62018CJ0505
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
13 юни 2019 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Държавни помощи — Решение 2009/402/ЕО — Планове за действие в извънредни ситуации в сектора на плодовете и зеленчуците, приведени в действие от Френската република — Констатиране на несъвместимост на помощта — Разпореждане за възстановяване — Приложно поле на решението — Земеделски икономически комитети“
По дело C‑505/18
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Conseil d’État (Франция) с акт от 26 юли 2018 г., постъпил в Съда на 30 юли 2018 г., в рамките на производство по дело
Copebi SCA
срещу
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer),
в присъствието на:
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: E. Regan (докладчик), председател на състава, C. Lycourgos, E. Juhász, M. Ilešič и I. Jarukaitis, съдии,
генерален адвокат: E. Sharpston,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за Copebi SCA, от N. Coutrelis, avocate,
–
за френското правителство, от D. Colas, C. Mosser и A.‑L. Desjonquères, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от B. Stromsky, X. Lewis и W. Farrell, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Решение № 2009/402/ЕО на Комисията от 28 януари 2009 година относно „плановете за действие в извънредни ситуации“ в сектора на плодовете и зеленчуците, приведени в действие от Франция (ОВ L 127, 2009 г., стр. 11).
2
Запитването е отправено във връзка със спор между Copebi SCA и Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (Национална служба за селскостопански и морски продукти) (FranceAgriMer) относно отмяна на разпореждане на France AgriMer за възстановяване от Copebi SCA на платените ѝ за периода 1998—2002 г. държавни помощи, ведно с дължимите лихви.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент (ЕО) № 659/1999
3
Член 1, буква з) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (OВ L 83, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41) е озаглавен „Определения“ и в буква з) предвижда:
„За целите на настоящия регламент:
[…]
з)
„заинтересована страна“ означава всяка държава членка или всяко лице, предприятие или обединение от предприятия, чиито интереси биха могли да бъдат засегнати от предоставянето на помощ, по-специално получателят на помощта, конкуриращите се предприятия и търговските обединения“.
4
Член 6 от споменатия регламент е озаглавен „Официална процедура по разследване“ и в параграф 1 предвижда:
„Решението за започване на официална процедура по разследване обобщава релевантните фактически и правни въпроси, включва предварителна оценка от страна на Комисията за характера на помощта по предложената мярка и излага съмненията по отношение на съвместимостта ѝ с Общия пазар. Решението призовава съответната държава членка и другите заинтересовани страни да представят коментари в рамките на предписан срок, който обикновено не надхвърля един месец. При надлежно обосновани случаи Комисията може да удължи предписания срок“.
Решение 2009/402
5
Съображения 15, 17, 24—27, 29 и 71 от Решение 2009/402 гласят:
„(15)
Осем земеделски икономически комитета (Rhône-Méditerranée, Grand Sud-Ouest, Corse, Val de Loire, Nord, Nord-Est, Bretagne и Normandie) са получавали в продължение на няколко години средства от държавните фондове, предоставяни от [Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Националната междубраншова служба по плодовете, зеленчуците и градинарството), наричана по-нататък „Oniflhor“], и използвани за финансиране на мерки за подпомагане, наречени „планове за действие в извънредни ситуации“, включващи действия на пазарите в рамките на Общността и извън нея за улесняване на търгуването на земеделски продукти, произведени във Франция, особено в периоди на криза.
[…]
(17)
Що се отнася до конкретния характер на действията, в писмо от 26 декември 2002 г. френските органи обясняват, че целта им е била да предотвратят или, в случай на криза, да ограничат последиците от моментен превес на свръхпредлагане върху търсенето, като осъществяват действия на три нива: външни пазари, вътрешен пазар и преработка.
[…]
(24)
В писмо от 26 декември 2002 г. Франция е обяснила, че въпросните сектори са осигурявали 30—50 % от финансирането на действията, а останалата част от финансирането е била поемана от държавата.
(25)
[Fédération des comités économiques agricoles rattachés à la filière de production des fruits et légumes (Федерацията на земеделските икономически комитети в сектора на производството на плодове и зеленчуци), наричана по-долу „Fedecom“) е обяснила подробно механизма на финансиране на „плановете за действие в извънредни ситуации“ и ролята на комитетите. Обясненията не са били отречени от Франция.
(26)
Според [Fedecom] необходимите мерки са били определяни изключително от [Oniflhor], а икономическите комитети са били длъжни да ги прилагат. При всеки план и за всеки отделен растителен вид [Oniflhor] е приемала решение относно необходимите мерки и е възлагала на съответната национална секция да ги приложи. [Oniflhor] е решавала и какви суми да се предоставят за съответния план, както и какъв да бъде размерът на вноските, които трябва да бъдат платени от икономическите комитети.
(27)
Мерките са били финансирани от оперативен фонд, управляван от икономическите комитети. Този фонд е функционирал въз основа на същите принципи като тези, прилагани за помощи от Общността, предвидени в член 15 от Регламент (ЕО) № 2200/96 на Съвета от 28 октомври 1996 г. относно общата организация на пазара на плодове и зеленчуци [ОВ L 297, 1996 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 20, стр. 29], тъй като фондът е бил захранван отчасти от държавна помощ и отчасти от финансовите вноски на членуващите производители (наречени браншови дялове), определяни въз основа на количествата или стойността на търгуваните плодове и зеленчуци. Браншовите дялове не са били вноски за разширяване на обхвата на правилата. Те не са били задължителни по силата на министерски декрет.
[…]
(29)
[Таблицата в точка 29] съдържа обобщени данни за размера на помощите в евро, изплатени от [Oniflhor] в рамките на „плановете за действие в извънредни ситуации“ през периода от 1992 до 2002 г. Сумите са класифицирани по години и по видове дейности. За 1992 и 1993 г. в таблицата фигурира само общата сума на помощта. Обяснението на Франция е било, че за тези две години в архивите на [Oniflhor] вече не може да се намери подробно разпределение.
[…]
(71)
Съгласно информацията, с която разполага Комисията, в „плановете за действие в извънредни ситуации“ са били предвиждани мерки, предназначени за справяне с кризи, причинени от свръхпредлагане на френска продукция на пазара на Общността, по-специално чрез субсидиране на продажните цени, посредством субсидии за съхраняване или унищожаване на част от реколтата, както и посредством насърчаване с финансови средства на преработката на пресни продукти. Чрез субсидии за износ на пазари извън Европейския съюз също се е целяло пласиране на излишната френска продукция и засилване на конкурентоспособността на икономическите оператори. Тези помощи са предоставяни вероятно въз основа на цената и на произведеното количество“.
6
Член 1 от споменатото решение гласи:
„Държавните помощи, предоставени на производителите на плодове и зеленчуци в рамките на „плановете за действие в извънредни ситуации“, които Франция неправомерно е привела в действие през периода от 1992 до 2002 г. в нарушение на член [108, параграф 3 ДФЕС], са несъвместими с общия пазар“.
7
Член 2 от същото решение гласи:
„1.   Франция взема необходимите мерки за възстановяване от страна на бенефициерите на несъвместимите помощи, посочени в член 1.
2.   Помощите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която те са били предоставени на разположение на бенефициерите, до датата на тяхното възстановяване.
[…]“.
8
Съгласно член 5 от същото решение:
„Адресат на настоящото решение е Френската република“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
9
Oniflhor, чийто правоприемник е FranceAgriMer, е публичноправна промишлено-търговска организация под държавен надзор, която има за цел по-специално да повиши икономическата ефективност в сектора на плодовете и зеленчуците.
10
През периода 1998—2002 г. Oniflhor създава система за временно стимулиране на договарянето на доставки за преработвателите на череши сорт „Бигаро“ за промишлена преработка под формата на финансова помощ за всяка отделна кампания за изкупуване.
11
Помощта е предназначена за групи от производители, които доставят на преработващите предприятия череши сорт „Бигаро“ от съответната реколта по силата на многогодишни договори, сключени на основание на междубраншово споразумение.
12
Oniflhor изплаща помощта чрез Comité économique bigarreau industrie (Земеделски икономически комитет за черешите сорт „Бигаро“ за промишлена преработка) (CEBI), който я разпределя между членовете си, сред които е и получилата общо 2823708,83 EUR земеделска кооперация Copebi.
13
Комисията, сезирана с жалба по случая, приема Решение 2009/402 относно „плановете за действие в извънредни ситуации“ в сектора на плодовете и зеленчуците, приведени в действие от Френската република, в което установява, че предоставяните по-специално от Oniflhor френски помощи са имали за цел да улеснят пласирането на френската продукция чрез манипулиране на продажната цена или на предлаганите на пазарите количества. Комисията стига до заключението, че такива мерки представляват държавни помощи, установени в нарушение на правото на Съюза, и разпорежда възстановяването им.
14
Посоченото решение е потвърдено с две решения на Общия съд на Европейския съюз от 27 септември 2012 г., Франция/Комисия (T‑139/09, EU:T:2012:496) и Fedcom/Комисия (T‑243/09, непубликувано, EU:T:2012:497).
