62023TO0244
USNESENÍ TRIBUNÁLU (čtvrtého senátu)
26. října 2023 (
*1
)
„Žaloba pro nečinnost – Institucionální právo – Plné uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku – Povinnost přijmout rozhodnutí podle článku 4 Protokolu o podmínkách a pravidlech přijetí Bulharské republiky a Rumunska do Unie – Postavení privilegovaného žalobce – Žaloba po právní stránce zjevně zcela neopodstatněná“
Ve věci T‑244/23,
Eugen Tomac, s bydlištěm v Bruselu (Belgie), zástupce: R. Duta, avocat,
žalobce,
proti
Radě Evropské unie,
žalované,
TRIBUNÁL (čtvrtý senát),
ve složení: R. da Silva Passos (zpravodaj), předseda, S. Gervasoni a I. Reine, soudci,
za soudní kancelář: V. Di Bucci, rada,
vydává toto
Usnesení
1
Žalobou podanou na základě článku 265 SFEU se žalobce E. Tomac domáhá zaprvé toho, aby Tribunál určil, že Rada Evropské unie v rozporu s právem neučinila formální kroky za účelem rozhodnutí o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku, a zadruhé, aby mu přiznal postavení privilegovaného žalobce a vyhradil mu tak v této souvislosti veškerá práva, žalobní důvody a úkony.
Skutečnosti předcházející sporu
2
Schengenské acquis, o němž se hovoří v článku 1, odkazujícím na přílohu A rozhodnutí Rady 1999/435/ES ze dne 20. května 1999 o definici schengenského acquis za účelem určení právního základu všech ustanovení nebo rozhodnutí, jež tvoří acquis, v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii (Úř. věst. 1999, L 176, s. 1; Zvl. vyd. 19/04, s. 152), je soubor právních předpisů, jejichž cílem je postupné odstraňování kontrol na společných hranicích v rámci členských států schengenského prostoru.
3
Amsterodamská smlouva připojila ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o ES Protokol o schengenském acquis začleněném do rámce Evropské unie (Úř. věst. 1997, C 340, s. 93). Protokol (č. 19) o schengenském acquis začleněném do rámce Evropské unie, připojený ke Smlouvě o EU (Úř. věst. 2008, C 115, s. 290), byl následně připojen k Lisabonské smlouvě (Úř. věst. 2010, C 83, s. 290).
4
Pokud jde o Rumunsko, čl. 4 odst. 1 a 2 Protokolu o podmínkách a pravidlech přijetí Bulharské republiky a Rumunska do Evropské unie (Úř. věst. 2005, L 157, s. 29) k Aktu o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2005, L 157, s. 203) (dále jen „protokol k aktu o přistoupení Rumunska k Unii“), stanoví:
„1.   Ustanovení schengenského acquis, [jak bylo začleněno] do rámce Evropské unie, a aktů na ně navazujících nebo s ním jinak souvisejících, uvedená v příloze II, jakož i všech dalších takových aktů přijatých přede dnem přistoupení jsou ode dne přistoupení závazná a použitelná v [Bulharské republice] a Rumunsku.
2.   Ustanovení schengenského acquis, jak bylo začleněno do rámce Evropské unie, a aktů na ně navazujících nebo s ním jinak souvisejících, která nejsou uvedena v odstavci 1, jsou závazná pro [Bulharskou republiku] a Rumunsko ode dne přistoupení, avšak jsou v každém z nich použitelná pouze na základě evropského rozhodnutí Rady vydaného za tímto účelem poté, co bylo podle platných schengenských postupů pro vyhodnocování ověřeno, že podmínky nezbytné pro uplatnění všech předmětných částí acquis byly v tomto státě splněny.
Toto rozhodnutí přijme Rada po konzultaci s Evropským parlamentem na základě jednomyslnosti svých členů zastupujících vlády členských států, vůči nimž již ustanovení uvedená v tomto odstavci nabyla účinku, a zástupce vlády členského státu, vůči němuž tato ustanovení mají nabýt účinku. […]“
5
Po přistoupení k Unii dne 1. ledna 2007 přijalo Rumunsko v letech 2009 až 2011 řadu opatření v rámci postupů schengenského hodnocení s cílem splnit kritéria požadovaná pro plné uplatňování ustanovení schengenského acquis.
