61994C0241
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
FRANCIS G. JACOBS
föredraget den 7 maj 1996 (
*1
)
1.
I detta mål har Republiken Frankrike yrkat ogiltigförklaring av ett kommissionsbeslut som innebär att vissa statliga bidrag till kostnader för uppsägning och omplacering, vilka beror på en omstrukturering, anses utgöra statligt stöd, men även anses omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 92.3 c i fördraget. Republiken Frankrike har påstått att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning då den ansåg att det, för att det skall anses som stöd, är tillräckligt att avtal av den art som ledde till att det påstådda stödet beviljades förhandlas fram med de berörda företagen och att de kostnader som följer därav kan variera. Mer allmänt har Republiken Frankrike hävdat att åtgärderna i fråga — som påstås vara tillämpliga oberoende av företagets rättsliga form, storlek, lokalisering och verksamhetssektor — utgör allmänna åtgärder som inte gynnar vissa företag eller viss produktion utan endast gynnar anställda som drabbas av den ekonomiska omstruktureringen.
2.
I andra hand har Republiken Frankrike påstått att kommissionen har ändrat sin inställning avseende åtgärder som de som här är i fråga och att kommissionens nuvarande inställning har ogynnsamma verkningar på sysselsättningspolitiken.
Tillämpliga fördragsbestämmelser
3.
I artikel 92.1 i fördraget föreskrivs:
”Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
4.
I artikel 92.3 räknas det upp ett antal typer av stöd som anses förenliga med den gemensamma marknaden, bland annat:
”c)
stöd för att underlätta utveckling av viss näringsverksamhet eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset ...”.
5.
I artikel 93.3 föreskrivs:
”Kommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder ... .”
Tillämplig nationell lagstiftning
6.
I franska Code du Travail föreskrivs en skyldighet för arbetsgivare att betala avgångsvederlag och vidta vissa minimiåtgärder för att underlätta för de anställda att hitta ny anställning i fall då anställda sägs upp av vissa angivna ekonomiska orsaker. (
1
)
7.
I de fall då ett företag med minst 50 anställda avser att säga upp minst 10 anställda under en trettiodagarsperiod är företaget enligt lagstiftningen skyldigt att upprätta en social plan. (
2
) Denna plan skall tillsändas myndigheterna, som kan föreslå tillägg och ändringar med beaktande av företagets finansiella situation. Planen skall ha till syfte att undvika eller minska uppsägningarna och innehålla åtgärder utöver de minimiåtgärder som nämnts ovan för att underlätta för vissa anställda för vilka uppsägning inte kan undvikas att hitta ny anställning. I lagen föreskrivs inte vilka specifika åtgärder en social plan skall innehålla, även om det i lagen (
3
) som exempel på möjliga åtgärder anges program för intern eller extern omplacering eller för utbildning, inrättande av nya tjänster samt åtgärder för att förkorta eller lägga om arbetstiden.
8.
Bland de åtgärder som kan ingå i den sociala planen förekommer bland annat vissa typer av arrangemang som — enligt avtal mellan företaget och Fonds National de l'Emploi (FNE), ett statligt organ — kan finansieras av staten inom vissa angivna ramar. Enligt den franska regeringen kan de olika slag av FNE-avtal som ingår i en social plan huvudsakligen delas in i tre stora kategorier.
9.
För det första finns det avtal som avser att främja alternativ till uppsägning, vilka omfattar korttids- {chômage partiet) och deltidsavtal, enligt vilka staten betalar en del av den kompensation som skall betalas till anställda som får förkortad arbetstid eller går över till deltidsarbete.
10.
För det andra finns det avtal som avser att öka den anställdes möjligheter att hitta en ny anställning. Dessa omfattar avtal om enheter för omplacering, vilket avser inrättande av enheter som hjälper anställda att söka efter arbete, vilka i huvudsak finansieras av företaget med bidrag från staten; avtal om ledighet för utbildning, enligt vilka anställda erbjuds delvis betald ledighet för utbildning, till vilket staten bidrar genom att betala den resterande delen av lagstadgad lön under ledigheten; avtal om tillfällig ersättning, enligt vilka staten bidrar till betalning av löneskillnaden för en anställd som börjar ett nytt arbete med lägre lön, och avtal avseende omlokalisering, enligt vilka staten bidrar till betalning av vissa kostnader som uppkommer för anställda som hittar anställning i en annan region.
11.
För det tredje finns det avtal som avser att möjliggöra för äldre anställda att pensioneras gradvis eller i förtid. Dessa omfattar avtal om särskild ersättning från FNE, enligt vilka staten bidrar till en särskild ersättning som betalas till anställda som närmar sig pensionsåldern intill dess att de kan pensioneras med full pension samt avtal om gradvis förtidspensionering, enligt vilka staten bidrar till viss ersättning till anställda som går över till deltidsarbete i avvaktan på pensionering.
12.
I Code du Travail, samt i sekundär lagstiftning och i administrativa cirkulär, anges grunden för hur FNE: s bidrag skall beräknas för varje avtalstyp samt vilka bidragstak och/eller vilka tidsbegränsningar som gäller för bidragen i varje typfall. Både beräkningsgrunden och bidragstaket är tillämpliga på alla företag inom alla sektorer, med undantag av vissa geografiska områden med särskilda ekonomiska svårigheter som, enligt den franska regeringen, utgör en obetydlig del av FNE: s sammanlagda bidrag.
13.
