62022CJ0434
DOMSTOLENS DOM (nionde avdelningen)
den 7 december 2023 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Direktiv 92/43/EEG – Artikel 6.3 – Begreppet ’plan eller projekt’ för ett skyddat område – Åtgärder för skydd mot skogsbränder – Behov av att göra en föregående bedömning av åtgärdernas konsekvenser för det berörda området”
I mål C‑434/22,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (Förvaltningsdomstol i första instans, Rigas domkrets, Lettland) genom beslut av den 30 juni 2022, som inkom till domstolen den 30 juni 2022, i målet
”Latvijas valsts meži” AS
mot
Dabas aizsardzības pārvalde,
Vides pārraudzības valsts birojs,
ytterligare deltagare i rättegången:
Valsts meža dienests,
meddelar
DOMSTOLEN (nionde avdelningen),
sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden J.-C. Bonichot (referent), samt domarna S. Rodin och L.S. Rossi,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
”Latvijas valsts meži” AS, genom M. Gūtmanis,
–
Dabas aizsardzības pārvalde, genom A. Svilāns,
–
Europeiska kommissionen, genom C. Hermes och I. Naglis, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 13 juli 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.3 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan ”Latvijas valsts meži” AS och den regionala förvaltningen för Kurzeme de la Dabas aizsardzības pārvalde (Miljöskyddsmyndigheten, Lettland), angående ett beslut av generaldirektören för denna myndighet, av den 22 mars 2021, varigenom ”Latvijas valsts meži” AS ålagts att vidta ett antal åtgärder för att minska de negativa konsekvenserna av trädavverkningen i det särskilda bevarandeområdet av gemenskapsintresse (Natura 2000) i Ances purvi un meži (Våtmarker och skogar i Ance) i Lettland.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Livsmiljödirektivet
3
I artikel 1 l i livsmiljödirektivet definieras ett ”särskilt bevarandeområde” som ”ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts”.
4
För inrättandet av särskilda bevarandeområden föreskrivs i artikel 4.4 i nämnda direktiv följande:
”När ett område av gemenskapsintresse har valts ut i enlighet med förfarandet i punkt 2 skall den berörda medlemsstaten så snart som möjligt och senast inom sex år utse området till särskilt bevarandeområde, varvid prioriteringar skall fastställas mot bakgrund av den betydelse området har för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp i bilaga 1 eller en art i bilaga 2 bibehålls eller återställs, och för att Natura 2000 skall bli sammanhängande, och mot bakgrund av den risk för försämring eller förstörelse som området är utsatt för.”
5
Skyddet av Natura 2000-områden regleras bland annat i artikel 6 i direktivet, som har följande lydelse:
”1.   För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2.   Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3.   Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4.   Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta [Europeiska] kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”
MKB-direktivet
6
Artikel 1.2 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1) (nedan kallat MKB-direktivet), har följande lydelse:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
a) projekt:
–
utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten,
–
andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning.”
Lettisk rätt
Lagen om särskilda bevarandeområden
7
Livsmiljödirektivet har införlivats med lettisk rätt genom likums ”Par īpaši aizsargājamām dabas teritorijām” (lag om särskilda bevarandeområden) av den 2 mars 1993 (Latvijas Vēstnesis, 1993, nr 5).
8
I artikel 15 i denna lag, med rubriken ”Bestämmelser om skydd och användning av bevarandeområden”, föreskrivs följande:
”1)   Bestämmelser om skydd och användning av bevarandeområden får fastställas, för att säkerställa att dessa områden skyddas och att deras naturvärde bevaras.
2)   Allmänna bestämmelser om skydd och användning av bevarandeområden, samt särskilda bestämmelser om skydd, användning och naturskyddsplaner, ska fastställas för bevarandeområden.”
9
Artikel 43 i nämnda lag, med rubriken ”Särskilda bevarandeområden av gemenskapsintresse”, har följande lydelse:
”…
4) all planerad verksamhet eller alla planeringsdokument (med undantag för naturskyddsplaner för bevarandeområden och planerad verksamhet som är nödvändig för skötsel eller återställande av livsmiljöer för särskilt skyddade arter, livsmiljöer för särskilt skyddade arter med begränsad användning eller särskilt skyddade biotoper, samt tillhandahållande av offentligt tillgänglig infrastruktur för forskning och naturturism enligt naturskyddsplaner för naturreservat), som separat eller tillsammans med annan planerad verksamhet eller andra planeringsdokument kan få en betydande inverkan på ett naturreservat av gemenskapsintresse (Natura 2000) ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning. …”
Lagen om brandskydd och brandbekämpning
10
I artikel 10.1.1 i Ugunsdrošības un ugunsdzēsības likums (lag om brandskydd och brandbekämpning) av den 24 oktober 2002 (Latvijas Vēstnesis, 2002, nr 165) föreskrivs att ägaren eller innehavaren av en skog är skyldig att se till att kraven i fråga om brandskydd i skogarna iakttas.
11
I artikel 12 i denna lag föreskrivs att ministerrådet ska fastställa de krav som fysiska eller juridiska personer ska uppfylla för att effektivt förhindra och släcka bränder och för att mildra konsekvenserna av bränder, oberoende av ägandeform och var egendomen är belägen.
Dekret nr 238
12
I punkt 1 i Ministru kabineta noteikumi Nr. 238 ”Ugunsdrošības noteikumi” (ministerrådets dekret nr 238 om förebyggande av bränder) av den 19 april 2016 (Latvijas Vēstnesis, 2016, nr 78) (nedan kallat dekret nr 238) anges att i detta dekret regleras de brandskyddskrav som fysiska eller juridiska personer ska uppfylla för att effektivt förhindra och släcka bränder och för att mildra konsekvenserna av bränder, oberoende av ägandeform och var egendomen är belägen.
13
I punkt 2.7.1 i dekret nr 238 anges att som infrastruktur för brandskydd i skog anses följande: vägar belägna i skogsmark, brandhinder, mineraljordsträckor, naturliga vägar, vattenförsörjningspunkter med tillträde och brandutkikstorn.
14
I punkt 417.3 i samma dekret föreskrivs att den person som ansvarar för det berörda skogsområdet, före den 1 maj varje år, ska avlägsna snårskog som kan hindra framkomligheten för brandbekämpningsfordon från skogsvägar och naturliga vägar som kan användas för brandbekämpning.
15
I punkt 417.4 i dekret nr 238 föreskrivs att den person som ansvarar för skogsområdet, senast den 1 maj varje år, ska anlägga stigar och tillfartsvägar till vattenförsörjningspunkterna för brandsläckning och se till att de hålls tillgängliga för brandbekämpningsfordon.
16
I punkt 418 i dekretet preciseras att om den person som ansvarar för skogsområdet förvaltar ett område med sammanhängande skogsmark som är större än 5000 hektar, ska vederbörande upprätta en plan för förebyggande åtgärder för skydd mot skogsbränder för hela skogsområdet och verkställa den. Planen ska åtföljas av kartor över skogsområdet.
Dekret nr 478
17
I punkt 2 i Ministru kabineta noteikumi Nr. 478 Dabas lieguma ”Ances purvi un meži individuālie aizsardzības un izmantošanas noteikumi” (ministerrådets dekret nr 478 om särskilda regler för bevarande och användning av naturreservatet ”Våtmarker och skogar i Ance”, av den 16 augusti 2017 (Latvijas Vēstnesis, 2017, nr 164) (nedan kallat dekret nr 478) föreskrivs att detta naturreservat inrättas för att säkerställa bevarandet av det landskap med sandsänkor och sanddyner som är karakteristiskt för området, och för att skydda särskilt skyddade biotoper och arter av betydelse för Lettland och Europeiska unionen.
18
I punkt 11 i detta dekret föreskrivs följande:
”I skogsområden ska följande vara förbjudet:
… 11.2. avverkning av torra träd och avlägsnande av fallna träd, döda träd eller delar därav vars diameter överstiger 25 cm, om deras totala volym är mindre än 20 kubikmeter per hektar skogsbestånd, med följande undantag:
11.2.1. avverkning och avlägsnande av farliga träd, såvida träden lämnas i beståndet,
11.2.2. bedrivande av sådan verksamhet i följande prioriterade skogsbiotoper i Europeiska unionen: sumpskogar (91D0*), snårskogar (9080*), alluvial lövskog längs vattendrag och flodslätter (91E0*) samt äldre eller naturliga boreala skogar (9010*), där det är förbjudet att avverka torra träd och avlägsna nedfallna träd eller delar därav, vars diameter överstiger 25 cm. …”
19
I punkt 23.3.3 i dekret nr 478 föreskrivs att skogsbruksverksamhet är förbjuden i säsongsbetingade naturreservat från den 1 februari till den 31 juli, med undantag för skogsskyddsåtgärder och åtgärder för bekämpning av skogsbränder.
20
Naturreservatet ”Våtmarker och skogar i Ance” är dessutom föremål för en naturskyddsplan (plan för åren 2016–2028) (nedan kallad naturskyddsplanen), vilken godkändes genom vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra rīkojums Nr. 105 (förordning nr 105 från ministern för miljöskydd och regional utveckling) av den 28 april 2016.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
21
Det berörda naturreservatet är ett särskilt bevarandeområde av gemenskapsintresse (Natura 2000), beläget i kommunen Ventspils (Lettland). Området, som omfattar 9822 hektar, inrättades i syfte att säkerställa bevarandet, skötseln och förvaltningen av sällsynta biotoper och livsmiljöer som skyddas i såväl Lettland som Europeiska unionen, samt hela det landskap med sandsänkor och sanddyner som är typiskt för regionen.
22
Den 7 och den 14 januari 2021 inspekterade tjänstemän från miljöskyddsmyndigheten i Kurzeme detta naturreservat och konstaterade att klaganden i det nationella målet hade avverkat träd längs de naturliga vägarna i reservatet, motsvarande en sträcka på cirka 17 km.
23
Miljöskyddsmyndigheten ansåg att denna åtgärd varken föreskrevs i skyddsplanen eller i dekret nr 478, och att den därför borde ha varit föremål för en föregående konsekvensbedömning.
24
Genom beslut av den 15 januari 2021 ålade samma myndighet klaganden i det nationella målet att avhjälpa de negativa konsekvenserna av den verksamhet som bedrivits i naturreservatet och att i skogsbestånden lämna avverkade tallar vars diameter översteg 25 cm, så att de genom sin nedbrytning skulle bli ett lämpligt substrat för utbredningen av ett antal särskilt skyddade insektsarter i naturreservatet, däribland långhorning av arten Tragosoma depsarium och stor långhorning av arten Ergates faber. Miljöskyddsmyndigheten ålade även klaganden i det nationella målet att öka mängden dött trä i den skyddade prioriterade biotopen 9010* ”Äldre eller naturliga boreala skogar”, då den ansågs otillräcklig.
25
Klaganden i det nationella målet bestred detta beslut. Generaldirektören för miljöskyddsmyndigheten fastställde emellertid beslutet genom ett nytt beslut av den 22 mars 2021 (nedan kallat det omtvistade beslutet).
26
Klaganden i det nationella målet väckte talan vid administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (Förvaltningsdomstol i första instans, Rigas domkrets, Lettland), som också är den hänskjutande domstolen, och yrkade att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras.
27
Klaganden gjorde gällande att enligt tillämplig nationell lagstiftning om förebyggande av risken för skogsbränder var man skyldig att bedriva den verksamhet som bolaget kritiserats för, vilken innefattar underhåll av skogsvägar och naturliga vägar, inbegripet avverkning av träd på grundval av tillstånd som beviljats av Valsts meža dienests (den statliga skogsmyndigheten, Lettland), att denna verksamhet inte behöver bli föremål för det konsekvensbedömningsförfarande som föreskrivs i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, samt att verksamheten har utförts i enlighet med skyddsplanen och dekret nr 478.
28
Klaganden i det nationella målet gjorde även gällande att de åtgärder som föreskrivs i det omtvistade beslutet har en negativ inverkan på brandskyddet och brandbekämpningen i det berörda naturreservatet. Enligt den hänskjutande domstolen har skogsmyndigheten gjort samma konstaterande.
29
Den hänskjutande domstolen anser att den måste avgöra huruvida den verksamhet som klaganden i det nationella målet bedrivit utgör sådan verksamhet som ska bli föremål för en sådan konsekvensbedömning av planer och projekt i särskilda bevarandeområden av gemenskapsintresse (Natura 2000) som föreskrivs i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
30
Härvidlag anser den hänskjutande domstolen att den först måste fastställa huruvida den verksamhet som är aktuell i det nationella målet utgör en ”plan” eller ett ”projekt” i den mening som avses i artikel 6.3 i det direktivet, eftersom det endast är de ”planer” och ”projekt” som kan påverka ett särskilt bevarandeområde som enligt denna bestämmelse på lämpligt sätt ska bedömas med avseende på deras konsekvenser.
31
Om det arbete som utförts ska anses utgöra en ”plan” eller ett ”projekt” vill den hänskjutande domstolen även få klarhet i huruvida detta arbete ska anses direkt hänga samman med eller vara nödvändigt för skötseln och förvaltningen av det berörda naturreservatet, i den mån de syftar till att skydda området från brandrisk. Det följer nämligen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet att planer eller projekt som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område inte behöver bli föremål för någon konsekvensbedömning.
32
Även om det inte finns något sådant samband eller behov vad gäller skötseln och förvaltningen av området, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det ändå krävs en bedömning av den bedrivna verksamhetens konsekvenser, eftersom det finns en skyldighet att bedriva sådan verksamhet enligt den tillämpliga nationella lagstiftningen om förebyggande av risker för skogsbränder.
33
Mot denna bakgrund beslutade Administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (Förvaltningsdomstolen i första instans, Rigas domkrets) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Omfattar begreppet ’projekt’ i den mening som avses i artikel 1.2 a i [MKB-direktivet] även verksamhet som bedrivs i ett skogsområde för att säkerställa att skogens infrastrukturanläggningar för brandskydd i detta område underhålls i enlighet med de krav som föreskrivs i tillämplig lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder?
2)
För det fall att den första frågan ska besvaras jakande: Ska verksamhet som bedrivs i ett skogsområde för att säkerställa att skogens infrastrukturanläggningar för brandskydd i detta område underhålls i enlighet med de krav som föreskrivs i tillämplig lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder anses utgöra ett projekt som direkt hänger samman med eller är nödvändigt för skötseln och förvaltningen av området, i den mening som avses i artikel 6.3 i [livsmiljödirektivet], med följden att sådan verksamhet inte behöver bli föremål för någon konsekvensbedömning med avseende på särskilda bevarandeområden av unionsintresse (Natura 2000)?
3)
För det fall att den andra frågan ska besvaras nekande: Krävs det enligt artikel 6.3 i [livsmiljödirektivet] att det görs en bedömning av sådana planer och projekt (verksamhet) som, även om de inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda särskilda bevarandeområdet, på ett betydande sätt kan påverka bevarandeområden av unionsintresse (Natura 2000), men som genomförs för att uppfylla de krav i fråga om brandskydd i skogsmark som föreskrivs i nationell rätt?
4)
För det fall att den tredje frågan ska besvaras jakande: Får sådan verksamhet fortgå och slutföras innan det har genomförts en konsekvensbedömning i efterhand med avseende på särskilda bevarandeområden av unionsintresse (Natura 2000)?
5)
För det fall att den tredje frågan ska besvaras jakande: Är de behöriga myndigheterna skyldiga att ställa krav på att skador ersätts och vidta åtgärder för att avhjälpa eventuell betydande påverkan, för det fall att omfattningen av påverkan inte har bedömts inom ramen för en konsekvensbedömning med avseende på särskilda bevarandeområden av unionsintresse (Natura 2000)?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
34
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att begreppet projekt, i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar verksamhet som bedrivs i ett skogsområde som utsetts till ett särskilt bevarandeområde, för att säkerställa att skogens infrastrukturanläggningar för brandskydd i detta område underhålls i enlighet med de krav som föreskrivs i tillämplig nationell lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder.
35
Inledningsvis ska det erinras om att det föreskrivs i denna bestämmelse att i särskilda bevarandeområden, i den mening som avses i artikel 1 l i livsmiljödirektivet, ska ”[a]lla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området”.
36
I detta avseende ska det inledningsvis påpekas att livsmiljödirektivet inte innehåller någon definition av begreppet projekt. I artikel 1.2 a i MKB-direktivet däremot, vartill den hänskjutande domstolen uttryckligen har hänvisat i sin fråga, ges en definition av detta begrepp, där ett ”projekt”, i den mening som avses i sistnämnda direktiv, ska förstås som utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten, samt andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning.
37
Domstolen har emellertid slagit fast att begreppet projekt, i den mening som avses i livsmiljödirektivet, även omfattar begreppet projekt i den mening som avses i MKB-direktivet, vilket innebär att om en verksamhet omfattas av MKB-direktivet måste den a fortiori också omfattas av livsmiljödirektivet (dom av den 9 september 2020, Friends of the Irish Environnement, C‑254/19, EU:C:2020:680, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
38
Det följer vidare av domstolens praxis att med ett ”projekt”, i den mening som avses i MKB-direktivet, avses utförande av arbeten eller ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena inom det berörda området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., C‑275/09, EU:C:2011:154, punkt 24). I förevarande fall består den verksamhet som är i fråga i det nationella målet av avverkning av träd för att säkerställa underhållet av naturliga vägar inom det berörda naturreservatet. Sådan verksamhet uppfyller således det materiella kriteriet avseende begreppet projekt, i den mening som avses i MKB-direktivet.
39
Däremot finns det inget rättsligt kriterium som begränsar detta begrepp. Följaktligen kan den omständigheten att den tillämpliga nationella lagstiftningen om förebyggande av risker för skogsbränder medför en skyldighet att utföra sådant avverkningsarbete som det nu aktuella inte påverka att detta arbete ska anses utgöra ett ”projekt” i den mening som avses i MKB-direktivet.
40
Av det ovan anförda följer att dylikt avverkningsarbete utgör ett ”projekt” i den mening som avses i MKB-direktivet och följaktligen också ett ”projekt” i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
41
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att begreppet projekt, i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar verksamhet som bedrivs i ett skogsområde som utsetts till ett särskilt bevarandeområde, för att säkerställa att skogens infrastrukturanläggningar för brandskydd i detta område underhålls i enlighet med de krav som föreskrivs i tillämplig nationell lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder, förutsatt att denna verksamhet förändrar de fysiska förhållandena inom det berörda området.
Den andra frågan
42
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att verksamhet som bedrivs i ett skogsområde som utsetts till ett särskilt bevarandeområde, för att säkerställa att skogens infrastrukturanläggningar för brandskydd i detta område underhålls i enlighet med de krav som föreskrivs i tillämplig nationell lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder, ska anses utgöra ett projekt som ”direkt hänger samman med eller är nödvändig[t] för skötseln och förvaltningen av område[t]”, i den mening som avses i denna bestämmelse, och följaktligen inte behöver bli föremål för en bedömning av dess konsekvenser för det berörda området.
43
Det följer nämligen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet att om de arbeten som är aktuella i det nationella målet, vilka har utförts i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder, har ett direkt samband med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området, behöver de enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet inte bli föremål för en konsekvensbedömning.
44
Härvidlag framgår det för det första av artikel 1 l i livsmiljödirektivet att ett särskilt bevarandeområde ska avgränsas i syfte att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos vissa livsmiljöer eller arter. För detta ändamål ska medlemsstaterna, i enlighet med artikel 6.1 i livsmiljödirektivet, vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för de berörda områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 till detta direktiv och de arter i bilaga 2 som finns i dessa områden.
45
Av det ovan anförda följer att de bevarandeåtgärder som avses i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet ska direkt hänga samman med eller vara nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området i den mening som avses i artikel 6.3 i direktivet.
46
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 37 i sitt förslag till avgörande, ska det för det andra noteras att försiktighetsåtgärder som syftar till att förhindra eller bekämpa bränder kan hänga samman med eller vara nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett skyddat område. Enligt begäran om förhandsavgörande innehåller dessutom både skyddsplanen och dekret nr 478 indirekta hänvisningar till behovet av att vidta åtgärder för att bekämpa risken för skogsbränder i det berörda området.
47
Detta innebär likväl inte att alla åtgärder som syftar till att skydda ett särskilt bevarandeområde mot risken för skogsbränder kan anses direkt hänga samman med eller vara nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området. Dessa åtgärder måste dessutom vara nödvändiga för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos skyddade livsmiljöer eller arter och stå i proportion till dessa mål, vilket förutsätter att de är anpassade till det berörda området och gör det möjligt att uppnå dessa mål.
48
Vad i förevarande fall gäller avverkning av träd för att underhålla naturliga vägar inom ett skyddat område, måste det prövas huruvida detta arbete påverkar vissa bevarandemål och, i förekommande fall, om risken för att bränder i framtiden kommer att skada det berörda området kan motivera detta arbete med hänsyn till områdets samtliga särdrag.
49
En sådan prövning kräver en lämplig bedömning av konsekvenserna av de planerade åtgärderna för att förebygga bränder, i enlighet med artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
50
Det förhåller sig annorlunda endast om dessa åtgärder redan ingår bland de åtgärder som har beslutats med stöd av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet och därför direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området.
51
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att verksamhet som bedrivs i ett skogsområde som utsetts till ett särskilt bevarandeområde, för att säkerställa att skogens infrastrukturanläggningar för brandskydd i detta område underhålls i enlighet med de krav som föreskrivs i tillämplig nationell lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder, ska inte – blott på grund av att den eftersträvar detta ändamål – anses utgöra ett projekt som direkt hänger samman med eller är nödvändigt för skötseln och förvaltningen av området, och kan följaktligen inte undantas från kravet på en bedömning av dess konsekvenser för det berörda området, såvida dessa åtgärder inte redan ingår bland de bevarandeåtgärder för området som har beslutats med stöd av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet.
Den tredje frågan
52
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att den medför en skyldighet att göra en konsekvensbedömning avseende sådana planer och projekt som avses i denna bestämmelse, även när det enligt tillämplig nationell lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder krävs att dessa planer och projekt genomförs.
53
I detta sammanhang ska det för det första erinras om att alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som kan påverka området på ett betydande sätt, på lämpligt sätt ska bedömas med avseende på dess inverkan på nämnda område, vilket innebär att samtliga effekter av denna plan eller detta projekt på området måste identifieras, bedömas och beaktas. En sådan plan eller ett sådant projekt ska bli föremål för en dylik bedömning om det finns en sannolikhet eller en risk för att planen eller projektet kommer att ha en betydande påverkan på det berörda området, vilket är ett villkor som, med hänsyn till försiktighetsprincipen, ska anses vara uppfyllt när det, på grundval av bästa möjliga vetenskapliga kunskap på området, inte går att utesluta en sannolikhet eller en risk för betydande negativ påverkan på området, mot bakgrund av bland annat områdets särart och miljömässiga förhållanden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 november 2022, AquaPri, C‑278/21, EU:C:2022:864, punkterna 49 och 50 samt där angiven rättspraxis). Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida det projekt som är aktuellt i det nationella målet kan komma att påverka det berörda området på ett betydande sätt, varvid tillämplig lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder inte kan upphäva de krav i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet som en plan eller ett projekt måste uppfylla, vilket även generaladvokaten har påpekat i punkt 45 i sitt förslag till avgörande.
54
För det andra ska det framhållas att det inte föreligger någon motsägelse mellan skyldigheten enligt nationell rätt att vidta vissa åtgärder för att förebygga och bekämpa skogsbränder å ena sidan, och skyldigheten enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet att göra en föregående bedömning av dessa åtgärders konsekvenser för det berörda området å andra sidan, när de kan komma att ha en betydande påverkan på ett särskilt bevarandeområde.
55
Denna bedömning gör det nämligen möjligt att fastställa närmare villkor för genomförandet av de åtgärder som är bäst lämpade för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de livsmiljöer eller arter för vilka det berörda särskilda bevarandeområdet har utsetts.
56
Dessutom föreskrivs det i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet att även om det vid denna bedömning konstateras att de planerade åtgärderna kommer att medföra negativa konsekvenser för området och det inte finns alternativa lösningar, får dessa åtgärder ändå vidtas om det är motiverat av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, förutsatt att medlemsstaten vidtar alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen), C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 190).
57
För det tredje ska det under alla omständigheter erinras om att domstolen har slagit fast att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet inte tillåter att en medlemsstat utfärdar nationella regler som generellt befriar vissa typer av planer och projekt från skyldigheten att göra en lämplig bedömning av deras konsekvenser för det berörda området (dom av den 22 juni 2022, kommissionen/Slovakien (Skydd av tjäder), C‑661/20, EU:C:2022:496, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
58
Möjligheten att generellt undanta viss verksamhet från kravet på att göra en bedömning av konsekvenserna för det berörda skyddade området med stöd av nationell tillämplig lagstiftning skulle nämligen kunna äventyra områdets integritet.
59
Det ska för övrigt påpekas att det i förevarande fall framgår av handlingarna i målet att den tillämpliga nationella lagstiftningen om förebyggande av risker för skogsbränder inte medför någon sådan möjlighet.
60
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den tredje frågan besvaras enligt följande. Artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att den medför en skyldighet att göra en konsekvensbedömning avseende sådana planer och projekt som avses i denna bestämmelse, även när det enligt tillämplig nationell lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder krävs att dessa planer och projekt genomförs.
Den fjärde frågan
61
Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att verksamhet som syftar till att säkerställa underhållet av infrastruktur för brandskydd i ett skogsområde som utsetts till ett särskilt bevarandeområde får fortgå och slutföras innan det förfarande för att bedöma verksamhetens konsekvenser som föreskrivs i denna bestämmelse har genomförts.
62
I artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet föreskrivs att ”[m]ed ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt”. Således får inga planer eller projekt genomföras i ett särskilt bevarandeområde förrän deras konsekvenser för det berörda området har utvärderats.
63
Domstolen har vid upprepade tillfällen bekräftat att den bedömning som ska ske enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet är en föregående bedömning (dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 34, dom av den 11 april 2013, Sweetman m.fl., C‑258/11, EU:C:2013:220, punkt 28, och dom av den 21 juli 2016, Orleans m.fl., C‑387/15 och C‑388/15, EU:C:2016:583, punkt 43).
64
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 54 i sitt förslag till avgörande är det för övrigt absolut nödvändigt att bedömningen av planens eller projektets konsekvenser föregår dess genomförande. Dels skulle en bedömning i efterhand inte göra det möjligt att undvika påverkan på områdets bevarandestatus, dels är det ofta svårt att bedöma konsekvensernas omfattning i avsaknad av en föregående utvärdering av områdets ursprungliga status.
65
Enligt livsmiljödirektivet är det således inte tillåtet att genomföra en plan eller ett projekt inom ett särskilt bevarandeområde, och a fortiori inte heller att fullfölja eller slutföra planen eller projektet, innan en lämplig bedömning av dess konsekvenser för det berörda området har genomförts.
66
Detta förbud är tillämpligt på verksamhet som bedrivs i ett skogsområde som har utsetts till ett särskilt bevarandeområde för att säkerställa underhållet av infrastruktur för brandskydd i detta område, eftersom sådan verksamhet utgör ett projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, vilket också framgår av domstolens svar på den första frågan.
67
Nämnda förbud är däremot inte tillämpligt på verksamhet som bedrivs i form av åtgärder för bevarande av området och som antagits med stöd av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet. Såsom framgår av punkterna 52 och 53 ovan ska nämligen sådan verksamhet anses direkt hänga samman med eller vara nödvändig för skötseln och förvaltningen av området.
68
Om underhållet av infrastruktur för brandskydd redan omfattas av de bevarandeåtgärder som antagits för området, med tillämpning av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet, behöver det således inte bli föremål för en sådan bedömning som avses i artikel 6.3 i detta direktiv.
69
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 57 i sitt förslag till avgörande måste man även göra undantag för fall då en direkt eller överhängande risk medför att nödvändiga åtgärder för att skydda området måste genomföras utan dröjsmål. I ett sådant fall skulle ett föregående genomförande av konsekvensbedömningen inte tjäna sitt avsedda syfte, det vill säga att bevara området, utan tvärtom riskera att skada detta.
70
Så kan särskilt vara fallet med akuta åtgärder som vidtas för att avvärja och bekämpa skogsbränder. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida det av denna anledning skulle kunna vara motiverat att genomföra de arbeten som är i fråga i det nationella målet, utan en föregående bedömning av deras påverkan på det berörda naturreservatet.
71
Mot denna bakgrund ska den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att verksamhet som syftar till att säkerställa underhållet av infrastruktur för brandskydd i ett skogsområde som utsetts till ett särskilt bevarandeområde inte får inledas, och a fortiori inte heller får fortgå och slutföras, innan det förfarande för att bedöma verksamhetens konsekvenser som föreskrivs i denna bestämmelse har genomförts, såvida denna verksamhet inte redan omfattas av de bevarandeåtgärder för området som har vidtagits med tillämpning av artikel 6.1 i nämnda direktiv, eller det föreligger en direkt eller överhängande risk för bevarandet av området som medför att dylik verksamhet måste genomföras utan dröjsmål.
Den femte frågan
72
Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan för att få klarhet i huruvida artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att de behöriga myndigheterna är skyldiga att vidta åtgärder för att avhjälpa eventuella betydande konsekvenser av arbeten som utförts utan att det har skett någon sådan föregående bedömning som föreskrivs i denna bestämmelse, och att kräva ersättning för den skada som orsakats av dessa arbeten.
73
Inledningsvis ska det undersökas huruvida den femte frågan, såsom den formulerats, är användbar för lösningen av tvisten i det nationella målet.
74
Genom det omtvistade beslutet förelade nämligen generaldirektören för miljöskyddsmyndigheten klaganden dels att lämna avverkade tallar vars diameter översteg 25 cm i skogsbestånden, dels att öka mängden dött trä i den prioriterade och skyddade biotopen 9010* ”Äldre eller naturliga boreala skogar”, då den ansågs otillräcklig.
75
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 69 och 72 i sitt förslag till avgörande syftar det första föreläggandet till att förhindra att arbeten som utförts i strid med artikel 6.3 i livsmiljödirektivet fortgår, varvid det andra föreläggandet utgör en påminnelse om punkt 11.2 i dekret nr 478, där det föreskrivs att dött trä inte får bortskaffas när mängden av sådant trä är otillräcklig.
76
Med andra ord förefaller det omtvistade beslutet inte syfta till att avhjälpa konsekvenserna av de arbeten som utförts av klaganden i det nationella målet, och inte heller till att klaganden ska krävas på ersättning för den skada som orsakats av dessa arbeten.
77
Det ska emellertid erinras om att det ankommer uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen.
78
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att den femte frågan, i likhet med de övriga frågor som ställts, avser tolkningen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, och att det är inte uppenbart att den saknar betydelse för utgången i det nationella målet. Domstolen är således behörig att besvara dessa frågor.
79
Det kan konstateras att livsmiljödirektivet, och i synnerhet dess artikel 6.3, inte innehåller några bestämmelser om vilka följder som inträder för det fall att skyldigheten att göra en föregående bedömning av en plans eller ett projekts konsekvenser har åsidosatts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 169).
80
Enligt artikel 6.2 i nämnda direktiv är medlemsstaterna endast skyldiga att ”i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv”.
81
Enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU är medlemsstaterna emellertid skyldiga att få de otillåtna följdverkningarna av en överträdelse av unionsrätten att upphöra (dom av den 16 december 1960, Humblet/État belge, 6/60-IMM, EU:C:1960:48, s. 1146, och dom av den 7 januari 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, punkt 64). Denna skyldighet åvilar samtliga offentliga organ i den berörda medlemsstaten och framför allt de nationella myndigheter som, inom ramen för sina befogenheter, är förpliktade att vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa följderna av en utebliven miljökonsekvensbedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 2019, kommissionen/Irland (Vindkraftspark i Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, punkt 75). Denna skyldighet åvilar även företag som ägs av den berörda medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 2019, kommissionen/Irland (Vindkraftspark i Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, punkt 91).
82
Enligt denna princip är den berörda medlemsstaten även skyldig att ersätta all den skada som orsakats av underlåtenheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning (dom av den 7 januari 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, punkt 66).
83
Däremot kan inte enbart principen om lojalt samarbete, som endast gäller för medlemsstaterna och deras organ, medföra en skyldighet för enskilda att ersätta miljöskador i ett särskilt bevarandeområde som uppstått till följd av arbete som de har utfört utan att först ha gjort en sådan lämplig bedömning av arbetets konsekvenser som föreskrivs i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
84
Eftersom livsmiljödirektivet inte innehåller några bestämmelser om ersättning för miljöskador och enskilda under alla omständigheter inte kan åläggas någon skyldighet enbart på grundval av detta direktiv, kan en skyldighet att ersätta en sådan skada som den som är aktuell i det nationella målet endast följa av lettisk rätt.
85
Det ska tilläggas att för det fall en sådan skyldighet föreskrivs i lettisk rätt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, är de behöriga nationella myndigheterna skyldiga att tillämpa den.
86
Det kan följaktligen konstateras att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, jämförd med principen om lojalt samarbete, inte medför en skyldighet för de behöriga myndigheterna att kräva att enskilda ska ersätta en dylik skada.
87
Denna bestämmelse medför således inte någon skyldighet för klaganden i det nationella målet att ersätta den skada som orsakats av de arbeten som vederbörande har utfört utan att det har gjorts en lämplig föregående bedömning. Såsom generaladvokaten har angett i punkt 73 i sitt förslag till avgörande kan de behöriga myndigheterna kräva ersättning för denna skada med stöd av nämnda bestämmelse endast för det fall att klaganden ska likställas med ett organ tillhörande den berörda medlemsstaten. Om klaganden däremot ska anses vara ett enskilt rättssubjekt kan dessa myndigheter inte, enbart med stöd av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet och principen om lojalt samarbete, kräva ersättning för ovannämnda skada.
88
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den femte frågan besvaras enligt följande. Artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, jämförd med principen om lojalt samarbete, ska tolkas så, att den berörda medlemsstaten, och i synnerhet dess behöriga myndigheter, är skyldig att vidta åtgärder för att avhjälpa eventuella betydande konsekvenser på miljön som uppstått till följd av arbeten som utförts utan att det har skett en sådan föregående lämplig bedömning som föreskrivs i denna bestämmelse, och att ersätta skador som orsakats av dessa arbeten. Däremot medför den inte någon skyldighet för denna medlemsstat att kräva att enskilda rättssubjekt ska ersätta dylika skador, för det fall att de kan tillskrivas ett sådant rättssubjekt.
Rättegångskostnader
89
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande:
1)
Artikel 6.3 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ska tolkas så, att begreppet projekt, i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar verksamhet som bedrivs i ett skogsområde som utsetts till ett särskilt bevarandeområde, för att säkerställa att skogens infrastrukturanläggningar för brandskydd i detta område underhålls i enlighet med de krav som föreskrivs i tillämplig nationell lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder, förutsatt att denna verksamhet förändrar de fysiska förhållandena inom det berörda området.
2)
Artikel 6.3 i direktiv 92/43 ska tolkas så, att verksamhet som bedrivs i ett skogsområde som utsetts till ett särskilt bevarandeområde, för att säkerställa att skogens infrastrukturanläggningar för brandskydd i detta område underhålls i enlighet med de krav som föreskrivs i tillämplig nationell lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder, ska inte – blott på grund av att den eftersträvar detta ändamål – anses utgöra ett projekt som direkt hänger samman med eller är nödvändigt för skötseln och förvaltningen av området, och kan följaktligen inte undantas från kravet på en bedömning av dess konsekvenser för det berörda området, såvida dessa åtgärder inte redan ingår bland de bevarandeåtgärder för området som har beslutats med stöd av artikel 6.1 i nämnda direktiv.
3)
Artikel 6.3 i direktiv 92/43 ska tolkas så, att den medför en skyldighet att göra en konsekvensbedömning avseende sådana planer och projekt som avses i denna bestämmelse, även när det enligt tillämplig nationell lagstiftning om förebyggande av risker för skogsbränder krävs att dessa planer och projekt genomförs.
4)
Artikel 6.3 i direktiv 92/43 ska tolkas så, att verksamhet som syftar till att säkerställa underhållet av infrastruktur för brandskydd i ett skogsområde som utsetts till ett särskilt bevarandeområde inte får inledas, och a fortiori inte heller får fortgå och slutföras, innan det förfarande för att bedöma verksamhetens konsekvenser som föreskrivs i denna bestämmelse har genomförts, såvida denna verksamhet inte redan omfattas av de bevarandeåtgärder för området som har vidtagits med tillämpning av artikel 6.1 i nämnda direktiv, eller det föreligger en direkt eller överhängande risk för bevarandet av området som medför att dylik verksamhet måste genomföras utan dröjsmål.
5)
Artikel 6.3 i direktiv 92/43, jämförd med principen om lojalt samarbete, ska tolkas så, att den berörda medlemsstaten, och i synnerhet dess behöriga myndigheter, är skyldig att vidta åtgärder för att avhjälpa eventuella betydande konsekvenser på miljön som uppstått till följd av arbeten som utförts utan att det har skett en sådan föregående lämplig bedömning som föreskrivs i denna bestämmelse, och att ersätta skador som orsakats av dessa arbeten. Däremot medför den inte någon skyldighet för denna medlemsstat att kräva att enskilda rättssubjekt ska ersätta dylika skador, för det fall att de kan tillskrivas ett sådant rättssubjekt.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: lettiska.