62018CJ0059
TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2022 m. liepos 14 d. (
*1
)
„Ieškinys dėl panaikinimo – Institucinė teisė – Europos Sąjungos įstaigos ir organai – Europos vaistų agentūra (EMA) – Kompetencija nustatyti būstinės vietą – SESV 341 straipsnis – Taikymo sritis – Valstybių narių vyriausybių atstovų per Tarybos susitikimą priimtas sprendimas – Teisingumo Teismo jurisdikcija pagal SESV 263 straipsnį – Akto rengėjas ir akto teisinis pobūdis – Privalomų pasekmių nebuvimas Sąjungos teisinėje sistemoje“
Sujungtose bylose C‑59/18 ir C‑182/18
dėl pagal SESV 263 straipsnį 2018 m. sausio 30 d. ir kovo 9 d. pareikštų ieškinių
Italijos Respublika, atstovaujama G. Palmieri, padedamos avvocati dello Stato C. Colelli, S. Fiorentino ir G. Galluzzo,
ieškovė byloje C‑59/18,
Comune di Milano, atstovaujama avvocati M. Condinanzi, A. Neri ir F. Sciaudone,
ieškovė byloje C‑182/18,
palaikoma:
Italijos Respublikos, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocati dello Stato C. Colelli, S. Fiorentino ir G. Galluzzo,
Regione Lombardia, atstovaujamo avvocato M. Tamborino,
įstojusių į bylą šalių,
prieš
Europos Sąjungos Tarybą, atstovaujamą M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón ir E. Rebasti,
atsakovę,
palaikomą:
Nyderlandų Karalystės, atstovaujamos M. K. Bulterman ir J. Langer,
Europos Komisijos, atstovaujamos K. Herrmann, M. Konstantinidis ir D. Nardi,
įstojusių į bylą šalių,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas K. Lenaerts, kolegijų pirmininkai A. Arabadjiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen ir J. Passer, teisėjai J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin ir N. Wahl (pranešėjas),
generalinis advokatas M. Bobek,
posėdžio sekretorė R. Şereş, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2021 m. birželio 8 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2021 m. spalio 6 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Savo ieškiniais Italijos Respublika (C‑59/18) ir Comune di Milano (Milano savivaldybė, Italija) (C‑182/18) prašo panaikinti 2017 m. lapkričio 20 d. Bendrųjų reikalų tarybos 3579‑ajame susitikime priimtą sprendimą, kiek juo Amsterdamo miestas patvirtintas naująja Europos vaistų agentūros (EMA) būstinės vieta (toliau – ginčijamas sprendimas).
Teisinis pagrindas
2
1992 m. gruodžio 12 d. valstybių narių vyriausybių atstovai, remdamiesi EEB sutarties 216 straipsniu, EAPB sutarties 77 straipsniu ir EAEB sutarties 189 straipsniu, bendru sutarimu priėmė Sprendimą dėl Europos Bendrijų institucijų, taip pat tam tikrų įstaigų ir departamentų būstinių vietos (OL C 341, 1992, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 1 t., p. 223; toliau – Edinburgo sprendimas).
3
Edinburgo sprendimo 1 straipsnyje nustatytos atitinkamos Europos Parlamento, Europos Sąjungos Tarybos, Europos Komisijos, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto, Europos Audito Rūmų ir Europos investicijų banko būstinių vietos.
4
Šio sprendimo 2 straipsnyje įtvirtinta:
„Dėl esamų ir būsimų kitų įstaigų ir departamentų būstinių bus sprendžiama bendru valstybių narių Vyriausybių atstovų susitarimu artėjančioje Europos Vadovų Taryboje, atsižvelgiant į pirmiau minėtųjų nuostatų teikiamą naudą atitinkamoms valstybėms narėms ir teikiant atitinkamą prioritetą valstybėms narėms, kuriose šiuo metu nėra Bendrijos institucijų būstinių.“
5
SESV 341 straipsnyje numatyta, kad „Sąjungos institucijų būstinės vieta nustatoma bendru valstybių narių vyriausybių sutarimu“.
6
Prie ESS, SESV ir EAEB sutarties pridėtame Protokole Nr. 6 dėl Europos Sąjungos institucijų, tam tikrų įstaigų, organų bei padalinių būstinių vietos (toliau – Protokolas Nr. 6) nurodyta:
„Valstybių narių vyriausybių atstovai,
atsižvelgdami į Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 341 straipsnį ir Europos atominės energijos bendrijos steigimo sutarties 189 straipsnį,
primindami ir patvirtindami 1965 m. balandžio 8 d. sprendimą bei laikydamiesi sprendimų dėl būsimų institucijų, įstaigų, organų ir padalinių būstinių,
susitarė dėl šių nuostatų <…>:
Vienintelis straipsnis
a)
Europos Parlamento būstinė yra Strasbūre <…>
b)
Tarybos būstinė yra Briuselyje. <…>
c)
Komisijos būstinė yra Briuselyje. <…>
d)
Europos Sąjungos Teisingumo Teismo būstinė yra Liuksemburge.
e)
Audito Rūmų būstinė yra Liuksemburge.
f)
Ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto būstinė yra Briuselyje.
g)
Regionų komiteto būstinė yra Briuselyje.
h)
Europos investicijų banko būstinė yra Liuksemburge.
i)
Europos centrinio banko būstinė yra Frankfurte.
j)
Europos policijos biuro (Europolas) būstinė yra Hagoje.“
Ginčo aplinkybės
7
Europos vaistų vertinimo agentūra buvo įsteigta 1993 m. liepos 22 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2309/93, nustatančiu Bendrijos leidimų dėl žmonėms skirtų ir veterinarinių vaistų išdavimo bei priežiūros tvarką ir įsteigiančiu Europos vaistų vertinimo agentūrą (OL L 214, 1993, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 12 t., p. 151). Šiame reglamente nebuvo jokios nuostatos dėl šios agentūros būstinės vietos nustatymo.
8
1993 m. spalio 29 d. valstybių narių vyriausybių atstovų susitikime valstybių vadovų ir vyriausybių lygiu bendru sutarimu priimto Sprendimo 93/C 323/01 dėl tam tikrų Europos Bendrijų ir Europolo įstaigų ir departamentų būstinių vietos nustatymo (OL C 323, 1993, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 1 t., p. 229) 1 straipsnio e punkte buvo nustatyta šios agentūros būstinės vieta Londone (Jungtinė Karalystė).
9
Reglamentas Nr. 2309/93 buvo panaikintas ir pakeistas 2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 726/2004, nustatančiu Bendrijos leidimų dėl žmonėms skirtų ir veterinarinių vaistų išdavimo ir priežiūros tvarką ir įsteigiančiu Europos vaistų agentūrą (OL L 136, 2004, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 34 t., p. 229). Šiuo reglamentu Europos vaistų vertinimo agentūros pavadinimas pakeistas į „Europos vaistų agentūra“. Šiame reglamente nebuvo jokios nuostatos dėl agentūros būstinės vietos nustatymo.
10
2017 m. kovo 29 d. Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė pagal ESS 50 straipsnio 2 dalį pranešė Europos Vadovų Tarybai apie savo ketinimą išstoti iš Sąjungos.
11
Per 2017 m. birželio 22 d. Europos Vadovų Tarybos susitikimą, susijusį su ESS 50 straipsnyje numatyta procedūra, kitų 27 valstybių narių vadovai ar vyriausybių vadovai, remdamiesi Europos Vadovų Tarybos pirmininko ir Komisijos pirmininko pasiūlymu, pritarė procedūrai dėl sprendimo dėl EMA ir Europos bankininkystės institucijos būstinių perkėlimo į kitą vietą priėmimo, kiek tai susiję su Jungtinės Karalystės išstojimu iš Sąjungos (toliau – atrankos taisyklės).
12
Atrankos taisyklėse numatyta, be kita ko, kad šis sprendimas bus priimtas per sąžiningą ir skaidrų sprendimų priėmimo procesą, kuris apims konkurso, pagrįsto konkrečiais objektyviais kriterijais, organizavimą.
13
Atrankos taisyklių 3 punkte nustatyti šeši kriterijai, t. y.: i) užtikrinimas, kad agentūra gali būti įkurdinta pasiūlytoje vietoje ir pradėti vykdyti savo funkcijas Jungtinės Karalystės išstojimo iš Sąjungos dieną; ii) siūlomos vietovės pasiekiamumas; iii) tinkamų švietimo įstaigų agentūrų personalo narių vaikams buvimas; iv) tinkamos galimybės įsidarbinti, gauti socialinės apsaugos išmokas ir naudotis sveikatos priežiūros paslaugomis tiek vaikams, tiek sutuoktiniams; v) veiklos tęstinumas; vi) geografinis pasiskirstymas.
