61994TJ0243_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T-243/94,
British Steel plc, sociedad inglesa, con domicilio social en Londres, representada por los Sres. Richard Plender, QC de Inglaterra y del País de Gales, y William Sibree, Solicitor, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Mes Elvinger, Hoss y Prussen, 15, Côte d'Eich,
parte demandante,
apoyada por
SSAB Svenskt Stål AB, sociedad sueca, con domicilio social en Estocolmo, representada por los Sres. John Boyce y Philip Raven, Solicitors, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Mes Elvinger, Hoss y Prussen, 15, côte d'Eich,
Det Danske Stålvalseværk A/S, sociedad danesa, con domicilio social en Federiksværk (Dinamarca), representada por el Sr. Jonathan Alex Lawrence, Solicitor, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Ernst Arendt, 8-10, rue Mathias Hardt,
partes coadyuvantes,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Nicholas Khan y Ben Smulders, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg
parte demandada,
apoyada por
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. Rüdiger Bandilla, Director del Servicio Jurídico, y John Carbery, Consejero Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Alessandro Morbilli, Director General de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad Adenauer,
República Italiana, representada por el Sr. Umberto Leanza, capo del servizio contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
Reino de España, representado por el Sr. Alberto Navarro González, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, asistido inicialmente por la Sra. Gloria Calvo Díaz y posteriormente por el Sr. Luis Pérez de Ayala Becerril, ambos Abogados del Estado, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de España, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
Ilva Laminati Piani SpA, sociedad italiana, con domicilio social en Roma, representada por los Sres. Aurelio Pappalardo, Abogado de Trapani, y Massimo Merola, Abogado de Roma, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Alain Lorang, 51, rue Albert 1er,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto que se anulen las Decisiones de la Comisión 94/258/CECA, de 12 de abril de 1994, relativa a las ayudas que España tiene previsto conceder a la empresa pública siderúrgica Corporación de la Siderurgia Integral (CSI), y 94/259/CECA, de 12 de abril de 1994, relativa a las ayudas que Italia tiene previsto conceder a las empresas siderúrgicas del sector público (grupo siderúrgico Ilva) (DO L 112, respectivamente p. 58 y 64),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
(Sala Primera ampliada),
integrado por el Sr. A. Saggio, Presidente, el Sr. A. Kalogeropoulos, la Sra. V. Tiili, y los Sres. A. Potocki y R.M. Moura Ramos, Jueces;
Secretario: Sr. H. Jung;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de febrero de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Marco jurídico
1 El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (en lo sucesivo, «Tratado») prohíbe, en principio, las ayudas de Estado a empresas siderúrgicas, declarando, en la letra c) de su artículo 4, incompatibles con el mercado común del carbón y del acero y, por consiguiente, prohibidas en las condiciones previstas en dicho Tratado «las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados o los gravámenes especiales impuestos por ellos, cualquiera que sea su forma».
2 Los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado dicen lo siguiente:
«En todos los casos no previstos en el presente Tratado en que resulte necesaria una decisión o una recomendación de la Comisión para alcanzar, durante el funcionamiento del mercado común del carbón y del acero y de conformidad con las disposiciones del artículo 5, uno de los objetivos de la Comunidad, tal como están definidos en los artículos 2, 3 y 4, dicha decisión podrá tomarse o dicha recomendación podrá formularse con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad, previa consulta al Comité Consultivo.
La misma decisión o recomendación, tomada o formulada de igual forma, determinará eventualmente las sanciones aplicables.»
3 Para responder a las exigencias de la reestructuración del sector de la siderurgia, la Comisión se basó en las disposiciones mencionadas del artículo 95 del Tratado para establecer, a partir de principios de los años ochenta, un régimen comunitario de ayudas por el que se autorizaba la concesión de ayudas de Estado a la siderurgia en ciertos casos enumerados exhaustivamente. Este régimen ha sido objeto de sucesivas adaptaciones con el fin de hacer frente a las dificultades coyunturales de la industria siderúrgica. Así pues, el Código comunitario de ayudas a la siderurgia, vigente durante el período considerado en el presente asunto, es el quinto de la serie y fue establecido mediante la Decisión nº 3855/91/CECA de la Comisión, de 27 de noviembre de 1991, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas a la siderurgia (DO L 362, p. 57; en lo sucesivo, «Código de ayudas»). De sus considerandos se desprende que establece, al igual que los Códigos anteriores, un sistema comunitario destinado a abarcar ayudas, específicas o no, concedidas por los Estados, cualquiera que sea su forma. Este Código no autoriza ni las ayudas al funcionamiento ni las ayudas a la reestructuración, salvo que se trate de ayudas al cierre.
Hechos que originaron el litigio
4 Frente a la agravación de la situación económica y financiera en el sector siderúrgico, la Comisión presentó un plan de reestructuración en su Comunicación SEC(92) 2160 final al Consejo y al Parlamento Europeo, de 23 de noviembre de 1992, titulada «Hacia un fortalecimiento de la competitividad de la industria siderúrgica. Necesidad de una nueva reestructuración». Este plan se basaba en la constatación del mantenimiento de un exceso de capacidad de carácter estructural y pretendía principalmente realizar, sobre la base de una participación voluntaria por parte de las empresas siderúrgicas, una reducción sustancial y definitiva de capacidades de producción del orden de 19 millones de toneladas como mínimo. Para ello, preveía un conjunto de medidas de acompañamiento en el ámbito social, así como estímulos financieros, incluidas ayudas comunitarias. Paralelamente, la Comisión dio un mandato de exploración a un experto independiente, el Sr. Braun, antiguo Director General de la Dirección General de la Industria de la Comisión, cuya misión esencial consistía en hacer una lista de los proyectos de cierre de empresas del sector siderúrgico durante el período previsto en la Comunicación mencionada, que comprendía los años 1993 a 1995. El Sr. Braun presentó su informe, de fecha 29 de enero de 1993 titulado «Las reestructuraciones en curso o previstas en la industria siderúrgica», después de haber mantenido contactos con los dirigentes de unas setenta empresas.
5 En sus conclusiones de 25 de febrero de 1993, el Consejo acogió favorablemente los grandes rasgos del programa presentado por la Comisión tras el informe Braun, para obtener una reducción sustancial de las capacidades de producción. La reestructuración duradera del sector siderúrgico debía ser facilitada por «un conjunto de medidas de acompañamiento, limitadas en el tiempo y estrictamente respetuosas con las normas relativas al control de ayudas estatales», entendiéndose, en lo que respecta a las ayudas de Estado, que «la Comisión [confirmaba] su firme apoyo a una aplicación rigurosa y objetiva del Código de ayudas para que las posibles excepciones que pudiera proponer al Consejo, en virtud del artículo 95 [del Tratado] contribuyan plenamente al necesario esfuerzo global de reducción de capacidades. El Consejo se pronunciará en breve sobre dichas propuestas con arreglo a criterios objetivos».
6 En este orden de ideas, el Consejo y la Comisión indicaron en su declaración conjunta recogida en el acta del Consejo de 17 de diciembre de 1993 -que menciona el acuerdo global obtenido en el seno del Consejo a efectos de emitir su dictamen conforme con arreglo a los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, sobre las ayudas de Estado a las empresas públicas Sidenor (España), Sächsische Edelstahlwerke GmbH (Alemania), Corporación de la Siderurgia Integral (CSI, España), Ilva (Italia), EKO Stahl AG (Alemania) y Siderurgia Nacional (Portugal)- que «[consideraban] que el único medio de llegar a tener una siderurgia comunitaria sana, competitiva en el mercado mundial, [era] poner definitivamente fin a las subvenciones públicas a la siderurgia y cerrar las instalaciones no rentables. Al dar su acuerdo unánime a las propuestas con arreglo al artículo 95 que se le [habían] presentado, el Consejo [reafirmaba] su interés en la aplicación estricta del Código de ayudas [...] y, a falta de autorización en virtud del Código, en la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA. Sin perjuicio del derecho de todo Estado miembro a solicitar una Decisión con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA, y de conformidad con sus conclusiones de 25 de febrero de 1993, el Consejo se [declaraba] firmemente resuelto a evitar toda nueva excepción con arreglo al artículo 95 para ayudas en favor de una empresa particular».
7 El Consejo emitió su dictamen conforme el 22 de diciembre de 1993, en virtud de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, sobre la concesión de las referidas ayudas destinadas a acompañar la reestructuración o la privatización de las empresas públicas interesadas.
8 En este contexto jurídico y fáctico, y para facilitar una nueva reestructuración de la industria siderúrgica, la Comisión adoptó, el 12 de abril de 1994, tras el mencionado dictamen conforme del Consejo, seis Decisiones individuales basadas en los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, por las que se autorizaba la concesión de ayudas de Estado que no respondían a los criterios que permiten, con arreglo al mencionado Código de ayudas, establecer excepciones a la letra c) del artículo 4 del Tratado. La Comisión autorizaba respectivamente, en estas seis Decisiones, la concesión de las ayudas que Alemania tenía previsto conceder a la empresa siderúrgica EKO Stahl AG, Eisenhüttenstadt (Decisión 94/256/CECA), DO L 112, p. 45), las ayudas que Portugal tenía previsto conceder a la empresa siderúrgica Siderurgia Nacional (Decisión 94/257/CECA, DO L 112, p. 52), las ayudas que España tenía previsto conceder a la empresa pública de siderurgia integral Corporación de la Siderurgia Integral (CSI) (Decisión 94/258/CECA, DO L 112, p. 58), la concesión por Italia de ayudas de Estado a las empresas siderúrgicas del sector público (grupo siderúrgico Ilva), (Decisión 94/259/CECA, DO L 112, p. 64), las ayudas que Alemania tenía previsto conceder a la empresa siderúrgica Sächsische Edelstahlwerke GmbH, Freita/Sachsen (Decisión 94/260/CECA, DO L 112, p. 71) y las ayudas que España tenía previsto conceder a Sidenor, empresa productora de aceros especiales (Decisión 94/261/CECA, DO L 112, p. 77).
9 Estas autorizaciones iban acompañadas, con arreglo al dictamen conforme del Consejo, «de obligaciones que corresponden a reducciones netas de capacidades por un mínimo de 2 millones de toneladas de acero bruto y por un máximo de 5,4 millones de toneladas de laminados en caliente», según la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 13 de abril de 1994 [COM(94) 125 final], destinada a establecer un balance intermedio de la reestructuración siderúrgica y a presentar sugerencias destinadas a consolidar este proceso, en el espíritu de las conclusiones del Consejo de 25 de febrero de 1993, antes citadas.
Procedimiento
10 En este contexto, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 27 de junio de 1994, la empresa siderúrgica British Steel plc solicitó, en virtud del artículo 33 del Tratado, la anulación de las Decisiones 92/258/CECA, relativa a la empresa CSI y 94/259/CECA, relativa al grupo Ilva, de 12 de abril de 1994, antes mencionadas.
11 Paralelamente, fueron interpuestos otros dos recursos, uno por la Association des Aciéries Européennes Indépendantes (EISA), contra las seis Decisiones 94/256/CECA a 94/261/CECA, mencionadas (asunto T-239/94), y otro por las empresas Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG y Hoogovens Groep BV, contra la Decisión 94/259/CECA, antes mencionadas, por la que se autorizaba la concesión de ayudas de Estado al grupo Ilva (asunto T-244/94).
12 En el presente asunto, el Consejo, la República Italiana, el Reino de España e Ilva Laminati Piani SpA (en lo sucesivo, «Ilva») presentaron en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia, respectivamente el 25 de octubre, el 11 y el 13 de noviembre y el 19 de diciembre de 1994, una demanda para intervenir en el litigio en apoyo de las pretensiones de la parte demandada. Las sociedades SSAB Svenskt Stål AB y Det Danske Stålvalseværk A/S presentaron, por su parte, en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia, respectivamente el 8 y el 15 de diciembre de 1994, una demanda de intervención en apoyo de las pretensiones de la parte demandante. Mediante autos de 13 de febrero y de 6 de marzo de 1995, el Presidente de la Sala Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia admitió dichas intervenciones en apoyo de las pretensiones de la parte demandada y de la parte demandante.
13 British Steel presentó en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia, el 28 de octubre de 1994, una solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento, con arreglo al apartado 4 del artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, para que el Tribunal de Primera Instancia ordenase a la Comisión presentar los informes oficiales elaborados, a petición de dicha Institución, por el Sr. Atkins sobre la viabilidad de los planes de reestructuración de las empresas Ilva y CSI, así como los informes relativos a estas empresas que Italia y España están obligadas a presentar a la Comisión, en virtud del artículo 4 de las Decisiones impugnadas, dos veces al año, con el fin de permitirle controlar la observancia de las condiciones impuestas por dichas Decisiones. Después de que la Comisión presentara observaciones, el 9 de diciembre de 1994, el Tribunal de Primera Instancia formuló a la demandante, a la Comisión y a Ilva una serie de preguntas relativas, por un lado, a la necesidad de disponer de los mencionados informes a efectos de la apreciación de la legalidad de las Decisiones impugnadas y de la garantía del derecho de defensa y, por otro lado, al carácter confidencial o no de la información contenida en dichos informes, e instó a las partes coadyuvantes a que presentaran sus observaciones sobre la solicitud de la demandante. Este última, la Comisión e Ilva respondieron a las preguntas y las partes coadyuvantes presentaron sus observaciones dentro del plazo señalado. Además, en lo que respecta a la cuestión del carácter confidencial, la Comisión transmitió al Tribunal de Primera Instancia, el 30 de junio de 1995, el informe pericial Atkins relativo a la empresa CSI, sin las informaciones que esta última consideraba confidenciales. La Comisión explicó que dicho informe había sido elaborado sobre la base de un informe pericial SRI y, por tanto, no contenía el mismo tipo de análisis detallados que el informe Atkins relativo a Ilva, el cual, según la Comisión, examinaba las posibilidades de reestructuración de esta empresa sobre la base de informaciones comerciales confidenciales, lo que explica la imposibilidad de comunicar una versión no confidencial de este informe. El Tribunal de Primera Instancia estimó que debían proseguir las actuaciones antes de pronunciarse sobre la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento y comunicó esta decisión a la demandante mediante escrito de la Secretaría de 20 de julio de 1995.
14 British Steel presentó, el 8 de agosto de 1995, una segunda solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento para que el Tribunal de Primera Instancia ordenase a la Comisión presentar el informe pericial Atkins referente a Ilva y el informe pericial SRI referente a CSI, despojados respectivamente por estas dos sociedades de toda información confidencial, si fuere necesario. Las partes coadyuvantes pudieron presentar sus observaciones. El Tribunal de Primera Instancia estimó que no procedía resolver en esa fase del procedimiento sobre esta segunda solicitud y comunicó dicha decisión a la demandante mediante escrito de la Secretaría de 26 de octubre de 1995.
15 Mediante escrito de la Secretaría de 3 de diciembre de 1996, el Tribunal de Primera Instancia formuló a la Comisión una serie de preguntas relativas fundamentalmente a las informaciones cuya comunicación solicitaba, con carácter subsidiario, la demandante en su primera solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento, en el caso de que el Tribunal de Primera Instancia considerase apropiado no estimar su solicitud de que se presentaran los informes periciales mencionados y ordenar otras diligencias de ordenación del procedimiento. La Comisión respondió a dichas preguntas dentro del plazo señalado. Vistas estas respuestas, el Tribunal de Primera Instancia consideró que disponía de todos los elementos necesarios para apreciar los motivos invocados por la parte demandante y que la presentación de los informes periciales Atkins referente a Ilva y SRI referente a CSI, así como los referidos informes de los Estados miembros interesados, no era necesaria para garantizar el respeto del derecho de defensa. Visto el informe del Juez Ponente, se decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. Se oyeron los informes de las partes, así como sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal de Primera Instancia, en la vista de 25 de febrero de 1997.
Pretensiones de las partes
16 La parte demandante, apoyada por SSAB Svenskt Stål, solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule las Decisiones 94/258/CECA y 94/259/CECA de la Comisión de 12 de abril de 1994.
- Condene en costas a la Comisión.
17 La parte coadyuvante Det Danske Stålvalseværk solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule las Decisiones 94/258/CECA et 94/259/CECA de la Comisión de 12 de abril de 1994.
- Condene a la Comisión al pago de las costas, incluidas las de la parte coadyuvante.
18 La parte demandada, apoyada por el Consejo, la República Italiana y el Reino de España, solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la demandante.
19 Ilva solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso y/o lo desestime por infundado.
- Condene a la demandante al pago de las costas, incluidas las de Ilva.
Sobre la admisibilidad del recurso Alegaciones de las partes
20 British Steel señala que es una empresa afectada, en el sentido del párrafo segundo del artículo 33 del Tratado, por las Decisiones impugnadas, que autorizan la concesión de ventajas a empresas que son competidores de ella. Desde esta perspectiva, rechaza la tesis de Ilva según la cual las seis Decisiones referidas adoptadas por la Comisión el 12 de abril de 1994, constituyen un conjunto indivisible que resulta de un compromiso político al que se llegó en el seno del Consejo, por lo que el presente recurso, que tiene por objeto únicamente la anulación de dos de estas Decisiones, no puede considerarse admisible, ya que la eventual anulación de las dos Decisiones controvertidas daría lugar a una modificación inaceptable de un acuerdo político alcanzado al más alto nivel. Opina que esta alegación es especialmente irrelevante en lo que respecta a la admisibilidad del recurso, ya que el derecho de la parte demandante de impugnar las dos Decisiones que considera que la afectan directa e individualmente no puede ser cuestionado por el mero hecho de que exista una relación política entre las Decisiones impugnadas y otras Decisiones adoptadas por la Comisión en el mismo contexto.