6
Ve dnech 29. září 2010 a 8. července 2011 předsednictví Rady vypracovalo a následně pozměnilo první návrh rozhodnutí Rady o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Bulharské republice a Rumunsku, a sice návrh č. 14142/10, nyní návrh č. 14142/1/10 (dále jen „návrh č. 14142/10“).
7
Usnesením ze dne 8. června 2011 o návrhu č. 14142/10 (Úř. věst. 2012, ES 380, s. 160) vyjádřil Evropský parlament k tomuto návrhu kladné stanovisko.
8
V závěrech ze dne 9. června 2011 o dokončení hodnocení stavu připravenosti Rumunska provádět všechna ustanovení schengenského acquis (9166/3/11 REV 3) vzala Pracovní skupina Rady pro schengenské záležitosti ve složení pro schengenské hodnocení na vědomí dokončení postupů schengenského hodnocení týkajících se Rumunska. Vzhledem k tomu, že tato skupina konstatovala, že Rumunsko splnilo podmínky ve všech oblastech schengenského acquis, dospěla k závěru, že Rada může přijmout rozhodnutí uvedené v čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii.
9
Ačkoli bylo dne 24. června 2011 dohodnuto, že rozhodnutí o přistoupení Rumunska k schengenskému prostoru by mělo být přijato nejpozději v září roku 2011, Rada nicméně na zasedání dne 22. září 2011 hlasování o přijetí tohoto rozhodnutí odložila.
10
Usnesením ze dne 13. října 2011 o přistoupení Bulharska a Rumunska k Schengenské dohodě (Úř. věst. 2013, ES 94, s. 13) Parlament zopakoval svou podporu přistoupení Rumunska k schengenskému prostoru. Vyzval Radu, aby za tímto účelem přijala nezbytná opatření.
11
O návrhu rozhodnutí Rady č. 14302/3/11 ze dne 7. prosince 2011, který vypracovalo předsednictví Rady, nebylo na zasedání Rady dne 9. prosince 2011 hlasováno.
12
Usnesením ze dne 11. prosince 2018 o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Bulharsku a Rumunsku: zrušení kontrol na vnitřních pozemních, námořních a vzdušných hranicích (Úř. věst. 2020, C 388, s. 18), Parlament vyzval Radu, aby na základě svého návrhu rozhodnutí č. 14142/10 co nejdříve předložila nový návrh rozhodnutí o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku a aby pomocí jediného právního aktu přijala okamžité rozhodnutí o zrušení kontrol na vnitřních hranicích.
13
Následně Evropská komise potvrdila, že Rumunsko splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby byla ustanovení schengenského acquis uznána za použitelná v tomto státě, a v prvním sdělení Evropskému parlamentu a Radě ze dne 2. června 2021, nazvaném „Strategie pro zajištění plně funkčního a odolného schengenského prostoru“ [KOM(2021) 277 final], a poté ve druhém sdělení Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 24. května 2022 nazvaném „Zpráva o stavu Schengenu 2022“ [KOM(2022) 0301 final], vyzvala Radu, aby za tímto účelem přijala nezbytná opatření.
14
Usnesením ze dne 18. října 2022 o přistoupení Rumunska a Bulharska k schengenskému prostoru (Úř. věst. 2023, C 149, s. 11) Parlament opětovně vyzval Radu, aby přijala veškerá nezbytná opatření k přijetí rozhodnutí o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku do konce roku 2022.
15
Odborná zpráva ze dne 21. října 2022, vypracovaná z pověření Komise o dobrovolné zjišťovací misi uskutečněné v Bulharsku a Rumunsku, zaměřené na uplatňování schengenského acquis a jeho vývoj od roku 2011 (13906/22), potvrdila závěry hodnotících postupů ukončených v roce 2011. Tato zpráva rovněž uváděla, že Rumunsko provedlo acquis a jeho nástroje a dokonce posílilo jejich uplatňování ve všech oblastech. Ve sdělení Evropskému parlamentu a Radě ze dne 16. listopadu 2022, nazvaném „Posílení schengenského prostoru prostřednictvím plné účasti Bulharska, Rumunska a Chorvatska v prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích“ [KOM(2022) 636 final] Komise znovu vyzvala Radu, aby Rumunsko přijala do schengenského prostoru.
