62005CJ0127_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-127/05,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 ΕΚ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 21 Μαρτίου 2005,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τις M.-J. Jonczy και N. Yerrell, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενο από την C. Gibbs, επικουρούμενη από τους D. Anderson, QC, και D. Barr, barrister,
καθού,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Rosas, πρόεδρο τμήματος, A. Tizzano, A. Borg Barthet (εισηγητή), U. Lõhmus και A. Ó Caoimh, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Mengozzi
γραμματέας: B. Fülöp, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 13ης Σεπτεμβρίου 2006,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 18ης Ιανουαρίου 2007,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. H Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, με την προσφυγή της, ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, περιορίζοντας την υποχρέωση των εργοδοτών να εξασφαλίζουν την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων ως προς όλες τις πτυχές της εργασίας στην υποχρέωσή τους να το πράττουν «κατά το μέτρο του ευλόγως εφικτού», παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 89/391/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Ιουνίου 1989, σχετικά με την εφαρμογή μέτρων για την προώθηση της βελτίωσης της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία (ΕΕ L 183, σ. 1).
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική νομοθεσία
2. Η δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 89/391 έχει ως εξής:
«[…] πρέπει να ληφθούν ή να βελτιωθούν, χωρίς καθυστέρηση, προληπτικά μέτρα για τη διαφύλαξη της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, ώστε να εξασφαλισθεί ένα καλύτερο επίπεδο προστασίας».
3. Σύμφωνα με τη δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής:
«[…] η βελτίωση της ασφάλειας, της υγιεινής και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία αντιπροσωπεύει ένα στόχο ο οποίος δεν μπορεί να εξαρτάται από καθαρά οικονομικές εκτιμήσεις».
4. Το άρθρο 1 της εν λόγω οδηγίας, υπό το τμήμα Ι, με τίτλο «Γενικές διατάξεις», ορίζει τα εξής:
«1. Η παρούσα οδηγία έχει ως αντικείμενο την εφαρμογή μέτρων για την προαγωγή της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία.
2. Προς τον σκοπό αυτό, περιέχει γενικές αρχές σχετικά με την πρόληψη των επαγγελματικών κινδύνων και την προστασία της ασφάλειας και της υγείας, την εξάλειψη των συντελεστών κινδύνου και ατυχημάτων, την ενημέρωση, τη διαβούλευση, την ισόρροπη συμμετοχή σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες ή/και πρακτικές, την κατάρτιση των εργαζομένων και των εκπροσώπων τους, καθώς και τους κανόνες για την εφαρμογή των γενικών αυτών αρχών.
3. Η παρούσα οδηγία δεν θίγει τις εθνικές ή κοινοτικές, υφιστάμενες ή μελλοντικές διατάξεις, οι οποίες ευνοούν ακόμη περισσότερο την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία.»
5. Το άρθρο 4 της οδηγίας 89/391 προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα απαραίτητα μέτρα για να εξασφαλιστεί η υπαγωγή των εργοδοτών, των εργαζομένων και των εκπροσώπων των εργαζομένων στις νομικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας.
2. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ιδίως επαρκή έλεγχο και εποπτεία.»
6. Το άρθρο 5 της οδηγίας αυτής, υπό το τμήμα ΙΙ, με τίτλο «Υποχρεώσεις των κρατών μελών», ορίζει τα εξής:
«Γενική διάταξη
1. Ο εργοδότης υποχρεούται να εξασφαλίζει την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων ως προς όλες τις πτυχές της εργασίας.
2. Εάν ο εργοδότης, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 7, παράγραφος 3, προσφεύγει σε εξωτερικές, ως προς την επιχείρηση ή/και την εγκατάσταση, ειδικευμένες υπηρεσίες ή άτομα, αυτό δεν τον απαλλάσσει από τις υποχρεώσεις του σ’ αυτόν τον τομέα.
3. Οι υποχρεώσεις των εργαζομένων στον τομέα της ασφάλειας και της υγείας κατά την εργασία δεν θίγουν την αρχή της ευθύνης του εργοδότη.
4. Η παρούσα οδηγία δεν αποτελεί εμπόδιο όσον αφορά τη δυνατότητα των κρατών μελών να προβλέπουν την ολική ή μερική απαλλαγή των εργοδοτών από την ευθύνη για συμβάντα οφειλόμενα σε ξένες προς αυτούς, ανώμαλες και απρόβλεπτες συνθήκες, ή σε έκτακτα γεγονότα, οι συνέπειες των οποίων δεν θα μπορούσαν να έχουν αποφευχθεί παρ’ όλη την επιδειχθείσα επιμέλεια.
Τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να κάνουν χρήση της δυνατότητας που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο.»
7. Το άρθρο 6 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο καθορίζει τις γενικές υποχρεώσεις των εργοδοτών, ορίζει τα εξής:
«1. Στο πλαίσιο των ευθυνών του, ο εργοδότης λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα για την προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, συμπεριλαμβανομένων των δραστηριοτήτων πρόληψης των επαγγελματικών κινδύνων ενημέρωσης και κατάρτισης, καθώς και της δημιουργίας της απαραίτητης οργάνωσης και της παροχής των αναγκαίων μέσων.
2. Ο εργοδότης πρέπει να φροντίζει ώστε να προσαρμόζονται τα μέτρα αυτά ανάλογα με τις μεταβολές των περιστάσεων και να επιδιώκει τη βελτίωση των υφισταμένων καταστάσεων.
2. Ο εργοδότης εφαρμόζει τα μέτρα που προβλέπονται στην παράγραφο 1, πρώτο εδάφιο, βάσει των ακόλουθων γενικών αρχών πρόληψης:
α) αποφυγή των κινδύνων·
β) εκτίμηση των κινδύνων που δεν μπορούν να αποφευχθούν·
γ) καταπολέμηση των κινδύνων στην πηγή τους·
δ) προσαρμογή της εργασίας στον άνθρωπο, ειδικότερα όσον αφορά τη διαμόρφωση των θέσεων εργασίας καθώς και την επιλογή των εξοπλισμών εργασίας και των μεθόδων εργασίας και παραγωγής, προκειμένου ιδίως να μετριασθεί η μονότονη και ρυθμικά επαναλαμβανόμενη εργασία και να μειωθούν οι επιπτώσεις της στην υγεία·
ε) παρακολούθηση της εξέλιξης της τεχνικής·
στ) αντικατάσταση του επικίνδυνου από το μη επικίνδυνο ή το λιγότερο επικίνδυνο·
ζ) προγραμματισμό της πρόληψης με στόχο ένα συνεκτικό σύνολο που να ενσωματώνει στην πρόληψη την τεχνική, την οργάνωση της εργασίας, τις συνθήκες εργασίας, τις σχέσεις μεταξύ των κοινωνικών εταίρων και την επίδραση των παραγόντων του περιβάλλοντος στην εργασία·
η) προτεραιότητα στη λήψη μέτρων ομαδικής προστασίας σε σχέση με τα μέτρα ατομικής προστασίας·
θ) παροχή των κατάλληλων οδηγιών στους εργαζομένους.
3. Με την επιφύλαξη των άλλων διατάξεων της παρούσας οδηγίας, ο εργοδότης οφείλει, λαμβάνοντας υπόψη τη φύση των δραστηριοτήτων της επιχείρησης ή/και της εγκατάστασης:
α) να εκτιμά τους κινδύνους για την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων, μεταξύ άλλων κατά την επιλογή των εξοπλισμών εργασίας, των χημικών ουσιών ή παρασκευασμάτων, και κατά τη διαρρύθμιση των χώρων εργασίας.
Μετά την εκτίμηση αυτή, οι δραστηριότητες πρόληψης και οι μέθοδοι εργασίας και παραγωγής που χρησιμοποιούνται από τον εργοδότη πρέπει:
– να εξασφαλίζουν καλύτερο επίπεδο προστασίας της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων,
– να ενσωματώνονται στο σύνολο των δραστηριοτήτων της επιχείρησης ή/και της εγκατάστασης και σε όλα τα επίπεδα ιεραρχίας,
[…]».
8. Το άρθρο 16, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 89/391 προβλέπει την έκδοση ειδικών οδηγιών σε ορισμένους τομείς, διευκρινίζοντας ότι «οι διατάξεις της [παρούσας] οδηγίας εφαρμόζονται πλήρως στο σύνολο των τομέων που καλύπτονται από τις ειδικές οδηγίες, με την επιφύλαξη των πλέον δεσμευτικών ή/και ειδικών διατάξεων που περιλαμβάνονται σ’ αυτές τις ειδικές οδηγίες».
9. Το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν τις απαραίτητες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν με την παρούσα οδηγία το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 1992.
Η εθνική νομοθεσία
10. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του νόμου του 1974 περί της υγείας και της ασφάλειας στην εργασία (Health and Safety at Work etc Act 1974, στο εξής: HSW Act) ορίζει τα εξής:
«Κάθε εργοδότης υποχρεούται να εξασφαλίζει την υγεία, την ασφάλεια και την ευεξία των εργαζομένων στους χώρους εργασίας κατά το μέτρο του ευλόγως εφικτού».
