61996CC0149_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Bij een op 3 maart 1996 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Portugese Republiek het Hof krachtens artikel 173 EG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van besluit 96/386/EG van de Raad van 26 februari 1996 betreffende de sluiting van Memoranda van Overeenstemming tussen de Europese Gemeenschap en de Islamitische Republiek Pakistan en tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek India inzake regelingen op het gebied van de toegang tot de markt voor textielproducten(1) (hierna: "besluit").
De relevante rechtsregelingen
De multilaterale overeenkomsten
2 De eerste algemene regeling voor de textielsector was de multilaterale regeling van 20 december 1973 betreffende de internationale handel in textiel, beter bekend als het "multivezelakkoord".(2) Dit akkoord trad in werking op 1 januari 1974 en behield door een reeks verlengingsprotocollen zijn gelding tot 31 december 1994.(3) Het multivezelakkoord beoogde, "wat betreft de textielproducten, de uitbreiding van de handel, de vermindering van de belemmeringen van deze handel en de geleidelijke liberalisatie van de wereldhandel, waarbij een geregelde en billijke ontwikkeling van de handel in deze producten wordt gewaarborgd en een ontwrichtende invloed op de markten en in afzonderlijke productietakken zowel in invoerende als in uitvoerende landen wordt voorkomen" (artikel 1, lid 2). Met het oog daarop werd in het akkoord bepaald: "De deelnemende landen kunnen (...) overeenkomstig de fundamentele doelstellingen en beginselen van deze regeling bilaterale overeenkomsten op wederzijds aanvaardbare voorwaarden sluiten, teneinde enerzijds de werkelijke gevaren voor ontwrichting der markt (...) in de invoerende landen en ontwrichting in de textielhandel van de uitvoerende landen te voorkomen en anderzijds de uitbreiding en de ordelijke ontwikkeling van de handel in textiel en een billijke behandeling van de deelnemende landen te verzekeren" (artikel 4, lid 2).
3 Na de verklaring van Punta del Este van 20 september 1986 werden internationale onderhandelingen gevoerd om de textiel- en kledingsector te integreren in het GATT; voorwaarde daarvoor was, dat die sector onder de toepassing van de algemene regeling van het GATT zou komen te vallen en dat de nationale markten geleidelijk zouden worden opengesteld.
Op 15 april 1994 werd te Marrakech de slotakte van de Uruguayronde ondertekend. Deze akte omvatte de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), alsmede een reeks als bijlagen bij de WTO opgenomen multilaterale overeenkomsten (hierna ook: "secundaire overeenkomsten"), waaronder de Overeenkomst inzake textiel- en kledingproducten (hierna: "OTK"). De Gemeenschap trad tot al deze overeenkomsten toe bij besluit 94/800/EG van de Raad van 22 december 1994 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap voor wat betreft de onder haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, van de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguayronde (1986-1994) voortvloeiende overeenkomsten.(4)
4 De OTK bevat de regels op het gebied van de internationale handel in textielproducten voor een overgangsperiode van tien jaar, die moet uitlopen op de definitieve integratie van de sector in het GATT. Volgens artikel 2, lid 1, OTK moeten alle uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende kwantitatieve beperkingen binnen 60 dagen na de inwerkingtreding van de OTK worden meegedeeld aan het bij deze overeenkomst opgerichte Orgaan Supervisie Textielproducten.(5) Op de datum van inwerkingtreding van de WTO-overeenkomst moet ieder lid de producten die ten minste 16 % uitmaakten van de totale hoeveelheid van de producten van de sector die het in 1990 heeft ingevoerd, in het GATT integreren (artikel 2, lid 6). De overige producten moeten in drie fasen worden geïntegreerd, en wel op de eerste dag van, achtereenvolgens, de 37e, de 85e en de 121e maand dat de WTO-overeenkomst van kracht is. Aan het einde van de derde fase "is de textiel- en kledingsector geheel in [het] GATT 1994 geïntegreerd, daar alle beperkingen op grond van deze Overeenkomst dan zullen zijn opgeheven" (artikel 2, lid 8, sub c). Wat ten slotte de diverse flexibiliteitsregelingen betreft, bepaalt artikel 2, lid 16, OTK: "Voor alle beperkingen die op grond van dit artikel van kracht zijn, gelden dezelfde flexibiliteitsbepalingen inzake overboeking, overdracht en vervroegde benutting als die welke, op grond van de bilaterale MVO-overeenkomsten, gelden in de periode van twaalf maanden die aan de inwerkingtreding van de WTO-overeenkomst voorafgaat."(6) En verder: "Op de gecombineerde mogelijkheden van overboeking, overdracht en vervroegde benutting worden geen kwantitatieve beperkingen ingesteld of gehandhaafd."
De internationale overeenkomsten tussen de Europese Gemeenschap en de Islamitische Republiek Pakistan en de Republiek India
5 Op 15 oktober en 31 december 1994 parafeerde de Commissie twee memoranda van overeenstemming met de Islamitische Republiek Pakistan respectievelijk de Republiek India (hierna: "Pakistan" en "India"), "inzake regelingen op het gebied van de toegang tot de markt voor textielproducten".
In het memorandum van overeenstemming met Pakistan gaan zowel de Gemeenschap als Pakistan een aantal verbintenissen aan. In het bijzonder verbindt Pakistan zich, alle kwantitatieve beperkingen te schrappen voor een reeks in bijlage II bij het memorandum met name genoemde textielproducten. De Commissie harerzijds verbindt zich, "alle beperkingen die thans van toepassing zijn op de invoer van producten van de handweefgetouw- en huisindustrie van Pakistan (...) vóór de inwerkingtreding van de WTO [op te heffen]" (punt 7) en "welwillende aandacht te besteden aan de verzoeken die de regering van Pakistan zou kunnen indienen in verband met het beheer van de bestaande [tarief]contingenten om een grotere flexibiliteit (met inbegrip van de overdracht naar een ander tijdvak en de overdracht tussen categorieën)" (punt 6).
In het memorandum van overeenstemming met India is vastgelegd, dat de regering van die staat haar tarieven voor de in de bijlage bij het memorandum opgenomen textiel- en kledingproducten zal consolideren en dat "die percentages het secretariaat van de WTO ter kennis zullen worden gebracht binnen zestig dagen na de inwerkingtreding van de WTO". Tevens is bepaald, dat de Indiase regering "alternatieve specifieke rechten kan introduceren voor bepaalde producten", en dat die rechten zullen worden uitgedrukt als "een percentage ad valorem of een bedrag in INR per product/vierkante meter/kilo" (punt 2). Van haar kant dient de Europese Gemeenschap vanaf 1 januari 1995 alle beperkingen op te heffen voor de uitvoer uit India van op handweefgetouwen vervaardigde producten en producten van de huisindustrie, bedoeld in artikel 5 van de Overeenkomst EG-India (punt 5).(7) Voorts verbindt de Gemeenschap zich, "met welwillende aandacht verzoeken te zullen behandelen die de regering van India zou kunnen indienen betreffende uitzonderlijke flexibiliteitsbepalingen, naast de in het kader van de bilaterale textielovereenkomst geldende flexibiliteitsbepalingen", met het oog op bepaalde, specifiek in het memorandum genoemde importen (punt 6).
6 Op voorstel van de Commissie van 7 december 1995 nam de Raad op 26 februari 1996 met gekwalificeerde meerderheid het bestreden besluit tot sluiting van genoemde overeenkomsten; tegen stemden het Koninkrijk Spanje, de Helleense Republiek en de Portugese Republiek.
7 De overeenkomsten met India en Pakistan werden vervolgens op 8 respectievelijk 27 maart 1996 getekend.
8 Het besluit van de Raad van 26 februari 1996 werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 27 juni 1996.
De gemeenschapsregeling inzake invoercontingenten voor textielproducten
9 Verordening (EEG) nr. 3030/93 van de Raad van 12 oktober 1993 betreffende een gemeenschappelijke regeling voor de invoer van bepaalde textielproducten uit derde landen(8), stelt maximumhoeveelheden vast voor de invoer in de Gemeenschap van textielproducten uit derde landen. Ingevolge haar artikel 1, lid 1, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3289/94 van de Raad van 22 december 1994(9), is deze verordening van toepassing op de invoer van "- de in bijlage I vermelde textielproducten van oorsprong uit derde landen waarmee de Gemeenschap overeenkomsten, protocollen of regelingen heeft gesloten; - de in bijlage X vermelde textielproducten van oorsprong uit derde landen die lid zijn van de (...) WTO, en die, wat de Gemeenschap betreft, nog niet in het kader van [het] GATT 1994 zijn geïntegreerd in de zin van artikel 2, lid 6 of lid 8, van de WTO-overeenkomst betreffende textiel- en kledingproducten".
Discussie
Schending van de algemene beginselen van de communautaire rechtsorde
10 De Portugese regering betwist de wettigheid van het besluit van de Raad, stellende dat het in strijd is zowel met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht als met de regels van de WTO. Wat het eerste punt betreft, voert de Portugese regering verscheidene middelen aan, te weten: a) schending van het beginsel van openbaarheid van communautaire rechtsnormen, b) schending van het transparantiebeginsel, c) schending van het beginsel van loyale samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten, d) schending van het vertrouwensbeginsel, e) schending van het verbod van terugwerkende kracht van rechtsnormen, f) schending van het beginsel van economische en sociale samenhang, en g) schending van het beginsel van gelijke behandeling van de marktdeelnemers.
Drie van deze middelen zijn autonoom ten opzichte van de middelen die onder het punt onverenigbaarheid met de WTO-regels worden aangevoerd, en kunnen derhalve nu meteen worden besproken. Het betreft de middelen ontleend aan schending van het openbaarheidsbeginsel (a), van het transparantiebeginsel (b), en van het verbod van terugwerkende kracht (e). Daarna zullen wij ons bezighouden met de vier overige middelen, na vooraf te hebben onderzocht, of de regels van de bilaterale overeenkomsten zich verdragen met de regels van de multilaterale WTO-overeenkomst en de bijlagen daarvan.
11 Wat de gestelde schending van het beginsel van "openbaarheid van communautaire rechtsnormen" betreft, wil ik er slechts aan herinneren, dat artikel 191 EG-Verdrag, dat betrekking heeft op de bekendmaking van gemeenschapshandelingen, niet de bekendmaking voorschrijft van besluiten inzake sluiting van internationale overeenkomsten. Wel is het thans vaste praktijk om dergelijke besluiten van de Raad in het Publicatieblad bekend te maken. In feite is dat ook gebeurd met het bestreden besluit, dat van februari 1996 dateert en in juni van hetzelfde jaar, dus ongeveer vier maanden later, is gepubliceerd. Een dergelijk tijdsverloop kan mijn inziens echter geen grond opleveren voor nietigverklaring van het besluit.
12 Tot staving van het tweede middel - schending van het transparantiebeginsel - beroept de Portugese regering zich op de resolutie van de Raad van 8 juni 1993 betreffende de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving.(10) De Raad wijst er echter op, dat die resolutie geen bindende werking heeft(11) en de instellingen niet verplicht, zich bij de redactie van wetgevende teksten aan bepaalde regels te houden. Het is een politieke verklaring, inhoudende dat men zich erop dient toe te leggen, die handelingen duidelijk en op voor de adressaten - en meer in het algemeen, voor iedere belanghebbende - begrijpelijke wijze te formuleren. In ieder geval is het onderhavige besluit in alle opzichten duidelijk, zowel wat de tekst betreft van de bepalingen die betrekking hebben op het sluiten van de twee internationale overeenkomsten, als waar het gaat om de bepalingen van de twee memoranda, die voorzien in een aantal verplichtingen van de partijen bij de overeenkomst met het oog op de geleidelijke liberalisatie van de markt van textielproducten. Het bezwaar van de Portugese regering, dat in het besluit niet uitdrukkelijk wordt aangegeven welke bepalingen van eerdere handelingen erdoor worden gewijzigd of afgeschaft, kan niet leiden tot nietigheid ervan. Door het ontbreken van dergelijke verwijzingen wordt immers geen enkele rechtsregel geschonden. Ook dit middel lijkt mij dus elke grond te missen.
