61999CC0321_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De onderhavige zaak betreft een verzoek om hogere voorziening ingediend door Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP), Alcântara Refinarias - Açúcares SA, en RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA (hierna: ARAP c.s."). Zij verzoeken om vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 17 juni 1999. De andere partijen in de procedure zijn de Commissie van de Europese Gemeenschappen - verweerster in eerste instantie - alsmede de Portugese Republiek en DAI - Sociedade de Desenvolvimento Agro-industrial SA, interveniënten ter ondersteuning van de Commissie. De Commissie heeft in haar memorie van antwoord eveneens geconcludeerd tot - gedeeltelijke - vernietiging van het bestreden arrest.
2. Deze zaak betreft de verlening van investeringssteun door Portugal en de Europese Gemeenschap aan de oprichting van een suikerfabriek te Coruche, in de vallei van de Taag en de Sorraia. Daarbij is aan de orde de gecumuleerde toepassing van drie nationale steunregelingen en een - omvangrijke - gemeenschapsbijdrage uit hoofde van het beleid ter versterking van de economische en sociale samenhang. Voor elk van de nationale maatregelen geldt dat zij prima facie voldoen aan de voorwaarden die de Commissie heeft gesteld aan de toepassing van de regelingen waarop zij zijn gebaseerd. Ook de gemeenschapsbijdrage voldoet aan de eisen van de daarop van toepassing zijnde communautaire regelgeving.
De principiële vraag die hier rijst is of de cumulatieve toepassing van de diverse steunmaatregelen - zij belopen in totaal meer dan 75 % van de voor steun in aanmerking komende investeringen - een aparte en expliciet gemotiveerde beoordeling door de Commissie vergt van haar gevolgen voor de mededingingsverhoudingen op de relevante suikermarkt.
I - De economische en juridische context
A - De economische context
3. De wereldmarkt voor suiker kenmerkt zich door een productiecapaciteit die groter is dan de vraag. In het decennium van 1989/1990 tot 1999/2000 zijn de voorraden verdubbeld van 31 miljoen ton tot een geschatte hoeveelheid van 62 miljoen ton. De wereldproductie van suiker in 1999/2000 bedroeg ongeveer 135 miljoen ton en de consumptie ongeveer 127 miljoen ton. Hierbij moet worden aangetekend dat de productie-consumptieverhouding op de wereldmarkt aan sterke conjuncturele schommelingen onderhevig is.
4. Ook in de Gemeenschap overtreft de productie de vraag aanmerkelijk. In 1998/1999 werd in de Gemeenschap 18,1 miljoen ton suiker geproduceerd, waarvan 14,2 miljoen ton binnen de productiequota viel, 2,2 miljoen ton daarbuiten en 1,7 miljoen ton geraffineerde rietsuiker uit preferentiële importen. In hetzelfde jaar bedroeg de consumptie rond de 12,7 miljoen ton. Het resterende overschot had echter geen invloed op de prijzen in de Gemeenschap dankzij het prijssteunmechanisme en het uitvoerprogramma van de hierna weergegeven gemeenschappelijke marktordening.
5. De gemeenschappelijke marktordening verschaft de suikerbietentelers een goed rendement per hectare, dat aanzienlijk hoger ligt dan dat van andere teelten; zij stabiliseert het prijsniveau en waarborgt de voorziening met suiker. Deze kenmerken maken het zeer aantrekkelijk - zowel voor suikerbietentelers als voor de suikerproducenten - om suiker onder de toegewezen quota te produceren.
6. De suikerproducenten kunnen hun basisproduct (suikerbieten) tegen een vaste prijs inkopen en hun eindproduct binnen de toegekende quota (witte suiker) tegen een gegarandeerde prijs verkopen. Binnen de Europese Unie is de suikerindustrie sterk geconcentreerd. In tien van de veertien suiker producerende lidstaten is het hele nationale quotum in handen van maar één of twee ondernemingen, die hoofdzakelijk actief blijven op de nationale markten. Dankzij de quota, het prijssysteem en een mild mededingingsklimaat zijn de producenten verzekerd van stabiliteit en een gegarandeerd inkomen.
7. De binnenlandse vraag naar suiker in Portugal beloopt ongeveer 300 000 ton. Daarin werd voor toetreding van Portugal tot de Europese Gemeenschappen geheel voorzien door Alcantâra Refinarias - Açúcares SA en RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA. Deze ondernemingen raffineren uit derde landen ingevoerde ruwe rietsuiker tot witte suiker. Alleen op de Azoren werd een geringe hoeveelheid (plusminus 10 000 ton) bietsuiker geproduceerd.
B - De juridische context
8. De juridische context van deze zaak wordt beheerst door drie complexen van EG-regelgeving:
a) de regelgeving betreffende de toetreding van Portugal tot de Europese Gemeenschappen en die betreffende de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt;
b) de regelgeving betreffende staatssteun in het algemeen en meer in het bijzonder voor de suiker producerende sector;
c) de regelgeving betreffende communautaire steun uit de afdeling Oriëntatie van het EOGFL.
1. De toetreding van Portugal en de gemeenschappelijke suikermarktordening
9. Ten tijde van de toetreding van Portugal tot de Europese Gemeenschappen in 1986 werd de gemeenschappelijke suikermarktordening beheerst door verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker. Deze marktordening heeft de volgende hoofdkenmerken:
a) een productiequotaregeling die geldt voor het eindproduct (witte suiker) in plaats van op de referentielandbouwproducten (suikerbieten en rietsuiker). De belangrijkste quota zijn de zogenaamde A-quota; daarnaast zijn er B-quota waarvoor een lagere referentieprijs geldt. De Raad stelt de quota op voorstel van de Commissie vast voor een termijn van 5-7 jaar;
b) een prijssysteem waarbij de Raad, op voorstel van de Commissie, elk jaar de prijs voor suikerbieten en een interventieprijs voor witte suiker vaststelt;
c) een exportprogramma inhoudende dat quota en geraffineerde preferentiële rietsuiker, die niet op de EU-markt zijn verkocht, met exportrestituties worden uitgevoerd. Voor dit programma beslist de Commissie elke week over de restitutietarieven op basis van offertes van suikerhandelaren;
d) een importprogramma voor rietsuiker tegen preferentiële tarieven;
e) productieheffingen om de kosten van de exportrestituties op de suikerindustrie te verhalen (verminderd met een bedrag gelijk aan de preferentiële invoer van suiker) en opslagheffingen om de betalingen te vergoeden aan ondernemingen die suiker opslaan.
10. Bij de toetredingsonderhandelingen heeft Portugal, dat voor zijn voorziening vrijwel geheel afhankelijk was van geïmporteerde ruwe rietsuiker, sterk aangedrongen op het verkrijgen van een productiequotum voor bietsuiker om zo te kunnen profiteren van de voordelen die de gemeenschappelijke suikermarktordening bood. Ingevolge artikel 26 en bijlage I, hoofdstuk XIV, sub c, bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden van het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen (hierna: Toetredingsakte") is aan Portugal een bietsuikerquotum van 70 000 ton toegewezen. Van dit quotum was 10 000 ton bestemd voor de Azoren en 60 000 ton voor continentaal Portugal. De desbetreffende bepalingen van de Toetredingsakte impliceerden een wijziging van verordening nr. 1785/81. Een van de consequenties van deze beslissing in de Toetredingsakte was dat het in 1986 al bestaande productiesurplus van suiker in de Europese Gemeenschap nog groter zou worden.
11. Blijkens de bewoordingen van de Toetredingsakte was het quotum van 60 000 ton voor continentaal Portugal bestemd voor daar gevestigde ondernemingen om er de productie van suiker te beginnen. Bij verordening (EG) nr. 1599/96 van de Raad van 30 juli 1996, tot wijziging van verordening nr. 1785/81 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker, is dit quotum van 60 000 ton op 70 000 ton gebracht.
12. Het bij de Toetredingsakte aan Portugal toegekende suikerquotum bleef geruime tijd onbenut door het ontbreken van verwerkingscapaciteit in dat land. Suikerbieten kunnen niet over een grote afstand worden vervoerd. Daarom moeten de bietsuikerfabrieken bij voorkeur in of dichtbij de productiegebieden zijn gevestigd. Uit het dossier valt af te leiden dat pogingen van de Portugese overheid om de beide in Portugal gevestigde suikerraffinaderijen te bewegen tot de oprichting van een bietsuikerfabriek uiteindelijk zonder gevolg bleven.
2. Staatssteun en de suiker producerende sector
13. Ingevolge artikel 42 EG-Verdrag (thans artikel 36 EG) zijn de algemene mededingingsregels van het EG-Verdrag op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten slechts in zoverre van toepassing, als door de Raad zal worden bepaald. Luidens artikel 44 van verordening nr. 1785/81 zijn de artikelen 92 tot en met 94 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG, resp. artikel 88 EG en artikel 89 EG) van toepassing op de productie van en de handel van de in artikel 1, lid 1, van de verordening opgesomde producten, waaronder suiker en suikerbieten.
14. Deze bepaling wordt in artikel 46 van de verordening nader uitgewerkt. Daarin worden Italië en Frankrijk gemachtigd tot de verlening van aanpassingssteun in de suikersector onder nauwkeurig omschreven voorwaarden. De verlening van steun aan de oprichting van een suikerfabriek in Portugal wordt in dat artikel niet genoemd.
15. Volgens de kaderregeling inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en afzet van landbouwproducten van 2 februari 1996 (hierna: kaderregeling") wordt iedere staatssteun aan investeringen in de suikersector uitgesloten, met uitzondering van, onder meer, investeringen voor het gebruik van het op grond van de Toetredingsakte aan Portugal toegekende suikerquotum. Deze kaderregeling correspondeert met de hierna, in de punten 21 tot en met 24, genoemde beschikking 94/173/EG van de Commissie van 22 maart 1994 tot vaststelling van de selectiecriteria voor investeringen ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van land- en bosbouwproducten en tot intrekking van beschikking 90/342/EEG.
16. Bij beschikking van 3 juli 1991 gericht aan de Portugese regering heeft de Commissie besluitwet 95/90 tot wijziging van het Estatuto dos Beneficios Fiscais" (regeling inzake belastingvoordelen) goedgekeurd. Deze besluitwet voorziet in specifieke belastingvrijstellingen, beperkt tot een periode van tien jaar, ten gunste van vennootschappen die meer dan 10 miljard PTE investeren. De steun kan maximaal 10 % netto bedragen van de verrichte investeringen, en in uitzonderlijke gevallen 20 %.
17. Aan haar goedkeuring verbond de Commissie de voorwaarde dat de individuele steunmaatregelen in overeenstemming zijn met de verordeningen en kaderregelingen van het gemeenschapsrecht inzake bepaalde sectoren van de industrie, de landbouw en de visserij". Bovendien moest de Portugese regering ingevolge het goedkeuringsbesluit alle voorstellen die in aanmerking komen voor een belastingvrijstelling van 10 tot 20 %, alsmede alle voorstellen in gevoelige sectoren aanmelden.
18. Bij op 30 mei 1996 aan de Portugese regering betekend besluit heeft de Commissie de verlenging van de regeling inzake de belastingvoordelen onder dezelfde voorwaarden tot 1999 goedgekeurd. Echter de verplichting om voorstellen in gevoelige sectoren aan te melden is in dit goedkeuringsbesluit niet meer vermeld.
3. De regelgeving betreffende communautaire steun uit de afdeling Oriëntatie van het EOGFL
19. Verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten, omschrijft de doelstellingen en taken van de structuurfondsen. In de onderhavige zaak zijn in het bijzonder van belang:
[...]
1. het bevorderen van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand, hierna te noemen ‚doelstelling 1;
[...]
5. a) het bespoedigen van de aanpassing van de landbouwstructuren;
b) het bevorderen van de ontwikkeling van het platteland;
hierna te noemen ‚doelstelling 5a en 5b."
Volgens de bijlage bij deze verordening wordt Portugal in zijn geheel als een regio beschouwd die onder doelstelling 1 valt.
20. In artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2052/88 worden de taken van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, nader omschreven. Een van deze taken behelst de versterking en reorganisatie van de landbouwstructuur, met inbegrip van de structuur voor afzet en verwerking van landbouw- [...] producten" (artikel 3, lid 3, sub a). Ingevolge artikel 3, lid 4, van de verordening worden de specifieke bepalingen betreffende de actie van ieder structuurfonds [...] omschreven in de op grond van artikel 130 E van het EG-Verdrag [thans, na wijziging, artikel 162 EG] vastgestelde uitvoeringsbesluiten". Volgens artikel 7, lid 1, van de verordening moeten de acties die door de structuurfondsen, de Europese Investeringsbank of een ander bestaand financieringsinstrument worden gefinancierd in overeenstemming zijn met de Verdragen en de op grond van de Verdragen vastgestelde besluiten, alsmede met het beleid van de Gemeenschap, inclusief het beleid inzake mededingingsregels, overheidsopdrachten en milieubescherming".
21. Verordening (EEG) nr. 4256/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van verordening nr. 2052/88 met betrekking tot het EOGFL, afdeling Oriëntatie, legt de criteria vast die het EOGFL in acht moet nemen bij de financiering van activiteiten die onder de doelstellingen 1, 5a en 5b van verordening nr. 2052/88 vallen. Ingevolge artikel 10, lid 1, van verordening nr. 4256/88 dient de Raad nadere voorschriften te geven over de wijze waarop het EOGFL bijdraagt aan de maatregelen ter verbetering van de omstandigheden waaronder onder meer landbouwproducten worden afgezet en verwerkt. Deze verordening is gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2085/93 van de Raad van 20 juli 1993. In de laatstgenoemde verordening worden de financieringscriteria voor de acties van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, nader gedefinieerd, vooral met het oog op de herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die in 1992 haar beslag kreeg.
22. Op grond van artikel 10 van verordening nr. 4256/88 heeft de Raad verordening (EEG) nr. 866/90 van 29 maart 1990 inzake de verbetering van de verwerking en de afzet van landbouwproducten, vastgesteld. In artikel 1, lid 2, van deze verordening worden criteria omschreven waaronder het EOGFL, afdeling Oriëntatie, kan deelnemen in de financiering van investeringen ter bevordering van de verbetering, de bevordering en de rationalisatie van de behandeling, de verwerking en de afzet van landbouwproducten. Deze investeringen moeten volgens deze bepaling:
a) ertoe bijdragen dat de productie wordt afgestemd op de prognoses voor de ontwikkeling van de marktsituatie, dan wel bevorderen dat er nieuwe afzetmogelijkheden voor de landbouwproductie ontstaan, met name doordat de productie en de afzet van nieuwe producten of kwaliteitsproducten, waaronder producten van de zogenoemde biologische landbouw, worden vergemakkelijkt;
b) van dien aard zijn dat de druk op de interventieregelingen in het kader van de gemeenschappelijke marktordening wordt verlicht, doordat in een behoefte aan structuurverbetering op lange termijn wordt voorzien;
c) worden verricht in regio's die bijzondere moeilijkheden ondervinden bij de aanpassing aan de economische gevolgen van de ontwikkeling van de marktsituatie, dan wel dergelijke regio's ten goede komen;
d) bijdragen tot de verbetering of de rationalisatie van de afzetkanalen of het verwerkingsproces voor landbouwproducten;
e) bijdragen tot de verbetering van de kwaliteit, de aanbiedingsvorm en de verpakking van de producten of bijdragen tot een betere benutting van de bijproducten, met name door het recycleren van afvalproducten."
23. Ingevolge artikel 2 van verordening nr. 866/90 moet de Commissie nadere criteria bepalen voor de selectie van de investeringen die voor communautaire financiering in aanmerking komen (de selectiecriteria"). Aan de hand van de selectiecriteria worden prioriteiten vastgesteld en wordt aangegeven welke investeringen van communautaire financiering zijn uitgesloten (artikel 8, lid 1, laatste volzin). De selectiecriteria worden voorts vastgesteld overeenkomstig de communautaire beleidslijnen en met name die van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (artikel 8, lid 2). Overeenkomstig artikel 8, lid 3, van de verordening heeft de Commissie beschikking 94/173/EG van 22 maart 1994 tot vaststelling van de selectiecriteria voor investeringen ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van land- en bosbouwproducten en tot intrekking van beschikking 90/342/EEG vastgesteld.
24. Volgens de preambule van beschikking 94/173 moeten de selectiecriteria beantwoorden aan de richtsnoeren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (zevende overweging) en dient bij haar toepassing rekening te worden gehouden met de aangetoonde specifieke behoeften van lokale producties (vijfde overweging). In de bijlage bij deze beschikking worden alle investeringen in de suikersector uitgesloten, met uitzondering van die welke betrekking hebben op:
- [...]
- investeringen voor het gebruik van de op grond van de Toetredingsakte voor Portugal vastgestelde hoeveelheid suiker (60 000 ton voor het vasteland)".
25. Volgens de in punt 15 genoemde kaderregeling hanteert de Commissie bij de toepassing van de artikelen 87 EG tot en met 89 EG naar analogie de sectorale beperkingen die gelden voor de medefinanciering van dergelijke investeringen door de Gemeenschap. Zo is volgens deze kaderregeling iedere staatssteun uitgesloten voor investeringen die genoemd staan in punt 1.2 van de bijlage bij beschikking 94/173 of die genoemd staan in punt 2 van die bijlage, tenzij aan de daar genoemde bijzondere voorwaarden wordt voldaan.
