62005CJ0375_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-375/05,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) ved afgørelse af 23. august 2005, indgået til Domstolen den 12. oktober 2005, i sagen:
Erhard Geuting
mod
Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne R. Schintgen, A. Borg Barthet (refererende dommer), M. Ilešič og E. Levits,
generaladvokat: P. Mengozzi
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Erhard Geuting ved Rechtsanwalt F. Schulze
– Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft, nu Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen, ved M. Günther, som befuldmægtiget
– den belgiske regering ved L. Van den Broeck, som befuldmægtiget
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved C. Cattabriga og F. Erlbacher, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4a, tredje led, nr. ii), i Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT 1968 I, s, 179), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2222/96 af 18. november 1996 (EFT L 296, s. 50, herefter »forordning nr. 805/68«), om erstatning af ammekøer, samt af artikel 33, stk. 2 og 4, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3886/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for de præmieordninger, der er fastsat i forordning nr. 805/68, og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 1244/82 og (EØF) nr. 714/89 (EFT L 391, s. 20), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2311/96 af 2. december 1996 (EFT L 313, s. 9, herefter »forordning nr. 3886/92«), om tilbageføring af præmierettigheder til den nationale reserve.
2. Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem E. Geuting og Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft, nu Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen, vedrørende en ansøgning om ammekopræmier indgivet af E. Geuting for produktionsåret 1998.
Retsforskrifter
3. I artikel 4a, tredje led, i forordning nr. 805/68 defineres begrebet »ammeko« på følgende måde:
»i) en ko, der tilhører en kødrace eller er fremkommet ved krydsning med en sådan race, og som indgår i en besætning, der er beregnet til opdræt af kalve til kødproduktion
ii) en drægtig kvie, der indgår i stedet for en ammeko og opfylder samme betingelser«.
4. Artikel 4d, stk. 5, første afsnit, i forordning nr. 805/68 har følgende ordlyd:
»Præmien ydes til producenter, som ikke har leveret mælk eller mejeriprodukter fra deres bedrift i tolv måneder fra datoen for ansøgningens indgivelse, og som i mindst seks på hinanden følgende måneder fra datoen for ansøgningens indgivelse har haft et antal ammekøer, der mindst svarer til det antal, der er ansøgt om præmie for.«
5. Artikel 4f, stk. 1, 2 og 4, i forordning nr. 805/68 bestemmer:
»1. Hver medlemsstat opretter en oprindelig national reserve svarende til mindst 1% og højst 3% af det samlede antal dyr, for hvilke der i referenceåret er udbetalt en præmie for ammekøer til producenter, hvis bedrift er beliggende på dens område. […]
2. Medlemsstaterne anvender deres nationale reserver til inden for rammerne af disse at tildele rettigheder til navnlig følgende producenter:
a) producenter, der har indgivet en ansøgning om præmie inden den 1. januar 1993, og som over for den kompetente myndighed fyldestgørende har godtgjort, at anvendelsen af de individuelle lofter i overensstemmelse med artikel 4d, stk. 2, vil bringe deres bedrifts levedygtighed i fare, henset til gennemførelsen af et investeringsprogram i oksekødssektoren, der udarbejdes inden den 1. januar 1993
b) producenter, der for referenceåret har indgivet en ansøgning om præmie, der på grund af usædvanlige omstændigheder ikke svarer til den faktiske situation, sådan som den blev opgjort i de foregående år
c) producenter, der regelmæssigt har indgivet ansøgninger om præmie uden dog at have indgivet en ansøgning for referenceåret
d) producenter, der for første gang indgiver en præmieansøgning i det år, der følger efter referenceåret, eller i de følgende år
e) producenter, der har erhvervet en del af de arealer, der tidligere er blevet anvendt til andre producenters kvægopdræt.
[…]
4. Kommissionen vedtager gennemførelsesforanstaltningerne til denne artikel efter fremgangsmåden i artikel 27.
Efter samme fremgangsmåde vedtages:
– foranstaltninger, der skal gælde, såfremt den nationale reserve i en medlemsstat ikke udnyttes
– foranstaltningerne vedrørende uudnyttede individuelle rettigheder i 1997 og 1998, som er blevet tilbageført til de nationale reserver
– de nødvendige overgangsforanstaltninger for at lette overgangen mellem den tidligere ordning og den ordning, som fastsættes ved denne forordning, navnlig bestemmelser vedrørende producenter, der for første gang har modtaget præmien for ammekøer for året 1991 eller 1992, såfremt dette år følger umiddelbart efter det referenceår, den pågældende medlemsstat har valgt.«
6. Artikel 33 i forordning nr. 3886/92 indeholder gennemførelsesbestemmelser vedrørende den nationale reserve, som omhandlet i artikel 4f i forordning nr. 805/68. Artikel 33 har følgende ordlyd:
»1. En producent med rettigheder kan udnytte dem ved enten selv at gøre brug af dem og/eller ved midlertidigt at overdrage dem til en anden producent.
2. Hvis en producent ikke gør brug af mindst 70% af sine rettigheder i løbet af hvert år, overføres den ikke brugte del til den nationale reserve, bortset fra:
– det tilfælde, hvor en producent er i besiddelse af højst syv præmierettigheder. Gør en sådan producent ikke brug af mindst 70% af sine rettigheder i løbet af hvert af to på hinanden følgende kalenderår, overføres den del, der ikke blev anvendt i det sidste kalenderår, til den nationale reserve, eller
– det tilfælde, hvor en producent deltager i et ekstensiveringsprogram, som Kommissionen har godkendt, eller
– det tilfælde, hvor en producent deltager i et program for førtidspensionering, som Kommissionen har godkendt, og som ikke forpligter til overførsel og/eller midlertidig overdragelse af rettigheder
eller
– behørigt begrundede undtagelsestilfælde.
[…]
4. For 1997 og 1998 ændres de 70%, der er nævnt i stk. 2 og stk. 3, første afsnit, til 90%. De rettigheder, der er ført tilbage til den nationale reserve, vil i så fald ikke kunne omfordeles for 1998 og 1999.«
7. I artikel 10 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 391, s. 36) fastsættes grundlaget for beregningen af præmier, for hvilke der findes en individuel grænse, og nedsættelser af disse præmier i visse tilfælde. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
»[…]
2. Hvis det antal dyr, der er angivet i en støtteansøgning, overstiger det antal, der fastslås under kontrollen, beregnes støttebeløbet på grundlag af det fastslåede antal dyr. […]
[…]
4. Kvæg på en bedrift tages kun i betragtning, hvis det er det kvæg, som er identificeret i støtteansøgningen, eller, hvis stk. 3 anvendes, hvis det er det kvæg, som er identificeret i registeret.
Dog kan en ammeko, der er anmeldt med henblik på præmie, eller kvæg, der er anmeldt med henblik på den sæsonpræmie, der er fastsat i forordning (EØF) nr. 2328/91, erstattes af en anden ammeko henholdsvis et andet stykke kvæg, forudsat at erstatningen sker senest tyve dage efter den dato, hvor det pågældende dyr har forladt bedriften, og at erstatningen er indført i det særlige register senest den tredje dag, efter at den har fundet sted.«
8. Artikel 1 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1) bestemmer:
»1. Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.
2. Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
9. Artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1244/82 af 19. maj 1982 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende præmieordningen for opretholdelse af besætninger af ammekøer (EFT L 143, s. 20), som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2079/90 af 20. juli 1990 (EFT L 190, s. 15, herefter »forordning nr. 1244/82«), har følgende ordlyd:
»Ansøgninger om præmie for opretholdelse af besætninger af ammekøer indgives til den myndighed, der er udpeget af hver medlemsstat, i perioden fra den 15. juni til den 31. januar for de ammekøer, som den dag, hvor ansøgningen indgives, befinder sig på bedriften. Medlemsstaterne kan dog inden for denne periode fastsætte en eller flere perioder for indgivelse af ansøgninger.
Det antal køer, der tages i betragtning ved ydelsen af præmien, er lig med eller mindre end det antal ammekøer, der findes på bedriften på dagen for ansøgningens indgivelse, med undtagelse af drægtige kvier.
I perioden fra den 15. juni til den 31. januar kan en producent kun indgive en enkelt ansøgning.«
Faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
10. Sagsøgeren i hovedsagen indgav den 20. april 1998 en ansøgning om ammekopræmier for i alt 64 ammekøer i produktionsåret 1998 under henvisning til sit individuelle loft på 65,3 præmierettigheder. 47 af disse dyr var ubestrideligt ammekøer. 17 dyr var drægtige kvier, som sagsøgeren i hovedsagen i sin ansøgning havde angivet som erstatning for ammekøer.
11. Ud af disse 17 kvier havde sagsøgeren i hovedsagen allerede i det forudgående års holdeperiode angivet 10 som erstatning for ammekøer, der var afgået fra hans besætning den 21. oktober 1997. De øvrige 7 skulle erstatte ammekøer, der var afgået fra besætningen i tidsrummet mellem den 21. januar og den 17. april 1998. 13 af disse drægtige kvier kælvede inden den 15. maj 1998, hvilket var tidspunktet for udløbet af fristen for indgivelse af præmieansøgninger.
12. Ved afgørelse af 3. maj 1999 nedsatte sagsøgte i hovedsagen sagsøgeren i hovedsagens individuelle loft for præmierettigheder til 47 ammekøer med virkning fra den 10. juni 1998, idet han anførte, at de drægtige kvier ikke kunne anerkendes som ammekøer. Direktøren var af den opfattelse, at sagsøgeren i hovedsagen ikke i 1998 havde udnyttet mindst 90% af sine præmierettigheder, hvorfor den uudnyttede del skulle tilbageføres til den nationale reserve.
13. Ved afgørelse af 23. august 2001 afviste sagsøgte i hovedsagen fuldstændigt sagsøgeren i hovedsagens ansøgning om præmier for produktionsåret 1998 og fremsatte krav om tilbagebetaling af det udbetalte forskud med tillæg af renter med den begrundelse, at forskellen mellem det angivne antal dyr og det konstaterede antal dyr var på over 20%.
14. Sagsøgeren i hovedsagens klager blev afvist ved afgørelser fra sagsøgte i hovedsagen af 5. november 1999 og 11. januar 2002. Bundesverwaltungsgericht, som skal træffe afgørelse i sager anlagt til prøvelse af disse afgørelser, har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) [Vedrørende] fortolkningen af artikel 4a, tredje led, nr. ii), i [forordning nr. 805/68]:
a) Kan en drægtig kvie alene betragtes som en ammeko i forordningens første dels forstand, såfremt den erstatter en ammeko, for hvilken der er blevet indgivet ansøgning om en præmie?
b) Kan en drægtig kvie tillige betragtes som en ammeko i forordningens første dels forstand, såfremt den i det forudgående produktionsår erstattede en ammeko, for hvilken der var indgivet ansøgning om præmie, og den blev anset for præmieberettiget?
c) Er en drægtig kvie, for hvilken der er indgivet ansøgning om en præmie, præmieberettiget, såfremt den kælver inden ansøgningsfristens udløb?
2) [Vedrørende] fortolkningen af artikel 33, stk. 2 og 4, i [forordning nr. 3886/92]:
a) Har en producent ikke udnyttet sine præmierettigheder i et produktionsår, såfremt han ganske vist har indgivet ansøgning om en præmie, men er blevet meddelt afslag på denne, idet de pågældende dyr endnu ikke var præmieberettigede?
Gælder dette tillige, såfremt der ikke er grundlag for at antage, at ansøgningen er svigagtig?
Er dette foreneligt med det fællesskabsretlige proportionalitetsprincip?
b) Skal artikel 33, stk. 2, i [forordning nr. 3886/92] fortolkes således, at præmierettigheder bevares i tilfælde som det foreliggende, fordi der foreligger (behørigt begrundede) undtagelsestilfælde?
c) Har en producent, som har fået inddraget præmierettigheder i medfør af artikel 33, stk. 4, i [forordning nr. 3886/92], idet producenten i produktionsåret 1998 udnyttede mere end 70%, men mindre en d 90% af [disse], efter udløbet af den toårige udelukkelsesperiode en fortrinsstilling ved tildeling af rettigheder?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Om det første spørgsmål, litra a)
15. Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en drægtig kvie alene er en ammeko i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4a, tredje led, nr. ii), i forordning nr. 805/68, såfremt den erstatter en ammeko, for hvilken der er blevet indgivet ansøgning om en præmie.
16. Det bemærkes indledningsvis, at i henhold til denne bestemmelse kan alene en drægtig kvie, der indgår i stedet for en ammeko, betragtes som en ammeko i bestemmelsens forstand. Bestemmelsen præciserer imidlertid ikke, om erstatningen skal vedrøre en ammeko, som allerede er genstand for en præmieansøgning, eller om den kan vedrøre en hvilken som helst ammeko i den pågældende producents besætning.
17. Derimod bestemmes det udtrykkeligt i artikel 10, stk. 4, i forordning nr. 3887/92, at alene kvæg, som er identificeret i støtteansøgningen, kan tages i betragtning, idet det præciseres, at disse dyr dog kan erstattes af andre dyr, forudsat at erstatningen sker senest 20 dage efter den dato, hvor det pågældende dyr har forladt bedriften, og at erstatningen er indført i det særlige register inden for en frist på tre dage. Det er følgelig umuligt, at en drægtig kvie kan erstatte en ammeko, som ikke er identificeret i præmieansøgningen.
18. Hvad angår tidspunktet for erstatningen har den forelæggende ret med rette anført, at ordlyden af artikel 4a, tredje led, i forordning nr. 805/68 ikke præciserer, hvorvidt erstatningen nødvendigvis skal finde sted efter indgivelsen af præmieansøgningen, eller om den også kan være gennemført i løbet af den forudgående periode. Den senere udvikling af fællesskabsretten på dette område har imidlertid givet klarhed over dette spørgsmål. Ifølge artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT L 160, s. 21), som med virkning fra den 1. januar 2000 erstattede forordning nr. 805/68, er det herefter muligt at tildele en præmie til såvel ammekøer som kvier. Det fremgår imidlertid af syvende betragtning til forordning nr. 1254/1999, at lovgiver ønskede at give producenterne større fleksibilitet, ved at de skulle kunne opnå ammekopræmie for kvier, der opfylder samme avlsbetingelser som ammekøer. Da det udtrykkelige mål med den nye lovgivning er at ændre den tidligere lovgivning ved at gøre kvier støtteberettigede ved præmieansøgninger, kan det udledes heraf, at de ikke var støtteberettigede under den tidligere lovgivning, som fandt anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
19. Fortolkningen af artikel 4a, tredje led, nr. ii), i forordning nr. 805/68, hvorefter drægtige kvier ikke uden videre kan være genstand for en præmieansøgning, er ligeledes i overensstemmelse med den tidligere retsstilling. Ammekopræmier blev indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 1357/80 af 5. juni 1980 om indførelse af en præmieordning for opretholdelse af besætninger af ammekøer (EFT L 140, s. 1), som blev suppleret af forordning nr. 1244/82. Sidstnævnte forordnings artikel 1, stk. 1, andet afsnit, bestemte, at »det antal køer, der tages i betragtning ved ydelsen af præmien, er lig med det antal ammekøer, der findes på bedriften på datoen for ansøgningens indgivelse, med undtagelse af drægtige kvier«. I henhold til denne bestemmelse kan der ikke indgives ansøgning om ammekopræmier for drægtige kvier. Efterfølgende blev forordning nr. 1244/82 ophævet ved forordning nr. 3886/92, idet ordningen med ammekopræmier i det væsentlige blev opretholdt i den form, der følger af forordning nr. 1244/82. Syvende betragtning til forordning nr. 3886/92 viser i denne forbindelse fællesskabslovgivers vilje til fortsat at anvende de forvaltningsbestemmelser, der var gældende under den gamle ordning for ammekøer. Visse ændringer blev imidlertid forsætligt indført, såsom ændringen vedrørende de støtteberettigede racer. Bestemmelsen vedrørende drægtige kviers manglende støtteberettigelse er ikke blandt disse ændringer, hvoraf kan udledes, at fælleslovgiver ikke på dette tidspunkt ønskede at opgive denne bestemmelse.
20. Det fremgår således af udviklingen i de fællesskabsretlige bestemmelser, der finder anvendelse på området, at for at en drægtig kvie kan betragtes som en ammeko i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4a, tredje led, nr. ii), i forordning nr. 805/68, skal erstatningen have fundet sted efter indgivelsen af præmieansøgningen.
21. Første spørgsmål, litra a), skal derfor besvares med, at artikel 4a, tredje led, nr. ii), i forordning nr. 805/68 skal fortolkes således, at en drægtig kvie alene kan betragtes som en ammeko i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens afsnit I, hvis den efter indgivelse af præmieansøgningen for det pågældende produktionsår erstatter en ammeko, som er anført i denne ansøgning.
Om det første spørgsmål, litra b)
22. Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en drægtig kvie tillige kan betragtes som en ammeko i forordning nr. 805/68’s forstand, såfremt den i det forudgående produktionsår erstattede en ammeko, for hvilken der var indgivet ansøgning om præmie, og den blev anset for præmieberettiget.
23. Sagsøgte i hovedsagen er af den opfattelse, at spørgsmålet skal besvares benægtende. Sagsøgte mener således, at en bekræftende besvarelse indebærer, at erstatningen er en varig tilstand, indtil den drægtige kvie har kælvet, selv om et nyt produktionsår i mellemtiden er påbegyndt.
24. Sagsøgte i hovedsagens analyse skal imidlertid forkastes, idet den bygger på et for snævert syn på de tilfælde, der dækkes af det pågældende præjudicielle spørgsmål. Henset til, at køer har en drægtighedsperiode på ni måneder, er det muligt, at en drægtig kvie har erstattet en ammeko ved udgangen af produktionsåret, og at den – idet den i det følgende produktionsår endnu ikke har kælvet – på ny erstatter en anden ammeko, som er anført i præmieansøgningen for dette andet produktionsår.
25. Kommissionen har i denne forbindelse med rette anført, at den omstændighed, at sagsøgeren i hovedsagen har udpeget visse drægtige kvier som erstatningsdyr for 1997, ikke udelukker, at disse kvier i 1998 på ny kan erstatte nogle ammekøer, således at det skal undersøges, hvorvidt de pågældende kvier i 1998 opfyldte betingelserne for på ny at erstatte ammekøer. Der er intet i de pågældende bestemmelser, der tyder på, at den samme drægtige kvie ikke kan erstatte ammekøer i to på hinanden følgende produktionsår, for så vidt som den opfylder alle betingelserne herfor og særligt de betingelser, der er fastsat inden for rammerne af besvarelsen af første spørgsmål, litra a).
26. Første spørgsmål, litra b), skal derfor besvares med, at en drægtig kvie, som i et produktionsår har erstattet en ammeko, for hvilken der var indgivet præmieansøgning, og som blev anset for præmieberettiget, kan betragtes som en ammeko i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4a, tredje led, nr. ii), i forordning nr. 805/68, når den det følgende år opfylder betingelserne for på ny at erstatte en ammeko.
Om det første spørgsmål, litra c)
27. Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt artikel 4a, tredje led, nr. ii), i forordning nr. 805/68 skal fortolkes således, at en drægtig kvie, for hvilken der er indgivet præmieansøgning, er præmieberettiget, såfremt den kælver inden ansøgningsfristens udløb.
28. Sagsøgeren i hovedsagen har anført, at de 13 kvier, som kælvede før udløbet af fristen den 15. maj 1998, skal anerkendes som støtteberettigede til præmien, idet den omstændighed, at ansøgningen er blevet indgivet tidligere, nemlig den 20. april 1998, ikke skal komme ham til skade.
29. Det skal således afgøres, om dyr, for hvilke der er blevet indgivet en præmieansøgning, skal fremvise alle de kendetegn, som kræves for deres støtteberettigelse, navnlig at de ikke længere er drægtige kvier, men ammekøer, på tidspunktet for indgivelsen af præmieansøgningen, eller om det er tilstrækkeligt, at de opfylder disse betingelser på tidspunktet for den sidste frist for indgivelse af ansøgningen. På dette tidspunkt var de 13 omhandlede dyr i hovedsagen blevet ammekøer.
30. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen har fastslået, at det integrerede system for forvaltning og kontrol, der er indført ved forordning nr. 3887/92, forudsætter, at de oplysninger, som skal afgives af en støtteansøger, er fuldstændige og nøjagtige fra starten, således at han kan indgive en korrekt ansøgning om støtte og undgå at blive pålagt sanktioner. En landbruger er ved indgivelsen af en støtteansøgning forpligtet til angive de dyr, der opfylder de forskellige betingelser, der fastsættes i de fællesskabsretlige bestemmelser om tildeling af den pågældende støtte (jf. i denne retning dom af 16.5.2002, sag C-63/00, Schilling og Nehring, Sml. I, s. 4483, præmis 33 og 34).
31. Det præciseres i øvrigt i artikel 4d, stk. 5, i forordning nr. 805/68, at præmien ydes til producenter, som ikke har leveret mælk eller mejeriprodukter fra deres bedrift i tolv måneder fra datoen for ansøgningens indgivelse, og som i denne periode i mindst seks på hinanden følgende måneder har haft et antal ammekøer, der mindst svarer til det antal, der er ansøgt om præmie for. Da indgivelsen af præmieansøgningen afgør begyndelsen af holdeperioden, og da antallet af ammekøer opgøres på dette tidspunkt, kan det heraf udledes, at det ligeledes er på dette tidspunkt, at dyrene skal fremvise alle de kendetegn, der er nødvendige, for at de er støtteberettigede.
32. I overensstemmelse med artikel 41, stk. 2, i forordning nr. 3886/92 kan medlemsstaterne fastsætte, at producenten kan indgive en ny præmieansøgning for den nye ammeko inden for grænserne af sit individuelle loft, inden for fristen for at indgive en sådan ansøgning. Uafhængigt af spørgsmålet, om Forbundsrepublikken Tyskland har gjort brug af denne mulighed, fremgår det af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at sagsøgeren i hovedsagen har haft mulighed for at indgive præmieansøgningen, efter at de drægtige kvier havde kælvet, men før udløbet af ansøgningsfristen, således at en sådan ansøgning ville have opfyldt kravene for tildeling af præmier.
33. Følgelig skal første spørgsmål, litra c), besvares med, at artikel 4a, tredje led, nr. ii), i forordning nr. 805/68 skal fortolkes således, at en drægtig kvie, for hvilken der er indgivet præmieansøgning, ikke er præmieberettiget, såfremt den kælver inden ansøgningsfristens udløb.
Om det andet spørgsmål, litra a)
34. Med dette spørgsmål, som vedrører fortolkningen af artikel 33, stk. 2 og 4, i forordning nr. 3886/92, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en producents præmierettigheder skal betragtes som værende udnyttet, såfremt han ganske vist har indgivet præmieansøgning, men er blevet meddelt afslag på denne med den begrundelse, at de pågældende dyr ikke var præmieberettigede. Subsidiært ønsker retten oplyst, hvorvidt en eventuel benægtende besvarelse tillige gælder, såfremt der ikke er grundlag for at antage, at ansøgningen er svigagtig, og, hvis dette besvares bekræftende, om en sådan situation er forenelig med proportionalitetsprincippet.
35. Sagsøgeren i hovedsagen har således indgivet en ansøgning om ammekopræmier for 64 dyr, men har imidlertid alene fået tildelt præmier for 47 af disse, hvilket udgør mindre end 90% af hans præmierettigheder. Der opstår derfor et spørgsmål om, hvorvidt han ved at indgive sin ansøgning har udnyttet sine præmierettigheder for samtlige 64 dyr, eller hvorvidt der – som anført af sagsøgte i hovedsagen – for 17 af disse dyr alene har været tale om et forsøg på udnyttelse af de pågældende rettigheder, således at de betingelser, der er fastsat i artikel 33, stk. 2 og 4, i forordning nr. 3886/92, er opfyldt, og rettighederne følgelig skal tilbageføres til den nationale reserve.
36. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det anføres i niende betragtning til forordning nr. 3886/92, at »for at øge [ordningen med individuelle lofters] regulerende indvirkning på markedet bør det fastsættes, at præmierettigheder, som deres indehaver ikke anvendte i løbet af en given periode, skal tilbageføres til den nationale reserve«. I fjerde betragtning til Kommissionens forordning (EF) nr. 1846/95 af 26. juli 1995 – der ændrede forordning nr. 3886/92 (EFT L 177, s. 28), og som fastlagde affattelsen af artikel 33, stk. 1-3, i forordning nr. 3886/92 – anføres i øvrigt et ønske om »at fremme overdragelsen af de præmierettigheder, der står til rådighed for, men ikke anvendes af producenterne«. Formålet med ordningen med tilbageførsel af uudnyttede rettigheder til den nationale reserve er således, at alle eksisterende præmierettigheder faktisk udnyttes for at undgå, at visse producenter, som ikke gør umiddelbart brug af rettighederne, samler dem sammen og således forhindrer andre producenter i at anvende rettighederne. De præmierettigheder, som en bedrift har, skal således hænge sammen med bedriftens faktiske og aktuelle situation.
37. På tidspunktet for indgivelsen af præmieansøgningen er det imidlertid umuligt at vide, hvorvidt den situation, der beskrives i ansøgningen, faktisk svarer til bedriftens situation. For at en udnyttelse af præmierettighederne kan finde sted, skal bedriftens situation i øvrigt opfylde de betingelser, der stilles for tildeling af ansøgte præmier, hvilket kræver, at de kompetente nationale myndigheder foretager en vurdering. Under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, hvor bedriftens situation ikke opfylder disse betingelser, fordi de dyr, der nævnes i præmieansøgningen, ikke var støtteberettigede, kan præmierettighederne ikke betragtes som udnyttede.
38. Den forelæggende ret har bl.a. rejst tvivl om, hvorvidt en sådan fortolkning er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Denne fortolkning kan således ifølge retten være ensbetydende med en supplerende sanktion for uregelmæssigheder begået i forbindelse med indgivelsen af ansøgningen, en sanktion, der på grund af de langsigtede følger af nedsættelsen af det individuelle loft er så streng, at den er i strid med proportionalitetsprincippet.
39. Dette synspunkt skal imidlertid forkastes. Det fremgår af de nævnte betragtninger til forordning nr. 3886/92 og nr. 1864/95, at formålet med ordningen med tilbageførsel af præmierettigheder til den nationale reserve ikke er at sanktionere misbrug. På trods af at foranstaltningen kan have negative følger for den berørte producent, har den ikke karakter af en sanktion i tilfælde af, at der ikke er tale om en sådan uregelmæssighed, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1 i forordning nr. 2988/95, som foranstaltningen tilsigter at forebygge og sanktionere. Den eneste overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse som følge af en erhvervsdrivendes handling eller undladelse, der vil kunne skade Fællesskabernes almindelige budget, og som kan udgøre en uregelmæssighed i artikel 1, stk. 2’s forstand, er indgivelsen af en præmieansøgning indeholdende urigtige oplysninger. En producent, som i overensstemmelse med de fællesskabsretlige bestemmelser anmoder om præmierettigheder for et nøjagtigt antal ammekøer, som er lavere end det individuelle loft, får nedsat dette loft på samme måde som en producent, som har indgivet en urigtig ansøgning. Følgerne er således de samme, uanset om der har været tale om fejlagtig adfærd eller ej. For så vidt som det fremgår, at den omhandlede foranstaltning ikke tilsigter at bekæmpe uregelmæssigheder, kan den ikke kvalificeres som en sanktion efter forordning nr. 2988/95.
40. Da de følger, der er fastsat i artikel 33, stk. 2 og 4, i forordning nr. 3886/92, ikke har karakter af sanktioner i forordning nr. 2988/95’s forstand, udgør de alene en foranstaltning, som tilsigter at tilpasse det individuelle loft til bedriftens faktiske situation.
41. Da den nedsættelse af det individuelle loft, der følger af tilbageførslen til den nationale reserve, ikke er en sanktion, men blot en følge af en objektiv situation, er den intention, der ligger til grund for den adfærd, som fører til denne nedsættelse, og hvorvidt denne adfærd er fejlagtig eller ej, i øvrigt omstændigheder, som ikke er relevante, hvorfor det ikke er nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en delvis afvist præmieansøgning er blevet indgivet svigagtigt eller ej.
42. Da der ikke er tale om en sanktion, hviler spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen bestående i nedsættelse af det individuelle loft er forenelig med proportionalitetsprincippet, på nogle andre forudsætninger end dem, som den forelæggende ret har angivet, idet det ikke drejer sig om en dobbelt sanktions proportionalitet, men alene om proportionaliteten af den pågældende foranstaltning, som følger af nedsættelsen af antallet af støtteberettigede dyr.
43. Der skal i denne forbindelse erindres om Domstolens faste praksis vedrørende proportionalitetsprincippet, således som det bl.a. finder anvendelse inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik.
44. Fællesskabslovgiver har på dette område et vidt skøn, der modsvarer det politiske ansvar, som lovgiver tillægges ved artikel 34 EF – 37 EF. Følgelig skal den af Fællesskabets retsinstanser udøvede kontrol begrænses til en undersøgelse af, om den pågældende foranstaltning er behæftet med åbenbare fejl eller magtfordrejning, eller om den pågældende myndighed åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn (jf. i denne henseende dom af 9.9.2004, sag C-304/01, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7655, præmis 23, og af 7.9.2006, sag C-310/04, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 7285, præmis 96).
45. For så vidt angår kontrollen med proportionalitet bemærkes, at proportionalitetsprincippet, der hører til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger, indebærer, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det med den pågældende ordning lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dom af 12.7.2001, sag C-189/01, Jippes m.fl., Sml. I, s. 5689, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis, samt dommen i sagen Spanien mod Rådet, præmis 97).
46. For så vidt angår domstolskontrollen med betingelserne for anvendelsen af et sådant princip i forhold til det vide skøn, som fællesskabslovgiver har inden for den fælles landbrugspolitik, gælder det, at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig (dom af 10.1.2006, sag C-344/04, IATA og ELFAA, Sml. I, s. 403, præmis 80, og dommen i sagen Spanien mod Rådet, præmis 98).
47. Det drejer sig således ikke om at undersøge, om den foranstaltning, som lovgiver har truffet, var den eneste eller bedst mulige, men om den var åbenbart uhensigtsmæssig (dommen i sagen Spanien mod Rådet, præmis 99).
48. Det fremgår af denne doms præmis 36 og de deri nævnte betragtninger, at tilbageførslen af uudnyttede rettigheder til den nationale reserve tilsigter at sikre, at alle præmierettigheder faktisk udnyttes. Foranstaltningen udgør et passende middel til at nå målet om en bedre overdragelse af de præmierettigheder, der står til rådighed for, men ikke anvendes af producenterne. Det skal i øvrigt bemærkes, at muligheden for, at den pågældende foranstaltning skulle være åbenbart uhensigtsmæssig, ikke er blevet fremført af nogen af de procesdeltagere, der har givet indlæg for Domstolen.
49. Da tilbageførslen til den nationale reserve ikke udgør et åbenbart uhensigtsmæssigt middel til at nå det fulgte formål, er den anfægtede foranstaltning følgelig ikke i strid med proportionalitetsprincippet.
50. Andet spørgsmål, litra a), skal derfor besvares med, at artikel 33, stk. 2 og 4, i forordning nr. 3886/92 skal fortolkes således, at en producent skal anses for ikke at have udnyttet sine præmierettigheder i et produktionsår, såfremt han har indgivet en præmieansøgning, men er blevet meddelt afslag på denne med den begrundelse, at de pågældende dyr ikke var præmieberettigede, og dette gælder, selv om ansøgningen ikke er indgivet svig agtigt. En sådan fortolkning er ikke i strid med proportionalitetsprincippet.
Om det andet spørgsmål, litra b)
51. Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret subsidiært oplyst, om der under de i hovedsagen omhandlede omstændigheder kan antages at foreligge et behørigt begrundet undtagelsestilfælde i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 33, stk. 2, sidste led, i forordning nr. 3886/92.
52. Det skal indledningsvis bemærkes, at behørigt begrundede undtagelsestilfælde kan begrunde en undtagelse til bestemmelsen om tilbageførsel til den nationale reserve af den uudnyttede del af præmierettighederne, og skal som sådan underlægges en streng fortolkning. Denne fortolkning udledes af bestemmelsens anvendelse af udtrykket »undtagelse«.
53. Artikel 33, stk. 2, sidste led, i forordning nr. 3886/92 fremstår i lyset af bestemmelsens generelle opbygning som en generel billighedsklausul, som tilsigter at dække andre situationer end dem, der nævnes i de forudgående led, i hvilke anvendelsen af den generelle regel ville føles ualmindelig hård, men som ikke alle kan gøres til genstand for en særskilt omtale. I lighed med de tilfælde, der er nævnt i de forudgående led, drejer det sig om situationer, hvori det vil være rimeligt, at producenten efterfølgende gives tilladelse til at gøre sine præmierettigheder gældende, selv om han af ekstraordinære grunde ikke kan anvende dem i øjeblikket.
54. Det præciseres hverken i den pågældende forordnings bestemmelser eller i betragtningerne hertil, hvilke type kriterier der skal tages i betragtning for at begrunde et sådant undtagelsestilfælde. Det skal således bemærkes, at fællesskabslovgiver ikke har ønsket at præcisere begrebet nærmere eller at sammenkoble det med bestemte kriterier. Der skal således tages hensyn til samtlige omstændigheder, såvel subjektive som objektive, med henblik på afgørelsen af, om der heriblandt findes et eller flere forhold, som kan begrunde, at der er tale om et undtagelsestilfælde. Denne vurdering kan alene gennemføres i hvert enkelt tilfælde og af de myndigheder, der har beføjelse til at anvende artikel 33, stk. 2, sidste led, i forordning nr. 3886/92. Det tilkommer den forelæggende ret, som skal træffe afgørelse i hovedsagen, og som alene kan fastlægge de relevante faktiske omstændigheder, at foretage denne vurdering inden for rammerne af sagen, idet den skal tage hensyn til nødvendigheden af at anvende bestemmelsen restriktivt.
55. I mangel af særlige omstændigheder kan en fejlagtig fortolkning af den pågældende lovgivning under alle omstændigheder ikke udgøre et undtagelsestilfælde i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 33, stk. 2, sidste led, i forordning nr. 3886/92.
56. Det skal i øvrigt bemærkes, at det følger af samme bestemmelse, at for at bestemmelsen skal kunne finde anvendelse, er det nødvendigt, at producenten behørigt har begrundet, hvorfor den situation, han befinder sig i, er en undtagelse.
57. Andet spørgsmål, litra b), skal derfor besvares med, at det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, hvorvidt der, henset til samtlige behørigt begrundede omstændigheder, som kendetegner sagsøgeren i hovedsagens situation, er tale om en undtagelsessituation, som begrunder anvendelsen af undtagelsesbestemmelsen i artikel 33, stk. 2, sidste led, i forordning nr. 3886/92, idet retten skal tage hensyn til nødvendigheden af at anvende bestemmelsen restriktivt.
Om det andet spørgsmål, litra c)
58. Den forelæggende ret ønsker endelig mere subsidiært oplyst, hvorvidt de præmierettigheder, som en producent har fået inddraget i medfør af artikel 33, stk. 4, i forordning nr. 3886/92 med den begrundelse, at producenten i produktionsåret 1998 har udnyttet mere end 70%, men mindre end 90% af sine rettigheder, efter udløbet af den toårige udelukkelsesperiode fortrinsvis skal tildeles denne producent. Retten finder således, at proportionalitetsprincippet kan betyde, at tidligere rettighedshavere skal have en fortrinsstilling, idet deres situation er blevet berørt særlig hårdt af forhøjelsen af udnyttelsesgraden fra 70 til 90% inden for rammerne af de særlige foranstaltninger, som blev truffet efter den såkaldte kogalskabskrise.
59. Medlemsstaternes tildeling af præmierettigheder fra den nationale reserve hører under artikel 4f, stk. 2, i forordning nr. 805/68, som opregner de producenter, som kan drage fordel heraf. Anvendelsen af udtrykket »navnlig« i denne bestemmelses ordlyd indikerer, at der ikke er tale om en udtømmende liste.
60. Kommissionen har med rette anført, at artikel 4f, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 805/68 giver den beføjelse til at vedtage foranstaltninger vedrørende uudnyttede individuelle rettigheder i 1997 og 1998, som er blevet tilbageført til de nationale reserver, men at disse foranstaltninger aldrig er blevet vedtaget. Medlemsstaterne har således bevaret en fuld rådighed for så vidt angår anvendelsen af deres nationale reserve. De kan følgelig foreskrive tildeling af en fortrinsstilling til præmierettigheder for producenter, som har måttet tilbageføre deres rettigheder til denne reserve, fordi de i produktionsåret 1998 har udnyttet mere end 70%, men mindre end 90% af deres rettigheder.
61. Herefter skal andet spørgsmål, litra c), besvares med, at artikel 33, stk. 4, i forordning nr. 3886/92, sammenholdt med artikel 4f, stk. 4, i forordning nr. 805/68, skal fortolkes således, at medlemsstaterne efter udløbet af den toårige udelukkelsesperiode kan give en producent en fortrinsstilling ved tildeling af de præmierettigheder, som han har fået inddraget med den begrundelse, at producenten i produktionsåret 1998 har udnyttet mere end 70%, men mindre end 90% af sine rettigheder.
Sagens omkostninger
62. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1) Artikel 4a, tredje led, nr. ii), i Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2222/96 af 18. november 1996, skal fortolkes således, at en drægtig kvie alene kan betragtes som en ammeko i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens afsnit I, hvis den efter indgivelse af præmieansøgningen for det pågældende produktionsår erstatter en ammeko, som er anført i denne ansøgning.
2) En drægtig kvie, som i et produktionsår har erstattet en ammeko, for hvilken der var indgivet præmieansøgning, og som blev anset for præmieberettiget, kan betragtes som en ammeko i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4a, tredje led, nr. ii), i forordning nr. 805/68, som ændret ved forordning nr. 2222/96, når den det følgende år opfylder betingelserne for på ny at erstatte en ammeko.
3) Artikel 4a, tredje led, nr. ii), i forordning nr. 805/68, som ændret ved forordning nr. 2222/96, skal fortolkes således, at en drægtig kvie, for hvilken der er indgivet præmieansøgning, ikke er præmieberettiget, såfremt den kælver inden ansøgningsfristens udløb.
4) Artikel 33, stk. 2 og 4, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3886/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for de præmieordninger, der er fastsat i forordning nr. 805/68, og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 1244/82 og (EØF) nr. 714/89, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2311/96 af 2. december 1996, skal fortolkes således, at en producent skal anses for ikke at have udnyttet sine præmierettigheder i et produktionsår, såfremt han har indgivet en præmieansøgning, men er blevet meddelt afslag på denne med den begrundelse, at de pågældende dyr ikke var præmieberettigede, og dette gælder, selv om ansøgningen ikke er indgivet svigagtigt. En sådan fortolkning er ikke i strid med proportionalitetsprincippet.
5) Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, hvorvidt der, henset til samtlige behørigt begrundede omstændigheder, som kendetegner sagsøgeren i hovedsagens situation, er tale om en undtagelsessituation, som begrunder anvendelsen af undtagelsesbestemmelsen i artikel 33, stk. 2, sidste led, i forordning nr. 3886/92, som ændret ved forordning nr. 2311/96, idet retten skal tage hensyn til nødvendigheden af at anvende bestemmelsen restriktivt.
6) Artikel 33, stk. 4, i forordning nr. 3886/92, som ændret ved forordning nr. 2311/96, sammenholdt med artikel 4f, stk. 4, i forordning nr. 805/68, som ændret ved forordning nr. 2222/96, skal fortolkes således, at medlemsstaterne efter udløbet af den toårige udelukkelsesperiode kan give en producent en fortrinsstilling ved tildeling af de præmierettigheder, som han har fået inddraget med den begrundelse, at producenten i produktionsåret 1998 har udnyttet mere end 70%, men mindre end 90% af sine rettigheder.