61982C0040(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. F. MANCINI
VAN 8 NOVEMBER 1983 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
Wederom dient het Hof uitspraak te doen over de verenigbaarheid met het EEG-Verdrag van nationale maatregelen ter bestrijding van pseudo-vogelpest en andere vogelziekten. Zoals bekend, heeft het Verenigd Koninkrijk in september 1981 elke invoer in Engeland, Wales en Schotland van diepgevroren of gekoeld pluimvee, eieren (behalve broedeieren) en eierprodukten, afkomstig uit andere Lid-Staten dan Ierland en Denemarken, verboden. De reden voor het verbod was de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren. Sedert 1938 golden voor de invoer van pluimveeprodukten in Noord-Ierland om soortgelijke redenen soortgelijke beperkingen.
Op 15 juli 1982 deed het Hof uitspraak op het beroep van de Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk (zaak 40/82). Het Hof verklaarde bij die gelegenheid dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen door de invoer in Engeland, Wales en Schotland van voornoemde produkten te verbieden. Daarentegen hield het zijn uitspraak over twee andere punten aan: het verbod van invoer in Noord-Ierland, omdat het soortgelijke problemen opwierp als in zaak 74/82 aan de orde zijn, en de kaderwet die ten grondslag ligt aan de maatregelen betreffende Groot-Brittannië en Noord-Ierland, voor zover daarin wordt voorzien in een stelsel van invoervergunningen (Jurispr. 1982, blz. 2793).
In mijn conclusie zal ik derhalve ingaan op deze twee groepen normen en ook op de Ierse verordening betreffende de invoer van pluimveeprodukten (zaak 74/82). Het gaat hier immers om bepalingen die grotendeels identiek zijn, zoals ook de gronden voor het beroep identiek zijn en het verweer van beide regeringen op dezelfde argumenten berust. Dit biedt mij de mogelijkheid de verschillende argumenten tegelijkertijd te behandelen.
2.
Ik vat enkel de feiten van zaak 74/82 samen, omdat die van zaak 40/82 bekend zijn. Nadat zij kennis had gekregen van voormelde Britse maatregelen, verzocht de Commissie Ierland op 2 september 1981 om inlichtingen over zijn regeling inzake pluimveeprodukten. Zij wenste te vernemen of ook in dat land een invoerverbod gold van vers vlees van pluimvee, eieren en levend pluimvee afkomstig uit landen waarin de pseudo-vogelpest door middel van inenting wordt bestreden. Op 7 september 1981 werd hierop bevestigend geantwoord. Ierland gaf toe dergelijke maatregelen te hebben getroffen, doch volgens dat land waren zij gebaseerd op artikel 11, lid 1, van richtlijn nr. 71/118 van de Raad van 15 februari 1971 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het handelsverkeer in vers vlees van pluimvee (PB L 55 van 1971, blz. 23).
Bij schriftelijke ingebrekestelling van 24 september 1981 laakte de Commissie de Ierse maatregelen omdat zij van gelijke werking waren als kwantitatieve beperkingen in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag en geen rechtvaardiging vonden in artikel 36; volgens haar waren de maatregelen te streng en was het daarin vervatte verbod onevenredig aan de gevaren die zij dienden te bestrijden, mede waar de toestand in de Gemeenschap op het gebied van vogelziekten bevredigend was. Ierland bleef evenwel bij zijn standpunt. De sanitaire toestand in de andere Lid-Staten, zo merkte het op, is niet zo rooskleurig als de Commissie beweert; het invoerverbod (dat overigens niet absoluut is, daar het niet geldt voor landen met een gelijkwaardig gezondheidspeil) is derhalve rechtmatig in de zin van artikel 30.
Op 9 november 1981 bracht de Commissie het met redenen omkleed advies uit en verzocht zij de Ierse regering dit binnen vijf dagen op te volgen. Inzonderheid weigerde zij te aanvaarden dat de Ierse pluimveestapel kwetsbaarder is dan andere omdat hij nooit is ingeënt, en wees zij erop dat hij in elk geval met minder drastische middelen kon worden beschermd; zij herhaalde bovendien de bezwaren die zij, zij het kort samengevat, had geopperd tegen het stelsel van invoervergunningen. In een eerste brief van 7 december 1981 beperkte Ierland zich ertoe, het optreden van de Commissie tegen maatregelen die reeds van kracht waren op het ogenblik van zijn toetreding tot de Gemeenschap, als overhaast te krakteriseren. Het voegde eraan toe, dat zijn wettelijke regeling de invoer toestond van pluimvee en eierprodukten die een warmtebehandeling hebben ondergaan, maar ook van eendagskuikens en broedeieren op voorwaarde dat zij in quarantaine worden geplaatst en een strenge sanitaire keuring ondergaan. In een aanvullende nota ten slotte herhaalde de regering van Dublin dat in de Gemeenschap nog steeds pseudo-vogelpest en andere vogelziekten voorkomen en wees zij op het gevaar waaraan de pluimveestapel van het land zou worden blootgesteld, indien de invoer uit Lid-Staten die pluimvee inenten, zou worden geliberaliseerd.
