61999CC0292_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Nyt esillä olevassa EY 226 artiklan nojalla nostetussa kanteessa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut velvollisuuttaan laatia koko aluettaan koskevat jätehuoltosuunnitelmat kaikkien jätteiden osalta eikä velvollisuuttaan sisällyttää pakkausjätteistä huolehtimista koskevaa lukua kaikkiin laadittuihin jätehuoltosuunnitelmiin. Nämä velvoitteet perustuvat jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY (EYVL L 194, s. 39; jäljempänä direktiivi 75/442/ETY) 7 artiklan 1 kohtaan, sellaisena kuin se on muutettuna 18 päivänä maaliskuuta 1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY (EYVL L 78, s. 32; jäljempänä direktiivi 91/156/ETY), vaarallisista jätteistä 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/689/ETY (EYVL L 377, s. 22; jäljempänä direktiivi 91/689/ETY) 6 artiklan 1 kohtaan ja pakkauksista ja pakkausjätteistä 20 päivänä joulukuuta 1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY (EYVL L 365, s. 10; jäljempänä direktiivi 94/62/EY) 14 artiklaan.
II Sovellettavat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
1. Direktiivi 75/442/ETY ja siihen direktiivillä 91/156/ETY tehdyt muutokset
2. Direktiivi 75/442/ETY on vanhin nyt esillä olevassa asiassa sovellettavista direktiiveistä. Tästä syystä on hyvä todeta, että sitä on ajan mittaan muutettu useita eri kertoja ja että muun muassa direktiivillä 91/156/ETY on korvattu sen 12 ensimmäistä artiklaa sen tavoitteiden toteuttamiskeinojen tehostamiseksi.
3. Direktiivillä 75/442/ETY pyritään varmistamaan vastuuntuntoinen jätteistä huolehtiminen ja niiden hyödyntäminen ja sen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä jätteen tuottamisen rajoittamiseksi, erityisesti edistämällä "puhtaita" teknologioita ja tuotteita, jotka voidaan kierrättää ja käyttää uudelleen (ks. direktiivin 91/156/ETY neljäs perustelukappale). Direktiivin 75/442/ETY 5 artiklassa, sellaisena kuin se oli direktiivin alkuperäisessä versiossa, säädettiin, että jäsenvaltioiden on perustettava tai nimettävä "toimivaltainen viranomainen tai toimivaltaiset viranomaiset, jotka vastaavat tietyllä alueella jätteistä huolehtimisen suunnittelusta, järjestämisestä, lupamenettelystä ja valvonnasta".
4. Direktiivin 75/442/ETY 6 artiklan alkuperäisessä versiossa säädettiin seuraavaa:
"Edellä 5 artiklassa tarkoitettujen toimivaltaisen viranomaisen tai toimivaltaisten viranomaisten on laadittava niin pian kuin mahdollista yksi tai useampia suunnitelmia erityisesti:
- käsiteltävien jätteiden [lajeista ja määristä]_*
- yleisistä teknisistä vaatimuksista,
- sopivista paikoista jätteistä huolehtimiseksi,
- [tarvittavista erityissäännöksistä] tiettyjen jätteiden osalta.*
Suunnitelma tai suunnitelmat voivat koskea esimerkiksi:
- luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, joilla on jätteistä huolehtimiseen tarvittava pätevyys;
- jätehuollon arvioituja kustannuksia;
- toimenpiteitä, joilla voidaan kannustaa jätteiden keräilyn, lajittelun ja käsittelyn järkeistämistä."
5. Direktiivin 75/442/ETY 13 artiklan alkuperäisessä versiossa määrättiin sen täytäntöönpanosta seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät toimenpiteet voimaan 24 kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta ja ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä."
6. Direktiivi 75/442/ETY annettiin tiedoksi 18.7.1975.
7. Direktiivin 75/442/ETY 6 artiklassa säädetään siihen direktiivillä 91/156/ETY tehtyjen muutosten jälkeen seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on perustettava tai nimettävä toimivaltainen viranomainen tai toimivaltaiset viranomaiset, jotka vastaavat tämän direktiivin toimeenpanosta."
8. Direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan 1 kohdassa puolestaan, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, säädetään nykyisin seuraavaa:
"Edellä 3, 4 ja 5 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi on 6 artiklassa tarkoitettua toimivaltaista viranomaista tai viranomaisia vaadittava laatimaan niin pian kuin mahdollista yksi tai useampia jätehuoltosuunnitelmia. Näiden suunnitelmien on käsitettävä erityisesti seuraavat asiat:
- hyödynnettävien tai käsiteltävien jätteiden lajit, määrät ja alkuperä;
- yleiset tekniset vaatimukset;
- tietynlaisia jätteitä varten mahdollisesti tarvittavat erityisjärjestelyt;
- sopivat paikat tai laitokset jätteistä huolehtimiseksi.
Suunnitelmat voivat koskea esimerkiksi:
- luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, joilla on jätteenkäsittelyyn tarvittava pätevyys;
- jätteiden hyödyntämis- ja huolehtimistoiminnan arvioituja kustannuksia;
- sopivia keinoja jätteiden keräilyn, lajittelun ja käsittelyn järkeistämisen edistämiseksi."
9. Direktiivin 91/156/ETY 2 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään sen täytäntöönpanosta seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 1 päivänä huhtikuuta 1993. Niiden on ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä."
10. Muistutan myös, että direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, mukaan "jätteellä" tarkoitetaan seuraavaa:
" - - mitä tahansa liitteessä I esitetyissä luokissa mainittua ainetta tai esinettä, jonka haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään.
Komissio laatii - - viimeistään 1 päivänä huhtikuuta 1993 luettelon jätteistä, jotka kuuluvat liitteessä I lueteltuihin luokkiin. Luettelo tarkastetaan määräajoin ja uudistetaan tarvittaessa saman menettelyn mukaisesti."
11. Komissio teki tämän säännöksen perusteella 20.12.1993 päätöksen 94/3/EY direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdan mukaisen jäteluettelon laatimisesta (EYVL L 5, s. 15). Tätä luetteloa kutsutaan "Euroopan jäteluetteloksi".
2. Direktiivi 91/689/ETY
12. Direktiivin 91/689/ETY tavoitteena on vaarallisten jätteiden valvottua hoitoa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen (ks. 1 artiklan 1 kohta). Sen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että
"toimivaltaisten viranomaisten on direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan mukaisesti laadittava joko erillisinä tai osana yleisiä jätehuoltosuunnitelmia vaarallisten jätteiden kuljetusta ja käsittelyä koskevat suunnitelmat ja pidettävä ne yleisesti saatavilla".
13. Direktiivin 91/689/ETY 10 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna 27.6.1994 annetulla neuvoston direktiivillä 94/31/EY (EYVL L 168, s. 28), säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 27 päivänä kesäkuuta 1995. Niiden on ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä."
14. Lisäksi totean, että neuvosto on direktiivin 91/689/ETY 1 artiklan 4 kohdan nojalla 22.12.1994 tehnyt päätöksen 94/904/EY vaarallisten jätteiden luettelon laatimisesta (EYVL L 356, s. 14).
15. Myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä 20 päivänä maaliskuuta 1978 annettu neuvoston direktiivi 78/319/ETY (EYVL L 84, s. 43; jäljempänä direktiivi 78/319/ETY) on kumottu ja korvattu direktiivillä 91/689/ETY. Direktiivin 78/319/ETY 12 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
"Toimivaltaisten viranomaisten on laadittava suunnitelmat myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä huolehtimiseksi sekä pidettävä ne ajanmukaisina. Suunnitelmien on käsitettävä erityisesti:
- jätteiden lajit ja määrät, joista on huolehdittava;
- menetelmät, joilla jätteestä huolehditaan;
- tarvittaessa, erikoistuneet käsittelykeskukset;
- alueet, jotka soveltuvat varastointiin.
Jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat liittää näihin myös muita erityisiä seikkoja, erityisesti arvioidut huolehtimisesta aiheutuvat kustannukset."
16. Direktiivin 78/319/ETY 21 artiklan 1 kohdassa säädettiin sen täytäntöönpanoa koskevasta määräajasta seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät toimenpiteet voimaan 24 kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta. Niiden on ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä."
17. Tämä direktiivi annettiin tiedoksi 22.3.1978.
3. Direktiivi 94/62/EY
18. Direktiivin 94/62/EY tarkoituksena on "pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimista koskevien kansallisten toimenpiteiden yhdenmukaistaminen, jotta voitaisiin toisaalta ehkäistä ja lieventää niiden vaikutuksia jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden ympäristöön ja varmistaa näin ympäristönsuojelun korkea taso ja toisaalta taata sisämarkkinoiden toiminta ja ehkäistä kaupan esteiden syntyminen sekä kilpailun vääristyminen ja rajoittuminen yhteisössä" (ks. 1 artiklan 1 kohta).
19. Direktiivin 94/62/EY 14 artiklassa, joka on otsikoitu "jätehuoltosuunnitelmat", säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on tässä direktiivissä tarkoitettujen tavoitteiden ja toimenpiteiden mukaisesti sisällytettävä direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan mukaisesti laatimiinsa jätehuoltosuunnitelmiin erityinen luku pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimisesta - - ."
20. Direktiivin 94/62/EY 22 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan ennen 30 päivää kesäkuuta 1996. Niiden on ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä."
B Kansallinen lainsäädäntö
21. Ranskan tasavallan komissiolle ilmoittamat täytäntöönpanotoimet, sellaisina kuin ne olivat voimassa 5.8.1998 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, käsittivät jätehuollosta ja materiaalien talteenotosta 15.7.1975 annetun lain nro 75-633 (Journal Officiel de la Republique française (JORF) 16.7.1975, s. 7279), sellaisena kuin se on sittemmin muutettuna ja täydennettynä jätehuollosta ja ympäristönsuojeluun rekisteröidyistä laitoksista 13.7.1996 annetulla lailla nro 92-646 (JORF 13.7.1992, s. 9461) ja ympäristönsuojelutoimien voimistamisesta annetulla lailla nro 95-101 (JORF 3.2.1995, s. 1840; jäljempänä laki nro 75-633).
22. Lain nro 75-633 10 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
"Ympäristöministeriön on laadittava asetuksella määrättäviä tiettyjä jäteluokkia koskevat kansalliset jätehuoltosuunnitelmat - - ottaen huomioon niiden haitallisuuden tai niiden käsittelyn ja varastoinnin erityispiirteet."
23. Lain nro 75-633 10 §:n 1 momentin 1 alamomentissa säädetään seuraavaa:
"Jokaiselle alueelle on laadittava alueellinen tai useamman alueen yhteinen teollisuuden erityisjätteitä koskeva jätehuoltosuunnitelma."
24. Lain nro 75-633 10 §:n 2 momentin 1 alamomentissa säädetään seuraavaa:
"Jokaisella departementilla on oltava departementtikohtainen tai useamman departementin yhteinen kotitalousjätteitä ja muita kunnallislain 373 §:n 3 momentissa mainittuja jätteitä koskeva jätehuoltosuunnitelma."
25. Näitä säännöksiä on sittemmin tarkennettu kotitalousjätteitä ja niihin rinnastettavia jätteitä koskevista jätehuoltosuunnitelmista 3.2.1993 annetulla asetuksella nro 93-139 (JORF 4.2.1993, s. 1874) ja muita kuin kotitalousjätteitä tai niihin rinnastettavia jätteitä koskevista jätehuoltosuunnitelmista 3.2.1993 annetulla asetuksella (JORF 4.2.1993, s. 1875).
26. Nämä asetukset on sitten korvattu kotitalousjätteitä ja niihin rinnastettavia jätteitä koskevista jätehuoltosuunnitelmista 18.11.1996 annetulla asetuksella nro 96-1008 (JORF 24.11.1996, s. 17138; jäljempänä asetus nro 96-1008) ja teollisuuden erityisjätteitä koskevista jätehuoltosuunnitelmista 18.11.1996 annetulla asetuksella nro 96-1009 (JORF 24.11.1996, s. 17140). Asetuksella nro 96-1008 tehdyillä muutoksilla otettiin muun muassa käyttöön menettely, jonka mukaan kotitalousjätteitä ja niihin rinnastettavia jätteitä koskevissa jätehuoltosuunnitelmissa on ratkaistava kysymys siitä, miten pakkausjätteistä huolehditaan.
III Asian tutkiminen
27. Nyt esillä olevassa kanteessa komissio moittii Ranskan tasavaltaa siitä, ettei se ole noudattanut direktiiviä 75/442/ETY (sellaisena kuin se on muutettuna), direktiiviä 91/689/ETY eikä direktiiviä 94/62/EY, koska jätehuoltosuunnitelmat eivät edelleenkään ole maantieteellisesti eivätkä aineellisesti kattavia ja koska kyseisissä suunnitelmissa ei ole pakkausjätteitä koskevaa erityistä lukua. Tutkin näitä kolmea moitetta kutakin erikseen tässä järjestyksessä.
A Jätehuoltosuunnitelmien epätäydellinen maantieteellinen kattavuus
1. Johdanto
28. Komissio väittää ensinnäkin, että kanteen nostamishetkellä vaikutti Ranskan viranomaisten antamien tietojen perusteella siltä, että 11:llä Ranskan 100 departementista ja 6:lla sen 26 alueesta ei vielä ollut jätehuoltosuunnitelmaa. Näin oli siitä huolimatta, että direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, ja direktiivin 91/689/ETY täytäntöönpanolle säädetyt määräajat olivat päättyneet vastaavasti 1.4.1993 (mutta alun perin jo 18.7.1977) ja 27.6.1995.
29. Ranskan hallitus myöntää näiden väitteiden todenperäisyyden ainakin noin kymmenen departementin ja neljän alueen osalta. Se kiistää kuitenkin sen, että suunnitelman puuttuminen aiheuttaisi direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan 1 kohdan (sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY) ja direktiivin 91/689/ETY 6 artiklan 1 kohdan rikkomisen. Se perustelee tätä useilla toisiinsa liittyvillä syillä seuraavaa: määräaika, jossa jäsenvaltioiden oli saatettava kyseiset direktiivit kansallisen oikeusjärjestyksen osaksi, oli vähintäänkin "liikkuva"; Ranskan viranomaisilla oli ollut vaikeuksia näiden suunnitelmien laatimisessa; kansallinen lainsäätäjä oli täytäntöönpanovaiheessa asettanut itselleen tavoitteita, jotka olivat kunnianhimoisempia kuin kyseiset direktiivit edellyttivät.