21 Por su parte, Ilva reconoce en primer lugar que como parte coadyuvante no tiene derecho a plantear la cuestión de la admisibilidad del presente recurso, dado que la Comisión no la planteó en la fase escrita. Sin embargo, recuerda que, según el artículo 113 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia puede examinar de oficio en cualquier momento las causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público, lo que debería llevarle a examinar su argumentación.
22 En el presente asunto, las dos Decisiones impugnadas por British Steel constituyen aspectos importantes de un acuerdo político global alcanzado en el seno del Consejo para la reestructuración de la siderurgia comunitaria. Por tanto, añade, debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso en la medida en que no se limita a impugnar los criterios utilizados por la Comisión en la evaluación de las condiciones de concesión de las ayudas específicas autorizadas por las dos Decisiones controvertidas, sino que cuestiona la base misma del acuerdo político alcanzado a escala comunitaria y confirmado por las seis Decisiones adoptadas por la Comisión el 12 de abril de 1994. En efecto, la eventual anulación de una o varias de las Decisiones de que se trata llevaría a la modificación del compromiso político al que se llegó en el seno del Consejo. De ello resulta, según Ilva, que sólo habría sido admisible un recurso de la parte demandante contra la totalidad de las seis Decisiones.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
23 Antes de examinar la procedencia de la causa de inadmisión invocada por la parte coadyuvante Ilva, debe apreciarse su admisibilidad a la luz de las normas de procedimiento aplicables.
24 En virtud del párrafo segundo del artículo 34 y del párrafo primero del artículo 46 del Estatuto (CECA) del Tribunal de Justicia, las conclusiones de una demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las conclusiones de una de las partes del litigio. Además, el apartado 3 del artículo 116 del Reglamento de Procedimiento dispone que el coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención.
25 De ello resulta que, como la parte demandada no formuló la cuestión de la admisibilidad del recurso durante la fase escrita, la parte coadyuvante Ilva no está legitimada para invocar una causa de inadmisión y que, por tanto, el Tribunal de Primera Instancia no está obligado a examinar los motivos de inadmisibilidad invocados por ella (véase, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión, C-313/90, Rec. p. I-1125).
26 No obstante, en virtud del artículo 113 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia puede examinar de oficio en cualquier momento las causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público, incluidas las invocadas por las partes coadyuvantes (véanse, a este respecto, las sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1990, Neotype Techmashexport/Comisión, C-305/86 y C-160/87, Rec. p. I-2945, y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C-225/91, Rec. p. I-3203).
27 Una causa de inadmisión sólo es por motivos de orden público en la medida en que se refiera a un requisito esencial de admisibilidad del recurso formulado con arreglo al párrafo segundo del artículo 33 del Tratado.
28 En el presente asunto, dado que el motivo de inadmisibilidad invocado por la parte coadyuvante no se refiere a uno de estos requisitos esenciales, no procede plantearlo de oficio. En efecto, Ilva se limita a mantener, fundamentalmente, que una empresa afectada por una Decisión que forma parte de un «paquete» no puede impugnar por separado la Decisión que la afecta, sino que, para impugnarla, tiene que interponer un recurso de anulación contra la totalidad de las Decisiones del «paquete». Pues bien, la imposición de tal requisito de admisibilidad no sólo está prevista por las disposiciones pertinentes del Tratado, sino que, además, está en total contradicción con la letra y el espíritu del párrafo segundo del artículo 33 del Tratado, que establece expresamente la legitimación de las empresas y de las asociaciones de empresas para interponer recurso contra las Decisiones individuales que les afecten.
29 De ello resulta que, en cualquier caso, la causa de inadmisión invocada por Ilva debe ser desestimada en la medida en que el supuesto requisito de admisibilidad en el que se basa es incompatible con la legitimación activa reconocida a una empresa por el artículo 33 del Tratado para recurrir contra cualquier decisión individual que la afecte.
Sobre el fondo del recurso
30 La demandante invoca, en apoyo de su pretensión de anulación, cuatro motivos, basados respectivamente en la incompetencia de la Comisión para adoptar las Decisiones controvertidas, en la violación del principio de protección de la confianza legítima, en la infracción del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su aplicación y en vicios sustanciales de forma.
Sobre el primer motivo, basado en la incompetencia de la Comisión
Alegaciones de las partes
31 British Steel estima que la Comisión no era competente para adoptar las Decisiones impugnadas. El Código de ayudas constituye un marco jurídico exhaustivo y vinculante, en la medida en que se opone a la autorización de ayudas incompatibles con sus disposiciones. En particular, el artículo 1 de dicho Código prohíbe expresamente todas la ayudas al funcionamiento y a las inversiones. Por lo tanto, la Comisión no estaba facultada para autorizar la concesión de tales ayudas mediante las dos Decisiones impugnadas. No podía arrogarse dicha facultad basándose en el párrafo primero del artículo 95 del Tratado, ya que el propio Código de ayudas fue adoptado por la Comisión en virtud del artículo 95 y determina de manera definitiva los criterios aplicables para alcanzar los objetivos del Tratado, sin perjuicio de que el propio Código sea modificado por una Decisión general.
32 A este respecto, la parte demandante señala que, si la Comisión prevé autorizar ayudas que no reúnen los requisitos mencionados por el Código, debe modificar el texto mismo de éste mediante una Decisión general que se aplique a todas las empresas afectadas. En efecto, el Código de ayudas resultaría totalmente inútil si fuese soslayado por las Decisiones individuales que la Comisión tuviera que adoptar para tener en cuenta los casos concretos. Pues bien, en el presente asunto, la Comisión no modificó el Código de ayudas, sino que se limitó a adoptar Decisiones que, infringiendo las normas de dicho Código, conceden ilegalmente ventajas a determinadas empresas públicas, en perjuicio de competidores a los que no se ha autorizado la concesión de ayudas estatales.
33 La parte coadyuvante Det Danske Stålvalseværk mantiene la tesis de la parte demandante de que el Código de ayudas constituye un marco jurídico vinculante y exhaustivo. Así pues, la Comisión está obligada a respetar escrupulosamente la línea de conducta que se ha fijado ella misma en virtud del artículo 95 del Tratado y no es competente para adoptar una Decisión individual que vaya en contra de los criterios del Código de ayudas. Este último tiene la finalidad de regular un sector extremadamente sensible para el buen funcionamiento del mercado común del acero en la medida en que ayudas estatales contrarias a los objetivos fundamentales del Tratado pueden poner en dificultades a las empresas que han sabido hacer frente con sus propios medios a los esfuerzos de reestructuración y de privatización. Constituye la base legal adecuada para la adopción de Decisiones individuales conformes con sus disposiciones. Ahora bien, en el presente asunto, la Comisión adoptó las Decisiones controvertidas sobre la base del artículo 95 del Tratado con el objetivo exclusivo de soslayar el procedimiento y las normas establecidas por el Código de ayudas.
34 La Comisión señala que los diferentes Códigos de ayudas fueron adoptados en virtud del artículo 95 del Tratado, y, por tanto, tienen la misma base jurídica que las Decisiones controvertidas. Así pues, el valor jurídico de estos actos es idéntico y el Código de ayudas vigente no puede considerarse definitivo y vinculante. Por el contrario, se limita a precisar la postura de la Comisión en el momento de su adopción en cuanto a las ayudas que consideraba compatibles con el Tratado. La Comisión está facultada para examinar la compatibilidad con el Tratado de otras formas de ayuda no previstas por el Código mismo, teniendo en cuenta especialmente el hecho de que el mercado del acero conoce a menudo crisis extremadamente graves. En el presente asunto, la solución que consiste en modificar el Código de ayudas, propuesta por la parte demandante, no fue practicable en la medida en que habría llevado a una autorización general de las ayudas a la reestructuración, mientras que la opción de las Decisiones individuales controvertidas representaba según la Comisión, una vía mucho más restrictiva hacia la autorización de una ayuda. Por tanto, la elección entre la modificación del Código de ayudas y la adopción de las Decisiones controvertidas no es indiferente para la Comisión; cada manera de proceder responde a situaciones muy diferentes.
35 El Consejo estima que, al adoptar el Código de ayudas, la Comisión no agotó las competencias que le atribuyen los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado y que, por tanto, tenía la facultad de autorizar la concesión de ayudas del tipo de las contempladas en las Decisiones objeto del litigio. En efecto, según el Consejo, puede suceder que sea necesaria una nueva Decisión de la Comisión para alcanzar alguno de los objetivos de la Comunidad definidos por los artículos 2, 3 y 4 del Tratado, pesea a que ya existe un Código de ayudas que fija las normas destinadas a aplicarse a la generalidad de las ayudas estatales al sector siderúrgico. En particular, el quinto Código de ayudas se limitó a exponer las medidas que la Comisión juzgaba entonces compatibles con el Tratado, pero dicha exposición no era exhaustiva y, por tanto, la Comisión podía, si era necesario, recurrir de nuevo al artículo 95 para adoptar otras Decisiones, siempre y cuando fueran conformes con los requisitos mencionados en dicho artículo. En el presente asunto, era necesario, en opinión del Consejo, adoptar una estrategia global para hacer frente a la crisis cada vez más grave del sector siderúrgico y para reducir las capacidades de las empresas siderúrgicas europeas; ahora bien, esta estrategia no excluye la concesión de ayudas a las empresas de las medidas de acompañamiento adoptadas en el marco de un programa general de reducción de las capacidades.
36 Según la República Italiana, la tesis de la parte demandante llevaría a conferir al Código de ayudas la facultad de modificar de manera sustancial los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado. En otras palabras, según dicha tesis, produciría el efecto de agotar la fuente de la que emana. Ahora bien, el artículo 95 es una norma general cuya aplicación no puede ser prohibida o limitada por una norma de rango inferior. De ello resulta que, en definitiva, tanto el Código de ayudas como las Decisiones controvertidas se sitúan al mismo nivel en la jerarquía de las normas y tienen idéntico valor jurídico. Además, el Código de ayudas se refiere sólo a determinadas categorías de ayudas, definidas en sus artículos 2 a 5. Cualquier otro tipo de intervención financiera pública en favor de las empresas siderúrgicas no está regulado por el Código de ayudas y, por consiguiente, no entra dentro de su ámbito de aplicación. En conclusión, la legalidad de las Decisiones individuales de que se trata no puede ser apreciada a la luz de dicho Código, sino exclusivamente sobre la base del artículo 95 del Tratado.
37 Según el Reino de España, la Comisión utilizó legítimamente las facultades que le confiere el Tratado, sin rebasar nunca los límites señalados. En efecto, el artículo 95 constituye la base adecuada para adoptar decisiones destinadas a remediar situaciones que exijan una acción comunitaria eficaz a efectos de la realización de los objetivos previstos por el Tratado, cuando a las Instituciones comunitarias no les hayan sido conferidas las facultades necesarias para ello. A este respecto, existe un paralelismo entre este artículo y el artículo 235 del Tratado CE. El Código de ayudas, por un lado, y las Decisiones controvertidas, por otro lado, tienen la misma base jurídica y un ámbito de aplicación diferente, respondiendo cada uno a la situación del mercado en el sector siderúrgico en la época de su adopción. En este contexto, la Comisión tenía la facultad [y la obligación] de adoptar las disposiciones necesarias para hacer frente a situaciones de crisis, sobre la base jurídica del artículo 95, sin que de la existencia de un Código de ayudas pueda deducirse que la Comisión quiso declinar su facultad discrecional.
38 Ilva mantiene también que la Comisión era competente para adoptar las Decisiones controvertidas, con arreglo al artículo 95 del Tratado. En efecto, esta disposición la faculta para regular, mediante Decisiones excepcionales, ya tengan carácter general o particular, cualquier situación imprevisible y extraordinaria que pudiera presentarse. Desde esta perspectiva, si el artículo 95 constituye una base jurídica suficiente para el Código de ayudas, no existe, según Ilva, ningún motivo para que no sea así en lo que respecta a la adopción de decisiones específicas. Corresponde a la Comisión apreciar la oportunidad de recurrir a la adopción de una Decisión general o de una Decisión individual en función de las circunstancias. El Código de ayudas sólo tiene un alcance limitado. Declara compatibles con el Tratado unas categorías de ayudas determinadas que persiguen ciertos objetivos del Tratado y no trata de prohibir las ayudas que no entran dentro de su ámbito de aplicación. Por consiguiente, una ayuda no conforme a las disposiciones del Código podría ser autorizada según el procedimiento previsto en el artículo 95 del Tratado.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
39 Con carácter preliminar, debe señalarse que, en realidad, sin dejar de invocar «la incompetencia» de la Comisión para adoptar las Decisiones controvertidas, la demandante mantiene, fundamentalmente, en el marco de este primer motivo, que las dos Decisiones de que se trata son contrarias al Código de ayudas y vulneran, por tanto, el principio de que un acto de alcance general no puede ser modificado por una Decisión individual.
40 A este respecto, procede recordar previamente el contexto jurídico en el que se inscriben las Decisiones impugnadas. La letra c) del artículo 4 del Tratado prohíbe, en principio, las ayudas de Estado, dentro de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, en la medida en que puedan impedir que se alcancen los objetivos esenciales de la Comunidad definidos por el Tratado, en particular el establecimiento de un régimen de libre competencia. A tenor de esta disposición, «se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero, y quedarán por consiguiente suprimidos y prohibidos dentro de la Comunidad en las condiciones previstas en el presente Tratado: [...] c) las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados [...] cualquiera que sea su forma».
41 No obstante, la existencia de tal prohibición no significa que toda ayuda estatal en el ámbito de la CECA deba ser considerada incompatible con los objetivos del Tratado. La letra c) del artículo 4, interpretada a la luz del conjunto de los objetivos del tratado, tal como están definidos por sus artículos 2 a 4, no pretende impedir la concesión de ayudas de Estado que puedan contribuir a que se alcancen los objetivos del Tratado. Reserva a las Instituciones comunitarias la facultad de apreciar la compatibilidad con el Tratado y, en su caso, de autorizar la concesión de tales ayudas, en el ámbito en el que se aplica el Tratado. Este análisis es confirmado por la sentencia de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad (30/59, Rec. p. 1, Fundamentos de Derecho, Capítulo B.I.1.b, considerando nueve, párrafo sexto, p. 43), en la que el Tribunal de Justicia consideró que, así como determinadas ayudas financieras no estatales a empresas productoras de carbón o de acero, autorizadas por el apartado 2 del artículo 55 y por el apartado 2 del artículo 58 del Tratado, sólo pueden ser atribuidas por la Comisión o con su autorización expresa, del mismo modo la letra c) del artículo 4 debe interpretarse en el sentido de que confiere a las Instituciones comunitarias una competencia exclusiva en el ámbito de las ayudas dentro de la Comunidad.
42 En el sistema del Tratado, la letra c) del artículo 4 no se opone, por tanto, a que la Comisión autorice, con carácter de excepción, ayudas previstas por los Estados miembros y compatibles con los objetivos del Tratado, basándose en los párrafos primero y segundo del artículo 95, a efectos de hacer frente a situaciones imprevistas (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1962, Países Bajos/Alta Autoridad, 9/61, Rec. p. 413, 449).
43 En efecto, las referidas disposiciones del artículo 95 facultan a la Comisión para adoptar una decisión o una recomendación con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad y previa consulta al Comité Consultivo CECA, en todos los casos no previstos en el Tratado en que resulte necesaria esa decisión o esa recomendación para alcanzar, durante el funcionamiento del mercado común del carbón y del acero y de conformidad con las disposiciones del artículo 5, uno de los objetivos de la Comunidad, tal como están definidos en los artículos 2, 3 y 4. Prevén que la misma decisión o recomendación, tomada o formulada de igual forma, determinará eventualmente las sanciones aplicables. De ello se sigue que, en la medida en que, a diferencia de lo que sucede con el Tratado CE, el Tratado no atribuye a la Comisión o al Consejo ninguna facultad específica para autorizar las ayudas de Estado, la Comisión está habilitada, en virtud de los párrafos primero y segundo del artículo 95, para tomar todas las medidas necesarias para la consecución de los objetivos del Tratado y, por tanto, para autorizar, siguiendo el procedimiento que establece, las ayudas que considere necesarias para alcanzar dichos objetivos.
44 Así pues, la Comisión es competente, a falta de disposición específica del Tratado, para adoptar cualquier Decisión general o individual necesaria para la realización de los objetivos de éste. Efectivamente, los párrafos primero y segundo del artículo 95, que le confieren esta competencia, no contienen ninguna precisión relativa al alcance de las Decisiones que la Comisión puede adoptar. En este contexto, le corresponde apreciar, en cada caso, cuál de estos dos tipos de Decisiones generales o individuales, es el más adecuado para alcanzar el objetivo o los objetivos perseguidos.
45 En el ámbito de las ayudas de Estado, la Comisión utilizó el instrumento jurídico de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado según dos enfoques diferentes. Por un lado, adoptó Decisiones generales -los «Códigos de ayudas»- que prevén una excepción general a la prohibición de las ayudas de Estado en lo que respecta a algunas categorías de ayudas determinadas y, por otro lado, adoptó Decisiones individuales que autorizan algunas ayudas específicas con carácter excepcional.
