62019TJ0275
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti razširjeni senat)
z dne 7. decembra 2022 (
*1
)
„Ekonomska in monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Pooblastila ECB – Preiskovalna pooblastila – Inšpekcijski pregledi na kraju samem – Člen 12 Uredbe (EU) št. 1024/2013 – Odločitev ECB, da opravi pregled v prostorih manj pomembne kreditne institucije – Ničnostna tožba – Izpodbojni akt – Dopustnost – Pristojnost ECB – Obveznost obrazložitve – Elementi, ki bi upravičili inšpekcijski pregled – Člen 106 Poslovnika – Neobrazložen predlog, naj se opravi obravnava“
V zadevi T‑275/19,
PNB Banka AS s sedežem v Rigi (Latvija), ki jo zastopa O. Behrends, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski centralni banki (ECB), ki jo zastopajo C. Hernández Saseta, F. Bonnard in V. Hümpfner, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropske komisije, ki jo zastopajo D. Triantafyllou, A. Nijenhuis in A. Steiblytė, agenti,
intervenientka,
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti razširjeni senat),
ob posvetovanju v sestavi S. Gervasoni (poročevalec), predsednik, L. Madise, P. Nihoul, sodnika, R. Frendo, sodnica, in J. Martín y Pérez de Nanclares, sodnik,
sodni tajnik: E. Coulon,
na podlagi pisnega dela postopka
izreka naslednjo
Sodbo
1
Tožeča stranka, družba PNB Banka AS, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti sklepa Evropske centralne banke (ECB), vročenega z dopisom z dne 14. februarja 2019, da se v njenih prostorih opravi inšpekcijski pregled na kraju samem.
I. Pravni okvir
2
Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63) vsebuje poglavje III z naslovom „Pooblastila ECB“. Oddelek 1 tega poglavja, naslovljen „Preiskovalna pooblastila“, vsebuje člen 12 z naslovom „Inšpekcijski pregledi na kraju samem“, ki določa:
„1.   ECB lahko zaradi izvedbe nalog[], ki se nanjo prenesejo s to uredbo, in pod drugimi pogoji, določenimi v upoštevnem pravu Unije, v skladu s členom 13 in če o tem predhodno uradno obvesti zadevni pristojni nacionalni organ, opravi vse potrebne inšpekcijske preglede na kraju samem v poslovnih prostorih pravnih oseb iz člena 10(1) in katerih koli drugih družb, vključenih v nadzor na konsolidirani podlagi, kadar je v skladu s točko (g) člena 4(1) konsolidacijski nadzornik ECB. ECB lahko inšpekcijski pregled na kraju samem opravi tudi, ne da bi te pravne osebe o njem predhodno obvestila, če to terjata pravilna izvedba in učinkovitost inšpekcijskega pregleda.
2.   Uradniki ECB in druge osebe, ki jih ECB pooblasti za opravljanje inšpekcijskih pregledov na kraju samem, lahko vstopijo v vse poslovne prostore in na zemljišče pravnih oseb, ki se preiskujejo na podlagi odločitve ECB o preiskavi, ter imajo vsa pooblastila iz člena 11(1).
3.   Pri pravnih osebah iz člena 10(1) se na podlagi odločitve ECB opravijo inšpekcijski pregledi na kraju samem.
4.   Uradniki in druge spremljevalne osebe, ki jih pooblasti ali imenuje pristojni nacionalni organ države članice, v kateri je treba izvesti inšpekcijski pregled, pod nadzorom ECB, ki tu nastopa tudi v usklajevalni vlogi, dejavno pomagajo uradnikom ECB in drugim osebam, ki jih pooblasti ECB. V ta namen imajo vsa pooblastila iz odstavka 2. Pri inšpekcijskih pregledih na kraju samem imajo pravico sodelovati tudi uradniki pristojnega nacionalnega organa zadevne sodelujoče države članice.
5.   Če uradniki ECB in druge spremljevalne osebe, ki jih pooblasti ali imenuje ECB, ugotovijo, da oseba nasprotuje inšpekcijskemu pregledu, odrejenemu na podlagi tega člena, jim pristojni nacionalni organ zadevne sodelujoče države članice v skladu z nacionalnim pravom zagotovi potrebno pomoč. Kolikor je to potrebno za inšpekcijski pregled, ta pomoč vključuje zapečatenje vseh poslovnih prostorov in knjig ali zapisov. Kadar zadevni pristojni nacionalni organ nima tega pooblastila, uporabi svoja pooblastila, na podlagi katerih za potrebno pomoč zaprosi druge nacionalne organe.“
3
Člen 13 te uredbe, naslovljen „Dovoljenje sodnega organa“, določa:
„1.   Če je za inšpekcijski pregled na kraju samem iz člena 12(1) in (2) ali pomoč iz člena 12(5) v skladu z nacionalnimi pravili potrebno dovoljenje sodnega organa, se za takšno dovoljenje tudi zaprosi.
2.   Če se zaprosi za dovoljenje iz odstavka 1 tega člena, nacionalni sodni organ preveri, ali je odločitev ECB pristna ter ali predvideni prisilni ukrepi glede na predmet inšpekcijskega pregleda niso samovoljni ali pretirani. Pri preverjanju sorazmernosti prisilnih ukrepov lahko nacionalni sodni organ ECB zaprosi za podrobna pojasnila, zlasti glede razlogov, ki jih ima ECB za sum o kršitvi aktov iz prvega pododstavka člena 4(3), resnosti domnevne kršitve in narave vpletenosti osebe, na katero se nanašajo prisilni ukrepi. Nacionalni sodni organ pa ne sme presojati tega, ali je inšpekcijski pregled potreben, oziroma zahtevati informacij iz spisa ECB. Zakonitost odločitve ECB lahko presoja samo Sodišče Evropske unije.“
4
Uredba (EU) št. 468/2014 ECB z dne 16. aprila 2014 o vzpostavitvi okvira za sodelovanje znotraj enotnega mehanizma nadzora med ECB in pristojnimi nacionalnimi organi ter z imenovanimi nacionalnimi organi (UL 2014, L 141, str. 1) vsebuje del XI, naslovljen „Dostop do informacij, poročanje, preiskave in inšpekcijski pregledi na kraju samem“, katerega naslov 5, ki vsebuje člene od 143 do 146, se nanaša na inšpekcijske preglede na kraju samem. Člen 143, naslovljen „Odločitev ECB o izvedbi inšpekcijskega pregleda na kraju samem po členu 12 [Uredbe št. 1024/2013]“, v odstavku 2 določa:
„Brez poseganja v člen 142 in po členu 12(3) [Uredbe št. 1024/2013] se inšpekcijski pregledi na kraju samem opravijo na podlagi odločitve ECB, v kateri se navede vsaj naslednje:
(a)
predmet in namen inšpekcijskega pregleda na kraju samem in
(b)
dejstvo, da vsako oviranje inšpekcijskega pregleda na kraju samem s strani pravne osebe, ki je predmet pregleda, pomeni kršitev sklepa ECB v smislu člena 18(7) [Uredbe št. 1024/2013], ne da bi to posegalo v nacionalno pravo, kot je določeno v členu 11(2) [Uredbe št. 1024/2013].“
5
Člen 145 Uredbe št. 468/2014, naslovljen „Postopek in uradno obvestilo o inšpekcijskem pregledu na kraju samem“, določa:
„1.   ECB uradno obvesti pravno osebo, ki je predmet inšpekcijskega pregleda na kraju samem, o odločitvi ECB, navedeni v členu 143(2), in o identiteti članov skupine za inšpekcijski pregled na kraju samem najmanj pet delovnih dni pred začetkom inšpekcijskega pregleda na kraju samem. ECB o takem pregledu uradno obvesti pristojni nacionalni organ države članice, v kateri je treba opraviti inšpekcijski pregled na kraju samem, najmanj en teden pred uradno obvestitvijo pravne osebe, ki je predmet inšpekcijskega pregleda na kraju samem.
2.   Če je to potrebno zaradi pravilne izvedbe in učinkovitosti inšpekcijskega pregleda, lahko ECB opravi inšpekcijski pregled na kraju samem, ne da bi predhodno uradno obvestila zadevni nadzorovani subjekt. Pristojni nacionalni organ se uradno obvesti čim prej pred začetkom takega inšpekcijskega pregleda na kraju samem.“
II. Dejansko stanje
6
Tožeča stranka je bila na datum izpodbijanega sklepa manj pomembna kreditna institucija v smislu člena 6(4) Uredbe št. 1024/2013 (v nadaljevanju: manj pomembna kreditna institucija), katere sedež je bil v Latviji. Zato je neposredni bonitetni nadzor nad njo izvajala Finanšu un kapitāla tirgus komisija (komisija za finančne in kapitalske trge, Latvija, v nadaljevanju: KFKT).
7
Tožeča stranka je bila v skladu s svojim poslovnim modelom univerzalna banka, ki je velik del svoje dejavnosti opravljala z nerezidenti. Njene glavne izpostavljenosti tveganjem so se nanašale na nasprotne stranke s sedežem v Rusiji, Ukrajini ali drugih državah Skupnosti neodvisnih držav.
8
Oseba CR je bila na datum vložitve tožbe glavni delničar tožeče stranke.
9
Februarja 2016 je KFKT tožeči stranki naložila dodatne rezervacije za izgube pri kreditnih tveganjih in omejitve dejavnosti. Od nje je tudi zahtevala, prvič, da odpravi kršitve omejitev velikih izpostavljenosti ter, drugič, da okrepi svoj kapital in redno poroča o likvidnosti.
10
Tožeča stranka ter oseba CR in drugi družinski člani te osebe, ki so delničarji tožeče stranke, so 25. avgusta 2017 po navedbah tožeče stranke Republiko Latvijo „obvestili“ o sporu v zvezi z zaščito njihovih naložb. Sklicevali so se na neutemeljenost in nerazumnost bonitetnih zahtev, ki jih je KFKT naložila tožeči stranki.
11
Oseba CR je avgusta 2017 po navedbah tožeče stranke vložila pritožbo pri organih Združenega kraljestva v zvezi z dejanji korupcije, ki naj bi jih zagrešila oseba A, guverner Latvijas Banka (centralna banka Latvije). Prijavljena so bila dejanja korupcije v obliki poskusov zadnjenavedene osebe, da z vplivom, ki naj bi ga imela nad KFKT, od osebe CR dobi podkupnino.
12
KFKT je 31. avgusta 2017 tožeči stranki vročila sklep, s katerim ji je naložila dodatne rezervacije za izgube pri kreditnih tveganjih, potem ko je po inšpekcijskem pregledu na kraju samem ugotovila, da so omejitve velikih izpostavljenosti še vedno kršene.
13
Tožeča stranka je bila septembra 2017 razvrščena kot „manj pomembna institucija v krizi“ v smislu okvira za sodelovanje pri kriznem upravljanju manj pomembnih subjektov, zaradi česar je poseben nadzor nad tožečo stranko izvajala skupina za krizno upravljanje, ki sta jo sestavljali KFKT in ECB.
14
Tožeča stranka ter oseba CR in drugi člani njene družine, ki so delničarji tožeče stranke, so 12. decembra 2017 začeli arbitražni postopek proti Republiki Latviji pred Mednarodnim centrom za reševanje investicijskih sporov (ICSID) na podlagi Pogodbe z dne 24. januarja 1994 o spodbujanju in zaščiti naložb med Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska in Republiko Latvijo (v nadaljevanju: arbitražni postopek). Trdili so, da je tožeča stranka od konca leta 2015 predmet pretiranega in samovoljnega bonitetnega nadzora s strani KFKT, ki se kaže v povečanjih regulativnega kapitala in omejitvah dejavnosti. Navedli so, da je ta pretiran in samovoljen bonitetni nadzor posledica vpliva, ki ga oseba A izvaja nad KFKT, da bi od tožeče stranke in osebe CR dobila podkupnino.
15
Decembra 2017 je po navedbah tožeče stranke oseba CR pri latvijskih organih prijavila dejanja korupcije iz točke 11 zgoraj.
16
Osebi A je bila 17. februarja 2018, potem ko je Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (urad za preprečevanje korupcije in boj proti njej, Latvija; v nadaljevanju: KNAB) 15. februarja 2018 proti njej začel predhodno kazensko preiskavo, odvzeta prostost. Predmet te preiskave so bile obtožbe o korupciji v zvezi s postopkom bonitetnega nadzora nad latvijsko banko, ki ni tožeča stranka. KNAB je z odločbo, sprejeto 19. februarja 2018, osebi A, ko je bila izpuščena na prostost, naložil več varnostnih ukrepov, med katerimi je bila prepoved opravljanja funkcije guvernerja centralne banke Latvije.
17
Državna tožilka, pristojna za preiskavo iz točke 16 zgoraj, je 28. junija 2018 vložila obtožni akt zoper osebo A. Obtožni akt, dopolnjen 24. maja 2019, je vseboval tri obtožbe. Prva obtožba se je nanašala na to, da naj bi oseba A leta 2010 sprejela ponudbo podkupnine s strani predsednika nadzornega sveta latvijske banke, ki ni tožeča stranka, in samo podkupnino, v zameno za katero naj bi oseba A svetovala, da bi tej banki omogočila, da se izogne nadzoru KFKT, in naj se ne bi udeležila sestankov KFKT, na katerih so se obravnavala vprašanja v zvezi z nadzorom nad to banko. Druga obtožba se je nanašala, prvič, na to, da naj bi oseba A po 23. avgustu 2012 sprejela ponudbo podkupnine s strani podpredsednika upravnega odbora iste banke v zameno za nasvete osebe A, da bi se dosegla odprava omejitev dejavnosti, ki jih je odredila KFKT, in preprečile druge omejitve, ter, drugič, na to, da naj bi oseba A sprejela izplačilo polovice te podkupnine. Tretja obtožba se je nanašala na pranje denarja, ki naj bi prikrilo izvor, prenose in lastništvo sredstev, plačanih osebi A v okviru podkupnine, ki je predmet druge obtožbe.
18
Tožeča stranka in oseba CR sta v dopisih z dne 5. julija in 12. septembra 2018 predsednico Nadzornega odbora ECB obvestili, da poteka preiskava o dejanjih korupcije iz točke 11 zgoraj. Navedli sta, da je oseba A po odvzemu prostosti februarja 2018 podala sovražne in napačne javne izjave o njima, saj je trdila, da ima pridobitev tožeče stranke s strani osebe CR naravo goljufije. Menili sta, da so bonitetne zahteve, ki jih je KFKT imela do tožeče stranke, pretirane in diskriminatorne. ECB sta zaprosili, naj posreduje, tako da opravi preiskavo in sprejme ustrezne ukrepe, kot so primerne zamenjave osebja, ki je zadolženo za bonitetni nadzor tožeče stranke. Ob tej priložnosti sta zapisali: „Ena od temeljnih idej [enotnega mehanizma nadzora (EMN)] je bila, da lahko ECB zagotovi bolj objektiven in nepristranski nadzor kot lokalni nadzorniki. [Tožeča stranka] in [oseba CR] se veselita, da bosta v ta namen sodelovali z ECB“ (dopis z dne 5. julija 2018, stran 13).
19
ICSID je 30. septembra 2018 sprejel začasne ukrepe, s katerimi je Republiki Latviji priporočil, naj se vzdrži sprejetja ukrepov za odvzem dovoljenja tožeči stranki, pri čemer se je skliceval na zatrjevano neskladnost z eno od regulativnih zahtev, za katere je veljal končni rok, določen v sklepu KFKT z dne 27. februarja 2018 (v nadaljevanju: priporočilo ICSID).
20
Predsednica Nadzornega odbora ECB je 8. oktobra 2018 tožečo stranko in osebo CR v odgovor na njuna dopisa z dne 5. julija in 12. septembra 2018 obvestila, da se ECB v okviru svoje naloge nadzora delovanja EMN strinja z mnenjem KFKT, da kapitalski položaj tožeče stranke zahteva poseben nadzor. Navedla je, da je bilo tožeči stranki odobrenih več podaljšanj rokov za sprejetje ukrepov na področju kapitala in da kljub nadaljnjemu obstoju takih težav KFKT v zvezi s tožečo stranko ni sprejela drugih strogih nadzorniških ukrepov, razen zahtev po povečanju kapitala, ukrepih izterjave in dodatnih rezervacijah. Menila je, da tožeča stranka več let ni upoštevala omejitve velike izpostavljenosti v zvezi s tretjo osebo in da ji je bil rok za rešitev te težave večkrat podaljšan. Menila je, da nič ne kaže, da so nadzorniški ukrepi, naloženi tožeči stranki, pretirani ali nesorazmerni. Nazadnje je napovedala, da namerava opravljati svojo nalogo nadzora, pri čemer bo posebno pozornost namenila ukrepom, ki jih je tožeča stranka sprejela za odpravo kršitev bonitetnih zahtev.
21
KFKT je 21. decembra 2018 od ECB zahtevala, naj prevzame neposredni bonitetni nadzor nad tožečo stranko.
