61990CC0045(01)_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. O advogado-geral J. Mischo apresentou as suas conclusões no presente processo em 4 de Junho de 1991. A Quinta Secção do Tribunal de Justiça, encarregada do processo, decidiu, nos termos do artigo 95. do Regulamento de Processo e invocando a importância do processo, devolvê-lo ao Tribunal pleno. O Tribunal, em seguida, decidiu reiniciar a fase oral do processo. Cabe-nos agora apresentar as nossas conclusões.
Trata-se de uma tarefa que nada tem de insuperável. Com efeito, concordamos com a maior parte dos pontos das conclusões do advogado-geral J. Mischo.
Contexto do processo
2. O litígio em julgamento no Arbeitsgericht alemão, que apresentou o pedido prejudicial, respeita à aplicação da legislação alemã que impõe à entidade patronal, no caso de incapacidade para o trabalho por doença do trabalhador, que continue a pagar o salário durante um período de seis semanas (Lohnfortzahlungsgesetz).
Os quatro membros de uma família de nacionais italianos, que trabalham na mesma empresa alemã, adoeceram durante as suas férias em Itália. A doença e a incapacidade para o trabalho daí resultante foram verificadas e objecto de uma comunicação, em conformidade com as regras comunitárias e alemãs aplicáveis. A entidade patronal alemã, contudo, recusou pagar os salários durante o período da doença, alegando que os interessados tinham igualmente adoecido durante anteriores férias em Itália. Assim, a entidade patronal recusou reconhecer os certificados de incapacidade para o trabalho passados pela instituição italiana competente, em conformidade com o artigo 18. do Regulamento n.
574/72/CEE do Conselho.
Resulta do acórdão de reenvio que as informações disponíveis sobre os antecedentes clínicos desta família durante as suas férias em Itália suscitam uma dúvida de tal forma séria e fundada sobre a veracidade dos certificados que o direito alemão permitiria eventualmente ao Arbeitsgericht denegar aos membros desta família italiana as pretensões que alegam no âmbito do processo que intentaram contra a sua entidade patronal.
Todavia, também resulta do acórdão de reenvio que o acórdão proferido pela Terceira Secção do Tribunal de Justiça em 12 de Março de 1987, no processo 22/86, Rindone/Allgemeine Ortskrankenkasse Bad Urach-Munsingen (Colect., p. 1339), chamou a atenção do Arbeitsgericht e que este último considera que o presente processo deve ser decidido com base nas mesmas disposições que foram interpretadas no processo Rindone, sendo pois a questão principal a de saber se existem, entre o presente caso e o processo Rindone, diferenças susceptíveis de excluir a aplicabilidade da interpretação, dada no processo Rindone, às disposições em causa do regulamento.
Para o Arbeitsgericht, a diferença mais importante consiste no facto de o acórdão Rindone dizer respeito a uma situação em que a instituição competente para pagar as prestações era uma Caixa de Previdência alemã, enquanto, no caso vertente, a instituição competente para o efeito é uma entidade patronal privada, para a qual é claramente mais difícil pôr em prática as disposições pertinentes do regulamento do que para uma Caixa de Previdência alemã.
Delimitação das questões apresentadas
3. Como se demonstrará pelo que se segue, estamos de acordo, no essencial, com a análise do Arbeitsgericht, tal como resulta do despacho de reenvio.
Isto implica, em primeiro lugar, que, tal como o advogado-geral J. Mischo, consideramos que as prestações da Lohnfortzahlungsgesetz são abrangidas pelo Regulamento (CEE) n.
1408/71. No que se refere a esta questão, podemos remeter inteiramente para as conclusões do advogado-geral J. Mischo (pontos 5 a 14).
Isto implica, em segundo lugar, que as regras comunitárias aplicáveis são as disposições do artigo 18. do Regulamento n.
574/72, que estabelecem certas regras de procedimento no caso de serem devidas prestações pecuniárias por doença a trabalhadores que residam num Estado-membro que não seja o Estado competente.
