62022CC0266
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ATHANASIOSA RANTOSA,
predstavljeni 11. maja 2023 (
1
)
Zadeva C‑266/22
CRRC Qingdao Sifang CO LTD,
Astra Vagoane Călători SA
proti
Autoritatea pentru Reformă Feroviară,
Alstom Ferroviaria SPA
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel București (višje sodišče v Bukarešti, Romunija))
„Predhodno odločanje – Približevanje zakonodaj – Postopki za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev – Direktiva 2014/24/EU – Člen 25 – Nacionalna zakonodaja, ki je začela veljati po objavi obvestila o javnem naročilu – Sprememba pojma ‚gospodarski subjekt‘ – Izključitev ponudbe gospodarskega subjekta s sedežem v Ljudski republiki Kitajski – Tretja država, ki ni podpisnica konvencije iz člena 25“
I. Uvod
1.
Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2(1), točka 13, člena 18(1), člena 25 in člena 49 Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (
2
), kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2019/1828 z dne 30. oktobra 2019 (
3
) (v nadaljevanju: Direktiva 2014/24).
2.
Curtea de Apel București (višje sodišče v Bukarešti, Romunija) z vprašanjema za predhodno odločanje Sodišče poziva, naj v bistvu preuči, ali te določbe prava Unije v zvezi z javnimi naročili nasprotujejo izključitvi gospodarskega subjekta s sedežem v Ljudski republiki Kitajski iz postopka javnega naročanja, ki ga je razpisal naročnik v državi članici, če se ta izključitev izvede na podlagi nacionalne zakonodaje, s katero je bil spremenjen pojem „gospodarski subjekt“ zaradi prenosa člena 25 Direktive 2014/24, in je ta nacionalna zakonodaja začela veljati po objavi obvestila o javnem naročilu.
3.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med konzorcijem, sestavljenim iz družb CRRC Qingdao Sifang in Astra Vagoane Călători SA (v nadaljevanju, skupaj: konzorcij), na eni strani ter Autoritatea pentru Reformă Feroviară (organ za reformo železnic, v nadaljevanju: ARF), naročnikom v Romuniji, in Alstom Ferroviaria, ki je intervenirala v podporo ARF, na drugi strani. Natančneje, ta spor se nanaša na odločitev tega organa, da v okviru postopka javnega naročanja, ki se je nanašal na nakup 20 novih medregionalnih električnih veččlenskih enot ter zagotavljanje storitev vzdrževanja in popravil zadevnih vlakov, izključi ponudbo konzorcija, ker je CRRC Qingdao Sifang družba s sedežem v Ljudski republiki Kitajski.
4.
Ti vprašanji bosta sodišču omogočili, da prvič preuči skladnost nacionalnih pravil, katerih namen je prenos člena 25 Direktive 2014/24, s pravom Unije in razloži normativno vsebino te določbe.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Direktiva 2014/24
5.
V uvodnih izjavah 1, 17 in 98 Direktive 2014/24 je navedeno:
„(1)
Oddaja javnih naročil, ki jo izvedejo organi držav članic ali se izvede v njihovem imenu, mora biti v skladu z načeli Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), zlasti z načeli prostega pretoka blaga, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ter načeli, ki izhajajo iz njih, kot so načela enake obravnave, nediskriminacije, vzajemnega priznavanja, sorazmernosti in transparentnosti. Vendar bi bilo treba za javna naročila nad določeno vrednostjo pripraviti določbe o uskladitvi nacionalnih postopkov javnega naročanja, da se zagotovita dejanski učinek teh načel in odprtost javnih naročil za konkurenco.
[…]
(17)
S Sklepom Sveta 94/800/ES [z dne 22. decembra 1994 o sklenitvi sporazumov, doseženih v Urugvajskem krogu večstranskih pogajanj (1986–1994), v imenu Evropske skupnosti, v zvezi z zadevami, ki so v njeni pristojnosti (94/800/ES) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 21, str. 80)] je bil odobren zlasti Sporazum Svetovne trgovinske organizacije o vladnih naročilih [(v nadaljevanju: Sporazum GPA)]. Cilj Sporazuma GPA je vzpostaviti večstranski okvir uravnoteženih pravic in obveznosti glede javnih naročil, da bi dosegli liberalizacijo in rast svetovne trgovine. Pri naročilih, zajetih v prilogah 1, 2, 4 in 5 ter v splošnih pripombah k Dodatku I (v zvezi z Evropsko unijo) k Sporazumu GPA in drugih zadevnih mednarodnih sporazumih, ki zavezujejo Unijo, bi morali javni naročniki obveznosti iz teh sporazumov izpolnjevati tako, da bi to direktivo uporabljali za gospodarske subjekte tretjih držav, ki so podpisnice teh sporazumov.
[…]
(98)
Ključno je, da merila za oddajo ali pogoji za izvedbo javnega naročila glede socialnih vidikov proizvodnega postopka zadevajo gradnje, blago ali storitve, ki se morajo zagotoviti v skladu z javnim naročilom. Poleg tega bi jih bilo treba uporabljati v skladu z [Direktivo Evropskega parlamenta in sveta 96/71/ES z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 431) ], kakor jo razlaga [Sodišče], ter se ne bi smeli izbrati ali uporabljati na način, ki je neposredno ali posredno diskriminatoren do gospodarskih subjektov iz drugih držav članic ali tretjih držav, ki so pogodbenice Sporazuma GPA ali sporazumov o prosti trgovini, katerih pogodbenica je Unija. […]“
6.
Člen 2 Direktive 2014/24, naslovljen „Opredelitve pojmov“, v odstavku 1 določa med drugim te opredelitve pojmov:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
5.
‚javna naročila‘ pomenijo pisno sklenjene odplačne pogodbe med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več javnimi naročniki, katerih predmet je izvedba gradenj, dobava blaga ali izvajanje storitev;
[…]
10.
‚gospodarski subjekt‘ pomeni katero koli fizično ali pravno osebo ali javni subjekt ali skupino teh oseb in/ali subjektov, vključno z vsakim začasnim združenjem podjetij, ki na trgu ponuja izvedbo gradenj in/ali gradbenega dela, dobavo blaga ali izvedbo storitev;
[…]
11.
‚ponudnik‘ pomeni gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo;
[…]
13.
‚dokument v zvezi z oddajo javnega naročila‘ pomeni vsak dokument, ki ga pripravi oziroma navaja javni naročnik, da opiše ali določi elemente javnega naročila ali postopka, vključno z obvestilom o javnem naročilu, predhodnim informativnim obvestilom, kadar se uporablja kot sredstvo za objavo javnega razpisa, tehničnimi specifikacijami, opisnim dokumentom, predlaganimi pogoji javnega naročila, formati dokumentov, ki jih predložijo kandidati in ponudniki, informacijami o splošno veljavnih obveznostih in kakršnimi koli dodatnimi dokumenti;
[…]“
7.