3.
Enkele woorden over pseudo-vogelpest en de methodes tot bestrijding. Pseudo-vogelpest is een virusinfectie waaraan de vogelfauna, inzonderheid kippen en kalkoenen, onderhevig is; deze ziekte leidt tot ademhalings- en andere stoornissen, vertraagde groei, stagnering van de eierproduktie, en heeft vaak de dood van het dier tot gevolg. Ter voorkoming van deze ziekte enten vele landen hun pluimveestapel in met een entstof, geproduceerd uit levend of geïnactiveerd virus. Doorgaans is deze inenting overigens niet verplicht en beschermt zij derhalve slechts een gedeelte van de pluimveestapel van een bepaald land. Bovendien kunnen het ingeente pluimvee, alsmede het vlees en de eieren daarvan dragers zijn van het besmettelijk virus (ook wel genoemd „virulent virus”). In verband met dit gevaar geven sommige staten de voorkeur aan een verbod van inenting (zodat een eventueel uitbreken van de ziekte gemakkelijker is vast te stellen), een gebod om het pluimvee in de gebieden waar besmettingshaarden zijn ontstaan, af te maken, alsmede een verbod of beperking van de invoer van pluimvee en vlees of produkten daarvan, afkomstig uit landen waar gewoonlijk wordt ingeënt.
Dit is het geval voor de Ierse Republiek en Noord-Ierland. Vanaf het einde van de jaren dertig wordt in de Ierse Republiek pluimvee afgemaakt waar en wanneer zich besmettingshaarden voordoen, is inenting verboden en is de invoer aan een strenge controle onderworpen. De resultaten van dit beleid zijn uitstekend, indien het waar is dat voor het laatst in 1956 pseudo-vogelpest is vastgesteld en sedertdien de Ierse pluimveestapel door geen enkele andere ziekte (besmettelijke laryngotracheïtis, pokken, rabies, kalkoencoryza en de ziekte van Arizona) is getroffen.
De thans geldende regeling, die in wezen nog steeds dezelfde is als die van 1938, berust op de Diseases of Animals Act 1966 en is vervat in de Poultry, Poultry Carcases, Poultry Eggs en Poultry Products (Restriction on Importation) Order 1971 (Statutory Instrument 1971, nr. 139). Deze Order onderwerpt de invoer van pluimvee, geslacht pluimvee, eieren en pluimveeprodukten aan een vergunning, afgegeven door de minister van Landbouw en Visserij, en aan de naleving van de daarin gestelde voorwaarden. De vergunning wordt verleend voor produkten afkomstig uit landen die een soortgelijk beleid voeren — dat wil zeggen, binnen de Gemeenschap, het Verenigd Koninkrijk (Noord-Ierland) en Denemarken — of voor eieren en pluimveeprodukten die gekookt zijn of een warmtebehandeling hebben ondergaan waardoor pathogeen virus wordt vernietigd.
In Noord-Ierland geldt een soortgelijke regeling. Ook daar kent men de verplichte afmaking van besmette dieren, serologische onderzoeken van de pluimveestapels, veelvuldige laboratoriumtests en een strikte controle van de importen. Dit laatste stamt uit 1933, terwijl de maatregelen in verband met pseudo-vogelpest worden toegepast sedert 1949, toen de verplichting werd ingevoerd om ziektegevallen aan de autoriteiten te melden.
De huidige regeling vindt haar oorsprong in de Diseases of Animals (Northern Ireland) Act 1958 en is vervat in de Diseases of Animals (Importation of Poultry) Order (Northern Ireland) 1965 (Statutory Instruments 1965 NI, nr. 175). Artikel 4, lid 1, van deze Order stelt de invoer van pluimvee — levend of geslacht —, eieren, en enkele voor de pluimveehouderij bestemde apparaten afhankelijk van een door het ministerie van Landbouw afgegeven vergunning. Ingevolge lid 2 wordt de vergunning afgegeven, indien vaststaat dat door het gebruik van die vergunning niet het risico bestaat dat ziektes in het gebied worden geïntroduceerd; dus ook hier enkel voor importen uit landen die dezelfde gezondheidscriteria toepassen of voor produkten die een warmtebehandeling hebben ondergaan. Voor Ierland wordt evenwel een uitzondering gemaakt. Ierse produkten kunnen onder een „algemene open vergunning” worden ingevoerd, of zonder vergunning wanneer zij voor andere landen zijn bestemd.
Van oudsher verboden zijn ten slotte de invoer en het gebruik van entstof. Van 30 november 1973 tot 30 maart 1974 werd deze regel niet toegepast om een uitbarsting van pseudo-vogelpest in te dammen. Sedertdien is de ziekte nog slechts sporadisch voorgekomen en werd zij steeds in korte tijd onderdrukt.
4.