14
Atrankos taisyklėse nurodyta, kad šie kriterijai pagal analogiją grindžiami kriterijais, išdėstytais bendrame požiūryje, pateiktame 2012 m. liepos 19 d. Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos bendro pareiškimo dėl decentralizuotų agentūrų (toliau – 2012 m. bendras pareiškimas) priede, ypač atsižvelgiant į tai, kad EMA ir Europos bankininkystės institucija jau buvo įsteigtos ir kad jų veiklos tęstinumas yra itin svarbus.
15
Be to, atrankos taisyklių 2 punkte numatyta, kad sprendimas bus priimtas per balsavimo procedūrą, kurios rezultato valstybės narės prieš tai susitarė paisyti. Konkrečiai kalbant, buvo nurodyta, kad jei trečiajame ture balsai tarp likusių pasiūlymų pasiskirsto po lygiai, traukiami burtai dėl tų pasiūlymų, dėl kurių balsai pasiskirstė po lygiai.
16
2017 m. rugsėjo 30 d. Komisija paskelbė valstybių narių pateiktų 27 pasiūlymų vertinimą.
17
2017 m. spalio 31 d. Taryba paskelbė pranešimą, kuriuo atrankos taisyklės papildytos praktiniais aspektais, susijusiais su balsavimu.
18
2017 m. lapkričio 20 d. per trečiąjį balsavimo turą Italijos Respublikos ir Nyderlandų Karalystės pasiūlymai gavo vienodą ir didžiausią balsų skaičių. Pagal atrankos taisyklių 2 punktą traukiant burtus laimėjusiu pripažintas Nyderlandų Karalystės pasiūlymas.
19
Atsižvelgdami į tai, tą pačią dieną valstybių narių vyriausybių atstovai Tarybos susitikime ginčijamu sprendimu nustatė naują EMA būstinės vietą – Amsterdamo miestą. Šio susitikimo protokole ir pranešime spaudai nurodyta:
„Komisija parengs pasiūlymus dėl teisės aktų, kuriuose bus atspindėti šiandieninio balsavimo rezultatai ir kurie bus priimti laikantis įprastos teisėkūros procedūros, dalyvaujant Europos Parlamentui. Taryba ir Komisija yra įsipareigojusios užtikrinti, kad šie pasiūlymai dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų dėl klausimo skubos būtų priimti kuo greičiau.“
20
2017 m. lapkričio 29 d. Komisija priėmė Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo iš dalies keičiamos Reglamento (EB) Nr. 726/2004 nuostatos dėl Europos vaistų agentūros būstinės vietos (COM(2017) 735 final), pasiūlymą. Šio pasiūlymo motyvuose buvo patikslinta, kad „2017 m. kovo 29 d. Jungtinei Karalystei pagal Europos Sąjungos sutarties 50 straipsnį pranešus apie savo ketinimą išstoti iš Sąjungos, kitos 27 valstybės narės Bendrųjų reikalų tarybos posėdžio (50 straipsnis) metu naujai [EMA] būstinei pasirinko Amsterdamą, Nyderlandus“. Minėto pasiūlymo 1 straipsnyje numatyta įtraukti 71a straipsnį į Reglamentą Nr. 726/2004; jis suformuluotas taip: „[EMA] būstinė yra Amsterdame, Nyderlanduose.“
21
2018 m. lapkričio 14 d. buvo priimtas Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2018/1718, kuriuo iš dalies keičiamos Reglamento (EB) Nr. 726/2004 nuostatos dėl Europos vaistų agentūros būstinės vietos (OL L 291, 2018, p. 3). Šiuo reglamentu, priimtu remiantis SESV 114 straipsniu ir 168 straipsnio 4 dalies c punktu, į Reglamentą Nr. 726/2004 buvo įtrauktas 71a straipsnis; jo pirma pastraipa suformuluota taip:
„[EMA] būstinė yra Amsterdame, Nyderlanduose.“
Šalių reikalavimai
Byla C‑59/18
22
Italijos Respublika Teisingumo Teismo prašo:
–
taikant pasirengimo nagrinėti bylą priemones, pirma, pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 24 straipsnį prašyti Nyderlandų Karalystės, EMA ir bet kurios kitos institucijos, įstaigos ar organo pateikti visą informaciją, būtiną siekiant įvertinti Amsterdamo, kaip EMA būstinės vietos, galimybes įvykdyti nustatytus kriterijus ir patikrinti šios informacijos atitiktį informacijai, kuria grindžiamas pasiūlymas, ir, antra, nuspręsti dėl bet kokios kitos pasirengimo nagrinėti bylą priemonės, kuri laikytina tinkama faktinėms aplinkybėms nustatyti,
–
panaikinti ginčijamą sprendimą tiek, kiek jame Amsterdamas nurodytas kaip nauja EMA būstinės vieta, ir todėl
–
pripažinti, kad ši būstinės vieta turi būti nustatyta Milano mieste.
23
Taryba Teisingumo Teismo prašo:
–
atmesti ieškinį kaip nepriimtiną arba kaip nepagrįstą,
–
priteisti iš Italijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas ir
–
tuo atveju, jei ieškinys būtų patenkintas, palikti galioti ginčijamo sprendimo teisinius padarinius laikotarpiui, kuris būtinas naujai atrankos procedūrai rengti.
24
2018 m. balandžio 17 d. Teisingumo Teismo kanceliarija gavo Tarybos pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 151 straipsnio 1 dalį pateiktą nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą.
25
2018 m. birželio 5 d. Teisingumo Teismo kanceliarijai pateiktose pastabose Italijos Respublika prašė atmesti šį nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą.
Byla C‑182/18
26
2018 m. sausio 30 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo kanceliarija gavo Comune di Milano ieškinį dėl ginčijamo sprendimo; jis užregistruotas numeriu T‑46/18. 2018 m. kovo 8 d. Nutartimi Comune di Milano / Taryba (T‑46/18, nepaskelbta Rink., EU:T:2018:131), priimta pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 54 straipsnio trečią pastraipą ir Bendrojo Teismo procedūros reglamento 128 straipsnį, šis teismas atsisakė jurisdikcijos, kiek tai susiję su byla T‑46/18, kad Teisingumo Teismas galėtų priimti sprendimą dėl ieškinio šioje byloje, įregistruoto numeriu C‑182/18.
27
Comune di Milano Teisingumo Teismo prašo:
–
panaikinti ginčijamą sprendimą ir
–
priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
28
Taryba Teisingumo Teismo prašo:
–
atmesti ieškinį kaip nepriimtiną arba nepagrįstą,
–
priteisti iš Comune di Milano bylinėjimosi išlaidas ir
–
tuo atveju, jei ieškinys būtų patenkintas, palikti galioti ginčijamo sprendimo teisinius padarinius laikotarpiui, kuris būtinas naujai atrankos procedūrai rengti.
29
2018 m. balandžio 17 d. Teisingumo Teismo kanceliarija gavo Tarybos pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 151 straipsnio 1 dalį pateiktą nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą.
30
2018 m. birželio 5 d. Teisingumo Teismo kanceliarijai pateiktose pastabose Comune di Milano prašė atmesti šį nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą ir, subsidiariai, dėl šio prieštaravimo spręsti nagrinėjant bylą iš esmės.
Procesas Teisingumo Teisme
31
2018 m. balandžio 13 d. ir gegužės 18 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimais byloje C‑59/18 ir 2018 m. balandžio 17 d. ir gegužės 18 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimais byloje C‑182/18 Nyderlandų Karalystei ir Komisijai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Tarybos reikalavimų.
32
2018 m. birželio 11 d. ir 2019 m. vasario 1 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimais byloje C‑182/18 Regione Lombardia (Lombardijos regionas, Italija) ir Italijos Respublikai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Comune di Milano reikalavimų.
33
2018 m. liepos 2 d. Teisingumo Teismo pirmininko pavaduotojo nutartimi Comune di Milano / Taryba (C‑182/18 R, nepaskelbta Rink., EU:C:2018:524) Comune di Milano prašymas sustabdyti ginčijamo sprendimo vykdymą buvo atmestas.
34
2018 m. rugsėjo 18 d. Teisingumo Teismo sprendimu bylose C‑59/18 ir C‑182/18 buvo nuspręsta dėl Tarybos pateiktų nepriimtinumu grindžiamų prieštaravimų spręsti nagrinėjant bylą iš esmės.
35
2019 m. gruodžio 19 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimu bylos C‑59/18 ir C‑182/18 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdomas procesas ir priimtas sprendimas.
Dėl Teisingumo Teismo jurisdikcijos
Šalių argumentai
36
Taryba teigia, kad šie ieškiniai yra akivaizdžiai nepriimtini, nes ginčijamam sprendimui, kuris tiek formos, tiek turinio požiūriu yra aktas, kurį valstybių narių vyriausybių atstovai kartu priėmė per Tarybos susitikimą, netaikoma Teisingumo Teismo vykdoma teisėtumo kontrolė pagal SESV 263 straipsnį.