13 De onwettigheid van het bestreden besluit kan evenmin voortvloeien uit een schending van het verbod van terugwerkende kracht van gemeenschapshandelingen. Het klopt, dat het in februari 1996 vastgestelde besluit de sluiting betreft van twee overeenkomsten waarin de Gemeenschap zich heeft verbonden de interne markt vanaf 1994 voor Pakistan en vanaf 1995 voor India geleidelijk te openen, maar het lijkt mij, dat door het aangaan van dergelijke verbintenissen geen inbreuk wordt gemaakt op het verbod van terugwerkende kracht, zoals de Portugese Republiek stelt.
De Raad merkt in dit verband op, dat de memoranda van overeenstemming in 1994 zijn geparafeerd en dat het dus normaal is dat zij bepalingen bevatten voor de invoer van textielproducten vanaf 1995. In ieder geval, zo betoogt de Raad, de omstandigheid dat het bestreden besluit het tijdstip van inwerkingtreding van de overeenkomsten bepaalt op de dag van hun ondertekening door de overeenkomstsluitende partijen - respectievelijk 8 en 27 maart 1996 -, betekent niet, dat zij met terugwerkende kracht van toepassing zijn. Ik meen echter, dat de Raad hier inwerkingtreding verwart met toepassing in de tijd van de handeling. Het besluit bevat geen specifieke bepaling over zijn inwerkingtreding en nu het in het Publicatieblad bekend is gemaakt, is het overeenkomstig de algemene regel dus in werking getreden op de twintigste dag na zijn bekendmaking (artikel 191 van het Verdrag). Ook wordt in het besluit niet uitdrukkelijk bepaald, dat het terugwerkende kracht heeft. Maar dat een dergelijke bepaling ontbreekt, betekent niet, dat het besluit in dit geval voor de Gemeenschap niet verbindend was in de periode vóór de sluiting van de overeenkomsten, want deze bevatten uitdrukkelijk een reeks verplichtingen van de Gemeenschap zowel als van de andere overeenkomstsluitende partijen, die al in 1994/1995 golden. Anders dan de Raad stelt, kan men de echte datum van inwerkingtreding van het besluit dus niet bepalen aan de hand van de voor internationale overeenkomsten geldende algemene beginselen, in het bijzonder artikel 24 van het Verdrag van Wenen van 22 mei 1969 inzake het verdragenrecht, doch men dient te onderzoeken of, gelet op de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, de bepalingen van de onderhavige overeenkomsten kunnen worden geacht sinds 1994/1995 van toepassing te zijn.
Het algemene beginsel dat gemeenschapshandelingen geen terugwerkende kracht hebben, is in een welbekende vaste rechtspraak aldus uitgelegd, dat een handeling slechts bij uitzondering kan terugwerken in de tijd, en dan enkel op voorwaarde, dat daarvoor een rechtvaardiging te vinden is in het doel van de handeling en het gewettigd vertrouwen van belanghebbenden niet wordt geschonden. In het onderhavige geval wordt de terugwerkende kracht van het besluit tot sluiting van de overeenkomsten duidelijk gerechtvaardigd door de omstandigheid, dat de Gemeenschap zich tegenover de betrokken staten uitdrukkelijk had verplicht, het nodige te doen om de markttoegang voor textielproducten uit die staten vanaf 1994/1995 geleidelijk te liberaliseren. Indien men nu in het besluit tot sluiting van de overeenkomsten het aanvangstijdstip van het proces van openstelling van de gemeenschappelijke markt kon opschuiven, zou dat neerkomen op een wijziging van de tekst van de overeenkomst (daargelaten de vraag, of de regeling van de overeenkomst in de praktijk invloed kan hebben op de verhandeling van al vóór de inwerkingtreding ervan geïmporteerde goederen). Wat de eventuele schending van het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden betreft, acht ik het uitgesloten, dat de marktdeelnemers in de betrokken sector ervan konden uitgaan dat, bijvoorbeeld, de invoercontingenten geconsolideerd zouden worden, aangezien over de liberalisatie van de textielmarkt langdurig was onderhandeld in het kader van de Uruguayronde en de Commissie bovendien al per begin 1995, juist ingevolge het eind 1994 met India gesloten memorandum van overeenstemming, bij verordening (EG) nr. 3053/95(12) dat gedeelte van verordening nr. 3030/93 betreffende de invoer van textielproducten in de Gemeenschap had ingetrokken, dat betrekking had op de vaststelling van tariefcontingenten voor uit India afkomstige producten van de huisindustrie. Een en ander brengt mij tot de slotsom, dat ook dit middel moet worden afgewezen.
Schending van de WTO-regels en -overeenkomsten
- Ontvankelijkheid van de middelen ontleend aan schending van de WTO-regels en -overeenkomsten
a) Algemeen: de rechtspraak inzake de rechtstreekse werking van de regels van het GATT
14 Volgens de Portugese regering kan zij zich op de regels van de WTO beroepen, omdat het bestreden besluit tot sluiting van de bilaterale overeenkomsten met India en Pakistan over de invoer van textielproducten, een op de uitvoering van de GATT-regels betrekking hebbende handeling is, met het gevolg dat, ook wanneer die regels geen rechtstreekse werking hebben, er in het kader van deze zaak een beroep op kan worden gedaan, overeenkomstig het welbekende arrest van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad.(13) De Raad betwist, dat het bestreden besluit de uitvoering van de regels van de WTO betreft. Hij meent, dat de Portugese regering in werkelijkheid uitgaat van een conflict tussen de bilaterale overeenkomst tussen de Gemeenschap en India en de eerder genoemde, aan de WTO-overeenkomst gehechte multilaterale overeenkomst inzake textielproducten, welk conflict, zo het al bestond, uitsluitend zou kunnen worden voorgelegd aan het bij diezelfde multilaterale overeenkomst ingestelde Orgaan Supervisie Textielproducten. De Commissie beperkt zich tot de opmerking, dat de WTO-regels geen grondslag voor een wettigheidstoetsing kunnen vormen, daar zij op grond van een uitdrukkelijke beslissing van de Raad rechtstreekse werking ontberen. Bij de sluiting van de WTO-overeenkomst, met name in zijn besluit van 22 december 1994, heeft de Raad immers uitdrukkelijk uitgesloten, dat men zich "voor de rechterlijke instanties van de Gemeenschap of de lidstaten" rechtstreeks kan beroepen op de bepalingen van die overeenkomst en haar bijlagen (elfde overweging van de considerans van besluit 94/800).
Voor een oordeel over de ontvankelijkheid van de door de Portugese regering aangevoerde nietigheidsmiddelen zullen wij moeten nagaan, welke werking internationale overeenkomsten in de communautaire rechtsorde hebben, daarbij met name uitgaand van de rechtspraak inzake het GATT.
15 Artikel 228, lid 7, EG-Verdrag bepaalt, dat de onder de in dat artikel vastgestelde voorwaarden gesloten akkoorden tussen de Gemeenschap en een of meer staten of een internationale organisatie "verbindend zijn voor de instellingen van de Gemeenschap en voor de lidstaten". Internationale akkoorden vormen dus een door de instellingen te eerbiedigen rechtsbron. Zoals in 1974 geformuleerd in het arrest Haegeman, zijn die akkoorden "wat de Gemeenschap betreft, een handeling (...) welke door een der instellingen is verricht in de zin van artikel 177, eerste alinea, sub b", en vormen zij "vanaf [hun] inwerkingtreding (...) een integrerend bestanddeel der communautaire rechtsorde".(14) Bijgevolg moeten de instellingen, wanneer zij handelingen van afgeleid recht vaststellen, vanaf het moment waarop een internationale overeenkomst is gesloten, de uit die overeenkomst voortvloeiende regels in acht nemen. Een eventueel conflict tussen regels van gemeenschapsrecht en regels die hun bron in een overeenkomst vinden, maakt in principe de communautaire handeling gebrekkig en kan de nietigverklaring ervan rechtvaardigen.
Als orgaan dat moet toezien op de eerbiediging van het gemeenschapsrecht, en dus van alle rechtsregels die in de communautaire rechtsorde effect sorteren, daaronder begrepen de door de Gemeenschap gesloten internationale overeenkomsten, heeft het Hof zich bevoegd geacht prejudiciële uitspraken te doen over de uitlegging van die overeenkomsten, teneinde de eenvormige toepassing ervan binnen de Gemeenschap te waarborgen.(15) In tal van arresten over de uitlegging van internationale overeenkomsten heeft het Hof vervolgens verklaard, dat men, om vast te stellen of een bepaling van een overeenkomst rechtstreekse werking in de rechtsorde van de lidstaten heeft, in de eerste plaats moet nagaan, of zij een duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke inhoud heeft, en in de tweede plaats die inhoud moet analyseren in het licht van de doelstelling en de context van de overeenkomst.(16)
16 In het bijzondere geval van de regels van het GATT en van de in het kader van het GATT gesloten overeenkomsten heeft de communautaire rechter zich in beginsel onbevoegd verklaard zowel om de regels van het GATT uit te leggen als om de wettigheid van met die regels strijdige handelingen van gemeenschapsrecht te beoordelen, en heeft hij bijgevolg die volkenrechtelijke regels niet willen aanvaarden als criterium voor de wettigheidscontrole van gemeenschapshandelingen.
Maar laat ons nog eens bezien, op grond van welke redenering het Hof zich aldus onbevoegd heeft verklaard. In 1972 werd in de zaak International Fruit Company e.a.(17) gestreden over de wettigheid van drie verordeningen betreffende de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit, waarvan werd gesteld dat zij in strijd waren met artikel XI van het GATT. Het Hof herinnerde eraan, dat het ook dan bevoegd was een prejudiciële uitspraak te doen over de geldigheid van handelingen van de gemeenschapsinstellingen, wanneer de reden van die ongeldigheid gelegen was in hun onverenigbaarheid met een voorschrift van internationaal recht, maar, zo vervolgde het, "wil de onverenigbaarheid van een gemeenschapshandeling met een bepaling van internationaal recht afbreuk kunnen doen aan de geldigheid dier handeling, [dan moet] de Gemeenschap allereerst door deze bepaling zijn gebonden". Vervolgens, hoewel erkennende dat het bevoegd was "aan het internationale recht ontleende ongeldigheidsgronden te onderzoeken", stelde het Hof de uitoefening van zijn controlebevoegdheid afhankelijk van de voorwaarde, dat de regels van het GATT voor de nationale rechterlijke instanties kunnen worden ingeroepen. Het overwoog immers, dat "ingeval de ongeldigheid voor de nationale rechter wordt ingeroepen, de bepaling (...) geëigend moet zijn voor de justitiabelen in de Gemeenschap het recht mee te brengen zich daarop in rechte te beroepen" (punten 4-9).