Om te beginnen moeten de talrijke door de Ierse regering in zaak 74/82 opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid worden onderzocht. Ierland beklaagt zich in de eerste plaats over een aantal proceduregebreken, waardoor zijn rechten van de verdediging zouden zijn geschaad: de zeer korte termijnen (twee weken respectievelijk 5 dagen) voor het beantwoorden van de schriftelijke ingebrekestelling en voor het opvolgen van het met redenen omkleed advies; het uitbrengen van het met redenen omkleed advies zonder dat Ierland opnieuw werd geraadpleegd; de verschillende inhoud van de schriftelijke ingebrekestelling en van het advies (enkel in dit laatste wordt over de invoervergunningen gesproken); de discrepantie tussen het beroep en de in de precontentieuze fase geuite beschuldigingen (in het beroep wordt niet meer gesproken over levend pluimvee en broedeieren). Hieraan voegt de betrokken regering nog twee andere excepties toe, die in feite ook de grond van de zaak betreffen; volgens haar is de Commissie ervan uitgegaan dat artikel 11, lid 1, van richtlijn nr. 71/118 onwettig is, terwijl zij een dergelijk oordeel niet mag geven in een geding waarin de Raad geen partij is; bovendien is op grond van het feit dat zij meer dan tien jaar lang niet is opgekomen tegen de Ierse bepalingen, het vermoeden gewettigd dat deze in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht.
Mijns inziens zijn al deze excepties ongegrond en is het optreden van de Commissie volledig in overeenstemming met het Verdrag. Het dwingend karakter van de procedure ex artikel 169 brengt voor de Lid-Staten ongetwijfeld een reeks waarborgen mee. Het Hof zelf heeft het belang van de administratieve fase beklemtoond en eraan toegevoegd dat de mogelijkheid om ten aanzien van een welomschreven beschuldiging opmerkingen in te dienen voor de Lid-Staten een „... wezenlijke waarborg vormt [zodat] eerbiediging van die mogelijkheid een substantieel vormvereiste is voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van het niet nakomen” van het Verdrag of het afgeleide recht (arrest van 17. 2. 1970, zaak 31/69, Commissie t. Italië, Jurispr. 1970, blz. 25, r.o. 13). Zoals ik in mijn eerste conclusie voor het Hof (zaak 211/81, Commissie t. Denemarken) heb gezegd, is de gehele precontentieuze procedure voorgeschreven om de naleving te verzekeren van het beginsel „audiatur et altera pars”.
Het staat niettemin vast dat de Ierse regering de mogelijkheid heeft gehad zich te verdedigen en dat zij zich vanaf haar eerste antwoord op de schriftelijke ingebrekestelling doeltreffend en sterk heeft verdedigd. In elk geval is het onjuist dat aan het met redenen omkleed advies nieuwe besprekingen met de Lid-Staat moeten voorafgaan; evenmin kan worden gesteld dat de aan Ierland geboden termijn voor het opvolgen van het advies te kort was. Het Verdrag zwijgt over de duur ervan. Natuurlijk moet de termijn redelijk zijn. Onredelijk zou het geweest zijn, indien de Commissie onmiddellijk beroep had ingesteld. Dit heeft zij echter niet gedaan. Daarentegen heeft zij de termijn voor Ierland verlengd, en pas drie maanden na afloop daarvan beroep ingesteld.
Hetzelfde geldt voor het verschil in onderwerp dat volgens Ierland bestaat tussen het advies en de ingebrekestelling enerzijds en het beroep en de precontentieuze fase anderzijds. Wat het vergunningstelsel betreft, bevat het advies geen bezwaren die niet reeds, zij het in algemene termen, in de schriftelijke ingebrekestelling voorkwamen; in het advies worden zij enkel meer gedetailleerd uiteengezet, doch daarin zie ik niets onregelmatigs. Het is juist dat in het beroep niet meer wordt gesproken over levend pluimvee en broedeieren, maar het is absurd te beweren dat de administratieve en de gerechtelijke procedure volledig moeten overeenstemmen. Ware dit het geval en zou de Commissie haar ten aanzien van een Lid-Staat geopperde bezwaren zelfs niet mogen omschrijven, dan zou daardoor afbreuk worden gedaan aan het doel zelf van de precontentieuze fase: een zo nuttig mogelijke dialoog tussen staat en instelling.
Even ongegrond zijn de excepties die de grond van de zaak betreffen. Terzake merk ik het volgende op: a) de Commissie heeft op geen enkel ogenblik richtlijn nr. 71/118 onwettig geacht; b) het feit dat zij de Ierse maatregelen meer dan tien jaar met rust heeft gelaten, heeft geen juridisch relevante gevolgen gehad. Zoals bekend heeft de Commissie een discretionaire bevoegdheid om het ogenblik te bepalen waarop zij tegen de niet-nakoming door een Lid-Staat optreedt. In casu is zij opgetreden nadat zij in de kennisgeving van de Britse maatregelen in september 1981 aanleiding had gezien om na te gaan, volgens welke methodes de andere Lid-Staten hun vogelfauna beschermen.
5.
