62022CC0598
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 8 lutego 2024 r. (
1
)
Sprawa C‑598/22
Società Italiana Imprese Balneari Srl
przeciwko
Comune di Rosignano Marittimo,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria,
Regione Toscana
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 49 TFUE – Zamówienia publiczne i swoboda przedsiębiorczości – Koncesje na zajęcie majątku publicznego położonego nad brzegiem morza – Wygaśnięcie i odnowienie – Uregulowanie krajowe przewidujące nieodpłatne zbycie na rzecz państwa, po wygaśnięciu koncesji, niemożliwych do usunięcia obiektów budowlanych wzniesionych na obszarze stanowiącym majątek publiczny – Inne cechy takiego uregulowania – Pojęcie „ograniczenia”
I. Wprowadzenie
1.
Wybrzeże włoskie, w tym położone na nim plaże, należy do państwa. W związku z tym prowadzenie działalności gospodarczej na plażach włoskich wymaga uzyskania koncesji.
2.
Jeden z przepisów krajowych regulujących takie koncesje przewiduje, że niemożliwe do usunięcia obiekty budowlane wzniesione na plaży publicznej zostają automatycznie nabyte przez państwo po upływie okresu obowiązywania koncesji, bez jakiegokolwiek odszkodowania dla koncesjonariusza, który wzniósł te obiekty.
3.
Czy takie uregulowanie stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości, o której mowa w art. 49 TFUE?
II. Okoliczności powstania sporu w postępowaniu głównym, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
4.
Począwszy od 1928 r. spółka Società Italiana Imprese Balneari Srl (zwana dalej „SIIB”) zarządza kąpieliskiem nadmorskim „Bagni Ausonia” znajdującym się w Comune di Rosignano Marittimo (gminie Rosignano Marittimo, Włochy; zwanej dalej „gminą”). To kąpielisko jest ulokowane głównie na obszarze stanowiącym majątek publiczny położony nad brzegiem morza, na który SIIB udzielano kolejnych koncesji.
5.
Na przestrzeni lat spółka ta wzniosła różne obiekty budowlane na tym obszarze stanowiącym majątek publiczny.
6.
Ostatniej inwentaryzacji obiektów budowlanych wzniesionych w tym majątku gmina dokonała w 1958 r.
7.
W dniu 20 listopada 2007 r., w trakcie obowiązywania udzielonej SIIB koncesji nr 27/2003, która obejmowała okres od 2003 r. do końca 2008 r., gmina wydała decyzję, w której określiła ponownie wysokość opłat należnych z tytułu tej koncesji. Podwyżka opłat wynikała z uznania niektórych obiektów budowlanych objętych koncesją za trudne do usunięcia; tym samym owe obiekty zostały zakwalifikowane jako przynależności majątku publicznego. Owe niemożliwe do usunięcia obiekty budowlane istniały na tym obszarze stanowiącym majątek publiczny w dniu wygaśnięcia poprzedniej koncesji nr 36/2002, udzielonej temu samemu koncesjonariuszowi, mianowicie SIIB, i obejmującej okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2002 r.
8.
Decyzja nr 31787 z dnia 20 listopada 2007 r. została wydana na podstawie art. 49 Codice della navigazione (kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej). Ten przepis brzmi następująco:
„O ile umowa koncesyjna nie stanowi inaczej, po wygaśnięciu koncesji obiekty budowlane, które są niemożliwe do usunięcia, wzniesione na obszarze stanowiącym majątek publiczny, zostają nabyte przez państwo, bez jakiegokolwiek odszkodowania lub zwrotu kosztów, bez uszczerbku dla prawa organu udzielającego koncesji do nakazania ich rozbiórki wraz z przywróceniem mienia stanowiącego własność publiczną do stanu pierwotnego”.
9.
W 2008 r. gmina wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie nabycia zbytych na rzecz państwa po 1958 r. przynależności majątku położonego nad brzegiem morza. W odpowiedzi na pytania pisemne zadane przez Trybunał sąd odsyłający doprecyzował, że to postępowanie nigdy nie zostało zakończone. W swojej odpowiedzi sąd odsyłający wyjaśnił natomiast, że poświadczenie administracyjne dotyczące zbycia własności na rzecz państwa miałoby w każdym wypadku jedynie charakter deklaratoryjny, ponieważ przejście własności na państwo następuje z mocy prawa po upływie okresu obowiązywania koncesji na podstawie art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej.
10.
W maju 2009 r. gmina udzieliła SIIB nowej koncesji (nr 181/2009) (
2
) dotyczącej tego samego obszaru. W toku postępowania w sprawie udzielenia tej koncesji SIIB oświadczyła, że wszystkie znajdujące się na nim obiekty budowlane są łatwe do usunięcia (
3
). Po przeprowadzeniu kontroli na miejscu gmina ostatecznie odrzuciła taką kwalifikację w decyzji z dnia 26 listopada 2014 r. Uznała ona, że na objętym koncesją obszarze stanowiącym majątek publiczny znajdują się obiekty budowlane, które zostały już nabyte przez państwo na podstawie art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej.
11.
W decyzji z dnia 16 kwietnia 2015 r. gmina potwierdziła te ustalenia (
4
). Na tej podstawie podwyższyła ona również opłaty należne od SIIB począwszy od 2009 r.
12.
SIIB zaskarżyła decyzje z dnia 26 listopada 2014 r. i z dnia 16 kwietnia 2015 r. do Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (regionalnego sądu administracyjnego dla Toskanii, Włochy). Podniosła ona, że ponieważ koncesja została odnowiona, niemożliwe było zbycie własności na rzecz państwa. Wspomniany Sąd połączył wniesione skargi i oddalił je w całości wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r.
13.
W odniesieniu do zakwalifikowania obiektów budowlanych jako przynależności majątku publicznego na podstawie art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (regionalny sąd administracyjny dla Toskanii) uznał, że zbycie własności nie nastąpiło w drodze jednostronnej decyzji gminy, lecz wskutek uzgodnionego uznania zawartego w umowie koncesyjnej podpisanej przez obie strony. Zdaniem owego sądu zbycie własności bez odszkodowania pieniężnego wynika, jak stanowi art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej, z braku odmiennego postanowienia uzgodnionego przez strony. Ponieważ strony nie uzgodniły w sposób wyraźny w umowie koncesyjnej odmiennego reżimu prawnego dotyczącego przynależności majątku publicznego położonego nad brzegiem morza, uznano, że przystały one na reżim rozrządzający przewidziany w art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej.
14.
Od tego wyroku SIIB wniosła apelację do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), która jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie.
15.
W swojej apelacji SIIB podniosła w szczególności, że skutek w postaci zbycia bez odszkodowania obiektów budowlanych trudnych do usunięcia jest sprzeczny z prawem Unii oraz, w szczególności, z zasadą proporcjonalności ograniczeń swobód rynkowych zagwarantowanych w art. 49 i 56 TFUE, tak jak została ona wyjaśniona przez Trybunał w wyroku Laezza (
5
).
16.
Powziąwszy wątpliwości co do zgodności art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej z prawem Unii, Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 49 i 56 TFUE oraz zasady wynikające z wyroku Laezza (C‑375/14) – w zakresie, w jakim zostały one uznane za mające zastosowanie – stoją na przeszkodzie dokonywaniu wykładni przepisu prawa krajowego takiego jak art. 49 [kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej] w ten sposób, że zobowiązuje on do nieodpłatnego zbycia przez koncesjonariusza i bez odszkodowania po wygaśnięciu koncesji – gdy koncesja jest odnawiana bez przerwania ciągłości nawet na mocy nowej decyzji – obiektów budowlanych wzniesionych na obszarze stanowiącym majątek publiczny, będących częścią zespołu składników mienia zorganizowanych w celu prowadzenia działalności kąpieliska, przy czym ten skutek w postaci natychmiastowego przejęcia na rzecz państwa może stanowić ograniczenie wykraczające poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu rzeczywiście zamierzonego przez ustawodawcę krajowego, a zatem jest nieproporcjonalne do celu?”.
17.
Uwagi na piśmie zostały przedstawione Trybunałowi przez SIIB, gminę, rząd włoski i Komisję Europejską.
18.
Trybunał skierował do sądu odsyłającego wniosek o udzielenie kilku dodatkowych wyjaśnień, do którego ów sąd ustosunkował się w dniu 8 września 2023 r.
III. Analiza
A.
W przedmiocie dopuszczalności
19.
W uwagach na piśmie Komisja i rząd włoski podniosły kwestię dopuszczalności rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
20.
Komisja wskazała, że sytuacja w niniejszej sprawie ma charakter wyłącznie wewnętrzny. Koncesjonariusz włoski wyraża zastrzeżenia dotyczące przepisów włoskich regulujących koncesje dotyczące majątku publicznego położonego nad brzegiem morza. Niemniej jednak Komisja uznaje pytanie za dopuszczalne i powołuje się na wyrok Ullens de Schooten, w którym wyjaśniono, że Trybunał może stwierdzić swoją właściwość w sprawach o charakterze wyłącznie wewnętrznym, jeżeli przepisy krajowe, których ważność jest kwestionowana, mogą potencjalnie oddziaływać na obywateli innych państw członkowskich lub przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich (
6
).
21.
Zgadzam się z tym stanowiskiem. Po pierwsze, włoskie przepisy dotyczące koncesji mają zastosowanie w równym stopniu do każdego koncesjonariusza, niezależnie od tego czy ma on narodowość włoską, czy też innego państwa członkowskiego. Po drugie, atrakcyjność ekonomiczna prowadzenia działalności gospodarczej na położonych we Włoszech obszarach nad brzegami mórz (lub jezior) zaświadcza o istnieniu niewątpliwego znaczenia transgranicznego, co Trybunał przyznał już w wyroku Promoimpresa (
7
). Co więcej, istnienie takiego potencjalnego skutku transgranicznego zostało potwierdzone w odpowiedzi sądu odsyłającego na skierowany przez Trybunał wniosek o udzielenie dalszych wyjaśnień.
22.
W związku z tym, nawet w braku wyraźnej wzmianki w tym przedmiocie w postanowieniu odsyłającym (
8
), Trybunał może w niniejszej sprawie stwierdzić, że rozpatrywane uregulowanie krajowe ma znaczenie transgraniczne (
9
).
23.
Argument dotyczący dopuszczalności, który został przytoczony przez rząd włoski, jest innego rodzaju. Rząd ten uważa, że odpowiedź na pytanie prejudycjalne nie będzie pomocna w rozstrzygnięciu przez sąd odsyłający zawisłego przed nim sporu. Jego zdaniem nawet gdyby udzielona przez Trybunał odpowiedź skutkowała wyłączeniem stosowania art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej, pozostałoby to bez wpływu na sprawę rozpatrywaną przez sąd odsyłający.
24.
W odpowiedzi na wniosek o udzielenie wyjaśnień Consiglio di Stato (rada stanu) wyjaśniła jednak, że SIIB ma osobisty, konkretny i aktualny interes prawny w kwestionowaniu ważności zbycia na rzecz państwa wzniesionych przez nią obiektów budowlanych, które są niemożliwe do usunięcia. Skuteczne nabycie przez państwo tych obiektów budowlanych wpływa na wysokość opłat należnych z tytułu zajęcia przedmiotowego obszaru stanowiącego majątek publiczny.
25.
W postępowaniu prejudycjalnym co do zasady do sądu odsyłającego należy rozstrzygnięcie, czy odpowiedź na pytanie dotyczące wykładni lub ważności prawa Unii jest niezbędna do skutecznego rozstrzygnięcia sporu (
10
). W świetle przedstawionych przez sąd odsyłający wyjaśnień nie ma powodu, dla którego Trybunał miałby kwestionować swoją właściwość w niniejszej sprawie.
26.
Proponuję zatem Trybunałowi, aby uznał wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym za dopuszczalny.
B.
W przedmiocie mających zastosowanie uregulowań Unii
27.
Uregulowania krajowe dotyczące koncesji na ograniczone zasoby naturalne są objęte zakresem stosowania dyrektywy usługowej (
11
). Termin transpozycji tej dyrektywy upłynął jednak w dniu 28 grudnia 2009 r. (
12
), natomiast istotne dla niniejszej sprawy okoliczności faktyczne zaszły jeszcze przed tą datą (
13
).
28.
Ponieważ dyrektywa usługowa nie znajduje zastosowania ratione temporis do sprawy w postępowaniu głównym, aby udzielić odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, należy dokonać wykładni prawa pierwotnego (
14
).
29.
Sąd odsyłający przywołuje zarówno art. 49 TFUE, który dotyczy swobody przedsiębiorczości, jak i art. 56 TFUE, który odnosi się do swobody świadczenia usług.
30.
Trybunał wyjaśnił już, że koncesje, takie jak te będące przedmiotem niniejszej sprawy, które umożliwiają prowadzenie działalności turystyczno-rekreacyjnej, są objęte zakresem uprawnień z tytułu swobody przedsiębiorczości na obszarze stanowiącym majątek publiczny (
15
).
31.
Z powyższego wynika, że na pytanie sądu odsyłającego należy odpowiedzieć w świetle art. 49 TFUE.
C.
Co do istoty
32.
W niniejszej sprawie do Trybunału zwrócono się o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy art. 49 TFUE stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym obiekty budowlane, których nie da się łatwo usunąć, a które zostały wzniesione przez koncesjonariusza na obszarze stanowiącym majątek publiczny, przechodzą, po wygaśnięciu koncesji, na własność państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia lub odszkodowania, nawet w przypadku odnowienia koncesji.
33.
SIIB jest zdania, że takie automatyczne zbycie własności bez odszkodowania jest sprzeczne z prawem Unii, w szczególności zaś z zasadą proporcjonalności ograniczeń swobód rynkowych zagwarantowanych w art. 49 i 56 TFUE. W tym względzie powołuje się ona na wyrok Laezza.
34.
Analiza zarzucanych ograniczeń zagwarantowanych w traktatach swobód rynkowych przebiega w dwóch etapach. W pierwszej kolejności sąd krajowy będzie musiał ustalić, czy przedmiotowe uregulowanie krajowe wchodzi w zakres stosowania odpowiedniego zakazu traktatowego, którym w niniejszej sprawie jest zakaz ograniczania swobody przedsiębiorczości. Jeżeli uregulowanie krajowe wchodzi w zakres stosowania art. 49 TFUE, na drugim etapie należy zbadać, czy jest ono uzasadnione. W celu sformułowania tego ostatniego wniosku sąd krajowy będzie musiał ustalić, jaki interes publiczny mógłby stanowić zgodne z prawem uzasadnienie tego uregulowania, a także czy to uregulowanie jest odpowiednie i konieczne do zapewnienia realizacji tego interesu publicznego.
35.
W związku z tym najpierw ocenię, czy przepis krajowy taki jak art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości, o której mowa w art. 49 TFUE. Uważam, że taki przepis krajowy może być wyłączony z zakazu zawartego w art. 49 TFUE (1). Pomocniczo zbadam, czy taki przepis krajowy może być uzasadniony (2).
1. Czy rozpatrywany środek krajowy stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości?
36.
Artykuł 49 TFUE zakazuje stosowania środków, które ograniczają przedsiębiorczość obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego.
37.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem każdy środek krajowy, który – nawet jeżeli jest stosowany bez rozróżniania ze względu na przynależność państwową – uniemożliwia obywatelom Unii wykonywanie swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w traktacie, utrudnia takie wykonywanie lub czyni je mniej atrakcyjnym, stanowi ograniczenie w rozumieniu art. 49 TFUE (
16
).
38.
W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakiego rodzaju środki czynią wykonywanie swobody przedsiębiorczości mniej atrakcyjnym dla obywateli innych państw członkowskich, można przyjąć dwa podejścia – albo jest tak, że każdą regulację ze strony państwa należy uważać za utrudniającą w pewien sposób wykonywanie działalności gospodarczej, albo też tak, że niektóre rodzaje regulacji danego rynku mogą zostać wyłączone z zakresu art. 49 TFUE. Moim zdaniem w orzecznictwie Trybunału nie opowiedziano się wyraźnie za żadną z tych dwóch możliwych interpretacji.
39.
Z jednej strony istnieją wyroki, w których wyjaśniono, że każde ograniczenie, niezależnie od tego, jak niewielkie może ono być, prowadzi do zastosowania postanowień traktatu wprowadzających zakazy dotyczące swobód rynkowych, w tym swobody przedsiębiorczości (
17
).
40.
Gdyby Trybunał miał się opowiedzieć za tym podejściem w niniejszej sprawie, rozpatrywane w niej uregulowanie zostanie automatycznie uznane za ograniczenie. Nie będzie to jednak oznaczać, że takie uregulowanie jest zakazane. W dalszym ciągu może ono bowiem być uzasadnione.
41.
Z drugiej strony w innym orzecznictwie z zakresu stosowania traktatów wyłączano środki krajowe, które nie stanowią rzeczywistej przeszkody w dostępie do rynku (
18
).
42.
Gdyby Trybunał miał się opowiedzieć za tym podejściem w niniejszej sprawie, będzie musiał ustalić, czy środek krajowy, taki jak ten, który jest w niej rozpatrywany, rzeczywiście zniechęca przedsiębiorcę do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej na plażach włoskich. Gdyby Trybunał stwierdził, że tak nie jest, uregulowania krajowego nie będzie można uważać za ograniczenie prawa przedsiębiorczości, w związku z czym nie będzie wymagało ono uzasadnienia.
43.
Jednym z kryteriów stosowanych w orzecznictwie Trybunału jest kryterium „zbyt niepewnego i zbyt pośredniego skutku”. W razie uznania, że uregulowanie krajowe wywołuje „zbyt niepewny i zbyt pośredni skutek” w odniesieniu do korzystania ze swobód rynkowych, uregulowanie to byłoby wyłączone z zakresu odpowiedniego postanowienia traktatu.
44.
To kryterium było stosowane w orzecznictwie w kontekście wszystkich swobód rynkowych (
19
), w tym swobody przedsiębiorczości (
20
).
a) Zbycie własności bez odszkodowania po upływie okresu obowiązywania koncesji
45.
Czy przedsiębiorca byłby zniechęcony do rozpoczęcia prowadzenia działalności na plażach włoskich, gdyby wiedział, że po upływie okresu obowiązywania koncesji nie otrzyma odszkodowania za niemożliwe do usunięcia obiekty budowlane, które wzniósł, a które zostaną automatycznie nabyte przez państwo?
46.
Rząd włoski i Komisja sugerują, że art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej niekoniecznie stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości. Zdaniem Komisji zbycie państwu niemożliwych do usunięcia obiektów budowlanych wzniesionych na obszarze stanowiącym majątek publiczny jest nierozerwalnie związane z instytucją państwowego mienia nieruchomego. Możliwość publicznego korzystania z takiego obszaru byłaby znacznie ograniczona, gdyby koncesjonariusze pozostawali właścicielami wzniesionych na nim obiektów budowlanych, które są niemożliwe do usunięcia.
47.
Zgadzam się z tym argumentem. Na tym właśnie polega koncepcja niezbywalności majątku publicznego (
21
).
48.
Jak wyjaśnił rząd włoski, na gruncie prawa włoskiego nabywane przez koncesjonariusza prawa do obszaru objętego koncesją można porównać do służebności (
22
). Prawa te przypadają koncesjonariuszowi jedynie w okresie obowiązywania koncesji (
23
).
49.
Dopuszczenie, aby przy koncesjonariuszu pozostawały prawa do niemożliwych do usunięcia obiektów budowlanych wzniesionych na obszarach stanowiących majątek publiczny, znacząco ograniczyłoby publiczny charakter tych obszarów oraz możliwość dysponowania nimi przez państwo.
50.
Niniejsza sprawa nie wzbudza żadnych obiekcji, jeśli chodzi o możliwość zaliczenia przez Włochy plaż do majątku publicznego. Taka decyzja należy bowiem do kompetencji państw członkowskich. Skutkiem takiej polityki jest to, że każdy podmiot gospodarczy pragnący prowadzić kąpielisko nadmorskie na włoskiej plaży musi uzyskać koncesję, przy czym ów akt wiąże się z tym, iż po upływie okresu obowiązywania koncesji grunt oraz wszystkie znajdujące się na nim obiekty, które są niemożliwe do usunięcia, zostają nabyte przez państwo.
51.
Prowadzenie kąpieliska nadmorskiego na plażach włoskich jest możliwe jedynie w drodze zawarcia umowy koncesyjnej z państwem. Rozpatrywane uregulowanie włoskie ma zastosowanie w równym stopniu do wszystkich potencjalnych koncesjonariuszy (
24
). Dlatego każdy podmiot gospodarczy staje w obliczu tej samej kwestii, mianowicie musi odpowiedzieć sobie na pytanie, czy ekonomicznie opłaca mu się konkurować o koncesję, skoro wie, iż po jej wygaśnięciu następuje zbycie na rzecz państwa wzniesionych obiektów budowlanych, które są niemożliwe do usunięcia. To uregulowanie staje się po prostu jednym z elementów, który należy wziąć pod uwagę w ramach rachunku ekonomicznego stosowanego w celu ustalenia, czy podjąć działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu kąpieliska nadmorskiego na włoskiej plaży.
52.
Oczywiście gdyby państwo było zobowiązane do wypłaty koncesjonariuszowi odszkodowania z tytułu pozostających na danym obszarze obiektów budowlanych, które są niemożliwe do usunięcia, inwestycja mogłaby się okazać jeszcze bardziej atrakcyjna. Jeżeli jednak inwestor z góry wie, że odszkodowanie nie będzie mu przysługiwało, to taka okoliczność nie będzie sama w sobie zniechęcać go do rozważenia ubiegania się o udzielenie koncesji.
53.
W związku z tym zgadzam się z Komisją, że jeżeli okres obowiązywania koncesji jest na tyle długi, iż umożliwia zamortyzowanie inwestycji, zaś koncesjonariusz wie zawczasu, że niemożliwe do usunięcia obiekty budowlane, które wzniesie na obszarze położonym nad brzegiem morza, zostaną nabyte przez państwo po wygaśnięciu koncesji, to takie uregulowanie nie odwiedzie inwestora od rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej na włoskiej plaży.
54.
W tym miejscu warto jeszcze wspomnieć o dwóch dodatkowych aspektach art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej. Po pierwsze, przewiduje on możliwość zastrzeżenia odszkodowania pieniężnego w umowie koncesyjnej. W związku z tym na wypadek gdyby miało się okazać, że okres obowiązywania koncesji nie wystarcza do uzyskania zwrotu z inwestycji, można uzgodnić z państwem pewną kwotę odszkodowania.
55.
Po drugie, brak jakiegokolwiek odszkodowania pieniężnego z tytułu zbywanych obiektów budowlanych, które są niemożliwe do usunięcia, należy oceniać przez pryzmat możliwości zobowiązania koncesjonariusza przez gminę do przywrócenia na własny koszt majątku publicznego do stanu pierwotnego.
56.
W związku z tym normę taką jak ta, która jest zawarta w art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej, można scharakteryzować jako wywołującą zbyt pośrednie i zbyt niepewne skutki, aby mogła zniechęcić podmiot gospodarczy do prowadzenia działalności gospodarczej na włoskiej plaży. Oznacza to, że nie skutkuje ona zastosowaniem zakazu ustanowionego w art. 49 TFUE.
57.
Taka norma musi być jednak na tyle przejrzysta, aby umożliwić podmiotom gospodarczym podjęcie decyzji inwestycyjnej w przedmiocie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej na włoskiej plaży. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej jest wystarczająco przejrzysty.
b) Czy ma znaczenie okoliczność, że koncesja jest odnawiana?
58.
SIIB uważa, że okoliczność, iż udzielona jej koncesja została odnowiona, oznacza, że nie może dojść do zbycia własności na rzecz państwa.
59.
Moim zdaniem taki czynnik nie ma wpływu na sformułowany wcześniej wniosek, że rozpatrywane uregulowanie nie stanowi ograniczenia prawa przedsiębiorczości.
60.
Wręcz przeciwnie – uregulowanie, które traktowałoby podmioty gospodarcze, którym koncesja została udzielona po raz pierwszy, odmiennie od podmiotów kontynuujących prowadzenie działalności gospodarczej na podstawie odnowionej koncesji, byłoby sprzeczne z prawem Unii.
61.
Taki przepis stawiałby dotychczasowych koncesjonariuszy w sytuacji korzystniejszej aniżeli sytuacja nowych koncesjonariuszy. Jeżeli byłoby tak, że niemożliwe do usunięcia obiekty budowlane nie mogą zostać zbyte na rzecz państwa w sytuacji udzielenia temu samemu podmiotowi gospodarczemu odnowionej koncesji na ten sam obszar, wartość koncesji, a tym samym na wysokość należnych opłat, nie uległaby zmianie. Jednakże nowy koncesjonariusz musiałby uiścić wyższe opłaty, ponieważ w takim przypadku nastąpiłoby zbycie własności, a tym samym wzrosłaby wartość koncesji.
62.
Ponieważ jest bardziej prawdopodobne, że dotychczasowi koncesjonariusze są narodowości włoskiej, takie uregulowanie stanowiłoby pośrednią dyskryminację ze względu na przynależność państwową, która jest zakazana przez art. 49 TFUE (
25
).
63.
W związku z tym uregulowanie, zgodnie z którym niemożliwe do usunięcia obiekty budowlane wzniesione na obszarze stanowiącym majątek publiczny zostają nabyte przez państwo po upływie okresu obowiązywania koncesji, nawet gdy temu samemu podmiotowi gospodarczemu zostaje udzielona nowa koncesja na ten sam obszar, nie stanowi ograniczenia swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE.
c) Ochrona uzasadnionych oczekiwań
64.
SIIB powołała się również na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. Choć sąd odsyłający nie wspomniał o niej w pytaniu prejudycjalnym, odniosę się pokrótce do tego argumentu.
65.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań oznacza, że zainteresowanemu zostały udzielone przez właściwe organy dokładne, bezwarunkowe i zgodne zapewnienia, pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Prawo to przysługuje każdej jednostce znajdującej się w sytuacji, w której organ, udzielając konkretnych zapewnień, wzbudził w niej uzasadnione nadzieje (
26
).
66.
Niemniej jednak podmioty gospodarcze nie mają prawa w sposób uzasadniony oczekiwać, że utrzymana zostanie istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach uprawnień dyskrecjonalnych właściwych organów (
27
).
67.
Jak wyjaśnił rząd włoski, wydaje się, że uregulowanie włoskie, w postaci, w jakiej obowiązywało w chwili zajścia okoliczności rozpatrywanych w postępowaniu głównym, przyznawało, przy udzielaniu nowych koncesji, preferencję dotychczasowym koncesjonariuszom. To uregulowanie zostało zmienione w 2011 r. w następstwie wszczętego przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które dotyczyło braku transpozycji przez Włochy dyrektywy usługowej (
28
).
68.
Takie uregulowanie, które samo w sobie byłoby sprzeczne z prawem Unii (
29
), mogłoby być może prowadzić do wysnucia przypuszczenia, że w postępowaniu w sprawie udzielenia nowej koncesji zostałby wybrany dotychczasowy koncesjonariusz. Ta kwestia powinna zostać oceniona przez sąd odsyłający w toczącym się przed nim postępowaniu.
69.
Tego rodzaju przypuszczenie nie jest jednak przedmiotem niniejszej sprawy. Oznacza to, że nie ma znaczenia, czy SIIB mogła twierdzić, iż ma uzasadnione oczekiwanie w odniesieniu do odnowienia udzielonej jej koncesji; istotne jest natomiast, że nie mogła ona twierdzić, iż ma uzasadnione oczekiwanie, że po takim odnowieniu koncesji niemożliwe do usunięcia obiekty budowlane nie zostaną nabyte przez państwo i nie wpłyną zatem na wartość koncesji.
70.
W chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej był już interpretowany i stosowany w praktyce jako przepis skutkujący zbyciem na rzecz państwa, bez odszkodowania, po wygaśnięciu okresu obowiązywania koncesji, niemożliwych do usunięcia obiektów budowlanych.
71.
Dlatego też zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może zmienić sformułowanego w niniejszej sprawie wniosku, że uregulowanie krajowe przewidujące zbycie bez odszkodowania na rzecz państwa obiektów budowlanych, które są niemożliwe do usunięcia, nawet gdy nowa koncesja zostaje udzielona temu samemu koncesjonariuszowi, nie stanowi ograniczenia swobody przedsiębiorczości.
d) Znaczenie wyroku Laezza
72.
W swoim pytaniu sąd odsyłający zastanawia się nad znaczeniem wydanego przez Trybunał wyroku Laezza.
73.
Został on ogłoszony w sprawie, w której analizowano uregulowanie włoskie dotyczące koncesji na działalność w zakresie zarządzania zakładami wzajemnymi i ich przyjmowania. To uregulowanie zobowiązywało koncesjonariuszy do nieodpłatnego zbycia, w chwili wygaśnięcia okresu obowiązywania koncesji, prawa do korzystania z materialnych i niematerialnych składników majątkowych będących ich własnością i stanowiących sieć służącą do zarządzania zakładami wzajemnymi i ich przyjmowania.
74.
Trybunał najpierw stwierdził, że uregulowanie analizowane w owej sprawie jest objęte zakresem stosowania art. 49 TFUE (
30
), a następnie uznał, iż jest ono nieproporcjonalne do przyświecającego mu prawnie uzasadnionego celu (
31
).
75.
Sytuacja, na tle której zapadł wyrok Laezza, znacząco różni się od sytuacji rozpoznawanej aktualnie przez Trybunał, nawet jeżeli, na pierwszy rzut oka, może się wydawać, że uregulowanie, którego dotyczy wyrok Laezza, przypomina uregulowanie będące przedmiotem niniejszej sprawy. Uregulowanie rozpatrywane w wyroku Laezza, podobne do art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej, wymagało, aby składniki majątkowe wytworzone w okresie, na jaki udzielono koncesji, zostały nieodpłatnie zbyte na rzecz organu publicznego po wygaśnięciu koncesji. Niemniej jednak od razu widać, że te dwa przepisy różnią się od siebie pod pewnym istotnym względem. Podczas gdy uregulowanie rozpatrywane w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie niemożliwych do usunięcia obiektów budowlanych, uregulowanie, którego dotyczy wyrok Laezza, odnosiło się do wszystkich, materialnych i niematerialnych, składników majątkowych wytworzonych w okresie obowiązywania koncesji. Już samo to być może wystarcza do rozróżnienia tych dwóch spraw.
76.
Uważam jednak, że jeszcze istotniejszym elementem, który odróżnia od siebie te dwie sprawy, jest kontekst, w jaki wpisują się owe uregulowania.
77.
Z jednej strony wyrok Laezza dotyczył sytuacji, w której koncesja była wymagana w celu kontrolowania prowadzenia na rynku działalności gospodarczej uznanej za społecznie problematyczną – właśnie to było powodem, dla którego w ogóle zdecydowano się na wprowadzenie systemu koncesyjnego. Co do zasady w orzecznictwie Trybunału przyjmuje się, że wymóg uzyskania koncesji w celu prowadzenia działalności gospodarczej stanowi ograniczenie swobód rynkowych. W wyroku Laezza Trybunał w istocie odesłał jedynie do wcześniejszego orzecznictwa dotyczącego koncesji, natomiast nie wyjaśnił, dlaczego analizowany wymóg uzyskania koncesji stanowi ograniczenie (
32
).
78.
Z drugiej strony podjęta przez państwo decyzja o tym, by pewne obszary były własnością publiczną, co skutkuje koniecznością uzyskania koncesji na prowadzenie na tych obszarach jakiejkolwiek działalności gospodarczej przez podmioty prywatne, wpisuje się w kontekst odmienny od tego, który analizowano w wyroku Laezza. Decyzja o charakterze politycznym, która stanowi oparcie dla tego rodzaju uregulowania zasadza się na przeświadczeniu, że należy zapewnić możliwość publicznego korzystania z pewnych obszarów, czego skutkiem jest z kolei pozostawienie ich we własności państwa.
79.
Istnieją różnego rodzaju koncesje, co oznacza, że prawo Unii może przewidywać ich odmienną kwalifikację. I tak na przykład koncesja udzielona w niniejszej sprawie różni się od koncesji na usługi udzielanej inwestorom prywatnym, za pośrednictwem których państwo zaspokaja pewne potrzeby publiczne (może tu chodzić na przykład o budowę drogi lub portu lotniczego) (
33
). Traktowanie prawne danej koncesji powinno być uzależnione od jej charakteru oraz celu.
80.
Koncesje związane z decyzją o pozostawieniu pewnych obszarów w majątku publicznym mają pewne cechy charakterystyczne. Jedna z tych cech jest tego rodzaju, że działalność gospodarcza objęta koncesją pozostaje nierozerwalnie związana z publicznym charakterem danego obszaru. Podczas gdy gry losowe można organizować na terenie prywatnym, a nawet wirtualnie, koncesja, której dotyczy niniejsza sprawa, jest bezpośrednio związana z korzystaniem z konkretnej działki stanowiącej własność państwa.
81.
Z tego właśnie powodu sformułowanego przez Trybunał wniosku, że uregulowanie zobowiązujące do zbycia na rzecz organu publicznego składników majątku nabytych w związku z prowadzeniem działalności w zakresie gier losowych stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości, nie da się per se przeszczepić na grunt sprawy, w której po wygaśnięciu udzielonej koncesji dochodzi do automatycznego zbycia niemożliwych do usunięcia obiektów budowlanych wzniesionych na obszarze stanowiącym majątek publiczny.
82.
Takie uregulowanie nie stanowi ograniczenia swobody przedsiębiorczości ze względu na właściwe mu cechy, które są odmienne od cech sprawiających, że koncesja na świadczenie usług w zakresie gier hazardowych stanowi ograniczenie. Argumenty przemawiające za tym, że uregulowanie rozpatrywane w niniejszej sprawie nie stanowi ograniczenia, przytoczyłam w pkt 45–63 niniejszej opinii.
83.
Z powodów przedstawionych powyżej uważam, że okoliczności rozpatrywane w wyroku Laezza nazbyt różnią się od okoliczności postępowania głównego, aby ów wyrok mógł znaleźć zastosowanie mutatis mutandis w niniejszej sprawie.
Wniosek częściowy
84.
W świetle powyższego uważam, że uregulowanie krajowe takie jak art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej nie stanowi ograniczenia prawa przedsiębiorczości, w związku z czym nie ma zastosowania zakaz ustanowiony w art. 49 TFUE.
2. Czy rozpatrywany środek krajowy może być uzasadniony?
85.
Gdyby jednak Trybunał zdecydował się uznać przepis taki jak art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej za ograniczenie swobody przedsiębiorczości, należy ocenić, czy takie ograniczenie może być uzasadnione.
86.
Niedyskryminacyjne ograniczenia swobody przedsiębiorczości nie są zakazane, jeżeli w sposób proporcjonalny odpowiadają nadrzędnym względom interesu ogólnego. Ograniczenie jest proporcjonalne, jeżeli jest odpowiednie do osiągnięcia w sposób spójny zamierzonego celu oraz jeżeli nie wykracza poza zakres konieczny do jego osiągnięcia (
34
).
87.
Rząd włoski przedstawił kilka względów interesu ogólnego mających uzasadniać regulację zawartą w art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej na wypadek, gdyby ów przepis został uznany za ograniczenie prawa przedsiębiorczości: ochrona własności publicznej, ochrona finansów publicznych, a także względy związane z turystyką, kulturą i środowiskiem naturalnym. Wszystkie one mogą rzeczywiście stanowić prawnie uzasadnione cele z punktu widzenia prawa Unii (
35
).
88.
W ramach podziału kompetencji między Trybunałem a sądami krajowymi w postępowaniu prejudycjalnym do tych ostatnich należy upewnienie się, czy środek krajowy ograniczający jedną ze swobód rynkowych jest rzeczywiście odpowiedni i konieczny do osiągnięcia wskazanych celów realizowanych w interesie ogólnym.
89.
Choć Trybunał nie jest władny samodzielnie przeprowadzić kontroli proporcjonalności środków krajowych, może on dostarczyć wskazówek co do metod, z których należy skorzystać przy dokonywaniu oceny proporcjonalności danego uregulowania. W tym zakresie warto przypomnieć, że ocena odpowiedniości i konieczności powinna być przeprowadzona odrębnie w odniesieniu do każdego względu uzasadniającego. Sąd krajowy musi ustalić, po pierwsze, czy rozpatrywane uregulowanie krajowe rzeczywiście przyczynia się do osiągnięcia zamierzonego celu oraz, po drugie, czy ten sam cel może być osiągnięty za pomocą innego środka, który w mniejszym stopniu ogranicza swobodę przedsiębiorczości.
90.
Co się tyczy względu uzasadniającego, który dotyczy ochrony własności publicznej, rząd włoski twierdzi, że rozpatrywane uregulowanie pozwala zapobiec sytuacji, w której publiczne korzystanie z danego obszaru przestaje być możliwe wskutek przekształcenia części nieruchomości we własność prywatną. Jak już wskazałam, takie uregulowanie pozostaje w nierozerwalnym związku z pojęciem majątku publicznego (pkt 47 niniejszej opinii). Jest zarówno odpowiednie, jak i konieczne, aby obiekty budowlane wzniesione na obszarze stanowiącym majątek publiczny przeszły po wygaśnięciu koncesji na własność państwa. Dlatego też moim zdaniem art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej nie stanowi ograniczenia. Jeżeli jednak to stanowisko nie zostanie zaakceptowane, te same argumenty można przytoczyć na potrzeby uzasadnienia owego uregulowania.
91.
Można też dodać, że to uregulowanie włoskie odnosi się wyłącznie do obiektów budowlanych, których nie da się łatwo usunąć. W związku z tym, w przeciwieństwie do uregulowania badanego w wyroku Laezza, nie wykracza ono ponad to, co jest konieczne w celu ochrony własności publicznej.
92.
Niemniej jednak ochrona własności publicznej niekoniecznie uzasadnia zbycie własności bez odszkodowania. Zbycie własności na rzecz państwa mogłoby nastąpić również w sytuacji, w której państwo wypłacałoby koncesjonariuszowi odszkodowanie za wzniesione już przez niego obiekty budowlane, które pozostaną na obszarze stanowiącym majątek publiczny. W tym zakresie rząd włoski przywołał jako wzgląd uzasadniający ochronę finansów publicznych.
93.
Rozpatrywanie uregulowanie jest bez wątpienia odpowiednie do zagwarantowania ochrony finansów publicznych, ponieważ nie będzie konieczne dokonywanie żadnych płatności ze środków publicznych. Czy istnieje jednak mniej restrykcyjny środek alternatywny, który pozwala na osiągnięcie tego samego celu?
94.
Moim zdaniem warunki koncesji muszą dawać przedsiębiorcy możliwość osiągnięcia rozsądnego zysku z inwestycji w okresie obowiązywania koncesji. Gdyby okazało się to niemożliwe, mógłby się pojawić argument przemawiający za wypłatą odszkodowania. Mogłoby tak być wówczas, gdyby niemożliwe do usunięcia obiekty budowlane (na przykład schody wiodące do morza, magazyny lub budynki restauracyjne) były niezbędne do świadczenia usług na plaży, ale koszty ich wzniesienia przewyższałyby zyski generowane przez nie w okresie obowiązywania koncesji.
95.
Tego rodzaju aspekt gospodarczy miał dla Trybunału istotne znaczenie w sprawie zakończonej wydaniem wyroku Laezza, gdyż umożliwił mu sformułowanie wniosku, że rozpatrywane w niej uregulowanie stanowi ograniczenie prawa przedsiębiorczości. Trybunał uznał, że ryzyko, iż przedsiębiorstwo będzie musiało zbyć, bez wynagrodzenia, prawo do korzystania z posiadanego przez siebie mienia, może uniemożliwić mu osiągnięcie zysku z inwestycji (
36
).
96.
Artykuł 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej stanowi tymczasem, że zbycie własności następuje bez odszkodowania, chyba że państwo i koncesjonariusz postanowią inaczej. To uregulowanie uwzględnia wątpliwości natury ekonomicznej żywione przez potencjalnych koncesjonariuszy, którzy mogą się obawiać, że ich działalność nie przyniesie żadnych zysków lub wygeneruje straty, jeżeli po wygaśnięciu koncesji nie otrzymają odszkodowania za obiekty budowlane, w które zainwestowali swoje pieniądze.
97.
Jeżeli koncesjonariusz jest zawczasu świadom obowiązujących przepisów, może wynegocjować odpowiednie odszkodowanie w przypadku gdy konieczna inwestycja jest zbyt duża, aby mogła się zwrócić w okresie obowiązywania koncesji.
98.
Wreszcie gdyby dotychczasowemu koncesjonariuszowi miało zostać wypłacone jakiekolwiek dodatkowe odszkodowanie, nowe podmioty gospodarcze ubiegające się o nową koncesję na ten sam obszar znalazłyby się w mniej korzystnym położeniu. Byłoby to sprzeczne z prawem Unii, które zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia uczciwej konkurencji transgranicznej w sytuacji, w której postanawiają one oferować majątek publiczny na cele prywatnej działalności gospodarczej (
37
).
99.
W związku z tym wypłata dotychczasowemu koncesjonariuszowi odszkodowania w kwocie przekraczającej wysokość inwestycji w dany obiekt, który zostaje zbyty na rzecz państwa, nie mieści się w katalogu rozwiązań dopuszczalnych na gruncie prawa Unii.
100.
W świetle powyższego wydaje mi się, że nie istnieje środek alternatywny, który byłby mniej restrykcyjny od środka przewidzianego w kodeksie żeglugi wodnej i powietrznej oraz który pozwalałby zagwarantować ochronę finansów publicznych. Rzeczone uregulowanie umożliwia zastrzeżenie odszkodowania gdzie jest to konieczne w celu wyeliminowania nierównowagi gospodarczej, natomiast w pozostałych przypadkach – jak w istocie wymaga tego prawo Unii – stoi ono na przeszkodzie przekazywaniu środków publicznych, co skutkowałoby dyskryminacją nowych podmiotów gospodarczych konkurujących o ten sam składnik majątku publicznego.
101.
Oczywiście sąd odsyłający, który dysponuje pełnymi informacjami na temat skutków i wzajemnych powiązań obowiązujących włoskich uregulowań, musi ocenić, czy zaproponowana analiza rzeczywiście będzie mogła zostać zastosowana w konkretnym przypadku koncesji dotyczących plaż włoskich. W ostatecznym rozrachunku to do tego sądu będzie należało rozstrzygnięcie, czy art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej, rozpatrywany we właściwym kontekście, jest odpowiedni i konieczny do zagwarantowania ochrony majątku publicznego i finansów publicznych.
102.
Co się tyczy dodatkowych względów uzasadniających, mianowicie ochrony środowiska, kultury i turystyki, rząd włoski nie wyjaśnił, jaki jest związek między konkretną normą zawartą w art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej a ochroną tych wartości. Nawet jeżeli decyzja o tym, że plaże powinny pozostać w majątku publicznym, może być uzasadniona względami środowiskowymi lub kulturowymi, ochrona tych interesów ogólnych może być zapewniona w lepszy sposób w drodze środków zobowiązujących koncesjonariuszy do podjęcia albo powstrzymania się od podjęcia konkretnych działań. Mogliby oni na przykład zostać zobowiązani do przestrzegania przepisów nakazujących wznoszenie obiektów budowlanych zgodnie z określonymi standardami albo do otoczenia opieką obiektów historycznych lub kulturowych na obszarze objętym koncesją. Niemniej jednak gmina mogłaby rozwinąć rozważania na temat tych względów uzasadniających w kontekście procedury krajowej oraz dokonać bardziej jednoznacznego powiązania, aby wskazać dlaczego względy te mogą uzasadniać regulację zawartą w art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej.
103.
SIIB powołała się też na ewentualne naruszenie prawa do prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności. Sąd odsyłający nie wystąpił jednak o wykładnię art. 16 i 17 karty, które to postanowienia dotyczą tych praw. Warto jednak przypomnieć, że Trybunał miał już sposobność wyjaśnić, iż badanie ograniczeń, jakie stanowią przepisy krajowe w świetle art. 49 TFUE, obejmuje również ewentualne ograniczenia wykonywania praw i wolności przewidzianych w art. 15–17 karty, co oznacza, że odrębne badanie prawa własności zagwarantowanego w art. 17 karty nie jest konieczne (
38
).
Wniosek częściowy
104.
W przypadku uznania uregulowania rozpatrywanego w niniejszej sprawie za niedyskryminacyjne ograniczenie prawa przedsiębiorczości, uważam je, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, za proporcjonalne do celu polegającego na ochronie własności publicznej i finansów publicznych.
IV. Wnioski
105.
W świetle powyższego proponuję Trybunałowi, by na pytanie przedstawione przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) odpowiedział następująco:
Uregulowanie krajowe, takie jak art. 49 Codice della navigazione (kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej), które skutkuje zbyciem na rzecz państwa bez odszkodowania, po wygaśnięciu koncesji, niemożliwych do usunięcia obiektów budowlanych wzniesionych na objętym koncesją obszarze położonym nad brzegiem morza, nie stanowi ograniczenia prawa przedsiębiorczości zakazanego przez art. 49 TFUE, jeżeli okres obowiązywania koncesji jest wystarczający do zamortyzowania inwestycji przez koncesjonariusza. Jest tak nawet wówczas, gdy nowa koncesja na ten sam obszar zostaje udzielona temu samemu koncesjonariuszowi.
Alternatywnie – na wypadek uznania uregulowania krajowego takiego jak art. 49 kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej za niedyskryminacyjne ograniczenie prawa przedsiębiorczości – takie ograniczenie nie jest zakazane przez art. 49 TFUE, w zakresie w jakim jest ono proporcjonalne do prawnie uzasadnionych celów ochrony własności publicznej i finansów publicznych, co powinno zostać zweryfikowane przez sąd krajowy.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Concessione demaniale marittima n. 181/2009 (koncesja na majątek publiczny położony nad brzegiem morza nr 181/2009).
(
3
)	SIIB powołała się na Decreto del Presidente della Giunta Regionale 24 settembre 2013 n. 52/R (dekret przewodniczącego rady regionalnej nr 52/R z dnia 24 września 2013 r.) zmieniający Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 18/2001/R (dekret przewodniczącego rady regionalnej nr 18/2001/R), na mocy którego do dekretu przewodniczącego rady regionalnej nr 18/R/2001 włączono art. 44 bis. Artykuł 1 tego dekretu ma następujące brzmienie:
„Budynki i budowle wykorzystywane w celu prowadzenia działalności turystyczno-rekreacyjnej, wzniesione na powierzchni gruntu lub pod powierzchnią gruntu na obszarach stanowiących majątek publiczny położony nad brzegiem morza, będący przedmiotem koncesji, które to budynki i budowle […] mogą być całkowicie usunięte przy użyciu normalnych sposobów technicznych wraz z przywróceniem danych miejsc do stanu pierwotnego w czasie nie dłuższym niż 90 dni, klasyfikuje się jako budynki i budowle łatwe do usunięcia i opróżnienia”.
(
4
)	Provvedimento n. 17432 del 16 aprile 2015 (decyzja nr 17432 z dnia 16 kwietnia 2015 r.).
(
5
)	Wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60 (zwany dalej „wyrokiem Laezza”).
(
6
)	Wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, pkt 50, 52. Zobacz także wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Comune di Bernareggio, C‑465/18, EU:C:2019:1125, pkt 33.
(
7
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Promoimpresa i in., C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558, zwany dalej „wyrokiem Promoimpresa”, pkt 66, 67.
(
8
)	Począwszy od wyroku Ullens de Schooten Trybunał wydaje się obstawać przy tym, że sąd odsyłający powinien wyraźnie wskazać, dlaczego jego zdaniem Trybunał ma odpowiedzieć na pytanie dotyczące sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym (zob. wyroki: Ullens de Schooten, pkt 55; Promoimpresa, pkt 68). Moim zdaniem w sytuacji, w której – tak jak w niniejszej sprawie – w sposób oczywisty mamy do czynienia z potencjalnym skutkiem transgranicznym, Trybunał może stwierdzić swoją właściwość nawet wówczas, gdy sąd odsyłający nie wyjaśnił, dlaczego może istnieć takie znaczenie transgraniczne.
(
9
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 26 kwietnia 2018 r., ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, pkt 22.
(
10
)	Wyroki: z dnia 16 grudnia 1981 r., Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, pkt 29; z dnia 7 grudnia 2023 r., Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond Zemedelie (Pszczelarstwo ekologiczne), C‑329/22, EU:C:2023:968, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
11
)	Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36, zwana dalej „dyrektywą usługową”). W wyroku Promoimpresa (pkt 41) Trybunał wyjaśnił, że koncesje można uznać za zezwolenia uregulowane w art. 12 dyrektywy usługowej.
(
12
)	Artykuł 44 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy usługowej.
(
13
)	Jak wyjaśnił sąd odsyłający, w niniejszej sprawie do zbycia własności na rzecz państwa, na podstawie kodeksu żeglugi wodnej i powietrznej, co do zgodności którego z prawem Unii sąd ten powziął wątpliwość, doszło pod koniec 2008 r.
(
14
)	Zobacz podobnie wyrok Promoimpresa, pkt 59, 62. Zobacz także wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, pkt 36–38 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
15
)	Zobacz podobnie wyrok Promoimpresa, pkt 63.
(
16
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 5 października 2004 r., CaixaBank France, C‑442/02, EU:C:2004:586, pkt 11; z dnia 21 kwietnia 2005 r., Komisja/Grecja, C‑140/03, EU:C:2005:242, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 maja 2009 r., Apothekerkammer des Saarlandes i in., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, pkt 22; z dnia 6 października 2022 r., Contship Italia, C‑433/21 i C‑434/21, EU:C:2022:760, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
17
)	Wyroki: z dnia 13 grudnia 1989 r., Corsica Ferries (France), C‑49/89, EU:C:1989:649, pkt 8; z dnia 2 marca 2023 r., PrivatBank i in., C‑78/21, EU:C:2023:137, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
18
)	Przyjęcie takiej logiki nastąpiło po wydaniu przełomowego wyroku z dnia 24 listopada 1993 r., Keck i Mithouard (C‑267/91 i C‑268/91, EU:C:1993:905); zob. w szczególności pkt 13, 17 tego wyroku.
(
19
)	W odniesieniu do swobodnego przepływu towarów zob. na przykład wyrok z dnia 7 marca 1990 r., Krantz, C‑69/88, EU:C:1990:97, pkt 11, 12. Co się tyczy swobody świadczenia usług, zob. wyroki: z dnia 27 kwietnia 2022 r., Airbnb Ireland, C‑674/20, EU:C:2022:303, pkt 42; z dnia 27 października 2022 r., Instituto do Cinema e do Audiovisual, C‑411/21, EU:C:2022:836, pkt 29. W odniesieniu do swobody przepływu kapitału zob. wyrok z dnia 7 września 2023 r., Finanzamt G (Projekty pomocy rozwojowej), C‑15/22, EU:C:2023:636, pkt 50.
(
20
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 1996 r., Semeraro Casa Uno i in., od C‑418/93 do C‑421/93, od C‑460/93 do C‑462/93, C‑464/93, od C‑9/94 do C‑11/94, C‑14/94, C‑15/94, C‑23/94, C‑24/94 i C‑332/94, EU:C:1996:242, pkt 32.
(
21
)	Artykuł 823 włoskiego kodeksu cywilnego dotyczy niezbywalności majątku publicznego, natomiast w jego art. 822 ust. 1 wśród składników mienia stanowiących taki majątek wymieniono plaże. Aby zapoznać się z ogólnymi rozważaniami na temat dobra wspólnego, zob. M. D’Alberti, F. Caporale, S. De Nitto, Meeting the Challenge of the Commons in Italy, w: Property Meeting the Challenge of the Commons, ed. U. Mattei, A. Quarta, F. Valguarnera, R.J. Fisher, Switzerland, Springer 2023, s. 195–221, w szczególności s. 201.
(
22
)	C.U. Schmid, C. Hertel, Real Property Law and Procedure in the European Union, General Report, European University Institute (EUI) Florence – European Private Law Forum – Deutsches Notarinstitut (DNotI) Würzburg, 2005, s. 16.
(
23
)	Na marginesie można zauważyć, że wątpliwe jest, aby z chwilą udzielenia koncesji powstawały jakiekolwiek prawa nabyte do wzniesienia niemożliwych do usunięcia obiektów budowlanych na obszarze stanowiącym majątek publiczny położony nad brzegiem morza. Ich wzniesienie jest bowiem zasadniczo obwarowane wymogiem uzyskania dodatkowego zezwolenia wydawanego przez władze lokalne. Niekoniecznie musi tak natomiast być w przypadku obiektów budowlanych, które da się łatwo usunąć.
(
24
)	W każdej ze spraw, w których Trybunał stosował kryterium „zbyt niepewnego i zbyt pośredniego skutku”, sprzęgał on możliwość wyłączenia stosowania zakazów traktatowych z wymogiem, aby odnośne uregulowanie traktowało wszystkie podmioty gospodarcze w ten sam sposób. Zobacz przypis 20 do niniejszej opinii. Zobacz także wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Airbnb Ireland i Airbnb Payments UK, C‑83/21, EU:C:2022:1018, pkt 45.
(
25
)	Zobacz analogicznie wyrok Promoimpresa, pkt 65.
(
26
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 18 czerwca 2013 r., Schenker & Co. i in., C‑681/11, EU:C:2013:404, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in., C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 153 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
27
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 22 września 2022 r., Admiral Gaming Network i in., od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
28
)	Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2008/4908. To postępowanie zostało następnie umorzone. W tym względzie zob. wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, pkt 23, 24.
(
29
)	Wyrok Promoimpresa, pkt 65; przywołane w nim zasady zostały niedawno przypomniane w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301).
(
30
)	Wyrok Laezza, pkt 22–24.
(
31
)	Wyrok Laezza, pkt 44.
(
32
)	Wyrok Laezza, pkt 22.
(
33
)	Zobacz podobnie wyrok Promoimpresa, pkt 47.
(
34
)	Zobacz wyroki: z dnia 30 listopada 1995 r., Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411, pkt 37; z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry, C‑179/14, EU:C:2016:108, pkt 166 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
35
)	Do nadrzędnych względów interesu ogólnego Trybunał zaliczył już ochronę środowiska oraz turystykę. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 8 czerwca 2023 r., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 grudnia 2010 r., Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C‑338/09, EU:C:2010:814, pkt 50. Względy o charakterze wyłącznie gospodarczym nie mogą, co do zasady, uzasadniać ograniczenia swobód rynkowych. Trybunał uznał jednak, że ryzyko poważnego zagrożenia równowagi zasobów publicznych może stanowić jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego. Zobacz podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 1998 r., Kohll, C‑158/96, EU:C:1998:171, pkt 41.
(
36
)	Wyrok Laezza, pkt 23. Zobacz także opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Laezza (C‑375/14, EU:C:2015:788, pkt 62).
(
37
)	Zobacz podobnie wyrok Promoimpresa, pkt 64, 65.
(
38
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in., C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 56.