62014CC0591
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PAOLO MENGOZZI
apresentadas em 30 de março de 2017 (
1
)
Processo C‑591/14
Comissão Europeia
contra
Reino da Bélgica
«Incumprimento de Estado — Inobservância de uma decisão da Comissão relativa a um auxílio estatal — Decisão 2011/678/UE — Auxílio estatal para o financiamento dos testes de deteção das encefalopatias espongiformes transmissíveis (EET) nos bovinos — Ausência de recuperação dos auxílios concedidos — Fundamentos de defesa — Dificuldades na identificação dos beneficiários dos auxílios»
Introdução
1.
O presente processo tem por objeto uma ação, ao abrigo do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, contra o Reino da Bélgica, com a qual a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não ter adotado, nos prazos estabelecidos, todas as medidas necessárias para recuperar, junto dos beneficiários, os auxílios estatais, declarados ilegais e incompatíveis com o mercado interno pelo artigo 1.o, n.os 3 e 4, da Decisão 2011/678/UE da Comissão, de 27 de julho de 2011, relativa ao auxílio estatal para o financiamento dos testes de deteção das encefalopatias espongiformes transmissíveis (EET) nos bovinos, aplicado pela Bélgica [Auxílio estatal C 44/08 (ex NN 45/04)] (a seguir «decisão controvertida») (
2
), e ao não ter informado a Comissão Europeia, no prazo concedido, das medidas tomadas para dar cumprimento àquela decisão, o Reino da Bélgica incumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 288.o, quarto parágrafo, TFUE e dos artigos 2.° a 4.° da referida decisão.
Antecedentes do litígio
Financiamento dos testes de deteção de encefalopatias espongiformes transmissíveis (EET) nos bovinos na Bélgica
2.
Resulta dos autos que, entre 2001 e 2006, o Reino da Bélgica tomou a cargo todos ou parte dos custos dos testes de deteção de EET nos bovinos (a seguir «testes EEB»), obrigatórios desde 1 de janeiro de 2001.
3.
Durante o período de 1 de janeiro de 2001 a 31 de dezembro de 2001, estes custos foram financiados por um subsídio direto do erário público (Bélgica).
4.
De 1 de janeiro de 2002 a 30 de junho de 2004, os testes EEB foram pré‑financiados pelo Bureau d’intervention et de restitution belge (Gabinete de Intervenção e de Restituição, a seguir «BIRB»), instituto federal dotado de personalidade jurídica.
5.
De 1 de julho de 2004 a 30 de novembro de 2004, estes testes foram pré‑financiados pela Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (Agência federal para a segurança da cadeia alimentar, Bélgica (AFSCA, Bélgica), instituto público dotado de personalidade jurídica.
6.
Entre 1 de dezembro de 2004 e 31 de dezembro de 2005, os testes EEB foram financiados com base nas disposições do Decreto Real de 15 de outubro de 2004 relativo ao financiamento dos testes de deteção de encefalopatias espongiformes transmissíveis nos animais (a seguir «Decreto Real de 15 de outubro de 2004») (
3
) e da Lei de 9 de dezembro de 2004, relativa ao financiamento da AFSCA (a seguir «Lei de 9 de dezembro de 2004») (
4
). O Decreto Real de 15 de outubro de 2004 previa um direito, cujo montante era fixado em 10,70 euros por bovino apresentado para abate que devesse ser sujeito a um teste rápido EEB, que era cobrado pela AFSCA e que era imputado ao operador do matadouro (
5
). Resulta dos autos que, durante este período, os testes EEB foram financiados, em parte, por meio de direitos cobrados com base no Decreto Real de 15 de outubro de 2004 e, em parte, pela AFSCA, a partir das suas reservas e do adiantamento reembolsável posto à sua disposição pelo erário público (
6
).
7.
O modo de financiamento dos testes EEB foi novamente alterado pela entrada em vigor de dois decretos reais adotados em 10 de novembro de 2005, um que fixava as contribuições previstas no artigo 4.o da Lei de 9 de dezembro de 2004 (
7
) e o outro que era relativo às taxas previstas no artigo 5.o da mesma lei (a seguir «Decretos Reais de 10 de novembro de 2005») (
8
). O primeiro desses decretos, que revogou o Decreto Real de 15 de outubro de 2004, estabelecia que seria paga à AFSCA, pelos operadores, uma contribuição anual, por setor de atividade e por unidade do estabelecimento. Eram visados, designadamente, sete setores de atividade (fatores de produção agrícolas, produção primária, transformação, comércio por grosso, comércio a retalho, HoReCa, transportes) (
9
). O segundo decreto real previa o pagamento de uma remuneração pelos serviços prestados pela AFSCA que pudessem ser imputados a um determinado operador, incluindo, nomeadamente, as prestações «de amostragem e as análises impostas pela lei» (
10
). Os Decretos Reais de 10 de novembro de 2005 entraram em vigor em 31 de dezembro de 2005.
8.
O financiamento dos testes EEB na Bélgica deu origem a diversas intervenções da Comissão com base nas regras do Tratado em matéria de auxílios estatais.
9.
Assim, por decisão de 13 de fevereiro de 2002 (
11
), a Comissão aprovou o auxílio concedido no período compreendido entre 1 de janeiro e 30 de junho de 2002 (a seguir «decisão de 2002»).
10.
Em 2005, a Comissão isentou, nos termos do artigo 15.o, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 1/2004 (
12
), os regimes de auxílios intitulados «pré‑financiamento de testes EET», com execução em 1 de janeiro de 2003, e «financiamento dos testes EET», com execução em 15 de outubro de 2004 (
13
). O primeiro regime previa uma intensidade máxima do auxílio de 40 euros e, o segundo, de 33,38 euros por teste.
11.
Ainda em 2005, a Comissão aprovou, com base no artigo 87.o, n.o 3, alínea c), CE e até ao montante de 33,38 euros por teste, o auxílio financiado por contribuições impostas a toda a cadeia alimentar, projetado no âmbito da reforma do regime de financiamento da AFSCA levada a cabo pelos Decretos Reais de 10 de novembro de 2005 (a seguir «decisão de 2005») (
14
). Na mesma decisão, a Comissão considerou que o financiamento da AFSCA pelas remunerações relativas aos serviços prestados a determinados operadores e o financiamento dos «controlos aleatórios globais» pelo sistema de contribuições que incidem sobre toda a cadeia alimentar não constituíam auxílios estatais (
15
).
Decisão controvertida
12.
No seguimento de queixas recebidas em 2004, a Comissão enviou ao Reino da Bélgica um pedido de informações sobre as medidas de financiamento dos testes EEB. As autoridades belgas responderam a este pedido em 6 de fevereiro e 14 de maio de 2004.
13.
Por carta de 23 de janeiro de 2004, o Reino da Bélgica notificou à Comissão uma medida de auxílio destinada a cobrir os custos da deteção de EET nos animais (
16
). Através desta medida, pretendia‑se efetuar o pré‑financiamento dos custos dos testes EEB, devendo esse montante ser ulteriormente reembolsado por meio de taxas parafiscais. De acordo com as explicações prestadas à Comissão pelo Reino da Bélgica, este regime já tinha sido aplicado para os testes efetuados em 2002 e em 2003 (
17
). Tendo‑se verificado que a medida notificada já tinha sido executada, a mesma foi inscrita no registo dos auxílios não notificados, com o número NN 45/04.
14.
Em 16 de setembro de 2004, as autoridades belgas notificaram um novo projeto de decreto real (que passou a ser o Decreto real de 15 de outubro de 2004), que fixava um regime de remuneração de 10,70 euros por bovino apresentado para abate.
15.
No seguimento do procedimento, as autoridades belgas explicaram que pretendiam criar, por intermédio do novo regime de financiamento da AFSCA, um sistema de recuperação solidarizada das despesas relacionadas com os testes EEB durante um período de quinze anos e que todos os operadores ativos que tiveram bovinos no período em litígio seriam responsáveis por contribuir para o regime (
18
).