Notar-se-á que o artigo 18. diz respeito a casos em que os trabalhadores têm a sua residência num Estado-membro que não é o Estado competente enquanto, no caso vertente, se trata de trabalhadores que apenas se encontram temporariamente num Estado-membro que não é o Estado competente. No ponto 3 das suas conclusões, o advogado-geral J. Mischo indicou que, na opinião do tribunal de reenvio, as circunstâncias do caso são abrangidas pelo artigo 18. - directamente ou por analogia, nos termos do artigo 24. do Regulamento n.
574/72. [O artigo 24. diz respeito às prestações pecuniárias ao abrigo do n.
1, alínea a), ii) do artigo 22. do Regulamento n. 1408/71 e abrange os trabalhadores que se encontram temporariamente num Estado-membro que não é o Estado competente. O artigo 24. prevê que se aplica o disposto no artigo 18. do Regulamento n.
574/72]. Pode, pois, considerar-se assente que as questões neste processo respeitam à interpretação do artigo 18., o que também é aceite pelas partes intervenientes no Tribunal de Justiça. Neste contexto, a seguir utilizaremos "residência" - ainda que, de acordo com as circunstâncias concretas do processo, a expressão "estada" talvez fosse mais apropriada.
4. Assim, o processo diz respeito à interpretação de uma disposição do regulamento que já foi interpretada pelo Tribunal de Justiça e que tem por objectivo, assim como as outras disposições do Regulamento n.
1408/71 e do Regulamento n.
574/72, contribuir para instaurar a livre circulação dos trabalhadores migrantes.
5. Para tomar posição sobre as questões submetidas, é necessário, pois, proceder à análise do artigo 18. do Regulamento n.
574/72 e do acórdão proferido no processo Rindone.
O artigo 18. do Regulamento n.
574/72 do Conselho
Nas suas conclusões no processo Rindone, o advogado-geral J. Mischo analisou o conteúdo do artigo 18. Remetemos para essa análise e só sublinharemos aqui os seguintes elementos importantes. O artigo 18. instaura um sistema em que o certificado de incapacidade decisivo é um atestado passado não pelo médico assistente, mas pelo médico assessor da instituição competente do lugar de residência. Assim, o artigo 18. introduz um sistema em que a instituição do lugar de residência desempenha uma missão importante, que consiste em pronunciar-se oficiosamente, por intermédio do seu médico assessor, sobre a questão de saber se o trabalhador se encontra impossibilitado para trabalhar, e em transmitir o resultado desse exame à instituição competente do Estado onde são pagas as prestações (a seguir "instituição competente"). É uma disposição de direito comunitário que impõe à instituição do lugar de residência que efectue essa inspecção médica. A referida inspecção deve ser efectuada pela instituição do lugar de residência "como se (o interessado) fosse o seu próprio segurado", e, verosimilmente, o artigo 18. parte de modo geral da ideia de que a instituição do lugar de residência actua por conta da instituição competente (v. a última frase do n.
4).
No seu n.
5, o artigo 18. contém uma disposição que confere expressamente um poder de controlo à instituição competente. Nos termos do n.
5 do artigo 18., a instituição competente terá "sempre a faculdade de mandar proceder à inspecção do trabalhador por um médico à sua escolha". Esta disposição reveste uma clara importância para as questões submetidas ao Tribunal de Justiça. Ela dá à instituição a competente possibilidade de obter um elemento que pode invocar para fundamentar a sua recusa dos resultados da inspecção médica efectuada pela instituição do lugar de residência.
Foi dito que o n.
6 do artigo 18. podia, eventualmente, ser interpretado no sentido de conferir à instituição competente uma possibilidade mais lata de rejeitar os resultados da inspecção médica. O n.
6 tem o seguinte teor: "Se a instituição competente decidir recusar as prestações pecuniárias, porque o trabalhador não cumpriu as formalidades previstas na legislação do país de residência, ou se verificar que o trabalhador está apto a retomar o trabalho, notificá-lo-á da sua decisão e enviará simultaneamente cópia à instituição do lugar de residência." Segundo nos parece, o n.
6 não tem qualquer aplicabilidade no que se refere às questões suscitadas no presente caso. Com efeito, o n.
6 apenas regulamenta duas situações que não dizem respeito à possibilidade de a instituição competente rejeitar os resultados de um exame médico efectuado pela instituição do lugar de residência. Por outro lado, é evidente que, no processo Rindone, o Tribunal de Justiça não considerou que o n.
