62008CC0241_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. As partes discutem se a França transpôs correctamente o artigo 6.º da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (2) (a seguir «directiva habitats»), através dos artigos L. 414‑1, L. 414‑4 e R 414‑21 do Código francês do Ambiente ( Code de l’environnement ). Estas disposições referem-se a sítios que, devido à sua importância para a conservação ou o restabelecimento de determinados tipos de habitats e/ou a conservação de espécies, são protegidos pelo direito comunitário.
2. São controvertidas as seguintes questões:
– Pode um Estado-Membro restringir as medidas admissíveis para evitar a deterioração de sítios, a ponto de não poderem ser proibidas actividades humanas que não tenham efeitos significativos?
– É compatível com a proibição de perturbações significativas das espécies estabelecer por lei que determinadas actividades não causam perturbações significativas?
– É necessário aplicar a avaliação das incidências a todos os planos e projectos relevantes?
– Garantem as disposições francesas uma análise suficiente das alternativas a projectos que afectam a integridade de um sítio?
II – Tramitação processual e pedidos das partes
3. Em 18 de Outubro de 2005, a Comissão comunicou as suas objecções à França, convidando-a a apresentar observações («notificação para cumprir»). Após a resposta da França de 7 de Fevereiro de 2006, a Comissão emitiu um parecer fundamentado em 15 de Dezembro de 2006, no qual fixou um prazo definitivo de dois meses para sanar as irregularidades criticadas.
4. Não tendo ficado satisfeita com a resposta de 28 de Fevereiro de 2007, a Comissão intentou a presente acção em 30 de Maio de 2008, por via electrónica, e enviou a petição por correio, em 2 de Junho de 2008. Pede que o Tribunal de Justiça se digne:
– Declarar que, não tendo adoptado todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para a transposição correcta do artigo 6.°, n. os  2 e 3, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva; e
– condenar a República Francesa nas despesas.
5. A República Francesa pede que o Tribunal de Justiça se digne:
– Julgar a acção improcedente e
– condenar a Comissão das Comunidades Europeias nas despesas.
6. As partes apresentaram apenas observações escritas.
III – Apreciação jurídica
7. A Comissão entende que a França não transpôs correctamente o artigo 6.°, n. os  2 e 3, da directiva habitats.
A – Quanto ao artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats
8. O artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats é do seguinte teor:
«Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.»
9. O Tribunal de Justiça já declarou que, para a transposição do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, pode ser necessário adoptar tanto medidas destinadas a evitar prejuízos e perturbações externas causados pelo Homem como medidas destinadas a neutralizar evoluções naturais susceptíveis de deteriorar o estado de conservação das espécies e dos habitats nas zonas especiais de conservação (3) .
10. O artigo L. 414‑1, n.º 5, do Código francês do Ambiente prevê, para este fim, que as medidas necessárias à conservação ou ao restabelecimento sejam determinadas para cada sítio, em concertação com os vários grupos de interesses. A Comissão contesta as restrições destas medidas, previstas no terceiro e quarto períodos do terceiro parágrafo dessa disposição.
1. Quanto à admissibilidade
11. A admissibilidade dos fundamentos deduzidos contra o artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, terceiro e quarto períodos, do Código francês do Ambiente é duvidosa, dado que, na sua acção, a Comissão criticou uma versão diferente da que era visada na fase pré-contenciosa.
12. Na fase pré-contenciosa, a Comissão referiu-se à versão, em vigor nessa data, dada pela Lei n.° 2005‑157, de 23 de Fevereiro de 2005, relativa ao desenvolvimento das zonas rurais (4) :
«Não serão proibidas as actividades humanas que não tenham efeitos significativos nos objectivos mencionados no parágrafo anterior. A piscicultura, a caça e outras actividades cinegéticas praticadas nas condições e nos territórios autorizados pelas leis e regulamentos em vigor não constituem actividades perturbadoras ou com efeitos semelhantes.»
13. Contudo, na acção, a Comissão impugna o artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, terceiro e quarto períodos, na versão alterada pela Lei n.° 2006‑1772, de 30 de Dezembro de 2006, sobre a água e os meios aquáticos (5), ou seja, alterações que entraram em vigor após a notificação do parecer fundamentado, mas antes de terminar o prazo aí fixado.
«Não serão proibidas as actividades humanas que não tenham efeitos significativos na manutenção ou no restabelecimento, num estado de conservação favorável, desses habitats naturais e dessas espécies . A pesca, a aquicultura, a caça e outras actividades cinegéticas praticadas nas condições e nos territórios autorizados pelas leis e regulamentos em vigor não constituem actividades perturbadoras ou com efeitos semelhantes» (6) .
14. O objecto de uma acção intentada em aplicação do artigo 226.º CE é delimitado pelo procedimento pré-contencioso. A notificação para cumprir dirigida pela Comissão ao Estado-Membro, bem como o parecer fundamentado emitido por ela circunscrevem o objecto do litígio, o qual não pode, a partir daí, ser ampliado. Com efeito, a possibilidade de o Estado-Membro em causa apresentar as suas observações constitui, mesmo que entenda não a dever usar, uma garantia essencial pretendida pelo Tratado, e o respeito dessa garantia é uma formalidade substancial da regularidade do processo de declaração de incumprimento de um Estado-Membro. Por conseguinte, o parecer fundamentado e a acção da Comissão devem ter por base as mesmas acusações já constantes da notificação para cumprir que dá início à fase pré-contenciosa (7) .
15. De resto, a existência do incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro, tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (8) .