2. Direktiivien täytäntöönpanon oikea-aikaisuutta koskeva kysymys
30. Aloittakaamme ensimmäisestä kohdasta eli direktiivien täytäntöönpanon oikea-aikaisuutta koskevasta kysymyksestä.
31. Ranskan hallituksen mukaan direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan 1 kohdassa (ja direktiivin 91/689/ETY 6 artiklan 1 kohdassa, jossa siihen viitataan) ei edellytetä, että jätehuoltosuunnitelmat olisi toteutettava ennen kuin näiden direktiivien täytäntöönpanolle säädetty määräaika päättyy. Vastaajana oleva hallitus toteaa, että kyseisissä säännöksissä asetetaan toimivaltaisille kansallisille viranomaisille ainoastaan velvollisuus laatia "niin pian kuin mahdollista" yksi tai useampi jätehuoltosuunnitelma ilman, että niiden olisi pitänyt kattaa koko kansallinen alue kyseisen määräajan päättymiseen mennessä. Ranskan hallituksen mukaan kyseisiä direktiivejä voidaan pitää oikeassa ajassa täytäntöönpantuina, jos kansalliset viranomaiset osoittavat, että ne ovat ennen säädetyn määräajan päättymistä toimineet tarpeeksi huolellisesti valmistellessaan direktiiveissä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavia täytäntöönpanotoimia eli että ne osoittavat määritelleensä alaa koskevat lainsäädännölliset puitteet, aloittaneet tekniset työt ja valmistautuneet tarvittavin tavoin suunnitelmien jatkovalmisteluun.
32. Komissio ei kuitenkaan yhdy tähän näkemykseen, vaan katsoo, että ilmaisua "niin pian kuin mahdollista" ei voida tulkita siten, että sen avulla vältyttäisiin direktiivien täytäntöönpanolta. Direktiiveissä on asetettu erittäin täsmälliset määräajat ja jäsenvaltioilla oli velvollisuus mukautua niihin kokonaisuudessaan näiden määräaikojen päättymiseen mennessä eikä niiden päättymisen jälkeen. Tästä syystä riittävää ei ole se, että jäsenvaltiot osoittaisivat toimineensa huolellisesti ja aloittaneensa säädetyt menettelyt sekä tarvittavien täytäntöönpanotoimien valmistelun. Koska direktiiveillä velvoitetaan saavuttamaan tietty tavoite, jäsenvaltioiden on varmistettava tämä tavoitteen toteutuminen täytäntöönpanolle säädetyn määräajan päättymiseen mennessä. Komissio on istunnossa vielä täsmentänyt, että ilmaisulla "niin pian kuin mahdollista" tarkoitetaan tässä tapauksessa todennäköisesti sellaisia ennalta-arvaamattomia vaikeuksia (esim. suunnitelmien tarkistamistarvetta tai tarvetta nostaa niitä koskeva kumoamiskanne tuomioistuimessa), joilla voidaan perustella sitä, ettei tiettyä direktiiviä ole kokonaisuudessaan pantu täytäntöön, mutta että kiistatonta on kuitenkin, että kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus mahdollisimman nopeasti edetä direktiivissä edellytetyllä tavalla. Komissio katsoo joka tapauksessa, että vaikka tätä ilmaisua tulkittaisiin kuinka laajasti tahansa, tällä tulkinnalla ei voida perustella sellaista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, johon Ranska on syyllistynyt ja joka on jatkunut tähän päivään saakka siitä huolimatta, että kyseisten direktiivien täytäntöönpanolle asetettu määräaika on päättynyt jo kauan sitten.
33. Minä puolestani huomautan, että sen lisäksi, ettei kiistanalainen ilmaisu ole kaikkein selvimpiä, sitä ei myöskään ole usein käytetty yhteisön lainsäädännössä ja vielä vähemmän sellaisessa tarkoituksessa, jossa se on otettu nyt tutkittavina oleviin direktiiveihin. Vaikka niissäkin vähälukuisissa yhteisön säännöksissä, joissa sitä on käytetty (ainakin tietojenantovelvollisuuteen liittyvissä yhteyksissä), siihen on yleensä liitetty selkeä ilmaisu "ja viimeistään - - [päivänä]", sitäkin harvinaisempia ovat tapaukset, joissa tämä ilmaisu esiintyy yksinään ilman muita täydennyksiä, kuten juuri nyt tutkittavina olevissa direktiiveissä.
34. Tämä tietysti ainoastaan lisää tuon ilmaisun varsinaista epäselvyyttä siinä yhteydessä, jossa se esiintyy näissä direktiiveissä, ja sen ilmeistä ristiriitaisuutta niiden säännösten kanssa, joilla asetetaan tarkat määräajat kyseisten direktiivien täytäntöönpanolle. Tämä epäselvyys oikaistaan todennäköisesti jollakin sen kaltaisella kompromissilla, joita aika usein tehdään yhteisön toimielimissä käytävissä tällaisten monitahoisten direktiivien täytäntöönpanoa koskevissa neuvotteluissa, minkä näyttää vahvistavan komission tekemä direktiiviä 75/442/ETY koskeva ehdotus, jossa tästä ilmaisusta ei todellakaan ole jälkeäkään. Myös tästä syystä minusta vaikuttaa perustellulta hylätä ne väitteet, joiden mukaan asiaa on tältä osin analysoitava yleisemmin, ja rajoittaa sitä vastoin komission ehdottamin tavoin tämän ilmaisun tulkinta siihen asiayhteyteen, jossa se esiintyy.
35. Tämän jälkeen palaan käsittelemään esitettyjä kahta väitettä ja minun täytyy sanoa, että ne molemmat - vaikkakin eri tavoin ja eri perusteilla - jättävät minut epävarmaksi. Komission väite vaikuttaa minusta liian suppealta, sillä äärimmilleen vietynä sen johdonmukaisena seurauksena olisi, ettei kyseisen ilmaisun voitaisi katsoa olevan olemassa. Minä puolestani katson, että koska tätä ilmaisua on kerran tässä käytetty, vaikka sitä ei muualla esiinnykään, sen täytyy merkitä jotakin. Komissio on myöntänyt, että tämän ilmaisun perusteella kansallisten viranomaisten mahdollisiin vaikeuksiin voidaan suhtautua tietyllä suvaitsevaisuudella, mutta se on esittämissään esimerkeissä ja ennen kaikkea yleisluonteisissa toteamuksissaan rajoittanut liikaa sen soveltamisalaa. Ranskan hallituksen esittämä väite puolestaan vaikuttaa minusta päinvastaisessa mielessä liioitellulta, koska se ainakin nyt esillä olevassa asiassa aiheuttaisi sen, että direktiivien täytäntöönpanolle säädettyä määräaikaa koskeva sääntö tulisi vaikutuksettomaksi joko sen vuoksi, että tästä määräajasta tulisi vaihteleva ja epävarma, koska sen päättymisajankohtaa ei ole määritetty, tai sen vuoksi, että määräaika vaihtelisi eri jäsenvaltioissa aiheuttaen näin direktiivien yhdenmukaisen soveltamisen vaikeutumisen.