6 tinha importância para a resposta às questões que lhe tinham sido submetidas.
O acórdão no processo Rindone
6. À primeira vista, o acórdão no processo Rindone é perfeitamente claro e tem relevância directa para as questões submetidas no presente processo.
A questão principal no processo Rindone era a de saber se a instituição competente se encontrava vinculada por um certificado passado pelo médico competente da instituição do lugar de residência, no caso de a instituição competente não ter utilizado o seu direito, consagrado no n.
5 do artigo 18., de mandar examinar o segurado por um médico à sua escolha. A Comissão pronunciou-se por uma resposta afirmativa a esta questão, enquanto a Caixa de Previdência alemã demandada e o Governo do Reino Unido propuseram uma resposta negativa, argumentando que "as verificações médicas efectuadas pelas instituições do lugar de residência" apenas seriam "meras peritagens, cuja apreciação incumbiria à instituição competente."
O Tribunal de Justiça decidiu, nomeadamente:
"Convém salientar que a interpretação dada pela demandada e pelo Governo do Reino Unido, nos termos da qual as verificações médicas efectuadas pela instituição do lugar de residência não vinculam, de facto e de direito, a instituição competente, não encontra fundamento nem no texto nem no escopo do artigo 18. do Regulamento n. 574/72." (n.
9)
"Conclui-se competir à instituição do lugar de residência verificar a existência e a duração da incapacidade de trabalho, conservando a instituição competente apenas a faculdade de mandar proceder à inspecção do trabalhador por um médico à sua escolha (n.
5 do artigo 18. )." (n.
12)
"Esta interpretação impõe-se também em virtude do objectivo prosseguido pelo artigo 18. do Regulamento n.
574/72, bem como pelo artigo 19. do Regulamento n.
1408/71. Se a instituição competente fosse livre de não reconhecer a verificação da incapacidade de trabalho efectuada pela instituição do lugar de residência, de tal facto poderiam resultar, como sublinha o tribunal de reenvio, dificuldades de prova por parte do trabalhador cuja capacidade de trabalho se tivesse entretanto restabelecido. Ora, são precisamente estas dificuldades que a regulamentação comunitária em causa visa eliminar. Uma tal situação seria inaceitável pois prejudicaria 'o estabelecimento de uma livre circulação, tão completa quanto possível, dos trabalhadores migrantes, princípio que faz parte dos próprios fundamentos da Comunidade' (acórdão de 25 de Fevereiro de 1986, L. A. Spruyt, 284/84, Colect., p. 693)." (n.
13)
"Deve, pois, responder-se à primeira questão que os n.os 1 a 4 do artigo 18. do Regulamento n.
574/72 devem ser interpretados no sentido de que, no caso de não recorrer à faculdade prevista no n.
5 de mandar proceder à inspecção do trabalhador por um médico à sua escolha, a instituição competente ficará vinculada, de facto e de direito, pelas verificações médicas, quanto à existência e à duração da incapacidade de trabalho, efectuadas pela instituição do lugar de residência." (n.
15)
A única interpretação possível deste acórdão é a de que o artigo 18. contém regras, não apenas sobre os actos que devem efectuar os trabalhadores para poderem provar a sua incapacidade para o trabalho quando adoeçam num Estado que não seja o Estado competente, mas também no que se refere ao valor probatório que a instituição competente deve atribuir ao certificado passado pela instituição do lugar de residência.
O problema central do processo
7. É por esta razão que, em nossa opinião, não pode haver dúvidas sobre o facto de, no caso vertente, o Tribunal de Justiça ser confrontado com a questão de saber se deve manter a solução do acórdão Rindone ou se é necessário afastar-se dessa jurisprudência ou alterá-la em termos a determinar mais precisamente.
Não se trata de uma questão fácil de resolver. Existem argumentos convincentes favoráveis à manutenção integral do acórdão Rindone, mas também se podem apresentar razões válidas para o modificar. Examinaremos em primeiro lugar estas últimas razões e, neste contexto, trataremos mais em particular do alcance a dar a uma modificação do acórdão Rindone em função dessas razões.
