61985CC0256_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
signori Giudici,
1 . Con il presente ricorso, il governo italiano chiede alla Corte l' annullamento della decisione della Commissione 7 giugno 1985 ( decisione C ( 85)839 def .), relativa alla fissazione di un importo forfettario per il rimborso delle spese risultanti dal trattamento di cereali, soggetti a denaturazione o a colorazione, a fini di alimentazione animale .
I - Lo sfondo normativo
2 . La decisione di cui trattasi si situa nell' ambito della politica agricola comune ( PAC ), ma concretamente nel finanziamento, da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia ( FEAOG ), delle spese di intervento per l' acquisto, il magazzinaggio e la vendita di prodotti agricoli .
3 . Non è necessario ricordare qui il contenuto degli atti che costituiscono la base normativa della decisione controversa : mi permetto, a tal proposito, di rinviare, per quanto necessario, alla relazione d' udienza in cui tali atti si trovano adeguatamente illustrati .
4 . Mi pare però utile sintetizzare invece la forma in cui essi si articolano, in modo che risulti più chiara la portata di ciascuno . Infatti possiamo distinguere due grandi gruppi : uno, costituito dai regolamenti di base, ossia quelli che contemplano provvedimenti di carattere generale e da applicare tendenzialmente a diversi esercizi; l' altro, formato dagli atti diretti a disciplinare situazioni particolari e che concretizzano infine la gestione corrente e relativa ai singoli casi dei principi definiti dai primi . Come vedremo, la presente controversia può risolversi proprio mediante l' accertamento dei rapporti che si stabiliscono fra i primi ed i secondi e mediante la valutazione del modo in cui tali rapporti sono stati o meno rispettati .
5 . Così, fra i primi, possono includersi il regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n . 729 ( 1 ) ( relativo al finanziamento della PAC in generale ), il regolamento del Consiglio 2 agosto 1978, n . 1883 ( 2 ) ( che pone le norme generali per il finanziamento degli interventi da parte del FEAOG e che ha abrogato il regolamento del Consiglio 28 dicembre 1972, n . 2824 ( 3 ), più volte prorogato ) e il regolamento del Consiglio 9 novembre 1981, n . 3247 ( 4 ) ( adottato in forza dell' art . 4, n . 3, del regolamento n . 1883/78 ed in cui si contemplano, specificamente, le norme e condizioni da applicare da parte degli organismi d' intervento in merito all' acquisto, al magazzinaggio ed alla vendita dei prodotti ).
6 . Nel secondo gruppo di atti, possiamo includere il regolamento del Consiglio 26 maggio 1983, n . 1322 ( 5 ) ( che, insieme ad altre misure, ha disposto il trasferimento di un quantitativo di 450 000 tonnellate di frumento tenero dall' organismo d' intervento francese all' organismo d' intervento italiano, al fine di una sua utilizzazione per l' alimentazione animale ), il regolamento della Commissione 6 ottobre 1983, n . 2794 ( 6 ) ( adottato in base all' art . 1, n . 6, del regolamento n . 1322/83, e nel quale si contempla, in particolare, il rafforzamento del controllo sulla destinazione dei cereali attraverso il loro assoggettamento ad un procedimento di colorazione, art . 5 ), e infine, le decisioni della Commissione 15 novembre 1982 e 7 giugno 1985 ( con le quali sono stati stabiliti gli importi forfettari per il calcolo delle perdite nette degli organismi d' intervento, adottate in base al regolamento n . 1883/78 ).
II - La questione controversa tra le parti
7 . Una volta identificato l' oggetto del ricorso e tenendone presente lo sfondo normativo, vediamo ora in cosa consiste la controversia tra le parti .
8 . La controversia è limitata ad un singolo punto . Il governo italiano sostiene che le spese che l' ente d' intervento ( AIMA : Azienda di stato per gli interventi nel mercato agricolo ) ha sostenuto per la colorazione imposta dal regolamento n . 2794/83, debbono essere integralmente rimborsate; la Commissione ritiene invece che la colorazione implicasse una spesa soggetta al regime di rimborso attraverso importi forfettari . Nella fattispecie, l' Italia si considera danneggiata in quanto la sua amministrazione ha calcolato che il costo dell' operazione fosse pari a 6,15 ECU per tonnellata, mentre l' importo forfettario attribuito dalla Commissione ammontava a 1,17 ECU per tonnellata .
