62008CJ0458_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело C‑458/08
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, предявен на основание член 226 ЕО на 21 октомври 2008 г.,
Европейска комисия,
за която се явяват г‑н E. Traversa и г‑н P. Guerra e Andrade, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
подпомагана от:
Република Полша,
за която се явява г‑н M. Dowgielewicz, в качеството на представител,
встъпила страна,
срещу
Португалска република,
за която се явяват г‑н L. Inez Fernandes и г‑н F. Nunes dos Santos, в качеството на представители,
ответник,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: г-н A. Tizzano, председател на състав, г‑н M. Ilešič (докладчик), г‑н E. Levits, г‑н M. Safjan и г‑жа M. Berger, съдии,
генерален адвокат: г-н J. Mazák,
секретар: г-жа M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 3 юни 2010 г.,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че тъй като поставя за предоставянето на строителни услуги в Португалия същите изисквания като тези за установяването, Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.
Правна уредба
Правна уредба на Съюза
2. Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (ОВ L 255, стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3 и поправки в ОВ L 271, стр. 18, 16.10.2007 г. и ОВ L 33, 3.2.2009 г. стр. 49) установява реда за признаване от държава членка, която обвързва достъпа до регламентирана професия или нейното упражняване на своята територия с притежаване на определени професионални квалификации, на професионалните квалификации, придобити в една или повече други държави членки, който ред позволява на титуляра на споменатите квалификации да упражнява там същата професия.
3. Съображения 4, 6 и 27 от тази директива гласят следното:
„(4) За да се улесни свободното предоставяне на услуги, е необходимо да се въведат специални разпоредби, насочени към разширяване на възможностите за упражняване на професионални дейности въз основа на оригиналната професионална квалификация. […]
[…]
(6) Улесняването на предоставянето на услуги следва да се осъществява при стриктно гарантиране на общественото здраве и безопасност, и на защитата на потребителите. Във връзка с това е необходимо да се приемат специални разпоредби относно регламентираните професии, свързани с общественото здраве и безопасност, които предоставят трансгранични услуги на временен и случаен принцип.
[…]
(27) Архитектурното оформление, качеството на сградите, тяхното хармонично вписване в обкръжаващата ги среда, опазването на природните и градските пейзажи, както и на общественото и частното наследство, са въпроси от обществен интерес. От това следва, че взаимното признаване на професионалните квалификации трябва да се основава върху качествени и количествени критерии, гарантиращи, че титулярите на признати професионални квалификации са подготвени да разбират и претворяват потребностите на гражданите, обществените групи и организациите, отнасящи се до пространственото планиране, проектирането, организацията и реализацията на сгради, консервацията и експлоатацията на архитектурното наследство и опазването на природното равновесие“.
4. В дял II от посочената директива се съдържат разпоредби относно свободното предоставяне на услуги. В това отношение член 5, параграф 1 от същата директива гласи:
„Без да се засяга прилагането на конкретни разпоредби на общностното право, както и на членове 6 и 7 от настоящата директива, държавите членки не могат да ограничават на каквото и да е основание, свързано с професионални квалификации, свободното предоставяне на услуги в друга държава членка:
a) ако доставчикът на услуги е законно установен в държава членка с цел да упражнява същата професия там (такава държава членка е наричана по-нататък в текста „държава членка по установяване“), и
б) когато доставчикът на услуги се премести, ако е упражнявал тази професия в държавата членка по установяване за не по-малко от две години през последните 10 години, предшестващи предоставянето на услугите, когато професията не е регламентирана в тази държава членка. Изискването за упражняване на професията за срок от две години не се прилага, когато професията или образованието и обучението, изисквани за упражняването ѝ, са регламентирани“.
5. Член 7 от Директива 2005/36 относно предварителната декларация в случай на преместване на доставчика на услуги предвижда:
„1. Държавите членки могат да въведат изискване, когато доставчик на услуги се премести за първи път от една държава членка в друга с цел да предоставя услуги, да уведомява компетентния орган в приемащата държава членка с писмена декларация, която се представя предварително и включва данни за наличието на застрахователно покритие или други механизми за индивидуална или колективна защита, що се отнася до професионална отговорност. Тази декларация следва да се подновява ежегодно, ако доставчикът на услуги възнамерява да предоставя услуги на временен или случаен принцип в тази държава членка през съответната година. Доставчикът на услуги може да направи декларацията във всякаква форма.
2. Освен това, при първото предоставяне на услуги или, ако е налице съществена промяна в обстоятелствата, потвърдена с документите, държавите членки могат да изискват декларацията да бъде придружена със следните документи:
a) документ за гражданството на доставчика на услуги;
б) удостоверение, че лицето е законно установено в държава членка с цел упражняване на съответните дейности, и че не му е наложена забрана (включително временна) за упражняване на тези дейности към момента на издаване на удостоверението;
в) удостоверения за професионални квалификации;
г) в случаите по член 5, параграф 1, буква б) доказателства във всякаква форма, потвърждаващи, че доставчикът на услуги е упражнявал съответната дейност в продължение на не по-малко от две години през предходните десет години;
д) за професии в сектора на сигурността — удостоверение за чисто съдебно минало, когато държавата членка изисква такова от собствените си граждани.
3. Услугите се предоставят под професионалното звание, предвидено в държавата членка по установяване, ако такова е предвидено в тази държава членка за съответната професионална дейност. […]
4. Във връзка с първото предоставяне на услуги, в случаите на регламентирани професии, имащи отношение към общественото здраве или безопасност, които не се ползват с автоматично признаване по реда на дял III, глава III, компетентният орган на приемащата държава членка може да провери професионалните квалификации на доставчика на услуги преди първото предоставяне на услуги. Такава предварителна проверка се допуска само, когато тя се извършва с цел предотвратяване на сериозно увреждане на здравето и безопасността на получателя на услугите, причинено от липса на професионална квалификация на доставчика на услуги, като проверката не може да надхвърля необходимото за постигане на тази цел.
[…]
Когато е налице съществено несъответствие между професионалните квалификации на доставчика на услуги и обучението, изисквано в приемащата държава членка, което може да доведе до увреждане на общественото здраве и безопасност, приемащата държава членка следва да даде на доставчика на услуги възможност да докаже, по-специално, като издържи изпит за правоспособност, че е придобил липсващите му знания или компетентност. […]
[…]
Когато професионалните квалификации са [проверени] по реда на този параграф, услугите се предоставят под професионалното звание, предвидено в приемащата държава членка“.
6. Съгласно член 8 от тази директива относно административното сътрудничество, компетентните органи на приемащата държава членка могат да се обърнат към компетентните органи на държавата членка по установяване по повод на всяко предоставяне на услуги, с искане за предоставяне на информация относно законността на установяването на доставчика на услуги и неговото добро професионално поведение, както и относно липсата на дисциплинарни или наказателноправни санкции от професионално естество. Въз основа на същата разпоредба компетентните органи осигуряват обмена на цялата информация, необходима за правилното разглеждане на жалби, подадени от получатели на услугите срещу доставчик на услуги.
7. Член 9 от посочената директива, озаглавен „Изисквания за предоставяне на информация на получателите на услугите“, предвижда:
„Когато услугите се предоставят под професионалното звание, предвидено в държавата членка по установяване или въз основа на професионалната квалификация на доставчика на услуги, в допълнение към останалите изисквания за предоставяне на информация, предвидени в общностното право, компетентните органи на приемащата държава членка могат да изискват от доставчика на услуги да предоставя на получателите на услугите информацията по всички или някои от следващите точки:
a) ако доставчикът на услуги е регистриран в търговски регистър или подобен публичен регистър, данни за регистъра, в който е регистриран, номера на регистрацията му или еквивалентни идентификационни данни, съдържащи се в този регистър;
б) ако в държавата членка по установяване с цел упражняване на дейността се изисква получаване на правоспособност, наименованието и адреса на компетентния контролен орган;
в) данни за всички професионални сдружения или подобни организации, в които е регистриран доставчикът на услуги;
г) професионалното звание, а когато няма такова, наименованието на професионалната квалификация на доставчика на услуги и държавата членка, където е придобито това звание или квалификация;
д) ако доставчикът на услуги осъществява дейност, за която дължи ДДС, идентификационния номер […];
е) данни за застрахователно покритие или други механизми за индивидуална или колективна защита, що се отнася до професионална отговорност“.
