62018CJ0059
TIESAS SPRIEDUMS (virspalāta)
2022. gada 14. jūlijā (
*1
)
Atcelšanas prasība – Institucionālās tiesības – Eiropas Savienības struktūras, biroji un aģentūras – Eiropas Zāļu aģentūra (EMA) – Pilnvaras mītnesvietas noteikšanas jomā – LESD 341. pants – Piemērošanas joma – Lēmums, ko dalībvalstu valdību pārstāvji ir pieņēmuši ārpus Padomes sanāksmes ietvariem – Tiesas kompetence saskaņā ar LESD 263. pantu – Akta autors un juridiskais raksturs – Saistošu seku neesamība Savienības tiesību sistēmā
Apvienotajās lietās C‑59/18 un C‑182/18
par atcelšanas prasībām atbilstoši LESD 263. pantam, ko 2018. gada 30. janvārī un 2018. gada 9. martā cēla
Itālijas Republika, ko pārstāv G. Palmieri, pārstāve, kurai palīdz C. Colelli, S. Fiorentino un G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
prasītāja lietā C‑59/18,
Comune di Milano
, ko pārstāv M. Condinanzi, A. Neri un F. Sciaudone, avvocati,
prasītāja lietā C‑182/18,
ko atbalsta
Itālijas Republika, ko pārstāv G. Palmieri, pārstāve, kurai palīdz C. Colelli, S. Fiorentino un G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
Regione Lombardia
, ko pārstāv M. Tamborino, avvocato,
personas, kas iestājušās lietā,
pret
Eiropas Savienības Padomi, ko pārstāv M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón un E. Rebasti, pārstāvji,
atbildētāja,
ko atbalsta
Nīderlandes Karaliste, ko pārstāv M. K. Bulterman un J. Langer, pārstāvji,
Eiropas Komisija, ko pārstāv K. Herrmann, M. Konstantinidis un D. Nardi, pārstāvji,
personas, kas iestājušās lietā,
TIESA (virspalāta)
šādā sastāvā: priekšsēdētājs K. Lēnartss [K. Lenaerts], palātu priekšsēdētāji A. Arabadžijevs [A. Arabadjiev], K. Jirimēe [K. Jürimäe], K. Likurgs [C. Lycourgos], J. Regans [E. Regan], S. Rodins [S. Rodin], I. Jarukaitis [I. Jarukaitis], N. Jēskinens [N. Jääskinen] un J. Pasers [J. Passer], tiesneši Ž. K. Bonišo [J.‑C. Bonichot], M. Safjans [M. Safjan], F. Biltšens [F. Biltgen], P. Dž. Švīrebs [P. G. Xuereb], A. Kumins [A. Kumin] un N. Vāls [N. Wahl] (referents),
ģenerāladvokāts: M. Bobeks [M. Bobek],
sekretāre: R. Šereša [R. Şereş], administratore,
ņemot vērā rakstveida procesu un 2021. gada 8. jūnija tiesas sēdi,
noklausījusies ģenerāladvokāta secinājumus 2021. gada 6. oktobra tiesas sēdē,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
1
Ar prasības pieteikumiem Itālijas Republika (C‑59/18) un Comune di Milano (Milānas pašvaldība, Itālija) (C‑182/18) lūdz atcelt Padomes 2017. gada 20. novembra 3579. sanāksmes vispārējo lietu sastāvā pieņemto lēmumu daļā, kurā ar šo lēmumu Amsterdamas pilsēta ir noteikta par Eiropas Zāļu aģentūras (EMA) jauno mītnesvietu (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”).
Atbilstošās tiesību normas
2
1992. gada 12. decembrī dalībvalstu valdību pārstāvji, balstoties uz EEK līguma 216. pantu, EOTK līguma 77. pantu un EAEK līguma 189. pantu un savstarpēji vienojoties, pieņēma lēmumu, ar ko nosaka Eiropas Kopienu iestāžu un dažu organizāciju un struktūrvienību mītnesvietu (OV 1992, C 341, 1. lpp.; turpmāk tekstā – “Edinburgas lēmums”).
3
Edinburgas lēmuma 1. pantā ir noteiktas attiecīgās Eiropas Parlamenta, Eiropas Savienības Padomes, Eiropas Komisijas, Eiropas Savienības Tiesas, Ekonomikas un sociālo lietu komitejas, Eiropas Revīzijas palātas un Eiropas Investīciju bankas mītnesvietas.
4
Saskaņā ar šī lēmuma 2. pantu:
“Par citu jau izveidotu vai vēl izveidojamu organizāciju un struktūrvienību [mītnesvietu] lems, dalībvalstu valdību pārstāvjiem [savstarpēji] vienojoties nākamajā Eiropadomes sanāksmē, ņemot vērā priekšrocības, ko attiecīgajām dalībvalstīm sniedz iepriekšminētie noteikumi, un piešķirot atbilstīgu prioritāti dalībvalstīm, kurās pašlaik neatrodas Kopienas iestādes [mītnesvieta].”
5
LESD 341. pantā ir paredzēts, ka “Savienības iestāžu atrašanās vietu nosaka, dalībvalstu valdībām savstarpēji vienojoties”.
6
Saskaņā ar LES, LESD un EAEKL pievienoto 6. protokolu par Savienības iestāžu, dažu struktūru, organizāciju un struktūrvienību atrašanās vietu (turpmāk tekstā – “6. protokols”):
“Dalībvalstu valdību pārstāvji,
ņemot vērā Līguma par Eiropas Savienības darbību 341. pantu un Eiropas Atomenerģijas kopienas dibināšanas līguma 189. pantu,
atgādinot un apstiprinot 1965. gada 8. aprīļa lēmumu un neskarot turpmākus lēmumus par iestāžu, organizāciju un struktūrvienību atrašanās vietu,
ir vienojuš[ies] par šādiem noteikumiem [..].
Vienīgais pants
a)
Eiropas Parlaments atrodas Strasbūrā [..].
b)
Padome atrodas Briselē. [..]
c)
Komisija atrodas Briselē. [..]
d)
Eiropas Savienības Tiesas sēdeklis ir Luksemburgā.
e)
Revīzijas palāta atrodas Luksemburgā.
f)
Ekonomikas un sociālo lietu komiteja atrodas Briselē.
g)
Reģionu komiteja atrodas Briselē.
h)
Eiropas Investīciju banka atrodas Luksemburgā.
i)
Eiropas Centrālā banka atrodas Frankfurtē.
j)
Eiropas Policijas birojs (Eiropols) atrodas Hāgā.”
Tiesvedības priekšvēsture
7
Eiropas Zāļu novērtēšanas aģentūra tika izveidota ar Padomes Regulu (EEK) Nr. 2309/93 (1993. gada 22. jūlijs), ar ko nosaka kārtību, kā Kopienā apstiprina un pārrauga cilvēkiem paredzētas zāles un veterinārās zāles, kā arī izveido Eiropas Zāļu novērtēšanas aģentūru (OV 1993, L 214, 1. lpp.). Šajā regulā nebija nevienas tiesību normas par šīs aģentūras mītnesvietas noteikšanu.
8
Saskaņā ar 1. panta e) punktu Lēmumā 93/C 323/01 (1993. gada 29. oktobris), kas pieņemts, [savstarpēji] vienojoties dalībvalstu valdību pārstāvjiem, kuri tikās valstu un valdību vadītāju līmenī, par dažu Eiropas Kopienu un Eiropola organizāciju un struktūrvienību [mītnesvietu] (OV 1993, C 323, 1. lpp.) minētās aģentūras mītnesvieta tika noteikta Londonā (Apvienotā Karaliste).
9
Regula Nr. 2309/93 vēlāk tika atcelta un aizstāta ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 726/2004 (2004. gada 31. marts), ar ko nosaka cilvēkiem paredzēto un veterināro zāļu reģistrēšanas un uzraudzības Kopienas procedūras un izveido Eiropas Zāļu aģentūru (OV 2004, L 136, 1. lpp.). Ar šo regulu Eiropas Zāļu novērtēšanas aģentūra tika pārsaukta par Eiropas Zāļu aģentūru. Šajā regulā nebija nevienas tiesību normas par aģentūras mītnesvietas noteikšanu.
10
2017. gada 29. martā Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste saskaņā ar LES 50. panta 2. punktu paziņoja Eiropadomei par savu nodomu izstāties no Savienības.
11
2017. gada 22. jūnijā Eiropadomes sanāksmē, kas bija veltīta LES 50. pantā paredzētajai procedūrai, pārējo 27 dalībvalstu valstu vai to valdību vadītāji, pamatojoties uz Eiropadomes priekšsēdētāja un Komisijas priekšsēdētāja priekšlikumu, vienojās par procedūru lēmuma pieņemšanai par EMA un Eiropas Banku iestādes mītnesvietu pārcelšanu uz citām vietām saistībā ar Apvienotās Karalistes izstāšanos no Savienības (turpmāk tekstā – “atlases noteikumi”).
12
Atlases noteikumos citastarp bija paredzēts, ka šis lēmums tiks pieņemts, pamatojoties uz taisnīgu un pārredzamu lēmumu pieņemšanas procesu, tostarp konkursa rīkošanu, balstoties uz precīziem objektīviem kritērijiem.
13
Šādā kontekstā atlases noteikumu 3. punktā tika noteikti seši kritēriji, proti, i) pārliecība, ka aģentūru var izvietot mītnesvietā un ka tā var sākt darboties dienā, kad Apvienotā Karaliste izstājas no Eiropas Savienības; ii) piedāvātās vietas pieejamība; iii) piemērotu izglītības iestāžu esamība aģentūras darbinieku bērniem; iv) bērnu un laulāto atbilstīga piekļuve darba tirgum, sociālajam nodrošinājumam un veselības aprūpei; v) darbības nepārtrauktība; un vi) ģeogrāfiskais sadalījums.
14
Saskaņā ar atlases noteikumiem šie kritēriji tika noteikti pēc analoģijas ar kritērijiem, kas izklāstīti Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas 2012. gada 19. jūlija Kopīgās deklarācijas par decentralizētajām aģentūrām (turpmāk tekstā – “2012. gada kopīgā deklarācija”) pielikumā ietvertajā kopīgajā pieejā, īpašu uzmanību pievēršot tam, ka EMA un Eiropas Banku iestāde jau ir izveidotas un ka to darbības nepārtrauktība ir vissvarīgākā.
15
Atlases noteikumu 2. punktā turklāt bija paredzēts, ka lēmums tiks pieņemts balsošanas procesā, kura rezultātu dalībvalstis iepriekš apņemas ievērot. It īpaši tika norādīts, ka tad, ja trešajā balsošanas kārtā būs iegūts vienāds balsu skaits, starp vienādu balsu skaitu ieguvušajiem piedāvājumiem tiks veikta izloze.
16
2017. gada 30. septembrī Komisija publicēja savu vērtējumu par 27 dalībvalstu iesniegtajiem piedāvājumiem.
17
2017. gada 31. oktobrī Padome publicēja piezīmi, papildinot atlases noteikumus par praktiskajiem balsošanas jautājumiem.
18
2017. gada 20. novembrī Itālijas Republikas piedāvājums un Nīderlandes Karalistes piedāvājums trešajā balsošanas kārtā saņēma vienādu vislielāko balsu skaitu. Pēc izlozes, kas organizēta saskaņā ar atlases noteikumu 2. punktu, tika izvēlēts Nīderlandes Karalistes piedāvājums.
19
Tāpēc šajā pašā datumā dalībvalstu valdību pārstāvji ar apstrīdēto lēmumu ārpus Padomes sanāksmes noteica Amsterdamas pilsētu par EMA jauno mītnesvietu. Šīs sanāksmes protokolā un paziņojumā presei bija norādīts:
“Komisija tagad sagatavos tiesību aktu priekšlikumus, kuri tiks pieņemti saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru, iesaistoties Eiropas Parlamentam. Padome un Komisija ir apņēmušās nodrošināt, ka darbības saistībā ar šiem tiesību aktu priekšlikumiem tiks veiktas pēc iespējas ātrāk, ņemot vērā lietas steidzamību.”
20
2017. gada 29. novembrī Komisija pieņēma Priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko attiecībā uz Eiropas Zāļu aģentūras [mītnesvietu] groza Regulu (EK) Nr. 726/2004 (COM(2017) 735 final). Priekšlikuma pamatojumā tika norādīts, ka “saistībā ar Apvienotās Karalistes 2017. gada 29. marta paziņojumu par nodomu izstāties no Savienības atbilstoši Līguma par Eiropas Savienību 50. pantam pārējās 27 dalībvalstis[, satiekoties ārpus] Vispārējo lietu padomes ietvar[iem] (“50. pants”)[,] par jauno [EMA mītnesvietu] ir izvēlējušās Amsterdamu (Nīderlande)”. Minētā priekšlikuma 1. pantā bija paredzēts Regulā Nr. 726/2004 iekļaut 71.a pantu, kas formulēts šādi: “[EMA mītnesvieta] atrodas Amsterdamā, Nīderlandē.”
21
2018. gada 14. novembrī tika pieņemta Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES) 2018/1718, ar ko attiecībā uz Eiropas Zāļu aģentūras mītnesvietu groza Regulu (EK) Nr. 726/2004 (OV 2018, L 291, 3. lpp.). Ar šo regulu, pamatojoties uz LESD 114. pantu un 168. panta 4. punkta c) apakšpunktu, Regulā Nr. 726/2004 tika iekļauts 71.a pants, kura pirmā daļa ir formulēta šādi:
“[EMA] mītnesvieta atrodas Amsterdamā, Nīderlandē.”
Lietas dalībnieču prasījumi
Lieta C‑59/18
22
Itālijas Republika lūdz Tiesu:
–
pierādījumu savākšanas pasākumos, pirmkārt, saskaņā ar Eiropas Savienības Tiesas statūtu 24. pantu pieprasīt Nīderlandes Karalistei, EMA un jebkurai citai iestādei, struktūrai, birojam vai aģentūrai sniegt visu informāciju, kas vajadzīga, lai atspoguļotu Amsterdamas spēju kā EMA mītnesvietai atbilst norādītajiem kritērijiem, un pārbaudīt, vai šī informācija atbilst tai informācijai, ar kuru ir pamatots piedāvājums, un, otrkārt, lemt par jebkādu citu pierādījumu iegūšanu, ko var uzskatīt par lietderīgiem faktu konstatēšanai;
–
atcelt apstrīdēto lēmumu daļā, kurā Amsterdama ir atzīta par jauno EMA mītnesvietu, un līdz ar to
–
konstatēt, ka šī mītnesvieta jāpiešķir Milānas pilsētai.
23
Padome lūdz Tiesu:
–
noraidīt prasību kā nepieņemamu vai nepamatotu;
–
piespriest Itālijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un
–
gadījumā, ja prasība tiktu apmierināta, atstāt spēkā apstrīdētā lēmuma tiesiskās sekas uz laiku, kas nepieciešams jaunas atlases procedūras rīkošanai.
24
Ar procesuālo dokumentu, kas Tiesas kancelejā iesniegts 2018. gada 17. aprīlī, Padome saskaņā ar Tiesas Reglamenta 151. panta 1. punktu izvirzīja iebildi par nepieņemamību.
25
Apsvērumos, kas Tiesas kancelejā iesniegti 2018. gada 5. jūnijā, Itālijas Republika lūdza noraidīt šo iebildi par nepieņemamību.
Lieta C‑182/18
26
Ar prasības pieteikumu, kas Eiropas Savienības Vispārējās tiesas kancelejā iesniegts 2018. gada 30. janvārī un reģistrēts ar numuru T‑46/18, Comune di Milano cēla prasību par apstrīdēto lēmumu. Ar 2018. gada 8. marta rīkojumu Comune di Milano/Padome (T‑46/18, nav publicēts, EU:T:2018:131), kas pieņemts, piemērojot Eiropas Savienības Tiesas statūtu 54. panta trešo daļu un Vispārējās tiesas Reglamenta 128. pantu, tā atteicās no lietas T‑46/18, lai Tiesa varētu lemt par prasību šajā lietā, kura tika reģistrēta ar numuru C‑182/18.
27
Comune di Milano lūdz Tiesu:
–
atcelt apstrīdēto lēmumu un
–
piespriest Padomei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
28
Padome lūdz Tiesu:
–
noraidīt prasību kā nepieņemamu vai kā nepamatotu;
–
piespriest Comune di Milano atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un
–
gadījumā, ja prasība tiktu apmierināta, saglabāt apstrīdētā lēmuma tiesiskās sekas uz laiku, kas nepieciešams jaunas atlases procedūras rīkošanai.
29
Ar dokumentu, kas Tiesas kancelejā iesniegts 2018. gada 17. aprīlī, Padome saskaņā ar Tiesas Reglamenta 151. panta 1. punktu izvirzīja iebildi par nepieņemamību.
30
Apsvērumos, kas Tiesas kancelejā iesniegti 2018. gada 5. jūnijā, Comune di Milano galvenokārt lūdza noraidīt šo iebildi par nepieņemamību un pakārtoti – pievienot minēto iebildi lietas izskatīšanai pēc būtības.
Tiesvedība Tiesā
31
Ar Tiesas priekšsēdētāja 2018. gada 13. aprīļa un 18. maija lēmumiem lietā C‑59/18 un 2018. gada 17. aprīļa un 18. maija lēmumiem lietā C‑182/18 Nīderlandes Karalistei un Komisijai tika atļauts iestāties lietā Padomes prasījumu atbalstam.
32
Ar Tiesas priekšsēdētāja 2018. gada 11. jūnija un 2019. gada 1. februāra lēmumiem lietā C‑182/18 Regione Lombardia (Lombardijas reģions, Itālija) un Itālijas Republikai tika atļauts iestāties lietā Comune di Milano prasījumu atbalstam.
33
Ar Tiesas priekšsēdētāja vietnieka 2018. gada 2. jūlija rīkojumu Comune di Milano/Padome (C‑182/18 R, nav publicēts, EU:C:2018:524) Comune di Milano lūgums par apstrīdētā lēmuma izpildes apturēšanu tika noraidīts.
34
Ar Tiesas 2018. gada 18. septembra lēmumu iebildes par nepieņemamību, kuras Padome izvirzīja lietās C‑59/18 un C‑182/18, tika apvienotas lietas izskatīšanai pēc būtības.
35
Ar Tiesas priekšsēdētāja 2019. gada 19. decembra lēmumu lietas C‑59/18 un C‑182/18 tika apvienotas izskatīšanai tiesvedībā un sprieduma taisīšanai.
Par Tiesas kompetenci
Lietas dalībnieču argumenti
36
Padome apgalvo, ka šīs prasības ir acīmredzami nepieņemamas, jo uz apstrīdēto lēmumu, kas gan formas, gan satura ziņā ir dalībvalstu valdību pārstāvju kopīgi pieņemts akts ārpus Padomes sanāksmes ietvariem, neattiecas tiesiskuma pārbaude, ko Tiesa veic saskaņā ar LESD 263. pantu.
37
Pirmkārt, Padome uzskata, ka pilnvaras attiecībā uz Savienības aģentūras mītnesvietas noteikšanu nav starp tām Savienības kompetencēm, kuras tai piešķirtas, lai pēc būtības reglamentētu konkrētu jomu un tātad šajā gadījumā – parasto likumdošanas procedūru. Komisija uzskata, ka lēmums par šādas aģentūras mītnesvietas noteikšanu būtiski atšķiras no lēmumiem, kas reglamentē šīs aģentūras pilnvaras, darbības noteikumus un pat tās organizāciju. Šādam lēmumam raksturīga spēcīga politiska un simboliska dimensija, kas neaprobežojas tikai ar attiecīgās aģentūras specifisko materiālo jomu un kas pārsniedz vienkāršus ekonomiskus vai efektivitātes apsvērumus. Par to liecinot fakts, ka laika gaitā ir izstrādāti tādi tehniski kritēriji kā 2012. gada kopīgajā deklarācijā minētie, lai nodrošinātu pamatu Savienības aģentūru mītnesvietas noteikšanai. Tādējādi Savienības aģentūras mītnesvietas noteikšana neesot mazsvarīga salīdzinājumā ar lēmumu par aģentūras izveidi, bet, gluži pretēji, tai esot īpaša nozīme un sava dinamika, kas nav vienīgi papildinoša salīdzinājumā ar būtiskiem lēmumiem par konkrētas jomas regulējumu. Padome it īpaši atsaucas uz Edinburgas lēmumu, bet arī uz strīdiem par Eiropas Parlamenta mītnesvietu.
38
Otrkārt, Padome apgalvo, ka pilnvaras noteikt Savienības aģentūras mītnesvietu ir dalībvalstu valdību pārstāvjiem, savstarpēji vienojoties. Tādējādi šī kompetence esot pamatota ar LESD 341. pantu, interpretējot to vēsturiskās attīstības gaismā un kontekstā, kurā iekļaujas šis pants, proti, LESD 340. un 342. pants, 6. protokols un Edinburgas lēmuma 2. pants, kā arī izmantotā vispārējā prakse. No šīs prakses jo īpaši izrietot, ka, pirmām kārtām, Savienības aģentūras mītnesvietas noteikšana ir juridiski saistošs lēmums, kas pieņemts, dalībvalstu valdību pārstāvjiem savstarpēji vienojoties. Šāda lēmuma konstituējošo spēku apliecinot arī tas, ka dažos gadījumos pamataktā nav minēts, kur ir mītnesvieta, un ka šis apstāklis nekādā veidā nav kavējis attiecīgās aģentūras izveidi vai vienošanās panākšanu par mītnesvietu. Otrām kārtām, mītnesvietas norādes iekļaušanai pamataktā, ar ko izveido Savienības aģentūru, būtu tikai deklaratīvs un atzīšanas raksturs tāpat kā jebkurai atsaucei tiesību akta tekstā uz kādu faktisku elementu. Tātad Savienības likumdevējs nevarot atkāpties no izvēles, kuru jau ir izdarījuši dalībvalstu valdību pārstāvji un kurai tādējādi esot saistošs raksturs. Taču mītnesvietas norādes iekļaušana pamataktā neesot bez jebkāda juridiskā tvēruma. Papildus tam, ka šī norāde esot svarīgs tiesiskās drošības faktors, tiesību akta tekstā – kā tas ir šajā gadījumā, kad Regulā Nr. 726/2004 ar Regulu 2018/1718 tika iekļauts 71.a pants, – ar šo norādi varot pievienot virkni citu gan materiālo, gan procesuālo normatīvo elementu, lai papildinātu tikai ģeogrāfiskās mītnesvietas noteikšanu.
39
Nīderlandes Karalistes – kas iestājusies lietā Padomes atbalstam – ieskatā apstrīdētais lēmums, kas ir dalībvalstu, nevis Padomes akts, nav pakļauts LESD 263. pantā paredzētajai Tiesas veiktajai tiesiskuma kontrolei. Šajā gadījumā ministri, kas piedalījās šī lēmuma pieņemšanā, esot rīkojušies kā savu valdību pārstāvji, nevis kā Padomes locekļi. Turklāt, atsaucoties uz 2012. gada 27. novembra spriedumu Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, 155.–159. punkts), Nīderlandes Karaliste apgalvo, ka dalībvalstis var uzticēt iestādēm uzdevumus, ja vien tās ievēro Savienības un tās iestāžu pilnvaras.
40
Komisija, lai gan tā pievienojas Padomes nostājai, saskaņā ar kuru uz apstrīdēto lēmumu neattiecas tiesiskuma kontrole, ko Tiesa veic saskaņā ar LESD 263. pantu, izvirza būtiski atšķirīgu argumentāciju. Tā uzskata, ka pilnvaras noteikt Savienības aģentūru mītnesvietu ir vienīgi Savienības likumdevējam, kas lemj saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru, un līdz ar to uzskata, ka šajā lietā apstrīdētajam lēmumam, kas nav Savienības tiesību daļa un kam ir tīri politisks raksturs, nav nekādu juridiski saistošu seku.
41
Komisija uzsver, ka iestādes, lai noteiktu Savienības aģentūru mītnesvietu, līdz šim savā praksē tiešām ir vadījušās pēc LESD 341. panta. Vairumā gadījumu Komisija savos tiesību aktu priekšlikumos par aģentūru izveidi neesot precizējusi šo aģentūru juridiskās adreses vietu, gaidot dalībvalstu valdību pārstāvju politisko lēmumu.
42
Tomēr Komisija joprojām varot atkāpties no šīs prakses, kā tā jau to ir darījusi dažādos apstākļos, savos tiesību aktu priekšlikumos iekļaujot norādi uz noteiktu Savienības aģentūru mītnesvietu. Tāpat, lai gan Savienības likumdevējs parasti ievēro dalībvalstu valdību pārstāvju lēmumu, tam neesot juridiska pienākuma to darīt. Šajā gadījumā debatēs par šā sprieduma 20. punktā minēto regulas priekšlikumu Milānas pilsētas izraudzīšanās par EMA mītnesvietu esot noraidīta pēc tam, kad tā tika konkrēti apspriesta. Šis apstāklis, ja nepieciešams, pierādot, ka iespēja atkāpties no dalībvalstu valdību pārstāvju politiskā lēmuma nav tikai teorētiska. Ja parastās likumdošanas procedūras iznākumā pieņemtajā aktā EMA mītnesvieta būtu noteikta citā, nevis apstrīdētajā lēmumā norādītajā vietā, šī lēmuma neievērošanas dēļ neesot pārkāpta neviena Savienības tiesību norma.
43
Turklāt 2012. gada kopīgajai deklarācijai pievienotajā kopējā pieejā nevarot tikt noteikts, ka tikai Padome var lemt par Savienības aģentūras mītnesvietu. Lai gan šīs kopējās pieejas 6. punktā ir atsauce uz iepriekš īstenoto praksi, proti, politiska rakstura izvēles izdarīšanu, šim punktam neesot nedz normatīvas, nedz juridiski saistošas iedarbības. Tas ir domāts, nevis lai noteiktu, kurš un saskaņā ar kādām procedūrām lemj par Savienības aģentūru mītnesvietu, bet gan lai paredzētu, kā šī izvēle būtu izdarāma, proti, pirms parastās likumdošanas procedūras beigām, pamatojoties uz objektīviem kritērijiem un pārredzamā veidā.
44
Attiecībā uz apstrīdētā lēmuma pieņemšanas apstākļiem Komisija uzsver, ka tie norāda, ka to ir pieņēmušas 27 no 28 toreizējām Savienības dalībvalstīm, tādējādi lēmumu, kas tika pieņemts bez visu Padomes struktūrvienību līdzdalības, nevarot attiecināt uz Padomi. Fakts, ka šī iestāde savu infrastruktūru ir darījusi pieejamu dalībvalstīm, nav pietiekams, lai tai piedēvētu šādu lēmumu.
45
Itālijas Republika apgalvo – lai gan formāli šķiet, ka apstrīdēto lēmumu ir pieņēmusi dalībvalstu valdību pārstāvju konference, tas ir jāuzskata par Padomes pieņemtu. Tā norāda, ka saskaņā ar Tiesas judikatūru, lai uz to neattiektos LESD 263. pantā noteiktā kontrole, nepietiek ar to, ka tiesību akts tiek kvalificēts kā “dalībvalstu lēmums”. Itālijas Republika, kas atsaucas uz 1993. gada 30. jūnija sprieduma Parlaments/Padome un Komisija (C‑181/91 un C‑248/91, EU:C:1993:271) 14. punktu, uzskata, ka vēl ir jāpārbauda, vai attiecīgais akts, ņemot vērā tā saturu un visus tā pieņemšanas apstākļus, patiesībā nav Padomes lēmums.
46
Taču šajā gadījumā gan apstrīdētā lēmuma saturs, gan tā pieņemšanas apstākļi ļaujot kvalificēt šo lēmumu kā Padomes aktu.
47
Pirmkārt, pilnvaras, lai noteiktu EMA – aģentūras, kas izveidota ar Savienības atvasināto tiesību aktiem, balstoties uz noteikumiem, kuri pašlaik atbilst LESD 114. pantam un 168. panta 4. punkta c) apakšpunktam, – mītnesvietu, neapšaubāmi ietilpstot Savienības kompetencē. Tas citastarp izrietot no 2012. gada kopīgās deklarācijas, kurā Parlaments, Padome un Komisija vienojās, ka Savienības aģentūru mītnesvietas izvēle var būt Padomes vai dalībvalstu kompetencē. Secināt, ka par apstrīdēto lēmumu celtas prasības ir nepieņemamas, nozīmētu apiet Tiesas kompetenci un izslēgt no Savienības Tiesas kontroles atsevišķus Padomes lēmumus ikreiz, kad dalībvalstis vienojas, ka lēmumam, kas ietilpst Savienības kompetenču un procedūru jomā, ir starpvaldību raksturs.
48
Otrkārt, Itālijas Republika apgalvo, ka secinājumu, saskaņā ar kuru apstrīdētais lēmums ir pieņemts jomā, kas būtiski attiecas uz Savienības tiesībām, apstiprina tā pieņemšanas konkrētā kārtība. Vispirms tā norāda, ka šīs pieņemšanas laikā tika izmantotas ne tikai Padomes telpas, bet arī tādas iekšējās funkcionālās struktūras kā Ģenerālsekretariāts, Juridiskais dienests, rotācijas kārtībā Igaunijas prezidentūra vai Pastāvīgo pārstāvju komiteja (Coreper). Turpinājumā Itālijas Republika uzsver, ka balsošanas un lēmumu pieņemšanas kārtība esot bijusi paredzēta atlases noteikumos, kas apstiprināti 2017. gada 22. jūnija sanāksmē, kā arī 2017. gada 31. oktobra paziņojumā, un tas apstiprinot Savienības struktūru dalību visā EMA jaunās mītnesvietas noteikšanas procedūrā. Visbeidzot noteikums par balsu vairākumu, kas šajā lietā ir izmantots, lai noteiktu EMA jauno mītnesvietu, attiecoties uz tipisku starptautisku organizāciju lēmumu pieņemšanas procesu, turpretim gadījumā, kad dalībvalstis pieņem starpvaldību lēmumu, prevalējot tieši noteikums par vienprātību vai “kopējo vienošanos”.
49
Itālijas Republika precizē, ka pretēji Padomes apgalvotajam LESD 341. pants, saskaņā ar kuru “Savienības iestāžu atrašanās vietu nosaka, dalībvalstu valdībām savstarpēji vienojoties”, nav piemērojams lēmumiem par Savienības aģentūru mītnesvietu. Tādējādi apstrīdētais lēmums ietilpstot Savienības ekskluzīvajā kompetencē, kā Komisija to skaidri ir atzinusi šī sprieduma 20. punktā minētajā regulas priekšlikumā, un līdz ar to – Tiesas kontroles tvērumā.
50
Comune di Milano, ko atbalsta Regione Lombardia, izvirza Itālijas Republikai līdzīgu argumentāciju.
51
Comune di Milano vispirms norāda, ka tad, ja vien netiek izvēlēta tīri formāla pieeja, apstrīdētais lēmums jāuzskata par attiecināmu uz Padomi, it īpaši tās prezidentūru, kurai EMA nodošanas procesā esot uzticēta konkursa komisijas loma, kas tai ļaujot aizstāt dalībvalstu nespēju izveidot vairākumu un līdz ar to pieņemt lēmumu vienāda balsu skaita gadījumā, pat ja tas notiktu loterijas izlozes veidā.
52
Turpinājumā Comune di Milano norāda, ka apstrīdētā lēmuma attiecināšana uz Padomi ir saistīta arī ar to, ka šajā gadījumā EMA jaunās mītnesvietas noteikšanai tika pieņemts noteikums par balsu vairākumu, nevis par vienprātību.
53
Turklāt Comune di Milano uzskata, ka pat gadījumā, ja tiktu secināts, ka apstrīdētais lēmums ir attiecināms uz dalībvalstīm, tas tomēr esot pakļauts tiesas kontrolei. Tā paskaidro, ka tāpat kā Coreper pieņemtam tiesību aktam ir jābūt attiecinātam uz Padomi, Savienības prezidentūras akti ir jāattiecina uz Padomi, kad tā formāli un materiāli īsteno pilnvaras noteikt attiecīgo pasākumu. Tas, ka dalībvalstis tiesību aktu pēc tam ir apstiprinājušas ārpus Padomes ietvariem, nevarot to izslēgt no Tiesas veiktās kontroles, jo ar šo apstiprinājumu tiek pabeigts lēmuma pieņemšanas process un akts kļūst galīgs. Vēl būtiskāk ir tas, ka saskaņā ar Tiesas judikatūru Padomes iekšējo struktūru aktus ir jāspēj pakļaut tiesiskuma kontrolei (spriedumi, 2016. gada 20. septembris, Ledra Advertising u.c./Komisija un ECB, no C‑8/15 P līdz C‑10/15 P, EU:C:2016:701, kā arī 2016. gada 20. septembris, Mallis u.c./Komisija un ECB, no C‑105/15 P līdz C‑109/15 P, EU:C:2016:702).
54
Visbeidzot, Comune di Milano atsaucas uz šī sprieduma 20. punktā minētā regulas priekšlikuma pamatojuma izklāstu, kurā Komisija ir precizējusi, ka “jautājums par Aģentūras juridiskās adreses noteikšanu ietilpst Savienības ekskluzīvajā kompetencē”, un tas, pēc tās domām, apstiprina, ka apstrīdētais lēmums ir ekskluzīvās kompetences īstenošanas ietvaros pieņemts Padomes akts.
55
Turklāt Comune di Milano kritizē Padomes aizstāvētās pieejas formālismu.
56
Pirmkārt, tā atgādina, ka izšķirošais kritērijs strīdīgā akta autora noteikšanai ir tas, vai apstrīdētais lēmums, ņemot vērā tā saturu un pieņemšanas apstākļus, ir Padomes lēmums. Tā, tieši no visiem tā pieņemšanas apstākļiem, kā arī no tā satura izrietot, ka šo lēmumu nevar kvalificēt kā politisku un starpvaldību tiesību aktu, uz kuru neattiecas Līgumos noteiktā tiesiskuma kontrole. Comune di Milano īpaši uzsver, ka minēto lēmumu ir sagatavojuši ne tikai Padomes administratīvie dienesti, bet to ir pieņēmusi Padomes prezidentūra, īstenojot savus uzdevumus. Tāpat esot izdarīta izvēle ne tikai atkāpties no vienprātības principa, bet arī veikt izlozi, jo šis pēdējais apstāklis pierāda, ka apstrīdētais lēmums nav balstīts ne uz kādu rīcības brīvībai raksturīgu vērtējumu vai attiecīgo interešu līdzsvarošanu, kas ir pilnībā politiska rakstura lēmumam iezīmīgi elementi.
57
Otrkārt, argumenti pēc būtības, kurus Padome ir izvirzījusi šajā kontekstā, neesot pamatoti. Vispirms LESD 341. pants, kurā paredzēts, ka lēmumu par iestāžu juridiskās adreses izvēli pieņem, “dalībvalstu valdībām savstarpēji vienojoties”, izslēdzot iespēju, ka šī panta aptvertajā jomā notiek balsošana. Turklāt, kā izriet no šā sprieduma 20. punktā minētā regulas priekšlikuma, EMA mītnesvietas izvēle ir Savienības ekskluzīvā kompetencē. Taču šādu kompetenci nevar īstenot ar dalībvalstu tiesību aktu. Turklāt LESD 341. pantu nevarot interpretēt plaši kā tādu, kas attiecas uz Savienības aģentūrām. Comune di Milano uzskata, ka nesenā prakse attiecībā uz šo aģentūru mītnesvietas izvēli liecina par tendenci atbildību par šo izvēli no dalībvalstīm nodot Padomei vai pat Padomei un Eiropas Parlamentam. Turklāt nekādi neesot pamatots arī Padomes arguments, saskaņā ar kuru apstrīdētais lēmums esot attiecināms uz dalībvalstīm, balstoties uz to, ka EMA mītnesvieta iepriekš tika izvēlēta ar to pieņemtu aktu. Visbeidzot Comune di Milano atsaucas uz citiem formāla rakstura elementiem, kas apliecina, ka šī lēmuma pieņemšana ir attiecināma uz Padomi, proti, pirmām kārtām, uz to, ka pati Padomes reģistrējusi un izplatījusi aktus un ziņojumus un, otrām kārtām, uz EMA un Nīderlandes iestāžu izplatītajiem informācijas dokumentiem.
58
Treškārt, Comune di Milano pakārtoti apgalvo, ka funkcionējošās Padomes prezidentūras pieņemtajiem aktiem jābūt pakļautiem Tiesas kontrolei. Pirmām kārtām, tā uzskata – tā kā ar apstrīdēto lēmumu tiek izbeigta EMA jaunās mītnesvietas atlases procedūra, tam ir galīgs raksturs un tas ir pakļaujams tiesiskuma kontrolei. Otrām kārtām, Padomes iekšējo struktūru rīcībai šī lēmuma pieņemšanā katrā ziņā būtu jābūt Tiesas veiktās kontroles priekšmetam, jo Savienības iestādēm jāievēro Eiropas Savienības Pamattiesību harta pat tad, ja tās rīkojas ārpus Savienības institucionālā ietvara.
Tiesas vērtējums
59
Eiropas Savienība ir tiesiska Savienība, kam ar LESD ir izveidota pilnīga tiesību aizsardzības līdzekļu un procedūru sistēma, kuras mērķis ir uzticēt Tiesai veikt Savienības iestāžu aktu tiesiskuma kontroli (šajā nozīmē skat. spriedumus, 1986. gada 23. aprīlis, Les Verts/Parlaments, 294/83, EU:C:1986:166, 23. punkts; 2008. gada 3. septembris, Kadi un Al Barakaat International Foundation/Padome un Komisija, C‑402/05 P un C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 281. punkts, kā arī 2021. gada 3. jūnijs, Ungārija/Parlaments, C‑650/18, EU:C:2021:426, 34. punkts un tajā minētā judikatūra).
60
LESD 263. pantā paredzētā tiesību akta atcelšanas prasība ir pieejama attiecībā uz visām Savienības iestāžu, struktūru, biroju un aģentūru pieņemtajām tiesību normām – neatkarīgi no šo normu veida vai formas –, kuras paredzētas, lai radītu saistošas tiesiskas sekas (šajā nozīmē skat. spriedumus, 1971. gada 31. marts, Komisija/Padome, 22/70, EU:C:1971:32, 42. punkts, kā arī 2021. gada 3. jūnijs, Ungārija/Parlaments, C‑650/18, EU:C:2021:426, 37. punkts un minētā judikatūra).
61
Tādējādi LESD 263. pantā minētās atcelšanas prasības kontekstā Savienības Tiesas kompetencē ietilpst vien to tiesību aktu tiesiskuma kontrole, kuri attiecināmi uz Savienības iestādēm, struktūrām, birojiem un aģentūrām. No tā it īpaši izriet, ka akti, kurus ir pieņēmuši dalībvalstu valdību pārstāvji, rīkojoties nevis Padomes vai Eiropadomes locekļu statusā, bet gan savu valdību pārstāvju statusā un tādējādi kopīgi īstenojot dalībvalstu kompetenci, nav pakļauti Savienības Tiesas veiktajai tiesiskuma kontrolei (šajā nozīmē skat. spriedumu, 1993. gada 30. jūnijs, Parlaments/Padome un Komisija, C‑181/91 un C‑248/91, EU:C:1993:271, 12. punkts, kā arī rīkojums, 2021. gada 16. jūnijs, Sharpston/Padome un dalībvalstu valdību pārstāvji, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 46. punkts).
62
Tomēr nepietiek ar to, ka lēmums, kas ir prasības priekšmets, formāli tiek uzskatīts par dalībvalstu lēmumu, lai šis akts nebūtu pakļauts LESD 263. pantā noteiktajai tiesiskuma kontrolei. Vēl ir nepieciešams, lai attiecīgais akts, ņemot vērā tā saturu un visus apstākļus, kādos tas ir pieņemts, patiesībā nav Padomes lēmums (šajā nozīmē skat. spriedumu, 1993. gada 30. jūnijs, Parlaments/Padome un Komisija, C‑181/91 un C‑248/91, EU:C:1993:271, 14. punkts).
63
Šajā gadījumā apstrīdētais lēmums jāaplūko, ņemot vērā Savienības struktūru, biroju un aģentūru mītnesvietas noteikšanai piemērojamās atbilstošās tiesību normas. Taču šajā ziņā lietas dalībniekiem ir domstarpības par to, vai uz LESD 341. pantu, saskaņā ar kuru “iestāžu” mītnesvieta tiek noteikta, “dalībvalstu valdībām savstarpēji vienojoties”, var tiesiski atsaukties kā uz pamatu lēmumiem par šo struktūru, biroju un aģentūru mītnesvietu.
64
Proti, no vienas puses, Padome apgalvo, ka šis pants ir jāinterpretē plaši – kā tāds, kas attiecas arī uz minētajām struktūrām, birojiem un aģentūrām tādējādi, ka pilnvaras noteikt šādu struktūru, biroju un aģentūru mītnesvietu ir tikai dalībvalstu valdību pārstāvjiem, savstarpēji vienojoties. No tā izrietot, ka uz apstrīdēto lēmumu kā tiesību aktu, ko pieņēmušas dalībvalstis, nevis Padome, neattiecas Tiesas veiktā tiesiskuma kontrole saskaņā ar LESD 263. pantu.
65
No otras puses, prasītājas apgalvo, ka apstrīdētais lēmums noteikti ir attiecināms uz Padomi un līdz ar to nevar nebūt pakļauts Tiesas veiktajai tiesiskuma kontrolei.
66
Tāpēc vispirms jānosaka, vai lēmums par Savienības struktūru, biroju un aģentūru mītnesvietas noteikšanu jāpieņem dalībvalstīm saskaņā ar LESD 341. pantā paredzēto noteikumu vai Savienības likumdevējam saskaņā ar materiāltiesisko juridisko pamatu, kas piemērojams jomai, kurā darbosies attiecīgā struktūra, birojs vai aģentūra.
Par pilnvarām noteikt Savienības struktūru, biroju un aģentūru mītnesvietu
67
Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru, interpretējot Savienības tiesību normu, ir jāņem vērā ne tikai tās teksts, bet arī konteksts un tā tiesiskā regulējuma izvirzītie mērķi, kurā šī norma ir ietverta. Arī Savienības tiesību normas izcelsme var būt svarīga tās interpretācijai (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2018. gada 10. decembris, Wightman u.c., C‑621/18, EU:C:2018:999, 47. punkts un tajā minētā judikatūra).
68
Tādējādi, pamatojoties uz šīm interpretācijas metodēm, jāizvērtē, vai LESD 341. pants ir piemērojams lēmumiem par Savienības struktūru, biroju un aģentūru mītnesvietas noteikšanu.
69
Pirmkārt, LESD 341. panta formulējumā ir atsauce tikai uz “Savienības iestādēm”. Saskaņā ar LES 13. panta 1. punktu jēdziens “iestādes” norāda uz precīzu vienību sarakstu, kurā nav iekļautas Savienības struktūras un biroji, tostarp tās aģentūras.
70
Otrkārt, par LESD 341. panta kontekstu vispirms jāuzsver, kā ģenerāladvokāts norādījis secinājumu 94. punktā, ka ar Lisabonas līgumu tika grozītas vairākas Līgumu tiesību normas, lai tajās iekļautu skaidru atsauci uz “Savienības struktūrām, birojiem un aģentūrām”, tādējādi skaidri nošķirot, no vienas puses, LES 13. panta 1. punktā skaidri minētās Savienības iestādes un, no otras puses, Savienības struktūras, birojus un aģentūras. Tādējādi, lai gan atsevišķas LESD tiesību normas attiecas tikai uz Savienības iestādēm, citas tā tiesību normas, piemēram, šī līguma 15., 16., 123., 124., 127., 130., 228., 263., 265., 267., 282., 298. un 325. pants, plašāk attiecas uz Savienības iestādēm, struktūrām, birojiem un aģentūrām. Tā tas it īpaši attiecībā uz Tiesas kompetenci ir LESD 263., 265. un 267. panta gadījumā.
71
Jākonstatē, ka LESD 341. panta – kas attiecas tikai uz “iestādēm” – formulējums atbilst šī panta priekštecim, proti, EEK līguma 216. pantam (līdzšinējais EK līguma 216. pants, kas savukārt kļuva par EKL 289. pantu).
72
Padomes uzsvērto apstākli, ka LESD septītās daļas “Vispārīgie un nobeiguma noteikumi”, kurā ietilpst LESD 341. pants, normās ir minētas “iestādes”, tātad nevar interpretēt – lai gan, kā tas izriet no šā sprieduma 70. punkta, LES skaidri nošķir Savienības iestādes, no vienas puses, un tās struktūras, birojus un aģentūras, no otras puses, – kā apliecinājumu Līgumu autoru nodomam jēdzienu “iestādes” saprast plaši tādā ziņā, ka tas ietver ne tikai LES 13. panta 1. punktā uzskaitītās vienības, bet arī Savienības struktūras, birojus un aģentūras, kuras izveidotas ar Līgumiem vai saskaņā ar tiem un kuru mērķis ir veicināt Savienības mērķu sasniegšanu. Tā tas vēl jo vairāk ir tāpēc, ka LES un LESD saskaņā ar LES 1. panta trešo daļu un LESD 1. panta 2. punktu ir vienots Savienības konstitucionālais pamats, līdz ar to LES 13. panta 1. punktā ietvertā jēdziena “iestādes” definīcija un šo iestāžu, no vienas puses, un Savienības struktūru, biroju un aģentūru, no otras puses, nošķiršana jāpiemēro transversāli un vienveidīgi abos Līgumos.
73
Tāpat noteicoša nevar būt arī Tiesas sniegtā jēdziena “iestādes” plašā interpretācija LESD 340. panta otrās daļas izpratnē, kurā ir noteikts, ka “ārpuslīgumiskās atbildības gadījumā Savienība saskaņā ar vispārējiem tiesību principiem, kas kopīgi visu dalībvalstu tiesību sistēmām, novērš jebkādu kaitējumu, ko radījušas Savienības iestādes vai to darbinieki, pildot savus pienākumus”.
74
Lai gan Tiesa ir uzskatījusi, ka jēdziens “iestādes” pēdējās minētās tiesību normas izpratnē ietver ne tikai LES 13. panta 1. punktā uzskaitītās Savienības iestādes, bet arī visas Savienības struktūras, birojus un aģentūras, kuras izveidotas ar Līgumiem vai saskaņā ar tiem un kuru mērķis ir veicināt Savienības mērķu sasniegšanu (spriedums, 2020. gada 16. decembris, Padome u.c./K. Chrysostomides & Co. u.c., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P un C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, 80. punkts un tajā minētā judikatūra), tā, izveidojot šo judikatūru, ir tieši balstījusies uz apstākli, pirmām kārtām, ka visas ar Līgumiem vai saskaņā ar tiem izveidotās Savienības struktūras, biroji un aģentūras ir domātas, lai sekmētu Savienības mērķu īstenošanu, un, otrām kārtām, ka Līgumu autoru nodomam būtu pretrunā tas, ka Savienība, rīkojoties ar struktūras, biroja vai aģentūras starpniecību, varētu izvairīties no sekām, kas izriet no Līgumu noteikumiem, kuri reglamentē Savienības ārpuslīgumisko atbildību (šajā nozīmē skat. spriedumu, 1992. gada 2. decembris, SGEEM un Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, 13.–16. punkts).
75
Tādējādi Tiesas sniegtā jēdziena “iestādes” plašā interpretācija LESD 340. panta otrās daļas piemērošanas nolūkā atbilst vajadzībai, ko pamato šajā LESD tiesību normā skaidri minētie dalībvalstu tiesībām kopīgie vispārējie tiesību principi – nepieļaut, ka Savienība izvairās no ārpuslīgumiskās atbildības režīma piemērošanas saskaņā ar LESD 268. pantu, aplūkojot to kopsakarā ar LESD 340. panta otro daļu, un no tā izrietošās Tiesas veiktās tiesiskuma kontroles, ja Savienība rīkojas ar tādas struktūras, biroja vai aģentūras starpniecību, kas nav LES 13. panta 1. punktā uzskaitītās iestādes (pēc analoģijas skat. spriedumu, 1992. gada 2. decembris, SGEEM un Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, 14. un 16. punkts). Vēl jo vairāk tas tā ir tāpēc, kā ģenerāladvokāts norādījis secinājumu 100. punktā, ka LESD 340. panta otrajā daļā minētais jēdziens “darbinieki” no funkcionālā viedokļa aptver visu personālu, kas strādā Savienībā, neatkarīgi no tā, vai tie strādā tās iestādēs vai struktūrās, birojos un aģentūrās.
76
Tātad uz jēdziena “iestādes” LESD 340. panta otrās daļas izpratnē sniegto interpretāciju, kas reglamentē Savienības ārpuslīgumiskās atbildības apjomu, nevar lietderīgi atsaukties, lai pēc analoģijas noteiktu LESD 341. panta piemērošanas jomu attiecībā uz dalībvalstīm saskaņā ar Līgumiem piešķirto kompetenču apjomu.
77
Padome arī nevar lietderīgi atsaukties uz LESD 342. pantā ietverto jēdzienu “iestādes”, saskaņā ar kuru “noteikumus par valodu lietošanu Savienības iestādēs, neskarot Eiropas Savienības Tiesas statūtu noteikumus, ar vienprātīgu lēmumu, pieņemot regulas, paredz Padome”. Kā ģenerāladvokāts norādījis secinājumu 98. punktā, jēdziens “iestādes” šī pēdējā minētā panta izpratnē nav obligāti jāinterpretē tādējādi, ka tas ietver Savienības struktūras, birojus un aģentūras, jo Savienības struktūras, biroja vai aģentūras valodu lietojums var atšķirties no tā, kas ir spēkā tās iestādēs.
78
Savukārt 6. protokolā – lai gan, kā apgalvo Padome, tajā ir noteikta ne tikai Savienības iestāžu, bet arī atsevišķu Savienības struktūru, biroju vai aģentūru, tostarp Eiropola, mītnesvieta un tajā ir atsauce uz LESD 341. pantu – tomēr nav paredzēts, ka dalībvalstīm ir kopīgi jānosaka Savienības struktūru, biroju un aģentūru mītnesvieta saskaņā ar minētajā pantā noteikto principu. Šajā ziņā jānorāda, ka šīm Savienības struktūrām, birojiem vai aģentūrām ir kopīga iezīme, ka tās ir izveidojušas dalībvalstis, lai gan tas tā nav tādas Savienības aģentūras kā EMA gadījumā, kuru, pamatojoties uz dibināšanas līgumiem, ir izveidojis Savienības likumdevējs. Tādējādi no šī protokola nevar secināt dalībvalstu vēlmi tieši vai pēc analoģijas piemērot šajā pantā paredzēto principu visu Savienības struktūru, biroju un aģentūru mītnesvietas noteikšanai.
79
Kā ģenerāladvokāts norādījis secinājumu 112. punktā, īpaša protokola pieņemšana, tieši pretēji, liecina par to, ka dalībvalstis ir uzskatījušas, ka to kopīgais lēmums par nedaudzu izsmeļoši uzskaitītu atsevišķu Savienības struktūru, biroju vai aģentūru mītnesvietu ir īpaši iekļaujams primārajās tiesībās, lai radītu tiesiskas sekas Savienības tiesībās.
80
Tiešā atsauce 6. protokolā uz LESD 341. pantu izskaidrojama ar to, ka šis protokols pirmām kārtām attiecas uz LES 13. panta 1. punktā minētajām iestādēm.
81
Turklāt, kā izriet no Edinburgas lēmuma 2. panta, dalībvalstu valdību pārstāvji ir pauduši vēlmi saglabāt sev tiesības pieņemt lēmumus par Savienības struktūru, biroju un aģentūru mītnesvietu, tāpat kā LESD 341. pantā tiem ir skaidri un nepārprotami piešķirtas pilnvaras noteikt Savienības iestāžu mītnesvietas. Turklāt starpvaldību konferencē, kuras rezultātā tika pieņemts Amsterdamas līgums, Edinburgas lēmuma teksts tika pārņemts kā protokols, kas pievienots ES, EK, EOTK un EAEK līgumiem, un tas pašlaik kļuvis par LES, LESD un EAEK līgumam pievienoto 6. protokolu.
82
Tomēr, pirmām kārtām, pēdējā minētā protokola vienīgajā pantā līdzīgi kā Edinburgas lēmuma 1. pantā ir noteikta tikai to Savienības iestāžu, struktūru, biroju vai aģentūru mītnesvieta, kuras ir izveidojušas dalībvalstis. Otrām kārtām, lai gan Tiesa ir atzinusi šī lēmuma juridiski saistošo spēku 1997. gada 1. oktobra spriedumā Francija/Parlaments (C‑345/95, EU:C:1997:450), uz kuru tā atsaucas citos vēlākos spriedumos (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2012. gada 13. decembris, Francija/Parlaments, C‑237/11 un C‑238/11, EU:C:2012:796, 36.–42. punkts, un 2018. gada 2. oktobris, Francija/Parlaments (Budžeta pilnvaru īstenošana), C‑73/17, EU:C:2018:787, 33. punkts), minētā lēmuma 2. pants nevar izraisīt tādu LESD 341. panta interpretāciju, kas būtu pretrunā tā skaidrajam formulējumam.
83
Padome kā uz konteksta elementu atsaucas arī uz agrāko institucionālo praksi attiecībā uz Savienības struktūru, biroju vai aģentūru mītnesvietas noteikšanu un apgalvo, ka šī prakse ir “institucionāli atzīta” ar 2012. gada kopīgo deklarāciju un tai pievienoto kopējo pieeju.
84
Tomēr no informācijas, kas Tiesai darīta zināma šajās lietās, izriet, ka apgalvotā prakse nebūt nav vispārēja. Proti, procedūras, kas tika īstenotas, lai noteiktu Savienības struktūru, biroju vai aģentūru mītnesvietu, ir vai nu īstenojušas vienīgi dalībvalstis, vai arī dažādās pakāpēs un uz dažādiem pamatiem iesaistītas Savienības iestādes kā likumdošanas procedūras dalībnieces vai ne kā tā dalībnieces.
85
Taču, pieņemot, ka ir iespējams, kā apgalvo Padome, konstatēt iedibinātu un konsekventu agrāko praksi, saskaņā ar kuru Savienības struktūru, biroju vai aģentūru mītnesvietas sistemātiski tika noteiktas, pamatojoties tikai uz dalībvalstu valdību pārstāvju politisko izvēli, Padomes aizstāvēto LESD 341. panta interpretāciju, balstoties uz šo praksi, nekādi nevar apstiprināt kā “institucionāli atzītu” ar 2012. gada kopīgo deklarāciju un tai pievienoto kopējo pieeju. Proti, šim paziņojumam, kā uzsvērts tā piektajā daļā, nav juridiski saistoša rakstura, un tajā turklāt nekādi nav atzītas dalībvalstu pilnvaras attiecībā uz Savienības struktūru, biroju vai aģentūru mītnesvietas noteikšanu.
86
Katrā ziņā šāda prakse, kas būtu pretrunā LESD – un it īpaši LESD 341. panta – noteikumiem, neraugoties uz tā skaidro formulējumu, šī panta piemērošanas jomu paplašināti attiecinot uz Savienības struktūru, biroju un aģentūru mītnesvietas noteikšanu, nevar radīt precedentu, kas būtu saistošs iestādēm (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2008. gada 6. maijs, Parlaments/Padome, C‑133/06, EU:C:2008:257, 60. punkts un tajā minētā judikatūra).
87
Treškārt un visbeidzot, LESD 341. panta mērķis ir saglabāt dalībvalstu lēmumpieņemšanas pilnvaras noteikt vienīgi Savienības iestāžu mītnesvietu. Pretēji tiesas sēdē Padomes aizstāvētajai nostājai tāda šī panta interpretācija, saskaņā ar kuru tas nav piemērojams Savienības struktūrām, birojiem un aģentūrām, nevar liegt tam jebkādu lietderīgo iedarbību, kā secinājumu 138. punktā norādījis ģenerāladvokāts. Lai gan ir taisnība, ka Savienības iestāžu mītnesvieta jau ir noteikta primārajās tiesībās, šajā gadījumā – 6. protokolā, LESD 341. pantam tomēr ir nozīme attiecībā uz jebkuru iespējamu lēmumu nākotnē, ar kuru tiek mainīta esošas iestādes mītnesvieta vai tiek noteikta jaunas iestādes mītnesvieta.
88
Šajā kontekstā jāatgādina, ka atšķirībā no Savienības iestādēm, kuru izveide un funkcijas to konstitucionālā nozīmīguma dēļ paredzētas pašos Līgumos, Savienības struktūras, birojus vai aģentūras, piemēram, EMA, kuru mērķis ir īstenot konkrētas Savienības politikas mērķus, parasti netiek izveidotas ar Līgumiem. Šādos apstākļos to izveidei, ja tā neizriet no primārajiem tiesību aktiem, jānotiek ar sekundāro tiesību aktu, kas pieņemts, pamatojoties uz materiālo tiesību normām, ar kurām īsteno Savienības politiku, kuras ietvaros darbojas attiecīgā struktūra, birojs vai aģentūra, un saskaņā ar šajās tiesību normās noteiktajām procedūrām.
89
Tā kā Līgumos šajā ziņā nav citu precizējumu, Savienības likumdevējam saskaņā ar nozīmīgās Līgumu materiāltiesiskajās normās paredzētajām procedūrām ir tiesības noteikt Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietu, kuru tas pats ir izveidojis ar sekundāro tiesību aktu, kas pieņemts, balstoties uz minētajām normām, tāpat kā saskaņā ar minētajām normām tam ir tiesības noteikt šīs struktūras, biroja vai aģentūras pilnvaras, organizāciju un darbības veidu.
90
Tādējādi pretēji tam, ko apgalvo Padome, lēmums par tādas Savienības struktūras, biroja vai aģentūras, kāda ir Savienības aģentūra, mītnesvietas noteikšanu ir nesaraujami saistīts ar lēmumu par tās izveidi. Lēmumam par šādas aģentūras mītnesvietas pārcelšanu ir tāds pats raksturs.
91
Protams, Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšanā var ņemt vērā tādus politiskus apsvērumus kā nepieciešamība Savienības struktūru, biroju vai aģentūru izvietošanā garantēt noteiktu ģeogrāfisko līdzsvaru vai atbalstīt dalībvalstis, kurās vēl nav Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas.
92
Tomēr lēmuma par šādas Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšanu politiskais raksturs pats par sevi nav tāds, lai attaisnotu to, ka šis lēmums nav Savienības likumdevēja kompetencē, jo, īstenojot Savienības kompetences, tam regulāri jāpieņem politiski lēmumi (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2016. gada 7. septembris, Vācija/Parlaments un Padome, C‑113/14, EU:C:2016:635, 55. punkts).
93
Turklāt šādam lēmumam galvenokārt ir jāļauj nodrošināt attiecīgajai Savienības struktūrai, birojam vai aģentūrai uzticēto uzdevumu izpildi, lai īstenotu noteiktas politikas mērķus.
94
Tāpat nevar piekrist apgalvojumam, saskaņā ar kuru tas, ka Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšana ir saistīta ar tās izveidošanas pamatā esošo materiālo bāzi, saskaņā ar atbilstošo juridisko pamatu var izraisīt to, ka šī noteikšana tiek pakļauta kvalificētam balsu vairākumam Padomē, nevis lēmumam, kas pieņemts, kopīgi vienojoties dalībvalstu valdību pārstāvjiem, padarot minēto noteikšanu par kompromisa elementu likumdošanas debatēs.
95
Kā norādīts šā sprieduma 92. punktā, tas, ka lēmumam par Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšanu var būt svarīga politiska dimensija, jo tajā tostarp jāņem vērā ar ģeogrāfisko līdzsvaru saistīti apsvērumi, neliedz Savienības likumdevējam pieņemt šo lēmumu atbilstoši nozīmīgās Līgumu materiāltiesiskajās normās paredzētajām procedūrām, jo šajā ziņā šī politiskā dimensija var būt faktors, ko Savienības likumdevējs var ņemt vērā, īstenojot savu rīcības brīvību. Turklāt jāuzsver, ka, tā kā saskaņā ar LES 1. panta otro daļu kopsakarā ar tā 10. panta 3. punktu Savienības likumdošanas procesā tiek ievērots pārskatāmības princips attiecībā uz pilsoņiem, šī procesa izmantošana pastiprina demokrātisko aspektu lēmumam, kas attiecas uz tādas Savienības struktūras, kāda ir EMA, mītnesvietas noteikšanu.
96
Turklāt un vēl būtiskāk – tas, ka tāds lēmums kā lēmums par Savienības struktūras, biroja vai aģentūras mītnesvietas noteikšanu ir politiski sensitīvs, nevar izraisīt ar Līgumiem Savienības iestādēm piešķirto kompetenču grozīšanu, nedz arī izslēgt šo kompetenču īstenošanu no Līgumos paredzētajām likumdošanas procedūrām. Tādējādi tādas Līgumu normas tvēruma noteikšana, kurā reglamentēta Savienības materiālā kompetence, nevar būt atkarīga no apsvērumiem saistībā ar attiecīgās jomas politiski sensitīvo raksturu vai rīcības efektivitātes nodrošināšanas apsvērumiem.
97
No visiem šiem apsvērumiem, it īpaši no LESD 341. panta formulējuma, izriet, ka šo tiesību normu nevar interpretēt tādējādi, ka tā regulē tādas Savienības struktūras kā EMA mītnesvietas noteikšanu.
98
Šādos apstākļos pilnvaras lemt par šīs aģentūras mītnesvietas noteikšanu ir nevis dalībvalstīm, bet gan Savienības likumdevējam, kuram šajā ziņā jārīkojas saskaņā ar procedūrām, kas paredzētas nozīmīgās Līgumu materiāltiesiskajās normās, šajā gadījumā – LESD 114. pantā un 168. panta 4. punktā, kuros paredzēta parastās likumdošanas procedūras izmantošana.
99
Ņemot vērā šo secinājumu, pēc tam jālemj par Tiesas kompetenci izskatīt šīs prasības.
Par apstrīdētā lēmuma autoru un Tiesas kompetenci atbilstoši LESD 263. pantam
– Par apstrīdētā lēmuma autoru
100
Pirmkārt, jāpārbauda, vai apstrīdētais lēmums, ko ārpus Padomes sanāksmes pieņēmusi dalībvalstu valdību pārstāvju konference, ir attiecināms uz šiem minētajiem pārstāvjiem.
101
Šajā ziņā attiecībā uz apstrīdētā lēmuma saturu no tā nosaukuma, kā arī no šī sprieduma 19. punktā minētās Padomes 2017. gada 20. novembra sanāksmes protokola izriet, ka šis lēmums ir 27 dalībvalstu vai to valdību vadītāju akts, kas pieņemts ārpus Padomes sanāksmes starpvaldību procedūras noslēgumā. Šo analīzi apstiprina šī sprieduma 20. punktā minētā Komisijas 2017. gada 29. novembra priekšlikumā ietvertā norāde, saskaņā ar kuru šis priekšlikums, ņemot vērā Apvienotās Karalistes 2017. gada 29. marta paziņojumu par savu nodomu atstāt Savienību, ir vērsts uz Amsterdamas pilsētu kā EMA jaunās mītnesvietas izvēli, ko veica “27 pārējās dalībvalstis, kas apvienojušās ārpus Vispārējo lietu padomes ietvariem”.
102
Secinājumu, ka apstrīdētais lēmums ir attiecināms uz dalībvalstu valdību pārstāvjiem, nevis Padomi, apstiprina arī vēlāka Regulas 2018/1718 pieņemšana, jo tikai pēc šī lēmuma pieņemšanas Padome kā viens no likumdevējiem kopā ar Parlamentu piedalījās parastajā likumdošanas procedūrā, lai ar šo regulu EMA mītnesvietu iekļautu Regulā Nr. 726/2004, ar kuru tika izveidota šī aģentūra.
103
Par apstrīdētā lēmuma pieņemšanas apstākļiem jānorāda, ka Savienības iestāžu līdzdalība procesā, kura rezultātā tika pieņemts šis lēmums, it īpaši Komisijas līdzdalība, izvērtējot piedāvājumus, un Padomes līdzdalība, vadot 2017. gada 20. novembra sanāksmi un nodrošinot tās telpas un iekšējās funkcionālās struktūras, piemēram, Ģenerālsekretariātu, neļauj secināt, ka šis lēmums attiecināms drīzāk uz Padomi, nevis dalībvalstīm.
104
Akta pieņemšana Savienības iestādes telpās vai ar tās palīdzību pati par sevi nepiešķir Tiesai kompetenci izvērtēt šī akta tiesiskumu (pēc analoģijas skat. spriedumu, 1990. gada 22. marts, Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, 11. un 16. punkts).
105
Tādējādi apstrīdēto lēmumu ne satura, ne tā pieņemšanas apstākļu dēļ nevar kvalificēt kā Padomes tiesību aktu. Gluži pretēji, šis lēmums ir akts, ko, savstarpēji vienojoties, kopīgi pieņēmuši dalībvalstu valdību pārstāvji.
– Par Tiesas kompetenci atbilstoši LESD 263. pantam
106
Otrkārt, jāatgādina, ka kritērijs, kura nozīmi Tiesa ir atzinusi, lai izslēgtu Savienības tiesu kompetenci izskatīt prasību tiesā par tādiem aktiem, kurus ir pieņēmuši dalībvalstu valdību pārstāvji, ir tikai kritērijs attiecībā uz to autoru neatkarīgi no to saistošajām tiesiskajām sekām (rīkojums, 2021. gada 16. jūnijs, Sharpston/Padome un dalībvalstu valdību pārstāvji, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 47. punkts).
107
Prasītāju argumentāciju, saskaņā ar kuru šajās lietās būtu lietderīgi izmantot plašu koncepciju par LESD 263. pantā minēto aktu autoriem, proti, Savienības iestādēm, struktūrām, birojiem un aģentūrām, lai uzskatītu, ka apstrīdēto lēmumu ir pieņēmusi Savienības iestāde, struktūra, birojs vai aģentūra šā panta izpratnē, vai vismaz pielīdzināt šīs prasības tām, kuras celtas par Padomes lēmumu, nevar pieņemt, nenonākot pretrunā minētā panta skaidrajam formulējumam (šajā nozīmē skat. rīkojumu, 2021. gada 16. jūnijs, Sharpston/Padome un dalībvalstu valdību pārstāvji, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 48. punkts).
108
Šāda interpretācija būtu pretrunā arī Līgumu autoru gribai, kas atspoguļota LESD 263. pantā, kura piemērošanas joma attiecas tikai uz Savienības tiesību aktiem, ko pieņēmušas Savienības iestādes, struktūras, biroji un aģentūras, proti, izslēgt dalībvalstu tiesību aktus no Savienības tiesu kontroles tvēruma.
109
Tomēr, lai gan apstrīdētais lēmums ir uzskatāms par tikai dalībvalstu pieņemtu aktu, kas tādējādi neietilpst LESD 263. pantā paredzētajā tiesiskuma kontrolē, to tomēr nevar pielīdzināt saskaņā ar LESD 341. pantu pieņemtam lēmumam, jo, kā izriet no šī sprieduma 67.–97. punktā izklāstītajiem apsvērumiem, šis pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tas attiecas vienīgi uz LES 13. panta 1. punktā minēto iestāžu – nevis uz Savienības struktūru, biroju un aģentūru – mītnesvietas noteikšanu.
110
Kā ģenerāladvokāts norādījis secinājumu 166. punktā, lēmumam, kuru – kā apstrīdētais lēmums – dalībvalstis ir pieņēmušas jomā, kurā Līgumos nav paredzēta to darbība, Savienības tiesībās nav nekādu saistošu tiesisko seku. Tas, ka vienai vai vairākām Savienības iestādēm ir bijusi noteikta loma procedūrā, kuras rezultātā pieņemts šis lēmums, nemaina tā būtību, kas neietilpst Savienības tiesību sistēmā (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2016. gada 20. septembris, Ledra Advertising u.c./Komisija un ECB, no C‑8/15 P līdz C‑10/15 P, EU:C:2016:701, 54. punkts).
111
Šajā kontekstā gan tiesiskās drošības, gan efektīvas tiesiskās aizsardzības nolūkā Savienības likumdevējam saskaņā ar nozīmīgās Līgumu materiāltiesiskajās normās paredzētajām procedūrām jāpieņem Savienības tiesību akts, ar ko apstiprina dalībvalstu pieņemto politisko lēmumu vai, gluži pretēji, atkāpjas no tā, precizējot, ka tikai šāds Savienības likumdevēja akts var radīt saistošas tiesiskās sekas Savienības tiesībās un ka tādā kontekstā, kāds ir šajā lietā, šim aktam obligāti jābūt pieņemtam pirms jebkādiem pasākumiem, lai praktiski īstenotu attiecīgās aģentūras jaunās mītnesvietas noteikšanu.
112
Tādējādi šajā gadījumā attiecībā uz EMA jaunās mītnesvietas noteikšanu vienīgā juridiski saistošā tiesību norma, kas izriet no Savienības tiesībām, ir Regulas Nr. 726/2004 71.a pants, kas tajā ir iekļauts ar Regulu 2018/1718.
113
No visiem iepriekš minētajiem apsvērumiem izriet, ka apstrīdētais lēmums ir nevis Padomes tiesību akts, bet gan politisks akts, kuram nav saistošu tiesisko seku un kuru kopīgi pieņēmušas dalībvalstis, tātad par šo aktu nevar celt atcelšanas prasību saskaņā ar LESD 263. pantu.
114
Tāpēc, nelemjot par Itālijas Republikas iesniegto pieteikumu par pierādījumu savākšanas pasākumiem, Itālijas Republikas un Comune di Milano prasības ir jānoraida kā tādas, kas ir vērstas pret aktu, kura tiesiskuma kontrole neietilpst Tiesas kompetencē, pamatojoties uz LESD 263. pantu.
Par tiesāšanās izdevumiem
115
Atbilstoši Tiesas Reglamenta 138. panta 1. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs.
116
Atbilstoši Reglamenta 138. panta 3. punktam, ja lietas dalībniekiem spriedums ir daļēji labvēlīgs un daļēji nelabvēlīgs, lietas dalībnieki sedz savus tiesāšanās izdevumus paši. Tomēr, ja to pamato lietas apstākļi, Tiesa var nolemt, ka lietas dalībnieks papildus saviem tiesāšanās izdevumiem atlīdzina daļu no pretējās puses tiesāšanās izdevumiem.
117
Šajā lietā, kurai raksturīgs tas, ka apstrīdētā lēmuma pieņemšanas apstākļi ir saistīti ar atšķirīgu praksi un interpretāciju attiecībā uz lēmumpieņemšanas kompetenci jautājumā par Savienības struktūru mītnesvietu, šķiet pamatoti nolemt, ka katrs lietas dalībnieks, proti, Itālijas Republika, Comune di Milano un Padome, sedz savus tiesāšanās izdevumus pats.
118
Saskaņā ar Reglamenta 140. panta 1. punktu Regione Lombardia, Nīderlandes Karaliste un Komisija, personas, kas iestājušās lietā, sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (virspalāta) nospriež:
1)
Prasības noraidīt.
2)
Itālijas Republika, Comune di Milano un Eiropas Savienības Padome sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.
3)
Regione Lombardia, Nīderlandes Karaliste un Eiropas Komisija sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.
[Paraksti]
(
*1
)	Tiesvedības valoda – itāļu.