9 . Esaminiamo dunque nel merito gli argomenti addotti dalle parti .
III - Esame degli argomenti delle parti
10 . A - Iniziamo da quello che mi sembra più semplice da valutare : la tesi avanzata dall' Italia secondo cui si sarebbe verificato uno sviamento di potere .
11 . Secondo il governo italiano, la Commissione, nell' includere la colorazione tra "le operazioni materiali occasionate dal magazzinaggio", di cui all' art . 6 del regolamento n . 1883/78, e nell' aumentare di un importo forfettario di 1,17 ECU per tonnellata le "spese di uscita dal magazzino" ( facendo mostra di voler completare le indicazioni risultanti dalla decisione 15 novembre 1982 ), avrebbe interpretato ed applicato erroneamente l' art . 6 del regolamento n . 1883/78, ignorando l' allegato I del regolamento n . 3247/81 ed arrogandosi il potere di forfettizzare le spese di cui è causa .
12 . Ritengo, tuttavia, che la contestazione di tale vizio sia infondata . Ricordiamo che lo sviamento di potere sussiste quando si verifica una "discrepanza tra il fine perseguito dal legislatore nell' attribuire a un organo o istituzione i poteri necessari all' esecuzione di un atto e il fine perseguito dall' agente nell' eseguirlo ( sviamento di potere in senso soggettivo ) o fra lo stesso fine della norma e quello che risulta obiettivamente perseguito nell' uso colpevolmente negligente dei poteri conferiti ( sviamento di potere in senso obiettivo )" ( 7 ) .
13 . Ora, nel presente caso, nessuna di queste ipotesi si è minimamente verificata .
14 . Infatti, in esecuzione dei regolamenti nn . 1883/78 e 3247/81, compete alla Commissione adottare le misure da applicare alla fissazione degli importi di finanziamento e determinare, caso per caso, la qualificazione da riconoscersi a ciascun tipo di spese il cui finanziamento spetti al FEAOG, tenendo conto delle norme stabilite e dei principi e condizioni generali di finanziamento previamente definiti .
15 . Nel procedere all' inserimento di ciascun tipo di spese in uno dei relativi gruppi di calcolo, può avvenire che la Commissione abbia errato nel considerare che una determinata spesa sia da rimborsare mediante un importo forfettario .
16 . Il governo italiano non fornisce, tuttavia, neppure un inizio di prova a sostegno della sua censura di sviamento di potere .
17 . In realtà, non si asserisce neanche che, se errore esiste, esso sia risultato da un qualche intento, perseguito dalla Commissione, estraneo alla mera applicazione delle norme generali di finanziamento o da una condotta "colpevolmente negligente" dell' organo esecutivo . Si trattava, del resto, di una spesa non espressamente classificata nei regolamenti, riguardo alla quale la Commissione non ha mancato di sottoporre la materia, come prescritto, al comitato di gestione ( cfr . art . 6 del regolamento n . 1883/78 e art . 26 del regolamento 29 ottobre 1975, n . 2727 ).
18 . La censura di sviamento di potere deve quindi essere considerata del tutto infondata, e va pertanto esaminata l' eventuale sussistenza di una violazione di legge .
19 . B - 1 ) Secondo il governo italiano, gli artt . 4 e 6 del regolamento n . 1883/78 e l' allegato I del regolamento n . 3247/81 sarebbero stati violati ed erroneamente applicati . Il governo ricorrente espone il suo punto di vista riguardo a diversi aspetti :
a ) Ai sensi dell' art . 6 del regolamento n . 1883/78, "le operazioni materiali occasionate dal magazzinaggio e, se del caso, dalla trasformazione di prodotti acquistati dall' organismo di intervento sono finanziate dal FEAOG, sezione garanzia, mediante importi forfettari uniformi per la Comunità, da determinarsi applicando la procedura di cui all' art . 13 del regolamento ( CEE ) n . 729/70 e, se necessario, previo esame del comitato di gestione interessato ". Secondo il governo italiano, l' operazione di colorazione imposta dalla Commissione nel corso della fase di vendita al fine di poter controllare la destinazione del prodotto trasferito da un organismo d' intervento ad un altro, non sarebbe inclusa tra le operazioni indicate nel menzionato art . 6 nel quale non sono comprese tutte le operazioni materiali connesse al provvedimento comunitario d' intervento ma solo le operazioni materiali occasionate dal magazzinaggio e dalla trasformazione .