Direktiva 2014/24 se v skladu s členom 7, naslovljenim „Naročila v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev“, ne uporablja za javna naročila in projektne natečaje, ki jih v skladu z Direktivo 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243), kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2019/1829 z dne 30. oktobra 2019 (UL 2019, L 279, str. 27) (v nadaljevanju: Direktiva 2014/25)) oddajo oziroma organizirajo javni naročniki, ki opravljajo eno ali več dejavnosti iz členov 8 do 14 Direktive 2014/25, in se oddajo zaradi izvajanja navedenih dejavnosti.
8.
Člen 18 Direktive 2014/24, naslovljen „Načela javnega naročanja“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa, da javni naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delujejo transparentno in sorazmerno.
9.
Člen 19 te direktive, naslovljen „Gospodarski subjekti“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa:
„Gospodarski subjekti, ki v skladu s pravom države članice, v kateri imajo sedež, lahko izvajajo zadevno storitev, ne smejo biti zavrnjeni zgolj zato, ker bi morali biti v skladu s pravom države članice, v kateri se odda javno naročilo, fizična ali pravna oseba.“
10.
Člen 25 navedene direktive, naslovljen „Pogoji, povezani s Sporazumom GPA in drugimi mednarodnimi sporazumi“, določa:
„Javni naročniki zagotovijo obravnavo gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov iz držav podpisnic navedenih sporazumov, ki ni manj ugodna od obravnave gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov Unije, kadar jih zajemajo priloge 1, 2, 4 in 5 ter splošne pripombe k Dodatku I (v zvezi z Evropsko unijo) k Sporazumu GPA ter drugi mednarodni sporazumi, ki zavezujejo Unijo.“
11.
Člen 49 te direktive, naslovljen „Obvestila o javnem naročilu“, določa:
„Obvestila o javnem naročilu se uporabljajo kot sredstvo za objavo javnega razpisa pri vseh postopkih brez poseganja v drugi pododstavek člena 26(5) in člen 32. Obvestila o javnem naročilu vsebujejo informacije, določene v delu C Priloge VI, in se objavijo v skladu s členom 51.“
12.
Člen 58 Direktive 2014/24, naslovljen „Pogoji za sodelovanje“, v odstavku 2, prvi pododstavek, določa:
„Glede ustreznosti za opravljanje poklicne dejavnosti lahko javni naročniki od gospodarskih subjektov zahtevajo, da so vpisani v enega od poklicnih ali poslovnih registrov, ki se vodijo v državi članici sedeža, kot je opisano v Prilogi XI, ali da izpolnijo katere koli druge zahteve iz navedene priloge.“
2. Direktiva 2014/25
13.
Člen 1 Direktive 2014/25, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, v odstavku 2 določa:
„Javno naročanje v smislu te direktive pomeni pridobitev blaga, gradenj ali storitev – s pogodbo o izvedbi javnega naročila – s strani enega ali več naročnikov od gospodarskih subjektov, ki jih ti naročniki izberejo, pod pogojem, da so gradnje, blago ali storitve namenjeni opravljanju ene izmed dejavnosti iz členov 8 do 14.“
14.
Člen 11 te direktive, naslovljen „Storitve prevoza“, določa:
„Ta direktiva se uporablja za dejavnosti v zvezi z zagotavljanjem ali upravljanjem omrežij, ki zagotavljajo javno storitev na področju prevoza z železnico, avtomatiziranimi sistemi, tramvajem, trolejbusom, avtobusom ali žičnico.
Pri prevoznih storitvah se šteje, da omrežje obstaja, kadar se storitev opravlja v skladu s pogoji delovanja, ki jih določi pristojni organ države članice, na primer pogoji v zvezi s progami ali linijami, zmogljivostjo, ki jo je treba zagotavljati, ali pogostostjo storitve.“
15.
Člen 43 navedene direktive, naslovljen „Pogoji, povezani s Sporazumom GPA in drugimi mednarodnimi sporazumi“, določa:
„Naročniki v smislu člena 4(1)(a), ki so zajeti v prilogah 3, 4 in 5 ter splošnih opombah k Dodatku I (v zvezi z Evropsko unijo) k Sporazumu GPA ter drugih mednarodnih sporazumih, ki zavezujejo Unijo, zagotovijo obravnavo gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov iz držav podpisnic navedenih sporazumov, ki ni manj ugodna od obravnave gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov Unije.“
3. Sporočilo Komisije z dne 24. julija 2019
16.
Sporočilo Komisije z dne 24. julija 2019, naslovljeno „Smernice o udeležbi ponudnikov in blaga tretje države na trgu javnih naročil EU“ (C(2019) 5494 final) (
4
) (v nadaljevanju: Sporočilo Komisije z dne 24. julija 2019), vsebuje naslednje pomembne odlomke:
„EU se je v več mednarodnih sporazumih (npr. Sporazumu o vladnih naročilih in dvostranskih sporazumih o prosti trgovini s poglavji o javnem naročanju) zavezala, da bo za nekatere gradnje, blago, storitve in gospodarske subjekte več tretjih držav zagotovila dostop do svojih trgov javnih naročil.
Temu primerno direktive o javnem naročanju določajo, da javni naročniki zagotovijo obravnavo gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov iz držav podpisnic navedenih sporazumov, ki ni manj ugodna od obravnave gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov Unije, kadar jih zajemajo ti sporazumi.
Zunaj okvira te obveznosti gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki nimajo sporazuma o odprtju trga javnih naročil EU ali katerih blago, storitve in gradnje niso zajeti v takem sporazumu, nimajo zagotovljenega dostopa do postopkov javnega naročanja v EU in so lahko izključeni.“
B.
Romunsko pravo
17.
Člen 3(1)(jj) Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice (zakon št. 98/2016 o javnem naročanju) z dne 19. maja 2016 (Monitorul Oficial al României, del I, št. 390 z dne 23. maja 2016) (v nadaljevanju: zakon o javnem naročanju) v različici, ki je veljala 3. aprila 2020, pojem „gospodarski subjekt“ opredeljuje tako:
„Za namene tega zakona imajo pojmi in izrazi v nadaljevanju ta pomen:
[…]
(jj) gospodarski subjekt: katera koli fizična ali pravna oseba javnega ali zasebnega prava ali skupina ali združenje teh oseb, vključno z vsakim začasnim združenjem dveh ali več takih subjektov, ki na trgu zakonito ponuja izvedbo gradenj in/ali gradbenega dela, dobavo blaga ali izvedbo storitev“.
18.
Člen 236 zakona o javnem naročanju določa:
„1.   Ta zakon se uporablja za postopke za oddajo javnega naročila, ki so se začeli po njegovem začetku veljavnosti.
2.   Za postopke za oddajo javnega naročila, ki potekajo v času začetka veljavnosti tega zakona, se uporablja zakon, ki je veljal na datum začetka postopka javnega naročanja.
