SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (sedmi senat)
z dne 4. junija 2025(*)
„ Dostop do dokumentov – Sklep 2004/258/ES – Dokumenti v zvezi z objavo ameriškega organa (FinCEN) glede ABLV Bank – Delna zavrnitev dostopa – Izjema v zvezi z varstvom zaupnosti informacij, ki so kot take varovane po pravu Unije – Izjema v zvezi z varstvom dokumentov za notranjo uporabo – Izjema v zvezi z varstvom izmenjave mnenj med ECB in zadevnimi organi – Dovolj natančna prošnja za dostop – Dolžnost pomoči ECB – Člen 6(1) in (2) Sklepa 2004/258 “
V zadevi T‑100/23,
ABLV Bank AS s sedežem v Rigi (Latvija), ki jo zastopa O. Behrends, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski centralni banki (ECB), ki jo zastopajo F. von Lindeiner, D. Báez Seara in J. Ruiz Jiménez, agenti,
tožena stranka,
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat),
v sestavi K. Kowalik‑Bańczyk, predsednica, E. Buttigieg, sodnik, in G. Hesse (poročevalec), sodnik,
sodni tajnik: V. Di Bucci,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi ukrepa procesnega vodstva z dne 5. junija 2024 in odgovorov tožeče stranke in ECB, vloženih 21. junija 2024,
na podlagi pripravljalnega ukrepa z dne 18. junija 2024 in odgovora ECB, vloženega pri sodnem tajništvu Splošnega sodišča 3. julija 2024,
na podlagi tega, da stranki v roku treh tednov od vročitve obvestila o koncu pisnega dela postopka nista vložili predloga, naj se opravi obravnava, in na podlagi odločitve v skladu s členom 106(3) Poslovnika Splošnega sodišča, da bo odločeno brez ustnega dela postopka,
izreka naslednjo
Sodbo(1)
1        Tožeča stranka, ABLV Bank AS, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Odločbe Evropske centralne banke (ECB) LS/CL/2022/261 z dne 8. decembra 2022 o zavrnitvi njene prošnje za dostop do dokumentov (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
Dejansko stanje
[…]
7        Tožeča stranka je 25. maja 2022 na ECB naslovila prošnjo za dostop do dokumentov. Zahtevala je dostop do:
–        vseh dokumentov, ki se neposredno ali posredno nanašajo na Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN, urad za preprečevanje finančnih kaznivih dejanj) in/ali druge službe ali vodje drugih služb ministrstva za finance ZDA ali druge ameriške organe ali druge organe v ZDA in/ali na tožečo stranko in/ali njeno luksemburško hčerinsko družbo;
–        vseh dokumentov, ki vsebujejo neposredno ali posredno komunikacijo s FinCEN in/ali njegovimi vodji in/ali drugimi službami ali vodji drugih služb ministrstva za finance ZDA ali drugih organov ZDA ali drugih organov v Združenih državah;
–        vseh dokumentov, ki se neposredno ali posredno nanašajo na odločbo Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (urad za preprečevanje korupcije in boj proti njej, Latvija; v nadaljevanju: KNAB), na dejstva, navedena v odločbi KNAB, in/ali na dejanske ugotovitve iz odločbe KNAB, ne glede na to, ali je do te komunikacije prišlo pred objavo FinCEN ali po njej;
–        vseh dokumentov, ki se neposredno ali posredno nanašajo na dejanja ali opustitve ECB, Enotnega odbora za reševanje (EOR), Finanšu un kapitāla tirgus komisija (komisija za finančne in kapitalske trge, Latvija; v nadaljevanju: CMFC), FinCEN ali katerega koli drugega organa po objavi FinCEN ali pred objavo FinCEN;
–        vseh dokumentov, ki se neposredno ali posredno nanašajo na družbo Euroclear v zvezi z njeno vlogo v razmerju do tožeče stranke in/ali njene luksemburške hčerinske družbe, vključno s kakršno koli komunikacijo med ECB in/ali EOR in Euroclear, ki se neposredno ali posredno nanaša na tožečo stranko in/ali njeno luksemburško hčerinsko družbo;
–        vseh drugih dokumentov, ki se neposredno ali posredno nanašajo na tožečo stranko in/ali njeno luksemburško hčerinsko družbo.
