62011CC0015_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Anmodningen om en præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof (Østrig) vedrører fortolkningen af protokollen om vilkårene og de nærmere bestemmelser for optagelse af Republikken Bulgarien og Rumænien i Den Europæiske Union (2) (herefter »protokollen«), særlig artikel 20 og punkt 14 i del 1 i bilag VI med overskriften »Liste omhandlet i artikel 20 i protokollen: Overgangsforanstaltninger for Bulgarien« samt Rådets direktiv 2004/114/EF af 13. december 2004 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste (3) .
2. Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Leopold Sommer og Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (den regionale arbejdsformidling for Wien, herefter »Arbeitsmarktservice«) vedrørende sidstnævntes afslag på, efter anmodning fra Leopold Sommer, at tildele en studerende af bulgarsk oprindelse, som ønskede at arbejde som chauffør på deltid, beskæftigelsestilladelse i Østrig.
3. I de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, opfordres den til at udtale sig om de elementer, der skal ligge til grund for vurderingen af »standstill«-forpligtelsen i punkt 14 i del 1 i bilag VI til protokollen samt om virkningen af princippet om præference for EU-borgere, nævnt i samme punkt, for bulgarske studerendes retsstilling i løbet af den i punkt 2, første afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen omhandlede overgangsperiode. I denne forbindelse gør denne præjudicielle forelæggelse det ligeledes muligt for Domstolen at udtale sig om, hvorvidt de foranstaltninger, som medlemsstaterne har vedtaget for at regulere bulgarske statsborgeres adgang til deres arbejdsmarked i den periode, hvor disse foranstaltninger finder anvendelse, er lovlige.
II – Retsforskrifter
A – EU-retten
1. Protokollen og bilag VI hertil
4. Tiltrædelsestraktaten blev underskrevet den 25. april 2005 og trådte i kraft den 1. januar 2007 (herefter »tiltrædelsesdatoen«).
5. Ifølge tiltrædelsestraktatens artikel 1, stk. 3, findes »[o]ptagelsesvilkår og -ordninger […] i protokollen til denne traktat. Protokollens bestemmelser udgør en integrerende del af denne traktat«.
6. I protokollens artikel 20, der handler om overgangsbestemmelser, bestemmes det bl.a., at de foranstaltninger, der opregnes i listen i bilag VI til denne protokol, finder anvendelse i forbindelse med Republikken Bulgarien på de betingelser, der er opstillet i nævnte bilag.
7. I punkt 2, første afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen bestemmes det, at uanset artikel 1-6 i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (4) anvender de nuværende medlemsstater indtil udløbet af en periode på to år efter tiltrædelsesdatoen (dvs. frem til den 1.1.2009) nationale foranstaltninger eller foranstaltninger i henhold til bilaterale aftaler til at regulere bulgarske statsborgeres adgang til deres arbejdsmarked. Medlemsstaterne kan fortsætte med at anvende sådanne foranstaltninger indtil udløbet af en periode på fem år efter tiltrædelsesdatoen.
8. Punkt 14 i del 1 i bilag VI til protokollen har følgende ordlyd:
»Anvendelsen af punkt 2-5 og 7-12 må ikke føre til, at bulgarske statsborgere får mere restriktive vilkår for adgang til arbejdsmarkedet i de nuværende medlemsstater end dem, der gælder på datoen for undertegnelsen af tiltrædelsestraktaten.
Uanset anvendelsen af bestemmelserne i punkt 1-13 giver de nuværende medlemsstater i en periode, hvor der anvendes nationale foranstaltninger eller foranstaltninger i henhold til bilaterale aftaler, arbejdstagere, der er statsborgere i medlemsstaterne, fortrinsstilling i forhold til arbejdstagere, der er statsborgere i tredjelande, for så vidt angår adgangen til arbejdsmarkedet.
Bulgarske vandrende arbejdstagere og deres familier, som opholder sig og arbejder lovligt i en anden medlemsstat, eller vandrende arbejdstagere fra andre medlemsstater og deres familier, som opholder sig og arbejder lovligt i Bulgarien, må ikke behandles mere restriktivt end arbejdstagere og deres familier fra tredjelande, som opholder sig og arbejder i denne medlemsstat respektive i Bulgarien. Endvidere må vandrende arbejdstagere fra tredjelande, som opholder sig og arbejder i Bulgarien, i medfør af fællesskabspræferenceprincippet ikke behandles gunstigere end bulgarske statsborgere.«
2. Direktiv 2004/114
9. Direktiv 2004/114 trådte i kraft den 12. januar 2005. Ifølge artikel 22 heri udløb fristen for at gennemføre dette direktiv den 12. januar 2007.
10. I sjette betragtning til dette direktiv bestemmes det, at »[e]t af Fællesskabets mål med hensyn til uddannelse er at gøre Europa som helhed til et af verdens førende ekspertisecentre for studier og erhvervsuddannelse. En hovedfaktor i denne strategi er at fremme mobiliteten, så tredjelandsstatsborgere kan rejse til Fællesskabet for at studere. Dette forudsætter bl.a. en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes nationale lovgivninger vedrørende betingelserne for indrejse og ophold«.
11. Det fremgår af syvende betragtning til samme direktiv, at »[m]igration med henblik på de i dette direktiv omhandlede formål, der pr. definition er midlertidig og uafhængig af situationen på arbejdsmarkedet i værtsmedlemsstaten, er berigende for både de pågældende migranter og for deres hjemland og værtslandet, og den bidrager generelt til en bedre forståelse kulturerne imellem«.
12. Med hensyn til studerendes økonomiske aktiviteter fremgår det af 18. betragtning, at »[f]or at give studerende fra tredjelande mulighed for selv at dække en del af deres studieudgifter, bør de have adgang til arbejdsmarkedet på de vilkår, der er fastsat i dette direktiv. Det bør være en hovedregel, at studerende har adgang til arbejdsmarkedet på de vilkår, der er fastsat i dette direktiv; i særlige tilfælde bør medlemsstaterne dog kunne tage situationen på deres nationale arbejdsmarked i betragtning«.
