62021CC0043
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 27. januára 2022 (
1
)
Vec C‑43/21
FCC Česká republika, s.r.o.
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Nejvyšší správní soud (Česká republika)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2010/75/EÚ – Priemyselné emisie – Integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia – Podstatná zmena zariadenia – Predĺženie obdobia skládkovania odpadu“
I. Úvod
1.
Ako sa má chápať pojem „podstatná zmena“ zariadenia pri uplatňovaní smernice o priemyselných emisiách? (
2
) Konkrétnejšie, má sa predĺženie obdobia, počas ktorého možno na skládku uložiť ďalší odpad, považovať za podstatnú zmenu skládky, ak sa pritom nemení ani maximálne povolené množstvo odpadu ani celková kapacita skládky? To je otázka, na ktorú má Súdny dvor odpovedať v prejednávanej veci.
2.
Význam pojmu „podstatná zmena“, v súvislosti s ktorým má Súdny dvor po prvýkrát poskytnúť výklad, spočíva v tom, že podstatná zmena zariadenia podlieha osobitným požiadavkám, najmä pokiaľ ide o účasť verejnosti a právnu ochranu tretích osôb podľa článku 20 ods. 2, ako aj článkov 24 a 25 smernice o priemyselných emisiách. Tento výklad sa môže riadiť judikatúrou týkajúcou sa smernice EIA (
3
) a Aarhuským dohovorom (
4
), ktorý bol vykonaný pravidlami smernice o priemyselných emisiách upravujúcimi účasť verejnosti a právnu ochranu.
II. Právny rámec
A.
Medzinárodné právo – Aarhuský dohovor
3.
Keďže pravidlá upravujúce účasť verejnosti, ktoré sú uvedené v smernici o priemyselných emisiách, predstavujú vykonávanie Aarhuského dohovoru, je potrebné pripomenúť jeho relevantné ustanovenia.
4.
Cieľ Aarhuského dohovoru vyplýva z jeho článku 1:
„Každá Strana zaručí práva na prístup k informáciám, účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia v súlade s ustanoveniami tohto dohovoru s cieľom prispieť k ochrane práva každého človeka, príslušníka tejto i budúcich generácií, žiť v životnom prostredí, ktoré je primerané pre zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu.“
5.
Článok 6 Aarhuského dohovoru upravuje účasť verejnosti na rozhodovaniach o vymedzených činnostiach:
„1.   Každá Strana:
a)
uplatní ustanovenia tohto článku vo vzťahu k rozhodnutiam, či povoliť navrhované činnosti uvedené v Prílohe I;
…
4.   Každá Strana umožní včasnú účasť verejnosti v čase, keď sú ešte otvorené všetky možnosti a účasť verejnosti sa môže uskutočniť efektívne.
…
6.   Každá Strana požiada príslušné orgány verejnej moci, aby na účely preskúmania poskytli zainteresovanej verejnosti na základe žiadosti… ihneď, ako je to možné, prístup ku všetkým informáciám týkajúcim sa rozhodovacieho procesu uvedeného v tomto článku, ktoré sú dostupné počas účasti verejnosti…
…
10   Každá Strana zabezpečí, že v prípade, keď orgán verejnej moci prehodnotí alebo aktualizuje prevádzkové podmienky na činnosť uvedenú v odseku 1, ustanovenia odsekov 2 až 9 tohto článku sa v prípade potreby primerane použijú.
…“
6.
Ďalšie odseky tohto ustanovenia upravujú podrobnosti účasti verejnosti a posúdenie vplyvov danej činnosti na životné prostredie.
7.
Príloha I Aarhuského dohovoru uvádza zoznam činností, pri ktorých je podľa článku 6 ods. 1 písm. a) nutná účasť verejnosti. V bode 5 štvrtej zarážke sú uvedené „skládky prijímajúce viac ako 10 ton za deň alebo s celkovou kapacitou presahujúcou 25000 ton okrem skládok inertného odpadu“.
8.
Podľa prílohy I bodu 22 prvej vety Aarhuského dohovoru „akákoľvek zmena alebo rozšírenie činností, kde takáto zmena alebo rozšírenie splní kritériá/limity ustanovené v tejto prílohe, bude predmetom článku 6 ods. 1 písm. a)…“
B.
Právo Únie – smernica o priemyselných emisiách
9.
V odôvodnení 18 smernice o priemyselných emisiách sa vysvetľuje pojem „podstatná zmena“:
„Zmeny zariadenia môžu spôsobiť vyššiu mieru znečistenia. Preto by príslušnému orgánu mali prevádzkovatelia oznamovať všetky plánované zmeny, ktoré môžu ovplyvniť životné prostredie. Podstatné zmeny zariadení, ktoré môžu mať významný nepriaznivý vplyv na ľudské zdravie alebo na životné prostredie, by sa preto nemali vykonať bez povolenia udeleného v súlade s touto smernicou.“
10.
Podľa odôvodnenia 27 smernice o priemyselných emisiách ustanovenia týkajúce sa účasti verejnosti a právnej ochrany vykonávajú Aarhuský dohovor:
„V súlade s [A]rhuským dohovorom… je účinná účasť verejnosti na prijímaní rozhodnutí nevyhnutná na to, aby mala verejnosť možnosť vyjadriť svoje názory a obavy, ktoré môžu byť relevantné pre tieto rozhodnutia, a aby prijímateľ rozhodnutí mohol tieto názory a obavy zohľadniť, čím sa zvyšuje zodpovednosť a transparentnosť rozhodovacieho procesu a prispieva sa k zlepšeniu informovanosti verejnosti o otázkach životného prostredia a k verejnej podpore prijatých rozhodnutí. Členovia dotknutej verejnosti by mali mať prístup ku spravodlivosti, aby mohli prispievať k ochrane práva na život v životnom prostredí primeranom zdraviu a pohode osôb.“
11.
Predmet smernice o priemyselných emisiách je vymedzený v článku 1:
„Touto smernicou sa stanovujú pravidlá integrovanej prevencie a kontroly znečisťovania životného prostredia pochádzajúceho z priemyselných činností.
Ustanovujú sa ňou aj pravidlá zamerané na prevenciu, alebo ak to nie je možné, na zníženie emisií do ovzdušia, vody a pôdy a predchádzanie vzniku odpadov s cieľom dosiahnuť vysokú úroveň ochrany životného prostredia ako celku.“
12.
Článok 3 bod 9 smernice o priemyselných emisiách definuje pojem „podstatná zmena“ ako „zmen[u] v charaktere alebo činnosti alebo rozšírenie zariadenia alebo spaľovacieho zariadenia, spaľovne odpadov alebo zariadenia na spoluspaľovanie odpadov, ktorá môže mať významné nepriaznivé účinky na ľudské zdravie alebo životné prostredie“.
13.
Článok 4 ods. 1 smernice o priemyselných emisiách upravuje povinnosť byť držiteľom povolenia:
„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby žiadne zariadenia… neboli prevádzkované bez povolenia.
…“
14.
Podľa článku 3 ods. 3 a prílohy I bodu 5.4 smernice o priemyselných emisiách, ako aj článku 2 písm. g) smernice o skládkach odpadov (
5
), sú skládky odpadu, ktoré prijímajú viac ako 10 ton odpadu za deň alebo majú celkovú kapacitu presahujúcu 25000 ton, s výnimkou skládok inertného odpadu, zariadeniami v zmysle článku 4 smernice o priemyselných emisiách.“
15.
Článok 20 smernice o priemyselných emisiách sa týka zmeny zariadení:
„1.   Členské štáty prijmú potrebné opatrenia zabezpečujúce, aby prevádzkovateľ informoval príslušný orgán o všetkých plánovaných zmenách charakteru alebo činnosti zariadenia alebo o jeho rozšírení, ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie. Ak je to potrebné, príslušný orgán aktualizuje povolenie.
2.   Členské štáty prijmú potrebné opatrenia zabezpečujúce, aby sa žiadna podstatná zmena plánovaná prevádzkovateľom neuskutočnila bez povolenia udeleného v súlade s touto smernicou.
Žiadosť o povolenie a rozhodnutie príslušného orgánu sa týka tých častí zariadenia a tých údajov uvedených v článku 12, ktoré môžu byť podstatnou zmenou dotknuté.
3.   Akákoľvek zmena charakteru alebo činnosti alebo rozšírenie zariadenia sa považuje za podstatnú, ak zmena alebo rozšírenie samotné presahujú kapacitné prahové hodnoty stanovené v prílohe I.“
16.
Podľa článku 24 ods. 1 písm. b) smernice o priemyselných emisiách sa v konaní o udelení povolenia na podstatné zmeny zariadenia musí zabezpečiť včasná a účinná možnosť účasti dotknutej verejnosti. Dotknutá verejnosť môže v súlade s článkom 25 požadovať preskúmanie vecnej a procesnej zákonnosti takýchto povolení.
III. Skutkový stav a návrh na začatie prejudiciálneho konania
17.
FCC Česká republika je česká obchodná spoločnosť, ktorá na základe povolenia podľa smernice o priemyselných emisiách prevádzkuje skládku odpadu v mestskej časti Praha – Ďáblice.
18.
Integrované povolenie na prevádzku skládky bolo vydané v roku 2007 a následne bolo viackrát zmenené – predovšetkým už bolo dvakrát predĺžené obdobie skládkovania. Na konci roka 2015 FCC požiadala Magistrát hlavního města Prahy o trinástu zmenu integrovaného povolenia, pretože pôvodná plánovaná kapacita skládky ešte nebola naplnená a skládkovanie sa malo podľa platného povolenia ukončiť koncom roka 2015. Dňa 29. decembra 2015 magistrát predĺžil obdobie skládkovania o dva roky. Celková kapacita skládky a jej maximálne rozmery neboli týmto rozhodnutím dotknuté. (
6
)
19.
Proti rozhodnutiu Magistrátu hlavního města Prahy sa odvolala mestská časť hlavného mesta Prahy, v ktorej sa skládka nachádza, ako aj združenie, ktorého hlavnou úlohou je ochrana prírody a krajiny a účasť občanov na tejto ochrane. Žalované Ministerstvo životného prostredia však toto odvolanie zamietlo ako neprípustné z dôvodu, že nijaký z týchto subjektov nebol účastníkom konania o zmene integrovaného povolenia.
20.
Oba subjekty, ktoré podali odvolanie, následne napadli rozhodnutie žalovaného žalobou. Městský soud v Praze (Česká republika) žalobe vyhovel, rozhodnutie magistrátu zrušil a vrátil mu vec na ďalšie konanie. Na posúdenie účasti subjektov, ktoré podali odvolanie, je totiž podľa tohto súdu zásadné, či zmenou integrovaného povolenia bola schválená „podstatná zmena“ zariadenia prevádzkovaného spoločnosťou FCC. Od toho potom závisí, kto sa môže na konaní zúčastniť.
21.
Městský soud v Praze dospel k záveru, že rozsah projektu možno definovať aj časovo a že predĺženie obdobia prevádzky zariadenia sa má chápať ako zmena rozsahu projektu. Ak bola totiž prevádzka zariadenia pôvodne povolená len na určité obdobie, jeho vplyv na životné prostredie po uplynutí povoleného obdobia jeho prevádzky sa neposudzoval, pretože sa nepredpokladal nijaký jeho ďalší vplyv. Predĺženie obdobia prevádzky znamená predĺženie zásahu do životného prostredia.
22.
FCC podala proti rozsudku Městského soudu v Praze kasačnú sťažnosť na Nejvyšší správní soud (Česká republika).
23.
Nejvyšší správní soud Českej republiky preto položil Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Má sa článok 3 bod 9 smernice o priemyselných emisiách vykladať v tom zmysle, že ‚podstatnou zmenou‘ zariadenia sa rozumie aj predĺženie obdobia skládkovania odpadu bez toho, aby sa súčasne zmenili maximálne schválené rozmery skládky alebo jej celková možná kapacita?“
24.
Česká vláda a Európska komisia predložili písomné pripomienky. Súdny dvor upustil od ústnej časti konania.
IV. Právne posúdenie
25.
Cieľom návrhu na začatie prejudiciálneho konania je objasniť, či predĺženie obdobia skládkovania odpadu bez toho, aby sa súčasne menili maximálne schválené rozmery skládky alebo jej celková možná kapacita, predstavuje podstatnú zmenu tohto zariadenia v zmysle smernice o priemyselných emisiách.
26.
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že sporná skládka bola pôvodne povolená podľa smernice o priemyselných emisiách. Preto, a na základe informácií dostupných na internete, (
7
) treba vychádzať z toho, že skládka je dostatočne veľká na to, aby patrila do pôsobnosti smernice, t. j. že prijíma viac ako 10 ton odpadu za deň alebo má celkovú kapacitu viac ako 25000 ton.
27.
Ak predmetné predĺženie obdobia skládky predstavuje podstatnú zmenu, je v súlade s článkom 20 ods. 2 smernice o priemyselných emisiách potrebné získať povolenie podľa uvedenej smernice. V tomto prípade musí správne konanie zahŕňať účasť verejnosti (článok 24) a členovia dotknutej verejnosti môžu požiadať o súdne preskúmanie povolenia (článok 25). Naopak o ostatných zmenách, ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie, musí prevádzkovateľ informovať len príslušný orgán (článok 20 ods. 1).
28.
Keďže povoľujúci orgán v konaní vo veci samej usúdil, že nedošlo k podstatnej zmene, účasť verejnosti nebola zabezpečená. Ak by toto posúdenie bolo správne, české právo neumožňuje žalobcom napadnúť sporné povolenie a v návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa nič neuvádza v súvislosti s právom podať žalobu podľa práva Únie. Vnútroštátny súd teda musí zistiť, či sa sporné povolenie týkalo podstatnej zmeny.
29.
S cieľom odpovedať na túto otázku najprv preskúmam definíciu podstatnej zmeny, ktorá je uvedená v článku 3 bode 9 smernice o priemyselných emisiách (časť A), a potom Aarhuský dohovor (časť B).Takýto výklad následne spresním s ohľadom na okolnosti prejednávanej veci (časť C).
A.
Článok 3 bod 9 smernice o priemyselných emisiách
30.
Článok 3 bod 9 smernice o priemyselných emisiách definuje podstatnú zmenu ako zmenu v charaktere alebo činnosti alebo rozšírenie zariadenia, ktorá môže mať významné nepriaznivé účinky na ľudské zdravie alebo životné prostredie.
31.
Vnútroštátny súd sa síce pýta, či možno judikatúru týkajúcu sa smernice EIA, podľa ktorej predĺženie povolenia, ktoré nesúvisí s prácami alebo zásahmi meniacimi fyzický stav lokality, nevyžaduje opätovné posúdenie vplyvov na životné prostredie, (
8
) uplatniť aj na výklad smernice o priemyselných emisiách. Táto judikatúra je však založená na definícii projektu uvedenej v článku 1 ods. 2 písm. a) smernice EIA (
9
), ktorá je užšia ako definícia podstatnej zmeny v smernici o priemyselných emisiách.
32.
Podľa článku 1 ods. 2 písm. a) smernice EIA pojem „projekt“ znamená realizáciu stavieb alebo iných zariadení alebo plánov a iné zásahy do prírodného prostredia a krajiny, vrátane ťažby nerastných surovín. Výslovne sa teda týka prác alebo zásahov.
33.
Naproti tomu definícia podstatnej zmeny v článku 3 bode 9 smernice o priemyselných emisiách používa abstraktnejšie pojmy, ako je zmena v charaktere alebo činnosti či rozšírenie zariadenia. Tieto pojmy možno vykladať voľnejšie.
34.
Nemalo by teda dôjsť k priamemu preneseniu judikatúry týkajúcej sa smernice EIA.
35.
Samotné predĺženie obdobia skládkovania ďalšieho odpadu bez súčasnej zmeny maximálnych schválených rozmerov skládky alebo jej celkovej kapacity však nemení činnosť ani charakter skládky.
36.
Predĺžením sa skládka nerozširuje ani priestorovo, ani z hľadiska jej plánovanej kapacity. Takéto predĺženie však umožňuje zvýšiť množstvo skutočne skládkovaného odpadu, pravdepodobne o približne o 50000 ton ďalšieho odpadu, (
10
) ktorý by sa bez tohto predĺženia už nemohol skládkovať.
37.
V každom prípade toto predĺženie predstavuje časové rozšírenie prevádzky skládky. (
11
) Takáto časová zmena síce nie je podstatou doslovného významu pojmu „zmena rozsahu“. Nielen v nemeckej jazykovej verzii (
12
) by táto podstata mohla zodpovedať pojmu „zväčšenie“. Význam tohto pojmu však nevyhnutne nebráni tomu, aby sa predĺženie povolenia považovalo za časové rozšírenie prevádzky zariadenia.
38.
Tento výklad pojmu „zmena rozsahu“ je odôvodnený cieľom smernice o priemyselných emisiách. Podľa článku 1 je jej účelom integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia prostredníctvom opatrení, ktoré majú vylúčiť alebo znížiť emisie z činností uvedených v jej prílohe I do ovzdušia, vody a pôdy, a to v záujme dosiahnutia vysokej úrovne ochrany životného prostredia. (
13
) Keďže teda účel smernice o priemyselných emisiách bol vymedzený široko, (
14
) pojem „podstatná zmena“ nemožno vykladať reštriktívne. Naopak rozhodujúci musí byť cieľ vysokej úrovne ochrany životného prostredia.
39.
Ilustruje to aj odôvodnenie 18 smernice o priemyselných emisiách. Podstatné zmeny sú v ňom charakterizované len tým, že by mohli mať významné nepriaznivé účinky na ľudské zdravie alebo životné prostredie. Nie je v ňom zmienka o zmene charakteru, činnosti alebo rozšírení zariadenia. Tieto ďalšie referenčné body zmeny obsiahnuté v definícii, ktorá je uvedená v článku 3 bode 9 smernice o priemyselných emisiách, preto netreba chápať reštriktívne, ale široko, a to v zmysle komplexného vysvetlenia možných zmien.
40.
Vymedzenie pojmu „podstatná zmena“ treba naopak hľadať predovšetkým v možných dodatočných účinkoch danej činnosti na životné prostredie. Len zmeny, ktoré v porovnaní s predchádzajúcou situáciou nemôžu mať nijaké dodatočné významné nepriaznivé účinky na ľudské zdravie alebo životné prostredie, teda nie sú podstatné. Naopak zmeny, ktoré môžu mať dodatočné významné účinky, si teda vyžadujú väčšiu pozornosť, aby sa zabezpečila vysoká úroveň ochrany.
41.
Je teda potrebné dospieť k predbežnému záveru, že samotné predĺženie obdobia skládkovania odpadu bez toho, aby sa súčasne zmenili maximálne povolené rozmery skládky alebo jej celková možná kapacita v zmysle časového predĺženia prevádzky zariadenia, môže predstavovať podstatnú zmenu v zmysle článku 3 bodu 9 smernice o priemyselných emisiách, ak toto predĺženie môže mať dodatočné významné nepriaznivé účinky na ľudské zdravie alebo životné prostredie.
B.
Aarhuský dohovor
42.
Tento výklad je tiež v súlade s Aarhuským dohovorom. Podľa článku 1 má za cieľ zabezpečiť účasť verejnosti na rozhodovacom procese. Na tento účel sa v článku 6 stanovujú určité pravidlá účasti verejnosti. Skládky prijímajúce viac ako 10 ton za deň alebo s celkovou kapacitou presahujúcou 25000 ton podliehajú podľa prílohy I bodu 5 štvrtej zarážky Aarhuského dohovoru týmto pravidlám.
43.
Keďže podľa odôvodnenia 27 smernice o priemyselných emisiách je cieľom tejto smernice vykonať ustanovenia Aarhuského dohovoru o účasti verejnosti a pojem „podstatná zmena“ je, pokiaľ ide o rozsah účasti verejnosti, rozhodujúci, musí sa tento dohovor pri výklade tohto pojmu zohľadniť. (
15
)
44.
Článok 6 ods. 10 Aarhuského dohovoru stanovuje, že ak orgán verejnej moci prehodnotí alebo aktualizuje prevádzkové podmienky na činnosť, na ktorú sa vzťahuje článok 6, každá zmluvná strana zabezpečí, aby sa v prípade potreby primerane uplatnili ustanovenia upravujúce účasť verejnosti.
45.
Rozhodovacia prax Výboru pre dodržiavanie Aarhuského dohovoru (
16
), ktorú schválili zmluvné strany vrátane Únie, obsahuje dôležité usmernenie pre výklad uvedeného ustanovenia.
46.
Výbor pre dodržiavanie sa domnieva, že povolená dĺžka trvania činnosti jednoznačne predstavuje podmienku na vykonávanie tejto činnosti, ktorá je dôležitá. Preto akákoľvek zmena tohto obdobia, či už skrátenie alebo predĺženie, predstavuje prehodnotenie alebo aktualizáciu prevádzkových podmienok tejto činnosti v zmysle článku 6 ods. 10 Aarhuského dohovoru. (
17
)
47.
Je pravda, že článok 6 ods. 10 Aarhuského dohovoru vyžaduje, aby sa pravidlá účasti verejnosti uplatnili mutatis mutandis len v prípade potreby. Výbor pre dodržiavanie sa však domnieva, že výnimky z uplatňovania článku 6 sú vhodné len vtedy, ak ku zmene povolenej doby prevádzky dochádza len na minimálne obdobie a ak zjavne nemá nijaké alebo zanedbateľné účinky na životné prostredie. (
18
)
48.
Hoci je toto tvrdenie na prvý pohľad širšie ako výklad článku 3 bodu 9 smernice o priemyselných emisiách, ktorý som podala, faktom zostáva, že aj pre Výbor pre dodržiavanie sú možné účinky na životné prostredie ústredným rozlišovacím kritériom. (
19
)
C.
Posúdenie možných významných účinkov na životné prostredie
49.
Na účely odpovede na prejudiciálnu otázku je však ešte potrebné posúdiť dodatočné významné účinky na životné prostredie vyplývajúce zo sporného povolenia, keďže tieto účinky umožňujú rozlišovať medzi podstatnými a nepodstatnými zmenami zariadenia.
50.
Účinky skládky na životné prostredie spočívajú na jednej strane v skládkovaní odpadu, čo zdôrazňuje Česká republika. Najmä v prípade konštrukčných nedostatkov skládky môže odpad nepriaznivo ovplyvňovať podzemné vody alebo v prípade nedostatočného zakrytia znečisťovať ostatné plochy. Nesprávne spoločne skládkované druhy odpadu môžu viesť aj ku škodlivým chemickým reakciám alebo biologickým procesom, ktoré sú spojené s nepriaznivými účinkami na životné prostredie. V dôsledku predĺženia doby používania však tieto nepriaznivé účinky zostávajú nezmenené, pokiaľ sa zachová plocha a kapacita skládky, ako aj potrebné opatrenia na zabránenie určitým nepriaznivým účinkom na životné prostredie. Z tohto hľadiska tak v prípade samotného predĺženia povolenia nejde o dodatočné účinky na životné prostredie.
51.
Ako naopak zdôrazňuje Komisia, už samotná preprava odpadu na skládku, ako aj prípadné opatrenia na mieste súvisiace so spracovaním, vyvolávajú dodatočné účinky na životné prostredie: v tejto súvislosti treba zohľadniť najmä prepravu a skutočnosť, že de lege artis uzavretá skládka by z dôvodu úplného prikrytia pravdepodobne vypúšťala do ovzdušia menej emisií, najmä rušivých zápachov alebo prachu, ako skládka, ktorá sa aj naďalej plní odpadom. Takéto účinky na životné prostredie spojené s prevádzkou by sa v dôsledku predĺženia obdobia skládkovania ďalšieho odpadu prinajmenšom z časového hľadiska zvýšili. Na tieto účinky by sa vzťahoval pojem „znečisťovanie životného prostredia“ v zmysle článku 3 bodu 2 smernice o priemyselných emisiách.
52.
Ako sa však má posúdiť, či tieto dodatočné účinky na životné prostredie dosahujú úroveň podstatnej zmeny skládky?
1. O kapacitných prahových hodnotách
53.
V tejto súvislosti treba najprv pripomenúť, že článok 20 ods. 3 smernice o priemyselných emisiách stanovuje, ktoré zmeny sa musia vždy považovať za podstatné. Ide pritom o zmeny, ktoré samy osebe dosahujú kapacitné prahové hodnoty stanovené v prílohe I. Príslušné ustanovenie sa nachádza aj v prílohe I bode 22 Aarhuského dohovoru. Takéto zmeny sa musia považovať za zmeny, ktoré majú významné účinky na životné prostredie.
54.
Podľa prílohy I bodu 5.4 smernice o priemyselných emisiách musia skládky prijímať viac ako 10 ton odpadu za deň alebo mať celkovú kapacitu presahujúcu 25000 ton, aby bola splnená podmienka uvedená v článku 20 ods. 3. (
20
)
55.
Účinky prepravy a skládkovania odpadu počas dlhšieho obdobia sa podľa tohto kritéria nezdajú byť relevantné, keďže sporné povolenie nijako nemení rozmery ani celkovú kapacitu skládky. Česká republika sa preto domnieva, že podmienky článku 20 ods. 3 smernice o priemyselných emisiách nie sú splnené.
56.
Bez sporného povolenia by však nedošlo k ďalšiemu skládkovaniu odpadu. Komisia preto navrhuje, aby sa pri posudzovaní rozhodnutia o predĺžení skládkovania vychádzalo zo zostávajúcej voľnej kapacity skládky, na ktorú sa vzťahuje pôvodné povolenie. Táto zostávajúca voľná kapacita sa mohla využiť len na základe rozhodnutia o predĺžení.
57.
Zdá sa, že v čase, keď sa rozhodlo o predĺžení, bol na skládke ešte priestor pre približne 50000 ton odpadu, (
21
) čo je množstvo, ktoré zjavne prekračuje kapacitnú prahovú hodnotu 25000 ton pre skládky podľa prílohy I bodu 5 štvrtej zarážky smernice o priemyselných emisiách. Ak sú tieto informácie správne, čo by musel overiť vnútroštátny súd, tvrdenie Komisie by viedlo k tomu, že by bolo nutné vychádzať z existencie podstatnej zmeny.
2. O príslušnej rozhodovacej praxi a judikatúre
58.
Táto úvaha je v súlade s rozhodovacou praxou Výboru pre dodržiavanie (
22
) a na prvý pohľad sa zdá, že má určitý základ v judikatúre Súdneho dvora týkajúcej sa smernice EIA.
59.
Rozsudok Súdneho dvora, na ktorý sa odvoláva Komisia, (
23
) je však menej relevantný, než sa zdá. Obnovenie povolenia plynového terminálu, ktoré bolo predmetom preskúmania tohto rozsudku, bolo totiž podmienkou na vykonanie stavebných prác, keďže predtým udelené povolenie nebolo nikdy využité.
60.
Podobná situácia bola vo veci Wells (
24
), o ktorú sa Súdny dvor v uvedenom rozsudku opieral. Vec Wells sa totiž týkala už dlho uzatvoreného kameňolomu, ktorý by bez sporného povolenia nemohol byť znovu využívaný.
61.
Obe veci sa teda vyznačujú tým, že predmetné povolenia umožnili zásadne nové vplyvy na životné prostredie, ktoré predtým neexistovali.
62.
Naopak Súdny dvor nevyžadoval posúdenie vplyvov na životné prostredie s účasťou verejnosti v prípade predĺženia povolení na používanie existujúcej infraštruktúry, ktorá nevyžadovala nijaké ďalšie práce, ako napríklad v prípade povolenia na prevádzku letiska (
25
) alebo skládky odpadu. (
26
)
63.
Zdá sa teda, že ak sa účinky na životné prostredie v zásade nezmenia, Súdny dvor nepovažuje za potrebné posudzovať vplyvy na životné prostredie. Súdny dvor zjavne nepovažoval za relevantné, že rozsah týchto účinkov na životné prostredie sa časom zvyšuje v dôsledku ich pretrvávania.
64.
Ak by sa závery vyplývajúce z judikatúry týkajúcej sa smernice EIA preniesli na smernicu o priemyselných emisiách, je otázne, či samotná možnosť využitia zostávajúcej voľnej kapacity skládky, ktorá už bola povolená a je v prevádzke, môže odôvodniť uplatnenie článku 20 ods. 3 smernice o priemyselných emisiách.
3. O rozsahu pôvodného povolenia
65.
Judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa smernice EIA je vysvetlená predpokladmi týkajúcimi sa rozsahu pôvodného povolenia, ktoré v konečnom dôsledku tiež vedú k výkladu článku 3 ods. 9 smernice o priemyselných emisiách.
66.
V prípade, že už boli určité vplyvy na životné prostredie v súvislosti s týmto povolením predmetom posúdenia vplyvov na životné prostredie, nie je v zásade potrebné toto posúdenie opakovať pri neskoršom predĺžení tohto povolenia. (
27
) Ak sa naopak v prípade skoršieho povolenia požadované posúdenie nevykonalo, môže byť potrebné vykonať toto posúdenie pri neskoršom povolení bez ohľadu na to, či toto neskoršie povolenie, posudzované samostatne, vyžaduje posúdenie vplyvov na životné prostredie. (
28
)
67.
Svedčí o tom aj rozhodovacia prax Výboru pre dodržiavanie. Tento výbor tiež vychádzal z toho, či verejnosť bola v čase pôvodnej účasti informovaná o možných budúcich predĺženiach povolení, a teda či mala možnosť vyjadriť sa k vplyvom na životné prostredie, ktoré s tým súvisia. (
29
)
68.
V prípade predĺženia povolenia na prevádzku teda vymedzenie medzi jednoduchou zmenou a podstatnou zmenou v zmysle článku 3 bodu 9 smernice o priemyselných emisiách závisí od toho, či v dôsledku dlhšieho obdobia prevádzky môže dôjsť k významným nepriaznivým účinkom na životné prostredie, ktoré neboli zahrnuté v pôvodnom povolení a ktoré si preto vyžadujú nové posúdenie.
69.
Pokiaľ ide o prejednávanú vec, Česká republika a FCC v rámci vnútroštátneho konania tvrdia, že sporné predĺženie povolenia na skládkovanie odpadu bolo od začiatku zahrnuté do povolenia skládky. Rozhodujúcim parametrom pre obdobie skládkovania odpadu nebolo obdobie platnosti povolenia, ale plánovaná celková kapacita.
70.
Podľa tejto argumentácie to potvrdzuje aj skutočnosť, že vzdanie sa predĺženia by zrejme prakticky viedlo k potrebe ďalších zmien. Plán uzavretia skládky požadovaný v článku 7 písm. g) smernice o skládkach odpadov by sa pravdepodobne musel zmeniť, pretože vychádza z úplne zaplnenej skládky. Namiesto odpadu môže byť dokonca potrebné doplniť skládku iným materiálom, aby sa zabránilo nepriaznivým účinkom na životné prostredie.
71.
V opačnom prípade by bolo potrebné posúdiť prípady, v ktorých ide o predĺženie povolenia, ktoré bolo udelené na určitú maximálnu dobu. Je preto možné, že pôvodné povolenie bolo založené na určitom maximálnom období prevádzky (
30
). To isté by sa malo platiť v prípade pokračovania provizória alebo dočasného riešenia. Rovnako predĺženie starého povolenia, ktoré si ešte nevyžadovalo účasť verejnosti, ktorého dôsledky ešte neboli úplne známe alebo ktorého zlučiteľnosť s dnešnými štandardmi je pochybná, by sa malo v zásade považovať skôr za podstatnú zmenu.
72.
Súhrnne treba konštatovať, že dodatočné účinky na životné prostredie sa vyznačujú tým, že ešte neboli zohľadnené v niektorom predchádzajúcom povolení činnosti a v súvislosti s ním zabezpečenou účasťou verejnosti.
73.
Posúdenie týchto konkrétnych okolností však v konečnom dôsledku prislúcha vnútroštátnemu súdu.
V. Návrhy
74.
Súhrne teda Súdnemu dvoru navrhujem, aby na návrh na začatie prejudiciálneho konania odpovedal takto:
Článok 3 bod 9 smernice 2010/75 o priemyselných emisiách sa má vykladať v tom zmysle, že „podstatnou zmenou“ zariadenia sa rozumie aj predĺženie obdobia skládkovania odpadu bez toho, aby sa súčasne zmenili maximálne schválené rozmery skládky alebo jej celková možná kapacita, pokiaľ predĺženie povolenia môže viesť k dodatočným významným účinkom na životné prostredie. Dodatočné účinky na životné prostredie sa vyznačujú tým, že ešte neboli zohľadnené v niektorom predchádzajúcom povolení činnosti a v súvislosti s ním zabezpečenou účasťou verejnosti.
(
1
)	Jazyk prednesu: nemčina.
(
2
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2010/75/EÚ z 24. novembra 2010 o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia) (Ú. v. EÚ L 334, 2010, s. 17).
(
3
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. EÚ L 26, 2011, s. 1), naposledy zmenená smernicou 2014/52/EÚ (Ú. v. EÚ L 124, 2014, s. 1).
(
4
)	Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia z roku 1998 (Ú. v. EÚ L 124, 2005, s. 4), prijatý rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 (Ú. v. EÚ L 124, 2005, s. 1).
(
5
)	Smernica Rady 1999/31/ES z 26. apríla 1999 o skládkach odpadov (Ú. v. ES L 182, 1999, s. 1; Mim. vyd. 15/004, s. 228), zmenená smernicou Rady 2011/97/EÚ z 5. decembra 2011, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 1999/31/ES, pokiaľ ide o osobitné kritériá skladovania kovovej ortuti považovanej za odpad (Ú. v. EÚ L 328, 2011, s. 49).
(
6
)	Zdá sa, že sporné povolenie je dostupné na internete na tomto odkaze: https://ippc.mzp.cz/ippc/ippc.nsf/xsp/.ibmmodres/domino/OpenAttachment/ippc/ippc.nsf/215B32AAF47F72E0C1257F32002C2B15/Files/zmena%20IP.pdf. Ďalšie informácie o povoleniach vydaných pre túto skládku možno nájsť na tejto adrese https://www.mzp.cz/ippc/ippc4.nsf/$$OpenDominoDocument.xsp?documentId= 4D88556E61533616C1257B82004CE066&action=OpenDocument.
Podľa Komisie sa obdobie skládkovania odvtedy predĺžilo minimálne ešte raz o dva roky. Naproti tomu o poslednej zmene skládky, ktorá bola uznaná za podstatnú, sa rozhodlo v roku 2009.
(
7
)	Už citované v poznámke pod čiarou 6, pozri tiež body 54 až 57 nižšie.
(
8
)	Rozsudky zo 17. marca 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a i. (C‑275/09, EU:C:2011:154, bod 24), a z 19. apríla 2012, Pro‑Braine a i. (C‑121/11, EU:C:2012:225, bod 32).
(
9
)	Rozsudky zo 17. marca 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a i. (C‑275/09, EU:C:2011:154, bod 20 a nasl.), a z 19. apríla 2012, Pro‑Braine a i. (C‑121/11, EU:C:2012:225, bod 31).
(
10
)	Strana 4 napadnutého rozhodnutia, už citovaného v poznámke pod čiarou 6.
(
11
)	Pozri návrhy, ktoré som predniesla vo veci Inter‑Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, bod 101).
(
12
)	Anglická a francúzska jazyková verzia používajú výraz „extension“.
(
13
)	Rozsudky z 22. januára 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières a Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, bod 25; pozri tiež bod 40); z 26. mája 2011, Stichting Natuur en Milieu a i. (C‑165/09 až C‑167/09, EU:C:2011:348, bod 72); z 15. decembra 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, bod 29), ako aj z 15. januára 2013, Križan a i. (C‑416/10, EU:C:2013:8, bod 108).
(
14
)	Rozsudky z 22. januára 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières a Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, bod 27), a z 15. decembra 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, bod 31).
(
15
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. januára 2013, Križan a i. (C‑416/10, EU:C:2013:8, bod 77). Pokiaľ ide o smernicu EIA, pozri tiež rozsudky z 12. mája 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, bod 41), a zo 16. apríla 2015, Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, bod 34).
(
16
)	Aarhus Convention Compliance Committee (ďalej len „Výbor pre dodržiavanie“); pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré som predniesla vo veci Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, bod 8), ako aj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón vo veci Gemeinde Altrip a i. (C‑ 72/12, EU:C:2013:422, bod 101), generálny advokát Jääskinen v spojených veciach Rada a i./Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P až C‑403/12‑P; EU:C:2014:310, bod 114) a v spojených veciach Rada a Komisia/Stichting Natuur en Milieu a Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P a C‑405/12 P, EU:C:2014:309, bod 23), ako aj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci Folk (C‑529/15, EU:C:2017:1, bod 86) a vo veci Stichting Varkens in Nood a i. (C‑826/18, EU:C:2020:514, bod 77).
(
17
)	Zistenia a odporúčania zo 4. októbra 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Holandsko (jadrová elektráreň Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, bod 65); z 19. augusta 2019, Cummins/Írsko (kameňolom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, bod 79), a z 26. júla 2021, OEKOBUERO a i./Česká republika (jadrová elektráreň Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, bod 97).
(
18
)	Zistenia a odporúčania zo 4. októbra 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Holandsko (jadrová elektráreň Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, bod 71); z 19. augusta 2019, Cummins/Írsko (kameňolom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, bod 83), a z 26. júla 2021, OEKOBUERO a i./Česká republika (jadrová elektráreň Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, bod 104).
(
19
)	Pozri odkazy v poznámke pod čiarou 18, ako aj zistenia a odporúčania z 12. mája 2011, Global 2000 [Friends of the Earth Austria]/Slovensko (jadrová elektráreň Mochovce) (ACCC/C/2009/41, ECE/MP.PP/2011/11/Add.3, bod 57), a zo 4. októbra 2018, Fons de Defensa Ambiental/Španielsko (Uniland Cementera) (ACCC/C/2013/99, ECE/MP.PP/C.1/2017/17, bod 85).
(
20
)	Na uplatnenie prílohy I bodu 22 Aarhuského dohovoru sa v prílohe I bode 5 štvrtej zarážke stanovujú rovnaké prahové hodnoty.
(
21
)	Strana 4 napadnutého rozhodnutia, citovaného v poznámke pod čiarou 6.
(
22
)	Zistenia a odporúčania z 26. júla 2021, OEKOBUERO a i./Česká republika (jadrová elektráreň Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, bod 99). Pozri tiež návrhy, ktoré som predniesla vo veci Inter‑Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑ 411/17, EU:C:2018:972, bod 91 a nasl.).
(
23
)	Rozsudok z 9. septembra 2020, Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, body 43 až 47).
(
24
)	Rozsudok zo 7. januára 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, body 45 a 46).
(
25
)	Rozsudok zo 17. marca 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a i. (C‑275/09, EU:C:2011:154, bod 24).
(
26
)	Rozsudok z 19. apríla 2012, Pro‑Braine a i. (C‑121/11, EU:C:2012:225, bod 32).
(
27
)	Pozri rozsudky z 22. septembra 2011, Valčiukienė a i. (C‑295/10, EU:C:2011:608, body 61 a 62), a z 10. septembra 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, bod 58), oba v súvislosti so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2001/42/ES z 27. júna 2001 o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie (Ú. v. ES L 36, 2001, s. 1; Mim. vyd. 15/006, s. 157).
(
28
)	Rozsudok zo 17. marca 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a i. (C‑275/09, EU:C:2011:154, bod 37).
(
29
)	Zistenia a odporúčania z 19. augusta 2019, Cummins/Írsko (kameňolom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, bod 85).
(
30
)	Pozri zistenia a odporúčania Výboru pre dodržiavanie zo 4. októbra 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Holandsko (jadrová elektráreň Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, body 65, 66 a 71), a z 26. júla 2021, OEKOBUERO a i./Česká republika (jadrová elektráreň Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, bod 104). Pozri tiež zistenia a odporúčania z 19. augusta 2019, Cummins/Írsko (kameňolom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, bod 79).