62013CC0461_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I – Εισαγωγή
1. Τα υπό κρίση προδικαστικά ερωτήματα, τα οποία υποβλήθηκαν από το Bundesverwaltungsgericht (Γερμανία), ανάγονται σε διαφορά σχετική με τη χωροταξική διευθέτηση του ποταμού Weser, ενός εκ των μεγάλων ποταμών της Γερμανίας. Η ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου εκκρεμής δίκη κινήθηκε κατόπιν προσφυγής της Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e. V. (Ενώσεως για το περιβάλλον και την προστασία της φύσεως, στο εξής: BUND), οργανώσεως μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, κατά της Bundesrepublik Deutschland, η οποία προωθεί έργο εκβαθύνσεως του ποταμού Weser, με σκοπό να καταστεί δυνατός ο είσπλους μεγαλύτερων πλοίων μεταφοράς εμπορευματοκιβωτίων στους λιμένες του Bremerhaven (Γερμανία), του Brake (Γερμανία) και της Βρέμης (Γερμανία). Στο πλαίσιο της εν λόγω διαφοράς ηγέρθη το ζήτημα των σημαντικών φυσικών μεταπλάσεων και των ολέθριων υδρολογικών και μορφολογικών επιπτώσεων που το εν λόγω έργο συνεπάγεται για το οικοσύστημα του ποταμού Weser.
2. Υπό τις περιστάσεις αυτές το Δικαστήριο καλείται να προσδιορίσει το εννοιολογικό περιεχόμενο των όρων «περιβαλλοντικοί στόχοι» και «υποβάθμιση» της καταστάσεως των συστημάτων επιφανειακών υδάτων του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2000, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων (στο εξής: οδηγία‑πλαίσιο) (2) .
3. Η ερμηνεία, ωστόσο, των εν λόγω εννοιών φέρει το Δικαστήριο αντιμέτωπο με διάφορες προκλήσεις, εκ των οποίων οι σημαντικότερες είναι οι ακόλουθες.
4. Κατ’ αρχάς, μολονότι σκοπός της οδηγίας‑πλαισίου ήταν η καθιέρωση στοιχειώδους κοινής βάσεως για τον συντονισμό του μωσαϊκού των εν ισχύι κοινοτικών και εθνικών νομοθετημάτων, η οδηγία αυτή αποτελεί πράξη σύνθετη και ιδιαιτέρως αναλυτική τής οποίας η κατανόηση εμφανίζεται ασυνήθιστα προβληματική (3) . Πολλαπλές δυσχέρειες δημιουργεί κυρίως η νομοτεχνική κατάστρωσή της, η οποία χαρακτηρίζεται, αφενός, από πολυάριθμες παραπομπές τόσο μεταξύ των διατάξεων της ίδιας της οδηγίας‑πλαισίου όσο και σε διατάξεις άλλων πράξεων και, αφετέρου, από την εισαγωγή διαφόρων εξαιρέσεων των οποίων το περιεχόμενο δεν είναι σαφές (4) . Συναφώς, είναι χαρακτηριστικό ότι το εισαχθέν από την οδηγία‑πλαίσιο σύστημα διαχειρίσεως των υδάτων οδήγησε στην έκδοση εντυπωσιακού αριθμού διευκρινιστικών πράξεων (5), στη δημιουργία εξειδικευμένων βάσεων δεδομένων (6), καθώς και σε ερευνητικές εργασίες για τα ύδατα στο πλαίσιο του εβδόμου ερευνητικού προγράμματος-πλαισίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (7) .
5. Δεύτερον και σε σχέση με τις προαναφερθείσες δυσχέρειες, η υπό κρίση υπόθεση καθιστά εμφανή μια σύγκρουση μεταξύ δύο εκ διαμέτρου αντίθετων θεάσεων της οδηγίας‑πλαισίου. Η πρώτη προσέγγιση θα μπορούσε να χαρακτηρισθεί μινιμαλιστική, στον βαθμό κατά τον οποίο αντιμετωπίζει την οδηγία‑πλαίσιο ως νομοθέτημα με αντικείμενο έναν μεγάλης κλίμακας σχεδιασμό της διαχειρίσεως των υδάτων. Αντιθέτως, κατά τη δεύτερη προσέγγιση, με την οποία συντάσσομαι, η οδηγία‑πλαίσιο αντιστοιχεί σε μια νέα μεθοδολογία διαχειρίσεως των υδάτων, καλύπτουσα όχι μόνον το επίπεδο του σχεδιασμού, αλλά ομοίως το επίπεδο της υλοποιήσεως των δεσμευτικών περιβαλλοντικών στόχων, η οποία μεταφράζεται σε λήψη συγκεκριμένων μέτρων για την εξασφάλιση της καλής καταστάσεως των υδάτων και την αποφυγή υποβαθμίσεώς της. Συνεπώς, η απάντηση επί των υποβληθέντων ερωτημάτων προαπαιτεί εμβριθή εξέταση όρων, μεθόδων και παραμέτρων αμιγώς τεχνικών, αν όχι επιστημονικών, που αποτελούν τη βάση του συστήματος διαγνώσεως της καταστάσεως των υδάτων.
6. Τέλος, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι η οδηγία‑πλαίσιο είναι σύμφωνη προς την αρχή της αειφόρου αναπτύξεως, κατά την οποία «η θεραπεία των αναγκών της τρέχουσας γενεάς δεν θα πρέπει διακυβεύει την ικανότητα των μελλουσών γενεών να θεραπεύουν τις δικές τους ανάγκες». Πρόκειται για θεμελιώδη στόχο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο οποίος εξαγγέλλεται με τη Συνθήκη και διαπνέει όλες τις δραστηριότητες και πολιτικές της Ένωσης (8) . Η ερμηνεία της οδηγίας‑πλαισίου, η οποία πρέπει να συνάδει προς το θεμελιώδες δικαίωμα στην προστασία του περιβάλλοντος, δικαίωμα το οποίο κατοχυρώνεται από το άρθρο 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, επιβάλλει, επομένως, μελέτη σε διάφορα επίπεδα, με παράλληλη συνεκτίμηση του απώτατου στόχου αυτής, ο οποίος συνίσταται στην προστασία του ύδατος ως κοινού τοις πάσι αγαθού, μέσω της διατηρήσεως, της βελτιώσεως και της μη υποβαθμίσεως του υδάτινου περιβάλλοντος της Ένωσης (9) .
II – Το νομικό πλαίσιο
7. Δεδομένης της πολυπλοκότητας του συστήματος που καθιερώνει η οδηγία‑πλαίσιο, κρίνεται αναγκαία η παρουσίαση των βασικών εννοιών της.
8. Το άρθρο 1 της οδηγίας‑πλαισίου ορίζει:
«Σκοπός της παρούσας οδηγίας είναι η θέσπιση πλαισίου για την προστασία των εσωτερικών επιφανειακών, των μεταβατικών, των παράκτιων και των υπόγειων υδάτων, το οποίο:
α) να αποτρέπει την περαιτέρω επιδείνωση, να προστατεύει και να βελτιώνει την κατάσταση των υδάτινων οικοσυστημάτων, καθώς και των αμέσως εξαρτώμενων από αυτά χερσαίων οικοσυστημάτων και υγροτόπων σε ό,τι αφορά τις ανάγκες τους σε νερό·
[…]».
9. Προς τούτο, όλα τα ύδατα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας‑πλαισίου(10) κατατάσσονται σε μία εκ των προβλεπομένων από αυτήν μονάδων διαχειρίσεως, ήτοι λεκάνη απορροής ποταμού, περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού και σύστημα υδάτων . Ως λεκάνη απορροής ποταμού
ορίζεται, με το άρθρο 2, σημείο 13, της οδηγίας‑πλαισίου, η εδαφική έκταση στην οποία το σύνολο της απορροής συγκεντρώνεται και παροχετεύεται στη θάλασσα. Ως περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού νοείται, κατά το άρθρο 2, σημείο 15, της οδηγίας‑πλαισίου, έκταση εμπερικλείουσα περισσότερες λεκάνες η οποία αποτελεί τη βασική μονάδα διαχειρίσεως των λεκανών.
10. Αντιθέτως, η έννοια του συστήματος υδάτων σκοπεί στον προσδιορισμό όλων των χαρακτηριστικών, καθώς και στη διάγνωση της τρέχουσας καταστάσεως των υδάτων. Συγκεκριμένα, κατά το άρθρο 2, σημείο 10, της οδηγίας‑πλαισίου, με τον όρο σύστημα επιφανειακών υδάτων (11) νοείται διακεκριμένο και σημαντικό τμήμα επιφανειακών υδάτων, όπως λίμνη, ταμιευτήρας, ρεύμα, ποταμός ή διώρυγα, τμήμα ρεύματος, ποταμού ή διώρυγας, μεταβατικά ύδατα ή τμήμα παράκτιων υδάτων. Η οδηγία‑πλαίσιο περιέχει επίσης τον όρο ιδιαιτέρως τροποποιημένο υδατικό σύστημα,
με τον οποίο, κατά το άρθρο 2, σημείο 9, αυτής, νοείται κάθε σύστημα του οποίου ο χαρακτήρας έχει υποστεί ουσιώδεις μεταβολές λόγω φυσικών αλλοιώσεων οφειλόμενων σε ανθρώπινη δραστηριότητα.
11. Τα συστήματα επιφανειακών υδάτων που εμπερικλείονται σε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού πρέπει επομένως, σε πρώτο χρόνο, να υπαχθούν σε μία εκ των κατηγοριών (ποταμοί, λίμνες, μεταβατικά, παράκτια και υπόγεια ύδατα) (12) . Σε δεύτερο χρόνο, για εκάστη των κατηγοριών επιφανειακών υδάτων, λαμβάνει χώρα ταξινόμηση των υδατικών συστημάτων της οικείας περιοχής σε τύπους, κατά τα δύο συστήματα, A ή B, που ορίζονται με το σημείο 1.2. του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας‑πλαισίου. Το σύστημα A, το οποίο είναι άκαμπτο, βασίζεται σε «οικοπεριοχές» και επιβεβλημένες παραμέτρους, ενώ το σύστημα Β είναι ελαστικό με διάφορες προαιρετικές παραμέτρους.
12. Ως κατάσταση επιφανειακών υδάτων
ορίζεται, με το άρθρο 2, σημείο 17, της οδηγίας‑πλαισίου, η κατάσταση υδατικού συστήματος που καθορίζεται από τις χαμηλότερες τιμές της οικολογικής και της χημικής καταστάσεώς του. Ως καλή κατάσταση
επιφανειακών υδάτων ορίζεται, με το άρθρο 2, σημείο 18, της οδηγίας‑πλαισίου, η κατάσταση συστήματος επιφανειακών υδάτων που χαρακτηρίζεται τουλάχιστον «καλή» τόσο από οικολογικής όσο και από χημικής απόψεως. Οι έννοιες οικολογική κατάσταση, καλή οικολογική κατάσταση
καθώς και καλή χημική κατάσταση ορίζονται με το άρθρο 2, αντιστοίχως σημεία 21, 22 και 24, της οδηγίας‑πλαισίου (13) .
13. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας-πλαισίου, το οποίο επιγράφεται «Περιβαλλοντικοί στόχοι», ορίζει:
«Προκειμένου να καταστούν λειτουργικά τα προγράμματα για τη λήψη μέτρων που καθορίζονται στα σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού:
α) για τα επιφανειακά ύδατα
i) τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβάθμισης της κατάστασης όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παραγράφων 6 και 7 και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8·
ii) τα κράτη μέλη προστατεύουν, αναβαθμίζουν και αποκαθιστούν όλα τα συστήματα των επιφανειακών υδάτων, με την επιφύλαξη της εφαρμογής της περιπτώσεως iii για τα τεχνητά και ιδιαιτέρως τροποποιημένα υδατικά συστήματα, με σκοπό την επίτευξη μιας καλής κατάστασης των επιφανειακών υδάτων το αργότερο δεκαπέντε έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του παραρτήματος V, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παρατάσεων που καθορίζονται σύμφωνα με την παράγραφο 4 και της εφαρμογής των παραγράφων 5, 6 και 7 και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8·
iii) τα κράτη μέλη προστατεύουν και αναβαθμίζουν όλα τα τεχνητά και ιδιαιτέρως τροποποιημένα υδατικά συστήματα, με σκοπό την επίτευξη καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής κατάστασης των επιφανειακών υδάτων, το αργότερο δεκαπέντε έτη από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του παραρτήματος V, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παρατάσεων που καθορίζονται σύμφωνα με την παράγραφο 4 και της εφαρμογής των παραγράφων 5, 6 και 7 και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8·
[…]».
14. Το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου, συγκεκριμένα δε οι παράγραφοι 4, 5, 6 και 7 αυτού, εισάγει μια σειρά παρεκκλίσεων σε σχέση με τους ανωτέρω οριζόμενους στόχους. Ειδικότερα, το άρθρο 4, παράγραφος 7, της οδηγίας‑πλαισίου ορίζει τις προϋποθέσεις παρεκκλίσεως στην περίπτωση νέων τροποποιήσεων των φυσικών χαρακτηριστικών συστήματος επιφανειακών υδάτων ή μεταβολών της στάθμης των συστημάτων υπόγειων υδάτων ή στην περίπτωση νέων ανθρώπινων δραστηριοτήτων αειφόρου αναπτύξεως.
15. Το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας‑πλαισίου αφορά τη θέσπιση προγραμμάτων μέτρων,
τα οποία αποτελούν εργαλείο βασικού σχεδιασμού για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού ή για το τμήμα διεθνούς περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού που ευρίσκεται εντός των ορίων κράτους μέλους. Τα εν λόγω προγράμματα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τα αποτελέσματα των αναλύσεων που προβλέπονται από το άρθρο 5 της οδηγίας‑πλαισίου για την επίτευξη των οριζόμενων στο άρθρο 4 αυτής στόχων.
16. Το άρθρο 13 της οδηγίας‑πλαισίου αφορά τα σχέδια διαχειρίσεως λεκάνης απορροής ποταμού τα οποία εκπονούνται συμφώνως προς το παράρτημα VII αυτής. Εξ αυτού προκύπτει, μεταξύ άλλων, ότι ένα σχέδιο διαχειρίσεως περιέχει κατάλογο των οριζομένων στο άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου περιβαλλοντικών στόχων, ενώ προσδιορίζει τις περιπτώσεις στις οποίες χώρησε προσφυγή στο εν λόγω άρθρο 4, παράγραφοι 4, 5, 6 και 7. Το σχέδιο διαχειρίσεως περιλαμβάνει περίληψη του ή των προγραμμάτων μέτρων που έχουν θεσπισθεί κατά το άρθρο 11 της οδηγίας‑πλαισίου, συμπεριλαμβανομένων των τρόπων διά των οποίων προσδοκάται η επίτευξη των οριζομένων στο άρθρο 4 αυτής στόχων.
III – Το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης, τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
17. Με την εγκριτική απόφαση της 15ης Ιουλίου 2011 (στο εξής: εγκριτική απόφαση), η Wasser‑ und Schiffahrtsdirektion Nordwest (Διεύθυνση υδάτων και πλωτών οδών της βορειοδυτικής περιφέρειας), ομοσπονδιακή διοικητική αρχή, ενέκρινε τρία έργα για τη χωροταξική διευθέτηση του ποταμού Weser, ομοσπονδιακής πλωτής οδού.
18. Το πρώτο έργο σκοπεί στη διευθέτηση του άνω Weser, από την ανοικτή θάλασσα έως το Bremerhaven. Το εν λόγω έργο προβλέπει την εκβάθυνση του συγκεκριμένου τμήματος κατά 1,16 μέτρα κατά ανώτατο όριο, προκειμένου τα μεγάλα πλοία μεταφοράς εμπορευματοκιβωτίων με μέγιστο βύθισμα 13,5 μέτρα να μπορούν να εισπλέουν στον λιμένα του Bremerhaven ανεξαρτήτως παλίρροιας.
