62023CJ0013
DOMSTOLENS DOM (sjunde avdelningen)
den 29 februari 2024 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Livsmedelssäkerhet – Fodertillsatser – Förordning (EG) nr 1831/2003 – Godkännandeförfarande – Förbud mot utsläppande på marknaden utan godkännande – Status för befintliga produkter – Giltighet mot bakgrund av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Näringsfrihet – Rätt till egendom – Proportionalitetsprincipen – Genomförandeförordning (EU) 2021/758 – Tillbakadragande från marknaden av grapefrukt (extrakt) – Foder som innehåller extrakt av grapefruktkärnor och grapefruktskal”
I mål C‑13/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgericht Osnabrück (Förvaltningsdomstolen i Osnabrück, Tyskland) genom beslut av den 15 december 2022, som inkom till domstolen den 16 januari 2023, i målet
CdVet Naturprodukte GmbH
mot
Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES)
meddelar
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen samt domarna J. Passer och M.L. Arastey Sahún (referent),
generaladvokat: A.M. Collins,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
CdVet Naturprodukte GmbH, genom M. Immel, Rechtsanwalt,
–
Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES), genom L. Berning, i egenskap av ombud,
–
Frankrikes regering, genom G. Bain och J.-L. Carré, båda i egenskap av ombud,
–
Finlands regering, genom H. Leppo, i egenskap av ombud,
–
Europaparlamentet, genom G.C. Bartram, G. Mendola och L. Stefani, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska unionens råd, genom N. Brzezinski, L. Hamtcheva och A. Jaume, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom B. Hofstötter, B. Rechena och M. Zerwes, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser dels giltigheten av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 av den 22 september 2003 om fodertillsatser (EUT L 268, 2003, s. 29), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1381 av den 20 juni 2019 (EUT L 231, 2019, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1831/2003), mot bakgrund av artiklarna 16, 17 och 52 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), dels tolkningen av artikel 2.3 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/758 av den 7 maj 2021 om vissa produkters status som fodertillsatser enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 och om tillbakadragande från marknaden av vissa fodertillsatser (EUT L 162, 2021, s. 5), jämförd med del 1 i kapitel I.A i bilaga I till samma förordning.
2
Begäran har framställts i ett mål mellan CdVet Naturprodukte GmbH (nedan kallat CdVet) och Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (nedan kallad LA-VES) (myndigheten för konsumentskydd och livsmedelssäkerhet i delstaten Niedersachsen, Tyskland) och rör förbudet mot att släppa ut ett foder som innehåller tillsatsen extrakt av grapefruktkärnor och grapefruktskal på marknaden.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 1831/2003
3
Skälen 4, 6 och 11 i förordning nr 1831/2003 har följande lydelse:
”(4)
För att skydda människors och djurs hälsa och miljön bör fodertillsatser genomgå en säkerhetsbedömning i enlighet med ett gemenskapsförfarande innan de släpps ut på marknaden, används eller bearbetas i gemenskapen. …
…
(6)
Gemenskapens åtgärder när det gäller människors och djurs hälsa och miljön bör grunda sig på försiktighetsprincipen.
…
(11)
Den grundläggande principen på detta område bör vara att endast tillsatser som har godkänts enligt förfarandet i denna förordning får släppas ut på marknaden, användas eller bearbetas i foder, på de villkor som fastställts i godkännandet.”
4
I artikel 1.1 i förordningen föreskrivs följande:
”Syftet med denna förordning är att fastställa ett gemenskapsförfarande för godkännande av utsläppande på marknaden och användning av fodertillsatser och anta bestämmelser om övervakning och märkning av fodertillsatser och förblandningar, så att en hög skyddsnivå skall kunna garanteras för människors och djurs hälsa och välbefinnande samt för miljön och användarnas och konsumenternas intressen när det gäller fodertillsatser, samtidigt som den inre marknadens funktion säkerställs.”
5
Artikel 3.1 a i nämnda förordning har följande lydelse:
”Fodertillsatser får endast släppas ut på marknaden, bearbetas eller användas om de
a)
har godkänts med stöd av denna förordning”.
6
I artikel 4.1 och 4.2 i samma förordning föreskrivs följande:
”1.   Den som söker godkännande av en fodertillsats eller av en ny användning av en fodertillsats skall lämna in en ansökan i enlighet med artikel 7.
2.   Ett godkännande får inte beviljas, vägras, förnyas, ändras, tillfälligt eller permanent dras in annat än av de skäl och enligt de förfaranden som fastställs i denna förordning …”
7
I artikel 7.1 i förordning nr 1831/2003 föreskrivs följande:
”En ansökan om godkännande enligt artikel 4 i denna förordning ska skickas till [Europeiska] kommissionen … Kommissionen ska utan dröjsmål underrätta medlemsstaterna och överlämna ansökan till Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (nedan kallad [Efsa]).”
8
I artikel 8.1 och 8.3 i samma förordning föreskrivs följande:
”1.   [Efsa] skall avge sitt yttrande inom sex månader efter det att den erhållit en giltig ansökan. …
…
3.   Vid utarbetandet av sitt yttrande
a)
skall [Efsa] kontrollera att de uppgifter och handlingar sökanden har lämnat in överensstämmer med artikel 7 och göra en bedömning för att fastställa om fodertillsatsen uppfyller villkoren i artikel 5,
…”
9
I artikel 9.1 i nämnda förordning anges följande:
”Inom tre månader från mottagandet av [Efsas] yttrande skall kommissionen utarbeta ett förslag till förordning i vilken godkännande skall beviljas eller vägras. I detta förslag skall hänsyn tas till kraven i artikel 5.2 och 5.3, gemenskapens lagstiftning och andra berättigade faktorer som är relevanta för den aktuella frågan, särskilt nyttan för djurens hälsa och välbefinnande och fördelarna för konsumenter av animaliska produkter.
Om förslaget inte överensstämmer med [Efsas] yttrande, skall skälen till detta anges i förslaget.
…”
10
I artikel 10.1, 10.2 och 10.5 i samma förordning föreskrivs följande:
”1.   Genom undantag från artikel 3 får en fodertillsats som har släppts ut på marknaden i enlighet med [rådets direktiv 70/524/EEG av den 23 november 1970 om fodertillsatser (EGT L 270, 1970, s. 1, svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 118)] … släppas ut på marknaden och användas på de villkor för ämnet i fråga som anges i [detta direktiv] och [dess genomförandebestämmelser], inbegripet i synnerhet särskilda bestämmelser om märkning när det gäller foderblandningar och foderråvaror, förutsatt att följande villkor är uppfyllda:
a)
Inom ett år från förordningens ikraftträdande skall de personer som ansvarar för det första utsläppandet på marknaden av fodertillsatsen eller andra berörda parter anmäla det till kommissionen. …
…
2.   En ansökan skall lämnas in i enlighet med artikel 7 senast ett år före giltighetstidens slut för tidsbegränsade godkännanden för tillsatser som beviljats i enlighet med direktiv 70/524… och senast inom sju år efter det att denna förordning har trätt i kraft för tillsatser som godkänts utan tidsbegränsning …. Ett detaljerat tidsschema med en förteckning uppställd i prioriteringsordning över de olika tillsatskategorier som skall utvärderas på nytt kan antas i enlighet med förfarandet i artikel 22.2. …
…
5.   Om den anmälan med åtföljande uppgifter som avses i punkt 1 a inte har lämnats in inom den angivna tiden eller har befunnits vara felaktig, eller om en ansökan inte lämnas in inom den i punkt 2 föreskrivna tiden, skall en förordning antas i enlighet med förfarandet i artikel 22.2 med krav på att den berörda fodertillsatsen dras tillbaka från marknaden. En sådan åtgärd får innebära att det föreskrivs en begränsad tidsperiod inom vilken befintliga lager av produkten får förbrukas.”
11
Punkt 2 b i bilaga I till förordning nr 1831/2003 har följande lydelse:
”Följande funktionella grupper ingår i kategorin ’organoleptiska tillsatser’:
…
b)
Aromämnen: ämnen som när de tillsätts fodret förhöjer dess smak, doft eller aptitlighet.”
Genomförandeförordning (EU) nr 230/2013
12
Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 230/2013 av den 14 mars 2013 om tillbakadragande av vissa fodertillsatser tillhörande gruppen aromämnen och smakförhöjande ämnen från marknaden (EUT L 80, 2013, s. 1) antogs bland annat med stöd av artikel 10.5 i förordning nr 1831/2003, i dess ursprungliga lydelse.
13
I artikel 1 första stycket i genomförandeförordning nr 230/2013 föreskrivs följande:
”De fodertillsatser som anges i del A i bilagan tillhörande gruppen ’aromämnen och smakförhöjande ämnen’ ska dras tillbaka från marknaden.”
