61998CC0017_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1 Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen möchte der Präsident der Arrondissementsrechtbank Den Haag wissen, ob die vom Rat vorgenommene Änderung der Regelung über die Assoziierung der überseeischen Länder und Gebiete (im folgenden: ÜLG) mit der Europäischen Gemeinschaft gültig ist. Diese mit dem Beschluß 91/482/EWG vom 25. Juli 1991(1) (im folgenden: Beschluß 91/482 oder ÜLG-Beschluß) für einen Zeitraum von zehn Jahren geschaffene Regelung wurde nämlich durch den Beschluß 97/803/EG vom 24. November 1997(2) (im folgenden: Beschluß 97/803 oder Änderungsbeschluß) während ihrer Laufzeit in wesentlicher Hinsicht geändert, wobei die Änderungen u. a. das Recht zur Ausfuhr von Zucker aus den ÜLG in die Gemeinschaft betreffen.
2 Die Vorabentscheidungsfragen stellen sich in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, das das niederländische Unternehmen Emesa Sugar (Free Zone) NV (im folgenden: Emesa) gegen Behörden der Niederlande und der Karibikinsel Aruba, eines der ÜLG, angestrengt hat. In diesem Ausgangsverfahren begehrt Emesa im wesentlichen die Nichtanwendung des Änderungsbeschlusses, womit die Zuckereinfuhr aus Aruba weiterhin dem ÜLG-Beschluß unterläge.
3 Das Ausgangsverfahren ist Teil einer wahren "Legion" von Rechtsstreitigkeiten(3), die Emesa, andere Wirtschaftsteilnehmer und die Behörden Arubas und der Niederländischen Antillen sowohl vor nationalen Gerichten als auch vor dem Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften(4) eingeleitet haben, um die Anwendung des Beschlusses 97/803 zu verhindern. Das vorlegende erstinstanzliche niederländische Gericht hat an den Gerichtshof zudem ein weiteres, in der Sache verwandtes Vorabentscheidungsersuchen gerichtet(5).
4 Den Hintergrund der vorliegenden Rechtssache bildet das sich dem Gemeinschaftsgesetzgeber stellende Problem, die Erfordernisse der gemeinsamen Agrarpolitik und, konkreter gesprochen, der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker mit den im Vierten Teil des EG-Vertrags zugunsten der ÜLG niedergelegten Zielen der Vorzugsbehandlung im Handelsverkehr und der Entwicklungsförderung in Einklang zu bringen. Der Gerichtshof wird insbesondere um Klärung der Frage ersucht, ob es im Gemeinschaftsrecht einen Grundsatz gibt, wonach den ÜLG im Rahmen der Assoziierungsregelung einmal eingeräumte Vorteile nicht wieder zurückgenommen und eingeschränkt werden dürfen ("Sperrgrundsatz").
II - Sachverhalt
5 Die Emesa Sugar (Free Zone) NV wurde am 6. Februar 1997 mit Kapital der nordamerikanisch-brasilianischen Unternehmensgruppe The Emesa Group gegründet. Bereits im April desselben Jahres nahm Emesa auf Aruba die Verarbeitung von Zucker auf. Aruba ist ein autonomes Gebiet des Königreichs der Niederlande, das - wie bereits erwähnt - zu den in Anhang IV des EG-Vertrags aufgeführten ÜLG gehört.
6 Da auf Aruba kein Zucker erzeugt wird, beschafft sich Emesa den von ihr benötigten Rohstoff von Rohrzuckerraffinerien in Trinidad und Tobago, einem der Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (im folgenden: AKP). Der dort erworbene Zucker wird von Emesa weiter raffiniert, kalibriert oder gemahlen ("milling")(6) sowie verpackt. Nach eigener Angabe beträgt Emesas jährliche Produktionskapazität mindestens 34 000 Tonnen Zucker.
7 Gemäß Artikel 6 Absätze 2 und 3 des Anhangs II des ÜLG-Beschlusses, der die sogenannte Ursprungskumulierung AKP/ÜLG (vgl. unten, Nr. 24) betrifft, genügen die im vorstehenden Absatz genannten Be- oder Verarbeitungen dafür, daß der fragliche Zucker als in den ÜLG hergestellt gilt und damit frei auf den Gemeinschaftsmarkt gebracht werden kann. Da der Zuckerpreis in der Europäischen Gemeinschaft dreimal so hoch ist wie auf dem Weltmarkt(7), ist leicht verständlich, welches kommerzielle Interesse sich mit einer solchen Be- oder Verarbeitung verbindet.
8 Die Versuche von Emesa, die Niederlande durch gerichtliche Schritte daran zu hindern, sich an einer Änderung des ÜLG-Beschlusses zu beteiligen, scheiterten mit einem - im Kassationsverfahren indessen angefochtenen - Urteil des für Berufungen zuständigen Gerechthof Den Haag vom 20. November 1997, mit dem zwei Anträgen von Emesa stattgebende Beschlüsse des hier vorlegenden Gerichts aufgehoben wurden.
9 Im Rahmen jenes Rechtsstreits legte der Präsident des erstinstanzlichen Haager Gerichts dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung eine Frage nach der Befugnis der nationalen Gerichte vor, der Regierung eines Mitgliedstaats die Beteiligung an der Verabschiedung gemeinschaftlicher Rechtsakte zu untersagen(8). Der Niederländische Staat legte gegen diesen Vorlagebeschluß Rechtsmittel ein.
10 Der Beschluß 97/803, der vom Rat am 24. November 1997 erlassen wurde und am 1. Dezember 1997 in Kraft trat, begrenzt die im Rahmen der Ursprungskumulierung AKP/ÜLG zollfrei in die Gemeinschaft einführbare Zuckermenge auf jährlich 3 000 Tonnen. Die vorstehend beschriebene Lage fand damit ein Ende - mit einschneidenden Folgen für die wirtschaftlichen Interessen Emesas. So entspricht das jährliche Kontingent von 3 000 Tonnen Zucker - nach eigenen Angaben des Unternehmens - kaum seiner Produktion eines Monats.
11 Nach dem Erlaß des Beschlusses 97/803 stellte Emesa beim Präsidenten der Arrondissementsrechtbank Den Haag den Antrag auf Maßnahmen des vorläufigen Rechtsschutzes, der das vorliegende Verfahren veranlaßte. Das Unternehmen beantragte, es dem Staat zu untersagen, auf den Zucker von Emesa eine neue Einfuhrabgabe oder -steuer zu erheben, es weiterhin der Hoofdproductschap voor Akkerbouwpruducten (HPA) zu untersagen, die Erteilung von Einfuhrlizenzen für Zucker abzulehnen, und es schließlich Aruba zu verbieten, Emesa die entsprechenden Bescheinigungen EUR. 1 zu versagen. Letztere sind von den Zollbehörden der ÜLG ausgestellte Warenverkehrsbescheinigungen, mit denen der Ursprung der Erzeugnisse bestätigt wird(9).
Im Vorlagebeschluß hat das niederländische Gericht die Anträge Emesas jedoch wegen fehlender Zuständigkeit für unzulässig erklärt, soweit sie gegen den Niederländischen Staat und die HPA gerichtet waren; es erachtete nur den gegen Aruba gestellten Antrag für zulässig. Im Ausgangsverfahren geht es somit nur noch um den Antrag von Emesa, es den zuständigen Behörden von Aruba zu untersagen, die Ausstellung der Bescheinigung EUR. 1 für von der Antragstellerin erzeugten Zucker zu verweigern, da eine solche Versagung nach dem Beschluß 91/482 nicht möglich gewesen wäre; diesem Antrag ist in dem Vorlagebeschluß stattgegeben worden.
III - Die Vorlagefragen
12 Unter diesen Umständen hat der Präsident der Arrondissementsrechtbank dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist die Halbzeitänderung des ÜLG-Beschlusses zum 1. Dezember 1997 durch den Beschluß 97/803 - insbesondere der eingefügte Artikel 108b Absatz 1 und die Streichung des "milling" als ursprungsbegründende Verarbeitung - verhältnismäßig?
2. Ist es zulässig, daß sich der Beschluß 97/803 - insbesondere der eingefügte Artikel 108b Absatz 1 und die Streichung des "milling" als ursprungsbegründende Verarbeitung - (eindeutig) restriktiver auswirkt, als dies Schutzmaßnahmen gemäß Artikel 109 ÜLG-Beschluß könnten?
3. Dürfen Beschlüsse gemäß Artikel 136 Absatz 2 EG-Vertrag - hier der Beschluß 97/803 - nach dem EG-Vertrag, insbesondere seinem Vierten Teil, mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung enthalten?
4. Macht es für die Antwort auf die dritte Frage einen Unterschied,
a) ob diese Beschränkungen oder Maßnahmen in der Form von Zollkontingenten, ursprungsbezogenen Einschränkungen oder beidem gleichzeitig ergehen
oder
b) ob die fragliche Regelung Schutzmaßnahmen umfaßt?
5. Folgt aus dem EG-Vertrag, insbesondere seinem Vierten Teil, daß im Rahmen von Artikel 136 Absatz 2 erzielte Ergebnisse - im Sinne die ÜLG begünstigender Maßnahmen - später nicht mehr zum Nachteil der ÜLG geändert oder rückgängig gemacht werden dürfen?
6. Falls ja, sind die fraglichen Beschlüsse des Rates dann nichtig und kann sich der einzelne in einem Rechtsstreit vor dem nationalen Gericht darauf berufen?
7. Muß der ÜLG-Beschluß während der ganzen in seinem Artikel 240 Absatz 1 festgelegten Geltungsdauer von zehn Jahren unverändert gelten, nachdem ihn der Rat nicht vor Ablauf des ersten Fünfjahreszeitraums gemäß Artikel 240 Absatz 3 geändert hat?
8. Verstößt der Änderungsbeschluß 97/803 gegen Artikel 133 Absatz 1 EG-Vertrag?
9. Ist der Änderungsbeschluß gültig angesichts der Erwartungen, die die Kommission dadurch weckte, daß sie auf Seite 16 ihrer Informationsbroschüre DE 76 vom Oktober 1993 ausführte, der Sechste ÜLG-Beschluß gelte für zehn Jahre (anstelle von vorher fünf Jahren)?
10. Ist der zum 1. Dezember 1997 eingefügte Artikel 108b so weitgehend undurchführbar, daß er als ungültig anzusehen ist?
11. Darf ein nationales Gericht (des vorläufigen Rechtsschutzes) unter den im Urteil in den verbundenen Rechtssachen C-143/88 und C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen u. a., und in späteren Urteilen beschriebenen Umständen vorab eine einstweilige Maßnahme erlassen, um eine drohende Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch eine zu dessen Durchführung berufene, jedoch nicht gemeinschaftliche Behörde abzuwenden?
12. Bei Bejahung der elften Frage und falls diese Umstände nicht vom nationalen Gericht, sondern vom Gerichshof zu prüfen sind: Rechtfertigen die im vorliegenden Beschluß unter 3.9 bis 3.11 genannten Umstände (Streichung des "milling", Einführung mengenmäßiger Beschränkungen, schwerer und nicht wiedergutzumachender Schaden der Emesa, Berücksichtigung des Gemeinschaftsinteresses) eine einstweilige Maßnahme der in der elften Frage beschriebenen Art?
IV - Anwendbare gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen
EG-Vertrag
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Artikel 227 (nach Änderung jetzt Artikel 299 EG) grenzt den räumlichen Geltungsbereichs des EG-Vertrags ab und bezieht in Absatz 3 die im Anhang IV aufgeführten ÜLG ein, für die "das besondere Assoziierungssystem [gilt], das im Vierten Teil [des] Vertrags festgelegt ist". Zu den ÜLG gehören seit 1964 auch die Niederländischen Antillen(10).