Metoden för att beräkna bidraget för varje avtal omfattar ett antal variabler som visar på FNE: s sociala syften, exempelvis företagets storlek eller lokalisering (om det ligger i ett av de angivna geografiska områdena). I vissa fall — huvudsakligen beträffande den första och den tredje kategorin av avtal som angetts ovan — utgör utformningen av den sociala planen en faktor i förhandlingen, och när statens bidrag fastställs beaktas de åtgärder som företaget vidtagit inom ramen för planen för att förbättra situationen för de anställda som riskerar att sägas upp.
14.
De faktorer som beaktas vid bedömning av företagets satsning samt fastställelse av bidragets art och nivå är enligt den franska regeringen företagets storlek, omfattningen av dess verksamhet, den ekonomiska och finansiella situationen för den berörda enheten och den eventuella grupp som den tillhör, om företaget i vilket de berörda arbetstagarna är verksamma kommer att upphöra eller drivas vidare och om arbetsplatsen kommer att stängas helt genast eller steg för steg.
15.
Omfattningen av statens bidrag kan ofta variera avsevärt beroende på dessa faktorer. I ett extremfall kan enligt den franska regeringen ett företag som befinner sig i betydande ekonomiska svårigheter befrias helt från sitt finansiella deltagande under vissa omständigheter. I ett annat extremfall kan staten vägra att ingå ett särskilt avtal, men detta förefaller vara ovanligt och beslutet upphävs ofta om det väcks talan vid domstol. Mellan dessa extremfall förefaller det finnas olika normer och bidragstak beroende på vilken typ av FNE-avtal det är fråga om. Bidragstaken kan uppenbarligen omprövas om de är otillräckliga för att täcka det antal arbetstagare som berörs.
Bakgrund
16.
Bolaget Kimberly Clark Sopalin (Kimberly Clark), vars huvudsakliga verksamhet omfattar tillverkning och bearbetning av cellulosavadd, har en tillverkningsfabrik i Sotteville-les-Rouen som i början av år 1993 hade 465 anställda. Med anledning av att verksamheten av ekonomiska skäl omstrukturerades ändrade Kimberly Clark inriktning till att enbart tillverka pappersnäsdukar samtidigt som företaget med hjälp av en investering om 80 miljoner FF passade på att modernisera maskinparken, omorganisera produktionen, införa nya arbetsmetoder och föreslå att antalet anställda skulle skäras ner med 207 personer. I detta sammanhang genomfördes en social plan vars totala kostnad uppgick till 109 miljoner FF, varav staten bidrog med ungefär 25 procent eller 27 miljoner FF genom FNE-avtal. Kommissionen erhöll inte någon underrättelse enligt artikel 93 tredje stycket om planerna på att vidta stödåtgärder.
17.
I skrivelse till den franska regeringen av den 4 augusti 1993 begärde kommissionen uppgifter för att kunna bedöma om åtgärderna var förenliga med fördragets bestämmelser ora statligt stöd.
18.
Den 28 januari 1994 svarade den franska regeringen att ekonomiska omständigheter och införandet av den inre marknaden hade föranlett Kimberly Clark att genomföra en omorganisation som innebar att verksamheten omstrukturerades och specialiserades för att bli mera konkurrenskraftig och för att säkra företagets fortsatta existens. Omstruktureringen innebar att personalen skulle skäras ner med 207 personer. Den sociala planen var förenlig med ”kraven i lagar och andra föreskrifter som var tillämpliga i sådana situationer”. Den franska regeringen förklarade att med beaktande av frågans känslighet, vilken hade skapat betydande oro på det lokala planet, hade myndigheterna begärt att Kimberly Clark skulle vidta åtgärder som överträffade dem som normalt krävs av ett företag i en sådan situation, i synnerhet beträffande FNE: s åtgärder, och att regeringen därmed ansåg att alla dessa åtgärder i huvudsak gynnade de anställda och att företaget för sin del hade gjort omfattande investeringar för att fabriken skulle kunna drivas vidare.
19.
I skrivelse av den 4 februari 1994 begärde kommissionen ytterligare uppgifter för att kunna bedöma om åtgärderna var förenliga med den gemensamma marknaden, i synnerhet beträffande i) vilka offentliga myndigheter som, utöver Kimberly Clarks bidrag på 81 miljoner FF, hade finansierat den resterande delen av planen och med vilket rättsligt stöd detta skett, ii) vilken kostnaden för planen skulle ha varit om den hade begränsats till de minimikrav som föreskrivs i fransk lag och iii) ora ”de krav i lagar och andra föreskrifter som var tillämpliga i sådana situationer” var obligatoriska för alla företag som minskade sin arbetsstyrka.
20.
Den 10 mars 1994 svarade den franska regeringen att i) stödet [sic] till Kimberly Clark hade beviljats genom FNE-avtal som finansierades av allmänna medel, ii) de fem avtal som använts i Kimberly Clarks fall var avtal om ledighet för utbildning och avtal om enheter för omplacering för att underlätta extern omskolning av de anställda som berördes, korttids-och deltidsavtal för att minska antalet uppsägningar och avtal om särskild ersättning för att möjliggöra förtidspensionering och iii) det är svårt att beräkna vad en social minimiplan kan kosta. Skrivelsen innehöll en mycket bra och kort sammanfattning av de lagbestämmelser i vilka FNE-avtalen regleras och påståendena att i) FNE-avtal är tillgängliga för alla företag som är villiga att inleda förhandlingar med staten i vilka den senare ställer krav på motprestationer för att den skall ingripa och från fall till fall portionerar ut stöd [sic] beroende på företagets ekonomiska situation och egna ansträngningar och ii) att FNE-avtal, i synnerhet de som uppmuntrar förtidspensionering, var den franska statens mest använda medel för att påverka företagens beteende och för att minska de sociala konsekvenserna av uppsägningar.
