61989CC0288_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Dette forslag til afgoerelse vedroerer to forskellige sager, dels en sag, Kommissionen har anlagt mod Kongeriget Nederlandene (sag C-353/89), dels en praejudiciel forelaeggelse fra Nederlandenes Raad van State (sag C-288/89).
I de to sager rejses der til dels samme problemer vedroerende foreneligheden af de nederlandske bestemmelser om produktion og udsendelse af radio- og fjernsynsprogrammer med faellesskabsretten. Naermere bestemt vedroerer spoergsmaalene i den praejudicielle sag de betingelser, der i Mediawet' s (1) artikel 66 opstilles for fordeling af programmer, som udsendes fra andre medlemsstater, og hvori der forekommer reklameindslag, der specielt henvender sig til det nederlandske publikum. Den direkte sag, der er anlagt af Kommissionen, drejer sig - ud over betingelserne i artikel 66 - om radio- og fjernsynsinstitutionernes forpligtelse i henhold til Mediawet' s artikel 61 til udelukkende eller til dels at benytte en indenlandsk virksomhed til produktion af deres programmer.
For at undgaa overlapninger vil jeg fremsaette et faelles forslag til afgoerelse i de to sager, og jeg vil af hensyn til fremstillingen foerst behandle Kommissionens sag mod Nederlandene for derefter - i forlaengelse deraf - at tage stilling til besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal i sag C-288/89.
2. I sag C-353/89 har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Nederlandene ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler det i medfoer af Traktatens artikel 59, idet det forpligter de landsdaekkende radio- og fjernsynsinstitutioner til udelukkende eller til dels at lade deres programmer producere hos en indenlandsk virksomhed, og idet det, for saa vidt angaar udenlandske radio- og fjernsynsinstitutioner, opstiller naermere bestemte betingelser for adgangen til at fordele programmer, som indeholder reklamer, der specielt henvender sig til det nederlandske publikum.
3. Disse to foranstaltninger fremgaar, som allerede naevnt, af Mediawet, der traadte i kraft den 1. januar 1988. Ligesom den tidligere gaeldende lov paa dette omraade tilsigter Mediawet at opretholde et alsidigt og ikke-kommercielt udbud af radio- og fjernsynsprogrammer. Dette formaal ligger til grund for de vaesentligste af de gaeldende bestemmelser, navnlig om udsendelsesretten og om reklameindslag.
For at sikre et programudbud, som afspejler de forskellige politiske, samfundsmaessige og religioese stroemninger i det nederlandske samfund, fordeles sendetiden paa nationalt plan for stoerstedelen mellem de saakaldte "omroepverenigingen" (i det foelgende omtalt som radio- og fjernsynsorganisationer). "Omroepverenigingen" er foreninger af lyttere og fjernseere. De har status som juridiske personer, og de skal mindst have 150 000 medlemmer. Endvidere er en mindre del af sendetiden (ca. 8%) forbeholdt politiske partier, religioese sammenslutninger og kulturelle mindretal.
Koordineringen af de landsdaekkende programmer samt udsendelsen af de faelles programdele (f.eks. TV-avisen) varetages af den nederlandske radio- og fjernsynsinstitution Nederlandse Omroep Stichting (NOS).
Radio- og fjernsynsorganisationerne kan i princippet selv afgoere, hvorledes de vil sammensaette deres programmer. De kan indkoebe allerede producerede programmer, i Nederlandene eller i andre lande, eller de kan producere deres egne programmer.
Hvis de selv producerer programmerne, skal de imidlertid i henhold til Mediawet' s artikel 61 benytte de faciliteter og det tekniske udstyr (optagelsesstudier, dekorationsvaerksteder, teknikere, orkester osv.), der stilles til raadighed af et nederlandsk selskab, Nederlands Omroepproduktie Bedrijf ( herefter benaevnt "NOB"), som stiller faciliteterne til raadighed efter takster, der er godkendt af myndighederne. Denne forpligtelse gaelder for alle radioprogrammer og for 75% af fjernsynsprogrammerne.
4. Radio- og fjernsynsorganisationerne maa heller ikke optage reklamer fra tredjemand i deres programmer, idet Stichting Etherreclame (herefter benaevnt "STER") har monopol paa udsendelse af reklameindslag. STER er et offentligretligt organ, som er uafhaengigt af de institutioner, der har udsendelsesretten. STER saelger i realiteten kun sendetid til reklamer, og STER' s indtaegter afgives til staten, som benytter midlerne til at yde stoette til radio- og fjernsynsorganisationerne og, i mindre omfang, til pressen.
I nederlandske husstande kan stoerstedelen af programmerne kun modtages gennem kabelanlaeg. Bestyrerne af kabelanlaeggene har ret til at fordele udenlandske programmer. Bortset fra tilfaelde, hvor udenlandske programmer kan modtages ved hjaelp af en individuel antenne, er det imidlertid i henhold til Mediawet' s artikel 66 kun tilladt at fordele udenlandske programmer, som indeholder reklamer, der specielt henvender sig til det nederlandske publikum, saafremt en raekke betingelser er opfyldt.
Den foerste kategori af betingelser vedroerer den institution, der udsender reklameindslagene. Den maa ikke virke med gevinst for oeje, den maa ikke medvirke til, at tredjemand opnaar fortjeneste, og den skal lade en uafhaengig juridisk person bringe reklameindslagene.
De oevrige betingelser vedroerer selve reklameindslagene. De skal vaere genkendelige som saadanne, de maa ikke udgoere mere end 5% af den samlede sendetid, og de maa ikke udsendes om soendagen.
Et reklameindslag anses for specielt at henvende sig til det nederlandske publikum, "naar det udsendes under eller i tilslutning til en programdel eller en helhed af programdele med nederlandske undertekster eller en programdel paa nederlandsk".
Herefter skal jeg omtale de to klagepunkter, Kommissionen har fremfoert.
A - Forpligtelsen til at benytte NOB (Mediawet' s artikel 61)
5. Kommissionen har gjort gaeldende, at Mediawet' s artikel 61 er i strid med EOEF-Traktatens artikel 59, da bestemmelsen forhindrer virksomheder fra andre medlemsstater i at udfoere tjenesteydelser i form af produktion af radioprogrammer og begraenser deres muligheder for at tilbyde tjenesteydelser i form af produktion af fjernsynsprogrammer betydeligt, nemlig til 25%.
Den nederlandske regering har i foerste raekke gjort gaeldende, at forpligtelsen i henhold til Mediawet kun er foreloebig, og at den er noedvendig for at sikre en harmonisk overgang fra den tidligere gaeldende ordning - hvor de tekniske faciliteter hoerte under det offentlige, og forpligtelsen til at benytte dem var absolut - og til en ordning, hvor der fuldt ud gaelder almindelige markedsvilkaar (2). Regeringen har anfoert, at en saadan overgangsperiode er absolut noedvendig for at forhindre, at NOB gaar konkurs - med de deraf foelgende omfattende afskedigelser - og for at fastholde de kulturelle fremskridt, frem for alt det alsidige programudbud, som er opnaaet under den tidligere gaeldende ordning. Uden en overgangsperiode ville NOB faa alvorlige oekonomiske vanskeligheder, og man ville ikke kunne udelukke, at selskabet maatte ophoere. Herefter ville radio- og fjernsynsorganisationerne ikke laengere kunne benytte NOB' s tekniske faciliteter, og ordningens kontinuitet ville blive bragt i fare.
Set under denne synsvinkel stoetter den nederlandske regering sig, naar alt kommer til alt ikke paa juridiske argumenter, men fremfoerer kun, hvor ubelejligt et soegsmaal i medfoer af artikel 169 er paa et saa kritisk tidspunkt, og hvor ringe forstaaelse Kommissionen har vist herfor.
I denne forbindelse maa det, som ogsaa Kommissionen har anfoert, vaere tilstraekkeligt at henvise til, at den omstaendighed, at den gaeldende tilstand kun er foreloebig, ikke kan begrunde, at forbuddet i henhold til artikel 59 ikke overholdes.
6. Heraf foelger, at spoergsmaalet, om Mediawet' s artikel 61 er forenelig med Traktatens artikel 59, skal bedoemmes uafhaengigt af, at der er tale om en foreloebig ordning.
I denne forbindelse har den nederlandske regering gjort gaeldende, at den anfaegtede foranstaltning ikke er uforenelig med artikel 59, da den ikke indebaerer en forskelsbehandling af paa den ene side andre nederlandske virksomheder end NOB og paa den anden side virksomheder i andre medlemsstater. Desuden kan virksomheder eller institutioner, som ikke udsender landsdaekkende radio eller fjernsyn, selv vaelge, hvilke tekniske faciliteter, de vil benytte, og endelig kan radio- og fjernsynsorganisationerne med hensyn til produktion af fjernsynsprogrammer naturligvis goere brug af virksomheder i andre medlemsstater inden for de 25%.
Den nederlandske regering kan ikke gives medhold i denne opfattelse. Det kan nemlig ikke bestrides, at bestemmelsen virker til fordel for en indenlandsk virksomhed, som saettes i stand til at daekke stoerstedelen af det indenlandske behov for de paagaeldende ydelser. Bestemmelsen medfoerer saaledes, at de muligheder, virksomheder i andre medlemsstater har for at udfoere tjenesteydelser i Nederlandene, begraenses vaesentligt eller helt forsvinder (3). Desuden kan den omstaendighed, at bestemmelsen paa tilsvarende maade er diskriminerende for de oevrige indenlandske virksomheder, ikke anfoeres som begrundelse for restriktionerne i forhold til tjenesteydere fra andre medlemsstater.
En national foranstaltning, som medfoerer en begraensning af den frie udveksling af tjenesteydelser - der, som Domstolen flere gange har udtalt, er en af de grundlaeggende friheder i henhold til Traktaten - kan saaledes ikke anses for at vaere forenelig med artikel 59, blot fordi de restriktive virkninger ikke er til fordel for alle indenlandske virksomheder af den paagaeldende art.
Efter min opfattelse maa denne argumentation, som Domstolen har lagt til grund i en sag om frie varebevaegelser (4), ogsaa gaelde den frie udveksling af tjenesteydelser. Med den integration, der nu er opnaaet inden for Faellesskabet, kan det ikke antages, at artikel 59 skal afgraenses anderledes eller snaevrere end artikel 30. Dette maa ogsaa vaere tilfaeldet, selv om Domstolen for nylig i "telekommunikationsdommen" (5) har udtalt, at raekkevidden af artikel 30 maa bedoemmes ud fra en "ordning, hvorefter konkurrencen ikke er fordrejet", hvilket indebaerer, at der er "lige chancer for alle paa markedet". Dette standpunkt kan efter min opfattelse ikke begraenses til alene at gaelde deltagerne i vareomsaetningen.