b ) Per dimostrarlo, il governo italiano fa ricorso al combinato disposto dell' art . 4, n . 1, del regolamento n . 1883/78 - "(...) l' importo finanziato è determinato dai conti annuali (...) nei quali sono iscritti, rispettivamente al passivo ed all' attivo, i vari elementi che compongono le spese e gli introiti" - e dell' allegato I del regolamento n . 3247/81 ( adottato in forza dell' art . 4, n . 3, del primo regolamento ). In questo allegato, si indicano sei categorie di spese sottoposte ad un regime di importi forfettari ( punto I-1 ), mentre si contemplano importi non forfettari per spese di trasporto ( punto I-2 ) e nulla si precisa in ordine alle modalità di rimborso di altre spese ( punto I-3 ). Secondo il governo italiano, le spese per la colorazione, non rientrando fra quelle espressamente indicate, dovrebbero essere comprese nel punto I-3 (" altre spese ") ed essere rimborsabili per intero .
c ) Per il ricorrente sarebbe inoltre significativo che proprio la Commissione abbia stabilito, all' art . 5 del regolamento n . 2794/83, che la colorazione debba "essere effettuata con un minimo di spesa ": se il rimborso fosse integrale, si tratterebbe di un' indicazione inutile .
. Nello stesso senso, il governo italiano fa ricorso anche all' art . 1, n . 3, del regolamento n . 1463/83 che definisce le modalità di applicazione del regolamento n . 1322/83 ( trasferimento di frumento tenero panificabile in Italia ) e nel quale si fa una raccomandazione simile (" ridurre al massimo le spese di trasporto "), essendo incontestabile che per il rimborso di tali spese non è stato fissato alcun importo forfettario .
20 . 2 ) Per quanto riguarda le considerazioni espresse al punto c ), mi pare che la loro efficacia persuasiva sia annullata dalle osservazioni della Commissione .
21 . Infatti, come mette in rilievo la Commissione, anche quando il rimborso si effettua mediante importi forfettari uniformi per tutta la Comunità, questi sono basati sulle spese reali, corrette mediante una conveniente ponderazione; ha così pieno significato l' obbligo per gli Stati membri di operare con un minimo di spesa in quanto minore sarà il carico per il rimborso .
22 . Non sorprende, di conseguenza, che la Commissione richieda agli Stati membri gli elementi d' informazione che le consentano di stabilire gli importi forfettari, comprese informazioni circa i costi reali delle operazioni ( vedi "documento di lavoro" del 28 settembre 1982 e questionario allegati al controricorso ) e che, pertanto, tali importi forfettari possano essere determinati, per ogni periodo, solo dopo che siano conosciuti i costi reali delle operazioni . Nel caso di nuove operazioni - come la colorazione - non deve pertanto sorprendere che la fissazione degli importi sia posteriore alle prime operazioni, che avrebbero consentito di conoscerne i costi; in merito alle operazioni più correnti, gli importi sono fissati in base ad elementi d' informazione anteriori, soggetti solo a revisione .
23 . Stando così le cose, non sorprende neppure che l' art . 5 del regolamento n . 2794/83 contenga, per le spese di colorazione, una disposizione identica a quella contenuta nell' art . 1 del regolamento n . 1463/83 per le spese di trasporto ivi contemplate, per le quali il regolamento n . 3247/81 ( art . 5 e allegato I, punto I-2 ) ammette espressamente il rimborso integrale .