Beslutet
21.
Genom skrivelse av den 27 juni 1994 meddelade kommissionen de franska myndigheterna att FNE: s bidrag utgjorde statligt stöd. Den noterade att omorganisationen hade genomförts för att förbättra Kimberly Clarks konkurrenskraft, att FNE-avtalen förhandlades fram med de berörda företagen och att FNE: s bidrag, som finansierades av staten, fastställdes från fall till fall beroende på företagets ekonomiska situation och egna ansträngningar. Den drog slutsatsen att stödet till Kimberly Clark kunde snedvrida konkurrensen med andra företag som tillverkar och producerar vadd, cellulosa och pappersnäsdukar och påverka handeln i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget, eftersom 15 procent av Kimberly Clarks omsättning utgjordes av export.
22.
Kommissionen beslutade dock — mot bakgrund av personalnedskärningarna i samband med omstruktureringen, av att det i huvudsak var de uppsagda som gynnades av den sociala planen och av att stödet var av begränsad omfattning — att tillämpa det undantag som föreskrivs i artikel 92 tredje stycket c i fördraget.
23.
Den 2 september 1994 väckte Republiken Frankrike talan om ogiltigförklaring av beslutet med stöd av artikel 173 i fördraget.
24.
Den enda grund som åberopas till stöd för ogiltigförklaring av beslutet avser frågan om huruvida FNE: s ingripande i Kimberly Clarks omstrukturering utgör stöd i den mening som avses i artikel 92.1. Eftersom den franska regeringens huvudargument är att det system varigenom FNE ger bidrag inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 utan utgör en allmän åtgärd till stöd för anställda för att bekämpa arbetslösheten, måste FNE: s bidragssystem undersökas för att det skall kunna fastställas om det utgör en allmän åtgärd. Om det är fråga om en allmän åtgärd och under förutsättning att den genomfördes till förmån för Kimberly Clark utan att det fanns något utrymme för skönsmässig bedömning, innebär ingripandet endast en allmän åtgärd och utgör inte statligt stöd. Om det däremot konstateras att bidragssystemet inte är en allmän åtgärd, måste det dessutom, för att det skall kunna bedömas ora beslutet var lagenligt, undersökas om det särskilda bidrag som utgavs i samband med omstruktureringen av Kimberly Clark utgjorde stöd.
Utgör FNE: s bidragssystem en allmän åtgärd?
25.
Den franska regeringens huvudargument består av tre delar. För det första är bidragssystemet öppet för alla företag och gynnar således inte ”vissa företag eller viss produktion” i den mening som avses i artikel 92.1. Vidare är det frivilligt att använda sig av bidragssystemet, vilket innebär att ett bidrag från FNE inte kan anses hjälpa ett företag att uppfylla en lagstadgad skyldighet. Slutligen är det de anställda som gynnas av de statliga myndigheternas stöd, vilket är helt neutralt för företaget i konkurrenshänseende.
Argumentet att bidragssystemet är öppet för alla företag
26.
Det första av tre argument som har gjorts gällande till stöd för påståendet att FNE: s bidragssystem är en allmän åtgärd är att bidragssystemet är öppet för alla företag oavsett storlek, status, ekonomisk sektor eller lokalisering, vilket innebär att det således inte gynnar ”vissa företag eller viss produktion” i den mening som avses i artikel 92.1.
27.
Den franska regeringen har i synnerhet gjort gällande att de kriterier enligt vilka staten vägrar eller accepterar att ingå ett FNE-avtal som begärts av det berörda företaget är objektiva och begränsade till de villkor som föreskrivs i den aktuella lagstiftningen. Den har gjort gällande att det statliga deltagandets varierande natur inte räcker för att bidragen skall anses utgöra stöd i den mening som avses i artikel 92.1.
28.
Kommissionen har medgett att de aktuella åtgärderna inte utgör sektoriella eller regionala åtgärder. Den anser emellertid att det inte längre kan vara fråga om en ”allmän åtgärd” när de åtgärder som finansieras av allmänna medel vidtas enligt de offentliga myndigheternas egna skönsmässiga bedömning och inte automatiskt enligt objektiva kriterier. Förekomsten av ett utrymme för skönsmässig bedömning vid beviljande av bidrag — även i ett allmänt system — innebär att systemet varje gång det tillämpas utgör ett särskilt exempel på stöd. Dessa särskilda exempel kan variera, dock inom vissa gränser, vilket kan innebära att aktörer behandlas olika, vilket är den verkliga kärnan i begreppet statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1.
29.
Kommissionen har medgett att åtgärder som vidtas av arbetsmarknadspolitiska skäl normalt inte utgör statligt stöd. Om allmänna medel däremot används för att reducera ett företags lönekostnader, antingen direkt (exempelvis genom rekryteringspremier) eller indirekt (exempelvis genom sänkta skatter eller sociala avgifter) blir skillnaden mellan ett statligt stöd och en allmän åtgärd mera oklar. Det är när det föreligger ett utrymme för skönsmässig bedömning som finansiella åtgärder vilka gynnar sysselsättningen kan snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. Med hjälp av kriteriet skönsmässig bedömning kan det fastställas, liksom med det sektoriella och det regionala kriteriet, att en åtgärd är ägnad att gynna ”vissa företag eller viss produktion”.
30.
Eftersom det i artikel 92.1 hänvisas till stöd som gynnar vissa företag eller viss produktion är det allmänt accepterat att en åtgärd som tillämpas allmänt inte omfattas av tillämpningsområdet för denna artikel. Det ligger dock en del i generaladvokat Capotortis uttalande i målet kommissionen mot Irland (
4
) att ”det är helt berättigat att tala om en allmän princip om förbud mot statligt stöd till inhemska produkter om man vill undvika att se det inkonsekventa i att sektoriella stöd är förbjudna men att stöd av större omfattning är tillåtna”. Det kan emellertid vara svårt att tillämpa en sådan princip, eftersom den väsentliga skillnaden mellan förbjudna stöd och allmän ekonomisk och social politik blir otydlig.
31.
Enligt fast rättspraxis görs det i artikel 92.1 inte någon skillnad mellan statliga ingripanden med hänvisning till bakomliggande orsak eller syfte, utan de definieras mot bakgrund av vilken effekt de får. (
5
) Bidragssystem som förefaller vara allmänna kan ha den effekten att vissa företag eller viss produktion gynnas, vilket innebär att de omfattas av tillämpningsområdet för artikel 92.1 trots att de förefaller vara allmänna.
32.
Domstolen ansåg exempelvis i domen i målet kommissionen mot Frankrike (
6
) att en förmånlig räntesats för rediskontering vid export utgjorde statligt stöd. Den franska regeringen hade gjort gällande att fastställelse av räntesatsen utgjorde en del i genomförandet av en allmän penningpolitik, vilket inte gynnade vissa företag eller viss produktion. Som generaladvokat Roemer konstaterade i sitt förslag till avgörande är dock kravet i artikel 92.1 uppfyllt, att vissa företag eller viss produktion skall gynnas, inte bara ”när åtgärder gynnar vissa produktionssektorer eller vissa regioner i staten utan även när inte alla företag i medlemsstaten gynnas av en viss åtgärd, vilket otvivelaktigt är fallet beträffande exportstöd, eftersom många företag endast producerar för den inhemska marknaden”. (
7
)
33.
På samma sätt ansågs i domen i målet kommissionen mot Italien (
8
) att en lagstiftning enligt vilken arbetsgivaravgifter för sjukförsäkring nedsattes med olika belopp för manliga och för kvinnliga arbetstagare indirekt gynnade vissa sektorer med fler kvinnliga arbetstagare, vilket innebar att lagstiftningen stred mot artikel 92.1.
34.
I båda dessa fall var de potentiella uttrycken för partiskhet i det till synes allmänna bidragssystemet en del av själva bidragssystemets struktur. Det första systemet var endast tillämpligt vid export och i det andra systemet var det uttryckligen fråga om olika procentsatser för manliga och för kvinnliga arbetstagare. Det var därför relativt enkelt att identifiera fördelarna för särskilda kategorier av företag eller tillverkare.
35.
I detta fall är det svårare att urskilja det potentiella utslaget av partiskhet i bidragssystemets struktur. Det är precis som den franska regeringen har anfört otvivelaktigt så, att de åtgärder genom vilka bidrag utges inte är sektoriella eller regionala åtgärder, vilket är ett kriterium som domstolen har utvecklat för att göra skillnad mellan allmänna åtgärder och stöd. Alla företag som omfattas av den aktuella lagstiftningen kan försöka få FNE-avtal att ingå i deras sociala plan. Huruvida staten kommer att ingå sådana avtal och hur stora bidrag dessa avtal kommer att medföra beror dock på ett antal faktorer.
36.
Det framgår tydligt av den franska regeringens redogörelse för bidragssystemet, i skriftväxlingen med kommissionen och i inlagorna, att det existerar ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid fördelning av bidragen. Den franska regeringen har gång på gång påpekat att ramarna inom vilka staten ger bidrag är allmänt flexibla. Således uppgav till exempel den franska regeringen att myndigheterna mot bakgrund av företagets ekonomiska situation fritt kan komma med förslag till ändringar i eller tilllägg till den sociala planen, att statens deltagande är anpassat både med hänvisning till dess sociala syften och till de ytterligare åtgärder som vidtas av företaget för att förbättra situationen för de arbetstagare som hotas av uppsägning och att FNE-avtal är tillgängliga för alla företag som är villiga att inleda förhandlingar med staten, i vilka den senare ställer krav på motprestationer för bidraget och att staten beviljar stöd från fall till fall beroende på företagets ekonomiska situation och egna ansträngningar.
37.
Den franska regeringen har uppgett att det finns riktlinjer för hur myndigheterna skall agera inom ramen för den skönsmässiga bedömningen. Dessa riktlinjer har inte företetts, och det kan ifrågasättas om de kan åstadkomma en enhetlig tillämpning, eftersom det i dessa uttalas att de inte skall inverka på behovet att undersöka varje situation för sig och att det är möjligt att göra. undantag från dem när det är berättigat i en särskild situation.
38.
Det är tydligt att staten genom FNE: s utrymme för skönsmässig bedömning kan gynna ”vissa” företag genom att vägra eller acceptera att ingå avtal, genom att ändra bidragsnivån eller genom att företaget helt befrias från sitt finansiella deltagande. Den franska regeringens påstående att FNE-avtal, i synnerhet de som syftar till att främja förtidspensionering, är den franska statens mest använda medel för att påverka företagens beteende och för att minska de sociala konsekvenserna av uppsägningar talar för att alla företag inte nödvändigtvis behandlas lika. Bidrag är således inte nödvändigtvis objektivt sett tillgängliga för alla företag, även om bidragssystemet i princip är tillämpligt på alla sektorer och på alla regioner.
Argumentet att FNE-avtalen är frivilliga
39.
Den franska regeringens andra argument till stöd för sitt påstående att FNE: s bidragssystem är en allmän åtgärd-'-är--att- FNE-avtalen är frivilliga, varför utbetalningar enligt dessa avtal inte kan anses utgöra stöd. Företag som är skyldiga att upprätta en social plan när de har för avsikt att säga upp personal är inte skyldiga att i dessa inkludera avtal med FNE. Avsikten med ett FNE-avtal är att göra det möjligt för företag att gå längre än till det lagstadgade minimikravet. Eftersom de inte utgör en lagstadgad skyldighet är företagets kostnader frivilliga, och staten hjälper således inte företagen att uppfylla deras lagstadgade skyldigheter.
40.
Kommissionen anser att även om det hade varit mera tydligt att FNE: s bidrag utgjorde stöd om bidragen hjälpte företagen att uppfylla deras lagstadgade skyldigheter, innebär inte den omständigheten att FNE-avtal är frivilliga att bidragen inte utgör stöd.
41.
Den franska regeringens argument är enligt min mening felaktigt av flera skäl.
42.
För det första måste statens bidrag undersökas i det större sammanhang i vilket de uppkommer. Den sociala planen, som kan men inte behöver innehålla FNE-avtal, är under vissa omständigheter en lagstadgad skyldighet och således kan det berörda företagets sammanlagda kostnad för en social plan som den upprättar inte anses som frivillig. Kommissionen har med rätta gjort skillnad mellan en obligatorisk social plan, vilken medför en extra kostnad för företaget, och frivilliga FNE-avtal, som utgör frukten av frivilliga förhandlingar med FNE, med hjälp av vilka företaget kan erhålla statliga medel till stöd för den sociala planen.
43.
För det andra är det i vart fall inte nödvändigt att en lagstadgad skyldighet skall uppfyllas för att det skall föreligga ett stöd, utan att företagets normala kostnader mildras (se domen i målet De Gezamenlijke Steenkolenmijnen mot Höga myndigheten (
9
)). I den mån sociala planer i praktiken normalt innehåller FNE-avtal, är detta argument ogrundat. Trots bristfällig information om hur bidragssystemet fungerar i praktiken, kan vissa slutsatser dras av den franska regeringens beskrivning i skrivelsen av den 28 januari 1994 av Kimberly Clarks sociala plan som ett exempel på den ”dispositif légal et réglementaire applicable dans des situations identiques, à savoir:” [lag-och förordningsbestämmelse som är tillämplig i liknande fall, nämligen] följd av en lista med fem olika typer av avtal som används, och påståendet i dess ansökan att det år 1993 ingicks ungefär 15000 avtal om särskild ersättning som omfattade ungefär 58000 arbetstagare.
44.
Det kan framhållas att den franska regeringen bland annat stöder sig på definitionen av begreppet stöd i domen i målet De Gezamenlijke Steenkolenmijnen mot Höga myndigheten, från vilken det ovannämnda påståendet är hämtat, för att försöka visa att FNE: s ingripanden inom ramen för sociala planer till följd av ett företags omstrukturering inte uppfyller de villkor som uppställts i rättspraxis. Den har citerat domstolens uttalande i denna dom att begreppet stöd innefattar:
”inte enbart konkreta förmåner som själva subventionerna utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma karaktär och får samma effekt”.
Detta uttalande talar enligt min mening snarare för att de ifrågavarande åtgärderna utgör stöd.
45.
För det tredje kan det göras gällande att den omständigheten att FNE-avtalen är frivilliga inte alls utesluter att dessa utgör stöd, utan tvärtom talar i motsatt riktning. Om det är frivilligt att ingå ett FNE-avtal får man utgå ifrån att företag gör detta för att de har nytta av det, vilket talar för att det är fråga om stöd.
46.
För det fjärde innebär inte den omständigheten att stödet är frivilligt att det inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 92.1. Generaladvokat Darmon uttalade i målet Sloman Neptun (
10
) följande:
”För övrigt bör man inte på denna punkt fästa sig vid åtgärdens frivilliga karaktär. När åtgärden följer av ett bestämt beteende som en medlemsstat har följt frivilligt, räcker inte enbart den omständigheten att det genom den omtvistade bestämmelsen öppnas en valmöjlighet som gör att artikel 92 inte är tillämplig. Marknadsstrukturen och den starka konkurrensen inom gemenskapen kan nämligen medföra att nästan alla företag som kan åtnjuta en fördel faktiskt kommer att utnyttja den möjlighet de erbjuds för att minska sina produktionskostnader. Etableringsstöd till företag inom ett bestämt geografiskt område är inte heller obligatoriskt och det är inte lätt att på förhand noga identifiera mottagarna. Det är emellertid inte bestritt att sådana åtgärder utgör stöd.”
47.
Slutligen har den franska regeringen, inom ramen för sitt argument att FNE-avtalen är frivilliga, gjort gällande att statens andel av FNE-avtalens finansiella inverkan vanligtvis är liten. Även om detta påstående är riktigt — vilket, mot bakgrund av att det saknas uppgifter som bekräftar detta, inte framgår av den franska regeringens redogörelse för bidragssystemet — är detta inte relevant vid bedömningen av om statens bidrag utgör statligt stöd (
11
).
Argumentet att det är de anställda och inte företaget som gynnas
48.
Den franska regeringens tredje argument är att stödet från de offentliga myndigheterna riktar sig till de anställda och att det är helt neutralt för företaget i konkurrenshänseende.
49.
Kommissionen har bemött detta argument i samband med frågan huruvida de särskilda åtgärderna i fråga gynnade Kimberly Clark, en fråga som skall behandlas nedan.
50.
Två påpekanden kan göras för att bemöta det allmänna argumentet.
51.
För det första är det inte tillräckligt att det är de anställda som direkt gynnas för att hjälpen inte skall utgöra stöd. Se till exempel domen i målet De Gezamenlijke Steenkolenmijnen mot Höga myndigheten (
12
), i vilken en skattefri bonus till gruvarbetare som arbetade vissa arbetsskift, vilken finansierades av allmänna medel ansågs utgöra stöd till kolindustrin. Det är nödvändigt att undersöka hjälpens sammantagna effekt, och den franska regeringen har medgett att företagets image och det sociala klimatet kan gynnas genom att anställda som hotas av uppsägning får hjälp. Som generaladvokat Lenz uppgav ”är frågan inte ... huruvida ett bestämt företag direkt gynnas av statliga medel, utan huruvida detta företag gynnas till följd av ett statligt system”. (
13
) Denna aspekt kommer att undersökas nedan inom ramen för frågan om Kimberly Clark i detta fall i praktiken erhöll en fördel.
52.
Under alla omständigheter erhåller företag som ingår vissa typer av FNE-avtal utan tvekan vissa direkta och till och med kvantifierbara förmåner, eftersom vissa arbetstagare, vilka företaget annars skulle ha förlorat och till vilka det annars skulle behövt betala avgångsvederlag, stannar i företaget med en förvisso reducerad men dock produktiv kapacitet.
53.
Det andra påpekandet är att den franska regeringens påstående att stödet är helt neutralt för företaget i konkurrenshänseende strider mot vissa uttalanden i den franska regeringens inlagor och mot deras tidigare skriftväxling med kommissionen, i synnerhet i) uttalandet att FNE-avtal är den franska statens mest använda medel för att påverka företagens beteende och för att minska de sociala konsekvenserna av uppsägningar och ii) uttalandet att den godtagit att statens deltagande varierar från fall till fall beroende på företagets ekonomiska situation och egna ansträngningar inom ramen för omstruktureringen för att undvika uppsägningar. Dessa uttalanden talar för att stödet inte är neutralt gentemot företaget, vilket innebär att det i sådant fall kan påverka konkurrensen och handeln.
54.
Det är kanske värt att notera att den omständigheten att de berörda företagen måste uppfylla vissa villkor för att erhålla bidrag enligt ett FNE-avtal inte i sig innebär att de inte utgör stöd. Trots att domstolen har använt sig av uttrycket ”gratisförmån” (
14
) när den definierat statligt stöd, återspeglar detta uttryck lydelsen av den fråga som den nationella domstolen i det fallet hänsköt till domstolen. Domstolen har sedan dess accepterat att finansiell hjälp till omstrukturering som innebär att företaget åtar sig att vidta vissa åtgärder (i det fallet övergå till en särskild typ av produktion) omfattas av fördragets bestämmelser i fråga om statligt stöd. (
15
)
55.
Det saknas skäl att anta att avsikten med FNE: s bidragssystem är annat än berömvärd. Det framgår emellertid av fast rättspraxis att det är en åtgärds effekter och inte dess orsaker eller målsättningar som avgör om den omfattas av tillämpningsområdet för artikel 92 och att i synnerhet en åtgärds påstådda sociala målsättning inte är tillräcklig för att den inte skall omfattas av artikeln. (
16
) Det kan i realiteten förhålla sig så att bidrag delas ut rättvist mellan sektorer och mellan företag, men det är inte nödvändigtvis eller uppenbarligen så när det föreligger ett utrymme för skönsmässig bedömning. Det är således omöjligt att dra slutsatsen att FNE: s bidragssystem är en allmän åtgärd.
56.
Slutligen skall jag nämna den franska regeringens invändning att det, på grund av den sociala planens begränsade tidsram, inte är möjligt att underrätta kommissionen om varje förslag till ingripande av FNE. Om det konstateras att FNE: s bidragssystem utgör en ram för beviljande av stöd snarare än en allmän åtgärd, är det uppenbart att den franska regeringen enligt artikel 93.3 i fördraget är skyldig att underrätta kommissionen om planer på att vidta stödåtgärder. Olägenheter i förfarandet på nationell nivå utgör ingen ursäkt för att bryta mot skyldigheter i fördraget, vilket skulle bli följden om den franska regeringen underlät att underrätta om ett förslag till ingripande. Om den franska regeringen vill undvika att vid varje enskilt tillfälle lämna en underrättelse till kommissionen, skall den — om nödvändigt efter ändring — för godkännande presentera fullständig information om FNE: s bidragssystem för kommissionen. Kommissionen har uppgett att den normalt kan förklara ett sådant stöd förenligt med den gemensamma marknaden, vilket den också gjorde i det omtvistade beslutet beträffande det särskilda ingripandet till förmån för Kimberly Clark.
Utgör bidraget till Kimberly Clark statligt stöd?
57.
Den franska regeringens huvudsakliga grund innefattar ett enda sakargument till stöd för att kommissionens beslut att FNE: s bidrag till Kimberly Clark utgjorde statligt stöd skall ogiltigförklaras, nämligen att bidragssystemet i sin helhet utgör en allmän åtgärd. Mot bakgrund av förekomsten av utrymme för skönsmässig bedömning och storleken på detta utrymme i FNE: s bidragssystem, anser jag på grund av vad som ovan anförts att detta argument inte kan godtas, eftersom bidragen inte nödvändigtvis är tillgängliga för alla företag på samma villkor. För att beslutet skall vara giltigt fordras emellertid även att kommissionen hade rätt att fastställa att det särskilda bidraget till Kimberly Clark utgjorde statligt stöd.