46 En el presente asunto, el problema es, por tanto, determinar el objeto y el alcance respectivos del Código de ayudas y de las Decisiones individuales controvertidas.
47 A este respecto, procede recordar que el Código de ayudas aplicable durante el período afectado por las Decisiones impugnadas fue establecido por la Decisión nº 3855/91/CECA de la Comisión, de 27 de noviembre de 1991, antes citada. Se trataba del quinto Código de ayudas, que entró en vigor el 1 de enero de 1992 y que era aplicable hasta el 31 de diciembre de 1996, como preveía su artículo 9. Basado en los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, este Código se inscribía explícitamente en la línea de los Códigos precedentes (véanse, en particular, las Decisiones de la Comisió nos 3484/85/CECA, de 27 de noviembre de 1985, por la que se establecen normas comunitarias para las ayudas a la siderurgia, DO L 340, p. 1, EE 08/03, p. 31, y 322/89/CECA, de 1 de febrero de 1989, que establece la normativa comunitaria en materia de ayuda a la industria siderúrgica, DO L 38, p. 8), en relación con los cuales puede, por tanto, ser interpretado. De sus motivos se desprende (véase especialmente el punto I de los motivos de la Decisión nº 3855/91) que su finalidad principal era «evitar que la siderurgia se vea privada de la posibilidad de acogerse a ayudas de investigación y desarrollo y a ayudas que le permitan adaptar sus instalaciones a las nuevas normas de protección del medio ambiente». Con el fin de reducir la sobrecapacidades de producción y de reequilibrar el mercado, autorizaba también, con ciertas condiciones, las «ayudas sociales para impulsar el cierre parcial de instalaciones y financiar el cese definitivo de todo tipo de actividades CECA de las empresas menos competitivas». Por último, prohibía expresamente las ayudas de funcionamiento o de inversión, con excepción de las «ayudas regionales a la inversión en determinados Estados miembros». Podían obtener tales ayudas regionales las empresas establecidas en el territorio de Grecia, de Portugal o de la antigua República Democrática Alemana.
48 Las dos Decisiones controvertidas fueron, por su parte, adoptadas por la Comisión sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, a efectos, según sus motivos, de permitir la reestructuración de empresas siderúrgicas públicas con serias dificultades, en dos de los Estados miembros, España e Italia, en los que el sector siderúrgico estaba en peligro debido al gran deterioro del mercado comunitario del acero. En lo que respecta más concretamente a Ilva, el objetivo esencial de las ayudas de que se trata era la privatización del grupo siderúrgico que había disfrutado hasta entonces de la concesión de créditos gracias a la responsabilidad ilimitada del accionista único prevista en el artículo 2362 del Código Civil italiano (apartados II y IV de los motivos). La Comisión precisaba que la difícil situación que atravesaba la industria siderúrgica comunitaria se explicaba por factores económicos muy imprevisibles. Por tanto, consideraba que se encontraba ante una situación excepcional que no estaba específicamente prevista en el Tratado (punto IV de los motivos).
49 Así pues, la comparación del quinto Código de ayudas, por un lado, y de las dos Decisiones controvertidas, por otro lado, permite poner de manifiesto que estos actos diferentes tienen la misma base jurídica, a saber, los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, e introducen excepciones al principio de la prohibición general de las ayudas, establecido por la letra c) del artículo 4 de dicho Tratado. Tienen un ámbito de aplicación diferente, ya que el Código se refiere de modo general a determinadas categorías de ayudas que considera compatibles con el Tratado y las Decisiones controvertidas que autorizan, por razones excepcionales y una tantum, ayudas que, en principio, no podrían ser consideradas compatibles con el Tratado.
50 Desde esta perspectiva, la tesis de la parte demandante según la cual el Código tiene carácter obligatorio, exhaustivo y definitivo, no puede ser acogida. En efecto, el Código sólo representa un marco jurídico vinculante para las ayudas compatibles con el Tratado enumeradas por él. En este ámbito, establece un sistema global destinado a garantizar un trato uniforme, en el marco de un solo procedimiento, a todas las ayudas comprendidas en las categorías que define. La Comisión sólo está vinculada por este sistema cuando aprecia la compatibilidad con el Tratado de ayudas contempladas por el Código. No puede entonces autorizar tales ayudas mediante una Decisión individual contraria a las normas generales establecidas por dicho Código (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de marzo de 1979, denominadas «rodamientos de bolas», NTN Toyo Bearing y otros/Consejo, 113/77, Rec. p. 1185; ISO/Consejo, 118/87, Rec. p. 1277; Nippon Seiko/Consejo y Comisión, 119/77, Rec. p. 1303; Koyo Seiko y otros/Consejo y Comisión, 120/77, Rec. p. 1337; Nachi Fujikoshi y otros/Consejo, 121/77, Rec. p. 1363, así como de 21 de febrero de 1984, Walzstahl-Vereinigung y Thyssen/Comisión, 140/82, 146/82, 221/82 y 226/82, Rec. p. 951, y de 14 de julio de 1988, Peine-Salzgitter y Hoogovens/Comisión, 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 y 285/86, Rec. p. 4309, y la sentencia CIRFS y otros/Comisión, antes citada).
51 Por el contrario, las ayudas no comprendidas en las categorías exentas de la prohibición por las disposiciones del Código pueden disfrutar de una excepción individual a dicha prohibición si la Comisión estima, en el marco del ejercicio de su facultad discrecional en virtud del artículo 95 del Tratado, que tales ayudas son necesarias para lograr los objetivos del Tratado. En efecto, el Código de ayudas sólo tiene por objeto autorizar de manera general, y con ciertas condiciones, excepciones a la prohibición de las ayudas en favor de determinadas categorías de estas últimas que enumera de forma exhaustiva. La Comisión no es competente en virtud de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, que se refieren únicamente a los casos no previstos por el Tratado (véase la sentencia Países Bajos/Alta Autoridad, antes citada, apartado 2), para prohibir ciertas categorías de ayudas, dado que tal prohibición ya está prevista por el propio Tratado en la letra c) de su artículo 4. Por tanto, las ayudas no comprendidas en las categorías que el Código exime de esta prohibición siguen sometidas exclusivamente a la letra c) del artículo 4. De ello resulta que, cuando, no obstante, tales ayudas resultan necesarias para alcanzar los objetivos del Tratado, la Comisión está facultada para recurrir al artículo 95 del Tratado, con el fin de hacer frente a esa situación imprevista, en su caso, por medio de una Decisión individual (véanse los apartados 40 a 44 supra).
52 En el presente asunto, las Decisiones controvertidas -que autorizan ayudas de Estado a efectos de permitir la reestructuración de grandes grupos siderúrgicos públicos en determinados Estados miembros- no entran en el ámbito de aplicación del Código de ayudas. Este introduce, con ciertas condiciones, excepciones de alcance general a la prohibición de las ayudas de Estado en lo que respecta exclusivamente a las ayudas para investigación y desarrollo, a las ayudas en favor de la protección del medio ambiente, a las ayudas para el cierre y a las ayudas regionales a las empresas siderúrgicas establecidas en el territorio o en una parte del territorio de determinados Estados miembros. Pues bien, en el presente asunto, las ayudas al funcionamiento y a la reestructuración controvertidas no están comprendidas evidentemente en ninguna de las categorías de ayudas mencionadas. De ello se desprende que las excepciones autorizadas por las Decisiones impugnadas no están supeditadas a las condiciones enunciadas por el Código de ayudas y tienen, por tanto, carácter complementario con respecto a éste a efectos de la persecución de los objetivos definidos por el Tratado (véanse los apartados 103 a 109 infra).
53 En tales circunstancias, las Decisiones controvertidas no pueden considerarse como excepciones injustificadas al quinto Código de ayudas, sino que constituyen actos cuya fuente, al igual que la de este último, es lo dispuesto en los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado.
54 Por tanto, el motivo basado en la incompetencia carece de todo fundamento, ya que la Comisión no podía en ningún caso declinar, mediante la adopción del Código de ayudas, la facultad que le atribuye el artículo 95 del Tratado de adoptar actos individuales para hacer frente a situaciones imprevistas. Como, en el presente asunto, el ámbito de aplicación del Código de ayudas no cubría las situaciones económicas que habían llevado a la Comisión a adoptar las Decisiones controvertidas, ésta estaba, en efecto, facultada para basarse en el artículo 95 del Tratado con el fin de autorizar las ayudas de que se trata, siempre y cuando se respetasen los requisitos de aplicación de dicha Disposición.
55 De ello se deduce que las Decisiones controvertidas no son ilegales por una supuesta incompetencia de la Comisión para adoptarlas.
Sobre el segundo motivo, basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima
Alegaciones de las partes
56 British Steel considera que las Decisiones controvertidas vulneran el principio de protección de la confianza legítima. En efecto, según jurisprudencia reiterada consolidada podría generarse una confianza legítima por efecto de medidas normativas de la Comisión, incluso en el ámbito específico de la concesión de ayudas de Estado (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros/Alemania, 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633). En el presente asunto, este principio fue vulnerado en la medida en que la demandante esperaba que la Comisión respetase el Código de ayudas y, en su caso, lo modificase, incluso lo sustituyese, si deseaba apartarse de sus disposiciones.
57 En efecto, añade, el Código de ayudas es una medida normativa que tiene expresamente por objeto prohibir toda forma de subvención, con excepción de las que considera compatibles con el Tratado. Una empresa siderúrgica tendría razones legítimas para esperar que la Comisión no se apartaría de dicho Código durante el período en el que siguiera en vigor. Desde este punto de vista, cualquier medida contraria a este Código debería ser anulada en la medida en que, a falta de un interés público perentorio, dé lugar a un cambio imprevisible en una situación creada por el Código, en detrimento de un operador que haya actuado de manera razonable confiando en la persistencia de la situación resultante de ese acto normativo. En el presente asunto, British Steel estima que no existía ningún interés público perentorio que justificara la concesión de las ayudas controvertidas.
58 La autorización de ayudas de Estado mediante una Decisión individual de la Comisión, la Decisión 89/218/CECA de 23 diciembre de 1988, relativa a las ayudas que el Gobierno italiano se propone conceder al sector siderúrgico de propiedad estatal (DO 1989, L86; p. 76), citada por dicha Institución, no pudo mermar la confianza legítima de la demandante, en la medida en que dicha Decisión declaraba expresamente que tenía carácter excepcional y sólo autorizaba una parte de las ayudas previstas por el Gobierno italiano. Además, la Decisión referida fue adoptada con anterioridad a los Códigos de ayudas a la siderurgia cuarto y quinto, los cuales confirmaron su carácter exhaustivo.
59 En la práctica, la parte demandante esperaba razonablemente, en el momento de su privatización que tuvo lugar en 1988, poder apoyarse en su posición muy competitiva en materia de precios. Realizó sus inversiones con la esperanza razonable de que un productor eficaz y que trabajase con un bajo coste sería capaz de desarrollarse de manera rentable y que sus esfuerzos no serían contrarrestados por productores menos eficaces que disfrutasen de subvenciones estatales. Asimismo, la demandante reaccionó, en 1991, a las tendencias de los mercados con la esperanza legítima de que producirían sus efectos en otros lugares de la Comunidad, obligando a los productores menos eficaces a retirarse del mercado y cerrar sus instalaciones, permitiéndole, así como a otros productores eficaces, realizar beneficios suficientes y responder a las esperanzas puestas por los accionistas en un rendimiento adecuado de sus inversiones.
60 British Steel niega la alegación de la Comisión según la cual su confianza legítima habría sido en cualquier caso mermada por el comportamiento de esta Institución después del 1 de enero de 1992, en la medida en que varios documentos procedentes de los servicios de esta última, así como las conclusiones del Consejo de 25 de febrero de 1993, apoyaban la idea de que la concesión de ayudas públicas a determinadas empresas públicas era inevitable en lo sucesivo, debido a la gravedad de la crisis del sector siderúrgico europeo. Según la parte demandante, aunque existía el riesgo de que una decisión política autorizase ayudas ilegales, era totalmente lógico esperar que la Comisión tuviese presente que el Código de ayudas debía ser respetado sin ninguna excepción, a efectos de no hacer discriminaciones entre las empresas afectadas.
61 La parte coadyuvante SSAB Svenskt Stål hace referencia al marco jurídico establecido por el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo, «Acuerdo EEE») y señala que, mediante Decisión nº 7/94 de 31 de marzo de 1994 del Comité Mixto del EEE (DO L 160), el quinto Código de ayudas fue integrado en el Anexo XV del Acuerdo EEE, de conformidad con el artículo 5 del Protocolo XIV del Acuerdo EEE. Así pues, este Código era aplicable a las empresas suecas un año antes de la adhesión del Reino de Suecia a la Unión Europea y, según la parte coadyuvante, reforzó su confianza legítima en que la Comisión no autorizaría ayudas al funcionamiento o a las inversiones del tipo de las que fueron concedidas gracias a las Decisiones impugnadas. Basándose en esta expectativa, la parte coadyuvante se lanzó a un esfuerzo de reestructuración. Por tanto, al autorizar ayudas fuera del marco del Código, la Comisión vulneró su confianza legítima.
62 Según la Comisión, una medida de alcance general como el quinto Código de ayudas no puede válidamente dar lugar a una confianza legítima. Las condiciones fijadas por cada Código dependen de la situación económica de la siderurgia comunitaria en el momento considerado, situación que varió en el tiempo para llegar a ser especialmente dramática hacia 1992. Según la Comisión, fue totalmente justificado adoptar medidas destinadas a hacer frente a la puesta en peligro del futuro mismo de la industria siderúrgica en algunos países. Por consiguiente, ninguna confianza legítima pudo crearse por el mero hecho de la existencia de un Código de ayudas. Además, nada demuestra que la parte demandante actuara efectivamente sobre la base de una confianza legítima cuando procedió al cierre de determinadas instalaciones. Por último, según la Comisión, aun suponiendo que el Código de ayudas hubiera suscitado efectivamente una confianza legítima, ésta habría sido cuestionada por el ulterior comportamiento de las Instituciones comunitarias. En efecto, en su correspondencia con British Steel, la Comisión señaló a menudo que la posibilidad de recurrir al artículo 95 no podía excluirse ni siquiera durante el período de aplicación del Código de ayudas.
63 El Consejo cuestiona también que la parte demandante haya podido legítimamente esperar, basándose en el Código de ayudas, que las ayudas de que se trata no fuesen autorizadas. No es posible asociar la idea de confianza legítima a un acto que puede ser modificado en función de la evolución de la situación económica. Además, la parte demandante se contradice cuando reconoce que el Código de ayudas habría podido ser modificado de modo que permitiese a la Comisión adoptar, con arreglo al Código, las Decisiones controvertidas. Como el Código de ayudas fue adoptado sobre la misma base jurídica que las Decisiones de que se trata, el Consejo no ve por qué razón la Comisión no habría podido legítimamente adoptar las Decisiones objeto del litigio, dado que los procedimientos decisorios son los mismos.
64 Según la República Italiana, el principio de protección de la confianza legítima no puede oponerse a la adopción de un acto, basado en una facultad discrecional, innovador respecto al régimen preexistente. Admitir lo contrario supondría un obstáculo a la adaptación del ordenamiento jurídico comunitario a los cambios en función de sus finalidades. Además, la adopción del Código de ayudas no puede haber hecho nacer en la parte demandante una confianza legítima que las Decisiones controvertidas hayan vulnerado, ya que éstas no cuestionan en absoluto lo que estaba previsto y regulado por el Código.
65 El Reino de España señala que el principio de protección de la confianza legítima no se puede extender hasta el punto de oponerse de manera general a que una nueva normativa se aplique a los efectos futuros de situaciones nacidas en virtud de la normativa anterior, cuyo objeto implique necesariamente una constante adaptación a las fluctuaciones de la situación económica. En el presente asunto, la parte demandante no ha aportado la prueba de que se encontrara en una situación que pudiera haber generado en ella una confianza legítima en el hecho de que las Decisiones controvertidas nunca podrían ser adoptadas debido a la existencia de un Código de ayudas.
66 Ilva, por su parte, suscribe todas las alegaciones formuladas por la Comisión y por las otras partes que intervienen en apoyo de las pretensiones de dicha Institución. La existencia de un Código de ayudas no permitía legítimamente contar con que la Comisión no autorizaría ninguna medida de ayuda que no entrase en el ámbito de aplicación de dicho Código. Este expresa la facultad de apreciación conferida a la Comisión a efectos de la persecución de los objetivos del Tratado y refleja las condiciones económicas que prevalecían en la época de su adopción. Además, la parte demandante no ha demostrado que reuniera los requisitos estrictos que hacen nacer una confianza legítima. No ha probado que se hubiera colocado en una situación imposible de cambiar al contar con que el Código de ayudas no sería modificado. Por otra parte, aun suponiendo que el Código de ayudas pueda efectivamente generar una confianza legítima, la parte demandante no ha aportado la prueba de que las Decisiones impugnadas dieran lugar a una evolución repentina o imprevista de su situación y que, por consiguiente, su confianza legítima fuera traicionada. En efecto, la parte demandante tuvo conocimiento de todas las iniciativas controvertidas adoptadas por la Comisión antes de la adopción de las Decisiones, así como de los hechos que precedieron a dicha adopción.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre la admisibilidad de las alegaciones nuevas referentes al Acuerdo EEE, formuladas por SSAB Svenskt Stål.
