62016CC0005
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PAOLO MENGOZZI
vom 30. November 2017 (
1
)
Rechtssache C‑5/16
Republik Polen
gegen
Europäisches Parlament,
Rat der Europäischen Union
„Nichtigkeitsklage – Beschluss (EU) 2015/1814 – Bestimmung der Rechtsgrundlage – Berücksichtigung der Wirkungen der Handlung – Art. 192 Abs. 1 AEUV – Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV – Begriff der erheblichen Berührung der Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen – Begriff der erheblichen Berührung der allgemeinen Struktur der Energieversorgung eines Mitgliedstaats – Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit – Art. 15 EUV – Zuständigkeiten des Europäischen Rates – Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Folgenabschätzung“
Einführung
1.
Mit ihrer Klage beantragt die Republik Polen, den Beschluss (EU) 2015/1814 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Oktober 2015 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG (im Folgenden: angefochtener Beschluss) (
2
) für nichtig zu erklären.
2.
Die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (
3
) wurde auf der Grundlage von Art. 175 Abs. 1 EG erlassen, um wirksamer zur Umsetzung der internationalen Verpflichtungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten zur Reduzierung der anthropogenen Treibhausgasemissionen beizutragen. Die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 (
4
) hat diese Richtlinie wesentlich geändert.
3.
Das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (im Folgenden: EHS) funktioniert seit dem 1. Januar 2005 und deckt 45 % der Treibhausgasemissionen der Union ab. Die Richtlinie 2003/87 unterschied ursprünglich drei Phasen des Handels mit Zertifikaten: 2005–2007, 2008–2012 und 2013–2020. Während die Richtlinie 2003/87 auf die Tatsache hinweist, dass sich die Union zu einer 8%igen Verringerung ihrer Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2008–2012 gegenüber dem Stand von 1990 verpflichtet hat (
5
), weist die Richtlinie 2009/29 darauf hin, dass der Europäische Rat die Verpflichtung eingegangen ist, die Treibhausgasemissionen der Union bis 2020 gegenüber 1990 insgesamt „um mindestens 20 % zu reduzieren, bzw. um 30 %, sofern sich andere Industrieländer zu vergleichbaren Emissionsminderungen … verpflichten“ (
6
).
4.
Trotz einer Reihe von Beschlüssen mit dem Ziel, die Regelungen über die Funktionsweise des EHS zu vervollständigen oder zu ändern (
7
), ist die Lage des CO2-Marktes aufgrund eines erheblichen Überschusses an auf dem Markt verfügbaren Zertifikaten, der zu einem starken Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage geführt hat, besorgniserregend geblieben. Diese Situation, die in dem Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Lage des CO2-Marktes (im Folgenden: Bericht der Kommission von 2012) (
8
) als fortdauernd beschrieben wurde, falls der Unionsgesetzgeber untätig bleibt, hat den Gesetzgeber zum Handeln veranlasst, indem er den angefochtenen Beschluss gefasst hat.
Rechtlicher Rahmen
5.
Der angefochtene Beschluss wurde am 6. Oktober 2015 auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV erlassen. Sein Art. 1 widmet sich der Marktstabilitätsreserve (im Folgenden MSR), die der Beschluss schaffen möchte. Er lautet wie folgt:
„(1)   2018 wird eine [MSR] eingerichtet, in die ab 1. Januar 2019 Zertifikate eingestellt werden.
(2)   Die Menge von 900 Millionen Zertifikaten, die im Zeitraum 2014-2016, wie in der Verordnung (EU) Nr. 176/2014 festgelegt, nach Artikel 10 Absatz 4 der Richtlinie 2003/87/EG von den Auktionsmengen abgezogen wird, wird nicht zu den 2019 und 2020 zu versteigernden Mengen addiert, sondern in die Reserve eingestellt.
(3)   Zertifikate, die nach Artikel 10a Absatz 7 der Richtlinie 2003/87/EG, sowie Zertifikate, die aufgrund der Anwendung des Artikels 10a Absätze 19 und 20 jener Richtlinie nicht an Anlagen zugeteilt wurden, werden 2020 in die Reserve eingestellt. Die Kommission überprüft die Richtlinie 2003/87/EG in Bezug auf diese nicht zugeteilten Zertifikate und legt dem Europäischen Parlament und dem Rat gegebenenfalls einen entsprechenden Vorschlag vor.
…
(5)   Jedes Jahr wird eine Zertifikatmenge in Höhe von 12 % der … Gesamtmenge der in Umlauf befindlichen Zertifikate über einen am 1. September des betreffenden Jahres beginnenden Zeitraum von 12 Monaten hinweg von der Menge der Zertifikate abgezogen, die nach Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie 2003/87/EG von den Mitgliedstaaten zu versteigern sind, und in die Reserve eingestellt, es sei denn, die in die Reserve einzustellende Zertifikatmenge wäre kleiner als 100 Millionen. …
(6)   Sind in einem Jahr insgesamt weniger als 400 Millionen Zertifikate in Umlauf, werden 100 Millionen Zertifikate aus der Reserve freigegeben und zu der von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie 2003/87/EG zu versteigernden Zertifikatmenge addiert. Wenn sich weniger als 100 Millionen Zertifikate in der Reserve befinden, werden alle in der Reserve befindlichen Zertifikate nach dem vorliegenden Absatz freigegeben.
…“
Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof
6.
Die Republik Polen beantragt, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären und dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union die Kosten aufzuerlegen.
7.
Das Parlament und der Rat beantragen, die Klage abzuweisen und der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen.
8.
Am 1. Juni 2016 sind das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland (
9
), das Königreich Spanien, die Französische Republik sowie die Europäische Kommission als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Parlaments und des Rates zugelassen worden. Am selben Tag ist das Königreich Schweden als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.
9.
Die Republik Polen, das Parlament, der Rat sowie das Königreich Spanien, die Französische Republik und die Kommission haben in der Sitzung vor dem Gerichtshof am 11. Juli 2017 mündlich verhandelt.
Zur Klage
10.
Die Republik Polen stützt ihre Klage auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses auf fünf Klagegründe. Der erste Klagegrund beruht auf einem Verstoß gegen Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV, weil der angefochtene Beschluss im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden sei, obwohl er die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühre. Der zweite Klagegrund beruht auf einem Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und auf einem Verstoß gegen die in Art. 15 EUV definierten Kompetenzen des Rates, weil die verabschiedeten Maßnahmen mit den Beschlüssen des Europäischen Rates vom 23. und 24. Oktober 2014 unvereinbar seien. Der dritte Klagegrund betrifft eine Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit und des Grundsatzes des Vertrauensschutzes, weil die verabschiedeten Maßnahmen das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten im Handelszeitraum beeinträchtigten. Mit dem vierten Klagegrund wird ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerügt, weil Maßnahmen verabschiedet worden seien, mit denen höhere Emissionsverringerungsziele erreicht würden als die, die sich aus den internationalen Verpflichtungen der Union ergaben und in der Richtlinie 2003/87 vorgeschrieben worden seien. Der fünfte Klagegrund beruht auf einem Verstoß gegen die Pflicht, die Folgen des angefochtenen Beschlusses für die einzelnen Mitgliedstaaten gebührend abzuschätzen, und auf einem Verstoß gegen die Pflicht, eine ausreichende Bewertung der Folgen seiner Umsetzung auf den Markt für Emissionszertifikate vorzulegen.
Bewertung
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
11.
Die Republik Polen weist im Wesentlichen auf den Wortlaut von Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV hin, um aus diesem abzuleiten, dass der angefochtene Beschluss auf dieser Grundlage hätte erlassen und folglich das besondere Gesetzgebungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen. Diese Vorschrift sehe vor, dass Rechtsakte von grundsätzlicher Bedeutung für die Mitgliedstaaten vom Rat einstimmig zu beschließen seien, und gewähre diesen Staaten somit ein Vetorecht, das der Republik Polen vorenthalten worden sei. Die Klägerin behauptet, der angefochtene Beschluss berühre ihre Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur ihrer Energieversorgung erheblich. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Bestimmung der Rechtsgrundlage und gemäß dem Wortlaut von Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV müsse die Wirkung des angefochtenen Beschlusses geprüft werden, um festzustellen, ob seine Rechtsgrundlage die richtige sei. Für die Feststellung, ob eine erhebliche Berührung vorliege, sei es, auch wenn dieser Begriff im Vertrag nicht bestimmt werde, erforderlich, den in einem Mitgliedstaat bestehenden globalen Energiezusammenhang zu berücksichtigen. Die Republik Polen macht geltend, dass sie in erheblichem Umfang von fossilen Brennstoffen abhänge, dass 83 % ihrer Elektrizität aus Kohle und Braunkohle gewonnen würden und dass sie über erhebliche Kohlevorkommen verfüge, was ihre Aussicht, zu niedrigen Kosten zu produzieren, und folglich ihre wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit sowie die Verfügbarkeit von Energie für ihre Bürger gewährleiste. Von der Annahme ausgehend, dass sich der Preis der Zertifikate unmittelbar auf die Wahl der Erzeugungstechnologien für künftige Investitionen auswirke, macht die Republik Polen geltend, dass der Preis der Zertifikate eine Auswirkung auf die Entwicklung der nationalen Struktur der Stromerzeugung habe. Die Republik Polen geht davon aus, dass bis 2035 mehr Gaskraftwerke gebaut würden, während ohne eine Stabilitätsreserve des Marktes in hocheffiziente Kohlekraftwerke investiert würde. Die Schaffung dieser Reserve würde also die Nachfrage nach Brennstoffen erheblich berühren und hätte einen erhöhten Verbrauch von Erdgas zur Folge, das dann importiert werden müsste, was die Energiesicherheit der Klägerin beeinträchtigen würde. Die Kommission habe selbst anerkannt, dass die Erhöhung der Preise der Zertifikate einen Anreiz darstelle, den Brennstoff zu wechseln und Investitionen in Kohlekraftwerke zu unterlassen (
10
).
12.
