ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA21. června 1974 (*)„Právo usazování“Ve věci 2/74_jejímž
předmětem je žádost předložená Soudnímu dvoru na základě článku 177
Smlouvy o EHS Conseil d´État (Belgie) směřující k získání, ve sporu
probíhajícím před tímto soudem meziJeanem Reynersem, doktorem práv, členem správní rady společností, s bydlištěm
ve Woluwé-Saint-Lambert (Brusel)_aBelgickým státem, zastoupeným ministrem spravedlnosti_za přítomnosti:Ordre national des avocats de Belgique_rozhodnutí
o předběžné otázce týkající se výkladu článků 52 a 55 Smlouvy
o EHS v souvislosti s královskou vyhláškou ze dne
24. srpna 1970, která stanoví výjimku z podmínky státní
příslušnosti, uvedené v článku 428 soudního řádu, který se týká
titulu a výkonu povolání advokáta_SOUDNÍ DVŮR_ve
složení R. Lecourt, předseda, A. M. Donner a M. Sørensen,
předsedové senátů, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore
(zpravodaj), H. Kutscher, C. Ó Dálaigh a A. J. Mackenzie
Stuart, soudci_generální advokát: H. Mayras_vedoucí soudní kanceláře: A. Van Houtte_s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 7. května 1974_po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 28. května 1974_vydává tentoRozsudek1        Rozhodnutím
ze dne 21. prosince 1973 došlým kanceláři Soudního dvora dne
9. ledna 1974 položil belgický Conseil d'Etat na základě článku 177
Smlouvy o EHS dvě otázky týkající se výkladu článků 52 a 55
Smlouvy o EHS týkajících se práva usazování ve vztahu k výkonu
povolání advokáta.2        Tyto
otázky byly vzneseny v rámci žaloby podané nizozemským státním
příslušníkem, který je držitelem právnického diplomu, jenž v Belgii
umožňuje přístup k povolání advokáta, kterému však je výkon tohoto
povolání znemožněn z důvodu jeho státní příslušnosti na základě
královské vyhlášky ze dne 24. srpna 1970 o titulu a výkonu
povolání advokáta (Moniteur belge, 1970, s. 9060). K výkladu článku 52 Smlouvy o EHS 3        Conseil
d'Etat se táže, zda článek 52 Smlouvy o EHS lze od skončení
přechodného období považovat za „přímo použitelné ustanovení“ bez ohledu
na neexistenci směrnic uvedených v čl. 54 odst. 2
a v čl. 57 odst. 1 Smlouvy.4        Belgická
a irská vláda uplatňují z důvodů do značné míry shodných, že
článku 52 nelze tento účinek přiznat.5        Pokud
je tento článek nazírán v kontextu kapitoly týkající se práva
usazování, na nějž výslovně odkazuje slovy „v rámci níže uvedených
ustanovení“, má podle nich z důvodu složitosti problematiky být jen
vyjádřením pouhé zásady, jejíž provádění nutně podléhá přijetí souboru
doplňujících ustanovení, jak na úrovni Společenství, tak i na
úrovni vnitrostátní, jak stanoví články 54 a 57.6        Forma,
kterou Smlouva zvolila pro tyto prováděcí akty, tedy vypracování
„obecného programu“, který bude posléze proveden souborem směrnic,
potvrzuje podle nich neexistenci přímého účinku článku 52.7        Soudci
nepřísluší vykonávat posuzovací pravomoc, která je vyhrazena
legislativním orgánům Společenství a členských států.8        Tuto
argumentaci v zásadě podporují vlády Velké Británie
a Lucemburska, jakož i Belgická advokátní komora, vedlejší
účastník v původním řízení.9        Žalobce
v původním řízení uvádí, že v jeho případě jde pouze
o diskriminaci na základě státní příslušnosti, neboť jsou vůči němu
uplatňovány podmínky přístupu k povolání advokáta, které se
nevztahují na belgické státní příslušníky.10      V
tomto ohledu je podle něj článek 52 jasným a úplným ustanovením,
které může mít přímý účinek.11      Německá
vláda, v zásadě podporovaná nizozemskou vládou, připomíná rozsudek
Soudního dvora ze dne 16. června 1966 ve věci 57-65, Lütticke (Recueil
1966, s. 293) a má za to, že ustanovení ukládající členským
státům povinnost, které musí dostát v určité lhůtě, se stanou přímo
použitelnými, pokud po uplynutí lhůty tato povinnost nebyla splněna.12      Po
skončení přechodného období členské státy již nemají možnost ponechávat
v platnosti omezení svobody usazování, protože počínaje touto
dobou článek 52 nabývá charakteru ustanovení, které je úplné
a právně dokonalé.13      Za
těchto podmínek měl „obecný program“ a směrnice uvedené
v článku 54 význam jen pro přechodné období a svoboda
usazování byla realizována v plném rozsahu po jeho skončení.14      Komise
má za to, a to navzdory pochybnostem, jež pociťuje, pokud jde
o přímý účinek ustanovení předloženého k výkladu – jak
z důvodu, že Smlouva odkazuje na „obecný program“ a na
prováděcí směrnice, tak z důvodu znění některých již přijatých
liberalizačních směrnic, které podle ní ve všech bodech nedosahují
rovného zacházení – že článek 52 má přinejmenším částečný přímý účinek
potud, pokud specificky zakazuje diskriminaci na základě státní
příslušnosti.15      Článek
7 Smlouvy, který je součástí „zásad“ Společenství, stanoví, že
v rámci použití této smlouvy, aniž jsou dotčena její zvláštní
ustanovení, „je zakázána jakákoli diskriminace na základě státní
příslušnosti“.16      Článek
52 zajišťuje provedení tohoto obecného ustanovení ve zvláštní oblasti
práva usazování.17      Slovy
„v rámci níže uvedených ustanovení“ tento článek odkazuje na celou
kapitolu týkající se práva usazování, a vyžaduje tedy, aby byl
vykládán v tomto obecném rámci.18      Poté,
co uvádí, že „omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho
členského státu na území státu druhého budou v průběhu přechodného
období postupně odstraněna“, článek 52 vyjadřuje vůdčí zásadu
v této věci, když stanoví, že svoboda usazování zahrnuje přístup
k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon „za podmínek
stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení“.19      Za
účelem postupné realizace tohoto cíle v průběhu přechodného období
článek 54 stanoví, že Rada vypracuje „obecný program“
a k jeho provedení směrnice k realizaci svobody usazování
pro jednotlivé dotyčné činnosti.20      Kromě
těchto opatření liberalizačního charakteru článek 57 předpokládá
přijetí směrnic upravujících vzájemné uznávání diplomů, osvědčení
a jiných dokladů o kvalifikaci, a obecně pak koordinaci
právních předpisů upravujících usazování a výkon samostatně
výdělečných činností.21      Z
předchozího je zřejmé, že v systému kapitoly týkající se práva
usazování mají „obecný program“ a směrnice uvedené ve Smlouvě dvojí
funkci, přičemž první funkce je odstranit během přechodného období
překážky bránící realizaci svobody usazování, zatímco druhá funkce
spočívá v zavedení souboru ustanovení určených k usnadnění
efektivního uplatnění této svobody do právních předpisů členských států
s cílem podpořit uvnitř Společenství ekonomické a sociální
prolínání v oblasti samostatně výdělečných činností.22      Právě
na tento druhý cíl se zaměřují jednak určitá ustanovení čl. 54 odst. 3,
týkající se zejména spolupráce mezi příslušnými orgány státní správy
členských států a přizpůsobení správních postupů a praxe,
a jednak veškerá ustanovení článku 57.23      Účinek článku 52 musí být stanoven v rámci tohoto systému.24      Pravidlo národního zacházení je jedním ze základních právních ustanovení Společenství.25      Jakožto
odkaz na soubor právních předpisů, jež jsou skutečně uplatňovány zemí
usazení vůči svým vlastním státním příslušníkům, je toto pravidlo svojí
podstatou způsobilé k tomu, aby se ho přímo dovolávali státní
příslušníci všech ostatních členských států.26      Tím,
že článek 52 stanoví realizaci svobody usazení na konec přechodného
období, ukládá povinnost dosažení přesně stanoveného výsledku, jejíž
splnění mělo být usnadněno, nikoliv však podmíněno, uplatněním programu
postupných opatření.27      Skutečnost,
že tato postupnost nebyla dodržena, se nedotýká existence povinnosti
jako takové i po skončení lhůty, stanovené pro její splnění.28      Tento
výklad je v souladu s čl. 8 odst. 7 Smlouvy, podle něhož
uplynutí přechodného období představuje krajní lhůtu pro vstup všech
pravidel stanovených Smlouvou v platnost a pro provedení všech
opatření, která obnáší vytvoření společného trhu.29      Proti
takovému účinku se nelze dovolávat okolnosti, že Rada nepřijala
směrnice uvedené v článcích 54 a 57, ani skutečnosti, že
některé již skutečně přijaté směrnice plně neuskutečňují cíl
nediskriminace uvedený v článku 52.30      Uplynutím
přechodného období se totiž směrnice uvedené v kapitole týkající
se práva usazování staly nadbytečné, pokud jde o provedení zásady
národního zacházení, protože od tohoto okamžiku jí Smlouva sama přiznává
přímý účinek.31      Tyto
směrnice však neztratily úplně svůj význam, neboť jim zůstává významná
působnost v oblasti opatření, která slouží k usnadnění
účinného výkonu práva volného usazování.32      Na
položenou otázku je tedy třeba odpovědět v tom smyslu, že od
skončení přechodného období je článek 52 Smlouvy přímo použitelným
ustanovením, a to bez ohledu na případnou neexistenci,
v určité oblasti, směrnic uvedených v čl. 54 odst. 2
a čl. 57 odst. 1 Smlouvy. K výkladu článku 55 prvního pododstavce Smlouvy o EHS 33      Conseil
d'Etat požaduje mimo jiné upřesnění, jak je třeba chápat v čl. 55
prvním pododstavci „činnosti, které jsou v příslušném státě spjaty,
i když jen příležitostně, s výkonem veřejné moci“.34      Jde
konkrétněji o to, zda v rámci takového povolání, jako je
povolání advokáta, jsou z použití kapitoly týkající se práva
usazování vyňaty pouze činnosti spojené s tímto povoláním, které
jsou spjaty s výkonem veřejné moci, nebo zda se vynětí vztahuje na
celé toto povolání z důvodu skutečnosti, že zahrnuje
i činnosti, jež jsou spjaty s výkonem této moci.35      Lucemburská
vláda a Belgická advokátní komora mají za to, že povolání advokáta
je celé vyňato z pravidel Smlouvy v oblasti práva usazování,
s ohledem na skutečnost, že je toto povolání organicky spjato
s fungováním justice jako veřejné služby.36      Tato
situace je důsledkem jak organizace advokacie dané právními předpisy,
zahrnující přísné přijímací a disciplinární podmínky, tak
i funkcí, které advokát vykonává v rámci soudního řízení, kde
je jeho účast do značné míry povinná.37      Tyto
činnosti, které činí z advokáta nezbytnou pomocnou soudní osobu,
vytvářejí souvislý celek, jehož jednotlivé části jsou neoddělitelné.38      Žalobce
v původním řízení tvrdí, že s výkonem veřejné moci jsou
spjaty nanejvýš některé činnosti spojené s povoláním advokáta
a že se výjimka ze zásady svobody usazování, upravená v článku
55, tudíž vztahuje pouze ně.39      Podle
německé, belgické, britské, irské a nizozemské vlády i podle
Komise se výjimka stanovená v článku 55 vztahuje pouze na ty
činnosti vykonávané v rámci dotyčných povolání, které jsou skutečně
spjaty s výkonem veřejné moci za podmínky, že je lze oddělit od
běžného výkonu povolání.40      Mezi
zmíněnými vládami však přetrvávají rozpory, pokud jde o povahu
těchto činností, které jsou takto vyňaty ze zásady svobody usazování,
což je dáno rozdíly v organizaci povolání advokáta v různých
členských státech.41      Zejména
německá vláda je toho názoru, že z důvodu povinné účasti advokáta
na určitých soudních řízeních, především v oblasti trestního nebo
veřejného práva, jsou vztahy mezi povoláním advokáta a výkonem
soudní moci tak úzké, že je namístě vyjmout z liberalizace
přinejmenším široká odvětví tohoto povolání.42      Podle
článku 55 prvního pododstavce se ustanovení kapitoly o právu
usazování nevztahují na „činnosti, které jsou v příslušném státě
spjaty, i když jen příležitostně, s výkonem veřejné moci“.43      Vzhledem
k základnímu charakteru, který má v systému Smlouvy svoboda
usazování a pravidlo národního zacházení, nelze výjimkám, jež
připouští článek 55 první pododstavec, přiznat dosah překračující cíl,
za jehož účelem bylo ustanovení o výjimce do tohoto článku
zahrnuto.44      Článek
55 první pododstavec musí členským státům umožnit, aby
v případech, kdy jsou určité funkce obnášející výkon veřejné moci
spjaty s některou ze samostatně výdělečných činností uvedených
v článku 52, vyloučily přístup cizích státních příslušníků
k těmto funkcím.45      Je
plně dostačující, pokud je vyloučení těchto státních příslušníků
omezeno pouze na činnosti, které jako takové představují přímou
a specifickou účast na výkonu veřejné moci.46      Rozšíření
výjimky povolené článkem 55 na povolání jako celek by bylo přípustné
pouze v případech, kdy by takto charakterizované činnosti byly
