61998CC0010_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 No presente processo, pede-se ao Tribunal de Justiça que julgue um recurso interposto pela sociedade Azienda Agricola «Le Canne» Srl contra um acórdão proferido em 7 de Novembro de 1997 pela Terceira Secção do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (1) (a seguir «acórdão impugnado»).
2 O Tribunal de Primeira Instância, por um lado, negou provimento a um recurso de anulação interposto contra a redução aplicada pela Comissão a um apoio financeiro comunitário e, por outro lado, rejeitou um pedido de indemnização do prejuízo que a recorrente afirma ter sofrido em virtude desta redução.
II - Enquadramento jurídico do litígio
3 O artigo 1.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (CEE) n.º 4028/86 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1986, relativo a acções comunitárias para o melhoramento e a adaptação das estruturas do sector da pesca e da aquicultura (2), dispõe que a Comissão pode prestar um apoio financeiro comunitário às acções realizadas no domínio do desenvolvimento da aquicultura e do ordenamento das zonas marinhas protegidas com vista a uma melhor gestão da faixa de pesca costeira (3).
4 Nos termos do artigo 12.º, que remete para o Anexo III do Regulamento n.º 4028/86, o apoio financeiro comunitário previsto para a aquicultura é, para a região da Venécia, de 40% das despesas elegíveis, representando a participação da Itália uma percentagem entre 10% e 30%.
5 O artigo 44.º do Regulamento n.º 4028/86 dispõe:
«1. Durante todo o período de intervenção comunitária, a autoridade ou o organismo designado para o efeito pelo Estado-Membro em causa transmitirá à Comissão, a pedido desta, todos os justificativos e todos os documentos que comprovem que foram cumpridas as condições financeiras ou outras impostas para cada projecto. A Comissão pode decidir suspender, reduzir ou suprimir o apoio, de acordo com o procedimento previsto no artigo 47.º:
- se o projecto não for executado como previsto, ou
- se não forem cumpridas algumas das condições impostas, ou
- se o beneficiário, contrariamente às informações contidas no seu pedido e exigidas na decisão de concessão do apoio financeiro, não iniciar, num prazo de um ano a contar da notificação da referida decisão, os trabalhos ou não oferecer, antes do termo desse prazo, garantias suficientes para a execução do projecto, ou
- se o beneficiário não finalizar os trabalhos num prazo de dois anos a contar do seu início, salvo em caso de força maior.
A decisão será notificada ao Estado-Membro em causa bem como ao beneficiário.
A Comissão procederá à recuperação dos montantes cujo pagamento não tenha sido ou não for justificado.
2. As regras de execução do presente artigo serão adoptadas pela Comissão de acordo com o procedimento previsto no artigo 47.º» (4).
6 O artigo 47.º determina:
«1. No caso de ser feita referência ao procedimento referido no presente artigo, o presidente do Comité Permanente das Estruturas da Pesca... submeterá o assunto ao comité, quer por iniciativa própria quer a pedido do representante de um Estado-Membro.
2. O representante da Comissão apresentará um projecto de medidas a tomar. O comité formulará o seu parecer num prazo que o presidente pode fixar em função da urgência das questões submetidas à sua apreciação. O comité delibera por maioria de cinquenta e quatro votos, atribuindo-se aos votos dos Estados-Membros a ponderação prevista no n.º 2 do artigo 148.º do Tratado. O presidente não vota.
3. A Comissão adoptará as medidas que são de aplicação imediata. Todavia, se essas medidas não estiverem em conformidade com o parecer do comité, a Comissão comunica-as imediatamente ao Conselho; nesse caso, a Comissão pode diferir a sua aplicação por um mês, no máximo, a contar desta comunicação. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode adoptar medidas diferentes no prazo de um mês.»
7 Através do Regulamento (CEE) n.º 1116/88, de 20 de Abril de 1988 (5), a Comissão adoptou as regras de execução das decisões de concessão de apoio financeiro para projectos relativos a acções comunitárias para o melhoramento e a adaptação das estruturas do sector da pesca, da aquicultura e do ordenamento da faixa costeira.
8 O artigo 3.º deste regulamento determina:
«No termo da realização de um projecto, ou durante essa realização se a decisão da Comissão prevê um pagamento fraccionado... a autoridade ou o organismo transmitirá à Comissão um pedido de pagamento que permita verificar que estão preenchidas as condições de pagamento.
Os pedidos de pagamento incluirão um certificado e uma lista enumerativa dos documentos comprovativos. Devem ser apresentados em dois exemplares e devem conter os dados e documentos mencionados no anexo.»
9 O artigo 4.º do Regulamento n.º 1116/88 contém as determinações seguintes:
«1. Os pagamentos parciais não podem exceder, para cada investimento, a taxa de realização dos trabalhos relativos ao investimento. Essa taxa é constituída pela relação entre o montante total das facturas ou outros documentos de contabilidade efectivamente pagos e relativos a despesas elegíveis e o montante total dos custos elegíveis previstos fixados na decisão de concessão de apoio financeiro.
a) ...
b) Aquicultura, ordenamento da faixa costeira:
A contribuição é pagável, em princípio, num máximo de três fracções.
Um (primeiro) pedido de pagamento parcial só pode ser efectuado:
- se a taxa de realização tiver atingido pelo menos 30% dos custos elegíveis,
e
- se tiver sido estabelecido o relatório provisório sobre a realização (aquicultura unicamente).
c) ...
2. Os pagamentos finais estão, para todos os tipos de projectos, sujeitos às condições indicadas na decisão da concessão do apoio financeiro, nomeadamente no que respeita à participação financeira do Estado-Membro e à apresentação dos documentos oficiais requeridos.»
10 Nos termos do sexto considerando do Regulamento n.º 1116/88, «é conveniente não iniciar o processo de suspensão, redução ou supressão da contribuição sem ter, previamente, consultado o Estado-Membro em causa, o qual pode tomar posição, e sem ter dado aos beneficiários a oportunidade de apresentarem as suas observações».
11 O artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88 dispõe:
«Antes de iniciar os processos de suspensão, de redução ou de supressão do apoio financeiro previstos no n.º 1 do artigo 44.º do Regulamento (CEE) n.º 4028/86, a Comissão:
- informa o Estado-Membro em cujo território o projecto deverá ser executado, que pode tomar posição a esse respeito,
- consulta a autoridade competente incumbida de transmitir os documentos comprovativos,
- convida o ou os beneficiários a exprimirem, por intermédio da autoridade ou do organismo, os motivos do incumprimento das condições previstas.»
III - Os factos
12 Segundo o acórdão impugnado (n.os 8 a 20), os factos relativos ao litígio apresentam-se do seguinte modo:
13 Através da Decisão C(90) 1923/99, de 30 de Outubro de 1990, a Comissão concedeu à sociedade Le Canne um apoio financeiro de 1 103 646 181 LIT, ou seja, 40% do montante das despesas elegíveis de 2 759 115 453 LIT, para obras de modernização e adaptação de instalações de piscicultura (projecto I/16/90). Estava prevista uma participação proporcional de 30% das despesas elegíveis, ou seja, 827 734 635 LIT, a cargo do Estado italiano.
14 A decisão especificava que «o montante do apoio que a Comissão pagará efectivamente para um projecto concluído depende da natureza dos trabalhos realizados em relação aos previstos no projecto». A decisão especificava igualmente que, «em conformidade com a indicação constante da parte B do pedido de apoio apresentado pelo beneficiário, os trabalhos previstos não podem sofrer modificações nem alterações sem acordo prévio da administração nacional e eventualmente da Comissão. Modificações importantes introduzidas sem o acordo da Comissão podem implicar redução ou supressão do apoio, caso sejam consideradas inaceitáveis pela administração nacional ou pela Comissão. Se necessário, a administração nacional indicará a cada beneficiário o procedimento a seguir».
15 A Comissão pagou à recorrente, em 23 de Junho de 1993, uma primeira parcela de 343 117 600 LIT.
16 Após inspecção realizada no local do estado final do projecto, os serviços de engenharia civil, por ofício de 7 de Abril de 1994, comunicaram à recorrente que, sem prejuízo de algumas modificações introduzidas no projecto, nos limites das obras de alvenaria e obras similares, bem como das obras de escavação, eram de parecer que as execuções podiam ser consideradas conformes com o projecto aprovado, nos aspectos técnico e económico.
17 Através da Decisão C(94) 1531/99, de 27 de Julho de 1994, a Comissão deferiu um segundo pedido da recorrente para concessão de apoio, relacionado com o acabamento de obras de modernização das suas instalações (projecto I/100/94).