Het Hof richtte zijn aandacht dan ook op de vraag, "of de GATT-bepalingen voor de justitiabelen in de Gemeenschap het recht meebrengen zich daarop in rechte te beroepen teneinde de geldigheid ener gemeenschapshandeling te betwisten". Om die vraag te kunnen beantwoorden, aldus het Hof, "[moeten] daartoe zowel de geest als de opzet en de bewoordingen van het GATT (...) worden beschouwd" (punten 19 en 20). Na een analyse van de kenmerken van het GATT kwam het tot de slotsom, dat de justitiabelen zich voor de nationale rechter niet op de bepalingen ervan konden beroepen, en wel voornamelijk om twee redenen: in de eerste plaats waren de GATT-bepalingen zeer rekbaar en lieten zij tal van afwijkingen toe - in het bijzonder door de bevoegdheid van de staten om bij buitengewone moeilijkheden eenzijdig maatregelen te nemen -; in de tweede plaats was de regeling voor het oplossen van geschillen tussen de verdragsluitende staten zeer onvolledig. Dus ook al had de Gemeenschap met betrekking tot de door het GATT geregelde materie krachtens het EG-Verdrag bevoegdheden verkregen die voorheen door de lidstaten werden uitgeoefend, en ook al moesten de bepalingen van die overeenkomst worden geacht een dwingend karakter te bezitten in de communautaire rechtsorde, toch - aldus 's Hofs conclusie - kon een individuele justitiabele zich voor de nationale rechter niet op het GATT beroepen en bijgevolg kon het Hof, wanneer in het kader van artikel 177 van het Verdrag een vraag van geldigheid werd gesteld, geen uitspraak doen over de onverenigbaarheid van een gemeenschapshandeling met een regel van het GATT.(18) Nadien, in de arresten SIOT, SPI en SAMI en Chiquita Italia(19), verklaarde het Hof zich op grond van dezelfde redenering eveneens onbevoegd om in die hem krachtens artikel 177 van het Verdrag voorgelegde prejudiciële zaken de GATT-regels uit te leggen.
17 In het door de partijen aangehaalde arrest van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, werd die beperking van de bevoegdheid van de communautaire rechter ook geacht te bestaan in de context van op artikel 173 van het Verdrag gebaseerde beroepen. Het Hof herhaalde daar, dat de grote rekbaarheid van de GATT-regels en met name die van het stelsel van geschillenbeslechting niet slechts meebracht, dat "de justitiabelen zich niet in rechte op het GATT kunnen beroepen om de wettigheid van een gemeenschapshandeling te bestrijden, [maar] ook eraan in de weg [staat], dat het Hof de bepalingen van [het GATT] in aanmerking neemt om de wettigheid van een verordening te beoordelen in het kader van een door een lidstaat krachtens artikel 173, eerste alinea, van het Verdrag ingesteld beroep" (punt 109). Met andere woorden, uit de omstandigheid dat het GATT, in zijn geheel genomen, niet rechtstreeks toepasselijk is, volgt niet slechts, dat de nationale rechter de regels van die overeenkomst niet kan toepassen en geen prejudiciële vraag over een eventueel conflict tussen de twee rechtsbronnen aan het Hof kan voorleggen, maar ook dat het Hof in een rechtstreeks beroep tot nietigverklaring geen uitspraak kan doen over de wettigheid van een gemeenschapshandeling waarvan gesteld wordt dat zij in strijd is met een regel van het GATT. Het Hof is immers van oordeel, dat "uit [hun] verschillende (...) bijzondere kenmerken blijkt, dat de regels van het GATT zeker niet onvoorwaardelijk zijn", hetgeen geheel losstaat van de eventueel onvoorwaardelijke inhoud van die regels, en dat "de verplichting om daaraan het karakter toe te kennen van regels van internationaal recht, die rechtstreeks toepasselijk zijn binnen de nationale rechtsorde van de verdragsluitende partijen, niet op de geest, de opzet of de bewoordingen van de overeenkomst kan worden gebaseerd". Het Hof leidt daaruit af, dat het juist wegens het ontbreken van een dergelijke verplichting niet gehouden is de wettigheid te toetsen van een gemeenschapshandeling waarvan gesteld wordt dat zij onverenigbaar is met de regels van het GATT. In hetzelfde arrest Duitsland/Raad erkent het Hof evenwel onder verwijzing naar twee eerdere arresten(20), dat het in twee gevallen bevoegd is tot die wettigheidscontrole, te weten, "ingeval de Gemeenschap uitvoering heeft willen geven aan een in het kader van het GATT aangegane bijzondere verplichting of indien de gemeenschapshandeling uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van [het GATT] verwijst" (punt 111). Een rechtspraak aanhalende die niet volledig lijkt samen te gaan met de klassieke rechtspraak waarin de GATT-regels rechtstreekse werking en dus vatbaarheid voor toepassing door de communautaire rechter werd ontzegd, verklaarde het Hof dus, dat die regels in de communautaire rechtsorde slechts dwingend zijn, a) in het geval waarin de bestreden handeling uitvoering geeft aan het GATT, dat wil zeggen indien er een functionele samenhang bestaat tussen de regels van het GATT en die van het gemeenschapsrecht, en b) in het geval waarin de gemeenschapshandeling uitdrukkelijk naar de internationale regels verwijst.
18 De hierboven weergegeven rechtspraak wekt wel enige bevreemding. Immers, willen het GATT en de op basis daarvan gesloten overeenkomsten rechtsbronnen en, bijgevolg, een maatstaf voor de wettigheid van gemeenschapshandelingen binnen de communautaire rechtsorde kunnen zijn, dan enkel op voorwaarde dat de justitiabelen zich in rechte op de bepalingen ervan kunnen beroepen. Deze voorwaarde is voor het eerst gesteld in een arrest dat betrekking had op een prejudiciële geldigheidsvraag, dat wil zeggen in het kader van een procedure voor een nationale rechter. In het arrest International Fruit Company e.a. sloot het Hof de rechtstreekse toepasselijkheid van de GATT-regels uit op grond dat die regels voor de nationale rechter niet konden worden ingeroepen en dat het in die omstandigheden niet mogelijk was een prejudiciële vraag te stellen over de geldigheid van een gemeenschapshandeling ten opzichte van de bepalingen van het GATT. Daarover wil ik enkel opmerken, dat bij de wettigheidstoetsing van een gemeenschapshandeling waarvan wordt gesteld dat zij inbreuk maakt op hogere communautaire rechtsnormen of op andere internationale regels dan het GATT, in de regel niet wordt gevraagd, of de regeling die als wettigheidscriterium wordt aangevoerd, rechtstreeks toepasselijk is.(21) Bevreemdender nog is, dat ook geprivilegieerde rechtssubjecten zoals de lidstaten zich in een rechtstreeks beroep krachtens artikel 173 van het Verdrag niet op diezelfde GATT-regels als wettigheidscriterium kunnen beroepen. Niet valt in te zien, waarom het gebruik van de internationale overeenkomst als wettigheidscriterium voor gemeenschapshandelingen zou moeten afhangen van voorwaarden die in het specifieke kader van de communautaire rechtsorde in de regel gelden voor de erkenning van de rechtstreekse werking van bepalingen van door de Gemeenschap gesloten internationale overeenkomsten. Het komt mij integendeel voor, dat een bepaling van een internationale overeenkomst, juist wanneer zij duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is, in beginsel een maatstaf voor de wettigheid van gemeenschapshandelingen kan zijn. Gelet op het gemeenschapsrecht ter zake, betekent dat niet, dat een bepaling van een overeenkomst, die die kenmerken bezit, de particulieren noodzakelijkerwijs het recht verleent in rechte op te treden. Deze werking zal zich in de communautaire rechtsorde enkel voordoen en de justitiabelen zullen zich dus enkel in rechte op de bepalingen van de overeenkomst kunnen beroepen, wanneer uit de algemene context van de overeenkomst duidelijk is, dat de bepalingen ervan door particulieren in rechte kunnen worden ingeroepen. Daarom ben ik van mening, dat een regel van een internationale overeenkomst in voorkomend geval ook zonder rechtstreekse werking te hebben, bindend kan zijn voor de gemeenschapsinstellingen en, bijgevolg, de functie van (communautair) wettigheidscriterium kan vervullen.
Was de bevoegdheid van de communautaire rechter om de GATT-regels uit te leggen en toe te passen, beperkt tot de gevallen waarin de in geding zijnde handelingen uitvoering geven aan of uitdrukkelijk verwijzen naar die regels, dan zou dat bovendien betekenen, dat de GATT-regels enkel kunnen worden toegepast indien de communautaire rechtsorde door middel van een uitvoerings- of omzettingsbesluit aan het GATT is aangepast. Dit zou echter neerkomen op een besnijding van de draagwijdte van artikel 228, lid 7, van het Verdrag, dat volgens de uitlegging van het Hof inhoudt, dat internationale overeenkomsten vanaf het tijdstip waarop zij gesloten worden, werking hebben in de communautaire rechtsorde.
b) De rechtstreekse toepasselijkheid van de regels van de WTO en de draagwijdte van de elfde overweging van de considerans van besluit 94/800
19 Uitgaande van wat wij hiervóór hebben gezien, kom ik thans tot het onderzoek van de werking en dus van de eventuele rechtstreekse toepasselijkheid - in de vorenbedoelde zin - van de regels van de WTO. In de doctrine is er met recht op gewezen, dat deze regels zich door hun aard onderscheiden van die van het GATT. Dit laatste was een voorlopige overeenkomst, met een soepele regeling inzake de eigen bevoegdheden van de aangesloten staten, waardoor de dwingende werking van de diverse bepalingen werd beperkt, en, logisch daaruit voortvloeiend, zonder een strak en gesloten stelsel van geschillenbeslechting, zoals het Hof uitdrukkelijk heeft gesignaleerd. Al moet men erkennen, dat dergelijke kenmerken in beginsel niet uitsluiten, dat een bepaald voorschrift van een internationale overeenkomst een specifieke dwingende werking kan hebben voor de volkenrechtelijke subjecten - en dus voor hun organen - die de overeenkomst hebben geratificeerd of die (zoals de Gemeenschap in het geval van het GATT 1947) er indirect door zijn gebonden, men dient wel rekening te houden met het proces van wijziging van de internationale overeenkomsten inzake de geleidelijke liberalisatie van de wereldhandel, dat is uitgemond in de oprichting van een internationaal lichaam met een permanent karakter, de Wereldhandelsorganisatie, met een evenwichtiger en stabielere structuur dan het orgaan dat bij de overeenkomst van 1947 was ingesteld. En vooral komt men er niet omheen te erkennen, dat zeer veel bepalingen van de aan de oprichtingsovereenkomst van de WTO gehechte secundaire overeenkomsten, onvoorwaardelijke rechten en verplichtingen scheppen en nauwkeurige verbintenissen voor de overeenkomstsluitende partijen in hun onderlinge betrekkingen inhouden.
En dan heb ik het nog niet gehad over de hervorming van het stelsel van geschillenbeslechting, dat al veel inkt heeft doen vloeien en waarover men zeer juist heeft opgemerkt, dat het nog maar zeer weinig handelingsvrijheid laat aan de staat die meent door onrechtmatig optreden van een andere overeenkomstsluitende partij te zijn benadeeld. De algemene regeling(22) voorziet in de instelling van een Algemene raad bestaande uit vertegenwoordigers van alle leden, die onder meer fungeert als bemiddelingsorgaan (artikel IV, lid 3, van de WTO-overeenkomst). Het bemiddelingsorgaan wijst een "panel" aan, dat in volledige onafhankelijkheid oordeelt over een eventuele schending van de regels van de WTO-overeenkomsten (artikel 6, lid 1, van het memorandum van overeenstemming inzake de regels en procedures betreffende de beslechting van geschillen). Het rapport van het panel wordt door dit orgaan bij meerderheid van stemmen van de aanwezige leden vastgesteld. Eenstemmigheid is slechts vereist wanneer het rapport wordt verworpen, wat tot gevolg heeft, dat het eventuele veto van de lidstaat die van overtreding van een WTO-voorschrift wordt beschuldigd, de vaststelling van het rapport niet kan verhinderen (artikel 16, lid 4, van voornoemd memorandum van overeenstemming).(23)
20 In de laatste overweging van de considerans van besluit 94/800 houdende sluiting van de WTO-overeenkomst, verklaarde de Raad, dat deze overeenkomst en haar bijlagen niet van dien aard waren, dat zij voor de rechterlijke instanties van de Gemeenschap en van de lidstaten rechtstreeks konden worden ingeroepen. Daarmee lijkt hij de werking van de overeenkomst te hebben willen beperken, in zoverre de lijn volgend van de andere overeenkomstsluitende partijen, die uitdrukkelijk hadden verklaard weinig te willen weten van de mogelijkheid van een beroep in rechte op de bepalingen van de overeenkomst.