16.
Por carta de 26 de novembro de 2008, a Comissão informou o Reino da Bélgica da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE (
19
).
17.
No considerando 31 da decisão controvertida, a Comissão precisou que esta «diz[ia] unicamente respeito aos auxílios que financiem os testes EEB no período 2001‑2006, bem como ao seu regime de financiamento, uma vez que os auxílios para os testes EEB durante esse período [tinham sido] pré‑financiados, tendo esse pré‑financiamento sido objeto de um reembolso escalonado ao longo de vários anos».
18.
Nos considerandos 32 e 33 da decisão controvertida, a Comissão sublinhou a «distinção terminológica» entre «remunerações», designando, no caso em apreço, os 10,70 euros cobrados pelo Reino da Bélgica desde 1 de dezembro de 2004, e «contribuições», a saber as imposições cobradas pela AFSCA e que são suportadas por entidades de exploração situadas no território belga e repartidas por sete setores. Na secção da decisão controvertida consagrada à apreciação das medidas em causa, a Comissão, em primeiro lugar, considerou que o financiamento dos testes EEB por meio das contribuições e de outros recursos estatais conferia uma vantagem, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, aos «agricultores, matadouros e outras entidades que procedem à transformação, manipulação, venda ou comercialização dos produtos provenientes de bovinos sujeitos a exames EEB por força da legislação aplicável» e implicavam, por conseguinte, a concessão de auxílios (
20
). No considerando 100 da decisão controvertida, a Comissão considerou que estes auxílios eram ilegais, visto não terem sido notificados.
19.
Em seguida, a Comissão apreciou a compatibilidade dos auxílios com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. Para este efeito, distinguiu dois períodos «em função da aplicabilidade das diferentes disposições jurídicas» (
21
).
20.
Os auxílios concedidos durante o primeiro período, compreendido entre 1 de janeiro de 2001 e 31 de dezembro de 2002, foram apreciados e declarados compatíveis, com base no capítulo 11.4 das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola (
22
).
21.
Por outro lado, os auxílios concedidos no segundo período, compreendido entre 1 de janeiro de 2001 e 31 dezembro de 2005, foram examinados com base nos pontos 21 e seguintes das Orientações comunitárias para os auxílios estatais relativos aos testes de deteção de encefalopatias espongiformes transmissíveis, aos animais mortos e aos resíduos de matadouros (a seguir «orientações EET») (
23
). No âmbito deste exame, a Comissão constatou que o montante máximo de 40 euros por teste, previsto no ponto 24 destas orientações, tinha sido excedido entre 1 de janeiro de 2003 e 30 de junho de 2004 (
24
).
22.
Por conseguinte, concluiu, no considerando 125 da decisão controvertida, que os auxílios concedidos para o financiamento dos testes EEB, «cujo montante seja superior a 40 euros por teste, no período de 1 de janeiro de 2003 a 30 de junho de 2004, e cujo total ascende a 6619810,74 euros, são incompatíveis com o mercado interno».
23.
Nos considerandos 126 a 129 da decisão controvertida, a Comissão examinou o regime de recuperação desses auxílios por meio das contribuições cobradas para o financiamento da AFSCA, proposto pelo Reino da Bélgica, e concluiu que este regime não correspondia aos requisitos em matéria de recuperação decorrentes da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (
25
).
24.
O artigo 1.o, n.os 3 e 4, da decisão controvertida tem a seguinte redação:
«3.   O financiamento dos testes EEB por recursos estatais no período de 1 de janeiro de 2003 a 30 de junho de 2004 constitui um auxílio compatível com o mercado interno, a favor dos agricultores, matadouros e outras entidades que procedem ao tratamento, manipulação, venda ou comercialização dos produtos provenientes de bovinos sujeitos a testes obrigatórios EEB, no que se refere aos montantes que não excedem 40 euros por teste. Os montantes acima de 40 euros por teste são incompatíveis com o mercado interno e devem ser objeto de recuperação, exceto no caso dos auxílios concedidos a projetos específicos, que, no momento da sua concessão, satisfaziam todas as condições fixadas no regulamento de minimis aplicável.
4.   A Bélgica efetuou ilegalmente um auxílio ao financiamento dos testes EEB, em violação do artigo 108.o, n.o 3, […] TFUE, no período de 1 de janeiro de 2001 a 30 de junho de 2004.»
25.
Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, da decisão controvertida, «[o Reino da] Bélgica deve tomar as medidas necessárias para recuperar os auxílios ilegais e incompatíveis referidos no artigo 1.o, n.os 3 e 4, junto dos beneficiários». O n.o 4 desse mesmo artigo precisa que «[a] recuperação é efetuada de imediato e segundo os procedimentos previstos no direito nacional, desde que estes permitam a execução imediata e efetiva da presente decisão».
26.
De acordo com o artigo 3.o, primeiro e segundo parágrafos, da decisão controvertida, «a recuperação […] é imediata e efetiva» e «[o Reino da] Bélgica deve assegurar a aplicação [desta] decisão no prazo de quatro meses a contar da data da respetiva notificação».
27.
O artigo 4.o, n.o 1, alíneas a) a d), da decisão controvertida estabelece que, dois meses após a notificação da mesma, o Reino da Bélgica deve apresentar à Comissão a lista dos beneficiários que receberam o auxílio a que se refere o artigo 1.o, n.os 3 e 4 desta decisão e o montante total de auxílio recebido por cada um deles, o montante total (capital mais os juros até à recuperação) a recuperar dos beneficiários, uma descrição pormenorizada das medidas já tomadas ou previstas para dar execução à referida decisão, bem como os documentos comprovativos de que os beneficiários foram notificados para reembolsar o auxílio. Os n.os 2 e 3 do mesmo artigo 4.o dispõem que «[o Reino da] Bélgica deve informar a Comissão dos progressos feitos na sequência das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão, até à recuperação total do auxílio referido no artigo 1.o, [n.o 3]» e que, «[a]pós o período de dois meses referido no n.o 1, [o Reino da] Bélgica deve apresentar, a simples pedido da Comissão, um relatório relativo às medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Desse relatório devem constar igualmente informações pormenorizadas sobre os montantes de auxílio e os juros já recuperados junto dos beneficiários».
28.
A decisão controvertida foi objeto de impugnação pelo Reino da Bélgica perante o Tribunal Geral da União Europeia, o qual negou provimento ao recurso (
26
). Por sua vez, o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso interposto deste acórdão pelo Reino da Bélgica (
27
).
Troca de correspondência entre o Reino da Bélgica e a Comissão após a adoção da decisão controvertida
29.
Em 27 de setembro de 2011, o Reino da Bélgica enviou por correio, à Comissão, a sua resposta relativa à decisão controvertida.
30.
Em primeiro lugar, reafirmou o seu ponto de vista, segundo o qual o financiamento público dos testes EEB não dá origem a auxílios estatais.
31.
Em segundo lugar, indicou que estava em curso um inquérito das autoridades da concorrência belgas a respeito de eventuais acordos ilegais sobre os preços entre laboratórios no âmbito dos testes EEB e que os resultados desse inquérito teriam impacto sobre o cálculo dos auxílios a restituir.
32.
Em terceiro lugar, o Reino da Bélgica argumentou que o artigo 2.o da decisão controvertida, na medida em impunha a recuperação dos auxílios em causa, era inexequível na prática. Neste contexto, informou a Comissão da impossibilidade em que se encontrava de estabelecer uma relação objetiva entre o animal sujeito aos testes e os diferentes beneficiários em todas as fases do processo de produção e de venda do produto final.
33.
Em quarto lugar, afirmou que a regra de minimis era aplicável «aos montantes médios em questão». Para ilustrar esta afirmação, indicou, em primeiro lugar, que os beneficiários designados na decisão controvertida podiam ser repartidos por seis categorias (criadores, vendedores de animais vivos, matadouros, produção e transformação de produtos, comércio por grosso e venda a retalho) e que o total do auxílio a recuperar podia ser dividido em partes iguais entre estas seis categorias, o que corresponde a um montante de 1103301,79 euros por categoria. Em seguida, dividiu esse montante pelo número de operadores em cada categoria, tendo chegado a um montante médio por operador inferior ao limite de minimis aplicável à categoria.