18 Por carta de 12 de Dezembro de 1994 enviada ao Ministério da Agricultura italiano (a seguir «ministério») e à Comissão, a sociedade Le Canne referiu que circunstâncias inteiramente independentes da sua vontade, ocorridas após o envio do projecto ao ministério, tinham tornado indispensáveis algumas alterações aos trabalhos previstos no âmbito do projecto I/16/90, sem que tal significasse que o projecto I/16/90 tivesse sofrido, no seu conjunto, alterações substanciais (6). A recorrente precisava que a sua convicção de ter respeitado os objectivos propostos e de ter feito as opções correctas, por um lado, e a vontade de alcançar rapidamente os resultados previstos, por outro, a tinham feito esquecer a obrigação de notificar previamente ao ministério as alterações introduzidas, o que constituía um obstáculo importante à regularização do processo. Igualmente, ao mesmo tempo que declarava ter consciência, mas apenas depois de concluídos os trabalhos, de não ter respeitado a formalidade da comunicação prévia das alterações, a recorrente pedia ao ministério e finalmente à própria Comissão que procedesse a um exame técnico das alterações introduzidas, a fim de apurar a sua conformidade e de verificar a necessidade e a oportunidade das opções realizadas. Acrescentou que todas as alterações referidas tinham sido expostas e homologadas no quadro da aprovação do projecto adicional de ordenamento (I/100/94) admitido a beneficiar do apoio financeiro comunitário através da Decisão C(94) 1531/99.
19 Após ter efectuado a verificação do estado final dos trabalhos, o ministério transmitiu à recorrente, em 3 de Junho de 1995, o certificado de fiscalização do estado final dos trabalhos (a seguir «certificado») elaborado em 24 de Maio de 1995. O ministério é de parecer que a recorrente introduziu modificações adicionais em relação às que os serviços de engenharia civil tinham já observado (7). O ministério concluía que, em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis, a recorrente estava obrigada a solicitar uma autorização prévia para proceder a essas modificações. É por isso que o ministério reduziu para 1 049 556 101 LIT o montante das despesas elegíveis na fase final do projecto. Tendo em conta as despesas já reconhecidas elegíveis na fase do primeiro adiantamento para obras no montante de 857 794 000 LIT, o montante total das despesas reconhecidas elegíveis representava 1 907 350 101 LIT, ou seja, 69,13% das despesas elegíveis do projecto inicialmente aprovado pela Comissão.
20 Por ordem de pagamento final emitida em 5 de Julho de 1995, a Comissão pagou à recorrente um saldo de 419 822 440 LIT, diminuindo assim de 1 103 646 181 LIT para 762 940 040 LIT o montante total do apoio comunitário devido no âmbito das obras que, com base no certificado, a instituição considerou conformes com o projecto inicialmente aprovado.
21 O ministério e a Comissão receberam, em 28 de Julho e 3 de Agosto de 1995 respectivamente, uma série de observações escritas da recorrente que apontavam a falta de fundamento do certificado e pediam o seu reexame.
22 Em resposta ao pedido das autoridades nacionais, a Comissão transmitiu-lhes as suas observações por telex n.º 12497, de 27 de Outubro de 1995. A instituição considerou que das informações disponíveis não se inferia a necessidade de rever o procedimento seguido pelo ministério para regularizar o processo I/16/90. Mais concretamente, a Comissão invocou os fundamentos seguintes: 1) tinham sido introduzidas no projecto modificações importantes sem terem sido previamente comunicadas à administração nacional; a concessão do apoio relativo ao segundo projecto I/100/94 não implicava a aceitação pela Comissão das modificações anteriores; 2) as obras previstas no âmbito do projecto seguinte I/100/94 tinham sido executadas no âmbito do projecto I/16/90 e não eram portanto elegíveis para o apoio concedido ao projecto I/16/90; 3) o artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88, a que se referia o advogado da recorrente, não era aplicável no contexto por ele invocado; 4) as informações fornecidas pelo ministério demonstravam, como salienta a decisão impugnada, que eram erradas as observações formuladas no memorando apresentado pelo advogado da recorrente, relativamente às deduções de despesas que teriam sido feitas por terem sido imputadas em capítulos de despesas não previstos.
23 Finalmente, por ofício de 14 de Novembro de 1995, o ministério indeferiu o pedido de reexame apresentado pela recorrente pelos mesmos fundamentos que os do telex n.º 12497 da Comissão, de 27 de Outubro de 1995.
24 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 1 de Dezembro de 1995, a sociedade Le Canne, por um lado, interpôs recurso de anulação do telex n.º 12497 da Comissão, de 27 de Outubro de 1995, e, por outro, um pedido de indemnização do prejuízo que afirma ter sofrido devido à adopção desse acto; pediu igualmente que a Comissão fosse condenada nas despesas do processo.
25 A Comissão pediu, por seu lado, ao Tribunal de Primeira Instância que julgasse o recurso inadmissível nos termos do artigo 173.º do Tratado CE, e, a título subsidiário, como improcedente; além disso, que fosse julgada improcedente a acção baseado nos artigos 178.º e 215.º do Tratado, e a condenação em qualquer hipótese da sociedade Le Canne nas despesas da instância.
26 Perante o Tribunal de Primeira Instância, a recorrente invocou em apoio do seu recurso cinco fundamentos de anulação baseados a) na falta de notificação da decisão impugnada, b) na violação do princípio da colegialidade que deve reger a acção da Comissão, c) na violação das regras processuais que devem ser respeitadas no caso de redução pela Comissão do apoio financeiro concedido, d) na violação do dever de fundamentar e, por último, e) em desvio de poder.
27 O Tribunal de Primeira Instância negou provimento ao recurso e condenou a sociedade Le Canne nas despesas.
IV - Pedidos das partes no recurso para o Tribunal de Justiça
28 A sociedade Le Canne, recorrente no recurso para o Tribunal de Justiça (a seguir «recorrente»), interpôs recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Janeiro de 1998, na qual conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne: a) anular a decisão impugnada do Tribunal de Primeira Instância e acolher os pedidos apresentados perante esta jurisdição; b) declarar que o acto n.º 12497 da Comissão, de 27 de Outubro de 1995, é nulo; c) condenar a Comissão na reparação do dano, nos precisos termos indicados no recurso; d) condenar a Comissão nas despesas das duas instâncias.
29 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne: 1) negar provimento ao recurso e 2) condenar a recorrente nas despesas.
V - Os fundamentos do recurso
30 A recorrente defende que o acórdão impugnado deve ser anulado com base nos quatro fundamentos seguintes: a) violação do princípio da colegialidade que deve reger a acção da Comissão, b) violação do princípio do contraditório, c) violação e aplicação errada, pelo Tribunal de Primeira Instância, dos artigos 44.º, n.º 1, e 47., do Regulamento n.º 4028/86 e do artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88, bem como d) falta de fundamentação da decisão da Comissão nos termos do artigo 190.º do Tratado CE e, por conseguinte, fundamentação errada e contraditória do Tribunal de Primeira Instância quanto a esta questão.
31 Por razões de método, examinarei o terceiro fundamento do recurso imediatamente após o primeiro e antes do segundo; terminarei com a análise do quarto fundamento.
A - Violação do princípio da colegialidade
32 O primeiro fundamento do recurso pode ser dividido em três partes. Antes de mais, a recorrente defende que o Tribunal de Primeira Instância julgou erradamente (no n.º 37), invocando o regulamento interno da Comissão (8), que podem ser delegados poderes em funcionários desta instituição para tomarem, em seu nome e sob o seu controlo, medidas de gestão claramente definidas, como a decisão controvertida. Segundo a recorrente, a delegação de poderes, no plano dos princípios, é contrária ao princípio da colegialidade que deve reger a acção da Comissão. Em seguida, o Tribunal de Primeira Instância equivocou-se ao admitir que as delegações de poderes constituem o meio normal pelo qual a Comissão exerce as suas competências. Finalmente, a recorrente avança que, se o Tribunal de Primeira Instância pretendeu, pelo contrário, defender que houve uma simples delegação de poderes, procedeu a uma inversão indevida do ónus da prova ao julgar (no n.º 38) que a recorrente era obrigada a demonstrar que a administração se teria desviado do cumprimento das disposições aplicáveis na matéria. Invocando a jurisprudência do Tribunal de Justiça (9), sustenta que a prova da observância do princípio da colegialidade, quando esta observância é contestada, só pode ser feita pela Comissão.
33 Para começar, põe-se a questão de saber em que medida o Tribunal de Primeira Instância não teve razão em julgar que o telex litigioso podia ser redigido e enviado mesmo por um funcionário autorizado pela Comissão e, portanto, sem que tenha sido respeitado previamente o princípio da colegialidade, que é um princípio de acção fundamental para a Comissão, como órgão colegial (10).
34 No que respeita à delegação, é preciso distinguir entre a delegação de poderes ou de competências, que acarreta a transferência da competência para outro órgão, e a delegação de assinatura (11). Concretamente, a competência confiada a um órgão administrativo não pode legitimamente ser exercida por outro órgão, salvo disposição expressa em contrário. Por conseguinte, um órgão não pode validamente modificar as regras que regem a sua competência, salvo se esta modificação for expressamente autorizada ou imposta por essas regras, as quais devem então ser interpretadas estritamente.
