61981C0022
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL SIR GORDON SLYNN,
PRÉSENTÉES LE 19 NOVEMBRE 1981 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Robert Stanley est un ressortissant irlandais résidant au Royaume-Uni. Il est né le 8 mai 1908 et de septembre 1935 à janvier 1955, il a travaillé en Irlande et a été affilié au régime national d'assurances des salariés alors applicable. Par la suite, il s'est installé au Royaume-Uni et il y a travaillé durant dix-sept années environ pendant lesquelles les dispositions nationales pertinentes en matière d'assurances lui ont été applicables. Le 8 mai 1973 il a atteint l'âge de la retraite et il a introduit une demande de pension de retraite auprès du ministère de la santé et de la sécurité sociale, l'autorité compétente au Royaume-Uni. Selon les calculs de l'Insurance Officer, l'intéressé avait droit à une pension conformément aux dispositions de l'article 46 du règlement n° 1408/71 JO L 149, du 5 juillet 1971, p. 2) et il a obtenu à titre de retraite le montant résultant de l'application de l'article 46, paragraphe 1, parce que celui-ci était plus élevé que le montant calculé conformément aux dispositions de l'article 46, paragraphe 2. M. Stanley s'est également vu accorder une prestation progressive de vieillesse conformément à l'article 36 du National Insurance Act de 1965 et un complément de prestation égal à la différence entre la somme des prestations auxquelles il avait droit au titre du droit anglais et du droit irlandais et le montant de la prestation minimale qui aurait été versé en vertu de la législation anglaise si toutes les périodes d'assurances avaient été accomplies au Royaume-Uni. Le complément de prestation a été accordé sur la base de ce qu'on estimait alors être l'application de l'article 50 du règlement n° 1408/71, du 14 juin 1971.
Subséquemment, l'Insurance Officer a abouti à la conclusion que le versement du complément de prestations était fondé sur une interprétation erronée de l'article 50 et, le 27 janvier 1977, il a réduit la pension de retraite de M. Stanley du montant du complément. M. Stanley a introduit sans succès une réclamation auprès d'une commission locale mais il a été fait droit à un recours qu'il a ultérieurement présenté devant le Social Security Commissioner alors dénommé «National Insurance Commissioner». De l'avis du Commissioner, la notion de «prestation minimale» figurant à l'article 50 désigne le montant le plus bas payable au titre de la législation de l'État de résidence pour l'ensemble de la période prise en considération par l'autorité compétente. Dans le cas de M. Stanley, le montant le plus bas était celui de la prestation minimale de pension de retraite (sans tenir compte de la prestation progressive) qui aurait dû être versée si toutes les périodes d'assurance avaient été accomplies au Royaume-Uni. Le Commissioner semble avoir estimé qu'on est en présence d'une prestation minimale lorsque le calcul des droits à pension dépend uniquement de l'accomplissement de périodes d'assurance, les cotisations étant fixes et n'étant pas fonction du salaire.
Selon le dossier de l'affaire, les parties sont d'accord sur le fait que les droits à pension de M. Stanley au titre du droit anglais doivent être déterminés conformément aux dispositions du National Insurance Act de 1965 et à la législation dérivée de celui-ci. L'article 30 de cette loi prévoit qu'une personne a droit à une pension de retraite, 1) si elle a atteint l'âge de la retraite, 2) si elle a cessé toute activité régulière et 3) si elle satisfait aux conditions de cotisation prévues. La dernière condition se divise en deux branches: a) la personne en cause doit avoir versé au moins 156 cotisations durant la période écoulée entre son affiliation au régime de sécurité sociale et la date pertinente (en l'espèce, le moment où elle a atteint l'âge de la retraite) et b) la moyenne annuelle des cotisations versées par cette personne ou dont elle a été créditée ne peut pas être inférieure à 50. La pension est versée à un rythme hebdomadaire au taux de base figurant à l'annexe 3 de la loi. Le taux peut être majoré pour tenir compte, par exemple, des personnes à charge de la personne intéressée ou réduit, par exemple lorsque l'intéressé continue à travailler après avoir atteint l'âge de la retraite (voir article 30 (7) de Ta loi). Il semblerait que la prestation progressive versée à M. Stanley représente une majoration du taux de base de la pension de retraite.
Ce qui importe au regard de cet argument en l'espèce, c'est le fait que le taux de base de la pension de retraite peut être réduit si l'intéressé ne satisfait pas à la deuxième partie de la troisième condition mise au bénéfice d'une pension de retraite. Les National Insurance (Widow's Benefit and Retirement Pensions) Regulations de 1972 prévoient que lorsque la moyenne annuelle des cotisations versées par une personne ou dont elle a été créditée est inférieure à 50, elle peut avoir droit à une pension à un taux réduit. L'importance de la réduction dépend de la moyenne annuelle des cotisations versées et créditées au cours de la période écoulée entre l'affiliation au régime de sécurité sociale et, en l'espèce, le moment où l'intéressé a atteint l'âge de la retraite. Si cette moyenne tombe au-dessous de 13, tout droit à pension disparaît. Entre 13 et 49, la moyenne annuelle est divisée en un certain nombre de tranches et les droits à pension de l'intéressé dépendent de la tranche dans laquelle la moyenne des cotisations de l'intéressé se situe. Le niveau le plus bas de ces droits correspond à une moyenne annuelle de cotisations située entre 13 et 17. Il appert que si on divise la somme des cotisations que M. Stanley a versées et qui lui ont été créditées tant au titre du droit anglais qu'au titre du droit irlandais par le nombre d'années écoulées entre l'affiliation au régime d'assurance en Irlande en 1935 et la date à laquelle il a atteint l'âge de la retraite, on obtient une moyenne annuelle dépassant tout juste 50. Par ailleurs, si on effectue le même calcul eu égard aux cotisations prises en considération au titre du seul régime anglais et sur le fondement des périodes d'assurance au titre de ce régime, la moyenne annuelle tombe à 38.
L'Insurance Officer a demandé à la Divisional Court de la Queen's Bench Division de la High Court of Justice d'Angleterre et du Pays de Galles d'annuler la décision du Commissioner. Le 18 décembre 1980, la Divisional Court a saisi la Cour de justice à titre préjudiciel des questions suivantes:
«1.
Existe-t-il une prestation minimale, au sens de l'article 50 du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, lorsque la législation d'un État membre subordonne le droit à une prestation de retraite forfaitaire à la moyenne annuelle des cotisations hebdomadaires forfaitaires — moyenne qui est de 50 au moins — qu'un demandeur a payées ou dont il a été crédité durant la période séparant son affiliation au régime d'assurance et la date à laquelle il atteint l'âge de la retraite et lorsque, si cette condition n'est pas remplie, mais si la moyenne annuelle n'est pas inférieure à 13, ladite législation prévoit l'allocation d'une pension de retraite à un taux réduit, déterminée uniquement par référence à la moyenne des cotisations du demandeur pendant cette période?
2.
En cas de réponse affirmative à la première question, la ‘prestation minimale’ est-elle égale
a)
au montant de prestation le plus faible qui peut être versé à une personne assurée au titre de la égislation de cet État, c'est-à-dire pour une moyenne de cotisation de 13;
b)
au montant qui eût été payable au demandeur en vertu de la législation de cet État, compte tenu de toutes les périodes d'assurance accomplies au titre des législations de tous les États membres auxquelles il a été assujetti, ou
c)
à un autre montant et, dans l'affirmative, lequel?»
L'article 50 du règlement n° 1408/71, titre inclus, prévoit ce qui suit:
«Attribution d'un complément lorsque la somme des prestations due au titre des législation des différents États membres n'atteint pas le minimum prévu par la législation de celui de ces États sur le territoire duquel réside le bénéficiaire.
Le bénéficiaire de prestations auquel le présent chapitre a été appliqué ne peut, dans l'État sur le territoire duquel il réside et au titre de la législation duquel une prestation lui est due, percevoir un montant de prestations inférieur à celui de la prestation minimale fixée par ladite législation pour une période d'assurance égale à l'ensemble des périodes prises en compte pour la liquidation conformément aux dispositions des articles précédents. L'institution compétente de cet État lui verse éventuellement, pendant toute la durée de sa résidence sur le territoire de cet État, un complément égal à la différence entre la somme des prestations due en vertu du présent chapitre et le montant de la prestation minimale.»
A l'audience, la Commission a fait valoir que l'article 50 ne peut pas être considéré de façon isolée par rapport à la déclaration que les État membres doivent faire conformément à l'article 5 du règlement n° 1408/71 pour spécifier quelles sont les prestations minimales visées à l'article 50. Dès lors que la législation nationale est ambiguë ou qu'elle n'est pas claire en ce qui concerne l'existence d'une prestation minimale et que, selon la déclaration en cause, il n'en existe pas, il convient d'accorder une grande importance à la déclaration même si elle n'a pas un caractère décisif. Selon la première déclaration faite par le Royaume-Uni, sous le titre «Prestations minimales visées à l'article 50 du règlement», «les montants du taux uniforme de la pension ou de la rente de vieillesse et des prestations de survivants dépendent de la moyenne annuelle des cotisations versées ou créditées au cours de la carrière d'assurance et sont fixés dans les règlements arrêtés en vertu» du National Insurance Act de 1965 et des lois modificatives (JO C 43, du 18 juin 1973, p. 7). En 1975, lorsque le National Insurance Act a été remplacé par le Social Security Act de 1975, la déclaration a également été remplacée par un nouveau texte dont les termes étaient «Le montant minimal des pensions ou des rentes de retraite, des allocations pour veuves, des allocations pour enfants à charge versées aux veuves ou des pensions ou des rentes pour veuves prévu par la loi sur la sécurité sociale 1975 [Social Security Act 1975] ...» (JO C 245, du 25 octobre 1975, p. 2). Néanmoins, en 1977, la déclaration a de nouveau été modifiée en ce sens que son libellé actuel est «Néant»JO C 89 du 14 avril 1977, p. 2). On a dit que cette mesure avait été prise après réflexion et au vu de l'expérience acquise, et qu'elle devrait donc être considérée comme une indication importante.
Selon nous, cette modification de la déclaration n'est pas d'un grand secours. Même si la déclaration d'un État membre est susceptible d'empêché celui-ci de nier qu'une prestation particulière soit une prestation minimale au sens de l'article 50, une déclaration selon laquelle une prestation ne constitue pas une prestation minimale n'indique pas impérativement qu'il en est ainsi (affaire 35/77, Beerens/Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, Recueil 1977, p. 2249, et affaire 64/77, Torri/ONPTS, Recueil 1977, p. 2299).
Il appartient à la juridiction nationale de décider si, en vertu du droit national, il existe une prestation minimale au sens de l'article 50 tel qu'il a été interprété par la Cour de justice en tant que matière relevant du droit communautaire.
Le défenseur de M. Stanley soutient qu'en vertu du régime en vigueur au Royaume-Uni à l'époque en cause, la prestation minimale pour toutes les périodes qui devaient être prises en considération en vertu de l'article 50 est et sera toujours la même que celle qui résulte de l'application de l'article 46, paragraphe 2, lettre a). Le fait que les deux chiffres soient identiques n'importe pas. Il n'importe pas non plus qu'au titre de la législation d'autres Etats membres, une «prestation minimale» puisse être prévue sous d'autres formes. Dès lors qu'il est possible de calculer une pension sans référence à quelque élément variable que ce soit, outre l'accomplissement de périodes d'assurance et le paiement des cotisations fixées pour ces périodes, il existe une prestation minimale au sens de l'article 50.
Le défenseur de l'Insurance Officer souligne que le régime du Royaume-Uni ne contient aucune disposition qui permette à une personne de bénéficier d'une pension à la seule condition qu'elle ait versé un certain nombre de cotisations ou à la condition qu'elle ait été affiliée pendant une certaine période. Tout dépend du déroulement individuel de la période d'affiliation et du chiffre spécifique qui résulte de la division du nombre des cotisations par le nombre d'années d'affiliation pour obentir la moyenne en cause. La notion de «prestation minimale» désigne une pension payable à la seule condition que l'intéressé ait accompli une période d'assurance ou ait résidé dans un pays sans qu'il soit nécessaire de tenir compte d'autres exigences auxquelles il aurait fallu satisfaire avant que le droit à pension naisse.
Le défenseur de M. Stanley insiste beaucoup sur l'utilisation du terme «déterminée» («la prestation minimale déterminée par ladite législation»). Le texte du règlement n° 1408/71 en anglais qui figure dans l'édition spéciale du Journal officiel daté de décembre 1972, contient le terme «fixed» et non pas «determined». Dans les documents concernant l'adhésion aux Communautés européennes du Royaume-Uni, entre autres, une version de remplacement de l'article 50 contient le terme «determined». Par un corrigendum au règlement n° 1408/71, publié au Journal officiel L 82 du 27 mars 1980, page 13, le terme «fixed» remplace le terme «determined». Les autres versions linguistiques de l'article 50 semblent contenir des termes qu'il conviendrait de traduire de façon plus appropriée par le mot «fixed». En dépit de l'intérêt que présente cet argument, nous n'estimons pas qu'il faille attacher de l'importance aux distinctions entre les termes «fixed» et «determined».
Dans l'affaire 64/77, Torri (citée ci-dessus), M. Torri a fait valoir qu'en vertu du régime belge de pensions de retraite, la prestation minimale au sens de l'article 50 correspondait au montant de la pension théorique calculée conformément aux dispositions de l'article 46, paragraphe 2, lettre a), du règlement. Bien que cette affaire diffère du cas d'espèce (par le fait que le calcul de pensions dépendait du montant des gains ou salaires et de la durée des périodes d'assurance accomplies), il apparaît clairement que la Cour a rejeté cette analyse générale. Elle a considéré que l'article 50 a un objectif limité, dans la mesure où il couvre les cas dans lesquels les périodes d'emploi du travailleur au titre des législations des États auxquelles il a été soumis ont été «relativement brèves, de sorte que le montant total des prestations dues par ces États n'atteint pas un niveau de vie raisonnable». La Cour a jugé que l'application de l'article 50 dépendait du point de savoir si la législation de l'État dans lequel l'intéressé réside connaît lui-même une pension minimale.
Si nous avons bien compris, l'objectif de l'article 46 du règlement est d'assurer qu'un travailleur ne soit pas désavantagé au niveau de ses droits à pension parce qu'il a travaillé dans plus d'un État membre. La disposition en cause prévoit que la charge de payer la pension calculée est répartie entre les États membres. Le chapitre 3 du règlement contient des dispositions détaillées pour atteindre cet objectif. Il est manifestement possible qu'un État membre particulier accorde un montant de pension payable eu égard aux périodes d'assurance ou de résidence qui soit supérieur au total des pensions qui résultent de l'application des dispositions du chapitre 3. Eu égard à cette éventualité, l'objectif de l'article 50 est double: il vise d'abord à assurer qu'on puisse tenir compte de toutes les périodes d'assurance à prendre en considération pour calculer le paiement à effectuer au titre des articles 44 à 49 du chapitre 3 dans l'État où le bénéficiaire de pension réside, pour établir le droit à une pension minimale et, en second lieu, il vise à assurer que l'intéressé ne perde pas le bénéfice de la prestation minimale du seul fait de l'application des dispositions du chapitre 3 qui précèdent celles de l'article 50.
La prestation minimale en cause est une pension «fixée (ou déterminée) par ladite législation pour une période d'assurance». L'article 1, lettre r), du règlement définit les périodes d'assurance comme «les périodes de cotisation ou d'emploi telles qu'elles sont définies ou admises comme périodes d'assurance par la législation sous laquelle elles ont été accomplies ou sont considérées comme accomplies, ainsi que toutes périodes assimilées dans la mesure où elles sont reconnues par cette législation comme équivalant aux périodes d'assurances».
Le fait qu'une prestation minimale soit une pension fixée en vertu de la législation nationale «pour une période d'assurance ou de résidence» semble clairement impliquer que le minimum puisse dépendre de l'accomplissement d'une certaine période et que le montant puisse varier pour différentes périodes accomplies. Nous disons «puisse» parce que, contrairement à l'argumentation défendue devant la Cour, nous ne sommes pas convaincu jusqu'à présent qu'une prestation minimale ne puisse pas relever de l'application de l'article 50 dès lors qu'elle est due sans qu'il importe de tenir compte de l'accomplissement d'une certaine période d'assurance, ainsi que cela semble être le cas pour les travailleurs agricoles en Grèce.
A nos yeux, le terme «fixée» ou «déterminée» semble renvoyer au montant de la pension plutôt qu'aux éléments qui déterminent le droit à pension lui-même. L'objectif de la période de référence définie à l'article 50 est essentiellement de tenir compte de la situation dans laquelle, en vertu de la législation d'un Etat membre, le montant de la prestation minimale varie en fonction de la période d'assurance ou de résidence accomplie par l'intéressé. C'est ainsi par exemple qu'au Luxembourg, il semble qu'aucune pension d'invalidité ou de vieillesse ne puisse être inférieure au seuil de 107809 F par an pour les personnes qui ont été assurées pour le moins pendant dix ans et inférieure au seuil de 216657 F pour celles qui ont été affiliées pour le moins pendant trente-cinq ans (les deux chiffres variant en fonction de l'index du coût de la vie). Lorsqu'une personne a été affiliée au régime luxembourgeois pendant trente ans et au régime d'un autre État membre pendant cinq ans, l'article 50 a pour effet que, si les deux périodes sont prises en considération pour calculer le montant dû au titre des articles précédents du règlement, la prestation minimale due sera celle des personnes qui auront été affiliées pour le moins pendant trente-cinq ans.
Nous n'acceptons pas l'idée selon laquelle une prestation minimale au sens de l'article en cause serait simplement le montant le plus bas qui résulterait de l'application du régime d'assurance établi. Il convient de donner une signification plus restrictive à cette expression. Si un montant est fixé eu égard à une période d'assurance sans qu'il soit nécessaire de remplir d'autres conditions que celle de l'accomplissement de la période d'assurance, on est alors en présence d'une prestation minimale au sens de l'article examiné. L'«objectif limité» de l'article 50 est de permettre à la personne qui ne peut pas satisfaire aux conditions lui permettant de bénéficier d'une pension plus élevée au titre des articles précédents du règlement, d'obtenir, dans l'État dans lequel elle réside, la prestation minimale fixée eu égard à toutes les périodes d'assurance prises en considération. La prestation minimale n'est pas nécessairement exprimée dans la législation en termes d'un certain montant. Il peut s'agir d'un montant susceptible d'être calculé par référence à une formule. Toutefois, elle ne peut pas être soumise à d'autres conditions que celles que nous avons indiquées.
Dans la première question déférée à la Cour de justice par la Divisional Court de la Queen's Bench Division, la pension n'a pas été présentée comme dépendant uniquement de l'accomplissement d'une période d'assurance. Pour bénéficier d'une pension au taux de base, il faut que la moyenne annuelle du taux de base hebdomadaire de cotisation payée ou créditée au cours de la période écoulée entre le début de l'affiliation et le moment où l'intéressé atteint l'âge de la retraite ne soit pas inférieur à 50; si cette condition n'est pas remplie, l'intéressé bénéficie d'une pension réduite dont le montant varie en fonction de la moyenne annuelle tant que celle-ci ne tombe pas au-dessous de 13.
En conséquence, selon nous, la législation qu'il appartient à la Cour d'examiner ne prévoit aucune prestation minimale au sens de l'article 50 parce que le droit à pension dépend de la moyenne annuelle de cotisations et varie en fonction de celle-ci. Si la moyenne n'est pas d'au moins 13, l'intéressé n'obtiendra aucune prestation.
C'est pourquoi, nous estimons que la réponse à la première question déférée à la Cour de justice par la Divisional'Court est négative et qu'il n'y a donc plus lieu d'examiner les autres questions.
(
1
)	Traduit de l'anglais.