3.   Ta zakon se uporablja za javna naročila/okvirne pogodbe, sklenjene po njegovem začetku veljavnosti.
4.   Za javna naročila/okvirne pogodbe, sklenjene pred začetkom veljavnosti tega zakona, se, kar zadeva določbe v zvezi s sklenitvijo, spremembo, razlago, učinki, izvajanjem in odpovedjo, uporabljajo določbe zakona, ki je veljal na datum sklenitve.“
19.
Z Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2021 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice (izredna uredba vlade št. 25/2021 o spremembah in dopolnitvah nekaterih normativnih aktov na področju javnega naročanja) z dne 31. marca 2021 (Monitorul Oficial al României, del I, št. 346, z dne 5. aprila 2021) (v nadaljevanju: OUG št. 25/2021), ki je začela veljati 5. aprila 2021, je bilo zaradi prenosa člena 25 Direktive 2014/24 in člena 43 Direktive 2014/25 spremenjenih več določb zakona o javnem naročanju.
20.
Člen V OUG št. 25/2021 določa:
„Za postopke za oddajo javnega naročila, v okviru katerih so gospodarski subjekti oddali ponudbe na datum začetka veljavnosti te izredne uredbe, se uporablja zakonodaja, ki je veljala na datum začetka postopka.“
21.
V členu 3(1)(jj) zakona o javnem naročanju, kakor je bil spremenjen z OUG št. 25/2021, je pojem ‚gospodarski subjekt‘ opredeljen tako:
„Za namene tega zakona imajo pojmi in izrazi v nadaljevanju ta pomen:
(jj) gospodarski subjekt: katera koli fizična ali pravna oseba javnega ali zasebnega prava ali skupina ali združenje teh oseb, vključno z vsakim začasnim združenjem dveh ali več takih subjektov, ki na trgu zakonito ponuja izvedbo gradenj in/ali gradbenega dela, dobavo blaga ali izvedbo storitev, in ki ima sedež v:
(i)
državi članici [Unije];
(ii)
državi članici Evropskega gospodarskega prostora (EGP);
(iii)
tretjih državah, ki so ratificirale [Sporazum GPA], če oddano javno naročilo spada na področje uporabe prilog 1, 2, 4, 5, 6 in 7 k Dodatku I Evropske unije k temu sporazumu;
(iv)
tretjih državah pristopnicah k [Uniji];
(v)
tretjih državah, ki ne spadajo na področje uporabe točke iii), vendar so podpisnice drugih mednarodnih pogodb, ki zavezujejo [Unijo], da omogoči prost dostop na trg javnih naročil“.
22.
Člen 49 zakona o javnem naročanju, kakor je bil spremenjen z OUG št. 25/2021, določa:
„1.   Javni naročniki morajo obravnavati gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delovati transparentno in sorazmerno.
2.   Javni naročniki zagotovijo obravnavo gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov iz držav podpisnic navedenih sporazumov, ki ni manj ugodna od obravnave gradenj, blaga, storitev in gospodarskih subjektov Unije, kadar jih zajemajo priloge 1, 2, 4, 5, 6 in 7 k Dodatku I k Sporazumu GPA ter drugi mednarodni sporazumi, ki zavezujejo [Unijo].“
23.
Člen 53(1) in (1a) zakona o javnem naročanju, kakor je bil spremenjen z OUG št. 25/2021, določa:
„(1)   Gospodarski subjekti, opredeljeni v členu 3(1)(j), lahko sodelujejo v postopkih javnega naročanja iz člena 68 kot posamezni ponudnik/ponudnik v združenju/kandidat/tretja podporna oseba/podizvajalec.
(1a)   Javni naročnik izključi iz postopka za oddajo naročila vse fizične ali pravne osebe, ki nastopajo kot posamezni ponudnik/ponudnik v združenju/kandidat/tretja podporna oseba/podizvajalec in ne ustrezajo opredelitvi iz člena 3(1)(jj), ne da bi bilo treba preveriti razvrstitev v skladu z določbami iz členov 164, 165 in 167.“
III. Spor o glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
24.
ARF je 3. aprila 2020 začel odprti postopek za oddajo javnega naročila za „nakup 20 novih medregionalnih električnih veččlenskih enot, imenovanih RE-IR, in nakup storitev potrebnega vzdrževanja in popravil za delovanje zadevnih vlakov“ z objavo obvestila o javnem naročilu CN1020204 z dne 3. aprila 2020 v Sistemul Electronic de Achiziții Publice (elektronski sistem javnih naročil), skupaj z ustrezno razpisno dokumentacijo.
25.
5. aprila 2021 je začela veljati OUG št. 25/2021 o spremembah in dopolnitvah nekaterih normativnih aktov na področju javnega naročanja.
26.
Dva gospodarska subjekta, in sicer konzorcij in družba Alstom Ferroviaria, sta 19. aprila 2021, ki je bil rok za oddajo ponudb v okviru postopka javnega naročanja, oddala ponudbi.
27.
ARF je 2. novembra 2021 objavil končni zapisnik o postopku javnega naročanja 22/410/28.10.2021, s katerim je bila izključena ponudba, ki jo je predložil konzorcij, izbrana pa je bila ponudba družbe Alstom Ferroviaria (v nadaljevanju: zapisnik o izključitvi). Razlog za izključitev je bil, da krovna družba konzorcija, in sicer družba CRRC Qingdao Sifang, ni zajeta s pojmom „gospodarski subjekt“, opredeljenim v členu 3(1)(jj) zakona o javnem naročanju, kakor je bil spremenjen z OUG št. 25/2021, saj je njen sedež v Ljudski republiki Kitajski.
28.
Konzorcij je 11. novembra 2021 pri Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (nacionalni svet za reševanje pritožb, Romunija, v nadaljevanju: CNSC) vložil pritožbo zoper zapisnik o izključitvi. Konzorcij je v pritožbi trdil, da je ta izključitev, ki temelji na retroaktivni uporabi OUG št. 25/2021, v nasprotju z romunsko ustavo in pravom Unije.
29.
CNSC je z odločbo z dne 31. januarja 2022 pritožbo konzorcija zavrnil. Ta organ je najprej ugotovil, da Ljudska republika Kitajska ni zajeta z nobenim od meril iz člena 3(1)(jj), od (i) do (v), zakona o javnem naročanju, kakor je bil spremenjen z OUG št. 25/2021. Dalje, CNSC je ugotovil, da je konzorcij ponudbo oddal 19. aprila 2021, torej po 5. aprilu 2021, ko je začela veljati OUG št. 25/2021. Nazadnje je ta organ poudaril, da se v skladu s členom V OUG št. 25/2021 zakonodaja, ki je veljala na datum začetka postopka za oddajo javnega naročila, uporablja samo za postopke, v okviru katerih so gospodarski subjekti ponudbe oddali na datum začetka veljavnosti te OUG. Nasprotno naj bi bili postopki javnega naročanja, v okviru katerih 5. aprila 2021, to je na datum začetka veljavnosti OUG št. 25/2021, še ni bila oddana nobena ponudba, urejeni z navedeno OUG.