16. Ao aplicar estas regras de maneira estritamente formal, a extensão do procedimento às alterações introduzidas pela Lei de 2006 constituiria uma ampliação inadmissível do objecto do litígio relativamente ao parecer fundamentado. Atendendo à forma visada na fase pré-contenciosa, a acção seria desprovida de fundamento, porque, ao terminar o prazo fixado no parecer fundamentado, as disposições censuradas já não existiam na forma em que foram criticadas pela Comissão.
17. No entanto, se o regime criticado no decurso do procedimento pré‑contencioso for mantido, no seu conjunto, pelas novas medidas adoptadas pelo Estado-Membro posteriormente ao parecer fundamentado e impugnadas no âmbito da acção, o processo judicial pode estender-se à nova legislação.(9) Dado que as alterações do direito francês, em 2006 – como a Comissão sublinha, a justo título e sem ser contestada –, só afectam marginalmente o conteúdo normativo relevante para a acção, a sua inclusão nesta é uma modificação legítima do objecto do litígio.
18. Assim, são admissíveis os fundamentos deduzidos contra o artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, terceiro e quarto períodos, do Código francês do Ambiente.
2. Quanto à limitação a «efeitos significativos»
19. Com a primeira acusação, a Comissão critica o artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, terceiro período, do Código francês do Ambiente, na medida em que este prevê que as actividades humanas só podem ser restringidas quando tenham efeitos significativos na conservação ou no restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos habitats naturais e das espécies selvagens.
20. Sublinha, com razão, que o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats proíbe toda e qualquer deterioração dos habitats naturais e dos habitats das espécies e só prevê uma limitação aos efeitos significativos no caso de perturbações de espécies. Isto opõe-se a que só seja possível proibir as actividades humanas quando estas tenham efeitos significativos.
Quanto ao conceito de deterioração
21. Embora o Tribunal de Justiça ainda não tenha definido expressamente o conceito de deterioração de habitats, a jurisprudência relativa ao artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats pode servir de orientação para este fim. Com efeito, é pacífico, em princípio, que os n. os  2 e 3 do artigo 6.° visam o mesmo nível de protecção (10) .
22. O artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats refere-se duas vezes à afectação de zonas de protecção. Nos termos do primeiro período, os planos ou projectos susceptíveis de afectar significativamente tais sítios devem ser objecto de uma avaliação das suas incidências no sítio, no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. O segundo período prevê que os planos ou projectos só podem ser autorizados se não afectarem a integridade do sítio, tendo em conta a avaliação das incidências.
23. Como afirma a própria França, os planos ou projectos podem afectar de forma significativa um sítio, na acepção do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats, quando ameacem comprometer os objectivos de conservação desse sítio (11) . Se for esse o caso, é necessário examinar se a medida é compatível com os objectivos de conservação desse sítio.
24. Importa sublinhar que a afectação dos objectivos de conservação não pressupõe uma análise especial para determinar se os efeitos são significativos. Pelo contrário, qualquer perigo de afectação dos objectivos de conservação é suficiente para tornar obrigatória a avaliação das incidências. Pelo contrário, eventuais efeitos no sítio são irrelevantes quando não afectam os objectivos de conservação (12) .
25. O resultado da avaliação das incidências é decisivo para determinar se o plano ou projecto pode ser autorizado nos termos do artigo 6.°, n.° 3, segundo período, da directiva habitats. As autoridades competentes só autorizarão o plano ou projecto, se, tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências no sítio, determinarem que a «integridade» do sítio não será afectada.
26. Baseando-se nesta premissa, o Governo francês defende o seguinte entendimento: os planos ou projectos devem ser autorizados quando possam afectar significativamente um sítio, mas não a sua «integridade». Por conseguinte, considera ser contraditório, nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, excluir categoricamente uma afectação significativa.
27. Contudo, este argumento assenta numa distinção errada entre a afectação significativa de um sítio e a afectação da «integridade» de um sítio. Com efeito, os objectivos de conservação são decisivos não só para a afectação significativa mas também para determinar se a «integridade» de um sítio é afectada (13) .
28. Assim, deve entender-se que há também uma deterioração de habitats, na acepção do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, quando são afectados os objectivos de conservação da zona de protecção em causa.
Quanto à afectação dos objectivos de conservação
29. A França parece entender que só os efeitos significativos
na manutenção ou no restabelecimento de um estado de conservação favorável dos habitats naturais podem também afectar os objectivos de conservação de um sítio. Contudo, nos termos dos artigos 1.º, alínea l), 4.º, n.º 4, e 6.°, n.° 1, da directiva habitats, os objectivos de conservação de um sítio têm precisamente por objecto a manutenção ou o restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos habitats naturais. Por conseguinte, todos os efeitos nesses habitats podem afectar também os objectivos de conservação de um sítio, independentemente de esses efeitos serem considerados significativos ou não.
30. A questão de saber se os efeitos de determinadas actividades, em especial das várias actividades referidas a título de exemplo pelas partes, prejudicam realmente os objectivos de conservação só pode ser decidida em cada caso, atendendo aos objectivos afectados em concreto. Precisamente em casos‑limite, trata-se de uma decisão que envolve prognósticos científicos complexos e que pressupõe uma certa margem de apreciação das autoridades nacionais competentes.
31. Ora, o regime francês controvertido não prevê esta margem de apreciação, mas impede a proibição de actividades humanas com efeitos «não significativos» nos habitats. Dito de forma mais simples: estas actividades são, em princípio, autorizadas . Mesmo quando os peritos estão convencidos de que uma actividade afecta os objectivos de conservação, seria ainda necessário demonstrar que estes efeitos são significativos, antes de a actividade poder ser proibida.