In beide geschillen is het juridisch kader eenvoudig. Het is duidelijk dat maatregelen waarmee zeven Lid-Staten de mogelijkheid wordt ontnomen om vers of diepgevroren vlees van pluimvee in de Ierse Republiek en Noord-Ierland in te voeren en waarmee tegelijkertijd de invoer van pluimveeprodukten aan bijzondere vergunningen wordt onderworpen, van gelijke werking zijn als kwantitatieve beperkingen. Even duidelijk is het, dat dergelijke maatregelen verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, wanneer zij vallen binnen de werkingssfeer van de in artikel 36 neergelegde afwijking van het verbod van artikel 30.
Bij de beoordeling van beide onderhavige gevallen dient evenwel niet alleen rekening te worden gehouden met deze bepalingen, doch ook met een afgeleide rechtsbron, namelijk richtlijn nr. 71/118 en inzonderheid artikel 11 daarvan. Ingevolge lid 1 van dat artikel blijven de bepalingen van de Lid-Staten inzake het veterinaire en sanitaire toezicht „van kracht tot aan de inwerkingtreding van eventuele communautaire bepalingen”; de leden 2 en 5 regelen het optreden van de Staten indien er gevaar bestaat voor verbreiding van besmettelijke dierziekten door de overbrenging van vers vlees van pluimvee uit een andere Lid-Staat.
6.
Beide verweerders interpreteren artikel 11, lid 1, letterlijk en, wat belangrijker is, zij zien ernaar op als naar een kathedraal in de woestijn. De omstreden maatregelen — zo voeren zij aan — bestonden reeds vóór richtlijn nr. 71/118; zolang een communautaire harmonisatie uitblijft kan derhalve niets de toepassing van deze maatregelen beletten. Evenmin kan worden gezegd — zoals de Commissie doet —, dat deze maatregelen in strijd zijn met artikel 30 en niet gerechtvaardigd zijn in de zin van artikel 36 omdat de objectieve voorwaarden (gevaar voor besmettelike dierziekten) voor de in dat artikel voorziene rechtvaardigingsgrond (bescherming van de gezondheid en het leven van dieren) ontbreken. Het Hof mag immers niet uitmaken of dit gevaar bestaat en of de maatregelen, waarmee dit gevaar dient te worden afgeweerd, daartoe geschikt zijn. Door de richtlijn vast te stellen heeft de Raad reeds uitgemaakt, dat de rechtvaardigingsgrond op het onderhavige geval van toepassing is en in een procedure ex artikel 169 kan deze beslissing niet door het Hof worden getoetst.
Dit betoog overtuigt mij niet. Wordt artikel 11, lid 1, op de door mij beschreven wijze gelezen, dan krijgt het een te ver gaande strekking, het zou dan namelijk zowel betrekking hebben op de nationale maatregelen die in overeenstemming zijn met het stelsel van de artikelen 30 en 36 als op de maatregelen die daarvan afwijken; in het laatste geval — dat in abstracto niet kan worden uitgesloten — zou het echter kennelijk onwettig zijn. Al was het maar omdat het meer in overeenstemming is met de algemeen aanvaarde uitleggingsregels, dient deze bepaling bij voorkeur restrictief te worden uitgelegd; waar zij naar de bestaande maatregelen verwijst, gebeurt dit onder het ongeschreven, maar uit de beginselen af te leiden, voorbehoud dat deze maatregelen in overeenstemming zijn met de primaire rechtsbronnen. Daarenboven dient men de inhoud en de doelstellingen van de richtlijn in aanmerking te nemen. In haar geheel genomen heeft zij stellig niet tot doel om de belemmeringen van het handelsverkeer in vers vlees van pluimvee, die uit de nationale regelingen kunnen voortvloeien, te doen toenemen, maar om deze juist te verminderen. Bovendien worden slechts enkele gezondheidsvraagstukken, verband houdend met het handelsverkeer in de betrokken sector geregeld, en mijns inziens steeds om dit handelsverkeer te vergemakkelijken. Het lijdt geen twijfel dat deze overwegingen veeleer pleiten voor de tweede van de genoemde uitleggingen.
Hieruit volgt dat het Hof bevoegd, maar ook verplicht is om de doelstellingen van de omstreden maatregelen te beoordelen en uit te maken of deze maatregelen geschikt zijn om die doelstellingen te verwezenlijken. Artikel 11 (geen kathedraal in een woestijn, maar een kapel in een landschap dat wordt beheerst door heel wat indrukwekkender normatieve bouwwerken) verdwijnt derhalve van het toneel, om plaats te maken voor artikel 36 EEG-Verdrag.
7.
Zoals bekend zijn ingevolge artikel 36, in afwijking van de artikelen 30 tot en met 34, onder meer geoorloofd „verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van... de gezondheid en het leven van... dieren”, voor zover zij „geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten vormen”.
Het zij mij toegestaan eerst een overzicht te geven van de belangrijkste resultaten waartoe het Hof bij de uitlegging van deze bepaling is gekomen. Het Hof beklemtoont in de eerste plaaats dat artikel 36 als uitzonderingsbepaling, waar mogelijk, strikt dient te worden uitgelegd (zie het arrest van 12. 10. 1978, zaak 13/78, Eggers, Jurispr. 1978, blz. 1935, r.o. 30: deze regel „vormt een uitzondering op het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van goederen en moet derhalve aldus worden uitgelegd dat de gevolgen ervan niet verder reiken dan noodzakelijk is voor de bescherming van de belangen die het beoogt te waarborgen”.