35 A delegação que acarreta a transferência da competência para outro órgão distingue-se da delegação de assinatura. Neste último caso, um órgão adopta um acto próprio pelo qual confere a outro órgão, geralmente situado a um nível hierarquicamente inferior, o direito de assinar certos actos em seu lugar e por sua ordem. Se bem que contendo a assinatura do delegado, esses actos são considerados actos do órgão que concedeu a delegação. A delegação de assinatura deve, também ela, ser autorizada pelas disposições que definem a competência do órgão que delega.
36 O Tribunal de Justiça salientou por diversas vezes (12) que o funcionamento da Comissão se rege pelo princípio da colegialidade, resultante do artigo 163.º do Tratado CE (13). Esclareceu que o princípio da colegialidade assim estabelecido assenta na igualdade dos membros da Comissão relativamente à participação na tomada de decisões e implica nomeadamente, por um lado, que as decisões sejam tomadas em comum e, por outro, que todos os membros do órgão colegial sejam colectivamente responsáveis, no plano político, pelo conjunto das decisões tomadas.
37 Resulta, no entanto, de uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o recurso ao procedimento da delegação para a adopção de medidas de gestão ou de administração é conforme ao princípio da colegialidade. Como o Tribunal de Justiça salientou (14), «sendo limitado a categorias determinadas de actos de administração e de gestão, o que exclui, por exemplo, decisões de princípio, este sistema de delegações torna-se necessário, dado o aumento considerável do número de decisões que a Comissão é chamada a adoptar, para lhe assegurar condições de desempenho da sua missão».
38 O artigo 11.º, primeiro parágrafo, do regulamento interno da Comissão prevê que a Comissão pode, na condição de que o princípio da sua responsabilidade colegial seja plenamente respeitado, delegar num ou em vários dos seus membros a tomada, em seu nome e sob o seu controlo, de medidas de gestão ou de administração claramente definidas. O quarto parágrafo do mesmo artigo determina, nomeadamente, que o disposto no primeiro parágrafo é aplicável sem prejuízo das regras relativas às delegações em matéria financeira. O artigo 18.º, n.os 1 a 3, do regulamento financeiro da Comissão (15) estabelece que a Comissão executará o orçamento e pode em princípio delegar os seus poderes nas condições determinadas pelo seu regulamento interno e nos limites fixados no acto de delegação. Os delegados só podem agir no limite dos poderes que lhes são expressamente conferidos (16).
39 Portanto, na medida em que, vistas à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, as disposições que regem a acção da Comissão lhe permitem conceder delegações para determinadas categorias de actos de administração e de gestão ou para a execução do orçamento, deve considerar-se que pode confiar aos seus funcionários o encargo de adoptar tais actos, tendo em vista o cumprimento das suas tarefas administrativas, sem que, por causa disso, seja afectado o princípio da colegialidade que deve reger a sua acção. Do mesmo modo, essas delegações não podem ser consideradas uma violação da regra fixada no artigo 173.º do Tratado, relativa à possibilidade de submeter os actos assim adoptados à fiscalização do juiz comunitário.
40 Por conseguinte, foi com toda a razão que o Tribunal de Primeira Instância salientou, no n.º 37 do seu acórdão, que, como resulta do regulamento interno da Comissão (artigo 11.º), podem ser delegados em funcionários poderes para tomarem, em seu nome e sob o seu controlo, medidas de gestão ou de administração claramente definidas, como a medida controvertida. Trata-se portanto de delegações que não determinam a privação da Comissão de um poder próprio e a sua transferência aos funcionários habilitados (17). Do mesmo modo, o Tribunal de Primeira Instância declarou legitimamente que as delegações de poderes constituem o meio normal pelo qual a Comissão exerce as suas funções, o que o Tribunal de Justiça tinha, aliás, reconhecido por diversas vezes (18).
41 Por conseguinte, foi com toda a razão que o Tribunal de Primeira Instância declarou que era possível adoptar a medida controvertida com base nas regras em matéria de delegação sem violar o princípio da colegialidade.
42 Deve notar-se que o chefe de unidade em exercício que assinou a decisão impugnada depende da Direcção-Geral XIV, responsável pelas pescas (19), que é o sector económico beneficiário dos apoios comunitários concedidos com base no Regulamento n.º 4028/86, como diz a Comissão. Além disso, esta última observa que o acto controvertido foi adoptado no quadro da gestão do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção Orientação, que cabe no âmbito da competência da Direcção-Geral das Pescas (DG XIV) da Comissão.
43 Para mais, creio que o Tribunal de Primeira Instância repartiu de maneira muito correcta o ónus da prova, quando considerou (no n.º 38) que a Le Canne não apresentou qualquer indicação que permitisse considerar que a administração comunitária se teria desviado do cumprimento das disposições aplicáveis na matéria (20). Com efeito, a Le Canne deveria ter apresentado elementos em apoio das suas alegações (21). Por conseguinte, os argumentos invocados em sentido contrário devem ser rejeitados por improcedentes.
44 Portanto, o primeiro fundamento do recurso deve ser rejeitado por improcedente.
B - Violação e aplicação errada dos artigos 44.º, n.º 1, e 47., do Regulamento n.º 4028/86 e do artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88
45 Com o seu terceiro fundamento, a recorrente no presente recurso alega que o Tribunal de Primeira Instância fez uma aplicação errada do artigo 44.º, n.º 1, e do artigo 47.º do Regulamento n.º 4028/86, bem como do artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88, ao julgar que o procedimento adoptado pela Comissão no caso concreto, sem intervenção do Comité Permanente das Estruturas da Pesca, estava em conformidade com esses artigos. Mais especificamente, o Tribunal de Primeira Instância errou ao julgar (no n.º 56) que os artigos 44.º e 47.º do Regulamento n.º 4028/86 só se aplicam no caso de reavaliação da totalidade do projecto e não quando «uma parte das despesas cujo pagamento a recorrente pede não está relacionada com o projecto tal como foi inicialmente aprovado». Com efeito, o artigo 44.º enumera, entre outras hipóteses a que se aplica, o caso de «o projecto não ser executado como previsto». Como a recorrente salientou na fase oral do processo, considera que a separação entre despesas elegíveis e modificações do projecto beneficiário que devem ser objecto de notificação não resulta dos termos da regulamentação. Com efeito, a recorrente defende que só uma modificação do projecto aprovado que fosse considerada inaceitável ex post, após ter sido submetida ao procedimento do artigo 47.º, é que justificaria a redução ou a supressão do apoio, e não qualquer alteração importante, com o único pretexto de não ter sido aprovada.
46 Segundo a Comissão, este procedimento especial só deve ser aplicado em caso de reavaliação da taxa de financiamento comunitário no âmbito de uma reavaliação do projecto na sua totalidade e não aquando de uma simples adaptação das quantidades efectivamente despendidas para trabalhos executados que constituam despesas elegíveis. Neste último caso, efectivamente, a percentagem do financiamento comunitário mantém-se constante (22). A Comissão salienta que a variação das despesas elegíveis, que afecta praticamente todos os projectos apresentados, é o resultado de avaliações puramente técnicas.
47 O artigo 44.º, interpretado em conjugação com o artigo 47.º do Regulamento n.º 4028/86 e com o artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88, estabelece um requisito de forma substancial, cuja violação acarreta a invalidade da decisão tomada. Este procedimento deve, em conformidade com os termos do artigo 44.º, ser aplicado em todos os casos de suspensão, de redução ou de supressão do apoio financeiro comunitário por uma das razões indicadas nesta disposição.
48 Portanto, é necessário antes de mais determinar o sentido das expressões «apoio financeiro» e «redução» do apoio financeiro na acepção do artigo 44.º do Regulamento n.º 4028/86, antes de esclarecer quais são os poderes da Comissão por força deste artigo.
49 No domínio da aquicultura, o termo «apoio financeiro», interpretado à luz das outras disposições do Regulamento n.º 4028/86 e do anexo III desse regulamento (23), deve ser entendido no sentido de se referir à percentagem do montante total necessário para a realização do investimento material, que é aprovado como financiamento comunitário para a execução de projectos (24) relativos à construção, ao equipamento, à modernização ou à extensão de instalações de aquicultura. Esta percentagem, que tem relação com o montante do investimento e que é fixada no momento da aprovação do projecto, constitui o apoio financeiro comunitário (25).
50 De acordo com o seu teor literal, o artigo 44.º deixa à Comissão uma margem de poder discricionário («pode») para decidir «suspender», «reduzir» ou ainda «suprimir» o apoio financeiro, ou seja, a taxa de financiamento fixada inicialmente aquando da aprovação do projecto. A Comissão pode tomar uma dessas medidas em certos casos, devidamente enumerados, com a condição de respeitar o procedimento previsto no artigo 47.º
51 Mais concretamente, o artigo 44.º declara que a suspensão, a redução ou a supressão do apoio podem ocorrer em quatro casos: a) se o projecto não for executado como previsto ou b) se não forem cumpridas algumas das condições impostas ou c) se o beneficiário, contrariamente às informações contidas no seu pedido e exigidas na decisão de concessão do apoio financeiro, não iniciar, num prazo de um ano a contar da notificação da referida decisão, os trabalhos ou não oferecer, antes do termo desse prazo, garantias suficientes para a execução do projecto, ou enfim d) se o beneficiário não finalizar os trabalhos num prazo de dois anos a contar do seu início, salvo caso de força maior.
