61997CJ0166_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-166/97,
Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη αρχικά από τον Richard B. Wainwright, κύριο νομικό σύμβουλο, και τον Jean-Francis Pasquier, δημόσιο υπάλληλο κράτους μέλους ο οποίος έχει αποσπαστεί στη Νομική Υπηρεσία της Επιτροπής, και στη συνέχεια από τον Richard B. Wainwright και τον Olivier Couvert-Castιra, δημόσιο υπάλληλο κράτους μέλους ο οποίος έχει αποσπαστεί στη Νομική Υπηρεσία της Επιτροπής, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Carlos Gσmez de la Cruz, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
κατά
Γαλλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από την Kareen Rispal-Bellanger, υποδιευθύντρια στη διεύθυνση νομικών υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών, και τον Romain Nadal, αναπληρωτή γραμματέα εξωτερικών υποθέσεων στην ίδια διεύθυνση, με τόπο επιδόσεως στο Λουξεμβούργο την Πρεσβεία της Γαλλίας, 8 B, boulevard Joseph II,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία, παραλείποντας να λάβει μέτρα ειδικής διατηρήσεως για τους οικοτόπους πτηνών στον ποταμόκολπο του Σηκουάνα καθώς και τα κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή της φθοράς των οικοτόπων αυτών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4 της oδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους J.-P. Puissochet, πρόεδρο τμήματος, P. Jann, C. Gulmann (εισηγητή), L. Sevσn και M. Wathelet, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: N. Fennelly
γραμματέας: D. Louterman-Hubeau, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 15ης Οκτωβρίου 1998,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 10ης Δεκεμβρίου 1998,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 30 Απριλίου 1997, η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία, παραλείποντας να λάβει μέτρα ειδικής διατηρήσεως για τους οικοτόπους πτηνών στον ποταμόκολπο του Σηκουάνα καθώς και τα κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή της φθοράς των οικοτόπων αυτών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4 της oδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202, στο εξής: οδηγία περί πτηνών).
2 Το άρθρο 4 της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1. Για τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα Ι προβλέπονται μέτρα ειδικής διατηρήσεως, που αφορούν τον οικότοπό τους, για να εξασφαλισθεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή των ειδών αυτών στη ζώνη εξαπλώσεώς τους.
Για τον σκοπό αυτό λαμβάνονται υπόψη:
α) τα είδη που απειλούνται με εξαφάνιση,
β) τα είδη που είναι ευπαθή σε ορισμένες μεταβολές των οικοτόπων τους,
γ) τα είδη που θεωρούνται σπάνια διότι οι πληθυσμοί τους είναι μικροί ή η τοπική τους εξάπλωση περιορισμένη,
δ) άλλα είδη που έχουν ανάγκη ιδιαίτερης προσοχής, λόγω ιδιοτυπίας του οικοτόπου τους.
Για να πραγματοποιηθούν οι εκτιμήσεις, θα ληφθούν υπόψη οι τάσεις και οι μεταβολές των επιπέδων του πληθυσμού.
Τα κράτη μέλη κατατάσσουν κυρίως σε ζώνες ειδικής προστασίας τα εδάφη τα πιο κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών αυτών στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία έχει εφαρμογή η παρούσα οδηγία.
2. Ανάλογα μέτρα υιοθετούνται από τα κράτη μέλη για τα αποδημητικά είδη που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα Ι, των οποίων η έλευση είναι τακτική, λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες προστασίας στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία εφαρμόζεται η παρούσα οδηγία, όσον αφορά τις περιοχές αναπαραγωγής, αλλαγής φτερώματος και διαχειμάσεως και τις ζώνες όπου βρίσκονται οι σταθμοί κατά μήκος των οδών αποδημίας. Για τον σκοπό αυτό τα κράτη μέλη αποδίδουν ιδιαίτερη σημασία στην προστασία των υγροτόπων, και ιδίως όσων έχουν διεθνή σπουδαιότητα.
3. (...)
4. Τα κράτη μέλη υιοθετούν κατάλληλα μέτρα για να αποφύγουν στις ζώνες προστασίας που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2 τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων, καθώς και τις επιζήμιες για τα πτηνά διαταράξεις, όταν αυτές έχουν σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του παρόντος άρθρου. Τα κράτη μέλη θα προσπαθήσουν επίσης να αποφύγουν τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων και έξω από τις ζώνες προστασίας.»
3 Η οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ L 206, σ. 7, στο εξής: οδηγία περί οικοτόπων), προβλέπει στο άρθρο 7 ότι οι υποχρεώσεις που πηγάζουν από τις παραγράφους 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της οδηγίας «αντικαθιστούν τις υποχρεώσεις που πηγάζουν από την πρώτη πρόταση της παραγράφου 4 του άρθρου 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ, όσον αφορά τις ζώνες που χαρακτηρίστηκαν δυνάμει της παραγράφου 1 του άρθρου 4 ή αναγνωρίστηκαν με ανάλογο τρόπο δυνάμει της παραγράφου 2 του άρθρου 4 της εν λόγω οδηγίας, τούτο δε από την ημερομηνία θέσης σε εφαρμογή της παρούσας οδηγίας ή από την ημερομηνία της ταξινόμησης ή της αναγνώρισης εκ μέρους ενός κράτους μέλους δυνάμει της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ, εφόσον αυτή είναι μεταγενέστερη».
4 Το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων ορίζει τα εξής:
«3. Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη.
4. Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε.
Όταν ο τόπος περί του οποίου πρόκειται είναι τόπος όπου ευρίσκονται ένας τύπος φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας ή/και ένα είδος προτεραιότητας, είναι δυνατόν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα σχετικά με την υγεία των ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί σημαντικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος.»
5 Κατά το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας περί οικοτόπων, τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για να συμμορφωθούν προς την εν λόγω οδηγία εντός δύο ετών από την κοινοποίησή της. Δεδομένου ότι η οδηγία κοινοποιήθηκε τον Ιούνιο 1992, η προθεσμία αυτή έληξε τον Ιούνιο 1994.
6 Στις 23 Δεκεμβρίου 1992 η Επιτροπή απηύθυνε στη Γαλλική Κυβέρνηση έγγραφο οχλήσεως, με το οποίο της καταλόγιζε κυρίως τη μη τήρηση των διατάξεων της οδηγίας περί πτηνών σε σχέση με τον ποταμόκολπο του Σηκουάνα. Με το έγγραφο αυτό η Επιτροπή εξέθετε ότι η έκταση της ζώνης ειδικής προστασίας (στο εξής: ΖΕΠ) που είχε δημιουργηθεί το 1990 είναι ανεπαρκής από ορνιθολογική άποψη και ότι το καθεστώς προστασίας της ΖΕΠ αυτής, το οποίο διέπεται από τη σύμβαση που συνήφθη στις 11 Απριλίου 1985 μεταξύ του Υπουργείου Περιβάλλοντος και των αυτόνομων οργανισμών λιμένων Ξάβρης και Ρουέν (στο εξής: σύμβαση), δεν ήταν ικανοποιητικό. Επιπλέον, η Επιτροπή ανέφερε ότι η διαμόρφωση ενός χώρου αποθηκεύσεως τιτανόγυψου δίπλα στην εν λόγω ΖΕΠ ήταν ασυμβίβαστη με την οδηγία περί πτηνών.
7 Στις 18 Νοεμβρίου 1993 η Γαλλική Κυβέρνηση απάντησε, αναγνωρίζοντας παράλληλα τη μεγάλη αξία που έχει από βιολογική άποψη ο ποταμόκολπος του Σηκουάνα, ότι θεωρούσε ότι το ισχύον καθεστώς προστασίας αρκούσε για την εκπλήρωση της υποχρεώσεως διατηρήσεως των οικοτόπων των πτηνών, την οποία είχε αναλάβει κατά τη δημιουργία της ΖΕΠ. Η εν λόγω κυβέρνηση αμφισβήτησε ότι η αποθήκευση τιτανόγυψου θα μπορούσε να αποτελεί παράβαση της οδηγίας περί πτηνών, αφού ο χώρος αποθηκεύσεως βρίσκεται εκτός της ΖΕΠ.
8 Η Επιτροπή, κρίνοντας ανεπαρκείς τις εξηγήσεις αυτές, απηύθυνε στις 3 Ιουλίου 1995 στη Γαλλική Δημοκρατία αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία, πρώτον, διαπίστωνε ότι το κράτος αυτό, παραλείποντας να λάβει μέτρα ειδικής διατηρήσεως για τους οικοτόπους πτηνών στον ποταμόκολπο του Σηκουάνα καθώς και τα κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή της φθοράς των οικοτόπων αυτών, είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπείχε από το άρθρο 4 της oδηγίας περί πτηνών και, δεύτερον, καλούσε την κυβέρνηση αυτή να λάβει εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της αιτιολογημένης γνώμης τα αναγκαία μέτρα προς συμμόρφωσή της.
9 Με έγγραφο της 19ης Οκτωβρίου 1995, η Γαλλική Κυβέρνηση απάντησε, μεταξύ άλλων, ότι η σύμβαση αποτελούσε απλώς μεταβατική διάταξη και ότι σκόπευε να εκδώσει κατ' αρχάς υπουργική απόφαση για τη δημιουργία ενός προστατευόμενου βιοτόπου, χάρη στοω οποίο θα διασφαλιζόταν βραχυπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα η προστασία των πλέον ευαίσθητων ζωνών του ποταμόκολπου, και να θεσπίσει στη συνέχεια άλλα μέτρα για την αποτελεσματική προστασία του φυσικού πλούτου του ποταμόκολπου.
Επί της ουσίας
10 Η Επιτροπή κατηγορεί τη Γαλλική Δημοκρατία, πρώτον, ότι η έκταση της περιοχής που χαρακτηρίστηκε ως ΖΕΠ στον ποταμόκολπο του Σηκουάνα είναι ανεπαρκής, δεύτερον, ότι δεν προέβλεψε για τη ΖΕΠ, η οποία δημιουργήθηκε το 1990, νομικό καθεστώς που να διασφαλίζει την επίτευξη των σκοπών διατηρήσεως που επιδιώκονται με την οδηγία περί πτηνών και, τρίτον, ότι δεν έλαβε τα αναγκαία μέτρα για την αποφυγή της φθοράς του ποταμόκολπου του Σηκουάνα, καθόσον επέτρεψε την εγκατάσταση ενός εργοστασίου τιτανόγυψου, πράγμα που θέτει σε κίνδυνο τη διαβίωση των πτηνών εντός του εν λόγω οικοτόπου.
Επί της εκτάσεως της ΖΕΠ
11 Η Επιτροπή αναφέρει ότι o ποταμόκολπος του Σηκουάνα είναι ένας από τους σημαντικότερους υγρότοπους των γαλλικών ακτών από ορνιθολογική σκοπιά, στον οποίο συχνάζουν πολυάριθμα είδη από τα περιλαμβανόμενα στο παράρτημα Ι της οδηγίας περί πτηνών, καθώς και ορισμένα είδη αποδημητικών πτηνών. Η δημιουργία από τη Γαλλική Δημοκρατία το 1990 μιας ΖΕΠ εκτάσεως 2 750 εκταρίων δεν συνιστά εκπλήρωση των υποχρεώσεων που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών. Συγκεκριμένα, οι γαλλικές αρχές αναγνώρισαν το 1994 ότι μια έκταση 21 900 εκταρίων στον ποταμόκολπο του Σηκουάνα αποτελούσε, λόγω της επιστημονικά αποδειγμένης ορνιθολογικής σημασίας της, σημαντική ζώνη για τη διατήρηση των πτηνών (στο εξής: ΣΖΔΠ). Επιπλέον, μια έκταση 7 800 εκταρίων στον ποταμόκολπο αυτό περιλαμβάνεται στην απογραφή των ευρωπαϋκών ορνιθολογικών τόπων, η οποία επιγράφεται «Important Bird Areas in Europe» και δημοσιεύθηκε το 1989.
12 Η Γαλλική Κυβέρνηση ομολογεί ότι κατά τη λήξη της προθεσμίας που της τάχθηκε για να συμμορφωθεί προς την αιτιολογημένη γνώμη η έκταση των 2 750 εκταρίων που είχε χαρακτηριστεί ως ΖΕΠ στον ποταμόκολπο του Σηκουάνα ήταν ανεπαρκής. Η κυβέρνηση αυτή διευκρινίζει πάντως ότι η διεύρυνση της ΖΕΠ αυτής, η οποία πραγματοποιήθηκε τον Νοέμβριο 1997, καθυστέρησε λόγω της ανάγκης να ενημερωθούν οι κυρίως ενδιαφερόμενοι κάτοικοι της περιοχής και να δώσουν τη συγκατάθεσή τους.
13 Συναφώς αρκεί να υπενθυμιστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλείται διατάξεις, την ακολουθούμενη πρακτική ή καταστάσεις της εσωτερικής έννομης τάξης του, προκειμένου να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων και προθεσμιών που τάσσει μια οδηγία (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 6ης Ιουλίου 1995, C-259/94, Επιτροπή κατά Ελλάδος, Συλλογή 1995, σ. Ι-1947, σκέψη 5, και της 25ης Νοεμβρίου 1998, C-214/96, Επιτροπή κατά Ισπανίας, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 18).
14 Εξάλλου, δεν αμφισβητείται ότι ο ποταμόκολπος του Σηκουάνα είναι ένα ιδιαίτερα σημαντικό οικοσύστημα, διότι αποτελεί σταθμό των αποδημητικών πτηνών, ζώνη διαχειμάσεως και τόπο αναπαραγωγής πολλών ειδών πτηνών που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών.
15 Κατά συνέπεια, επιβάλλεται να αναγνωριστεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν χαρακτήρισε εμπροθέσμως ως ΖΕΠ, υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών, αρκετά μεγάλη έκταση στον ποταμόκολπο του Σηκουάνα. Κατά συνέπεια, η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή ως προς το σημείο αυτό.
Επί του νομικού καθεστώτος προστασίας της ΖΕΠ που δημιουργήθηκε το 1990
16 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν κατάρτισε κανένα νομικό πλαίσιο που να εγγυάται σε ικανοποιητικό βαθμό την ακεραιότητα της ΖΕΠ που δημιουργήθηκε το 1990 στον ποταμόκολπο του Σηκουάνα. Ειδικότερα, το προβλεπόμενο από τη σύμβαση καθεστώς προστασίας της ΖΕΠ αυτής δεν ανταποκρίνεται προς τις απαιτήσεις διατηρήσεως των πτηνών που θέτει το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών. Εξάλλου, δεν έχει θεσπιστεί κανένα άλλο μέτρο για την υπαγωγή της ΖΕΠ αυτής στο ενδεδειγμένο νομικό καθεστώς προστασίας.
17 Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι χάρη στην εν λόγω σύμβαση κατέστη δυνατή εν προκειμένω η αποτελεσματική προστασία της εν λόγω ΖΕΠ, η οποία εξάλλου ανήκει στο Δημόσιο. Κατά τα λοιπά, για μια έκταση 7 800 εκταρίων, στην οποία περιλαμβάνεται η εν λόγω ΖΕΠ, ισχύει από το 1973 το καθεστώς της προστατευόμενης περιοχής θαλάσσιας αλιείας, στην οποία συνεπώς απαγορεύεται απολύτως η θήρα. Επιπλέον, από το 1974 έχει δημιουργηθεί στον ποταμόκολπο του Σηκουάνα η προστατευόμενη φυσική περιοχή του Brotonne, για την οποία ισχύει το καθεστώς της προστατευόμενης περιφερειακής φυσικής περιοχής. Τέλος, χάρη στην εφαρμογή των μέτρων διαχειρίσεως της ΖΕΠ κατέστη δυνατή η τήρηση των υποχρεώσεων που επιβάλλονται με το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών. Επομένως, το καθεστώς προστασίας της εν λόγω ΖΕΠ είναι πολύπλευρο και αποτελεσματικό.
18 Συναφώς πρέπει να υπενθυμιστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση του κράτους μέλους κατά τη λήξη της προθεσμίας που έτασσε η αιτιολογημένη γνώμη (βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 3ης Ιουλίου 1997, C-60/96, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1997, σ. Ι-3827, σκέψη 15, και της 19ης Μαου 1998, C-3/96, Επιτροπή κατά Κάτω Ξωρών, Συλλογή 1998, σ. Ι-3031, σκέψη 36).
19 Δεν αμφισβητείται όμως ότι η σύμβαση συνήφθη για μια δεκαετία και ότι η ισχύς της, δεδομένου ότι δεν παρατάθηκε, έληξε στις 11 Απριλίου 1995. Κατά συνέπεια, η σύμβαση αυτή δεν ίσχυε πλέον στις 3 Σεπτεμβρίου 1995, όταν δηλαδή έληξε η δίμηνη προθεσμία που είχε ταχθεί με την αιτιολογημένη γνώμη.
20 Κατά συνέπεια, δεν χρειάζεται να εξεταστεί αν το προβλεπόμενο από τη σύμβαση καθεστώς προστασίας της ΖΕΠ ανταποκρίνεται προς τις απαιτήσεις διατηρήσεως των πτηνών τις οποίες προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών.
21 Όσον αφορά τα άλλα μέτρα τα οποία αποσκοπούν, κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, στην υπαγωγή της ΖΕΠ στο ενδεδειγμένο καθεστώς προστασίας, ενδείκνυται να υπενθυμιστεί ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβλέπουν για τις ΖΕΠ ένα νομικό καθεστώς προστασίας που να διασφαλίζει, μεταξύ άλλων, την επιβίωση και την αναπαραγωγή των ειδών πτηνών που περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας αυτής, καθώς και την αναπαραγωγή, την αλλαγή φτερώματος και τη διαχείμαση των ειδών αποδημητικών πτηνών που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι, των οποίων όμως η έλευση είναι τακτική (βλ. συναφώς την απόφαση της 2ας Αυγούστου 1993, C-355/90, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 1993, σ. Ι-4221, σκέψεις 28 έως 32).
22 Συναφώς, επιβάλλεται να υπενθυμιστεί ότι, αφού η Επιτροπή καταλόγισε στη Γαλλική Δημοκρατία με την αιτιολογημένη γνώμη ότι δεν είχε συμμορφωθεί προς τις απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών για τον λόγο ότι περιορίστηκε να υπαγάγει τη δημιουργηθείσα το 1990 ΖΕΠ στο καθεστώς προστασίας που προέβλεπε η σύμβαση, η κυβέρνηση αυτή απάντησε με έγγραφο της 19ης Οκτωβρίου 1995 ότι η σύμβαση αποτελούσε απλώς μεταβατική διάταξη και ότι σκόπευε να εκδώσει κατ' αρχάς υπουργική απόφαση για τη δημιουργία ενός προστατευόμενου βιοτόπου, χάρη στον οποίο θα διασφαλιζόταν βραχυπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα η προστασία των πλέον ευαίσθητων ζωνών του ποταμόκολπου, και να θεσπίσει στη συνέχεια άλλα μέτρα για την αποτελεσματική προστασία του φυσικού πλούτου του ποταμόκολπου, προκειμένου να υπάρξει συμμόρφωση προς τις απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών.
23 Όσον αφορά την προστατευόμενη φυσική περιοχή του Brotonne, για την οποία γίνεται λόγος στη σκέψη 17 της παρούσας αποφάσεως, δεν αμφισβητείται ότι, όπως ανέφερε η Επιτροπή, η περιοχή αυτή δεν καλύπτει τη ΖΕΠ που δημιουργήθηκε το 1990, αλλά μόνο τις ζώνες του ποταμόκολπου του Σηκουάνα που χαρακτηρίστηκαν ως ΖΕΠ τον Νοέμβριο 1997.
24 Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι κατά τη λήξη της προθεσμίας που είχε ταχθεί με την αιτιολογημένη γνώμη δεν ίσχυαν για τη ΖΕΠ που είχε δημιουργηθεί το 1990 παρά μόνο το καθεστώς δημοσίων κτημάτων και το καθεστώς της προστατευόμενης ζώνης θαλάσσιας αλιείας.
25 Στην προκειμένη περίπτωση όμως, ένα τέτοιο καθεστώς, αν δεν περιλαμβάνει συγκεκριμένα μέτρα σε άλλους τομείς πλην της θήρας, δεν αρκεί για να διασφαλίσει επαρκή προστασία υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών.
26 Κατά συνέπεια, καλώς η Επιτροπή καταλόγισε στη Γαλλική Δημοκρατία το γεγονός ότι δεν θέσπισε μέτρα για την υπαγωγή της εν λόγω ΖΕΠ στο ενδεδειγμένο νομικό καθεστώς προστασίας υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών. Συνεπώς η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να γίνει επίσης δεκτή επί του σημείου αυτού.
Επί του εργοστασίου τιτανόγυψου στο Hode
27 Η Επιτροπή εκθέτει ότι το εργοστάσιο αυτό και οι δευτερεύουσες εγκαταστάσεις του καθώς και η οδός προσβάσεως στις εγκαταστάσεις αυτές κατασκευάστηκαν στους υγρότοπους που περιλαμβάνονται στην ΣΖΔΠ για την οποία γίνεται λόγος στη σκέψη 11 της παρούσας αποφάσεως και οι οποίοι έχουν μεγάλη σπουδαιότητα για τη στάθμευση, την εξεύρεση τροφής και την αναπαραγωγή πολλών ειδών απειλουμένων με εξαφάνιση και διαφόρων ειδών άγριων αποδημητικών πτηνών. Κατά την Επιτροπή, οι εκτάσεις αυτές έπρεπε συνεπώς να έχουν περιληφθεί στη ΖΕΠ του ποταμόκολπου του Σηκουάνα, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών. Κατά συνέπεια, οι προερχόμενες από το σύνολο των εγκαταστάσεων αυτών βλαβερές εκπομπές είναι ασυμβίβαστες με τις απαιτήσεις διατηρήσεως των πτηνών που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας.
28 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι οι συνέπειες που έχουν οι εγκαταστάσεις αυτές δεν μπορούν να εξεταστούν με κριτήριο την ανωτέρω διάταξη για τον λόγο ότι οι εγκαταστάσεις βρίσκονται εκτός της ΖΕΠ, θα πρέπει να διαπιστωθεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία έχει παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας περί πτηνών. Συγκεκριμένα, η τελευταία αυτή διάταξη επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να θεσπίζουν κάθε εύλογο μέτρο για την αποφυγή των ανεπανόρθωτων φθορών, ώστε ο σχετικός τόπος να μπορεί αργότερα να χαρακτηριστεί ως ΖΕΠ και να επιτυγχάνονται οι σκοποί διατηρήσεως του τόπου που απορρέουν από το άρθρο 4 της οδηγίας περί πτηνών. Κατά συνέπεια, η Γαλλική Δημοκρατία έπρεπε να επιλέξει την τοποθεσία του εργοστασίου με κριτήριο τον περιορισμό κατά το δυνατό των βλαβερών εκπομπών από την άποψη των σκοπών της διατηρήσεως της ΖΕΠ, δηλαδή έπρεπε να επιλέξει τη ζώνη που βρίσκεται στα δυτικά των υγρότοπων και η οποία δεν έχει καμία σπουδαιότητα από ορνιθολογική άποψη.
29 Η Επιτροπή εκθέτει επιπλέον ότι σχετικά με το εργοστάσιο τιτανόγυψου δεν εκτιμήθηκαν οι επιπτώσεις του σχεδίου επί της τοποθεσίας, πράγμα που συνιστά παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Εξάλλου, το εργοστάσιο αυτό δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει επιτακτικών λόγων σημαντικού δημοσίου συμφέροντος υπό την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας. Συγκεκριμένα, στην προκειμένη περίπτωση δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής της διατάξεως αυτής λόγω μη υπάρξεως σημαντικού δημοσίου συμφέροντος και αντισταθμιστικών μέτρων και λόγω της υπάρξεως εναλλακτικών λύσεων.
30 Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται κατ' αρχάς ότι οι επιπτώσεις του σχεδίου της εγκαταστάσεως του εργοστασίου τιτανόγυψου αποτέλεσαν το αντικείμενο δύο μελετών, οι οποίες πραγματοποιήθηκαν το 1991 και το 1993 και από τις οποίες η δεύτερη κατέληγε στο συμπέρασμα ότι δεν επρόκειτο να υπάρξει αισθητή χειροτέρευση του οικοτόπου των σχετικών ειδών. Το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώθηκε εξάλλου από έναν ανεξάρτητο ελεγκτή, ο οποίος διενήργησε μεταξύ Δεκεμβρίου 1994 και Ιανουαρίου 1995 δημόσια έρευνα σχετικά με τη λειτουργία του εν λόγω εργοστασίου.
31 Εξάλλου, το γεγονός και μόνον ότι η τοποθεσία της εγκαταστάσεως του εργοστασίου τιτανόγυψου περιλαμβανόταν σε μια από τις ΣΖΔΠ που είχαν καταγράψει οι γαλλικές αρχές δεν σημαίνει, κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, ότι υφίστατο υποχρέωση χαρακτηρισμού της ως ΖΕΠ. Οι εκτάσεις που χαρακτηρίζονται ως ΣΖΔΠ δεν έχουν δηλαδή όλες την ίδια αξία από ορνιθολογική άποψη, αν ληφθούν υπόψη οι υποχρεώσεις που επιβάλλει η οδηγία περί πτηνών. Για παράδειγμα, από τη μελέτη της Περιφερειακής Διευθύνσεως Περιβάλλοντος (στο εξής: ΠΔΠ) προκύπτει ότι η επιλεγείσα τοποθεσία για την εγκατάσταση του εργοστασίου δεν καταλέγεται μεταξύ των σημαντικότερων για τη διατήρηση της βιοποικιλότητας τοποθεσιών του ποταμόκολπου του Σηκουάνα. Η Γαλλική Κυβέρνηση τονίζει ότι, εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή δεν προσκόμισε επιστημονικά αποδεικτικά στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η εν λόγω τοποθεσία έπρεπε να περιληφθεί σε ΖΕΠ.
32 Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται επίσης ότι η αποθήκευση συνθετικού γύψου στο εργοστάσιο του Hode δεν αντιβαίνει προς τις απαιτήσεις διατηρήσεως που θέτει το άρθρο 4 της οδηγίας περί πτηνών, δεδομένου ότι το προϋόν δεν είναι οικοτοξικό, η αποθήκευσή του μέχρι ύψους 25 μέτρων δεν μπορεί να διαταράξει τη διέλευση των αποδημητικών πτηνών, ενώ οι απορρίψεις στον Σηκουάνα συνεπάγονται πολύ μικρή ρύπανση και η αύξηση της οδικής κυκλοφορίας λόγω της ενάρξεως λειτουργίας του εργοστασίου ήταν μόνον 2,3 %.
33 Τέλος, για την αποφυγή κάθε φθοράς των οικοτόπων και των ειδών που βρίσκονται στην εν λόγω τοποθεσία έχουν ληφθεί σημαντικά μέτρα.
34 Όσον αφορά τον ισχυρισμό περί παραβάσεως του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων, υπενθυμίζεται ότι, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 3 της παρούσας αποφάσεως, οι υποχρεώσεις που απαριθμούνται στις διατάξεις αυτές υποκαθίστανται από ορισμένη ημερομηνία στις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί πτηνών.
35 Από τη δικογραφία προκύπτει ότι η κατασκευή του εργοστασίου άρχισε πριν από την έκδοση της οδηγίας περί οικοτόπων.
36 Ακόμη και αν υποτεθεί ότι η Επιτροπή, ζητώντας από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4 της οδηγίας περί πτηνών, ήθελε επίσης να περιλάβει το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων, πρέπει, προκειμένου να εξακριβωθεί η έκταση της αιτιάσεως αυτής, να προσδιοριστεί με ακρίβεια η ημερομηνία από την οποία η Επιτροπή θεωρεί ότι η στάση των γαλλικών αρχών ήταν αντίθετη προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων.
37 Δεδομένου ότι στο δικόγραφο της προσφυγής δεν περιέχεται συναφώς καμία διευκρίνιση, η αιτίαση περί παραβάσεως του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων πρέπει να απορριφθεί.
38 Όσον αφορά τον ισχυρισμό περί παραβάσεως του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί πτηνών, όπως ίσχυε αρχικά, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να τηρούν τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη διάταξη αυτή, έστω και αν η οικεία ζώνη δεν έχει χαρακτηριστεί ως ΖΕΠ, εφόσον έπρεπε να έχει πραγματοποιηθεί ο χαρακτηρισμός αυτός (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση της 2ας Αυγούστου 1993, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 22).
39 Κατά συνέπεια, προϋπόθεση για να υπάρχει παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί πτηνών είναι να ανήκει η οικεία ζώνη στην κατηγορία των εδαφών που είναι τα πιο κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των προστατευόμενων ειδών, υπό την έννοια της παραγράφου 1, τέταρτο εδάφιο, του εν λόγω άρθρου.
40 Κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο της διαδικασίας αναγνωρίσεως παραβάσεως κράτους μέλους δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης, στην Επιτροπή απόκειται να αποδείξει την ύπαρξη της παραβάσεως και να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα αναγκαία στοιχεία προκειμένου το Δικαστήριο να διαπιστώσει την ύπαρξη της παραβάσεως αυτής (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 25ης Μαου 1982, 96/81, Επιτροπή κατά Κάτω Ξωρών, Συλλογή 1982, σ. 1791, σκέψη 6, και της 23ης Οκτωβρίου 1997, C-157/94, Επιτροπή κατά Κάτω Ξωρών, Συλλογή 1997, σ. Ι-5699, σκέψη 59).
41 Κατά συνέπεια, πρέπει κατ' αρχάς να εξεταστεί κατά πόσον η Επιτροπή απέδειξε ότι η τοποθεσία στην οποία κατασκευάστηκαν το εργοστάσιο και οι δευτερεύουσες εγκαταστάσεις του πληρούσε την προϋπόθεση που παρατέθηκε ανωτέρω στη σκέψη 39.
42 Συναφώς επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το γεγονός και μόνον ότι η εν λόγω τοποθεσία περιελήφθη στην απογραφή ΣΖΔΠ δεν αποδεικνύει ότι έπρεπε να χαρακτηριστεί ως ΖΕΠ. Όπως δηλαδή τόνισε η Γαλλική Κυβέρνηση, χωρίς να αντικρουστεί από την Επιτροπή, η απογραφή αυτή αποτελεί απλώς μια πρώτη καταγραφή του ορνιθολογικού πλούτου και περιλαμβάνει ζώνες με τελείως διαφορετικό φυσικό περιβάλλον και ενίοτε με ανθρώπινη παρουσία, οι οποίες δεν έχουν όλες τέτοια αξία από ορνιθολογική άποψη, ώστε να θεωρηθεί ότι αποτελούν τα πιο κατάλληλα εδάφη, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών.
43 Όσον αφορά το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η επίμαχη τοποθεσία αποτελούνταν από υγρότοπους οι οποίοι έχουν μεγάλη σπουδαιότητα για τη στάθμευση, την εξεύρεση τροφής και την αναπαραγωγή πολλών προστατευόμενων ειδών, από τη δικογραφία προκύπτει ότι το εργοστάσιο βρίσκεται σε ζώνη στην οποία κατασκευάζουν κατά προτίμηση τη φωλιά τους ή εξευρίσκουν την τροφή τους διάφορα είδη που περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας περί πτηνών. Η ζώνη αυτή πάντως έχει πολύ μεγαλύτερη έκταση από την επίμαχη τοποθεσία.
44 Σύμφωνα με τη μελέτη του Εθνικού Μουσείου Φυσικής Ιστορίας, στην οποία παραπέμπει η Γαλλική Κυβέρνηση και στηρίχθηκε η μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων του 1993 και της οποίας τα πορίσματα δεν αμφισβητήθηκαν από την Επιτροπή, κανένα από τα σπανιότερα είδη της περιοχής δεν επρόκειτο να πληγεί άμεσα από το σχέδιο κατασκευής της εγκαταστάσεως επεξεργασίας τιτανόγυψου, μολονότι η εξαφάνιση 35 εκταρίων λειμώνων αποτελεί πραγματική απώλεια οικοτόπου για τα είδη πτηνών που αναπαράγονταν στην εν λόγω περιοχή.
45 Είναι αλήθεια ότι μια μελέτη που δημοσιεύθηκε από την ΠΔΠ τον Απρίλιο 1995 κατέληγε στο συμπέρασμα ότι το τμήμα του ποταμόκολπου που αφορούσε η μελέτη άξιζε, ενόψει ιδιαίτερα της σημασίας του για την ορνιθοπανίδα, να χαρακτηριστεί ως προστατευόμενος βιότοπος.
46 Εντούτοις, η μελέτη της ΠΔΠ, μολονότι δημοσιεύθηκε μετά την ολοκλήρωση της κατασκευής της εγκαταστάσεως επεξεργασίας τιτανόγυψου και αφορούσε την τοποθεσία στην οποία είχε κατασκευαστεί η εγκατάσταση αυτή, δεν προέβη σε ειδική εξέταση της εν λόγω τοποθεσίας.
47 Κατά συνέπεια, αν συνεκτιμηθούν τα διάφορα αποδεικτικά στοιχεία, προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε σε επαρκή βαθμό ότι η επίμαχη τοποθεσία ανήκε στην κατηγορία των πλέον κατάλληλων εδαφών για τη διατήρηση των προστατευόμενων ειδών.
48 Όσον αφορά τον ισχυρισμό περί παραβάσεως του άρθρου 4, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας περί πτηνών, διαπιστώνεται ότι, εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν κατέβαλε προσπάθειες για την αποφυγή της ρυπάνσεως ή της φθοράς του οικοτόπου εντός του οποίου κατασκευάστηκε η εγκατάσταση επεξεργασίας τιτανόγυψου.
49 Συγκεκριμένα, όσον αφορά τη ρύπανση, η Επιτροπή ομολόγησε ότι οι επιπτώσεις της εγκαταστάσεως αυτής δεν ήσαν σημαντικές. Όσον αφορά τη φθορά του οικοτόπου, η Γαλλική Κυβέρνηση είχε ήδη αναφέρει κατά τη διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής ότι η τοποθεσία της εγκαταστάσεως είχε επιλεγεί μετά από ενδελεχή εξέταση των διαφόρων τοποθεσιών στις οποίες θα μπορούσε να αποθηκευθεί ο τιτανόγυψος και ότι επακολούθησαν ευρείας εκτάσεως συζητήσεις με τους τοπικούς φορείς, και συγκεκριμένα με τις οργανώσεις προστασίας πτηνών. Η Επιτροπή αρκέστηκε στον ισχυρισμό ότι η Γαλλική Δημοκρατία έπρεπε να επιλέξει, για την επίμαχη εγκατάσταση, την τοποθεσία εκείνη η οποία θα είχε τις λιγότερες βλαβερές συνέπειες από την άποψη των σκοπών διατηρήσεως της ΖΕΠ, και συγκεκριμένα την ευρισκόμενη στα δυτικά των υγροτόπων ζώνη, η οποία δεν έχει καμία σπουδαιότητα από ορνιθολογική άποψη. Συναφώς πρέπει κατά τα λοιπά να υπενθυμιστεί ότι η αιτίαση που προβλήθηκε με το δικόγραφο της προσφυγής και στηριζόταν στο άρθρο 4, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας περί πτηνών δεν προβλήθηκε εκ νέου ούτε εξετάστηκε από την Επιτροπή κατά τις επόμενες φάσεις της διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου.
50 Κατά συνέπεια, η αιτίαση περί παραβάσεως του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας περί πτηνών πρέπει να απορριφθεί.
51 Κατόπιν των ανωτέρω, επιβάλλεται να αναγνωριστεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία, παραλείποντας να χαρακτηρίσει ως ΖΕΠ επαρκή έκταση του ποταμόκολπου του Σηκουάνα και να θεσπίσει μέτρα για την υπαγωγή της ζώνης που χαρακτηρίστηκε ως ΖΕΠ στο ενδεδειγμένο νομικό καθεστώς προστασίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών.
52 Η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί κατά τα λοιπά.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
53 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Σύμφωνα όμως με την παράγραφο 3, πρώτο εδάφιο, του ίδιου άρθρου, το Δικαστήριο μπορεί να συμψηφίσει ολικώς ή μερικώς τα έξοδα σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων. Δεδομένου ότι η προσφυγή της Επιτροπής δεν ευδοκίμησε παρά μόνο ως προς ένα μέρος των αιτημάτων της, πρέπει να συμψηφιστούν τα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(πέμπτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Η Γαλλική Δημοκρατία, παραλείποντας να χαρακτηρίσει ως ζώνη ειδικής προστασίας επαρκή έκταση του ποταμόκολπου του Σηκουάνα και να θεσπίσει μέτρα για την υπαγωγή της ζώνης που χαρακτηρίστηκε ως ζώνη ειδικής προστασίας στο ενδεδειγμένο νομικό καθεστώς προστασίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών.
2) Απορρίπτει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
3) Κάθε διάδικος θα φέρει τα έξοδά του.