37
Taryba mano, pirma, kad kompetencija, susijusi su Sąjungos agentūros būstinės nustatymu, nepatenka į Sąjungos kompetenciją reglamentuoti atitinkamą sritį iš esmės, taigi šiuo atveju – į įprastą teisėkūros procedūrą. Šios institucijos teigimu, sprendimas nustatyti agentūros būstinės vietą iš esmės skiriasi nuo tų, kuriais reglamentuojamas šios agentūros kompetencijos, veiklos taisyklių ar net jos organizavimo tvarkos nustatymas. Tokiam sprendimui būdinga didelė politinė ir simbolinė reikšmė; ji neapsiriboja konkrečia nagrinėjamos agentūros materialine veiklos sritimi ir viršija vien ekonominius ar veiksmingumo motyvus. Tai patvirtina aplinkybė, kad 2012 m. bendrame pareiškime nurodyti techniniai kriterijai buvo įtvirtinti per tam tikrą laiką siekiant nustatyti Sąjungos agentūrų būstinių vietas. Taigi Sąjungos agentūros būstinės vietos nustatymas nėra papildomas, palyginti su sprendimu įsteigti šią agentūrą, o, priešingai, turi ypatingą reikšmę ir dinamiką, kuri nėra pagalbinė, palyginti su sprendimais dėl esmės, susijusiais su tam tikros srities teisės aktais. Taryba visų pirma remiasi Edinburgo sprendimu, taip pat ginčais dėl Parlamento būstinės vietos.
38
Antra, Taryba teigia, kad kompetenciją nustatyti Sąjungos agentūros būstinės vietą turi valstybių narių vyriausybių atstovai bendru sutarimu. Ši kompetencija grindžiama SESV 341 straipsniu, aiškinamu atsižvelgiant į istorinę raidą, šio straipsnio kontekstą, t. y. SESV 340 ir 342 straipsnius, Protokolą Nr. 6 ir Edinburgo sprendimo 2 straipsnį, taip pat į bendrą praktiką, kuria vadovautasi. Visų pirma iš šios praktikos matyti, kad, pirma, Sąjungos agentūros būstinės vietos nustatymą lemia teisiškai privalomas sprendimas, jį bendru sutarimu priėmė valstybių narių vyriausybių atstovai. Be to, tokio sprendimo steigiamąjį poveikį įrodo tai, kad tam tikrais atvejais pagrindiniame teisės akte nieko nepasakyta apie būstinės vietos pasirinkimą ir kad ši aplinkybė nesutrukdė įsteigti atitinkamos agentūros ar sudaryti susitarimą dėl būstinės vietos. Antra, būstinės vietos nurodymas pagrindiniame teisės akte, kuriuo įsteigiama Sąjungos agentūra, yra tik deklaratyvaus ir konstatuojamojo pobūdžio, kaip ir bet kokia teisės akto tekste pateikta nuoroda į faktinę aplinkybę. Taigi Sąjungos teisės aktų leidėjas negali nukrypti nuo valstybių narių vyriausybių atstovų jau padaryto pasirinkimo, kuris dėl to yra privalomojo pobūdžio. Vis dėlto nėra taip, kad nuorodos į būstinės vietą įtraukimas į pagrindinį pagal teisėkūros procedūrą priimtą aktą neturi jokios teisinės reikšmės. Be to, kad ši nuoroda yra svarbus teisinio saugumo veiksnys, teisės akto tekste, kaip šioje byloje – Reglamentu 2018/1718 į Reglamentą Nr. 726/2004 įterpiant 71a straipsnį – su minėta nuoroda galima susieti kelis kitus norminius elementus (materialinius ir procesinius), siekiant papildyti visiškai geografinės būstinės vietos nustatymą.
39
Nyderlandų Karalystė, įstojusi į bylą palaikyti Tarybos reikalavimų, mano, kad ginčijamam sprendimui, kuris yra valstybių narių, o ne Tarybos priimtas aktas, netaikoma Teisingumo Teismo teisėtumo kontrolė pagal SESV 263 straipsnį. Ministrai, dalyvavę priimant šį sprendimą, šiuo atveju veikė kaip jų vyriausybės atstovai, o ne kaip Tarybos nariai. Be to, remdamasi 2012 m. lapkričio 27 d. Sprendimu Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, 155-159 punktai), Nyderlandų Karalystė tvirtina, kad valstybės narės gali pavesti užduotis institucijoms, jeigu jos paiso Sąjungos ir jos institucijų kompetencijos.
40
Komisija pritaria Tarybos pozicijai, kad pagal SESV 263 straipsnį Teisingumo Teismo vykdoma teisėtumo kontrolė netaikoma ginčijamam sprendimui, ir pateikia iš esmės kitokius argumentus. Iš tiesų ji mano, kad kompetenciją nustatyti Sąjungos agentūrų būstinių vietas turi tik Sąjungos teisės aktų leidėjas, priimantis sprendimą pagal įprastą teisėkūros procedūrą, todėl ji teigia, kad nagrinėjamu atveju ginčijamas sprendimas, kuris nėra Sąjungos teisės dalis ir yra visiškai politinio pobūdžio, neturi jokių teisiškai privalomų pasekmių.
41
Komisija pabrėžia, kad SESV 341 straipsnis, žinoma, lėmė iki šiol institucijų taikomą praktiką nustatant Sąjungos agentūrų būstinės vietą. Iš tiesų daugeliu atvejų Komisija nenurodė šių agentūrų būstinės vietos savo teisės aktų pasiūlymuose dėl jų įsteigimo laukdama politinio valstybių narių vyriausybių atstovų sprendimo.
42
Vis dėlto Komisija gali laisvai nukrypti nuo šios praktikos, kaip ji jau padarė įvairiomis aplinkybėmis, savo teisės aktų pasiūlymuose nurodydama kai kurių Sąjungos agentūrų būstinės vietą. Be to, nors Sąjungos teisės aktų leidėjas paprastai laikosi valstybių narių vyriausybių atstovų sprendimo, jis teisiškai neprivalo to daryti. Šiuo atveju per diskusijas dėl šio sprendimo 20 punkte nurodyto reglamento pasiūlymo Milano miestas, kaip EMA būstinės vieta, buvo atmestas po to, kai jis buvo konkrečiai aptartas. Ši aplinkybė prireikus įrodo, kad galimybė nukrypti nuo valstybių narių vyriausybių atstovų politinio sprendimo nėra vien teorinė. Tuo atveju, jei pasibaigus įprastai teisėkūros procedūrai priimtame akte EMA būstinės vieta būtų nustatyta kitoje vietoje, nei nurodyta ginčijamame sprendime, jokia Sąjungos teisės norma nebūtų pažeista dėl šio sprendimo nesilaikymo.
43
Be to, prie 2012 m. bendro pareiškimo pridėtas bendras požiūris neįrodo, kad Taryba gali viena nuspręsti nustatyti Sąjungos agentūros būstinės vietą. Iš tiesų, nors šio bendro požiūrio 6 punkte daroma nuoroda į ankstesnę praktiką, t. y. į politinio pobūdžio pasirinkimą, šis punktas neturi nei norminio pobūdžio, nei teisiškai privalomo poveikio. Juo siekiama ne nustatyti, kas sprendžia dėl Sąjungos agentūrų būstinės vietos ir pagal kokias procedūras, bet numatyti, kaip šis pasirinkimas turi būti padarytas, t. y. prieš pasibaigiant įprastai teisėkūros procedūrai, remiantis objektyviais ir skaidriais kriterijais.
44
Dėl ginčijamo sprendimo priėmimo aplinkybių Komisija pažymi, kad jos rodo, jog jį priėmė 27 valstybių narių atstovai iš tuo metu buvusių 28 Sąjungos valstybių narių, todėl šis sprendimas, priimtas dalyvaujant ne visiems Tarybos nariams, negali būti jai priskirtas. To, kad ši institucija suteikė savo infrastruktūrą valstybėms narėms, nepakanka, kad būtų galima ją laikyti minėto sprendimo rengėja.
45
Italijos Respublika teigia, kad nors formaliai ginčijamas sprendimas yra priimtas valstybių narių vyriausybių atstovų konferencijoje, jis turi būti laikomas priimtu Tarybos. Ji pažymi, kad pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją nepakanka, kad aktas būtų laikomas „valstybių narių sprendimu“, kad jam nebūtų taikoma SESV 263 straipsnyje nurodyta kontrolė. Italijos Respublika remiasi 1993 m. birželio 30 d. Sprendimo Parlamentas / Taryba ir Komisija (C‑181/91 ir C‑248/91, EU:C:1993:271) 14 punktu ir teigia, kad dar reikia patikrinti, ar nagrinėjamas aktas, atsižvelgiant į jo turinį ir visas jo priėmimo aplinkybes, iš tikrųjų nėra Tarybos sprendimas.