30.
Konzorcij je 14. februarja 2022 zoper odločbo CNSC vložil tožbo pri Curtea de Apel București (višje sodišče v Bukarešti), ki je predložitveno sodišče, ki odloča na zadnji stopnji. Konzorcij v okviru tožbe trdi, da sprememba pravil postopka javnega naročanja med postopkom pomeni kršitev načel prava Unije, zlasti načel varstva legitimnih pričakovanj, pravne varnosti, prepovedi retroaktivnosti, preglednosti in enakega obravnavanja.
31.
Tožeči stranki sta 2. marca 2022 predlagali, naj se Sodišču postavijo tri vprašanja za predhodno odločanje.
32.
Predložitveno sodišče poudarja, da je OUG št. 25/2021 spremenila pravni okvir na področju javnih naročil in ponovno opredelila nekatera splošna pravila za sodelovanje v postopkih za oddajo javnega naročila v skladu z določbami člena 25 Direktive 2014/24, ki državam članicam nalaga obveznost, da zagotovijo enako obravnavanje, kot je zagotovljeno gospodarskim subjektom v državah članicah Evropske unije, samo gospodarskim subjektom iz tretjih držav podpisnic sporazumov, na katere napotuje ta določba.
33.
Romunska vlada naj bi v uvodnih določbah OUG št. 25/2021 napotila na trend v zadnjih letih, ko je bilo v postopkih za oddajo javnih naročil ugotovljeno povečanje števila ponudnikov iz tretjih držav, ki naj bi ponujali manjša jamstva za spoštovanje nekaterih zahtev, kot so tiste s področja certificiranih standardov kakovosti, okoljskih standardov in standardov trajnostnega razvoja, zahtev glede delovnih pogojev in socialnega varstva ter konkurenčnih politik.
34.
Predložitveno sodišče ugotavlja, da člen 25 Direktive 2014/24 ne razlikuje med obravnavo gospodarskih subjektov, na katere se nanaša ta določba, glede na to, kdaj so oddali ponudbe v postopkih za oddajo javnega naročila, v katerih sodelujejo.
35.
To sodišče se sprašuje, v kolikšni meri je spoštovanje načel varnosti pravnih razmerij in varstva legitimnih pričakovanj, ki sta določeni v pravu Unije, ter načel enakega obravnavanja, preglednosti in sorazmernosti, ki so določena v členu 18(1) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 2(1), točka 13, ter členom 49 te direktive, zagotovljeno v primeru, ko je ponudnik izključen na podlagi normativnega akta z zakonsko močjo, ki spreminja opredelitev gospodarskega subjekta po objavi obvestila o javnem naročilu.
36.
V teh okoliščinah je Curtea de Apel București (višje sodišče v Bukarešti, Romunija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj nasprotujeta nacionalni zakonodaji, s katero je bil s 5. aprilom 2021 prenesen člen 25 [direktive 2014/24], in ki je določila, da gospodarski subjekti, za katere se ne uporabljajo te določbe Unije, lahko še naprej sodelujejo v postopkih javnega naročanja le, če so oddali ponudbe do datuma začetka veljavnosti te zakonodajne spremembe?
2.
Ali načela enakega obravnavanja, preglednosti in sorazmernosti iz člena 18(1) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 2(1), točka 13, in členom 49 [te direktive] nasprotujejo izključitvi ponudnika na podlagi normativnega akta z zakonsko močjo, ki ga je sprejela vlada države članice in ki določa nov predpis o spremembi opredelitve gospodarskega subjekta, po objavi obvestila o javnem naročilu, ki se nanaša na postopek za oddajo javnega naročila, v katerem sodeluje ta gospodarski subjekt?“
37.
Pisna stališča so Sodišču predložili konzorcij, ARF, družba Alstom Ferroviaria, avstrijska vlada in Evropska komisija.
38.
Družba Alstom Ferroviaria in ARF, oba podredno, avstrijska vlada in Komisija predlagajo, naj se na postavljeni vprašanji odgovori nikalno. Konzorcij predlaga, naj se nanju odgovori pritrdilno.
IV. Analiza
A.
Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje in pristojnost Sodišča, da nanje odgovori
39.
Družba Alstom Ferroviaria in ARF se sklicujeta na nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe v celoti. Natančneje, družba Alstom Ferroviaria trdi, da sta vprašanji za predhodno odločanje nedopustni, ker se ne nanašata na razlago prava Unije, ampak na razlago pravil nacionalnega prava, (
5
) ki so v izključni pristojnosti nacionalnega sodišča. ARF po drugi strani poudarja, da pravni položaj, iz katerega izhaja spor o glavni stvari, ne spada na področje uporabe ratione personae prava Unije in da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten, kar zadeva družbo CRRC Qingdao Sifang. Poleg tega bi bilo treba, če bi predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasili za nedopusten v zvezi z družbo CRRC Qingdao Sifang, to storiti tudi v zvezi z družbo Astra Vagoane Călători, ki ima sicer sedež v Romuniji, vendar je v postopku oddaje javnega naročila sodelovala kot del konzorcija z družbo CRRC Qingdao Sifang.
40.
V zvezi s tem opozarjam, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso po eni strani v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, ki je določen v členu 267 PDEU, samo nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago pravila prava Unije, načeloma dolžno odločiti. (
6
) Poleg tega je mogoče odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga postavi nacionalno sodišče, zavrniti le, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore. (
7
)
41.
V obravnavani zadevi želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je s pravom Unije združljiva uporaba nacionalne zakonodaje, s katero je bil po objavi obvestila o javnem naročilu spremenjen pojem „gospodarski subjekt“ zaradi prenosa člena 25 Direktive 2014/24, zaradi česar je bil konzorcij izključen. V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da zaprošena razlaga prava Unije očitno ni povezana z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari oziroma da je hipotetična. Poleg tega predložitvena odločba vsebuje zadostne dejanske in pravne elemente, da je na vprašanji predložitvenega sodišča mogoče podati koristen odgovor. Dalje, kar zadeva trditve ARF v zvezi s tem, da se Direktiva 2014/24 ne uporablja za gospodarske subjekte s sedežem v tretjih državah, ki niso podpisnice sporazuma, na podlagi katerega bi lahko dostopale do javnih naročil v Uniji, gre namreč za trditve v zvezi z vsebinsko analizo postavljenih vprašanj, ne pa za njuno dopustnost.
42.
Glede na navedeno menim, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
B.
Vsebinska presoja
43.
