61978C0230
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN-PIERRE WARNER
presentadas el 28 de junio de 1979 (
*1
)
Indice
Introducción
Sobre la primera cuestión
Sobre la segunda cuestión
Sobre la tercera cuestión
Sobre la cuarta cuestión
Sobre la quinta cuestión
Sobre la sexta cuestión
Sobre la séptima cuestión
Conclusión
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Introducción
El presente asunto se somete a este Tribunal de Justicia en virtud de una petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Las demandantes en el procedimiento que se tramita ante el Tribunale son los dos productores de azúcar más importantes de Italia, a saber, la SpA Eridania-Zuccherifici nazionali, de Génova, y la SpA Società italiana per l'industria degli Zuccheri, de Roma. Dichas sociedades impugnan en este procedimiento la validez de un Decreto ministerial italiano, de 7 de diciembre de 1977 (GURI no 341, de 15 de diciembre de 1977), que redujo o pretendió reducir las «cuotas de base» que les habían sido atribuidas al aplicar las disposiciones que establecen la organización común de mercados en el sector del azúcar y que incrementó (o pretendió incrementar) la «cuota de base» de otro productor italiano, en concreto, la SpA Zuccherifici meridionali, de Policoro, provincia de Matera. Los dos primeros demandados en el asunto principal son los Ministros responsables del Decreto, el Ministro per l'agricoltura e le foreste y el Ministro per l'industria, il commercio e l'artigianato. El tercer demandado es la SpA Zuccherifici meridionali (en lo sucesivo, «ZM»).
Presentaron observaciones ante este Tribunal de Justicia las demandantes en el litigio principal, ZM, el Gobierno italiano, el Consejo y la Comisión.
Este Tribunal de Justicia conoce la organización común de mercados en el sector del azúcar, establecida por el Reglamento no 1009/67/CEE del Consejo (DO 1967, 308, p. 1) y regulada actualmente por el Reglamento (CEE) no 3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974 (DO L 359, p. 1), y, en particular los artículos 23 y siguientes de este último Reglamento.
El artículo 23 establece que este régimen se aplicará en las campañas azucareras 1975/1976 a 1979/1980, inclusive.
El apartado 1 del artículo 24 establece que los Estados miembros atribuirán una cuota de base a cada empresa que hubiera hecho uso de su cuota de base durante la campaña de comercialización 1974/1975.
El apartado 2 del artículo 24 fija la forma en que los Estados miembros procederán a la atribución de las cuotas previstas en el apartado 1 de dicho artículo. En resumen, el método es el siguiente: el párrafo cuarto (y último) del apartado 2 del artículo 24 atribuye a cada Estado miembro una «cantidad de base». Respecto a Italia, la cantidad de base es de 1.230.000 toneladas. El párrafo primero del apartado 2 del artículo 24 establece una fórmula con arreglo a la cual cada Estado miembro ha de repartir su cantidad de base entre las empresas establecidas en su territorio en proporción a la producción de cada una de ellas durante las campañas de 1968/1969 a 1972/1973. Dicha fórmula está concebida de tal manera que no deja ningún margen discrecional a los Estados miembros. No obstante, se precisa que se aplicará a reserva de determinadas disposiciones posteriores que son las siguientes.
En primer lugar, el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 24 establece que cuando la producción de referencia de una empresa sea inferior a su cuota de base de la campaña 1974/1975, dicha cuota sustituirá a la producción de referencia al aplicar la fórmula de cálculo.
En segundo lugar, el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 24 concede a cada Estado miembro una facultad discrecional limitada para apartarse de esta fórmula si la suma de las producciones de referencia de todas las empresas establecidas en dicho Estado miembro es inferior a la cantidad de base fijada por el Reglamento no 1009/67 (que, en el caso de Italia, era la misma: 1.230.000 toneladas). En esa situación, el Estado miembro de que se trate puede atribuir a cada empresa una cuota de base «justificada por» la evolución de la producción de la empresa durante las campañas 1968/1969 a 1974/1975, cuota que no puede ser inferior a la producción alcanzada en la campaña 1974/1975. Se ha dicho que ésta era la situación en Italia y que era el único Estado miembro donde esto sucedía.
En tercer lugar, el apartado 3 del artículo 24, que tiene una importancia crucial en este caso, establece:
«El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, dictará las normas generales para la aplicación del presente artículo y las posibles excepciones a sus disposiciones».
Por último, el apartado 4 del artículo 24 establece que todas las modalidades que resulten necesarias para la aplicación del artículo 24 podrán establecerse con arreglo al procedimiento de intervención del Comité de gestión.
Apenas necesito recordar a este Tribunal de Justicia que el azúcar producido dentro del límite de la cuota de base de una empresa, denominado comúnmente azúcar «A», da derecho al disfrute del conjunto del sistema de apoyo de los precios que establece el Reglamento, en especial, al reembolso de los gastos de almacenamiento (artículo 8), a la compra del azúcar por los organismos de intervención (artículo 9) y a las restituciones a la exportación (artículo 19).
Con arreglo al artículo 25, podrá asignarse, a toda empresa a la que se haya asignado una cuota de base, una «cuota máxima» igual a su cuota de base sujeta a un coeficiente que anualmente fija el Consejo, la cantidad de azúcar producido por una empresa que exceda la cuota de base sin sobrepasar la cuota máxima, el azúcar «B», da igualmente derecho al disfrute del conjunto del sistema de apoyo de los precios, pero, con arreglo al artículo 27, debe ser objeto de una cotización a la producción.
En virtud del artículo 26, la cantidad de azúcar producida por una empresa que supere su cuota máxima, el azúcar «C», no da derecho a ninguna intervención sobre los precios y no puede ser comercializada en el mercado interior. Hay que exportarla de la Comunidad sin dar lugar a ninguna restitución.