22
Nadzorni odbor je 10. januarja 2019 odobril osnutek sklepa, da se opravi inšpekcijski pregled na kraju samem v prostorih tožeče stranke. Ta osnutek je bil predložen Svetu ECB za sprejetje v okviru postopka nenasprotovanja. Ker Svet ECB temu ni nasprotoval, se je osnutek sklepa štel za sprejet 21. januarja 2019 (v nadaljevanju: osnutek sklepa, ki naj bi ga sprejel Svet ECB, ali izpodbijani sklep).
23
V osnutku sklepa, ki naj bi ga sprejel Svet ECB, je v zvezi z razlogi za inšpekcijski pregled na eni strani navedeno, da je bilo v preteklih letih ugotovljenih več pomanjkljivosti in kršitev določb, ki se uporabljajo, in da v zvezi z njimi niso bili sprejeti primerni ukrepi. Prvič, od leta 2016 naj bi tožeča stranka kršila omejitve velikih izpostavljenosti, določene v členu 395 Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL 2013, L 176, str. 1). Drugič, od februarja 2018 naj bi tožeča stranka kršila omejitve transakcij s povezanimi strankami, določene v latvijski zakonodaji, zaradi izpostavljenosti do njenega glavnega delničarja. Tretjič, od leta 2012 naj bi KFKT morala sprejemati ponavljajoče se ukrepe proti tožeči stranki v zvezi s preprečevanjem pranja denarja. Kljub globi, ki jo je KFKT naložila julija 2017, naj bi tožeča stranka še naprej kršila zahteve glede preprečevanja pranja denarja in boja proti financiranju terorizma. Nazadnje, četrtič, gibanje kapitalskih deležev v zadnjih treh letih naj bi dokazovalo, da je tožeča stranka večkrat skoraj kršila minimalne kapitalske zahteve iz stebra št. 1 na ravni skupine. Tožeča stranka naj bi od leta 2018 redno kršila kapitalske zahteve iz stebra št. 2. Revizor naj leta 2015 ne bi izdal mnenja, v katerem bi omenil vprašanja vrednotenja sredstev, medtem ko naj bi novoimenovani revizor leta 2016 in 2017 izdal mnenji s pridržki, v katerih je omenil tudi vprašanja vrednotenja sredstev.
24
Na drugi strani je v osnutku sklepa, ki naj bi ga sprejel Svet ECB, omenjeno, da priporočilo ICSID preprečuje, da bi KFKT izvajala vse nadzorniške ukrepe v zvezi s tožečo stranko. Navedeno je, da ECB na zahtevo KFKT pripravlja prevzem neposrednega bonitetnega nadzora nad tožečo stranko. Poudarjeno je, da bo inšpekcijski pregled na kraju samem ECB omogočil, da opravi svojo analizo položaja tožeče stranke, in pojasnjeno, da je ta inšpekcijski pregled na kraju samem možen neodvisno od prevzema neposrednega bonitetnega nadzora s strani ECB. Omenjeno je, da bo vzporedno s prevzemom neposrednega nadzora ECB takrat lahko sprejela nadzorniške ukrepe, potrebne za zagotovitev, da tožeča stranka izpolnjuje bonitetne zahteve.
25
Glede obsega in urnika inšpekcijskega pregleda na kraju samem je v osnutku sklepa, ki naj bi ga sprejel Svet ECB, navedeno, da je predvideno, da ECB opravi inšpekcijski pregled na kraju samem, katerega namen je temeljita preiskava tveganj, kontrole tveganj in upravljanja tožeče stranke, da bi med drugim ocenila njene postopke in sisteme ter kakovost njenega upravljanja. Omenjeno je, da bo ta inšpekcijski pregled na kraju samem osredotočen predvsem na kreditno tveganje.
26
V osnutku sklepa, ki naj bi ga sprejel Svet ECB, je navedeno tudi, da bo na podlagi rezultatov inšpekcijskega pregleda na kraju samem in najnovejših bonitetnih pregledov KFKT pripravljen akcijski načrt z dovolj kratkim rokom. Navedeno je, da če bi bile nepravilnosti, ugotovljene med inšpekcijskim pregledom na kraju samem, tako resne in vztrajne, da ne bi bilo z nobenim nadzorniškim ukrepom mogoče zagotoviti spoštovanja pravil do razumnega roka, bi ECB začela postopek za odvzem dovoljenja.
27
Osnutek sklepa, ki naj bi ga sprejel Svet ECB, vsebuje tudi prilogo, naslovljeno „Pregled novejše zgodovine nadzora [tožeče stranke], kot je bil sporočen ECB“.
28
Generalni direktor generalnega direktorata Mikrobonitetni nadzor III (v nadaljevanju: generalni direktor) je v dopisu z dne 14. februarja 2019 tožečo stranko obvestil, da bo na podlagi člena 6(5)(d) Uredbe št. 1024/2013 v povezavi s členom 12 te uredbe in členi od 143 do 146 Uredbe št. 468/2014 ter v skladu s sklepom Nadzornega odbora z dne 10. januarja 2019 znotraj skupine opravljen inšpekcijski pregled na kraju samem, katerega namen je preučiti kreditno tveganje. Pojasnil je, da bi se obseg tega pregleda lahko med preiskavo razširil, če bi bilo potrebno, in da bo v tem primeru tožečo stranko o tem v imenu ECB obvestil vodja misije.
29
Generalni direktor je v navedenem dopisu z dne 14. februarja 2019 omenil, da je inšpekcijski pregled na kraju samem predviden za marec 2019, in navedel ime vodje inšpekcijske misije. Navedel je, da bo ta tožečo stranko v imenu ECB obvestil o identiteti članov skupine za inšpekcijski pregled in v naslednjih dneh z njo navezal stik zaradi organizacije prvega srečanja.
30
V navedenem dopisu z dne 14. februarja 2019 je generalni direktor tožečo stranko zaprosil, naj zagotovi, da bodo zadevni subjekti obveščeni o vsebini tega dopisa in vseh morebitnih poznejših spremembah. Zaprosil jo je za polno sodelovanje pri inšpekcijskem pregledu in opozoril, da v skladu s členom 143(2)(b) Uredbe št. 468/2014 vsako oviranje inšpekcijskega pregleda na kraju samem s strani pravne osebe, ki je predmet pregleda, pomeni kršitev sklepa ECB v smislu člena 18(7) Uredbe št. 1024/2013, ne da bi to posegalo v nacionalno pravo, kot je določeno v členu 11(2) navedene uredbe.
31
Sodišče je s sodbo z dne 26. februarja 2019, Rimšēvičs in ECB/Latvija (C‑202/18 in C‑238/18, EU:C:2019:139), razglasilo ničnost odločbe KNAB z dne 19. februarja 2018 v delu, v katerem je bilo osebi A prepovedano opravljanje funkcije guvernerja centralne banke Latvije. Presodilo je, da Republika Latvija ni dokazala, da razrešitev osebe A s funkcije guvernerja centralne banke Latvije temelji na obstoju zadostnih indicev, da je ta zagrešila hujšo kršitev v smislu člena 14.2, drugi odstavek, Protokola št. 4 o Statutu Evropskega sistema centralnih bank in ECB.
32
ECB je v dopisu z dne 1. marca 2019 tožečo stranko obvestila, da se jo je odločila razvrstiti kot pomemben subjekt pod njenim neposrednim bonitetnim nadzorom na podlagi določb člena 6(5)(b) Uredbe št. 1024/2013 in člena 39(5) Uredbe št. 468/2014. Ta sklep je začel veljati 4. aprila 2019.
33
Vodja inšpekcijske misije se je 5. marca 2019 sestal z vodstvom tožeče stranke na prvem sestanku, imenovanem „uvodni sestanek“. Z uporabo dokumenta, izročenega tožeči stranki, je predstavil obseg misije, naslovljen „kreditno tveganje in upravljanje“, in sicer razvrstitev in rezervacije, popis premoženja (prodana zasežena sredstva), vrednotenje zavarovanj s premoženjem in sredstva (nekratkoročna sredstva za prodajo), kakovost podatkov in upravljanje ter poslovni model. Za vsak del misije je predstavil člane skupine za inšpekcijski pregled. Natančneje je opredelil dokumentacijo, ki se je zahtevala od tožeče stranke, zlasti kreditne mape in splošno dokumentacijo, ter predstavil metodo za izmenjavo informacij na varni platformi. Navedel je sestanke, ki jih je bilo treba načrtovati v zvezi s temami inšpekcijskega pregleda na kraju samem. Pojasnil je organizacijo inšpekcijskega pregleda na kraju samem, zlasti pooblastila skupine za inšpekcijski pregled (dostop do prostorov, zahteva za predložitev informacij ali dokumentov v okviru inšpekcijskega pregleda, dostop do vseh upoštevnih informacijskih sistemov samo za branje, razgovor z vsemi osebami, izmenjava informacij z revizorji) in urnik inšpekcijskega pregleda. Na tem urniku so bili omenjeni dopis generalnega direktorja z dne 14. februarja 2019, prva zahteva za predložitev informacij z dne 26. februarja 2019, uvodni sestanek, delo na kraju samem 11. marca in 10. maja 2019, pošiljanje osnutka poročila 12. julija 2019, „zaključni sestanek“19. julija 2019, končno poročilo, „končni sestanek“ in nazadnje spremljanje akcijskega načrta tožeče stranke.
34
Inšpekcijski pregled se je začel 11. marca 2019.
35
Tožeča stranka ter osebi CR in CT so 24. aprila 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile to tožbo.
III. Dejansko stanje po vložitvi tožbe
36
KFKT je 14. maja 2019 tožeči stranki naložila globo v višini 4260 EUR zaradi kršitev določb Kredītiestāžu likums (zakon o kreditnih institucijah, Latvijas Vēstnesis, 1995, št. 163), ki zahteva vložitev in objavo letnih računovodskih izkazov in konsolidiranih letnih računovodskih izkazov skupaj s poročilom zapriseženega revizorja.
37
Tožeča stranka ter osebi CR in CT so s tožbo, ki je bila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložena 14. maja 2019 (zadeva T‑301/19), predlagale razglasitev ničnosti sklepa ECB, vročenega z dopisom z dne 1. marca 2019, o razvrstitvi tožeče stranke kot pomembnega subjekta, ki je pod njenim neposrednim bonitetnim nadzorom (glej točko 32 zgoraj).
38
Inšpekcijski pregled na kraju samem v prostorih tožeče stranke je bil končan 12. avgusta 2019.
39
ECB je 15. avgusta 2019 sklenila, da se tožeča stranka šteje za subjekt, ki propada ali bo verjetno propadel, v smislu člena 18(1)(a) Uredbe (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL 2014, L 225, str. 1). Isti dan je Enotni odbor za reševanje (EOR) odločil, da v zvezi s tožečo stranko ne bo sprejel sheme za reševanje v smislu člena 18(1) te uredbe.
40
KFKT je 22. avgusta 2019 Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (sodišče okrožja Vidzeme mesta Riga, Latvija) predlagala, naj razglasi tožečo stranko za insolventno.
41
Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (sodišče okrožja Vidzeme mesta Riga) je 12. septembra 2019 tožečo stranko razglasilo za insolventno. Imenovalo je stečajnega upravitelja, zadolženega za postopek zaradi insolventnosti (v nadaljevanju: stečajni upravitelj), in nanj preneslo vsa pooblastila tožeče stranke in njenega upravnega odbora. Zavrnilo je zahtevo upravnega odbora tožeče stranke, da obdrži pravice za zastopanje te stranke v okviru tožbe zoper oceno ECB z dne 15. avgusta 2019, v kateri je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka propada ali bo verjetno propadla, zoper sklep EOR z istega dne, da v zvezi z njo ne sprejme sheme za reševanje, in zoper sklep KFKT, da začne postopek zaradi insolventnosti. To sodišče je dodalo, da to ne izključuje možnosti, da upravni odbor tožeče stranke pri stečajnem upravitelju vloži ločeno zahtevo v zvezi s pravicami za zastopanje pri posebnih nalogah.
42
KFKT je prav tako 12. septembra 2019 od ECB zahtevala, naj tožeči stranki odvzame dovoljenje.
43
Tožeča stranka in drugi delničarji ali potencialni delničarji tožeče stranke so 25. oktobra 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili tožbo (zadeva T‑732/19), s katero predlagajo razglasitev ničnosti sklepa EOR z dne 15. avgusta 2019, da v zvezi s tožečo stranko ne sprejme sheme za reševanje.
44
Oseba A je 21. decembra 2019 prenehala opravljati funkcijo guvernerja centralne banke Latvije.
45
Tožeča stranka je 29. januarja 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo (zadeva T‑50/20), s katero predlaga razglasitev ničnosti sklepa ECB z dne 19. novembra 2019, s katerim je bilo zavrnjeno, da se stečajnemu upravitelju naloži, da mora odvetniku, ki ga je pooblastil upravni odbor tožeče stranke, omogočiti dostop do njenih prostorov, informacij, ki jih ima, njenega osebja in njenih sredstev.
46
ECB je 17. februarja 2020 tožeči stranki odvzela dovoljenje. Ta odvzem je začel veljati naslednji dan.
47
Tožeča stranka je 27. aprila 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo (zadeva T‑230/20) zoper ta sklep.
IV. Postopek in predlogi strank
48
Evropska komisija je 15. julija 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tem postopku v podporo predlogom ECB. Predsednik četrtega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 28. avgusta 2019 dovolil intervencijo Komisije.
49
ECB je 16. julija 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila odgovor na tožbo.
50
Komisija je 10. septembra 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila intervencijsko vlogo.
51
Splošno sodišče (četrti senat) je 19. decembra 2019 v okviru ukrepa procesnega vodstva ECB zaprosilo, naj predloži osnutek sklepa, ki naj bi ga sprejel Svet ECB.
52
ECB je 10. januarja 2020 predložila celotno zaupno različico zahtevanega dokumenta, namenjeno Splošnemu sodišču (Priloga D.1), in nezaupno različico tega dokumenta. Predsednik četrtega senata je 29. januarja 2020 odločil, da navedenega dokumenta v zaupni različici ne vloži v spis.
53
Predsednik četrtega senata je 28. aprila 2020 v skladu s členom 69(d) Poslovnika Splošnega sodišča odločil, da prekine postopek do izreka odločitve Splošnega sodišča v zadevi T‑50/20. Splošno sodišče je s sklepom z dne 12. marca 2021, PNB Banka/ECB (T‑50/20, EU:T:2021:141), izdalo svojo odločitev v navedeni zadevi in postopek v obravnavani zadevi se je tega dne nadaljeval.
54
Tožeča stranka ter osebi CR in CT so 28. aprila 2021 in nato 28. junija 2021 zaprosile za prekinitev postopka, dokler Sodišče ne odloči v zadevi C‑321/21 P v zvezi s pritožbo zoper sklep z dne 12. marca 2021, PNB Banka/ECB (T‑50/20, EU:T:2021:141). Predsednik četrtega senata je 20. maja 2021 in nato 6. avgusta 2021 po opredelitvi ECB odločil, da postopka ne prekine.
55
Zastopnik tožeče stranke je v dopisu z dne 8. julija 2021 Splošno sodišče obvestil, da ne zastopa več oseb CR in CT. Splošno sodišče (četrti senat) je s sklepom z dne 21. decembra 2021 na podlagi člena 131(2) Poslovnika odločilo, da o tej tožbi ni treba več odločiti v delu, v katerem sta jo vložili osebi CR in CT.
56
Rok za vložitev replike je bil nazadnje določen na 30. september 2021. Tožeča stranka v predpisanem roku replike ni vložila.
57
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
sklep ECB „z dne 14. februarja 2019“, da se v njenih prostorih in v družbah njene skupine opravi inšpekcijski pregled na kraju samem, razglasi za ničen;
–
ECB naloži plačilo stroškov.
58
ECB ob podpori Komisije Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne kot neutemeljeno;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
V. Pravo
A.
Obstoj pooblastila zastopnika, ki je vložil tožbo v imenu tožeče stranke
59
V skladu s členom 51(3) Poslovnika morajo odvetniki, kadar zastopajo pravno osebo zasebnega prava, sodnemu tajništvu predložiti pooblastilo stranke, ki jo zastopajo.
60
Pooblastilo, ki ga je predsednik upravnega odbora tožeče stranke podelil 5. marca 2019, je v spisu (Priloga A.2).
61
Tožeča stranka trdi, da je stečajni upravitelj odvetniku, ki ga je določila za zastopanje, zavrnil dostop do njenih dokumentov, prostorov, osebja in sredstev. V okviru odgovora z dne 13. marca 2020 na vprašanje Splošnega sodišča je predložila dopis stečajnega upravitelja z dne 16. septembra 2019, v katerem je navedeno, da mora njen odvetnik, prvič, „[stečajnemu] upravitelju predložiti pisno poročilo o napredovanju sporazuma [o opravljanju pravnih storitev] s podrobno navedbo navodil, ki jih je prejel [od tožeče stranke], nalog, ki jih je opravil [odvetnik], in ali se delo dejansko opravlja“, drugič, „obvestiti [stečajnega] upravitelja glede plačil […]“, tretjič, „vzdržati se vsake dejavnosti v imenu [tožeče stranke] brez predhodnega posvetovanja [s stečajnim] upraviteljem, zlasti prenehati opravljati storitve, ki se zaračunavajo [tožeči stranki]“.
62
Kljub temu dopisu stečajnega upravitelja z dne 16. septembra 2019 iz listin iz spisa ni razvidno, pa tudi ne tožeča stranka ne ECB ne trdita, da je stečajni upravitelj preklical pooblastilo, ki ga je predsednik upravnega odbora tožeče stranke podelil 5. marca 2019. V navedenem dopisu tak preklic ni omenjen, čeprav je navedeno, da se mora odvetnik, ki ga je imenoval predsednik upravnega odbora, vzdržati vsake dejavnosti v imenu tožeče stranke brez predhodnega posvetovanja s stečajnim upraviteljem.
63
Splošno sodišče zato ugotavlja, da je tožeča stranka predložila pooblastilo, ki njenemu odvetniku dovoljuje vložitev tožbe, v skladu s členom 51(3) Poslovnika.
B.
Predloga za prekinitev postopka, vložena 28. aprila 2021 in nato 28. junija 2021
64
Tožeča stranka je 28. aprila 2021 in nato 28. junija 2021 predlagala prekinitev postopka. V podporo predlogoma za prekinitev postopka je trdila, da potrebuje dostop do svojih prostorov, spisov in finančnih sredstev ter da stečajni upravitelj ne sodeluje pri zagotavljanju njenega učinkovitega zastopanja kljub sodbi z dne 5. novembra 2019, ECB in drugi/Trasta Komercbanka in drugi (C‑663/17 P, C‑665/17 P in C‑669/17 P, EU:C:2019:923).
65
Čeprav Splošnemu sodišču ni treba predstaviti razlogov, iz katerih se odloči za prekinitev ali neprekinitev postopka na podlagi člena 69(c) ali (d) Poslovnika, se mu zdi izjemoma koristno navesti naslednje.
66
Odločitev, da se postopek prekine ali ne na podlagi člena 69(c) ali (d) Poslovnika, spada v diskrecijsko pristojnost Splošnega sodišča (glej v tem smislu sklepe z dne 20. oktobra 2011, DTL/UUNT, C‑67/11 P, neobjavljen, EU:C:2011:683, točki 32 in 33; z dne 15. oktobra 2012, Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑554/11 P, neobjavljen, EU:C:2012:629, točka 37, in z dne 17. januarja 2018, Josel/EUIPO, C‑536/17 P, neobjavljen, EU:C:2018:14, točka 5).
67
V obravnavani zadevi je bil postopek 28. aprila 2020 prekinjen do izreka odločitve Splošnega sodišča v zadevi T‑50/20, v kateri je tožeča stranka predlagala razglasitev ničnosti sklepa ECB z dne 19. novembra 2019, s katerim je bilo zavrnjeno, da se stečajnemu upravitelju naloži, da mora odvetniku, ki ga je pooblastil upravni odbor tožeče stranke, omogočiti dostop do njenih prostorov, informacij, ki jih ima, njenega osebja in njenih sredstev.
68
Splošno sodišče je s sklepom z dne 12. marca 2021, PNB Banka/ECB (T‑50/20, EU:T:2021:141), zavrnilo tožbo tožeče stranke. Zlasti je presodilo, da ECB očitno ni pristojna za ugoditev zahtevi upravnega odbora tožeče stranke, naj se stečajnemu upravitelju odredi, da odvetniku, ki ga je ta odbor pooblastil, zagotovi dostop do prostorov, informacij, članov osebja in sredstev tožeče stranke (točka 73). Menilo je tudi, da so odločitve, ki jih nacionalni organi sprejmejo v okviru postopka zaradi insolventnosti, kot je postopek, katerega predmet je tožeča stranka, v odgovor na morebitno zahtevo za dostop do dokumentov, prostorov, osebja ali sredstev zadevne kreditne institucije, načeloma predmet nadzora nacionalnih sodišč, ki lahko po potrebi Sodišču predložijo vprašanja za predhodno odločanje na podlagi člena 267 PDEU, če bi imela težave pri razlagi ali uporabi prava Unije (točka 72).
69
Ugotoviti je treba tudi, da kljub, med drugim, prekinitvi postopka od 28. aprila 2020 do 12. marca 2021 tožeča stranka ni dokazala in niti ne trdi, vključno v predlogu za prekinitev postopka z dne 28. junija 2021, da je začela sodni postopek proti stečajnemu upravitelju, ki mu pred Splošnim sodiščem vendarle očita, da je odvetniku, ki ga je pooblastil njen upravni odbor, od konca leta 2019 preprečeval dostop do njenih prostorov, informacij, osebja in sredstev.
70
Potem ko je predložila dopise in elektronska sporočila, ki jih je izmenjala s stečajnim upraviteljem 12. in 16. septembra 2019 ter novembra 2019, je tožeča stranka v predlogu za prekinitev postopka, vloženem v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 28. aprila 2021, trdila le, da je „okrepila svoja prizadevanja“ v zvezi s stečajnim upraviteljem in latvijskimi sodišči, ne da bi pojasnila naravo navedenih prizadevanj.
71
Poleg tega iz odločbe Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (sodišče okrožja Vidzeme mesta Riga) z dne 12. septembra 2019, navedene v točki 41 zgoraj, ne izhaja, da je bilo tožeči stranki preprečeno, da pri latvijskih sodiščih sproži morebiten spor s stečajnim upraviteljem. Ne le, da je v tej odločbi omenjeno, da ni izključeno, da lahko upravni odbor tožeče stranke pri stečajnem upravitelju predloži ločeno zahtevo v zvezi s pravicami za zastopanje v posebnih nalogah, ampak je sodba z dne 5. novembra 2019, ECB in drugi/Trasta Komercbanka in drugi (C‑663/17 P, C‑665/17 P in C‑669/17 P, EU:C:2019:923), na katero se tožeča stranka sklicuje pri zatrjevanju, da stečajni upravitelj ne sodeluje zadovoljivo pri zagotavljanju njenega učinkovitega zastopanja, poznejša od navedene odločbe, tako da se lahko tožeča stranka a priori sklicuje na navedeno sodbo kot nov element pred nacionalnim sodiščem.
72
Zato Splošno sodišče meni, da postopka ni treba znova prekiniti.
C.
Ustni del postopka
73
Člen 106 Poslovnika določa:
„1.   Ustni del postopka pred Splošnim sodiščem obsega obravnavo, ki se opravi po uradni dolžnosti ali na predlog glavne stranke.
2.   Glavna stranka mora v predlogu, naj se opravi obravnava, navesti razloge, zakaj želi ustno podati navedbe. […]
3.   Če predlog iz odstavka 2 ni podan, lahko Splošno sodišče, če meni, da je na podlagi listin iz spisa v zadevi dejansko stanje dovolj razjasnjeno, odloči, da bo o tožbi odločilo brez ustnega dela postopka. […]“
74
Iz besedila člena 106 Poslovnika torej izhaja, da če ni predloga, naj se opravi obravnava, v katerem so navedeni razlogi, iz katerih želi glavna stranka ustno podati navedbe, lahko Splošno sodišče, če meni, da je dejansko stanje dovolj razjasnjeno, o tožbi odloči brez ustnega dela postopka.
75
Obrazložitveni memorandum osnutka poslovnika z dne 14. marca 2014, dostopen na spletišču Sodišča Evropske unije, poleg tega potrjuje, da zlasti ob upoštevanju zahtev po učinkovitem izvajanju sodne oblasti in ekonomičnosti postopka „Splošno sodišče želi imeti možnost, da ne opravi obravnave, če meni, da ni potrebna, razen če ena od glavnih strank vloži predlog, v katerem navede razloge, iz katerih želi ustno podati navedbe“.
76
V točki 142 Praktičnih določb za izvajanje Poslovnika (v nadaljevanju: PDI) je določeno, da mora glavna stranka, ki želi ustno podati navedbe na obravnavi, v treh tednih od vročitve obvestila o koncu pisnega dela postopka strankam podati obrazložen predlog v tem smislu. Natančneje je določeno, da mora ta obrazložitev izhajati iz konkretne presoje koristnosti obravnave za zadevno stranko, v njej pa je treba navesti elemente v spisu v zadevi „ali“ utemeljitev, za katere ta stranka meni, da jih je treba na obravnavi razviti „ali“ dodatno izpodbijati. Navedeno je, da se za boljše usmerjanje razprav med obravnavo „priporoča“, da obrazložitev ni splošna, ki bi se na primer sklicevala le na pomembnost zadeve. V točki 143 PDI je določeno, da če glavna stranka obrazloženega predloga ne poda v določenem roku, lahko Splošno sodišče odloči, da bo o tožbi odločilo brez ustnega dela postopka.
77
Iz člena 106 Poslovnika ter točk 142 in 143 PDI torej izhaja, da če ni podan predlog, naj se opravi obravnava, ali če je podani predlog, naj se opravi obravnava, neobrazložen, Splošno sodišče lahko odloči, da bo o tožbi odločilo brez ustnega dela postopka, če meni, da je na podlagi listin v spisu v zadevi dejansko stanje dovolj razjasnjeno.
78
V obravnavani zadevi je tožeča stranka v dopisu z dne 29. novembra 2021 stališče glede tega, ali naj se opravi obravnava, izrazila tako:
„1. Potrjujem, da iz razlogov, ki sem jih podrobno pojasnil, [tožeča stranka] trenutno ni učinkovito zastopana. Le zaradi upoštevanja roka, ki se uporablja, predlagam, naj se opravi obravnava. Vendar bi bilo treba najprej znova vzpostaviti učinkovito zastopanje [tožeče stranke].
2. V sedanjih okoliščinah ni mogoče pripraviti obravnave ali se je udeležiti.“
79
Iz navedenega dopisa z dne 29. novembra 2021 izhaja, da predlog tožeče stranke, naj se opravi obravnava, ni obrazložen. V tem predlogu ni naveden noben razlog, iz katerega tožeča stranka želi ustno podati navedbe.
80
Poleg tega je sodno tajništvo Splošnega sodišča v dopisu z dne 25. oktobra 2021, v katerem je glavni stranki obvestilo o koncu pisnega dela postopka, spomnilo na določbe člena 106(2) Poslovnika in točke 142 PDI ter glavni stranki opozorilo, da mora v okviru zdravstvene krize obrazložitev izpolnjevati zahteve iz navedene točke PDI.
81
Drži, da je tožeča stranka v predlogu, naj se opravi obravnava, trdila, da ni učinkovito zastopana.
82
Tudi ob domnevi, da tožeča stranka s tem poskuša implicitno utemeljiti neobrazložitev svojega predloga, naj se opravi obravnava, kar pa iz navedenega predloga ni razvidno, je treba šteti, da njene trditve o neobstoju učinkovitega zastopanja ni mogoče šteti za utemeljitev neobrazložitve tega predloga. Tožeči stranki zlasti okoliščina, da ni učinkovito zastopana v smislu, ki ga navaja, nikakor ni preprečevala, da navede podrobne informacije v podporo predlogu, naj se opravi obravnava.
83
Ker tožeča stranka v predlogu, naj se opravi obravnava, ni navedla nobene obrazložitve in ker jo je poleg tega sodno tajništvo Splošnega sodišča izrecno opozorilo na obveznost obrazložitve tega predloga, je treba zato šteti, da navedeni predlog, naj se opravi obravnava, ni v skladu s členom 106(2) Poslovnika.
84
V teh okoliščinah Splošno sodišče meni, da je na podlagi listin iz spisa dejansko stanje dovolj razjasnjeno, zato bo o tožbi odločilo brez ustnega dela postopka v skladu s členom 106(3) Poslovnika.
D.
Predmet tožbe
85
Tožeča stranka s tožbo predlaga, naj se sklep ECB „z dne 14. februarja 2019“, da se v njenih prostorih in v družbah njene skupine opravi inšpekcijski pregled na kraju samem, razglasi za ničen. Navaja, da generalni direktor v dopisu z dne 14. februarja 2019 napotuje na sklep Nadzornega odbora z dne 10. januarja 2019, da pa ji ta sklep ni bil razkrit. Pojasnjuje, da predlaga razglasitev ničnosti sklepa, da se opravi inšpekcijski pregled na kraju samem, o katerem jo je ECB obvestila v dopisu z dne 14. februarja 2019, „ne glede na datum internega sprejetja tega sklepa v ECB“.
86
Iz navedenega dopisa z dne 14. februarja 2019, odgovora na tožbo in odgovora ECB na ukrep procesnega vodstva z dne 19. decembra 2019 izhaja, da naj bi osnutek sklepa, da se opravi inšpekcijski pregled na kraju samem v prostorih tožeče stranke, ki ga je Nadzorni odbor odobril 10. januarja 2019, Svet ECB sprejel 21. januarja 2019 v okviru postopka nenasprotovanja iz člena 26(8) Uredbe št. 1024/2013.
87
Šteti je treba, da je osnutek sklepa, ki naj bi ga sprejel Svet ECB 21. januarja 2019 in katerega glavni razlogi so bili predstavljeni v točkah od 23 do 27 zgoraj, formalno sklep, da se opravi inšpekcijski pregled na kraju samem v prostorih tožeče stranke, ki ga je odobril Svet ECB, pri čemer je treba pojasniti, da je tožeča stranka imela dostop do tega dokumenta v različici, v kateri so bile nekatere informacije izpuščene, šele po ukrepu procesnega vodstva, ki ga je Splošno sodišče sprejelo 19. decembra 2019.
88
Sklep, da se opravi inšpekcijski pregled na kraju samem, je bil ob upoštevanju zahtev po zaupnosti, ki veljajo za posvetovanja Sveta ECB, tožeči stranki vročen z dopisom generalnega direktorja z dne 14. februarja 2019, v katerem je bila navedena njegova bistvena vsebina, ki je bila povzeta v točkah od 28 do 30 zgoraj.
89
Zato je treba za tožbo šteti, da se z njo predlaga razglasitev ničnosti sklepa, da se opravi inšpekcijski pregled na kraju samem, ki ga je ECB sprejela 21. januarja 2019 in katerega bistvena vsebina je bila vročena z dopisom z dne 14. februarja 2019.
E.
Ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija in se nanaša na to, da sklep o inšpekcijskem pregledu na kraju samem ne spreminja pravnega položaja osebe, ki je predmet preiskave
90
Komisija trdi, da so inšpekcijski pregledi, opravljeni v okviru nadzora kreditnih institucij, sredstvo, s katerim pristojni organ zagotavlja stalen nadzor, se pravi, zbira dejstva, na podlagi katerih bo nato po potrebi sprejel ukrepe v obliki sklepa, ki bo gotovo akt s pravnimi učinki na pregledovano osebo. Inšpekcijski ukrep naj ne bi končal nobenega postopka in naj ne bi določal stališča, ki ga mora sprejeti organ, pristojen za preiskavo. Šlo naj bi za en korak v postopku, ki po potrebi vključuje več faz, izpodbijati pa naj bi ga bilo mogoče s tožbo, vloženo zoper končni sklep. Sam sklep o inšpekcijskem pregledu naj kot tak prav tako ne bi spremenil pravnega položaja osebe, ki je predmet preiskave. Zato naj bi bilo treba tožbo zavreči kot nedopustno.
91
Tožeča stranka nasprotno trdi, da je izpodbijani sklep izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU.
92
Glede zmožnosti Komisije, da uveljavlja navedeni ugovor nedopustnosti, je treba poudariti, da se v skladu s členom 142(1) Poslovnika z intervencijo lahko le v celoti ali delno podprejo predlogi ene od glavnih strank. Poleg tega mora intervenient v skladu s členom 142(3) tega poslovnika sprejeti postopek v stanju, v katerem je, ko vanj stopi.
93
Iz teh določb izhaja, da stranka, ki ji je dovoljena intervencija v sporu v podporo toženi stranki, ne more uveljavljati ugovora nedopustnosti tožbe, ki ni bil naveden v predlogih te stranke (glej v tem smislu sodbo z dne 1. julija 2008, Chronopost in La Poste/UFEX in drugi, C‑341/06 P in C‑342/06 P, EU:C:2008:375, točka 67 in navedena sodna praksa).
94
Iz tega sledi, da Komisija ne more uveljavljati tega ugovora nedopustnosti, tako da Splošnemu sodišču ni treba izrecno odgovoriti nanj glede utemeljenosti.
95
Ker pa v skladu s členom 129 Poslovnika Splošno sodišče lahko po uradni dolžnosti po opredelitvi glavnih strank kadar koli preizkusi absolutne procesne predpostavke, je treba v obravnavani zadevi zaradi učinkovitega izvajanja sodne oblasti preizkusiti navedeno absolutno procesno predpostavko (glej v tem smislu sodbi z dne 24. marca 1993, CIRFS in drugi/Komisija, C‑313/90, EU:C:1993:111, točka 23, in z dne 19. septembra 2018, HH Ferries in drugi/Komisija, T‑68/15, EU:T:2018:563, točka 41 (neobjavljena)).
96
Fizična ali pravna oseba lahko vloži ničnostno tožbo zoper akt, ki ga je izdala ena od institucij, le če ima ta akt zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj (sodbi z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija_60/81, EU:C:1981:264, točka 9, in z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija, C‑463/10 P in C‑475/10 P, EU:C:2011:656, točka 37).