Predložitveno sodišče s svojima vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj na eni strani ter načela enakega obravnavanja, preglednosti in sorazmernosti, ki so določena v členu 18(1) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 2(1), točka 13, ter členom 49 te direktive, na drugi strani nasprotujejo izključitvi ponudnika, ker ima sedež v tretji državi, ki ni podpisnica sporazuma iz člena 25 te direktive, če je po eni strani ta izključitev posledica nacionalne zakonodaje, s katero je bil spremenjen pojem „gospodarski subjekt“ zaradi prenosa navedenega člena 25, ter je po drugi strani ta nacionalna zakonodaja začela veljati po objavi zadevnega obvestila o javnem naročilu in pred predložitvijo ponudb.
44.
Glede na dejstva iz zadeve v glavni stvari je potrebnih nekaj pripomb glede stvarnega, časovnega in osebnega področja uporabe Direktive 2004/24. Konzorcij se bo namreč le v primeru, da spada na področje uporabe te direktive, lahko skliceval na različna načela prava Unije, o katerih nas sprašuje predložitveno sodišče.
45.
Kot pa bo prikazano v nadaljevanju, čeprav se glede stvarne in časovne uporabe te direktive res postavljajo vprašanja, o katerih mora na koncu odločiti nacionalno sodišče, to ne velja za osebno uporabo, ker glede na člen 25 navedene direktive gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki niso podpisnice sporazumov iz te določbe, nimajo pravic, določenih s to direktivo, in se torej ne morejo veljavno sklicevati na kršitev načel enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije, pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, ki jih določa pravo Unije.
1. Uporaba ratione materiae
46.
Podobno kot avstrijski vladi in Komisiji se mi zdi verjetno, da direktiva, ki se uporablja za javno naročilo iz postopka v glavni stvari, katerega predmet je nakup električnih veččlenskih enot za železniški prevoz ter storitev vzdrževanja in popravil zadevnih vlakov, ni Direktiva 2014/24, o kateri nas sprašuje predložitveno sodišče, ampak je to Direktiva 2014/25.
47.
Direktiva 2014/24 se uporablja za postopke javnega naročanja, ki jih izvedejo javni naročniki v zvezi z javnimi naročili, katerih ocenjena vrednost ni nižja od mejnih vrednosti iz člena 4 te direktive. V skladu s členom 7 navedene direktive se ta med drugim ne uporablja za javna naročila, ki jih oddajo oziroma organizirajo javni naročniki, ki opravljajo eno ali več dejavnosti iz členov od 8 do 14 iste direktive, in ki se oddajo zaradi izvajanja navedenih dejavnosti. Tako stvarno področje uporabe Direktive 2014/24 med drugim ne zajema javnih naročil v sektorju storitev prevoza, kot je opredeljen v členu 11 Direktive 2014/25. (
8
) Ta člen 11 Direktive 2014/25, naslovljen „Storitve prevoza“, namreč v prvem odstavku določa, da se ta direktiva uporablja za dejavnosti v zvezi z zagotavljanjem ali upravljanjem omrežij, ki zagotavljajo javne storitve med drugim na področju železniškega prevoza. Poleg tega v skladu z drugim odstavkom tega člena omrežje obstaja, kadar se storitev opravlja v skladu s pogoji delovanja, ki jih določi pristojni organ države članice, na primer pogoji v zvezi s progami ali linijami, zmogljivostjo, ki jo je treba zagotavljati, ali pogostostjo storitve.
48.
V obravnavani zadevi iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, pa ni neizpodbitno razvidno, ali po eni strani javni naročnik iz postopka v glavni stvari kljub svojemu nazivu sam zagotavlja storitve prevoza v smislu člena 11 Direktive 2014/25 (
9
) niti ali se bodo po drugi strani električne veččlenske enote, na katere se nanaša naročilo iz postopka v glavni stvari, uporabljale v okviru omrežja v smislu iste določbe (
10
). Torej bo moralo predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejstev, ta vidika preučiti in ugotoviti, ali naročilo iz postopka v glavni stvari spada na področje uporabe Direktive 2014/24 ali Direktive 2014/25.
49.
Po tem pojasnilu je treba ugotoviti, da se besedilo člena 25 Direktive 2014/24, v zvezi s katerim je Sodišču zastavljeno vprašanje, ujema z besedilom člena 43 Direktive 2014/25 in se v bistvu nanaša na iste sporazume. (
11
) Torej neopredelitev direktive, ki se uporablja v zadevi iz postopka v glavni stvari, Sodišču ne bi smela preprečiti odgovora na postavljeni vprašanji, saj je mogoče razlago v zvezi s členom 25 Direktive 2014/24 neposredno prenesti na člen 43 Direktive 2014/25. (
12
)
2. Uporaba ratione temporis
50.
Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, je treba načeloma za javno naročilo uporabiti tisto direktivo, ki je bila veljavna takrat, ko je javni naročnik izbral vrsto postopka, ki ga bo uporabil, in dokončno odgovoril na vprašanje, ali se opravi predhodno povabilo k oddaji ponudb za oddajo javnega naročila. (
13
)
51.
V zvezi s tem ugotavljam, da je bila Direktiva 2004/18 razveljavljena z Direktivo 2014/24 z učinkom od 18. aprila 2016. Člen 90 Direktive 2014/24 določa, da morajo države članice uveljaviti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje do 18. aprila 2016, razen nekaterih izjem, (
14
) ki v obravnavani zadevi niso upoštevne.
52.
V obravnavani zadevi je bilo obvestilo o javnem naročilu objavljeno 3. aprila 2020, to je skoraj štiri leta po razveljavitvi Direktive 2004/18 in izteku roka za prenos Direktive 2014/24. Torej je bila z vidika pravnega reda Unije direktiva, ki je veljala v času, ko je javni naročnik izbral vrsto postopka, Direktiva 2014/24.
53.
Te ugotovitve ni mogoče omajati z dejstvom, da je OUG št. 25/2021, s katero je bil v romunsko pravo prenesen člen 25 Direktive 2014/24, začela veljati šele 5. aprila 2021, torej po tem, ko je bilo obvestilo o javnem naročilu z dne 3. aprila 2020 že objavljeno in skoraj pet let po izteku roka za prenos Direktive 2014/24.
54.
Na prvem mestu iz ustaljene sodne prakse Sodišča v zvezi z uporabo Direktive 2014/24 namreč izhaja, da se določbe te direktive uporabljajo v obdobju po roku za prenos in to celo pred datumom, ko so bile dejansko prenesene. (
15
) Poleg tega je Sodišče nedavno ugotovilo, da bi bilo to, da je bila ponudba izključena iz postopka oddaje javnega naročila pred iztekom roka za prenos upoštevne direktive in preden je bila ta vključena v nacionalno pravo, v nasprotju z načelom pravne varnosti, če je bila odločba, zoper katero se zatrjuje kršitev prava Unije, sprejeta pred tem datumom. (
16
) Razlaga te sodbe a contrario bi lahko privedla do ugotovitve, da se Direktiva 2014/24 uporablja le, če je bila ta vsaj v času izključitve prenesena v nacionalno pravo. V obravnavani zadevi pa je dejansko tako. Zato se je Direktiva 2014/24 nedvomno uporabljala. To velja tudi za pravila o prenosu Direktive 2014/25. (
17
)
55.