34.
Por último, referiu a sua impossibilidade de fornecer as informações previstas no artigo 4.o da decisão controvertida.
35.
Em resposta às objeções apresentadas pelo Reino da Bélgica, a Comissão, por fax de 18 de julho de 2012, precisou que «o beneficiário direto do auxílio é o operador sujeito à obrigação de efetuar testes EEB, e ao qual o matadouro cobra uma remuneração pelo custo dos testes EEB». Por esta razão, concluiu que é conveniente verificar «se os beneficiários a título individual do serviço de testes EEB efetuado sobre os seus bovinos [tinham] beneficiado de um auxílio incompatível (ou seja, superior a 40 euros), excedendo o de minimis», durante o período em causa. A título indicativo, a Comissão apresentou, para este efeito, um método de cálculo que consiste em dividir o montante de minimis pelo montante que excede o montante de 40 euros de auxílio compatível, a fim de obter o número de testes por operador para além do qual o auxílio excederia o limiar de minimis.
36.
Por carta recebida pela Comissão em 29 de agosto de 2012, o Reino da Bélgica, depois de ter reiterado a sua posição quanto à inexistência, neste caso, de auxílios estatais e de ter referido que o inquérito das autoridades da concorrência ainda estava em curso, informou a Comissão de que o método que esta tinha proposto, no seu fax de 18 de julho de 2012, apenas se podia aplicar aos beneficiários pertencentes a um único dos setores indicados na decisão controvertida e que, por outro lado, nenhuma indicação tinha sido dada relativamente aos outros setores.
37.
Por fax de 19 de outubro de 2012, a Comissão lembrou ao Reino da Bélgica que competia ao mesmo executar a decisão controvertida de forma imediata e efetiva, sublinhando que as dificuldades de quantificação do auxílio que este Estado‑Membro tinha referido não constituíam uma impossibilidade absoluta de execução. Convidou ainda o Reino da Bélgica a tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio e para fornecer as informações relativas ao montante deste, o mais tardar em 1 de dezembro de 2012, sob pena de aquela avaliar a possibilidade de recorrer ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 108.o, n.o 2, do TFUE.
38.
Em 30 de novembro de 2012, o Reino da Bélgica enviou à Comissão a sua resposta ao fax de 19 de outubro de 2012. Nesta, salientou, em primeiro lugar, que não era possível proceder à recuperação efetiva do auxílio em causa enquanto o inquérito das autoridades da concorrência estivesse em curso. Insistiu, depois, no método de cálculo já proposto na sua resposta de 27 de setembro de 2011, que consistia em dividir o montante total do auxílio entre os seis setores designados na decisão controvertida, e concluiu que, tendo em consideração o montante relativamente reduzido a recuperar e o grande número de operadores envolvidos, «pode praticamente excluir‑se que os limiares de minimis tenham sido ultrapassados». Por último, o Reino da Bélgica solicitou à Comissão um adiamento da execução da decisão, tendo em conta, nomeadamente, o impacto económico e a distorção da concorrência decorrentes do processo e o recurso da decisão controvertida pendente no Tribunal Geral.
39.
Em 14 de março de 2013, considerando útil analisar mais detalhadamente o método proposto pelo Reino da Bélgica, a Comissão pediu a este que lhe fornecesse dados rigorosos, em especial no que se refere ao número de animais sujeitos a testes, ao número de instalações em que os animais tinham sido abatidos, à repartição dos auxílios entre os seis setores em causa, bem como ao montante do auxílio de minimis já concedido durante o período em questão, a nível nacional.
40.
Por carta comunicada à Comissão em 17 de abril de 2013, o Reino da Bélgica declarou, em resposta ao pedido da Comissão, em primeiro lugar, que os limites máximos nacionais em matéria de auxílios de minimis para a produção primária estavam longe de ser atingidos, uma vez que, dos 22077000 euros autorizados, entre 2004 e 2006, era ainda possível pagar 18737738 euros. Para as categorias de beneficiários indicados na decisão controvertida, que não a relativa à produção primária, assinalou que o limiar de minimis era, de qualquer forma, muito mais elevado, a saber, de 200000 euros por operador, para três anos, em vez de 3000 euros. A seguir, o Reino da Bélgica indicou que o montante médio da ultrapassagem dos 40 euros por teste autorizados, neste caso 12,34 euros, repartido pelos seis setores envolvidos (2,06 euros por setor) e aplicado ao número médio de bovinos abatidos anualmente, neste caso 380738 animais, era suscetível de comprovar que, independentemente da hipótese considerada, o limiar de minimis não tinha sido atingido, na medida em que apenas podia haver ultrapassagem do referido limiar para as explorações que tivessem abatido mais de 1458 animais durante um mesmo ano. Por último, o Reino da Bélgica sublinhou que o último nexo registado entre um animal sujeito aos testes e uma instalação de criação de gado não implicava necessariamente que esta instalação também fosse beneficiária do auxílio, dado que, no período de oito dias que antecede o abate, o animal pode mudar de proprietário sem que tal tenha de ser registado nas bases de dados.
41.
Por carta de 16 de outubro de 2013, a Comissão pediu ao Reino da Bélgica para fornecer, o mais tardar até 15 de novembro de 2014, uma lista completa dos beneficiários individuais da regra de minimis, a lista completa dos beneficiários do auxílio, bem como provas suficientes de que lhes tinham sido enviadas ordens de recuperação, recordando que estava a ser ponderado o recurso ao Tribunal de Justiça. Esclareceu, igualmente, que os seus serviços não partilhavam do ponto de vista segundo o qual o montante total do auxílio a recuperar poderia ser repartido proporcionalmente entre os seis setores envolvidos e que, «[n]a falta de dados precisos, poder‑se‑ia concluir que foram os produtores da produção agrícola primária que beneficiaram principalmente do regime de auxílio». Por outro lado, a Comissão recordou às autoridades belgas que a fórmula de cálculo que estas propunham para a aplicação do auxílio de minimis não estava em conformidade com a exigência segundo a qual a aplicação das condições do auxílio de minimis deve ser comprovada para cada beneficiário individual. Por último, a Comissão propôs um método de cálculo alternativo, nos termos do qual, no que respeita ao ano de 2003, todas as manadas com, pelo menos, 97 animais abatidos permaneceriam abaixo do limite de minimis. Convidou, por conseguinte, o Reino da Bélgica a identificar as manadas em que tivessem sido abatidos mais de 97 animais, em 2003, e a aplicar o mesmo cálculo para o ano de 2004.
42.
Em 13 de novembro de 2013, o Reino da Bélgica respondeu que o método de cálculo sugerido pela Comissão na sua carta de 16 de outubro de 2013 era incompatível com a decisão controvertida, na qual se precisava que a alegada medida de auxílio tinha beneficiado não só os agricultores, mas também outros operadores ativos nos diferentes setores da cadeia alimentar dos produtos de origem bovina. Embora sendo de opinião de que a repartição do montante do auxílio entre estes diferentes setores é a única opção lógica, tendo em conta o texto da referida decisão, as autoridades belgas, num espírito de cooperação, propuseram à Comissão «começar por estabelecer, de forma clara e correta, os princípios aplicáveis» antes de se entregarem, com os recursos limitados de que dispõem, a um exercício, potencialmente muito difícil, de identificação do montante do auxílio que cada beneficiário teria recebido. Por último, o Reino da Bélgica informou a Comissão de que a autoridade da concorrência belga tinha concluído o inquérito sobre eventuais acordos ilegais entre laboratórios, no que respeita aos preços dos testes EEB, e que a decisão tomada por essa autoridade não tinha impacto sobre o processo de recuperação dos auxílios.
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
43.
Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça, em 19 de dezembro de 2014, a Comissão intentou a ação por incumprimento objeto do presente processo. As alegações das partes foram ouvidas na audiência que teve lugar em 8 de dezembro de 2016.
Quanto à ação
Argumentos das partes
44.
A Comissão esclarece que, embora as autoridades belgas tivessem sido obrigadas a recuperar o auxílio em causa no prazo de quatro meses a contar da data da notificação da decisão controvertida, ou seja, o mais tardar até 28 de novembro de 2011, nessa data, não só não tinha sido realizada a recuperação e nenhuma ordem de recuperação tinha sido enviada aos beneficiários, como também não tinha sido elaborada a lista destes últimos nem a dos montantes devidos por cada um deles.
45.
Concretamente, o Reino da Bélgica não se tinha visto confrontado com uma impossibilidade absoluta de recuperação do auxílio em causa, único fundamento de defesa que pode ser invocado por um Estado‑Membro no contexto de uma ação com base no artigo 108.o, n.o 2, TFUE.
46.
Com efeito, a Comissão sustenta, por um lado, que, ao contrário do que o Reino da Bélgica alega, a decisão controvertida inclui a identificação dos beneficiários e a natureza do seu benefício, que são, concretamente, os agricultores, os matadouros e as outras entidades que procedem à transformação, manipulação, venda ou comercialização dos produtos provenientes de bovinos sujeitos à obrigatoriedade de testar a EEB, uma vez que as medidas de auxílio em causa reduzem os custos suportados pelos mesmos. Seria, pois, necessário determinar, em cada caso, qual desses operadores devia ter suportado os custos dos testes. Consoante o caso, esse operador poderá ser o agricultor ou o matadouro, a entidade que procedeu à transformação ou manipulação do animal ou a que procedeu à venda ou comercialização dos produtos provenientes de bovinos. Por outro lado, a Comissão sustenta que, ao longo da troca de correspondência com o Reino da Bélgica, sugeriu métodos práticos de aplicação da decisão controvertida, os quais não apresentavam dificuldades inultrapassáveis.
47.
No que diz respeito à pretensão do Reino da Bélgica de beneficiar dos regulamentos de minimis, a Comissão faz notar que, para tal, teria sido necessário, em primeiro lugar, que as autoridades belgas identificassem os beneficiários individuais do auxílio, estabelecessem o montante deste, verificassem que outros auxílios de minimis tinham recebido esses beneficiários durante o período relevante de três anos, se assegurassem de que a acumulação desses auxílios não excedia o limite autorizado pelos referidos regulamentos e estabelecessem que todas as condições fixadas por estes tinham sido cumpridas. Ora, as autoridades belgas não efetuaram nenhuma destas diligências. Além disso, a alegação do Reino da Bélgica, segundo a qual os limiares de minimis não teriam sido excedidos, assenta inteiramente numa avaliação do auxílio recebido por cada operador com base numa média entre setores e entre operadores no âmbito de cada setor, e, por conseguinte, numa dupla ficção. Uma vez que este modo de avaliação não pode ser aceite, esta alegação deve ser julgada improcedente.
48.
O Reino da Bélgica invoca três fundamentos de defesa.
49.
Em primeiro lugar, contesta a qualificação como auxílio do financiamento dos testes EEB. Dado que os custos relativos a esses testes decorrem de uma obrigação legal imposta para a proteção da saúde pública, os mesmos não poderiam ser considerados encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa.
50.
Em segundo lugar, e a título subsidiário, o Reino da Bélgica afirma que os auxílios em questão cumprem todas as condições para a aplicação dos regulamentos de minimis. Mais concretamente, no que diz respeito aos beneficiários que não são operadores ativos na produção primária de produtos agrícolas, os auxílios seriam abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 1998/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos [107.° e 108.° TFUE] aos auxílios de minimis (
28
). Por outro lado, no que respeita aos beneficiários que são produtores agrícolas, os auxílios seriam cobertos pelo Regulamento (CE) n.o 1860/2004 da Comissão, de 6 de outubro de 2004, relativo à aplicação dos artigos [107.° e 108.° TFUE] aos auxílios de minimis nos setores da agricultura e das pescas (
29
).
51.
O Reino da Bélgica alega que o montante do auxílio para cada beneficiário individual não excede o limiar de minimis, que ascende a 3000 euros para os agricultores e a 200000 euros para os beneficiários ativos nos outros setores. A este respeito, remete para o método de cálculo constante da sua carta de 26 de setembro de 2011 e retomado nas suas cartas de 30 de novembro de 2012 e de 15 de abril de 2013. Segundo este método, baseado numa «repartição proporcional do montante total do auxílio» entre seis setores de atividade, os montantes médios do auxílio para cada empresa seriam, para cada setor, tão inferiores ao limiar de minimis aplicável «que [havia] suficiente certeza de que nenhum beneficiário individual exced[ia] [esse] limiar», sem que fosse necessário referir «a hipotética vantagem eventual por empresa, para cada setor». Esta abordagem seria «pertinente e razoável», tendo em conta, nomeadamente, o facto de que, «atendendo à realidade económica […], o custo dos testes EEB deveria ser repercutido em todos os setores abrangidos».
52.
Segundo o Reino da Bélgica, ao longo da troca de correspondência com as autoridades belgas, a Comissão adotou posições incoerentes e contraditórias, além de incompatíveis com a decisão controvertida. Por um lado, na sua carta de 14 de março de 2013, considerou o método de cálculo proposto pelo Reino da Bélgica «digno de análise detalhada», para o afastar, sem justificação, na sua carta de 16 de outubro de 2013. Por outro lado, nas suas respostas ao Tribunal Geral no processo que deu origem ao acórdão de 25 de março de 2015, Bélgica/Comissão (T‑538/11, EU:T:2015:188), a Comissão reconheceu que toda a cadeia alimentar tinha beneficiado do auxílio em causa e indicou os matadouros como beneficiários diretos do mesmo, ao passo que, na sua carta de 16 de outubro de 2013, considerou que foram os agricultores os principais beneficiários do auxílio. Decorre igualmente de certas tomadas de posição da Comissão, que esta considerou decisivo o critério da propriedade do animal, embora este critério não figure na decisão controvertida. Neste contexto, o Reino da Bélgica alega que a decisão controvertida não permite concluir que apenas haveria um beneficiário por animal sujeito a testes e que, por exemplo, um restaurante ou um talho só podiam ser considerados beneficiários se fossem proprietários dos animais sujeitos a testes na altura do abate. Além disso, este critério baseia‑se apenas no facto de os matadouros repercutirem «frequentemente» de forma automática os custos associados aos testes EEB no proprietário do animal sujeito a testes. Ora, por um lado, o caráter automático desta repercussão não permite concluir que a mesma ocorreria em todos os casos e, por outro, se a repercussão dos custos ao longo das diferentes fases de produção e de comercialização dos produtos provenientes da carne de bovino devesse ser tida em consideração para determinar quem beneficiou efetivamente do auxílio, chegaríamos até ao consumidor final, que, enquanto tal, não pode ser beneficiário de um auxílio.
53.
Em terceiro lugar, e a título ainda mais subsidiário, o Reino da Bélgica afirma que cooperou de modo leal e construtivo com a Comissão, apesar dos problemas concretos encontrados para identificar os beneficiários individuais do auxílio e calcular os montantes de que cada um deles teria beneficiado. Ao invés, a Comissão tinha agido de forma desleal, ao não dar orientações claras para a recuperação dos auxílios em causa.
54.
A título de conclusão, o Reino da Bélgica alega que ou se segue a decisão controvertida, segundo a qual os auxílios em causa conferiram uma vantagem ao conjunto dos operadores ativos nos diferentes setores da cadeia alimentar dos produtos de origem bovina, com a consequência de os montantes por beneficiário serem simplesmente impossíveis de calcular, ou se segue a posição expressa pela Comissão na sua carta de 16 de outubro de 2013, segundo a qual os auxílios devem ser recuperados unicamente junto dos agricultores, caso em que a decisão controvertida deve ser considerada como «padece[ndo] de vícios particularmente graves e evidentes, a ponto de poder ser qualificad[a] de ato inexistente», na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça (
30
).