v jeho rámci natolik propojeny, že by liberalizace usazování měla
za následek povinnost pro dotčený členský stát připustit výkon funkcí
veřejné moci, i když jen příležitostný, cizími státními
příslušníky.47      Naopak
toto rozšíření nelze připustit, pokud v rámci určitého svobodného
povolání představují činnosti, které jsou případně spjaty s výkonem
veřejné moci, prvek oddělitelný od dotyčné profesní činnosti jako
celku.48      Při
neexistenci jakýchkoliv směrnic, přijatých podle článku 57 za účelem
sbližování právních předpisů členských států, týkajících se zejména
povolání advokáta, se výkon tohoto povolání řídí i nadále právem
jednotlivých členských států.49      Případné
použití omezení svobody usazování, upravených v čl. 55 prvním
pododstavci, musí být tedy posuzováno pro každý členský stát zvlášť
s ohledem na vnitrostátní ustanovení uplatňovaná na organizaci
a výkon tohoto povolání.50      Toto
posouzení však musí brát v úvahu, že charakter omezení, která
článek 55 stanoví pro výjimky ze svobody usazování, je upraven právem
Společenství, aby nedocházelo k tomu, že užitečný účinek Smlouvy
bude zmařen jednostrannými ustanoveními členských států.51      Služby
poskytované v rámci profesní činnosti, zahrnující kontakty se
soudy, i když pravidelné a organické, nebo dokonce spoluúčast,
byť i povinnou, na jejich chodu,
tím ještě nepředstavují účast na
výkonu veřejné moci.52      Zvláště
pak nelze za účast na výkonu veřejné moci považovat nejtypičtější
činnosti vyplývající z povolání advokáta, jako je udělování
právních porad a právní pomoc, stejně jako zastupování
a obhajoba účastníků řízení před soudy, a to ani
v případech, kdy jsou zastoupení advokátem či jeho pomoc povinné,
nebo mu jsou zákonem vyhrazeny.53      Výkon
těchto činností se totiž nedotýká volné úvahy soudního orgánu ani
svobodného výkonu soudní pravomoci.54      Na
položenou otázku je tedy třeba odpovědět, že výjimka ze svobody
usazování, upravená v čl. 55 prvním pododstavci, musí být omezena
pouze na ty činnosti uvedené v článku 52, které samy o sobě
obnášejí přímou a specifickou účast na výkonu veřejné moci.55      V
žádném případě nelze takto kvalifikovat v rámci svobodného
povolání, jakým je povolání advokáta, takové činnosti, jako je udělování
právních porad a právní pomoc nebo zastupování a obhajoba
účastníků řízení před soudy, a to ani v případech, kdy jsou
tyto činnosti povinné nebo zákonem vyhrazené. K nákladům řízení56      Výdaje
vzniklé vládám Belgického království, Spolkové republiky Německo,
Irska, Lucemburského velkovévodství, Nizozemského království, Spojeného
království Velké Británie a Severního Irska a Komisi
Evropských společenství, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se
nenahrazují.57      Vzhledem
k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení,
povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před
belgickým Conseil d'Etat, je k rozhodnutí o nákladech řízení
příslušný uvedený soud.Z těchto důvodůSOUDNÍ DVŮRo
otázkách, které mu byly předloženy rozsudkem belgického Conseil d'Etat,
správním oddělením, třetím senátem, ze dne 21. prosince 1973, rozhodl
takto:1)      Od
skončení přechodného období je článek 52 Smlouvy o EHS přímo
použitelné ustanovení, a to bez ohledu na případnou neexistenci,
v určité oblasti, směrnic uvedených v čl. 54 odst. 2
a čl. 57 odst. 1 Smlouvy.2)      Výjimka
ze svobody usazování, upravená v čl. 55 prvním pododstavci Smlouvy
o EHS, musí být omezena pouze na ty činnosti uvedené v článku
52, které samy o sobě obnášejí přímou a specifickou účast na
výkonu veřejné moci; v žádném případě nelze takto kvalifikovat
v rámci svobodného povolání, jakým je povolání advokáta, takové
činnosti, jako je udělování právních porad a právní pomoc nebo
zastupování a obhajoba účastníků řízení před soudy, a to ani
v případech, kdy jsou tyto činnosti povinné nebo zákonem vyhrazené.LecourtDonnerSørensenMonacoMertens de WilmarsPescatoreKutscherÓ DálaighMackenzie StuartTakto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 21. června 1974.Vedoucí soudní kanceláře       PředsedaA. Van Houtte       R. Lecourt* Jednací jazyk: francouzština.