62009CJ0327_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑327/09,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Nemčija) s sklepom z dne 1. julija 2009, ki je prispel na Sodišče 14. avgusta 2009, v postopku
Mensch und Natur AG
proti
Freistaat Bayern,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik senata, E. Juhász (poročevalec), G. Arestis, J. Malenovský in T. von Danwitz, sodniki,
generalni pravobranilec: N. Jääskinen,
sodni tajnik: B. Fülöp, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 9. septembra 2010,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Mensch und Natur AG H. Schmidt, odvetnik,
– za grško vlado E. Leftheriotou in A. Vasilopoulou, zastopnici,
– za poljsko vlado M. Dowgielewicz, zastopnik,
– za švedsko vlado A. Falk, A. Engman in S. Johannesson, zastopniki,
– za Evropsko komisijo L. Pignataro-Nolin in T. Scharf, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 23. novembra 2010
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne se nanaša na razlago člena 249, četrti odstavek, ES, Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 258/97 z dne 27. januarja 1997 v zvezi z novimi živili in novimi živilskimi sestavinami (UL L 43, str. 1) in Odločbe Komisije 2000/196/ES z dne 22. februarja 2000 o zavrnitvi odobritve za dajanje na trg proizvoda „ Stevia rebaudiana Bertoni : rastline in posušeni listi“ kot novega živila ali nove živilske sestavine v skladu z Uredbo št. 258/97 (UL L 61, str. 14).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med podjetjem Mensch und Natur AG (v nadaljevanju: Mensch und Natur) in Freistaat Bayern (zvezna dežela Bavarska) o prepovedi dajanja na nemški trg nekaterih proizvodov, ki jih trži navedeno podjetje, ker so vsebovali rastlino Stevia rebaudiana Bertoni (v nadaljevanju: stevia).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 258/97
3. V uvodnih izjavah 1 in 2 Uredbe št. 258/97 je navedeno:
„(1) 	ker lahko razlike med nacionalnimi predpisi v zvezi z novimi živili in živilskimi sestavinami ovirajo prosto gibanje živil; ker lahko ustvarijo pogoje nelojalne konkurence in s tem neposredno prizadenejo delovanje notranjega trga;
(2) ker je za varovanje javnega zdravja treba zagotoviti, da so nova živila in nove živilske sestavine po postopku Skupnosti podvrženi enotni presoji varnosti, preden se dajo na trg Skupnosti; […]“
4. Člen 1 navedene uredbe določa:
„1. Ta uredba zadeva dajanje novih živil ali novih živilskih sestavin na trg znotraj Skupnosti.
2. Ta uredba se uporablja za dajanje na trg znotraj Skupnosti živil in živilskih sestavin, ki se do sedaj še niso v pomembnem obsegu uporabljale za prehrano ljudi v Skupnosti in se razvrščajo v naslednje skupine:
[…]
(e) živila in živilske sestavine, ki jih sestavljajo rastline ali so pridobljeni iz rastlin, ter živilske sestavine, pridobljene iz živali, razen živil in živilskih sestavin, pridobljenih s tradicionalnim razmnoževanjem ali gojenjem, ki že iz preteklosti veljajo za varna živila;
[…]
3. Po potrebi je mogoče po postopku iz člena 13 določiti, ali vrsta živila ali živilske sestavine sodi na področje uporabe odstavka 2 tega člena.“
5. Člen 3 iste uredbe določa:
“1. Živila in živilske sestavine, ki sodijo na področje uporabe te uredbe, ne smejo:
– predstavljati nevarnosti za potrošnika,
– potrošnika [zavajati],
– se razlikovati od živil ali živilskih sestavin, ki naj bi jih nadomestile, v takem obsegu, da bi bilo njihovo običajno uživanje za potrošnika prehransko nekoristno.
2. Za dajanje živil in živilskih sestavin, ki sodijo na področje uporabe te uredbe, na trg Skupnosti, se uporabljajo postopki iz členov 4, 6, 7 in 8 na podlagi meril, opredeljenih v odstavku 1 tega člena in drugih ustreznih dejavnikov, navedenih v teh členih.