7. Paa denne baggrund maa jeg konkludere, at de paagaeldende nederlandske bestemmelser er diskriminerende, og at de derfor ikke kan vaere begrundet i eventuelle almene hensyn. Jeg skal her minde om, at det er Domstolens faste praksis, at "nationale bestemmelser, hvorefter tjenesteydelser ikke behandles ens, uanset deres oprindelse, og som saaledes er diskriminerende, kun er forenelige med faellesskabsretten, hvis de kan henfoeres under en udtrykkelig undtagelsesbestemmelse" (6).
Den eneste undtagelsesbestemmelse, der kan komme i betragtning i det foreliggende tilfaelde, er EOEF-Traktatens artikel 56 (som der henvises til i artikel 66). I henhold til artikel 56 kan eventuelle restriktioner vaere begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed.
Jeg mener imidlertid ikke, at beskyttelse af nederlandsk radio og fjernsyns alsidige og ikke-kommercielle karakter kan vaere omfattet af anvendelsesomraadet for artikel 56 eller - under hensyn til Domstolens restriktive praksis paa dette omraade (7) - specielt kan betragtes som et hensyn til "den offentlige orden".
8. Det ville dog heller ikke foere til noget andet resultat, hvis man antog, at den anfaegtede foranstaltning ikke beror paa formelt diskriminerende nationalitetskriterier, og at de restriktioner, foranstaltningen medfoerer, rent principielt kunne vaere begrundede i almene hensyn.
Ogsaa selv om beskyttelse af kulturelle maalsaetninger som opretholdelse af et alsidigt og ikke-kommercielt udbud af radio- og fjernsynsudsendelser i Nederlandene (8) i princippet er et alment hensyn (9), kan den begrundelse (for at der foreligger et alment hensyn), som er fremfoert i denne sag, dog ikke berettige, at der goeres undtagelse fra den frie udveksling af tjenesteydelser. Jeg skal her minde om, at den paagaeldende foranstaltning ifoelge den nederlandske regering har vaeret noedvendig for at sikre, at radio- og fjernsynsorganisationerne havde adgang til tekniske faciliteter af hoej kvalitet - og dermed at sikre hele ordningens kontinuitet - samt at de kulturelle opgaver, der var paalagt NOB, blev udfoert.
Naar den nederlandske regering endvidere anfoerer, at bestemmelsen "rent faktisk tager sigte paa, at NOB fortsat kan bestaa" (duplikken, s. 3), maa jeg straks sige, at dette ikke er noedvendigt for at sikre et alsidigt og ikke-kommercielt programudbud, og at det samme gaelder de specielle krav, der stilles for at naa dette maal. Det maa her vaere tilstraekkeligt at anfoere, at hvis de indenlandske radio- og fjernsynsorganisationer finder det hensigtsmaessigt at benytte NOB, for at have adgang til tekniske faciliteter af hoej kvalitet til lave priser, vil de ogsaa goere det uden en lovfaestet forpligtelse hertil. Set under denne synsvinkel er fortrinsstillingen saaledes overfloedig. Med hensyn til, at NOB skal varetage en raekke kulturelle opgaver (opretholdelse af tekniske faciliteter, f.eks, et orkester, et kor, en samling af lydoptagelser og et filmarkiv), kan jeg tilslutte mig Kommissionens argumentation om, at disse opgaver, der fuldt ud finansieres af staten, ogsaa vil kunne udfoeres efter en afskaffelse af forpligtelsen i henhold til Mediawet' s artikel 61, saafremt dette i oevrigt er retmaessigt.
Endelig tyder den omstaendighed, at forpligtelsen rent faktisk allerede er afskaffet - i hvert fald for produktion af fjernsynsprogrammer - paa, at NOB' s fortsatte bestaaen ikke er noedvendig for at opretholde et alsidigt udbud af radio- og fjernsynsudsendelser i Nederlandene. Endvidere bekraefter den nederlandske regerings udtalelser om, at NOB ville gaa konkurs, og at 3 000 arbejdspladser ville gaa tabt, hvis forpligtelsen blev afskaffet uden en overgangsordning, at bestemmelsen er naert forbundet med oekonomiske overvejelser.
9. Subsidiaert har den nederlandske regering gjort gaeldende, at den ordning, der er indfoert med Mediawet' s artikel 61, er tilladt i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 1, idet denne bestemmelse netop forudsaetter, at der lovligt kan bestaa virksomheder med saerlige eller eksklusive rettigheder.
I denne forbindelse skal jeg - uden at det er noedvendigt at tage stilling til, hvorvidt NOB' s fortrinsstilling er en "saerlig eller eksklusiv rettighed" - henvise til, at Domstolen i "telekommunikationsdommen" (10) netop har udtalt, at selv om artikel 90 "forudsaetter, at der findes virksomheder med saerlige eller eksklusive rettigheder, indebaerer dette dog ikke, at alle saerlige eller eksklusive rettigheder er forenelige med Traktaten. Dette afhaenger af de enkelte regler, som artikel 90, stk. 1, henviser til".
I det vaesentlige har Domstolen fortolket artikel 90, stk. 1, som en henvisningsregel. Dette indebaerer i det foreliggende tilfaelde, at bedoemmelsen af, om Mediawet' s artikel 61 er forenelig med Traktaten, skal ske i sammenhaeng med artikel 59, i det omfang denne bestemmelse giver mulighed for at fravige princippet om fri udveksling af tjenesteydelser.
Jeg er imidlertid allerede naaet frem til, at NOB' s fortrinsstilling ikke kan vaere begrundet i undtagelsesreglerne i Traktatens artikel 56, og at den heller ikke kan vaere begrundet i tvingende hensyn eller - hvis man foretraekker en anden terminologi end den, der benyttes i forbindelse med artikel 30 - i almene hensyn. Den nederlandske bestemmelse er herefter uforenelig med Traktatens artikel 59.