Die Beklagten, denen sich die Streithelfer angeschlossen haben, vertreten den folgenden Standpunkt. Die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs fokussiere, was die Bestimmung der Rechtsgrundlage anbelangt, auf das Ziel und den Inhalt der Handlung, und die Rechtsgrundlage dürfe, wenn diese Handlung ein doppeltes Ziel verfolge, nur seinen wesentlichen Bestandteil widerspiegeln. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs habe niemals eine Pflicht begründet, die Wirkungen der Handlung zu berücksichtigen, was im Übrigen nach Ansicht des Königreichs Spanien auch Schwierigkeiten zur Folge hätte, weil die Rechtsgrundlage erst dann beurteilt werden könnte, wenn die Handlung in Kraft getreten sei. Die Beklagten und die Streithelfer stützen sich auf die Schlussanträge von Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Kommission/Lettland (
11
). Sie weisen außerdem darauf hin, dass Art. 192 Abs. 2 AEUV eine Ausnahmeregelung sei und deshalb restriktiv ausgelegt werden müsse. Ein zu häufiger Rückgriff auf das besondere Gesetzgebungsverfahren hätte zur Folge, dass die Ziele der Union im Umweltbereich schwerer erreichbar würden. Außerdem sei dem Wortlaut des angefochtenen Beschlusses zu entnehmen, dass dieser für die Zwecke der Bestimmung der verfolgten Ziele gemeinsam mit der Richtlinie 2003/87 gelesen werden müsse, weil es der Zweck der MSR sei, das strukturelle Ungleichgewicht des EHS zu korrigieren. Das EHS sei aus technischer Sicht neutral, und das Fehlen einer direkten Wirkung auf den Energiemix der Mitgliedstaaten spiegele sich außerdem in den Rechtsgrundlagen der Richtlinien 2003/87 und 2009/29, die im Übrigen auch niemals bestritten worden seien. In gleicher Weise halte die Einführung der MSR die Neutralität des EHS aufrecht und habe keine nennenswerte Auswirkung auf die Wahl der Mitgliedstaaten. Die Langzeitwirkung der MSR sei lediglich eine Glättung der Volatilität der Preise der Zertifikate und nicht eine systematische Erhöhung dieser Preise. Das Impact Assessment der Kommission berufe sich außerdem auf das Ziel der langfristigen Preisstabilität. Diese Stabilisierungswirkung werde im Übrigen durch eine zweiseitige Logik sichergestellt, denn die MSR könne sowohl gegen eine übereilte Reduzierung der verfügbaren Zertifikate als auch gegen eine unvernünftige Erhöhung dieser Verfügbarkeit wirken. Jedenfalls lasse eine Preiserhöhung den Mitgliedstaaten und Wirtschaftsteilnehmern immer die Wahl. Sollte die MSR eine Auswirkung auf den Energiemix der Mitgliedstaaten haben, wäre dies also nur sekundär. Die MSR habe nicht die Wirkung, die Wahl des Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Quellen zu beeinflussen oder seine Bezugsquellen zu ändern. Die MSR lege im Übrigen keine individuellen Verringerungsziele der Mitgliedstaaten fest. Nach Ansicht der Beklagten und der Streithelfer sind die von der Republik Polen genannten Wirkungen nur Spekulationen oder Vermutungen, insbesondere weil Vorhersagen in diesem Bereich sehr schwierig seien. Die Republik Polen zeichne ein etwas verzerrtes Bild der Wirkungen der MSR, indem sie erstens diese nur im Sinne einer Erhöhung der Preise darstelle, obwohl es sich um einen Mechanismus handele, der auch zu einer Verringerung der Preise der Zertifikate führen könne, und zweitens unberücksichtigt lasse, dass der Anwendungsbereich des EHS über den Energiebereich hinausgehe und dass die Kosten der Produktion jedenfalls von einer Vielzahl von Faktoren bestimmt würden, und nicht nur vom Preis der Zertifikate.
13.
Die Republik Polen erwidert, dass sie zwar nicht die Rechtsgrundlage der Richtlinie 2003/87 bestreite, dies aber nicht bedeute, dass Art. 192 Abs. 1 AEUV die richtige Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses sei, da dieser Beschluss autonom und unabhängig von der Richtlinie geprüft werden müsse, um seine richtige Rechtsgrundlage zu ermitteln, und es zum Zeitpunkt der Überprüfung der Rechtsgrundlage einer Handlung nicht auf die frühere Gesetzgebungspraxis ankomme. Die Rechtsgrundlage der Richtlinie 2009/29 sei jedenfalls nicht vom Gerichtshof geprüft worden. Die Klägerin behauptet, ohne die von den Beklagten und den Streithelfern geltend gemachte Rechtsprechung zu bestreiten, dass der Gerichtshof bei der Prüfung der Rechtsgrundlage einer Handlung in der Vergangenheit schon ihre Wirkungen geprüft habe (
12
), gerade weil die Bestimmung der Wirkungen ein objektives Element sei, das berücksichtigt werden könne. Die Klägerin wiederholt außerdem ihre Argumentation zur Folgenabschätzung, die ihrer Ansicht nach den Einfluss der MSR auf den Energiemix sehr wohl bestätigt. Mehrere andere Untersuchungen oder wissenschaftliche Publikationen kämen ebenfalls zu dem Schluss, dass die Einführung der MSR eine Erhöhung der Zertifikatspreise zur Folge haben werde. Da es bei der Interpretation der Folgenabschätzung unterschiedliche Auffassungen gebe, beruft sich die Republik Polen auf die vom Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (Nationales Zentrum für den Ausgleich und die Verwaltung von Emissionen, Polen) erstellte „Untersuchung der Auswirkung des Mechanismus der Marktstabilisierungsreserve auf die Bildung des Energiemixes Polens“ (im Folgenden: „KOBiZE-Untersuchung) (
13
), die beweise, dass der Energiemix der Republik Polen durch die Umsetzung des angefochtenen Beschlusses erheblich berührt werde. Die Klägerin erinnert daran, dass der Anteil der Emissionen aus Brennstoffen an der Gesamtheit der Emissionen des Landes im Jahr 2014 83,8 % betragen habe, und schließt daraus, dass, auch wenn der Anwendungsbereich des EHS weiter sei, die MSR diesen Bereich doch erheblich berühre.
14.
Die Republik Polen erwidert den Streithelfern, dass die Unterscheidung zwischen Art. 192 Abs. 2 AEUV und Art. 194 AEUV einen Sinn behalten müsse, wobei die erste Regelung der Umweltpolitik der Union zuzuordnen sei und die zweite ihrer Energiepolitik. Die Kommission habe in ihrem Impact Assessment selbst zugegeben, dass die Neuausrichtung der Mitgliedstaaten in Richtung erneuerbarer Energien das durch die MSR verfolgte Ziel sei. Außerdem sei der Stromsektor durch die Richtlinie 2003/87 vom System der unentgeltlichen Zuteilung ausgenommen. Da es eine Aufnahmeverpflichtung gebe, sei die Auswirkung der Erhöhung der Preise für Zertifikate für diesen Sektor, dessen Wirtschaftsteilnehmer dazu gedrängt würden, nach anderen Quellen zu suchen und so den Energiemix zu ändern, größer. Die Republik Polen weist dementsprechend das Argument der Neutralität der MSR hinsichtlich der Struktur dieses Mixes zurück. Schließlich antwortet die Klägerin im Widerspruch zur KOBiZE-Untersuchung auf die geäußerte Kritik, dass die Wirkungen bis 2030 untersucht seien, dass das für die Modellbildung verwendete Tool nicht zu beanstanden sei und dass die Beschränkung der Studie auf Polen objektiv gerechtfertigt sei.
15.
Die Beklagten nehmen im Rahmen der Gegenerwiderung zur Kenntnis, dass die Klägerin die klassische Rechtsprechung zur Bestimmung der Rechtsgrundlage nicht in Frage stelle, und machen geltend, dass, wenn die Wirkungen einer Handlung hätten geprüft werden können, dies nur im Rahmen einer Untersuchung des Ziels und des Inhalts dieser Handlung geschehen sei, nicht aber im Rahmen einer isolierten oder autonomen Untersuchung. Die MSR habe nicht zur Folge, den ursprünglichen Anspruch des EHS zu erhöhen, sondern stelle lediglich eine akzessorische Handlung dar, die sich problemlos in das EHS einfüge. Sie bestreiten außerdem die Relevanz und die Schlussfolgerungen der KOBiZE-Untersuchung, weil diese nach der Verabschiedung des angefochtenen Beschlusses durchgeführt worden sei, weil sie nur eine partielle Untersuchung der angeblich von der MSR verursachten kurzfristigen Wirkungen zum Gegenstand habe – und dies ausschließlich in Polen – und weil sie schließlich auf einer falschen Annahme beruhe und eine fehlerhafte Methodik verwende. Hilfsweise bezweifeln die Beklagten die „Erheblichkeit“ der Berührung der allgemeinen Struktur der Energieversorgung der Klägerin, wie sie jedoch von Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV gefordert werde.
Bewertung
– Zur Bestimmung des anwendbaren Tests
16.
Nach ständiger – zwischen den Parteien unstreitiger – Rechtsprechung des Gerichtshofs muss sich im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Union „die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen. Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts … Ergibt die Prüfung eines gemeinschaftlichen Rechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von diesen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur von untergeordneter Bedeutung ist, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert.“ (
14
)
17.
Obwohl der Gerichtshof das Ziel und den Inhalt des Rechtsakts als Umstände nennt, die „insbesondere“ die Beurteilung der Rechtsgrundlage leiten sollen – ein Adverb, das Raum für andere Umstände zu lassen scheint – ist festzustellen, dass er immer auf diese beiden Umstände abgestellt hat. Außerdem entsprechen die Wirkungen eines Rechtsakts weder zwingend noch vollständig der Beurteilung des Ziels, das er verfolgt. Schließlich würde, wie insbesondere das Königreich Spanien richtig festgestellt hat, wenn der Unionsrichter bei dem von ihm durchzuführenden Test zur Beurteilung der passenden Rechtsgrundlage eines Rechtaktes auch die von diesem Akt erwarteten Wirkungen prüfen müsste, vom Unionsgesetzgeber letztlich Wahrsagerei verlangt. Aus diesem Grund werde ich mich im Rahmen dieser Untersuchung auf eine Prüfung des Ziels und des Inhalts des angefochtenen Beschlusses beschränken, um festzustellen, ob der Unionsgesetzgeber seine Handlung auf Art. 192 Abs. 1 AEUV stützen durfte (
15
).
– Zum Inhalt des angefochtenen Beschlusses
18.
Eingangs muss ich klarstellen, dass ich mit der Republik Polen der Meinung bin, dass die Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses trotz seiner eindeutigen Herkunft autonom von der Rechtsgrundlage der Richtlinie 2003/87 oder der Rechtlinie 2009/29, die sie geändert hat, geprüft werden muss, so dass für das vorliegende Verfahren keine abschließende Schlussfolgerung daraus abgeleitet werden kann, dass die Klägerin möglicherweise nicht gegen diese beiden Richtlinien geklagt hat.
