61995CC0308_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Föremål för talan
1 Konungariket Nederländerna har den 28 september 1995 väckt talan (nedan kallad första talan) vid domstolen med stöd av artikel 173 i fördraget och yrkat att domstolen skall i) ogiltigförklara kommissionens beslut av den 28 juli 1995, som fattats i form av en skrivelse från den kommissionsledamot som ansvarar för regionalpolitiken (nedan kallad kommissionsledamoten), om avslutande av åtta projekt som före 1989 delfinansierats av ERUF(1) (nedan kallad skrivelsen av den 28 juli 1995), och ii) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. Svaranden har den 23 oktober 1995, i begäran enligt artikel 91 i rättegångsreglerna, åberopat att det föreligger hinder att ta upp första ansökan till prövning. Domstolen har den 23 september 1997 beslutat att låta detta beslut anstå till den slutliga domen.
2 Konungariket Nederländerna har den 19 mars 1996 väckt en ny talan vid domstolen (nedan kallad andra talan) och yrkat att domstolen skall i) ogiltigförklara debetnotan av den 15 januari 1996 samt kommissionens två beslut av den 16 februari 1996, som fattats i form av skrivelser från svarandens administration, om avslutande av två av de åtta projekt som var föremål för skrivelsen av den 28 juli 1995(2) (nedan kallade skrivelserna av den 16 februari 1996) och ii) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.(3)
3 I de två ovan nämnda förfarandena uppkommer frågor som i huvudsak motsvarar varandra och därmed stödjer sig på väsentligen samma grund. De grunder som den medlemsstat som är sökande i båda målen har åberopat till stöd för talan är även de jämförbara. För att underlätta redogörelsen kommer detta förslag till avgörande att avse båda målen. De förslag till lösningar jag föreslår för domstolen kommer emellertid att ges var för sig, eftersom kommissionen endast gjort invändning om rättegångshinder avseende första talan.
II - Tillämpliga bestämmelser och bakgrunden till förevarande mål
4 Inom ramen för den reform av strukturfonderna som genomfördes 1993,(4) antog rådet övergångsbestämmelser som var avsedda att - från och med 3 augusti 1993 och beträffande projekt för vilka gemenskapsrättslig delfinansiering hade beslutats före den 1 januari 1989(5) - komma till rätta med så kallade "vilande akter". Denna företeelse gav förr i tiden upphov till upprepad kritik från revisionsrätten och parlamentet. De "vilande akterna" är, på byråkratspråk, de projekt för vilka en lång period förflyter mellan utgiftsåtagandet i gemenskapens budget och avslutningen genom betalning av slutsaldot till följd av det materiella fullbordandet av den företagna verksamheten och förutsatt att den ekonomiska kontroll som åligger den berörda medlemsstaten leder till ett positivt resultat.(6) De "vilande" projekten, som fortsätter att belasta gemenskapens balansräkning under flera räkenskapsår efter det vid vilket åtagandet antecknats, kan, när beslutet att avsluta dem fattats, ge upphov till svårigheter när det gäller att fastställa de resurser som är nödvändiga för slutbetalningen. I ett sådant fall inverkar de uppenbart menligt på den grundläggande principen om en sund ekonomisk förvaltning av gemenskapens budget.(7) Artikel 15 i rådets förordning nr 2052/88, av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet samt om samordning av deras verksamhet, dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 185, s. 9) i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning nr 2081/93 (ovan, fotnot 4) har följande lydelse:
"1. Den här förordningen skall inte påverka fleråriga verksamheter, inklusive justeringen av ramarna för gemenskapsstöd och stödformer som godkänts av rådet eller av kommissionen på grundval av de bestämmelser som reglerar strukturfonderna och som tillämpades innan denna förordning träder i kraft.
2. Ansökningar om stöd från strukturfonderna för verksamheter som är underkastade de bestämmelser som tillämpades innan den här förordningen träder i kraft skall övervägas och godkännas av kommissionen på grundval av de bestämmelserna.
3. [De särskilda bestämmelser som reglerar varje strukturfonds verksamhet och de som är nödvändiga för att försäkra en samordning mellan de olika strukturfonderna å ena sidan, och mellan dem och Europeiska investeringsbanken och andra befintliga finansieringsorgan å andra sidan], i artikel 3.4 och 3.5 skall föreskriva särskilda övergångsbestämmelser beträffande genomförandet av denna artikel, inklusive bestämmelser för att garantera att stödet till en medlemsstat inte avbryts beroende på upprättandet av planer och verksamhetsprogram i enlighet med det nya systemet och att beviljandet av stöd till projekt som beviljats stöd före den 1 januari 1989 skall upphöra helt senast den 30 september 1995."
Den ovan nämnda bestämmelsen i artikel 15.3 i förordning nr 2052/88 (nedan kallad artikel 15.3) har vad närmare bestämt beträffar projekt som beslutats inom ramen för ERUF, genomförts genom artikel 12 i förordning nr 4254/88, i dess lydelse enligt artikel 1 i ovan nämnda förordning nr 2083/93 (nedan kallad artikel 12). Enligt artikel 12 gäller att "[d]en andel av de belopp som anslås för beviljandet av stöd till projekt som beslutats av kommissionen för ERUF före den 1 januari 1989 och för vilka man inte ansökt om slutbetalning hos kommissionen senast den 31 mars 1995 skall automatiskt frigöras av kommissionen senast den 30 september 1995, utan att det påverkar de projekt som har suspenderats av juridiska skäl".
5 Jaime García-Lombardero, enhetschef vid kommissionens direktorat för regionalpolitik och samordning, underrättade genom skrivelse den 23 februari 1995 Konungariket Nederländernas permanenta representation vid Europeiska unionen om att en slutlig utbetalning av budgetåtaganden skulle erläggas avseende 18 projekt som delfinansierats av ERUF före 1989 och gjorde därvid de nederländska myndigheterna uppmärksamma på bestämmelsen i artikel 12. Jaime García-Lombardero är den tjänsteman som svaranden givit behörighet att, i enlighet med reglerna avseende delegering inom det finansiella området, avveckla och betala stöd från ERUF samt att effektuera härmed sammanhörande krediter. Det nederländska finansministeriet (nedan kallat ministeriet) angav i skrivelse av den 21 mars 1995 att slutlig utvärdering avseende tio projekt skulle lämnas före den 30 september nästföljande år, men att det på grund av en rad uttryckligen angivna skäl inte skulle vara möjligt att avsluta övriga återstående projekt.
6 Jaime García-Lombardero informerade genom skrivelse den 7 april 1995 ministeriet om att de "gamla" akter som ännu inte var avslutade skulle komma att avslutas på grundval av de handlingar som inkommit till kommissionen före den 1 april 1995, eftersom det var omöjligt att ändra den frist som fastställts i artikel 12 för att ansöka om slutbetalning eller att förlänga fristen för genomförande eller betalning för varje projekt.
