62022CJ0652_RES
Kawża C‑652/22 P
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ
vs
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave
(talba għal deċiżjoni preliminari, imressqa mill-Visoki upravni sud)
Sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja (Awla Manja) tat‑22 ta’ Ottubru 2024
“Rinviju għal deċiżjoni preliminari – Għoti ta’ kuntratti pubbliċi fl-Unjoni Ewropea – Direttiva 2014/25/UE – Artikolu 43 – Operaturi ekonomiċi minn pajjiżi terzi li ma jkunux ikkonkludew ftehim internazzjonali mal-Unjoni li jiżgura l-aċċess reċiproku u ugwali għall-kuntratti pubbliċi – Assenza ta’ dritt ta’ dawn l-operaturi ekonomiċi għal ‘trattament mhux inqas favorevoli’ – Parteċipazzjoni ta’ tali operatur ekonomiku fi proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku – Inapplikabbiltà tad-Direttiva 2014/25 – Inammissibbiltà, fil-kuntest ta’ rikors ippreżentat mill-imsemmi operatur ekonomiku, ta’ talba għal deċiżjoni preliminari li tirrigwarda l-interpretazzjoni ta’ dispożizzjonijiet ta’ din id-direttiva”
Domandi preliminari – Ammissibbiltà – Limiti – Proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti fis-setturi tal-ilma, tal-enerġija, tat-trasport, u tas-servizzi postali – Direttiva 2014/25 – Kamp ta’ applikazzjoni – Operaturi ekonomiċi minn pajjiżi terzi li ma jkunux ikkonkludew ftehim internazzjonali mal-Unjoni li jiżgura l-aċċess reċiproku u ugwali għall-kuntratti pubbliċi – Assenza ta’ dritt ta’ dawn l-operaturi ekonomiċi għal ‘trattament mhux inqas favorevoli’ – Parteċipazzjoni ta’ tali operatur ekonomiku fi proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku fi Stat Membru – Inapplikabbiltà tad-Direttiva 2014/25 – Nuqqas ta’ kompetenza tal-awtoritajiet nazzjonali sabiex jagħmlu applikabbli d-dispożizzjonijiet nazzjonali ta’ traspożizzjoni ta’ din id-direttiva għall-imsemmi operatur ekonomiku – Assenza ta’ neċessità tal-interpretazzjoni mitluba għas-soluzzjoni tat-tilwima fil-kawża prinċipali – Inammissibbiltà
(Artikolu 267 TFUE; Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill 2014/25, Artikoli 36 u 76)
(ara l-punti 38, 41 sa 48, 51 sa 61, 65, u 67 sa 69, u d-dispożittiv)
Sunt
Bl-Awla Manja bħala l-kulleġġ ġudikanti, il-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat inammissibbli t-talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Visoki upravni sud (il-Qorti Amministrattiva tal-Appell, il-Kroazja), minħabba li d-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 2014/25 (
1
), li l-interpretazzjoni tagħhom kienet intalbet minn din il-qorti nazzjonali, ma japplikawx għall-operaturi ekonomiċi ta’ pajjiżi terzi li ma jkunux ikkonkludew ftehim internazzjonali mal-Unjoni Ewropea li jiżgura l-aċċess ugwali u reċiproku għall-kuntratti pubbliċi. Barra minn hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja qieset li d-dispożizzjonijiet nazzjonali ta’ traspożizzjoni ta’ din id-direttiva ma jistgħux jiġu applikati għal dawn l-operaturi ekonomiċi mill-awtoritajiet ta’ Stat Membru, mingħajr ma tinkiser il-kompetenza esklużiva tal-Unjoni fil-qasam tal-politika kummerċjali komuni.
F’Settembru 2020, HŽ Infrastruktura d.o.o., kumpannija rregolata mid-dritt Kroat (iktar ’il quddiem l-“entità kontraenti”), fetħet proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku għall-kostruzzjoni ta’ infrastruttura ferrovjarja li tgħaqqad żewġ lokalitajiet fil-Kroazja, li kellu jingħata skont il-kriterju tal-offerta ekonomikament l-iktar vantaġġuża. Skont l-istruzzjonijiet indirizzati lill-offerenti mill-entità kontraenti, dawn kellhom juru l-kapaċitajiet tekniċi u professjonali tagħhom permezz tal-komunikazzjoni ta’ dokument li jistabbilixxi li, matul l-għaxar snin qabel il-ftuħ ta’ din il-proċedura, dawn l-offerenti kienu wettqu xogħlijiet ta’ kostruzzjoni ta’ infrastrutturi ferrovjarji jew tat-toroq.
L-entità kontraenti ddeċidiet li tagħti, f’Jannar 2022, il-kuntratt pubbliku kkonċernat lill-grupp Strabag, ikkostitwit minn tliet kumpanniji rregolati mid-dritt Awstrijak, mid-dritt Kroat u mid-dritt Ċek, rispettivament. Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AŞ (iktar ’il quddiem “Kolin”), kumpannija rregolata mid-dritt Tork li kienet tinsab fost l-offerenti, ippreżentat rikors kontra d-deċiżjoni ta’ għoti quddiem id-Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (il-Kummissjoni tal-Istat għas-Sorveljanza tal-Proċeduri ta’ Għoti ta’ Kuntratti Pubbliċi, il-Kroazja, iktar ’il quddiem il-“Kummissjoni għas-Sorveljanza”). Peress li qieset li ma kienx ġie debitament stabbilit li l-grupp Strabag kellu l-kapaċitajiet tekniċi u professjonali meħtieġa, il-Kummissjoni għas-Sorveljanza annullat id-deċiżjoni ta’ għoti tal-kuntratt pubbliku kkonċernat.
Wara dan l-annullament, l-entità kontraenti talbet lill-grupp Strabag jipprovdi lista kkompletata tax-xogħlijiet imwettqa, flimkien ma’ ċertifikat tal-konformità u tat-tlestija ta’ dawn ix-xogħlijiet. Il-grupp Strabag ippreżenta tali lista, flimkien ma’ tali ċertifikat, li kienet tinkludi riferiment ġdid għal xogħlijiet oħra mwettqa. Wara eżami mill-ġdid u evalwazzjoni mill-ġdid tal-offerti, l-entità kontraenti adottat, f’April 2022, deċiżjoni ġdida ta’ għoti tal-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali favur il-grupp Strabag. Fil-fatt, hija qieset li r-riferiment il-ġdid kien biżżejjed, fih innifsu, sabiex jiġi stabbilit li dan il-grupp kellu l-kapaċitajiet tekniċi u professjonali meħtieġa.
Filwaqt li sostniet li l-inizjattiva tal-entità kontraenti li titlob lill-grupp Strabag sabiex jikkompleta l-lista ta’ xogħlijiet tiegħu kienet illegali, Kolin ippreżentat rikors kontra d-deċiżjoni tal-għoti l-ġdida quddiem il-Kummissjoni għas-Sorveljanza. Din tal-aħħar ċaħdet dan ir-rikors minħabba li ebda dispożizzjoni nazzjonali ma kienet tipprekludi li l-grupp Strabag jikkompleta l-lista tax-xogħlijiet permezz tal-indikazzjoni tat-twettiq ta’ xogħlijiet oħra minbarra dawk li kienu jinsabu inizjalment fiha, peress li l-Liġi Kroata dwar il-Kuntratti Pubbliċi kienet tippermetti lill-awtorità kontraenti titlob lil offerent jikkompleta jew jispjega l-provi prodotti (
2
).
Għaldaqstant, Kolin ippreżentat rikors għal annullament kontra d-deċiżjoni tal-Kummissjoni għas-Sorveljenza quddiem il-Qorti Amministrattiva tal-Appell Kroata, li kienet il-qorti tar-rinviju. Fid-dawl tal-Artikoli 36 u 76 tad-Direttiva 2014/25, dik il-qorti kellha dubji dwar il-possibbiltà għall-entità kontraenti li tieħu inkunsiderazzjoni, wara l-annullament tal-ewwel deċiżjoni tagħha ta’ għoti tal-kuntratt ikkonċernat, dokumenti addizzjonali dwar il-kapaċitajiet tekniċi u professjonali tal-grupp, li ma kinux jinsabu fl-offerta inizjali ppreżentata minn dan il-grupp u li ġew ippreżentati minn dan tal-aħħar fuq talba ta’ din l-entità kontraenti. Il-qorti tar-rinviju għalhekk iddeċidiet li tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja diversi domandi preliminari dwar l-interpretazzjoni ta’ dawn id-dispożizzjonijiet.