19.
Was das Ziel des angefochtenen Beschlusses anbelangt, so hängt dieses natürlich mit demjenigen der Richtlinie 2003/87 eng zusammen, zu der der Gerichtshof bereits festgestellt hat, dass „das Endziel des [EHS zwar] im Schutz der Umwelt durch eine Begrenzung der Treibhausgasemissionen [besteht], doch … dieses System diese Emissionen nicht selbst [verringert], sondern dem Anreiz und der Förderung des Strebens nach geringstmöglichen Kosten [dient], um eine Verringerung dieser Emissionen auf ein bestimmtes Niveau zu erreichen … Der Vorteil für die Umwelt hängt davon ab, wie streng die Gesamtmenge der zugeteilten Zertifikate festgesetzt wird, die die Obergrenze der nach diesem System zulässigen Emissionen bildet. Daraus ergibt sich auch, dass die wirtschaftliche Logik des [EHS] darin besteht, dass die Verringerung der Treibhausgasemissionen, die für das Erzielen eines im Voraus bestimmten Ergebnisses für die Umwelt notwendig ist, zu möglichst geringen Kosten erfolgt. Dieses System soll insbesondere dadurch, dass der Verkauf der zugeteilten Zertifikate erlaubt wird, jeden Teilnehmer dazu veranlassen, eine Treibhausgasmenge zu emittieren, die unter der Menge der ihm ursprünglich zugeteilten Zertifikate liegt, um die überschüssigen Zertifikate an einen anderen Teilnehmer abzugeben, der eine Emissionsmenge erzeugt hat, die die ihm zugeteilten Zertifikate übersteigt. So bedingt das ordnungsgemäße Funktionieren des [EHS], dass es eine Nachfrage und ein Angebot von Zertifikaten durch die Teilnehmer gibt, was ebenfalls bedeutet, dass das Verringerungspotenzial für die Emissionen, die den von diesem System erfassten Tätigkeiten zuzurechnen sind, schwanken kann, und dies sogar erheblich. Ferner werden … die Kosten für die Anpassung an die Zertifikate, die den einzelnen Unternehmen entstehen, umso stärker schwanken und wird das Gesamtpotenzial der Kostensenkung umso größer sein, je weiter das System reicht.“ (
16
)
20.
Aus der Rechtsprechung ergibt sich ferner, „dass das Hauptziel [der Richtlinie 2003/87] zwar darin besteht, Treibhausgasemissionen erheblich zu verringern, dass dieses Ziel aber unter Einhaltung einer Reihe von Unterzielen erreicht werden soll“, wie etwa dem „Schutz der wirtschaftlichen Entwicklung, der Beschäftigungslage, der Integrität des Binnenmarkts und der Wettbewerbsbedingungen“ (
17
).
21.
Der angefochtene Beschluss erinnert eingangs an das von der Richtlinie 2003/87 verfolgte Ziel der Förderung der „Verringerung von Treibhausgasemissionen in einer kosteneffizienten und wirtschaftlich effizienten Weise“ (
18
).
22.
Nach dem Wortlaut der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 23. und 24. Oktober 2014 über den Aktionsrahmen im Bereich des Klimas und der Energie bis 2030 (
19
) und zur Umsetzung des zwingenden Ziels der Reduzierung der Treibhausgasemissionen in der Union um mindestens 40 % bis 2030 im Vergleich zu 1990 rief der Europäische Rat dazu auf, das EHS effizienter zu machen, indem es reformiert wird, d. h. indem es mit einem „Instrument zur Stabilisierung des Marktes“ ausgestattet wird (
20
). Der Bericht der Kommission von 2012 hatte zuvor eine wenig enthusiastische Bilanz der Funktionsweise des EHS gezogen, weil dieses einen Überschuss von 955 Millionen Zertifikaten aufweise (
21
). Der Erhöhung des Angebots an Zertifikaten stehe außerdem eine geringe Nachfrage gegenüber, was einen Preisverfall der Zertifikate zur Folge habe. Infolge der Umsetzung der dritten Phase des EHS schätzte der Bericht von 2012 den möglichen Überschuss auf deutlich mehr als 1,5 Milliarden Zertifikate. Ab 2014 wurde ein „struktureller Überschuss“ (
22
) von 2 Milliarden Zertifikaten während der dritten Phase prognostiziert. Die zu große Verfügbarkeit von Zertifikaten und ihr geringer Preis gefährde jedoch klar den Anreiz, den die Schaffung eines funktionsfähigen EHS bieten solle. Der angefochtene Beschluss wurde also als Reaktion auf das schon 2012 festgestellte „strukturelle Ungleichgewicht“ (
23
) verabschiedet. Wie es in seinem achten Erwägungsgrund heißt, ist es das wesentliche – wenn nicht sogar einzige – Ziel dieses Beschlusses, „strukturelle Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage zu beheben“.
23.
Was den Inhalt des angefochtenen Beschlusses betrifft, beschränkt sich dieser darauf, zu illustrieren, dass die MSR ab dem 1. Januar 2019 wie ein Instrument zur Platzierung von Zertifikaten wirkt (
24
), was sich u. a. in der Tatsache zeigt, dass 900 Millionen Zertifikate, die im Zeitraum 2014–2016 von den Auktionsmengen abgezogen werden, nicht zu den 2019 und 2020 zu versteigernden Mengen addiert, sondern in die Reserve eingestellt werden (
25
). Das Ziel, zunächst den für das EHS typischen endemischen Überschuss zu reduzieren, wird auch verfolgt, indem vorgesehen wird, jedes Jahr 12 % der Gesamtmenge der in Umlauf befindlichen Zertifikate in die Reserve einzustellen, so dass diese 12 % von der Gesamtmenge der zu versteigernden Zertifikate abzuziehen sind (
26
). Im ersten Jahr, in dem die Reserve zur Anwendung kommt, werden zwischen dem 1. Januar und dem 1. September des betreffenden Jahres Zertifikate in Höhe von 8 % der Gesamtmenge der Zertifikate in die Reserve eingestellt (
27
). Die stabilisierende Wirkung der MSR wird dadurch gewährleistet, dass der angefochtene Beschluss neben der Möglichkeit, Zertifikate in die Reserve einzustellen, vorsieht, dass im Falle eines Defizits an Zertifikaten auf dem Markt die Reserve freigegeben werden kann. So sieht Art. 1 Abs. 6 des angefochtenen Beschlusses vor, dass die Zertifikate in der Reserve unterhalb einer gewissen Schwelle – 400 Millionen – wieder in den Markt eingeführt werden können. Schließlich verpflichtet Art. 3 des angefochtenen Beschlusses die Kommission, die Umsetzung der Reserve und ihre eventuellen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit zu überwachen und die Funktionsweise der Reserve regelmäßig zu überprüfen.
– Schlussfolgerung zur Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses
24.
Somit ergibt sich sowohl aus dem Ziel als auch aus dem Inhalt des angefochtenen Beschlusses, dass dieser als Instrument zur Reaktion auf verschiedene Bedrohungen konzipiert wurde, die verhindern, dass vom EHS „das notwendige Signal für Investitionen in die kosteneffiziente Verringerung von CO2-Emissionen sowie der Anstoß für Innovationen zur Reduzierung des CO2-Ausstoßes ausgehen, die zu Wachstum und Beschäftigung beitragen“ (
28
). Die MSR soll den Markt stabilisieren, und es sind Mechanismen zur Bekämpfung sowohl von Überschüssen als auch von Defiziten an Zertifikaten vorgesehen. Der angefochtene Beschluss nimmt an keiner Stelle direkten Bezug auf irgendeine Bestimmung des Preises der Zertifikate. Da die MSR nicht mehr und nicht weniger als eine Ergänzung und ein Korrektiv des EHS ist, ohne dessen ursprünglichen Anspruch zu ändern, hat der Unionsgesetzgeber seinen Rechtsakt daher zu Recht auf Art. 192 Abs. 1 AEUV gestützt. Der angefochtene Beschluss folgt mit anderen Worten nur dem Weg, der zunächst von der Richtlinie 2003/87 vorgezeichnet wurde, die die Verringerung von Treibhausgasen unter wirtschaftlich effizienten und leistungsstarken Bedingungen fördern will und somit darauf gerichtet ist, die Umwelt zu erhalten, zu schützen und zu verbessern (
29
).
25.
Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV sieht seinerseits vor, dass „Maßnahmen, welche die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren“, im besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden müssen. Wie ich jedoch gerade gezeigt habe, kann weder dem Inhalt des angefochtenen Beschlusses noch dem mit ihm verfolgten Ziel entnommen werden, dass der Unionsgesetzgeber, als er den angefochtenen Beschluss erließ, eine erhebliche Änderung in der allgemeinen Struktur der Energieversorgung der Klägerin herbeiführen oder ihre Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen direkt beeinflussen wollte. Als Ausnahmeregelung ist Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV eng auszulegen, und zwar umso mehr, als eine effiziente, zeitgemäße Umweltpolitik Energiefragen nicht unberücksichtigt lassen kann. Ich teile jedoch die Befürchtung der Beklagten und der Streithelfer, dass infolge der von der Klägerin vorgeschlagenen Auslegung von Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV und der von ihr hieraus für die Prüfung der Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses abgeleiteten Schlussfolgerungen – indem den Mitgliedstaaten ein Vetorecht eingeräumt wird, sobald es darum geht, dass die Union Maßnahmen erlässt, die sie auffordern, ihren CO2-Verbrauch auch nur zu rationieren – jede Gesetzgebungsinitiative blockiert würde. Außerdem wäre das EHS durch eine solche Auslegung zum Scheitern verurteilt, weil sie den Unionsgesetzgeber daran hindern würde, dessen strukturelle Mängel zu beseitigen. Obwohl ich noch einmal darauf hinweisen möchte, dass der Anspruch der MSR nicht die Festlegung der Preise der Zertifikate, sondern die Gewährleistung der Effizienz des EHS ist, ist außerdem die Entscheidung eines Wirtschaftsteilnehmers für die eine oder andere Energiequelle oder Erzeugungstechnologie nicht nur von diesem Preis abhängig, der nicht allein die Produktionskosten festlegt, die von einer Vielzahl von Faktoren bestimmt werden. Auch mit der Schaffung der MSR bleibt die Entscheidung für eine Technologie beim Wirtschaftsteilnehmer und wird nicht durch die Union diktiert. Schließlich werde ich auf die Diskussion über die aus der KOBiZE-Untersuchung gezogenen Schlussfolgerungen nicht weiter eingehen, da diese nach Erlass des angefochtenen Beschlusses durchgeführt worden ist.