67 La empresa sueca SSAB Svenskt Stål, parte coadyuvante que interviene en apoyo de British Steel, formuló alegaciones que se refieren al Acuerdo EEE. En efecto, en lo que respecta a la violación de la confianza legítima, hace referencia al Código de ayudas CECA, pero tal como fue integrado en el Anexo XV del Acuerdo EEE por efecto del artículo 5 del Protocolo XIV del mismo Acuerdo. Esta argumentación no aparece en las alegaciones de la parte demandante. Además, la parte coadyuvante invoca sólo una violación del principio de protección de la confianza legítima en lo que respecta a ella, y no en lo que respecta a la parte demandante.
68 La posibilidad, para una parte coadyuvante, de invocar, por un lado, determinadas disposiciones del Acuerdo EEE y, por otro lado, una vulneración del principio de protección de su propia confianza legítima, en apoyo de las pretensiones de la parte demandante, que, en lo que a ella respecta, no había invocado dicho Acuerdo, en el marco de su motivo de anulación relativo a la violación del principio de protección de la confianza legítima, suscita una cuestión de orden público comunitario. Por tanto, este Tribunal considera necesario examinar, sobre la base del artículo 113 del Reglamento de Procedimiento, la admisibilidad de las alegaciones nuevas formuladas por SSAB Svenskt Stål.
69 Según el párrafo segundo del artículo 34 del Estatuto del Tribunal de Justicia, las conclusiones de una demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las conclusiones de una de las partes del litigio. Además, según el apartado 3 del artículo 116 del Reglamento de Procedimiento, el coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención.
70 Estas disposiciones han sido interpretadas por la jurisprudencia en el sentido de que son admisibles las alegaciones nuevas, formulas por una parte coadyuvante, que no modifiquen el marco del litigio (véase la sentencia De Gezamenlijke Steekolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, antes citada, el auto del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes y otros/Consejo, 16/62, Rec. p. 937, apartado 3, p. 940, y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 8 de junio de 1995, Siemens/Comisión, T-459/93, Rec. p. II-1675, apartado 21, y de 6 de julio de 1995, AITEC y otros/Comisión, T-447/93, T-448/93 y T-449/93, Rec. p. II-1971, apartado 122).
71 En el caso de autos, procede preguntarse si las alegaciones de SSAB Svenskt Stål deben considerarse admisibles a la luz de las disposiciones procesales y de la jurisprudencia antes citadas. En otras palabras, hay que plantearse la cuestión de si dichas alegaciones, aun figurando dentro de las pretensiones de la parte demandante, pretenden modificar el «marco del litigio» o respetan su esencia.
72 El Tribunal de Primera Instancia señala que la parte coadyuvante examina el Código de ayudas desde la perspectiva del Acuerdo EEE, con el fin de apoyar su argumentación que pretende demostrar la existencia de una vulneración de su propia confianza legítima. Esta argumentación no puede acogerse, en la medida en que, por un lado, tiende exclusivamente a demostrar una violación del principio de protección de la confianza legítima en lo que respecta a la parte coadyuvante y no en lo que respecta a la parte demandante, y, por otro lado, se inscribe en el marco del Acuerdo EEE, modificando así el marco del presente litigio, tal como ha sido definido por la parte demandante.
73 De ello se sigue que no puede declararse la admisibilidad de las alegaciones formulas por SSAB Svenskt Stål en el marco del segundo motivo.
Sobre la procedencia del motivo
74 La parte demandante estima que las Decisiones controvertidas vulneran el principio de protección de la confianza legítima en la medida en que tienen por efecto perturbar el mercado común del acero introduciendo, a pesar de la prohibición expresa de las ayudas estatales y de la existencia de un Código de ayudas muy riguroso, elementos de confusión que pueden hacer ineficaces las estrategias industriales de las empresas que no disfrutan de las ayudas.
75 Este argumento se basa en la idea errónea -como han señalado acertadamente la Comisión y las partes que intervienen en su apoyo- de que la existencia del Código de ayudas dio a las empresas afectadas la seguridad de que no se adoptaría en circunstancias particulares ninguna Decisión específica que autorizase ayudas de Estado fuera de las categorías contempladas por el Código. Ahora bien, como ya ha señalado el Tribunal de Primera Instancia (véanse los apartados 46 a 52 supra), el Código de ayudas no tiene el mismo objeto que las Decisiones controvertidas, adoptadas para hacer frente a una situación excepcional. Por tanto, no podía en ningún caso generar expectativas legítimas en lo que respecta a la posibilidad eventual de conceder excepciones individuales a la prohibición de las ayudas de Estado, sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, en una situación imprevista como la que llevó a la adopción de las Decisiones objeto del litigio (véase el apartado 48 supra).
76 Además, y en cualquier caso, de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia resulta que, «si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las Instituciones comunitarias» (véase la sentencia de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión, C-350/88, Rec. p. I-395, apartado 33).
77 En efecto, el buen funcionamiento del mercado común del acero implica la necesidad evidente de una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica, y los operadores económicos no pueden invocar un derecho adquirido al mantenimiento de la situación jurídica existente en un momento dado (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1979, Eridania, 230/78, Rec. p. 2749, apartado 22, y del Tribunal de Primera Instancia de 21 febrero de 1995, Campo Ebro y otros/Consejo, T-472/93, Rec. p. II-421, apartado 52). Además, el Tribunal de Justicia ha utilizado también el concepto de «operador prudente y perspicaz» para destacar que, en ciertos casos, es posible prever la adopción de medidas específicas destinadas a compensar situaciones evidentes de crisis, de modo que el principio de protección de la confianza legítima no puede ser invocado (véase la sentencia de 1 de febrero de 1978, Lührs, 78/77, Rec. p. 169).
78 En tales circunstancias, la parte demandante habría debido, en cualquier caso, teniendo en cuenta su posición económica de gran envergadura y su participación en el Comité Consultivo CECA, darse cuenta de que iba a surgir la necesidad imperiosa de adoptar medidas eficaces para proteger los intereses de la siderurgia europea y de que recurrir al artículo 95 del Tratado podría justificar la adopción de decisiones ad hoc por la Comisión, como ya se había producido en varias ocasiones en presencia de un Código de ayudas. A este respecto, la Comisión cita, acertadamente, su Decisión 89/218/CECA, antes citada, y la Decisión 92/411/CECA de 31 de julio de 1992, relativa a la concesión por los Gobiernos danés y neerlandés de ayudas a las empresas siderúrgicas (DO L 223, p. 28), que autorizaron determinadas ayudas estatales fuera del Código de ayudas vigente en la época de su adopción.
79 De ello se desprende que la Decisiones controvertidas no vulneran el principio de protección de la confianza legítima.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 95 del Tratado y en la violación de los principios de no discriminación y de proporcionalidad
80 Procede examinar sucesivamente la argumentación de la demandante relativa, por un lado, a la infracción del Tratado y por otro lado, a la violación de los principios fundamentales invocados.
Sobre la supuesta infracción de los párrafos primero y segundo del artículo 95
Alegaciones de las partes
81 Según British Steel, una medida sólo puede adoptarse válidamente sobre la base de los dos primeros párrafos del artículo 95 en la medida en que sea necesaria para alcanzar los objetivos definidos por el Tratado. En el presente asunto, el único objetivo identificado en la exposición de motivos de las Decisiones controvertidas consiste en proporcionar a las industrias siderúrgicas públicas italiana y española una estructura sólida y viable económicamente. Pues bien, la concesión de ayudas de Estado a estas industrias no contribuiría a conferirles tal estructura a largo plazo. Las ayudas concedidas a las empresas afectadas en el pasado nunca alcanzaron ese objetivo y sería muy poco probable que las ayudas de que se trata lo alcanzasen en el futuro. En cambio, estas ayudas prolongan la existencia de unidades de producción no eficaces y permiten el mantenimiento de capacidades excedentarias, dando lugar así a una baja de los precios y a una disminución de la rentabilidad en el conjunto de la industria siderúrgica europea. British Steel menciona, a este respecto, las ayudas concedidas anteriormente a las empresas italianas Ilva y a su predecesor Finsider, así como a la empresa española CSI: a pesar de las ayudas autorizadas por la Comisión en 1989 para Ilva y en 1987 para CSI, la viabilidad de estas empresas no se restableció, como la Comisión reconoce implícitamente en la exposición de motivos de las Decisiones controvertidas.
82 Más concretamente, las ayudas autorizadas por las Decisiones objeto del litigio no permiten garantizar la viabilidad de Ilva y de CSI debido, por un lado, a la situación coyuntural específica de estas dos empresas, que sufrieron, según artículos de prensa, en 1992 y 1993 pérdidas mayores que las previstas y por ello están obligadas bien a aminorar la racionalización necesaria o bien a recurrir a nuevos préstamos, poniendo así en peligro su viabilidad futura. La ineficacia de tales ayudas resulta, por otro lado, de las perspectivas generales de la industria siderúrgica comunitaria, caracterizada por capacidades de producción excedentarias. En este contexto, el único efecto de las ayudas de que se trata sería hacer que sus beneficiarios pudieran aumentar sus cuotas de mercado vendiendo sus productos a precios inferiores al coste real de producción, en detrimento de productores más eficaces.
83 En tales circunstancias, la demandante impugna la evaluación de los planes de reestructuración de Ilva y de CSI efectuada por la Comisión, sobre la base de los informes periciales Atkins y CSI (véase, el apartado 13 supra), a los que se refiere implícitamente el punto III de los motivos de las Decisiones impugnadas, que menciona la asistencia de expertos independientes. La demandante defiende la tesis de que existen varias opciones alternativas a la de la ayuda estatal, basándose en un informe redactado a instancia suya por el Profesor T.A.J. Cockerill (anexo 9 de la demanda), que considera varios otros medios que permitirían alcanzar, en el caso de Ilva y de CSI, los objetivos perseguidos. En particular, dicho informe preconiza la puesta en venta de todo o parte, o de elementos del activo, de las empresas de que se trata, la celebración de acuerdos de empresas comunes y la venta de unidades de producción individuales a efectos de su cesión a fabricantes de acero establecidos fuera de la Unión Europea.
84 SSAB Svenskt Stål afirma que las Decisiones controvertidas afectan al comercio entre la Comunidad y los Estados de la AELC, sometidos al Acuerdo EEE. Por lo tanto, la Comisión infringió el procedimiento de decisión previsto en el artículo 97 del Acuerdo EEE, que exige principalmente que la parte contratante afectada informe a las demás partes contratantes de las modificaciones de su legislación interna y que el Comité Mixto del EEE considere que la legislación modificada no es contraria al buen funcionamiento del Acuerdo.
85 La Comisión señala, con carácter preliminar, que la argumentación de la demandante constituye en realidad un intento encubierto de que se someta a control el fondo del análisis económico que justificó las Decisiones controvertidas, lo que va más allá de los motivos de anulación previsto por el artículo 33 del Tratado. Ahora bien, añade, el control de la legalidad de las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 95 debe limitarse a la cuestión de si la Comisión incurrió en un error manifiesto en su apreciación de la necesidad de las ayudas autorizadas para la realización de los objetivos del Tratado.
86 Las Decisiones controvertidas pretenden dar a las empresas afectadas unas estructuras sanas y rentables, mediante medidas de reestructuración basadas en reducciones de capacidades. Se trata, por tanto, de ayudas comunitarias, en el sentido de que responden a objetivos definidos por el Tratado y compatibles con el buen funcionamiento del mercado comunitario del acero. La política comunitaria con respecto a las ayudas a la reestructuración de la siderurgia debería también tener en cuenta determinados objetivos de carácter social definidos por las letras c), d), e) y g) del artículo 3 del Tratado. Así pues, para hacer frente a la crisis, la Comisión concilió las exigencias relativas a la continuidad del empleo con la necesidad de limitar las intervenciones y de mantener unas condiciones normales de competencia.
87 Desde este punto de vista, las críticas formuladas con respecto a las Decisiones controvertidas en el informe Cockerill se basan en un análisis puramente teórico de la economía del sector siderúrgico y en un conocimiento incompleto de los hechos. Además, el informe ignora la complejidad y la diversidad de los objetivos que la Comisión debe tener en cuenta.
LOS FUNDAMENTOS SIGUEN EN EL NUM.DOC: 694A0243.1
88 El Consejo hace suya la alegación de la Comisión según la cual la parte demandante debería demostrar que se cometió un error en la apreciación de la necesidad de conceder las ayudas de que se trata, a efectos de alcanzar los objetivos del Tratado. La parte demandante no aportó tal prueba.
89 La República Italiana suscribe toda la argumentación de la Comisión. Señala que las Decisiones controvertidas tuvieron en cuenta las dificultades que atravesaba la totalidad del sector siderúrgico en la Comunidad. Ni el contexto de su adopción ni su contenido permiten afirmar que fueron influenciadas por la circunstancia de que las empresas interesadas eran empresas públicas. Por otra parte, las críticas dirigidas por la demandante en cuanto a los objetivos perseguidos por las Decisiones impugnadas y los motivos invocados para cuestionar su legalidad rebasan los límites del control jurisdiccional definidos por el artículo 33 del Tratado.
90 Según el Reino de España, la Comisión trató de conciliar varios de los objetivos esenciales mencionados en el Tratado, pretendiendo sanear las ramas afectadas que constituyen una parte fundamental de la industria siderúrgica comunitaria. La apreciación de la necesidad de adoptar medidas y la determinación del contenido de éstas corresponden exclusivamente a la Comisión. Incumbe a la parte demandante probar la existencia de un error manifiesto o de una desviación de poder, con el fin de invertir la presunción de legalidad vinculada a los actos de las Instituciones comunitarias.
91 Ilva cuestiona la utilización que hace British Steel de los criterios económicos utilizados en el informe Cockerill. Una parte muy grande de las críticas de la demandante relativas al contenido de las Decisiones controvertidas viene a impugnar elementos de hecho en los que la Comisión basó su apreciación. Pues bien, el Juez comunitario no puede sustituir la apreciación de la autoridad competente por la suya, sino que debe limitar su control a que no exista error manifiesto o desviación de poder, sobre la base de los datos disponibles en el momento de la adopción de las Decisiones controvertidas. Además, y en cualquier caso, las alegaciones de la demandante de que la ayuda concedida a Ilva no permitiría alcanzar los objetivos perseguidos carecen de fundamento. Por el contrario, esa ayuda ha permitido incrementar la relación entre el margen de explotación bruto y el volumen de negocios de la empresa beneficiaria muy por encima de la media europea. La utilización correcta de esta ayuda recibida por Ilva fue oficialmente confirmada en un informe elaborado por un consultor independiente designado por la Comisión. Por tanto, la viabilidad de Ilva fue establecida gracias a una intervención que servirá para defender el mercado común del acero de las consecuencias desastrosas de la crisis mundial que afecta al sector. Debe recordarse también que, después de haber reunido los requisitos impuestos por la Comisión para la autorización de la ayuda, Ilva realizó completamente el plan de reestructuración, en cuyo contexto el 100 % del capital de Ilva y de Acciai Specialil Terni fue vendido a empresas privadas. En cuanto a la alegación de que Ilva podría seguir vendiendo a cualquier precio para garantizar la continuación de sus actividades, la parte coadyuvante señala que la ayuda autorizada por la Comisión no puede servir para fines de competencia desleal, y que el apartado 2 del artículo 5 de la Decisión controvertida que se refiere a ella prevé la apertura de un procedimiento de investigación con arreglo al artículo 60 del Tratado.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre la admisibilidad de las alegaciones nuevas, referentes al Acuerdo EEE, formuladas por SSAB Svenskt Stål
92 La empresa sueca SSAB Svenskt Stål, parte coadyuvante que interviene en apoyo de British Steel, formuló, en su escrito de intervención, alegaciones que se refieren al Acuerdo EEE: efectivamente, en lo que respecta al motivo basado en la infracción del artículo 95 del Tratado y en la violación de los principios de proporcionalidad y de no discriminación, formuló ex novo una imputación relativa a la violación del procedimiento establecido en los artículos 97 y siguientes del Acuerdo EEE, imputación que no había sido mencionada por la parte demandante.
93 La posibilidad, para una parte coadyuvante, de invocar determinadas disposiciones del Acuerdo EEE en apoyo de las pretensiones de la parte demandante que, a su vez, no había invocado dicho Acuerdo, en el marco de un recurso de anulación entra dentro del ámbito del orden público comunitario. Por lo tanto, este Tribunal considera necesario plantearse, con base en el artículo 113 del Reglamento de Procedimiento, la admisibilidad de las alegaciones nuevas formuladas por SSAB Svenskt Stål.
94 Según el párrafo segundo del artículo 34 del Estatuto CECA del Tribunal de Justicia, las conclusiones de una demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las conclusiones de una de las partes del litigio. Además, según el apartado 3 del artículo 116 del Reglamento de Procedimiento, el coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención.
95 De conformidad con estas disposiciones procesales, tal como han sido interpretadas por la jurisprudencia citada en el apartado 70 supra, procede preguntarse si las alegaciones de SSAB Svenskt Stål, aun inscribiéndose dentro de las pretensiones de la parte demandante, pretenden, en realidad, modificar el marco del litigio o si, por el contrario, respetan su esencia y pueden, por tanto, considerarse admisibles.