Maar ook al is de tekst van de considerans duidelijk, over de werking die zij kan hebben op internationaal - in de betrekkingen met derde landen - en communautair niveau, kan men twijfel koesteren. Het is wel niet nodig erop te wijzen, dat een eenzijdige uitlegging van de overeenkomst bij gelegenheid van de interne goedkeuringsprocedure de werking ervan (tenzij in het geval van een formeel voorbehoud) niet kan beperken. Deze opvatting, die de objectieve inhoud van de bepalingen van de overeenkomst stelt boven de inhoud van eenzijdige verklaringen die geen deel van de overeenkomst uitmaken, komt overeen met het gewoonterecht op het gebied van de uitlegging van verdragen, zoals gecodificeerd in het Verdrag van Wenen van 22 mei 1969, in het bijzonder de artikelen 31-33 daarvan.(24) Volgens de rechtspraak desbetreffend, "embodying customary international law, article 31 provides that a treaty must be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to its terms in their context and in the light of its object and purpose. The text of the treaty is the primary source for interpretation, while external aids such as travaux préparatoires, constitute a supplementary source."(25)
Wat de draagwijdte van een dergelijke verklaring binnen de communautaire rechtsorde betreft, volsta ik met erop te wijzen, dat ingevolge het al enkele malen genoemde artikel 228, lid 7, van het Verdrag de WTO-overeenkomsten als internationale overeenkomsten bindend zijn voor alle instellingen en, bijgevolg, een bron van gemeenschapsrecht zijn. Dit betekent enerzijds, dat het Hof gehouden is de eerbiediging ervan zowel door de gemeenschapsinstellingen als door de lidstaten te waarborgen, en anderzijds, dat de Raad door een handeling van afgeleid recht niet de bevoegdheid van het Hof kan beperken, noch de nationale rechterlijke instanties de bevoegdheid tot het toepassen van die overeenkomsten kan ontzeggen.(26)
Daarom ben ik van mening, dat de in de elfde overweging van de considerans van besluit 94/800 vervatte verklaring, anders dan de Commissie betoogt, een louter politiek karakter heeft en, als zodanig, geen enkel gevolg kan hebben voor de bevoegdheid van de communautaire dan wel de nationale rechter om de regels van de WTO-overeenkomsten uit te leggen.
21 Al even weinig relevant zijn de verklaringen van andere landen die partij zijn bij de WTO-overeenkomsten, waarbij de rechtstreekse werking van de bepalingen van die overeenkomsten wordt afgewezen. Zij hebben geen enkel gevolg voor de draagwijdte van die bepalingen en dus voor hun verbindendheid binnen de communautaire rechtsorde. Anders gezegd, ik vind het erg moeilijk te aanvaarden, dat dergelijke verklaringen op zich het dwingend karakter van het gehele complex van WTO-overeenkomsten ten aanzien van alle andere staten die partij bij de overeenkomst zijn, zouden kunnen beperken. Voor het niet verbindend zijn van de WTO-regels, uitgaande van de wederkerigheid van de aangegane volkenrechtelijke verplichtingen, zou eventueel als rechtvaardiging kunnen dienen, dat een overeenkomstsluitende staat zich niet aan een of meer bepalingen van de overeenkomst houdt, zonder dat er effectieve mogelijkheden zijn om een eventuele verdragsschending of verzuim van die staat te sanctioneren. Overeenkomstig het volkenrechtelijke adagium inadimplenti non est adimplendum zou hier immers moeten gelden, dat wanneer een staat zich op een wezenlijk punt niet aan een overeenkomst houdt, dit de schorsing van de overeenkomst kan rechtvaardigen of zelfs tot het vervallen ervan kan leiden, hetzij ten aanzien van alle staten die er partij bij zijn, hetzij uitsluitend ten aanzien van de in gebreke gebleven staat (artikel 60 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht).(27) Een inbreuk zou ook kunnen leiden tot een schorsing van de WTO-overeenkomst en, bijgevolg, tot het niet meer toepassen van de bepalingen ervan door de rechter.(28)
22 Overigens is niet-nakoming door een overeenkomstsluitende partij niet de enige rechtvaardigingsgrond voor het schorsen van de WTO-overeenkomst en dus voor het buiten toepassing laten ervan door de rechter. Evenmin als de in de bijlagen opgenomen secundaire overeenkomsten sluit de oprichtingsovereenkomst van de WTO de mogelijke toepassing uit van de gewoonterechtelijke verval- en schorsingsgronden, die in de artikelen 54-64 van het Verdrag van Wenen zijn gecodificeerd (zoals de rebus sic stantibus-regel).
Het buiten toepassing laten, en dus het ontzeggen van bindende werking aan regels van de internationale overeenkomst, kan ook zonder dat er sprake is van schorsing of verval van de overeenkomst, noodzakelijk zijn wanneer de nakoming door de Gemeenschap van een in het kader van de WTO aangegane verbintenis de evenwichtige werking van de communautaire rechtsorde en de verwezenlijking van haar kenmerkende doelstellingen dreigt te verstoren. Met andere woorden, wanneer de uitvoering van de WTO-overeenkomsten in strijd is met de regels van het primaire gemeenschapsrecht of met de algemene beginselen die in de communautaire rechtsorde de waarde van constitutionele regels hebben gekregen, kan het Hof mijns inziens de in het kader van de WTO aangegane verbintenis als onwettig aanmerken en de betrokken bepaling van de overeenkomst buiten toepassing laten. Ook wanneer de Gemeenschap zich daardoor op internationaal vlak zou blootstellen aan het verwijt van onrechtmatig gedrag, is het Hof, dat de eerbiediging van de autonomie van de communautaire rechtsorde moet verzekeren, gehouden geen toepassing te geven aan bepalingen die de instellingen nopen tot gedragingen die onverenigbaar zijn met de goede werking en de doelstellingen van het Verdrag.
23 In zijn verweerschrift betoogt de Raad, dat de WTO-overeenkomsten in een autonoom stelsel van geschillenbeslechting voorzien, waardoor de uitlegging en toepassing van de regels van die overeenkomsten aan de bevoegdheid van de communautaire rechter is onttrokken. Naar mijn mening leidt het in de WTO-overeenkomsten en in het bijzonder in het memorandum van overeenstemming betreffende de geschillenbeslechting opgenomen stelsel tot geen enkele beperking van 's Hofs bevoegdheden, in de eerste plaats, omdat het niet voorziet in de oprichting van een rechtsprekend orgaan, maar de vorm heeft van een stelsel van bemiddeling tussen volkenrechtelijke subjecten (het orgaan dat de beslissingen of aanbevelingen vaststelt, heeft immers een politiek karakter en is niet toegankelijk voor subjecten van nationaal recht), en in de tweede plaats, omdat de oprichting van een rechtsprekend orgaan dat niet slechts bevoegd zou zijn tot uitlegging en toepassing van de overeenkomst, maar dat ook handelingen en beslissingen van de gemeenschapsinstellingen nietig zou kunnen verklaren, onverenigbaar zou zijn met de communautaire rechtsorde en kennelijk in strijd met artikel 164 EG-Verdrag.(29) In elk geval is het duidelijk, dat het interne toezicht op de eerbiediging van de regels van de overeenkomsten, door de gemeenschapsinstellingen en de lidstaten, enkel een waarborg te meer is voor de nakoming van de volkenrechtelijke verbintenissen, en derhalve in overeenstemming is met de doelstelling van de overeenkomst. En dat de overeenkomstsluitende partijen zich verbonden hebben hun geschillen over schendingen van die overeenkomsten en de eventuele vaststelling van vergeldingsmaatregelen op te lossen met gebruikmaking van het in de WTO-overeenkomsten vervatte stelsel van geschillenbeslechting, sluit niet uit, dat diezelfde partijen eventuele nationale handelingen die met de regels van die overeenkomsten in strijd zijn, nietig kunnen verklaren of veroordelen.
24 In het licht van het voorgaande ben ik van mening, dat waar het in casu gaat om een rechtstreeks beroep, krachtens artikel 173 van het Verdrag, van een lidstaat tegen een handeling van de Raad, het beroep op de WTO-overeenkomsten door de verzoekende partij geen enkel ontvankelijkheidsprobleem opwerpt.
- Ten gronde: a) de middelen ontleend aan schending van de bepalingen van de WTO-overeenkomsten, en b) de middelen die verband houden met de gestelde onverenigbaarheid tussen de bepalingen van de overeenkomsten
25 a) Volgens de Portugese regering is het bestreden besluit om vier redenen in strijd met de WTO-regels. Zij betwist de wettigheid van de aan de Indiase regering toegekende bevoegdheid opnieuw alternatieve specifieke rechten in te voeren en uitvoervergunningen af te geven volgens niet in de WTO-overeenkomsten geregelde modaliteiten; deze bevoegdheid zou in strijd zijn zowel met artikel II van het GATT als met de bepalingen van de overeenkomst inzake de procedures op het gebied van invoervergunningen (opgenomen in bijlage 1 A bij de WTO-overeenkomst). Onwettig zou ook het gebrek aan evenwicht zijn tussen de verbintenissen van de Gemeenschap en die van India en Pakistan met betrekking tot de opening van hun respectieve markten voor textielproducten, in het bijzonder wat de mogelijkheid betreft verzoeken om buitengewone faciliteiten toe te staan. Ten slotte zou geen gevolg zijn gegeven aan de in artikel X van het GATT neergelegde verplichting internationale overeenkomsten te publiceren.
26 Alvorens op de gegrondheid van deze middelen in te gaan, zal ik de inhoud van de memoranda van overeenstemming kort weergeven.
Het memorandum van overeenstemming met Pakistan bevat een reeks verplichtingen zowel van de Gemeenschap als van genoemd land. In het bijzonder verplicht Pakistan zich, alle kwantitatieve beperkingen voor een groot aantal, in bijlage II bij het memorandum met name genoemde textielproducten af te schaffen. Indien Pakistan echter "in een kritieke situatie" zou verkeren en "ernstige betalingsbalansproblemen" zou hebben, kan het "na raadpleging van de Europese Commissie" opnieuw kwantitatieve beperkingen overeenkomstig het GATT 1994 en de WTO invoeren (punt 4). Van haar kant zegt de Commissie toe, "alle beperkingen die thans van toepassing zijn op de invoer van producten van de handweefgetouw- en huisindustrie van Pakistan, (...) vóór de inwerkingtreding van de WTO [op te heffen]" (punt 7), en "welwillende aandacht te besteden aan de verzoeken die de regering van Pakistan zou kunnen indienen in verband met het beheer van de bestaande contingenten om een grotere flexibiliteit (met name de overdracht naar een ander tijdvak en de overdracht tussen categorieën)" (punt 6).