In de tweede plaats heeft het Hof het woord „gerechtvaardigd” waarmee „de verboden en beperkingen” worden gekwalificeerd, ingeperkt door daaraan de betekenis toe te kennen van noodzakelijk of onontbeerlijk (zie het arrest van 15. 12. 1976, zaak 35/76, Simmenthal, Jurispr. 1976, blz. 1871, r.o. 19: „De door artikel 36 geoorloofde beperkingen zijn... slechts te rijmen met het Verdrag, voor zoverre zij zijn gerechtvaardigd, dat wil zeggen noodzakelijk ter bereiking van de doelstellingen dezer bepalingen...”; in dezelfde zin wordt in het arrest van 12 juli 1979, zaak 153/78, Commissie t. Duitsland, Jurispr. 1979, blz. 2555, r.o. 5, gesproken van „beperkingen die slechts zijn toegestaan voor zover zij noodzakelijk blijken”.
Het Hof heeft deze beginselen op tweeërlei wijze gepreciseerd: het heeft enerzijds ontkend dat artikel 36 tot doel heeft, de daarin genoemde onderwerpen voor te behouden aan de uitsluitende bevoegdheid van de Lid-Staten (zie de genoemde arresten Simmenthal, r.o. 24, en Commissie t. Duitsland, r.o. 5); anderzijds heeft het verklaard dat „een nationale regeling of handelwijze niet onder de uitzondering... valt wanneer... even doeltreffend... maatregelen [konden worden getroffen] die het intracommunautaire handelsverkeer minder beperken” (arresten van 20. 5. 1976, zaak 104/75, De Peijper, Jurispr. 1976, blz. 613, r.o. 16-18; 8. 11. 1979, zaak 251/78, Denkavit Futtermittel, Jurispr. 1979, blz. 3369, r.o. 23).
De consequenties van deze rechtspraak zijn duidelijk. De staat, die een beroep doet op artikel 36 en moet aantonen dat zijn beperkende maatregelen aan de daarin gestelde voorwaarden voldoen, kan zich niet ertoe beperken te verklaren dat zijn maatregelen berusten op een van de in dat artikel genoemde gronden (zoals de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren). Hij moet aantonen, dat zij onontbeerlijk zijn om het beoogde doel te bereiken en dat hij niet over alternatieven beschikt die even doeltreffend zijn maar het handelsverkeer minder belemmeren. Zijnerzijds is het Hof verplicht de maatregelen ten gronde op hun noodzakelijkheid en hun overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel te onderzoeken; verder dient het uiteraard na te gaan of zij geen willekeurige discriminatie of een verkapte „protectionistische” beperking van het handelsverkeer vormen.
8.
Thans wil ik dan ook de maatregelen die in Ierland en Noord-Ierland worden toegepast ter bestrijding van vogelziekten, en inzonderheid pseudo-vogelpest, aan de hand van deze beginselen onderzoeken. De redenering van beide regeringen kan worden, samengevat als volgt. Deze ziekte komt op het eiland niet voor, maar het beleid van afmaking en het inentingsverbod hebben het Ierse pluimvee bijzonder vatbaar gemaakt voor deze ziekte. Het verbieden van de invoer is dan ook de enige uitweg; daarvan kan slechts worden afgezien wanner alle andere Lid-Staten gelijkwaardige sanitaire normen hebben aanvaard. De Commissie zelf erkent overigens dat op het continent nog steeds kleine besmettingshaarden voorkomen en dat zich in 1981 nog ziektegevallen hebben voorgedaan in Italië en Griekenland. Hierbij komt nog dat de immuniteit van de ingeente dieren soms de aanwezigheid van het zogenoemd „virulent virus” maskeert.
De Commissie betwist deze gegevens niet, maar preciseert ze en verstrekt andere gegevens om de eerstgenoemde in een ander licht te plaatsen. Zij wijst erop dat vanaf het einde van de jaren zeventig geen epidemieën meer zijn gesignaleerd. Er zijn slechts enkele ziektegevallen voorgekomen, die onmiddellijk onder controle zijn gebracht en zijn bedwongen, zodat de besmetting zich nooit buiten de grenzen van één Lid-Staat heeft verbreid. Afgezien van de in Griekenland en Italië ontdekte besmettingshaarden, heeft het Internationaal Bureau voor Besmettelijke Veeziekten 13 ziektegevallen vastgesteld in België, 6 in Duitsland en 1 in Groot-Brittannië; zij dateren echter alle van voor 1981, daar er in dat jaar helemaal geen zijn voorgekomen. Het lijkt dan ook niet overdreven te zeggen dat het gezondheidspeil in de Gemeenschap meer dan bevredigend is en voortdurend verbetert.
