62007CJ0424
TEISINGUMO TEISMO (ketvirtoji kolegija) SPRENDIMAS
2009 m. gruodžio 3 d. (
*1
)
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas — Elektroniniai ryšiai — Direktyva 2002/19/EB — Direktyva 2002/21/EB — Direktyva 2002/22/EB — Tinklai ir paslaugos — Nacionalinės teisės aktai — Naujos rinkos“
Byloje C-424/07
dėl 2007 m. rugsėjo 13 d. pagal EB 226 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo
Europos Bendrijų Komisija, atstovaujama G. Braun ir A. Nijenhuis,
ieškovė,
prieš
Vokietijos Federacinę Respubliką, atstovaujamą M. Lumma, padedamo profesoriaus C. Koenig ir Rechtsanwalt S. Loetz,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (ketvirtoji kolegija),
kurį sudaro ketvirtosios kolegijos pirmininko pareigas einantis trečiosios kolegijos pirmininkas K. Lenaerts, teisėjai R. Silva de Lapuerta, E. Juhász, G. Arestis (pranešėjas) ir T. von Danwitz,
generalinis advokatas M. Poiares Maduro,
posėdžio sekretorė K. Sztranc-Sławiczek, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2009 m. vasario 5 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2009 m. balandžio 23 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Savo ieškiniu Europos Bendrijų Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad įstatymu, iš dalies keičiančiu nuostatas telekomunikacijų srityje (2007 m. vasario 18 d.Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften, BGB1. 2007 I, p. 106), įtvirtinusi Telekomunikacijų įstatymo (2004 m. birželio 22 d.Telekommunikationsgesetz, BGBl. 2004 I, p. 1190, toliau – TKG) 3 straipsnio 12 b punktą ir 9 a straipsnį Vokietijos Federacinė Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/19/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir susijusių priemonių sujungimo ir prieigos prie jų (Prieigos direktyva) (OL L 108, p. 7; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 323) 8 straipsnio 4 dalį, 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/21/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva) (OL L 108, p. 33; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 349) 6, 7 straipsnius, 8 straipsnio 1 ir 2 dalis, 15 straipsnio 3 dalį ir 16 straipsnį bei 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/22/EB dėl universaliųjų paslaugų ir paslaugų gavėjų teisių, susijusių su elektroninių ryšių tinklais ir paslaugomis (Universaliųjų paslaugų direktyva) (OL L 108, p. 51; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 367), 17 straipsnio 2 dalį.
Teisinis pagrindas
Bendrijos teisės aktai
2
Prieigos direktyvos 8 straipsnio 4 dalyje nurodyta:
„Pagal šį straipsnį nustatyti įpareigojimai turi būti pagrįsti nustatytos problemos pobūdžiu, turi būti proporcingi ir pateisinami atsižvelgiant į (Pagrindų) direktyvos 8 straipsnyje nustatytus tikslus. Tokius įpareigojimus galima skirti tik po įvykusių pagal tos direktyvos 6 ir 7 straipsnius konsultacijų.“
3
Pagal Pagrindų direktyvos dvidešimt septintą konstatuojamąją dalį „labai svarbu, kad ex ante reguliavimo įsipareigojimai būtų taikomi ten, kur nėra veiksmingos konkurencijos, t. y. rinkose, kur yra viena ar kelios įmonės, turinčios didelę įtaką rinkoje, ir kur nacionalinės ar Bendrijos konkurencijos teisės priemonių nepakanka šiai problemai išspręsti. Todėl būtina, kad, remdamasi konkurencijos teisės principais, Komisija Bendrijos lygiu parengtų gaires, kuriomis nacionalinės reguliavimo institucijos (toliau – NRI) vadovautųsi vertindamos, ar tam tikroje rinkoje konkurencija yra veiksminga, ir vertindamos didelę įtaką rinkoje. (NRI) turėtų analizuoti, ar konkretaus produkto ar paslaugos rinka yra veiksmingai konkurencinga konkrečioje geografinėje srityje, kuri gali būti apibrėžta kaip visa atitinkamos valstybės narės teritorija ar tik jos dalis arba kaip valstybių narių teritorijų kaimyninių dalių bendra teritorija. Veiksmingos konkurencijos analizėje turėtų būti tiriama, ar rinka turi perspektyvų ateityje tapti konkurencine, taigi, ar veiksmingos konkurencijos nebuvimas yra ilgalaikis. Šiose gairėse taip pat turi būti kreipiamas dėmesys į naujai atsirandančias rinkas, kur faktiškasis rinkos lyderis tikriausiai turės žymią rinkos dalį, tačiau jam neturėtų būti taikomi netikslingi įpareigojimai. Komisija turėtų reguliariai persvarstyti gaires siekdama užtikrinti, kad greitai besiplėtojančioje rinkoje jos išliktų tikslingos. Tais atvejais, kai bus nustatyta, kad atitinkama rinka yra transnacionalinė, (NRI) privalės tarpusavyje bendradarbiauti“.
4
Remiantis Pagrindų direktyvos vienuolikta konstatuojamąja dalimi „pagal reguliavimo ir veiklos funkcijų atskyrimo principą valstybės narės turėtų garantuoti (NRI) nepriklausomumą, kad užtikrintų jų sprendimų nešališkumą <…>“.
5
Pagrindų direktyvos 1 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Ši direktyva nustato elektroninių ryšių paslaugų, elektroninių ryšių tinklų, susijusių priemonių ir susijusių paslaugų reguliavimo suderintą sistemą. Ji nustato (NRI) užduotis ir procedūras, kurios užtikrintų, kad reguliavimo sistema būtų suderintai taikoma visoje Bendrijoje.“
6
Šios direktyvos 3 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatyta:
„2.   Valstybės narės garantuoja (NRI) savarankiškumą užtikrindamos, kad jos teisiškai būtų atskirtos ir funkciškai nepriklausomos nuo visų organizacijų, teikiančių elektroninių ryšių tinklus, įrangą ir paslaugas. Valstybės narės, kurioms nuosavybės teise priklauso ar kurios valdo įmones, teikiančias elektroninių ryšių tinklus ar paslaugas, užtikrina, kad reguliavimo funkcija būtų veiksmingai atskirta nuo veiklos, susijusios su nuosavybės teise ir valdymu.
3.   Valstybės narės užtikrina, kad (NRI) vykdytų savo įgaliojimus nešališkai ir skaidriai.“
7
Pagal Pagrindų direktyvos 6 straipsnį:
„Išskyrus atvejus, kai taikoma 7 straipsnio 6 dalis, 20 ar 21 straipsniai, valstybės narės užtikrina, kad tais atvejais, kai (NRI) pagal šią direktyvą ar specifines direktyvas ketina taikyti priemones, darančias didelį poveikį atitinkamai rinkai, suinteresuotosioms šalims jos suteiktų galimybę per pagrįstai nustatytą laiką pateikti pastabas dėl planuojamos priemonės. NRI skelbia savo konsultacijų procedūras. Valstybės narės užtikrina, kad būtų įsteigtas vienas informacijos punktas, per kurį būtų galima sužinoti apie visas vykstančias konsultacijas. Konsultacijų procedūros rezultatus (NRI) skelbia viešai, išskyrus atvejus, kai pagal Bendrijos ar nacionalinę teisę dėl verslo slaptumo informacija yra konfidenciali.“
8
Šios direktyvos 7 straipsnyje numatyta:
„1.   Atlikdamos savo užduotis pagal šią direktyvą ir specifines direktyvas, (NRI) kuo labiau atsižvelgia į 8 straipsnyje nustatytus tikslus, įskaitant ir tai, kiek jie susiję su vidaus rinkos veikimu.
2.   (NRI) prisideda prie vidaus rinkos plėtros skaidriai bendradarbiaudamos viena su kita ir su Komisija, kad visose valstybėse narėse šios direktyvos ir specifinių direktyvų nuostatos būtų taikomos nuosekliai. Dėl to jos ypač siekia susitarti, kokie būdai ir teisinio gynimo priemonės geriausiai tinka vienai ar kitai situacijai rinkoje.
3.   Be 6 straipsnyje nurodytų konsultacijų, kai (NRI) ketina imtis priemonės:
a)
kuriai taikomas šios direktyvos 15 ar 16 straipsnis, (Prieigos) direktyvos 5 ar 8 straipsnis ar (Universaliųjų paslaugų) direktyvos 16 straipsnis, ir
b)
kuri daro poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai,
ji tuo pat metu priemonės projektą padaro prieinamą Komisijai ir (NRI) kitose valstybėse narėse, kartu pagal 5 straipsnio 3 dalį nurodydama, kuo priemonė yra paremta, ir apie ją praneša Komisijai bei kitoms (NRI). (NRI) ir Komisija pastabas atitinkamai (NRI) gali pateikti ne vėliau kaip per mėnesį ar per 6 straipsnyje nurodytą laikotarpį, jei jis yra ilgesnis. Vieno mėnesio termino pratęsti negalima.
4.   Kai planuojama priemone, kuriai taikoma šio straipsnio 3 dalis, siekiama:
a)
apibūdinti atitinkamą rinką, kuri skiriasi nuo rinkų, apibūdintų rekomendacijoje pagal 15 straipsnio 1 dalį, arba
b)
spręsti, ar pagal 16 straipsnio 3, 4 ir 5 dalis laikyti įmonę, atskirai ar kartu su kitomis įmonėmis, turint didelę įtaką rinkoje,
ir kai ši planuojama priemonė galėtų daryti poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai, ir kai Komisija yra (NRI) nurodžiusi, kad planuojama priemonė sukurs kliūtį bendrojoje rinkoje, arba jei Komisija turi rimtų abejonių dėl planuojamos priemonės suderinamumo su Bendrijos teise, ypač su 8 straipsnyje nurodytais tikslais, planuojama priemonė netaikoma dar du mėnesius. Šio termino pratęsti negalima. Per šį terminą Komisija 22 straipsnio 2 dalyje nurodyta tvarka gali priimti sprendimą pareikalauti, kad atitinkama (NRI) planuojamą priemonę atšauktų. Kartu su šiuo sprendimu pateikiama išsami ir objektyvi analizė, kodėl Komisija mano, kad planuojama priemonė neturėtų būti taikoma, ir konkretūs pasiūlymai, kaip planuojama priemonė turėtų būti pataisyta.
5.   Atitinkama (NRI) su didžiausiu atidumu atsižvelgia į kitų (NRI) ir Komisijos pastabas ir po to, išskyrus atvejus, kai taikoma šio straipsnio 4 dalis, gali priimti planuojamą priemonę, o tai padariusi praneša Komisijai.
<…>“
9
Pagrindų direktyvos 8 straipsnio „Politikos tikslai ir reguliavimo principai“ 1 ir 2 dalyse nurodyta:
„1.   Valstybės narės užtikrina, kad, vykdydamos šioje direktyvoje ir specifinėse direktyvose nurodytas reguliavimo užduotis, (NRI) imtųsi visų reikiamų priemonių, skirtų šio straipsnio 2, 3 ir 4 dalyse nurodytiems tikslams pasiekti. Tokios priemonės turi būti proporcingos tiems tikslams.
Valstybės narės užtikrina, kad, vykdydamos šioje direktyvoje ir specifinėse direktyvose nurodytas užduotis, ypač tas, kuriomis siekiama užtikrinti veiksmingą konkurenciją, (NRI) kuo atidžiau atsižvelgtų į tai, jog yra pageidautina, kad jų reguliavimas būtų technologiniu požiūriu neutralus.
<…>
2.   (NRI) skatina konkurenciją elektroninių ryšių tinklų, elektroninių ryšių paslaugų ir susijusių priemonių bei paslaugų teikimo srityje, inter alia:
a)
užtikrindamos, kad paslaugų gavėjai, įskaitant paslaugų gavėjus su negalia, galėtų rinktis naudingiausią paslaugą, kainą ir kokybę;
b)
užtikrindamos, kad elektroninių ryšių sektoriuje nebūtų konkurencijos iškraipymų ir ribojimo;
c)
skatindamos veiksmingas investicijas į infrastruktūrą ir skatindamos naujoves; ir
d)
skatindamos veiksmingai naudoti radijo dažnius ir numeracijos išteklius bei užtikrindamos jų veiksmingą valdymą.“
10
Pagrindų direktyvos 15 straipsnis susijęs su rinkos apibrėžimo tvarka. Šio straipsnio 3 dalyje numatyta:
„Su didžiausiu atidumu atsižvelgdamos į rekomendaciją ir gaires, (NRI) pagal nacionalines aplinkybes ir konkurencijos teisės principus apibrėžia geografines rinkas. Apibrėždamos rinkas, kurios skiriasi nuo rekomendacijoje apibrėžtų rinkų, (NRI) laikosi 6 ir 7 straipsniuose nurodytos tvarkos.“
11
Šio direktyvos 16 straipsnyje, susijusiame su rinkos analizės tvarka, nurodyta:
„1.   Po to, kai priimama ar atnaujinama rekomendacija, (NRI) kuo skubiau atlieka atitinkamų rinkų analizę atidžiai atsižvelgdamos į gaires. Valstybės narės užtikrina, kad ši analizė atitinkamais atvejais būtų atliekama kartu su nacionalinėmis konkurencijos institucijomis.
2.   Tais atvejais, kai pagal (Universaliųjų paslaugų) direktyvos 16, 17, 18 ar 19 straipsnius arba (Prieigos) direktyvos 7 ar 8 straipsnius reikalaujama, kad (NRI) nustatytų, ar įmonėms reikia skirti, palikti galioti, pakeisti ar panaikinti įpareigojimus, ji, remdamasi šio straipsnio 1 dalyje nurodyta analize, turi nustatyti, ar konkurencija atitinkamoje rinkoje yra veiksminga.
3.   Jei (NRI) padaro išvadą, kad konkurencija rinkoje yra veiksminga, ji neskiria ir nepalieka galioti jokių šio straipsnio 2 dalyje minėtų specifinių įpareigojimų. Tais atvejais, kai įpareigojimai konkretiems sektoriams jau paskirti, nacionalinė reguliavimo institucija atitinkamos rinkos įmonėms tokius įpareigojimus panaikina. Apie tokį panaikinimą šalims, kurioms jis turi įtakos, pranešama iš anksto.
4.   Jei (NRI) nustato, kad atitinkamoje rinkoje nėra veiksmingos konkurencijos, ji pagal 14 straipsnį nustato įmones, turinčias didelę įtaką toje rinkoje, ir joms nustato atitinkamus specifinius šio straipsnio 2 dalyje minėtus reglamentuojančio pobūdžio įpareigojimus, arba jei jie jau nustatyti, juos palieka ar iš dalies pakeičia.
5.   15 straipsnio 4 dalyje minimame sprendime minėtų transnacionalinių rinkų atveju rinkos analizę atitinkamos (NRI) atlieka kartu, su didžiausiu atidumu atsižvelgdamos į gaires, ir kartu suderintai sprendžia, ar pradėti taikyti, palikti galioti, keisti ar panaikinti šio straipsnio 2 dalyje minėtus įpareigojimus.
6.   Pagal šio straipsnio 3, 4 ir 5 dalis taikant priemones laikomasi 6 ir 7 straipsniuose nurodytos tvarkos.“
12
Universaliųjų paslaugų direktyvos 17 straipsnio 2 dalyje nurodyta:
„Pagal šio straipsnio 1 dalį skirti įpareigojimai grindžiami nustatytos problemos pobūdžiu ir, atsižvelgiant į (Pagrindų) direktyvos 8 straipsnį, turi būti proporcingi ir pateisinami. Tai gali būti reikalavimai, kad įvardytos įmonės netaikytų per didelių kainų, netrukdytų kitoms įmonėms įeiti į rinką, nevaržytų konkurencijos nustatydamos nesąžiningas kainas, neteiktų nepateisinamų privilegijų konkretiems galutiniams paslaugų gavėjams ir nepateisinamai neišskaidytų paslaugų. NRI, siekdamos apsaugoti galutinių paslaugų gavėjų interesus ir skatinti tikrą konkurenciją, tokioms įmonėms gali nustatyti aukščiausią mažmeninių kainų ribą, kontroliuoti atskirus tarifus, taikyti priemones, kuriomis tarifai pagrindžiami sąnaudomis arba kainomis palyginamose rinkose.“
13
Pagal 2003 m. vasario 11 d. Komisijos rekomendacijos dėl elektroninių ryšių sektoriaus atitinkamų produktų ir paslaugų rinkų, kurioms gali būti taikomas ex ante reguliavimas pagal Direktyvą 2002/21 (OL L 114, p. 45, toliau – Komisijos rekomendacija), penkioliktą konstatuojamąją dalį naujoms ir atsirandančioms rinkoms, kuriose įmonės gali turėti didelės įtakos rinkai dėl „pradininko“ pranašumų, iš esmės neturėtų būti taikomas ex ante reguliavimas.
14
Komisijos rekomendacijos 1 punkte nurodyta:
„Rekomenduojama, kad prieš apibrėždamos atitinkamas rinkas pagal (Pagrindų) direktyvos 15 straipsnio 3 dalį, (NRI) analizuotų priede nurodytas produktų ir paslaugų rinkas.“ (Neoficialus vertimas)
15
Pagal Komisijos gairių dėl rinkos analizės ir įtakos rinkoje vertinimo pagal Bendrijos elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų reguliavimo sistemą (OL C 165, 2002, p. 6, toliau – gairės) 1 punktą:
„Gairėse nustatomi principai, kuriais (NRI) turi pagrįsti rinkų ir veiksmingos konkurencijos analizę pagal naują elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų reguliavimo sistemą.“ (Neoficialus vertimas)
16
Gairių 6 punkte įtvirtinta:
„Šių gairių tikslas – padėti NRI vykdyti naujas pareigas apibrėžiant rinkas ir vertinant įtaką šiose rinkose. <…>“ (Neoficialus vertimas)
17
Pagal gairių 32 punktą:
„Dėl naujai atsirandančių rinkų (Pagrindų) direktyvos (dvidešimt septintoje) konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad rinkose, kur faktiškasis lyderis tikriausiai turės žymią jos dalį, neturėtų būti taikomas netinkamas ex ante reguliavimas. Per ankstyvas ex ante reguliavimas gali daryti netinkamą įtaką besiformuojančioms konkurencijos sąlygoms naujoje ir dar tik atsirandančioje rinkoje. <…>“ (Neoficialus vertimas)
Nacionalinės teisės aktai
18
Pagal TKG 2 straipsnio „Reguliavimas ir tikslai“ 2 dalį:
„Reguliavimu siekiama:
1.
Apsaugoti paslaugų gavėjų, ypač vartotojų, interesus telekomunikacijų srityje bei telekomunikacijų slaptumą.
2.
Užtikrinti teisingą konkurenciją ir skatinti tvarią konkurenciją telekomunikacijų paslaugų ir tinklų bei susijusių priemonių ir paslaugų rinkose tiek kaimo vietovėse, tiek miestuose.
3.
Skatinti veiksmingas investicijas į infrastruktūrą ir skatinti naujoves.
4.
Skatinti Europos Sąjungos vidaus rinkos formavimąsi.
5.
Užtikrinti pagrindinių telekomunikacijų paslaugų teikimą visoje teritorijoje prieinamomis kainomis (universaliosios paslaugos teikimas).
6.
Skatinti telekomunikacijų paslaugas viešosios valdžios institucijų lygiu.
7.
Užtikrinti galimybę veiksmingai naudotis dažniais be trukdžių, atsižvelgiant taip pat į radijo transliuotojo interesus.
8.
Užtikrinti veiksmingą numeracijos išteklių naudojimą.
9.
Apsaugoti visuomenės saugumo interesus.“
19
Pagal TKG 3 straipsnio „Sąvokos“ 12 b punktą:
„„Nauja rinka“ – tai paslaugų ir produktų, kurie nuovokaus vartotojo požiūriu iš esmės skiriasi nuo esamų paslaugų ir produktų dėl savo veiksmingumo, asortimento, prieinamumo daugeliui vartotojų (masinės rinkos pajėgumai), kainos arba kokybės, rinka; tačiau tos paslaugos ir produktai nepakeičia šių produktų; <…>“
20
Pagal TKG 9a straipsnį „Naujos rinkos“:
„1.   Išskyrus antrojoje dalyje nurodytus atvejus, naujoms rinkoms iš esmės netaikomas reguliavimas 2 skirsnio prasme.
2.   Kai tam tikri faktai leidžia daryti prielaidą, kad nesant reguliavimo būtų sudarytos ilgalaikės kliūtys formuotis telekomunikacijų paslaugų ir tinklų rinkai, kuriai būtų būdinga tvari konkurencija, Bundesnetzagentur (Vokietijos telekomunikacijų reguliavimo agentūra), nukrypdama nuo šio straipsnio 1 dalies, gali naujai rinkai taikyti reguliavimą 2 skirsnio prasme pagal 9, 10, 11 ir 12 straipsnių nuostatas. Vertindama reguliavimo poreikį ir nustatydama priemones Bundesnetzagentur ypač atsižvelgia į tikslą skatinti naujoves ir veiksmingas investicijas į infrastruktūrą.“
Ikiteisminė procedūra
21
Pasitarusi su Vokietijos Federacine Respublika dėl savo abejonių, susijusių su naujų TKG nuostatų suderinamumu su elektroninių ryšių bendrąja reguliavimo sistema, 2007 m. vasario 26 d. laišku Komisija pradėjo EB 226 straipsnyje numatytą procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo ir Vokietijos Federacinei Respublikai išsiuntė oficialų pranešimą, kuriame nurodė per penkiolika dienų pateikti savo pastabas. Šios valstybės narės prašymu tas terminas buvo pratęstas dar penkiolika dienų.
22
2007 m. kovo 28 d. laiške Vokietijos Federacinė Respublika nurodė, jog naujos TKG nuostatos visiškai atitinka Bendrijos teisę.
23
2007 m. kovo 3 d. Komisija išsiuntė pagrįstą nuomonę, ragindama šią valstybę narę per du mėnesius nuo gavimo imtis būtinų priemonių, kad į ją būtų tinkamai atsižvelgta. 2007 m. birželio 4 d. laišku Vokietijos Federacinė Respublika gynė savo poziciją, o 2007 m. birželio 5 d. pateikė Komisijai Bundesnetzagentur administracinį aktą „Bundesnetzagentur atliekamo TKG 9 a straipsnio aiškinimo principai“.
24
Tokiomis aplinkybėmis Komisija nusprendė pareikšti šį ieškinį.
Dėl ieškinio
Dėl priimtinumo
Šalių argumentai
25
Vokietijos Federacinė Respublika teigia, kad šis ieškinys yra nepriimtinas todėl, kad Komisija neteisingai pradėjo ir vykdė ikiteisminę procedūrą, be to, nepaisė jos teisės į gynybą.
26
Pirma, Komisija nusprendė pradėti procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo 2006 m. gruodžio 20 d., nors dar nebuvo priimtas nacionalinis įstatymas, kuris galėtų pagrįsti nurodytą įsipareigojimų neįvykdymą, nes jis buvo paskelbtas Bundesgesetzblatt2007 m. vasario 23 dieną. Antra, atsižvelgus į šios institucijos elgesį ir visų pirma į jos pranešimus spaudai, galima daryti išvadą, kad ji buvo nusprendusi be jokio tyrimo atmesti Vokietijos Federacinės Respublikos argumentus ir kuo greičiau kreiptis į Teisingumo Teismą. Toks elgesys kliudė šiai valstybei narei per ikiteisminę procedūrą veiksmingai gintis.
27
Be to, ši valstybė narė prašo ieškinio nepriimti, nes tam, kad nustatytų, ar buvo įvykdyti įsipareigojimai pagal nagrinėjamų direktyvų nuostatas, Komisija turėjo taikyti Pagrindų direktyvos 7 straipsnyje numatytą procedūrą, kuria siekiama konsoliduoti NRI sprendimus Komisijos atžvilgiu. Šioje nuostatoje numatyta autonominė procedūra, kurios dalykas yra toks pats kaip procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo ir kuri skirta užtikrinti tinkamą ir nuoseklų bendrosios reguliavimo sistemos taikymą visose valstybėse narėse, siekiant sudaryti galimybes įgyvendinti ryšių tinklų ir paslaugų vidaus rinką.
28
Pirmiausia Komisija atsakė, jog oficialų pranešimą Vokietijos Federacinei Respublikai ji išsiuntė po ginčijamo įstatymo paskelbimo Bundesgesetzblatt. Be to, Komisija teigė, kad prieš nuspręsdama pradėti procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo ji neprivalo laukti, kol bus įgyvendinti visi nacionalinėje teisėje numatyti formalumai.
29
Paskui ji nurodė, jog vykstant ikiteisminei procedūrai išnagrinėjo Vokietijos Federacinės Respublikos pateiktus argumentus, bet negalėjo jiems pritarti. Bet kuriuo atveju ši valstybė narė kelia klausimą ne dėl ieškinio priimtinumo, bet ginčija jo pagrįstumą.
30
Galiausiai Komisija teigia, jog Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad direktyvoje numatyta specialia procedūra negalima pažeisti pagal EB 226 straipsnį Komisijai suteiktos bendros kompetencijos.
Teisingumo Teismo vertinimas
31
Pirma, reikia nurodyti, kad naujos TKG nuostatos buvo paskelbtos 2007 m. vasario 23 d.Bundesgesetzblatt ir įsigaliojo kitą dieną po paskelbimo. Nors akivaizdu, kad 2006 m. gruodžio 20 d. Komisija įpareigojo atsakingą pareigūną pradėti procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo prieš Vokietijos Federacinę Respubliką, vis dėlto ši procedūra prieš šią valstybę narę buvo pradėta tik 2007 m. vasario 26 d. išsiuntus oficialų pranešimą po atitinkamų nuostatų paskelbimo ir įsigaliojimo. Taigi bet kuriuo atveju nurodyti įsipareigojimai nebuvo įvykdyti prieš išsiunčiant oficialų pranešimą.
32
Antra, Vokietijos Federacinė Respublika teigia, jog iš Komisijos elgesio matyti, kad ji nusprendė atmesti šios valstybės narės pateiktus argumentus visiškai jų neišnagrinėjusi.
33
Šiuo klausimu pirmiausia reikia nurodyti, jog atsižvelgiant į Vokietijos Federacinės Respublikos nurodytą 2007 m. vasario 26 d. Komisijos pranešimą spaudai nepaaiškėja, kad ji būtų nepaisiusi atitinkamos valstybės narės teisės į gynybą. Iš tiesų aplinkybė, jog Komisija šiame pranešime informavo, kad šios valstybės narės atžvilgiu pradės pagreitintą procedūrą, nereiškia Komisijos ketinimo neatsižvelgti į argumentus, kuriuos valstybė narė pateiks per ikiteisminę procedūrą.
34
Maža to, reikia pripažinti, kad, viena vertus, Vokietijos Federacinė Respublika galėjo naudingai pateikti savo nuomonę vykstant ikiteisminei procedūrai ir, kita vertus, Komisija iš tikrųjų atsižvelgė į šios valstybės narės ginamą poziciją. Šiuo tikslu reikia priminti, kad 2007 m. vasario 26 d. oficialiu pranešimu Vokietijos Federacinė Respublika buvo paraginta per penkiolikos dienų laikotarpį, kuris vėliau šiai valstybei narei paprašius buvo pratęstas, pateikti savo pastabas. 2007 m. kovo 28 d. ši atsakė į oficialų pranešimą. Iš pagrįstos nuomonės, būtent jos 4 punkto „Vokietijos argumentai ir Komisijos atsakymas“, matyti, kad Komisija tinkamai atsižvelgė į šios valstybės narės atsakyme į oficialų pranešimą pateiktas pastabas.
35
Šiomis aplinkybėmis kaltinimas dėl teisių į gynybą pažeidimo turi būti atmestas. Tuo atveju, jei Komisija būtų atlikusi klaidingą Vokietijos Federacinės Respublikos atsakymo į oficialų pranešimą analizę, reikėtų priminti, kad net darant prielaidą, kad šis teiginys pagrįstas, jis yra ne ieškinio nepriimtinumo pagrindas, bet aplinkybė, į kurią Teisingumo Teismas tam tikrais atvejais privalo atsižvelgti vertindamas bylos esmę (2007 m. birželio 14 d. Sprendimo Komisija prieš Airiją, C-148/05, 39 punktas).
36
Trečia, kalbant apie argumentą, kad Komisija turėjo taikyti Pagrindų direktyvos 7 straipsnyje numatytą procedūrą tam, kad nustatytų įsipareigojimų pagal šioje byloje nagrinėjamų direktyvų nuostatas neįvykdymą, reikia priminti, kad direktyvoje įtvirtintos specialios procedūros negali nei pažeisti, nei pakeisti Komisijos kompetencijos pagal EB 226 straipsnį (be kita ko, žr. 1995 m. sausio 24 d. Sprendimo Komisija prieš Nyderlandus, C-359/93, Rink. p. I-157, 13 punktą).
37
Iš nurodytų argumentų išplaukia, kad ieškinys turi būti pripažintas priimtinu.
Dėl esmės
38
Grįsdama savo ieškinį Komisija iš esmės pateikia du kaltinimus. Pirmasis susijęs su tuo, kad Vokietijos Federacinė Respublika, naujose TKG nuostatose apibrėžusi „naujų rinkų“ sąvoką, numačiusi šių rinkų nereguliavimo principą, nustačiusi griežtesnes sąlygas nei numatytos bendrojoje reguliavimo sistemoje, taikomas tais atvejais, kai išimtinėmis aplinkybėmis šioms rinkoms gali būti taikomas reguliavimas, ir analizuodama šias rinkas prioritetą suteikusi konkrečiam reguliavimo tikslui, apribojo NRI diskreciją ir taip pažeidė Pagrindų direktyvos 8 straipsnio 1 ir 2 dalis, 15 ir 16 straipsnius, Prieigos direktyvos 8 straipsnio 4 dalį ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 17 straipsnio 2 dalį. Antrasis kaltinimas susijęs su Pagrindų direktyvos 6 ir 7 straipsniuose numatytų konsultacijų ir konsolidavimo procedūrų nesilaikymu.
39
Vokietijos Federacinė Respublika ginčija įsipareigojimų neįvykdymą, kuriuo kaltinama.
Dėl kaltinimo, susijusio su NRI diskrecijos apribojimu
Šalių argumentai
40
Komisija teigia, kad TKG 3 straipsnio 12 b punkte ir 9 a straipsnyje įtvirtintomis naujomis taisyklėmis ribojama NRI diskrecija. Šiomis nuostatomis apeinamos rinkos apibrėžimo ir analizės bei taisomųjų reguliavimo priemonių nustatymo procedūros, kurios buvo įgyvendintos elektroninių ryšių bendrąja reguliavimo sistema.
41
Priėmęs TKG 3 straipsnio 12 b punktą ir 9 a straipsnį Vokietijos įstatymų leidėjas apibrėžė „naujų rinkų“ sąvoką, įtvirtino šių rinkų nereguliavimo principą, iš anksto nustatė ribojančias sąlygas, kuriomis išimtiniais atvejais NRI būtų leista jas reguliuoti, ir reikalavo, kad ji ypač atidžiai įgyvendintų konkretų reguliavimo tikslą. Minėtos TKG nuostatos prieštarauja Bendrijos reguliavimo sistemos nuostatoms, susijusioms su NRI įgaliojimų apimtimi, kaip antai Prieigos direktyvos 8 straipsniui, Pagrindų direktyvos 8, 15 ir 16 straipsniams ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 17 straipsniui.
42
Pirmiausia Komisija mano, jog TKG 3 straipsnio 12 b punkte apibrėžus „naujas rinkas“ buvo apribota Vokietijos NRI diskrecija, numatyta Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalyje. Iš tiesų pagal šią nuostatą vadovaudamosi konkurencijos teisės principais NRI apibrėžia nacionalines aplinkybes atitinkančias atitinkamas rinkas, konkrečiai kalbant, atitinkamas geografines rinkas savo teritorijoje.
43
Be to, Komisija tvirtina, jog prieštaraujant bendrojoje reguliavimo sistemoje numatytoms rinkos apibrėžimo ir analizės procedūroms, TKG 9 a straipsnio 1 dalyje numatyta, kad iš principo naujoms rinkoms netaikomas „reguliavimas“ TKG 2 skirsnio prasme.
44
Maža to, Komisija teigia: kai pagal TKG 9 a straipsnio 2 dalį išimtinėmis aplinkybėmis naujai rinkai taikomas reguliavimas, šiuo tikslu numatytos sąlygos yra griežtesnės už nurodytąsias Pagrindų direktyvos 16 straipsnyje. Iš tiesų pagal šį straipsnį reikalaujama tik veiksmingos konkurencijos nebuvimo atitinkamoje rinkoje, o ne, kaip minėtoje TKG nuostatoje, ilgalaikių kliūčių formuotis rinkai, kuriai būtų būdinga tvari konkurencija.
45
Galiausiai, Komisijos nuomone, TKG 9 a straipsnio 2 dalimi pažeidžiamos Pagrindų direktyvos 8 straipsnio 1 ir 2 dalys. Šioje nuostatoje didžiausias dėmesys skiriamas vienam konkrečiam reguliavimo tikslui, t. y. skatinti naujoves ir veiksmingas investicijas į infrastruktūrą. Tačiau Pagrindų direktyvos 8 straipsnio 2 dalyje tarp šių tikslų nėra jokios hierarchijos, o Prieigos direktyvos 8 straipsnio 4 dalyje ir Universaliųjų paslaugų direktyvos 17 straipsnio 2 dalyje aiškiai nurodoma, kad NRI nustato proporcingas ir pateisinamas Pagrindų direktyvos 8 straipsnio tikslų atžvilgiu taisomąsias priemones, nė vienam minėtų tikslų nesuteikiant jokio prioriteto.
46
Vokietijos Federacinė Respublika mano, jog TKG 3 straipsnio 12 b punktas ir 9 a straipsnis atitinka elektroninių ryšių bendrąją reguliavimo sistemą.
47
Ši valstybė narė tvirtina, kad šios reguliavimo sistemos direktyvomis siekiama derinti valstybių narių teisės aktus ir todėl joms paliekama pakankama veikimo laisvė patikslinti šiose direktyvose naudojamas abstrakčias sąvokas bei užtikrinti jomis siekiamų tikslų veiksmingumą. Komisijos kaltinimai grindžiami plačiu telekomunikacijų reguliavimo sistemos aiškinimu bei neteisingu TKG nuostatų pasekmių aiškinimu.
48
Vokietijos federacinė Respublika teigia, jog TKG 3 straipsnio 12 b punkte ir 9 a straipsnyje iš anksto struktūrizuojama NRI diskrecija, siekiant pagal Pagrindų direktyvos 4 straipsnio tikslus užtikrinti didesnį teisinio saugumo lygį. Šiuo klausimu Komisija nenurodė, nei kokios elektroninių ryšių bendrosios reguliavimo sistemos direktyvos nuostatos leidžia daryti išvadą, kad tokia diskrecija egzistuoja, nei (bet kuriuo atveju) kokia TKG nuostata ši diskrecija ribojama. Iš tiesų TKG 9 a straipsnio 2 dalyje vartojamas žodis „gali“ reiškia, jog nagrinėdama naujos rinkos reguliavimo poreikį NRI turi naudotis savo diskrecija. Taigi Komisija reikalauja minėtų direktyvų nuostatas perkelti paraidžiui, lyg tai būtų reglamentas, ir taip siekia ne suderinti valstybių narių teisę, bet veikiau vienodinti.
49
Pasak Vokietijos Federacinės Respublikos, iš Pagrindų direktyvos dvidešimt septintos konstatuojamosios dalies, gairių 32 punkto bei Komisijos rekomendacijos penkioliktos konstatuojamosios dalies matyti, jog naujoms rinkoms apskritai neturi būti taikomas ex ante reguliavimas. Šiuo atžvilgiu TKG 9 a straipsnyje įtvirtinama ne nauja atskira patikrinimo procedūra, bet, kalbant apie naujas rinkas, patikslinamos TKG 10 ir 11 straipsniuose numatytos nuostatos, susijusios su bendrąja rinkos reguliavimo sistema. Taigi visais atvejais bus aiškinamasi, ar yra poreikis reguliuoti rinką, o tokio poreikio nenustačius pagal TKG 9 a straipsnio 1 dalį NRI negalės imtis reguliavimo priemonių.
50
Kalbėdama apie atitinkamos rinkos apibrėžimą, Vokietijos Federacinė Respublika tvirtina, kad pagal bendrąją reguliavimo sistemą nacionaliniam įstatymų leidėjui nedraudžiama reglamentuoti rinkos apibrėžimo. Ji nurodo, jog bet kuriuo atveju TKG 3 straipsnio 12 b punkte ne nurodomas rinkos apibrėžimas, bet numatyti abstraktūs kriterijai, leidžiantys apibrėžus rinką nustatyti, ar tai yra nauja rinka, ar ne. Taigi TKG 3 straipsnio 12 b punkte ir 9 a straipsnyje NRI leidžiama kiekvienu atveju apibrėžti atitinkamą rinką, laikantis konkurencijos teisės principų ir nenukrypstant nuo įprastos rinkos apibrėžimo procedūros.
51
Be to, Vokietijos Federacinė Respublika teigia, kad TKG 9 a straipsnio 2 dalyje numatyti rinkos, kuriai būdinga tvari konkurencija, kriterijus bei ilgalaikės kliūties atitinkamoje rinkoje reikalavimas nėra griežtesnės sąlygos nei įtvirtintos bendrosios reguliavimo sistemos direktyvose ir nekeičia TKG 10 ir 11 straipsniuose nurodytos apibrėžimo ir analizės procedūros. Tai yra sąlygos, kurios pripažįstamos Pagrindų direktyvos dvidešimt septintoje konstatuojamojoje dalyje bei Komisijos rekomendacijoje, kurioje patikslinama „veiksmingos konkurencijos“ sąvoka naujų rinkų atveju.
52
Galiausiai ši valstybė narė mano, jog nacionalinis įstatymų leidėjas, turėdamas veikimo laisvę, gali didžiausią dėmesį sutelkti į vieną elektroninių ryšių bendrosios reguliavimo sistemos direktyvų tikslų. Be to, TKG 9 a straipsnio 2 dalies antrajame sakinyje vartojamas žodis „ypač“ reiškia, kad atsižvelgiama ne vien į joje minimą tikslą.
Teisingumo Teismo vertinimas
53
Pirmiausia reikia nurodyti, kad pagal Pagrindų direktyvos 1 straipsnio 1 dalį ji nustato suderintą elektroninių ryšių paslaugų, elektroninių ryšių tinklų, susijusių priemonių ir susijusių paslaugų reguliavimo sistemą. Joje nustatytos NRI užduotys ir procedūros, kurios užtikrina reguliavimo sistemos suderintą taikymą visoje Bendrijoje.
54
Pagal Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 2 ir 3 dalis bei vienuoliktą konstatuojamąją dalį pagal reguliavimo ir veiklos funkcijų atskyrimo principą valstybės narės turi garantuoti NRI nepriklausomumą, kad jos galėtų nešališkai ir skaidriai naudotis savo įgaliojimais.
55
Pagrindų direktyva suteikia NRI specialias elektroninių ryšių rinkų reguliavimo užduotis. Pagal Pagrindų direktyvos 15 straipsnį, visų pirma pagal jo 3 dalį, NRI glaudžiai bendradarbiaudamos su Komisija turi apibrėžti atitinkamas rinkas elektroninių ryšių sektoriuje.
56
Paskui pagal Pagrindų direktyvos 16 straipsnį NRI atlieka taip apibrėžtų rinkų analizę ir įvertina, ar šiose rinkose konkurencija yra veiksminga. Jei rinkoje nėra veiksmingos konkurencijos, atitinkama NRI šioje rinkoje įtaką turinčioms įmonėms nustato ex ante reguliuojamojo pobūdžio įpareigojimus.
57
Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad apibrėždamos atitinkamas rinkas NRI atidžiai atsižvelgia į Komisijos rekomendaciją ir gaires.
58
Pagal šios direktyvos 16 straipsnio 1 dalį NRI taip pat atidžiai atsižvelgia į gaires, atlikdamos atitinkamų rinkų analizę tam, kad nustatytų, ar joms turi būti taikomas ex ante reguliavimas.
59
Pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 1 dalį atlikdamos savo užduotis NRI turi atidžiai atsižvelgti į 8 straipsnio tikslus. Pagal šios direktyvos 8 straipsnio 1 dalį valstybės narės užtikrina, kad NRI imtųsi visų reikiamų priemonių, skirtų 8 straipsnio tikslams pasiekti. Šioje nuostatoje taip pat nurodyta, jog NRI priemonės turi būti proporcingos šiems tikslams.
60
Be to, Pagrindų direktyvos 8 straipsnio 4 dalyje bei Universaliųjų paslaugų direktyvos 17 straipsnio 2 dalyje numatyta, jog kai NRI, remdamosi minėtomis direktyvomis, nustato ex ante reguliuojamojo pobūdžio įpareigojimus, jos turi atsižvelgti į Pagrindų direktyvos 8 straipsnyje įtvirtintus tikslus. Ex ante reguliuojamojo pobūdžio įpareigojimai turi būti proporcingi ir pateisinami šių tikslų atžvilgiu.
61
Vykdydamos šias reguliavimo pareigas NRI turi didelę diskreciją, kad galėtų kiekvienu atveju įvertinti rinkos reguliavimo poreikį (šiuo klausimu žr. 2008 m. balandžio 24 d. Sprendimo Arcor, C-55/06, Rink. p. I-2931, 153–156 punktus).
62
Atsižvelgdamas į šiuos argumentus Teisingumo Teismas turi įvertinti, ar šis ieškinys pagrįstas.
63
Pirmiausia Teisingumo Teismas mano, jog reikia išnagrinėti, ar, kaip teigia Komisija, Vokietijos Respublika, TKG 9 a straipsnyje įtvirtinusi naujų rinkų nereguliavimo principą, neįvykdė įsipareigojimų pagal Pagrindų direktyvos 16 straipsnį.
64
Šiuo klausimu visų pirma reikia priminti, jog pagal Pagrindų direktyvos 16 straipsnį NRI atlieka pagal minėtos direktyvos 15 straipsnį apibrėžtų atitinkamų rinkų analizę, norėdamos įvertinti, ar šioms rinkoms reikia taikyti ex ante reguliavimą. Šie straipsniai apskritai susiję su elektroninių ryšių sektoriumi ir iš jų taikymo srities nepašalinamos nei naujos, nei, beje, visos kitos rinkos.
65
Be to, šiuo klausimu reikia priminti, jog TKG 9 a straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad, išskyrus 2 dalyje nurodytą atvejį, naujoms rinkoms iš esmės netaikomas „reguliavimas“ TKG 2 skirsnio prasme. Pagal 9 a straipsnio 2 dalį, kai tam tikri faktai leidžia daryti prielaidą, kad nesant reguliavimo būtų sudarytos ilgalaikės kliūtys formuotis telekomunikacijų paslaugų ir tinklų rinkai, kuriai būtų būdinga tvari konkurencija, nukrypdama nuo šio straipsnio 1 dalies, NRI gali naujai rinkai taikyti „reguliavimą“ TKG 2 skirsnio prasme.
66
TKG 9 a straipsnio 1 ir 2 dalyse aiškiai suformuluota, kad naujos rinkos neturi būti reguliuojamos, nebent tam tikros aplinkybės, kaip antai tvarios konkurencijos rinkoje nebuvimas, patvirtintų poreikį jas reguliuoti. Taigi tokia bendra teisės akto nuostata pirmiausia 1 dalyje įtvirtina naujų rinkų nereguliavimo principą, paskui 2 dalyje – šio principo išimtis.
67
Vokietijos Federacinė Respublika tvirtina, kad naujų rinkų nereguliavimo principas yra įtvirtintas elektroninių ryšių bendrojoje reguliavimo sistemoje. Šiuo klausimu ši valstybė narė remiasi Pagrindų direktyvos dvidešimt septinta konstatuojamąja dalimi, gairių 32 punktu bei Komisijos rekomendacijos penkiolikta konstatuojamąja dalimi, pagal kuriuos naujoms rinkoms ex ante reguliavimas apskritai netaikomas.
68
Tačiau šiam argumentui negali būti pritarta.
69
Visų pirma Pagrindų direktyvos dvidešimt septintoje konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad gairėse turi būti kreipiamas dėmesys į naujas rinkas, kur faktiškasis jos lyderis tikriausiai turės žymią rinkos dalį, tačiau jam neturėtų būti taikomi netikslingi įpareigojimai. Šioje konstatuojamojoje dalyje nurodyta, jog reguliuojant naujas rinkas reikia atsižvelgti į jų ypatybes. Todėl reikia konstatuoti, kad tokios nuostatos negalima aiškinti kaip nustatančios bendrą minėtų rinkų nereguliavimo principą.
70
Be to, pagal gairių 32 punktą Pagrindų direktyvos dvidešimt septintoje konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad naujai atsirandančiose rinkose, kur faktiškasis rinkos lyderis tikriausiai turės žymią rinkos dalį, neturėtų būti taikomas netinkamas ex ante reguliavimas. Iš tiesų pagal šią gairių nuostatą per ankstyvas ex ante reguliavimas gali daryti netinkamą įtaką besiformuojančioms konkurencijos sąlygoms naujoje ir dar tik atsirandančioje rinkoje.
71
Taigi šioje nuostatoje tik pakartojamas Pagrindų direktyvos dvidešimt septintos konstatuojamosios dalies turinys, uždraudžiant nustatyti netinkamus ex ante reguliuojamojo pobūdžio įpareigojimus. Tad ir gairėse nėra numatyta bendra naujų rinkų nereguliavimo taisyklė. Beje, šią išvadą patvirtina minėto gairių 32 punkto paskutiniai du sakiniai, kuriuose nurodyta, kad reikia dominuojančioms įmonėms sukliudyti daryti kliūtis atsirasti naujoms rinkoms ir kad NRI turi užtikrinti, jog bet kokia ankstyva ex ante intervencija į atsirandančią rinką būtų visiškai pateisinama.
72
Galiausiai Komisijos rekomendacijos penkioliktoje konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad naujoms ir atsirandančioms rinkoms, kuriose įmonės gali turėti didelės įtakos rinkai dėl „pradininko“ pranašumų, iš esmės neturėtų būti taikomas ex ante reguliavimas. Tokioje nuostatoje numatytas naujų rinkų nereguliavimas, kai atsižvelgiant į „pradininko“ pranašumus šiose rinkose yra didelę įtaką turinčių įmonių. Todėl šioje nuostatoje numatyta, jog tam, kad galėtų daryti išvadą, jog naujos rinkos reguliuoti nereikia, kiekvienu atveju NRI prireikus turi patikrinti reikalaujamas sąlygas.
73
Iš to, kas nurodyta, matyti, kad nors atsižvelgus į Pagrindų direktyvos dvidešimt septintą konstatuojamąją dalį, gairių 32 punktą ir Komisijos rekomendacijos penkioliktą konstatuojamąją dalį aišku, kad dėl naujų ir atsirandančių rinkų ypatybių NRI turi veikti atsargiai, vis dėlto šiose nuostatose nėra jokio bendro šių rinkų nereguliavimo principo.
74
Reikia pridurti, kad bet kuriuo atveju, kaip išplaukia iš šio sprendimo 53–61 punktų, teisę vertinti rinkų reguliavimo poreikį Pagrindų direktyva suteikia ne nacionaliniam įstatymų leidėjui, bet NRI.