In het memorandum van overeenstemming met India is vastgelegd, dat de Indiase regering haar tarieven voor de in het aanhangsel van het memorandum genoemde textiel- en kledingproducten zal consolideren en dat "die percentages het secretariaat van de WTO ter kennis zullen worden gebracht binnen zestig dagen na de inwerkingtreding van de WTO". Indien echter het in paragraaf 2, zesde en achtste alinea, van de OTK bedoelde integratieproces niet slaagt of vertraging ondervindt, "zullen de percentages die op 1 januari 1990 van toepassing waren, opnieuw worden toegepast". Tevens is bepaald, dat de Indiase regering "alternatieve specifieke rechten kan introduceren voor bepaalde producten" en dat die rechten "zullen worden aangegeven als een percentage ad valorem of een bedrag in INR per product/vierkante meter/kilo" (punt 2). Zo de Gemeenschap mocht menen, dat die rechten een negatieve uitwerking op de invoer van die producten hebben, verklaart de Indiase regering zich bereid, desgewenst met de Gemeenschap te overleggen over een voor beide partijen bevredigende oplossing van het probleem (punt 2). De Gemeenschap dient vanaf 1 januari 1995 alle beperkingen op te heffen die gelden voor de invoer uit India van op handweefgetouwen vervaardigde producten en producten van de huisindustrie, zoals bedoeld in artikel 5 van de Overeenkomst EG-India. Voorts verbindt de Gemeenschap zich, met welwillende aandacht verzoeken van de Indiase regering te zullen behandelen betreffende uitzonderlijke flexibiliteiten, naast die welke in het kader van de bilaterale textielovereenkomsten gelden, voor bepaalde, in het memorandum van overeenstemming genoemde producten. Ten slotte is bepaald, dat de Indiase regering van die bijzondere flexibiliteiten gebruik zal maken in de vorm van overdrachten naar een ander tijdvak en overdrachten tussen categorieën, voor zover dat in het kader van de contingenten mogelijk is (punt 6).
27 In het kader van dit eerste nietigheidsmiddel stelt de Portugese regering, dat het feit dat India ingevolge punt 2 van het memorandum van overeenstemming "alternatieve specifieke rechten kan introduceren voor bepaalde producten" en die rechten kan vaststellen als een percentage van de waarde van de goederen of afhankelijk van door de Gemeenschap verschafte informatie over de uitvoerprijzen, een recht is dat kennelijk onverenigbaar is met de verplichting ex artikel II van het GATT om de douanerechten te consolideren. Dat de Indiase regering het stelsel kan wijzigen wanneer de tarieven een negatieve uitwerking op de uitvoer van de Gemeenschap hebben, doet volgens de Portugese regering niet af aan de onwettigheid van dat stelsel.
Het tweede nietigheidsmiddel van de Portugese regering betreft, zoals wij zagen, de procedure voor de afgifte van uitvoervergunningen. Uit de bijlage bij het memorandum van overeenstemming blijkt immers, dat India kan doorgaan met het afgeven van speciale invoervergunningen. Volgens de Portugese regering worden die vergunningen meestal afgegeven aan Indiase exporteurs, die ze doorverkopen aan handelaars in andere landen of aan Indiase importeurs; zij worden dus niet afgegeven aan buitenlanders die naar India willen exporteren, maar aan binnenlandse handelaars, die ze vervolgens doorverkopen tegen een prijs waarop de Indiase autoriteiten geen vat hebben. Dat stelsel is in strijd met de procedure van de overeenkomst in bijlage 1 A bij de WTO.
Die overeenkomst voorziet in twee procedures voor de afgifte van invoervergunningen. De eerste verplicht tot automatische afgifte van vergunningen aan iedere handelaar die erom verzoekt (artikel 2); de tweede regelt niet de afgifte, maar verplicht de staat de handel in de producten niet te onderwerpen aan beperkingen die verder gaan dan die welke voortvloeien uit de vaststelling van een bepaalde maximumhoeveelheid. In het kader van die procedure moeten de staten voorts de totale omvang (in termen van volume of waarde) van de invoercontingenten bekend maken, alsmede de tijdstippen van opening en sluiting van de geldingsperiode en iedere wijziging desbetreffend (artikel 3, sub b). Na de vaststelling van het stelsel van vergunningafgifte heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon of instelling die voldoet aan de door de lidstaat van invoer vastgestelde plaatselijke administratieve voorwaarden, het recht een vergunningaanvraag in te dienen. Bij afwijzing van de aanvraag kan de aanvrager de reden van die beslissing vragen en beroep instellen of om herziening verzoeken overeenkomstig de wetgeving of de interne procedures van de invoerende lidstaat (artikel 3, sub e).
28 De derde reden waarom het besluit onverenigbaar zou zijn met de WTO-regels, is de wanverhouding tussen de verplichtingen van de overeenkomstsluitende partijen. Volgens de Portugese regering immers hebben India en Pakistan in werkelijkheid ingestemd met een "onzekere" opening van hun markt, want enerzijds heeft India de mogelijkheid behouden, naar willekeur en eigen goedvinden opnieuw specifieke rechten te introduceren en het stelsel van speciale vergunningen in stand te houden, en anderzijds heeft de Gemeenschap zich verplicht, uitzonderlijke flexibiliteiten toe te staan en te voldoen aan verzoeken om afwijkingen van de voor de invoer van textielproducten uit die landen vastgestelde tariefcontingenten. Dat flexibiliteitsstelsel leidt tot een globaal invoercontingent voor alle categorieën textielproducten, waardoor de maximumhoeveelheden die ter bescherming van de communautaire producenten voor elke categorie afzonderlijk zijn vastgesteld, hun effect verliezen, en tot een sterke versnelling van het in het kader van de OTK begonnen liberalisatieproces. Een dergelijk gebrek aan evenwicht is kennelijk onverenigbaar met de artikelen 4 en 7 OTK.
Herinneren wij ons, dat volgens artikel 4, lid 2, "de uitvoering en het beheer van de beperkingen die op grond van [de OTK] zijn medegedeeld of worden toegepast, door de invoering van (...) wijzigingen in de praktijk, regels, procedures (...) het evenwicht tussen rechten en plichten van de betrokken leden op grond van deze overeenkomst (...) noch de handel [in textielproducten] mag verstoren". Verder bepaalt artikel 7, lid 1, dat "alle leden de nodige maatregelen [nemen] om de regels en disciplines van het GATT 1994 in acht te nemen". Zo moeten zij er onder meer voor zorgen, dat "bij de invoer van textiel- en kledingproducten geen discriminatie plaatsvindt" (sub c).
29 Alvorens met het onderzoek van deze middelen te beginnen - wegens de nauwe samenhang tussen de verschillende argumenten, zal ik ze alle tezamen bespreken -, moet ik erop wijzen, dat de als toetssteen voor de wettigheid van de gemeenschapshandelingen ingeroepen bepalingen van de WTO duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn: artikel II van het GATT bevat een uitdrukkelijk verbod om nieuwe invoerbeperkingen te introduceren, terwijl de aan de WTO-overeenkomst gehechte overeenkomst betreffende de procedures inzake invoervergunningen nauwkeurig omschreven verplichtingen voor de overeenkomstsluitende staten behelst met betrekking tot de vaststelling van interne regelingen voor de afgifte van vergunningen. De artikelen 4 tot en met 7 OTK bevatten een formeel verbod van maatregelen die invloed kunnen hebben op het "geharmoniseerde" stelsel en het liberalisatieproces waarin de WTO-overeenkomst voorziet.
Gezien de hiervoor weergegeven inhoud van de bepalingen van de bestreden bilaterale overeenkomsten - in het bijzonder die met India - en de bepalingen van de multilaterale overeenkomsten, ontkomt men niet aan de conclusie, dat er dispariteiten bestaan tussen de WTO-regels waarop Portugal zich beroept, en de bilaterale overeenkomsten, en wel op alle door Portugal aangevoerde punten. Niettemin meen ik, dat die inhoudelijke verschillen niet betekenen, dat de bestreden bilaterale overeenkomsten onverenigbaar zijn met de multilaterale WTO-overeenkomsten; zij behelzen slechts een eenvoudige wijziging van laatstgenoemde. Volgens het internationale gewoonterecht kunnen de partijen bij een multilaterale overeenkomst in principe bij een later bilateraal akkoord hun onderlinge betrekkingen wijzigen, mits - aldus artikel 41, lid 1, sub b, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, waarin de gewoonterechtelijke regel is vastgelegd - de wijziging "i) noch het genot der aan de andere partijen op grond van het verdrag toekomende rechten, noch het nakomen van hun verplichtingen aantast; en ii) zich niet uitstrekt tot een bepaling, waarvan niet mag worden afgeweken als dit onverenigbaar is met de doeltreffende verwezenlijking van voorwerp en doel van het verdrag in zijn geheel". Voor zover het gaat om het punt dat hier van belang is, kan een bilateraal akkoord dus enkel als onverenigbaar met een eerdere multilaterale overeenkomst worden beschouwd, wanneer het in wezenlijke mate afbreuk doet aan de werking van laatstgenoemde overeenkomst en, in het bijzonder, aan de rechten en verplichtingen van de partijen bij deze overeenkomst, die niet bij het latere akkoord betrokken zijn. De eventuele onverenigbaarheid, zo heeft de Commissie zeer juist opgemerkt, zou volkenrechtelijk geen grond voor ongeldigheid van het latere bilaterale akkoord zijn, maar de Gemeenschap zou zich daardoor in voorkomend geval schuldig maken aan een onrechtmatige gedraging tegenover de partijen bij de eerdere multilaterale overeenkomst.
Hoe dit ook zij, in casu lijkt het duidelijk, dat de overeenkomst van de Gemeenschap met India en die met Pakistan niet slechts geen enkele invloed hebben op de betrekkingen tussen, enerzijds, de partijen bij deze twee bilaterale overeenkomsten en, anderzijds, de partijen bij de WTO-overeenkomsten, maar ook niets afdoen aan de wederkerige verbintenissen die in het kader van de internationale onderhandelingen zijn aangegaan. Daarbij is, anders dan de Portugese regering betoogt, de omstandigheid dat de inhoud van de bilaterale overeenkomsten voor een lidstaat van de Gemeenschap, zoals Portugal, nadelig is, irrelevant voor het onderzoek van dit aspect van de wettigheid van de twee bilaterale overeenkomsten. Ook al hebben de lidstaten van de Gemeenschap wegens het gemengde karakter van de WTO-overeenkomsten zich elk voor zich bij deze overeenkomsten aangesloten, toch kunnen zij niet als derden worden aangemerkt ten opzichte van bilaterale overeenkomsten als de hier in geding zijnde, die door de Gemeenschap na de inwerkingtreding van de multilaterale overeenkomst zijn gesloten. De bestreden overeenkomsten zijn door de Raad immers gesloten krachtens zijn uitsluitende bevoegdheid op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Deze bevoegdheid is hem uitdrukkelijk bij het Verdrag (artikel 113) verleend en is door de lidstaten dus rechtstreeks aan hem overgedragen. Hieruit volgt, dat de Portugese Republiek moet worden aangemerkt als overeenkomstsluitende partij niet slechts bij de multilaterale WTO-overeenkomsten, maar ook bij de bilaterale overeenkomsten met India en Pakistan.
