Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
DEANA SPIELMANNA,
predstavljeni 22. januarja 2026(1)
Zadeva C‑877/24 [Shamsi](i)
X,
Minister van Asiel en Migratie, anciennement Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
ob udeležbi
Y
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Raad van State (državni svet, Nizozemska))
„ Predhodno odločanje – Politika priseljevanja – Direktiva 2008/115/ES – Členi 6, 8
in 9 – Odločba o vrnitvi, izdana v zvezi z državljani tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v državi in so obsojeni na dosmrtno oziroma dolgotrajno zaporno kazen – Nemožnost izpolnitve obveznosti vrnitve v bližnji prihodnosti – Načelo sorazmernosti “
Uvod
1.        S to zadevo se Sodišču ponuja priložnost, da pojasni obseg Direktive 2008/115/ES o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav(2) v posebnem položaju, to je položaju (nezakonito prebivajočih) državljanov tretjih držav, ki so bili v zadevni državi članici obsojeni na zelo dolge ali celo dosmrtne zaporne
kazni za kazniva dejanja, ki niso povezana z nezakonitostjo njihovega prebivanja. Natančneje, opredeliti je treba, ali – in pod katerimi pogoji – je država članica zoper njih še naprej dolžna sprejeti odločbo o vrnitvi, čeprav zaradi prestajanja teh kazni v bližnji prihodnosti ne bosta mogoča niti prostovoljen odhod niti prisilna odstranitev.
2.        Na podlagi odgovorov Sodišča na vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, to je Raad van State (državni svet, Nizozemska), bo mogoče razjasniti zlasti povezavo med obveznostjo iz člena 6 Direktive 2008/115, da se v primeru nezakonitega prebivanja sprejme odločba o vrnitvi, in zahtevo, ki izhaja iz člena 8 te direktive, da se odstranitev opravi „čim hitreje“,(3) kadar zaradi izvrševanja zaporne kazni nastane trajna ovira. S to zadevo se bo ponudila tudi priložnost za razjasnitev funkcije, ki jo ima člen 9(2) Direktive 2008/115 kot mehanizem za odlog odstranitve, in vloge načela sorazmernosti v tem kontekstu.
Pravni okvir
Pravo Unije
3.        V uvodnih izjavah 2 in 4 Direktive 2008/115 je navedeno:
„(2)      Evropski svet v Bruslju 4. in 5. novembra 2004 je pozval k ustanovitvi učinkovite politike odstranitev in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih, da se osebe vrnejo na human način in ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva.
[…]
(4)      Za učinkovito politiko vračanja je treba kot nujen sestavni del migracijske politike z dobrim upravljanjem določiti jasna, pregledna in poštena pravila.“
4.        Člen 2(2)(b) te direktive določa:
„Države članice se lahko odločijo, da te direktive ne uporabljajo za državljane tretjih držav, ki:
[…]
(b)      se morajo v skladu z nacionalno zakonodajo vrniti zaradi kazenske sankcije ali zaradi posledice kazenske sankcije ali pa so v postopku izročitve.“
5.        Člen 5
navedene direktive določa:
„Države članice pri izvajanju te direktive ustrezno upoštevajo:
(a)      največje koristi otroka,
(b)      družinsko življenje,
(c)      zdravstveno stanje zadevnega državljana tretje države,
in spoštujejo načelo nevračanja.“
6.        Člen 6, od (1) do (5), Direktive 2008/115 določa:
„1.      Brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju.
2.      Državljani tretje države, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice in imajo veljavno dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje, ki jim daje pravico do prebivanja, ki ga je izdala druga država članica, morajo takoj oditi na ozemlje te druge države članice. Če zadevni državljan tretje države ne izpolni te zahteve ali če se njegov takojšnji odhod zahteva zaradi javnega reda ali državne varnosti, se uporabi odstavek 1.
3.      Države članice se lahko vzdržijo izdaje odločbe o vrnitvi državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, če zadevnega državljana tretje države na podlagi dvostranskih sporazumov ali ureditev, ki veljajo na dan začetka veljavnosti te direktive, sprejme druga država članica. V tem primeru država članica, ki je sprejela zadevnega državljana tretje države, uporabi odstavek 1.
4.      Države članice se lahko kadar koli odločijo za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje ali drugega dovoljenja, ki iz sočutja, humanitarnih razlogov ali drugih razlogov zagotavlja pravico do prebivanja državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju. V tem primeru se odločba o vrnitvi ne izda. Če je bila odločba o vrnitvi že izdana, se prekliče ali začasno razveljavi za čas trajanja veljavnosti dovoljenja za prebivanje ali drugega dovoljenja, ki daje pravico do prebivanja.
5.      Če je državljan tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, vključen v še nedokončan postopek za izdajo njegovega dovoljenja za prebivanje ali drugega dovoljenja, ki daje pravico do bivanja, ta država članica preuči možnost, da odločbe o vrnitvi ne izda, dokler se postopek ne zaključi, brez poseganja v odstavek 6.“
7.        Člen 8, od (1) do (3), te direktive določa:
„1.      Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za izvršitev odločbe o vrnitvi, če v skladu s členom 7(4) ni bilo odobreno obdobje za prostovoljni odhod ali če obveznost vrnitve ni bila izpolnjena v obdobju za prostovoljni odhod, odobrenem v skladu s členom 7.
2.      Če je država članica v skladu s členom 7 odobrila obdobje za prostovoljni odhod, je mogoče odločbo o vrnitvi izvršiti le po izteku obdobja, razen če se v tem obdobju pojavi nevarnost oziroma ogrožanje iz člena 7(4).
3.      Države članice lahko sprejmejo ločeno upravno ali sodno odločbo ali akt, ki odreja odstranitev.“
8.        Člen 9
navedene direktive določa:
„1.      Države članice odložijo odstranitev:
(a)      če bi odstranitev kršila načelo nevračanja, ali
(b)      toliko časa, za kolikor se v skladu s členom 13(2) zagotovi suspenzivni učinek.
2.      Države članice lahko ob upoštevanju posebnih okoliščin posameznega primera odložijo odstranitev za ustrezno obdobje. Pri tem upoštevajo zlasti:
(a)      fizično ali duševno stanje državljana tretje države;
(b)      tehnične razloge, kot je pomanjkanje prevoznih zmogljivosti, ali neizvedljivost odstranitve zaradi pomanjkanja identifikacijskih podatkov.
3.      Če se odstranitev odloži, kot je določeno v odstavkih 1 in 2, se lahko zadevnemu državljanu tretje države naložijo obveznosti iz člena 7(3).“
Nizozemsko pravo
9.        Člen 64 Vreemdelingenwet 2000 (zakon o tujcih iz leta 2000)(4) z dne 23. novembra 2000 določa:
„Odstranitev se odloži, dokler zdravstveno stanje tujca ali njegovega družinskega člana ne dopušča potovanja.“
10.      Člen 6.1b Vreemdelingenbesluit 2000 (odlok o tujcih iz leta 2000)(5) z dne 23. novembra 2000 določa:
„Če mora tujec nemudoma zapustiti ozemlje […] ali ga ni zapustil v roku, ki mu je bil predpisan, je mogoče izgon odložiti. Pri odlogu se v vsakem primeru upoštevajo fizično ali duševno stanje tujca in tehnični razlogi, kot je pomanjkanje prevoznih zmogljivosti, ali neizvedljivost odstranitve zaradi pomanjkanja identifikacijskih podatkov.
[…]“
Postopka v glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
11.      Predmet postopkov v glavni stvari sta odločbi o vrnitvi, ki ju je minister van Asiel en Migratie (minister za azil in priseljevanje, Nizozemska; v nadaljevanju: minister) izdal v zvezi z X in Y, ki imata državljanstvo tretjih držav.
