62000CC0027_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. Die beiden Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Gültigkeit einer Regelung der Verordnung (EG) Nr. 925/1999. Diese Verordnung beschränkt zum Lärmschutz die Nutzung von Flugzeugen auf europäischen Flughäfen. Der Gerichtshof wird um Auskunft ersucht, ob es rechtmäßig ist, dass die Verordnung vollständig mit neuen Triebwerken ausgerüstete Flugzeuge nur dann von diesen Beschränkungen ausnimmt, wenn diese Triebwerke ein so genanntes Nebenstromverhältnis von 3 oder mehr aufweisen, während ein niedrigeres Nebenstromverhältnis zur Anwendung der Nutzungsbeschränkungen führt. Omega beabsichtigt, die Boeing 707 mit neuen Triebwerken auszurüsten, die ein Nebenstromverhältnis von 1,74 aufweisen. Omega behauptet, infolge weiterer technischer Maßnahmen seien diese Flugzeuge trotzdem nicht lauter und außerdem sparsamer und sauberer.
II - Rechtlicher Rahmen
A - Zur Verordnung (EG) Nr. 925/1999 des Rates vom 29. April 1999 zur Registrierung und zum Betrieb innerhalb der Gemeinschaft von bestimmten Typen ziviler Unterschall-Strahlflugzeuge, die zur Einhaltung der in Band I Teil II Kapitel 3 des Anhangs 16 des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt, dritte Ausgabe (Juli 1993), festgelegten Normen umgerüstet und neu bescheinigt worden sind (im Folgenden: Verordnung)
2. Die Verordnung bezweckt eine Verminderung des Fluglärms an Flughäfen in der Gemeinschaft durch Festlegung einer Regelung für den Betrieb und die Registrierung von lärmmindernd umgerüsteten älteren Flugzeugen. Zu ihrem Hintergrund im internationalen Recht und im Recht der Gemeinschaft hält der Bericht des Abgeordneten des Europaparlaments, Herrn José Valverde López, Folgendes fest:
Im Zusammenhang mit der Regulierung von Lärmemissionen von Flugzeugen ist das Abkommen von Chicago über die Internationale Zivilluftfahrt ein zentrales Dokument. Das Abkommen untergliedert den Flugzeugbestand in drei Kategorien oder Kapitel:
Kapitel 1 umfasst die Flugzeuge, die seinerzeit zu den geräuschvollsten gehörten und die jetzt nicht mehr eingesetzt werden dürfen.
Für Kapitel-2-Flugzeuge sieht die Richtlinie 92/14/EWG[] für den Zeitraum zwischen April 1995 und April 2002 ein stufenweises Betriebsverbot vor. Ab 1. April 2002 dürfen keine Kapitel-2-Flugzeuge in der EU mehr eingesetzt werden, auch nicht jene, für die in einem Anhang der oben genannten Richtlinie Freistellungen vorgesehen sind. Diese Kapitel-2-Flugzeuge können jedoch mit so genannten ‚Hushkits (Umrüstsätze zur Lärmdämmung) ausgerüstet werden, so dass sie weniger Lärm erzeugen und zur Kategorie 3 gerechnet werden können.
Allerdings erfuellen solche mit ‚Hushkits ausgestatteten Flugzeuge nur sehr knapp die Normen für Kapitel 3, und sind daher eigentlich nicht mit ‚richtigen Kapitel-3-Flugzeugen vergleichbar. Sie sind nicht nur vergleichsweise laut und sorgen somit in der Umgebung eines Flughafens für erhebliche Lärmbelästigung, sie verursachen auch hinsichtlich CO2- und sonstiger Luftschademissionen eine höhere Umweltbelastung als modernere Kapitel-3-Flugzeuge. Sowohl der Treibstoffverbrauch als auch die Kohlenmonoxid- und Stickoxidemissionen von Kapitel-2-Flugzeugen mit ‚Hushkit liegen erheblich höher als der/die von echten Kapitel-3-Flugzeugen (um bis zu 50 % bzw. 30 %)."
3. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist allerdings nicht die Umrüstung unter Verwendung von Hushkits", sondern die vollständige Neuausrüstung mit Triebwerken. Die Verordnung verbietet auf den Flughäfen der Gemeinschaft den Einsatz von umgerüsteten Flugzeugen, wenn diese Umrüstung nicht durch eine vollständige Neuausrüstung mit Triebwerken mit einem Nebenstromverhältnis von 3 oder mehr geschehen ist. Flugzeuge mit neuen Triebwerken, deren Nebenstromverhältnis unter 3 liegt, können daher grundsätzlich nicht in der Gemeinschaft eingesetzt werden. Lediglich Altflugzeuge, die zu Beginn der Geltungsdauer der Verordnung bereits in der Gemeinschaft eingesetzt wurden, dürfen weiterhin eingesetzt werden.
4. Zum Verständnis der Bedeutung des Nebenstromverhältnisses ist eine kurze Darstellung der Funktionsweise von Turbofan-Triebwerken (im Deutschen auch: Zweikreis-Turbinen-Luftstrahltriebwerk" oder Mantelstromtriebwerk") angezeigt.
5. Die Triebwerke von Strahlflugzeugen erzeugen hauptsächlich zwei Arten von Lärm. Ein Teil des Lärms geht von den mechanischen Teilen des Triebwerks aus, den anderen - und traditionell wohl überwiegenden - Teil erzeugt die von dem Triebwerk ausgestoßene Luft, wenn sie mit der Umgebungsluft zusammentrifft. Dieser Luftstrom erzeugt den Schub eines Strahltriebwerks. Er ist durch eine hohe Temperatur und eine hohe Geschwindigkeit gekennzeichnet. Je höher diese Werte im Vergleich zur Umgebungsluft sind, desto mehr Lärm entsteht.
6. In einem Turbofan-Triebwerk wird der Lärm des Turbinenausstoßes gemindert, weil zusätzlich zu dem Hochgeschwindigkeitsluftstrom durch das Kerntriebwerk (die eigentliche Turbine) ein Luftstrom mit niedrigerer Geschwindigkeit durch einen Luftkanal geführt wird, der das Kerngehäuse umgibt (Nebenstrom). Dieser Nebenstrom wird von einer Gebläsestufe an der Vorderseite des Triebwerks erzeugt. Die Gebläsestufe trägt zu dem Gesamtschub des Triebwerks bei. Der Nebenstrom führt dazu, dass der Kernstrom beim Austritt aus dem Triebwerk weniger heftig mit der Außenluft zusammentrifft. Im Ergebnis ist der Lärm des Turbinenausstoßes geringer als ohne einen Nebenstrom. Je größer der Nebenstrom im Verhältnis zum Kernstrom ist, desto weniger Lärm entsteht. Das in der Verordnung als Abgrenzung verwendete Nebenstromverhältnis von 3 bedeutet, dass der Nebenstrom dreimal größer ist als der Kernstrom. Bei den von Omega vorgesehenen Triebwerken ist der Nebenstrom dagegen noch nicht einmal doppelt so groß wie der Kernstrom.
7. Omega Ltd führt unwidersprochen weiter aus, dass die Erhöhung des Nebenstroms jedoch auch eine größere Gebläsestufe an der Vorderseite des Triebwerks verlange. Je größer diese sei, desto mehr Lärm erzeuge sie. Gebläselärm sei während der Landung größer, weil die geringere Geschwindigkeit des Gebläserotors einen weniger aerodynamischen und daher lauteren Luftfluss bewirke.
8. Das Verbot von neu ausgerüsteten Flugzeugen, deren Triebwerke ein Nebenstromverhältnis von unter 3 aufweisen, ergibt sich aus Artikel 3 in Verbindung mit der Definition nach Artikel 2 Nummern 1 und 2 der Verordnung.
9. Artikel 3 mit der Überschrift Nicht-normgerechte Flugzeuge" lautet wie folgt:
(1) Neu bescheinigte zivile Unterschall-Strahlflugzeuge dürfen ab dem Beginn der Geltungsdauer dieser Verordnung nicht mehr in die einzelstaatlichen Luftfahrzeugrollen eingetragen werden.
(2) Absatz 1 gilt nicht für zivile Unterschall-Strahlflugzeuge, die bereits ab dem Beginn der Geltungsdauer dieser Verordnung in der Luftfahrzeugrolle eines Mitgliedstaats und von da an in der Gemeinschaft eingetragen waren.
(3) Ungeachtet der Bestimmungen der Richtlinie 92/14/EWG, insbesondere des Artikels 2 Absatz 2, dürfen neu bescheinigte zivile Unterschall-Strahlflugzeuge, die in einem Drittland eingetragen sind, ab 1. April 2002 auf Flughäfen im Gebiet der Gemeinschaft nicht mehr betrieben werden, sofern der Betreiber derartiger Flugzeuge nicht nachweisen kann, dass sie vor dem Beginn der Geltungsdauer dieser Verordnung in der Luftfahrzeugrolle des betreffenden Drittlands eingetragen waren und zwischen dem 1. April 1995 und dem Beginn der Geltungsdauer dieser Verordnung im Gebiet der Gemeinschaft eingesetzt wurden.