Met betrekking tot de inhoud van deze overeenkomsten ben ik van mening, dat zij, anders dan de Portugese regering betoogt, de integratie van de textielmarkten van de overeenkomstsluitende partijen bevestigen en dus aansluiten bij de doelstellingen van de multilaterale overeenkomsten, zowel in de onderlinge betrekkingen als in de relaties met de andere bij de WTO aangesloten derde landen. Naar partijen hebben verklaard, hadden India en Pakistan, als concessie om het liberalisatieproces op gang te brengen, de opening van lachwekkend geringe quota aangeboden en is juist om de doelstelling van de WTO-overeenkomst, te weten een geleidelijke en volledige opening van de respectieve markten, te verwezenlijken, tot onderhandelingen over bilaterale akkoorden met die twee landen besloten. De bescheiden aanvankelijke concessies waartoe India zich heeft verplicht, zouden in elk geval nog geringer zijn dan die waarin de bilaterale overeenkomst voorziet. De omstandigheid dat India ingevolge deze overeenkomst, ondanks zijn toezegging om de bestaande rechten te consolideren (welke rechten tot nu toe aan het WTO-secretariaat zijn medegedeeld), nieuwe rechten mag introduceren - wat dus moeilijk valt te rijmen met zijn verbintenis de bestaande rechten te consolideren -, is stellig geen logisch uitvloeisel van het stelsel van de WTO. Daar het evenwel om facultatieve en voorlopige maatregelen gaat, lijkt de instelling van dergelijke rechten geen invloed te hebben op het door de multilaterale overeenkomst in gang gezette proces van liberalisatie van de handel in textielproducten. Ook de in de overeenkomst aan India gelaten bevoegdheid, speciale invoervergunningen af te geven volgens een procedure (welker beschrijving door de Portugese regering niet op tegenspraak van andere partijen is gestuit) waarbij de verkrijgers van de vergunningen Indiase handelaars en niet exporteurs zijn, is niet bepaald een afspiegeling van de algemene procedureregels van de WTO-overeenkomst. Niettemin lijkt die clausule geen invloed te hebben op de werking van deze overeenkomst; de vergunningen worden immers voor een bepaalde periode aangevraagd (zie de desbetreffende kolom in de bijlage bij de overeenkomst) en gelden niet voor alle producten.
Wat ten slotte de gestelde "wanverhouding" tussen de prestaties van de overeenkomstsluitende partijen betreft, laat de tekst van de beide memoranda een in het oog springend verschil zien tussen de tijdstippen waarop de respectieve markten geopend moeten worden. Volgens die akkoorden immers verplicht de Gemeenschap zich de bestaande beperkingen van de invoer van textielproducten van de huisindustrie vóór de inwerkingtreding van de WTO-overeenkomst op te heffen en eventuele verzoeken om buitengewone flexibiliteiten, dat wil zeggen afwijkingen van de door de Gemeenschap vastgestelde contingenteringsregeling voor de invoer, in welwillende overweging te nemen. Daartegenover verklaart Pakistan zich bereid alle kwantitatieve beperkingen voor een reeks in de bijlage bij de overeenkomst genoemde textielproducten op te heffen, terwijl India eenvoudig toezegt geen nieuwe rechten te zullen instellen en, bijgevolg, de invoer van textielproducten in de toekomst niet te zullen beperken, doch met het voorbehoud dat het opnieuw specifieke ad valorem-rechten kan introduceren, onder meer door het afgeven van de reeds genoemde speciale invoervergunningen. Een dergelijke onevenwichtigheid levert echter geen grond op voor nietigverklaring van de overeenkomst, aangezien het internationale verdragenrecht niet verlangt, dat de prestaties van de twee partijen precies tegen elkaar opwegen, terwijl bovendien de regels van de WTO - in het bijzonder de artikelen 4 en 7 OTK, waarop de Portugese regering zich beroept - zelfs geen impliciet verbod bevatten om bilaterale akkoorden met een dergelijke inhoud te sluiten; zij verbieden enkel maatregelen die invloed hebben op de werking van de multilaterale overeenkomst door de in de WTO-overeenkomsten geregelde liberalisatie van de markten te bemoeilijken. Om de eerder uiteengezette redenen meen ik echter, dat de overeenkomsten welker geldigheid hier wordt betwist, die werking niet hebben.(30) En anders dan de Portugese regering betoogt, verzetten de door haar aangevoerde WTO-regels zich ook niet tegen een flexibiliteitsregeling, dat wil zeggen afwijkingen van invoercontingenten, zoals bedoeld in de overeenkomsten met India en Pakistan.
30 Wat ten slotte het laatste middel van de Portugese regering betreft, ontleend aan schending van artikel X van het GATT betreffende de verplichting tot bekendmaking van internationale overeenkomsten(31), volsta ik met te verwijzen naar wat ik hiervóór met betrekking tot de feiten heb opgemerkt over de ongegrondheid van het door Portugal gestelde inzake de overeenkomstige verplichting krachtens het gemeenschapsrecht. Het is juist, dat het besluit met de twee memoranda pas vier maanden na de vaststelling ervan is gepubliceerd, nadat de Portugese Republiek beroep had ingesteld. Een dergelijk niet bijzonder lang tijdsverloop kan echter naar mijn mening niet de nietigverklaring van het besluit wegens schending van de aangevoerde internationale bepalingen rechtvaardigen.
31 b) Dan kom ik nu tot de middelen betreffende schending van de beginselen van gemeenschapsrecht, die in relatie staan tot de argumenten waarmee de Portugese regering haar stelling inzake de onverenigbaarheid van de bilaterale overeenkomsten met India en Pakistan met de WTO-overeenkomsten trachtte te onderbouwen. Die middelen zijn ontleend aan schending van het beginsel van loyale samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten, van het vertrouwensbeginsel, van het beginsel van economische en sociale samenhang en, ten slotte, van het beginsel van gelijkheid van de deelnemers aan het economisch verkeer.
32 In verband met het middel inzake het beginsel van loyale samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten betoogt de Portugese regering, dat bij de sluiting van de bilaterale overeenkomsten geen rekening is gehouden met haar standpunt met betrekking tot de openstelling van de gemeenschappelijke markt voor India en Pakistan. Zij zegt herhaaldelijk te kennen te hebben gegeven, dat zij de WTO-overeenkomsten slechts zou ondertekenen op voorwaarde dat de Gemeenschap niet van de in multilateraal kader aangegane verbintenissen zou afwijken door India en Pakistan met het oog op de opening van de markt verdergaande concessies aan te bieden dan in het kader van de WTO waren voorgesteld. In het bijzonder zou dit standpunt formeel tot uitdrukking zijn gebracht tijdens de vergadering van de Raad van 15 december 1993, toen over de toetreding tot de WTO-overeenkomsten werd besloten, en in de brief van de Portugese minister van Buitenlandse zaken van 7 april 1994 aan de Raad.(32) In weerwil van die verklaringen van Portugal had de Raad de overeenkomsten met India en Pakistan gesloten en aldus ingestemd met een versnelde opening van de markten van textielproducten en daarmee met de afbraak van de communautaire tariefcontingenten voor die producten.
De Raad betwist de door de Portugese regering voorgebrachte feiten niet, maar wijst erop, dat het Portugese standpunt, zoals met name tot uitdrukking gebracht in de brief van de minister van Buitenlandse zaken van 7 april 1994, een politiek karakter had en geleid heeft tot de vaststelling van verordening (EG) nr. 852/95, waarbij de Raad de Portugese textielindustrie een reeks subsidies heeft verleend.(33) Omdat het bestreden besluit, zo vervolgt de Raad, de handelspolitiek betrof, kon het door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden genomen (artikel 113, lid 4, van het Verdrag). Zo men echter het standpunt van Portugal als relevant voor de besluitvorming had beschouwd, had de rechtsgrondslag van het bestreden besluit weer ter discussie moeten worden gesteld, omdat dan voor de vaststelling ervan niet meer een gekwalificeerde meerderheid, maar eenstemmigheid nodig was geweest.
Het betoog van de Raad lijkt mij gegrond. Het standpunt van de Portugese regering, en in het bijzonder genoemde verklaring van de minister van 7 april 1994, heeft immers een zuiver politiek karakter en kan derhalve als zodanig niet relevant zijn voor de beoordeling van de wettigheid van het besluit. Zelfs in het geval dat dat standpunt rechtswerking zou hebben, zou het eerder gaan om een voorbehoud van de Portugese Republiek in het kader van haar toetreding tot de WTO-overeenkomsten en zou het derhalve niet kunnen afdoen aan de geldigheid van de bestreden bilaterale overeenkomsten. Voorts meen ik, dat het bij het beginsel van samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten erom gaat, de verwezenlijking van de doelstellingen van het EG-Verdrag te verzekeren, en dat het geen rol speelt bij het kiezen van de rechtsgrondslag van gemeenschapshandelingen en, bijgevolg, bij de voor het vaststellen ervan te volgen wetgevingsprocedure.(34) In casu ligt het bestreden besluit kennelijk op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek en moest het overeenkomstig het bepaalde in artikel 113, lid 4, van het Verdrag met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden genomen. De omstandigheid dat de regering van een lidstaat een afwijkend standpunt inneemt, betekent dus niet, dat het besluit gebrekkig is en eventueel voor nietigverklaring in aanmerking komt. Dit middel moet dus als ongegrond worden afgewezen.
33 Voorts zou de Raad, volgens de Portugese regering, door het vaststellen van het bestreden besluit het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen hebben geschonden: de overeenkomsten met India en Pakistan leidden tot een veel snellere liberalisatie van het handelsverkeer van producten uit die staten dan de marktdeelnemers hadden kunnen verwachten, gezien de door de WTO-overeenkomsten, in het bijzonder de OTK, in het vooruitzicht gestelde geleidelijke opening van de markten. Diezelfde verwachting was gewekt door de geldende communautaire regelgeving, in het bijzonder verordening nr. 3030/93 zoals gewijzigd bij verordening nr. 3289/94, waarbij de afspraken van de OTK in het gemeenschapsrecht waren opgenomen. De Raad betoogt dienaangaande, dat de bilaterale overeenkomsten geen wezenlijke invloed hebben op de in het multilaterale kader aangegane verbintenissen, want noch door de geleidelijke opening van de markten van de overeenkomstsluitende partijen noch door de mogelijkheid van buitengewone faciliteiten, dat wil zeggen afwijkingen van de kwantitatieve invoerbeperkingen, wordt de met de WTO-overeenkomsten bereikte situatie in aanzienlijke mate gewijzigd. Volgens de Raad hebben de marktdeelnemers in de betrokken sector stellig geweten, dat er tussen de Gemeenschap en India en Pakistan werd onderhandeld over een overeenkomst inzake de handel in textielproducten, want al in december 1993 had de directeur-generaal van het GATT de Gemeenschap uitgenodigd de onderhandelingen met beide landen af te ronden.
In dit verband wil ik twee dingen opmerken. In de eerste plaats kan een regeling zoals de onderhavige, betreffende algemene invoerquota voor bepaalde categorieën producten, er niet toe leiden, dat bij de individuele marktdeelnemers concrete specifieke verwachtingen en een gewettigd vertrouwen in de ongewijzigde handhaving van de bestaande regelgeving ontstaan. Het is immers vaste rechtspraak, dat het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen geen reden kan zijn om een wettelijke regeling als onaantastbaar te beschouwen, in het bijzonder niet in sectoren als die van de invoer van textielproducten, waarin het noodzakelijk - en dus redelijkerwijs voorzienbaar - is, dat de geldende regeling voortdurend wordt aangepast aan de wijzigingen in de economische omstandigheden.(35) In de tweede plaats merk ik op, dat de Gemeenschap, doordat ingevolge de bilaterale overeenkomsten de opening van de markten in een ander tempo verloopt en het uitdrukkelijk mogelijk is van de tariefcontingenten af te wijken, weliswaar een eerdere openstelling van de markten heeft geaccepteerd dan volgens de multilaterale overeenkomsten het geval zou zijn geweest, maar dat dat, gezien het relatief geringe verschil tussen het ene en het andere liberalisatietempo, geen echt conflict met de bepalingen van de WTO en met name die van de OTK veroorzaakt. Er valt mitsdien geen merkelijk verschil in behandeling te constateren tussen Indiase en Pakistaanse producten enerzijds en die uit andere bij de WTO aangesloten staten anderzijds, en in elk geval wordt door dat verschil geen inbreuk gemaakt op de verwachtingen van de betrokken marktdeelnemers.