Modificação do acórdão Rindone no caso de a instituição competente ser uma entidade patronal
8. Como acima dissemos, na opinião do Arbeitsgericht pode considerar-se uma modificação da jurisprudência Rindone, já que a instituição competente no presente processo é uma entidade patronal e não uma Caixa de Previdência como sucedia no processo Rindone. A Comissão, em particular, aderiu a esta concepção, sublinhando que o sistema de controlo, nos termos do artigo 18., não estava concebido para os casos em que a instituição competente é uma entidade patronal.
Nas suas conclusões, o advogado-geral J. Mischo contestou que o artigo 18. pudesse ser interpretado de modo diverso consoante a instituição que é competente segundo a legislação do Estado em que são pagas as prestações. Concordamos com J. Mischo neste ponto e, a este respeito, remetemos para a sua argumentação, nomeadamente para as suas observações sobre o facto de dever ser possível resolver de outra maneira os problemas práticos das entidades patronais (pontos 17 a 27).
Assim, tal como o advogado-geral J. Mischo, pensamos que uma eventual modificação do acórdão Rindone deve ter aplicação geral, ou seja, independentemente da natureza da instituição competente no país onde são pagas as prestações.
Afastamento da jurisprudência Rindone
9. Alegou-se que se deve interpretar no sentido de o valor probatório do certificado, passado pela instituição do lugar de residência, dever ser determinado de acordo as regras aplicáveis a este respeito no país onde são pagas as prestações, pois é necessário garantir que não há discriminação e que não se compromete o objectivo do artigo 18.
Tanto quanto sabemos, esse resultado levaria ao afastamento da jurisprudência Rindone, o que não é aconselhável. Segundo nos parece, o acórdão Rindone contém uma interpretação fundamentalmente correcta do artigo 18. Uma modificação total do resultado do acórdão Rindone daria à instituição competente uma possibilidade de contestar a veracidade dos certificados passados pela instituição do lugar de residência, o que dificilmente seria conciliável com a necessidade de garantir uma colaboração confiante e leal entre as autoridades e as instituições dos Estados-membros.
10. Poder-se-ia considerar uma outra interpretação possível do artigo 18. Pode entender-se que o sistema do artigo 18. estabelece que a instituição do lugar de residência actua por conta da instituição competente (v. a última frase do n.
4) e que esta última, a não ser que tenha utilizado o n.
5, deve encontrar-se na mesma situação em que se encontraria se tivesse sido ela própria a tomar a decisão relativa à incapacidade para o trabalho. Isto implicaria que a decisão relativa à incapacidade para o trabalho no país onde são pagas as prestações apenas poderia ser modificada na medida em que uma instituição tem o direito de modificar as suas próprias decisões favoráveis. Esta interpretação, que a redacção do artigo 18. autoriza, teria certas vantagens. Implicaria, verosimilmente, que as condições que permitissem à instituição competente contestar a exactidão de um exame médico efectuado pela instituição do lugar de residência fossem severas. Para além disso, pode afirmar-se que esta interpretação permitiria justificar com maior facilidade que o controlo do certificado de incapacidade para o trabalho, que, na verdade, se verifica em ligação com a modificação do resultado do exame médico, se fizesse no Estado onde são pagas as prestações e não no Estado onde foi efectuado o exame médico.
Não desenvolveremos mais aqui este raciocínio. Não foi analisado nem no processo Rindone nem no presente caso e, nem que só fosse por esta razão, as suas consequências práticas são de difícil apreciação. Além disso, uma tal interpretação corresponderia a um verdadeiro afastamento da jurisprudência Rindone - o que não julgamos necessário nem desejável.
Modificação do acórdão Rindone em situações que apresentam circunstâncias muito particulares
11. Em contrapartida, convém examinar seriamente se as circunstâncias particulares do presente caso e os pontos de vista que foram apresentados ao longo do processo demonstraram que se deve modificar, dentro de certa medida, o acórdão Rindone.
Duas circunstâncias podem justificar essa modificação. Trata-se, em primeiro lugar, do facto de não se poder excluir, bem entendido, que surjam informações que demonstrem ser impossível que o certificado de incapacidade para o trabalho esteja correcto. Em segundo lugar, pode afirmar-se que o sistema instaurado no artigo 18. não protege de modo suficiente os interesses da instituição competente nos casos em que esta instituição não teve qualquer razão para utilizar a possibilidade, conferida no n.
5 do artigo 18., de mandar proceder à inspecção médica por um médico à sua escolha. Pode entender-se que o sistema previsto no artigo 18. contém uma lacuna nos casos em que as informações que permitem duvidar da exactidão dos resultados do exame médico de origem só chegaram ao conhecimento da instituição competente num momento em que já não tem qualquer sentido o exame previsto no n.
5.
O advogado-geral J. Mischo apresentou observações neste sentido nas suas conclusões de 4 de Junho de 1991.
Convém citar o ponto 29 das conclusões de J. Mischo, que contém o ponto central do seu raciocínio:
"Por conseguinte, a instituição competente (que não tenha procedido à inspecção prevista no n.
5) apenas poderá pôr em causa as verificações da instituição do lugar de residência se estas tiverem sido obtidas com manobras fraudulentas que induziram em erro a instituição do lugar de residência, e/ou se, posteriormente, se revelarem manifestamente inexactas. Parece-me, com efeito, muito difícil admitir que, no caso de a instituição competente ter confiado nas verificações da instituição do lugar de residência e não ter, a priori, qualquer razão para mandar examinar o interessado por um médico da sua escolha - o que, no sistema do artigo 18., deveria ainda assim constituir a excepção -, ela continue a estar vinculada por essas verificações mesmo que venha a revelar-se, sem qualquer dúvida, que são inexactas e foram obtidas fraudulentamente. Será admissível que, por exemplo, a instituição competente continue vinculada mesmo se, durante o período de incapacidade para o trabalho tal como verificada pela instituição do lugar de residência, o interessado estiver envolvido num acidente de viação num local onde, normalmente, o seu alegado precário estado de saúde não lhe permitiria estar, ou se se provar que se dedicava a uma actividade incompatível com tal estado de saúde? Confesso que uma resposta afirmativa me chocaria. A questão é, no entanto, a de saber se o artigo 18. do Regulamento n.
574/72, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça, em particular, ou o direito comunitário, em geral, permitem a tomada em consideração de tais situações excepcionais."
O advogado-geral J. Mischo respondeu afirmativamente a esta questão invocando, entre outros, o facto de, no quadro das excepções assim delimitado, não se justificar realmente uma protecção dos trabalhadores.
Estivemos tentado a escolher esta solução, ou seja, que a instituição competente ou os órgãos jurisdicionais do Estado onde são pagas as prestações possam recusar os certificados passados pela instituição do lugar de residência "se tiverem sido obtidos com manobras fraudulentas que induziram em erro a instituição do lugar de residência, e/ou se, posteriormente, se revelarem manifestamente inexactos." No entanto, inclinar-nos-íamos no sentido de limitar esta excepção ao caso de as informações que suscitam dúvidas só terem chegado ao conhecimento da instituição competente num momento em que já não tem qualquer sentido a inspecção prevista no n.
5.
Se, todavia, consideramos que, em última análise, é o resultado do acórdão Rindone que está correcto, isso deve-se aos argumentos em favor desse resultado e a outros que podem ser apresentados contra a solução que acaba de ser discutida.
Manutenção do acórdão Rindone
12. Em nossa opinião, o acórdão Rindone exprime a interpretação mais evidente do artigo 18. do Regulamento n. 574/72, se se tiver em conta a letra e o espírito desta disposição - também vista à luz do artigo 51. do Tratado CEE.
Tanto mais que, naturalmente, é necessário dispor de fundamentos extremamente sólidos para modificar um acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça. Este ponto de vista apresenta, em princípio, um peso muito particular nos casos em que o acórdão contém uma interpretação de um acto das instituições comunitárias, que estas instituições podem modificar se considerarem que o Tribunal chegou a um resultado que não corresponde ao objectivo da disposição, ou que envolve consequências práticas difíceis de tolerar.
O acórdão Rindone tem, por outro lado, a vantagem de apresentar um resultado simples. Evita a dificuldade inerente a qualquer tentativa de delimitação do quadro em que se deveria permitir às instituições competentes do Estado onde são pagas as prestações recusar admitir o certificado passado pela instituição do lugar de residência.