12.      Nizozemsko sodišče je X, ki je azerbajdžanski državljan, 19. januarja 2015 obsodilo na dosmrtno zaporno
kazen zaradi več umorov, storjenih maja 2011. Po tej obsodbi je minister z odločbo z dne 20. septembra 2018 razveljavil dovoljenje X za prebivanje z retroaktivnim učinkom od 12. maja 2011 in mu hkrati naložil, naj nemudoma zapusti ozemlje Evropske unije. Prav tako mu je izrekel desetletno prepoved vstopa. Minister je z odločbo z dne 27. julija 2020 zavrnil ugovor, ki ga je X vložil zoper odločbo z dne 20. septembra 2018.
13.      X je zoper odločbo ministra z dne 27. julija 2020 vložil tožbo pri rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen
’s-Hertogenbosch en Amsterdam (sodišče v Haagu, oddelka v ’s-Hertogenboschu in Amsterdamu, Nizozemska). To sodišče je s sodbo z dne 14. januarja 2022 to tožbo zavrnilo med drugim z obrazložitvijo, da je minister v skladu s členom 6(1) Direktive 2008/115 moral sprejeti odločbo o vrnitvi. Natančneje, po mnenju tega sodišča je X zaradi razveljavitve dovoljenja za prebivanje na Nizozemskem prebival nezakonito, zato naj bi bila odločba o vrnitvi potrebna za zagotovitev njegove odstranitve, če bi bil izpuščen na prostost. Izpuščen bi bil namreč lahko po 25 letih prestane zaporne kazni.(6)
14.      X je zoper to sodbo vložil pritožbo pri predložitvenem sodišču.
15.      Medtem je Y, ki je afganistanski državljan, 31. avgusta 2018 vstopil na Nizozemsko iz Nemčije, potem ko je bila njegova prošnja za azil, vložena v Nemčiji, tam dokončno zavrnjena. Nizozemsko sodišče ga je 16. novembra 2020 pravnomočno obsodilo na kazen 25 let zapora zaradi dveh poskusov umora s ciljem terorizma, ki ju je storil na dan vstopa na Nizozemsko. Odtlej prestaja zaporno kazen. Poleg tega Y ni nikoli imel pravice do prebivanja na Nizozemskem.
16.      Minister je z odločbo z dne 25. aprila 2023 ugotovil, da Y ne prebiva zakonito na Nizozemskem, mu odredil, naj nemudoma zapusti ozemlje Unije, in mu izrekel prepoved vstopa za obdobje 20 let.
17.      Y je zoper to odločbo vložil tožbo pri rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen
’s-Hertogenbosch en Amsterdam (sodišče v Haagu, oddelka v ’s-Hertogenboschu in Amsterdamu). To sodišče je s sodbo z dne 22. decembra 2023 tej tožbi ugodilo in navedeno odločbo odpravilo, ker je menilo, da minister ne more veljavno sprejeti odločbe o vrnitvi v položaju, v katerem zaradi izvrševanja dolgotrajne zaporne kazni ne more izvršiti odstranitve. To sodišče je to ugotovitev med drugim izpeljalo iz sodb Sodišča z dne 14. januarja 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Vrnitev mladoletnika brez spremstva),(7) in z dne 24. februarja 2021, M in drugi (Predaja v državo članico).(8)
18.      Minister je zoper to sodbo vložil pritožbo pri predložitvenem sodišču.
19.      Predložitveno sodišče ugotavlja, da ni sporno, da X in Y nezakonito prebivata na Nizozemskem, da se nista sklicevala na načela, navedena v členu 5 Direktive 2008/115, in da ne spadata med izjeme od obveznosti sprejetja odločbe o vrnitvi iz člena 6, od (2) do (5), te direktive.
20.      V teh okoliščinah se stranke iz postopkov v glavni stvari kljub vsemu ne strinjajo glede možnosti, da minister zoper X in Y sprejme odločbo o vrnitvi, čeprav zaradi prestajanja zaporne
kazni ne moreta izvršiti obveznosti vrnitve in ju minister ne more odstraniti.
21.      V zvezi s tem predložitveno sodišče na prvem mestu navaja, da se sicer zdi, da je s členom 6(1) Direktive 2008/115 v položajih, kakršna sta ta iz postopkov v glavni stvari, naložena obveznost sprejetja odločbe o vrnitvi, ni pa s to direktivo jasno določena povezava med to obveznostjo in okoliščino, da je v takem položaju vsakršna možnost dejanske vrnitve v dolgem obdobju izključena. Poleg tega naj ne bi bilo jasno, da je mogoče odstranitev X in Y odložiti na podlagi člena 9(2) navedene direktive, saj se zdi, da so s to določbo zajeti primeri odloga v omejenem časovnem obdobju. Dalje, na podlagi te določbe, kot je bila prenesena v nizozemsko pravo, naj odstranitve ne bi bilo mogoče odložiti zaradi izvrševanja zaporne kazni.(9)
22.      To sodišče ob tem še meni, da zadevne težave z razlago Direktive 2008/115 ni mogoče razrešiti niti z analizo sodne prakse Sodišča, iz katere izhaja zlasti obveznost, da se odstranitev opravi „čim prej“.
23.      Na drugem mestu, ob predpostavki, da minister v zadevah v glavni stvari ne bi bil pooblaščen za sprejetje odločbe o vrnitvi, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali mora torej ta v skladu z Direktivo 2008/115 X in Y izdati dovoljenje za prebivanje, da tako prepreči nadaljnji obstoj položaja, v katerem v zvezi z zadevnima osebama ne bi bilo mogoče izvesti postopka vrnitve, čeprav na ozemlju zadevne države članice ne prebivata zakonito.
24.      Na tretjem mestu, to sodišče se sprašuje, ali je mogoče sprejetju odločbe o vrnitvi nasprotovati s sklicevanjem na načelo sorazmernosti.
25.      V teh okoliščinah je Raad van State (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1.      Ali Direktiva [2008/115], zlasti členi 6, 8 in 9 te direktive, nasprotuje temu, da se odločba o vrnitvi izda tujcu, ki zaradi izvrševanja dolgotrajne oziroma dosmrtne zaporne
kazni ne more izpolniti svoje obveznosti vrnitve in ga zaradi tega tudi ni mogoče odstraniti z ozemlja Evropske unije?
2.      Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali mora država članica tujcu za čas dolgotrajnega oziroma dosmrtnega odvzema prostosti na podlagi člena 6(4) Direktive [2008/115] izdati nevezano dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje za prebivanje?
3.      Ali je v okviru člena 6(1) Direktive [2008/115] – poleg izjem iz odstavkov od 2 do 5 ter načel in interesov iz člena 5 te direktive – mogoča presoja sorazmernosti v posameznem primeru?“
26.      Pisna stališča so predložile stranke v postopkih v glavni stvari, X in Y, nizozemska, belgijska, češka in nemška vlada ter Evropska komisija.
Analiza
27.      Najprej je treba ugotoviti, da so vprašanja za predhodno odločanje sestavljena iz dveh sklopov. V prvi sklop spadata prvo in tretje vprašanje, s katerima je Sodišče pozvano, naj se izreče o tem, ali je z Direktivo 2008/115 združljivo sprejetje odločbe o vrnitvi zoper državljane tretjih držav, ki morajo pred tem izvršiti dolgotrajne ali celo dosmrtne zaporne kazni. Drugo vprašanje predstavlja drugi sklop. Temelji na predpostavki pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje in se nanaša na morebitni obstoj obveznosti, da zadevna država članica zadevni osebi v času izvrševanja kazni in do dejanske odstranitve izda dovoljenje za prebivanje na njenem ozemlju. Najprej bom preučil prvo in tretje vprašanje, nato pa se bom lotil drugega.
Prvo in tretje vprašanje
Uvodne ugotovitve
28.      Kar zadeva prvo vprašanje, ki je tesno povezano s tretjim, je treba opredeliti vir dvoma, ki se poraja predložitvenemu sodišču. To je v zadevah v glavni stvari soočeno z uporabo Direktive 2008/115, pri kateri obstaja velik časovni razmik med sprejetjem odločbe o vrnitvi na eni strani in izvršitvijo ukrepa odstranitve zadevnih oseb na drugi. Drugače povedano, pomisleki predložitvenega sodišča razgaljajo inherentno napetost med členom 6 Direktive 2008/115, ki nalaga, da se zoper nezakonito prebivajočega državljana tretje države sprejme odločba o vrnitvi, in obveznostjo, ki izhaja iz člena 8 te direktive, da se izvrši odstranitev zadevne osebe, pri čemer si morata v skladu s sodno prakso Sodišča ti fazi slediti „čim prej“.(10)
29.      Za odgovor na prvi sklop postavljenih vprašanj je treba na eni strani preučiti medsebojno povezanost upoštevnih določb Direktive 2008/115 z vidika ciljev, ki jih uresničuje, kot izhajajo iz splošne sistematike te direktive, na drugi strani pa še način medsebojnega delovanja teh določb z drugimi pravili, ki bi se lahko uporabljala v obravnavani zadevi, zlasti členom 9 navedene direktive, ki se nanaša na odlog odstranitve.
30.      Torej je treba zaporedoma obravnavati ta vprašanja: najprej, ali je z Direktivo 2008/115 naloženo sprejetje odločbe o vrnitvi, kadar državljan tretje države na ozemlju države članice prebiva nezakonito? Dalje, kako sta med seboj povezani izvršitev take odločbe in uvedba kazenskega postopka v tej državi članici, ne glede na to, ali je navedeni postopek povezan z nezakonitim prebivanjem ali ne? Nazadnje, kolikšen je obseg člena 9 Direktive 2008/115, v katerem so navedene predpostavke, ob katerih je odstranitev mogoče odložiti, za opredelitev, ali je mogoče z vidika te direktive predvideti prekinitev postopka vračanja?
Obveznost sprejetja odločbe o vrnitvi
31.      Z Direktivo 2008/115 je organom zadevne države članice naložena dvojna obveznost. Na eni strani morajo nacionalni organi v skladu s členom 6(1) te direktive brez poseganja v izjeme iz odstavkov od 2 do 5 te določbe sprejeti odločbo o vrnitvi, takoj ko je ugotovljena nezakonitost prebivanja državljana tretje države.(11) Na drugi strani si morajo isti organi v skladu s členom 8 navedene direktive prizadevati za dejansko in skrbno izvršitev te odločbe, tako da zagotovijo, da je dejanski namen sprejetih ukrepov odstranitev zadevne osebe. Sodišče zato izrecno meni, da mora biti „obveznost držav članic iz člena 8 te direktive, da v primerih iz odstavka 1 tega člena izvedejo odstranitev, [izpolnjena čim hitreje]“.(12)
32.      Ta dvojna zahteva, in sicer sprejetje odločbe o vrnitvi v primeru nezakonitega prebivanja in nato njena skrbna izvršitev, odraža sam namen Direktive 2008/115, ki je organizacija učinkovite politike odstranitev in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih, ki zagotavlja, da so zadevne osebe odstranjene na human način ter ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva.(13) Kot je Sodišče večkrat opozorilo, države članice pri izvajanju ukrepov, določenih z Direktivo 2008/115, ne smejo sprejeti praks, ki bi lahko „ogroža[le] uresničitev cilja, ki mu sledi ta direktiva, in sicer uvedbo učinkovite politike odstranitev in repatriacije nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav“.(14)
33.      Iz navedenega izhaja, da organi zadevne države članice nimajo zgolj možnosti, ampak načeloma morajo(15) sprejeti odločbo o vrnitvi, takoj ko je ugotovljeno nezakonito prebivanje zadevne osebe. Od te obveznosti je namreč mogoče odstopiti le v primerih, izrecno določenih v odstavkih od 2 do 5 člena 6(16) Direktive 2008/115, ali ob predpostavki, da bi sprejetje take odločbe preprečevale taksativno naštete zahteve iz člena 5 te direktive.
Uporaba Direktive 2008/115 in kazenska pristojnost držav članic
34.      Preučiti je treba način, kako sta med seboj povezana postopek vrnitve in kazenska pristojnost zadevne države članice, da uvede kazenski postopek zaradi dejanj, ki so ali niso povezana z nezakonitim prebivanjem. V zvezi s tem menim, da je potrebno dvojno razlikovanje. Na eni strani so položaji, ki jih je Sodišče že preučilo v sodni praksi in se nanašajo na kazniva dejanja, neposredno povezana z nezakonitim vstopom ali prebivanjem državljana tretje države. Na drugi strani so kazenski postopki in obsodbe v zvezi s kaznivimi dejanji, nepovezanimi s samim dejanjem nezakonitega prebivanja, to je položaji, ki natanko ustrezajo tistemu iz postopkov v glavni stvari. Zdi se mi namreč, da je narava zadevne kazenske sankcije upoštevno merilo za razlikovanje med tema kategorijama.
35.      Kar zadeva prvo kategorijo, je Sodišče to problematiko očitno že natančno opredelilo in podalo odgovore, ki po njegovem mnenju neposredno pripomorejo k uresničevanju cilja, navedenega v točki 32 zgoraj, zastavljenega z Direktivo 2008/115. Iz te sodne prakse namreč izhaja, da si Sodišče prizadeva uskladiti polni učinek direktive o vračanju na eni strani in kazensko pristojnost držav članic na drugi.(17) Iz nje je razvidno, da kazenska sankcija, povezana z nezakonitim prebivanjem na ozemlju države članice, ne more učinkovati tako, da se zmanjša polni učinek Direktive 2008/115 ter, natančneje, se ogrozi dejanska in skrbna izvršitev odločbe o vrnitvi.
36.      Sodišče je tako v sodbi El Dridi razsodilo, da kazenska sankcija ni združljiva z Direktivo 2008/115, kadar je njena posledica ta, da se nezakonito prebivajoči državljan tretje države izogne postopku vrnitve.(18) V skladu z ugotovitvami iz te sodbe je Sodišče še razsodilo, da se kazenski ukrepi, ki se nanašajo zgolj na nezakonito prebivanje, ne smejo vriniti pred ali med izvajanje postopka vrnitve, saj ovirajo njegovo izvršitev in ogrožajo njegovo učinkovitost.(19) To zlasti velja za hišni zapor(20) ali nadomestitev obveznosti vrnitve z globo(21), ki nista združljiva v Direktivo 2008/115. Nasprotno pa je kazenska sankcija, ki ne preprečuje učinkovitega vračanja, na primer, ker gre za denarno kazen, združljiva z Direktivo 2008/115.(22)
37.      Kar zadeva drugo kategorijo, in sicer primer, v katerem državljan tretje države stori kaznivo dejanje, ki ni zgolj nezakonito prebivanje, je treba najprej opozoriti, da se lahko v skladu s členom 2(2)(b) Direktive 2008/115 „[d]ržave članice […] odločijo, da te direktive ne uporabljajo za državljane tretjih držav, ki […] se morajo v skladu z nacionalno zakonodajo vrniti zaradi kazenske sankcije ali zaradi posledice kazenske sankcije ali pa so v postopku izročitve“. V takem primeru je zadevna oseba lahko izvzeta s področja uporabe Direktive 2008/115, države članice pa ji torej lahko naložijo kazensko sankcijo zaradi nezakonitosti prebivanja, ne da bi se morale ravnati po logiki iz sodne prakse, ki izhaja iz sodbe El Dridi.