58.
Även om den franska regeringen inte uttryckligen tog upp den frågan i inlagorna utan i stället koncentrerade sig på den mera allmänna frågan huruvida FNE: s bidragssystem i sin helhet utgjorde en allmän åtgärd, är det tydligt att det som skiljer parterna åt är frågan om huruvida statens bidrag enligt FNE-avtalen innebar en förmån för Kimberly Clark och således om konkurrensen har påverkats.
59.
Den franska regeringen har, inom ramen för sin huvudsakliga uppfattning om arten av FNE: s bidragssystem, hävdat att bidragen till följd av FNE-avtalen gynnar de anställda och att företaget inte erhåller några förmåner genom att välja FNE-avtal. Dessa avtal påverkar således inte på något sätt konkurrensen eller handeln mellan medlemsstaterna och utgör därför inte stöd i den mening som avses i artikel 92.1.
60.
Kommissionen har bemött detta med två påpekanden. För det första kan den sociala planen inte bedömas för sig, eftersom den endast utgör en aspekt av omstruktureringen. De åtgärder som företag kan tvingas att vidta för att erhålla bidrag från FNE, i synnerhet för att förhindra uppsägningar, har nära samband med de industriella och finansiella aspekterna av omstruktureringen, vilket innebär att stödet inte kan anses som neutralt gentemot företaget, vilket innebär att det påverkar konkurrensen. För det andra gynnar avtalen under alla omständigheter företagets image och arbetsförhållanden.
61.
Jag anser det vara möjligt att gå längre och hävda att det påstådda stödet skall bedömas mot bakgrund av omstruktureringen i sin helhet, eftersom den sociala planen — och i än högre grad FNE-avtalen — genomförs inom ramen för en omstrukturering. Den franska regeringen har i sin skrivelse av den 28 januari 1994 uttryckligen förklarat att omstruktureringen i förevarande fall genomfördes för att förbättra företagets konkurrensställning och säkra den ifrågavarande fabrikens fortsatta existens. Kimberly Clark har för övrigt genom omstruktureringen kunnat investera 80 miljoner FF på att modernisera sin produkt. Bidragen gavs således i samband med åtgärder som vidtogs till förmån för företaget.
62.
Vidare måste det antas att företagets profil och arbetsförhållanden indirekt gynnas av en social plan som uppfattas innebära en övergripande fördel för de anställda som sagts upp. Detta verkar den franska regeringen ha accepterat, eftersom den på två ställen i sin replik har hänvisat till den möjliga positiva effekt som FNE: s ingripanden kan ha på ett företags arbetsförhållanden.
63.
Det är i vart fall vilseledande att påstå att stödet inte kan påverka konkurrensen eller handeln på grund av att det är de anställda som gynnas av stödet. I målet avseende den subventionerade bonusen (
17
) i vilket det var uppenbart att denna bonus direkt och omedelbart var till förmån för de berörda arbetstagarna, undersökte domstolen dessa arrangemangs målsättning och övergripande effekt — att undvika en prishöjning på kol — när den fastslog att bonusen utgjorde ett stöd.
64.
Min slutsats är således att även Kimberly Clark gynnas, trots att bidragen i huvudsak gynnar de anställda.
Slutsats i huvudfrågan
65.
Jag har uppgett ovan att förekomsten av ett utrymme för skönsmässig bedömning och detta utrymmes storlek vid administrationen av FNE: s bidragssystem innebär att bidrags- systemet inte kan anses utgöra en allmän åtgärd. All form av tillämpning av detta kan därför utgöra stöd. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att det särskilda ingripandet till förmån för Kimberly Clark, vilket är föremål för det bestridda beslutet, utgör stöd. Följaktligen anser jag att kommissionens beslut inte skall upphävas.
66.
Jag har kommit fram till denna slutsats mot bakgrund av den franska regeringens uppgifter i skriftväxlingen med kommissionen innan beslutet antogs och i inlagorna i målet. Det skall även noteras att ett besluts lagenlighet skall bedömas mot bakgrund av den information som kommissionen förfogade över när den antog beslutet (
18
). I förevarande fall begärde kommissionen att den franska regeringen skulle informera om hur FNE: s bidragssystem fungerade innan kommissionen fattade sitt beslut. Beslutsmotiveringen, att Kimberly Clark hade omstrukturerats för att förbättra konkurrenskraften och att FNE: s bidrag till kostnaderna för en social plan förhandlades fram med det berörda företaget och fastställdes från fall till fall beroende på företagets ekonomiska situation och egna ansträngningar, återspeglar tydligt den ganska knapphändiga information som den franska regeringen har lämnat. Som kommissionen har påpekat lämnades inte full information om FNE: s bidragssystem förrän i inlagorna. Kommissionens slutsats att stödet till Kimberly Clark riskerar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget är rimlig både i efterhand och i än högre grad mot bakgrund av den knapphändiga information som var tillgänglig vid denna tidpunkt.
Kommissionens påstått ändrade inställning
67.
Den franska regeringen har avslutat sin talan med att göra gällande att kommissionen aldrig tidigare ansett att FNE-avtal eller andra liknande nationella åtgärder utgör stadigt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget. Till stöd för sitt påstående har den franska regeringen hänvisat till två tidigare kommissionsbeslut i fråga om statligt stöd.
68.