7 Genom skrivelse av den 28 april 1995 adresserad till ministeriet (och ändrad genom telefax den 4 maj 1995) angav Jaime García-Lombardero beloppet av de bidrag som tidigare utgivits och som skulle ha återbetalats för åtta projekt.(8) Konungariket Nederländerna har för övrigt för kommissionen tillkännagett sin inställning bland annat angående tolkningen av artikel 12, genom att lämna ytterligare information till kommissionen angående vissa av projekten i fråga i skrivelser daterade den 19 maj 1995, den 7, 11, 19 och 20 juli 1995 samt vid två sammanträden, varav det första ägde rum den 26 juni 1995 mellan statssekreteraren vid nederländska finansministeriet (nedan kallad statssekreteraren) och kommissionären, Monika Wulf-Mathies. De nederländska myndigheterna framställde ansökningar om slutbetalning till kommissionen för de omtvistade akterna genom skrivelser daterade den 1 juni 1995 (avseende fem projekt),(9) den 27 juli 1995 (avseende två projekt) och den 14 augusti 1995. Debetnotorna avseende fem av dessa projekt,(10) vilka innehöll en begäran om att de angivna beloppen för respektive projekt skulle betalas till kommissionen före den 31 augusti 1995, erhölls av de nederländska myndigheterna den 29 juni 1995.(11)
8 Kommissionsledamoten informerade genom skrivelse den 28 juli 1995 statssekreteraren om att hon på nytt hade granskat det problem som varit föremål för deras tidigare korrespondens, och därvid särskilt beaktat de ytterligare upplysningar som lämnats av de nederländska myndigheterna. Kommissionsledamoten förklarade emellertid: "I de flesta fall ... måste jag tyvärr informera er om att min nya granskning bekräftar att dessa projekt faktiskt skall avslutas på grundval av den sista ansökan om betalning som kommissionen förfogar över av den 31 mars 1995. Kommissionen har inte behörighet att avsluta dessa projekt på grundval av ansökningar om betalning som mottagits efter den 31 mars 1995 och som avspeglar utgifterna vid detta datum." Kommissionsledamoten preciserade för övrigt att fyra projekt - vilka suspenderats av juridiska skäl eller för vilka kommissionen, redan innan artikel 12 trädde i kraft, hade godtagit ett slutdatum för genomförande efter den 31 mars 1995 - skulle kunnat komma i åtnjutande av en förlängning av den frist som föreskrivs i denna bestämmelse.(12)
9 Vad gäller de åtta projekt för vilka Nederländernas ansökan om förlängning av fristen hade avslagits (se ovan, fotnot 1), vägrade kommissionen att till fullo betala det begärda slutsaldot (i två fall) eller krävde till och med återbetalning av utbetalda förskott (i fem fall, se ovan, fotnot 10). Endast projekt nr 84.07.03.001 var föremål för ett avslutningsbeslut med ett slutsaldo på noll.(13)
10 De nederländska myndigheterna ingav sina ansökningar om betalning av slutsaldot för projekten nr 80.07.03.002 och 84.07.03.004 till kommissionen den 1 juni 1995 (se ovan punkterna 2 och 7). Kommissionen översände den 15 januari 1996 en debetnota till ministeriet avseende projekt nr 84.07.03.004 uppgående till ett belopp om 1 364 180 HFL. I skrivelser av den 16 februari 1996 bekräftade Jaime García-Lombardero - med hänvisning till sina tidigare skrivelser av den 23 februari och den 7 april 1995, i vilka svaranden gjort gällande sin avsikt att avsluta projekten nr 80.07.03.002 och 84.07.03.004 på grundval av de handlingar kommissionen hade tillgång till före den 1 april 1995 - beloppet av den återbetalning kommissionen krävde för projekt nr 84.07.03.004, och reglerade härvid summan 551 845 HFL genom att avräkna det slutsaldo kommissionen var skyldig för projekt nr 80.07.03.002. Skrivelserna av den 16 februari 1995 illustrerar särskilt de beräkningsmetoder som kommissionen använt sig av.
III - Juridisk bedömning
Upptagande till sakprövning av första talan (mål C-308/95)
11 Som jag inledningsvis sagt (se punkt 1), har kommissionen åberopat att den talan som väckts av Nederländerna om ogiltigförklaring av skrivelsen av den 28 juli 1995 inte kan tas upp till sakprövning. Svaranden har i sitt genkäromål anfört att den ifrågavarande rättsakten, vad gäller de åtta omtvistade projekten, endast utgör en bekräftelse på skrivelsen av den 7 april 1995 från Jaime García-Lombardero. Sökanden har inte väckt talan mot denna skrivelse inom den frist som anges i artikel 173 i fördraget. Kommissionen har med åberopande av domstolens rättspraxis(14) gjort gällande att om den talan som väckts i mål C-308/95 tas upp till prövning, innebär detta att Konungariket Nederländerna tillåts kringgå den frist som skulle ha iakttagits för att begära omprövning av det ursprungliga beslutet. En eventuell ogiltigförklaring av skrivelsen av den 28 juli 1995 har dessutom inte något intresse för sökandestaten. Domstolens dom skulle nämligen låta ursprungsbeslutet bestå (utöver varje finansiellt beslut som fattats med stöd av detta). Slutsatsen enligt vilken skrivelsen av den 28 juli 1995 utgör en bekräftelse påverkas dessutom inte av det förhållandet att den rättsakt som är föremål för talan, och genom vilken kommissionsledamoten besvarat ett brev från statssekreteraren, har undertecknats av en annan fysisk person än den från vilken det ursprungliga beslutet formellt härrörde. Slutligen har kommissionen anfört, i motsats till vad förstainstansrätten beslutat i dess nyligen meddelade dom i målet IPK-München,(15) att en skrivelse - som den mot vilken talan väckts av Konungariket Nederländerna i förevarande mål - genom vilken avsändaren bekräftar innehållet i en tidigare skrivelse, ven efter en omprövning av den situation som förelåg för den tidigare rättsaktens mottagare, inte uppvisar några väsentliga skillnader i förhållande till en skrivelse som rätt och slätt innehåller en bekräftelse. Formuleringen av handlingen på ena eller andra sättet kan vara föranledd av artighetsskäl, utan att innebära att situationen verkligen varit föremål för en ny bedömning.
12 Kommissionen har upprepat och utvecklat dessa argument i sitt svaromål och i sin duplik. Att den första ansökan bör avvisas beror enligt svaranden, i än högre grad än den egenskap av enbart bekräftelse som kommissionen tillskriver skrivelsen av den 28 juli 1995 (andrahandsgrund), på förhållandet att skrivelsen i fråga i vart fall inte kan anses vara en rättsakt mot vilken en talan om ogiltigförklaring kan föras. Rättssäkerhetsprincipen kräver nämligen att denna typ av talan endast kan väckas mot rättsakter vilka klart och tydligt reglerats som sådana i gemenskapens rättssystem, vad gäller den institution som är behörig att anta dem, deras antagningsförfarande, deras giltighetsvillkor och deras rättsverkningar. Kommissionen har tillagt att, inom ramen för det administrativa arbete som kommissionen utför för att genomföra budgeten, endast anvisningar om att betala utgifter och att återbetala skulder som delgivits därför kan bli föremål för en sådan talan som föreskrivs och regleras i artikel 173 i fördraget. Långt ifrån att endast vara konkreta tillämpningsföreskrifter för tidigare beslut, medför dessa individuella åtgärder slutgiltiga rättsverkningar för de berörda. Den rättsakt som är föremål för talan i mål C-308/95 utgör tvärtom en del i kommissionens samlade förberedande åtgärder på det omtvistade området. Kommissionen har åberopat att det inte föreligger någon rättslig grund enligt vilken denna rättsakt skulle kunna kvalificeras som ett beslut som lagligen antagits av kommissionen. Rättsakten medför inte heller i sig någon ytterligare rättsverkan för Nederländerna utöver de verkningar som redan följer direkt av artikel 12, eftersom den enligt kommissionen endast syftar till att erinra om den tolkning kommissionen har gjort av denna bestämmelse. Ur denna synvinkel skulle inget annat beslut av svaranden kunnat komma till stånd mellan artikel 12 och de rättsakter om avslutning av ärendet, varigenom denna bestämmelse konkret tillämpats i varje enskilt fall i förevarande mål. Kommissionen har tillagt att skrivelsen av den 28 juli 1995 dessutom kronologiskt kommer mellan delgivningen av debetnotorna avseende fem projekt och antagandet av avslutningsbesluten avseende de tre återstående projekten (se ovan punkterna 7, 9 och 10). Det är således motiverat att fråga sig vilken rättslig status ett "beslut" har som delvis antagits efter och delvis före de (faktiska) beslut, vilka formellt anses som beslut enligt gemenskapsrätten.
13 De argument kommissionen har gjort gällande, först i sitt genkäromål och sedan i sina senare svaromål, till stöd för sin invändning om rättegångshinder i mål C-308/95 överensstämmer knappast sinsemellan. I huvudsak har svaranden först förklarat att den rättsakt mot vilken talan väckts bestod av skrivelsen av den 7 april 1995 sänd från Jaime García-Lombardero till ministeriet och, därefter, av debetnotorna och de ovan nämnda enskilda besluten om avslutning av de åtta omtvistade akterna. Icke desto mindre har kommissionen enligt min mening med rätta yrkat att den första talan skall avvisas, och det av de skäl som jag redogör för nedan.
14 Domstolens rättspraxis går i den riktningen att alla åtgärder vidtagna av gemenskapens institutioner, oavsett dessa åtgärders karaktär eller form, vilka är avsedda att ha rättsliga verkningar, i enlighet med det ändamål som fastställts i artikel 164 i fördraget kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring.(16) När domstolen skall uttala sig om huruvida en talan skall tas upp till prövning med stöd av artikel 173, ser domstolen mer till innehållet än till den angripna handlingens formella benämning.(17) En skrivelse som kommissionen sänt som svar på en förfrågan som formulerats av dess mottagare kan således också karakteriseras som ett beslut mot vilket talan kan väckas, förutsatt att det rör sig om en rättsakt som medför bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning.(18)
15 När det gäller förevarande mål anser jag mig kunna få mer ledning avseende de kriterier som gemenskapsdomaren skall tillämpa när denne granskar arten av en rättsakt mot vilken talan väckts med stöd av artikel 173 i domen i målet Regione Toscana, som nyligen meddelats och som avser ett mål som ligger nära det som vi nu ägnar oss åt.(19) I mål T-81/97 hade Regione Toscana väckt talan vid förstainstansrätten om ogiltigförklaring av två beslut som antagits av kommissionen i form av skrivelser, liksom av den rättsakt (som aldrig kommunicerats sökanden) som innehöll beslut om frigörelse av det gemenskapsstöd som redan beviljats ett projekt inom ramen för de integrerade Medelhavsprogrammen. I sin första skrivelse, som skickats den 21 november 1994 av direktören för EUGFJ till de italienska myndigheterna, hade kommissionen, med hänvisning till artikel 10 i förordning nr 4256/88(20) - vars text, i tillämpliga delar, är identisk med den i artikel 12 i förordning (EEG) nr 4254/88 (se ovan, punkt 4) - påpekat att begäran om slutbetalning avseende projektet i fråga skulle ha inkommit till kommissionen senast den 31 mars 1995. Med hänvisning till domstolens rättspraxis,(21) förklarade förstainstansrätten först och främst att ett skriftligt uttryck för en åsikt från en gemenskapsinstitution inte kunde utgöra ett beslut av den karaktär att det kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, eftersom det inte kan medföra några rättsverkningar och inte heller är avsett att medföra sådana verkningar, och således inte utgör ett beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (se punkt 22). Under de omständigheter som förelåg i detta mål ansåg förstainstansrätten att det inte var den av kommissionen föreslagna tolkningen av förordningen i fråga i den omtvistade skrivelsen som var ägnad att ha några rättsverkningar, utan dess tillämpning i en given situation. Skrivelsen i fråga kunde för övrigt inte heller betraktas som ett beslut av kommissionen som innebar svar på sökandens begäran om slutbetalning, eftersom denna begäran framställdes flera månader efter tillkomsten av den angripna rättsakten (se nedan punkt 16). Eftersom skrivelsen av den 21 november 1994 enbart innebar en tolkning av ovannämnda artikel 10, var den enbart upplysande och förändrade som sådan inte sökandens rättsliga ställning (se punkterna 23-26). Förstainstansrätten avvisade även talan om ogiltigförklaring av den rättsakt varigenom kommissionen automatiskt frigjort det omtvistade beloppet. Denna rättsakt hade i själva verket som sådan inte medfört någon egentlig rättsverkan gentemot Regione Toscana. Den utgjorde inte annat än en oundviklig följd av att kommissionen tidigare fastställt att rätten till stödet förfallit (se punkterna 29 och 30).
16 Regione Toscana hade slutligen även bestritt giltigheten av skrivelsen av den 31 januari 1997 genom vilken kommissionen - som svar på sökandens begäran om slutbetalning (och på en senare skrivelse som innehöll en påminnelse) - efter att ha bekräftat sin skrivelse av den 21 november 1994, hade förklarat att denna begäran mottagits den 4 april 1995 och att bokföringshandlingarna till stöd för begäran mottagits först den 29 maj. Kommissionen upplyste således sökanden om att de belopp som motsvarade gemenskapsstödet automatiskt hade frigjorts den 30 september 1995. Förstainstansrätten ansåg att, i den mån den andra skrivelsen som var föremål för talan berövade Regione Toscana det finansiella stöd som ursprungligen beviljats denna på grund av att sökanden inte iakttagit den preklusionsfrist som föreskrivs i ovannämnda artikel 10, den gav uttryck för kommissionens tillämpning av denna bestämmelse i sökandens situation. Denna rättsakt kunde således bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (se punkterna 27 och 28).
17 De principer som fastslagits av förstainstansrätten synes vara korrekta och kan även tillämpas på förevarande mål. Skrivelsen av den 28 juli 1995 skulle då vara ett beslut mot vilket talan kan väckas i enlighet med artikel 173 i fördraget, om den utgjorde kommissionens uttryckliga slutliga tillämpning av artikel 12 med avseende på Nederländernas situation. I ett sådant fall, om den sökande medlemsstatens rättsställning väsentligt förändrats av den omtvistade skrivelsen, skulle den första talan kunnat tas upp till prövning.
18 Det är enligt min mening inte möjligt att förneka att skrivelsen av den 28 juli 1995, utöver att innehålla kommissionens åsikt angående den riktiga tolkningen av artikel 12, även har upplyst de nederländska myndigheterna om svarandeinstitutionens avsikt att inte - åtminstone inte vad gäller fem projekt - ombesörja den betalning av slutsaldot som för sent begärts av den stat som beviljats stöd.(22) Ur denna synvinkel borde den angripna rättsakten i mål C-308/95 likställas med kommissionens skrivelse av den 31 januari 1997, vilken utgjorde föremålet för tvisten i målet Regione Toscana (se ovan, punkt 16). I mål T-81/97 utgjorde den angripna skrivelsen emellertid den enda rättsakt som uttryckte kommissionens slutliga ståndpunkt angående Regione Toscanas rätt till det gemenskapsstöd som beviljats för det (enda) projektet i fråga. Eftersom det inte förekommit några tidigare förskottsutbetalningar och det således inte var nödvändigt att återlämna några felaktigt erlagda belopp, innebar den angripna rättsakten en slutgiltig reglering av det finansiella förhållandet mellan EUGFJ och sökanden. Förändringen i sökandens rättsliga situation (förlusten av rätten till det finansiella stödet i fråga) följde således direkt och en gång för alla av kommissionens beslut i den angripna skrivelsen.(23)
19 Fallet med skrivelsen den 28 juli 1995 är annorlunda. Det är helt och hållet en tillfällighet att utarbetandet av denna rättsakt införts i förfarandet angående avslutningen av konton avseende nederländska projekt som delfinansierats av ERUF. Utan denna skrivelse, som för den mottagande medlemsstaten hade ett väsentligen upplysande innehåll (om det sätt på vilket kommissionen tolkade artikel 12), skulle Nederländernas rättsliga ställning inom ramen för detta förfarande inte ha förändrats. Innehållet i den skrivelse mot vilken talan väckts av de nederländska myndigheterna har dessutom kompletterats med uppgifter om alla beräkningsfaktorer, och det har individualiserats, med avseende på varje omtvistad akt, genom i) debetnotor i juni 1995 och januari 1996, avseende projekten nr 84.07.03.003, 84.07.03.004 (se nedan), 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 och 88.07.04.002 och ii) beslut antagna i form av skrivelser av den 25 oktober 1995 och den 16 februari 1996 avseende projekten nr 84.07.03.001, 80.07.03.002 och 84.07.03.004 (se ovan, punkterna 7, 9 och 10). Det är således först när sökanden delgivits dessa rättsakter som det uppstått en skyldighet för denne att uppfylla de ekonomiska prestationer som fastställts i respektive rättsakt, inom den frist som samtidigt fastställts i varje rättsakt (och, vad gäller projekt nr 80.07.03.002, kan man säga att Nederländernas fordringsrätt avseende slutsaldot har fastställts). Det är riktigt att, vad gäller genomförande av budgeten, rättsakter som endast avser fullgörande av finansiella åtaganden (rättsakter avseende åtagande, utanordning och betalning av utgifter eller indrivning av skulder) vilka endast medför rättsliga verkningar inom administrationen inte, enligt domstolens mening, utgör beslut mot vilka talan kan föras.(24) Det är emellertid nödvändigt att dra en motsatt slutsats, vad avser individuella åtgärder - även om de, som i förevarande fall, antagits i form av skrivelser eller debetnotor adresserade till nationella myndigheter - genom vilka kommissionen på ett slutligt sätt upplyser om hur den tolkar artikel 12 med avseende på den sökande statens situation, avseende de omtvistade projekten. Som jag påpekat ovan, hade besluten som riktats till Nederländerna till syfte att medföra rättsliga verkningar för Nederländerna.
20 Jag har härigenom övertygats av de argument kommissionen framfört för första gången i sitt svaromål (se ovan, punkt 12) och utvecklat till stöd för sin talan om avvisning av den första ansökan. Så snart skrivelsen av den 28 juli 1995 kan inordnas i det vidare sammanhang av administrativa åtgärder som svaranden har vidtagit för att genomföra budgeten, bör den klassificeras som en rättsakt av rent förberedande karaktär eller som en "mellankommande åtgärd" vilken inte, som sådan, kan angripas enligt domstolens rättspraxis i målet IBM mot kommissionen. Domstolen angav i ovan nämnda mål att "[n]är det rör sig om rättsakter eller beslut som utarbetas i flera skeden, i synnerhet efter ett internt förfarande, ... [är det i princip endast] de åtgärder som efter detta förfarande slutgiltigt fastslår kommissionens eller rådets ställningstagande som utgör en rättsakt som kan angripas, med undantag för mellankommande åtgärder som syftar till att förbereda det slutliga beslutet. Det skulle endast kunna vara på annat sätt om de rättsakter eller beslut som antas under det förberedande förfarandet inte enbart [medför bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att på ett tydligt sätt förändra dennes rättsliga läge], utan dessutom i sig själva utgör slutet på ett särskilt förfarande som skiljer sig från det som gör det möjligt för kommissionen eller rådet att fatta ett beslut i saken. Det bör för övrigt anmärkas att även om rent förberedande åtgärder som sådana inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, kan de eventuella rättsliga fel som de kan vara behäftade med åberopas till stöd för en talan mot den slutliga rättsakt i vars beredande de ingår".(25)
21 Jag anser således att den talan som väckts i mål C-308/95 skall avvisas eftersom den, å ena sidan, väckts för sent (i förhållande till första dagen i tidsfristen, den 29 juni 1995) beträffande fem projekt och, å andra sidan, för tidigt (nämligen före delgivningen av de officiella besluten om avslutning som antogs den 25 oktober 1995, den 15 januari och den 16 februari 1996 respektive) för återstående projekt.(26)
Prövning i sak av andra talan (mål C-84/96)
22 Mot bakgrund av ovanstående anmärkningar föreligger det enligt min mening inte någon tvekan om att andra talan kan tas upp till prövning. Kommissionen har inte heller gjort invändning om rättegångshinder avseende denna ansökan.(27) De grunder Nederländerna har anfört till stöd för sin talan i mål C-84/96 avser, i den ordning jag kommer att granska dem, i) kommissionens felaktiga tillämpning av artikel 12 vad beträffar den påstått prekluderande verkan av fristen den 31 mars 1995, ii) bristen på motivering av skrivelserna av den 16 februari 1996, och iii) svarandens överträdelse av allmänna gemenskapsrättliga principer (gemenskapsrättslig lojalitet och regionalt partnerskap, berättigade förväntningar och proportionalitet). I andra hand gör sökanden gällande iv) den felaktiga kvalificeringen av skrivelsen från ministeriet av den 21 mars 1995 som en rättsakt som inte innebar en begäran om slutbetalning enligt artikel 12, v) att fondkommittén inte konsulterats innan besluten om att avsluta de omtvistade projekten antogs, och vi) att regleringen av räkenskaperna avseende projekt 84.07.03.004 är felaktig med anledning av att kommissionen inte tagit hänsyn till omständigheter som icke desto mindre kommit kommissionen till handa före den 1 april 1995.
i) Felaktig tillämpning av artikel 12 vad beträffar kvalificeringen av fristen den 31 mars 1995 som en prekluderande frist och ii) alternativt, brist på motivering av skrivelserna av den 16 februari 1996
23 Sökanden har först och främst anfört att kommissionen gjort en felaktig tolkning av artikel 12 genom att tillmäta fristen den 31 mars 1995 för att framställa begäran om slutbetalning en prekluderande verkan. Det följer tvärtom av bestämmelserna i artiklarna 15.3 och 12 (se ovan, punkt 4) att gemenskapslagstiftarens avsikt varit att före den 30 september 1995, och inte efter detta datum, lyckas avsluta ännu oavslutade "vilande akter", och att artikel 12 endast utgjort en enkel administrativ följd av denna princip till vilken den inte tillfört något. Ordalydelsen av artikel 12 syftar för övrigt på kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning vilket tillåter kommissionen att även ta hänsyn till begäran om betalning som erhållits efter utgången av fristen den 31 mars 1995. Denna befogenhet överensstämmer för övrigt med den befogenhet, att avsluta projekt även efter den 30 september 1995 som svaranden med visshet förfogade över, enligt vad denne själv gjort gällande i sitt svaromål. Den motsatta lösningen skulle innebära att svaranden godtyckligt kunde besluta om de tidsfrister som fastställts i artikel 12. Enligt Nederländerna utgjorde fristen den 31 mars 1995 således endast sista datum före vilket de utgifter som berättigade till gemenskapsrättsligt bidrag skulle ha gjorts inom ramen för projektet i fråga.
24 I andra hand har sökanden gjort gällande åsikten att de angripna besluten, om det skulle visa sig att skrivelserna av den 16 februari 1996 antagits med stöd av den tolkning av artikel 12 som Nederländerna förordar i förevarande mål, strider mot artikel 190 i fördraget, eftersom kommissionen inte har förklarat de skäl som, vid avslutningen av de omtvistade projekten, skulle förhindra att begäran om betalning av den 1 juni 1995 (se ovan, fotnot 10) beaktades.
25 Talan kan enligt min mening inte vinna bifall på den grund som i detta fall behandlats. Såsom kommissionen gjort gällande strider sökandens argument mot såväl den logiska, språkliga och grammatiska bedömningen av texten i artikel 12 som den systematiska och ändamålsenliga tolkningen av denna bestämmelse.(28) Genom att föreskriva att framställandet av begäran om slutbetalning skall äga rum minst sex månader före utgången av den föreskrivna tidsfristen för att avsluta gamla projekt, har rådet, med framgång enligt kommissionen(29), velat tvinga medlemsstaterna att betala sina skulder i rätt tid. Att inte följa fristen för att framställa dessa ansökningar har därför sanktionerats genom att andelar av belopp som redan beviljats som stöd automatiskt frigörs. Hur kan man då på allvar hävda att fristen den 31 mars 1995 endast är en ordningsfrist eller att kommissionen i detta avseende hade ett utrymme för skönsmässig bedömning (utan att göra avkall på kommissionens nödvändiga verksamma medverkan för att avveckla räkenskaperna)? För övrigt är det just på grund av att artikel 12 tvärtom inte fäst någon rättsverkan vid att kommissionen inte respekterat fristen den 30 september 1995 som det förhållandet att svaranden antagit besluten om avslutning av två omtvistade projekt efter detta datum inte har någon relevans för den påstådda kvalificeringen av fristen den 31 mars 1995 såsom en frist som kan förlängas. Jag är dessutom fortfarande förbryllad inför den tolkning som föreslagits av Nederländerna, enligt vilken begäran om slutbetalning i vart fall kunde tillåtas efter den 31 mars 1995 så vitt dessa kommit kommissionen till handa i tillräckligt god tid före den 30 september 1995 för att kommissionen skulle ha möjlighet att i rätt tid fullfölja de administrativa kontrollerna av varje ifrågasatt akt. En sådan åsikt är inte förenlig med principen om rättssäkerhet, vilken kvalificerats som en allmän gemenskapsrättslig princip.(30) Det är således inte nödvändigt att behandla den aspekt som rör den påstådda bristen på motivering av skrivelserna av den 16 februari 1996 (se ovan, punkt 25).
iii) Kommissionens överträdelse av de allmänna principerna om gemenskapsrättslig lojalitet och om regionalt partnerskap, liksom principerna om skydd för berättigade förväntningar och om proportionalitet
26 a) Sökanden har gjort gällande att kommissionen, även om den handlat i enlighet med artikel 12, icke desto mindre har åsidosatt principen om lojalt samarbete, vilken inom det område vi ägnar oss åt finner sitt uttryck i principen om regionalt partnerskap.(31) Invändningen avser avslutandet av de omtvistade projekten - vilka fullbordats den 31 mars respektive den 1 april 1994 - med stöd endast av de ansökningar om betalning som kommissionen hade tillgång till den 31 mars 1995 och utan att de ansökningar om slutbetalning som tillkännagavs i skrivelsen från ministeriet den 21 mars 1995 (se ovan, punkt 5) och som kom svaranden till handa nästföljande 1 juni, och således långt före utgången av fristen den 30 september 1995, beaktades. Den felaktighet som de angripna besluten påstås vara behäftade med är desto allvarligare eftersom de utgifter som är föremål för de slutliga ansökningarna om betalning redan hade betalats före den 31 mars 1995 och eftersom förseningen att framställa dessa ansökningar för övrigt berodde på de noggranna kontroller som utfördes av de nederländska myndigheterna för att kontrollera att villkoren för betalning av slutsaldot till stödmottagarna var uppfyllda och att de upplysningar som förmedlades till kommissionen var sanningsenliga.
27 b) Enligt Konungariket Nederländerna strider skrivelserna av den 16 februari 1996 dessutom mot den allmänna principen om skydd för berättigade förväntningar. Sökanden har påpekat att den gemenskapsrättsliga regleringen inom området för strukturfonder som var tillämplig vid den tid då besluten att bevilja finansiellt stöd till de omtvistade projekten antogs inte föreskrev någon allmän skyldighet att fastställa en frist eller ett slutdatum för verkställande av de avtalsenliga finansiella skyldigheterna för verksamheter som skulle genomföras över flera verksamhetsår. Regleringen föreskrev inte heller någon frist för att framställa begäran om slutbetalning. Inom ramen för det system som då var i kraft,(32) var det själva de individuella besluten om beviljande av finansiering som fastställde frister för genomförande av projekt. Dessa frister förlängdes för övrigt vanligen av kommissionen (till och med flera gånger för samma akt) på begäran av den berörda medlemsstaten. Artikel 15.3 och artikel 12 i förening har således väsentligen och med retroaktiv verkan förändrat den reglering som gällde när finansiellt stöd beviljades för projekten nr 80.07.03.002 och 84.07.03.004. Kommissionen har således varit skyldig att informera medlemsstaterna om den nya politik kommissionen avsåg att anta inom detta område och klargöra de finansiella verkningar som följde av den tolkning kommissionen gjorde av artikel 12. I brist på ett sådant ställningstagande var det berättigat att de nederländska myndigheterna förväntade sig att det definitiva avslutandet av de två ifrågasatta projekten som tidigare skulle ske i en anda av samråd och lojalt samarbete, i synnerhet med beaktande av det förhållandet att svaranden inte var i behov av en frist på sex månader för att ombesörja avvecklingen av räkenskaperna i fråga. Enligt sökanden bestod dennes berättigade förväntningar även efter att denne erhållit skrivelsen av den 23 februari 1995 (se ovan, punkt 5), i vilken kommissionen erinrat om texten i artikel 12 - vars ordalydelse är minst sagt mångtydig - utan att emellertid precisera de verkningar som följde av att fristen den 31 mars 1995 inte iakttogs. Å andra sidan borde svaranden omgående ha svarat på skrivelsen av den 21 mars 1995 som visade att ministeriet var övertygat om att begäran om slutbetalning kunde framställas även efter den 31 mars.
28 c) Slutligen har Konungariket Nederländerna åberopat domstolens praxis avseende kontrollen av påföljdsbestämmelsers proportionella karaktär, enligt vilken åläggande av straff, såsom förlusten av rätten till stöd, endast kan anses förenligt med gemenskapsrätten om de skyldigheter vars överträdelse medför en sådan påföljd har en grundläggande betydelse för det ifrågavarande stödsystemets störningsfria tillämpning. Med stöd av denna princip, och eftersom alla de huvudsakliga skyldigheter på vilka rätten att erhålla finansiellt stöd för de omtvistade projekten baserades i förevarande fall har iakttagits, kan det förhållandet att den fastställda fristen för att framställa begäran om slutbetalning inte iakttagits inte få till påföljd att rätten i fråga förverkas. Detta gäller i än högre grad om man beaktar att kommissionen själv inte har varit i stånd att slutgiltigt avsluta de två projekten före den 30 september 1995.
29 Enligt min mening kan talan inte heller bifallas på denna grund. Åsidosättandet av principerna om gemenskapsrättslig lojalitet och partnerskap, om skydd för berättigade förväntningar och proportionalitet, som den nederländska regeringen har gjort gällande i förevarande mål, förutsätter nämligen att kommissionen, vilket den påpekat, förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 12. Så är emellertid inte fallet, vilket jag redan haft tillfälle att betona (se punkt 26). Det är för övrigt nödvändigt att - på grundval av enkla förnuftsöverväganden, eftersom man genom att anta en annan ståndpunkt skulle ifrågasätta hela gemenskapens funktion - utesluta att förpliktelserna avseende god administration och lojalt samarbete med medlemsstaterna (däri inräknat det regionala partnerskapet), vilka kommissionen är underkastade, omfattar en förpliktelse att precist kontrollera förekomsten av tvivel i den ena eller andra medlemsstaten angående den korrekta tolkningen av nyligen utfärdade förordningsbestämmelser. Slutligen är det tydligt att, i den mån invändningarna avseende avsaknaden av skydd för det berättigade intresset och sanktionens proportionella karaktär direkt avser innehållet i artikel 12 och inte den tillämpning av den som gjorts av kommissionen i förevarande mål, de inte kan tas upp till prövning, eftersom Konungariket Nederländerna har låtit fristen för att vid domstolen väcka talan om ogiltigförklaring av denna bestämmelse löpa ut.
iv) Felaktig kvalificering av skrivelsen från ministeriet av den 21 mars 1995 som en rättsakt som inte innebär en begäran om slutbetalning. v) Inget samråd med fondkommittén innan besluten av den 16 februari 1996 antogs. vi) Misstag vid fastställande av saldot avseende projekt nr 84.07.03.004
30 iv) Eftersom ingen av de grunder som har anförts av sökanden i första hand kunnat bifallas, övergår jag nu till att bedöma de grunder sökanden åberopat i andra hand. Den första avser den bedömning kommissionen gjort av skrivelsen från ministeriet den 21 mars 1995. Förutom att svaranden inte har betraktat denna skrivelse som en begäran om slutbetalning, har denne även försummat att i rätt tid (det vill säga före den 31 mars) delge de nederländska myndigheterna sin ståndpunkt. Det har således inte varit möjligt för sistnämnda att i rätt tid eller, eventuellt, inom en annan lämplig frist som kommissionen normalt skulle fastställa, korrigera handlingen genom att lägga till de uppgifter som saknades. Svaranden har således gjort en felaktig tillämpning av artikel 15.3 och artikel 12 och åsidosatt principerna om partnerskap och god administration. Enligt Konungariket Nederländernas åsikt kunde man av skrivelsen den 21 mars 1995 dra slutsatsen att de omtvistade projekten hade fullbordats och att de nederländska myndigheterna avsåg att erhålla betalning av det slutsaldo som var hänförligt till projekten. Kommissionen har emellertid godtyckligt likställt uttrycket "[ansökan] om slutbetalning" som anges i artikel 12 med uttrycket "ansökan om slutlig betalning", vilken föreskrivs och regleras, till sin form och sitt innehåll, av artikel 28 i rådets förordning (EEG) nr 1787/84 av den 19 juni 1984 om ERUF.(33)
31 Även i detta fall är jag överbevisad av de argument som framförts av svaranden. Framför allt, även om ovan nämnda bestämmelse i artikel 28 i förordning nr 1787/84 (upphävd med verkan från och med den 1 januari 1989) tekniskt sett inte är tillämplig i förevarande mål,(34) kan man inte ifrågasätta det förhållandet att ansökningarna om slutbetalning enligt artikel 12 i huvudsak bör innehålla samma uppgifter som de som på sin tid föreskrevs för ansökningarna om slutlig betalning. Dessutom bör dessa ansökningar åtminstone för varje projekt precisera den begärda summans storlek, den beräkningsmetod som använts och de uppgifter som beräkningen baserats på. Eftersom skrivelsen av den 21 mars 1995 inte innehöll något av dessa moment kan man inte förebrå kommissionen för att den inte behandlade den som en regelrätt och komplett ansökan. Det är dessutom helt otänkbart att svaranden, på grund av sina förpliktelser avseende god administration och lojalt samarbete med medlemsstaterna, skulle vara tvungen att granska skrivelsen i fråga - vilken kommit svaranden till handa ett obestämt datum men i vart fall kort tid före utgången av den frist som anges i artikel 12 - precis efter att den erhållits och eventuellt besvara den omgående och därvid påpeka de problem och oegentligheter som konstaterats. För att kunna hävda motsatsen måste man vara ovetande om att kommissionen, under den "hektiska" månaden mars 1995, "översvämmades" av hundratals liknande meddelanden från medlemsstaterna.(35)
32 v) Sökanden har dessutom anfört att antagandet av besluten av den 16 februari 1996 inte föregicks av det samrådsförfarande med kommittén från ERUF som föreskrivs i artikel 32 i förordning nr 1787/84 (se ovan, fotnot 33), en bestämmelse som inte upphävts eller förändrats genom artikel 12 för åtgärder genom vilka kommissionen beslutar att minska eller dra in ett stöd som redan beviljats. Inte heller denna grund för talan kan bifallas. Kommissionen har, enligt min mening på goda grunder, gjort gällande att förfarandet att minska eller dra in ett bidrag med stöd av artikel 32 är en sak, vilket förutsätter att den verksamhet som åtnjuter stöd inte har genomförts på avsett sätt eller att de villkor som fastställts i de rättsakter som reglerar verksamheten inte uppfyllts, och att förfarandet avseende automatisk frigörelse av belopp som anslagits för beviljandet av stöd, vilket föreskrivs och regleras i artikel 12, är en annan sak, ett förfarande för vilket ett särskilt krav är uppställt (att ansökan om slutbetalning inte framställts inom föreskriven tid) och för vilket något samråd med kommittén från ERUF inte är föreskrivet.
33 vi) Slutligen har Konungariket Nederländerna yrkat att domstolen skall ogiltigförklara beslutet om avslutande av projekt nr 84.07.03.004, genom vilket kommissionen har krävt återbetalning av 1 364 180 HFL (i stället för att till sökanden betala slutsaldot 844 500 HFL), eftersom svaranden felaktigt underlåtit att beakta de siffror som angavs i ansökan om delbetalning av den 6 april 1994. Denna handling visade att det totala beloppet av offentliga utgifter som betalats fram till detta datum, och som skulle användas som utgångspunkt för att fastställa den andel av stöd från ERUF som kunde bli föremål för en ansökan om betalning, uppgick till 22 915 000 HFL. Genom skrivelse av den 21 oktober 1994 informerade kommissionen emellertid ministeriet om att kommissionen inte kunde bifalla ansökan av den 6 april, i den mån som dels de beräkningsmetoder som använts visade sig vara osäkra, dels denna beräkning slutade med att bevilja projektet ett stöd från ERUF som motsvarade 33,3 procent av den totala utgiften, vilket översteg den procentsats (30 procent) som föreskrevs i beslutet om beviljande. Ministeriet återkallade följaktligen sin ansökan av den 6 april 1994 genom telefaxskrivelse av den 8 november samma år. I stället för att framställa en ny och korrekt ansökan om delbetalning, föredrog ministeriet att för enkelhets skull lämna de uppdaterade siffrorna direkt i ansökan om slutbetalning den 1 juni 1995, vilken alltså bekräftade annulleringen av ansökan av den 6 april 1994. Vid slutavräkningen avseende projekt nr 84.07.03.004 stödde sig kommissionen således endast på de siffror den förfogade över den 31 mars 1995 och således på det totala beloppet av offentliga utgifter som betalats fram till den 9 oktober 1991 (det vill säga 115 552 734,98 HFL), och som hade angivits av de nederländska myndigheterna i den ansökan om delbetalning som framställdes före ansökan av den 6 april 1994. Enligt sökanden tvingade emellertid principerna om partnerskap och god administration kommissionen att, från det att fristen den 31 mars 1995 löpt ut, vid antagandet av det slutliga beslutet om avslutande använda de siffror som angetts i delansökan av den 6 april 1994 och att bortse från att den återkallats av de nederländska myndigheterna. Framför allt hade svaranden kunnat härleda de korrekta beräkningskriterierna från det ursprungliga beslutet om beviljande av stöd till det omtvistade projektet.
34 Talan kan inte heller bifallas på den grund som jag just har behandlat. Konungariket Nederländerna kan inte tillskriva kommissionen de skadliga verkningarna av sitt eget försumliga handlande. Efter det att sökanderegeringen återkallat delansökan av den 6 april 1994, beslutade den att inte framställa en ny och vederbörligen ändrad ansökan och förbehöll sig rätten att i den slutliga ansökan förmedla de uppdaterade siffrorna avseende det totala beloppet betalda utgifter. Denna ansökan kom emellertid svaranden till handa efter utgången av den frist som fastställts i artikel 12. De nederländska myndigheternas argument, enligt vilket kommissionen skulle ha sett till att rätta till deras misstag och utelämnanden och rätta de felaktiga siffror de lämnat kan jag uppriktigt sagt inte finna något stöd för i regleringen inom detta område eller i domstolens rättspraxis avseende förpliktelsen för svarandeinstitutionen att lojalt samarbeta med medlemsstaterna i enlighet med artikel 5 i fördraget.
IV - Förslag till avgörande
Med beaktande av ovanstående överväganden föreslår jag domstolen att
- avvisa talan i mål C-308/95,
- ogilla talan i mål C-84/96, och
- förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna i båda målen.
(1) - De projekt som avses är nr 80.07.03.002 (Veendaam-Musselkanaal), 84.07.03.001 (Rijksweg 7), 84.07.03.003 (Wegproject S13), 84.07.03.004 (Weg Vendaam), 85.07.04.005 (5 gegroepeerde Drentse projecten), 87.07.04.001 (Wegproject Zwart 6 Zuid), 87.07.04.004 (Rondweg Sneek) och 88.07.04.002 (project Gelpenberg).
(2) - De projekt som närmare bestämt avses är nr 80.07.03.002 och 84.07.03.004 (se ovan).
(3) - I sin andra talan har konungariket Nederländerna även yrkat att domstolen på grund av processgemenskap skall förena de båda målen med avseende på den skriftliga och muntliga handläggningen samt med avseende på domen som avslutar förfarandet.
(4) - Se, angående det som är av betydelse för detta förslag till avgörande, rådets förordningar (EEG) nr 2081/93 av den 20 juli 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet samt om samordning av deras verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 193, s. 5, svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 17, nedan kallad förordning nr 2081/93), och nr 2083/93 om ändring av förordning (EEG) nr 4254/88 om genomförandebestämmelser till förordning (EEG) nr 2052/88 vad gäller ERUF (EGT L 193, s. 34, svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 43, nedan kallad förordning nr 2083/93).
(5) - Vad gäller projekt för vilka delfinansiering av strukturfonderna har beviljats efter den 1 januari 1989 framställdes i artikel 20 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 374, s. 1), som trädde i kraft just den 1 januari 1989, principen enligt vilken åtaganden i budgeten gäller under en period vars längd beror på de berörda åtgärdernas art och på de särskilda villkor som gäller för deras genomförande. Se även artikel 1 i budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 356, 1977, s. 1), i dess lydelse enligt artikel 1, punkt 1, i rådets förordning (Euratom, EKSG, EEG) nr 2049/88 av den 24 juni 1988 (EGT L 185, s. 3) och enligt artikel 1, punkt 4, i rådets förordning (Euratom, EKSG, EEG) nr 610/90 av den 13 mars 1990 (EGT L 70, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 49).
(6) - Enligt kommissionen beror den i texten beskrivna företeelsen, i de fall projekten finansieras av ERUF, på själva arten av projekten (avseende bland annat investeringar för produktion eller inom sektorn för infrastruktur), på att de slutliga stödmottagarna måste förbereda en adekvat och fullständig dokumentation och att de behöriga nationella myndigheterna måste utföra nödvändiga finansiella kontroller för att kontrollera att villkoren för bidrag från gemenskapen föreligger, på de oundvikliga förseningarna såväl på det materiella som på det administrativa planet samt på att medlemsstaterna brister i att informera kommissionen om hur genomförandet av projekten utvecklar sig.
(7) - Se artikel 2 i budgetförordningen (ovan, fotnot 5) som, enligt den lydelse som infördes genom ovan nämnda förordning nr 610/90, föreskriver att "[b]udgetanslagen måste användas i enlighet med principerna om sund ekonomisk förvaltning, särskilt de som gäller sparsamhet och kostnadseffektivitet ...".
(8) - Nämligen projekten nr 76.07.04.001 (projekt för väg S23), 87.07.03.001 (Zuiderbrug Venlo) och 88.07.04.004 (Maastrichts A2-flygplats) samt för de ovan nämnda projekten 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 och 88.07.04.002 (ovan fotnot 1).
(9) - Nämligen projekten nr 80.07.03.002, 84.07.03.004, 87.07.04.001, 87.07.04.004 och 88.07.04.002.
(10) - Nämligen projekten nr 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 och 88.07.04.002.
(11) - Vad angår de tre andra projekt som nämnts i förut nämnda skrivelse från Jaime García-Lombardero till ministeriet daterad den 28 april 1995, se ovan, fotnot 12 och därtill hörande textavsnitt.
(12) - Det gäller de ovan nämnda projekten nr 76.07.04.001, 87.07.03.001 och 88.07.04.004 (se ovan fotnot 8) samt projekt nr 86.07.03.002 (Maastrichts flygplats). Till följd av de upplysningar som lämnades av de nederländska myndigheterna i skrivelse den 31 juli 1995 bekräftade kommissionen per telefon att en förlängning av fristen även hade beviljats för projekt nr 88.07.03.001 (Oostersluis).
(13) - Vilket kommissionen påpekade för ministeriet genom skrivelse den 25 oktober 1995, undertecknad av Jaime García-Lombardero.
(14) - Kommissionen har åberopat domarna av den 25 oktober 1977 i mål 26/76, Metro mot kommissionen (REG 1977, s. 1875; svensk specialutgåva, volym 3, s. 431) och av den 15 december 1988 i mål 166/86 och 220/86, Irish Cement mot kommissionen (REG 1988, s. 6473).
(15) - Se dom av den 15 oktober 1997 i mål T-331/94 (REG 1997, s. II-1665).
(16) - Dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, volym 1, s. 551).
(17) - Se, bland annat, dom av den 24 mars 1994 i mål T-3/93, Air France mot kommissionen (REG 1994, s. II-121; svensk specialutgåva, volym 15), punkterna 57-59.
(18) - Se, bland annat, beslut av den 27 januari 1993 i mål C-25/92, Miethke mot parlamentet (REG 1993, s. I-473), punkt 10, och av den 28 juni 1993 i mål C-64/93, Donatab m.fl. mot kommissionen (REG 1993, s. I-3595), punkt 13; se även dom av den 28 oktober 1993 i mål T-83/92, Zunis Holding m.fl. (REG 1993, s. II-1169; svensk specialutgåva, volym 14), punkt 30.
(19) - Se dom av den 16 juli 1998 i mål T-81/97, Regione Toscana mot kommissionen (REG 1998, s. II-2889).
(20) - Se rådets förordning av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter till förordning (EEG) nr 2052/88 vad avser EUGFJ, utvecklingssektionen (EGT L 374, s. 25), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2085/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 44; svensk specialutgåva, område 3, volym 51, s. 102).
(21) - Se bland annat dom av den 27 mars 1980 i mål 133/79, Sucrimex och Westzucker mot kommissionen (REG 1980, s. 1299) punkterna 15-18.
(22) - Jag vill erinra om att kommissionen den 28 juli 1995 med all sannolikhet bör ha mottagit åtminstone den begäran om slutbetalning avseende fem projekt, som hade sänts till kommissionen av de nederländska myndigheterna den 1 juni 1995 (se ovan fotnot 10).
(23) - Se även dom av den 26 maj 1982 i mål 44/81, Tyskland mot kommissionen (REG 1982, s. 1855), punkterna 10-12.
(24) - Se dom av den 25 februari 1988 i mål 190/84, Les Verts mot parlamentet (REG 1988, s. 1017; svensk specialutgåva, volym 9, s. 381), punkt 8.
(25) - Se dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen (REG 1981, s. 2639; svensk specialutgåva, volym 6, s. 231), punkterna 10-12. Se även, bland annat, beslut av den 16 juli 1998 i mål T-274/97, Ca' Pasta mot kommissionen (REG 1998, s. II-2925), punkterna 24-30 (skrivelsen genom vilken kommissionen meddelar ett bolag att det interna förfarande som avser att dra in det beviljade bidraget och återkräva det redan utbetalade beloppet skall fullföljas, skall anses utgöra en informerande mellanliggande åtgärd vars syfte är att förbereda det slutliga beslutet. Förstainstansrätten anger att vad beträffar de ogynnsamma verkningar som eventuellt kan följa av det förhållande att förfarandet fortfarande pågår endast är den logiska följden av att förfarandet har inletts, och så länge kommissionen endast vidtar mellanliggande åtgärder innebär de inte att det föreligger en åtgärd med bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen), och dom av den 27 september 1988 i mål 114/86, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1988, s. 5289), punkterna 12-15, särskilt punkt 13 (en rättsakt som återger kommissionens avsikt att följa en bestämd handlingsplan vad gäller upprättandet av listor med ett begränsat antal kandidater för serviceavtal som ingås inom ramen för samarbetet ACP-EEG utgör inte en rättsakt mot vilken talan kan föras. Enligt domstolen "är det inte tillkännagivandet av en sådan avsikt, utan upprättandet av listorna som sådana som kan medföra rättsverkningar, eftersom det kan få till följd att vissa företag utelämnas från dessa listor och således fråntas möjligheten att delta i ifrågavarande avtal").