Análise
55.
A título preliminar, convém salientar que o Reino da Bélgica não contesta que os financiamentos qualificados de auxílios nos termos do artigo 1.o, n.os 3 e 4, da decisão controvertida não foram objeto de qualquer medida de recuperação, nem que as informações previstas no artigo 4.o desta decisão não foram comunicadas à Comissão nos prazos fixados.
56.
Em contrapartida, avança três ordens de argumentos para refutar o incumprimento que lhe é imputado. Estes argumentos são relativos à qualificação incorreta do financiamento dos testes EEB de auxílios estatais, à aplicação, neste caso, das regras de minimis e à impossibilidade de dar execução à decisão controvertida.
Quanto aos argumentos relativos à qualificação incorreta do financiamento dos testes EEB de auxílios estatais
57.
A título principal, o Reino da Bélgica contesta a qualificação de auxílio do financiamento dos testes EEB, estabelecida na decisão controvertida.
58.
A este respeito, lembro que, segundo jurisprudência assente, um Estado‑Membro não pode invocar a ilegalidade de uma decisão como meio de defesa contra uma ação por incumprimento baseada na inexecução dessa decisão (
31
). De facto, é, no âmbito de um processo distinto, a saber no de um recurso de anulação previsto no artigo 263.o TFUE, que deve ser efetuada qualquer contestação da legalidade de tais atos do direito da União (
32
).
59.
No caso em apreço, como já foi referido no n.o 43 das presentes conclusões, foi negado provimento ao recurso de anulação interposto pelo Reino da Bélgica contra a decisão controvertida por acórdão do Tribunal Geral, sendo que também foi negado provimento ao recurso interposto no Tribunal de Justiça contra este acórdão. Importa referir, acessoriamente, que, em ambos os processos, no que respeita à qualificação de auxílio do financiamento dos testes EEB, efetuada na decisão controvertida, o Reino da Bélgica apresentou os mesmos argumentos que desenvolveu na sua contestação no presente processo. Estes argumentos já foram, por conseguinte, examinados e julgados improcedentes tanto pelo Tribunal Geral como pelo Tribunal de Justiça.
60.
A única exceção à regra enunciada no n.o 58 das presentes conclusões corresponde à hipótese de a decisão, cuja inexecução é contestada, dever ser considerada inexistente (
33
). Como referido no n.o 54 das presentes conclusões, na sua contestação, o Reino da Bélgica suscitou um fundamento relativo à inexistência da decisão controvertida. Contudo, tal como demonstrarei na minha análise, este fundamento não pode proceder.
61.
Daqui decorre que o Reino da Bélgica não pode validamente opor argumentos relativos à qualificação incorreta das medidas de auxílios estatais em causa ao pedido de declaração de incumprimento apresentado pela Comissão.
Quanto aos argumentos relativos à aplicação das regras de minimis
62.
Em segundo lugar, e a título subsidiário, o Reino da Bélgica afirma que há uma «razoável certeza» de que os limiares de minimis não foram excedidos no que respeita aos auxílios em causa.
63.
Tal como exposto nos n.os 29 e 50 das presentes conclusões, o método de cálculo utilizado pelo Reino da Bélgica para chegar a esta conclusão consiste na repartição proporcional do montante total dos auxílios em causa entre seis setores, identificados nas cartas enviadas pelo Reino da Bélgica à Comissão, de 26 de setembro de 2011, de 30 de novembro de 2012 e de 17 de abril de 2013 (
34
), e que correspondem, em substância, às categorias de beneficiários mencionadas na decisão controvertida. O Reino da Bélgica sustenta, essencialmente, que este método de cálculo é o único compatível com a decisão controvertida.
64.
Pelas razões que passo a expor, não sou da mesma opinião. Pelo contrário, parece‑me que o referido método desrespeita tanto a letra como o espírito dessa decisão.
65.
A qualificação de auxílio do financiamento estatal dos testes EEB, adotada na decisão controvertida, assenta na ideia de que tal financiamento tem como efeito reduzir os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma dada empresa, conferindo‑lhe uma vantagem seletiva (
35
). Assim, resulta claramente dos considerandos 90, 92 e 93 da decisão controvertida e da economia geral desta que, embora o círculo de beneficiários potenciais do auxílio associado ao referido financiamento inclua os diferentes operadores da cadeia alimentar dos produtos de origem bovina sujeitos à obrigação de efetuar testes EEB, o beneficiário efetivo do auxílio é uma empresa individual, sobre a qual recai a obrigação de mandar efetuar o dito teste e de assumir direta ou indiretamente os custos do mesmo (
36
). Isso, aliás, é lógico, uma vez que os custos dos testes EEB são gerados na fase do abate e que é nessa fase que o auxílio é concedido e deve, por conseguinte, ser recuperado.
66.
Importa sublinhar que a decisão controvertida segue, a este respeito, uma orientação constante da Comissão que se encontra já expressa, não só na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação (
37
), como na decisão de 2005.
67.
Nesta última decisão, a Comissão distingue, designadamente, entre financiamento dos «controlos aleatórios globais», que «não podem ser faturados a uma empresa individual, uma vez que visam assegurar a vigilância de toda a cadeia alimentar», por um lado, e financiamento dos «custos dos controlos obrigatórios relativos à produção ou à comercialização dos produtos», por outro. Enquanto o primeiro «não confere qualquer vantagem económica específica a favor dos operadores», o segundo dá lugar a uma vantagem seletiva a favor das empresas em causa (
38
). Desse modo, a Comissão conclui, nos considerandos 74 e 75 da referida decisão, que o financiamento de uma parte dos custos dos testes EEB por contribuições obrigatórias, proposto pelo Reino da Bélgica no projeto de decreto real notificado, «reduz os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa», ao conceder‑lhe uma vantagem seletiva na aceção do artigo 87.o, n.o 1, CE (
39
).
68.
A Comissão tinha expressado já o mesmo ponto de vista na decisão de 2002 (
40
). Nesta decisão, a medida notificada foi qualificada como auxílio «porque concede aos beneficiários uma vantagem económica […] que se traduz, nomeadamente, no não pagamento, por parte dos proprietários dos animais vivos que devam ser submetidos a testes, de uma parte dos custos dos testes obrigatórios, que são pagos pelos bovinos sujeitos ao imposto que não devam ser submetidos a testes» (
41
). Os agricultores foram considerados como beneficiários de auxílios.
69.
As Orientações EET apontam também no mesmo sentido. O ponto 25 destas prevê que «o auxílio estatal relativo aos custos dos testes de deteção de EET deve ser pago ao operador em cujas instalações tenham que ser recolhidas amostras para os testes» e «deve refletir‑se numa redução equivalente dos preços cobrados por esse operador». Por outras palavras, o auxílio é, em princípio, pago ao matadouro (
42
) e é obrigatoriamente repercutido, por este, no operador em benefício do qual foi efetuado o teste (
43
). Importa sublinhar que este operador não é identificado como agricultor, contrariamente ao que acontecia no capítulo 11.4 das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola, aplicável, até 31 de dezembro de 2002, aos auxílios destinados a financiar os testes EEB (
44
). Embora seja evidente que este não é o caso mais frequente, o critério enunciado no ponto 25 das Orientações EET permite igualmente ter em conta situações em que o referido operador não é um agricultor, mas uma empresa que opera em fases diferentes do setor dos bovinos, ou, então, o próprio matadouro, o qual atua não por conta de um cliente, mas por sua própria conta.
70.
Por conseguinte, resulta das razões subjacentes à qualificação de auxílio do financiamento público dos testes EEB, adotada na decisão controvertida, que o beneficiário do auxílio é, conforme a Comissão indicou claramente na sua carta de 18 de julho de 2012, a empresa que teria de pagar o preço do teste se os custos do mesmo não tivessem sido assumidos pelo Estado, e não, como incorretamente sustenta o Reino da Bélgica, o conjunto das empresas envolvidas nos processos de produção, de transformação e de comercialização dos produtos provenientes do animal sujeito ao teste.
71.
É verdade que a decisão controvertida indica como beneficiários do auxílio os «agricultores, matadouros e outras entidades que procedem à transformação, manipulação, venda ou comercialização dos produtos provenientes de bovinos sujeitos a testes obrigatórios EEB». Contudo, como já salientei no n.o 65 das presentes conclusões, decorre claramente dessa decisão que, apenas na medida em que era responsável pela realização do teste EEB e obrigada a suportar os respetivos custos, é que uma empresa que opera numa destas diferentes fases do setor dos bovinos pode ser considerada como tendo beneficiado de uma vantagem nos termos do artigo 107.o TFUE, sob a forma de uma redução dos encargos, e pode, portanto, ser considerada beneficiária efetiva do auxílio em causa.
72.
Isto tem duas consequências para efeitos da execução da decisão controvertida. A primeira é que, contrariamente ao que sustenta o Reino da Bélgica na sua carta de 27 de setembro de 2011, não há qualquer necessidade, para identificar os beneficiários dos auxílios em causa, de estabelecer uma relação objetiva entre cada animal sujeito ao teste e todos os operadores que intervêm desde o momento do seu abate até à venda do produto final. O argumento invocado pelo Reino da Bélgica relativo à impossibilidade de efetuar esta operação não pode, pois, proceder.
73.
A segunda consequência, e a mais importante, é a de que um método de «globalização da recuperação», que consiste na repartição do montante total do auxílio entre os diferentes setores do setor dos bovinos e, no âmbito de cada setor, entre todos os operadores deste, não satisfaz os requisitos de uma correta execução da decisão controvertida, na medida em que não assegura que a recuperação do auxílio é feita junto da empresa que efetivamente beneficiou do mesmo.
74.
Tal método não só é contrário à lógica subjacente à qualificação de auxílio do financiamento dos testes EEB adotada na decisão controvertida, mas desrespeita, também, a própria letra dessa decisão.
75.
De facto, nos considerandos 126 a 129 desta, a Comissão rejeitou o método de recuperação do auxílio por meio das contribuições cobradas para o financiamento da AFSCA, proposto pelo Reino da Bélgica, qualificando‑o de «[não] conforme com os requisitos nessa matéria nos casos de auxílios ilegais e incompatíveis». Ao contrário do que o Reino da Bélgica quer dar a entender, existe uma clara analogia entre o método rejeitado na decisão controvertida e o que foi proposto por esse Estado‑Membro na sua correspondência com a Comissão. Com efeito, em ambos os casos, o resultado é que os auxílios não são recuperados de forma individualizada, junto dos seus beneficiários efetivos, mas de forma «globalizada», junto do conjunto dos operadores do setor bovino.
76.
Para dar cumprimento à decisão controvertida e aos princípios em matéria de recuperação dos auxílios incompatíveis com o mercado interno, o Reino da Bélgica é, portanto, obrigado a proceder a uma recuperação individual dos auxílios em causa junto dos seus beneficiários efetivos. Isto é, de resto, conforme com o princípio segundo o qual a recuperação de um auxílio visa eliminar a distorção da concorrência causada pela vantagem concorrencial de que o beneficiário deste auxílio gozou no mercado em relação aos seus concorrentes, restabelecendo assim a situação anterior ao pagamento do referido auxílio (
45
).
77.
Visto que aqui se trata de um regime de auxílios, é perfeitamente possível que, num caso individual, o montante concedido com base neste regime não esteja sujeito à proibição prevista no artigo 107.o, n.o 1, TFUE, dado que é abrangido pelas regras de minimis. Contudo, as autoridades belgas só podem chegar a esta conclusão após terem determinado o montante do auxílio de que a empresa em questão beneficiou e após terem verificado se todas as condições previstas na regulamentação de minimis aplicável estão preenchidas no respeitante a essa empresa. Além disso, estas autoridades são obrigadas a pôr à disposição da Comissão todos os elementos suscetíveis de justificar, em cada caso individual, a aplicação da regra de minimis (
46
).
78.
Por conseguinte, a simples afirmação de que «existe uma razoável certeza de que nenhum beneficiário individual excede o limiar de minimis» não basta, por maioria de razão, nas circunstâncias do caso em apreço, no qual esta afirmação se baseia na aplicação de um método de cálculo que, como acabo de demonstrar, é contrário ao espírito e à letra da decisão controvertida, bem como aos princípios em matéria de recuperação dos auxílios.
79.
Por conseguinte, os argumentos apresentados pelo Reino da Bélgica, relativos à aplicação das regras de minimis, devem, na minha opinião, ser rejeitados.
Quanto aos argumentos relativos à impossibilidade de dar execução à decisão controvertida
80.
Em terceiro lugar, e a título ainda mais subsidiário, o Reino da Bélgica apresenta uma série de argumentos que visam invocar a impossibilidade de dar execução à decisão controvertida, por um lado, por falta de clareza desta, bem como pelo caráter contraditório das indicações fornecidas pela Comissão e, por outro, por dificuldades de ordem prática. O Reino da Bélgica alega igualmente que cooperou de modo leal com a Comissão.
81.
Todos esses argumentos devem, na minha opinião, ser integralmente rejeitados.
82.
Em primeiro lugar, o Reino da Bélgica dispunha, contrariamente ao que alega, de indicações suficientemente claras sobre a forma de dar execução à decisão controvertida, nomeadamente sobre a questão de saber junto de que operadores deviam ser recuperados os auxílios.
83.
Como tive já oportunidade de assinalar nos n.os 65 a 75 das presentes conclusões, essas indicações não só constam claramente da decisão controvertida e foram posteriormente precisadas pela Comissão na sua troca de correspondência com o Reino da Bélgica, mas resultavam igualmente de decisões anteriores da Comissão respeitantes ao regime belga de financiamento dos testes EEB, assim como da regulamentação aplicável.
84.
Assim, não só a decisão controvertida e as explicações subsequentes da Comissão indicavam, especificamente, como beneficiário dos auxílios em causa, para cada animal sujeito ao teste, o operador sujeito à obrigação de mandar efetuar o teste e ao qual deveriam ter sido cobrados os respetivos custos, mas isto resultava igualmente, de maneira também clara, das orientações EET, da decisão de 2002, da decisão de 2005, bem como da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação. Acrescento que diversas passagens da decisão controvertida mostram que o Reino da Bélgica tinha compreendido perfeitamente a tese da Comissão, segundo a qual os custos dos testes EEB deviam ser imputados aos operadores individuais, geralmente agricultores, e o montante dos auxílios em causa devia ter sido recuperado junto desses operadores (
47
).
85.
Todas estas indicações unívocas foram ignoradas pelo Reino da Bélgica. Na sua correspondência com a Comissão e, em seguida, nos articulados que apresentou no Tribunal de Justiça, este último limitou‑se a repetir a sua tese, segundo a qual, «atendendo à realidade económica», bem como ao facto de «a epidemia de EEB ter sido um problema que afetou a cadeia alimentar no seu conjunto», «os custos dos testes EEB [deveriam] ser repercutidos em todos os setores envolvidos» e suportados, em partes iguais por todos os operadores do setor dos bovinos (
48
).
86.
Ora, essa tese – longe de ser compatível com a decisão controvertida, como pretende o Reino da Bélgica – não só está em contradição com esta como volta a pôr em causa, de forma mais radical, a própria qualificação do financiamento dos testes EEB como auxílio, tal como adotada nesta decisão. Essa tese foi, de resto, expressamente rejeitada tanto pelo Tribunal Geral, no acórdão de 25 de março de 2015, Bélgica/Comissão (T‑538/11, EU:T:2015:188), como, em sede de recurso desta decisão, pelo Tribunal de Justiça, no acórdão de 30 de junho de 2016, Bélgica/Comissão (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), que confirmaram a natureza de «custo que onera o orçamento de uma empresa» dos custos associados aos testes EEB (
49
).