11. Οι παραβάσεις των υποχρεώσεων που ο εργοδότης υπέχει από το άρθρο 2 του HSW Act τιμωρούνται ποινικά κατ’ εφαρμογή του άρθρου 33, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, του εν λόγω νόμου.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
12. Η Επιτροπή, με έγγραφο οχλήσεως της 29ης Σεπτεμβρίου 1997, διατύπωσε σε βάρος του Ηνωμένου Βασιλείου ορισμένες αιτιάσεις αναφορικά με τη μεταφορά της οδηγίας 89/391 στο εσωτερικό δίκαιο. Μεταξύ αυτών περιλαμβανόταν η εσφαλμένη μεταφορά του άρθρου 5 της οδηγίας αυτής, σχετικά, ιδίως, με την πρόβλεψη, στην εθνική ρύθμιση, της ρήτρας «κατά το μέτρο του ευλόγως εφικτού» (στο εξής: επίμαχη ρήτρα), η οποία, σύμφωνα με την Επιτροπή, περιορίζει με τρόπο που αντίκειται στην παράγραφο 1 του εν λόγω άρθρου το περιεχόμενο της υποχρέωσης που βαρύνει τον εργοδότη.
13. Το Ηνωμένο Βασίλειο, με τα υπομνήματα απαντήσεως της 30ής Δεκεμβρίου 1997 και της 23ης Οκτωβρίου 2001 που απηύθυνε στην Επιτροπή, υποστήριξε ότι η επίμαχη ρήτρα ανταποκρινόταν στις διατάξεις του άρθρου 5 της οδηγίας 89/391 και ότι ήταν πλήρως σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο. Το Ηνωμένο Βασίλειο, προς στήριξη των επιχειρημάτων του, διαβίβασε στην Επιτροπή ορισμένες αποφάσεις εθνικών δικαστηρίων που εφάρμοζαν την εν λόγω ρήτρα.
14. Η Επιτροπή, δεδομένου ότι δεν πείσθηκε από τα επιχειρήματα του Ηνωμένου Βασιλείου, εξέδωσε, στις 23 Ιουλίου 2003, αιτιολογημένη γνώμη με την οποία, αφενός, επανέλαβε την αιτίασή της ως προς την παράβαση του άρθρου 5 της οδηγίας 89/391 και, αφετέρου, κάλεσε το κράτος μέλος αυτό να λάβει τα απαραίτητα μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί με την εν λόγω γνώμη εντός δίμηνης προθεσμίας από την κοινοποίησή της Κατόπιν αιτήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, η Επιτροπή έταξε πρόσθετη προθεσμία δύο μηνών.
15. Δεδομένου ότι το κράτος μέλος αυτό, με την απάντησή του στην εν λόγω αιτιολογημένη γνώμη, ενέμεινε στη θέση του σύμ φωνα με την οποία, στην ουσία, οι επικρίσεις της Επιτροπής κατά της επίμαχης ρήτρας δεν ήταν βάσιμες, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
Επί της προσφυγής
Επιχειρήματα των διαδίκων
16. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η μεταφορά της οδηγίας 89/391 από το Ηνωμένο Βασίλειο δεν οδηγεί στο αναμενόμενο αποτέλεσμα της εφαρμογής του άρθρου 5, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, ακόμη και αν η διάταξη αυτή ερμηνευόταν σε συνδυασμό με την προβλεπόμενη από την παράγραφο 4 του άρθρου 5 εξαίρεση.
17. Κατά το εν λόγω κοινοτικό όργανο, το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391, μολονότι δεν υποχρεώνει τον εργοδότη να εγγυάται ένα εργασιακό περιβάλλον απολύτως ασφαλές, προϋποθέτει ότι ο εργοδότης παραμένει υπεύθυνος για τις συνέπειες κάθε βλαπτικού για την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων γεγονότος που συμβαίνει στην επιχείρησή του.
18. Μόνη δυνατή εξαίρεση από την ευθύνη αυτή θα μπορούσαν να αποτελέσουν οι περιπτώσεις που προβλέπονται ρητά στο άρθρο 5, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας. Η διάταξη αυτή που αποτελεί εξαίρεση από τη γενική αρχή της ευθύνης του εργοδότη πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά.
19. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η υπό αυτή την έννοια ερμηνεία του άρθρου 5 επιβεβαιώνεται από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας 89/391 καθώς και από το γεγονός ότι, ενώ οι πρώτες οδηγίες στον τομέα της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων, προγενέστερες από την εισαγωγή στη Συνθήκη ΕΚ του άρθρου 118 Α, νυν άρθρου 138 ΕΚ (τα άρθρα 117 έως 120 της Συνθήκης ΕΚ αντικαταστάθηκαν από τα άρθρα 136 ΕΚ έως 143 ΕΚ), προέβλεπαν τη ρήτρα «κατά το μέτρο του ευλόγως εφικτού» κατά τον καθορισμό των υποχρεώσεων του εργοδότη, οι επακολουθήσασες οδηγίες που εκδόθηκαν δυνάμει του άρθρου αυτού, μεταξύ των οποίων η οδηγία 89/391, εγκατέλειψαν οριστικά τη ρήτρα αυτή.
20. H Επιτροπή επισημαίνει ότι από τις διατάξεις του HSW Act και ιδίως από το άρθρο 2, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με τα άρθρα 33 και 47 του εν λόγω νόμου προκύπτει ότι ο εργοδότης δεν ευθύνεται για τους κινδύνους που προκαλούνται ή για τις συνέπειες των γεγονότων που συμβαίνουν στην επιχείρησή του, αν μπορέσει να αποδείξει ότι έλαβε όλα τα ευλόγως εφικτά μέτρα προκειμένου να εξασφαλίσει την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων.
21. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Ηνωμένο Βασίλειο, περιορίζοντας κατά τον τρόπο αυτό την υποχρέωση του εργοδότη, τον απαλλάσσει από την ευθύνη που υπέχει, αν μπορέσει να αποδείξει ότι η λήψη μέτρων για την εγγύηση της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων είναι εντελώς δυσανάλογη, από πλευράς κόστους, χρόνου και άλλων δυσκολιών, σε σχέση με τον υφιστάμενο κίνδυνο.
22. Η Επιτροπή συμπεραίνει από τα ανωτέρω ότι η νομοθεσία του Ηνωμένου Βασιλείου δεν συνάδει με το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 89/391.
23. Η Επιτροπή τονίζει ότι η αξιολόγηση που πρέπει να πραγματοποιηθεί βάσει της επίμαχης ρήτρας προϋποθέτει τη συνεκτίμηση του κόστους των προληπτικών μέτρων, γεγονός που αντίκειται πλήρως στο γράμμα της δέκατης τρίτης αιτιολογικής σκέψης της εν λόγω οδηγίας.
24. Η Επιτροπή, σε αντίκρουση των επιχειρημάτων που επικαλείται επικουρικά το Ηνωμένο Βασίλειο, σύμφωνα με τα οποία η επίμαχη ρήτρα συνάδει σε κάθε περίπτωση με τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 89/391, ισχυρίζεται ότι η προμνησθείσα παράγραφος 4 δεν εισάγει εξαίρεση από την αρχή της ευθύνης του εργοδότη που θεμελιώνεται στον «κανόνα της λογικής», αλλά απλά προβλέπει τις περιπτώσεις στις οποίες ο εργοδότης μπορεί, κατ’ εξαίρεση, να απαλλαγεί από την ευθύνη. Στις περιπτώσεις αυτές εμπίπτουν ιδίως τα γεγονότα ανωτέρας βίας.
25. Το Ηνωμένο Βασίλειο δεν αναγνωρίζει την παράβαση που του προσάπτεται και ισχυρίζεται ότι μετέφερε επαρκώς στο εσωτερικό του δίκαιο το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391.
26. Το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει ότι το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής αναγνωρίζει τον εργοδότη ως το μοναδικό πρόσωπο το οποίο βαρύνει καταρχήν η υποχρέωση εξασφάλισης της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων στον χώρο εργασίας. Αντίθετα, το ζήτημα της ευθύνης του εργοδότη επαφίεται στα κράτη μέλη δυνάμει της υποχρέωσης που υπέχουν να λάβουν τα απαραίτητα μέτρα για την εγγύηση της εφαρμογής και της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου, του οποίου το άρθρο 4 της εν λόγω οδηγίας αποτελεί ειδικότερη έκφραση.
27. Όσον αφορά το περιεχόμενο της υποχρέωσης που επιβάλλεται στον εργοδότη από το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391, το Ηνωμένο Βασίλειο θεωρεί ότι η υποχρέωση αυτή, αν και διατυπώνεται με απόλυτους όρους, δεν θεσπίζει σε βάρος του εργοδότη υποχρέωση αποτελέσματος συνιστάμενη στην εγγύηση ενός εργασιακού περιβάλλοντος απαλλαγμένου από κάθε κίνδυνο, αλλά γενική υποχρέωση παροχής στους εργαζομένους ασφαλών εργασιακών χώρων, έννοια της οποίας το ακριβές περιεχόμενο μπορεί να συναχθεί από τα άρθρα 6 έως 12 της οδηγίας αυτής και από την αρχή της αναλογικότητας.
28. Η ερμηνεία αυτή συνάδει τόσο με τις διατάξεις της οδηγίας 89/391 που στοχεύουν στη συγκεκριμενοποίηση της υποχρέωσης που θέτει το άρθρο 5, παράγραφος 1, και κυρίως το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής, όσο και με διάφορες διατάξεις των ειδικών οδηγιών, οι οποίες, αφού καθορίζουν τα προς θέσπιση προληπτικά μέτρα σε συγκεκριμένους τομείς της παραγωγής, παραπέμπουν στην πρακτικότητα ή στην επάρκεια των μέτρων αυτών. Η ερμηνεία αυτή συνάδει εξάλλου με τη γενική αρχή της αναλογικότητας και με το άρθρο 118 Α της Συνθήκης, δυνάμει του οποίου οι οδηγίες που εκδίδονται βάσει αυτού του άρθρου στοχεύουν στη θέσπιση μόνον των «ελάχιστων προδιαγραφών, οι οποίες εφαρμόζονται σταδιακά».
29. Όσον αφορά την ευθύνη του εργοδότη, το Ηνωμένο Βασίλειο παρατηρεί ότι ουδαμόθεν από την οδηγία 89/391 και ιδίως από το άρθρο 5, παράγραφος 1 αυτής, προκύπτει ότι ο εργοδότης πρέπει να υπαχθεί σε καθεστώς ευθύνης άνευ πταίσματος. Πρώτον, η διάταξη αυτή προβλέπει μόνον την υποχρέωση εξασφάλισης της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων και όχι και την υποχρέωση αποκατάστασης των βλαβών που απορρέουν από εργατικά ατυχήματα. Δεύτερον, η οδηγία 89/391 αφήνει τα κράτη μέλη ελεύθερα να αποφασίσουν το είδος ευθύνης, αστικής ή ποινικής, προσήκει να επιβληθεί στον εργοδότη. Τρίτον, το ζήτημα του καθορισμού ποιος –κάθε ένας εργοδότης ξεχωριστά, η κατηγορία των εργοδοτών εν γένει ή το κοινωνικό σύνολο– πρέπει να υποστεί το αυξανόμενο κόστος των εργατικών ατυχημάτων επαφίεται επίσης στα κράτη μέλη.
30. Το Ηνωμένο Βασίλειο ισχυρίζεται ότι το σύστημα ευθύνης του, το οποίο προβλέπει «αυτόματη» ποινική ευθύνη σε βάρος όλων των εργοδοτών υπό την επιφύλαξη της συσταλτικά ερμηνευόμενης εξαίρεσης του «ευλόγως εφικτού», προσδίδει πρακτική αποτελεσματικότητα στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391.
31. Κατά το κράτος μέλος αυτό, ο εργοδότης μπορεί να απαλλαγεί από αυτό το είδος ευθύνης μόνον αν αποδείξει ότι έπραξε ό,τι ήταν ευλόγως εφικτό για να εμποδίσει την επέλευση κινδύνων για την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων. Ο εργοδότης οφείλει να αποδείξει προς τούτο ότι υπήρχε έντονη δυσαναλογία μεταξύ, αφενός, του κινδύνου για την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων και, αφετέρου, της θυσίας σε κόστος, χρόνο ή δυσκολία που η θέσπιση των απαραίτητων μέτρων για την αποφυγή του εν λόγω κινδύνου συνεπαγόταν και ότι ο κίνδυνος αυτός ήταν ασήμαντος συγκριτικά με την εν λόγω θυσία.
32. Το Ηνωμένο Βασίλειο προσθέτει ότι η εφαρμογή της επίμαχης ρήτρας από τα εθνικά δικαστήρια προϋποθέτει μια καθαρά αντικειμενική εκτίμηση των καταστάσεων, στο πλαίσιο της οποίας αποκλείεται κάθε θεώρηση σχετική με τις οικονομικές δυνατότητες του εργοδότη.
33. Το Ηνωμένο Βασίλειο θεωρεί επίσης ότι ο HSW Act εγγυάται ένα αποτελεσματικό προληπτικό σύστημα, δεδομένου ότι το αποτρεπτικό αποτέλεσμα της ποινικής καταστολής είναι σημαντικότερο από το αποτρεπτικό αποτέλεσμα της αποζημίωσης εξ αστικής ευθύνης, κατά της οποίας οι εργοδότες μπορούν να ασφαλιστούν. Η αποτελεσματικότητα αυτή αποδεικνύεται άλλωστε από τις στατιστικές από τις οποίες προκύπτει ότι το Ηνωμένο Βασίλειο είναι από μακρού χρόνου ένα από τα κράτη μέλη στο οποίο συμβαίνουν τα λιγότερα εργατικά ατυχήματα.
34. Το εν λόγω κράτος μέλος διευκρινίζει περαιτέρω ότι τα θύματα των εργατικών ατυχημάτων αποζημιώνονται βάσει ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης που έχει θεσπίσει. Ο εργοδότης ευθύνεται επίσης για τις βλάβες που απορρέουν από την παράβαση του προβλεπόμενου από το common law καθήκοντός του επιμελείας έναντι των εργαζομένων.
35. Επικουρικά, το Ηνωμένο Βασίλειο ισχυρίζεται ότι το πεδίο εφαρμογής της επίμαχης ρήτρας, όπως εφαρμόζεται από τα βρετανικά δικαστήρια, συμπίπτει με το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 5, παράγραφος 4, της οδηγίας 89/391.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Επί του αντικειμένου της προσφυγής
36. Καταρχάς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι τόσο από την έγγραφη όσο και από την προφορική διαδικασία προκύπτει ότι, αν και η Επιτροπή επικρίνει την επίμαχη ρήτρα κυρίως επειδή μπορεί να περιορίζει την ευθύνη του εργοδότη σε περίπτωση ατυχημάτων, εντούτοις φαίνεται να θεμελιώνει την αιτίασή της επίσης στην ικανότητα της ρήτρας να επιδρά στο περιεχόμενο της γενικής υποχρέωσης ασφάλειας που βαρύνει τον εργοδότη.
Επί του περιεχομένου της ευθύνης του εργοδότη για τις συνέπειες κάθε βλαπτικού για την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων γεγονότος
37. Η Επιτροπή ερμηνεύει το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391 υπό το πρίσμα κυρίως της ευθύνης του εργοδότη λόγω βλαπτικών για την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων γεγονότων. Η εν λόγω ευθύνη καλύπτει τις συνέπειες κάθε βλαπτικού για την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων γεγονότος, ανεξάρτητα από τη δυνατότητα καταλογισμού των εν λόγω γεγονότων και συνεπειών σε οποιοδήποτε πταίσμα του εργοδότη κατά τη λήψη προληπτικών μέτρων.
38. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι η Επιτροπή προβαίνει σε μία ερμηνεία των διατάξεων, και ιδίως του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391, από την οποία προκύπτει ότι μία ευθύνη άνευ πταίσματος, αστική ή ποινική, βαρύνει τον εργοδότη.
39. Ως εκ τούτου, πρέπει να εξεταστεί, πρώτον, αν το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391 απαιτεί, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, από τα κράτη μέλη να επιβάλλουν στους εργοδότες ευθύνη άνευ πταίσματος για κάθε ατύχημα που συμβαίνει στον εργασιακό χώρο.
40. Συναφώς, διαπιστώνεται ότι, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391, «[ο] εργοδότης υποχρεούται να εξασφαλίζει την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων ως προς όλες τις πτυχές της εργασίας».
41. Η διάταξη αυτή υποχρεώνει τον εργοδότη να εξασφαλίζει στους εργαζομένους ένα εργασιακό περιβάλλον ασφαλές, του οποίου το περιεχόμενο εξειδικεύεται από τα άρθρα 6 έως 12 της οδηγίας 89/391 και από πολλές ειδικές οδηγίες που προβλέπουν τα προληπτικά μέτρα που πρέπει να ληφθούν σε ορισμένους ειδικούς τομείς της παραγωγής.
42. Αντίθετα, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι ευθύνη άνευ πταίσματος βαρύνει τον εργοδότη δυνάμει μόνον του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391. Πράγματι, η διάταξη αυτή περιορίζεται στη θέσπιση γενικής υποχρέωσης ασφάλειας σε βάρος του εργοδότη, χωρίς να προσδιορίζει οποιασδήποτε μορφής ευθύνη.
43. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η ερμηνεία του άρθρου 5 της οδηγίας 89/391 που προτείνει ενισχύεται από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της πράξης αυτής. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, αφού απορρίφθηκε ρητά κατά τη διάρκεια των διαβουλεύσεων στο πλαίσιο της ομάδας εργασίας που συστάθηκε από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης το αίτημα των αντιπροσωπειών του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας να προστεθεί η επίμαχη ρήτρα στον καθορισμό των ευθυνών του εργοδότη, μπορεί να γίνει ως εκ τούτου δεκτή ευθύνη του εργοδότη άνευ πταίσματος.
44. Η επιχειρηματολογία όμως αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Πράγματι, από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας 89/391, και ιδίως από την κοινή δήλωση του Συμβουλίου και της Επιτροπής που καταχωρήθηκε στα πρακτικά της διάσκεψης του Συμβουλίου της 12ης Ιουνίου 1989, προκύπτει ότι η εισαγωγή παρόμοιας ρήτρας προτάθηκε προκειμένου να επιλυθούν τα προβλήματα που η διατύπωση με απόλυτους όρους της υποχρέωσης ασφάλειας που βαρύνει τον εργοδότη θα μπορούσε να προκαλέσει στα συστήματα του common law, δεδομένης της υποχρέωσης των οικείων δικαστηρίων να ερμηνεύουν γραμματικά το γραπτό δίκαιο.
45. Στο πλαίσιο αυτό, η μη εισαγωγή στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391 παρόμοιας με την επίμαχη ρήτρας δεν αρκεί για να δικαιολογήσει ερμηνεία της διάταξης αυτής από την οποία να προκύπτει ότι ο εργοδότης φέρει ένα είδος ευθύνης άνευ πταίσματος σε περίπτωση ατυχημάτων.
46. Παρόμοια ερμηνεία δεν μπορεί να θεμ ελιωθεί ούτε στην οικονομία του άρθρου 5 της εν λόγω οδηγίας.
47. Οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου 5 προβλέπουν ότι ο εργοδότης δεν απαλλάσσεται από τις ευθύνες του στον τομέα της ασφάλειας και της υγείας στην εργασία ούτε όταν προσφεύγει σε εξωτερικές υπηρεσίες ούτε λόγω των υποχρεώσεων των εργαζομένων στον τομέα αυτό. Υπό την έννοια αυτή, οι εν λόγω διατάξεις στοχεύουν να καθορίσουν τη φύση και το περιεχόμενο της υποχρέωσης που θεσπίζει η παράγραφος 1 του ίδιου άρθρου και δεν μπορεί να συναχθεί από αυτές η ύπαρξη οποιασδήποτε μορφής ευθύνης βάσει της εν λόγω παραγράφου σε περίπτωση ατυχημάτων.
48. Το άρθρο 5, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 89/391 προβλέπει τη δυνατότητα των κρατών μελών να περιορίζουν την ευθύνη των εργοδοτών «για συμβάντα οφειλόμενα σε ξένες προς αυτούς, ανώμαλες και απρόβλεπτες συνθήκες, ή σε έκτακτα γεγονότα, οι συνέπειες των οποίων δεν θα μπορούσαν να έχουν αποφευχθεί παρ’ όλη την επιδειχθείσα επιμέλεια».
49. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 82 των προτάσεών του, από τη διατύπωση του εδαφίου αυτού προκύπτει ότι στοχεύει στη διευκρίνιση του περιεχομένου ορισμένων διατάξεων της οδηγίας 89/391 καθορίζοντας το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που διαθέτουν τα κράτη μέλη κατά τη μεταφορά των διατάξεων αυτών στην εσωτερική έννομη τάξη. Αντίθετα, δεν μπορεί να συναχθεί από τη διάταξη αυτή, βάσει μιας εξ αντιδιαστολής ερμηνείας, η βούληση του κοινοτικού νομοθέτη να επιβάλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβλέψουν καθεστώς ευθύνης άνευ πταίσματος των εργοδοτών.
50. Τέλος, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε πώς ο σκοπός της οδηγίας 89/391, ο οποίος συνίσταται στην «εφαρμογή μέτρων για την προώθηση της βελτίωσης της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία», δεν μπορεί να επιτευχθεί με άλλα μέσα εκτός από τη θέσπιση καθεστώτος ευθύνης άνευ πταίσματος των εργοδοτών.
51. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε κατά νόμον ότι η επίμαχη ρήτρα, αποκλείοντας μια μορφή ευθύνης άνευ πταίσματος, περιορίζει, αντίθετα προς το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 89/391, την ευθύνη των εργοδοτών.
Επί του περιεχομένου της υποχρέωσης των εργοδοτών να εξασφαλίζουν την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων
52. Δεύτερον, πρέπει να αναλυθεί η αιτίαση της Επιτροπής κατά το μέτρο που με αυτήν προσάπτεται στο Ηνωμένο Βασίλειο ότι δεν μετέφερε ορθά στο εσωτερικό του δίκαιο το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391, όσον αφορά το περιεχόμενο της γενικής υποχρέωσης των εργοδοτών να εξασφαλίζουν την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων.
53. Συναφώς, αν και η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η υποχρέωση του εργοδότη έχει απόλυτο χαρακτήρα, αναγνωρίζει εντούτοις ρητά ότι η εν λόγω υποχρέωση δεν συνεπάγεται ότι ο εργοδότης υποχρεούται να εγγυάται ένα εργασιακό περιβάλλον απαλλαγμένο από κάθε κίνδυνο. Η Επιτροπή, με το υπόμνημά της απαντήσεως, αναγνωρίζει επίσης ότι ο εργοδότης, αφού αξιολογήσει τους κινδύνους, μπορεί να καταλήξει ότι οι κίνδυνοι είναι τόσο μηδαμινοί ώστε να μην επιβάλλεται κανένα προληπτικό μέτρο. Σε παρόμοια περίπτωση, το ουσιώδες σημείο, κατά την Επιτροπή, συνίσταται στο γεγονός ότι ο εργοδότης ευθύνεται αν συμβεί ατύχημα.
54. Επομένως, όπως προκύπτει από τη σκέψη 51 της παρούσας απόφασης, η Επιτροπή δεν απέδειξε ούτε ότι η επίμαχη ρήτρα, αποκλείοντας μια μορφή ευθύνης άνευ πταίσματος, περιορίζει, αντίθετα προς το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 89/391, την ευθύνη των εργοδοτών, ούτε πώς η επίμαχη ρήτρα, που αφορά ποινική ευθύνη του εργοδότη, μπορεί να επηρεάσει το περιεχόμενο της γενικής υποχρέωσης ασφάλειας που βαρύνει τον εργοδότη όπως προκύπτει από τις διατάξεις αυτές.
55. Πράγματι, αν και η επίμαχη ρήτρα προβλέπει επιφύλαξη αναφορικά με την υποχρέωση του εργοδότη να διασφαλίζει την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων ως προς όλες τις πτυχές της εργασίας κατά το μέτρο του «ευλόγως εφικτού», η έννοια της επιφύλαξης αυτής εξαρτάται από το συγκεκριμένο περιεχόμενο της εν λόγω υποχρέωσης. Λαμβανομένων υπόψη των επιχειρημάτων της Επιτροπής που αναφέρονται στη σκέψη 53 της παρούσας απόφασης, το κοινοτικό όργανο αυτό δεν υποστήριξε επαρκώς την ερμηνεία του για το περιεχόμενο της εν λόγω υποχρέωσης, εξαιρουμένης της αστικής ή ποινικής ευθύνης σε περίπτωση ατυχημάτων και ανεξάρτητα από τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 5, παράγραφοι 2 και 3, και τα άρθρα 6 ως 12 της οδηγίας 89/391. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν απέδειξε κατά ποιον τρόπο η επίμαχη ρήτρα, υπό το φως της εθνικής νομολογίας που επικαλέστηκαν οι διάδικοι, παραβαίνει το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 89/391.
56. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, στο πλαίσιο προσφυγής που ασκείται δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει την ύπαρξη της προσαπτομένης παραβάσεως και να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα στοιχεία που απαιτούνται για την επαλήθευση εκ μέρους του Δικαστηρίου της υπάρξεως της εν λόγω παραβάσεως, χωρίς η Επιτροπή να μπορεί να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο (βλ. απόφαση της 12ης Μαΐου 2005, C-287/03, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2005, σ. Ι-3761, σκέψη 27 και την εκεί παρατεθείσα νομολογία, καθώς και απόφαση της 6ης Απριλίου 2006, C-428/04, Επιτροπή κατά Αυστρίας, Συλλογή 2006, σ. Ι-3325, σκέψη 98).
57. Κατά συνέπεια, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η επίμαχη ρήτρα περιορίζει, αντίθετα προς το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/391, την υποχρέωση των εργοδοτών να εγγυώνται την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων. Επομένως, διαπιστώνεται ότι δεν στοιχειοθετείται παράβαση ούτε ως προς το δεύτερο σκέλος της αιτίασης.
58. Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, το Δικαστήριο καταλήγει ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε επαρκώς κατά νόμον ότι το Ηνωμένο Βασίλειο, περιορίζοντας στο μέτρο του «ευλόγως εφικτού» την υποχρέωση του εργοδότη να εγγυάται την ασφάλεια και την υγεία των εργαζομένων ως προς όλες τις πτυχές της εργασίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 89/391.
59. Συνεπώς, πρέπει να απορριφθεί η προσφυγή που ασκήθηκε από την Επιτροπή.
Επί των δικαστικών εξόδων
60. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Επειδή το Ηνωμένο Βασίλειο ζήτησε την καταδίκη της Επιτροπής και η Επιτροπή ηττήθηκε, το κοινοτικό όργανο αυτό πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στα δικαστικά έξοδα.