[…]“
6. Člen 4 Uredbe št. 258/97 določa:
„1. Oseba, odgovorna za dajanje na trg Skupnosti (v nadaljevanju ‚prosilec‘), predloži zahtevek državi članici, na katere trg želi prvič dati izdelek. Istočasno mora kopijo zahtevka izročiti Komisiji
2. Opravi se začetna presoja, kakor je predvidena v členu 6.
Po postopku, navedenem v členu 6(4), država članica, navedena v odstavku 1, brez odlašanja obvesti prosilca:
– da lahko da na trg živilo ali živilsko sestavino, kadar se ne zahteva dodatna presoja, kakor je navedena v členu 6(3), in da ni bil predložen upravičen ugovor v skladu s členom 6(4), ali
– da je v skladu s členom 7 potrebna odločba o odobritvi.
3. Vsaka država članica uradno sporoči Komisiji imena in naslove organov za presojo živil, ki so na njenem ozemlju odgovorni za pripravo poročil o začetni presoji, navedenih v členu 6(2).
4. Pred začetkom veljavnosti te uredbe Komisija objavi priporočila v zvezi z znanstvenimi vidiki [glede]:
– informacij, ki morajo spremljati zahtevke, in predstavitev teh informacij,
– priprave poročil o začetni presoji, predvidenih v členu 6.
[…]“
7. Člen 6 navedene uredbe določa:
„1. Zahtevek, naveden v členu 4(1), vsebuje vse potrebne informacije, vključno s kopijami opravljenih študij in vsega drugega gradiva, ki je na voljo kot dokazilo, da to živilo ali živilske sestavine izpolnjujejo merila, določena v členu 3(1), pa tudi ustrezen predlog za predstavitev in označevanje živil ali živilskih sestavin v skladu z zahtevami člena 8. Poleg tega mora zahtevek spremljati povzetek spisa.
2. Po prejemu zahtevka država članica, navedena v členu 4(1), zagotovi, da se opravi začetna presoja. V ta namen Komisiji sporoči ime pristojnega organa za presojo živil, odgovornega za pripravo poročila o začetni presoji, ali pa jo zaprosi, da v dogovoru z drugo državo članico uredi vse potrebno, da eden od pristojnih organov za presojo živil, navedenih v členu 4(3), pripravi tako poročilo.
Komisija brez odlašanja posreduje državi članici kopijo povzetka, ki ga je pripravil prosilec, in ime pristojnega organa, odgovornega za pripravo začetne presoje.
3. Poročilo o začetni presoji je treba sestaviti v treh mesecih od prejema zahtevka, ki izpolnjuje pogoje iz odstavka 1, v skladu s priporočili, navedenimi v členu 4(4), in mora odločiti, ali živilo ali živilska sestavina zahteva dodatno presojo v skladu s členom 7.
4. Zadevna država članica mora brez odlašanja posredovati poročilo pristojnega organa za presojo živil Komisiji, ki ga posreduje drugim državam članicam. V 60. dneh od dneva, ko je Komisija razposlala poročilo, lahko država članica ali Komisija da pripombe ali upravičeno ugovarja trženju zadevnega živila ali živilske sestavine. Pripombe ali ugovori lahko zadevajo tudi predstavitev ali označevanje živila ali živilske sestavine.
Pripombe ali ugovore je treba posredovati Komisiji, ki jih potem razpošlje državam članicam v 60. dneh, navedenih v prvem pododstavku.
Če tako zahteva država članica, prosilec priskrbi kopijo vseh informacij, ki se pojavljajo v zahtevku.“
8. Člen 7 iste uredbe določa:
„1. Če se v skladu s členom 6(3) zahteva dodatna presoja ali pride do ugovora v skladu s členom 6(4), se odločba o odobritvi sprejme po postopku iz člena 13.
2. Odločba opredeljuje področje uporabe odobritve in po potrebi določa:
– pogoje za uporabo živila ali živilske sestavine,
– označbo živila ali živilske sestavine in njegovo specifikacijo,
– posebne zahteve glede označevanja, navedene v členu 8.
3. Komisija brez odlašanja obvesti prosilca o sprejeti odločbi. Odločbe se objavijo v Uradnem listu Evropskih skupnosti .“
9. Člen 13 Uredbe št. 258/97 določa:
„1. Če je treba ravnati po postopku, opredeljenem v tem členu, Komisiji pomaga Stalni odbor za živila, v nadaljnjem besedilu ‚odbor‘.