36. On syytä muistuttaa, että direktiivin täytäntöönpanoa koskevan määräajan vahvistamisella pyritään varmistamaan se, että kaikki jäsenvaltiot varmasti soveltavat direktiiviä ja että tämä soveltaminen on yhdenmukaista, ja että tämä määräaika voidaan ainoastaan poikkeustapauksissa ja täsmällisten perusteluiden nojalla jättää huomioon ottamatta. Edellä esitetyn itsestään selvän toteamuksen vahvistamiseksi riittää, kun muistutetaan, että komissio on nostanut jäsenvaltioita vastaan useita jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia kanteita, joissa on ollut kyse juuri siitä, että nyt esillä olevat direktiivit on jätetty säädetyssä määräajassa saattamatta osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Kaikki nämä oikeudenkäynnit, jos huomioon ei oteta niitä, jotka ovat vielä vireillä tai jotka jo on ratkaistu komission vaatimusten mukaisesti, ovat päättyneet jäsenvaltioiden kannalta epäedullisiin tuomioihin. On totta, ettei yhdessäkään tähän saakka vireillä olleista oikeudenkäynneistä ole ollut kyse, kuten nyt esillä olevassa asiassa, ilmaisun "niin pian kuin mahdollista" tulkinnasta. Mutta totta on myöskin, että yhteisöjen tuomioistuin on näissä oikeudenkäynneissä aina tuominnut ankarasti jäsenvaltioiden viivästykset eikä se koskaan ole epäillyt, että tämä ilmaisu voisi jollain tavoin vaikuttaa näiden viivästysten arviointiin. Yhteisöjen tuomioistuin on päin vastoin todennut hyvin selvästi, että direktiivin 75/442/ETY 6 artiklassa (nykyisin 7 artiklan 1 kohta) säädetyn jätehuoltosuunnitelman laatimisvelvollisuuden laiminlyönti ja direktiivin 78/319/ETY 12 artiklassa (vastaa direktiivin 91/689/ETY 6 artiklan 1 kohtaa) säädetyn myrkyllisten ja vaarallisten jätteiden käsittelyä koskevan suunnitelman laatimis- ja ajantasallapitovelvollisuuden noudattaminen on direktiivin tavoitteiden täydellisen toteuttamisen välttämätön edellytys, ja on pitänyt vakavana sitä, ettei näitä velvoitteita ollut noudatettu säädetyissä määräajoissa, vaikka ne olisivat koskeneet vain hyvin rajoitettua aluetta, kuten laaksoa tai yhtä ainoaa departementtia.
37. Jos näin on, mitä tarkoitetaan ilmaisulla "niin pian kuin mahdollista" sen jälkeen, kun siitä määrättiin nyt tutkittavina olevien direktiivien muutamissa säännöksissä, ja onko sille annettava jokin merkitys tai tehtävä siitä riippumatta, missä tarkoituksessa tai minä ajankohtana siitä määrättiin? Tähän kysymykseen vastattaessa voidaan mielestäni tehdä seuraava ehdottoman selkeä ensihavainto: tälle ilmaisulle ominainen epävarmuus- ja joustovara on yhteydessä siihen, että näiden direktiivien kansallinen voimaansaattaminen edellyttää, että jäsenvaltioiden on toteutettava kiistämättä hyvin monitahoisia täytäntöönpanotoimia, ja erityisesti komissionkin jakamaan tietoisuuteen siitä, että koko kansallista aluetta koskevien jätehuoltosuunnitelmien laatimiseen liittyy yleensä vaikeuksia. Kun asiaa tarkastellaan tästä näkökulmasta, voidaan katsoa, että nämä ilmaisut on sisällytetty nyt tutkittavina oleviin direktiiveihin, koska on pidetty mahdollisena - ja ehkä myös todennäköisenäkin - että tällaiset vaikeudet osoittautuvat erityisen merkittäviksi ja aiheuttavat sen, että jäsenvaltioiden pitää saada käyttöönsä pitempi aika. Vaikka direktiiveissä ei tästä huolimatta ole niiden täytäntöönpanoa koskeviin määräaikoihin liittyviä poikkeussäännöksiä, tästä on pääteltävä, että odotettavissa olevat vaikeudet eivät sinänsä ja nyt tutkittavana olevasta ilmaisusta huolimatta oikeuta automaattisesti ylittämään näitä määräaikoja. Jotta tällainen mahdollisuus voitaisiin suoda ilman mielivallan vaaraa ja, ennen kaikkea, jotta se olisi sopusoinnussa yleisten periaatteiden ja sen velvoitteen kanssa, jonka mukaan direktiivit on täytäntöönpantava säädetyssä määräajassa, edellytetään luonnollisesti, että hyvin tarkat ja ankarat edellytykset täyttyvät. Katson, että ainakin seuraavien edellytysten on täytyttävä: vaikeuksien, joihin vedotaan, on oltava merkittäviä ja niiden on perustuttava objektiivisiin tosiseikkoihin; siitä, että kansalliset viranomaiset ovat mitä suurimmalla huolellisuudella pyrkineet noudattamaan direktiivillä asetettuja velvollisuuksia, on selvää näyttöä; määräajan ylittämistarpeesta (tai vaarasta) ilmoitetaan komissiolle määräajassa; tilannetta tutkitaan yhdessä viimeksi mainitun kanssa ja tällä tavoin turvaudutaan sen apuun lojaalia ja molemminpuolista yhteistyötä koskevan periaatteen mukaisesti; viivästys kestää vain niin kauan kuin ankarasti ottaen on tarpeellista.
38. Vaikka myönnettäisiinkin, että ilmaisun "niin pian kuin mahdollista" merkitys ja soveltamisala voivat olla tällaisia, minusta on kuitenkin vaikea katsoa, että edellä esitetyt edellytykset täyttyisivät nyt esillä olevassa asiassa. Vaikka Ranskalla olleita vaikeuksia pidettäisiinkin merkittävinä ja vaikka sen katsottaisiinkin miten huolellisesti tahansa pyrkineen täytäntöönpanemaan nyt tutkittavina olevat direktiivit kokonaisuudessaan, on kuitenkin niin, että tällöin aiheutuneet viivästykset ovat kestäneet liian pitkään eikä niitä voida perustella tukeutumalla nyt kyseessä olevan ilmaisun laajempaan tulkintaan. Totean tältä osin vain, että direktiiveihin 75/442/ETY ja 78/319/ETY tehdyistä useista erilaisista muutoksista huolimatta niissä säädettyjen yksiselitteisten velvoitteiden noudattamiselle asetetut määräajat ovat päättyneet 18.7.1977 ja 22.3.1980. Viivästykset olisivat myöskin kestäneet liian pitkään, vaikka huomioon otettaisiinkin vain 1.4.1993 tai 27.6.1995 (direktiivin 91/156/ETY ja direktiivin 91/689/ETY täytäntöönpanolle säädettyjen määräaikojen päättymispäivät) ja lokakuun 1998 (Ranskan tasavallalle 5.8.1998 osoitetussa perustellussa lausunnossa määrätyn kahden kuukauden pituisen määräajan päättymisajankohta) välillä kulunut aika.
39. Tästä syystä en voi yhtyä siihen Ranskan hallituksen lausuntoon, jossa se moittii komissiota siitä, että se on väittänyt, ettei koko Ranskan aluetta kattavia jätehuoltosuunnitelmia ollut olemassa nyt vireillä olevan oikeudenkäynnin vireilletuloajankohtana, ja siitä, ettei se ole arvostanut sitä huolellisuutta, jota kansalliset viranomaiset olivat osoittaneet varmistaessaan, että 85-90 prosentilla departementeista ja alueista olisi direktiivien 75/442/ETY ja 91/689/ETY ankarien täytäntöönpanoponnistelujen jälkeen jätehuoltosuunnitelmat. Vielä tätäkin vaikeampaa minun on yhtyä tähän moitteeseen, kun otan huomioon yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä omaksutun ankaran kannan, joka edellyttää, että nyt tutkittavina olevat direktiivit pannaan täydellisesti ja kokonaan täytäntöön, sekä sen taustalla olevat syyt, jotka perustuvat ajatukseen, jonka mukaan "muutetun direktiivin 75/442/ETY 4 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisen velvollisuuden laiminlyönnin seuraukset saattavat nimittäin jo velvollisuuden luonteen vuoksi vaarantaa ihmisten terveyden ja vahingoittaa ympäristöä, vaikka vain rajallisella alueella jäsenvaltiota".