Quanto à interpretação do artigo L 414‑1, n.º 5, primeiro e terceiro parágrafos, do Código do Ambiente
32. A França afirma ainda que a Comissão não interpreta correctamente o artigo L 414‑1, n.º 5, primeiro e terceiro parágrafos, do Código do Ambiente. As actividades humanas com efeitos significativos na manutenção ou no restabelecimento de um estado de conservação favorável são, em qualquer caso, proibidas. Não havendo tais efeitos significativos, as actividades não podem, é certo, ser proibidas, mas deve ser observado o objectivo fixado no primeiro parágrafo, de evitar a deterioração de habitats. Isto tem de ser garantido através de medidas adequadas.
33. Se o artigo L 414‑1, n.º 5, primeiro e terceiro parágrafos, do Código do Ambiente fosse interpretado e aplicado deste modo, seriam observados aspectos essenciais do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats. Ficaria apenas em aberto saber o que acontece quando não são possíveis medidas que permitam exercer a actividade sem causar prejuízo. Esta incerteza seria igualmente eliminada, se – como o Governo francês indica na tréplica – toda e qualquer deterioração, na acepção do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, fosse um efeito significativo, na acepção do artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, terceiro período, do Código do Ambiente.
34. Contudo, a argumentação do Governo francês não tem em conta que não basta transpor a directiva habitats de modo a que os seus objectivos possam, eventualmente, ser atingidos através de uma interpretação – de resto, não evidente – conforme do direito nacional. Mesmo uma prática administrativa conforme à directiva, por natureza modificável ao critério da administração e, em certos casos, insuficientemente conhecida, não pode ser considerada um cumprimento das obrigações dos Estados-Membros no âmbito da transposição de uma directiva (14) .
35. Pelo contrário, a exactidão da transposição da directiva habitats reveste-se de importância especial, na medida em que a gestão do património comum está confiada aos Estados-Membros, em relação ao respectivo território (15) . Assim, no âmbito de uma directiva que contém regras complexas e técnicas no domínio do direito do ambiente, os Estados-Membros estão especialmente obrigados a garantir que as suas normas jurídicas destinadas a assegurar a transposição dessa directiva sejam claras e precisas (16) .
36. O artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, terceiro período, do Código do Ambiente não preenche estes requisitos. A interpretação defendida pelo Governo francês não pode, é certo, ser completamente excluída, mas é mais provável que o leitor desprevenido venha a entender que as actividades são permitidas quando não tenham efeitos significativos nos habitats. Esta deverá ser a conclusão que se impõe, em especial, para os grupos de interesses afectados que, nos termos do artigo L 414‑1, n.º 5, segundo parágrafo, participam na discussão de medidas de protecção do sítio. Receia‑se que isso possa dar origem a conflitos desnecessários, ao determinar se a afectação dos objectivos de conservação é significativa ou não.
37. Como a Comissão sublinha, a interpretação do artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, terceiro período, do Código do Ambiente, indicada pelo Governo francês, também não corresponde ao entendimento do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats que é defendido pelo referido governo. Este afirma, com efeito, que uma proibição de toda e qualquer deterioração de habitats é «radical» (17) e tenta demonstrar que a disposição não exige este tipo de proibição.
Quanto à consideração de outros interesses
38. A França invoca também o artigo 2.º, n.º 3, da directiva habitats e o seu terceiro considerando. Prevê-se aí que, ao aplicar a directiva, devem ser tomadas em consideração as exigências económicas, sociais, culturais e regionais. Entende que, neste sentido, o artigo L 414‑1, n.º 5, do Código do Ambiente é uma transposição adequada e proporcionada da directiva.
39. Contudo, esta opinião é contrária à jurisprudência proferida sobre o artigo 4.º, n.º 4, primeiro período, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (18) (a seguir «directiva aves»). Esta disposição obriga os Estados-Membros, tal como o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, a tomar medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção, a deterioração dos habitats assim como as perturbações que afectem de modo significativo as espécies para as quais as zonas de protecção especial, na acepção da directiva aves, foram classificadas (19) . O incumprimento da obrigação decorrente do artigo 4.º, n.º 4, primeiro período, da directiva aves não pode ser justificado por interesses económicos ou sociais, pois a menção desses interesses na directiva aves não constitui, por si só, um fundamento de derrogação (20) .
40. Em princípio, o mesmo deve ser válido para a directiva habitats. No caso em apreço, não é necessário examinar se, excepcionalmente, os referidos interesses podem prevalecer, no âmbito do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, sobre a protecção do sítio (21) ou se a consideração de interesses preponderantes pressupõe sempre a aplicação do artigo 6.°, n. os  3 e 4. Com efeito, o artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, terceiro período, do Código do Ambiente não distingue em função da existência de interesses preponderantes na actividade controvertida. Por conseguinte, este regime também não pode ser justificado por tais interesses.
Quanto às medidas de conservação prejudiciais
41. O Governo francês alega ainda que mesmo medidas de conservação e desenvolvimento de habitats podem causar a sua deterioração e, apesar disso, são autorizadas. Logo, deve ser também possível autorizar actividades humanas que não tenham efeitos significativos.
