62009CC0337
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 19. ledna 2012 (
1
)
Věc C-337/09 P
Rada Evropské unie
proti
Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group Co. Ltd
„Kasační opravný prostředek — Společná obchodní politika — Dumping — Článek 2 odst. 7 písm. b) a c) nařízení (ES) č. 384/96 — Země bez tržního hospodářství — Status podniků působících v podmínkách tržního hospodářství (‚STH‘) — Dovozy glyfosátu pocházejícího z Čínské lidové republiky“
I – Úvod
1.
Projednávaná antidumpingová věc má zásadní význam pro budoucí obchodní vztahy mezi Evropskou unií a řadou rychle se rozvíjejících zemí, jako je Čínská lidová republika, které se nyní nacházejí v procesu přechodu od plánovaného k tržnímu hospodářství, jsou ale ještě zahrnovány do kategorie „zemí bez tržního hospodářství“.
2.
Je nutno vyjasnit, zda se podniky, které pocházejí z takových zemí a jsou pod kontrolou státních subjektů, mohou v antidumpingovém řízení odvolávat na to, že působí v podmínkách tržního hospodářství. Udělení tohoto tzv. statutu podniku působícího v tržním hospodářství (dále jen „STH“) vede k tomu, že dotčené podniky jsou vůči ostatním výrobcům zvýhodněny: na rozdíl od úpravy platné jinak pro země bez tržního hospodářství jsou pro ně stanovovány individuální antidumpingová cla na základě jejich vlastních obchodních údajů.
3.
V projednávané věci Evropská komise a Rada Evropské unie odmítly v antidumpingovém řízení ohledně dovozu glyfosátu z Čínské lidové republiky udělit STH jednomu v této republice usazenému výrobci – přesněji řečeno firmě Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group Co. Ltd („Xinanchem“). Obě uvedené instituce to zdůvodňovaly tím, že společnost Xinanchem je pod státní kontrolou. Podklady předložené společností Xinanchem, kterými chtěla prokázat, že je tržně orientována, i když má stát mezi jejími akcionáři dominantní postavení, považovaly Komise a Rada vzhledem k vlastnické struktuře podniku za irelevantní. To vedlo k tomu, že Rada nakonec nařízením (ES) č. 1683/2004 (
2
) (dále též „napadené nařízení“) neuplatnila na dovozy glyfosátu firmou Xinanchem individuální antidumpingové clo, ale pouze celostátní antidumpingové clo vypočítané pro Čínskou lidovou republiku.
4.
Podstatou účastníky řízení nyní vedeného soudního sporu je, zda má pro účely antidumpingových opatření pouhá existence státní kontroly nad podnikem stejný význam jako zásadní zásahy státu do cen, nákladů a vstupů tohoto podniku, takže dotčenému podniku nemůže být a priori vůbec STH přidělen. Jde také o úlohu příslušné čínské obchodní komory (
3
) při dohledu nad zakázkami a kontrole vývozních cen.
5.
V řízení v prvním stupni neměly Rada a Komise s tímto poměrně restriktivním postojem úspěch. Rozsudkem ze dne 17. června 2009 (
4
) (dále také „napadený rozsudek“) vyhověl Tribunál žalobě společnosti Xinanchem na neplatnost nařízení č. 1683/2004. Proti tomuto rozsudku nyní podala Rada s podporou Komise projednávaný kasační opravný prostředek. Rozhodnutí Soudního dvora o tomto kasačním opravném prostředku bude směrodatné pro budoucí správní praxi Komise a Rady v antidumpingovém řízení.
II – Právní rámec
6.
Právní rámec této věci je určen nařízením Rady (ES) č. 384/96 ze dne 22. prosince 1995 o ochraně před dumpingovými dovozy ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství (
5
) (dále též „základní nařízení“). Toto základní nařízení se v projednávané věci uplatní ve znění pozměněném nařízením (ES) č. 1972/2002 (
6
).
7.
K „zásadám“ evropského antidumpingového práva uvádí článek 1 základního nařízení následující:
„(1)   Antidumpingové clo může být uloženo na každý výrobek, jehož propuštění do volného oběhu ve Společenství působí újmu.
(2)   Výrobek je považován za dumpingový, jestliže je vývozní cena výrobku vyváženého do Společenství nižší, než je při běžném obchodu srovnatelná cena obdobného výrobku určeného pro spotřebu ve vývozní zemi.
[…]“
8.
Stanovení antidumpingového cla se provádí na základě srovnání mezi „vývozní cenou“ dotčeného zboží a „běžnou hodnotou“ obdobného zboží. Určení běžné hodnoty, centrální problém antidumpingového práva, se provádí na základě čl. 2 odst. 1 až 7 základního nařízení.
9.
Článek 2 odst. 1 základního nařízení stanoví obvyklý postup pro určení běžné hodnoty.
„Běžná hodnota se obvykle zakládá na cenách, které jsou zaplaceny nebo mají být zaplaceny nezávislým odběratelem v zemi vývozu v běžném obchodním styku.“
10.
Pro dovozy ze zemí bez tržního hospodářství (
7
) obsahuje však čl. 2 odst. 7 základního nařízení od roku 1998 zvláštní úpravu, která má ve znění rozhodném pro projednávanou věc především zohlednit změněné hospodářské podmínky v Rusku a v Čínské lidové republice (
8
):
a)
V případě dovozů ze zemí bez tržního hospodářství [...] se běžná hodnota určí na základě ceny nebo početně zjištěné hodnoty ve třetí zemi s tržním hospodářstvím nebo ceny, za niž se prodává výrobek z takové třetí země do jiných zemí včetně Společenství, nebo v případě, že to není možné, na jakémkoli jiném přiměřeném základě, včetně ceny skutečně zaplacené nebo kterou je třeba zaplatit za obdobné výrobky ve Společenství, která se v případě nutnosti náležitě opraví o přiměřené ziskové rozpětí.
[…]
b)
V rámci antidumpingového šetření dovozů […] z Čínské lidové republiky, Ukrajiny, Vietnamu a Kazachstánu, jakož i jakékoli jiné země bez tržního hospodářství, která je členem WTO k datu zahájení šetření, se běžná hodnota určí podle odstavců 1 až 6, pokud se prokáže na základě řádně odůvodněných žádostí jednoho nebo více výrobců, na něž se vztahuje šetření, a v souladu s kritérii a postupy uvedenými v písmenu c), že při výrobě nebo prodeji daného obdobného výrobku převažují pro výrobce nebo více výrobců podmínky tržního hospodářství. V opačném případě se použije písmeno a).
c)
Žádost podle písmene b) musí být podána písemnou formou a musí být doložena dostačujícími důkazy o tom, že výrobce působí v podmínkách tržního hospodářství, tzn. jsou-li splněna následující kritéria:
—
společnosti rozhodují o ceně, nákladech a o vstupech, včetně např. surovin, nákladů na technologie a pracovní síly, výroby, prodejů a investic na základě tržních signálů odrážejících nabídku a poptávku a bez zásadních zásahů státu v této záležitosti; přitom se musí náklady nejdůležitějších vstupů zakládat na tržní hodnotě,
[…]“
11.
Je nutno též poukázat na čl. 9 odst. 5 základního nařízení, v jehož druhém pododstavci je upraveno tzv. „individuální zacházení“ s podniky ze zemí bez tržního hospodářství:
„V případě použití čl. 2 odst. 7 písm. a) se však stanoví individuální clo pro vývozce, kteří prokáží na základě řádně odůvodněných žádostí, že:
[…]
c)
většinu akcií nebo podílů vlastní soukromé osoby. Státní úředníci zasedající ve správní radě nebo zastávající klíčové řídící funkce jsou buď v menšině, nebo musí být prokázáno, že společnost je přesto dostatečně nezávislá na státní intervenci;
[…]
e)
státní intervence není takového rozsahu, aby umožňovala obcházení individuálních antidumpingových opatření.“
12.
V mezidobí vstoupilo v platnost nové základní nařízení, v podobě nařízení Rady (ES) č. 1225/2009 ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně před dumpingovým dovozem ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství (
9
), které se však na projednávanou věc ještě neuplatní (
10
).
III – Okolnosti sporu
13.
Na základě zjištění Tribunálu (
11
) je možno okolnosti projednávaného sporu shrnout následovně.
14.
Xinanchem je společností založenou podle čínského práva, kotovanou na šanghajské burze. Glyfosát je jedním z hlavních produktů vyráběných a prodávaných společností Xinanchem na čínském a světovém trhu. Jedná se o základní chemický herbicid široce používaný zemědělci na celém světě (
12
).
15.
Na základě základního nařízení uložila Evropská unie v období mezi únorem 1998 a prosincem 2010 antidumpingová cla na dovoz glyfosátu z Čínské lidové republiky do Evropské unie. Za tímto účelem vydala Rada v rámci společné obchodní politiky na návrh Komise několik na sebe navazujících nařízení s antidumpingovými opatřeními, mezi která patří i v této věci sporné nařízení č. 1683/2004 (
13
).
