Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 16 kwietnia 2026 r.(1)
Sprawa C‑249/25 [Jilin](i)
Minister van Asiel en Migratie
przeciwko
UB
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka azylowa – Tymczasowa ochrona na wypadek masowego napływu wysiedleńców – Dyrektywa 2001/55/WE – Artykuł 17 ust. 2 – Ochrona międzynarodowa – Dyrektywa 2013/32/UE – Artykuł 31 – Zawieszenie rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez osoby korzystające z tymczasowej ochrony – Granice
1.        Spór leżący u podstaw odesłania prejudycjalnego rozpatrywanego w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w przypadku gdy wysiedleniec uzyskał w państwie członkowskim tymczasową ochronę zgodnie z dyrektywą 2001/55/WE(2) i złożył w tym państwie wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w ramach dyrektywy 2011/95/UE(3) i dyrektywy 2013/32/UE(4), organy krajowe mogą zawiesić rozpatrywanie jego wniosku na czas trwania sytuacji tymczasowej ochrony.
2.        Organy niderlandzkie uznały za dopuszczalny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony przez obywatela państwa trzeciego, który został wysiedlony z Ukrainy po inwazji w 2022 r., a następnie uzyskał w Niderlandach tymczasową ochronę uregulowaną w dyrektywie 2001/55. Właściwy minister(5) uważa jednak, że nie jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej, dopóki wnioskodawca korzysta z tymczasowej ochrony.
3.        Sąd odsyłający ma wątpliwości co do zgodności tego systemu krajowego z przepisami prawa Unii.
I.      Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Dyrektywa 2001/55
4.        Artykuł 1 stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest uchwalenie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony w przypadku masowego napływu wysiedleńców z państw trzecich, [którzy] nie mogą powrócić do państwa pochodzenia, oraz wspieranie równowagi wysiłków państw członkowskich związanych z przyjęciem wysiedleńców i jego następstwami”.
5.        Artykuł 2 stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
a)      »tymczasowa ochrona« oznacza szczególnego rodzaju procedurę, celem zapewnienia, w przypadku zagrożenia wystąpienia bądź rzeczywistego wystąpienia masowego napływu wysiedleńców z państw trzecich, którzy nie mogą powrócić do państwa pochodzenia, a których celem jest przyznanie natychmiastowej tymczasowej ochrony takim osobom, w szczególności, gdy uzasadnione jest przypuszczenie, że system udzielania azylu nie będzie w stanie udźwignąć ciężaru takiego napływu bez negatywnych skutków dla działania tego systemu, ze szkodą dla zainteresowanych i innych osób poszukujących ochrony;
[…]
e)      »uchodźcy« oznaczają obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców w rozumieniu art. 1A konwencji genewskiej [z dnia 28 lipca 1951 r. dotyczącej statusu uchodźców, zmienionej Protokołem nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r.];
[…]”.
6.        Artykuł 3 przewiduje:
„1.      Tymczasowa ochrona nie przesądza możliwości przyznania statusu uchodźcy w rozumieniu konwencji genewskiej.
[…]
5.      Niniejsza dyrektywa nie ma wpływu na prawa poszczególnych państw członkowskich do przyjęcia lub utrzymania bardziej korzystnych warunków dla osób objętych tymczasową ochroną”.
7.        Zgodnie z art. 5:
„1.      Istnienie sytuacji masowego napływu wysiedleńców jest ustalane decyzją Rady, podjętą kwalifikowaną większością na wniosek Komisji, uwzględniający wszelkie propozycje państw członkowskich przedłożenia wniosku Radzie.
[…]”.
8.        W myśl art. 17:
„1.      Osoby korzystające z tymczasowej ochrony muszą mieć zapewnioną możliwość złożenia wniosku o udzielenie azylu w dowolnym czasie.
2.      Rozpatrywanie wniosku o azyl, które nie zostało zakończone przed wygaśnięciem okresu tymczasowej ochrony, zostaje ukończone po upływie tego okresu”.
9.        Artykuł 19 ma następujące brzmienie:
„1.      Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie można równocześnie korzystać z tymczasowej ochrony oraz statusu osoby ubiegającej się o azyl, kiedy wniosek o azyl jest w trakcie rozpatrywania.
2.      W przypadku gdy po rozpatrzeniu wniosku o azyl osobie kwalifikującej się lub korzystającej z tymczasowej ochrony nie zostanie przyznany status uchodźcy lub inny rodzaj ochrony, państwa członkowskie, bez uszczerbku dla art. 28, umożliwiają takiej osobie rozpoczęcie lub kontynuację korzystania z tymczasowej ochrony przez okres do końca trwania tymczasowej ochrony”.
2.      Dyrektywa 2013/32
10.      Artykuł 1 („Cel”) stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest ustanowienie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95/UE”.
11.      Artykuł 2 („Definicje”) ma następujące brzmienie:
„Na użytek niniejszej dyrektywy:
[…]
b)      »wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej« lub »wniosek« oznacza wniosek o ochronę ze strony państwa członkowskiego, z którym występuje obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec, którego można uznać za osobę ubiegającą się o status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej, i który nie występuje wyraźnie o inny rodzaj ochrony, pozostający poza zakresem dyrektywy 2011/95/UE, o który można osobno wystąpić;
[…]
g)      »uchodźca« oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, spełniającego wymogi art. 2 lit. d) dyrektywy 2011/95/UE;
h)      »osoba kwalifikująca się do objęcia jej ochroną uzupełniającą« oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który spełnia wymogi art. 2 lit. f) dyrektywy 2011/95/UE;
i)      »ochrona międzynarodowa« oznacza status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej określone w lit. j) i k);
j)      »status uchodźcy« oznacza uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca za uchodźcę;
k)      »status ochrony uzupełniającej« oznacza uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca za osobę kwalifikującą się do objęcia jej ochroną uzupełniającą;
[…]”.
12.      Artykuł 10 („Wymogi dotyczące rozpatrywania wniosków”) stanowi:
„[…]
2.      Rozpatrując wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, organ rozstrzygający ustala najpierw, czy wnioskodawców można zakwalifikować jako uchodźców, a jeśli nie, czy wnioskodawcy kwalifikują się do objęcia ich ochroną uzupełniającą.
[…]”.