(4) Neu bescheinigte zivile Unterschall-Strahlflugzeuge, die in den Luftfahrzeugrollen der Mitgliedstaaten eingetragen sind, dürfen ab dem 1. April 2002 auf Flughäfen im Gebiet der Gemeinschaft nicht mehr betrieben werden, sofern sie nicht vor dem Beginn der Geltungsdauer dieser Verordnung in diesem Gebiet betrieben worden sind."
10. Artikel 2 Nummer 1 der Verordnung bestimmt zunächst ein von der Verordnung erfasstes ziviles Unterschall-Strahlflugzeug" als ein ziviles Unterschall-Strahlflugzeug [...], das von Triebwerken mit einem Nebenstromverhältnis von weniger als 3 angetrieben wird". Bereits in dieser Definition wird ein Nebenstromverhältnis von weniger als 3 als Abgrenzungskriterium verwendet. Zivile Unterschall-Strahlflugzeuge, die von Triebwerken mit einem größeren Nebenstromverhältnis angetrieben werden, fallen überhaupt nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung.
11. Artikel 2 Nummer 2 der Verordnung definiert ein neu bescheinigtes ziviles Unterschall-Strahlflugzeug" als
ein ziviles Unterschall-Strahlflugzeug, für das ursprünglich eine Bescheinigung nach Kapitel 2 oder einer gleichwertigen Norm ausgestellt wurde oder das ursprünglich nicht über eine Lärmbescheinigung verfügte und das umgerüstet wurde, um die Normen des Kapitels 3 entweder unmittelbar durch technische Maßnahmen oder mittelbar durch Betriebsbeschränkungen zu erfuellen; zivile Unterschall-Strahlflugzeuge, für die ursprünglich nur eine Mehrfachbescheinigung in Bezug auf die Normen des Kapitels 3 aufgrund von Massenbeschränkungen ausgestellt werden konnte, gelten als neu bescheinigte Luftfahrzeuge; zivile Unterschall-Strahlflugzeuge, die umgerüstet wurden, um die Normen des Kapitels 3 durch eine vollständige Neuausrüstung mit Triebwerken mit einem Nebenstromverhältnis von 3 oder mehr [Hervorhebung durch den Verfasser] zu erfuellen, gelten nicht als neu bescheinigte Luftfahrzeuge".
12. Bei den genannten Kapiteln" handelt es sich nach Artikel 2 Nummer 3 der Verordnung um die in Band I Teil II Kapitel 2 bzw. Kapitel 3 des Anhangs 16 des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt, dritte Ausgabe (Juli 1993), festgelegten Lärmemissionsnormen".
13. Der fünfte und sechste Erwägungsgrund der Verordnung begründen das in der Verordnung ausgesprochene Verbot wie folgt:
(5) Ältere Flugzeugtypen, die zur Verringerung ihrer Lärmemissionen umgerüstet wurden, verursachen immer noch eine Lärmbelastung, die bezogen auf ihre Masse deutlich höher ist als die moderner Flugzeugtypen, denen von Anfang an die Einhaltung der Normen des Bands I Teil II Kapitel 3 von Anhang 16 des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt, dritte Ausgabe (Juli 1993), bescheinigt wurde. Durch diese Umrüstungen verlängert sich die Betriebsdauer eines Flugzeugs, das normalerweise außer Dienst gestellt worden wäre. Darüber hinaus bringen diese Umrüstungen bei den Flugtriebwerken älterer Generation höhere Abgasemissionen und einen höheren Treibstoffverbrauch mit sich. Flugzeuge können mit neuen Triebwerken ausgerüstet werden, so dass sie Lärmbelastungswerte einhalten, die den Werten der Flugzeuge entsprechen, denen von Anfang an die Einhaltung der Anforderungen des Kapitels 3 bescheinigt worden ist.
(6) Ein Verbot der Eintragung dieser älteren umgerüsteten Flugzeugtypen in die Luftfahrzeugrollen der Mitgliedstaaten ab dem Beginn der Geltungsdauer dieser Verordnung kann als Schutzmaßnahme angesehen werden, die dazu dient, eine Erhöhung der Lärmbelästigung in der Nähe der Flughäfen der Gemeinschaft zu vermeiden sowie die Situation bei Treibstoffverbrauch und Abgasemissionen zu verbessern."
14. Der Gemeinsame Standpunkt des Rates vom 16. November 1998 rechtfertigt die Einführung der Passage über neu ausgerüstete Flugzeuge folgendermaßen:
Zusätzlich schloss der Rat die mit Triebwerken neu ausgerüsteten Flugzeuge (d. h. Flugzeuge mit vollständig erneuerten Triebwerken) ausdrücklich aus, da diese Flugzeuge eine Lärmbelastung verursachen, die der Belastung durch die Flugzeuge vergleichbar ist, denen ursprünglich bescheinigt wurde, dass sie die Normen des Kapitels 3 erfuellen."
15. Warum der Rat ein Nebenstromverhältnis von 3 oder mehr fordert, wird nicht erläutert.
B - Zum WTO-Recht
16. In Artikel 2 des Übereinkommens über technische Handelshemmnisse heißt es:
2.2 Die Mitglieder stellen sicher, dass technische Vorschriften nicht in der Absicht oder mit der Wirkung ausgearbeitet, angenommen oder angewendet werden, unnötige Hemmnisse für den internationalen Handel zu schaffen. [...]
2.3 Technische Vorschriften werden nicht beibehalten, wenn die [...] Ziele in einer weniger handelsbeschränkenden Weise behandelt werden können.
2.4 Soweit technische Vorschriften erforderlich sind und einschlägige internationale Normen bestehen [...], verwenden die Mitglieder diese oder die einschlägigen Teile derselben als Grundlage für ihre technischen Vorschriften, es sei denn, diese internationalen Normen oder die einschlägigen Teile derselben wären unwirksame oder ungeeignete Mittel zur Erreichung der angestrebten berechtigten Ziele, z. B. wegen grundlegender klimatischer oder geographischer Faktoren oder grundlegender technologischer Probleme.
[...]
2.8 Soweit angebracht, umschreiben die Mitglieder die technischen Vorschriften eher in Bezug auf die Gebrauchstauglichkeit, als in Bezug auf Konstruktion oder beschreibende Merkmale."
III - Sachverhalt
17. Die Ausgangsverfahren werden von Omega Ltd und einigen mit ihr verbundenen Unternehmen betrieben. Im Folgenden wird lediglich auf Omega Ltd Bezug genommen.
18. Nach Angaben des Vorabentscheidungsersuchens in der Rechtssache C-27/00 betätigt sich Omega Ltd im Handel mit Flugzeugen - hauptsächlich vom Typ Boeing 707. Sie übt auch im Zusammenhang damit stehende Tätigkeiten aus, wie z. B. die Wartung von Flugzeugtriebwerken. Omega Ltd entwickelt ein Programm zur schrittweisen Ersetzung der Triebwerke bei Maschinen vom Typ Boeing 707 durch fabrikneue Triebwerke mit einem Nebenstromverhältnis von 1,74. Die so umgerüsteten Flugzeuge sollen im Folgenden als Omega 707 bezeichnet werden.
19. Die Flugzeuge, auf die dieses Programm ausgerichtet ist, werden gegenwärtig weder in der Gemeinschaft betrieben noch fliegen sie Gemeinschaftsflughäfen an. Daher wären die Übergangsregelungen nach Artikel 3 der Verordnung auf sie nicht anwendbar. Sie dürften in der vorgesehenen Form in der Gemeinschaft nicht betrieben werden. Aus diesem Grund wäre die Omega 707 für mögliche Kunden geschäftlich unrentabel.
20. Omega Ltd macht geltend, ihre umgerüsteten Flugzeuge erfuellten die gleichen Lärm- und Abgasemissionsnormen, wie sie von nicht ausgeschlossenen Flugzeugen verlangt würden. Ihre Pläne, die Boeing 707 mit neuen Triebwerken auszurüsten, würden durch die Verordnung tatsächlich zum Stillstand gebracht. Als Ergebnis könne sie nun die weitere Finanzierung ihres Programms der Umrüstung der Triebwerke nicht gewährleisten und werde finanzielle Verluste erleiden.
21. Im Verfahren vor dem Gerichtshof machte Omega Ltd weitere Angaben zum Hintergrund ihres Vorhabens. Das Umrüstungsprogramm sei bereits im September 1996 der Öffentlichkeit mitgeteilt worden.
22. Omega Ltd habe vor der Entscheidung die Verwendung von anderen Triebwerken mit einem höheren Nebenstromverhältnis geprüft. Da die Verwendung derartiger Triebwerke weitgehende und kostenintensive Veränderungen an den Tragflächen vorausgesetzt hätte, sei die Wahl auf das nunmehr zu verwendende Triebwerk gefallen.