8. В дял III относно свободата на установяване Директива 2005/36 предвижда правила за признаване на удостоверения за обучение и на професионален стаж. За изброените в приложение ІV към тази директива промишлени, търговски и занаятчийски дейности се предвижда автоматично признаване на квалификациите, удостоверени въз основа на професионалния стаж, при посочените в дял III, глава II от същата директива условия. Член 16 от нея предвижда по-специално, че ако държава членка обвърже достъпа до такава дейност или упражняването ѝ с притежаване на общи, търговски или професионални познания и способности, тя следва да признае предишното упражняване на дейност в друга държава членка като достатъчно доказателство за притежаването на такива познания и способности. Във връзка с това дейностите, изброени в списък I от приложение IV към Директива 2005/36, сред които в главна група 40 са посочени дейностите от отрасъла на строителството и гражданското строителство, по-специално разрушителни работи, строителство на жилищни и други сгради, изграждане на пътища, мостове, железопътни линии, трябва да са били упражнявани в съответствие с член 17 от тази директива. Глава III от посочения дял установява правила за автоматичното признаване на удостоверенията за обучение за някои професии като лекари, фармацевти и архитекти въз основа на съгласуване на минималните квалификационни изисквания.
9. Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50), за която срокът за транспониране е изтекъл на 28 декември 2009 г. и която не се прилага по отношение на настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, съдържа общи разпоредби за улесняване на упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги.
10. Член 16 от тази директива, озаглавен „Свобода да се предоставят услуги“, предвижда:
„1. Държавите членки съблюдават правото на доставчиците да предоставят услуги в държава членка, различна от тази, в която са установени.
Държавата членка, в която се предоставя услугата, гарантира свободен достъп до и свободно упражняване на дейността по предоставяне на услугата в рамките на цялата си територия.
Държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия, в зависимост от изпълнението на всякакви изисквания, които не са съобразени със следните принципи:
а) [недопускане на] дискриминация: изискването не може да дискриминира нито пряко, нито непряко на основание националност, а по отношение на юридическите лица, с оглед на държавата членка, в която са установени;
б) необходимост: изискването трябва да бъде оправдано по съображения, свързани с обществена политика, обществена сигурност, обществено здраве или опазване на околната среда;
в) пропорционалност: изискванията трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел и не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане.
2. Държавите членки не могат да ограничават свободата да се предоставят услуги, в случай на доставчик, установен в друга държава членка като налагат някое от следните изисквания:
а) задължение доставчикът да е установен на тяхна територия;
б) задължение за доставчика да получи разрешение от техните компетентни органи, включително вписване в регистър или регистрация при професионална институция или сдружение на тяхна територия, освен където това е предвидено в настоящата директива или в инструмент на правото на Общността;
[…]
3. Държавата членка, в която се мести доставчикът, запазва възможността да налага изисквания относно осъществяването на дейност по предоставяне на услуга, когато това е оправдано по причини, свързани с обществената политика, обществената сигурност, общественото здраве и опазването на околната среда, и в съответствие с параграф 1.[…]
[…]“
11. Съгласно член 17, точка 6 от посочената директива член 16 от нея не се прилага към въпроси в обхвата на дял II от Директива 2005/36/ЕО, а също и към изисквания в държавите членки, където се предоставят услугите, които запазват дадена дейност за определена професия.
Национално право
12. Съгласно член 4, параграф 1 от Декрет-закон № 12/2004 от 9 януари 2004 г. ( Diário da República
I, серия A, бр. 7 от 9 януари 2004 г.) за упражняването на строителна дейност се изисква издаване на разрешение от Института за обществени и частни поръчки в областта на строителството и за недвижимата собственост, който е част от държавната администрация и чийто правоприемник по силата на Декрет-закон № 144/2007 от 27 април 2007 г. ( Diário da República
I, серия A, бр. 82 от 27 април 2007 г.) е Институтът за строителство и недвижимата собственост.
13. Съгласно член 6 от Декрет-закон № 12/2004 за някои незначителни строителни дейности, чиято стойност не надвишава определен размер, вместо това разрешение се изисква удостоверение за регистрация.
14. Разрешението и удостоверението за регистрация имат конститутивен характер, доколкото преди издаването им не е възможно упражняването на строителна дейност. Разрешението и удостоверението за регистрация позволяват извършването на строителните дейности, съответстващи на правоспособността на съответните предприятия.
15. Съгласно член 4, параграф 3 и член 6, параграф 3 от Декрет-закон № 12/2004 всяко физическо лице предприемач и всяко търговско дружество, чийто личен закон е португалският закон или чието седалище се намира в една от държавите от Европейското икономическо пространство, може да поиска разрешение или удостоверение за регистрация.
16. От член 4, параграф 3 във връзка с член 3, буква a) от Декрет-закон № 12/2004 обаче следва, че нито едно предприятие не може да извършва в Португалия работи по строителство, реконструкция, разширяване, преустройство, ремонт, консервация, рехабилитация, почистване, реставрация, разрушаване и като цяло — каквито и да са свързани със строителство работи, без предварително да е било класифицирано от португалската администрация.
17. Класификацията на предприятието, а именно проверката на неговата правоспособност от португалската администрация, за да му бъде даден достъп до подкатегория, категория или клас, се извършва в съответствие с процедурата, установена в глава III от Декрет-закон № 12/2004 и в Наредба № 18/2004 на министъра на благоустройството, транспорта и жилищните въпроси от 10 януари 2004 г. ( Diário da República
I, серия B, бр. 8 от 10 януари 2004 г.).
18. Съгласно член 3, букви с), d) и g) от Декрет-закон № 12/2004 подкатегорията обозначава специализирани строителни дейности или работи в рамките на дадена категория, а класът е равнището на стойността на работите, които предприятията имат право да извършат при всеки вид строителни работи.
19. По силата на член 22 от този декрет-закон в тридесетдневен срок от подаването на заявление за издаване на разрешение или удостоверение за регистрация администрацията може да поиска от заявителя да представи информация или доказателства, за което той има срок от 22 дни. Когато администрацията прецени, че преписката е редовна, в срок от 66 дни тя уведомява заявителя за проекта за решение. Тя приема окончателното решение в десетдневен срок.
20. От членове 7 и 11 от Декрет-закон № 12/2004 следва, че за да бъдат класифицирани и да получат разрешение, предприятията трябва да докажат на администрацията, че отговарят на условията за търговска правоспособност и за технически, финансови и икономически възможности. По силата на член 1 от Наредба № 14/2004 на министъра на благоустройството, транспорта и жилищните въпроси от 10 януари 2004 г. ( Diário da República
I, серия B, бр. 8 от 10 януари 2004 г.) за да получат удостоверение за регистрация, предприятията трябва да докажат, че имат търговска правоспособност и че са годни да извършат предвижданите дейности.
21. Съгласно член 8 от Декрет-закон № 12/2004 и член 1, параграф 2 от Наредба № 18/2004 търговската правоспособност включва търговската правоспособност на самото предприятие и тази на предприемача или на законните представители на това предприятие. Тя се установява именно със свидетелство за съдимост.
22. Съгласно член 9 от Декрет-закон № 12/2004 и член 1 от Наредба № 16/2004 на министъра на благоустройството, транспорта и жилищните въпроси от 10 януари 2004 г. ( Diário da República
I, серия B, бр. 8 от 10 януари 2004 г.) техническите възможности се преценяват въз основа на организационната структура на предприятието, по-специално органиграмата и опита при изпълнението на строителни работи, въз основа на оценката на човешките му ресурси, по-специално числеността на техническия персонал, специалистите, ръководителите на строителните работи и работниците, както и равнището на техните познания, специализация и професионален стаж, въз основа на оценката на техническите му средства, по-специално материалите, и въз основа на действителния му опит в тази дейност, по-специално извършените и текущите строителни работи.
23. Съгласно член 10 от Декрет-закон № 12/2004 икономическите и финансовите възможности се преценяват въз основа на собствения капитал, на общия оборот, както и на оборота от строителни работи и въз основа на оценката на финансовата стабилност в зависимост от показателите за обща ликвидност и за финансова независимост.