Det första kommissionsbeslutet avser stöd till Magefesa, en spansk produktionsgrupp. (
19
) I detta beslut undersökte kommissionen fem åtgärder och fyra av dem ansågs utgöra ett rättsstridigt stöd. Den femte åtgärden, vilken den franska regeringen har hänvisat till i förevarande fall, avsåg ett ministeriebeslut enligt vilket Magefesas uppsagda anställda beviljades bidrag som uppenbarligen avsåg att tillse att de anställda erhöll det belopp som de hade rätt till i form av arbetslöshetsförmåner, om en del av dessa förmåner inte redan hade utnyttjats under tidigare tillfälliga uppsägningar. (
20
) Bland annat med hänsyn till den omständigheten att beslutet att bevilja bidragen fattades efter att de anställdas anställningsförhållande med Magefesa hade upphört, ansåg kommissionen att bidraget inte gynnade företaget och därför inte utgjorde stöd. Detta var en skillnad jämfört med en annan åtgärd som undersöktes, nämligen subventioner till Magefesa för att företaget skulle kunna betala en del av de löner samt ersättningar som det var skyldigt de anställda. Kommissionen ansåg att den senare åtgärden var rättsstridig.
69.
Jag anser således att beslutet som fattades i fråga om Magefesa inte alls är oförenligt med kommissionens uppfattning om FNE-avtalens beskaffenhet, utan tvärtom återspeglar liknande principer.
70.
Det andra beslut (
21
) som den franska regeringen har åberopat till stöd för sitt påstående verkar ha baserats på konstaterandet att det ifrågavarande stödet hade beviljats i enlighet med existerande åtgärder som kommissionen redan hade ansett vara förenliga med den gemensamma marknaden. (
22
) Jag kan därför inte se att detta beslut är relevant i detta mål.
Följden av kommissionens inställning
71.
Slutligen har den franska regeringen i sin replik presenterat ett argument enligt vilket kommissionens extensiva tolkning av begreppet statligt stöd medför att nationella bestämmelser som avser att bekämpa arbetslösheten underkastas kommissionens kontroll.
72.
Även detta argument är enligt min mening irrelevant i förevarande fall, vilket i huvudsak avser de särskilda egenskaperna hos ett lagstadgat system som införts i en medlemsstat för att minska de sociala konsekvenserna av uppsägningar. Det är dessa egenskaper, som ingående har undersökts ovan, som har fått kommissionen att — enligt min mening riktigt — dra slutsatsen att de ifrågavarande åtgärderna utgör statligt stöd, men att de omfattades av undantaget i artikel 92.2 c. Detta konstaterande kan inte få de dramatiska och omfattande följder som den franska regeringen har påstått.
Förslag till avgörande
73.
Följaktligen anser jag att
1)
talan skall ogillas,
2)
Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.
(
*1
)	Originalspråk: engelska.
(
1
)	Artiklarna L 122-9, L 321-1, L 321-5 och L 321-14.
(
2
)	Artikel L 321-4.1 i Code du Travail.
(
3
)	Artikel L 321-4.1.
(
4
)	Dom iv den 24 november 1982 (249/81, Rcc. s. 4005, i synnerhet s. 4031).
(
5
)	Dom av den 2 juli 1974, Italien mot kommissionen (173/73, Rec. s. 709, punkt 13).
(
6
)	Dom av den 10 december 1969 (6/69 och 11/69, Ree. s. 523).
(
7
)	S. 552.
(
8
)	Dom av den 14 juli 1983 (203/82, Rec. s. 2525).
(
9
)	Dom av den 23 februari 1961 (30/59, Rec. s. 1, i synnerhet s. 19).
(
10
)	Dom iv den 17 mars 1993 (C-72/91 och 73/91, Rcc. s. I-887, punkt 44 i förslaget till avgörande).
(
11
)	Se dom av den 21 mars 1990, Belgien mot kommissionen (C-142/87, Rcc. s. I-959, punkt 43), i vilken domstolen citerar dom av den 17 september 1980, Philip Morris mot kommissionen (730/79, Rcc. s. 2671) och dom av den 11 november 1987, Frankrike mot kommissionen (259/85, Rcc. s. 4393).
(
12
)	Citerad i fotnot 9.
(
13
)	Dom av den 13 juli 1988, Frankrike mot kommissionen (102/87, Ree. s. 4067, punkt 22 i förslaget till avgörande).
(
14
)	Dom av den 22 mars 1977, Stcinikc och Wcinlig (78/76, Rcc. s. 595).
(
15
)	Dom av den 14 november 1984, Intermitís mot kommissionen (323/82, Ree. s. 3809).
(
16
)	Domen i malet Italien mot kommissionen, citerad i fotnot 5, punkt 13.
(
17
)	De Gezamenlijke Steenkolenmijnen mot Höga myndigheten, citerad i fotnot 9.
(
18
)	Se exempelvis dom av den 20 mars 1984, Tyskland mot kommissionen (84/82, Rcc. s. 1451), generaladvokaten Sir Gordon Slynns förslag till avgörande, s. 1503 och dom av den 10 juli 1986, Belgien mot kommissionen (234/84, Rec. s. 2263, punkt 16).
(
19
)	Kommissionens beslut av den 20 december 1989 om stöd som beviljats i Spanien av centralregeringen och flera autonoma regeringar till Magefesa som tillverkar hushållsartiklar av rostfritt stal och mindre elapparater (EGT 1991, nr L 5, s. 18).
(
20
)	Se avsnitt IV under v) i beslut 91/1.
(
21
)	Kommissionens beslut 93/193/EEG av den 23 december 1992 om ctablcringsstöd till industriföretag i Modanc (Savoie) med avseende pi artiklarna 92 och 94 i EEGfördraget (EGT 1993, nr L 85, s. 22).
(
22
)	Se första punkten i avdelning IV och artikel 1.1 i beslut 93/193.