13.      Artykuł 31 („Procedura rozpatrywania wniosku”) stanowi:
„1.      Państwa członkowskie rozpatrują wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej w drodze procedury rozpatrywania wniosku zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami określonymi w rozdziale II.
2.      Państwa członkowskie zapewniają, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w najkrótszym możliwym terminie, bez uszczerbku dla odpowiedniego i pełnego rozpatrzenia.
3.      Państwa członkowskie zapewniają, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku.
[…]
Państwa członkowskie mogą przedłużyć sześciomiesięczny termin określony w niniejszym ustępie o nie więcej niż kolejne dziewięć miesięcy w przypadku, gdy:
[…]
b)      o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy;
[…]
W drodze wyjątku państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych okolicznościach, przedłużyć terminy określone w niniejszym ustępie o maksymalnie trzy miesiące, w przypadku gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
4.      Bez uszczerbku dla art. 13 i 18 dyrektywy 2011/95/UE państwa członkowskie mogą przesunąć termin zakończenia procedury rozpatrywania wniosku w przypadku, gdy nie można zasadnie oczekiwać, by organ rozstrzygający podjął decyzję w terminach określonych w ust. 3 ze względu na niepewną sytuację w kraju pochodzenia, której charakter jest przypuszczalnie tymczasowy. W takim przypadku państwa członkowskie:
a)      dokonują przeglądu sytuacji w tym kraju pochodzenia co najmniej raz na sześć miesięcy;
b)      informują zainteresowanych wnioskodawców w rozsądnym terminie o powodach przesunięcia terminu;
c)      informują Komisję w rozsądnym terminie o przesunięcia terminu zakończenia procedur w odniesieniu do tego kraju pochodzenia.
5.      W każdym wypadku państwa członkowskie kończą procedurę rozpatrywania wniosku w maksymalnym terminie 21 miesięcy od złożenia wniosku.
[…]
9.      […]
Bez uszczerbku dla ust. 3–5 państwa członkowskie mogą przedłużyć te terminy, w przypadku gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej”.
3.      Decyzja wykonawcza (UE) 2022/382(6)
14.      Zgodnie z art. 1 („Przedmiot”):
„Niniejszym stwierdza się istnienie masowego napływu do Unii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę w wyniku konfliktu zbrojnego”.
B.      Prawo niderlandzkie
1.      Vreemdelingenwet 2000(7)
15.      W art. 1 zdefiniowano „tymczasową ochronę” jako legalny pobyt, w rozumieniu art. 8 lit. f) lub h), cudzoziemca, który zgodnie z dyrektywą 2001/55 nie został wydalony na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 28.
16.      Zgodnie z art. 8 cudzoziemcy mają prawo przebywać legalnie w Niderlandach tylko:
„[…]
f)      jeżeli do chwili wydania decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt, o którym mowa w art. 14 i 28, niniejsza ustawa, przepis przyjęty na podstawie niniejszej ustawy lub orzeczenie sądowe przewidują, że wydalenie cudzoziemca z terytorium nie może nastąpić przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie tego wniosku;
[…]
h)      do chwili wydania decyzji w przedmiocie zażalenia lub skargi, jeżeli zgodnie z niniejszą ustawą, przepisem przyjętym na podstawie niniejszej ustawy lub orzeczeniem sądowym wydalenie cudzoziemca z terytorium nie może nastąpić przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie owego zażalenia lub owej skargi”.
17.      Zgodnie z art. 28 minister jest właściwy do uwzględnienia, oddalenia, odrzucenia bez rozpatrzenia lub uznania za niedopuszczalny wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a nawet może podjąć decyzję o niekontynuowaniu jego rozpatrywania.
18.      Artykuł 42 ust. 1 stanowi, że decyzję w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 28 wydaje się w terminie 6 miesięcy od chwili otrzymania wniosku. Zgodnie z ust. 4 termin przewidziany w ust. 1 może zostać przedłużony
do 9 dodatkowych miesięcy, z możliwością ponownego przedłużenia. Zgodnie z ust. 5 po przedłużeniu, o którym mowa w ust. 4, termin może zostać przedłużony o maksymalnie 3 miesiące, jeżeli jest to konieczne do dokładnego i właściwego rozpatrzenia wniosku.
19.      W myśl art. 43 ust. 1 decyzją ministra, dotyczącą niektórych kategorii cudzoziemców, którzy złożyli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 28, termin przewidziany w art. 42 ust. 1 może zostać przedłużony o maksymalnie 21 miesięcy, jeżeli najprawdopodobniej istnieje niepewność co do sytuacji w kraju pochodzenia przez krótki okres i z tego powodu nie można w sposób racjonalny rozstrzygnąć, czy wniosek może zostać uwzględniony w oparciu o jedną z podstaw, o których mowa w art. 29.
20.      Zgodnie z art. 43a, w drodze odstępstwa od art. 42 ust. 1, w odniesieniu do cudzoziemców korzystających z tymczasowej ochrony, decyzję w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 28, wydaje się w okresie między otrzymaniem wniosku a upływem 6 miesięcy od dnia upływu okresu tymczasowej ochrony.
2.      Besluit van 23 november 2000 tot uitvoering van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenbesluit 2000)(8)
21.      Zgodnie z art. 3.1.a ust. 1 złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy tytułem azylu skutkuje brakiem wydalenia, dopóki obowiązuje decyzja, o której mowa w art. 5 ust. 3 dyrektywy 2001/55, jeżeli cudzoziemiec:
a)      należy do szczególnej grupy cudzoziemców określonej w decyzji Rady Unii Europejskiej, o której mowa w art. 5 ust. 3 dyrektywy 2001/55;
b)      jest małżonkiem cudzoziemca, o którym mowa w lit. a), lub niepozostającym z nim w związku małżeńskim partnerem, z którym cudzoziemiec pozostaje w stałym związku i zamieszkuje w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych, które doprowadziły do wydania decyzji przewidzianej w art. 5 ust. 3 dyrektywy 2001/55;
c)      jest małoletnim, niepozostającym w związku małżeńskim, dzieckiem cudzoziemca, o którym mowa w lit. a) lub b), niezależnie od tego, czy był on adoptowany;
3.      Voorschrift Vreemdelingen 2000(9)
22.      W art. 3.9.a ust. 1 wskazano jako cudzoziemców, o których mowa w art. 3.1.a ust. 1 zdanie wprowadzające i lit. e) dekretu królewskiego dotyczącego cudzoziemców z 2000 r., osoby, które: a) są obywatelami Ukrainy i uciekły z Ukrainy po dniu 26 listopada 2021 r. lub wjechały na terytorium Unii Europejskiej w okresie od 27 listopada 2021 r. do 23 lutego 2022 r.; b) są obywatelami Ukrainy i potrafią wykazać, że faktycznie przebywały w Niderlandach przed 27 listopada 2021 r.; lub c) posiadają ukraińskie zezwolenie na pobyt stały ważne w dniu 23 lutego 2022 r., a także które: 1. prawdopodobnie upuściły Ukrainę po dniu 26 listopada 2021 r.; oraz 2. nic nie wskazuje na to, aby powróciły one do kraju pochodzenia po dniu 23 lutego 2022 r.