97
Iz nobene določbe in nobenega načela ne izhaja, da mora biti vsak inšpekcijski pregled v prostorih podjetja ne glede na njegovo naravo predmet upravne odločbe, v zvezi s katero se lahko opravi sodni nadzor, ali a fortiori dovoljenja sodnega organa.
98
Čeprav se namreč „v nekaterih okoliščinah“ pravice, zagotovljene z vidika člena 7 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) v zvezi z zasebnim in družinskim življenjem, lahko razlagajo tako, da za družbo vključujejo pravico do spoštovanja njenega sedeža, poslovalnice ali poslovnih prostorov (glej v tem smislu ESČP, 16. april 2002, Société Colas Est in drugi proti Franciji, CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, točka 41), cilji v splošnem interesu, kot so varnost, zdravje, varstvo temeljnih pravic delavcev ali javnosti v prostorih te družbe, gospodarski javni red ali celo pravilna poraba javnih sredstev, lahko utemeljujejo izvajanje inšpekcijskih pregledov, ki jih določi zakonodajalec. V zvezi s tem ima zakonodajalec širšo diskrecijsko pravico, kadar se ukrep nanaša na pravne osebe, in ne na posameznike (glej v tem smislu ESČP, 2. oktober 2014, Delta Pekárny a.s. proti Češki republiki, CE:ECHR:2014:1002JUD000009711, točka 82).
99
Če zakonodajalec določi, da uprava opravlja inšpekcijske preglede v prostorih podjetja, mora zlasti ob upoštevanju cilja, ki ga uresničuje, ter narave zadevne dejavnosti in prostorov opredeliti pooblastila, podeljena uslužbencem, zadolženim za inšpekcijski pregled, in s tem povezana jamstva, zlasti sodna, tako da je morebitno poseganje v pravico družbe do spoštovanja njenih prostorov zaradi inšpekcijskega pregleda nujno in sorazmerno.
100
Čeprav nekateri inšpekcijski pregledi, kot so inšpekcijski pregledi na področju konkurence, določeni v členu 20(4) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205), zahtevajo sprejetje odločbe, zoper katero se lahko vloži tožba, to ne velja za druge vrste inšpekcijskih pregledov, zlasti če uprava nima pooblastila za prisilno izvršitev inšpekcijskega pregleda, in to tudi, če je inšpekcijski pregled obvezen in je podjetje v primeru nasprotovanja inšpekcijskemu pregledu lahko predmet upravnih ali kazenskih sankcij.
101
Na primer, pregledi na področju konkurence, določeni v členu 20(3) Uredbe št. 1/2003, pregledi na kraju samem iz Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (UL 2014, L 227, str. 69) in pregledi, ki se v državah članicah opravljajo na podlagi člena 12 Konvencije št. 81 Mednarodne organizacije dela z dne 11. julija 1947 o inšpekciji dela, ne zahtevajo sprejetja upravne odločbe, ki je lahko predmet sodnega nadzora.
102
V obravnavani zadevi se je zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 12(3) Uredbe št. 1024/2013 vseeno odločil, kot je lahko storil, da mora inšpekcijske preglede pravnih oseb iz člena 10(1) te uredbe, zlasti kreditnih institucij s sedežem v sodelujočih državah članicah, opraviti ECB na podlagi sklepa.
103
V zvezi s tem je treba spomniti, da je v skladu s členom 288 PDEU sklep zavezujoč v celoti.
104
Tako je zakonodajalec Unije s tem, da je določil, da je pravna oseba predmet inšpekcijskega pregleda iz člena 12 Uredbe št. 1024/2013 na podlagi sklepa, aktu, ki določa tak pregled, podelil zavezujoče pravne učinke.
105
Poleg tega člen 143(2) Uredbe št. 468/2014 določa minimalne navedbe, ki jih mora vsebovati sklep o inšpekcijskem pregledu, in sicer predmet in namen inšpekcijskega pregleda na kraju samem ter dejstvo, da vsako oviranje inšpekcijskega pregleda na kraju samem s strani pravne osebe, ki je predmet pregleda, pomeni kršitev sklepa ECB v smislu predpisov Unije, ne da bi to posegalo v nacionalno pravo, ki se uporablja. Člen 145(1) te uredbe določa, da se ta sklep vroči osebi, ki je predmet inšpekcijskega pregleda na kraju samem.
106
V teh okoliščinah ima sklep o inšpekcijskem pregledu na kraju samem, sprejet na podlagi člena 12 Uredbe št. 1024/2013, zavezujoče pravne učinke za kreditno institucijo, ki ji je vročen, s tem da določa, da se mora v tej instituciji opraviti inšpekcijski pregled, katerega predmet in namen opredeljuje.
107
Seveda je treba poudariti, da v nasprotju z določbami člena 21 Uredbe št. 1/2003, ki se nanaša na „[p]regled drugih prostorov“, predviden za izvajanje pravil o konkurenci, člen 12 Uredbe št. 1024/2013 določa, da se inšpekcijski pregledi na kraju samem opravljajo v „poslovnih prostorih [zadevnih] pravnih oseb“, in ne v „drugih prostorih, prevoznih sredstvih ali na drugem zemljišču, vključno z domovi vodstva podjetij, članov nadzornega ali upravnega organa, pa tudi drugih sodelavcev zadevnih podjetij in podjetniških združenj“. S tega vidika inšpekcijski pregledi na kraju samem v kreditnih institucijah ne morejo posegati v pravico do spoštovanja zasebnega življenja enako kot inšpekcijski pregledi v drugih prostorih, ki so predvideni za izvajanje pravil o konkurenci.
108
Prav tako drži, da tudi če ima sklep ECB, sprejet na podlagi člena 12 Uredbe št. 1024/2013, zavezujoče pravne učinke za kreditno institucijo, ki ji je vročen, je možnost uporabe prisilnih ukrepov za izvršitev tega sklepa, kot določa člen 13 te uredbe, odvisna od dovoljenja nacionalnega sodnega organa.
109
Seveda je treba poudariti še, da v nasprotju tudi s členom 20(4) Uredbe št. 1/2003 člen 12 Uredbe št. 1024/2013 ne omenja obstoja tožbe pred sodiščem Unije zoper sklep ECB o inšpekcijskem pregledu na kraju samem. Le določbe člena 13 te uredbe, ki se nanašajo na dovoljenje nacionalnega sodnega organa, določajo, da zakonitost sklepa ECB o inšpekcijskem pregledu na kraju samem presoja samo Sodišče Evropske unije.
110
Vendar iz določb člena 13 Uredbe št. 1024/2013 nujno izhaja, da vsaj kadar ECB zaprosi sodni organ za dovoljenje, potem ko je sprejela sklep o inšpekcijskem pregledu na kraju samem, je ta sklep lahko predmet tožbe pred Splošnim sodiščem.
111
Poleg tega, ker je zakonodajalec Unije v nasprotju z mehanizmom iz člena 20(3) in (4) Uredbe št. 1/2003 odločil, da vsem aktom, ki ECB omogočajo, da v kreditnih institucijah opravi inšpekcijske preglede na kraju samem, podeli status sklepa, ni treba razlikovati med sistemi sodnega nadzora teh aktov glede na to, ali je ECB pri sodnem organu vložila zahtevo za izdajo dovoljenja ali ne. Na eni strani možnost tožbe pred Splošnim sodiščem zoper akt institucije namreč ni odvisna od tega, ali je to izrecno navedeno v predpisih. Na drugi strani bi nasprotna rešitev lahko posegla v načelo pravne varnosti, ker bi bila možnost vložitve tožbe pred Splošnim sodiščem zoper sklep o inšpekcijskem pregledu ECB na kraju samem torej odvisna od odločitve te institucije, da po sprejetju tega sklepa zaprosi za dovoljenje nacionalnega sodnega organa iz člena 13 Uredbe št. 1024/2013 ali ne.
112
Nazadnje drži, kot opozarja Komisija, da vmesni ukrepi, katerih cilj je priprava končne odločbe, načeloma ne pomenijo aktov, ki so lahko predmet ničnostne tožbe (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 10).
113
Vendar so taki vmesni akti predvsem akti, ki izražajo začasno stališče institucije (glej sodbo z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija, C‑463/10 P in C‑475/10 P, EU:C:2011:656, točka 50 in navedena sodna praksa), kar ne velja za sklepe ECB o inšpekcijskem pregledu.
114
Poleg tega ničnostna tožba zoper sklep, s katerim ECB odloči, da bo opravila inšpekcijski pregled na kraju samem v prostorih kreditne institucije, ne prinaša verjetnosti zmede med različnimi upravnimi in sodnimi fazami. Taka tožba namreč Splošnega sodišča ne bi smela prisiliti, da se izreče o obstoju kršitve pravil o bonitetnem nadzoru, ki bi jo storilo zadevno podjetje (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija_60/81, EU:C:1981:264, točka 20).
115
Zato ob upoštevanju, da je zakonodajalec v okviru svoje diskrecijske pravice odločil, da akte, sprejete na podlagi člena 12 Uredbe št. 1024/2013, opredeli kot sklepe neodvisno od obstoja dovoljenja, ki bi ga izdal nacionalni sodni organ, in da v členu 13 te uredbe omeni obstoj nadzora zakonitosti s strani Sodišča Evropske unije, sklepov ECB o inšpekcijskem pregledu na kraju samem ni mogoče šteti za vmesne ukrepe, zoper katere ne bi bilo mogoče vložiti tožbe.
116
Iz navedenega izhaja, da sklep o inšpekcijskem pregledu na kraju samem, sprejet na podlagi člena 12 Uredbe št. 1024/2013, kot je izpodbijani sklep, lahko vpliva na interese pravne osebe, ki ji je vročen, s tem, da bistveno spreminja njen pravni položaj, tako da je lahko predmet ničnostne tožbe, ki jo ta oseba vloži pri Splošnem sodišču na podlagi člena 263 PDEU, česar glavni stranki sicer ne izpodbijata.
117
Zato je tožba dopustna.
F.
Utemeljenost
118
Tožeča stranka v okviru te tožbe navaja deset tožbenih razlogov: prvi se nanaša na neobstoj pristojnosti ECB za sprejetje izpodbijanega sklepa; drugi na kršitev člena 12(1) Uredbe št. 1024/2013, ker izpodbijani sklep ni bil potreben v smislu te določbe; tretji se nanaša na kršitev iste določbe, ker ECB ni ustrezno uresničevala svoje diskrecijske pravice; četrti se nanaša na kršitev načela sorazmernosti; peti na kršitev pravice tožeče stranke do izjave; šesti na kršitev obveznosti ECB, da skrbno in nepristransko preuči in oceni vse upoštevne vidike obravnavanega primera; sedmi na neobrazložitev; osmi se nanaša na kršitev načel varstva upravičenih pričakovanj in pravne varnosti; deveti se nanaša na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije; deseti pa na kršitev člena 19 in uvodne izjave 75 Uredbe št. 1024/2013 ter zlorabo pooblastil.
119
Tožbene razloge v zvezi s formalno zakonitostjo izpodbijanega sklepa je treba preučiti pred tožbenimi razlogi v zvezi z utemeljenostjo.
1. Prvi tožbeni razlog: neobstoj pristojnosti ECB
120
Tožeča stranka trdi, da ECB na datum izpodbijanega sklepa ni bila pristojni nadzornik. V skladu s členom 12 Uredbe št. 1024/2013 naj bi ECB lahko opravljala inšpekcijske preglede na kraju samem le v pomembnih kreditnih institucijah. Na podlagi člena 6(5) te uredbe naj bi bila manj pomembna kreditna institucija pod neposrednim nadzorom pristojnega nacionalnega organa, razen če se ECB odloči prevzeti neposredni nadzor, ker kreditno institucijo šteje za pomembno.
121
ECB ob podpori Komisije izpodbija te trditve.
122
Iz besedila člena 4(1) Uredbe št. 1024/2013 izhaja, da je ECB izključno pristojna za opravljanje nalog, ki so navedene v tej določbi, v zvezi z „vsemi“ kreditnimi institucijami s sedežem v sodelujočih državah članicah, brez razlikovanja med pomembnimi in manj pomembnimi kreditnimi institucijami (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, točki 37 in 38).
123
ECB svoje naloge v skladu s členom 6(1) Uredbe št. 1024/2013 opravlja v okviru EMN, ki ga sestavljajo ECB in pristojni nacionalni organi, in je odgovorna za učinkovito in skladno delovanje tega mehanizma (sodba z dne 8. maja 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, točka 39).
124
Pristojni nacionalni organi pomagajo ECB pri opravljanju nalog, ki so nanjo prenesene z Uredbo št. 1024/2013, z decentraliziranim izvajanjem nekaterih od teh nalog v zvezi z manj pomembnimi kreditnimi institucijami (sodba z dne 8. maja 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, točka 41).
125
Člen 6(5)(d) Uredbe št. 1024/2013 določa, da v zvezi z institucijami iz odstavka 4 tega člena, to je manj pomembnimi kreditnimi institucijami, ECB lahko kadar koli uporabi preiskovalna pooblastila iz členov od 10 do 13 te uredbe, in sicer naslovi zahteve za predložitev informacij ter opravi splošne preiskave in inšpekcijske preglede na kraju samem.
126
Okoliščina, da v skladu z določbami člena 6(6), prvi pododstavek, Uredbe št. 1024/2013 pristojni nacionalni organi decentralizirano in pod nadzorom ECB opravljajo nekatere naloge, opredeljene v členu 4(1) te uredbe, v zvezi z manj pomembnimi kreditnimi institucijami, ne vpliva na pristojnost, ki jo ima ECB pri izvajanju svojih preiskovalnih pooblastil v zvezi s temi institucijami, ker se te določbe glede na njihovo besedilo uporabljajo „brez poseganja“ v odstavek 5 člena 6 navedene uredbe, na katerega tu upoštevne določbe je bilo opozorjeno v točki 125 zgoraj. Enako se v skladu z drugim pododstavkom navedenega člena 6(6) tudi pristojnost, ki jo imajo pristojni nacionalni organi, da v skladu z nacionalnim pravom izvajajo inšpekcijske preglede na kraju samem v navedenih institucijah, uporablja „brez poseganja“ v člene od 10 do 13 zadevne uredbe, ki se nanašajo na preiskovalna pooblastila ECB.
127
Pristojnost ECB za izvajanje inšpekcijskih pregledov na kraju samem v manj pomembnih kreditnih institucijah je potrjena v členu 12 Uredbe št. 1024/2013. Ta člen namreč določa, da lahko ECB izvaja te inšpekcijske preglede na kraju samem v prostorih pravnih oseb iz člena 10(1) te uredbe, v katerega točki (a) so omenjene kreditne institucije s sedežem v sodelujočih državah članicah, brez razlikovanja med pomembnimi in manj pomembnimi kreditnimi institucijami.
128
Okoliščina, na katero se sklicuje tožeča stranka, da člen 12 Uredbe št. 1024/2013 določa, da lahko ECB izvaja inšpekcijske preglede na kraju samem v katerih koli drugih podjetjih, vključenih v nadzor na konsolidirani podlagi, kadar je v skladu s točko (g) člena 4(1) te uredbe konsolidacijski nadzornik ECB, ne spreminja te ugotovitve, ker so z navedenim členom 12 med pravne osebe iz člena 10(1) navedene uredbe zgolj dodani drugi subjekti, v katerih lahko ECB opravi inšpekcijski pregled na kraju samem.
129
Člen 6(5)(d) Uredbe št. 1024/2013 je s tem, da ECB podeljuje pristojnost za izvedbo inšpekcijskega pregleda na kraju samem v manj pomembni kreditni instituciji, skladen tudi z uvodno izjavo 16 te uredbe, v skladu s katero bi bilo treba ECB omogočiti, da nadzorniške naloge opravlja glede „vseh“ kreditnih institucij, in uvodno izjavo 47 navedene uredbe, v skladu s katero bi morala ECB, da bi lahko učinkovito opravljala svoje naloge, imeti možnost, da izvaja inšpekcijske preglede na kraju samem, „po potrebi“ v sodelovanju s pristojnimi nacionalnimi organi.
130
Zato iz določb Uredbe št. 1024/2013, na katere je bilo opozorjeno zgoraj, izhaja, da je ECB pristojna, da v zvezi z manj pomembno kreditno institucijo izvaja preiskovalna pooblastila iz členov od 10 do 13 navedene uredbe, zlasti pooblastilo za izvajanje inšpekcijskega pregleda na kraju samem.
131
Možnost ECB za izvajanje inšpekcijskih pregledov na kraju samem v manj pomembnih kreditnih institucijah je poleg tega izrecno omenjena v členu 138, drugi stavek, Uredbe št. 468/2014.
132
Poleg tega pristojnost ECB za izvajanje inšpekcijskih pregledov na kraju samem v manj pomembnih kreditnih institucijah ni ovržena z nekaterimi objavami te institucije, kot so vodnik o bančnem nadzoru, objavljen novembra 2014, vodnik o inšpekcijskih pregledih na kraju samem in preiskavah notranjih modelov, objavljen septembra 2018, ali javno posvetovanje, ki ga je ECB opravila pred sprejetjem zadnjenavedenega vodnika. V zvezi s tem je dovolj ugotoviti, da te objave, ki niso zavezujoče, kot je poleg tega opozorjeno v vsaki od njih, ne morejo na noben način omejiti pristojnosti, ki jih je ECB podelil zakonodajalec Unije. Poleg tega nobena od teh objav ne izključuje možnosti, da ECB izvaja inšpekcijske preglede na kraju samem v manj pomembnih kreditnih institucijah. Nasprotno, vodnik o bančnem nadzoru (točka 75) in dokument z naslovom „Nadzor manj pomembnih subjektov v EMN“, objavljen novembra 2017 (strani 3 in 10), opozarjata na to možnost.