Twee diametraal tegenovergestelde standpunten dus. Van deze twee moet mijns inziens het tweede worden gekozen, vooral gezien het feit dat het vrij verkeer van goederen een grondbeginsel van het communautaire stelsel is met een bijzonder hoge rangorde. Indien alle landen met een goede „staat van dienst” op het gebied van de gezondheid van personen en dieren stelselmatig de invoer zouden kunnen verbieden op grond dat deze een potentieel gevaar voor de verbreiding van ziekten oplevert, zou artikel 30 van regel tot uitzondering degraderen en zou men het vrije verkeer van levensmiddelen wel kunnen afschrijven. In het onderhavige geval lijkt dit potentiële gevaar — zo al niet onbestaand —, nauwelijks waarneembaar. Neem nu de inenting. Niet alle specialisten zijn het erover eens dat zij een gevaar oplevert, maar afgezien daarvan lijkt de vrees van de gedaagde regeringen niet te worden bewaarheid door de resultaten van die inenting.
Ik kom tot deze slotsom op basis van vier reeksen feiten:
a)
Tot september 1981 is in Groot-Britannië een beleid van afmaking en inenting gevolgd: bovendien is er veel pluimvee ingevoerd uit een Staat — Frankrijk — waar gewoonlijk wordt ingeënt; er zijn echter geen epidemieën uitgebroken, integendeel, van 1975 tot dan, zijn slechts 14 ziektegevallen geregistreerd;
b)
's Hofs arrest van 15 juli 1982 heeft het handelsverkeer tussen Groot-Brittanië en de andere Lid-Staten geliberaliseerd; sedertdien zijn verschillende tonnen pluimvee ingevoerd uit Nederland en, zoals voorheen, uit Frankrijk, zonder dat weer pseudo-vogelpest is opgedoken;
c)
Denemarken volgt het beleid van afmaking, maar de aldaar ter bescherming van de pluimveestapel getroffen maatregelen zijn veel minder beperkend dan de Ierse maatregelen; het laatste bekende geval van pseudo-vogelpest dateert echter van 1972;
d)
Het St. George's Kanaal is een beetje breder dan het Kanaal, maar dat Ierland hierdoor niet meer het karakter van een eiland krijgt dan Groot-Brittannië, wordt bewezen door het feit dat de pseudo-vogelpest ook tot Ierland is doorgedrongen. In 1973 zijn in Ulster 36 ziektegevallen voorgekomen en, zoals gezegd, is de ziekte toen bestreden door gedurende vijf maanden op grote schaal in te enten. Uit niets blijkt echter dat de vogelfauna in dat gebied daardoor schade heeft geleden.
9.
Persoonlijk ben ik ervan overtuigd dat deze overwegingen, althans wat pseudo-vogelpest betreft, volstaan om de omstreden maatregelen uit te sluiten van de afwijking ex artikel 36. Gesteld evenwel dat er een risicomarge blijft bestaan, dan moet nog steeds worden uitgemaakt of deze maatregelen voldoen aan de in 's Hofs rechtspraak gestelde voorwaarden, namelijk dat dit risiko enkel door middel van deze maatregelen kan worden voorkomen, waarbij „enkel” betekent dat geen even doeltreffende maar minder beperkende maatregelen zijn te bedenken.
Om drie redenen ben ik ervan overtuigd dat dit niet het geval is. De eerste steunt op de verklaring van Ierland en Groot-Brittannië dat de ingeente dieren drager van „virulent” virus kunnen zijn. Ik betwist dit niet; ik merk enkel op, dat dit een rechtvaardiging zou vormen voor het verbod op de invoer van deze dieren, maar niet voor een invoerverbod voor pluimvee dat niet is ingeënt (immers, inenting is nagenoeg steeds facultatief). Het verbod geldt echter ook voor niet-ingeënte dieren. Althans vanuit dit oogpunt kan het onmogelijk noodzakelijk worden geacht.
De tweede reden berust op een argument a contrario. Ik heb terloops reeds melding gemaakt van artikel 11, lid 2, van richtlijn nr. 71/118. Deze bepaling machtigt de nationale autoriteiten, de invoer uit Staten waar een epidemie is uitgebroken, te verbieden of te beperken doch slechts tijdelijk en enkel wat betreft vers vlees van pluimvee afkomstig uit de getroffen streken. Met andere woorden, de gemeenschapswetgever stelt daaraan grenzen ratione temporis, loei en materiae. Is het aannemelijk dat artikel 36 maatregelen rechtvaardigt, waaran op generlei wijze grenzen zijn gesteld en die daarenboven zijn getroffen met het oog op een niet-specifiek, maar algemeen en potentieel risico?
Van beslissende betekenis is dan ook het derde argument, dat steunt op de Deense maatregelen. Evenals Ierland en Ulster voert Denemarken een beleid van „uitroeiing”. Niettegenstaande wordt door de autoriteiten aldaar de invoer niet verboden. Zij eisen enkel:
a)
dat de ingevoerde dieren afkomstig zijn uit gebieden waar in de zes maanden voor de uitvoer geen enkel ziektegeval is voorgekomen;
b)
dat bepaalde soorten entstof zijn gebruikt,
c)
dat bij het slachten enkele dieren uit de ingeente en uit de niet-ingeënte groep een laboratoriumonderzoek hebben ondergaan waarvan de uitslag negatief was.