34 Vervolgens stelt de Portugese Republiek schending van het beginsel van economische en sociale samenhang, neergelegd in de artikelen 2 en 3, sub j, alsook de artikelen 130 A tot en met 130 E van het Verdrag. Doordat de Gemeenschap zich niet aan het bij de multilaterale onderhandelingen gevoerde beleid had gehouden, toen men bedacht was geweest op een afweging van de belangen van de marktdeelnemers in de verschillende regio's van de Gemeenschap, zou volgens de Portugese regering een bepaalde groep marktdeelnemers en in het bijzonder de Portugese textielindustrie zijn benadeeld. Daardoor was het noodzakelijk geweest bij verordening nr. 852/95 te voorzien in financiële steun voor die bedrijfstak in Portugal.
Dit middel is naar mijn mening kennelijk ongegrond. Inderdaad is de Gemeenschap gehouden met name bij haar wetgevend handelen de economische en sociale samenhang te verzekeren, overeenkomstig hetgeen in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag uitdrukkelijk is bepaald. Een dergelijke politieke doelstelling is echter geen rechtsbeginsel en dus ook geen maatstaf voor de wettigheid van gemeenschapshandelingen. Mitsdien kan het in geding zijnde besluit niet nietig worden verklaard op de enkele grond, dat het nadelig is voor de marktpositie van een in een bepaalde regio van de Gemeenschap gevestigde groep marktdeelnemers.
35 Om dezelfde reden meen ik, dat ook het laatste middel van de Portugese Republiek - schending van het beginsel van gelijke behandeling van de deelnemers aan het economisch verkeer - ongegrond is. Volgens de Portugese regering begunstigt het bestreden besluit de wolproducenten ten koste van de katoenproducenten, omdat de bilaterale overeenkomst enkel voorziet in de opening van de Indiase markt voor wollen producten. Het komt mij voor, dat een besluit als het onderhavige, dat betrekking heeft op invoercontingenten en dat een bepaalde categorie van producenten zou begunstigen ten koste van degenen die in dezelfde sector, maar op andere markten actief zijn, niet als onwettig kan worden aangemerkt wegens een zogezegde ongelijke behandeling van de adressaten van het besluit. Het non-discriminatiebeginsel verlangt immers, dat de communautaire wetgever gelijke situaties niet verschillend behandelt, tenzij daar een objectieve rechtvaardiging voor bestaat.(36) In ons geval zijn de marktdeelnemers in deze sector op twee verschillende markten actief, de wolmarkt en de katoenmarkt, en bijgevolg impliceert een eventueel economisch nadeel voor een van die twee categorieën producenten niet, dat het non-discriminatiebeginsel is geschonden.
Conclusie
36 Gelet op al het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:
- het beroep te verwerpen;
- de Portugese Republiek in de kosten te verwijzen;
- de interveniërende partijen de eigen kosten te doen dragen.
(1) - PB L 153, blz. 47.
(2) - De Gemeenschap heeft zich bij het multivezelakkoord aangesloten bij besluit 74/214/EEG van de Raad van 21 maart 1974 houdende sluiting van de Regeling betreffende de internationale handel in textiel (PB L 118, blz. 1).
(3) - De sluitingsdata van de verlengingsprotocollen zijn 14 december 1977, 22 december 1981, 31 juli 1986, 31 juli 1991, 9 december 1992 en, ten slotte, 9 december 1993. Tot al deze protocollen is de Gemeenschap toegetreden.
(4) - PB L 336, blz. 1.
(5) - Artikel 8, lid 1, OTK luidt: "Hierbij wordt het Orgaan Supervisie Textielproducten ($OST') ingesteld, dat tot taak heeft toe te zien op de uitvoering van deze Overeenkomst, de maatregelen op grond van deze Overeenkomst en de overeenstemming van deze maatregelen met de Overeenkomst te onderzoeken, en alle taken te vervullen waarmee het op grond van deze Overeenkomst speciaal is belast. Het OST bestaat uit een voorzitter en tien leden. De samenstelling van het OST is evenwichtig, grotendeels representatief voor de leden en zitting in het OST wordt om toerbeurten waargenomen. De leden van het OST worden benoemd door de leden die door de Raad voor de Handel in Goederen zijn aangewezen om zitting te hebben in het OST, waarin zij hun functies op persoonlijke titel uitoefenen."
(6) - Onder flexibiliteit of faciliteit wordt de mogelijkheid verstaan invoervergunningen af te geven voor meer producten dan waarin de invoercontingenten voorzien.
(7) - Artikel 5 van de Overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Republiek India, gesloten bij besluit 88/495/EEG van de Raad van 11 december 1986 inzake de voorlopige toepassing van de Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek India betreffende de handel in textielproducten (PB 1988, L 267, blz. 1), bepaalt dat, onder verwijzing naar artikel 12, lid 3, van de overeenkomst van Genève, de regeling betreffende de internationale handel in textiel, door de Gemeenschap gesloten bij besluit 74/214 (reeds aangehaald in voetnoot 2), er geen invoercontingenten gelden voor "handloom fabrics of the cottage industry, hand-made cottage industry products made of such handloom fabrics and traditional folklore handicraft textile products".
(8) - PB L 275, blz. 1.
(9) - PB L 349, blz. 85.
(10) - PB C 166, blz. 1.
(11) - Met betrekking tot resoluties die wegens hun inhoud bindende werking hebben, zie arresten van 10 april 1984, Luxemburg/Parlement (108/83, Jurispr. blz. 1945, punt 23), en 28 november 1991, Luxemburg/Parlement (C-213/88 en C-39/89, Jurispr. blz. I-5643, punten 25-27).
(12) - Verordening van 20 december 1995 tot wijziging van de bijlagen I, II, III, V, VI, VII, VIII, IX en XI bij verordening nr. 3030/93 (PB L 323, blz. 1). Tegen deze verordening heeft de Portugese Republiek beroep ingesteld bij op 21 maart 1996 ter griffie van het Hof ingediend verzoekschrift (C-89/96).
(13) - C-280/93, Jurispr. blz. I-4973.
(14) - Arrest van 30 april 1974 (181/73, Jurispr. blz. 449, in het bijzonder punten 2-6).
(15) - Zie arrest Haegeman, reeds aangehaald, punt 6.
(16) - Zie arresten van 5 februari 1976, Bresciani (87/75, Jurispr. blz. 129, punt 16); 9 februari 1982, Harlequin en Simons (270/80, Jurispr. blz. 329, punten 14 e.v.); 29 april 1982, Pabst & Richard (17/81, Jurispr. blz. 1331, punten 26 en 27); 26 oktober 1982, Kupferberg (104/81, Jurispr. blz. 3641, punten 11-14 en 23); 30 september 1987, Demirel (12/86, Jurispr. blz. 3719, punt 14); 20 september 1990, Sevince (C-192/89, Jurispr. blz. I-3461, punt 15); 31 januari 1991, Kziber (C-18/90, Jurispr. blz. I-199, punt 15), en 5 juli 1994, Anastasiou e.a. (C-432/92, Jurispr. blz. I-3087).
(17) - Arrest van 12 december 1972 (21/72-24/72, Jurispr. blz. 1219).
(18) - Zie, in die zin, arrest van 24 oktober 1973, Schlüter (9/73, Jurispr. blz. 1135, punt 27).
(19) - Arresten van 16 maart 1983, SIOT (266/81, Jurispr. blz. 731, punt 12), en SPI en SAMI (267/81-269/81, Jurispr. blz. 801, punten 23 en 24), en 12 december 1995, Chiquita Italia (C-469/93, Jurispr. blz. I-4533, punten 25-29).
(20) - Het arrest Duitsland/Raad verwijst uitdrukkelijk naar twee arresten die, op het eerste gezicht, uitzonderingen zijn op de algemene rechtspraak over de rechtswerking van de regels van het GATT. Het eerste arrest is dat van 22 juni 1989, Fediol/Commissie (70/87, Jurispr. blz. 1781). In die zaak betwistte de vennootschap Fediol de wettigheid van een beschikking van de Commissie houdende afwijzing van een klacht die Fediol had ingediend krachtens artikel 3, punt 5, van verordening (EEG) nr. 2641/84 van de Raad van 17 september 1984 inzake de versterking van de gemeenschappelijke handelspolitiek, met name op het gebied van verdediging tegen onrechtmatige handelspraktijken (PB L 252, blz. 1). Artikel 2, lid 1, van die verordening bepaalt, dat onder onrechtmatige handelspraktijken zijn te verstaan alle aan derde landen toe te schrijven praktijken die op het gebied van de internationale handel onverenigbaar zijn met het internationale recht of met algemeen aanvaarde regels. Het Hof oordeelde, dat het bepaalde in de artikelen 2 en 3 van de verordening de belanghebbende marktdeelnemers het recht geeft "zich in hun bij de Commissie ingediende klacht op de bepalingen van [het] GATT te beroepen om de onrechtmatigheid aan te tonen van de praktijken waardoor zij zich geschaad achten". In een dergelijk geval is het Hof bevoegd "de rechtmatigheid van het besluit waarbij de Commissie die bepalingen heeft toegepast, te (...) toetsen" (punt 22). Het Hof verklaart dus, dat ofschoon de GATT-regels in het algemeen geen rechtstreekse werking hebben, de justitiabele op grond van de uitdrukkelijke verwijzing in verordening nr. 2641/84 zich toch in rechte op die regels kan beroepen. Dit arrest lijkt nog te passen in de algemene lijn van de rechtspraak over het ontbreken van rechtstreekse werking van de GATT-regels, maar dat kan men niet zeggen van het andere door het Hof in de zaak Duitsland/Raad aangehaalde arrest, namelijk dat van 7 mei 1991, Nakajima/Raad (C-69/89, Jurispr. blz. I-2069). Hierin gaat het Hof er immers van uit, dat de bepalingen van het GATT bindend zijn voor de Gemeenschap, en daarmee ook de ter uitvoering van artikel VI van het GATT vastgestelde antidumpingcode. Met betrekking tot het beroep tegen een handeling die was vastgesteld om te voldoen aan op basis van die code aangegane verplichtingen, overweegt het dienvolgens, dat de Gemeenschap "ervoor dient te zorgen, dat de bepalingen van [het GATT] en de uitvoeringsmaatregelen ervan worden nageleefd", en dat derhalve "moet worden nagegaan, of (...) de Raad buiten het aldus vastgestelde wettelijk kader is getreden en met de bestreden bepalingen de bewoordingen (...) van de antidumpingcode heeft geschonden". In die zaak betoogde de vennootschap Nakajima, dat de antidumpingverordening (EEG) nr. 2423/88 van de Raad van 11 juli 1988 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping of subsidiëring uit landen die geen lid zijn van de Europese Economische Gemeenschap (PB L 209, blz. 1), onverenigbaar was met de antidumpingcode, dat wil zeggen de overeenkomst inzake de uitvoering van artikel VI van het GATT, namens de Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 80/271/EEG van de Raad van 10 december 1979 betreffende de sluiting van de multilaterale overeenkomsten waarover tijdens de handelsbesprekingen 1973-1979 overeenstemming is bereikt (PB 1980, L 71, blz. 1). Dit arrest sluit, meen ik, eerder aan bij de algemene rechtspraak over internationale overeenkomsten en heeft minder van doen met de criteria ter beoordeling van de werking van in het kader van het GATT gesloten overeenkomsten ten opzichte van regelingen van afgeleid gemeenschapsrecht.
(21) - Recentelijk heeft het Hof in antwoord op een geldigheidsvraag in verband met het conflict tussen een verordening waarbij een internationale overeenkomst met Joegoslavië was geschorst, en de in artikel 65 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht neergelegde regel van internationaal gewoonterecht, gepreciseerd, dat de mogelijkheid om zich op die gewoonterechtelijke regels te beroepen, niet van hun rechtstreekse werking afhangt. Die regels zijn immers verbindend voor de Gemeenschap, die gehouden is in de uitoefening van haar bevoegdheden het volkenrecht te eerbiedigen. Het Hof oordeelde, dat de justitiabele "de regels van internationaal gewoonterecht van fundamentele aard [kan inroepen] tegen de litigieuze verordening, die op basis van deze regels is vastgesteld en die hem de (...) rechten op preferentiële behandeling ontneemt" (arrest van 16 juni 1998, Racke, C-162/96, Jurispr. blz. I-3655, punt 48).