14 Nach Artikel 3 Buchstabe r EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe s EG) umfaßt die Tätigkeit der Gemeinschaft nach Maßgabe des Vertrages und der darin vorgesehenen Zeitfolge "die Assoziierung der überseeischen Länder und Hoheitsgebiete, um den Handelsverkehr zu steigern und die wirtschaftliche und soziale Entwicklung durch gemeinsame Bemühungen zu fördern".
15 Der Vierte Teil des EG-Vertrags trägt die Überschrift "Die Assoziierung der überseeischen Länder und Hoheitsgebiete". Ziel dieser Assoziierung ist gemäß 131 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 182 EG) die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der ÜLG und die Herstellung enger Wirtschaftsbeziehungen zwischen ihnen und der gesamten Gemeinschaft.
16 Artikel 132 EG-Vertrag (jetzt Artikel 183 EG) bestimmt:
"Mit der Assoziierung werden folgende Zwecke verfolgt:
(1) Die Mitgliedstaaten wenden auf ihren Handelsverkehr mit den Ländern und Hoheitsgebieten das System an, das sie aufgrund dieses Vertrags untereinander anwenden.
..."
17 In Artikel 133 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 184 EG) heißt es:
"(1) Die Zölle bei der Einfuhr von Waren aus den Ländern und Hoheitsgebieten in die Mitgliedstaaten werden vollständig abgeschafft; dies geschieht nach Maßgabe der in diesem Vertrag vorgesehenen schrittweisen Abschaffung der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten.
(2) In jedem Land und Hoheitsgebiet werden die Zölle bei der Einfuhr von Waren aus den Mitgliedstaaten und den anderen Ländern und Hoheitsgebieten nach Maßgabe der Artikel 12, 13, 14, 15 und 17 schrittweise abgeschafft.
..."
18 Artikel 136 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 187 EG) schließlich lautet:
"Für einen ersten Zeitabschnitt von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrags werden in einem dem Vertrag beigefügten Durchführungsabkommen die Einzelheiten und das Verfahren für die Assoziierung der Länder und Hoheitsgebiete an die Gemeinschaft festgelegt.
Vor Ablauf der Geltungsdauer des in Absatz 1 genannten Abkommens legt der Rat aufgrund der erzielten Ergebnisse und der Grundsätze dieses Vertrags die Bestimmungen für einen neuen Zeitabschnitt einstimmig fest."
Der Beschluß 91/482/EWG
19 Der Beschluß 91/482, der nach seinem Artikel 241 am 20. September 1991 in Kraft trat, wurde vom Rat für das Jahrzehnt 1990 bis 1999 erlassen; nach seinem Artikel 240 Absatz 1 gilt er für einen Zeitraum von zehn Jahren, "der am 1. März 1990 beginnt"(11). Artikel 240 Absatz 3 des Beschlusses bestimmt:
"(3) Vor Ablauf des ersten Fünfjahreszeitraums beschließt der Rat gegebenenfalls außer der finanziellen Hilfe nach Artikel 154 Absatz 1 auf Vorschlag der Kommission einstimmig auch
a) die etwaigen Änderungen an den Bestimmungen, von denen die zuständigen Behörden der ÜLG die Kommission spätestens zehn Monate vor Ablauf dieses Fünfjahreszeitraums unterrichtet haben;
b) die etwaigen Änderungen, die von der Kommission aufgrund ihrer eigenen Erfahrungen oder aufgrund von Änderungen, die zwischen der Gemeinschaft und den AKP-Staaten ausgehandelt werden, vorgeschlagen worden sind;
c) die bis zum Inkrafttreten der nach Buchstaben a) und b) geänderten Bestimmungen erforderlichen Übergangsmaßnahmen.
..."
20 In Artikel 101 des Beschlusses 91/482 hieß es vor seiner Änderung, auf die unten näher eingegangen werden soll:
"(1) Waren mit Ursprung in den ÜLG sind frei von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung zur Einfuhr in die Gemeinschaft zugelassen.
(2) Waren, die keine Ursprungswaren der ÜLG sind, sich aber im zollrechtlich freien Verkehr in einem ÜLG befinden und in unverändertem Zustand in die Gemeinschaft wieder ausgeführt werden, sind bei der Einfuhr in die Gemeinschaft von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung befreit, sofern
- für sie in dem betreffenden ÜLG Zölle oder Abgaben gleicher Wirkung entrichtet worden sind, die den Zöllen entsprechen oder sie übersteigen, die bei der Einfuhr derselben Erzeugnisse mit Ursprung in Drittländern, für die die Meistbegünstigtenklausel gilt, in der Gemeinschaft anwendbar wären,
- sie nicht Gegenstand einer vollständigen oder teilweisen Befreiung oder Erstattung der Zölle oder Abgaben gleicher Wirkung waren,
- sie von einer Ausfuhrbescheinigung begleitet werden.
..."
21 Nach Artikel 108 Absatz 1 erster Gedankenstrich des Beschlusses 91/482
"- sind die Bestimmung des Begriffs Ursprungswaren sowie die Methoden für die Zusammenarbeit der Verwaltungen auf diesem Gebiet in Anhang II festgelegt.
..."
22 Artikel 1 des Anhangs II des Beschlusses 91/482 definiert die Ursprungskriterien für ÜLG-Erzeugnisse näher wie folgt:
"Zur Anwendung der handelspolitischen Bestimmungen des Beschlusses gilt ein Erzeugnis als Ursprungsware der nachstehend $ÜLG` genannten Länder und Gebiete, der Gemeinschaft oder der AKP-Staaten, wenn es dort entweder vollständig hergestellt oder gewonnen oder in ausreichendem Maße be- oder verarbeitet worden ist."
23 In Artikel 3 Absatz 3 des Anhangs II werden eine Reihe von Be- oder Verarbeitungen genannt, die als nicht ausreichend angesehen werden, um einem Erzeugnis die ÜLG-Ursprungseigenschaft zu verleihen.
24 Artikel 6 Absätze 2 und 3 des Anhangs II, die die Regelung über die "Ursprungskumulierung" enthalten, lautet:
"(2) Wenn vollständig in der Gemeinschaft oder in den AKP-Staaten hergestellte bzw. gewonnene Erzeugnisse in den ÜLG be- oder verarbeitet werden, gelten sie als vollständig in den ÜLG hergestellt.
(3) Die in der Gemeinschaft oder in den AKP-Staaten vorgenommenen Be- oder Verarbeitungen gelten als in den ÜLG vorgenommen, wenn die hergestellten Vormaterialien später in den ÜLG be- oder verarbeitet werden.
..."
Der Beschluß 97/803/EG
25 Mit dem Inkrafttreten des Beschlusses 97/803 wird gemäß seinem Artikel 1 Nummer 32 in den Beschluß 91/482 ein neuer Artikel 108b eingefügt, dessen erste beiden Absätze bestimmen:
"(1) [D]ie in Anhang II Artikel 6 genannte Ursprungskumulierung AKP-ÜLG [wird] für eine Jahresmenge von 3 000 Tonnen Zucker zugelassen.
(2) Was die Durchführung der in Absatz 1 genannten Kumulierungsregeln AKP/ÜLG anbelangt, so gilt das Formen von Würfeln aus Zucker oder das Färben als ausreichend, um dem Erzeugnis die Eigenschaft eines Erzeugnisses mit Ursprung in den ÜLG zu verleihen.
..."
26 Durch den Beschluß 97/803 wurde auch der Wortlaut von Artikel 101 Absatz 1 des Beschlusses 91/498 leicht wie folgt geändert:
"(1) Waren mit Ursprung in den ÜLG sind frei von Einfuhrabgaben zur Einfuhr in die Gemeinschaft zugelassen.
..."
27 Artikel 102 schließlich wurde folgendermaßen neu gefaßt:
"Unbeschadet der Artikel ... und 108b wendet die Gemeinschaft bei der Einfuhr von Ursprungswaren der ÜLG keine mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung an."
V - Die Regelung der Handelsbeziehungen zwischen den ÜLG und der Gemeinschaft
28 Die Rechtssache Road Air(12) bot mir Anlaß, in meinen Schlußanträgen darauf hinzuweisen, daß es, um die rechtliche Regelung der Beziehungen zwischen den ÜLG und der Gemeinschaft in ihrem Inhalt näher zu umschreiben, wesentlich darauf ankommt, genau zu klären, inwieweit jede einzelne Bestimmung des EG-Vertrags angesichts des Inhalts seines Vierten Teils auf diese Beziehungen anwendbar ist(13).
29 In seinem Urteil vom 12. Februar 1992 in der Rechtssache C-260/90 hat der Gerichtshof diese Frage generell dahin beantwortet, daß für die Assoziierung der ÜLG mit der Gemeinschaft "eine besondere, im Vierten Teil des Vertrages (Artikel 131 bis 136) enthaltene Regelung [gilt] und ... daher die allgemeinen Vertragsvorschriften ohne ausdrückliche Verweisung auf die [ÜLG] nicht anwendbar" sind(14).
30 Die Assoziierung der ÜLG mit der Gemeinschaft bedeutet somit nicht, daß auf die ÜLG unmittelbar und automatisch das gesamte Gemeinschaftsrecht Anwendung fände(15), und zwar weder das primäre noch das abgeleitete. Vielmehr ist im Lichte des Vierten Teils des EG-Vertrags in jedem einzelnen Fall festzustellen, welche gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften auf die ÜLG anwendbar sind und in jeweils welchem Umfang.
31 Die Antwort des Gerichtshofes ging dahin, daß die fraglichen Bestimmungen der Erhebung von Zoll nicht entgegenstanden, soweit sie mit dem - vom Rat auf der Ermächtigungsgrundlage von Artikel 136 EG-Vertrag (jetzt Artikel 187 EG) rechtmäßig erlassenen - Beschluß 91/482 in Einklang stand.
32 Auch in seinem Urteil vom 11. Februar 1999 in der Rechtssache C-390/95 P(16) wies der Gerichtshof darauf hin, daß die ÜLG zwar besondere Beziehungen zur Gemeinschaft haben, ihr aber nicht angehören, und daß es deshalb keinen freien Warenverkehr zwischen den ÜLG und der Gemeinschaft gibt.
33 Diese Antwort beruht im wesentlichen auf folgenden rechtlichen Erwägungen:
a) Die ÜLG sind nicht Teil des Zollgebiets der Gemeinschaft, und zugunsten ihres Handelsverkehrs mit der Gemeinschaft gilt nicht die gleiche Regelung wie für den zwischen den Mitgliedstaaten. Letzterer ist innergemeinschaftlich, während aus den ÜLG in die Gemeinschaft echte Einfuhren stattfinden.
b) Artikel 133 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 184 EG) gilt nicht für Erzeugnisse, die erst in die ÜLG eingeführt und anschließend in einen Mitgliedstaat reexportiert werden.
c) Eine andere Auslegung - wie etwa jene, wonach den ÜLG für solche Erzeugnisse eine analoge Regelung wie im Verhältnis der Mitgliedstaaten untereinander zuzugestehen wäre - setzte voraus, "daß die ÜLG in das gemeinsame Zollgebiet einbezogen würden; dies würde [jedoch] weit über das hinausgehen, was im Vertrag vorgesehen ist"(17).
d) Es ist jeweils im Einzelfall festzustellen, was die Beschlüsse vorsehen, die der Rat gemäß Artikel 136 EG-Vertrag für den fraglichen Zeitraum erlassen hat.