26. Uit dit overzicht van het systeem van normen dat het optreden van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, beheerst, blijkt het volgende:
- de regels sluiten in het algemeen nauw aan bij de oriëntaties van het gemeenschappelijke landbouwbeleid;
- in het bijzonder voor de suikersector zijn zij vrijwel congruent met de hierboven reeds gesignaleerde restrictieve normering voor staatssteun in de gemeenschappelijke marktordening voor suiker. Deze restrictieve normering vindt tevens een afspiegeling in de kaderregeling inzake staatssteun voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten;
- meer in het bijzonder voor de exceptionele positie van Portugal geldt ook dat de regelingen voor de communautaire medefinanciering door het EOGFL, afdeling Oriëntatie, en die voor staatssteun in de suikersector verregaand congruent zijn. Dit is niet het geval voor de regeling voor de gemeenschappelijke marktordening voor suiker. Daarin wordt ter zake van staatssteun aan Portugal geen bijzondere positie toegekend.
4. Nationale maatregelen ter implementatie van de verordeningen nr. 2052/88 en nr. 866/90: plannen, programma's en uitvoeringsregelingen
27. Ingevolge artikel 8, lid 4, van verordening nr. 2052/88 dienen de lidstaten plannen voor de regionale ontwikkeling op te stellen. Deze plannen dienen onder meer een beschrijving te bevatten van de voor de regionale ontwikkeling gekozen zwaartepunten en van de daarop betrekking hebbende acties alsmede gegevens over het bij de verwezenlijking van de plannen beoogde gebruik van de bijstand van de structuurfondsen, de Europese Investeringsbank en andere financieringsinstrumenten.
28. Op 9 juli 1993 hebben de Portugese autoriteiten hun regionale ontwikkelingsplan voorgelegd. In reactie daarop heeft de Commissie het communautaire bestek voor structurele hulp voor de periode van 1994-1999 aan Portugal vastgesteld overeenkomstig artikel 8, lid 5, van genoemde verordening bij beschikking van 25 februari 1994. Dit communautaire bestek omvatte ook de ontwikkelingsprioriteiten voor de landbouwsector.
29. Het voor de concrete bijstandsverlening vereiste operationele programma voor Portugal werd door de Commissie op 4 maart 1994 goedgekeurd. Het onderdeel van dit operationele programma dat op de landbouw betrekking heeft, voorziet uitdrukkelijk in de vestiging van een fabriek voor de verwerking van suikerbieten met het oog op de exploitatie van het aan Portugal toegekende suikerquotum.
30. De Portugese autoriteiten hebben vervolgens op 2 mei 1994 aan de Commissie nog een specifiek uitvoeringsplan voorgelegd voor de structurele verbetering van de verwerking en de afzet van land- en bosbouwproducten. Dit plan maakt uitdrukkelijk melding van de oprichting van een fabriek voor de verwerking van suikerbieten. Het operationele programma en het zojuist genoemde uitvoeringsplan vormen tezamen het door artikel 2 van verordening nr. 866/90 voorgeschreven sectorplan.
31. Ingevolge artikel 16, lid 3, van verordening nr. 866/90 moeten de lidstaten zich ertoe verbinden een bijdrage van tenminste 5 % van de subsidiabele kosten te verlenen in de financiering van de door de Commissie voor bijstand van het EOGFL in aanmerking genomen investeringen". Op 25 september 1995 hebben de Portugese autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van hun maatregelen ter uitvoering van onder meer deze bepaling. Zij verwezen daarbij naar artikel 93, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG). Aangezien deze maatregelen de wettelijke basis moesten vormen voor de nationale bijdragen ten gunste van investeringsprojecten die in aanmerking zouden kunnen komen voor medefinanciering door de Gemeenschap - in casu de afdeling Oriëntatie van het EOGFL - en derhalve geen zelfstandige basis voor staatssteun waren, stelde de Commissie vast dat de aangemelde maatregelen geen elementen van staatssteun in de zin van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 87 EG en artikel 88 EG) bevatten. Zij heeft de Portugese autoriteiten dienovereenkomstig ingelicht.
32. Teneinde ook een nationale bijdrage aan een investeringsproject met het oog op de verwerking van suikerbieten te kunnen geven, besloten de Portugese autoriteiten de wettelijke grondslag voor deze bijdragen aan te passen. Deze wijziging hebben zij vervolgens aan de Commissie voorgelegd. In overeenstemming met haar eerdere beslissing, neergelegd in de brief van 27 november 1995, stelde de Commissie vast dat ook deze maatregel niet onder het bereik van de regels voor staatssteun viel. Bij brief van 11 januari 1996 stelde zij de Portugese autoriteiten van haar beslissing van 20 december 1995 op de hoogte.
33. Ook uit de hier weergegeven plannen, programma's en andere maatregelen die de Portugese autoriteiten en de Commissie hebben getroffen ter implementatie van de voorschriften van de verordeningen nr. 2052/88 en nr. 866/90, valt af te leiden dat de investering in de bouw van een fabriek voor de verwerking van suikerbieten onmiskenbare prioriteit genoot. Daarmee zou Portugal in de gelegenheid worden gesteld het haar bij toetreding toegekende suikerquotum te benutten. Voor de ontwikkeling van het Portugese platteland werd aan dit project onmiskenbaar een groot belang toegekend.
5. Het investeringsproject
34. Nadat de onderhandelingen met Alcântara Refinarias - Açúcares SA en RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA over de oprichting van een bietsuikerfabriek waren vastgelopen, opende de Portugese regering hierover het gesprek met een andere mogelijke gegadigde, DAI - Sociedade de Desenvolvimento Agro-industrial SA (hierna: DAI").
35. Teneinde daarvoor financiële steun te verkrijgen uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (hierna: EFRO") en omdat de investering meer dan 15 miljoen ECU zou belopen werden de aanvankelijke plannen bij de Commissie aangemeld. In de aanmeldingsbrief werden de totale kosten van de geplande investeringen geschat op 16 125 000 000 PTE (plusminus 81 740 000 euro). De voor steunverlening in aanmerking komende kosten zouden 12 752 900 000 PTE (plusminus 64 643 000 euro) belopen. De Portugese autoriteiten stelden voor dat voor deze investering voor in totaal 9 560 290 000 PTE (plusminus 48 461 000 euro) aan financiële steun zou worden gegeven, deels uit gemeenschapsbronnen, deels uit nationale bronnen.
36. De Portugese regering heeft naderhand haar verzoek om communautaire medefinanciering uit het EFRO gewijzigd in een verzoek om medefinanciering uit het EOGFL. Dat had ook gevolgen voor de nationale wettelijke regelingen op grond waarvan de nationale bijdrage aan de beoogde investering moest worden gefinancierd. Daarom heeft de Portugese regering de wettelijke maatregelen die zij ter uitvoering van onder meer verordening nr. 866/90 aan de Commissie had medegedeeld in dier voege gewijzigd dat daaronder ook steun aan investeringen in de suikersector kon worden gebracht. Aanvullende financiële steun zou worden verleend, zo stelden de Portugese autoriteiten voor, op basis van besluitwet 95/90.
37. Al eerder, in december 1995, hadden de Portugese autoriteiten besloten om de beoogde steun aan DAI, ingevolge artikel 93, lid 3, EG-Verdrag aan te melden bij de Commissie.
38. Contacten tussen de Commissie en de Portugese autoriteiten volgend op deze aanmelding hebben tot de volgende formulering van het project en de daarvoor te verlenen overheidssteun geleid.
>lt>0
>lt>1
II - De beschikking van 11 januari 1996
39. In haar beschikking van 11 januari 1996 onderzoekt de Commissie:
- de steun, in de vorm van belastingverlichting op basis van besluitwet 95/90, ter hoogte van 1 275 290 000 PTE;
- de steun aan de beroepsopleiding van het personeel voor de op te richten suikerfabriek, ter hoogte van 380 000 000 PTE;
- de steun die ingevolge verordening nr. 866/90 als nationale bijdrage vereist aan projecten die voor communautaire financiering in aanmerking komen, ten belope van 1 912 335 000 PTE.
40. Ten aanzien van de steun op basis van besluitwet 95/90 stelde de Commissie vast dat deze niet de grens van 10 % overschreed en dat zij in overeenstemming was met de van toepassing zijnde gemeenschapsregels in de landbouwsector. In het bijzonder merkte de Commissie op dat de toepassing van de belastingfaciliteit in kwestie niet was uitgesloten door beschikking 94/173, waarin de selectiecriteria zijn vervat voor investeringen die voor medefinanciering door de afdeling Oriëntatie van het EOGFL in aanmerking komen. Aangezien de nationale steunmaatregelen in deze sector in overeenstemming moeten zijn met de keuzen die de Commissie heeft gemaakt voor communautaire steunverlening aan investeringen ter verbetering van de verwerking en afzet van landbouwproducten, leidt deze toetsing de Commissie tot de slotsom dat de onderhavige steun toelaatbaar is.
41. Voor de scholingssteun volstond de Commissie met de conclusie dat maatregelen van dit type toegestaan zijn tot 100 % van de in aanmerking komende kosten. Daar in dit geval de steun niet meer bedroeg dan 68 % van die kosten achtte de Commissie haar toelaatbaar.
42. Over de steun die bedoeld was als nationale bijdrage aan de communautaire steunverlening op basis van verordening nr. 866/90 merkte de Commissie op dat daarop de artikelen 92 tot en met 94 EG-Verdrag niet van toepassing waren. De Commissie zou deze steun dan ook als nationale medefinanciering toetsen aan de bepalingen van die verordening.
43. Bij brief van 19 maart 1996 heeft de Commissie ARAP c.s. in kennis gesteld van haar beslissing van 11 januari 1996 om geen bezwaar te maken tegen de Portugese steunmaatregelen op grond van artikel 92 EG-Verdrag.
III - Procedure voor het Gerecht van eerste aanleg en het bestreden arrest
A - De procedure voor het Gerecht van eerste aanleg
44. Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 mei 1996 hebben verzoeksters het beroep aanhangig gemaakt, dat onder nummer T-82/96 is geregistreerd.
45. Op 8 en 18 november 1996 hebben de Portugese Republiek en DAI schriftelijk om tussenkomst in het geding verzocht ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie als verwerende partij. Bij beschikking van 18 maart 1997 zijn beide verzoeken toegestaan.
46. Bij arrest van 17 juni 1999 (hierna: bestreden arrest"), heeft het Gerecht van eerste aanleg het beroep ten gronde verworpen en verzoeksters veroordeeld in hun eigen kosten alsmede in die van de Commissie en van DAI als interveniërende partij.
B - Het bestreden arrest
47. Het Gerecht van eerste aanleg heeft in de eerste plaats de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring onderzocht.
48. Voorzover dat beroep gericht was tegen de beschikking" van 19 maart 1996 is het als niet-ontvankelijk verworpen. Het Gerecht heeft in de punten 29 en 30 van het bestreden arrest geoordeeld dat deze aan ARAP c.s. gerichte brief van zuiver informatieve aard was en derhalve geen voor bestrijding vatbare rechtshandeling opleverde in de zin van artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG).
49. Tegen het beroep tot nietigverklaring van de beschikking van 11 januari 1996 heeft de Commissie een middel van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, voorzover het beroep gericht is tegen het onderdeel van de beschikking dat betrekking heeft op steun in de vorm van belastingvrijstellingen ingevolge besluitwet 95/90. De Commissie stelt dat verzoekers geen belang erbij hadden om de nietigverklaring van de bestreden beschikking van 11 januari 1996 te verkrijgen, omdat zelfs in geval van een nietigverklaring van deze beschikking de betrokken belastingvrijstellingen in stand zouden worden gelaten, aangezien deze vrijstellingen, die zijn toegekend krachtens een bij beschikking van 3 juli 1991 goedgekeurde algemene steunregeling, bestaande" steunmaatregelen waren, die de Portugese autoriteiten nog steeds kunnen nemen. Het Gerecht heeft hierop in de punten 35 en 37 van het arrest geoordeeld dat indien het de bestreden beschikking zou moeten vernietigen, omdat de aan DAI toegekende belastingvrijstellingen onverenigbaar zouden zijn met de regels van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, of omdat de goedkeuringsbeschikking onregelmatigheden zou inhouden, de gevolgen van zo'n oordeel voor verzoekers van wezenlijk belang konden zijn. Zij konden, zo oordeelde het Gerecht, dus wel terdege een procesbelang hebben. Echter of dat werkelijk zo was zou moeten worden beantwoord aan de hand van de beoordeling van de gegrondheid van het onderhavige verzoek tot nietigverklaring.
50. Ten slotte heeft het Gerecht het door de Portugese regering opgeworpen tweede middel van niet-ontvankelijkheid van het verzoek verworpen, voorzover dat gericht was tegen het deel van de aangevallen beschikking dat betrekking heeft op de Portugese algemene regeling voor fiscale vrijstellingen. Daarbij zouden verzoeksters geen rechtstreeks en individueel belang hebben. Het Gerecht oordeelde dat wanneer de Commissie besluit de procedure bedoeld in artikel 92, lid 2, EG-Verdrag niet te openen, verzoeksters als derden-belanghebbenden alleen de eerbiediging van de door deze bepaling toegekende procedurele waarborgen kunnen verkrijgen indien zij de mogelijkheid hebben tegen de bestreden beschikking op te komen bij het Gerecht. Bovendien konden verzoeksters hoe dan ook eerst na de vaststelling van deze beschikking beoordelen in hoeverre hun belangen waren geraakt.
51. Ten gronde heeft het Gerecht achtereenvolgens de middelen van verzoeksters onderzocht tegen de drie verschillende steunmaatregelen, te weten: de belastingvrijstellingen, de scholingssteun en de investeringssteun op grond van verordening nr. 866/90.
52. Tegen de belastingvrijstelling hebben verzoeksters drie middelen aangevoerd. In de eerste plaats voeren zij met een beroep op artikel 184 EG-Verdrag (thans artikel 241 EG) de onwettigheid aan van de beschikking van 3 juli 1991. In de tweede plaats stellen zij, dat deze vrijstellingen hoe dan ook een nieuwe steunmaatregel opleveren, die de Portugese regering ingevolge artikel 93, lid 3, EG-Verdrag had moeten aanmelden. In de derde plaats zou deze maatregel in strijd zijn met het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
53. Volgens de Commissie en interveniënten hadden verzoeksters tegen de belastingvrijstellingen moeten opkomen bij de nationale rechter, aangezien het om de toepassing van een - goedgekeurde - nationale steunregeling ging. Dan zouden zij met een beroep op artikel 184 EG-Verdrag hebben moeten vorderen dat de beschikking van 3 juli 1991 buiten toepassing zou worden gelaten. Het eerste middel van verzoekster tegen de belastingvrijstellingen zou mitsdien niet-ontvankelijk zijn.
54. In de punten 46 tot en met 50 heeft het Gerecht geoordeeld dat dit exceptieve verweer van de Commissie niet kon worden aanvaard. Het overwoog dat het belang van een effectieve bescherming van de rechten van verzoeksters slechts verzekerd zou zijn, indien zij beschikten over de mogelijkheid om de onregelmatigheid van de goedkeuringsbeschikking bij wege van exceptie in te roepen in het kader van een beroep tegen de beschikking van de Commissie inzake de individuele steunmaatregel. Een dergelijke maatregel biedt hun de enige mogelijkheid om met zekerheid vast te stellen in hoeverre hun belangen zijn aangetast.
55. In het eerste onderdeel van het eerste middel hebben verzoeksters gesteld dat een nationale algemene steunregeling alleen dan mag worden goedgekeurd, wanneer daaraan de uitdrukkelijke voorwaarde is verbonden, dat de toepassing ervan op de landbouwsector steeds wordt voorafgegaan door een aanmelding bij de Commissie krachtens artikel 93, lid 3, EG-Verdrag. In de punten 55 tot en met 57 van het bestreden arrest heeft het Gerecht dit onderdeel verworpen. Het oordeelde dat verzoeksters niet hadden aangetoond dat de eerbiediging van de op de suikersector toepasselijke regels niet was verzekerd door de in de goedkeuringsbeschikking opgesomde voorwaarden. Bovendien zouden de steunmaatregelen ten gunste van de suikersector door toepassing van een algemeen stelsel van belastingvrijstellingen in zoverre niet aan de controle van de Commissie ontsnappen, aangezien deze op elk gewenst moment de verenigbaarheid kan nagaan van een individuele steunmaatregel met de goedkeuringsbeschikking en, in het bijzonder, met de van toepassing zijnde regels in de suikersector.
56. Met het tweede onderdeel van het eerste middel hebben verzoeksters de Commissie verweten dat zij de goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991 heeft genomen krachtens artikel 93, lid 3, EG-Verdrag, zonder de procedure te openen van artikel 93, lid 2, die de enige garantie vormt van het recht van belanghebbenden om te worden gehoord. Daardoor zouden de rechtmatige belangen van derden niet zijn geëerbiedigd. Dit onderdeel is door het Gerecht verworpen in de punten 61 tot en met 63 van het bestreden arrest. Het Gerecht oordeelde dat het achterwege blijven van de aanmelding van een steunmaatregel door de betrokken lidstaat en het onderzoek door de Commissie krachtens artikel 93, lid 3, EG-Verdrag, in samenhang met het besluit van deze instelling om niet over te gaan tot de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag niet de conclusie rechtvaardigt dat de wijze waarop het onderzoek naar staatssteunmaatregelen verloopt ondoorzichtig is. Het summiere onderzoek van een staatssteunmaatregel in het kader van de preliminaire fase, op basis van artikel 93, lid 3, EG-Verdrag voldoet aan alle eisen van een snelle behandeling, wanneer de maatregel, die door de betrokken lidstaat is aangemeld of waartegen een derde een klacht heeft ingediend, geen staatssteunmaatregel dan wel een met de gemeenschappelijke markt verenigbare steunmaatregel is. Deze oplossing, zo stelde het Gerecht verder, is ook met voldoende garanties omkleed, daar de bescherming van derden is verzekerd door de hun toegekende mogelijkheid om eventueel op te komen tegen de beschikking van de Commissie om niet de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag te openen.
57. Het derde onderdeel van het eerste middel is door het Gerecht in de punten 66 tot en met 68 van het bestreden arrest eveneens verworpen. In dit onderdeel werd gesteld dat de interne procedure bij het nemen van de beschikking onregelmatig zou zijn geweest. Het Gerecht oordeelde dat verzoeksters geen enkel element naar voren hadden gebracht op grond waarvan twijfel omtrent de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van de goedkeuringsbeschikking gerechtvaardigd zou zijn.
58. Met hun tweede middel stellen verzoeksters dat de Commissie in gebreke zou zijn gebleven met de naar hun mening verplichte toetsing van de individuele belastingvrijstellingen voor DAI aan de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag. In de punten 72 tot en met 75 van het bestreden arrest heeft het Gerecht dit middel verworpen. Het verwijst daarvoor naar het arrest Italgrani", waarin het Hof heeft beslist, dat wanneer een algemene steunregeling door de Commissie is goedgekeurd, de individuele uitvoeringsmaatregelen niet bij haar hoeven te worden aangemeld, behoudens indien in de goedkeuringsbeschikking een voorbehoud in die zin is gemaakt. Zou elke individuele steunmaatregel rechtstreeks aan artikel 92 EG-Verdrag worden getoetst, dan zou zulks voor de Commissie de bevoegdheid creëren om terug te komen van de goedkeuringsbeschikking, wat in strijd zou zijn met de beginselen van bescherming van het gewettigd vertrouwen en van de rechtszekerheid. In het licht van deze beginselen heeft het Gerecht vervolgens geoordeeld dat een individuele steunmaatregel die is toegekend krachtens een algemene steunregeling in beginsel niet kan worden beschouwd als een onvoorzienbare toepassing van deze regeling. In het onderhavige geval heeft het Gerecht ten slotte vastgesteld dat de beschikking van 3 juli 1991 niet in enige verplichting voorziet om individuele steunmaatregelen die worden toegekend in de suikersector aan te melden. Hieruit volgt dat de Commissie niet gerechtigd was de aan DAI toegekende belastingvrijstellingen rechtstreeks te toetsen aan artikel 92 EG-Verdrag, nu die vrijstellingen voldeden aan de twee gestelde voorwaarden, dat de toegekende belastingvrijstellingen niet hoger mochten zijn dan 10 % van de verwezenlijkte investeringen en dat zij verenigbaar dienden te zijn met het in de betrokken landbouwsector geldende gemeenschapsrecht, zoals de Commissie in de bestreden beschikking heeft vastgesteld.
59. Het derde middel met betrekking tot de belastingvrijstellingen, dat gebaseerd is op de gestelde onverenigbaarheid van deze vrijstellingen met het gemeenschappelijk landbouwbeleid, is door het Gerecht in de punten 84 tot en met 94 van het bestreden arrest verworpen. Het Gerecht begint met eraan te herinneren dat in de bestreden beschikking de Commissie de regelmatigheid van de in casu aan DAI toegekende belastingvrijstelling alleen kon en moest toetsen aan de voorwaarden die zij heeft opgelegd in haar goedkeuringsbeschikking en, meer in het bijzonder aan de in de suikersector geldende regels. Het Gerecht heeft vervolgens nagegaan of de belastingvrijstellingen, die de ontwikkeling van bepaalde economische regio's beogen te bevorderen overeenkomstig artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag, verenigbaar waren met de doelstellingen die worden nagestreefd door de in de sector suikerproductie en -verwerking geldende verordeningen.
60. Op grond van een analyse van deze verordeningen heeft het Gerecht vastgesteld dat de belastingvrijstellingen, bestemd om de vestiging van een bietsuikerfabriek in continentaal Portugal te bevorderen, in overeenstemming waren met de doelstellingen en regels die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn vastgesteld bij verordening nr. 1785/81. Voorts heeft het Gerecht vastgesteld dat deze vrijstellingen ook verenigbaar waren met het gemeenschapsbeleid ter zake van overheidsmaatregelen ten behoeve van de verbetering van de landbouwstructuur. Derhalve heeft het Gerecht geconcludeerd dat de argumenten van verzoekers betreffende de vergroting van de overproductie van suiker in de Gemeenschap en de verzwaring van de op het EOGFL, afdeling Oriëntatie, drukkende lasten niet afdoen aan de verenigbaarheid van de steunmaatregelen voor de bouw van een suikerfabriek in Portugal met het gemeenschappelijk landbouwbeleid in de suikersector.
61. Ten slotte heeft het Gerecht vastgesteld dat het dossier geen enkele serieuze aanwijzing bevat op grond waarvan de levensvatbaarheid van de met de betrokken steunmaatregel begunstigde suikerfabriek in twijfel zou kunnen worden getrokken.
62. Tegen de steun voor beroepsopleiding hebben verzoeksters in het bodemgeding één middel aangevoerd, namelijk schending van artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag. Dat is door het Gerecht verworpen in de punten 98 tot en met 101 van het bestreden arrest. Het Gerecht heeft hier prealabel vastgesteld dat elk van de drie typen steunmaatregelen, die in de betrokken beschikking zijn onderzocht, onder verschillende regelingen vallen en dus telkens afzonderlijk moeten worden getoetst aan de toepasselijke regeling en de doelstellingen daarvan. Vervolgens heeft het Gerecht herinnerd aan de vaste rechtspraak volgens welke de gemeenschapsrechter in het kader van een wettigheidstoetsing uitsluitend dient te onderzoeken of de Commissie niet buiten de grenzen van haar beoordelingsvrijheid is getreden door een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid. Het Gerecht heeft ten slotte vastgesteld dat verzoeksters geen ernstig te nemen argument aanvoeren dat aanleiding zou geven te twijfelen aan het oordeel van de Commissie over de steun aan de beroepsopleiding. Die steun zal de ontwikkeling van de bietsuikerproductie in Portugal kunnen vergemakkelijken zonder dat zij de intracommunautaire handel dermate belemmert dat het algemeen belang wordt geschaad.
63. Tegen het deel van de aangevallen beschikking van 11 januari 1996 dat betrekking heeft op de krachtens verordening nr. 866/90 toegekende investeringssteun hebben verzoeksters twee middelen aangevoerd. Met het eerste middel stellen zij dat de staatssteun, die voldoet aan de in deze verordening gestelde voorwaarden om in aanmerking te komen voor communautaire medefinanciering, niettemin onderworpen is aan de toepassing van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag. Met het tweede middel voeren verzoeksters aan dat het vereiste van samenhang voor de gemeenschapsinterventie ingevolge verordening nr. 866/90 met het gemeenschappelijk landbouwbeleid zich verzet tegen de medefinanciering van de steun aan de Portugese bietsuikersector.
64. In de punten 111 tot en met 120 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het eerste van deze middelen verworpen. Dat middel, zo heeft het Gerecht overwogen, was in essentie gebaseerd op artikel 44 van verordening nr. 1785/81, dat op basis van artikel 42 EG-Verdrag (thans artikel 36 EG) bepaalt, dat de artikelen 92 tot en met 94 EG-Verdrag op de productie en de verhandeling van landbouwproducten slechts van toepassing zijn in de mate die door de Raad is bepaald". Het Gerecht begint met de vaststelling dat de acties van structurele aard in het kader van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1785/81 vallen, maar binnen die van verordening nr. 866/90, die gebaseerd is op artikel 42 EG-Verdrag (thans artikel 36 EG) en artikel 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 37 EG). Het heeft uit de afwezigheid van een bepaling in verordening nr. 866/90, die uitdrukkelijk in de toepassing van artikel 92 EG-Verdrag voorziet op voor communautaire medefinanciering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, in aanmerking komende steunmaatregelen, afgeleid dat deze maatregelen worden beoordeeld in het specifieke kader van de overeenkomstig deze verordening gevoerde gemeenschapsactie en niet kunnen worden getoetst aan de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag.
65. Het Gerecht heeft verder naar voren gebracht dat, zelfs gesteld dat artikel 44 van verordening nr. 1781/81 aldus kan worden uitgelegd dat het specifiek in de toepassing voorziet van de artikelen 92 tot en met 94 EG-Verdrag op elke steunmaatregel betreffende de productie en de verhandeling van suiker, deze bepaling in ieder geval moet worden toegepast met inachtneming van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waarvan de voorrang op de toepassing van de verdragsbepalingen inzake mededinging in het Verdrag zelf is ingeschreven, met name in artikel 42 EG-Verdrag. Welnu, de toepassing van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag op in het kader van verordening nr. 866/90 voor medefinanciering door de Gemeenschap in aanmerking komende steunmaatregelen zou een beletsel kunnen vormen voor de verwezenlijking van bepaalde doelstellingen van het gemeenschappelijke landbouwbeleid via een specifieke structurele actie in overeenstemming met de criteria van beschikking 94/173 tot vaststelling van de prioriteiten voor de medefinanciering van onder deze verordening vallende investeringen. In dit verband wijst het Gerecht erop dat verordening nr. 866/90 zelf de samenhang van de door de Gemeenschap en de betrokken lidstaat krachtens deze verordening gezamenlijk gefinancierde investeringssteun met het gemeenschappelijke landbouwbeleid verzekert. Het Gerecht heeft geconcludeerd dat de toepassing van artikel 92 EG-Verdrag op krachtens verordening nr. 866/90 voor medefinancieringssteun door de Gemeenschap in aanmerking komende investeringssteunmaatregelen, onverenigbaar is met de voorrang die door het Verdrag aan het gemeenschappelijk landbouwbeleid is toegekend boven toepassing van de mededingingsregels. Op grond van deze overwegingen oordeelde het Gerecht dat dergelijke maatregelen niet zijn onderworpen aan de toepassing van artikel 92 EG-Verdrag.
66. Ten slotte heeft het Gerecht in punt 124 van het bestreden arrest over het tweede middel van verzoeksters opgemerkt dat het in wezen is gebaseerd op het argument dat de betrokken investeringssteun door verordening nr. 866/90 zou zijn uitgesloten wegens onverenigbaarheid met het gemeenschappelijk landbouwbeleid en niet kon worden gebaseerd op beschikking 94/173, die zelf onverenigbaar met deze politiek is. Het Gerecht heeft ermee volstaan eraan te herinneren dat de steunmaatregelen die zijn toegekend om de benutting van het aan continentaal Portugal toegekende quotum mogelijk te maken, niet onverenigbaar zijn met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Daarom kon ook dit middel niet slagen.
67. Het Gerecht besloot dat het beroep tot nietigverklaring ongegrond was en in zijn geheel diende te worden verworpen.
IV - De procedure voor het Hof en de conclusies van partijen
68. Op 27 augustus 1999 hebben verzoeksters hogere voorziening ingesteld tegen het bestreden arrest door neerlegging van een verzoekschrift ter griffie van het Hof.
69. Zij concluderen daarin tot:
- ontvankelijkverklaring van de hogere voorziening;
- vernietiging van het bestreden arrest, voorzover de hogere voorziening daartoe aanleiding geeft;
- vernietiging van de aan de Portugese regering gerichte beschikking van 11 januari 1996, dan wel terugverwijzing van de zaak naar het Gerecht krachtens artikel 54 van 's Hofs Statuut-EG;
- veroordeling van de Commissie in de kosten van beide instanties.
70. De Commissie concludeert tot:
- vernietiging van de punten 35 tot en met 95 van het bestreden arrest en vaststelling dat het beroep in eerste aanleg niet-ontvankelijk was voorzover het was gericht tegen de brief van de Commissie van 11 januari 1996 voorzover deze betrekking had op de belastingvrijstellingen;
- subsidiair, vernietiging van de punten 36 tot en met 41 en 46 tot en met 50 van het bestreden arrest, doch instandhouding van het arrest voor het overige;
- nader subsidiair, vernietiging van de uitdrukking in their view" die voorkomt in punt 36 van het bestreden arrest alsmede van de andere punten waarvan het Hof dat goeddunkt en een uitspraak over de middelen over de ontvankelijkheid die zijn opgeworpen door de Commissie maar verworpen door het Gerecht;
en
- verwerping van de hogere voorziening als kennelijk niet-ontvankelijk en/of kennelijk ongegrond zonder mondelinge behandeling en veroordeling van de verzoeksters in de kosten van de instantie;
of
- verwerping van de hogere voorziening en veroordeling van verzoeksters in de kosten van de instantie.
71. De Portugese Republiek concludeert tot:
- bevestiging van het bestreden arrest;
- verwerping in haar geheel van de hogere voorziening tegen dat arrest.
72. DAI concludeert tot:
- verwerping van de hogere voorziening als niet-ontvankelijk voor wat betreft het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel, het tweede en het derde onderdeel van het tweede middel, het vierde middel en het zesde middel;
- verwerping van de hogere voorziening voor het overige;
- veroordeling van verzoeksters in de kosten van beide instanties,
of bij wijze van alternatief
- verwerping van de hogere voorziening in haar geheel als ongegrond;
- veroordeling van verzoekster in de kosten van beide instanties.
V - Middelen en argumenten van partijen en de beoordeling daarvan
A - Inleidende opmerkingen
1. De economische samenhangen
73. Bij de analyse en beoordeling van de hieronder weer te geven middelen van ARAP c.s. en van de Commissie moet in het oog worden gehouden dat het feitencomplex waarop zij betrekking hebben, zich kenmerkt door een onmiskenbare interne samenhang.
74. In essentie gaat het om de investering in een suikerfabriek, die bestemd is voor de productie van een quotum van 70 000 ton bietsuiker, dat in twee tranches van respectievelijk 60 000 ton (bij de Toetredingsakte) en 10 000 ton (bij verordening nr. 1599/96) aan continentaal Portugal is toegewezen. Deze investering wordt ten belope van ongeveer 75 % van de in aanmerking komende investeringen met publieke middelen gefinancierd, die deels van de Gemeenschap afkomstig zijn in de vorm van investeringsbijdrage uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, en die deels bestaan uit een samenstel van nationale steunmaatregelen. (Zie nader hierboven onder punt 38.)
75. De verscheidenheid aan publieke financieringsbronnen, die beheerst worden door verschillende communautaire en nationale wettelijke regelingen, neemt niet weg dat in bedrijfs- en micro-economisch opzicht de resultante van deze in juridisch opzicht heterogene interventies homogeen is: of de suikerfabriek levensvatbaar is hangt mede af van het totaal van de investeringssteun en of de publieke steunmaatregelen de concurrentieverhoudingen al dan niet ontoelaatbaar vervalsen kan uitsluitend aan de hand van de som van de gegeven steun worden beoordeeld.
76. Zoals hierboven reeds is opgemerkt, is de gemeenschapswetgever zich van deze economische samenhang terdege bewust geweest. Zij is terug te vinden in de tot tweemaal toe geamendeerde - eerst bij toetreding van Portugal en naderhand in 1996 - verordening nr. 1785/81. Zij blijkt ook uit het samenstel van regels dat het optreden van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, beheerst bij het gemeenschapsbeleid ter versterking van de economische en sociale samenhang (artikelen 130 A tot en met 130 E EG-Verdrag; thans, na wijziging, artikel 158 EG, de artikelen 159 EG en 160 EG, na wijziging, de artikelen 161 EG en 162 EG) en uit de pseudo-wettelijke kaderregeling voor de toetsing van staatssteun voor investeringen ten behoeve van de verwerking en afzet van landbouwproducten, zoals deze hierboven in de punten 19 tot en met 25 zijn weergegeven.
2. Het plan van behandeling
77. Om te vermijden dat bij de analyse en beoordeling van de afzonderlijke middelen de juridische en inhoudelijk-economische samenhangen die zo kenmerkend voor deze zaak zijn, teloorgaan, zal ik de verschillende middelen geclusterd behandelen.
78. De eerste drie middelen van ARAP c.s. behelzen rechtsvragen betreffende de goedkeuring door de Commissie van de Portugese besluitwet 95/90 bij goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991 en betreffende de toepassing van deze besluitwet bij het verlenen van investeringssteun aan de oprichting van een suikerfabriek in Portugal.
79. Het vijfde en het zesde middel van ARAP c.s. behelzen rechtsvragen betreffende de uitlegging en toepassing van verordening nr. 866/90.
80. In het vierde middel van ARAP c.s. komt de hierboven in punt 2 omschreven principiële vraag aan de orde of bij de gecombineerde toepassing van verschillende reeds goedgekeurde nationale steunregelingen op een project waaraan ook een gemeenschapsbijdrage is toegekend, het cumulatieve effect van deze maatregelen apart en gemotiveerd moet worden getoetst. Bij de analyse en beoordeling van deze rechtsvraag kunnen elementen belangrijk blijken die uit de beoordeling van de overige middelen van ARAP c.s. naar voren komen. Daarom komt dit vierde middel als laatste aan de orde.
81. De middelen die de Commissie aanvoert tegen de onderdelen van het bestreden arrest waarin de ontvankelijkheid van het beroep van ARAP c.s. in eerste aanleg is beoordeeld, worden behandeld na de middelen van ARAP c.s. Deze middelen stoelen in hoofdzaak op de stelling dat de onderdelen van de brief van 11 januari 1996, die betrekking hebben op de belastingvrijstellingen ingevolge besluitwet 95/90 van louter informatieve aard en niet op enig rechtsgevolg gericht zijn. Aangezien de vraag naar het rechtskarakter van de desbetreffende onderdelen van de brief ook in het tweede middel van ARAP c.s. aan de orde is, kunnen de middelen van de Commissie het best worden beoordeeld in het licht van een daaraan voorafgaande beoordeling van dat middel.
B - De ontvankelijkheid van dit beroep in hogere voorziening
82. De Commissie en DAI hebben het Hof uitgenodigd het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk te verklaren. De aangevoerde middelen zouden niet duidelijk de bestreden onderdelen van het arrest aanduiden, noch de juridische argumenten die daaraan ten grondslag liggen. In feite zouden zij de in eerste aanleg aangevoerde rechtsmiddelen slechts herhalen en een heronderzoek van het aan het Gerecht voorgelegde beroepschrift beogen.
83. De opvatting van de Commissie berust op uitspraken waarin het Hof heeft geoordeeld dat een beroep in hogere voorziening niet ontvankelijk is, indien het [...] slechts de reeds voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten - met inbegrip van die welke zijn gebaseerd op door het Gerecht verworpen feiten - herhaalt of letterlijk overneemt [...]; een dergelijke hogere voorziening beoogt immers in werkelijkheid slechts een nieuw onderzoek van het bij het Gerecht ingediende verzoek iets waartoe het Hof [...] niet bevoegd is".
84. Zoals advocaat-generaal Jacobs in zijn conclusie in de zaak Salzgitter/Commissie heeft uiteengezet moet deze formule voorzichtig worden toegepast. Uit de rechtspraak vloeit voort dat slechts bedoeld is te verzekeren dat een hogere voorziening correct is geformuleerd en in feite niet een nieuw onderzoek van de zaak beoogt. De herhaling van verschillende argumenten, die in eerste aanleg zijn gehanteerd, impliceert als zodanig niet dat de hogere voorziening niet aan deze eisen voldoet. Dat geldt in het bijzonder in zaken als de onderhavige waar het Gerecht besluiten van een gemeenschapsinstelling sauveert op basis van dezelfde of een vergelijkbare uitleg van het gemeenschapsrecht als de verwerende instelling. Indien een verzoeker in hogere voorziening dan geen gebruik zou mogen maken van argumenten die hij al gebruikt heeft om het oorspronkelijke besluit aan te vechten, zou de hogere voorziening haar betekenis verliezen. In de punten 42 tot en met 44 van het arrest in genoemde zaak heeft het Hof de genoemde lezing van advocaat-generaal Jacobs bevestigd.
85. Aangezien in de onderhavige zaak het verzoekschrift duidelijk omschrijft welke aspecten van het bestreden arrest worden gekritiseerd en op welke juridische argumenten het beroep steunt, is deze hogere voorziening in haar geheel ontvankelijk.
C - De goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991
86. In deze eerste drie middelen staat de goedkeuringsbeschikking van de Commissie van 3 juli 1991 centraal. Het eerste middel behelst de vraag of de goedkeuringsbeschikking wel in deze vorm had mogen worden gegeven. Verzoeksters menen dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de algemene, aan deze beschikking verbonden voorwaarde, namelijk dat de toepassing van besluitwet 95/90 de regels van het gemeenschapsrecht met betrekking tot bepaalde industriële, landbouw- en visserijsectoren moet eerbiedigen, ook de naleving van de op de suikersector van toepassing zijnde regels afdoende verzekert. Het tweede en het derde middel richten zich op bepaalde consequenties die het Gerecht in casu heeft verbonden aan zijn oordeel dat met het stellen van een generieke voorwaarde mocht worden volstaan.
87. Echter voordat ik aan een beoordeling van deze drie middelen en van de argumenten van partijen en interveniënten daaromtrent toekom, wil ik een prealabele opmerking plaatsen waartoe het bestreden arrest en het procesdossier in eerste aanleg aanleiding geven.
88. In punt 15 van het bestreden arrest worden de voorwaarden die aan de omstreden goedkeuringsbeschikking zijn verbonden als volgt weergegeven:
De bij besluitwet 95/90 ingevoerde regeling is overeenkomstig artikel 92 van het Verdrag goedgekeurd bij een besluit van de Commissie van 3 juli 1991 [...] op voorwaarde dat de individuele steunmaatregelen in overeenstemming zijn met ‚de verordeningen en kaderregelingen van het gemeenschapsrecht inzake bepaalde sectoren van de industrie, de landbouw en de visserij [...]. Bovendien moet de Portugese regering ingevolge het goedkeuringsbesluit ‚alle voorstellen die in aanmerking komen voor een vrijstelling van 10 tot 20 % (ESL) alsmede alle voorstellen in gevoelige sectoren aanmelden. Deze algemene steunregeling gold tot 31 december 1995. Bij op 30 mei 1996 aan de Portugese regering betekend besluit heeft de Commissie de verlenging van deze regeling onder dezelfde voorwaarden tot 1999 goedgekeurd, doch met weglating van de verplichting om voorstellen in gevoelige sectoren aan te melden, die niet meer is vermeld."
89. Uit het dossier in eerste aanleg blijkt dat de Commissie haar op 11 januari 1996 aan de Portugese regering betekende beschikking, waarin onder meer goedkeuring werd verleend voor de steun aan DAI op basis van besluitwet 95/90, heeft genomen op 20 december 1995. Ik leid daaruit af, dat deze beschikking omtrent de toepassing van besluitwet 95/90 nog valt onder de werking van de goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991 en moet worden getoetst aan de aan die beschikking verbonden voorwaarden.
90. Noch uit het bestreden arrest, noch uit de in de onderhavige procedure gewisselde stukken, blijkt dat partijen enige aandacht hebben geschonken aan de aan de goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991 verbonden bijzondere voorwaarde, inhoudende de verplichting om voorstellen tot verlening van steun ingevolge besluitwet 95/90 in gevoelige sectoren steeds aan te melden.
Ook het Gerecht gaat in zijn analyse en beoordeling van de in eerste aanleg aangevoerde middelen van ARAP c.s. aan deze bijzondere voorwaarde voorbij.
91. Uit de hierboven, onder de punten 4 tot en met 7, weergegeven karakteristieken van de suikersector kan op goede gronden worden afgeleid dat deze een bij uitstek gevoelige sector is. Deze constatering vindt haar bevestiging in verordening nr. 1785/81, artikelen 44 en 46, waaruit voortvloeit dat de Gemeenschap ten aanzien van de suikersector een zeer restrictief steunregime hanteert, dat in beginsel geen andere steun aan de verwerking van suikerbieten of rietsuiker toestaat dan ingevolge artikel 46 van die verordening is toegelaten. Daarin wordt staatssteunverlening aan de bouw van een suikerfabriek in Portugal niet met zoveel woorden genoemd.
92. Een en ander maakt de gevolgtrekking plausibel dat de Portugese autoriteiten, onder vigeur van de goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991 handelend, steunverlening op grond van besluitwet 95/90 voor de oprichting van een suikerfabriek in ieder geval aan de Commissie hadden moeten melden.
93. Uit de punten 55 en 74 van het bestreden arrest blijkt dat het Gerecht de goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991 heeft gelezen en uitgelegd alsof de bijzondere voorwaarde, dat steun aan gevoelige sectoren steeds moet worden aangemeld, daarin niet was opgenomen. Deze omissie is des te opvallender, daar in punt 15 van het bestreden arrest de goedkeuringsbeschikking wèl volledig is weergegeven.
94. Aangezien het Gerecht in het bestreden arrest geen enkele verklaring geeft waarom het de goedkeuringsbeschikking heeft gelezen en uitgelegd alsof bedoelde bijzondere voorwaarde daarin niet was opgenomen, berusten de delen van het arrest die op de goedkeuringsbeschikking betrekking hebben, op een onvolledige c.q. ondeugdelijke motivering.
95. Ofschoon partijen in eerste aanleg in hun middelen en argumenten ook aan bedoelde bijzondere voorwaarde zijn voorbijgegaan, had het Gerecht daaraan ambtshalve aandacht moeten besteden. Deze aan de goedkeuringsbeschikking verbonden voorwaarde raakt namelijk de bevoegdheden van de Commissie die zij ingevolge de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag uitoefent.
96. Voorzover de individuele toepassingsmaatregelen op grond van besluitwet 95/90 aan de daaraan bij de goedkeuringsbeschikking verbonden algemene voorwaarden voldoen, zijn zij te beschouwen als bestaande steunmaatregelen" in de zin van artikel 93, lid 1, EG-Verdrag. Het toezicht van de Commissie daarop beperkt zich tot een - niet-systematische - toetsing of in de uitvoeringspraktijk van genoemde besluitwet deze algemene voorwaarden worden nageleefd. Echter voor de individuele uitvoeringsmaatregelen die niet aan de algemene voorwaarden voldoen - steunvoorstellen waarin de fiscale vrijstellingen meer dan 10 % van de investeringen belopen èn steunvoorstellen in gevoelige sectoren - geldt dat zij bij de Commissie moeten worden aangemeld. Die aanmeldingsverplichting bestempelt ze tot nieuwe steunmaatregelen", waarvoor de bevoegdheden gelden, die de Commissie aan artikel 93, leden 2 en 3 ontleent.
97. Zoals het Hof recentelijk nog eens in het al aangehaalde arrest Salzgitter/Commissie heeft uitgemaakt, dient een constatering die de bevoegdheid van de Commissie raakt ambtshalve door de rechter te worden opgemerkt, zelfs als geen van de partijen hem daarom verzocht heeft.
98. Echter ook de inhoud en strekking van het voorschrift, alsmede de omstandigheden van het geval pleiten voor een ambtshalve toetsing.
- Het betreft immers een voorschrift dat naar zijn aard ertoe strekt om een wezenlijke doelstelling van de Gemeenschap te dienen, namelijk de verzekering van evenwichtige mededingingsverhoudingen op de gemeenschappelijke markt. Deze doelstelling is bij uitstek kwetsbaar bij staatssteunverlening in gevoelige sectoren.
- Het voorschrift strekt mede tot de bescherming van de belangen van derden. Deze zijn bij steun in gevoelige sectoren vrijwel altijd in het geding.
- De niet-naleving van het voorschrift is manifest. Zowel de gemeenschapsrechter als derden kunnen de inbreuk daarop eenvoudig nagaan.
99. Uit het bovenstaande vloeit voort, dat, nu het Gerecht dit niet heeft gedaan, in hogere voorziening ambtshalve de rechtsvraag moet worden behandeld of ingevolge het aan de vrijstellingsbeschikking verbonden voorschrift de Portugese regering het voornemen tot toepassing van besluitwet 95/90 bij de steunverlening aan DAI had moeten aanmelden. Ik verwijs hiervoor naar de al aangehaalde conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Salzgitter/Commissie, punten 141 tot en met 143 en, vooral, 148: één van de hoofdfuncties van de procedure in hogere voorziening, die beperkt is tot alleen rechtsvragen, is juist te verzekeren dat het legaliteitsbeginsel wordt geëerbiedigd".
100. De vragen hoe het onderhavige voorschrift van de goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991 in casu moet worden uitgelegd en welke consequenties aan de niet-naleving ervan moeten worden verbonden, zal ik hieronder bij de beoordeling van het tweede middel nader onderzoeken.
D - De eerste drie middelen van ARAP c.s.
1. Het eerste middel
a) Argumenten van partijen
101. Met hun eerste middel betogen verzoeksters dat het Gerecht van een onjuiste rechtsopvatting blijk geeft, door te oordelen dat de goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991 de eerbiediging van de op de suikersector van toepassing zijnde regels afdoend verzekert. De algemene voorwaarde in deze beschikking dat de toepassing van besluitwet 95/90 de regels van het gemeenschapsrecht met betrekking tot bepaalde industriële, landbouw- en visserijsectoren moet eerbiedigen zou te onnauwkeurig en te algemeen zijn om een adequate bescherming te kunnen geven aan de belangen van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek en van gevoelige sectoren, als de suikersector.
102. Zij bestrijden de opvatting van het Gerecht in punt 56 van het bestreden arrest, dat de bevoegdheid van de Commissie onder artikel 93, lid 1, EG-Verdrag voldoende waarborgen zou bieden voor de verenigbaarheid van de toepassing van de goedgekeurde algemene steunmaatregel met de op de suikersector van toepassing zijnde regels.
De bevoegdheden die de Commissie ontleent aan artikel 93, lid 1, EG-Verdrag kunnen niet worden beschouwd als een passend substituut voor de procedures, die in artikel 93, leden 2 en 3, EG-Verdrag zijn voorzien. Artikel 93, lid 1, EG-Verdrag geeft niet de mogelijkheid tot schorsing van de toepassing van een algemeen steunregime. Bovendien, in vergelijking met de positie die derden belanghebbenden innemen bij de toepassing van artikel 93, leden 2 en 3, EG-Verdrag, zou deze bij het voortdurend onderzoek" van artikel 93, lid 1, EG-Verdrag aanzienlijk zwakker zijn.
103. De Commissie is het eens met de punten 55 tot en met 57 van het bestreden arrest. Zij meent dat zij bevoegd is tot de goedkeuring van generieke nationale steunregelingen. De kenmerkende karaktertrek van een dergelijke generieke steunregeling is dat de individuele steunmaatregelen kunnen worden genomen door de lidstaten zonder voorafgaande kennisgeving aan de Commissie ingevolge artikel 93, lid 3, EG-Verdrag.
b) Beoordeling
104. Het staat vast dat de Commissie generieke steunregelingen kan goedkeuren in het kader van het toezicht dat zij ingevolge de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag moet uitoefenen op de verlening van staatssteun door de lidstaten. In een bestendige beleidspraktijk heeft zij in de loop van de jaren talrijke van dergelijke generieke steunregelingen getoetst en goedgekeurd. De juridische gevolgen van zo'n goedkeuring zijn meermalen in de rechtspraak van het Hof aan de orde gekomen. In deze rechtspraak is de bevoegdheid van de Commissie om een generieke nationale steunmaatregel met het Verdrag verenigbaar te oordelen steeds bevestigd.
105. Evenmin lijdt het twijfel dat de Commissie, wanneer zij generieke nationale steunmaatregelen goedkeurt, daaraan algemene of meer specifieke voorwaarden kan verbinden, teneinde te verzekeren dat de individuele toepassing van de desbetreffende steunmaatregelen in overeenstemming is met het communautaire recht en beleid in de desbetreffende sector of op het desbetreffende beleidsterrein. Zo wordt verzekerd dat het communautaire beleid ingevolge de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag inhoudelijk in overeenstemming blijft met het beleid dat de Gemeenschap op andere terreinen voert.
106. De Commissie komt een zekere discretionaire ruimte toe bij de formulering van de voorwaarden die zij aan de goedkeuring van een generieke nationale steunregeling verbindt. Echter die ruimte wordt begrensd door de eisen die voortvloeien uit de noodzaak tot het bewaren van de nodige interne samenhang in het gemeenschapsbeleid.
107. Ik teken hierbij aan dat de bescherming van kwetsbare belangen of gevoelige sectoren niet per se eist dat aan de goedkeuring van een generieke steunmaatregel specifieke, op die belangen of sectoren gerichte, voorwaarden worden verbonden. Indien de Commissie met het oog daarop het stellen van één of meer algemene voorwaarden voldoende acht, zal zij erop moeten toezien dat de gestelde voorwaarden zo worden nageleefd dat de door de gemeenschapsregels, waarnaar in die algemene voorwaarden wordt verwezen, beschermde kwetsbare belangen of gevoelige sectoren niet worden geschaad.
108. Uiteraard kan de Commissie aan haar goedkeuring van een generieke nationale steunmaatregel ook specifieke, op de bescherming van dergelijke kwetsbare belangen of gevoelige sectoren gerichte, voorwaarden verbinden. Dergelijke voorwaarden kunnen de verplichting inhouden om iedere individuele steunmaatregel onder de goedgekeurde generieke steunregeling, die op het desbetreffende kwetsbare beleidsterrein of de gevoelige sector betrekking heeft, aan te melden, waarop vervolgens een beoordeling ingevolge artikel 93, leden 2 en 3, EG-Verdrag moet plaatsvinden.
109. Bij de keuze voor een van de hier beschreven toezichtsmethoden op de uitvoering van goedgekeurde generieke nationale steunregelingen kunnen overwegingen van wetgevingseconomie - zoals door de Portugese regering benadrukt - of uitvoeringsefficiëntie een rol spelen. Echter, zolang het aannemelijk is dat de gekozen modaliteit voldoende waarborgt dat de individuele steunmaatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschapsregels ter bescherming van kwetsbare belangen, zoals milieubelangen, of van gevoelige sectoren, zoals in casu de suikersector, is zij niet in strijd met het relevante gemeenschapsrecht.
110. Het in punten 55 tot en met 57 van het bestreden arrest vervatte rechtsoordeel dat de naleving van de in de suikersector geldende regels kon worden verzekerd door de aan de goedkeuringsbeschikking verbonden algemene voorwaarde dat de individuele steunmaatregelen in overeenstemming met de gemeenschapsregels betreffende met name de landbouwsector moeten zijn, is derhalve als zodanig niet in strijd met het gemeenschapsrecht.
111. Aan deze constatering doet niet af verzoeksters' argument dat een dergelijke algemene voorwaarde tot gevolg zou hebben dat dan de rechtspositie van derden-belanghebbenden bij de individuele toepassing van de goedgekeurde steunregeling zwakker zou zijn dan indien bepaalde gevallen van sectoriële steun steeds bij de Commissie zouden moeten worden aangemeld.
112. Inderdaad kunnen derden-belanghebbenden in het geval van verplichte aanmelding van individuele toepassingsgevallen van een goedgekeurde generieke steunregeling vóór de feitelijke toepassing van die maatregel hun bezwaren kenbaar maken, terwijl zij die mogelijkheid niet hebben wanneer aan de goedkeuring van een generieke steunregeling alleen de algemene voorwaarde van conformiteit met de geldende sectoriële gemeenschapsregels is verbonden. Maar ook dan kunnen zij voor hun belangen opkomen. Zij kunnen bij de Commissie klagen tegen een toepassing van de goedgekeurde nationale steunregeling die huns inziens in strijd is met de in de algemene voorwaarde bedoelde gemeenschapsregels. Voorts kunnen zij tegen een dergelijke toepassing bij de nationale rechter in beroep gaan met de stelling dat de nationale autoriteiten zich niet aan de relevante gemeenschapsvoorschriften houden.
113. Deze verandering in de procedurele positie van eventuele derden-belanghebbenden doet zich steeds voor wanneer de Commissie besluit tot goedkeuring van een generieke steunregeling. Als zodanig vormt zij geen beletsel voor het al sinds het begin van de jaren zeventig bestaande beleid van de Commissie om aan generiek bepaalde vormen van nationale steun goedkeuring te verlenen, met als gevolg dat voor de individuele toepassing van de goedgekeurde regeling geen voorafgaande aanmelding bij en goedkeuring door de Commissie meer nodig is. De omstandigheid dat bij de individuele toepassing van een goedgekeurde generieke steunregeling derden-belanghebbenden mogelijk een bijzonder belang hebben, dwingt de Commissie niet ertoe daarmee in de vormgeving van haar goedkeuringsbeschikking bij voorbaat rekening te houden. Het stellen van zo'n eis zou een disproportionele belasting meebrengen van een reeds lang bestaande, algemeen aanvaarde beleidspraktijk.
114. Op grond van het bovenstaande concludeer ik dat het eerste middel van verzoeksters als niet gegrond moet worden verworpen.
115. Onder verwijzing naar mijn beschouwingen onder de punten 86 tot en met 100 merk ik nog op dat dit middel eigenlijk misplaatst is, waar het doet voorkomen alsof aan de goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991 alleen de bestreden algemene voorwaarde was verbonden. Aan de conclusie dat het middel ongegrond is, doet deze constatering echter niet af.
2. Het tweede middel
a) Argumenten van partijen
116. Met hun tweede middel verwijten verzoeksters het Gerecht dat het in strijd met het gemeenschapsrecht in de punten 72 tot en met 75 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de Commissie niet meer bevoegd was om de individuele toepassing van de goedgekeurde generieke steunregeling aan artikel 92 EG-Verdrag te toetsen. In tegendeel, de Portugese regering zou verplicht zijn geweest de onderhavige steunmaatregel aan te melden en de Commissie zou verplicht zijn die maatregelen volgens de procedure van artikel 93, leden 2 en 3, EG-Verdrag te toetsen.
117. Zij staven dit middel met de stelling dat het Gerecht de exceptie op de aanmeldingsverplichting die voortvloeit uit het arrest Italgrani onjuist heeft geïnterpreteerd. Huns inziens zou de uitzondering, die dit arrest op de aanmeldingsverplichting maakt, beperkt moeten worden uitgelegd, in de zin dat alleen de individuele toepassingen van een goedgekeurde steun regeling aan de procedure van artikel 93, leden 2 en 3, EG-Verdrag ontsnappen, voorzover het gaat om zuivere en voorzienbare toepassingsgevallen van die regeling. Echter indien het zou gaan om individuele steunmaatregelen die ook in het licht van andere elementen dan de generieke steunregeling zelf moeten worden beoordeeld, of indien zij bestaande onevenwichtigheden in de marktverhoudingen kunnen versterken, zoals het bestaan van overcapaciteit, blijft, zo menen verzoeksters, de verplichting tot aanmelding van dergelijke steunmaatregelen bestaan.
118. Verzoeksters zijn van oordeel dat in casu de individuele toepassing van de goedgekeurde generieke steunregeling bij de steunverlening aan DAI voldoet aan de criteria die nopen tot voorafgaande aanmelding daarvan. Het Gerecht zou dan ook het gemeenschapsrecht hebben geschonden door deze interpretatie van het arrest Italgrani niet te aanvaarden.
119. De Commissie verwerpt de door verzoeksters benadrukte interpretatie van het arrest Italgrani. Nadat zij een generieke steunregeling heeft goedgekeurd, kan de Commissie de procedure bedoeld in artikel 93, lid 2, EG-Verdrag niet meer aanspannen tegen een individuele steunmaatregel die op basis van de goedgekeurde regeling is verleend, tenzij zij eerst, in uitzonderlijke gevallen, zou hebben vastgesteld dat bedoelde individuele steunmaatregel niet beantwoordt aan de voorwaarden die aan de goedgekeurde generieke regeling zijn verbonden.
b) Beoordeling
120. Het komt mij voor dat dit tweede middel inderdaad gegrond is, zij het op basis van andere argumenten dan die welke door verzoeksters zijn aangevoerd.
121. Ik ben het met de Commissie eens dat uit het arrest Italgrani, dat naderhand onder meer door het arrest Siemens/Commissie is bevestigd, voortvloeit dat individuele toepassingsgevallen van een goedgekeurde generieke steunregeling niet zijn onderworpen aan de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag, indien deze aan de in de desbetreffende goedkeuringsbeschikking gestelde voorwaarden voldoen.
122. De pogingen die verzoeksters doen om de in het arrest Italgrani neergelegde regel in haar reikwijdte te beperken overtuigen mij niet. De beperkende criteria die zij voorstellen, zoals bij goedkeuring niet te voorziene individuele toepassingsgevallen en/of gevallen waarin een appreciatie moet plaatsvinden uit hoofde van andere belangen en aspecten dan die welke bij de goedkeuringsbeschikking in aanmerking zijn genomen, zijn mijns inziens niet aanvaardbaar. Doordat zij te onbepaald, onvoldoende objectief en in hun toepassing onvoldoende voorzienbaar zijn, ondergraven zij de ratio van de Italgrani"-rechtspraak, namelijk de rechtszekerheid en het vertrouwen dat belanghebbenden aan de goedkeuring door de Commissie van een generieke steunregeling mogen ontlenen.
123. Niettemin ben ik van oordeel dat in het onderhavige geval de toepassing van besluitwet 95/90 voor het verlenen van fiscale steun aan DAI op grond van de goedkeuringsbeschikking in ieder geval bij de Commissie behoorde te worden aangemeld.
124. Zoals hierboven in de punten 86 tot en met 100 al is aangegeven zou de toepassing van besluitwet 95/90 op het onderhavige project in ieder geval moeten zijn aangemeld, indien het aannemelijk is dat het om een investering in een gevoelige sector gaat. Zowel de Europese suikermarkt als die van de Portugese deelmarkt tonen de objectieve economische kenmerken van bij uitstek voor staatssteun gevoelige markten. Dat is zeker het geval voor staatssteun, die ertoe strekt de suikerproductiecapaciteit op de Europese markt en op de nationale deelmarkt te vergroten.
125. Deze gevoeligheid voor verstoringen komt ook tot uiting in de relevante gemeenschapswetgeving voor de suikermarkt. Ik wees in dit verband (punt 26) al op de artikelen 44 en 46 van verordening nr. 1785/81 en op het uiterst restrictieve beleid dat de Commissie ten aanzien van staatssteun aan de suikerproductie consequent heeft gevoerd. Dat het om een bij uitstek voor verstoring gevoelige sector gaat blijkt ook uit beschikking 94/173, die de toepassing van financiële maatregelen ter versterking van de economische en sociale samenhang in de suikersector beperkt tot een tweetal in bijlage 2.8 omschreven gevallen, waaronder de onderhavige investeringen in Portugal.
126. Een redelijke uitlegging van de aan de goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991 verbonden voorwaarden houdt voor de suikersector in, dat uit de algemene voorwaarde, inhoudende dat de steunmaatregelen in overeenstemming moeten zijn met de verordeningen en kaderregelingen van het gemeenschapsrecht inzake [...] de landbouw [...]", voortvloeit dat in beginsel geen steun aan investeringen in de suikersector toegestaan was. Indien de Portugese regering daarvoor toch besluitwet 95/90 wilde gebruiken, had zij het voornemen daartoe, als betrekking hebbend op een gevoelige" sector, moeten aanmelden.
127. Aan deze gevolgtrekking doen niet af de uitzonderingen die voor investeringen in de Portugese suikersector zijn gemaakt in beschikking 94/173 en in de kaderregeling van 1996. Daarmee kon de Commissie bij het geven van de goedkeuringsbeschikking in 1991 nog geen rekening houden. Bovendien, deze besluiten bepalen wel het een en ander over de mogelijke toelaatbaarheid van publieke steun aan de onderhavige investering, doch van een uitzondering op de aan de goedkeuringsbeschikking verbonden aanmeldingsverplichting is daarin niets te vinden.
128. Op grond van het bovenstaande kom ik tot de conclusie dat het Gerecht van eerste aanleg een onjuiste uitlegging aan de goedkeuringsbeschikking heeft gegeven door te oordelen dat het voornemen tot toepassing van besluitwet 95/90 niet aanmeldingsplichtig was.
129. Subsidiair wijs ik erop dat ook de vaststelling van het Gerecht in de laatste volzin van punt 74 van het bestreden arrest dat de vrijstellingen aan genoemde twee voorwaarden van de goedkeuringsbeschikking voldeden" onjuist is.
130. Blijkens de aan de goedkeuringsbeschikking verbonden algemene voorwaarden moeten gevallen waarin ingevolge besluitwet 95/90 tussen 10 % en 20 % belastingvrijstelling wordt verleend steeds worden aangemeld. In casu is aan DAI op grond van de besluitwet een steun van 10 % belastingvrijstelling toegekend. Derhalve zou hier op het eerste gezicht geen aanmelding nodig zijn.
131. Echter uit het overzicht dat hierboven in punt 38 van de totale publieke, gemeenschaps- en nationale steun is gegeven, blijkt dat het totaal van de nationale Portugese steun aan de investering van DAI ongeveer 25 % van de in aanmerking komende investeringen beloopt, zij het dat 15 % van dit totaal op basis van een andere nationale regeling dan besluitwet 95/90 is toegekend.
132. Het zou in strijd zijn met de ratio van de voorwaarde die verplicht tot aanmelding van alle gevallen waarin op grond van besluitwet 95/90 meer dan 10 % belastingvrijstelling wordt toegekend, indien gevallen waarin de toepassing van deze besluitwet cumuleert met steunverlening op grond van een andere nationale regeling tot een - veel - hoger percentage dan 10 %, buiten de aanmeldingsplicht zouden vallen.
133. Een dergelijke restrictieve uitlegging is uit een economisch gezichtspunt moeilijk te verdedigen. Immers het economisch effect van een investeringssteun van 20 % op grond van besluitwet 95/90 is precies hetzelfde als van een zelfde investeringssteun die voor 10 % op grond van deze besluitwet en voor de overige 10 % op grond van een andere nationale regeling wordt toegekend. Zo'n uitlegging zou bovendien kunnen uitnodigen tot het opsplitsen van - te - hoge staatssteunbedragen over verschillende nationale steunregelingen om zo aan de aanmeldingsverplichting te kunnen ontsnappen en voorts de controle van de Commissie op de naleving van goedgekeurde nationale steunregimes ernstig kunnen bemoeilijken.
134. Ten slotte meen ik dat een gecombineerde toepassing van nationale steunregelingen die ertoe leidt dat de in een individueel geval toegekende steun aanzienlijk hoger is dan het maximum dat ingevolge een goedgekeurde generieke steunmaatregel zonder aanmelding mag worden gegeven, strijdig is met de strekking van het arrest Italgrani. Ingevolge dat arrest mogen gevallen van individuele steunmaatregelen die geheel binnen de marges van eerder goedgekeurde generieke steunregelingen plaatsvinden niet worden onderworpen aan de procedure van artikel 93, leden 2 en 3, EG-Verdrag. Echter, de bescherming van de rechtszekerheid en van het vertrouwen van de belanghebbenden bij een ongewijzigde toepassing van de goedgekeurde regeling kan niet zover gaan dat individuele gevallen van staatssteun, waarin het totaal van de per geval toegekende steun de marges van die regeling - verre - overschrijdt van een nader onderzoek door de Commissie zouden zijn gevrijwaard.
135. Derhalve had het gerecht moeten oordelen dat, nu besluitwet 95/90 in combinatie met andere steunmaatregelen werd toegepast en de in totaal aan DAI toegekende investeringssteun de voor aanmelding relevante drempel van 10 % ver overschreed, voor die toepassing een aanmeldingsplicht bestond.
136. Ten overvloede vestig ik nog op het volgende de aandacht. De Portugese regering heeft opgemerkt dat de toepassing van besluitwet 95/90 bij het geven van investeringssteun aan DAI aan te merken is als een steunmaatregel waarbij de steunbedragen op andere voorwaarden of op een andere wijze worden toegekend dan in deze verordening is bepaald, of hoger zijn dan de in deze verordening voorgeschreven maxima" in de zin van artikel 16, lid 5, van verordening nr. 866/90. Op grond van dit artikel mogen de lidstaten deze steunmaatregelen nemen op voorwaarde dat zij in overeenstemming met de artikelen 92 tot en met 94 EG-Verdrag zijn. Teneinde dat in casu door de Commissie te laten vaststellen, heeft zij het voornemen tot toepassing van besluitwet 95/90 bij de Commissie aangemeld.
137. In artikel 16, leden 1 tot en met 4, van verordening nr. 866/90 wordt de hoogte van de gemeenschapsbijstand en de wijze van verlening ervan voor de voor financiering van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, in aanmerking komende projecten geregeld. Zij stellen onder andere de maxima van de communautaire bijdrage vast, de minimumomvang van de nationale medefinanciering, de minimumbijdrage van de begunstigden en de vorm waarin de bijdragen, c.q. subsidies worden verleend. De bepaling van artikel 16, lid 5, vormt hierop het complement.
138. Uit de systematiek van artikel 16 valt af te leiden dat staatssteun die in afwijking van of in aanvulling op de in de eerste vier leden van dat artikel omschreven bijdragen wordt gegeven per geval apart aan de artikelen 92 tot en met 94 EG-Verdrag moet worden getoetst. Het ligt voor de hand dat deze toetsing plaatsvindt in samenhang met de meestal reeds omvangrijke communautaire en nationale bijdragen, die ingevolge artikel 16, leden 1 tot en met 4, zijn toegekend. Alleen dan kunnen de mogelijke effecten van de aanvullende staatssteun èn op de met verordening nr. 866/90 beoogde doelstellingen èn op de werking van de gemeenschappelijke markt in de desbetreffende sector worden beoordeeld. Artikel 16, lid 5, van verordening nr. 866/90 zou zijn beoogde effect grotendeels verliezen als het niet van toepassing zou zijn op de steun, die ingevolge al eerder goedgekeurde generieke steunregelingen in aanvulling op de in artikel 16, leden 1 tot en met 4, toegekende bijdragen wordt verleend.
139. Hieruit vloeit voort dat ook ingeval aanvullende nationale steun wordt verleend op grond van een al goedgekeurde generieke steunregeling, steeds aanmelding moet plaatsvinden indien in het desbetreffend geval die steun wordt gecombineerd met nationale en communautaire bijdragen c.q. subsidies in het kader van het beleid ter versterking van de economische en sociale samenhang in de Gemeenschap. Daarom heeft de Portugese regering terecht de beslissing genomen de toepassing van besluitwet 95/90 ten behoeve van investeringssteun aan DAI, bij de Commissie aan te melden, omdat deze met communautaire en nationale bijdragen ingevolge verordening nr. 866/90 was gecombineerd.
140. Uit het bovenstaande vloeit voort dat het Gerecht in punt 74 van het bestreden arrest in strijd met het van toepassing zijnde gemeenschapsrecht heeft geoordeeld dat de Commissie niet gerechtigd was de aan DAI toegekende belastingvrijstellingen ingevolge besluitwet 95/90 rechtstreeks te toetsen aan artikel 92 EG-Verdrag.
141. Hieruit volgt dat het tweede middel gegrond is.
3. Het derde middel
a) Argumenten van partijen
142. Met hun derde middel vechten verzoeksters het oordeel aan van het Gerecht in de punten 84 tot en met 94 van het bestreden arrest, dat individuele toepassing van besluitwet 95/90 op de suikerindustrie niet onverenigbaar is met de doelstellingen van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek.
143. Zij staven dit middel met de volgende argumenten:
a) anders dan in de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden, bevat de Toetredingsakte voor de Portugese Republiek geen uitzonderingsbepaling op grond waarvan Portugal steun zou mogen verlenen aan de suikerindustrie. Bij het ontbreken van een dergelijke exceptionele machtiging in de Toetredingsakte moet worden aangenomen dat op de Portugese suikerindustrie de voorschriften van de gemeenschappelijke suikermarktordening, zoals neergelegd in verordening nr. 1785/81, van toepassing zijn. Deze voorschriften houden in een verbod van steunverlening aan de verwerking van suikerbieten en rietsuiker, voorzover bedoelde verordening dat in artikel 46 niet expliciet toelaat;
b) het is volgens verzoeksters evident dat de onderhavige steunverlening op grond van besluitwet 95/90 een schending van de gemeenschappelijke suikermarkt en van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag opleveren. Deze steunmaatregel draagt ertoe bij dat een volledig kunstmatige suikerproducent in het leven wordt geroepen, de mededingingsverhoudingen op de suikermarkt worden vervalst en het productieoverschot op de gemeenschappelijke suikermarkt toeneemt. In het bijzonder zou het Gerecht in de punten 89 en 91 van het bestreden arrest ten onrechte hebben geoordeeld dat de toekenning van een suikerquotum aan Portugal zou machtigen tot het verlenen van staatssteun aan de oprichting van een suikerfabriek in continentaal Portugal;
c) de verwijzingen van het Gerecht, in punt 90 van het bestreden arrest, naar verordening nr. 866/90 en beschikking 94/173 staan niet de gevolgtrekking toe dat de onderhavige steun verenigbaar zou zijn met de gemeenschappelijke marktordening voor suiker. Verzoeksters stellen dat beschikking 94/173 onwettig is voorzover deze de communautaire medefinanciering toestaat van investeringen in de Portugese bietsuikerindustrie. Ten onrechte, zo menen verzoeksters, heeft de Commissie in deze beschikking een verband gelegd tussen de toekenning van een suikerquotum aan Portugal van 60 000 ton, later 70 000 ton, en de mogelijkheid tot communautaire medefinanciering van de daarvoor benodigde verwerkingscapaciteit. Deze fout zou zijn voortgezet in de kaderregeling van de Commissie inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten, waarin nationale steun aan de oprichting van een suikerfabriek in continentaal Portugal in beginsel wordt toegestaan.
144. Op grond van deze argumenten baseren verzoeksters hun overtuiging dat het Gerecht in genoemde punten de verdragsbepalingen over de landbouw [artikel 39 EG-Verdrag (thans artikel 33 EG)], over steunverlening [artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG)] en verordening nr. 1785/81 niet correct heeft uitgelegd en toegepast.
145. De Commissie bestrijdt het eerste argument van verzoeksters met de stelling dat in casu aan de verschillen tussen enerzijds de Toetredingsakte voor Portugal en anderzijds de Toetredingsakte voor Finland en Oostenrijk geen argument tegen de toepassing van besluitwet 95/90 op de suikerindustrie valt te ontlenen. De rechtsbasis voor de toepasselijkheid van deze besluitwet in casu is deze goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991, die op haar beurt berust op artikel 92, lid 3, sub a, EG-Verdrag.
146. Tegen het tweede en derde argument van verzoeksters brengt de Commissie te berde dat verordening nr. 866/90 en beschikking 94/173 mede deel uitmaken van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Daarom moet verordening nr. 1785/81 - die inderdaad in een zeer beperkend regime voor steunverlening voor de suikersector voorziet - in samenhang met die verordening en beschikking worden geïnterpreteerd. Voorts wijst de Commissie erop dat verordening nr. 866/90 en beschikking 94/173 beogen een evenwicht te vinden tussen het restrictieve sectoriële beleid dat geldt voor steunverlening in de suikersector en de regionaalpolitieke doelstellingen die met deze verordening en beschikking mede worden nagestreefd. Op grond van de op dat evenwicht betrekking hebbende afweging kon Portugal redelijkerwijs worden gemachtigd steun te verlenen aan de oprichting van een suikerfabriek voor de verwerking van de bij het Toetredingsverdrag toegekende suikerquotum.
b) Beoordeling
147. In essentie betogen verzoeksters dat de restrictieve bepalingen van verordening nr. 1785/81 inzake staatssteun in de suikersector zouden meebrengen dat iedere nationale steunverlening als zodanig strijdig met het gemeenschapsrecht inzake de suikersector zou zijn, ook indien bij en krachtens andere bepalingen van het gemeenschapsrecht, in casu verordening nr. 866/90 en beschikking 94/173, zij uitdrukkelijk wèl is toegelaten.
148. Het eerste argument dat verzoeksters ter staving van dit middel aanvoeren is kennelijk onjuist. Uit het gegeven dat in de Toetredingsakte Portugal niet wordt gemachtigd tot het verlenen van steun aan de suikerindustrie, valt geen argument te ontlenen waarom na toetreding aan deze lidstaat geen toestemming zou mogen worden gegeven tot het verlenen van investeringssteun aan de oprichting van een suikerfabriek, indien zulks in overeenstemming is met het relevante gemeenschapsrecht en -beleid.
149. Het tweede en het derde argument inhoudende dat de in verordening nr. 1785/81 neergelegde suikermarktordening zich in ieder geval tegen de nationale steunverlening aan de oprichting van een suikerfabriek in Portugal zou verzetten, zijn evenmin houdbaar.
150. Inderdaad rechtvaardigen de kenmerken van de gemeenschappelijke suikermarkt het dat de gemeenschapswetgever een zeer terughoudend beleid voert ten aanzien van staatssteun aan de suikersector. Echter noch uit artikel 39 EG-Verdrag, noch uit verordening nr. 1785/81 kan worden afgeleid dat iedere steunverlening buiten de in artikel 46 van deze verordening omschreven gevallen per se ontoelaatbaar zou zijn. Evenmin kan aan die bepaling een argument worden ontleend tegen de rechtmatigheid van nadere gemeenschapsregelingen waarbij in limitatief omschreven gevallen, waaronder het onderhavige, de verlening van investeringssteun toelaatbaar wordt geacht.
151. Een hieraan tegengestelde opvatting zou miskennen dat met het gemeenschappelijk landbouwbeleid méér doelstellingen worden nagestreefd dan het bereiken en handhaven van evenwicht op de desbetreffende productmarkten. Artikel 39, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 33, lid 2, EG) bepaalt immers dat in dit beleid rekening zou worden gehouden met de bijzondere aard van het landbouwbedrijf welke, onder meer, voortvloeit uit de structurele en natuurlijke ongelijkheid tussen de verschillende landbouwgebieden.
152. Verzoeksters opvatting is, bovendien, strijdig met de inhoud en strekking van de artikelen 130 A en 130 B EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 158 en artikel 159 EG). Artikel 130 A, tweede alinea, EG-Verdrag bepaalt dat de Gemeenschap zich in het bijzonder ten doel stelt de verschillen in ontwikkelingsniveau van de onderscheiden regio's met inbegrip van de plattelandsgebieden" te verkleinen. Volgens artikel 130 B EG-Verdrag dient de Gemeenschap bij de vaststelling en tenuitvoerlegging van haar beleid en bij de totstandbrenging van de interne markt rekening te houden met de doelstellingen van artikel 130 A.
153. Hiermee in overeenstemming kon in verordening nr. 866/90, die gebaseerd is op de artikelen 42 en 43 EG-Verdrag, en tevens onderdeel uitmaakt van het samenstel van gemeenschapsregelingen ter uitvoering van het beleid ter versterking van de economische en sociale samenhang, worden bepaald dat voor projecten ter versterking van de landbouwstructuur, waaronder projecten ter verbetering van de verwerking en afzet van landbouwproducten, publieke - communautaire en nationale - steun kan worden verleend. De daarbij te maken afweging tussen sectoriële en regionale belangen, zoals die in beschikking 94/173 haar neerslag heeft gekregen, is dan ook niet in strijd met het voor de suikersector geldende gemeenschapsrecht.
154. Op grond van het bovenstaande kom ik tot de conclusie dat het Gerecht kon oordelen dat de toepassing van besluitwet 95/90 op investeringen in de suikersector als zodanig niet onverenigbaar is met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zoals deze in de toepasselijke communautaire regelingen zijn uitgewerkt.
E - Het vijfde en het zesde middel
155. Het vijfde en het zesde middel zijn gericht op de volgens verzoeksters onjuiste uitlegging door het Gerecht van verordening nr. 866/90 en op de onjuiste toetsing van de Portugese steunmaatregelen aan deze verordening in achtereenvolgens de punten 111 tot en met 120, en 124 van het bestreden arrest.
1. Het vijfde middel
a) Argumenten van partijen
156. Met hun vijfde middel betogen verzoeksters dat het Gerecht blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting door te beslissen dat staatssteun die voor communautaire medefinanciering in aanmerking komt, niet is onderworpen aan de toepassing van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag.
157. Volgens verzoeksters is medefinanciering van de Gemeenschap van investeringen in de landbouwsector slechts aanvaardbaar als de betrokken nationale steunmaatregelen niet in conflict komen met de gemeenschappelijke landbouwpolitiek, de doelstellingen daarvan niet doorkruisen en voor een uitzondering op het verbod van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag in aanmerking komen.
158. Verzoeksters voegen hieraan toe dat het geenszins zeker is of een nationale beslissing tot het toekennen van steun aan een project dat mogelijk voor medefinanciering in aanmerking komt, wordt gevolgd door een beslissing van de Gemeenschap dat dit inderdaad het geval is. Wat zou, zo vragen verzoeksters, de juridische situatie zijn, hangende de beslissing van de Gemeenschap op de aanvraag van cofinanciering.
159. Voorts benadrukken verzoeksters dat geen enkele bepaling van verordening nr. 1785/81 of van verordening nr. 866/90 de conclusie toelaat dat de toepasselijkheid van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag, die expliciet voorzien was in verordening nr. 1785/81, door verordening nr. 866/90 is weggenomen. Overigens zou het ontoelaatbaar zijn om aan te nemen dat verordening nr. 866/90 de toepasselijkheid van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag uitsluit op staatssteun, die door de Gemeenschap wordt medegefinancierd. Bij het ontbreken van een duidelijk standpunt van de Raad daaromtrent, die in verordening nr. 1785/81 uitdrukkelijk heeft voorzien in de toepasselijkheid van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag op de suikersector, is de a-contrarioredenering van het Gerecht in de punten 113 en 114 van het bestreden arrest, die aanknoopt bij artikel 16, lid 5, van verordening nr. 866/90 niet verantwoord. Een beslissing van dergelijke strekking en belang vergt een uitdrukkelijke stellingname van de gemeenschapswetgever.
160. De Commissie van haar kant benadrukt dat de vraag naar de toepasselijkheid van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag op staatssteunmaatregelen die voor communautaire medefinanciering in aanmerking komen, moet worden beantwoord in het licht van de systematiek van de toepasselijke wetgeving. Zij wijst erop dat zowel verordening nr. 1785/81 als verordening nr. 866/90 beide op de artikelen 42 en 43 EG-Verdrag berusten. Zij dienen derhalve in onderlinge samenhang te worden gelezen. Uit de samenhang tussen de artikelen 44 van verordening nr. 1785/81 en 16, lid 5, van verordening nr. 866/90, concludeert de Commissie dat de Raad heeft bepaald dat de staatssteunbepalingen van het Verdrag wèl van toepassing zijn op staatssteun die het door verordening nr. 866/90 afgebakende kader overschrijden, maar niet op de maatregelen die door verordening nr. 866/90 uitdrukkelijk zijn voorzien. Dientengevolge noodzaken de maatregelen voorzien in artikel 16, leden 1 tot en met 4, van verordening nr. 866/90 geen beslissing met betrekking tot de toepasselijkheid van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag.
b) Beoordeling
161. Dit middel spitst zich toe op de rechtsvraag of de gemeenschapswetgever al dan niet heeft beoogd staatssteunmaatregelen in de suikersector die voor communautaire medefinanciering in aanmerking komen uit te zonderen van de toepassing van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag.
162. Bij de beantwoording van deze vraag heeft het Gerecht in de punten 113 en 114 van het bestreden arrest een wetssystematische interpretatie toegepast. Deze is gebaseerd op het gegeven dat zowel verordening nr. 1785/81 als verordening nr. 866/90 de artikelen 42 en 43 EG-Verdrag als rechtsbasis hebben. Uit artikel 42 EG-Verdrag vloeit voort dat de artikelen 92 tot en met 94 EG-Verdrag in de landbouwsector slechts van toepassing zijn voorzover de Raad dat bepaalt. Aangezien in de - latere - verordening nr. 866/90 de artikelen 92 tot en met 94 alleen van toepassing worden verklaard op de in artikel 16, lid 5, van die verordening omschreven steunmaatregelen, moet volgens het Gerecht worden aangenomen dat die artikelen van het Verdrag niet van toepassing zijn op de in artikel 16, leden 1 tot en met 3, omschreven bijstand van het EOGFL en de daaraan complementaire nationale bijdragen.
163. De argumenten van verzoeksters tegen deze redenering van het Gerecht zijn deels ontleend aan de door overcapaciteit gekenmerkte economische verhoudingen op de suikermarkt, deels berusten zij op de voor staatssteun restrictieve bepalingen van de artikelen 44 en 46 van verordening nr. 1785/81 en het restrictieve beleid dat de Commissie steeds tegenover staatssteun in de suikersector heeft gevoerd.
164. Zoals hierboven bij de beoordeling van het derde middel al is opgemerkt, ziet het standpunt van verzoeksters eraan voorbij dat verordening nr. 866/90 weliswaar de artikelen 42 en 43 EG-Verdrag als rechtsbasis heeft, maar functioneel deel uitmaakt van het complex van regelingen dat strekt tot versterking van de economische en sociale samenhang. Dit beleid strekt ertoe om, onder meer door steunverlening uit de structuurfondsen, de geografische welvaartsverschillen binnen de Gemeenschap te verminderen. Bij dat beleid moet een afweging worden gemaakt tussen de belangen van het sectorgerichte beleid, zoals dat voor de suikersector, en die van het regionaal-economische beleid.
165. In verordening nr. 866/90 en de daarop berustende beschikking 94/173 heeft bedoelde afweging van de gemeenschapswetgever haar neerslag gevonden. Voor de suikersector houdt deze afweging in dat, behoudens enkele in punt 2.8 van de bijlage bij beschikking 94/173 limitatief opgesomde uitzonderingen, investeringen in de suikersector niet voor de in artikel 16, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 866/90 bedoelde steun in aanmerking komen. Voor die investeringen blijft ingevolge artikel 16, lid 5, van deze verordening het gewone", in casu uiterst restrictieve steunregime gelden.
166. Omdat het hier om landbouwproducten gaat, kon de gemeenschapswetgever de door hem gemaakte afweging wetssystematisch correct tot uitdrukking brengen door in verordening nr. 866/90 te bepalen dat alleen voor de in artikel 16, lid 5, omschreven steunmaatregelen de artikelen 92 tot en met 94 EG-Verdrag van toepassing zijn.
167. Inhoudelijk vloeit uit de samenhang tussen de verordeningen nr. 1785/81 en nr. 866/90 voort, dat het steunregime voor de suikersector onverminderd restrictief blijft. Dat de gemeenschapswetgever daarop voor steun aan de investering in een suikerfabriek in continentaal Portugal een uitzondering mocht maken, is in het licht van de strekking van verordening nr. 866/90, de welvaartsachterstand van Portugal en het gegeven dat dit land over een nog onbenut suikerquotum beschikte, moeilijk voor betwisting vatbaar. De daarop betrekking hebbende afweging kon plaatsvinden binnen de discretionaire marges die hier aan de gemeenschapswetgever toekomen.
168. Op grond van het bovenstaande concludeer ik tot ongegrondverklaring van dit middel.
2. Het zesde middel
a) Argumenten van partijen
169. Met het zesde middel verwijten verzoeksters het Gerecht dat het in de punten 121 tot en met 125 van het bestreden arrest de door hen in eerste aanleg aangevoerde argumenten dat de gegeven steun in casu niet voldeed aan de procedurele en materiële eisen van verordening nr. 866/90, onvolledig heeft weergegeven en daarop in zijn motivering niet is ingegaan.
170. Uit het dossier in eerste aanleg blijkt dat verzoeksters met onder meer de vijf volgende argumenten hebben betoogd dat de steun onverenigbaar zou zijn met verordening nr. 866/90:
- de desbetreffende suikerfabriek was niet opgenomen in het communautaire financieringsbestek voor de periode van 1993 tot 1999, hetgeen door artikel 2, leden 1 en 2, van verordening nr. 866/90 wordt geëist;
- de betrokken investering voldoet niet aan de eisen die in artikel 11 van genoemde verordening worden gesteld voor investeringen die voor communautaire bijstand in aanmerking kunnen worden gebracht;
- niet wordt voldaan aan de eisen, die voortvloeien uit artikel 12, leden 1 en 3, van de verordening, waaruit voortvloeit dat de investeringen voldoende garanties [moeten] bieden ten aanzien van de rentabiliteit ervan" en gelet op de specifieke kenmerken van elke sector, moeten waarborgen dat de producenten van de basisproducten een passend en duurzaam aandeel krijgen in de economische voordelen die daaruit voortvloeien";
- artikel 13 van verordening nr. 866/90 zondert investeringen in de verwerking van producten uit derde landen uit, waaronder rietsuiker in Portugal geïmporteerd. Dit houdt in dat de communautaire medefinanciering in een bietsuikerfabriek in Portugal de toch al oneerlijke concurrentieverhoudingen voor de rietsuikerindustrie in Portugal verder zou verslechteren;
- het toekennen van een suikerquotum aan Portugal in de Toetredingsakte houdt niet noodzakelijkerwijs in dat staatssteun aan de verwerking van bietsuiker daarom verenigbaar is met verordening nr. 866/90. In ieder geval moet worden voldaan aan de bijzondere eisen die deze verordening aan het verlenen van gemeenschapsbijdragen en staatssteun stelt.
171. Volgens de Commissie zouden de punten die verzoeksters in dit middel naar voren brengen voor het merendeel verbijzonderingen zijn van hun algemene stelling dat de steunverlening in kwestie strijdig met de gemeenschappelijke landbouwpolitiek is. Die stelling is door het Gerecht weerlegd in de punten 89 en 90 van het bestreden arrest. Waar het Gerecht in punt 124 van zijn arrest naar die punten verwijst, mag volgens de Commissie worden aangenomen, dat het Gerecht althans impliciet ook de specifieke argumenten heeft verworpen die verzoeksters aan verordening nr. 866/90 ontlenen.
b) Beoordeling
172. Uit het bestreden arrest blijkt dat het Gerecht zich beperkt tot de weerlegging van één van de argumenten die in eerste aanleg ter staving van de onverenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel met verordening nr. 866/90 zijn aangevoerd, namelijk dat de betrokken investeringssteun niet zou kunnen worden gebaseerd op beschikking 94/173. Deze beschikking zou onregelmatig zijn, nu zij niet binnen de perken blijft van de voorwaarden voor medefinanciering, die zijn opgelegd door verordening nr. 866/90. Deze zouden zich verzetten tegen de medefinanciering van met het gemeenschappelijk landbouwbeleid onverenigbare steunmaatregelen.
173. De hierboven in punt 170 weergegeven argumenten zijn in de desbetreffende punten van het bestreden arrest niet uitdrukkelijk terug te vinden. Voorzover het om argumenten gaat die in de eerdere onderdelen van het bestreden arrest al impliciet of expliciet zijn weerlegd, kan het middel niet slagen. Evenmin hoeft de rechter uitdrukkelijk in te gaan op stellingen die iedere zakelijke en juridische onderbouwing missen.
174. Op het eerste van de vijf opgesomde argumenten is het Gerecht in het bestreden arrest niet expliciet ingegaan.
Daarachter schuilen twee specifieke rechtsvragen:
- dienen de door de Gemeenschap mede te financieren investeringen projectsgewijs in de communautaire bestekken te worden omschreven, en, zo ja,
- heeft het ontbreken van een door de Gemeenschap medegefinancierd project in het relevante communautaire bestek gevolgen voor de rechtsgeldigheid van die financiering?
Voor beantwoording van deze vragen is een nadere interpretatie nodig van artikel 8 van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93, juncto de artikelen 2 en 7 van verordening nr. 866/90.
175. Over deze rechtsvragen heeft het Gerecht in het bestreden arrest zich impliciet, noch expliciet uitgesproken. Aangezien het antwoord daarop mogelijk van belang had kunnen zijn voor de vraag of de medefinanciering van het project in kwestie door de Gemeenschap regelmatig is verlopen, had het Gerecht zich daaromtrent uitdrukkelijk moeten uitspreken. In zoverre is de motivering in de punten 121 tot en met 124 van het bestreden arrest onvolledig en dus gebrekkig.
176. Wel merk ik in dit verband op dat verzoeksters' argument onjuist is. Uit artikel 8 van verordening nr. 4253/88 juncto de artikelen 2 en 7 van verordening nr. 866/90 valt af te leiden dat de communautaire financieringsbestekken niet tot op projectniveau gespecificeerd hoeven te wezen. De communautaire financiële bestekken vormen het financiële complement van de operationele programma's en de sectorplannen. Zij bevatten onder meer een beschrijving van de prioriteiten die voor de communautaire bijstand zijn gekozen, het totaalbedrag van de financiële bijstand dat ten laste van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, kan komen, en bij wijze van oriëntatie het steunbedrag dat voor de deelneming van dit fonds wordt beoogd. Zij worden, naar luid van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 866/90, in verband met de sectorplannen" opgesteld.
Aangezien de investering in casu was vermeld in zowel het operationele programma voor Portugal als in het relevante sectorplan (zie hierboven, punten 28-30), moet worden aangenomen dat de communautaire bijstand daaraan in dit opzicht procedureel correct is verlopen.
177. Het tweede argument geeft geen enkele adstructie waarom de steun aan een investering in een suikerfabriek in continentaal Portugal strijdig zou kunnen zijn met artikel 11 van verordening nr. 866/90. Integendeel, ingevolge artikel 11, lid 1, kunnen voor bijstand in aanmerking komen investeringen die zijn gericht op [...] de verwerking van landbouwproducten [...]". Een stelling waarvoor de motivering zo klaarblijkelijk onjuist is, behoeft geen uitdrukkelijke weerlegging door de rechter.
178. Het derde argument noopt tot een toetsing van het project aan artikel 12, leden 1 en 3, van verordening nr. 866/90. Voor wat betreft de toetsing of in casu voldaan was aan de eis van artikel 12, lid 1, is verzoeksters' stelling kennelijk zo ongefundeerd dat het Gerecht daaraan stilzwijgend kon voorbijgaan. De systematiek van de suikermarktordening brengt, naar verzoeksters moesten weten, mede dat de - potentiële - producenten van suikerbieten welhaast automatisch zullen profiteren van het beschikbaar komen van verwerkingscapaciteit voor de door hen te verbouwen suikerbieten. Verzoeksters' argument dat in casu niet was voldaan aan de rentabiliteitseis van artikel 12, lid 3, heeft het Gerecht in punt 92 van het bestreden arrest impliciet beantwoord: dat in het dossier geen enkele ernstige aanwijzing voorkomt op grond waarvan de levensvatbaarheid van de met de betrokken steunmaatregel begunstigde suikerfabriek in twijfel zou kunnen worden getrokken". Uit deze passage kan worden afgeleid dat het Gerecht, anders dan verzoeksters, van oordeel is dat aan de rentabiliteitseis is voldaan, indien de begunstigde onderneming na toekenning van de steun een redelijk continuïteitsperspectief heeft. Deze uitleg spoort met de strekking van verordening nr. 866/90 die economische activiteiten beoogt te stimuleren welke zonder publieke steun niet tot stand waren gekomen.
179. Het vierde argument richt zich tegen artikel 13 van verordening nr. 866/90, dat investeringen in de verwerking van uit derde landen afkomstige producten van communautaire bijstand uitsluit. Het vijfde argument is, in wat andere bewoordingen, een herhaling van de drie eerste argumenten, namelijk dat de steunverlening in kwestie niet strijdig met verordening nr. 866/90 en met de gemeenschappelijke landbouwpolitiek mag zijn.
Beide argumenten stellen nogmaals de afweging ter discussie die de gemeenschapswetgever heeft gemaakt tussen de sectoriële belangen van de communautaire suikersector en de regionaal-economische belangen bij het beleid ter versterking van de economische en sociale samenhang. Op die afweging is het Gerecht uitgebreid ingegaan in de punten 84 tot en met 95 van het bestreden arrest. Verzoeksters' stelling dat het Gerecht aan dit argument voorbijgegaan zou zijn, is dan ook onjuist.
180. Ofschoon het Gerecht ten onrechte heeft nagelaten expliciet in te gaan op het eerste van de in dit middel genoemde argumenten, hoeft daaraan niet het gevolg te worden verbonden dat het desbetreffende onderdeel van het arrest wordt vernietigd, nu het oordeel in punt 124 van het bestreden arrest juist is dat de betrokken investeringssteun niet onverenigbaar is met de gemeenschappelijke landbouwpolitiek, zoals deze mede in verordening nr. 866/90 is uitgewerkt.
F - Het vierde middel
1. Argumenten van partijen
181. Met dit middel stellen verzoeksters dat het Gerecht van eerste aanleg in de punten 98 tot en met 100 van het bestreden arrest een rechtsdwaling heeft begaan door, bij zijn beoordeling van de rechtsgeldigheid van de bestreden beschikking van 11 januari 1996 en van de manier waarop de Commissie gebruik heeft gemaakt van haar discretionaire bevoegdheid, na te laten het totale effect van de gezamenlijke steunmaatregelen in beschouwing te nemen.
182. Verzoeksters wijzen ter onderbouwing van dit middel erop dat de verschillende steunmaatregelen, die in de bestreden beschikking en door het Gerecht van eerste aanleg zijn onderzocht, worden bestreken door verschillende groepen regels en derhalve afzonderlijk moeten worden beoordeeld in het licht van die regels en van de daarmee nagestreefde doeleinden.
Echter om te beoordelen wat het effect van deze maatregelen op de positie van de begunstigde (in casu DAI) zal zijn, en in hoeverre zij de mededingingsverhoudingen en derhalve ook de concurrentiepositie van verzoeksters beïnvloeden, is het noodzakelijk het gecombineerde effect van de gecumuleerde steunmaatregelen te onderzoeken en te beoordelen.
183. Op zichzelf kan het juist zijn dat de in de genoemde punten van het bestreden arrest onderzochte steun voor de beroepsopleiding de tussenstaatse handel niet zodanig beïnvloedt dat daardoor het algemeen belang wordt geschaad, maar in combinatie met de overige steunmaatregelen wordt in casu aan DAI een totale steun verleend die meer dan 60 % bedraagt van de totale investeringen en meer dan 75 % van de in aanmerking te nemen investeringen. Het is, zo menen verzoeksters, vanzelfsprekend dat een dergelijke steun in haar totaliteit wel terdege de concurrentieverhoudingen op de relevante suikermarkt beïnvloedt.
184. De Commissie merkt op dat verzoeksters met dit middel van de onjuiste premisse uitgaan dat het op de weg van het Gerecht zou liggen rekening te houden met het gecombineerde effect" van de diverse steunmaatregelen of met de vraag of de handelsvoorwaarden zijn getroffen in een met het gemeenschappelijk belang overenigbare mate". De beoordeling van dergelijke aspecten zou in het competentiedomein van de Commissie vallen. Daartoe beschikt zij over een ruime discretionaire bevoegdheid. Slechts indien het Gerecht zou vaststellen dat de beschikking van de Commissie een kennelijke beoordelingsfout bevat, zou zij deze kunnen vernietigen. De Commissie verwijst naar haar brief van 11 januari 1996, waarin zij de drie verschillende maatregelen heeft opgesomd. Met toepassing van de verschillende daarop betrekking hebbende bepalingen heeft zij de beschikking genomen. Zij was, zo stelt zij in punt 67 van haar memorie van antwoord, zich bewust van het gecombineerde effect van de verschillende maatregelen.
2. Beoordeling
185. Van de vier punten in het bestreden arrest waartegen dit middel zich richt, bevatten de punten 98 en 99 de kern van de redenering die het Gerecht heeft gevolgd. Ik geef deze volledig weer:
98 De drie soorten steunmaatregelen die in de bestreden beschikking zijn onderzocht, te weten belastingvrijstellingen, steun voor de beroepsopleiding en investeringssteun krachtens verordening nr. 866/90, vallen onder verschillende regelingen en moeten dus telkens afzonderlijk worden getoetst aan de toepasselijke regeling en de doelstellingen daarvan, onder voorbehoud van een eventuele toetsing van de verenigbaarheid daarvan met de specifieke regeling die geldt in de sector suikerverwerking en -afzet. De steun voor beroepsopleiding moet dus afzonderlijk worden getoetst aan artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag.
99 Het is vaste rechtspraak, dat de Commissie bij de toepassing van artikel 92, lid 3, sub c van het Verdrag over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautaire context. In het kader van deze wettigheidstoetsing dient de gemeenschapsrechter dus uitsluitend te onderzoeken, of de Commissie niet buiten de grenzen van haar beoordelingsvrijheid is getreden door een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid (arrest Matra/Commissie, [C-225/91, Jurispr. 1993, blz. I-3203], punten 24 en 25)."
186. Bij de beoordeling van dit middel herinner ik aan hetgeen ik hierboven in de punten 75 en 76 van deze conclusie al heb opgemerkt, namelijk dat de bedrijfseconomische en micro-economische gevolgen van een samenstel van steunmaatregelen worden bepaald door de totaliteit van die maatregelen. Ook al voldoen de maatregelen elk afzonderlijk aan de daarop van toepassing zijnde specifieke voorschriften, een juridische toetsing die het daarbij zou laten, schiet per definitie tekort. Zij miskent dat door het Verdrag en het secondaire gemeenschapsrecht beschermende belangen en beoogde doelstellingen geen gefragmenteerde beoordeling van interventies verdragen, waarvan de effecten door de som ervan wordt bepaald. Een andere opvatting kan met het relevante gemeenschapsrecht - in casu de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag, alsmede de verordeningen nr. 2052/88 en nr. 1785/81 - strijdige gevolgen hebben.
187. Daarom pleegt de Commissie in een bestendige beleidspraktijk bij de toetsing van nationale maatregelen aan de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag steeds maxima op te leggen waaronder de nationale steunmaatregelen moeten blijven. Ten aanzien van gevallen van gecombineerde nationale maatregelen waarin de gecumuleerde steun de gestelde plafonds overschrijdt, pleegt zij strikt op te treden, ook indien de afzonderlijke steunmaatregelen elk op zichzelf beschouwd wel aan de daarop van toepassing zijnde voorschriften voldoen. De juridische en economische ratio van dit bestendige beleid heb ik al nader toegelicht bij de beoordeling van het tweede middel, hierboven in de punten 132 tot en met 134.
188. Ik merk in aanvulling daarop nog op dat een behoorlijke waarborging van het door de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag beschermde rechtsbelang - een gemeenschappelijke markt met onvervalste mededingingsverhoudingen - een toetsing van het totale effect van de toepassing van een samenstel van steunmaatregelen vereist. Zonder dat is in het concrete geval het niet mogelijk uit te maken of en in hoeverre door zo'n samenstel van maatregelen de mededingingsverhoudingen worden beïnvloed.
189. Naar analogie van het arrest van het Hof in de zaak Eco Swiss moet worden aangenomen dat in overeenstemming met artikel 3, sub g, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3, lid 1, sub g, EG) artikel 92 EG-Verdrag een fundamentele bepaling is, die onontbeerlijk is voor de vervulling van de taken van de Gemeenschap en in het bijzonder voor de werking van de interne markt. Het belang van deze bepaling heeft de opstellers van het Verdrag ertoe gebracht in artikel 93 EG-Verdrag te bepalen dat nieuwe steunmaatregelen steeds moeten worden aangemeld teneinde door de Commissie op hun gevolgen voor de eenheid en werking van de gemeenschappelijke markt te worden beoordeeld en dat bestaande steunmaatregelen aan een voortdurend onderzoek door de Commissie onderworpen zijn.
190. Nu heeft de Commissie bij de uitoefening van haar bevoegdheden die de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag haar toekennen wel een - soms ruime - beoordelingsbevoegdheid, maar deze moet blijven binnen de marges die, onder meer, door het door deze artikelen beschermde rechtsbelang worden gesteld. Aangezien de gevolgen van een samenstel van steunmaatregelen voor de mededingingsverhoudingen op de gemeenschappelijke markt - het beschermde rechtsbelang - worden bepaald door het totaal van de in een concreet geval verleende steun, zal de Commissie daaraan bij de uitoefening van de haar toegekende bevoegdheden steeds aandacht moeten besteden en haar oordeel daaromtrent uitdrukkelijk en gemotiveerd moeten geven.
191. Op grond van deze overwegingen is naar mijn opvatting de redenering van het Gerecht in punt 98 van het bestreden arrest principieel onhoudbaar, omdat zij ertoe leidt dat de waarborgen die artikel 92 EG-Verdrag biedt voor de mededingingsverhoudingen op de gemeenschappelijke markt, kunnen worden ondergraven.
192. Evenmin aanvaardbaar acht ik het verweer van de Commissie. Volgens een vaste rechtspraak beschikt de Commissie bij de beoordeling van nationale steunmaatregelen over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert. Aangezien het om een complexe economische afweging gaat, zoals het onderzoek van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, dient de gemeenschapsrechter zich in zijn controle op het handelen van de Commissie te beperken tot het onderzoek of de procedurele en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, of de feiten waarop het bestreden besluit is gebaseerd correct zijn en of de Commissie niet buiten de grenzen van haar beoordelingsvrijheid is getreden door een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid.
193. Eveneens geldt volgens een vaste rechtspraak dat de motiveringsplicht die voortvloeit uit artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) moet worden aangepast aan de aard van de betrokken handeling en op duidelijke en ondubbelzinnige wijze de redengeving van de instelling, wier handeling in het geding moet kenbaar maken, zodat belanghebbenden in staat worden gesteld rechtvaardigingsgronden voor de genomen maatregel te kennen en het Hof zijn controle kan uitoefenen. Uit deze jurisprudentie vloeit verder voort dat deze motivering niet noodzakelijkerwijs alle in aanmerking komende juridische en feitelijke elementen hoeft weer te geven om aan de eisen van artikel 190 EG-Verdrag te voldoen. Of de motivering aan die eisen voldoet moet niet alleen worden beoordeeld aan de hand van haar inhoud, maar ook aan de hand van de context van het besluit en van het geheel van de rechtsregels die de betrokken materie beheersen. De motiveringseis moet voorts worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het geval, van de inhoud van het besluit, de aard van de aangevoerde middelen en van het belang dat degenen tot wie het besluit gericht is en andere rechtstreeks en individueel betrokkenen bij het verkrijgen van nadere uitleg kunnen hebben. De eis die het Hof in een recent arrest heeft gesteld, namelijk dat een aangevallen besluit moet worden gedragen door de bepalende argumentatielijnen, kwalificeert de inhoud van de motiveringsplicht nader.
194. Het standpunt van de Commissie dat zij, waar het gaat om de beoordeling van de mogelijke effecten van een samenstel van steunmaatregelen, over een eigen beoordelingsruimte beschikt, is, gelet op het bovenstaande, correct. Echter van het gebruik van die beoordelingsruimte en van de motivering van de beslissing waartoe de beoordeling heeft geleid, moet wel blijken uit het desbetreffende besluit. Ware het anders dan zou de wettigheidstoetsing door de rechter bij voorbaat onmogelijk worden. Welnu, in de bestreden beschikking van 11 januari 1996 ontbreekt ieder aanknopingspunt voor de constatering dat de Commissie het totale effect van de gecumuleerd toegepaste steunmaatregelen apart heeft beoordeeld, laat staan dat zij dat oordeel heeft gemotiveerd. Daarmee voldoet die beschikking niet aan de eisen die voortvloeien uit de hierboven samengevatte jurisprudentie. De mededeling van de Commissie in de memorie van antwoord dat zij deze beschikking heeft genomen zich volledig bewust van het gecombineerde effect van de verschillende maatregelen" blijkt niet uit de beschikking zelf en houdt, bovendien, als zodanig niet een voor toetsing vatbare motivering in. Deze mededeling komt dan ook te laat, op de verkeerde plaats en is inhoudelijk onvoldoende.
195. Aan de noodzaak om het effect van een aantal gecumuleerde steunmaatregelen in zijn totaliteit en, apart gemotiveerd, te beoordelen doet niet af dat in casu de investering in een suikerfabriek in continentaal Portugal was voorzien in een krachtens verordening nr. 866/90 opgesteld sectorplan en dat de communautaire medefinanciering met daaraan complementaire staatssteun uitdrukkelijk was toegelaten in de bijlage bij beschikking 94/173. Het gegeven dat het een gemeenschapsbijdrage is, die cumuleert met één of meer nationale steunmaatregelen, die niet begrepen zijn onder de in artikel 16, lid 3, van verordening nr. 866/90 bedoelde bijdrage van de lidstaten, laat de verplichting van de Commissie onverlet om bij de toetsing van die nationale steunmaatregelen aan artikel 92 EG-Verdrag uitdrukkelijk het effect van de totale steun op de mededingingsverhoudingen te beoordelen. Immers voor dat effect maakt het niet uit uit welke bron de steun afkomstig is. Ware het anders dan zou de in artikel 16, lid 5, van verordening nr. 866/90 uitdrukkelijk voorziene toetsing van niet onder artikel 16, lid 3, begrepen nationale bijdragen haar nuttig effect grotendeels verliezen. Ik verwijs in dit verband naar mijn beoordeling van het tweede middel in de punten 136 tot en met 139 van deze conclusie.
196. Ten overvloede ga ik nog in op de vraag of bij de toekenning van een gemeenschapsbijdrage met een daaraan complementaire nationale bijdrage ingevolge de gemeenschapsregels ter versterking van de economische en sociale samenhang nog een uitdrukkelijke motivering nodig is van de hoogte van de in een gegeven geval toegekende steun. Het antwoord op deze vraag is - strikt genomen - niet nodig voor het beoordelen van de motivering van het Gerecht in de punten 98 tot en met 101 van het bestreden arrest en die van de beschikking van 11 januari 1996 van de Commissie. Daar gaat het om de cumulatie van bijdragen gegeven op grond van het beleid ter versterking van economische en sociale samenhang met andere" nationale steunmaatregelen. Niettemin is een antwoord op deze vraag, waarover nog geen rechtspraak bestaat, voor het desbetreffende gemeenschapsbeleid niet zonder betekenis.
197. Ingevolge artikel 7, lid 1, van verordening nr. 2052/88, zoals deze naderhand is gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2081/93 moeten de acties van de structuurfondsen, dus ook die van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, in overeenstemming zijn met het beleid inzake de mededingingsregels". Bij de nadere uitwerking van de regelgeving die het optreden van de structuurfondsen beheerst, diende de gemeenschapswetgever met dit beginsel rekening te houden. Dat blijkt onder andere uit artikel 16 van verordening nr. 866/90 waarin maxima worden bepaald voor de totale publieke steun van de Gemeenschap en de lidstaten en waarin een minimumbijdrage wordt vastgelegd voor de begunstigde producenten. Het beginsel geldt ook bij de opstelling van de relevante sectorplannen, naar onder meer blijkt uit artikel 4 van verordening nr. 866/90. Ingevolge deze bepaling moeten de sectorplannen ook gegevens bevatten omtrent de situatie van de sector en met name de bestaande capaciteit van de betrokken ondernemingen".
198. In artikel 16 van verordening nr. 866/90 zijn aan de totale steunverlening van de Gemeenschap en van de lidstaten maximumgrenzen gesteld. Hieruit volgt dat de totale steun aan een project lager kan uitvallen als daartoe aanleiding bestaat.
199. In gevallen waarin de totale publieke steun, zowel in absolute als in relatieve zin zeer omvangrijk is en betrekking heeft op activiteiten in een gevoelige sector, waarin overcapaciteit bestaat en overigens de concurrentieverhoudingen kwetsbaar voor verstoring zijn, dient hetzij in de sectorplannen, hetzij in de beschikkingen waarbij de desbetreffende steun wordt toegekend een motivering omtrent de hoogte van de toegekende steun zijn te vinden. Immers ook indien de betrokken projecten op goede gronden voor bijdragen uit de structuurfondsen met de daaraan complementaire nationale steun in aanmerking worden gebracht, volgt daaruit niet vanzelfsprekend dat aan deze projecten de hoogst toelaatbare steun kan worden toegekend. De opmerking van de Commissie naar aanleiding van het zesde middel van verzoeksters dat binnen de grenzen van het quotum met vaste garantieprijzen en een gegarandeerde afzet, de rendabiliteit van de betrokken investering wel verzekerd was, doet onmiddellijk de vraag rijzen waarom die investering dan zo massief moest worden gesteund. Gelet op het reële risico van een ernstige concurrentieverstoring, zou met het oog daarop een expliciete motivering niet overbodig zijn.
200. Ware het anders, dan zouden interventies van de structuurfondsen die overigens geheel stroken met de regels en strekking van het gemeenschapsrecht ter versterking van de economische en sociale samenhang toch strijdig kunnen blijken met het voorschrift van artikel 7, lid 1, van kaderverordening nr. 2052/88. Met die bepaling, waarin een belangrijk coördinatiebeginsel voor het gemeenschapsbeleid is neergelegd, is een mechanische toepassing van artikel 16, leden 1 tot en met 4, in de hierboven omschreven gevallen niet verenigbaar. Zonder de beoordelingsruimte van de Commissie in enig opzicht te willen inperken, meen ik dat zij in die gevallen gehouden is uitdrukkelijk te motiveren waarom publieke steun tot een bepaalde relatieve en absolute omvang nodig en verantwoord is.
201. In dit opzicht acht ik de motivering van de in de brief van 11 januari 1996 met betrekking tot de gemeenschapsbijdrage en die daaraan complementaire nationale bijdrage onvoldoende, omdat daaruit in geen enkel opzicht blijkt waarom volgens de Commissie een bijdrage van ongeveer 65 % van de totale in aanmerking komende investeringen in casu noodzakelijk en verantwoord is. Deze omissie valt te meer op daar de Commissie juist in de suikersector steeds consequent is opgetreden tegen verstoringen van de juist in die sector kwetsbare mededingingsverhoudingen, hetzij door staatssteun, hetzij door mededingingsbeperkend gedrag van suikerproducenten.
G - De ontvankelijkheid van het beroep voor het Gerecht van eerste aanleg
1. Argumenten van partijen
202. In haar memorie van antwoord verzoekt de Commissie het Hof de punten 35 tot en met 37 van het bestreden arrest te vernietigen. De Commissie is van opvatting dat deze punten blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting voorzover het Gerecht daarin concludeert dat een brief van de Commissie waarin wordt aangegeven dat een individuele steunmaatregel valt onder een bestaande en al door de Commissie goedgekeurde steunregeling steeds een rechtshandeling oplevert die het object van rechterlijke toetsing kan zijn ingevolge artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG). Het standpunt van de Commissie is dat verzoeksters in eerste aanleg er geen enkel rechtsbelang bij konden hebben om de vernietiging van de desbetreffende brief van 11 januari 1996 te verkrijgen, voorzover deze betrekking heeft op de toepassing van besluitwet 95/90 door de Portugese regering bij de verlening van steun aan DAI. Aangezien de brief ten aanzien van die toepassing geen enkel rechtsgevolg opleverde, kon zij niet als een beschikking worden aangemerkt.
203. De Commissie voert zes argumenten aan tegen het oordeel van het Gerecht in de punten 35 tot en met 37.
204. Het eerste argument behelst de stelling dat de punten 35 en 36 gebrekkig gemotiveerd zouden zijn, omdat het Gerecht in punt 35 stelt dat het door de Commissie opgeworpen middel van niet-ontvankelijkheid niet kan worden aanvaard, terwijl het in punt 36 stelt dat de kwestie van de ontvankelijkheid niet in dit stadium van het arrest kan worden onderzocht.
205. Het tweede tot en met het zesde argument geven een nadere uitwerking van de hierboven al weergegeven centrale stelling van de Commissie dat de brief van 11 januari 1996 niet het karakter van een beschikking heeft, doch van een feitelijke mededeling voorzover deze betrekking heeft op de toepassing van besluitwet 95/90 bij de steunverlening aan de oprichting van een suikerfabriek in continentaal Portugal. De door het Gerecht gevolgde redenering zou er volgens de Commissie toe kunnen leiden, dat derden-belanghebbenden bij de toepassing van een reeds goedgekeurde generieke steunregeling steeds een beschikking" kunnen uitlokken. Indien verzoeksters zich vervolgens tegen deze beschikking tot het Gerecht mogen wenden, wordt hun als het ware een trampoline geboden om zo het aan deze beschikking ten grondslag liggende goedkeuringsbesluit te kunnen aanvechten. Die handelwijze is, zo meent de Commissie, onverenigbaar met de rechtszekerheid en het gerechtvaardigde vertrouwen dat de lidstaten en begunstigde partijen volgens de rechtspraak van het Hof aan de goedkeuring van een generieke steunregeling mogen ontlenen.
206. Subsidiair verzoekt de Commissie het Hof punt 36 van het bestreden arrest nietig te verklaren voorzover dat steunt op de uitdrukking in their view". Zij meent dat het blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting te laten weten dat een beroep tot nietigverklaring voor het Gerecht ontvankelijk is louter op grond van een beweerdelijk standpunt van een verzoekende partij.
207. Verzoeksters zijn van oordeel dat de door de Commissie bestreden onderdelen van het arrest niet blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting. Naar hun oordeel is juist het antwoord op de vraag of de onderhavige toepassing van besluitwet 95/90 werd gedekt door de goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1991 bepalend bij de beoordeling of het beroep daartegen ontvankelijk is.
208. Ten aanzien van het subsidiaire verzoek van de Commissie merken verzoeksters op niet te geloven dat het Gerecht beoogde vast te stellen dat de opvatting van een klagende partij alleen grond kan opleveren voor de ontvankelijkheid van het verzoek.
2. Beoordeling
209. Het eerste argument van de Commissie berust op een onnauwkeurige lezing van de desbetreffende passages in de punten 35 en 36 van het bestreden arrest. In punt 35 verwerpt het Gerecht de algemene stelling van de Commissie dat het beroep niet-ontvankelijk zou zijn, voorzover het gericht is tegen de onderdelen van de beschikking van 11 januari 1996 die betrekking hebben op de toepassing van besluitwet 95/90. Aan het slot van punt 36 gaat het Gerecht in op de meer specifieke stelling van de Commissie dat de door verzoeksters opgeworpen exceptie van onwettigheid van de goedkeuringsbeschikking niet-ontvankelijk zou zijn. Daaromtrent maakt het Gerecht uit dat deze verband houdt met de gegrondheid van het verzoek om nietigverklaring en in die context [zal] worden besproken". Inderdaad wordt verderop in het arrest, in de punten 44 tot en met 50, deze specifieke ontvankelijkheidsvraag apart beoordeeld. Van de door de Commissie beweerde tegenstrijdigheid in de motivering is derhalve geen sprake. Het argument dient derhalve te worden verworpen.
210. Het tweede tot en met het zesde argument berusten alle op de vooronderstelling dat de toepassing in casu van besluitwet 95/90 geheel heeft plaatsgevonden volgens de daaraan bij de goedkeuringsbeschikking gestelde voorwaarden.
211. In die hypothese vloeit uit het arrest Italgrani voort, dat de toepassing van een goedgekeurde generieke steunregeling geheel overeenkomstig de daaraan verbonden voorwaarden, geen kennisgeving aan, noch een uitdrukkelijk beslissing door de Commissie vereist. Dan schept ook een brief van de Commissie waarin de toepassing van de betrokken generieke steunregeling door de nationale autoriteiten als het ware wordt geregistreerd geen op een rechtsgevolg gerichte rechtshandeling, waartegen belanghebbenden bij het Gerecht in beroep kunnen gaan.
212. Echter, indien de veronderstelling waarvan de Commissie uitgaat onjuist is, of indien daaromtrent gerede twijfel bestaat, gaat haar redenering niet op. Indien de toepassing in het onderhavige geval van besluitwet 95/90 wèl aanmeldingsplichtig zou blijken of indien daaromtrent ernstige onduidelijkheid bestaat, kan een mededeling van de Commissie over die toepassing wel terdege rechtsgevolgen hebben. Daarin kan dan een impliciete goedkeuring van de overigens aanmeldingsplichtige individuele steunmaatregel tot uitdrukking komen of een impliciet oordeel over de vraag of deze steunmaatregel al dan niet aanmeldingsplichtig is, afhankelijk van de voorwaarden waaronder de generieke steunregeling, waarvan zij de toepassing vormt, is goedgekeurd.
213. Zoals hierboven bij de beoordeling van het tweede middel van verzoeksters reeds bleek, is het ten minste kwestieus of de toepassing van besluitwet 95/90 bij de verlening van investeringssteun aan DAI al dan niet aanmeldingsplichtig was en al dan niet aanleiding moest geven tot een rechtstreekse toetsing aan artikel 92 EG-Verdrag. Het antwoord op deze vraag vergt een beoordeling ten gronde van de middelen van verzoeksters die gericht zijn tegen de onderdelen van de brief van 11 januari 1996, welke betrekking hebben op de toepassing van besluitwet 95/90.
214. Daarom deel ik de opvatting van het Gerecht, in punt 35 van het bestreden arrest, dat het eerste middel van niet-ontvankelijkheid, ontleend aan het gestelde ontbreken van belang van verzoeksters om de nietigverklaring van de bestreden beschikking te verkrijgen, welk middel gebaseerd is op het argument dat zelfs in geval van nietigverklaring van deze beschikking de betrokken belastingvrijstellingen in stand zouden worden gelaten omdat het om bestaande steunmaatregelen gaat, [...] niet [kan] worden aanvaard".
215. Echter de motivering die het Gerecht in punt 36 van het bestreden arrest geeft kan tot misverstanden aanleiding geven. Anders dan het Gerecht in punt 36 van het bestreden arrest, meen ik dat niet het belang van verzoeksters bij het verkrijgen van de nietigverklaring van de bestreden beschikking waarbij de Commissie tegen de aan DAI toegekende belastingvrijstellingen geen bezwaren heeft ingebracht, als zodanig doorslaggevend is voor de ontvankelijkheid van het beroep. Daaraan vooraf gaat de vraag of er al dan niet sprake was van de toepassing van een goedgekeurde generieke steunregeling overeenkomstig de daaraan verbonden voorwaarden. De voor de ontvankelijkheid te onderzoeken kernvraag was derhalve of de Commissie kon oordelen dat de betrokken individuele steunmaatregel voldeed aan de daaraan in de goedkeuringsbeschikking gestelde voorwaarden, hetgeen een onderzoek ten gronde van de door verzoeksters aangevoerde middelen vergde. Om die reden diende het door de Commissie opgeworpen middel van niet-ontvankelijkheid te worden verworpen.
216. Ofschoon ik de motivering van de punten 33 tot en met 37 van het bestreden arrest - op andere gronden dan de Commissie - niet geheel juist acht, is het gebrek mijns inziens niet van dien aard dat daaraan de consequentie moet worden verbonden dat het desbetreffende onderdeel van het arrest moet worden vernietigd. De beslissing van het Gerecht tot verwerping van de exceptie van niet-ontvankelijkheid leidde namelijk tot de in casu nodige toetsing van de toepassing van besluitwet 95/90 tot steunverlening aan DAI aan de voorwaarden die in de goedkeuringsbeschikking van 3 juli 1990 aan die toepassing waren verbonden.
217. Over het subsidiaire middel van de Commissie kan ik kort zijn. In de desbetreffende passage van punt 36, waarin de gewraakte woorden in their view" voorkomen, oppert het Gerecht de mogelijkheid dat de steunmaatregelen aan DAI niet onder de goedkeuringsbeschikking vallen, omdat zij onverenigbaar zouden zijn met de regels van het gemeenschappelijk landbouwbeleid". In de Franse en de Nederlandse vertaling wordt voor deze veronderstelling de voorwaardelijke wijs (conditionnel) gebruikt, die in overeenstemming met de strekking van het betoog, het hypothetische karakter ervan accentueert. Met gebruik van de woorden in their view" in de Engelse procestaal wordt een wat ander accent gelegd, doordat het de subjectieve opvatting c.q. stelling van verzoeksters lijkt te benadrukken. Indien deze indruk juist is, deel ik het bezwaar van de Commissie daartegen, omdat het antwoord op de vraag òf een vordering in rechte ontvankelijk moet worden geacht niet afhankelijk kan worden gesteld van de subjectieve opvattingen van een klager omtrent de vermeende strijdigheid van een steunmaatregel met de regels van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Daarom dienen de woorden in their view" uit punt 36 van het bestreden arrest te worden geschrapt. Ook zonder deze woorden komt het voorwaardelijke karakter van de betrokken passage ook in de procestaal voldoende tot uiting.
VI - Conclusie
218. Samenvattend kom ik tot de conclusie dat het tweede en het vierde middel van verzoeksters gegrond zijn. Ten dele gegrond acht ik het zesde middel.
Van de middelen die de Commissie tegen de punten 35 tot en met 37 van het bestreden arrest heeft aangevoerd acht ik het meer subsidiaire middel gegrond.
219. De gegrondverklaring van het tweede en het vierde middel noopt tot een hertoetsing van de bestreden beschikking van 11 januari 1996 van de Commissie. Daartoe dient de zaak naar het Gerecht te worden terugverwezen.
Ingevolge artikel 122, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering is een beslissing over de proceskosten niet aan de orde.
Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
- het bestreden arrest nietig te verklaren;
- de zaak te verwijzen naar het Gerecht van eerste aanleg;
- de beslissing omtrent de proceskosten aan te houden.