61999CC0353_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η παρούσα αίτηση αναιρέσεως ασκήθηκε από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά της αποφάσεως του ρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 19ης Ιουλίου 1999, με την οποία ακυρώθηκε η απόφαση του Συμβουλίου της 4ης Νοεμβρίου 1997 περί αρνήσεως στην H. Hautala, μέλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της προσβάσεως στην έκθεση της ομάδας εργασίας του Συμβουλίου «Εξαγωγές συμβατικών όπλων» .
2. Η υπόθεση αυτή έχει ως αφετηρία μια γραπτή ερώτηση που έθεσε η H. Hautala στο Συμβούλιο στις 14 Νοεμβρίου 1996, με την οποία εξέφρασε την ανησυχία της για την παραβίαση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων που συνεπάγονται οι εξαγωγές όπλων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η H. Hautala ζήτησε να μάθει από το Συμβούλιο τους λόγους για τους οποίους παρέμεναν απόρρητες οι κατευθυντήριες γραμμές για τη διευκρίνιση των κριτηρίων εξαγωγής όπλων, οι οποίες υποβλήθηκαν στην ολιτική Επιτροπή του Συμβουλίου από την ομάδα εργασίας «Εξαγωγές συμβατικών όπλων», με σκοπό τη διευκρίνιση των κριτηρίων για την εξαγωγή όπλων.
3. Το Συμβούλιο απάντησε στις 10 Μαρτίου 1997, αναφέροντας ότι ένα από τα οκτώ κριτήρια τα οποία λαμβάνονται υπόψη οι αποφάσεις εξαγωγής όπλων αφορά τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων από τη χώρα προορισμού. Το Συμβούλιο προσέθεσε ότι, κατά τη συνεδρίασή του στις 14 και 15 Νοεμβρίου 1996, η ολιτική Επιτροπή του ενέκρινε έκθεση της ομάδας εργασίας «Εξαγωγές συμβατικών όπλων», προκειμένου να βελτιωθεί η σύγκλιση στην εφαρμογή των κοινών κριτηρίων.
4. Με έγγραφο της 17ης Ιουνίου 1997, απευθυνόμενο στον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου, η προσφεύγουσα ζήτησε να της κοινοποιηθεί η έκθεση που μνημονεύεται στην απάντηση του Συμβουλίου .
5. Η επίδικη έκθεση εγκρίθηκε από την ολιτική Επιτροπή, αλλά δεν εγκρίθηκε ποτέ από το ίδιο το Συμβούλιο. Καταρτίστηκε στο πλαίσιο του ειδικού συστήματος ευρωπαϊκής επικοινωνίας COREU, το οποίο δεν μεταδίδεται μέσω των συνήθων διαύλων διανομής των εγγράφων του Συμβουλίου. Κατά την πρακτική του Συμβουλίου, το δίκτυο COREU χρησιμοποιείται μόνο για τα ζητήματα που εμπίπτουν στον προμνησθέντα τίτλο V. Η κοινοποίηση εγγράφων μέσω του δικτύου COREU διενεργείται προς περιορισμένο αριθμό εγκεκριμένων παραληπτών στα κράτη μέλη, την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και τη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου.
6. Με έγγραφο της 25ης Ιουλίου 1997, η Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου αρνήθηκε την πρόσβαση στην επίδικη έκθεση, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731/ΕΚ, με την αιτιολογία ότι περιείχε «εξαιρετικά ευαίσθητες πληροφορίες των οποίων η κοινοποίηση θα έθιγε το δημόσιο συμφέρον, στον τομέα της δημόσιας ασφάλειας».
7. Με έγγραφο της 1ης Σεπτεμβρίου 1997, η προσφεύγουσα διατύπωσε επιβεβαιωτικό αίτημα, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731.
8. Το επιβεβαιωτικό αίτημα εξετάστηκε από την ομάδα «ληροφόρηση» της επιτροπής των μονίμων αντιπροσώπων και από τα μέλη του Συμβουλίου, η απλή πλειοψηφία των οποίων έκρινε ότι έπρεπε να δοθεί αρνητική απάντηση στο εν λόγω αίτημα. Τέσσερις αντιπροσωπείες ήταν υπέρ της κοινοποιήσεως της επίδικης εκθέσεως.
9. Με έγγραφο της 4ης Νοεμβρίου 1997, το Συμβούλιο απέρριψε το επιβεβαιωτικό αίτημα, με την αιτιολογία ότι η κοινοποίηση της επίδικης εκθέσεως θα μπορούσε να θίξει τις σχέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τρίτες χώρες. Κατά το Συμβούλιο, η άρνηση προσβάσεως είχε στόχο την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων.
10. Στις 13 Ιανουαρίου 1998, η H. Hautala άσκησε ενώπιον του ρωτοδικείου προσφυγή ακυρώσεως κατά της αποφάσεως του Συμβουλίου περί αρνήσεως της προσβάσεως.
11. Κατόπιν της περιγραφής του νομικού πλαισίου της παρούσας υποθέσεως, επιβάλλεται να υπομνηστεί η διατύπωση της αναιρεσιβαλλόμενης αποφάσεως.
Ι - Νομικό πλαίσιο
12. Η τελική πράξη της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία υπογράφηκε στο Μάαστριχτ στις 7 Φεβρουαρίου 1992, περιλαμβάνει δήλωση (αριθ. 17) σχετικά με το δικαίωμα προσβάσεως στην πληροφόρηση, η οποία ορίζει τα εξής:
«Η συνδιάσκεψη θεωρεί ότι η διαφάνεια της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων ενισχύει τη δημοκρατικότητα των οργάνων καθώς και την εμπιστοσύνη του κοινού προς τον διοικητικό μηχανισμό. Γι' αυτόν τον λόγο, η συνδιάσκεψη συνιστά να υποβάλει η Επιτροπή στο Συμβούλιο, το αργότερο το 1993, έκθεση σχετικά με τα μέτρα που αποσκοπούν στο να διευρύνουν την πρόσβαση του κοινού στις πληροφορίες που διαθέτουν τα όργανα.»
13. Κατά το πέρας των εργασιών του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Μπίρμιγχαμ στις 16 Οκτωβρίου 1992, οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων προέβησαν σε δήλωση με τίτλο «Μια Κοινότητα κοντά στους πολίτες της», στην οποία τόνισαν την ανάγκη να καταστεί η Κοινότητα πιο διαφανής. Η δέσμευση αυτή επιβεβαιώθηκε κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Εδιμβούργου στις 12 Δεκεμβρίου 1992 .
14. Στις 5 Μαΐου 1993, η Επιτροπή απηύθυνε στο Συμβούλιο, στο Κοινοβούλιο και στην Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή την ανακοίνωση 93/C 156/05 περί της προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των κοινοτικών οργάνων . Η ανακοίνωση αυτή περιελάμβανε τα αποτελέσματα συγκριτικής έρευνας σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα εντός των κρατών μελών και εντός ορισμένων τρίτων χωρών και κατέληγε ότι φαινόταν ενδεδειγμένη η περαιτέρω διεύρυνση της δυνατότητας προσβάσεως στα έγγραφα σε κοινοτικό επίπεδο.
15. Στις 2 Ιουνίου 1993, η Επιτροπή εξέδωσε την ανακοίνωση 93/C 66/04 απευθυνόμενη προς το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, περί της διαφάνειας στην Κοινότητα, στην οποία διατυπώνονται οι βασικές αρχές που διέπουν την πρόσβαση στα έγγραφα.
16. Κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης στις 22 Ιουνίου 1993, το Συμβούλιο και η Επιτροπή κλήθηκαν να «συνεχίσουν τις εργασίες τους βάσει της αρχής κατά την οποία οι πολίτες πρέπει να έχουν την πληρέστερη δυνατή πρόσβαση στις πληροφορίες» .
17. Στο πλαίσιο των προκαταρκτικών αυτών σταδίων της εφαρμογής της αρχής της διαφάνειας, το Συμβούλιο και η Επιτροπή ενέκριναν, στις 6 Δεκεμβρίου 1993, έναν κώδικα συμπεριφοράς σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου και της Επιτροπής, με σκοπό τον καθορισμό των αρχών που διέπουν την πρόσβαση στα έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή τους.
18. Ο κώδικας συμπεριφοράς θέτει την ακόλουθη γενική αρχή:
«Το κοινό θα έχει την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή της Επιτροπής και του Συμβουλίου.»
19. Ως «έγγραφο» ορίζεται «κάθε γραπτό κείμενο, ανεξάρτητα από τον χρησιμοποιούμενο υλικό υπόθεμα, που περιέχει υφιστάμενα στοιχεία και βρίσκεται στην κατοχή του Συμβουλίου ή της Επιτροπής.»
20. Οι περιστάσεις τις οποίες μπορεί να επικαλεστεί ένα κοινοτικό όργανο για να δικαιολογήσει την απόρριψη αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφα απαριθμούνται στον κώδικα συμπεριφοράς ως εξής:
«Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε έγγραφο του οποίου η κοινολόγηση είναι δυνατόν να αποβεί σε βάρος:
- της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος (δημόσια ασφάλεια, διεθνείς σχέσεις, νομισματική σταθερότητα, δικαστικές διαδικασίες, επιθεωρήσεις και έρευνες),
[...]
Τα θεσμικά όργανα μπορούν επίσης να αρνηθούν την πρόσβαση για να εξασφαλίσουν την προστασία του συμφέροντος του θεσμικού οργάνου σε συνάρτηση με το απόρρητο των διαβουλεύσεών [διασκέψεών] του.»
21. Ο κώδικας συμπεριφοράς ορίζει επίσης τα εξής:
«Η Επιτροπή και το Συμβούλιο λαμβάνουν τα μέτρα για την εφαρμογή των προαναφερομένων διατάξεων πριν από την 1η Ιανουαρίου 1994».
22. Το Συμβούλιο, για να διασφαλίσει την εκτέλεση της υποχρεώσεως αυτής, εξέδωσε την απόφαση 93/731 σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου.
23. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731 ορίζει τα εξής:
«Δεν επιτρέπεται η πρόσβαση σε έγγραφο του Συμβουλίου του οποίου η κοινολόγηση είναι δυνατόν να αποβεί σε βάρος:
- της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος (δημόσια ασφάλεια, διεθνείς σχέσεις, νομισματική σταθερότητα, δικαστικές διαδικασίες, επιθεωρήσεις και έρευνες),
[...]».
ΙΙ - Η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
24. Οι λόγοι ακυρώσεως που προέβαλε η H. Hautala ενώπιον του ρωτοδικείου περιγράφονται από αυτό ως εξής:
«Ο πρώτος λόγος αντλείται από την παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731. Ο δεύτερος αντλείται από την παράβαση του άρθρου 190 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 253 ΕΚ). Ο τρίτος αντλείται από την παραβίαση της θεμελιώδους αρχής του κοινοτικού δικαίου κατά την οποία οι πολίτες της Ευρωπαϊκής Ενώσεως πρέπει να έχουν την ευρύτερη και πληρέστερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα των κοινοτικών οργάνων, καθώς και της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης .»
25. Δεδομένου ότι η απόφαση περί αρνήσεως της προσβάσεως ακυρώθηκε βάσει του πρώτου λόγου ακυρώσεως, το ρωτοδικείο δεν ασχολήθηκε με τους δύο άλλους λόγους ακυρώσεως.
26. Το ρωτοδικείο εξέτασε διαδοχικώς τους τρεις ισχυρισμούς που προέβαλε η προσφεύγουσα προς στήριξη του πρώτου λόγου ακυρώσεως. Σκοπός του ρωτοδικείου ήταν «να κριθεί, πρώτον, αν το επιβεβαιωτικό αίτημα αποτέλεσε αντικείμενο προσήκοντος ελέγχου εκ μέρους του Συμβουλίου, δεύτερον, αν η πρόσβαση στην επίδικη έκθεση μπορούσε να αποκλειστεί με αναφορά στο δημόσιο συμφέρον στον τομέα των διεθνών σχέσεων και, τρίτον, αν το Συμβούλιο είχε την υποχρέωση να εξετάσει αν μπορούσε να δεχθεί μερική πρόσβαση επιτρέποντας την κοινοποίηση των χωρίων του εγγράφου που δεν καλύπτονται από την εξαίρεση η οποία αντλείται από την προστασία του δημοσίου συμφέροντος» .
27. Το ρωτοδικείο απέρριψε τα δύο πρώτα επιχειρήματα που προέβαλε η H. Hautala. Έκανε δεκτό το τρίτο επιχείρημα, περί της μερικής προσβάσεως της προσφεύγουσας στην επίδικη έκθεση, και ακύρωσε την απόφαση περί αρνήσεως του Συμβουλίου βάσει του εξής συλλογισμού:
«75 Όσον αφορά το προβαλλόμενο από τη Σουηδική Κυβέρνηση τρίτο επιχείρημα, κατά το οποίο το Συμβούλιο, με την άρνησή του να επιτρέψει την πρόσβαση στα χωρία της επίδικης εκθέσεως που δεν καλύπτονται από την εξαίρεση η οποία αντλείται από την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, παρέβη το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731, επισημαίνεται ότι το Συμβούλιο θεωρεί ότι η αρχή της προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα ισχύει μόνο για τα έγγραφα καθεαυτά και όχι για τα εκεί περιλαμβανόμενα πληροφοριακά στοιχεία.
76 Απόκειται συνεπώς στο ρωτοδικείο να ελέγξει αν το Συμβούλιο ήταν υποχρεωμένο να εξετάσει αν μπορούσε να επιτραπεί μερική πρόσβαση. Δεδομένου ότι το ζήτημα αυτό είναι νομικής φύσεως, ο ασκούμενος από το ρωτοδικείο έλεγχος δεν είναι περιορισμένος.
77 Υπενθυμίζεται συναφώς ότι η απόφαση 93/731 είναι μέτρο εσωτερικής φύσεως που έλαβε το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 151, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ. Ελλείψει ειδικής κοινοτικής νομοθεσίας, το Συμβούλιο καθορίζει τους όρους υπό τους οποίους αντιμετωπίζονται οι αιτήσεις προσβάσεως στα έγγραφά του (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση του Δικαστηρίου της 30ής Απριλίου 1996, C-58/94, Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1996, σ. Ι-2169, σκέψεις 37 και 38). Επομένως, αν το Συμβούλιο το επιθυμούσε, θα μπορούσε να αποφασίσει να επιτρέψει τη μερική πρόσβαση στα έγγραφά του βάσει νέας πολιτικής.
78 Η απόφαση 93/731 δεν επιβάλλει όμως ρητώς στο Συμβούλιο να εξετάζει αν μπορεί να επιτραπεί μερική πρόσβαση στα έγγραφα. Δεν απαγορεύει επίσης ρητώς τέτοια δυνατότητα, όπως αναγνώρισε το Συμβούλιο κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση.
79 Ενόψει των ανωτέρω, πρέπει να υπομνηστεί προς τον σκοπό της ερμηνείας του άρθρου 4 της αποφάσεως 93/731 η νομική βάση της θεσπίσεως από το Συμβούλιο της αποφάσεως αυτής.
80 Διαπιστώνεται ότι η δήλωση αριθ. 17 συνιστούσε στην Επιτροπή να υποβάλει στο Συμβούλιο, το αργότερο το 1993, έκθεση σχετικά με τα μέτρα που αποσκοπούν στο να διευρύνουν την πρόσβαση του κοινού στις πληροφορίες που διαθέτουν τα κοινοτικά όργανα. Η δέσμευση αυτή επιβεβαιώθηκε κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης στις 22 Ιουνίου 1993, που κάλεσε το Συμβούλιο και την Επιτροπή "να συνεχίσουν τις εργασίες τους βάσει της αρχής κατά την οποία οι πολίτες πρέπει να έχουν την πληρέστερη δυνατή πρόσβαση στις πληροφορίες".
81 Στο προοίμιο του κώδικα συμπεριφοράς, το Συμβούλιο και η Επιτροπή αναφέρονται ρητώς στη δήλωση αριθ. 17 και στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Κοπεγχάγης ως βάση της πρωτοβουλίας τους. Στον κώδικα συμπεριφοράς διατυπώνεται η γενική αρχή κατά την οποία το κοινό θα έχει την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα.
82 Επιπλέον, το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να υπογραμμίσει, με την προμνημονευθείσα απόφαση Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου (σκέψη 35), τη σημασία του δικαιώματος προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα που κατέχουν οι δημόσιες αρχές. Το Δικαστήριο υπέμνησε ότι η δήλωση αριθ. 17 συνδέει το δικαίωμα αυτό "με τον δημοκρατικό χαρακτήρα των θεσμικών οργάνων". Στις προτάσεις του επί της υποθέσεως αυτής (Συλλογή 1996, σ. Ι-2171, σημείο 19), ο γενικός εισαγγελέας υπογράμμισε, όσον αφορά το υποκειμενικό δικαίωμα στην πληροφόρηση, τα εξής:
"Η βάση του δικαιώματος αυτού πρέπει μάλλον να αναζητηθεί στη δημοκρατική αρχή, η οποία αποτελεί ένα από τα θεμελιακά στοιχεία του κοινοτικού οικοδομήματος και έχει πλέον καθιερωθεί με το προοίμιο της Συνθήκης του Μάαστριχτ και το άρθρο ΣΤ [της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 6 ΕΕ)] των κοινών διατάξεων."
83 Αναφερόμενο στην προαναφερθείσα απόφαση Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου, το ρωτοδικείο διαπίστωσε πρόσφατα με την απόφαση Journalistfφrbundet (σκέψη 66), τα εξής:
"Η απόφαση 93/731 έχει σκοπό να ερμηνεύει την αρχή της πληρέστερης δυνατής προσβάσεως των πολιτών στην πληροφόρηση, προκειμένου να ενισχύει τον δημοκρατικό χαρακτήρα των θεσμικών οργάνων καθώς και την εμπιστοσύνη του κοινού στη διοίκηση."
84 ρέπει στη συνέχεια να υπομνηστεί ότι, όταν τίθεται μια γενική αρχή και προβλέπονται εξαιρέσεις από αυτήν, οι εξαιρέσεις αυτές πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται στενώς ώστε να μην διακυβεύεται η εφαρμογή της γενικής αρχής (βλ., υπό την έννοια αυτή, προμνημονευθείσες αποφάσεις WWF UK κατά Επιτροπής, σκέψη 56, και Interporc κατά Επιτροπής, σκέψη 49). Εν προκειμένω, πρέπει να ερμηνευθούν οι διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731, όπου απαριθμούνται οι εξαιρέσεις από την ανωτέρω γενική αρχή.
85 Επιπλέον, η αρχή της αναλογικότητας απαιτεί "όπως οι παρεκκλίσεις μη υπερβαίνουν τα όρια των ενεργειών που είναι κατάλληλες και αναγκαίες για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού" (απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Μαΐου 1986, 222/84, Johnston, Συλλογή 1986, σ. 1651, σκέψη 38). Εν προκειμένω, ο στόχος που επιδιώκει το Συμβούλιο αρνούμενο την πρόσβαση στην επίδικη έκθεση είναι, σύμφωνα με την αιτιολογία που περιλαμβάνεται στην προσβαλλόμενη απόφαση, "η προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων". Ο στόχος αυτός όμως μπορεί να επιτευχθεί ακόμη και στην περίπτωση που το Συμβούλιο θα περιοριζόταν να μην επιτρέψει την πρόσβαση, κατόπιν εξετάσεως, στα χωρία της επίδικης εκθέσεως που μπορούν να θίξουν τις διεθνείς σχέσεις.
86 Στο πλαίσιο αυτό, η αρχή της αναλογικότητας θα επέτρεπε στο Συμβούλιο, σε ειδικές περιπτώσεις κατά τις οποίες ο όγκος του εγγράφου ή των υπό εξέταση χωρίων θα συνεπήγετο δυσανάλογη διοικητική προσπάθεια, να σταθμίσει, αφενός, το συμφέρον της προσβάσεως του κοινού στα χωρία αυτά και, αφετέρου, τον φόρτο της απαιτούμενης εργασίας. Το Συμβούλιο θα μπορούσε έτσι, στις ειδικές αυτές περιπτώσεις, να διασφαλίζει το συμφέρον της χρηστής διοικήσεως.
87 Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, η ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731 πρέπει να γίνει υπό το φως της αρχής του δικαιώματος στην πληροφόρηση και της αρχής της αναλογικότητας, από τις οποίες προκύπτει ότι το Συμβούλιο έχει την υποχρέωση να εξετάζει αν πρέπει να επιτρέψει τη μερική πρόσβαση στα στοιχεία που δεν καλύπτονται από τις εξαιρέσεις.
88 Όπως προκύπτει από την ανωτέρω σκέψη 75, το Συμβούλιο δεν προέβη σε τέτοια εξέταση διότι θεωρεί ότι η αρχή της προσβάσεως στα έγγραφα εφαρμόζεται μόνο στα έγγραφα καθεαυτά και όχι στα εκεί περιλαμβανόμενα πληροφοριακά στοιχεία. Κατά συνέπεια, η προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει νομική πλάνη και πρέπει συνεπώς να ακυρωθεί.»
ΙΙΙ - Λόγοι αναιρέσεως και επιχειρήματα των διαδίκων
28. Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από το Βασίλειο της Ισπανίας, παρεμβαίνον στην αναιρετική διαδικασία, ζητεί την αναίρεση της αποφάσεως του ρωτοδικείου. Κατά το Συμβούλιο, το ρωτοδικείο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο ερμηνεύοντας το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731 κατά την έννοια ότι επιβάλλει στο Συμβούλιο να εξετάσει αν πρέπει να επιτρέψει τη μερική πρόσβαση στις πληροφορίες που δεν εμπίπτουν στις εξαιρέσεις από την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφά του.
29. Το Συμβούλιο και το Βασίλειο της Ισπανίας προσάπτουν στο ρωτοδικείο ότι δεν ερμήνευσε ορθώς την απόφαση 93/731, είτε πρόκειται για τη διατύπωσή της είτε για τον σκοπό της, και ότι προέβη σε εσφαλμένη εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας.
30. Το Συμβούλιο εκτιμά ότι το ρωτοδικείο χαρακτήρισε δικαίωμα στην πληροφόρηση ένα απλό δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα. Το κείμενο της αποφάσεως 93/731 αφορά μόνον τα έγγραφα του Συμβουλίου στην ισχύουσα μορφή τους και όχι τα πληροφοριακά στοιχεία που περιλαμβάνονται σ' αυτά. Το Συμβούλιο οφείλει, επομένως, να εξετάζει μόνον αν το έγγραφο στο οποίο αναφέρεται η αίτηση, υπό την ισχύουσα μορφή του και δίχως την παραμικρή αλλοίωση, είναι δυνατό να κοινοποιηθεί ή αν εμπίπτει σε κάποια από τις εξαιρέσεις του άρθρου 4 της αποφάσεως 93/731. Επίσης, η απόφαση αυτή δεν επιβάλλει στο Συμβούλιο την υποχρέωση να εξετάζει αν μπορεί να επιτραπεί μερική πρόσβαση στα έγγραφα. Κατά το Συμβούλιο, η εν λόγω απόφαση δεν του επιβάλλει την υποχρέωση να καταρτίσει νέο έγγραφο το οποίο να περιλαμβάνει μόνον τα πληροφοριακά στοιχεία για τα οποία χωρεί δημοσιοποίηση, όπως, κακώς, επιτάσσει η απόφαση. Το Συμβούλιο επισημαίνει ότι η προτεινόμενη από το ρωτοδικείο προσέγγιση μπορεί να προκαλέσει έντονη διοικητική επιβάρυνση και σημαντικές πρακτικές δυσκολίες, οι οποίες ανακύπτουν από την ανάγκη καθορισμού, σε κάθε έγγραφο, των τμημάτων που μπορούν να κοινοποιηθούν.
31. Κατά το Συμβούλιο, ο σκοπός τον οποίο επιδιώκει η απόφαση 93/731 δεν είναι η αναγνώριση ενός δικαιώματος πληροφορήσεως. Οι αποφάσεις του ρωτοδικείου που αναφέρονται στο δικαίωμα πληροφορήσεως δεν λαμβάνουν υπόψη το γεγονός ότι η προπαρατεθείσα απόφαση του Δικαστηρίου Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου κάνει λόγο για το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα και ότι η δήλωση αριθ. 17, σχετικά με το δικαίωμα προσβάσεως στις πληροφορίες, είναι μια πολιτική δήλωση χωρίς δεσμευτική ισχύ.
32. Όσον αφορά την αρχή της αναλογικότητας, την οποία αναφέρει το ρωτοδικείο στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Συμβούλιο θεωρεί ότι δεν μπορεί να εφαρμοστεί για να κριθεί η νομιμότητα περιορισμού που τίθεται σε αναγνωρισμένο από το κοινοτικό δίκαιο δικαίωμα. Κατά το Συμβούλιο, η απόφαση δεν αποσκοπεί στην αναγνώριση στους πολίτες ενός δικαιώματος απόλυτης προσβάσεως στα έγγραφα του Συμβουλίου, αλλά στην εγκαθίδρυση ενός συστήματος παρέχοντος τη δυνατότητα τέτοιας προσβάσεως υπό ορισμένες προϋποθέσεις. Ελλείψει γενικής αρχής του κοινοτικού δικαίου παρέχουσας στους πολίτες δικαίωμα απόλυτης προσβάσεως στα έγγραφα του Συμβουλίου και δεδομένης της εισαγωγής, με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, του άρθρου 255 ΕΚ, που επιβεβαιώνει την προηγούμενη έλλειψη σχετικής αρχής, η αρχή της αναλογικότητας δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως περιορισμός σε αναγνωρισμένο από το κοινοτικό δίκαιο δικαίωμα. Το Συμβούλιο εκτιμά, επίσης, ότι η απόφαση 93/731, εξασφαλίζοντας, μέσω των εξαιρέσεων που προβλέπει το άρθρο 4, ότι με τη δημοσιοποίηση των εγγράφων δεν θίγονται ορισμένα συμφέροντα που χρήζουν προστασίας, προβαίνει ήδη σε εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας. Έτσι η αρχή αυτή λαμβάνεται πλήρως υπόψη.
33. Το Βασίλειο της Ισπανίας συμμερίζεται την άποψη αυτή. Υποστηρίζει ότι η ύπαρξη της αρχής περί δικαιώματος στην πληροφόρηση υπό την μορφή που της προσέδωσε η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση δεν προκύπτει ούτε από τα ισχύοντα νομοθετήματα ούτε από τη νομολογία του Δικαστηρίου και του ρωτοδικείου. Το Βασίλειο της Ισπανίας θεωρεί, επίσης, ότι η εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας στα σχετικά με το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731 ληφθέντα από το Συμβούλιο μέτρα σημαίνει μόνον ότι το θεσμικό αυτό όργανο πρέπει να αντιδράσει εντός των ορίων του προσήκοντος και του αναγκαίου για τη συμμόρφωση προς τη διάταξη αυτή. Αυτό συνεπάγεται ότι το κοινοτικό όργανο πρέπει να αρνείται την πρόσβαση στα έγγραφά του οσάκις υφίσταται κίνδυνος να θιγεί κάποιο από τα συμφέροντα που απαριθμούνται στο εν λόγω κείμενο.
34. Η H. Hautala προτείνει την απόρριψη της αιτήσεως αναιρέσεως. Το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας και το Βασίλειο της Δανίας, παρεμβαίνοντα στην αναιρετική διαδικασία, καθώς και το Βασίλειο της Σουηδίας και η Φινλανδική Δημοκρατία, παρεμβαίνοντες πρωτοδίκως και παριστάμενη κατ' αναίρεση, έχουν την ίδια άποψη.
35. Κατά την H. Hautala και τα κράτη μέλη που παρεμβαίνουν υπέρ της, το δικαίωμα σε μερική πρόσβαση προκύπτει τόσο από τη διατύπωση της αποφάσεως 93/731 όσο και από το πλαίσιό της. Οι ανωτέρω προσθέτουν ότι η εν λόγω απόφαση πρέπει να ερμηνευθεί και να εφαρμοστεί σύμφωνα με τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγεται το δικαίωμα πληροφορήσεως. Η δυνατότητα μερικής προσβάσεως στα έγγραφα απορρέει ευθέως από τη θεμελιώδη αρχή του κοινοτικού δικαίου βάσει της οποίας πρέπει να παρέχεται στους πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης η ευρύτερη και πληρέστερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα των κοινοτικών θεσμικών οργάνων.
36. Η H. Hautala υποστηρίζει ότι το δικαίωμα προσβάσεως στις πληροφορίες, όπως και άλλες αρχές του κοινοτικού δικαίου, ενσωματώθηκε στη Συνθήκη με το άρθρο 255 ΕΚ. Επομένως, η αρχή της αναλογικότητας αποσκοπεί, εν προκειμένω, στον περιορισμό του εν λόγω δικαιώματος, προκειμένου να διαφυλαχθούν άλλα συμφέροντα, τα οποία είναι άξια προστασίας. Η αρχή αυτή επιτάσσει ωστόσο οι εν λόγω εξαιρέσεις να μην υπερβαίνουν τα όρια του προσήκοντος και του αναγκαίου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
37. ριν αποφανθώ επ' αυτών των λόγων αναιρέσεως και ισχυρισμών, κρίνω σκόπιμη την αναφορά στους κανόνες του κοινοτικού δικαίου από τους οποίους εξαρτάται η ερμηνεία της αποφάσεως 93/731.
IV - Επί των κανόνων του κοινοτικού δικαίου στους οποίους πρέπει να βασιστεί η ερμηνεία της αποφάσεως 93/731
38. Η απόφαση 93/731 στηρίζεται στο άρθρο 151, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 207, παράγραφος 3, ΕΚ), βάσει του οποίου το Συμβούλιο θεσπίζει τον εσωτερικό κανονισμό του. Η εν λόγω απόφαση θέτει την αρχή προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου. Εξαρτά, εντούτοις, την άσκησή της από ορισμένες προϋποθέσεις, τις οποίες απαριθμεί και μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται οι εξαιρέσεις που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1.
39. Στην προπαρατεθείσα απόφαση Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών ζήτησε την ακύρωση της αποφάσεως 93/731, με την αιτιολογία ότι το Συμβούλιο εσφαλμένως επέλεξε ως νομική βάση τα άρθρα 151, παράγραφος 3, της Συνθήκης και 22 του εσωτερικού κανονισμού του, τα οποία αφορούν μόνον την εσωτερική του οργάνωση. Κατά το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η απόφαση 93/731 εξερχόταν κατά πολύ της σφαίρας εφαρμογής των κανόνων οργανώσεως και εσωτερικής διαχειρίσεως του Συμβουλίου και συνιστούσε πράξη που αποσκοπούσε ρητώς στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων έναντι των πολιτών. Η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι το Συμβούλιο χαρακτήρισε ζήτημα εσωτερικής οργανώσεως αυτό που, στην πραγματικότητα, αποτελούσε θεμελιώδες δικαίωμα, ήτοι το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στις πληροφορίες, η ρύθμιση του οποίου έπρεπε να συνοδεύεται από τις απαιτούμενες εγγυήσεις.
40. Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι, επί όσο χρόνο ο κοινοτικός νομοθέτης δεν είχε θεσπίσει γενική ρύθμιση ως προς το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα που κατέχουν τα κοινοτικά θεσμικά όργανα, αυτά όφειλαν να θεσπίζουν τα μέτρα που έχουν ως αντικείμενο την αντιμετώπιση τέτοιων αιτήσεων δυνάμει της εξουσίας τους περί εσωτερικής οργανώσεως, η οποία τους παρέχει τη δυνατότητα να θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα προς διασφάλιση της χρηστής διοικήσεως κατά την εσωτερική τους λειτουργία .
41. Το Δικαστήριο αναγνώρισε έτσι στο Συμβούλιο το δικαίωμα να χρησιμοποιεί την εξουσία του περί εσωτερικής οργανώσεως για να προσδίδει διαφάνεια στη λειτουργία του. Η έλλειψη γενικής κοινοτικής ρυθμίσεως στον τομέα της προσβάσεως στα έγγραφα δικαιολογούσε, αναμφισβήτητα, το γεγονός ότι ένα κοινοτικό όργανο όπως το Συμβούλιο, μεριμνώντας για τη διαφάνεια, βελτίωνε, συναφώς, τον τρόπο λειτουργίας του, επιβάλλοντας στο εσωτερικό του κανόνες ευνοϊκότερους από εκείνους που επικρατούσαν, ως τότε, στην πρακτική του.
42. Η απόφαση 93/731 κρίθηκε ότι στηρίζεται στην κατάλληλη διάταξη της Συνθήκης, μολονότι το αντικείμενό της εκφεύγει, προφανώς, από την απλή εσωτερική οργάνωση του κοινοτικού οργάνου, καθόσον συνδέεται με τις ίδιες τις βάσεις της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Το Δικαστήριο θεώρησε ότι η διάταξη της Συνθήκης που παρέχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να θεσπίσει τον εσωτερικό κανονισμό του αποτελούσε πρόσφορη νομική βάση για την ενίσχυση της διαφάνειας στη λειτουργία του.
43. Εντούτοις, θα ήταν υπερβολικό να υποστηριχθεί ότι η εν λόγω απόφαση εξαντλεί, με το περιεχόμενό της, το ζήτημα της προσβάσεως στα έγγραφα, ακόμη και στο πεδίο παρεμβάσεως του Συμβουλίου.
Η προπαρατεθείσα απόφαση Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου, η οποία πιστοποιεί επισήμως το σύννομο της αποφάσεως 93/731, δεν φαίνεται ικανή να συμβάλει με ουσιαστικό τρόπο στην ερμηνεία των επίμαχων διατάξεων της αποφάσεως 93/731. Στην εν λόγω υπόθεση, το Δικαστήριο δεσμεύθηκε σαφώς από το αντικείμενο της προσφυγής, το οποίο περιοριζόταν στο ζήτημα της ορθής νομικής βάσεως της αποφάσεως 93/731.
44. Αντιθέτως, η υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως απαιτεί ερμηνεία των επίμαχων διατάξεων. Η ερμηνεία αυτή δεν είναι εφικτή αν δεν ληφθεί υπόψη το σύνολο των κανόνων του κοινοτικού δικαίου που διέπουν το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα. Στην προπαρατεθείσα απόφαση Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου, άλλωστε, το Δικαστήριο ανέφερε ότι η εξελικτική πορεία την οποία ακολουθεί η Κοινότητα «αφήνει να φανεί μια προοδευτική επιβεβαίωση του δικαιώματος προσβάσεως των ιδιωτών στα έγγραφα που κατέχουν οι δημόσεις αρχές» .
45. Είναι σαφές ότι οι επίμαχες διατάξεις της αποφάσεως 93/731 δεν μπορούν να εφαρμοστούν χωρίς να προηγηθεί ερμηνεία του περιεχομένου τους σύμφωνη προς την εξέλιξη αυτή και προς τα θεμέλια του δικαιώματος προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα, τα οποία επικαλείται η εν λόγω απόφαση με τον ίδιο της τον τίτλο.
46. Οι κανόνες που περιέχει η εν λόγω απόφαση σκοπούν στην εφαρμογή, εντός του στενού πλαισίου της εξουσίας περί εσωτερικής οργανώσεως του Συμβουλίου, των κατευθυντήριων γραμμών που τέθηκαν με την δήλωση αριθ. 17, όσον αφορά το δικαίωμα προσβάσεως των ιδιωτών στα έγγραφα που κατέχουν οι δημόσιες αρχές.
47. Η δήλωση αριθ. 17 είναι η πρώτη απτή πράξη με την οποία η Κοινότητα αναγνώρισε τη σπουδαιότητα ενός γενικού δικαιώματος προσβάσεως στις πληροφορίες εντός των κοινοτικών θεσμικών οργάνων. Η Διακυβερνητική Διάσκεψη εκδήλωσε με τον τρόπο αυτόν την πρόθεση να αυξήσει την αποτελεσματικότητα του δικαιώματος αυτού. Μνημονεύοντας ότι η διαφάνεια της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων ενισχύει τον δημοκρατικό χαρακτήρα των κοινοτικών οργάνων καθώς και την εμπιστοσύνη του κοινού προς τη διοίκηση, η Διακυβερνητική Διάσκεψη υπογράμμισε τη σπουδαιότητα ενός δικαιώματος που αντλείται από τις ουσιαστικότερες πολιτικές βάσεις των κρατών μελών και της Κοινότητας.
48. Τα Ευρωπαϊκά Συμβούλια του Μπίρμιγχαμ και του Εδιμβούργου που πραγματοποιήθηκαν το 1992 επιβεβαίωσαν αυτή τη βούληση να καταστεί η Κοινότητα πιο διαφανής. Κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης, στις 22 Ιουνίου 1993, το Συμβούλιο και η Επιτροπή κλήθηκαν να συνεχίσουν τις εργασίες τους βάσει της αρχής ότι οι πολίτες πρέπει να έχουν την πληρέστερη δυνατή πρόσβαση στις πληροφορίες.
49. Οι διαφορετικές αυτές πολιτικές παρορμήσεις εκδηλώθηκαν στην πράξη με τη θέσπιση, εκ μέρους του Συμβουλίου και της Επιτροπής, ενός κώδικα συμπεριφοράς και κατόπιν, εκ μέρους του Συμβουλίου, με την τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού του. Η απόφαση 93/731, η οποία επαναλαμβάνει τις διατάξεις του κώδικα συμπεριφοράς και τον συμπληρώνει, εκδόθηκε κατόπιν της εν λόγω τροποποιήσεως.
50. Η διαδικασία αναγνωρίσεως του δικαιώματος προσβάσεως δεν έληξε με τη θέσπιση εσωτερικών κανόνων τους οποίους επέβαλαν τα κοινοτικά όργανα στο εσωτερικό τους. Η Συνθήκη του Άμστερνταμ εισήγαγε στη Συνθήκη ΕΚ ένα νέο άρθρο, το άρθρο 191 Α (νυν άρθρο 255 ΕΚ). Το άρθρο 255, παράγραφος 1, ΕΚ ορίζει ότι «[κ]άθε πολίτης της Ένωσης και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο κατοικεί ή έχει την καταστατική έδρα του σε ένα κράτος μέλος έχει δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, με την επιφύλαξη των αρχών και των προϋποθέσεων που θα καθοριστούν σύμφωνα με τις παραγράφους 2 και 3». Κατ' εφαρμογή των παραγράφων αυτών, υποβλήθηκε πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής .
51. Ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης προβλέπει, στο άρθρο 42, το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής.
52. Έχει σημασία να ληφθεί υπόψη η σταθερότητα της πολιτικής βουλήσεως των κρατών μελών και η εξέλιξη του κοινοτικού νομοθετικού πλαισίου στο ζήτημα αυτό. Τα στοιχεία αυτά μαρτυρούν την εμφάνιση ενός δικαιώματος στενά συνδεδεμένου με τα θεμέλια της Κοινότητας. Όπως ανέφερε ο γενικός εισαγγελέας Tesauro στις προτάσεις του στην προπαρατεθείσα υπόθεση Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου, η διαφάνεια της δράσεως των δημοσίων αρχών είναι ζήτημα που συνδέεται άμεσα με τον δημοκρατικό χαρακτήρα των κοινοτικών οργάνων . Η γνώση εκ μέρους των πολιτών των δραστηριοτήτων της διοικήσεως διασφαλίζει την άρτια λειτουργία της. Ο έλεγχος εκείνων στους οποίους οφείλουν οι δημόσιες αρχές τη νομιμοποίησή τους ωθεί τις αρχές να ενεργούν αποτελεσματικότερα, σεβόμενες την αρχική βούληση των πολιτών και εμπνέοντάς τους με τον τρόπο αυτόν εμπιστοσύνη, στοιχείο που αποτελεί εχέγγυο για τη δημόσια ειρήνη και την εύρυθμη λειτουργία του δημοκρατικού συστήματος. Στο ανώτατο επίπεδο του συστήματος αυτού, η πληροφόρηση των πολιτών είναι επίσης το αποτελεσματικότερο μέσο συνδέσεώς τους με τη διαχείριση των δημοσίων υποθέσεων .
53. Ο γενικός εισαγγελέας Tesauro περιέγραψε άριστα τη θέση του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα στο κοινοτικό δίκαιο:
«Η βάση του δικαιώματος αυτού πρέπει μάλλον να αναζητηθεί στη δημοκρατική αρχή, η οποία αποτελεί ένα από τα θεμελιακά στοιχεία του κοινοτικού οικοδομήματος [...]. Επομένως, αν ληφθεί υπόψη η διαπιστωθείσα εξέλιξη των εννόμων τάξεων των κρατών μελών, ουσιώδες στοιχείο της αρχής αυτής αποτελεί πλέον το δικαίωμα προσβάσεως στα επίσημα έγγραφα [...]. Συνεπώς, η δημοκρατική αρχή, με το περιεχόμενο που αποκτά προοδευτικώς στις διάφορες εθνικές έννομες τάξεις, είναι αυτή που επιβάλλει να επιτρέπεται πλέον η πρόσβαση στα έγγραφα όχι μόνον στον αποδέκτη μιας πράξεως της δημοσίας αρχής» .
54. Η διαπίστωση του Δικαστηρίου, στην προπαρατεθείσα απόφαση Κάτω Χώρες κατά Συμβουλίου, ότι το εσωτερικό κανονιστικό πλαίσιο της πλειονότητας των κρατών μελών αναγνωρίζει πλέον γενικώς, ως συνταγματική ή νομοθετική αρχή, το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα που κατέχουν οι δημόσιες αρχές αντανακλά την ισχύ και την επικαιρότητα του δικαιώματος αυτού . Άλλωστε, από το 1996, ένας μεγάλος αριθμός κρατών μελών έχει τροποποιήσει την εσωτερική του νομοθεσία περί του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα, χωρίς οι τροποποιήσεις αυτές να συνεπάγονται μείωση της προστασίας, πέραν ολίγων και μεμονωμένων περιπτώσεων. Οι νομοθεσίες της Ιρλανδίας και του Ηνωμένου Βασιλείου, ειδικότερα, είναι ιδιαιτέρως προστατευτικές όσον αφορά το εν λόγω δικαίωμα των πολιτών .
55. Αξίζει να τονιστεί αυτή η σύγκλιση των εθνικών νομοθεσιών, διότι, κατά την άποψή μου, αποτελεί αποφασιστικό επιχείρημα υπέρ της αναγνωρίσεως του δικαιώματος προσβάσεως στις πληροφορίες που κατέχουν τα κοινοτικά όργανα ως θεμελιώδους αρχής.
56. Είναι γνωστό, σύμφωνα με πάγια νομολογία που αναγνωρίζουν πλέον οι Συνθήκες, ότι τα θεμελιώδη δικαιώματα αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα των γενικών αρχών του δικαίου, την τήρηση του οποίου διασφαλίζει το Δικαστήριο. Συναφώς, το Δικαστήριο εμπνέεται από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών και από τα στοιχεία που παρέχουν οι διεθνείς πράξεις περί προστασίας των δικαιωμάτων του ανθρώπου στις οποίες τα κράτη μέλη συνεργάστηκαν ή προσχώρησαν .
57. Σε δεκατρία από τα δεκαπέντε κράτη μέλη ισχύει ένας γενικός κανόνας που προβλέπει το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα της διοικήσεως. Σε εννέα από τα δεκατρία αυτά κράτη μέλη, το δικαίωμα προσβάσεως αναγνωρίζεται ως θεμελιώδες δικαίωμα, συνταγματική «αρχή» ή δικαίωμα συνταγματικώς κατοχυρωμένο, μολονότι έχει τυπική ισχύ νόμου . Στα υπόλοιπα τέσσερα κράτη μέλη, το δικαίωμα αυτό απορρέει από έναν ή περισσότερους νόμους .
58. Οι εθνικές αυτές ρυθμίσεις, καίτοι τα νομικά συστήματα στα οποία εντάσσονται δεν είναι απαραιτήτως ομοιογενή, μαρτυρούν εντούτοις ότι στην πλειονότητα των κρατών μελών επικρατεί κοινή αντίληψη, την οποία περιγράφει ο γενικός εισαγγελέας ως εξής: «δεν είναι πλέον αλήθεια ότι το παν είναι απόρρητο εκτός αυτού που χαρακτηρίζεται ρητώς ως προσιτό, αλλά ακριβώς το αντίθετο» .
59. Ενόψει αυτής της αντιλήψεως περί των σχέσεων μεταξύ κυβερνώντων και κυβερνωμένων, η οποία γίνεται σχεδόν ομοφώνως δεκτή εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, θεωρώ φυσικό να αναγνωριστεί ότι υφίσταται αρχή προσβάσεως στις πληροφορίες που κατέχουν οι εθνικές δημόσιες αρχές και ότι η αρχή αυτή είναι ικανή να εμπνεύσει την καθιέρωση ανάλογης αρχής σε κοινοτικό επίπεδο.
Το ζήτημα που χρήζει διευκρινίσεως είναι εκείνο του περιεχομένου των εξαιρέσεων που πρέπει να τεθούν στην εν λόγω αρχή, δεδομένου ότι στην ανάγκη να τεθούν κάποια όρια δεν χωρούν σημαντικές αντιρρήσεις. ράγματι, δεν αποκλείεται, για λόγους δημοσίας ή ιδιωτικής τάξης, να γίνουν δεκτοί ορισμένοι περιορισμοί στην πρόσβαση στις πληροφορίες.
60. ροκειμένου για τις διεθνείς πράξεις που σχετίζονται με την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, στις οποίες τα κράτη μέλη συνεργάστηκαν ή προσχώρησαν, η συμβολή τους όσον αφορά το ζήτημα της προσβάσεως στα έγγραφα δεν είναι η ίδια.
61. Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων δεν έχει αναγνωρίσει, μέχρι σήμερα, ότι το δικαίωμα στην ελευθερία εκφράσεως που προβλέπει το άρθρο 10 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών καλύπτει το δικαίωμα προσβάσεως στις πληροφορίες. Βάσει του άρθρου 10, παράγραφος 1, συγκεκριμένα, το δικαίωμα στην ελευθερία εκφράσεως «περιλαμβάνει την ελευθερία γνώμης ως και την ελευθερία λήψεως ή μεταδόσεως πληροφοριών ή ιδεών, άνευ επεμβάσεως δημοσίων αρχών και ασχέτως συνόρων [...]». Είναι λυπηρό ότι η ελευθερία εκφράσεως δεν θεωρείται από τη φύση της συνδεδεμένη με το δικαίωμα προσβάσεως στις πληροφορίες που αδικαιολόγητα παραμένουν απόρρητες. Επιπλέον, το γράμμα των διατάξεων του κειμένου ερμηνεύθηκε σε όλες τις περιπτώσεις στενώς .
62. Διάφορες αποφάσεις, συστάσεις και δηλώσεις της Κοινοβουλευτικής Συνελεύσεως και της Επιτροπής των Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης επιβεβαίωσαν ότι είναι σημαντικό οι πολίτες να διαθέτουν επαρκή πληροφόρηση επί της λειτουργίας των δημοσίων αρχών . Στα πλαίσια του Συμβουλίου της Ευρώπης, βρίσκεται σε στάδιο επεξεργασίας σχέδιο συστάσεως όσον αφορά την πρόσβαση του κοινού στα επίσημα έγγραφα . Το σχέδιο αυτό, στην παρούσα μορφή του, προβλέπει μια γενική αρχή που διασφαλίζει το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα που κατέχουν δημόσιες αρχές σε όποιον υποβάλλει σχετικό αίτημα. Εξαιρέσεις από τη γενική αυτή αρχή προβλέπονται στο μέτρο που υπερισχύουν άλλα νόμιμα συμφέροντα. Οι εξαιρέσεις αυτές πρέπει να εφαρμόζονται περιοριστικώς. Επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι το εν λόγω σχέδιο προβλέπει τη μερική πρόσβαση στις πληροφορίες. Εντούτοις, η μερική πρόσβαση μπορεί να μη γίνει δεκτή αν το απαλλαγμένο από τα στοιχεία που καλύπτονται από τις εξαιρέσεις έγγραφο είναι παραπλανητικό ή κενό ουσιαστικού περιεχομένου . Το τελικό σχέδιο της συστάσεως πρέπει να ψηφιστεί πριν τις 31 Δεκεμβρίου 2001.
63. Από τις πολλαπλές αυτές πράξεις προκύπτει ότι, μολονότι το «νομοθετικό» βήμα δεν έχει πραγματοποιηθεί ακόμη στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης, έχουν προηγηθεί πολυάριθμες δηλώσεις προθέσεως απαλλαγμένες αμφισημίας.
64. Το άρθρο 19 του Διεθνούς Συμφώνου των Ηνωμένων Εθνών του 1966, σχετικά με τα ατομικά και πολιτικά δικαιώματα, προβλέπει ρητώς ότι η ελευθερία εκφράσεως περιλαμβάνει το δικαίωμα αναζητήσεως πληροφοριών και ιδεών . Το Σύμφωνο του 1966 έχει επικυρωθεί από το σύνολο των κρατών μελών. Αυτή η δυνατότητα προσβάσεως του πολίτη σε πληροφορίες αναγκαίες για την άσκηση της ελευθερίας εκφράσεως επιβεβαιώνει την αρχή που κάθε κράτος μέλος αναγνώρισε στο εθνικό του δίκαιο.
65. Δεν πρέπει εντούτοις να αγνοείται το γεγονός ότι η ευρεία ερμηνεία της οποίας μπορεί να τύχει το άρθρο 19 του Συμφώνου του 1966 πόρρω απέχει από την κοινή αποδοχή. Για ορισμένους συγγραφείς δεν είναι βέβαιο ότι η ελευθερία αναζητήσεως πληροφοριών που προβλέπει το Σύμφωνο του 1966 συνεπάγεται υποχρέωση των κρατών μελών να παρέχουν τις πληροφορίες αυτές .
66. Εν πάση περιπτώσει, το Δικαστήριο, στα πλαίσια της παραδοσιακής μεθόδου που ακολουθεί για να προστατεύσει τα θεμελιώδη δικαιώματα, δεν στηρίζει ποτέ την ερμηνεία του σε διάταξη που δεν είναι βέβαιο ότι περιέχει τον κανόνα που αντιστοιχεί στην επίμαχη αρχή.
67. Το Δικαστήριο διασφαλίζει τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Συμβάλλει στην αναγνώρισή τους και συμμετέχει στον προσδιορισμό του περιεχομένου τους. Οι γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, των οποίων αναπόσπαστο μέρος αποτελούν τα θεμελιώδη δικαιώματα, αντλούνται πολύ συχνά από διεθνείς πράξεις, όπως η Ευρωπαϊκή Σύμβαση των δικαιωμάτων του ανθρώπου ή το Σύμφωνο του 1966.
68. Από την εξέταση της νομολογίας προκύπτει, εντούτοις, ότι η σύγκλιση των συνταγματικών παραδόσεων των κρατών μελών αρκεί για να στοιχειοθετηθεί η ύπαρξη μιας από τις εν λόγω αρχές χωρίς να είναι αναγκαία για την επιβεβαίωση της υπάρξεώς της ή του περιεχομένου της η προσφυγή σε διεθνείς κανόνες .
69. Επιπλέον, η αναγνώριση μιας γενικής αρχής του κοινοτικού δικαίου δεν εξαρτάται απαραίτητα από τη διαπίστωση ότι υπάρχουν κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών και διεθνών πράξεων στις οποίες αυτά έχουν συνεργαστεί ή προσχωρήσει. Αρκεί τα κράτη μέλη να έχουν κοινή αντίληψη ως προς το επίμαχο δικαίωμα, από την οποία να προκύπτει η ίδια πρόθεση διασφαλίσεως της προστασίας του δικαιώματος αυτού, ακόμη και αν ο βαθμός προστασίας και οι λεπτομέρειες εφαρμογής διαφέρουν από κράτος σε κράτος.
Όσον αφορά, για παράδειγμα, την εξουσία ελέγχου που διαθέτει η διοίκηση έναντι νομικών προσώπων, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι «τα νομικά συστήματα των κρατών μελών παρουσιάζουν όχι αμελητέες διαφορές ως προς τη φύση και τον βαθμό προστασίας των χώρων ασκήσεως εμπορικής δραστηριότητας από τις παρεμβάσεις της δημόσιας αρχής» και ότι η Ευρωπα_κή Σύμβαση των δικαιωμάτων του ανθρώπου δεν επέτρεπε την αναγνώριση ενός θεμελιώδους δικαιώματος στο απαραβίαστο των χώρων εμπορικών δραστηριοτήτων . Αυτή η έλλειψη κύριων δικαιωμάτων αναφοράς δεν ήταν αρκετή για να αποτρέψει το Δικαστήριο από την αναγνώριση μιας γενικής αρχής βάσει της οποίας πρέπει να διασφαλίζεται η προστασία φυσικών και νομικών προσώπων έναντι των καταχρήσεων των δημοσίων αρχών. Το Δικαστήριο επισήμανε ότι «σε όλα τα νομικά συστήματα των κρατών μελών, οι παρεμβάσεις της δημόσιας αρχής στην σφαίρα της ιδιωτικής δραστηριότητας κάθε προσώπου, είτε φυσικού είτε νομικού, πρέπει να είναι νομικώς θεμελιωμένες και να δικαιολογούνται από λόγους προβλεπόμενους από το νόμο και, όπως είναι επόμενο, τα συστήματα αυτά προβλέπουν, καίτοι με διαφορές ως προς τις λεπτομέρειες, την προστασία έναντι παρεμβάσεων που είναι αυθαίρετες ή δυσανάλογα επαχθείς. Επομένως, η ανάγκη μιας τέτοιας προστασίας πρέπει να αναγνωριστεί ως γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου» .
70. Από τα δεδομένα αυτά προκύπτει σαφώς ότι τα κύρια κείμενα αναφοράς, στα οποία κατά παράδοση στηρίζεται η αναγνώριση των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου, δεν είναι απολύτως αναγκαία, αν άλλα στοιχεία αρκούν για τον καθορισμό του περιεχομένου των αρχών αυτών .
71. Φρονώ ότι αυτό ακριβώς συμβαίνει εν προκειμένω.
72. Όπως έχει ήδη επισημανθεί, η πρόσβαση των πολιτών στα έγγραφα, ως αρχή και ανεξάρτητα από τις εξαιρέσεις των οποίων μπορεί να τύχει και των λεπτομερειών ασκήσεώς της, αποτελεί δικαίωμα που αναγνωρίζεται ευρέως στα κράτη μέλη. Θα ήταν τουλάχιστον παράδοξο να διαιωνίζεται η κατάσταση κατά την οποία επιτρέπεται στα κοινοτικά όργανα, τα οποία απολαύουν αρμοδιότητας αντίστοιχης με εκείνης των κρατών μελών, να ασκούν την αρμοδιότητα αυτή υπό τη σκιά ενός δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα πλημμελώς προσδιορισμένου και περιοριστικού, ενώ στο σύνολο σχεδόν των κρατών μελών το δικαίωμα αυτό έχει αναχθεί σε αρχή. Διερωτώμαι, τέλος, αν μπορεί λογικά να γίνει δεκτό, σε κάποιους συγκεκριμένους τομείς, η μεταβίβαση των κυριαρχικών δικαιωμάτων, προς όφελος της κοινοτικής έννομης τάξεως, να μη συνοδεύεται από αντίστοιχη μεταβίβαση των εγγυήσεων που παρέχουν στους πολίτες τους, ανασπόσπαστο τμήμα των οποίων αποτελεί το δικαίωμα του κοινού να λαμβάνει γνώση των πληροφοριών που κατέχει η διοίκηση.
73. Σε κοινοτικό επίπεδο, είναι αληθές ότι η αρχή της προσβάσεως στα έγγραφα έχει επιβεβαιωθεί και ότι έχουν καθοριστεί η έννοια και το περιεχόμενό της, κατόπιν της ενάρξεως ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ και της ψηφίσεως του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.
74. Είναι σκόπιμο να υπομνησθεί ότι η αρχή αυτή έτυχε «συνταγματικού» τύπου αναγνωρίσεως με τη θέσπιση του άρθρου 255 ΕΚ. Το περιεχόμενο της εν λόγω αρχής πρέπει να καθοριστεί με τον κανονισμό που θα εκδοθεί δυνάμει του άρθρου 255, παράγραφος 2, ΕΚ, ο οποίος βρίσκεται σήμερα σε στάδιο διαπραγματεύσεων, καθώς και από την επερχόμενη νομολογία.
75. Επιπλέον, το δικαίωμα αυτό, το οποίο «προϋπήρχε της εκδόσεως του νέου εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου και της αποφάσεως 93/731», εντάσσεται ρητώς πλέον στο υψηλότερο επίπεδο κοινοτικών κανόνων.
76. Το γεγονός ότι η αρχή προϋπήρχε της εισαγωγής της στη Συνθήκη προκύπτει ήδη από τη νομολογία του ρωτοδικείου. Κατά το ρωτοδικείο, η δήλωση αριθ. 17 και ο κώδικας συμπεριφοράς αναγνωρίζουν τη γενική αρχή σύμφωνα με την οποία το κοινό έχει την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα που κατέχουν η Επιτροπή και το Συμβούλιο . Το ρωτοδικείο ανέφερε σαφώς ότι η απόφαση 93/731 σκοπεί στην ερμηνεία της αρχής της ευρύτερης δυνατής προσβάσεως των πολιτών στις πληροφορίες, προκειμένου να ενισχύσει τον δημοκρατικό χαρακτήρα των κοινοτικών οργάνων καθώς και την εμπιστοσύνη του κοινού προς τη διοίκηση . ρέπει να γίνει δεκτή η θέση του ρωτοδικείου ως προς το σημείο αυτό.
77. Η αρχή προσβάσεως στα έγγραφα αντλεί την ισχύ της από το γεγονός ότι έχει χαρακτήρα θεμελιώδους δικαιώματος.
78. Ο γενικός εισαγγελέας τη χαρακτήρισε «θεμελιώδες ατομικό δικαίωμα» . Βάσει του άρθρου 42 του Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης «[κ]άθε πολίτης της Ένωσης ή κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την καταστατική έδρα του σε ένα κράτος μέλος έχει δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής».
79. Ο χαρακτηρισμός του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα ως θεμελιώδους δικαιώματος αποτελεί ένα επιπλέον βήμα προς την αναγνώριση και την ιεράρχηση της αρχής αυτής στην κοινοτική έννομη τάξη.
80. Βεβαίως, δεν πρέπει να αγνοηθεί η βούληση την οποία σαφώς εξέφρασαν οι συντάκτες του Χάρτη να μην έχει δεσμευτική νομική ισχύ . Ωστόσο, αν δεν ληφθούν υπόψη οι θεωρήσεις περί ισχύος κανόνα δικαίου, η φύση των δικαιωμάτων που προβλέπει ο Χάρτης των θεμελιωδών δικαιωμάτων δεν επιτρέπει να θεωρηθεί αυτός μια απλή, χωρίς αποτελέσματα, απαρίθμηση αμιγώς ηθικών αρχών. Αξίζει να υπομνησθεί ότι οι αξίες αυτές έχουν ως κοινό σημείο το γεγονός ότι γίνονται ομοφώνως δεκτές από τα κράτη μέλη, τα οποία επέλεξαν, προκειμένου να ενισχύσουν την προστασία τους, να τις καταστήσουν αντιληπτές καταγράφοντάς τις σε ένα Χάρτη . Ο Χάρτης έθεσε, αδιαμφισβήτητα, τα δικαιώματα στα οποία αναφέρεται στο υψηλότερο επίπεδο των κοινών αξιών των κρατών μελών.
81. Γίνεται δεκτό ότι το θετικό δίκαιο δεν περιλαμβάνει πάντα τις πολιτικές και ηθικές αξίες μιας κοινωνίας στο σύνολό τους. Ωστόσο, οσάκις δικαιώματα, ελευθερίες και αρχές περιγράφονται, όπως στον Χάρτη, ως αξίες που πρέπει να αναχθούν στο υψηλότερο επίπεδο των αξιών αναφοράς στο σύνολο των κρατών μελών, θα ήταν ανεξήγητο να μην αντλούνται από τον Χάρτη τα στοιχεία που επιτρέπουν τη διάκριση των θεμελιωδών δικαιωμάτων από τα λοιπά δικαιώματα.
82. Οι πηγές των δικαιωμάτων αυτών, τα οποία απαριθμούνται στο προοίμιο του Χάρτη, έχουν ως επί το πλείστον δεσμευτική ισχύ εντός των κρατών μελών και της Ευρωπαϊκής Ένωσης . Είναι φυσικό οι κανόνες του κοινοτικού θετικού δικαίου να επωφελούνται, ενόψει της ερμηνείας τους, από τη θέση των αξιών στις οποίες αντιστοιχούν εντός της ιεραρχίας των κοινών αξιών.
83. Ο Χάρτης θα έπρεπε, όπως διαφαίνεται από την επισημότητα που προσδόθηκε τόσο στη μορφή του όσο και στη διαδικασία που ακολούθησε τη θέσπισή του, να αποτελέσει προνομιακό κείμενο για τον εντοπισμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Ο Χάρτης περιλαμβάνει ενδείξεις που συμβάλλουν στην αποκάλυψη της πραγματικής φύσεως των κοινοτικών κανόνων θετικού δικαίου.
84. Εν προκειμένω, η σχέση μεταξύ του άρθρου 42 του Χάρτη και του άρθρου 255 ΕΚ πιστοποιείται από την επεξήγηση του άρθρου 42, η οποία διευκρινίζει ότι «[τ]ο δικαίωμα που διασφαλίζεται σε αυτό το άρθρο είναι το δικαίωμα που διασφαλίζεται στο άρθρο 255 της Συνθήκης ΕΚ». Με άλλα λόγια, το δικαίωμα του άρθρου 255 ΕΚ ανάγεται πλέον σαφώς σε θεμελιώδες δικαίωμα, κατά την έννοια του Χάρτη.
85. Είναι αληθές ότι, βάσει της εν λόγω επεξηγήσεως, «[σ]ύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 2 [του Χάρτη, το δικαίωμα αυτό], ασκείται υπό τους όρους που προβλέπει η Συνθήκη» . Το περιεχόμενο του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα, όπως περιγράφεται στον Χάρτη, καθορίζεται από τις διατάξεις του άρθρου 255 ΕΚ. Η διευκρίνιση αυτή είναι η λογική συνέπεια της διακρίσεως μεταξύ του Χάρτη και των δεσμευτικών διατάξεων της Συνθήκης, ως προς το ζήτημα της ισχύος κανόνων δικαίου.
86. Αυτό δεν πρέπει εντούτοις να έχει ως αποτέλεσμα να αγνοείται ο θεμελιώδης χαρακτήρας του εν λόγω δικαιώματος, όπως αυτός επιβεβαιώθηκε από τα κράτη μέλη της Ένωσης με την εισαγωγή του δικαιώματος αυτού στον Χάρτη. Ελλείψει αναγνωρίσεως αυτού καθεαυτόν του δικαιώματος στο θετικό δίκαιο, το άρθρο 42 του Χάρτη του προσδίδει μια ιδιότητα που πρέπει να καθοδηγεί την ερμηνεία του. Θεωρώ ότι από την επιλογή του χαρακτηρισμού ενός δικαιώματος ως θεμελιώδους απορρέει η επιτακτική ανάγκη οι αρχές στις οποίες ανατίθεται η εφαρμογή του να του επιφυλάσσουν την ευρεία ερμηνεία που επιβάλλει η πραγματική φύση του.
87. Τούτο πρέπει να ισχύει στην περίπτωση του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα, όπως αυτό ορίστηκε στο άρθρο 255 ΕΚ.
88. Το Δικαστήριο θα κληθεί πιθανότατα να ερμηνεύσει περαιτέρω την αρχή της προσβάσεως στα έγγραφα, το άρθρο 255 ΕΚ, το οποίο την εισάγει στη Συνθήκη, καθώς και τον κανονισμό που πρέπει να καθορίσει τους όρους της.
89. Δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο, στο πλαίσιο της υπό κρίση αιτήσεως αναιρέσεως, να δώσει στην εν λόγω αρχή έναν εξαντλητικό ορισμό. Αντιθέτως, είναι αναγκαίο το Δικαστήριο, προκειμένου να αποφανθεί επί της υπό κρίση αιτήσεως αναιρέσεως, να προσεγγίσει μια πλευρά του ορισμού αυτού διευκρινίζοντας την έννοια που δόθηκε στον όρο «έγγραφα» τόσο από το άρθρο 42 του Χάρτη όσο και από το άρθρο 255 ΕΚ.
90. Στα άλλα κοινοτικά κείμενα που ασχολήθηκαν με το ίδιο θέμα δεν χρησιμοποιείται πάντα η ίδια διατύπωση. Η δήλωση αριθ. 17 αναφέρεται στην «πρόσβαση του κοινού στις πληροφορίες». Κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης, ανατέθηκε στο Συμβούλιο και την Επιτροπή να εξακολουθήσουν τις εργασίες τους σχετικά με την εφαρμογή της αρχής σύμφωνα με την οποία οι πολίτες πρέπει να έχουν «την πληρέστερη δυνατή πρόσβαση στις πληροφορίες». Αντιθέτως, οι πράξεις που ακολούθησαν τις εν λόγω αιτήσεις εφαρμογής της αρχής της προσβάσεως στις πληροφορίες αναφέρονται στην πρόσβαση στα έγγραφα .
91. Η προσφυγή στον όρο «έγγραφα» δεν αρκεί, κατά την άποψή μου, για να δικαιολογηθεί η ερμηνεία που προτείνει το Συμβούλιο.
92. Φρονώ ότι η διάκριση μεταξύ εγγράφων και πληροφοριών είναι καθαρά τυπική . Το δικαίωμα προσβάσεως σε ένα έγγραφο αφορά το περιεχόμενο του εγγράφου και όχι τη φυσική μορφή του. Ουδείς μπορεί να υποστηρίξει ότι, υποβάλλοντας αίτηση προσβάσεως στα έγγραφα, προτάσσει τη διάθεση του ίδιου του εγγράφου έναντι των πληροφοριών που περιέχονται σ' αυτό. Ο αιτών, ζητώντας την κοινοποίηση ενός εγγράφου, επιδιώκει πρόσβαση στο σύνολο των πληροφοριών που περιέχει το έγγραφο, ούτως ώστε να έχει στη συνέχεια ελευθερία προσβάσεως στις πληροφορίες που τον ενδιαφέρουν ειδικώς.
93. Η διάκριση την οποία επιχειρεί το Συμβούλιο μεταξύ του περιέχοντος και του περιεχομένου ή μεταξύ του φορέα και της πληροφορίας είναι αρκετά αυθαίρετη. ράγματι, για τον αιτούντα σημασία έχει μόνον η ουσία του εγγράφου. Η πρόσβαση σε ένα έγγραφο γίνεται μόνο επειδή περιέχονται σ' αυτό στοιχεία που μπορεί να μας ενδιαφέρουν. Επομένως, πρόκειται τελικώς πάντα για αίτηση παροχής πληροφοριών.
94. Μια τέτοια ερμηνεία του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα είναι, ωστόσο, σύμφωνη προς την ευρεία ερμηνεία η οποία πρέπει να υπερισχύει εν προκειμένω. Είναι σκόπιμο, συνεπώς, η έννοια του δικαιώματος προσβάσεως στα «έγγραφα» να ερμηνεύεται κατά την έννοια ότι αφορά ένα δικαίωμα προσβάσεως στις «πληροφορίες» που περιέχονται στα έγγραφα.
95. Οι προτάσεις επί της παρούσας αναιρέσεως επιβάλλεται, συνεπώς, να διατυπωθούν υπό το φως του ερμηνευθέντος κατ' αυτόν τον τρόπο δικαιώματος.
V - Επί της αναιρέσεως
96. Το Συμβούλιο αμφισβητεί την υποχρέωση που του επιβάλλει το ρωτοδικείο να εξετάζει αν πρέπει να επιτρέπει τη μερική πρόσβαση στις πληροφορίες που περιέχονται στο επίδικο έγγραφο.
97. Το Συμβούλιο στηρίζεται, πρώτον, στη διατύπωση της αποφάσεως 93/731, η οποία αναφέρεται αποκλειστικά στον όρο «έγγραφα» και όχι στον όρο «πληροφορία».
98. ροηγήθηκε διευκρίνιση των λόγων για τους οποίους το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα δεν έπρεπε να ερμηνευθεί κατ' αυτόν τον τρόπο. Ο όρος «πρόσβαση στα έγγραφα» του Συμβουλίου πρέπει επομένως να θεωρηθεί ότι αφορά την πρόσβαση στις πληροφορίες που περιέχονται στα έγγραφα του εν λόγω κοινοτικού οργάνου.
99. Δεδομένου ότι σημασία έχει η ίδια η πληροφορία και όχι το έγγραφο, ο λόγος αναιρέσεως που προβάλλει το Συμβούλιο, σύμφωνα με τον οποίο η μερική πρόσβαση θα του επέβαλλε να καταρτίσει νέο έγγραφο το οποίο θα περιείχε μόνο τα πληροφοριακά στοιχεία που μπορούν να δημοσιοποιηθούν, είναι αβάσιμος.
100. Βάσει της ανωτέρω ερμηνείας, το προβλεπόμενο από το άρθρο 1, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731 δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα του Συμβουλίου επιτρέπει τη μερική πρόσβαση στα έγγραφα. ρέπει, επομένως, να γίνει δεκτό ότι επιτρέπεται η πρόσβαση σε ορισμένες πληροφορίες που περιέχονται σε ένα έγγραφο, όταν το σύνολο του εν λόγω εγγράφου δεν μπορεί να δημοσιευθεί για λόγους που άπτονται της ανάγκης προστασίας ορισμένων από τα συμφέροντα που απαριθμούνται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731.
101. Δεύτερον, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι σκοπός της αποφάσεως 93/731 δεν είναι να αναγνωρίσει ένα δικαίωμα προσβάσεως στην πληροφορία. Σύμφωνα με το Συμβούλιο, η εν λόγω απόφαση έχει δικό της, ιδιαίτερο και περιορισμένο, σκοπό.
102. Στόχος της αποφάσεως 93/731 είναι, στην πραγματικότητα, η διασφάλιση της χρηστής διοικήσεως κατά την εσωτερική λειτουργία του κοινοτικού οργάνου . Η απόφαση αυτή αποτελεί μέτρο εσωτερικής τάξεως με το οποίο το Συμβούλιο αντιμετωπίζει τις αιτήσεις προσβάσεως στα έγγραφα που κατέχει .
103. Εντούτοις, ακόμη και εντός του περιορισμένου πεδίου της εξουσίας του εσωτερικής διοικήσεως, το Συμβούλιο δεσμεύεται από τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου και, κατά μείζονα λόγο, από τα θεμελιώδη δικαιώματα. Ο στόχος της αποφάσεως 93/731 δεν μπορεί επομένως να γίνεται αντικείμενο επικλήσεως εις βάρος του θεμελιώδους δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα. Επιπλέον, όπως επισήμανε το Δικαστήριο, τίποτα δεν κωλύει μια ρύθμιση σχετικά με την εσωτερική οργάνωση των εργασιών ενός κοινοτικού οργάνου να παραγάγει έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων . Θα ήταν ανεπίτρεπτο, επομένως, το Συμβούλιο να απαλλάσσεται, με μέτρο εσωτερικής τάξεως, από κανόνα προς τον οποίο υποχρεούνται να συνάδου οι λοιποί κοινοτικοί κανόνες.
104. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας Tesauro, «θα πρέπει να θεωρείται παράνομη μια απόφαση του Συμβουλίου, ακόμη και αν έχει ληφθεί με πλήρη τήρηση των κανόνων δημοσιότητας που το Συμβούλιο έχει επιβάλει στον εαυτό του, όταν στην πράξη καταλήγει σε άρνηση του ουσιαστικού περιεχομένου του δικαιώματος πληροφορήσεως» . Με άλλα λόγια, ο σκοπός της αποφάσεως 93/731 δεν μπορεί να προβληθεί προς στήριξη μιας ερμηνείας των εν λόγω διατάξεων η οποία αντιβαίνει στις θεμελιώδεις αρχές.
105. Επιβάλλεται να εξεταστεί, τρίτον, ο λόγος αναιρέσεως του Συμβουλίου ο οποίος αντλείται από τον ισχυρισμό ότι, εν προκειμένω, η αρχή της αναλογικότητας δεν είναι λυσιτελής, ελλείψει δικαιώματος απόλυτης προσβάσεως στα εν λόγω έγγραφα. Κατά το Συμβούλιο, η απόφαση 93/731 εφαρμόζει ήδη την αρχή αυτή, στο άρθρο 4.
106. Είναι σκόπιμο να υπομνησθεί ότι το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα πρέπει να θεωρηθεί ότι συγκαταλέγεται στα θεμελιώδη δικαιώματα που προστατεύει η κοινοτική έννομη τάξη. Έχει γίνει δεκτό ότι τα δικαιώματα αυτά δεν αποτελούν απόλυτα προνόμια. Η άσκησή τους μπορεί να τύχει περιορισμών, με τον όρο οι περιορισμοί αυτοί να ανταποκρίνονται πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος τους οποίους επιδιώκει η Κοινότητα και να μην αποτελούν, ως προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, δυσανάλογη και απαράδεκτη επέμβαση η οποία να θίγει την ίδια την ουσία του αναγνωρισμένου δικαιώματος .
107. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731, απαγορεύοντας στο Συμβούλιο να επιτρέψει την πρόσβαση σε έγγραφο, οσάκις η δημοσιοποίηση του εγγράφου ενδέχεται να θίξει την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, είναι ικανό να περιορίσει το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα του Συμβουλίου.
108. Εντούτοις, δεν αμφισβητείται, στην παρούσα διαφορά, ότι η εξαίρεση που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731, σχετικά με την προστασία του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα των διεθνών σχέσεων, ανταποκρίνεται σε επιταγές που απορρέουν από την εκ μέρους των κρατών μελών προάσπιση των προνομίων τους σε διεθνές επίπεδο. Μεταξύ των προνομίων αυτών συγκαταλέγεται το δικαίωμα των κρατών αυτών να συνδιασκέπτονται προκειμένου να λάβουν κοινή θέση, έναντι τρίτων χωρών, επί ζητημάτων που μπορεί να είναι εξίσου ευαίσθητα, από πολιτικής απόψεως, με τις εξαγωγές όπλων με προορισμό χώρες εις βάρος των οποίων υπάρχουν υποψίες ότι χρησιμοποιούν τα όπλα αυτά με τρόπο που θίγει τα ανθρώπινα δικαιώματα.
109. Το Συμβούλιο ερμηνεύει την αρχή της αναλογικότητας κατά την έννοια ότι η αρχή αυτή έχει ήδη ενσωματωθεί στο περιεχόμενο του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731.
110. Σύμφωνα με την άποψη αυτή, η απλή απαρίθμηση των περιπτώσεων που δικαιολογούν περιορισμούς στο δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα αρκεί για να αναγνωριστεί ότι το δικαίωμα αυτό προστατεύεται, εφόσον οι περιορισμοί ανταποκρίνονται στους σκοπούς της Κοινότητας.
111. Δεν συμμερίζομαι αυτήν την άποψη.
112. Για να εκτιμηθεί αν παραβιάζεται η αρχή της αναλογικότητας, δεν αρκεί να εξασφαλιστεί η συμμόρφωση προς τους σκοπούς γενικού συμφέροντος που επιδιώκει η Κοινότητα με εξαιρέσεις όπως αυτή του άρθρου 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731. ρέπει επίσης να επιβεβαιωθεί ότι η εφαρμογή της οποίας έτυχε η εν λόγω αρχή είναι ανάλογη προς τους σκοπούς της.
113. Η άρνηση του Συμβουλίου να εξετάσει αν πρέπει να επιτρέψει τη μερική πρόσβαση στα στοιχεία που δεν καλύπτονται από τις εξαιρέσεις αντιβαίνει, προφανώς, στην αρχή της αναλογικότητας.
114. Οι πληροφορίες στις οποίες δεν επιτρέπεται η πρόσβαση, δεδομένου ότι δεν καλύπτονται από τις εξαιρέσεις, στερούνται, καθ' υπόθεση, χαρακτήρα απορρήτου. Δεν αποδεικνύεται, επομένως, για ποιο λόγο ο επιδιωκόμενος με την απόφαση 93/731 απόφαση σκοπός, ήτοι η προστασία του δημοσίου συμφέροντος, πρέπει να κωλύει την πρόσβαση του κοινού σε στοιχεία αποδεδειγμένως αβλαβή, ακόμη και αν στο ίδιο έγγραφο περιέχονται ορισμένα άλλα στοιχεία τα οποία είναι ικανά να θίξουν το δημόσιο συμφέρον.
115. Η πρακτική «όλα ή τίποτα» του Συμβουλίου μπορεί να το οδηγήσει να προσδώσει χαρακτήρα απορρήτου σε ένα ολόκληρο έγγραφο, ανεξάρτητα από τον όγκο του, απλώς και μόνο επειδή περιέχει μια μεμονωμένη πληροφορία η οποία δικαιολογεί άρνηση προσβάσεως. Το μεγαλύτερο μέρος του εγγράφου αυτού θα ήταν, αδικαιολόγητα, αδύνατον να γνωστοποιηθεί στο κοινό. Στερώντας από κάθε αιτούντα το δικαίωμα προσβάσεως στα στοιχεία που δεν καλύπτονται από την εξαίρεση περί δημοσίου συμφέροντος, το Συμβούλιο όχι μόνο δεν προβαίνει σε κανονική εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, αλλά θίγει επίσης και την ίδια την ουσία του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα.
116. Η άρνηση μερικής προσβάσεως αντιβαίνει, επίσης, στην αρχή σύμφωνα με την οποία οι εξαιρέσεις από τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται περιοριστικώς .
117. Δεδομένου ότι το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα, ως θεμελιώδες δικαίωμα, πρέπει να ερμηνεύεται υπό ευρεία έννοια, επιβάλλεται να θεωρηθεί ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, επιβάλλει στο Συμβούλιο να εξετάζει αν πρέπει να επιτρέπει τη μερική πρόσβαση στις πληροφορίες που δεν εμπίπτουν στον τομέα των εξαιρέσεων .
118. Όσον αφορά τη δυνατότητα του Συμβουλίου να μην επιτρέπει τη μερική πρόσβαση σε περίπτωση που η διοικητική επιβάρυνση την οποία προκαλεί η απόκρυψη μη δημοσιοποιήσιμων στοιχείων είναι ιδιαιτέρως σημαντική, το ζήτημα αυτό επιβάλλεται να αντιμετωπιστεί με προσοχή.
119. Αφενός, δεν συνάδει με τον χαρακτήρα του ως θεμελιώδους δικαιώματος του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα η παραδοχή ότι καθαρά διοικητικοί λόγοι αρκούν για τον περιορισμό της μερικής ασκήσεως του δικαιώματος, ανεξάρτητα από τις διαστάσεις που μπορούν να λάβουν οι περιορισμοί αυτοί. Αφετέρου, θεωρώ ότι, εν γένει, η διαδικασία καθορισμού του απορρήτου μέρους ενός εγγράφου δεν επιβαρύνεται ουσιαστικά από τη διαδικασία διαχωρισμού των απορρήτων στοιχείων από τα υπόλοιπα ή απαλείψεώς τους.
Επιτρέψτε μου να προσθέσω ότι το δικαίωμα μερικής προσβάσεως αναγνωρίζεται, από τον νόμο ή από τη νομολογία, σε εννέα από τα δεκαπέντε κράτη μέλη της Κοινότητας . Σε τρία άλλα κράτη μέλη, το δικαίωμα αυτό δεν προβλέπεται ρητώς, αλλά ούτε απαγορεύεται ρητώς . Κατά την άποψή μου, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι, σ' αυτήν την ευρεία σύγκλιση των εθνικών νομοθεσιών, η γενικευμένη εφαρμογή του δικαιώματος μερικής προσβάσεως δεν δημιουργεί, εν γένει, ανυπέρβλητα διοικητικά προβλήματα.
120. Εξάλλου, δεν μπορεί να αποκλειστεί εντελώς το ενδεχόμενο να δικαιολογούνται κατ' εξαίρεση αποφάσεις περί αρνήσεως της προσβάσεως, λόγω ιδιαιτέρως σημαντικής διοικητικής επιβαρύνσεως του οικείου κοινοτικού οργάνου.
121. Συνεπώς, δικαιολογημένα γίνεται δεκτή εξαίρεση από το δικαίωμα μερικής προσβάσεως μόνο στην περίπτωση που η διοικητική επιβάρυνση υπερβαίνει τα λογικά όρια . Επιβάλλεται, επιπλέον, η άσκηση του εν λόγω δικαιώματος αρνήσεως να υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, σύμφωνα με το δικαίωμα για αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο, το δε οικείο κοινοτικό όργανο να φέρει το βάρος αποδείξεως όσον αφορά το εύρος της επίμαχης υποχρεώσεως.
122. ροκειμένου μόνο για τους λόγους αναιρέσεως που προβάλλει το Συμβούλιο κατά της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, πρέπει να αναγνωριστεί ότι η απόφαση 93/731, όπως ερμηνεύεται υπό το φως της θεμελιώδους αρχής προσβάσεως στα έγγραφα, δεν απαγορεύει το δικαίωμα μερικής προσβάσεως. Επομένως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το ρωτοδικείο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κρίνοντας ότι το Συμβούλιο υποχρεούνταν να εξετάσει αν έπρεπε να επιτρέψει τη μερική πρόσβαση στα στοιχεία που δεν καλύπτονται από τις εξαιρέσεις που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 93/731.
ρόταση
123. Ενόψει των προεκτεθέντων, προτείνω, συνεπώς, τα εξής:
1) να απορριφθεί η αίτηση αναιρέσεως,
2) να καταδικαστεί το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα, βάσει του άρθρου 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας.