61999CC0482_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Nella presente causa la Francia chiede l'annullamento della decisione della Commissione 8 settembre 1999, 2000/513/CE, concernente gli aiuti concessi dalla Francia alla società Stardust Marine (in prosieguo: «la decisione impugnata»).
2. La causa riguarda l'interpretazione della frase «aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma» di cui all'art. 87, n. 1, CE. I due problemi centrali sono, in primo luogo, quello se le risorse di una impresa pubblica siano sempre risorse statali, e, in secondo luogo, quello se misure adottate da imprese pubbliche siano sempre imputabili allo Stato.
Fatti
3. La decisione impugnata riguarda varie misure di finanziamento a favore della Stardust Marine (in prosieguo: la «Stardust»), impresa francese di noleggio di imbarcazioni da diporto, prima da parte di due società controllate dal Crédit Lyonnais (in prosieguo: il «CL») e poi da parte del Consortium de Réalisation (in prosieguo: il «CDR»), descritto nella decisione come struttura di scorporo dei cespiti dubbi del CL. Il gruppo CL opera nel settore bancario. All'epoca dei fatti, il CL e le sue consociate erano di proprietà e sotto il controllo dello Stato francese .
4. Se l'aiuto concesso dalla Francia al CL non è direttamente controverso, è tuttavia necessario iniziare con l'esame di alcuni dati di fondo sugli eventi relativi al CL nel corso degli anni '90. Dal 1992 in poi, il CL ha dovuto affrontare notevoli difficoltà finanziarie che hanno indotto lo Stato francese, nel 1994, a concedere un aiuto tramite un aumento di capitale di 4,9 miliardi di FRF e la creazione di una prima struttura di scorporo dei cespiti dubbi del valore di circa 40 miliardi di FRF. Nel 1995 lo Stato francese creava una seconda struttura di scorporo, il citato CDR, che acquistava dal CL elementi patrimoniali per circa 190 miliardi di FRF, compresi quelli scorporati nel 1994, mentre le perdite erano coperte dalla garanzia dello Stato. Tali misure erano oggetto di una prima decisione, la decisione della Commissione 26 luglio 1995, 95/547/CEE con la quale la Commissione approvava, a certe condizioni, l'aiuto di Stato di cui trattasi, purché il costo netto dell'aiuto di Stato non eccedesse i 45 miliardi di FRF. In seguito, la situazione del CL si aggravava ulteriormente e, con una seconda decisione del 26 settembre 1996, la Commissione approvava un aiuto di salvataggio di 4 miliardi di FRF. Infine, con la decisione 20 maggio 1998, 98/490/CE, la Commissione approvava un aiuto alla ristrutturazione aggiuntivo di un valore compreso fra i 53 ed i 98 miliardi di FRF, purché la Francia soddisfacesse determinati impegni e condizioni .
5. La Stardust veniva creata nel 1989, e la sua attività principale consisteva nel noleggio di imbarcazioni da crociera (senza equipaggio) affidatele in gestione dai comproprietari. L'impresa beneficiava degli incentivi prevista dalla legge «Pons» del 1986, che autorizzava la defiscalizzazione degli investimenti effettuati nei territori e nei dipartimenti francesi d'oltremare, dove aveva sede gran parte della sua flotta. Le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione la seguente tabella sull'andamento dell'attività e dei risultati della Stardust.
«Evoluzione dell'attività e dei risultati dell'impresa
(in milioni di FRF)
>lt>0
6. L'espansione della Stardust più che all'autofinanziamento sembra dovuta all'intervento finanziario in varie forme da parte del gruppo CL e, più tardi, da parte del CDR. Le autorità francesi hanno fornito alla Commissione la seguente tabella che rappresenta l'evoluzione nel tempo degli impegni assunti dal gruppo CL e dal CDR.
«Evoluzione degli impegni del gruppo CL e del CDR nei confronti della Stardust
(in milioni di FRF)
>lt>1
7. Dalle due tabelle e dalla decisione impugnata risulta la seguente cronologia di eventi.
8. Tra il 1989 ed il 1992, la Stardust cresceva rapidamente. Nel 1992, il suo fatturato ammontava a 53,2 milioni di FRF e aveva raggiunto un risultato operativo di 9,9 milioni di FRF. La banca SBT-Batif (in prosieguo: la «SBT»), una controllata della Altus Finance (in prosieguo: la «Altus»), che era a sua volta una controllata del CL, era l'unica banca della Stardust. La SBT concedeva alla Stardust non solo prestiti diretti, ma anche finanziamenti agli investitori che desideravano acquistare quote delle imbarcazioni gestite dalla Stardust, oppure garanzie a tali investitori. Tale pratica comportava il rischio che, in caso di insolvenza della Stardust, la SBT (e quindi il gruppo CL) avrebbe subito una doppia perdita, come creditore dell'impresa e come creditore o garante dei proprietari delle imbarcazioni.
9. Nel 1993, il fatturato della Stardust era più che raddoppiato. Malgrado un utile di esercizio di 6,7 milioni di FRF, essa subiva perdite nette per 15,9 milioni di FRF. In base ad un ambizioso piano commerciale dell'ottobre 1993, la Stardust doveva diventare l'impresa leader nel mercato europeo per le imbarcazioni da crociera di piccole dimensioni: il periodo fra il 1993 e il 1994 doveva essere quello del «decollo» che sarebbe stato seguito da una crescita costante a partire dal 1995; la flotta avrebbe dovuto espandersi dalle 218 imbarcazioni del 1993 a 355 nel 1996 e l'obiettivo era quello di un volume di affari di oltre 300 milioni di FRF nel 1996. Dalla tabella riportata al paragrafo 6 risulta chiaramente che, dalla sua costituzione fino al 31 dicembre 1993, il gruppo CL aveva concesso alla Stardust prestiti per almeno 320 milioni di FRF.
10. Nel 1994 e nella prima metà del 1995 (i conti dell'impresa venivano chiusi dopo 18 mesi, il 30 giugno 1995), il fatturato cresceva ancora in maniera notevole e raggiungeva in totale i 291,7 milioni di FRF. Tuttavia, l'impresa registrava perdite drammatiche per un totale di 361,2 milioni di FRF. Secondo le autorità francesi, tali perdite erano dovute principalmente a:
- frode da parte del direttore dell'impresa;
- una strategia commerciale scadente e una gestione inadeguata;
- eventi eccezionali straordinari come le perdite dovute al coinvolgimento della Stardust nella Coppa America, stimate dalle autorità francesi in 45 milioni di FRF;
- perdite legate ad attività iniziali della Stardust relative alla vendita ed alla gestione della classe di imbarcazioni «Scorpio», dovute in parte all'assunzione di rischi mal valutati.
11. Secondo la decisione impugnata, fra il gennaio 1993 ed il giugno 1995 si verificavano i seguenti eventi:
- fra il gennaio 1994 ed il dicembre 1994 il gruppo CL deve aver concesso alla Stardust nuovi prestiti per almeno 90 milioni di FRF, dato che i suoi crediti in tale categoria aumentavano da 320 milioni di FRF a 410 milioni (v. la tabella riportata al paragrafo 6);
- nell'ottobre del 1994 aveva luogo una ricapitalizzazione della Stardust realizzata dal gruppo CL attraverso la Altus mediante incorporazione nel capitale dell'impresa di crediti per un totale di 37 milioni di FRF vantati dal CL tramite la SBT (in prosieguo: la «prima ricapitalizzazione»); se interpreto correttamente la decisione e le tabelle, il gruppo CL, quale maggior creditore, acquisiva altresì il controllo della Stardust attraverso tale conversione di debiti in capitale;
- all'inizio del 1995, la Stardust veniva trasferita al CDR, la struttura di scorporo per i cespiti dubbi del Crédit Lyonnais già ricordato; inoltre il consiglio d'amministrazione della Stardust allontanava il direttore dell'impresa;
- nell'aprile del 1995, il CDR effettuava un conferimento di capitale di 112 milioni di FRF; tali fondi erano destinati interamente alla copertura dell'esposizione straordinaria della SBT nei confronti della Stardust (in prosieguo: la «seconda ricapitalizzazione»).
12. Nell'esercizio 1995/1996, il fatturato della Stardust era inferiore (178,4 milioni di FRF) e l'impresa subiva ancora una volta perdite notevoli per un totale di 146,9 milioni di FRF. In base al tenore della decisione della Commissione risulta che nel luglio 1995 il CDR bloccava in un conto corrente infruttifero un importo di 127,5 milioni di FRF ad esso dovuti dall'impresa («l'anticipo in conto corrente»), e, il 26 giugno 1996, il CDR sottoscriveva un aumento di capitale della Stardust di 250,5 milioni di FRF («la terza ricapitalizzazione»).
13. Nell'esercizio 1996/1997, la Stardust realizzava un fatturato di 134,9 milioni di FRF ed otteneva un utile netto di 24,3 milioni di FRF. Il 5 giugno 1997, un'assemblea straordinaria degli azionisti approvava la vendita del 99% del capitale della Stardust alla FG Marine per 2 milioni di FRF. La stessa assemblea approvava una ricapitalizzazione di 89,5 milioni di FRF (in prosieguo: la «quarta ricapitalizzazione») anch'essa sotto forma di una conversione in capitale del debito nei confronti del CDR. Come hanno chiarito le autorità francesi alla Commissione, l'importo dell'ultimo conferimento era motivato dal valore negativo dell'impresa, confermato dal prezzo di cessione negativo offerto dall'acquirente prima della ricapitalizzazione.
La decisione impugnata e il ricorso di annullamento
14. Il 20 giugno 1997, un concorrente della Stardust (che aveva tentato di acquistare la Stardust e aveva presentato un'offerta più alta di quella della FG Marine), presentava una denuncia alla Commissione contestando la ricapitalizzazione della Stardust e varie anomalie riguardanti la sua vendita. In seguito ad uno scambio di lettere con le autorità e a vari incontri, l'8 settembre 1999 la Commissione adottava la decisione impugnata.
15. Nella decisione impugnata la Commissione considerava, in primo luogo, che il CDR aveva venduto la Stardust alla FG Marine in circostanze che non soddisfacevano i requisiti di trasparenza, apertura e non discriminazione che la Commissione esige per escludere ogni presunzione di aiuto . La Commissione ammetteva tuttavia che elementi che determinano il prezzo di un'impresa possono includere fattori soggetti ad una notevole incertezza quali le garanzie prestate da un offerente, rischi fuori bilancio di un'offerta o il valore di elementi immateriali quali l'avviamento. Pertanto, il fatto che l'autore della denuncia abbia presentato per la Stardust un'offerta al CDR di valore nominale apparentemente superiore a quello dell'offerta dell'acquirente non costituiva, di per sé, una prova sufficiente del fatto che l'operazione comportava un aiuto nei confronti dell'acquirente. Tenuto conto dei rischi fuori bilancio e delle incertezze inerenti al valore di mercato reale della Stardust, la Commissione non poteva concludere che la Stardust o la FG Marine avessero beneficiato di un aiuto per quanto riguarda il prezzo di cessione .
16. La Commissione considerava, in secondo luogo, che le misure di sostegno sotto forma di finanziamenti e di garanzie bancarie concesse dallo Stato alla Stardust tramite il gruppo CL ed in seguito tramite il CDR contenevano «elementi di aiuto» poiché non erano conformi al normale comportamento di un investitore privato operante in condizioni di economia di mercato. L'aiuto aveva preso la forma di un finanziamento a fondo perduto mediante ricapitalizzazione da parte del CL, seguita da una anticipazione in conto corrente e da ricapitalizzazioni mediante cancellazione dei debiti da parte del CDR, dopo lo scorporo della Stardust avvenuto nel 1995 . L'aiuto era illegittimo in quanto non era stato notificato. Inoltre, era incompatibile con il mercato comune poiché l'unica deroga possibile per tale aiuto ai sensi dell'art. 87, n. 3, lett. c), non era applicabile: non si trattava di aiuti alla ristrutturazione ma di aiuti che miravano a permettere e a favorire la rapida crescita di una impresa non redditizia . Gli aiuti in questione ammontavano, in valore non attualizzato, a un totale nominale di 496,2 milioni di FRF. Le ricapitalizzazioni effettuate a partire dall'ottobre 1994 erano tuttavia mere conversioni di debito in capitale e risultavano dall'aiuto concesso in precedenza. Esse non hanno aumentato gli impegni del CL nei confronti della Stardust. Poiché il 1994 è stato l'ultimo anno in cui gli impegni del CL nei confronti della Stardust erano aumentati, il valore dell'aiuto doveva essere attualizzato all'ottobre 1994 .
17. Per queste ragioni, la Commissione adottava la seguente decisione:
«Articolo 1
Gli aumenti di capitale di Stardust Marine, pari a 44,3 milioni di FRF, effettuati da Altus Finance nell'ottobre 1994, e a 112 milioni di FRF, effettuati dal CDR nell'aprile 1995, nonché l'anticipazione in conto corrente del CDR di 127,5 milioni di FRF concessa nel periodo dal luglio 1995 al giugno 1996, le ricapitalizzazioni di 250,5 milioni di FRF nel giugno 1996 e di 89 milioni di FRF nel giugno 1997, ad opera del CDR, costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Tali misure, per un valore totale attualizzato al 31 ottobre 1994 di 450,4 milioni di FRF, non possono essere dichiarate compatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato CE (...).
Articolo 2
La Francia è tenuta a esigere la restituzione da parte di Stardust allo Stato, o al CDR, dei 450,4 milioni di FRF corrispondenti al contenuto in aiuti delle misure in questione, in valore attualizzato al 31 ottobre 1994. Si aggiungono gli interessi calcolati su tale importo, a decorrere dalla data in oggetto (...)».
18. Secondo il governo francese, la Stardust era stata messa in liquidazione dopo l'adozione della decisione impugnata.
19. A sostegno del suo ricorso del 17 dicembre 1999, proposto per l'annullamento della decisione impugnata, la Francia fa valere cinque motivi:
1) la Commissione ha interpretato erroneamente la nozione di «aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali» di cui all'art. 87, n. 1, CE;
2) nel ritenere che il sostegno fornito dalla STB e dalla Altus alla Stardust era stato concesso in circostanze che non sarebbero state accettabili per un investitore privato operante in normali condizioni di economia di mercato, la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione;
3) la decisione presenta contraddizioni interne, in particolare per quanto riguarda il soggetto erogatore dell'aiuto;
4) la decisione viola il principio della certezza del diritto nei limiti in cui contrasta con alcuni aspetti fondamentali delle precedenti decisioni del 26 luglio 1995 e del 20 maggio 1998 relative agli aiuti concessi dalla Francia al CL;
5) la Commissione ha violato i diritti della difesa del governo francese, dato che nel corso dell'intero procedimento ha dato l'impressione di non indagare sulle misure adottate dalla STB e dalla Altus prima del trasferimento al CDR.
Il primo motivo: le misure a favore della Stardust non erano state concesse da uno Stato membro o mediante risorse statali
20. L'art. 87, n. 1, CE si applica agli «aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma».
21. Nella decisione impugnata, la Commissione afferma che prima del 1995 la Francia aveva concesso aiuti alla Stardust «tramite» il CL e che le risorse concesse dal CL - impresa pubblica - tramite le sue controllate SBT e Altus alla Stardust erano «risorse statali» ai sensi dell'art. 87 CE . In una nota a piè di pagina, la Commissione afferma che «ai sensi della giurisprudenza in materia di aiuti di Stati, le risorse di un'impresa pubblica come il Crédit Lyonnais sono risorse di Stato nel senso di cui all'articolo 87 del Trattato CE» . Per quanto concerne gli aiuti concessi dal CDR fra il 1995 ed il 1997, la Commissione cita un passaggio della decisione 98/490/CE in base al quale le risorse del CDR sono risorse di Stato ai sensi del Trattato non solo perché il CDR è controllato al 100% da un'impresa pubblica, ma anche perché esso è finanziato mediante un prestito partecipativo garantito dallo Stato, che se ne è accollate le perdite .
22. Il governo francese sostiene sostanzialmente che gli aiuti in favore della Stardust non possono essere considerati come concessi da uno Stato membro o mediante risorse statali ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE semplicemente perché erano stati concessi da imprese di proprietà pubblica.
23. A suo parere, in primo luogo la decisone impugnata considera come aiuti solo le misure adottate dalla SBT e dalla Altus prima del 1994. Una valutazione delle risorse utilizzate per finanziare le misure adottate dal CDR non sarebbe di conseguenza necessaria. In secondo luogo, la SBT e la Altus avrebbero utilizzato esclusivamente loro risorse proprie e i depositi dei loro clienti e, di conseguenza, non «risorse statali» ai sensi della giurisprudenza della Corte di giustizia. In terzo luogo, l'interpretazione estensiva da parte della Commissione della nozione di «risorse statali» violerebbe l'art. 295CE in quanto discriminerebbe le imprese pubbliche, e, in particolare, le banche pubbliche. In quarto luogo, gli aiuti concessi dalla SBT e dalla Altus non sarebbero imputabili allo Stato, dato che la SBT e la Altus prendevano le loro decisioni in maniera totalmente indipendente dal CL e, a fortiori, dallo Stato francese. Infine, ed in ogni caso, la Commissione non avrebbe motivato la propria tesi secondo cui gli aiuti a favore della Stardust erano stati concessi mediante risorse statali.
24. La Commissione replica sostanzialmente asserendo che la CL, la SBT e la Altus sono imprese pubbliche controllate dallo Stato, che le misure adottate da tali imprese sono sempre imputabili allo Stato e che i loro fondi sono per definizione risorse statali.
Le misure controverse
25. Al fine di valutare se le misure oggetto della presente controversia siano aiuti ai sensi dell'art. 87, n. 1, è necessario in primo luogo identificare le misure che la decisione impugnata considera come aiuti.
26. In base alla cronologia di eventi esposta in precedenza, possono essere individuati quattro gruppi di misure:
- i prestiti e le garanzie concessi dalla SBT e dalla Altus alla Stardust e ai suoi clienti prima dell'ottobre 1994;
- la prima ricapitalizzazione dalla Altus nell'ottobre 1994;
- la seconda, la terza e la quarta ricapitalizzazione dell'aprile 1995, del giugno 1996 e del giugno 1997 e l'anticipo in conto corrente del luglio 1995, concesso dal CDR;
- la vendita della Stardust alla F.G. Marine nel giugno 1997.
27. Nella decisione impugnata si riconosce chiaramente che la vendita della Stardust nel 1997 non comportava aiuti alla Stardust né al suo acquirente . La decisione tuttavia è del tutto contraddittoria quanto alla questione di stabilire quale degli altri tre gruppi di misure comporti aiuti, riferendosi essa a volte a misure anteriori all'ottobre 1994, ed altre a misure successive a tale data. Così, l'art. 1 del dispositivo stabilisce che gli aumenti di capitale della Stardust effettuati dalla Altus nell'ottobre del 1994 e le misure adottate dal CDR fra il 1995 ed il 1997 costituiscono aiuti di Stato. La maggior parte delle affermazioni rilevanti contenute nella decisione fanno pensare, tuttavia, che solo i prestiti e le garanzie concesse prima dell'ottobre 1994 costituiscono l'aiuto controverso, e, durante il procedimento davanti alla Corte, sia il governo francese sia la Commissione hanno ammesso che la decisione dovrebbe essere interpretata nel senso che qualificava come aiuti solo le misure adottate dalla SBT e dalla Altus prima dell'ottobre 1994. Di conseguenza, limiterò la mia analisi ai prestiti ed alle garanzie concesse dalla SBT e dalla Altus alla Stardust e ai suoi clienti prima dell'ottobre 1994.
Qualificazione dei fondi della SBT e della Altus come «risorse statali»
28. Il governo francese sostiene che i fondi impiegati dalla STB e dalla Altus non erano «risorse statali». A suo parere, le risorse di imprese pubbliche non sono automaticamente risorse statali. Nel caso di specie, la SBT e la Altus non hanno mai ricevuto fondi pubblici specifici, e hanno finanziato le misure a favore della Stardust esclusivamente tramite loro risorse proprie e depositi dei loro clienti. La CL ha ricevuto aiuti statali solo il 30 giugno 1994, e quindi in un momento in cui le misure controverse erano già state concesse.
29. La Commissione sostiene che i fondi utilizzati non devono necessariamente provenire dal bilancio dello Stato, ma è sufficiente che siano a disposizione dello Stato. Le risorse delle imprese pubbliche sono per definizione sotto il controllo dello Stato e quindi a sua disposizione.
30. Per quanto riguarda la nozione di impresa pubblica è utile basarsi sull'art. 2, n. 1, lett. b), della direttiva della Commissione 80/723/CEE, così come modificata («la direttiva sulla trasparenza») che definisce impresa pubblica «ogni impresa nei confronti della quale i poteri pubblici possano esercitare, direttamente o indirettamente, un'influenza dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o della normativa che la disciplina». Nel caso di specie, lo Stato francese deteneva circa l'80% delle azioni e quasi il 100% dei diritti di voto del CL. A sua volta, il CL possedeva il 100% della Altus e la Altus possedeva circa il 97% della SBT, mentre il restante 3% era detenuto dal CL. Lo Stato francese nominava il presidente e 12 dei 18 membri del consiglio d'amministrazione del CL. Il presidente del CL presiedeva anche il consiglio d'amministrazione della Altus, i cui membri venivano nominati dal consiglio d'amministrazione del CL. Risulta pertanto evidente che all'epoca dei fatti il CL, la STB e la Altus erano imprese pubbliche ai sensi della direttiva sulla trasparenza.
31. Inoltre, entrambe le parti sono consapevoli del fatto che secondo la giurisprudenza della Corte, ed in particolare secondo la sua recente sentenza Preussen-Elektra, solo i vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali vanno considerati aiuti ai sensi dell'art. 87, n. 1, del Trattato . E' pacifico anche che prima del 30 giugno 1994 le autorità francesi non avevano trasferito fondi dal bilancio statale al gruppo CL e che i prestiti e le garanzie a favore della Stardust e dei suoi clienti erano finanziati esclusivamente tramite risorse proprie del gruppo CL e i depositi dei suoi clienti.
32. La questione è di conseguenza quella di stabilire se le risorse di un'impresa pubblica debbano essere considerate risorse statali ai sensi dell'art. 87, n. 1, CE.
33. Sembra che la Corte non abbia ancora espressamente deciso tale questione. La sentenza Commissione c. Francia riguardava aiuti finanziati con l'eccedenza di gestione accantonata dalla Caisse Nationale du Crédit Agricole francese. La sentenza Van der Kooy riguardava tariffe preferenziali concesse a coltivatori in serra da un'impresa fornitrice di gas parzialmente controllata dallo Stato olandese. In entrambe le cause la Corte ha dichiarato che si trattava di aiuti di Stato. All'epoca la Corte considerava però che il finanziamento mediante risorse statali non era un elemento costitutivo della nozione di aiuto di Stato e quindi non aveva esaminato la questione se si trattasse di risorse statali . In due sentenze riguardanti aiuti concessi dall'Italia, le imprese pubbliche ENI e IRI avevano concesso aiuti ad altre imprese. Tuttavia, esse avevano entrambe ricevuto dallo Stato fondi di dotazioni speciali che potevano utilizzare a tale fine . Di conseguenza, ancora una volta non era necessario che la Corte decidesse la questione se le risorse delle imprese pubbliche sono sempre risorse statali . Le sentenze Ecotrade e Piaggio riguardavano una legge italiana che permetteva ad alcune imprese industriali insolventi di essere poste in regime di amministrazione straordinaria e di ricevere una speciale protezione rispetto alle azioni esecutive dei creditori attraverso una deroga alle norme ordinarie in materia di insolvenza. Al fine di spiegare perché al riguardo poteva trattarsi di risorse statali, la Corte ha menzionato come creditori potenzialmente pregiudicati «categorie di creditori (...) di carattere pubblico», «lo Stato o enti pubblici» e «i pubblici poteri» . Tuttavia la Corte ha evitato di affermare espressamente che il finanziamento tramite una riduzione delle entrate da parte delle imprese pubbliche dev'essere considerato come finanziamento mediante risorse statali .
34. Fino ad ora l'unico precedente in materia è quindi la sentenza del Tribunale di Primo grado Air France/Commissione . In tale caso l'aiuto era stato finanziato tramite le risorse della banca pubblica Caisse des Dépôts et Consignations ed il saldo fra i depositi e i prelievi effettuati presso tale banca. Il Tribunale di primo grado ha affermato che l'art. 87, n. 1, ricomprendeva «tutti gli strumenti pecuniari che il settore pubblico può realmente usare per sostenere imprese, senza che abbia rilevanza il fatto che questi strumenti appartengano o meno in modo permanente al patrimonio del suddetto settore». Inoltre, la Caisse apparteneva al settore pubblico ed era sufficiente che avesse utilizzato fondi che «restassero definitivamente a sua disposizione» .
35. Il governo francese critica tale sentenza, in quanto, a suo parere, essa si basa su una interpretazione troppo estensiva della nozione di aiuti di Stato e viola l'art. 259 CE nei limiti in cui discrimina le imprese pubbliche ed in particolare le banche pubbliche. Se tutte le misure adottate da un'impresa pubblica a favore di un'altra impresa dovessero essere considerate misure concesse mediante risorse statali, sarebbe necessario - per determinare se una determinata misura costituisce un aiuto - valutare in ogni caso se un investitore o un creditore privato avrebbe adottato un'identica misura. In considerazione delle difficoltà poste da tale tipo di criterio del mercato privato, gli Stati membri dovrebbero notificare alla Commissione un gran numero di transazioni puramente commerciali di imprese pubbliche. Tali notifiche costerebbero tempo e denaro e causerebbero incertezza per i clienti che preferirebbero, di conseguenza, trattare con imprese private.
36. La Commissione fa riferimento alla decisione impugnata in cui si afferma:
«Di norma, la Commissione non ha motivo di ritenere che un finanziamento concesso dal Crédit Lyonnais costituisca un aiuto (...) E' solo quando si può stabilire sulla base di fatti precisi (...) che l'intervento, risituato nel suo contesto, non ha risposto ai criteri di un investitore privato in economia di mercato, che la Commissione qualifica le misure relative come aiuti di Stato» .
37. A mio parere, le risorse di imprese pubbliche quali la SBT e la Altus costituiscono risorse statali ai sensi dell'art. 87, n. 1, del Trattato, ed è possibile ovviare alle preoccupazioni del governo francese circa le conseguenze di tale interpretazione.
- La giurisprudenza sulla nozione di risorse statali.
38. Dalla giurisprudenza della Corte risulta che non si può parlare di risorse statali se le autorità pubbliche in nessun momento detengono o acquisiscono il controllo sui fondi che finanziano il vantaggio economico controverso. Nella fattispecie in esame nella sentenza Van Tiggele, lo Stato fissava un prezzo minimo di vendita al dettaglio per il gin . Nella fattispecie in esame nella sentenza PreussenElektra lo Stato imponeva nel contempo un prezzo minimo di rivendita per l'elettricità derivata da fonti di energia rinnovabili e un obbligo di acquisto . In tali casi, i vantaggi economici per i distributori di gin e per i produttori di energia elettrica da fonti rinnovabili erano «finanziati» esclusivamente con fondi che in nessun momento si erano trovati sotto il controllo dello Stato.
39. D'altro canto, la Corte ha sostenuto che le risorse statali ai sensi dell'art. 87, n. 1, del Trattato non devono necessariamente derivare dal bilancio statale. Qualora i fondi utilizzati per una misura siano alimentati mediante contributi obbligatori (ad esempio contributi parafiscali) e poi vengano ripartiti in conformità alla legislazione statale, essi vanno considerati risorse statali, anche ove siano riscossi ed amministrati da enti distinti (ma comunque controllati) dalle autorità pubbliche .
40. Inoltre, le risorse statali ai sensi dell'art. 87, n. 1, del Trattato possono di fatto rimanere completamente nelle mani delle imprese beneficiarie dell'aiuto. Tale è la normale situazione nel caso in cui lo Stato conceda un aiuto tramite una rinuncia ad un introito fiscale .
41. Il comune denominatore delle cause in materia consiste nel fatto che lo Stato abbia esercitato un controllo legale diretto od indiretto sulle risorse di cui trattasi nonostante il fatto che i fondi non provenissero dal bilancio statale. Nel caso dei contributi parafiscali, i fondi erano prima stati portati sotto il controllo dello Stato e poi ridistribuiti alle imprese interessate. Nel caso di una rinuncia ad introiti fiscali, lo Stato rinunciava a fondi che aveva legalmente il diritto di esigere. Le risorse statali sono pertanto quelle risorse che sono direttamente o indirettamente sottoposte al controllo legale dello Stato o, in altre parole, a disposizione di quest'ultimo.
42. Nella sentenza Ladbroke Racing la Corte ha espressamente avallato tale interpretazione della nozione di risorse statali:
«(...) la sentenza (...) Air France (...), conferma in modo molto chiaro, al punto 67, che l'art. [87], n. 1, del Trattato, comprende tutti gli strumenti pecuniari che il settore pubblico può realmente usare per sostenere imprese, a prescindere dal fatto che questi strumenti appartengano o meno permanentemente al patrimonio del suddetto settore. Pertanto, anche se le somme corrispondenti alla misura (...) non sono permanentemente in possesso del Tesoro pubblico, il fatto che restino costantemente sotto il controllo pubblico, e dunque a disposizione delle autorità nazionali competenti, è sufficiente perché esse siano qualificate risorse statali (...)» .
- Risorse di imprese pubbliche quali risorse statali
43. La distinzione operata dall'art. 87, n. 1, del Trattato fra gli aiuti concessi dallo Stato e gli aiuti concessi mediante risorse statali serve a far rientrare nella definizione di aiuto non solo gli aiuti concessi direttamente dallo Stato, ma anche gli aiuti concessi da organismi pubblici o privati nominati o stabiliti dallo Stato . Gli Stati membri, attraverso la loro influenza sul comportamento delle imprese pubbliche, possono perseguire finalità diverse da quelle commerciali .
44. A mio parere, non può fare alcuna differenza il fatto che uno Stato membro che intende concedere un aiuto utilizzi fondi speciali trasferiti dal bilancio alle imprese pubbliche prima che l'aiuto sia concesso oppure le risorse proprie di tali imprese. In entrambi i casi, lo Stato utilizza risorse che si trovano sotto il suo controllo ai sensi della giurisprudenza sopra menzionata ed in entrambi i casi l'onere economico della misura è, in definitiva, sopportato dallo Stato. Anche quando lo Stato agisce come proprietario di un'impresa, i fondi investiti o alla fine persi devono necessariamente essere finanziati attraverso il bilancio statale. Inoltre, in termini economici non vi è alcuna differenza fra una misura finanziata tramite fondi speciali trasferiti ad una impresa pubblica, prima che l'aiuto sia concesso, ed una misura finanziata inizialmente tramite le risorse proprie di un'impresa pubblica, ove tale impresa riceva in un secondo momento fondi dallo Stato. Infine il diritto comunitario non può ammettere che il solo fatto di creare imprese pubbliche incaricate di concedere aiuti consenta di eludere le norme relative agli aiuti di Stato .
45. Tali sono, presumibilmente, le ragioni per le quali nella maggior parte dei casi relativi ad aiuti finanziati tramite imprese pubbliche, l'origine delle risorse non è stata oggetto di esame. Ad esempio, nella fattispecie in esame nella sentenza Commissione/Belgio l'aiuto era stato concesso tramite l'impresa pubblica di investimenti SRIW . Nella fattispecie in esame nella sentenza Salomon le misure erano state adottate dall'impresa pubblica Austria Tabakwerke . Nella fattispecie in esame nella sentenza BFM e EFIM alcune delle misure a favore della BFM erano state adottate della società che la controllava, la FEB, e dalla holding pubblica EFIM che a sua volta controllava la FEB . Nella fattispecie in esame nella sentenza Alitalia le misure erano state adottate dall'impresa finanziaria statale IRI . In nessuno di questi casi, né le parti né i giudici comunitari sembrano aver avuto dubbi circa la natura pubblica dei fondi utilizzati.
46. Nella presente causa, il governo francese non contesta che la SBT e la Altus fossero imprese sotto controllo pubblico sulle quali le autorità pubbliche potevano esercitare, direttamente o indirettamente, un'influenza dominante ai sensi della definizione prevista dall'art. 2, n. 1, lett. b), della direttiva relativa alla trasparenza. Il problema di stabilire fino a che punto gli atti delle imprese possono essere imputati alle autorità verrà esaminato in prosieguo.
- Non discriminazione ai sensi dell'art. 295 del Trattato
47. Per quanto concerne l'art. 295 del Trattato, è vero che la parità di trattamento fra imprese private e pubbliche dev'essere garantita. Tuttavia, si deve anche ricordare che ai sensi dell'art. 86, n. 1, del Trattato, le regole di concorrenza si applicano senza distinzione alle imprese sia private che pubbliche. La Corte ha inoltre affermato il principio secondo cui il principio di uguaglianza presuppone che le imprese private e pubbliche si trovino in situazioni comparabili. Le imprese private determinano la loro strategia tenendo conto, in particolare, delle esigenze di redditività, mentre le decisioni delle imprese pubbliche possono essere influenzate da fattori di altra natura. Le relazioni finanziarie fra autorità pubbliche ed imprese pubbliche sono quindi di tipo particolare, diverse da quelle in essere fra autorità pubbliche e imprese private . Il pericolo che gli Stati membri possano utilizzare le imprese pubbliche come veicolo di aiuti costituisce una delle ragioni principali del perché gli Stati membri debbono, conformemente alla direttiva relativa alla trasparenza, assicurare che le relazioni finanziarie fra le autorità pubbliche e le imprese pubbliche siano trasparenti .
48. Se il controllo permanente delle attività delle imprese pubbliche sulla base della direttiva sulla trasparenza è necessario e giustificato, è a fortiori necessario che gli aiuti concessi mediante fondi appartenenti ad imprese pubbliche siano notificati alla Commissione.
49. Circa la preoccupazione del governo francese che un gran numero di operazioni effettuate da imprese pubbliche, e in particolare da banche pubbliche, debba essere notificato alla Commissione, si deve rilevare che non è necessario che gli Stati membri notifichino misure non rispondenti a tutti i criteri stabiliti all'art. 87, n. 1, del Trattato; ciò è attualmente specificato agli artt. 2, n. 1, e 1, lett. a), del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità d'applicazione dell'art. 88 (ex art. 93) del Trattato . Molte operazioni effettuate da imprese pubbliche che svolgono attività commerciali potrebbero non essere imputabili allo Stato oppure potrebbero essere conformi al principio dell'investitore operante in un'economia di mercato . Mi sembra inoltre che un margine d'incertezza per lo Stato e per l'impresa pubblica in casi limite sia un necessario corollario dell'efficacia del controllo sugli aiuti di Stato concessi tramite imprese pubbliche.
50. I fondi impiegati dalla SBT e dalla Altus per finanziare le misure a favore della Stardust erano, quindi, risorse statali ai sensi dell'art. 87, n. 1, del Trattato .
Imputabilità allo Stato
51. Il governo francese sostiene che le misure di aiuto decise dalla SBT e dalla Altus non sono imputabili allo Stato francese. A suo parere, ai sensi della giurisprudenza della Corte, non è sufficiente dimostrare semplicemente la proprietà da parte dello Stato, e quindi il controllo statale, di un'impresa pubblica sospettata di aver concesso aiuti: la Commissione deve valutare se, nelle circostanze del caso di specie e sulla base delle prove, una determinata misura di un'impresa pubblica sia imputabile allo Stato. Nella fattispecie in esame nella presente causa, la SBT e la Altus hanno preso le rispettive decisioni in totale indipendenza dal CL e, a maggior ragione, dallo Stato francese. Nelle sue decisioni relative all'aiuto concesso al CL, la Commissione stessa avrebbe sottolineato l'assenza di controllo da parte del CL sulle sue controllate, ed in particolare sulla Altus, come una delle cause principali delle difficoltà finanziarie del CL .
52. La Commissione sostiene in primo luogo che lo Stato francese era onnipresente nel CL, nella SBT e nella Altus: esso controllava direttamente e indirettamente il capitale, i diritti di voto e le nomine del presidente e dei membri dei rispettivi consigli d'amministrazione. Secondo la Commissione, tale tipo di controllo potenziale è sufficiente per stabilire l'imputabilità di una misura allo Stato. La Commissione si riferisce altresì alla definizione di impresa pubblica contenuta nella direttiva relativa alla trasparenza . Inoltre, al governo francese non dovrebbe essere consentito di far valere la sua costante incapacità di controllare il gruppo CL o di sostenere che misure per un ammontare di 450 milioni di FRF erano troppo insignificanti per attirare l'attenzione del consiglio d'amministrazione del CL.
53. E' conforme ad una giurisprudenza costante ed è pacifico fra le parti che una data misura può essere qualificata come aiuto di Stato solo se è imputabile al comportamento dello Stato membro interessato .
54. Tale giurisprudenza può essere illustrata nei seguenti termini. La lettera dell'art. 87, n. 1, del Trattato, sembra distinguere fra aiuti concessi da uno Stato membro ed aiuti concessi mediante risorse statali. Tuttavia, è ormai chiaramente stabilito che gli «aiuti concessi dagli Stati» devono essere anche concessi mediante risorse statali. La seconda alternativa di cui all'art. 87, n. 1, del Trattato (aiuti concessi mediante risorse statali), serve quindi soltanto a precludere l'elusione delle norme relative agli aiuti di Stato attraverso una distribuzione di aiuti decentralizzata o «privatizzata». Ciò significa, tuttavia, che ove gli aiuti siano concessi conformemente alla seconda alternativa - «mediante risorse statali» - la misura deve essere il risultato di un'azione dello Stato interessato. Ciò è confermato dal titolo della pertinente Sezione del Trattato «Aiuti concessi dagli Stati», titolo il quale fa ritenere che, in ogni caso, la misura debba essere in ultima analisi imputabile ai pubblici poteri.
55. A tal riguardo sarebbe, a mio parere, eccessivo qualificare automaticamente come misure statali autonome decisioni di imprese pubbliche e di altri soggetti distinti dalle pubbliche autorità. Ad esempio, le decisioni di natura commerciale di una fabbrica di birra di proprietà pubblica, prese senza alcuna interferenza da parte delle autorità pubbliche, dovrebbero considerarsi al di fuori della sfera d'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato. A tal proposito è significativo che la direttiva relativa alla trasparenza miri a facilitare il controllo degli aiuti concessi «da parte dei» poteri pubblici «tramite» imprese pubbliche od enti finanziari [art. 1, n. 1, lett. b)] e distingua chiaramente i poteri pubblici dalle imprese pubbliche (art. 2, n. 1).
56. Vero è che la Corte, ad altri fini, interpreta la nozione di Stato in modo più ampio. Ad esempio, quando si tratta di stabilire se una direttiva abbia effetti diretti e possa essere fatta valere contro lo Stato - normalmente le direttive impongono obblighi solo agli Stati cui sono rivolte - «lo Stato» è inteso in senso assai ampio e qualsiasi pubblica autorità e persino le imprese pubbliche possono ritenersi rientranti nell'ambito di tale nozione. Tuttavia, questo orientamento non può essere automaticamente trasposto alle disposizioni del Trattato concernenti gli aiuti di Stato. La nozione di Stato deve essere intesa nel senso più appropriato alle disposizioni di cui trattasi ed ai loro obiettivi; la Corte segue giustamente un orientamento funzionale, fondando la propria interpretazione sulla struttura e sugli obiettivi delle disposizioni all'interno delle quali compare la detta nozione .
57. Ai fini delle norme sugli aiuti di Stato, in quali circostanze una determinata misura di un'impresa pubblica è imputabile allo Stato?
58. Nella sentenza Commissione/Francia la Corte ha affermato che una sovvenzione consistente in assegno di solidarietà offerto dalla Caisse Nationale du Crédit Agricole agli agricoltori era «decisa e finanziata da un ente pubblico», la sua corresponsione era «subordinata all'autorizzazione delle pubbliche autorità», le sue modalità di attribuzione corrispondevano a «quelle di una normale sovvenzione» ed essa era «presentata dal governo come inclusa in un complesso di provvedimenti a favore degli agricoltori, i quali sono stati tutti notificati alla Commissione» .
59. Nella sentenza Van der Kooy la Corte ha affermato, in primo luogo, che lo Stato deteneva il 50% delle azioni e nominava la metà dei membri del Consiglio dei commissari della Gasunie, in secondo luogo, che il governo olandese disponeva del potere di approvare le tariffe applicate dalla Gasunie e poteva pertanto opporsi ad una tariffa che non fosse di suo gradimento e, in terzo luogo, che il governo olandese, in due occasioni, aveva esercitato efficacemente la sua influenza sulla Gasunie al fine di ottenere una modifica delle tariffe di quest'ultima. Questi fattori, «considerati nel loro insieme», dimostravano che la Gasunie non disponeva di piena autonomia nella fissazione delle tariffe del gas, bensì agiva «sotto il controllo e secondo le direttive» dei pubblici poteri. Era chiaro che la Gasunie non poteva fissare la tariffa «senza tener conto delle esigenze delle pubbliche autorità» .
60. Nelle due cause in precedenza citate riguardanti aiuti concessi dalle holding italiane ENI ed IRI, la Corte ha considerato che i membri dei consigli di amministrazione e dei comitati esecutivi rispettivi erano nominati per decreto e che le dette holding non disponevano di piena autonomia, poiché dovevano attenersi alle direttive impartite da un comitato governativo per la programmazione economica. «Nel loro insieme», tali elementi dimostravano che ENI ed IRI operavano «sotto il controllo» dello Stato italiano .
61. Nella sentenza Air France, il Tribunale di primo grado ha affermato che la misura di aiuto, formalmente adottata da una società per azioni di diritto privato, era stata in realtà messa in atto «sotto l'impulso determinante del suo azionista di maggioranza», la Caisse des dépôts et consignations. La Caisse stessa era stata istituita con legge, era stata posta sotto la vigilanza e la garanzia dell'autorità legislativa, il suo compito consisteva nell'amministrazione di fondi pubblici e privati costituiti con depositi obbligatori, era disciplinata da disposizioni di legge e di regolamento e il suo direttore generale e gli altri suoi dirigenti erano nominati dal Presidente della Repubblica e dal governo francese. Questi elementi erano sufficienti perché la Caisse fosse considerata rientrante «nel settore pubblico» e la Commissione poteva quindi legittimamente ritenerla un «ente del settore pubblico, il cui comportamento è imputabile allo Stato francese». La natura pubblica della Caisse non era infirmata dall'esistenza di norme che garantivano alla Caisse l'autonomia nei confronti dei poteri pubblici dello Stato .
62. Sembra sussistere un certo contrasto fra questi casi. Nella sentenza Commissione/Francia, la Corte ha in concreto stabilito che la misura controversa era stato il risultato di atti dello Stato. Nella sentenza Van der Kooy, la Corte ha desunto dal complesso delle circostanze che la misura controversa nel caso di specie doveva essere stata il risultato di un intervento dello Stato. Nelle due sentenze italiane, la Corte ha accertato semplicemente che ENI ed IRI operavano generalmente sotto il controllo dello Stato. Nella sentenza Air France/Commissione, il Tribunale di primo grado si è concentrato sulla natura pubblica o privata della Caisse e non ha esaminato la questione se quest'ultima avesse preso le sue decisioni - nel caso specifico o persino in generale - sotto l'influenza determinante dei pubblici poteri.
63. L'intensità del controllo esercitato dal giudice comunitario potrebbe dipendere dalla probabilità di un effettivo intervento dei pubblici poteri. Così, la misura a favore della Air France riguardava la maggiore compagnia aerea francese ed una delle tre maggiori d'Europa. Inoltre, lo Stato francese controllava sia l'impresa che aveva concesso l'aiuto sia quella destinataria dell'aiuto (lo Stato francese deteneva più del 99% del capitale azionario dell'Air France). Nelle cause Commissione/Francia e Van der Kooy l'intervento dei pubblici poteri era forse, almeno a prima vista, meno evidente.
64. Non è facile stabilire un criterio generale per determinare se una determinata misura di un'impresa pubblica sia ascrivibile o imputabile allo Stato.
65. Da un lato, una determinata misura di carattere finanziario non dovrebbe essere imputata allo Stato ogniqualvolta un'impresa commerciale di cui lo Stato detiene azioni agisca sui mercati . Pertanto, non è sufficiente che il soggetto che distribuisce l'aiuto sia un'impresa pubblica ai sensi dell'art. 2, n. 1, lett. b), della direttiva sulla trasparenza. Il fatto che i pubblici poteri possono esercitare, direttamente o indirettamente, un'influenza dominante, non prova che essi abbiano effettivamente esercitato tale influenza in un caso determinato.
66. D'altro canto, sussiste il reale pericolo che le norme relative agli aiuti di Stato vengano eluse qualora imprese pubbliche agiscano - apertamente o di nascosto, regolarmente o caso per caso - come «relais o veicolo» utilizzato dai poteri pubblici per intervenire a sostegno di certe imprese o industrie . L'intervento dello Stato non deve quindi giungere fino al punto di impartire esplicite istruzioni. Piuttosto, a mio avviso, sarà sufficiente dimostrare, sulla base di un'analisi dei fatti e delle circostanze del caso di specie, che l'impresa considerata non poteva prendere la decisione di cui trattasi «senza tener conto delle esigenze delle pubbliche autorità» .
67. A mio avviso, i fatti e le circostanze che potrebbero essere presi in considerazione comprendono, a titolo esemplificativo:
- prove del fatto che la misura è stata adottata su impulso dello Stato;
- la natura e la portata della misura (qui potrebbe esservi una qualche coincidenza con il criterio dell'investitore o del creditore privato che tratterò in prosieguo);
- il grado di controllo di cui lo Stato dispone sull'impresa pubblica considerata;
- una prassi generale consistente nell'utilizzare l'impresa considerata a fini non commerciali o nell'influenzare le sue decisioni.
68. In ragione delle difficoltà probatorie e dell'ovvio pericolo di elusione, si dovrebbe evitare di considerare in modo restrittivo il tipo di prove da addurre. Prove indiziarie (anche articoli di stampa) potrebbero essere sufficienti.
69. Nella presente causa, è pacifico che le difficoltà finanziarie di portata senza precedenti del CL possono in larga parte spiegarsi con l'assenza di un effettivo controllo del CL e delle sue controllate da parte dello Stato francese. Per quanto concerne il controllo del CL stesso, risultavano, secondo la decisione 98/490, una «grave carenza di "corporate governance"», «irresponsabilità delle decisioni dei (...) dirigenti della banca», «mancanza di trasparenza della gestione e dei conti dell'impresa» ed una generale «carenza dei controlli interni ed esterni» . Riguardo alle controllate del CL, risulta da un'indagine condotta da una commissione del Parlamento francese menzionata dalla Commissione che la Altus era un «controllata atipica» che conduceva operazioni finanziarie poco ortodosse e rischiose, che era deliberatamente mantenuta al di fuori del sistema di controllo interno del gruppo CL e che il solo collegamento gerarchico fra il CL e la Altus consisteva in un incontro settimanale fra il presidente del CL ed il direttore della Altus.
70. Inoltre, il governo francese aggiunge, in primo luogo, che lo Stato non era rappresentato nel consiglio di amministrazione, negli organi di gestione o nel comitato prestiti della SBT, il quale ha concesso la maggior parte dei prestiti e delle garanzie controversi, né nella direzione o nel comitato prestiti della Altus.
71. In secondo luogo, la Stardust in sé era un'impresa di dimensioni relativamente modeste e persino i prestiti e le garanzie concesse alla Stardust ed ai suoi clienti erano di modesta entità in confronto al totale dei prestiti e delle garanzie concessi dal CL o dalle sue controllate. Non vi è quindi motivo di ritenere (né vi sono prove in tal senso) che il consiglio d'amministrazione del CL o gli organi di gestione del CL o un rappresentate dei pubblici poteri fossero a conoscenza di tali prestiti e garanzie. Ancor meno vi sono motivi per ritenere che prima dell'ottobre 1994 lo Stato francese o il CL abbiano tentato di influenzare le decisioni della SBT o della Altus concernenti la Stardust.
72. In terzo luogo, il CL, la SBT e la Altus operavano sotto forma di normali società per azioni di diritto privato, in conformità agli usuali criteri commerciali e all'interno di un settore competitivo. Secondo il governo francese, ai sensi del diritto francese, il CL, la SBT e la Altus godevano di autonomia gestionale nei confronti dei rispettivi azionisti e lo Stato non disponeva di strumenti legali per approvare, annullare o modificare le decisioni degli organi di gestione o del consiglio di amministrazione del CL e, a fortiori, di quelli delle sue controllate SBT ed Altus.
73. Comunque sia, debbo ammettere di non vedere nulla, nella decisione controversa o nella documentazione prodotta dinanzi alla Corte, che faccia ritenere che le decisioni della SBT o della Altus concernenti la Stardust siano state direttamente o indirettamente influenzate dalle autorità francesi o persino conosciute da tali autorità. Agli atti non risultano neppure elementi che facciano ritenere che la SBT o la Altus abbiano perseguito, in relazione alla Stardust o in generale, fini diversi da quelli commerciali. E' quindi chiaro che la SBT e la Altus hanno preso le loro decisioni relativamente alla Stardust in piena autonomia commerciale, senza tener conto di alcuna esigenza, vera o presunta, delle autorità pubbliche.
74. La Commissione obietta, in primo luogo, che la nozione di aiuto è una nozione obiettiva e che l'art. 87, n. 1, del Trattato non distingue fra misure statali con riferimento alle cause o agli obiettivi delle stesse, ma le definisce in base ai loro effetti.
75. Convengo sul fatto che la questione se una determinata misura statale conferisca vantaggi a talune imprese e falsi o rischi di falsare la concorrenza deve essere risolta esclusivamente sulla base di criteri obiettivi e di un'analisi degli effetti che la misura stessa provoca. Tuttavia, la presente causa solleva la questione preliminare se le misure controverse siano effettivamente misure statali. Tale questione non può essere risolta soltanto sulla base degli effetti della misura, poiché l'art. 87, n. 1, del Trattato non si applica a misure non statali che conferiscano vantaggi a talune imprese e falsino o rischino di falsare la concorrenza.
76. La Commissione obietta, in secondo luogo, che le autorità francesi erano state avvertite fin dal 1991 dei gravi problemi di gestione della Altus. Secondo la Commissione, al governo francese non dovrebbe essere consentito di far valere la sua costante incapacità di controllare il CL e le sue controllate.
77. A mio parere, tale carenza non può configurare un aiuto di Stato, nozione che richiede un intervento attivo dello Stato. Vi è certamente il rischio che banche pubbliche scarsamente controllate si lancino in operazioni commerciali dubbie ed altresì il rischio indiretto che in caso di difficoltà finanziarie lo Stato membro interessato possa voler concedere aiuti di Stato a tali banche. Ritengo tuttavia che il primo rischio non interessi direttamente l'ambito di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato e che il secondo, anche se può implicare distorsioni della concorrenza nel settore bancario, non sia rilevante ai fini della presente causa, che riguarda le distorsioni della concorrenza nel settore del noleggio di imbarcazioni da diporto.
78. Non vi è, di conseguenza, alcun motivo per affermare che i prestiti e le garanzie concesse dalla SBT e dalla Altus a favore della Stardust sono state il risultato di atti imputabili allo Stato francese. La decisione della Commissione deve pertanto essere annullata.
L'obbligo di motivazione
79. Il governo francese sostiene che la decisione viola, in ogni caso, l'art. 253 del Trattato in quanto la Commissione non espone i motivi a sostegno della sua tesi secondo la quale gli aiuti a favore della Stardust sono stati «concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali» ai sensi dell'art. 87, n. 1, del Trattato.
80. La Commissione desume dalla recente sentenza Germania/Commissione che la decisione impugnata contiene una motivazione sufficiente e che essa è conforme ai requisiti contemplati dalla giurisprudenza della Corte.
81. Secondo costante giurisprudenza, la motivazione richiesta dall'art. 253 del Trattato deve far apparire in maniera chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'autorità comunitaria da cui promana l'atto controverso, per consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato ai fini della difesa dei propri diritti ed alla Corte di esercitare il proprio controllo. Non si richiede, però, che la motivazione contenga tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti: la questione della rispondenza di una motivazione a detti requisiti non va infatti valutata solo con riferimento al suo tenore letterale, ma anche al contesto e al complesso delle norme che disciplinano la materia. Tale principio, applicato alla qualificazione di un provvedimento di aiuto, esige che vengano indicati i motivi per i quali la Commissione ritenga che il provvedimento di cui trattasi rientri nella sfera di applicazione dell'art. 87, n. 1, del Trattato. Anche nel caso in cui possa evincersi dalle circostanze stesse in cui l'aiuto è stato concesso che esso è stato concesso dallo Stato «ovvero mediante risorse statali», la Commissione è tenuta quanto meno ad evocare queste circostanze nella motivazione della propria decisione .