16
Dne 29. listopadu 2022 vypracovalo předsednictví Rady na základě čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii návrh rozhodnutí Rady č. 15218/22 o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Bulharsku a Rumunsku (dále jen „návrh č. 15218/22“).
17
Dne 8. prosince 2022 zasedala Rada ve složení pro oblast spravedlnosti a vnitřních věcí (SVV), aby v rámci politické správy schengenského prostoru (schengenská rada) a nelegislativních činností rozhodla o návrhu č. 15218/22 zařazeném do bodu 3 písm. a) pořadu jednání, v němž bylo stanoveno, že lze požádat o hlasování za účelem případného přijetí. Z důvodu nedosažení jednomyslnosti zástupců vlád členských států nebyl návrh č. 15218/22 na tomto zasedání přijat.
18
Žalobce je poslancem Evropského parlamentu rumunské státní příslušnosti.
19
Dne 15. prosince 2022 se elektronickou poštou obrátil na generální ředitelku pro SVV generálního sekretariátu Rady, zda by mu mohla sdělit výsledky hlasování o plném uplatňování schengenského acquis v Rumunsku, které bylo zařazeno na pořad jednání Rady dne 8. prosince 2022, a poskytnout zápis z tohoto jednání nebo zprávu k němu.
20
Generální ředitelka pro SVV generálního sekretariátu Rady dne 16. prosince 2022 žalobci emailem odpověděla, že během tohoto zasedání nebyl skutečně návrh č. 15218/22 přijat a v souladu s články 8 a 9 jednacího řádu Rady se výsledky hlasování nezveřejňují, jelikož se jednalo o projednání nelegislativního aktu, které není veřejné. Dodala, že nebyl zveřejněn ani zápis o tom, jak bylo postupováno.
21
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 6. února 2023 podal žalobce na základě článku 263 SFEU žalobu na neplatnost „rozhodnutí“ Rady ze dne 8. prosince 2022, spočívajícího v nepřijetí návrhu č. 15218/22. Tato žaloba byla zapsána pod číslem T‑48/23.
22
Dopisem ze dne 6. února 2023 zaslal žalobce ministrovi, který je členem Rady ve složení pro oblast SVV, výzvu k jednání určenou Radě na základě čl. 265 druhého pododstavce SFEU, přičemž toto jednání mělo spočívat v přijetí rozhodnutí o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku podle čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii. Na podporu této výzvy popsal skutečnosti předcházející sporu a uvedl argumenty, které předložil na podporu své žaloby na neplatnost ve věci T‑48/23. V tomto ohledu odkázal zejména na porušení zásad rovnosti, zákazu diskriminace a loajální spolupráce mezi členskými státy. K tomu dodal, že „jelikož je prokázáno, že Rumunsko splňuje podmínky hodnotícího postupu, nemůže být jeho začlenění odmítnuto pod záminkou neodůvodněného nesouhlasu jediného [...] členského státu“ a Rada „neměla přihlížet ke zjevně neodůvodněnému nesouhlasu ve smyslu zejména článku 4 protokolu [k aktu] o přistoupení Rumunska k Unii“
23
Žalobci odpověděl dopisem ze dne 13. dubna 2023 generální ředitel Rady pro obecnou a institucionální politiku (GIP). Připomněl mu podmínku jednomyslnosti stanovenou v čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii, jejíž dodržení je nezbytné pro přijetí rozhodnutí ve smyslu tohoto článku. Dále mu sdělil, že návrh č. 15218/22 nezískal jednomyslnou podporu zástupců členských států na zasedáních ve dnech 8. a 9. prosince 2022, a proto pokračují jednání o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku s cílem dosáhnout jednomyslnosti požadované aktem o přistoupení Rumunska k Unii.