19. Το δεύτερο έργο αφορά τη διευθέτηση του κάτω Weser, με φορά αντίθετη προς τη ροή του ποταμού από το Bremerhaven έως το Brake, και προβλέπει την εκβάθυνση του διαύλου κατά 1 μέτρο κατά ανώτατο όριο, προκειμένου τα πλοία με μέγιστο βύθισμα 12,8 μέτρα να μπορούν να εισπλέουν στον εν λόγω λιμένα με παλίρροια.
20. Το τρίτο έργο σκοπεί στη διευθέτηση του κάτω Weser με φορά αντίθετη προς τη ροή του ποταμού από το Brake έως τη Βρέμη. Στο εν λόγω τμήμα του ποταμού προβλέπεται η εκβάθυνση του διαύλου προκειμένου να μπορούν να εισπλέουν στον λιμένα της Βρέμης, με παλίρροια, πλοία με μέγιστο βύθισμα 11,1 μέτρα. Επί του παρόντος στον λιμένα της Βρέμης μπορούν να εισπλέουν, με παλίρροια, πλοία με μέγιστο βύθισμα 10,7 μέτρα.
21. Η υλοποίηση των έργων προϋποθέτει βυθοκόρηση των διαύλων του ποταμού. Μετά την αρχική εκσκαφή μέχρι του βάθους που προβλέπεται στο πλαίσιο της διευθετήσεως, απαιτούνται τακτικές βυθοκορήσεις συντηρήσεως. Βάσει του έργου, τα υπολείμματα βυθοκορήσεως που θα προκύπτουν από τη διευθέτηση και τη συντήρηση θα εναποτίθενται σε θέσεις του άνω και του κάτω Weser που είχαν ήδη χρησιμοποιηθεί κατά το παρελθόν για τον ίδιο σκοπό.
22. Κατά το αιτούν δικαστήριο, πέραν των αμέσων επιπτώσεων εκ της βυθοκορήσεως και της απορρίψεως των υπολειμμάτων, τα έργα έχουν πρόσθετες υδρολογικές και μορφολογικές συνέπειες για τα οικεία τμήματα του ποταμού. Συγκεκριμένα, μεταξύ άλλων, θα ενισχυθεί η ταχύτητα του ρεύματος τόσο κατά την άμπωτη όσο και κατά την πλημμυρίδα, θα αυξηθεί το μέγιστο ύψος της στάθμης κατά την πλημμυρίδα, θα μειωθεί το κατώτατο ύψος της στάθμης κατά την άμπωτη, θα αυξηθεί σε τμήματα του κάτω Weser η περιεκτικότητα σε άλας, ενώ τα όρια των υφάλμυρων υδάτων του κάτω Weser θα μετατοπισθούν με φορά αντίθετη προς τη ροή του ποταμού· τέλος, θα αυξηθεί η προσάμμωση της κοίτης του ποταμού στο εκτός του διαύλου τμήμα.
23. Εκ των οικείων υδατικών συστημάτων, τα «μεταβατικά ύδατα του Weser» και η «διαπαλιρροιακή ζώνη βορείως του Brake» ορίζονται ως «ιδιαιτέρως τροποποιημένα» κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 9, της οδηγίας‑πλαισίου. Η περιοχή του άνω Weser ορίζεται ως φυσικό υδατικό σύστημα στον βαθμό κατά τον οποίο αποτελεί μέρος των παράκτιων υδάτων. Μεταξύ των υδατικών συστημάτων που επηρεάζονται από τα εν λόγω έργα καταλέγονται και διάφορα υδατικά συστήματα παραποτάμων του Weser, ορισμένα εκ των οποίων χαρακτηρίζονται ως φυσικά, ενώ άλλα ως «ιδιαιτέρως τροποποιημένα».
24. Στο πλαίσιο της εξετάσεως των υπό μελέτη έργων, η αρμόδια αρχή κατέληξε στο πόρισμα ότι δεν ανεμένετο υποβάθμιση, κατά την έννοια της οδηγίας‑πλαισίου, των παράκτιων υδάτων. Αντιθέτως, η εν λόγω αρχή έκρινε ότι τα έργα διευθετήσεως θα συνεπάγονταν αρνητική μεταβολή της τρέχουσας καταστάσεως των υδατικών συστημάτων «Weser/διαπαλιρροιακή ζώνη βορείως του Brake, τύπου 22.3» και «μεταβατικά ύδατα τύπου Τ1», χωρίς τούτο να συνεπιφέρει αλλαγή της κλάσεως καταστάσεως κατά το παράρτημα V της οδηγίας‑πλαισίου. Κατά την αρμόδια αρχή, μια τέτοια υποβάθμιση εντός της αυτής κλάσεως δεν ηδύνατο να θεωρηθεί υποβάθμιση του οικολογικού δυναμικού ή της καταστάσεως. Επικουρικώς, η αρμόδια αρχή έκρινε ότι πληρούνταν οι προϋποθέσεις εξαιρέσεως από την απαγόρευση υποβαθμίσεως, οι οποίες απορρέουν από το άρθρο 31, παράγραφος 2, του ομοσπονδιακού νόμου περί διαχειρίσεως των υδάτων (Wasserhaushaltsgesetz, στο εξής: WHG (14) ) και από το άρθρο 4, παράγραφος 7, της οδηγίας‑πλαισίου.
25. Η BUND προσέβαλε την εγκριτική απόφαση, προβάλλοντας πολλαπλές παραβάσεις της νομοθεσίας περί εγκρίσεως έργων χωροταξικής διευθετήσεως, περί εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων και περί προστασίας του περιβάλλοντος, καθώς και παράβαση διατάξεων περί προστασίας των υδάτων οι οποίες μεταφέρουν την οδηγία‑πλαίσιο στην εσωτερική έννομη τάξη.
26. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Bundesverwaltungsgericht υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά:
«1) Έχει το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 την έννοια ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται —υπό την επιφύλαξη εφαρμογής παρεκκλίσεως— να αρνούνται την έγκριση έργου στην περίπτωση κατά την οποία το έργο αυτό δύναται να προκαλέσει υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων ή ότι η εν λόγω διάταξη θέτει απλώς έναν στόχο στο πεδίο του διαχειριστικού σχεδιασμού;
2) Έχει το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 την έννοια ότι η φράση “υποβάθμιση της καταστάσεως” καλύπτει αποκλειστικώς μεταβολές οι οποίες έχουν ως αποτέλεσμα ταξινόμηση σε κατώτερη κλάση κατά την έννοια του παραρτήματος V της εν λόγω οδηγίας;
3) Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως επί του δευτέρου ερωτήματος, υπό ποιες προϋποθέσεις συντρέχει περίπτωση “υποβαθμίσεως της καταστάσεως” κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60;
4) Έχει το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία ii και iii, της οδηγίας 2000/60 την έννοια ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται —υπό την επιφύλαξη εφαρμογής παρεκκλίσεως— να αρνούνται την έγκριση έργου στην περίπτωση κατά την οποία το έργο αυτό διακυβεύει την επίτευξη καλής καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων ή καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά την οριζόμενη από την εν λόγω οδηγία ημερομηνία ή ότι η εν λόγω διάταξη θέτει απλώς έναν στόχο στο πεδίο του διαχειριστικού σχεδιασμού;»
27. Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου την 22α Αυγούστου 2013. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η BUND, η Bundesrepublik Deutschland, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Πολωνίας, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Η BUND, η Bundesrepublik Deutschland, η Freie Hansestadt Bremen, η Τσεχική Δημοκρατία, η Γαλλική Δημοκρατία και η Επιτροπή ανέπτυξαν προφορικώς τα επιχειρήματά τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η οποία διεξήχθη την 8η Ιουλίου 2014.
IV – Ανάλυση
Α – Επί της μεθοδολογίας εξετάσεως των προδικαστικών ερωτημάτων
28. Μολονότι το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα, φρονώ ότι τα ερωτήματα αυτά περιστρέφονται γύρω από δύο κύρια ζητήματα σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας‑πλαισίου.
29. Κατ’ αρχάς, το πρώτο ζήτημα, το οποίο θίγεται με το πρώτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, είναι αν το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου προβλέπει έναν απλό γενικό στόχο στον τομέα του σχεδιασμού της διαχειρίσεως των υδάτων ή αν η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί ως απαγορεύουσα οιαδήποτε υποβάθμιση της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων που συνδέονται με την υλοποίηση διαφόρων έργων, πλην των περιπτώσεων που δύνανται να εμπίπτουν στις προβλεπόμενες από την οδηγία‑πλαίσιο εξαιρέσεις. Το ζήτημα αυτό εμπερικλείει και την προβληματική περί της εκτάσεως της απορρέουσας από την οδηγία‑πλαίσιο υποχρεώσεως βελτιώσεως.
30. Το δεύτερο ζήτημα, που το αιτούν δικαστήριο εγείρει με το δεύτερο και το τρίτο προδικαστικό ερώτημά του (15), είναι η ερμηνεία της κατ’ άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου έννοιας «υποβάθμιση της κατάστασης».
31. Συναφώς, προτείνω την ομαδοποίηση των υποβληθέντων ερωτημάτων επί τη βάσει των δύο προαναφερθέντων ζητημάτων.
Β – Επί του επιδιωκόμενου από την οδηγία‑πλαίσιο σκοπού προλήψεως οιασδήποτε περαιτέρω υποβαθμίσεως (πρώτο και τέταρτο προδικαστικό ερώτημα)
1. Οι παρατηρήσεις των μετεχόντων στη δίκη
32. Με τα ερωτήματά του το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινισθεί εάν η οδηγία‑πλαίσιο εισάγει κανόνα αρχής απαγορεύοντα την υποβάθμιση της καταστάσεως όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων, υπό την επιφύλαξη των εξαιρέσεων που η οδηγία‑πλαίσιο προβλέπει.
33. Οι μετέχοντες στη διαδικασία υποστηρίζουν επί του σημείου αυτού θέσεις εκ διαμέτρου αντίθετες. Η BUND, η Πολωνική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, καθώς και η Επιτροπή συντάσσονται με την ανάλυση στην οποία προέβη το αιτούν δικαστήριο, σύμφωνα με την οποία, κατ’ ορθή ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περιπτώσεις i έως iii, της οδηγίας‑πλαισίου, τα κράτη μέλη υποχρεούνται —υπό την επιφύλαξη εφαρμογής εξαιρέσεως— να αρνούνται την έγκριση έργου οσάκις αυτό δύναται να προκαλέσει υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων ή οσάκις διακυβεύει την επίτευξη καλής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων ή καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων. Κατά την άποψη αυτή, τόσο το γράμμα όσο και η οικονομία και ο σκοπός της οδηγίας‑πλαισίου συνηγορούν υπέρ της ερμηνείας ότι η προβλεπόμενη απαγόρευση υποβαθμίσεως επιβάλλει στα κράτη μέλη αυτοτελή υποχρέωση στο πλαίσιο της εγκρίσεως έργων η οποία δεν άπτεται του σχεδιασμού της διαχειρίσεως. Στο πλαίσιο της ίδιας συλλογιστικής, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η Γαλλική Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι, κατά την άποψή της, το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου δεν περιορίζεται στον απλό καθορισμό σκοπού, αλλά επιβάλλει υποχρέωση λήψεως συγκεκριμένων μέτρων.
34. Αντιθέτως, η Γερμανική Κυβέρνηση και η Ολλανδική Κυβέρνηση εκτιμούν ότι οι περιβαλλοντικοί στόχοι του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περιπτώσεις i έως iii, της οδηγίας‑πλαισίου αφορούν τα σχέδια διαχειρίσεως περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού και τα προγράμματα μέτρων των κρατών μελών για τα επιφανειακά ύδατα. Κατά τις εν λόγω κυβερνήσεις, δεν πρόκειται, επομένως, για κριτήρια εγκρίσεως μεμονωμένων έργων. Η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει, επίσης, ότι η οδηγία‑πλαίσιο υιοθετεί μια «προγραμματική» προσέγγιση, υπό την έννοια ότι καταλείπει στα κράτη μέλη ευρύ περιθώριο χειρισμών ως προς την εφαρμογή της (16) .
35. Επιπροσθέτως, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου δεν απαγορεύει τις υποβαθμίσεις, αλλά επιβάλλει την υποχρέωση λήψεως μέτρων για την πρόληψη της υποβαθμίσεως. Συγκεκριμένα, κατά την εν λόγω κυβέρνηση, η συγκεκριμένη διάταξη δεν είναι διατυπωμένη υπό τη μορφή απαγορεύσεως, αλλά επιτάσσει θετική δράση. Εξ αυτού συνάγεται ότι η υποχρέωση προλήψεως των υποβαθμίσεων αφορά μόνο τα θετικά μέτρα σχεδιασμού.
2. Επί της φύσεως της οδηγίας‑πλαισίου και επί της θέσεως του άρθρου 4 στο σύστημα της οδηγίας‑πλαισίου
36. Λαμβανομένης υπόψη της πολυπλοκότητας της προεκτεθείσας προβληματικής, προτείνεται η κατά τμήματα προσέγγισή της και η ανάλυση, σε πρώτο χρόνο, των εννοιών-κλειδιών της οδηγίας‑πλαισίου, προκειμένου σε δεύτερο χρόνο να παρουσιασθούν τα στάδια του καθορισμού των περιβαλλοντικών στόχων κατά την έννοια του άρθρου 4 αυτής, με παράλληλη έμφαση στα χαρακτηριστικά της. Η ανάλυση αυτή θα οδηγήσει σε συμπέρασμα περί του χαρακτήρα της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως, το οποίο θα πρέπει εν συνεχεία να τεκμηριωθεί με εκτενή αιτιολόγηση.
α)	Επί της διαρθρώσεως των εννοιών-κλειδιών της οδηγίας‑πλαισίου
37. Εν είδει εισαγωγής υπενθυμίζεται ότι η οδηγία 2000/60 αποτελεί οδηγία‑πλαίσιο εκδοθείσα βάσει του άρθρου 175, παράγραφος 1, EΚ (νυν άρθρου 192 ΣΛΕΕ). H οδηγία αυτή καθιερώνει κοινές αρχές και ένα γενικό πλαίσιο δράσεως για την προστασία των υδάτων και εξασφαλίζει τον συντονισμό, την ενσωμάτωση και, πιο μακροπρόθεσμα, την ανάπτυξη γενικών αρχών και δομών που θα καθιστούν δυνατή την προστασία και τη βιώσιμη χρησιμοποίηση των υδάτων της Ένωσης. Οι κοινές αρχές και το γενικό πλαίσιο δράσεως που η εν λόγω οδηγία θέτει πρέπει να αναπτυχθούν εν συνεχεία από τα κράτη μέλη, τα οποία καλούνται να λάβουν σειρά ειδικών μέτρων εντός των οριζόμενων από την οδηγία προθεσμιών. Η εν λόγω οδηγία‑πλαίσιο δεν προσβλέπει, πάντως, σε πλήρη εναρμόνιση της νομοθεσίας των κρατών μελών στον τομέα των υδάτων (17) .
38. Κατά το άρθρο 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας‑πλαισίου, σκοπός
αυτής είναι η θέσπιση πλαισίου για την προστασία των υδάτων, το οποίο να αποτρέπει την περαιτέρω υποβάθμιση, να διαφυλάσσει και να βελτιώνει την κατάσταση των υδάτινων οικοσυστημάτων. Συνεπώς, ο νομοθέτης ορίζει τον κύριο σκοπό της οδηγίας‑πλαισίου υπό το πρίσμα ακριβώς μιας τέτοιας συντονισμένης δράσεως για τα εσωτερικά επιφανειακά ύδατα, τα μεταβατικά ύδατα, τα παράκτια ύδατα και τα υπόγεια ύδατα.
39. Συγκεκριμένα, είναι σαφές ότι απώτατος σκοπός της οδηγίας‑πλαισίου είναι η επίτευξη για το σύνολο των επιφανειακών και υπόγειων υδάτων της Ένωσης της «καλής καταστάσεως» έως το έτος 2015 (18) .