26.
Nach alledem ist der erste Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen die in Art. 15 EUV festgelegten Zuständigkeiten des Europäischen Rates und Verstoß gegen die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit
Zusammenfassung des Vorbringens der Parteien
27.
Die Republik Polen macht geltend, die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 23. und 24. Oktober 2014 (
30
) hätten den Zeitpunkt der Umsetzung der MSR auf 2021 festgesetzt. Indem das Parlament und der Rat dieses Datum auf 2019 vorgezogen hätten, hätten sie gegen die Zuständigkeiten des Europäischen Rates, wie sie in Art. 15 EUV definiert seien, verstoßen und den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verletzt.
28.
In Bezug auf den behaupteten Verstoß gegen die Zuständigkeiten des Europäischen Rates erinnert die Klägerin an den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, auf dem das institutionelle System der Union beruhe, sowie an den Wortlaut von Art. 15 EUV, um daraus abzuleiten, dass der Europäische Rat in den genannten Schlussfolgerungen den politischen Willen, das Datum des Inkrafttretens der MSR auf 2021 festzusetzen, klar formuliert habe. Die Entscheidung, die MSR 2019 umzusetzen, lege Unternehmen in Bereichen mit hoher Kohlendioxidintensität ungerechtfertigte Lasten auf: Indem der Europäische Rat das Inkrafttreten der MSR auf 2021 festgelegt habe, habe er jedoch gerade die Wirtschaftsteilnehmer schützen wollen. Die Nichtbeachtung dieses Willens stelle einen Verstoß gegen die Zuständigkeit des Europäischen Rates dar, die politische Ausrichtung im Bereich der Umsetzung der neuen Unionsgesetzgebung im Bereich der Reduzierung von Treibhausgasemissionen festzulegen. Die Änderung des Datums für die Umsetzung der MSR verstoße außerdem gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, weil der angefochtene Beschluss ein wesentliches, aber mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates unvereinbares Element enthalte. Das Parlament und der Rat hätten im Hinblick auf die von einigen Mitgliedstaaten ausdrücklich geäußerte Position, der angefochtene Beschluss sei mit allen in der Vergangenheit geschlossenen Vereinbarungen unvereinbar, nicht nach Treu und Glauben gehandelt (
31
).
29.
Die Beklagten und die Streithelfer bestreiten im Wesentlichen die Auslegung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates durch die Klägerin. Sie sind der Meinung, dieser habe nicht zum Datum der Umsetzung der MSR Stellung genommen, denn die Bezugnahme auf das Datum 2021 beziehe sich auf ein anderes Thema. Es bestehe also kein Widerspruch zwischen den Schlussfolgerungen und dem angefochtenen Beschluss. Die Beklagten und die Streithelfer halten es zwar für möglich, dass der Europäische Rat sich in seinen Schlussfolgerungen auf den Vorschlag der Kommission bezogen hat, der zum Zeitpunkt der Verabschiedung dieser Schlussfolgerungen das Jahr 2021 für die Umsetzung der MSR vorsah, machen für diesen Fall aber einstimmig geltend, dass es eine Überschreitung der Befugnisse des Europäischen Rates wäre, würde man ihm die Möglichkeit einräumen, auf diese Weise einen Gesetzgebungsakt zu fixieren und so sowohl dem Parlament als auch dem Rat seine Vorrechte im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses zu entziehen. In Anbetracht der Rechtsnatur der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates könne ein auf die Unvereinbarkeit eines Gesetzgebungsaktes mit diesen Schlussfolgerungen gestützter Klagegrund keinen Erfolg haben.
Bewertung
30.
Nr. 2.3 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 23. und 24. Oktober 2014 enthält die folgende Aussage: „Ein gut funktionierendes, reformiertes Emissionshandelssystem EHS) mit einem Instrument zur Stabilisierung des Markts im Einklang mit dem Kommissionsvorschlag wird das wichtigste europäische Instrument zur Erreichung dieses Ziels darstellen; der jährliche Faktor, um den die Obergrenze für die maximal zulässigen Emissionen gesenkt wird, wird von 1,74 % auf 2,2 % für die Zeit ab 2021 angehoben.“
31.
Aus dem Wortlaut von Nr. 2.3 ergibt sich, dass die in ihm enthaltene ausdrückliche Bezugnahme auf das Jahr 2021 sich nicht auf das Datum der Umsetzung des Instruments zur Marktstabilisierung bezieht, sondern auf das Datum, an dem der jährliche Reduktionsfaktor geändert werden wird. Der Europäische Rat hat also das Datum für das Inkrafttreten der MSR nicht festgelegt.
32.
Die Klägerin beruft sich jedoch auf die Erklärung des Europäischen Rates, dass das EHS „im Einklang mit dem Kommissionsvorschlag“ von einem Instrument zur Marktstabilisierung begleitet sein müsse (
32
). Zu der Zeit, als sich der Europäische Rat in diesem Sinne geäußert hat, sah der genannte Vorschlag vor, dass die MSR 2021 in Kraft tritt (
33
).
33.
Insoweit erinnere ich lediglich daran, dass Art. 15 Abs. 1 EUV den Auftrag des Europäischen Rates dahin definiert, „der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse [zu geben] und … die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest[zulegen]. Er wird nicht gesetzgeberisch tätig“ (
34
). Daraus folgt, dass die Auslegung der Bezugnahme auf den Vorschlag der Kommission als Anweisung des Europäischen Rates, die MSR erst ab 2021 in Kraft zu setzen, darauf hinausliefe, das Parlament und den Rat auf bloße Kammern zur Umsetzung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates zu reduzieren und Letzterem die Befugnis einzuräumen, direkt auf die Gesetzgebung einzuwirken. Es kann deshalb nicht angenommen werden, dass der Europäische Rat durch diese Bezugnahme einen normativ gewordenen politischen Willen, den Vorschlag der Kommission in dem Zustand zu fixieren, in dem er sich im Oktober 2014 befand, ausgedrückt und so dem Parlament und dem Rat ihre Vorrechte im Gesetzgebungsverfahren entzogen hat. Das Gleiche gilt für die von der Republik Polen erwähnte Erklärung einiger Mitgliedstaaten, die weder als Stellungnahme des Europäischen Rates zum Datum der Umsetzung der MSR gelten noch die Legislative binden kann.
34.
Im Ergebnis ist es eher die Position der Klägerin, die mit Art. 15 Abs. 1 EUV sowie mit dem in Art. 13 Abs. 2 EUV verankerten Grundsatz der beschränkten Einzelermächtigung unvereinbar ist, und ein Verstoß des Parlaments und des Rates gegen die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit kann nicht angenommen werden. Der zweite Klagegrund greift daher nicht durch und ist als unbegründet zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes
Zusammenfassung des Vorbringens der Parteien
35.
Die Republik Polen macht geltend, der Erlass des angefochtenen Beschlusses, der eine Umsetzung der MSR in einem von der Richtlinie 2003/87 definierten Handelszeitraum vorsieht, habe die Vorhersehbarkeit des EHS verletzt. Das berechtigte Vertrauen der Unternehmen sei deshalb durch die im Laufe eines Handelszeitraums erfolgte drastische Beschränkung der Zahl der Zertifikate verletzt worden. Nachdem sie an die klassische Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Rechtssicherheit und zum Vertrauensschutz erinnert hat, macht die Klägerin geltend, dass das Einbringen der überschüssigen Zertifikate in die MSR bis 2019 die wirtschaftlichen Aktivitäten der Wirtschaftsteilnehmer berühre, eine unerwartete Änderung der Bedingungen für die Ausübung dieser Aktivitäten in einem Handelszeitraum darstelle und deshalb mit den beiden genannten Grundsätzen unvereinbar sei. Diese Grundsätze seien zwar nicht absolut und könnten eingeschränkt werden, die Voraussetzungen für eine Einschränkung dieser Grundsätze lägen hier aber nicht vor. Außerdem beruhe der Vertrauensschutz der Wirtschaftsteilnehmer auf der Verordnung Nr. 176/2014. Während der Vorschlag der Kommission zur Schaffung der MSR vom Januar 2014 den Beginn der MSR für 2021 vorgesehen habe, habe die im Folgemonat erlassene Verordnung Nr. 176/2014 vorgesehen, dass die ursprünglich im Zeitraum 2014–2016 reduzierte Menge von Zertifikaten im Zeitraum 2019–2020 erhöht werden solle (
35
). Ein vorsichtiger und vorausschauender Wirtschaftsteilnehmer habe deshalb den Erlass eines Beschlusses, der in einem Zeitraum, für den die Verordnung Nr. 176/2014 gerade entschieden habe, die Menge von Zertifikaten zu erhöhen, das Inumlaufbringen von 900 Millionen Zertifikaten verhindere, nicht vorhersehen können. Schließlich hätte das Inkrafttreten der MSR ab 2019 eine Erhöhung der Kosten und somit eine finanzielle Belastung zur Folge. In einem solchen Kontext überwache der Gerichtshof die Einhaltung der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes besonders aufmerksam. In ihrer Erwiderung macht die Klägerin geltend, dass die Festlegung von Handelszeiträumen in der Richtlinie 2003/87 nicht nur einen administrativen Zweck verfolge, sondern den Unternehmen vor allem erlaube, ihre Strategie gerade im Hinblick auf die Menge von in dem betreffenden Zeitraum verfügbaren Zertifikaten festzulegen. Schließlich ergänzt die Republik Polen, dass der angefochtene Beschluss Art. 10 Abs. 2 Unterabs. 5 der Verordnung Nr. 1031/2010 in der durch die Verordnung Nr. 176/2014 geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1031/2010) nicht geändert habe, so dass das Unionsrecht künftig sowohl – nach dem Wortlaut des angefochtenen Beschlusses – ab 2019 eine Einlage von Zertifikaten in die MSR als auch – nach dem Wortlaut der Verordnung Nr. 1031/2010 – eine Versteigerung von im Zeitraum 2019–2020 eingefrorenen Zertifikaten vorsehe. Ein solcher Widerspruch zeige nicht nur die wahre Absicht des Unionsgesetzgebers, den Starttermin der MSR auf 2021 festzulegen, sondern verletze auch den Grundsatz der Rechtssicherheit.
36.