Návrhová žádání žalobce
24
Žalobce navrhuje, aby Tribunál:
–
určil, že Rada v rozporu s právem nepřijala opatření k rozhodnutí o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku podle čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii;
–
přiznal žalobci postavení privilegovaného žalobce, a vyhradil mu v této souvislosti veškerá práva, žalobní důvody a úkony;
–
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
25
Podle článku 126 jednacího řádu Tribunálu platí, že v případě zjevného nedostatku pravomoci Tribunálu k projednání určitého návrhu nebo je-li určitý návrh zjevně nepřípustný, může Tribunál kdykoli rozhodnout usnesením s odůvodněním, aniž by pokračoval v řízení.
26
Tribunál pokládá projednávanou věc za dostatečně objasněnou písemnostmi ve spise a v souladu s uvedeným článkem rozhodne ve věci, aniž bude pokračovat v řízení.
27
Článek 265 SFEU zní takto:
„Poruší-li [orgán, instituce nebo jiný subjekt Unie] Smlouvy tím, že nepřijme rozhodnutí, mohou členské státy a ostatní orgány Unie předložit věc Soudnímu dvoru Evropské unie, aby určil, že došlo k takovému porušení Smluv. […]
[Žaloba pro nečinnost] je přípustná pouze tehdy, byl-li příslušný orgán, instituce nebo jiný subjekt předem vyzván, aby jednal. Jestliže se orgán, instituce nebo jiný subjekt ve lhůtě dvou měsíců od této výzvy nevyjádří, může být žaloba podána v další lhůtě dvou měsíců.
Každá fyzická nebo právnická osoba může za podmínek uvedených v předchozích pododstavcích podat stížnost k Soudnímu dvoru Evropské unie na některý orgán, instituci nebo jiný subjekt Unie proto, že nevydal akt jí určený jiný než doporučení nebo stanovisko.“
28
Úvodem je třeba připomenout, že podle judikatury je žaloba pro nečinnost podmíněna existencí povinnosti dotyčného orgánu jednat takovým způsobem, že tvrzená nečinnost bude v rozporu se Smlouvou (usnesení ze dne 6. července 1998, Goldstein v. Komise, T‑286/97, EU:T:1998:150, bod 24, a ze dne 6. září 2011, Mugraby v. Rada a Komise, T‑292/09, nezveřejněné, EU:T:2011:418, bod 34), a fyzická nebo právnická osoba se může obrátit na unijní soud na základě čl. 265 třetího pododstavce SFEU pouze za účelem určení, že některý orgán, instituce nebo jiný subjekt nevydal v rozporu se Smlouvou akt jí určený, který není doporučením nebo stanoviskem, nebo který by tato osoba mohla napadnout žalobou na neplatnost (usnesení ze dne 27. listopadu 2012, H-Holding v. Parlament, T‑672/11, nezveřejněné, EU:T:2012:628, bod 16).
29
Za účelem rozhodnutí o opodstatněnosti návrhových žádání na určení nečinnosti musí Tribunál ověřit, zda v době výzvy k jednání určené dotyčnému orgánu ve smyslu čl. 265 druhého pododstavce SFEU měl tento orgán povinnost jednat způsobem, který navrhoval žalobce ve výzvě k jednání (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 17. července 2020, Wagenknecht v. Evropská rada, T‑715/19, EU:T:2020:340, bod 34 a citovaná judikatura).
30
V tomto ohledu je třeba v projednávané věci poznamenat, že článek 4 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii nestanoví žádnou lhůtu, po jejímž uplynutí musí být rozhodnutí Rady uvedené v odst. 2 tohoto článku přijato nebo se musí považovat za přijaté (viz bod 4 výše).
31
Mimoto ze systematiky uvedeného článku, a zejména z hlasování, které je v něm zakotveno, jakož i z podmínky jednomyslnosti, kterou vyžaduje, vyplývá, že zástupci vlád dotčených členských států nejsou povinni přijmout za všech okolností rozhodnutí ve smyslu tohoto ustanovení, ale že v tomto ohledu mají naopak diskreční pravomoc, která vylučuje právo jednotlivců vyžadovat od nich, a tedy i po Radě, aby při projednávání návrhu rozhodnutí zaujali stanovisko v určitém směru [v tomto smyslu obdobně viz rozsudky ze dne 14. února 1989, Star Fruit v. Komise_247/87, EU:C:1989:58, bod 11, a ze dne 5. září 2023, Parlament v. Komise (Osvobození státních příslušníků Spojených států od vízové povinnosti), C‑137/21, EU:C:2023:625, body 57 až 62].