VI - Neugliederung der Vorlagefragen
34 Um die Prüfung der Vorlagefragen zu erleichtern, möchte ich sie systematisch wie folgt ordnen:
a) Zulässigkeit der Vorlagefragen (Vorfrage);
b) Möglichkeit einer Änderung des ÜLG-Beschlusses nach den ersten fünf Jahren seiner Geltungsdauer (siebte und neunte Frage);
c) Irreversibilität der im Rahmen von Artikel 136 EG-Vertrag (jetzt Artikel 187 EG) erzielten Ergebnisse (fünfte und sechste Frage);
d) Zulässigkeit mengenmäßiger Beschränkungen nach Artikel 133 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 184 EG) und Artikel 136 EG-Vertrag (dritte, vierte und achte Frage);
e) Verhältnismäßigkeit der eingeführten Kontigentierung und der angeblichen Streichung des "millling" als ausreichende Be- oder Verarbeitung (erste, zweite und zehnte Frage);
f) Erlaß einstweiliger Maßnahmen (elfte und zwölfte Frage).
VII - Die Beantwortung der Vorlagefragen
A. Zur Vorfrage: Zulässigkeit der Vorlagefragen
35 Der Rat und die Kommission weisen darauf hin, daß die Vorlagefragen möglicherweise unzulässig seien, weil sie für das Ausgangsverfahren nicht sachdienlich seien (vgl. unten, Nrn. 110 ff.). Tatsächlich gehe es, nachdem die gegen den niederländischen Staat gerichteten Anträge auf Aussetzung des Vollzugs für unzulässig erklärt worden seien, im Ausgangsverfahren im wesentlichen nur noch um den Antrag, im Wege einer einstweiligen Anordnung Aruba aufzugeben, ungeachtet des Beschlusses 97/803 auch weiterhin die Warenverkehrsbescheinigungen EUR. 1 zu erteilen. Da jedoch dieser Beschluß hinsichtlich dieser Bescheinigungen keinerlei Änderungen vorsehe, könne die Frage nach seiner gemeinschaftsrechtlichen Gültigkeit (auf die das Vorabentscheidungsersuchen gerichtet sei) auf die Entscheidung über vorläufigen Rechtsschutz im Ausgangsverfahren keinerlei Einfluß haben.
Sowohl der Rat als auch die Kommission heben andererseits hervor, daß über den Gegenstand der vorliegenden Rechtssache hinaus in der Gemeinschaft ein öffentliches Interesse daran bestehe - und insbesondere auch die Rechtssicherheit es erfordere -, daß der Gerichtshof rasch über die Rechtmäßigkeit des Beschlusses 97/803 entscheide.
Im Lichte dieser Erwägungen und des weiteren Umstands, daß die übrigen Rechtssachen, in denen die Rechtmäßigkeit des Beschlusses 97/803 in Frage steht, bis zur Entscheidung in der vorliegenden Rechtssache ausgesetzt worden sind (vgl. oben, Nrn. 4 f.), teile ich die Auffassung, daß eine rasche Beantwortung der Vorlagefragen aus Gründen einer ordnungsmäßigen Rechtspflege angezeigt ist.
B. Zur Möglichkeit einer Änderung des ÜLG-Beschlusses während seiner Geltungsdauer (siebte und neunte Vorlagefrage)
36 Mit seiner siebten Frage möchte das vorliegende Gericht wissen, ob der Rat den ÜLG-Beschluß auch noch nach Ablauf der in seinem Artikel 240 Absatz 3 genannten Fünfjahresfrist (am 1. März 1995), jedoch noch während der zehnjährigen Geltungsdauer des Beschlusses nach seinem Artikel 240 Absatz 1 (vgl. oben Nr. 19) einer Halbzeitänderung unterziehen durfte.
37 Nach Auffassung von Emesa und Aruba ist die Änderungsfrist gemäß Artikel 240 Absatz 3 ÜLG-Beschluß als eine Ausschlußfrist, also dahin auszulegen, daß der Beschluß nach ihrem Ablauf nicht mehr geändert werden dürfe, es sei denn, es handele sich um Schutzmaßnahmen mit Ausnahmecharakter gemäß Artikel 109 ÜLG-Beschluß. Der Rat habe zweieinhalb Jahre nach Ablauf dieser Frist aus zeitlichen Gründen keine Kompetenz mehr zum Erlaß des Änderungsbeschlusses besessen.
38 Die Antworten, die die an der vorliegenden Rechtssache beteiligten Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsorgane auf diese Frage vorschlagen, sind nach ihrem Sinngehalt und Inhalt fast völlig deckungsgleich.
39 Nach Auffassung des Rates und der Kommission ist die in Artikel 240 Absatz 3 ÜLG-Beschluß niedergelegte Ermächtigung ein klassisches Beispiel für jene zahlreichen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, die eine Änderung geltender Rechtsakte zuließen, um einer Fortentwicklung der Sachlage Rechnung zu tragen; sie verweisen als Beispiel auf die verschiedenen Abkommen von Lomé.
40 Die spanische Regierung führt aus, der Zweck der Fünfjahresfrist gemäß Artikel 240 Absatz 3 sei es gewesen, den ÜLG-Beschluß hinsichtlich der gemeinsamen Marktorganisationen für landwirtschaftliche Erzeugnisse später so ändern zu können, daß die Neuberechnung der nur für fünf Jahre festgelegten Finanzhilfen der Gemeinschaft (vgl. Artikel 154 ÜLG-Beschluß) berücksichtigt werden könnte. Außerdem sei es darum gegangen, den ÜLG-Beschluß gleichzeitig mit dem Vierten Abkommen von Lomé ändern zu können, um zu erreichen, daß verbesserte Ergebnisse der Halbzeitänderung dieses Abkommens den gemeinsamen Marktorganisationen zugute kämen. Die Kompetenz des Rates für den Erlaß des Beschlusses 97/803 habe auch nicht aus zeitlichen Gründen erlöschen können. Mit einer solchen Auslegung werde vielmehr Artikel 240 Absatz 3 verkannt und außer Betracht gelassen, welchen Zweck der Rat mit der Festlegung dieser Änderungsklausel verfolgt habe.
41 Nach Ansicht der italienischen Regierung ist mit den Worten "[v]or Ablauf des ersten Fünfjahreszeitraums" in Artikel 240 Absatz 3 keine zwingende Frist in dem Sinne gemeint, daß nach ihrem Ende keine Änderung mehr zulässig wäre. Damit würde nämlich der ÜLG-Beschluß als ein starres Instrument aufgefaßt und sein wirklicher Normzweck verkannt. Diese Frist sei vielmehr als eine "Anregung" zu verstehen, im Lichte der bereits durchgeführten Maßnahmen tätig zu werden.
42 Jede einzelne dieser vorstehenden Erwägungen teile ich und mache sie mir zu eigen: Die Fünfjahresfrist, die sich der Rat im ÜLG-Beschluß für dessen Halbzeitänderung setzte, nimmt ihm nach dem Ablauf der fünf Jahre nicht seine gesetzgeberische Kompetenz. Insoweit unterscheidet sich der Ausgangssachverhalt klar von dem in der Rechtssache Hansen(18), die die Parteien des Ausgangsverfahrens anführen. Dort stand eine zwingende Frist in Frage, an die der Rat gemäß Artikel 227 Absatz 2 EG-Vertrag gebunden war.
43 Selbst wenn es eine Bestimmung wie Artikel 240 Absatz 3 ÜLG-Beschluß gar nicht gäbe - der Beschluß also seine Halbzeitänderung nicht vorsähe -, so wäre der Rat doch befugt, ihn jederzeit zu ändern, da diese Befugnis unmittelbar aus Artikel 136 EG-Vertrag (jetzt Artikel 187 EG) und nicht aus jenen Beschlüssen fließt, die der Rat nacheinander in Anwendung dieses Artikels erließ.
44 Die Grenzen der gesetzgeberischen Kompetenz, die der Rat auf diesem Gebiet besitzt, werden selbstverständlich nicht durch den ÜLG-Beschluß in seiner ursprünglichen Fassung, sondern durch die vollständige Verwirklichung der in Artikel 132 EG-Vertrag (jetzt Artikel 183 EG) niedergelegten politischen Ziele und, allgemeiner, durch die Bindung seines Tätigwerdens an das geltende Recht, darunter insbesondere die allgemeinen Rechtsgrundsätze, bestimmt.
45 Was die schrittweise Verwirklichung der genannten Ziele angeht, so hat der Gerichtshof in der Rechtssache Road Air anerkannt, daß Artikel 136 EG-Vertrag dem Rat ein weites Ermessen für den Erlaß der Maßnahmen einräumt, die zur Erreichung der Ziele der Assoziierung der ÜLG erforderlich sind(19). Wie der Gerichtshof in diesem Urteil weiter feststellte, soll die "Assoziierung der ÜLG ... in einem dynamischen und allmählichen Prozeß erfolgen, so daß der Erlaß mehrerer Vorschriften erforderlich werden kann, um unter Berücksichtigung der aufgrund der früheren Beschlüsse des Rates erzielten Ergebnisse alle in Artikel 132 des Vertrages genannten Ziele zu erreichen"(20).
46 Hinsichtlich der Grenzen, die die allgemeinen Rechtsgrundsätze der Tätigkeit des Rates ziehen, ist im vorliegenden Zusammenhang insbesondere der Grundsatz des Vertrauensschutzes hervorzuheben, auf den ich im folgenden eingehen werde.
47 Ich bin somit der Auffassung, daß der Rat zur Änderung des ÜLG-Beschlusses im von ihm gewählten Zeitpunkt ohne weiteres befugt war.
48 Mit seiner neunten Frage möchte das niederländische Gericht wissen, ob die Gültigkeit des Beschlusses 97/803 durch die Erwartungen berührt wird, die die Kommission im Oktober 1993 mit der Verbreitung der Informationsbroschüre DE 76(21) erweckte. In der Broschüre hieß es, die Geltungsdauer des ÜLG-Beschlusses betrage zehn Jahre.
49 Zur Beantwortung dieser Frage ist zunächst darauf hinzuweisen, daß eine Informationsbroschüre keinesfalls geeignet ist, bei einem Unternehmer, der eine bedeutende wirtschaftliche Investition beabsichtigt, ernsthafte Erwartungen zu erwecken. Es ist nicht vorstellbar, daß ein mit einem Mindestmaß an Sorgfalt handelnder Wirtschaftsteilnehmer sich bei der Realisierung eines Investitionsvorhabens lediglich an einer für die allgemeine Öffentlichkeit bestimmten Informationsbroschüre ohne jeden rechtlichen Wert orientiert.
50 Überdies wurde die fragliche Informationsbroschüre vor dem Erlaß des Änderungsbeschlusses und vor Ende des Fünfjahreszeitraums gemäß Artikel 240 Absatz 1 ÜLG-Beschluß verbreitet. Zu diesem Zeitpunkt stimmte der Inhalt der Broschüre mit der Regelung des ÜLG-Beschlusses überein. Aus einem der Information der Öffentlichkeit dienenden Dokument lassen sich aber keine weiterreichenden Ansprüche ableiten als aus dem Rechtsakt selbst, der Gegenstand der Information ist. Die Vorlagefrage beschränkt sich somit darauf, ob Emesa in schutzwürdiger Weise darauf vertrauen durfte, daß die Regelung der Ursprungskumulierung im ÜLG-Beschluß fortgelten würde.
51 Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, gehört "zwar der Grundsatz des Vertrauensschutzes zu den grundlegenden Prinzipien der Gemeinschaft ..., [doch können] die Wirtschaftsteilnehmer kein berechtigtes Vertrauen auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation haben ..., die von den Gemeinschaftsorganen im Rahmen ihres Ermessens geändert werden kann, was insbesondere auf einem Gebiet wie dem der gemeinsamen Marktorganisationen gilt, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt"(22). Gilt dies jedoch allgemein, so erst recht für einen Wirtschaftsteilnehmer, der in voller Kenntnis der Änderbarkeit der einschlägigen rechtlichen Regelung ein wirtschaftliches Risiko eingeht.
52 Im vorliegenden Fall besteht kein Zweifel, daß Emesa bei Beginn ihrer Investitionen auf Aruba über hinreichende Informationen verfügte, um vernünftigerweise voraussehen zu können, daß die liberale Regelung der Ursprungskumulierung geändert werden könnte. Dies ergibt sich - worauf der Rat zu Recht hinweist - klar aus Emesas eigenem Vorbringen in der Rechtssache T-43/98(23). Wie daraus hervorgeht, war spätestens seit November 1996 bekannt, daß der Rat mit einem irischen Kompromißvorschlag befaßt war, wonach die im Rahmen der Ursprungskumulierung AKP/ÜLG in die Gemeinschaft einführbare Zuckermenge auf eben 3 000 Tonnen beschränkt werden sollte.
53 Unter diesen Umständen kann Emesa meines Erachtens nicht geltend machen, sie habe in schutzwürdiger Weise auf die Fortgeltung der Vorzugsregelung für die Zuckereinfuhren vertraut.
C. Zur Irreversibilität der im Rahmen von Artikel 136 EG-Vertrag erzielten Ergebnisse (fünfte und sechste Vorlagefrage)
54 Mit seiner fünften Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die den ÜLG im Rahmen von Artikel 136 EG-Vertrag einmal eingeräumten Vorteile irreversibel sind oder nicht. Nur wenn diese Vorteile nicht zurückgenommen werden dürften, wäre auch die sechste Frage nach den Wirkungen eines solchen Bestandsschutzes zu prüfen.
55 Nach Ansicht der Parteien des Ausgangsverfahrens enthält der Vierte Teil des EG-Vertrags einen von ihnen so benannten "Sperrgrundsatz", wonach die Gemeinschaftsorgane keine Maßnahmen ergreifen dürften, durch die die den ÜLG in einem der früheren Beschlüsse eingeräumten Rechte oder Privilegien dauerhaft beschränkt würden. Die mit diesen Rechtsakten getroffenen Regelungen fixierten damit einen Punkt, hinter den nicht wieder zurückgegangen werden dürfe, so daß jeder spätere Beschluß, der diese Rechte oder Privilegien einschränke, dem Vertrag zuwiderlaufe und, worauf sich der einzelne unmittelbar berufen könne, ungültig sei.
56 Der Präsident der Arrondissementsrechtbank scheint diese Auffassung zu teilen. Im Vorlagebeschluß bezieht er sich auf ein von den niederländischen Behörden eingeholtes Sachverständigengutachten, wonach der genannte Sperrgrundsatz in Artikel 132 Nummer 1 EG-Vertrag niedergelegt sei; die genaue und bedingungslose Formulierung dieser Bestimmung lasse nur den Schluß zu, daß die Gemeinschaft die erzielten Ergebnisse konkret verbürgen müsse. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts "ist dieser Auffassung nicht ernsthaft widersprochen worden. Sie erscheint stichhaltig, da selbst im Rahmen des Gemeinsamen Marktes, der (während der Übergangszeit) ebenfalls schrittweise verwirklicht wird, verschiedene Vertragsbestimmungen es den Mitgliedstaaten untersagen, auf dem Weg zur tatsächlichen Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes neue Hemmnisse für den innergemeinschaftlichen Handel zu errichten; dabei handelt es sich um die sogenannten Stand-still-Klauseln ...".
57 Nach der Gegenauffassung, die ich mit den Vertretern sämtlicher an der vorliegenden Rechtssache beteiligter Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsorgane teile, entbehrt die Theorie vom Sperrgrundsatz in dieser allgemeinen Form jedoch der Grundlage. Daß der dynamische Prozeß der Assoziierung der ÜLG mit der Gemeinschaft ein immer höheres Maß an allgemeiner Integration erfordert, schließt nicht aus, daß der Rat auf bestimmten Gebieten eine den ÜLG zuvor eingeräumte Befugnis im einschränkenden Sinne neu auslegt. Dies gilt erst recht, wenn die fragliche Begünstigung wegen ihres Ausnahmecharakters und bestimmter Merkmale des Gemeinsamen Marktes lediglich vorläufig gewährt werden konnte. So aber verhält es sich im vorliegenden Fall bei der Regelung, wonach einzelnen Erzeugnissen aus den AKP-Staaten nach bestimmten Be- oder Verarbeitungen ein ÜLG-Ursprung zuerkannt werden kann.
58 Der Rat schuf die in der Ursprungskumulierung liegende rechtliche Fiktion seinerzeit, ohne sich über ihre möglichen Konsequenzen vollständig im klaren zu sein - und vermutlich, ohne es sein zu können. Für eine solche ihrer Art nach vorläufige Sachlage gibt es Präzedenzfälle: So berief sich die deutsche Bundesregierung in der Rechtssache C-280/93, in der der Gerichtshof mit Urteil vom 5. Oktober 1994 entschied(24), darauf, daß das Protokoll über das Zollkontingent für die Einfuhr von Bananen integraler Bestandteil des EG-Vertrags sei und deshalb nur unter den Voraussetzungen des damaligen Artikels 236 EG-Vertrag geändert werden dürfe. Der Gerichtshof erkannte an, daß zwar das Protokoll als Anhang des Durchführungsabkommens über die Assoziierung der ÜLG mit der Gemeinschaft tatsächlich Bestandteil des EG-Vertrags war. Er erachtete es aber für rechtmäßig, daß das Protokoll bis zu einer Vereinheitlichung der Bedingungen für die Einfuhr von Bananen auf den Gemeinsamen Markt als Übergangsmaßnahme beschlossen worden war.
59 Der vorläufige oder auch Übergangscharakter der Regelung, die der Rat unter diesen Umständen erlassen durfte, impliziert keinerlei Mißachtung der Rechte und Erwartungen der ÜLG oder Privater. Dies ist besonders dann nicht der Fall, wenn die Fortgeltung einer Vorzugsregelung im Bereich des Handels von ihrer Vereinbarkeit mit anderen, gleichfalls im EG-Vertrag niedergelegten Zielen der Gemeinschaft abhängt, wie etwa dem ordnungsmäßigen Funktionieren einer gemeinsamen Marktorganisation gemäß Artikel 33 EG (früher Artikel 39 EG-Vertrag). Nachdem sich herausgestellt hatte, daß die Ursprungskumulierung im Zuckersektor geeignet war, das bereits fragile Gleichgewicht der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker nachhaltig zu stören, war der Rat nicht nur formell berechtigt, sondern durch den Vertrag dazu verpflichtet, auf diese nicht hinnehmbaren Auswirkungen des ÜLG-Beschlusses zu reagieren.
60 Der Rat kam damit seiner Pflicht nach, die mit dem ÜLG-Beschluß "erzielten Ergebnisse" im Lichte "der Grundsätze [des] Vertrags" zu überprüfen (Artikel 136 EG-Vertrag). Je nach dem Ergebnis dieser Prüfung konnte die Regelung entweder beibehalten oder aufgehoben oder konnten ihre Auswirkungen eingeschränkt werden. Ebenso hätte der Rat die gemeinsame Marktorganisation für Zucker modifizieren können. Wesentlich war, daß die letztlich getroffene Maßnahme mit den Grundsätzen des Vertrages im Einklang stand, zu denen neben der Förderung des Handelsverkehrs mit den ÜLG auch die Wahrung der gemeinsamen Agrarpolitik gehört.
61 Im vorliegenden Fall entschied sich der Rat dafür, die Zuckermenge, für die die Begünstigung der Ursprungskumulierung AKP/ÜLG gilt, auf jährlich 3 000 Tonnen zu beschränken; diese Menge genügte ohne weiteres, um die herkömmlichen Zuckereinfuhren der ÜLG zu decken. Auf die Lage des gemeinsamen Marktes für dieses Erzeugnis werde ich im Zusammenhang mit der Frage der Verhältnismäßigkeit eingehen.
62 Der Änderungsbeschluß enthält jedoch nicht nur Beschränkungen oder Begrenzungen. Er begründet auch verschiedene Vorteile in mehreren Bereichen der Assoziierung, so etwa eine Erleichterung der Niederlassung von Einwohnern der ÜLG in der Gemeinschaft (Artikel 232 und 233a), Fortschritte bei der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise (Artikel 233b) und den Zugang zu verschiedenen Gemeinschaftsprogrammen (Artikel 233c). Außerdem wurde die Finanzhilfe der Gemeinschaft an die ÜLG um 21 % erhöht. Eine Gesamtbetrachtung des Änderungsbeschlusses führt meines Erachtens somit nicht notwendig zu dem Schluß, daß er die Regelung der Assoziierung der ÜLG im Sinne einer Einschränkung änderte(25); im Lichte der vorstehenden Erwägungen erscheint diese Änderung jedenfalls in jeder Hinsicht legitim.
63 Wie ich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Road Air aufgeführt habe, ist zu berücksichtigen, "daß jeder ÜLG-Beschluß ein homogenes Normengeflecht darstellt, dessen einzelne Teile nicht isoliert betrachtet werden dürfen. Konkret muß die Abschaffung der Zölle mit einer Reihe von Maßnahmen einhergehen, die die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der ÜLG ebenso oder noch stärker fördern"(26).
64 Meiner Auffassung nach läßt sich demgemäß nicht überzeugend begründen, daß der Rat eine Vorzugsregelung über den Ursprung von Waren im Rahmen der Assoziierung der ÜLG infolge einer sich aus dem EG-Vertrag ergebenden Verpflichtung für immer beibehalten müßte, wenn sich herausgestellt hat, daß diese Regelung zumindest potentiell das Funktionieren einer gemeinsamen Marktorganisation nachhaltig stören kann.
D. Zur Gültigkeit mengenmäßiger Beschränkungen im Zusammenhang mit den Artikeln 133 Absatz 1 und 136 EG-Vertrag (dritte, vierte und achte Vorlagefrage)
65 Artikel 133 Absatz 1 EG-Vertrag zielt auf die schrittweise Abschaffung von Zöllen bei der Einfuhr von Waren aus den ÜLG (vgl. oben, Nr. 17).
66 Anders als der Rat bin ich der Auffassung, daß Artikel 108b des Änderungsbeschlusses eine echte mengenmäßige Beschränkung im Handelsverkehr mit den ÜLG einführte. Wie die Kommission dargelegt hat, ist die Einfuhr eines bestimmten Erzeugnisses zwar rechtlich auch über das festgelegte Kontingent hinaus möglich, wirtschaftlich aber ist dies wegen der anfallenden Zölle nicht praktikabel. Dies gilt für einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegende Erzeugnisse, für die in der Gemeinschaft ein Überschuß besteht.
67 Hingegen bin ich nicht davon überzeugt, daß die fraglichen mengenmäßige Beschränkungen für "Waren aus den Ländern und Hoheitsgebieten" im Sinne von Artikel 133 EG-Vertrag gilt. Hier könnte der Schlüssel für sämtliche Vorlagefragen in der vorliegenden Rechtssache liegen: Es geht dabei um die rechtliche Einordnung der in Artikel 6 Absätze 2 und 3 des Anhangs II des ÜLG-Beschlusses und in Artikel 108b des Änderungsbeschlusses enthaltenen Regelung. Wie sich aus den nachstehenden Erörterungen ergeben wird, ändert es aber an der Beurteilung vermutlich nichts, ob man diese Frage unter einem rein zolltechnischen Gesichtspunkt oder aus handelspolitischer Sicht prüft.
68 Der Begriff des Ursprungs eines Erzeugnisses, den die Verträge nicht erläutern, hat indessen einen bestimmten Mindestgehalt, der sich aus dem Wortsinn selbst ergibt. Der aus den Anbaugebieten von Rioja stammende Wein, der in Spanien gekeltert wurde, dort reifte und dort in Flaschen abgefuellt wurde, ist zweifelsfrei ein Erzeugnis spanischen Ursprungs. Dieser Kerngehalt des Begriffes(27) - der unabhängig davon gilt, ob die Ware in einem anderen Gebiet einer offensichtlich geringfügigen Behandlung unterzogen wurde - muß als Ausfluß des Eigentumsrechts jedem Zugriff durch den Gesetzgeber entzogen bleiben. Darüber hinaus aber macht das dem Gesetzgeber bei der Begriffsdefinition verbleibende Ermessen die Ursprungsregeln zwangsläufig zu juristisch-technischen Instrumenten im Dienste politischer Zielsetzungen. Es erscheint in keiner Weise illegitim, bestimmte, im eigentlichen Sinne zollrechtliche Parameter zu verwenden, um beispielsweise der Handelspolitik der Gemeinschaft eine Orientierung zu geben. So sind etwa im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik steuerliche Maßnahmen zur Marktregulierung sehr häufig(28).
69 Der Gesetzgeber ist somit durch nichts daran gehindert, bestimmten Waren, freilich in Hinsicht auf die Gestaltung der Zölle, als Ursprungsort einen Ort zuzuerkennen, an dem der Warenursprung in wirtschaftlicher Hinsicht wegen der geringen dortigen Werterhöhung nicht lokalisiert werden kann. Damit will der Gesetzgeber nicht den Ursprung dieser Waren festlegen, sondern er bedient sich einer rechtlichen Fiktion, kraft deren er bestimmten Warenkategorien eine
- in der Regel begünstigende - Behandlung zuteil werden lassen kann, die der entspricht, die für Waren eines bestimmten Ursprungs gilt.
70 So ist die Regelung über die Ursprungskumulierung AKP/ÜLG zu verstehen, in deren Rahmen Waren aus den AKP-Staaten bei nur geringer Weiterbehandlung ein Ursprung in den ÜLG bescheinigt wird; sie fallen damit unter eine Vorzugsregelung, so als ob sie ÜLG-Erzeugnisse wären. Nicht umsonst heißt es in Artikel 6 Absätze 2 und 3 des Anhangs II des ÜLG-Beschlusses: "Wenn vollständig in der Gemeinschaft oder in den AKP-Staaten hergestellte bzw. gewonnene Erzeugnisse in den ÜLG be- oder verarbeitet werden, gelten sie als vollständig in den ÜLG hergestellt ... Die in der Gemeinschaft oder in den AKP-Staaten vorgenommenen Be- oder Verarbeitungen gelten als in den ÜLG vorgenommen, wenn die hergestellten Vormaterialien später in den ÜLG be- oder verarbeitet werden."(29)
71 Im Ergebnis erachte ich die Regelung über die Ursprungskumulierung AKP/ÜLG somit als eine Vorzugsregelung im Handel, die als solche nichts mit Artikel 133 Absatz 1 EG-Vertrag zu tun hat und die ausschließlich durch die Verwirklichung der in den Artikeln 131 EG-Vertrag (jetzt Artikel 182 EG) und Artikel 132 EG-Vertrag (jetzt Artikel 183 EG) genannten Ziele bestimmt wird.
72 Sollte der Gerichtshof entgegen diesen Überlegungen zu der Auffassung gelangen, daß die Einfügung von Artikel 108b der Einführung eines Zolls für Waren mit ÜLG-Ursprung gleichkommt, so würde dies gleichwohl die Gültigkeit der Bestimmung nicht zwangsläufig in Frage stellen. Denn die begünstigende Behandlung, die der Vertrag für die Einfuhr von Waren mit ÜLG-Ursprung vorsieht, ist in ähnlicher Weise herbeizuführen, wie es seinerzeit unter den Mitgliedstaaten geschah. So ist Artikel 133 Absatz 1 EG-Vertrag zu verstehen, wonach die Zölle "nach Maßgabe der in diesem Vertrag vorgesehenen schrittweisen Abschaffung der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten" vollständig abgeschafft werden(30). Ferner gehört es gemäß Artikel 132 Absatz 1 EG-Vertrag (Artikel 183 EG) zu den Zwecken der Assoziierung, daß auf den Handelsverkehr mit den ÜLG das System angewendet wird, das die Mitgliedstaaten aufgrund des Vertrags untereinander anwenden.
73 Im hier fraglichen Bereich, d. h. im Bereich der rechtlichen Regelung des Handels mit Zucker, wurden die innergemeinschaftlichen Zölle jedoch nur im Wege der Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für dieses Erzeugnis abgebaut. Für diese Marktorganisation - wie für viele andere - ist die parallele Einführung eines gemeinsamen Außenzolls und eines in allen Mitgliedstaaten geltenden Mindestpreises kennzeichnend. Da den ÜLG zum einen die Ursprungskumulierung zugute kam und sie zum anderen ihre Zollhoheit beibehalten konnten, ergab sich für sie eine viel günstigere Lage als für jeden Mitgliedstaat, weshalb sich der Rat, um Störungen des gemeinsamen Markt zu vermeiden, zur Vornahme der erforderlichen Korrekturen verpflichtet sah. In anderen Worten, jede Rüge, die auf den Vergleich zwischen dem Prozeß der Liberalisierung des Zuckerhandels unter den Mitgliedstaaten und dem entsprechenden, in den Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den ÜLG herbeizuführenden Prozeß gestützt ist, geht ins Leere, wenn nicht der vorherigen Errichtung der fraglichen gemeinsamen Marktorganisation innerhalb der Gemeinschaft Rechnung getragen wird. Aus dieser Sicht wäre Artikel 133 Absatz 1 EG-Vertrag selbst dann nicht verletzt, wenn die in Frage stehende mengenmäßige Beschränkung auf Waren mit ÜLG-Ursprung angewendet würde, da insoweit nicht das Verfahren befolgt wurde, in dem seinerzeit die innergemeinschaftlichen Zölle von den Mitgliedstaaten schrittweise beseitigt wurden.
74 Ich komme deshalb zu dem Ergebnis, daß sich aus Artikel 133 Absatz 1 EG-Vertrag kein Grund für eine Ungültigkeit der mengenmäßigen Beschränkung, die der Änderungsbeschluß und insbesondere sein Artikel 108b für Zuckereinfuhren mit der Ursprungskumulierung AKP/ÜLG vorsehen, herleiten läßt.
75 Mit seiner dritten und vierten Frage möchte das niederländische Gericht außerdem wissen, ob diese mengenmäßige Beschränkung mit dem EG-Vertrag und insbesondere mit dessen Artikel 136 Absatz 2 unvereinbar ist. Allerdings erläutert das vorlegende Gericht nicht, woraus sich eine solche Unvereinbarkeit ergeben könnte.
76 Artikel 136 EG-Vertrag enthält eine sehr weit gefaßte Ermächtigung des Rates, die Einzelheiten und das Verfahren für die Assoziierung der ÜLG mit der Gemeinschaft festzulegen. Dabei muß sich der Rat nach dieser Bestimmung von den erzielten Ergebnissen und den Grundsätzen des EG-Vertrags leiten lassen.
77 Nichts anderes aber tut der Rat, wenn er nach einer Prüfung, welche Störungen dem Gemeinschaftsmarkt infolge der unbegrenzt möglichen Einfuhr von Zucker gemäß der Kumulierungsregelung drohen, für dieses Erzeugnis ein Zollkontingent festlegt, um einen Teil der gemeinsamen Agrarpolitik zu schützen, die ohne Zweifel zu den Grundsätzen des EG-Vertrags gehört (Artikel 3 Buchstabe e). In den Begründungserwägungen des Beschlusses 97/803 wird völlig klar dargelegt, aus welchen Gründen der Rat diese Maßnahme ergriffen hat(31).
78 Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, daß ein solches Vorgehen sachgemäß ist. So hat er in seinem Urteil in der Rechtssache Antillean Rice Mills(32) ausgeführt: "Sodann ist zu unterstreichen, daß Artikel 136 Absatz 2 den Rat dazu ermächtigt, im Rahmen der Assoziierung Beschlüsse nach den Grundsätzen des Vertrages zu erlassen. Der Rat hat folglich beim Erlaß von ÜLG-Beschlüssen nach diesem Artikel nicht nur die im Vierten Teil des Vertrages genannten Grundsätze, sondern auch die anderen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts einschließlich derjenigen zu berücksichtigen, die sich auf die gemeinsame Agrarpolitik beziehen." Und weiter: "Diese Schlußfolgerung steht im übrigen im Einklang mit den Artikeln 3 Buchstabe r und 131 des Vertrages, wonach die Gemeinschaft die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der ÜLG fördert, ohne daß diese Förderung jedoch eine Verpflichtung einschließen würde, die ÜLG zu bevorzugen."(33)
79 Was die Modalitäten angeht, die der Gemeinschaftsgesetzgeber für die Erreichung dieser Ziele wählt, so ist - soweit diese Frage nicht im Rahmen der Prüfung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erörtert wird - daran zu erinnern, daß er auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik über ein weites Ermessen verfügt, das der politischen Verantwortung entspricht, die ihm die Artikel 40 und 43 EG-Vertrag (jetzt Artikel 34 EG und 37 EG) übertragen(34).
80 Ich vermag deshalb in den Rechtsakten des Rates nichts festzustellen, womit er seine Befugnisse aus Artikel 136 EG-Vertrag überschritten haben könnte.
E. Zur Verhältnismäßigkeit der Kontingentierung und zur angeblichen Streichung des "milling" als ausreichende Be- oder Verarbeitung (erste und zweite Vorlagefrage)
81 Im folgenden ist zu prüfen, ob die Absätze 1 (Kontingentierung) und 2 (angebliche Streichung des "milling") des Artikels 108b des Änderungsbeschlusses mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (erste Vorlagefrage) und den Grenzen vereinbar sind, die Artikel 109 dem Erlaß von Schutzmaßnahmen setzt (zweite Vorlagefrage).
i) Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im allgemeinen
82 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, daß eine Maßnahme, mit der die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit untersagt oder beschränkt werden soll, geeignet und erforderlich zur Erreichung der verfolgten Ziele ist. Ist zwischen mehreren Maßnahmen zu wählen, so muß die am wenigsten einschneidende getroffen werden, und die aus der Maßnahme entstehenden Nachteile dürfen nicht außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen stehen. Bei der Ausübung eines legislativen Ermessens darf die erlassene Maßnahme nicht offensichtlich ungeeignet zur Erreichung der verfolgten Ziele sein(35).
83 In Fällen, in denen zur Verwirklichung der verschiedenen in den Verträgen niedergelegten Ziele Maßnahmen zu ergreifen waren, die widersprüchlich erscheinen konnten, hat der Gerichtshof den Gemeinschaftsorganen ein weites Ermessen zuerkannt. Er hat für diese Fälle festgestellt, daß sich die Gemeinschaftsorgane für die Würdigung und Abwägung der verschiedenen widerstreitenden Interessen in einer geeigneteren Position befinden. So hat er in der Rechtssache Fishermen's Organisations u. a. ausgeführt, daß die Gemeinschaftsorgane nach ständiger Rechtsprechung bei der Verfolgung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik für den ständigen Ausgleich, den etwaige Widersprüche zwischen diesen Zielen bei isolierter Betrachtung erforderlich machen können, zu sorgen und gegebenenfalls dem einen oder anderen unter ihnen den zeitweiligen Vorrang, den die wirtschaftlichen Tatsachen oder Umstände im zu entscheidenden Fall gebieten, einzuräumen haben(36).
84 Bei der Wahrnehmung dieser Beurteilungskompetenz muß das betroffene Gemeinschaftsorgan die in Aussicht genommenen Maßnahmen einer doppelten Prüfung ihrer "Sachgerechtigkeit" in der Weise unterziehen, daß "bei vernünftiger Betrachtung" die Maßnahmen zum einen zur Erreichung der verfolgten Ziele geeignet und zum anderen die durch sie verursachten Nachteile oder Schäden hinnehmbar sein müssen; letztere dürfen also gemessen an den erzielbaren Vorteilen für die Allgemeinheit nicht unverhältnismäßig sein(37).
ii) Zur Einführung des Kontingents im besonderen
85 Wie aus den Begründungserwägungen des Änderungsbeschlusses hervorgeht, änderte der Rat den ÜLG-Beschluß, nachdem er festgestellt hatte, daß infolge des freien Marktzugangs für die Waren mit ÜLG-Ursprung und der Aufrechterhaltung der Ursprungskumulierung AKP/ÜLG ein ernster Konflikt zwischen den gemeinschaftspolitischen Zielen der Entwicklung der ÜLG und den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik drohte.
86 Es ist leicht vorstellbar, welche Dimensionen dieser drohende Konflikt hätte annehmen können. Wie sich aus den von der Kommission vorgetragenen - und nicht bestrittenen - Daten ergibt, befindet sich der europäische Zuckermarkt gegenwärtig gerade im Gleichgewicht. Nach der Einführung von Quoten werden in der Gemeinschaft 13,4 Millionen Tonnen Rübenzucker erzeugt, was den bei etwa 12,7 Millionen Tonnen liegenden Zuckerverbrauch in der Gemeinschaft übersteigt. Die Gemeinschaft führt außerdem aus den AKP-Staaten 1,3 Millionen Tonnen Rohrzucker ein, um der speziellen Nachfrage nach dieser Zuckerart Rechnung zu tragen. Im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) abgeschlossene Verträge verpflichten die Gemeinschaft außerdem, die Einfuhr von 400 000 Tonnen Zucker aus Drittländern zuzulassen.
Da die Gesamtnachfrage nach Zucker in der Gemeinschaft geringer ist als das Angebot, ist ein Teil des verfügbaren Zuckers für die Ausfuhr bestimmt. Da jedoch die Preise auf dem Weltmarkt und in der Gemeinschaft (letzterer beträgt etwa 300 % des Weltmarktpreises) weit auseinanderliegen, muß die Ausfuhr in Form von Ausfuhrerstattungen subventioniert werden. Diese Erstattungen liegen gegenwärtig bei 470 EUR pro Tonne. Die im Rahmen der WTO geschlossenen Verträge legen außerdem für Zucker, dessen Ausfuhr subventioniert wird, eine zulässige Hoechstmenge fest. Diese Hoechstmenge muß in den kommenden Jahren um 20 % gesenkt werden.
87 Schließlich ist festzustellen, daß die ÜLG selbst keinen Zucker erzeugen, sondern lediglich aus den AKP-Staaten stammende Erzeugnisse unter geringer Wertsteigerung be- oder verarbeiten(38).
88 Im vorliegenden Fall hat der Rat indessen nichts anderes getan, als die verschiedenen zu berücksichtigenden Faktoren gegeneinander abzuwägen und sodann einen Beschluß zu fassen, um den Konflikt zwischen zwei wichtigen Zielen der Gemeinschaftspolitik auszuräumen. Angesichts der Lage auf dem Zuckermarkt der Gemeinschaft glaube ich nicht, daß die vom Rat gewählte Lösung als unverhältnismäßig bezeichnet werden kann. Den vorgenannten Zahlen ist zu entnehmen, daß dieser Gemeinschaftsmarkt in Wirklichkeit durch einen Überschuß gekennzeichnet ist und sein Gleichgewicht nur mittels Exportsubventionen gewahrt werden kann. Jede zusätzlich auf den Markt gelangende Zuckermenge hätte die Gemeinschaftsorgane gezwungen, entweder die Mittel für die Ausfuhrsubventionen (innerhalb der vorgenannten Grenzen) zu erhöhen oder aber die Quoten der europäischen Erzeuger zu senken. In jedem Fall wäre - entgegen den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik - eine erhebliche Störung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker die Folge gewesen.
Das Kontingent von 3 000 Tonnen jährlich deckt reichlich die herkömmlichen Einfuhren eines Erzeugnisses ab(39), das nur aufgrund der rechtlichen Fiktion der Kumulierungsregelung als Ursprungsware der ÜLG betrachtet werden kann.
89 Der Beschluß des Rates erscheint zum einen bei vernünftiger Betrachtung - um nicht zu sagen ideal - geeignet, die Stabilität der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker zu schützen. Der sich für die Volkswirtschaften der ÜLG ergebende Schaden erscheint andererseits bei vernünftiger Betrachtung hinnehmbar, da die Einfuhr der herkömmlichen Mengen weiterhin zulässig ist und jedenfalls der betroffene Wirtschaftszweig nur wenig zur Entwicklung der ÜLG beiträgt.
90 Die mengenmäßige Beschränkung der Zuckereinfuhren im Rahmen der Ursprungskumulierung AKP/ÜLG gemäß Artikel 108b Absatz 1 des Beschlusses 97/803 steht deshalb nach meiner Auffassung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang.
iii) Zur Streichung des "milling" im besonderen
91 Was die angebliche Streichung des "milling" als ursprungsbegründende Verarbeitung angeht, so kann ich mich nur der Auslegung von Artikel 108b Absatz 2 des Änderungsbeschlusses anschließen, die der Rat und die Kommission vorschlagen. Die Bestimmung lautet:
"(2) Was die Durchführung der in Absatz 1 genannten Kumulierungsregeln AKP/ÜLG anbelangt, so gilt das Formen von Würfeln aus Zucker oder das Färben als ausreichend, um dem Erzeugnis die Eigenschaft eines Erzeugnisses mit Ursprung in den ÜLG zu verleihen."
92 Die Kommission, die den Beschluß vorschlug, und der Rat, der ihn erließ, weisen übereinstimmend darauf hin, daß Artikel 108b Absatz 2 nur beispielhaft zwei Behandlungen nenne, die die Ursprungskumulierung AKP/ÜLG begründen könnten; die Vorschrift enthalte jedoch keine erschöpfende Aufzählung. Sie solle nur Zweifel daran ausräumen, daß diese beiden Behandlungsarten zu den in Artikel 3 Absatz 3 des Anhangs II des ÜLG-Beschlusses aufgeführten Ver- und Bearbeitungen gehörten, also zu denen, die für die Verleihung der Ursprungseigenschaft unzureichend seien (vgl. oben, Nr. 23).
93 Demnach kann nicht gesagt werden, daß das "milling" als ursprungsbegründende Behandlung durch Artikel 108b Absatz 2 gestrichen worden wäre. Es erscheint allerdings bedauerlich, daß die Bestimmung redaktionell nicht gut gefaßt ist. Denn wenn es dem Rat lediglich darum ging, die Tätigkeiten des Formens von Würfeln aus Zucker oder des Färbens als "nicht ausreichend" im genannte Sinne einzustufen, so hätte er dies zum Ausdruck bringen oder zumindest in den Begründugserwägungen erläutern müssen.
iv) Zum Ausmaß der restriktiven Wirkung des Artikels 108b im Verhältnis zu Schutzmaßnahmen
94 Mit seiner zweiten Frage möchte das niederländische Gericht wissen, ob es zulässig ist, daß Maßnahmen wie die Einführung eines Kontingents oder die Streichung des "milling" in ihren restriktiven Wirkungen erheblich über das hinausgehen, was durch Schutzmaßnahmen gemäß Artikel 109 ÜLG-Beschluß hätte eingeführt werden dürfen.
95 Zur angeblichen Streichung des "milling" verweise ich auf meine vorstehenden Ausführungen.
96 Im übrigen ist die durch Artikel 108b Absatz 1 festgelegte mengenmäßige Beschränkung als eine strukturelle und nicht lediglich konjunkturelle Maßnahme anzusehen. Ihr Zweck ist ein deutlich anderer als der von Schutzmaßnahmen gemäß Artikel 109, und das gleiche gilt für ihre Voraussetzungen. Daraus folgt, daß ihre Wirksamkeit größer sein kann als die Auswirkungen von Schutzmaßnahmen, denn der Gemeinschaftsgesetzgeber hat hier zwei verschiedene denkbare Fallgestaltungen im Auge gehabt.
97 So sind Schutzmaßnahmen ihrem Wesen nach zeitlich begrenzt und tragen gegenüber der normalerweise anwendbaren Handelsregelung Ausnahmecharakter. Artikel 108b des Beschlusses ist hingegen Teil dieser normalen Regelung und in deren Zusammenhang zu würdigen. Die Begründungserwägungen des Änderungsbeschlusses erläutern klar, welche Gründe die Einfügung der Bestimmung rechtfertigten, und heben hervor, daß vorläufige Maßnahmen allein für die Lösung dauerhafter Probleme unzureichend gewesen wären:
"Schwere Störungen auf dem Gemeinschaftsmarkt für bestimmte Erzeugnisse, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen, haben mehrfach zur Einführung von Schutzmaßnahmen geführt. Um neuen Störungen vorzubeugen, ist mit Hilfe geeigneter Maßnahmen ein Rahmen festzulegen, der einen geregelten Handel begünstigt und gleichzeitig mit der gemeinsamen Agrarpolitik vereinbar ist."
98 Für Schutzmaßnahmen gemäß Artikel 109 und für die Kontingentierung von Zucker, für den die Ursprungskumulierung AKP/ÜLG gemäß Artikel 108b gilt, sind zudem unterschiedliche Kriterien Grundlage und Maßstab. Artikel 109 normiert objektive Beurteilungskriterien für den Erlaß von Schutzmaßnahmen (ernste Störungen für einen Wirtschaftsbereich der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten, eine Gefährdung der äußeren finanziellen Sicherheit, zur Beeinträchtigung eines Wirtschaftsbereichs geeignete Schwierigkeiten), während Artikel 108b eine politische Ermessensentscheidung impliziert.
99 Es besteht deshalb kein Grund zur Annahme, daß die für Schutzmaßnahmen geltenden Regeln auch auf den normalen rechtlichen Rahmen anwendbar wären, in den sie sich einfügen. Für die Wirkungen, die sich aus der Anwendung von Artikel 108b des Beschlusses ergeben, gelten deshalb nicht die gleichen Grenzen wie für die Schutzmaßnahmen mit Ausnahmecharakter.
F. Zur "Undurchführbarkeit" von Artikel 108b (zehnte Frage)
100 Das vorlegende Gericht fragt weiter, ob nicht Artikel 108b undurchführbar und aus diesem Grunde nichtig sei. Das nationale Gericht erläutert nicht, worauf sich diese Zweifel gründen. Nach dem Vorbringen Arubas im Ausgangsverfahren soll sich die "Undurchführbarkeit" der Bestimmung indessen daraus ergeben, daß die Behörden jedes einzelnen der ÜLG selbst nicht über die erforderlichen Mittel verfügten, um festzustellen, ob das Kontingent von 3 000 Tonnen Zucker, das für Einfuhren aus den ÜLG insgesamt (soweit für sie die Ursprungskumulierung AKP/ÜLG anwendbar ist) gelte, überschritten worden sei; demgemäß sei es ihnen nicht möglich, im Einzelfall zu entscheiden, ob die entsprechenden Ursprungsbescheinigungen zu erteilen oder zu versagen seien.
101 Die Nichtigkeit der Bestimmung ist auf jeden Fall auszuschließen, und zwar erstens aus grundsätzlichen Erwägungen: Die Gültigkeit von Rechtsnormen ist niemals davon abhängig, ob ihre Einhaltung größere oder geringere Schwierigkeiten mit sich bringt. So beschränkt sich Artikel 108b auf eine Festsetzung der effektiven Grenze für die Ursprungskumulierung AKP/ÜLG, ohne sich mit etwaigen prozeduralen Problemen seiner Durchführung zu befassen.
Zweitens scheidet eine Nichtigkeit der Bestimmung deshalb aus, weil die Kommission am 19. Dezember 1997 die Verordnung (EG) Nr. 2553/97(40) erließ, mit der eben "[d]ie Modalitäten für die Erteilung von Einfuhrlizenzen für die in Artikel 108b des Beschlusses 91/482/EWG genannten Erzeugnisse ... festgelegt werden, um die Einfuhr und die erforderlichen entsprechenden Kontrollen der in besagtem Beschluß vorgesehenen Mengen zu ermöglichen" (zweite Begründungserwägung).
G. Der Erlaß einstweiliger Maßnahmen (elfte und zwölfte Vorlagefrage)
102 Mit seiner elften Frage möchte das niederländische Gericht wissen, ob ein nationales Gericht gegenüber einem nicht der Gemeinschaft angehörenden Hoheitsträger einstweilige Maßnahmen erlassen darf, um eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts abzuwenden.
103 Ich bin ganz der Auffassung der Kommission, daß damit Fragen der gerichtlichen Zuständigkeit im nationalen Bereich angesprochen sind. Gleichwohl seien einige kurze Anmerkungen gemacht.
104 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß das nach seiner eigenen Rechtsordnung für einstweilige Maßnahmen zuständige nationale Gericht unter Beachtung der in der Rechtsprechung des Gerichtshofes festgelegten Voraussetzungen(41) einstweilige Maßnahmen in bezug auf alle Handlungen treffen darf, mit denen die seiner Zuständigkeit unterliegenden Hoheitsträger gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen anwenden.
105 Im vorliegenden Fall handelt es sich um ein nationales Gericht, das im Verhältnis zu einem ÜLG tätig wird und die Rechtmäßigkeit eines Rechtsakt der Gemeinschaft zu beurteilen hat. Ich gehe davon aus, daß dieses Gericht die Gerichtshoheit und Zuständigkeit besitzt, um über den Rechtsstreit zu entscheiden, wie es auch über verschiedene Klagen und Anträge von Emesa in der Vergangenheit entschieden hat. Unter diesen Umständen erscheint es mir - sofern die Rechtsvorschriften, die Aruba mit dem Königreich der Niederlande verbinden, nichts Gegenteiliges enthalten - offensichtlich, daß das fragliche Gericht die gleichen Kriterien zugrunde zu legen hat, die es anwenden würde, wenn eine identische Frage im Verhältnis zu einem Mitgliedstaat entstuende. So abstrakt, wie sie formuliert ist, ist die elfte Frage damit zu bejahen.
106 Die Beantwortung der zwölften Vorlagefrage ist ein anderes Thema. Mit ihr möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das nationale Gericht im Ausgangssachverhalt einstweilige Maßnahmen treffen darf. Ich verstehe dies dahin, daß das niederländische Gericht hier einstweilige Maßnahmen meint, mit denen die Anwendung von Artikel 108b ausgesetzt würde. Als mögliche Rechtfertigung für eine solche Aussetzung nennt das Gericht den schweren und gänzlich irreparablen Schaden, der Emesa durch die Einführung des Jahreskontingents entstuende, so die unmittelbare Schließung ihres Betriebes und die sich daraus ergebenden sozialen Probleme.
107 Insoweit ist darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof in der bereits zitierten Rechtssache Zuckerfabrik Süderdithmarschen entschieden hat, daß ein nationales Gericht die Aussetzung eines Rechtsakts der Gemeinschaft oder eines auf einem solchen beruhenden nationalen Verwaltungsakts nur anordnen darf, wenn
- es erhebliche Zweifel an der Gültigkeit des Rechtsakts der Gemeinschaft hat und wenn es die Frage nach der Gültigkeit dieser Bestimmungen, sofern der Gerichtshof mit ihr noch nicht befaßt ist, diesem selbst vorlegt,
- wenn die Entscheidung dringlich ist und dem Antragsteller ein schwerer und nicht wiedergutzumachender Schaden droht und
- wenn es das Interesse der Gemeinschaft angemessen berücksichtigt(42).
108 Wie bereits ausgeführt, ist von den im Vorlagebeschluß genannten Umständen lediglich zu prüfen, ob der Antragstellerin des Ausgangsverfahrens ein bestimmter Schaden droht. Die Frage eines möglichen Konflikts zwischen den Zielen der Assoziierung der ÜLG und der Wahrung der gemeinsamen Agrarpolitik (die, anders als das nationale Gericht offenbar annimmt, über rein wirtschaftliche Aspekte hinausgeht) wurde nämlich bereits im Zusammenhang mit der Frage erörtert, ob die Kontingentierung nach den Artikeln 133 Absatz 1 und 136 (dritte, vierte und achte Vorlagefrage) zulässig ist. Die Frage hingegen, welche Bedeutung dem begrenzten Einfluß von Zuckereinfuhren aus den ÜLG angesichts des Umfangs der Zuckererzeugung in der Europäischen Union zukommt, wurde bereits im Zusammenhang mit der Verhältnismäßigkeit der Kontingentierung behandelt (erste und zweite Vorlagefrage).
109 Aus den nachstehend darzulegenden Gründen meine ich, daß nicht festgestellt zu werden braucht, ob das zweite sich aus der Rechtsprechung ergebende Erfordernis, also die Dringlichkeit der Aussetzung des Vollzugs des gemeinschaftlichen Rechtsakts und die Gefahr, daß Emesa durch die Schließung ihres Betriebs einen schweren und nicht wiedergutzumachenden Schaden erleidet, hier erfuellt ist.
Erstens nämlich kann ich, wie sich aus meinen vorstehenden Ausführungen ergibt, keinen Grund dafür sehen, die Gültigkeit des Änderungsbeschlusses in Frage zu stellen. Erst recht glaube ich nicht, daß es an ihr "erhebliche Zweifel" geben könnte.
Zweitens bin ich, wie aus meinen Darlegungen zur Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hervorgeht, nicht der Meinung, daß die im vorliegenden Fall vom Gemeinschaftsgesetzgeber vorgenommene Abwägung der beteiligten Interessen zu offenkundig unangemessenen Ergebnissen geführt hätte. Ganz im Gegenteil: Ich habe die gewählte Lösung oben vielmehr als angemessen zur Erreichung ihrer Ziele und als verhältnismäßig hinsichtlich der verwendeten Mittel bewertet.
Deshalb denke ich nicht, daß nach den Umständen des vorliegenden Falles die erste und die dritte der oben genannten Voraussetzungen erfuellt sein werden, die indessen für die Aussetzung des Vollzugs eines Gemeinschaftsakts zwingend sind.
110 Was nun die vom vorlegenden Gericht bereits getroffenen einstweiligen Maßnahmen angeht, so ist mein Einwand naturgemäß ein ganz anderer: Die gegen Aruba gerichtete einstweilige Anordnung ist im Rahmen des vorliegenden Verfahrens weder einschlägig noch geeignet, zur streitigen Aussetzung des Vollzugs zu führen.
111 Das vorlegende Gericht mußte nämlich mangels Zuständigkeit den Antrag auf einstweilige Maßnahmen gegen den niederländischen Staat und die HPA für unzulässig erklären; es erachtete nur den Aruba betreffenden Antrag für zulässig (vgl. oben, Nr. 11). Der Gegenstand des Ausgangsverfahrens wurde damit auf den Antrag Emesas beschränkt, es den zuständigen Behörden Arubas zu untersagen, die Erteilung der Bescheinigungen EUR. 1 für von der Antragstellerin erzeugten Zucker insoweit zu verweigern, als sie auch nach dem Beschluß 91/482 nicht hätte abgelehnt werden dürfen.
112 Die fragliche Aussetzung des Vollzugs steht somit nicht im Zusammenhang mit der Gültigkeit oder etwaigen Nichtigkeit des Beschlusses 97/803, sondern mit der Erteilung der Bescheinigungen EUR. 1 durch die Zollbehörden der ÜLG gemäß Titel II des Anhangs II des ÜLG-Beschlusses, dessen Gültigkeit im gesamten Verfahren nicht in Frage gestellt worden ist. Auch wenn sich argumentieren ließe, eine etwaige Ungültigkeit des Änderungsbeschlusses könne sich auf die Rechtmäßigkeit von Rechtsakten wie dem ÜLG-Beschluß, die mit dem im Vorabentscheidungsverfahren angegriffenen Rechtsakt eng zusammenhängen, auswirken, so bleibt doch festzustellen, daß der Änderungsbeschluß die Verpflichtung der Behörden der ÜLG zur Erteilung der Bescheinigungen EUR. 1 unter den gegebenen Umständen in keiner Weise berührt hat. Es obliegt nicht ihnen - sondern den Behörden der Einfuhrstaaten -, gemäß der Verordnung Nr. 2553/97 die Einhaltung des Jahreskontingents von 3 000 Tonnen zu überwachen. Die einstweilige Anordnung einer Aussetzung des Vollzugs, deren rechtliche Erforderlichkeit das niederländische Gericht in Betracht zieht, ist insoweit in keiner Weise zielführend.
Ergebnis
113 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Präsidenten der Arrondissementsrechtbank Den Haag (Niederlande) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1. Die Prüfung der Vorlagefragen hat nichts dafür ergeben, daß der Beschluß 97/803/EG des Rates vom 24. November 1997 zur Halbzeitänderung des Beschlusses 91/482/EWG über die Assoziation der überseeischen Länder und Gebiete mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und insbesondere dessen Artikel 108b nichtig sein könnten.
2. Das nach seiner eigenen Rechtsordnung für den Erlaß einstweiliger Maßnahmen zuständige nationale Gericht kann unter Beachtung der in der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften festgelegten Voraussetzungen einstweilige Maßnahmen in bezug auf Handlungen treffen, mit denen seiner Zuständigkeit unterliegende Hoheitsträger gemeinschaftsrechtliche Vorschriften anwenden.
3. Im vorliegenden Fall ist der Erlaß der vom vorlegenden Gericht getroffenen einstweiligen Maßnahmen nach dem dargelegten Umständen des Falls nicht gerechtfertigt.
(1) - Beschluß über die Assoziation der überseeischen Länder und Gebiete mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (ABl. L 263, S. 1).
(2) - Beschluß des Rates zur Halbzeitänderung des Beschlusses 91/482/EWG über die Assoziation der überseeischen Länder und Gebiete mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (ABl. L 329, S. 50).