23. Bislang habe es erst drei Programme zur vollständigen Neuausrüstung von zivilen Flugzeugen gegeben. Das Programm von Omega Ltd sei das einzige bestehende Programm während des Entwurfs und der Verabschiedung der Verordnung gewesen.
IV - Die Vorlagefragen
24. Der britische High Court of Justice stellt im Vorlagebeschluss fest:
Omega [Ltd] trägt sechs Gründe für die Ungültigkeit der Verordnung vor. Der High Court ist nach Prüfung des Antrags und der Beweismittel der Ansicht, dass drei dieser Gründe einer Vorlage an den Gerichtshof bedürfen. Sie finden ihren Niederschlag in den drei Teilen der dem Gerichtshof vorgelegten Frage. Der High Court hat die anderen drei von Omega [Ltd] vorgetragenen Gründe, Diskriminierung, Vertrauensschutz und Verstoß gegen das Abkommen von Chicago über die Internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944, als unbegründet zurückgewiesen."
25. Er legt dem Gerichtshof daher die folgende Frage zur Vorabentscheidung vor:
Ist Artikel 2 Nummer 2 der Verordnung (EG) Nr. 925/1999 ungültig, soweit er neu bescheinigte zivile Unterschall-Strahlflugzeuge" so definiert, daß mit Triebwerken mit einem Nebenstromverhältnis von 3 oder mehr" neu ausgerüstete Luftfahrzeuge nicht den Verboten dieser Verordnung unterliegen, wohl aber Luftfahrzeuge, die vollständig mit Triebwerken mit einem Nebenstromverhältnis von weniger als 3 neu ausgerüstet worden sind, und zwar unter besonderer Berücksichtigung
(i) der Begründungspflicht aus Artikel 253 EG;
(ii) des allgemeinen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit;
(iii) von Rechten, die der Einzelne aus dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen und/oder dem Übereinkommen über technische Handelshemmnisse ableiten kann?
26. Der irische High Court stellt fest, mit einem Rechtsstreit befasst zu sein, der die Frage nach der Gültigkeit der Verordnung aufwirft. Da er für die Entscheidung dieser Frage nicht zuständig sei, lege er dem Gerichtshof die folgenden Fragen vor:
Ist Artikel 2 Nummer 2 der Verordnung (EG) Nr. 925/1999 des Rates vom 29. April 1999 zur Registrierung und zum Betrieb innerhalb der Gemeinschaft von bestimmten Typen ziviler Unterschall-Strahlflugzeuge, die zur Einhaltung der in Band I Teil II Kapitel 3 des Anhangs 16 über die Internationale Zivilluftfahrt, Dritte Ausgabe (Juli 1993), festgelegten Normen umgerüstet und neu bescheinigt worden sind, ungültig, soweit er neu bescheinigte zivile Unterschall-Strahlflugzeuge" dahin definiert, daß zivile Unterschall-Strahlflugzeuge" im Sinne der Definition des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung, die durch vollständige Neuausrüstung mit Triebwerken mit einem Nebenstromverhältnis von weniger als 3 umgerüstet wurden, um die Normen des Artikels 3 zu erfuellen, erfasst werden, und zwar unter besonderer Berücksichtigung:
I. der Begründungspflicht aus Artikel 253 EG-Vertrag,
II. des Gleichheitssatzes,
III. des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit,
IV. der Vereinbarkeit dieser Bestimmung mit dem Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation und insbesondere dem Übereinkommen über technische Handelshemmnisse in dessen Anhang?
27. Mit dem Vorabentscheidungsersuchen verwies der High Court Dublin auf die bereits anhängige Rechtssache C-27/00 und bat um eine beschleunigte gemeinsame Behandlung beider Rechtssachen.
V - Rechtliche Würdigung
A - Zur Begründungspflicht
Würdigung der Vorlagegerichte und Vortrag der Beteiligten
28. Der Vorlagebeschluss des High Court in London rügt das Fehlen jeglicher Begründung für die streitgegenständliche Regelung.
29. Omega Ltd hält es für unverständlich, warum die streitgegenständliche Regelung im November 1998 in den Entwurf der Verordnung eingefügt wurde. Omega Ltd legt detailliert dar, dass die Begründung keinen Hinweis auf die folgenden Gesichtspunkte enthalte:
- warum die Verordnung überhaupt die Neuausrüstung mit Triebwerken erfasse;
- warum sie die Abgrenzung auf das Nebenstromverhältnis stütze;
- warum der Grenzwert bei einem Nebenstromverhältnis von 3 liege;
- warum entgegen der üblichen Praxis des Gemeinschaftsrechts ein Standard nicht auf die tatsächliche Leistung, sondern auf die Konstruktion gestützt werde;
- warum sie entgegen dem WTO-Übereinkommen über technische Handelshemmnisse eingeführte internationale Standards - Kapitel 3 der Anhänge zur Konvention von Chicago - durch ein neues Kriterium ersetze; und
- warum das Geschäft eines Unternehmens so stark beeinträchtigt werde, um einen so geringen Vorteil oder sogar einen Nachteil für die Gemeinschaft herbeizuführen.
30. Omega Ltd habe Anfang September 1998 von dem Vorhaben erfahren, das Kriterium des Nebenstromverhältnisses einzuführen, und sofort begonnen, bei der Kommission, bei Abgeordneten des Europäischen Parlaments und bei Vertretern der Mitgliedstaaten ihre Interessen darzulegen.
31. Die anderen Beteiligten stellen unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung fest, dass die Begründung einer Verordnung von allgemeiner Geltung sich darauf beschränken könne, die Gesamtlage anzugeben, die zum Erlass der Maßnahme geführt habe, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihr erreicht werden sollten. Dagegen sei es nicht notwendig, jede technische Entscheidung zu begründen, die in der Verordnung enthalten sei. Sie vertreten die Auffassung, die Begründung der Verordnung lege ihre Ziele und die Ausgangslage hinreichend deutlich dar, während die Entscheidung für die Festsetzung eines Nebenstromverhältnisses von 3 eine technische Maßnahme zur Erreichung dieser Ziele sei. Dies müsse bei einer allgemeinen Regelung nicht im Einzelnen begründet werden.
32. Die Kommission, der Rat und die britische Regierung weisen darauf hin, dass das Nebenstromverhältnis bereits in anderen Regelungen auf Gemeinschaftsebene und im Rahmen der International Civil Aviation Organization (im Folgenden: ICAO) verwendet wurde. Dies sei den im Lufttransport aktiven Unternehmen bekannt.
33. Die britische Regierung hält es schließlich für unzulässig, bei der Beurteilung der Begründung der Verordnung angebliche Widersprüche der Begründung des gemeinsamen Standpunktes des Rates für die Einführung der streitgegenständlichen Regelung zu berücksichtigen. Auch sei der Rat nicht gehalten, Änderungen eines Rechtsakts gegenüber dem Kommissionsvorschlag zu begründen. Im Übrigen enthalte die genannte Äußerung keine Stellungnahme zur Bedeutung des Nebenstromverhältnisses für die Lärmminderung.
Stellungnahme
34. Die Anforderungen an die Begründung von Rechtsakten allgemeiner Geltung sind nach ständiger Rechtsprechung begrenzter Natur. So stellte der Gerichtshof in seinem Urteil zur Arbeitszeitrichtlinie fest:
Die in Artikel 190 EG-Vertrag [jetzt Artikel 253 EG] vorgeschriebene Begründung muss zwar die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die getroffene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann; sie braucht jedoch nicht sämtliche tatsächlich oder rechtlich erheblichen Gesichtspunkte zu enthalten [...]".
35. In dem dort zitierten Urteil in der Rechtssache C-122/94 hält er fest: ... Lässt sich [...] dem angegriffenen Rechtsakt der vom Gemeinschaftsorgan verfolgte Zweck in seinen wesentlichen Zügen entnehmen, so wäre es unnötig, eine besondere Begründung für jede der fachlichen Entscheidungen zu verlangen, die das Organ getroffen hat."
36. Regelmäßig weist der Gerichtshof daher darauf hin, dass sich die Begründung bei Rechtsakten mit allgemeiner Geltung darauf beschränken kann, die Gesamtlage anzugeben, die zum Erlass der Maßnahme geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihr erreicht werden sollen".
37. Aus den Erwägungsgründen der Verordnung ergeben sich sowohl die allgemeine Lage, die zum Erlass der Verordnung führte, als auch die Ziele, die die Gemeinschaft mit der Verordnung verfolgt. Die Lage ist durch Umweltbelastungen gekennzeichnet, die der Flugverkehr auf Gemeinschaftsflughäfen verursacht. Das Ziel der Verordnung ist die Minderung von Fluglärm, Schadstoffemissionen und Treibstoffverbrauch.