23.      Artykuł 3.9.a ust. 2 stanowi, że art. 3.1.a ust. 1 zdanie wprowadzające i lit. b)–d) dekretu królewskiego dotyczącego cudzoziemców z 2000 r. stosuje się odpowiednio do członków rodziny cudzoziemców, o których mowa w ust. 1.
II.    Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
24.      Okoliczności faktyczne przedstawione w postanowieniu odsyłającym są następujące:
–        „Cudzoziemiec jest obywatelem Chin. Jak wynika ze złożonego przez niego oświadczenia, mieszkał on w Ukrainie w okresie od 2009 r. do 2014 r., a następnie od 2018 r. aż do wyjazdu w lutym 2022 r. W dniu 5 maja 2012 r. zawarł związek małżeński z Ukrainką, z którą ma syna. W dniu 7 marca 2022 r. wjechał on wraz z żoną i synem na terytorium Niderlandów, gdzie w dniu 13 kwietnia 2022 r. złożył wniosek o udzielenie azylu […]. Kwestia pobytu jego żony i syna nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Strony [sporu] są zgodne co do tego, że cudzoziemiec kwalifikuje się do tymczasowej ochrony na podstawie dyrektywy 2001/55, ponieważ przed dniem 24 lutego 2022 r. zamieszkiwał w Ukrainie wraz z żoną i synem będącymi Ukraińcami. Jest członkiem rodziny obywatela Ukrainy w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. c) decyzji wykonawczej 2022/382”(10).
–        „Początkowo minister rozpoczął rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu
[...] . Następnie stwierdził, że cudzoziemiec ma prawo do tymczasowej ochrony na podstawie dyrektywy 2001/55. Przesłuchanie cudzoziemca w sprawie jego wniosku o udzielenie azylu miało miejsce w dniu 19 września 2023 r. Tego samego dnia minister poinformował go, że jego wniosek o udzielenie azylu nie będzie dalej rozpatrywany, ponieważ korzysta on z tymczasowej ochrony na podstawie dyrektywy 2001/55”(11).
25.      W odniesieniu do przebiegu postępowania w postanowieniu odsyłającym wskazano:
–        „Pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. cudzoziemiec wezwał ministra do działania, ponieważ nie wydał on decyzji w sprawie jego wniosku o udzielenie azylu
z dnia 13 kwietnia 2022 r. w odpowiednim terminie. Następnie ze względu na to, że minister nie wydał decyzji w terminie 2 tygodni, cudzoziemiec złożył skargę do rechtbank [Den Haag (sądu rejonowego w Hadze, Niderlandy)]
[…], wnosząc do tego sądu o nakazanie ministrowi wydania decyzji w terminie 2 tygodni i nałożenie na niego kary pieniężnej w wysokości 100 EUR za każdy dzień [opóźnienia]”(12).
–        „W postępowaniu w pierwszej instancji rechtbank (sąd rejonowy) uznał, że w każdym przypadku bieg 21-miesięcznego terminu przewidzianego w art. 31 ust. 5 dyrektywy [2013/32] rozpoczyna się w chwili złożenia wniosku o udzielenie azylu. […] W związku z tym w sprawie rozpatrywanej przez sąd oznaczało to
[…], że minister powinien był wydać decyzję w przedmiocie wniosku o udzielenie azylu cudzoziemca w styczniu 2024 r. Ponieważ tak się nie stało, zdaniem rechtbank (sądu rejonowego) minister nie wydał w odpowiednim terminie decyzji w sprawie wniosku o udzielenie azylu. W konsekwencji rechtbank (sąd rejonowy) nakazał ministrowi doręczenie decyzji w terminie 8 tygodni od doręczenia wyroku […]”(13).
–        „W postępowaniu apelacyjnym [prowadzonym przed Raad van State (radą stanu, Niderlandy)] minister podniósł, że rechtbank (sąd rejonowy) błędnie zinterpretował związek między dyrektywą 2001/55 a dyrektywą [2013/32]. Wskazuje on, że dyrektywa 2001/55 ma autonomiczną podstawę prawną i wyjątkowy charakter, oraz na to, że służy ona wsparciu wspólnego europejskiego systemu azylowego […] w tym znaczeniu, że [system ten] stanowi narzędzie zapewniające, iż w razie masowego napływu wysiedleńców WESA będzie prawidłowo funkcjonować i nie dojdzie do jego załamania. Zdaniem ministra ani z brzmienia terminów na wydanie decyzji zawartych w dyrektywie [2013/32], ani z założenia leżącego u podstaw tej dyrektywy nie wynika, że przepisy dotyczące terminów na wydanie decyzji stosuje się również do nadzwyczajnej sytuacji, jaką reguluje dyrektywa 2001/55. Minister twierdzi także, że rechtbank (sąd rejonowy) błędnie zinterpretował art. 17 ust. 2 dyrektywy 2001/55 i jego transpozycję w Niderlandach dokonaną w drodze art. 43 [Vw 2000]. Argumentuje on, że z brzmienia art. 17 ust. 2 dyrektywy 2001/55 wynika, iż rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu może zostać ukończone już po upływie okresu tymczasowej ochrony. Jego zdaniem jest to zgodne z celem dyrektywy 2001/55”(14).
26.      W tym kontekście Raad van State (rada stanu) kieruje do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)      Czy art. 17 ust. 2 dyrektywy [2001/55] należy interpretować w ten sposób, że przepis ten przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do zawieszenia rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez osobę objętą tymczasową ochroną na okres trwania tejże tymczasowej ochrony?
