62022TJ0528_RES
Predmet T-528/22
Belaruskali AAT
protiv
Vijeća Europske unije
Presuda Općeg suda (četvrto prošireno vijeće) od 18. rujna 2024.
„Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Bjelarusu i sudjelovanje Bjelarusa u ruskoj agresiji prema Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava – Popisi osoba, subjekata i tijela na koje se primjenjuje zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora – Uvrštavanje tužiteljeva imena na popis – Potpora režimu – Financijska potpora – Poduzeće u državnom vlasništvu – Korist od režima – Represija nad civilnim društvom – Pogreška u ocjeni”
Sudski postupak – Rok za podnošenje dokaza – Članak 85. stavak 3. Poslovnika Općeg suda – Podnošenje dokaza prije zatvaranja usmenog dijela postupka – Dopuštenost – Pretpostavke – Opravdano nepravodobno podnošenje – Nedostatak opravdanja
(Poslovnik Općeg suda, čl. 85. st. 3.)
(t. 29., 30.)
Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Mjere ograničavanja protiv Bjelarusa – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Bjelarusu – Odluka donesena u kontekstu poznatom zainteresiranoj osobi koji joj omogućava da razumije doseg mjere koja se na nju odnosi – Dopuštenost sažetog obrazloženja – Povreda – Nepostojanje
(čl. 296. UFEU-a; Odluka Vijeća 2012/642/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/881 i (ZVSP) 2023/421, Prilog; uredbe Vijeća br. 765/2006, 2022/876 i 2023/419, Prilog)
(t. 36.-43., 209., 210.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Bjelarusa – Fizičke ili pravne osobe, subjekti ili tijela koji imaju koristi od Lukašenkova režima ili ga podupiru – Važan izvor prihoda i stranih valuta za navedeni režim – Pojam – Ocjena činjenica i provjera dokaza
(Odluka Vijeća 2012/642/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/881 i (ZVSP) 2023/421, Prilog; uredbe Vijeća br. 765/2006, 2022/876 i 2023/419, Prilog)
(t. 42._79.-83.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Bjelarusu – Odluka o zamrzavanju financijskih sredstava – Sudski nadzor zakonitosti – Doseg – Odredba opće primjene koja se odnosi na pojedinačnu mjeru ograničavanja – Uvrštenje na temelju prigovora nezakonitosti
(čl. 29. UEU-a; čl. 275. st. 2. i čl. 277. UFEU-a; Odluka Vijeća 2012/642/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/881 i (ZVSP) 2023/421, čl. 4. st. 1. t. (b); uredbe Vijeća br. 765/2006, čl. 2. st. 5., br. 2022/876 i br. 2023/419)
(t. 47., 48.)
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja protiv Bjelarusa – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Bjelarusu – Doseg nadzora – Ograničen nadzor općih pravila – Kriteriji za donošenje mjera ograničavanja – Korist ostvarena od Lukašenkova režima ili potpora tom režimu – Doseg – Poštovanje načela pravne sigurnosti koje zahtijeva jasnoću, preciznost i predvidljivost učinaka pravnih pravila
(čl. 29. UEU-a; čl. 215. st. 2. UFEU-a; Odluka Vijeća 2012/642/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/881 i (ZVSP) 2023/42 i čl. 4. st. 1. t. (b); uredbe Vijeća br. 765/2006, čl. 2. st. 5., br. 2022/876 i br. 2023/419)
(t. 49., 51.-53., 62., 63., 65.)