13. Artikel 1 i direktiv 2004/114 har følgende ordlyd:
»Dette direktiv har til formål at fastlægge:
a) betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse på medlemsstaternes område i en periode på mindst tre måneder med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste
b) procedurereglerne for tredjelandsstatsborgeres indrejse på medlemsstaternes område med henblik på disse formål.«
14. I henhold til dette direktivs artikel 2, stk. 1, litra a), forstås ved begrebet »tredjelandsstatsborger« enhver person, der ikke er unionsborger i henhold til artikel 17, stk. 1, i traktaten […]«
15. Under titlen »Studerendes økonomiske virksomhed« i direktivets artikel 17, der findes i kapitel IV med titlen »Behandling af de berørte tredjelandsstatsborgere« bestemmes følgende:
»1. Studerende skal under overholdelse af værtsmedlemsstatens regler og betingelser for den pågældende virksomhed have ret til at arbejde som arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende uden for den tid, der er afsat til studieprogrammet. Der kan tages hensyn til situationen på arbejdsmarkedet i den pågældende medlemsstat.
Medlemsstaterne giver om nødvendigt de studerende og/eller arbejdsgiverne forudgående tilladelse hertil i overensstemmelse med national lovgivning.
2. Hver medlemsstat fastsætter det maksimale tilladte antal arbejdstimer pr. uge eller det maksimale tilladte antal arbejdsdage eller -måneder pr. år til sådan økonomisk virksomhed, dog mindst 10 timer pr. uge eller det tilsvarende antal dage eller måneder pr. år.
3. Værtsmedlemsstaten kan begrænse adgangen til økonomisk virksomhed i det første år af opholdet.
4. Medlemsstaterne kan kræve, at studerende, eventuelt på forhånd, anmelder til den myndighed, som den pågældende medlemsstat udpeger, at de indleder en økonomisk virksomhed. Deres arbejdsgivere kan også pålægges pligt til, eventuelt på forhånd, at anmelde beskæftigelsen.«
B – National ret
16. I medfør af § 64, stk. 2, i lov om etablering og ophold (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz) (5) omfatter den opholdstilladelse, der udstedes til udenlandske studerende, ligeledes udøvelse af en lønnet økonomisk virksomhed, forudsat at denne virksomhed ikke er til hinder for opfyldelsen af kravet om, at studiet er det eneste formål med opholdet.
17. Beskæftigelsestilladelsen tildeles efter bestemmelserne i loven om udlændinges beskæftigelse (Ausländerbeschätigungsgesetz, herefter »AuslBG«) (6) . Denne lovs § 4, stk. 1, med titlen »Beskæftigelsestilladelse. Betingelser« bestemmer følgende:
»Medmindre andet bestemmes i det følgende, skal beskæftigelsestilladelse tildeles, såfremt situationen og udviklingen på arbejdsmarkedet tillader beskæftigelsen, og den ikke er i strid med væsentlige offentlige eller samfundsøkonomiske interesser.«
18. § 4, stk. 6, i AuslBG omhandler de situationer, hvor de fastsatte maksimumsgrænser for beskæftigelse af udlændinge i delstaten i henhold til lovens § 13 er overskredet. I sådanne tilfælde kan yderligere beskæftigelsestilladelser kun meddeles, hvis visse betingelser opstillet i denne paragraf er opfyldt.
19. I § 4b i AuslBG med titlen »Undersøgelse af situationen på arbejdsmarkedet« bestemmes følgende i stk. 1:
»Situationen og udviklingen på arbejdsmarkedet (§ 4, stk. 1) tillader, at der gives beskæftigelsestilladelse, såfremt den ledige stilling, der skal besættes af den pågældende udlænding, hverken kan besættes af en østrigsk statsborger eller af en udlænding, der står til rådighed på arbejdsmarkedet, som er villig til og i stand til at påtage sig den omhandlede beskæftigelse på de lovhjemlede vilkår. Blandt de til rådighed stående udlændinge skal personer med ret til ydelser fra arbejdsløshedsforsikringen, indehavere af en arbejdstilladelse, en fritagelse for arbejdstilladelse eller et etableringsbevis samt EØS-borgere (§ 2, stk. 6) og tyrkiske associerede arbejdstagere have fortrinsret […]«
III – Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
20. Leopold Sommer, sagsøger i hovedsagen, ansøgte den 30. januar 2008 om at få udstedt en beskæftigelsestilladelse til en bulgarsk studerende, der i et år havde opholdt sig i Østrig, så denne med kort varsel kunne træde til som chauffør i Wien om natten. Denne ansøgning blev afslået med afgørelse fra Arbeitsmarktservice af 8. februar 2008 på grundlag af § 4, stk. 6, nr. 1, i AuslBG.
21. Leopold Sommer påklagede denne afgørelse til Arbeitsmarktservice, der med afgørelse af 17. marts 2008 afviste at give medhold i klagen på ny under henvisning til § 4, stk. 6, i AuslBG og med den begrundelse, at det fastsatte maksimale antal udenlandske arbejdstagere for delstaten Wien allerede var overskredet, og at de supplerende betingelser fastsat i denne bestemmelse ikke var opfyldt. Leopold Sommer anlagde søgsmål til prøvelse af denne afgørelse for den forelæggende ret.
22. Ifølge den forelæggende ret fremgår det af en ordlydsfortolkning af artikel 1, litra a), sammenholdt med artikel 2, litra a), i direktiv 2004/114, at en bulgarsk statsborger ikke er omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv, da denne ikke længere som følge af Republikken Bulgariens tiltræden af EU den 1. januar 2007 er en »tredjelandsstatsborger« i medfør af dette direktiv. I denne forbindelse er retten navnlig i tvivl om, hvilke virkninger Republikken Bulgariens tiltræden har på en bulgarsk studerendes situation. Nærmere bestemt er retten i tvivl om, hvorvidt den ovenfor beskrevne ændring af status vil kunne medføre en forringelse af en bulgarsk studerendes retsstilling eller en mindre gunstig behandling i forhold til studerende fra tredjelande, hvilket ville være i strid med bestemmelserne i punkt 14 i del 1 i bilag VI til protokollen.
23. Den forelæggende ret gør i øvrigt gældende, at udstedelse af en beskæftigelsestilladelse i medfør af § 4, stk. 1, i AuslBG er betinget af en undersøgelse dels af situationen og udviklingen på arbejdsmarkedet dels af, hvorvidt væsentlige offentlige eller samfundsøkonomiske interesser kan være til hinder for en sådan arbejdstagers beskæftigelse.
24. I denne forbindelse besluttede Verwaltungsgerichtshof ved kendelse af 9. december 2010 at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Finder [direktiv 2004/114], henset til punkt 14, første eller tredje afsnit, i del 1 [med titlen] »Fri bevægelighed for personer« i bilag VI [med titlen] »Liste omhandlet i artikel 20 i protokollen: Overgangsforanstaltninger for Bulgarien« [til optag elsesprotokollen] anvendelse i Østrig på en bulgarsk studerende?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Er EU-retlige forskrifter, herunder navnlig artikel 17 i direktiv 2004/114, til hinder for en national ordning, hvorefter der – som det er tilfældet i henhold til de bestemmelser i [AuslBG], der er relevante for hovedsagen – i alle tilfælde og under alle omstændigheder skal foretages en undersøgelse af arbejdsmarkedssituationen, inden der gives beskæftigelsestilladelse til en arbejdsgiver, der ønsker at beskæftige en studerende, som allerede har opholdt sig på Østrigs område i mere end et år (artikel 3 i direktiv 2004/114), og hvorefter tildelingen af en beskæftigelsestilladelse, såfremt et fastsat maksimum for antallet af beskæftigede udlændinge er overskredet, er underlagt yderligere betingelser?«
25. Anmodningen om præjudiciel afgørelse blev indgivet af Verwaltungsgerichtshof til Domstolens Justitskontor den 12. januar 2011.
26. Leopold Sommer, den østrigske regering og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. Ingen af parterne har anmodet om afholdelse af et retsmøde.
IV – Bedømmelse
A – Bulgarske statsborgeres retsstilling efter Republikken Bulgariens tiltrædelse af EU
27. Henset til, at de tidsmæssige aspekter ved den i hovedsagen omhandlede retsstilling er komplekse, forekommer det hensigtsmæssigt at sammenfatte de relevante datoer med henblik på en løsning af den tvist, der er indbragt for den forelæggende ret, i en tabel.
>lt>1
28. Som det fremgår af denne tabel, indgav Leopold Sommer den 30. januar 2008 den ansøgning om beskæftigelsestilladelse, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, som vedrørte en bulgarsk studerende i Østrig. På denne dato og frem til udløbet af perioden på to år efter tiltrædelsesdatoen anvendte medlemsstaterne i medfør af punkt 2, første afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen nationale foranstaltninger eller foranstaltninger, der følger af bilaterale aftaler om regulering af bulgarske statsborgeres adgang til deres arbejdsmarked. Ifølge denne bestemmelse kunne de pågældende medlemsstater fortsat anvende sådanne foranstaltninger indtil udløbet af en periode på fem år efter tiltrædelsesdatoen.
29. Punkt 14, første afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen begrænser dog den kompetence, der i denne forbindelse indrømmes medlemsstaterne, ved at præcisere, at de omhandlede overgangsforanstaltninger ikke kunne medføre, at der for bulgarske statsborgere skabtes vilkår for adgang til de daværende medlemsstaters arbejdsmarked, der var mere restriktive end dem, der fandtes på datoen for undertegnelse af tiltrædelsestraktaten.
30. På datoen for undertegnelse af tiltrædelsestraktaten, dvs. den 25. april 2005, havde direktiv 2004/114 allerede været gældende siden den 12. januar 2005, selv om fristen for gennemførelse endnu ikke var udløbet. På den pågældende dato for undertegnelse var de bulgarske statsborgere således i deres egenskab af tredjelandsstatsborgere omfattet af direktiv 2004/114, for hvilket fristen for gennemførelse imidlertid endnu ikke var udløbet.
B – Anvendelse af direktiv 2004/114 på en bulgarsk studerende efter Republikken Bulgariens tiltrædelse af EU
31. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om dels »standstill«-klausulen, dels princippet om præference for EU-borgere som omhandlet i punkt 14 i del 1 i bilag VI til protokollen indebærer en pligt til at anvende direktiv 2004/114 på en bulgarsk statsborger, selv efter Republikken Bulgariens tiltrædelse af EU.
32. For at besvare dette spørgsmål er det nødvendigt først at undersøge rækkevidden af forpligtelserne i punkt 14 i del 1 i bilag VI til protokollen.
1. »Standstill«-forpligtelsen
33. Den forpligtelse, der er knyttet til »standstill«-klausulen, og som findes i punkt 14, første afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen, har til formål at undgå, at anvendelsen af overgangsforanstaltninger i medlemsstaterne resulterer i, at der over for bulgarske statsborgere skabes betingelser for adgang til medlemsstaternes arbejdsmarked, der er mere restriktive end dem, der fandtes på datoen for undertegnelse af tiltrædelsestraktaten.
34. Ifølge Domstolens faste retspraksis er formålet med standstill-klausuler at forhindre, at en medlemsstat kan vedtage nye foranstaltninger, som har til formål eller følge, at der skabes mere restriktive vilkår end dem, der fandt anvendelse forud for den dato, hvor disse klausuler trådte i kraft (7) . Overgangen fra status som tredjelandsstatsborger til unionsborger efter det pågældende lands tiltrædelse af EU bør således ikke medføre en forringelse af betingelserne for adgang til arbejdsmarkedet for de pågældende personer.
35. Set ud fra dette synspunkt har den forpligtelse, der påhviler alle medlemsstaterne i medfør af »standstill«-klausulen i punkt 14, første afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen, en statisk karakter. Denne klausul skal forhindre en forringelse af de pågældende personers retsstilling i forhold til den retsstilling, de havde på datoen for undertegnelse af tiltrædelsestraktaten, dvs. den 25. april 2005.
36. Som det fremgår klart af ovenstående tabel, var direktiv 2004/114 allerede trådt i kraft på datoen for undertegnelsen af tiltrædelsestraktaten, men fristen for dets gennemførelse var endnu ikke udløbet. Ifølge fast retspraksis har direktiver dog ikke på dette stadium nogen direkte virkning (8), og den forpligtelse, der påhviler nationale domstole til at fortolke intern ret i overensstemmelse med bestemmelserne i disse direktiver vedrører kun situationer, hvor en »ikke overensstemmende« fortolkning efter udløbet af fristen for gennemførelse i de nationale retssystemer risikerer i alvorlig grad at sætte spørgsmålstegn ved virkeliggørelsen af det mål, der forfølges med det pågældende direktiv, og giver ikke på forhånd reglerne indeholdt heri nogen virkning (9) .
37. I denne forbindelse vil jeg gerne understrege, at jeg ikke deler den østrigske regerings og Kommissionens holdning, hvorefter det normgivende indhold i direktiv 2004/114 skulle definere indholdet af »standstill«-forpligtelsen, der findes i punkt 14, første afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen. På datoen for undertegnelse af tiltrædelsestraktaten, dvs. den 25. april 2005, var Republikken Østrig ikke forpligtet til at anvende det pågældende direktiv, hverken på en tredjelandsstatsborger, eller på en bulgarsk statsborger, da fristen for gennemførelse endnu ikke var udløbet. Enhver anden fortolkning ville kunne fratage gennemførelsesfristens formål dets virkning og ville risikere at give anledning til forvirring med hensyn til direktivernes egentlige juridiske karakter, da der er tale om retsakter, hvis bindende virkninger først opstår, når de er gennemført i national ret.
38. Det følger heraf, at direktiv 2004/114 på datoen for undertegnelsen af tiltrædelsestraktaten kun var til hinder for, at Republikken Østrig vedtog bestemmelser, der kunne bringe virkeliggørelsen af det ved direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare. Dette forbud, som følger af Domstolens faste retspraksis i sagen, der gav anledning til Inter-Environnement Wallonie-dommen (10), skal sikre direktivernes effektive virkning efter gennemførelsesfristens udløb.
39. Derfor skal indholdet af »standstill«-forpligtelsen, bortset fra de situationer, der er omhandlet i retspraksis i ovennævnte Inter-Environnement Wallonie-sag, i den foreliggende sag udelukkende fastsættes i forhold til nationale foranstaltninger eller foranstaltninger, der følger af bilaterale aftaler, og ikke i forhold til direktiv 2004/114. Derfor kan den pågældende »standstill«-forpligtelse kun være relevant ved vurderingen af retsstillingen i hovedsagen, hvis der er blevet gennemført ændringer af den østrigske lovgivning, der som virkning har, at de gør adgangen til det østrigske arbejdsmarked for bulgarske studerende vanskeligere efter den 25. april 2005 i forhold til den adgang, der var garanteret ved den lovgivning, der var gældende forud for den pågældende dato (11) . Det påhviler den nationale ret at kontrollere, om en sådan forringelse har fundet sted.
2. Princippet om præference for EU-borgere
40. I punkt 14, andet afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen stadfæstes princippet om præference for EU-borgere, hvorefter medlemsstaterne er forpligtede til uafhængigt af de foranstaltninger, der træffes i overgangsperioden, i adgangen til deres arbejdsmarked at prioritere statsborgere fra en medlemsstat på bekostning af tredjelandsstatsborgere (12) .
41. Mens den forpligtelse, der følger af »standstill«-klausulen, har en statisk karakter, er princippet om præference for EU-borgere, der pålægger medlemsstaterne at give EU-borgere en fortrinsstilling i forbindelse med adgangen til deres arbejdsmarked, dynamisk set ud fra et tidsmæssigt synspunkt. Med andre ord skal bulgarske statsborgere i medfør af punkt 14, andet afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen ikke blot nyde godt af de samme forbedringer som tredjelandsstatsborgere, der befinder sig i en tilsvarende situation, men også af en præferencebehandling i forhold til disse. Indholdet af denne sidstnævnte forpligtelse kan således udvikle sig over tid.
42. I den foreliggende sag er den relevante dato med henblik på vurdering af situationen på grundlag af princippet om præference for EU-borgere den 30. januar 2008, dvs. den dato, hvor ansøgningen om beskæftigelsestilladelse blev indgivet. På denne dato var fristen for gennemførelsen af direktiv 2004/114 allerede udløbet mere end et år tidligere.
43. De betingelser i direktivet, der gælder for adgangen til arbejdsmarkedet, udgør, selv om de ikke finder direkte anvendelse på en bulgarsk studerende som den, Leopold Sommer ønsker at beskæftige i hovedsagen, ikke desto mindre den minimumstærskel, der er fastsat i protokollen, og som ligeledes gælder for en sådan studerende i den periode, hvor overgangsforanstaltningerne finder anvendelse. Det følger heraf, at retsvirkningerne af direktiv 2004/114 vedrørende situationen for studerende fra tredjelande, ligeledes finder anvendelse på bulgarske studerende i henhold til denne forpligtelse, som følger af tiltrædelsestraktaten og således af en primær retsakt.
44. Jeg mener dog, at retsvirkningerne af et direktiv i en sådan situation skal sidestilles med retsvirkningerne af et EU-direktiv og ikke med retsvirkningerne af en primær retsakt. Ellers ville direktiver, hvis anvendelse følger af tiltrædelsestraktaten, have en stærkere normativ karakter end andre direktiver (13) .
45. De i direktiv 2004/114 opstillede betingelser udgør således parallelt hermed minimumstærsklen med hensyn til anvendelse af princippet om præference for EU-borgere. Hvis en studerende fra et tredjeland således skal gives adgang til det østrigske arbejdsmarked i henhold til de i direktiv 2004/114 opstillede retningslinjer, skal en bulgarsk studerende kunne drage fordel af en sådan adgang på vilkår, der er mindst lige så gunstige, og bør desuden have fortrinsstilling frem for en studerende fra et tredjeland (14) .
46. Med andre ord har Republikken Bulgariens tiltrædelse af EU resulteret i, at de bulgarske statsborgere er gået fra en status som tredjelandsstatsborgere til en status som EU-borgere. Denne ændring af de bulgarske statsborgeres status indebærer ikke, at direktiv 2004/114 finder anvendelse på dem. Det følger imidlertid af princippet om præference for EU-borgere omhandlet i punkt 14, andet afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen, at det er nødvendigt at tage hensyn til de minimumsbetingelser for adgang til arbejdsmarkedet, der er fastsat med direktiv 2004/114, og som også finder anvendelse på en bulgarsk statsborger, mens overgangsforanstaltningerne er gyldige (15) .
47. I henhold til princippet om præference for EU-borgere kan en bulgarsk statsborger som den i hovedsagen omhandlede således ikke behandles mere ugunstigt (princi ppet i punkt 14, tredje afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen) end en tredjelandsstatsborger, der befinder sig i en tilsvarende situation. En bulgarsk statsborger skal have adgang til arbejdsmarkedet ikke blot på lige så gunstige vilkår som dem, der finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, den pågældende skal også have en fortrinsstilling i forhold til disse.
48. Det skal dog understreges, at begrebet »tredjelandsstatsborger« ikke omfatter personer, som i henhold til internationale aftaler indgået mellem EU og tredjelande behandles på samme måde som EU-borgere, f.eks. statsborgere fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS). Den modsatte fortolkning ville rent faktisk gøre den ordning, der er fastsat i protokollen for overgangsperioden, uvirksom, og den ville risikere at fratage punkt 2, første afsnit, i del 1 i bilag VI, der omhandler anvendelsen af nationale foranstaltninger eller foranstaltninger, som følger af bilaterale aftaler, i overgangsperioden, en stor del af dens effektive virkning (16) .
49. I denne henseende tilføjes, dels at borgere, som befinder sig i en retsstilling svarende til den, der gør sig gældende i hovedsagen, i henhold til princippet om præference for EU-borgere kan påberåbe sig bestemmelserne i direktiv 2004/114, der ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, for de nationale domstole over for værtsmedlemsstaten, for så vidt som de betingelser, der er fastsat i Domstolens faste retspraksis vedrørende direktivers direkte virkninger, er opfyldt (17) .
50. Dels fremgår det af fast retspraksis, at det påhviler de nationale retsinstanser ved anvendelsen af nationale retsforskrifter i videst muligt omfang at fortolke dem i lyset af det pågældende direktivs ordlyd og formål, for at det med direktivet tilsigtede resultat opnås. Det følger således af denne forpligtelse til overensstemmende fortolkning, at de nationale retsinstanser er forpligtede til at fortolke de relevante bestemmelser i national ret på en måde, der er i overensstemmelse med direktivets krav (18) .
C – Om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er forenelig med direktiv 2004/114
51. Med sit andet præjudicielle spørgsmål søger den forelæggende ret at få klarlagt, om EU-retten, og navnlig artikel 17 i direktiv 2004/114, hvis det første spørgsmål besvares bekræftende, er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, der som bestemmelserne i AuslBG, som finder anvendelse på hovedsagen, foreskriver en systematisk undersøgelse af den nationale arbejdsmarkedssituation, inden der gives beskæftigelsestilladelse til en arbejdsgiver, der ønsker at beskæftige en studerende, der allerede har opholdt sig på Østrigs område i mere end et år, og som desuden gør udstedelsen af en sådan tilladelse betinget af supplerende betingelser, såfremt det fastsatte maksimumsantal beskæftigede udlændinge for den pågældende delstat er overskredet.
1. Forholdet mellem formålene med direktiv 2004/114 og de restriktive foranstaltninger fastsat i den østrigske lovgivning
52. For at kunne besvare spørgsmålet fra den forelæggende ret vil det først og fremmest være hensigtsmæssigt at redegøre for de formål, der forfølges med direktiv 2004/114.
53. I henhold til sjette og syvende betragtning til direktiv 2004/114 har det til formål at fremme mobiliteten, så tredjelandsstatsborgere kan rejse til Fællesskabet for at studere. Denne mobilitet skal gøre Europa som helhed til et af verdens førende ekspertisecentre for studier og erhvervsuddannelse. Der er således på dette område tale om, at EU ønsker en migration, som er midlertidig og uafhængig af situationen på arbejdsmarkedet.
54. Ifølge artikel 17, stk. 1, første punktum, i direktiv 2004/114 skal studerende under overholdelse af værtsmedlemsstatens regler og betingelser for den pågældende virksomhed have ret til at arbejde som arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende uden for den tid, der er afsat til studieprogrammet. Ved første øjekast kunne det se ud som om, at artikel 17, stk. 1, første afsnit, i dette direktiv giver de pågældende en subjektiv ret til at få adgang til beskæftigelse, i det mindste når der ikke er tale om at udøve en selvstændig økonomisk aktivitet. I henhold til andet punktum i denne bestemmelse kan de pågældende medlemsstater uanset den i første punktum opstillede regel tage hensyn til situationen på arbejdsmarkedet. I artikel 17, stk. 1, andet afsnit, i det pågældende direktiv åbnes der ligeledes mulighed for eventuelt at give de studerende og/eller arbejdsgiverne forudgående tilladelse.
55. Desuden opregnes der i artikel 17, stk. 2-4, i direktiv 2004/114 foranstaltninger, som medlemsstaterne har tilladelse til at gennemføre for at regulere adgangen til beskæftigelse af studerende fra tredjelande. Jeg mener, at medlemsstaterne er forpligtede til at anvende dem principalt for at forhindre, at disse studerende skaber problemer på arbejdsmarkedet som en supplerende kilde til arbejdskraft.
56. Først når disse muligheder er udtømt, kan værtsmedlemsstaten påberåbe sig artikel 17, stk. 1, første afsnit, andet punktum, i direktiv 2004/114 for at tage hensyn til situationen på arbejdsmarkedet. I denne forbindelse mener jeg, at denne bestemmelse kun kan anvendes, hvis der er tale om særlige tilfælde, som det fremgår af 18. betragtning til det pågældende direktiv, og hvis de påtænkte foranstaltninger er berettigede og står i forhold til det ønskede mål.
57. Denne fortolkning underbygges ikke blot af den generelle formulering af direktiv 2004/114, men ligeledes af det formål, der er omhandlet i denne 18. betragtning, hvoraf fremgår, at adgangen til arbejdsmarkedet skal udgøre hovedreglen inden for rammerne af det system, der indføres med dette direktiv. Dette gør det muligt at sikre gennemførelse af hovedformålet med det pågældende direktiv, der allerede er anført ovenfor, og som består i at fremme mobiliteten for studerende fra tredjelande til EU med henblik på uddannelse og på at gøre Europa til et af verdens førende ekspertisecentre for studier og erhvervsuddannelse.
58. Følgelig skal den pågældende bestemmelse i lyset af ordlyden i artikel 17, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2004/114 og de formål, som dette forfølger, fortolkes således, at adgangen til arbejdsmarkedet udgør hovedreglen, der finder anvendelse på studerende fra tredjelande efter det første års ophold, og at restriktionerne af denne adgang udgør undtagelsen. Det følger heraf, at hensyntagen til situationen på arbejdsmarkedet kun bør være mulig i særlige tilfælde i tilknytning til f.eks. vanskeligheder for en sektor af arbejdsmarkedet eller en region i værtsmedlemsstaten, eller en helt usædvanlig forringelse af situationen på arbejdsmarkedet på landsplan (19) .
59. I denne forbindelse skal det bemærkes, at den forelæggende ret har rejst spørgsmålet om den modsigelse, som retten vurderer findes mellem artikel 17, stk. 1, første afsnit, andet punktum, i direktiv 2004/114 og artikel 17, stk. 3, i dette direktiv.
60. For at forene disse to bestemmelser er det nødvendigt at anlægge en fortolkning, der tager hensyn til den generelle opbygning af og formålet med direktiv 2004/114. Artikel 17, stk. 3, heri gør det muligt at begrænse adgangen til arbejdsmarkedet i det første år af opholdet i tilknytning til studier uden nogen form for begrundelse. En sådan mulighed forekommer mig at være nødvendig for at undgå misbrug af dette direktiv og sikre, at studierne er hovedårsagen til de pågældendes ophold på det nationale område. I denne forbindelse skal det understreges, at det fremgår af syvende betragtning til det pågældende direktiv, at migration med henblik på de i dette direktiv omhandlede formål er midlertidig og uafhængig af situationen på arbejdsmarkedet i værtsmedlemsstaten. Derfor har de pågældende studerende inden for det første år, de opholder sig i landet, kun adgang til økonomisk virksomhed på de vilkår og med de begrænsninger, der er fastsat i den nationale lovgivning.
61. En sådan foranstaltning, der er tidsbegrænset, er dog mindre restriktiv end foranstaltningen i artikel 17, stk. 1, første afsnit, andet punktum, i samme direktiv. Den hensyntagen til situationen på arbejdsmarkedet i den pågældende medlemsstat, der tillades med denne bestemmelse, udgør således en undtagelsesbestemmelse af generel karakter, der ikke er begrænset til opholdets første år, og som allerede anført kræver, at der er tale om en usædvanlig situation.
62. Med hensyn til den nationale lovgivning i hovedsagen fremgår det af forelæggelseskendelsen, at en systematisk undersøgelse af arbejdsmarkedet kræves i henhold til denne lovgivning (20) . Nærmere bestemt skal den kompetente myndighed i medfør af den relevante nationale lovgivning, navnlig § 4, stk. 1, i AuslBG, inden udstedelsen af beskæftigelsestilladelsen systematisk kontrollere, om situationen og udviklingen på arbejdsmarkedet er til hinder for, at studerende fra tredjelande kan besætte en stilling.
63. Til gengæld er bestemmelsen i § 4b, stk. 1, i AuslBG, hvorefter den pågældende tilladelse kun kan gives til en sådan studerende, hvis den pågældende ledige stilling ikke kan besættes af en østrigsk statsborger eller en udlænding, der er sidestillet med en østrigsk statsborger som f.eks. en EU-borger, efter min mening begrundet i princippet om præference for EU-borgere, der er fastsat i EU-retten og bl.a. fremgår af punkt 14, andet afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen.
64. Derfor er en national lovgivning, der har til virkning, at der skabes en situation, hvor studerende fra tredjelande, der er omfattet af direktiv 2004/114, ikke, selv efter udløbet af deres første års ophold, opnår generel, men kun undtagelsesvis adgang til arbejdsmarkedet, uforenelig med artikel 17, stk. 1, første afsnit, i dette direktiv.
2. Om der foreligger en begrundelse for de restriktive foranstaltninger
65. Jeg mener ikke, at det er tilstrækkeligt at nævne nogle generelle betragtninger vedrørende arbejdsmarkedets karakteristika i den pågældende medlemsstat, når man skal påvise, at der er tale om en usædvanlig situation, der berettiger til, at der systematisk foretages en undersøgelse af arbejdsmarkedet i forbindelse med udstedelse af en beskæftigelsestilladelse til en studerende fra et tredjeland.
66. I denne forbindelse skal jeg præcisere, at en sådan generel tilgang ikke kan være tilstrækkeligt berettiget af, at der findes en endog høj arbejdsløshed på arbejdsmarkedet, medmindre der er tale om et usædvanligt tilfælde (21) . Jeg skal således understrege, at direktiv 2004/114 er blevet vedtaget, selv om der findes en ikke uanseelig arbejdsløshed i alle EU’s medlemsstater. Sådanne generelle betragtninger kan således ikke berettige de foranstaltninger, der findes i den pågældende nationale lovgivning.
67. Hvad nærmere bestemt angår lovligheden af den østrigske ordning i hovedsagen fremgår det af forelæggelseskendelsen, at udstedelsen af en beskæftigelsestilladelse til tredjelandsstatsborgere, såfremt det fastsatte maksimumsantal for beskæftigede udlændinge er overskredet, foruden en systematisk undersøgelse af situationen og udviklingen på arbejdsmarkedet er underlagt anvendelse af supplerende betingelser. Da direktiv 2004/114 er til hinder for en systematisk undersøgelse af situationen på arbejdsmarkedet, mener jeg, at det med endnu større ret ligeledes udelukker nationale foranstaltninger, der går videre end denne systematiske undersøgelse, og som desuden kræver opfyldelse af supplerende betingelser som dem, der er fastsat i den nationale lovgivning i hovedsagen, før der kan udstedes beskæftigelsestilladelse.
68. Endelig er det vigtigt at understrege, at det følger af fast retspraksis, at de nationale myndigheder i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger til gennemførelse af en EU-retlig bestemmelse er forpligtede til ved udøvelsen af deres skønsbeføjelse at iagttage de almindelige principper i EU-retten, herunder proportionalitetsprincippet (22) . I overensstemmelse med dette princip skal de foranstaltninger, medlemsstaterne kan træffe, være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det ønskede mål, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde dette (23) .
69. I denne forbindelse er det ligeledes vigtigt at understrege, at den skønsmargin, som medlemsstaterne har, ikke kan anvendes på en måde, som bringer de overordnede formål med direktiv 2004/114 i fare, således som de er beskrevet ovenfor (24) .
70. Henset til det ovenstående påhviler det den forelæggende ret at kontrollere, om den nationale lovgivning lever op til disse krav, således at de restriktive foranstaltninger i den nationale lovgivning for adgang til det østrigske arbejdsmarked for studerende fra tredjelande er begrundet.
V – Forslag til afgørelse
71. Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Verwaltungsgerichtshof således:
»1) Rådets direktiv 2004/114/EF af 13. december 2004 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier, elevudveksling, ulønnet erhvervsuddannelse eller volontørtjeneste finder ikke anvendelse på en bulgarsk studerende efter Republikken Bulgariens tiltrædelse af Den Europæiske Union. I henhold til princippet om præference for EU-borgere omhandlet i punkt 14, andet afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen om vilkårene og de nærmere bestemmelser for optagelse af Republikken Bulgarien og Rumænien i Den Europæiske Union udgør bestemmelserne i direktiv 2004/114 i den overgangsperiode, der er fastsat i punkt 2, første afsnit, i del 1 i bilag VI til denne protokol, dog minimumstærsklen for fastsættelse af vilkårene for bulgarske studerendes adgang til det østrigske arbejdsmarked. Det pågældende princip kræver navnlig, at en bulgarsk studerende skal have en sådan adgang, ikke blot på vilkår, der er lige så gunstige som dem, der gælder for en tredjelandsstatsborger, men desuden med en fortrinsstilling i forhold til denne.
2) EU-retten, og særligt artikel 17 i direktiv 2004/114, er til hinder for en national lovgivning, der som den i hovedsagen omhandlede indeholder bestemmelser om en systematisk undersøgelse af situationen på arbejdsmarkedet, inden der udstedes en beskæftigelsestilladelse til en arbejdsgiver med henblik på ansættelse af en studerende, der allerede har opholdt sig på det nationale område i mere end et år, og som desuden gør udstedelsen af en sådan beskæftigelsestilladelse betinget af, at andre krav er opfyldt, hvis det fastsatte loft for udlændinge, der er beskæftiget på det pågældende område, er overskredet.«
(1) .
(2)
–	EUT 2005 L 157, s. 29. Denne protokol udgør en integrerende del af traktaten mellem Kongeriget Belgien, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Estland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Irland, Den Italienske Republik, Republikken Cypern, Republikken Letland, Republikken Litauen, Storhertugdømmet Luxembourg, Republikken Ungarn, Republikken Malta, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Republikken Polen, Den Portugisiske Republik, Republikken Slovenien, Den Slovakiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (medlemmer af Den Europæiske Union) og Republikken Bulgarien og Rumænien om Republikken Bulgariens og Rumæniens optagelse i Den Europæiske Union (EUT 2005 L 157, s. 11, herefter »tiltrædelsestraktaten«).
(3)
–	EUT L 375, s. 12.
(4)
–	EFT L 257, s. 2.
(5)
–	BGBl. I, 100/2005.
(6)
–	Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at det påhviler Arbeitsmarktservice i den foreliggende sag at anvende den affattelse af den pågældende lov, der var gældende den 30.1.2009, som var den dato, hvor den nationale administrative procedure blev indledt med indgivelsen af den omtvistede anmodning om en beskæftigelsestilladelse. Med hensyn til § 4 i AuslBG er der tale om den affattelse, der er offentliggjort i BGBl. I, 78/2007. Med hensyn til § 4b i AuslBG er den offentliggjort i BGBl. I, 28/2004.
(7)
–	Dom af 21.1.2010, sag C-546/07, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 439, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis. Jf. ligeledes analogt hermed og vedrørende fortolkningen af standstill-klausuler i forbindelse med associeringsaftalen EØS-Tyrkiet, dom af 15.11.2011, sag C-256/11, Dereci m.fl., Sml. I, s. 11315, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis.
(8)
–	Med andre ord kunne borgerne først påberåbe sig dette direktiv mod medlemsstaterne, når fristen for gennemførelse var udløbet. Jf. i denne retning dom af 5.2.2004, sag C-157/02, Rieser Internationale Transporte, Sml. I, s. 1477, præmis 69.
(9)
–	Jf. navnlig dom af 23.4.2009, forenede sager C-261/07 og C-299/07, VTB-VAB og Galatea, Sml. I, s. 2949, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis, samt af 14.1.2010, sag C-304/08, Plus Warenhandelsgesellschaft, Sml. I, s. 217, præmis 29.
(10)
–	Dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Sml. I, s. 7411, præmis 45. Jf. ligeledes dom af 26.5.2011, forenede sager C-165/09 – C-167/09, Stichting Natuur en Milieu m.fl., Sml. I, s. 4599, præmis 78-79 og den deri nævnte retspraksis.
(11)
–	Jf. analogt dom af 23.3.1983, sag 77/82, Peskeloglou, Sml. s. 1085, præmis 11-14.
(12)
–	Hvis ikke jeg tager fejl, ser det første præjudicielle spørgsmål ud til at være lidt upræcist, for i modsætning til det, den forelæggende ret fastslår, fremgår princippet om præference for EU-borgere af punkt 14, andet afsnit, i del 1 i bilag VI til protokollen. Til gengæld bestemmer punkt 14, tredje afsnit, i dette bilag, der er omhandlet i det præjudicielle spørgsmål, at bulgarske vandrende arbejdstagere, som opholder sig og arbejder lovligt i en anden medlemsstat, ikke må behandles mere restriktivt end arbejdstagere fra tredjelande.
(13)
–	Dette princip, hvorefter afledte retsakter bevarer deres juridiske status ved landenes tiltrædelse af EU, er veletableret i EU-retten. Det kommer navnlig til udtryk i artikel 8, stk. 1, i protokollen, hvori det bestemmes, at de af institutionerne vedtagne retsakter, som de ved denne protokol fastsatte overgangsbestemmelser vedrører, bevarer deres juridiske status. Jf. i denne retning dom af 20.9.1988, sag 203/86, Spanien mod Rådet, Sml. s. 4563, præmis 5.
(14)
–	I denne forbindelse vil jeg gerne understrege, at en sådan prioriteret behandling ikke udgør en forskelsbehandling af tredjelandsstatsborgere, der er forbudt i henhold til artikel 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Det samme gælder, når bestemmelserne i den afledte ret anvendes på tredjelandsstatsborgere.
(15)
–	I denne forbindelse er det ligeledes vigtigt at nævne, at bestemmelser i en tiltrædelsesakt, der ifølge Domstolens retspraksis gør det muligt at afvige fra traktatens regler, skal fortolkes snævert i forhold til de pågældende bestemmelser i traktaten og skal begrænses til det, der er absolut nødvendigt for at nå målet med den. Jf. i denne retning dom af 28.4.2009, sag C-420/97, Apostolides, Sml. I, s. 3571, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis. I den foreliggende sag betyder det, at en bulgarsk statsborgers status bør afvige mindst muligt fra status for statsborgere fra de øvrige medlemsstater.
(16)
–	Jf. analogt hermed dom af 10.2.2011, forenede sager C-307/09 – C-309/09, Vicoplus m.fl., Sml. I, s. 453, præmis 35.
(17)
–	Jf. navnlig dom af 3.3.2011, sag C-203/10, Auto Nikolovi, Sml. I., s. 1083, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis, og af 24.11.2011, forenede sager C-468/10 og C-469/10, ASNEF og FECEMD, Sml. I, s. 1218, præmis 51.
(18)
–	Jf. navnlig for så vidt angår forpligtelsen til overensstemmende fortolkning dom af 23.4.2009, forenede sager C-378/07 – C-380/07, Angelidaki m.fl., Sml. I, s. 3071, præmis 197-207 og den deri nævnte retspraksis.
(19)
–	Med andre ord kan en situation betegnes som usædvanlig i mindst tre tilfælde. For det første kan der være tale om et regionalt problem, når arbejdsløshedssatsen i en region er mærkbart højere end det nationale gennemsnit. For det andet kan den usædvanlige situation også være knyttet til en sektorbestemt uligevægt, når en bestemt sektor på arbejdsmarkedet støder på store vanskeligheder. For det tredje kan der på nationalt plan være tale om, at beskæftigelsessituationen forringes på en usædvanlig måde. Den aktuelle forringelse af situationen på arbejdsmarkedet i Spanien kan illustrere denne hypotese.
(20)
–	Det er ligeledes vigtigt at bemærke, at sag C-568/10, Kommissionen mod Østrig, i henhold til kendelse afsagt af Domstolens præsident af 22.11.2011 er blevet slettet af Domstolens register. I denne sag kritiserede Kommissionen Republikken Østrig for ikke at have overholdt de forpligtelser, der påhvilede den i medfør af artikel 17 i direktiv 2004/114, ved at bevare sin nationale ret som beskrevet ovenfor. Kommissionen opgav imidlertid denne sag den 4.10.2010, fordi § 4 i AuslBG var blevet ændret således, at denne bestemmelse nu omfatter en regel om, at udstedelsen af en beskæftigelsestilladelse til studerende fra tredjelande ikke er underlagt en systematisk undersøgelse af arbejdsmarkedet.
(21)
–	Jf. fodnote 19 i dette forslag til afgørelse.
(22)
–	Jf. navnlig dom af 1.12.2011, sag C-145/10, Painer, Sml. I, s. 12533, præmis 105 og den deri nævnte retspraksis.
(23)
–	Ibidem, præmis 106 og den deri nævnte retspraksis.
(24)
–	Jf. analogt hermed Painer-dommen, præmis 107.