62016CC0277
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
EVGENIJA TANCHEVA
od 26. srpnja 2017. (
1
)
Predmet C‑277/16
Polkomtel sp. z o.o.
protiv
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sąd Najwyższy (Vrhovni sud, Poljska))
„Elektroničke komunikacijske mreže – Direktiva 2002/21/EZ (Okvirna direktiva) – Direktiva 2002/19/EZ (Direktiva o pristupu) – Pružanje usluga veleprodajnog završavanja glasovnih poziva u mobilnoj mreži – Obveza troškovne usmjerenosti cijena – Cijene određene niže od troškova koji dotičnom operatoru nastaju za pružanje usluge završavanja poziva – Analiza tržišta”
1.
Ovim zahtjevom za prethodnu odluku Sąd Najwyższy (Vrhovni sud, Poljska) poziva Sud da pojasni do koje granice, i pod kojim uvjetima, Direktiva 2002/19/EC (u daljnjem tekstu: Direktiva o pristupu) (
2
) ovlašćuje državna regulatorna tijela (u daljnjem tekstu: DRT) za nadzor cijena koje telekomunikacijski operatori naplaćuju za pružanje usluga pristupa ili međusobnog povezivanja.
2.
U ovom predmetu riječ je o usluzi veleprodajnog završavanja glasovnih poziva u mobilnoj mreži. Kada pretplatnik mobilne mreže izvrši poziv prema pretplatniku u drugoj mobilnoj mreži, pozivatelj poziva mrežu osobe koju se zove. Veleprodajno završavanje glasovnog poziva usluga je koja je potrebna kako bi se „završilo” pozive prema osobi koju se zove. U EU naknadu za završavanje poziva utvrđuje pozvana mreža a plaća mreža koja poziva. Stoga su glavni problem tržišnog natjecanja visoke naknade za završavanje poziva, koje se prenose na krajnjeg korisnika visokim cijenama poziva (
3
).
3.
Iz tih razloga članak 13. Direktive o pristupu ovlašćuje DRT‑ove da odrede mjere nadzora cijene nad uslugama međusobnog povezivanja. Mjere nadzora cijena mogu se, međutim, uvesti samo u odnosu na operatora za kojeg je određeno da ima značajnu tržišnu snagu kao rezultat analize tržišta provedene u skladu s člankom 16. Direktive 2002/21/EZ (Okvirna direktiva) (
4
) i samo ako taj operator može „održavati pretjerano visoke cijene ili istiskivati dobit na štetu krajnjih korisnika”. U skladu s člankom 13. stavkom 1. Direktive o pristupu, mjere nadzora cijena mogu se posebno pojaviti u obliku „obveze za troškovnu usmjerenost cijena”.
4.
Ključno pitanje koje se ističe u ovom zahtjevu za prethodnu odluku jest mogu li DRT‑ovi, uvodeći obvezu troškovne usmjerenosti cijena, nametnuti operatoru koji ima značajnu tržišnu snagu obvezu da odredi cijene niže od troška koji tom operatoru nastaje za pružanje usluga završavanja poziva. Sudu je također postavljeno pitanje koliko često DRT može, jednom kad su određene troškovno usmjerene cijene, zahtijevati njihovu prilagodbu i koji postupak u tu svrhu treba slijediti.
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
5.
U skladu s člankom 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja):
„Sloboda poduzetništva priznaje se u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom.”
6.
Članak 8. Okvirne direktive propisuje:
„1.   Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela u izvršavanju svojih regulatornih zadaća navedenih u ovoj Direktivi i posebnim direktivama poduzmu sve opravdane mjere u svrhu ostvarivanja ciljeva navedenih u stavcima 2., 3. i 4. Ove mjere su proporcionalne tim ciljevima.
[…]
2.   Državna regulatorna tijela promiču tržišno natjecanje u području pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža, elektroničkih komunikacijskih usluga i pripadajuće opreme i usluga, inter alia:
[…]
(b)
izbjegavanjem narušavanja ili ograničavanja tržišnog natjecanja u sektoru elektroničkih komunikacija;
(c)
poticanjem učinkovitog ulaganja u infrastrukturu i promicanjem inovacija […]
[…]
7.
Članak 16. Okvirne direktive propisuje:
„1.   Što je moguće prije nakon donošenja preporuke ili njezinih ažuriranja, državna regulatorna tijela provode analizu relevantnih tržišta, uzimajući u obzir smjernice najvećoj mogućoj mjeri. Države članice osiguravaju provođenje ove analize, kad je to moguće, u suradnji s tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja.
2.   Kad se u skladu s člancima 16., 17., 18. i 19. Direktive 2002/22/EZ (Direktiva o univerzalnim uslugama), ili člancima 7. ili 8. Direktive 2002/19/EZ (Direktiva o pristupu) od državnog regulatornog tijela zahtijeva odluka o tome treba li nametnuti, zadržati, izmijeniti ili povući obveze prema poduzećima, ono na osnovi svoje analize tržišta prema stavku 1. ovog članka odlučuje postoji li na mjerodavnom tržištu djelotvorno tržišno natjecanje.
3.   Kad državno regulatorno tijelo zaključi da je tržište konkurentno na učinkovit način, ono ne smije propisati ili zadržati bilo koju specifičnu regulatornu obvezu iz stavka 2. ovog članka. U slučajevima gdje već postoje specifične regulatorne obveze za taj sektor, ono povlači obveze koje su poduzećima nametnute na tom dotičnom tržištu. Stranke pogođene takvim povlačenjem obveza o tome se pravovremeno obavješćuju.
4.   Kad državno regulatorno tijelo ustanovi da na mjerodavnom tržištu ne postoji djelotvorno tržišno natjecanje, ono na tom tržištu identificira poduzeća sa značajnom tržišnom snagom u skladu s člankom 14. i tim poduzećima propisuje određene posebne obveze navedene u stavku 2. ovog članka ili zadržava ili mijenja takve obveze tamo gdje one već postoje.
[…]”
8.
Članak 8. Direktive o pristupu predviđa:
„1.   Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela budu ovlaštena nametnuti obveze istaknute u člancima od 9. do 13.
2.   Ako je operator određen da ima znatniju tržišnu snagu na određenom tržištu kao rezultat analize tržišta provedene u skladu s člankom 16. [Okvirne direktive], državno regulatorno tijelo, ako je potrebno, nameće obveze utvrđene u člancima od 9. do 13. ove Direktive.
[…]
4.   Obveze nametnute u skladu s ovim člankom temelje se na naravi prepoznatog problema, te moraju biti proporcionalne i opravdane s obzirom na obveze predviđene u članku 8. [Okvirne direktive]. Te se obveze nameću samo nakon savjetovanja u skladu s člancima 6. i 7. te Direktive.
[…]”
9.
Članak 13. Direktive o pristupu određuje:
„1.   Državno regulatorno tijelo može u skladu s odredbama članka 8. odrediti obveze u vezi s pokrivanjem troškova i nadzorom cijene, uključujući obveze za troškovnu usmjerenost cijena i obveze koje se odnose na sustave praćenja troškova, za pružanje određenih vrsta međusobnog povezivanja i/ili pristupa, u situacijama gdje analiza tržišta ukaže da nedostatak djelotvornog tržišnog natjecanja znači da određeni operator može zadržati pretjerano visoke cijene ili [istiskivati dobit] na štetu krajnjeg korisnika. Državna regulatorna tijela uzimaju u obzir ulaganje kapitala operatora i dopustiti mu prihvatljivu stopu povrata adekvatnog uloženog kapitala, uzimajući u obzir postojeći rizik.
2.   Državna regulatorna tijela osiguravaju da svi propisani mehanizmi pokrivanja troškova ili metodologija određivanja cijena služe u svrhu poticanja djelotvornosti i održivog tržišnog natjecanja i najvećih pogodnosti za korisnike. U tom smislu, državna regulatorna tijela također mogu uzeti u obzir cijene dostupne na usporedivim konkurentnim tržištima.
3.   Operator koji ima obvezu troškovne usmjerenosti svojih cijena snosi teret dokazivanja da naknade proizlaze iz troškova, uključujući prihvatljivu stopu povrata uloženog kapitala. U svrhu izračunavanja troškova djelotvornog obavljanja usluga, državno regulatorno tijelo može uporabiti metode praćenja troškova neovisne o onima koje rabi to poduzeće. Državno regulatorno tijelo može od operatora tražiti da podnese kompletno opravdanje svojih cijena, a može, ako je potrebno, tražiti i prilagodbu cijena.
[…]”
B.
Poljsko pravo
10.
Članak 40. Zakona o telekomunikacijama od 16. srpnja 2004. (
5
) (u daljnjem tekstu: PT) u verziji koja je primjenjiva na relevantno razdoblje navodi:
„1.   Ravnatelj [Ureda za elektroničke komunikacije] može u skladu s uvjetima iz članka 24. stavka 2. točke (a) odlukom nametnuti operatorima koji imaju značajnu tržišnu snagu obvezu određivanja naknada za pristup telekomunikacijama na temelju nastalih troškova.
2.   Operator kojemu je nametnuta obveza iz stavka 1. ravnatelju [Ureda za elektroničke komunikacije] podnosi opravdanje iznosa naknade koja je određena na temelju nastalih troškova.
3.   Kako bi ocijenio je li iznos naknada koje je operator iz stavka 1. odredio točan, ravnatelj [Ureda za elektroničke komunikacije] može uzeti u obzir iznos ili metode utvrđivanja naknada na usporedivim konkurentnim tržištima ili druge načine ocjene jesu li navedene naknade točne.
4.   U slučajevima kada je prema ocjeni iz stavka 3. ovog članka iznos naknade koji je odredio operator netočan, ravnatelj [Ureda za elektroničke komunikacije] određuje iznos naknade odnosno njegovu najveću ili najnižu razinu, primjenjujući metode iz stavka 3., uzimajući u obzir promicanje djelotvornosti i održivog tržišnog natjecanja te pružanje najvećih pogodnosti krajnjim korisnicima.”
II. Činjenice, glavni postupak i prethodna pitanja
11.
Odlukom od 19. srpnja 2006. (
6
) sukladno članku 40. PT‑a, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (ravnatelj Ureda za elektroničke komunikacije, u daljnjem tekstu: „ravnatelj UKE‑a”) odredio je operatora telekomunikacija Polkomtel Sp. z o.o. (u daljnjem tekstu: Polkomtel) kao operatora koji ima značajnu snagu na tržištu usluga završavanja glasovnih poziva u svojoj mobilnoj mreži. Posljedično, tom je odlukom Polkomtelu nametnuta obveza da svoju naknadu za završavanje mobilnih poziva (u daljnjem tekstu: NZMP) odredi prema troškovima nastalim za pružanje te usluge. Ta je odluka još na snazi.
12.
U odgovoru na pitanje Suda tijekom rasprave, ravnatelj UKE‑a je objasnio da je UKE 2007. donio odluku kojom se određuje NZMP za Polkomtel za sljedeće tri godine, odnosno do svibnja 2010. Prema toj odluci, Polkomtelov NZMP određen je u visini od 0,44 poljskih zlota (PLN) po minuti. Međutim, on se trebao postepeno smanjivati tijekom toga trogodišnjeg razdoblja.
13.
Tijekom rasprave, ravnatelj UKE‑a je nadalje objasnio da je unatoč tomu 2008. usvojena druga odluka o određivanju NZMP‑a za Polkomtel (odluka o NZMP iz 2008). Prema toj odluci, NZMP je određen u visini od 0,33 PLN po minuti za treći kvartal 2008., 0,21 PLN po minuti za prvo polugodište 2009. i 0,1677 PLN po minuti od trećeg kvartala 2009. nadalje.
14.
Ravnatelj UKE‑a i Polkomtel su oba tijekom rasprave tvrdili da je Polkomtel od poljskih sudova zatražio i ishodio poništenje odluke o NZMP iz 2008.
15.
Konačno, nakon što je Polkomtel dostavio dokaze kojima opravdava svoje troškove, 9. prosinca 2009. ravnatelj UKE‑a donio je odluku kojom se Polkomtelu određuje NZMP od 0,1677 PLN po minuti (
7
) (u daljnjem tekstu: odluka o NZMP‑u iz 2009.). Prema tome, NZMP određen tom odlukom odgovara NZMP‑u određenom odlukom o NZMP‑u iz 2008. za treći kvartal 2009.
16.
U odluci o NZMP‑u iz 2009. ravnatelj UKE‑a provjerio je dokaze koje je podnio Polkomtel kako bi opravdao svoje troškove. On je naglasio da se sukladno članku 40. PT‑a operatoru mogu nadoknaditi svi nastali troškovi (dok se prema drugoj odredbi PT‑a, članku 39., mogu naknaditi samo troškovi koje je operator opravdao). Utvrdio je kako su troškovi koje je snosio Polkomtel za pružanje predmetne usluge iznosili 0,1690 PLN po minuti.
17.
Međutim, ravnatelj UKE‑a nije odredio NZMP za Polkomtel u visini od 0,1690 PLN po minuti. Tako je odlučeno jer je, prema članku 40. stavcima 3. i 4. PT‑a, NZMP za Polkomtel izračunat na osnovi prosječnog NZMP‑a tri operatora koji podliježu toj obvezi, odnosno Polkomtela, Orangea i T‑Mobilea. NZMP za Orange iznosio je 0,1676 PLN po minuti, a za T‑Mobile 0,1677 po minuti. Stoga je u odluci o NZMP‑u iz 2009. ravnatelj UKE‑a odredio NZMP za Polkomtel u visini od 0,1677 PLN po minuti.
18.
Polkomtel je protiv te odluke o NZMP‑u za 2009. podnio tužbu Sądu Okręgowyju w Warszawie (Okružni sud, Varšava, Poljska). Presudom od 27. svibnja 2013. Sąd Okręgowy w Warszawie (Okružni sud u Varšavi) izmijenio je pobijanu odluku. Odredio je iznos NZMP‑a za Polkomtel u visini od 0,1690 PLN po minuti, odnosno na razini Polkomteloviha troškova za pružanje usluge završavanja poziva. Prema stajlištu Sąda Okręgowyja w Warszawie (Okružni sud u Varšavi), kada se obveza iz članka 40. PT‑a uvodi operatoru s značajnom tržišnom snagom, ravnatelj UKE‑a ne može izmijeniti NZMP kojeg je taj operator podnio na način da odredi visinu iznosa NZMP‑a nižu od troškova koji tom operatoru nastaju za pružanje predmetne usluge.
19.
I Polkomtel i ravnatelj UKE‑a podnijeli su žalbe protiv presude Sąda Okręgowyja w Warszawie (Okružni sud u Varšavi) pred Sądom Apelacyjnyem w Warszawie (Žalbeni sud u Varšavi, Poljska). Presudom od 7. svibnja 2014. Sąd Apelacyjny w Warszawie (Žalbeni sud u Varšavi) usvojio je žalbu ravnatelja UKE‑a i odbio Polkomtelovu žalbu. Prema stajalištu Sąda Apelacyjnyja w Warszawie (Žalbeni sud u Varšavi), kada se obveza iz članka 40. PT‑a propisuje operatoru s značajnom tržišnom snagom, ravnatelj UKE‑a može izmijeniti NZMP na način da odredi visinu iznosa NZMP‑a nižu od troškova koji nastaju tom operatoru, pod uvjetom da se time promiču djelotvornost i održivo tržišno natjecanje, a krajnjim korisnicima pružaju najveće pogodnosti. U tom pogledu, Sąd Apelacyjny w Warszawie (Žalbeni sud u Varšavi) pozvao se na članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu, koji propisuje da je na operatoru teret dokazivanja troškovne usmjerenosti cijena. Posljedično, ako operator navedeno ne dokaže, DRT može odlukom odrediti NZMP. Osim toga, prema stajalištu Sąda Apelacyjnya w Warszawie (Žalbeni sud u Varšavi, Poljska) ravnatelj UKE‑a može nametnuti Polkomtelu obvezu da opravdava svoj NZMP na godišnjoj osnovi, kako bi omogućio ravnatelju UKE‑a da izvrši svoje regulatorne ovlasti.
20.
Polkomtel je protiv presude Sąda Apelacyjnyja w Warszawie (Žalbeni sud u Varšavi) podnio žalbu Sądu Najwyższyju (Vrhovni sud).
21.
Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) prekinuo je postupak i uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 13., u vezi s člankom 8. stavkom 4. [Direktive o pristupu] u izvornoj verziji, tumačiti na način da je državno regulatorno tijelo, kad operatoru sa značajnom tržišnom snagom nametne obvezu troškovno usmjerenog određivanja cijena radi poticanja djelotvornosti i održivog tržišnog natjecanja, može cijenu za usluge koje su obuhvaćene tom obvezom odrediti na razini koja je niža od priznatih troškova obavljanja usluge koji su nastali operatoru i u uzročnoj su vezi s tom uslugom te ih je provjerilo državno regulatorno tijelo?
2.
Treba li članak 13. stavak 3. u vezi s člankom 8. stavkom 4. [Direktive o pristupu] u izvornoj verziji, u vezi s člankom 16. Povelje, tumačiti na način da je državno regulatorno tijelo ovlašteno operatoru koji je obvezan troškovno usmjereno određivati cijene nametnuti obvezu da godišnje određuje cijene na temelju najaktualnijih podataka o troškovima i da tako utvrđene cijene skupa s opravdanjem troškova podnese na provjeru državnom regulatornom tijelu prije uvođenja te cijene na tržište?