15
След постановяването на тези решения Френската република предприема действия за възстановяване на неправомерно предоставените помощи на производителите на череши сорт „Бигаро“ за промишлена преработка, сред които е и Copebi, срещу която FranceAgriMer издава на 29 март 2013 г. разпореждане за възстановяване на сумата от 5042768,78 EUR, съответстваща на получените от нея за периода 1998—2002 г. помощи, ведно с лихвите.
16
С решение от 20 януари 2015 г. Тribunal administratif de Nîmes (Административен съд Ним, Франция) отхвърля искането на Copebi за отмяна на разпореждането.
17
Copebi обжалва това решение пред Cour administrative d’appel de Marseille (Апелативен административен съд Марсилия, Франция), който отхвърля жалбата ѝ с решение от 18 април 2016 г.
18
Copebi обжалва последното решение пред Conseil d’État (Държавен съвет, Франция).
19
Последният констатира, че макар Решение 2009/402 да се отнася като цяло до пазара на плодове и зеленчуци, който попада в приложното поле на общата организация на пазара на плодове и зеленчуци, уредена към момента на настъпване на фактите с Регламент (ЕИО) № 1035/72 на Съвета от 18 май 1972 г. (ОВ L 118, 1972 г., стр. 1), а впоследствие с Регламент (ЕО) № 2200/96 на Съвета от 28 октомври 1996 г. (ОВ L 297, 1996 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 20, стр. 29) относно общата организация на пазара на плодове и зеленчуци, към който пазар спада и този на черешите сорт „Бигаро“ за промишлена преработка, и макар от решението на Съда от 12 февруари 2015 г., Комисия/Франция (C‑37/14, непубликувано, EU:C:2015:90) да следва, че CEBI получава разглежданите в главното производство помощи с цел улесняване на пласирането на френската продукция чрез манипулиране на продажната цена или на предлаганите на пазарите количества, CEBI все пак не е сред осемте земеделски икономически комитета, посочени в точка 15 от Решение 2009/402.
20
Според запитващата юрисдикция от споменатото решение следва, че за разлика от механизма на финансиране, описан в точки 24—28 от същото решение, разглежданите в главното производство помощи не се финансират с наричаните „браншови дялове“ доброволни вноски на производителите, а само със субсидии от Oniflhor.
21
В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че макар да са включени в таблицата по точка 29 от Решение 2009/402, данните за сумите по години на помощите, които Oniflhor е изплатила чрез CEBI на производителите на череши сорт „Бигаро“ за промишлена преработка, са съобщени от френските органи и решението не дава основание да се счита, че Комисията изрично е възприела тези суми като подлежащи на възстановяване, след като в точка 15 от споменатото решение посочва само осем земеделски икономически комитета, сред които CEBI не фигурира. Споменатата таблица се съдържа само в частта от решението, в която се прави описание на разглежданата помощ, но не и в частта, в която се урежда процедурата за възстановяване.
22
Поради това запитващата юрисдикция иска да се установи законосъобразността на издаденото на основание на Решение 2009/402 разпореждане на FranceAgriMer за възстановяване на получените от Copebi помощи. Законосъобразността на разпореждането зависи по-специално от това дали решението трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща и помощите, изплатени от Oniflhor на CEBI и предоставени на производителите на череши сорт „Бигаро“ за промишлена преработка от членуващи в този комитет групи от производители, след като CEBI не е сред осемте земеделски икономически комитета, посочени в точка 15 от същото решение, и след като механизмът на финансиране на тези помощи е съвсем различен.
23
При тези условия Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли Решение [2009/402] да се тълкува в смисъл, че обхваща помощи, изплатени от Oniflhor на CEBI и предоставени на производителите на череши сорт „Бигаро“ за промишлена преработка от членуващи в този комитет групи от производители, след като CEBI не е сред осемте земеделски икономически комитета, посочени в точка 15 от решението, и въпросните помощи, за разлика от механизма на финансиране, описан в точки 24—28 от същото решение, се финансират само със субсидии от Oniflhor, а не и с доброволни вноски на производители, наричани „браншови дялове“?“.
По преюдициалния въпрос
24
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали Решение 2009/402 трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща помощите, изплатени от Oniflhor на CEBI и предоставени на производителите на череши сорт „Бигаро“ за промишлена преработка от членуващи в този комитет групи от производители, след като, от една страна, този комитет не е сред осемте земеделски икономически комитета, посочени в това решение, и от друга страна, въпросните помощи, за разлика от механизма на финансиране, описан в същото решение, се финансират само със субсидии от Oniflhor, а не и с доброволни вноски на производители.