2. Zadeve preda odboru predsednik na lastno pobudo ali na zahtevo predstavnika države članice.
3. Predstavnik Komisije predloži odboru osnutek potrebnih ukrepov. Odbor da svoje mnenje o osnutku v roku, ki ga lahko glede na nujnost zadeve določi predsednik. Mnenje se sprejme z večino, ki jo določa člen [205(2) ES] za sprejemanje odločitev Sveta na predlog Komisije. Glasovi predstavnikov držav članic v odboru se ponderirajo na način iz navedenega člena. Predsednik ne glasuje.
4. (a) Komisija sprejme predlagane ukrepe, če so v skladu z mnenjem odbora.
[…]“
10. V skladu s členom 15 Uredbe št. 258/97 začne ta uredba veljati 90 dni po objavi v Uradnem listu Evropskih skupnosti .
Odločba 2000/196
11. V tretji uvodni izjavi Odločbe 2000/196 je navedeno: „ob upoštevanju zahtevka, ki ga je profesor J. Geuns, Laboratorij za fiziologijo rastlin, KUL, vložil pri pristojnih belgijskih organih 5. novembra 1997 za dajanje na trg proizvoda ‚[stevia]‘ kot novega živila ali nove živilske sestavine“.
12. V točkah obrazložitve Odločbe 2000/196 je navedeno:
„(1) V prvem poročilu o presoji, ki so ga pripravili pristojni belgijski organi, je ugotovljeno, da na podlagi predloženih informacij proizvod ne bi smel dobiti odobritve za dajanje na trg.
(2) V odgovoru na prvo poročilo o presoji je prosilec predložil dodatno dokumentacijo Komisiji, ki je s temi informacijami seznanila države članice in Znanstveni odbor za hrano.
(3) Opravljena je bila dodatna presoja v skladu s členom 7 Uredbe [št. 258/97]. Znanstveni odbor za hrano je 17. junija 1999 v svojem mnenju v bistvenem potrdil prvo poročilo o presoji.
(4) [Stevia] je novo živilo v smislu Uredbe […] št. 258/97, in ker ni bilo dokazano, da je proizvod v skladu z merili, določenimi v členu 3(1) Uredbe, ne bo dan na trg Skupnosti.
(5) Ukrepi, predvideni v tej odločbi, so v skladu z mnenjem Stalnega odbora za živila.“
13. Člena 1 in 2 Odločbe 2000/196 določata:
„Člen 1
Proizvoda ‚[Stev ia]: rastline in posušeni listi‘ ni mogoče dati na trg Skupnosti kot živila ali živilske sestavine.
Člen 2
Ta odločba je naslovljena na profesorja J. Geunsa, Laboratorij za fiziologijo rastlin, KUL, Kardinal Mercierlaan 92, 3001 Heverlee, Belgija.“
Nacionalno pravo
14. V skladu s členom 2(1), točka 1, bavarskega zakona o nadzoru živil (Bayerisches Lebensmittelüberwachungsgesetz) z dne 11. novembra 1997 organi pri izpolnjevanju svojih nalog lahko izdajajo individualne odločbe, da bi preprečili ali zaustavili kršitve določb predpisov o živilih.
15. Člen 3(1) uredbe o novih živilih in živilskih sestavinah (Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung) določa, da oseba, odgovorna za trženje, ne sme dati na trg živil in živilskih sestavin v smislu člena 1(2) Uredbe št. 258/97 brez odobritve, pridobljene v skladu s postopki, določenimi v členu 3(2) navedene uredbe.
Dejansko stanje v postopku v glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
16. Podjetje Mensch und Natur proizvaja in trži različne vrste čaja. V nekaterih izmed njih se kot sladilo uporabljajo izvlečki iz stevie.
17. Komisija je v Odločbi 2000/196 odločila, da stevie ni mogoče dati na trg Unije kot živila ali živilske sestavine. Ta odločba je bila sprejeta na podlagi zahtevka, ki ga je vložil profesor J. Geuns, na katerega je naslovljena.
18. Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (upravna služba okrožja Bad Tölz-Wolfratshausen) je z odločbo z dne 8. aprila 2003, naslovljeno na podjetje Mensch und Natur, prepovedala trženje več vrst čaja in zagrozila z upravno globo.
19. Ta služba je v navedeni odločbi ugotovila, da je bil zahtevek za odobritev stevie kot novega živila z Odločbo 2000/196 zavrnjen in da ta odločba vse države članice zavezuje k prepovedi trženja stevie. Poudarila je tudi, da podjetje Mensch und Natur ni dokazalo, da so se zadevne vrste čaja že pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 258/97, to je pred 15. majem 1997, tržile v Uniji v pomembnem obsegu za prehrano ljudi.
20. Podjetje Mensch und Natur je vložilo pritožbo zoper odločbo Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen z dne 8. aprila 2003 pri Verwaltungsgericht München (upravno sodišče v Münchenu), pri čemer je trdilo, da so njegovi predhodniki proizvode, ki vsebujejo stevio, razvijali že od začetka 90. let in jih že pred 15. majem 1997 v več sto tisoč primerkih prek prodaje po pošti in v trgovinah z naravno prehrano tržili v Evropski uniji. Poleg tega je podjetje Mensch und Natur navedlo, da Odločba 2000/196 zanj ni zavezujoča.
21. Verwaltungsgericht München je s sodbo z dne 13. maja 2004 tej pritožbi ugodilo.
22. Zvezna dežela Bavarska je vložila pritožbo zoper to sodbo pri Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (bavarsko upravno sodišče).
23. Ker je Bayerischer Verwaltungsgerichtshof menilo, da je za razsodbo treba dobiti nekatera pojasnila o razlagi prava Unije, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali člen 249, četrti odstavek, ES nasprotuje temu, da bi se odločba Komisije, ki je v skladu s svojim besedilom naslovljena zgolj na določenega posameznika, lahko razlagala tako, da zavezuje tudi druga podjetja, ki jih je v skladu s smislom in z namenom [te] odločbe treba obravnavati enako?
2. Ali je Odločba [2000/196], katere člen 1 nasprotuje dajanju [stevie] kot novega živila ali nove živilske sestavine na trg Skupnosti, zavezujoča tudi za [podjetje Mensch und Natur], ki [jo] zdaj trži v Skupnosti?“
Vprašanji za predhodno odločanje
24. Predložitveno sodišče s tema vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, Sodišče v bistvu prosi za pojasnila o pravnih učinkih odločbe Komisije o zavrnitvi odobritve za dajanje proizvoda na trg Unije kot novega živila ali nove živilske sestavine, ki je bila sprejeta na podlagi člena 7 Uredbe št. 258/97.
25. V skladu s členom 249, četrti odstavek, ES je „[o]dločba […] v celoti zavezujoča za vse, na katere je naslovljena.“ Ta določba je postala člen 288, četrti odstavek, PDEU, ki določa, da je „[s]klep je v celoti zavezujoč. Če določa tiste, na katere je naslovljen, je zavezujoč samo zanje.“
26. Značilnosti postopka, uvedenega z Uredbo št. 258/97, izključujejo tudi široko razlago glede naslovnikov odločbe, sprejete v skladu s tem aktom.
27. V zvezi s tem je treba po eni strani navesti, da se ta uredba uporablja le za nova živila in nove živilske sestavine v smislu njenega člena 1(2). Ta opredelitev je odvisna od vprašanja, ali je bila, preden je začela veljati navedena uredba, uporaba teh živil ali živilskih sestavin za prehrano ljudi v Uniji zanemarljiva ali ne.
28. Člen 1(3) Uredbe št. 258/97 določa le možnost, da se „po potrebi“ v skladu s postopkom, imenovanim „komitološki“ postopek, določenim v členu 13 te uredbe, določi, ali vrsta živila ali živilske sestavine spada na področje uporabe navedene uredbe (glej sodbo z dne 15. januarja 2009 v zadevi M-K Europa, C-383/07, ZOdl., str. I‑115, točka 40). Vendar podjetniku ni treba začeti postopka, določenega v navedenem členu 13 (zgoraj navedena sodba M-K Europa, točka 43).
