61996CC0097_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Observations liminaires
1 En l'espèce, la Cour est invitée à statuer sur une question préjudicielle posée par l'Oberlandesgericht Düsseldorf au titre de l'article 177 du traité CE. Cette question est relative à l'interprétation de l'article 6 de la première directive sur le droit des sociétés, du 9 mars 1968 (1) (ci-après «la première directive»).
II - Le cadre juridique
2 L'article 6 de la première directive dispose:
«Les États membres prévoient des sanctions appropriées en cas:
- de défaut de publicité du bilan et du compte de profits et pertes telle qu'elle est prescrite à l'article 2, paragraphe 1, sous f); (2)
- d'absence sur les papiers commerciaux des indications obligatoires prévues à l'article 4.»
3 Le point f) de l'article 2, paragraphe 1, de la première directive se lit comme suit:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que la publicité obligatoire relative aux sociétés porte au moins sur les actes et indications suivants:
...
f)
le bilan et le compte de profits et pertes de chaque exercice. Le document qui contient le bilan doit indiquer l'identité des personnes qui, en vertu de la loi, sont appelées à certifier celui-ci. Toutefois, pour les sociétés à responsabilité limitée de droit allemand ... mentionnées à l'article 1er ... l'application obligatoire de cette disposition est reportée jusqu'à la date de mise en oeuvre d'une directive portant sur la coordination du contenu des bilans et des comptes de profits et pertes... Le Conseil arrêtera cette directive dans les deux ans suivant l'adoption de la présente directive.»
III - Les faits
4 Par requête du 14 juin 1991, le Verband deutscher Daihatsu-Händler eV (ci-après le «Verband»), une association qui réunit les concessionnaires allemands de la marque Daihatsu, a demandé à l'Amtsgericht- Registergericht de lui communiquer les bilans de la société Daihatsu Deutschland GmbH (ci-après «Daihatsu Deutschland») (3) pour les années 1989 et 1990. L'autorité allemande compétente a rejeté cette demande en informant l'intéressé que les bilans n'avaient pas été produits et qu'il n'y avait juridiquement aucun moyen d'obliger Daihatsu Deutschland à fournir ces données, en particulier parce que, d'une part, l'Amtsgericht n'est pas compétent pour prendre d'office de telles mesures de contrainte et, d'autre part, la partie demanderesse n'a pas qualité pour demander l'adoption de telles mesures.
5 Après avoir exercé contre cette décision de refus un premier recours, qui est demeuré sans succès, le Verband a saisi la juridiction de renvoi d'un nouveau recours (weitere Beschwerde), actuellement en cours d'instance, en vue d'obtenir qu'il soit enjoint au Registergericht compétent de contraindre Daihatsu Deutschland à verser au registre du commerce tous les comptes de résultats annuels qu'elle ne lui avait pas encore fournis, à partir de 1989, conformément à l'article 325, paragraphe 1, du Handelsgesetzbuch (code commercial allemand, ci-après le «HGB»). Il a en outre demandé l'ouverture d'office de la procédure de dissolution de la société incriminée, au titre de l'article 2, paragraphe 1, deuxième phrase, du Löschungsgesetz (loi relative à la radiation des sociétés du registre du commerce).
6 Dans son ordonnance de renvoi, l'Oberlandesgericht Düsseldorf fait valoir que le régime légal en vigueur en Allemagne ne permet pas de faire droit aux demandes du Verband. En effet, d'une part, l'article 2, paragraphe 1, du Löschungsgesetz ne peut être invoqué pour dissoudre la société Daihatsu Deutschland (4) et, d'autre part, le HGB ne reconnaît pas à l'association des concessionnaires le droit de demander aux autorités étatiques compétentes de contraindre la société Daihatsu Deutschland à publier ses bilans. Plus particulièrement, l'article 335 du HGB prévoit une astreinte pouvant atteindre 10 000 DM pour la non-publication du bilan annuel d'une société; cependant, cette astreinte n'est pas imposée d'office par le Registergericht, mais uniquement à la demande d'un associé, d'un créancier, du conseil d'établissement commun de l'entreprise ou du conseil d'établissement de la société. En conséquence, la partie appelante ne fait pas partie de ceux qui ont qualité pour déposer une demande en ce sens.
7 C'est sur ce point que porte le problème soulevé par la juridiction de renvoi, qui se rapporte à des questions d'interprétation de dispositions du droit communautaire pour lesquelles elle demande l'assistance de la Cour. L'Oberlandesgericht Düsseldorf considère que le législateur allemand n'a pas rempli son obligation de transposer en droit interne la première directive, dans la mesure où il n'a pas institué de sanctions appropriées, au sens de l'article 6 de la première directive, pour obliger les sociétés à publier leurs bilans ou leurs comptes de profits et pertes. Cependant, la juridiction de renvoi se demande si l'article 6 de la première directive est directement applicable en droit interne, de sorte que la partie appelante pourrait l'invoquer à l'appui de ses prétentions.