En la misma fecha en que promulgó el Reglamento no 3330/74, el Consejo promulgó también el Reglamento (CEE) no 3331/74 relativo a la atribución y a la modificación de las cuotas de bases en el sector del azúcar (DO 1974, L 359, p. 18). El Consejo dictó, o pretendió dictar, este Reglamento basándose en el apartado 3 del artículo 24 del Reglamento (CEE) no 3330/74.
El artículo 2 del Reglamento no 3331/74 establece lo siguiente:
«1.   Como excepción a los párrafos primero, segundo y tercero del apartado 2 del artículo 24 del Reglamento (CEE) no 3330/74, los Estados miembros podrán disminuir la cuota de base de cada empresa en una cantidad que, para todo el período del 1 de julio de 1975 al 30 de junio de 1980, no rebase el 5 % de la cuota de base atribuida al principio a cada una de ellas para la campaña azucarera 1975/1976.
Los Estados miembros atribuirán la cantidad disminuida a otra u otras empresas.
2.   Como excepción a los párrafos primero, segundo y tercero del apartado 2 del artículo 24 del Reglamento (CEE) no 3330/74 y al apartado 1 del presente artículo, la República Italiana podrá modificar las cuotas de base de las empresas establecidas en su territorio, teniendo en cuenta proyectos de reestructuración de los sectores de la remolacha y del azúcar, en la medida necesaria para permitir su realización. Dichos proyectos serán sometidos al dictamen de la Comisión antes del 1 de julio de 1978.»
Como se recordará, este Tribunal de Justicia hubo de examinar este artículo y, en particular, los términos en que fue completado por el Reglamento (CEE) no 298/78 del Consejo (DO 1978, L 115, p. 47), para los departamentos franceses de Ultramar, en la sentencia de 18 de enero de 1979, Société des Usines de Beaufort/Consejo (asuntos acumulados 103/78 a 109/78_↔ Rec. p. 17).
Basándose en la facultad discrecional, o creyendo tener dicha facultad, que otorgó a Italia el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74, los Ministerios demandados promulgaron el Decreto de 7 de diciembre de 1977 cuya validez impugnan los demandantes.
Existe en Italia una legislación de conjunto que prevé la reestructuración, reorganización y conversión de industrias. Se trata, esencialmente, de cuatro leyes, a saber, la Ley no 1115, de 5 de noviembre de 1968; la Ley no 1101, de 1 de diciembre de 1971; la Ley no 464, de 8 de agosto de 1972, y la Ley no 230, de 7 de junio de 1975.
Con arreglo a esta legislación, ZM sometió en febrero de 1976 un proyecto de reestructuración al Ministerio per l'industria, il commercio e l'artigianato.
No existe ninguna copia de este proyecto en los autos remitidos al Tribunal de Justicia. No obstante, parece que no se refería más que a la fábrica que ZM posee en Policoro.
Previo examen por el Comitato interministeriale per la programmazione economica, el proyecto fue aceptado finalmente mediante Decreto ministerial de 13 de diciembre de 1976. Los Ministros que participaron en la promulgación de este Decreto no fueron exactamente los mismos que los demandados en el actual proceso. Fueron el Ministro per l'industria, il commercio e l'artigianato, el Ministro per il lavoro e la previdenza sociale y el Ministro per le partecipazioni statali. Anejo al Decreto figuraba un resumen de los rasgos esenciales del proyecto de reestructuración («prospetto riassuntivo degli elementi fondamentali del piano»). No hay copia de dicho Anexo entre la documentación de que dispone este Tribunal de Justicia (pero en los autos remitidos por el Tribunale amministrativo a este Tribunal de Justicia hay una carta de 9 de diciembre de 1976, dirigida por ZM al Ministero per l'industria, il commercio e l'artigianato que contiene dicho resumen). El Decreto autorizaba la concesión de una ayuda de 6.800 millones de LIT, procedentes de fondos públicos italianos, en concepto de contribución al coste total del proyecto que debía elevarse a 13.500 millones: 8.000 millones de LIT para inversiones técnicas («investimenti tecnici»), 2.500 millones de LIT para reducción de deudas («dimissioni de passivitá») y 3.000 millones de LIT para stocks («scorte»). El término para la realización del proyecto se fijó al 31 de diciembre de 1977.
El 1 de agosto de 1977, el Ministro per l'agricoltura e le foreste dirigió un escrito a la Comisión pidiéndole «su dictamen» sobre el proyecto que había de convertirse en el Decreto de 7 de diciembre de 1977. El escrito del Ministro se titulaba «Proyecto de reestructuración en el sector de la remolacha y del azúcar a los efectos del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 3331/74». En dicho escrito se explicaba que el objetivo del proyectado Decreto era incrementar la cuota de base de ZM para hacer posible la reestructuración efectiva de los sectores de la remolacha y del azúcar en la zona del Metapontino, donde se encontraba situada la única fábrica de ZM; que durante las campañas 1976/1977 y 1977/1978 la superficie cultivada de remolacha en esta región había aumentado de manera notable, debido en particular a la terminación de obras de regadío emprendidas por el Estado y que habían hecho a estas tierras aptas para el cultivo de remolacha; que, entre otros factores, la realización de un plan de reestructuración industrial que incrementara sustancialmente la capacidad de la factoría de que se trata necesitaba la intervención pública para consolidar y reforzar los resultados alcanzados; que semejante consolidación formaba parte, entre otras cosas, de la política de las autoridades italianas para fomentar el desplazamiento del cultivo de la remolacha hacia zonas más adecuadas para el mismo. La exposición de motivos del proyecto del Decreto mostraba claramente que se trataba de un desplazamiento del norte al sur de Italia.
El 5 de octubre de 1977, el Sr. Gundelach presentó en nombre de la Comisión un escrito al Ministro per l'agricoltura e le foreste en respuesta a su carta de 1 de agosto de 1977; afirmaba en él que la Comisión tomaba nota del contenido de la carta y que parecía que el proyecto de Decreto constituiría la única solución aplicable efectiva de las disposiciones del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74.
No consta que se sometiese ningún proyecto de reestructuración de ninguna clase, en cuanto tal, al dictamen de la Comisión. Tampoco consta que la Comisión haya emitido nunca un dictamen sobre el proyecto de Decreto.
El Decreto de 7 de diciembre de 1977 hacía referencia en su exposición de motivos a una serie de decretos anteriores relativos a la atribución de cuotas de base a empresas azucareras de Italia para las campañas 1975/1976 a 1979/1980. No es necesario para nuestro propósito examinar en detalle dichos decretos anteriores. Se ha informado de que la validez de cada uno de ellos había sido impugnada, de un modo u otro, ante los Tribunales. Pero únicamente en relación con el último de la serie (el de 7 de diciembre de 1977) el Tribunale ha planteado cuestiones prejudiciales a este Tribunal de Justicia. El efecto de tal Decreto era, en resumen, reducir las cuotas de base de las demandantes y de las otras dos empresas del norte de Italia, en menos de 1 % en cada caso, e incrementar la cuota de base de ZM en 60.000 toneladas, esto es, en torno a un 27 %.
El Tribunale ha planteado siete cuestiones a este Tribunal de Justicia. Cuatro de dichas cuestiones contenidas en los párrafos 2.1, 2.2, 2.3 y 2.4, respectivamente, de la resolución de remisión, se refieren a la validez del párrafo segundo del apartado 2 del Reglamento no 3331/74. Las tres restantes, contenidas en los párrafos 3.1, 3.2 y 3.3 de la resolución, respectivamente, se refieren a la interpretación de dicha disposición supuesto que sea válida. Las cuestiones primera, tercera y cuarta fueron sugeridas al Tribunale por las demandantes. La segunda cuestión y las tres cuestiones sobre la interpretación fueron formuladas al Tribunal de Justicia por propia iniciativa del Tribunale.
Sobre la primera cuestión
La primera cuestión es la siguiente:
«En el procedimiento seguido para aprobar la disposición de que se trata, ¿fue contraria a Derecho la omisión de la consulta previa de la Asamblea, prevista en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 43 del Tratado?»
Para comprender esta cuestión es menester volver sobre la «historia parlamentaria» de las propuestas de la Comisión que dieron lugar al Reglamento no 3330/74 y al Reglamento no 3331/74. Pero antes de hacerlo, tengo que referirme a las disposiciones del Tratado aplicables.
El último párrafo del apartado 2 del artículo 43 establece que el Consejo adoptará reglamentos y directivas o tomará decisiones «a propuesta de la Comisión y previa consulta a la Asamblea, por unanimidad durante las dos primeras etapas y por mayoría cualificada después».
Se ha alegado en nombre de ZM que, a la vista del texto del párrafo primero del apartado 2 del artículo 43, el procedimiento establecido por su último párrafo ha de entenderse aplicable únicamente a las propuestas que presente la Comisión durante los dos años siguientes a la entrada en vigor del Tratado. En mi opinión, esto no puede ser cierto, habida cuenta de la referencia, expresa en el último párrafo, a la adopción de disposiciones durante las dos primeras etapas del período transitorio y posteriormente. Es más, si ZM estuviera en lo cierto, parecería que hace ya mucho tiempo que el Consejo carece de facultades para legislar sobre agricultura.
El artículo 149 establece:
«Cuando, en virtud del presente Tratado, un acto del Consejo deba ser adoptado a propuesta de la Comisión, dicho acto no podrá introducir ninguna modificación a dicha propuesta, a menos que sea adoptada por unanimidad.
En tanto que el Consejo no se haya pronunciado, la Comisión podrá modificar su propuesta inicial, particularmente cuando la Asamblea haya sido consultada sobre dicha propuesta.»
Por último, el artículo 155 establece:
«Con objeto de garantizar el cumplimiento y el desarrollo del mercado común, la Comisión:
[…]
—
ejercerá las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecución de las normas por él establecidas.»
Las propuestas de la Comisión que dieron lugar al Reglamento no 3330/74 y al Reglamento no 3331/74 fueron sometidas conjuntamente al Consejo el 18 de octubre de 1974 (véase el DO 1974, C 145). La propuesta para el Reglamento no 3330/74 establecía que las cuotas de base para todas las empresas en toda la Comunidad serían fijadas por el Consejo. Ello habría supuesto apartarse del sistema establecido por el Reglamento no 1009/67, de distribución por los Estados miembros de una cantidad de base concedida a cada uno de ellos, que fue el sistema aceptado por fin por el Consejo en la versión final del Reglamento no 3330/74. En la propuesta para el Reglamento no 3331/74, el artículo 2 tenía tres apartados. El apartado 1 habría permitido la reducción de la cuota de base de cualquier empresa en no más del 10 % para todo el período de 1 de julio de 1975 a 30 de junio de 1980. Los apartados 2 y 3 habrían establecido ciertas condiciones para el ejercicio de esta facultad. En particular, ésta sólo podría ejercerse si «la estructura de la economía azucarera de las regiones afectadas se mejoraba de esta forma».
El Consejo remitió ambas propuestas al Parlamento Europeo para su dictamen. En nombre del Consejo se nos ha informado de que, en el caso de la propuesta que dio lugar al Reglamento no 3330/74, se hizo así porque el apartado 2 del artículo 43 del Tratado lo exigía, pero que, en el caso de la propuesta del Reglamento no 3331/74, se hizo voluntariamente. Esta última propuesta preveía ya que el Reglamento había de adoptarse no con base en el apartado 2 del artículo 43, sino en la facultad contenida en el apartado 3 del futuro artículo 24 del Reglamento no 3330/74.
El Consejo examinó primeramente las propuestas el 21 de octubre de 1974 sin esperar el dictamen del Parlamento. Nos han explicado en nombre del Consejo que el asunto era urgente. Los nuevos Reglamentos tenían que entrar en vigor para la campaña de comercialización 1974/1976, de manera que, según el calendario normal, habrían debido adoptarse para el 1 de julio de 1974. Sin embargo, las propuestas de la Comisión para estos Reglamentos se retrasaron por las negociaciones con los Estados del Caribe y del Pacífico, necesarias según un protocolo del Acta de adhesión.
Fue en su reunión de 21 de octubre de 1974 cuando el Consejo decidió mantener el régimen anterior de atribuir cuotas de base y acordó la cantidad de base que había de atribuirse a cada Estado miembro. El comunicado de prensa que publicó el Consejo tras su reunión (anexo I de las observaciones del Consejo) afirma también:
«El Consejo se comprometió además a establecer disposiciones especiales en el marco de los nuevos acuerdos en favor de Italia, que incluyan autorizaciones:
—
para adaptar las cuotas de base de las empresas de Italia, a partir de proyectos de reorganización del sector de la remolacha y del azúcar que han de ser sometidos a la Comisión para su dictamen, para el 1 de julio de 1978 y en la medida necesaria para permitir la realización de dichos proyectos,
—
conceder ayudas nacionales para las campañas azucareras de 1975/1976 a 1979/1980.»
El Parlamento debatió las propuestas el 14 de noviembre de 1974. De lo que se dijo durante el debate se deduce que los miembros del Parlamento tenían conocimiento de la reunión del Consejo de 21 de octubre. Cabe suponer que conocían el contenido del comunicado de prensa del Consejo.
El Consejo discutió nuevamente las propuestas en la reunión celebrada del 18 al 20 de noviembre de 1974.
El dictamen del Parlamento se concretó en una resolución adoptada el 9 de diciembre de 1974. La resolución recogía la firme oposición del Parlamento al procedimiento seguido por el Consejo al adoptar decisiones sin esperar el dictamen del Parlamento. El dictamen era muy prolijo sobre el contenido de las propuestas pero, sobre las disposiciones que aquí nos interesan, el único comentario significativo consistía en sugerir que se reconsiderase el margen del 10 % en el que podía reducirse la cuota de base de las empresas.
El Consejo volvió a examinar las propuestas el 10 de diciembre de 1974, antes de adoptar finalmente los Reglamentos el 19 de diciembre de 1974. Para esa fecha el Consejo disponía también de un dictamen del Comité Económico y Social.
Los representantes de las demandantes alegaron que el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74 era de una importancia tal que el Consejo no podía adoptarlo válidamente sin haber consultado formalmente al Parlamento al respecto. Según ellos, dicha disposición afectaba a la naturaleza misma del sistema de cuotas al establecer una excepción a las reglas estrictas sobre la atribución de cuotas establecida en el apartado 2 del artículo 24 del Reglamento no 3330/74, hasta el extremo de facultar al Estado italiano para reducir las cuotas atribuidas con arreglo a dichas reglas, sin ningún límite cuantitativo. Una disposición de esta índole, alegaron, únicamente podría adoptarse siguiendo el procedimiento establecido por el apartado 2 del artículo 43 del propio Tratado, no con arreglo al apartado 3 del artículo 24 del Reglamento no 3330/74. Subsidiariamente, la misma disposición tiene que considerarse inválida suponiendo que el apartado 3 del artículo 24 autorizara su aprobación.
Considero que tales argumentos encuentran apoyo en lo afirmado por este Tribunal de Justicia en el antes citado asunto Société des Usines de Beaufort/Consejo, en el sentido de que las excepciones establecidas por el artículo 2 del Reglamento no 3331/74 «no constituyen excepciones de naturaleza general o especial a las normas que regulan la distribución de las cuotas de base, sino que se integran en estas mismas normas, para constituir un conjunto de naturaleza normativa».
En mi opinión, estas alegaciones no quedan suficientemente rebatidas por el argumento formulado en nombre del Consejo, en el sentido de que la consulta requerida tuvo lugar en realidad desde el momento en que, como manifestaba la propia resolución del Parlamento, éste estaba al tanto de las «decisiones» adoptadas por el Consejo en su reunión de 21 de octubre de 1974. En mi opinión, si se aplica el apartado 2 del artículo 43 del Tratado, es preciso que el Parlamento sea oficialmente notificado del contenido de la propuesta que ha de considerar y no contempla que el Parlamento proceda sobre la base de lo que sus miembros puedan haber leído en los periódicos o de lo que se hayan enterado a través de contactos informales.
Por otra parte, estoy dispuesto a aceptar el razonamiento presentado en nombre del Gobierno italiano, basado en el artículo 149 del Tratado. El Gobierno italiano subrayó que la propuesta que dio lugar al Reglamento no 3331/74 fue sometida de hecho al Parlamento y que el artículo 2 de la referida propuesta ya contemplaba la posibilidad de disminuir las cuotas de base por motivos estructurales. La enmienda que en dicho artículo introdujo el Consejo figuraba pues entre las facultades que atribuía a éste el artículo 149. La garantía exigida por este artículo es que, para introducir enmiendas en una propuesta de la Comisión, el Consejo tiene que actuar por unanimidad. Por otra parte, el Consejo no tiene que someter al Parlamento la enmienda que se proponga incorporar. El análisis del apartado 2 del artículo 149 confirma esta interpretación. El tenor de dicho apartado es incompatible con la idea de que, cuando la Comisión modifique su propuesta inicial después de que el Parlamento haya emitido su dictamen sobre ella, la propuesta modificada por la Comisión haya de someterse nuevamente al Parlamento antes de que el Consejo pueda decidir. El caso es diferente, por supuesto, cuando una enmienda a una propuesta de la Comisión pueda afectar a la esencia misma de dicha propuesta considerada como un todo (véase la sentencia de 15 de julio de 1970, Chemiefarma/Comisión, 41/69_↔ Rec. p. 661, apartados 177 y 178).
La aceptación de este razonamiento bastaría para resolver en el presente asunto la cuestión de si el Parlamento fue debidamente consultado. Sin embargo, no me parecería acertado dejar de lado totalmente la cuestión de si el apartado 3 del artículo 24 del Reglamento no 3330/74 es válido en la medida en que pretende facultar al Consejo para establecer excepciones a las normas del apartado 2 del artículo 24 sin consultar al Parlamento. De la respuesta a esta cuestión puede depender la validez del Reglamento no 298/78, la propuesta del cual no fue sometida nunca al Parlamento, así como la validez de cualquier otro Reglamento que establezca excepciones a cuantas normas pueda haber adoptado el Consejo con arreglo al apartado 3 del artículo 24. Es una cuestión que no fue suscitada en el marco del asunto Société des Usines de Beaufort/Consejo, en el que (quizá de manera más bien irreflexiva) expresé de pasada la opinión de que el Consejo podría haber adoptado el Reglamento no 3331/74 basándose simplemente en una propuesta de la Comisión sin consultar al Parlamento.
Este Tribunal de Justicia recordará que el apartado 3 del artículo 24 se dirige a facultar al Consejo para que, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, realice dos cosas distintas. Una, dictar «normas generales para la aplicación» del artículo 24. La otra, dictar las «excepciones, en su caso», a dicho artículo.
En cuanto a la facultad para dictar normas generales para la aplicación del artículo 24, no se suscita ningún problema. El artículo 155 del Tratado permite expresamente al Consejo atribuir semejante facultad a la Comisión y ninguna disposición del Tratado exige a la Comisión consultar al Parlamento antes de ejercer una facultad que le haya sido conferida de esta forma. A fortiori, el Consejo puede reservar para sí mismo semejante facultad sin tener que consultar al Parlamento sobre su ejercicio. Así lo afirmó al efecto este Tribunal de Justicia en la sentencia de 17 de diciembre de 1970, Köster (25/70_↔ Rec. p. 1161).
Existe sin embargo una clara diferencia entre la facultad para dictar normas subordinadas para la puesta en práctica de un reglamento de base y la facultad para establecer normas de excepción a lo en él dispuesto. En el primer caso, por muy amplia que sea la facultad, las normas dictadas para la puesta en práctica del Reglamento de base tienen que ser compatibles con las disposiciones del mismo; en el caso de una facultad para establecer excepciones, por el contrario, las normas dictadas al efecto pueden contradecir disposiciones del Reglamento de base. Cuanto afirmó este Tribunal de Justicia en el citado asunto Köster acerca de las facultades del Consejo para delegar o reservar para sí mismo la competencia para adoptar normas subordinadas estaba expresamente limitado a la normativa para la puesta en práctica.
Se plantea pues la cuestión de si el Consejo puede, y en qué medida, reservar para sí mismo, simplemente a propuesta de la Comisión, la facultad de establecer excepciones frente a las normas establecidas por un Reglamento de base adoptado después de la preceptiva consulta al Parlamento. No existe disposición expresa en el Tratado ni ningún principio evidente que le autorice a hacerlo. Sin embargo, cada uno de los reglamentos de base que establecen las organizaciones comunes de mercado en el sector agrícola conceden o tratan de conceder al Consejo semejantes facultades para establecer excepciones en circunstancias determinadas. En efecto, en el mismo Reglamento no 3330/74, el apartado 3 del artículo 24 no es la única disposición que lo hace: véase el apartado 2 del artículo 21. Se trata por tanto de una cuestión de una trascendental importancia.
Tras larga reflexión he llegado a la conclusión de que no es una cuestión que admita una sola y sencilla respuesta.
Me parece que la respuesta en el presente caso es que hubiera sido fácil para el Consejo, en lugar de establecer en el apartado 2 del artículo 24, normas detalladas para la atribución de cuotas de base para los Estados miembros, reservarse a sí mismo la facultad para establecer dichas normas mediante un reglamento de aplicación. Si así lo hubiera hecho, habría sido aplicable el principio de la sentencia Köster. Por consiguiente el Consejo no puede haber actuado ultra vires al establecer normas de base en el apartado 2 del artículo 24 y reservarse a sí mismo la facultad para establecer excepciones a las mismas.
En conclusión, no creo que hubiera ningún vicio en el procedimiento seguido para la adopción del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74.
Sobre la segunda cuestión
La segunda cuestión planteada por el Tribunale a este Tribunal de Justicia dice lo siguiente:
«¿Se cumplió la obligación de motivar los actos adoptados y, en especial, de motivarlos de forma satisfactoria, que se contiene en el artículo 190 del Tratado?»
Para responder a esta cuestión se debe examinar en primer lugar la exposición de motivos del Reglamento no 3331/74. En ella se fundamenta el artículo 2 en los términos siguientes:
«Considerando que, para tener en cuenta los posibles cambios en la estructura de la industria azucarera y del cultivo de la remolacha, los Estados miembros podrán disminuir las cuotas de base de las empresas en una cantidad que no exceda, para todo el período entre el 1 de julio de 1975 y el 30 de junio de 1980, del 5 % de la cuota de base fijada inicialmente;
Considerando que además, a la vista de su especial situación jurídica en este sector, la República Italiana debe también modificar las cuotas de base de las empresas establecidas en su territorio, en base a proyectos de reestructuración que se someterán a la Comisión para dictamen.»
Se ha pedido también a este Tribunal de Justicia que tenga en cuenta la exposición de motivos del Reglamento no 3330/74 que, repitiendo conceptos similares del Reglamento (CEE) no 1109/69, dice:
«Considerando que el establecimiento de un mercado único basado en el sistema de precios comunes quedaría comprometido por la concesión de determinadas ayudas; […]
Considerando, no obstante, que la producción de remolacha y de caña de azúcar se encuentra perjudicada en Italia por razones climáticas y, más especialmente la producción de remolacha, por las dificultades que presenta la aplicación de métodos modernos de producción;
Considerando, por ello, que procede admitir la concesión temporal por Italia de ayudas de adaptación a los productores afectados.»
No hay duda de que los últimos considerandos estaban destinados a exponer la motivación del artículo 38 del Reglamento no 3330/74, que autoriza a Italia, excepcionalmente y dentro de determinados límites, a conceder «ayudas de adaptación» a sus productores y transformadores de remolacha, pero se puede pensar que estos considerandos tienen también alguna importancia en el presente contexto. Dado el estrecho vínculo entre el Reglamento no 3330/74 y el Reglamento no 3331/74, pienso que procede tenerlos en cuenta en la medida de lo posible.
La jurisprudencia de este Tribunal de Justicia ha dejado sentado que la exigencia del artículo 190 del Tratado, de que los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones del Consejo y de la Comisión deben ser motivados no es meramente formal. Con este fundamento, el objetivo principal de esta exigencia es permitir a las personas afectadas por estos actos impugnar, llegado el caso, la conformidad a Derecho de tales motivos y, de este modo, la validez del propio acto y, con ello, permitir a este Tribunal de Justicia el ejercicio de su función de control de la legalidad del acto. Existe alguna jurisprudencia (véase, por ejemplo, el asunto en el que recayó la sentencia de 4 de julio de 1963, Alemania/Comisión, 24/62_↔ Rec. pp. 131 y ss., especialmente pp. 169 y 143), en el sentido de que un objetivo adicional es informar a otros interesados, como los Estados miembros, de las circunstancias en las que una Institución comunitaria ejerció sus facultades.
Con arreglo a estos principios, se ha sostenido que el alcance de esta exigencia depende de la naturaleza del acto de que se trate. En el caso de un Reglamento, la exposición de motivos puede limitarse a indicar la situación general que dio lugar a su adopción y los objetivos generales que pretende alcanzar (véase, en particular, el asunto en el que recayó la sentencia de 13 de marzo de 1968, Beuss, 5/67, Rec. pp. 125 y ss., especialmente pp. 143 y 144).
Pero el Tribunale plantea un aspecto nuevo e importante en la explicación contenida en la resolución de remisión sobre su segunda cuestión. El problema es si la vaguedad de la motivación del apartado 2 permite un verdadero control jurisdiccional del ejercicio que las autoridades italianas hagan de la facultad discrecional que se les ha atribuido en relación con la finalidad de dicha concesión.
Pienso que la respuesta deber ser que el Consejo trató evidentemente de atribuir a las autoridades italianas un amplio poder discrecional cuya única limitación debe ser que sólo se ejerza en la medida necesaria para llevar a efecto los proyectos de reestructuración en los sectores de la remolacha y el azúcar que se sometieron a la Comisión para dictamen antes del 1 de julio de 1978. El laconismo del Consejo suscita efectivamente dificultades de interpretación -como lo muestran algunas otras cuestiones del Tribunale– pero no creo que se pueda llegar a decir que esto suponga la invalidez del apartado 2 del artículo 2.
Sobre la tercera cuestión
La tercera cuestión del Tribunale es la siguiente:
«La aplicación de la facultad de que se trata a la industria de transformación italiana ¿constituye una infracción de la prohibición de discriminación entre los productores de la Comunidad en relación con las organizaciones comunes de mercado, establecida por el apartado 3 del artículo 40 del Tratado?»
La argumentación presentada al respecto en nombre de las demandantes recuerda una de las alegaciones formuladas en nombre de las demandantes en el citado asunto Société des Usines de Beaufort/Consejo. Las demandantes en aquel asunto dijeron que el Reglamento no 298/78 era incompatible con el artículo 40 del Tratado por cuanto las singularizaba como los únicos productores de azúcar en la Comunidad, aparte de la situación especial de los productores italianos, cuyas cuotas de base podían verse reducidas en más del 5 %. En esta ocasión, las demandantes dicen que la discriminación contra los productores italianos es aún más flagrante. Ellas no pueden, a diferencia de los productores de los demás Estados miembros, proyectar por adelantado, partiendo de la base de que sus cuotas no pueden ser reducidas más allá de un porcentaje establecido.
Sin embargo, una diferencia de trato sólo puede considerarse como una discriminación de las prohibidas por el apartado 3 del artículo 40 cuando sea arbitraria (véase, por ejemplo, el asunto en el que recayó la sentencia de 11 de julio de 1974, Minotiers de la Champagne, 11/74, Rec. p. 877, apartados 21 y 22). Es evidente que la razón por la que el Consejo adoptó el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74, fue el considerar que los sectores de la remolacha y del azúcar en Italia necesitaban especialmente una reestructuración. Como se ha señalado ante este Tribunal de Justicia, Italia ha recibido siempre un trato especial en varios aspectos en la organización común de mercado del azúcar: precios más altos de intervención, facultad de conceder ayudas para la adaptación de los cultivadores y transformadores y fijación de una «cantidad de base» más alta que la «producción de referencia» de las empresas establecidas en su territorio. Ello es así porque los sectores de la remolacha y del azúcar en Italia tienen problemas que no sufren sus homólogos en otros Estados miembros. Siendo así, me parece imposible sostener que el Consejo incurrió en infracción del apartado 3 del artículo 40 al adoptar el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74.
