FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 29. juni 2023(1)
Forenede sager C-207/22, C-267/22 og C-290/22
Lineas – Concessões de Transportes SGPS, S.A. (C-207/22)
Global Roads Investimentos SGPS, Lda (C-267/22)
mod
Autoridade Tributária e Aduaneira
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) (voldgiftsret i skatteretlige sager (center for forvaltningsvoldgift), Portugal)
og
NOS-SGPS, S.A. (C-290/22)
mod
Autoridade Tributária e Aduaneira
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal))
»Præjudiciel forelæggelse – økonomisk og monetær politik – tilsyn med Den Europæiske Unions finanssektor – direktiv 2013/36/EU – artikel 3, stk. 1, nr. 22) – forordning (EU) nr. 575/2013 – artikel 4, stk. 1, nr. 26) – finansieringsinstitut – begreb – holdingselskab – forvaltning af kapitalandele i virksomheder, der ikke er underlagt det tilsyn og de tilsynsmæssige krav, der gælder for bankvirksomhed eller finansielle aktiviteter«
I.      Indledning
1.        Disse anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af direktiv 2013/36/EF (2) og forordning (EU) nr. 575/2013 (3), nemlig begrebet »finansieringsinstitut« i begge disse retsakter i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne.
2.        Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med tvisterne mellem Lineas – Concessões de Transportes SGPS (sag C-207/22), Global Roads Investimentos SGPS (sag C-267/22) og NOS SGPS (sag C-290/22) på den ene side og Autoridade Tributária e Aduaneira (skatte-, afgifts- og toldmyndighed, Portugal) på den anden side om pålæggelse af stempelafgift i henhold til portugisisk ret.
3.        De tre sager giver Domstolen anledning til at afklare, om et holdingselskab, som udelukkende har til formål at forvalte kapitalandele i selskaber, der ikke udøver bankvirksomhed eller finansielle aktiviteter, og som derfor ikke er underlagt det tilsyn og de tilsynsmæssige krav, der gælder for disse aktiviteter, kan betragtes som »finansieringsinstitut« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, nr. 22), i direktiv 2013/36/EU og artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning (EU) nr. 575/2013.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Direktiv 2013/36
4.        Følgende fremgår af 2., 20. og 54. betragtning til direktiv 2013/36:
»(2)      Nærværende direktiv bør bl.a. indeholde bestemmelser om tilladelsen til udøvelse af virksomhed, erhvervelse af kvalificerede kapitalandele, udøvelse af retten til fri etablering og retten til fri udveksling af tjenesteydelser, de beføjelser, der tillægges tilsynsmyndighederne i hjemlandet og værtslandet i denne henseende, og bestemmelser om startkapital og tilsynskontrol med kreditinstitutter og investeringsselskaber. Dette direktivs hovedformål og genstand er at samordne de nationale bestemmelser om adgangen til at udøve virksomhed som kreditinstitut og investeringsselskab, reglerne vedrørende deres ledelse og de tilsynsmæssige rammer for dem […] Derfor bør nærværende direktiv læses sammen med [forordning nr. 575/2013] og bør sammen med nævnte forordning udgøre de retlige rammer for bankvirksomhed, den tilsynsmæssige ramme og de tilsynsmæssige krav for kreditinstitutter og investeringsselskaber.
[…]
(20)      Princippet om gensidig anerkendelse bør udvides til også at gælde for disse aktiviteter, når de udøves af finansieringsinstitutter, som er datterselskaber af kreditinstitutter, på betingelse af at sådanne datterselskaber indgår i det konsoliderede tilsyn med moderselskabet og opfylder visse strenge betingelser.
[…]
(54)      For at afhjælpe uhensigtsmæssigt udformede selskabsstrukturers potentielt negative indvirkning på forsvarlig risikostyring bør medlemsstaterne indføre principper og standarder for effektiv kontrol, som udøves af ledelsesorganet, fremme en forsvarlig risikokultur på alle niveauer i kreditinstitutterne og investeringsselskaberne og give de kompetente myndigheder mulighed for at føre tilsyn med, at de interne ledelsesstrukturer er tilstrækkelige. Disse principper og standarder bør finde anvendelse under hensyntagen til arten, omfanget og kompleksiteten af institutternes aktiviteter. Medlemsstaterne bør kunne pålægge principper og standarder for selskabsledelse ud over dem, der pålægges i dette direktiv.«
5.        Artikel 1 i direktiv 2013/36, der har overskriften »Genstand«, bestemmer:
»1.      Dette direktiv fastlægger regler vedrørende:
a)      adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og investeringsselskab (sammen benævnt »institutter«)
b)      de kompetente myndigheders tilsynsbeføjelser og ‑redskaber til udøvelse af tilsyn med institutter
c)      de kompetente myndigheders tilsyn med institutter på en måde, som er forenelig med de regler, der er fastlagt i [forordning nr. 575/2013]
d)      offentliggørelseskrav til de kompetente myndigheder på området for regulering af og tilsyn med institutter.«
6.        Artikel 3 i direktiv 2013/36 med overskriften »Definitioner« fastsætter:
»1.      I dette direktiv forstås ved:
[…]
22)      »finansieringsinstitut«: et finansieringsinstitut, som defineret i artikel 4, stk. 1, nr. 26), i [forordning nr. 575/2013]
[…]«
7.        Artikel 34 i direktiv 2013/36 fastsætter:
»1.      Medlemsstaterne sikrer, at de aktiviteter, der er opført på listen i bilag I, kan udøves på deres område […] enten ved oprettelse af en filial eller ved udveksling af tjenesteydelser, af ethvert finansieringsinstitut i en anden medlemsstat, der er datterselskab af et kreditinstitut eller fællesejet datterselskab af to eller flere kreditinstitutter, hvis vedtægter giver mulighed for udøvelse af sådanne aktiviteter, og som opfylder samtlige nedenstående betingelser:
a)      Moderselskabet eller moderselskaberne er meddelt tilladelse som kreditinstitutter i den medlemsstat, hvis lovgivning finansieringsinstituttet er underlagt.
b)      De pågældende aktiviteter udøves reelt på samme medlemsstats område.
c)      Moderselskabet eller moderselskaberne besidder mindst 90% af de stemmerettigheder, der er knyttet til besiddelsen af kapitalandele i finansieringsinstituttet.
d)      Moderselskabet eller moderselskaberne godtgør over for de kompetente myndigheder, at finansieringsinstituttet forvaltes på forsvarlig vis, og afgiver med samtykke fra hjemlandets relevante kompetente myndigheder erklæring om, at de har stillet selvskyldnergaranti for de tilsagn, som finansieringsinstituttet har afgivet.
e)      Finansieringsinstituttet indgår, navnlig for så vidt angår de pågældende aktiviteter, i det konsoliderede tilsyn med moderselskabet eller hvert af moderselskaberne […]
[…]«
8.        Bilag I til direktiv 2013/36 indeholder en liste over de aktiviteter, der er omfattet af gensidig anerkendelse.
2.      Forordning nr. 575/2013
9.        Artikel 1 i forordning nr. 575/2013 med overskriften »Anvendelsesområde« fastsætter:
»I denne forordning fastlægges der ensartede bestemmelser om generelle tilsynsmæssige krav, som alle institutter, der er underkastet tilsyn i henhold til [direktiv 2013/36], skal opfylde på følgende områder:
a)      kapitalgrundlagskrav i forbindelse med fuldt ud målelige, ensartede og standardiserede elementer af kreditrisiko, markedsrisiko, operationel risiko og afviklingsrisiko
b)      krav, som begrænser store eksponeringer
c)      efter at den delegerede retsakt, der er omhandlet i artikel 460 er trådt i kraft: likviditetskrav i forbindelse med fuldt ud målelige, ensartede og standardiserede elementer af likviditetsrisiko
d)      indberetningskrav i forbindelse med litra a), b) og c) og gearing
e)      offentliggørelseskrav.
Denne forordning indeholder ikke bestemmelser om offentliggørelseskrav for kompetente myndigheder i forbindelse med regulering af og tilsyn med institutter som omhandlet i [direktiv 2013/36].«
10.      Artikel 4 i forordning nr. 575/2013, der har overskriften »Definitioner«, bestemmer følgende:
»1.      I denne forordning forstås ved:
[…]
3)      »institut«: et kreditinstitut eller et investeringsselskab
[…]
26)      »finansieringsinstitut«: en virksomhed, som ikke er et institut eller et rent industrielt holdingselskab, og hvis hovedvirksomhed består i at erhverve kapitalandele eller i at udøve en eller flere af aktiviteterne i punkt 2-12 og punkt 15 i bilag I til [direktiv 2013/36], herunder et finansielt holdingselskab, et blandet finansielt holdingselskab, et betalingsinstitut […] og et porteføljeadministrationsselskab, men ikke forsikringsholdingselskaber og blandede forsikringsholdingselskaber, som defineret i artikel 212, stk. 1, litra f) og g), i direktiv 2009/138/EF [(4)]
[…]«
3.      Forordning (EU) 2019/876
11.      Forordning (EU) 2019/876 (5) ændrede forordning nr. 575/2013.
12.      Navnlig fastsætter artikel 1, nr. 2), i forordning 2019/876:
»Artikel 4 [i forordning nr. 575/2013] ændres således:
a)      Stk. 1 ændres således:
[…]
iii)      Nr. 26) affattes således:
26)      »finansieringsinstitut«: en virksomhed, som ikke er et institut eller et rent industrielt holdingselskab, og hvis hovedvirksomhed består i at erhverve kapitalandele eller i at udøve en eller flere af aktiviteterne i punkt 2-12 og punkt 15 i bilag I til [direktiv 2013/36], herunder et finansielt holdingselskab, et blandet finansielt holdingselskab, et betalingsinstitut […] og et porteføljeadministrationsselskab, men ikke forsikringsholdingselskaber eller blandede forsikringsholdingselskaber som defineret i artikel 212, stk. 1, litra f) og g), i [direktiv 2009/138]
[…]«
B.      Portugisisk ret
1.      Decreto-Lei n. 495/88
13.      Decreto-Lei n. 495/88 (lovdekret nr. 495/88 af 30.12.1988) (6) fastsætter de regler, der finder anvendelse på portugisiske holdingselskaber.
14.      Artikel 1 i lovdekret nr. 495/88, der har overskriften »Sociedades gestoras de participações sociais« (holdingselskaber, herefter »SGPS«), fastsætter:
»1.      [SGPS’er] har udelukkende til formål at forvalte andre selskabers kapitalandele som en indirekte form for udøvelse af økonomisk virksomhed.
2.      I dette lovdekret anses besiddelse af kapitalandele i et selskab for en form for indirekte udøvelse af dette selskabs økonomiske virksomhed, når den ikke udelukkende forekommer lejlighedsvis, og når den omfatter mindst 10% af den stemmeberettigede selskabskapital, enten direkte eller gennem andele i andre selskaber, hvor det pågældende SGPS har en dominerende indflydelse.
3.      Ved anvendelsen af foregående stykke anses besiddelse af kapitalandele for at være mere end lejlighedsvis, når disse besiddes af et SGPS i mere end et år.
4.      SGPS’er kan erhverve og besidde færre kapitalandele end det, der er anført i stk. 2, i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 3, stk. 3-5.«
2.      Código do Imposto do Selo
15.      Código do Imposto do Selo (lov om stempelafgift, herefter »CIS«) (7) fastsætter bestemmelser om pålæggelse af en stempelafgift for handlinger, aftaler, dokumenter, skøder, papirer og andre faktiske omstændigheder eller retlige forhold.
16.      CIS’ artikel 7, stk. 1, litra e), bestemmer:
»1.      Følgende er ligeledes fritaget for afgift:
[…]
e)      oppebårne renter og provisioner, stillet sikkerhed og anvendelse af kredit, som kreditinstitutter, finansielle selskaber og finansieringsinstitutter har ydet til venturekapitalselskaber samt til selskaber eller institutter, hvis form og formål er i overensstemmelse med de typer kreditinstitutter, finansielle selskaber og finansieringsinstitutter, der er fastsat i fællesskabslovgivningen; om de er hjemmehørende i Den Europæiske Unions medlemsstater eller i en anden stat, med undtagelse af dem, der er hjemmehørende i områder med en privilegeret skatteordning, som fastlægges ved dekret fra finansministeriet.
[…]«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
17.      Sagsøgerne i hovedsagerne – Lineas – Concessões de Transportes SGPS (sag C-207/22), Global Roads Investimentos SGPS (sag C-267/22) og NOS SGPS (sag C-290/22) – er holdingselskaber i Portugal, som alle har som virksomhedsmål at forvalte andre virksomheders kapitalandele som en indirekte form for udøvelse af økonomisk aktivitet. Ingen af de aktiviteter, som de respektive virksomheder, som sagsøgerne har kapitalandele i, udøver, hører til bank- eller finanssektoren.
18.      Hver af sagsøgerne indgik i løbet af deres respektive virksomhed mellem 2014 og 2017 kredit- og finansformidlingstransaktioner med flere kreditinstitutter – nemlig gennem låneaftaler eller handelsveksler og udstedelse af obligationer – i henhold til hvilke de anmodede om og opnåede finansiering. Disse transaktioner var pålagt stempelafgift i henhold til CIS’ artikel 1, stk. 1 og 2, hvilket førte til, at kreditinstitutterne som afgiftspligtige personer betalte denne afgift til staten og efterfølgende overvæltede den på sagsøgerne.