3.
Treba li članak 13. stavak 3. [Direktive o pristupu] u izvornoj verziji, u vezi s člankom 16. Povelje, tumačiti na način da državno regulatorno tijelo može od operatora koji je obvezan troškovno usmjereno određivati cijene zahtijevati prilagodbu cijena samo onda kad je operator najprije sam odredio cijenu i počeo je primjenjivati ili na način da je ono na to ovlašteno i onda kad je operator primjenjivao cijenu koju je prethodno odredilo državno regulatorno tijelo, ali za naredno izvještajno razdoblje iz opravdanja troškova proizlazi da cijena koju je prethodno odredilo državno regulatorno tijelo premašuje troškove operatora?”
22.
Pisana očitovanja podnijeli su Polkomtel, ravnatelj UKE‑a, Talijanska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska i Europska komisija. Polkomtel, ravnatelj UKE‑a, Republika Poljska i Europska komisija iznijeli su svoja usmena očitovanja na raspravi od 11. svibnja 2017.
III. Analiza
A.
Prvo upućeno pitanje
23.
Prvim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 13. Direktive o pristupu, u vezi s njezinim člankom 8. stavkom 4., tumačiti na način da DRT može operatoru sa znatnom tržišnom snagom nametnuti da određuje cijene niže od troškova koji tom operatoru nastaju za pružanje predmetne usluge, što je to tijelo provjerilo.
24.
Istaknuo bih da je u odluci o NZMP‑u iz 2009. ravnatelj UKE‑a provjerio dokaze koje je Polkomtel dostavio kao opravdanje za svoj NZMP te je utvrdio da su Polkomtelovi troškovi za pružanje usluge završavanja poziva u njegovoj mobilnoj mreži iznosili 0,1690 PLN po minuti. Međutim, na temelju promicanja djelotvornosti i održivog tržišnog natjecanja, tom je odlukom određen Polkomtelov NZMP u visini od 0,1667 PLN po minuti, što je niže od troškova koji nastaju tom operatoru. Budući da NZMP‑ovi drugih dvaju operatora koji podliježu toj obvezi, Orangea i T‑Mobilea iznose 0,1676 PLN, odnosno 0,1667 PLN po minuti, Polkomtelov NZMP određen je na temelju prosječnog NZMP‑a određenog za tri operatora koji podliježu istoj obvezi.
25.
Polkomtel tvrdi da se operatora sa značajnom tržišnom snagom ne može obvezati da odredi cijene niže od troškova koji nastaju za pružanje predmetne usluge. Članak 13. Direktive o pristupu ne propisuje da se mogu odrediti cijene niže od troškova. Obveza troškovno usmjerenog određivanja cijena iz stavka 1. toga članka namijenjena je izbjegavanju pretjerano visokih cijena. Polkomtel nadalje tvrdi da članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu zahtijeva da operator dokaže uzročnost između specifičnih troškova i pružene usluge. Ne zahtijeva od njega da utvrdi da mu nastaju troškovi djelotvornog operatora.
26.
Ravnatelj UKE‑a ističe da DRT može nametnuti operatoru s značajnom tržišnom snagom obvezu određivanja cijena nižih od troškova koji nastaju za pružanje predmetne usluge. Članak 13. stavak 1. Direktive o pristupu dopušta DRT‑ovima da uvedu obveze za troškovnu usmjerenost cijena. Stavci 2. i 3. članka 13. te direktive upućuju na promicanje djelotvornosti i održivog tržišnog natjecanja te na trošak djelotvornog obavljanja usluga. Članak 8. Okvirne direktive također upućuje na promicanje tržišnog natjecanja. Posljedično, operatora sa značajnom tržišnom snagom može se obvezati da odredi cijene niže od troškova koji mu nastaju, kada ti troškovi prekoračuju one koji nastaju djelotvornom operatoru za pružanje iste usluge.
27.
Talijanska i poljska vlada te Komisija suglasni su s ravnateljem UKE‑a. Nizozemska vlada nije podnijela svoja očitovanja na prvo upućeno pitanje.
28.
Prema mojem viđenju, članak 13. Direktive o pristupu, u vezi s njezinim člankom 8. stavkom 4., treba tumačiti na način da DRT može, radi promicanja djelotvornosti, nametnuti operatoru za kojega je utvrđeno da ima značajnu tržišnu snagu obvezu određivanja cijene za pružanje specifične usluge koja je niža od troškova koji mu nastaju za pružanje te usluge.
29.
Članak 13. stavak 1. Direktive o pristupu predviđa da DRT može odrediti operatoru sa značajnom tržišnom snagom „obveze u vezi s pokrivanjem troškova i nadzorom cijene, uključujući obveze za troškovnu usmjerenost cijena”.
30.
U članku 13. stavku 1. Direktive o pristupu ne postoji definicija pojma „troškovne usmjerenosti”. Obveza „troškovne usmjerenosti” cijena bi mogla biti obveza određivanja cijena na razini koja je jednaka iznosu troškova koji nastaju dotičnom operatoru za pružanje predmetne usluge (u tom slučaju, cijene su „ troškovno usmjerene” u smislu da su jednake iznosu troškova koji su nastali). To bi također mogla biti obveza određivanja cijena na razini koja ne samo da pokriva sve nastale troškove, već također omogućuje i određenu dobit (u tom su smislu cijene „troškovno usmjerene” u smislu da samo blago prekoračuju nastale troškove). Konačno, to bi mogla biti obveza određivanja cijena na razini koja ne pokriva sve troškove koji nastaju dotičnom operatoru za pružanje predmetne usluge, ali pokriva troškove koji nastaju djelotvornom operatoru za pružanje te usluge, sa ili bez određene male dobiti (u tom slučaju troškovi su „usmjereni” na troškove djelotvornog pružanja predmetne usluge).
31.
Kao prvo, ističem da se obveza „troškovne usmjerenosti” cijena iz članka 13. stavka 1. Direktive o pristupu ne može promatrati kao obveza određivanja cijena u visini koja omogućuje povrat svih troškova koji su nastali dotičnom operatoru za pružanje predmetne usluge.
32.
To je zbog toga što članak 13. stavak 1. Direktive o pristupu propisuje obvezu „troškovne usmjerenosti” cijena. Ne propisuje obvezu „povrata” svih nastalih troškova.
33.
Točno je da članak 13. stavak 1. upućuje na obveze „u vezi s pokrivanjem troškova”, za koje obveza „troškovne usmjerenosti” može biti primjer. Međutim, obveza „troškovne usmjerenosti” cijena može biti i primjer mjera „nadzora cijena” na koje također upućuje članak 13. stavak 1. (s obzirom na to da ta odredba navodi da DRT može nametnuti „obveze u vezi s pokrivanjem troškova i nadzorom cijene_uključujući obveze za troškovnu usmjerenost cijena” (
8
).
34.
Kao drugo, čak i kad bi se obveza „troškovne usmjerenosti” cijena iz članka 13. stavka 1. Direktive o pristupu smatrala obvezom povrata svih troškova koji su dotičnom operatoru nastali za pružanje predmetne usluge, to bi i dalje bila obveza koju DRT‑ovi mogu nametnuti operatorima sa značajnom tržišnom snagom. To ne bi mogla biti obveza koju DRT‑ovi moraju nametnuti takvim operatorima u određenim okolnostima, odnosno kada naplaćuju pretjerano visoke cijene ili kada dolazi do istiskivanja dobiti.
35.
Razlog je tome to što članak 13. stavak 1. Direktive o pristupu izričito navodi da DRT‑ovi „mogu” uvesti obveze za troškovnu usmjerenost cijena.
36.
Kada analiza tržišta provedena sukladno članku 16. Okvirne direktive pokaže da na određenom tržištu ne postoji djelotvorno tržišno natjecanje, nadležni DRT uživa široku diskrecijsku ovlast u izboru mjera koje će nametnuti operatoru sa značajnom tržišnom snagom (
9
). Prema članku 16. stavku 4. Okvirne direktive i članku 8. stavku 2. Direktive o pristupu, nadležni DRT „propisuje” obvezu takvom operatoru. Međutim, on može odabrati bilo koju obvezu između onih navedenih, posebno, u člancima 9. do 13. Direktive o pristupu. U „iznimnim okolnostima” može čak i odabrati propisivanje mjera koje nisu navedene u Direktivi o pristupu, pod uvjetom da Komisija odobri takvu mjeru (
10
).
37.