82. Nella decisione impugnata, la Commissione afferma che il CL era il soggetto «per il cui tramite tale aiuto è stato concesso» . Nella corrispondente nota a piè di pagina, la Commissione aggiunge che «ai sensi della giurisprudenza in materia di aiuti di Stato, le risorse di un'impresa pubblica come il Crédit Lyonnais sono risorse di Stato nel senso di cui all'art. 87 del trattato CE». La Commissione afferma inoltre che «[t]ali misure di sostegno, al di là della normale prudenza richiesta a un istituto bancario, avevano dunque un carattere di aiuto perché le risorse pubbliche mobilitate tramite il Crédit Lyonnais in tale contesto erano risorse dello Stato nel senso di cui all'art. 87 del trattato CE» e che «[l]e risorse del Crédit Lyonnais (un'impresa pubblica) mobilizzate per questa operazione tramite le sue filiali SBT e Altus, sono risorse statali nel senso di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE» . La Commissione fa riferimento infine al «sostegno costante dello Stato a Stardust, tramite il gruppo Crédit Lyonnais» .
83. Ritengo che tali affermazioni spieghino perché la Commissione ha ritenuto che le risorse della SBT e della Altus fossero risorse statali.
84. Tuttavia, in nessun punto la Commissione spiega perché essa ritiene che i prestiti e le garanzie concessi dalla SBT e dalla Altus alla Stardust prima dell'ottobre 1994 fossero imputabili allo Stato francese. Inoltre, da nessuna delle circostanze menzionate nella decisione può evincersi che gli eventi si siano svolti in tal modo.
85. Pertanto, la decisione impugnata viola anche l'art. 253 del Trattato.
In subordine: il secondo motivo, relativo all'erronea applicazione del principio dell'investitore privato
86. Dato che ritengo che la decisione debba essere annullata sulla base del primo motivo, affronterò le questioni sollevate con il secondo motivo solo in subordine e brevemente.
87. Il governo francese sostiene, in sostanza, che la Commissione ha applicato erroneamente il principio dell'investitore che opera in un'economia di mercato poiché, in primo luogo, essa ha valutato i prestiti e le garanzie concessi dalla SBT e dalla Altus alla Stardust e ai suoi clienti ex post e non nel contesto degli anni 1990, 1991, 1992, 1993 e 1994, in cui erano stati concessi e, in secondo luogo, perché la sua analisi del comportamento della SBT e della Altus è stata eccessivamente riduttiva e non ha tenuto conto di svariati elementi di rilievo, come ad esempio le prospettive del mercato dei noleggi di imbarcazioni da diporto o il comportamento fraudolento del responsabile della Stardust.
88. La Commissione sostiene, in sostanza, che essa ha valutato il sostegno finanziario nel contesto in cui era stato concesso prima del 1995 e che i tre elementi da essa presi in considerazione erano sufficienti per fondare la sua conclusione secondo cui un investitore privato, operante in condizioni identiche, non avrebbe concesso tale sostegno finanziario alla Stardust. Tali elementi erano i seguenti:
- la SBT e la Altus hanno concesso finanziamenti non solo alla Stardust, ma anche ad investitori che intendevano acquistare quote di comproprietà nelle imbarcazioni gestite dalla Stardust, con il risultato che esse si sono esposte non solo nei confronti della Stardust ma altresì nei confronti dei clienti di questa;
- la SBT e la Altus hanno assunto rischi, sotto forma di concessione di prestiti e garanzie, per un ammontare superiore al doppio del bilancio totale;
- la SBT e la Altus hanno agito come banche uniche della Stardust.
89. Secondo una giurisprudenza costante, per stabilire se misure quali quelle controverse costituiscano aiuti di Stato ai fini dell'art. 87, n. 1, del Trattato, occorre valutare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni analoghe avrebbe effettuato conferimenti di capitali di simile entità o, in altre parole, se l'impresa beneficiaria abbia ricevuto un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto in circostanze normali . E' inoltre orientamento consolidato che il raffronto deve essere effettuato in considerazione dell'atteggiamento che un investitore privato avrebbe tenuto in normali condizioni di mercato, all'atto della concessione del prestito e delle garanzie controversi e alla luce delle informazioni disponibili e degli sviluppi prevedibili in quel momento .
90. Nella decisione impugnata, la Commissione menziona, esplicitamente e a più riprese, il principio secondo cui le misure controverse debbono essere analizzate nel contesto in cui sono state concesse e non ex post . Ciononostante, in tutta la decisione non è possibile rinvenire alcuna analisi del contesto degli anni (dal 1990 al 1994) in cui i prestiti e le garanzie sono stati effettivamente concessi. In realtà, dal fatto che, alla fine del 1994, l'esposizione della SBT e della Altus raggiungeva il doppio del bilancio della Stardust la Commissione deduce che tutte le decisioni prese dalla SBT e dalla Altus in relazione alla Stardust durante gli anni precedenti erano necessariamente incompatibili con il principio dell'investitore privato.
91. A questo proposito, la Commissione ha sostenuto nel suo controricorso che essa non poteva valutare il contesto relativo agli anni 1992, 1993 e 1994 poiché nel corso dell'indagine il governo francese non aveva fornito la necessaria documentazione di base. Posta di fronte ad una lista dei documenti che il governo francese le aveva trasmesso nel corso dell'indagine, la Commissione ha ammesso nella controreplica di aver in effetti ricevuto una quantità considerevole di informazioni dettagliate a proposito del sostegno finanziario concesso dalla SBT e dalla Altus alla Stardust e delle attività della Stardust fra il 1990 ed il 1994.
92. A mio parere, la Commissione ha erroneamente applicato il principio dell'investitore privato in quanto ha omesso di esaminare i prestiti e le garanzie concesse dalla Stardust nel contesto relativo ai periodi nei quali erano stati accordati, e ciò pur disponendo di informazioni dettagliate riguardo a detti periodi.
93. Debbo ammettere di nutrire dubbi anche in relazione ai tre elementi presi in considerazione dalla Commissione. In primo luogo, circa il fatto che la SBT e la Altus erano le uniche banche della Stardust, non è infrequente che un'impresa relativamente piccola si serva presso una sola banca. In secondo luogo, convengo sul fatto che gli altri due elementi (portata del rischio in rapporto al bilancio, impegni fuori bilancio) sono rilevanti. Tuttavia, alla luce della giurisprudenza della Corte, appare troppo formale, rigido e restrittivo applicare tali criteri in modo assoluto e incondizionato ad esclusione di altri fattori, quali le caratteristiche del mercato delle imbarcazioni da diporto, il regime fiscale applicabile al modello commerciale della Stardust, l'eventuale comportamento fraudolento del responsabile della Stardust o i potenziali utili che la SBT e la Altus potevano attendersi di ottenere in caso di successo nell'espansione della «start-up» Stardust. Tuttavia, poiché la Commissione ha in ogni caso omesso di esaminare le misure nel contesto in cui sono state adottate, a mio avviso non è necessario approfondire ulteriormente la questione.
94. Pertanto, la decisione impugnata dovrebbe in ogni caso essere annullata perché la Commissione ha erroneamente applicato il principio dell'investitore privato.
95. Poiché sono giunto alla conclusione che tanto il primo quanto il secondo motivo dedotti dal governo francese sono fondati, non è necessario che esamini gli altri motivi, sollevati in estremo subordine.
Conclusione
96. Alla luce delle considerazioni sopra esposte, propongo alla Corte di statuire nel senso che
1) la decisione della Commissione 8 settembre 1999, 2000/513/CE, concernente gli aiuti concessi dalla Francia alla società Stardust Marine, venga annullata;
2) la Commissione sia condannata alle spese.