52 Creio ser teoricamente possível defender que a noção de «redução» do apoio financeiro se refere ao pagamento ao beneficiário, por uma razão qualquer, de uma quantia inferior àquela que estava inicialmente prevista. Como exemplo, há claramente redução quando, no momento da execução do projecto, a Comissão o reavalia, por uma ou por outra razão, na sua totalidade e decide reduzir a taxa inicialmente aprovada do apoio financeiro comunitário, que corresponde certamente a um determinado montante. Isto pode acontecer quando, por exemplo, resultar da fase de evolução que o projecto atingiu que, com toda a probabilidade, o objectivo em vista do qual o apoio financeiro foi aprovado não será realizado.
53 Todavia, considero que, segundo os próprios termos do artigo 44.º, n.º 1, do Regulamento n.º 4028/86, a redução, a suspensão ou a supressão dizem respeito, por um lado, à percentagem inicialmente fixada como apoio financeiro comunitário, no momento em que o projecto beneficiário foi aprovado. Por outro lado, a decisão de reduzir, de suspender ou de suprimir o apoio financeiro refere-se ao desenvolvimento futuro do projecto. Por outras palavras, só há redução, na acepção dos textos aplicáveis, se se estiver perante um projecto em curso.
54 Do mesmo modo, resulta deste artigo 44.º, n.º 1, interpretado - como se verá - em conjugação com outras disposições do Regulamento n.º 4028/86 e do Regulamento n.º 1116/88, que a redução respeita ao montante inicialmente previsto para o projecto em causa e não ao montante que a Comissão paga efectivamente por um projecto levado até ao fim. A recusa, pela Comissão, de pagar um determinado montante face a trabalhos executados não constitui, em meu entender, uma redução na acepção do regulamento, pois não modifica a taxa de contribuição inicialmente prevista, mas a soma efectivamente paga com base nos trabalhos executados e nas despesas correspondentes, na medida em que são elegíveis.
55 Por conseguinte, como a Comissão defende com toda a razão, não pode haver redução na acepção do Regulamento n.º 4028/86 quando o projecto estiver acabado e que comprovações relativas ao estado final dos trabalhos, efectuadas pelas autoridades nacionais competentes, levarem simplesmente a adaptar os montantes pagos com base nos trabalhos executados que estavam previstos pelo projecto aprovado e acabado. Efectivamente, mesmo se, nesta hipótese, o montante recebido pelo beneficiário a título de apoio financeiro for inferior ao que fora inicialmente aprovado, esta recusa, pela Comissão, de pagar a totalidade do saldo nem por isso constitui uma redução na acepção dos textos.
56 Além disso, nota-se no teor do artigo 44.º que o legislador emprega, no primeiro travessão, o futuro do conjuntivo e refere-se a um projecto que «não for executado» como previsto. Este passo parece indicar que ele pretendeu excluir os projectos que já foram executados. O tempo (do verbo) escolhido pelo legislador no artigo 44.º manifesta, além disso, a meu ver, a sua vontade de não incluir nos casos que exigem a observância do procedimento especial do artigo 47.º a hipótese de o projecto ter sido acabado e de se suscitar simplesmente uma questão de adaptação dos montantes devidos aos trabalhos efectivamente executados. Por conseguinte, a interpretação da expressão «se o projecto não for executado como previsto» não pode ser estendida ao ponto de abranger a hipótese de os trabalhos já terem sido executados.
57 Como quer que seja, a previsão de um procedimento especial parece-me justificar-se pelo facto de a «decisão que reduz o montante da contribuição inicialmente concedida acarretar consequências mais graves» (26) para a realização do projecto financiado, visto alterar, em suma, as condições na base das quais o apoio financeiro foi aprovado, sem ignorar, além disso, a sua grande importância para o beneficiário do apoio.
58 Por conseguinte, é forçoso reconhecer que este procedimento não tem que ser aplicado quando, não obstante haver uma disposição expressa da decisão da Comissão relativa à atribuição do apoio financeiro, o interessado não pediu a aprovação prévia das alterações introduzidas no projecto e acabou os trabalhos sem executar, total ou parcialmente, o projecto inicialmente aprovado ou efectuou despesas que não eram elegíveis. Por consequência, na medida em que a Comissão se limitar nesse caso, em suma, a comprovar, com base nos elementos que lhe são fornecidos pelas autoridades nacionais, que apenas uma parte das despesas cujo pagamento o interessado pede diz respeito ao projecto acabado, tal como tinha sido inicialmente aprovado, ela pode pagar uma importância menos elevada, em função dos trabalhos executados.
59 Mas, em meu entender, há igualmente outras disposições que, por um lado, impõem que se faça uma distinção entre a taxa de financiamento comunitário prevista e o montante efectivamente pago com base nas despesas elegíveis e nos trabalhos efectuados e, por outro, permitem uma adaptação, exigindo uma série de cálculos e de apreciações técnicas, dos montantes efectivamente pagos pelos trabalhos efectuados no âmbito do projecto executado.
60 Esta diferenciação resulta, segundo creio, da análise do artigo 4.º do Regulamento n.º 1116/88. Este determina que os pagamentos parciais não podem exceder, para cada investimento, a taxa de realização dos trabalhos relativos ao investimento. Essa taxa é constituída pela relação entre o montante total das facturas ou outros documentos de contabilidade efectivamente pagos e relativos a despesas elegíveis e o montante total dos custos elegíveis previstos fixados na decisão de concessão de apoio financeiro.
61 No que diz respeito, mais especificamente, às instalações de aquicultura que nos interessam no presente caso, o artigo 4.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento n.º 1116/88 prevê que a contribuição é pagável, em princípio, num máximo de três fracções. Um (primeiro) pedido de pagamento parcial só pode ser efectuado se a taxa de realização tiver atingido pelo menos 30% dos custos elegíveis, e se tiver sido elaborado o relatório provisório sobre a realização (aquicultura unicamente).
62 Recorde-se que, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo 4.º, os pagamentos finais estão para todos os tipos de projectos sujeitos às condições indicadas na decisão de concessão do apoio financeiro, nomeadamente no que respeita à participação financeira do Estado-Membro e à apresentação dos documentos oficiais requeridos.
63 Além disso, resulta, em meu entender, do Regulamento n.º 970/87 da Comissão, e em especial do anexo relativo aos projectos no sector da aquicultura, que a redução ocorre após a reavaliação do projecto financiado. Concretamente, prevê-se aí que o pedido de apoio financeiro submetido pelo interessado tem duas partes (A e B). A parte B começa com notas explicativas relativas à descrição do projecto, que incluem nomeadamente um aviso aos beneficiários, segundo o qual «qualquer alteração de trabalhos posterior a esta decisão [trata-se da decisão da Comissão de concessão do apoio financeiro] necessitará de um novo exame do projecto que pode conduzir eventualmente à anulação do apoio se as alterações introduzidas no projecto forem consideradas inaceitáveis» (sublinhado meu). A parte B do formulário do pedido de apoio financeiro contém em seguida um quadro recapitulativo dos trabalhos previstos. Segundo uma das notas de acompanhamento deste quadro, o recapitulativo tem por objecto reagrupar as diferentes despesas. É necessário, em qualquer caso, juntar ao projecto um orçamento pormenorizado das construções, o orçamento das firmas especializadas para o fornecimento de máquinas e de equipamento diverso e os planos das obras. Dito de outro modo, o beneficiário sabe simultaneamente quais as despesas que são consideradas elegíveis no momento da aprovação do concurso e sabe que a execução de trabalhos diferentes dos previstos pode conduzir à supressão do apoio financeiro na sequência de uma nova avaliação do projecto.
64 De mais a mais, é só para um trabalho em curso que é possível demonstrar, no âmbito do procedimento dos artigos 44.º e 47.º do Regulamento n.º 4028/86 bem como do artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88, que, apesar das alterações, o objectivo para o qual o apoio financeiro comunitário foi concedido está atingido ou pode ser atingido, de maneira que não é necessário diminuir o montante do apoio comunitário. Mas, na medida em que exige uma amplíssima avaliação jurídica e económica do andamento dos trabalhos no seu todo e da oportunidade da sua execução, esta conclusão só pode ser tirada respeitando o procedimento das disposições supracitadas.
65 Não vejo portanto por que razão a Comissão deveria respeitar este procedimento específico mesmo na hipótese, resultante dos dados que lhe forneceram as autoridades nacionais, de as despesas elegíveis de um projecto acabado não são as que deviam ser por força da decisão de concessão do apoio financeiro. Por conseguinte, trata-se aqui, em meu entender, de uma situação em que não há que submeter a questão ao comité referido no artigo 47.º, no âmbito de uma aplicação do artigo 44.º
66 Esta conclusão resulta não só da interpretação literal, mas também da interpretação teleológica e sistemática das disposições do Regulamento n.º 4028/86.