Sobre la cuarta cuestión
La cuarta cuestión del Tribunale está formulada en unos términos en cierto modo complicados, pero esencialmente consiste en si, como pretenden las demandantes, el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74 infringe el derecho fundamental al libre ejercicio de actividades económicas que reconoció este Tribunal de Justicia en la sentencia de 14 de marzo de 1974, Nold/Comisión (4/73_↔ Rec. p. 491), y consagra igualmente la Constitución italiana. Las demandantes admiten que, como declaró este Tribunal de Justicia en el citado asunto Nold/Comisión, la protección concedida a los derechos fundamentales de naturaleza económica no puede nunca ser absoluta. A este respecto citaron los artículos 41 a 44 de la Constitución italiana, que intentan conciliar los derechos económicos de los particulares con el interés público. Por ejemplo, el artículo 41, que se inicia con las palabras «todos pueden ejercer libremente actividades económicas privadas», contiene dos limitaciones, una de las cuales es que mediante ley podrán establecerse «los planes y controles que puedan ser necesarios para orientar y coordinar las actividades económicas públicas y privadas para alcanzar objetivos sociales». Las demandantes alegaron que, sin embargo, si el derecho fundamental de que se trata ha de surtir algún efecto en realidad, deben cumplirse dos condiciones. En primer lugar, se ha de asegurar para dicho derecho un contenido mínimo determinado y, en segundo lugar, todas las limitaciones a tal derecho, aunque sean de interés público, deben establecerse por leyes que definan y delimiten las facultades discrecionales del ejecutivo con el suficiente pormenor para permitir un control judicial efectivo sobre cualquier ejercicio de dichas facultades. Según las demandantes, el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 3331/74 no satisface tales requisitos porque atribuye a las autoridades italianas una discrecionalidad desmedida para modificar las cuotas de base de las empresas azucareras.
En primer lugar, no me parece exacto que el apartado 2 del artículo 2 atribuya a las autoridades italianas una discrecionalidad absolutamente desmedida. El Consejo alegó que las resoluciones que adoptaran las autoridades italianas basándose en esta disposición, para alterar las cuotas de base, estaban sujetas al control de la Comisión, ya que los proyectos de reestructuración a los que se referían tenían que someterse a la Comisión para dictamen antes del 1 de julio de 1978. Creo que esta alegación exagera la situación, pues los dictámenes de la Comisión no tienen fuerza vinculante: véase el artículo 189 del Tratado. Pero en todo caso tiene que haber un verdadero proyecto de reestructuración y, al redactarlo, sus autores tienen que respetar los principios generales del Derecho comunitario y, en particular, el principio de proporcionalidad.
En segundo lugar, no creo que las demandantes puedan invocar el derecho al libre ejercicio de actividades económicas privadas en el presente contexto. Las alteraciones de cuotas según el Reglamento no 3330/74 únicamente limitan la producción de azúcar en la medida en que exigen que el azúcar de clase «C» sea vendido fuera de la Comunidad. En lo esencial su objetivo y su efecto es limitar la medida en que los productores puedan beneficiarse de los mecanismos de sostenimiento de los precios de la organización común de mercados en el sector del azúcar. En otras palabras, los productores de azúcar italianos pueden ver sus intereses afectados negativamente por el apartado 2 del artículo 2 no como participantes de un mercado libre, sino como beneficiarios de protección de un mercado organizado.
Por consiguiente, considero que la adopción del apartado 2 del artículo 2 no infringió los derechos fundamentales de nadie.
Sobre la quinta cuestión
Partiendo de que el apartado 2 del artículo 2 sea válido, el Tribunale formula su quinta cuestión.
«El Reglamento no 3331/74 o el Derecho comunitario en general ¿contienen criterios apreciables y específicos para que los organismos del Estado italiano puedan enjuiciar si los “planes de reestructuración” que se proponen adoptar o favorecer son de los indicados en el Reglamento (tal como los define, de manera concisa y sin más precisiones, el apartado 2 de su artículo 2)?»
El punto de debate fundamental entre las partes era el de si (como sostenían las demandantes) un «proyecto de reestructuración», a los efectos que a dicho término da el apartado 2 del artículo 2, tiene que ser un proyecto para la totalidad de los sectores de la remolacha y del azúcar y no simplemente un plan para una empresa determinada o si (como sostenían las demás partes) este término podía referirse también a un proyecto para una empresa en particular.
Opino que esta última es la opinión correcta por tres motivos:
i)
no encuentro en el texto del Reglamento no 3331/74 nada que exija dar al referido término la interpretación limitada que proponen las demandantes ni ninguna otra interpretación restrictiva;
ii)
si se quería hablar de un proyecto para la totalidad de los sectores de la remo lacha y del azúcar, hubiera sido de esperar el uso del término en singular mejor que en plural;
iii)
está claro que la legislación italiana vigente en aquel momento se dirigía primordialmente a la reestructuración de empresas en particular más que a la reestructuración de sectores enteros de la agricultura o de la industria.
Tampoco me parece que un proyecto de reestructuración tenga que satisfacer ningún otro criterio específico para incluirse en el apartado 2 del artículo 2. En mi opinión, este término debe interpretarse simplemente con arreglo al uso normal de la lengua.
Sobre la sexta cuestión
La sexta cuestión del Tribunale es la siguiente:
«Los límites de modificar las cuotas de base de las empresas de transformación ¿se reducen a los derivados de la necesidad de poner en práctica los referidos proyectos o, por el contrario, pueden señalarse otros (por ejemplo, los derivados de la protección del derecho de las empresas a llevar a cabo sus actividades o los de la inviolabilidad de las cuotas que se hayan agotado en las campañas anteriores, considerando quizá que la facultad de reducir las cuotas debe aplicarse sólo a la parte de cuota de cada empresa que no fue cubierta por su producción, etc.)?»
En cierta medida ya he contestado a esta cuestión al referirme a las alegaciones de las demandantes que afirman que el apartado 2 del artículo 2 confiere al Gobierno italiano una facultad discrecional absolutamente ilimitada e infringe el derecho fundamental de aquéllas a la libre actividad económica.