24. По силата на член 5 от Декрет-закон № 12/2004 максималният срок на валидност на разрешението е една година, а по силата на член 6, параграф 4 от този нормативен указ срокът на валидност на удостоверението за регистрация е пет години.
25. От член 18, параграф 1 и член 19, параграф 1 от Декрет-закон № 12/2004 следва, че за да бъде подновено разрешението на дадено предприятие, то трябва да отговаря на „минималните изисквания за постоянство“, по-специално да поддържа числеността на техническия персонал, да поддържа размера на разходите за персонал най-малко на равнище от 7 % от пределния размер за предходния клас, да поддържа стойността на собствения капитал в размер на не по-малко от 10 % от пределния размер за основния клас, да поддържа оборота от строителни работи на равнище от поне 50 % от пределния размер за предходния клас и да поддържа определени стойности на обща ликвидност и финансова независимост.
26. Съгласно член 19, параграфи 8, 9 и 11 от Декрет-закон № 12/2004, ако дадено предприятие не отговаря на тези условия, неговото разрешение се отнема. В такъв случай нова заявка за класифициране не може да бъде подадена преди 1 август на следващата година. Пълната или частична отмяна на разрешението води до забрана за съответното предприятие да довърши текущите строителни работи, което води до незабавното разваляне на всички договори за такива строителни работи поради виновна невъзможност на това предприятие.
27. Съгласно членове 37, 38 и 48 от Декрет-закон № 12/2004 нарушенията на приложимите по силата на този декрет-закон правила се наказват с глоба. Всяка строителна дейност, извършена без разрешение или удостоверение за регистрация, се счита за много сериозно нарушение, което се наказва с глоба до 44 800 EUR. Освен това в зависимост от сериозността на нарушението се прилагат допълнителни санкции. Сред тези санкции са забраната за упражняване на дейността, временно отнемане на удостоверението за регистрация или на разрешението, както и лишаване от правото на участие в преговори или в покани за представяне на оферти за възлагане на обществени поръчки за строителство и за обществени услуги. Несъобразяването с допълнителна санкция води до наказателна отговорност.
Досъдебна процедура и производство пред Съда
28. С официално уведомително писмо от 18 октомври 2006 г. Комисията уведомява Португалската република, че счита за несъвместими с член 49 ЕО разпоредбите на тази държава членка относно достъпа до строителна дейност и нейното упражняване в Португалия, тъй като тези разпоредби налагат едни и същи изисквания за предоставянето на услуги на временен принцип и за установяването на доставчици на строителни услуги. В това отношение Комисията подчертава по-специално, че фактът че при разглеждането на професионалните способности, от което зависи получаването на разрешение или на удостоверение за регистрация, не се прави разграничение между доставчици на услуги, чиито професионални, технически и икономически способности и качества са проверени в държавата членка по установяване, и доставчици на услуги, които не са били подложени на такава проверка, е пречка за свободното предоставяне на услуги от доставчиците, установени в други държави членки, в които те вече отговарят на условията за установяване и където те предоставят същите или подобни услуги.
29. С писмо от 24 януари 2007 г. Португалската република отговаря, че строителната дейност в Португалия е дейност, нарочно запазена за предприятия и лица, които отговарят на определени условия. Строителната дейност не можело и не трябвало да бъде упражнявана свободно, тъй като това представлявало опасност за качеството на архитектурното наследство и за безопасността на ползвателите. По този начин предвидените в португалския закон условия за достъп до тази дейност били насочени към защитата на обществения интерес, и по-специално защитата на потребителите, безопасността, борбата срещу измамите и опазването на околната среда. Ето защо ограниченията на свободното предоставяне на услуги, произтичащи от посочените условия, били обосновани от императивни съображения от обществен интерес.
30. Тъй като не споделя тази позиция, на 29 юни 2007 г. Комисията изпраща до Португалската република мотивирано становище, като я приканва в двумесечен срок да приеме необходимите мерки, за да се съобрази с него.
31. С писма от 17 август и от 10 октомври 2007 г. Португалската република отговаря на посоченото станови ще, като обяснява по-подробно причините, поради които счита, че разглежданите разпоредби от националната ѝ правна уредба са съвместими с член 49 ЕО.
32. Тъй като не е удовлетворена от този отговор, Комисията предявява настоящия иск.
33. С определение от 23 април 2009 г. председателят на Съда допуска Република Полша да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията.
По иска
По допустимостта
– Доводи на страните
34. Португалската република повдига три възражения за недопустимост.
35. Първо, тя изтъква, че почти всички посочени в исковата молба правни основания са нови и не са изложени нито в мотивираното становище, нито на по-ранен стадий от производството за установяване на неизпълнение на задължения. Тези правни основания не можело да бъдат изведени и от анализа на това становище. Освен това те не отговаряли недвусмислено и адекватно на дадения от Португалската република отговор на посоченото становище.
36. Второ, с посочените от нея правни основания Комисията не обяснявала ясно кои са конкретните условия и разпоредби, предвидени в Декрет-закон № 12/2004, които засягат свободното предоставяне на услуги, и не уточнявала защо има такова засягане. Освен това тя не посочвала кои са нормите, които трябва да бъдат изменени или съдържанието на исканите изменения. Така в исковата молба нямало достатъчно мотиви, които да обосноват направените в нея изводи. Освен това Комисията не прилагала към исковата молба никакви правни текстове.
37. Трето, Комисията не представяла никакви доказателства в подкрепа на изводите си както относно твърдения ограничителен ефект на предвидените в Декрет-закон № 12/2004 изисквания, така и относно липсата на обосноваване на посочените изисквания. Според постоянната съдебна практика обаче Комисията следвало да докаже твърдените от нея факти и положения в производството за установяване на неизпълнение на задължения.
38. Комисията моли да бъдат отхвърлени всички тези твърдения.
39. Тя поддържа по-специално, че не е изменила основанието на иска си, което е еднакво с изложеното в официалното уведомително писмо и в мотивираното становище, а именно нарушение на член 49 ЕО, поради факта че създадената с Декрет-закон № 12/2004 система изисква за предоставянето на строителни услуги спазването на изискванията относно установяването. Освен това по време на цялото производство тя се позовавала само на един формулиран по различни начини довод, чрез който искала да докаже, че цялата система е несъвместима със свободното предоставяне на услуги.
40. Комисията обяснява, че тя упреква Португалската република не само за конкретен елемент от тази система, а за самия резултат, до който тя води. При тези условия не било необходимо да се преценява поотделно всеки от разискваните елементи. Така ставало въпрос не за това кои са конкретно разпоредбите от националната правна уредба, които нарушават правото на Съюза, а по-скоро дали Португалската република гарантира на своята територия свободното предоставяне на строителни услуги. Комисията смята, че исковата молба изброява напълно ясно изискванията, които са пречка за свободното предоставяне на услуги. Всъщност тази пречка се получавала в резултат на всички изисквания за издаване на разрешение, тоест на всички изисквания за класифициране, прекласифициране и постоянство на дейността, и следователно на цялата спорна система.
41. Накрая Комисията счита, че предвид предмета на производството за установяване на неизпълнение от държава членка, не се изисква искът да се позовава на дадения от съответната държава членка отговор на мотивираното становище. Освен това, доколкото Декрет-закон № 12/2004 е леснодостъпен, въз основа на принципа jura novit curia не било необходимо той да се представя на Съда. При всички случаи тя посочила в исковата молба всички национални разпоредби, които според нея са несъвместими с член 49 ЕО.
– Съображения на Съда
42. Що се отнася до първото възражение за недопустимост, трябва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика целта на досъдебната процедура е да даде възможност на засегнатата държава членка, от една страна, да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, и от друга — пълноценно да изтъкне доводите на защитата си срещу изложените от Комисията твърдения за нарушение. Редовният ход на тази процедура съставлява основополагаща нарочна гаранция, съдържаща се в Договора за ЕО, не само за защита на правата на съответната държава членка, но и за осигуряване на ясно определен предмет на спора в евентуалното съдебно производство (вж. по-специално Решение от 11 септември 2008 г. по дело Комисия/Литва, C‑274/07, Сборник, стр. I‑7117, точки 20 и 21, както и цитираната съдебна практика).
43. От това следва, че предметът на предявения на основание член 226 ЕО иск е очертан от предвидената в тази разпоредба досъдебна процедура. Ето защо искът и мотивираното становище трябва да се основават на едни и същи мотиви и правни основания (вж. Решение от 20 юни 2002 г. по дело Комисия/Германия, C‑287/00, Recueil, стр. I‑5811, точка 18, Решение от 9 февруари 2006 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C‑305/03, Recueil, стр. I‑1213, точка 22 и Решение по дело Комисия/Литва, посочено по-горе, точка 22).
44. Това изискване все пак не налага винаги пълно съвпадане на изложените твърдения за нарушение в разпоредителната част на мотивираното становище и в исковата молба, стига определеният в мотивираното становище предмет на спора да не е разширен или изменен (вж. Решение от 14 юли 2005 г. по дело Комисия/Германия, C‑433/03, Recueil, стр. I‑6985, точка 28, Решение от 7 септември 2006 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C‑484/04, Recueil, стр. I‑7471, точка 25 и Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, C‑171/08, все още непубликувано в Сборника, точка 26).
45. Впрочем следва да се отбележи, че в настоящия случай Комисията нито е разширила, нито е изменила определения в мотивираното становище предмет на спора.
46. Действително, както впрочем потвърждава самата Португалска република в точка 46 от писмената си защита, Комисията ясно е посочила както в разпоредителната част на мотивираното становище, така и в исковата молба, че упреква Португалската република за това, че е нарушила задълженията си по член 49 ЕО, тъй като именно с установения въз основа на Декрет-закон № 12/2004 режим поставя за предоставянето на строителни услуги в Португалия същите изисквания като тези за установяването.
47. Така фактът, че в исковата си молба Комисията развива своите вече изложени по-общо в официалното уведомително писмо и в мотивираното становище доводи в подкрепа на искането си за установяване на твърдяното неизпълнение на задължения, като просто обяснява по-обстойно причините, поради които счита, че посоченият режим е несъвместим със свободното предоставяне на услуги, не изменя предмета на посочения иск за установяване на неизпълнение на задължения и следователно няма никакво значение за обхвата на спора (вж. в този смисъл Решение от 27 ноември 2003 г. по дело Комисия/Финландия, C‑185/00, Recueil, стр. I‑14189, точки 84—87 и Решение по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 29).
48. При тези условия, и доколкото обратно на това, което Португалската република изглежда иска да внуши, няма изискване доводите на Комисията при образуване на съдебното производство да се позовават конкретно на отговорите, дадени от тази държава членка в досъдебното производство, които освен това в по-голямата си част са възпроизведени от Комисията в исковата ѝ молба, първото възражение за недопустимост следва да се отхвърли.
49. Що се отнася до второто възражение за недопустимост, следва да се припомни, че член 38, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Съда предвижда, че исковата молба трябва да съдържа по-специално предмета на спора и кратко изложение на посочените правни основания. Следователно в исковите молби, подадени на основание член 226 ЕО, Комисията трябва да посочи по достатъчно точен и последователен начин твърденията за нарушения, за да даде възможност на държавата членка да подготви защитата си, а на Съда — да провери дали е налице твърдяното неизпълнение на задължения (вж. по-специално Решение от 4 май 2006 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C‑98/04, Recueil, стр. I‑4003, точка 18 и Решение от 19 ноември 2009 г. по дело Комисия/Италия, C‑540/07, Сборник, стр. I‑10983, точка 17).
50. В конкретния случай от мотивите, както и от твърденията в исковата молба на Комисията, достатъчно ясно и точно личи, че тази искова молба се отнася до съвместимостта с принципа на свободното предоставяне на услуги на установения въз основа на Декрет-закон № 12/2004 режим в неговата цялост. Ясно е освен това, че Португалската република действително е разбрала, че Комисията я упреква за неспазването на посочения принцип, тъй като тя поставя всяко упражняване на строителна дейност на своята територия в зависимост от предвидените с този режим изисквания, като задължава по-специално строителните предприятия, които вече са установени в друга държава членка, да получат предварително разрешение от португалската администрация при спазване на същите изисквания като предвидените за предприятията, които искат да се установят в Португалия. При тези условия Португалската република е имала отлична възможност надлежно да изтъкне доводите си за защита.
51. Доколкото Португалската република упреква Комисията, че не е уточнила как според нея трябва да бъде изменен посоченият режим, достатъчно е да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика Комисията не е задължена да посочи в мотивираното становище или в подадената до Съда искова молба мерките, които биха позволили да се премахне неизпълнението на задължения, за което е упреквана държава членка (вж. Решение от 11 юли 1991 г. по дело Комисия/Португалия, C‑247/89, Recueil, стр. I‑3569, точка 22 и Решение от 26 март 2009 г. по дело Комисия/Гърция, C‑559/07, точка 23).
52. Накрая, макар да е вярно, че Комисията не е приложила към исковата си молба пълния текст на съответната национална правна уредба, също така е вярно, че както в исковата молба, така и в приложеното към нея мотивирано становище, Комисията възпроизвежда и обяснява съдържанието на разпоредбите от тази правна уредба, на които основава своя иск за установяване на неизпълнение на задължения. Освен това Португалската република не оспорва съществуването на тези разпоредби, а се ограничава до това да отхвърли концептуалното им тълкуване от Комисията и да направи уточнения, които според нея са необходими, за да може Съдът изцяло да прецени съдържанието на посочените разпоредби. Впрочем следва да се подчертае, че доколкото посочената правна уредба е публикувана в Diário da República и следователно е общодостъпна, Съдът е в състояние да провери истинността на твърденията на Комисията относно съдържанието на спорните разпоредби.
53. Ето защо второто възражение за недопустимост, повдигнато от Португалската република, също следва да бъде отхвърлено.
54. Що се отнася до третото възражение за недопустимост, следва да се припомни, че при искове за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, предявени на основание член 226 ЕО, Комисията, която трябва да докаже наличието на твърдяното неизпълнение, следва да представи на Съда необходимите доказателства, въз основа на които последният да провери дали е налице твърдяното неизпълнение на задължения, без да може да се основава на каквато и да е презумпция (вж. по-конкретно Решение от 6 ноември 2003 г. по дело Комисия/Обединено кралство, С‑434/01, Recueil, стр. I‑13239, точка 21 и Решение от 14 юни 2007 г. по дело Комисия/Финландия, C‑342/05, точка 23).
55. В това отношение следва да се отбележи, че в настоящия случай Комисията изобщо не се основава на обикновени презумпции, без да представя необходимите доказателства, за да даде възможност на Съда да прецени твърдяното неизпълнение на задължения от Португалската република. Всъщност, както вече беше посочено в точка 52 от настоящото решение, в исковата си молба тя възпроизвежда и обяснява съдържанието на националните разпоредби, при прилагането на които според нея се стига до твърдяното неизпълнение. Освен това тя излага обстойни правни доводи, за да покаже, че установеният въз основа на Декрет-закон № 12/2004 режим води до ограничаване на свободното предоставяне на услуги и че това ограничаване не е оправдано от съображенията от обществен интерес, посочени от Португалската република. Впрочем в съдебното заседание Комисията обяснява, че е образувала настоящото производство, след като са били подадени жалби от установени в други държави членки строителни предприятия, на които било отказано разрешение за предоставяне на строителни услуги в Португалия.
56. Що се отнася до това дали с тези доказателства Комисията действително доказва надлежно наличието на твърдяното неизпълнение на задължения, този въпрос не се отнася до допустимостта, а до съществото на иска.
57. Като се има предвид, че третото възражение за недопустимост, повдигнато от Португалската република, трябва също да бъде отхвърлено, искът на Комисията следва да се приеме за допустим.
По съществото на спора
– Доводи на страните
58. Комисията посочва, че португалската система, и по-специално Декрет-закон № 12/2004, почива на правилото, че за да може да предоставя строителни услуги в Португалия, всяко строително предприятие трябва предварително да получи от португалската администрация достъп до строителна дейност в Португалия. Такова правило обаче било несъвместимо с член 49 ЕО. Установените в други държави членки строителни предприятия вече имали достъп до тази дейност и тяхната правоспособност вече била проверена в държавата членка по установяване. При тези обстоятелства Португалската република не можела да си присвои правото да разрешава повторно достъпа до строителна дейност на предприятие, установено в друга държава членка, като замества нормите на последната със своите собствени норми.
59. Комисията подчертава, че тя упреква Португалската република именно за това, че не взима предвид извършената в държавата членка по установяване проверка на предприятията доставчици на услуги и предоставените от тях гаранции. Във връзка с това тя поддържа, че Португалската република не проверява дали равнището на защита в държавата членка по установяване е сходно с това в Португалия, нито дали дейността, която доставчикът осъществява в други държави членки е същата като дейността, която той смята да извършва в Португалия.
60. Комисията твърди, че предвидените от португалската система условия за достъп до строителна дейност са условия за установяване. По-специално посочената система не правела разграничение между установяването и предоставянето на услуги на временен принцип. Комисията счита, че наложеното на предприятията, които вече са установени в друга държава членка, задължение да докажат на португалската администрация спазването на всички предвидени от португалския закон условия за установяване, за да могат да получат достъп до строителна дейност, изключва от португалския пазар каквото и да било предоставяне на строителни услуги от предприятия, установени в други държави членки, и които не са установени в Португалия. В това отношение тя се позовава по-специално на Решение от 25 юли 1991 г. по дело Säger (C‑76/90, Recueil, стр. I‑4221, точка 13), от което следвало, че държава членка не може да поставя като условие за предоставянето на услуги на територията ѝ спазването на всички условия, които се прилагат по отношение на установяването, за да не лиши напълно от полезния им ефект разпоредбите от Договора, чиято цел е именно да осигурят свободното предоставяне на услуги.
61. От друга страна, Комисията поддържа, че правната сигурност в строителния отрасъл в Португалия е твърде недостатъчна. Тя пояснява, че за да получи достъп до строителна дейност в Португалия, заинтересованото предприятие трябва да докаже, че неговият управителен и административен персонал вече е извършвал строителни работи със стойността и мащабите на работата, която предприятието смята да извърши, както и да докаже, че вече е извършвало дейности от същия вид като тези, до които иска да получи достъп. Посочените изисквания били противоречиви, тъй като ако предприятието вече е извършвало такъв вид дейност, то това щяло да бъде благодарение на факта, че то вече е получило достъп до строителната дейност. Освен това португалското право не установявало критерии за оценка на действителния опит. При тези условия било много трудно за предприятията — доставчици на услуги, установени в други държави членки, да предоставят строителни услуги в Португалия.
62. Освен това Комисията счита за несъвместимо с член 49 ЕО обстоятелството, че съгласно член 19 от Декрет-закон № 12/2004 предприятията, предоставящи строителни услуги, са задължени не само да получат достъп до дейността, но също и да отговарят на условията, необходими за да могат да продължат да я упражняват. В този контекст тя подчертава, че разрешението за упражняване на строителна дейност се дава на съответното предприятие за твърде кратък период и че следователно то трябва редовно да подновява разрешението си, ако иска да продължава да предоставя строителни услуги, което означава, че то трябва непрекъснато да отговаря на изискванията за достъп до строителна дейност. Впрочем предоставянето на услуги на временен принцип по дефиниция предполагало именно липсата на непрекъсната дейност.
63. Комисията приема, че Португалската република може да регулира строителната дейност. Тя обаче отбелязва, че от една страна, спорната система не представлява регулиране на строителната дейност, а регулиране на достъпа до тази дейност. От друга страна, тя счита, че тази система може да бъде заменена с други, не толкова ограничителни форми на регулиране, и по-специално с по-добър контрол върху упражняването на строителната дейност. В това отношение тя поддържа, че спазването на посочените от Португалската република технически и правни изисквания, с които трябва да е съобразено строителството на сгради, може да се гарантира от правото в областта на градоустройството и от нормите на частното право в областта на строителството. По същия начин опазването, както и експлоатацията на историческото архитектурно наследство, можели да бъдат гарантирани от правото в областта на градоустройството, а подобряването на строителната среда, както и на качеството на сградите можело да бъде гарантирано от екологичното право. При всички случаи Португалската република не можела нито да дава право, нито да квалифицира предприятие в съответствие с националното си право, като пренебрегва изцяло квалификациите и способностите, придобити от това предприятие в държавата членка, където то е установено.
64. Накрая Комисията се позовава на Директива 2005/36, която в дял II въвежда специфичен режим за предоставянето на услуги. В този контекст за Португалската република оставала възможността да постави като изискване за предоставянето на строителни услуги предварителното представяне на обикновена годишна декларация в случай на преместване на доставчика на услуги на нейната територия, като всякакви други условия са изключени. Следователно всяко друго допълнително задължение освен предварителната годишна декларация, предвидена в посочената директива, представлявало неоправдано ограничаване на свободното предоставяне на услуги. В писмената си реплика Комисията уточнява, че в исковата си молба тя не твърди, че мерките, които Португалската република следва да приеме, включват предвиждането на обикновена предварителна годишна декларация, а че тя само насочила вниманието на тази държава членка към разпоредбите на Директива 2005/36. Макар тази директива да имала за предмет регламентираните професии, а не регламентираните стопански дейности, предвидените в спорната португалска правна уредба условия за достъп до строителна дейност, и по-специално условието за технически възможности, включвали изисквания, които се отнасяли не само до предприятията, а също и до управителния, административния, техническия, специализирания персонал, техническите ръководители и работниците. Освен това разпоредбите на Директива 2005/36 се отнасяли и до едноличното предприятие винаги когато съответната икономическа дейност можела да бъде възложена на лице, за което тя представлява професия.
65. Португалската република обяснява, че Декрет-закон № 12/2004 установява правен режим за осъществяването на строителна дейност, който като предвижда, че за достъпа до тази дейност е необходимо получаване на разрешение, съвпада с правния режим на регламентирана стопанска дейност. Тя твърди, че този режим все пак не може да се счита пречка за свободното предоставяне на услуги, тъй като спорните разпоредби са обосновани от съображения за обществен ред, по-специално от изискването да се гарантира здравината и безопасността на сградите, както и от необходимостта, от една страна, от опазване на околната среда и градоустройственото наследство, и от друга страна, от защита на правата на потребителите и на ползвателите на сградите като цяло, които в противен случай щели да бъдат непоправимо засегнати.
66. Португалската република смята по-специално, че изискванията, установени с посочения режим, са обосновани от особеното положение на строителната дейност, която се характеризира с вредни практики, проявяващи се в обичайните действия на предприятията от този отрасъл. В това отношение тя се позовава по-специално на факта, че строителната дейност и нейното правилно упражняване са от съществено значение за сигурността и качеството на живот на населението, че става въпрос за особено сложна дейност с висока степен на опасност и характеризираща се с масово използване на нискоквалифицирана работна ръка и че тази дейност е белязана от многобройни случаи на нарушения на законовите задължения и измами. Лесното създаване на строителни предприятия би довело до общата практика предприятията да взимат печалбата от сключените сделки и след това да изчезват, без да платят възнагражденията на работниците, нито сметките на доставчиците и избягвайки от задължението да гарантират качеството на извършената работа.
67. Португалската република счита, че предвид посочените характеристики на строителната дейност в Португалия и факта, че чисто наказателните мерки са недостатъчни за предотвратяване на непоправимите вреди и щети, регламентирането на тази дейност е задължително. Всъщност, тъй като недвижимите имоти имали дълго съществуване и особено значение за устройството на територията и за живота на гражданите, не можело, нито трябвало строителната дейност да се упражнява свободно, тъй като това можело да представлява риск за качеството на архитектурното наследство и следователно за сигурността на ползвателите му. Затова било необходимо да се предвидят минимални изисквания за достъп до посочената дейност, за да има гаранция, че всички строителни предприятия притежават необходимите квалификации и възможности. Освен това Португалската република била задължена от своята конституция да осигурява подходяща степен на защита на предвидените в нея права и гаранции за гражданите и потребителите.
68. Португалската република изтъква, че следва да се осигури минимална съгласуваност между наложените на държавите членки по силата на член 49 ЕО задължения и другите разпоредби от правото на Съюза. В това отношение тя се позовава по-специално на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (OВ L 134, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3; поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 169) и на Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (ОВ L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282), които по същество предвиждали същия режим за достъп до съответните дейности като предвидения в спорната правна уредба. Освен това в контекста на частните строителни работи крайният потребител се оказвал в по-слаба позиция отколкото едно публичноправно образувание. Разглежданата система целяла точно да защити потребителите и частноправните субекти, действащи като възложители и намиращи се в по-слаба позиция. Впрочем защитата на потребителите представлявала основна политика на Съюза, която намирала израз по-специално в член 153 ЕО.
69. Португалската република смята, че една част от интересите, които Декрет-закон № 12/2004 се опитва да защити, са свързани с обществения ред, а другите са императивни съображения от обществен интерес. Предвидените в посочения нормативен указ условия за получаване на разрешение за упражняване на строителна дейност отговаряли на всички установени от Съда изисквания, за да могат да се считат за обосновани. Те се прилагали именно по недискриминационен начин и били необходими и пропорционални с оглед на преследваните цели.
70. В това отношение Португалската република обяснява, че изискването за търговска правоспособност цели по-специално да гарантира честността на предприятието и подготовката му за изпълнението на строителната дейност с оглед на многобройните правни, договорни и етични норми, с които тя е свързана, и да осигури спазването на правомерно поведение и честни търговски практики. Изискването за технически възможности целяло да гарантира, че строителните предприятия разполагат с човешки ресурси, по-специално с технически персонал и персонал, притежаващ подходяща квалификация за строителните работи, които те смятат да извършват. Изискването за икономически и финансови възможности целяло по-специално да се гарантира платежоспособността на предприятията, тяхната годност да спазят поетите ангажименти и правилното и честно управление от страна на тези предприятия на поверените им имущества и интереси, както и да се избягнат изоставянето на строежите и престъпни действия, които могат да се извършат при упражняването на дейността.
71. Португалската република поддържа, че с оглед на съображенията, които са в основата на предвидените в Декрет-закон № 12/2004 норми, и на факта, че строителството е икономическа дейност с траен и продължителен характер, не е възможно да се предвиди дадено предприятие да бъде освободено от задължението за спазване на тези норми, без това да унищожи установената с посочения нормативен указ система и да засегне преследваните с него цели. По-специално за защитата на потребителите било абсолютно необходимо предприятията да спазват уеднаквен режим, независимо от интензивността на дейността, упражнявана от икономическите оператори, национални или от друга държава членка, тъй като в противен случай потребителите щели да бъдат принудени да се ориентират в множество правни системи, чиито разпоредби не биха могли да познават.
72. От друга страна, не можело да се счита, че Декрет-закон № 12/2004 нарушава член 49 ЕО само поради факта че той не прави разграничение между предоставяне на услуги и установяване. Тълкуване в този смисъл би било в явно противоречие с член 50, параграф 2 ЕО и не можело да бъде изведено от практиката на Съда, и по-специално от посоченото по-горе Решение по дело Säger, на което се позовава Комисията.
73. Португалската република оспорва твърдението, че нейната национална правна уредба не прави разграничение между установяването на строително предприятие и предоставянето на услуги от такова предприятие. В това отношение тя обяснява, че според португалския кодекс на търговските дружества търговско дружество, което желае да упражнява строителна дейност за период, надвишаващ една година, трябва да учреди представителство и да определи свой представител. Строителните предприятия, които предоставят услуги на временен принцип за период, който не надвишава една година, не били задължени да имат представителство, а трябвало единствено да получат разрешение за упражняване на строителна дейност. По този начин били положени усилия в националната правна уредба да се предвидят механизми за приспособяване и улесняване на спазването на условията за достъп до строителна дейност от предприятията със седалище в друга държава членка.
74. Освен това, доколкото даден доставчик на услуги имал възможност да реши да не подновява или дори да поиска анулирането на разрешението си за упражняване на строителна дейност, вследствие на което този доставчик повече не бил длъжен да спазва наложените от Декрет-закон № 12/2004 изисквания, наистина съществувало реално разграничение между предоставянето на услуги и установяването.
75. Наред с това, ако в държавата членка, в която е установен, доставчикът на услуги трябва да спазва същите условия като предвидените от португалската правна уредба, той можел да представи доказателства за това, за да получи разрешение за извършване на строителна дейност в Португалия. В такъв случай той щял да получи това разрешение почти автоматично, тъй като отговарял на всички изисквания.
76. Като се има предвид обаче разнородността на правните системи в Съюза, не можело да се счита, че наличието на разрешение в една държава членка само по себе си е достатъчно, за да се позволи безусловното предоставяне на услуги в други държави членки. По същия начин, предвид многообразието на тези правни системи, не можело да се изисква от португалската администрация да проверява нивото на защита, осигурено в друга държава членка, тъй като извършването на такава проверка било изключително трудно. Освен това някои държави членки нямали правна уредба относно достъпа до строителна дейност за частни обекти.
77. Португалската република счита, че направеното от Комисията позоваване на Директива 2005/36 е ирелевантно. Всъщност тази директива не се прилагала към настоящото производство, тъй като в него се разглеждало упражняването на регламентирана икономическа дейност, за която има правен режим на достъп по съображения от обществен интерес, а не на „професия“ по смисъла на посочената директива. Професионалната квалификация представлявала само един аспект от многото други условия, които строителните предприятия трябва да спазват.
78. При тези обстоятелства Португалската република поддържа, че до приемането на Директива 2006/123 правната уредба на упражняването на строителна дейност не била хармонизирана на равнището на Съюза. Тя счита, че с оглед на задълженията, създадени с тази директива, за която срокът за транспониране е изтекъл едва на 28 декември 2009 г., не може да се твърди, че същите тези задължения произтичат пряко от договора. Накрая, поради транспонирането на посочената директива към този момент били в процес на преценка всички релевантни португалски разпоредби, засягащи близо стотина регламентирани икономически дейности, включително строителната дейност. Следователно, доколкото цялостната португалска нормативна уредба скоро щяла да бъде изменена, настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения имало незначителна практическа стойност и трябвало да бъде спряно.
79. Република Полша изтъква, че система на предварителни разрешения за предоставяне на услуги от доставчиците от други държави членки може да бъде обоснована само по изключение, когато се докаже, че контролът по време на осъществяване на дейността или последващият контрол не е достатъчно ефикасен. Португалската република обаче нито установила, че нейната разрешителна система действително допринася за подобряване на безопасността в строителния отрасъл, нито доказала, че тази система е необходима за постигането на преследваните цели. Всъщност осъществяването на тези цели можело да бъде гарантирано чрез мерки, които предвиждат по-скоро разрешително за конкретен строеж отколкото за самата строителна дейност. Такива мерки, съчетани с контрол на строителния процес, щели да бъдат определено по-ефикасни за гарантиране на качеството, трайността и безопасността на конструкциите, както и на спазването на националните правни и технически норми.
80. Според Република Полша от практиката на Съда освен това следва, че органите на приемащата държава членка трябва да вземат предвид изискванията, на които икономическите оператори или техният персонал вече отговарят в тяхната държава членка по произход. При прилагането на еднакви разпоредби по отношение на национални предприятия и на предприятията, установени в други държави членки, Португалската република обаче не вземала предвид условията, които доставчиците на услуги вече са изпълнили в държавата членка по установяване. Освен това Португалската република не можела да се позовава на непознаването на разпоредбите на другите държави членки и на разнородността на действащите правни уредби, за да обоснове ограничаването на свободното предоставяне на услуги.
– Съображения на Съда
81. В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика наличието на неизпълнение на задължения от държава членка трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, и че последващи промени не се вземат предвид от Съда (вж. по-специално Решение от 14 юли 2005 г. по дело Комисия/Германия, посочено по-горе, точка 32 и Решение от 26 ноември 2009 г. по дело Комисия/Италия, C‑13/09, точка 9). Освен това, също съгласно постоянната съдебна практика единствено Комисията е компетентна да реши дали е уместно да се образува производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, както и за кое действие или бездействие, за което съответната държава членка може да носи отговорност, трябва да се започне това производство (вж. по-специално Решение от 5 ноември 2002 г. по дело Комисия/Белгия, C‑471/98, Recueil, стр. I‑9681, точка 39 и Решение от 12 ноември 2009 г. по дело Комисия/Гърция, C‑199/07, Сборник, стр. I‑10669, точка 23).
82. Следователно трябва да се отхвърли доводът на Португалската република, че настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка има слабо практическо значение и трябва да бъде спряно, поради факта че скоро португалската нормативна уредба щяла да бъде изменена, за да се транспонира Директива 2006/123.
83. Що се отнася до съвместимостта на спорния национален режим с член 49 ЕО, съгласно постоянната съдебна практика последният изисква премахването по отношение на установените в друга държава членка доставчици на услуги не само на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство, но и на всяко ограничение, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки, когато това ограничение може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на дейността на доставчик, установен в друга държава членка, в която той законно предлага аналогични услуги (вж. по-специално Решение от 5 март 2009 г. по дело Kattner Stahlbau, C‑350/07, Сборник, стр. I‑1513, точка 78 и цитираната съдебна практика).
84. Така Съдът многократно се е произнасял, че национална правна уредба, която за упражняването на дейност по предоставяне на услуги на национална територия от предприятие, установено в друга държава членка, изисква издаването на административно разрешение, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги (вж. по-специално Решение по дело Säger, посочено по-горе, точка 14, Решение от 9 август 1994 г. по дело Vander Elst, C‑43/93, Recueil, стр. I‑3803, точка 15, Решение от 9 март 2000 г. по дело Комисия/Белгия, C‑355/98, Recueil, стр. I‑1221, точка 35 и Решение от 29 април 2004 г. по дело Комисия/Португалия, C‑171/02, Recueil, стр. I‑5645, точка 60).
85. От друга страна, изтъкнатият от Португалската република факт, че завършването на предоставянето на строителни услуги като цяло изисква определен период от време и че поради това може да се окаже трудно да се направи разграничение между предоставянето на тези услуги и положението, при което доставчикът действително е установен в приемащата държава членка, по никакъв начин не води до автоматично изключване на посочените услуги от приложното поле на член 49 ЕО. Така Съдът вече е приел, че в него се включват и услугите, чието предоставяне изисква продължителен период от време, дори няколко години, като дава за пример именно услугите, предоставяни при строителството на голяма сграда (вж. Решение от 11 декември 2003 г. по дело Schnitzer, C‑215/01, Recueil, стр. I‑14847, точка 30).
86. От посочената по-горе съдебна практика недвусмислено следва, че установеният с Декрет-закон № 12/2004 режим, въз основа на който, преди да могат да предоставят временно строителни услуги в Португалия, дори предприятията, които вече са законно установени в друга държава членка, трябва да получат от португалската администрация разрешение, удостоверяващо тяхната правоспособност за вида услуги, които те желаят да предоставят, представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги.
87. Що се отнася до довода, посочен от Португалската република и изведен от факта, че предвидените в Директива 2006/123 разпоредби относно свободното предоставяне на услуги все още не се прилагат в настоящото производство, достатъчно е да се посочи, че според постоянната съдебна практика дори при липсата на мерки за хармонизация, ограничаване на прилагането на член 49 ЕО може да се обоснове само с правни разпоредби, които се основават на императивни съображения от обществен интерес и се прилагат по отношение на всяко лице или предприятие, което упражнява дейност на територията на приемащата държава членка, доколкото този интерес не е защитен от нормите, на които доставчикът е подчинен в държавата членка, в която е установен, и доколкото тези норми са годни да гарантират осъществяването на преследваните от тях цели и не надхвърлят необходимото за постигането им (вж. в този смисъл Решение от 3 октомври 2000 г. по дело Corsten, C‑58/98, Recueil, стр. I‑7919, точка 35, Решение от 9 ноември 2006 г. по дело Комисия/Белгия, C‑433/04, Recueil, стр. I‑10653, точка 33 и Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Германия, C‑490/04, Сборник, стр. I‑6095, точка 64, както и цитираната съдебна практика).
88. Освен това следва да се отбележи, че именно посоченото в член 16, параграф 1 от тази директива общо задължение, по силата на което държавите членки гарантират достъп до и упражняване на дейността по предоставяне на услуги на своята територия, като поставят този достъп в зависимост единствено от изпълнението на недискриминационни и обективно обосновани изисквания, произтича пряко от член 49 ЕО.
89. Що се отнася до това дали ограничаването на свободното предоставяне на услуги в резултат на спорния национален режим, който се прилага без никакво разграничение по отношение на всички действащи на португалска територия строителни предприятия, е обективно обосновано от императивни съображения от обществен интерес, най-напред е важно да се отбележи, че изложените от Португалската република съображения във връзка с това, и по-специално необходимостта да се гарантира здравината и безопасността на сградите и да се опазва околната среда и архитектурното наследство, както и да се защитят правата на потребителите и на ползвателите на сградите, действително представляват такива съображения (вж. също Решение по дело Corsten, посочено по-горе, точка 38 и Решение по дело Schnitzer, посочено по-горе, точка 35), без да е необходимо да се определи за нуждите на настоящото дело дали, както сочи Португалската република, някои от тези съображения се включват в понятието за обществен ред.
90. Както обаче е видно по-специално от съображения 6 и 27 от Директива 2005/36, при приемането ѝ законодателят на Съюза вече е взел предвид посочените изисквания, които са отразени в разпоредбите на тази директива.
91. Впрочем по силата на член 5, параграф 1 от тази директива държавите членки не могат по свързани с професионални квалификации съображения да ограничават свободното предоставяне на услуги, ако доставчикът на услуги е законно установен в държава членка, в която професията е регламентирана. Следователно такъв доставчик може да предоставя услугите си в друга държава членка въз основа на оригиналната професионална квалификация, без да е необходимо да иска признаване на квалификациите си. Когато съответната професия не е регламентирана в държавата членка по установяване, доставчикът трябва да докаже, че има две години професионален опит.
92. Съгласно член 7, параграфи 1 и 2 от посочената директива приемащата държава членка може да изисква преди първото предоставяне на услуги на нейна територия доставчикът да направи писмена декларация, като приложи към нея по-специално информация за наличието на застрахователно покритие за професионална отговорност и други документи, доказващи неговото гражданство, законно установяване и професионални квалификации. Доказателството за чисто съдебно минало обаче може да се изисква единствено за професиите в сферата на сигурността и доколкото приемащата държава членка изисква такова от собствените си граждани.
93. Параграф 4 от посочения член 7 предвижда ограничено изключение от тези принципи за регламентираните професии, които имат отношение към общественото здраве или безопасност и за които не е предвидено автоматично признаване по реда на дял III, глава III от Директива 2005/36. Само за тези професии компетентният орган на приемащата държава членка може да направи проверка на професионалните квалификации на доставчика на услуги, ако целта на тази проверка е да се предотврати сериозно увреждане на здравето или безопасността на получателя на услугите и доколкото тя е пропорционална на тази цел.
94. Освен това Директива 2005/36 предвижда в своя член 8 административно сътрудничество, по силата на което компетентните органи на приемащата държава членка могат да се обърнат към компетентните органи на държавата членка по установяване по повод на всяко предоставяне на услуги с искане за предоставяне на информация относно законността на установяването на доставчика на услуги и неговото добро професионално поведение, както и относно липсата на дисциплинарни или наказателноправни санкции от професионално естество. Накрая, за да бъдат по-добре защитени интересите на получателите на услугите, член 9 от тази директива допуска приемащата държава членка да изисква от доставчика на услуги да предоставя на получателите на услугите определена информация, и по-специално данни за застрахователното покритие за професионална отговорност.
95. Португалската република не оспорва факта, че изискванията, произтичащи от установения с Декрет-закон № 12/2004 режим, надхвърлят предвиденото в дял II от Директива 2005/36. Тази държава членка обаче оспорва приложимостта на посочената директива по отношение на разглеждания режим, поради факта че той се отнася не до регламентирана професия, а до регламентирана стопанска дейност.
96. В това отношение следва най-напред да се отбележи, че е налице пряка връзка, дори известно припокриване между извършването на дейност в строителния отрасъл и упражняването на професии, свързани с този отрасъл, и че правната уредба на тези професии може да се счита за част от уредбата на посочената дейност.
97. По-нататък следва да се посочи, че по силата на спорния национален режим, за да бъде класифицирано и да получи разрешение, строително предприятие, което иска да предоставя услуги в Португалия, трябва да отговаря на условия, които се отнасят не само до самото предприятие, но също така до неговите управители и до персонала му като цяло. Така техническият капацитет на дадено предприятие се оценява не само въз основа на организационната му структура, числеността на персонала, притежаването на необходимите технически средства и собствения му реален опит, но също и в зависимост от равнището на знанията, специализацията и опита на неговия персонал. Освен това търговската правоспособност на предприятието трябва да се докаже по-специално със свидетелство за съдимост на предприемача и на законните представители на дружеството.
98. Накрая е важно да се посочи, че членове 16 и 17 от Директива 2005/36 във връзка със списък I от приложение IV към нея, и по-специално главна група 40 от този списък, се отнасят до „дейности“ в отрасъла на строителството и гражданското строителство.
99. Все пак, без да е необходимо за целите на настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка да се определи доколко Директива 2005/36 се прилага по отношение на спорния национален режим и дали същият е съвместим с посочената директива, тъй като Комисията не се позовава на несъвместимост в това отношение, следва да се приеме, че при всички случаи този режим надхвърля необходимото за постигането на посочените цели.
100. Всъщност, както бе припомнено в точка 87 от настоящото решение, ограничаване на прилагането на член 49 ЕО може да се обоснове само доколкото общественият интерес, чиято защита цели националната правна уредба, не е защитен от нормите, на които доставчикът е подчинен в държавата членка по установяване. Така Съдът по-специално е приел, че национален разрешителен режим надхвърля необходимото, ако изискванията за издаването на разрешение дублират идентичните изисквания за доказателства и гаранции в държавата членка по установяване, като именно от това извежда задължението за приемащата държава членка да вземе предвид вече осъществения контрол и проверки в държавата членка по установяване (вж. в този смисъл Решение от 17 декември 1981 г. по дело Webb, 279/80, Recueil, стр. 3305, точка 20, Решение от 4 декември 1986 г. по дело Комисия/Германия, 205/84, Recueil, стр. 3755, точка 47, Решение от 9 март 2000 г. по дело Комисия/Белгия, посочено по-горе, точка 38, както и Решение от 29 април 2004 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точки 60—66).
101. Впрочем, като изисква от строителните предприятия, установени в друга държава членка, да отговарят на всички изисквания, които националната правна уредба, и по-специално Декрет-закон № 12/2004 поставят за получаването на разрешение за извършване в Португалия на дейност в строителния отрасъл, този режим изключва възможността надлежно да се вземат предвид идентичните задължения, които такова предприятие трябва да изпълни в държавата членка по установяване, и вече извършените във връзка с това проверки от органите на посочената държава членка.
102. Този извод не се обезсилва от факта, че португалският кодекс на търговските дружества налага задължение за учредяване на представителство и определяне на представител единствено за търговските дружества, желаещи да упражняват своята дейност в Португалия за период, надвишаващ една година. Всъщност това задължение просто се добавя към задължението за получаване на предварително разрешение в съответствие с всички условия, установени с Декрет-закон № 12/2004, и следователно освобождаването от посоченото задължение въобще не води до вземане предвид за целите на това разрешение на идентичните задължения, изисквани и проверени от държавата членка по установяване.
103. По същия начин е без значение фактът, също изтъкнат от Португалската република, че доставчиците на услуги могат да не подновят или да поискат отмяната на разрешението или удостоверението за регистрация и по този начин да се освободят от задължението да спазват наложените с посочения нормативен указ изисквания. Макар очевидно да е възможно даден доставчик на услуги по всяко време да преустанови дейността си на португалска територия, да се тълкува член 49 ЕО в смисъл, че самото съществуване на тази възможност за избор е достатъчно, за да се счита дадена пречка за свободното предоставяне на услуги за пропорционална, би лишило тази разпоредба от всякакъв полезен ефект.
104. Доколкото Португалската република изтъква, че на практика тя прави ограничена оценка на придобитата в други държави членки правоспособност на дадено предприятие, следва най-напред да се отбележи, че от дадените по този въпрос обяснения от Португалската република в писмените ѝ становища и в съдебното заседание става ясно, че тя приема като доказателство вече проверените от държавата членка по установяване документи единствено доколкото в резултат на цялостна проверка по същество на тези документи португалските органи достигнат до заключението, че посоченото предприятие отговаря напълно на наложените с Декрет-закон № 12/2004 изисквания. По този начин обаче Португалската република не взема предвид идентичните доказателства и гаранции, изисквани и проверени от държавата членка по установяване, а се ограничава с това да даде на предприятията възможност при заявката за получаване на разрешение или удостоверение за регистрация да представят отново доказателствата, които вече са представили пред органите на държавата членка по установяване.
105. Накрая е важно да се посочи, че като се позовава на трудностите за нейните административни органи при проверката на характеристиките на удостоверенията и разрешенията, издадени от други държави членки, произтичащи от многобройността и разнообразието на съществуващите в различните държави членки режими, Португалската република изрично заявява в съдебното заседание, че приема само доказателствата относно опита и техническите възможности за извършване на конкретни строителни работи. От припомнената в точка 100 от настоящото решение съдебна практика обаче е видно, че тези трудности, които до известна степен съществуват за дейностите във всички отрасли, за които условията за достъп не са хармонизирани на равнището на Съюза, не могат да освободят държава членка от задължението да не допуска издаването на разрешение на доставчик на услуги, който вече е установен в друга държава членка, да бъде поставено в зависимост от условия, които дублират изискваните идентични доказателства и гаранции в държавата членка по установяване.
106. Накрая в отговор на поставения в съдебното заседание въпрос на Съда дали прилаганата от португалските органи практика на ограничена оценка на удостоверенията и правоспособността, придобити в други държави членки, е предвидена в правна уредба, Португалската република обяснява, че Декрет-закон № 12/2004 не съдържа конкретни разпоредби в това отношение, но че националният административно-процесуален кодекс предвижда правила, които задължават администрацията да следва определен брой етапи и да прецени всички доказателства, представени от заявителя.
107. В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, за да бъде обоснован един режим за предварително административно разрешение, макар да дерогира основна свобода, той трябва да се основава на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии, които гарантират, че той е в състояние в достатъчна степен да регламентира упражняването на правото на преценка на националните органи (вж. по-специално Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer, C‑169/07, Сборник, стр. I‑1721, точка 64 и цитираната съдебна практика). Впрочем в конкретния контекст на процедурата за издаване на разрешение или на удостоверение за регистрация, която зависи от оценката на определен брой твърде специфични критерии, включително и ценностна преценка, и за която освен това Декрет-закон № 12/2004 предвижда специални разпоредби, толкова общо правило като това, на което се позовава Португалската република, не може в достатъчна степен да регламентира упражняването на правото на преценка на националните органи.
108. Предвид всички изложени по-горе съображения следва да се приеме, че като изисква от доставчиците на строителни услуги, установени в друга държава членка, да отговарят на всички условия, наложени от спорния национален режим, и по-специално от Декрет-закон № 12/2004, за получаването на разрешение за извършване на дейност в строителния отрасъл в Португалия и като по този начин изключва възможността надлежно да се вземат предвид идентичните задължения, които доставчиците трябва да изпълнят в държавата членка по установяване, както и вече извършените във връзка с това проверки от органите на посочената държава членка, Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.
По съдебните разноски
109. По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Португалската република и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
110. Съгласно член 69, параграф 4 от Процедурния правилник Република Полша понася направените от нея съдебни разноски.
Диспозитив
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1) Като изисква от доставчиците на строителни услуги, установени в друга държава членка, да отговарят на всички условия, наложени от спорния национален режим, и по-специално от Декрет-закон № 12/2004 от 9 януари 2004 г., за получаването на разрешение за извършване на дейност в строителния отрасъл в Португалия и като по този начин изключва възможността надлежно да се вземат предвид идентичните задължения, които доставчиците трябва да изпълнят в държавата членка по установяване, както и вече извършените във връзка с това проверки от органите на посочената държава членка, Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.
2) Осъжда Португалската република да заплати съдебните разноски.
3) Република Полша понася направените от нея съдебни разноски.