[…]
11      ECB je 8. avgusta 2022 tožeči stranki poslala elektronsko sporočilo, v katerem jo je obvestila, da bo prošnja za dostop obravnavana v dveh sklopih. V skladu s tem elektronskim sporočilom prvi sklop zajema dokumente, navedene v prvih treh alineah prošnje za dostop iz točke 7 zgoraj. Drugi sklop naj bi zajemal dokumente, navedene v treh drugih alineah, navedenih v tej točki. Kar zadeva prvi sklop, je ECB na podlagi člena 7(1) Sklepa 2004/258 podaljšala rok za odgovor. Kar zadeva drugi sklop, je ECB presodila, da prošnja za dostop ni bila dovolj natančna v smislu člena 6(1) Sklepa 2004/258. ECB je zato tožečo stranko v skladu s členom 6(2) Sklepa 2004/258 pozvala, naj navede specifična vprašanja ali teme, ki so zanjo pomembne, ter določeno obdobje. ECB je tožečo stranko obvestila, da je obravnava drugega sklopa prekinjena, dokler ne bo pojasnjen obseg prošnje za dostop.
12      Z elektronskim sporočilom z dne 13. septembra 2022 je ECB tožeči stranki poslala svojo prvotno odločbo, sprejeto pod referenčno številko LS/PS/2022/48. Z istim elektronskim sporočilom je tožečo stranko obvestila, da zadnje tri alinee prošnje za dostop niso bile dovolj natančne v smislu člena 6(1) Sklepa 2004/258, in jo v skladu s členom 6(2) istega sklepa pozvala, naj navede specifična vprašanja ali teme, ki so zanjo pomembne, ter določeno obdobje. ECB je v prvotni odločbi med drugim navedla, da je po preučitvi prvih treh alinej prošnje za dostop, navedenih v točki 7 zgoraj, opredelila devet dokumentov, ki so upoštevni za prvi dve alinei. Nasprotno pa naj ne bi bilo mogoče opredeliti nobenega dokumenta ECB, ki bi ustrezal tretji alinei. Po mnenju ECB sta bila dva od upoštevnih dokumentov dostopna javnosti (dokumenta št. 1 in št. 2 v nadaljevanju), dostop do preostalih sedmih dokumentov pa je bilo treba v celoti ali delno zavrniti (dokumenti od št. 3 do 9 spodaj).
[…]
14      Tožeča stranka je 11. oktobra 2022 v skladu s členom 7(2) Sklepa 2004/258 pri ECB vložila potrdilno prošnjo. Natančneje, zahtevala je, naj ECB ponovno preuči svoje stališče in dopolni seznam dokumentov, povezanih s prošnjo za dostop. Poleg tega je tožeča stranka na podlagi člena 41(2)(b) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v okviru prošnje za dostop do dokumentov zahtevala vpogled v spis postopka, ki poteka.
15      ECB je 8. decembra 2022 sprejela izpodbijano odločbo.
[…]
Predlogi strank
22      Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        izpodbijano odločbo razglasi za nično;
–        plačilo stroškov naloži ECB.
23      ECB Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        tožbo zavrže oziroma zavrne;
–        plačilo stroškov naloži tožeči stranki.
Pravo
24      Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja pet tožbenih razlogov. Prvi tožbeni razlog se nanaša na to, da naj seznam dokumentov, ki jih je opredelila ECB, ne bi bil popoln. Drugi tožbeni razlog se nanaša na to, da naj bi se ECB v zvezi z dokumentoma št. 1 in 2 napačno sklicevala na spletno stran FinCEN. Tretji tožbeni razlog se nanaša na to, da je ECB nezakonito zavrnila dostop do dokumentov od št. 3 do št. 9. Četrti tožbeni razlog se nanaša na zavrnitev vpogleda v spis. Peti tožbeni razlog se nanaša na nezakonito prekinitev postopka dostopa do dokumentov v zvezi z drugim sklopom.
[…]
Peti tožbeni razlog: nezakonita prekinitev postopka v zvezi z drugim sklopom dokumentov, povezanih s prošnjo za dostop
151    Tožeča stranka trdi, da ECB ni mogla prekiniti obravnave drugega sklopa dokumentov, ki ustrezajo zadnjim trem alineam prošnje za dostop. Najprej trdi, da izpodbijana odločba v zvezi s tem ne vsebuje zadostne obrazložitve. Dalje, poudarja dejstvo, da čeprav ECB meni, da prošnja za dostop ni dovolj natančna v smislu člena 6(1) Sklepa 2004/258, ta določba ne omogoča prekinitve obravnave prošnje za dostop, in sicer prekinitve rokov, določenih v Sklepu 2004/258. Poleg tega tožeča stranka navaja, da ni odgovorila na elektronsko sporočilo ECB z dne 8. avgusta 2022, v katerem jo je ECB pozvala, naj pojasni svojo prošnjo za dostop, ker tega ni bila dolžna storiti. Tožeča stranka je v tem videla taktiko zavlačevanja. Nazadnje, tožeča stranka trdi, da nič v členu 6(2) in (3) Sklepa 2004/258 ne kaže na to, da bi domnevni neobstoj natančnosti ali domnevno veliko število dokumentov lahko vplivalo na roke ali na pravilo o zavrnilni odločbi zaradi molka organa iz člena 8(3) Sklepa 2004/258.
152    ECB v bistvu trdi, da peti pritožbeni razlog ni dopusten, je brezpredmeten in vsekakor ni utemeljen. Trdi, da je tožečo stranko na podlagi člena 6(1) in (2) Sklepa 2004/258 pozvala, naj pojasni predmet zadnjih treh alinej njene prošnje za dostop, in sicer z elektronskima sporočiloma, poslanima 8. avgusta in 13. septembra 2022. Tožeča stranka naj se v potrdilni prošnji na to vprašanje ne bi odzvala. ECB trdi, da ta tožbeni razlog ni dopusten, ker ni usmerjen zoper izpodbijano odločbo, temveč zoper elektronsko sporočilo z dne 8. avgusta 2022. Po njenem mnenju ta tožbeni razlog ni povezan s predmetom spora in zato ne more pripraviti svoje obrambe. Poleg tega naj tožeča stranka tega elektronskega sporočila ne bi mogla izpodbijati. ECB vsekakor trdi, da je ravnala v skladu s členom 6(1) in (2) Sklepa 2004/258, ker je zadnje tri alinee prošnje za dostop opredelila kot premalo natančne in zahtevala dodatna pojasnila.
Ugovori nedopustnosti, ki jih je podala ECB
153    Na prvem mestu, v zvezi z ugovorom nedopustnosti, ki se nanaša na to, da naj ta tožbeni razlog, ki se nanaša na zadnje tri alinee prošnje za dostop, ne bi bil povezan s predmetom spora, tožeča stranka pravilno trdi, da člen 6(1) Sklepa 2004/258, katerega besedilo je povzeto v točki 171 spodaj, ne omogoča prekinitve obravnave prošnje za dostop ali, drugače povedano, „prekinitve“ rokov, določenih v členih 7 in 8 Sklepa 2004/258. Ti roki, določeni v splošnem interesu, so namreč za stranke zavezujoči (glej po analogiji sodbo z dne 2. oktobra 2014, Strack/Komisija, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, točka 24).
154    Vendar je treba v obravnavani zadevi poudariti, da je ECB v izpodbijani odločbi navedla:
„[…] Generalni direktor je v [prvotni odločbi] preučil prvi sklop vaše prošnje za dostop (prvi trije elementi vaše začetne prošnje). Obravnavanje drugih elementov vaše začetne prošnje je bilo prekinjeno, dokler ne boste predložili dodatnih pojasnil. To pomeni, da se lahko vaša potrdilna prošnja preuči le v delu, v katerem se nanaša na nerazkritje dokumentov, opredeljenih v [prvotni odločbi]. […] Nazadnje vas opozarjamo, da je za obravnavo drugega sklopa dokumentov, ki spadajo na področje vaše začetne prošnje, vaš prispevek še vedno potreben.“
155    V zvezi s tem opomba št. 2 izpodbijane odločbe napotuje na elektronski sporočili ECB, poslani tožeči stranki 8. avgusta in 13. septembra 2022, ter pojasnjuje: „[g]lede na to, da je vaša potrdilna prošnja sledila tem elektronskim sporočilom, ECB sklepa, da ste korespondenco prejeli in se odločili, da ne boste izkoristili te priložnosti, da bi podali pojasnila“.
156    Iz spisa je razvidno, da je ECB v elektronskem sporočilu z dne 8. avgusta 2022 pojasnila:
„Kar zadeva drugi sklop, ki zajema preostale tri elemente vaše prošnje […], ugotavljamo, da je njihov obseg izjemno širok in splošen in da prošnja kot taka ni dovolj natančna v smislu člena 6(1) Sklepa [2004/258]. Zato vas v skladu s členom 6(2) tega sklepa prosimo, da navedete specifična vprašanja ali teme, ki so pomembne za družbo ABLV Bank, in določeno obdobje.“
157    Ta sklep je ECB z enakimi besedami ponovila v svojem elektronskem sporočilu z dne 13. septembra 2022.
158    Iz tega sledi, da čeprav je ECB v izpodbijanem sklepu navedla, da je bila obravnava zadnjih treh alinej prošnje za dostop „prekinjena“, ji ta navedba ni preprečila, da bi preučila obseg tega dela prošnje in v bistvu ugotovila, da ta ni dovolj natančna, da bi lahko razumela, na katere dokumente se nanaša. ECB je s tem dejansko menila, da zadnje tri alinee prošnje za dostop ne izpolnjujejo pogojev iz člena 6(1) Sklepa 2004/258, kar ima tožeča stranka pravico izpodbijati v okviru te tožbe, ki se nanaša na izpodbijano odločbo.
159    Poleg tega je v nasprotju s tem, na kar nakazuje ECB, iz tožbe oziroma odgovora na tožbo razvidno, da so trditve tožeče stranke v zvezi z drugim sklopom dokumentov, povezanih z zadnjimi tremi alineami prošnje za dostop, razumljive in da je ECB nanje lahko odgovorila. Tudi Splošno sodišče ob branju tožbe ni imelo težav pri razumevanju trditev tožeče stranke.
160    Zato ugovora nedopustnosti, ki ga je podala ECB in ki se nanaša na to, da naj ta tožbeni razlog ne bi bil povezan s predmetom spora, ni mogoče sprejeti.
[…]
Utemeljenost
[…]
–       Kršitev člena 6(1) in (2) Sklepa 2004/258
170    Ker je ECB menila, da zadnje tri alinee prošnje za dostop ne izpolnjujejo pogojev iz člena 6(1) Sklepa 2004/258, je treba najprej preučiti, ali je bil ta del prošnje za dostop dovolj natančen v smislu člena 6(1) navedenega sklepa, nato pa še, ali je ECB spoštovala svojo dolžnost pomoči iz člena 6(2) tega sklepa.
171    Na prvem mestu, v skladu s členom 6(1) Sklepa 2004/258 je morala biti prošnja za dostop oblikovana „dovolj natančno, da [institucija] lahko ugotovi, za kateri [zahtevani] dokument gre“. Pojasniti je treba, da delovna obremenitev, potrebna za uveljavljanje pravice do dostopa, in interes prosilca načeloma nista upoštevna (glej v tem smislu sodbo z dne 13. aprila 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, EU:T:2005:125, točka 108).
172    Ob upoštevanju besedila prošnje za dostop je torej treba ugotoviti, ali je ECB lahko ugotovila, kateri so zahtevani dokumenti, ne glede na njihovo število ali interes, ki mu je sledila tožeča stranka.
173    V zvezi s tem so se zadnje tri alinee prošnje za dostop nanašale na:
–        vse dokumente, ki se neposredno ali posredno nanašajo na dejanja ali opustitve ECB, EOR, CMFC, FinCEN ali katerega koli drugega organa po objavi FinCEN ali pred objavo FinCEN;
–        vse dokumente, ki se neposredno ali posredno nanašajo na družbo Euroclear v zvezi z njeno vlogo v razmerju do tožeče stranke in/ali njene luksemburške hčerinske družbe, vključno s kakršno koli - in brez omejitev - komunikacijo med ECB in/ali EOR in družbo Euroclear, ki se neposredno ali posredno nanaša na tožečo stranko in/ali njeno luksemburško hčerinsko družbo;
–        vse druge dokumente, ki se neposredno ali posredno nanašajo na tožečo stranko in/ali njeno luksemburško hčerinsko družbo.
174    Glede na splošno besedilo zadnjih treh alinej prošnje za dostop je ECB lahko legitimno zahtevala pojasnilo glede teh kategorij dokumentov. Kot namreč pravilno trdi ECB, glede na besedilo zadnjih treh alinej prošnje za dostop in zlasti ob neobstoju določenega obdobja ni bilo mogoče vedeti, ali se je ta del prošnje nanašal na dokumente v zvezi z objavo FinCEN ali na druga vprašanja v zvezi z nadzorom.
175    Na drugem mestu je treba ugotoviti, ali je ECB izpolnila svojo dolžnost pomoči (sodba z dne 10. septembra 2008, Williams/Komisija, T‑42/05, neobjavljena, EU:T:2008:325, točke od 74 do 78).
176    Člen 6(2) Sklepa 2004/258 določa, da „[č]e prošnja ni dovolj natančna, ECB prosi prosilca, naj prošnjo razjasni, in mu pri tem pomaga“. V skladu s sodno prakso glagola „prosi“ in „pomaga“ pomenita, da mora naslovljena institucija že zaradi same ugotovitve o nezadostni natančnosti v zvezi s prošnjo za dostop, ne glede na razloge za to, navezati stik s prosilcem, da se čim natančneje ugotovi, kateri dokumenti se zahtevajo. Gre torej za določbo, ki na področju dostopa javnosti do dokumentov predstavlja formalni prepis načela dobrega upravljanja, ki je eno od jamstev, ki jih pravni red Unije zagotavlja v upravnih postopkih. Obveznost zagotavljanja pomoči je tako temeljna za zagotovitev polnega učinka pravice do dostopa, opredeljene v Sklepu 2004/258 (glej sodbo z dne 26. oktobra 2011, Dufour/ECB, T‑436/09, EU:T:2011:634, točka 30 in navedena sodna praksa).
177    V obravnavani zadevi je treba opozoriti, da je ECB z elektronskim sporočilom z dne 8. avgusta 2022 tožečo stranko obvestila, da zadnje tri alinee njene prošnje za dostop niso dovolj natančne, in jo pozvala, naj navede eno ali več specifičnih vprašanj, ki so zanjo pomembna, ter določeno obdobje. ECB je v elektronskem sporočilu z dne 13. septembra 2022 to zahtevo z enakimi besedami ponovila.