2)      Czy terminy na podjęcie decyzji, o których mowa w art. 31 dyrektywy [2013/32], należy interpretować w ten sposób, że w przypadku złożenia przez beneficjenta dyrektywy 2001/55[...] wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przed przyznaniem mu tymczasowej ochrony lub w trakcie jej trwania bieg tych terminów rozpoczyna się lub wznawia dopiero po zakończeniu okresu trwania tymczasowej ochrony?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem
27.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału w dniu 2 kwietnia 2025 r.
28.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez UB, rządy niemiecki, belgijski, niderlandzki i polski oraz przez Komisję Europejską.
29.      Trybunał nie uznał za konieczne przeprowadzenia rozprawy.
IV.    Ocena
A.      Uwagi wstępne
30.      Trybunał wydał niedawno orzeczenie w sprawie Framholm dotyczącej współistnienia systemów ochrony tymczasowej i ochrony międzynarodowej, mających zastosowanie do wysiedleńców z Ukrainy(15).
31.      Przedstawiając moją opinię w tej sprawie(16), najpierw poczyniłem szereg uwag pojęciowych i terminologicznych dotyczących różnych kategorii ochrony (tymczasowej, uzupełniającej i międzynarodowej), a następnie przeanalizowałem system tymczasowej ochrony przewidziany w dyrektywie 2001/55 w odniesieniu do wysiedleńców po inwazji na Ukrainę(17).
32.      W wyroku Framholm Trybunał orzekł, że art. 3, 17 i 19 dyrektywy 2001/55, w świetle dyrektywy 2011/95 i dyrektywy 2013/32, „nie zezwalają […] państwu członkowskiemu na oddalenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w zakresie, w jakim zmierza on do uzyskania statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej, z tego tylko powodu, że wnioskodawca korzysta z tymczasowej ochrony na podstawie dyrektywy 2001/55”(18).
B.      Ustawodawstwo i praktyka Niderlandów w zakresie tymczasowej ochrony
33.      Sąd odsyłający przedstawia następujące informacje dotyczące stosowania dyrektywy 2001/55 w Niderlandach:
–        wysiedleniec musi złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, aby skorzystać z tymczasowej ochrony na mocy dyrektywy 2001/55(19);
–        wysiedleniec musi stawić się w urzędzie gminy, w którym zostanie zameldowany. To stawienie się uznaje się za wyrażenie przez wysiedleńca zamiaru uzyskania ochrony międzynarodowej. Od tego momentu osoba ta korzysta z legalnego pobytu na podstawie Vw 2000;
–        osoby zameldowane mogą umówić się na spotkanie w Immigratie- en Naturalisatiedienst (urzędzie ds. imigracji i naturalizacji, Niderlandy), który na podstawie dostępnych dokumentów ocenia, czy rzeczywiście są one objęte zakresem stosowania dyrektywy 2001/55. W ramach tej czynności wysiedleniec składa wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, podpisując odpowiedni formularz. Następnie otrzymuje on zaświadczenie potwierdzające, że jest osobą korzystającą z tymczasowej ochrony;
–        termin na wydanie decyzji w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zostaje zawieszony na czas trwania ochrony tymczasowej. Zdaniem ministra nie musi on (minister) zatem wydać decyzji w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej do czasu upływu okresu tymczasowej ochrony(20).
34.      Chociaż w przypadku UB, biorąc pod uwagę okoliczności, procedura ta nie została zastosowana, ponieważ UB złożył wniosek w ośrodku recepcyjnym, minister uważa, że informacja ta jest nieistotna oraz że „[minister] nie jest w żadnym wypadku zobowiązany, w okresie tymczasowej ochrony, do rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu złożonych przez osoby, w odniesieniu do których ustalono, że mogą one korzystać z tymczasowej ochrony”(21).
C.      Pytania prejudycjalne
35.      W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający wstępnie uważa(22), że art. 17 ust. 2 dyrektywy 2001/55 można interpretować w ten sposób, że przyznaje on państwom członkowskim możliwość nieprzestrzegania terminów na wydanie decyzji przewidzianych w art. 31 dyrektywy 2013/32, jeżeli osoba korzystająca z tymczasowej ochrony złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.
36.      Jednakże sąd ten ma wątpliwości, czy taka wykładnia prawa Unii jest prawidłowa, i w związku z tym kieruje do Trybunału dwa przedstawione powyżej pytania prejudycjalne, na które można odpowiedzieć łącznie.
37.      Kwestia, jaką w istocie podnosi sąd odsyłający, dotyczy tego, czy państwa członkowskie mogą zawiesić, na czas trwania tymczasowej ochrony przyznanej wysiedleńcowi, rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez tę samą osobę, w związku z czym bieg terminu na wydanie decyzji w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej rozpoczyna się (lub wznawia) dopiero po upływie okresu tymczasowej ochrony.
1.      Wpływ wyroku Framholm
38.      Odpowiedź na te pytania powinna opierać się na następujących stwierdzeniach Trybunału zawartych w wyroku Framholm:
–        „[D]yrektywa 2001/55 ma zapewniać w szczególności zachowanie przez korzystających z tymczasowej ochrony obywateli państw trzecich i bezpaństwowców skutecznej możliwości uzyskania ochrony międzynarodowej w następstwie przeprowadzenia stosownego badania ich indywidualnej sytuacji, przy jednoczesnym natychmiastowym zagwarantowaniu ochrony o bardziej ograniczonym zakresie”(23).
–        „Tymczasem ów cel przemawia za taką wykładnią art. 3, 17 i 19 dyrektywy 2001/55, zgodnie z którą przepisy te uniemożliwiają państwom członkowskim przyjęcie, że beneficjent tymczasowej ochrony nie może – dopóki trwa ta ochrona – ubiegać się o ochronę [międzynarodową]”(24).
–        „[J]eżeli dana osoba spełnia ustanowione przez prawo Unii minimalne normy dla uzyskania jednego z tych statusów, […] państwa członkowskie są zobowiązane, z zastrzeżeniem przewidzianych w tej dyrektywie podstaw wykluczenia i przewidzianych w dyrektywie 2013/32 podstaw niedopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, do przyznania żądanej ochrony międzynarodowej, gdyż państwom tym nie przysługują żadne uprawnienia dyskrecjonalne w tym zakresie”(25).
