62013CC0249
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA MELCHIORA WATHELETA
od 25. lipnja 2014. (
1
)
Predmet C‑249/13
Khaled Boudjlida
protiv
Préfet des Pyrénées‑Atlantiques
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio tribunal administratif de Pau (Francuska))
„Područje slobode, sigurnosti i pravde — Direktiva 2008/115/EZ — Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom — Postupak donošenja odluke o vraćanju — Načelo poštovanja pravâ na obranu — Pravo na saslušanje prije donošenja odluke koja može nepovoljno utjecati na interese državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom — Sadržaj pravâ na obranu i pravo na saslušanje — Pravo na mogućnost izražavanja mišljenja uz dostatan rok za razmišljanje — Pravo na korištenje pomoći savjetnika — Ograničenja prava na saslušanje“
I – Uvod
1.
Ovaj zahtjev za prethodnu odluku, koji je tribunal administratif de Pau (Francuska) uputio tajništvu Suda 6. svibnja 2013., odnosi se na prirodu i opseg prava na saslušanje predviđenog u članku 41. stavku 2. točki (a) Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) prije donošenja odluke o vraćanju sukladno Direktivi 2008/115/EZ Europskog Parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (
2
).
2.
Zahtjev je upućen u okviru spora između K. Boudjlide i prefekta u Pyrénées‑Atlantiquesu. K. Boudjlida posebice zahtijeva poništenje odluke od 15. siječnja 2013. kojom mu je prefekt u Pyrénées‑Atlantiquesu odbio izdati boravišnu dozvolu, naložio mu da napusti francusko državno područje u roku od 30 dana te odredio Alžir, odnosno bilo koju drugu državu u koju može legalno ući, kao odredište njegovog eventualnog udaljavanja.
3.
U ovom ću mišljenju analizirati uvjete i postupke u kojima državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom, u odnosu na kojeg treba donijeti odluku o vraćanju, mora moći koristiti svoje pravo da bude saslušan, kako je utvrđeno sudskom praksom Suda i potvrđeno člankom 41. stavkom 2. točkom (a) Povelje, te uključuje li to pravo mogućnost tog pojedinca da analizira sve okolnosti koje mu se stavljaju na teret glede njegovog prava boravka, da izrazi svoje stajalište nakon vremena za razmišljanje te da mu bude pružena pomoć savjetnika po njegovom izboru.
II – Direktiva 2008/115
4.
Članak 3. Direktive 2008/115, naslovljen „Definicije“, glasi:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
4)
‚odluka o vraćanju’ znači upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja;
[...]“
5.
Članak 5. Direktive 2008/115, naslovljen „Non refoulement, najbolji interes djeteta, pravo na obiteljski život i zdravstveno stanje“, određuje:
„Države članice prilikom provedbe ove Direktive uzimaju u obzir:
a)
najbolji interes djeteta;
b)
pravo na obiteljski život;
c)
zdravstveno stanje konkretnog državljanina treće zemlje,
te poštuju načelo non refoulement.“
6.
Članak 6. te direktive, naslovljen „Odluka o vraćanju“, određuje:
„1.   Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do. 5.
[…]
4.   Država članica može u svako doba odlučiti izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi u njihovom području. U tom se slučaju ne izdaje odluka o vraćanju. Ako je odluka o vraćanju već izdana, ukida se ili se suspendira za vrijeme trajanja boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak.
[…]
6.   Ova Direktiva ne sprječava države članice od donošenja odluke o prestanku zakonitog boravka zajedno s odlukom o vraćanju i/ili odlukom o udaljavanju i/ili zabrani ulaska u jedinstvenoj upravnoj ili sudskoj odluci ili aktu […].“
III – Glavni postupak i prethodna pitanja
7.
Alžirski državljanin K. Boudjlida došao je u Francusku 26. rujna 2007. te mu je kao studentu dodijeljeno više boravišnih dozvola. Nije zatražio obnavljanje svoje posljednje boravišne dozvole, koja je istekla 31. listopada 2012., niti je zahtijevao izdavanje nove dozvole.
8.
Iako je imao nezakonit boravak na francuskom državnom području, 7. siječnja 2013. zatražio je da ga se pri Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (udruženje za prikupljanje socijalnih doprinosa i obiteljskih naknada, u daljnjem tekstu: Urssaf) upiše kao samostalnog poduzetnika kako bi osnovao mikropoduzeće u području inženjerstva.
9.
Zbog njegovog nezakonitog boravka granična policija mu je 15. siječnja 2013. uputila poziv kojemu se on dobrovoljno odazvao. Granična policija saslušala je K. Boudjlidu u vezi s njegovom situacijom glede prava na boravak u Francuskoj. Razgovor, koji je trajao 30 minuta, ticao se zahtjeva za upis kao samostalnog poduzetnika kao i okolnosti njegovog dolaska u Francusku, uvjeta njegovog boravka kao studenta od tog datuma te obiteljskih veza u Francuskoj i Alžiru. Na upit bi li pristao napustiti francusko državno područje, ako bi prefektura tako odlučila, odgovorio je potvrdno.
10.
Nakon tog razgovora, prefekt u Pyrénées‑Atlantiquesu je tog istog dana, 15. siječnja 2013., donio odluku kojom nalaže K. Boudjlidi da napusti francusko državno područje, odredivši mu rok za dobrovoljno vraćanje od 30 dana i Alžir kao odredišnu zemlju.
11.
K. Boudjlida je 18. veljače 2013. podnio tužbu za poništenje te odluke pred tribunal administratif de Pau.
12.
K. Boudjlida je pred sudom koji je uputio zahtjev posebno istaknuo da odluka od 15. siječnja 2013. sadrži pravnu pogrešku jer, uzimajući u obzir njegovu integriranost u Francuskoj i akademsko iskustvo kao i prisutnost njegova dva ujaka – sveučilišnih profesora u Francuskoj, neproporcionalno narušava njegov privatni život. Nadalje je istaknuo da je rok od 30 dana prekratak za nekoga tko je na državnom području bio prisutan pet godina i tko nije imao priliku stvarno koristiti svoje pravo na saslušanje prije nego što je donesena odluka koja mu nalaže da napusti francusko državno područje.
13.
Prefekt u Pyrénées‑Atlantiquesu naveo je da nije donesena nikakva odluka o odbijanju izdavanja boravišne dozvole K. Boudjlidi. Naime, K. Boudjlidi su boravišne dozvole produljivane bez poteškoća između 26. rujna 2007. i 31. listopada 2012., no on nije zatražio produljenje svoje posljednje dozvole sukladno uvjetima predviđenima francuskim zakonodavstvom, odnosno unutar dva mjeseca koji prethode isteku valjanosti prethodne dozvole. Prema prefektu u Pyrénées‑Atlantiquesu, boravak K. Boudjlide je na dan donošenja pobijane odluke bio nezakonit. Prefekt dodaje da je obveza napuštanja francuskog državnog područja utemeljena jer je u ovom slučaju stranac imao nezakonit boravak. Nadalje, s obzirom na to da u Francuskoj nema obiteljskih veza koje su uže od onih u zemlji podrijetla, sporna odluka ne narušava na neproporcionalan način pravo K. Boudjlide na privatni i obiteljski život. Štoviše, rok koji mu je ostavljen da izvrši tu obvezu bio je uobičajen, dok prema prefektu u Pyrénées‑Atlantiquesu nije bila iznesena nijedna okolnost koja bi opravdala dulji rok.
14.
Prefekt u Pyrénées‑Atlantiquesu brani zakonitost svoje odluke upućujući na presudu koju je donio cour administrative d’appel de Lyon iz koje proizlazi da pravo na saslušanje iz članka 41. Povelje ne podrazumijeva obvezu administracije da na vlastitu inicijativu organizira razgovor s pojedincem ili da ga pozove da podnese svoja očitovanja, jer bi povreda tog prava mogla utjecati na zakonitost postupka samo ako pojedinac dokaže da nije imao mogućnost iznijeti relevantne dokaze koji su mogli utjecati na sadržaj odluke (presuda od 14. ožujka 2013., tužba br. 12LY02737).
15.
Prefekt je usto naveo da je pravo K. Boudjlide na saslušanje poštovano jer je on imao 30-minutni razgovor s policijom koji se istodobno odnosio na zahtjev za upis kao samostalnog poduzetnika, okolnosti njegovog dolaska u Francusku, uvjete njegovog boravka kao studenta od tog datuma i situaciju njegove obitelji. Iz toga je proizašlo da je njegov boravak nezakonit, da nema više veza u Francuskoj nego u Alžiru te da nijedna posebna okolnost ne opravdava dulji rok za dobrovoljni odlazak.
16.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da ni Direktiva 2008/115 ni francuske odredbe koje ju provode ne određuju uvjete u kojima stranac treba biti saslušan prije nego što se donose odluka o vraćanju koja, po definiciji, nepovoljno utječe na njega. Taj sud ipak smatra da iz presude M. (C‑277/11, EU:C:2012:744) proizlazi da, na temelju prava iz članka 41. stavka 2. točke (a) Povelje, administracija mora, prije nego što ga obveže da napusti njezino državno područje, omogućiti strancu s nezakonitim boravkom da bude saslušan, iako Direktiva 2008/115 i francuski propis to ne predviđaju izričito.
17.
Prema tom sudu, prava na obranu i pravo na saslušanje kao njihova prirodna posljedica u općenitijem okviru načela kontradiktornosti podrazumijevaju da se osoba na koju se odnosi nepovoljna mjera stavi u položaj da analizira sve okolnosti koje joj se stavljaju na teret (
3
) i da izrazi svoje stajalište (
4
), nakon vremena za razmišljanje koje joj je istodobno dostatno i omogućuje administraciji da učinkovito funkcionira (
5
), ako je potrebno uz pomoć savjetnika od predistražnog stadija nadalje (
6
). Neovisno o tome, navedeni sud smatra da s obzirom na prethodno navedenu sudsku praksu te različite sastavnice načela kontradiktornosti i pravâ na obranu ovise o prirodi ciljeva za kojima ide administracija i ovlastima kojima raspolaže za njihovo postizanje. Stoga smatra da nije sigurno da se sve te sastavnice učinkovito i stvarno vezuju uz pravo na saslušanje kako je izloženo u članku 41. Povelje.
18.
Taj sud također smatra da treba utvrditi može li točka ravnoteže između potrebe za, s jedne strane, poštovanjem članka 41. Povelje i, s druge strane, provedbom učinkovite politike vraćanja, opravdati to da državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom trpi jednu ili više prilagodbi ili ograničenja svojeg prava da ima mogućnost analize svih okolnosti koje mu se stavljaju na teret u vezi s njegovim pravom boravka, da izrazi svoje stajalište, usmenim ili pisanim putem, uz dostatno vrijeme za razmišljanje i ako je potrebno uz pomoć savjetnika po njegovu izboru te, u slučaju potvrdnog odgovora, ovisi li opseg tih prilagodbi ili ograničenja o trajanju i prirodi veza s državom članicom Europske unije u kojoj se nalazi ili o bilo kojem drugom kriteriju koji treba uzeti u obzir.
19.
U tim okolnostima tribunal administratif de Pau odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Koji je sadržaj prava na saslušanje iz članka 41. [Povelje] za stranca, državljanina treće zemlje s nezakonitom boravkom u odnosu na kojega treba donijeti odluku o vraćanju?
Posebice, uključuje li to pravo pravo da mu se omogući da prouči sve okolnosti koje mu se stavljaju na teret što se tiče njegovog prava na boravak, da izrazi usmenim ili pisanim putem vlastito mišljenje, nakon dovoljno dugog vremena za razmišljanje i uz pomoć savjetnika po svojem izboru?
2.
Treba li sadržaj toga prava, s obzirom na cilj od općeg interesa politike vraćanja izložen u Direktivi [2008/115], po potrebi prilagoditi ili ograničiti?
3.
U slučaju potvrdnog odgovora, koje prilagodbe i ograničenja treba dopustiti i prema kojim ih kriterijima treba utvrditi?“
IV – Postupak pred Sudom
20.
K. Boudjlida, francuska vlada, nizozemska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. K. Boudjlida, francuska vlada i Komisija izložili su usmena očitovanja tijekom rasprave koja se održala 8. svibnja 2014.
V – Analiza
A – Argumentacija stranaka
21.
K. Boudjlida smatra da nije mogao istaknuti svoje argumente niti raspraviti o razlozima svojeg vraćanja u mjeri u kojoj prefektura nije donijela svoju odluku u sklopu kontradiktornog upravnog postupka. Navodi da se odluka o vraćanju „donosi automatski čim prefektura ustanovi nezakonitost boravka te da nema stvarne mogućnosti učinkovito se obraniti prije donošenja odluke, pri čemu, osobito uzimajući u obzir neposrednost odluke o obvezi napuštanja državnog područja, ustvari ne preostaje drugo nego se obratiti upravnom sudu radi naknadnog osporavanja valjanosti“.
22.
K. Boudjlida primjećuje da ga prefektove službe nisu formalno saslušale ni u vezi s produljenjem njegovog prava na boravak ni u vezi s odlukom o vraćanju, a one su jedine za to nadležne. Smatra da mu razgovor s policijom nije omogućio da zatraži dodjelu boravka ni da pred njom istakne svoje argumente protiv odluke o vraćanju, dok u tom trenutku čak nije ni znao kakvu će odluku pravno tijelo donijeti. K. Boudjlida nije mogao ni zamisliti da bi se odluka o vraćanju mogla donijeti tog istog dana, a da pritom nije saslušan glede razloga njezinog donošenja. On se dakle nije mogao braniti jer nije bio saslušan u vezi s predviđenim sadržajem odluke o vraćanju. Prema K. Boudjlidi, tijekom razgovora s policijom objasnio je da čeka odgovor na svoj zahtjev za naturalizaciju te je na pitanje bi li pristao na to da napusti državno područje, ako bi takva bila odluka prefekture, odgovorio da bi bio spreman napustiti državno područje ako bi morao. Smatra da ništa u tom razgovoru ne upućuje na to da je imao pravo istaknuti svoja očitovanja i biti saslušan prije nego što se odluka o vraćanju donese istog dana.
23.
K. Boudjlida navodi da je, u slučaju da je bio obaviješten o tome da će se donijeti odluka o vraćanju, mogao prefekturi iznijeti svoje argumente koji su mogli izmijeniti tu odluku. Dodaje da se mogao, da je imao mogućnost, prije odluke o vraćanju pozvati na neproporcionalno narušavanje prava na poštovanje privatnog života i na povredu odredaba članka L.313‑11 7o Zakona o ulasku i boravku stranaca i o pravu na azil (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, u daljnjem tekstu: Ceseda), uzimajući u obzir njegovu potpunu integraciju u Francuskoj.
24.
K. Boudjlida također primjećuje da se „jedino može zaključiti da samo razgovor s policijom u trajanju od 30 minuta ni po čemu ne odgovara sadržaju prava na saslušanje od strane administracije, kako ga opisuje“ Sud u svojoj sudskoj praksi. Odluka o vraćanju je dakle bila donesena nakon razgovora s policijom, bez pomoći savjetnika i uz povredu sudske prakse Suda.
25.
Prema K. Boudjlidi, pravo na dobru upravu, kako ga posebice predviđa članak 41. stavak 2. Povelje, podrazumijeva u sklopu provedbe Direktive 2008/115 pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati. Smatra da se pravo na saslušanje mora definirati kao prave svake osobe da na koristan i djelotvoran način učini svoja pisana ili usmena očitovanja poznatima tijekom upravnog postupka prije donošenja bilo koje odluke koja joj može ići na štetu. K. Boudjlida dodaje da sadržaj prava na saslušanje pretpostavlja da osoba na koju se nepovoljna mjera odnosi može proučiti sve okolnosti koje joj se stavljaju na teret, izraziti svoje gledište nakon prikladnog vremena za razmišljanje i uz pomoć savjetnika koji se može uključiti od predistražnog stadija do obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku.
26.
Francuska vlada smatra da iz samog teksta članka 41. Povelje proizlazi da ona nije upućena državama članicama, nego samo institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije (
7
). Dodaje međutim da sukladno stalnoj sudskoj praksi pravo na saslušanje predstavlja opće načelo prava Unije koje se odnosi ne samo na pravo na dobru upravu, koje štiti članak 41. Povelje, već i na poštovanje pravâ na obranu i prava na pravično suđenje koja štite članci 47. i 48. Povelje. Prema toj istoj vladi, poštovanje prava na saslušanje tako se nameće ne samo institucijama Unije, temeljem članka 41. Povelje, već i, zato što predstavlja opće načelo prava Unije, upravnim tijelima svake države članice kada poduzimaju mjere koje ulaze u područje primjene prava Unije, čak i ako mjerodavan propis izričito ne predviđa takvu formalnost (
8
).
27.
Francuska vlada navodi da se Direktiva 2008/115 odnosi samo na vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom te joj cilj stoga nije u potpunosti harmonizirati nacionalna pravila u vezi s boravkom stranaca (
9
). Tako, prema istoj vladi, načini ispitivanja zakonitosti boravka državljanina treće zemlje i načini na koje je on, u tom slučaju, saslušan u sklopu tog ispitivanja spadaju u nacionalno pravo država članica. Međutim, jednom kad je nezakonitost boravka utvrđena, donošenje odluke o vraćanju predstavlja obvezu država članica sukladno članku 6. stavku 1. Direktive 2008/115, osim u posebnim slučajevima iz stavaka 2. do 5. tog članka. Budući da odluka o vraćanju nužno proizlazi iz odluke kojom se utvrđuje nezakonitost boravka osobe u pitanju, francuska vlada smatra da se tu osobu ne mora ponovno saslušati prije donošenja odluke o vraćanju kad je na temelju prava države članice u pitanju već bila saslušana u sklopu postupka ispitivanja njezinog prava boravka. S druge strane, francuska vlada smatra da iako pravo države članice ne predviđa saslušanje osobe u pitanju u sklopu ispitivanja njezinog prava boravka, ta osoba mora imati mogućnost podnijeti svoja očitovanja prije donošenja odluke o vraćanju protiv nje.
28.
Francuska vlada dodaje da, kao što je to u predmetu u glavnom postupku, donošenje odluke o vraćanju može uslijediti nakon što su policijske službe izvršile kontrolu nad državljaninom treće države koji nema valjanu boravišnu dozvolu. U takvom slučaju, upravna tijela moraju, prije donošenja odluke o vraćanju, ispitati osobnu situaciju osobe u pitanju te joj omogućiti da podnese svoja očitovanja u vezi s eventualnim pravom boravka. Međutim, ta osoba mora biti saslušana u uvjetima koji ne narušavaju učinkovitost postupka vraćanja te uzimaju u obzir istodobno hitnost djelovanja upravnih tijela i opasnost od bijega. Takvo saslušanje se može odviti, kao u predmetu u glavnom postupku, kad osoba pristane doći u prostorije policijske službe kako bi bila saslušana o svojoj situaciji. U drugim slučajevima, za provjeru osobne situacije može biti nužno privremeno lišiti slobode osobu u pitanju.
29.
Prema francuskoj vladi, ako u sklopu postupka pritvora i postupka zadržavanja radi provjere prava boravka francusko pravo predviđa mogućnost da osobi pomogne odvjetnik, taj zahtjev proizlazi isključivo iz toga da je ta osoba tada lišena slobode. S druge strane, pravo na savjetnika po svojem izboru u sklopu upravnog postupka koji prethodi donošenju odluke o vraćanju ne može se smatrati sastavnim dijelom prava na saslušanje. Ista vlada smatra da, iako članak 47. stavak 3. Povelje predviđa da se pravna pomoć osigurava osobama koje nemaju dostatna sredstva, ako je takva pomoć potrebna za osiguravanje učinkovitoga pristupa pravosuđu, iz samog teksta te odredbe proizlazi da se ona primjenjuje isključivo u sklopu sudskih postupaka.
30.
Francuska vlada podredno predlaže da se na drugo i treće pitanje odgovori tako da Direktivu 2008/115 treba tumačiti na način da se sadržaj prava na saslušanje može ograničiti kako bi se uzeo u obzir cilj te direktive, koji se sastoji u tome da se učinkovito osigura vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom. Prema toj vladi, ta ograničenja trebaju biti predviđena zakonom, biti nužna i proporcionalna te poštovati bitni sadržaj navedenog prava.
31.
Nizozemska vlada smatra da stranci poput K. Boudjlide nemaju nikakvo pravo na temelju članka 41. Povelje u odnosima s državom članicom. Prema mišljenju te vlade, iz teksta članka 41. Povelje proizlazi da ta odredba jamči pravo na dobru upravu institucija, tijela, ureda i agencija Unije. Ta se odredba dakle ne odnosi na države članice (
10
). Međutim, nizozemska vlada drži da je temelj članka 41. Povelje temeljno načelo prava Unije te smatra da kad nacionalna administracija predloži donošenje protiv osobe mjere koja joj šteti, pravâ na obranu moraju se poštovati (
11
).
32.
Prema nizozemskoj vladi, prava na obranu posebice uključuju pravo na saslušanje prije donošenja mjere koja šteti. Sadržaj tih prava ovisi o konkretnom kontekstu predmeta i primjenjivom pravom okviru. Ta vlada ističe da je nadzor stranaca s nezakonitim boravkom uvijek stvar policijskih i/ili imigracijskih službi. Za ta je tijela, s obzirom na ciljeve Direktive 2008/115, važno da se brzo razjasni je li boravak stranca zakonit ili ne te, ako je riječ o nezakonitom boravku, da se on okonča u najkraćem roku. Priprema odluke u tu svrhu ne mora automatski biti predmet detaljnog pisanog postupka. Sama odluka o vraćanju očito mora biti donesena u pisanom obliku sukladno članku 12. stavku 1. Direktive 2008/115.
33.
Nizozemska vlada navodi da odluka o vraćanju predstavlja prvi stadij u postupku vraćanja (
12
). Odluka o vraćanju utvrđuje da državljanin treće zemlje ima nezakonit boravak te mu nameće obvezu vraćanja. Što se tiče utvrđivanja nezakonitosti boravka državljanina treće zemlje, nizozemska vlada primjećuje da pravni učinci tog utvrđenja nisu (osobito) otežavajući za stranca u pitanju jer je nezakonitost boravka osobe u pitanju već utvrđena izostankom valjane boravišne dozvole te stoga ne rezultira odlukom o vraćanju.
34.
Prema mišljenju nizozemske vlade, nadležna tijela države članice moraju, sukladno presudi M. (EU:C:2012:744), u okviru postupka koji se odnosi na (ne)zakonitost njegovog boravka u toj državi članici, dati priliku strancu da na koristan i djelotvoran način iznese svoje mišljenje i obratiti dužnu pažnju na očitovanja koja on u tom pogledu podnese. Ta vlada smatra da tijela u pitanju moraju utvrditi posjeduje li stranac valjanu boravišnu dozvolu ili ne; ne moraju uzeti u obzir sva prava boravka koja bi stranac (eventualno) mogao tražiti.
35.
Nizozemska vlada navodi da članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115 nalaže donošenje odluke o vraćanju protiv stranca koji ima nezakonit boravak na području države članice. Što se tiče predmeta u glavnom postupku, nizozemska vlada napominje da K. Boudjlida ima nezakonit boravak u Francuskoj jer nije podnio zahtjev za obnavljanje svoje boravišne dozvole. Na temelju podataka sadržanih u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku utvrđeno je da u trenutku donošenja odluke o vraćanju nije posjedovao boravišnu dozvolu. U tom kontekstu, nizozemska vlada smatra da, u tom specifičnom slučaju, prava na obranu nisu bila povrijeđena. Uzimajući u obzir specifičan karakter odluke o vraćanju, stranac mora raspolagati tek ograničenim vremenom za odgovor te prema mišljenju nizozemske vlade ne postoji nikakav razlog za pretpostavku da je vrijeme za razmišljanje bilo prekratko u predmetu u glavnom postupku. Ta vlada dodaje da protiv odluke o vraćanju uvijek postoji pravni lijek. Nizozemska vlada dodaje da pravo na saslušanje tijekom donošenja odluke o vraćanju ne uključuje pravo na besplatnu pravnu pomoć.
36.
Komisija primjećuje da je pravo na saslušanje u svakom postupku zaštićeno člankom 41. Povelje. Prema njezinom mišljenju, iako je pojašnjeno da se taj članak Povelje primjenjuje samo na institucije i tijela Unije, Sud je u presudi M. (EU:C:2012:744) proglasio da je „jasno da, kao što to proizlazi iz samog njezinog testa, ta odredba ima opću primjenu“ (
13
). Komisija smatra da kad države članice donose odluke o vraćanju, one provode pravo Unije te ih stoga vežu obveze koje proizlaze iz Povelje (
14
).
37.
Komisija smatra da, budući da su države članice na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115 obvezne donijeti odluku protiv svakog stranca s nezakonitim boravkom, glavni predmet prava stranca na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju jest to da podnese svoja očitovanja o načinima vraćanja ili o primjenjivosti iznimaka predviđenih u članku 6. stavcima 2. do 5. Direktive 2008/115. Stranac se također može najprije očitovati o (ne)zakonitosti svojeg boravka kako bi se utvrdilo ulazi li u polje primjene postupka vraćanja.
38.
Prema mišljenju Komisije, budući da Direktiva 2008/115 ne određuje gotovo nijedno pravilo o donošenju odluke o vraćanju, ne može se zaključiti da pravo na saslušanje nameće provođenje kontradiktornog postupka poput onih predviđenih za provedbu članaka 101. i 102. UFEU‑a. Podsjeća da je krajnji cilj navedene direktive uspostaviti učinkovit postupak koji omogućuje vraćanje državljana s nezakonitim boravkom u njihove države podrijetla u najkraćem mogućem roku. U području vraćanja, nacionalni sudac mora pronaći pravednu ravnotežu između potrebe za uspostavljanjem „učinkovite politike povratka kao sastavnog dijela dobro vođene migracijske politike“ (
15
) i dužnosti država članica da „osiguravaju da se prestanak nezakonitog boravka državljana trećih zemalja provodi prema pravičnom i transparentnom postupku“ (
16
). Prema mišljenju Komisije, opseg prava na saslušanje može u određenim okolnostima biti ograničen ako postoji opasnost ugrožavanja prevagujućeg javnog interesa (
17
).
39.
Komisija smatra da, analogno stajalištu Suda u presudi M. (EU:C:2012:744, t. 95.), pravo na izražavanje svojeg mišljenja, pisanim ili usmenim putem, prije donošenja odluke o vraćanju stoga ne znači da nacionalno tijelo mora informirati adresata odluke da je namjerava donijeti niti ga obavijestiti o argumentima na kojima je namjerava utemeljiti niti mu dati rok za razmišljanje prije donošenja te odluke. Stranac će imati priliku osporavati ocjenu administracije u okviru sudskog postupka.
40.
Prema mišljenju Komisije, pravo na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju mora omogućiti administraciji da istraži predmet na takav način da može donijeti odluku uz puno poznavanje slučaja i obrazložiti je, kako bi osoba u pitanju po potrebi mogla valjano ostvarivati svoje pravo na pravni lijek. Što se tiče pitanja podrazumijeva li pravo na saslušanje pravo na pomoć savjetnika po izboru, Komisija ističe da članak 13. stavak 3. Direktive 2008/115 predviđa obvezu država članica da strancima s nezakonitim boravkom pruže pravnu pomoć samo od trenutka u kojem oni namjeravaju koristiti učinkovit pravni lijek u smislu članka 13. stavka 1. navedene direktive, tj. „pred nadležnim sudskim ili upravnim tijelom ili nadležnim tijelom koje je sastavljeno od članova koji su nepristrani i nezavisni“.
41.
Komisija dalje navodi da iz odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da K. Boudjlida ima nezakonit boravak čija je posljedica donošenje odluke o vraćanju i da je prije donošenja te odluke mogao usmeno podnijeti očitovanja o (ne)zakonitosti svojeg boravka, svojim obiteljskim vezama u Francuskoj, svojem akademskom iskustvu i svojoj integraciji u zemlji kao i o eventualnom udaljavanju. S obzirom na ta načela, Komisija smatra da se čini da je pravo na saslušanje poštovano. Prema Komisiji, uvijek je na nacionalnom sucu da ocijeni je li trajanje razgovora bilo dostatno da omogući K. Boudjlidi da formulira svoja očitovanja o svim tretiranim temama na način da nadležno tijelo ima potrebne podatke prije nego što mu naloži da napusti državno područje sukladno načinima utvrđenima u odluci o vraćanju.
B – Ocjena
1. Uvodna razmatranja
42.
Područje primjene Povelje, što se tiče djelovanja država članica, definirano je u njezinom članku 51. stavku 1., prema kojem su odredbe Povelje upućene državama članicama samo kada primjenjuju pravo Unije.
43.
Kao što je Sud presudio, članak 51. „Povelje stoga potvrđuje sudsku praksu Suda koja se odnosi na mjeru u kojoj se djelovanje država članica mora uskladiti sa zahtjevima koji proistječu iz temeljnih prava zajamčenih u pravnom poretku Unije“ (
18
).
44.
Naime, dodaje Sud, u točki 19. presude Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) i točki 33. presude Pfleger i dr. (EU:C:2014:281), da „iz ustaljene sudske prakse Suda u biti proizlazi da temeljna prava zajamčena u pravnom poretku Unije imaju svrhu biti primijenjena u svim situacijama koje uređuje pravo Unije, ali ne izvan njih. U toj je mjeri Sud već podsjetio da ne može s obzirom na Povelju ocjenjivati nacionalni propis koji ne spada u okvir prava Unije. S druge strane, čim takav propis ulazi u područje primjene tog prava, Sud povodom zahtjeva za prethodnu odluku mora dati nacionalnom sudu sve elemente tumačenja koji su mu potrebni za ocjenu suglasnosti tog propisa s pravom Unije, a čije poštovanje Sud jamči“.
45.
Sud je također presudio, u točki 21. presude Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) i točki 34. presude Pfleger i dr. (EU:C:2014:281), da s obzirom na to da se „[t]emeljna prava zajamčena Poveljom moraju stoga poštovati kad nacionalni propis ulazi u područje primjene prava Unije, ne mogu postojati situacije koje potpadaju pod pravo Unije a da se navedena temeljna prava ne moraju primijeniti. Primjena prava Unije uključuje primjenu temeljnih prava zajamčenih Poveljom.“
46.
Istina je da neovisno o članku 51. Povelje, koji definira kako u odnosu na Uniju tako i u odnosu na države članice područje njezine primjene pod naslovom „Opće odredbe kojima se uređuje tumačenje i primjena Povelje“, članak 41. Povelje uspostavlja pravo na saslušanje samo u odnosu na „institucije, tijela, urede i agencije Unije“ (
19
) što je Sud naveo u svojoj presudi Cicala (EU:C:2011:868, t. 28.), na koju je francuska vlada uputila u svojim pisanim očitovanjima (
20
), iako Sud to nije učinio odlučujućim argumentom za rješenje koje je odabrao u toj istoj presudi.
47.
Ne doima mi se ni dosljednim ni u skladu sa sudskom praksom Suda (
21
) to da tekst članka 41. Povelje može na taj način uvesti iznimku od pravila propisanog njezinim člankom 51., koja bi tako omogućila državama članicama da ne primjene neki članak Povelje, čak i kad primjenjuju pravo Unije, već u svakom slučaju, kako navodi francuska vlada, pravo na saslušanje predstavlja, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, opće načelo prava Unije koje „se odnosi ne samo na pravo na dobru upravu, sadržano u članku 41. Povelje, već i na poštovanje pravâ na obranu i prava na pravično suđenje zajamčenih u člancima 47. i 48. Povelje“ (
22
). Poštovanje tog prava nameće se dakle na tom temelju barem tijelima „svake države članice kad donose odluke koje ulaze u područje primjene prava Unije“ (
23
).
48.
Kao što sam naveo u točki 49. svojeg stajališta u predmetu G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553), „[a]ko je ustaljenom sudskom praksom Suda već dugo utvrđena obveza nacionalnih tijela da poštuju pravo na saslušanje prije donošenja odluke koja može nepovoljno utjecati na interese određene osobe, članak 41. stavak 2. točka (a) Povelje potvrđuje tu obvezu i daje joj ustavnu vrijednost“.
49.
U ovom slučaju, donošenje odluke o vraćanju od strane države članice predstavlja primjenu članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115 te stoga prava Unije, u smislu sudske prakse Suda i članka 51. stavka 1. Povelje. Slijedi da u takvoj situaciji, uređenoj pravom Unije, države članice moraju primjenjivati temeljna prava zajamčena pravnim poretkom Unije i, među njima, pravo na saslušanje, čim nacionalno tijelo predloži donošenje protiv osobe odluke koja joj šteti (
24
).
50.
Ista takva odluka o vraćanju, kako je definirana člankom 3. stavkom 4. i na koju se odnosi članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115, predstavlja odluku koja šteti svojem adresatu. Država članica takvom odlukom proglašava boravak državljanina treće zemlje nezakonitim te mu nalaže ili priopćuje obvezu vraćanja (
25
).
51.
Uvodna izjava 6. Direktive 2008/115 precizira da, kad države članice donose odluke o vraćanju, moraju slijediti pravičan i transparentan postupak.
52.
Međutim, Direktiva 2008/115 ne uvodi poseban postupak za saslušanje državljanina treće zemlje prije donošenja odluke o vraćanju (
26
). Postupovni sigurnosni uvjeti predviđeni u Poglavlju III. Direktive 2008/115 odnose se samo na obrazac odluke o vraćanju (članak 12.) (
27
), pravne lijekove (članak 13.) i sigurnosne uvjete prije vraćanja (članak 14.).
53.
Unatoč tome, sukladno sudskoj praksi Suda, poštovanje prava na obranu nameće se i kada primjenjivi propis to izričito ne predviđa (
28
).
54.
Slijedi da uvjeti u kojima se mora osigurati poštovanje pravâ na obranu državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom i posljedice nepoštivanja tih prava potpadaju pod nacionalno pravo u mjeri u kojoj donesene mjere u tom smislu nisu nepovoljnije od onih koje se odnose na pojedince u usporedivim situacijama u nacionalnom pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine praktično nemogućim ili pretjerano teškim ostvarivanje prava koja im dodjeljuje pravni poredak Unije (načelo djelotvornosti) (
29
).
55.
Međutim, kako je Sud presudio u presudi M. (EU:C:2012:744, t. 87. i navedena sudska praksa), „pravo na saslušanje jamči svakoj osobi priliku da učinkovito i djelotvorno iznese svoja stajališta tijekom upravnog postupka i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno djelovati na njezine interese“. Sud u istoj presudi dodaje da „[s]pomenuto pravo također podrazumijeva da uprava mora pružiti svu dužnu pažnju očitovanjima koja je iznijela osoba u pitanju, ispitujući pažljivo i nepristrano sve relevantne informacije konkretnog slučaja te dajući detaljno obrazloženje svoje odluke“ (
30
).
56.
Prema tome, postupovna autonomija država članica povezana s nedostatkom posebnog postupka u Direktivi 2008/115 ne može imati za učinak to da je državljaninu treće zemlje uskraćeno pravo na saslušanje od strane nadležnog nacionalnog tijela prije donošena odluke o vraćanju.
57.
Članak 52. stavak 1. Povelje međutim dopušta ograničenja u ostvarivanju prava ugrađenih u Povelju, u mjeri u kojoj je to ograničenje predviđeno pravom, poštuje osnovni sadržaj predmetnog temeljnog prava i da, uz poštovanje načela proporcionalnosti, ono bude nužno i odgovara ciljevima općih interesa priznatih od Unije (
31
). Slijedi da prava na obranu nisu apsolutni prerogativi, nego mogu sadržavati ograničenja u određenim okolnostima (
32
).
58.
Prije pobližeg ispitivanja primjene tih načela na okolnosti predmeta u glavnom postupku, smatram korisnim podsjetiti da je cilj prava na saslušanje ugrađenog u članak 41. stavak 2. točku (a) Povelje, s jedne strane, omogućiti istraživanje spisa i utvrđivanje činjenica najpreciznije i najtočnije moguće te, s druge strane, osigurati djelotvornu zaštitu osobe u pitanju (
33
). Cilj te odredbe je osobito osigurati to da je svaka odluka koja nepovoljno utječe na osobu donesena uz puno poznavanje slučaja.
2. Prvo prethodno pitanje
59.
Ovo pitanje tiče se elemenata koji moraju biti dijelom prava na saslušanje kako je propisano sudskom praksom Suda i ugrađeno u članak 41. stavak 2. točku (a) Povelje u okviru donošenja odluke o vraćanju i, pobliže, (ne)usklađenosti s tim zahtjevima saslušanja K. Boudjlide od strane službi granične policije 15. siječnja 2013.
a) Opća razmatranja
60.
Saslušanje osobe u pitanju ima za cilj ne samo osigurati to da se odluka koja joj šteti donese uz puno poznavanje slučaja (
34
), već također mora omogućiti administraciji da poštuje svoju obvezu prikladnog obrazlaganja svojih odluka (
35
). Prikladno obrazloženje omogućuje, s jedne strane, osobi u pitanju da se upozna s opravdanjima donesene odluke o vraćanju kako bi mogla braniti svoja prava u slučaju podnošenja pravnog lijeka protiv te odluke te, s druge strane, tijelu ili sudskom tijelu iz članka 13. stavka 1. Direktive 2008/115 da izvršava svoj nadzor nad zakonitošću odluke.
61.
Unatoč tome, pravo svake osobe na saslušanje prije nego što se protiv nje donese mjera koja na nju nepovoljno utječe treba razlikovati od pitanja proporcionalnosti ili zakonitosti te mjere, s obzirom na to da pravo na saslušanje ne uključuje pravo na ishođenje povoljne odluke. Naime, provjera poštovanja prava na saslušanje ne tiče se osnovanosti odluke o vraćanju. Riječ je o dva različita razloga na koje se može pozvati u sklopu pravnog lijeka kako je predviđen u članku 13. Direktive 2008/115 (
36
).
62.
Usto, modaliteti prava na saslušanje u sklopu donošenja odluke o vraćanju ne mogu se odvojiti od cilja Direktive 2008/115, koja teži „donijeti jasna, pregledna i pravična pravila radi učinkovite politike povratka kao sastavnog dijela dobro vođene migracijske politike“ (
37
).
63.
U tom pogledu važno je podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, jednom kada se utvrdi nezakonit boravak, nadležna nacionalna tijela trebaju, sukladno članku 6. stavku 1. navedene direktive i neovisno o iznimkama predviđenima u članku 6. stavcima 2. do 5., donijeti odluku o vraćanju (
38
).
64.
S obzirom na tu obvezu država članica, smatram, kao Komisija, da je krajnji cilj prava na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju saslušati osobu u pitanju o zakonitosti njezinog boravka, eventualnoj primjeni iznimaka iz članka 6. stavaka 2. do 5. navedene direktive i o načinima njezinog vraćanja. Nadalje smatram da, sukladno članku 5. Direktive 2008/115, naslovljenom „Non refoulement, najbolji interes djeteta, pravo na obiteljski život i zdravstveno stanje“, prilikom provedbe navedene direktive države članice moraju, s jedne strane, uzeti u obzir najbolji interes djeteta, pravo na obiteljski život i zdravstveno stanje konkretnog državljanina treće zemlje i, s druge strane, poštovati načelo non‑refoulement. Slijedi da, kad nadležno nacionalno tijelo namjerava donijeti odluku o vraćanju, to tijelo nužno mora poštovati obveze koje nameće članak 5. Direktive 2008/115 te saslušati dotičnu osobu u tom pogledu.
65.
Usto, dotična osoba treba surađivati s nadležnim nacionalnim tijelom tijekom saslušanja kako bi mu pružila sve relevantne informacije o svojoj osobnoj i obiteljskoj situaciji, a osobito one koje idu protiv donošenja odluke o vraćanju, jer se u tom stadiju pitanje (ne)zakonitosti boravka osobe u pitanju uopće ne postavlja ako ta osoba nije poduzela odgovarajuće korake za dobivanje prava na boravak u državi u pitanju.
b) Modaliteti prava na saslušanje
66.
Sudac koji je uputio zahtjev u svojim pitanjima i svojoj odluci o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku osobito napominje mogućnost stranca da prouči sve okolnosti koje mu se stavljaju na teret, što pretpostavlja to da mu ih je nacionalna administracija unaprijed priopćila i da mu je ostavila dostatan rok za razmišljanje prije saslušanja (1), pravo stranca na pomoć savjetnika po svojem izboru (2) i trajanje tog saslušanja. Također je spomenut rok od 30 dana dodijeljen K. Boudjlidi za napuštanje Francuske (4).
i) Prethodno priopćavanje argumenata administracije i vrijeme za razmišljanje
67.
U nedostatku odredaba prava Unije koje uspostavljaju poseban postupak za osiguravanje državljanima trećih zemalja s nezakonitim boravkom prava na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju (
39
), smatram da se članak 41. stavak 2. točka (a) Povelje ne može tumačiti tako da je nadležno nacionalno tijelo obvezno, prije donošenja odluke o vraćanju, priopćiti okolnosti na kojima namjerava utemeljiti tu odluku te o tome saslušati očitovanja osobe u pitanju nakon vremena za razmišljanje (
40
).
68.
Nikakav kontradiktorni postupak te vrste nije uspostavljen Direktivom 2008/115.
69.
Potrebno je međutim dopustiti iznimku od prethodno navedenog u slučaju u kojem državljanin treće zemlje nije mogao razumno naslutiti koji bi mu se dokazi mogli staviti na teret ili je na njih objektivno mogao odgovoriti tek nakon što je učinio određene provjere ili poduzeo korake osobito u svrhu pribavljanja popratnih dokumenata.
70.
Što se tiče predmeta u glavnom postupku, iz zapisnika njegovog razgovora sa službama granične policije proizlazi da je K. Boudjlida bio pozvan da 15. siječnja 2013. dođe u prostorije te službe ili taj dan ili 16. siječnja 2013. ujutro radi „ispitivanja [njegovog] prava na boravak“. Samostalno je odlučio doći 15. siječnja 2013. Slijedi da je također odlučio da neće koristiti vrijeme za razmišljanje od jednog dana koje mu je dala policija niti se usto obratiti pravnom savjetniku.
71.
Iz tog zapisnika proizlazi da je K. Boudjlida znao da je njegova „boravišna dozvola istekla“ i da je bio svjestan da je imao nezakonit boravak u Francuskoj zbog nepodnošenja zahtjeva za obnavljanje svoje boravišne dozvole koja je istekla 31. listopada 2012. Nadalje, policija ga je izričito obavijestila da bi se u odnosu na njega mogla donijeti odluka o vraćanju te ga je pitala bi li pristao napustiti Francusku ako se takva odluka donese protiv njega. K. Boudjlida je na to pitanje odgovorio s „naravno“, dodajući da je „spreman pričekati u ulaznim prostorijama odgovor prefekture u Pauu, koja [ga] može ili pozvati da napusti[…] državno područje, ili [ga] staviti u ustanovu za zadržavanje ili [ga] pozvati da uredi[…] [svoju] situaciju“.
72.
Prema tome, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, K. Boudjlida bio je upućen u razlog saslušanja u pitanju te je bio svjestan o čemu će biti saslušan i eventualnih posljedica tog saslušanja. Nadalje, podložno istoj provjeri, to se saslušanje jasno odnosilo na informacije koje su relevantne i nužne za provedbu Direktive 2008/115, uz poštovanje prava osobe u pitanju na saslušanje.
73.
Naime, tijekom razgovora sa službama policije, K. Boudjlida je saslušan o, među ostalim, svojem identitetu, državljanstvu, bračnom stanju, nezakonitosti svojeg boravka u Francuskoj, administrativnim koracima koje je poduzeo kako bi pokušao urediti svoj boravak, ukupnom trajanju svojeg boravka u Francuskoj, starim boravišnim dozvolama, obrazovnom i profesionalnom iskustvu, svojim sredstvima, obiteljskoj situaciji u Francuskoj i Alžiru. Naposljetku su ga službenici policije pitali bi li pristao „napustiti francusko državno područje ako prefektura u Pauu donese takvu odluku“ (
41
).
ii) Pravo na pomoć savjetnika
74.
Pravo na pravnu pomoć predviđeno je, sukladno članku 13. Direktive 2008/115, tek nakon donošenja odluke u vraćanju (
42
) i u sklopu pravnog lijeka za osporavanje takve odluke (
43
). U tim okolnostima besplatna pravna pomoć mora biti dodijeljena na zahtjev (
44
).
75.
Unatoč tome, nitko ne može biti spriječen da se o vlastitom trošku obrati pravnom savjetniku za pomoć tijekom saslušanja od strane nadležnih nacionalnih tijela, pod uvjetom da ostvarivanje tog prava ne utječe na dobro odvijanje postupka vraćanja i ne ugrožava učinkovitu provedbu Direktive 2008/115. Tijekom svojeg saslušanja K. Boudjlida nije zatražio obraćanje pravnom savjetniku.
iii) Trajanje saslušanja
76.
K. Boudjlida i Komisija ističu kratko trajanje, odnosno 30 minuta, saslušanja u pitanju u predmetu u glavnom postupku. Ne smatram da je trajanje saslušanja odlučujuće. Bitno je to je li K. Boudjlida bio dostatno saslušan o zakonitosti svojeg boravka i svojoj osobnoj situaciji (
45
), što mislim da proizlazi iz točaka 70. do 73. ovog mišljenja.
iv) Rok za napuštanje francuskog državnog područja
77.
U vezi s tim navodim da članak 7. stavak 1. Direktive 2008/115 predviđa, među ostalim, „vrijeme potrebno za dobrovoljni odlazak koje iznosi između sedam i trideset dana“. Usto, sukladno članku 7. stavku 2. Direktive 2008/115, države članice, „ako je potrebno“, „produljuju vrijeme za dobrovoljni odlazak za odgovarajuće razdoblje, uzimajući u obzir posebne okolnosti pojedinačnog slučaja, kao što su dužina boravka, djeca koja pohađaju školu i postojanje obiteljskih i društvenih veza“.
78.
Iz zapisnika saslušanja K. Boudjlide proizlazi da je bio saslušan, među ostalim, i o trajanju svojeg boravka u Francuskoj, svojih studija u Francuskoj i svojih obiteljskih veza u Francuskoj. Čini mi se da je, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, bio saslušan o eventualnoj primjeni kriterija za produljenje roka za dobrovoljni odlazak predviđenih u članku 7. stavku 2. Direktive 2008/115. Što se tiče prikladnosti roka za odlazak dodijeljenog K. Boudjlidi osobito s obzirom na njegova očitovanja tijekom saslušanja od policije, jasno je da se ta ocjena odnosi na zakonitost mjere u meritumu (
46
).
79.
S obzirom na sve te čimbenike, predlažem Sudu da na prvo prethodno pitanje odgovori na sljedeći način:
—
pravo državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju u odnosu na njega obvezuje nadležno nacionalno tijelo da ga sasluša o zakonitosti njegovog boravka, eventualnoj primjeni članka 5. Direktive 2008/115, kao i o iznimkama predviđenima u članku 6. stavcima 2. do 5. navedene direktive i o načinima njegovog vraćanja;
—
s druge strane, osim ako državljanin treće zemlje nije mogao razumno pretpostaviti da će se donijeti odluka o vraćanju ili naslutiti koji bi mu se dokazi mogli staviti na teret, što bi ga obvezalo na poduzimanje određenih koraka za provjeru ili na pribavljanje popratnih dokumenata, pravo Unije ne obvezuje nadležno nacionalno tijelo da ga obavijesti prije saslušanja organiziranog u svrhu donošenja te odluke da namjerava u odnosu na njega donijeti odluku o vraćanju, niti da mu priopći dokaze na kojima namjerava temeljiti tu odluku niti da mu odredi rok za razmišljanje prije nego što on iznese svoja očitovanja;
—
iako se, prije nego što nadležno nacionalno tijelo donese odluku o vraćanju, državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom može obratiti pravnom savjetniku tijekom saslušanja od strane nadležnog nacionalnog tijela, pod uvjetom da ostvarivanje tog prava ne utječe na dobro odvijanje postupka vraćanja i ne ugrožava učinkovitu provedbu Direktive 2008/115, pravo Unije ne nameće državama članicama dužnost snošenja troškova te pomoći u sklopu pružanja besplatne pravne pomoći.
3. Drugo i treće prethodno pitanje
80.
Tim pitanjima sud koji je uputio zahtjev pita Sud o tome treba li, i po potrebi prema kojim kriterijima, prilagoditi ili ograničiti pravo državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom na saslušanje sukladno članku 41. stavku 2. točki (a) Povelje prije donošenja odluke o vraćanju u odnosu na njega, s obzirom na cilj od općeg interesa politike vraćanja izložen u Direktivi 2008/115.
81.
S obzirom na moj odgovor na prvo pitanje, dajem negativan odgovor na drugo i treće prethodno pitanje.
VI – Zaključak
82.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, pozivam Sud da na prethodna pitanja koja je postavio tribunal administratif de Pau odgovori na sljedeći način:
1)
Pravo državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju u odnosu na njega obvezuje nadležno nacionalno tijelo da ga sasluša o zakonitosti njegovog boravka, eventualnoj primjeni članka 5. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom kao i o iznimkama predviđenima u članku 6. stavcima 2. do 5. navedene direktive i o načinima njegovog vraćanja.
S druge strane, osim ako državljanin treće zemlje nije mogao razumno pretpostaviti da će se donijeti odluka o vraćanju ili naslutiti koji bi mu se dokazi mogli staviti na teret, što bi ga obvezalo na poduzimanje određenih koraka za provjeru ili na pribavljanje popratnih dokumenata, pravo Unije ne obvezuje nadležno nacionalno tijelo da ga obavijesti prije saslušanja organiziranog u svrhu donošenja te odluke da namjerava u odnosu na njega donijeti odluku o vraćanju, niti da mu priopći dokaze na kojima namjerava temeljiti tu odluku niti da mu odredi rok za razmišljanje prije nego što on iznese svoja očitovanja.
Iako se, prije nego što nadležno nacionalno tijelo donese odluku o vraćanju, državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom može obratiti pravnom savjetniku tijekom saslušanja od strane nadležnog nacionalnog tijela, pod uvjetom da ostvarivanje tog prava ne utječe na dobro odvijanje postupka vraćanja i ne ugrožava učinkovitu provedbu Direktive 2008/115, pravo Unije ne nameće državama članicama dužnost snošenja troškova te pomoći u sklopu pružanja besplatne pravne pomoći.
2)
Nije potrebno prilagoditi ili drukčije ograničiti sadržaj prava na saslušanje s obzirom na cilj od općeg interesa Direktive 2008/115/EZ.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL L 348, str. 98.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.
(
3
)	Presuda Musique diffusion française i dr./Komisija (100/80 do 103/80, EU:C:1983:158, t. 14. do 23.)
(
4
)	Presuda Hoechst/Komisija (46/87 i 227/88, EU:C:1989:337, t. 52. i 56.)