19.      Sagsøgerne var uenige i vurderingen af deres respektive betaling af stempelafgiften, og i det væsentlige indgav de alle for det første en anmodning om fornyet behandling af lovligheden af, at afgiften blev overvæltet på dem, og for det andet en administrativ klage. I forbindelse med denne administrative procedure påberåbte sagsøgerne sig den i CIS’ artikel 7, stk. 1, litra e), fastsatte fritagelse med den begrundelse, at de er holdingselskaber, der kan klassificeres som finansieringsinstitutter i henhold til den relevante EU-ret, hvortil den national bestemmelse henviser. Imidlertid meddelte skattemyndighederne afslag på deres anmodninger.
20.      For så vidt angår for det første Lineas – Concessões de Transportes SGPS og Global Roads Investimentos SGPS klagede hver af disse virksomheder til Centro de Arbitragem Administrativa (center for administrativ voldgift) med anmodning om, at der nedsættes en voldgiftsret, at skattemyndighedernes afgørelser ophæves, og at afgiften som følge heraf tilbagebetales.
21.      Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) (voldgiftsret i skatteretlige sager (center for forvaltningsvoldgift), Portugal), som er den forelæggende ret i sag C-207/22 og sag C-267/22, finder, at det fremgår af den portugisiske lovgivning, at stempelafgiften ikke finder anvendelse på finansieringsinstitutter i EU-rettens forstand. Der er imidlertid uoverensstemmelser i national retspraksis med hensyn til fortolkningen af begrebet »finansieringsinstitut«. Den forelæggende ret finder det derfor nødvendigt at afgøre, om dette begreb kun omfatter holdingselskaber, der besidder kapitalandele i virksomheder, der er kreditinstitutter eller investeringsselskaber, og som derfor er underlagt det tilsyn og de tilsynsmæssige krav, der gælder for bankvirksomhed eller finansielle aktiviteter.
22.      På denne baggrund har Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) (voldgiftsret i skatteretlige sager (center for forvaltningsvoldgift)) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
(Sag C-207/22) »Kan et holdingselskab, som udelukkende har til formål at forvalte kapitalandele i andre selskaber som en indirekte form for udøvelse af økonomisk virksomhed, og som i den forbindelse erhverver og varigt besidder sådanne andele, der som regel ikke udgør mindre end 10% af selskabskapitalen i de selskaber, hvori det besidder kapitalandele, hvis virksomhed henhører under forvaltningen af transportinfrastruktur, herunder projektering, anlæg og drift af landeveje og/eller motorveje, betragtes som »finansieringsinstitut« som omhandlet i [direktiv 2013/36] og [forordning nr. 575/2013]?«
(Sag C-267/22) »Er et holdingselskab, der er hjemmehørende i Portugal og omfattet af bestemmelserne i lovdekret nr. 495/88 af 30. december 1988, som alene har til formål at forvalte kapitalandele i andre selskaber som en indirekte form for udøvelse af økonomisk virksomhed, og som i denne forbindelse erhverver og varigt besidder disse andele, der generelt udgør mindst 10% af selskabskapitalen i de pågældende selskaber, som hverken udøver virksomhed i forsikringsbranchen eller i den finansielle sektor, omfattet af begrebet »finansieringsinstitut« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, nr. 22), i [direktiv 2013/36] og i artikel 4, stk. 1, nr. 26), i [forordning nr. 575/2013]?«
23.      Hvad for det andet angår NOS SGPS indgav denne virksomhed en anmodning om voldgift, som blev afslået af Centro de Arbitragem Administrativa (center for forvaltningsvoldgift). Centret fastslog navnlig, at et holdingselskab ikke er et finansieringsinstitut med henblik på den fritagelse, der er fastsat i CIS, hvilket ifølge NOS SGPS er i modsætning til dets konklusioner i tidligere sager om det samme spørgsmål.
24.      Da NOS SGPS var af den opfattelse, at der var truffet modsatrettede afgørelser som svar på det samme grundlæggende retlige spørgsmål og i en identisk lovgivningsmæssig sammenhæng, anlagde NOS SGPS sag ved Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal), som er den forelæggende ret i sag C-290/22, med henblik på at sikre en ensartet praksis. Denne ret har endvidere bemærket, at den portugisiske lovgiver ved afgrænsningen af fritagelsen for den i hovedsagen omhandlede afgift har valgt udtrykkeligt at henvise til den type og form af pengeinstitut, der er omhandlet i EU-lovgivningen. Af denne grund finder denne ret det nødvendigt at tage stilling til, om dette begreb kun omfatter holdingselskaber, der besidder kapitalandele i virksomheder, der er underlagt det tilsyn og de tilsynsmæssige krav, der gælder for bankvirksomhed eller finansielle aktiviteter.
25.      På denne baggrund har Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er et holdingselskab, der er hjemmehørende i Portugal og omfattet af bestemmelserne i lovdekret nr. 495/88 af 30. december 1988, som alene har til formål at forvalte kapitalandele i andre selskaber, der ikke udøver virksomhed i forsikringsbranchen, omfattet af begrebet »finansieringsinstitut« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, nr. 22), i [direktiv 2013/36] og i artikel 4, stk. 1, nr. 26), i [forordning nr. 575/2013]?«
IV.    Bedømmelse
26.      Med de tre spørgsmål, der er forelagt i sagerne C-207/22, C-267/22 og C-290/22, ønsker de forelæggende retter nærmere bestemt oplyst, om et holdingselskab, hvis eneste formål er at forvalte kapitalandele, og hvis datterselskaber eller de selskaber, hvori det har kapitalandele, ikke udøver bankvirksomhed eller finansielle aktiviteter, kan betragtes som »finansieringsinstitut« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, nr. 22), i direktiv 2013/36 og artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne.
27.      Indledningsvis vil jeg med hensyn til, om disse spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, kort bemærke, at den i de tre sager omhandlede stempelafgift, er en indirekte afgift, der er fastsat i portugisisk lovgivning. Det følger af denne lovgivning, at en virksomhed for at kunne nyde godt af fritagelsen for betaling af denne afgift skal have status som et finansieringsinstitut. Stempelafgiften er ikke underlagt EU-harmonisering. Den portugisiske lovgivning indeholder imidlertid en direkte og ubetinget henvisning til EU-retten for at definere begrebet »finansieringsinstitut«, særligt til direktiv 2013/36 og forordning nr. 575/2013, hvilket er grunden til, at de forelæggende retter opfordrer Domstolen til at foretage yderligere præciseringer af fortolkningen af dette begreb.