3. Ranskan viranomaisten vaikeudet
40. Kuten olen edellä todennut, Ranskan hallitus väittää, että niitä rikkomuksia, joista sitä moititaan, voidaan perustella sen kohtaamilla useilla vaikeuksilla, jollaisia ovat olleet Midi-Pyrénées'n alueen päätös huolehtia keskushallinnon sijaan itse alueellisen suunnitelman laatimisesta, tai saaria (Korsika ja Guadeloupe) taikka merentakaisia alueita (Guayana) koskevien suunnitelmien laatimisen erityinen tekninen monitahoisuus Manner-Ranskan alueiden suunnitelmiin verrattuna. Muutamien departementtien osalta suunnitelmat olivat jääneet laatimatta muun muassa maantieteellisen aseman monitahoisuuden (Pariisi) tai tuomioistuinten päätösten takia.
41. Edellä esittämieni seikkojen valossa katson kuitenkin, ettei näin merkittäviä viivästyksiä voida perustella tällaisilla seikoilla. Minun on muistutettava yhtäältä yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, joka on jo useaan otteeseen vahvistettu myös nyt tutkittavina olevien direktiivien täytäntöönpanon osalta ja jonka mukaan "jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä tilaan, kuten yhteisön toimenpiteen täytäntöönpanovaiheessa ilmenneisiin vaikeuksiin vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut direktiivissä säädettyjä velvoitteita ja määräaikoja". Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan Ranskan viranomaiset voisivat perustella täytäntöönpanon laiminlyöntiä tai sen viivästymistä vain siten, että ne näyttäisivät toteen direktiivistä 75/442/ETY johtuvien velvoitteiden täyttämisen olevan objektiivisesti mahdotonta, mutta nyt esillä olevassa asiassa vaikuttaa siltä, että esille tuodut vaikeudet eivät ole olleet objektiivisesti mahdottomia eivätkä viranomaiset myöskään ole väittäneet niiden sellaisia olevan.
4. Ranskan lainsäätäjän tarkoitus
42. Lopuksi perustellessaan vielä kyseistä viivästystä Ranskan hallitus toteaa, että kansallisen lainsäätäjän tavoitteet olivat kunnianhimoisemmat kuin direktiiveissä 75/442/ETY ja 91/689/ETY edellytettiin, sillä se oli erityisesti keskittynyt ennakoimaan direktiivin 99/31/ETY täytäntöönpanoa ennen sille asetetun määräajan päättymistä 16.7.2001 (ks. 16 artiklan 1 kohta).
43. Tämäkään väite ei vaikuta minusta kovinkaan vakuuttavalta. Vaikka onkin totta, että on olemassa useita sellaisia osittaiseen yhdenmukaistamiseen tähtääviä direktiivejä, joissa jäsenvaltioille nimenomaisesti annetaan mahdollisuus antaa täytäntöönpanon kohteena olevia säännöksiä täydellisempiä tai ankarampia kansallisia säännöksiä, tällä ei tietystikään voida perustella mahdollisia viivästyksiä direktiiveillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamisessa. Sen lisäksi, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on selkeästi ja ankarasti vahvistettu hyvin tunnettu periaate, jonka mukaan direktiivi on täytäntöönpantava säädetyssä määräajassa, siinä on myöskin täsmennetty, että jos yhteisön toimielimet muuttavat kerta toisensa jälkeen tiettyä direktiiviä, jäsenvaltiot eivät voi viivyttää viimeksi mainitun täytäntöönpanoa voidakseen panna kaikki direktiivit täytäntöön yhdellä kertaa.
44. Komission ensimmäistä kanneperustetta koskevana johtopäätöksenä totean siis, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut sille direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna, eikä direktiivin 91/689/ETY 6 artiklan 1 kohdassa säädettyjä velvollisuuksia, koska se ei ole vielä laatinut koko aluettaan koskevia jätehuoltosuunnitelmia.
B Jätehuoltosuunnitelmien epätäydellinen aineellinen kattavuus
1. Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistavaksi saatettujen seikkojen riittämättömyys
45. Seuraavaksi siirryn komission Ranskaa vastaan esittämien kanneperusteiden aineelliseen käsittelyyn ja aloitan jätehuoltosuunnitelmien aineellista epätäydellisyyttä koskevista väitteistä. Ranskan hallitus on tältä osin esittänyt oikeudenkäyntiväitteen, joka perustuu siihen, etteivät komission kanteessaan esittämät tosiseikat ja oikeudelliset seikat ole riittäviä, jotta yhteisöjen tuomioistuin voisi ratkaista asian. Ranskan hallituksen mukaan komission kanneperusteet perustuvat jätehuoltosuunnitelmien aineellista kattavuutta koskeviin yleisiin epäilyihin, joten niillä ei täytetä velvollisuutta esittää "täsmälliset väitteet, joista yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään lausumaan, eikä vähintäänkin pääpiirteittäin ilmoiteta niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, joihin väitteet perustuvat".
46. Muistutan kuitenkin, että tietojen puuttumiseen on vedonnut ennen kaikkea komissio valittaessaan, ettei se ole voinut Ranskan hallituksen sille tätä oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana antamien tietojen nojalla suorittaa sille kuuluvaa tehtävää ja tarkistaa, oliko kyseessä olevien direktiivien kohteena olevat kaikki jätteet tosiasiallisesti otettu huomioon Ranskan tasavallan valmistelemissa jätehuoltosuunnitelmissa. Komissio on erityisesti väittänyt, että sille ilmoitetuissa kansallisissa toimenpiteissä viitataan Ranskan oikeudessa käytettyihin jätteiden käsitteisiin, joiden aineellista soveltamisalaa ei ole missään määritelty, joten se ei ole voinut vertailla niitä direktiivien vastaavien käsitteiden kanssa eikä varsinkaan tutkia, jäivätkö tietyt yhteisön lainsäädännön kattamat jäteluokat vielä kansallisten suunnitelmien ulkopuolelle, ja jos jäivät, mitkä. Tästä syystä komissio päätyi moittimaan Ranskan tasavaltaa näiden suunnitelmien aineellisesta epätäydellisyydestä ja tukemaan näitä moitteita ainoastaan muutamia jäteluokkia koskevilla kanneperusteilla, mutta se on ilmaissut kuitenkin epäilevänsä, että niitä voitaisiin soveltaa myös muihin jäteluokkiin.