(
5
)	Presuda Dokter i dr.(C‑28/05, EU:C:2006:408, t. 73. do 79.)
(
6
)	Presuda Hoechst/Komisija (EU:C:1989:337, t. 14. do 16.) u vezi s pravom na pomoć savjetnika koji se može uključiti od predistražnog stadija do obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku u području prava tržišnog natjecanja.
(
7
)	Presuda Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, t. 28.)
(
8
)	Presuda M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, t. 82. do 86.)
(
9
)	Presuda Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, t. 28.)
(
10
)	Presuda Cicala (EU:C:2011:868, t. 28.)
(
11
)	Presude Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, t. 26.) i Komisija/Lisrestal i dr. (C‑32/95 P, EU:C:1996:402, t. 30.)
(
12
)	Presuda El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 35. i 36.)
(
13
)	Točka 84.
(
14
)	Presuda Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 21.)
(
15
)	Uvodna izjava 4. Direktive 2008/115
(
16
)	Uvodna izjava 6. Direktive 2008/115
(
17
)	Mišljenje Y. Bota, M. (C‑277/11, EU:C:2012:253, t. 41.)
(
18
)	Presude Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105, t. 18.) i Pfleger i dr. (C‑390/12, EU:C:2014:281, t. 32.)
(
19
)	O trenutačnom opsegu članka 41. Povelje raspravljalo se u Predsjedništvu konvencije koja je sastavila Povelju. Predložene su izmjene koje, s jedne strane, proširuju i, s druge strane, pojašnjavaju njezino područje primjene, ali nisu prihvaćene. Vidjeti Nacrt povelje Europske unije o temeljnim pravima – Sažetak izmjena koji je sastavilo Predsjedništvo. Povelja 4284/00 CONVENT 37.
(
20
)	Vidjeti točku 26. ovog mišljenja.
(
21
)	Vidjeti presudu Haq Nawaz (C‑604/12, EU:C:2014:302, t. 49. i 50.)
(
22
)	Vidjeti očitovanja francuske vlade u točki 33. ovog mišljenja.
(
23
)	Idem
(
24
)	Presuda Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, t. 36.)
(
25
)	Vidjeti članak 3. stavak 4. i članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115.
(
26
)	Ne može se ne biti iznenađen izostankom takvog posebnog postupka u Direktivi 2008/115 s obzirom na značajne posljedice koje odluka o vraćanju može imati na život ljudskog bića, dok je jednak postupak uveden za osiguranje poštovanja prava na saslušanje u području carinskog prava i prava tržišnog natjecanja! Vidjeti u vezi s carinskim pravima članak 22. stavak 6. Uredbe br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. listopada 2013. o Carinskom zakoniku Unije (preinačena) (SL L 269, str. 1. i ispravak u SL 2013., L 287, str. 90.) i moje mišljenje u predmetu Kamino International Logistics i Datema Hellman Worldwide Logistics (C‑129/13 i C‑130/13, EU:C:2014:94, t. 51. do 57.). Što se tiče prava tržišnog natjecanja, članak 27. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. i 82. [UEZ‑a] (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.) određuje da „[p]rije donošenja odluke sukladno člancima 7., 8., i 23. te članku 24. stavku 2., Komisija poduzetnicima ili udruženjima protiv kojih vodi postupak pruža priliku da budu saslušani u vezi s preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku Komisije“. Moje isticanje
(
27
)	Članak 12. stavak 1. podstavak 1. Direktive 2008/115 predviđa da se „[o]dluke o vraćanju […] izdaju […] u pisanom obliku te sadrže stvarne i pravne razloge kao i podatke o raspoloživim pravnim lijekovima“.
(
28
)	Vidjeti presudu M. (EU:C:2012:744, t. 86.)
(
29
)	Vidjeti presudu G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 35.). Obveza država članica da poštuju načelo djelotvornosti ponovno je potvrđena člankom 19. stavkom 1. podstavkom 2. UEU‑a, prema kojem one „osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije“.
(
30
)	Presuda M. (EU:C:2012:744, t. 88. i navedena sudska praksa)
(
31
)	Vidjeti u tom smislu presude Komisija/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, t. 101.) i Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, t. 34.).
(
32
)	Vidjeti presudu Dokter i dr. (EU:C:2006:408, t. 75.). Vidjeti također presudu G. i R. (EU:C:2013:533, t. 36.) u kojoj je Sud presudio da iako je državama članicama dopušteno omogućiti ostvarivanje pravâ na obranu državljanima trećih zemalja s nezakonitim boravkom sukladno istim modalitetima kojima su uređene interne situacije, ti modaliteti moraju biti u skladu s pravom Unije, a osobito ne smiju dovesti u pitanje korisni učinak Direktive 2008/115.
(
33
)	Vidjeti u tom smislu mišljenje Y. Bota u predmetu M. (EU:C:2012:253, t. 35. i 36.).
(
34
)	Vidjeti točku 58. ovog mišljenja.
(
35
)	Vidjeti članak 12. stavak 1. Direktive 2008/115 i članak 41. stavak 2. točku (c) Povelje.
(
36
)	Vidjeti po analogiji presudu Solvay/Komisija (C‑455/11 P, EU:C:2013:796, t. 89. i navedenu sudsku praksu).
(
37
)	Uvodna izjava 4. Direktive 2008/115 (moje isticanje)
(
38
)	Vidjeti u tom smislu presude El Dridi (EU:C:2011:268, t. 35.) i Achughbabian (EU:C:2011:807, t. 31.). Naime, Direktiva 2008/115 uređuje samo vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom te joj stoga nije predmet u potpunosti uskladiti pravila država članica o boravku stranaca. Presude Achughbabian (EU:C:2011:807, t. 28.) i Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, EU:C:2012:777, t. 31.)
(
39
)	Vidjeti točku 52. ovog mišljenja.
(
40
)	Vidjeti po analogiji presudu M. (EU:C:2012:744, t. 60. i 61.).
(
41
)	Vidjeti točku 71. ovog mišljenja.
(
42
)	I, ako je primjenjivo, odluka povezanih s vraćanjem iz članka 12. stavka 1. Direktive 2008/115, tj. odluka o zabrani ulaska kao i odluka o udaljavajnu.
(
43
)	Važno je istaknuti da se protiv K. Boudjlide nije vodio kazneni postupak u predmetu u glavnom postupku niti je bio pritvoren ili lišen slobode tijekom saslušanja od strane policije. Valja primijetiti da, sukladno članku 3. stavku 2. točki (a) Direktive 2013/48/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. o pravu na pristup odvjetniku u kaznenom postupku i u postupku na temelju europskog uhidbenog naloga te o pravu na obavješćivanje treće strane u slučaju oduzimanja slobode i na komunikaciju s trećim osobama i konzularnim tijelima, „osumnjičenici ili optužene osobe imaju pristup odvjetniku“„nakon oduzimanja slobode“. Sukladno članku 15. stavku 1. Direktive 2013/48/EU, države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom do 27. studenoga 2016.
(
44
)	Vidjeti članak 13. stavak 4. Direktive 2008/115. Sukladno članku 4. stavku 3. Direktive 2008/115, države članice mogu donijeti i zadržati odredbe koje su povoljnije za osobe na koje se primjenjuju, ako su te odredbe u skladu s Direktivom 2008/115.
(
45
)	Vidjeti točku 64. ovog mišljenja.
(
46
)	Vidjeti točku 61. ovog mišljenja.