(3) - Die französische Regierung spricht von "juristischer Guerrilla".
(4) - Die Rechtssache T-310/97, Niederländische Antillen/Rat, in der die Nichtigerklärung des Beschlusses 97/803 begehrt wird, ist mit Beschluß vom 16. November 1998 bis zur Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits ausgesetzt worden. Der in jener Rechtssache gestellte Antrag, den Vollzug verschiedener Bestimmungen des Änderungsbeschlusses vorläufig auszusetzen, ist mit Beschluß des Präsidenten des Gerichts erster Instanz vom 2. März 1998 in der Rechtssache T-310/97 R zurückgewiesen worden (Slg. 1998, II-455); auf Rechtsmittel wurde dies mit Beschluß des Präsidenten des Gerichtshofes vom 25. Juni 1998 in der Rechtssache C-159/98 P(R) (Slg. 1998, I-4147) bestätigt. Entsprechende Nichtigkeitsklagen sind in der Rechtssache T-36/98 von Aruba gegen den Rat und in den verbundenen Rechtssachen T-43/98 und T-44/98 von Emesa gegen Rat und Kommission erhoben worden. Auch diese drei Verfahren sind bis zur Entscheidung in der vorliegenden Rechtssache ausgesetzt worden. Der Antrag auf einstweilige Anordnungen in der Rechtssache T-43/98 ist mit Beschluß des Präsidenten des Gerichts erster Instanz vom 14. August 1998 in der Rechtssache T-43/98 R (Slg. 1998, II-3055) abgelehnt worden, der allerdings auf Rechtsmittel vom Gerichtshof mit Beschluß vom 17. Dezember 1998 in der Rechtssache C-363/98 P(R) aufgehoben worden ist. In der Rechtssache T-44/98 begehrt Emesa weiterhin vorläufigen Rechtsschutz gegen die Weigerung der Kommission, nach den vor Erlaß des Änderungsbeschlusses geltenden Bestimmungen Einfuhrlizenzen für Zucker zu erteilen. Auch dieser Antrag ist mit Beschluß des Präsidenten des Gerichts erster Instanz vom 14. August 1998 in der Rechtssache T-44/98 R abgelehnt worden; diesen Beschluß hat der Gerichtshof mit Beschluß vom 17. Dezember 1998 in der Rechtssache C-364/98 P(R) aufgehoben. Mit einem weiteren Beschluß des Präsidenten des Gerichts erster Instanz vom 30. April 1999 ist sodann unter bestimmten Voraussetzungen der Vollzug von Artikel 108b des Beschlusses ausgesetzt und Emesa gestattet worden, in sechs Monaten 7 500 Tonnen Zucker in die Gemeinschaft auszuführen. Mit Beschluß vom 11. Februar 1999 ist schließlich auch das Verfahren in den verbundenen Rechtssachen T-52/98 und T-53/98 (Niederländische Antillen/Kommission) sowie T-54/98 (Aruba/Kommission) ausgesetzt worden.
(5) - Rechtssache C-380/97, Emesa Sugar/Königreich der Niederlande, Niederländischer Staat, Niederländische Antillen und Aruba; dieses Verfahren ist mit Beschluß vom 5. Dezember 1997 ausgesetzt worden.
(6) - Dadurch wird die vom Kunden gewünschte Zuckerfeine hergestellt.
(7) - Laut einer Untersuchung der Erasmus-Universität im Auftrage der Niederlande, der Niederländischen Antillen und Arubas.
(8) - Rechtssache C-380/97 (zitiert in Fußnote 5).
(9) - Artikel 12 des Anhangs II des ÜLG-Beschlusses bestimmt:
"(1) Der Nachweis, daß Waren die Ursprungseigenschaft im Sinne dieses Protokolls besitzen, wird durch eine Warenverkehrsbescheinigung EUR. 1 erbracht, deren Muster in Anhang 4 wiedergegeben ist.
(2) Die Warenverkehrsbescheinigung EUR. 1 darf nur ausgestellt werden, wenn sie als Urkunde zur Anwendung des Beschlusses dienen soll.
(3) Die Warenverkehrsbescheinigung EUR. 1 wird nur auf schriftlichen Antrag des Ausführers oder - unter der Verantwortlichkeit des Ausführers - seines bevollmächtigten Vertreters ausgestellt. Dieser Antrag wird auf dem Formblatt nach dem Muster in Anhang 4 gestellt und nach Maßgabe dieses Anhangs ausgefuellt.
...
(6) Die Warenverkehrsbescheinigung EUR. 1 wird von den Zollbehörden des ÜLG der Ausfuhr ausgestellt, wenn die Waren als Ursprungswaren im Sinne dieses Anhangs angesehen werden können.
..."
(10) - Jetzt bezeichnet als "Überseeische Länder, die dem Königreich der Niederlande unterstehen", zu denen Aruba und die Niederländischen Antillen im engeren Sinne gehören.
(11) - Zu den Problemen der Rückwirkung, die diese Bestimmung aufwirft, vgl. meine Schlußanträge in der Rechtssache C-310/95 (Road Air, Slg. 1997, I-2229, Nrn. 24 bis 43), auf die in der Randnr. 47 des Urteils des Gerichtshofes vom 22. April 1997 in dieser Rechtssache verwiesen wird.
(12) - Zitiert in Fußnote 11.
(13) - In der Rechtssache Road Air war zu klären, ob die Bestimmungen des Vierten Teils des EWG-Vertrags zum im Ausgangsverfahren maßgebenden Zeitpunkt (Juni 1991) der Erhebung von Zoll bei der Einfuhr aus einem Drittland stammender Waren, die sich auf den Niederländischen Antillen im freien Verkehr befanden, in die Gemeinschaft entgegenstanden.
(14) - Urteil vom 12. Februar 1992 in der Rechtssache C-260/90 (Leplat, Slg. 1992, I-643, Randnr. 10).
(15) - In seinen Gutachten 1/78 vom 4. Oktober 1979 (Slg. 1979, 2871, Randnr. 62) und 1/94 vom 15. November 1994 (Slg. 1994, I-5267, Randnr. 17) hat der Gerichtshof festgestellt, daß die ÜLG zwar Länder und Hoheitsgebiete sind, die den Mitgliedstaaten unterstehen, aber nicht Teil des räumlichen Geltungsbereichs des Gemeinschaftsrechts sind.
(16) - Urteil vom 11. Februar 1999 in der Rechtssache C-390/95 P (Antillean Rice Mills/Kommission, Slg. 1999, I-769, Randnr. 36).
(17) - Urteil Road Air (zitiert in Fußnote 11, Randnr. 34).
(18) - Urteil vom 10. Oktober 1978 in der Rechtssache 148/77 (Hansen, Slg. 1978, 1787).
(19) - Urteil Road Air (zitiert in Fußnote 11, Randnr. 39).
(20) - Ebd., Randnr. 40.
(21) - Sie trägt den Titel "The European Community and the Oberseas Countries and Territories".
(22) - Vgl. u. a. Urteil vom 17. September 1998 in der Rechtssache C-372/96 (Pontillo, Slg. 1998, I-5091, Randnr. 22 f.).
(23) - Zitiert in Fußnote 4. Randnr. 26 der Klageschrift.
(24) - Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-280/93 (Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973).
(25) - Vor allem dann nicht, wenn man berücksichtigt, daß der geringe Mehrwert, der sich aus den fraglichen industriellen Be- und Verarbeitungen ergibt, zur wirtschaftlichen Entwicklung der ÜLG voraussichtlich nur in bescheidenem Maße beiträgt (vgl. insoweit Fußnote 38).
(26) - Nr. 95 (Slg. 1997, I-2250).
(27) - Für den innergemeinschaftlichen Handel ist der Begriff in Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 802/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Begriffsbestimmung für den Warenursprung (ABl. L 148, S. 1) und für die ÜLG in Artikel 2 des Anhangs II des ÜLG-Beschlusses definiert.
(28) - Zur Rechtsnatur der Zusatzabgabe auf Milch und Milcherzeugnisse vgl. meine Schlußanträge in der Rechtssache C-186/96 (Urteil des Gerichtshofes vom 17. Dezember 1998, Demand, Slg. 1998, I-8529, Randnrn. 36 bis 44).
(29) - Hervorhebungen von mir.
(30) - Hervorhebung von mir.
(31) - "Nach der Einführung des freien Marktzugangs für alle Ursprungswaren der ÜLG durch den Beschluß 91/482/EWG und der Aufrechterhaltung der Kumulierung zwischen Ursprungswaren der AKP-Staaten und Ursprungswaren der ÜLG ist festgestellt worden, daß ein Konflikt zwischen den Zielen zweier Gemeinschaftspolitiken droht, nämlich der Entwicklung der ÜLG und der gemeinsamen Agrarpolitik. Schwere Störungen auf dem Gemeinschaftsmarkt für bestimmte Erzeugnisse, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen, haben mehrfach zur Einführung von Schutzmaßnahmen geführt. Um neuen Störungen vorzubeugen, ist mit Hilfe geeigneter Maßnahmen ein Rahmen festzulegen, der einen geregelten Handel begünstigt und gleichzeitig mit der gemeinsamen Agrarpolitik vereinbar ist."
(32) - Urteil Antillean Rice Mills (zitiert in Fußnote 16, Randnr. 37).
(33) - Ebd., Randnr. 38.
(34) - Urteil Deutschland/Rat (zitiert in Fußnote 24, Randnr. 89).
(35) - Vgl. Urteil vom 19. November 1998 in der Rechtssache C-150/94 (Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1998, I-7235, Randnr. 74), das eine langjährige Rechtsprechung fortführt.
(36) - Urteil vom 17. Oktober 1995 in der Rechtssache C-44/94 (Fishermen's Organisations u. a., Slg. 1995, I-3115, Randnr. 37). Vgl. auch Urteil Deutschland/Rat (zitiert in Fußnote 24, Randnr. 47).
(37) - Vgl. in diesem Sinne Hartley, T. C.: The Foundations of European Community Law, Oxford, 1994, S. 155.
(38) - Wie der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, werden die erforderlichen Arbeiten, um den Zucker dem Verbraucher anbieten zu können, im wesentlichen in Trinidad und Tobago und nicht auf Aruba durchgeführt.
(39) - Nach den vom Rat zitierten Angaben von Eurostat beliefen sich diese Einfuhren 1996 auf 2 310 Tonnen.
(40) - Verordnung (EG) Nr. 2553/97 der Kommission vom 17. Dezember 1997 mit den Modalitäten für die Erteilung von Einfuhrlizenzen für bestimmte Erzeugnisse der KN-Codes 1701, 1702, 1703 und 1704 mit Ursprungskumulierung AKP/ÜLG (ABl. L 349, S. 26).
(41) - In seinem Urteil vom 21. Februar 1991 in den verbundenen Rechtssachen C-143/88 und C-92/89 (Zuckerfabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Soest, Slg. 1991, I-415, Randnr. 20) hat der Gerichtshof festgestellt, daß der "vorläufige Rechtsschutz, den das Gemeinschaftsrecht den Bürgern vor den nationalen Gerichten sichert, ... unabhängig davon derselbe sein [muß], ob sie die Vereinbarkeit nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht oder die Gültigkeit abgeleiteten Gemeinschaftsrechts rügen, da diese Rüge in beiden Fällen auf das Gemeinschaftsrecht selbst gestützt ist".
(42) - Urteil Zuckerfabrik Süderdithmarschen (zitiert in Fußnote 41, Randnrn. 14 ff.).