87.
A seguir, no que se refere aos argumentos relativos à alegada impossibilidade de dar execução à decisão controvertida devido a dificuldades inultrapassáveis de ordem prática, saliento que, contrariamente ao que sustenta o Reino da Bélgica, a identificação dos beneficiários individuais dos auxílios em causa e a determinação do montante destes para cada um deles nada têm de excessivamente complicado.
88.
Em primeiro lugar, como já referi no n.o 72 das presentes conclusões, o argumento relativo à impossibilidade de identificar uma relação objetiva entre cada animal sujeito ao teste e todos os operadores envolvidos, desde o abate até à venda do produto final, deve ser rejeitado como totalmente desprovido de pertinência, uma vez que a decisão controvertida não impõe tal operação.
89.
Em segundo lugar, recordo que, na altura em que a decisão controvertida foi adotada, o Reino da Bélgica tinha instituído, desde há vários anos, um regime de remunerações por serviços prestados, pagas à AFSCA pelo matadouro, mas a cargo do operador por conta do qual o teste EEB fora efetuado (
50
). Portanto, a identificação deste operador não tem nada de novo para as autoridades belgas.
90.
Em terceiro lugar, o simples facto — também invocado pelo Reino da Bélgica em apoio da alegada impossibilidade de identificar o beneficiário efetivo do auxílio em causa – de os custos dos testes EEB poderem, de acordo com as condições de mercado, ser repercutidos nos operadores a jusante e até ao consumidor final não permite considerar que é este último, no caso de tomada a cargo dos referidos custos pelo Estado, e não o operador exonerado, total ou parcialmente, do seu pagamento, o beneficiário da medida de auxílio (
51
).
91.
Em quarto lugar, o Reino da Bélgica não pode invocar o facto de a identificação dos beneficiários efetivos do auxílio poder revelar‑se excessivamente longa e onerosa para os serviços intervenientes, tendo em conta, nomeadamente, os recursos limitados de que dispõem, bem como o facto de parte dos operadores envolvidos já não estarem ativos no mercado. Com efeito, decorre de jurisprudência constante que simples dificuldades práticas, que não impliquem uma impossibilidade absoluta de dar execução à decisão em causa, não são suficientes para justificar a não execução.
92.
Em quinto lugar, o argumento do Reino da Bélgica segundo o qual, admitindo que as autoridades competentes se devem basear no critério da propriedade do animal sujeito a testes para identificar os beneficiários do auxílio, as mesmas não conseguiriam detetar os casos em que, nos oito dias que antecederam o abate, houve uma transferência de propriedade, dado que essa transferência de propriedade não está sujeita à obrigação de registo, também não parece poder ser invocado para justificar a impossibilidade de dar execução à decisão controvertida. Efetivamente, por um lado, a eventualidade a que se refere o Reino da Bélgica parece dizer respeito apenas a um número limitado de casos e, por outro, o operador incorretamente identificado como proprietário do animal teria, de qualquer modo, a possibilidade de se opor à ordem de recuperação, fornecendo a prova da transferência de propriedade. Ao invés, deduzo deste argumento que, com exceção dos casos acima referidos, a identificação do proprietário do animal sujeito a testes não coloca problemas de maior às autoridades belgas. Ora, como a Comissão reconhece, a propriedade do animal no momento do abate poderia constituir um critério pertinente para identificar o operador por conta do qual o teste foi efetuado e que devia suportar os respetivos custos.
93.
Decorre das considerações que precedem que a decisão controvertida não é inexequível, ou mesmo inexistente, devido ao seu caráter alegadamente «nebuloso» ou contraditório, nem impossível de executar devido a obstáculos de ordem prática.
94.
Por último, no que se refere ao argumento do Reino da Bélgica relativo à sua cooperação leal com a Comissão, mesmo admitindo que seja suficiente, por si próprio, para justificar a total ausência de execução da decisão controvertida, considero igualmente que deve ser rejeitado à luz das considerações acima expostas.
95.
Em contrapartida, contrariamente ao que o Reino da Bélgica sugere, penso que não pode ser imputada à Comissão uma falta de cooperação, uma vez que esta clarificou a sua posição quanto às modalidades práticas de execução da decisão controvertida, desde o seu fax de 18 de julho de 2012, mostrando‑se, ao mesmo tempo, disposta a tomar em consideração as dificuldades invocadas pelo Reino da Bélgica e pronta a analisar as propostas alternativas apresentadas por este último.
Quanto ao incumprimento
96.
É pacífico que, à data da propositura da presente ação, mais de três anos após a adoção da decisão controvertida, o Reino da Bélgica não tinha tomado as medidas necessárias para recuperar os auxílios ilegais e incompatíveis, referidos no artigo 1.o, n.os 3 e 4, desta decisão. Nessa data, não só não tinha sido emitida, pelas autoridades belgas, nenhuma ordem de recuperação, mas estas não tinham ainda procedido à identificação dos beneficiários individuais dos auxílios nem ao cálculo dos montantes recebidos por cada um deles. O Reino da Bélgica também não tinha transmitido à Comissão, como exigia o artigo 4.o da decisão controvertida, as informações enumeradas no n.o 1, alíneas a) a d), deste artigo.
97.
De acordo com jurisprudência constante, o único meio de defesa suscetível de ser invocado por um Estado‑Membro contra uma ação por incumprimento proposta pela Comissão com fundamento no artigo 108.o, n.o 2, TFUE é o que decorre de uma impossibilidade absoluta de executar corretamente a decisão em causa (
52
).
98.
Ora, do conjunto das considerações que precedem decorre que o Reino da Bélgica não conseguiu provar essa impossibilidade de execução da decisão controvertida.
99.
A este respeito, deve recordar‑se que o Tribunal de Justiça precisou que o requisito de impossibilidade absoluta de execução não está preenchido quando o Estado‑Membro demandado se limita a informar a Comissão das dificuldades jurídicas, politicas ou práticas que representa a execução da decisão em causa, sem ter realmente atuado junto das empresas em causa para recuperar o montante do auxílio e sem ter proposto à Comissão modalidades alternativas de execução da decisão que permitissem ultrapassar essas dificuldades (
53
).
100.
No caso em apreço, embora o Reino da Bélgica tenha proposto à Comissão um método alternativo de execução da decisão controvertida, a verdade é que este método conduzia a não reconhecer a natureza individual dos auxílios em causa e foi rejeitado, com razão, pela Comissão. Quanto ao resto, o Reino da Bélgica limita‑se a justificar a ausência de recuperação dos auxílios em causa por dificuldades de ordem prática que apresentava a execução da decisão controvertida e que, tal como acima demonstrei, não eram de molde a tornar impossível a sua execução.
Conclusão
101.
Tendo em conta o conjunto das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça:
–
declare que, ao não ter adotado, nos prazos estabelecidos, todas as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios estatais, declarados ilegais e incompatíveis com o mercado interno pelo artigo 1.o, n.os 3 e 4, da Decisão 2011/678/UE da Comissão, de 27 de julho de 2011, relativa ao auxílio estatal para o financiamento dos testes de deteção das encefalopatias espongiformes transmissíveis (EET) nos bovinos, aplicado pela Bélgica [Auxílio estatal C 44/08 (ex NN 45/04)], e ao não ter informado a Comissão Europeia, no prazo concedido, das medidas tomadas para dar cumprimento àquela decisão, o Reino da Bélgica incumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 288.o, quarto parágrafo, do TFUE e dos artigos 2.° a 4.° da referida decisão, e
–
condene o Reino da Bélgica nas despesas.
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	JO 2011, L 274, p. 36.
(
3
)	Moniteur belge de 8 de novembro de 2004, p. 75290.
(
4
)	Moniteur belge de 17 de janeiro de 2005.