32
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že generální ředitel příslušný pro GIP Rady sdělil správně žalobci v odpovědi na jeho výzvu k jednání ze dne 6. února 2023, že jeho výzvě, aby přijala rozhodnutí o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku, nelze vyhovět, aniž by se vzalo v potaz hlasování, jehož výsledkem bylo nepřijetí návrhu č. 15218/22, jelikož Rada nebyla oprávněna pominout nedosažení jednomyslnosti zástupců dotčených členských států, protože by tím porušila podmínky stanovené v čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii. Tato skutečnost tedy odůvodňovala nepřijetí rozhodnutí v souladu s těmito podmínkami, a tedy pokračování jednání v tomto ohledu (viz bod 23 výše).
33
Je tedy třeba dospět k závěru, že v době, kdy žalobce vyzval Radu k jednání, neměl tento orgán povinnost přijmout rozhodnutí na základě článku 4 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii. Rada naopak musela jednat v souladu s požadavkem jednomyslnosti výslovně stanoveným v článku 4 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii.
34
Navíc je nutno uvést, že vzhledem k tomu, že předsednictví Rady vypracovalo návrhy č. 14142/10, 14302/3/11 a 15218/22, neopomněla Rada v rámci svých pravomocí jednat s cílem učinit před podáním žaloby veškerá opatření nezbytná k přijetí rozhodnutí ve smyslu článku 4 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii, jak to v podstatě následně požadoval žalobce.
35
Je tedy zřejmé, že se Rada tím, že odmítla vyhovět výzvě k jednání formulované žalobcem, a bez ohledu na otázku, zda by nesouhlas členského státu s přijetím dotčeného návrhu mohl porušovat zásadu loajální spolupráce mezi členskými státy, nedopustila každopádně protiprávního opomenutí jednat podle článku 4 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii, který je stejně jako Smlouvy součástí primárního práva.
36
Z toho vyplývá, že se Rada v projednávané věci nezdržela v rozporu s právem přijetí rozhodnutí ve smyslu článku 265 SFEU. Je tedy třeba dospět k závěru, že první bod návrhových žádání, který zní na určení nečinnosti Rady z hlediska jejích povinností vyplývajících z čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii, musí být odmítnut jako po právní stránce zjevně zcela neopodstatněný.
37
Pokud jde o druhý bod návrhových žádání, kterým se žalobce domáhá toho, aby mu bylo přiznáno postavení privilegovaného žalobce a byla mu tedy vyhrazena veškerá práva, žalobní důvody a úkony v této souvislosti, je třeba poznamenat, že podle čl. 263 druhého pododstavce SFEU se postavení privilegovaného žalobce přiznává pouze členskému státu, Parlamentu, Radě nebo Komisi. Za těchto podmínek nelze toto postavení v projednávané věci žalobci přiznat.
38
Rovněž druhý bod návrhových žádání musí být tedy odmítnut jako po právní stránce zjevně zcela neopodstatněný.
39
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy musí být žaloba odmítnuta v plném rozsahu jako po právní stránce zjevně zcela neopodstatněná, aniž je nutné ji doručit Radě.
K nákladům řízení
40
Vzhledem k tomu, že toto usnesení bylo přijato před doručením žaloby Radě a před tím, než jí mohly vzniknout náklady řízení, postačí v souladu s článkem 133 jednacího řádu rozhodnout, že žalobce ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (čtvrtý senát)
rozhodl takto:
1)
Žaloba se odmítá jako po právní stránce zjevně zcela neopodstatněná.
2)
Eugen Tomac ponese vlastní náklady řízení.
V Lucemburku dne 26. října 2023.
Vedoucí soudní kanceláře
V. Di Bucci
Předseda
R. da Silva Passos
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.