B - Betingelserne i Mediawet' s artikel 66
10. I henhold til Mediawet' s artikel 66 er det tilladt at fordele udenlandske programmer, som indeholder reklamer, der specielt henvender sig til det nederlandske publikum, saafremt en raekke betingelser - der ogsaa gaelder for de indenlandske radio- og fjernsynsorganisationer - er opfyldt. Hvis ikke alle disse betingelser er opfyldt, maa de udenlandske programmer kun fordeles, saafremt de ikke indeholder reklamer, der specielt henvender sig til det nederlandske publikum.
Som naevnt vedroerer tre af de seks betingelser de stationer, der udsender programmerne (de maa ikke virke med gevinst for oeje, de maa ikke medvirke til, at tredjemand opnaar fortjeneste, og de skal lade en uafhaengig juridisk person bringe reklameindslagene), mens de tre oevrige betingelser vedroerer selve reklameindslagene (de maa ikke udgoere mere end 5% af sendetiden, de skal klart vaere genkendelige som saadanne og skal klart adskille sig fra den oevrige del af programmet, og de maa ikke udsendes om soendagen).
Foer jeg gennemgaar spoergsmaalet, om disse betingelser er forenelige med Traktatens artikel 59, vil jeg fremsaette nogle mere generelle bemaerkninger om de restriktioner for den frie adgang til udveksling af tjenesteydelser, som foelger af en anvendelse af bestemmelser, der gaelder "uden forskel".
11. Indledningsvis skal jeg henvise til, at artikel 59, stk. 1, ikke kun tager sigte paa forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, men mere generelt paa "restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Faellesskabet ... for saa vidt angaar statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Faellesskabets lande end modtageren af den paagaeldende ydelse". Endvidere gaelder det, at bestemmelser, der indeholder saerlige regler for "fremmede statsborgere", kun maa anvendes, saafremt de "er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed" (artikel 56, jf. henvisningen dertil i artikel 66).
12. Med hensyn til terminologien og begrebernes indhold er der - som jeg har naevnt i indledningen - i store traek overensstemmelse med de regler, der gaelder i forbindelse med frie varebevaegelser, med forbuddet mod alle indfoerselsrestriktioner (artikel 30-34) og med undtagelserne i henhold til artikel 36. Efter min opfattelse er derfor eventuelle restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser - paa samme maade som det er tilfaeldet for frie varebevaegelser - i princippet uforenelige med artikel 59 (11), og dette gaelder ogsaa de ikke-diskriminerende restriktioner.
Domstolens praksis - i hvert fald rent abstrakt - synes ikke at tale imod dette resultat, jf. at Domstolen helt fra Van Binsbergen-dommen (12) har fastholdt, at artikel 59 og 60 om fri udveksling af tjenesteydelser har haft direkte virkning siden overgangsperiodens udloeb, "uden at dette er betinget af, at der er foretaget en harmonisering eller samordning af medlemsstaternes lovgivninger" (13).
Domstolen har endvidere udtalt, at artikel 59 og 60 "ikke blot [forudsaetter] afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling af tjenesteydere, som er begrundet i disses nationalitet, men ogsaa enhver form for begraensning af den fri udveksling af tjenesteydelser, som begrundes med, at tjenesteyderen er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor tjenesteydelsen skal udfoeres" (14). Domstolen har tilfoejet, at medlemsstaten "navnlig ikke ved udfoerelsen af tjenesteydelser paa dens omraade maa kraeve alle de betingelser overholdt, der stilles ved en etablering, idet dette ville foere til, at de bestemmelser, der skal sikre den frie udveksling af tjenesteydelser, bliver praktisk virkningsloese" (15).
13. Adgangen til fri udveksling af tjenesteydelser er saaledes, i det mindste rent abstrakt, afgraenset meget vidt. Specielt fremgaar det klart af de naevnte udtalelser, at forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet ikke spiller en absolut eller afgoerende rolle, saaledes som det er tilfaeldet med hensyn til etableringsretten. Da "graenseoverskridelsen" i forbindelse med udfoerelse af tjenesteydelser ikke er ledsaget af etablering af et fast driftssted, ville princippet om national behandling faktisk kunne foere til utilsigtede begraensninger med hensyn til dette aspekt af udvekslingen af tjenesteydelser. Hvis nemlig en medlemsstat - til trods for den naevnte retstilstand - skulle stille de samme krav, som dem, den i forbindelse med en fast tilknytning til medlemsstaten stiller til sine egne statsborgere, ville den til slut goere den frie udveksling af tjenesteydelser og endog dennes saerlige karakter i forhold til etableringsretten praktisk virkningsloes (16).
Nu er forholdet imidlertid det, at Domstolen har gjort vaesentlige indskraenkninger i det omfattende forbud i henhold til artikel 59, idet den har anset begraensninger, der paa samme maade traeffer statens egne borgere og statsborgere i andre medlemsstater, for retmaessige, saafremt begraensningerne er en foelge af anvendelsen af nationale bestemmelser, som er noedvendige af almene hensyn, og som derfor maa gaelde for alle.
14. Domstolen har imidlertid fremhaevet, at disse muligheder for at goere undtagelse maa vaere forbeholdt saerlige tilfaelde. Den har saaledes udtalt, at den frie udveksling af tjenesteydelser som et grundlaeggende princip i Traktaten kun kan begraenses
- ved regler, der er begrundet i almene hensyn, og som (uden forskel) gaelder for enhver erhvervsdrivende eller erhvervsvirksomhed paa modtagerstatens omraade
- i det omfang dette hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret
- og hvis kravene er objektivt noedvendige, dvs. at samme resultat ikke kan naas ved hjaelp af mindre indgribende regler (17).