96 En el presente asunto, la parte coadyuvante invoca una supuesta infracción de los artículos 97 y siguientes del Acuerdo EEE. El Tribunal de Primera Instancia estima que, si se acordara la admisibilidad de esta argumentación, el marco del litigio sería ampliado, en el sentido de que se introduciría un motivo nuevo e independiente: nuevo por el hecho de que se refiere exclusivamente al procedimiento de decisión establecido por el artículo 97 en el marco del EEE y no fue formulado por la demandante en ningún momento de la fase escrita, e independiente por el hecho de que no tiene ninguna relación con la infracción del artículo 95 del Tratado ni con la violación de los principios fundamentales a los que hace referencia la demandante. En realidad, SSAB Svenskt Stål pretende introducir un motivo nuevo basado en la violación de normas procesales aplicables en el marco del Acuerdo EEE, mientras que el presente procedimiento se refiere exclusivamente al contexto jurídico del Tratado CECA.
97 De ello se desprende que las alegaciones formuladas por SSAB Svenskt Stål rebasan el marco del presente litigio y, por tanto, no pueden considerarse admisibles.
- Sobre la procedencia del motivo
98 Con carácter preliminar, debe recordarse que, como ya se ha señalado (véanse los apartados 39 a 55 supra), la Comisión, en virtud de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, tiene la facultad de autorizar ayudas de Estado dentro de la Comunidad, cada vez que la situación económica en el sector siderúrgico haga que la adopción de medidas de ese tipo sea necesaria para realizar algunos de los objetivos de la Comunidad.
99 Este requisito se cumple especialmente cuando el sector de que se trata se ve confrontado a situaciones de crisis excepcional. Bajo este aspecto, el Tribunal de Justicia señaló, en su sentencia de 3 de octubre de 1985 Alemania/Comisión (214/83, Rec. p. 3053, apartado 30), «el estrecho vínculo existente, en el marco de la aplicación del Tratado en tiempos de crisis, entre la concesión de ayudas a la industria siderúrgica y los esfuerzos de reestructuración que se exigen a esta industria» (214/83, Rec. p. 3053, apartado 30). La Comisión aprecia discrecionalmente, en el marco de dicha aplicación, la compatibilidad, con los principios fundamentales del Tratado, de las ayudas destinadas a acompañar las medidas de reestructuración.
100 En el presente asunto no se discute que, a principios de los años noventa, la siderurgia europea atravesó una crisis repentina y grave, debida a la acción combinada de varios factores, tales como la recesión económica internacional, el cierre de los circuitos de exportación tradicionales, la rápida subida de la competencia de las empresas siderúrgicas de los países en vía de desarrollo y el rápido crecimiento de las importaciones comunitarias de productos de la siderurgia a partir de los países miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). En el presente asunto, debe apreciarse, teniendo en cuenta este contexto de crisis, si las ayudas de que se trata eran necesarias, como exigen los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, para alcanzar los objetivos fundamentales del Tratado.
101 Las Decisiones controvertidas indican claramente, en el punto IV de sus motivos, que su objetivo es el saneamiento del sector siderúrgico en el Estado miembro interesado. Según la Decisión relativa a la ayudas destinadas a CSI, «dotar al sector español de siderurgia integral de una estructura saneada y económicamente viable favorece el logro de los objetivos fijados en el Tratado, en concreto, en sus artículos 2 y 3». En la Decisión 94/259/CECA, relativa a las ayudas a Ilva, la Comisión expresa la misma idea utilizando una fórmula ligeramente diferente. Afirma que «dotar a la industria siderúrgica italiana de una estructura saneada y económicamente viable favorece el logro de los objetivos fijados en el Tratado [...]».
102 Procede, por tanto, verificar, en primer lugar, si esta finalidad participa de los objetivos del Tratado y, en segundo lugar, si la autorización de las ayudas de que se trata era necesaria para alcanzar dichos objetivos.
103 En lo respecta, en primer lugar, a la cuestión de si el saneamiento de las empresas beneficiarias tiende a la realización de los objetivos del Tratado, de la motivación de las Decisiones impugnadas se desprende explícitamente que esta finalidad era compleja y podía dividirse en varios aspectos. Las ayudas controvertidas pretendían facilitar la privatización de las empresas públicas beneficiarias, el cierre de determinadas instalaciones, la reducción de las capacidades excedentarias y la supresión de puestos de trabajo en una medida aceptable (véase el punto II de los motivos de las Decisiones objeto del litigio). El conjunto de estos aspectos, una vez realizados, debía permitir a las empresas afectadas disponer de una estructura sana y rentable.
104 La finalidad de las Decisiones de que se trata reúne así, bajo una fórmula sintética, una gran variedad de objetivos, respecto de los cuales procede verificar si, en el contexto de la crisis que atraviesa la industria siderúrgica (véanse los apartados 98 a 100 supra), forman parte de los definidos por el Tratado en sus artículos 2 y 3, especialmente invocados en la motivación de las Decisiones controvertidas.
105 Desde esta perspectiva, debe recordarse previamente que, habida cuenta de la diversidad de los objetivos fijados por el Tratado, la función de la Comisión consiste en garantizar la conciliación permanente de esos diferentes objetivos, utilizando su facultad discrecional con el fin de llegar a la satisfacción del interés común, de conformidad con una jurisprudencia reiterada (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 1958, Meroni/Alta Autoridad, 9/56, Rec. p. 9, 43, de 21 de junio de 1958, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges/Alta Autoridad, 8/57, Rec. p. 223, 242, y de 29 de septiembre de 1987, Fabrique de fer de Charleroi y Dillinger Hüttenwerke/Comisión, 351/85 y 360/85, Rec. p. 3639, apartado 15). Especialmente, en la sentencia de 18 de marzo de 1980, Valsabbia y otros/Comisión, el Tribunal de Justicia consideró que, «si la necesidad de compromiso ente los diversos objetivos se impone ya en una situación normal de mercado, hay que admitirla a fortiori en una situación de crisis que justifica la adopción de medidas excepcionales que se desvían incluso de las reglas normales de funcionamiento del mercado común del acero y que dejan de lado evidentemente determinados objetivos del artículo 3 del Tratado, aunque sólo sea el de la letra c), que impone velar por la fijación de precios al nivel más bajo posible» (154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 y 85/79, Rec. p. 907, apartado 55).
106 En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia constata que las Decisiones controvertidas concilian diversos objetivos del Tratado, con el fin de proteger intereses mayores.
107 En efecto, la racionalización de la industria siderúrgica europea a través del saneamiento de determinados grupos, el cierre de las instalaciones obsoletas o poco competitivas, la reducción de las capacidades excedentarias, la privatización del grupo Ilva con el fin de asegurar su viabilidad y la supresión de empleos en una medida razonable, a que se refieren dichas Decisiones, concurren para realizar los objetivos del Tratado, teniendo en cuenta la sensibilidad del sector siderúrgico y el hecho de que el mantenimiento, incluso la agravación de la crisis, habrían podido provocar, en las economías de los Estados miembros de que se trata, problemas sumamente graves y persistentes. No se discute que este sector tiene, en varios Estados miembros, una importancia esencial, debido a la localización de las instalaciones siderúrgicas en regiones caracterizadas por una situación de subempleo y a la magnitud de los intereses económicos en juego. En tales circunstancias, unas posibles decisiones de cierre y de supresión de puestos de trabajo, así como la toma de control de las empresas interesadas por sociedades privadas que actúen exclusivamente según la lógica del mercado, habrían podido crear, a falta de medidas de apoyo de la autoridad pública, serias dificultades de orden público, especialmente agravando el problema del desempleo y pudiendo crear una grave situación de crisis económica y social.
108 En tales circunstancias, al pretender resolver tales dificultades mediante el saneamiento de las empresas siderúrgicas beneficiarias de las ayudas en cuestión, las Decisiones controvertidas tienden innegablemente a garantizar «la continuidad del empleo» y a evitar «provocar, en las economías de los Estados miembros, perturbaciones fundamentales y persistentes», como exige el párrafo segundo del artículo 2 del Tratado. Además, persiguen los objetivos establecidos por el artículo 3, relativos, entre otras cosas, al «mantenimiento de condiciones que estimulen a las empresas a desarrollar y mejorar su capacidad de producción» [letra d)] y a la promoción de «la expansión regular y la modernización de la producción, así como la mejora de la calidad, en condiciones tales que descarten toda protección frente a las industrias competidoras» [letra g)]. En efecto, tienden a racionalizar la industria siderúrgica europea especialmente a través del cierre definitivo de instalaciones obsoletas o poco competitivas (por ejemplo, Bagnoli en Italia, Avilés, Gijón, Vizcaya y Ansio en España) y la reducción irreversible de las capacidades de producción de determinados productos (por ejemplo, en Tarento, Italia) con el fin de hacer frente a la situación de sobrecapacidad (véase el artículo 2 de las Decisiones controvertidas). Dichas Decisiones se inscriben así, junto con las otras cuatro Decisiones individuales, antes citadas, por las que se autorizan ayudas de Estado y que fueron adoptadas el mismo día, en el marco de un programa global de reestructuración permanente del sector siderúrgico y de reducción de las capacidades de producción en la Comunidad (véanse los apartados 4 a 6 supra). Desde esta perspectiva, procede señalar que la finalidad de las ayudas de que se trata no es asegurar la pura y simple supervivencia de las empresas beneficiarias -lo que sería contrario al interés común- sino restablecer su viabilidad limitando al mínimo la incidencia de las ayudas sobre la competencia y velando por la observancia de las normas de competencia leal, especialmente en cuanto a las condiciones de privatización del grupo Ilva.
109 De ello resulta que las Decisiones controvertidas pretenden proteger el interés común, de conformidad con los objetivos del Tratado. Por lo tanto, la tesis de la demandante según la cual estas Decisiones no pretenden alcanzar tales objetivos, debe ser desestimada.
110 Tras haber señalado que las Decisiones controvertidas persiguen los objetivos del Tratado, procede verificar, en segundo lugar, si eran necesarias para lograr dichos objetivos. Como precisó el Tribunal de Justicia en su sentencia Alemania/Comisión antes citada, la Comisión no podría «autorizar en ningún caso la concesión de ayudas estatales que no fueran indispensables para alcanzar los objetivos perseguidos por el Tratado y que pudieran dar lugar a distorsiones de la competencia en el mercado común del acero» (apartado 30).
111 Hay que señalar, a este respecto, que el párrafo primero del artículo 33 del Tratado prevé que «el examen del Tribunal de Justicia no podrá referirse a la apreciación de la situación resultante de hechos o circunstancias económicas en consideración a la cual se hubieren tomado tales decisiones o formulado tales recomendaciones, excepto cuando se acuse a la Comisión de haber incurrido en desviación de poder o de haber ignorado manifiestamente las disposiciones del Tratado o cualquier norma jurídica relativa a su ejecución».
112 En materia de ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia ha afirmado reiteradamente que «la Comisión goza de una facultad discrecional cuyo ejercicio implica apreciaciones de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario» (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión, 730/79, Rec. p. 2671, apartado 24, y Matra/Comisión, antes citada, así como la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de septiembre de 1995, TWD/Comisión, T-244/93 y T-486/93, Rec. p. II-2265).
113 En el marco del presente motivo, que requiere una apreciación económica y técnica compleja, el control del Tribunal de Primera Instancia debe, por tanto, limitarse a comprobar la exactitud material de los hechos y la inexistencia de error manifiesto de apreciación, de conformidad con una jurisprudencia reiterada (véanse las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 15 de julio de 1994, Matra Hachette/Comisión, T-17/93, Rec. p. II-595, apartado 104, de 8 de junio de 1995, Schöller/Comisión, T-9/93, Rec. p. II-1611, apartado 140 y de 22 de octubre de 1996, Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, T-266/94, Rec. p. II-1399, apartado 170).
114 En el presente asunto, para defender la tesis de carácter «no necesario» de las ayudas concedidas a CSI y a Ilva, la parte demandante señala en especial que, habida cuenta de la experiencia del pasado y de las capacidades de producción excedentarias en el sector siderúrgico, cualquier intento de restablecer la viabilidad de las empresas de que se trata en el presente asunto por medio de ayudas de Estado desembocará inevitablemente en un fracaso, con graves consecuencias sobre el equilibrio general del mercado común.
115 A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia señala en primer lugar que, en contra de las alegaciones de la demandante, el contexto histórico y la motivación de las Decisiones controvertidas revelan un análisis profundo de la situación de crisis actual de la siderurgia europea y de los motivos más adecuados para hacer frente a ella. La Comisión había dado un mandato de exploración a un experto independiente, el Sr. Braun, cuya misión consistía en hacer una relación detallada de los proyectos de cierre de empresas del sector siderúrgico y cuyo informe fue presentado el 29 de enero de 1993. Este informe, aportado por la Comisión, corroboraba los datos contenidos en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 23 de noviembre de 1992 (véase el apartado 4 supra). Además, de los autos y de las respuestas de la Comisión a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia (véase el apartado 15 supra) se desprende que dicha Institución examinó minuciosamente, con la ayuda de expertos independientes, los planes de reestructuración que acompañaban a los proyectos de ayudas previstos por los Estados miembros afectados, desde el ángulo de su capacidad para asegurar la viabilidad de las empresas beneficiarias (punto III de los motivos de cada Decisión controvertida).
116 Además, la demandante no proporciona ningún elemento concreto que permita presumir que la Comisión incurrió en un error manifiesto en su apreciación de la necesidad de las ayudas de que se trata y, en particular, de su actitud para facilitar el saneamiento de las empresas beneficiarias.
117 A este respecto, el hecho de afirmar, limitándose a invocar la ineficacia de las ayudas anteriores, que las ayudas en cuestión probablemente no podrán alcanzar los resultados esperados no constituye nada más que una anticipación de carácter puramente especulativo e hipotético. En efecto, un intento de proyectar al futuro los resultados obtenidos en el pasado, sin examinar debidamente las condiciones concretas impuestas en las Decisiones controvertidas con el fin de realizar una reestructuración de las empresas beneficiarias capaz de garantizar su viabilidad o su rentabilidad, no puede constituir un medio de prueba de la violación del Tratado por parte de la Comisión.
118 En cuanto a las alegaciones de la demandante relativas a las supuestas pérdidas imprevistas sufridas por Ilva y por CSI en 1992 y en 1993, así como a la situación del sector siderúrgico caracterizado por capacidades de producción excedentarias, carecen asimismo de todo fundamento. En efecto, la demandante no tiene en cuenta las precauciones tomadas por la Comisión, en las Decisiones impugnadas, a efectos de garantizar la viabilidad de Ilva y de CSI, especialmente absorbiendo el endeudamiento de estas empresas (véase el punto II de los motivos de las Decisiones controvertidas), limitando las medidas de reestructuración financieras a los importes estrictamente necesarios, de modo que no afecten negativamente al desarrollo del comercio en el Comunidad, hasta extremos contrarios al interés general, más aún dadas las actuales dificultades que atraviesa el mercado siderúrgico (punto IV de la motivación de las Decisiones controvertidas). Bajo este aspecto, el Tribunal de Primera Instancia señala que la Comisión, con el fin de no proporcionar a las empresas beneficiarias una ventaja indebida con respecto a otras empresas del sector, vela especialmente, en las Decisiones controvertidas, por que las empresas afectadas no tengan desde el principio cargas financieras netas inferiores al 3,5 % del volumen de negocios anual (3,2 % para AST, Acciai Speciali Terni), lo que, según dicha Institución, a la que no contradice en este punto la demandante, representa la media actual para las empresas siderúrgicas comunitarias. Más generalmente, las Decisiones controvertidas imponen, en su artículo 2, algunos requisitos destinados a garantizar que la ayuda a la financiación se limite a lo estrictamente necesario. A la luz de estos elementos, la argumentación de la demandante, que pretende demostrar que, en la situación actual de sobrecapacidad, las ayudas de que se trata permitirían sólo a sus beneficiarios vender sus productos a precios inferiores al coste de producción, carece de todo fundamento.
119 Además, de las comunicaciones de la Comisión al Consejo, durante el procedimiento que llevó a la adopción de las Decisiones controvertidas, se desprende que la Institución demandada analizó debidamente las condiciones de viabilidad de las empresas beneficiarias de las ayudas de que se trata. En lo que respecta a CSI (Decisión 94/258/CECA), la Comisión utilizó para apreciar la viabilidad del plan de reestructuración notificado por el Gobierno español, el criterio operacional de que «a steel undertaking cannot hope to attain lasting financial viability if it cannot achieve, under normal market conditions, an annual gross operating result of 13,5 % of turnover» («una empresa siderúrgica no puede alcanzar una viabilidad financiera real si, en unas condiciones normales de mercado, no puede alcanzar unos resultados brutos anuales de explotación equivalentes al 13,5 % de volumen de negocios») [Comunicación SEC(92) 1916 final de la Comisión al Consejo, de 5 de noviembre de 1992, relativa a la reestructuración de CSI, punto 5.1, p. 11, anexo 9 del escrito de contestación]. Sobre la base de este criterio, el informe pericial Atkins, presentado por la Comisión, señala que el programa de ayudas del Gobierno español podía restablecer la viabilidad de CSI a más tardar para finales de 1996, basándose en previsiones de venta de 3.274.000 toneladas de productos planos y de 1.250.000 toneladas de productos largos y de chapas cuarto. Llegó a la conclusión de que «on an estimated turnover of 303.171 billions pesetas (2.2 BECU) the company should return to positive operating results in 1996, with a gross operating return of 17 %, financial charges of 5 % over sales, depreciation of 10 % and a net return of 2 %» [«sobre la base de un volumen de negocios estimado de 303.171 millones de pesetas (2.200 millones de ECU), la sociedad debería volver a tener resultados de explotación positivos en 1996, con un beneficio de explotación bruto del 17 %, cargas financieras del 5 % sobre las ventas, amortizaciones del 10 % y un beneficio neto del 2 %»].