42. A título de ilustração de medidas prejudiciais de conservação e restabelecimento, a França indica vários exemplos: em especial, podem suceder-se diferentes tipos de habitats na mesma superfície. Cada variação teria necessariamente como consequência a perda de um tipo de habitat. Além disso, determinadas medidas de conservação podem também prejudicar outros tipos de habitats ou, temporariamente, até o tipo de habitat visado. A este respeito, a França indica a drenagem periódica de lagoas, para evitar o assoreamento, mas que elimina temporariamente o tipo de habitat protegido. Finalmente, a agricultura, por exemplo, é prejudicial para determinados elementos de tipos de habitats, mas permite também que as superfícies continuem a ser utilizadas pelas aves.
43. Contudo, estes argumentos não têm em conta que as medidas adequadas e necessárias para atingir os objectivos de conservação não podem, em princípio, ser consideradas uma deterioração de um sítio, na acepção do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats. Se determinados objectivos de conservação se contradizem, porque as medidas de conservação necessárias para um objectivo afectam a realização de outro objectivo, este conflito deve ser resolvido ao definir estes objectivos.
44. O Tribunal de Justiça já decidiu que, como resulta dos artigos 3.º e 4.º da directiva habitats e, em especial, do seu artigo 4.º, n.º 4 (22), os objectivos de conservação podem ser determinados em função, designadamente, da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento, num estado de conservação favorável, de um tipo de habitat natural do anexo I ou de uma espécie do anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, bem como dos perigos de degradação ou de destruição que ameaçam esses sítios (23) . Por conseguinte, pode ser necessário ponderar estes objectivos e estabelecer prioridades. Para efectuar uma apreciação completa, deve notar-se que esta decisão muito complexa pressupõe, é certo, uma ampla margem de apreciação das autoridades competentes, mas não está inteiramente subtraída à fiscalização jurisdicional (24) .
45. Pelo contrário, as actividades humanas que não são concretizadas e que, por conseguinte, podem ser de qualquer natureza, não são comparáveis a medidas necessárias para a conservação ou a um conflito entre os objectivos de conservação.
Resultado da análise do artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, terceiro período, do Código do Ambiente
46. Importa, pois, concluir que o artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, terceiro período, do Código do Ambiente não é compatível com o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats.
3. Quanto às excepções para determinadas actividades
47. Com o segundo fundamento, a Comissão critica o artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, quarto período, do Código do Ambiente. Nos termos desta disposição, a pesca, a aquicultura, a caça e outras actividades cinegéticas, que são praticadas no âmbito das normas em vigor, não são actividades perturbadoras. A Comissão entende que esta declaração é incompatível com o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats.
48. Na verdade, no contexto do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, o Tribunal de Justiça já rejeitou a exclusão, em geral, de determinadas actividades, legais quanto ao restante, da necessidade de uma avaliação das incidências. Com efeito, não é garantido que estas actividades não possam afectar significativamente as zonas de protecção e, deste modo, a sua integridade (25) .
49. Este raciocínio é válido também para o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, que tem a mesma finalidade de protecção. Assim, determinadas actividades só podem ser qualificadas, em geral, como não perturbadoras, na acepção desta norma, quando está garantido que não causam perturbações susceptíveis de afectar significativamente os objectivos da directiva.
50. Ora, o Tribunal de Justiça já reconheceu que os viveiros de moluscos bivalves podem ter efeitos significativos nas zonas de protecção (26) . Tanto a construção de um viveiro de moluscos bivalves como o seu funcionamento podem causar perturbações. Sem dúvida, o mesmo sucede com os viveiros de peixe. A caça e a pesca podem implicar riscos menores, mas é possível que certos objectivos de conservação sejam afectados por perturbações equivalentes. Por conseguinte, deverá ser possível proibir estas actividades, quando possam causar perturbações em determinadas zonas de protecção, susceptíveis de afectar significativamente os objectivos da directiva.
51. Esta conclusão não é posta em causa pelo facto de estas actividades deverem ser exercidas no respeito das regras que, em geral, lhes são aplicáveis.
52. A França indica que as regras em matéria de aquicultura estabelecem, em especial, os sítios onde esta actividade é autorizada e que, neste contexto, se tomam em conta zonas sensíveis. Do mesmo modo, podem ser fixadas quotas de captura para a caça e a pesca.
53. Tais medidas poderão, é certo, reduzir o risco de perturbações significativas. No entanto, esse risco só pode ser completamente excluído quando as normas aplicáveis a estas actividades prevêem imperativamente o cumprimento do disposto no artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, isto é, quando visam, em particular, garantir os objectivos de conservação previstos na directiva habitats (27) . Contudo, não é precisamente isto que o Governo francês indica.
54. Além disso, o Governo francês afirma que, para cada sítio, é elaborado um documento de objectivos («document d’objectifs»), com base no qual as referidas actividades são reguladas de modo a não causarem perturbações significativas.
55. As partes discutem se há a obrigação de estabelecer tais regras. A Comissão remete para o texto da correspondente base jurídica, o artigo L 414‑2, n.º 4, do Código do Ambiente, que não prevê tal obrigação. Pelo contrário, a França deduz esta obrigação do artigo L 414‑1, n.º 5, primeiro parágrafo, do Código do Ambiente.
56. No entanto, isto não é pertinente para decidir deste fundamento. Com efeito, é lógico interpretar o artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, quarto período, do Código do Ambiente no sentido de que, relativamente às actividades aí referidas, não são admissíveis medidas para evitar perturbações. Caso contrário, esta disposição não teria efeito normativo algum.
57. Mesmo que o artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, quarto período, do Código do Ambiente fosse aplicado na prática como sustenta o Governo francês, isso não afectaria o facto de que esta disposição é, pelo menos, ambígua. Os grupos de interesses afectados podem confiar em que, precisamente, as suas actividades não serão consideradas perturbadoras e sujeitas a restrições.