Kortom, hier is dus sprake van een stelsel van — certificaten — dat inhoudelijk weliswaar ruimer is, doch is ingegeven door het stelsel (veterinair gezondheidscertificaat) van artikel 8 van richtlijn nr. 71/118. Voor alles is het echter een stelsel dat werkt; dit blijkt wel uit de in sub 8 genoemde cijfers en uit het feit dat het Verenigd Koninkrijk na het arrest van het Hof van 15 juli 1982 een soortgelijk stelsel heeft ingevoerd voor Engeland, Schotland en Wales.
10.
De in Ierland en Noord-Ierland toegepaste maatregelen zijn derhalve niet noodzakelijk en al met al te restrictief__ gelet op het beoogde resultaat. Het gaat hier evenwel niet enkel om pseudo-vogelpest. Derhalve dient te worden nagegaan of deze conclusie ook opgaat voor de andere ziekten waartegen die maatregelen de pluimveestapel van het eiland beogen te beschermen.
Alvorens dit kan worden onderzocht moet eerst worden geantwoord op een door de Commissie en Frankrijk tegen de Britse regering opgeworpen exceptie. Gesteld wordt, dat deze laatste zich pas in repliek met betrekking tot haar eigen maatregelen tegen „verschillende” ziekten op artikel 36 heeft beroepen; volgens artikel 42, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering is dit echter te laat. Deze exceptie lijkt mij niet gegrond. Met betrekking tot het door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde middel is immers een discussie over de vraag of het oud is of nieuw niet mogelijk; het is een argument ter ondersteuning van het oorspronkelijke middel, het beroep op artikel 36 uit hoofde van de bescherming van de gezondheid, dat zeker reeds in de precontentieuze fase is aangevoerd. Van meet af aan heeft het Hof erkend, dat argumenten ter ondersteuning zelfs in repliek kunnen worden aangevoerd (arrest van 12. 6. 1958, zaak 2/57, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasset. Hoge Autoriteit, Jurispr. 1958, blz. 135).
Van de ziekten waartegen Ierland en het Verenigd Koninkrijk zich naar hun zeggen willen beschermen, kunnen er twee buiten beschouwing blijven: rabies wordt door levende dieren overgebracht, terwijl de betrokken maatregelen dode dieren betreffen, en pokken heeft ziekteverschijnselen die zo duidelijk zijn, dat zij wel onmiddellijk moeten worden opgemerkt. In volgorde van gevaarlijkheid blijven derhalve over: de zogenoemde ziekte van Arizona, kalkoencoryza en besmettelijke laryngotracheïtis. De vraag die met betrekking tot deze ziekten rijst is zeer eenvoudig. Artikel 8 van richtlijn nr. 71/118 voorziet in keuringen ante en post mortem om na te gaan of het vlees geschikt is voor menselijke consumptie; vormen deze keuringen een voldoende waarborg voor de afwezigheid en derhalve voor de niet-overdraagbaarheid van genoemde ziekten?
De gedaagde regeringen ontkennen dit; de Commissie geeft hierop een bevestigend antwoord en beroept zich daarbij op de resultaten van verschillende wetenschappelijke onderzoeken. Wederom ben ik het eens met de Commissie, niet in het minst omdat haar stelling op sterke, objectieve tegenbeweringen steunt. In de eerste plaats de uitstekende staat van dienst waarop de Gemeenschap zich met betrekking tot „verschillende” ziekten kan beroemen. De ziektegevallen binnen de Gemeenschap, waarvan zij kennis heeft gekregen, zijn weinig talrijk en sporadisch. Met name in de twee grote uitvoerlanden Nederland en Frankrijk komt de ziekte van Arizona al lang niet meer voor, van coryza was in 1982 geen sprake en de gevallen van laryngotracheïtis zijn uiterst zeldzaam (22 gevallen voor heel de Gemeenschap).
Van belang is verder dat geen van de andere Lid-Staten de invoer verbiedt of beperkt om zich tegen deze ziekten te beschermen. De betrokken autoriteiten gaan er kennelijk van uit, dat de desbetreffende gevaren uiterst gering zijn en zij vertrouwen op de door mij genoemde keuringen. Dit volstaat mijns inziens om te concluderen dat ook vanuit dit oogpunt de door Ierland en Noord-Ierland getroffen maatregelen in geen verhouding staan tot het daarmee beoogde doel.
11.
Een laatste reeks problemen wordt veroorzaakt door de specifieke invoervergunningen. De Commissie verklaart dat zij geen grotere waarborg bieden dan de door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van uitvoer afgegeven certificaten; de daardoor veroorzaakte beperkingen zijn dan ook onevenredig aan de nagestreefde doeleinden. Volgens de gedaagde regeringen daarentegen zijn zij gebaseerd op artikel 11, lid 1, van richtlijn nr. 71/118 en zijn zij, subsidiair, gerechtvaardigd op grond van artikel 36. Verder is er nog een bijzonder verweermiddel opgeworpen door het Verenigd Koninkrijk, dat opmerkt dat ter beoordeling van de specifieke vergunningen niet moet worden gekeken naar de specifieke sector (in casu de pluimveesector) waarin zij worden toegepast, maar naar de aard van risico's die zij beogen te voorkomen. De Gemeenschap heeft vergunningen aanvaard in het kader van de strijd tegen mond- en klauwzeer en varkenspest; aangezien pseudo-vogelpest een gelijkaardig gevaar oplevert, is er geen reden om met betrekking tot die ziekte van deze beleidslijn af te stappen.
