61980C0136
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 18 GIUGNO 1981
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
I quesiti pregiudiziali che hanno dato origine alla presente causa riguardano l'interpretazione di un aspetto della disciplina comunitaria del regime di transito delle merci. Mi sembra opportuno esporre prima di tutto, in breve, il contesto nel quale si inserisce la specifica norma da interpretare.
Al fine di facilitare il trasporto delle merci all'interno della Comunità, e in particolare per semplificare le formalità da assolvere all'atto dell'attraversamento delle frontiere interne, il Consiglio adottò, il 18 marzo 1969, il regolamento n. 542/69 relativo al transito comunitario. Negli anni successivi, il testo di questo regolamento fu modificato a varie riprese, e fu infine sostituito dal regolamento n. 222/77 del 13 dicembre 1976; ma i fatti controversi si sono svolti prima della entrata in vigore di quest'ultimo, e perciò è il regolamento 542/69 che viene qui direttamente in considerazione. Riguardo alle merci provenienti da paesi terzi, la finalità del regime di transito comunitario sta nel permettere che il loro trasporto dal luogo d'introduzione nella Comunità fino al luogo di destinazione (o, nel caso di attraversamento della Comunità fino all'ufficio doganale di uscita) avvenga senza bisogno di ripetere le formalità doganali all'atto del passaggio da uno Stato membro all'altro (4° considerando del regolamento 542/69).
L'articolo 1, paragrafo 1, del citato regolamento 542/69 distingue la procedura del transito comunitario esterno da quella di transito comunitario interno. La prima si applica fra l'altro alle merci «che non soddisfano alle condizioni stabilite agli articoli 9 e 10 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea» (articolo 1, paragrafo 2, lett. a). A norma dell'articolo 12, paragrafo 1, qualsiasi merce, per poter circolare in base alla procedura del transito comunitario esterno, deve formare oggetto di una dichiarazione compilata sul modulo T1 (conforme all'allegato A del regolamento). Tale dichiarazione è sottoscritta dalla persona interessata a che l'operazione di transito si realizzi, ovvero da un suo rappresentante abilitato, ed è presentata almeno in tre esemplari all'ufficio di partenza (articolo 12, paragrafo 3); per ufficio di partenza si intende l'ufficio doganale nel quale l'operazione ha inizio (articolo 11, lettera c).
Chi ha chiesto di effettuare l'operazione di transito — e ha quindi firmato il modulo Ti — è responsabile, nei confronti delle competenti autorità, della regolare esecuzione dell'operazione, ed è perciò denominato «obbligato principale» (articolo 11, lettera a). A norma dell'articolo 13, l'obbligato principale è tenuto a ripresentare le merci tal quali all'ufficio di destinazione entro il tempo fissato, a conservare intatti i mezzi di identificazione adottati dalle autorità competenti e a rispettare le disposizioni relative al regime del transito comunitario, nonché quelle relative al transito in ciascuno degli Stati membri il cui territorio è toccato durante il trasporto. Inoltre, in forza dell'articolo 27, paragrafi 1 e 2, «al fine di assicurare la riscossione dei dazi e degli altri diritti e tributi che uno Stato membro sarebbe in diritto di esigere per le merci che attraverseranno il suo territorio durante il transito comunitario, l'obbligato principale è tenuto a prestare una garanzia, salvo disposizioni contrarie del presente regolamento. La garanzia può essere prestata globalmente per diverse operazioni di transito comunitario, o isolatamente per una sola operazione di transito comunitario». Il paragrafo 3 del medesimo articolo 27 precisa che «fatte salve le disposizioni dell'articolo 33, paragrafo 2, la garanzia consiste in un impegno mediante il quale una persona, fisica o giuridica, stabilita nello Stato membro nel quale la garanzia è prestata e da esso accettata, si costituisce garante in solido». La versione francese precisa che deve trattarsi di un terzo. Quanto all'articolo 33, paragrafo 2, vi si dispone che la garanzia prestata isolatamente per una sola operazione di transito comunitario può consistere in un deposito in contanti; «in questo caso il relativo importo à fissato dalle autorità competenti degli Stati membri e deve essere rinnovato in ogni ufficio di passaggio...».
Il garante si libera dei suoi obblighi, nei confronti degli Stati membri il cui territorio è stato toccato in occasione del transito comunitario, «quando il documento Τ 1 è appurato dall'ufficio di partenza» (articolo 35). Sottolineo che è questa la norma di cui vi è stata chiesta l'interpretazione. Con il regolamento n. 1079/71, del 25 maggio 1971, il Consiglio, per soddisfare un'esigenza di sicurezza giuridica, ha aggiunto a tale norma un secondo comma, così redatto: «il garante è del pari liberato dalle sue obbligazioni alla scadenza di un periodo di 12 mesi dalla data di allibramento della dichiarazione T 1, qualora non sia stato avvisato dall'ufficio di partenza del non appuramento del documento Τ 1».
2.
Passo ora a riassumere i fatti salienti della causa di merito. Nell'ottobre del 1976 la società Hudig en Pieters di Rotterdam importò dall'Australia una partita di latte in polvere destinata ad un acquirente di Concorezzo, in provincia di Milano. Dato che il trasporto di tale partita aveva luogo via Rotterdam, la detta società fece la dichiarazione Τ 1 prevista dal citato articolo 12 del regolamento 542/69 per fruire della procedura del transito comunitario esterno, da Rotterdam a Concorezzo. Nella sua veste di «obbligato principale» (ai sensi del citato articolo 11 del regolamento 542/69), la medesima ditta fornì garanzia sotto forma di cauzione solidale e globale. Due mesi dopo, e cioè alla fine di dicembre 1976, l'esattore di Rotterdam, non avendo ancora ricevuto copia del modello Τ 1, invitò la società importatrice a provare che la merce aveva lasciato il territorio olandese ed era giunta al luogo di destinazione. Successivamente, con lettera del 12 gennaio 1977, l'esattore informò la ditta Hudig che il documento Τ 1, relativo alla suddetta operazione, «si considerava ora appurato» (il che lascia supporre che l'interessata avesse fornito la prova richiesta).
Peraltro, con lettera del 23 aprile 1977, lo stesso esattore comunicò alla ditta Hudig che la terza copia del documento Τ 1 relativo all'operazione di cui trattasi gli era pervenuta con annotazioni e dichiarazioni errate; pertanto l'interessata veniva nuovamente invitata a dimostrare che le merci erano giunte a destinazione o altrimenti che erano perite. La ditta Hudig non riuscì a fornire tale prova, né d'altra parte contestò il carattere erroneo delle annotazioni e dichiarazioni contenute nella terza copia del modello T 1. Perciò, il 7 luglio 1977 l'esattore le intimò di pagare l'importo del prelievo all'importazione prescritto per il latte in polvere (più di centomila fiorini olandesi), come se la merce importata non fosse mai uscita dai Paesi Bassi.
Sul reclamo proposto dall'interessata, l'ispettore dei dazi e delle accise di Rotterdam decise, il 4 gennaio 1978, che il modulo T 1 doveva ritenersi non appurato, a causa delle dichiarazioni e annotazioni irregolari che esso conteneva. Questo provvedimento fu confermato dallo stesso ispettore il 18 ottobre 1978. La ditta Hudig introdusse allora un ricorso davanti al College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Nell'ambito del procedimento che si è così instaurato, il giudice adito, con decisione del 3 giugno 1980, ha posto a questa Corte le seguenti domande pregiudiziali:
«I.
Se il n. 1 dell'articolo 35 del regolamento del Consiglio (CEE) n. 542/69, nella versione vigente al momento della dichiarazione di cui trattasi (29 ottobre 1976) vada interpretato nel senso che il termine “garante” (degene die zekerheid heeft gesteld) si riferisce anche all'obbligato principale che abbia prestato garanzia con una cauzione globale, come contemplato dall'articolo 27 del regolamento.
II.
In caso di soluzione affermativa della questione I, se il n. 1 del suddetto articolo 35, tenuto conto del fatto che esso mira ad uno scopo di certezza giuridica, vada interpretato nel senso che l'effetto — liberatorio per il garante — di una dichiarazione rilasciata dall'ufficio di partenza, secondo cui il documento T 1 è considerato appurato, non può più essere posto nel nulla da una successiva dichiarazione dello stesso ufficio, secondo cui il suddetto documento non deve ancora considerarsi appurato.»
3.
In relazione al primo quesito, conviene anzitutto mettere in rilievo che l'espressione poco felice usata dall'articolo 27, paragrafo 1 — «l'obbligato principale è tenuto a prestare una garanzia» — può far sorgere il dubbio, prospettato dal giudice di merito, che il termine «garante» di cui all'articolo 35 si riferisca anche all'obbligato principale il quale ha prestato una garanzia ottenendo l'impegno solidale di un terzo. Questo dubbio — come si apprende dalla decisione di rinvio — trova alimento nella versione olandese del regolamento 542/69, la quale adopera all'articolo 35, per indicare il garante, una espressione molto vicina a quella usata dal citato articolo 27, paragrafo 1. Facendo leva su tale espressione, la ricorrente interpreta l'articolo 35 nel senso che, dopo l'appuramento del documento T 1, la liberazione dalle obbligazioni, nei confronti degli Stati membri il cui territorio è stato attraversato dalla merce in transito comunitario, si verificherebbe non solo a beneficio del terzo garante, ma anche a beneficio dell'obbligato principale.
Questa tesi, a mio avviso, non è fondata. Lo stesso articolo 27, al paragrafo 3 chiarisce, come abbiamo visto, il significato della «garanzia» da fornire, affermando che essa consiste in «un impegno mediante il quale una persona, fisica o giuridica, ... si costituisce garante in solido» (nel testo francese, «le cautionnement solidaire d'une personne tierce, physique ou morale»). Anche se si prescinde dal riferimento alla «personne tierce» contenuto in quest'ultimo testo, il concetto stesso della solidarietà presuppone che ci siano due persone: l'obbligato principale e quello solidale. Indubbiamente è al secondo, e solo al secondo, che spetta la qualifica di garante.
È vero che esiste un'ipotesi nella quale l'obbligato principale assume al tempo stesso la veste di garante : quella configurata dall'articolo 33, paragrafo 2, ed opportunamente fatta salva dal citato articolo 27, paragrafo 3. Si tratta, ho già avuto occasione di dirlo, del versamento di un deposito in contanti relativamente ad una sola operazione di transito comunitario. Ma ciò conferma, a contrario, che nelle garanzie «globali», così come nelle forme di garanzia diverse dal deposito in contanti, anche se riferite a singole operazioni di transito, il garante è persona distinta dall'obbligato principale. La distinzione risulta pure da altre norme del regolamento in questione, che mi limiterò a citare: l'articolo 28, paragrafo 1, dove è prevista la designazione, ad opera del garante, di una terza persona «che si costituisce del pari garante dell'obbligato principale»; l'articolo 32, che consente la copertura con un solo atto di più operazioni di transito da parte del garante, «chiunque sia l'obbligato principale»; gli allegati F e G (richiamati dagli articoli 29, paragrafo 1, e 30, paragrafo 3) contenenti modelli di atti in cui si distingue chiaramente il garante dall'obbligato principale.
D'altronde, nemmeno il ricorrente nella causa di merito contesta che, al di fuori del caso di deposito in contanti, il garante è una persona diversa dall'obbligato principale. Lo sforzo del ricorrente si concentra nell'assegnare al termine «garante», nel quadro dell'articolo 35, una portata così vasta, da includere sia l'obbligato principale il quale ha fornito la garanzia (meglio sarebbe dire: «si è procurato un garante», sia il soggetto che ha assunto gli obblighi propri del garante. Ora, questa soluzione non solo è contraddetta dal sistema del regolamento, ma appare assolutamente illogica: si pretende che con un solo termine l'articolo 35 abbia indicato due soggetti i cui obblighi hanno natura distinta e diversa ampiezza (basta confrontare, per convincersene, gli articoli 13 e 27, paragrafo 1). Si potrebbe anche immaginare — assolutamente a torto, secondo me — che l'articolo 35 abbia inteso riferirsi all'obbligato principale anziché all'obbligato in garanzia, ma non si vede come abbia potuto riferirsi ad entrambi, salvo il caso limite della identificazione delle due qualità in una sola persona.
A proposito poi degli argomenti che la società Hudig ha cercato di desumere dalla versione olandese del regolamento 542/69, essi sollevano, a mio avviso, non meno di tre fondamentali obbiezioni. In primo luogo, non è giustificato fermarsi a rilevare l'affinità tra l'espressione usata nell'articolo 27, paragrafo 1, e quella usata nell'articolo 35: anche dal testo olandese si potevano e si dovevano ricavare, sul piano sistematico, le conclusioni che ho illustrato precedentemente; si poteva cioè dedurre che il dovere dell'obbligato principale di fornire una garanzia, nei modi precisati dall'articolo 27, paragrafo 3, non gli attribuisce certo la qualità di garante, ossia di soggetto solidalmente obbligato a titolo di garanzia. In secondo luogo, il dubbio circa l'esatto significato di una norma comunitaria, nel testo corrispondente ad una delle lingue comunitarie, dovrebbe indurre a un confronto con i testi redatti nelle altre lingue, e nel caso del regolamento di cui stiamo discutendo, i testi diversi dall' olandese non usano espressioni simili nell'articolo 27, paragrafo 1, e nell'articolo 35, cosicché riesce molto più difficile pensare che l'obbligato principale possa essere incluso nella nozione di garante. Infine, la modifica della terminologia olandese nell'articolo 35 del regolamento 222/77 del 13 dicembre 1976 — i termini «degene die zekerheid heeft gesteld» sono stati sostituiti dal termine «de borg», che designa indubbiamente il garante — non poteva essere ravvisata come l'espressione di un mutamento sostanziale di disciplina. In realtà, tale modifica dimostra soltanto che si sono voluti eliminare gli equivoci sollevati dalla terminologia precedente (tanto è vero che i testi italiano e tedesco sono rimasti invariati) : perciò si è trattato di un emendamento in funzione interpretativa — contenuto, si noti, in una specie di testo unico della materia — per il quale non vale il criterio della inapplicabilità di un testo nuovo ad una situazione maturata prima della sua entrata in vigore.
Le considerazioni svolte conducono a dare risposta negativa al primo quesito prospettato dal giudice olandese. Quando il principale obbligato ha fornito una garanzia globale, ai sensi dell'articolo 27, paragrafo 2, del regolamento 542/69 — così come è accaduto nel caso di specie e come risulta dalla formulazione del quesito — un altro soggetto ha dovuto necessariamente obbligarsi a titolo solidale, ed è soltanto questo soggetto che ha la qualità di garante, ai sensi dell'articolo 35, paragrafo 1. Ma anche se il principale obbligato avesse fornito garanzia nella forma eccezionale prevista dall'articolo 33, paragrafo 2 — cioè versando egli stesso un deposito in denaro — la liberazione dagli obblighi, in base all'appuramento del documento T 1, si dovrebbe intendere riferita ai soli obblighi assunti in quanto garante: il soggetto interessato avrebbe quindi titolo a recuperare il deposito versato, ma l'articolo 35 non autorizza a ritenere che egli sarebbe al tempo stesso liberato dagli obblighi di cui all'articolo 13.
La verità è che l'articolo 35 incide sulla posizione giuridica del garante, non su quella dell'obbligato principale: l'effetto nei confronti di quest'ultimo dell'appura-mento del modulo T 1 è questione estranea alla sfera di quella norma (e non prospettata, d'altronde, dal giudice di merito). Si potrebbe magari invocare la logica del sistema per dedurne la liberazione dell'obbligato principale, e non soltanto del garante, dopo l'appuramento; ma certamente non si può arrivare a questo risultato interpretando l'articolo 35.
4.
Il secondo quesito rivolto alla Corte dal giudice olandese è subordinato ad una risposta affermativa al primo; dato che questa condizione, a mio avviso, non si realizza, diviene superfluo affrontare il problema della revocabilità della decisione di appuramento del documento T 1. Mi sia tuttavia consentito di osservare che non può negarsi all'autorità amministrativa nazionale il potere di revocare una decisione adottata in applicazione di una normativa comunitaria, qualora risultino elementi tali da inficiare la stessa base giuridica della decisione. In linea di principio, la revoca è pienamente giustificata quando l'amministrazione, dopo aver adottato una decisione di appuramento come quella relativa al caso di specie, accerti circostanze nuove, che i privati interessati conoscevano o avrebbero dovuto conoscere già al momento dell'appuramento, circostanze di natura tale da fare ostacolo all'adozione della decisione suddetta. Direi anzi che, in ipotesi del genere, la corretta applicazione del diritto comunitario e l'esigenza del trattamento uniforme degli amministrati impongono all'autorità nazionale di riconsiderare il precedente provvedimento, sempre che siano rispettate le condizioni a cui il diritto nazionale applicabile subordina la valida adozione di un atto di revoca.
5.
Concludo dunque suggerendo che la Corte, in risposta. alle domande pregiudiziali proposte dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven, con decisione del 3 giugno 1980, dichiari quanto segue:
L'articolo 35, paragrafo 1, del regolamento del Consiglio n. 542/69 (nella versione vigente alla fine di ottobre 1976) va interpretato nel senso che il termine «il garante» indica la persona che ha assunto un obbligo di garanzia, ai sensi dell'articolo 27, paragrafo 3, del medesimo regolamento, e non l'obbligato principale che ha «prestato una garanzia» procurandosi l'impegno solidale e globale di quella persona.