120 En lo que respecta a la situación de Ilva, el Capítulo 2 de la Comunicación SEC(93) 2089 final de la Comisión al Consejo y al Comité Consultivo CECA, de 15 de diciembre de 1993, que solicita el dictamen conforme del Consejo y el dictamen del Comité Consultivo con arreglo al artículo 95 del Tratado, contiene la descripción analítica de las perspectivas de viabilidad de las empresas (ILP y AST) que resultan de la privatización del grupo Ilva (apartados 2.5 y 2.6), tal como han sido aceptadas por el Consejo, así como la referencia a la actividad de un experto independiente encargado de identificar «the hot-rolling mills which could be closed without jeopardizing the viability of either of the new companies, be it ILP or AST» («los trenes de laminación en caliente que podrían cerrarse sin perjudicar a la viabilidad de alguna de las nuevas sociedades, ya sea ILP o AST»; ibídem, apartado 2.9). Del referido documento se desprende que el experto tuvo en cuenta seis opciones consistentes en diferentes supuestos de cierres y de reducciones de capacidades, entre las cuales el Gobierno italiano eligió la segunda. La opción 2 se describe de la siguiente manera: «eliminating one of the four reheating furnaces belonging to the nº 1 mill and one of the three furnaces belonging to the sheet mill at Taranto and closing down completely the facilities at Bagnoli» («suprimir uno de los cuatro hornos de recalentamiento del tren de laminación nº 1 y uno de los tres hornos del tren de laminación de chapa de Tarento y cerrar completamente las instalaciones de Bagnoli»; ibídem, apartado 2.9). Sobre la base de estos elementos, la Comisión estimó que ILP y AST serían viables. En particular, basándose en el criterio de que una empresa siderúrgica se hace viable «if it is able to show a return on its equity capital in the range of 1 - 1,5% of turnover» («si puede mostrar un beneficio en su capital social del orden del 1 al 1,5 % del volumen de negocios»; ibídem, punto 3.3.2, p. 20), señaló que los beneficios de ILP serían del orden del 1,4 al 1,5 % del volumen de negocios, aun cuando aumentasen las cargas financieras. En cuanto a los niveles de producción que pueden no perjudicar la viabilidad de ILP y de AST, los apartados 2.5 y 2.6 del documento de que se trata (p. 5 a 8) contienen un análisis económico de las condiciones indispensables para llegar a una situación satisfactoria a más tardar para finales de 1996; estos resultados fueron utilizados para definir el contenido del artículo 2 de la Decisión controvertida.
121 Por último, en lo que respecta a la alegación de la demandante de que la Comisión podía recurrir a otros medios que produjeran distorsiones menores que las ayudas de que se trata, a efectos de restablecer la viabilidad de las empresas afectadas, lo que, según ella, muestra que esas ayudas no son necesarias, el Tribunal de Primera Instancia estima que, aun suponiendo que hubiera soluciones alternativas previsibles y aplicables en la práctica, lo que no se ha demostrado, la existencia de tales opciones no bastaría por sí sola para viciar las Decisiones controvertidas, dado que la solución elegida por la Comisión no adolece ni de error manifiesto de apreciación ni de desviación de poder. En efecto, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia ejercer un control sobre la procedencia de la elección efectuada por la Comisión, bajo pena de sustituir la apreciación de los hechos de dicha Institución por la suya propia.
122 De cuanto precede se desprende que la demandante no formula ninguna alegación convincente que pueda poner en duda que las Decisiones controvertidas fueron adoptadas conforme a los requisitos enunciados en los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, especialmente en lo que se refiere a la necesidad de autorizar las ayudas en cuestión, a efectos de alcanzar los objetivos del Tratado.
123 De ello se deduce que las Decisiones controvertidas no son ilegales debido a una supuesta infracción de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado.
Sobre la supuesta violación de los principios de proporcionalidad y de no discriminación
Alegaciones de las partes
124 En lo que respecta al principio de no discriminación, la demandante señala que, al autorizar la concesión de las ayudas de Estado a empresas públicas de determinados Estados miembros, la Comisión permitió a un número limitado de empresas intentar efectuar una reestructuración con ayuda de fondos públicos, mientras que otras empresas, entre las que se cuenta ella misma, debieron, para ello, utilizar sus propios recursos. Por tanto, añade, las Decisiones controvertidas fueron adoptadas en favor de empresas que pertenecen exclusivamente al Estado miembro de que se trata en perjuicio de los intereses de las empresas privadas competidores o de las empresas de otros Estados miembros. Ahora bien, el principio de no discriminación obliga a no tratar de manera diferente situaciones comparables o de manera igual situaciones diferentes, a menos que tal trato esté objetivamente justificado. En particular, exige que no se haga ninguna distinción entre el sector público y el sector privado. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión no tiene derecho a autorizar ayudas cuya concesión pueda ocasionar una discriminación manifiesta entre el sector público y el sector privado, ya que en tal caso, la concesión de las ayudas daría lugar a distorsiones de competencia en una medida contraria al interés público (véase, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 1987, Falck/Comisión, 304/85, Rec. p. 871). Las Decisiones controvertidas contienen otro elemento discriminatorio según British Steel: fueron adoptadas en favor de empresas que no habían efectuado una reestructuración radical, en perjuicio de las que ya lo habían hecho.
125 Las Decisiones controvertidas vulneran además el principio de proporcionalidad, tal como ha sido definido por el Tribunal de Justicia. En efecto, los medios utilizados por la Comisión no concuerdan con la importancia de los objetivos perseguidos y no eran necesarios para alcanzar éstos. Además, según la parte demandante, el elemento discriminatorio que contienen las Decisiones impugnadas no constituye sólo un motivo de anulación autónomo, sino también un elemento importante que prueba que las Decisiones controvertidas vulneran el principio de proporcionalidad, ya que hacen que recaiga sobre las empresas que se encuentran en la misma situación que la parte demandante una desventaja competitiva totalmente desproporcionada con respecto al objetivo declarado de la Comisión, lo que pone en peligro el equilibrio del mercado.
126 La Comisión, apoyada por el Consejo, alega que el motivo relativo a una supuesta discriminación no le es imputable, ya que corresponde a los Estados miembros afectados proponer la concesión de ayudas de Estado. De todos modos, el hecho de que se hayan concedido ayudas en un caso particular a empresas públicas y no a empresas privadas no implica necesariamente una violación del principio de no discriminación. Aun admitiendo que las Decisiones controvertidas favorecen a empresas que no habían previsto una reestructuración, no tienen carácter discriminatorio en el sentido del Derecho comunitario, dado que no tienen por efecto falsear la competencia de manera contraria al interés común. Pues bien, la parte demandante no demuestra que las Decisiones controvertidas puedan crear distorsiones de competencia. Además, la Comisión recuerda que British Steel no ha adquirido sino recientemente su condición de empresa privada, y que disfrutó, en el período 1981-1985, de ayudas que le permitieron ser privatizada y establecer una estructura sana y rentable. Por tanto, la afirmación de la parte demandante de que tuvo que reestructurarse basándose en sus propios recursos no tiene en cuenta su propia historia reciente. En cuanto al motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad, no añade prácticamente nada a la argumentación de la parte demandante sobre la necesidad de adoptar las Decisiones controvertidas en virtud del artículo 95 del Tratado.
127 Según la República Italiana, las Decisiones controvertidas sólo serían ilegales si hubiesen sido inspiradas por la finalidad de discriminar a determinadas empresas con respecto a otras, concediendo un trato diferente en condiciones y circunstancias idénticas. Pero el contexto de su adopción y su contenido no revelan ningún elemento que permita afirmar que fueron influenciadas de manera determinante por el hecho de que las empresas interesadas eran empresas públicas y, por consiguiente, las Decisiones habrían sido diferentes en el caso de empresas privadas.
128 El Reino de España admite también que la Comisión no puede autorizar ayudas que den lugar a una discriminación manifiesta entre el sector público y el sector privado. Esto no ocurre en el presente asunto. En el caso de autos, las empresas de que se trata, es decir British Steel y CSI, no se encuentran en una situación comparable, ya que la última está obligada a efectuar, en contrapartida de las ayudas autorizadas, reducciones de capacidades, mientras que la primera no participa en un nuevo esfuerzo de reestructuración. En lo que se refiere a la supuesta violación del principio de proporcionalidad, la parte demandante no prueba en absoluto la existencia de un desequilibrio entre los medios utilizados por la Comisión y los objetivos perseguidos. La autorización de las ayudas controvertidas forma parte de la estrategia comunitaria destinada a hacer frente a la situación de crisis del sector siderúrgico.
129 Ilva señala que la Comisión había informado a las empresas comunitarias del plan de reestructuración que se proponía realizar, pidiendo que cada una de ellas participara en el esfuerzo general de reducción de capacidades con el fin de llegar a una verdadera reorganización de la siderurgia europea. Por tanto, la Comisión no favoreció a Ilva en perjuicio de sus competidores, sino que autorizó ayudas en contrapartida de la observancia de compromisos concretos. Así pues, no se puede hablar de violación del principio de no discriminación, ya que situaciones diferentes fueron evaluadas de manera diferente.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
130 Este Tribunal considera oportuno examinar, en primer lugar, el motivo relativo a la vulneración del principio de proporcionalidad, antes de abordar el que se refiere a la violación del principio de no discriminación.
131 En lo que respecta, en primer lugar, a la supuesta vulneración del principio de proporcionalidad, la parte demandante mantiene que las ayudas de que se trata son desproporcionadas en relación con su finalidad. Además, sugiere fundamentalmente que las Decisiones controvertidas no imponen a las empresas beneficiarias reducciones de capacidad suficientes, en contrapartida de las ventajas económicas conferidas a esas empresas por las referidas ayudas y de las distorsiones de competencia que resultan de ellas.
132 Según el párrafo primero del artículo 95 del Tratado, las decisiones adoptadas por la Comisión para hacer frente a casos no previstos por el Tratado deben respetar las disposiciones del artículo 5 de este, que prevén que la Comisión debe cumplir su misión sólo «mediante intervenciones limitadas». Esta última disposición debe interpretarse como una consagración del principio de proporcionalidad (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Sr. Roemer en el asunto 31/59, Acciaieria e Tubificio di Brescia/Alta Autoridad, en el que recayó sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de abril de 1960, Rec. p. 151, Capítulo B.I.a., p. 189).
133 En el ámbito de las ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia consideró, en su sentencia Alemania/Comisión, antes citada, que la Comisión no puede autorizar la concesión de ayudas «que pudieran dar lugar a distorsiones de la competencia en el mercado común del acero» (apartado 30). En el mismo sentido, afirmó, en su sentencia de 13 de junio de 1958, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse/Alta Autoridad (15/57, Rec. p. 155, 187), que esta Institución «tiene la obligación de actuar con prudencia y de intervenir tan sólo después de haber sopesado detenidamente los diversos intereses concurrentes, limitando -en la medida de lo posible- los perjuicios previsibles que pudieran derivarse para los terceros».
134 Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, la Comisión dispone en la materia de una «amplia facultad de apreciación que corresponde a las responsabilidades políticas» que ejerce (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de junio de 1990, Zardi, C-8/89, Rec. p. I-2515, apartado 11). Por consiguiente, sólo el «carácter manifiestamente inapropiado» o desmesurado de una decisión adoptada por la Comisión, con respecto al objetivo que pretende conseguir, podría afectar a la legalidad de esa decisión (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de julio de 1985, Bozzetti, 179/84, Rec. p. 2301, y de 11 de julio de 1989, Schräder, 265/87, Rec. p. 2237, apartado 22).
135 En el presente asunto, procede señalar con carácter preliminar que las ayudas de que se trata concurren a la realización de determinados objetivos del Tratado mediante el restablecimiento de la viabilidad de las empresas beneficiarias, y eran necesarias para ese fin, como ya se ha considerado (véanse los apartados 98 a 123 supra). A la luz de la jurisprudencia antes citada, y en contra de las alegaciones de la demandante, estas ayudas no tienen, por tanto, un carácter inapropiado con respecto a los objetivos económicos y sociales perseguidos mediante el restablecimiento de dicha viabilidad. No obstante, para que las Decisiones impugnadas puedan ser consideradas conformes al principio de proporcionalidad, en un mercado caracterizado por una sobrecapacidad de producción, aún debe comprobarse si imponen a las empresas beneficiarias cierres y reducciones de capacidad adecuados, en contrapartida de las ayudas autorizadas.
136 Con este fin, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no debe establecerse ninguna «relación cuantitativa precisa» entre «el importe de las ayudas y el volumen de capacidad de producción que debe eliminarse» (véase, a este respecto, la sentencia Alemania/Comisión, antes citada, apartado 33). Por el contrario, los factores que pueden influir sobre los importes exactos de las ayudas que puedan autorizarse «no sólo consisten en el número de toneladas de capacidad de producción que deban eliminarse, sino que también comprenden otros elementos, que varían de una región de la Comunidad a otra», tales como el esfuerzo de reestructuración, los problemas regionales y sociales provocados por la crisis de la industria siderúrgica, la evolución técnica y la adaptación de las empresas a las exigencias del mercado (ibídem, apartado 34). De ello se deduce que la apreciación de la Comisión no puede estar sujeta a un control que se base únicamente en criterios económicos. Puede legítimamente tener en cuenta una amplia gama de consideraciones de orden político, económico o social, en el marco del ejercicio de su facultad discrecional en virtud del artículo 95 del Tratado.
137 En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia señala que, en el punto IV de los motivos de la Decisión 94/258/CECA relativa a CSI, la Comisión destaca la necesidad de que «se adopten las oportunas medidas complementarias, que guarden proporción con el importe de las ayudas que, excepcionalmente, se autorizan, de manera que se contribuya de manera significativa al ajuste estructural que necesita el sector». Por otra parte, en el punto VI de los motivos de dicha Decisión, se dice que «no basta con que [...] la ayuda autorizada permita a la empresa recuperar su viabilidad a finales de 1996; la ayuda debe limitarse a lo estrictamente necesario. Hay que garantizar también que la empresa no obtenga ventajas injustas sobre el resto de empresas del sector como consecuencia de las medidas de reestructuración [...]». En los puntos V y VI de los motivos de la Decisión 94/259/CECA relativa a Ilva, la Comisión afirma que «con objeto de restringir al máximo el efecto sobre la competencia, la industria siderúrgica pública italiana deberá contribuir de forma significativa al ajuste estructural que necesita el sector, mediante reducciones de capacidad efectuadas como contrapartida a la ayuda», y que «la ayuda de funcionamiento deberá limitarse a lo estrictamente necesario». Así pues, la motivación de las dos Decisiones impugnadas contiene una justificación de los criterios utilizados para determinar las reducciones de capacidad que deben realizarse. En lo respecta a Ilva, se trata de reducciones de capacidades por un total de 1,7 millones de toneladas anuales en Tarento, mediante la eliminación de hornos de recalentado, y el cierre completo de las instalaciones de Bagnoli. En cuanto a la Decisión relativa a CSI, impone reducciones de capacidades del orden de 2,3 millones de toneladas de arrabio en Avilés y en Vizcaya, de 1,423 millones de toneladas de acero en bruto en Gijón y en Vizcaya y de 2,3 millones de toneladas de bobinas laminadas en caliente en Ansio. Además, el apartado 3 del artículo 1 de estas dos Decisiones precisa que «las ayudas autorizadas no se utilizarán para llevar a cabo prácticas competitivas desleales», en caso contrario la Comisión puede exigir la suspensión del pago de las ayudas o el reembolso de las ya pagadas, sin perjuicio de posibles sanciones (apartado 1 del artículo 6 de las referidas Decisiones).
138 Por otra parte, procede señalar que la demandante no presenta ningún argumento concreto para demostrar que los cierres de instalaciones impuestos en las Decisiones controvertidas son insuficientes en lo que respecta al volumen de la ayuda autorizada y de los objetivos perseguidos.
139 En tales circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia señala que ningún elemento permite presumir que la Comisión no impuso a las empresas beneficiarias de las ayudas de que se trata unas condiciones apropiadas, como contrapartida de la ventaja así concedida, con el fin de contribuir a la reestructuración de la totalidad del sector afectado y a la reducción de las capacidades, de conformidad con los objetivos del Tratado.
140 De ello se desprende que el motivo relativo a la vulneración del principio de proporcionalidad carece de fundamento.
141 En lo que respecta, en segundo lugar, a la supuesta violación del principio de no discriminación, debe recordarse que, a tenor de la letra b) del artículo 4 del Tratado, se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero y, por consiguiente, quedan prohibidas dentro de la Comunidad «las medidas o prácticas que establezcan una discriminación entre productores».
142 Según jurisprudencia reiterada, existe discriminación cuando situaciones comparables son tratadas de manera diferente, dando lugar a una desventaja para algunos productores con respecto a otros, sin que esa diferencia de trato esté justificada por la existencia de diferencias objetivas de cierta importancia (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de enero de 1985, Finsider/Comisión, 250/83, Rec. p. 131, apartado 8). Especialmente en el ámbito de las ayudas a la siderurgia, el Tribunal de Justicia ha considerado que existe desigualdad de trato y, por tanto, discriminación cuando una decisión de autorización da lugar «bien a ventajas distintas para empresas siderúrgicas que se encontraran en la misma situación, bien a ventajas idénticas para empresas siderúrgicas que estuvieran en situaciones muy diferentes» (sentencia Alemania/Comisión, antes citada, apartado 36).