47. Pidän komission väitettä perusteltuna. Näin ei ole pelkästään sen vuoksi, että Ranska ilmoitti kiistattomasti liian myöhään direktiivin 75/442/ETY ja direktiivin 91/689/ETY täytäntöönpanotoimista, ja muutamista niistä, kuten tulemme näkemään, vieläpä tämän oikeudenkäynnin aikana. Tosiasia on, ettei komissio perustellussa lausunnossa eikä tämän oikeudenkäynnin vireille panneessa kannekirjelmässä ole tyhjentävästi perustellut vastaajana olevaa hallitusta vastaan esitettyjä kanneperusteita, vaan niillä on pikemminkin ennakoitu ja perusteltu komission menettelyä, kun se rikkomisen toteen näyttääkseen valitsi vain kolme sellaista jäteluokkaa, joiden osalta asiaa oli mahdollista käsitellä asianmukaisesti käytettävissä olleiden tietojen pohjalta. Näin ollen se seikka, että komissio, saatuaan direktiiveissä asetettujen velvollisuuksien kannalta epäasianmukaisina pitämiään tietoja, ainoastaan ilmaisi pelkonsa siitä, etteivät nuo kolme tapausta olisi ainoita, ei mielestäni estä ottamasta kannetta tutkittavaksi in parte qua.
2. Kanneperusteen aineellinen sisältö: johdanto
48. Kuten olen jo todennut, väittäessään, että jätehuoltosuunnitelmien aineellinen kattavuus on direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna, ja direktiivin 91/689/ETY 6 artiklan 1 kohdan vastaisena epätäydellinen, komissio on viitannut seuraaviin kolmeen jäteluokkaan: polykloorattuihin bifenyyleihin (jäljempänä PCB), sairaanhoidon jätteisiin ja erityisiin kotitalousjätteisiin.
49. Ranskan hallitus on vastannut ennen kaikkea yleisluonteisilla perusteluilla. Se väittää noudattaneensa kyseisten direktiivien säännöksiä yksilöimällä eri jäteluokkia, jotka kattavat yhteisön direktiiveissä tarkoitetut kaikki jätteet kokonaisuudessaan. Näin on asian laita, vaikka se onkin valinnut hieman erikoislaatuisen tekniikan toimien seuraavasti:
- Tietyt jätteet, eli "kotitalousjätteet ja niihin rinnastettavat jätteet" ja "erityiset teollisuusjätteet", on määritelty 1.3.1994 annetussa soveltamisohjeessa (joka on kylläkin esitetty vasta oikeudenkäynnin kuluessa), jossa on annettu myös alueellisten tai departementteja koskevien jätehuoltosuunnitelmien laatimista koskevia muutamia aineellisia ohjeita.
- Vaarallisten jätteiden luokittelusta 15.5.1997 annetulla asetuksella nro 97-157 (JORF 23.5.1997, s. 7764; jäljempänä asetus nro 97-157; tämäkin asetus on esitetty vasta oikeudenkäynnin kuluessa) säädetään vaarallisten jätteiden kokonaisvaltaisesta luokittelusta siten, että niistä on laadittu pelkkä nimikkeistö (asetuksen nro 97-157 liite II), eli niiden käsittelystä ei ole annettu mitään erityismääräyksiä. Jos olen oikein ymmärtänyt, Ranskan hallitus väittää näin säätäneensä täsmällisen viitekohdan sellaisten jätehuoltosuunnitelmien laadintaa varten, jotka eivät sisällä vaarallisia jätteitä koskevia erityisiä määräyksiä, ja suostuneensa ulottamaan näiden suunnitelmien soveltamisalat kaikkiin nyt tutkittavina olevissa direktiiveissä tarkoitettuihin jätteisiin.
50. Ranskan tasavalta päättelee tästä, ettei jäljelle jää sellaisia jäteluokkia, jotka eivät kuuluisi jätehuoltosuunnitelmien soveltamisalaan, joten direktiiveissä asetetut velvollisuudet ovat tulleet kokonaisuudessaan täytetyiksi.
51. Komissio toteaa vain, että Ranskan hallitus on vasta nyt antanut sille tiettyjä jäteluokkia koskevat määritelmät ja että joka tapauksessa näistä tiedoista huolimatta tuon hallituksen valitsema lainsäädäntötekniikka tekee mahdottomaksi sen, että komissio voisi varmuudella todeta, varmistetaanko jo olemassa olevissa jätehuoltosuunnitelmissa huomioon otetuilla jäteluokilla todellisuudessa yhteisön lainsäädännössä haluttu kattavuus.
52. Vaikka jätettäisiinkin huomioon ottamatta se seikka, että Ranskan toteuttamista toimenpiteistä on ilmoitettu aivan liian myöhään, ne ovat kuitenkin sisällöltään sellaisia, etteivät ne poista komission epäilyksiä. Tekniikka, jonka Ranskan hallitus on valinnut saattaakseen nyt tutkittavina olevat direktiivit voimaan kansallisessa oikeusjärjestyksessään, vaikuttaa minusta kyseenalaiselta. Kuten komissio on todennut, tapa täytäntöönpanna kyseiset direktiivit pelkällä ministeriön antamalla soveltamisohjeella ei voi olla aiheuttamatta epätietoisuutta, erityisesti kun otetaan huomioon yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan jäsenvaltioiden on direktiiviä täytäntöönpannessaan vahvistettava kyseessä olevaa alaa koskevat täsmälliset oikeussäännöt, joilla kansallinen lainsäädäntö saatetaan direktiivin säännösten mukaiseksi. Oikeussääntöjen on oltava siten muotoiltuja, että asian kannalta merkityksellisen kansallisen lainsäädännön sisältö ja sen yhdenmukaisuus direktiivin kanssa ei jää epäselväksi, minkä lisäksi epäselväksi ei saa jäädä myöskään se, minkä tasoisesta oikeusnormista on kyse eikä se, onko se asianmukainen oikeudellinen perusta alaa koskevalle lainsäädännölle. Tästä syystä direktiiviä ei voida panna asianmukaisesti täytäntöön esimerkiksi pelkällä käytännöllä tai hallinnollisella soveltamisohjeella, sillä niillä, toisin kuin alkuperäisillä oikeuslähteillä, ei voida taata vakautta, velvoittavuutta ja julkisuutta.
53. Toisaalta minusta ei vaikuta tyydyttävältä myöskään sellainen täytäntöönpanotekniikka, jossa annetaan pelkän vaarallisia jätteitä koskevan nimikkeistön sisältävä ministeriön asetus, joka on tarkoitettu käytettäväksi laadittaessa sellaisia jätehuoltosuunnitelmia, joissa tätä jäteluokkaa ei nimenomaisesti oteta huomioon. Tätä voidaan perustella sillä, että, kuten komissio vastauksessaan korostaa, juuri jätehuoltosuunnitelmissa on oltava niiden soveltamisalaan kuuluvien jätetyyppien yksilöinnissä tarvittavat kaikki tiedot, jotta komissio voisi tarkistaa niiden aineellisen kattavuuden.
54. Tämän jälkeen tutkin yksityiskohtaisesti komission riitauttamat kolme jäteluokkaa.
3. Polyklooratut bifenyylit (PCB)
55. Komissio toteaa, että 22:lla Ranskan 26 alueesta ei ole PCB:tä koskevia jätehuoltosuunnitelmia. Ranskan tasavalta ei ole kiistänyt sitä, etteikö tilanne olisi ollut tällainen lokakuussa 1998 eli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä. Täsmennettyään, että suunnitelmaa vaille olleiden alueiden määrä oli marraskuuhun 1999 mennessä vähentynyt 12:een, vastaajana oleva hallitus kiistää sen, että yhä jatkuvalla laiminlyönnillä rikottaisiin direktiiviä 91/689/ETY, koska niihin alueellisiin suunnitelmiin, joissa PCB:tä ei nimenomaisesti mainita, sovelletaan vaarallisia jätteitä koskevan luettelon sisältävää asetusta nro 97-157. Sen mukaan jäljellä olevien alueellisten suunnitelmien tutkiminen on kuitenkin hyödytöntä, koska valmisteilla on PCB:tä sisältävien laitteiden puhdistamista ja/tai käsittelyä koskeva kansallinen suunnitelma, jolla polykloorattujen bifenyylien ja polykloorattujen terfenyylien käsittelystä (PCB/PCT) 16 päivänä syyskuuta 1996 annettu neuvoston direktiivi 96/59/EY (EYVL L 243, s. 31; jäljempänä direktiivi 96/59/EY) on tarkoitus panna täytäntöön. Tämän direktiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on nimittäin laadittava PCB:tä sisältävien laitteiden puhdistamista ja/tai käsittelemistä koskevat suunnitelmat viimeistään 16.9.1999 mennessä.