Met dit standpunt kan ik het niet eens zijn. Ik heb reeds aangetoond dat artikel 11, lid 1, geen machtiging verleent voor de handhaving van voorschriften die afwijken van de artikelen 30 en 36. Wat het Britse argument betreft, moet worden opgemerkt dat alle aspecten van de strijd tegen mond- en klauwzeer en varkenspest door twee harmonisatierichtlijnen zijn geregeld, terwijl voor pseudo-vogelpest enkel de beperkte en onvolledige regeling van richtlijn nr. 71/118 geldt. Het is reeds zeer twijfelachtig dat uit eerstgenoemde richtlijnen een beginsel kan worden afgeleid, op grond waaarvan specifieke vergunningen goorloofd zijn; het is echter niet alleen twijfelachtig maar absurd dat een dergelijk beginsel bij analogie zou kunnen worden toegepast ter voorkoming van een gevaar (pseudo-vogelpest) dat enkel of hoofdzakelijk tegen de achtergrond van artikel 36 moet worden beoordeeld.
Bekijken wij thans de ratio van dit artikel. Het is duidelijk dat het vereisen van een specifieke vergunning voor elke partij goederen een bepaalde mate van onzekerheid over de afloop van de operatie en in het beste geval vertraging teweegbrengt of met andere woorden allerlei belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer. Kunnen dergelijke belemmeringen gerechtvaardigd zijn? Abstract gezien wel, doch niet wanneer, zoals het Hof zelf heeft verklaard, de instanties zonder de doeltreffendheid van de „bescherming van de gezondheid van dieren” te schaden en zonder de „administratieve of financiële lasten die de behartiging van dit belang meebrengt” te verzwaren, „nuttige informaties [kunnen inwinnen], bijvoorbeeld door middel van door importeurs ondertekende verklaringen, zo nodig vergezeld van passende certificaten” (arrest van 8. 2. 1983, zaak 124/81, Commissie t. Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1983, blz. 203, r.o. 18; zie evenwel ook de arresten van 15. 12. 1971, gev. zaken 51-54/71, International Fruit, Jurispr. 1971, blz. 1107, r.o. 8 en 9, en van 16. 3. 1977, zaak 68/76, Commissie t. Frankrijk, Jurispr. 1977, blz. 515, r.o. 14-16).
Welnu, in casu lijkt dit laatste precies het geval te zijn. De specifieke vergunningen kunnen zeer wel worden vervangen door een algemene maatregel waarbij documenten worden geëist — zoals vorengenoemde veterinaire certificaten — waaruit de gezondheid van de produkten blijkt. De doeltreffendheid ervan kan bovendien nog worden verhoogd door controles van monsters, waardoor beide Staten kunnen nagaan of de produkten aan hun voorschriften voldoen en de niet-conforme produkten kunnen weigeren.
Nog enkele woorden over de in het Verenigd Koninkrijk voorgeschreven specifieke vergunningen voor de invoer in Groot-Brittannië van eieren en eierprodukten die een warmtebehandeling hebben ondergaan. Teneinde gevolg te geven aan 's Hofs arrest van 15 juli 1982 heeft de Britse regering in de loop van het onderhavige geding deze vergunningen vervangen, door een stelsel van algemene vergunningen; zij heeft dit evenwel ingevoerd per 1 juli 198.3, dat wil zeggen na het verstrijken van de termijn die haar in het met redenen omkleed advies was gegeven. Om die reden komt de Commissie ertegen op en ik meen dat het Hof terzake uitspraak zal moeten doen. Uiteraard geef ik het Hof in overweging zulks te doen in de zin van de conclusie waartoe ik heb gemeend te kunnen komen na het onderzoek van de vergelijkbare maatregelen die worden toegepast in Ierland en Noord-Ierland.
12.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de beroepen die de Commissie op 4 februari 1982 heeft ingesteld tegen het Verenigd Koninkrijk (zaak 40/82) en op 18 februari 1982 tegen Ierland (zaak 74/82), te beslissen als volgt: door de invoer van vlees van pluimvee, eieren en eierprodukten te beperken en de invoer afhankelijk te maken van een vergunning — maatregelen die geen van beide gerechtvaardigd zijn op grond van artikel 36 EEG-Verdrag — zijn het Verenigd Koninkrijk en Ierland de krachtens artikel 30 van het Verdrag op hen rustende verplichtingen niet nagekomen.
Voorts geef ik het Hof in overweging het Verenigd Koninkrijk en Ierland te verwijzen in de door de Commissie en de Franse Republiek gemaakte kosten.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.