24 . La determinazione di importi forfettari non sarebbe, del resto, facilmente praticabile rispetto a quest' ultima categoria di spese, in quanto esse si riferiscono ad un' attività compiuta in due Stati membri .
25 . Ciò non accade per le spese di colorazione e, pertanto, non vale l' argomento che si pretende trarre dal testo normativo .
26 . 3 ) In merito all' argomento svolto nei punti a ) e b ), può ammettersi che la tesi del governo italiano sia in parte fondata, ma non del tutto .
27 . Infatti è difficile ritenere che le spese per la colorazione siano comprese in una delle categorie elencate nel punto I-1 .
28 . Pare innanzitutto certo che, da un punto di vista sia temporale che funzionale, esse si distinguano dalla categoria in cui la Commissione pretende, in primo luogo, di includerle (" uscita dal magazzino ").
29 . Infatti, considerare che la colorazione sia occasionata dall' uscita dal magazzino - o, allo stesso modo, che fra le due operazioni esista una relazione logica o funzionale che consenta di assimilarle nello stesso gruppo - implica una certa forzatura del senso della lettera .
30 . Certamente, poiché la colorazione è imposta dalla normativa comunitaria, è naturale che i prodotti non possano uscire dal magazzino senza che l' operazione abbia prima avuto luogo .
31 . Semplicemente, ciò che la giustifica è la necessità di controllare la destinazione finale del prodotto ed è certo che, a tal fine, avrebbero potuto essere eventualmente adottate altre soluzioni, senza che la scelta fra l' una o l' altra modalità abbia nulla a che vedere con l' uscita dal magazzino .
32 . Del resto, la stessa Commissione - nel questionario e nelle istruzioni per la determinazione dei precitati importi forfettari - indica quali spese essa considera incluse nei costi di entrata e di uscita dal magazzino e, fra di esse, non menziona quelle di colorazione od alcun' altra che, per sua natura, sia ad esse analoga ( il riferimento a "spese per il controllo" comprende, in tutta evidenza, i controlli diretti sulla quantità e sullo stato fisico delle merci e non le operazioni destinate a permettere di controllare posteriormente la destinazione delle merci stesse ). Del resto, le categorie di spese menzionate dalla Commissione si riferiscono tutte ad operazioni chiaramente connesse all' uscita o entrata in magazzino o al magazzinaggio stesso, il che non accade per quelle di colorazione .
33 . Quanto meno, ciò non accade per esse più di quanto non avvenga per quelle di "trasformazione", "condizionamento", "essiccazione", "raffreddamento speciale" o "omogeneizzazione", che al punto I-1 dell' allegato I del regolamento n . 3247/81 vengono chiaramente individuate nei confronti delle spese di entrata o uscita dal magazzino .
34 . D' altro canto, non vi è neppure un valido motivo per assimilare la colorazione ad un' operazione di "trasformazione", al fine di includerla fra le spese di cui alla lett . d ) del punto I-1 del citato allegato I . Infatti, non solo la colorazione non altera le caratteristiche intrinseche del prodotto, ma non ne modifica neppure il valore economico, in funzione delle possibilità di utilizzo in quanto non impedisce il suo trasferimento ad altre forme di utilizzo finale, facilitando solo il controllo su di esso . In ogni caso, resta sintomatico il fatto che, nella decisione 7 giugno 1985, la Commissione non abbia collegato le spese di cui trattasi alle operazioni di "trasformazione", ma a quelle di "uscita dal magazzino ".
35 . 4 ) Stando così le cose - e non trattandosi di una spesa di uscita dal magazzino né di una spesa di trasformazione - l' operazione materiale di colorazione deve necessariamente essere compresa nel punto I-3 dell' allegato I (" altre spese derivanti dalle operazioni previste dalla regolamentazione comunitaria ").
36 . Trattasi, come ha chiarito la Commissione, di una rubrica residuale, destinata a raggruppare, sul piano della presentazione dei conti, le spese risultanti da operazioni rese necessarie dall' evoluzione della PAC e che non era possibile prevedere espressamente all' origine .
37 . Nulla impedisce che le spese per la colorazione si trovino in questa situazione .