–        „[Ż]aden przepis dyrektywy 2011/95 nie stanowi, że beneficjentom tymczasowej ochrony nie można przyznać ochrony [międzynarodowej][...]”(26).
–        „[Artykuł] 10 ust. 2 [dyrektywy 2013/32] […] stanowi […], że rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, właściwy organ krajowy ustala najpierw, czy wnioskodawca spełnia przesłanki nadania statusu uchodźcy, a jeśli nie, czy spełnia przesłanki do objęcia ich ochroną uzupełniającą. Wynika z tego, że […] wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać oddalony jako bezzasadny jedynie w zakresie, w jakim właściwy organ doszedł do wniosku, że wnioskodawcy nie można nadać ani statusu uchodźcy, ani statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej”(27).
2.      Zawieszenie rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej
39.      W odróżnieniu od sytuacji, jaka występowała w sprawie Framholm, organy niderlandzkie nie odmawiają rozpatrzenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez osoby korzystające z tymczasowej ochrony, lecz zawieszają rozpatrywanie tych wniosków do czasu upływu okresu tymczasowej ochrony.
40.      Uważam jednak, że różnica ta ma charakter bardziej nominalny niż rzeczywisty. Automatyczne zawieszenie na cały okres trwania tymczasowej ochrony jest w istocie i w praktyce równoznaczne z odmową rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez wysiedleńca z Ukrainy.
41.      Dyrektywa 2001/55 nie zawiera żadnego przepisu, który pozwalałby na (a tym bardziej zobowiązywał do) bezterminowego zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez osoby korzystające z tymczasowej ochrony.
42.      W pracach przygotowawczych nad dyrektywą 2001/55 art. 16 pierwotnego wniosku Komisji dopuszczał „zawieszenie rozpatrywania wniosku”(28). Jednakże w ostatecznym brzmieniu art. 17 dyrektywy 2001/55 pominięto to sformułowanie między innymi dlatego, że było ono niezgodne z konwencją genewską z 1951 r., oraz dlatego, że pozostawienie uznaniu państw możliwości zawieszenia rozpatrywania wniosków miałoby wpływ na jednolite stosowanie dyrektywy(29).
43.      Zdaniem rządów, które uczestniczyły w niniejszym postępowaniu, pominięcie to nic nie zmieniło, a państwa członkowskie są uprawnione do zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej na czas trwania tymczasowej ochrony.
44.      Zdaniem Komisji prace przygotowawcze wskazują jednak, że państwa członkowskie nie osiągnęły porozumienia „[…] ani w sprawie wyraźnej możliwości zawieszenia, ani w sprawie wyraźnego zakazu takiej możliwości. Osiągnęły one zatem kompromis polityczny na rzecz funkcjonalnej niejednoznaczności art. 17 ust. 2 dyrektywy […]”(30).
45.      Chociaż odniesienie do prac przygotowawczych nad dyrektywą 2001/55 nie ma decydującego znaczenia(31), pominięcie uprawnienia do zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w ostatecznym tekście wskazuje na to, że prawodawca Unii nie przyjął takiego założenia. Aby zapewnić pewność prawa w odniesieniu do jednolitego systemu w całej Unii, wydaje się, że milczenie (lub niejednoznaczność) co do możliwości bezterminowego zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej sprzyja zakazaniu takiej możliwości. Zwłaszcza że pominięcie tej możliwości zostało uzasadnione, jak już wspomniałem, poszanowaniem konwencji genewskiej z 1951 r.
46.      Logika dyrektywy 2001/55 polega na tym, że w obliczu masowego napływu wysiedleńców państwa członkowskie dostosowują rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej do rzeczywistej liczby wniosków i swoich zdolności decyzyjnych. Natomiast dyrektywa 2001/55 nie zezwala na drastyczne bezterminowe zawieszenie wszystkich postępowań w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej wszczętych w następstwie wniosków złożonych przez osoby korzystające z tymczasowej ochrony.
47.      W opinii w sprawie Framholm zwróciłem uwagę, że uruchomienie instrumentu tymczasowej ochrony nie powinno prowadzić do załamania się krajowych systemów azylowych. Ująłem to w następujący sposób:
–        „Dyrektywa 2001/55 przyznaje […] państwom członkowskim określone uprawnienia do ograniczenia dostępu do ochrony międzynarodowej w przypadku masowego napływu wysiedleńców. W tym celu wzięto w niej pod uwagę wpływ, jaki ten czynnik może mieć na krajowy system azylowy. Artykuł 2
lit. a) tej dyrektywy, definiujący tymczasową ochronę, odnosi się do możliwości, że z powodu napływu wysiedleńców system udzielania azylu »[…] nie będzie w stanie udźwignąć ciężaru takiego napływu bez negatywnych skutków dla działania tego systemu […]«”(32).
–        „Troska o to, by nie dopuścić do załamania krajowych systemów azylowych przy regulowaniu tymczasowej ochrony wysiedleńców w związku z inwazją na Ukrainę, została podkreślona w decyzji wykonawczej 2022/382 i jej kolejnych przedłużeniach. Znajduje ona odzwierciedlenie w motywie 16 decyzji wykonawczej 2022/382(33), motywie 7 decyzji wykonawczej 2023/2409(34) oraz motywach 7 i 8 decyzji wykonawczej 2024/1836”(35). Obecnie należy także wspomnieć o motywach 9 i 10 decyzji wykonawczej 2025/1460.
–        „Państwa dysponują zatem pewnym zakresem uznania w celu dostosowania tempa rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, zapobiegając przeciążeniu swoich krajowych systemów azylowych”(36).
–        „Na podstawie decyzji prawodawcy Unii to ryzyko przeciążenia może uzasadniać przejściowe ograniczenia prawa do uzyskania ochrony międzynarodowej przysługującego osobom korzystającym z tymczasowej ochrony. W takim przypadku chodzi o dostosowanie reakcji do rzeczywistych możliwości poradzenia sobie z wyjątkową sytuacją spowodowaną masowym napływem wysiedleńców”(37).
–        „Dyrektywa 2001/55 wpisuje się zatem we wspólny system rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, który przewiduje już możliwość odroczenia wydania odpowiedniej decyzji, w przypadku gdy »o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy«[...]”(38).
–        „Uważam jednak, że […] [w]spólny system ochrony międzynarodowej nie pozwala na to, by przepis krajowy zobowiązywał co do zasady do odrzucania wszystkich wniosków o udzielenie ochrony uzupełniającej złożonych przez osoby korzystające z ochrony [międzynarodowej]”(39).
48.      Uważam, że rozważania te można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Jak już wspomniałem, w praktyce Niderlandów występuje zjawisko podobne do tego, które analizowano w sprawie Framholm: choć organy niderlandzkie nie uznają za niedopuszczalne wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez osoby korzystające z tymczasowej ochrony, to jednak poddają je systemowi automatycznego i bezterminowego zawieszenia, co pozbawia wnioskodawców wszelkiej możliwości uzyskania dostępu do ochrony międzynarodowej przez okres, który może być bardzo długi(40).
49.      Moim zdaniem takie bezterminowe zawieszenie, bez ograniczenia w czasie i bez związku z wpływem, jaki może ono konkretnie wywrzeć na funkcjonowanie systemu azylowego w każdym państwie członkowskim, jest niezgodne z dyrektywą 2001/55.
50.      Oczywiście nie można wykluczyć, że państwa członkowskie zawieszą rozpatrywanie niektórych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, jeżeli rozpatrzenie tych wniosków prowadzi, jak już wspomniałem, do załamania się krajowych systemów azylowych. Jest to założenie leżące u podstaw dyrektywy 2001/55. Jednakże założenie to jest niezgodne z automatycznym, powszechnym i bezterminowym zawieszeniem rozpatrywania wszystkich wniosków, niezależnie od ich wpływu na załamanie się systemu. Sytuacja ta ma miejsce w przypadku, gdy tymczasowa ochrona wiąże się po prostu z zawieszeniem procedur udzielania ochrony międzynarodowej.
51.      Ponadto rząd niderlandzki nie łączy zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej z ryzykiem załamania się systemu. Zdaniem tego rządu jego ustawodawstwo pozwala mu na wydanie decyzji w przedmiocie tych wniosków w okresie trwania tymczasowej ochrony, a zatem możliwe jest rozpatrzenie części wniosków w tym okresie(41).
52.      „Rozpatrywanie rozłożone w czasie” wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, o którym wspomina rząd niderlandzki, pozwala na dostosowanie tempa rozpatrywania tych wniosków do rzeczywistych możliwości systemu, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa wysiedleńców do oceny ich sytuacji w stosownym przypadku.
53.      Bezterminowe i automatyczne zawieszenie jest również niezgodne z kryterium leżącym u podstaw uregulowania zawartego w dyrektywie 2013/32.
54.      Artykuł 31 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2013/32 przewiduje odroczenie rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku jednoczesnego złożenia wniosków przez „duż[ą] liczb[ę] obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy”. Jednakże zgodnie z art. 31 ust. 5 dyrektywy 2013/32 „[w] każdym wypadku państwa członkowskie kończą procedurę rozpatrywania wniosku w maksymalnym terminie 21 miesięcy od złożenia wniosku”.
55.      System ochrony międzynarodowej w Unii przyznaje zatem państwom członkowskim pewien zakres uznania w odniesieniu do przedłużenia okresu rozpatrywania wniosków do 21 miesięcy, ale w żadnym wypadku nie pozwala na bezterminowe zawieszenie ich rozpatrywania.
56.      Na poparcie możliwości swobodnego zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej rząd polski(42) powołuje się na art. 3 ust. 3 dyrektywy 2013/33/UE(43), wyłączający z zakresu jej stosowania przypadki, w których zastosowano przepisy dyrektywy 2001/55.
57.      W opinii w sprawie Framholm odniosłem się do tego argumentu i wyjaśniłem, że „[w]yłączenie to może być interpretowane a contrario w ten sposób, że brak takiego przepisu w dyrektywie 2013/32 oznacza, iż dyrektywa ta ma zastosowanie w przypadkach dotyczących tymczasowej ochrony na podstawie dyrektywy 2001/55”(44).
58.      W tej samej opinii wskazałem, że „[a]naliza zakresów przedmiotowych objętych dyrektywą 2001/55 i dyrektywą 2013/33 w odniesieniu do przyjmowania osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej potwierdza [że]:
–        dyrektywa 2013/33, która uzupełnia dyrektywę 2011/95 i dyrektywę 2013/32, odnosi się do indywidualnych sytuacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej w celu zapewnienia im »warunków przyjmowania« [zdefiniowanych w art. 2 lit. f) dyrektywy 2013/33] podczas rozpatrywania ich wniosku. Natomiast dyrektywa 2001/55 dotyczy sytuacji masowego napływu wysiedleńców;
–        różnica w wyznaczeniu odbiorcy świadczeń nie stoi na przeszkodzie temu, że formy ochrony mogą się pokrywać: osoba, której dotyczy masowe przesiedlenie w wyniku wojny, może kwalifikować się do ubiegania się o jedną z form ochrony międzynarodowej;
–        istotne jest to, że równoważność między treścią i zakresem ochrony przewidzianej w dyrektywie 2001/55 a warunkami przyjmowania określonymi w dyrektywie 2013/33 sprawia, że logiczne jest, aby ta ostatnia przewidywała wyłączenie stosowania dyrektywy 2013/33, w przypadku gdy obowiązuje już inny system pomocy”(45).
59.      Ta sama logika wyjaśnia, dlaczego art. 19 ust. 1 dyrektywy 2001/55 upoważnia państwa członkowskie do niełączenia korzyści wynikającej z tymczasowej ochrony ze statusem osoby ubiegającej się o azyl, gdy rozpatrywany jest wniosek.
60.      Ponadto w nadzwyczajnych sytuacjach, o których mowa w art. 78 ust. 3 TFUE i do których odnosiły się decyzja (UE) 2015/1523(46) i decyzja (UE) 2015/1601(47), gwarancje przewidziane w dyrektywie 2013/32 pozostawały w mocy(48). Nie widzę powodu, dla którego w tak nadzwyczajnej sytuacji jak ta wynikająca z wysiedleń spowodowanych wojną w Ukrainie osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową powinny być traktowane odmiennie.
61.      Wreszcie, należy przypomnieć, że w art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) nadano prawu do azylu rangę prawa podstawowego. Postanowienie to gwarantuje „skuteczne[e] korzystani[e] z […] prawa do ubiegania się o azyl”
[...] w państwach członkowskich(49).
62.      Jak podkreślił Trybunał, „[…] choć wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej i złożenie go stanowią dwa następujące po sobie i odrębne etapy […], to jednak pomiędzy tymi czynnościami występuje ścisły związek, ponieważ zmierzają one do zapewnienia z jednej strony skutecznego dostępu do procedury pozwalającej na rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a z drugiej strony skuteczności art. 18 Karty”(50).
63.      Skuteczność prawa do ubiegania się o azyl stoi w bezpośredniej sprzeczności z bezterminowym zawieszeniem rozpatrywania odpowiednich wniosków. Nie zmienia tego okoliczność, że minister wyda decyzję w przedmiocie tych wniosków na późniejszym etapie(51), jeżeli ich rozpatrzenie ma miejsce po upływie wielu lat od chwili, w której wysiedleniec złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Pragnę powtórzyć, że w tych okolicznościach skuteczność prawa podstawowego do ubiegania się o azyl nie byłaby zagwarantowana.
64.      Artykuł 17 ust. 1 dyrektywy 2001/55 przewiduje możliwość złożenia przez osoby korzystające z tymczasowej ochrony „wniosku o udzielenie azylu w dowolnym czasie”. Przepis ten, aby nie naruszać wykonywania prawa podstawowego, wymaga w sposób dorozumiany, aby wniosek był rozpatrywany przez właściwy organ, który oceni sytuację wysiedleńca(52). Uznanie prawa do złożenia wniosku, aby następnie opóźnić jego rozpatrywanie o lata, jest niezgodne z przepisem, a tym bardziej z istotą prawa podstawowego przewidzianego w art. 18 Karty.
65.      Zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty „[w]szelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności”.
66.      Wydaje się, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż w rzeczywistości automatyczne zawieszenie rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w takich przypadkach wynika nie tyle z wyboru legislacyjnego, lecz z praktyki ministra. Gdyby tak było, wymóg, zgodnie z którym ograniczenia praw podstawowych muszą być przewidziane ustawą, nie byłby spełniony.
67.      W tym kontekście za nieprzekonujące uważam twierdzenie, że zgodnie z art. 19 ust. 2 dyrektywy 2001/55 wysiedleniec korzysta z tymczasowej ochrony, nawet jeśli nie przyznano mu ochrony międzynarodowej(53). Jak orzekł Trybunał w pkt 82 wyroku Kaduna(54), beneficjenci tymczasowej ochrony korzystają z praw bardziej ograniczonych niż prawa wynikające z przyznania ochrony międzynarodowej.
68.      Natomiast wykładnia zgodna ze znaczeniem prawa podstawowego do azylu skłania mnie do uznania, że osoby korzystające z tymczasowej ochrony mają prawo do tego, by ich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej zostały rozpatrzone w okresie obowiązywania tymczasowej ochrony, nawet jeśli tempo rozpatrywania jest uzależnione od ograniczeń nieodłącznie związanych z systemem.
V.      Wnioski
69.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił Raad van State (radzie stanu, Niderlandy) następującej odpowiedzi:
„Artykuł 17 ust. 2 dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami oraz art. 31 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej
należy interpretować w ten sposób, że
nie uprawniają one państw członkowskich do automatycznego i bezterminowego zawieszenia rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez osobę korzystającą z tymczasowej ochrony na okres trwania tej ochrony, tak aby bieg terminu na wydanie decyzji w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie rozpoczął się lub nie wznowił do końca okresu tymczasowej ochrony”.
1      Język oryginału: hiszpański.
i      Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
2      Dyrektywa Rady z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U. 2001, L 212, s. 12).
3      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).
4      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).
5      Chodzi o Minister van Asiel en Migratie (ministra ds. azylu i migracji, Niderlandy; zwanego dalej „ministrem”).
6      Decyzja wykonawcza Rady z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.U. 2022, L 71, s. 1). Decyzja wykonawcza 2022/382 obowiązywała początkowo przez okres jednego roku, do dnia 4 marca 2023 r., a następnie została przedłużona do dnia 4 marca 2024 r. Rada postanowiła przedłużyć do dnia 4 marca 2025 r. okres ochrony tymczasowej na podstawie decyzji wykonawczej (UE) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 (Dz.U. L, 2023/2409). Okres ten został ponownie przedłużony do dnia 4 marca 2026 r. decyzją wykonawczą Rady (UE) 2024/1836 z dnia 25 czerwca 2024 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 (Dz.U. L, 2024/1836). Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2025/1460 z dnia 15 lipca 2025 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 przewiduje dalsze przedłużenie do dnia 4 marca 2027 r. (Dz.U. L, 2025/1460).
7      Ustawa o cudzoziemcach z 2000 r. z dnia 23 listopada 2000 r. (Stb. 2000 nr 495; zwana dalej „Vw 2000”).
8      Dekret królewski z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie wykonania Vw 2000 (Stb. 2000 nr 497; zwany dalej „dekretem królewskim dotyczącym cudzoziemców z 2000 r.”).
9      Rozporządzenie z 2000 r. o cudzoziemcach z dnia 18 grudnia 2000 r. (Stcrt. 2001 nr 10).
10      Punkt 2.1 postanowienia odsyłającego.
11      Punkt 2.2 postanowienia odsyłającego.
12      Punkt 3.1 postanowienia odsyłającego.
13      Punkt 3.2 postanowienia odsyłającego.
14      Punkt 3.3 postanowienia odsyłającego.
15      Wyrok z dnia 20 listopada 2025 r. (C‑195/25, EU:C:2025:904; zwany dalej „wyrokiem Framholm”).
16      EU:C:2025:700. Jest ona zwana dalej „opinią w sprawie Framholm”.
17      Punkty 29–38 opinii w sprawie Framholm. Odsyłam do ich treści, gdyż nie ma potrzeby przytaczać jej w niniejszej opinii.