38. Weiterhin zeigen die Erwägungsgründe, dass die Verordnung strengere Anforderungen einführen soll, als sie sich allein aus Kapitel 3 ergeben. Der fünfte Erwägungsgrund stellt fest, dass die Erreichung der Standards des Kapitels 3 durch die Umrüstung von Flugzeugen im Vergleich zu modernen Flugzeugtypen zu schlechteren Ergebnissen führt. Damit wird die Abweichung von den Standards des Kapitels 3 begründet.
39. Bereits mit der Einführung des Kriteriums der Umrüstung weicht die Verordnung von der von Omega Ltd behaupteten allgemeinen Regelungspraxis ab, Standards auf die tatsächliche Leistung zu stützen. Wie die Neuausrüstung mit Triebwerken ist die Umrüstung kein Leistungsmerkmal, sondern ein Konstruktionsmerkmal.
40. Der fünfte Erwägungsgrund stellt schließlich zugleich ohne Einschränkung fest, dass mit neuen Triebwerken ausgerüstete Flugzeuge die gleichen Werte erreichen können wie moderne Flugzeuge. Das Nebenstromverhältnis wird nicht erwähnt.
41. Erst die Definition von zivilen Unterschall-Strahlflugzeugen und neu bescheinigten zivilen Unterschall-Strahlflugzeugen in Artikel 2 Nrn. 1 und 2 der Verordnung verwenden das Nebenstromverhältnis von 3 zur Abgrenzung der Flugzeugtypen, die von der Verordnung erfasst werden. Die Verwendung dieses Kriteriums wird nicht ausdrücklich begründet.
42. Allerdings muss bezweifelt werden, dass das Fehlen einer solchen Begründung den Adressaten der Verordnung Informationen vorenthält, die im Rahmen der Begründung einer Verordnung mitgeteilt werden müssen. Aus dem Gesamtzusammenhang der Verordnung ist zu schließen, dass der Gesetzgeber davon ausging, neue Triebwerke mit einem Nebenstromverhältnis von unter 3 würden schlechtere Umweltwerte aufweisen als Triebwerke mit einem größeren Nebenstromverhältnis oder komplett neu entwickelte Flugzeuge. Da die Adressaten der Verordnung normalerweise Fachkenntnisse aus dem Bereich der Flugzeugtechnik besitzen, muss ihnen diese Schlussfolgerung möglich gewesen sein. Eine entsprechende Erläuterung wäre zwar wünschenswert gewesen, würde aber im vorliegenden Fall nur wenig mehr Klarheit bewirken. Detaillierte Auseinandersetzungen mit Fragen der Triebwerkstechnik können jedenfalls nach der oben genannten Rechtsprechung von der Begründung einer allgemein gültigen Verordnung nicht gefordert werden. Ob die implizierte Auffassung des Gesetzgebers zutrifft, ist keine Frage der Begründung, sondern eine Frage der vom Gesetzgeber vorzunehmenden Beurteilung.
43. Weiter reichende Begründungspflichten könnten sich ergeben, wenn man berücksichtigt, dass der Gesetzgeber - wie noch im Einzelnen zu diskutieren ist - vorliegend über einen weiten Gestaltungsspielraum verfügte. Insoweit hat der Gerichtshof zu Kommissionsentscheidungen im Agrarrecht festgestellt:
... Verfügt die Kommission über einen derartigen Spielraum [ein weites Ermessen bei der Beurteilung komplexer wirtschaftlicher Situationen], so ist sie verpflichtet, nicht nur die Faktoren zu benennen, die ihre Entscheidung beeinflusst haben, sondern auch die Wirkungen dieser Faktoren anzugeben."
44. Diese Anforderung könnte man entsprechend auf alle Rechtsetzungsmaßnahmen übertragen, die in Ausübung eines weiten Beurteilungsspielraumes ergehen. Allerdings hat sie nur in den seltenen Fällen eine eigenständige Bedeutung, in denen die Wirkungen der entscheidungserheblichen Faktoren unklar sind, so dass die diesbezüglichen Erwartungen des Gesetzgebers der Erläuterung bedürfen. Im vorliegenden Fall dürfte allen Betroffenen klar sein, dass Triebwerke mit einem hohen Nebenstromverhältnis konstruktionsbedingt grundsätzlich leiser sind als Triebwerke mit einem niedrigeren Nebenstromverhältnis. Eine ausdrückliche Darstellung im Rahmen der Begründung wäre sicherlich der Klarheit zuträglich, aber sie erscheint hier nicht unabdinglich. Selbst wenn man diese verschärften Anforderung an die Begründung stellen würde, so würde folglich die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Regelung nicht in Frage gestellt.
45. Was die vorgebliche Abweichung von internationalen Standards und dem WTO-Übereinkommen über technische Handelshemmnisse angeht, so kann die gemeinschaftsrechtliche Begründungspflicht sich nicht darauf erstrecken, für jede Regelung die Konformität mit derartigen internationalen Regelungen darzulegen oder eine Abweichung zu begründen. Letzteres würde sogar implizit bereits das Eingeständnis der Verletzung internationalen Rechts beinhalten.
46. Daher wird die Rechtmäßigkeit der Verwendung des Nebenstromverhältnisses von 3 als Abgrenzungskriterium durch die Begründung der Verordnung nicht in Frage gestellt.
B - Verhältnismäßigkeit
Vortrag der Beteiligten
47. Zwischen den Beteiligten besteht Einigkeit, dass eine Maßnahme gemäß dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit geeignet und erforderlich sein muss, um ihr Ziel zu erreichen. Grundsätzlich stimmen sie auch insoweit überein, dass die streitgegenständliche Regelung dem Umweltschutz dienen soll, indem vor allem Lärm, aber auch Treibstoffverbrauch und Schadstoffemissionen gemindert werden.
48. Omega Ltd vertritt allerdings die Auffassung, dass der Gerichtshof die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips streng prüfen müsse, da die streitgegenständliche Regelung von dem Abkommen von Chicago, den Regelungstraditionen des Gemeinschaftsrechts sowie dem Recht der WTO abweiche und die Geschäftstätigkeit von Omega Ltd gravierend beeinträchtige, ohne einen entsprechenden Vorteil für die Gemeinschaft zu bewirken. Omega Ltd weist außerdem darauf hin, dass der Gesetzgeber vorliegend keine dringliche Regelung treffen musste und sich bei der Beurteilung der Sachlage auf gesicherte wissenschaftliche Kenntnisse stützen konnte.
49. Omega Ltd bestreitet sowohl die Geeignetheit als auch die Erforderlichkeit der streitgegenständlichen Regelung, dieses Ziel zu erreichen. Die Festsetzung eines Nebenstromverhältnisses berücksichtige die tatsächliche Lärmentwicklung überhaupt nicht. Omega Ltd räumt zwar ein, dass das Nebenstromverhältnis für die Geräuschentwicklung eines Triebwerks bedeutsam ist, behauptet jedoch, dass die von ihr umzurüstenden Flugzeuge aufgrund von besonderen technischen Maßnahmen in jeder Hinsicht mit modernen Flugzeugen nach Kapitel 3 vergleichbar wären, deren Triebwerke ein deutlich höheres Nebenstromverhältnis aufweisen würden.
50. Omega Ltd hat geschätzte Werte für die Omega 707 sowie Vergleichswerte für den Airbus A300 B4-203 und die Boeing 767-200 JT90-7R4D, deren Triebwerke jeweils von einem Nebenstromverhältnis von 3 oder mehr gekennzeichnet sind, vorgelegt. Die Omega 707 soll danach beim Start und von der Seite etwas lauter, bei der Landung dagegen etwas leiser sein. Es scheint sogar so zu sein, dass die Vergleichsflugzeuge bei der Landung möglicherweise lauter sind als die Omega 707 bei seitlicher Messung.
51. Omega Ltd legt weiterhin dar, dass die Emissionswerte des vorgesehenen Triebwerks im Hinblick auf Kohlenwasserstoffe, Kohlenmonoxid und Stickoxide unter den Werten der Triebwerke eines vergleichbaren Airbus A300-B4-200F lägen, im Hinblick auf Kohlenwasserstoffe und Stickoxide sogar unter den Werten aller vergleichbaren Flugzeuge. Auch beim Verbrauch sei die von Omega Ltd umgerüstete Boeing 707 um über 40 % günstiger als ein Airbus A300-B4-200F.
52. Omega Ltd betont, dass die streitgegenständliche Regelung jedenfalls nicht erforderlich sei. Es sei offensichtlich weniger belastend, Grenzwerte für Lärm, Abgasemissionen und Treibstoffverbrauch festzusetzen, als die Konstruktion von Flugzeugtriebwerken zu regeln. Diese Vorgehensweise entspreche dem bisherigen Ansatz im Gemeinschaftsrecht, im Abkommen von Chicago und in der WTO.
53. Die anderen Beteiligten - die britische Regierung, die Irish Aviation Authority, der Rat und die Kommission - halten die Verordnung dagegen für verhältnismäßig.