40. Συναφώς, από την αιτιολογική σκέψη 25 της οδηγίας‑πλαισίου προκύπτει ότι «[θ]α πρέπει να ορισθούν περιβαλλοντικοί στόχοι
για να εξασφαλίσουν ότι επιτυγχάνεται η καλή ποιότητα των επιφανειακών και υπόγειων υδάτων σε όλη την Κοινότητα και ότι αποφεύγεται η επιδείνωση της κατάστασης των υδάτων σε κοινοτικό επίπεδο».
41. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας‑πλαισίου αποτελεί θεμελιώδη διάταξη καθώς ορίζει τους περιβαλλοντικούς στόχους
που τα κράτη μέλη καλούνται να επιτύχουν. Προς τούτο, τάσσει δύο διακριτούς, καίτοι αρρήκτως συνδεδεμένους, στόχους. Αφενός, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου, τα κράτη μέλη θέτουν σε εφαρμογή τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως όλων των υδατικών συστημάτων. Αφετέρου, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περιπτώσεις ii και iii, τα κράτη μέλη διαφυλάσσουν, αναβαθμίζουν και αποκαθιστούν όλα τα υδατικά συστήματα με σκοπό την επίτευξη καλής καταστάσεως το αργότερο έως το τέλος του έτους 2015. Κατά το εν λόγω άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, στο πλαίσιο λήψεως των μέτρων που είναι αναγκαία για την επίτευξη των στόχων της μη υποβαθμίσεως, της διαφυλάξεως και της βελτιώσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων, τα κράτη μέλη καθιστούν λειτουργικά τα προγράμματα μέτρων που προβλέπονται από το σχέδιο διαχειρίσεως. Παράλληλα, το εν λόγω άρθρο 4 θέτει ως περιβαλλοντικούς στόχους τους επιδιωκόμενους από τον νομοθέτη σκοπούς, όπως την καλή κατάσταση ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων, το καλό οικολογικό δυναμικό ή την καλή χημική κατάσταση των επιφανειακών υδάτων.
42. Η εγγενής με το σύστημα της οδηγίας‑πλαισίου εννοιολογική δυσχέρεια έγκειται, επομένως, στην εκ μέρους του νομοθέτη τοποθέτηση σε σχέση επαλληλίας μιας έννοιας στατικής φύσεως (όπως είναι η καλή κατάσταση των επιφανειακών υδάτων, η οποία πρέπει να επιτευχθεί έως το έτος 2015) και μιας έννοιας δυναμικής φύσεως (όπως η επιδίωξη των κατ’ άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου περιβαλλοντικών στόχων, η οποία αποτελεί μια διαρκή διαδικασία).
β)	Επί των σταδίων που οδηγούν στον καθορισμό των κατ’ άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου περιβαλλοντικών στόχων
43. Προκειμένου να επιτύχουν τους περιβαλλοντικούς στόχους, τα κράτη μέλη πρέπει να έχουν στη διάθεσή τους μια συνολική εικόνα των χαρακτηριστικών των οικείων υδατικών συστημάτων.
44. Για τον λόγο αυτόν, κατά το άρθρο 3 της οδηγίας‑πλαισίου, τα κράτη μέλη προβαίνουν σε καταγραφή των λεκανών απορροής ποταμού, τις υπάγουν σε περιοχές και ορίζουν τις αρμόδιες αρχές.
45. Εν συνεχεία, τα κράτη μέλη προχωρούν στον χαρακτηρισμό των υδατικών συστημάτων κατά το άρθρο 5 της οδηγίας‑πλαισίου, σε συνδυασμό με το παράρτημα II αυτής. Προς τούτο, προβαίνουν σε ανάλυση των ιδιαιτεροτήτων μίας εκάστης των περιοχών λεκάνης απορροής ποταμού, η οποία περιλαμβάνει και μελέτη των επιπτώσεων της ανθρώπινης δραστηριότητας (19) . Ένα σημαντικό από πλευράς μελλοντικού καθορισμού των περιβαλλοντικών στόχων στάδιο αφορά τον προσδιορισμό των ανθρωπογενών πιέσεων που ενδέχεται να ασκηθούν επί των υδατικών συστημάτων (20), καθώς και την αξιολόγηση της πιθανότητας τα υδατικά συστήματα να μην είναι σύμφωνα με τους περιβαλλοντικούς στόχους ποιότητας που ορίζονται με το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου (21) .
46. Παράλληλα, τα κράτη μέλη υποχρεούνται, συμφώνως προς το άρθρο 8 της οδηγίας‑πλαισίου, να εισαγάγουν το απαιτούμενο σύστημα παρακολουθήσεως (22), το οποίο, ως διαρκής υποχρέωση, συνιστά το κύριο εργαλείο για τη διάγνωση της καταστάσεως ενός εκάστου των υδατικών συστημάτων (23) . Το σύστημα παρακολουθήσεως πρέπει να σχεδιασθεί κατά τρόπον ώστε να καθιστά δυνατή μια συνεκτική και συνολική εποπτεία της οικολογικής και χημικής καταστάσεως εκάστης των περιοχών (24) . Συμμερίζομαι, ως εκ τούτου, επί του σημείου αυτού την ανάλυση της Γερμανικής Κυβερνήσεως, η οποία τονίζει ότι η υποχρέωση αναλύσεως και αναστροφής της τάσεως υποβαθμίσεως προτάσσεται της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως.
47. Η οικολογική κατάσταση ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων προκύπτει από την αξιολόγηση της δομής και της λειτουργίας των υδάτινων οικοσυστημάτων που συνδέονται με το εν λόγω υδατικό σύστημα. Η οικολογική κατάσταση προσδιορίζεται με τη βοήθεια ενός μηχανισμού επιστημονικής φύσεως ο οποίος βασίζεται στα ποιοτικά στοιχεία, ήτοι σε βιολογικά (φυτικά είδη και ζώα), υδρομορφολογικά και φυσικοχημικά στοιχεία, τα οποία αξιολογούνται σε συνάρτηση με δείκτες (επί παραδείγματι, η παρουσία ασπονδύλων ή ιχθύων σε υδάτινο ρεύμα). Για κάθε τύπο υδατικού συστήματος η οικολογική κατάσταση αποτυπώνεται στο προβλεπόμενο από το παράρτημα V της οδηγίας‑πλαισίου σύστημα ταξινομήσεως, στο οποίο θα επανέλθω με λεπτομερή αναφορά στο πλαίσιο της αναλύσεως του δεύτερου και του τρίτου ερωτήματος.
48. Μετά την ταξινόμηση συμφώνως προς το παράρτημα V της οδηγίας‑πλαισίου, απόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν τον τρόπο επιτεύξεως της καλής καταστάσεως ή, τουλάχιστον, του καλού οικολογικού δυναμικού, καθώς και να αποτρέψουν, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου, την υποβάθμιση των οικείων υδατικών συστημάτων.
49. Προς τούτο, κατά το άρθρο 11 της οδηγίας‑πλαισίου, τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα προγράμματα μέτρων,
τα οποία σχεδιάζονται για μία εκάστη των περιοχών λεκάνης απορροής ποταμού ή για τμήμα αυτών. Το πρόγραμμα αποτελεί εργαλείο το οποίο καθιστά δυνατή την ανταπόκριση στις παρατηρούμενες πιέσεις, ούτως ώστε να επιτυγχάνεται η καλή κατάσταση των υδάτων στις λεκάνες απορροής ποταμών ή η καλή κατάσταση των υδατικών συστημάτων (25) . Τα εν λόγω προγράμματα μέτρων μπορούν να παραπέμπουν σε μέτρα που απορρέουν από νομοθεσία θεσπισθείσα σε εθνικό επίπεδο και ισχύουσα στο σύνολο της επικράτειας κράτους μέλους (26) . Τα προγράμματα αυτά περιλαμβάνουν «βασικά» μέτρα, ως στοιχειώδεις όρους που πρέπει να πληρούνται, και, εφόσον απαιτείται, «συμπληρωματικά» μέτρα (27) . Μεταξύ των βασικών μέτρων καταλέγονται τα μέτρα που λαμβάνονται δυνάμει ειδικών οδηγιών κατά την έννοια του άρθρου 11, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, της οδηγίας‑πλαισίου (28), καθώς και τα μέτρα που επιτάσσονται από το εν λόγω άρθρο 11, παράγραφος 3, στοιχείο θʹ, σε περίπτωση σημαντικών επιπτώσεων επί της καταστάσεως των υδάτων, τα οποία έχουν ως σκοπό να εξασφαλίζεται ότι οι υδρομορφολογικές συνθήκες των υδατικών συστημάτων καθιστούν δυνατή την επίτευξη της απαιτούμενης οικολογικής καταστάσεως.
50. Συγκεκριμένα, για κάθε επίπτωση, οι έλεγχοι δύνανται να λάβουν τη μορφή υποχρεώσεως προηγουμένης λήψεως αδείας ή καταχωρίσεως, στοιχείο που είναι, κατά την άποψή μου, καθοριστικής σημασίας από πλευράς του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου. Όπως προκύπτει από το άρθρο 11, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας‑πλαισίου, μεταξύ των βασικών μέτρων καταλέγονται τα μέτρα που προωθούν χρήση του ύδατος μη διακυβεύουσα την επίτευξη των στόχων του εν λόγω άρθρου 4. Κατά το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας‑πλαισίου, μεταξύ των συμπληρωματικών μέτρων καταλέγονται ομοίως τα μέτρα που είναι σχεδιασμένα για την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων.
51. Η εκ μέρους των κρατών μελών εκπόνηση των προγραμμάτων μέτρων διαρθρώνεται σε επιμέρους στάδια. Συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να αξιολογήσουν τις πιέσεις και τις επιπτώσεις(29) προκειμένου να προσδιορίσουν τα κύρια προβλήματα της οικείας περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού. Επιπροσθέτως, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 11, παράγραφος 5, της οδηγίας‑πλαισίου, τα κράτη μέλη οφείλουν να προσδιορίσουν τις περιπτώσεις στις οποίες παρατηρείται κίνδυνος μη επιτεύξεως των περιβαλλοντικών στόχων ποιότητας. Στο πλαίσιο αυτό, τα κράτη μέλη λαμβάνουν επίσης υπόψη τα ιδιαιτέρως τροποποιημένα συστήματα και την αναγκαιότητα ή την πιθανότητα εφαρμογής εξαιρέσεων δυνάμει του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου. Η πρώτη εκδοχή ενός προγράμματος μέτρων υποβάλλεται σε οικονομική ανάλυση, κατά τους όρους του παραρτήματος III της οδηγίας‑πλαισίου, βάσει της οποίας τα κράτη μέλη υπολογίζουν το κόστος και καθορίζουν τις προθεσμίες υλοποιήσεως των μέτρων. Το άρθρο 14 της οδηγίας‑πλαισίου επιβάλλει εν συνεχεία στα κράτη μέλη υποχρέωση πληροφορήσεως και διαβουλεύσεως με το κοινό επί των προσαρμοσμένων από οικονομικής πλευράς σχεδίων μέτρων.
52. Εν συνεχεία, τα προγράμματα μέτρων ενσωματώνονται στα κατ’ άρθρο 13 της οδηγίας‑πλαισίου σχέδια διαχειρίσεως . Τα σχέδια διαχειρίσεως περιέχουν τα προβλεπόμενα από το παράρτημα VII στοιχεία. Η οδηγία‑πλαίσιο προβλέπει επανεξέταση και τακτική επικαιροποίηση των προγραμμάτων μέτρων και των σχεδίων διαχειρίσεως (30) . Το σχέδιο διαχειρίσεως είναι έγγραφο περιγραφικό
της καταστάσεως της περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού και, παράλληλα, σχέδιο δράσεως,
καθώς αφορά νέα μέτρα σκοπούντα στην επίτευξη των στόχων της οδηγίας‑πλαισίου. Βάσει της αξιολογήσεως του συνόλου των διαπιστωθεισών επιπτώσεων και των προοπτικών εξελίξεως, το οικείο κράτος μέλος καθορίζει τα μέτρα που είναι αναγκαία για την επίτευξη των οριζόμενων στο άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου περιβαλλοντικών στόχων . Τούτο προκύπτει με σαφήνεια από τα σημεία 5 και 7 του παραρτήματος, το οποίο διευκρινίζει ότι το σχέδιο διαχειρίσεως περιλαμβάνει κατάλογο των περιβαλλοντικών στόχων, καθώς και περίληψη των προγραμμάτων μέτρων, συμπεριλαμβανομένου του τρόπου διά του οποίου σχεδιάζεται η επίτευξη των εν λόγω στόχων. Με το πέρας της εργώδους αυτής διαδικασίας, τα κράτη μέλη καλούνται να θέσουν σε εφαρμογή τα προβλεπόμενα μέτρα.
53. Εν προκειμένω, από τη δικογραφία της υποθέσεως της κύριας δίκης προκύπτει ότι για την περιοχή λεκάνης απορροής του ποταμού Weser υιοθετήθηκε σχέδιο διαχειρίσεως το συμπεριελάμβανε πρόγραμμα μέτρων (31) . Συνεπώς, το Δικαστήριο δεν καλείται να προσδιορίσει τα αποτελέσματα του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας‑πλαισίου ως προς σύστημα υδάτων για το οποίο δεν έχουν εκδοθεί τα απαιτούμενα από το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου μέτρα αξιολογήσεως και σχεδιασμού.
3. Συμπέρασμα ως προς τον δεσμευτικό χαρακτήρα της προβλεπόμενης από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου απαγορεύσεως υποβαθμίσεως
54. Λαμβανομένης υπόψη της προεκτεθείσας αναλύσεως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, ενώ η οδηγία‑πλαίσιο δεν προβαίνει σε πλήρη εναρμόνιση, δεν περιορίζεται ούτε σε μια αμιγώς «προγραμματική» προσέγγιση, η οποία θα κατέλειπε στα κράτη μέλη ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς την επιλογή των προς υιοθέτηση ή σχεδιασμό πολιτικών και μέτρων (32) .
55. Είναι αληθές ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία για την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων μέτρα σε συνάρτηση με τις ιδιαιτερότητες και τα χαρακτηριστικά των καταγεγραμμένων στο έδαφός τους υδατικών συστημάτων. Εντούτοις, η οδηγία‑πλαίσιο ρυθμίζει κάθε στάδιο της διαχειρίσεως των υδάτων με λεπτομέρεια η οποία βαίνει έως τον καθορισμό επιστημονικών κριτηρίων, με τη βοήθεια της αποκαλούμενης διαβαθμονομήσεως (33) .
56. Τούτο αποκλείει, κατά την άποψή μου, τη θέση ότι η εμβέλεια μιας τόσο συνθέτης και φιλόδοξης πράξεως εξαντλείται σε απλή μνεία αρχών στερούμενων δεσμευτικού χαρακτήρα. Συγκεκριμένα, από το γράμμα του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου προκύπτει με σαφήνεια ότι αυτό έχει ως σκοπό να αναπτύσσουν οι περιβαλλοντικοί στόχοι τα αποτελέσματα τους κατά την εκτέλεση των σχεδίων διαχειρίσεως, τα οποία πρέπει να υφίστανται για κάθε υδατικό σύστημα. Εξάλλου, η εφαρμογή διαδικασίας χορηγήσεως αδείας κατά τη γενική νομοθεσία αποτελεί, κατά την άποψή μου, παράδειγμα θέσεως σε εφαρμογή προγράμματος μέτρων δυνάμει του άρθρου 11, παράγραφος 1, της οδηγίας‑πλαισίου.
57. Επιπροσθέτως, όπως κατεδείχθη ανωτέρω, ο καθορισμός των κατ’ άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου περιβαλλοντικών στόχων επέρχεται στην πραγματικότητα σε ένα πολύ προχωρημένο στάδιο μιας διαδικασίας προσδιορισμού της καταστάσεως των υδατικών οικοσυστημάτων στην οποία τα κράτη μέλη οφείλουν να προβούν. Τα δεσμευτικά αποτελέσματα των εν λόγω στόχων δεν περιορίζονται εντούτοις στο εν λόγω στάδιο. H επιδίωξη των περιβαλλοντικών στόχων τυγχάνει εφαρμογής μόνο σε σχέση με συγκεκριμένη κατάσταση των υδατικών συστημάτων, γεγονός το οποίο αποκλείει την άποψη ότι το εν λόγω άρθρο 4 εξαγγέλλει έναν απλό μη δεσμευτικό στόχο. Ο καθορισμός των περιβαλλοντικών στόχων πρέπει, επομένως, να υπηρετεί την εξασφάλιση καλής καταστάσεως των υδάτων και την αποτροπή οιασδήποτε υποβαθμίσεως.