67 Nos termos do décimo sexto considerando do Regulamento n.º 4028/86, «devem ser tomadas medidas para prevenir e reprimir quaisquer irregularidades e para recuperar os montantes perdidos na sequência de tais irregularidades ou negligências... é necessário prever igualmente a possibilidade de suspender, reduzir ou suprimir o financiamento comunitário». Por outras palavras, o legislador quer que sejam adoptadas medidas para prevenir e reprimir as irregularidades observadas durante a execução do projecto por causa das quais a finalidade do financiamento não foi alcançada. É esse o objectivo, por um lado, por exemplo, da recusa de pagamento do saldo caso haja divergências quanto às despesas elegíveis e, por outro, do procedimento de suspensão, de redução ou de supressão do financiamento comunitário previsto no artigo 44.º Considero, por outro lado, que o termo «igualmente» empregado nesse considerando torna manifesto que a redução, a suspensão ou a supressão do financiamento comunitário não são os únicos meios de acção de que a Comissão dispõe em caso de irregularidades. Dito de outro modo, posso deduzir da segunda frase deste considerando que o procedimento em questão tem por objectivo assegurar a prossecução do bom andamento do projecto, evitando qualquer irregularidade.
68 Quando o beneficiário acabou os trabalhos e este estado de acabamento é atestado pelas autoridades nacionais (ou quando não começou ou ainda quando não acabou os trabalhos de execução dentro dos prazos), já não pode tratar-se de prevenção de irregularidades no âmbito do andamento posterior do projecto nem de suspensão, redução ou supressão do apoio financeiro, visto que os trabalhos foram executados em conformidade com as previsões ou então não foram, e que o objectivo para o qual a contribuição foi concedida já está realizado ou não está. Nessa fase, antes do último pagamento, coloca-se muito simplesmente a questão de saber em que medida as despesas eram elegíveis ou não, com base nos documentos justificativos e nos documentos que foram transmitidos à Comissão pelas autoridades nacionais competentes, e não a de saber em que medida o andamento do projecto justifica, no que toca à possibilidade de alcançar o seu objectivo, que se observe o procedimento ad hoc antes da redução, da suspensão ou da supressão do apoio financeiro. Por outras palavras, não há reavaliação de um projecto que, estando acabado, já não está em andamento, mas sim uma simples adaptação ex post do montante do apoio financeiro aos trabalhos efectivamente realizados.
69 Além disso, as conclusões acima referidas são corroboradas pela análise da missão que o legislador comunitário confia ao Comité Permanente das Estruturas da Pesca mencionado no artigo 47.º Como a demandada defende com toda a razão (n.º 25 da contestação), baseando-se na lógica do artigo 44.º, a intervenção do comité permanente do artigo 47.º não pode ser imposta para simples variações de ordem técnica nas despesas elegíveis. Seria com efeito não só totalmente desproporcionado em relação ao objectivo prosseguido, que é o acabamento do projecto, mas também destituído de qualquer sentido, já que a variação das despesas elegíveis, que afecta a quase totalidade dos projectos apresentados, é o resultado de avaliações puramente técnicas.
70 Para mais, segundo a Comissão, este comité permanente, composto de representantes dos Estados-Membros, não é um órgão técnico, mas sim um órgão económico-jurídico que não é susceptível de apreciar a elegibilidade de determinadas despesas. A Comissão conclui daqui que, se se tivesse que recorrer ao procedimento do artigo 47.º cada vez que, mesmo sem variações em percentagem, as despesas elegíveis se distinguissem das previsões iniciais, isso teria como resultado o bloqueio imediato de todos os programas regidos pelo regulamento.
71 Creio que a intervenção do comité do artigo 47.º é necessária cada vez que exista uma margem de apreciação no que toca à evolução do projecto em curso e à possibilidade a este título de tomar uma decisão de redução, de suspensão ou de supressão do apoio financeiro. Quando a realização do projecto ainda não estiver terminada e o prazo de acabamento dos trabalhos ainda não findou, o comité deve intervir para analisar a questão de saber em que medida é possível alcançar o objectivo para o qual o projecto foi financiado, sendo certo que, em caso de resposta negativa, poderá ser encarada a possibilidade de proceder à redução, à suspensão ou à supressão do apoio financeiro.
72 O ponto de vista acima expresso pode igualmente fundar-se em outras disposições do Regulamento n.º 1116/88. Este texto define de maneira precisa as fases do procedimento que deve ser respeitado em caso de redução, de suspensão ou de supressão do apoio financeiro. Nos termos do sexto considerando desse regulamento, «é conveniente não iniciar o processo de suspensão, redução ou supressão da contribuição sem ter, previamente, consultado o Estado-Membro em causa, o qual pode tomar posição, e sem ter dado aos beneficiários a oportunidade de apresentarem as suas observações». Dito de outro modo, o legislador comunitário pretende excluir as acções realizadas pela Comissão de forma arbitrária, sem o conhecimento dos Estados-Membros interessados e dos beneficiários do apoio financeiro, e sem lhes haver pedido previamente o seu parecer.
73 Concretamente, o artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88 prevê que, antes de dar início ao processo de suspensão, redução ou supressão do apoio financeiro, a Comissão proceda e certas diligências, que são enumeradas de modo limitativo: a) a Comissão deve avisar o Estado-Membro onde o projecto deve ser executado, o qual pode tomar posição a esse respeito; b) a Comissão deve consultar a autoridade competente encarregada de transmitir os documentos justificativos; c) a Comissão deve apelar ao(s) beneficiário(s) para que exprima(m), por intermédio da autoridade ou do organismo, as razões da inobservância das condições previstas.
74 A análise destas condições prévias impostas pelo artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88 mostra que esta disposição diz respeito a um projecto não acabado, mas em andamento, e que a decisão da Comissão relativa à redução do apoio financeiro se prende com a execução de todo o projecto, tal como havia sido previsto.
75 Creio que um projecto acabado, para o qual as autoridades nacionais já tenham emitido o certificado de fiscalização do estado final de realização dos trabalhos, diminuindo o montante das despesas elegíveis na fase final do projecto, já não pode, por um lado, ser considerado um projecto que ainda tem que ser executado e, por outro, já não justifica que a Comissão consulte a autoridade nacional competente, visto que agiu, em suma, com base em verificações e seguindo o parecer desta autoridade para recusar o pagamento de determinadas contribuições tendo em conta as despesas elegíveis.
76 Além disso, há ainda outras disposições do Regulamento n.º 4028/86, e em especial o seu artigo 39.º, que mostram que, de cada vez que o legislador comunitário quis dar - no âmbito de projectos do título IV, relativo ao desenvolvimento da aquicultura (27), tais como o projecto da recorrente - à Comissão o ensejo de reexaminar, total ou parcialmente, a sua decisão de concessão do apoio financeiro no âmbito de uma fiscalização dos resultados do projecto, e principalmente dos seus resultados económicos, indicou de modo expresso que este reexame devia ser feito no respeito do procedimento previsto no artigo 47.º No artigo 39.º, n.º 2, o legislador não alude a uma redução do apoio financeiro, visto que este já foi pago, mas sim a uma revisão total ou parcial da decisão de concessão algum tempo (dois anos no caso dos trabalhos de desenvolvimento da aquicultura) após o «último pagamento do apoio financeiro». Como se trata da reavaliação dos resultados da totalidade do projecto, o legislador prevê expressamente que a Comissão proceda à recuperação total ou parcial dos montantes entretanto pagos, de acordo com o procedimento previsto no artigo 47.º
77 Dito de outro modo, podemos igualmente deduzir desta disposição do artigo 39.º que a finalidade do procedimento específico, cuja observância está, aliás, igualmente prevista no artigo 44.º do Regulamento n.º 4028/86, é fiscalizar, no âmbito do procedimento perante o comité do artigo 47.º, em que medida é que, após o acabamento do projecto, o controlo dos resultados mostra que o objectivo para o qual o apoio financeiro foi concedido pode ser considerado realizado mediante uma apreciação global.
78 É possível, segundo me parece, encontrar confirmação do ponto de vista da Comissão no acórdão Cipeke/Comissão (28). Este processo dizia respeito à validade de uma decisão da Comissão de redução de uma contribuição financeira concedida pelo Fundo Social Europeu (a seguir «FSE») para uma acção de formação profissional. No entanto, a legislação relativa à concessão do apoio financeiro não previa a observância de um procedimento específico análogo ao do artigo 44.º do Regulamento n.º 4028/86, mas permitia à Comissão suspender, reduzir ou suprimir esse apoio, após ter dado ao Estado-Membro interessado a ocasião de apresentar as suas observações (29).