38.      Sodišče je na to opozorilo v sodbi Achughbabian, v kateri je razsodilo, da je „mogoče državljane tretjih držav, ki so poleg kaznivega dejanja nezakonitega prebivanja storili eno ali več nadaljnjih kaznivih dejanj, na podlagi člena 2(2)(b) Direktive 2008/115 izvzeti s področja uporabe te direktive“.(23) Ta pristop je bil nato pojasnjen v sodbi Affum,(24) v kateri je Sodišče navedlo, da „Direktiva 2008/115 ne izključuje možnosti, da države članice z zaporno kaznijo kaznujejo storitev drugih kaznivih dejanj, ki niso tista, ki se navezujejo zgolj na okoliščino nezakonitega vstopa, vključno v položajih, v katerih navedeni postopek še ni bil končan“.(25)
39.      Ta ugotovitev Sodišča se mi zdi v okoliščinah obravnavane zadeve posebej pomembna, saj je to uporabilo izraz „kaznujejo“, in ne ožjega „izrečejo“ kazen. Menim, da pojem „kaznovanje“(26) zajema ne le inkriminacijo kaznivega dejanja in izrek kazni, ampak načeloma tudi njeno izvršitev. Če bi se Sodišče želelo omejiti zgolj na pristojnost za določitev kaznivega dejanja ali izrek kazni, ne bi uporabilo tako širokega izraza, kot je „kaznovati“. Ker Sodišče poleg tega potrjuje, da se lahko oba postopka – kazenski in v zvezi z vrnitvijo zadevne osebe – vodita vzporedno, je samoumevno, da to še toliko bolj velja, kadar je bila kazenska obsodba izrečena pred sprejetjem odločbe o vrnitvi, kot se je to zgodilo v zadevah v glavni stvari.
40.      Iz vsega navedenega je razvidno, da ni niti cilj niti učinek Direktive 2008/115 ta, da bi na splošno omejevala kazensko pristojnost držav članic za sankcioniranje drugih kaznivih dejanj razen tistih v zvezi z nezakonitim vstopom ali prebivanjem. Države članice torej ohranjajo možnost, da naložijo kazni odvzema prostosti zaradi storitve kaznivih dejanj, nepovezanih z nezakonitim prebivanjem, in da nato ugotovijo nezakonitost tega prebivanja. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da v zadevah v glavni stvari niti X niti Y ne izpodbijata nezakonitosti svojega prebivanja na ozemlju zadevne države članice.
41.      Ker države članice – kot je bilo že opozorjeno – nimajo le možnosti, da sprejmejo odločbo o vrnitvi, ampak jo načeloma morajo sprejeti, takoj ko je ugotovljeno nezakonito prebivanje, je treba preučiti, ali Direktiva 2008/115 kot taka vsebuje ključ do usklajene razlage svojih členov 6 in 8.
Uskladitev obveznosti iz členov 6 in 8 s členom 9 Direktive 2008/115
42.      V nadaljevanju bom preučil, ali je mogoče inherentno napetost med členoma 6 in 8 Direktive 2008/115 omiliti ob upoštevanju sodne prakse Sodišča ali s sistematično razlago teh določb, zlasti tako, da se ju poveže s členom 9 te direktive.
43.      Sodišče je v nedavni sodni praksi ugotovilo „obrnjeno“ medsebojno povezanost členov 6 in 8 Direktive 2008/115 v smislu, da obveznost sprejetja odločbe o vrnitvi na podlagi člena 6 ne nastane samodejno, ampak je treba najprej presoditi dejansko možnost za odstranitev v smislu člena 8. Iz te sodne prakse je razvidno, da sprejetje odločbe o vrnitvi pomeni, da se že vse od začetka upoštevajo predvidljive okoliščine njene izvršitve, zato te odločbe ni mogoče veljavno izdati, kadar v praksi ni mogoče predvideti odstranitve.
44.      To je ugotovitev, ki izhaja iz sodb z dne 22. novembra 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Odstranitev – Medicinska konoplja),(27) TQ in M. V prvi je Sodišče razsodilo, da odločbe o vrnitvi ni mogoče sprejeti, kadar se zadevna nezakonito prebivajoča oseba, ki je hudo bolna – ker v namembni državi ni na voljo ustrezne oskrbe – izpostavi dejanski nevarnosti znatnega skrajšanja pričakovane življenjske dobe ali hitrega, znatnega in nepopravljivega poslabšanja zdravstvenega stanja. V drugi je Sodišče med drugim za mladoletnika brez spremstva zahtevalo, da se že pred sprejetjem odločbe o vrnitvi opredeli ustrezna rešitev za sprejem v državi vrnitve, sicer take odločbe ni mogoče sprejeti. V zadevi, v kateri je bila izrečena sodba M, je v bistvu menilo, da zoper državljana tretje države, ki je pridobil status begunca v drugi državi članici, v državi, v kateri prebiva nezakonito, ni mogoče sprejeti odločbe o vrnitvi v državo izvora zaradi načela nevračanja.(28)
45.      Vendar menim, da te usmeritve sodne prakse ni mogoče prenesti na položaj iz postopkov v glavni stvari. V navedenih zadevah se ovira za odstranitev namreč večinoma navezuje na položaj, ki zadevno osebo čaka v namembni državi (nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja, neobstoj ustrezne rešitve za sprejem, kršitev načela nevračanja).(29) Nasprotno, ob predpostavki kazni zelo dolgotrajnega odvzema prostosti ali dosmrtnega zapora kot v zadevah v glavni stvari ovira za odstranitev izhaja iz internega elementa, lastnega izvršitveni državi članici, to je izvršitve kazni, ki so jo izrekla njena kazenska sodišča.
46.      Torej je treba vprašanje možnosti sprejetja odločbe o vrnitvi, če odstranitev ni mogoča zaradi izvrševanja kazni odvzema prostosti, obravnavati po drugi logiki znotraj same sistematike Direktive 2008/115.
47.      V zvezi s tem se mi zdi upošteven člen 9(2) Direktive 2008/115. Položaj osebe, obsojene na kazen odvzema prostosti, je mogoče obravnavati ob upoštevanju te določbe, s katero je urejena prav predpostavka, da ni mogoča takojšnja izvršitev odločbe o vrnitvi. Odstavek 2 tega člena določa, da lahko države članice ob upoštevanju „posebnih okoliščin posameznega primera“ odložijo odstranitev „za ustrezno obdobje“, kadar obstajajo zlasti tehnični razlogi ali razlogi, povezani s položajem zadevne osebe. Menim, da je mogoče odlog odstranitve, dokler se izvršuje kazen odvzema prostosti, obravnavati v tem okviru.
48.      Prvič, čeprav drži, da so v členu 9(2) Direktive 2008/115 za utemeljitev odloga navedeni zdravstveni ali tehnični razlogi, kot so „fizično ali duševno stanje državljana tretje države“ oziroma „tehničn[i] razlog[i], kot je pomanjkanje prevoznih zmogljivosti, ali neizvedljivost odstranitve zaradi pomanjkanja identifikacijskih podatkov“, ta seznam ni izčrpen. Menim, da je zakonodajalec Unije z določitvijo, da lahko države članice pri odločitvi za odlog odstranitve „za ustrezno obdobje“ „upoštevajo zlasti“(30) te predpostavke, odstavku 2 člena 9 Direktive 2008/115 dodelil prožnejšo in, lahko bi se reklo, bolj funkcionalno vlogo v primerjavi z odstavkom 1 tega člena, v katerem so taksativno našteti primeri, ko je odlog obvezen.
49.      Izraz „zlasti“ ima v zvezi s tem odločilen pomen. Kaže na to, da so navedeni razlogi našteti primeroma, ne pa taksativno.(31) Drugače povedano, z Direktivo 2008/115 je izrecno dopuščen obstoj še drugih položajev, v katerih odstranitve z dejanskega ali pravnega vidika ni mogoče izvršiti nemudoma, čeprav je bila sprejeta odločba o vrnitvi in se obveznost, da se odstranitev izvede „čim prej“, za državo članico načeloma še naprej uporablja.(32)
50.      Zaporna kazen, izrečena za kazniva dejanja, nepovezana z nezakonitim prebivanjem, namreč po naravi ustvari materialno nemožnost odstranitve, preden je zadevna oseba izpuščena na prostost. Gre za objektivno oviro, ki je po mojem mnenju zajeta s „posebnimi okoliščinami posameznega primera“ v smislu člena 9(2) Direktive 2008/115, zato kot taka upravičuje odlog izvršitve odločbe o vrnitvi.
51.      Drugič, sama sistematika člena 9(2) Direktive 2008/115 krepi prepričanje, da je lahko ta določba podlaga za odlog odstranitve med izvrševanjem dolgotrajne kazni odvzema prostosti. Pojem „ustrezno obdobje“ kot tak ni enakovreden „kratkemu obdobju“ ali „strogo omejenemu obdobju“, ampak je z njim napoteno na obdobje, ki je potrebno in sorazmerno glede na razlog za odlog.
52.      Drugače povedano, odlog ne more biti niti nedoločen niti nespremenljiv. Ostati mora omejen na čas, nujno potreben za odpravo objektivne ovire za odstranitev, ki jo pomeni zaporna kazen. Prav tako mora biti predmet rednega nadzora, ki omogoča preučitev vseh sprememb okoliščin, do katerih je prišlo po sprejetju odločbe o vrnitvi in ki bi lahko pomembno vplivale na presojo položaja zadevne osebe z vidika Direktive 2008/115 in zlasti njenega člena 5.(33) Natančneje, pristojni organi zadevne države članice se morajo v ustreznih časovnih presledkih vprašati, ali je mogoče odstranitev razumno izvršiti, zlasti ob skorajšnjem izteku rokov za pogojni odpust ali ponovno presojo kazni. Ko postane izpustitev na prostost predvidljiva, morajo ti organi ponovno pregledati izvršitev vrnitve ob upoštevanju jamstev iz člena 5 Direktive 2008/115.(34)
53.      Tretjič, dopustitev, da bi dolgotrajna kazen, naložena v kazenskem postopku, pomenila oviro za samo sprejetje odločbe o vrnitvi, bi neizogibno pomenila opredelitev abstraktnega praga trajanja, nad katerim je država članica ne bi smela več sprejeti. Nič v Direktivi 2008/115 pa ne omogoča določitve takega praga. Niti člen 6, v skladu s katerim je v primeru nezakonitega prebivanja načeloma treba sprejeti odločbo o vrnitvi, niti člena 8 in 9, ki urejata njeno izvršitev in odlog, ne razlikujejo med „kratkotrajnimi“ in „dolgotrajnimi“ kaznimi niti ne določajo posebne ureditve za obsodbe na dosmrtni zapor.
54.      Menim, da bi se, če bi se poleg razlage uvedlo še togo časovno merilo (eno, pet, deset ali trideset let zapora), v Direktivo 2008/115 dodal pogoj, ki ga ne vsebuje. Poleg tega bi raznolikost nacionalnih kazenskih sistemov, ureditev pogojnega odpusta in podrobnih pravil za prilagoditev kazni nujno privedla do različnih pragov med posameznimi državami članicami, s čimer bi se tvegala oslabitev pravne varnosti, razdrobitev ureditve vračanja in konec koncev zmanjšanje polnega učinka Direktive 2008/115.
55.      Četrtič in kot je navedla zlasti nizozemska vlada, merilo, ki bi temeljilo samo na trajanju kazni, bi povzročilo paradoksalne učinke z vidika cilja Direktive 2008/115. Storilci najhujših kaznivih dejanj, obsojeni na zelo dolgotrajne kazni ali na dosmrtni zapor, kot sta zadevni osebi iz postopkov v glavni stvari, bi se v trenutku kazenske obsodbe izognili sprejetju odločbe o vrnitvi z obrazložitvijo, da bi lahko do njihove odstranitve prišlo šele čez zelo dolgo časa, medtem ko bi se za manj strogo kaznovane osebe še naprej v celoti uporabljala ureditev iz te direktive.
56.      S tako konfiguracijo bi se po mojem mnenju vzpostavilo različno obravnavanje, ki bi ga bilo težko utemeljiti. Večja kot bi bila teža kaznivega dejanja, bolj bi bila zadevna oseba v praksi „zaščitena“ pred tem, da se v trenutku njene kazenske obsodbe sprejme odločba o ugotovitvi nezakonitosti njenega prebivanja, na podlagi katere jo je treba odstraniti. Vendar je Sodišče v bistvu redno opozarjalo, da je namen Direktive 2008/115 prav preprečiti vzporedne ureditve upravljanja nezakonitega prebivanja z določitvijo enotnega okvira za sprejetje in izvršitev odločb o vrnitvi.(35) Dolžina kazni torej ne more delovati kot element, ki pogojuje samo sprejetje odločbe o vrnitvi.
57.      Petič, tak pristop je v skladu s ciljem učinkovitosti, ki mu sledi Direktiva 2008/115. Kot so navedle zlasti Komisija ter nemška in nizozemska vlada, imajo organi, če je odločba o vrnitvi sprejeta med izvrševanjem kazni, čas, potreben za vnaprejšnjo pripravo konkretnih postopkov za odstranitev, tako da lahko do nje pride takoj, ko je to mogoče v smislu člena 8(1) Direktive 2008/115, to je takoj po koncu prestajanja naložene kazni. Kot sta navedli belgijska in nizozemska vlada, se s tem omogoči tudi nadaljnja uporaba mednarodnih instrumentov v zvezi s transferjem obsojenih oseb,(36) v okviru katerih se predpostavi obstoj predhodno sprejetega ukrepa odstranitve, kar se z Direktivo 2008/115 ne želi ovirati, če se spoštujejo z njo določena jamstva.
58.      Šestič, povezavo med odločbo o vrnitvi in kaznimi odvzema prostosti je mogoče koristno razjasniti na podlagi sodbe Gnandi.(37) Sodišče je v tej sodbi menilo, da prebivanje zadevne osebe po zavrnitvi njene prošnje za mednarodno zaščito na prvi stopnji postane nezakonito v smislu Direktive 2008/115, zato je mogoče sprejeti odločbo o vrnitvi, lahko tudi v istem aktu skupaj z odločitvijo o prenehanju zakonitega prebivanja. Vendar je kljub vsemu dodalo, da je treba, kadar ima pravno sredstvo zoper to odločbo o vrnitvi odložilni učinek, vse učinke te odločbe zadržati do pravnomočnega zaključka postopka s pravnim sredstvom, pri čemer zadevna oseba v vmesnem času ohrani pravice, potrebne za zagotovitev spoštovanja načela nevračanja. Sodišče je tako dopustilo soobstoj treh elementov: nezakonitega prebivanja, že izdane odločbe o vrnitvi in pravne nemožnosti izvršitve odstranitve v določenem obdobju. Po njegovem mnenju Direktiva 2008/115 temu ne nasprotuje, ampak ureja njihovo medsebojno povezavo prek predpisane ureditve zadržanja.
59.      To logiko je mogoče mutatis mutandis uporabiti po analogiji za položaj državljana tretje države, obsojenega na dolgotrajno kazen ali dosmrtno zaporno kazen, ki jo je mogoče skrajšati.(38) Ko se ugotovi nezakonitost prebivanja, mora država članica načeloma sprejeti odločbo o vrnitvi na podlagi člena 6 Direktive 2008/115. Ovira, ki jo pomeni prestajanje zaporne kazni, se ne sme obravnavati z nesprejetjem kakršne koli odločbe, ampak z odlogom njene izvršitve za „ustrezno obdobje“ v smislu člena 9(2te direktive.
60.      Nazadnje, sedmič, menim, da primer dosmrtne zaporne
kazni zahteva ločeno analizo. Kadar je tako kazen mogoče skrajšati – jo je torej mogoče prilagoditi – jo v rednih presledkih ponovno pregledati ali osebo pogojno odpustiti iz zapora, možnost izpustitve na prostost ostaja, čeprav je oddaljena. V tem okviru ostaja odlog izvršitve odločbe o vrnitvi združljiv z Direktivo 2008/115, če temelji na opredeljivem pričakovanju odstranitve in se v zvezi z njim izvajajo redni pregledi. Kot je bilo navedeno v točkah 51 in 52 zgoraj, lahko torej pojem „ustrezno obdobje“ zajema precej časa, če organi v rednih presledkih preverjajo, ali – in v katerem časovnem okviru – je odstranitev mogoče konkretno predvideti, in sicer ob upoštevanju sprememb kazenskopravnega položaja zadevne osebe.
61.      Nasprotno, če dosmrtne zaporne
kazni ni mogoče skrajšati – torej v notranjem pravu ni na voljo nobenega mehanizma za odpust ali prilagoditev niti nobene možnosti za izpustitev na prostost –(39) menim, da sama logika Direktive 2008/115, kar zadeva obveznost sprejetja odločbe o vrnitvi, trči ob lastne meje. Pojma „ustrezno obdobje“ ni mogoče razširiti
tako zelo, da bi zajemal nedoločen odlog, ki bi bil v praksi enakovreden odlogu odstranitve sine die. Tovrsten neomejen odlog bi trčil ob zahtevo po resničnem pričakovanju odstranitve(40) in bi bil v nasprotju s ciljem te direktive, ki je vzpostaviti učinkovito politiko odstranitev in repatriacije nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, kot je bil naveden v točki 32 zgoraj.
62.      To razlikovanje med kaznimi, ki jih je mogoče skrajšati, in kaznimi, pri katerih te možnosti ni, nazadnje privede do preučitve načela sorazmernosti(41) v zvezi z Direktivo 2008/115. Kot je bilo redno odločeno v sodni praksi v zvezi s to direktivo, je treba to načelo spoštovati v vseh fazah postopka vračanja.(42) Kar zadeva razdružitev izdaje odločbe o vrnitvi in odstranitve državljana tretje države, je potreben bolj razdelan pristop. Na eni strani v zvezi z obveznostjo, ki izhaja iz člena 6(1) Direktive 2008/115, da se zoper nezakonito prebivajočega državljana tretje države sprejme odločba o vrnitvi, menim, da je onkraj izjem, določenih v odstavkih od 2 do 5 te določbe, in interesov iz člena 5 te direktive trajanja kazni s sklicevanjem na načelo sorazmernosti ni mogoče spremeniti v merilo, ki bi pogojevalo samo sprejetje odločbe.
63.      Na drugi strani se s tem načelom zahteva, da se odločba o vrnitvi sprejme in ohrani le takrat, kadar ostaja navezana na realistično pričakovanje odstranitve. Tako lahko zgolj izjemne predpostavke, zaznamovane z dokončnim neobstojem vsakršnega pričakovanja odstranitve, kot so predpostavke dosmrtne zaporne kazni, ki jih ne bi bilo mogoče skrajšati, privedejo do ugotovitve, da odločba o vrnitvi, ki ne bo mogla biti nikoli izvršena, več ne ustreza cilju Direktive 2008/115 in je torej ni mogoče sprejeti brez kršitve zahtev prava Unije.
64.      Skratka, menim, da je treba člena 6 in 8 Direktive 2008/115 razlagati tako, da ne nasprotujeta sprejetju odločbe o vrnitvi zoper nezakonito prebivajočega državljana tretje države, ki prestaja dolgotrajno zaporno kazen, če bo do njegove odstranitve prišlo šele po izteku te kazni, vendar le če organi v rednih presledkih preverjajo, ali je mogoče odstranitev ob upoštevanju sprememb kazenskopravnega položaja zadevne osebe konkretno predvideti. Nasprotno, ti določbi bi z vidika načela sorazmernosti nasprotovali sprejetju odločbe o vrnitvi, če bi bilo zaradi dosmrtne zaporne kazni, ki je ne bi bilo mogoče skrajšati, odpravljeno vsakršno pričakovanje odstranitve, saj bi bila ta dejansko onemogočena.
Drugo vprašanje
65.      Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba Direktivo 2008/115, zlasti njen člen 6(4), razlagati tako, da državi članici, ki se odloči za dolgo obdobje odvzeti prostost nezakonito prebivajočemu državljanu tretje države, ne da bi lahko v zvezi z njim sprejela odločbo o vrnitvi, nalaga, da mora temu državljanu izdati – lahko tudi zgolj začasno – dovoljenje za prebivanje.
66.      Kot je navedlo predložitveno sodišče, bi se to vprašanje postavilo le ob predpostavki, da bi bilo treba na prvo vprašanje odgovoriti, da Direktiva 2008/115 v takem položaju nasprotuje sprejetju odločbe o vrnitvi zoper zadevnega državljana. Vprašanje, ali mora država članica „regularizirati“ navzočnost zadevne osebe na svojem ozemlju, tako da ji podeli pravico do prebivanja, bi se postavilo le v tem primeru, v katerem bi ostal postopek vrnitve zaprt.
67.      Ob predpostavki, da bi bilo treba na to drugo vprašanje odgovoriti, je treba najprej opozoriti na obseg Direktive 2008/115. V skladu z ustaljeno sodno prakso namen te direktive ni izčrpna harmonizacija pravil držav članic o prebivanju državljanov tretjih držav. Z njo so uvedeni skupni standardi in postopki zgolj za sprejemanje in izvrševanje odločb o vrnitvi.(43) V istem smislu je Sodišče pojasnilo, da namen Direktive 2008/115 ni ureditev položaja državljanov tretjih držav, glede katerih ni mogoče sprejeti nobene odločbe o vrnitvi, zato države članice ohranijo pristojnost, da ob upoštevanju prava Unije določijo ureditev, ki se uporablja za njihovo navzočnost na ozemlju.(44)
68.      Poleg tega člen 6(4) Direktive 2008/115 določa, da se lahko države članice kadar koli odločijo za izdajo dovoljenja za prebivanje ali drugega dovoljenja iz humanitarnih razlogov, sočutja ali drugih razlogov, tudi po sprejetju odločbe o vrnitvi, ki se v tem primeru prekliče ali začasno razveljavi. Kot je navedlo Sodišče, ta možnost ni omejena le na izrecno navedene razloge, ampak državam članicam omogoča, da se oprejo na kateri koli drug razlog, za katerega menijo, da je primeren.(45) Vendar je s tem členom 6(4) državam članicam zgolj priznano polje proste presoje; nasprotno pa jim z njim ni naložena pozitivna obveznost izdaje dovoljenja za prebivanje v položajih, v katerih na podlagi Direktive ni ali ni več mogoče sprejeti odločbe o vrnitvi.(46)
69.      V teh okoliščinah menim, da Direktiva 2008/115 zadevni državi članici ne nalaga obveznosti, da nezakonito prebivajočemu državljanu tretje države med izvrševanjem kazni odvzema prostosti v tej državi članici podeli dovoljenje za prebivanje.
Predlog
70.      Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavil Raad van State (državni svet, Nizozemska), odgovori:
1.      Člena 6 in 8 Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujeta sprejetju odločbe o vrnitvi zoper nezakonito prebivajočega državljana tretje države, ki prestaja dolgotrajno zaporno kazen, če bo do njegove odstranitve prišlo šele po izteku te kazni, vendar le če organi v rednih presledkih preverjajo, ali je mogoče odstranitev ob upoštevanju sprememb kazenskopravnega položaja zadevne osebe konkretno predvideti. Nasprotno, isti določbi bi z vidika načela sorazmernosti nasprotovali sprejetju odločbe o vrnitvi, če bi bilo zaradi dosmrtne zaporne kazni, ki je ne bi bilo mogoče skrajšati, odpravljeno vsakršno pričakovanje odstranitve, saj bi bila ta dejansko onemogočena.
2.      Direktivo 2008/115
je treba razlagati tako, da
zadevni državi članici ne nalaga obveznosti, da nezakonito prebivajočemu državljanu tretje države med izvrševanjem kazni odvzema prostosti v tej državi članici podeli dovoljenje za prebivanje.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
i      Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.
2      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 (UL 2008, L 348, str. 98).
3      Glej med drugim sodbi z dne 23. aprila 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, točka 34), in z dne 20. oktobra 2022, Centre public d’action sociale de Liège (Preklic ali zadržanje odločbe o vrnitvi) (C‑825/21, EU:C:2022:810, točka 50).
4      Stb. 2000, št. 495.
5      Stb. 2000, št. 497.
6      Po navedbah iz Besluit Adviescollege levenslang gestraften (sklep odbora strokovnjakov za osebe, obsojene na dosmrtni zapor) se vprašanje pomilostitve zapornika, ki prestaja dosmrtno zaporno kazen, vsekakor preuči po 25 letih zapora.
7      C‑441/19, EU:C:2021:9; v nadaljevanju: sodba TQ.
8      C‑673/19, EU:C:2021:127; v nadaljevanju: sodba M.
9      Glej člen 64 zakona o tujcih iz leta 2000 in člen 6.1b(1) odloka o tujcih iz leta 2000.
10      Glej točko 2 teh sklepnih predlogov in navedeno sodno prakso.
11      Kot je Sodišče opozorilo v točki 31 sodbe z dne 6. decembra 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807; v nadaljevanju: sodba Achughbabian), „morajo pristojni organi, da ne bi bil ogrožen cilj Direktive 2008/115, […] ravnati skrbno in se nemudoma opredeliti, ali je prebivanje zadevne osebe zakonito. Če se ugotovi, da prebivanje ni zakonito, morajo pristojni organi na podlagi člena 6(1) navedene direktive brez poseganja v izjeme, ki jih ta direktiva določa, izdati odločbo o vrnitvi.“ Enako velja za ukrepe pridržanja, ki so med drugim določeni v Direktivi 2008/115. Ti ukrepi ne smejo ogroziti uresničitve zastavljenih ciljev: „[n]amen ukrepov pridržanja v smislu Direktive 2008/115 […] ni pregon ali kaznovanje kaznivih dejanj, ampak uresničitev ciljev te direktive na področju vračanja“ (glej sodbo z dne 4. septembra 2025, Adrar (C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, točka 50)).
12      Glej točko 2 teh sklepnih predlogov in navedeno sodno prakso.
13      Glej uvodni izjavi 2 in 4 Direktive 2008/115.
14      Glej sodbo z dne 28. aprila 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, točka 59; v nadaljevanju: sodba El Dridi), in sodbo Achughbabian (točka 43). Glej tudi sodbo z dne 5. junija 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, točka 38),
po kateri „je v skladu s členom 79(2) PDEU cilj Direktive 2008/115, kot je razvidno iz njenih uvodnih izjav 2 in 11, vzpostavitev učinkovite politike odstranitev in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih in pravnih zagotovilih, da se zadevne osebe vrnejo na human način in ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva“. Glej tudi sodbo z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, točka 121), in sodbo TQ (točka 70).
15      Glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, točka 55). Vendar je treba k temu kljub vsemu dodati – kot bo analizirano v točki 44 teh sklepnih predlogov – da je iz sodne prakse jasno razvidno, da morajo organi zadevne države članice ob sprejetju odločbe o vrnitvi že od samega začetka upoštevati predvidljive okoliščine njene izvršitve, kar pomeni, da take odločbe ni mogoče veljavno sprejeti, kadar v okoliščinah obravnavane zadeve odstranitve ni mogoče razumno predvideti v praksi. Poleg tega menim, da je koristno opozoriti, da je bila v dokumentu Komisije, naslovljenem „Predlog Direktiv[e] Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU“ (COM(2005) 391 final), možnost odloga „izvrševanj[a] odločitve o vrnitvi za ustrezno obdobje [ob upoštevanju posebnih okoliščin posameznega primera]“ določena v členu 8(1). V končnem besedilu je ta možnost povzeta v členu 9(2), vendar s poudarkom na fazi „odstranitve“ v ozkem pomenu. Menim, da ta premestitev kaže na voljo zakonodajalca, da ohrani obvezno in sistematično naravo sprejetja odločbe o vrnitvi, vendar ob tem državam članicam prepusti nekaj manevrskega prostora, da izvršitev odstranitve časovno prilagodijo glede na okoliščine vsakega posameznega primera.
16      Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, se v zadevi v glavni stvari ne uporablja nobena od teh izjem.
17      Glej Lebœuf, L., „La Cour de justice à la poursuite d’une conciliation entre la compétence pénale des États membres et l’effet utile de la directive retour. CJUE, 1er octobre 2015, Celaj, aff. C‑290/14, EU:C:2015:640“, Revue des affaires européennes – Law & European affairs, 2015/4, str. 749.
18      Sodba El Dridi (točke od 58 do 62).
19      Glej sodbo Achughbabian (točke od 42 do 45).
20      Glej sodbo z dne 6. decembra 2012, Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, točka 45; v nadaljevanju: sodba Sagor). Sodišče je posebej navedlo, da „nevarnost oviranja postopka vračanja zlasti obstaja, če ureditev, ki se uporablja, ne določa, da se izvrševanje kazni hišnega zapora, naložene nezakonito prebivajočemu državljanu tretje države, prekine, takoj ko je mogoče navedeno osebo odstraniti“.
21      Glej sodbo z dne 23. aprila 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, točka 37).
22      Glej sodbo Sagor (točka 36).
23      Sodba Achughbabian (točka 41).
24      Sodba z dne 7. junija 2016 (C‑47/15, EU:C:2016:408; v nadaljevanju: sodba Affum).
25      Sodba Affum (točka 65). Moj poudarek.
26      V slovarju Le Robert je izraz „kaznovanje“ („répression“) opredeljen tako: „Dejanje kaznovanja: pokoritev, sankcioniranje. Kaznovanje kaznivega dejanja. Kaznovanje in preprečevanje“, na voljo na spletu na naslovu: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/repression.
27      C‑69/21, EU:C:2022:913.
28      Sodba M (točke od 38 do 42).
29      V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Sodišče v sodbi TQ med drugim razsodilo, da člen 8 Direktive 2008/115 nasprotuje praksi organov zadevne države članice, da zoper mladoletnike brez spremstva sprejmejo odločbe o vrnitvi, vendar jih ne odstranijo, dokler mladoletniki ne dopolnijo 18 let (točki 79 in 80). Kljub podobnosti z vidika časovnega razmika med izdajo odločbe o vrnitvi in njeno izvršitvijo menim, da rešitve iz sodbe TQ ni mogoče prenesti na zadevi v glavni stvari. Sodba TQ se je nanašala na mladoletnike brez spremstva, pri čemer je bila z njo razkrita pomanjkljiva skrbnost nacionalnih organov pri izvajanju preverjanj, zahtevanih s členom 10 Direktive 2008/115 v korist posebej ranljive skupine. Obravnavani zadevi pa se nanašata na odrasli osebi, obsojeni na dolgotrajno zaporno kazen ali celo na dosmrtni zapor, pri čemer je dejansko zadržanje odstranitve posledica izključno izvrševanja teh kazni.
30      Moj poudarek.
31      Menim, da iz obeh razlogov, ki sta v odstavku 2 člena 9 Direktive 2008/115 navedena kot primer, izhaja skupno merilo. Gre namreč za položaje, ko odstranitev začasno ni mogoča ali smiselna zaradi objektivne ovire. Drži sicer, da je v končni različici ta možnost opredeljena natančneje kot v členu 8(1) prvotnega predloga Komisije, katerega besedilo je bilo splošnejše (glej opombo 15 teh sklepnih predlogov). Vendar kljub temu menim, da dejstvo, da je bila v členu 9(2) ohranjena ista osnovna logika, to je odlog za ustrezno obdobje ob upoštevanju posebnih okoliščin posameznega primera, kaže na to, da je zakonodajalec želel ohraniti to polje proste presoje, vendar v bolj strukturiranem okviru. Ko je državljan tretje države obsojen na dolgotrajno kazen odvzema prostosti in mora to kazen prestati, je namreč državi članici z dejanskega in pravnega vidika onemogočeno, da bi ga v času odvzema prostosti odstranila. Tak položaj torej izhaja iz iste logike kot primeri iz tega člena 9(2).