Na drugem mestu je treba poudariti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso direktiva sama po sebi res ne more ustvarjati obveznosti za posameznika in se torej proti njemu nanjo kot tako ni mogoče sklicevati. Če bi se namreč možnost sklicevanja na določbo neprenesene ali nepravilno prenesene direktive razširila na področje odnosov med posamezniki, bi se s tem Uniji priznala pristojnost, da posameznikom predpisuje obveznosti s takojšnjim učinkom, to pristojnost pa ima le na področju, na katerem ji je priznana pristojnost za sprejemanje uredb. (
18
) Vendar v obravnavani zadevi ni tako.
56.
Po eni strani, če se stranke v sporu lahko sklicujejo na direktivo, ki ni bila prenesena v predpisanem roku, v postopkih proti državi, ne pa proti posamezniku, lahko to storijo ne glede na status, v katerem država deluje. Preprečiti je namreč treba, da bi imela država koristi od kršitve prava Unije. Tako je med subjekti, proti katerim se lahko uveljavljajo določbe direktive, ki lahko imajo neposredni učinek, ne samo javni subjekt, ampak tudi organ, ki je ne glede na pravno obliko na podlagi akta javnega organa odgovoren, da pod nadzorom slednjega zagotovi storitev v javnem interesu, in ki ima za to posebne pristojnosti, ki presegajo pristojnosti iz običajnih pravil, ki se uporabljajo pri odnosih med posamezniki. (
19
)
57.
V obravnavani zadevi se na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe zdi, da je ARF deloval kot javni organ, ki izpolnjuje pogoje, določene z Direktivo 2014/24 za to, da se opredeli kot „javni naročnik“ v smislu člena 1(1) te direktive, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče. (
20
) Če bi bilo to potrjeno, bi se bilo mogoče zoper ARF sklicevati na določbe Direktive 2014/24, vključno s pravili v zvezi z njenim področjem uporabe (ki bodo analizirane v nadaljevanju). Torej bi se gospodarski subjekti, ki so sodelovali v postopku za oddajo naročila iz postopka v glavni stvari in ki spadajo na področje uporabe Direktive 2014/24, vsekakor lahko sklicevali na njeno uporabo po izteku roka za njen prenos, in sicer ne glede na to, da je bila v romunsko pravo prenesena šele z zamudo.
58.
Po drugi strani je treba tudi opozoriti, da mora nacionalno sodišče nacionalno pravo po izteku roka za prenos direktive, ki ni bila prenesena, razlagati tako, da je zadevni položaj takoj v skladu z določbami te direktive, ne da bi pri tem nacionalno pravo razlagalo contra legem. (
21
) Vendar v obravnavani zadevi ni nikakršnega tovrstnega tveganja za razlago contra legem, saj je na datum vložitve tožbe, to je 11. novembra 2021, že veljala OUG št. 25/2021, s katero je bila prenesena Direktiva 2014/24. (
22
)
3. Uporaba ratione personae
59.
Da bi se konzorcij lahko skliceval na načela prava Unije, navedena v postavljenih predhodnih vprašanjih, mora nujno spadati na področje uporabe ratione personae Direktive 2014/24. V nasprotnem primeru bi bilo treba namreč ugotoviti, da ne bi biti mogel v okviru spora o glavni stvari iz te direktive upravičen do nobene pravice. Ker se pravo Unije zanj ne bi uporabljalo, se ne bi mogel opirati niti na splošni načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, kot sta zagotovljeni s tem pravom.
60.
V zvezi s tem opozarjam, da je vodilna družba konzorcija CRRC Qingdao Sifang, to je družba s sedežem v Ljudski republiki Kitajski, ki ni podpisnica sporazumov iz člena 25 Direktive 2014/24. Za odgovor na postavljeni vprašanji je treba najprej opredeliti, ali družba s sedežem v tej državi članici spada na področje uporabe ratione personae te direktive. (
23
)
61.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu preučiti člen 1 Direktive 2014/24, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, v katerem je zgolj določeno, da ta direktiva 2014/24 „določa pravila o postopkih javnega naročanja, ki jih izvedejo javni naročniki v zvezi z javnimi naročili […]“, in pojem „javno naročanje“ v smislu te direktive opisan kot „pridobitev gradenj, blaga ali storitev s pogodbo o izvedbi javnega naročila s strani enega ali več javnih naročnikov od gospodarskih subjektov, ki jih ti javni naročniki izberejo. (
24
) Področje uporabe te direktive je zato delno odvisno od opredelitve pojma „gospodarski subjekt“. V skladu s členom 2(1), točka 10, te direktive pa ta pojem zajema „katero koli fizično ali pravno osebo ali javni subjekt ali skupino teh oseb in/ali subjektov, vključno z vsakim začasnim združenjem podjetij, ki na trgu ponuja izvedbo gradenj in/ali gradbenega dela, dobavo blaga ali izvedbo storitev“.
62.
Na podlagi te opredelitve, ki formalno iz pojma „gospodarski subjekt“ ne izključuje fizičnih ali pravnih oseb s sedežem v tretjih državah, bi bilo mogoče trditi, da načeloma vsak gospodarski subjekt iz tretje države spada na področje uporabe Direktive 2014/24. Prav to je teza, ki jo zagovarja konzorcij in na podlagi katere se sklicuje na uporabo prava Unije in postopkovnih pravic.
63.
Vendar se s tem stališčem ne morem strinjati. Podobno kot v svojih tezah navajajo ARF, avstrijska vlada in Komisija, menim, da gospodarski subjekti s sedežem v tretjih državah načeloma ne spadajo na področje uporabe Direktive 2014/24, če nimajo sedeža v tretjih državah podpisnicah sporazumov iz člena 25 te direktive. To določbo je zato treba razložiti.
64.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je, in zgodovino nastanka te ureditve. (
25
)
a) Jezikovna razlaga
65.
Na prvem mestu, kar zadeva besedilo člena 25 Direktive 2014/25, (
26
) se v skladu s to določbo gospodarski subjekti iz tretjih držav podpisnic sporazumov, s katerimi je zagotovljen dostop do javnih naročil Unije, ne smejo obravnavati „manj ugodno“ kot gospodarski subjekti iz držav članic. Drugače povedano, zgolj podjetja iz tretjih držav, s katerimi je Unija podpisala zavezujoče mednarodne sporazume ali dvostranske sporazume o prosti trgovini, ki zajemajo javna naročila, so upravičeni do privilegiranega dostopa do javnih naročil Unije. Torej bi bilo treba iz tega a contrario izpeljati, da imajo države članice možnost, da manj ugodno obravnavajo gospodarske subjekte iz tretjih držav, ki niso podpisnice takih sporazumov, in da se podjetja iz tretjih držav, ki niso pogodbenice sporazuma s tega področja, ne morejo sklicevati na privilegiran dostop do javnih naročil v Uniji. Kakršnakoli drugačna razlaga bi razlikovanju med državami podpisnicami in državami nepodpisnicami odvzela smisel.