(26) - Det är nästan överflödigt att påpeka att resultatet av granskningen av den påstådda bekräftande karaktären av den omtvistade skrivelsen i förhållande till skrivelsen av den 7 april 1995 (se ovan punkterna 6 och 11) inte har någon inverkan på den slutsats jag i förevarande fall presenterar för domstolen. Det är således enbart en önskan om att analysen skall bli uttömmande som driver mig att ta ställning i denna fråga. Jag delar sökanderegeringens åsikt enligt vilken skrivelsen av den 28 juli 1995 inte enbart innehöll en uttrycklig hänvisning till att kommissionen skulle företa en ny granskning av situationen, till följd av de upplysningar som lämnats av de nederländska myndigheterna, utan även innehöll nya moment (tolkning av artikel 12 på ett sätt som överensstämde med den tolkning som gavs i skrivelsen av den 7 april 1995 och uppräkning av ett antal projekt för vilka gällde ett annat fristdatum för genomförande än det som fastställts av artikel 12 eller som åtnjöt uppskov i fristen att framföra begäran om betalning av rättsliga skäl), som således på klaraste sätt visade att denna granskning faktiskt hade ägt rum. Denna omprövning kan för övrigt bestå bland annat i att ett möte planeras på kommissionens initiativ med den tidigare rättsaktens mottagare för att diskutera frågor som har varit föremål för denna rättsakt, även om detta möte inte klarlägger något nytt moment och inte kan tvinga kommissionen att anta en särskild ställning (se domen i målet Air France mot kommissionen, ovan, fotnot 17, punkt 26.) Det är således enligt min mening, i enlighet med gemenskapens praxis (se, bland annat, beslut av den 4 maj 1998 i mål T-84/97, BEUC mot kommissionen (REG 1998, s. II-797), punkt 52, och dom av den 11 januari 1996 i mål C-480/93 P, Zunis Holding m.fl. (REG 1996, s. I-1), punkt 11-14), uteslutet att den rättsakt mot vilken talan väckts i första talan är en ren bekräftelse av skrivelsen av den 7 april 1995 (att kvalificera denna senare skrivelse som en rättsakt mot vilken talan kan väckas med stöd av artikel 173 i fördraget eller bara som en mellanliggande åtgärd är emellertid en helt annan fråga).
(27) - Enligt artikel 92.2 i rättegångsreglerna kan domstolen för övrigt när som helst ex officio undersöka tvingande avvisningsgrunder (se, bland annat, beslut av den 4 juni 1986 i mål 78/85, Groupes des Droites européennes mot parlamentet (REG 1986, s. 1753), punkterna 9-11).
(28) - Enligt domstolens praxis är en talan om tolkning av en gemenskapsrättslig bestämmelse enligt dess ändamål och dess allmänna systematik dessutom bara nödvändig när dess text inte lämpar sig för en klar och enhetlig tolkning (särskilt när det föreligger skiljaktigheter mellan dess olika språkliga versioner: se dom av den 21 november 1974 i mål 6/74, Moulijn mot kommissionen (REG 1974, s. 1287)). Låt oss i förbigående - för att bekräfta att det inte föreligger någon svårighet att tolka den prekluderande karaktären av fristen för att framställa begäran om slutbetalning, som fastställts i artikel 12 (och genom de motsvarande bestämmelserna i i) artikel 9.2 i rådets förordning (EEG) nr 2080/93 av den 20 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter till förordning (EEG) nr 2052/88 vad avser det finansiella instrumentet för utveckling av fisket (EGT L 193, s. 1), ii) artikel 8 i rådets förordning (EEG) nr 4255/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter till förordning (EEG) nr 2052/88 vad avser Europeiska socialfonden, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 39) och iii) artikel 10 i ovan nämnda förordning nr 4256/88, i dess lydelse enligt ovan nämnda förordning nr 2085/93 (se fotnot 20)) - observera att det visar sig att denna fråga aldrig underkastats domstolens kontroll i något annat förfarande. I domen i det ovan i fotnot 19 nämnda målet Regione Toscana mot kommissionen biföll förstainstansrätten däremot, i punkterna 50-52 i domen, en särskild grund för talan som väckts av Regione Toscana, nämligen att den tidsfrist som fastställts i artikel 10 i förordning nr 4256/88 hänför sig till den dag då en begäran avsänds och inte till den dag då den mottas av kommissionen.
(29) - Enligt svaranden har antalet begäran om slutbetalning (varav vissa avsett flera ärenden) som framställts de tre första månaderna av 1995 för projekt som finansierats av ERUF uppgått till cirka 2 000. Den automatiska frigörelsen, med tillämpning av artikel 12, av andelar av belopp som redan beviljats har ägt rum för cirka 500 ärenden.
(30) - Se, bland annat, domarna av den 18 mars 1975 i mål 78/74, Deuka m.fl. (REG 1975, s. 421), och av den 16 juni 1993 i mål C-325/91, Frankrike mot kommissionen (REG 1993, s. I-3283), punkt 26. Rättssäkerhetsprincipen kräver, bland annat, att en bestämmelse som fastställer en förverkandefrist, i synnerhet när den kan leda till att en medlemsstat går miste om utbetalning av ett ekonomiskt stöd, vars begäran har beviljats och med stöd av vilket staten redan verkställt stora utgifter, skall vara formulerad på ett klart och precist sätt, just för att medlemsstaterna med full sakkännedom skall kunna uppskatta den vikt som respekten av denna frist innebär för dem (se domen i målet Tyskland mot kommissionen, ovan fotnot 23), punkt 16.
(31) - Såsom sökanden erinrat om gäller partnerskapet för att arbeta mot ett gemensamt mål, inom området för strukturåtgärder - i överensstämmelse med respektive parts institutionella, juridiska och finansiella befogenheter (kommissionen och myndigheter som utsetts av berörd medlemsstat) - såväl förberedelsen och finansieringen som förhandsbedömningen, övervakningen och utvärderingen av de finansierade verksamheterna (se artikel 4 i förordning nr 2052/88, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning nr 2081/93).
(32) - Konungariket Nederländerna har i detta avseende åberopat rådets förordning (EEG) nr 724/75 av den 18 mars 1975 om skapandet av en europeisk fond för regional utveckling (EGT L 73, s. 1).
(33) - Nedan kallad förordning nr 1787/84 (EGT L 169, s. 1). Artikel 28 som angetts i texten föreskrev som villkor för slutlig utbetalning av återstoden av det belopp som utgjorde stöd från ERUF till berörd medlemsstat att en förteckning med följande uppgifter framvisades: namnet på berört företag (eller, avseende infrastruktur, namnet på ansvarig myndighet), investeringens belägenhet, den totala summan av offentliga utgifter som betalats under en period av tolv månader före det datum då kommissionen mottog ansökan om stöd, den andel av beloppet som begäran om betalning avser, storleken på den begärda summan, det belopp som faktiskt investerats och överensstämmelsen mellan den genomförda investeringen och det ursprungliga projektet, datum för fullbordande av investeringen, antalet sysselsättningstillfällen som skapats eller bibehållits genom investeringarna (i de fall investeringar gjorts inom områdena industri, hantverk och tjänster), och de socio-ekonomiska verkningarna av genomförda verksamheter som kan bedömas i detta skede.
(34) - Sökanden har emellertid gjort gällande att enligt artikel 15.1 i förordning nr 2052/88, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning nr 2081/93 (se ovan, punkt 14), skall de projekt som beviljats stöd från ERUF enligt beslut som fattats av kommissionen före den 1 januari 1989 likväl vara underkastade de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1787/84.
(35) - Se ovan, fotnot 29, och tillhörande del av texten.