Herefter skal jeg behandle de betingelser, der opstilles i Mediawet. Af systematiske grunde vil jeg foerst gennemgaa de krav, der gaelder for udsenderne, og derefter dem, der gaelder for reklameindslagene.
- Kravene til udsenderne
15. Kommissionen har gjort gaeldende, at man ved i Mediawet at bestemme, at den ordning, der gaelder for indenlandske udsendere, ogsaa skal finde anvendelse paa udenlandske udsendere, i praksis goer det umuligt at fordele udenlandske stationers programmer i Nederlandene, i hvert fald naar de indeholder reklameindslag, der specielt henvender sig til det nederlandske publikum. Dette skyldes hovedsagelig, at de udenlandske stationer for at kunne opfylde disse krav, skal vaere etableret i stater, hvis lovgivning afspejler de regler, som gaelder i Nederlandene.
De krav, der stilles, gaelder ganske vist formelt uden forskel, men paa grund af selve deres karakter er de i praksis diskriminerende. Da de oevrige medlemsstater ikke har en lovgivning om radio og fjernsyn, der svarer til den, der gaelder i Nederlandene, kan udenlandske udsendere ikke befinde sig i samme situation som de indenlandske. Den "materielle" forskelsbehandling, der finder sted, er en foelge af, at situationer, der rent faktisk er forskellige, behandles lige.
16. I denne forbindelse skal jeg minde om, at ifoelge Domstolens praksis "[forbyder bestemmelserne] ikke blot aabenbar forskelsbehandling paa grund af tjenesteyderens nationalitet, men ogsaa alle skjulte former for forskelsbehandling, som, skoent de er baseret paa tilsyneladende neutrale kriterier, rent faktisk foerer til det samme resultat" (18).
De krav, der i Mediawet stilles til udenlandske udsendere, synes at vaere et skoleeksempel paa skjult diskrimination. I hvert fald kan det ikke med rimelighed haevdes, at de er begrundet i almene hensyn. I sidste instans goer kravene det praktisk talt umuligt at fordele programmer fra andre medlemsstater, samtidig med at kravene ikke har nogen betydning for at naa det maal, den nederlandske regering haevder at forfoelge, nemlig at opretholde et alsidigt og ikke-kommercielt udbud af radio- og fjernsynsprogrammer.
17. Det har saaledes ingen betydning for at naa det maal, der forfoelges, at man over for udenlandske stationer stiller krav om, at de ikke maa medvirke til, at tredjemand opnaar fortjeneste - for, som den nederlandske regering goer gaeldende, at forhindre, at midler, der skal benyttes til radio og TV, videregives til tredjemand - og det samme gaelder kravet om, at udsenderne ikke maa virke med gevinst for oeje, og at indtaegterne fra reklamer saaledes udelukkende skal benyttes til finansiering af programvirksomheden "for at give de udenlandske stationer muligheder, der i det mindste svarer til dem, der tilbydes efter den nederlandske ordning" (jf. punkt 66 i svarskriftet). Det er nemlig klart, at en overholdelse (eller en manglende overholdelse) af kravene ikke har nogen indvirkning paa nederlandsk radio og fjernsyn.
Kravene har nemlig ingen betydning for programmernes indhold. De forhindrer imidlertid, at udenlandske stationer traenger ind paa det nederlandske reklamemarked, og herved undgaas det, at STER mister en del af sine reklameindtaegter. For saa vidt man vil haevde, at disse indtaegter er en indkomstkilde for radio- og fjernsynsorganisationerne og saaledes i denne forstand bidrager til at sikre ordningens alsidighed, skal jeg blot bemaerke, at der er tale om et hensyn, der frem for alt er oekonomisk og uden rimelig sammenhaeng med det tilstraebte maal, saa meget mere som den finansiering, der kan antages at ske ved hjaelp af STER' s indtaegter, kun udgoer en begraenset del af de midler, det offentlige stiller til raadighed.
Med hensyn til kravet om, at reklameindslagene skal bringes af en anden juridisk person, end den, der udsender programmerne, har den nederlandske regering gjort gaeldende, at det skal forhindre, at reklamerne kan faa indvirkning paa programmernes indhold. Det skal saaledes beskytte forbrugerne i forbindelse med programmernes kvalitet. Den nederlandske regering har dog anfoert, at der ikke stilles krav om, at en saadan adskillelse fremgaar af lovgivningen i den medlemsstat, hvorfra udsendelserne sker. Det er derimod tilstraekkeligt, at der i radio- eller fjernsynsinstitutionen rent juridisk er en adskillelse mellem programredaktionen og den instans, der saelger sendetid til reklamer. Med andre ord vil ogsaa en rent "fiktiv" adskillelse vaere tilstraekkelig til, at det krav, den nederlandske regering stiller, vil vaere opfyldt. Det siger sig selv, at man ikke paa dette grundlag kan sikre, at reklamerne ikke faar indvirkning paa programmernes indhold.
18. Herefter maa resultatet vaere, at de krav, der i Mediawet stilles til udenlandske udsendere, ikke kan henfoeres under nogen af undtagelserne fra den frie udveksling af tjenesteydelser. De maa derfor antages at vaere uforenelige med Traktatens artikel 59.