14
I del A i bilagan till denna genomförandeförordning räknas bland annat följande tillsatser upp under rubriken ”Naturliga produkter och motsvarande syntetiskt framställda produkter”:
”Citrus × paradisi Macfad. grapefrukt (koncentrat), CoE-nr 140/citron skal (extrakt), CAS-nr 94266–47–4, Fema-nr 2318, Einecs-nr 304–454–3/grapefrukt (terpenfri olja), CAS-nr 90045–43–5, CoE-nr 140/grapefrukt (essensolja), CoE-nr 140/grapefrukt (tinktur), CoE-nr 140/grapefrukt (terpener), CoE-nr 140”
Genomförandeförordning 2021/758
15
I likhet med genomförandeförordning nr 230/2013 antogs genomförandeförordning 2021/758 bland annat med stöd av artikel 10.5 i förordning nr 1831/2003.
16
Skäl 7 i genomförandeförordning 2021/758 har följande lydelse:
”Tillbakadragandet från marknaden av de produkter som förtecknas i bilaga I hindrar inte att de godkänns eller att de blir föremål för en åtgärd rörande deras status i enlighet med förordning (EG) nr 1831/2003.”
17
I artikel 1 i denna genomförandeförordning föreskrivs följande:
”De fodertillsatser som anges i bilaga I ska dras tillbaka från marknaden med avseende på de djurarter eller djurkategorier som anges i den bilagan.”
18
I artikel 2.1 och 2.3 i nämnda genomförandeförordning föreskrivs följande:
”1.   Befintliga lager av de fodertillsatser som förtecknas i kapitlen I.A och I.C i bilaga I får fortsätta att släppas ut på marknaden och användas till och med den 30 maj 2022.
…
3.   Foderblandningar och foderråvaror som framställts med de tillsatser som avses i punkt 1 … får fortsätta att släppas ut på marknaden och användas till och med den 30 maj 2023.”
19
Bilaga I till genomförandeförordning 2021/758 innehåller en förteckning över de fodertillsatser som ska dras tillbaka från marknaden enligt artikel 1 i denna genomförandeförordning. I del 1 i kapitel I.A i denna bilaga anges de tillsatser som ska dras tillbaka från marknaden för alla djurarter och djurkategorier. Bland dessa återfinns under rubriken ”Arom- och smakämnen – Naturliga produkter – botaniskt definierade” följande tillsatser:
”Citrus × paradisi Macfad.: grapefrukt (pressad olja), CAS-nr 8016–20–4, Fema-nr 2530, CoE-nr 140, Einecs-nr 289–904–6/grapefrukt (extrakt), CoE-nr 140”
Tysk rätt
20
I 21 § punkt 3 i Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (livsmedels- och foderlagen) föreskrivs följande:
”Om inte annat föreskrivs i andra meningen får foder för vilka,
1. när de tillverkades eller bearbetades,
…
b)
en fodertillsats tillhörande en annan kategori än den som avses i artikel 6.1 e i [förordning nr 1831/2003]
har använts,
…
inte släppas ut på marknaden eller användas i foder. Första meningen led 1 är inte tillämplig när den använda fodertillsatsen är godkänd enligt en direkt tillämplig rättsakt från Europeiska gemenskapen eller Europeiska unionen och den använda fodertillsatsen eller fodret uppfyller ett krav som fastställs i denna direkt tillämpliga rättsakt eller i förordning [nr 1831/2003], förutsatt att ett sådant krav föreskrivs i den. …”
Målet vid den nationella domstolen, giltighetsfrågan och tolkningsfrågan
21
CdVet tillverkar och saluför foder, däribland produkten ”DarmRein Pulver/GutClean Powder” som är ett kompletterande foder för hundar, katter och andra sällskapsdjur (nedan kallad den omtvistade produkten). Denna produkt innehåller en organoleptisk tillsats, vilken betecknas som ”extrakt av grapefruktkärnor” på märkningen av denna produkt (nedan kallad den omtvistade tillsatsen).
22
Den 24 februari 2022 genomförde tjänstemän från LA-VES en officiell kontroll, vilken bland annat avsåg den omtvistade produkten, i CdVets fabrik. Den undersökning som de vid detta tillfälle gjorde av leverantörens handling i föregående led, i vilken egenskaperna hos den omtvistade tillsatsen angavs (nedan kallad produktspecifikationsbladet), visade att tillsatsen i denna handling betecknades som ”grapefruktkärnextrakt S” och att den huvudsakligen bestod av ett glycerinhaltigt extrakt vilket erhållits genom extraktion av kärnor och skal från grapefrukt med hjälp av vegetabilisk glycerin.