54. Sie weisen darauf hin, dass der gerichtliche Prüfungsmaßstab aufgrund des weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums auf offensichtliche Beurteilungsfehler, Ermessensmissbrauch oder Ermessensüberschreitung beschränkt sei. Im Ausgangsverfahren nahm das britische Umweltministerium auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes in Agrarsachen Bezug, wonach eine Verordnung nur dann für unverhältnismäßig erklärt werden könne, wenn sie zur Erreichung des verfolgten Zieles offensichtlich ungeeignet wäre.
55. Die anderen Beteiligten betonen weiterhin, dass die Verordnung nicht nur eine Reduzierung des Lärms bezwecke, sondern auch andere Umweltschäden begrenzen solle. Sie vertreten die Auffassung, dass das Nebenstromverhältnis eines Triebwerks untrennbar mit der Lärmentwicklung, aber auch mit dem Treibstoffverbrauch und den Abgaswerten verbunden sei.
56. Nach Meinung der britischen Regierung ergebe sich aus dem Gutachten der Sachverständigen des britischen Umweltministeriums im Ausgangsverfahren, dass die Grenze zwischen lauten" und leisen" Triebwerken bei einem Nebenstromverhältnis von 3 zu ziehen sei. Die Kommission weist darauf hin, dass es praktisch unerheblich sei, ob die Grenze bei einem Nebenstromverhältnis von 3 oder bei einem Nebenstromverhältnis von 2 gezogen werde. Praktisch würden keine Triebwerke verwendet, die ein Nebenstromverhältnis zwischen diesen beiden Werten aufwiesen. Die britische Regierung widerlegt detailliert die Vergleiche, die Omega Ltd mit anderen Flugzeugtypen gezogen hat.
57. Der genannte Sachverständige des britischen Umweltministeriums hat in einem Bericht für die Kommission vorgetragen, dass neben der subjektiven Bewertung des Messergebnisses an einzelnen Punkten allerdings auch der Einfluss der dort gemessenen Lautstärke auf die Größe des noise footprint" - des von einem bestimmten Geräuschereignis betroffenen Gebiets - zu berücksichtigen sei. Nach seiner Darstellung ergibt sich aus einer Reduktion um 5 Dezibel eine Reduzierung dieses Gebiets beim Start um mehr als 50 %, weitere 5 Dezibel würden zu einer Reduzierung um mehr als 80 % führen.
58. Die britische Regierung und die Irish Aviation Authority legen dar, dass die Festsetzung von Lärmgrenzwerten den umfassenderen Zielen der Verordnung im Bereich des Umweltschutzes nicht so gerecht werden könne wie die streitgegenständliche Regelung, die zugleich Verbesserungen beim Treibstoffverbrauch und bei den Abgasemissionen erwarten lasse.
59. Die Kommission und der Rat verweisen auf die hohe Komplexität der Messung von Flugzeuglärm. Auch solle die Verordnung nicht die Vereinbarung neuer Standards in der ICAO vorwegnehmen. Sie weisen schließlich darauf hin, dass alle Betroffenen seit 1998 Kenntnis von der bevorstehenden Verordnung haben konnten.
60. Auf besondere Nachfrage vertraten das Vereinigte Königreich, die Kommission und der Rat nochmals ausdrücklich die Auffassung, dass die Bezugnahme auf das Nebenstromverhältnis von 3 gegenüber der Definition neuer Standards für Lärm, Abgase und Treibstoffverbrauch das mildere Mittel sei. Einerseits sei die Zahl neu ausgerüsteter Flugzeuge relativ gering. Andererseits sei der Aufwand für die Definition neuer Standards sehr hoch und würde insbesondere die Einbeziehung internationaler Institutionen erfordern. Die bestehenden Standards für Lärm seien auf ganze Flugzeuge bezogen, die Standards für bestimmte Abgase auf Triebwerke. Sie seien zur Verwirklichung der Ziele der Verordnung ungeeignet.
Stellungnahme
1) Der anzuwendende Prüfungsmaßstab
a) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
61. Der Gerichtshof definiert den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wie folgt:
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehört nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts. Nach diesem Grundsatz sind Maßnahmen, durch die den Wirtschaftsteilnehmern finanzielle Belastungen auferlegt werden, nur rechtmäßig, wenn sie zur Erreichung der zulässigerweise mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die auferlegten Belastungen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen."
Eine Maßnahme ist daher nur dann verhältnismäßig, wenn sie geeignet und erforderlich ist und nicht außer Verhältnis zu dem verfolgten Ziel steht.
62. Diese Grundsätze gelten nicht nur im Fall einer finanziellen Belastung, sondern für jede Beurteilung eines Konfliktes zwischen den Zielen von Gemeinschaftsmaßnahmen und damit verbundenen Beeinträchtigungen von Schutzgütern.
b) Der Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers
63. Den dabei anzuwendenden Prüfungsstandard relativiert der Gerichtshof allerdings:
Auf einem Gebiet, auf dem der Gemeinschaftsgesetzgeber komplexe Abwägungen aufgrund von rasch veränderlichen technischen und wissenschaftlichen Faktoren vorzunehmen hat, muss sich die gerichtliche Kontrolle der Ausübung seiner Befugnis auf die Prüfung beschränken, ob ein offensichtlicher Beurteilungsfehler oder ein Ermessensmissbrauch vorliegt oder ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens offenkundig überschritten hat."
64. Die streitgegenständliche Regelung beruht auf solchen komplexe[n] Abwägungen aufgrund von rasch veränderlichen technischen und wissenschaftlichen Faktoren". Daher ist der gerichtliche Prüfungsmaßstab im Rahmen der Verhältnismäßigkeit in der dargestellten Weise beschränkt.
c) Keine Beschränkung der Prüfung auf die Geeignetheit
65. Nach den Formulierungen einer gefestigten Rechtsprechung im Agrarbereich könnte die Prüfung sogar noch weiter beschränkt sein. Dort stellt der Gerichtshof bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit regelmäßig fest, die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme [kann] nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist". Danach wären die Stufen der Erforderlichkeit und des Verhältnisses zwischen der streitgegenständlichen Maßnahme und dem verfolgten Ziel nicht mehr zu prüfen.
66. Eine genauere Betrachtung zeigt jedoch, dass Rechtssachen, in denen der Gerichtshof nur die Geeignetheit angesprochen hat, keine Fragen im Hinblick auf die Erforderlichkeit oder die Angemessenheit aufwarfen. Darüber hinaus existieren Urteile des Gerichtshofes und des Gerichts erster Instanz sowie Schlussanträge, in denen diese Formulierung Verwendung findet, obwohl im Anschluss Überlegungen zur Erforderlichkeit und zur Angemessenheit angestellt werden.
67. Daraus ist zu schließen, dass offensichtliche Beurteilungsfehler im Hinblick auf die Erforderlichkeit und das Verhältnis zwischen der streitgegenständlichen Maßnahme und ihrem Ziel ebenfalls zu einer Aufhebung der streitgegenständlichen Regelung führen können.
d) Die Prüfung eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers
68. Im Urteil Nölle hat der Gerichtshof die Anforderungen an einen offensichtlichen Irrtum beim Erlass von Antidumping-Verordnungen konkretisiert. Die dort notwendige Feststellung von Dumping kann auf einem Vergleich mit den Preisen beruhen, die Hersteller des jeweiligen Produkts in einem vergleichbaren Land fordern. Der Gerichtshof prüft dann, ob die Organe bei der Ermittlung der Geeignetheit des ausgewählten Landes wesentliche Umstände außer Acht gelassen haben und ob der Akteninhalt so sorgfältig geprüft worden ist, dass davon ausgegangen werden kann, dass der Normalwert auf angemessene und nicht unvertretbare Weise bestimmt worden ist."
69. Im Zusammenhang mit dieser Prüfung stellte der Gerichtshof fest, dass die Feststellung eines offensichtlichen Fehlers den Nachweis dieses Fehlers voraussetzt. Ist ein solcher Nachweis nicht möglich, so ginge dies zulasten desjenigen, der die Rechtswidrigkeit einer Verordnung behauptet.
70. Wurden darüber hinaus bereits im Gesetzgebungsverfahren konkrete Tatsachen vorgetragen, die der Auffassung des Gesetzgebers widersprechen, so kann dieser verpflichtet sein, diese Tatsachen zu berücksichtigen.
71. Es ist einzuräumen, dass die Feststellungen aus Anti-Dumping-Verfahren nicht unbesehen auf andere Verfahren übertragen werden können. Obwohl Verordnungen zur Einführung eines Antidumpingzolls ihrer Art und ihrer Geltung nach normativen Charakter haben, so können sie produzierende, exportierende oder importierende Unternehmen unmittelbar und individuell betreffen. Sie sind ihrer Natur nach daher zwischen Gesetzgebung und Einzelfallentscheidung einzuordnen. Allerdings sind die Folgen dieser Besonderheit im Wesentlichen auf das Verfahrensrecht und insbesondere die Klagebefugnis betroffener Unternehmen beschränkt. Die Feststellungen des Urteils Nölle zum Prüfungsmaßstab für offensichtliche Beurteilungsfehler werfen dagegen bei der Übertragung auf gesetzgeberisches Handeln im klassischen Sinne keine besonderen Probleme auf. Gelingt es, im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens einen Beurteilungsfehler des Gesetzgebers unzweifelhaft nachzuweisen, so darf der Gerichtshof dies nicht ignorieren. Dies gilt umso mehr, wenn die grundlegenden Tatsachen dem Gesetzgeber bereits im Gesetzgebungsverfahren bekannt sein mussten.