- Kravene til reklameindslagene
19. Med hensyn til de betingelser, der i Mediawet stilles til reklameindslagene, skal jeg indledningsvis bemaerke, at der er tale om foranstaltninger, der finder anvendelse uden forskel saavel paa det formelle som (i princippet) paa det materielle plan, dvs. at restriktionerne ikke er diskriminerende.
Jeg skal ogsaa minde om, at Domstolen allerede har taget stilling til restriktioner i forbindelse med fjernsynsreklamer i dommene i Debauve-sagen (19) og Bond van Adverteerders-sagen (20), hvori den har fastslaaet, at saa laenge der ikke er sket en harmonisering af de nationale regler paa dette omraade, maa ikke-diskriminerende begraensninger betragtes som forenelige med Traktaten.
I dommen i Debauve-sagen udtalte Domstolen: "Naar henses til visse tjenesteydelsers saerlige natur, saasom udsendelse og transmission af fjernsynsudsendelser, kan det ikke anses for uforeneligt med Traktaten, at der paalaegges tjenesteyderne saerlige krav, som er begrundet ved anvendelsen af bestemmelser, som regulerer visse former for virksomhed, der er retfaerdiggjort af almindelige samfundsinteresser, og som paahviler enhver person eller virksomhed, der er etableret paa den paagaeldende stats omraade, i det omfang en i en anden medlemsstat bosat tjenesteyder ikke dér er undergivet tilsvarende forskrifter" (praemis 12).
Rent faktisk er Domstolen gaaet ud fra, at stoerstedelen af medlemsstaterne paalaegger udsendere af reklameindslag begraensninger af forskellig raekkevidde, lige fra et absolut forbud til begraensninger med hensyn til udsendelsernes indhold, udsendelsestidspunktet, varigheden og udsendelsesmaaden, og at disse begraensninger er et udslag af, at staterne paa dette omraade tilgodeser almene hensyn. Domstolen naaede saaledes "under hensyn til de overvejelser vedroerende den almindelige samfundsmaessige interesse, der er uadskilleligt forbundet med begraensede reguleringer inden for dette omraade" frem til det resultat, at "anvendelsen af de paagaeldende lovgivninger ikke [kan] betragtes som en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, saafremt disse lovgivninger behandler alle tjenesteydelser paa omraadet ens, uanset deres oprindelse og ligegyldigt hvilken nationalitet eller bopael tjenesteyderne har" (praemis 13).
Denne konklusion bekraeftede Domstolen i det vaesentlige i dommen i Bond van Adverteerders-sagen, hvori den fandt, at Kabelregeling' s artikel 4 - hvorefter det ikke var tilladt udenlandske stationer at udsende reklamer, der specielt henvendte sig til det nederlandske publikum, og der gjaldt et forbud mod at forsyne programmer, der blev fordelt i Nederlandene, med nederlandske undertekster - var i strid med Traktatens artikel 59, men i oevrigt udtalte, at et forbud, som en medlemsstat opstiller af almene hensyn (i det konkrete tilfaelde kulturpolitiske hensyn) ikke i sig selv er uforeneligt med Traktaten, saafremt det ikke er af diskriminerende karakter og ikke staar i misforhold til det tilstraebte maal.
20. Sammenfattende foelger det af Domstolens praksis paa dette omraade, at saa laenge der ikke er sket en harmonisering af de nationale lovgivninger paa radio- og fjernsynsomraadet (21), indebaerer den frie udveksling af tjenesteydelser, der direkte er sikret ved Traktaten, kun et forbud mod at opstille strengere restriktioner for tv-reklameindslag end dem, der gaelder for reklameindslag i indenlandsk fjernsyn.
Hertil kommer, at Domstolen i Bond van Adverteerders-sagen har betegnet "... forbuddet mod at reklamere for bestemte produkter eller paa bestemte dage [og] begraensningen af indslagenes varighed og hyppighed" som "objektive restriktioner" (22).
Domstolen betragter saaledes restriktioner som foelge af bestemte betingelser, der stilles til reklameindslag, som begrundede i almene hensyn, og i den foreliggende sag er det netop saadanne betingelsers forenelighed med EOEF-Traktatens artikel 59, Kommissionen bestrider.
21. Kommissionen har saaledes gjort gaeldende, at da betingelserne ikke skal eller maaske overhovedet kan overholdes, naar der er tale om reklamer, der ikke specielt henvender sig til det nederlandske publikum, maa det betyde, at betingelserne ikke er begrundet i almene hensyn, som f.eks. beskyttelse af seerne eller lytterne mod alt for mange reklamer.
Dette bestrides af den nederlandske regering, som har gjort gaeldende, at det er tilstraekkeligt at sikre sig, at de programmer, der udsendes paa nederlandsk eller er forsynet med nederlandske undertekster, opfylder betingelserne, da kun en mindre procentdel af lytterne og seerne foelger de udenlandske programmer.
Heroverfor har Kommissionen haevdet, at den nederlandske regerings eneste formaal har vaeret at beskytte det nederlandske reklamemarked mod udenlandsk konkurrence til fordel for indenlandsk radio og fjernsyn.
22. I denne sammenhaeng vil jeg mene, at ret beset vil en lovbestemt ordning som den, der her er tale om, utvivlsomt goere det mere byrdefuldt og vanskeligere for udenlandske stationer at udsende programmer, som indeholder reklamer, der specielt henvender sig til det nederlandske publikum, allerede fordi de skal tilpasse deres programmer for at opfylde betingelserne. Med andre ord vil betingelser som begraensningen til 5% af sendetiden og forbuddet mod at udsende reklamer om soendagen rent faktisk vaere ensbetydende med, at der gaelder en saerlig ordning for udsendere fra andre medlemsstater, idet det kun for disses vedkommende er noedvendigt at lade dele af programmerne udgaa.
Disse betingelser hindrer derfor rent faktisk i overvejende grad de udenlandske stationers virksomhed og er da ogsaa en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser paa det paagaeldende omraade. Jeg finder det saaledes tvivlsomt, om der er tale om betingelser, der under denne synsvinkel klart kan betegnes som "objektive", da forskellen i relation til de tre betingelser, jeg allerede har gennemgaaet, viser sig at vaere mere tilsyneladende end reel.
23. Jeg mener alligevel, at det boer fremhaeves, at en saadan restriktion kan begrundes i almene hensyn, herunder navnlig hensynet til beskyttelsen af forbrugerne, som Domstolen flere gange har anset for beskyttelsesvaerdigt i forbindelse med tjenesteydelser (23).
I den foreliggende sag er det imidlertid ubestridt, at de betingelser, der er tale om, finder anvendelse uden forskelsbehandling paa inden- og udenlandske udsendere, og at de ikke staar i misforhold til det tilstraebte maal (det er saaledes ikke godtgjort, at det resultat, de nederlandske myndigheder tilstraeber, kan opnaas ved hjaelp af mindre indgribende foranstaltninger).
Paa denne maade gives der ganske vist forrang til lovgivningen i den stat, hvor reklameindslagene modtages, og ikke til lovgivningen i den stat, hvorfra udsendelsen sker, saaledes som det ville vaere tilfaeldet efter en liberalisering som den, der laegges op til i Traktaten, og - mere generelt - som den, Domstolen har for oeje.
Dette er imidlertid kun en konsekvens af, at den frie udveksling af tjenesteydelser - paa samme maade som de frie varebevaegelser - ganske vist er en grundlaeggende frihed, der er sikret ved Traktaten, men at den (saa laenge der ikke er sket en harmonisering paa faellesskabsniveau) dog maa forenes med ikke mindre "grundlaeggende" tvingende hensyn, i dette tilfaelde hensynet til beskyttelsen af forbrugerne.
24. Naar alt kommer til alt, er de betingelser, der i Mediawet' s artikel 66 stilles til reklameindslag - ogsaa selv om de rent faktisk udgoer restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser - forenelige med artikel 59, for saa vidt de er begrundet i et beskyttelsesvaerdigt alment hensyn, nemlig hensynet til beskyttelsen af forbrugerne.
25. Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:
- Det fastslaas, at Kongeriget Nederlandene ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Traktatens artikel 59, idet det forpligter de landsdaekkende radio- og fjernsynsinstitutioner til udelukkende eller til dels at lade deres programmer producere hos en indenlandsk virksomhed, og idet det paalaegger udenlandske udsendere - i forbindelse med fordeling af programmer, der indeholder reklameindslag, som specielt henvender sig til det nederlandske publikum - ikke at virke med gevinst for oeje, ikke at medvirke til, at tredjemand opnaar fortjeneste, samt at lade en uafhaengig juridisk person bringe reklameindslagene.
- I oevrigt frifindes sagsoegte.
- Det paalaegges sagsoegte at betale sagens omkostninger.
26. I sag C-288/89 skal jeg foreslaa Domstolen, at den besvarer de forelagte spoergsmaal saaledes:
"1) Restriktioner i den frie adgang til at udfoere tjenesteydelser, som foelger af nationale bestemmelser, der finder anvendelse uden forskel, er kun forenelige med EOEF-Traktatens artikel 59, saafremt de er begrundet i tvingende almene hensyn, og disse hensyn ikke kan tilgodeses ved mindre indgribende betingelser.
2) En kulturpolitisk maalsaetning - saasom opretholdelse af et alsidigt udbud af radio- og fjernsynsudsendelser - kan i princippet vaere et tvingende hensyn, der kan begrunde en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser.
3) Traktatens artikel 59 skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for at anvende lovbestemmelser som dem, der er indeholdt i Mediawet' s artikel 66 - ogsaa selv om de finder anvendelse uden forskel - hvorefter fordeling gennem kabelanlaeg af radio- og fjernsynsprogrammer, som udbydes fra andre medlemsstater, og som indeholder reklameindslag, der specielt henvender sig til det nederlandske publikum, kun er tilladt paa betingelse af, at udsenderen ikke virker med gevinst for oeje, at udsenderen ikke medvirker til, at tredjemand opnaar fortjeneste, samt at en uafhaengig juridisk person bringer reklameindslagene. Betingelserne om, at reklameindslagene skal vaere genkendelige som saadanne, at de ikke maa udgoere mere end 5% af den samlede sendetid, og at de ikke maa udsendes om soendagen, er derimod - saa laenge der ikke er foretaget en harmonisering - begrundede i tvingende almene hensyn."
(*) Originalsprog: italiensk.
(1) Lov af 21.4.1987 om bestemmelser for udsendelse af radio- og fjernsynsprogrammer, om radio- og fjernsynslicens og om stoette til pressen (Staatsblad 1987, nr. 249).
(2) Den nederlandske regering har fremsat lovforslag i parlamentet om en aendring af Mediawet. Ifoelge forslaget skal forpligtelsen i henhold til Mediawet' s artikel 61 bortfalde med virkning fra den 1.1.1991 for produktion af fjernsynsprogrammer og fra den 1.1.1992 for produktion af radioprogrammer. AEndringsforslaget er endnu ikke vedtaget, men for produktion af fjernsynsprogrammer er aendringen i praksis allerede gennemfoert, da procentsatsen for forpligtelsen til at benytte NOB er fastsat til 0%.