133
Druge trditve tožeče stranke je mogoče le zavrniti.
134
Prvič, tožeča stranka za dokaz, da je pristojnost ECB za izvajanje inšpekcijskih pregledov na kraju samem v manj pomembnih kreditnih institucijah „anomalija“ v EMN, ne more utemeljeno trditi, da ECB zadevnim subjektom ne more naložiti obveznosti za odpravo pomanjkljivosti, ugotovljenih med inšpekcijskimi pregledi.
135
Pristojnost, ki jo je zakonodajalec Unije podelil ECB, da izvaja inšpekcijske preglede na kraju samem v manj pomembnih kreditnih institucijah, je namreč skladna z ustanovitvijo EMN, ki ga sestavljajo ECB in pristojni nacionalni organi, in nadzorom ECB nad tem, kako pristojni nacionalni organi v zvezi z manj pomembnimi kreditnimi institucijami opravljajo nekatere naloge iz člena 4(1) Uredbe št. 1024/2013, ki so v njeni izključni pristojnosti, vendar za katere člen 6 te uredbe omogoča decentralizirano izvajanje (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, točka 49).
136
V skladu z določbami člena 6(5) Uredbe št. 1024/2013 ima ECB poleg možnosti, da kadar koli poda zahteve za predložitev informacij ter izvaja splošne preiskave ali inšpekcijske preglede na kraju samem v manj pomembnih kreditnih institucijah, tudi več pooblastil v zvezi z bonitetnim nadzorom teh institucij, na primer, da lahko od pristojnih nacionalnih organov zahteva priložnostne ali redne informacije o izvajanju njihovih nalog ali da lahko, če je to potrebno za zagotovitev skladne uporabe visokih nadzornih standardov, kadar koli odloči, da bo sama izvajala vsa zadevna pooblastila v zvezi z eno ali več manj pomembnimi kreditnimi institucijami. Člen 6(6) te uredbe poleg tega določa, da če pristojni nacionalni organi ohranijo pooblastila v skladu z nacionalnim pravom za pridobivanje informacij in za izvajanje inšpekcijskih pregledov na kraju samem v prostorih manj pomembnih kreditnih institucij, ECB obveščajo o sprejetih ukrepih in te ukrepe „tesno“ usklajujejo z ECB.
137
Drugič, trditev tožeče stranke, da je ECB ugotovila, da ni pristojna za sprejetje izpodbijanega sklepa, in se je „delno iz tega razloga“ s sklepom, vročenim z dopisom z dne 1. marca 2019, odločila tožečo stranko razvrstiti kot pomemben subjekt, je neutemeljena. Nobena določba in nobeno načelo namreč ECB ne prepovedujeta, da opravi inšpekcijski pregled v prostorih manj pomembnega subjekta in tega hkrati ali naknadno razvrsti kot pomemben subjekt. Poleg tega trditvi tožeče stranke, da je ECB ugotovila, da ni pristojna, nasprotuje izpodbijani sklep, v katerem je dvakrat omenjeno, da je ECB pristojna za sprejetje sklepa o inšpekcijskem pregledu v zvezi z manj pomembno kreditno institucijo (glej strani 1 in 4 tega sklepa).
138
Prvi tožbeni razlog je treba torej zavrniti kot neutemeljen.
2. Sedmi tožbeni razlog: neobstoj obrazložitve
139
Tožeča stranka trdi, da ECB ni izpolnila svoje obveznosti obrazložitve, ker v dopisu z dne 14. februarja 2019 nikakor niso navedeni razlogi, iz katerih se je ECB odločila opraviti inšpekcijski pregled na kraju samem.
140
ECB trdi, da je treba tožbeni razlog zavrniti.
141
Obrazložitev, ki se zahteva zlasti v členu 296 PDEU, mora biti prilagojena naravi zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in lahko pristojno sodišče izvede nadzor (glej sodbo z dne 8. maja 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, točka 85 in navedena sodna praksa).
142
Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovniki akta ali druge osebe, ki jih akt neposredno in posamično zadeva. Ne zahteva se, da se v obrazložitvi navedejo vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, saj je treba to, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve člena 296 PDEU, presoditi ne samo ob upoštevanju njegovega besedila, ampak tudi njegovega okvira in celote pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 8. maja 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, točka 87 in navedena sodna praksa).
143
Obveznost obrazložitve aktov institucij Unije iz člena 296 PDEU je bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki je del vsebinske zakonitosti spornega akta (glej sodbo z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, točka 181 in navedena sodna praksa).
144
Glede sklepov o inšpekcijskem pregledu, sprejetih na podlagi člena 12 Uredbe št. 2014/2013, člen 143(2) Uredbe št. 468/2014 določa:
„Brez poseganja v člen 142 [Uredbe št. 468/2014] in po členu 12(3) [Uredbe št. 1024/2013] se inšpekcijski pregledi na kraju samem opravijo na podlagi odločitve ECB, v kateri se navede vsaj naslednje:
(a)
predmet in namen inšpekcijskega pregleda na kraju samem in
(b)
dejstvo, da vsako oviranje inšpekcijskega pregleda na kraju samem s strani pravne osebe, ki je predmet pregleda, pomeni kršitev sklepa ECB v smislu člena 18(7) [Uredbe št. 1024/2013], ne da bi to posegalo v nacionalno pravo, kot je določeno v členu 11(2) [Uredbe št. 1024/2013].“
145
V obravnavani zadevi je v dopisu z dne 14. februarja 2019, s katerim je bil tožeči stranki vročen izpodbijani sklep, omenjeno, da bo v skladu s sklepom Nadzornega odbora z dne 10. januarja 2019 opravljen inšpekcijski pregled, ki temelji na členu 12 Uredbe št. 1024/2013 in členih od 143 do 146 Uredbe št. 468/2014. Omenjeno je, da je namen tega inšpekcijskega pregleda kreditno tveganje, in pojasnjeno, da se nanaša na tožečo stranko in družbe njene skupine. Navedeno je, da je ta inšpekcijski pregled predviden za marec 2019 in da bo vodja inšpekcijske misije navezal stik s tožečo stranko zaradi organizacije prvega sestanka.
146
Ugotoviti je treba, da ker je v navedenem dopisu z dne 14. februarja 2019 navedeno, da je namen inšpekcijskega pregleda na kraju samem kreditno tveganje, sta v njem resda na kratko, vendar dovolj jasno v skladu s členom 143(2)(a) Uredbe št. 468/2014 navedena hkrati predmet inšpekcijskega pregleda, in sicer kreditno tveganje, in njegov namen, to je analiza tega tveganja s strani ECB. V zvezi s tem ECB v tem dopisu ni bilo treba omeniti suma kršitve, česar tožeča stranka poleg tega ne zatrjuje (glej točki 188 in 226 zgoraj).
147
Pojem kreditnega tveganja je temeljni pojem bančne dejavnosti, ki je nedvoumen in v bistvu ustreza tveganju, da kreditojemalec ne bo vrnil kredita. Omenjen je v členu 1 Uredbe št. 575/2013 in členu 79 Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL 2013, L 176, str. 338) ter je poleg tega predmet načela 17 temeljnih načel za učinkovit bančni nadzor, ki jih je pripravil Baselski odbor za bančni nadzor in so bila objavljena septembra 2012 (v nadaljevanju: temeljna načela za učinkovit bančni nadzor) ter niso zavezujoča, vendar so v skladu z njihovim besedilom „dejanski minimalni standard na področju ureditve in nadzora skrbnega in varnega poslovanja bank in bančnih sistemov“.
148
Poudariti je treba tudi, da je na sestanku, organiziranem 5. marca 2019, to je več dni pred začetkom inšpekcijskega pregleda, vodja inšpekcijske misije podal pojasnila o zadevnem inšpekcijskem pregledu v dokumentu, ki ga je izročil tožeči stranki. Predvsem je pojasnil obseg misije, naslovljen „kreditno tveganje in upravljanje“, pri čemer je podrobneje opisal vsebino inšpekcijskega pregleda v zvezi z razvrstitvijo in rezervacijami, popisom premoženja (prodana zasežena sredstva), vrednotenjem zavarovanj s premoženjem in sredstvi (nekratkoročna sredstva za prodajo), kakovostjo podatkov, upravljanjem in poslovnim modelom (glej stran 2 tega dokumenta).
149
Izpodbijani sklep je bil poleg tega sprejet v okviru, ki ga je tožeča stranka poznala. Ta je bila v rednem stiku s KFKT, ki je pozorno spremljala tveganja, ki jim je bila tožeča stranka več let izpostavljena na področju kreditov, in v zvezi z njo, kot je bilo navedeno v točkah 9 in 12 zgoraj, sprejela sklepe o bonitetnem nadzoru, ki so se nanašali zlasti na ta tveganja v letih 2016 in 2017. Tožeča stranka je bila v neposrednem stiku z ECB, saj ji je 5. julija in 12. septembra 2018 pisala in jo zaprosila za posredovanje pri njenem bonitetnem nadzoru, predsednica Nadzornega odbora ECB pa ji je v dopisu z dne 8. oktobra 2018 odgovorila, da se strinja z mnenjem KFKT, da njen položaj zahteva poseben bonitetni nadzor. Tožeča stranka je poznala vse vidike arbitražnega postopka, ki ga je sama začela. Nazadnje, obveščena je bila o postopku, namenjenem temu, da bi ECB prevzela neposredni bonitetni nadzor nad njo, saj ji je bil osnutek s tem povezanega sklepa poslan v dopisu ECB z dne 11. februarja 2019.
150
Zato tudi če tožeča stranka na datum vložitve tožbe ni imela na voljo osnutka sklepa, ki naj bi ga sprejel Svet ECB, ki je bil zaupen na podlagi člena 10(4) Protokola št. 4 o statutu Evropskega sistema centralnih bank in ECB (glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugalska), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, točke od 43 do 46), je bila dovolj seznanjena z razlogi za izpodbijani sklep za namene presoje njegove utemeljenosti.
151
Poleg tega je treba poudariti, da je tožeča stranka prejela nezaupno različico osnutka sklepa, ki naj bi ga sprejel Svet ECB, po ukrepu procesnega vodstva, ki ga je sprejelo Splošno sodišče. V tem osnutku, katerega glavni razlogi so bili predstavljeni v točkah od 23 do 27 zgoraj, je bilo opozorjeno na novejšo zgodovino nadzora tožeče stranke ter omenjeno, da so bile v preteklih letih ugotovljene pomanjkljivosti in kršitve veljavnih določb, ki so v njem podrobno predstavljene, in da tožeča stranka v zvezi z njimi ni sprejela primernih ukrepov. Omenjeno je, da priporočilo ICSID preprečuje, da bi KFKT izvajala vse nadzorniške ukrepe v zvezi s tožečo stranko, da ECB pripravlja prevzem neposrednega bonitetnega nadzora nad tožečo stranko in da bo inšpekcijski pregled na kraju samem ECB omogočil, da bo opravila svojo analizo položaja tožeče stranke. Dodano je, da bo vzporedno s predvidenim prevzemom neposrednega nadzora nad tožečo stranko ECB takrat lahko sprejela potrebne nadzorniške ukrepe za zagotovitev, da tožeča stranka izpolnjuje bonitetne zahteve.
152
Tako je posredovanje navedenega osnutka tožeči stranki omogočilo, da je dobila pojasnila o razlogih za izpodbijani sklep, v zvezi s katerimi je lahko podala stališče v fazi replike.
153
Zato je treba sedmi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
3. Peti tožbeni razlog: kršitev pravice tožeče stranke do izjave
154
Tožeča stranka trdi, da je ECB kršila njeno pravico do izjave s tem, da ji pred sprejetjem izpodbijanega sklepa ni omogočila, da poda pripombe o predvidenem inšpekcijskem pregledu na kraju samem.
155
ECB ob podpori Komisije izpodbija te trditve.
156
Splošno sodišče uvodoma ugotavlja, da tožeča stranka v podporo tožbenemu razlogu v zvezi s kršitvijo pravice do izjave le na kratko navaja, da ji ni bilo omogočeno, da pred sprejetjem izpodbijanega sklepa poda pripombe o predvidenem inšpekcijskem pregledu na kraju samem.
157
V skladu s členom 41(2) Listine pravica do dobrega upravljanja vključuje pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene.
158
V obravnavani zadevi nobena določba Uredbe št. 1024/2013 ali Uredbe št. 468/2014 ne določa, da se pred sklepom o inšpekcijskem pregledu v kreditni instituciji tej instituciji omogoči, da se izjasni. Ta okoliščina vseeno sama po sebi ECB ne more oprostiti obveznosti, da pred sprejetjem sklepa o inšpekcijskem pregledu zasliši subjekt, na katerega je ta sklep naslovljen. Pravica do izjave, ki je temeljna pravica, zagotovljena z Listino, namreč velja za ECB, ne da bi bila izrecno določena v drugem aktu.
159
Vendar, na prvem mestu, čeprav člen 22 Uredbe št. 1024/2013, naslovljen „Ustrezno postopanje pri sprejemanju nadzorniških odločitev“, v odstavku 1 določa, da ECB osebam, ki so predmet nadzorniških odločitev v skladu s členom 4 in oddelkom 2 poglavja III navedene uredbe, naslovljenim „Posebna nadzorniška pooblastila“, omogoči, da podajo izjavo, se ta člen 22 ne nanaša na ukrepe, sprejete v skladu z določbami oddelka 1 z naslovom „Preiskovalna pooblastila“ v navedenem poglavju.
160
Poleg tega člen 145 Uredbe št. 468/2014, naslovljen „Postopek in uradno obvestilo o inšpekcijskem pregledu na kraju samem“, v odstavku 1, prvi stavek, določa, da ECB uradno obvesti pravno osebo, ki je predmet inšpekcijskega pregleda, o odločitvi ECB in o identiteti članov skupine za inšpekcijski pregled na kraju samem najmanj pet delovnih dni pred začetkom tega inšpekcijskega pregleda, vendar ne omenja, da ima zadevna oseba pravico do izjave.
161
Predvsem člen 31 Uredbe št. 468/2014, naslovljen „Pravica do izjave“, v zadnjem stavku odstavka 1 izrecno določa, da določbe tega člena ne veljajo za oddelek 1 poglavja III Uredbe št. 1024/2013.
162
Zato predpisi, ki se uporabljajo, določajo, da pravne osebe, ki so predmet enega od preiskovalnih ukrepov iz oddelka 1 poglavja III Uredbe št. 1024/2013, med katerimi je inšpekcijski pregled na kraju samem, nimajo pravice od izjave pred sprejetjem navedenega ukrepa.
163
Predpisi, ki se uporabljajo, so z določanjem, da zadevne osebe ne podajo izjave pred sprejetjem preiskovalnega ukrepa, skladni z naravo takega ukrepa, katerega edini namen je zbrati informacije (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 26. junija 1980, National Panasonic/Komisija_136/79, EU:C:1980:169, točka 21, in sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Wahla v zadevi Italmobiliare/Komisija, C‑268/14 P, neobjavljeni, EU:C:2015:697, točka 119).
164
Poleg tega iz člena 22(1) Uredbe št. 1024/2013 izhaja, da se morajo sklepi, s katerimi se ECB po potrebi odloči za naložitev nadzorniških ukrepov z vidika informacij, zbranih med preiskavo, sprejeti po postopku, ki vključuje pravico zadevnih oseb do izjave.
165
Poleg tega je treba opozoriti, da je s tem, da postopek inšpekcijskega pregleda traja več mesecev ter vključuje preverjanja na kraju samem in zaslišanje zadevnega podjetja, katerega izjave se vložijo v spis, mogoče dokazati, da je bilo zadevno podjetje med inšpekcijskih pregledom ob polnem poznavanju dejstev zaslišano (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2008, Sopropé, C‑349/07, EU:C:2008:746, točki 45 in 46).
166
Splošno sodišče ugotavlja, da je bilo treba v obravnavani zadevi glede na predstavitev, ki jo je vodja inšpekcijske misije podal 5. marca 2019, načrtovati več sestankov med člani skupine za inšpekcijski pregled in odgovornimi osebami tožeče stranke v zvezi z upoštevnimi temami (glej str. 5 te predstavitve). Iz te predstavitve je razvidno tudi, da sta bila pred pošiljanjem končnega poročila in „končnim“ sestankom predvidena pošiljanje osnutka poročila o inšpekcijskem pregledu in „zaključni“ sestanek (glej str. 7 te predstavitve).
167
Iz navedenega izhaja, da odločitev ECB, da opravi inšpekcijski pregled na kraju samem v kreditni instituciji na podlagi člena 12 Uredbe št. 1024/2013, ni odvisna od pravice zadevnega subjekta, da pred sprejetjem navedene odločitve poda izjavo.