28.      Domstolen har gentagne gange erklæret sig kompetent til at træffe afgørelse om anmodninger om præjudiciel afgørelse, der vedrørte bestemmelser i EU-retten, i situationer, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen lå uden for EU-rettens anvendelsesområde, hvis disse bestemmelser er blevet gjort anvendelige af national ret (8). Der bør derfor ikke længere herske tvivl om, at Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse om de foreliggende anmodninger og til at anse disse anmodninger for antagelige.
29.      Med hensyn til sagens realitet har direktiv 2013/36 til formål at samordne de nationale bestemmelser om adgangen til at udøve virksomhed som kreditinstitut og investeringsselskab, reglerne vedrørende deres ledelse og de tilsynsmæssige rammer for dem. Dette direktiv skal sammenholdes med forordning nr. 575/2013 (9), som fastsætter ensartede og direkte anvendelige tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber. Begge retsakter udgør den retlige ramme for bankvirksomhed og finansielle aktiviteter og definerer det tilsyn og de tilsynsmæssige krav, der finder anvendelse for kreditinstitutter og investeringsselskaber.
30.      I henhold til fast retspraksis følger det af såvel kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en EU-retlig bestemmelse, som efter sin ordlyd ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Den Europæiske Union (10).
31.      For så vidt som begrebet »finansieringsinstitut« er defineret i artikel 3, stk. 1, nr. 22), i direktiv 2013/36 og artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013, og medlemsstaternes lovgivning ikke indeholder nogen henvisning til nogen af disse bestemmelser med henblik på at fastlægge dets betydning og rækkevidde, skal dette begreb anses for et selvstændigt EU-retligt begreb, der således skal fortolkes og anvendes ensartet i alle medlemsstaterne. Det tilkommer dermed Domstolen at give dette begreb en ensartet fortolkning i Unionens retsorden (11).
32.      Ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse skal der endvidere ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (12). Jeg vil derfor bedømme definitionen af begrebet »finansieringsinstitut« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, nr. 22), i direktiv 2013/36 og artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 i henhold til en ordlydsfortolkning, en kontekstuel og en teleologisk fortolkning.
1.      Ordlydsfortolkning
33.      Hvad indledningsvis angår ordlyden af artikel 3, stk. 1, nr. 22), i direktiv 2013/36, henvises der i denne bestemmelse direkte til artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 for en definition af begrebet »finansieringsinstitut«. Sidstnævnte bestemmelse definerer for sin del begrebet »finansieringsinstitut« som en virksomhed, som ikke er et »institut«, hvis hovedvirksomhed består i at erhverve kapitalandele eller i at udøve en eller flere af aktiviteterne omhandlet i punkt 2-12 og punkt 15 i bilag I til direktiv 2013/36. Dette illustreres yderligere i artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013, hvor begrebet »finansieringsinstitut« udtrykkeligt omfatter finansielle holdingselskaber, blandede finansielle holdingselskaber, betalingsinstitutter som defineret i direktiv 2007/64 og porteføljeadministrationsselskaber. Derimod er forsikringsholdingselskaber og blandede forsikringsholdingselskaber som defineret i artikel 212, stk. 1, litra f) og g), i direktiv 2009/138 udtrykkeligt udelukket fra at være finansieringsinstitutter.
34.      I denne forbindelse er det for det første vigtigt at påpege, at henvisningen til begrebet »institut« i artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 skal sammenholdes med artikel 4, stk. 1, nr. 3), i forordning nr. 575/2013, hvori dette begreb defineres som et kreditinstitut eller et investeringsselskab. Det følger heraf, at kreditinstitutter, der i henhold til artikel 4, stk. 1, nr. 1), i forordning nr. 575/2013 er virksomheder, hvis aktivitet består i fra offentligheden at tage imod indskud eller andre tilbagebetalingspligtige midler samt i at yde lån for egen regning, er udelukket fra begrebet finansieringsinstitutter. Dette er også tilfældet for investeringsselskaber, som defineres i artikel 4, stk. 1, nr. 2), i forordning nr. 575/2013 under henvisning til artikel 4, stk. 1, nr. 1), i direktiv 2014/65/EU (13). I denne bestemmelse defineres disse selskaber som en juridisk person, hvis sædvanlige erhverv eller virksomhed består i at yde én eller flere former for investeringsservice til tredjemand og/eller at udøve én eller flere investeringsaktiviteter på erhvervsmæssigt grundlag.
35.      For det andet skal en virksomheds hovedvirksomhed for at blive betragtet som et »finansieringsinstitut« som omhandlet i artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013, enten bestå i at erhverve kapitalandele eller i at udøve en eller flere af aktiviteterne omhandlet i punkt 2-12 og punkt 15 i bilag I til direktiv 2013/36. Ordlyden antyder, at der er tale om alternative betingelser, hvilket indebærer, at det er tilstrækkeligt kun at opfylde én af dem for at være omfattet af denne definition.
36.      For det tredje er både forsikringsholdingselskaber og blandede forsikringsholdingselskaber, som defineret i artikel 212, stk. 1, litra f) og g), i direktiv 2009/138, udelukket fra definitionen af begrebet »finansieringsinstitut«. En virksomhed, som er omfattet af disse definitioner, vil følgelig ikke opfylde kravene for at være et »finansieringsinstitut«.
37.      For det fjerde indeholder artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 en liste over holdingselskaber, der skal betragtes som finansieringsinstitutter. Det drejer sig blandt andet om »finansielle holdingselskaber« og »blandede finansielle holdingselskaber« (14).
38.      I denne henseende defineres et »finansielt holdingselskab« i artikel 4, stk. 1, nr. 20), i forordning nr. 575/2013 som et finansieringsinstitut, hvis datterselskaber udelukkende eller hovedsagelig er institutter eller finansieringsinstitutter, hvoraf mindst et er et institut, og som ikke er et blandet finansielt holdingselskab.
39.      Artikel 4, stk. 1, nr. 21), i forordning nr. 575/2013 indeholder endvidere definitionen af et »blandet holdingselskab«. I denne bestemmelse henvises der til definitionen i artikel 2, nr. 15), i direktiv 2002/87/EF (15), hvorefter et »blandet holdingselskab« er en ureguleret modervirksomhed, som sammen med sine dattervirksomheder, hvoraf mindst én er en reguleret enhed med hovedkontor i Fællesskabet, og andre enheder udgør et finansielt konglomerat. Begrebet »reguleret enhed« er i direktiv 2002/87 defineret som et kreditinstitut, et forsikringsselskab eller et investeringsselskab (16).
40.      Selv om begge typer holdingselskaber, der er omfattet af definitionen i artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013, i henhold til denne definition er »institutter«, som har datterselskaber, er det nødvendigt ud fra denne bestemmelses ordlyd at fastslå, om de skal forstås som ikke-udtømmende eksempler eller derimod som en udtømmende liste, som det ikke er muligt at fravige ved kontrollen af, om et holdingselskab skal betragtes som et »finansieringsinstitut«.
41.      Det er min opfattelse, at eksemplerne i artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 skal fortolkes således, at de ikke er udtømmende. Denne konklusion, som er baseret på den engelske udgave af forordning nr. 575/2013 – især på anvendelsen af ordet »including« – synes også at blive understøttet af ordlyden af andre sprogversioner af denne forordnings artikel 4, stk. 1, nr. 26). I den franske og den tyske version af artikel 4, stk. 1, nr. 26), anvendes f.eks. henholdsvis ordene »en ce compris« og »schließt«, som stemmer overens med en fortolkning, hvorefter listen ikke er udtømmende. I den lettiske version anvendes desuden ordet »tostarp«, hvilket igen tyder på, at listen over finansielle holdingselskaber og blandede finansielle holdingselskaber ikke skal betragtes som udtømmende.
42.      Når dette er sagt, indebærer en ikke-udtømmende liste ikke, at denne liste ikke bør begrænses af eksemplerne i den. Det følger nemlig af Domstolens faste praksis, at disse eksempler tjener som vejledende begreber, der begrænser fortolkningen til kun de elementer, der udtrykkeligt er opført på listen, eller som kan henføres til samme kategori (17). I det foreliggende tilfælde har de typer holdingselskaber, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, nr. 26, i forordning nr. 575/2013, til formål at definere omfanget af den definition, der er fastsat deri, med det resultat, at denne definition kun gælder for holdingselskaber, som udtrykkeligt er nævnt i bestemmelsen, eller som kan henføres til samme kategori (ejusdem generis).
43.      Med hensyn til artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 er det derfor nødvendigt dels at påpege, at den ikke-udtømmende liste kun indeholder en henvisning til holdingselskaber, dels at disse holdingselskaber skal have »institutter« i form af kapitalandele eller datterselskaber. »Institutter« skal for deres del have tilknytning til finans- eller banksektoren som følge af deres hovedaktiviteter. Selv om der tages hensyn til hovedargumentet fra sagsøgerne i retsmødet om behovet for at fortolke definitionen af dette begreb isoleret, indebærer de førnævnte betragtninger derfor, at ethvert andet holdingselskab, der ikke er omfattet af disse eksempler, skal have tilknytning til bank- eller finanssektoren.
44.      Jeg skal påpege, at denne fortolkning af ordlyden af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 575/2013 også understøttes af Kommissionens svar på et spørgsmål fra Den Europæiske Banktilsynsmyndighed, som blev stillet i 2014 (18), hvori Kommissionen på grundlag af definitionernes opbygning i denne forordnings artikel 4, stk. 1, nr. 26) og 27), og formålet med fradragene i artikel 36, forklarede, at den del af definitionen af »finansieringsinstitut«, der henviser til hovedaktiviteten med at erhverve kapitalandele, ikke omfatter rent industrielle holdingselskaber. I overensstemmelse med samme fortolkning blev definitionen af artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 for nylig ændret ved forordning 2019/876 for udtrykkeligt at udelukke »rene industrielle holdingselskaber« fra begrebet »finansieringsinstitut«. Selv om den ikke finder anvendelse på de foreliggende sager ratione temporis (19), vil jeg senere forklare, at denne ændring er i stand til at illustrere ånden bag den oprindelige definition af dette begreb.
45.      Det følger af ovenstående betragtninger, at ordlydsfortolkningen af artikel 3, stk. 1, nr. 22), i direktiv 2013/36 og artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 indebærer, at et holdingselskab skal erhverve kapitalandele i selskaber, der udøver bankvirksomhed eller finansielle aktiviteter, for at kunne betragtes som finansieringsinstitut i sidstnævnte bestemmelses forstand. Holdingselskaber, hvis eneste formål er at forvalte kapitalandele i andre selskaber end dem, der udøver bankvirksomhed eller finansiel virksomhed, synes derimod ikke omfattet af begrebet »finansieringsinstitut« i de to bestemmelsers forstand.
2.      Kontekstuel fortolkning
46.      Som nævnt ovenfor skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse tages hensyn til dens kontekst. I de foreliggende sager er finansieringsinstitutter omfattet af specifikke regler, krav og fordele, som er nyttige i forbindelse med en kontekstuel fortolkning af begrebet »finansieringsinstitut« i henhold til artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013.
47.      Jeg har i denne forbindelse allerede nævnt, at forordning nr. 575/2013 indeholder ensartede regler om generelle tilsynskrav, som finansieringsinstitutter, der er under tilsyn i henhold til direktiv 2013/36, skal overholde. I henhold til denne forordnings artikel 1 vedrører disse regler kapitalgrundlagskrav, likviditetskrav og indberetningsforpligtelser samt offentliggørelseskrav.
48.      For det første kræver kapitalgrundlagskrav, såsom det, der er fastsat i artikel 93 i forordning nr. 575/2013, at virksomheder, der er omfattet af denne forordning, kun påtager sig risici i det omfang, de understøttes af tilstrækkelige kapitalniveauer (20). Sådanne krav sikrer, at virksomhederne har det nødvendige kapitalniveau til at kunne modstå tab, der måtte opstå som følge af deres risikotagning, såsom når en låntager misligholder lånet (21).
49.      For det andet supplerer likviditetskravene i artikel 412-414 i forordning nr. 575/2013 kapitaldækningskravene ved at gøre det obligatorisk for institutter at sælge aktiver, når de har brug for kontanter til at betale gæld eller for at afhjælpe en eventuel ubalance mellem likviditetsstil- og udstrømning under meget stressede forhold (22).
50.      For det tredje begrænser krav vedrørende store eksponeringer, som er reguleret af artikel 111 ff. i forordning nr. 575/2013, væsentlige kreditforlængelser til en enkelt kunde eller en gruppe af indbyrdes forbundne kunder. Disse regler vedrører reguleringen af kreditrisikoen i forbindelse med udlån til visse kunder, da realiseringen af en sådan risiko kan bringe Den Europæiske Unions finansielle interesser i fare.
51.      I det væsentlige pålægger tilsynsmæssige regler som beskrevet ovenfor virksomheder yderligere og byrdefulde lovgivningsmæssige krav ud over generelle forhold såsom beskatning og finansiel konsolidering. Disse bestemmelser er i sagens natur knyttet til bankvirksomhed og finansielle aktiviteter og danner tilsammen et forvaltningssystem, der skal beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser.
52.      Selv om finansieringsinstitutter i henhold til artikel 11 i forordning nr. 575/2013 er underlagt de tilsynsmæssige krav, regulerer disse krav desuden i det væsentlige finansieringsinstitutter i forbindelse med, at de er datterselskaber af institutter eller finansieringsinstitutter, der har kapitalandele i institutter som omhandlet i artikel 4, stk. 1, nr. 3), i forordning nr. 575/2013. Dette betyder, at et holdingselskab, der ikke har tilknytning til bank- eller finanssektoren, faktisk ikke er underlagt nogen af de ovennævnte krav.
53.      En lignende situation opstår med hensyn til de fordele, som finansieringsinstitutter tildeles af de omhandlede lovgivningsmæssige rammer. En af de vigtigste fordele er muligheden for at udføre den bankvirksomhed eller de finansielle aktiviteter, der er omhandlet i bilag I til direktiv 2013/36, på en anden medlemsstats område, når først dette finansieringsinstitut har fået tilladelse i oprindelsesmedlemsstaten. Det fremgår nemlig af artikel 34 i direktiv 2013/36, at finansieringsinstitutter skal nyde godt af gensidig anerkendelse med hensyn til bankvirksomhed eller finansielle aktiviteter, når de er datterselskaber af kreditinstitutter. Denne bestemmelse, sammenholdt med 20. betragtning til samme direktiv, giver i det væsentlige finansieringsinstitutter mulighed for at åbne filialer i andre medlemsstater og udøve de grænseoverskridende aktiviteter, der er nævnt i bilag I til direktiv 2013/36. De fordele, som finansieringsinstitutter nyder godt af med hensyn til gensidig anerkendelse, er i sagens natur knyttet til finans- eller banksektoren på grund af deres forbindelse med aktiviteterne i bilag I til direktiv 2013/36.
54.      Det følger af disse betragtninger, at et holdingselskab, som udelukkende har til formål at forvalte kapitalandele, og hvis datterselskaber eller selskaber, hvori det har kapitalandele, ikke udøver bankvirksomhed eller finansielle aktiviteter, ikke er omfattet af nogen af de ovennævnte krav, især hvad angår tilsynsmæssige krav. Disse holdingselskaber har desuden ikke mulighed for at gøre brug af fordelen med gensidig anerkendelse i henhold til direktiv 2013/36. Disse bestemmelser er nemlig ikke relateret til disse holdingselskaber, fordi de ikke har sådanne kapitalandele, og de er hverken datterselskaber eller udøver nogen af de aktiviteter, der er anført i bilag I til direktiv 2013/36.
55.      Den fortolkning, som sagsøgerne har foreslået i de foreliggende tre sager, vil følgelig underminere sammenhængen i direktiv 2013/36, da nogle finansieringsinstitutter vil skulle følge tilsynsreglerne, mens andre ikke skal. Fra et kontekstuelt perspektiv forekommer det ikke hensigtsmæssigt at betragte holdingselskaber som finansieringsinstitutter, når de i) ikke udfører de opgaver, som er pålagt et finansieringsinstitut, ii) ikke kan udnytte de fordele, som finansieringsinstitutter nyder, og iii) ikke udfører de opgaver, der generelt tillægges finansieringsinstitutter. Hvis dette var tilfældet, ville det skabe en retlig status uden noget praktisk formål.
56.      Det er på sin plads at fremhæve en anden vanskelighed ved sagsøgernes fortolkning. Hvis holdingselskaber som de i hovedsagerne omhandlede blev anset for at være finansieringsinstitutter, ville definitionen af dette begreb være unødvendigt bred. Mange selskaber kunne ty til et holdingselskabs opbygning for at styre deres drift og investeringer, selv om de ikke har nogen institutter som datterselskaber eller kapitalandele.
57.      Den portugisiske regering gav i retsmødet et illustrativt eksempel på konsekvenserne af en sådan bred fortolkning af begrebet »finansieringsinstitut«. Af alle de SGPS, der er registreret i Portugal, er 94% registreret som ikke-finansieringsinstitutter, hvilket betyder, at kun 6% af SGPS’erne reguleres og undersøges af de relevante myndigheder. I henhold til sagsøgernes fortolkning af »finansieringsinstitut« ville denne procentdel være 100%.
58.      Hvis alle holdingselskaber skulle behandles som finansieringsinstitutter i henhold til artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013, ville det skabe en mærkelig situation. Faktisk ville holdingselskabers forpligtelser ikke ændre sig væsentligt, medmindre de vælger at erhverve kapitalandele i institutter eller blive datterselskaber af institutter. De ville i det væsentlige ikke have nogen yderligere byrde, men de ville have ret til fordele i henhold til national lovgivning, såsom i Portugals tilfælde fritagelsen for stempelafgift. Konsekvensen ville være, at kapitalandele, der forvaltes af SGPS’er, ville få en konkurrencefordel sammenlignet med andre selskaber på et lignende marked, som ikke forvaltes af en SGPS.
59.      Derudover opstår en lignende situation hvad angår de nationale myndigheders forpligtelser. Hvis alle holdingselskaber skulle behandles som finansieringsinstitutter, ville de nationale myndigheder få pålagt en urimelig byrde med hensyn til de pligter, de skal udføre på tilsynsområdet som fastsat i bl.a. artikel 4 i direktiv 2013/36.
60.      Det er af det foregående muligt at skelne mellem to typer holdingselskaber: dels de holdingselskaber, der varetager forvaltningsopgaver for deres industrielle datterselskaber, såsom den type holdingselskaber, der er omhandlet i hovedsagerne, dels dem, der erhverver kapitalandele, som indgår i bank- eller finanssektoren. Det er kun sidstnævnte kategori, der synes at være omfattet af forordning nr. 575/2013 og direktiv 2013/36 som følge af en kontekstuel fortolkning.
61.      Denne mere restriktive fortolkning af »finansieringsinstitut« ser også ud til modsvare ændringen af artikel 4, stk. 1, nr. 26), der blev indført ved forordning 2019/876, og som angivet i punkt 44 ovenfor udelukker »rene industrielle holdingselskaber« fra den definition.
62.      Det er vigtigt at påpege, at begrebet »rent industrielt holdingselskab« ikke er blevet defineret, og at forordning 2019/876 ikke indeholder nogen vejledning med hensyn til dets definition. Desuden indeholder forarbejderne vedrørende forordning 2019/876 heller ingen relevante oplysninger vedrørende begrebets fortolkning.
63.      For nylig er der dog i et forslag fra Kommissionen fra 2021 (23) blevet foreslået en definition af »rene holdingselskaber«. Dette forslags artikel 1, litra f), som indsætter et nyt nr. 26a) i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 575/2013, fastslår, at et rent industrielt holdingselskab er en virksomhed, der opfylder tre betingelser: For det første består dens hovedaktivitet i at erhverve eller eje kapitalandele, for det andet er hverken virksomheden eller nogen af de virksomheder, som den ejer kapitalinteresser i, omhandlet i artikel 4, stk. 1, nr. 27), litra a), d), e), f), g), h), k) og l), i forordning nr. 575/2013, og for det tredje udøver hverken virksomheden eller nogen af de virksomheder, som den ejer kapitalinteresser i, som hovedaktivitet nogen af de aktiviteter, der er anført i bilag I til direktiv 2013/36, nogen af de aktiviteter, der er anført i afsnit A eller B i bilag I til direktiv 2014/65 i forbindelse med de finansielle instrumenter, der er anført i afsnit C i nævnte bilag til nævnte direktiv, eller er investeringsselskaber, betalingstjenesteudbydere som defineret i direktiv (EU) 2015/2366 (24), porteføljeadministrationsselskaber eller accessoriske servicevirksomheder.
64.      Den foreslåede definition stemmer overens med min tidligere analyse, selv om den ikke har nogen retsvirkning. Den fastslår, at rene industrielle holdingselskaber ikke har nogen tilknytning til finans- eller banksektoren, fordi de hverken er en virksomhed, der som hovedaktivitet udøver nogen af de aktiviteter, der er nævnt i artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 eller ejer kapitalinteresser i virksomheder, der udøver disse aktiviteter som hovedaktivitet. Det følger heraf, at der skal være en tilknytning til bank- eller finanssektoren selv for virksomheder, der erhverver kapitalandele.
65.      Ud fra de ovennævnte betragtninger er det min konklusion, at henvisningen til en »virksomhed, hvis hovedvirksomhed består i at erhverve kapitalandele«, når den ses i sammenhæng med forordning nr. 575/2013 og direktiv 2013/36, skal fortolkes restriktivt. En sådan fortolkning af artikel 3, stk. 1, nr. 22), i direktiv 2013/36 og artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 indebærer, at et holdingselskab, hvis formål er at forvalte kapitalandele i virksomheder, der ikke er underlagt tilsyn eller tilsynsmæssige krav, og som derfor ikke er omfattet af dette direktivs og denne forordnings anvendelsesområde, ikke skal betragtes som et »finansieringsinstitut«.
3.      Teleologisk fortolkning
66.      Med hensyn til den teleologiske fortolkning af artikel 3, stk. 1, nr. 22), i direktiv 2013/36 og artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 er det ubestridt, at begge retsakter blev vedtaget for at styrke de forvaltningskrav, der gælder for finansieringsinstitutter. Finanskrisen, der startede i 2008, viste behovet for større tillid til og pålidelighed med hensyn til EU’s finansielle system. Før denne krise resulterede manglen på effektive kontrolforanstaltninger i disse institutter i et mangelfuldt tilsyn med ledelsens beslutningstagning. Dette førte til kortsigtede og alt for risikable ledelsesstrategier (25). Sunde interne styringsmetoder hjalp imidlertid nogle virksomheder med at håndtere finanskrisen væsentligt bedre end andre (26).
67.      På den baggrund står det klart, at manglen på interne styringssystemer kan have potentielt skadelige virkninger på Den Europæiske Unions finansielle interesser, som det fremgår af 53. og 54. betragtning til direktiv 2013/36 og 113. og 114. betragtning til forordning nr. 575/2013. Målet med direktiv 2013/36 og forordning nr. 575/2013 var således at afhjælpe det allerede eksisterende styringssystem.
68.      Det følger heraf, at definitionen af begrebet »finansieringsinstitut« i artikel 3, stk. 1, nr. 22), i direktiv 2013/36 og artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 skal være i overensstemmelse med dette mål og have denne begrundelse i tankerne. Navnlig skal den rolle, som artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 spiller, forstås således, at den angiver, hvilke enheder der kræver strengere interne styringssystemer, og hvilke enheder der udgør en trussel mod Den Europæiske Unions finansielle interesser. Definitionen af begrebet »finansieringsinstitut« skal derfor kunne sondre mellem på den ene side virksomheder, der kan udgøre en sådan trussel, og på den anden side virksomheder, der ikke kan have en sådan virkning. På denne måde kan de relevante myndigheder effektivt udnytte direktiv 2013/36 og forordning nr. 575/2013 og nå det mål, de tilsigter.
69.      Inden for denne sammenhæng forekommer en fortolkning af begrebet »finansieringsinstitut«, der omfatter alle holdingselskaber, noget fjernt fra anvendelsesområdet for den definition, som EU-lovgiver havde til hensigt at fastlægge. Kapitalgrundlagskrav, likviditetskrav og krav vedrørende store eksponeringer, som beskrevet i punkt 47-50 i dette forslag til afgørelse, er alle foranstaltninger, der gælder for finansieringsinstitutter, og som har til formål at sikre sund intern styring og passende risikostyringsmetoder. Dette skyldes, at disse krav har en forebyggende effekt på den potentielt negative indvirkning på Den Europæiske Unions finansielle interesser samt de fysiske og juridiske personer, der samarbejder med disse finansieringsinstitutter. Dog løber holdingselskaber, der forvalter ikke-institutionelle beholdninger, ikke den samme risiko. Det følger heraf, at deres inddragelse under begrebet »finansieringsinstitut« ikke vil bidrage til at nå målet om at afhjælpe manglende interne styringssystemer i virksomheder, der udgør en risiko for Unionens finansielle sikkerhed og finansielle interesser.
70.      I bilag I til direktiv 2013/36 opregnes i øvrigt aktiviteter, der, som jeg allerede har nævnt, er omfattet af gensidig anerkendelse. Artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 fastsætter, at en virksomhed, hvis hovedaktivitet er at udøve nogen af de aktiviteter, der er anført i punkt 2-12 og punkt 15 i dette bilag, vil blive betragtet som finansieringsinstitut, så længe den opfylder de resterende krav, der følger af definitionen i denne artikel. Til sammenhæng omfatter eksempler på omfattede aktiviteter bl.a. finansiel leasing, udlån, pengemæglervirksomhed og udstedelse af elektroniske penge.
71.      To foreløbige konklusioner kan udledes af en vurdering af disse aktiviteter. For det første er listen over de respektive aktiviteter i bilag I til dette direktiv bred. For det andet er de meget tydeligt forbundet med bank- eller finanssektoren. Det er min opfattelse, at EU-lovgiveren havde til hensigt at gøre anvendelsesområdet for begrebet »finansieringsinstitut« så bredt som muligt for at undgå smuthuller, hvor nogle virksomheder kunne tænkes at flytte aktiver uden for anvendelsesområdet for tilsyn, men det skulle stadig have en klar forbindelse til bank- eller finanssektoren.
72.      Det er indlysende, at hvis et sådant ræsonnement anvendes på en fortolkning, hvorefter alle holdingselskaber er omfattet af begrebet »finansieringsinstitut«, ville dette kun være i overensstemmelse med en af de to ovennævnte konklusioner. Selv om antallet af omfattede virksomheder bestemt ville være stort, ville der imidlertid ikke kunne påvises en tilknytning til bank- eller finanssektoren. I overensstemmelse hermed mener jeg, at en teleologisk indskrænkning er nødvendig for at sikre, at en sådan fortolkning ikke i alt for høj grad udvider anvendelsesområdet for definitionen af begrebet »finansieringsinstitut«.
73.      Ud fra den førnævnte analyse ville det ikke være hensigtsmæssigt at betragte holdingselskaber såsom de i hovedsagerne omhandlede som »finansieringsinstitutter« inden for rammerne af direktiv 2013/36 og forordning nr. 575/2013. Denne fortolkning af artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 er i overensstemmelse med og understøtter den tidligere nævnte analyse vedrørende en kontekstuel fortolkning.
74.      I lyset af ovenstående betragtninger er det åbenbart, at alle fortolkningsmetoder fører til en restriktiv fortolkning af artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013. Af den grund er det min konklusion, at artikel 3, stk. 1, nr. 22), i direktiv 2013/36 og artikel 4, stk. 1, nr. 26), i forordning nr. 575/2013 skal fortolkes således, at et holdingselskab, som udelukkende har til formål at forvalte kapitalandele i selskaber, og hvis datterselskaber eller selskaber, hvori det har kapitalandele, ikke udøver virksomhed inden for bank- eller finanssektoren, ikke kan betragtes som »finansieringsinstitut« i disse bestemmelsers forstand.
V.      Forslag til afgørelse
75.      Jeg foreslår på baggrund af ovenstående analyse, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Tribunal Arbitral Tributário (voldgiftsret i skatteretlige sager (center for forvaltningsvoldgift), Portugal) og Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal) har forelagt, således:
»Artikel 3, stk. 1, nr. 22), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF og artikel 4, stk. 1, nr. 26), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012
skal fortolkes således, at et holdingselskab, som udelukkende har til formål at forvalte kapitalandele i virksomheder, og hvis datterselskaber eller selskaber, hvori det har kapitalandele, ikke udøver bankvirksomhed eller finansielle aktiviteter, ikke kan betragtes som finansieringsinstitut i disse bestemmelsers forstand i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT 2013, L 176, s. 338), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/17/ЕU af 4.2.2014 om forbrugerkreditaftaler i forbindelse med fast ejendom til beboelse og om ændring af direktiv 2008/48/EF og 2013/36/EU og forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT 2014, L 60, s. 34).
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 26.6.2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT 2013, L 176, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1014 af 8.6.2016 om ændring af forordning (EU) nr. 575/2013 (EUT 2016, L 171, s. 153).
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 25.11.2009 om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) (EUT 2009, L 335, s. 1).
5 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 20.5.2019 om ændring af forordning (EU) nr. 575/2013 for så vidt angår gearingsgrad, net stable funding ratio, krav til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver, modpartskreditrisiko, markedsrisiko, eksponeringer mod centrale modparter, eksponeringer mod kollektive investeringsordninger, store eksponeringer og indberetnings- og oplysningskrav, og forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT 2019, L 150, s. 1).
6 –      Diário da República nr. 301/1988, 6. Supplemento, Série I af 30.12.1988 med senere ændringer (herefter »lovdekret nr. 495/88«).
7 –      Lov nr. 150/99 af 11.9.1999, som ændret ved lovdekret nr. 287/2003 af 12.11.2003 (Diário da República nr. 213/1999, Series I-A af 11.9.1999).
8 –      Dom af 19.10.2017, Europamur Alimentación (C-295/16, EU:C:2017:782, præmis 29).
9 –      Jf. anden betragtning til direktiv 2013/36.
10 –      Dom of 3.2.2022, Finanzamt A (C-515/20, EU:C:2022:73, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
11 –      Ibidem (præmis 27).
12 –      Jf. dom af 9.3.2023, ACER mod Aquind (C-46/21 P, EU:C:2023:182, præmis 54).
13 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 15.5.2014 om markeder for finansielle instrumenter og om ændring af direktiv 2002/92/EF og direktiv 2011/61/EU (EUT 2014, L 173, s. 349).
14 –      Denne bestemmelse indeholder endvidere en henvisning til betalingsinstitutter som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/64/EF af 13.11.2007 om betalingstjenester i det indre marked og om ændring af direktiv 97/7/EF, 2002/65/EF, 2005/60/EF og 2006/48/EF og om ophævelse af direktiv 97/5/EF (EUT 2007, L 319, s. 1), og porteføljeadministrationsselskaber, som er defineret i artikel 4, stk. 1, nr. 19), i forordning nr. 575/2013. Da disse typer finansieringsinstitutter imidlertid ikke er holdingselskaber, er de ikke relevante med henblik på den foreliggende bedømmelse.
15 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16.12.2002 om supplerende tilsyn med kreditinstitutter, forsikringsselskaber og investeringsselskaber i et finansielt konglomerat og om ændring af Rådets direktiv 73/239/EØF, 79/267/EØF, 92/49/EØF, 92/96/EØF, 93/6/EØF og 93/22/EØF samt Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/78/EF og 2000/12/EF (EUT 2003, L 35, s. 1).
16 –      Jf. artikel 2, nr. 4), i direktiv 2002/87.
17 –      Dom af 9.7.2020, Land Hessen (C-272/19, EU:C:2020:535, præmis 69). Jf. endvidere dom af 16.12.2008, Satakunnan Markkinapörssi og Satamedia (C-73/07, EU:C:2008:727, præmis 41), og af 6.11.2003, Lindqvist (C-101/01, EU:C:2003:596, præmis 43 og 44).
18 –      Kommissionens besvarelse af spørgsmål 2014,857 om definitionen af et finansieringsinstitut i forordning nr. 575/2013 af 18.7.2014, som findes på https://www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/-/qna/view/publicId/2014,857
19 – Jf. artikel 3, stk. 3, litra b), i forordning 2019/876.
20 –      I.H.-Y. Chiu og J. Wilson, Banking Law and Regulation, Oxford University Press, 2019, s. 330.
21 –      Ibidem (s. 330).
22 –      Ibidem.
23 –      Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) nr. 575/2013 for så vidt angår krav vedrørende kreditrisiko, kreditværdijusteringsrisiko, operationel risiko, markedsrisiko og den nedre grænse for output. 2021/0342(COD).
24 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/2366 af 25.11.2015 om betalingstjenester i det indre marked, om ændring af direktiv 2002/65/EF, 2009/110/EF og 2013/36/EU og forordning (EU) nr. 1093/2010 og om ophævelse af direktiv 2007/64/EF (EUT 2015, L 337, s. 35).
25 –      Den Europæiske Banktilsynsmyndighed, Final Report on Guidelines on internal governance under Directive 2013/36/EU, EBA/GL/2021/05 af 2.7.2021, s. 5.
26 –      Ibidem.