32      Poleg tega ni odveč opozoriti, da je Sodišče v točki 45 sodbe Achughbabian pojasnilo, da bo cilj „čim hitrej[še]“ odstranitve ogrožen, „če bi zadevna država članica, potem ko bi ugotovila nezakonito prebivanje državljana tretje države, pred izvršitvijo odločbe o vrnitvi ali celo pred samim sprejetjem te odločbe uvedla kazenski pregon in nato po potrebi izrekla zaporno kazen. Tako ravnanje bi odstranitev zavleklo […], poleg tega pa ni navedeno med razlogi za odlog odstranitve v členu 9 Direktive 2008/115“ (moj poudarek). Vendar je treba to ugotovitev razlagati ob upoštevanju točke 44 te sodbe, v kateri je Sodišče odgovorilo na trditev, da „členi 8, 15 in 16 Direktive 2008/115 […] ne nasprotujejo temu, da bi država članica državljanu tretje države naložila zaporno kazen pred njegovo odstranitvijo po pravilih iz te direktive“. Iz tega konteksta jasno izhaja, da je Sodišče s tem napotilo na kazenski postopek, povezan z nezakonitim prebivanjem, ne pa na obsodbe za druga, nepovezana kazniva dejanja.
33      Glej po analogiji sodbo z dne 19. decembra 2024, Kaduna (C‑244/24 in C‑290/24, EU:C:2024:1038, zlasti točka 143).
34      Ugotoviti je treba tudi, da Sodišče od sodbe TQ (točka 81) zahteva posodobljeno presojo nevarnosti v primeru vrnitve in učinkov odstranitve na družinsko življenje.
35      Glej zlasti v tem smislu sodbe El Dridi (točki 31 in 55); Achughbabian (točka 43); Sagor (točka 32) in Affum (točke 61, 82 in 86), v katerih je v bistvu opozorjeno, da je namen Direktive 2008/115 uvedba učinkovite politike vračanja, ki temelji na „skupnih standardih in postopkih“.
36      Glej zlasti člen 3 Dodatnega protokola h Konvenciji o transferju obsojenih oseb.
37      Sodba z dne 19. junija 2018 (C‑181/16, EU:C:2018:465; v nadaljevanju: sodba Gnandi).
38      Kljub vsemu je pri navedeni analogiji s sodbo Gnandi potrebna previdnost. Na prvem mestu, ovira za odstranitev po naravi ni enaka. V sodbi Gnandi je izhajala iz prava Unije: pravno sredstvo zoper zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito z odložilnim učinkom in pravica ostati, ki iz tega izhaja. Nemožnost odstranitve je bila tako neposredna posledica potrebe po zagotovitvi učinkovitega pravnega sredstva in spoštovanja načela nevračanja. V obravnavanih zadevah je ovira izključno kazenskopravna in notranja. Gre namreč za izvršitev dolgotrajne kazni ali dosmrtnega zapora v varni državi članici, brez povezave s pravico do prebivanja, podeljeno na podlagi prava Unije. Na drugem mestu, bistveno drugačen je tudi časovni okvir. Zadržanje v sodbi Gnandi je omejeno na trajanje obravnave pravnega sredstva, medtem ko lahko tukaj ovira traja deset, petnajst ali dvajset let, lahko pa tudi celo življenje. Na shemo, upoštevano v sodbi Gnandi (ugotovljeno nezakonito prebivanje, sprejeta odločba o vrnitvi, katere izvršitev pa je zadržana v natančnem pravnem okviru), se je torej mogoče sklicevati le po analogiji, ne pa kot na prenosljiv primer.
39      Pomembno se mi zdi poudariti, da taka predpostavka ostaja večinoma teoretična, saj bi bil tak položaj zelo verjetno v nasprotju s členom 3 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), kakor jo razlaga Evropsko sodišče za človekove pravice. Natančneje, po mnenju tega sodišča EKČP načeloma ne prepoveduje naložitve dosmrtne zaporne kazni. Da pa bi bila taka kazen združljiva s členom 3 EKČP, mora de jure in de facto obstajati možnost njenega znižanja, kar pomeni, da morata obstajati možnost tako izpustitve na prostost kot tudi ponovnega pregleda (glej sodbo ESČP z dne 9. julija 2013, Vinter in drugi proti Združenemu kraljestvu (GC) (CE:ECHR:2013:0709JUD006606909, točki 110 in 122)). Glej v zvezi z isto temo tudi sodbe ESČP z dne
26. aprila 2016, Murray proti Nizozemski (veliki senat) (CE:ECHR:2016:0426JUD001051110, točke od 101 do 104); z dne
17. januarja 2017, Hutchinson proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:2017:0117JUD005759208, točka 42), in z dne
13. junija 2019, Marcello Viola proti Italiji (št. 2) (CE:ECHR:2019:0613JUD007763316, točka 136): „človekovo dostojanstvo, ki je v samem središču sistema, vzpostavljenega s Konvencijo, preprečuje, da bi osebi prisilno odvzeli prostost, ne da bi si hkrati prizadevali za njeno ponovno vključitev in ne da bi ji dali možnost, da bo nekega dne znova na prostosti“ (glej na splošno v zvezi s tem Maierhöfer, C., „Artikel 3. Verbot des Folter“, v Frowein/Peukert, Europäische MenschenRechtsKonvention. EMRK-Kommentar, N. P. Engel Verlag, Kehl am Rhein, 2024, 4. izdaja, str. 130 in naslednje). Kot je bilo navedeno v točki 13 teh sklepnih predlogov, je treba poleg tega ugotoviti, da bo v primeru X iz postopka v glavni stvari vprašanje pomilostitve vsekakor preučeno po 25 letih zapora.
40      Z napotilom na neobstoj „resničnega pričakovanja odstranitve“ parafraziram pojem „upravičeno pričakovanje odstranitve“ iz člena 15(4) Direktive 2008/115, kakor ga je razložilo Sodišče v sodbi z dne 30. novembra 2009, Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741). Vendar se to napotilo nanaša na ločeno problematiko, to je problematiko pridržanja z namenom vrnitve, ne pa na tisto iz zadev v glavni stvari.
41      Naj z vidika EKČP spomnim, da bi bilo vprašljivo, ali je lahko dosmrtna zaporna kazen, ki je ne bi bilo mogoče de jure in de facto znižati, združljiva s členom 3 te konvencije (glej opombo 39 teh sklepnih predlogov).
42      Glej sodbo El Dridi (točka 41) in sodbo z dne 11. junija 2015, Zh. in O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, točka 49).
43      Kot je razvidno med drugim iz sodbe M (točka 43).
44      Glej sodbo M (točki 44 in 45). Naj spomnim, da je v tej zadevi nemožnost sprejetja odločbe o vrnitvi izhajala zlasti iz uporabe načela nevračanja.
45      Glej v tem smislu sodbo z dne 20. oktobra 2022, Centre public d’action sociale de Liège (Preklic ali zadržanje odločbe o vrnitvi) (C‑825/21, EU:C:2022:810, točka 43). Sodišče je v zvezi s tem navedlo, da je polje proste presoje, ki ga zakonodajalec Unije podeljuje državam članicam, „zelo široko“ (točka 44 te sodbe).
46      Tako je v sodbi z dne 22. novembra 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Odstranitev – Medicinska konoplja) (C‑69/21, EU:C:2022:913, točka 86), Sodišče menilo, da je Direktiva 2008/115 „omejena na to, da državam članicam omogoča, da iz sočutja ali humanitarnih razlogov državljanom tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na njihovem ozemlju, na podlagi svojega nacionalnega prava, ne pa prava Unije, priznajo pravico do prebivanja“.