168
ECB mora šele po odločitvi, da opravi inšpekcijski pregled na kraju samem, in pred morebitnim sprejetjem sklepa na podlagi člena 4 in oddelka 2 poglavja III Uredbe št. 1024/2013 zadevnim osebam omogočiti, da podajo izjavo.
169
Dodatno, od predpostavki, da je ECB morala zaslišati tožečo stranko pred sprejetjem izpodbijanega sklepa, je treba opozoriti, da kršitev pravice do obrambe, zlasti pravice osebe do izjave, povzroči razglasitev ničnosti odločbe, sprejete v zadevnem upravnem postopku, le če bi bil lahko izid tega postopka, če te nepravilnosti ne bi bilo, drugačen (glej sodbo z dne 4. aprila 2019, OZ/EIB, C‑558/17 P, EU:C:2019:289, točka 76 in navedena sodna praksa).
170
V obravnavani zadevi pa iz listin iz spisa zadeve ni razvidno, da bi bil lahko izid postopka drugačen, če bi bila tožeča stranka zaslišana pred sprejetjem izpodbijanega sklepa. V zvezi s tem Splošno sodišče poudarja, da tožeča stranka tega ne zatrjuje in da je bil izpodbijani sklep sprejet v okviru, ki ga je ta poznala, kot je bilo poudarjeno v točki 149 zgoraj.
171
Peti tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
4. Drugi tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 12(1) Uredbe št. 1024/2013, ker naj izpodbijani sklep ne bi bil potreben v smislu te določbe, in četrti tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti
172
Tožeča stranka v okviru drugega tožbenega razloga trdi, da mora biti na podlagi člena 12 Uredbe št. 1024/2013 inšpekcijski pregled na kraju samem potreben. Inšpekcijski pregled na kraju samem, katerega predmet je bila, naj bi bil povračilni ukrep, s katerim naj bi ECB pokazala, da ne dopušča nobene kritike. ECB naj v dopisu z dne 14. februarja 2019 ne bi jasno opredelila obsega in cilja inšpekcijskega pregleda na kraju samem. ECB naj ne bi pojasnila, zakaj je inšpekcijski pregled na kraju samem potreben za analizo kreditnega tveganja. To tveganje naj bi vendarle že dolga leta pazljivo spremljala KFKT. Vse odločitve tožeče stranke o kreditih naj bi spremljala KFKT, njena odobritev pa naj bi se zahtevala za vse odločitve o zneskih, višjih od 50.000 EUR. Že dolgo naj portfelja kreditov tožeče stranke ne bi bilo mogoče spremeniti brez odobritve KFKT.
173
Tožeča stranka v okviru četrtega tožbenega razloga trdi, da je z izpodbijanim sklepom kršeno načelo sorazmernosti. ECB naj bi morala za dosego zastavljenega cilja uporabiti najmanj vsiljiv način. Tožeča stranka naj bi bila vedno pripravljena ECB in KFKT zagotoviti vse potrebne informacije. Dokazano naj ne bi bilo, da se z drugimi primernimi preiskovalnimi ukrepi ne bi bilo mogoče izogniti inšpekcijskemu pregledu na kraju samem, zlasti pregledu, ki ga opravi ECB. Inšpekcijski pregledi na kraju samem, ki jih izvaja ECB, naj bi bili bolj omejujoči od pregledov, ki jih izvajajo pristojni nacionalni organi, zlasti ker naj bi jih opravljali uslužbenci, ki ne govorijo jezika zadevne države. To naj bi posebej veljalo za Latvijo, katere jezik naj zunaj njenih meja ne bi bil veliko govorjen. Poleg tega naj bi šlo pri urniku inšpekcijskega pregleda za zlorabo, ker naj bi tožeča stranka v času tega pregleda izvajala letno revizijo s tretjim podjetjem in ker naj bi ECB zavrnila odložitev inšpekcijskega pregleda za en mesec. Tožeča stranka naj letne revizije ne bi mogla končati pravočasno, KFKT pa naj bi ji zato naložila globo.
174
ECB ob podpori Komisije izpodbija te trditve.
175
Drugi in četrti tožbeni razlog je treba zaradi povezav med njima preučiti skupaj.
176
V skladu s členom 12(1) Uredbe št. 1024/2013 lahko ECB opravi vse potrebne inšpekcijske preglede na kraju samem v poslovnih prostorih institucij, ki so predmet bonitetnega nadzora, med drugim v kreditnih institucijah s sedežem v sodelujočih državah članicah.
177
Oznaka „potrebne“, uporabljena v členu 12(1) Uredbe št. 1024/2013, je skladna z načelom sorazmernosti, ki zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se uresničujejo (sodbi z dne 22. januarja 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, točka 50, in z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet, C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točka 206).
178
Presojo sorazmernosti ukrepa je treba uskladiti s spoštovanjem diskrecijske pravice, ki je bila ob njegovem sprejetju priznana institucijam Unije (glej sodbo z dne 8. maja 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, točka 53 in navedena sodna praksa). ECB pa ima široko diskrecijsko pravico, ko – kot v obravnavani zadevi – sprejme akt o bonitetnem nadzoru kreditne institucije (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, točka 86).
179
V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 177 zgoraj, je treba potrebnost in sorazmernost inšpekcijskega pregleda na kraju samem presojati z vidika ciljev, ki se uresničujejo s predpisi.
180
V zvezi s tem je treba spomniti, da je cilj bonitetnega nadzora kreditnih institucij zagotoviti varnost in trdnost teh institucij, stabilnost finančnega sistema in varstvo vlagateljev (glej uvodni izjavi 30 in 65 Uredbe št. 1024/2013).
181
Dobro upravljanje kreditnega tveganja s strani kreditnih institucij je eden glavnih ciljev bonitetnega nadzora, kot je razvidno iz člena 1 Uredbe št. 575/2013, člena 79 Direktive 2013/36 in poleg tega iz načela 17 temeljnih načel za učinkovit bančni nadzor.
182
Poleg tega je treba poudariti, da je vsaka kreditna institucija predmet „stalnega“ bonitetnega nadzora, ki ga izvajajo pristojni organi (glej uvodno izjavo 37 Uredbe št. 1024/2013, uvodno izjavo 3 Direktive 2013/36 in uvodno izjavo 25 Uredbe št. 575/2013).
183
Pristojni organi imajo v skladu s členi od 14 do 16 Uredbe št. 1024/2013 in členom 104 Direktive 2013/36 pooblastila, ki jim omogočajo, da kreditni instituciji odvzamejo dovoljenje, potrebno za opravljanje njene dejavnosti, nasprotujejo pridobitvi deleža v tej instituciji in naložijo nadzorniške ukrepe, zlasti okrepitev njenega upravljanja, izboljšanje njenega kapitalskega ali likvidnostnega položaja, omejitev gospodarske dejavnosti, prenehanje dejavnosti ali razrešitev članov upravljalnega organa z njihovih funkcij.
184
Pristojni organi imajo v skladu s členi od 9 do 13 Uredbe št. 1024/2013 in členom 65(3) Direktive 2013/36 tudi preiskovalna pooblastila, ki jim omogočajo, da zahtevajo vse informacije, potrebne za opravljanje njihovih nalog, vključno z informacijami, ki jih je treba za namene nadzora in z njim povezane statistične namene predložiti v rednih časovnih intervalih in v določeni obliki, ter izvajajo preiskave in inšpekcijske preglede na kraju samem. V uvodni izjavi 47 Uredbe št. 1024/2013 je navedeno, da bi ECB morala imeti možnost, da zahteva vse potrebne informacije ter izvaja preiskave in inšpekcijske preglede na kraju samem, „[d]a bi lahko […] učinkovito opravljala svoje naloge“.
185
Pristojni organi v skladu s členoma 97 in 99 Direktive 2013/36 izvajajo nadzorniško pregledovanje in ovrednotenje. Določijo pogostost in intenzivnost pregledovanja in ovrednotenja glede na velikost, sistemski pomen, vrsto, obseg in zapletenost dejavnosti zadevne institucije ter pri tem upoštevajo načelo sorazmernosti. To pregledovanja in ovrednotenje se posodabljata vsaj vsako leto za institucije, zajete v programu nadzorniških pregledov. Ta program, ki vsebuje načrt inšpekcijskih pregledov na kraju samem, zajema institucije, za katere je bilo na podlagi rezultatov stresnih testov ali rezultatov procesa nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja ugotovljeno pomembno tveganje za njihovo trenutno finančno trdnost ali kršitve upoštevnih določb, institucije, ki pomenijo sistemsko tveganje za finančni sistem, in katere koli druge institucije, ki jih je po mnenju pristojnih organov treba vključiti v načrt. Pristojni organi lahko, če je to primerno z vidika navedenega člena 97, izvajajo ukrepe, kot so večje število inšpekcijskih pregledov na kraju samem v instituciji ali pogostejše izvajanje teh pregledov ali stalna prisotnost pristojnega organa v instituciji.
186
Načeli 9 in 10 temeljnih načel za učinkovit bančni nadzor poleg tega določata, da nadzornik uporabi svoja sredstva sorazmerno s profilom tveganja in sistemskim pomenom banke. V njih je omenjeno, da ta nadzornik uporabi metodo, ki primerno združuje preglede na kraju samem in preglede na podlagi dokumentacije. Na eni strani nadzornik analizira bonitetna poročila in statistične napovedi, ki jih zagotovijo banke. Na drugi strani poročila, ki jih zagotovijo banke, preverja na zahtevo, v rednih obdobjih in povsem neodvisno s tem, da opravlja preglede na kraju samem ali uporabi zunanje revizorje. V stalnem stiku je z upravnim odborom, zunanjimi člani uprave, višjim vodstvom in srednjimi vodstvenimi delavci. Redno se sestaja z višjim vodstvom in upravnim odborom. Obrne se lahko na neodvisne tretje osebe, vendar svojih nadzorniških pristojnosti ne more prenesti na tretje osebe.
187
Iz uvodnih izjav, določb in načel, na katere je bilo opozorjeno v točkah od 182 do 186 zgoraj, izhaja, da so kreditne institucije predmet „stalnega“ bonitetnega nadzora, ki temelji na kombinaciji pregledov na podlagi dokumentacije, ki se opravljajo na osnovi informacij, ki se redno sporočajo pristojnim organom, in pregledov na kraju samem, ki omogočajo preverjanje poslanih informacij. Pregledi na podlagi dokumentacije načeloma ne morejo nadomestiti inšpekcijskih pregledov na kraju samem, ki pristojnemu organu predvsem omogočajo, da neodvisno preveri informacije, ki so jih sporočile te institucije.
188
Pojasniti je treba, da je v nasprotju z inšpekcijskimi pregledi, ki jih Komisija opravi na podlagi člena 20(4) Uredbe št. 1/2003 in katerih cilj je odkrivanje kršitev členov 101 in 102 PDEU, namen inšpekcijskih pregledov na kraju samem, ki jih izvaja ECB, v okviru stalnega nadzora, ki združuje preglede na podlagi dokumentacije in preglede na kraju samem, preveriti, ali kreditne institucije zagotavljajo varno upravljanje in kritje svojih tveganj in ali so sporočene informacije zanesljive, tako da izvajanje teh inšpekcijskih pregledov ni odvisno od obstoja suma kršitve. Tožeča stranka tega sicer ne trdi.
189
Ugotovitvi v točki 188 zgoraj ne nasprotuje besedilo člena 13(2), drugi stavek, Uredbe št. 1024/2013, v skladu s katerim lahko pri preverjanju sorazmernosti prisilnih ukrepov nacionalni sodni organ ECB zaprosi za podrobna pojasnila, zlasti glede razlogov, ki jih ima ECB za sum o kršitvi aktov iz prvega pododstavka člena 4(3), te uredbe, resnosti domnevne kršitve in narave vpletenosti osebe, na katero se nanašajo prisilni ukrepi.
190
Člen 13(2), drugi stavek, Uredbe št. 1024/2013 se namreč ne nanaša na potrebnost inšpekcijskega pregleda na kraju samem, temveč na preverjanje sorazmernosti načrtovanih prisilnih ukrepov, zlasti če se ugotovi, da oseba nasprotuje inšpekcijskemu pregledu.
191
Nazadnje iz določb, uvodnih izjav in načel, na katere je bilo opozorjeno v točkah od 182 do 186 zgoraj, izhaja, da se pogostost in intenzivnost inšpekcijskih pregledov na kraju samem določita ob upoštevanju načela sorazmernosti.
192
V obravnavani zadevi, prvič, iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je KFKT v letih pred inšpekcijskim pregledom odkrila pomanjkljivosti in kršitve določb, ki se uporabljajo, in da tožeča stranka ni sprejela primernih ukrepov za odpravo pomislekov glede varnega in skrbnega poslovanja, ki so izhajali iz teh ugotovitev.
193
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da tožeča stranka v podporo drugemu in četrtemu tožbenemu razlogu ne navaja nobene trditve, s katero bi izpodbijala resničnost v izpodbijanem sklepu omenjenih pomanjkljivosti in kršitev določb, ki se uporabljajo. Zlasti ne trdi, da je pred nacionalnimi sodišči izpodbijala sklepa KFKT, sprejeta februarja 2016 in avgusta 2017, in ne navaja izidov morebitnih sodnih postopkov. Tožeča stranka ne izpodbija ugotovitve v izpodbijanem sklepu, da ni sprejela primernih ukrepov za odpravo zadevnih pomislekov glede varnega in skrbnega poslovanja.
194
Drugič, trditve tožeče stranke, da je bila pripravljena ECB poslati vse potrebne informacije, ni mogoče sprejeti, saj tako pošiljanje ni bilo enakovredno možnosti, da ECB na kraju samem preveri celovitost in zanesljivost poslanih informacij ter s predstavniki tožeče stranke opravi sestanke o različnih temah.
195
Tretjič, dejstvo, da je KFKT več let pazljivo spremljala kreditno tveganje, ki mu je bila izpostavljena tožeča stranka, kar zlasti pomeni, da je bila za vse odločitve tožeče stranke o zneskih, višjih od 50.000 EUR, potrebna odobritev KFKT, ne postavlja pod vprašaj potrebnosti inšpekcijskega pregleda na kraju samem. To spremljanje potrjuje pozornost, ki jo je KFKT namenila kreditnemu tveganju, in ne nasprotuje razlogu za izpodbijani sklep, v skladu s katerim tožeča stranka ni sprejela primernih ukrepov za odpravo že opredeljenih pomanjkljivosti in kršitev določb, ki se uporabljajo.
196
Četrtič, tožeča stranka ne more utemeljeno trditi, da je izpodbijani sklep povračilni ukrep, sprejet proti njej. V zvezi s tem izjave članov upravnega odbora ECB za pregled na konferenci 21. novembra 2017, v skladu s katerimi bi se pristojni organ v primeru formalnega postopka, ki bi ga kreditna institucija začela proti njemu, lahko odzval tako, da bi okrepil svoj nadzor, niso zadosten dokaz, da je izpodbijani sklep povračilni ukrep, ker so bile te kratke izjave podane „osebno“, ker ne pomenijo nujno obstoja povračila in ker niso podrobno podkrepljene.
197
Petič, trditev, da ECB v dopisu generalnega direktorja z dne 14. februarja 2019 ni jasno opredelila obsega in cilja inšpekcijskega pregleda na kraju samem in ni pojasnila, zakaj je inšpekcijski pregled potreben za analizo kreditnega tveganja, je treba zavrniti. Vprašanje, ali je navedeni dopis z dne14. februarja 2019 dovolj obrazložen, je bilo namreč preučeno že v točkah od 145 do 150 zgoraj in se vsekakor nanaša na postopkovno zahtevo po uradnem obvestilu iz člena 145 Uredbe št. 468/2014, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti izpodbijanega sklepa, ki je del vsebinske zakonitosti spornega akta v skladu s sodno prakso, na katero je bilo opozorjeno v točki 143 zgoraj.
198
Šestič, trditev tožeče stranke, da so inšpekcijski pregledi ECB bolj omejujoči od pregledov pristojnih nacionalnih organov, je treba zavrniti, ker nima dejanske podlage.
199
Na eni strani, kot namreč trdi ECB, inšpekcijski pregledi, ki jih izvaja, in inšpekcijski pregledi, ki jih izvajajo pristojni nacionalni organi, temeljijo na istih standardih. Tožeča stranka tega sicer ne izpodbija. Na drugi strani, kot prav tako trdi ECB, tega, da uslužbenci, zadolženi za inšpekcijski pregled, uporabljajo angleščino, v obravnavani zadevi ni mogoče šteti za veliko omejitev, ker predstavnikom tožeče stranke s člani skupine za inšpekcijski pregled ni bilo treba komunicirati v tem jeziku in ker je poleg tega tožeča stranka naknadno izbrala angleščino kot edini jezik komunikacije z ECB.
200
Poleg tega s tem, da so inšpekcijski pregledi ECB bolj omejujoči od pregledov, ki jih izvajajo pristojni nacionalni organi, nikakor ni mogoče dokazati, da so nesorazmerni.