Além disso, é importante, na nossa opinião, o acórdão Rindone exprimir princípios essenciais, designadamente o de a colaboração entre as instituições dos Estados-membros dever ser leal e fundada na mútua confiança (v. nomeadamente, a este respeito, o artigo 84. do Regulamento n.
1408/71 em conjugação com o artigo 5. do Tratado CEE) e o de as autoridades de um Estado-membro deverem admitir a exactidão das declarações emanadas das autoridades de outros Estados-membros, nos termos de disposições comunitárias.
Os casos em que o Tribunal de Justiça admitiu, seja sob a forma que for, limitações ao princípio citado em último lugar, apresentavam circunstâncias muito particulares (1). Em nossa opinião, tais circunstâncias não se apresentam neste caso.
O acórdão Rindone não implica que a instituição competente esteja privada de qualquer possibilidade de reagir quando surjam informações que justificam dúvidas sobre a exactidão do certificado passado pela autoridade de controlo do lugar de residência (situação fraudulenta ou inexactidão evidente). É natural que, nestes casos, a instituição competente transmita as informações em causa à instituição do lugar de residência para que esta modifique o certificado inicial de incapacidade para o trabalho.
Em nossa opinião, deve ser este o procedimento correcto e natural e pode razoavelmente supor-se que, tendo em consideração a natureza das novas informações apresentadas, estas levarão ao resultado pretendido pela instituição competente. A instituição do lugar de residência também está, obviamente, obrigada a uma colaboração leal com a instituição competente.
Mesmo não dando uma importância decisiva a este elemento para a interpretação que propomos - quanto mais não seja por este ponto de vista não ter sido apresentado durante o processo e, em consequência, não ter sido suficientemente explicitado -, mencionaremos todavia que, normalmente, não se pode excluir que, nos casos em que a instituição do lugar de residência recuse modificar o certificado de incapacidade para o trabalho, a instituição competente tenha a possibilidade de submeter esta questão aos órgãos jurisdicionais do lugar de residência. Tratar-se-á de um controlo a posteriori de certificados que se pronunciam sobre uma incapacidade para o trabalho relacionada com uma doença ocorrida no Estado de residência, certificados esses que são passados por um médico escolhido pela instituição competente do lugar de residência. Tanto do ponto de vista dos princípios como por considerações de ordem prática, existem razões válidas para que o controlo a posteriori da exactidão de tais certificados seja efectuado pelos órgãos jurisdicionais do Estado cujas instituições passaram os certificados e onde ocorreram as circunstâncias de facto que são objecto desses certificados.
Proposta de resposta às questões submetidas ao Tribunal de Justiça
13. Por todas estas razões, sugerimos ao Tribunal de Justiça que responda nos seguintes termos às questões do Arbeitsgericht Loerrach:
"O artigo 18., n.os 1 a 4, do Regulamento (CEE) n.
574/72 deve ser interpretado no sentido de que, no caso de não ter recorrido à faculdade prevista no n.
5 de mandar examinar o interessado por um médico à sua escolha, a instituição competente se encontra vinculada, de facto e de direito, pelas verificações efectuadas pela instituição do lugar de residência quanto à ocorrência e à duração da incapacidade para o trabalho. Esta interpretação é igualmente válida nos casos em que a instituição competente é uma entidade patronal."
(*) Língua original: dinamarquês.
(1) - Nas suas conclusões de 4 de Junho de 1991, o advogado-geral J. Mischo citou o acórdão no processo 130/88, Van de Bijl, como um exemplo possível de uma excepção assim delimitada. É importante, em nossa opinião, que o Tribunal de Justiça tenha sublinhado nesse acórdão que quando elementos objectivos levem o Estado de acolhimento a considerar que o atestado contém inexactidões manifestas é lícito dirigir-se ao Estado-membro de proveniência para pedir informações suplementares (ponto 24) e que, no ponto 25, o Tribunal de Justiça tenha admitido que as autoridades do Estado de acolhimento só não estão vinculadas pelo atestado passado no Estado de proveniência no caso em que os períodos em questão tenham sido cumpridos, no puro plano dos factos, no território do Estado de acolhimento - respeitavam, pois, a circunstâncias para cuja apreciação estavam melhor colocadas as autoridades do Estado de acolhimento.