38 . Non mi sembra tuttavia accettabile l' illazione che il governo italiano pretende trarre da tale conclusione, ossia che il rimborso sarebbe integrale .
39 . Infatti, contrariamente ai nn . 1 e 2, che si riferiscono in modo esplicito alle rispettive modalità di finanziamento ( importi forfettari o rimborso integrale ), al n . 3 del punto I non è menzionato il regime di finanziamento corrispondente . Dalla sua formulazione letterale o dalla sua collocazione nell' ambito dell' allegato I non può quindi dedursi la preferenza del legislatore per l' una o l' altra modalità di rimborso .
40 . Essa deve pertanto risultare da altre norme .
41 . L' art . 5 del regolamento n . 2794/83, che ha disposto che si procedesse all' operazione di colorazione, non chiarisce la modalità di finanziamento da seguire, in quanto, come abbiamo visto, il riferimento finale, in esso contenuto, alla colorazione "con un minimo di spesa", è compatibile sia con il rimborso per importi forfettari, sia con quello integrale .
42 . Dobbiamo, quindi, far ricorso ad altri elementi d' interpretazione .
43 . Va considerato che il regolamento n . 3247/81, di cui fa parte l' allegato I in esame, è stato adottato dal Consiglio in applicazione dell' art . 4, n . 3, del regolamento n . 1883/78 . Ciò significa che, anche considerando entrambi i provvedimenti di livello gerarchico equivalente, il primo va necessariamente interpretato unitamente a quest' ultimo, essendo diretto a darvi esecuzione e ad applicarlo .
44 . Ora, l' art . 2 del regolamento n . 1883/78 stabilisce che sono interamente coperte dal finanziamento comunitario le spese che risultano da un' organizzazione comune di mercato quando, nel relativo ambito, è fissato un importo per unità per una misura di intervento .
45 . Non essendo questo il caso delle misure in esame, rientriamo nell' ambito dell' art . 3 dello stesso regolamento, che rinvia alle condizioni fissate negli articoli da 4 a 8 .
46 . Fra di essi, l' art . 6 fa riferimento alle "operazioni materiali occasionate dal magazzinaggio e, se del caso, dalla trasformazione di prodotti acquistati dall' organismo d' intervento", le quali sono finanziate in base ad importi forfettari uniformi per la Comunità .
47 . E certo che all' art . 4, n . 1, ci si riferisce alle misure d' intervento che comportano "l' acquisto ed il magazzinaggio di prodotti", e non al "magazzinaggio" e alla "trasformazione", come nell' art . 6 .
48 . E indiscutibile, tuttavia, che il regolamento n . 3247/81, adottato in esecuzione dell' art . 4, n . 3, del regolamento n . 1883/78, abbraccia un insieme ampio nel quale sono incluse sia le spese occasionate dal magazzinaggio, sia quelle derivanti dalla trasformazione e da altre operazioni, le une e le altre rimborsate in base ad importi forfettari .
49 . Ciò significa che il semplice fatto di non essere menzionata espressamente all' art . 4, n . 1, non fa rientrare una categoria di spese nel relativo n . 2 ( finanziamento integrale delle spese nette ). Tutto dipende, pertanto, dalla norma che la contempla o dalla natura della spesa .
50 . Ora, come sostiene la Commissione, non ho dubbi che le spese come l' operazione di colorazione presentano una grande somiglianza con quelle per le quali è stata espressamente contemplata la corresponsione di importi forfettari, in quanto le une e le altre sollevano lo stesso tipo di problemi che ha determinato l' inclusione di tale modalità di rimborso nella proposta di regolamento n . 2824/72 e la sua adozione definitiva nell' art . 6 del regolamento n . 1883/78 .
51 . Infatti, trattasi di operazioni che fanno parte di sistemi d' intervento complessi, dall' acquisto fino alla vendita, passando attraverso il magazzinaggio, eventualmente la trasformazione e altre operazioni connesse .
52 . In questi casi, il problema consiste nel fatto che - come ha sottolineato la Commissione nella motivazione della sua proposta del 1972 -, nella realizzazione della maggior parte delle operazioni, "gli organismi d' intervento fanno fronte a spese la cui entità è funzione non solo delle condizioni obiettive dell' ambiente economico ( caratteristiche tecniche, capacità di magazzinaggio, livello dei salari, abitudini commerciali, costo delle assicurazioni, ecc .) ma, anche, delle opzioni prese dai responsabili degli Stati membri ( interventi effettuati direttamente dalle autorità pubbliche sotto forme di accordi o di contratti con organismi parastatali o privati, disposizioni amministrative nazionali, abitudini amministrative e commerciali, ecc .)". "Ne risulta una grande diversità di situazioni a seconda degli Stati membri e dei settori interessati, il che porta a forti differenze nei costi riferiti ad una medesima operazione ( fino a tre volte tanto ) ed implica, talvolta, delle difficoltà nella determinazione del costo integrale ( ad esempio, talune spese di controllo tecnico che sono sostenute dalle amministrazioni in alcuni paesi, senza che i costi siano contabilizzati separatamente )".
53 . Non sorprende pertanto che, per questi tipi di spese, le norme da applicare fino ad allora in ogni settore, contemplate all' art . 3 del regolamento n . 2824/72, disponessero, in generale, che il finanziamento comunitario sarebbe stato attuato mediante importi forfettari stabiliti dalla Commissione e rappresentativi dei differenti costi .
54 . Il sistema di importi forfettari presenta d' altronde vantaggi evidenti in materia di controllo delle spese ed evita lo stimolo all' aumento dei costi . L' obiettivo è anche di evitare che grandi discrepanze nei costi reali da un paese all' altro comportino per alcuni organismi d' intervento grandi benefici e per altri grandi perdite, soggette al finanziamento nazionale .
55 . I metodi di determinazione degli importi forfettari sono stati, d' altronde, perfezionati nel corso del tempo e ciò ha consentito a questo sistema di rimborso di divenir definitivo, nell' art . 6 del regolamento n . 1883/78, per le "operazioni materiali occasionate dal magazzinaggio e, se del caso, dalla trasformazione ".
56 . Sia la formulazione di tale art . 6, sia la complessiva tecnica legislativa utilizzata nei vari regolamenti per la definizione delle diverse operazioni e la fissazione del relativo metodo di finanziamento, sono lungi dall' essere perfette .
57 . Si deve, tuttavia, concludere che il legislatore ha inteso adottare - per le operazioni materiali collegate al magazzinaggio ed alla trasformazione e operazioni connesse - una regola generale di rimborso in base a importi forfettari .
58 . Le eccezioni a tale regola generale devono pertanto essere chiaramente contemplate . E questo il caso delle spese di trasporto fra due organismi d' intervento cui si riferisce l' art . 5, n . 3, del regolamento n . 3247/81 .
59 . Non è, tuttavia, il caso delle spese di colorazione rispetto a cui non vedo motivo perché debbano essere regolate in maniera diversa dalle spese per operazioni materiali di natura analoga, contemplate nell' allegato I del regolamento n . 3247/81 e a cui si applica il sistema di rimborso in base a importi forfettari . Come informa la Commissione, le spese effettive sostenute dagli Stati membri per operazioni di colorazione variano da 6,15 ECU alla tonnellata per l' Italia a 0,18 ECU alla tonnellata per l' Irlanda . Ci siamo quindi venuti a trovare nella situazione che ha indotto la Commissione a proporre, ed il Consiglio ad adottare, la generalizzazione del sistema di rimborso in base a importi forfettari per questo tipo di operazioni .
60 . Non è quindi dimostrato che la Commissione, nella decisione impugnata, abbia applicato in modo errato i testi regolamentari in vigore .
61 . C - Qualche osservazione, ancora, in ordine al richiamo del governo italiano alla "retroattività" della decisione della Commissione 7 giugno 1983, in quanto essa comportava la fissazione dell' importo forfettario per le spese di colorazione posteriormente all' effettiva realizzazione dell' operazione . Per questo, l' Italia è giunta a chiedere, nelle sue conclusioni, l' annullamento della decisione impugnata, "quantomeno per la parte in cui essa, con effetto retroattivo, sia ritenuta applicabile all' operazione di colorazione di cui al regolamento ( CEE ) della Commissione n . 2794/83 ".
62 . Vanno fatte alcune precisazioni su questo aspetto della controversia .
63 . Certo è che l' operazione di colorazione aveva luogo nel secondo semestre del 1983, mentre la decisione di cui trattasi veniva adottata nel giugno 1985 .
64 . Essa veniva adottata, tuttavia, in applicazione della normativa del Consiglio e della Commissione pubblicata anteriormente : vuoi i regolamenti generali del 1978 ( regolamento n . 1883/78 ) e del 1981 ( regolamento n . 3247/81 ), vuoi i regolamenti del 1983 ( regolamenti nn . 1322/83, 1463/83 e 2794/83 ), relativi all' operazione di trasferimento che ha dato luogo alla controversia .
65 . Le spiegazioni fornite dalla Commissione sul metodo di determinazione degli importi forfettari sono per me sufficienti a chiarire i motivi per cui - trattandosi della prima volta che si procedeva ad un' operazione di colorazione dei grani di frumento - la fissazione di tali importi doveva essere, normalmente, successiva all' operazione effettuata, essendo questo l' unico modo di avere un' idea dei suoi costi reali .
66 . Scegliendo il sistema degli importi forfettari anziché quello del rimborso integrale, la Commissione si è posta sul piano dell' interpretazione del diritto esistente ( sia pure discutibile come prova il ricorso dell' Italia ), senza pretendere di innovare nell' ambito della normativa da applicare .
67 . Può però la Repubblica italiana far valere una legittima aspettativa tale da suffragare la conclusione che la Commissione, applicando la sua decisione del 7.6.1983 all' operazione di cui trattasi, abbia violato un principio di legittimo affidamento?
68 . In particolare, ci si può chiedere se l' Italia possa a buon diritto sostenere che la frase finale dell' art . 5 del regolamento n . 2794/83 ( la "colorazione dev' essere effettuata con un minimo di spesa ") l' abbia indotta in errore, facendole supporre che l' operazione sarebbe stata integralmente rimborsata .
69 . A mio parere ( vedi supra ), dalla frase citata non deve necessariamente dedursi la scelta di un determinato sistema di rimborso, essendo essa giustificabile alla luce di entrambi tali sistemi .
70 . Non mi pare neppure che essa, unita alle altre circostanze rilevanti, possa costituire una base di affidamento sufficiente per giustificare il fatto che la decisione impugnata - sebbene corretta nell' interpretazione data alla normativa vigente - non si applichi all' operazione controversa .
71 . Occorre tener conto delle seguenti circostanze :
a ) trattandosi della prima operazione del genere, non esisteva alcuna prassi anteriore con cui la menzionata decisione risultasse in contrasto;
b ) quantomeno dal 15.12.1983, la Commissione annunciava ( allegato 3 al ricorso ) che l' adeguamento degli importi forfettari per coprire le spese di colorazione sarebbe stato esaminato, con efficacia retroattiva, in occasione della successiva revisione degli importi forfettari stessi, prevista per l' inizio del 1984 . Secondo la Commissione, l' adeguamento sarebbe avvenuto, come nel caso delle fissazioni precedenti, sulla base di un' inchiesta presso gli organismi d' intervento sui diversi elementi di costo e, nel caso della colorazione, utilizzando il sistema ( già usato per le spese di raffreddamento speciale e di omogeneizzazione ) di una nota in calce indicante che, per i quantitativi sottoposti a colorazione, l' importo forfettario sarebbe stato aumentato di un certo ammontare;
c ) in base alle informazioni raccolte dagli Stati membri, la Commissione preparava un documento di lavoro, che riportava i costi dichiarati dai vari Stati membri per questo tipo di operazioni e determinava l' importo addizionale da utilizzare per il rimborso delle spese di colorazione;
d ) la Commissione sottoponeva al comitato di gestione un progetto di decisione in tal senso, essendo avvenuta una votazione favorevole al progetto, senza che tuttavia fosse stata raggiunta la maggioranza necessaria . Secondo il verbale della relativa riunione, si constatava che solo la delegazione italiana era contraria, considerando la colorazione dei cereali non rientrante nel regime degli importi forfettari; infatti, la Grecia votava contro solo in quanto riteneva che l' importo forfettario non corrispondesse alle spese sostenute in tale paese ed il Regno Unito si esprimeva contro qualsiasi finanziamento dell' operazione . Nessun altro Stato membro, come si vede, si pronunciava contro l' applicazione di un importo forfettario nel caso in cui fosse dovuto un rimborso .
. Va detto a questo proposito che i comitati di gestione, il cui obiettivo è quello di associare gli Stati membri al processo di applicazione della politica agricola comune, non dispongono, in nessun caso, di poteri decisionali che, come ha messo in rilievo la Corte di giustizia ( 8 ), spettano alla Commissione - che dispone di rilevanti poteri di esecuzione da utilizzare in funzione degli obiettivi generali di ciascuna organizzazione di mercato ( 9 ) - ed eventualmente al Consiglio .
. La Commissione può adottare misure immediatamente applicabili, anche contro il parere del comitato; in tal caso, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può adottare una decisione diversa nel termine di un mese .
. Nei casi di mancanza di parere del comitato di gestione, la Corte di giustizia ha precisato che tale circostanza "non influisce in alcun modo sulla validità dei provvedimenti adottati dalla Commissione", dato che "è solo nel caso in cui la Commissione adotti provvedimenti non conformi al parere espresso dal comitato di gestione che i provvedimenti stessi vengono comunicati al Consiglio" ( 10 )
72 . Si constata pertanto che, fin dall' inizio, il comportamento della Commissione non era tale da suscitare nelle autorità della Repubblica italiana l' erronea convinzione che le spese di colorazione sarebbero state integralmente finanziate .
73 . Naturalmente, sempre fin dall' inizio, l' Italia manifestava la sua opposizione al parere della Commissione; ma trattavasi di una divergenza non condivisa da nessun altro degli organi interessati e a quanto pare l' intera procedura veniva condotta in maniera trasparente nel senso dell' applicazione degli importi forfettari .
74 . Quanto alla determinazione del valore corrispondente, era sempre possibile per l' Italia una sua contestazione, come ha fatto la Grecia, nel corso della discussione nell' ambito del comitato di gestione .
75 . Ritengo pertanto che non sia sufficientemente provata l' esistenza di una base di legittimo affidamento che sia stata violata con la decisione impugnata .
IV - Conclusione
76 . Per tutto quanto precede, ritengo che il ricorso della Repubblica italiana debba essere considerato infondato e la ricorrente condannata alle spese del giudizio .
(*) Traduzione dal portoghese .
( 1 ) GU L 94 del 28.4.1970, pag . 13 .
( 2 ) GU L 216 del 5.8.1978, pag . 1 .
( 3 ) GU L 298 del 31.12.1972, pag . 5 .
( 4 ) GU L 327 del 14.11.1981, pag . 1 .
( 5 ) GU L 138 del 27.5.1983, pag . 63 .
( 6 ) GU L 274 del 7.10.1983, pag . 1 .
( 7 ) Vedansi le mie conclusioni nelle cause riunite 351/85 e 360/85 ( Fabrique de Fer de Charleroi / Commissione, pag . 15 ) e la giurisprudenza ivi riportata .
( 8 ) Sentenze 17 dicembre 1970, cause 25/7 ( Einfuhr - und Vorratstelle ) e 30/70 ( Schee ), Racc . 1970, pag . 1161 e seg . e 1183 e seg .; sentenza 14 marzo 1973, causa 57/72 ( Westzucker ), Racc . 1973, pag . 321 e seg .
( 9 ) Sentenza 30 ottobre 1975, causa 23/75 ( Rey Soda ), Racc . 1975, pag . 1279, in particolare pag . 1302 .
( 10 ) Sentenza 5 aprile 1979, causa 95/78 ( Dulciora ), Racc . 1979, pag . 1549, in particolare pag . 1568 .