56. Huomautan ainoastaan, että Ranskan hallitus on myöntänyt, että kaikilla alueilla ei vielä nykyisinkään ole PCB:n käsittelyä koskevaa suunnitelmaa ja päättelen tästä, että komission tämän jäteluokan osalta esittämiä väitteitä on jo tällä perusteella pidettävä perusteltuina. Täydellisyyden vuoksi käsittelen nyt lyhyesti myöskin muita Ranskan hallituksen esittämiä perusteluja.
57. Sen perustelun osalta, jonka mukaan alueellisiin suunnitelmiin, joissa ei nimenomaisesti oteta huomioon PCB:tä, voidaan soveltaa vaarallisia jätteitä (PCB mukaan lukien) koskevan luettelon sisältävää asetusta nro 97-157, olen jo todennut, että en voi pitää tällaista lainlaatimistekniikkaa tyydyttävänä, sillä se rajoittuu varsinaisesti vain yhteen yleisluonteiseen viittaukseen, vaikka direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan 1 kohdassa (johon direktiivin 91/689/ETY 6 artiklan 1 kohdassa viitataan) edellytetään, että näissä suunnitelmissa annetaan näiden kuten kaikkien muidenkin jätteiden osalta hyvinkin tarkat tiedot.
58. Sen väitteen osalta, jonka mukaan direktiivin 91/689/ETY täytäntöönpano on hyödytöntä direktiivin 96/59/EY antamisen jälkeen, totean yhdessä komission kanssa seuraavaa: ensiksikin direktiivissä 91/689/ETY mainitaan nimenomaisesti PCB, joten sitä ei voida jättää huomiotta tätä direktiiviä täytäntöönpantaessa; näissä kahdessa direktiivissä säädetään niiden täytäntöönpanoille eri määräajat eikä komissio ole vielä saanut Ranskan hallitukselta ilmoitusta siitä, että se olisi täytäntöönpannut direktiivin 96/59/EY; viimeksi mainitussa ei kuitenkaan sallita minkäänlaista poikkeusta direktiivin 91/689/ETY täytäntöönpanosta; sillä seikalla, että direktiivin 96/59/EY 11 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on laadittava PCB:tä sisältävien laitteiden puhdistamista ja/tai käsittelemistä koskevat suunnitelmat, ei voida perustella PCB:tä sisältäviä aineita koskevien suunnitelmien puuttumista; direktiivin täytäntöönpanon viivästymistä (direktiivi 91/689/ETY olisi pitänyt täytäntöönpanna viimeistään 27.6.1995) ei missään tapauksessa voida perustella vetoamalla siihen, että toisen direktiivin täytäntöönpanotyöt (tässä tapauksessa direktiivin 96/59/EY) ovat käynnissä.
59. Näin ollen katson, että kanneperuste on PCB:tä koskevilta osiltaan perusteltu.
4. Sairaanhoidon jätteet
60. Komission mukaan Ranskan hallitus myöntää, että jätehuoltosuunnitelman omaavien alueiden joukossa on vielä viisi aluetta, joiden suunnitelmat eivät kata sairaanhoidon jätteitä. Sen sijaan jäljellä oleville kuudelle alueelle on laadittu "sairaalajätteiden alueelliset käsittelysäännöt", joista on 21.9.1990 annettu ministeriön soveltamisohje, jossa alueita kehotetaan ryhtymään sairaalajätteiden käsittelytoimiin ja annetaan tässä toiminnassa käytettäviä menetelmiä ja välineitä koskevia yleisiä ohjeita. Komissio toteaa kuitenkin, että Ranskan viranomaiset eivät vielä ole ilmoittaneet sille näistä "säännöistä", joten se ei kykene arvioimaan niiden yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden määräysten kanssa, semminkään kun nämä samat viranomaiset aikoivat korvata nämä "säännöt" "suunnitelmilla". Lisäksi komissio suhtautuu mitä suurimmalla varauksella siihen, että yhteensoveltuvuus direktiivissä 75/442/ETY asetettujen edellytysten kanssa voitaisiin taata ministeriön soveltamisohjeella. Se päättelee tästä, että Ranskan tasavalta on jättänyt noudattamatta sille nyt tutkittavina olevissa direktiiveissä asetetut velvoitteet muiden kuin niiden kuuden alueen osalta, joille "säännöt" on laadittu.
61. Ranskan hallitus ei ole kiistänyt sitä, että viidellä alueella ei vielä ole nyt kyseessä olevaa jäteluokkaa koskevaa jätehuoltosuunnitelmaa, mutta se korostaa vielä kerran, että direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan 1 kohdassa olevasta ilmaisusta "niin pian kuin mahdollista" seuraa, että viimeksi mainitun täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättyminen ei aiheuta sitä, että siinä asetettuja velvoitteita ei ole noudatettu. Niiden kuuden alueen osalta, joille on laadittu "sairaalajätteiden alueelliset käsittelysäännöt", Ranskan hallitus väittää, että edellä mainitun soveltamisohjeen mukaan nämä säännöt vastaavat muille alueille direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan 1 kohdan ja direktiivin 91/689/ETY 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti laadittuja jätehuoltosuunnitelmia. Vaikka se myöntääkin jättäneensä määräajassa ilmoittamatta näistä säännöistä, se toteaa kuitenkin, ettei se voi missään tapauksessa hyväksyä sitä, että komissio riitauttaa nämä säännöt niitä tutkimatta.
62. En aio pysähtyä tutkimaan viittä ensimmäistä aluetta koskevia väitteitä, sillä Ranskan hallitus itsekin myöntää viivästymisen eikä minusta tältä osin jo esittämieni seikkojen (edellä 33-39 kohta) nojalla vaikuta siltä, että se voisi perustella sitä ilmaisulla "niin pian kuin mahdollista". Niiden kuuden alueen osalta, joille on laadittu "sairaalajätteiden alueelliset käsittelysäännöt", uudistan jo edellä yhdessä komission kanssa esittämäni varaukset sen menettelyn osalta, jossa alueille annettavista kyseisiä "sääntöjä" koskevista ohjeista määrätään pelkällä ministeriön soveltamisohjeella. Vaikka myönnettäisiinkin, että nämä säännöt ovat todellisuudessa olemassa, vaikkei niistä olekaan ilmoitettu komissiolle, huomautan, ettei kyseisessä soveltamisohjeessa ollenkaan mainita, missä määräajassa nämä säännöt olisi pitänyt laatia. Niissä nimittäin rajoitutaan vain määräämään, että jos sääntöjen laatiminen alueittain ei ole tarkoituksenmukaista, alueiden keskushallintoviranomaiset voivat yhteistyössä departementtien vastaavien viranomaisten kanssa päättää, että kyseisten sääntöjen valmistelutyöt suoritetaan ainakin osittain departementeissa. Tämä vahvistaa lopullisesti sen, ettei soveltamisohjeilla voida panna direktiivejä kokonaisuudessaan täytäntöön.