46
Nagrinėjamu atveju tiek ginčijamo sprendimo turinys, tiek jo priėmimo aplinkybės leidžia šį sprendimą kvalifikuoti kaip Tarybos aktą.
47
Pirma, kompetencija nustatyti EMA, įstaigos, įsteigtos Sąjungos antrinės teisės aktu, remiantis nuostatomis, kurios dabar atitinka SESV 114 straipsnio ir 168 straipsnio 4 dalies c punkto nuostatas, būstinę neabejotinai yra Sąjungos kompetencija. Tai matyti, be kita ko, iš 2012 m. bendro pareiškimo, kuriuo Parlamentas, Taryba ir Komisija susitarė, kad Sąjungos agentūrų būstinės vietos pasirinkimas gali priklausyti Tarybos ar valstybių narių kompetencijai. Jei būtų pripažinta, kad dėl ginčijamo sprendimo pareikšti ieškiniai yra nepriimtini, tai reikštų, kad būtų apeinama Teisingumo Teismo jurisdikcija ir tam tikriems Tarybos sprendimams nebūtų taikoma Sąjungos teismo kontrolė kiekvieną kartą, kai valstybės narės sutaria, kad sprendimas, patenkantis į Sąjungos kompetenciją ir procedūras, yra tarpvyriausybinio pobūdžio.
48
Antra, Italijos Respublika tvirtina, kad išvadą, jog ginčijamas sprendimas priimtas srityje, kuri iš esmės priklauso Sąjungos teisei, patvirtina konkreti jo priėmimo tvarka. Visų pirma ji pažymi, kad priimant šį sprendimą buvo naudojamos ne tik Tarybos patalpos, bet ir vidinės funkcinės struktūros, kaip antai Generalinis sekretoriatas, Teisės tarnyba, rotacinis Estijos pirmininkavimas arba Nuolatinių atstovų komitetas (COREPER). Be to, Italijos Respublika pabrėžia, kad balsavimo ir sprendimų priėmimo tvarka buvo numatyta per 2017 m. birželio 22 d. susitikimą patvirtintose atrankos taisyklėse ir 2017 m. spalio 31 d. pranešime, o tai patvirtina Sąjungos įstaigų dalyvavimas per visą naujos EMA būstinės vietos nustatymo procedūrą. Galiausiai daugumos taisyklė, nagrinėjamu atveju pasirinkta nustatant naują EMA būstinės vietą, nukreipia į tipinį tarptautinių organizacijų sprendimų priėmimo procesą, nors, priešingai, tuo atveju, kai priimamas valstybėms narėms priskirtinas tarpvyriausybinis sprendimas, pirmenybė teikiama vienbalsiškumo arba „bendro sutarimo“ taisyklei.
49
Italijos Respublika patikslina, kad, priešingai, nei teigia Taryba, SESV 341 straipsnis, pagal kurį „Sąjungos institucijų būstinės vieta nustatoma bendru valstybių narių vyriausybių sutarimu“, netaikomas sprendimams dėl Sąjungos agentūrų būstinės vietos. Taigi ginčijamas sprendimas priklauso išimtinei Sąjungos kompetencijai, kaip Komisija tai aiškiai nurodė šio sprendimo 20 punkte minėtame reglamento pasiūlyme, taigi ir Teisingumo Teismo kontrolei.
50
Comune di Milano, palaikoma Regione Lombardia, pateikia argumentus, panašius į Italijos Respublikos.
51
Comune di Milano visų pirma teigia, kad jeigu nesivadovaujama visiškai formaliu požiūriu, ginčijamas sprendimas turi būti laikomas priskiriamu Tarybai, visų pirma jai pirmininkaujančiai valstybei narei, kuriai EMA būstinės vietos perkėlimo procedūroje buvo patikėtas vaidmuo sudaryti sutartį, leidžiantis kompensuoti valstybių narių negalėjimą sudaryti daugumos, taigi priimti sprendimą, jei balsai pasiskirsto po lygiai, nors ir burtų traukimo būdu.
52
Comune di Milano taip pat nurodo, kad ginčijamo sprendimo priskyrimą Tarybai lemia ir tai, kad nagrinėjamu atveju nustatant naują EMA būstinės vietą buvo pasirinkta balsų daugumos, o ne vieningo balsavimo taisyklė.
53
Be to, Comune di Milano mano, kad net tuo atveju, jei būtų nuspręsta, jog ginčijamas sprendimas turi būti priskirtas valstybėms narėms, jam vis dėlto turėtų būti taikoma teisminė kontrolė. Ji paaiškina, kad lygiai taip pat, kaip COREPER priimtas aktas turi būti priskirtas Tarybai, Tarybai pirmininkaujančios valstybės narės aktai turi būti priskirti Tarybai, jeigu ji formaliai ir faktiškai naudojasi kompetencija priimti nagrinėjamą priemonę. Tai, kad vėliau valstybės narės patvirtino aktą Tarybos susitikime, negali reikšti, kad jam netaikoma Teisingumo Teismo kontrolė, nes šiuo patvirtinimu užbaigiama sprendimų priėmimo procedūra ir aktas tampa galutinis. Dar svarbiau yra tai, kad pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją Tarybos vidaus organų aktams turėtų būti taikoma teisėtumo kontrolė (2016 m. rugsėjo 20 d. Sprendimas Ledra Advertising ir kt. / Komisija ir ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, taip pat 2016 m. rugsėjo 20 d. Sprendimas Mallis ir kt. / Komisija ir ECB, C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702).
54
Galiausiai Comune di Milano remiasi šio sprendimo 20 punkte minėto reglamento pasiūlymo aiškinamuoju memorandumu, kuriame Komisija patikslino, kad „agentūros būstinės vietos klausimas priskiriamas Sąjungos išimtinei kompetencijai“, o tai, jos nuomone, patvirtina, kad ginčijamas sprendimas yra Tarybos aktas, priimtas įgyvendinant išimtinę kompetenciją.
55
Be to, Comune di Milano nurodo, kad Taryba laikosi formalaus požiūrio.
56
Pirma, ji primena, kad lemiamas kriterijus nustatant akto rengėją yra tai, ar šis aktas, atsižvelgiant į jo turinį ir priėmimo aplinkybes, yra Tarybos sprendimas. Iš visų ginčijamo sprendimo priėmimo aplinkybių ir turinio aiškiai matyti, kad šis sprendimas negali būti laikomas politiniu ir tarpvyriausybiniu aktu, kuriam netaikoma Sutartyse nustatyta teisėtumo kontrolė. Comune di Milano konkrečiai pabrėžia, kad minėtą sprendimą ne tik parengė Tarybos administracinės tarnybos, bet jis buvo priimtas jai šiuo metu pirmininkaujančios valstybės narės. Be to, buvo nuspręsta ne tik nukrypti nuo vienbalsiškumo principo, bet ir traukti burtus; pastaroji aplinkybė parodo, kad ginčijamas sprendimas nėra pagrįstas diskreciniu vertinimu ir kad nebuvo palyginti esami interesai, o tai yra visiškai politinio pobūdžio sprendimo požymiai.
57
Antra, šiomis aplinkybėmis Tarybos pateikti argumentai dėl esmės yra nepagrįsti. Visų pirma SESV 341 straipsnyje, jame numatyta, kad sprendimas dėl institucijų būstinės vietos pasirinkimo priimamas „bendru valstybių narių vyriausybių sutarimu“, atmetama galimybė balsuoti šio straipsnio taikymo srityje. Be to, kaip matyti, be kita ko, iš šio sprendimo 20 punkte minėto reglamento pasiūlymo, EMA būstinės vietos pasirinkimas priklauso išimtinei Sąjungos kompetencijai. Tokia kompetencija negali būti įgyvendinama valstybių narių aktu. Be to, SESV 341 straipsnio negalima plačiai aiškinti taip, kad jis taikomas Sąjungos agentūroms. Comune di Milano mano, kad naujausia šių agentūrų būstinės vietos pasirinkimo praktika rodo šio valstybių narių pasirinkimo perkelti atsakomybę Tarybai ar net Tarybai ir Parlamentui tendenciją. Be to, Tarybos argumentas, kad ginčijamas sprendimas priskirtinas valstybėms narėms, nes EMA būstinės vieta anksčiau buvo pasirinkta jų priimtu aktu, taip pat visiškai nepagrįstas. Galiausiai Comune di Milano nurodo kitus oficialius įrodymus, patvirtinančius, kad šis sprendimas priskirtinas Tarybai, t. y. pirma, pačios Taryba pateiktus ir išplatintus aktus ir ataskaitas ir, antra, EMA ir Nyderlandų valdžios institucijų išplatintus informacinius dokumentus.