201
Nazadnje, sedmič, da je šlo pri urniku inšpekcijskega pregleda za zlorabo, ni bilo dokazano. V zvezi s tem Splošno sodišče ugotavlja, da se je inšpekcijski pregled začel več kot tri tedne po prejemu dopisa z dne 14. februarja 2019 in da je bil pred njim opravljen uvodni sestanek, na katerem so bila dana pojasnila o njegovem poteku, kar je tožeči stranki omogočilo, da je pred začetkom inšpekcijskega pregleda sprejela organizacijske ukrepe. Z okoliščino, da je tožeča stranka med inšpekcijskim pregledom izvajala letno revizijo svojih računovodskih izkazov, ni mogoče dokazati, da je šlo pri tem urniku za zlorabo. Na eni strani bi to, da se od ECB zahteva, da odloži inšpekcijski pregled samo zato, ker mora kreditna institucija opraviti letno revizijo svojih računovodskih izkazov, lahko škodilo cilju finančne stabilnosti, medtem ko člen 6(5) Uredbe št. 1024/2013 nasprotno določa, da lahko ECB „kadar koli“ uporabi svoje pooblastilo, da opravi inšpekcijski pregled na kraju samem. Na drugi strani ni dokazano, da je inšpekcijski pregled tožeči stranki preprečil, da pravočasno konča letno revizijo svojih računovodskih izkazov. V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da morajo kreditne institucije sprejeti potrebne ukrepe za spoštovanje zakonskih rokov za oddajo revidiranih računovodskih izkazov, drugič, da je glede na sklep KFKT z dne 14. maja 2019 o naložitvi sankcije tožeči stranki ta že imela zamude pri predložitvi računovodskih izkazov leta 2017 ter, tretjič, da je zamudo tožeče stranke pri predložitvi revidiranih letnih računovodskih izkazov mogoče eventualno pojasniti tudi s pomanjkanjem sredstev, ki jih je uporabila revizijska skupina.
202
V teh okoliščinah je ECB lahko pri izvajanju svoje široke diskrecijske pravice pravilno štela, da je inšpekcijski pregled na kraju samem v prostorih tožeče stranke potreben v smislu člena 12(1) Uredbe št. 1024/2013, da se preuči kreditno tveganje, ki mu je bila izpostavljena tožeča stranka, ter da se, širše, zagotovijo trdnost te institucije, stabilnost finančnega sistema in varstvo vlagateljev. Poleg tega ni dokazano, da bi ECB lahko uporabila manj omejujoč ukrep od inšpekcijskega pregleda na kraju samem, ki ga je opravila, in da so bile nevšečnosti zaradi tega inšpekcijskega ukrepa pretirane glede na cilj, ki se uresničuje.
203
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba drugi in četrti tožbeni zavrniti kot neutemeljena.
5. Tretji tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 12(1) Uredbe št. 1024/2013, ker ECB ni ustrezno uresničevala svoje diskrecijske pravice, in šesti tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo obveznosti ECB, da skrbno in nepristransko preuči in oceni vse upoštevne vidike obravnavanega primera
204
Tožeča stranka v okviru tretjega tožbenega razloga trdi, da ECB ni upoštevala diskrecijske narave sklepa, da opravi inšpekcijski pregled na kraju samem. Dokazano naj ne bi bilo, da je ECB uresničevala svojo diskrecijsko pravico glede vprašanja, ali je inšpekcijski pregled na kraju samem primeren. Neobstoj vsakršnega „upoštevnega“ pomisleka naj bi bil razviden iz zelo neobičajne narave sklepa ECB, da opravi inšpekcijski pregled na kraju samem v manj pomembni kreditni instituciji.
205
Tožeča stranka v okviru šestega tožbenega razloga trdi, da ECB ni izpolnila obveznosti, ki ji je naložena v skladu s sodno prakso, da skrbno in nepristransko preuči vse „upoštevne“ vidike obravnavanega primera. ECB naj ne bi upoštevala številnih upoštevnih informacij, ki jih je KFKT imela na voljo v zvezi z vsakim možnim kreditnim tveganjem.
206
ECB ob podpori Komisije trdi, da je treba tretji in šesti tožbeni razlog zavrniti.
207
Uvodoma je treba ugotoviti, da je treba za tretji tožbeni razlog šteti, da se nanaša na napačno uporabo prava, ker naj ECB ne bi uporabila svoje diskrecijske pravice za odločitev, ali je inšpekcijski pregled na kraju samem primeren, kot naj bi se zahtevalo v členu 12(1) Uredbe št. 1024/2013, kar naj bi bilo razvidno zlasti iz tega, da v dopisu generalnega direktorja z dne 14. februarja 2019 ni omenjena nobena „upoštevna“ okoliščina.
208
Tožeča stranka s šestim tožbenim razlogom znova podaja tožbeni razlog v zvezi z napačno uporabo prava, ker naj v izpodbijanem sklepu ne bi bili skrbno in nepristransko preučeni „upoštevni“ vidiki obravnavanega primera.
209
Ta tožbena razloga je treba preučiti skupaj, ker se z obema ECB očita, da je napačno uporabila pravo s tem, da ni preučila ali ni presodila upoštevnih elementov obravnavanega primera.
210
V zvezi s tem je treba poudariti, da mora tožeča stranka, kadar uveljavlja tožbene razloge v zvezi s tako napačno uporabo prava, navesti elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti obstoj take napake.
211
Vendar tožeča stranka v podporo tema tožbenima razlogoma na kratko trdi, da je dopis generalnega direktorja z dne 14. februarja 2019 brez „vsakršnega upoštevnega pomisleka“. Poudarja, da je inšpekcijski pregled na kraju samem, ki ga ECB opravi v manj pomembni kreditni instituciji, neobičajen in da ECB ni upoštevala številnih informacij, ki jih je imela KFKT v zvezi s kreditnim tveganjem, ki mu je bila izpostavljena.
212
Vendar je iz osnutka sklepa, ki naj bi ga sprejel Svet ECB, zlasti iz njegove priloge razvidno, da je ECB upoštevala informacije, ki jih je imela KFKT v zvezi s kreditnim tveganjem, ki mu je bila izpostavljena tožeča stranka. Iz njega je razvidno tudi, da je ECB upoštevala okoliščino, da je tožeča stranka manj pomembna kreditna institucija, s tem da je dvakrat menila, da to ne ovira izvedbe inšpekcijskega pregleda na kraju samem, kot je bilo ugotovljeno v točki 137 zgoraj. Nazadnje iz tega osnutka izhaja, da je ECB ustrezno presodila, ali je inšpekcijski pregled na kraju samem primeren, in ugotovila, da je primeren, zlasti ob upoštevanju v preteklih letih ugotovljenih pomanjkljivosti in kršitev določb, ki se uporabljajo, ter dejstva, da tožeča stranka ni sprejela primernih ukrepov za njihovo odpravo.
213
Iz navedenega ter iz odgovora na drugi in četrti tožbeni razlog izhaja, da tožeča stranka ne more utemeljeno trditi, da ECB ni preučila upoštevnih okoliščin njenega položaja ali da ni presodila, ali je ob upoštevanju navedenih okoliščin inšpekcijski pregled na kraju samem primeren.
214
Tretji in šesti tožbeni razlog je torej treba zavrniti kot neutemeljena.
6. Osmi tožbeni razlog: kršitev načel varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti
215
Tožeča stranka trdi, da sta z izpodbijanim sklepom kršeni načeli varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti, saj njegov obseg in cilj nista jasna. Ker je v dopisu generalnega direktorja z dne 14. februarja 2019 omenjeno le kreditno tveganje, naj tožeča stranka ne bi mogla poznati obsega njegovega zavezujočega učinka in vedeti, koliko bi se nespoštovanje zahteve uslužbencev, zadolženih za inšpekcijski pregled, lahko štelo za oviranje. V tem dopisu naj bi bilo celo navedeno, da je obseg inšpekcijskega pregleda mogoče med samim potekom neomejeno razširiti. V vodniku o bančnem nadzoru naj bi bilo vseeno poudarjeno, da mora biti obseg inšpekcijskega pregleda na kraju samem opredeljen vnaprej. Vprašanja, ki so jih postavljali uslužbenci, zadolženi za inšpekcijski pregled, naj bi pokrivala številna področja, ki niso upoštevna za analizo kreditnega tveganja. Nekatera vprašanja naj ne bi ustrezala opredeljivemu namenu bonitetnega nadzora, ampak naj bi bila bolj del temeljite preiskave na področju boja proti pranju denarja, na katerem ECB ni pristojni organ, in to niti v zvezi s pomembnimi institucijami. Poleg tega naj bi bila tudi v okviru preiskave na področju boja proti pranju denarja zahteva, naslovljena na tožečo stranko, da zagotovi informacije o vseh vhodnih in izhodnih plačilih za vse svoje stranke v zadnjih dveh letih, nerazumna.
216
ECB ob podpori Komisije izpodbija te trditve.
217
Načelo pravne varnosti zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, predvsem kadar imajo lahko neugodne posledice za posameznike in podjetja (glej sodbo z dne 30. aprila 2019, Italija/Svet (Ribolovna kvota za sredozemsko mečarico), C‑611/17, EU:C:2019:332, točka 111 in navedena sodna praksa).
218
Pravica do sklicevanja na varstvo legitimnih pričakovanj, ki izhaja iz načela pravne varnosti, se posebej nanaša na vsakega posameznika, ki je v položaju, iz katerega izhaja, da mu je uprava Unije vzbudila utemeljena pričakovanja. Zagotovila, ki lahko – ne glede na obliko, v kateri so bila sporočena – vzbudijo taka pričakovanja, so natančne, brezpogojne in usklajene informacije iz pooblaščenih in zanesljivih virov. Nasprotno pa se nihče ne more sklicevati na kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, kadar ni natančnih zagotovil, ki bi mu jih dala uprava (sodba z dne 30. aprila 2019, Italija/Svet (Ribolovna kvota za sredozemsko mečarico), C‑611/17, EU:C:2019:332, točka 112).
219
V izpodbijanem sklepu je omenjeno, da je namen inšpekcijskega pregleda temeljita preiskava tveganj, kontrole tveganj in upravljanja tožeče stranke, da bi se med drugim ocenili njeni postopki, sistemi in kakovost njenega upravljanja, ter da bo ta inšpekcijski pregled osredotočen predvsem na kreditno tveganje.
220
Dejstvo, da je bilo v dopisu generalnega direktorja z dne 14. februarja 2019 navedeno, da bo namen inšpekcijskega pregleda na kraju samem kreditno tveganje, ne posega v načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.
221
Kreditno tveganje je namreč temeljni pojem bančne dejavnosti, kot je bilo poudarjeno v točki 147 zgoraj, ki ga akterji v tem sektorju razumejo. Obseg inšpekcijskega pregleda je bil poleg tega natančneje predstavljen na sestanku 5. marca 2019, to je več dni pred začetkom pregleda. Kot je bilo poudarjeno v točki 33 zgoraj, je vodja inšpekcijske misije z uporabo dokumenta, izročenega tožeči stranki, pojasnil obseg misije, naslovljen „kreditno tveganje in upravljanje“, in sicer razvrstitev in rezervacije, popis premoženja (prodana zasežena sredstva), vrednotenje zavarovanj s premoženjem in sredstva (nekratkoročna sredstva za prodajo), kakovost podatkov in upravljanje ter poslovni model.
222
V teh okoliščinah tožeča stranka ne more utemeljeno trditi, da navedeni dopis z dne 14. februarja 2019 v delu, v katerem je omenjeno kreditno tveganje, ni jasen in da zato ni mogla vedeti, koliko bi se nespoštovanje zahteve uslužbencev, zadolženih za inšpekcijski pregled, lahko štelo za oviranje inšpekcijskega pregleda.
223
Poleg tega dejstvo, da je v dopisu generalnega direktorja z dne 14. februarja 2019 navedeno, da se bo obseg inšpekcijskega pregleda med samim potekom lahko razširil in da bo v tem primeru tožečo stranko o tem v imenu ECB obvestil vodja misije, ne krši načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.
224
V navedenem dopisu z dne 14. februarja 2019 je bilo namreč navedeno, da bo o taki razširitvi obsega inšpekcijskega pregleda tožeča stranka predhodno obveščena. Iz tega dopisa je torej razvidno, da če takega obvestila ne bo, bo obseg inšpekcijskega pregleda ostal omejen na kreditno tveganje.
225
Kar zadeva trditev tožeče stranke, da je v točki 69 vodnika o bančnem nadzoru omenjeno, da mora biti obseg inšpekcijskih pregledov na kraju samem opredeljen vnaprej, je treba ugotoviti, da je to res veljalo za zadevni inšpekcijski pregled, ker je bil osredotočen na posebno tveganje.
226
Poleg tega so v skladu s točko 73 vodnika o bančnem nadzoru inšpekcijski pregledi na kraju samem lahko „splošni“, se pravi, da zajemajo široko polje tveganj in dejavnosti, da bi se zagotovil celovit pogled na kreditno institucijo, „ciljno usmerjeni“, se pravi, da so osredotočeni na poseben del dejavnosti kreditne institucije, težavo ali posebno tveganje, ali „tematski“, se pravi, da so osredotočeni na eno vprašanje (na primer področje dejavnosti ali vrste transakcij) v skupini podobnih kreditnih institucij. V tej točki je pojasnjeno, da skupne ekipe za bonitetni nadzor, ki vključujejo osebje ECB in pristojnih nacionalnih organov, lahko zahtevajo tematski pregled kontrole posebnega tveganja ali postopka upravljanja v vseh institucijah. Omenjeno je, da se tematski pregledi lahko začnejo tudi na podlagi makrobonitetnih in sektorskih analiz, ki opredeljujejo grožnje za finančno stabilnost zaradi oslabitve gospodarskih sektorjev ali širjenja tveganih praks v bančnem sektorju.
227
Očitek, ki temelji na trditvi, da so uslužbenci, zadolženi za inšpekcijski pregled, med njegovim potekom zahtevali informacije, ki niso povezane s kreditnim tveganjem, je treba zavrniti kot brezpredmeten.
228
Pogoji za izvršitev sklepa o inšpekcijskem pregledu, temelječega na členu 12 Uredbe št. 1024/2013, kot taki namreč ne vplivajo na zakonitost tega sklepa, ker se nanašajo na elemente, ki obstajajo po navedenem sklepu (glej v tem smislu sodbo z dne 28. januarja 2021, Qualcomm in Qualcomm Europe/Komisija, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, točka 82 in navedena sodna praksa). Zakonitost takega sklepa torej ne more biti odvisna od tega, kako uslužbenci, zadolženi za inšpekcijski pregled, zagotovijo njegovo izvršitev.
229
Pojasniti je treba, da če uslužbenci, zadolženi za inšpekcijski pregled, zahtevajo informacije, ki presegajo predmet inšpekcijskega pregleda, ima zadevni subjekt pravico zavrniti posredovanje takih informacij, razen če ECB s prisilnimi ukrepi prisilno izvrši zadevni sklep.
230
Ob predpostavki, da se je ECB odločila, da na podlagi člena 18(7) Uredbe št. 1024/2013 sprejeme odločbo o izreku kazni zoper pravno osebo zaradi oviranja izvedbe inšpekcijskega pregleda, se zoper tako odločbo lahko vloži tožba pred Splošnim sodiščem. V okviru take tožbe lahko zadevna pravna oseba, če meni, da je do tega upravičena, trdi, da so uslužbenci, zadolženi za inšpekcijski pregled, zahtevali informacije, ki presegajo predmet tega pregleda.
231
Zadevni subjekt lahko, ne da bi zavrnil zahtevo za predložitev informacij v okviru inšpekcijskega pregleda, poda ugovore zoper to predložitev in od ECB zahteva, da ne uporabi zadevnih informacij, ker niso zajete v predmetu inšpekcijskega pregleda. Zaradi zavrnitve ECB, da ugodi legitimnim zahtevam zadevne pravne osebe, se lahko uveljavlja njena odgovornost, in če je primerno, so lahko akti, ki bi jih ECB naknadno sprejela, nezakoniti.
232
Vsekakor se tožeča stranka v podporo trditvi, da so uslužbenci, zadolženi za inšpekcijski pregled, zahtevali informacije, ki niso povezane s kreditnim tveganjem, naprej na splošno sklicuje na Prilogo A.12, ki vsebuje zahteve za predložitev informacij, ki so jih uslužbenci, zadolženi za inšpekcijski pregled, pisno naslovili na tožečo stranko marca in aprila 2019. Tožeča stranka z zatrjevanjem, da ta priloga na 12 straneh vsebuje primere vprašanj, ki niso povezana s kreditnim tveganjem, ne da bi opredelila zadevna vprašanja in navedla razloge, iz katerih ta vprašanja niso upoštevna za analizo kreditnega tveganja, Splošnemu sodišču ne omogoča, da bi presodilo utemeljenost njene trditve (glej v tem smislu sodbo z dne 13. junija 2013, Versalis/Komisija, C‑511/11 P, EU:C:2013:386, točka 115).
233
Čeprav tožeča stranka nato konkretno trdi, da je ECB od nje zahtevala, naj predloži informacije o vhodnih in izhodnih plačilih strank banke v zadnjih dveh letih, kar je dejansko razvidno iz Priloge A.12, ne trdi, da je podala ugovor zoper to pisno zahtevo uslužbencev, zadolženih za inšpekcijski pregled. Vendar ob predpostavki, da je bil z navedeno zahtevo presežen obseg inšpekcijskega pregleda ali da je bila ta zahteva nesorazmerna glede na število zahtevanih informacij, z njo ni mogoče dokazati, da sta bili s samim izpodbijanim sklepom, ki je nedvoumen, kršeni načeli varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti.