25
По отношение, на първо място, на факта, че CEBI не се споменава в Решение 2009/402, следва да се отбележи, че в периода 1998—2002 г. жалбоподателят в главното производство безспорно е получавал помощи от Oniflhor чрез CEBI.
26
Безспорно установено е и че CEBI има същата правно-организационна форма като останалите осем земеделски икономически комитета по точка 15 от Решение 2009/402, че уредбата му се съдържа в същите вътрешно правни разпоредби и както отбелязва запитващата юрисдикция, че е получавал помощи от същия публичноправен орган, а именно от Oniflhor, с цел улесняване на пласирането на френската продукция чрез манипулиране на продажната цена или на предлаганите на пазарите количества.
27
Следва също да се отбележи, че съгласно член 1 от Решение 2009/402 „[д]ържавните помощи, предоставени на производителите на плодове и зеленчуци в рамките на „плановете за действие в извънредни ситуации“, които Франция неправомерно е привела в действие през периода от 1992 до 2002 г. в нарушение на член [108, параграф 3, ДФЕС], са несъвместими с общия пазар“. С оглед на това следва да се констатира, че както посочва Комисията в писменото си становище, диспозитивът на Решение 2009/402 не се отнася само до осемте земеделски икономически комитета, посочени в точка 15 от същото решение.
28
В това отношение следва да се припомни установената практика на Съда, в която се приема, че адресат на решенията за възстановяване на държавни помощи е съответната държава членка, а не бенефициерите на помощите и че в уредбата относно процедурата за контрол върху държавните помощи няма разпоредба, която да отрежда специална роля сред заинтересованите лица на бенефициера на помощта (вж. по-специално решение от 24 септември 2002 г., Falck и Acciaierie di Bolzano/Комисия, C‑74/00 P и C‑75/00 P, EU:C:2002:524, т. 81 и 83).
29
В този смисъл член 5 от Решение 2009/402 определя за адресат на същото решение Френската република, а не конкретен икономически комитет. Съгласно член 2 от споменатото решение посочената държава членка трябва да вземе необходимите мерки за възстановяване от бенефициерите на обявените за несъвместими помощи и следователно да установи правните субекти, които са получили такива помощи.
30
В практиката си Съдът уточнява и че когато разглежда програма за помощи, Комисията може да анализира само характеристиките ѝ, за да прецени в мотивите на решението си дали тя предвижда условия, които осигуряват съществено предимство на получателите на помощите спрямо техни конкуренти, и дали от нея могат да се ползват главно участващи в търговията между държавите членки предприятия (решение от 7 март 2002 г., Италия/Комисия, C‑310/99, EU:C:2002:143, т. 89).
31
В този смисъл решенията на Комисията, в които се установява несъвместимост на помощи с вътрешния пазар, не трябва да съдържат анализ на всеки конкретен случай на отпускане на помощи по съответната схема. Проверка на индивидуалното положение на всяко засегнато предприятие трябва да се направи едва на етапа на възстановяването на помощите (вж. в този смисъл решение от 7 март 2002 г., Италия/Комисия, C‑310/99, EU:C:2002:143, т. 91).
32
Това важи в още по-голяма степен за случаите, когато Комисията, както самата тя посочва, не може да получи от съответната държава членка достатъчно точна информация за начина, по който мерките са били приложени.
33
Ето защо фактът, че CEBI не е сред осемте посочени в Решение 2009/402 земеделски икономически комитета, не означава, че това решение не се отнася до помощите, които Oniflhor е изплатило чрез този земеделски икономически комитет на Copebi.
34
Освен това твърдението, че при приемането на Решение 2009/402 е нарушено правото на изслушване на жалбоподателя, е неоснователно. Всъщност следва да се припомни, че съгласно практиката на Съда понятието „заинтересована страна“ по смисъла на член 1, буква з) от Регламент № 659/1999 се отнася до неопределен кръг от адресати (вж. в този смисъл решение от 27 октомври 2011 г., Autriche/Scheucher-Fleisch и др., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, т. 132), поради което разпоредбата не изисква отправяне на покана за доброволно изпълнение до конкретни частноправни субекти (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 1984 г., Intermills/Комисия, 323/82, EU:C:1984:345, т. 17).
35
Единствената ѝ цел е да задължи Комисията да гарантира, че всички потенциално заинтересовани лица са били уведомени и че са имали възможност да изложат доводите си. С оглед на това публикуването на съобщение в Официален вестник на Европейския съюз е подходящо средство за уведомяване на всички заинтересовани лица за започването на процедура по контрол върху държавни помощи (вж. в този смисъл решения от 14 ноември 1984 г., Intermills/Комисия, 323/82, EU:C:1984:345, т. 17 и от 24 септември 2002 г., Falck и Acciaierie di Bolzano/Комисия, C‑74/00 P и C‑75/00 P, EU:C:2002:524, т. 80).
36
По отношение, на второ място, на обстоятелството, че получените от Copebi помощи, за разлика от механизма за финансиране, описан от Комисията в Решение 2009/402, са финансирани само със субсидии от Oniflhor, а не и с доброволни вноски на производители, от същото решение следва, че съответните сектори са осигурявали 30—50 % от финансирането на „плановете за действие в извънредни ситуации“. Към този браншови дял се добавя финансиране от държавата чрез Oniflhor. Браншовите дялове се плащат от земеделските икономически комитети и неплащането им по принцип е равносилно на отказ от получаване на помощи от Oniflhor.
37
Следва да се констатира, че щом са финансирани само със субсидии от Oniflhor, а не и с вноски от съответния сектор, помощите за Copebi са предоставени с държавни ресурси.
38
Това обстоятелство не може следователно да доведе до изключване на предоставените на Copebi помощи от квалификацията „държавни помощи“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, а следователно и от приложното поле на Решение 2009/402.
39
Освен това, тъй като неплащането на браншови дялове би представлявало основание за недопускане на плащането на каквито и да било помощи от Oniflhor, следва да се припомни практиката на Съда, съгласно която въпросът дали предимството, предоставено на заинтересованите предприятия, е било в съответствие с вътрешното законодателство, или напротив, е съставлявало случай на избягване на данъци или на данъчна измама, няма значение за задължението на разглежданата държава членка за събиране на помощите в определените срокове (решение от 5 май 2011 г., Комисия/Италия, C‑305/09, EU:C:2011:274, т. 42).
40
Поради това фактът, че Copebi се ползва от плановете за действие в извънредни ситуации, без да ѝ се налага да плаща за това, и че следователно се ползва от схема, която е по-благоприятна за нея, отколкото за останалите бенефициери, не може да е основание за изключването ѝ от приложното поле на Решение 2009/402.
41
Най-накрая, на трето място, жалбоподателят в главното производство твърди, че за разлика от визираните от Решение 2009/402 „планове за действие в извънредни ситуации“, междуотрасловата схема за помощи на пазара на череши от сорта „Бигаро“ за промишлена преработка е свързана със структурен план под формата на временни и еднократни помощи, чиято цел не е ограничаване на случаите на краткотрайно свръхпредлагане.
42
Следва все пак да се констатира, че съгласно акта за преюдициално запитване подкрепата на Oniflhor за CEBI е под формата финансова помощ за всяка кампания за изкупуване и има за цел да се подпомогне преодоляването на трудностите, пред които е изправен този сектор поради силния конкурентен натиск от страна на преработвателната промишленост в Италия и в Испания, както и поради вноса на суровини от централноевропейските държави. Видно също от представената на Съда преписка по делото, помощта за всяка година се изчислява в зависимост от използването на реколтата и местоназначението на продукцията за определено количество плодове.
43
С оглед на изложеното на поставения въпрос следва да се отговори, че Решение 2009/402 трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща помощите, изплатени от Oniflhor на CEBI и предоставени на производителите на череши сорт „Бигаро“ за промишлена преработка от членуващи в този комитет групи от производители, дори и, от една страна, този комитет да не е сред осемте земеделски икономически комитета, посочени в това решение, и от друга страна, въпросните помощи, за разлика от механизма на финансиране, описан в същото решение, да се финансират само със субсидии от Oniflhor, а не и с доброволни вноски на производители.
По съдебните разноски
44
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
Решение 2009/402/ЕО на Комисията от 28 януари 2009 година относно „плановете за действие в извънредни ситуации“ в сектора на плодовете и зеленчуците, приведени в действие от Франция, трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща помощите, изплатени от Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor) на Comité économique bigarreau industrie (CEBI) и предоставени на производителите на череши сорт „Бигаро“ за промишлена преработка от членуващи в този комитет групи от производители, дори и, от една страна, този комитет да не е сред осемте земеделски икономически комитета, посочени в това решение, и от друга страна, въпросните помощи, за разлика от механизма на финансиране, описан в същото решение, да се финансират само със субсидии от Oniflhor, а не и с доброволни вноски на производители.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.