79 Neste processo Cipeke/Comissão, em que se tratava, em especial, do exame da questão do pagamento do saldo, após o termo da acção de formação profissional, a Comissão tinha efectivamente comprovado que um determinado montante se referia a despesas não elegíveis, mas não tinha ventilado as reduções com base no montante exacto das despesas irregulares. O Tribunal de Justiça declarou (30) que «a aprovação foi dada para um montante global e... o pedido de pagamento do saldo foi apresentado globalmente para a totalidade do projecto, sem que tenha sido notificada a cada uma das empresas interessadas uma decisão de aprovação pormenorizada e precisa», e prosseguiu (31) : «Além disso, verifica-se que a Comissão repartiu... as reduções proporcionalmente à importância de cada uma delas [empresas] nas rubricas consideradas e não em razão do montante exacto das despesas irregulares». Anulou, por conseguinte, a recusa da Comissão, porque as modalidades de redução do apoio financeiro do FSE não tinham sido comunicadas à recorrente, considerando que a decisão da Comissão não estava suficientemente fundamentada na acepção do artigo 190.º do Tratado. Daqui resulta a contrario que a Comissão poderia ter ventilado as reduções com base no montante exacto das despesas irregulares no momento do exame do pedido de pagamento do saldo, após o termo da acção de formação profissional, e que, nesse caso, a decisão de redução não teria suscitado qualquer problema a esse título.
80 Em conclusão, todas essas disposições mostram que o legislador comunitário quis que o procedimento dos artigos 44.º e 47.º fosse aplicado nomeadamente de cada vez que fosse preciso determinar em que medida, para um projecto em curso, não acabado, o objectivo para o qual o apoio financeiro foi concedido é susceptível de ser alcançado. Por outras palavras, quis que fosse aplicado o dispositivo de segurança previsto no artigo 47.º a fim de garantir a prossecução do objectivo para o qual o apoio financeiro foi concedido, sendo certo que a Comissão só pode reduzir, suspender ou suprimir o apoio financeiro se a prossecução deste objectivo não estiver garantida ou se houver o risco de não ser atingido (32), tendo a sua decisão efeitos para o futuro, isto é, para o andamento posterior do projecto. Pelo contrário, em caso de recusa de pagamento, a decisão da Comissão diz respeito a situações e à execução do projecto até ao momento da referida recusa; dito de outro modo, refere-se ao passado, à fracção do projecto que já foi executada. Trata-se de um critério seguro para distinguir entre os casos de redução, suspensão ou supressão do apoio financeiro para a execução de um projecto em curso e a recusa do pagamento de uma parte do apoio quando o projecto tiver sido concluído.
81 Por conseguinte, o montante do apoio financeiro fixado não é alterado, isto é, não é reduzido, na acepção do artigo 44.º do Regulamento n.º 4028/86, quando a Comissão decide com base nos elementos que lhe são fornecidos pelas autoridades nacionais que, como apenas alguns trabalhos foram executados e as despesas correspondentes são elegíveis, é preciso pagar uma quota-parte dos montantes previstos que seja proporcional a essas despesas, sem prejuízo da obrigação de respeito dos direitos de defesa do beneficiário.
82 Aliás, segundo a Comissão (n.º 24 da contestação), a alteração do projecto inicial sem comunicação prévia às autoridades nacionais e comunitárias dificulta consideravelmente a apreciação dos trabalhos efectuados pelo beneficiário do financiamento. É por esta razão que é expressamente indicado nas decisões de concessão de apoios financeiros que os trabalhos previstos não podem sofrer modificações nem alterações sem o acordo prévio da administração nacional e eventualmente da Comissão.
83 Exigir, para além do respeito dos direitos de defesa, como se vai ver, a aplicação do procedimento previsto no artigo 44.º mesmo em casos como o do presente processo, impondo à Comissão a condição formal de uma consulta obrigatória, ao passo que as disposições comunitárias aplicáveis não impõem, de acordo com uma interpretação correcta, tal obrigação a essa instituição comunitária, equivaleria a uma aplicação por analogia dessas disposições a um caso que não cabe no âmbito dos previstos no artigo 44.º, n.º 1.
84 Para mais, exigir a aplicação do procedimento previsto no artigo 44.º mesmo em casos como o do presente processo equivaleria a impor à Comissão uma obrigação excessivamente formalista. O resultado seria um protelamento dos procedimentos sem fundamento (33) e a violação da letra e do espírito das disposições em vigor. Por outras palavras, seria excessivo exigir que, antes de pagar o saldo do apoio financeiro previsto para uma obra acabada, com base nos elementos e apreciações de carácter técnico que lhe são fornecidos pelas autoridades nacionais, a Comissão observasse o procedimento dos artigos 44.º e 47.º do Regulamento n.º 4028/86 e do artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88. Aliás, isto em nada contribuiria para o objectivo para o qual foi instaurada esta forma de procedimento substancial, cujo respeito é necessário, no âmbito dos projectos financiados pela Comissão, a fim de garantir a maior transparência possível dos procedimentos neste sector importante da acção comunitária.
85 Por conseguinte, foi com toda a razão que o Tribunal de Primeira Instância julgou que a decisão que lhe tinha sido submetida não constituía uma decisão de redução, na acepção do artigo 44.º, n.º 1, do Regulamento n.º 4028/86, do apoio financeiro atribuído inicialmente à recorrente, mas se limitava, na realidade, a declarar que uma parte das despesas cujo pagamento a recorrente pede não diz respeito ao projecto tal como tinha sido aceite inicialmente.
86 Por conseguinte, o terceiro fundamento do recurso deve ser rejeitado por improcedente.
C - Violação do princípio do contraditório
87 O segundo fundamento invocado pela recorrente no presente recurso tem duas partes. Por um lado, defende que o Tribunal de Primeira Instância julgou erradamente (n.os 49 e 51) que com o pedido que tinha dirigido ao ministério em 28 de Julho e à Comissão em 3 de Agosto de 1995, ou seja, antes de a Comissão adoptar definitivamente a decisão de 27 de Outubro de 1995 (34), tinha ficado em condições de expor cabalmente as razões da inobservância das condições previstas na decisão de concessão do apoio financeiro. Por outras palavras, a recorrente alega uma violação da obrigação de consultar o interessado antes de adoptar uma decisão lesiva dos seus interesses, como impõe o princípio geral do contraditório.
88 Por outro lado, a recorrente defende que o Tribunal de Primeira Instância julgou erradamente (n.º 51) que a Comissão respeitou no essencial as prescrições formuladas, a este propósito, pelo artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88. Contrariamente ao que o Tribunal de Primeira Instância considerou, a Comissão rejeitou expressamente o pedido da recorrente de recorrer ao procedimento do artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88.
89 Concluí acima que não era necessário observar o procedimento específico estabelecido no artigo 44.º conjugado com o artigo 47.º do Regulamento n.º 4028/86 e com o artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88, que a Comissão, aliás, não respeitou. Além de um procedimento especial, que constitui uma forma substancial, não poder, em meu entender, ser substancialmente acatado sem ser também formalmente respeitado, isto é, sem passar por todas as fases determinadas pelo próprio legislador, o Tribunal de Primeira Instância julgou erradamente que a Comissão respeitou no essencial este procedimento, ao convidar a interessada a expor, antes da adopção da decisão controvertida, as razões da inobservância das condições previstas.
90 Todavia, no que respeita à violação do princípio do contraditório, gostaria, antes de mais, de salientar que, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (35), o respeito pelos direitos de defesa em qualquer processo iniciado contra um terceiro e susceptível de culminar num acto que afecte os seus interesses constitui um princípio fundamental do direito comunitário e deve ser respeitado, mesmo na falta de qualquer regulamentação processual específica. Este princípio exige que os destinatários de decisões, que afectem de modo sensível os seus interesses, sejam colocados em condições de dar utilmente a conhecer o seu ponto de vista.
91 Como a recusa de pagamento do saldo pronunciada em 27 de Outubro de 1995 constituía uma decisão desfavorável para a recorrente, os direitos de defesa que o direito comunitário lhe reconhece deviam ser respeitados.
92 Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância julgou com toda a razão que, na medida em que a recorrente tinha posto em causa a exactidão do certificado de fiscalização do estado final dos trabalhos emitido em 24 de Maio de 1995 pelo ministério competente, e tinha pedido o respectivo reexame (36) antes de a Comissão ter adoptado definitivamente a sua decisão por telex n.º 12497, de 27 de Outubro de 1995, os requisitos do respeito dos direitos de defesa e do princípio geral do contraditório estavam satisfeitos, mesmo se o procedimento específico dos artigos 44.º e 47.º do Regulamento n.º 4028/86 e do artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88 não foi observado.
93 Portanto, ao considerar que a decisão da Comissão não constituía uma decisão de redução na acepção do artigo 44.º, n.º 1, do apoio financeiro inicialmente concedido à recorrente, o Tribunal de Primeira Instância fez uma aplicação justa dessas disposições (n.º 56), independentemente da fundamentação invocada no acórdão impugnado. Por conseguinte, as alegações apresentadas contra este acórdão carecem de fundamento e devem ser rejeitadas, tal como o fundamento correspondente no seu todo.
D - Falta de fundamentação da decisão da Comissão e interpretação errada do artigo 190.º do Tratado
94 Com o quarto fundamento do recurso, a recorrente defende que o Tribunal de Primeira Instância errou ao rejeitar este fundamento de anulação da decisão da Comissão, considerando que não havia falta de fundamentação na acepção do artigo 190.º do Tratado. Mais especificamente, concentra a sua crítica no n.º 70 do acórdão impugnado, segundo o qual a fundamentação da decisão da Comissão, que remetia para explicações dadas no certificado de verificação do estado final dos trabalhos emitido pelo ministério competente, dava à recorrente «uma indicação suficiente para conhecer os principais elementos de facto e de direito que estão na base do raciocínio exposto». Com efeito, as observações escritas que enviou às autoridades nacionais e comunitárias (em 28 de Julho e em 3 de Agosto de 1995, respectivamente) rejeitavam em suma as conclusões do certificado emitido pelas autoridades nacionais e pediam o respectivo reexame pelo comité do artigo 47.º do Regulamento n.º 4028/86, observando o procedimento do artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88. Segundo a recorrente, a Comissão não se podia limitar a fundamentar a sua decisão remetendo para o certificado emitido pelas autoridades nacionais, mas deveria ter procedido à verificação dos pormenores técnicos. Para tal, devia absolutamente respeitar o procedimento do artigo 7.º, de modo a determinar, a partir de uma apreciação comparada e contraditória do projecto inicial e do projecto final (isto é, no estado em que se encontrava no fim dos trabalhos) por que é que o projecto não tinha sido executado como estava previsto, dando à recorrente a possibilidade de se justificar a esse propósito.
95 Sem prejuízo da análise anterior, relativa à questão de saber em que medida se devia ou não respeitar o procedimento dos artigos 44.º e 47.º do Regulamento n.º 4028/86 e do artigo 7.º do Regulamento n.º 1116/88, creio que, no que respeita à questão dos defeitos atribuídos à fundamentação, basta salientar que o Tribunal de Primeira Instância não se enganou quando julgou (no n.º 70) que a fundamentação era completa e suficiente.
96 Resulta de jurisprudência constante que a fundamentação exigida pelo artigo 190.º do Tratado deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do acto, de forma a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida adoptada e o juiz comunitário exercer a sua fiscalização. Todavia, não se pode exigir que a fundamentação de um acto especifique os diferentes elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se esta fundamentação é suficiente deve ser apreciada não somente em relação ao seu teor literal, mas também ao seu contexto bem como ao conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (37).
97 O Tribunal de Justiça é particularmente exigente no que diz respeito à fundamentação de actos que reduzem um apoio financeiro comunitário concedido inicialmente. No processo Cipeke/Comissão (38), o Tribunal de Justiça começou por fazer notar que, «quando o pedido inicial tenha sido aprovado, a decisão que reduz o montante da contribuição inicialmente concedida acarreta consequências mais graves para o requerente» (39), antes de concluir (40) que uma decisão que reduz uma contribuição financeira «deve revelar claramente os fundamentos que justificam a redução da contribuição em relação ao montante inicialmente aprovado». Partindo dessas considerações, o Tribunal de Justiça julgou (41) que não satisfaz os requisitos do artigo 190.º do Tratado uma decisão baseada no facto de certas despesas não terem sido aprovadas no momento da concessão do apoio financeiro, sem que tivesse sido notificada qualquer decisão de aprovação pormenorizada e precisa e quando a decisão controvertida não contém qualquer indicação relativa aos critérios de cálculo do montante reduzido comunicado ao beneficiário.
98 O Tribunal de Primeira Instância reconheceu no acórdão impugnado (n.º 66) que resulta dos antecedentes do processo, da correspondência trocada entre a recorrente e a administração nacional e a Comissão, bem como da decisão impugnada, que as razões invocadas pela Comissão em apoio dessa decisão surgem de forma suficientemente clara para permitir à recorrente invocar os seus direitos no Tribunal comunitário e para permitir que este exerça a sua fiscalização da legalidade da decisão.
99 Acrescentou que o carácter suficiente da fundamentação decorria de três razões específicas.
100 Em primeiro lugar (n.º 67), como resulta da carta de 12 de Dezembro de 1994, que dirigiu ao ministério e à Comissão, a sociedade Le Canne tinha, por um lado, admitido que, após a apresentação do projecto, algumas condições tinham sofrido uma alteração substancial que implicava adaptações e, por outro, tinha declarado estar consciente de não ter respeitado a formalidade da comunicação prévia das alterações, o que, como a própria interessada reconhecia, era um obstáculo importante à regularização do seu processo (v. igualmente o n.º 13 do acórdão impugnado).
101 Em segundo lugar, de acordo com o Tribunal de Primeira Instância (n.º 68 do seu acórdão), as explicações pormenorizadas contidas no certificado em apoio da declaração de inelegibilidade das despesas que integram as diversas rubricas em causa revelam com suficiente clareza os fundamentos que justificam a decisão impugnada, como exige a jurisprudência nessa matéria (42).
102 Em terceiro lugar, ainda segundo o Tribunal de Primeira Instância (n.º 69), a decisão impugnada enuncia, de modo sucinto mas claro, os fundamentos considerados pela Comissão, por um lado, respondendo a alguns dos argumentos desenvolvidos pela recorrente nas observações chegadas à Comissão em 3 de Agosto de 1995 e, por outro, fazendo referência às explicações fornecidas pelo ministério no certificado.
103 Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu qualquer erro de direito ao julgar que, tendo em conta o sistema de colaboração estreita entre a Comissão e os Estados-Membros em que assenta a concessão dos apoios financeiros, foi correctamente que a decisão impugnada fez também referência a essas explicações.
104 Concluí anteriormente que a decisão da Comissão não constituía uma decisão de redução do apoio financeiro, na acepção do artigo 44.º do Regulamento n.º 4028/86. Considero, por conseguinte, que foi com toda a razão que o Tribunal de Primeira Instância concluiu (no n.º 70) que a decisão da Comissão se apoia numa fundamentação suficiente (43), na acepção do artigo 190.º do Tratado, visto que fornece à interessada indicações suficientes para conhecer os principais elementos de facto e de direito que estão na base do raciocínio da Comissão.
105 Por conseguinte, o quarto fundamento do recurso deve ser igualmente rejeitado por improcedente.
VI - Quanto ao pedido de indemnização
106 Como proponho o indeferimento da totalidade dos fundamentos do recurso, não é necessário examinar o pedido de indemnização. Pelo contrário, se os pedidos da recorrente fossem acolhidos e se o acórdão objecto de recurso fosse anulado, o processo deveria ser remetido ao juiz do mérito, em virtude da necessidade de um exame aprofundado dos factos, em conformidade com o artigo 54.º do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça.
VII - Conclusão
107 A partir da análise feita acima, proponho que o Tribunal de Justiça:
«a) negue provimento ao recurso;
b) condene a recorrente nas despesas».
(1) - Acórdão Le Canne/Comissão (T-218/95, Colect., p. II-2055).
(2) - JO L 376, p. 7.
(3) - O Regulamento (CEE) n.º 970/87 da Comissão, de 26 de Março de 1987, que estabelece as medidas transitórias e as regras de execução do Regulamento n.º 4028/86, no que diz respeito às acções de reestruturação e renovação da frota de pesca, de desenvolvimento da aquicultura e de ordenamento da zona costeira (JO L 96, p. 1), definiu os dados e as informações que os pedidos de apoio financeiro dirigidos à Comunidade devem conter.
(4) - O artigo 45.º, n.º 1, determina: «Os Estados-Membros tomarão... as medidas necessárias para: - se certificarem da realização e da regularidade das operações financiadas a título do presente regulamento, - prevenir e reprimir as irregularidades, - recuperar os montantes perdidos como consequência de irregularidades ou de negligências. ...».
(5) - JO L 112, p. 1.
(6) - Com excepção de uma diferença de localização e de configuração dos tanques de cultura intensiva.
(7) - Mais precisamente, tratava-se das modificações seguintes: a) não construção de dezasseis tanques, de uma instalação hidráulica e de uma central térmica, tendo tudo isso sido substituído pela previsão de tanques de cultura a realizar aquando do projecto de acabamento aprovado pela Comissão na Decisão C(94) 1531/99; b) não aquisição de uma série de máquinas; c) não construção do novo armazém e dos tanques de cultura exteriores ao pavilhão.
(8) - Na petição, a recorrente refere-se ao artigo 27.º do regulamento interno da Comissão, por erro manifesto, já que a questão da responsabilidade colegial dos membros da Comissão e da delegação de poderes é objecto do artigo 11.º do regulamento interno da Comissão (Regulamento n.º 93/492/Euratom, CECA, CEE, de 17 de Fevereiro de 1993, JO L 230, p. 15). O artigo 27.º do regulamento interno actualmente em vigor prevê a publicação deste regulamento no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. A recorrente refere-se provavelmente ao artigo 27.º do regulamento interno provisório da Comissão, na versão alterada pela Decisão 75/461/Euratom, CECA, CEE que esta última tomou em 23 de Julho de 1975 (JO L 199, p. 43; EE 01 F2 p. 27).
(9) - Acórdão de 15 de Junho de 1994, Comissão/BASF e o. (C-137/92 P, Colect., p. I-2555); tratava-se neste processo de uma decisão tomada pela Comissão contra determinadas empresas no âmbito de uma acção de declaração de uma infracção ao artigo 85.º do Tratado CE.