58
Trečia, Comune di Milano papildomai teigia, kad aktams, priimtiems Tarybai pirmininkaujant valstybei narei, turėtų būti taikoma Teisingumo Teismo kontrolė. Viena vertus, ji mano, kad ginčijamu sprendimu užbaigiama naujos EMA būstinės vietos atrankos procedūra, jis yra galutinis ir todėl jam turi būti taikoma teisėtumo kontrolė. Kita vertus, priimant šį sprendimą Tarybos vidaus organų veiksmai bet kuriuo atveju turėtų būti Teisingumo Teismo kontrolės dalyku, nes Sąjungos institucijos privalo laikytis Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos net ir tuo atveju, kai jos veikia už Sąjungos institucinės sistemos ribų.
Teisingumo Teismo vertinimas
59
Europos Sąjunga yra teisinė Sąjunga, kurioje nustatyta išsami ieškinių ir procedūrų sistema, pagal kurią Teisingumo Teismui priskirta Sąjungos institucijų aktų teisėtumo kontrolė (šiuo klausimu žr. 1986 m. balandžio 23 d. Sprendimo Les Verts / Parlamentas, 294/83, EU:C:1986:166, 23 punktą; 2008 m. rugsėjo 3 d. Sprendimo Kadi ir Al Barakaat International Foundation / Taryba ir Komisija, C‑402/05 P ir C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 281 punktą ir 2021 m. birželio 3 d. Sprendimo Vengrija / Parlamentas, C‑650/18, EU:C:2021:426, 34 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
60
SESV 263 straipsnyje numatytą ieškinį dėl panaikinimo galima pareikšti dėl Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų priimtų bet kokių nuostatų (neatsižvelgiant į jų pobūdį ir formą), kuriomis siekiama sukelti privalomų teisinių pasekmių (šiuo klausimu žr. 1971 m. kovo 31 d. Sprendimo Komisija / Taryba, 22/70, EU:C:1971:32, 42 punktą ir 2021 m. birželio 3 d. Sprendimo Vengrija / Parlamentas, C‑650/18, EU:C:2021:426, 37 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
61
SESV 263 straipsnyje numatyto ieškinio dėl panaikinimo atveju Sąjungos teismas turi jurisdikciją tik patikrinti Sąjungos institucijoms, įstaigoms ir organams priskiriamų aktų teisėtumą. Iš to darytina išvada, kad aktams, kuriuos priėmė valstybių narių vyriausybių atstovai, veikiantys ne kaip Tarybos ar Europos Vadovų Tarybos nariai, o kaip savo vyriausybių atstovai, taip kartu įgyvendindami valstybių narių kompetenciją, netaikoma Sąjungos teismo vykdoma teisėtumo kontrolė (šiuo klausimu žr. 1993 m. birželio 30 d. Sprendimo Parlamentas / Taryba ir Komisija, C‑181/91 ir C‑248/91, EU:C:1993:271, 12 punktą ir 2021 m. birželio 16 d. Nutarties Sharpston / Taryba ir valstybių narių vyriausybių atstovai, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 46 punktą).
62
Vis dėlto nepakanka, kad sprendimas, dėl kurio pareikštas ieškinys, formaliai būtų parengtas kaip valstybių narių sprendimas tam, kad šiam aktui nebūtų taikoma SESV 263 straipsnyje numatyta teisėtumo kontrolė. Dar reikia, kad šis aktas, atsižvelgiant į jo turinį ir visas aplinkybes, kuriomis jis buvo priimtas, iš tikrųjų nebūtų Tarybos sprendimas (šiuo klausimu žr. 1993 m. birželio 30 d. Sprendimo Parlamentas / Taryba ir Komisija, C‑181/91 ir C‑248/91, EU:C:1993:271, 14 punktą).
63
Nagrinėjamu atveju ginčijamas sprendimas turi būti vertinamas atsižvelgiant į teisinį pagrindą, taikomą nustatant Sąjungos įstaigų ir organų būstinės vietą. Šiuo klausimu šalys nesutaria dėl to, ar SESV 341 straipsniu, pagal kurį „institucijų“ būstinės vieta nustatoma „bendru valstybių narių vyriausybių sutarimu“, galima pagrįstai remtis kaip pagrindu priimant sprendimus dėl šių įstaigų ir organų būstinės vietos nustatymo.
64
Iš tiesų, viena vertus, Taryba tvirtina, kad šis straipsnis turi būti aiškinamas plačiai, kaip apimantis minėtas įstaigas ir organus, todėl kompetencija nustatyti tokios įstaigos ar organo būstinės vietą priklauso tik valstybių narių vyriausybių atstovams priimant sprendimą bendru sutarimu. Iš to matyti, kad ginčijamam sprendimui, kaip valstybių narių, o ne Tarybos priimtam aktui, netaikoma Teisingumo Teismo vykdoma teisėtumo kontrolė pagal SESV 263 straipsnį.
65
Kita vertus, ieškovės tvirtina, kad ginčijamas sprendimas neišvengiamai priskirtinas Tarybai, todėl jam turi būti taikoma Teisingumo Teismo vykdoma teisėtumo kontrolės.
66
Taigi pirmiausia reikia nustatyti, ar sprendimą dėl Sąjungos įstaigos ar organo būstinės vietos nustatymo turi priimti valstybės narės pagal SESV 341 straipsnyje įtvirtintą normą, ar Sąjungos teisės aktų leidėjas, remdamasis materialiniu teisiniu pagrindu, taikomu srityje, kurioje veiklą vykdo atitinkama įstaiga ar organas.
Dėl kompetencijos nustatant Sąjungos įstaigų ir organų būstinės vietą
67
Remiantis Teisingumo Teismo suformuota jurisprudencija, aiškinant Sąjungos teisės nuostatą reikia atsižvelgti ne tik į jos formuluotę ir siekiamus tikslus, bet ir į jos kontekstą. Sąjungos teisės nuostatos genezė taip pat gali suteikti svarbios informacijos ją aiškinant (šiuo klausimu žr. 2018 m. gruodžio 10 d. Sprendimo Wightman ir kt., C‑621/18, EU:C:2018:999, 47 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
68
Taigi, remiantis šiais aiškinimo metodais, reikia išnagrinėti, ar SESV 341 straipsnis taikomas sprendimams dėl Sąjungos įstaigų ir organų būstinės vietos nustatymo.
69
Pirma, kiek tai susiję su SESV 341 straipsnio formuluote, pažymėtina, kad jame minimos tik „Sąjungos institucijos“. Pagal ESS 13 straipsnio 1 dalį sąvoka „institucijos“ daroma nuoroda į konkretų subjektų sąrašą, į kurį nepatenka Sąjungos įstaigos ir organai, be kita ko, jos agentūros.
70
Antra, kalbant apie SESV 341 straipsnio kontekstą, pirmiausia reikia pabrėžti, kad, kaip savo išvados 94 punkte pažymėjo generalinis advokatas, kelios Sutarčių nuostatos buvo iš dalies pakeistos Lisabonos sutartimi, siekiant į jas įtraukti aiškią nuorodą į „Sąjungos įstaigas ir organus“, o tai reiškia, kad buvo aiškiai atskirtos Sąjungos institucijos, nurodytos ESS 13 straipsnio 1 dalyje, ir Sąjungos įstaigos ir organai. Nors kai kurios SESV nuostatos taikomos tik Sąjungos institucijoms, kitose jos nuostatose, pavyzdžiui, 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 ir 325 straipsniuose, apskritai daroma nuoroda į Sąjungos institucijas, įstaigas ir organus. Visų pirma, kiek tai susiję su Teisingumo Teismo jurisdikcija, taip yra SESV 263, 265 ir 267 straipsnių atveju.
71
Reikia konstatuoti, kad SESV 341 straipsnio, kuriame minimos tik „institucijos“, formuluotė atitinka anksčiau galiojusias nuostatas, t. y. EEB sutarties 216 straipsnį (vėliau – EB sutarties 216 straipsnis, tapęs EB 289 straipsniu).
72
Taigi Tarybos nurodyta aplinkybė, kad SESV septintosios dalies „Bendrosios ir baigiamosios nuostatos“, kurioje yra SESV 341 straipsnis, nuostatose minimos „institucijos“, negali būti aiškinama taip, kad Sutarčių rengėjai akivaizdžiai siekė sąvokai „institucijos“ suteikti plačią prasmę, t. y., kad ji apima ne tik ESS 13 straipsnio 1 dalyje išvardytas institucijas, bet ir Sutartimis ar jomis remiantis įsteigtas Sąjungos įstaigas ir organus, kurių paskirtis yra padėti įgyvendinti Sąjungos tikslus, nors, kaip matyti iš šio sprendimo 70 punkto, ESS daromas aiškus skirtumas tarp Sąjungos institucijų ir jos įstaigų ir organų. Taip yra, nes ESS ir SESV yra bendras Sąjungos konstitucinis pagrindas pagal ESS 1 straipsnio trečią pastraipą ir SESV 1 straipsnio 2 dalį, todėl ESS 13 straipsnio 1 dalyje pateikta sąvokos „institucijos“ apibrėžtis ir skirtumas tarp šių institucijų ir Sąjungos įstaigų bei organų turi būti transversalūs ir vienodi abejose Sutartyse.
73
Taip pat nėra lemiamas Teisingumo Teismo pateiktas platus sąvokos „institucijos“, kaip ji suprantama pagal SESV 340 straipsnio antrą pastraipą, kurioje nurodyta, kad „[d]eliktinės atsakomybės atveju Sąjunga pagal bendrus valstybių narių įstatymams būdingus principus atlygina bet kokią žalą, kurią, eidami savo pareigas, padaro jos institucijos ar jų tarnautojai“, aiškinimas.
74
Iš tiesų, nors Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad sąvoka „institucija“, kaip ji suprantama pagal minėtą nuostatą, apima ne tik Sąjungos institucijas, išvardytas ESS 13 straipsnio 1 dalyje, bet ir visus Sutartimis ar jomis remiantis įsteigtas Sąjungos įstaigas ir organus, kurių paskirtis yra padėti įgyvendinti Sąjungos tikslus (2020 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Taryba ir kt. / K. Chrysostomides & Co. ir kt., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P ir C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, 80 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija), formuodamas tokią jurisprudenciją, jis aiškiai rėmėsi aplinkybe, pirma, kad Sutartimis ar jomis remiantis įsteigtos Sąjungos įstaigos ir organai skirti padėti įgyvendinti Sąjungos tikslus ir, antra, Sutarčių rengėjų valiai prieštarautų tai, kad Sąjungai, kai ji veikia per įstaigas ar organus, galėtų būti netaikomos Sutarčių nuostatos, reglamentuojančios jos deliktinę atsakomybę (šiuo klausimu žr. 1992 m. gruodžio 2 d. Sprendimo SGEEM ir Etroy / EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, 13–16 punktus).
75
Taigi Teisingumo Teismo pateiktas platus sąvokos „institucijos“ aiškinimas, siekiant taikyti SESV 340 straipsnio antrą pastraipą, prireikus pateisinamas šioje nuostatoje aiškiai nurodytais bendrais valstybių narių įstatymams būdingais principais, užtikrina, kad Sąjunga, kai ji veikia per savo įstaigą ar organą, ne per ESS 13 straipsnio 1 dalyje išvardytas institucijas, negalėtų išvengti SESV 268 straipsnyje, siejamame su SESV 340 straipsnio antra pastraipa, reglamentuojamos deliktinės atsakomybės sistemos taikymo ir iš to išplaukiančios Teisingumo Teismo vykdomos teisminės kontrolės (pagal analogiją žr. 1992 m. gruodžio 2 d. Sprendimo SGEEM ir Etroy / EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, 14 ir 16 punktus). Taip yra juo labiau dėl to, kad, kaip savo išvados 100 punkte nurodė generalinis advokatas, SESV 340 straipsnio antroje pastraipoje vartojama sąvoka „tarnautojai“ funkciniu požiūriu apima visus Sąjungoje dirbančius darbuotojus, nesvarbu, ar tai būtų jos institucijų, įstaigų ar organų tarnautojai.
76
Taigi sąvokos „institucijos“, kaip ji suprantama pagal SESV 340 straipsnio antrą pastraipą, kurioje reglamentuojama Sąjungos deliktinės atsakomybės apimtis, aiškinimu negalima veiksmingai remtis siekiant pagal analogiją apibrėžti SESV 341 straipsnio, susijusio su pagal Sutartis valstybėms narėms suteiktos kompetencijos apimtimi, taikymo sritį.
77
Taryba taip pat negali pagrįstai remtis SESV 342 straipsnyje vartojama sąvoka „institucijos“, pagal kurią „[k]albų vartojimą Sąjungos institucijose reglamentuojančias taisykles, nepažeisdama Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto nuostatų, priimdama reglamentus vieningai nustato Taryba“. Iš tiesų, kaip savo išvados 98 punkte nurodė generalinis advokatas, sąvoka„institucijos“, kaip ji suprantama pagal šį straipsnį, nebūtinai turi būti aiškinama kaip apimanti Sąjungos įstaigas ir organus, nes Sąjungos įstaigos ar organo kalbų vartojimą reglamentuojančios taisyklės gali skirtis nuo jos institucijose galiojančios tvarkos.
78
Kalbant apie Protokolą Nr. 6 reikia pažymėti, kad nors, kaip teigia Taryba, jame nustatyta ne tik Sąjungos institucijų, bet ir tam tikrų Sąjungos įstaigų ir organų, įskaitant Europolą, būstinių vieta ir daroma nuoroda į SESV 341 straipsnį, jame vis dėlto nenumatyta, kad Sąjungos įstaigų ir organų būstinių vietas bendrai nustato valstybės narės pagal šiame straipsnyje įtvirtintą principą. Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad šių Sąjungos įstaigų ir organų bendra savybė yra tai, kad juos įsteigė valstybės narės, o taip nėra Sąjungos agentūros, kaip antai EMA, kurią pagal steigimo sutartis įsteigė Sąjungos teisės aktų leidėjas, atveju. Taigi iš šio protokolo negalima kildinti valstybių narių valios tiesiogiai ar pagal analogiją taikyti šiame straipsnyje įtvirtintą principą visų Sąjungos įstaigų ir organų būstinės vietos nustatymui.
79
Kaip savo išvados 112 punkte pažymėjo generalinis advokatas, specialaus protokolo priėmimas, priešingai, rodo, kad valstybės narės manė, jog jų kolektyvinis sprendimas dėl tam tikrų išsamiai išvardytų Sąjungos įstaigų ir organų būstinės vietos nustatymo turi būti konkrečiai įtrauktas į pirminę teisę tam, kad sukeltų teisinių pasekmių Sąjungos teisėje.
80
Protokole Nr. 6 pateikta aiški nuoroda į SESV 341 straipsnį paaiškinama tuo, kad jis pirmiausia skirtas ESS 13 straipsnio 1 dalyje nurodytoms institucijoms.
81
Be to, tiesa, kad, kaip matyti iš Edinburgo sprendimo 2 straipsnio, valstybių narių vyriausybių atstovai išreiškė norą patys priimti sprendimus dėl Sąjungos įstaigų ir organų būstinių vietų taip pat, kaip jie konkrečiai ir aiškiai įgalioti pagal SESV 341 straipsnį nustatyti Sąjungos institucijų būstinės vietą. Be to, per tarpvyriausybinę konferenciją, kurioje buvo priimta Amsterdamo sutartis, Edinburgo sprendimo tekstas buvo perkeltas kaip prie ES, EB, EAPB ir EAEB sutarčių pridėtas protokolas, dabar tapęs prie ESS, SESV ir EAEB sutarties pridėtu Protokolu Nr. 6.
82
Vis dėlto, pirma, nurodyto protokolo vieninteliame straipsnyje, panašiai kaip ir Edinburgo sprendimo 1 straipsnyje, nustatytos tik valstybių narių įsteigtų Sąjungos institucijų, įstaigų ar organų būstinių vietos. Antra, nors Teisingumo Teismas pripažino šio sprendimo privalomą teisinį pobūdį 1997 m. spalio 1 d. Sprendime Prancūzija / Parlamentas, (C‑345/95, EU:C:1997:450), kuriuo jis rėmėsi kituose vėlesniuose sprendimuose (šiuo klausimu žr. 2012 m. gruodžio 13 d. Sprendimo Prancūzija / Parlamentas, C‑237/11 ir C‑238/11, EU:C:2012:796, 36-42 punktus ir 2018 m. spalio 2 d. Sprendimo Prancūzija / Parlamentas (Biudžeto tvirtinimo įgaliojimų įgyvendinimas), C‑73/17, EU:C:2018:787, 33 punktą), remiantis to sprendimo 2 straipsniu negalima SESV 341 straipsnį aiškinti priešingai jo aiškiam tekstui.
83
Taryba, kalbėdama apie kontekstą, taip pat remiasi ankstesne institucine Sąjungos įstaigų ir organų būstinių vietos nustatymo praktika ir teigia, kad tokia praktika „institucijų pripažinta“ remiantis 2012 m. bendru pareiškimu ir prie jo pridėtu bendru požiūriu.
84
Vis dėlto iš Teisingumo Teismui šiose bylose pateiktos informacijos matyti, kad nurodyta praktika tikrai nėra bendra. Iš tiesų procedūras, kurių buvo laikomasi siekiant nustatyti Sąjungos įstaigų ir organų būstinių vietas, vykdė tik valstybės narės arba jose įvairiais lygiais ir skirtingais pagrindais dalyvavo Sąjungos institucijos, veikiančios kaip teisėkūros procedūros dalyvės arba ne.