16.
V řízení vedoucím k vydání posledně uvedeného nařízení požádala společnost Xinanchem Komisi podle čl. 2 odst. 7 písm. b) základního nařízení, aby jí udělila STH. Za tímto účelem doručila společnost Xinanchem Komisi vyplněný příslušný dotazník a vyhověla několika výzvám o doplnění informací ze strany Komise. Komise se nicméně rozhodla neudělit společnosti Xinanchem STH.
17.
Co se týče žádosti společnosti Xinanchem o udělení STH, v bodech 13 až 15 odůvodnění nařízení č. 1683/2004 se uvádí:
„13)
Ačkoliv byla většina akcií společnosti [Xinanchem] ve vlastnictví soukromých osob, byla společnost kvůli vysoké rozptýlenosti akcií nevlastněných státem a kvůli skutečnosti, že stát vlastnil zdaleka největší díl akcií, shledána jako jsoucí pod kontrolou státu. Kromě toho bylo představenstvo společnosti jmenováno státními akcionáři a většina členů představenstva byla buď státními úředníky, anebo úředníky státem vlastněných podniků. Z těchto důvodů bylo rozhodnuto, že společnost je pod zásadním vlivem a kontrolou státu.
14)
Dále bylo zjištěno, že vláda ČLR udělila Čínské obchodní komoře dovozců a vývozců kovů, minerálů a chemických látek (dále pouze ‚CCCMC‘) právo razítkovat [potvrzovat] smlouvy a ověřovat vývozní ceny pro celní odbavení. Součástí tohoto systému bylo nastavování minimální ceny pro vývoz glyfosátu, což umožňovalo obchodní komoře vetovat vývozy, které tuto cenu nerespektovaly.
(15)
V důsledku toho bylo po konzultacích s poradním výborem rozhodnuto neudělit společnosti Xinanchem [STH] proto, že tato společnost nesplnila všechna kritéria stanovená čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení.“
18.
V souvislosti s podpůrně předloženým návrhem společnosti Xinanchem na udělení individuálního zacházení, tzn. určení individuálního dumpingového rozpětí na základě individuálních vývozních cen společnosti, bylo v bodě 17 odůvodnění nařízení č. 1683/2004 uvedeno:
„V tomto ohledu bylo zjištěno, že společnost Xinanchem je předmětem podstatné kontroly ze strany státu co se týče stanovení vývozních cen pro dotyčný výrobek (viz bod 14 odůvodnění nařízení) […]“
19.
Vzhledem k zamítnutí žádosti společnosti Xinanchem o udělení STH byla stanovena běžná hodnota v souladu s čl. 2 odst. 7 písm. a) základního nařízení na základě údajů získaných od výrobců ve třetí zemi s tržním hospodářstvím, zde v Brazilské federativní republice (
14
).
20.
Podle článku 1 nařízení č. 1683/2004 bylo na dovoz glyfosátu pocházejícího z Čínské lidové republiky uloženo konečné antidumpingové clo ve výši 29,9 %.
21.
Společnost Xinanchem se obrátila na Tribunál s žalobou na neplatnost nařízení č. 1683/2004 a v prvním stupni měla úspěch. Napadeným rozsudkem ze dne 17. června 2009 (
15
) Tribunál zrušil článek 1 nařízení č. 1683/2004 v rozsahu, v němž se týká společnosti Xinanchem.
IV – Návrhy účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
22.
Proti uvedenému rozsudku podala Rada podáním ze dne 17. srpna 2009, které došlo Soudnímu dvoru dne 18. srpna 2009 (
16
), kasační opravný prostředek.
23.
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zrušil napadený rozsudek;
—
zamítl žalobu v plném rozsahu;
—
podpůrně, vrátil věc Tribunálu a
—
v každém případě uložil náhradu nákladů řízení o kasačním opravném prostředku a nákladů řízení před Tribunálem žalobkyni v prvním stupni.
24.
Komise, která byla v prvním stupni vedlejší účastnicí řízení na podporu návrhových žádání Rady, se připojuje k návrhům Rady.
25.
Společnost Xinanchem navrhuje,
—
kasační opravný prostředek zamítnout v plném rozsahu,
—
podpůrně napadený rozsudek při zjištění porušení práv na obhajobu společnosti Xinanchem zachovat a na tomto základě prohlásit za neplatný článek 1 sporného nařízení v rozsahu, ve kterém se dotýká společnosti Xinanchem, a
—
uložit Radě úhradu nákladů společnosti Xinanchem v řízení o kasačním opravném prostředku, spolu s úhradou nákladů řízení v prvním stupni.
26.
Association des utilisateurs et distributeurs de l’agrochimie européenne (AUDACE), která byla v řízení v prvním stupni vedlejším účastníkem na podporu návrhových žádání společnosti Xinanchem, navrhuje, aby byl kasační opravný prostředek zamítnut v rozsahu, ve kterém je založen na prvním důvodu kasačního opravného prostředku uplatněném Radou (
17
); dále žádá Soudní dvůr, aby uložil Radě náhradu jejích nákladů v řízení o kasačním opravném prostředku.
27.
Před Soudním dvorem byl kasační opravný prostředek projednán písemně a dne 29. listopadu 2011 též při jednání.
28.
Návrh, který byl s odvoláním na článek 278 SFEU a článek 279 SFEU dne 30. prosince 2009 předložen společností Xinanchem, na uložení okamžité vykonatelnosti napadeného rozsudku předseda Soudního dvora zamítl usnesením ze dne 18. května 2011 (
18
).
V – Posouzení
A – Přípustnost kasačního opravného prostředku
29.
Společnost Xinanchem celkově zpochybňuje přípustnost kasačního opravného prostředku. Vytýká Radě, že požaduje od Soudního dvora nové posouzení skutečností a důkazů v této věci a přitom neoznačila nesprávné právní posouzení, kterým je napadený rozsudek postižen.
30.
Tento argument je bezpředmětný.
31.
Je sice pravda, že kasační opravný prostředek je podle čl. 256 odst. 1 druhého pododstavce SFEU ve spojení s čl. 58 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora omezen pouze na právní otázky (
19
). V projednávané věci se však Rada držela právě v tomto rámci.
32.
Ve svém prvním důvodu kasačního opravného prostředku předložila Rada jasně formulovanou právní otázku, a sice otázku výkladu čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení, a podrobně popsala nesprávná právní posouzení, kterých se měl Tribunál při výkladu a použití uvedeného předpisu dopustit. Na rozdíl od názoru společnosti Xinanchem mohou být právní otázky přezkoumané v prvním stupni samozřejmě znovu projednány v řízení o kasačním opravném prostředku, pokud navrhovatel kasačního opravného prostředku – tak jako zde – zpochybňuje výklad nebo použití práva Unie Tribunálem (
20
). Jestliže by totiž účastník řízení nemohl založit svůj kasační opravný prostředek na žalobních důvodech a argumentech již použitých před Tribunálem, bylo by uvedené řízení zčásti zbaveno svého smyslu (
21
).
33.
Rovněž je v rámci druhého a třetího důvodu kasačního opravného prostředku možno přezkoumat zjištění zjevně neprávného posouzení. Jak velký je prostor pro uvážení příslušných orgánů Unie při posuzování složitých hospodářských souvislostí (
22
) a kde jsou v této souvislosti hranice soudní kontroly je právní otázka, o které musí rozhodnout Soudní dvůr v řízení o kasačním opravném prostředku. Pokud by Tribunál v projednávané věci nerespektoval hranice posuzovací pravomoci Rady a Komise a na místo posouzení uvedených orgánů postavil vlastní posouzení hospodářských souvislostí, jedná se o nesprávné právní posouzení, které by odůvodnilo zrušení napadeného rozsudku (
23
).
34.
Celkově je tedy kasační opravný prostředek Rady přípustný.
B – Trvání právního sporu
35.
Před přezkoumáním odůvodněnosti kasačního opravného prostředku je třeba krátce pojednat o tom, zda předmět právního sporu stále existuje. I když je Rada privilegovaným navrhovatelem kasačního opravného prostředku, který nemusí prokazovat žádný zvláštní právní zájem na podání návrhu (čl. 56 odst. 2 a 3 statutu Soudního dvora) (
24
), je možno rozhodovat o předložené právní věci pouze tehdy, pokud předložené právní otázky nejsou v důsledku ukončení sporu čistě hypotetické povahy (
25
).
36.
Pro takové ukončení by při povrchnějším pohledu mohla svědčit skutečnost, že Rada během probíhajícího řízení o kasačním opravném prostředku prováděcím nařízením (EU) č. 1187/2010 zrušila antidumpingová opatření proti dovozu glyfosátu pocházejícího z Čínské lidové republiky a zastavila antidumpingové řízení. Již předtím bylo sporné antidumpingové clo pozastaveno, nejdříve rozhodnutím Komise 2009/383/ES (
26
) a poté prováděcím nařízením Rady (EU) č. 126/2010 (
27
).
37.
Uvedené pozastavení popř. zrušení antidumpingových opatření je však účinné pouze do budoucnosti (
28
). Již vybraná antidumpingová cla jím nejsou žádným způsobem zpochybněna. Platným právním základem pro ně zůstává vždy příslušné prováděcí nařízení v projednávané věci sporné nařízení č. 1683/2004, nebude-li soudy Unie pravomocným rozsudkem prohlášeno za neplatné.
38.
Tribunál sice napadeným rozsudkem zrušil článek 1 nařízení č. 1683/2004 v rozsahu, ve kterém se týká společnosti Xinanchem. Proti tomuto rozsudku však Rada ve stanovené lhůtě podala kasační opravný prostředek. To podle článku 60 pododst. 2 statutu Soudního dvora způsobuje, že rozhodnutí Tribunálu, které ruší nařízení, nabývá právní moci až tehdy, když Soudní dvůr zamítne opravný prostředek Rady (
29
). Nařízení č. 1683/2004 tedy – bez ohledu na zrušení jeho článku 1 Tribunálem – mohlo být uplatňováno ještě během celé své doby platnosti jako právní základ pro výběr antidumpingových cel z dovozů glyfosátu vyráběného společností Xinanchem.
39.
Vzhledem k tomu, že osud antidumpingových cel z glyfosátu vyrobeného společností Xinanchem vybraných v minulosti na základě nařízení č. 1683/2004, jakož i setrvání těchto cel v rozpočtu Unie, tedy určujícím způsobem závisí na rozsudku Soudního dvora o projednávaném kasačním opravném prostředku, nelze mít v žádném případě za to, že je projednávaný právní spor bezpředmětný.
C – Odůvodněnost kasačního opravného prostředku
40.
Kasační opravný prostředek Rady si klade za cíl právně vyjasnit, za jakých okolností smějí orgány Unie v rámci antidumpingového řízení považovat činnost nějakého podniku ze země bez tržního hospodářství za ovlivňovanou státem, s tím důsledkem, že je tomuto podniku nutno odepřít výsadu STH. V této věci zastávají Rada a Komise na jedné straně a společnost Xinanchem a AUDACE na druhé straně zcela opačné názory.
41.
Stěžejním bodem pro řešení tohoto právního sporu je první odrážka čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení. Podle tohoto předpisu mohou výrobci z Čínské lidové republiky být považováni za výrobce působící v podmínkách tržního hospodářství pouze tehdy, pokud rozhodují o ceně, nákladech a o vstupech „na základě tržních signálů a bez zásadních zásahů státu“, o čemž musí sami předložit dostatečné důkazy.
42.
Jaký význam mají tato kritéria, zvláště kritérium neexistence „zásadních zásahů státu“, je čistě právní otázka, která podléhá plnému přezkumu soudy Unie a pro kterou orgány Unie nemohou vyžadovat žádný prostor pro uvážení (
30
).
43.
Rada zastává s podporou Komise názor, že Tribunál čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení nesprávně vyložil a uplatnil. Opírá tuto výtku o celkem tři důvody kasačního opravného prostředku, z nichž první je věnován účinkům skutečnosti, že ve společnosti Xinanchem je stát zdaleka největším akcionářem, druhý je věnován přezkumu vývozních cen společnosti Xinanchem čínskou obchodní komorou CCCMC a třetí důvod kasačního opravného prostředku se zabývá tím, že Komise a Rada nezohlednily důkazy o neexistenci zásadních zásahů státu.
44.
Společnost Xinanchem a AUDACE obhajují rozsudek Tribunálu.
1. K důsledkům státní účasti ve společnosti Xinanchem (první důvod kasačního opravného prostředku)
45.
První důvod kasačního opravného prostředku Rady směřuje proti bodům 82 až 107 napadeného rozsudku. Zde Tribunál v podstatě shledává, že Rada a Komise nemohly společnosti Xinanchem odepřít STH pouze s ohledem na dominantní postavení státu mezi akcionáři tohoto podniku (
31
). Tribunál totiž vychází z toho, že existence státní kontroly nad podnikem nemusí nutně vylučovat, že tento podnik působí v podmínkách tržního hospodářství (
32
). Zejména nesmí být podle názoru Tribunálu existence kontroly státu ve smyslu práva společností – jako akcionáře – směšována s existencí zásadních zásahů státu ve smyslu čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení (
33
). Rada a Komise měly spíše jednotlivě přezkoumat společností Xinanchem předložené důkazy o neexistenci zásadních zásahů státu do obchodních rozhodnutí podniku (
34
). Tribunál zastává názor, že Rada a Komise svým přístupem stanovily pro udělení STH dodatečnou podmínku – a sice neexistenci státní kontroly ve smyslu práva společností, která jde nad rámec podmínek stanovených v čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení (
35
).
46.
Rada s podporou Komise považuje právní pojetí Tribunálu ohledně čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení, které je vyjádřeno v napadeném rozsudku, za nesprávné. Předkládá proti němu celkem pět argumentů. Zaprvé Tribunál údajně zrušil požadavek neexistence zásadních zásahů státu jako samostatné kritérium. Zadruhé odporuje řešení Tribunálu smyslu přídavného jména „zásadní“. Zatřetí je výklad Tribunálu neslučitelný s povahou STH jako výjimky. Začtvrté svědčí proti právnímu pojetí Tribunálu souvislosti, ve kterých se úprava STH nachází, zvláště srovnání s čl. 9 odst. 5 základního nařízení. Zapáté vede Tribunálem zastávaný výklad k výsledkům, které není možno v praxi uplatnit a k faktickému obrácení důkazního břemena stran splnění podmínek STH, které musí nést podnik.
47.
Žádný z těchto argumentů není přesvědčivý.
48.
Je nesporné, že čínský stát v době šetření společnost Xinanchem kontroloval ve smyslu práva společností. Kromě toho Komise při jednání připoměla, že čínský stát svou kontrolu jmenováním představenstva společnosti Xinanchem také skutečně vykonával (
36
).
49.
Tribunál tuto skutečnost nepopřel. Zcela správně však zdůraznil, že kontrola státu nad podnikem, který vlastní jako akcionář, včetně jmenování představenstva, nemusí nutně znamenat existenci „značných zásahů státu“ do obchodních rozhodnutí onoho podniku, o které je řeč v první odrážce čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení (
37
). Z toho důvodu měl Tribunál následně námitky proti tomu, že Komise a Rada v projednávané věci prohlásily společností Xinanchem předložené důkazy o neexistenci zásadních zásahů státu do jejích obchodních rozhodnutí za irelevantní a blíže je nepřezkoumaly.
a) K samostatnosti kritéria „bez zásadních zásahů státu v této záležitosti“ (první argument Rady)
50.
První argument Rady zní, že Tribunál svým výkladem první odrážky čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení požadavek neexistence zásadních zásahů státu, jak je vyjádřen ve formulaci „bez zásadních zásahů státu v této záležitosti“, zrušil jako samostatné kritérium.
51.
Tato výtka na první pohled překvapuje, neboť Tribunál sám výslovně uznal, že první odrážka čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení obsahuje dvě podmínky: ustanovení „vyžaduje, aby vyvážející výrobce prokázal, že jeho rozhodnutí jsou přijímána na jedné straně‚na základě tržních signálů‘ a na druhé straně‚bez zásadních zásahů státu‘.“ (
38
) Existence dvou samostatných kritérií je ostatně zjevná užíváním spojky „a“ ve znění sporného ustanovení.
52.
Ani nikdo z účastníků řízení proto nezpochybnil, že se u požadavku rozhodnutí „na základě tržních signálů“, jakož i u požadavku neexistence zásadních zásahů státu jedná o dvě podmínky pro udělení STH, které jsou oddělené a musí být splněny kumulativně.
53.
Podle názoru Rady a Komise nicméně Tribunálem zvolený výklad vede fakticky k tomu, že se druhé kritérium („bez zásadních zásahů státu v této záležitosti“) stává nadbytečným. Jejich argument zní takto: Pokud nebude „zásadním zásahem státu“ – jak tomu dávají přednost zúčastněné orgány Unie – již pouhá kontrola státu nad podnikem, ale bude nadto vyžadován – jak to činí Tribunál – projev veřejné moci, „který je způsobilý učinit rozhodnutí neslučitelnými s podmínkami tržního hospodářství“ (
39
), bude první a druhé kritérium sloučeno.
54.
Tento argument ovšem není přesvědčivý.
55.
Je nutno sice přiznat, že Tribunálem zvolený výklad čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení vede k tomu, že kontrola podniku ve smyslu práva společností státem coby akcionářem sama o sobě nepostačuje, aby byl tomuto podniku odepřen STH. Musí k ní ještě přistoupit skutečnost, že stát konkrétně ovlivňuje obchodní rozhodnutí podniku, a sice způsobem, který je neslučitelný s podmínkami tržního hospodářství (
40
).
56.
Tímto se v rámci druhého kritéria (tedy v souvislosti s neexistencí zásadních zásahů státu) nakonec uplatňují také úvahy, které hrají úlohu v rámci prvního kritéria (rozhodnutí o cenách, nákladech a vstupech na základě tržních signálů). Dochází tak k určitému přiblížení obsahu úpravy obou kritérií.
57.
Toto přiblížení je však v úmyslu zákonodárce Unie, jak dokládá použití slov „v této záležitosti“ ve znění čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení („bez zásadních zásahů státu v této záležitosti“) (
41
). Z toho je zřejmé, že se jak první, tak druhé kritérium v první odrážce čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení nakonec týká obchodních rozhodnutí podniku o cenách, nákladech a vstupech.
58.
V důsledku toho tedy nelze odepření STH při použití druhého kritéria opírat pouze o to, že je podnik vystaven „zásadním zásahům státu“, a musí se spíše jednat o zásadní zásahy státu s ohledem na rozhodnutí podniku o cenách, nákladech a vstupech.
59.
Přes tuto souvislost mezi oběma kritérii první odrážky čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení nedochází k jejich úplnému splynutí, každé z kritérií si spíše zachovává svůj vlastní obsah úpravy, přičemž STH je třeba odepřít vždy, pokud není splněno některé z obou kritérií.
60.
Je tedy zejména představitelné, že určitý podnik – například na základě dlouhodobých a stálých obchodních vztahů se zákazníky a dodavateli v systému plánovaného hospodářství – není při svém rozhodování o cenách, nákladech a vstupech ve značné míře vystaven souhře nabídky a poptávky a tedy také v první řadě nevychází z tržních signálů. Pak je splněno první kritérium pro odepření STH, i když v rámci druhého kritéria neexistuje kontrola státu nebo nedochází k žádným zásadním zásahům státu do konkrétních podnikatelských rozhodnutí.
61.
Také si lze představit opačný případ. Ve státě, který se nachází v přechodu od plánovaného k tržnímu hospodářství, tak mohou existovat podniky, které svá rozhodnutí o cenách, nákladech a vstupech sice v zásadě již činí podle tržních signálů, přitom však podléhají více nebo méně intenzivnímu státnímu dohledu a intervenci. Takovým podnikům by sice STH nemohl být odepřen podle prvního kritéria čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení (rozhodnutí „na základě tržních signálů“), mohl by však být odepřen za použití druhého kritéria („zásadní zásahy státu v této záležitosti“).
62.
Méně právní pojetí Tribunálu než právní pojetí Rady a Komise rovněž vede k tomu, že se jedno z obou kritérií v první odrážce čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení stane nadbytečným. Kdybychom totiž chtěli ohledně druhého kritéria následovat Radu a Komisi, znamenalo by to, že státní nebo státem kontrolované podniky by už pouze na základě akcionářství státu nikdy nemohly získat STH, a sice nezávisle na tom, zda s ohledem na první kritérium řídí svá obchodní rozhodnutí podle tržních signálů, nebo nikoliv.
63.
Takovýto postup neodpovídá hospodářské realitě. Jak totiž sama Rada uvedla, situace v Čínské lidové republice „se vzdálila od dřívějších hospodářských poměrů“ (
42
). V rozvíjejících se zemích, jako je Čínská lidová republika, které se nacházejí v přechodu k tržnímu hospodářství, mohou existovat veskrze státem vlastněné podniky, které o cenách, nákladech a vstupech rozhodují podle tržních signálů, protože se stát coby akcionář omezuje na úlohu, která z velké části odpovídá úloze soukromého investora v tržních systémech. I když tento způsob účasti státu v zemích bez dlouholeté tradice tržního hospodářství ještě není pravidlem, nelze jeho existenci – oproti názoru Rady a Komise – kategoricky vyloučit.
64.
Výklad čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení upřednostňovaný Radou a Komisí – odepření STH již pouze z důvodu státní kontroly ve smyslu práva společností – by přesahoval míru, která je nezbytná pro zajištění, že STH bude udělen pouze takovým podnikům z rozvíjejících se zemí, které jsou skutečně v podstatě činné v tržních podmínkách (
43
). To může platit i pro státní podniky nebo pro podniky kontrolované státem jako akcionářem.
65.
Z těchto důvodů je třeba první argument Rady zamítnout.
b) K významu přídavného jména „zásadní“ (druhý argument Rady)
66.
Druhý argument Rady se opírá o význam přídavného jména „zásadní“ v první odrážce čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení. Rada vychází z toho, že „zásadním“ se rozumí pouze rozsah případných státních zásahů do obchodních rozhodnutí dočeného podniku, a nikoliv povaha státních zásahů, jejich dopady nebo podněty, které k nim vedly.
67.
Ani tento argument nevede k cíli.
68.
Je sice třeba souhlasit s Radou, že použití pojmu „zásadní“ v první řadě směřuje k rozsahu případných zásahů státu. Touto formulací je totiž vyjádřeno, že drobné zásahy státu, které nejsou schopné působit na rozhodnutí dotčeného podniku o cenách, nákladech a vstupech, nebrání udělení STH. Jak Tribunál správně zdůraznil, přáním zákonodárce Unie bylo povolit určitý stupeň vlivu státu na činnost podniku či zapojení do procesu přijímání rozhodnutí v něm, pokud tento vliv či zapojení nijak neovlivňují způsob, jakým jsou přijímána rozhodnutí týkající se cen, nákladů a vstupů (
44
). Tímto je zohledněna skutečnost, že se čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení uplatňuje na rozvíjející se země, které se nacházejí v přechodu od plánovaného k tržnímu hospodářství.
69.
Rada se však mýlí, když chce z použití pojmu „zásadní“ vyvodit, že v rámci první odrážky čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení záleží pouze na rozsahu případných zásahů státu, a nikoliv na povaze a možných dopadech vměšování státu.
70.
Cílem tohoto ustanovení totiž je umožnit dosáhnout STH těm výrobcům z rozvíjejících se zemí, kteří jsou při zhotovení nebo prodeji svého zboží vystaveni převážně podmínkám tržního hospodářství (
45
). Státní zásahy do vedení podniku tedy brání udělení STH pouze tehdy, pokud způsobují, že obchodní rozhodnutí dotčeného podniku nejsou přijímána na základě tržních signálů. Rozhodné je, jak výstižně uvedl Tribunál, zda příslušná rozhodnutí dotčených vyvážejících výrobců jsou motivována důvody čistě obchodními, anebo zda je s nimi manipulováno s ohledem na další důvody, vlastní pro státem řízená hospodářství (
46
).
71.
Musí se tedy jednat nejen kvantitativně, nýbrž také z kvalitativního hlediska o státní zásahy, které jsou schopné dotčenému podniku bránit v tom, aby působil v podmínkách tržního hospodářství, takže by nebylo oprávněné mu udělit STH podle čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení.
72.
Vzhledem k tomu, že argumentace Rady je postavena jednostranně na kvantitativním elementu čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení („zásadní zásahy státu“), aniž by zároveň příslušně zohlednila kvalitativní element („že výrobce působí v podmínkách tržního hospodářství“), je třeba ji odmítnout.
c) K povaze výjimky STH (třetí argument Rady)
73.
Svým třetím argumentem Rada Tribunálu vytýká, že svým výkladem popřel skutečnost, že čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) má ve vztahu k čl. 2 odst. 7 písm. a) základního nařízení povahu výjimky.
74.
Tento argument nelze přijmout.
75.
Tribunál zdůrazňuje na vícero místech napadeného rozsudku, že se v případě STH jedná u ustanovení upravující výjimku. Tribunál tak výslovně uznává, že metoda stanovená v čl. 2 odst. 7 písm. b) představuje „výjimku“ z metody k určení běžné hodnoty pro země bez tržního hospodářství stanovené v čl. 2 odst. 7 písm. a) základního nařízení, a je nutno ji vykládat restriktivně (
47
). Kromě toho mluví o „specifickém režimu“ uplatňovaném na dovozy z těchto států, pokud jde o určování běžné hodnoty, a zdůrazňuje, že je tedy nutno předpokládat, že podmínky, ve kterých podniky v těchto státech působí, nejsou, není-li prokázán opak, srovnatelné s podmínkami ve státech s tržním hospodářstvím (
48
).
76.
V případě těchto vyjádření Tribunálu se v žádném případě nejedná pouze o ústní přihlášení se k povaze STH jako výjimky. Také věcně je možno Tribunálem provedený výklad a použití čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení veskrze sloučit se vztahem pravidlo – výjimka zamýšleným zákonodárcem. STH se nestane z výjimky pravidlem jen proto, že z jeho rozsahu působnosti nebudou obecně vyloučeny státem kontrolované podniky. Naopak, státem kontrolované podniky musí, jako každé jiné podniky, splnit také všeobecná kritéria uvedená v čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení.
77.
Konečně zde nejde ani tak o otázku, zda je nutno čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení vykládat restriktivně, jako spíše o otázku, jak restriktivně je nutno jej vykládat. To je nutno posuzovat s pohledem na účel ustanovení o STH.
78.
Jak již bylo uvedeno, účel čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení spočívá v tom, umožnit dosáhnout STH takovým výrobcům z rozvíjejících se zemí, kteří jsou při zhotovení nebo prodeji svého zboží vystaveni převážně podmínkám tržního hospodářství (
49
). Takto stanovenému cíli nemůže dostát Radou a Komisí upřednostněný výklad, podle kterého STH může být odepřen všem podnikům, které kontroluje stát jako jejich akcionář. Takový výklad se jeví jako přehnaně restriktivní a může vést k tomu, že výrobcům z rozvíjejících se zemí pouze na základě struktury jejich akcionářů bude STH odepřen, ačkoliv ve skutečnosti působí v podmínkách tržního hospodářství. To odporuje zvláštní žádosti zákonodárce Unie, aby byly zohledněny zásadně změněné hospodářské podmínky v rozvíjejících se zemích (
50
), jakož i obecnému cíli základního nařízení, umožnit v zájmu všech zúčastněných správné srovnání mezi vývozní cenou a běžnou hodnotou (
51
).
79.
Třetí argument Rady je tedy třeba zamítnout.
d) Ke srovnání s čl. 9 odst. 5 základního nařízení (čtvrtý argument Rady)
80.
Začtvrté Rada uplatňuje, že Tribunálem provedený výklad čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení je systematicky nesprávný. Odporuje údajně podmínkám, za kterých orgány Unie výrobcům ze třetích zemí udělují tzv. „individuální zacházení“ podle čl. 9 odst. 5 základního nařízení. Jelikož již úprava čl. 9 odst. 5, která nejde tak daleko, podle názoru Rady zcela vylučuje ze svého rozsahu působnosti státem kontrolované podniky, musí podle názoru Rady toto platit tím spíše pro STH podle čl. 2 odst. 7 písm. b) a c).
81.
Lze připustit, že existuje souvislost mezi úpravou STH uvedenou v čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) a úpravou o individuálním zacházení podle čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce základního nařízení. Obě umožňují určení individuálního antidumpingového cla pro výrobce z rozvíjejících se zemí, přičemž v rámci STH jsou jak běžná hodnota, tak vývozní cena stanoveny jednotlivě pro každého výrobce, v rámci individuálního zacházení oproti tomu pouze vývozní cena.
82.
Souvislost mezi oběma předpisy podtrhuje rovněž znění čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce základního nařízení úvodní formulací „V případě použití čl. 2 odst. 7 písm. a) […]“. Udělení individuálního zacházení předpokládá, že se jedná o výrobce ze země bez tržního hospodářství, kterému nebude udělen STH, takže se pro něj uplatní obecná úprava čl. 2 odst. 7 písm. a) základního nařízení. Z tohoto důvodu podávají mnozí vývozci z rozvíjejících se zemí žádosti o individuální zacházení podpůrně pro případ, že jim výhodnější STH nebude udělen. Na tuto skutečnost správně poukázala Rada a Komise.
83.
Právě popsaná příbuznost mezi STH a individuálním zacházením hovoří jistě pro to, abychom při výkladu čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení pokud možno dbali na to, aby nevyvstal rozpor s čl. 9 odst. 5 druhým pododstavcem základního nařízení.
84.
Na rozdíl od názoru Rady a Komise to však nutně neznamená, že by STH ve smyslu čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení měl být automaticky odepřen všem podnikům kontrolovaným státem jako akcionářem. Článek 9 odst. 5 druhý pododstavec základního nařízení připouští výhodu individuálního zacházení vůči určitým státem kontrolovaným podnikům: individuální zacházení bude uděleno jen takovým podnikům, u kterých většinu akcií nebo podílů vlastní soukromé osoby (čl. 9 odst. 5 druhý pododstavec písm. c) věta první základního nařízení). To však nevylučuje, že stát může v takových podnicích také hrát významnou, ne-li ovládající úlohu jako akcionář. Jak totiž ukazuje i projednávaná věc, i silně menšinová účast státu může de facto zajistit kontrolu nad podnikem, pokud je vlastnictví akcií nevlastněných státem vysoce rozptýleno (
52
).
85.
I když jsou správní rady podniku a jeho klíčové řídící funkce obsazeny většinově zástupci státu, není udělení individuálního zacházení podle čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce písm. c) věty druhé základního nařízení kategoricky vyloučeno. Postačuje, aby bylo prokázáno, že společnost je „přesto“, tedy přes většinu státních zástupců ve správních radách a klíčových řídících funkcích, „dostatečně nezávislá na státních zásazích“ (
53
).
86.
Článek 9 odst. 5 druhý pododstavec písm. c) základního nařízení dokonce umožnuje společnosti, která je de facto kontrolována státem jako silným menšinovým společníkem, prokázat, že je „přesto dostatečně nezávislá na státních zásazích“ (
54
).
87.
Taková společnost, jako je Xinanchem, jejíž akcie jsou z většiny vlastněny soukromými osobami, by tedy i přes dominantní postavení státu mezi jejími akcionáři nebyla automaticky vyloučena z rozsahu působnosti individuálního zacházení podle čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce základního nařízení.
88.
Přeneseno na čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení to znamená, že v projednávané věci neexistoval oproti názoru Rady a Komise žádný povinný systematický důvod, takové společnosti, jako je Xinanchem, již předem odepřít STH.
89.
V důsledku toho musí být čtvrtý argument Rady rovněž zamítnut.
90.
Vzhledem k tomu, že argument Rady opírající se o čl. 9 odst. 5 základního nařízení není tak jako tak přijatelný, není nutno dále zkoumat, zda by tento argument byl dále oslaben zprávou přijatou v nedávné době orgánem pro řešení sporů Světové obchodní organizace (WTO) ve sporu mezi Čínskou lidovou republikou a Evropskou unií (
55
). Pro účely projednávané věci může být zejména podstatné, jaké účinky tato zpráva v Evropské unii má a zda se společnosti jako Xinanchem vůbec mohou na tuto zprávu odvolávat (
56
).
e) K důkaznímu břemenu dotčeného podniku a k prostoru orgánů Unie pro uvážení (pátý argument Rady)
91.
Podstatou pátého a posledního argumentu Rady je, že výklad první odrážky čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení Tribunálem vede k výsledkům, které není možno v praxi uplatnit a k faktickému obrácení důkazního břemena.
92.
Také tuto obavu je však nutno mít za nedůvodnou.
93.
V napadeném rozsudku Tribunál výslovně zdůraznil a uznal, že důkazní břemeno pro splnění podmínek pro udělení STH podle první odrážky čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení nese vždy dotčený podnik (
57
).
94.
Samotná okolnost, že Tribunál a priori nevylučuje z rozsahu působnosti STH všechny podniky kontrolované státem jako akcionářem, ještě neznamená obrácení důkazního břemene. Také podle Tribunálem navrženého řešení musí dotčený podnik sám prokázat, že přijímá svá rozhodnutí o cenách, nákladech a vstupech na základě tržních signálů a bez zásadních zásahů státu v této záležitosti. Komise a Rada nemusí prokazovat, zda podnik kontrolovaný státem působí v podmínkách tržního hospodářství, či nikoliv.
95.
Mnohem menší správní zátěž by jistě způsobilo, kdyby Komise a Rada podniku kontrolovanému státem jako akcionářem automaticky a bez zkoumání jednotlivého případu mohly odepřít STH. Právní rámec pro udělení STH, který Rada sama ve své úloze zákonodárce Unie článkem 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení stanovila, však takový postup nepřipouští. V tomto předpise se od dotčených podniků požaduje předložit „dostatečné důkazy“ o tom, že „působí v podmínkách tržního hospodářství“. Za těchto okolností je nezbytně úkolem orgánů Unie příslušných k provádění antidumpingového řízení předložené důkazy dostatečně posoudit. Nelze na jednu stranu od dotčených podniků požadovat předložení důkazů a na druhou stranu tyto důkazy a priori prohlásit za irelevantní.
96.
Posouzení předložených důkazů je – na rozdíl od výkladu konceptu „zásadních zásahů státu v této záležitosti“ (
58
) – spojeno s posouzením složitých hospodářských souvislostí, v rámci kterého má Komise a Rada podle ustálené judikatury široký prostor pro uvážení („posuzovací pravomoc“) (
59
). V rámci tohoto prostoru bezpochyby Komise a Rada mohou vycházet z vyvratitelné domněnky, že v zemi bez tržního hospodářství podnik kontrolovaný státem jako akcionářem při výrobě a prodeji svého zboží nepůsobí v podmínkách tržního hospodářství, nýbrž je stran cen, nákladů a vstupů zpravidla vystaven zásadním zásahům státu (
60
).
97.
Nevyvratitelná domněnka zásadních zásahů státu, kterou zřejmě měla na mysli Komise a Rada, by však byla nepřiměřená. Právě proto, že orgánům Unie jako úřadům příslušným pro antidumpingové řízení přísluší uvedený prostor pro uvážení, jsou totiž zavázány pečlivě a nestranně přezkoumat všechny relevantní ohledy jednotlivého případu (
61
). K tomu v neposlední řadě patří přezkoumání důkazů předložených dotčeným podnikem, ze kterých má vyplynout, že tento podnik přes kontrolu státem jako akcionářem působí v podmínkách tržního hospodářství. Komise a Rada nemohou takové důkazy jednoduše prohlásit za irelevantní, aniž je podrobí bližšímu posouzení.
98.
Souhra prostoru pro uvážení, vyvratitelné domněnky a povinnosti posouzení předložených důkazů vede v rámci čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení ke spravedlivému vyrovnání zájmů, při kterém je možno dostatečně zohlednit jak hospodářské zájmy dotčeného podniku, tak zájem dotčených orgánů Unie na řádném průběhu antidumpingového řízení.
99.
Na základě výše uvedených úvah je nutno zamítnout i pátý argument Rady.
f) Dílčí závěr
100.
Celkově tedy Tribunál správně vyložil čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení tak, že takovému podniku kontrolovanému státem jako akcionářem, jako je Xinanchem, nesmí být automaticky upřeno udělení STH. Tribunál se rovněž nedopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že důkazy předložené takovým podnikem, ze kterých by mělo vyplynout, že působí v podmínkách tržního hospodářství, musí být orgány Unie posouzeny, a nikoliv a priori prohlášeny za irelevantní. Z toho vyplývá, že první důvod kasačního opravného prostředku není opodstatněný.
2. K přezkoumání vývozních cen společnosti Xinanchem obchodní komorou CCCMC (druhý důvod kasačního opravného prostředku)
101.
Druhý důvod kasačního opravného prostředku Rady směřuje proti bodům 137 až 159 napadeného rozsudku. V této části rozsudku se Tribunál důkladně zabývá úlohou obchodní komory CCCMC a jejím vlivem na stanovení vývozních cen pro glyfosát od čínských výrobců a shledává v tomto ohledu, že se Komise a Rada dopustily zřejmě nesprávného posouzení (
62
). Rada s podporou Komise odpovídá, že Soud sám překročil hranice soudní kontroly a narušil prostor pro uvážení, které mají oba orgány v antidumpingovém řízení, jakož i provedl obrácení důkazního břemene.
102.
Základem tohoto důvodu kasačního opravného prostředku je to, že oba orgány Unie v antidumpingovém řízení vycházely z toho, že CCCMC stanoví povinnou „minimální cenu“ pro vývoz glyfosátu a tuto cenu také pomocí procesu potvrzování vývozních cen prosazuje. V této okolnosti oba orgány Unie spatřovaly důležitou indicii toho, že vývozní ceny pro dotčený výrobek nebyly vytvářeny za podmínek tržního hospodářství, a že tedy společnost Xinanchem byla vystavena značným zásahům státu, a proto jí odepřely STH (
63
). Také v soudním řízení, až po jednání před Soudním dvorem, opíraly Rada a Komise celou svou argumentaci o tuto verzi skutkového stavu.
103.
Skutkový stav podle Komise a Rady však v několika rozhodujících bodech nesouhlasí se zjištěními skutkového stavu, ke kterým došel Tribunál. Na rozdíl od obou orgánů Unie totiž Tribunál vychází z toho, že pro vývozy glyfosátu z Čínské lidové republiky v šetřeném období neplatila žádná závazná minimální cena, nýbrž pouze nezávazná referenční cena (
64
), která nadto nebyla stanovována CCCMC, nýbrž výrobci glyfosátu zastoupenými v CCCMC (
65
), a to v neposlední řadě proto, aby bylo usnadněno dodržování antidumpingových pravidel v jednotlivých zemích určení (
66
). CCCMC, nevládní organizace (
67
), potvrzovala smlouvy o vývozu i tehdy, když nebyla referenční cena dodržena (
68
), a neexistovala žádná opatření, která by umožnila zásah čínského státu (
69
).
104.
Vzhledem k tomu, že Rada, stejně jako Komise, v řízení o kasačním opravném prostředku netvrdí, že Tribunál zkreslil důkazy, ani nepředložila žádné důkazy o takovém zkreslení, je určující pouze skutkový stav zjištěný Tribunálem (
70
). Oba orgány Unie se musí držet Tribunálem zjištěných skutečností a akceptovat je jako základ přezkumu napadeného rozsudku.
105.
Na základě Tribunálem zjištěných skutečností vychází napadený rozsudek z toho, že v rámci CCCMC vypracovaný cenový návrh pro glyfosát neomezoval ve skutečnosti vývozy společnosti Xinanchem (
71
) a že oba orgány Unie tomuto podniku neprávem odepřely STH (
72
).
106.
Rada a Komise Tribunálu vytýkají, že tímto způsobem překročil hranice soudní kontroly antidumpingových opatření a své vlastní hodnocení postavil na místo hodnocení příslušných orgánů Unie.
107.
Toto tvrzení je nesprávné.
108.
Bezpochyby přísluší orgánům Unie v antidumpingovém řízení široká posuzovací pravomoc s ohledem na posouzení složitých hospodářských souvislostí (
73
).
109.
Existence takové posuzovací pravomoci v hospodářských otázkách však neznamená, že by Soudy Unie musely upustit od veškeré kontroly výkladu hospodářských údajů příslušnými orgány Komisí a Radou. Soudy Unie jsou oprávněny materiální správnost antidumpingových opatření přezkoumat stran správnosti zjištěného skutkového stavu a zjevně nesprávné posouzení (
74
). Přitom nemusí ověřovat pouze věcnou správnost dovolávaných důkazních materiálů, jejich věrohodnost a jejich soudržnost, ale rovněž musí přezkoumat, zda tyto skutečnosti představují veškeré relevantní údaje, jež musí být při posuzování komplexní situace vzaty v úvahu, a zda o ně lze opřít vznesené závěry (
75
).
110.
Tribunál tedy správně v projednávané věci především přezkoumal, zda oba orgány Unie zohlednily všechny relevantní důkazy a zda skutkový stav, jak vyplýval ze spisu, může odůvodnit důsledky, které vyvodily oba orgány Unie s ohledem na státní zásahy při stanovení ceny pro zahraniční obchod s glyfosátem.
111.
V žádném případě zde Tribunál nenahradil posouzení Komise a Rady svým vlastním, jinak znějícím posouzením hospodářských údajů. Spíše pouze shledal, že oba tyto orgány Unie opomněly některé rozhodující okolnosti a že závěry, které učinily, se nemohou opírat o skutkový stav, jak vyplývá ze spisu (
76
).
112.
Tribunál tím nepřekročil svoji pravomoc, nýbrž se naopak zhostil úlohy, která je mu uložena ve Smlouvách k přezkumu legality aktů Unie v rámci žalob na neplatnost podle čl. 263 odst. 1 SFEU.
113.
Úkolem Soudního dvora není v řízení o kasačním opravném prostředku, aby kromě kontroly legality napadených rozsudků nahrazoval posouzení Tribunálu vlastním posouzením zjištěného skutkového stavu. Právě to je však cílem druhého důvodu kasačního opravného prostředku, kterému z tohoto důvodu nelze vyhovět.
114.
Druhý důvod kasačního opravného prostředku je tedy rovněž neopodstatněný.
3. K nezohlednění důkazů o neexistenci zásadních zásahů státu (třetí důvod kasačního opravného prostředku)
115.
Třetí důvod kasačního opravného prostředku Rady směřuje zvláště proti bodu 160 napadeného rozsudku, ve kterém Tribunál shrnuje, že Rada a Komise nezohlednily všechny rozhodující důkazy, které společnost Xinanchem v antidumpingovém řízení předložila za účelem prokázání, že působí bez zásadních zásahů státu. Tribunál zdůrazňuje, že pochybení, která shledal na jiném místě, postihují rovněž celkový závěr Rady.
116.
Rada v rámci tohoto třetího důvodu kasačního opravného prostředku nepředkládá žádné specifické výtky proti napadenému rozsudku. Oproti již přezkoumaným prvním dvěma důvodům kasačního opravného prostředku nemá třetí důvod žádný samostatný obsah. Neobsahuje nic, co již dříve nebylo uvedeno.
117.
Na základě výše uvedených úvah zde není namístě uvádět nic dalšího. Třetí důvod kasačního opravného prostředku se zamítá ze stejných důvodů jako první a druhý.
4. Shrnutí
118.
Vzhledem k tomu, že žádný z důvodů kasačního opravného prostředku nemůže být přijat, je třeba kasační opravný prostředek Rady zamítnout v plném rozsahu. Není tedy třeba zabývat se tím, co Rada uvedla k dalším žalobním důvodům uplatněným společností Xinanchem v rámci její žaloby na neplatnost proti spornému nařízení, které byly uplatněny v prvním stupni a Tribunál se jimi nezabýval.
VI – K nákladům řízení
119.
Bude-li kasační opravný prostředek, jak navrhuji v projednávaném případě, zamítnut, rozhodne Soudní dvůr o náhradě nákladů řízení (čl. 122 odst. 1 jednacího řádu); podrobnosti vyplývají z článku 69 ve spojení s článkem 118 jednacího řádu.
120.
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rada neměla ve věci úspěch a společnost Xinanchem a Audace jako další účastnice řízení požadovaly náhradu nákladů řízení, je důvodné uložit Radě náhradu nákladů řízení.
121.
Pokud jde o Komisi, podporovala jako další účastnice řízení svými návrhy Radu, a tedy rovněž neměla ve věci úspěch. Je proto přiměřené, aby bylo Komisi uloženo za obdobného použití čl. 69 odst. 4 prvního pododstavce jednacího řádu nést vlastní náklady.
VII – Závěry
122.
Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
„1)
Kasační opravný prostředek se zamítá.
2)
Rada Evropské unie ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené společností Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group Co. Ltd a Association des utilisateurs et distributeurs de l’agrochimie européenne (Audace).
3)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Nařízení Rady (ES) č. 1683/2004 ze dne 24. září 2004 o uložení konečného antidumpingového cla z dovozu glyfosátu pocházejícího z Čínské lidové republiky (Úř. věst. L 303, 30.9.2004, s. 1).
(
3
) – China Chamber of Commerce Metals, Minerals & Chemicals Importers and Exporters.
(
4
) – Rozsudek Soudu prvního stupně (čtvrtého senátu) ze dne 17. června 2009, Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group Co. Ltd proti Radě Evropské unie. (T-498/04, Sb. rozh. s. II-1969).
(
5
) – Úř. věst. L 56, s. 1; Zvl. vyd. 11/10, s. 45.
(
6
) – Nařízení Rady (ES) č. 1972/2002 ze dne 5. listopadu 2002, kterým se mění nařízení (ES) č. 384/96 o ochraně před dumpingovými dovozy ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství (Úř. věst. L 305, s. 1; Zvl. vyd. 11/10, s. 132).
(
7
) – K těm patří podle poznámky pod čarou k čl. 2 odst. 7 písm. a) základního nařízení Albánie, Arménie, Ázerbájdžán, Bělorusko, Gruzie, Kazachstán, Severní Korea, Kyrgyzstán, Moldávie, Mongolsko, Tádžikistán, Turkmenistán a Uzbekistán.
(
8
) – Body 4 a 5 odůvodnění nařízení Rady č. 905/98 ze dne 27. dubna 1998, kterým se mění nařízení (ES) č. 384/96 o ochraně před dumpingovými dovozy ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství (Úř. věst. L 128, 30.4.1998, s. 18; Zvl. vyd. 11/10, s. 111), kterým byl čl. 2 odst. 7 písm.b) a c) poprvé začleněn do základního nařízení.
(
9
) – Úř. věst. L 343, 22.12.2009, s. 51.
(
10
) – Na základě svého článku 24 vstoupilo nařízení č. 1225/2009 v platnost až dne 11. ledna 2009, tedy více než čtyři roky po vydání sporných antidumpingových opatření.
(
11
) – Srovnej zvláště body 4 až 10 a 12 až 15 napadeného rozsudku.
(
12
) – Povolení v Evropské unii podle přílohy I bodu 25 směrnice Rady 91/414/EHS ze dne 15. července 1991 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh (Úř. věst. L 230, 19.8.1991, s. 1) ve znění směrnice Komise 2010/77/EU ze dne 10. listopadu 2010 (Úř. věst. L 293, 11.11.2010, s. 48).
(
13
) – S účinností od 17. prosince 2010 byla sporná antidumpingová opatření zrušena, k tomu srovnej prováděcí nařízení Rady (EU) č. 1187/2010 ze dne 13. prosince 2010 o zastavení antidumpingového řízení týkajícího se dovozu glyfosátu pocházejícího z Čínské lidové republiky (Úř. věst. L 332, 16.12.2010, s. 31).
(
14
) – Body odůvodnění 23 až 30 nařízení č. 1683/2004 a bod 14 napadeného rozsudku.
(
15
) – Rozsudek uveden výše v poznámce 4 pod čarou.
(
16
) – Prvopis telefaxem zaslaného podání kasačního opravného prostředku byl dne 20. srpna 2009 uložen v Kanceláři Soudního dvora.
(
17
) – Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku Rady nezaujala AUDACE stanovisko.
(
18
) – Usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 18. května 2011, Rada v. Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group a další (C-337/09 P R).
(
19
) – Viz také mimo jiné rozsudky ze dne 1. června 1994, Komise v. Brazzelli Lualdi a další (C-136/92 P, Recueil, s. I-1981, body 47 až 49); ze dne 16. července 2009, Komise v. Schneider Electric (C-440/07 P, Sb. rozh. s. I-6413, body 103 a 104), a ze dne 29. března 2011, ThyssenKrupp Nirosta v. Komise (C-352/09 P, ‚Sb. rozh. s. I-2359, body 179 a 180).
(
20
) – Rozsudky ze dne 4. července 2000, Bergaderm a Goupil v. Komise (C-352/98 P, Recueil, s. I-5291, body 35 a 36); ze dne 12. září 2006, Reynolds Tobacco a další v. Komise (C-131/03 P, Sb. rozh. s. I-7795, bod 51); ze dne 23. března 2004, Bürgerbeauftragter v. Lamberts (C-234/02 P, Recueil, s. I-2803, bod 75), a ze dne 21. září 2010, Švédsko v. API a Komise (C-514/07 P, C-528/07 P a C-532/07 P, Sb. rozh. s. I-8533, bod 116).
(
21
) – Rozsudky Reynolds Tobacco a další v. Komise (bod 51), Bürgerbeauftragter v. Lamberts (bod 75) a Švédsko v. API a Komise (bod 116), uvedené výše v poznámce pod čarou 20.
(
22
) – K prostoru pro uvážení (popř. „posuzovací pravomoci“) orgánů Unie při zavádění ochranných obchodních opatření srovnej rozsudky ze dne 7. května 1987, Nachi Fujikoshi v. Rada (255/84, Recueil, s. 1861, bod 21); ze dne 22. října 1991, Nölle (C-16/90, Recueil, s. I-5163, bod 11); ze dne 27. září 2007, Ikea Wholesale (C-351/04, Sb. rozh. s. I-7723, bod 40); ze dne 28. února 2008, AGST Draht- a Biegetechnik (C-398/05, Sb. rozh. s. I-1057, bod 33), a ze dne 11. února 2010, Hoesch Metals a Alloys (C-373/08, Sb. rozh. s. I-951, bod 61).
(
23
) – Srovnej např. rozsudky ze dne 22. listopadu 2007, Španělsko v. Lenzing (C-525/04 P, Sb. rozh. s. I-9947, bod 57, poslední věta); ze dne 2. září 2010, Komise v. Scott (C-290/07 P, . Sb. rozh. s. I-7763, bod 66, první věta) a ze dne 29. června 2010, Komise v. Alrosa (C-441/07 P, Sb. rozh. s. I-5949, zvláště body 67 a 68).
(
24
) – V tomto smyslu rozsudek ze dne 8. července 1999, Komise v. Anic Partecipazioni (C-49/92 P, Recueil, s. I-4125, bod 171).
(
25
) – Srovnej v tomto smyslu již mé stanovisko ze dne 13. prosince 2007 ve věci Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala (C-413/06 P, Sb. rozh. s. I-4951, bod 74).
(
26
) – Rozhodnutí Komise 2009/383/ES ze dne 14. května 2009, kterým se pozastavuje konečné antidumpingové clo uložené nařízením Rady (ES) č. 1683/2004 z dovozu glyfosátu pocházejícího z Čínské lidové republiky (Úř. věst. L 120, 15.5.2009, s. 20).
(
27
) – Prováděcí nařízení Rady (EU) č. 126/2010 ze dne 11. února 2010, kterým se prodlužuje pozastavení konečného antidumpingového cla uloženého nařízením (ES) č. 1683/2004 z dovozu glyfosátu pocházejícího z Čínské lidové republiky (Úř. věst. L 40, s. 1).
(
28
) – Prováděcí nařízení č. 1187/2010 vstoupilo podle svého článku 2 v platnost prvním dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie, tedy dne 17. prosince 2010.
(
29
) – Proti tomu nelze namítat, že u nařízení o uvalení antidumpingových opatření se jedná pouze o prováděcí nařízení správní povahy. Článek 60 odst. 2 statutu Soudního dvora se podle svého jasného znění a podle svého smyslu a účelu použije na všechna nařízení stejně, ať už se jedná o zákonodárné nebo o prováděcí akty. V každém případě jsou totiž taková nařízení způsobilá upravovat neurčitý počet jednotlivých případů a jsou rovněž k tomuto účelu určena – zde neurčitý počet dovozů týkajících se údajně dumpingového výrobku – takže požadavek právní jistoty vyžaduje, aby účinky případného prohlášení neplatnosti ze strany Tribunálu nastaly teprve tehdy, až Soudní dvůr přezkoumá rozsudek v prvním stupni nebo až bez využití uplyne lhůta k podání opravného prostředku. Rozlišování mezi různými druhy nařízení – např. těmi zákonodárné povahy a těmi skutečně „prováděcí povahy“ (srovnej čl. 263 odst. 4 SFEU a čl. 289 odst. 3 SFEU) nelze z čl. 60 odst. 2 statutu Soudního dvora vyvozovat.
(
30
) – Jiná je situace týkající se konkrétního posouzení hospodářských údajů, na jejichž základě Komise a Rada musí posoudit, zda dochází k zásadním zásahům státu. Zde mají oba orgány Unie širokou prosuzovací pravomoc (srovnej v této souvislosti zvláště body 96, 108 a 109 tohoto stanoviska).
(
31
) – Body 92, 96 až 98 a 107 napadeného rozsudku.
(
32
) – Body 91 a 98 napadeného rozsudku.
(
33
) – Body 92 a 107 napadeného rozsudku.
(
34
) – Body 97, 99, 106 na konci a 107 napadeného rozsudku.
(
35
) – Body 82, 97, 105 a 107 napadeného rozsudku.
(
36
) – Srovnej bod 13 odůvodnění sporného nařízení, jakož i body 12, 79 a 80 napadeného rozsudku.
(
37
) – Body 91 a 93 napadeného rozsudku.
(
38
) – Bod 84 napadeného rozsudku (zdůraznění provedeno autorkou tohoto stanoviska).
(
39
) – Bod 85 napadeného rozsudku.
(
40
) – V tomto smyslu také body 85 a 86 napadeného rozsudku.
(
41
) – Kurziva provedena autorkou tohoto stanoviska.
(
42
) – Čtvrtý bod odůvodnění nařízení č. 905/98, kterým byla zavedena možnost udělení STH zvláště pro podniky z Ruska a Čínské lidové republiky.
(
43
) – Podle bodu 5 odůvodnění nařízení č. 905/98 je dostatečné, že „při zhotovení nebo prodeji dotyčného výrobku převažují podmínky tržního hospodářství“.
(
44
) – Bod 86 napadeného rozsudku.
(
45
) – Pátý bod odůvodnění nařízení č. 905/98.
(
46
) – Bod 88 napadeného rozsudku.
(
47
) – Bod 107 napadeného rozsudku.
(
48
) – Bod 89 napadeného rozsudku.
(
49
) – Srovnej výše bod 70 tohoto stanoviska.
(
50
) – Čtvrtý a pátý bod odůvodnění nařízení č. 905/98.
(
51
) – Devátý bod odůvodnění nařízení č. 384/96.
(
52
) – Srovnej k tomu bod 13 odůvodnění sporného nařízení.
(
53
) – Že je v souvislosti s udělením individuálního zacházení určitá míra státního vlivu na rozhodování společnosti tolerována ukazuje také čl. 9 odst. 5 druhý pododstavec písm. e) základního nařízení („… státní intervence není takového rozsahu…“). Zdůraznění provedeno autorkou tohoto stanoviska.
(
54
) – Podobně již zmíněný čl 9 odst. 5 druhý pododstavec písm. e) základního nařízení.
(
55
) – Zpráva stálého orgánu pro řešení sporů WTO ze dne 15. července 2011 (WT/DS397/AB/R, „European Communities – Definitive Anti-Dumping Measures on Certain Iron or Steel Fasteners from China“, možno konzultovat na internetové stránce WTO pod www.wto.org), ve které je čl. 9 odst. 5 základního nařízení „jako takový“ prohlášen za neslučitelný s několika ustanoveními práva WTO. Tato zpráva byla orgánem pro řešení sporů WTO (Dispute Settlement body) přijata dne 28. července 2011.
(
56
) – Srovnej rozsudky ze dne 1. března 2005, Van Parys (C-377/02, Sb. rozh. s. I-1465, zvláště body 39 a 40), a Ikea Wholesale (uvedený výše v poznámce pod čarou 22, zejména body 29 a 30).
(
57
) – Body 89 na konci a 90 napadeného rozsudku.
(
58
) – Srovnej výše bod 42 tohoto stanoviska.
(
59
) – Srovnej judikaturu uvedenou výše v poznámce pod čarou 22.
(
60
) – V tomto smyslu také Tribunál v bodě 90 napadeného rozsudku.
(
61
) – Rozsudky ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München (C-269/90, Recueil, s. I-5469, bod 14); ze dne 6. listopadu 2008, Nizozemsko v. Komise (C-405/07 P, Sb. rozh. s. I-8301, bod 56), a ze dne 9. března 2010, ERG a další (C-379/08 a C-380/08, Sb. rozh. s. I-2007, bod 61).
(
62
) – Body 158 a 159 napadeného rozsudku (srovnej kromě toho bod 151 druhá věta uvedeného rozsudku).
(
63
) – Čtrnáctý a patnáctý bod odůvodnění sporného nařízení, jakož i bod 139 napadeného rozsudku.
(
64
) – Body 146, 149, 150 a 155 napadeného rozsudku.
(
65
) – Body 151 a 153 napadeného rozsudku.
(
66
) – Bod 156 ve spojení s bodem 141 napadeného rozsudku.
(
67
) – Bod 153 napadeného rozsudku.
(
68
) – Body 148 až 150 napadeného rozsudku.
(
69
) – Bod 157 napadeného rozsudku.
(
70
) – Již v řízení v prvním stupni Rada rozhodujícím skutečnostem předloženým společností Xinanchem neodporovala, srovnej k tomu zvláště body 149, 151 a 155 napadeného rozsudku.
(
71
) – Body 151 a 157 napadeného rozsudku.
(
72
) – Body 158 a 159 napadeného rozsudku.
(
73
) – Srovnej k tomu judikaturu uvedenou výše v poznámce pod čarou 22 a bod 96 tohoto stanoviska.
(
74
) – Ustálená judikatura, místo mnohých viz rozsudky uvedené v poznámce pod čarou 22: Nachi Fujikoshi (bod 21), Ikea Wholesale (bod 41, s dalšími odkazy) a Hoesch Metals a Alloys (bod 62). Z těchto rozsudků nadto vyplývá, že antidumpingová opatření mohou být přezkoumána, pokud jde o chyby v řízení a zneužití posuzovací pravomoci, což však v předložené souvislosti není relevantní.
(
75
) – V tomto smyslu rozsudky ze dne 15. února 2005, Komise v. Tetra Laval (C-12/03 P, Sb. rozh. s. I-987, bod 39), a ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala (C-413/06 P, Sb. rozh. s. I-4951, bod 145). Tato judikatura rozvinutá nejprve v rámci kontroly fúzí má mezitím význam daleko přesahující tuto právní oblast a je možno ji použít vždy, když je třeba přezkoumat, zda se orgány Unie ve svých rozhodnutích nedopustily nesprávného posouzení; srovnej rozsudky Španělsko v. Lenzing (uvedený v poznámce pod čarou 23, bod 57), Nizozemsko v. Komise (uvedený v poznámce pod čarou 61, bod 55) a Komise v. Scott (uvedený v poznámce pod čarou 23, bod 65). Ve svém stanovisku ze dne 14. dubna 2011 ve spojených věcech Rada a další v. Interpipe a další (C-191/09 P a C-200/09 P, dosud probíhající před Soudním dvorem) používá generální advokát Mengozzi tuto judikaturu na antidumpingové řízení.
(
76
) – Bod 158 napadeného rozsudku.