61988J0054
INFORME PARA LA VISTA
presentado en los asuntos acumulados C-54/88, C-91/88 y C-14/89 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
A. Marco legislativo
De las resoluciones de remisión se desprende que la República Italiana (a diferencia de otros Estados miembros, tales como la República Federal de Alemania, la República Francesa y el Reino Unido) no ha reconocido ni regulado las actividades paramédicas de bioterapia y de pranoterapia. De ello resulta que los bioterapeutas (italianos y no italianos) que ejercen su actividad en Italia se encuentran en una situación jurídica diferente a la de los que ejercen su actividad en esos otros Estados, porque la bioterapia y la pranoterapia figuran entre las actividades de hecho consideradas como ejercicio de la profesión médica, para la que se requiere una autorización especial del Estado.
El artículo 348 del Código penal italiano dice lo siguiente:
«348.
Ejercicio ilegal de una profesión
—
El ejercicio ilegal de una profesión para la que se requiera una autorización especial del Estado será castigado con una pena de prisión de una duración de hasta seis meses o con una multa de 40000 a 200000 LIT.»
B. Los procesos principales
Asunto C-54/88
El 24 de junio de 1986, el mando de los «carabinieri» del grupo «antisofisticazioni — sanità» denunció a Eleonora Nino, miembro de la «Associazione italiana flussoterapeuti e pranoterapeuti» (en lo sucesivo, «AIFEP»), para que fuese declarada responsable del delito tipificado y penado por el artículo 348 del Código penal, por haber ejercido ilegalmente la profesión médica al efectuar intervenciones de bioterapia y de pranoterapia. Citada ante el Pretore, la inculpada alegó que la disposición penal de referencia era contraria a la libertad de establecimiento.
La Pretura di Conegliano, considerando que la solución del proceso penal contra la Sra. Nino estaba directamente relacionada con la interpretación que se debía dar a las disposiciones pertinentes del Tratado y del Programa General para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento, decidió suspender el proceso y plantear las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia:
«1)
El artículo 52 del Tratado, interpretado en relación con el artículo 57, y habida cuenta de que el mismo tiene efecto directo en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, ¿implica la obligación para los Estados miembros y por consiguiente para el Gobierno italiano, de adoptar las medidas normativas que constituyen el presupuesto indispensable para la aplicación de las directivas en materia de libertad de establecimiento prevista por el Tratado? En caso de no adoptar dichas medidas, ¿incumple el Gobierno italiano la obligación que le impone el artículo 5 del Tratado?
2)
Un Estado miembro que no haya regulado en absoluto las profesiones paramédicas, tales como la bioterapia, ¿puede imponer una sanción penal a un ciudadano comunitario, potencialmente autorizado para el ejercicio de la profesión de bioterapeuta en otros Estados miembros, por un hecho (curas con métodos bioterapéuticos) tipificado en la ley como delito, cuando tal actividad está prohibida tan sólo porque el Estado miembro no la ha reconocido ni regulado?
3)
En defecto de las directivas cuya adopción por parte del Consejo prevé el artículo 57 del Tratado, ¿puede el Consejo, basándose en el título 5 del Programa General para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento y con el fin de remediar la falta de directivas, adoptar disposiciones con objeto de coordinar los requisitos para el ejercicio de las profesiones paramédicas objeto de la presente petición de interpretación?»
La resolución de la Pretura di Conegliano se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de febrero de 1988.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, presentaron observaciones escritas la inculpada en el proceso principal, representada por el Sr. Giacomo Rosapepe, Abogado; el Reino de Bélgica, representado por el Sr. J. P. Dercq, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente.
Asunto C-91/88
El 3 de junio de 1986, el NAS (Nucleo antisofisticazioni sanità) de Florencia denunciò ante la Pretura di Prato a Rinaldo Prandini y a Bruna Goti (también miembros de la AIFEP) por practicar actividades de pranoterapeutas sin estar autorizados para ejercer la profesión mèdica. Los inculpados alegaron que la inexistencia de actos legislativos que reconociesen y regulasen la actividad de bioterapeuta implicaba una violación manifiesta de la libertad de establecimiento. La Pretura, estimando que los argumentos expuestos por la defensa merecían una consideración atenta, sometió al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales idénticas a las planteadas en el asunto C-54/88.