(3) I denne forbindelse kan der henvises til dommen af 10.7.1984 (sag 72/83, Campus Oil, Sml. s. 2727), hvori Domstolen i forbindelse med en national bestemmelse om, at alle importoerer skulle aftage en bestemt andel af deres efterspoergsel efter olieprodukter hos en indenlandsk leverandoer, udtalte, at en saadan forpligtelse i samme omfang "begraenser ... muligheden for at indfoere den samme vare. Den har derfor en protektionistisk virkning til fordel for en indenlandsk vare og stiller i samme omfang producenterne i andre medlemsstater ringere ..." (praemis 16). Domstolen fandt da ogsaa, at bestemmelsen var uforenelig med artikel 30.
(4) Dom af 20.3.1990 (sag C-21/88, Du Pont de Nemours, Sml. I, s. 889, praemis 11-14).
(5) Dom af 19.3.1991 (sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1223, praemis 51).
(6) Dom af 26.4.1988 (sag 352/85, Bond van Adverteerders, Sml. s. 2085, praemis 32).
(7) Domstolen har gentagne gange udtalt, at artikel 56, hvori der goeres undtagelse fra et af Traktatens grundlaeggende principper [jf. artikel 3, litra c)], skal fortolkes strengt. For at artiklen kan bringes i anvendelse, kraeves der en "virkelig og tilstraekkeligt alvorlig trussel mod et grundlaeggende samfundshensyn" (dom af 27.10.1977, sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999, praemis 35), og det kraeves, at de foranstaltninger, som traeffes, staar i rimeligt forhold til, og er strengt noedvendige for at varetage de hensyn, der oenskes beskyttet (jf. dom af 18.5.1982, forenede sager 115/81 og 116/81, Adoui og Cornuaille, Sml. s. 1665, praemis 9).
(8) I denne forbindelse boer det praeciseres, at et ikke-kommercielt udbud af radio- og fjernsynsprogrammer under alle omstaendigheder ikke i sig selv kan betragtes som et tvingende hensyn, der kan begrunde en restriktion, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser, men kun er et middel til at bevare alsidigheden. Ordningens ikke-kommercielle karakter kan kun udgoere en begrundelse for restriktioner, i det omfang de er noedvendige for at naa et maal, der boer beskyttes paa faellesskabsplan, f.eks. netop et kulturpolitisk maal, som tager sigte paa at bevare alsidigheden.
(9) Jf. f.eks. dommen af 26.2.1991 (sag C-180/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 709), hvori Domstolen udtalte, at "den almene interesse i at ... sikre den nationale historiske og kunstneriske arv kan vaere tvingende hensyn, der begrunder en restriktion i den frie udveksling af tjenesteydelser" (praemis 20).
(10) Dom af 19.3.1991 (sag C-202/88, jf. ovenfor, praemis 22).
(11) Jf. i denne retning generaladvokat Jacobs' forslag til afgoerelse i sag C-76/90, Saeger (fremsat i retsmoedet den 21.2.1991), samt generaladvokat Lenz' s forslag til afgoerelse i "turistfoerer"-sagerne (domme af 26.2.1991, sag C-154/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 659, sag C-180/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 709, og sag C-198/89, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 727). Endvidere indeholder generaladvokat Van Gerven' s forslag til afgoerelse af 28.11.1990 i sag C-340/89, Vlassopoulou, interessante bemaerkninger paa dette punkt, dog i et tilfaelde hvor der var tale om etableringsretten.
(12) Dom af 3.12.1974, sag 33/74, Sml. s. 1299.
(13) Jf. senest dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, praemis 25.
(14) Jf. den naevnte dom i sagen Kommissionen mod Tyskland, praemis 25, samt dom af 26.2.1991, sag C-180/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 709, praemis 15.
(15) Jf. den naevnte dom i sagen Kommissionen mod Italien, praemis 15.
(16) Jf. Tizzano: "La libera circolazione dei servizi nella CEE. Profili generali", i Professioni e servizi nella CEE (ved Tizzano), Padova 1985, s. 20 ff.
(17) Jf. i forbindelse med de tre betingelser dom af 18.1.1979, forenede sager 110/78 og 111/78, Van Wesemael, Sml. s. 35, dom af 17.12.1981, sag 279/80, Webb, Sml. s. 3320, dom af 4.12.1986, Kommissionen mod Tyskland, jf. ovenfor, praemis 27 og 29, og senest dom af 26.2.1991, Kommissionen mod Italien, jf. ovenfor, praemis 17 og 18.
(18) Dom af 3.2.1982, forenede sager 62/81 og 63/81, Seco mod EVI, Sml. s. 223.
(19) Dom af 18.5.1980, sag 52/79, Sml. s. 833.
(20) I Bond van Adverteerders-sagen tog Domstolen stilling til fortolkningen af EOEF-Traktatens artikel 59 i sammenhaeng med Kabelregeling' s artikel 4. Paa de her omhandlede punkter er Mediawet' s artikel 66 traadt i stedet for Kabelregeling' s artikel 4.
(21) Jf. at Raadets direktiv 89/552/EOEF af 3.10.1989 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedroerende udoevelse af tv-radiospredningsvirksomhed (EFT L 298, s. 23) traeder i kraft den 3.10.1991.
(22) Dom af 26.4.1988, jf. ovenfor, praemis 37.
(23) Jf. senest Domstolens dom af 4.12.1986, Kommissionen mod Tyskland, jf. ovenfor, praemis 33, samt dom af 26.2.1991, Kommissionen mod Italien, jf. ovenfor, praemis 20.