е уточнил, че прилагането на директивите, чието правно основание е член 114 или член 115 ДФЕС, а основната цел — свободното движение на стоки, е изключено на територията на Гибралтар.
25
Жалбоподателите в главното производство обаче поддържат преди всичко, че с оглед на целта на изключенията, предвидени в Акта за присъединяване от 1972 г., които трябва да се тълкуват ограничително, мерките от правото на ЕС относно свободното движение на стоки, които не са пречка за постигане на целта на тези изключения, трябва да се прилагат на територията на Гибралтар. Това се отнасяло до разпоредбите на Директива 91/477 относно паспорта, предназначени да ползват ловците и спортните стрелци, тъй като подобен документ се издавал единствено с цел пътуване до и от държави членки, за да могат тези лица да участват в спортни събития. Издаването на паспорта нямало никакво отношение към търговските сделки със стоките, за които той се отнася, а именно огнестрелните оръжия.
26
След това жалбоподателите в главното производство изтъкват, че целта на разпоредбите на Директива 91/477 относно паспорта е да улеснят свободното предоставяне на услуги от ловците и спортните стрелци между държавите членки, както и получаването на такива услуги. Поради това тези разпоредби били приложими на територията на Гибралтар, което означавало, че компетентните органи били длъжни да ги транспонират в приложим на тази територия акт на националното право. Липсата на такова транспониране водела до дискриминация на пребиваващите в Гибралтар ловци и спортни стрелци, които трябвало да понасят допълнителни разходи и административни забавяния, когато пътуват в Съюза с огнестрелните си оръжия, за да участват в събития или състезания за лов или спортна стрелба, което представлявало нарушение на член 56 ДФЕС. Използваните в такъв контекст огнестрелни оръжия не можело да се считат за стоки, участващи в търговския обмен, а би трябвало да се разглеждат като необходимо за такива събития или състезания спортно оборудване.
27
Накрая г‑н Buhagiar и др. твърдят, че разпоредбите на Директива 91/477 относно паспорта се отнасят до свободното движение на хора, както се потвърждавало в седмото съображение от тази директива. В този смисъл правното основание на посочената директива било погрешно, тъй като тя била приета на основание на член 100 A, параграф 1 от Договора за ЕИО. Всъщност по силата на член 100 A, параграф 2 от Договора за ЕИО, чието съдържание по същество съответства на съдържанието на член 95, параграф 2 ЕО и на това на член 114, параграф 2 ДФЕС, законодателната процедура, посочена в съответните параграфи 1 от тези членове, не може да бъде използвана за приемането на актове на Съюза, които се отнасят до свободното движение на хора. Така жалбоподателите в главното производство оспорват валидността на разпоредбите на Директива 91/477 относно паспорта и дори тази директива в нейната цялост.
28
При тези обстоятелства Supreme Court of Gibraltar (Върховният съд на Гибралтар) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Ако разпоредбите на [Директива 91/477] относно [паспорта] се отнасят единствено до свободното движение на стоки, възможно ли е въпреки това те да се прилагат [на територията на] Гибралтар въз основа на обстоятелството, че не предполагат търговия или сключване на търговска сделка и затова остават извън обхвата на изключенията, предоставени на Гибралтар съгласно Акта за присъединяване от 1972 г.?
2)
Що се отнася до ловците и спортните стрелци, прилагат ли се [на територията на] Гибралтар разпоредбите на Директива [91/477] относно [паспорта] поради обстоятелството, че тези разпоредби се отнасят до свободното движение на услуги?
3)
Що се отнася до ловците и спортните стрелци, невалидни ли са разпоредбите на Директива [91/477] относно [паспорта] поради обстоятелството, че се отнасят до свободното движение на хора и следователно са приети на погрешно правно основание?“.