Il‑kunsiderazzjonijiet tal‑Qorti tal‑Ġustizzja
Sa fejn id-domandi magħmula mill-qorti nazzjonali jkunu jirrigwardaw l-interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni, il-Qorti tal-Ġustizzja tkun, bħala prinċipju, marbuta li tagħti deċiżjoni. Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja għandha teżamina l-kundizzjonijiet li fihom hija tiġi adita mill-qorti nazzjonali, sabiex tivverifika l-ġurisdizzjoni tagħha stess jew l-ammissibbiltà tat-talba mressqa quddiemha. B’mod partikolari, il-Qorti tal-Ġustizzja jista’ jkollha teżamina jekk id-dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni li jkunu s-suġġett tad-domandi preliminari jkunux applikabbli għall-kawża prinċipali. Jekk dan ma jkunx il-każ, dawn id-dispożizzjonijiet ikunu irrilevanti għas-soluzzjoni ta’ din it-tilwima u d-deċiżjoni preliminari mitluba ma tkunx neċessarja sabiex tippermetti lill-qorti tar-rinviju tagħti s-sentenza tagħha, b’tali mod li dawn id-domandi jkollhom jiġu ddikjarati inammissibbli.
Fl-ewwel lok, il-Qorti tal-Ġustizzja vverifikat jekk ir-rikors ippreżentat quddiem qorti ta’ Stat Membru minn operatur ekonomiku ta’ pajjiż terz, f’dan il-każ ir-Repubblika tat-Turkija, sabiex jikkontesta d-deċiżjoni ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku meħuda fi Stat Membru, jistax jiġi eżaminat fid-dawl tar-regoli fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi stabbiliti mil-leġiżlatur tal-Unjoni, bħalma huma l-Artikoli 36 u 76 tad-Direttiva 2014/25 li kienu s-suġġett tad-domandi preliminari magħmula.
F’dan ir-rigward, il-Qorti tal-Ġustizzja rrilevat qabelxejn li l-Unjoni hija marbuta, fir-rigward ta’ ċerti pajjiżi terzi, bi ftehimiet internazzjonali, b’mod partikolari l-Ftehim tal-Organizzazzjoni Dinjija tal-Kummerċ dwar l-Akkwisti Pubbliċi (FAP) (
3
), li jiggarantixxi, b’mod reċiproku u ugwali, l-aċċess tal-operaturi ekonomiċi tal-Unjoni għall-kuntratti pubbliċi f’dawn il-pajjiżi terzi u dak tal-operaturi ekonomiċi tal-imsemmija pajjiżi terzi għall-kuntratti pubbliċi fl-Unjoni. L-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/25 jirrifletti dawn l-impenji tal-Unjoni billi jipprovdi li, sa fejn il-FAP jew konvenzjonijiet internazzjonali oħra li jorbtu lill-Unjoni jipprevedu dan, l-entitajiet kontraenti tal-Istati Membri għandhom jagħtu lill-operaturi ekonomiċi tal-pajjiżi terzi li huma partijiet għal tali ftehim trattament mhux inqas favorevoli minn dak mogħti lill-operaturi ekonomiċi tal-Unjoni. Dan id-dritt għal trattament mhux inqas favorevoli li minnu jibbenefikaw l-operaturi ekonomiċi ta’ dawn il-pajjiżi terzi jimplika li dawn l-operaturi ekonomiċi jistgħu jinvokaw id-dispożizzjonijiet ta’ din id-direttiva.
Pajjiżi terzi oħra, fosthom ir-Repubblika tat-Turkija, sa issa ma kkonkludewx ftehim internazzjonali mal-Unjoni bħalma huma dawk imsemmija fl-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/25. Fir-rigward tal-operaturi ekonomiċi ta’ dawn il-pajjiżi terzi, il-Qorti tal-Ġustizzja nnotat li, għalkemm id-dritt tal-Unjoni ma jipprekludix li dawn l-operaturi ekonomiċi jitħallew, fl-assenza ta’ miżuri ta’ esklużjoni adottati mill-Unjoni, jipparteċipaw fi proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku rregolata mid-Direttiva 2014/25, huwa jipprekludi, għall-kuntrarju, li l-imsemmija operaturi jkunu jistgħu, fil-kuntest tal-parteċipazzjoni tagħhom f’tali proċedura, jinvokaw din id-direttiva u b’hekk jeżiġu trattament ugwali tal-offerta tagħhom fir-rigward ta’ dawk ippreżentati mill-offerenti tal-Istati Membri u mill-offerenti tal-pajjiżi terzi li jkunu kkonkludew mal-Unjoni ftehim internazzjonali msemmi fl-Artikolu 43 ta’ din id-direttiva. Fil-fatt, l-inklużjoni tal-operaturi ekonomiċi ta’ pajjiżi terzi li ma jkunux ikkonkludew tali ftehim internazzjonali mal-Unjoni fil-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva 2014/25 ikollha l-effett li tagħtihom dritt għal trattament mhux inqas favorevoli bi ksur tal-Artikolu 43 ta’ din id-direttiva, li jillimita l-benefiċċju ta’ dan id-dritt għall-operaturi ekonomiċi ta’ pajjiżi terzi li jkunu kkonkludew ftehim internazzjonali mal-Unjoni fis-sens ta’ din id-dispożizzjoni.
Għaldaqstant, id-dritt mogħti, mill-Artikolu 45(1) tad-Direttiva 2014/25, lil “kwalunkwe operatur ekonomiku interessat” li jissottometti offerta b’risposta għal sejħa għal offerti fil-kuntest ta’ proċedura miftuħa ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku fl-Unjoni ma jestendix għall-operaturi ekonomiċi tal-pajjiżi terzi li ma jkunux ikkonkludew tali ftehim internazzjonali mal-Unjoni. Lanqas ma jimplika li dawn l-operaturi, meta jitħallew jipparteċipaw f’tali proċedura, ikollhom id-dritt li jinvokaw il-benefiċċju ta’ din id-direttiva. Għaldaqstant, f’sitwazzjoni bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, ikkaratterizzata mill-parteċipazzjoni, aċċettata mill-entità kontraenti, ta’ operatur ekonomiku Tork fi proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku rregolata mid-Direttiva 2014/25, dan l-operatur ma jistax jinvoka l-Artikoli 36 u 76 ta’ din id-direttiva sabiex jikkontesta d-deċiżjoni ta’ għoti tal-kuntratt ikkonċernat.
Fit-tieni lok, il-Qorti tal-Ġustizzja eżaminat jekk id-domandi magħmula, li kienu jirrigwardaw l-interpretazzjoni ta’ dawn l-artikoli tad-Direttiva 2014/25, kinux madankollu ammissibbli fid-dawl tal-fatt li d-dispożizzjonijiet tal-leġiżlazzjoni Kroata li tittrasponi l-imsemmija artikoli kienu interpretati bħala li japplikaw mingħajr distinzjoni għall-offerenti kollha tal-Unjoni u tal-pajjiżi terzi u bħala li setgħu, konsegwentement, jiġu invokati mill-operatur ekonomiku Tork ikkonċernat.
F’dan ir-rigward, il-Qorti tal-Ġustizzja fakkret li, skont il-ġurisprudenza, huma ċertament ammissibbli talbiet għal deċiżjoni preliminari li jirrigwardaw l-interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni f’sitwazzjonijiet li jinsabu barra mill-kamp ta’ applikazzjoni ta’ dan id-dritt, iżda li fihom dawn id-dispożizzjonijiet kienu, mingħajr bidla fl-għan tagħhom jew fil-portata tagħhom, saru applikabbli minħabba riferiment dirett u inkundizzjonat mid-dritt nazzjonali. F’dawn is-sitwazzjonijiet, huwa fl-interess manifest tal-ordinament ġuridiku tal-Unjoni li d-dispożizzjonijiet meħuda mid-dritt tal-Unjoni jiġu interpretati b’mod uniformi.
Madankollu, din il-ġurisprudenza ma tistax tapplika meta d-dispożizzjonijiet tad-dritt nazzjonali li jittrasponu direttiva jkunu saru applikabbli, mill-awtoritajiet ta’ Stat Membru, bi ksur ta’ kompetenza esklużiva tal-Unjoni. Dan kien il-każ hawnhekk, fejn kienet involuta l-parteċipazzjoni fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi ta’ operaturi ekonomiċi ta’ pajjiżi terzi li ma kinux ikkonkludew ftehim internazzjonali mal-Unjoni li jiggarantixxi l-aċċess ugwali u reċiproku għal dawn il-kuntratti.
Fil-fatt, il-politika kummerċjali komuni, imsemmija fl-Artikolu 207 TFUE, li fir-rigward tagħha l-Unjoni għandha kompetenza esklużiva skont l-Artikolu 3(1)(e) TFUE, tikkonċerna l-kummerċ mal-pajjiżi terzi u tinkludi kull att tal-Unjoni intiż essenzjalment li jippromwovi, jiffaċilita jew jirregola dan il-kummerċ u li jkollu effetti diretti u immedjati fuqu. Issa, kull att ta’ portata ġenerali li jkollu l-għan speċifiku li jiddetermina l-modalitajiet li bihom l-operaturi ekonomiċi ta’ pajjiż terz jistgħu jipparteċipaw fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi fl-Unjoni huwa ta’ natura li jkollu effetti diretti u immedjati fuq il-kummerċ ta’ merkanzija u ta’ servizzi bejn dan il-pajjiż terz u l-Unjoni, b’tali mod li jaqa’ taħt il-kompetenza esklużiva tal-Unjoni skont din id-dispożizzjoni (
4
).
Il-Qorti tal-Ġustizzja żiedet tgħid li, għalkemm il-politika kummerċjali komuni ma tinkludix, għall-kuntrarju, in-negozjati u l-konklużjoni ta’ ftehimiet internazzjonali fil-qasam tat-trasport (
5
) u għalhekk ma tistax tkopri kompletament il-kwistjoni tal-aċċess tal-operaturi ekonomiċi ta’ pajjiżi terzi għall-kuntratti pubbliċi settorjali msemmija mid-Direttiva 2014/25, xorta jibqa’ l-fatt li l-konklużjoni ta’ ftehim li jiggarantixxi tali aċċess taqa’ wkoll taħt kompetenza esklużiva tal-Unjoni, jiġifieri dik imsemmija fl-Artikolu 3(2) TFUE.
Għalhekk, l-Unjoni biss hija kompetenti sabiex tilleġiżla u, għalhekk, sabiex tadotta att ta’ portata ġenerali, legalment vinkolanti, dwar l-aċċess għall-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi tal-operaturi ekonomiċi ta’ pajjiżi terzi li ma jkunux ikkonkludew ftehim internazzjonali mal-Unjoni li jiggarantixxi l-aċċess ugwali u reċiproku għall-kuntratti pubbliċi.
Għaldaqstant, il-Qorti tal-Ġustizzja qieset li l-awtoritajiet nazzjonali ma humiex kompetenti sabiex irendu applikabbli, għal dawn l-operaturi ekonomiċi ta’ pajjiżi terzi li jkunu ġew ammessi, minn entità kontraenti, li jipparteċipaw fi proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku fl-Istat Membru kkonċernat, id-dispożizzjonijiet nazzjonali li jittrasponu r-regoli inklużi fid-Direttiva 2014/25, mingħajr ma jiksru n-natura esklużiva tal-kompetenza tal-Unjoni. Konsegwentement, il-Qorti tal-Ġustizzja qieset li l-interpretazzjoni tal-Artikoli 36 u 76 tad-Direttiva 2014/25 ma setgħet, bl-ebda mod, tkun rilevanti għas-soluzzjoni tal-kawża prinċipali u ddikjarat inammissibbli t-talba għal deċiżjoni preliminari.
(
1
)	Direttiva 2014/25/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist minn entitajiet li joperaw fis-setturi tas-servizzi tal-ilma, l-enerġija, it-trasport u postali u li tħassar id-Direttiva 2004/17/KE (ĠU 2014, L 94, p. 243).
(
2
)	Artikolu 263(2) taż-Zakon o javnoj nabavi (il-Liġi dwar il-Kuntratti Pubbliċi) fil-verżjoni tagħha applikabbli għall-kawża prinċipali.
(
3
)	Ftehim approvat bid-Deċiżjoni tal-Kunsill 94/800/KE tat‑22 ta’ Diċembru 1994 dwar il-konklużjoin f’isem il-Komunità Ewropea, fejn għandhom x’jaqsmu affarijiet fil-kompetenza tagħha, fuq il-ftehim milħuq fil-Laqgħa ta’ negozjati multilaterali fl-Urugwaj (1986-1994) (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 11, Vol. 21, p. 80).
(
4
)	Din il-kompetenza esklużiva tintwera mill-Artikolu 86 tad-Direttiva 2014/25 li jagħti lill-Unjoni, u mhux lill-Istati Membri, il-kompetenza li tissospendi jew tirrestrinġi l-parteċipazzjoni tal-impriżi ta’ pajjiż terz fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi fl-Unjoni.
(
5
)	Kif jirriżulta mill-Artikolu 207(5) TFUE.