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja protiv Bjelarusa – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Bjelarusu – Doseg nadzora – Dokaz utemeljenosti mjere – Obveza nadležnog tijela Unije da u slučaju osporavanja dokaže osnovanost razloga iznesenih protiv predmetnih osoba ili subjekata – Uvrštenje na popise utemeljeno na skupu preciznih, konkretnih i dosljednih indicija
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Odluka Vijeća 2012/642/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/881 i (ZVSP) 2023/421, Prilog; uredbe Vijeća br. 765/2006, 2022/876 i 2023/419, Prilog)
(t. 69.-71.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Bjelarusa – Kriteriji za donošenje mjera ograničavanja – Fizičke ili pravne osobe, subjekti ili tijela koji imaju koristi od Lukašenkova režima ili ga podupiru – Pojam – Pogreška u ocjeni – Nepostojanje
(Odluka Vijeća 2012/642/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/881 i (ZVSP) 2023/421, Prilog; uredbe Vijeća br. 765/2006, 2022/876 i 2023/419, Prilog)
(t. 87.-92., 100.-104.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Bjelarusa – Kriteriji za donošenje mjera ograničavanja – Osobe, subjekti i tijela odgovorni za teška kršenja ljudskih prava, represiju protiv civilnog društva ili demokratske oporbe, ili koje štete demokraciji ili vladavini prava – Pojam – Pogreška u ocjeni – Nepostojanje
(Odluka Vijeća 2012/642/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/881 i (ZVSP) 2023/421, Prilog; uredbe Vijeća br. 765/2006, 2022/876 i 2023/419, Prilog)
(t. 115., 118.-124.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Bjelarusa – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Bjelarusu – Sudski nadzor zakonitosti – Načelo proporcionalnosti – Prikladnost mjera ograničavanja – Mjere ograničavanja kojima se ostvaruje legitiman cilj zajedničke vanjske i sigurnosne politike
(Odluka Vijeća 2012/642/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/881 i (ZVSP) 2023/421, Prilog; uredbe Vijeća br. 765/2006, 2022/876 i 2023/419, Prilog)
(t. 163.-168., 179.-183.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Bjelarusa – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Bjelarusu – Nedonošenje od strane Vijeća mjera zamrzavanja financijskih sredstava drugih osoba koje se nalaze u usporedivoj situaciji – Povreda načela jednakog postupanja – Nepostojanje
(Odluka Vijeća 2012/642/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/881 i (ZVSP) 2023/421, Prilog; uredbe Vijeća br. 765/2006, 2022/876 i 2023/419, Prilog)
(t. 197.)
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja protiv Bjelarusa – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Bjelarusu – Doseg nadzora – Dokaz utemeljenosti mjere – Obveza nadležnog tijela Unije da u slučaju osporavanja dokaže osnovanost razloga iznesenih protiv predmetnih osoba ili subjekata – Opseg margine prosudbe navedenog nadležnog tijela – Relevantnost dokaza podnesenih na temelju ranijeg uvrštenja s obzirom na to da razlozi nisu izmijenjeni ili nisu promijenjeni položaj tužitelja ili razvoj konteksta u Bjelarusu
(Odluka Vijeća 2012/642/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/881 i (ZVSP) 2023/421, Prilog; uredbe Vijeća br. 765/2006, 2022/876 i 2023/419, Prilog)
(t. 216., 224.-227.)
Kratak prikaz
U svojoj presudi Opći sud odbija tužbu za poništenje koju je podnijelo društvo Belaruskali AAT protiv akata kojima je Vijeće Europske unije to društvo 2022. (
1
) uvrstilo, a potom 2023. (
2
) zadržalo na popisu osoba i subjekata na koje se odnose mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Bjelarusu. Njome se pojašnjava sudska praksa u pogledu analize zakonitosti i proporcionalnosti pojedinačnih mjera ograničavanja.
Ta je presuda dio niza mjera ograničavanja koje je Europska unija donijela od 2004. s obzirom na stanje u Bjelarusu u pogledu demokracije, vladavine prava i ljudskih prava te zbog uključenosti Bjelarusa u rusku agresiju na Ukrajinu. Tužitelju, jedinom proizvođaču kalijeva gnojiva u Bjelarusu i jednom od najvećih proizvođača na svijetu, zamrznuta su financijska sredstva i gospodarski izvori jer je imao koristi od režima predsjednika Lukašenka, podupirao ga (
3
), te je bio odgovoran za represiju nad civilnim društvom (
4
).
Ocjena Općeg suda
Što se tiče tužbenog razloga koji se temelji na pogrešci u ocjeni, Opći sud smatra, kao prvo, da Vijeće nije počinilo pogrešku kada je prilikom donošenja prvotnih akata smatralo da tužitelj podupire režim i od njega ima koristi u smislu članka 4. stavka 1. točke (b) Odluke 2012/642.
Naime, Vijeće nije počinilo pogrešku time što je smatralo da je tužitelj javno poduzeće i jedan od najvećih svjetskih proizvođača potaše koji je osiguravao 20 % svjetskog izvoza potaše i kao takav bio jedan od glavnih izvora prihoda i stranih valuta za Lukašenkov režim.
U tom pogledu Opći sud ističe, među ostalim, da je cjelokupni tužiteljev kapital u vlasništvu Republike Bjelarusa, da njegova glavnog direktora imenuje predsjednik Lukašenko i da je tužitelj 2019. ostvario neto dobit veću od 4,797 milijardi bjeloruskih rublja (BYN) (oko 1,8 milijardi eura). Usto, on isplaćuje dividende državi, koja je njegov jedini dioničar, te je uz porez platio obvezne doprinose u ciljni proračunski fond države za nacionalni razvoj, što je dovoljno da se utvrdi postojanje financijske potpore.
Opći sud također primjećuje da pod Lukašenkovim režimom bjelorusko gospodarstvo obilježava nadzor koji režim provodi i nad javnim i privatnim sektorom te sustavom koji nagrađuje lojalnost režimu. Stoga je Vijeće na temelju tih dokaza, kao i postojanja monopola koji tužitelj kao državni poduzetnik ostvaruje na tržištu koje je jednako važno s gledišta cjelokupnog bjeloruskog gospodarstva kao što je tržište kalijeva gnojiva moglo zaključiti da je tužitelj imao koristi od Lukašenkova režima.
Kao drugo, Opći sud smatra da Vijeće nije počinilo pogrešku kada je prilikom donošenja prvotnih akata smatralo da su mjere zastrašivanja i otpuštanja tužiteljevih zaposlenika koji su sudjelovali u mirnim štrajkovima i prosvjedima nakon predsjedničkih izbora u kolovozu 2020. bili dostatni elementi na temelju kojih se može smatrati da tužitelj njima kažnjava civilno društvo u Bjelarusu i podupire režim predsjednika Lukašenka u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Odluke 2012/642.
Kao prvo, što se tiče mjera zastrašivanja njegovih zaposlenika, Opći sud napominje, s jedne strane, da je opseg otkaza povezanih sa sudjelovanjem zaposlenika u mirnom štrajku razumno doveo do ozračja straha među potonjima. U tom je smislu tužitelj upotrijebio otkaz kao sredstvo za odvraćanje svojih zaposlenika od sudjelovanja u bilo kojem obliku prosvjeda.
S druge strane, sudjelovanje u štrajku dovelo je do brojnih slučajeva nasilja i zadržavanja tužiteljevih zaposlenika od strane javnih tijela. Međutim, uzevši u obzir usku povezanost tužitelja s režimom predsjednika Lukašenka, ne može se sumnjati u njihovu zajedničku uključenost u te represivne radnje.
Nadalje, izjava predsjednika Lukašenka, prema kojoj se prosvjednici mogu zamijeniti rudarima iz Ukrajine, poprima dimenziju prijetnji i zastrašivanja od strane javnih tijela. Ona otkriva pogrešno ponašanje predsjednika Lukašenka u pogledu prava na štrajk i zabrinutosti tužiteljevih zaposlenika.
Kao drugo, što se tiče otkaza zaposlenicima nakon početka štrajka, Opći sud ističe, s jedne strane, da stroga primjena bjeloruskog zakona ne može opravdati sve oblike represije protiv zaposlenika koji izražavaju svoja politička mišljenja. Naime, pretpostavka prema kojoj usklađenost posebne radnje s nacionalnim zakonom omogućuje da se samo na temelju tog razloga isključi mogućnost uvrštenja na predmetne popise podrazumijeva da se kriterijima za uvrštenje oduzme njihov smisao jer bi to lišilo Vijeće široke margine prosudbe u tom pogledu.
S druge strane, te radnje očito svjedoče o namjernoj volji sankcioniranja zaposlenika zbog njihova sudjelovanja u aktivnostima kojima izražavaju protivljenje predsjedniku Lukašenku.
Što se tiče tužbenog razloga koji se temelji na povredi načela zakonitosti i proporcionalnosti prvotnim aktima, Opći sud najprije utvrđuje da pristup Vijeća koji se sastoji od usmjerenosti na osobe, subjekte i tijela čije radnje i/ili aktivnosti pridonose represiji protiv civilnog društva i demokratske oporbe dosljedno odgovara cilju koji se želi postići prvotnim aktima (
5
). U svakom slučaju, ne može se smatrati neprikladnim u odnosu na cilj koji se želi postići.
Nadalje, što se tiče prikladnosti prvotnih akata, Opći sud odbacuje tužiteljev argument prema kojem su ga ti akti u potpunosti spriječili da izvozi potašu. Naime, ni prvotni akti ni sektorske mjere ograničavanja ne zabranjuju izvoz bjeloruske potaše u treće zemlje.
Usto, tužitelj pogrešno tvrdi da su prvotni akti, koji su doneseni nakon sektorskih mjera ograničavanja i koji se sastoje od zamrzavanja financijskih sredstava, spriječili izvoz ili prijenos potaše unutar Unije (
6
).
Usto, Opći sud utvrđuje da tužitelj nije dokazao ni da su prvotni akti neproporcionalno ugrozili njegovu slobodu poduzetništva, bjelorusko društvo i svjetsku sigurnost hrane. U tom pogledu Opći sud naglašava da se dokazi koje je tužitelj istaknuo ne odnose na prvotne akte kojima se nalaže zamrzavanje financijskih sredstava, nego se ponajprije odnose na trgovinu gnojivima, uključujući kalijevo gnojivo, na svjetskom tržištu. Osim toga, iako ti dokumenti upućuju na svjetsku prehrambenu krizu, oni se ne odnose na utjecaj početnih akata na tu svjetsku prehrambenu krizu.