29. Po drugi strani pa, kakor je razvidno zlasti iz členov 4(1) in 6(1) Uredbe št. 258/97, odločba Komisije o zavrnitvi odobritve za dajanje proizvoda na trg v bistvu temelji na zahtevi osebe, ki namerava zadevni proizvod dati na trg, in na podatkih, ki jih je ta oseba predložila.
30. Iz besedila Odločbe 2000/196 pa ni jasno razvidno, da je Komisija obravnavala vprašanje, ali je bila, preden je začela veljati navedena uredba, uporaba teh živil ali živilskih sestavin za prehrano ljudi v Uniji zanemarljiva ali ne.
31. Nasprotno, države članice, ki jih zavezuje obveznost lojalnega sodelovanja, izražena v členu 10 ES in zdaj v členu 4(3) PEU, morajo spoštovati Uredbo št. 258/97 in morajo zato skrbeti za to, da se živilo ali živilska sestavina, ki je v smislu člena 1(2) te uredbe „nova“ in zato spada na področje njene uporabe, ne trži na njihovem ozemlju, ne da bi pristojen organ zadevne države članice v skladu s členom 4 navedene uredbe ugotovil, da ni potrebe po odobritvi, in, če je to potrebno, brez dovoljenja Komisije v skladu s členom 7 te uredbe.
32. V skladu s členom 7(3) Uredbe št. 258/97 se odločbe objavijo v Uradnem listu Evropske unije .
33. Če imajo države članice v teh okoliščinah na voljo informacije, v skladu s katerimi se na njihovem ozemlju tržijo proizvodi – za njihove značilnosti pa se zdi, da ustrezajo značilnostim proizvodov, katerih dajanje na trg je Komisija zavrnila – morajo na podlagi določb te uredbe preveriti okoliščine tega trženja in, če je to potrebno, preprečiti trženje teh proizvodov.
34. Najprej je njihova naloga, da ugotovijo, ali je zadevni proizvod novo živilo ali nova živilska sestavina v smislu člena 1(2) Uredbe št. 258/97 ali ne, pri čemer morajo zadevni osebi dati možnost, da dokaže, da je bil ta proizvod, preden je začela veljati ta uredba, tržen v Uniji v nezanemarljivih količinah.
35. Dalje, če se ugotovi, da je ta proizvod novo živilo ali nova živilska sestavina, mora pristojni organ zadevne države članice sprejeti ukrepe, potrebne za to, da se določbe Uredbe št. 258/97 uporabijo učinkovito, kar lahko vključuje tudi, da se zadevni osebi naloži, da predloži zahtevo v skladu s členom 4 te uredbe, zato da lahko nadaljuje s trženjem tega proizvoda.
36. Glede na navedeno je treba na zastavljeni vprašanji odgovoriti, da odločba Komisije o zavrnitvi dajanja živila ali živilske sestavine na trg Unije, sprejeta na podlagi člena 7 Uredbe št. 258/97, ni zavezujoča za osebe, ki niso oseba ali osebe, na katere je naslovljena. Vendar morajo pristojni organi države članice preveriti, ali je proizvod, ki se trži na ozemlju te države članice – za njegove značilnosti pa se zdi, da ustrezajo značilnostim proizvoda, ki je predmet te odločbe Komisije – novo živilo ali nova živilska sestavina v smislu člena 1(2) te uredbe, in, če je to potrebno, zadevni osebi naložiti, da mora ravnati v skladu z določbami te uredbe.
Stroški
37. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
Odločba Komisije o zavrnitvi dajanja živila ali živilske sestavine na trg Unije, sprejeta na podlagi člena 7 Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 258/97 z dne 27. januarja 1997 v zvezi z novimi živili in novimi živilskimi sestavinami, ni zavezujoča za osebe, ki niso oseba ali osebe, na katere je naslovljena. Vendar morajo pristojni organi države članice preveriti, ali je proizvod, ki se trži na ozemlju te države članice – za njegove značilnosti pa se zdi, da ustrezajo značilnostim proizvoda, ki je predmet te odločbe Komisije – novo živilo ali nova živilska sestavina v smislu člena 1(2) te uredbe, in, če je to potrebno, zadevni osebi naložiti, da mora ravnati v skladu z določbami te uredbe.