По преюдициалните въпроси
29
С трите си въпроса, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция приканва Съда да уточни обхвата на изключването на Гибралтар от митническата територия на Съюза, посочено в член 29 от Акта за присъединяване от 1972 г. във връзка с част I, точка 4 от приложение I към този акт, и в този контекст да прецени дали са приложими на територията на Гибралтар разпоредбите на Директива 91/477относно паспорта, доколкото се отнасят до ловците и спортните стрелци.
30
В самото начало следва, на първо място, да се уточни, като се има предвид предметът на спора в главното производство — а именно отхвърленото искане на г‑н Buhagiar и др. да бъдат издадени паспорти, които да се ползват в рамките на опростената процедура за пренасяне на огнестрелни оръжия между държавите членки от ловците и спортните стрелци — че разпоредбата от Директива 91/477, която според жалбоподателите е трябвало да бъде транспонирана на територията на Гибралтар, е отнасящата се до използването на паспорта в такъв контекст, а именно член 12, параграф 2 от тази директива във връзка с член 1, параграф 4 и приложение II към нея. Последните две разпоредби дефинират съответно понятието за паспорт и неговото съдържание.
31
На второ място, макар че по принцип правото на Съюза се прилага на територията на Гибралтар по силата на член 355, точка 3 ДФЕС, Актът за присъединяване от 1972 г. все пак изключва приложимостта на някои актове на Съюза на тази територия поради специалното ѝ правно положение, и по-точно поради статута ѝ на свободно пристанище (вж. в този смисъл решения от 21 юли 2005 г., Комисия/Обединено кралство, C‑349/03, EU:C:2005:488, т. 41 и от 13 юни 2017 г., The Gibraltar Betting and Gaming Association, C‑591/15, EU:C:2017:449, т. 29 и 30).
32
Както Съдът вече е постановил в точка 59 от решение от 23 септември 2003 г., Комисия/Обединено кралство (C‑30/01, EU:C:2003:489), изключването на Гибралтар от митническата територия на Съюза, предвидено в член 29 от Акта за присъединяване от 1972 г. във връзка с част I, точка 4 от приложение I към този акт, предполага, че за тази територия не се прилагат нито нормите на Договора относно свободното движение на стоки, нито актовете на вторичното право на Съюза, чиято цел, що се отнася до това свободно движение на стоки, е да се гарантира сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки в съответствие с членове 94 и 95 от Договора за ЕО, понастоящем членове 114 и 115 ДФЕС.
33
Този извод не е опроверган от обстоятелството, че директивите, разглеждани в делото, по което е постановено това решение, чиято основна цел е да премахнат пречките пред търговията със стоки, и които са приети на основание на посочените членове 94 и 95, са съдържали разпоредби, свързани с опазването на околната среда, област, в която правните норми на Съюза се прилагат по принцип на територията на Гибралтар (вж. в това отношение решение от 23 септември 2003 г., Комисия/Обединено кралство, C‑30/01, EU:C:2003:489, т. 61 и 62).
34
В това отношение Съдът е уточнил, че без съмнение, неприлагането на територията на Гибралтар на такива директиви може да застраши съгласуваността на други политики на Съюза, когато тези директиви преследват също и допълнителни цели, свързани с тези други политики, като например политиката на опазване на околната среда. Наличието на такъв риск обаче не може да доведе до разширяване на териториалния обхват на тези директиви, които преследват главно цели, свързани със свободното движение на стоки, извън границите, наложени от Договорите и Акта за присъединяване от 1972 г. (вж. в този смисъл решение от 23 септември 2003 г., Комисия/Обединено кралство, C‑30/01, EU:C:2003:489, т. 63).
35
От тези съображения следва, че от една страна, когато основната цел на акт на Съюза е да гарантира сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки по отношение на свободното движение на стоки в съответствие с членове 114 и115 ДФЕС, той не може да се прилага на територията на Гибралтар дори ако този акт преследва допълнително и една или няколко цели, свързани с други политики на Съюза.