Naposljetku, Opći sud odbija tužiteljev argument prema kojem je Vijeće moglo uzeti u obzir zamjenske mjere koje su manje ograničavajuće kako bi ublažio utjecaj uvrštavanja na predmetne popise. Naime, predložio je, s jedne strane, da se utvrde uvjeti kako bi nacionalna tijela država članica mogla izdati odobrenja osobama i subjektima iz Unije kako bi s njim mogli sklapati transakcije u vezi s uvozom, kupnjom, prijenosom kalijeva gnojiva i pružanjem povezanih financijskih usluga i, s druge strane, uspostavu kvote za isporuku tih gnojiva Uniji.
Međutim, ta se argumentacija zapravo ne odnosi na prvotne akte pojedinačnog dosega, nego na sektorske mjere ograničavanja opće primjene.
Uostalom, s jedne strane, ta argumentacija ne dokazuje da je tužitelj u potpunosti spriječen izvoziti svoje proizvode. Naime, nije isključeno da on svoje proizvode može prevoziti u luke drugih zemalja izvan Unije.
S druge strane, predložene zamjenske mjere odnose se na mogućnosti izvoza kalijeva gnojiva u Uniju i stoga ne omogućuju učinkovito postizanje postavljenih ciljeva.
(
1
)	Provedbena odluka Vijeća (ZVSP) 2022/881 od 3. lipnja 2022. o provedbi Odluke 2012/642/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Bjelarusu i sudjelovanje Bjelarusa u ruskoj agresiji prema Ukrajini (SL 2022., L 153, str. 77.) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2022/876 od 3. lipnja 2022. o provedbi članka 8.a stavka 1. Uredbe (EZ) br. 765/2006 o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Bjelarusu i sudjelovanje Bjelarusa u ruskoj agresiji prema Ukrajini (SL 2022., L 153, str. 1.) (u daljnjem tekstu zajedno: prvotni akti)
(
2
)	Odluka (ZVSP) 2023/421 od 24. veljače 2023. o izmjeni Odluke 2012/642 o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Bjelarusu i sudjelovanje Bjelarusa u ruskoj agresiji prema Ukrajini (SL 2023., L 61, str. 41. i ispravci SL 2023., L 70, str. 56. i SL 2023., L 90, str. 66.) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2023/419 od 24. veljače 2023. o provedbi članka 8.a Uredbe (EZ) br. 765/2006 o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Bjelarusu i sudjelovanje Bjelarusa u ruskoj agresiji prema Ukrajini (SL 2023., L 61, str. 20. i ispravci SL 2023., L 71, str. 42. i SL 2023., L 90, str. 65.)
(
3
)	Vidjeti članak 4. stavak 1. točku (b) Odluke Vijeća 2012/642/ZVSP o mjerama ograničavanja protiv Bjelarusa (SL 2012., L 285, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 10., str. 257.). i članak 2. stavke 1. i 5. Uredbe br. 765/2006, kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EU) br. 1014/2012 od 6. studenoga 2012. (SL 2012., L 307, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 13., str. 249.).
(
4
)	Članak 4. stavak 1. točka (a) Odluke 2012/642 i članak 2. stavak 4. Uredbe br. 765/2006
(
5
)	Iz uvodne izjave 6. Odluke 2012/642 proizlazi da je, što se tiče osoba i subjekata koji imaju koristi od Lukašenkova režima ili ga podupiru, cilj usmjeren na sve osobe ili subjekte koji imaju koristi od Lukašenkova režima ili ga podupiru, osobito, ali ne isključivo, osobe i subjekte koji ga financijski ili materijalno podupiru.
(
6
)	Članak 2.g Odluke 2012/642 i članak 1.g Uredbe 765/2006, koji su 24. srpnja 2021. uvedeni Odlukom Vijeća (ZVSP) 2021/1031 od 24. lipnja 2021. o izmjeni Odluke 2012/642/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Bjelarusu (SL 2021., L 224 I, str. 15.) i Uredbom Vijeća (EU) 2021/1030 od 24. lipnja 2021. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 765/2006 o mjerama ograničavanja u odnosu na Bjelarus (SL 2021., L 224 I, str. 1. i ispravak SL 2022., L 79, str. 38.), izričito predviđaju zabranu kupnje, uvoza ili prijenosa proizvoda od potaše podrijetlom iz Bjelarusa.