58. Por conseguinte, o artigo L 414‑1, n.º 5, terceiro parágrafo, quarto período, do Código do Ambiente também não preenche os requisitos de uma transposição suficientemente clara (28) do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats.
B – Quanto ao artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats
59. A Comissão critica ainda a transposição, para direito francês, do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats. O primeiro período desta disposição determina quais os planos e projectos que devem ser objecto de uma avaliação das suas incidências nos objectivos de conservação de zonas de protecção especial:
«Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo.»
60. Esta disposição foi transposta para direito francês pelo artigo L. 414‑4, n.º 1, do Código do Ambiente:
«Os programas ou projectos de obras, construções ou adaptações sujeitos a um regime de autorização ou aprovação administrativa, cuja realização possa afectar, consideravelmente, um sítio Natura 2000, são objecto de uma avaliação das suas incidências nos objectivos de conservação desse sítio. Para os programas previstos por disposições legislativas e regulamentares e que não estão sujeitos a um estudo de impacto, a avaliação é efectuada segundo o procedimento previsto nos artigos L. 122‑4 e seguintes do presente código.
As obras, construções ou adaptações previstas pelos contratos Natura 2000 estão dispensadas do procedimento de avaliação mencionado no parágrafo anterior.»
61. A Comissão critica dois aspectos desta transposição:
– a excepção para obras, construções ou adaptações previstas nos referidos contratos Natura 2000 é demasiado ampla; e
– os projectos não sujeitos a autorização deviam também ser objecto de uma avaliação das incidências, quando possam ter efeitos significativos nos objectivos de conservação.
1. Quanto aos contratos Natura 2000
62. A Comissão critica o facto de o artigo L. 414‑4, n.º 1, segundo parágrafo, do Código do Ambiente excluir as obras, construções ou adaptações previstas nos referidos contratos Natura 2000 da avaliação das incidências nos termos do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats.
63. Os contratos Natura 2000 são acordos, previstos no direito francês, com os utilizadores de determinadas superfícies situadas em zonas de protecção nos termos da directiva habitats.
64. É pacífico que as obras, construções ou adaptações podem ser planos ou projectos, na acepção do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats, embora os planos ou projectos directamente relacionados com a gestão do sítio ou necessários para essa gestão não tenham de ser sujeitos a uma avaliação das incidências.
65. Por conseguinte, o êxito da acção quanto a este ponto pressupõe que o direito francês permita incluir, em contratos Natura 2000, obras, construções ou adaptações não directamente relacionadas com a gestão do sítio ou não necessárias para essa gestão.
66. O conteúdo dos contratos está regulado no artigo L 414‑3, n.º 1, segundo parágrafo, primeiro período, do Código do Ambiente:
«O contrato Natura 2000 compreende um conjunto de compromissos conformes com as orientações e as medidas definidas pelo documento de objectivos, respeitantes à conservação e, eventualmente, ao restabelecimento dos habitats naturais e das espécies que justificaram a criação do sítio Natura 2000.»
67. Assim, é ponto assente que, num contrato Natura 2000, não podem ser estipuladas quaisquer medidas que, deste modo, seriam subtraídas à avaliação das incidências. Pelo contrário, o acordo deve corresponder ao documento dos objectivos para o sítio em causa. Este documento deveria, no essencial, constituir a transposição dos artigos 4.º, n.º 4 (29) e 6.°, n.° 1 (30), da directiva habitats, isto é, estabelecer, em especial, os objectivos de conservação e o plano de gestão para cada sítio.
68. Por conseguinte, a França parece ter razão ao realçar que as medidas de transposição estipuladas nos contratos Natura 2000 não são contrárias aos objectivos de conservação e de restabelecimento de um sítio.
69. No entanto, a Comissão considera que esta conformidade com os objectivos de um sítio não é suficiente. As medidas que não contrariam os objectivos não estão necessariamente relacionadas de modo directo com a gestão do sítio. Por conseguinte, o regime francês excluiria demasiadas medidas da avaliação das incidências.
70. As medidas de gestão do sítio são excluídas por terem por objecto a realização dos objectivos de conservação e de restabelecimento para este sítio. Pela sua própria natureza, a fixação desses objectivos não é muito diferente de uma avaliação das incidências. Pressupõe a apreciação científica de factos complexos, isto é, do sítio afectado, com as espécies, os habitats e os potenciais de desenvolvimento aí existentes. Por conseguinte, uma avaliação das incidências destas medidas significaria um exame duplo.
71. Ao contrário do entendimento da Comissão, o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats também não obriga a avaliar as incidências de medidas de gestão do sítio, quando são susceptíveis de afectar determinados objectivos de conservação. Com efeito, a definição de objectivos de conservação e de restabelecimento pode exigir que sejam resolvidos conflitos entre vários objectivos. Assim, pode ser necessário aceitar a afectação de determinados tipos de habitats ou espécies, para possibilitar outros desenvolvimentos. A este respeito, é determinante a importância relativa de cada um dos objectivos de conservação e de restabelecimento para Natura 2000 (31) .
72. Todavia, a exclusão da avaliação das incidências por decisões sobre a gestão dos sítios não pode abranger medidas que não apresentam o necessário nexo directo com a gestão do sítio. Com efeito, a Comissão realça, a justo título, que as excepções às regras gerais devem ser objecto de interpretação estrita. Por força do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats, os planos e projectos devem, em princípio, ser avaliados individualmente. Neste processo, podem ser apreciados os efeitos concretos de cada medida.