75
Šiuo atžvilgiu reikia nurodyti, jog Pagrindų direktyvos 15 ir 16 straipsniai, kurie skirti tiesiogiai NRI, sudaro gairių ir Komisijos rekomendacijos teisinį pagrindą, ir kad šios dvi teisinės priemonės padeda NRI apibrėžti ir analizuoti atitinkamas rinkas siekiant nustatyti, ar joms reikia taikyti ex ante reguliavimą.
76
Iš tiesų pagal gairių 1 punktą jose įtvirtinti principai, kuriais NRI turi pagrįsti savo rinkų ir veiksmingos konkurencijos analizę pagal elektroninių ryšių bendrąją reguliavimo sistemą. Gairių 6 punkte taip pat nurodyta, jog jų tikslas – padėti NRI vykdyti naujas pareigas apibrėžiant rinkas ir vertinant įtaką jose.
77
Pagal Komisijos rekomendacijos 1 punktą rekomenduojama, kad prieš apibrėždamos atitinkamas rinkas pagal Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalį NRI analizuotų priede nurodytas produktų ir paslaugų rinkas.
78
Todėl įtvirtinus teisės nuostatą, pagal kurią apskritai pašalinama NRI galimybė reguliuoti naujas rinkas, TKG 9 a straipsniu paveikiami pagal Bendrijos reguliavimo sistemą jai suteikti platūs įgaliojimai ir taip sudarytos kliūtys kiekvienu atskiru atveju imtis tinkamų priemonių. Tačiau, kaip matyti iš generalinio advokato išvados 54 punkto, Vokietijos įstatymų leidėjas negali pakeisti Bendrijos teisės aktų leidėjo sprendimo ir, nustatęs bendrąją taisyklę, naujoms rinkoms netaikyti reguliavimo.
79
Iš to matyti, jog TKG 9 a straipsnio 1 dalis, kurioje įtvirtintas naujų rinkų nereguliavimo principas, neatitinka Pagrindų direktyvos 16 straipsnio.
80
Antra, Komisijos nuomone, TKG 3 straipsnio 12 b punkte apibrėžusi „naujos rinkos“ sąvoką Vokietijos Federacinė Respublika apribojo NRI diskreciją ir neįvykdė įsipareigojimų pagal Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalį.
81
Šiuo atžvilgiu turi būti nurodyta, kad Pagrindų direktyvos 15 straipsnyje numatytos rinkos apibrėžimo procedūros tikslas – leisti NRI pagal šios direktyvos 16 straipsnį atlikti atitinkamos rinkos analizę, o konkrečiai kalbant, patikrinti, ar kai kurios nagrinėjamoje rinkoje veikiančios įmonės daro jai reikšmingą įtaką. Taigi nuo rinkos apibrėžimo pradedama pagal Pagrindų direktyvos 16 straipsnį atliekama konkurencijos analizė.
82
Šiuo klausimu reikia konstatuoti, kad TKG 3 straipsnio 12 b punkte apibrėžta naujos rinkos sąvoka, nurodanti „produktų ir paslaugų rinką“, neapima „atitinkamos rinkos apibrėžimo“ Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalies prasme, kuris galėtų būti šios direktyvos 16 straipsnyje nurodytos konkurencijos analizės dalykas. Iš to išplaukia, kad TKG 3 straipsnio 12 b punktas negali būti laikomas ribojančiu NRI įgaliojimus apibrėžti rinką, kurie jai suteikti Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalyje.
83
Tačiau reikia pripažinti, jog TKG 9 a straipsnio 1 dalyje nustatytas Vokietijos NRI diskrecijos apribojimas neišvengiamai paveikia NRI įgaliojimus apibrėžti rinką. Šiuo atžvilgiu reikia priminti, kad Komisijos rekomendacijos priede nurodytos rinkos, kurios turi būti nagrinėjamos pagal Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalį. Atsižvelgiant į TKG 9 a straipsnio 1 dalyje esantį naujų rinkų nereguliavimo principą, NRI nebeturės apibrėžti atitinkamų rinkų pagal Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalį, nes Komisijos rekomendacijos priede nurodytos rinkos atitinka TKG 3 straipsnio 12 b punkte įtvirtintą apibrėžimą.
84
Šiomis aplinkybėmis TKG 9 a straipsnio 1 dalis taip pat neatitinka Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalies.
85
Trečia, Komisija tvirtina, kad TKG 9 a straipsnio 2 dalyje nustatyta Pagrindų direktyvos 8 straipsnyje numatytų tikslų hierarchija, kuri prieštarauja šiai nuostatai.
86
Pagal TKG 9 a straipsnio 2 dalį vertindama reguliavimo poreikį ir nustatydama priemones NRI ypač atsižvelgia į tikslą skatinti naujoves ir veiksmingas investicijas į infrastruktūrą. Kiti tikslai, į kuriuos NRI atsižvelgia, išvardyti TKG 2 straipsnyje.
87
Vokietijos Federacinė Respublika tvirtina, kad naujose TKG nuostatose iš anksto struktūrizuojama NRI intervencija į naujas rinkas. Ši valstybė narė mano, kad, atsižvelgiant į jos veikimo laisvę, perkeldama elektroninių ryšių bendrąją reguliavimo sistemą ji gali didžiausią dėmesį sutelkti į vieną Pagrindų direktyvos tikslų, kai egzistuoja akivaizdus ryšys tarp šio tikslo ir tam tikros rūšies rinkos, kaip išplaukia iš Komisijos rekomendacijos motyvų.
88
Šiuo atžvilgiu reikia priminti, kad pagal Pagrindų direktyvos 8 straipsnio 2 dalį NRI skatina konkurenciją elektroninių ryšių tinklų, elektroninių ryšių paslaugų ir susijusių priemonių bei paslaugų teikimo srityje, inter alia, užtikrindamos, kad paslaugų gavėjai galėtų rinktis naudingiausią paslaugą, kainą ir kokybę, taip pat, kad elektroninių ryšių sektoriuje nebūtų konkurencijos iškraipymų ir ribojimo, skatindamos naujoves ir veiksmingas investicijas į infrastruktūrą bei ragindamos veiksmingai naudoti radijo dažnius ir numeracijos išteklius bei užtikrindamos jų veiksmingą valdymą.
89
Pagal Pagrindų direktyvos 8 straipsnio 1 dalį valstybės narės užtikrina, kad vykdydamos Pagrindų direktyvoje ir specifinėse direktyvose nurodytas reguliavimo užduotis NRI imtųsi visų reikiamų priemonių, skirtų šiame 8 straipsnyje nurodytiems tikslams pasiekti.
90
Be to, iš Prieigos direktyvos 8 straipsnio 4 dalies ir Universaliųjų paslaugų 17 straipsnio 2 dalies matyti, kad pagal šiuos straipsnius nustatyti įpareigojimai yra pagrįsti nustatytos problemos pobūdžiu, proporcingi ir pateisinami atsižvelgiant į Pagrindų direktyvos 8 straipsnyje nustatytus tikslus.
91
Iš šių nuostatų išplaukia, kad vykdydamos bendrojo reguliavimo sistemoje nurodytas reguliavimo užduotis NRI turi skatinti Pagrindų direktyvos 8 straipsnyje nurodytų tikslų įgyvendinimą. Todėl, kaip savo išvados 64 punkte nurodė generalinis advokatas, apibrėžiant ir analizuojant atitinkamą rinką, kuriai gali būti taikomas reguliavimas, siekti šių tikslų pusiausvyros turi taip pat ne nacionalinis teisės aktų leidėjas, bet NRI.
92
Šiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas Pagrindų direktyvos 8 straipsnį yra išaiškinęs kaip įpareigojantį valstybes nares užtikrinti, kad siekdamos skatinti konkurenciją elektroninių ryšių paslaugų teikimo srityje NRI imtųsi visų reikiamų priemonių, užtikrindamos, kad elektroninių ryšių sektoriuje nebūtų konkurencijos iškraipymų bei ribojimo, ir panaikindamos paskutines kliūtis teikti šias paslaugas Europos lygiu (žr. 2008 m. sausio 31 d. Sprendimo Centro Europa 7, C-380/05, Rink. p. I-349, 81 punktą ir 2008 m. lapkričio 13 d. Sprendimo Komisija prieš Lenkiją, C-227/07, Rink. p. I-8403, 63 punktą).