Die Beklagten und die Streithelfer machen im Wesentlichen geltend, die Republik Polen bestreite in Wahrheit nicht die Klarheit und Voraussehbarkeit der im angefochtenen Beschluss festgelegten Regeln, so dass ihr dritter Klagegrund im Wesentlichen als ein behaupteter Verstoß gegen den Vertrauensgrundsatz zu interpretieren sei. Sie weisen darauf hin, dass der Gerichtshof dem Gesetzgeber in technisch komplexen Bereichen einen großen Ermessensspielraum zuerkenne. Außerdem weisen sie unter Berufung auf die Bestimmungen der Richtlinie 2003/87, die es erlauben würden, die Regelungen über die Funktionsweise des EHS im Laufe eines Handelszeitrums zu ändern, das Argument zurück, wonach die in dieser Richtlinie definierten Handelszeiträume Zeiträume seien, in denen der Unionsgesetzgeber keine Änderungen vornehmen könne. Ein solcher Zeitraum habe im Übrigen einen rein administrativen Zweck. Außerdem seien der Bericht der Kommission von 2012 ebenso wie die punktuell zur Aufrechterhaltung des Funktionierens des EHS ergriffenen Maßnahmen Hinweise auf Funktionsmängel des EHS, die den Wirtschaftsteilnehmern zur Kenntnis gebracht worden seien, so dass diese logischerweise hätten voraussehen können, dass das EHS zur Aufrechterhaltung seiner Effektivität geändert werden würde. Auf die Verordnung Nr. 176/2014, die nur eine Durchführungsmaßnahme sei, die den Gesetzgeber nicht selbst binde, könne jedenfalls kein berechtigtes Vertrauen gestützt werden. Ebenso wenig könne auf den Vorschlag der Kommission, der vorsehe, dass die MSR 2021 in Kraft trete, berechtigtes Vertrauen gestützt werden, weil dieser mit einer Folgenabschätzung einhergegangen sei, die mehrere Möglichkeiten in Betracht gezogen habe, und weil es sich nur um einen vorbereitenden Akt handele, der im Laufe des Gesetzgebungsprozesses zwangsläufig Änderungen unterworfen sei. Die Beklagten und die Streithelfer heben außerdem die doppelte Zielrichtung der MSR hervor und weisen darauf hin, dass das Einstellen von Zertifikaten in die Reserve nicht deren Entwertung zur Folge habe, so dass der angefochtene Beschluss nicht die von der Klägerin beschriebenen radikalen Konsequenzen für die Menge der verfügbaren Zertifikate habe. Das EHS habe den Wirtschaftsteilnehmern außerdem niemals den Preis von Zertifikaten garantiert, da es nur ein quantitatives Instrument sei, das teilweise auf dem Prinzip der Versteigerung beruhe. Schließlich bestreiten sie die von der Klägerin aus einem möglichen Konflikt zwischen dem angefochtenen Beschluss und der Verordnung Nr. 1031/2010 gezogenen Schlussfolgerungen. Der angefochtene Beschluss sei nämlich ein Gesetzgebungsakt, der nach dieser Verordnung erlassen worden sei.
Bewertung
37.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit insbesondere, dass Rechtsvorschriften, vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können, klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen (
36
). Dieser Grundsatz verlangt aber nicht das Unterlassen von Gesetzesänderungen (
37
).
38.
Es ergibt sich aus der Akte, dass die Republik Polen nicht bestreitet, dass die von dem angefochtenen Beschluss aufgestellten Regeln klar und bestimmt sind. Was ihre Voraussehbarkeit anbelangt, stelle ich mit den Beklagten und den Streithelfern fest, dass dieser Beschluss am 6. Oktober 2015 erlassen worden ist und vorsah, dass die Reserve im Jahr 2018 eingerichtet werden würde, um ab dem 1. Januar 2019 einsatzbereit zu sein, d. h. Zertifikate aufzunehmen (
38
). Unter diesen Umständen kann kein Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit festgestellt werden.
39.
In Bezug auf den Vertrauensschutz hat der Gerichtshof entschieden, dass dieser Grundsatz, der Teil der Unionsrechtsordnung und Gegenstück des Grundsatzes der Rechtssicherheit ist, gegen eine Verordnung der Union nur insoweit geltend gemacht werden kann, als diese zuvor eine Situation geschaffen hat, die berechtigtes Vertrauen begründen konnte. Dieser Grundsatz gilt für alle Wirtschaftsteilnehmer, bei denen ein Organ der Union eine berechtigte Erwartung begründet hat, und niemand kann sich auf einen Verstoß gegen diesen Grundsatz berufen, wenn die Verwaltung ihm keine konkreten Zusicherungen gemacht hat. Ist ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Unionsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen. Außerdem gehört der Grundsatz des Vertrauensschutzes zwar zu den tragenden Grundsätzen der Gemeinschaft, aber die Wirtschaftsteilnehmer sind nicht berechtigt, auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation zu vertrauen, die die Unionsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können (
39
). Ein Wirtschaftsteilnehmer kann mit anderen Worten nicht auf das völlige Ausbleiben von Gesetzesänderungen vertrauen (
40
).
40.
Der Gerichtshof hat außerdem entschieden, dass „das durch die Richtlinie 2003/87 eingeführte [EHS] ein neues und komplexes System ist“ (
41
). Indem er die Richtlinie 2003/87 erlassen hat, hat der Unionsgesetzgeber das weite Ermessen ausgeübt, das ihm traditionell zugebilligt wird, wenn seine Tätigkeit politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen beinhaltet und wenn er ein komplexes System schaffen muss. In letzterem Fall ist es ihm gestattet, einen schrittweisen Lösungsansatz zugrunde zu legen und entsprechend der erworbenen Erfahrung vorzugehen (
42
). In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber verpflichtet ist, die eingeführten Maßnahmen in angemessenen Zeitabständen zu überprüfen (
43
). Auf diese Weise hat er eindeutig den Weg für eine eventuell erforderliche Änderung der Funktionsweise des EHS freigemacht, da die gesetzgebende Gewalt der Union nur dann korrekt ausgeübt werden kann, wenn die Effizienz des von der Richtlinie 2003/87 eingerichteten komplexen und neuen Systems regelmäßig überprüft wird.
41.
Der Klagegrund eines Verstoßes gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes muss deshalb an den Maßstäben dieser gerichtlichen Klarstellungen gemessen werden.
42.
Die Klägerin macht insoweit zum einen geltend, dass die Grundsätze der Funktionsweise des EHS nicht im Laufe eines Handelszeitraums geändert werden dürften und dass die Änderung durch den Erlass des angefochtenen Beschlusses eine Missachtung des berechtigten Vertrauens der Wirtschaftsteilnehmer in die Richtlinie 2003/87 in der durch die Richtlinie 2009/29 geänderten Fassung zur Folge gehabt habe. Selbst wenn man annimmt, die Klägerin könnte sich zugunsten der von dem angefochtenen Beschluss betroffenen Wirtschaftsteilnehmer auf den Vertrauensschutz berufen, kommt man jedoch nicht umhin, festzustellen, dass die Richtlinie 2003/87 keine Beschränkung der von der Klägerin geltend gemachten Art vorsieht. Im Gegenteil war sich der Unionsgesetzgeber in diesem so veränderlichen und wenig vorhersehbaren Bereich durchaus der Notwendigkeit bewusst, die Regelungen über die Funktionsweise dieses neuen und komplexen Systems zu überprüfen. Der 22. Erwägungsgrund der Richtlinie sieht gerade vor, dass diese „anhand der diesbezüglichen Entwicklungen sowie zur Berücksichtigung der Erfahrungen mit ihrer Durchführung … überprüft werden [sollte]“. Art. 10 Abs. 5 der Richtlinie 2003/87 in der durch die Richtlinie 2009/29 geänderten Fassung überträgt der Kommission die Überwachung des Funktionierens des CO2-Marktes der Union. Art. 29 dieser geänderten Richtlinie erwähnt ausdrücklich den Fall des nicht richtigen Funktionierens des Marktes, den die Kommission im Rahmen eines Berichts an das Parlament und den Rat, der gegebenenfalls Verbesserungsvorschläge enthalten kann, möglicherweise feststellt. Es ist also weder bei Erlass der Richtlinie 2003/87 noch bei Erlass der Richtlinie 2009/29, die sie geändert hat, eine Garantie dafür gegeben worden, dass die Funktionsweise des EHS, wie sie ursprünglich beschrieben worden ist, in Stein gemeißelt ist oder dass sie nur am Ende eines Zeitraums geändert werden kann, was Art. 9 der Richtlinie 2003/87 in der durch die Richtlinie 2009/29 geänderten Fassung, der die jährliche lineare Verringerung der Zertifikate „ab der Mitte des Zeitraums von 2008 bis 2012“ beginnen lässt, übrigens zu bestätigen scheint (
44
).
43.
Zum anderen macht die Republik Polen geltend, dass das berechtigte Vertrauen der Wirtschaftsteilnehmer des CO2-Marktes auf die Verordnung Nr. 176/2014 sowie auf den Vorschlag der Kommission (
45
) gestützt gewesen sei, der vorgesehen habe, dass die MSR erst 2021 in Kraft trete. Der Vorschlag der Kommission ist ein vorbereitender, seinem Wesen nach nicht endgültiger Akt, der keine berechtigten Erwartungen begründen konnte und auf dessen Grundlage keine konkrete Zusicherung im Sinne der oben in Nr. 39 zitierten Rechtsprechung gemacht werden konnte. Was die Verordnung Nr. 176/2014 anbelangt, so ist, abgesehen davon, dass sie ein perfektes Beispiel einer Änderung des EHS im Laufe eines Zeitraums darstellt (
46
), und obwohl sie tatsächlich vorsah, dass die Menge der zu versteigernden Zertifikate um 300 Millionen im Jahr 2019 und dann um 600 Millionen im Jahr 2020 erhöht werden würde, daran zu erinnern, dass sie im Rahmen der Exekutivbefugnisse der Kommission in diesem Bereich erlassen worden ist und nicht als Garantie verstanden werden konnte, dass kein Gesetzgebungsakt ihren Inhalt hinfällig werden lassen würde.
44.
Ich werde die Bewertung dieses dritten Klagegrundes mit einigen allgemeinen Überlegungen abschließen. Weil das EHS ein quantitatives Instrument ist, begründet es keinen Anspruch der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer, Zertifikate zu einem bestimmten Preis zu kaufen oder zu verkaufen. Die Menge der in einem Handelszeitraum verfügbaren Zertifikate ist außerdem zu unterscheiden von der Menge von verfügbaren Zertifikaten für einen Käufer in diesem Zeitraum, die ihrerseits von einer Vielzahl von Faktoren abhängt. Ohne zu bestreiten, dass die Änderung der Menge der Zertifikate eine Auswirkung auf die Strategien der „Verbraucher“ dieser Zertifikate haben kann, werden diese Strategien jedoch nicht ausschließlich auf der Grundlage des Faktors „Menge“ bestimmt. Ich erinnere jedenfalls daran, dass die MSR ein Instrument ist, das es im Wesentlichen erlaubt, Zertifikate in eine Reserve einzustellen, und nicht, diese einzuziehen. Anzunehmen, dass hier gegen den Vertrauensschutz verstoßen worden ist, liefe, wie die Kommission angemerkt hat, darauf hinaus, ein Recht auf Fortbestand des endemischen Ungleichgewichts, das das EHS charakterisierte, in einem Kontext zu begründen, in dem es allgemein bekannt war, und von den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern aufgrund einer Reihe von Arbeiten zu diesem Thema (
47
), aber auch weil gerade sie in einem gewissen Umfang davon profitierten, nicht ignoriert werden konnte.
45.
Folglich ist der dritte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Zum vierten und fünften Klagegrund: Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und Verstoß gegen die Pflicht, die Folgen des angefochtenen Beschlusses sorgfältig zu prüfen
Zusammenfassung des Vorbringens der Parteien
– Zum vierten Klagegrund
46.
Mit ihrem vierten Klagegrund macht die Republik Polen geltend, der angefochtene Beschluss verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil mit ihm höhere Emissionsreduzierungsziele erreicht würden als die, die sich aus den internationalen Verpflichtungen der Union und aus der Richtlinie 2003/87 ergäben. Soweit der angefochtene Beschluss bezwecke, die Kohärenz und das gute Funktionieren des EHS aufrechtzuerhalten, dient dies nach Ansicht der Klägerin dem Zweck, es dabei zu unterstützten, seine eigenen Ziele zu erreichen. Die Einrichtung der MSR unter den in dem angefochtenen Beschluss definierten Bedingungen erscheine jedoch nicht als unvermeidbare Maßnahme zur Erreichung des Emissionsreduzierungsziels von 20 % bis 2020, das sich insbesondere aus der Doha-Änderung und der durch die Richtlinie 2009/29 geänderten Richtlinie 2003/87 ergebe. Die Belastung der Unternehmen sei im Verhältnis zum verfolgten Ziel exzessiv, so dass der angefochtene Beschluss nicht dem Kriterium der Notwendigkeit entspreche und gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße. Die Menge der im zweiten Verpflichtungszeitraum des Kyoto-Protokolls, d. h. des Zeitraums 2013–2020, in Umlauf befindlichen Zertifikate sei nach Maßgabe des zu erreichenden Reduzierungsziels festgelegt worden, so dass die Reduzierung der Menge der Zertifikate, die durch den angefochtenen Beschluss bewirkt werde, der insoweit also nicht neutral sei, den Wirtschaftsteilnehmern des CO2-Marktes eine zusätzliche Anstrengung abverlange, die nicht notwendig sei, um das verfolgte Ziel zu erreichen. Der Umstand, dass die MSR es gestatte, vorübergehend in die Reserve eingestellte Zertifikate wieder auf den Markt zu bringen, könne nicht darüber hinwegtäuschen, dass es wenig wahrscheinlich sei, dass eine solche Einbringung in den Markt vor 2020 erfolge. Außerdem bedeute der Umstand, dass der Gesetzgeber sich für ein verbindlicheres System hätte entscheiden können, nicht zwingend, dass der angefochtene Beschluss mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sei.
47.
Die Beklagten und die Streithelfer machen geltend, dass das Ziel, anhand dessen die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geprüft werden müsse, nicht dasjenige sei, das die Klägerin beschreibe. Dieses Ziel könne nicht auf die Verringerung der Emissionen um 20 % bis 2020 reduziert werden. Aus den Bestimmungen des angefochtenen Beschlusses in Verbindung mit den Bestimmungen der Richtlinie 2003/87 und der Richtlinie 2009/29 ergebe sich vielmehr, dass es das ursprüngliche Ziel sei, zu erreichen, dass das EHS zeitlich unbegrenzt ordnungsgemäß funktioniere. Das in Wirklichkeit verfolgte Ziel sei es also, das gute Funktionieren des EHS langfristig sicherzustellen. Dieses Ziel werde außerdem durch den angefochtenen Beschluss verfolgt, der in einem Kontext erlassen worden sei, in dem der Funktionsmangel des EHS mit mehr als 2 Milliarden überschüssigen Zertifikaten offensichtlich gewesen sei. Der Unionsgesetzgeber habe auf belastendere Maßnahmen wie die Einziehung von Zertifikaten oder die Einrichtung der MSR vor 2019 verzichtet. Die Klägerin habe nicht nachgewiesen, dass die Wirtschaftsteilnehmer des CO2-Marktes infolge der Einstellung der Zertifikate in die MSR unvernünftigen Preisen ausgesetzt sein würden. Die vom Unionsgesetzgeber getroffenen und in den angefochtenen Beschluss übertragenen Entscheidungen fielen also in den weiten Ermessensspielraum der ihm traditionell in Bereichen, die komplexe Beurteilungen erforderten, zugestanden werde, und gingen nicht über das für die Erreichung des verfolgten Ziels Notwendige hinaus.
– Zum fünften Klagegrund
48.
Mit ihrem fünften Klagegrund wirft die Republik Polen der Kommission als Verfasserin des Beschlussvorschlags sowie den beklagten Organen als Verfasser des angefochtenen Beschlusses vor, die Folgenabschätzung nicht korrekt durchgeführt zu haben. Die Folgenabschätzung im Anhang des Vorschlags der Kommission habe sich in subjektiver Weise auf die positiven Aspekte des Vorschlags konzentriert und die Aspekte der Verminderung der Wettbewerbsfähigkeit, der Erhöhung der Produktionskosten, der Erhöhung der Kosten für Fernwärme und Elektrizität und der Verbrauchskosten sowie des Arbeitsplatzverlustes in den Bereichen, die nicht erneuerbare Energien verwendeten, verschwiegen. Die Kommission und/oder die beklagten Organe hätten auch die konkreten Folgen eines solchen Vorschlags für jeden einzelnen Mitgliedstaat und seine Auswirkungen auf den Markt der Zertifikate prüfen müssen. Sie hätten eine konkrete und bezifferte Untersuchung vorlegen müssen, die insbesondere die Steigerung der Preise für Zertifikate, für Elektrizität und für Energie berücksichtige. Schließlich habe keines dieser Organe die Folgen einer vorgezogenen Einrichtung der MSR ab 2019 und der letztlich verabschiedeten Grenzwerte untersucht. Eine öffentliche Konsultation zur endgültigen Fassung des angefochtenen Beschlusses habe nicht stattgefunden. Eine solche Haltung der Organe sei mit der interinstitutionellen Vereinbarung „Bessere Rechtsetzung“ (
48
) sowie mit den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung (
49
) unvereinbar. Im Rahmen ihrer Erwiderung wirft die Klägerin dem Parlament und dem Rat vor, ihre gesetzgeberischen Arbeiten nicht ausreichend publiziert und während des Gesetzgebungsverfahrens keine offenen öffentlichen Konsultationen durchgeführt zu haben.
49.
Die Beklagten und die Streithelfer machen geltend, dass die von der Klägerin im Rahmen dieses fünften Klagegrundes entwickelte Argumentation als Ergänzung der Analyse zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesehen werden müsse. Es gebe kein Formerfordernis für die Rechtmäßigkeit eines Aktes dahin, dass eine Folgenabschätzung durchgeführt werden müsse. Der Gesetzgeber müsse lediglich nachweisen können, in Kenntnis aller für die Entscheidung notwendigen Grunddaten gehandelt zu haben, und die gerichtliche Kontrolle sei hier ebenfalls auf offensichtliche Fehler beschränkt. Die Folgenabschätzung sei nicht die einzige Informationsquelle des Unionsgesetzgebers im Laufe des Verfahrens über die Verabschiedung des angefochtenen Beschlusses gewesen, und die verschiedenen Punkte, die nach Ansicht der Klägerin nicht geprüft worden seien (nämlich die gegenüber dem von der Kommission vorgeschlagenen Termin vorgezogene Einrichtung der MSR und die Festlegung von Wertschwellen), seien vielmehr Gegenstand von Diskussionen und gegebenenfalls öffentlichen Konsultationen gewesen. Schließlich könne dem Unionsgesetzgeber nach der Rechtsprechung nicht vorgeworfen werden, die besondere Situation eines Mitgliedstaats nicht berücksichtigt zu haben.
Bewertung
50.
Die Verpflichtung, eine Folgenabschätzung durchzuführen, stellt kein Kriterium dar, anhand dessen die Rechtmäßigkeit eines Aktes überprüft werden kann. Insoweit sind die Organe nur dazu verpflichtet, die Faktoren anzugeben, die sie berücksichtigt haben und von denen die rechtmäßige Ausübung ihres Ermessens abhängt, wobei der Gesetzgeber in der Lage gewesen sein muss, alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die der verabschiedete Akt regeln soll, zu berücksichtigen (
50
). Der Gerichtshof hat im Rahmen seiner Prüfung der Verhältnismäßigkeit regelmäßig die im Zusammenhang mit dem Fehlen, der Unvollständigkeit oder der Mangelhaftigkeit einer Folgenabschätzung geltend gemachten Vorwürfe geprüft und sie zu einer Art Ergänzung der Verhältnismäßigkeitsprüfung gemacht. Ich schlage vor, diesem Ansatz auch hier zu folgen, weshalb ich die beiden letzten Klagegründe der Klage gemeinsam behandele.
51.
Was den fünften Klagegrund anbelangt, wirft die Republik Polen zum einen der Kommission vor, eine subjektive und unvollständige Folgenabschätzung durchgeführt zu haben, und zum anderen dem Parlament und dem Rat, ihrerseits die Folgen der Maßnahmen, die sie im Begriff waren, zu ergreifen, und die sich von den Vorschlägen, deren Folgen die Kommission geprüft hatte, unterschieden, nicht geprüft zu haben.
52.
Ich weise zunächst darauf hin, dass der Gerichtshof bereits entschieden hat, „dass das Parlament und der Rat durch eine [einen Vorschlag eines Rechtsetzungsaktes begleitende] Folgenabschätzung nicht gebunden sind … Daher bleibt es dem Unionsgesetzgeber unbenommen, andere Maßnahmen als die zu treffen, die Gegenstand der Folgenabschätzung waren. Somit ist der Umstand, dass er eine andere, gegebenenfalls belastendere Maßnahme als die von der Kommission in der [Folgenabschätzung der Kommission] vorgesehenen getroffen hat, kein geeigneter Beweis dafür, dass er offensichtlich die Grenzen dessen überschritten hat, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich war“ (
51
). Im Übrigen haben die Organe während des Gesetzgebungsverfahrens die verfügbaren Daten und die Auffassungen der interessierten Kreise zu berücksichtigen (
52
).
53.
Es kann deshalb von der Folgenabschätzung nicht gefordert werden, dass sie erschöpfend alle Auswirkungen des vorgeschlagenen Aktes prüft. Jedenfalls ergibt sich aus der von der Klägerin kritisierten Folgenabschätzung, dass sie die mögliche Auswirkung der verschiedenen in dem Vorschlag enthaltenen Optionen auf die Bestimmung des Preises der Zertifikate, auf die Wettbewerbsfähigkeit der Union, auf die Kosten energieintensiver Wirtschaftszweige sowie die vorhersehbaren sozialen Folgen berücksichtigt hat (
53
). In Anbetracht der Rechtsprechung des Gerichtshofs scheint mir, dass diese Folgenabschätzung es dem Unionsgesetzgeber erlaubt hat, von allen wesentlichen Fragen Kenntnis zu nehmen, die sich bei den jeweils in Betracht gezogenen Optionen stellen.
54.
Außerdem ergibt sich aus der Akte, dass außer dem Bericht der Kommission von 2012 und der Folgenabschätzung vom Januar 2014 am 25. Juni 2014 ein von der Kommission organisiertes Treffen von Sachverständigen stattgefunden hat, mehrere Delegationen beim Rat bei den Treffen der Gruppe Umwelt ihre eigenen Bewertungen der Folgen der verschiedenen von der Kommission in ihrer Folgenabschätzung dargestellten Optionen vorgelegt haben (
54
), am 8. September 2014 eine Debatte von einigen Wirtschatsteilnehmern und nationalen Sachverständigen stattgefunden hat und das Parlament am 5. November 2014 ein Seminar durchgeführt hat. Von den meisten dieser Treffen sind Berichte im Internet verfügbar oder hat es eine öffentliche Bekanntmachung gegeben. Außerdem ergibt sich aus den dem Gerichtshof zur Verfügung stehenden Unterlagen, dass Fragen zur Festsetzung der Wertschwellen und zum Datum des Beginns der MSR diskutiert worden sind. Die Organe, die den angefochtenen Beschluss erlassen haben, scheinen mir deshalb ausreichend nachgewiesen zu haben, dass der genannte Beschluss nach effektiver Ausübung ihres Ermessens, die die Berücksichtigung aller erheblichen Faktoren und Ursachen der Situation, die dieser Beschluss regeln soll, erfordert, erlassen worden ist (
55
). Insoweit stelle ich schließlich fest, dass weder der Kommission noch dem Parlament, noch dem Rat vorgeworfen werden kann, die angebliche besondere Situation der Klägerin hinsichtlich des CO2-Marktes nicht berücksichtigt zu haben. Der Gerichtshof hat nämlich ein ähnliches Argument bereits zurückgewiesen, weil der strittige Akt „Auswirkungen in allen Mitgliedstaaten hat und die Wahrung eines Gleichgewichts zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen unter Berücksichtigung der mit ihr verfolgten Ziele voraussetzt. Dass bei dem Versuch, ein solches Gleichgewicht herzustellen, nicht die besondere Situation eines einzelnen Mitgliedstaats, sondern die Situation aller Mitgliedstaaten der Union berücksichtigt wird, kann keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begründen.“ (
56
)
55.
Was den Vorwurf des Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz anbelangt, so ist daran zu erinnern, dass dieser Grundsatz „zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört und verlangt, dass die von einer unionsrechtlichen Bestimmung eingesetzten Mittel zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über das dafür Erforderliche hinausgehen“ (
57
). Der Gerichtshof hat außerdem klargestellt, dass „[i]n Bezug auf die gerichtliche Nachprüfung dieser Voraussetzungen … dem Unionsgesetzgeber jedoch ein weites Ermessen einzuräumen [ist], wenn er in einem Bereich tätig wird, in dem von ihm politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen verlangt werden und in dem er komplexe Beurteilungen vornehmen muss. Daher kann der Gerichtshof bei seiner gerichtlichen Nachprüfung der Wahrnehmung einer solchen Zuständigkeit die Beurteilung des Unionsgesetzgebers nicht durch seine eigene ersetzen. Er könnte dessen gesetzgeberische Entscheidung allenfalls dann beanstanden, wenn diese offensichtlich fehlerhaft erschiene oder wenn die Nachteile, die sich aus ihr für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer ergeben, zu den im Übrigen mit ihr verbundenen Vorteilen völlig außer Verhältnis stünden.“ (
58
) Er hat sodann anerkannt, dass „die unionsweite Einführung eines Systems für die Verbuchung und den Handel mit Emissionszertifikaten für das Kohlendioxidäquivalent eine gesetzgeberische Entscheidung war, in der eine im Kontext eines dringenden Bedarfs, auf schwerwiegende die Umwelt betreffende Bedenken zu reagieren, stehende politische Zielorientierung zum Ausdruck kommt … Diese gesetzgeberische Entscheidung beruhte überdies auf hochkomplexen und ausführlich erörterten wirtschaftlichen und technischen Überlegungen … Mit dem Ziel, zur Erfüllung der Verpflichtungen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten aus dem Kyoto-Protokoll beizutragen, hatte der Unionsgesetzgeber somit Veranlassung, die künftigen und ungewissen Wirkungen seines Tätigwerdens selbst zu beurteilen und abzuwägen.“ (
59
) Wie ich oben bereits festgestellt habe (
60
), hatte der Gerichtshof bereits Gelegenheit, die Komplexität des EHS festzustellen.
56.
Es scheint mir deshalb, als könne der Gerichtshof die Unverhältnismäßigkeit des angefochtenen Beschlusses nur insoweit beanstanden, als es offensichtlich ist, dass sich der Unionsgesetzgeber geirrt hat. Das ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Wenn das tatsächlich verfolgte Ziel ermittelt worden ist – was weitgehend schon im Rahmen der Prüfung des ersten Klagegrundes geschehen ist –, werde ich feststellen, dass der angefochtene Beschluss als eine für die Erreichung dieses Ziels angemessene Maßnahme erscheint, die nicht über das notwendige Maß hinausgeht und die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer keinen im Verhältnis zu den Vorteilen dieses Beschlusses unverhältnismäßigen Nachteilen aussetzt.
57.
Was das verfolgte Ziel anbelangt, hat die Klägerin ihre Argumentation auf eine fehlerhafte Untersuchung gestützt. Es ist nämlich eine starke Vereinfachung, zu behaupten, der angefochtene Beschluss habe ausschließlich das Ziel, sicherzustellen, dass die Union die in den internationalen Verpflichtungen insbesondere bis 2020 festgelegten Emissionsreduzierungsziele erreicht. Die Union hat ihre, u. a. in der Richtlinie 2009/29 klar zum Ausdruck gebrachte (
61
), Absicht, über die international festgelegten Ziele hinauszugehen, nie verheimlicht. Jedenfalls kann sich das vom Gesetzgeber verfolgte und im Zeitpunkt der Bestimmung der Rechtsgrundlage des fraglichen Rechtsakts ermittelte Ziel nicht von demjenigen unterscheiden, auf dessen Grundlage die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu prüfen ist. Deshalb möchte ich noch einmal (
62
) darauf hinweisen, dass der angefochtene Beschluss meines Erachtens als Element zur Stabilisierung des CO2-Marktes, der bekanntermaßen einen Überschuss an Zertifikaten aufweist, und als Mittel zur Bekämpfung verschiedener Gefahren, die das EHS daran hindern, langfristig effizient zu funktionieren, konzipiert worden ist (
63
).
58.
Im Licht dieses Ziels und in Anbetracht der Daten, die den Organen zur Verfügung standen, als sie tätig wurden, kann ich keinen offensichtlichen Ermessensfehler erkennen, der allein eine Beanstandung rechtfertigen könnte.
59.
Der Bericht der Kommission von 2012 (
64
) hatte nämlich das strukturelle Ungleichgewicht des EHS, das ein Tätigwerden des Gesetzgebers zur Wiederherstellung seines guten Funktionierens notwendig machte, deutlich gemacht. Diese gesetzgeberische Initiative hat, wie ich bereits erklärt habe, zur Schaffung einer Reserve geführt, in die überschüssige Zertifikate vorübergehend eingestellt werden, bis der Markt der Zertifikate sein Gleichgewicht wiedergefunden hat. In dem Fall, dass dieses Gleichgewicht nicht durch einen Überschuss, sondern durch ein Defizit an Zertifikaten bedroht würde, wird die Reserve die vorübergehend in sie eingestellten Zertifikate wieder auf den Markt bringen. Ein solcher Mechanismus erweist sich also als zur Erreichung des verfolgten Ziels, die Volatilität des Zertifikatsmarktes zu reduzieren, vollkommen geeignet. Außerdem werden die Zertifikate nur vorübergehend eingezogen und wird die MSR erst 2019 in Kraft treten. Auf diese Weise hat der Gesetzgeber den Wirtschaftsteilnehmern mehr als drei Jahre Zeit gelassen, sich vorzubereiten.
60.
Die normative Entscheidung des Gesetzgebers erscheint daher nicht als offensichtlich fehlerhaft. Außerdem hat die Republik Polen nicht nachgewiesen, dass die Nachteile für einige Wirtschaftsteilnehmer zu den Vorteilen, die diese Entscheidung im Übrigen im Sinne der oben genannten Rechtsprechung (
65
) mit sich bringt, in einem Missverhältnis steht, und zwar erstens wegen des Fehlens einer direkten Verbindung zwischen der MSR und der Bestimmung des Preises der Zertifikate und zweitens, weil das Hauptziel – daran sei erinnert – die Stabilisierung der Preise für Zertifikate ist.
61.
Aus diesen Gründen sind der vierte und der fünfte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Ergebnis der Untersuchung
62.
Da ich zu dem Schluss komme, dass alle Klagegründe der Klägerin zurückzuweisen sind, schlage ich dem Gerichtshof vor, die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
63.