23
Efter att ha hört CdVet förbjöd LA-VES, genom beslut av den 30 mars 2022, bolaget att utbjuda den omtvistade produkten till försäljning och att släppa ut den på marknaden samt förordnade att detta beslut skulle verkställas omedelbart. LA-VES motiverade i princip nämnda beslut med att extrakt av grapefruktkärnor hade dragits tillbaka från marknaden med tillämpning av artikel 1 i genomförandeförordning nr 230/2013, jämförd med del A i bilagan till denna genomförandeförordning, med anledning av att en ansökan om godkännande enligt artikel 10.2 i förordning nr 1831/2003 inte hade lämnats in inom de föreskrivna fristerna. Enligt LA-VES innebar detta att utsläppandet på marknaden av den omtvistade tillsatsen utgjorde ett åsidosättande av artikel 3.1 i förordning nr 1831/2003 eller av 21 § punkt 3 led 1 b i livsmedels- och foderlagen.
24
Den 11 oktober 2022 överklagade CdVet detta beslut och ansökte om interimistiska åtgärder vid Verwaltungsgericht Osnabrück (Förvaltningsdomstolen i Osnabrück, Tyskland), som är den hänskjutande domstolen. CdVet gjorde gällande att den omtvistade tillsatsen, med hänsyn till dess sammansättning, inte skulle kvalificeras som extrakt av grapefruktkärnor, utan som grapefruktextrakt, även kallat ”grapefrukt (extrakt)”.
25
Det framgår nämligen, enligt CdVet, tydligt av produktspecifikationsbladet att den omtvistade tillsatsen inte bara erhålls från grapefruktkärnor, vilket hade kunnat motivera att leverantören i denna handling använder beteckningen ”extrakt av grapefruktkärnor”, utan även från grapefruktskal.
26
Enligt CdVet har tillsatsen ”grapefrukt (extrakt), CoE-nr 140” i och för sig i princip dragits tillbaka från marknaden genom artikel 1 i genomförandeförordning 2021/758, jämförd med del 1 i kapitel I.A i bilaga I till denna genomförandeförordning. Övergångsbestämmelsen i artikel 2.3 i nämnda genomförandeförordning gör det emellertid möjligt för bolaget att fortsätta att saluföra den omtvistade produkten, som tillverkas med denna tillsats, till och med den 30 maj 2023.
27
CdVet har dessutom uttryckt tvivel om huruvida de bestämmelser i förordning nr 1831/2003 som LA-VES har tillämpat är förenliga med unionsrätten, eftersom denna förordning innehåller ett allmänt förbud mot saluföring och användning av samtliga fodertillsatser, utan att hänsyn tas till omständigheterna i varje enskilt fall.
28
LA-VES har vid den hänskjutande domstolen genmält att extrakt av grapefruktkärnor, som tillsatts den omtvistade produkten, och grapefruktextrakt inte är identiska ämnen, vilket innebär att CdVet inte med framgång kan åberopa övergångsbestämmelserna i artikel 2.3 i genomförandeförordning 2021/758, som endast avser ”grapefrukt (extrakt)”.
29
Slutligen anser LA-VES att det inte föreligger några konkreta tvivel om huruvida förordning nr 1831/2003 är proportionerlig i förhållande till unionsrätten, eftersom syftet med denna förordning, vilket preciseras i skäl 4 i förordningen, nämligen att säkerställa en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa samt för miljön, med nödvändighet kräver ett godkännandeförfarande som gör det möjligt att bedöma fodertillsatsers säkerhet, i enlighet med försiktighetsprincipen.
30
På grund av de tvivel som den hänskjutande domstolen hyser beträffande giltigheten och tolkningen av den aktuella unionslagstiftningen, biföll den hänskjutande domstolen CdVets ansökan om interimistiska åtgärder och gav bolagets överklagande suspensiv verkan.
31
För det första är den hänskjutande domstolen inte säker på att det gjorts en skälig avvägning i enlighet med proportionalitetsprincipen, i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan, i förevarande fall mellan, å ena sidan, näringsfriheten och rätten till egendom, som avses i artikel 16 respektive artikel 17.1 i stadgan, och, å andra sidan, skyddet för de rättsliga intressen som utgörs av människors och djurs hälsa samt miljön, vilka avses i förordning nr 1831/2003. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det i denna förordning föreskrivs ett allmänt förbud mot att släppa ut på marknaden, använda eller bearbeta fodertillsatser som inte har godkänts, utan att det därvid tas hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall, såsom frågan om den totala mängden eller halten av livsmedelstillsatsen i fodret i fråga eller huruvida tillsatsen är ett vegetabiliskt ämne som också finns i naturen eller ett syntetiskt ämne. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende understrukit att beståndsdelarna i den omtvistade tillsatsen, vars koncentration för övrigt ligger under detektionsgränsen, uteslutande härrör från naturen, vilket innebär att det inte är uppenbart att de kan utgöra en fara för människors eller djurs hälsa.