143 La cuestión de la discriminación en materia de ayudas entre el sector público y el sector privado en el marco del Tratado fue examinada en la sentencia Falck/Comisión, antes citada. Tras señalar que la responsabilidad de la concesión de la ayuda corresponde en primer lugar al Gobierno de que se trate, el Tribunal de Justicia precisó la función de la Comisión en estos términos: «Es verdad que [...] aunque cualquier intervención en materia de ayudas puede favorecer a una empresa con relación a otra, no obstante, la Comisión no puede autorizar ayudas cuya concesión pueda ocasionar una discriminación manifiesta entre el sector público y el sector privado. En efecto, en semejante caso, la concesión de las ayudas de que se trata provocaría distorsiones a la competencia en grado perjudicial para el interés común» (apartado 27).
144 En el presente asunto, para determinar si las Decisiones controvertidas tienen carácter discriminatorio, procede comprobar si dan lugar a distorsiones de la competencia en un grado contrario al interés común.
145 Para ello, en primer lugar debe señalarse que la parte demandante no presenta ningún argumento concreto que pueda demostrar que las Decisiones controvertidas pueden falsear las condiciones de competencia «en grado perjudicial para el interés común» y dan lugar por tanto a discriminaciones «manifiestas» en contra, especialmente, de las empresas privadas.
146 A este respecto, como afirma el Gobierno italiano, el contexto en el que las Decisiones fueron adoptadas y las propias Decisiones no revelan ningún elemento que permita afirmar que éstas fueron influenciadas de manera determinante por el hecho de que las empresas beneficiarias de las ayudas fuesen empresas públicas y, por consiguiente, las Decisiones hubieran sido diferentes en el caso de empresas privadas. Por otra parte, la naturaleza pública de las empresas afectadas no podía legítimamente ser tenida en cuenta por la Comisión para negarse a autorizar las ayudas de que se trata, so pena de vulnerar el principio de igualdad de trato entre empresas públicas y empresas privadas.
147 Además, es preciso recordar que, como ya se ha señalado (véanse los apartados 131 a 139 supra), las ventajas concedidas a las empresas beneficiarias de las ayudas de que se trata son proporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos, gracias especialmente a las obligaciones impuestas como contrapartida a dichas empresas (el cierre de instalaciones y la reducción de capacidades de producción). Además, las distorsiones de la competencia que resultan de las Decisiones controvertidas están limitadas a lo estrictamente necesario (véase el apartado 118 supra) y se justifican por la finalidad misma de esas Decisiones -el restablecimiento de una estructura sana y rentable de las empresas beneficiarias- que ha sido considerada compatible con el Tratado (véanse los apartados 103 a 108 supra). Por último, el apartado 3 del artículo 1 de dichas Decisiones prevé que «las ayudas autorizadas no se utilizarán para llevar a cabo prácticas competitivas desleales». En virtud del apartado 1 del artículo 6 de las Decisiones impugnadas, en caso de incumplimiento de alguna de estas obligaciones, la Comisión puede exigir la suspensión del pago o el reembolso de las ayudas en cuestión (véase el apartado 137 supra).
148 En tales condiciones, el Tribunal de Primera Instancia señala que la Comisión actuó en interés común, apreciando los diversos intereses en juego y velando por la protección de intereses mayores, a la vez que evitaba las consecuencias desfavorables para los demás operadores económicos en la medida en que el objeto mismo y la finalidad de las Decisiones controvertidas lo permitían.
149 Este análisis es conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que consideró, en su sentencia Valsabbia y otros/Comisión, antes citada, apartado 49, lo siguiente: «En verdad, la Comisión está obligada en virtud del artículo 3 del Tratado a actuar en interés común, pero ello no quiere decir que deba actuar en interés de todos los sujetos sin excepción, porque su función no implica que sólo pueda actuar cuando no se vea afectado ningún interés. Por el contrario, debe actuar apreciando los diversos intereses y evitando las consecuencias perjudiciales si la decisión que vaya a adoptar lo permite razonablemente. La Comisión puede, en interés común, hacer uso de su facultad de decisión según lo exijan las circunstancias, incluso en perjuicio de determinados intereses particulares».
150 De ello se deduce que la alegación de la demandante, según la cual las Decisiones controvertidas violan el principio de no discriminación, debe desestimarse.
Sobre el cuarto motivo, basado en vicios sustanciales de forma
151 British Steel mantiene que las Decisiones controvertidas fueron adoptadas incurriendo en vicios sustanciales de forma. Este motivo puede dividirse en tres partes relativas, en primer lugar, a la insuficiencia de motivación; en segundo lugar, a la supuesta inexistencia de procedimiento contradictorio y, en tercer lugar, a la violación del dictamen conforme del Consejo.
Sobre la supuesta insuficiencia de motivación
Alegaciones de las partes
152 Según British Steel, apoyada por SSAB Svenskt Stål, la Comisión incumplió la obligación de motivar suficientemente sus Decisiones previstas en el artículo 15 del Tratado. Con arreglo a reiterada jurisprudencia, aun cuando la obligación de motivación dependa de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que éste fue adoptado, las condiciones fijadas por el artículo 15 no se cumplen cuando una Decisión controvertida se limita a señalar que se reúnen los requisitos previos de aplicación de las disposiciones en cuestión (véase, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 1986, Usinor/Comisión, 185/85, Rec. p. 2079, apartado 21).
153 La motivación de las Decisiones impugnadas es prácticamente idéntica a la de cada una de las Decisiones adoptadas por la Comisión en la misma fecha y por las que se autorizan ayudas a empresas siderúrgicas. En particular, la Comisión no explica ni por qué las ayudas de que se trata permitirían dotar a CSI y a Ilva de una estructura sólida y viable económicamente ni cómo se alcanzarían así los objetivos del Tratado. Por último, no indica cúales eran los objetivos contemplados en los artículos 2 y 3 del Tratado que pretendía conseguir.
154 La parte demandante cree comprender que la Comisión obtuvo efectivamente un informe elaborado por un experto independiente, la empresa W.S. Atkins, antes de adoptar las Decisiones controvertidas. Como las Decisiones impugnadas no se refieren a dicho informe ni a las conclusiones que habría que sacar de él, no están motivadas con suficiente precisión para que las partes interesadas puedan asegurar la protección de sus derechos y para permitir al Tribunal de Primera Instancia ejercer un control jurisdiccional eficaz.
155 También Det Danske Stålvalseværk mantiene que la motivación de las Decisiones controvertidas es insuficiente. En particular, el hecho de que la Comisión no haya determinara los objetivos perseguidos y las relaciones entre esos objetivos y las ayudas de que se trata significa que las Decisiones controvertidas son el resultado de una operación política.
156 La Comisión, apoyada por la República Italiana, rechaza la argumentación de la demandante. En primer lugar, ésta no explica por qué el hecho de que la motivación de una Decisión sea idéntica a la de otras debería, por esa única razón, llevar a considerarla insuficiente. En el caso de autos, las seis Decisiones adoptadas por la Comisión forman parte de un plan global de reestructuración de la siderurgia y fueron adoptadas en el mismo momento, en un mismo contexto de crisis y de reducción inevitable de las capacidades. En segundo lugar, la afirmación de que las Decisiones controvertidas no explican cómo pueden alcanzarse los objetivos del Tratado mediante la concesión de una ayuda de Estado es totalmente tendenciosa, ya que una ayuda sólo puede ser válidamente autorizada, en lo que se refiere al Tratado, en interés de la Comunidad, lo que le confiere el carácter de ayuda comunitaria. La Comisión señala también que el hecho de que no se haga referencia al informe de la empresa W.S. Atkins no cambia en nada la esencia de la motivación, ya que el punto III de los motivos de cada Decisión menciona expresamente que fue asesorada por expertos independientes. Por último, en el marco de la apreciación de la motivación de las Decisiones controvertidas, habría que tener en cuenta el hecho de que la Comisión no impuso ninguna sanción a la demandante y que, además, ésta estuvo estrechamente asociada al procedimiento previo a la adopción de las Decisiones, como acredita el acta de las reuniones del Comité Consultivo CECA.
157 El Consejo estima que, en el caso de Ilva y de CSI, la ayuda autorizada por la Comisión tenía claramente carácter comunitario y se inscribía en el programa de reestructuración de la siderurgia propuesto por la Comisión y aceptado por el Consejo. Además, British Steel estuvo estrechamente asociada al procedimiento que llevó a la adopción de las Decisiones controvertidas, por lo que no puede afirmar que no tenía plena conciencia de los motivos que condujeron a su adopción.
158 Según el Reino de España, una Institución comunitaria no está obligada a precisar la totalidad de los elementos de hecho y de Derecho pertinentes. La motivación de una Decisión debe apreciarse teniendo en cuenta también su contexto, así como el conjunto de las normas que regulan el ámbito de que se trate (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1990, Gemeente Amsterdam y VIA/Comisión, C-213/87, Rec. p. I-221). En el presente asunto, la motivación de las Decisiones controvertidas es más que suficiente, en la medida en que la Comisión aborda punto por punto cada una de las condiciones que justifican la adopción de las medidas en cuestión, así como el fundamento jurídico y las medidas de control previstas.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
159 El cuarto guión del párrafo segundo del artículo 5 del Tratado prevé que la Comunidad «hará públicos los motivos de su acción». El párrafo primero del artículo 15 precisa que «las decisiones, las recomendaciones y los dictámenes de la Comisión deberán ser motivados y se referirán a los dictámenes preceptivamente recabados». De estas disposiciones, así como de los principios generales del Tratado, se desprende que la Comisión tiene una obligación de motivación cuando adopta Decisiones generales o individuales, cualquiera que sea la base jurídica elegida a tal efecto.
160 Según jurisprudencia reiterada, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Juez comunitario pueda ejercer su control. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes. Debe apreciarse en relación no sólo con el tenor literal del acto, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión, C-56/93, Rec. p. I-723 y sentencia Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, antes citada, apartado 230). Además, la motivación de un acto debe apreciarse en función, entre otras cosas, «del interés que los destinatarios u otras personas afectadas por el acto, en el sentido del párrafo segundo del artículo 33 del Tratado, puedan tener en recibir explicaciones» (sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 1985, Hoogovens Groep/Comisión, 172/83 y 226/83, Rec. p. 2831, apartado 24).
161 En el presente asunto, procede examinar los motivos de la demandante relativos a una supuesta insuficiencia de motivación de las Decisiones controvertidas en lo que respecta, por un lado, a la aptitud de las referidas ayudas para restablecer la viabilidad de las empresas afectadas y, por otro lado, a la conformidad de esa finalidad con los objetivos del Tratado.
162 Por lo que se refiere, en primer lugar, a la cuestión de la viabilidad de las empresas beneficiarias de las ayudas, el Tribunal de Primera Instancia señala que las Decisiones controvertidas indican claramente los medios mediante los cuales esa viabilidad debe, según la Comisión, restablecerse, cuando enumeran, especialmente en el punto II de sus motivos, los diversos aspectos del plan de reestructuración apoyado por las ayudas de que se trata. En lo que respecta a CSI, la Decisión que la afecta indica expresamente que ese plan contiene fundamentalmente una serie de medidas de reestructuración industrial, social y financiera, que describe sucintamente. Menciona, por ejemplo, las principales medidas destinadas a reequilibrar las estructuras financieras de la empresa, el cierre de las instalaciones menos competitivas y una reducción del 42 % de los efectivos de personal. En cuanto a Ilva, de la motivación de la Decisión relativa a las ayudas que le están destinadas se desprende explícitamente que el restablecimiento de la viabilidad de dicha empresa se persigue a través de la privatización del grupo, que constituye el objetivo esencial contemplado por las ayudas en cuestión, y por medio de un nuevo programa de reorganización, especialmente mediante la escisión de su actividad esencial en dos nuevas sociedades según un esquema expuesto en la Decisión.
163 Además, la Comisión precisa, en las Decisiones controvertidas (punto III de los motivos), que, en el marco de su examen de la capacidad de los planes de reestructuración respectivos, utilizó los mismos criterios que los que había impuesto durante la anterior reestructuración de la industria siderúrgica de la Comunidad. Por tanto, los operadores económicos y, especialmente, la demandante no podían ignorar tales criterios. Además, la propia demandante había obtenido ayudas de Estado destinadas a facilitar su privatización, según las alegaciones no discutidas de la parte coadyuvante Ilva. En tales circunstancias, al especificar los principales aspectos de los planes de reestructuración mencionados, las Decisiones controvertidas indicaron suficientemente las razones por las que las ayudas de que se trata permitirían, según la Comisión, dotar a CSI y a Ilva de una estructura sana y viable.
164 En este contexto, no puede acogerse la alegación de la demandante de que la Comisión no expuso, en las Decisiones controvertidas, los criterios utilizados por los expertos independientes que la asistieron para apreciar las perspectivas de viabilidad de las empresas beneficiarias. A este respecto, basta con recordar que, según jurisprudencia reiterada, la Comisión no está obligada a especificar los diferentes hechos numerosos y complejos a cuya luz fue adoptada una Decisión, siempre que mencione la situación de conjunto que llevó a su adopción y los objetivos generales que persigue. Pues bien, en el presente asunto, las referidas Decisiones están suficientemente motivadas en lo que respecta al restablecimiento de la viabilidad de las empresas de que se trata, como acaba de demostrarse en el apartado anterior.
165 Además, la motivación de las Decisiones controvertidas, en lo que respecta a la viabilidad de las empresas beneficiarias, es muy ampliamente completada y desarrollada por los documentos que obran en autos. En cuanto a la situación de CSI, la Comisión presentó el texto íntegro de su Comunicación al Consejo de 5 de noviembre de 1992, [doc. SEC(92) 1916 final], que se refiere a la reestructuración de CSI y que responde a la notificación de un plan de reestructuración de dicha empresa por el Gobierno español. El mencionado documento contiene un análisis profundo de las condiciones de viabilidad de la nueva sociedad resultante de la incorporación por CSI de las empresas AHV (Altos Hornos de Vizcaya) y Ensidesa (véase, el apartado 119 supra). Por otra parte, una versión del informe Atkins relativo a CSI, de la que se habían suprimido los datos confidenciales, fue facilitada por la Comisión en su respuesta suplementaria a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia, de 30 de junio de 1995. La versión disponible ilustra, de manera muy detallada, el método de trabajo del experto, así como las opciones que se tuvieron en cuenta para llegar a establecer una perspectiva viable de recuperación de viabilidad por parte de CSI.
166 En cuanto a la situación de Ilva (Decisión 94/259/CECA), la Comisión también presentó el texto íntegro de su Comunicación de 15 de diciembre de 1993 al Consejo, [doc SEC(93) 2089 final], en la que solicitaba el dictamen conforme del Consejo con arreglo al párrafo primero del artículo 95 del Tratado. Dicha Comunicación recoge en parte el contenido de una Comunicación anterior de 10 de noviembre de 1993, [doc. SEC(93)1745 final]. Contiene un análisis profundo de las condiciones de viabilidad de las empresas (ILP y AST) resultantes de la privatización de Ilva (apartados 2.5 y 2.6), tal como fueron aceptadas por el Consejo (véase el apartado 120 supra).
167 Por lo que respecta, en segundo lugar, a los motivos por los que la Comisión estimó que la finalidad de las referidas ayudas, a saber, el restablecimiento de la viabilidad de las empresas beneficiarias, era conforme a los objetivos del Tratado, procede señalar que dichos motivos no sólo se exponen en el punto IV de la motivación de las Decisiones, sino que se desarrollan a lo largo de toda la motivación. Más concretamente, del punto IV resulta que, según la Comisión, el saneamiento de las empresas en cuestión debe considerarse conforme a los objetivos definidos por los artículos 2 y 3 del Tratado debido precisamente a las graves dificultades que atravesaba el sector siderúrgico en varios Estados miembros desde mediados de 1990. En los puntos V y VI de los motivos, la Comisión precisa que las Decisiones controvertidas tienen principalmente la finalidad de contribuir a un reajuste estructural del sector mediante reducciones de capacidades. Señala también que uno de los objetivos perseguidos por las diversas condiciones que impone consiste en limitar al mínimo los efectos de las referidas ayudas sobre la competencia. En tales circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia estima que la motivación de las Decisiones controvertidas era suficiente para que la demandante pudiera determinar los objetivos del Tratado que dichas Decisiones pretendían alcanzar y para apreciar si el saneamiento de CSI e Ilva era conforme a dichos objetivos.
168 Además, las alegaciones que acaban de examinarse son tanto menos fundadas en la medida en que no se discute que la parte demandante estuvo estrechamente asociada al procedimiento previo a la adopción de las Decisiones, lo que contribuye a reducir la necesidad de una motivación extremadamente detallada en cuanto a los elementos de hecho en los que se basan las Decisiones controvertidas (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 1973, Países Bajos/Comisión, 13/72, Rec. p. 27).
169 Del conjunto de las consideraciones expuestas resulta que las Decisiones controvertidas no son ilegales por una supuesta insuficiencia de su motivación.