(22) - De overeenkomst inzake textiel- en kledingproducten kent, zoals eerder gezegd, haar eigen geschillenregeling, die voorrang heeft boven de algemene regeling (conform artikel 1, lid 2, van het memorandum van overeenstemming inzake de regels en procedures betreffende de beslechting van geschillen). Er is een Orgaan Supervisie Textielproducten (OST), dat werkt op basis van "informatie" en "inlichtingen" van de partijen bij de overeenkomst; wanneer "bij bilateraal overleg (...) geen oplossing wordt gevonden waarmee beide partijen kunnen instemmen", doet het OST "aanbevelingen aan de betrokken Leden" (artikel 8 OTK).
(23) - Ik herinner eraan, dat het Hof in de zaken waarin het middelen inzake strijdigheid met WTO-regels niet-ontvankelijk verklaarde, zich in twee opzichten bevoegd achtte. In de eerste plaats verklaarde het zich in een prejudiciële zaak bevoegd tot uitlegging van artikel 50 van de Overeenkomst inzake de handelsaspecten van de intellectuele eigendom (bijlage 1 C bij de WTO-overeenkomst), volgens hetwelk de nationale rechter voorlopige maatregelen kan treffen wanneer de rechten van de merkgerechtigde geschonden dreigen te worden. Omdat volgens het Hof enkel de nationale rechter in staat is de noodzaak van dergelijke maatregelen te beoordelen, is het zelf gehouden uitspraak te doen over prejudiciële uitleggingsvragen die bij die beoordeling rijzen. Verder overwoog het Hof, dat "wanneer een bepaling kan worden toegepast zowel op situaties die onder het nationale recht als op die welke onder het gemeenschapsrecht vallen, (...) de Gemeenschap er stellig belang bij [heeft], dat ter vermijding van uiteenlopende uitleggingen in de toekomst die bepaling op eenvormige wijze wordt uitgelegd, ongeacht de omstandigheden waaronder zij toepassing moet vinden" (arrest van 16 juni 1998, Hermès, C-53/96, Jurispr. blz. I-3603, punten 30 en 31). In het volgende arrest, betreffende een rechtstreeks beroep van de Italiaanse Republiek tegen een verordening van de Raad inzake tariefcontingenten voor de invoer van rijst, die in strijd zou zijn met artikel XXIV, lid 6, van het GATT en in het bijzonder met punt 5 e.v. van de Overeenkomst betreffende de interpretatie van artikel XXIV van de algemene overeenkomst inzake tarieven en handel van 1994, verwierp het Hof de tegen dat nietigheidsmiddel ingebrachte exceptie van niet-ontvankelijkheid met de overweging, dat de bestreden verordening "uitvoering heeft willen geven aan een in het kader van het GATT aangegane bijzondere verplichting" en dat bijgevolg "het Hof verplicht is de wettigheid van de betrokken handeling te toetsen aan [de regels van het GATT]" (arrest van 12 november 1998, Italië/Raad, C-352/96, Jurispr. blz. I-6937, met name punten 19-21).
(24) - Zie laatstelijk arrest Racke, reeds aangehaald, punten 45-48.
(25) - Zie, onder meer, beslissing van het Internationale Hof van Justitie van 3 februari 1994, Libyan Arab Jamahiriya/Chad.
(26) - Zie dienaangaande conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 13 november 1997, punt 24, bij arrest Hermès, reeds aangehaald.
(27) - Volgens artikel 60 van het Verdrag van Wenen is bij een belangrijke schending van een multilateraal verdrag door een partij, de andere partij die in het bijzonder door die schending wordt geraakt, gerechtigd de uitvoering van het verdrag in de betrekkingen met de in gebreke zijnde partij te schorsen (lid 2, sub b). Op grond van deze bepaling kunnen de gemeenschapsinstellingen dus besluiten de uitvoering van de WTO-overeenkomst te schorsen en ten aanzien van de staten die er inbreuk op hebben gemaakt, van de bepalingen van de overeenkomst afwijkende maatregelen te treffen.
(28) - Het is juist, dat het niet toepassen van bepalingen van internationale overeenkomsten door de rechterlijke instanties van derde staten volgens de communautaire rechtspraak geen grond oplevert om het bindend karakter van die bepalingen uit te sluiten. In het arrest Kupferberg immers overwoog het Hof, dat "hoewel elk van beide partijen verantwoordelijk is voor de volledige uitvoering van de door haar aangegane verplichtingen, [zij wel zelf] mag (...) bepalen, welke rechtsmiddelen geschikt zijn om dit doel in haar rechtsorde te bereiken". Niettemin "kan in het feit dat de rechters van de ene partij aan een aantal bepalingen van de overeenkomst rechtstreekse werking toekennen [en dus toelaten dat de justitiabelen zich erop beroepen], terwijl de rechters van de andere partij deze rechtstreekse werking niet aanvaarden, op zichzelf geen ontbreken van wederkerigheid bij de uitvoering van de overeenkomst worden gezien" (punt 18). Het Hof lijkt dus uit te sluiten, dat wanneer de rechterlijke instanties van een overeenkomstsluitende staat het beroep op de bepalingen van de overeenkomst niet toelaten, de gemeenschapsinstellingen dit zouden kunnen aangrijpen als reden om zelf de overeenkomst niet na te komen; het betekent ook niet, dat de justitiabelen in de communautaire rechtsorde zich niet op de overeenkomst zouden kunnen beroepen. Zoals in de doctrine terecht opgemerkt, mogen die overwegingen van de communautaire rechter niet aldus worden uitgelegd, dat dit het in de communautaire rechtsorde volstrekt onmogelijk zou maken rekening te houden met de inroepbaarheid van de overeenkomst voor de rechter van een derde staat, en dat dus de niet-eerbiediging in rechte van de volkenrechtelijke regel voor de nationale of communautaire rechter grond zou kunnen opleveren om ook zelf die regel buiten toepassing te laten. Die overwegingen moeten juist zo worden gelezen, dat de onmogelijkheid om zich in rechte op de bepalingen van de overeenkomst te beroepen, niet uitsluit, dat de derde staat over andere middelen beschikt om de belangen en rechten van de belanghebbenden te beschermen, en dat dus het bestaan van een alternatief stelsel van bescherming opweegt tegen de uiterste consequenties van een eventueel in gebreke blijven van die derde staat. Zie dienaangaande conclusie van advocaat-generaal Tesauro, punten 31 e.v., bij arrest Hermès, reeds aangehaald.
(29) - Met betrekking tot de mogelijkheid om bij internationale overeenkomst regelingen voor geschillenbeslechting in te voeren naast die van het Verdrag, zie arrest Kupferberg (reeds aangehaald), waarin het Hof overwoog, dat de instelling, in het kader van de Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Portugese Republiek van 22 juli 1972, van gemengde comités belast met het beheer en de goede uitvoering van de overeenkomst, niet volstond om "iedere toepassing van de overeenkomst door de rechter uit te sluiten" (punten 19 en 20). Zie ook advies 1/91 van 14 december 1991 betreffende het ontwerp-akkoord tussen de Gemeenschap en de landen van de Europese Vrijhandelsassociatie tot instelling van een Europese Economische Ruimte (Jurispr. blz. I-6079), waarin het Hof overwoog, dat "de bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van de internationale betrekkingen en haar bekwaamheid om internationale akkoorden te sluiten, (...) noodzakelijkerwijs [impliceren] dat het haar vrijstaat zich te onderwerpen aan de beslissingen van een bij dergelijke akkoorden ingestelde of aangewezen rechterlijke instantie over de uitlegging en toepassing van de bepalingen ervan". Een internationaal akkoord dat in een stelsel van rechtspraak voorziet, is in beginsel dus verenigbaar met het gemeenschapsrecht. Indien dat akkoord evenwel een stelsel van rechtspraak in het leven roept met welks beslissingen het Hof van Justitie verplicht is rekening te houden bij zijn uitlegging en toepassing van regels die deel uitmaken van de communautaire rechtsorde, dan is dat akkoord bepalend voor die uitlegging van de regels van het gemeenschapsrecht, waardoor het "inbreuk maakt op artikel 164 EEG-Verdrag en, meer in het algemeen, de grondslagen van de Gemeenschap aantast".
(30) - Tot staving van zijn betoog, dat het gebrek aan evenwicht tussen de concessies van de partijen bij de twee bestreden akkoorden tot onwettigheid leidt, stelt Portugal in zijn repliek schending van artikel XXVIII van het GATT. Niet slechts is dit middel tardief en dus niet-ontvankelijk, maar het is ook ongegrond, omdat de verwijzing in lid 1 van dat artikel naar concessies die "op grondslag van wederkerigheid en wederzijds voordeel" zijn verleend, mijns inziens niet doelt op de gelijkwaardigheid van prestaties, maar op de wederkerigheid bij de nakoming van de in het kader van het GATT aangegane verbintenissen en dus bij de daadwerkelijke eerbiediging van de op basis van die overeenkomst verleende concessies.
(31) - Artikel X van het GATT bepaalt in het bijzonder: "Overeenkomsten welke de internationale handelspolitiek raken en van kracht zijn tussen de regering of een overheidsorgaan van een verdragsluitende partij en de regering of een overheidsorgaan van een andere verdragsluitende partij, worden eveneens bekendgemaakt."
(32) - In die brief schrijft de Portugese minister van Buitenlandse zaken onder meer: "L'acceptation de ce compromis par le Portugal, y compris le démantèlement de l'accord multifibres, était étroitement subordonnée au respect de trois conditions: l'ouverture effective et généralisée de tous les marchés, le renforcement des règles et de la discipline du GATT, et l'utilisation du système communautaire des préférences généralisées comme instrument de rééquilibrage face aux éventuels écarts de pays tiers. C'est avec inquiétude que je constate, précisément dans le secteur textile, une évolution défavorable, certaines parties contractantes ne s'acquittant pas des obligations qu'elles ont contractées, en refusant d'ouvrir leurs marchés. Je me réfère concrètement au cas de l'Inde et du Pakistan qui, jusqu'à présent, n'ont toujours pas présentés leurs offres. Il convient que l'Union européenne, agissant en l'occurence par l'intermédiaire de la Commission, exige de nos partenaires qu'ils respectent intégralement les obligations qu'ils ont contractées le 15 décembre, sur la base des orientations fixées par le Conseil. Vous comprendrez que toute négociation de ces engagements est inacceptable, et qu'aucune autre concession ne peut être admise de la part de l'Union européenne, en particulier dans les secteurs les plus sensibles, tel celui du textile et des vêtements."
(33) - Verordening van de Raad van 10 april 1995 inzake de verlening van financiële bijstand aan Portugal voor een specifiek moderniseringsprogramma voor de textiel- en kledingindustrie (PB L 86, blz. 10).
(34) - Voor de in artikel 5 EG-Verdrag bedoelde verplichting tot loyale samenwerking en de toepassing ervan op het handelen van de gemeenschapsinstellingen, zie arresten van 10 februari 1983, Luxemburg/Parlement (230/81, Jurispr. blz. 255, punten 36-38), en 22 september 1988, Frankrijk/Parlement (358/85 en 51/86, Jurispr. blz. 4821, punten 34-36), alsook beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C-2/88, Jurispr. blz. I-3365, punten 17-21).
(35) - Zie dienaangaande mijn conclusie van 16 juli 1998 bij het arrest van 19 november 1998, Portugal/Commissie (C-159/96, Jurispr, blz. I-7379, punten 79-81).
(36) - Zie met name arrest Duitsland/Raad, reeds aangehaald, punt 67.