36
От друга страна, за разлика от онова, което, изглежда, считат г‑н Buhagiar и др., и както посочва генералният адвокат в точки 54 и 55 от своето заключение, изследването на основната цел на акт на Съюза е от значение, за да се определи дали този акт е приложим на територия, изключена от териториалния обхват на правото на Съюза в дадена област.
37
Въпросите на запитващата юрисдикция следва да се разгледат в светлината на предходните съображения.
38
С въпросите си запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 29 от Акта за присъединяване от 1972 г. във връзка с част I, точка 4 от приложение I към него трябва да се тълкува в смисъл, че член 12, параграф 2 от Директива 91/477 във връзка с член 1 параграф 4 и приложение II към нея се прилага на територията на Гибралтар, тъй като цели да улесни свободното предоставяне на услуги или свободното движение на хора, или тъй като, макар че се отнася до свободното движение на стоки, този член не е свързан нито с търговията, нито с търговските сделки с огнестрелните оръжия.
39
Ако член 12, параграф 2 от Директива 91/477 трябва да се тълкува в смисъл, че цели да улесни свободното движение на хора, посочената юрисдикция има съмнения относно валидността на тази разпоредба и дори на Директива 91/477 като цяло, тъй като избраното за нея правно основание би било погрешно, доколкото тази директива се основава на член 100 A, параграф 1 от Договора за ЕИО, впоследствие член 95, параграф 1 ЕО — на основание на който е приета Директива 2008/51, изменила Директива 91/477 — понастоящем член 114, параграф 1 ДФЕС, при положение че член 100 A, параграф 2 от Договора за ЕИО, впоследствие член 95, параграф 2 ЕО, а понастоящем член 114, параграф 2 ДФЕС не допуска на основание на съответните параграфи 1 на посочените членове да се приемат разпоредби, свързани със свободното движение на хора.
40
В това отношение, що се отнася, на първо място, до въпроса дали член 12, параграф 2 от Директива 91/477 във връзка с член 1, параграф 4 и приложение II към нея е приложим за Гибралтар, тъй като има за цел да улесни свободното предоставяне на услуги или свободното движение на хора, следва да се разгледа основната цел на тази директива, както бе посочено в точка 36 от настоящото решение.
41
Освен това, доколкото запитващата юрисдикция изразява съмнения относно избора на правно основание за приемане на Директива 91/477, е важно да се отбележи, че съгласно постоянната практика на Съда изборът на правно основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол, сред които са целта и съдържанието на акта. Ако при проверката на съответния акт на Съюза се установи, че той има две цели или две съставни части и едната от тях може да бъде определена като основна или преобладаваща, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част (решение от 6 май 2014 г., Комисия/Парламент и Съвет, C‑43/12, EU:C:2014:298, т. 29 и 30 и цитираната съдебна практика).
42
При това положение, за да се даде полезен отговор на въпросите на запитващата юрисдикция, трябва да се определи основната цел на Директива 91/477 и да се изследва нейното съдържание.
43
Що се отнася до целта на тази директива, от съображения от второ до четвърто от нея е видно, че тя е приета с цел изграждане на вътрешния пазар и че в този контекст премахването на проверките на безопасността на превозваните предмети и хора предполага също сближаване на законодателствата посредством ефикасно законодателство относно огнестрелните оръжия, което да установи контрол във вътрешността на държавите членки върху тяхното придобиване, притежаване и пренасяне (вж. в този смисъл решение от 4 септември 2014 г., Zeman, C‑543/12, EU:C:2014:2143, т. 42 и 43). Според петото съображение от тази директива такова частично хармонизирано законодателство ще породи по-голямо взаимно доверие между държавите членки в областта на опазването на безопасността на лицата.
44
Шестото съображение от Директива 91/477 гласи, че е нужно да се забрани преминаването от една държава членка в друга с притежавано оръжие и че дерогации от този принцип може да има само ако съществува процедура, която позволява на държавите членки да бъдат информирани за внасянето на огнестрелно оръжие на тяхна територия. Седмото съображение все пак предвижда, че трябва да бъдат приети по-гъвкави правила по отношение на лова и на спортните състезания, за да не се възпрепятства повече от необходимото свободното движение на хората.
45
Що се отнася до съдържанието на Директива 91/477, следва да се отбележи, че член 1 от нея, който се намира в глава 1, свързана с приложното поле на директивата, дефинира редица използвани в нея понятия, като например „огнестрелно оръжие“ и „оръжейник“, както и „паспорт“, който параграф 4 от посочения член определя по същество като документ, издаден от властите на държава членка по искане на лице, което става законен притежател и ползвател на огнестрелно оръжие. Там се уточнява също, че паспортът е непрехвърлим документ, в който са отбелязани огнестрелното оръжие или огнестрелните оръжия, притежавани и използвани от неговия титуляр, и той трябва да бъде носен винаги от лицето, което използва огнестрелното оръжие, като неговото съдържание е допълнително определено в приложение II към директивата.
46
Глава 2 от Директива 91/477, озаглавена „Хармонизиране на законодателствата, свързани с огнестрелните оръжия“, съдържа разпоредби, които предвиждат хармонизиране на законодателствата на държавите членки, свързани с притежаването и придобиването на огнестрелни оръжия.
47
В глава 3, озаглавена „Формалности, които се изискват за движение на оръжия в рамките на [Съюза]“, Директива 91/477 установява принцип за забрана на пренасянето на огнестрелните оръжия от една държава членка в друга, освен ако е спазена процедурата, посочена в член 11 от директивата, която предвижда, че е необходимо държавата членка, в която се намират оръжията, да даде предварително разрешение на планираното пренасяне, след като провери условията за безопасност на това пренасяне. Член 12, параграф 1 от тази директива предвижда, че при положение че предвидената в член 11 процедура не се спази, притежаването на огнестрелно оръжие по време на пътуване, при което се преминава през две или няколко държави членки, е позволено само ако заинтересованото лице е получило разрешение от упоменатите държави членки, което трябва да бъде вписано в паспорта.
48
Член 12, параграф 2, първа алинея от същата директива предвижда, че независимо от разпоредбите на параграф 1 от този член ловците — за огнестрелно оръжие от категории C и D, и спортните стрелци — за огнестрелно оръжие от категории B, C и D, могат да притежават без предварително разрешение едно или няколко огнестрелни оръжия по време на пътуване през две или повече държави членки с цел практикуване на тяхната дейност, при условие че притежават паспорт, в който са посочени това оръжие или оръжия, и при условие че са в състояние да обосноват причините за пътуването си.
49
От тези текстове на Директива 91/477 следва, че както потвърждава съображение 1 от Директива 2008/51, тя е приета като „съпътстваща мярка за вътрешния пазар“, която, осигурявайки високо равнище на безопасност на европейските граждани, допринася за създаването на условия за премахване на проверките по границите между държавите членки чрез въвеждането на минимална хармонизирана уредба, свързана с придобиваното и притежаването на огнестрелни оръжия за граждански цели, както и с тяхното пренасяне между държавите членки.
50
По-конкретно от нейното съдържание става ясно, че целта на директивата, от една страна, е да сближи разпоредбите на държавите членки по отношение на условията, при които могат да бъдат придобивани и притежавани огнестрелни оръжия от различни категории, като същевременно предвиди, с оглед изискванията за обществена безопасност, че придобиването на някои видове огнестрелни оръжия трябва да бъде забранено.
51
От друга страна, тази директива съдържа правила за хармонизиране на административните мерки на държавите членки, свързани с движението на огнестрелни оръжия за граждански цели, като основният принцип, все с оглед осигуряване на високо равнище на обществена безопасност, е забрана за движение на оръжия, освен ако не са спазени предвидените за тази цел процедури.
52
От изложеното по-горе следва, че Директива 91/477 представлява мярка, предназначена да осигури по отношение на свободното движение на стоки, а именно на огнестрелни оръжия за граждански цели, сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки, като същевременно регламентира тази свобода чрез гаранции за сигурност, пригодени към естеството на тези стоки.
53
Тази констатация не се обезсилва от доводите на жалбоподателите в главното производство, че член 12, параграф 2 от Директива 91/477 във връзка с член 1, параграф 4 и приложение II към нея имал за цел да улесни било то свободното предоставяне на услуги от ловци и спортни стрелци, както и тяхното получаване, било то свободното движение на хора.
54
В това отношение е важно да се отбележи, че с оглед на риска за безопасността на хората, който представляват огнестрелните оръжия, тяхното свободно движение може да бъде постигнато само чрез стриктно регламентиране на условията за тяхното пренасяне между държави членки, сред които е принципът за предварителното разрешение, издавано от държавите членки, в които се пренасят такива стоки.
55
Въпреки това законодателят на Съюза е искал за някои хипотези на пренасяне на огнестрелни оръжия да не се изисква непременно такова разрешение, след като може да се установи, че те представляват по-малък риск за обществената безопасност. Сред тях са посочените в член 11, параграф 3 от Директива 91/477 хипотези на пренасяне, извършвано от някои оръжейници. Този режим се ползва само при издадено специално разрешително, в допълнение към предвидените в член 4, параграф 3 от тази директива строги проверки, на които подлежи дейността на оръжейниците. По същия начин, пренасянето, посочено в член 12, параграф 2 от директивата, се извършва от ловци и спортни стрелци, тоест категория притежатели на огнестрелно оръжие, за които се счита, че поради дейността си имат легитимни причини, които лесно могат да бъдат проверени, по-специално чрез паспорт, който те задължително трябва да носят, за да пренасят огнестрелни оръжия.
56
При това положение, като е взел предвид изискванията за обществена безопасност, законодателят на Съюза е предвидил по-гъвкави условия за пренасянето на огнестрелни оръжия, предназначени за лов и за спортни състезания, доколкото, както следва от седмото съображение от Директива 91/477, въведената с нея хармонизирана уредба може да има отрицателни последици за упражняването на други основни свободи от лица, желаещи да пренесат огнестрелните си оръжия със законна цел.
57
В този контекст Съдът уточнява, че паспортът има за цел да позволи свободното движение на ловците и спортните стрелци заедно с оръжията им от една държава членка в друга, като същевременно подчертава, че член 1, параграф 4 във връзка с член 12, параграф 2 от Директива 91/477 има за цел най-вече да улесни движението на оръжия, предназначени за лов или спортни дейности (вж. в този смисъл решение от 4 септември 2014 г., Zeman, C‑543/12, EU:C:2014:2143, т. 39, 52 и 57).
58
Ето защо, макар че опростена процедура за пренасяне на огнестрелни оръжия като предвидената в член 12, параграф 2 от Директива 91/477, която включва паспорт, може да има положителни последици за свободното предоставяне на услуги и свободното движение на хора в областта на лова и спортната стрелба, това не променя факта, че тази разпоредба допринася за постигането на основната цел на тази директива, която е не да улесни тези свободи, а да регламентира придобиването и притежаването на огнестрелни оръжия за граждански цели, както и свободното движение на тези оръжия в рамките на Съюза.
59
Следователно не може да се приеме, че член 12, параграф 2 от Директива 91/477 във връзка с член 1, параграф 4 и приложение II към нея е приложим за Гибралтар, поради това че тази разпоредба нямала за цел да улесни свободното движение на стоки.
60
По същия начин анализът на тази директива, който съгласно припомнената в точка 41 от настоящото решение съдебна практика се състои в установяване на основната ѝ цел и изследване на съдържанието ѝ, не разкрива никакви обстоятелства, които да засегнат нейната валидност поради избора на законодателя на Съюза да приеме посочената директива на основание на член 100 A, параграф 1 от Договора за ЕИО, а що се отнася до Директива 2008/51 — на член 95, параграф1 ЕО.
61
Що се отнася, на второ място, до въпроса дали член 12, параграф 2 от Директива 91/477 във връзка с член 1, параграф 4 и приложение II към нея е приложим за Гибралтар, тъй като, макар да се отнася до свободното движение на стоки, той не е свързан нито с търговията, нито с търговските сделки с огнестрелните оръжия, следва да се уточни, че запитващата юрисдикция несъмнено се придържа към схващането, че изключването на Гибралтар, предвидено в член 29 от Акта за присъединяване от 1972 г. във връзка с част I, точка 4 от приложение I към него, по принцип предполага, че актовете на Съюза, чиято основна цел е да осигурят по отношение на свободното движение на стоки сближаване на разпоредбите на държавите членки, не се прилагат на територията на Гибралтар съгласно съдебната практика, установена в решение от 23 септември 2003 г., Комисия/Обединено кралство (C‑30/01, EU:C:2003:489).
62
Тя обаче не е сигурна как да се произнесе по доводите на жалбоподателите в главното производство, че общият принцип за ограничително тълкуване на изключенията би довел до приложимост на разпоредби като член 12, параграф 2 от Директива 91/477 във връзка с член 1, параграф 4 и приложение II към тази територия поради съображението, че те не се отнасят до свободното движение на стоки в търговски аспект и следователно попадат в категория мерки, свързани със свободното движение на стоки, която не засяга уточнените в точка 31 от настоящото решение интереси, които въпросното изключване цели да защити.
63
В това отношение е безспорно, че член 29 от Акта за присъединяване от 1972 г. представлява изключение от правилото, предвидено в член 355, точка 3 ДФЕС, според което правото на Съюза се прилага за Гибралтар, като това изключение, както подчертава Съдът в точки 43 и 51 от решение от 21 юли 2005 г.Комисия/Обединено кралство (C‑349/03, EU:C:2005:488), трябва да се тълкува ограничително, в смисъл че неговият обхват е сведен до стриктно необходимото за опазване на интересите, които чрез него Гибралтар защитава.
64
Следва обаче да се подчертае, че в делото, по което е постановено последното решение, от Съда не е било поискано да се произнесе относно статута на актовете на Съюза, които попадат в обхвата на свободното движение на стоки предвид това изключение, за разлика от делото, по което е постановено решение от 23 септември 2003 г., Комисия/Обединено кралство (C‑30/01, EU:C:2003:489).
65
Следователно напомнената в точка 63 от настоящото решение необходимост от ограничително тълкуване на член 29 от Акта за присъединяване от 1972 г. не означава, че съществуват разпоредби на Съюза, които, въпреки че допринасят за постигане на основната цел на акт да осигури хармонизация на разпоредбите на държавите членки по отношение на свободното движение на стоки, биха били приложими на територията на Гибралтар, както, изглежда, считат жалбоподателите в главното производство.
66
В този контекст е важно да се напомни, че съгласно член 28, параграф 1 ДФЕС, който е включен в дял II на част трета от Договора за функционирането на ЕС и се отнася до свободното движение на стоки, митническият съюз обхваща цялата търговия със стоки. Този съюз задължително включва гарантиране на свободното движение на стоки между държавите членки, и в по-общ план, в рамките на този съюз (решение от 23 септември 2003 г., Комисия/Обединено кралство, C‑30/01, EU:C:2003:489, т. 53).
67
Съгласно постоянната практика на Съда „стоки“ по смисъла на тази разпоредба са продукти, които са оценими в пари и които като такива могат да бъдат предмет на търговски сделки. Разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободното движение на стоки обаче се прилагат по принцип независимо дали стоките се пренасят през границите с цел продажба, или препродажба, или пък за лично ползване или консумация (вж. в този смисъл решения от 7 март 1989 г., Schumacher, 215/87, EU:C:1989:111, т. 22 и от 3 декември 2015 г., Pfotenhilfe-Ungarn, C‑301/14, EU:C:2015:793, т. 47).
68
Следователно, доколкото вторичното право на Съюза по принцип има същото приложно поле като самите Договори (вж. по аналогия решение от 15 декември 2015 г., Парламент и Комисия/Съвет, C‑132/14—C‑136/14, EU:C:2015:813, т. 77) и стриктното тълкуване на изключването на Гибралтар от общата митническа територия на Съюза не би могло — тъй като в противен случай би било застрашено еднаквото прилагане на правото на Съюза — да води до тълкуване, според което обхватът на свободното движение на стоки в отношенията с Гибралтар би бил по-ограничен от предвидения в разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, разпоредбите на Директива 91/477 относно пренасянето на огнестрелни оръжия за граждански цели трябва да се разглеждат в смисъл, че попадат в обхвата на свободното движение на стоки, независимо дали пренасянето се извършва в търговски контекст, в това число чрез оръжейници или при продажба по пощата, или пък извън този контекст, а именно от частноправни субекти, и по-специално ловци и спортни стрелци, за да използват това оръжие в съответната си дейност.
69
От това следва, че член 12, параграф 2 от Директива 91/477 във връзка с член 1, параграф 4 и приложение II към нея не се прилага на територията на Гибралтар, въпреки че тази разпоредба от правото на Съюза не се отнася нито до търговията, нито до търговските сделки, свързани с огнестрелните оръжия.
70
Освен това, противно на твърдяното от жалбоподателите в главното производство в писмените им становища, приложимостта на територията на Гибралтар на актовете на Съюза относно хармонизация на разпоредбите на държавите членки, свързани със свободното движение на стоки, не може да зависи от причините, поради които се пренасят съответните стоки. Ако случаят бе такъв, това би създало, както отбелязват правителството на Гибралтар и Комисията в съдебното заседание, а също и генералният адвокат в точка 73 от своето заключение, положение на правна несигурност, що се отнася до това да се установи кои правни норми на Съюза, свързани със свободното движение на стоки, са приложими на територията на Гибралтар, което освен това би могло да накърни интересите, които режимът, признат на Гибралтар с Акта за присъединяване от 1972 г., цели да защити.
71
Освен това от изложеното по-горе следва, от една страна, че прилагането на процедурата, предвидена в член 12, параграф 2 от Директива 91/477, не може да се разглежда извън частично хармонизираната законодателна рамка, свързана с контрола на придобиването и притежаването на огнестрелни оръжия, въведена с тази директива.
72
От друга страна, транспонирането на територията на Гибралтар на разпоредбите на Директива 91/477, необходими за осигуряване на ефективно и надеждно функциониране на паспорта в контекста на тази процедура и за постигане на целта да се гарантира високо равнище на безопасност на хората, би означавало, че трябва да се транспонират голям брой разпоредби на тази директива, което би разширило неоснователно териториалния обхват на правото на Съюза.
73
С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 29 от Акта за присъединяване от 1972 г. във връзка с част I, точка 4 от приложение I към него трябва да се тълкува в смисъл, че член 12, параграф 2 от Директива 91/477 във връзка с член 1, параграф 4 и приложение II към нея не се прилага на територията на Гибралтар. При разглеждането на въпросите не се установяват обстоятелства, които биха могли да засегнат валидността на тази директива.
По съдебните разноски
74
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Член 29 от Акта относно условията за присъединяване на Кралство Дания, Ирландия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, и промените в Договорите във връзка с част I, точка 4 от приложение I към него трябва да се тълкува в смисъл, че член 12, параграф 2 от Директива 91/477/ЕИО на Съвета от 18 юни 1991 година относно контрола на придобиването и притежаването на оръжие, изменена с Директива 2008/51/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 г., във връзка с член 1, параграф 4 и приложение II към нея не се прилага на територията на Гибралтар.
2)
При разглеждането на преюдициалните въпроси не се установяват обстоятелства, които биха могли да засегнат валидността на Директива 91/477, изменена с Директива 2008/51.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.