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Parlament und der Rat diesen Antrag gestellt haben, ist Polen zur Tragung der Kosten dieser beiden Organe zu verurteilen.
64.
Das Königreich Dänemark, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Königreich Schweden sowie die Kommission tragen gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung als Streithelfer ihre Kosten selbst.
Ergebnis
65.
Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Republik Polen trägt die Kosten des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union.
3.
Das Königreich Dänemark, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Königreich Schweden und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	ABl. 2015, L 264, S. 1.
(
3
)	ABl. 2003, L 275, S. 32. Soweit nicht anders angegeben ist jede Bezugnahme in diesen Schlussanträgen auf die Richtlinie 2003/87 eine Bezugnahme auf die erste, d. h. die nicht geänderte Fassung dieser Richtlinie.
(
4
)	ABl. 2009, L 140, S. 63.
(
5
)	Vgl. insbesondere zweiter Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87.
(
6
)	Dritter Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29.
(
7
)	Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1031/2010 der Kommission vom 12. November 2010 über den zeitlichen und administrativen Ablauf sowie sonstige Aspekte der Versteigerung von Treibhausgasemissionszertifikaten gemäß der Richtlinie 2003/87/EG (ABl. 2010, L 302, S. 1), Beschluss Nr. 377/2013/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. April 2013 über die vorübergehende Abweichung von der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2013, L 113, S. 1) sowie Verordnung (EU) Nr. 176/2014 der Kommission vom 25. Februar 2014 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1031/2010 insbesondere zur Festlegung der im Zeitraum 2013-2020 zu versteigernden Mengen Treibhausgasemissionszertifikate (ABl. 2014, L 56, S. 11).
(
8
)	COM(2012) 652 final vom 14. November 2012.
(
9
)	Die Bundesrepublik Deutschland wird jedoch keinen Streithilfeschriftsatz einreichen und am mündlichen Teil dieses Verfahrens nicht teilnehmen.
(
10
)	Die Klägerin bezieht sich insbesondere auf das Arbeitsdokument der Kommission „Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and amending Directive 2003/87/EC“ (im Folgenden: Impact Assessment) (SWD/2014/017 final, S. 53).
(
11
)	Urteil vom 3. Oktober 2013, Kommission/Lettland (C‑267/11 P, EU:C:2013:624, Rn. 58).
(
12
)	Die Klägerin bezieht sich hier auf die Urteile vom 23. Februar 1999, Parlament/Rat (C‑42/97, EU:C:1999:81), und vom 12. Dezember 2002, Kommission/Rat (C‑281/01, EU:C:2002:761), sowie auf die Schlussanträge von Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Kommission/Lettland (C‑267/11 P, EU:C:2013:46).
(
13
)	Vgl. Anlage C1 der Erwiderung der Republik Polen.
(
14
)	Vgl. aus der umfangreichen Rechtsprechung Urteile vom 30. Januar 2001, Spanien/Rat (C‑36/98, EU:C:2001:64, Rn. 58 und 59), vom 6. September 2012, Parlament/Rat (C‑490/10, EU:C:2012:525, Rn. 44 und 45), sowie vom 11. Juni 2014, Kommission/Rat (C‑377/12, EU:C:2014:1903, Rn. 34).
(
15
)	In den Schlussanträgen von Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Kommission/Lettland (C‑267/11 P, EU:C:2013:46) und insbesondere ihrer Nr. 58, auf die sich die Parteien berufen haben, scheint mir keine andere Prüfung vorgenommen worden zu sein als die des Ziels und des Inhalts des Rechtsakts. An dieser Stelle wurde in Bezug auf die Rechtsgrundlage der Richtlinie 2003/87 lediglich daran erinnert, dass „[d]ie Kommission … daher … die Richtlinie 2003/87 nicht so auslegen oder anwenden [durfte], dass die Richtlinie im Schwerpunkt die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren würde. Ihre Rechtsgrundlage würde dagegen noch nicht in Frage gestellt werden, wenn eine solche Berührung, auch wenn sie erheblich sein sollte, nur eine nachrangige Komponente oder Zielsetzung, also gewissermaßen ein Nebeneffekt der Richtlinie wäre“ (Hervorhebung nur hier).
(
16
)	Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 31 bis 33). Vgl. auch Urteil vom 17. Oktober 2013, Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, Rn. 26).
(
17
)	Vgl. Urteil vom 22. Juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Kommission (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
18
)	Erster Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses.
(
19
)	EUCO/69/14 vom 24. Dezember 2014.
(
20
)	Punkt 2.3 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates, auf die der zweite Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses Bezug nimmt.
(
21
)	Vgl. S. 5 des Berichts der Kommission von 2012.
(
22
)	Vgl. S. 6 des Berichts der Kommission von 2012.
(
23
)	Vgl. S. 7 des Berichts der Kommission von 2012.
(
24
)	Art. 1 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses.
(
25
)	Art. 1 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses.
(
26
)	Art. 1 Abs. 5 des angefochtenen Beschlusses.
(
27
)	Vgl. auch Art. 1 Abs. 5 des angefochtenen Beschlusses.
(
28
)	Vierter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses.
(
29
)	Nach dem Wortlaut von Art. 191 Abs. 1 erster Gedankenstrich AEUV.
(
30
)	Siehe Fn. 19 dieser Schlussanträge.
(
31
)	Die Klägerin bezieht sich hier auf die Erklärung, die sie, die Republik Bulgarien, die Republik Kroatin, Ungarn und Rumänien bei einer Sitzung des Rates der Umweltminister am 18. September 2015 abgegeben haben.
(
32
)	Vgl. Nr. 2.3 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 23. und 24. Oktober 2014.
(
33
)	Vgl. Vorschlag eines Beschlusses des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das EU-System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten und zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG (COM[2014] 20 final vom 22. Januar 2014).
(
34
)	Höchstens kann er, wenn der Vertrag es vorsieht, eingreifen, um zu versuchen, das Gesetzgebungsverfahren zu deblockieren: vgl. z. B. Art. 48, Art. 82 Abs. 3, Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 Abs. 3 AEUV.
(
35
)	Vgl. Art. 1 der Verordnung Nr. 176/2014.
(
36
)	Vgl. aus der umfangreichen Rechtsprechung Urteil vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 77 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
37
)	Vgl. Urteil vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 79).
(
38
)	Vgl. Art. 1 des angefochtenen Beschlusses.
(
39
)	Vgl. aus der umfangreichen Rechtsprechung Urteil vom 15. Juli 2004, Di Lenardo und Dilexport (C‑37/02 und C‑38/02, EU:C:2004:443, Rn. 70), und Beschluss vom 4. Juli 2013, Menidzherski biznes reshenia (C‑572/11, nicht veröffentlicht, EU:C:2013:456, Rn. 29).
(
40
)	Urteil vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 78 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
41
)	Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 60). Zur Komplexität des Tätigkeitsbereichs vgl. auch Urteil vom 17. Oktober 2013, Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, Rn. 36).
(
42
)	Vgl. Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 57).
(
43
)	Vgl. Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 62).
(
44
)	Der lineare Faktor kann außerdem ebenfalls geändert werden: vgl. Art. 9 der Richtlinie 2003/87 in der durch die Richtlinie 2009/29 geänderten Fassung.
(
45
)	Siehe Fn. 33 der vorliegenden Schlussanträge.
(
46
)	Der Titel der Verordnung Nr. 176/2014 nimmt auf den Zeitraum von 2013 bis 2020 Bezug, und der Text dieser Verordnung erwähnt den Zeitraum von 2014 bis 2020 (vgl. dritter Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 176/2014) und dann den Zeitraum von 2014 bis 2016 (vgl. Art. 1 der Verordnung Nr. 176/2014). Wenn der zu berücksichtigende, maßgebliche Zeitraum derjenige von 2013 bis 2020 ist, so steht fest, dass die unverzüglich in Kraft getretene (vgl. siebter Erwägungsgrund und Art. 2 der Verordnung Nr. 176/2014) Verordnung Nr. 176/2014 im Laufe dieses Zeitraums erlassen worden ist, um dessen Regelungen über die Funktionsweise zu ändern.
(
47
)	Ich denke hier insbesondere an den Bericht der Kommission von 2012, an verschiedene Änderungen der Richtlinie 2003/87 durch den Gesetzgeber selbst sowie an punktuelle Maßnahmen der Kommission im Rahmen ihrer Exekutivbefugnisse.
(
48
)	ABl. 2003, C 321, S. 1. Die Klägerin macht auch die interinstitutionelle Vereinbarung über die Abschätzung der Folgen der Rechtsetzung (Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: „Bessere Ergebnisse durch bessere Rechtsetzung – Eine Agenda der EU“, COM[2015] 215 final) geltend.
(
49
)	Arbeitsdokument der Kommission „Better Regulation Guidelines“ (SWD[2015] 111 final vom 19. Mai 2015).
(
50
)	Vgl. Urteil vom 7. September 2006, Spanien/Rat (C‑310/04, EU:C:2006:521, Rn. 122).
(
51
)	Urteil vom 4. Mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
52
)	Urteil vom 4. Mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, Rn. 66).
(
53
)	Vgl. Nrn. 7.2, 7.4, 7.4.1, 7.4.2 und 7.5 der Folgenabschätzung.
(
54
)	Die Untersuchung der britischen Vertretung ist veröffentlicht worden.
(
55
)	Vgl. entsprechend Urteil vom 7. September 2006, Spanien/Rat (C‑310/04, EU:C:2006:521, Rn. 122).
(
56
)	Urteil vom 18. Juni 2015, Estland/Parlament und Rat (C‑508/13, EU:C:2015:403, Rn. 39).
(
57
)	Urteil vom 17. Oktober 2013, Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
58
)	Urteil vom 17. Oktober 2013, Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
59
)	Urteil vom 17. Oktober 2013, Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, Rn. 36).
(
60
)	Siehe Nr. 40 der vorliegenden Schlussanträge.
(
61
)	Vgl. insbesondere die Erwägungsgründe 4 bis 6 der Richtlinie 2009/29. Die auf internationaler Ebene festgelegten Reduzierungsziele werden auch vom Europäischen Rat nicht als unüberschreitbar angesehen: vgl. seine in Nr. 22 dieser Schlussanträge zitierten Schlussfolgerungen vom 23. und 24. Oktober 2014.
(
62
)	Siehe Nrn. 19 ff. dieser Schlussanträge
(
63
)	Vgl. nochmals den fünften Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses.
(
64
)	Siehe Nr. 22 der vorliegenden Schlussanträge.
(
65
)	Siehe Nr. 55 der vorliegenden Schlussanträge.