(
5
)	V. artigo 2.o do Decreto Real de 15 de outubro de 2004.
(
6
)	V. considerando 55 da decisão controvertida, que retoma as observações do Reino da Bélgica sobre a cronologia do financiamento dos testes EEB; v., igualmente, considerandos 83 e segs. desta.
(
7
)	Moniteur belge de 21 de novembro de 2005.
(
8
)	Moniteur belge de 21 de novembro de 2005.
(
9
)	V. artigos 3.° a 11.°
(
10
)	V. artigo 2.o, ponto 9. O anexo II deste decreto fixa os montantes das remunerações para os testes EEB.
(
11
)	Auxílio estatal N 21/2002 — Bélgica — Tomada a cargo dos custos dos testes obrigatórios EEB [C(2002) 447 final].
(
12
)	Regulamento da Comissão, de 23 de dezembro de 2003, relativo à aplicação dos artigos [107.° e 108.° TFUE] aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas que se dedicam à produção, transformação e comercialização de produtos agrícolas (JO 2004, L 1, p. 1). O artigo 15.o deste regulamento diz especificamente respeito ao «apoio ao setor pecuário».
(
13
)	Registados, respetivamente, com os números XA 53/04 e XA 54/0 (JO 2005, C 105, p. 5).
(
14
)	Decisão C(2005) 4203, de 9 de novembro de 2005, relativa aos auxílios estatais N 9/05 e N 10/05 sobre o financiamento da AFSCA. Esta decisão está acessível no sítio web da Comissão no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf.
(
15
)	V. considerando 107 da decisão.
(
16
)	Esta medida foi inicialmente inscrita no registo dos auxílios notificados, com o número N 54/04.
(
17
)	V. decisão em causa, considerandos 18 a 20.
(
18
)	V. decisão controvertida, considerando 29.
(
19
)	Esta decisão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (JO 2009, C 11, p. 8).
(
20
)	V. considerando 99 da decisão controvertida. No mesmo considerando, a Comissão considerou, pelo contrário, que o financiamento dos testes EEB por meio de remunerações não comportava elementos de auxílio, uma vez que estas se destinavam a cobrir os custos de serviços prestados ao preço do mercado.
(
21
)	V. considerando 112.
(
22
)	JO 2000, C 232, p. 17 (versão retificada). V. considerandos 113 a 117 da decisão controvertida. De acordo com o capítulo 11.4 das referidas orientações para o setor agrícola, a intensidade dos auxílios que financiem os testes EEB obrigatórios podia atingir até um máximo de 100% das despesas admissíveis.
(
23
)	JO 2002, C 324, p. 2.
(
24
)	V. considerando 121 da decisão controvertida. Nesse mesmo considerando, a Comissão constatou que, a partir de 1 de julho de 2004, os custos totais dos testes EEB eram inferiores a 40 euros. No que se refere aos auxílios concedidos posteriormente a 1 de janeiro de 2006, a Comissão remete para a decisão de 2005 (v. considerando 124).
(
25
)	Regulamento do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1).
(
26
)	Acórdão de 25 de março de 2015, Bélgica/Comissão (T‑538/11, EU:T:2015:188).
(
27
)	Acórdão de 30 de junho de 2016, Bélgica/Comissão (C‑270/15 P, EU:C:2016:489).
(
28
)	JO 2006, L 379, p. 5.
(
29
)	JO 2004, L 325, p. 4.
(
30
)	Acórdãos de 27 de junho de 2000, Comissão/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345, n.o 35), e de 22 de março de 2001, Comissão/França (C‑261/99, EU:C:2001:179, n.o 19).
(
31
)	V., designadamente, acórdãos de 12 de fevereiro de 2015, Comissão/França (C‑37/14, não publicado, EU:C:2015:90, n.o 77), e de 10 de outubro de 2013, Comissão/Itália (C‑353/12, não publicado, EU:C:2013:651, n.o 43).
(
32
)	V. acórdão de 14 de fevereiro de 2008, Comissão/Grécia (C‑419/06, não publicado, EU:C:2008:89, n.o 52).
(
33
)	V., designadamente, acórdãos de 10 de outubro de 2013, Comissão/Itália (C‑353/12, não publicado, EU:C:2013:651, n.o 43); de 27 de junho de 2000, Comissão/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345, n.o 35); e de 22 de março de 2001, Comissão/França (C‑261/99, EU:C:2001:179, n.o 19).
(
34
)	Observo, a título incidental, que não há uma correspondência rigorosa entre as categorias de operadores enumeradas em cada uma dessas cartas.
(
35
)	V., designadamente, considerando 90 da decisão controvertida.
(
36
)	Na minha opinião, o n.o 50 do acórdão de 30 de junho de 2016, Bélgica/Comissão (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), no qual o Tribunal de Justiça afirmou que, «no caso vertente, o financiamento dos testes de deteção da EEB pelo Reino da Bélgica […] beneficia o conjunto dos operadores do setor bovino que suportam os custos desses testes», deve também ser interpretado nesse sentido (o sublinhado meu).
(
37
)	V. considerandos 56 a 59 desta decisão.
(
38
)	V. considerandos 70 a 75 da decisão de 2005.
(
39
)	Recordo que, na decisão de 2005, a medida de auxílio examinada foi considerada compatível com as Orientações EET, uma vez que preenchia as condições estabelecidas por estas orientações e, nomeadamente, a do limite máximo autorizado de 40 euros por teste (v. considerandos 93 a 96 e107).
(
40
)	Referida na nota de pé de página 11 das presentes conclusões.
(
41
)	V. p. 2 da decisão.
(
42
)	As amostras para os testes são, regra geral, recolhidas no local do abate.
(
43
)	O cumprimento, por parte do Reino da Bélgica, das condições enunciadas no referido ponto 25 das Orientações EET foi, aliás, verificado pela Comissão na decisão controvertida, antes de autorizar o financiamento em causa até ao limite de 40 euros por teste (v considerandos 122 e 123).
(
44
)	V. ponto 24 das Orientações EET.
(
45
)	V., inter alia, acórdão de 17 de novembro de 2011, Comissão/Itália (C‑496/09, EU:C:2011:740, n.o 61).
(
46
)	V., neste sentido, acórdão de 12 de fevereiro de 2015, Comissão/França (C‑37/14, não publicado, EU:C:2015:90, n.os 70 a 73).
(
47
)	V., designadamente, considerandos 38, 68 e 71 da decisão controvertida.
(
48
)	Estas afirmações figuram no n.o 11 da tréplica, mas encontram‑se afirmações semelhantes em toda a troca de correspondência com a Comissão, bem como nos articulados que o Reino da Bélgica apresentou no Tribunal Geral e no Tribunal de Justiça, relativos aos processos referentes ao recurso de anulação da decisão controvertida e ao recurso do acórdão do Tribunal Geral que negou provimento a esse recurso.
(
49
)	V., designadamente, n.os 77 e 83 a 96 do acórdão do Tribunal Geral, bem como n.os 35 e 36 do acórdão do Tribunal de Justiça.
(
50
)	V. considerandos 32, 39 a 44, 61 e 68 da decisão controvertida.
(
51
)	V., neste sentido, embora num contexto diferente, acórdão de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Aer Lingus e Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P e C‑165/15 P, EU:C:2016:990), no qual companhias aéreas invocavam a repercussão, nos seus clientes, da vantagem decorrente de um auxílio sob a forma de redução fiscal de que as mesmas tinham beneficiado, para se oporem à sua recuperação.
(
52
)	V., designadamente, acórdãos de 12 de dezembro de 2013, Comissão/Itália (C‑411/12, não publicado, EU:C:2013:832, n.o 36), e de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha (C‑527/12, EU:C:2014:2193, n.o 48 e jurisprudência aí referida).
(
53
)	V. acórdão de 12 de dezembro de 2013, Comissão/Itália (C‑411/12, não publicado, EU:C:2013:832, n.o 37 e jurisprudência aí referida).