73. Ao invés, os contratos Natura 2000 são, necessariamente, de natureza mais geral. Dificilmente poderão ter em conta o lugar afectado em concreto ou o seu estado no momento da adopção da medida. Além disso, a experiência adquirida com medidas semelhantes, no período decorrido entre a celebração do contrato e a execução da medida, só pode ser tida em conta através da alteração do contrato. Se tal alteração implicar a restrição de actividades, ela será, em regra, controversa e, portanto, difícil de obter.
74. Por consequência, para que as medidas sejam excluídas da avaliação das incidências não basta que sejam compatíveis com o documento de objectivos, mas devem ser directamente necessárias para alcançar os objectivos de conservação. Uma correspondente adaptação do direito francês poderia ter efeitos práticos limitados, mas contribuiria para evitar equívocos.
75. Assim, o artigo L. 414‑4, n.º 1, segundo parágrafo, e o artigo L 414‑3, n.º 1, segundo parágrafo, primeiro período, do Código do Ambiente, lidos em conjugação, são incompatíveis com o artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats, na medida em que consideram suficiente que os contratos Natura 2000 sejam conformes com o documento de objectivos do sítio em causa.
76. Na medida em que a Comissão critica a França no âmbito da contestação – ou seja, provavelmente fora do prazo –, por permitir que os contratos Natura 2000 possam ser celebrados antes da elaboração do documento de objectivos e, por conseguinte, independentemente deste, não logrou provar tal alegação, que é contestada pela França.
2. Quanto aos projectos não sujeitos a autorização
77. Nos termos do artigo L. 414‑4, n.º 1, primeiro parágrafo, primeiro período, do Código do Ambiente, na versão aqui em causa, as obras, construções ou adaptações devem ser objecto de uma avaliação das incidências, quando estão sujeitas a autorização.
78. Por força do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats, deve ser avaliada a incidência de planos ou projectos, em caso de dúvida, quanto à inexistência de efeitos significativos. Logo, determinadas categorias de projectos só podem ser subtraídas a esta avaliação, com base em critérios adequados para garantir que tais medidas não possam afectar os sítios protegidos de modo significativo (32) .
79. Partindo desta premissa, a Comissão critica o direito francês, por prever projectos que não exigem uma autorização nem uma aprovação administrativa e que, por consequência, estão excluídos do procedimento de avaliação. Entende que muitos destes projectos têm efeitos significativos nas zonas de protecção, atendendo aos objectivos de conservação das espécies.
80. A França não contesta esta afirmação, mas invoca as alterações das disposições pertinentes, algumas introduzidas por uma Lei de 1 de Agosto de 2008 (33) e outras em fase de preparação.
81. Estas disposições prevêem que, em princípio, todas as medidas concebíveis, estejam ou não sujeitas a autorização, devem ser objecto da avaliação das incidências. Contudo, para isso, é necessário que estejam incluídas numa lista nacional ou local, que é elaborada atendendo aos objectivos de conservação afectados.
82. Não é de excluir que, em especial, as listas locais permitam limitar aos casos necessários a obrigação de avaliação de medidas cujos efeitos sejam, pela sua própria natureza, limitados. As listas locais podem, com efeito, precisar melhor do que as regras gerais quer as medidas a equacionar quer os riscos para os objectivos de conservação e de restabelecimento. Assim, é possível evitar exames supérfluos e centrar a atenção em riscos específicos. Todavia, quando as correspondentes listas não são elaboradas ou ficam incompletas, a protecção do sítio é forçosamente afectada. Precisamente no domínio das medidas específicas para certos sítios, isto só poderá ser examinado pontualmente pela Comissão.
83. Contudo, como a Comissão justamente indica, estas novas regras não são pertinentes no caso em apreço. O Tribunal de Justiça não as pode ter em conta, dado que é decisiva a situação jurídica no termo do prazo que a Comissão fixou no parecer fundamentado, isto é, em 15 de Fevereiro de 2007 (34) . O Governo francês não contesta que o regime em vigor nessa data não estava em conformidade com o artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats.
84. Assim, importa concluir que o artigo L. 414‑4, n.º 1, primeiro parágrafo, primeiro período, do Código do Ambiente é incompatível com o artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats, na medida em que limita a avaliação das incidências a obras, construções ou adaptações sujeitas a autorização.
C – Quanto ao exame das soluções alternativas
85. Por último, a Comissão critica que a avaliação das incidências a apresentar pelo requerente de um plano ou projecto não tenha de incluir uma apresentação de soluções alternativas, quando aquela leve a um resultado negativo. Sustenta que, porém, uma avaliação adequada das incidências, na acepção do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, deve compreender também tais alternativas.
86. À primeira vista, parece que tal questão já foi resolvida, ao contrário do entendimento da Comissão. Com efeito, as alternativas a um plano ou projecto não se referem à aplicação do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, mas à autorização de planos ou projectos nos termos do artigo 6.°, n.° 4. Na parte ora pertinente, esta disposição prevê:
«Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado-Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. [...]»
87. A aplicação do artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats não é imperativa. Pelo contrário, em caso de resultado negativo da avaliação das incidências, as autoridades competentes podem optar
pela recusa de autorização do projecto ou pela autorização nos termos do artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats, desde que estejam preenchidos os requisitos aí estabelecidos (35) . Por conseguinte, uma avaliação das incidências, nos termos do artigo 6.°, n.° 3, não tem de incluir os aspectos referidos no artigo 6.°, n.° 4 (36) .
88. Contudo, uma análise mais detalhada revela que, no caso em apreço, a Comissão formula uma acusação um pouco diferente. O artigo R 414‑21, n.º 3, do Código do Ambiente, por ela criticado, refere-se expressamente ao caso em que um plano ou projecto deve ser realizado, apesar de a avaliação das incidências no sítio ter levado a conclusões negativas. Neste caso, é obrigatório um exame das soluções alternativas.
89. No entanto, é possível contrapor à Comissão que a sua acusação não se refere à transposição do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, mas sim à violação do artigo 6.°, n.° 4. Por consequência, uma delimitação mais precisa do objecto da acção, com base na petição inicial da Comissão, poderia levar a concluir que esta acusação deve ser rejeitada (37) .
90. Contudo, quer o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats quer os fundamentos da acção e, desde logo, o parecer fundamentado remetem para a relação com o artigo 6.°, n.° 4. Deste modo, a petição inicial deve ser reinterpretada no sentido de que a Comissão pretendia, na verdade, alegar uma violação do artigo 6.°, n.° 4.
91. De resto, é manifesto que a França estava ciente desta relação, dado que todas as suas observações na fase pré-contenciosa e todos os articulados que apresentou no processo judicial partem do pressuposto de que é criticada a violação do artigo 6.°, n.° 4. Assim, a defesa contra as acusações formuladas pela Comissão não se tornou mais difícil por não ser mencionado expressamente o artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats.
92. Nos termos do artigo R 414‑21, n.º 3, ponto1, o requerente deve referir os motivos pelos quais não existe outra solução satisfatória.
«Quando, apesar das medidas previstas em II, o programa ou projecto possa ter importantes efeitos prejudiciais no estado de conservação dos habitats naturais e das espécies que justificaram a designação do sítio ou sítios, o dossier
de avaliação deve indicar ainda:
1. Os motivos pelos quais não existe outra solução satisfatória e os elementos que permitem justificar a realização do programa ou projecto nas condições previstas no artigo L. 414‑4, III ou IV;
2. [...]»
93. A Comissão sustenta que estas indicações são insuficientes para efectuar um exame das soluções alternativas. Considera que esse exame deveria ser realizado pelas próprias autoridades competentes.
94. O Governo francês objecta que o artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats não exige expressamente uma apresentação das alternativas, mas tão-só a falta de uma solução alternativa.
95. A posição francesa parece ser correcta, atendendo apenas ao teor literal da norma, mas resulta do contexto e da finalidade desta última que a falta de soluções alternativas pressupõe uma comparação das alternativas (38) .
96. A França alega ainda que a justificação da falta de soluções alternativas, exigida no artigo R 414‑21, n.º 3, ponto 1, do Código do Ambiente, pressupõe, na prática, que, em cada caso, o requerente examine, descreva e exponha cartograficamente as alternativas. Indica que, no futuro, isto será precisado por disposições de execução.
97. Mesmo que, na prática, sejam apresentadas alternativas, o artigo R 414‑21, n.º 3, ponto 1, do Código do Ambiente não prevê um exame das alternativas, na acepção do artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats.
98. Isto decorre, em primeira linha, de que a constatação da falta de soluções alternativas não incumbe ao requerente mas à autoridade que concede a autorização. Tal autoridade pode, ao ponderar todas as vantagens e desvantagens das variantes do plano ou projecto solicitado, chegar a um resultado diferente do do requerente. Este, ao escolher entre várias alternativas é, em regra, motivado pelos seus próprios interesses. Pelo contrário, o artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats só permite a afectação de uma zona de protecção, se tal for necessário por razões imperativas de reconhecido interesse público . Isto só pode ser decidido pela autoridade que concede a autorização.
99. Não se pode excluir, é certo, a possibilidade de encarregar o requerente da preparação do exame de soluções alternativas, mas os seus trabalhos prévios não devem condicionar o resultado. Ao invés, a comparação deve, se necessário, conduzir a que o projecto seja realizado de modo diferente, sem prejudicar a zona de protecção em causa. De resto, já assinalei que, pelo menos, as alternativas que se apresentam para uma escolha concreta devem ser avaliadas relativamente ao seu impacto no sítio em causa e à luz das razões de interesse público pertinentes, com base em critérios científicos comparáveis (39) .
100. O artigo R 414‑21, n.º 3, ponto 1, do Código do Ambiente não enuncia de modo suficientemente claro a necessidade de uma comparação, exaustiva e aberta, quanto aos resultados, pela autoridade que concede a autorização. Em especial, não basta indicar os motivos pelos quais não existe nenhuma alternativa, mesmo quando são apresentadas alternativas. Pelo contrário, os argumentos a favor das alternativas devem também ser dados a conhecer à autoridade encarregada de conceder a autorização, para os poder ter igualmente em conta.
101. Por consequência, o artigo R 414‑21, n.º 3, ponto 1, do Código do Ambiente é incompatível com o artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats.
IV – Conclusão
102. Proponho, por conseguinte, que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo:
«1. Não tendo adoptado todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para a transposição correcta do artigo 6.°, n. os  2, 3 e 4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das referidas disposições.
2. A República Francesa é condenada nas despesas do processo.»
(1) .
(2)
–	JO L 206, p. 7. É aplicável a versão da directiva habitats conforme alterada pelo Acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 2003, L 236, p. 33.
(3)  –	Acórdão de 20 de Outubro de 2005, Comissão/Reino Unido (C‑6/04, Colect., p. I‑9017, n.° 34).
(4)  –	JORF n.° 46, de 24 de Fevereiro de 2005.
(5)  –	JORF n.° 303, de 31 de Dezembro de 2006.
(6)  – O sublinhado é meu.
(7)  –	Acórdão de 18 de Dezembro de 2007, Comissão/Espanha (C‑186/06, Colect., p. I‑12093, n.° 15 e jurisprudência citada).
(8)  –	Acórdão de 18 de Maio de 2006, Comissão/Espanha (C‑221/04, Colect., p. I‑4515, n.° 23 e jurisprudência citada).
(9)  –	Acórdão de 22 de Setembro de 2005, Comissão/Bélgica (C‑221/03, Colect., p. I‑8307, n.° 39 e jurisprudência citada).
(10)  –	V., neste sentido, acórdãos de 7 de Setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, Colect., p. I‑7405, n.° 36), e de 13 de Dezembro de 2007, Comissão/Irlanda (C‑418/04, Colect., p. I‑10947, n.° 263), bem como as minhas conclusões de 29 de Janeiro de 2004, apresentadas no processo Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, Colect. 2004, p. I‑7409, n.° 118), de 19 de Abril de 2007, apresentadas no processo Comissão/Itália (C‑304/05, Colect. 2007, p. I‑7500, n.° 62), e de 14 de Setembro de 2006, apresentadas no processo Comissão/Irlanda (C‑418/04, Colect. 2007, p. I‑10951, n.° 173).
(11)  –	Acórdão Waddenzee (já referido na nota 10, n.° 48).
(12)  –	Acórdão de 4 de Outubro de 2007, Comissão/Itália (C‑179/06, Colect., p. I‑8131, n.° 35).
(13)  –	Acórdão Comissão/Irlanda (já referido na nota 10, n.° 259).
(14)  –	Acórdão de 12 de Julho de 2007, Comissão/Áustria (C‑507/04, Colect., p. I‑5939, n.° 162 e jurisprudência citada).
(15)  –	Acórdãos Comissão/Reino Unido (já referido na nota 3, n.° 25), de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Alemanha (C‑98/03, Colect., p. I‑53, n.° 59), e de 10 de Maio de 2007, Comissão/Áustria (C‑508/04, Colect., p. I‑3787, n.° 58).
(16)  –	Acórdão Comissão/Reino Unido (já referido na nota 3, n.° 26).
(17)  –	N.° 34 da contestação.
(18)
–	JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125.
(19)  –	Acórdãos de 25 de Novembro de 1999, Comissão/França (C‑96/98, Colect., p. I‑8531, n.° 35), de 13 de Junho de 2002, Comissão/Irlanda (C‑117/00, Colect., p. I‑5335, n.° 26), e de 20 de Setembro de 2007, Comissão/Itália (C‑388/05, Colect., p. I‑7555, n.° 26).
(20)  –	Acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (C‑57/89, Colect., p. I‑883, n.° 22), e acórdão Comissão/Espanha (já referido na nota 7, n.° 37).
(21)  –	V., a este respeito, as minhas conclusões no processo Waddenzee (já referidas na nota 10, n.° 119). Uma solução pragmática, que já foi aplicada no direito francês mais recente (v., a este respeito, n. os  80 e segs., infra ), seria estender o procedimento de autorização do artigo 6.°, n. os  3 e 4, da directiva habitats – possivelmente apenas caso a caso – às actividades em questão, pois, nesse âmbito, é possível ter em conta interesses preponderantes.
(22)  –	Esta disposição é do seguinte teor: «A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.° 2, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.»
(23)  –	Acórdão Waddenzee (já referido na nota 10, n.° 54).
(24)  –	V. as minhas conclusões apresentadas em 23 de Abril de 2009, no processo Futura Immobiliare e o. (C‑254/08, ainda não publicadas na Colectânea, n.° 58).
(25)  –	V. acórdão Comissão/Alemanha (já referido na nota 15, n. os  43 e 44).
(26)  –	V., a este respeito, acórdão Comissão/Irlanda (já referido na nota 10, n. os  236 e segs.).
(27)  –	V. acórdão Comissão/Alemanha (já referido na nota 15, n.° 43).
(28)  –	V., a este respeito, n.° 34, supra .
(29)  –	Quanto ao texto desta disposição, v. nota 22.
(30)  –	Esta disposição é do seguinte teor: «Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.»
(31)  –	V. n. os  43 e segs., supra.
(32)  –	Acórdão Comissão/Alemanha (já referido na nota 15, n.° 41).
(33)  –	Lei n.° 2008‑757, de 1 de Agosto de 2008, relativa à responsabilidade ambiental e a diversas disposições de adaptação ao direito comunitário no domínio do meio ambiente (JORF n.° 179, de 2 de Agosto de 2008, p. 12361).
(34)  –	V. n.° 15, supra .
(35)  –	Acórdão de 26 de Outubro de 2006, Comissão/Portugal (C‑239/04, Colect., p. I‑10183, n.° 25). V., também, acórdão Waddenzee (já referido na nota 10, n. os  57 e 60).
(36)  –	Acórdão de 14 de Abril de 2005, Comissão/Países Baixos (C‑441/03, Colect., p. I‑3043, n. os  28 e segs.).
(37)  –	V. acórdão Comissão/Reino Unido (já referido na nota 3, n. os  57 e segs.).
(38)  –	Acórdão Comissão/Portugal (já referido na nota 35, n. os  36 e segs.).
(39)  –	V. as minhas conclusões apresentadas em 27 de Abril de 2006, no processo Comissão/Portugal (C‑239/04, Colect. 2006, p. I‑10185, n.° 46). V., também, acórdão Comissão/Itália (já referido na nota 10, n.° 83).