(10) - Não é preciso determo-nos na alegação da Comissão segundo a qual o telex de 27 de Outubro de 1995 constituía «um simples aviso» para o qual não era necessário respeitar o princípio da colegialidade. Recordarei muito simplesmente que, no acórdão impugnado, o Tribunal de Primeira Instância julgou a este propósito (n.º 28) que «... o telex n.º 12497, de 27 de Outubro de 1995, conjugado com a ordem de pagamento do saldo do apoio comunitário emitida pela Comissão em 5 de Julho de 1995, teve como efeito reduzir o montante do apoio comunitário inicialmente concedido pela Decisão C(90) 1923/99 da Comissão». E prosseguiu (n.º 29): «Uma vez que priva a recorrente da integralidade do apoio que lhe tinha sido inicialmente concedido, sem que o Estado-Membro interessado disponha a este respeito de um poder de apreciação próprio, o telex em causa constitui, relativamente à recorrente, uma decisão individual que produz efeitos jurídicos obrigatórios susceptíveis de afectar os seus interesses, alterando de modo claro a sua situação jurídica»; v. os acórdãos do Tribunal de Justiça de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão (60/81, Recueil, p. 2639, n.º 9); de 7 de Maio de 1991, Interhotel/Comissão (C-291/89, Colect., p. I-2257, n.os 12 e 13) e Oliveira/Comissão (C-304/89, Colect., p. I-2283, n.os 12 e 13); e de 4 de Junho de 1992, Cipeke/Comissão (C-189/90, Colect., p. I-3573, n.os 11 e 12).
(11) - No que toca ao conteúdo específico da delegação de poderes/competências e à sua delimitação em relação à delegação de assinatura, v. nomeadamente Grohens, J.-C.: «La délégation administrative de compétence», crónica em Recueil Dalloz, 1958, pp. 197-204; de Laubadère, A., Vénézia, J. C. e Gaudemet, Y.: «Traité de droit administratif», Paris, LGDJ, 1988, 10.a edição, n.os 925 e 926, bem como Joliet, R.: «Le droit institutionnel des Communautés européennes», tomo 2, intitulado Les institutions, les sources, les rapports entre ordres juridiques, Liège, Faculté de Droit, d'Économie et des Sciences sociales de l'Université de Liège, 1983, p. 33, e Dembour, J.: Droit administratif, 3.a edição, Liège, Faculté de Droit, d'Économie et des Sciences sociales de l'Université de Liège, 1983, p. 277. Deve notar-se que a delegação de poderes visa permitir que uma autoridade transfira algumas das suas competências com vista a aliviar as suas tarefas administrativas ou a permitir que, ainda que fique sob o seu controlo, a competência seja exercida por órgãos que estão em melhores condições para tomar decisões. A razão justificativa para a adopção desta medida reside no facto de a vida administrativa não poder prosseguir se os serviços administrativos tivessem abolutamente que fazer tudo por si próprios.
(12) - V. os acórdãos de 23 de Setembro de 1986, AKZO Chemie/Comissão (5/85, Colect., p. 2585, n.º 30), e Comissão/BASF e o., já referido na nota 9 (n.º 62).
(13) - A bem dizer, este princípio tem a sua fonte no artigo 17.º do Tratado de 8 de Abril de 1965 que instituiu um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias; mas esta disposição foi já substituída pelo artigo 163.º do Tratado CE.
(14) - Acórdão AKZO Chemie/Comissão, já referido na nota 12 (n.º 37).
(15) - Regulamento de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 356, p. 1; EE 01 F2 p. 90).
(16) - A Comissão salienta que essas delegações são definidas em pormenor para cada rubrica orçamental por meio de uma decisão anual que ela toma com base no artigo 205.º do Tratado CE e do regulamento financeiro.
(17) - V. n.º 36 do acórdão AKZO Chemie/Comissão, já referido na nota 12.
(18) - V., por exemplo, o acórdão de 11 de Outubro de 1990, FUNOC/Comissão (C-200/89, Colect., p. I-3669, n.os 13 e 14), em que estava em causa a Direcção-Geral V da Comissão, competente para a gestão das despesas do Fundo Social Europeu. V., igualmente, os acórdãos de 14 de Julho de 1972, ICI/Comissão (48/69, Colect., p. 205, n.os 12 a 14), bem como de 17 de Outubro de 1972, Cementhandelaren/Comissão (8/72, Colect., p. 333, n.os 11 a 14), proferidos na altura em que se aplicava o artigo 27.º do regulamento interno provisório da Comissão, então em vigor.
(19) - Como a Comissão salienta, isto resulta das regras internas relativas à execução do orçamento geral das Comunidades Europeias (título B2-1, capítulo B2-11, artigo B2-110).
(20) - V. o acórdão FUNOC/Comissão, já referido na nota 18 (n.º 14).
(21) - V., nomeadamente, o acórdão de 28 de Abril de 1966, ILFO/Alta Autoridade (51/65, Recueil, p. 125, Colect. 1965-1968, p. 321).
(22) - Como foi salientado pela Comissão na audiência, isto significa que, se um beneficiário se apresentar perante a Comissão e pedir o pagamento de despesas que não estejam previstas no projecto aprovado, e portanto na decisão da Comissão, não há redução do apoio financeiro, visto que essas despesas não estão abrangidas por este. Dito de outro modo, neste caso, não há redução da taxa de financiamento.
(23) - Trata-se do artigo 1.º, n.º 1, alínea b), e das disposições do título IV (artigos 11.º e 12.º), relativo ao desenvolvimento da aquicultura e ao ordenamento da faixa costeira, bem como do artigo 44.º do Regulamento n.º 4028/86.
(24) - O artigo 11.º do Regulamento n.º 4028/86 refere-se aos projectos públicos, semipúblicos ou privados.
(25) - Recorde-se que, segundo o artigo 1.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento n.º 4028/86, pode ser prestado um apoio financeiro comunitário às acções realizadas no domínio do desenvolvimento da aquicultura e do ordenamento das zonas marinhas protegidas com vista a uma melhor gestão da faixa de pesca costeira.
(26) - V. o n.º 16 do acórdão Cipeke/Comissão, já referido na nota 10.
(27) - O título IV diz igualmente respeito ao ordenamento da faixa costeira.
(28) - Este acórdão já foi referido na nota 10. V., igualmente, os acórdãos análogos de 4 de Junho de 1992, Infortec/Comissão (C-157/90, Colect., p. I-3525), e Consorgan/Comissão (C-181/90, Colect., p. I-3557). V., igualmente, as conclusões apresentadas pelo advogado-geral M. Darmon nos processos em que foram proferidos esses acórdãos.
(29) - Com efeito, o artigo 6.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, que aplica a Decisão 83/516/CEE relativa às funções do Fundo Social Europeu (o regulamento foi publicado no JO L 289, p. 1; EE 05 F4 p. 22 e a Decisão no JO L 289, p. 38; EE 05 F4 p. 26), determina: «Quando a contribuição do Fundo não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição depois de ter dado ao Estado-Membro em causa a oportunidade de apresentar as suas observações».
(30) - N.º 19 do acórdão Cipeke/Comissão, já referido na nota 10.
(31) - Ibidem, n.º 20.
(32) - Este objectivo consiste igualmente na realização de certos trabalhos de aquicultura, em conformidade com o contrato de prestação de apoio financeiro assinado com cada um dos empresários interessados.
(33) - V. o acórdão de 15 de Maio de 1975, Frubo/Comissão (71/74, Recueil, p. 563; Colect., p. 205).
(34) - O Tribunal observou (no n.º 50) que a própria recorrente especificou, na petição, que a Comissão decidiu, por telegrama de 7 de Agosto de 1995, aplicar o procedimento de pagamento do apoio comunitário, determinado com base nos cálculos indicados no certificado.
(35) - V., nomeadamente, o acórdão de 24 de Outubro de 1996, Comissão/Lisrestal e o. (C-32/95 P, Colect., p. I-5373, n.º 21).
(36) - Segundo o Tribunal de Primeira Instância, a recorrente fê-lo nas suas observações escritas que chegaram ao ministério em 28 de Julho de 1995 e à Comissão em 3 de Agosto de 1995.
(37) - V., por exemplo, o acórdão de 9 de Novembro de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e o. (C-466/93, Colect., p. I-3799, n.º 16).
(38) - Acórdão já referido na nota 10. Recorde-se que este processo dizia respeito à validade de uma decisão da Comissão de redução do apoio financeiro concedido pelo Fundo Social Europeu para uma acção de formação profissional.
(39) - N.º 16.
(40) - N.º 18.
(41) - N.os 19 a 22.
(42) - Acórdão Cipeke/Comissão, já referido na nota 10 (n.os 18 a 22).
(43) - V., por exemplo, os acórdãos de 20 de Março de 1957, Geitling/Alta Autoridade (2/56, Colect. 1954-1961, p. 121), e de 8 de Fevereiro de 1966, Acciaierie e Ferriere Pugliesi/Alta Autoridade (8/65, Recueil, p. 1; Colect. 1965-1968, p. 301).