U pogledu mjera nadzora cijena, uvodna izjava 20. Direktive o pristupu navodi da „regulatorna intervencija može biti relativno neznatna, kao što je obveza da cijene za odabir operatora budu prihvatljive […], ili znatnija kao što je obveza da cijene budu usmjerene prema troškovima” čime se priznaje da DRT‑ovi uživaju široku diskrecijsku ovlast s obzirom na mjere nadzora cijena koje se mogu nametnuti u određenom slučaju. Sud je priznao tu diskrecijsku ovlast u izboru mjere nadzora cijena (
11
).
38.
Posljedično, smatram da članku 13. stavku 1. Direktive o pristupu nije protivno nametanje obveze određivanja cijena koje su niže od troškova operatora za kojeg je utvrđeno da ima značajnu tržišnu snagu.
39.
Kao treće, smatram da iako DRT‑ovi imaju široku diskreciju što se tiče mjera nadzora cijena koje se propisuju, oni bi u načelu trebali određivati cijene na temelju troškova djelotvornog operatora, a ne troškova koji su nastali dotičnom operatoru. Ovo znači da regulatorne cijene mogu biti niže od troškova dotičnog operatora.
40.
Primjećujem da u članku 13. stavku 1. Direktive o pristupu nema definicije „troškova” prema kojima se cijene mogu usmjeriti.
41.
Međutim, članak 13. stavak 3. te direktive, koji se odnosi na obvezu naplate troškovno usmjerenih cijena, navodi da je „svrha” koju DRT nastoji ostvariti u toj situaciji „izračunavanje troškova djelotvornog obavljanja usluga” (
12
).
42.
Štoviše, točka 1. Preporuke o naknadama za završavanje poziva propisuje da „DRT‑ovi moraju odrediti naknade za završavanje poziva na temelju troškova koji nastaju djelotvornom operatoru” (
13
). U tom pogledu naglašavam da iako, kao što je to ranije navedeno, DRT‑ovi imaju široke diskrecijske ovlasti što se tiče mjera, članak 19. stavak 1. Okvirne direktive propisuje da DRT‑ovi moraju „u najvećoj mogućoj mjeri” uzeti u obzir Komisijine preporuke i, ako odluče ne slijediti preporuku, „o tome obavješćuj[u] Komisiju i navod[e] razloge za takvo postupanje”. Stoga je u presudi Koninklijke KPN Sud smatrao da je „na DRT‑u, kada nameće obveze nadzora cijena i troškovnog računovodstva sukladno članku 13. Direktive o pristupu, da u načelu slijedi navode iz [Preporuke o naknadama za završavanje poziva]. Samo ako u okviru svoje ocjene dane situacije smatra da model […] koji ta preporuka predviđa ne odgovara okolnostima, može odstupiti od njegove primjene uz obrazloženje svojega stava” (
14
).
43.
Razlog zašto Preporuka o naknadama za završavanje poziva navodi da bi naknade za završavanje poziva trebale biti zasnovane na troškovima koji nastaju djelotvornom operatoru je, kao što je to gore navedeno, to što su „pretjerane cijene […] glavna preokupacija regulatornih tijela u području tržišnog natjecanja ”, tim više jer se visoke cijene završavanja poziva mogu prenijeti na krajnjih korisnika i u konačnici se „naknađuju kroz više cijene poziva” (
15
).
44.
Ovo je sukladno članku 13. stavku 2. Direktive o pristupu prema kojemu „mehanizmi pokrivanja troškova ili metodologija određivanja cijena služe u svrhu poticanja djelotvornosti i održivog tržišnog natjecanja i najvećih pogodnosti za korisnike” (
16
). Ovo je također sukladno članku 8. stavku 4. Direktive o pristupu koji navodi da obveze nametnute na temelju, posebno, članka 13. te direktive moraju biti „opravdan[e] s obzirom na obveze predviđene u članku 8. [Okvirne direktive]”. Među tim ciljevima su izbjegavanje „narušavanja ili ograničavanja tržišnog natjecanja” i poticanje „učinkovitog ulaganja u infrastrukturu” (
17
).
45.
Posljedično, ako troškovi koji nastaju dotičnom operatoru premašuju one djelotvornog operatora, cijena određena na osnovi potonjih može biti niža od prvonavedenih. Prema mojem mišljenju, to nije nedosljedno članku 13. Direktive o pristupu s obzirom na to da, kao što je to gore objašnjeno, troškove djelotvornog operatora bi „ u načelu” trebalo koristiti za određivanje troškovno usmjerenih cijena sukladno toj odredbi. Kao što je to Sud smatrao u presudi Koninklijke KPN, to međutim ne dovodi u pitanje slobodu DRT‑a da, u danoj situaciji, odstupi od metode koju zagovara Preporuka o naknadama za završavanje poziva, ako smatra da je to primjereno i obrazloži razloge (
18
).
46.
Ipak, naglašavam da, prema mojem mišljenju, troškovno usmjerene cijene nametnute sukladno članku 13. Direktive o pristupu ne mogu biti niže od troškova nastalih djelotvornom operatoru za obavljanje predmetne usluge međusobnog povezivanja (
19
). Tome je razlog to što nametanje cijena nižih od troškova djelotvornog pružanja predmetne usluge može odvratiti dotičnog operatora od održavanja vlastite mreže i razvijanja infrastrukture sljedeće generacije. Ono također može odvratiti konkurentske operatore od građenja vlastitih infrastrukturnih mreža, što je jedan od ciljeva navedenih u članku 8. stavku 2. Okvirne direktive. To je također i zbog toga što, prema članku 13. stavcima 1. i 3. Direktive o pristupu, dotičnom operatoru treba dopustiti „prihvatljivu stopu povrata” adekvatnog uloženog kapitala.
47.
U ovom slučaju primjećujem da, prema zahtjevu za prethodnu odluku, nije utvrđeno da su troškovi koji su nastali Polkomtelu premašivali one djelotvornog operatora. Stoga je Polkomtelov NZMP određen na temelju prosječnog NZMP‑a tri operatora koji podliježu toj obvezi, odnosno samog Polkomtela, i njegovih konkurenata Orangea i T‑Mobilea, koji su korišteni kao referentne vrijednosti (
20
). Sud ne raspolaže podacima kako su izračunati NZMP‑ovi društava Orange i T‑Mobile. Posebno, nisu dostavljeni podaci o tome jesu li NZMP‑ovi društava Orange i T- Mobile određeni slobodno ili ih je odredio ravnatelja UKE‑a (
21
). Ako ih je odredio ravnatelj UKE‑a, moguće je da su izračunati na temelju troškova djelotvornog operatora.
48.
Prema tome, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri da li se Polkomtelov NZMP temelji na troškovima koji djelotvornom operatoru nastaju za pružanje veleprodajnih usluga završavanja glasovnih poziva u mobilnoj mreži. Ako tomu ne bi bio slučaj, sud koji je uputio zahtjev bi u tom slučaju trebao provjeriti je li bilo primjereno odstupiti od modela koji se zagovara u Preporuci o naknadama za završavanje poziva, te jesu li u odluci o NZMP iz 2009. obrazloženi razlozi za takav pristup. U tom pogledu primjećujem da je tijekom usmene rasprave predstavnik ravnatelja UKE‑a tvrdio da je metoda referentnih vrijednosti korištena za odluku o NZMP iz 2009. zato što Preporuka o naknadama za završavanje poziva dopušta DRT‑ovima prijelazno razdoblje kako bi se primijenile naknade za završavanje poziva koje se temelje na djelotvornim troškovima, te da je odluka o NZMP iz 2009. donesena tijekom tog prijelaznog razdoblja koje je trajalo do 31. prosinca 2012. (
22
).
49.
Slijedom navedenog, odgovor na prvo pitanje bi trebao biti da članak 13. Direktive o pristupu, u vezi s njezinim člankom 8. stavkom 4., treba tumačiti na način da kada DRT nametne operatoru za kojeg je određeno da ima značajnu tržišnu snagu obvezu troškovno usmjerenih cijena, te cijene se mogu, u načelu, odrediti niže od troškova koji nastaju dotičnom operatoru za pružanje predmetne usluge, pod uvjetom da nisu određeni niže od troškova koji nastaju djelotvornom operatoru za pružanje te usluge. Međutim, ovime se ne dovodi u pitanje DRT‑ova diskrecijska ovlast da u danoj situaciji odredi cijene više od troškova koji nastaju djelotvornom operatoru za pružanje predmetne usluge ako smatraju da je takva metodologija prihvatljiva i obrazlože razloge za korištenje te metodologije.
B.
Drugo upućeno pitanje
50.
Svojim drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu, u vezi s njezinim člankom 8. stavkom 4. i člankom 16. Povelje, tumačiti na način da kada DRT operatoru za kojeg je određeno da ima značajnu tržišnu snagu nametne obvezu troškovno usmjerenih cijena, taj DRT može tome operatoru nametnuti obvezu godišnjeg prilagođavanja tih cijena na temelju ažuriranih podataka o troškovima te podnošenja tih ažuriranih cijena DRT‑u prije nego se počnu primjenjivati.
51.
Polkomtel tvrdi da kada je operator sa značajnom tržišnom snagom obvezan odrediti troškovno usmjerene cijene, od njega se ne može tražiti da godišnje prilagođava te cijene te da podnosi prilagođene cijene nadležnom DRT‑u koji ih provjerava prije nego se počnu primjenjivati. Obveza troškovno usmjerenih cijena može se nametnuti samo nakon složenog postupka koji uključuje analizu tržišta u smislu članka 16. Okvirne direktive. Takva se analiza tržišta mora provoditi svake tri godine u skladu s člankom 16. stavku 6. Okvirne direktive kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ (
23
) (u odnosu na koju Polkomtelu nije sporno da nije bila primjenjiva u relevantnom razdoblju), i jednom svake dvije godine u skladu s nacionalnim pravom. Međutim, ništa ne sprečava nadležan DRT da češće provodi analizu tržišta. Naprotiv, nadležan DRT ne može zahtijevati od dotičnog operatora da prilagodi troškovno usmjerene cijene koje su prethodno određene, a da ne provede novu analizu tržišta. U protivnom bi se regulirane cijene mogle zadržati na tržištu koje je postalo konkurentno. Posebno, članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu ne može se tumačiti na način da dotičnom operatoru propisuje godišnju obvezu prilagođavanja troškovno usmjerenih cijena.
52.
Nizozemska vlada je suglasna s Polkomtelom. Ona posebno naglašava da DRT‑ovi moraju provoditi analizu tržišta završavanja glasovnih poziva u mobilnim mrežama jednom svake tri godine. Stoga bi DRT‑ovi trebali odrediti najviše cijene za naredne tri godine. Ako bi DRT‑ovi određivali te cijene godišnje, povrijedili bi zahtjev proporcionalnosti iz članka 8. stavka 4. Direktive o pristupu te lišili operatore pravne sigurnosti, time ugrožavajući ulaganja.
53.
Ravnatelj UKE‑a tvrdi da se od operatora kojem je propisana obveza troškovne usmjerenosti cijena može zahtijevati da godišnje prilagođava te cijene i podnosi ih na provjeru nadležnom DRT‑u prije nego se počnu primjenjivati. Razlog tome je što članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu ovlašćuje DRT da zahtijeva od dotičnog operatora da u svako doba podnese opravdanje za svoje cijene, i ako je potrebno, prilagodi ih. PT samo ovlašćuje ravnatelja UKE‑a da zatraži opravdanje tih cijena i, ako je potrebno, njihovu prilagodbu jednom godišnje. Stoga je PT u skladu s člankom 13. stavkom 3. Direktive o pristupu i pruža operatorima pravnu sigurnost. Također je u skladu sa zahtjevom proporcionalnosti iz članka 8. stavka 4. Direktive o pristupu.
54.
Talijanska i poljska vlada te Europska komisija suglasni su s ravnateljem UKE‑a.
55.
Prema mojem mišljenju, članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu, u vezi s njezinim člankom 8. stavkom 4., treba tumačiti na način da kada je obveza troškovne usmjerenosti cijena propisana operatoru, može ga se obvezati da prilagodi svoje cijene jednom godišnje na temelju ažuriranih podataka o troškovima i da podnese takve cijene nadležnom DRT‑u na provjeru.
56.
Članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu navodi da „operator[u] koji ima obvezu troškovne usmjerenosti svojih cijena” (
24
), to jest, kada je ta obveza već propisana operatoru, „[DRT] može od [tog] operatora tražiti da podnese kompletno opravdanje svojih cijena, a može, ako je potrebno, tražiti i prilagodbu cijena”.
57.
Napominjem da, kao što to Komisija tvrdi, u članku 13. stavku 3. Direktive o pristupu nema naznaka o učestalosti s kojom nadležan DRT može tražiti opravdanje i, ako je potrebno, prilagodbu već određenih cijena (
25
).
58.
Posljedično, treba uputiti na članak 8. stavak 4. Direktive o pristupu, koji navodi da se obveze kao što su to troškovna usmjerenost cijena „temelje […] na naravi prepoznatog problema, [te moraju biti proporcionalne i opravdane] s obzirom na obveze predviđene u članku 8. [Okvirne direktive]”. Čini mi se da bi se članak 8. stavak 4. Direktive o pristupu trebao primjenjivati ne samo na prvotno propisivanje obveze troškovne usmjerenosti cijena, nego i na prilagođavanje tih cijena u skladu s člankom 13. stavkom 3. Direktive o pristupu. Prema tome, učestalost prema kojoj se opravdanje i prilagođavanje prethodno propisanih troškovno usmjerenih cijena može zahtijevati mora biti primjerena predmetnom slučaju („temelji se na naravi prepoznatog problema”), proporcionalna i nastojati ostvariti ciljeve iz Okvirne direktive.
59.
Primjećujem da je jedno od svojstava tržišta elektroničkih komunikacija njihova brzi razvoj zbog tehnološkog napretka. Tijekom rasprave, Komisija je objasnila da takva tržišta „obilježava brzi razvoj i tehnološki napredak” dok je ravnatelj UKE‑a naglasio da se „tehnološke novine pojavljuju iznenada što bitno mijenja funkcioniranje relevantnog tržišta” (
26
). S obzirom na takve osobine tržišta, smatram da se obveza godišnjeg prilagođavanja prethodno određenih cijena ne može smatrati pretjeranom ili neproporcionalnom.
60.
Štoviše, ističem da nedostatak pravodobne prilagodbe troškovno usmjerenih cijena može dovesti do narušavanja ili ograničavanja tržišnog natjecanja što, prema članku 8. stavku 2. točki (b) Okvirne direktive treba izbjegavati. Doista, smanje li se troškovi značajno nakon što su određene troškovno usmjerene cijene, dotični operator bi mogao, ne bude li pravodobnog prilagođavanja, naplaćivati pretjerano visoke cijene. Obrnuto, povećaju li se troškovi nakon što su određene troškovno usmjerene cijene, predmetni operator bi se mogao naći u teškoćama s održavanjem infrastrukture ili ulaganjem u nove tehnologije.
61.
Posljedično, prema mojem mišljenju, od operatora kojemu je prethodno bila propisana obveza troškovne usmjerenosti cijena može se zahtijevati da pruži opravdanje za svoje cijene i, ako je potrebno, godišnje ih prilagođava.
62.
Sada ću ispitati moraju li DRT‑ovi provoditi analizu tržišta u smislu članka 16. Okvirne direktive prije nego provedu takvo godišnje prilagođavanje troškovno usmjerenih cijena.
63.
Na početku moram istaknuti da se obveza troškovne usmjerenosti cijena može nametnuti kao posljednji u postupku od tri koraka (
27
).
64.
Kao prvi korak, treba prepoznati i definirati tržišta podložna ex ante regulaciji, odnosno tržišta koja opravdavaju propisivanje regulatornih obveza. Na razini EU, Komisija izdaje preporuku na temelju članka 15. stavka 1. Okvirne direktive. U toj su preporuci navedena tržišta podložna ex ante regulaciji (
28
). Zatim je na DRT‑ovima da prepoznaju i definiraju relevantna tržišta u okviru svojih državnih područja. Prema članku 15. stavku 3. Okvirne direktive, oni bi to trebali činiti „uzimajući u najvećoj mogućoj mjeri u obzir” Komisijine preporuke.
65.
Kao drugi korak, prema članku 16. stavcima 1. i 2. Okvirne direktive, nadležno DRT provodi analizu relevantnih tržišta kako bi utvrdio je li to tržište konkurentno na djelotvoran način, to jest, ima li operator (pojedinačno ili zajednički s ostalima) značajnu tržišnu snagu na tom tržištu (
29
).
66.
Kao treći korak, ako DRT smatra da operator ima značajnu tržišnu snagu na relevantnom tržištu, nametnuti će tome operatoru odgovarajuće obveze u skladu s člankom 16. stavcima 2. i 4. Okvirne direktive. Jedna od tih obveza je i obveza troškovne usmjerenosti cijena iz članka 13. stavka 1. Direktive o pristupu.
67.
Prema mojem mišljenju, DRT‑ovi mogu zahtijevati godišnju prilagodbu troškovno usmjerenih cijena, a da pritom ne moraju provesti tržišnu analizu u smislu članka 16. Okvirne direktive.
68.
Kao prvo, članak 16. stavak 2. Okvirne direktive propisuje da „kad se u skladu s […] člankom 8. Direktive [o pristupu] od [DRT‑a] zahtijeva odluka o tome treba li nametnuti, zadržati, izmijeniti ili povući obveze prema poduzećima, ono na osnovi svoje analize tržišta prema stavku 1. ovog članka odlučuje postoji li na mjerodavnom tržištu djelotvorno tržišno natjecanje ”. Članak 16. stavak 1. Okvirne direktive navodi da bi što je moguće prije nakon što Komisija donese preporuku o mjerodavnim tržištima proizvoda i usluga koja podliježu ex ante regulaciji (što je Komisija tri puta do sada uradila) (
30
), DRT‑ovi trebali provesti analizu tržišta koja je Komisija utvrdila u toj preporuci. Prema tome, čini mi se da članak 16. stavak 2. Okvirne direktive ne zahtijeva od DRT‑ova da provode novu analizu tržišta kada nastoje utvrditi treba li „izmijeniti” prethodno nametnutu obvezu. Naprotiv, članak 16. stavak 2. zahtijeva od DRT‑ova samo da se pozovu na prvotnu analizu tržišta koja je dovela do nametanja, primjerice, obveze troškovne usmjerenosti cijena i da provjere je li, s obzirom na ažurirane podatke o troškovima, ta obveza još uvijek primjerena.
69.
Kao drugo, uvodna izjava 15. Direktive o pristupu precizira da, kako bi se operatoru propisala specifična obveza čija je znatnija tržišna snaga već utvrđena na temelju analize tržišta, nije potrebna „dodatna analiza tržišta”, nego „opravdanje da je relevantna obveza potrebna i proporcionalna s obzirom na narav utvrđenog problema”. Stoga je jedina svrha analize tržišta koja se provodi sukladno članku 16. Okvirne direktive utvrditi postoji li na tržištu djelotvorno tržišno natjecanje. Nepostojanje djelotvornog tržišnog natjecanja može imati različita značenja, primjerice, kao što je to navedeno u članku 13. stavku 1. Direktive o pristupu, „da određeni operator može zadržati pretjerano visoke cijene ili [istiskivati dobit] na štetu krajnjeg korisnika”. Nakon što se to utvrdi, nije potrebna nikakva dodatna analiza tržišta kako bi se propisale regulatorne obveze. Drugim riječima, svrha analize tržišta u smislu članka 16. Okvirne direktive nije utvrditi je li specifična mjera primjerena. Posljedično, ako nije potrebna analiza tržišta kako bi se utvrdilo treba li nametnuti troškovno usmjerene cijene, ne može se zahtijevati nikakva analiza tržišta kako bi se utvrdilo treba li te cijene, godinu dana kasnije, prilagoditi, (zadržati, ili ukinuti).
70.
Očito, to ne znači da se troškovno usmjerene cijene koje su prethodno propisane mogu izmijeniti bez ocjene njihove primjerenosti i proporcionalnosti. „Opravdanje” primjerenosti i proporcionalnosti koje uvodna izjava 15. Direktive o pristupu zahtijeva za prvotno propisivanje obveze također se primjenjuje, prema mojem mišljenju, na izmjenu te obveze. To je u skladu s člankom 8. stavkom 4. Direktive o pristupu, koji zahtijeva da obveze budu „proporcionalne”.
71.
U tom pogledu, primjećujem da, iako članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu nalaže dotičnom operatoru da snosi „teret dokazivanja da naknade proizlaze iz troškova”, ta odredba ipak upućuje na izračun „troškova djelotvornog obavljanja usluga”, koji se povjerava DRT‑ovima. Prema mojem mišljenju, to znači da bi DRT‑ovi trebali provjeriti podatke koje im je dotični operator dostavio te ispitati jesu li se troškovi kako su izračunati, na temelju prvotne analize tržišta (
31
), izmijenili i treba li, posljedično, prilagoditi cijene.
72.
Prema mojem mišljenju, to je dosljedno slobodi poduzetništva ugrađenoj u članak 16. Povelje.
73.
Zaštita koju članak 16. Povelje pruža obuhvaća slobodu obavljanja gospodarske ili trgovačke djelatnosti, slobodu ugovaranja i slobodno tržišno natjecanje. Sloboda ugovaranja obuhvaća i slobodu određivanja cijene usluge (
32
). Prema mojem mišljenju, obveza određivanja troškovno usmjerenih cijena nedvojbeno predstavlja miješanje u slobodu poduzetništva. Stoga, obveza godišnjeg prilagođavanja takvih cijena, a da DRT ne provede analizu tržišta također predstavlja miješanje u tu slobodu.
74.
Međutim, člankom 52. stavkom 1. Povelje predviđeno je da se ograničenja ostvarivanja prava i sloboda ugrađenih u Povelju, mogu nametnuti pod uvjetom da su predviđena zakonom, ako poštuju bit tih prava i sloboda te ako su, u skladu s načelom proporcionalnosti, potrebna i zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba (
33
). Primjećujem, kao prvo, da su obveza određivanja troškovno usmjerenih cijena i obveza godišnje prilagodbe tih cijena bez da DRT provodi analizu tržišta propisane nacionalnim pravom, odnosno PT‑om. Kao drugo, te obveze poštuju bit slobode poduzetništva s obzirom na to da operatori i dalje mogu pružati predmetnu uslugu međusobnog povezivanja (uzimajući u obzir da DRT ne može odrediti cijene niže od troškova djelotvornog operatora). Kao treće, članci 39. i 40. PT‑a, kojima se prenosi članak 13. Direktive o pristupu, slijede ciljeve od općeg interesa koje prepoznaje Europska unija, kao što su to promicanje tržišnog natjecanja iz članka 8. stavka 2. Okvirne direktive. Posebno, obveza određivanja troškovno usmjerenih cijena i godišnja prilagodba tih cijena bi trebali, u skladu s člankom 13. stavkom 1. Direktive o pristupu, spriječiti operatore da naplaćuju pretjerano visoke cijene ili istiskuju dobit. Kao četvrto, obveza godišnje prilagodbe cijena, na temelju provjere nadležnog DRT‑a je li takva prilagodba primjerena s obzirom na razvoj troškova, u skladu je sa zahtjevom proporcionalnosti iz članka 8. stavka 4. Direktive o pristupu.
75.
Prema tome, odgovor na drugo upućeno pitanje bi trebao biti da članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu, u vezi s njezinim člankom 8. stavkom 4. i člankom 16. Povelje, treba tumačiti na način da kada DRT nametne operatoru za kojeg je određeno da ima značajnu tržišnu snagu obvezu troškovno usmjerenih cijena, taj DRT može od dotičnog operatora zahtijevati da mu pruži kompletno opravdanje svojih cijena i, ako je potrebno, da ih godišnje prilagođava. DRT‑ovi nisu obvezni provesti analizu tržišta u smislu članka 16. Okvirne direktive da bi mogli zahtijevati takvu prilagodbu cijena. Međutim, oni moraju osigurati da je prilagodba cijena primjerena i proporcionalna s obzirom na razvoj troškova.
C.
Treće upućeno pitanje
76.
Svojim trećim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li se od operatora kojem je na temelju članka 13. stavka 1. Direktive o pristupu propisana obveza troškovno usmjerenih cijena zahtijevati da prilagodi svoje cijene na temelju članka 13. stavka 3. te direktive tek nakon što počne primjenjivati troškovno usmjerene cijene ili i prije nego što ih počne primjenjivati (
34
).
77.
Sud koji je uputio zahtjev primjećuje da poljska verzija članka 13. stavka 3. Direktive o pristupu propisuje da „[DRT] može od poduzetnika tražiti da podnese kompletno opravdanje cijena koje je primijenio, a može, ako je potrebno, tražiti i odgovarajuću prilagodbu tih cijena” (
35
). Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, poljska verzija te odredbe upućuje na to da DRT‑ovi mogu od operatora kojemu je nametnuta obveza troškovne usmjerenosti cijena zahtijevati da prilagodi te cijene tek nakon što je započeo primjenjivati troškovno usmjerene cijene određene na temelju članka 13. stavka 1. Međutim, sud koji je uputio zahtjev primjećuje da, za razliku od poljske inačice, engleska, njemačka i francuska inačica zadnje rečenice članka 13. stavka 3. ne upućuju na cijene „koje je primijenio”. Prema tome, sud koji je uputio zahtjev smatra da DRT‑ovi mogu zahtijevati od operatora kojemu je nametnuta obveza troškovne usmjerenosti cijena da prilagodi te cijene na temelju članka 13. stavka 3. ne samo kada operator počne primjenjivati te troškovno usmjerene cijene, već i prije nego što ih počne primjenjivati.
78.
Primjećujem da, na primjer, danska, njemačka, francuska, mađarska, talijanska i švedska inačica (
36
) posljednje rečenice u članku 13. stavku 3. Direktive o pristupu propisuju da DRT‑ovi mogu zahtijevati od operatora da podnese kompletno opravdanje „svojih cijena”. Te inačice ne upućuju na cijene „koje je primijenio”. Španjolska inačica, međutim, upućuje na cijene „koje je primijenio” (
37
).
79.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako u zakonodavnom tekstu Unije postoje razlike između njegovih pojedinih jezičnih verzija, dotična odredba mora se tumačiti s obzirom na svrhu i opću strukturu pravila čiji je dio (
38
). U ovom slučaju, članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu osigurava da operator kojem je na temelju članka 13. stavka 1. nametnuta obveza troškovne usmjerenosti cijena stvarno naplaćuje troškovno usmjerene cijene. Članak 13. stavak 3. osigurava stvarnu primjenu obveze propisane na temelju članka 13. stavka 1. Čini mi se da se ta obveza ne bi mogla stvarno provesti ako nadležno DRT ne bi mogao od dotičnog operatora zahtijevati da prilagodi svoje cijene prije nego što ih je počeo primjenjivati kao i nakon što ih počne primjenjivati. U tom pogledu naglašavam da članak 8. stavak 1. Okvirne direktive ovlašćuje DRT‑ove da poduzmu „sve opravdane mjere” u svrhu ostvarivanja ciljeva iz stavka 2. te odredbe, posebno promicanja tržišnog natjecanja, pod uvjetom da su te mjere proporcionalne (
39
).
80.
Stoga bi odgovor na treće pitanje trebao biti da članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu treba tumačiti na način da kada je obveza troškovne usmjerenosti cijena nametnuta operatoru na temelju članka 13. stavka 1. te direktive, od tog se operatora može zahtijevati da prilagodi svoje cijene i prije i nakon što ih počne primjenjivati.
IV. Zaključak
81.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud na pitanja koja je postavio Sąd Najwyższy (Vrhovni sud, Poljska) odgovori kako slijedi:
1.
Članak 13. Direktive 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (Direktiva o pristupu), u vezi s njezinim člankom 8. stavkom 4., treba tumačiti na način da kada državno regulatorno tijelo nametne operatoru za kojeg je određeno da ima značajnu tržišnu snagu obvezu troškovno usmjerenih cijena, te cijene se mogu, u načelu, odrediti niže od troškova koji nastaju dotičnom operatoru za pružanje predmetne usluge, pod uvjetom da nisu određene niže od troškova koji nastaju djelotvornom operatoru za pružanje te usluge. Međutim, ovime se ne dovodi u pitanje diskrecijska ovlast državnog regulatornog tijela da u danoj situaciji odredi cijene više od troškova koji nastaju djelotvornom operatoru za pružanje predmetne usluge ako smatraju da je takva metoda prihvatljiva i obrazlože razloge za korištenje te metodologije.
2.
Članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu, u vezi s njezinim člankom 8. stavkom 4. i člankom 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da kada državno regulatorno tijelo nametne operatoru za kojeg je određeno da ima značajnu tržišnu snagu obvezu troškovno usmjerenih cijena, to državno regulatorno tijelo može od dotičnog operatora zahtijevati da mu pruži kompletno opravdanje svojih cijena i, ako je potrebno, da ih godišnje prilagođava. Državna regulatorna tijela nisu obvezna provesti analizu tržišta u smislu članka članka 16. Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) da bi mogla zahtijevati takvu prilagodbu cijena. Međutim, ona moraju osigurati da je prilagodba cijena primjerena i proporcionalna s obzirom na razvoj troškova.
3.
Članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu treba tumačiti na način da kada je obveza troškovne usmjerenosti cijena nametnuta operatoru na temelju članka 13. stavka 1. Direktive o pristupu, od tog se operatora može zahtijevati da prilagodi svoje cijene i prije i nakon što ih počne primjenjivati.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Direktiva 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (Direktiva o pristupu) (SL 2002., L 108, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 38., str. 69.)
(
3
)	Vidjeti uvodnu izjavu 7. Preporuke Komisije 2009/396/EZ od 7. svibnja 2009. o uređenju naknada za završavanje poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži u EU‑u (‘Preporuka o naknadama za završavanje poziva’) (SL 2009., L 124, str. 67.). Vidjeti također Marini Balestra, F., Manuale di diritto europeo e nazionale delle comunicazioni elettroniche, CEDAM, 2013., str. 86. i 87.; i Garzaniti, L., i O’Regan, M. (urednici), Telecommunications, Broadcasting and the Internet EU Competition Law and Regulation, 3. izdanje, Sweet & Maxwell, 2010., t. 4-010.
(
4
)	Direktiva 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (SL 2002., L 108, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku 13., poglavlje 49., svezak, str. 25.)
(
5
)	Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.)
(
6
)	Kao što je naznačio ravnatelj UKE‑a u svojem pisanom očitovanju i u odgovoru na pitanje Suda tijekom rasprave.
(
7
)	Primjećujem da je tijekom rasprave ravnatelj UKE‑a priznao da nacrt odluke o NZMP‑u iz 2008. nije dostavljen Komisiji. Nasuprot tomu, kao što je to navedeno u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, odluka o NZMP‑u iz 2009. donesena je u skladu s postupkom iz članka 7. Okvirne direktive (vidjeti Odluku Komisije 28. listopada 2009. u predmetu PL/2009/0991, C(2009)8536, SG‑Greffe (2009) D/8051: Završavanje govornih poziva na pojedinačnim mobilnim mrežama – Detalji mjera za nadzor cijena).
(
8
)	Moje isticanje
(
9
)	U tom pogledu, vidjeti Garzaniti, L., i O’Regan, M. (urednici), Telecommunications, Broadcasting and the Internet EU Competition Law and Regulation, 3. izdanje, Sweet & Maxwell, 2010., t. 1-069: prema Okvirnoj direktivi i Direktivi o pristupu, koje su obje usvojene 2002., „DRT‑ovima se daje široka diskrecijska ovlast u izboru mjera koje se mogu nametnuti poduzetnicima sa značajnom tržišnom snagom, za razliku od regulatornog okvira iz 1998. prema kojemu bi se poduzetnika za kojeg je utvrđeno da ima značajnu tržišnu snagu podvrgnulo svim regulatornim obvezama koje se predviđene u relevantnim direktivama”.
(
10
)	Vidjeti drugi podstavak članka 8. stavka 3. Direktive o pristupu.
(
11
)	Presude Suda od 24. travnja 2008., Arcor, C‑55/06, EU:C:2008:244, t. 153.; od 3. prosinca 2009., Komisija/Njemačka, C‑424/07, EU:C:2009:749, t 61.; i od 15. rujna 2016., Koninklijke KPN i dr., C‑28/15, EU:C:2016:692, t. 36.
(
12
)	Moje isticanje
(
13
)	Moje isticanje
(
14
)	Presuda Suda od 15. rujna 2016., Koninklijke KPN i dr., C‑28/15, EU:C:2016:692, t 38. (moje isticanje)
(
15
)	Vidjeti uvodnu izjavu 7. Preporuke o naknadama za završavanje poziva. Vidjeti također uvodnu izjavu 9. te preporuke, u kojoj se navodi da bi se „u okružju tržišnog natjecanja, operatori natjecali na temelju stvarnih troškova te im se ne bi nadoknađivali troškovi koji su nastali zbog nedjelotvornosti […]”.
(
16
)	Moje isticanje
(
17
)	Vidjeti članak 8. stavak 2. točke (b) i (c) Okvirne direktive (moje isticanje).
(
18
)	Presuda Suda od 15. rujna 2016., Koninklijke KPN i dr., C‑28/15, EU:C:2016:692, t. 38.
(
19
)	Vidjeti Garzaniti, L., i O’Regan, M. (urednici), Telecommunications, Broadcasting and the Internet EU Competition Law and Regulation, 3. izdanje, Sweet & Maxwell, 2010., t. 1-278: operatori kojima je nametnuta obveza troškovne usmjerenosti cijena mogu unatoč tomu povećati cijene „ako postoje pouzdani dokazi koji proizlaze iz analize praćenja troškova koju je potvrdio relevantan DRT da će predložena cijena biti niža od djelotvornih troškova osnovnih elemenata mreža i usluga koje se zahtijevaju, uključujući i razumnu stopu povrata”; vidjeti također Marini Balestra, F., Manuale di diritto europeo e nazionale delle comunicazioni elettroniche, CEDAM, 2013., str. 175.: „troškovna usmjerenost cijena je, u načelu, donji prag koji DRT‑ovi ne mogu prekoračiti: to jest, DRT‑ovi ne mogu nametati naknade niže od troškova […]. Ovu bi tvrdnju trebalo, međutim, uravnotežiti činjenicom da troškovi kako ih je izračunao DRT mogu biti niži od stvarnih troškova, jer metodologija izračunavanja troškova koju primjenjuje DRT koristi troškove infrastrukture djelotvornog operatora, a ne one dotičnog operatora. Posljedično, DRT ne bi mogao odrediti cijene niže od troškova koje je sam izračunao, ali bi mogao odrediti cijene niže od stvarnih troškova.”
(
20
)	U zahtjevu za prethodnu odluku ističe se da „u ovom slučaju nije dokazano da su Polkomtelovi troškovi koji su temelj za određivanje cijene za uslugu obuhvaćenu obvezom iz članka 40. PT‑a bili određeni na višoj razini nego što je dovoljno za djelotvorno pružanje usluge. Ravnatelj UKE‑a je tek utvrdio da cijena određena na temelju Polkomtelovih troškova mora biti – definitivno – određena niže zbog potrebe da se osiguraju jednaki uvjeti za sve operatore sa značajnom tržišnom snagom” (moje isticanje). Štoviše, tijekom rasprave ravnatelj UKE‑a naznačio je da se u odluci o NZMP iz 2009. primjenjuje metodologija referentnih vrijednosti.
(
21
)	Primjećujem, međutim, da je tijekom rasprave ravnatelj UKE‑a naveo da su u relevantnom razdoblju tri operatora, uključujući Polkomtel, imala značajnu tržišnu snagu u Poljskoj. Svaki od njih držao je otprilike 30 % tržišnog udjela te su bili podvrgnuti obvezama koje im je nametnuo ravnatelj UKE‑a.
(
22
)	Doista, točka 11. Preporuke o naknadama za završavanje poziva propisuje da „DRT‑ovi moraju osigurati da se naknade za završavanje poziva primjenjuju na troškovno učinkovit i simetričan način do 31. prosinca 2012.” Štoviše, prema uvodnoj izjavi 21. te preporuke „prijelazno razdoblje do 31. prosinca 2012. bi trebalo smatrati dovoljno dugim kako bi se DRT‑ovima omogućila uspostava troškovnog modela”.
(
23
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o izmjeni Direktive 2002/21/EZ o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge, Direktive 2002/19/EZ o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme, te Direktive 2002/20/EZ o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (SL 2009., L 337, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 68.)
(
24
)	Moje isticanje
(
25
)	Nije od značaja da, kao što je to naveo Polkomtel, članak 16. stavak 6. Okvirne direktive, kako je izmijenjena Direktivom 2009/140, predviđa da bi DRT‑ovi morali provoditi analizu tržišta svake tri godine. Sudu se postavlja pitanje koliko često DRT‑ovi mogu zahtijevati prilagodbu troškovno usmjerenih cijena u skladu s člankom 13. stavkom 3. Direktive o pristupu. Ne postavlja mu se pitanje koliko često DRT‑ovi mogu provoditi analizu tržišta u smislu članka 16. Okvirne direktive.
(
26
)	Vidjeti također Garzaniti, L., i O’Regan, M. (urednici), Telecommunications, Broadcasting and the Internet EU Competition Law and Regulation, 3.izdanje, Sweet & Maxwell, 2010., t. 4-015, gdje se naglašava utjecaj tehnološkog razvoja na definiciju tržišta.
(
27
)	Vidjeti također Garzaniti, L., i O’Regan, M. (urednici), Telecommunications, Broadcasting and the Internet EU Competition Law and Regulation, 3. izdanje, Sweet & Maxwell, 2010., t. 1-220 do 1.226.
(
28
)	Preporuka Komisije 2007/879/EZ od 17. prosinca 2007. o relevantnim tržištima proizvoda i usluga u sektoru elektroničkih komunikacija podložnima prethodnoj (ex ante) regulaciji u skladu s Direktivom 2002/21 (2007/879/EZ; u daljnjem tekstu: Preporuka o tržištima) (SL 2007., L 344, str. 65.)
(
29
)	Pojam značajne tržišne snage kako je definiran člankom 14. Okvirne direktive istovjetan je konceptu vladajućeg položaja iz prava tržišnog natjecanja. Vidjeti uvodnu izjavu 70. Smjernica Komisije o analizi tržišta i ocjeni značajne tržišne snage u skladu s regulatornim okvirom [EU] za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (SL 2002., C 165, str. 6.).
(
30
)	Prva preporuka o mjerodavnim tržištima proizvoda i usluga podložnima prethodnoj (ex ante) regulaciji donesena je 2003. (Preporuka Komisije 2003/311/EZ od 11. veljače 2003. o mjerodavnim tržištima proizvoda i usluga u sektoru elektroničkih komunikacija podložnima prethodnoj (ex ante) regulaciji u skladu s Direktivom 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (2003/311/EZ) (SL 2003., L 114, str. 45.)). Druga je donesena 2007. (Preporuka o tržištima, navedena u bilješci 28.). Treća je donesena 2014. (Preporuka Komisije od 9. listopada 2014. o mjerodavnim tržištima proizvoda i usluga u sektoru elektroničkih komunikacija koja podliježu prethodnoj (ex ante) regulaciji u skladu s Direktivom 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (2014/710/EU) (SL 2014., L 295, str. 79.).
(
31
)	Neovisno o primijenjenoj metodologiji izračuna troškova.
(
32
)	Presuda od 22. siječnja 2013., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, t. 42. i 43.
(
33
)	Presuda od 21. prosinca 2016., AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, t. 70.
(
34
)	Obrazloženje iz zahtjeva za prethodnu odluku navodi da svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita „treba li članak 13. stavak 3. Direktive o pristupu tumačiti na način da se obveza operatora […] sa značajnom tržišnom snagom da prilagodi cijene koje je izračunao kako bi izvršio obvezu koja mu je propisana prema članku 13. stavku 1. Direktive o pristupu ažurira tek […] nakon što je već započeo s primjenom tako određenih cijena u poslovanju ili [prije] nego operator primijeni u poslovanju cijene koje je odredio [DRT]” (moje isticanje). Stoga, prema mojem mišljenju, sud koji je uputio zahtjev ne postavlja pitanje može li se na temelju članka 13. stavka 3. od dotičnog operatora zahtijevati da prilagodi svoje cijene kada primjenjuje slobodno određene cijene kao i kada primjenjuje cijene koje je prethodno nametnuo DRT na temelju članka 13. stavka 1. Sud koji je uputio zahtjev pita može li se od dotičnog operatora zahtijevati, na temelju članka 13. stavka 3., da prilagodi svoje cijene nakon što je počeo primjenjivati cijene koje je prethodno odredio DRT na temelju članka 13. stavka 1., kao i prije nego što započne primjenjivati cijene koje je prethodno odredio DRT.
(
35
)	Moje isticanje. Poljska inačica zadnje rečenice članka 13. stavka 3. Direktive o pristupu glasi kako slijedi: „[k]rajowe organy regulacyjne mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby – odpowiedniego dostosowania tych cen” (moje isticanje).
(
36
)	Danska inačica glasi kako slijedi: „de nationale tilsynsmyndigheder kan anmode en udbyder om at fremlægge fuld dokumentation for priserne og om nødvendigt kræve, at priserne tilpasses”; njemačka inačica glasi kako slijedi: „die nationalen Regulierungsbehörden können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen”; francuska inačica glasi kako slijedi: „les autorités réglementaires nationales peuvent demander à une entreprise de justifier intégralement ses prix et, si nécessaire, en exiger l'adaptation”; mađarska inačica glasi kako slijedi: „a nemzeti szabályozó hatóságok megkövetelhetik az üzemeltetőtől, hogy árait teljeskörűen indokolja, és szükség szerint megkövetelhetik az árak kiigazítását is”; talijanska inačica glasi kako slijedi: „le autorità nazionali di regolamentazione possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui”; te švedska inačica glasi kako slijedi: „de nationella regleringsmyndigheterna får ålägga en operatör att fullt ut motivera sina priser och, när så är lämpligt, kräva att priserna justeras” (moje isticanje).
(
37
)	Španjolska inačica glasi kako slijedi: „las autoridades nacionales de reglamentación podrán exigir a un operador que justifique plenamente los precios
que aplica y, cuando proceda, ordenarle que los modifique” (moje isticanje).
(
38
)	Presuda od 17. svibnja 2017., ERGO Poist’ovňa, C‑48/16, EU:C:2017:377, t. 37.
(
39
)	Istaknuo bih da su tijekom rasprave predstavnici ravnatelja UKE‑a i poljske vlade naveli da se odluka o NZMP‑u iz 2009. nije primjenjivala retroaktivno.