234
Osmi tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
7. Deveti tožbeni razlog: kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
235
Tožeča stranka trdi, da je z izpodbijanim sklepom kršeno načelo enakega obravnavanja. Inšpekcijski pregledi na kraju samem v manj pomembni kreditni instituciji naj bi bili zelo redki in ECB naj ne bi pojasnila, zakaj je v obravnavani zadevi sprejela ta neobičajen ukrep. Upoštevati naj bi bilo treba tudi dejstvo, da ECB ni odgovorila na vprašanja, ki jih je tožeča stranka postavila v dopisih z dne 5. julija in 12. septembra 2018 v zvezi s težavami zaradi korupcije in sovražnimi komentarji, ki so jih javno izrazili latvijski uradniki. ECB naj ne bi dokazala, da je opravila preiskavo v zvezi s tem, in naj ne bi priznala, da so bile javne grožnje osebe A neprimerne. Sodba z dne 26. februarja 2019, Rimšēvičs in ECB/Latvija (C‑202/18 in C‑238/18, EU:C:2019:139), naj ne bi rešila te težave, saj je Sodišče ukrepe, ki jih je Republika Latvija naložila osebi A, razglasilo za nične, ker ta oseba ni pravočasno predložila dokazov o dejanjih korupcije. Izpodbijani sklep naj bi bil torej sprejet, čeprav so trdni dokazi podpirali očitke o korupciji in nezakonitem ravnanju ter je ECB zavrnila preiskavo in odpravo tega položaja. Tožeča stranka iz tega sklepa, da je ob neobstoju vsakršne utemeljitve neobičajno obravnavo, katere predmet je bila, treba razlagati kot diskriminatorno dejanje, pri tem pa je treba pojasniti, da je oseba A med tem znova nastopila funkcijo guvernerja centralne banke Latvije.
236
ECB izpodbija trditve tožeče stranke.
237
Z načelom enakega obravnavanja kot splošnim načelom prava Unije se zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (glej sodbo z dne 6. junija 2019, P. M. in drugi, C‑264/18, EU:C:2019:472, točka 28 in navedena sodna praksa).
238
S kršitvijo načela enakega obravnavanja zaradi različnega obravnavanja je predpostavljeno, da so zadevni položaji primerljivi glede na vse njihove značilnosti (sodba z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 25).
239
Na prvem mestu, tožeča stranka ne navaja, katere institucije so bile v položaju, ki je primerljiv z njenim, in niso bile predmet enake obravnave.
240
Na drugem mestu, ob predpostavki, da se tožeča stranka pritožuje nad diskriminatornim obravnavanjem v primerjavi z manj pomembnimi kreditnimi institucijami, pri katerih sama ECB ni opravila inšpekcijskega pregleda, je treba spomniti, da ECB ne le, da ima pooblastilo za izvajanje inšpekcijskih pregledov v manj pomembnih kreditnih institucijah, ampak je te preglede dejansko opravila v institucijah, ki niso tožeča stranka, kot trdi ECB in poleg tega priznava tožeča stranka.
241
Čeprav je iz listin iz spisa razvidno, da so inšpekcijski pregledi, ki jih je ECB sama opravila v manj pomembnih institucijah, dejansko precej manj pogosti od pregledov, ki jih ECB opravi v institucijah, ki jih šteje za pomembne, je treba ugotoviti, da bi razlogi za izpodbijani sklep, zlasti tisti, v skladu s katerim priporočilo ICSID preprečuje, da bi KFKT izvedla vse nadzorniške ukrepe v zvezi s tožečo stranko, lahko pojasnjevali, zakaj je bil položaj tožeče stranke poseben in zato neprimerljiv s položaji drugih manj pomembnih kreditnih institucij, v katerih ECB ni opravila inšpekcijskega pregleda na kraju samem, in torej zakaj se je ECB v obravnavani zadevi odločila, da sama opravi tak inšpekcijski pregled.
242
Ob predpostavki, da se tožeča stranka pritožuje nad diskriminatornim ravnanjem v primerjavi s kreditnimi institucijami, katerih glavni delničar drugače kot v njenem primeru ni prijavil dejanj korupcije, je treba šteti, da iz razlogov za izpodbijani sklep izhaja, da se tožeča stranka ni oprla na obstoj take prijave.
243
Poleg tega je treba, prvič, ugotoviti, da se na eni strani kazenska preiskava, ki je privedla do obdolžitve osebe A, ne nanaša na tožečo stranko, ampak na tretjo latvijsko banko, in da na drugi strani tožeča stranka v zvezi z dejanji korupcije, ki jih je prijavila oseba CR, brez dodatnih pojasnil navaja, da preiskava poteka.
244
Drugič, čeprav tožeča stranka meni, da mora ECB opraviti preiskavo v zvezi z dejanji korupcije, ki jih je prijavila oseba CR, ECB upravičeno trdi, da nima pristojnosti, da bi sama opravila preiskavo takih dejanj, in da v zvezi s tem sodeluje s pristojnimi nacionalnimi organi.
245
Poleg tega tudi ob domnevi, da je ECB storila napako s tem, da ni opravila preiskave v zvezi z dejanji korupcije, ki jih je prijavila oseba CR, ali izjavami osebe A o tožeči stranki, ni dokazano, da je zaradi te napake nezakonit izpodbijani sklep, v katerem ni navedeno, ali je taka preiskava smotrna, temveč ali je smotrno opraviti inšpekcijski pregled na kraju samem.
246
Tretjič, ugotoviti je treba, da se zdi, da se z izpodbijanim sklepom delno pritrdilno odgovarja na zahteve tožeče stranke, predstavljene v dopisih z dne 5. julija in 12. septembra 2018, omenjenih v točki 18 zgoraj, ker je bila posledica tega sklepa, da je ECB bolj vpletena v bonitetni nadzor tožeče stranke.
247
Ker izpodbijani sklep ni v nasprotju z načelom enakega obravnavanja, je zato treba deveti tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
8. Deseti tožbeni razlog: kršitev člena 19 in uvodne izjave 75 Uredbe št. 1024/2013 ter zloraba pooblastil
248
Tožeča stranka trdi, da člen 19 in uvodna izjava 75 Uredbe št. 1024/2013 ECB nalagata obveznost, da naloge, ki so prenesene nanjo, opravlja brez vsakršnega neprimernega političnega vpliva. Na odločitve ECB naj ne bi vplivali drugi pomisleki, ki niso bonitetne narave.
249
Tožeča stranka navaja, da je izpodbijani sklep povračilni ukrep, ki je bil sprejet, ker je skupaj z delničarji prijavila nezakonito ravnanje člana Sveta ECB. To naj bi bilo razvidno iz sklepa, v katerem se je ECB odločila prevzeti neposredni bonitetni nadzor nad tožečo stranko, za kar je bil edini razlog začetek arbitražnega postopka s strani tožeče stranke, to je legitimno uveljavljanje pravnega sredstva. To naj bi bilo razvidno tudi iz dopisa generalnega direktorja z dne 14. februarja 2019, ki naj ne bi vseboval nobenega razloga v podporo neobičajni odločitvi, da se opravi inšpekcijski pregled na kraju samem v manj pomembni kreditni instituciji.
250
Tožeča stranka trdi, da je treba upoštevati neobstoj odgovora ECB na njene poskuse, da bi vzpostavila dialog o težavah zaradi korupcije, nepravični regulativni obravnavi, katere predmet naj bi bila, ter sovražnih in neprimernih komentarjih, ki naj bi jih javno izrazili latvijski uradniki, zlasti o grožnji z odvzemom dovoljenja, ki jo je izrekla oseba A. Te težave zaradi korupcije naj bi bile splošno priznane, vključno s strani latvijskih organov, Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) in Združenih držav Amerike. Februarja 2018 naj bi bila zaradi navedenih težav zaradi korupcije osebi A odvzeta prostost in sprejeti naj bi bili varnostni ukrepi, ki so v praksi tej osebi preprečili opravljanje njenih funkcij guvernerja centralne banke Latvije in člana Sveta ECB. Edini odziv ECB naj bi bila vložitev tožbe pri Sodišču (zadeva C‑238/18), da bi branila svojo neodvisnost pred vsakršnim domnevnim vmešavanjem Republike Latvije. ECB naj ne bi storila nič za to, da bi preiskala in odpravila zadevne težave, da bi se obnovilo zaupanje v regulativni postopek. Republika Latvija naj bi v odgovor na navedeno tožbo ECB potrdila, da obstajajo dokazi o dejanjih korupcije, ki naj bi jih storila oseba A, vendar teh dokazov ni predložila. Tožeča stranka meni, da mora v obravnavani zadevi ECB, in ne tožeča stranka, dokazati, da se bonitetni nadzor izvaja pravilno.
251
Tožeča stranka iz tega sklepa, da ECB v obravnavani zadevi ni preiskala resnih težav v zvezi s kakovostjo bonitetnega nadzora, ampak je sprejela neobičajno odločitev, da opravi inšpekcijski pregled na kraju samem v manj pomembni kreditni instituciji, ne da bi navedla kakršen koli razlog. To naj bi bilo treba razlagati kot sporočilo, da kritiziranje regulativnih organov vodi do hudih povračilnih ukrepov.
252
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj ECB in Republiki Latviji odredi, da razkrijeta vso upoštevno korespondenco med ECB in KFKT, da bi bilo mogoče ugotoviti resnične razloge za izpodbijani sklep.
253
ECB te trditve izpodbija.
254
V skladu s členom 19(1) Uredbe št. 1024/2013 ECB in pristojni nacionalni organi, ki delujejo v okviru EMN, pri opravljanju nalog, ki se nanje prenesejo s to uredbo, ravnajo neodvisno, člani Nadzornega odbora in usmerjevalnega odbora pa ravnajo neodvisno in objektivno v interesu Unije kot celote ter ne zahtevajo niti ne sprejemajo navodil institucij ali organov Unije, katere koli vlade države članice ali katerega koli drugega javnega ali zasebnega organa.
255
V uvodni izjavi 75 te uredbe je navedeno, da bi ECB za to, da bi nadzorniške naloge, ki se prenesejo nanjo, izvajala učinkovito, morala te naloge opravljati povsem neodvisno, zlasti brez vsakršnega neprimernega političnega vpliva in vmešavanja zadevnega sektorja, ki bi lahko vplivala na njeno operativno neodvisnost.
256
Za akt, pri katerem so bila zlorabljena pooblastila, gre lahko le, če je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih indicev mogoče sklepati, da je bil sprejet samo ali vsaj odločilno za druge cilje kot tiste, zaradi katerih je bilo zadevno pooblastilo dano, ali za izognitev postopku, ki je s Pogodbo DEU posebej določen za obravnavanje okoliščin obravnavanega primera (sodbi z dne 14. decembra 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, točka 75, in z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 82).
257
Na prvem mestu, da bi poskusila dokazati, da je izpodbijani sklep povračilni ukrep, ki je bil sprejet, ker je skupaj z delničarji prijavila nezakonito ravnanje člana Sveta ECB, se tožeča stranka sklicuje na razloge za sklep ECB, vročen z dopisom z dne 1. marca 2019, s katerim je bila tožeča stranka razvrščena kot pomembna institucija pod neposrednim bonitetnim nadzorom ECB.
258
Vendar navedeni sklep ECB ob predpostavki, da je nezakonit, ne bi vplival na zakonitost izpodbijanega sklepa, ki ne temelji na sklepu, na katerega se sklicuje tožeča stranka.
259
Poleg tega v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, sklep ECB, da prevzame neposredni bonitetni nadzor nad tožečo stranko, ni bil sprejet na podlagi tega, da je tožeča stranka začela arbitražni postopek. ECB se namreč v tem sklepu ni oprla na začetek tega postopka kot tak, ampak v bistvu na razlog, da je po priporočilu ICSID, izdanem v okviru tega postopka, KFKT štela, da ji je v celoti odvzeta možnost izvajanja nadzora na visoki ravni v zvezi s tožečo stranko, in da je od ECB zahtevala, naj prevzame bonitetni nadzor nad tožečo stranko.
260
Tožeča stranka torej ne more utemeljeno trditi, da sklep ECB, da prevzame neposredni bonitetni nadzor nad njo, temelji na legitimnem uveljavljanju pravnega sredstva, to je začetku arbitražnega postopka, in da vsekakor razlogi za ta sklep kažejo, da je ECB želela sprejeti povračilne ukrepe proti tožeči stranki, ker je začela tak postopek.
261
Na drugem mestu, v izpodbijanem sklepu so predstavljeni razlogi, iz katerih se je ECB odločila opraviti inšpekcijski pregled na kraju samem v prostorih tožeče stranke.
262
Iz teh razlogov pa je razvidno, da je bil izpodbijani sklep sprejet s ciljem, ki je skladen z bonitetnimi pravili. Ker izpodbijani sklep temelji na v preteklih letih ugotovljenih pomanjkljivostih in kršitvah v zvezi z bonitetnimi zahtevami, je namreč skladen s ciljem finančne stabilnosti. Ker je ECB upoštevala, da priporočilo ICSID preprečuje, da bi KFKT izvajala vse nadzorniške ukrepe v zvezi s tožečo stranko, in se je odločila, da sama opravi inšpekcijski pregled na kraju samem v prostorih tožeče stranke, ni uresničevala cilja, ki ne bi bil povezan z njenimi nalogami bonitetnega nadzora, ampak je ob upoštevanju tega priporočila zgolj izvajala obliko bonitetnega nadzora, ki je izrecno določena v členu 6(5)(d) Uredbe št. 1024/2013.
263
Poleg tega iz odgovora na drugi in četrti tožbeni razlog izhaja, da ECB ni kršila obsega svoje diskrecijske pravice s tem, da je menila, da je inšpekcijski pregled na kraju samem potreben v smislu člena 12(1) Uredbe št. 1024/2013 in skladen z načelom sorazmernosti, kar je dodaten element v podporo ugotovitvi, da ECB v sklepu ni zlorabila pooblastil.
264
Na tretjem mestu, iz istih razlogov, kot so navedeni v točkah od 243 do 245 zgoraj, trditev tožeče stranke, da ECB ni začela preiskave o dejanjih korupcije, ki jih je prijavila oseba CR, ali izjavah osebe A po tem, ko ji je bila odvzeta prostost, nikakor ni dokaz, s katerim bi bilo mogoče dokazati, da je bil cilj ECB pri sprejetju izpodbijanega sklepa, da sprejme povračilni ukrep proti tožeči stranki zaradi prijave teh dejanj korupcije.
265
Na četrtem mestu, glede domnevne nepoštene regulativne obravnave v zvezi z dejanji korupcije, ki jo kritizira, tožeča stranka ne navaja natančno, katera upravna dejanja so po njenem mnenju nezakonita, vsekakor pa tudi ne, kako bi zaradi nezakonitosti teh dejanj ob predpostavki, da je dokazana, lahko bil sam izpodbijani sklep nezakonit.
266
Na petem mestu, čeprav tožeča stranka trdi, da je bila oseba A član Sveta ECB, je bil izpodbijani sklep sprejet 21. januarja 2019, medtem ko so po navedbah tožeče stranke na ta datum varnostni ukrepi, ki jih je KNAB sprejel 19. februarja 2018, osebi A v praksi preprečevali opravljanje funkcije člana Sveta ECB in zasedanje v tem organu.
267
Nazadnje, ob upoštevanju preudarkov, predstavljenih v točkah od 257 do 266 zgoraj, ni treba ugoditi predlogu tožeče stranke, naj Splošno sodišče ECB in Republiki Latviji odredi, da razkrijeta „vso upoštevno korespondenco med ECB in KFKT v zvezi s tožečo stranko, da bi bilo mogoče ugotoviti resnične razloge za izpodbijani sklep“.
268
Splošno sodišče ima namreč na voljo elemente, na podlagi katerih lahko reši ta spor, in med drugim meni, da so razlogi za izpodbijani sklep razvidni iz njega.
269
Tako iz listin iz spisa ni razvidno, da je bil izpodbijani sklep sprejet v nasprotju s členom 19 Uredbe št. 1024/2013. Prav tako na podlagi skupka objektivnih, upoštevnih in skladnih indicev ni očitno, da je bil izpodbijani sklep sprejet zaradi izvajanja povračilnih ukrepov proti tožeči stranki v zvezi s prijavo domnevno nezakonitega ravnanja osebe A in da so bila zato z njim zlorabljena pooblastila.
270
Deseti tožbeni razlog je torej treba zavrniti kot neutemeljen.
271
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba tožbo zavrniti.
VI. Stroški
272
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeča stranka ni uspela, ji je treba v skladu s predlogom ECB naložiti plačilo stroškov ECB.
273
Komisija nosi svoje stroške na podlagi člena 138(1) Poslovnika.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti razširjeni senat)
razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
PNB Banka AS nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska centralna banka (ECB).
3.
Evropska komisija nosi svoje stroške.
Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 7. decembra 2022.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.