IV - La question préjudicielle
8 Partant de ces éléments, l'Oberlandesgericht saisit la Cour de la question suivante:
«L'article 6 de la première directive sur le droit des sociétés du 9 mars 1968 est-il directement applicable, dès lors que la (seule) sanction que le droit allemand prévoit pour contraindre une société à responsabilité limitée de droit allemand (GmbH) à remplir son obligation de publicité concernant son bilan consiste dans la fixation d'une astreinte pouvant aller jusqu'à 10 000 DM par le tribunal chargé du registre du commerce, mais que cette juridiction n'intervient que si elle est saisie par un associé, un créancier, le conseil d'établissement commun ou le conseil d'établissement de la société, et l'applicabilité directe éventuelle de l'article considéré de la directive a-t-elle pour effet de permettre, outre aux personnes habilitées par le droit allemand à former la demande, à toute personne de demander la fixation d'une astreinte, ou de conférer ce droit à tout le moins à une association de commerçants qui, conformément à ses statuts, est tenue de veiller aux intérêts de ses membres, qui ont des relations contractuelles avec la société à responsabilité limitée de droit allemand qui enfreint son obligation de publier son bilan?»
V - La réponse à la question ci-dessus
9 Du point de vue du droit communautaire, la question juridique qui préoccupe la juridiction de renvoi présente les deux dimensions ci-après. D'une part, elle vise à savoir si la République fédérale d'Allemagne a adopté dans son droit interne les mesures appropriées pour se conformer à ce que l'article 6 de la première directive (5) lui impose. D'autre part, et uniquement en cas de réponse négative à la première question, la Cour de justice est invitée à dire si un particulier, comme la partie appelante dans la procédure devant l'Oberlandesgericht, peut se prévaloir directement de l'article 6 de la première directive pour demander à l'autorité nationale compétente de sanctionner une société qui n'a pas publié son bilan, lorsque les règles nationales n'incluent pas ce particulier dans le cercle des personnes susceptibles de faire valoir un intérêt juridique à l'introduction d'une telle demande.
A - Quant au point de savoir si la République fédérale d'Allemagne a prévu des «sanctions appropriées» pour la non-publication du compte de profits et pertes.
10 a) La République fédérale d'Allemagne soutient que l'obligation d'instituer des sanctions appropriées qu'impose l'article 6 de la première directive pour le défaut de publicité des bilans ou des comptes de profits et pertes n'est pas encore devenue effective pour les cas de non-publication comme celui de la présente espèce. Elle invoque en particulier le régime dérogatoire pour les sociétés allemandes à responsabilité limitée qu'a institué l'article 2, paragraphe 1, sous f), de la directive, auquel renvoie également l'article 6 de celle-ci. En ce qui concerne ces sociétés, l'entrée en application de l'obligation de publicité «... est reportée jusqu'à la date de mise en oeuvre d'une directive portant sur la coordination du contenu des bilans et des comptes de profits et pertes... Le Conseil arrêtera cette directive dans les deux ans suivant l'adoption de la présente directive». Selon les allégations de la République fédérale d'Allemagne, aucune directive de ce contenu n'a encore été publiée à ce jour.
11 Nous estimons que l'interprétation fondée sur cette approche est juridiquement erronée. Le cadre réglementaire pertinent a été complété avec l'entrée en vigueur de la quatrième directive sur le droit des sociétés (6), de sorte que les obligations des États membres décrites aux articles 2 et 6 de la première directive sont désormais pleinement applicables. Contrairement à ce que soutient la République fédérale d'Allemagne, la lacune législative laissée ouverte par l'article 2 de la première directive a bien été comblée par la quatrième directive. Le préambule de celle-ci fait mention des dispositions litigieuses de la première directive; concrètement, il déclare que la directive 78/660 vise à coordonner des dispositions nationales concernant la structure, le contenu et la publicité des comptes annuels «pour ce qui concerne notamment la société anonyme et la société à responsabilité limitée», compte tenu du fait que «la nécessité et l'urgence d'une telle coordination ont été reconnues et confirmées par l'article 2, paragraphe 1, sous f), (7) de la directive 68/151/CEE» (8). Par ailleurs, l'article 47 de la quatrième directive déclare que «les comptes annuels régulièrement approuvés et le rapport de gestion ainsi que le rapport établi par la personne chargée du contrôle des comptes font l'objet d'une publicité effectuée selon les modes prévus par la législation de chaque État membre conformément à l'article 3 de la directive 68/151/CEE».
12 Il découle de ce qui précède que la quatrième directive 78/660 est celle dont la mise en oeuvre conditionnait l'entrée en application de l'obligation de publicité du bilan et des comptes de profits et pertes. En conséquence, dans la mesure où la quatrième directive a introduit dans l'ordre juridique communautaire les dispositions «... portant sur la coordination du contenu des bilans et des comptes de profits et pertes...» (9), l'article 2, paragraphe 1, sous f), de la première directive est devenu pleinement applicable, même aux sociétés allemandes à responsabilité limitée. Par voie de conséquence, la République fédérale d'Allemagne est désormais tenue de mettre en oeuvre des sanctions appropriées en cas de manquement à l'obligation de publication du bilan et des comptes de profits et pertes, telle qu'elle est prévue à l'article 6 de la première directive.
13 b) La République fédérale d'Allemagne soutient encore qu'elle a pleinement répondu à l'obligation qui lui est imposée par les dispositions communautaires, et en particulier par l'article 6 de la première directive, en instituant le mécanisme de sanction prévu à l'article 335 du HGB, selon lequel seul un nombre réduit d'ayants droit peut faire valoir un intérêt légitime à demander l'imposition d'une astreinte jusqu'à concurrence de 10 000 DM à une société qui ne s'est pas conformée aux règles en matière de publicité. A l'appui de cette allégation, la République fédérale d'Allemagne fait valoir que les dispositions communautaires pertinentes auraient pour finalité de protéger non pas toute personne physique ou morale, étrangère par rapport à la société de capitaux, mais seulement ses créanciers, y compris les travailleurs salariés qu'elle emploie. Elle estime en conséquence que c'est à juste titre que l'astreinte prévue à l'article 335 du HGB n'est pas imposée d'office, mais uniquement sur demande d'un cercle étroit et limité de personnes intéressées, auquel ne sauraient appartenir, selon elle, des tiers, personnes physiques ou morales, étrangers à la société.
14 L'allégation ci-dessus est, à notre avis, erronée. Nous observerons que l'article 54, paragraphe 3, sous g), du traité, sur la base duquel ont été adoptées les première et quatrième directives, mentionne l'objectif de «protéger les intérêts tant des associés que des tiers» en général, sans distinguer de catégories particulières parmi les tiers. En conséquence, les «tiers» incluent par définition d'autres catégories d'ayants droit que les créanciers, qui sont déjà couverts par la législation allemande.
De même, le préambule de la première directive dit que: «... la publicité doit permettre aux tiers de connaître les actes essentiels de la société et certaines indications la concernant...». Il découle de cette formulation que l'obligation de publication indiquée ci-dessus vise à informer les personnes qui ne connaissent pas suffisamment la situation de la société et son évolution interne, précisément pour qu'elles puissent apprécier s'il y a lieu pour elles d'engager ou de maintenir une relation juridique avec cette société. Autrement dit, les règles décrites ci-dessus visent à garantir la plus grande transparence possible dans l'action des sociétés; c'est pourquoi elles prévoient la publicité erga omnes d'une série d'informations, dont tout un chacun peut tirer des conclusions quant à la situation juridique et économique de ces sociétés.
15 En conséquence, il est contraire à la fois à la lettre et à l'esprit de ces dispositions de limiter le cercle des personnes qui peuvent tirer avantage de cette transparence; le législateur communautaire a constaté, à bon droit selon nous, qu'une énumération limitative des ayants droit est a priori impossible, en raison précisément de la complexité des relations contractuelles et commerciales qui peuvent s'établir entre des sociétés et d'autres personnes physiques ou morales. C'est du reste pourquoi nous croyons que, dans l'interprétation la plus juste, selon nous, de l'article 6 de la première directive, le cercle de ceux qui ont un intérêt légitime à demander l'imposition de sanctions en cas de défaut de publicité doit, en bonne logique, se confondre avec le cercle particulièrement large des personnes dont l'article 54, paragraphe 3, sous g), du traité ainsi que la première directive visent précisément à garantir le droit à la transparence.
16 Nous croyons que les faits de l'affaire au principal constituent un exemple particulièrement caractéristique, qui illustre la nécessité d'une définition aussi large que possible du cercle de ceux qui ont un intérêt légitime à poursuivre le respect de l'obligation de publicité de la part des sociétés. Il est logique et légitime que les agents commerciaux d'une société s'intéressent à son évolution économique puisque c'est à cette société qu'ils ont en substance lié leur situation professionnelle. D'ailleurs, il est clair, nous semble-t-il, que ces personnes relèvent de la catégorie des «tiers», dont l'article 54, paragraphe 3, sous g), du traité ainsi que les articles 2 et 6 de la première directive visent à garantir les intérêts.
17 Le droit allemand ne garantit pas le droit de ces personnes d'être informées de l'évolution économique de la société dont elles sont les agents commerciaux, puisqu'elles ne peuvent recourir à aucune procédure permettant d'obliger cette société à publier ses comptes annuels. En conséquence, nous estimons que la République fédérale d'Allemagne ne s'est pas conformée aux obligations qui lui sont imposées par les articles précités de la première directive.
18 Nous pourrions ajouter à cela quelques considérations relatives à la nature et au fonctionnement des sanctions en droit communautaire. Il vaut la peine de noter en principe que, même si l'obligation spécifique - telle qu'elle est prévue à l'article 6 - d'instituer des «sanctions appropriées» contre les sociétés qui enfreignent les règles de publicité de leurs comptes annuels n'avait pas été incluse dans la première directive, une obligation équivalente découlerait pour les États membres indirectement de l'article 5 du traité, ainsi que d'ailleurs du caractère contraignant des règles communautaires en général. Plus particulièrement, la jurisprudence reconnaît que «les dispositions de l'article 5 du traité imposent aux États membres de sanctionner les auteurs de violations du droit communautaire de la même façon que ceux de violations du droit national» (10).
19 D'autre part, dans la mesure où l'article 2 de la directive exige des États membres qu'ils prennent «les mesures nécessaires» pour que la publicité des sociétés porte également sur les comptes annuels, cette prescription contient, selon nous, l'obligation d'instituer un mécanisme de sanction. L'application d'une règle de droit est directement liée à l'existence d'un système de contrainte étatique qui intervient, de façon préventive ou répressive, pour garantir le respect de cette règle. Le fait que le législateur communautaire ne s'est pas borné à imposer aux États membres de prendre les mesures nécessaires, mais exige également la mise en oeuvre de sanctions appropriées, montre l'importance qu'il donne à ces sanctions dans le cadre de la question particulière de la publicité des comptes annuels.
20 La jurisprudence nous fournit par ailleurs les critères sur la base desquels il y a lieu de déterminer si une sanction est appropriée ou non. A titre d'illustration, nous pourrons citer l'arrêt Commission/Grèce (11), dont le point 24 énonce ce qui suit:
«A cet effet, tout en conservant le choix des sanctions, ils doivent notamment veiller à ce que les violations du droit communautaire soient sanctionnées dans des conditions, de fond et de procédure, qui soient analogues à celles applicables aux violations du droit national d'une nature et d'une importance similaires et qui, en tout état de cause, confèrent à la sanction un caractère effectif, proportionné et dissuasif» (mis en italique par nous).
21 Comme le montrent les faits du litige au principal, la sanction de l'article 335 du HGB est tout sauf efficace, puisqu'elle n'a pas empêché la société Daihatsu Deutschland de garder secrets ses comptes annuels et qu'elle n'a pas réussi à garantir le droit précité à la transparence, tel que le droit communautaire le consacre au bénéfice du Verband. Cette seule observation suffit, croyons-nous, pour démontrer que la disposition allemande ci-dessus n'a pas introduit de sanction conforme aux prescriptions de l'article 6 de la première directive.
22 c) Étant donné la nécessité de donner à la juridiction de renvoi une réponse à la question préjudicielle qui soit utile pour la solution du litige au principal (12), nous croyons important de relever également les points suivants: puisque, comme nous l'avons analysé ci-dessus, l'article 335 du HGB ne constitue pas une mesure nationale ayant transposé correctement dans l'ordre juridique allemand les prescriptions de la première directive, le juge national est appelé à examiner s'il y a en droit interne d'autres dispositions, de fond ou de procédure, dont l'interprétation à la lumière du droit communautaire permettrait d'atteindre les objectifs poursuivis par la directive. Cette obligation du juge national, qui découle de la primauté du droit communautaire sur le droit national, a été reconnue par la Cour dans une jurisprudence constante (13). En ce qui concerne l'affaire litigieuse en l'occurrence, il est donc nécessaire d'examiner si d'autres dispositions nationales pourraient être interprétées et appliquées comme constituant les «mesures nécessaires» ou les «sanctions appropriées» exigées respectivement par les articles 2 et 6 de la première directive. Un critère déterminant pour apprécier si ces dispositions pourraient être considérées comme constituant des mesures de transposition correcte de la première directive reste leur efficacité, c'est-à-dire si leur application est susceptible d'obliger en l'occurrence la société Daihatsu Deutschland à publier son bilan et permettrait de préserver l'intérêt du Verband qui essaie d'obtenir l'exercice de cette contrainte.
23 Au cas contraire, c'est la deuxième partie de notre réponse qui entrerait en ligne de compte: celle qui se réfère au point de savoir si l'article 6 de la première directive reconnaît directement aux particuliers, autres que ceux qui sont couverts par l'article 335 du HGB, un droit d'exiger l'imposition de sanctions à des sociétés qui n'ont pas publié leurs bilans ou, en tout état de cause, d'exiger que ces sociétés soient contraintes à la publication.
B - Sur le point de savoir si l'article 6 de la première directive donne le droit d'exiger l'imposition de sanctions même à des personnes qui ne sont pas couvertes par la législation nationale pertinente
24 Il résulte d'une jurisprudence constante (14) que, pour avoir un effet direct dans l'ordre juridique interne des États membres qui en sont les destinataires, les dispositions d'une directive doivent, du point de vue de leur contenu, être inconditionnelles et suffisamment précises. Le gouvernement allemand et le gouvernement français - ce dernier ne s'étant présenté qu'à l'audience orale, sans déposer d'observations écrites - soutiennent que les dispositions litigieuses de la directive ne présentent pas les caractéristiques en question; en conséquence, elles ne conféreraient pas par elles-mêmes aux personnes qui ne sont pas mentionnées dans la législation allemande en vigueur le droit d'exiger l'imposition d'une sanction à des sociétés qui ne se sont pas conformées à la publication obligatoire de leurs comptes annuels. Ces deux gouvernements estiment que l'article 6 de la première directive exige des États d'instituer tout simplement des «sanctions appropriées», en leur laissant un très large pouvoir discrétionnaire quant à la nature, la gravité et la portée de ces sanctions. En conséquence, dans la mesure où le législateur national aurait prévu une sanction financière d'un montant déterminé, dont l'imposition peut être demandée par un nombre réduit de personnes, on ne saurait invoquer les dispositions de l'article 6 de la première directive pour élargir le cercle de ces personnes. La sanction financière prévue à l'article 335 du HGB aurait été mise à la disposition de certains ayants droit uniquement, sans que cela signifie que le législateur allemand considérerait ladite sanction comme la plus appropriée pour les cas où le respect de l'obligation de publicité imposée aux sociétés de capitaux intéresse d'autres personnes. Ainsi, l'élargissement du cercle des ayants droit par le truchement de l'article 6 de la première directive équivaudrait, selon les gouvernements allemand et français, à substituer l'appréciation de la Cour à celle du législateur national quant au caractère «approprié» d'une sanction, ce qui ne serait conforme ni à la nature et à la finalité de la disposition litigieuse ni, plus généralement, à celles des directives communautaires.
25 Le point de vue exactement contraire a été défendu par le gouvernement espagnol dans ses observations écrites, qu'il a également développées oralement devant la Cour. Il soutient que le caractère inconditionnel des dispositions de l'article 6 de la première directive résulte du fait que, pour la réalisation de l'obligation contenue dans ces dispositions, il n'est même pas nécessaire de prendre d'autres mesures de mise en oeuvre. En outre, les termes choisis par le législateur communautaire sont, d'après la même partie intervenante, suffisamment clairs. Le gouvernement espagnol rappelle que, d'après une jurisprudence constante, la liberté de choix reconnue au législateur national pour déterminer les mesures nécessaires en vue d'atteindre l'objectif final d'une disposition d'une directive n'affecte pas le caractère direct et inconditionnel de cette dernière (15). En d'autres termes, selon le gouvernement espagnol, peu importe que les sanctions prévues dans un cas déterminé soient ou non «appropriées» pour atteindre les buts de la première directive, l'obligation des États membres d'instituer des sanctions pour la non-publication des comptes annuels des sociétés reste elle-même claire et inconditionnelle et produit par conséquent un effet direct dans l'ordre juridique allemand.
26 Quant à nous, nous inclinons plutôt en faveur de l'approche suivie par le gouvernement allemand. Plus précisément, il nous semble que reconnaître un effet direct à la disposition litigieuse reviendrait à restreindre de façon excessive, voire à supprimer, le pouvoir discrétionnaire de la République fédérale d'Allemagne de choisir les sanctions à appliquer aux sociétés de capitaux qui contreviennent aux obligations de publicité.
27 Mais, même en admettant que la disposition litigieuse de la première directive soit claire et inconditionnelle, il resterait en tout cas que la reconnaissance, faite directement à partir de la disposition communautaire, d'un droit général pour toute tierce personne de demander l'imposition de sanctions à des sociétés qui ne se sont pas conformées à leur obligation de publication des comptes annuels, bute encore, selon nous, sur une autre jurisprudence constante de la Cour (16): celle qui rejette l'effet direct horizontal des directives et exclut que ces dernières puissent être invoquées à l'encontre d'un particulier (17). Cette thèse a été soutenue à la fois par le gouvernement allemand et par le gouvernement français, mais elle n'est pas partagée par le gouvernement espagnol; ce dernier considère que la question de l'effet horizontal ne se pose pas en l'espèce. Il observe en particulier que, contrairement à ce qui a été dit expressément dans l'ordonnance de renvoi de l'Oberlandesgericht Düsseldorf, le litige au principal n'a pas un caractère purement privé. D'après les arguments développés par le gouvernement espagnol, ce litige oppose d'une part l'association de concessionnaires demanderesse et d'autre part une autorité de l'État allemand, de sorte que la relation juridique en cause relève du domaine du droit public. Il observe en outre que la voie de recours pertinente a été exercée contre le Registergericht; elle ne vise donc pas un autre particulier, en l'occurrence la Daihatsu Deutschland, et sa finalité est non pas de faire prévaloir l'obligation de publicité, mais d'obliger l'autorité allemande compétente à prendre les mesures appropriées contre la société qui n'a pas publié ses comptes. De même, l'article 6 de la première directive n'impose pas directement une obligation de publicité à certaines catégories de sociétés. Parallèlement, dans ses observations, le gouvernement espagnol relève qu'il ne peut y avoir d'effet direct horizontal que dans les cas où une directive impose directement aux particuliers un comportement déterminé dans le cadre d'un litige entre deux particuliers (18). En revanche, en cas de relation juridique «triangulaire» - comme celle dont a été saisie la juridiction de renvoi -, c'est-à-dire lorsqu'un particulier s'adresse à une autorité publique en raison du comportement d'un autre particulier, le gouvernement espagnol estime que le litige perd son caractère bilatéral ou privé et que tout effet horizontal doit être exclu.
28 Nous ne croyons pas que cette approche puisse être acceptée. Selon nous, il est important de rappeler la raison pour laquelle la Cour persiste à ne pas reconnaître d'effet horizontal aux directives. Aux points 16 et 17 de l'arrêt El Corte Inglés, précité (19), il est indiqué ce qui suit:
«Quant à la jurisprudence relative à l'invocabilité des directives à l'encontre des entités étatiques, elle est fondée sur le caractère contraignant des directives, lequel n'existe qu'à l'égard des États membres destinataires, et vise à éviter qu'un État ne puisse tirer avantage de sa méconnaissance du droit communautaire... Étendre cette jurisprudence au domaine des rapports entre les particuliers reviendrait à reconnaître à la Communauté le pouvoir d'édicter avec effet immédiat des obligations à la charge des particuliers alors qu'elle détient cette compétence uniquement dans les hypothèses où elle a le pouvoir d'adopter des règlements ou des décisions...».
29 Retenir la thèse du gouvernement espagnol reviendrait finalement à permettre à la première directive d'imposer elle-même des obligations aux sociétés de capitaux, indépendamment du contenu de la législation nationale. Une évolution en ce sens serait contraire aux principes généralement reconnus par la jurisprudence (20), mais également à l'équilibre institutionnel actuel du droit communautaire (21). Une directive ne peut en aucun cas imposer directement un comportement au détriment d'un particulier, sans passer par l'intermédiaire d'une réglementation nationale adoptée à cet effet (22).
30 Il ne doit pas nous échapper par ailleurs que la partie qui demande l'imposition d'une sanction n'a pas attaqué directement la société qui n'avait pas publié ses comptes, mais s'est adressée à l'autorité publique compétente en lui demandant de sanctionner cette société. La principale préoccupation de la partie demanderesse est de mettre en branle la machine de l'État en vue d'obliger la société Daihatsu Deutschland à publier ses comptes annuels. Le fait que, pour assurer le respect de cette obligation par la société, la partie demanderesse doit en passer par le mécanisme répressif de l'État est directement lié au principe général en vigueur dans tout système juridique moderne selon lequel un particulier n'a pas le droit de se faire justice lui-même, le monopole de la contrainte appartenant aux pouvoirs publics. En conséquence, l'intervention des autorités étatiques - qui sont seules à pouvoir faire jouer la sanction - n'affecte pas le litige entre le Verband et la Daihatsu Deutschland et ne lui donne pas non plus un caractère «triangulaire», comme l'affirme le gouvernement espagnol.
31 Par ailleurs, le principal objectif de la première directive est, comme indiqué ci-dessus, de garantir la publicité de certaines informations relatives aux sociétés de capitaux. Si elle reconnaissait vraiment un droit aux particuliers qui l'invoquent, celui-ci consisterait en l'obtention de la publicité en question et non pas en l'imposition de sanctions aux personnes qui portent atteinte à cette publicité (23). La sanction ne saurait constituer une fin en soi pour une règle de droit; loin d'avoir un caractère autonome, elle est associée à une obligation de comportement, dont elle vise à assurer le respect.
32 En conséquence, dans la mesure où l'obligation de comportement (publication de comptes annuels) qu'impose la première directive se réfère à des particuliers et ne peut de ce fait produire des effets directs dans l'ordre juridique interne, la disposition de la même directive qui se réfère aux sanctions qu'il y a lieu de rattacher à la violation de cette obligation ne peut, par le fait même, pas non plus avoir d'effet direct, puisque la thèse contraire reviendrait à imposer une obligation déterminée directement à des particuliers et sans passer par l'intermédiaire d'une règle nationale.
33 Enfin, à l'audience, le gouvernement espagnol a invoqué les conclusions de l'avocat général M. Mischo, présentées le 28 novembre 1989 dans l'affaire Busseni (24), et en particulier le point qui se réfère à l'affaire Fratelli Costanzo (25), pour conclure qu'il y a lieu de distinguer le cas où l'application d'une directive a des conséquences défavorables pour les particuliers de celui de l'effet horizontal de la directive. En d'autres termes, le fait que la satisfaction du droit conféré à un particulier par l'effet direct vertical de la directive a également des conséquences défavorables pour d'autres particuliers ne signifie pas que la directive aurait été appliquée directement à ces particuliers. Transposant ce raisonnement à la présente affaire, le gouvernement espagnol considère que, si le droit du Verband d'obliger l'autorité allemande compétente à prendre les mesures nécessaires pour contraindre la société Daihatsu Deutschland à publier ses comptes annuels est finalement reconnu, cette contrainte constituera simplement une «conséquence défavorable indirecte» de l'effet direct vertical de la directive et non pas une application directe de la directive au détriment de cette société.
34 Nous croyons que le parallèle entre l'affaire Fratelli Costanzo et la présente espèce ne se justifie pas. Dans la première affaire, il s'agissait d'une procédure de conclusion d'un contrat de travaux publics où la mesure nationale applicable était contraire aux dispositions prévues en la matière par une directive communautaire. La Cour a jugé que, dans la mesure où l'autorité chargée d'attribuer le marché n'avait pas respecté la règle communautaire, un particulier pouvait invoquer cette règle devant une juridiction nationale pour faire annuler l'adjudication du marché. Nous observons en conséquence que, dans cette affaire, le particulier s'était retourné exclusivement contre une autorité publique dans le cadre d'un litige de pur droit public, où il voulait obtenir la reconnaissance d'un droit qui lui était conféré par le droit communautaire, dans le but de se faire confier un marché public. Ce droit qu'il invoquait n'était pas nécessairement rattaché par un lien direct à une obligation d'un autre particulier, même si la réalisation du droit, c'est-à-dire l'attribution du marché public, aurait d'une certaine manière atteint le concurrent auquel les travaux en question avaient été confiés en raison de la non-application de la procédure légale imposée par la directive. Cette conséquence défavorable pour un ou plusieurs concurrents est indirecte et découle de la satisfaction d'un droit reconnu par la directive; elle ne constitue pas une obligation directe à la charge des tiers concurrents et, en dernière analyse, elle peut être reliée directement non pas à la directive, mais aux effets du comportement illégal des autorités nationales. Par ailleurs, de telles répercussions sur les tiers de l'application d'un droit subjectif conféré par une règle de droit public - comme, par exemple, un droit né de l'effet direct vertical des directives - sont un phénomène courant, qui résulte directement de la complexité et de l'interdépendance des relations juridiques, c'est-à-dire qui est spécifique du phénomène juridique. L'effet direct horizontal peut être évoqué lorsque ces conséquences ne sont pas simplement une répercussion indirecte, mais consistent en des obligations directement imposées à des particuliers, et qui doivent être attribuées à l'application de la directive uniquement. Tel est le cas, selon nous, en l'espèce. Quel que soit le droit éventuellement reconnu en faveur du Verband, il devrait nécessairement correspondre à et s'épuiser dans une obligation correspondante imposée à un particulier, à savoir, en l'espèce, Daihatsu Deutschland, de publier ses comptes annuels; cette obligation devrait être reliée directement à la directive et non pas au comportement adopté par les autorités nationales allemandes pour se conformer à un droit subjectif d'ordre public appartenant à l'association des concessionnaires.
VI - Conclusions
35 Par ces motifs, nous proposons à la Cour de répondre à la question préjudicielle dans les termes suivants:
«Ne constitue pas une sanction appropriée en cas de défaut de publicité du bilan d'une société de capitaux au sens de l'article 6 de la première directive 68/151/CEE du Conseil, du 9 mars 1968, tendant à coordonner, pour les rendre équivalentes, les garanties qui sont exigées, dans les États membres, des sociétés au sens de l'article 58, deuxième alinéa, du traité, pour protéger les intérêts tant des associés que des tiers, une astreinte dont l'imposition ne peut être demandée que par un associé, un créancier ou le conseil d'établissement commun ou le conseil d'établissement de la société; cependant, en l'absence de toute autre disposition nationale qui, interprétée à la lumière du droit communautaire, constituerait un moyen de transposition correcte de la directive précitée, l'article 6 de la directive ne peut être invoqué pour reconnaître à des personnes autres que celles expressément mentionnées par la disposition correspondante du droit national le droit d'agir en vue d'obtenir l'imposition de l'astreinte prévue par le droit interne.»
(1) - Directive 68/151/CEE du Conseil tendant à coordonner, pour les rendre équivalentes, les garanties qui sont exigées, dans les États membres, des sociétés au sens de l'article 58, deuxième alinéa, du traité, pour protéger les intérêts tant des associés que des tiers (JO L 65, p. 8).
(2) - Le texte grec de la directive mentionne par erreur le point g).
(3) - Il s'agit de la société qui se charge de l'importation des véhicules Daihatsu en Allemagne.
(4) - Dans sa nouvelle version, qui est en vigueur depuis le 19 octobre 1994, cet article dispose que: «une société anonyme, une société en commandite par actions ou une société à responsabilité limitée ne possédant pas de patrimoine peut être radiée à la demande des représentants officiels de la profession commerciale ou à la demande de l'administration fiscale ou d'office. La radiation de la société vaut dissolution. Aucune liquidation n'est prévue. Tous les représentants officiels de la profession doivent être entendus avant la radiation». Cependant, ainsi que l'observe la juridiction de renvoi, la doctrine dominante en Allemagne veut que l'existence d'un patrimoine même négligeable suffise à elle seule à empêcher la radiation d'office de prendre effet.
(5) - Pour cette question, voir également nos conclusions dans l'affaire C-191/95, Commission/Allemagne, présentées le 5 juin 1997.
(6) - Directive 78/660/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, fondée sur l'article 54, paragraphe 3, sous g), du traité et concernant les comptes annuels de certaines formes de sociétés (JO L 222, p. 11).
(7) - C'est par erreur que le texte grec de la directive se réfère à la lettre g) du paragraphe 1.
(8) - Voir la note 1 ci-dessus.
(9) - Article 2, paragraphe 1, sous f), de la première directive.
(10) - Voir par exemple l'arrêt du 21 septembre 1989, Commission/Grèce (68/88, Rec. p. 2965, point 22).
(11) - Précité à la note 10.
(12) - Voir les arrêts du 10 juillet 1980, Giry et Guerlain e.a. (253/78, 1/75, 2/75 et 3/75, Rec. p. 2327), du 21 mars 1985, Celestri (172/84, Rec. p. 963), du 24 octobre 1985, Gerlach (239/84, Rec. p. 3507), du 20 mars 1986, Tissier (35/85, Rec. p. 1207), du 12 septembre 1996, Gallotti e.a. (C-58/95, C-75/95, C-112/95, C-119/95, C-123/95, C-135/95, C-140/95, C-141/95, C-154/95 et C-157/95, Rec. p. I-4345), et du 18 mars 1993, Viessmann (C-280/91, Rec. p. I-971, point 17).
(13) - Dans son arrêt du 16 décembre 1993, Wagner Miret (C-334/92, Rec. p. I-6911, point 20), la Cour a jugé qu'«en appliquant le droit national, qu'il s'agisse de dispositions antérieures ou postérieures à la directive, la juridiction nationale appelée à l'interpréter est tenue de le faire dans toute la mesure du possible à la lumière du texte et de la finalité de la directive...». Voir également les arrêts du 7 décembre 1995, Spano e.a. (C-472/93, Rec. p. I-4321), et du 13 novembre 1990, Marleasing (C-106/89, Rec. p. I-4135).
(14) - Voir les arrêts du 19 janvier 1982, Becker (8/81, Rec. p. 53), du 26 février 1986, Marshall (152/84, Rec. p. 723), du 14 juillet 1994, Faccini Dori (C-91/92, Rec. p. I-3325), et du 19 novembre 1991, Francovich e.a. (C-6/90 et C-9/90, Rec. p. I-5357, ci-après l'«arrêt Francovich I»).
(15) - Le gouvernement espagnol invoque les décisions précitées, Francovich I et Faccini Dori. Voir la note 14 ci-dessus.
(16) - Voir les arrêts précités (à la note 14) Marshall, au point 48, et Faccini Dori, au point 20, ainsi que Marleasing (note 13), au point 6; voir également les arrêts du 12 mai 1987, Traen e.a. (372/85, 373/85 et 374/85, Rec. p. 2141, point 24), du 11 juin 1987, Pretore di Salò/X (14/86, Rec. p. 2545, point 19), du 22 février 1990, Busseni (C-221/88, Rec. p. I-495, point 23), du 7 mars 1996, El Corte Inglés (C-192/94, Rec. p. I-1281, point 16), et du 26 septembre 1996, Arcaro (C-168/95, Rec. p. I-4705).
(17) - Cette question a été soulevée tant par le gouvernement allemand que par la Commission.
(18) - Telle est du moins l'approche retenue par le gouvernement espagnol dans son interprétation des arrêts précités Marleasing et Marshall (notes 13 et 14 respectivement).
(19) - Voir la note 16 ci-dessus.
(20) - Voir la note 16 ci-dessus.
(21) - Tel qu'il est fixé dans le texte de l'article 189 du traité CE, qui détermine les formes juridiques que peut prendre l'action des institutions communautaires.
(22) - A fortiori, elle ne peut constituer directement le fondement de l'imposition de sanctions à des particuliers. La Cour a statué qu'une directive ne peut par elle-même, et indépendamment de la législation interne, avoir pour effet d'établir ou de renforcer la responsabilité pénale de ceux qui agissent en violation de ses dispositions (arrêts précités (à la note 16) Pretore di Saló/X et Arcaro).
(23) - Un tel droit pourrait être déduit de l'article 2 de la première directive. Mais, même sur cette base, cette disposition ne pourrait être directement invoquée, car cela reviendrait à reconnaître à l'article 2 de la première directive un effet horizontal dans l'ordre juridique interne. La seule solution serait, comme indiqué ci-dessus (voir le point 22), qu'il y ait en droit allemand des dispositions qui, interprétées à la lumière des articles 2 et 6 de la première directive, offriraient au juge allemand ou à l'autorité publique allemande compétente des moyens de contraindre les sociétés de capitaux à publier leurs comptes annuels. Dans ce cas de figure, les autorités nationales devraient faire usage des possibilités que leur offre la législation interne pour garantir la réalisation des objectifs de la directive.
(24) - Précitée à la note 16 ci-dessus.
(25) - Arrêt du 22 juin 1989 (103/88, Rec. p. 1839).