66.
Načelo enakega obravnavanja gospodarskih subjektov pa je v samem središču direktiv v zvezi z javnimi naročili, na katerem temeljijo skoraj vse njihove določbe. Če ima torej javni naročnik v državi članici možnost manj ugodnega obravnavanja gospodarskega subjekta iz tretje države, na primer tako, da njegovo ponudbo izključi in da prednost ponudbi nacionalnega podjetja, menim, da bi težko trdili, da taki gospodarski subjekti še vedno na nek način pro forma spadajo na področje uporabe direktiv 2014/24 in 2014/25. Drugače povedano, zdi se mi, da možnost za države članice, da manj ugodno obravnavajo gospodarske subjekte iz nekaterih tretjih držav, kaže na to, da ti ne morejo spadati na področje uporabe direktiv v zvezi z javnimi naročili.
67.
To jezikovno razlago poleg tega potrjuje uvodna izjava 10 Uredbe IPI, (
27
) v kateri je, čeprav je bila sprejeta prej kot direktivi 2014/24 in 2014/25 in se ne uporablja ratione temporis, izrecno navedeno, da „gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki nimajo nobenega sporazuma o odprtju trga javnih naročil EU oziroma katerih blago, storitve in gradnje niso zajeti v takšnem sporazumu, nimajo zagotovljenega dostopa do postopkov javnega naročanja v EU in so lahko izločeni“.
b) Kontekstualna razlaga
68.
Na drugem mestu to razlago podpira kontekst upoštevnih določb.
69.
V zvezi s tem je treba najprej navesti, da so pravna podlaga Direktive 2014/24 členi 53(1), 62 in 114 PDEU. Te določbe se nanašajo na svobodo ustanavljanja, svobodo opravljanja storitev in sprejetje ukrepov za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga. V skladu z ustaljeno sodno prakso se zgoraj navedene svoboščine ne uporabljajo za storitve in družbe iz tretjih držav. (
28
) Torej bi bilo mogoče iz pravne podlage Direktive 2014/24 izpeljati, da se ta – razen v okviru izjem iz njenega člena 25 – ne uporablja za gospodarske subjekte iz tretjih držav.
70.
Dalje, člen 19(1), prvi pododstavek (
29
), in člen 58(2), prvi pododstavek (
30
), te direktive temeljita na predpostavki, da imajo „gospodarski subjekti“ v smislu navedene direktive sedež v eni od držav članic.
71.
Nazadnje, zdi se mi, da načelna neuporaba Direktive 2014/24 za gospodarske subjekte iz tretjih držav pojasnjuje potrebo po tem, da se v to direktivo vključi določba iz njenega člena 25, da se tako pravo Unije v zvezi z javnimi naročili prilagodi obveznostim glede odprtja, ki jih je Unija sprejela v okviru mednarodnih sporazumov.
c) Teleološka razlaga
72.
Na tretjem mestu se zdi, da tezo o izključitvi podpira tudi teleološka razlaga člena 25 Direktive 2014/24. Iz uvodnih izjav 17 in 98 te direktive ter iz sporočila Komisije z dne 24. julija 2019 (
31
) namreč izhaja, da ta izključitev odraža strategijo vzajemnosti, ki jo je Unija uvedla v okviru skupne trgovinske politike in zlasti v njenih odnosih z Ljudsko republiko Kitajsko. V tem sporočilu je namreč izrecno navedeno, da gospodarski subjekti iz tretjih držav zunaj okvira obveznosti iz člena 25 Direktive 2014/24 (in člena 43 Direktive 2014/25) nimajo zagotovljenega dostopa do postopkov javnega naročanja v Uniji in so lahko iz njega „izključeni“.
73.
Ta strategija vzajemnosti pomeni predvsem pogajanja o dostopu podjetij Unije do javnih naročil v tretjih državah v zameno za dostop podjetij teh držav do javnih naročil v Uniji. (
32
) Očitno pa je, da bi bilo uresničevanje navedene strategije v praksi onemogočeno, če bi bilo treba direktive o javnih naročilih razlagati tako, da imajo gospodarski subjekti iz vseh tretjih držav resnično pravico do sodelovanja pri javnih naročilih v Uniji.
74.
Glede na vse navedeno menim, da gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki niso podpisnice enega od sporazumov iz člena 25 Direktive 2014/24 in člena 43 Direktive 2014/25, kot je Ljudska republika Kitajska, ne spadajo na področje uporabe ratione personae teh direktiv in nimajo pravic, določenih s tema direktivama, in se torej ne morejo veljavno sklicevati na kršitev načel enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije, pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, ki jih določa pravo Unije. Takšen gospodarski subjekt se lahko na te pravice sklicuje le, da trdi, da je naročnik iz ene države članice napačno ravnal, ker da je menil, da ta tretja država ni podpisnica sporazumov iz člena 25 te direktive, ali pa da se za postopek javnega naročanja upoštevni sporazum ne uporablja, kar pa se očitno ni zgodilo v obravnavanem primeru. Vsekakor ob ugotovitvi, da se Direktiva 2014/24 v tem primeru ne uporablja, ni treba odgovoriti na dve vprašanji, ki predpostavljata, da se uporablja.
75.
Nazadnje je treba podredno spomniti, da se mora vsako sklicevanje konzorcija zoper ARF na podlagi med drugim načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj zaradi ravnanja ARF, temeljiti na nacionalnem pravu.
V. Predlog
76.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Curtea de Apel București (višje sodišče v Bukarešti, Romunija), odgovori:
Člen 2(1), točka 10, člen 18(1), člen 25 in člen 49 Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES, kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2019/1828 z dne 30. oktobra 2019,
je treba razlagati tako, da
gospodarski subjekti iz tretjih držav, ki niso podpisnice sporazumov iz člena 25 te direktive, nimajo pravic, določenih s to direktivo, in se torej ne morejo veljavno sklicevati na kršitev načel enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije, pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, ki jih določa pravo Unije.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL 2014, L 94, str. 65.
(
3
)	UL 2019, C 279, str. 25.
(
4
)	UL 2019, C 271, str. 43.
(
5
)	In sicer določitev upoštevne prehodne določbe OUG št. 25/2021, elementi, ki opredeljujejo začetek pravnega razmerja med konzorcijem in ARF, ter tisti, ki so privedli do izključitve ponudnika, pa tudi trenutek, v katerem se je konzorcij dejansko seznanil z domnevno novim pravilom.