32
För det andra undrar den hänskjutande domstolen huruvida den omtvistade tillsatsen motsvarar ämnet ”grapefrukt (extrakt), CoE-nr 140”, vilket anges i del 1 i kapitel I.A i bilaga I till genomförandeförordning 2021/758. Om så vore fallet skulle CdVet enligt övergångsbestämmelsen i artikel 2.3 i genomförandeförordningen ha haft möjlighet att fortsätta att saluföra den omtvistade produkten till och med den 30 maj 2023. Vid den tidpunkt då LA-VES fattade sitt beslut, den 30 mars 2022, kunde myndigheten således inte fastställa att bestämmelserna i foderlagstiftningen hade åsidosatts.
33
Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgericht Osnabrück (Förvaltningsdomstolen i Osnabrück) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Är förordning nr 1831/2003, i synnerhet dess artikel 3.1 a, artikel 4.1, artikel 7.1 samt artikel 10.1 a, 10.2 och 10.5, som, för det fall det inte föreligger ett godkännande, föreskriver ett generellt förbud mot att släppa ut på marknaden, använda eller bearbeta fodertillsatser, utan beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet, förenlig med proportionalitetsprincipen som fastställs i artikel 52.1 i stadgan, mot bakgrund av näringsfriheten som är skyddad enligt artikel 16 i stadgan samt rätten till egendom enligt artikel 17.1 i stadgan?
2)
Om EU-domstolen besvarar den första frågan jakande, med följden att förordning nr 1831/2003, i synnerhet dess artikel 3.1 a, artikel 4.1, artikel 7.1 samt artikel 10.1 a, 10.2 och 10.5, är tillämplig utan inskränkningar, utgör då det extrakt som klaganden använder som fodertillsats – som enligt produktspecifikationsbladet tillverkas av grapefruktkärnor och grapefruktskal och i denna handling betecknas som extrakt av grapefruktkärnor (exakt beteckning: grapefruktkärnextrakt S) – (i vart fall också) det ämne som tas upp i artikel 2.3 i genomförandeförordning (EU) 2021/758 jämförd med del 1 i kapitel I.A i bilaga I till den förordningen, det vill säga ’grapefrukt (extrakt) CoE-nr 140’?”
Prövning av giltighetsfrågan och tolkningsfrågan
Den första frågan
34
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida förordning nr 1831/2003 är giltig, särskilt artikel 3.1 a, artikel 4.1, artikel 7.1 samt artikel 10.1 a, 10.2 och 10.5 i denna förordning, i den del det i förordningen föreskrivs ett allmänt förbud mot att släppa ut på marknaden, bearbeta eller använda fodertillsatser som inte har godkänts, och detta oberoende av omständigheterna i det enskilda fallet. Den hänskjutande domstolen har begärt att EU-domstolen ska pröva giltigheten av dessa bestämmelser mot bakgrund av näringsfriheten och rätten till egendom enligt artikel 16 respektive artikel 17.1 i stadgan samt proportionalitetsprincipen i artikel 52.1 i stadgan.
35
Domstolen noterar till att börja med att det förbud som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sin fråga föreskrivs i artikel 3.1 a i förordning nr 1831/2003. Vidare fastställs i artikel 10 i denna förordning statusen för befintliga produkter, det vill säga fodertillsatser som har släppts ut på marknaden i enlighet med bland annat direktiv 70/524, vilket är fallet med den omtvistade tillsatsen.
36
I artikel 4.1 och artikel 7.1 i förordning nr 1831/2003 föreskrivs endast att den som söker godkännande i enlighet med denna förordning ska lämna in en ansökan till kommissionen. Mot bakgrund av omständigheterna i det nationella målet saknar dessa bestämmelser således betydelse för prövningen av giltigheten av förordning nr 1831/2003. Denna tvist rör nämligen förbudet mot att på marknaden släppa ut en tillsats, för vilken det inte har lämnats in någon ansökan om godkännande enligt denna förordning, vilket innebär att formerna för att lämna in en sådan ansökan inte är relevanta i förevarande fall.
37
Följaktligen är det endast giltigheten av artikel 3.1 a samt artikel 10.1 a, 10.2 och 10.5 i förordning nr 1831/2003 som behöver prövas i förevarande fall mot bakgrund av artikel 16, artikel 17.1 och artikel 52.1 i stadgan.
38
Det ska i detta hänseende inledningsvis påpekas att näringsfriheten och rätten till egendom som föreskrivs i artikel 16 respektive artikel 17.1 i stadgan inte är absoluta rättigheter, utan ska bedömas utifrån deras funktion i samhället (dom av den 2 september 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, punkt 170 och där angiven rättspraxis).
39
Vidare får, enligt artikel 52.1 i stadgan, utövandet av de rättigheter och friheter som är stadfästa i stadgan begränsas, under förutsättning att begränsningarna föreskrivs i lag, att de är förenliga med det väsentliga innehållet i rättigheterna och friheterna och att de, med beaktande av proportionalitetsprincipen, är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller mot behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
40
När flera rättigheter som skyddas av unionens rättsordning står mot varandra ska bedömningen av dessa begränsningar slutligen bygga på den nödvändiga sammanjämkningen av kraven på skydd för de olika rättigheterna och en skälig avvägning mellan dem (dom av den 2 september 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, punkt 172 och där angiven rättspraxis).
41
I förevarande fall framgår det av skäl 4 och artikel 1.1 i förordning nr 1831/2003 att syftet med denna förordning bland annat är att fastställa ett unionsförfarande för godkännande av utsläppande på marknaden och användning av fodertillsatser, så att en hög skyddsnivå ska kunna garanteras för människors och djurs hälsa och välbefinnande samt för miljön och användarnas och konsumenternas intressen när det gäller fodertillsatser, samtidigt som den inre marknadens funktion säkerställs.
42
Unionslagstiftaren har därför, såsom framgår av skäl 11 i förordning nr 1831/2003, föreskrivit att endast tillsatser som har godkänts enligt förfarandet i denna förordning får släppas ut på marknaden, användas och bearbetas i foder. Detta godkännandeförfarande föreskrivs i kapitel II i förordningen, som innehåller artiklarna 3–15. I artikel 3.1 a i samma förordning föreskrivs ett förbud mot utsläppande på marknaden, bearbetning och användning av fodertillsatser som inte har godkänts.
43
Det framgår av en jämförelse mellan artikel 4.1 och 4.2, artikel 8.1 och 8.3 samt artikel 9.1 i förordning nr 1831/2003 att Efsa först avger ett yttrande över ansökan om godkännande, i vilket myndigheten gör en bedömning för att fastställa om den berörda tillsatsen uppfyller villkoren för godkännande som fastställs i denna förordning. I ett andra skede beviljas eller nekas godkännandet genom en förordning som kommissionen antar inom ramen för utövandet av sina genomförandebefogenheter. Vid utarbetandet av förslaget till förordning om beviljande av eller avslag på ansökan om godkännande ska kommissionen särskilt beakta dessa villkor för godkännande och andra berättigade faktorer som är relevanta för den aktuella frågan, särskilt nyttan för djurens hälsa och välbefinnande och fördelarna för konsumenter av animaliska produkter.
44
I artikel 10 i förordning nr 1831/2003 föreskrivs att tillsatser som har släppts ut på marknaden i enlighet med bland annat direktiv 70/524, genom undantag från artikel 3, får fortsätta att släppas ut på marknaden, bland annat under förutsättning att en ansökan om godkännande har lämnats in senast sju år efter det att denna förordning har trätt i kraft.
45
För det första konstaterar EU-domstolen sålunda att det system för godkännande som införts genom förordning nr 1831/2003 är föreskrivet i lag, i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan.
46
För det andra är detta system för godkännande förenligt med det väsentliga innehållet i näringsfriheten och rätten till egendom som föreskrivs i artikel 16 respektive artikel 17.1 i stadgan. Det hindrar nämligen inte utövandet av verksamhet som avser produktion och saluföring av foder, utan uppställer vissa villkor för verksamheten med hänsyn till människors och djurs hälsa samt miljön (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2015, Neptune Distribution, C‑157/14, EU:C:2015:823, punkt 71). Nämnda system för godkännande innebär inte heller ett berövande av egendom och utgör inte ett ingrepp som påverkar själva kärnan i rätten till egendom (se, för ett liknade resonemang, om av den 16 juli 2020, Adusbef m.fl., C‑686/18, EU:C:2020:567, punkt 89).
47
För det tredje ska det, vad gäller iakttagandet av proportionalitetsprincipen, erinras om att domstolen, när det gäller domstolsprövningen av denna princip, har tillerkänt unionslagstiftaren ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på områden där lagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk och social art och måste göra komplicerade bedömningar. Lagenligheten av en åtgärd som vidtas på detta område kan därför bara påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar (dom av den 2 september 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, punkt 151 och där angiven rättspraxis). Detta gäller i synnerhet på veterinär- och växtskyddsområdet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 december 2005, ABNA m.fl., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 och C‑194/04, EU:C:2005:741, punkt 69).