85
Darant prielaidą, kad, kaip teigia Taryba, galima nustatyti ankstesnę nusistovėjusią ir nuoseklią praktiką, pagal kurią Sąjungos įstaigų ir organų būstinių vietos buvo sistemingai nustatomos remiantis politiniu sprendimu, kurį priėmė tik valstybių narių vyriausybių atstovai, SESV 341 straipsnio aiškinimas, kurį Taryba siūlo remdamasi šia praktika, negali būti kaip nors „institucijų pripažintas“ remiantis 2012 m. bendru pareiškimu ir prie jo pridėtu bendru požiūriu. Iš tiesų šis pareiškimas, kaip pabrėžiama jo penktoje pastraipoje, nėra teisiškai privalomas ir jame, be kita ko, nėra pripažinta, kad valstybės narės išlaiko kompetenciją nustatyti Sąjungos įstaigų ir organų būstinių vietą.
86
Bet kuriuo atveju tokia praktika, kuri prieštarautų SESV normoms, ypač SESV 341 straipsniui, kai, nepaisant aiškios jo formuluotės, išplečiama šio straipsnio taikymo sritis Sąjungos įstaigų ir organų būstinės vietos nustatymui, negali sukurti institucijas įpareigojančio precedento (šiuo klausimu žr. 2008 m. gegužės 6 d. Sprendimo Parlamentas / Taryba, C‑133/06, EU:C:2008:257, 60 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
87
Galiausiai, trečia, kalbant apie SESV 341 straipsnio tikslą, pažymėtina, kad šiuo straipsniu siekiama apsaugoti valstybių narių įgaliojimus priimti sprendimus tik dėl Sąjungos institucijų būstinės vietos nustatymo. Priešingai, nei per teismo posėdį teigė Taryba, šio straipsnio aiškinimas, kad jis netaikomas Sąjungos įstaigoms ir organams, negali panaikinti jo veiksmingumo, kaip savo išvados 138 punkte pažymėjo generalinis advokatas. Nors tiesa, kad Sąjungos institucijų būstinių vieta jau yra nustatyta pirminėje teisėje, šiuo atveju Protokole Nr. 6, SESV 341 straipsnis vis dėlto išlieka svarbus bet kuriam galimam būsimam sprendimui pakeisti esamos institucijos būstinės vietą arba nustatyti naujos institucijos būstinės vietą.
88
Šiomis aplinkybėmis reikia priminti, kad, kitaip nei Sąjungos institucijos, kurių steigimas ir funkcijos dėl savo konstitucinės svarbos numatytos pačiose Sutartyse, Sąjungos įstaigos ir organai, kaip antai EMA, kurių paskirtis yra konkrečios Sąjungos politikos tikslų įgyvendinimas, paprastai nėra įsteigti Sutartimis. Šiomis aplinkybėmis, jeigu jie nėra įsteigti pagal pirminę teisę, jų įsteigimas grindžiamas antrinės teisės aktu, priimtu remiantis Sąjungos politiką, kurią vykdo atitinkama įstaiga ar organas, įgyvendinančiomis materialinėmis nuostatomis ir laikantis jose nustatytų procedūrų.
89
Kadangi Sutartyse šiuo klausimu nėra kitų patikslinimų, Sąjungos teisės aktų leidėjas pagal reikšmingose Sutarčių nuostatose numatytą procedūrą turi nustatyti Sąjungos įstaigos ar organo, kurį jis pats įsteigė antrinės teisės aktu, priimtu remiantis šiomis nuostatomis, būstinės vietą, kaip ir šios įstaigos ar organo įgaliojimus, struktūrą ir veikimo tvarką įgyvendindamas jam pagal minėtas nuostatas suteiktą kompetenciją.
90
Taigi, priešingai, nei teigia Taryba, sprendimas dėl Sąjungos įstaigos ar organo, kaip antai Sąjungos agentūros, būstinės vietos nustatymo yra neatsiejamas nuo sprendimo dėl jo įsteigimo. Tokio paties pobūdžio yra ir sprendimas dėl tokios agentūros būstinės vietos perkėlimo.
91
Žinoma, nustatant Sąjungos įstaigos ar organo būstinės vietą galima atsižvelgti į politinius sumetimus, kaip antai būtinybę steigiant Sąjungos įstaigas ar organus užtikrinti tam tikrą geografinį pasiskirstymą arba teikti pirmenybę valstybėms narėms, kuriose dar nėra Sąjungos įstaigos ar organo būstinės.
92
Vis dėlto politinis sprendimo, kuriuo nustatoma tokios Sąjungos įstaigos ar organo būstinės vieta, pobūdis savaime negali pateisinti to, kad šis sprendimas nepriskiriamas Sąjungos teisės aktų leidėjo kompetencijai, nes jis, įgyvendindamas Sąjungos kompetenciją, reguliariai turi priimti politinius sprendimus (šiuo klausimu žr. 2016 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Vokietija / Parlamentas ir Taryba, C‑113/14, EU:C:2016:635, 55 punktą).
93
Be to, toks sprendimas iš esmės turi leisti užtikrinti atitinkamai Sąjungos įstaigai ar organui patikėtų uždavinių įgyvendinimą siekiant konkrečios politikos tikslų.
94
Taip pat negalima pritarti teiginiui, kad Sąjungos įstaigos ar organo būstinės vietos nustatymą siejant su materialiniu pagrindu, kuriuo grindžiamas jos (jo) įsteigimas, remiantis taikytinu teisiniu pagrindu gali lemti tai, kad vieta būtų nustatoma Tarybos kvalifikuotąja balsų dauguma, o ne valstybių narių vyriausybių atstovų bendru sutarimu priimtu sprendimu, kad toks nustatymas taptų kompromisas vykstant diskusijoms teisėkūros procese.
95
Iš tiesų, kaip priminta šio sprendimo 92 punkte, tai, kad sprendimas dėl Sąjungos įstaigos ar organo būstinės vietos nustatymo gali būti svarbus politiškai, nes turi atitikti, be kita ko, argumentus, susijusius su geografine pusiausvyra, netrukdo tam, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas jį galėtų priimti pagal atitinkamose Sutarčių nuostatose numatytas procedūras, nes šis politinis aspektas konkrečiu atveju gali būti veiksnys, į kurį Sąjungos teisės aktų leidėjas gali atsižvelgti įgyvendindamas savo diskreciją. Be to, svarbu pažymėti, kad, kadangi pagal ESS 1 straipsnio antrąją pastraipą, siejamą su ESS 10 straipsnio 3 dalimi, Sąjungos teisėkūros procesas vyksta vadovaujantis skaidrumo principu piliečių atžvilgiu, šio proceso taikymas sustiprina sprendimo dėl Sąjungos įstaigos ar organo, kaip antai EMA, būstinės vietos nustatymo demokratinę prigimtį.
96
Be to, o tai dar svarbiau, aplinkybė, kad sprendimas, kaip antai dėl Sąjungos įstaigos ar organo būstinės vietos nustatymo, yra politiškai jautrus, negali lemti Sąjungos institucijoms Sutartimis suteiktų įgaliojimų pakeitimo ar to, kad įgyvendinat šiuos įgaliojimus, netaikomos Sutartyse numatytos teisėkūros procedūros. Taigi Sutarčių nuostatos, kuria reglamentuojama Sąjungos dalykinė kompetencija, taikymo srities nustatymas negali priklausyti nuo argumentų, susijusių su atitinkamos srities politiškai jautriu pobūdžiu ar siekiu užtikrinti veiksmų veiksmingumą.
97
Iš viso to, kas išdėstyta, visų pirma iš SESV 341 straipsnio formuluotės matyti, kad ši nuostata neturėtų būti aiškinama kaip reglamentuojanti Sąjungos įstaigos ar organo, kaip antai EMA, būstinės vietos nustatymą.
98
Šiomis aplinkybėmis kompetencija nustatyti šios agentūros būstinės vietą priklauso ne valstybėms narėms, o Sąjungos teisės aktų leidėjui, kuris šiuo tikslu turi imtis veiksmų pagal šioje srityje reikšmingose Sutarčių nuostatose, šiuo atveju SESV 114 straipsnyje ir 168 straipsnio 4 dalyje, numatytą įprastą teisėkūros procedūrą.
99
Atsižvelgiant būtent į šią išvadą reikia nuspręsti dėl Teisingumo Teismo jurisdikcijos priimti sprendimą dėl šių ieškinių.
Dėl ginčijamo sprendimo rengėjo ir Teisingumo Teismo jurisdikcijos pagal SESV 263 straipsnį
– Dėl ginčijamo sprendimo rengėjo
100
Pirmiausia reikia patikrinti, ar ginčijamas sprendimas, kurį valstybių narių vyriausybių atstovų konferencija priėmė per Tarybos susitikimą, priskirtinas valstybių narių vyriausybių atstovams.
101
Šiuo klausimu, kiek tai susiję su ginčijamo sprendimo turiniu, iš jo pavadinimo ir 2017 m. lapkričio 20 d. Tarybos susitikimo protokolo, minėto šio teismo sprendimo 19 punkte, matyti, kad šis sprendimas yra 27 valstybių narių vadovų ar vyriausybių vadovų aktas, priimtas per Tarybos susitikimą po tarpvyriausybinės procedūros. Šią analizę patvirtina šio teismo sprendimo 20 punkte minėtame 2017 m. lapkričio 29 d. Komisijos pasiūlyme esantis teiginys, kad juo, atsižvelgiant į 2017 m. kovo 29 d. Jungtinės Karalystės pranešimą apie ketinimą išstoti iš Sąjungos, pritariama „kitų 27 valstybių narių Bendrųjų reikalų tarybos posėdžio <…> metu“ priimtam sprendimui pasirinkti Amsterdamo miestą nauja EMA būstinės vieta.
102
Išvadą, kad ginčijamas sprendimas turi būti priskirtas valstybių narių vyriausybių atstovams, o ne Tarybai, taip pat patvirtina vėlesnis Reglamento 2018/1718 priėmimas, nes tik priėmus šį sprendimą Taryba, kaip viena iš teisėkūros institucijų kartu su Parlamentu, dalyvavo įprastoje teisėkūros procedūroje, siekdama šiuo reglamentu įtraukti EMA būstinę į Reglamentą Nr. 726/2004, kuriuo ši agentūra buvo įsteigta.
103
Kalbant apie aplinkybes, kuriomis buvo priimtas ginčijamas sprendimas, reikia pažymėti, kad Sąjungos institucijų dalyvavimas procese, per kurį buvo priimtas šis sprendimas, visų pirma Komisijos dalyvavimas vertinant pasiūlymus ir Tarybos dalyvavimas pirmininkaujančiai valstybei narei rengiant 2017 m. lapkričio 20 d. susitikimą, taip pat Tarybai suteikiant savo patalpas ir vidaus funkcines struktūras, kaip antai Generalinį sekretoriatą, neleidžia daryti išvados, kad minėtas sprendimas priskirtinas veikiau Tarybai, o ne valstybėms narėms.
104
Teisės akto priėmimas Sąjungos institucijos patalpose ar jai padedant savaime nesuteikia Teisingumo Teismui jurisdikcijos vertinti šio akto teisėtumą (pagal analogiją žr. 1990 m. kovo 22 d. Sprendimo Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, 11 ir 16 punktus).
105
Taigi ginčijamas sprendimas negali būti laikomas Tarybos aktu nei dėl savo turinio, nei dėl jo priėmimo aplinkybių. Atvirkščiai, šis sprendimas yra valstybių narių vyriausybių atstovų kolektyviai ir bendru sutarimu priimtas aktas.
– Dėl Teisingumo Teismo jurisdikcijos pagal SESV 263 straipsnį
106
Antra, reikia priminti, kad reikšmingas kriterijus, kuriuo remdamasis Teisingumo Teismas nusprendė, kad Sąjungos teismai neturi jurisdikcijos nagrinėti dėl valstybių narių vyriausybių atstovų priimtų aktų pareikšto ieškinio, yra jų rengėjas, neatsižvelgiant į tokių aktų privalomas teisines pasekmes (2021 m. birželio 16 d. Nutarties Sharpston / Taryba ir valstybių narių vyriausybių atstovai, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 47 punktas).
107
Vadinasi, negalima pritarti ieškovių argumentams, kad SESV 263 straipsnyje nurodytų aktų rengėjai, t. y. Sąjungos institucijos, įstaigos ir organai, turi būti aiškinami plačiai siekiant pripažinti, kad ginčijamą sprendimą priėmė viena iš tokių Sąjungos institucijų, įstaigų ar organų, kaip tai suprantama pagal šį straipsnį, arba bent jau, kad šie ieškiniai turi būti prilyginti ieškiniui dėl Tarybos sprendimo; priešingu atveju tai prieštarautų aiškiai šio straipsnio formuluotei (šiuo klausimu žr. 2021 m. birželio 16 d. Nutarties Sharpston / Taryba ir valstybių narių vyriausybių atstovai, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 48 punktą).
108
Toks aiškinimas taip pat prieštarautų SESV 263 straipsnyje, kurio taikymo sritis apima tik Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų priimtus Sąjungos teisės aktus, įtvirtintai Sutarčių rengėjų valiai valstybių narių aktams netaikyti Sąjungos teismų kontrolės.
109
Vis dėlto, nors ginčijamas sprendimas turi būti vertinamas kaip aktas, kurį priėmė tik valstybės narės ir kuriam netaikoma SESV 263 straipsnyje numatyta teisėtumo kontrolė, jo negalima prilyginti pagal SESV 341 straipsnį priimtam sprendimui, nes, kaip matyti iš šio teismo sprendimo 67-97 punktuose pateiktų argumentų, šis straipsnis turi būti aiškinamas kaip susijęs tik su ESS 13 straipsnio 1 dalyje nurodytų institucijų, o ne su Sąjungos įstaigų ir organų būstinės vietos nustatymu.
110
Kaip savo išvados 166 punkte pažymėjo generalinis advokatas, toks sprendimas, kaip ginčijamas, kurį valstybės narės priėmė srityje, kurioje Sutartyse nenumatyta jų veiksmų, Sąjungos teisėje neturi privalomosios teisinės galios. Aplinkybė, kad viena ar kelios Sąjungos institucijos atliko tam tikrą vaidmenį per procedūrą, per kurią buvo priimtas šis sprendimas, nepakeičia šio akto, nepatenkančio į Sąjungos teisinę sistemą, pobūdžio (pagal analogiją žr. 2016 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Ledra Advertising ir kt. / Komisija ir ECB, C‑8/15 P – C‑10/15 P, EU:C:2016:701, 54 punktą).
111
Šiomis aplinkybėmis Sąjungos teisės aktų leidėjas tiek dėl teisinio saugumo, tiek dėl veiksmingos teisminės gynybos priežasčių, vadovaudamasis šioje srityje reikšmingose Sutarčių nuostatose numatytomis procedūromis, turi priimti Sąjungos teisės aktą, kuriuo patvirtinamas valstybių narių priimtas politinis sprendimas, arba, atvirkščiai, nuo jo nukrypstama; tik šis Sąjungos teisės aktų leidėjo aktas gali sukelti privalomų teisinių pasekmių pagal Sąjungos teisę ir kad, tokiomis, kaip šios bylos aplinkybėmis, toks aktas turi būti priimtas prieš imantis bet kokios priemonės naujai atitinkamos agentūros būstinės vietai įkurti.
112
Taigi nagrinėjamu atveju, kiek tai susiję su naujos EMA būstinės vietos nustatymu, vienintelė teisiškai privaloma nuostata, patenkanti į Sąjungos teisės sritį, yra Reglamento Nr. 726/2004 71a straipsnis, įtrauktas į šį reglamentą Reglamentu 2018/1718.
113
Iš viso to, kas išdėstyta, matyti, kad ginčijamas sprendimas yra ne Tarybos aktas, o politinio pobūdžio aktas, kurį kolektyviai priėmė valstybės narės ir kuris nesukelia privalomų teisinių pasekmių, todėl dėl jo negali būti pareikštas ieškinys dėl panaikinimo pagal SESV 263 straipsnį.
114
Taigi, nesant reikalo priimti sprendimo dėl Italijos Respublikos pateikto prašymo taikyti pasirengimo nagrinėti bylą priemones, Italijos Respublikos ir Comune di Milano ieškinius reikia atmesti kaip pateiktus dėl akto, kurio teisėtumo kontrolė nepatenka į Teisingumo Teismo jurisdikciją pagal SESV 263 straipsnį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
115
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jeigu laimėjusi šalis to reikalavo.
116
Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 3 dalį, jeigu kiekvienos šalies dalis reikalavimų patenkinama, o dalis atmetama, kiekviena šalis padengia savo bylinėjimosi išlaidas. Vis dėlto Teisingumo Teismas gali nuspręsti, kad, be savo bylinėjimosi išlaidų, šalis padengia dalį kitos šalies bylinėjimosi išlaidų, jeigu tai pateisinama atsižvelgiant į nagrinėjamos bylos aplinkybes.
117
Šioje byloje, kuriai būdinga tai, jog ginčijamo sprendimo priėmimo aplinkybes išskiria skirtingi Sąjungos įstaigų ir organų būstinių vietų nustatymo praktika ir sprendimų priėmimo kompetencijos nustatant šias vietas aiškinimas, pagrįsta nuspręsti, kad kiekviena pagrindinės bylos šalis, t. y. Italijos Respublika, Comune di Milano ir Taryba, padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
118
Pagal Procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį į bylą įstojusios šalys – Regione Lombardia, Nyderlandų Karalystė ir Komisija – padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1.
Atmesti ieškinius.
2.
Italijos Respublika, Comune di Milano ir Europos Sąjungos Taryba padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
3.
Regione Lombardia, Nyderlandų Karalystė ir Europos Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: italų.