La resolución de la Pretura di Prato se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de marzo de 1988.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, presentaron observaciones escritas el Sr. Rinaldo Prandini, una de las partes inculpadas en el litigio principal, representado por el Sr. Giacomo Rosapepe, Abogado; la República Italiana, representada por el Sr. Oscar Fiumara, Avvocato dello Stato; el Reino de Bélgica, representado por el Sr. J. P. Dercq, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente.
Asunto C-14/89
El 3 de junio de 1986, el NAS de Florencia incoó un proceso penal contra el Sr. Pier Cesare Pierini (miembro, también, de la AIFEP) con motivo de que, al desarrollar una actividad de pranoterapeuta, ejercía ilegalmente la medicina sin poseer la autorización estatal que se requiere para ello. El inculpado alegó ante el Pretore que la disposición penal referida era contraria a la libertad de establecimiento. La Pretura di Pisa, por lo tanto, suspendió el procedimiento y sometió al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales muy similares a las planteadas en los asuntos C-54/88 y C-91/88.
La resolución de la Pretura di Pisa se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de enero de 1989.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, presentaron observaciones escritas el Sr. Pier Cesare Pierini, representado por el Sr. Giacomo Rosapepe, Abogado; la República Italiana, representada por el Sr. Oscar Fiumara, Avvocato dello Stato, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió, el 23 de febrero de 1989, atribuir los asuntos C-54/88 y C-91/88 a la Sala Primera e iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. El 6 de julio de 1989, el Tribunal de Justicia decidió también, visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, atribuir el asunto C-14/89 a la Sala Primera, iniciar la fase oral en dicho asunto sin previo recibimiento á prueba y acumular los tres asuntos a efectos de la fase oral y de la sentencia.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
La Sra. Eleonora Nino (asunto C-54/88), el Sr. Rinaldo Prandini y la Sra. Bruna Goti (asunto C-91/88) y el Sr. Pier Cesare Pierini (asunto C-14/89) explican que en Italia se incoan a menudo procesos penales de este tipo contra las personas que ejercen la práctica de la bioenergia y de la bioterapia, porque se considera que hacen la competencia a los médicos. Estiman que el trato dado por la República Italiana a los bioterapeutas entra dentro del ámbito de la libertad de establecimiento, habida cuenta de la situación legal de esas mismas personas en los otros Estados miembros. El Sr. Pierini alega, además, que el hecho de que en Italia no exista una normativa específica para los bioterapeutas y pranoterapeutas lleva infaliblemente a la confusión entre el ejercicio ilegal de una profesión para la que se requiere una autorización especial del Estado y la actividad de los bioterapeutas y pranoterapeutas, que no ejercen ninguna de las funciones reservadas a los médicos. En particular, los miembros de la AIFEP se abstienen totalmente de dar diagnósticos médicos.
El Reino de Bélgica (asuntos C-54/88 y C-91/88) estima que, a falta de directivas específicas en la materia, los Estados miembros siguen siendo libres de organizar como quieran la profesión médica. Así pues, un Estado miembro que no prevea una normativa específica para una profesión concreta del sector sanitario porque considere que dicha actividad profesional entra, de hecho, en el campo de la medicina y sólo puede ser ejercida por médicos calificados, puede denegar a cualquier persona que no disponga de las calificaciones necesarias el derecho a ejercer tales actividades. No obstante, corresponde al Estado miembro hacer un esfuerzo mínimo para comprobar, por medio de un procedimiento de homologación nacional, si no pueden tenerse en cuenta, a efectos de evaluar la solicitud de homologación, total o parcialmente, los diplomas o la aptitud profesional adquirida en otro Estado miembro en la medida en que esas formaciones extranjeras sean conformes a los requisitos nacionales en materia de calificaciones.