48
I detta avseende konstaterar domstolen att det, i likhet med system för godkännande som föreskrivs i ett stort antal unionsrättsakter på området livsmedelssäkerhet, vilket Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och kommissionen har erinrat om i sina skriftliga yttranden, inte är uppenbart att det system för godkännande som föreskrivs i förordning nr 1831/2003, såsom det beskrivs i punkterna 42–44 ovan, är olämpligt med hänsyn till denna förordnings mål, nämligen att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa, djurs hälsa och välbefinnande, miljön samt användarnas och konsumenternas intressen.
49
Vad gäller detta mål ska det påpekas att den hänskjutande domstolen visserligen bara har hänvisat till artikel 16 och artikel 17.1 i stadgan, men att även artiklarna 35, 37 och 38 i stadgan ska beaktas, vilka syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa, miljön respektive konsumenterna. Det framgår dessutom av såväl domstolens praxis som artikel 13 FEUF att skyddet av djurs välbefinnande utgör ett mål av allmänintresse som erkänns av unionen (dom av den 17 december 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België m.fl., C‑336/19, EU:C:2020:1031, punkt 63).
50
Ett sådant system för godkännande som det som införts genom förordning nr 1831/2003 utgör dessutom ett lämpligt medel för att säkerställa att försiktighetsprincipen iakttas, vilken, såsom framgår av skäl 6 i förordningen, är tillämplig på det berörda området.
51
Det ska för övrigt påpekas att förordning nr 1831/2003 innehåller flera bestämmelser som, i enlighet med proportionalitetsprincipen, syftar till att uppnå en skälig avvägning mellan denna förordnings mål och intressena hos de företag som använder fodertillsatser. Vad särskilt beträffar förfarandet för omprövning av produkter som släppts ut på marknaden enligt direktiv 70/524, såsom den omtvistade tillsatsen, är detta fallet med den övergångsperiod på högst sju år som föreskrivs i artikel 10.2 i denna förordning, under vilken dessa produkter får fortsätta att släppas ut på marknaden utan att den ansökan om godkännande som föreskrivs i artikel 7 i nämnda förordning har lämnats in. Så är även fallet med kommissionens möjlighet att, när den kräver att tillsatserna dras tillbaka från marknaden i enlighet med artikel 10.5 i samma förordning, föreskriva en begränsad tidsfrist inom vilken befintliga lager av produkten får förbrukas. I förevarande fall har kommissionen föreskrivit en sådan frist i artikel 2.3 i genomförandeförordning 2021/758, vilken CdVet har åberopat i det nationella målet.
52
Enligt den hänskjutande domstolen tillåter inte heller det system för godkännande som införts genom förordning nr 1831/2003 att ”omständigheterna i det enskilda fallet” beaktas. Nämnda domstol vill särskilt få klarhet i vilken inverkan sådana omständigheter som den totala mängden eller koncentrationen av livsmedelstillsatsen i det aktuella fodret, eller huruvida tillsatsen är ett naturligt eller syntetiskt ämne, har. Det är härvid tillräckligt att erinra om att det enligt genomförandeförordningarna nr 230/2013 och 2021/758 är förbjudet att saluföra ett stort antal tillsatser som i bilagorna till förordningarna beskrivs som naturliga produkter. För övrigt är det svårt att förena fastställandet av abstrakta tröskelvärden för den totala mängden eller koncentrationen av en tillsats, utan att göra en bedömning av riskerna med tillsatsen, med kraven på skydd för människors och djurs hälsa, särskilt med hänsyn till försiktighetsprincipen.
53
Slutligen framgår det av skäl 7 i genomförandeförordning 2021/758 att tillbakadragandet från marknaden av de tillsatser som anges i bilaga I till denna förordning inte hindrar att de godkänns i enlighet med förordning nr 1831/2003. De eventuella specifika omständigheterna i det nationella målet skulle således kunna åberopas av CdVet inom ramen för en eventuell ansökan om godkännande av den omtvistade tillsatsen.
54
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att det vid prövningen av den första frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 3.1 a samt artikel 10.1 a, 10.2 och 10.5 i förordning nr 1831/2003 mot bakgrund av artikel 16, artikel 17.1 och artikel 52.1 i stadgan.
Den andra frågan
55
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida begreppet grapefrukt (extrakt) i del 1 i kapitel I.A i bilaga I till genomförandeförordning 2021/758 ska tolkas så, att ett extrakt som framställts av grapefruktkärnor och grapefruktskal omfattas av detta begrepp.
56
Domstolen konstaterar inledningsvis att det i bilagan till genomförandeförordning nr 230/2013 och i bilaga I till genomförandeförordning 2021/758, i vissa språkversioner, används två olika namn för att beteckna samma frukt, vars vetenskapliga namn är ”Citrus × paradisi”. Detta är särskilt fallet i den franska språkversionen av dessa båda bilagor, i vilka ”pamplemousse (grapefruit)” respektive ”pomélo (grapefruit)” används.
57
Vidare har, såsom den franska regeringen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, ”grapefrukt (extrakt)” i del 1 i kapitel I.A i bilaga I till genomförandeförordning 2021/758 tagits upp som ett ”arom- och smakämne”.
58
Det framgår av beslutet om hänskjutande att den omtvistade tillsatsen på etiketten till den omtvistade produkten beskrivs som en ”organoleptiskt tillsats”. I punkt 2 i bilaga I till förordning nr 1831/2003 anges att aromämnen tillhör kategorin organoleptiska tillsatser. Det framgår således, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, att den omtvistade tillsatsen faktiskt används som arom- och smakämne i den omtvistade produkten.
59
Vad gäller begreppet grapefrukt (extrakt) i del 1 i kapitel I.A i bilaga I till genomförandeförordning 2021/758, ska det påpekas att detta begrepp varken definieras i denna genomförandeförordning eller i genomförandeförordning nr 230/2013.
60
Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att det vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte endast är lydelsen som ska beaktas i enlighet med dess sedvanliga betydelse i normalt språkbruk, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. En genomförandeförordning ska dessutom tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i grundförordningen där så är möjligt (dom av den 7 december 2023, Syngenta Agro, C‑830/21, EU:C:2023:959, punkterna 31 och 32 samt där angiven rättspraxis).
61
I enlighet med dess sedvanliga betydelse i normalt språkbruk ska begreppet grapefrukt (extrakt) tolkas så, att det avser varje extrakt som erhållits från grapefrukt, oberoende av om ett visst extrakt har erhållits från vissa delar av denna frukt eller från frukten som helhet.
62
Denna tolkning av begreppet grapefrukt (extrakt) stöds av målen med de föreskrifter i vilka det ingår. Genomförandeförordning 2021/758 syftar nämligen till att genomföra bestämmelserna i artikel 10.5 i förordning nr 1831/2003. Genom sistnämnda förordning införs, såsom framgår av punkt 42 ovan, principen om förbud mot att släppa ut på marknaden, bearbeta och använda fodertillsatser som inte har godkänts. Genom artikel 10 i förordning nr 1831/2003 genomförs denna princip med avseende på tillsatser som tidigare har släppts ut på marknaden enligt direktiv 70/524, men för vilka ingen ny ansökan om godkännande har lämnats in i enlighet med denna förordning, genom att det bland annat föreskrivs en övergångsperiod på högst sju år efter vars utgång tillsatserna ska dras tillbaka från marknaden.
63
Eftersom detta förbud är den allmänna regel som ligger till grund för förordning nr 1831/2003, ska det ges en vid tolkning, enligt vilken varje tillsats som inte är uttryckligen godkänd är förbjuden, även när den tidigare har släppts ut på marknaden i enlighet med direktiv 70/524.
64
Eftersom det i genomförandeförordning 2021/758 inte görs någon åtskillnad mellan grapefruktens olika delar när det föreskrivs att tillsatsen ”grapefrukt (extrakt)” ska dras tillbaka från marknaden, ska denna genomförandeförordning anses avse extrakt som har erhållits från vilken del av frukten som helst, eller rent av från frukten i dess helhet.
65
Den tolkning som avses i punkt 61 ovan stöds även av bilagan till genomförandeförordning nr 230/2013, vilken bland de tillsatser som baseras på ”Citrus × paradisi” bland annat inkluderar extrakt av citronskal [skal av citrusfrukter] och således utan tvivel avser extrakt av grapefruktskal. Om unionslagstiftaren hade velat göra åtskillnad mellan extrakt som erhållits från olika delar av frukten, skulle den ha preciserat detta, i likhet med vad den gjorde i fråga om extrakt av skal av citrusfrukter.
66
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Del 1 i kapitel I.A i bilaga I till genomförandeförordning 2021/758 ska tolkas så, att begreppet grapefrukt (extrakt), i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar ett extrakt som framställts av grapefruktkärnor och grapefruktskal.
Rättegångskostnader
67
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
1)
Vid prövningen av den första frågan har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 3.1 a samt artikel 10.1 a, 10.2 och 10.5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 av den 22 september 2003 om fodertillsatser, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1381 av den 20 juni 2019, mot bakgrund av artikel 16, artikel 17.1 och artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
2)
Del 1 i kapitel I.A i bilaga I till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/758 av den 7 maj 2021 om vissa produkters status som fodertillsatser enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 och om tillbakadragande från marknaden av vissa fodertillsatser,
ska tolkas så,
att begreppet grapefrukt (extrakt), i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar ett extrakt som framställts av grapefruktkärnor och grapefruktskal.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.