(
6
)	Sodbi z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi (C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 24 in navedena sodna praksa), in z dne 12. januarja 2023, DOBELES HES (C‑702/20 in C‑17/21, EU:C:2023:1, točka 46).
(
7
)	Sodbi z dne 24. novembra 2020, Openbaar Ministerie (Ponarejanje listin) (C‑510/19, EU:C:2020:953, točka 26 in navedena sodna praksa), in z dne 21. marca 2023, Mercedes-Benz Group (Odgovornost proizvajalcev vozil z odklopnimi napravami) (C‑100/21, EU:C:2023:229, točka 53).
(
8
)	Sodba z dne 1. avgusta 2022, Roma Multiservizi in Rekeep (C‑332/20, EU:C:2022:610, točka 64).
(
9
)	Glej v zvezi s tem sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston v zadevi Hörmann Reisen (C‑292/15, EU:C:2016:480, točka 21).
(
10
)	V zvezi s pojmom „upravljanje“ glej po analogiji sodbi z dne 28. februarja 2019, SJ (C‑388/17, EU:C:2019:161, točka 49), in z dne 28. oktobra 2020, Pegaso in Sistemi di Sicurezza (C‑521/18, EU:C:2020:867, točka 49 in naslednje).
(
11
)	Medtem ko se Direktiva 2014/24 sklicuje na priloge 1, 2, 4 in 5 k Dodatku I k Sporazumu GPA, se Direktiva 2014/25 sklicuje na priloge 3, 4 in 5 k temu dodatku k Sporazumu GPA. V temu dodatku so navedeni seznami strank, na katere se nanaša področja uporabe GPA in ki so njen sestavni del.
(
12
)	Glej po analogiji sodbi z dne 10. novembra 2011, Norma-A in Dekom (C‑348/10, EU:C:2011:721, točka 39), in z dne 20. septembra 2018, Rudigier (C‑518/17, EU:C:2018:757, točka 44).
(
13
)	Glej med drugim sodbi z dne 10. julija 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, točka 31), in z dne 3. oktobra 2019, Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:829, točka 31).
(
14
)	Glej v tem smislu tudi člen 106(1) Direktive 2014/25.
(
15
)	Glej v tem smislu sodbe z dne 10. julija 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, točke od 30 do 33); z dne 20. septembra 2018, Rudigier (C‑518/17, EU:C:2018:757, točki 42 in 43); z dne 19. decembra 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust in Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034, točki 45 in 46), ter z dne 27. novembra 2019, Tedeschi in Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023, točke 29 do 31).
(
16
)	Glej po analogiji sodbi z dne 15. oktobra 2009, Hochtief in Linde-Kca-Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627, točki 28 in 29), in z dne 19. januarja 2023, CNAE in drugi (C‑292/21, EU:C:2023:32, točke od 48 do 50).
(
17
)	Glej člen 106(1) Direktive 2014/25.
(
18
)	Glej sodbi z dne 7. avgusta 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, točka 42 in navedena sodna praksa), in z dne 22. junija 2022, Volvo in DAF Trucks (C‑267/20, EU:C:2022:494, točka 76 in navedena sodna praksa). Glej tudi sklep z dne 6. marca 2023, Deutsche Bank (Kartel – eurski obrestni izvedeni finančni instrumenti) (C‑198/22 in C‑199/22, neobjavljen, EU:C:2023:166, točki 70 in 71).
(
19
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 7. julija 2016, Ambisig (C‑46/15, EU:C:2016:530, točki 21 in 22 ter navedena sodna praksa).
(
20
)	Glej po analogiji sodbo z dne 7. julija 2016, Ambisig (C‑46/15, EU:C:2016:530, točka 23).
(
21
)	Sklep z dne 6. marca 2023, Deutsche Bank (Kartel – eurski obrestni izvedeni finančni instrumenti) (C‑198/22 in C‑199/22, neobjavljen, EU:C:2023:166, točki 70 in 72); sodba z dne 22. junija 2022, Volvo in DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, točka 77 in navedena sodna praksa). Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 17. oktobra 2018, Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, točki 45 in 65).
(
22
)	Glej člen V OUG št. 25/2021.
(
23
)	Poleg položaja gospodarskih subjektov s sedežem v tretji državi, ki ni podpisala enega od sporazumov iz člena 25 Direktive 2014/24 (kot v sporu o glavni stvari), menim, da se lahko vprašanje uporabe te direktive za gospodarske subjekte iz tretjih držav zastavi tudi v zvezi z gospodarskimi subjekti s sedežem v tretji državi, ki je podpisala tak(e) sporazum(e), ko gre za postopke javnega naročanja, za katere se upoštevni sporazum(i) ne uporabljajo. Ta razlaga je bila sprejeta v uvodni izjavi 10 Uredbe (EU) 2022/1031 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. junija 2022 o dostopu gospodarskih subjektov, blaga in storitev iz tretjih držav do trgov javnih naročil in koncesij Unije ter postopkih za podporo pogajanjem o dostopu gospodarskih subjektov, blaga in storitev iz Unije do trgov javnih naročil in koncesij tretjih držav (instrument za mednarodno javno naročanje, IPI) (UL 2022, L 173, str. 1) (v nadaljevanju: Uredba IPI). Vendar drugonavedeni primer v okviru spora o glavni stvari ni upošteven.
(
24
)	Moj poudarek.
(
25
)	Sodba z dne 15. novembra 2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg (C‑330/17, EU:C:2018:916, točka 23).
(
26
)	Člen 43 Direktive 2014/25.
(
27
)	Glej opombo 23.
(
28
)	V zvezi s prostim pretokom storitev glej sodbo z dne 3. oktobra 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, točki 25 in 50). Glede svobode ustanavljanja glej sodbo z dne 1. aprila 2014, Felixstowe Dock and Railway Company in drugi (C‑80/12, EU:C:2014:200, točka 39).
(
29
)	V skladu s to določbo „[g]ospodarski subjekti, ki v skladu s pravom države članice, v kateri imajo sedež, […] lahko izvajajo zadevno storitev, ne smejo biti zavrnjeni zgolj zato, ker bi morali biti v skladu s pravom države članice, v kateri se odda javno naročilo, fizična ali pravna oseba“ (moj poudarek).
(
30
)	V skladu s to določbo lahko „[g]„lede ustreznosti za opravljanje poklicne dejavnosti […] javni naročniki od gospodarskih subjektov zahtevajo, da so vpisani v enega od poklicnih ali poslovnih registrov, ki se vodijo v državi članici sedeža, kot je opisano v Prilogi XI, ali da izpolnijo katere koli druge zahteve iz navedene priloge“ (moj poudarek).
(
31
)	Glej točko 16 teh sklepnih predlogov.
(
32
)	V sporočilu Komisije z dne 24. julija 2019 je med drugim pojasnjeno tako: