62001CC0331_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. Das Königreich Spanien beantragt, die Entscheidung der Kommission 2001/557/EG vom 11. Juli 2001 zum Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zu Lasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung für nichtig zu erklären, soweit die Entscheidung für die von Spanien 1996 auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1357/96 (im Folgenden: Verordnung 1357/96) getätigten Ausgaben eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 185 046 088,00 PTA mit der Begründung System nicht ordnungsgemäß" vorsehe.
II - Rechtlicher Rahmen
A - Gemeinschaftsrecht
2. Die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik wird durch die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 (im Folgenden: Verordnung 729/70) geregelt. Nach den Artikeln 1 Absatz 2 Buchstabe b und 3 Absatz 1 dieser Verordnung werden durch den EAGFL, Abteilung Garantie, die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden. Zu diesen Interventionen zählen auch die im vorliegenden Fall gegenständlichen Prämien auf der Grundlage der Verordnung 1357/96.
3. Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 1 der Verordnung 729/70 bestimmt [die Kommission] die Ausgaben, die von der ¼ gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind".
4. Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 Satz 1 der Verordnung 729/70 kann sich die Ablehnung der Finanzierung ¼ nicht auf Ausgaben beziehen, die über vierundzwanzig Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfung schriftlich mitgeteilt hat".
5. Die Mittel nach der Verordnung 1357/96 konnten gemäß Artikel 7 Satz 2 in Verbindung mit Artikel 11 der Verordnung nur einmal, nämlich im Zeitraum vom 13. Juli bis 15. Oktober 1996, ausgezahlt werden. Für die Auszahlung der Mittel sah die Verordnung 1357/96 zwei Wege vor:
6. Sie konnten erstens als Zusatzbeträge zu den laufenden Prämien für männliche Rinder oder Mutterkühe nach der zum maßgeblichen Zeitpunkt in Kraft befindlichen Verordnung (EWG) Nr. 805/68 vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (im Folgenden: Verordnung 805/68) gewährt werden (im Folgenden: Zusatzbeträge).
Dazu bestimmt die Verordnung 1357/96:
2. Erwägungsgrund
¼ Um eine rasche Auszahlung zu ermöglichen und die erwünschte wirtschaftliche Wirkung zu erzielen, sind diese Mittel generell in Form von Zusatzbeträgen zu den Prämien bereitzustellen, die für Tiere gezahlt werden, die im Kalenderjahr 1995 ¼ prämienfähig waren. Die Erzeuger erhalten diese Zusatzbeträge jedoch nur, wenn die Zahl der prämienfähigen Tiere, für die sie im Kalenderjahr 1996 Anspruch auf Prämie haben, nicht kleiner ist als die Zahl der Tiere, für die im Kalenderjahr 1995 ein Prämienanspruch bestand.¼ "
Artikel 1 Absatz 3
Der Umfang des Anspruchs eines Erzeugers auf die einzelnen Zusatzbeträge gemäß den Absätzen 1 und 2, die er in Bezug auf das Kalenderjahr 1995 erhielt, hängt von der Zahl der Tiere ab, für die er im Kalenderjahr 1996 nachweislich Anspruch auf eine Prämie hat."
Artikel 2 Absätze 1 und 2
(1) Ist die Zahl der Tiere, für die der Erzeuger in Bezug auf das Kalenderjahr 1996 nachweislich Anspruch auf Prämie hat, niedriger als die Zahl der Tiere, für die ihm ein Zusatzbetrag gemäß Artikel 1 gewährt wurde, so werden die Zusatzbeträge, auf die er keinen Anspruch hat, mit seinen in Bezug auf das Kalenderjahr 1996 bestehenden Ansprüchen auf Prämien gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 verrechnet.
(2) Stellt ein Erzeuger für das Kalenderjahr 1996 keinen Antrag auf eine der Prämien gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 oder reichen die Prämien, auf die er Anspruch hat, nicht aus, um die in Absatz 1 genannte Verrechnung vorzunehmen, so muss er die Zusatzbeträge gemäß Artikel 1, auf die er keinen Anspruch hat, zurückzahlen."
7. Die Mitgliedstaaten konnten die Mittel zweitens auch auf andere Weise gewähren.
Dazu bestimmt die Verordnung 1357/96:
5. Erwägungsgrund
Mitgliedstaaten, in denen aufgrund der Produktionsstruktur ein anderes Auszahlungssystem als das der genannten Prämienerhöhung angemessener ist und/oder falls dies aufgrund der Notwendigkeit, alle Zahlungen vor dem 15. Oktober abzuwickeln, erforderlich ist, sollten abweichend von der vorstehenden Erwägung ermächtigt werden, den Gesamtbetrag der Beihilfe, die anderenfalls im Wege einer Prämienerhöhung ausgezahlt worden wäre, und den im Anhang für die Rindererzeuger vorgesehenen Betrag nach objektiven Kriterien aufzuteilen."
Artikel 5
Abweichend von den Artikeln 1, 2, 3 und 4 können die Mitgliedstaaten den sich aus der Anwendung des Artikels 1 Absätze 1 und 2 sowie des Artikels 4 Buchstabe a ergebenden Gesamtbetrag der Beihilfen für Rindererzeuger nach objektiven Kriterien gewähren, sofern die Kompensation nicht höher als der von diesen Erzeugern erlittene Einkommensverlust ist und keine Wettbewerbsverzerrungen entstehen."
8. Auf der Grundlage von Artikel 10 der Verordnung 1357/96 hat die Kommission die Verordnung (EG) Nr. 1504/96 vom 29. Juli 1996 (im Folgenden: Durchführungsverordnung) erlassen, die u. a. Folgendes bestimmt:
1. Erwägungsgrund
Um übersichtlich darstellen zu können, wie die durch die Verordnung (EG) Nr. 1357/96 vorgesehenen Zusatzbeträge auf die Mitgliedstaaten verteilt und verwaltet werden, sollten der Kommission die von ihnen zur Gewährung dieser Beträge getroffenen Regelungen ¼ mitgeteilt werden."
Artikel 1
Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission bezüglich der mit der Verordnung (EG) Nr. 1357/96 vorgesehenen Zusatzprämien Folgendes mit:
a) Gemäß Artikel 1 Absatz 4 der genannten Verordnung:
- am 15. November 1996 und spätestens am 31. Juli 1997 die Zahl der gemäß Artikel 1 gewährten Zusatzprämien, aufgeschlüsselt nach den in Artikeln 4b und 4d der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 genannten Regelung; ¼
b) bei Anwendung von Artikel 5 und gegebenenfalls von Artikel 4 Buchstabe b der genannten Verordnung:
- schnellstmöglich die Bestimmungen zur Gewährung der dort genannten Beihilfen, insbesondere Art oder Kategorie der betreffenden Tiere, die vorgesehenen Einheitssätze, ihre Berechnung und das Ende der Zahlungszeiträume;
- am 15. November 1996 und spätestens am 31. Juli 1997 die Gesamtbeträge der gemäß Artikel 5 und Artikel 4 Buchstabe b gewährten Beihilfen sowie die Zahl der Begünstigten und der betreffenden Tiere."
B - Nationales Recht
9. Die Orden Ministerial del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (Verordnung des Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung) vom 19. September 1996 (im Folgenden: Ministerialverordnung) regelt das Verfahren zur Auszahlung von Zusatzbeträgen zugunsten von Erzeugern männlicher Rinder und Haltern von Mutterkühen.
10. Die Ministerialverordnung stützt sich in ihrem Artikel 1 ausdrücklich auf Artikel 5 der Verordnung 1357/96. Gemäß Artikel 2 der Ministerialverordnung erhalten die genannten Erzeuger und Halter Zusatzbeträge für jene Anzahl von Tieren, für die sie 1995 Anspruch auf Prämien nach der Verordnung 805/68 hatten.
III - Sachverhalt und Anträge der Parteien
11. Alle Auszahlungen der Mittel gemäß der Verordnung 1357/96 wurden von den spanischen Behörden vor dem 15. Oktober 1996 durchgeführt. Mit Fax vom 8. Juni 1998 informierten die spanischen Behörden die Kommission über die Höhe der ausgezahlten Mittel. In der Zeit vom 21. bis 25. September 1998 führte die Kommission in Spanien allgemeine Untersuchungen im Hinblick auf die Auszahlungen von Prämien für Tiere durch.
12. Im Fax vom 8. Juni 1998 hatten sich die spanischen Behörden auf Artikel 1 der Durchführungsverordnung berufen und Artikel 1 und Artikel 4 Buchstabe a oder b der Verordnung 1357/96 als jeweilige Rechtsgrundlage" für die verschiedenen Zahlungen angegeben, welche außerdem als Zusatzbeträge" bezeichnet wurden. Die Höhe der Auszahlungen wurde - in den Rubriken betreffend die Ausgaben nach Artikel 1 der Verordnung 1357/96 - mit jeweils 27,00 ECU für Mutterkühe und mit jeweils 23,00 ECU für männliche Rinder angegeben. Die Ausgaben wurden außerdem in den Jahresabrechnungen unter den Haushaltslinien für die Anwendung von Artikel 1 der Verordnung 1357/96 (B01-2133.001 und 002) - im Gegensatz zur Haushaltslinie für die Anwendung von Artikel 5 der Verordnung 1357/96 (B01-2133.004) - angegeben.
13. Aus den in Spanien vom 21. bis 25. September 1998 durchgeführten Untersuchungen hatte sich ergeben, dass die spanischen Behörden die Zusatzbeträge entsprechend der Anzahl der jeweils 1995 gehaltenen relevanten Tiere ausgezahlt hatten. Ein 1996 eventuell verringerter Tierbestand war nicht berücksichtigt worden. Auf das Ersuchen der Kommission, Angaben zu den dadurch allenfalls erfolgten überschüssigen Zahlungen zu machen, hatten die spanischen Behörden nicht geantwortet.
14. Mit Schreiben vom 29. März 1999, eingegangen bei der Ständigen Vertretung des Königreichs Spanien bei der Europäischen Union am 12. April 1999, übermittelte die Kommission die Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen.
15. Am 11. Juli 2001 erließ die Kommission die Entscheidung 2001/557/EG, mit der sie in Bezug auf das Königreich Spanien - unter Angabe des Grundes System nicht ordnungsgemäß" - eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 2 % der unter den Haushaltslinien B01-2133.001 und 002 deklarierten Ausgaben (PTA 185 046 088,00) gemäß der Verordnung 1357/96 betreffend das Haushaltsjahr 1997 festsetzte. Diese finanzielle Berichtigung ist Gegenstand der vorliegenden Nichtigkeitsklage, die das Königreich Spanien mit Schreiben vom 3. September 2001, eingetragen in das Register des Gerichtshofes am 6. September 2001, eingereicht hat.
16. Das Königreich Spanien beantragt,
- die Entscheidung der Kommission vom 11. Juli 2001 zum Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zu Lasten des Europäischen Auslastungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung für nichtig zu erklären, soweit sie die dem Königreich Spanien auferlegten finanziellen Berichtigungen betrifft, die in der vorliegenden Klageschrift erörtert werden,
- dem beklagten Organ die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
- die Klage als unbegründet abzuweisen;
- die Klägerin zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
IV - Klagegründe
17. Das Königreich Spanien stützt seine Klage auf zwei Klagegründe.
Mit dem ersten Klagegrund wird geltend gemacht, dass Spanien das in der Verordnung 1357/96 vorgesehene Auszahlungssystem für die Gewährung der Zusatzbeträge eingehalten habe, sodass die Ablehnung der Finanzierung ohne Rechtsgrund erfolgt sei.
Mit dem zweiten Klagegrund wird geltend gemacht, dass die Ablehnung der fraglichen Finanzierung jedenfalls unter Missachtung der in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 der Verordnung 729/70 vorgesehenen Ausschlussfrist von 24 Monaten erfolgt sei.
V - Rechtliche Würdigung
A - Erster Klagegrund: Einhaltung des in der Verordnung 1357/96 vorgesehenen Auszahlungssystems für die Gewährung der Mittel
1. Parteienvorbringen
18. Die spanische Regierung ist der Ansicht, dass die Auszahlung der Zusatzbeträge ordnungsgemäß war. Spanien habe sich für ein Auszahlungssystem gemäß Artikel 5 der Verordnung 1357/96 (im Folgenden: besonderes Auszahlungssystem) entschieden. Ein solches besonderes Auszahlungssystem müsse keine Rückforderungsmöglichkeiten entsprechend Artikel 2 der Verordnung 1357/96 enthalten. Diese seien nur bei Anwendung des allgemeinen Auszahlungssystems nach Artikel 1 bis 4 der Verordnung 1357/96 (im Folgenden: allgemeines Auszahlungssystem) notwendig.
19. Aus dem 5. Erwägungsgrund der Verordnung 1357/96 ergebe sich, dass die Mitgliedstaaten ein besonderes Auszahlungssystem anwenden konnten, wenn dies wegen der besonderen Dringlichkeit notwendig gewesen sei, die durch die Notwendigkeit verursacht werde, die Auszahlung gemäß Artikel 7 der Verordnung 1357/96 vor dem 15. Oktober 1996 vorzunehmen. Dies sei in Spanien der Fall gewesen.
20. Insoweit die Kommission der Ansicht sei, dass die Mitgliedstaaten ein besonderes Auszahlungssystem nur hätten wählen können, wenn sie die Zahlungen - anders als in Spanien - nicht als Zusatzbeträge zu den Prämien nach der Verordnung 805/68 konzipiert hätten, hält ihr die spanische Regierung ebenfalls den 5. Erwägungsgrund der Verordnung 1357/96 entgegen. Aus dessen Formulierung (und/oder") ergebe sich, dass die Mitgliedstaaten die Wahl eines besonderen Auszahlungssystems entweder auf das Erfordernis eines anderen Auszahlungssystems als das der Prämienerhöhung oder auf die Notwendigkeit der Auszahlung vor dem 15. Oktober 1996 hätten stützen können. In Spanien sei der letztgenannte Grund ausschlaggebend gewesen.
21. Zur Ausgestaltung eines besonderen Auszahlungssystems verlange Artikel 5 der Verordnung 1357/96 insbesondere, dass die Auszahlung der Zusatzbeträge nach objektiven Kriterien" erfolge, dass die Kompensation nicht höher sei, als der vom Erzeuger erlittene Einkommensverlust.
22. Das Auszahlungssystem der Ministerialverordnung beruhe auf objektiven Kriterien, indem es die Auszahlung einheitlich auf der Basis des relevanten Tierbestands im Jahre 1995 vorsehe.
23. Die Kompensation sei bei den einzelnen Erzeugern und Haltern relevanter Tiere auch nicht höher als der erlittene Schaden: Aufgrund des Auszahlungssystems der Ministerialverordnung sei es zwar möglich gewesen, dass Erzeuger oder Halter, deren relevanter Tierbestand 1996 niedriger war als 1995, Zusatzbeträge für mehr Tiere erhalten hätten, als in ihrem Bestand vorhanden waren. Die Höhe der Zusatzbeträge entspreche jedoch nur 2,9 % des Marktpreises, welcher in Spanien im Zeitraum von Februar 1995 bis Juni 1996 mehr als 32 % gefallen sei. In Anbetracht dessen, dass der durchschnittliche Bestand an relevanten Tieren in Spanien zum Zeitpunkt der Auszahlung der Zusatzbeträge 15 Tiere umfasste, und der Verlust pro Tier ein Mehrfaches der Höhe der Zusatzbeträge betrug, sei die Kompensation bei den einzelnen Betroffenen in aller Regel nicht höher gewesen als der Verlust.
24. Zum Einwand, dass die spanischen Behörden selbst der Kommission die Anwendung eines allgemeinen Auszahlungssystems gemeldet hätten, trägt die spanische Regierung vor, diese Angaben seien im Hinblick auf die Erfordernisse der Verordnung 1504/96 lediglich unvollständig gewesen. Mit der Bezugnahme auf Artikel 1 und 4 Buchstabe a der Verordnung 1357/96 hätte nämlich nur klargestellt werden sollen, dass die nach dem spanischen Auszahlungssystem getätigten Zahlungen der Form und der Höhe nach den Zusatzbeträgen nach Artikel 1 und 4 der Verordnung 1357/96 entsprochen hätten.
25. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Auszahlung der Mittel gemäß der Verordnung 1357/96 durch das Königreich Spanien nicht ordnungsgemäß erfolgt sei.
26. Die Auszahlung der Mittel nach der Ministerialverordnung sei in Form von Zusatzbeträgen zu den Prämien gemäß der Verordnung 805/68 und in genau jener Höhe gewährt worden, die in Artikel 1 der Verordnung 1357/96 vorgesehen sei. Damit habe das Königreich Spanien zu erkennen gegeben, dass es Zusatzbeträge nach dem allgemeinen Auszahlungssystem ausgezahlt hätte. Dies hätten die spanischen Behörden in ihrer Mitteilung an die Kommission gemäß Artikel 1 der Verordnung 1504/96 auch genau so angegeben.
27. Wenn ein Mitgliedstaat aber das allgemeine Auszahlungssystem angewendet habe, so habe dies nicht ohne Beachtung der Berechnungsmethode des Artikels 1 Absatz 3 und der Rückforderungsbestimmungen des Artikels 2 der Verordnung 1357/96 erfolgen dürfen.
28. Selbst wenn aber das Auszahlungssystem der Ministerialverordnung ein besonderes Auszahlungssystem nach Artikel 5 der Verordnung 1357/96 gewesen sein sollte, habe es jedenfalls nicht den dafür in der Verordnung vorgesehen Vorgaben entsprochen. Weder seien die Voraussetzungen für die Anwendung eines solchen Systems erfuellt gewesen, noch habe das Auszahlungssystem der Ministerialverordnung den inhaltlichen Anforderungen für ein besonderes Auszahlungssystem entsprochen.
29. Zu den Voraussetzungen führt die Kommission aus, dass es den Mitgliedstaaten nach der Verordnung 1357/96 nicht freigestellt sei, ob sie die Mittel nach dem allgemeinen Auszahlungssystem oder nach einem besonderen Auszahlungssystem gewähren.
30. Die Anwendung eines besonderen Auszahlungssystems sei nach Artikel 5 der Verordnung 1357/96 zwar grundsätzlich auch damit begründbar, dass die Auszahlung vor dem 15. Oktober 1996 sicherzustellen war. Die spanische Regierung habe sich jedoch nur auf eine besondere Dringlichkeit berufen. Sie habe diese aber nicht beweisen können. Die notwendigen Daten über den relevanten Tierbestand 1995 seien schon vor Inkrafttreten der Verordnung 1357/96 vorhanden gewesen, und Rückforderungen aufgrund eines 1996 gegenüber 1995 reduzierten Tierbestands hätten die Auszahlung der Zusatzbeträge im maßgeblichen Zeitraum nicht verzögern können, da die Rückforderungen ohnehin erst nach Vorliegen entsprechender Daten, also im Jahre 1997, hätten durchgeführt werden können.
31. Selbst wenn aber für das Königreich Spanien die Wahl eines besonderen Auszahlungssystems möglich gewesen wäre, so hätte das Auszahlungssystem der Ministerialverordnung jedenfalls inhaltlich nicht den Kriterien der Verordnung 1357/96 entsprochen.
32. Wie sich nämlich aus deren 5. Erwägungsgrund ergebe, müsse ein besonderes Auszahlungssystem jedenfalls eine andere Form der Auszahlung vorsehen als das allgemeine Auszahlungssystem. So dürfte es keine Auszahlungen in Form von Zusatzbeträgen zu den Prämien nach der Verordnung 805/68 vorsehen. Ein besonderes Auszahlungssystem könne weiters nur dann auf Rückforderungsbestimmungen verzichten, wenn es überhaupt nicht an den Bestand prämienfähiger Tiere nach der Verordnung 805/68 im Jahre 1995 anknüpfe - ein solches Auszahlungssystem habe etwa die Bundesrepublik Deutschland angewendet.
33. Artikel 5 der Verordnung 1357/96 enthalte im Übrigen das Erfordernis der objektiven Kriterien" und verlange, dass keine Zahlungen erfolgen dürften, die höher seien als der erlittene Einkommensverlust. Daher müsse auch ein besonderes Auszahlungssystem sicherstellen, dass keine Zahlungen an Halter oder Erzeuger erfolgten, deren Bestand an relevanten Tieren 1996 geringer war als 1995.
2. Würdigung
34. Die Auszahlung der Mittel der Verordnung 1357/96 konnte, wie sich aus der Verordnung ergibt, nach zwei unterschiedlichen Auszahlungssystemen erfolgen. Die Kommission geht in der angefochtenen Entscheidung davon aus, dass das Königreich Spanien keines der beiden Auszahlungssysteme ordnungsgemäß angewendet hat.
35. Es ist daher zunächst zu prüfen, ob das Auszahlungssystem der Ministerialverordnung den Erfordernissen des allgemeinen Auszahlungssystems genügt. Wenn dem nicht so ist, ist weiters zu prüfen, ob das Königreich Spanien die Voraussetzungen für die Anwendung eines besonderen Auszahlungssystems erfuellt. Nur wenn dies der Fall ist, ist auf die Diskussion einzugehen, welche die Parteien im Hinblick auf die inhaltlichen Erfordernisse eines besonderen Auszahlungssystems führen.
a) Zur Anwendung des allgemeinen Auszahlungssystems
36. Die Parteien sind uneins darüber, ob die spanischen Behörden mit dem Fax vom 8. Juni 1996 die Anwendung des allgemeinen Auszahlungssystems behauptet haben. Darauf braucht jedoch nicht näher eingegangen zu werden, weil die Parteien sich jedenfalls darüber einig sind, dass das Auszahlungssystem der Ministerialverordnung den Erfordernissen des allgemeinen Auszahlungssystems der Verordnung 1357/96 nicht genügt.
37. Die Ministerialverordnung sieht zwar Zahlungen in Form von Zusatzbeträgen zu den Prämien nach der Verordnung 805/68 vor. Sie bezieht sich auch auf den Bestand an relevanten Tieren im Jahr 1995. Die Zahlungen sind jedoch nicht provisorischer Natur, da die Ministerialverordnung keine Bestimmung enthält, wonach bei Feststellung eines 1996 gegenüber 1995 reduzierten Tierbestands gegebenenfalls überhöhte Zahlungen zurückzufordern sind. Damit sind die Erfordernisse der Artikel 1 Absatz 3 und Artikel 2 der Verordnung 1357/96 nicht erfuellt.
b) Zur Anwendung eines besonderen Auszahlungssystems
38. Bei dem Auszahlungssystem der Ministerialverordnung kann es sich daher allenfalls um ein besonderes Auszahlungssystem im Sinne des Artikels 5 der Verordnung 1357/96 handeln.
39. Die Parteien sind nun unterschiedlicher Auffassung darüber, unter welchen Voraussetzungen und mit welchem Inhalt die Mitgliedstaaten ein besonderes Auszahlungssystem zur Auszahlung der Mittel der Verordnung 1357/96 vorsehen konnten.
40. Nur wenn die Voraussetzungen für ein besonderes Auszahlungssystem erfuellt sind, wäre zu prüfen, ob das Auszahlungssystem der Ministerialverordnung die inhaltlichen Erfordernisse eines besonderen Auszahlungssystems nach Artikel 5 der Verordnung erfuellt. Die Voraussetzungen sind daher vorab zu prüfen.
41. Artikel 5 der Verordnung 1357/96 selbst enthält keine Angaben über die Voraussetzungen, unter denen die Mitgliedstaaten ein besonderes Auszahlungssystem anwenden können.
42. Nähere Angaben finden sich lediglich im 5. Erwägungsgrund: Die Mitgliedstaaten können ein besonderes Auszahlungssystem zur Anwendung bringen, wenn aufgrund der Produktionsstruktur ein anderes Auszahlungssystem als das der genannten Prämienerhöhung angemessener ist und/oder falls dies aufgrund der Notwendigkeit, alle Zahlungen vor dem 15. Oktober abzuwickeln, erforderlich ist".
43. Das besondere Auszahlungssystem der Ministerialverordnung enthält nun ein Auszahlungssystem in Form der Erhöhung der Prämien nach der Verordnung 805/68, sodass die erstgenannte Voraussetzung jedenfalls nicht zum Tragen kommt. Die Parteien sind daher uneins darüber, ob der 5. Erwägungsgrund so zu verstehen ist, dass ein besonderes Auszahlungssystem allein damit begründet werden kann, dass die Zahlungen nach der Verordnung 1357/96 in einem relativ kurzen Zeitraum, nämlich von 15. Juli bis spätestens 15. Oktober 1996, vollständig abgewickelt werden mussten.
44. Der Wortlaut des 5. Erwägungsgrundes enthält in zehn der elf Sprachfassungen die Wortkombination und/oder", lediglich die schwedische Sprachfassung verwendet allein das Wort oder". Die Wortkombination und/oder" deckt aber sowohl jene Fälle, in denen ein Mitgliedstaat beide Voraussetzungen (besondere Produktionsstruktur erfordert andere Auszahlungsart/Notwendigkeit für die Einhaltung der Auszahlungsfrist) erfuellt, als auch jene Fälle, in denen nur eine der beiden Voraussetzungen erfuellt wird, ab. Dieses Verständnis steht auch nicht im Widerspruch zur schwedischen Fassung des Erwägungsgrundes. Es ist somit insoferne allen Sprachfassungen gemeinsam.
45. Wenn es mithin für die Wahl eines besonderen Auszahlungssystems genügt, dass dessen Anwendung erforderlich war, um der Notwendigkeit, alle Zahlungen vor dem 15. Oktober abzuwickeln, nachkommen zu können, so stellt sich weiters die Frage, ob diese Voraussetzung in Spanien tatsächlich vorlag.
46. Dazu ist zunächst festzustellen, dass der 5. Erwägungsgrund wohl nicht so verstanden werden kann, dass die Notwendigkeit des Artikels 7 Satz 2 der Verordnung 1357/96 (Abschluss der Auszahlungen bis 15. Oktober 1996) für sich genommen bereits eine Berufung auf die Ausnahmebestimmung des Artikels 5 der Verordnung 1357/96 ermöglichen soll. Dieser Frist unterlagen nämlich alle Mitgliedstaaten gleichermaßen. Es würde keinen Sinn machen, allein die Einhaltung eines für alle Mitgliedstaaten geltenden Stichtages als Voraussetzung für die Anwendbarkeit einer Ausnahmebestimmung (der Anwendung eines besonderen Auszahlungssystems) vorzusehen. Der 5. Erwägungsgrund spricht vielmehr davon, dass die Anwendung eines besonderen Auszahlungssystems (aufgrund der Notwendigkeit fristgerechter Auszahlung der Mittel) erforderlich sein muss. Dies kann wohl nur so verstanden werden, dass im jeweiligen Mitgliedstaat besondere Probleme vorgelegen haben müssen, die es ihm ohne Anwendung eines besonderen Auszahlungssystems erschwert oder verunmöglicht hätten, die Auszahlung der Mittel vor dem Stichtag durchzuführen.
47. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichthofes ist es zwar Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Gemeinschaftsvorschriften nachzuweisen, doch hat der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachzuweisen, dass der Kommission bezüglich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Fehler unterlaufen ist.
48. Im vorliegenden Fall hat sich die Kommission für die streitgegenständliche Berichtigung auf die Begründung System nicht ordnungsgemäß" gestützt. Das Königreich Spanien hätte also darlegen und gegebenenfalls beweisen müssen, dass es berechtigt war, ein besonderes Auszahlungssystem anzuwenden. Im vorliegenden Fall hätte die spanische Regierung also dartun müssen, warum in Spanien die Anwendung eines besonderen Auszahlungssystems erforderlich war, um die fristgerechte Auszahlung der Mittel nach der Verordnung 1357/96 zu gewährleisten. Stattdessen hat sich die spanische Regierung lediglich darauf berufen, dass durch den Stichtag nur ein kurzer Zeitraum für die Auszahlung zur Verfügung stand und daher eine besondere Dringlichkeit bestand. Es hat hingegen nichts dazu vorgetragen, warum die Auszahlung in Spanien nicht auch unter Anwendung des allgemeinen Auszahlungssystems hätte fristgerecht erfolgen können.
49. Es ist mithin davon auszugehen, dass das Königreich Spanien keine der Voraussetzungen für die Anwendung eines besonderen Auszahlungssystems nach Artikel 5 der Verordnung 1357/96 erfuellt hat. Es braucht daher nicht mehr geprüft zu werden, ob das Auszahlungssystem der Ministerialverordnung inhaltlich den Vorgaben der Verordnung entsprach.
50. Die Kommission hat sich daher für die Berichtigung zu Recht darauf berufen, dass das Königreich Spanien bei der Anwendung der Verordnung 1357/96 kein ordnungsgemäßes Auszahlungssystem angewendet hat. Der erste Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
B - Zweiter Klagegrund: Missachtung der Ausschlussfrist für Ausgaben, die über 24 Monate vor der Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen getätigt wurden
1. Parteienvorbringen
51. Die spanische Regierung trägt vor, dass die Kommission bei der Festsetzung der streitigen Berichtigung Artikel 7 Absatz 4 Unterabsatz 5a der Verordnung Nr. 1258/1999 missachtet habe. Die Berichtigung erfasse nämlich Ausgaben, die die spanischen Behörden mehr als 24 Monate vor der schriftlichen Mitteilung der Kommission betreffend die Ergebnisse der Überprüfungen getätigt haben.
52. Die Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen sei erst am 12. April 1999 erfolgt, sodass allgemein nur Ausgaben, die nach dem 12. April 1997 erfolgt seien, von der gemeinschaftlichen Finanzierung ausgeschlossen werden könnten. Die Zusatzbeträge seien aber entsprechend Artikel 7 Satz 2 der Verordnung 1357/96 bis einschließlich 15. Oktober 1996 ausgezahlt worden.
53. Zum Vorbringen der Kommission, wonach sich die Berichtigung darauf beziehe, dass die spanischen Behörden die nach Ansicht der Kommission 1996 zu viel ausgezahlten Zusatzbeträge im Haushaltsjahr 1997 nicht zurückverlangt hätten, trägt die spanische Regierung vor, dass sich die Berichtigung ausdrücklich auf Ausgaben der Haushaltslinie B01-2133 des Haushaltsjahres 1996 beziehe und nicht auf die Nichtrückforderungen im Haushaltsjahr 1997. Im Haushaltsjahr 1997 hätte es diese Haushaltslinie gar nicht mehr gegeben.
54. Die Kommission ist der Ansicht, dass sie die Ausschlussfrist beachtet habe. Die maßgebliche Nichteinhaltung der Verordnung 1357/96 wäre weniger als 24 Monate vor der Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen geschehen. Die Berichtigung beziehe sich nämlich nicht auf die Zusatzbeträge, die vor dem 15. Oktober 1996 zu viel ausgezahlt wurden. Die Berichtigung stütze sich vielmehr darauf, dass die spanischen Behörden es unterlassen hätten, die zu viel ausgezahlten Zusatzbeträge nach der Feststellung des realen Bestandes an relevanten Tieren im Jahre 1996 (der spätestens Juni 1997 feststand) zurückzuverlangen.
2. Würdigung
55. Die spanische Regierung beruft sich zur Stützung ihrer Ansicht, dass die Kommission die Ausschlussfrist für Berichtigungen missachtet habe, auf die Verordnung Nr. 1258/1999. Dazu ist zunächst festzustellen, dass diese Verordnung gemäß ihrem Artikel 20 erst für Ausgaben gilt, die ab dem 1. Januar 2000 getätigt worden sind. Die von der spanischen Regierung angeführte Bestimmung über die Ausschlussfrist (Artikel 4 Absatz 4 Unterabsatz 5a der Verordnung 1258/1999) entspricht jedoch wörtlich Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 Satz 1 der zum maßgeblichen Zeitpunkt anwendbaren Fassung der Verordnung 729/70. Der zweite Klagegrund ist daher anhand der letztgenannten Bestimmung zu prüfen.
56. Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 Satz 1 der Verordnung 729/70 schließt die Berichtigung von Ausgaben aus, die mehr als 24 Monate vor der schriftlichen Mitteilung der Kommission über die Ergebnisse der Überprüfungen (hier am 12. April 1999) getätigt wurden. Ausgaben des Königreichs Spanien, die vor dem 12. April 1997 getätigt wurden, könnten daher von einer Berichtigung ausgeschlossen sein; das hieße im vorliegenden Fall grundsätzlich sämtliche in Spanien nach der Verordnung 1357/96 gewährten Mittel.
a) Zur Frage der Ausgaben" im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 Satz 1 der Verordnung 729/70
57. Die Parteien sind nun uneins darüber, was unter Ausgaben" im Sinne der Ausschlussfrist zu verstehen ist, die Auszahlung der Zusatzbeträge oder - wie die Kommission meint - die Nichtdurchführung der notwendigen Rückforderungen jener Mittel, die im Einzelfall ausgezahlt wurden, obwohl der relevante Tierbestand sich 1996 gegenüber 1995 verringert hatte. Im ersten Fall lägen alle Ausgaben vor der Ausschlussfrist, im zweiten Fall könnten sie noch innerhalb dieser Frist liegen.
58. Meiner Ansicht nach kann der Auffassung der Kommission in diesem Punkt nicht gefolgt werden.
59. Wie sich aus dem 6. Erwägungsgrund zur Verordnung 1287/95 - mit dieser Verordnung wurde Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 Satz 1 in die Verordnung 729/70 eingefügt - ergibt, soll mit der Ausschlussfrist der Hoechstzeitraum festgelegt werden, für den sich aus den Konformitätsprüfungen [der Kommission] Konsequenzen ergeben können".
60. Die damit angestrebte Rechtssicherheit für die Mitgliedstaaten wäre aber gefährdet, wenn jene Ausgaben", die danach beurteilt werden sollen, ob sie innerhalb der Ausschlussfrist des Artikels 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 Satz 1 der Verordnung 729/70 liegen oder nicht, nicht klar erkennbar wären. Folgt man der Auffassung der Kommission, wäre dies hier allerdings der Fall, weil nicht hinreichend genau bestimmbar wäre, wann die Rückforderungen hätten stattfinden sollen.
61. Unter Ausgaben" im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 Satz 1 der Verordnung 729/70 können daher wohl nur die effektiven Auszahlungen der jeweiligen Mittel einer gemeinschaftlichen Agrarförderung verstanden werden.
b) Zum Beginn der Rückrechnung des Zeitraums der Ausschlussfrist gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 Satz 1 der Verordnung 729/70
62. Es stellt sich nun die Frage, worin sich der Beginn der Rückrechnung der Ausschlussfrist manifestiert, oder anders gesagt: ob die Laufzeit der Ausschlussfrist in jedem Fall erst mit der Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen beginnt oder ob dies auch ein anderer für die Mitgliedstaaten berechenbarer Zeitpunkt sein kann.
63. Im vorliegenden Fall stellt sich die Ausgangssituation nämlich wie folgt dar:
64. Nach Artikel 1 der Durchführungsverordnung bestand eine Informationspflicht der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die von ihnen angewendeten Auszahlungssysteme für die Mittel nach der Verordnung 1357/96. Bei Anwendung des allgemeinen Auszahlungssystems wären die Informationen bis 31. Juli 1997 zu übermitteln gewesen (Artikel 1 Buchstabe a der Durchführungsverordnung), bei Anwendung eines besonderen Auszahlungssystems schnellstmöglich" (Artikel 1 Buchstabe b der Durchführungsverordnung), jedenfalls aber ebenfalls bis - spätestens - 31. Juli 1997. Im vorliegenden Fall wurden die Informationen über das in Spanien angewendete Auszahlungssystem der Kommission jedoch (wenn überhaupt) frühestens durch das Fax der spanischen Behörden am 8. Juni 1998 übermittelt - mithin mindestens zehn Monate zu spät.
65. Aus dem 1. Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung ergibt sich aber, dass die Angaben über die nationalen Auszahlungssysteme dazu dienen, der Kommission eine übersichtliche Darstellung der Verteilung und Verwaltung der Mittel und damit wohl auch eine erleichterte Überprüfung der Auszahlungssysteme auf ihre Vereinbarkeit mit der Verordnung zu ermöglichen. Mithin kann jedenfalls nicht ausgeschlossen werden, dass sich die für die Ausschlussfrist maßgebliche Mitteilung über die Ergebnisse der Überprüfungen nur deshalb zugunsten des Königreichs Spaniens verzögerte, weil die spanischen Behörden ihre Verpflichtung aus Artikel 1 der Durchführungsverordnung nicht oder zumindest nicht zeitgerecht erfuellt hatten.
66. Daher stellt sich hier die grundsätzliche Frage, ob die Rückrechnung für die Ausschlussfrist auch dann unwiderleglich mit dem Stichtag der Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen beginnt, wenn dieser Stichtag vom betroffenen Mitgliedstaat selbst beeinflusst werden könnte.
67. In der Rechtssache Spanien/Kommission hat sich der Gerichtshof bereits mit der Frage befasst, ob der Beginn der Rückrechnung unter bestimmten Umständen vor dem Zeitpunkt der Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen liegen könnte. Dies hat der Gerichtshof unter Berufung darauf abgelehnt, dass [die] Beschränkung [des Zeitraums] ¼ die Mitgliedstaaten gegen die Rechtsunsicherheit schützen [soll] ¼ Die Auslegung, dass diese zeitliche Begrenzung nicht gelte, wenn der betreffende Mitgliedstaat wisse, dass die Kommission sein Kontrollsystem als mangelhaft betrachte, entspricht daher nicht dem verfolgten Ziel der Rechtssicherheit".
68. Die tatsächliche und rechtliche Situation der zitierten Rechtssache ist jedoch meiner Ansicht nach mit der hier gegebenen nicht vollständig vergleichbar. Der Gerichtshof hatte dort nämlich keine Veranlassung, sich mit der Rolle einer besonderen Mitwirkung des Mitgliedstaats zu befassen, wie sie hier im Falle von Artikel 1 der Durchführungsverordnung gegeben ist.
69. Außerdem wäre es im vorliegenden Fall, anders als bei der zitierten Rechtssache, jedenfalls grundsätzlich möglich, einen anderen Stichtag für den Beginn der Rückrechung der Ausschlussfrist - zweifelsfrei - zu berechnen, womit dem vom Gerichtshof in den Vordergrund gestellten Erfordernis der Rechtssicherheit für die Mitgliedstaaten Genüge getan werden könnte.
70. Dennoch zögere ich, dem Gerichtshof vorzuschlagen, im vorliegenden Fall eine Abweichung vom Stichtag der Rückrechung der Ausschlussfrist des Artikels 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 Satz 1 der Verordnung 729/70 anzunehmen.
71. Meines Erachtens sollte eine solche Abweichung zwar grundsätzlich nicht unmöglich sein, wenn das maßgebliche Datum der Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen durch die Nichterfuellung einer besonderen gemeinschaftsrechtlichen Mitwirkungspflicht des Mitgliedstaats verzögert würde und sich somit zu Gunsten des gemeinschaftsrechtswidrig handelnden Mitgliedstaats auswirken würde. Dies sollte jedoch nur unter der Bedingung gelten, dass die Nichterfuellung einer solchen besonderen Mitwirkungspflicht die Kommission nachweislich davon abgehalten hat, die notwendigen Überprüfungen durchzuführen und deren Ergebnisse zu einem früheren Zeitpunkt mitzuteilen.
72. Dies ist im vorliegenden Fall indessen nicht unbedingt anzunehmen. Das Vorbringen der Kommission hat schon grundsätzlich nicht erkennen lassen, dass die Kommission der Einhaltung der Informationspflichten des Artikels 1 der Durchführungsverordnung im vorliegenden Fall irgendeine Bedeutung für die Durchführung der Überprüfungen und die daran anschließende fristauslösende Mitteilung der Ergebnisse beigemessen hätte.
73. Die Kommission hat insbesondere auch nicht vorgetragen, dass die nicht oder jedenfalls deutlich verspätet übermittelten Informationen unbedingt notwendig gewesen wären, um überprüfen zu können, welches der in der Verordnung 1357/96 vorgesehenen Auszahlungssysteme in Spanien angewendet wurde und ob dies ordnungsgemäß geschehen ist. Nach ihrem eigenen Vorbringen hat sich die Kommission vielmehr selbst erst nach den Überprüfungen Ende September 1998 darum bemüht, festzustellen, welches System von den spanischen Behörden zur Auszahlung der Mittel nach der Verordnung 1357/96 angewendet worden war.
74. Nach alledem bin ich der Ansicht, dass die Rückrechnung für die Ausschlussfrist gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 Satz 1 der Verordnung 729/70 im vorliegenden Fall am Stichtag der Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen an die spanischen Behörden (12. April 1999) beginnen muss.
75. Daher können hier nur jene Ausgaben einer Berichtigung unterzogen werden, die nach dem 12. April 1997 erfolgt sind. Da jedoch sämtliche Mittel nach der Verordnung 1357/96 in Spanien bis zum 15. Oktober 1996 ausgezahlt worden waren, bezieht sich die streitgegenständliche Entscheidung insoweit zu Unrecht auf Ausgaben, die mehr als 24 Monate vor der schriftlichen Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen erfolgten.
76. Dem zweiten Klagegrund ist daher stattzugeben. Die streitgegenständliche Entscheidung ist somit für nichtig zu erklären, soweit die Entscheidung für die von Spanien 1996 auf der Grundlage der Verordnung 1357/96 getätigten Ausgaben eine finanzielle Berichtigung vorsieht.
VI - Ergebnis
77. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen wird vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Entscheidung der Kommission 2001/557/EG vom 11. Juli 2001 zum Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zu Lasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung wird für nichtig erklärt, soweit sie hinsichtlich der von Spanien 1996 auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1357/96 getätigten Ausgaben eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 185 046 088,00 PTA vorsieht.
2. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt die Kosten des Verfahrens.