La República Italiana (asuntos C-91/88 y C-14/89) mantiene, con carácter principal, que el caso de autos no revela «ningún elemento que esté fuera de un marco puramente nacional», dado que los inculpados son ciudadanos italianos que residen en Italia y que están implicados a causa de una actividad ejercida en Italia. Por tanto, según ella, en los casos de autos no se suscita ninguna cuestión de Derecho comunitario.
Con carácter subsidiario, alega que el artículo 52, en relación con el artículo 57, no obliga a un Estado miembro a regular el ejercicio de toda actividad de tipo profesional. Por consiguiente, el Estado miembro que no haya regulado separadamente el ejercicio de una actividad determinada, sino que la haya englobado en otra para la cual es necesaria la autorización, puede aplicar sanciones penales sin discriminación contra todo aquel que ejerza la primera sin estar autorizado a ejercer la segunda, aun cuando en otros Estados miembros se prevea una autorización especial para la primera. El Consejo no puede actuar para coordinar las condiciones de ejercicio de las profesiones si no es en el marco previsto en el artículo 57, ya que el Programa General ha agotado su función.
La Comisión recuerda, en primer lugar, las pautas generales del derecho de establecimiento. Partiendo de la estructura de los artículos 52 a 57 del Tratado CEE, destaca la importancia del principio de la igualdad de trato como base del derecho de establecimiento, haciendo referencia a la prohibición de cualquier discriminación por razón de la nacionalidad (véase, por ejemplo, la sentencia de 14 de enero de 1988, Italia, 63/86, Rec. 1988, p. 29). Habida cuenta del efecto directo del artículo 52, las directivas se han convertido en algo superfluo, tras la expiración del período transitorio, para la aplicación de la regla del trato nacional (sentencia de 21 de junio de 1974, Reyners, 2/74, Rec. 1974, p. 631). No obstante, esas directivas conservan un ámbito de aplicación importante en el campo de las medidas destinadas a favorecer el ejercicio efectivo del derecho de libre establecimiento, ya que prevén, por una parte, disposiciones relativas al reconocimiento de los diplomas, certificados y otros títulos, así como las medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios y, por otra, la coordinación de las disposiciones nacionales, pretendiendo así crear una base de reconocimiento uniforme (véanse, por ejemplo, las Directivas referentes a los médicos: Directivas 75/362/CEE y 75/363/CEE, de 16 de junio de 1975; DO L 167, pp. 1 y ss., especialmente p. 14; EE 06/01, pp. 186 y ss., especialmente p. 197).
La Comisión deduce de ello que, a falta de directivas comunitarias, los Estados miembros son libres para autorizar o no y para regular o no actividades como la bioterapia y la pranoterapia, siempre y cuando se haga de manera no discriminatoria. El hecho de que, en otro Estado miembro, la referida actividad esté reconocida y regulada carece de pertinencia. En cuanto al Programa General, éste cumplió su función «activa» tras expirar el período transitorio, pero sigue siendo, no obstante, una fuente de indicaciones útiles a efectos de la aplicación de las disposiciones correspondientes del Tratado (sentencia de 28 de abril de 1977, Thief fry, 71/76, Rec. 1977, p. 765).
Por ultimo, la Comisión señala que los casos de autos se refieren a situaciones puramente internas de un Estado miembro y que, por consiguiente, el Derecho comunitario relativo al derecho de establecimiento no se aplica a dichos asuntos (sentencia de 20 de abril de 1988, Bekaert, 204/87, Rec. 1988, p. 2029).
Por lo tanto, la Comisión propone al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas por las Preture:
«1)
Al no haber ninguna armonización comunitaria, ni los artículos 52 y 57 ni el artículo 5 del Tratado obligan a los Estados miembros a regular las actividades independientes de bioterapeuta y de pranoterapeuta.
2)
En tales circunstancias, los Estados miembros son libres para considerar el ejercicio de esas actividades como un delito y de hacer que sea objeto de sanciones penales, a condición de que respeten la igualdad de trato entre sus propios nacionales y los de otros Estados miembros.
3)
El “Programa General para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento” no puede constituir una base jurídica válida que permita al Consejo adoptar medidas distintas a las directivas previstas por el artículo 57 del Tratado.»
Gordon Slynn
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.