93
Tačiau tokia nacionaline nuostata, kokia įtvirtinta TKG 9 a straipsnio 2 dalyje, kurioje NRI analizuojant, ar yra poreikis reguliuoti naują rinką, prioritetas teikiamas vienam Pagrindų direktyvos pripažintam tikslui, lyginami minėti tikslai, nors tokį palyginimą turi atlikti NRI, vykdydama jai pavestas reguliavimo užduotis.
94
Iš to išplaukia, kad TKG 9 a straipsnio 2 dalimi, kurioje prioritetas teikiamas konkrečiam reguliavimo tikslui, pažeidžiama Prieigos direktyvos 8 straipsnio 4 dalis, Pagrindų direktyvos 8 straipsnio 1 ir 2 dalys bei Universaliųjų paslaugų direktyvos 17 straipsnio 2 dalis ir šių direktyvų neatitinkančiu būdu apribojama NRI diskrecija.
95
Ketvirta, kalbant apie Komisijos priekaištą, kad TKG 9 a straipsnio 2 dalyje nustatytos griežtesnės sąlygos nei numatytos Pagrindų direktyvoje, taikomos atliekant rinkų analizę, reikia priminti, kad šioje nuostatoje numatyta, jog kai tam tikri faktai leidžia daryti prielaidą, kad nesant reguliavimo būtų sudarytos ilgalaikės kliūtys formuotis telekomunikacijų paslaugų ir tinklų rinkai, kuriai būtų būdinga tvari konkurencija, nukrypdama nuo šio nuostatos 1 dalies NRI gali naujai rinkai taikyti „reguliavimą“ TKG 2 skirsnio prasme pagal 9–12 straipsnių nuostatas.
96
Taigi iš TKG 9 a straipsnio 2 dalies matyti, kad NRI turi atlikti naujų rinkų reguliavimo poreikio analizę, kai yra ilgalaikių kliūčių tvarios konkurencijos plėtrai šiose rinkose pavojus.
97
Reikia priminti, kad pagal Pagrindų direktyvos 16 straipsnį NRI turi įvertinti, ar nagrinėjamose rinkose konkurencija iš tiesų veiksminga. Jei rinkoje nėra veiksmingos konkurencijos, atitinkama NRI šioje rinkoje didelę įtaką turinčioms įmonėms nustato ex ante reguliuojamojo pobūdžio įpareigojimus.
98
TKG 9 a straipsnio 2 dalyje įtvirtinti kriterijai siekiant, kad išimtinėmis sąlygomis naujai rinkai galėtų būti taikomas ex ante reguliavimas, t. y. keliamas ilgalaikių kliūčių tvarios konkurencijos plėtrai rinkoje pavojus, yra griežtesni nei nurodytieji Pagrindų direktyvos 16 straipsnyje, pagal kuriuos ex ante reguliavimas priklauso nuo išvados, kad atitinkamoje rinkoje nėra veiksmingos konkurencijos.
99
Todėl TKG 9 a straipsnio 2 dalimi, kurioje nustatytos griežtesnės sąlygos nei numatytos Pagrindų direktyvoje, taikomos atliekant atitinkamų rinkų, kurioms gali būti taikomas reguliavimas, analizę, pažeidžiamas Pagrindų direktyvos 16 straipsnis ir apribojama NRI diskrecija.
100
Iš nurodytų argumentų išplaukia, kad kaltinimui dėl NRI diskrecijos apribojimo turi būti pritarta.
Dėl kaltinimo, susijusio su Pagrindų direktyvos 6 ir 7 straipsniuose numatytų konsultacijų ir konsolidavimo procedūrų pažeidimu
Šalių argumentai
101
Komisija tvirtina, kad taikant TKG 9 a straipsnį NRI turi laikytis konsultacijų ir konsolidavimo procedūrų tik tais atvejais, kai mano, kad ex ante reguliavimas yra būtinas. Taigi NRI gali apibrėžti ir analizuoti „rinką“ Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalies prasme bei priimti sprendimą jos nereguliuoti pagal šios direktyvos 16 straipsnį, nesilaikydama bendrojoje reguliavimo sistemoje numatytų procedūrų.
102
Tačiau toks konsultacijų procedūros apribojimas prieštarauja Pagrindų direktyvos 6 ir 7 straipsniams. Komisija teigia, kad manydama, jog pareiga laikytis šių procedūrų taikoma tik tada, kai konstatuojama pareiga taikyti ex ante reguliavimą, Vokietijos Federacinė Respublika painioja rinkos apibrėžimą ir jos nustatymą kaip rinkos, kuriai gali būti taikomas šis reguliavimas.
103
Vokietijos Federacinė Respublika teigia jau pranešusi Komisijai, kad pagal Bundesnetzagentur aiškinimo kriterijus konsultacijų ir naujų rinkų konsolidavimo procedūros bus atliekamos pagal elektroninių ryšių bendrosios reguliavimo sistemos direktyvas.
104
Be to, šios valstybės narės nuomone, TKG 9 a straipsniu užtikrinamas konsultacijų ir konsolidavimo procedūrų paisymas. Viena vertus, ši nuostata taikoma per įprastą rinkos apibrėžimo ir analizės procedūrą ir, kita vertus, jos 2 dalis reiškia, jog vykstant rinkos apibrėžimo procedūrai nustatoma rinka pagal TKG 10 straipsnio 2 dalį, kuri atitinka konkurencijos teisės principus. Šiuo atžvilgiu Vokietijos Federacinė Respublika visiškai įgyvendino įsipareigojimus konsultacijų ir konsolidavimo srityje pagal Pagrindų direktyvos 6 ir 7 straipsnius. Taigi Komisija neįrodė jokio šių įpareigojimų neįvykdymo ir jį paprasčiausiai grindė paprastomis prielaidomis.
Teisingumo Teismo vertinimas
105
Reikia nurodyti, kad dėl rinkos apibrėžimo ir analizės tiek Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalyje, tiek jos 16 straipsnio 6 dalyje nukreipiama į šios direktyvos 6 ir 7 straipsniuose nurodytas procedūras.
106
Šiuo klausimu jau buvo pripažinta, kad TKG 9 a straipsnio 1 dalyje numatytas naujų rinkų nereguliavimo principas apriboja NRI diskreciją, išplaukiančią iš Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalies ir 16 straipsnio. NRI diskrecijos apibrėžti ir analizuoti „naujas rinkas“ apribojimas neišvengiamai reiškia, kad tam tikromis aplinkybėmis nepaisoma Pagrindų direktyvos 6 ir 7 straipsniuose numatytų procedūrų.
107
Todėl antrajam Komisijos kaltinimui taip pat turi būti pritarta.
108
Iš visų nurodytų argumentų matyti, kad priėmusi TKG 9 a straipsnį Vokietijos Federacinė Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal Prieigos direktyvos 8 straipsnio 4 dalį, Pagrindų direktyvos 6, 7 straipsnius, 8 straipsnio 1 ir 2 dalis, 15 straipsnio 3 dalį ir 16 straipsnį bei Universaliųjų paslaugų direktyvos 17 straipsnio 2 dalį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
109
Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija reikalavo priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Vokietijos Federacinė Respublika pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:
1.
Priėmusi 2004 m. birželio 22 d. Telekomunikacijų įstatymo (Telekommunikationsgesetz) 9 a straipsnį Vokietijos Federacinė Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/19/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir susijusių priemonių sujungimo ir prieigos prie jų (Prieigos direktyva) 8 straipsnio 4 dalį, 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/21/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva) 6, 7 straipsnius, 8 straipsnio 1 ir 2 dalis, 15 straipsnio 3 dalį ir 16 straipsnį bei pagal 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/22/EB dėl universaliųjų paslaugų ir paslaugų gavėjų teisių, susijusių su elektroninių ryšių tinklais ir paslaugomis (Universaliųjų paslaugų direktyva), 17 straipsnio 2 dalį.
2.
Priteisti iš Vokietijos Federacinės Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: vokiečių.