63. Sen väitteen osalta, jolla Ranskan hallitus kiistää komission väitteen, jonka mukaan nämä säännöt eivät vastaa kyseisissä yhteisön direktiiveissä säädettyjä jätehuoltosuunnitelmia, riittää, kun huomautan, että ministeriön soveltamisohje koskee ainoastaan "sairaalajätteitä", vaikka direktiivin 91/689/ETY liitteessä I A viitataan laajempiin sairaanhoidon jäteluokkiin, joihin sisältyvät (juuri näiden "sairaalajätteiden" lisäksi) myös muut sairaanhoidon jätteet (1 kohta) ja lääkeaineista, lääkkeistä ja eläinlääkintäaineista syntyneet jätteet (2 kohta). Näiden sääntöjen (jos ne ovat olemassa) soveltamisalan ei ainakaan niiden varsinaisen aineellisen kattavuuden osalta voida katsoa olevan sama kuin direktiivissä 91/689/ETY tarkoitettujen jätehuoltosuunnitelmien.
64. Komission kanneperustetta on sairaanhoidon jäteluokan osalta näin ollen pidettävä perusteltuna.
5. Erityiset kotitalousjätteet
65. Komissio pitää lopuksi epätyydyttävänä sitä täytäntöönpanotekniikkaa, jota Ranskan lainsäätäjä on käyttänyt kotitalousjätteiden osalta, sillä tämä lainsäätäjä on määrännyt, että tämä luokka voidaan jättää huomiotta alueellisissa jätehuoltosuunnitelmissa ja että sitä koskevat määräykset voidaan antaa departementtikohtaisissa suunnitelmissa, tai vaihtoehtoisesti, että erityisistä kotitalousjätteistä voidaan määrätä samanaikaisesti sekä alueellisessa suunnitelmassa että departementtikohtaisessa suunnitelmassa. Kantaja huomauttaa, että jäljellä on vielä 18 sellaista departementtia, joilla ei ole alueellisia eikä departementtikohtaisia jätehuoltosuunnitelmia.
66. Ranskan tasavalta vastaa tähän, että tämä väite on osin ensimmäisen kanneperusteen toistoa, koska kantaja on jo viitannut 15:een 18 departementista osoittaakseen, että jätehuoltosuunnitelmat eivät ole maantieteellisesti kattavia. Jäljellä olevien kolmen eli Oisen, Haute-Loiren ja Puy de Dômen departementtien osalta vastaajana oleva hallitus toteaa, että keskushallintoviranomainen on 19.10.1999 (siis joka tapauksessa komission 5.8.1998 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen) hyväksynyt ensin mainitun departementin jätehuoltosuunnitelmaa koskevan hankkeen ja että muiden osalta suunnitelmat ovat tarkastettavina. Myös tässä tapauksessa Ranskan hallitus perustelee viivästymistään vetoamalla direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan 1 kohdassa ja direktiivin 91/689/ETY 6 artiklan 1 kohdassa olevaan ilmaisuun "niin pian kuin mahdollista".
67. Komissiokin myöntää olevan kiistatonta, että nyt käsiteltävä väite on osittain päällekkäinen jätehuoltosuunnitelmien alueellista epätäydellisyyttä koskevan kanneperusteen kanssa. Tämä väite pitää kuitenkin paikkansa niiden kolmen departementin suhteen, joissa erityisiä kotitalousjätteitä koskevat toimenpiteet ovat Ranskan hallituksen myöntämin tavoin jääneet toteuttamatta. Katson, ettei niitä perusteluja, jotka Ranskan hallitus on esittänyt kiistäessään rikkomisen, ole enää syytä käsitellä uudelleen, koska olen jo edellä laajasti käsitellyt ilmaisun "niin pian kuin mahdollista" merkitystä (ks. 33-39 kohta).
68. Katson, että komission toinen kanneperuste on hyväksyttävä, koska Ranskan tasavalta ei ole huolehtinut aineellisesti kattavien jätehuoltosuunnitelmien laatimisesta.
C Pakkausjätteitä koskevan luvun puuttuminen jo laadituista jätehuoltosuunnitelmista
69. Komissio moittii lopuksi Ranskan tasavaltaa siitä, että jo laadituissa jätehuoltosuunnitelmissa ei ole erityistä pakkausjätteitä koskevaa lukua, mikä on vastoin direktiivin 94/62/EY, joka olisi pitänyt täytäntöönpanna viimeistään 30.6.1996 (ks. 22 artiklan 1 kohta), 14 artiklaa.
70. Ranskan hallitus vastaa tähän, että asetuksen nro 96/1008 2 §:n d kohdassa säädetään nimenomaisesti, että jätehuoltosuunnitelmiin on sisällytettävä määräykset pakkausjätteiden osalta toteutettavista toimenpiteistä ja että tämän asetuksen 12 §:ssä edellytetään, että tämän säännöksen kanssa yhteensoveltumattomat jätehuoltosuunnitelmat tarkistetaan kolmen vuoden kuluessa. Ranskan hallituksen antamien tietojen mukaan näiden suunnitelmien tarkistaminen on vielä meneillään. Se katsoo kuitenkin, että koska tarkistaminen on jo aloitettu ja koska direktiivin 94/62/EY 14 artiklaan on direktiivin 75/442/ETY 7 artiklaan viitaten otettu ilmaisu "niin pian kuin mahdollista" ja näin annettu direktiivin täytäntöönpanoa koskevalle määräajalle eräänlainen "liikkuvuus", direktiiviä ei ole millään tavoin rikottu.
71. En aio käsitellä tätä vastausta kovinkaan laajasti. Kun otetaan huomioon, että Ranskan hallitus on myöntänyt, ettei kaikissa jo laadituissa jätehuoltosuunnitelmissa ole erityistä pakkausjätteitä koskevaa lukua, ja se, mitä olen lausunut ilmaisusta "niin pian kuin mahdollista" (ks. 33-39 kohta), katson, että myös komission kolmas kanneperuste on perusteltu.
72. Päätelmänä ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut asian kannalta merkityksellisten direktiivien mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole laatinut koko aluettaan koskevia jätehuoltosuunnitelmia kaikkien jätteiden osalta ja koska se ei ole sisällyttänyt kaikkiin jo laadittuihin suunnitelmiin erityistä pakkausjätteitä koskevaa lukua.
IV Oikeudenkäyntikulut
73. Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista ja ottaen huomioon sen, mitä olen juuri todennut kanteen perusteltavuudesta, katson, että vaatimukseen on suostuttava.
V Ratkaisuehdotus
74. Edellä esitettyjen seikkojen nojalla ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa seuraavasti:
1) Ranskan tasavalta ei ole noudattanut jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY 7 artiklan 1 kohdan (sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY), vaarallisista jätteistä 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/689/ETY 6 artiklan 1 kohdan eikä pakkauksista ja pakkausjätteistä 20 päivänä joulukuuta 1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY 14 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole laatinut koko aluettaan koskevia jätehuoltosuunnitelmia kaikkien jätteiden osalta ja koska se ei ole sisällyttänyt kaikkiin jo laadittuihin suunnitelmiin erityistä pakkausjätteitä koskevaa lukua.
2) Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.