2) Anwendung auf das Vorabentscheidungsersuchen
72. Nach den vorangehenden Überlegungen beruht die streitgegenständliche Regelung dann auf einem offensichtlichen Beurteilungsfehler, wenn unzweifelhaft dargelegt wird,
- dass sie ungeeignet ist, Umweltbeeinträchtigungen durch Flugzeuge - insbesondere Lärm - zu mindern,
- dass sie nicht das mildeste Mittel darstellt, um dieses Ziel mit gleicher Wirksamkeit zu erreichen oder
- wenn die von ihr ausgehende Belastung außer Verhältnis zu diesem Ziel steht.
a) Regelungsziel
73. Das Regelungsziel der Bezugnahme auf das Nebenstromverhältnis von 3 oder mehr ist die Minderung von Umweltbeeinträchtigungen durch den Flugverkehr, insbesondere im Hinblick auf Lärm, Treibstoffverbrauch und Schadstoffemissionen. Grundlage der Festsetzung war die Auffassung, dass Triebwerke mit einem Nebenstromverhältnis von 3 oder mehr nicht so laut sind, weniger Treibstoff verbrauchen und zugleich weniger Schadstoffe emittieren als Triebwerke mit einem Nebenstromverhältnis von unter 3.
b) Geeignetheit
74. Ein offensichtlicher Fehler bei der Beurteilung der Geeignetheit ist festzustellen, wenn feststeht, dass Flugzeuge nach Kapitel 2, die mit neuen Triebwerken ausgerüstet werden, deren Nebenstromverhältnis unter 3 liegt, im Hinblick auf Lärm, Treibstoffverbrauch und Schadstoffemissionen mit Flugzeugen nach Kapitel 3 mindestens vergleichbar sind.
75. Soweit ersichtlich, streiten die Parteien nicht um den Treibstoffverbrauch und die Schadstoffemissionen. Lediglich bei der Lärmerzeugung sind sich beide Seiten in der Bewertung der erwarteten Lärmwerte von umgerüsteten Flugzeugen uneinig. Die von Omega Ltd vorgelegten Zahlen zwingen allerdings nicht zu dem Schluss, dass die von ihr umgerüsteten Flugzeuge genauso leise sein würden wie Flugzeuge, die bereits mit dem Ziel der Einhaltung der Lärmstandards nach Kapitel 3 konstruiert wurden. Zumindest die Messungen beim Start und von der Seite weisen höhere Werte auf als die genannten Vergleichsflugzeuge. Unterstellt man die Behauptung von Omega Ltd, das menschliche Ohr würde erst ab Lärmunterschieden in Höhe von 3 Dezibel einen Unterschied erkennen, als wahr, so wären die Flugzeuge von Omega Ltd bei Seitenmessung hörbar lauter, beim Start bestuende kein hörbarer Unterschied und ihr Vorteil läge bei der Landung am Rande des hörbaren Bereichs. Es läge grundsätzlich im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, in dieser Lage die Nachteile der Flugzeuge von Omega Ltd höher zu gewichten als ihre Vorteile.
76. Im Übrigen hat Omega Ltd diese Werte nicht in der Praxis gemessen, sondern kann nur Schätzungen vorlegen. Daher hat Omega Ltd nicht überzeugend dargelegt, dass die streitgegenständliche Regelung offensichtlich ungeeignet war, das Ziel des verbesserten Umweltschutzes zu erreichen.
77. Für die Geeignetheit des Nebenstromverhältnisses als Kriterium für leisere Flugzeuge spricht schließlich auch, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber bereits andere Regelungen auf die Einschätzung gestützt hat, dass ein größerer Nebenstrom leisere Triebwerke erwarten lässt. Ein Nebenstromverhältnis von 2 findet in Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 92/14 und Artikel 4 Buchstabe e der Richtlinie 89/629/EWG alternativ zur Einhaltung von Lärmgrenzwerten Verwendung. Diese Alternative zur Einhaltung von Lärmgrenzwerten wird bereits in den Resolutionen A31-11 und A32-8 der ICAO- Versammlung angeregt, wonach die Mitgliedstaaten bei der vorzeitigen Anwendung der Grenzwerte von Kapitel 3 eine Ausnahme für Flugzeuge vorsehen sollen, die mit Triebwerken mit einem hohen Nebenstromverhältnis ausgestattet sind.
78. Daher kann nicht festgestellt werden, dass das Kriterium des Nebenstromverhältnisses ungeeignet ist, Flugzeuglärm zu mindern.
c) Erforderlichkeit
79. Ein offensichtlicher Fehler bei der Beurteilung der Erforderlichkeit setzt voraus, dass andere Maßnahmen festgesetzt werden können, die genauso geeignet sind, das angestrebte Ziel zu erreichen, Hersteller in der Situation von Omega Ltd aber weniger und Dritte zumindest nicht stärker belasten.
80. Insofern bietet sich die Festsetzung konkreter Standards jeweils getrennt für Lärm, Treibstoffverbrauch und Schadstoffemissionen an, die je nach Regelungsziel sogar über die Anforderungen von Kapitel 3 hinausgehen können. Eine solche Regelung wäre mindestens genauso geeignet, das Regelungsziel zu erreichen, weil sie in jedem Fall die Einhaltung dieser Standards gewährleisten würde. Das Kriterium des Nebenstromverhältnisses allein gewährleistet dagegen keine genauen Standards für die einzelnen Positionen. Dieses Kriterium erlaubt nur die Vermutung, dass die zugelassenen Flugzeuge bessere Werte erreichen werden als die nicht zugelassenen Flugzeuge. Zumindest theoretisch würde dieses Kriterium aber auch den Einsatz von Flugzeugen bzw. Triebwerken mit schlechteren Werten erlauben.
81. Die Festsetzung konkreter Standards wäre zugleich weniger belastend, weil sie die Auswahlfreiheit der Konstrukteure und Fluglinien hinsichtlich der technischen Lösung für die Erreichung des Regelungsziels nicht einschränken würden. Wie Omega Ltd zutreffend vorträgt, wird dieser Gedanke im Recht der öffentlichen Aufträge sowohl auf der Ebene der Gemeinschaft als auch auf der Ebene der WTO bestätigt. Artikel 18 Absatz 4 der Richtlinie 93/38/EWG, Artikel 14 Absatz 6 der Richtlinie 92/50/EWG und Artikel VI Nummer 2 Buchstabe (a) des Agreement on Government Procurement sehen jeweils vor, Anforderungen an die verwendete Technik nur in Ausnahmefällen und aus objektiven Gründen zuzulassen. Daneben findet sich dieser Gedanke auch in Artikel 2.8 des Übereinkommens über technische Handelshemmnisse.
82. Die im vorliegenden Fall vorgetragenen Argumente gegen derartige Standards überzeugen nicht. Es ist kein Grund dafür ersichtlich, warum diese Standards auf Lärm zu beschränken wären, ohne den Treibstoffverbrauch oder die Schadstoffemissionen angemessen zu berücksichtigen. Die Kommission mag mit ihrer Auffassung Recht haben, dass die Feststellung der Konformität eines Flugzeugtyps mit derartigen Standards schwieriger sei als die bloße Berücksichtigung des Nebenstromverhältnisses. Allerdings trägt sie auch vor, dass zumindest die Lärmwerte bereits im Rahmen der immer noch notwendigen Zertifizierung des Flugzeugtyps zum Zweck der Einhaltung von Kapitel 3 festgestellt werden. Schärfere Standards könnten an dieser Überprüfung anknüpfen. Im Übrigen dürfte es keinerlei Bedenken begegnen, die Kosten zusätzlicher Untersuchungen demjenigen aufzuerlegen, der die Zulassung eines Flugzeugtyps anstrebt.
83. Die nach dem Vortrag der Beteiligten im vorliegenden Verfahren grundsätzlich nicht widerlegte Vermutung des Gesetzgebers, dass neu ausgerüstete Flugzeuge, deren Triebwerke ein Nebenstromverhältnis von 3 oder mehr aufweisen, leiser sind, könnte - je nachdem wie streng derartige Standards ausfielen - es sogar rechtfertigen, diese Flugzeuge von dem möglicherweise kostenintensiven zusätzlichen Nachweis der Einhaltung derartiger Standards zu befreien.
84. Was die Vorwegnahme strengerer internationaler Standards angeht, so kann eine europäische Regelung diese zwar politisch aber grundsätzlich jedenfalls nicht rechtlich präjudizieren. Auch ist nicht ersichtlich, warum bei der Festsetzung von neuen Standards internationale Gremien beteiligt werden sollten, während ein international nicht verwendetes Zusatzkriterium einseitig festgesetzt werden kann.
85. Weitere Indizien für die fehlende Erforderlichkeit einer Regelung, die ausschließlich auf das Nebenstromverhältnis abstellt, sind die bisherigen Bezugnahmen auf das Nebenstromverhältnis in den Richtlinien 92/14 und 85/629 und in den ICAO-Resolutionen A31-11 und A32-8. Sie sehen vor, dass Flugzeuge zugelassen werden können, wenn sie entweder Lärmgrenzwerte einhalten oder ein Nebenstromverhältnis von 2 oder mehr bzw. ein hohes Nebenstromverhältnis aufweisen. Diese Regelungen gehen offensichtlich von der Einschätzung aus, dass auch Flugzeuge mit einem niedrigeren Nebenstromverhältnis Lärmgrenzwerte einhalten können.
86. Schließlich wurde in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass auch der Entwurf eines demnächst zu beschließenden neuen Kapitels 4 der Anhänge zur Konvention von Chicago die nächste Generation der Lärmstandards nicht unter Bezugnahme auf das Nebenstromverhältnis, sondern allein auf der Basis konkreter Lärmgrenzwerte festsetzen würde.
87. Folglich beruht die Einführung des Nebenstromverhältnisses als Kriterium für das Verbot der Nutzung von Flugzeugen, die mit neuen Triebwerken ausgerüstet wurden, auf einem offensichtlichen Beurteilungsfehler im Hinblick auf die Erforderlichkeit. Daher ist festzustellen, dass diese Regelung ungültig ist.
C - Zum GATT 1994 und zu dem Übereinkommen über technische Handelshemmnisse
Vortrag der Beteiligten
88. In der Rechtssache C-27/00 erklärte Omega Ltd unter dem Vorbehalt einer Änderung der Rechtsprechung des Gerichtshofes, diesen Punkt wegen des Urteils in der Rechtssache C-149/96 nicht weiter zu verfolgen. In der Rechtssache C-122/00 kritisiert Omega Ltd dieses Urteil allerdings mit dem Ziel, die Nichtigkeit der streitgegenständlichen Regelung wegen eines Verstoßes gegen WTO-Recht feststellen zu lassen.
89. Der Gerichtshof unterscheide - nach Auffassung von Omega Ltd - bei der Prüfung der Vereinbarkeit von Gemeinschaftsmaßnahmen mit internationalen Vereinbarungen danach, ob diese Vereinbarungen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen" aufbauten. Diese Unterscheidung sei jedoch nicht hilfreich, da alle internationalen Vereinbarungen auf dieser Grundlage beruhen würden. Darüber hinaus sei in der genannten Rechtssache das Element der Gegenseitigkeit ohne Bedeutung gewesen, da es um die Verpflichtungen von Völkerrechtssubjekten nach Völkerrecht gegangen sei. Daher solle der Gerichtshof diese Rechtsprechung wieder aufgeben.
90. Selbst wenn der Gerichtshof im Grundsatz weiterhin die unmittelbare Wirkung von WTO-Recht in der Gemeinschaft ausschließen wolle, so könne er doch prüfen, ob einzelne Vorschriften hinreichend klar und unbedingt seien, um eine unmittelbare Anwendung zu erlauben. Anders als bei anderen Vorschriften des WTO-Rechts sei diese Voraussetzung bei den Vorschriften des Übereinkommens über technische Handelshemmnisse gegeben. Die streitgegenständliche Regelung verletze diese Vorschriften offensichtlich in mehreren Punkten, die Omega Ltd im Einzelnen darlegt.
91. Die britische Regierung, die Irish Aviation Authority, die Kommission und der Rat verweisen auf das Urteil in der Rechtssache C-149/96, wonach ein eventueller Konflikt mit WTO-Recht nicht die Geltung einer Verordnung berühren könne. Hilfsweise tragen sie vor, dass die Vorschriften des Übereinkommens über technische Handelshemmnisse nicht verletzt seien.
Stellungnahme
92. Omega Ltd verkennt die Grundlage der Rechtsprechung des Gerichtshofes. Entscheidend ist, dass Rechtsstreitigkeiten über den Regelungsgehalt von WTO-Recht auf Verhandlungen zwischen den Regierungen aufbauen. Die Rücknahme rechtswidriger Maßnahmen ist zwar die vom WTO-Recht bevorzugte Lösung, doch lässt das WTO-Recht auch andere Lösungen zu - etwa den Vergleich, Schadensersatzzahlungen oder die Aussetzung von Zugeständnissen. Dies hat der Gerichtshof im Urteil in der Rechtssache C-149/96 im Einzelnen dargelegt.
93. Die Position der Gemeinschaft in diesen Verhandlungen würde erheblich beeinträchtigt, wenn das Gemeinschaftsrecht eine einseitige unmittelbare Wirkung von Verpflichtungen nach dem WTO-Recht anerkennen würde.
94. Aber auch aus der Perspektive des WTO-Rechts erscheint die unmittelbare Berufung auf Regelungen des WTO-Rechts gegenüber Maßnahmen der WTO-Mitglieder unangebracht. Unabhängig von ihrer Formulierung stehen alle Regelungen des WTO-Rechts unter einem allgemeinen Vorbehalt, der den beteiligten Staaten verschiedene Möglichkeiten eröffnet, auf ihre Verletzung zu reagieren.
95. Es liegt daher nicht beim Gerichtshof sondern bei der WTO bzw. den Mitgliedern der WTO, die Beachtung von WTO-Recht in den beteiligten Rechtsordnungen herbeizuführen. Eine unmittelbare Wirkung von WTO-Regelungen ist erkennbar nicht Teil ihres Regelungsgehaltes. Ein solcher Regelungsgehalt kann WTO-Recht auf der Ebene der Gemeinschaft nicht originär, sondern höchstens in Form von Umsetzungsmaßnahmen zugeschrieben werden. In deren Rahmen mag WTO-Recht (mittelbar) bedeutsam sein. Eine unmittelbare Wirkung von WTO-Recht in den Rechtsordnungen der WTO-Mitglieder kann dagegen nicht sinnvoll einseitig durch einzelne Rechtsordnungen herbeigeführt werden, sondern nur auf der Ebene der WTO.
96. Daher ist weiterhin an den Feststellungen aus dem Urteil in der Rechtssache C-149/96 festzuhalten, wonach die WTO-Übereinkünfte wegen ihrer Natur und ihrer Struktur grundsätzlich nicht zu den Vorschriften [gehören], an denen der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane misst." Die dort genannten Ausnahmefälle sind nicht gegeben. Die Tatsache, dass die genannten Vorschriften des Übereinkommens über technische Handelshemmnisse nach ihrem Wortlaut möglicherweise hinreichend genau und unbedingt gefasst sind, um einer unmittelbaren Anwendung zugänglich zu sein, kann nicht zu einem anderen Ergebnis führen. Sie sind nämlich der allgemeinen Bedingung des WTO-Rechts unterworfen, dass die Mitglieder der WTO ihren Verpflichtungen nicht durch eine unmittelbare Anwendung des WTO-Rechts in ihrer Rechtsordnung, sondern ausschließlich durch die konkrete Umsetzung dieser Verpflichtungen nachkommen.
D - Gleichbehandlung
Vortrag der Beteiligten
97. Omega Ltd meint, die streitgegenständliche Regelung unterscheide ohne Rechtfertigung zwischen Flugzeugen, die mit neuen Triebwerken ausgerüstet wurden, deren Nebenstromverhältnis unter 3 liege, und lauteren Flugzeugen, die weiterhin auf europäischen Flughäfen eingesetzt werden könnten. Ausweislich des fünften Erwägungsgrundes der Verordnung könnten neu ausgerüstete Flugzeuge die gleichen Werte erreichen wie moderne Flugzeuge nach Kapitel 3. Daher rechtfertige die Neuausrüstung nicht zusätzliche Anforderung eines Nebenstromverhältnisses von 3 oder mehr.
98. Omega Ltd weist darauf hin, dass mit der MD 80 Flugzeuge nach Kapitel 3 existieren würden, die bereits ursprünglich mit dem vorgesehenen Triebwerk ausgerüstet seien. Auch erreiche das vorgesehenen Triebwerk im Hinblick auf Lärm, Verbrauch und Abgase ähnliche Werte wie Triebwerke mit einem Nebenstromverhältnis von 3 oder mehr.
99. Omega Ltd beanstandet auch die Gleichsetzung der Nachrüstung mit Triebwerken, die ein Nebenstromverhältnis unter 3 aufweisen, mit der Umrüstung von Flugzeugen durch den Einsatz der so genannten hushkits".
100. Schließlich behauptete Omega Ltd im Schriftsatz zur Rechtssache C-27/00, dass die Festsetzung des Nebenstromverhältnisses US-amerikanische Hersteller diskriminieren sollte, da schon das Verbot von nachgerüsteten Flugzeugen durch die Bezugnahme auf Triebwerke des US-amerikanischen Herstellers Pratt & Whitney gerechtfertigt worden sei. In der mündlichen Verhandlung betonte allerdings der Vertreter von Omega Ltd in der Rechtssache C-122/00, dass er diese Behauptung nicht vorgetragen habe.
101. Die britische Regierung trägt im Hinblick auf eine vorgebliche Diskriminierung US-amerikanischer Hersteller vor, dass US-amerikanische und europäische Hersteller Triebwerke mit einem Nebenstromverhältnis von 3 oder mehr anbieten. Auch sei das von Omega Ltd verwendete Triebwerk nicht das einzige mit einem Nebenstromverhältnis von unter 3, da wahrscheinlich auch noch zumindest ein russisches Triebwerk dieser Art produziert werde. Im Übrigen sei die Vorstellung einer Diskriminierung amerikanischer Hersteller aufgrund der internationalen Verflechtungen fernliegend. Weiterhin legt die britische Regierung im Einzelnen dar, warum die von Omega Ltd angestellten Vergleiche mit einzelnen Flugzeugtypen fehlgehen.
102. Die Irish Aviation Authority vertritt die Auffassung, es sei in jedem Fall gerechtfertigt, neu ausgerüstete Flugzeuge schärferen Anforderungen zu unterwerfen als Altflugzeuge. Da außerdem das Nebenstromverhältnis ausschlaggebend für die Lärmentwicklung sei, könne man Triebwerke mit einem hohen Nebenstromverhältnis anders behandeln als Triebwerke mit einem niedrigen Nebenstromverhältnis. Schließlich würden amerikanische und europäische Unternehmen gleichermaßen von der Verordnung betroffen.
103. Die Kommission und der Rat betonen die fehlende Begründung dieser Vorlagefrage und stützen ihre Ausführungen daher auf Vermutungen. Die Unterscheidung aufgrund des Nebenstromverhältnisses sei durch die Auswirkungen des Nebenstromverhältnisses auf den Lärm, den Verbrauch und die Abgasemissionen gerechtfertigt. Die Unterscheidung gegenüber ursprünglich mit dem gleichen Triebwerk ausgerüsteten Flugzeugen sei dadurch gerechtfertigt, dass diese auch bereits ursprünglich nach Kapitel 3 zertifiziert worden seien. Die Gleichbehandlung mit nachgerüsteten Flugzeugen ergebe sich daraus, dass in beiden Fällen die ursprüngliche Konstruktion erheblich verändert werde. Eine eventuelle Benachteiligung amerikanischer Hersteller schließlich sei allein im Rahmen der Vorlagefragen zum WTO-Recht zu behandeln.
Stellungnahme
104. Nach ständiger Rechtsprechung besagt der Gleichheitsgrundsatz, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt wäre.
105. Seine besondere Bedeutung neben dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit liegt darin, dass er die Einführung grundsätzlich verhältnismäßiger Maßnahmen verbietet, die vergleichbare Sachverhalte ohne objektive Rechtfertigung ungleichartig treffen. Für diesen Prüfungspunkt ist es daher unbeachtlich, ob - wie hier vertreten - die Bezugnahme auf ein Nebenstromverhältnis von 3 nicht erforderlich ist. Entscheidend ist, ob gleichartige Sachverhalte ohne objektive Rechtfertigung unterschiedlich behandelt werden.
106. Omega Ltd führt drei unterschiedliche Vergleichsgruppen an:
- europäische und US-amerikanische Triebwerkshersteller;
- nachgerüstete Flugzeuge und Kapitel 3-Flugzeuge; sowie
- Flugzeuge mit neuen Triebwerken, deren Nebenstromverhältnis unter 3 liegt und lediglich mit so genannten hushkits" nachgerüstete Flugzeuge.
107. Für eine direkte oder verdeckte Benachteiligung von US-amerikanischen Unternehmen durch die Bezugnahme auf ein Nebenstromverhältnis von 3 wurden keine hinreichenden Anhaltspunkte vorgetragen. Die Tatsache, dass kein in der Europäischen Gemeinschaft angesiedeltes Unternehmen und nur noch ein amerikanisches Unternehmen Triebwerke mit einem Nebenstromverhältnis von unter 3 herstellt, bestätigt eher die Auffassung der Kommission, dass diese Triebwerke nicht mehr dem Stand der Technik entsprechen.
108. Die Unterscheidung zwischen neu ausgerüsteten oder nachgerüsteten Flugzeugen und den originär für die Anforderungen von Kapitel 3 entwickelten Flugzeugen ist vor allem durch Bestandsschutzerwägungen gerechtfertigt. Hersteller, die ein Flugzeug für die Standards des Kapitels 3 entwickelt haben, und Fluggesellschaften, die diese Flugzeuge erworben haben, genießen grundsätzlich größeren Vertrauensschutz im Hinblick auf die Nutzbarkeit dieser Flugzeuge als die Hersteller und Eigentümer von Flugzeugen, die nach ihrer ursprünglichen Konstruktion diesen Standards nicht entsprechen. Letztere mussten damit rechnen, dass mit Einführung der Standards nach Kapitel 3 ihre Flugzeuge in der bestehenden Form nicht mehr nutzbar sein würden.
109. Außerdem ist davon auszugehen, dass jüngere Flugzeuge, die bereits im Hinblick auf die Standards nach Kapitel 3 konstruiert wurden, grundsätzlich bessere Werte aufweisen als ältere Flugzeuge, die erst durch eine Nachrüstung den Standards nach Kapitel 3 entsprechen.
110. Daher sind nachgerüstete Flugzeuge nicht mit Flugzeugen vergleichbar, die ursprünglich schon gemäß den Anforderungen von Kapitel 3 entwickelt wurden.
111. Im Hinblick auf den Vergleich zwischen Flugzeugen mit neuen Triebwerken, deren Nebenstromverhältnis unter 3 liegt, und den lediglich mit so genannten hushkits" nachgerüsteten Flugzeugen rügt Omega Ltd nicht die Ungleichbehandlung, sondern die Gleichbehandlung beider Gruppen.
112. Beide Flugzeuggruppen werden durch die Verordnung dem gleichen Verbot und den gleichen Ausnahmevorschriften unterworfen. Sie unterscheiden sich allerdings insofern, als dass die Umrüstung mit einer Leistungsminderung der Triebwerke und einer gleichzeitigen Erhöhung von Treibstoffverbrauch und Abgasentwicklung einhergeht, während neue Triebwerke bereits im Rahmen ihres Normalbetriebs die entsprechenden Lärmwerte einhalten. Ein Nebeneffekt dieser Umstände ist, dass umgerüstete Flugzeuge die Lärmgrenzwerte nach Kapitel 3 oft nur marginal einhalten, da vermutlich jede weitere Verbesserung der Lärmwerte Verluste bei der Leistung bewirken würde.
113. Nicht jeder Unterschied zwischen Vergleichsgruppen kann aber einer gleichartigen Behandlung entgegenstehen, da ansonsten jede allgemeine Regelung unmöglich wäre. Vielmehr muss feststehen, dass die Unterschiede zwischen den Vergleichsgruppen gerade eine unterschiedliche Behandlung erfordern. Wie bereits festgestellt, durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass eine Nachrüstung mit Triebwerken, die ein Nebenstromverhältnis unter 3 aufweisen, zu schlechteren Lärmwerten führen wird als eine Nachrüstung mit Triebwerken, die ein höheres Nebenstromverhältnis aufweisen. Das würde auch für einen Vergleich mit Flugzeugen gelten, die schon ursprünglich gemäß Kapitel 3 konstruiert wurden. Zu schlechteren Lärmwerten würde aber auch die Umrüstung mit den so genannten hushkits" führen. Aus dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes überwiegen folglich die Gemeinsamkeiten zwischen den hier angeführten Vergleichsgruppen und nicht die zwischen ihnen bestehenden Unterschiede.
114. Daher liegen keine Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor.
VI - Ergebnis
115. Ich schlage daher vor, wie folgt zu entscheiden:
Die Verordnung (EG) Nr. 925/1999 des Rates vom 29. April 1999 zur Registrierung und zum Betrieb innerhalb der Gemeinschaft von bestimmten Typen ziviler Unterschall-Strahlflugzeuge, die zur Einhaltung der in Band I Teil II Kapitel 3 des Anhangs 16 des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt, dritte Ausgabe (Juli 1993), festgelegten Normen umgerüstet und neu bescheinigt worden sind", ist insoweit ungültig, als sie gemäß den Artikeln 2 und 3 den Betrieb von zivilen Unterschall-Strahlflugzeugen, die umgerüstet wurden, um die Normen des Kapitels 3 durch eine vollständige Neuausrüstung mit Triebwerken mit einem Nebenstromverhältnis von unter 3 zu erfuellen, in der Gemeinschaft verbietet.
Siegbert Alber