18      Wyrok Framholm, sentencja, pkt 1.
19      Punkt 4.3 postanowienia odsyłającego. Powołano się w nim na komunikat ministra z dnia 30 marca 2022 r. skierowany do przewodniczącego izby niższej parlamentu Niderlandów, zawierający dodatkowe wyjaśnienia dotyczące wykładni ustawy transponującej. Rząd niderlandzki wskazuje (pkt 11 uwag na piśmie), że ustawodawca niderlandzki zdecydował się uzależnić uzyskanie tymczasowej ochrony od spełnienia warunku, jakim jest złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
20      Punkt 4.3 postanowienia odsyłającego.
21      Punkt 4.4 postanowienia odsyłającego.
22      Punkt 12.1 postanowienia odsyłającego.
23      Wyrok Framholm, pkt 48. Wyróżnienie moje.
24      Ibidem, pkt 49.
25      Ibidem, pkt 54. Wyróżnienie moje.
26      Ibidem, pkt 55.
27      Ibidem, pkt 57.
28      COM/2000/0303 final (Dz.U. 2000, C 311 E, s. 251).
29      Wynika to z dokumentu przyjętego przez grupę ds. azylu w dniu 2 października 2000 r., dostępnego na stronie https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST11650–2000-INIT/en/pdf. W przypisie 1 do pkt 2 opisano dyskusję na temat możliwości zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu.
30      Punkt 27 uwag na piśmie Komisji.
31      W postanowieniu odsyłającym (pkt 11.7.4) sąd odsyłający stwierdza, że geneza dyrektywy 2001/55 nie pozwala mu wywnioskować z całą pewnością, czy państwa członkowskie zamierzały formalnie przewidzieć uprawnienie do zawieszenia.
32      Opinia w sprawie Framholm, pkt 73.
33      „Oczekuje się, że wprowadzenie tymczasowej ochrony będzie również korzystne dla państw członkowskich, ponieważ prawa towarzyszące tymczasowej ochronie ograniczają konieczność natychmiastowego ubiegania się przez wysiedleńców o ochronę międzynarodową, a tym samym zmniejszają ryzyko przeciążenia systemów azylowych w tych państwach”. Wyróżnienie moje.
34      „Przedłużenie tymczasowej ochrony pomoże również zapobiec przeciążeniu systemów azylowych państw członkowskich w związku ze znacznym wzrostem liczby wniosków o ochronę międzynarodową, które mogłyby być składane przez osoby korzystające z tymczasowej ochrony do dnia 4 marca 2024 r., gdyby do tego czasu miała ustać tymczasowa ochrona, lub przez osoby uciekające przed wojną w Ukrainie i przybywające do Unii między 4 marca 2024 r. a 4 marca 2025 r.”.
35      Opinia w sprawie Framholm, pkt 74.
36      Ibidem, pkt 75.
37      Ibidem, pkt 76.
38      Ibidem, pkt 77, w którym powołano się na wyrok z dnia 8 maja 2025 r., Zimir (C‑662/23, EU:C:2025:326, pkt 32).
39      Ibidem, pkt 78. W pkt 79 i 80 tej opinii wskazałem, że w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31), w odniesieniu do sytuacji cechujących się przybyciem nadzwyczajnie dużej liczby obywateli państw trzecich ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, ustanowiono „mechanizm wczesnego ostrzegania, gotowości i zarządzania kryzysowego, mający na celu wdrożenie działań zapobiegawczych, w celu w szczególności uniknięcia narażenia na szwank stosowania tego rozporządzenia z uwagi na znaczne ryzyko szczególnego obciążenia systemu azylowego państwa członkowskiego” (pkt 79 opinii w sprawie Framholm). „Jednakże również w takich przypadkach prawodawca Unii nie upoważnił państw członkowskich, by same decydowały o automatycznej niedopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej” (pkt 80 tej samej opinii)
40      Sąd odsyłający opisuje (pkt 11.4.1 postanowienia odsyłającego), że w wyniku kolejnych decyzji wykonawczych przyjętych przez Radę okres ten mógłby wynieść 4 lata, do dnia 4 marca 2026 r. Do tego obliczenia należy dodać dodatkowy rok przewidziany
w  decyzji wykonawczej 2025/1460 (przyjętej po wydaniu postanowienia odsyłającego), do dnia 4 marca 2027 r.
41      Punkt 15 uwag na piśmie rządu niderlandzkiego.
42      Uwagi na piśmie rządu polskiego, pkt 14.
43      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96). Zgodnie z art. 3 ust. 3 tej dyrektywy „[n]iniejszej dyrektywy nie stosuje się w przypadku, gdy zastosowanie mają przepisy dyrektywy […] 2001/55/WE […]”. Podobne brzmienie zawierał art. 3 ust. 3 wcześniej obowiązującej dyrektywy, to znaczy dyrektywy Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (Dz.U. 2003, L 31, s. 18).
44      Opinia w sprawie Framholm, pkt 67.
45      Ibidem, pkt 68.
46      Decyzja Rady z dnia 14 września 2015 r. ustanawiająca środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (Dz.U. 2015, L 239, s. 146).
47      Decyzja Rady z dnia 22 września 2015 r. ustanawiająca środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (Dz.U. 2015, L 248, s. 80).
48      Odpowiednio, motywy 31 i 36.
49      Wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r., Komisja/Węgry (Oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej) (C‑823/21, EU:C:2023:504, pkt 52, wyróżnienie moje). W wyroku Framholm podkreślono skuteczność prawa i odpowiadający mu obowiązek państw członkowskich: „jeżeli dana osoba spełnia ustanowione przez prawo Unii minimalne normy dla uzyskania jednego z tych statusów, […], państwa członkowskie są zobowiązane, z zastrzeżeniem przewidzianych w […] dyrektywie [2002/55] podstaw wykluczenia i przewidzianych w dyrektywie 2013/32 podstaw niedopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, do przyznania żądanej ochrony międzynarodowej, gdyż państwom tym nie przysługują żadne uprawnienia dyskrecjonalne w tym zakresie” (pkt 54).
50      Wyrok z dnia 30 czerwca 2022 r., Valstybės sienos apsaugos tarnyba i in. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, pkt 62), w którym powołano się na wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., Ministerio Fiscal (Organ, który może otrzymać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, pkt 93).
51      Punkt 12.1 postanowienia odsyłającego.
52      Zobacz w tym względzie pkt 11.4.2 postanowienia odsyłającego.
53      Punkt 17 uwag na piśmie rządu niemieckiego.
54      Wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r. (C‑244/24 i C‑290/24, EU:C:2024:1038). Sąd odsyłający powołuje się na ten wyrok w pkt 11.3, 11.4.6, 11.5 i 11.6 postanowienia odsyłającego.