Sobre la alegada inexistencia de procedimiento contradictorio
Alegaciones de las partes
170 British Steel, apoyada por SSAB Svenskt Stål, mantiene que, al no iniciar el procedimiento contradictorio previsto por el artículo 6 del Código de ayudas, la Comisión incurrió en un vicio sustancial de forma contrario al Derecho comunitario. Las disposiciones de carácter procedimental contenidas en el artículo 6 del Código de ayudas son, en lo fundamental, las mismas que establecen los apartados 2 y 3 del artículo 93 del Tratado CE, tal como han sido interpretadas por la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 1973 Lorenz/Alemania, 120/73, Rec. p. 1471). La parte demandante opina que la estructura de estos dos conjuntos de disposiciones es similar hasta tal punto que, aun cuando el artículo 6 no prevé expresamente la obligación de la Comisión de iniciar un procedimiento contradictorio cuando tiene dudas sobre la compatibilidad de un proyecto de ayudas, evidentemente debe concluirse por deducción que existe tal obligación. La demandante recuerda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el reconocimiento por parte de la Comisión de la incompatibilidad de una ayuda debe resultar de un procedimiento adecuado cuya aplicación es responsabilidad de dicha Institución (véase, a este respecto, la sentencia de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. p. I-877). Según la parte demandante, se llegaría a una situación sorprendente si las garantías procedimentales previstas por el Tratado CECA fueran menores que las del Tratado CE, si se tiene en cuenta que el primero contiene un régimen de ayudas de Estado mucho más riguroso que el segundo.
171 La parte demandante rechaza la alegación de la Comisión de que el artículo 95 del Tratado contiene un procedimiento que ofrece más garantías que el artículo 6 del Código de ayudas. Según ella, el artículo 95 no prevé ningún procedimiento formal de consulta a los medios interesados, y ello es contrario a la importancia que el Tribunal de Justicia da a la utilización de un procedimiento formal para garantizar a todas las partes afectadas la posibilidad de presentar sus observaciones. Además, el artículo 95 no prevé ninguna disposición específica en lo que respecta a los plazos, que evidentemente pueden variar según la urgencia y la importancia de la Decisión que haya de adoptar la Comisión.
172 La Comisión, apoyada por el Consejo y por la República Italiana, señala que la obligación de utilizar un procedimiento contradictorio, como el contemplado por el apartado 4 del artículo 6 del Código de ayudas, no está prevista por el párrafo primero del artículo 95 del Tratado. En efecto, recurrir al artículo 6 del Código de ayudas sería simplemente inadecuado en el presente asunto; la Comisión podría iniciar dicho procedimiento para comprobar si los pagos considerados constituyen efectivamente una ayuda. Ahora bien, en el presente asunto, está claro desde el principio que los planes de reestructuración propuestos constituían ayudas incompatibles con el Código. De todos modos, la Comisión estima que el artículo 95 confería a la demandante derechos procedimentales más amplios que los que resultaban del artículo 6. Efectivamente, la parte demandante disponía de un plazo más largo para presentar sus observaciones y habría podido hacerlo tanto directamente como por medio del Comité Consultivo CECA. En cuanto al artículo 6, obliga simplemente a la Comisión a solicitar el dictamen de los Estados miembros antes de pronunciarse sobre la compatibilidad de las ayudas de Estado propuestas; en cambio, la adopción de las Decisiones en cuestión con arreglo al artículo 95 necesita la aprobación unánime del Consejo, lo que ofrece una protección mucho más amplia. Por otra parte, la existencia de un procedimiento de autorización de las ayudas, que confiere una función formal a las partes interesadas, y de otro procedimiento, que no lo hace, no es tan extraña como pretende la parte demandante. En efecto, el párrafo primero del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE prevé un procedimiento en el que han de intervenir las partes interesadas, mientras que el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 93 prevé un procedimiento por el que los Estados miembros, por unanimidad, pueden no atenerse a lo dispuesto en el artículo 92, autorizando una ayuda si lo justifican circunstancias excepcionales. Este último procedimiento excluye expresamente la intervención formal de los interesados.
173 Según el Reino de España, el procedimiento contencioso previsto en el artículo 6 del Código de ayudas es inaplicable en el presente asunto, ya que esta disposición se refiere al caso de ayudas cubiertas por el Código de ayudas. Pues bien, las Decisiones controvertidas no se basan en el Código de ayudas, sino en el artículo 95 del Tratado, que no prevé un procedimiento contradictorio.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
174 Las Decisiones controvertidas fueron adoptadas sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado. Esta Disposición prevé el dictamen conforme del Consejo y la consulta obligatoria al Comité Consultivo CECA. No establece el derecho de los destinatarios de las Decisiones y de las personas interesadas a ser oídos. Por su parte, el apartado 4 del artículo 6 del quinto Código de ayudas establece tal derecho, al prever que, «si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprueba que una ayuda no es compatible con las disposiciones de la presente Decisión, informará al Estado miembro interesado de su decisión». Esta disposición estaba incluida en todos los Códigos de ayudas que precedieron al vigente, a partir del primero (véase, a este respecto, la Decisión nº 257/80/CECA, de la Comisión, de 1 de febrero de 1980, por la que se establecen normas comunitarias para las ayudas específicas a la siderurgia, DO L 29, p. 5).
175 La parte demandante estima que la Comisión vulneró el derecho de defensa, en la medida en que, incluso a falta de una disposición expresa del artículo 95 del Tratado CECA, debería haber iniciado un procedimiento contradictorio en lo que respecta a ella, según el modelo del artículo 6 del quinto Código de ayudas. Busca también establecer un paralelismo entre el artículo 95 del Tratado CECA y el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE, con el fin de sentar un principio general que obligaría a la Comisión a asociar sistemáticamente a los interesados al procedimiento cada vez que tiene que apreciar la compatibilidad de una ayuda estatal con el Tratado.
176 Sin que sea necesario examinar la cuestión de si existe un principio general de Derecho comunitario que atribuya a los interesados el derecho a ser oídos durante un procedimiento decisorio en materia de ayudas de Estado, debe señalarse que, en el marco del procedimiento de adopción de las Decisiones controvertidas con arreglo al párrafo primero del artículo 95 del Tratado CECA, que prevé la consulta al Comité Consultivo CECA, la parte demandante, tuvo, en cualquier caso, la ocasión de hacer valer su posición en el seno de dicho Comité. En efecto, en virtud del artículo 18 del Tratado CECA, el Comité Consultivo está compuesto por miembros que representan a los productores, trabajadores, consumidores y comerciantes. Pues bien, no se discute que British Steel, en su calidad de productor, estaba representado en el seno de dicho Comité, en la medida en que el Sr. Evans, miembro de éste, era en la época de los hechos el Director de asuntos internacionales de British Steel, como declaró esta última en su escrito de 4 de marzo de 1997, en respuesta a una pregunta planteada por el Presidente del Tribunal de Primera Instancia durante la vista. En la reunión nº 310 de dicho Comité, el 12 de noviembre de 1993, la cuestión de las ayudas a Ilva y a CSI fue largamente discutida (véanse los extractos del acta que acompañan como anexo 3 a las observaciones de la Comisión) y el representante de la parte demandante estaba presente y dio su opinión sobre las medidas propuestas por la Comisión. La Comunicación revisada relativa a Ilva fue debatida, en las mismas condiciones, durante la reunión del Comité de 16 y 17 de diciembre de 1993.
177 Por otra parte, en lo que respecta a la Decisión 94/259/CECA, relativa a Ilva, el párrafo segundo del punto VIII de los motivos menciona expresamente que se había incoado un procedimiento en virtud del apartado 4 del artículo 6 del Código de ayudas, antes de que Italia comunicara a la Comisión el nuevo programa de reorganización y de privatización del grupo Ilva (punto II de los motivos de dicha Decisión). A este respecto, la Comisión afirma, sin que se la contradiga, que la parte demandante fue consultada y tuvo la posibilidad de expresar su opinión. En cuanto a la Decisión 94/258/CECA, relativa a CSI, el anexo 4 de la demanda enumera quince reuniones o intercambios de correspondencia entre los meses de septiembre de 1992 y de marzo de 1994 a propósito del programa de autorización de ayudas a determinadas empresas, entre las cuales se encontraba CSI; por su parte, el anexo 6 del escrito de contestación contiene la correspondencia intercambiada entre British Steel y la Comisión a propósito de las ayudas a CSI.
178 Además, Eurofer es una asociación sin fines de lucro que agrupa a las empresas siderúrgicas europeas. British Steel forma parte de ella. Pues bien, como afirma la Comisión, sin que la demandante la contradiga, Eurofer dio a conocer sus observaciones sobre las medidas previstas, en nombre de la totalidad de sus miembros. A título de ejemplo, puede citarse un memorándum de 9 de octubre de 1992 (anexo 7 del escrito de contestación).
179 De ello resulta que, en la práctica, la demandante tuvo ocasión de hacer valer su punto de vista en el marco del procedimiento de adopción de las Decisiones controvertidas, por lo que éstas no pueden en ningún caso ser ilegales por la alegada inexistencia de procedimiento contradictorio.
Sobre la supuesta infracción del dictamen conforme del Consejo
Alegaciones de las partes
180 British Steel señala que, según el párrafo primero del artículo 95 del Tratado, una Decisión no puede ser adoptada por la Comisión más que con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad. A este respecto, es fundamental que el texto de la Decisión adoptada por la Comisión sea idéntico, en su contenido, al que haya sido aprobado por el Consejo. La Comisión no puede en absoluto adoptar una Decisión, con arreglo al artículo 95 del Tratado, en una forma diferente a la del texto aprobado por el Consejo.
181 En el caso de la Decisión 94/259/CECA, no se tuvo en cuenta este principio. En efecto, la Comisión pidió al Consejo que aprobase una propuesta para autorizar ayudas a Ilva con la condición expresa de que la reducción de capacidades de 1,2 millones de toneladas por año en la instalación de Tarento se realizase irreversiblemente antes del 30 de junio de 1994 a más tardar, y el Consejo aprobó dichas propuestas con esa condición expresa. Sin embargo, la parte dispositiva de la Decisión controvertida no contiene ninguna condición que obligue a efectuar la reducción antes de esa fecha. El calendario sólo se menciona en la motivación de la Decisión y, por tanto, no tiene carácter vinculante. Así pues, la Decisión de la Comisión difiere en un punto importante del texto aprobado por el Consejo por unanimidad.
182 La tesis de la Comisión según la cual el Consejo debe dar su consentimiento sólo a la esencia de la propuesta de la Comisión presenta el riesgo de una alteración institucional, en la medida en que la Comisión podría interpretar libremente las deliberaciones del Consejo. El artículo 95 exige el dictamen conforme del Consejo sobre el texto mismo de la Decisión, y no sobre la esencia de la propuesta.
183 La Comisión, apoyada por la República Italiana, reconoce que el plazo del 30 de junio de 1994 para el cierre de las instalaciones de Tarento no figura en la parte dispositiva de la Decisión, sino sólo en su motivación. Las Decisiones en cuestión fueron adoptadas en su forma definitiva por la Comisión tras haber obtenido la aprobación del Consejo, sobre la base de la Comunicación de esta Institución al Consejo en la que se describe en esencia su propuesta de Decisión, sin detenerse en la forma precisa que vaya a tomar esa Decisión. Por consiguiente, no hubo ninguna modificación de un acto del Consejo por parte de la Comisión. Además, y en cualquier caso, las motivaciones de las Decisiones controvertidas van más allá de una mera exposición de motivos, ya que mencionan los medios por los que se efectuará la reestructuración, formando con la parte dispositiva un conjunto que hace referencia a los programas que han de seguirse. La fecha del 30 de junio de 1994, recogida en la motivación de la Decisión controvertida, representa por tanto una condición efectivamente prevista por las propias Decisiones, conforme a las exigencias del Consejo.
184 El Consejo estima que el texto del párrafo primero del artículo 95 del Tratado no obliga a dar un dictamen conforme sobre el acto formal que la Comisión se proponga adoptar. En el presente asunto, emitió por unanimidad un dictamen conforme dentro de los límites y en las condiciones mencionados en las comunicaciones de la Comisión relativas a los diversos casos de ayudas, teniendo en cuenta también las modificaciones que había que aportar a la parte dispositiva de las Decisiones tras las discusiones en su seno. El Consejo afirma que las Decisiones adoptada por la Comisión eran conformes a lo que había decidido él mismo.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
185 El Tribunal de Primera Instancia señala que el motivo formulado por British Steel se refiere sólo a la legalidad formal de la Decisión 94/259/CECA, relativa a Ilva. La parte demandante estima que dicha Decisión fue adoptada infringiendo el dictamen conforme del Consejo, prescrito imperativamente por el párrafo primero del artículo 95 del Tratado, ya que el plazo del 30 de junio de 1994 para el cumplimiento por parte de Ilva de su obligación de reducir sus capacidades de producción en las instalaciones de Tarento figura en la Comunicación de la Comisión de 15 de diciembre de 1993 (apartado 24), en la que se basa el dictamen del Consejo de 22 de diciembre de 1993, pero no se encuentra en la parte dispositiva de la Decisión controvertida, recogiéndose sólo en su motivación (párrafo octavo del punto II).
186 No se discute que la fecha de 30 de junio de 1994 figuraba en el programa de reorganización y de privatización del grupo Ilva, ratificado por el IRI en septiembre de 1993 y comunicado por el Gobierno italiano a la Comisión mediante escrito de 13 de diciembre de 1993 (véase el punto II de los motivos de la Decisión de que se trata). Tampoco se discute que esa fecha figuraba en el punto 24 de la Comunicación de la Comisión al Consejo de 15 de diciembre de 1993, en la que se basó el dictamen del Consejo, y que no figura en la parte dispositiva de la Decisión 94/259/CECA, sino únicamente en su motivación (punto II).
187 Ahora bien, aun cuando el artículo 95 prevé que la Decisión de la Comisión debe tomarse «con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad», no determina las modalidades según las cuales la Comisión debe solicitar el dictamen: en particular, no precisa claramente si la Comisión debe presentar un proyecto de Decisión al Consejo. La práctica decisoria de la Comisión consiste, desde los años sesenta, en presentar al Consejo una Comunicación que recoge los elementos fundamentales del programa nacional de ayudas, así como las grandes líneas de acción prevista. El procedimiento utilizado para la adopción de la Decisión relativa a Ilva respeta esta línea de conducta.
188 La parte demandante no cuestiona la práctica que consiste en presentar al Consejo una Comunicación de un proyecto de Decisión. Unicamente alega que un elemento importante de la Comunicación presentada al Consejo no fue recogido en la parte dispositiva de la Decisión controvertida.
189 Este motivo podría dar lugar a la anulación de la Decisión controvertida por vicios sustanciales de forma sólo en el supuesto de que el Consejo no hubiese dado su dictamen favorable si hubiera sabido que la Comisión incluiría la fecha de 30 de junio de 1994 en la motivación en lugar de en la parte dispositiva de la Decisión que iba a adoptar (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, C-142/87, Rec. p. I-959, así como la sentencia Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, antes citada, apartado 243).
190 Ahora bien, el propio Consejo afirma que «el texto del párrafo primero del artículo 95 no obliga al Consejo a dar un dictamen conforme sobre el acto formal que la Comisión se proponga adoptar» y que «las Decisiones adoptadas por la Comisión eran conformes a lo que había decidido él mismo».
191 El Tribunal de Primera Instancia deduce de ello que el dictamen conforme del Consejo se refería a la esencia de la propuesta de acción prevista por la Comisión, dejando a ésta cierto margen de acción en cuanto a la forma precisa que debía tener la Decisión final. Pues bien, la parte dispositiva de la Decisión controvertida (apartado 1 del artículo 1, apartado 1 del artículo 4 y artículo 6, insiste en la necesidad absoluta de respetar el programa de reestructuración que se describe en el punto II de los motivos de la Decisión, el cual menciona expresamente la fecha de 30 de junio de 1994. En tales circunstancias, no se puede pretender válidamente que la Decisión controvertida difiere en un punto fundamental de lo que fue aprobado por el Consejo.
192 De ello se desprende que la Decisión 94/259/CECA no es ilegal por una supuesta infracción del dictamen conforme del Consejo.
193 De todo cuanto precede resulta que el recurso de anulación debe desestimarse.$
Decisión sobre las costas
Costas
194 Según el apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Pues bien, de cuanto precede resulta que se desestiman las pretensiones de British Steel, parte demandante, por las que se solicita la anulación de las Decisiones controvertidas. Dado que la Comisión e Ilva, parte coadyuvante que interviene en su apoyo, así lo han solicitado, procede condenar a British Steel al pago de las costas de éstas.
195 Según el párrafo primero del apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por consiguiente, el Consejo, el Reino de España y la República Italiana, partes coadyuvantes, deberán soportar sus propias costas.
196 Según el párrafo tercero del apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia podrá ordenar que una parte coadyuvante distinta de los Estados miembros, de los Estados partes en el Acuerdo EEE, de las Instituciones y del Organo de Vigilancia de la AELC soporte sus propias costas. En el presente asunto, procede que SSAB Stål y Det Danske Stålvalseværk, partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de la parte demandante, soporten sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Primera ampliada)
decide:
1) Desestimar el recurso
2) Condenar a la parte demandante al pago de las costas de la parte demandada y de Ilva Laminati Piani SpA, parte coadyuvante.
3) El Consejo, el Reino de España, la República Italiana, SSAB Svenskt Stål y Det Danske Stålvalseværk A/S cargarán cada uno con sus propias costas.