178    Tožeča stranka je v potrdilni prošnji navedla: „[…] [o]bseg prošnje [tožeče stranke] za dostop med drugim vključuje vse dokumente, ki se neposredno ali posredno nanašajo na [tožečo stranko] ali njeno luksemburško hčerinsko družbo [; posebej vas prosim za dopolnitev seznama dokumentov […]“. Glede zadnjih treh alinej prošnje za dostop ni navedla ničesar drugega. Prav tako ni izrecno izpodbijala, da prošnja za dostop ni bila dovolj natančna v smislu člena 6(1) Sklepa 2004/258.
179    Glede na elemente, navedene v točkah 180 in 181 zgoraj, je ECB izpolnila svojo dolžnost pomoči, saj je tožečo stranko pozvala, naj ji pojasni prošnjo za dostop, tako da navede obdobje in vprašanja, ki so zanjo pomembna. Vendar ji tožeča stranka ni predložila nobene koristne informacije, na podlagi katere bi lahko ugotovila, za katere konkretne dokumente, ki ustrezajo tej prošnji, gre. Tožeča stranka je namreč brez kakršnega koli dodatnega pojasnila zgolj ponovila besedilo šeste alinee prošnje za dostop in glede četrte in pete alinee navedene prošnje ni navedla ničesar. Poleg tega je tožeča stranka v točkah od 182 do 185 tožbe pojasnila, da ni želela odgovoriti na zahtevo ECB za pojasnila, saj je v njej videla taktiko zavlačevanja, ki naj bi povzročila pretirane pravne stroške. Ker pa besedilo zadnjih treh alinej prošnje za dostop dejansko ni bilo dovolj natančno, saj se ni nanašalo na nobeno posebno vprašanje niti na nobeno posebno obdobje, ni mogoče šteti, da je šlo za taktiko zavlačevanja ECB.
180    Čeprav, kot trdi tožeča stranka, delovna obremenitev, potrebna za uresničevanje pravice dostopa do dokumentov, in interes prosilca načeloma ne vplivata na način uresničevanja te pravice, ostaja dejstvo, da tožeča stranka, ker njena prošnja za dostop ni dovolj natančna, ni mogla opustiti natančnejše pojasnitve svoje prošnje, ne da bi tvegala, da bi ECB ugovarjala, da ta prošnja ne izpolnjuje pogojev iz člena 6(1) Sklepa 2004/258 (glej v tem smislu sklep z dne 7. septembra 2009, LPN/Komisija, T‑186/08, neobjavljen, EU:T:2009:309, točka 62).
181    V obravnavanem primeru odsotnost pojasnil tožeče stranke ni posledica njene nezmožnosti, da bi opredelila dokumente, ki bi vsebovali informacije, ki jih išče, ampak je posledica njene nepripravljenosti, da bi natančneje pojasnila prošnjo za dostop.
182    Iz tega sledi, prvič, da je ECB pravilno menila, da zadnje tri alinee prošnje za dostop ne izpolnjujejo pogojev iz člena 6(1) Sklepa 2004/258 in jih zato ni mogoče šteti za „prošnjo za dostop“ v smislu te določbe, in drugič, da je ECB ustrezno izpolnila svojo dolžnost pomoči na podlagi člena 6(2) Sklepa 2004/258.
183    Zato je treba peti tožbeni razlog, ki se nanaša na nezakonito prekinitev postopka v zvezi z drugim sklopom dokumentov, povezanih s prošnjo za dostop, zavrniti.
[…]
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat)
razsodilo:
1.      Tožba se zavrne.
2.      ABLV Bank AS nosi svoje stroške in stroške, nastale Evropski centralni banki (ECB).
Kowalik‑Bańczyk
Buttigieg
Hesse
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 4. junija 2025.
Podpisi
*      Jezik postopka: angleščina.
1      Navedene so le točke zadevne sodbe, za katere Splošno sodišče meni, da je njihova objava koristna.