58. Συνεπώς, μολονότι η νομοτεχνική κατάστρωση του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου δεν διευκολύνει την ανάλυση των διατάξεών του (34), η μόνη σύμφωνη τόσο με το γράμμα όσο και με τον σκοπό του ερμηνεία είναι ότι το εν λόγω άρθρο επιβάλλει στα κράτη μέλη τη δεσμευτική υποχρέωση να λαμβάνουν όλα τα μέτρα που είναι ικανά να αποτρέπουν την περαιτέρω υποβάθμιση των υδατικών συστημάτων, για τα οποία —όπως στην περίπτωση του ποταμού Weser— εκπονείται σχέδιο διαχειρίσεως με πρόγραμμα μέτρων, καθώς και να καταβάλλουν προσπάθειες για την αξιοποίηση όλων των μέσων προστασίας, διαφυλάξεως και βελτιώσεως των υδατικών συστημάτων, με απώτατο στόχο την επίτευξη της καλής καταστάσεώς τους.
59. Πράγματι, η απαγόρευση υποβαθμίσεως συνιστά τόσο απαγόρευση όσο και προτρεπτικό κανόνα που σκοπεί στην επίτευξη των αποτελεσμάτων που η οδηγία‑πλαίσιο επιτάσσει στο σύνολό της. Επομένως, τα κράτη μέλη υποχρεούνται όχι μόνο να απαγορεύουν οιαδήποτε υποβάθμιση, αλλά ομοίως να θέτουν σε εφαρμογή την εν λόγω απαγόρευση κατά τρόπο αποτελεσματικό. Η πραγματική επίτευξη του σκοπού «αποτροπής περαιτέρω υποβαθμίσεως», όπως μεταφράζεται στην πράξη η επιβαλλόμενη από το άρθρο 1 της οδηγίας‑πλαισίου γενική υποχρέωση προστασίας, είναι δυνατή μόνο μέσω της λήψεως συγκεκριμένων μέτρων για την αποτροπή υποβαθμίσεων καθώς και διαταράξεων δυναμένων να έχουν σημαντικό αντίκτυπο από πλευράς των σκοπών της εν λόγω οδηγίας (35) .
4. Οι δεσμευτικού χαρακτήρα δικαιολογητικοί λόγοι του κατ’ άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας‑πλαισίου σκοπού αποτροπής οιασδήποτε περαιτέρω υποβαθμίσεως
α)	Επί των διδαγμάτων που αντλούνται από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας‑πλαισίου
60. Η προτεινόμενη ερμηνεία επιρρωννύεται από το ιστορικό θεσπίσεως της οδηγίας‑πλαισίου, η οποία, κατά την αιτιολογική έκθεση του αρχικού της σχεδίου, σκοπεί εκ προορισμού «στην πρόληψη οιασδήποτε περαιτέρω υποβαθμίσεως, στη διαφύλαξη και στην ενίσχυση, από ποιοτικής και ποσοτικής απόψεως, των υδάτινων οικοσυστημάτων, καθώς και των χερσαίων οικοσυστημάτων από πλευράς αναγκών τους σε ύδωρ». Επιπροσθέτως, «[η] οδηγία‑πλαίσιο επικυρώνει και επισημοποιεί την αποκαλούμενη “συνδυαστική” προσέγγιση, η οποία συνδέει τη μείωση της ρυπάνσεως στην πηγή με τον καθορισμό περιβαλλοντικών στόχων» (36) . Η σημασία του καθορισμού των περιβαλλοντικών στόχων επιβεβαιώνεται από τον αριθμό και την έκταση των νομοθετικών τροποποιήσεων οι οποίες εμπλούτισαν ουσιωδώς το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου σε όλα τα στάδια των προπαρασκευαστικών εργασιών (37) .
61. Ειδικότερα, οι προπαρασκευαστικές εργασίες κατέστησαν σαφές ότι, στην αρχική εκδοχή της, η οδηγία‑πλαίσιο δεν υποχρέωνε τα κράτη μέλη να επιτύχουν πράγματι τους καθοριζόμενους ως προς την κατάσταση των υδάτων στόχους. Στο πλαίσιο των εν λόγω εργασιών τονίσθηκε ότι η επιβαλλόμενη στα κράτη μέλη υποχρέωση συνίστατο μάλλον στην εκ μέρους τους μέριμνα για την εκπόνηση των σχεδίων που θα καθιστούσαν δυνατή την επίτευξη των καθοριζόμενων στόχων. Τα κράτη μέλη όφειλαν, επομένως, μάλλον να εκπονήσουν σχέδια δράσεως παρά να επιτύχουν αποτελέσματα. Επιπροσθέτως, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πρότεινε τις τροποποιήσεις που είχαν ως σκοπό «να ενισχύσουν τη διαδικασία εκπόνησης προγραμμάτων και να εξασφαλίσουν ότι υπάρχουν ευκαιρίες να αναζητηθούν ευθύνες από τις αρχές διαχείρισης περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού εάν δεν εκπονήσουν κατάλληλα προγράμματα» (38) .
62. Όσον αφορά, ειδικότερα, την υποχρέωση προλήψεως της υποβαθμίσεως των επιφανειακών υδάτων, οι προπαρασκευαστικές εργασίες μεταξύ άλλων κατέδειξαν ότι, στην πρώτη εκδοχή τους, οι οικείες διατάξεις θα μπορούσαν να ερμηνευθούν ως επιτρέπουσες, μετά την έκδοση της οδηγίας‑πλαισίου, την υποβάθμιση των υδατικών συστημάτων που είχαν ταξινομηθεί σε κατηγορία ανώτερη της κατηγορίας «καλή κατάσταση» σε βαθμό τέτοιο ώστε να εξασφαλίζεται τουλάχιστον η κατάταξή τους στην κατηγορία «καλή κατάσταση». Κατά συνέπεια, το Κοινοβούλιο πρότεινε τροπολογία η οποία καθιστούσε δυνατή τη διάκριση μεταξύ της υποχρεώσεως επιτεύξεως «καλής καταστάσεως» και της υποχρεώσεως προλήψεως περαιτέρω υποβαθμίσεως, με την εισαγωγή στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας‑πλαισίου νέας περιπτώσεως η οποία προέβλεπε χωριστά την εν λόγω υποχρέωση προλήψεως (39) .
63. Εξάλλου, η βούληση συγκεκριμενοποιήσεως των περιβαλλοντικών στόχων στο επίπεδο μέτρων που καλούνταν να λάβουν τα κράτη μέλη προκύπτει, μεταξύ άλλων, από αντιπαραβολή των διαδοχικών εκδοχών των διατάξεων του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου: της αρχικής προτάσεως(40) («[…] τα κράτη μέλη θα καταρτίσουν και θα θέσουν σε λειτουργία
τα προγράμματα των μέτρων που θεωρούνται απαραίτητα με σκοπό […] να αποτραπεί η επιδείνωση […]»), της κοινής θέσεως («Τα κράτη μέλη επιδιώκουν την επίτευξη
των εξής στόχων […]») (41), της επακόλουθης γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής («Tα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα προγράμματα μέτρων
που καθορίζονται στα [σ]χέδια [δ]ιαχείρισης [λ]εκάνης [α]πορροής [π]οταμού να τίθενται σε εφαρμογή […]»)(42) και της τελικώς προκριθείσας διατυπώσεως (« Προκειμένου να καταστούν λειτουργικά τα προγράμματα για τη λήψη μέτρων που καθορίζονται στα σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού »).
64. Τέλος, είναι ενδιαφέρον να επισημανθεί ότι κατά το στάδιο της εγκρίσεως του κοινού σχεδίου, το Κοινοβούλιο εξέφρασε την ικανοποίησή του για την επίρρωση του κειμένου της κοινής θέσεως προς την κατεύθυνση αποσαφηνίσεως των περιβαλλοντικών στόχων και αποδόσεως σε αυτούς πιο δεσμευτικού χαρακτήρα (43) .
β)	Ο διάχυτος και λειτουργικός χαρακτήρας της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως, ιδίως σε σχέση με την έκταση της υποχρεώσεως βελτιώσεως
65. Φρονώ, όπως το αιτούν δικαστήριο, υποστηριζόμενο επί του σημείου αυτού από την BUND, ότι η απαγόρευση που επιβάλλεται από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου, σε συνδυασμό με το άρθρο 1, στοιχείο αʹ, αυτής, πρέπει να θεωρηθεί κανόνας γενικής εφαρμογής. Όπως έχει διευκρινίσει το Δικαστήριο (44), η εφαρμογή του εν λόγω κανόνα προϋποθέτει την υιοθέτηση σχεδίου διαχειρίσεως για συγκεκριμένο υδατικό σύστημα.
66. Ειδικότερα, πρώτον, το περιεχόμενο των προαναφερθεισών προπαρασκευαστικών εργασιών καταδεικνύει ότι η απαγόρευση υποβαθμίσεως σχεδιάσθηκε κατά τρόπο αυτοτελή, με σκοπό τη διαφύλαξη της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων όταν αυτή είναι τουλάχιστον «καλή».
67. Δεύτερον, ο διάχυτος χαρακτήρας της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως προκύπτει από την αντιπαραβολή αυτής με την επιβαλλόμενη από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση ii, της οδηγίας‑πλαισίου υποχρέωση βελτιώσεως. Υπενθυμίζεται ότι, κατά την αιτιολογική της σκέψη 19, η οδηγία‑πλαίσιο σκοπεί στη διατήρηση και τη βελτίωση του υδάτινου περιβάλλοντος της Ένωσης. Εντούτοις, κατά την άποψή μου, ο νομοθέτης υπάγει την υποχρέωση βελτιώσεως σε ιδιαίτερο καθεστώς και δεν περιορίζεται, εν αντιθέσει προς ό,τι υποστηρίζει η Επιτροπή, στην υπαγωγή της σε σχέση εξαρτήσεως, δυνάμει της οποίας η απαγόρευση υποβαθμίσεως αποτελεί μέσο του καθήκοντος βελτιώσεως.
68. Συγκεκριμένα, ήδη από το άρθρο 1, το οποίο παρουσιάζει τον σκοπό της οδηγίας‑πλαισίου, η βελτίωση τοποθετείται σε δευτερεύουσα θέση εν σχέσει προς την πρωταρχική ευθύνη των κρατών μελών στον τομέα της αποτροπής περαιτέρω υποβαθμίσεως. Ομοίως, το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας‑πλαισίου προτάσσει την εφαρμογή των αναγκαίων για την πρόληψη της υποβαθμίσεως μέτρων (περίπτωση i) έναντι της προστασίας και βελτιώσεως των συστημάτων επιφανειακών υδάτων (περίπτωση ii). Επιπροσθέτως, η υποχρέωση βελτιώσεως συνοδεύεται τόσο από χρονοδιάγραμμα υλοποιήσεως όσο και από την πρόβλεψη δυνατοτήτων παρατάσεως, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4, παράγραφοι 5 και 6, της οδηγίας‑πλαισίου. Αντιθέτως, η απορρέουσα από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου υποχρέωση δεν υπόκειται σε καμία προθεσμία, στοιχείο εκ του οποίου δύναται να συναχθεί ότι η υποχρέωση λήψεως μέτρων που σκοπούν στην απαγόρευση οιασδήποτε υποβαθμίσεως είναι άμεση και γενική.
69. Λαμβανομένου υπόψη του γενικού σκοπού της οδηγίας‑πλαισίου, ο οποίος συνίσταται στην επίτευξη μιας καλής καταστάσεως των υδάτων έως το έτος 2015, επιβάλλεται η ερμηνεία της εκτάσεως της υποχρεώσεως βελτιώσεως με αναφορά σε μεμονωμένο σύστημα υδάτων και μέσω των αποτελεσμάτων των προς λήψη μέτρων. Συνεπώς, το σημείο εκκινήσεως θα πρέπει να είναι η τρέχουσα κατάσταση δεδομένου συστήματος υδάτων. Εκτιμώ ότι, οσάκις μεμονωμένο έργο ή τα μέτρα σχεδιασμού είναι «ουδέτερα», υπό την έννοια ότι δεν οδηγούν ούτε σε βελτίωση ούτε σε υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος υδάτων, μια τέτοια προσέγγιση επιτρέπεται από τον νομοθέτη μόνον αν η τρέχουσα κατάσταση του οικείου συστήματος υδάτων είναι τουλάχιστον «καλή». Αντιθέτως, η υποχρέωση βελτιώσεως αναπτύσσει πλήρως τα αποτελέσματά της εάν η τρέχουσα κατάσταση συγκεκριμένου συστήματος υδάτων υπολείπεται του χαρακτηρισμού «καλή».
70. Η απαγόρευση υποβαθμίσεως παραμένει, αντιθέτως, δεσμευτική σε κάθε στάδιο εφαρμογής της οδηγίας‑πλαισίου και ισχύει για κάθε τύπο και κατάσταση συστήματος επιφανειακών υδάτων.
71. Ομοίως, η έκφραση «προκειμένου να καταστούν λειτουργικά» τα προγράμματα για τη λήψη μέτρων, η οποία περιλαμβάνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας‑πλαισίου, δηλώνει με σαφήνεια ότι ο νομοθέτης δεν περιορίσθηκε στην επιβολή υποχρεώσεως εκπονήσεως σχεδίων μεγάλης κλίμακας και ότι βούλησή του ήταν η επιβολή υποχρεώσεως καθιερώσεως δεσμού
μεταξύ της καταστάσεως συγκεκριμένων υδατικών συστημάτων, που εμπερικλείονται σε λεκάνη απορροής ποταμού και σε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού, και της επιτεύξεως των στόχων που ορίζονται με το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου, συμφώνως προς τον σκοπό της οδηγίας‑πλαισίου, όπως αυτός εξαγγέλλεται με το άρθρο 1 αυτής.
72. Η απόφαση Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Αιτωλοακαρνανίας κ.λπ. (EU:C:2012:560) είναι, κατά την άποψή μου, ιδιαιτέρως διαφωτιστική επί του σημείου αυτού. Η εν λόγω υπόθεση αφορούσε την αξιολόγηση έργου μεταφοράς ύδατος από μια λεκάνη απορροής ποταμού ή περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού σε άλλη, τούτο δε ενώ δεν είχαν ακόμη εκπονηθεί τα σχέδια διαχειρίσεως. Το Δικαστήριο απέκλεισε ρητώς στην περίπτωση αυτή την εφαρμογή του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου και, κατ’ επέκταση, την εφαρμογή εξαιρέσεως δυνάμει της παραγράφου 7 του εν λόγω άρθρου (45) . Αντιθέτως, το Δικαστήριο αναφέρθηκε στην υποχρέωση αποχής από κάθε μέτρο ικανό να διακυβεύσει την επίτευξη των επιτασσόμενων από την οδηγία‑πλαίσιο αποτελεσμάτων, η οποία ισχύει τόσο κατά τη διάρκεια της προθεσμίας μεταφοράς όσο και κατά τη μεταβατική περίοδο (46) . Τούτο αποδεικνύει, κατά την άποψή μου, τη σημασία που το Δικαστήριο αποδίδει στην επίτευξη των στόχων του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου και στη διαφύλαξη της δεσμευτικής ισχύος τους. Δεν θα μπορούσε ευλόγως να νοηθεί η εφαρμογή προ της εκπνοής της προθεσμίας μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη όρων αυστηρότερων των επιτασσόμενων μετά την εκπνοή της εν λόγω προθεσμίας.
73. Τέλος, με απόφασή του το Δικαστήριο, χωρίς να αποφανθεί άμεσα επί της φύσεως του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου, διευκρίνισε ότι η οδηγία‑πλαίσιο «περιέχει διατάξεις ποικίλης φύσεως που επιβάλλουν υποχρεώσεις στα κράτη μέλη (βλ., για παράδειγμα, το άρθρο 4 κατά το οποίο τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβαθμίσεως όλων των επιφανειακών και υπόγειων υδάτινων συστημάτων)». Το Δικαστήριο προέβη επίσης στη διαπίστωση ότι «[τ]ο άρθρο 2 της οδηγίας, σε συνδυασμό, για παράδειγμα, με το άρθρο της 4, επιβάλλει στα κράτη μέλη συγκεκριμένες υποχρεώσεις που πρέπει να εκτελεστούν εντός συγκεκριμένων προθεσμιών, προκειμένου να προληφθεί η υποβάθμιση της ποιότητας όλων των συστημάτων επιφανειακών και υπογείων υδάτων» (47) .
74. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείo α′, της οδηγίας‑πλαισίου έχει επομένως ερμηνευθεί ως διάταξη επιβάλλουσα στα κράτη μέλη την υποχρέωση λήψεως των μέτρων που απαιτούνται για την επίτευξη των οριζόμενων με αυτήν στόχων (48), οι οποίοι συνίστανται στην πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων και στην επίτευξη μιας καλής καταστάσεως των εν λόγω υδάτων έως το τέλος του έτους 2015 (49) .
75. Το σύνολο των ανωτέρω στοιχείων αντικρούει σαφώς τη θέση της Γερμανικής Κυβερνήσεως ότι η πρόληψη της υποβαθμίσεως δεν συνιστά έκφραση της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως και ότι η εν λόγω πρόληψη αποτελεί απλώς έναν μακροπρόθεσμο και μη δεσμευτικό στόχο της οδηγίας‑πλαισίου.
γ)	Επί της σημασίας της προβλεπόμενης από το άρθρο 4, παράγραφος 7, της οδηγίας‑πλαισίου εξαιρέσεως
76. Κατά την αιτιολογική σκέψη 32 της οδηγίας‑πλαισίου, «[μ]πορεί να υπάρχουν λόγοι απαλλαγής από την απαίτηση πρόληψης περαιτέρω επιδείνωσης
[της καταστάσεως των υδάτων]». Το προβλεπόμενο από το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου καθεστώς εξαιρέσεων περιλαμβάνει επομένως διάφορες κατηγορίες (50) . Ειδικότερα, κατά το εν λόγω άρθρο 4, παράγραφος 7, η μη παρεμπόδιση της υποβαθμίσεως της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων δεν θεωρείται παράβαση των διατάξεων της οδηγίας‑πλαισίου οσάκις η εν λόγω υποβάθμιση οφείλεται σε νέες τροποποιήσεις
των φυσικών χαρακτηριστικών του εν λόγω συστήματος (51) . Η εν λόγω εξαίρεση ισχύει, εντούτοις, αποκλειστικώς υπό τον όρον ότι έχουν ληφθεί όλα τα πρακτικώς εφικτά μέτρα για τον μετριασμό των επιπτώσεων επί της καταστάσεως του υδατικού συστήματος και ότι έχουν προσαρμοσθεί κατ’ ακολουθίαν τα προγράμματα μέτρων και τα σχέδια διαχειρίσεως. Εν πάση περιπτώσει, επιβάλλεται η επισήμανση ότι, κατά την αιτιολογική σκέψη 51 της οδηγίας‑πλαισίου, η εφαρμογή της οδηγίας‑πλαισίου πρέπει να καθιστά δυνατή την επίτευξη επιπέδου προστασίας των υδάτων τουλάχιστον ισοδύναμου με εκείνο που εξασφάλιζαν ορισμένες προγενέστερες πράξεις του δικαίου της Ένωσης.
77. Το άρθρο 4, παράγραφος 7, της οδηγίας‑πλαισίου είναι καθοριστικής σημασίας για την ερμηνεία της εμβέλειας των κατά την παράγραφο 1 αυτού περιβαλλοντικών στόχων, κυρίως για δύο λόγους. Αφενός, η εν λόγω εξαίρεση επιβεβ αιώνει την εφαρμογή της υποχρεώσεως αποτροπής οιασδήποτε περαιτέρω υποβαθμίσεως επί της εγκρίσεως συγκεκριμένων έργων ικανών να προκαλέσουν υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος υδάτων. Αφετέρου, το γράμμα της εν λόγω διατάξεως επιβεβαιώνει αναμφιβόλως τη δεσμευτική φύση του στόχου παρεμποδίσεως της υποβαθμίσεως. Το κράτος μέλος οφείλει, επομένως, να αρνείται την έγκριση έργου οσάκις αυτό διακυβεύει την επίτευξη μιας καλής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων, εκτός εάν κρίνει ότι το εν λόγω έργο εμπίπτει σε εξαίρεση.
78. Συγκεκριμένα, όπως υπενθύμισε η γενική εισαγγελέας Kokott με τις προτάσεις της στην υπόθεση Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Αιτωλοακαρνανίας κ.λπ. (EU:C:2011:651), το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου δεν περιέχει μόνο προγραμματικές υποχρεώσεις, αλλά αφορά και μεμονωμένα έργα, τουλάχιστον οσάκις αυτά έχουν απτό αντίκτυπο επί της καταστάσεως υδατικού συστήματος (52) . Συγκεκριμένα, το εν λόγω άρθρο 4, παράγραφος 7, επιτρέπει την υποβάθμιση της καταστάσεως των υδάτων εξαιτίας νέων τροποποιήσεων. Η υποβάθμιση αυτή μπορεί να είναι αποτέλεσμα μεμονωμένων έργων. Είναι, πράγματι, αδύνατη η αντιμετώπιση ενός έργου χωριστά από την εφαρμογή σχεδίων διαχειρίσεως, ακριβώς όπως οιαδήποτε άδεια κατασκευής σε ζώνη για την οποία υφίσταται σχέδιο χωροταξικής διευθετήσεως πρέπει να εκδίδεται συμφώνως προς το εν λόγω σχέδιο.
79. Συνεπώς, υπό την επιφύλαξη της περιπτώσεως κατά την οποία δεν έχουν σχεδόν καμία επίπτωση επί της καταστάσεως υδατικών συστημάτων και, επομένως, επί της διαχειρίσεως περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού, τα εν λόγω έργα εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της γενικής απαγορεύσεως υποβαθμίσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων, χωρίς, εντούτοις, να αποκλείεται η έγκρισή τους κατ’ εφαρμογήν του προβλεπόμενου από το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου συστήματος εξαιρέσεων.
80. Αντιθέτως, η προτεινόμενη από τη Γερμανική Κυβέρνηση ερμηνεία θα στερούσε από την οδηγία‑πλαίσιο την αποτελεσματικότητά της, καθώς θα ήταν δυνατή η εκπόνηση σχεδίων διαχειρίσεως αμιγώς θεωρητικώς τα οποία δεν θα είχαν καμία σχέση με τα μεμονωμένα μέτρα και κανέναν αντίκτυπο επί αυτών.
81. Όπως, όμως, προκύπτει από τη δικογραφία, η οικολογική κατάσταση του ποταμού Weser θεωρείται ήδη κρίσιμη. Η BUND επισήμανε, χωρίς να αμφισβητηθεί επί του σημείου αυτού, ότι ο ποταμός Weser υφίσταται από ετών πολλαπλές διευθετήσεις. Λαμβανομένων υπόψη της σοβαρότητας και του αριθμού των προβλημάτων που συνδέονται με την αλάτωση από το ανθρακικό κάλιο και τις ανθρωπογενείς απορρίψεις θρεπτικών ουσιών, είναι ελάχιστα πιθανή η ανάκτηση, στο εγγύς μέλλον, της καλής οικολογικής καταστάσεως ή του καλού οικολογικού δυναμικού του ποταμού Weser (53) . Το συμπέρασμα αυτό συνάγεται με σαφήνεια και από το σχέδιο διαχειρίσεως του ποταμού Weser για το έτος 2009, κατά το οποίο είναι αδύνατη η επίτευξη των στόχων της οδηγίας‑πλαισίου προ του έτους 2015, στοιχείο που συνεπάγεται την προσφυγή σε εξαιρέσεις και παρατάσεις (54) . Η ίδια η Γερμανική Κυβέρνηση παραδέχεται με τις γραπτές παρατηρήσεις της ότι το επίμαχο έργο χωροταξικής διευθετήσεως λαμβάνεται υπόψη στο πρόγραμμα μέτρων στο πλαίσιο του σχεδιασμού, γεγονός που, κατά την άποψή μου, υπάγει το εν λόγω έργο στο πεδίο των υποχρεώσεων που τα κράτη μέλη υπέχουν από την οδηγία‑πλαίσιο.
82. Συνεπώς, η υπαγωγή ενός έργου όπως η διευθέτηση του ποταμού Weser στο πεδίο της επιβαλλόμενης από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου απαγορεύσεως υποβαθμίσεως συνιστά όχι μόνον απλή εφαρμογή της οδηγίας‑πλαισίου, αλλά και το πλέον πρόσφορο μέτρο για τη διαφύλαξη της πρακτικής αποτελεσματικότητας της οδηγίας‑πλαισίου όπως αυτή ορίζεται ρητώς με το άρθρο 1 αυτής.
83. Μια τέτοια ερμηνεία της οδηγίας‑πλαισίου καθιστά βεβαίως επιβεβλημένη τη διαπίστωση ότι η πλειονότητα των έργων που υπόκεινται σε έγκριση και δύνανται να προκαλέσουν υποβάθμιση θα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής εξαιρέσεως δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 7, της οδηγίας‑πλαισίου, έστω και αν τα έργα αυτά καλύπτονται κατ’ αρχήν από την απαγόρευση υποβαθμίσεως. Φρονώ εντούτοις ότι μια τέτοια προσέγγιση είναι η ενδεδειγμένη, καθώς επιτρέπει την υλοποίηση έργων που ανταποκρίνονται σε άλλες επιταγές (ιδίως οικονομικής φύσεως) και, παράλληλα, σέβεται το αντικείμενο και τους κύριους σκοπούς της οδηγίας‑πλαισίου, καθιστώντας δυνατή τη χορήγηση αδείας υπό τους προσήκοντες όρους και περιορισμούς.
5. Προτεινόμενη απάντηση επί του πρώτου και του τετάρτου προδικαστικού ερωτήματος
84. Λαμβανομένης υπόψη της προεκτεθείσας συλλογιστικής, εκτιμώ ότι η απαγόρευση υποβαθμίσεως και η υποχρέωση βελτιώσεως που προβλέπονται από το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου τυγχάνουν εφαρμογής στις διαδικασίες εγκρίσεως μεμονωμένων έργων. Επομένως, κατά το στάδιο αυτό, υπό την επιφύλαξη εξαιρέσεως συμφώνως προς τις εφαρμοστέες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης (55), τα κράτη μέλη υποχρεούνται να αρνούνται την έγκριση μεμονωμένου έργου ικανού να διακυβεύσει την επίτευξη του επιδιωκομένου από την εν λόγω οδηγία σκοπού.
Γ – Επί της κατ’ άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου έννοιας «υποβάθμιση» (δεύτερο και τρίτο ερώτημα)
1. Παρατηρήσεις των διαδίκων
85. Με το δεύτερο και το τρίτο ερώτημά του το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν την αποσαφήνιση των προϋποθέσεων υπό τις οποίες επιβάλλεται η κατάφαση «υποβαθμίσεως» της καταστάσεως των υδάτων κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου. Επισημαίνεται παρεμπιπτόντως ότι η προτεινόμενη από το αιτούν δικαστήριο ακολουθία των υποβληθέντων ερωτημάτων είναι, κατά την άποψή μου, ανεπιτυχής, καθώς είναι αδύνατη η παροχή απαντήσεως επί του σχετικού με το σύστημα ταξινομήσεως ερωτήματος, άνευ προηγουμένης αναλύσεως της έννοιας «υποβάθμιση» αυτής καθ’ εαυτής.
86. Το αιτούν δικαστήριο αναφέρεται σε εκτιμήσεις της εκδούσας την εγκριτική απόφαση αρχής. Εξ αυτών προκύπτει ότι, παρά τη διαπίστωση ότι η διευθέτηση του ποταμού Weser θα συνεπαγόταν αρνητικές μεταβολές της τρέχουσας καταστάσεως των υδατικών συστημάτων, η εν λόγω αρχή εκτιμά ότι μια τέτοια υποβάθμιση στο εσωτερικό κλάσεως δεν θα πρέπει να θεωρείται υποβάθμιση του οικολογικού δυναμικού ή της οικολογικής καταστάσεως υδατικού συστήματος. Η εκδούσα την εγκριτική απόφαση αρχή δέχθηκε, ως εκ τούτου, ότι δεν υφίσταται υποβάθμιση κατά την έννοια του άρθρου 27 του WHG, το οποίο μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας‑πλαισίου (56) . Αντιθέτως, το αιτούν δικαστήριο, βασιζόμενο, μεταξύ άλλων, στο γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου, εκτιμά ότι η έννοια «υποβάθμιση» δεν δύναται να θεωρηθεί ως αφορώσα αποκλειστικώς αλλοιώσεις οι οποίες συνεπάγονται υποβιβασμό σε κατώτερη κλάση κατά το παράρτημα V της οδηγίας‑πλαισίου.
87. Όσον αφορά το δεύτερο ερώτημα, κατά την BUND και την Επιτροπή, η «υποβάθμιση» κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου δεν συναρτάται μόνο με αλλαγές κλάσεων καταστάσεως, καθώς η οδηγία‑πλαίσιο απαγορεύει οιαδήποτε σοβαρή υποβάθμιση
εντός της αυτής κλάσεως. Συναφώς, η BUND και η Επιτροπή επισημαίνουν ότι η εν λόγω διάταξη απαγορεύει γενικώς την υποβάθμιση της καταστάσεως των συστημάτων επιφανειακών υδάτων (βλ. περίπτωση i) και ότι αυτή παραπέμπει στο παράρτημα V της οδηγίας‑πλαισίου και στην εκεί προβλεπόμενη ταξινόμηση μόνο προκειμένου για την υποχρέωση βελτιώσεως (βλ. περιπτώσεις ii και iii).
88. Όσον αφορά το τρίτο ερώτημα, η BUND υποστηρίζει ότι με τον κατ’ άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου όρο «υποβάθμιση» νοείται κάθε επιρροή η οποία έχει αρνητικό αντίκτυπο επί της καταστάσεως των υδάτων ή υπερβαίνει ένα de minimis όριο απορρέον από την αρχή της αναλογικότητας, συμπεριλαμβανομένων, κατ’ αρχήν, των βραχυπρόθεσμων επιπτώσεων και των επιπτώσεων τοπικής εμβέλειας. Από την πλευρά της, η Επιτροπή εκτιμά ότι υφίσταται «υποβάθμιση» οσάκις η κατάσταση τουλάχιστον ενός εκ των ποιοτικών στοιχείων που χρησιμεύουν για την αξιολόγηση της οικολογικής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων κατά το παράρτημα V της οδηγίας‑πλαισίου υποβιβάζεται κατά μία κλάση.
89. Αντιθέτως, η Γερμανική Κυβέρνηση, η Ολλανδική Κυβέρνηση, η Πολωνική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου εκτιμούν ότι με τον όρο «υποβάθμιση» πρέπει να νοούνται αποκλειστικώς οι αλλοιώσεις που μεταφράζονται σε ταξινόμηση σε κατώτερη κλάση, κατά το παράρτημα V της οδηγίας‑πλαισίου. Η Γερμανική Κυβέρνηση και, κατ’ ουσίαν, ομοίως η Πολωνική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρούν ότι, παρά το γεγονός ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου δεν παραπέμπει στο παράρτημα V αυτής, η προβλεπόμενη ταξινόμηση τυγχάνει έμμεσης εφαρμογής. Εξάλλου, παρά την απάντηση που προτείνει επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος, η Ολλανδική Κυβέρνηση προτείνει την ερμηνεία της «υποβαθμίσεως» με αναφορά σε διάφορα ποιοτικά στοιχεία ή ουσίες και όχι βάσει του επιπέδου της συνολικής οικολογικής καταστάσεως. Τέλος, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Γαλλική Κυβέρνηση υποστήριξε τη θέση ότι η έννοια της υποβαθμίσεως αντιστοιχεί αποκλειστικώς σε συνολικό υποβιβασμό της οικολογικής καταστάσεως, συμφώνως προς τα κριτήρια του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου.
2. Επί του καθιερούμενου από την οδηγία‑πλαίσιο μηχανισμού ταξινομήσεως της οικολογικής καταστάσεως των υδατικών συστημάτων(57)
90. Επισημαίνεται εισαγωγικώς ότι τόσο οι αμφιβολίες που εκφράζει το αιτούν δικαστήριο όσο και η διάσταση στις θέσεις των διαδίκων οφείλονται στη διαμάχη που επικρατεί στη θεωρία μεταξύ των υπέρμαχων της θέσεως ότι ως υποβάθμιση νοείται ταξινόμηση σε κατώτερη κλάση κατά το παράρτημα V της οδηγίας‑πλαισίου ( θεωρία «των κλάσεων ») και των υποστηρικτών της θέσεως ότι η έννοια της υποβαθμίσεως αντιστοιχεί σε οιαδήποτε μεταβολή της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων ( θεωρία του «status quo» ). Οι θεωρίες αυτές αντανακλούν, όπως είναι πρόδηλο, δύο ακραίες θέσεις επί της ερμηνείας της κατ’ άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου έννοιας της υποβαθμίσεως. Εκτιμώ, ωστόσο, ότι η προσέγγιση της συγκεκριμένης έννοιας προαπαιτεί τη συμπλήρωση του εν λόγω πλαισίου με μια πιο εμπεριστατωμένη μελέτη των τεχνικών πτυχών της οδηγίας‑πλαισίου (58) .
91. Όπως έχει ήδη επισημανθεί, η αξιολόγηση της καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων βασίζεται στην ανάλυση της οικολογικής καταστάσεως η οποία αποτυπώνεται σε πέντε κλάσεις (59) .
92. Επιβάλλεται, εντούτοις, η επισήμανση ότι εκάστη των κλάσεων, συμπεριλαμβανομένης εκείνης της υψηλής οικολογικής καταστάσεως, καθορίζεται σε συνάρτηση με την απόκλιση από συνθήκες αναφοράς
κατά την έννοια του σημείου 1.2 του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου, ήτοι από τιμές που αντιστοιχούν κατά κανόνα σε συγκεκριμένο τύπο υδατικού συστήματος υπό μη διαταραγμένες συνθήκες. Πρόκειται επομένως για φυσικές συνθήκες των επιφανειακών υδάτων, οι οποίες χαρακτηρίζουν ένα έκαστο των τύπων υδατικών συστημάτων (60), χωρίς εντούτοις να ορίζονται από την οδηγία‑ πλαίσιο.
93. Η καλή οικολογική κατάσταση κατά την έννοια του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου θεωρείται, επομένως, ότι αντιστοιχεί σε ελαφρές αλλοιώσεις, εξαιτίας ανθρώπινης δραστηριότητας, εν σχέσει προς την κατάσταση η οποία κατά κανόνα χαρακτηρίζει τον συγκεκριμένο τύπο συστήματος επιφανειακών υδάτων υπό μη διαταραγμένες συνθήκες. Εν ολίγοις, όσο σημαντικότερη είναι η απόκλιση από την παρθένα ή ιστορική κατάσταση των υδατικών συστημάτων τόσο περισσότερο η καλή οικολογική κατάσταση υδατικού συστήματος θα θεωρείται υποβαθμισμένη.
94. Για την αξιολόγηση της οικολογικής καταστάσεως τα κράτη μέλη πρέπει να στηρίζονται στα βιολογικά ποιοτικά στοιχεία
τα οποία αποτελούν τη βάση της οικολογικής καταστάσεως, σε συνδυασμό με τα φυσικοχημικά
και τα υδρομορφολογικά στοιχεία (61) . Έκαστο των εν λόγω στοιχείων ποιότητας εμπερικλείει έναν μακρύ κατάλογο παραμέτρων (62) . Για τους ποταμούς, τις λίμνες, τα μεταβατικά ύδατα και τα παράκτια ύδατα προβλέπονται χωριστοί κατάλογοι.
95. Εν συνεχεία, προκειμένου να προσδιορίσουν ποσοτικώς την απόκλιση μεταξύ των φυσιολογικών συνθηκών και της τρέχουσας καταστάσεως του συστήματος υδάτων, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να καθορίσουν λόγους οικολογικής ποιότητας (ΛΟΠ). Οι ΛΟΠ εκφράζουν τη σχέση μεταξύ των τιμών των βιολογικών παραμέτρων που έχουν παρατηρηθεί σε δεδομένο σύστημα επιφανειακών υδάτων και των τιμών των εν λόγω παραμέτρων υπό τις ισχύουσες για το εν λόγω σύστημα συνθήκες αναφοράς (63) . Ο λόγος εκφράζεται ως αριθμητική τιμή μεταξύ του μηδενός και του ενός. Η υψηλή οικολογική κατάσταση δηλώνεται με τιμές πλησίον του ενός, ενώ η κακή οικολογική κατάσταση με τιμές πλησίον του μηδενός.
96. Επομένως, μόνο κατά το προχωρημένο αυτό στάδιο τα κράτη μέλη υποδιαιρούν τους ΛΟΠ κάθε κατηγορίας συστήματος επιφανειακών υδάτων σε πέντε κλάσεις μέσω μιας οριακής τιμής η οποία δηλώνει τη διαχωριστική γραμμή μεταξύ των διαφόρων κλάσεων (υψηλή, καλή, μέτρια, ελλιπής και κακή) (64) . Οι οριακές τιμές πρέπει να καθορίζονται με εφαρμογή της διαβαθμονομήσεως (65) η οποία συνίσταται σε αντιπαραβολή των αποτελεσμάτων της ταξινομήσεως των εθνικών συστημάτων ελέγχου για ένα έκαστο των βιολογικών στοιχείων και των κοινών τύπων συστημάτων επιφανειακών υδάτων των κρατών μελών που ανήκουν στην ίδια γεωγραφική ομάδα διαβαθμονομήσεως και σε αξιολόγηση του βαθμού συνέπειας των αποτελεσμάτων προς τους κανονιστικούς ορισμούς του τμήματος 1.2 του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου (66) . Η διαβαθμονόμηση χρησιμεύει, εντούτοις, αποκλειστικώς για την οριοθέτηση των καταστάσεων «υψηλή», «καλή» και «μέτρια» (67) . Οι οριακές τιμές των κρατών μελών περιλαμβάνονται στην εκδοθείσα από την Επιτροπή «απόφαση “διαβαθμονόμηση”» (68) .
97. Τέλος, ο πρωταρχικός κανόνας, τον οποίο επικαλείται η Επιτροπή, είναι ο περιγραφόμενος με τον τύπο « one out all out » (69) . Σύμφωνα με την εν λόγω αρχή, ένα υδατικό σύστημα ταξινομείται στην αμέσως κατώτερη κλάση εάν ο λόγος ενός εκ των ποιοτικών στοιχείων υπολείπεται του επιπέδου που αντιστοιχεί στην τρέχουσα κλάση. Η εν λόγω μέθοδος συνδέεται με τον κατ’ άρθρο 2, σημείο 17, της οδηγίας‑πλαισίου ορισμό της «καταστάσεως επιφανειακών υδάτων», η οποία πρέπει να καθορίζεται από τη χαμηλότερη τιμή της οικολογικής και χημικής καταστάσεως του υδατικού συστήματος.
3. Συνέπειες επί της ερμηνείας της έννοιας «υποβάθμιση» κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου
98. Εκ της προηγηθείσας αναλύσεως καθίσταται σαφές ότι το σύστημα ταξινομήσεως συνιστά μηχανισμό διάχυτου χαρακτήρα, επί του οποίου στηρίζεται το σύστημα διαχειρίσεως που η οδηγία‑πλαίσιο καθιερώνει. Τούτο επιβεβαιώνεται από το άρθρο 2, σημείο 21, της οδηγίας‑πλαισίου, το οποίο παραπέμπει στην ταξινόμηση συμφώνως προς το παράρτημα V αυτής. Το εν λόγω παράρτημα χαρακτηρίζει τις ταξινομήσεις της οικολογικής καταστάσεως «κανονιστικούς ορισμούς».
99. Εντούτοις, είναι επίσης αδιαμφισβήτητο ότι ο καθορισμός των οριακών τιμών των κλάσεων μεταφράζεται σε διαμόρφωση κλάσεων ιδιαιτέρως μεγάλου εύρους. Συνεπώς, οι κλάσεις αποτελούν απλώς έναν μηχανισμό που περιορίζει ή οριοθετεί την πολύ λεπτομερή δράση των κρατών μελών και συνίσταται στον καθορισμό των ποιοτικών στοιχείων που αντικατοπτρίζουν μια πραγματική κατάσταση συγκεκριμένου υδατικού συστήματος. Αυτός είναι, κατά την άποψή μου, ο κύριος λόγος για τον οποίο το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας‑πλαισίου δεν παραπέμπει στο παράρτημα V αυτής, καθώς η έννοια «υποβάθμιση», κλασική έννοια του δικαίου των υδάτων, αποτελεί έννοια γενικής εμβέλειας υπερβαίνουσα τον τεχνικό χαρακτήρα της οδηγίας‑πλαισίου.
100. Συνεπώς, φρονώ ότι, μεταξύ των δύο αντιτιθέμενων θεωριών για τις οποίες έγινε λόγος ανωτέρω, πιο ισόρροπη και συνεπής προς τους στόχους που απορρέουν από τα άρθρα 1 και 4 της οδηγίας‑πλαισίου είναι η ερμηνεία ότι η έννοια «υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων» πρέπει να αξιολογείται σε σχέση με οιαδήποτε ουσία ή ποιοτικό στοιχείο που λαμβάνεται υπόψη κατά την αξιολόγηση της οικολογικής καταστάσεως κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας‑πλαισίου, χωρίς να απαιτείται πάντα μεταβολή κλάσεως.
101. Συγκεκριμένα, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, με την έκδοση της οδηγίας‑πλαισίου, ο νομοθέτης θέλησε να τονίσει τη σημασία της οικολογικής προσεγγίσεως στη διαχείριση του ύδατος. Αυτή είναι ομοίως η προσέγγιση που κείται στη βάση της ταξινομήσεως των επιφανειακών υδάτων, η οποία επιβάλλει διάφορες προδιαγραφές ως προς την οικολογική και τη χημική κατάστασή τους. Η προσέγγιση αυτή ενισχύεται από την εφαρμογή της αρχής «one out all out», η οποία αποτελεί ειδικότερη έκφανση της αρχής της προφυλάξεως (70) . Επισημαίνεται, εντούτοις, ότι η εφαρμογή της εν λόγω αρχής δεν καθιστά ιδιαιτέρως τελεσφόρο το σύστημα ταξινομήσεως ως ενδεχόμενο μηχανισμό λήψεως επιχειρησιακής αποφάσεως, καθώς του στερεί τη λειτουργία του ως (μαθηματικού) μέσου όρου των δεικτών της καταστάσεως συγκεκριμένου υδατικού συστήματος.
102. Πράγματι, η εφαρμογή του κανόνα «one out all out» σε συνδυασμό με τη θεωρία των κλάσεων οδηγεί, κατά την άποψή μου, σε αντιπαραγωγικά αποτελέσματα. Συγκεκριμένα, εκτιμώ, όπως η Επιτροπή, ότι η υιοθέτηση της θεωρίας των κλάσεων ενέχει τον κίνδυνο αποκλεισμού των υδάτων της κατώτερης κλάσεως από το πεδίο εφαρμογής της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως, καθώς και τον κίνδυνο αποδυναμώσεως της προστασίας των υδάτων που υπάγονται σε υψηλότερες κλάσεις. Λαμβανομένου υπόψη, ωστόσο, του σκοπού της οδηγίας‑πλαισίου, ο εν λόγω τύπος υδατικών συστημάτων χρήζει ιδιαίτερης προσοχής στο πλαίσιο της διαχειρίσεως των υδάτων. Είναι αληθές ότι, σύμφωνα με την αρχή «one out all out», η υποβάθμιση μίας και μόνον παραμέτρου αρκεί για τον υποβιβασμό όλου του υδατικού συστήματος. Κατόπιν ενός τέτοιου υποβιβασμού, ωστόσο, όλες οι λοιπές παράμετροι θα μπορούσαν υποβαθμισθούν χωρίς τούτο να συνεπάγεται καμία υποβάθμιση κατά τη θεωρία των κλάσεων (71) .
103. Η αξιολόγηση της έννοιας της υποβαθμίσεως υπό το πρίσμα των κλάσεων θα οδηγεί, επομένως, στον αποκλεισμό από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας‑πλαισίου αναρίθμητων μεταβολών της καταστάσεως των ποιοτικών στοιχείων, ενδεχόμενο που διακυβεύει την επίτευξη του επιδιωκόμενου από την οδηγία‑πλαίσιο σκοπού.
104. Οφείλω, εξάλλου, να επισημάνω, άνευ προθέσεως τοποθετήσεώς μου επί της επιστημονικής συζητήσεως που διεξάγεται περί την οδηγία‑πλαίσιο, ότι το σύστημα ταξινομήσεως έχει αποτελέσει αντικείμενο διαφορών επικριτικών παρατηρήσεων (72) . Όπως προκύπτει, στην πραγματικότητα το νέο σύστημα οδηγεί στην πλειονότητα των περιπτώσεων σε αποτελέσματα ανακριβή ή μη ικανοποιητικά καθώς δεν αντικατοπτρίζει την τρέχουσα κατάσταση του οικοσυστήματος.
105. Αντιθέτως, εάν η έννοια «υποβάθμιση» ερμηνεύεται με αναφορά σε ποιοτικό στοιχείο ή ουσία, η απαγόρευση υποβαθμίσεως διατηρεί την πρακτική αποτελεσματικότητά της, καθώς καταλαμβάνει οιαδήποτε μεταβολή ικανή να διακυβεύσει την επίτευξη του κύριου σκοπού της οδηγίας‑πλαισίου.
106. Τέλος, επισημαίνεται ότι, μολονότι ορισμένοι εκ των μετεχόντων στη δίκη επικαλούνται το ίδιο έγγραφο καθοδηγήσεως της Επιτροπής (73), συνάγουν εξ αυτού αντίθετα συμπεράσματα. Κατά το εν λόγω έγγραφο, «στο πλαίσιο του άρθρου 4, παράγραφος 7, οι στόχοι προλήψεως της υποβαθμίσεως της οικολογικής καταστάσεως αναφέρονται σε υποβιβασμό σε κατώτερη κλάση και όχι σε μεταβολές εντός των κλάσεων. Τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται επομένως να προσφεύγουν στο άρθρο 4, παράγραφος 7, προκειμένου για αλλοιώσεις εντός της αυτής κλάσεως».
107. Παρατηρείται συναφώς μια σύγχυση μεταξύ, αφενός, της έννοιας της υποβαθμίσεως και, αφετέρου, παραβάσεως των διατάξεων της οδηγίας‑πλαισίου αυτής καθ’ εαυτής. Συγκεκριμένα, εκτιμώ ότι το εν λόγω έγγραφο επιβεβαιώνει τη θέση ότι το κράτος μέλος υποχρεούται να λαμβάνει όλα τα μέτρα που καθιστούν δυνατή την επίτευξη μιας καλής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων, ιδίως υλοποιώντας τους περιβαλλοντικούς στόχους του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου. Εάν, ωστόσο, παρά τις προσπάθειές του, το κράτος μέλος δεν καταφέρνει να επιτύχει την εν λόγω κατάσταση, δεν επιβάλλεται σε αυτό καμία κύρωση. Εν πάση περιπτώσει, όπως διευκρινίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, το εν λόγω έγγραφο, καίτοι ενδεχομένως χρήσιμο, στερείται δεσμευτικής ισχύος. Επιπροσθέτως, το έγγραφο αυτό δεν αποτελεί ανακοίνωση της Επιτροπής κατά την έννοια της νομολογίας στο πεδίο του δικαίου του ανταγωνισμού ή των οικονομικών κυρώσεων (74) .
108. Εν πάση περιπτώσει, κρίνεται σκόπιμη η επισήμανση ότι ούτε το γράμμα ούτε ο σκοπός της οδηγίας‑πλαισίου καθιστούν δυνατή την επιβεβαίωση της υπάρξεως ορίου de minimis για τους σκοπούς μιας θεωρίας σοβαρής υποβαθμίσεως, όπως αυτή που παρουσιάζεται από το αιτούν δικαστήριο. Συγκεκριμένα, το μόνο κατώτατο όριο των υποχρεώσεων διαφυλάξεως της καταστάσεως των υδάτων είναι το απορρέον από την ήδη ισχύουσα νομοθεσία της Ένωσης, συμφώνως προς την αιτιολογική σκέψη 51 της οδηγίας‑πλαισίου, σε συνδυασμό με τα άρθρα 4, παράγραφοι 8 και 9, και 11, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, αυτής.
109. Λαμβανομένης υπόψη της προεκτεθείσας συλλογιστικής, προτείνω να δοθεί επί του δεύτερου και επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος η απάντηση ότι η έννοια της υποβαθμίσεως πρέπει να ερμηνεύεται με αναφορά σε ουσία ή σε ποιοτικό στοιχείο που λαμβάνεται υπόψη κατά την αξιολόγηση της οικολογικής καταστάσεως συμφώνως προς το παράρτημα V της οδηγίας‑πλαισίου, χωρίς να πρέπει η αλλοίωση να συνεπάγεται κατ’ ανάγκην αλλαγή κλάσεως. Μια τέτοια αλλοίωση δύναται, εντούτοις, να συνεπιφέρει αλλαγή κλάσεως στην περίπτωση κατά την οποία η τιμή μιας ουσίας ή ενός ποιοτικού στοιχείου ολισθαίνει σε επίπεδο χαμηλότερο του αντιστοιχούντος στην τρέχουσα κλάση.
V – Πρόταση
110. Προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει επί των προδικαστικών ερωτημάτων τις ακόλουθες απαντήσεις:
– Κατ’ ορθή ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2000, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων, όπως αυτή τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/31/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, τα κράτη μέλη υποχρεούνται, υπό την επιφύλαξη εξαιρέσεως συμφώνως προς τις εφαρμοστέες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, να αρνούνται την έγκριση έργου oσάκις αυτό ενδέχεται είτε να προκαλέσει υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων είτε να διακυβεύσει την επίτευξη καλής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων ή καλού οικολογικού δυναμικού ή καλής χημικής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων κατά την οριζόμενη από την εν λόγω οδηγία ημερομηνία.
– Κατ’ ορθή ερμηνεία της, η έννοια «υποβάθμιση της κατάστασης» του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, της οδηγίας 2000/60, όπως αυτή τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/31, αφορά αλλοιώσεις σχετικές με ουσία ή ποιοτικό στοιχείο που λαμβάνεται υπόψη κατά την αξιολόγηση της οικολογικής καταστάσεως συμφώνως προς το παράρτημα V της οδηγίας‑πλαισίου, χωρίς να πρέπει η αλλοίωση να συνεπάγεται κατ’ ανάγκην αλλαγή κλάσεως κατά το εν λόγω παράρτημα. Μια τέτοια αλλοίωση δύναται, εντούτοις, να συνεπιφέρει αλλαγή κλάσεως στην περίπτωση κατά την οποία η τιμή μιας ουσίας ή ενός ποιοτικού στοιχείου ολισθαίνει σε επίπεδο χαμηλότερο του αντιστοιχούντος στην τρέχουσα κλάση.
(1) .
(2)
— ΕΕ L 327, σ. 1, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/31/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009 (ΕΕ L 140, σ. 114). Επιβάλλεται η διευκρίνιση ότι η εν λόγω οδηγία συμπληρώθηκε με την οδηγία 2006/118/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με την προστασία των υπόγειων υδάτων από τη ρύπανση και την υποβάθμιση (ΕΕ L 372, σ. 19).
(3)
— Για μια λεπτομερή παρουσίαση, βλ. Josefsson, H., και Baaner, L., «The Water Framework Directive: A Directive for the Twenty‑First Century?», Journal of Environmental Law, τόμος 23, 2011, αριθ. 3, σ. 463· Irvine, K., «Classifying ecological status under the European Water Framework Directive: the need for monitoring to account for natural variability», Aquatic Conservation: Marine and Freshwater Ecosystems,
τόμος 14, αριθ. 2, 2004, σ. 107· Thieffry, P., «Le nouveau cadre de la politique communautaire de l’eau», Europe,
αριθ. 2, 2001, σ. 4, και Leprince, S., «La directive cadre 2000/60/CE ‘eau’: exposé général et premières considérations relatives à sa mise en œuvre», στο Neuray, J. F., (επιμ.), La directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau,
Bruylant, 2005.
(4)
— Επί παραδείγματι, το άρθρο 2 της οδηγίας-πλαισίου περιλαμβάνει σαράντα έναν διαφορετικούς ορισμούς, οι οποίοι καλύπτουν τόσο γεωγραφικές έννοιες όσο και τεχνικές έννοιες σχετικές με την κατάσταση των υδάτων. Ο σκοπός της οδηγίας‑πλαισίου περιγράφεται με έξι χαρακτηριστικά τα οποία απαριθμούνται στο άρθρο της 1. Επιπροσθέτως, οι περιβαλλοντικοί στόχοι καθορίζονται στο άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου, με καθεστώς το οποίο προβλέπει διάφορα επίπεδα εξαιρέσεων.
(5)
— Βλ. έγγραφα καθοδηγήσεως της Επιτροπής τα οποία ευρετηριάζονται στην ακόλουθη διεύθυνση: http://www.waterframeworkdirective.wdd.moa.gov.cy/guidance.html
(6)
— Όπως οι Water information system for Europe (WISE), Infrastructure for spatial information in the European Community (Inspire), Shared environmental information system (SEIS), Programme européen de surveillance de la Terre (GMES).
(7)
— Βλ. ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών με τίτλο «Προσχέδιo για τη διαφύλαξη των υδατικών πόρων της Ευρώπης» [COM(2012) 673 τελικό, σ. 18].
(8)
— Έγγραφο του Συμβουλίου 10917/06, της 26ης Ιουνίου 2006, με τίτλο «Επανεξέταση της στρατηγικής της ΕΕ για την αειφόρο ανάπτυξη — Ανανεωμένη στρατηγική».
(9)
— Βλ. αιτιολογική σκέψη 19 της οδηγίας‑πλαισίου.
(10)
— Βάσει του άρθρου της 1, η οδηγία‑πλαίσιο τυγχάνει εφαρμογής επί όλων των εσωτερικών επιφανειακών, μεταβατικών, παράκτιων και υπόγειων υδάτων.
(11)
— Διαφορετικός ορισμός προβλέπεται για το σύστημα υπόγειων υδάτων.
(12)
— Βλ. παράρτημα II, σημείο 1.1, της οδηγίας‑πλαισίου.
(13)
— Το άρθρο 2, σημείο 21, το οποίο αφορά την οικολογική κατάσταση, παραπέμπει στο παράρτημα V της οδηγίας‑πλαισίου, γεγονός που καθιστά δυνατή την ταξινόμηση της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων και, συνεπώς, τον καθορισμό των επιδιωκόμενων αποτελεσμάτων από πλευράς ποιότητας των υδάτων. Το άρθρο 2, σημείο 24, της οδηγίας‑πλαισίου, το οποίο αφορά την καλή χημική κατάσταση, παραπέμπει στο παράρτημα IX της οδηγίας‑πλαισίου. Η χημική κατάσταση συστήματος επιφανειακών υδάτων προσδιορίζεται σε συνάρτηση με την τήρηση των προτύπων περιβαλλοντικής ποιότητας (ΠΠΠ) μέσω οριακών τιμών. Ορίζονται δύο κατηγορίες, ήτοι καλή (τήρηση) και κακή (μη τήρηση). Ελέγχονται σαράντα μία ουσίες, εκ των οποίων οκτώ ουσίες που αποκαλούνται «επικίνδυνες» (παράρτημα IX της οδηγίας‑πλαισίου) και τριάντα τρεις ουσίες προτεραιότητας (παράρτημα X της οδηγίας‑πλαισίου).
(14)
— Το άρθρο 31, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, του WHG ορίζει ότι «[η] μη επίτευξη της καλής οικολογικής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων ή η υποβάθμιση αυτής δεν είναι αντίθετη προς τους στόχους διαχειρίσεως που ορίζονται με τα άρθρα 27 και 30 εφόσον 1) τούτο είναι αποτέλεσμα νέας τροποποιήσεως των φυσικών χαρακτηριστικών των υδάτων ή της πιεζομετρικής στάθμης των υπόγειων υδάτων, 2) η εν λόγω τροποποίηση υπηρετεί υπέρτερο γενικό συμφέρον ή τα οφέλη αυτής για την υγεία ή την ασφάλεια των ατόμων ή για την αειφόρο ανάπτυξη υπερέχουν των οφελών για το περιβάλλον και το κοινωνικό σύνολο τα οποία συνδέονται με την επίτευξη των στόχων διαχειρίσεως, 3) οι επιδιωκόμενοι με την τροποποίηση των υδάτων στόχοι δεν δύνανται να επιτευχθούν δια άλλων πρόσφορων μέτρων με αισθητά μικρότερο αρνητικό αντίκτυπο επί του περιβάλλοντος, τεχνικώς υλοποιήσιμων και με κόστος το οποίο δεν είναι δυσανάλογο και 4) λαμβάνονται στην πράξη όλα τα κατάλληλα μέτρα για τον περιορισμό του αρνητικού αντικτύπου επί της καταστάσεως των υδάτων».
(15)
— Για την ανάλυση της σχέσεως μεταξύ των δύο αυτών ερωτημάτων, βλ. κατωτέρω, σημείο 85 των προτάσεων.
(16)
— Απόφαση Stichting Natuur en Milieu κ.λπ. (C‑165/09 έως C‑167/09, EU:C:2011:348, σκέψη 75).
(17)
— Αποφάσεις Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου (C‑32/05, EU:C:2006:749, σκέψη 41) και Επιτροπή κατά Γερμανίας (C‑525/12, EU:C:2014:2202, σκέψη 50).
(18)
— Προκειμένου για τα τεχνητά και τα ιδιαιτέρως τροποποιημένα συστήματα υδάτων, θα πρέπει τουλάχιστον να επιδιώκεται η επίτευξη καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής καταστάσεως.
(19)
— Οι προδιαγραφές που περιέχονται στο παράρτημα II της οδηγίας‑πλαισίου καθιστούν δυνατό έναν πρώτο χαρακτηρισμό όλων των υδατικών συστημάτων, την κατάταξή τους σε κατηγορίες (ποταμοί, λίμνες, μεταβατικά ύδατα, παράκτια ύδατα, τεχνητά ή ιδιαιτέρως τροποποιημένα συστήματα επιφανειακών υδάτων), εν συνεχεία δε σε τύπους (Α ή Β). Επιπροσθέτως, απαιτείται οικονομική ανάλυση κατά το παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας‑πλαισίου.
(20)
— Βλ. παράρτημα II της οδηγίας‑πλαισίου.
(21)
— Για τους εν λόγω τύπους υδατικών συστημάτων η οδηγία‑πλαίσιο επιβάλλει μια πιο προχωρημένη ανάλυση, με στόχο τη βελτιστοποίηση του σχεδιασμού των προβλεπόμενων από το άρθρο 8 προγραμμάτων παρακολουθήσεως και των προβλεπομένων από το άρθρο 11 αυτής προγραμμάτων μέτρων. Βλ. παράρτημα II, σημείο 1.5, in fine, της οδηγίας‑πλαισίου.
(22)
— Βλ. άρθρο 8 της οδηγίας‑πλαισίου, σε συνδυασμό με τα σημεία 1.3 και 1.4. του παραρτήματος V αυτής.
(23)
— Για μια λεπτομερή παρουσίαση των τύπων παρακολουθήσεως, βλ. WISE Guidance Document, note n° 6, http://ec.europa.eu/environment/water/participation/pdf/waternotes/WATER%20INFO%20NOTES%206 %20‑%20FR.pdf.
(24)
— Kατά το σημείο 1.3.1 του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου, τα αποτελέσματα της εποπτικής παρακολουθήσεως χρησιμεύουν, μεταξύ άλλων, για τον προσδιορισμό των αναγκών σε προγράμματα παρακολουθήσεως στο τρέχον και στα επόμενα σχέδια διαχειρίσεως λεκάνης απορροής ποταμού.
(25)
— Βλ. έκθεση της Επιτροπής για την εφαρμογή της οδηγίας‑πλαισίου [COM(2012) 670 τελικό, σ. 4].
(26)
— Πράγματι, η θεωρία έχει επισημάνει ότι, μολονότι τα προγράμματα μέτρων θεσπίζονται για συγκεκριμένη περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού, το περιεχόμενό τους τίθεται εν γένει σε εφαρμογή μέσω νομοθετικών μέτρων ισχυόντων στο σύνολο της επικράτειας του οικείου κράτους μέλους και όχι μέσω αποφάσεων που εκδίδονται αποκλειστικώς στο επίπεδο της οικείας περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού. Βλ. Hollo, E., Vertaileva Vesioikeus, σ. 119, (Συγκριτικό δίκαιο των υδάτων), Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura ry, Ελσίνκι, 2003.
(27)
— Τα μέτρα αυτά ορίζονται στο τμήμα B του παραρτήματος VI της οδηγίας‑πλαισίου.
(28)
— Κατάλογος των εν λόγω οδηγιών περιλαμβάνεται στο τμήμα Α του παραρτήματος VI της οδηγίας‑πλαισίου.
(29)
— Συμφώνως προς τα σημεία 1.4 και 1.5 του παραρτήματος II της οδηγίας‑πλαισίου.
(30)
— Τα σχέδια διαχειρίσεως (άρθρο 13, παράγραφοι 6 και 7) και τα προγράμματα μέτρων (άρθρο 11, παράγραφος 7) έχουν το ίδιο χρονοδιάγραμμα, ήτοι πρέπει να έχουν εκπονηθεί το αργότερο την 22α Δεκεμβρίου 2009, αναθεωρούνται το αργότερο προ της 22ας Δεκεμβρίου 2015 και, εν συνεχεία, ανά έξι έτη. Αυτά καθ’ εαυτά τα μέτρα πρέπει να είναι έτοιμα προς εφαρμογή την 22α Δεκεμβρίου 2012.
(31)
— Βλ. σχέδιο διαχειρίσεως για το έτος 2009, το οποίο είναι διαθέσιμο στην ακόλουθη διεύθυνση: http://www.fgg‑weser.de/Download‑Dateien/bwp2009_weser_091222.pdf.
(32)
— Βλ., a contrario, προπαρατεθείσα απόφαση Stichting Natuur en Milieu κ.λπ. (EU:C:2011:348), η οποία αφορά την οδηγία 2001/81/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2001, σχετικά με εθνικά ανώτατα όρια εκπομπών για ορισμένους ατμοσφαιρικούς ρύπους (EE L 309, σ. 22).
(33)
— Η οποία ρυθμίζεται από το σημείο 1.4.1, περιπτώσεις iv έως ix, του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου. Για την ανάλυση της εν λόγω έννοιας, βλ. κατωτέρω, σημείο 96 των προτάσεων.
(34)
— Βλ. επεξηγηματικό έγγραφο της Επιτροπής για την Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive, Guidance Document αριθ. 20, με τίτλο «Exemptions to the Environmental Objectives».
(35)
— Επιβάλλεται, εξάλλου, η επισήμανση ότι το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου εισάγει σύστημα διαβαθμίσεως των προς επίτευξη στόχων, καθόσον, κατά τον νομοθέτη, δεν αποκλείεται ένα και το αυτό υδατικό σύστημα να αποτελεί αντικείμενο πλειόνων στόχων και, συνεπώς, να υπόκειται σε πλείονα μέτρα. Συγκεκριμένα, από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας‑πλαισίου προκύπτει ότι, στην περίπτωση κατά την οποία συγκεκριμένο υδατικό σύστημα αποτελεί αντικείμενο πλειόνων στόχων της οδηγίας‑πλαισίου, εφαρμόζεται ο αυστηρότερος εξ αυτών.
(36)
— Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου [COM(97) 49 τελικό, σημείο 1].
(37)
— Βλ., επί παραδείγματι, αρχική πρόταση της Επιτροπής [COM(97) 49 τελικό]· πρόταση τροποποιήσεως [COM(1999) 271 τελικό, σ. 16 έως 22]· προαναφερθείσα κοινή πρόταση του Συμβουλίου υπ’ αριθ. 41/1999, καθώς και κοινό σχέδιο εγκριθέν από την προβλεπόμενη από το άρθρο 251, παράγραφος 4, ΕΚ επιτροπή συνδιαλλαγής, PE‑CONS 3639/00, ENV 221, CODEC 513.
(38)
— Βλ. τροπολογία 42 και το σημείο 3.1 της εκθέσεως του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 8ης Ιουλίου 1998, σχετικά με την πρόταση και τις τροποποιημένες προτάσεις οδηγίας του Συμβουλίου περί θεσπίσεως πλαισίου κοινοτικής δράσης στο πεδίο της πολιτικής υδάτων [COM(97)0049 — C4‑0192/97, COM(97)0614 — C4‑0120/98 και COM(98)0076 — C4‑0121/98 — 97/0067(SYN)], έγγραφο A4‑0261/98.
(39)
— Βλ. σημείο 3.2.1 της προαναφερθείσας με την προηγούμενη υποσημείωση εκθέσεως του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
(40)
— COM(97) 49 τελικό.
(41)
—
Άρθρο 4 της εκδοχής που απορρέει από την κοινή θέση (ΕΚ) 41/1999, της 22ας Οκτωβρίου 1999, που καθορίστηκε από το Συμβούλιο με τη διαδικασία του άρθρου [251] της [Σ]υνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΕΕ C 343, σ. 1).
(42)
—
Άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου στην εκδοχή της γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, σύμφωνα με το άρθρο 251, παράγραφος 2, στοιχείο γ[ʹ], της Συνθήκης ΕΚ, επί των τροπολογιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην κοινή θέση που Συμβουλίου σχετικά με την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί θεσπίσεως πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων [COM(97) 49 τελικό, COM(97) 614 τελικό, COM(98) 76 τελικό και COM(99) 271 τελικό], περί τροποποιήσεως της πρότασης της Επιτροπής σύμφωνα με το άρθρο 250, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ [COM(2000) 219 τελικό προπαρατεθείσας — COD 97/0067].
(43)
— Έκθεση σχετικά με το εγκριθέν από την επιτροπή συνδιαλλαγής κοινό σχέδιο οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου που αφορά τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων [C5‑0347/2000 — 1997/0067(COD)], έγγραφο A5‑0214/2000, κατά την οποία, «[ό]σον αφορά τους στόχους και το δεσμευτικό τους χαρακτήρα, ο συμβιβασμός που επετεύχθη συμφωνεί σχεδόν εξ ολοκλήρου με τις αρχές που είχαν καθορισθεί στις τροπολογίες το[υ] Κοινοβουλίου κατά τη δεύτερη ανάγνωση. Η διατύπωση των διαφόρων υποχρεώσεων είναι πλέον δεσμευτική προς τα κράτη μέλη. Η αντιπροσωπεία του Κοινοβουλίου αντιστάθηκε επιτυχώς στις προσπάθειες του Συμβουλίου να αμβλύνει τις υποχρεώσεις προσθέτοντας σε διάφορα σημεία τις λέξεις “όποτε είναι εφικτό”».
(44)
— Πάντως, συμφώνως προς την απόφαση Inter Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, σκέψη 45), η απαγόρευση υποβαθμίσεως επιβάλλεται ομοίως κατά την περίοδο μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη, προ της εκδόσεως σχεδίων διαχειρίσεως. Βλ. απόφαση Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Αιτωλοακαρνανίας κ.λπ. (C‑43/10, EU:C:2012:560, σκέψεις 57 και 58).
(45)
— Το Δικαστήριο τόνισε, εντούτοις, τον δεσμό μεταξύ των κατάλληλων μέτρων διατηρήσεως που τα κράτη μέλη υποχρεούνται να θεσπίσουν
δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας‑πλαισίου και της προηγούμενης υπάρξεως σχεδίου διαχειρίσεως για την οικεία περιοχή λεκάνης απορροής· βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Αιτωλοακαρνανίας κ.λπ. (EU:C:2012:560, σκέψεις 49 έως 62).
(46)
— Απόφαση Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Αιτωλοακαρνανίας κ.λπ. (EU:C:2012:560, σκέψεις 57 και 58).
(47)
— Απόφαση Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου (EU:C:2006:749, σκέψεις 42 και 63).
(48)
— Βλ. σημείο 53 των προτάσεων της γενικής εισαγγελέως E. Sharpston στην υπόθεση Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου (C‑32/05, EU:C:2006:334).
(49)
— Βλ. σημείο 59 των προτάσεων της γενικής εισαγγελέως J. Kokott στην υπόθεση Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Αιτωλοακαρνανίας κ.λπ. (EU:C:2011:651).
(50)
— Υπό την επιφύλαξη της εξαιρέσεως που προβλέπεται για τις προστατευόμενες ζώνες κατά την έννοια του άρθρου [4], παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας‑πλαισίου, τα κράτη μέλη μπορούν, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 5, της οδηγίας‑πλαισίου να επιδιώκουν περιβαλλοντικούς στόχους λιγότερο αυστηρούς για συγκεκριμένα υδατικά συστήματα, όταν τα υδατικά αυτά συστήματα «επηρεάζονται τόσο από ανθρώπινες δραστηριότητες» ή «η φυσική τους κατάσταση είναι τέτοια ώστε η επίτευξη των στόχων αυτών να είναι ανέφικτη ή δυσανάλογα δαπανηρή». Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας‑πλαισίου, η προσωρινή υποβάθμιση της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων δεν συνιστά παράβαση των διατάξεων της οδηγίας‑πλαισίου εάν αυτή οφείλεται σε φυσικά αίτια ή ανωτέρα βία. Τέλος, υπό την επιφύλαξη της εξαιρέσεως που προβλέπεται για τα προστατευόμενα ύδατα, μολονότι κατά την οδηγία‑πλαίσιο η καλή κατάσταση των υδατικών συστημάτων πρέπει κατ’ αρχήν να επιτευχθεί έως το έτος 2015, επιτρέπονται παρατάσεις κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας‑πλαισίου.
(51)
— Η εξαίρεση αυτή ισχύει ομοίως σε περίπτωση μεταβολής της στάθμης των συστημάτων υπόγειων υδάτων.
(52)
— Βλ. σημείο 62 των προτάσεων της γενικής εισαγγελέως J. Kokott στην υπόθεση Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Αιτωλοακαρνανίας κ.λπ. (EU:C:2011:651).
(53)
— H BUND επικαλείται το σχέδιο διαχειρίσεως του ποταμού Weser (http://www.fgg‑weser.de/Download_Dateien/bwp2009_weser_091222.pdf) εκ του οποίου προκύπτει ότι στα οικεία τμήματα του κάτω Weser το οικολογικό δυναμικό της πλειονότητας των επίμαχων συστημάτων επιφανειακών υδάτων είναι μόλις μέτριο και ότι το οικολογικό δυναμικό ορισμένων παραπόταμων του Weser, τους οποίους αφορά ομοίως το σχέδιο διευθετήσεως, χαρακτηρίζεται μέχρι και κακό.
(54)
— Βλ. προαναφερθέν σχέδιο διαχειρίσεως, κεφάλαιο 5, σ. 6 επ. Η BUND διευκρινίζει, εξάλλου, ότι η Επιτροπή κίνησε για το συγκεκριμένο θέμα την υπ’ αριθ. 2012/4081 διαδικασία λόγω παραβάσεως κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας (το έγγραφο οχλήσεως της Επιτροπής φέρει ημερομηνία 21 Ιουνίου 2012), για τον λόγο ότι το σχέδιο διαχειρίσεως είναι ανεπαρκές ως προς το εν λόγω ζήτημα.
(55)
— Συναφώς, εκτιμώ ότι επιβάλλεται η συνεκτίμηση όχι μόνο των προβλεπομένων από το άρθρο 4 της οδηγίας‑πλαισίου εξαιρέσεων, αλλά και του συνόλου της εφαρμοστέας στο πεδίο των υδάτων νομοθεσίας η οποία ενδέχεται να τέμνεται με την οδηγία‑πλαίσιο. Για μια παρουσίαση του συνόλου των συναφών με το ζήτημα οδηγιών, βλ. σημείο 43 των προτάσεών μου στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας (C‑525/12, EU:C:2014:449).
(56)
— Το άρθρο 27 του WHG, το οποίο επιγράφεται «Στόχοι διαχειρίσεως ως προς τα επιφανειακά ύδατα», ορίζει: «1) Η διαχείριση των επιφανειακών υδάτων, στον βαθμό κατά τον οποίο αυτά δεν χαρακτηρίζονται τεχνητά η ιδιαιτέρως τροποποιημένα κατά το άρθρο 28, πραγματοποιείται κατά τρόπον ο οποίος εξασφαλίζει 1.) την αποτροπή της υποβαθμίσεως της οικολογικής και της χημικής καταστάσεώς τους και 2.) τη διατήρηση ή την επίτευξη καλής οικολογικής καταστάσεως και καλής χημικής καταστάσεως. 2) Η διαχείριση των επιφανειακών υδάτων που χαρακτηρίζονται τεχνητά η ιδιαιτέρως τυποποιημένα κατά το άρθρο 28 πραγματοποιείται κατά τρόπον ο οποίος εξασφαλίζει 1.) την αποτροπή της υποβαθμίσεως του οικολογικού δυναμικού και της χημικής καταστάσεώς τους και 2.) τη διατήρηση ή την επίτευξη καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής καταστάσεως».
(57)
— Η παρούσα ανάλυση δεν αφορά τα υπόγεια ύδατα και τα ιδιαιτέρως τροποποιημένα υδατικά συστήματα ούτε τα τεχνητά υδατικά συστήματα.
(58)
— Για τη λεπτομερή παρουσίαση του συστήματος ταξινομήσεως βλ. Common Implementation Strategy, Guidance Document αριθ. 13, με τίτλο «Overall approach to the classification of ecological status and ecological potential».
(59)
— Προκειμένου για τη χημική κατάσταση, η οδηγία‑πλαίσιο προβλέπει δύο κλάσεις.
(60)
— Για την παρουσίαση των τύπων A και B και των κατηγοριών συστημάτων, βλ. παραρτήματα II και V της οδηγίας‑πλαισίου.
(61)
— Για κάθε τύπο υδατικού συστήματος τα κράτη μέλη εξακριβώνουν, επομένως, τις υδρομορφολογικές και φυσικοχημικές συνθήκες που αντιστοιχούν στις τιμές των ποιοτικών στοιχείων του σημείου 1.1 του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου. Τα κράτη μέλη καλούνται επίσης να προσδιορίσουν τις βιολογικές συνθήκες αναφοράς που αντιστοιχούν στις τιμές των ποιοτικών στοιχείων του σημείου 1.2 του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου.
(62)
— Βλ. σημείο 1.2.1. του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου. Προκειμένου για τα βιολογικά ποιοτικά στοιχεία, μεταξύ των παραμέτρων αυτών καταλέγεται η εκτίμηση του φυτοπλαγκτόν, των μακροφύτων και του φυτοβένθους, της πανίδας βενθικών ασπονδύλων και της ιχθυοπανίδας. Προκειμένου για τα υδρομορφολογικά στοιχεία, οι παράμετροι αυτές συνίστανται σε εκτίμηση της ποσότητας και της δυναμικής των υδάτινων ροών, της συνδέσεως με συστήματα υπόγειων υδάτων, της συνέχειας του ποταμού, των διακυμάνσεων του βάθους και του πλάτους, της δομής των παρόχθιων ζωνών. Προκειμένου για τα φυσικοχημικά ποιοτικά στοιχεία, οι παράμετροι συνίστανται σε εκτίμηση της περιεκτικότητας σε άλας, των συνθηκών οξυγονώσεως, των θερμικών συνθηκών, του pH και συγκεκριμένων ρύπων.
(63)
— Κατά το σημείο 1.4.1., περίπτωση ii, του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου.
(64)
— Συμφώνως προς το σημείο 1.2 του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου.
(65)
— Βλ. σημείο 1.4.1, περιπτώσεις iv έως ix, του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου.
(66)
— Βλ. αιτιολογική σκέψη 5 της αποφάσεως της Επιτροπής, της 20ής Σεπτεμβρίου 2013, για τον καθορισμό, σύμφωνα με την οδηγία 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, των τιμών των ταξινομήσεων στα συστήματα παρακολούθησης των κρατών μελών, βάσει των αποτελεσμάτων της διαβαθμονόμησης, και την κατάργηση της απόφασης 2008/915/ΕΚ (ΕΕ L 266, σ. 1).
(67)
— Βλ. παράρτημα V, σημείο 1.4.1., περίπτωση iii, της οδηγίας‑πλαισίου.
(68)
— Βλ. προμνησθείσα με την υποσημείωση 66 των προτάσεων απόφαση της Επιτροπής της 20ής Σεπτεμβρίου 2013.
(69)
— Βλ. σημείο 1.4.2, περίπτωση i, του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου.
(70)
— Κατά τη θεωρία, η εν λόγω αρχή οδηγεί πάντως στην πλειονότητα των περιπτώσεων σε ταξινόμηση σε κατώτερη κλάση. Βλ. Josefsson, H., και Baaner, L., «The Water Framework Directive: A Directive for the Twenty‑First Century?», Journal of Environmental Law, τόμος 23, 2011, αριθ. 3, σ. 471.
(71)
— Συναφώς, αρκεί η αναφορά της περιπτώσεως κατά την οποία η κατάσταση ενός υδατικού συστήματος στο σύνολό του πρέπει να χαρακτηρισθεί «κακή» εξαιτίας μίας μόνο παραμέτρου. Στην περίπτωση αυτή, ενώ είναι τυπικώς αδύνατη η περαιτέρω υποβάθμιση, στην πραγματικότητα επιτρέπεται οιαδήποτε υποβάθμιση ως προς τις λοιπές παραμέτρους.
(72)
— Ειδικότερα, διατυπώνεται η θέση ότι θα ήταν πιο εύλογο μια άριστη κατάσταση να θεωρείται ισοδύναμη των συνθηκών αναφοράς. Εξάλλου, έχει τονισθεί ότι ο καθορισμός των ορίων μεταξύ των κλάσεων θα έπρεπε να βασίζεται σε αμιγώς επιστημονική ανάλυση της οποίας η μεθοδολογία δεν έχει στην πραγματικότητα καθορισθεί ακόμη. Βλ. μελέτη των W. Van de Bund, και A. Solimini, Ecological Quality Ratios for Ecological Quality Assessment in Inland and Marine Waters, Rebecca Deliverable 10, Joint Research Centre, Institu[t]e for Environement and Sustainability 2007, σ. 10. http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/111111111/10875/2/6757 %20‑%20Deliverable_10_1 %200recc.pdf. Βλ. επίσης Moss, B., The determination of ecological status in shallow lakes – a tested system (Ecoframe) for implementation of the European Water Framework Directive, KOPS 2003.
(73)
— Βλ. Guidance Document αριθ. 20, με τίτλο «Exemptions to the Environmental Objectives», όπ.π.
(74)
— Βλ. αποφάσεις Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (C‑70/06, EU:C:2008:3, σκέψη 34) και Dansk Rørindustri κ.λπ. κατά Επιτροπής (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P έως C‑208/02 P και C‑213/02 P, EU:C:2005:408, σκέψεις 211 έως 213).