La facultad de modificar las cuotas de base que reconoce el apartado 2 del artículo 2 está en mi opinión sujeta a los siguientes límites:
i)
antes de cualquier ejercicio de esta facultad, es preciso que exista el oportuno proyecto de reestructuración y que dicho proyecto haya sido sometido a la Comisión para su dictamen antes del 1 de julio de 1978;
ii)
la facultad discrecional únicamente puede ser ejercida en la medida necesaria para llevar a cabo dicho proyecto;
iii)
el artículo 3 del Reglamento no 3331/74 exige a los Estados miembros que tengan en cuenta los intereses de los cultivadores de remolacha al asignar su cuota de base a una empresa que tenga más de una explotación. Uno de los considerandos del Reglamento aclara que así ha de hacerse igualmente cuando se modifiquen las cuotas de base;
iv)
las autoridades competentes han de respetar siempre los principios generales del Derecho comunitario, en particular el de proporcionalidad, lo que significa que han de tener en cuenta no sólo los intereses legítimos de los cultivadores, sino también los de los transformadores;
v)
como destacó el Consejo, estas autoridades tienen también la obligación general de respetar las disposiciones del Tratado y, en particular, los principios y objetivos de la política agrícola común establecidos en el artículo 39.
El Tribunale pregunta precisamente si la facultad del apartado 2 del artículo 2 está sujeta a la limitación de que no pueda hacerse uso de ella de manera que se reduzca a una cuota que la empresa afectada haya agotado en campañas de comercialización anteriores. En mi opinión, la respuesta a esta cuestión debe ser negativa. Coincido con el Gobierno italiano en que semejante limitación iría contra el objetivo de reducir los costes de producción mediante la aplicación de métodos modernos de producción. Ello supondría que las cuotas gastadas durante la campaña de comercialización se harían inviolables, por más ineficaces y costosas que pudieran ser los métodos de la empresa afectada.
Este Tribunal de Justicia instó a las partes a presentar, antes de la vista, observaciones escritas sobre el extremo de si el artículo 8 del Reglamento no 3331/74 podría aplicarse por analogía a las modificaciones de las cuotas de base que se propusieran con arreglo al apartado 2 del artículo 2. El artículo 8 establece un procedimiento conforme al cual, cuando se propongan tales modificaciones con arreglo al apartado 1 del artículo 2 o al artículo 4 (que se aplica a las fusiones o transmisiones de empresas y actos similares) la Comisión ha de ser consultada y el Estado miembro interesado puede ser obligado a modificar con arreglo al procedimiento del Comité de gestión o a renunciar a sus proyectos. Me parece que sólo necesito decir al respecto que encuentro convincente la cuidadosamente razonada respuesta negativa de la Comisión. Nadie propuso que a dicha cuestión se diera una respuesta afirmativa.
Sobre la séptima cuestión
La séptima y última cuestión del Tribunale es la siguiente:
«El efecto directo del Reglamento en el ordenamiento jurídico italiano (párrafo segundo del artículo 189 del Tratado) ¿es compatible con una disposición dirigida a regular su aplicación?»
La resolución de remisión continúa explicando que el problema que preocupa al Tribunale surge del hecho de que el apartado 2 del artículo 2 confía al Estado italiano la definición del contenido y límites de los proyectos de reestructuración. Ello puede llevar a actuaciones del Estado que invadan materias que, con arreglo al orden constitucional, son exclusivas del legislativo. Por lo tanto, puede ser necesario que la legislación nacional regule las medidas que hayan de adoptar las autoridades italianas para aplicar el apartado 2 del artículo 2.
Supongo que el Tribunale está pensando en las resoluciones dictadas por este Tribunal de Justicia en el sentido de que un Estado miembro no puede, mediante su propia legislación, duplicar o intentar alterar la legislación comunitaria directamente aplicable. Pero cuando una disposición de la legislación comunitaria confiere una facultad discrecional a un Estado miembro, está permitido a dicho Estado miembro promulgar una legislación dirigida a llevar a efecto dicha disposición. Hasta qué medida es necesaria semejante legislación o puede bastar una actuación administrativa, es una materia que ha de resolverse con arreglo a las propias leyes del Estado miembro, incluido en su caso su Derecho constitucional.
Conclusión
Por consiguiente opino que, en contestación a las cuestiones formuladas por el Tribunale a este Tribunal de Justicia, debería éste resolver en los siguientes términos:
1)
El examen de las cuestiones planteadas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 3331/74.
2)
El término «proyectos de reestructuración» contenido en dicho artículo ha de ser interpretado con arreglo al uso común de la lengua y sin referencia a criterios específicos de ninguna clase que resulten del Derecho comunitario. El referido término no excluye un proyecto para una empresa.
3)
La facultad de modificar las cuotas conferida por el apartado 2 del artículo 2 está sujeto a las siguientes limitaciones:
a)
antes de cualquier ejercicio de esta facultad, tiene que existir un proyecto de reestructuración relativo al sector de la remolacha o del azúcar (o ambos) y dicho proyecto tiene que haber sido sometido a la Comisión para dictamen antes del 1 de julio de 1978;
b)
la facultad discrecional únicamente puede ser ejercida en la medida necesaria para llevar a cabo dicho proyecto;
c)
al ejercer esta facultad han de tenerse debidamente en cuenta los intereses de los cultivadores de remolacha;
d)
las autoridades responsables han de respetar siempre los principios generales del Derecho comunitario y, en particular, el de proporcionalidad;
e)
dichas autoridades tienen que respetar igualmente las disposiciones expresas del Tratado CEE y, en particular, los principios y objetivos de la política agrícola común establecidos en el artículo 39.
4)
El efecto directo del Reglamento no excluye la adopción por parte de la República Italiana de disposiciones legislativas para la aplicación del apartado 2 del artículo 2.
(
*1
)	Lengua original: inglés.