62013CC0058_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Angelo Alberto Torresi a Pier Francesco Torresi (dále jen „A. a P. Torresi“) jsou italští státní příslušníci, kteří získali ve Španělsku právo používat profesní označení „abogado“ a následně požádali příslušnou Consiglio dell’Ordine (radu advokátní komory) v Itálii o zápis do seznamu, který by jim umožnil vykonávat v Itálii povolání advokáta. Své žádosti podali na základě italských právních předpisů provádějících směrnici Evropského parlamentu a Rady 98/5/ES ze dne 16. února 1998 o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace(2) .
2. Vzhledem k tomu, že Consiglio dell’Ordine nerozhodla o uvedených žádostech ve stanovené lhůtě, podali A. a P. Torresi žalobu ke Consiglio Nazionale Forense (CNF) (národní rada advokátní komory). V průběhu uvedeného řízení se CNF rozhodla položit Soudnímu dvoru dvě předběžné otázky ohledně výkladu a platnosti směrnice 98/5 ve světle zásad zakazujících „zneužití práv“ a ukládajících povinnost „ctít národní identitu“.
3. Mám za to, že odpověď na uvedené otázky je vcelku jasná. Předtím však, než přistoupím k hmotněprávním otázkám vyplývajícím z projednávané věci, je třeba nejprve vyřešit otázku procesní: má CNF v původním řízení pravomoc předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce?
4. Zaprvé a především tato otázka vyžaduje posouzení rozsahu a funkce kritéria nezávislosti a nestrannosti, pokud jde o pojem „soud členského státu“ pro účely článku 267 SFEU.
I – Právní rámec
A – Právo Evropské unie
5. Článek 2 první pododstavec směrnice 98/5 stanoví:
„Každý advokát má právo trvale vykonávat činnosti uvedené v článku 5 v každém jiném členském státě pod profesním označením udělovaným v domovském státě.“
6. Článek 3 směrnice 98/5, nadepsaný: „Zápis u příslušného orgánu“, stanoví:
„1. Advokát, který si přeje vykonávat činnost v jiném členském státě než v tom, ve kterém získal odbornou kvalifikaci, je povinen se zapsat u příslušného orgánu v tomto státě.
2. Příslušný orgán v hostitelském členském státě advokáta zapíše po předložení průkazu oprávnění potvrzujícího jeho zápis u příslušného orgánu v domovském členském státě. [...]“
7. Článek 9 směrnice 98/5, nadepsaný „Odůvodnění a opravné prostředky“, stanoví:
„Rozhodnutí neprovést zápis uvedený v článku 3 nebo rozhodnutí o vyškrtnutí ze seznamu a rozhodnutí, kterým se ukládá kárné opatření, musejí být odůvodněna.
Proti těmto rozhodnutím je přípustné podat opravný prostředek k soudu podle vnitrostátních předpisů.“
B – Italské právo
8. Itálie provedla směrnici 98/5 legislativním nařízením č. 96 ze dne 2. února 2001 (dále jen „legislativní nařízení č. 96/2001“)(3) .
9. Podle čl. 6 odst. 1 až 3 legislativního nařízení č. 96/2001 je pro výkon povolání advokáta v Itálii pod profesním označením získaným v členském státě původu třeba, aby státní příslušníci členských států požádali v obvodu, v němž mají stálé bydliště nebo kde jsou usazeni, o zápis do zvláštní sekce seznamu advokátů, kteří získali kvalifikaci mimo Itálii. K žádosti musí být přiloženy doklady potvrzující, že uchazeč je občanem Unie, a dokládající místo bydliště či místa usazení uchazeče a zápis u příslušné profesní organizace domovského členského státu.
10. Na základě čl. 6 odst. 6 uvedeného nařízení příslušná Consiglio dell’Ordine do 30 dnů od podání žádosti nebo od jejího přijetí „po prověření požadovaných podmínek v případě, že tomu nebrání důvody neslučitelnosti, nařídí zápis do zvláštní sekce a informuje o něm příslušný orgán domovského státu“. Článek 6 odst. 8 uvedeného nařízení dále stanoví, že pokud Consiglio dell’Ordine nevydá rozhodnutí v uvedené lhůtě, má uchazeč právo do 10 dnů od vypršení uvedené lhůty podat žalobu k CNF, která rozhodne „ve věci zápisu“.
11. V rozhodné době se složení, úloha a činnost CNF řídily především královským legislativním nařízením č. 1578 ze dne 27. listopadu 1933 (dále jen „legislativní nařízení č. 1578/1933“)(4), královským nařízením č. 37 ze dne 22. ledna 1934 (dále jen „nařízení č. 37/1934“)(5) a dalšími sekundárními předpisy(6) .
12. CNF má sídlo v Římě v budově Ministerstva spravedlnosti a je složena z 26 členů (podle počtu obvodů, v nichž je zřízen odvolací soud) volených z vlastních řad advokáty s právem vystupovat před vyššími italskými soudy.
13. Podle článků 31 a 54 legislativního nařízení č. 1578/1933 projednává CNF žaloby proti rozhodnutím Consigli degli Ordini ohledně zápisů do seznamu advokátů a kárných opatření. Podle článku 56 uvedeného nařízení lze rozhodnutí CNF napadnout kasačním opravným prostředkem ke Corte Cassazione, Sezioni Unite (kasační soud, společné senáty) z důvodů „nepříslušnosti, zneužití pravomocí a nesprávného právního posouzení“.
II – Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
14. Pánové A. a P. Torresi získali oba vysokoškolský titul v oboru právo (Licenciado en Derecho) ve Španělsku a dne 1. prosince 2011 je Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife (advokátní komora ve městě Santa Cruz de Tenerife) zapsala do seznamu advokátů jako „abogado ejerciente“.
15. Dne 17. března 2012 podali A. a P. Torresi žádosti k Ordine degli avvocati di Macerata (advokátní komora ve městě Macerata) o zápis do zvláštní sekce seznamu advokátů, kteří získali kvalifikaci mimo Itálii. Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Macerata však o žádostech nerozhodla ve lhůtě 30 dnů stanovené italským právem(7) .
16. Dne 19. dubna 2012 proto A. a P. Torresi podali žaloby k CNF s návrhem, aby CNF rozhodla ve věci jejich zápisu do seznamu(8) .
17. CNF se vzhledem k pochybnostem o výkladu a platnosti článku 3 směrnice 98/5 rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
1) Má být článek 3 [směrnice 98/5/ES] vykládán ve světle obecné zásady zákazu zneužívání práva a čl. 4 odst. 2 SEU o respektování národní identity tak, že ukládá vnitrostátním správním orgánům povinnost, aby do seznamu advokátů, kteří získali kvalifikaci v zahraničí, zapsaly italské státní příslušníky, kteří se dopustili jednání, jímž zneužili unijní právo, a brání vnitrostátní praxi, která těmto orgánům umožňuje zamítnout žádosti o zápis do seznamu advokátů, kteří získali kvalifikaci v zahraničí, pokud existují objektivní okolnosti, na jejichž základě se lze domnívat, že došlo ke zneužití unijního práva, aniž je dotčeno dodržování zásady proporcionality a zákazu diskriminace, a dále právo dotčené osoby podat žalobu a uplatňovat případné porušení práva na usazování, a tudíž soudní přezkum činnosti správního orgánu?
2) Má být v případě [kladné] odpovědi na první otázku takto vykládaný článek 3 [směrnice 98/5] považován za neplatný ve světle čl. 4 odst. 2 SEU, jelikož umožňuje vyhýbat se právní úpravě členského státu, která podmiňuje přístup k povolání advokáta složením státní zkoušky, je-li tato zkouška stanovena ústavou uvedeného členského státu a patří-li mezi základní zásady na ochranu uživatelů právních služeb a zásady řádného výkonu spravedlnosti?
18. Písemná vyjádření předložili A. a P. Torresi, italská, španělská, rakouská, polská a rumunská vláda, Parlament, Rada a Komise. Pánové A. a P. Torresi, italská a španělská vláda a také Parlament, Rada a Komise rovněž přednesli ústní vyjádření na jednání konaném dne 11. února 2014.
III – Analýza
A – Pravomoc
19. Podle ustálené judikatury pro posouzení toho, zda má předkládající orgán charakter „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU, což je otázka, která spadá výlučně do práva EU, bere Soudní dvůr v úvahu všechny skutečnosti, jako je zřízení orgánu na základě zákona, jeho trvalost, závaznost jeho jurisdikce, kontradiktorní povaha řízení, použití právních předpisů orgánem, jakož i jeho nezávislost(9) .
20. Soudní dvůr rovněž vyjasnil, že vnitrostátní orgán může být považován za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, jestliže vykonává soudní funkce, i když na něj není takto pohlíženo, vykonává-li funkce správní povahy. Jedná-li se proto o orgán, jemuž právní řád svěřuje různé druhy funkcí – jako je tomu, jak bude uvedeno níže, v případě CNF – Soudní dvůr konstatoval, že je nutné ověřit, v jakém postavení takový orgán v dotyčném právním kontextu jedná, když žádá o rozhodnutí podle článku 267 SFEU(10) . V této souvislosti Soudní dvůr přikládal zvláštní význam otázce, zda takový orgán projednává „spor“ a zda byl požádán o vydání rozhodnutí v řízení, jehož výsledkem má být rozhodnutí soudní povahy(11) .
21. V projednávané věci uplatňují A. a P. Torresi dva žalobní důvody na podporu svého tvrzení, že CNF není „soudem členského státu“ pro účely článku 267 SFEU. Mají zaprvé za to, že CNF nesplňuje kritérium nezávislosti, protože jeho členy nelze považovat za nestranné. Zadruhé argumentují, že CNF vykonává výhradně správní funkce, neboť rozhodnutí přijaté na konci řízení je správní povahy.
22. V následujícím textu popíši důvody, proč mám za to, že CNF má v původním řízení pravomoc předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Budu se v tomto směru nejprve zabývat dvěma kritérii, jejichž splnění A. a P. Torresi zpochybňují. Poté provedu stručnou analýzu splnění dalších kritérií stanovených Soudním dvorem.
1. Nezávislost a nestrannost
23. Pánové A. a P. Torresi nejprve vyjadřují své pochybnosti ohledně nestrannosti CNF. Uvedený orgán je totiž podle jejich názoru složen výlučně z kvalifikovaných advokátů, kteří by tak mohli mít společný zájem na vyloučení případných konkurentů, kteří získali svou kvalifikaci v zahraničí, z příslušného trhu. V této souvislosti odkazují A. a P. Torresi zejména na rozsudek Wilson(12) .
24. Nejprve je třeba poznamenat, že v rozsudku Gebhard(13) Soudní dvůr již přijal žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předloženou CNF podle článku 267 SFEU ohledně výkladu směrnice 77/249/EHS o usnadnění účinného výkonu volného pohybu služeb advokátů(14) . Přestože se Soudní dvůr v rozsudku Gebhard nezabýval výslovně přípustností dané žádosti, nelze z této skutečnosti dovozovat, že Soudní dvůr tento aspekt sporu přehlédl. Ve svém stanovisku se generální advokát Léger touto otázkou skutečně zabýval a došel k závěru, že CNF je v původním řízení v uvedené věci třeba považovat za „soud“ pro účely článku 267 SFEU(15) . Je navíc dobře známo, že otázky týkající se pravomoci Soudního dvora, včetně jeho pravomoci podle článku 267 SFEU, jsou otázkami veřejného pořádku a Soudní dvůr se tedy může – a případně musí – takovými otázkami zabývat z úřední povinnosti(16) . Mám tedy za to, že pokud by žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci Gebhard byla nepřípustná z důvodu nedostatku pravomoci, Soudní dvůr by tento nedostatek konstatoval (a měl konstatovat) i bez návrhu, zejména proto, že generální advokát o této otázce pojednával ve svém stanovisku.
25. Jelikož však byl rozsudek Gebhard vydán už v roce 1995, je možné, že mezitím došlo k určitému posunu ve výkladu pojmu „soud“ podle článku 267 SFEU. Vyvstává zejména otázka, zda nebyl rozsudek Gebhard v tomto bodě implicitně nahrazen pozdějším rozsudkem Wilson.
26. Osobně se nebráním myšlence možného postupného vývoje výkladu kritérií popsaných v judikatuře Soudního dvora a skutečnosti, že by za určitých okolností mohlo být namístě taková kritéria uplatňovat za současného stavu přísněji.
27. Mám za to, že je ve skutečnosti nanejvýš důležité, aby Soudní dvůr zachovával určitou flexibilitu, pokud jde o posouzení relevantních kritérií podle článku 267 SFEU. Důvod je dvojí. Rozdíly mezi právními systémy – nyní již – 28 členských států jsou jednak příliš značné, než aby je bylo možné podřadit pod jedinou a všeobjímající definici pojmu „soud“. Na druhé straně je nesporné, že uvedené právní systémy, včetně struktury a organizace soudnictví, procházejí neustálým vývojem. Mám za to, že je naprosto nezbytné, aby judikatura Soudního dvora zohledňovala takové změny, které se dějí na vnitrostátní úrovni, a vyvíjela se s nimi v souladu.
28. Při jiných příležitostech jsem navíc argumentoval ve prospěch striktnějšího přístupu, pokud jde o zkoumání různých aspektů přípustnosti žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce(17) .
29. Na rozdíl od pánů A. a P. Torresi však nejsem přesvědčen o tom, že by v důsledku vydání rozsudku Wilson došlo – nebo mělo dojít – k nějakému posunu kritéria nezávislosti podle článku 267 SFEU ve smyslu jeho přísnějšího uplatňování. Nejprve proto vysvětlím, proč Soudní dvůr neměl podle mého názoru v úmyslu rozsudkem Wilson nahradit své závěry uvedené v rozsudku Gebhard. Poté nastíním důvody, proč v každém případě nemám za to, že by Soudní dvůr měl nahradit své závěry z rozsudku Gebhard rozšířením odůvodnění rozsudku Wilson na jiný právní kontext.
a) Rozsudek Wilson nenahrazuje rozsudek Gebhard
30. V rozsudku Wilson položil lucemburský Cour administrative (vyšší správní soud) Soudnímu dvoru otázky týkající se režimu přezkumu zamítavých rozhodnutí o žádostech o povolení k výkonu povolání advokáta v Lucembursku. Uvedené otázky se v zásadě týkaly slučitelnosti některých ustanovení lucemburského práva s požadavky směrnice 98/5.
31. Ve svém rozhodnutí Soudní dvůr uvedl, že přezkumné řízení před Conseil disciplinaire et administratif (kárná a správní rada) či Conseil disciplinaire et administratif d'appel (odvolací kárná a správní rada) (dále jen „rady“) zřízenými lucemburským zákonem ze dne 10. srpna 1991 o povolání advokáta není přiměřeným „opravným prostředkem k soudu“ pro účely článku 9 směrnice 98/5. Soudní dvůr určil, že rady, složené výlučně či převážně z advokátů lucemburské státní příslušnosti, neposkytují dostatečné záruky nestrannosti(18) .
32. Nejprve je třeba upozornit, že v rozsudku Wilson Soudní dvůr neodmítl žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předloženou jednou z rad z důvodu nedostatku pravomoci; byl pouze požádán správním soudem, aby rozhodl o slučitelnosti relevantního lucemburského právního předpisu s článkem 9 směrnice 98/5. Právě v uvedeném specifickém kontextu si Soudní dvůr „vypůjčil“ zásady vyplývající z článku 267 SFEU k výkladu daného ustanovení. Soudní dvůr tedy přistoupil ke své analýze v uvedené věci z odlišného pohledu. Jde o zásadní skutečnost, k níž se později vrátím.
33. Rozsudek Wilson v zásadě podle mého názoru patří k judikatuře, v níž Soudní dvůr určil, že vnitrostátní orgány projednávající opravné prostředky proti rozhodnutím přijatým profesními orgány vyhovují(19) nebo naopak nevyhovují(20) vymezení pojmu „soud“ pro účely článku 267 SFEU v závislosti na konkrétních okolnostech dané věci.
34. V tomto ohledu připomínám, že počínaje rozsudkem Corbiau Soudní dvůr vysvětluje, že pojmu „nezávislost“ je třeba rozumět v tom smyslu, že v rámci původního řízení musí vnitrostátní orgán jednat jako „třetí osoba ve vztahu k orgánu, který přijal rozhodnutí, které je předmětem řízení“(21) .
35. V rozsudku Wilson Soudní dvůr konstatoval, že pojem „nezávislost“ zahrnuje dva aspekty, vnější a vnitřní. Vnější aspekt nezávislosti předpokládá, že je orgán předkládající žádost o rozhodnutí o předběžné otázce chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly ohrozit nezávislost rozhodování jeho členů, pokud jde o spory, které jim jsou předloženy. Tento aspekt budu označovat jako nezávislost stricto sensu .
36. Vnitřní aspekt souvisí s pojmem „nestrannost“ a týká se rovného odstupu ve vztahu ke stranám sporu a jejich příslušným zájmům s ohledem na předmět sporu. Tento aspekt vyžaduje dodržování objektivity a neexistenci jakéhokoli zájmu na vyřešení sporu mimo striktní použití právního předpisu. Tento aspekt budu označovat jako nestrannost.
37. Podle Soudního dvora takové záruky nezávislosti ( stricto sensu ) a nestrannosti vyžadují „existenci pravidel, zejména pokud jde o složení orgánu, jmenování, funkční období, jakož i důvody pro zdržení se hlasování, vyloučení pro podjatost a odvolání jeho členů, která umožní rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti procesních subjektů, pokud jde o neovlivnitelnost uvedeného orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a jeho neutralitu ve vztahu k zájmům vzájemně se střetávajícím ve věci“(22) .
38. V rozsudku Wilson došel Soudní dvůr po analýze právního základu k závěru, že takové záruky nejsou dány. Lucemburské právo zaprvé neobsahuje žádná zvláštní ustanovení ohledně vyloučení pro podjatost či zdržení se hlasování členů rad, ani žádné ustanovení o ochraně proti nepřípustnému zásahu či nepřípustnému nátlaku moci výkonné, například ve formě ustanovení zákona zaručujícího právo odmítnout jakékoli pokyny. Soudní dvůr zadruhé určil, že na základě lucemburského práva byli všichni členové rad nebo jejich převážná část advokáty lucemburské státní příslušnosti zvolenými z řad advokátů dvou místních advokátních komor, tedy orgánů, jejichž rozhodnutí mají být případně předmětem přezkumu(23) . Soudní dvůr dále konstatoval, že členové místních advokátních komor a rad sdílejí společný zájem: potvrdit rozhodnutí o vyloučení konkurenta, který získal svou odbornou kvalifikaci v jiném členském státě, z příslušného trhu.
39. Italské právní předpisy relevantní v projednávané věci naopak obsahují ustanovení, která mají zaručovat nezávislost stricto sensu
a nestrannost členů CNF.
40. Článek 49 legislativního nařízení č. 1578/1933 a článek 2 legislativního nařízení č. 597/1947 zejména stanoví, že v řízení před CNF mohou účastníci vznést námitku proti jednomu z členů senátu projednávajícího dotčenou věc ze stejných důvodů, jako je možné vznést námitku proti soudci podle italského občanského soudního řádu. Uvedená ustanovení rovněž stanoví, že členové CNF, kteří mají projednat určitou věc, mají povinnost zdržet se hlasování, pokud se dozví o existenci jakýchkoli takových důvodů, a to i pokud nevznese žádný z účastníků námitku v tomto směru(24) .
41. Existují také pravidla zajišťující členům CNF nedotknutelnost jejich funkce. Členové jsou voleni na dobu tří let a zůstávají ve funkci do té doby, než je tento orgán nově ustaven po dalších volbách(25) . Pravomoc vyloučit člena CNF nebo přimět jej k odstoupení z funkce nemá ani ministr spravedlnosti ani žádný jiný veřejný orgán(26) . S takovými veřejnými orgány neexistuje ve skutečnosti ani žádná hierarchická či funkční vazba. Ani samotnému předsedovi CNF nepřísluší žádná pravomoc, pokud jde o členy CNF nebo rozhodnutí CNF, s nimiž sám nesouhlasí(27) .
42. CNF a jednotlivé Consigli degli Ordini nemohou být ani nijak personálně propojeny, protože podle článku 13 legislativního nařízení č. 382/1944 je členství v Consiglio dell’Ordine neslučitelné s členstvím v CNF. Italské právo rovněž neobsahuje žádné ustanovení omezující členství v CNF pouze pro advokáty italské státní příslušnosti(28) . Nelze přitom přehlížet, že stejně jako jakýkoli jiný advokát zapsaný do seznamu advokátů mají advokáti zapsaní do zvláštní sekce seznamu advokátů pro advokáty, kteří získali kvalifikaci v zahraničí, právo volit členy CNF(29) . Bylo by navíc přehnané tvrdit, že jakýkoli člen CNF je více či méně v soutěžním vztahu s advokáty, kteří získali kvalifikaci v zahraničí a kteří žádají o zápis do seznamu advokátů: kromě toho, že jsou zapsáni v různých sekcích seznamu(30), působí také v různých obvodech odvolacího soudu(31) .
43. Požadavek zákona, aby CNF byla neutrální ve sporech, které projednává, dále potvrzuje i skutečnost, že na rozdíl od Consiglio dell’Ordine nemůže být CNF účastníkem zvláštního řízení před Corte di Cassazione o kasačním opravném prostředku proti jejím rozhodnutím, „neboť je v postavení třetí osoby ve vztahu ke sporu“(32) .
44. Závěrem mám za to, že rozsudky Gebhard a Wilson je třeba navzájem rozlišovat, protože existuje podstatný rozdíl mezi právními a skutkovými okolnostmi obou věcí. V textu pozdějšího z uvedených rozsudků jsem nenašel nic, co by bylo možné vykládat jako náznak, že Soudní dvůr zamýšlel nahradit své dřívější rozhodnutí.
b) Rozsudek Wilson by neměl nahrazovat rozsudek Gebhard
45. Důležitější je, že Soudní dvůr by v každém případě podle mého názoru neměl nahrazovat závěry rozsudku Gebhard tím, že použije ipso facto
odůvodnění svého rozsudku Wilson v jiném právním kontextu.
46. Jak je uvedeno výše, Soudní dvůr v rozsudku Wilson neshledal žádost o rozhodnutí o předběžné otázce nepřípustnou, ale pouze zodpověděl otázky, které mu položil lucemburský Cour administratif, pokud jde o slučitelnost relevantních lucemburských právních předpisů s článkem 9 směrnice 98/5.
47. Zastávám názor, že má-li být čl. 9 odst. 2 směrnice 98/5 správně proveden do vnitrostátního práva, je zjevně třeba upravit opravný prostředek, který bude – kromě jiného – v plném rozsahu slučitelný s požadavky vyplývajícími z článku 6 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „EÚLP“) a článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“)(33) . Oproti tomu nemám za to, že by v rámci právního řádu Evropské unie článek 267 SFEU jakkoli zjevně stanovil takto přísné omezení pro předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru vnitrostátním soudem.
48. Naopak, právě z důvodů, které hovoří ve prospěch striktního použití článku 6 EÚLP a článku 47 Listiny, je namístě použít méně rigidní výklad pojmu „soud“ pro účely článku 267 SFEU.
49. Striktní použití požadavků vyplývajících z článku 6 EÚLP a článku 47 Listiny je nezbytné k posílení ochrany jednotlivců a zajištění vysoké úrovně ochrany základních práv. V případě příliš striktního uplatňování kritérií stanovených judikaturou Soudního dvora pro přípustnost žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU by však hrozil opačný důsledek: jednotlivci by mohli být zbaveni možnosti, aby jejich nároky vyplývající z unijního práva projednal „přirozený soudce“ (Soudní dvůr), a byla by tak oslabena účinnost unijního práva v celé Evropské unii.
50. Aby se předešlo pochybnostem: nenaznačuji, že by si Soudní dvůr měl osvojit laxní přístup, pokud jde o kritérium nezávislosti (nebo ostatně jakékoli jiné kritérium).
51. Autoři Smluv zjevně zamýšleli řízení o předběžné otázce jako nástroj dialogu „mezi soudci“. V této souvislosti nelze přehlížet, že dvěma klíčovými zásadami, které jsou středobodem architektury soudnictví Evropské unie, jsou zásady subsidiarity a procesní autonomie(34) . Řízení o předběžné otázce je tedy řízením, které má více než jakékoli jiné řízení upravené Smlouvami Evropské unie zajistit, aby vnitrostátní soudy a soudy Unie spolupracovaly, jako kdyby patřily do jediného
právního společenství(35) . V této souvislosti z veškerých důkazů vyplývá, že kritéria nezávislosti stricto sensu
a nestrannosti mají důležitou funkci, neboť se jedná o požadavky, které jsou nedílnou součástí pojmu „soud“ v moderním právním a politickém uvažování(36) .
52. Chtěl bych však varovat před tím, aby bylo s rozsudkem Wilson nakládáno jako s precedentem, který by v důsledku implantování nových aspektů do dřívější judikatury nyní vyžadoval, aby Soudní dvůr provedl hloubkovou analýzu všech důvodů, které by mohly zakládat podezření z absence nestrannosti (nebo nezávislosti stricto sensu ) předkládajícího orgánu.
53. Je-li zjevné, že vnitrostátnímu orgánu formálně přísluší status
soudního orgánu v jeho vlastním právním systému a že – v souladu s judikaturou Soudního dvora – v rámci vnitrostátního práva existují dostatečná pravidla zaručující nezávislost stricto sensu
a nestrannost takového orgánu a jeho členů, pak nemám za to, že by bylo namístě, aby Soudní dvůr v tomto směru jakkoli pokračoval ve své analýze. Samotný Soudní dvůr uvedl ve svém rozsudku Köllensperger a Atzwanger, že mu nepřísluší dovozovat, že by taková vnitrostátní ustanovení mohla být použita v rozporu se zásadami zakotvenými ve vnitrostátním právním řádu nebo „zásadami právního státu“(37) .
54. Neexistují-li tedy konkrétní ustanovení unijního práva (jako je čl. 9 odst. 2 směrnice 98/5) vyžadující takové posouzení, může být namístě, aby se s otázkou, zda vnitrostátní režim opravných prostředků cokoli postrádá ve smyslu nezávislosti či nestrannosti, vypořádal a případné nedostatky napravil vnitrostátní zákonodárce (nebo vnitrostátní soudy), zjevně však nejde o otázku unijního práva.
55. Svými žádostmi o rozhodnutí o předběžné otázce v projednávané věci se předkládající orgán nedotazuje Soudního dvora, zda je systém opravných prostředků u CNF slučitelný s čl. 9 odst. 2 směrnice 98/5, a nejedná se ani o otázku, kterou by se mohl Soudní dvůr zabývat z úřední povinnosti. Jsou-li splněny záruky vyžadované jeho judikaturou (jež podle mého názoru jsou v případě CNF splněny), neexistují zde žádné důvody, na jejichž základě by Soudní dvůr mohl odmítnout vydat rozhodnutí s ohledem na údajnou absenci nestrannosti či nezávislosti stricto sensu
předkládajícího orgánu.
56. Opačný závěr by byl ve skutečnosti znepokojivý. Stručný náhled na právní systémy členských států dokládá, že v mnoha státech existují soudní orgány složené zcela nebo zčásti nikoli ze soudců z povolání, ale ze zástupců profesních či společenských a hospodářských sdružení. Například ve věci Laval Un Partneri(38), v níž vydal velký senát Soudního dvora rozhodnutí v roce 2007, byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podána Arbetsdomstolen (švédským pracovním soudem), v němž vedle soudců z povolání zasedají členové zastupující zájmy zaměstnavatelů a zaměstnanců.
57. Kdybychom měli dovést odůvodnění rozsudku Wilson do krajnosti, jak argumentují A. a P. Torresi, měl by mít Soudní dvůr pochybnosti o tom, zda nemají členové Arbetsdomstolen společný zájem na vyloučení zahraničního konkurenta ze švédského stavebnictví. Na základě této úvahy by pak mohl Soudní dvůr odmítnout svou pravomoc.
58. Konstatuji obdobně, že Soudní dvůr přijal žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předložené Arbejdsret (dánským pracovním soudem)(39) a Faglige Voldgiftsret (dánským průmyslovým rozhodčím soudem)(40), které měly nejen podobné složení jako Arbetsdomstol(41), ale tvořily také součást systému řešení sporů, který do jisté míry – i když je zřízen a upraven zákonem – stojí vedle systému dánských běžných soudů.
59. Příliš striktní výklad kritéria nestrannosti by však byl rovněž těžko slučitelný s argumentem, že za určitých okolností lze za „soud“ pro účely článku 267 SFEU považovat i rozhodčí soud.
60. Výklad rozsudku Wilson v tom smyslu, že Soudní dvůr musí provést novou hloubkovou analýzu a určit, zda vnitrostátní soudy disponují potřebnou nezávislostí a nestranností, přesahující rámec formálního ověření, zda vnitrostátní právní předpisy poskytují v tomto směru dostatečné záruky, by tak měl dalekosáhlé důsledky. Nikoli zanedbatelný počet vnitrostátních soudních orgánů by mohl spadat mimo rozsah pojmu „soud“ pro účely článku 267 SFEU, čímž by byl narušen systém ochrany jednotlivců a oslabena účinnost unijního práva.
61. Mám tedy za to, že CNF patrně splňuje kritérium nezávislosti.
2. Výkon soudní funkce
62. Pánové A. a P. Torresi zadruhé tvrdí, že pokud jde o zápisy do seznamu advokátů, a na rozdíl od kárných opatření, vykonává CNF pouze správní funkce. Rozhodnutí vydané CNF na konci řízení je ve skutečnosti třeba považovat za akt správní povahy.
63. Nelze však přehlížet, že ve věci Gebhard podal německý advokát usazený v Itálii R. Gebhard dvě žaloby k CNF: první z žalob napadl kárný trest uložený Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano a druhou implicitní zamítnutí jeho žádosti o zápis do seznamu advokátů stejným orgánem.
64. Pokud bychom připustili správnost argumentů pánů A. a P. Torresi, znamenalo by to, že ve věci Gebhard Soudní dvůr určil svou pravomoc výlučně na základě prvně jmenované žaloby, a nikoli na základě žaloby druhé. Nic takového však z rozsudku Gebhard nevyplývá. Naopak, v uvedeném rozsudku Soudní dvůr zdůraznil spojitosti mezi oběma žalobami podanými R. Gebhardem(42) . Ve svém stanovisku ve výše uvedené věci navíc generální advokát Léger došel k závěru, že v případě obou žalob vykonávala CNF soudní funkce(43) . Podle mého názoru jsou úvahy generálního advokáta Légera v tomto směru přesvědčivé.
65. V každém případě mám za to, že podobnost mezi oběma řízeními před CNF ve věci Gebhard vyplývá z použitelných italských právních předpisů. Obě řízení podléhala v zásadě stejným ustanovením: článkům 54 a 56 legislativního nařízení č. 1578/1933 a článkům 59 až 65 nařízení č. 37/1934.
66. Žádný rozdíl mezi oběma řízeními konečně nevyplývá ani z běžné praxe CNF. Jednací řád CNF jasně rozlišuje mezi „soudním jednáním“ (články 9 až 11) a „správním jednáním“ (články 12 až 16) uvedeného orgánu(44) . V rozpisu činností CNF byla sobota 29. září 2012 – tedy den, kdy byla projednávána věc pánů A. a P. Torresi – vyhrazena pro soudní jednání CNF.
67. Pánové A. a P. Torresi však upozorňují na možný rozdíl mezi oběma řízeními: pokud CNF projednává kárná opatření, existuje vždy předchozí správní rozhodnutí Consiglio dell’Ordine, které je předmětem přezkumu, zatímco takové rozhodnutí patrně chybí v případě, kdy Consiglio dell’Ordine nerozhodne o žádosti o zápis do seznamu advokátů. Pánové A. a P. Torresi se dovolávají čl. 6 odst. 8 legislativního nařízení č. 96/2001, podle něhož je uchazeč do 10 dnů od vypršení lhůty 30 dnů od podání žádosti oprávněn podat žalobu k CNF, která poté ve věci rozhodne, pokud Consiglio dell’Ordine dosud o žádosti nerozhodla.
68. Pokud však správně rozumím italské právní úpravě, opomenutí Consiglio dell’Ordine vydat rozhodnutí o žádosti advokáta o zápis do seznamu advokátů se považuje za implicitní rozhodnutí o zamítnutí žádosti. CNF tedy nerozhoduje o žádosti namísto Consiglio dell’Ordine (z důvodu nečinnosti posledně jmenovaného orgánu). CNF namísto toho vykonává pravomoc přezkoumat rozhodnutí (i když jde o rozhodnutí implicitní) přijaté Consiglio dell’Ordine, kterým byla žádost zamítnuta. Pouze dojde-li k závěru, že Consiglio dell’Ordine nesprávně žádost zamítla, rozhodne CNF ve věci samé, a to způsobem obdobným rozhodování správních soudů, které mají podle italského práva v některých případech takové oprávnění(45) .
69. Moje chápání relevantních italských právních předpisů patrně potvrzuje zápis z jednání před CNF dne 29. září 2012, který je součástí vnitrostátního spisu předloženého Soudnímu dvoru a z něhož vyplývá, že se dotčené jednání týkalo „ žaloby p. Angela Alberta Torresi[] pro nečinnost Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Macerata “. V této souvislosti považuji za ještě výstižnější formulaci použitou CNF v některých rozsudcích týkajících se věcí obdobných věci pánů A. a P. Torresi. CNF poukazuje konkrétně na „ domněnku zamítavého rozhodnutí učiněného mlčky “ ze strany Consiglio dell’Ordine ohledně žádosti o přijetí do advokátní komory, jež uchazeč napadne žalobou k CNF(46) .
70. V tomto kontextu asi není nezbytné připomínat, že pravidla o „zamítavém mlčení“ a o „souhlasném mlčení“ jsou běžná nejen v italském správním právu(47), ale i ve správněprávních předpisech jiných členských států(48), jakož i v právním řádu Evropské unie(49) .
71. V tomto bodě by mohlo být vhodné poznamenat, že zatímco u žádostí ke Consigli degli Ordini se uplatní pravidlo, že mlčení znamená nesouhlas, stejné pravidlo nelze použít u podání k CNF(50) . To jen dále dokládá, že zatímco rozhodnutí prvně jmenovaného orgánu jsou správní povahy, rozhodnutí druhého orgánu jsou soudní.
72. Je konečně pravda, že na rozdíl od zákona č. 247/2012(51) nekvalifikuje legislativní nařízení č. 1578/1933 výslovně činnost CNF týkající se žalob proti rozhodnutím Consigli degli Ordini o zápisu do seznamu advokátů jako činnost „soudní“(52) . Je však nesporné, že v italském právním řádu je CNF ustáleně považována za orgán, který má v tomto ohledu postavení „specializovaného soudního orgánu“, jehož rozhodnutí „nejsou správními akty, nýbrž rozsudky(53) vydanými na závěr kontradiktorního řízení“(54) . Italský ústavní soud rozhodl, že CNF vykonává „soudní funkce ve veřejném zájmu, a to zájmu, který je odlišný a nadřazený zájmu dané profesní skupiny, [kterou zastupuje]“(55) .
73. Skutečnost, že podle italského práva CNF vykonává soudní funkce, není zjevně pro účely článku 267 SFEU rozhodující. Nemám však ani za to, že by měl Soudní dvůr lehkovážně opomíjet kvalifikaci určitého orgánu podle vnitrostátního práva. To platí zejména, pokud Soudní dvůr nemá zjevné a souladné indicie naznačující jiný závěr podle unijního práva(56) . Zkoumané aspekty použitelných vnitrostátních předpisů však žádný jiný závěr v projednávané věci nepodporují.
3. Další kritéria
74. Mám navíc za to, že ke stejnému závěru vedou v projednávané věci i další kritéria stanovená v judikatuře Soudního dvora, pokud jde o pojem „soud“ pro účely článku 267 SFEU.
75. Nejprve je nutné konstatovat, že zejména ve světle legislativního nařízení č. 1578/1933 (a pozdějšího zákona č. 247/2012) nelze mít pochybnosti o tom, že CNF byla zřízena zákonem jako stálý orgán.
76. Obdobně je zjevné, že příslušnost CNF je povinná pro všechny účastníky. Pravomoc CNF, pokud jde o zápisy do seznamu advokátů, je ve skutečnosti obligatorní(57) a není podmíněna žádným ujednáním stran v tomto smyslu(58) . Pro pány A. a P. Torresi jde o jediný prostředek, jak mohou napadnout rozhodnutí Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Macerata o jejich žádostech(59) .
77. Je pravda, že proti rozhodnutím CNF lze podat zvláštní kasační opravný prostředek ke Corte di Cassazione, Sezioni Unite. Takový opravný prostředek lze však podat pouze, pokud jde o právní otázky(60) . Z toho vyplývá, že pokud by Soudní dvůr neuznal postavení CNF jako „soudu“, byla by tím oslabena účinnost řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU(61) .
78. Je navíc nesporné, že se CNF musí řídit právními předpisy. Ve věci A. a P. Torresi musí navíc CNF použít ustanovení legislativního nařízení č. 96/2001 v souladu s pravidly stanovenými směrnicí 98/5.
79. V této souvislosti je rovněž třeba zdůraznit, že pravidla, jež se vztahují na řízení před CNF, upravují kontradiktorní řízení(62) . Consiglio dell’Ordine, jejíž rozhodnutí je předmětem přezkumu, je povinným účastníkem řízení (jako žalovaná) a žádná nesrovnalost v oznámení o zahájení řízení adresovaném uchazečem Consiglio dell’Ordine nezpůsobuje neplatnost řízení z důvodu „závažného porušení práv obhajoby a zásady audi alteram partem “(63) .
80. Součástí řízení je navíc písemná a ústní část, během nichž mohou účastníci napadnout ve svých vyjádřeních jakékoli pochybení Consiglio dell’Ordine a předložit důkazy na podporu takových argumentů. Pokud jde o uvedené důkazy, jsou stanovena konkrétní pravidla provádění důkazů a minimální lhůta, jež musí být účastníkům poskytnuta pro nahlédnutí do spisu a přípravu jejich obhajoby před zahájením jednání ve věci(64) .
81. Ve světle uvedených úvah mám za to, že v tomto řízení je třeba CNF považovat za „soud“ pro účely článku 267 SFEU.
B – K předběžným otázkám
82. Nyní přistoupím k věcné podstatě obou otázek položených CNF. Mám však za to, že odpověď na uvedené otázky je vcelku zjevná. Z tohoto důvodu bude tato část mého stanoviska relativně stručná.
1. K první otázce
83. Svou první otázkou se CNF v podstatě dotazuje, zda článek 3 směrnice 98/5 brání praxi členského státu, která umožňuje zamítnout z důvodu zneužití práv žádosti o zápis do zvláštní sekce seznamu advokátů, kteří získali kvalifikaci v zahraničí, podané státními příslušníky takového členského státu, kteří se krátce po získání profesního titulu v jiném členském státě vracejí do původního členského státu („dotčená vnitrostátní praxe“).
84. Podle ustálené judikatury se nelze zneužívajícím způsobem nebo podvodně dovolávat norem unijního práva(65) . Určení zneužití práva však předpokládá, že ze všech objektivních okolností vyplyne, že navzdory formálnímu dodržení podmínek stanovených právní úpravou Unie nebylo dosaženo cíle sledovaného touto právní úpravou. Další podmínkou je subjektivní prvek, totiž záměr získat výhodu vyplývající z právní úpravy Unie tím, že jsou uměle vytvořeny podmínky vyžadované pro její získání(66) .
85. Je v zásadě na vnitrostátním soudu, aby v souladu s důkazními pravidly vnitrostátního práva ověřil, zda jsou tyto dva znaky naplněny, pod podmínkou, že tím nebude narušena účinnost unijního práva(67) . Vnitrostátnímu soudu zejména nepřísluší, aby při posouzení výkonu subjektivního práva vyplývajícího z ustanovení unijního práva měnil rozsah takového ustanovení nebo ohrozil cíle jím sledované(68) .
86. V tomto řízení je však vcelku jasné, že taková praxe, jako je dotčená vnitrostátní praxe, může v členském státě narušit řádné fungování systému zřízeného směrnicí 98/5 a vážně tak ohrozit cíle sledované daným právním nástrojem.
87. Článek 1 směrnice 98/5 totiž stanoví, že účelem směrnice je „usnadnit trvalý výkon povolání advokáta [...] v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána odborná kvalifikace“. Jak tedy správně konstatují polská a rumunská vláda, dotčená vnitrostátní praxe tak v zásadě považuje za zneužívající jednání, které naopak představuje jednu ze základních forem jednání, jež měl zákonodárce Unie v úmyslu připustit. Budu-li parafrázovat poznámky Soudního dvora ke směrnici 89/48 o uznávání diplomů(69), dovolím si konstatovat, že právo státních příslušníků určitého členského státu zvolit si členský stát, v němž chtějí získat profesní titul, je nedílnou součástí výkonu základních svobod zaručených Smlouvami Evropské unie na jednotném trhu(70) .
88. V této souvislosti nelze přikládat žádný význam skutečnosti, že advokát je občanem hostitelského členského státu, nebo skutečnosti, že se případně rozhodl získat profesní titul v zahraničí s cílem využít příznivější právní předpisy, nebo konečně skutečnosti, že jeho žádost o zápis byla podána krátce po získání profesního titulu v zahraničí.
89. K prvně uvedenému bodu konstatuji, že čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 98/5 vymezuje pojem „advokát“ jako „ [každou osobu], která je státním příslušníkem členského státu
a která je oprávněna vykonávat profesní činnost pod jedním [z profesních označení uvedených v témže ustanovení]“. Obdobně článek 2 směrnice 98/5 stanoví, že „ [k]aždý advokát má právo trvale vykonávat činnosti uvedené v článku 5 [téže směrnice] v každém jiném členském státě pod profesním označením udělovaným v domovském státě“(71) .
90. Neexistuje tedy žádný náznak, že by zákonodárce Unie měl v úmyslu umožnit členským státům uplatňovat obrácenou diskriminaci a odepřít svým vlastním občanům práva stanovená směrnicí 98/5(72) . Kromě toho by takový závěr byl patrně v rozporu s cílem spočívajícím ve vytvoření jednotného trhu.
91. Soudní dvůr konstatoval, že skutečnost, že občan EU měl v úmyslu využít výhodných právních předpisů platných v jiném členském státě než ve státě svého bydliště nebo sídla, sama o sobě neumožňuje zbavit jej možnosti dovolávat se ustanovení Smluv(73) . To mě přivádí k druhému bodu.
92. V tomto ohledu mám na základě ustálené judikatury za to, že pouhá okolnost, že se občan rozhodne získat profesní titul v jiném členském státě za účelem využití výhodnějších právních předpisů, není sama o sobě dostačující k učinění závěru o zneužití této svobody(74) .
93. Konečně pokud jde o třetí bod, připomínám závěr Soudního dvora, podle něhož článkem 3 směrnice 98/5 zákonodárce Unie plně harmonizoval podmínky výkonu práva přiznaného uvedeným článkem. Předložení průkazu oprávnění potvrzujícího zápis u příslušného orgánu v domovském členském státě příslušnému orgánu v hostitelském členském státě se tak jeví jako jediná podmínka, kterou má být podmíněn zápis dotyčného v hostitelském členském státě, který mu umožní výkon činnosti v tomto posledně uvedeném členském státě pod jeho profesním označením udělovaným v domovském členském státě(75) .
94. Soudní dvůr tedy rozhodl, že směrnice 98/5 nepřipouští, aby byl zápis advokáta u příslušného orgánu v hostitelském členském státě podmíněn splněním jiných podmínek, jako je pohovor za účelem posouzení znalosti jazyků(76) . Doplňuji, že stejně tak směrnice 98/5 neumožňuje, aby byl takový zápis podmíněn určitou dobou praxe nebo činnosti advokáta v členském státě původu(77) . Koneckonců, není-li taková praxe nezbytná například k výkonu činnosti „abogado“ ve Španělsku, proč by měla být taková praxe nezbytná k výkonu činnosti pod totožným profesním označením („abogado“) v jiném členském státě?
95. Avšak není ani třeba dodávat, že pokud orgány hostitelského členského státu dojdou v konkrétním případě k závěru, že jsou splněny obě podmínky uvedené v bodě 84 tohoto stanoviska, nic jim nebrání zamítnout žádost z důvodu zneužití práv. V některých případech totiž mohou existovat konkrétní okolnosti, které odůvodňují legitimní podezření z podvodného jednání. V takových konkrétních (a lze předpokládat, že relativně ojedinělých) případech může být namístě provedení podrobnějšího šetření možného zneužívajícího jednání před provedením zápisu. V této souvislosti mohou orgány hostitelského členského státu rovněž požádat o spolupráci příslušné orgány domovského členského státu podle článku 13 směrnice 98/5(78) . Pokud by orgány hostitelského členského státu poté získaly jednoznačné důkazy o tom, že uchazeč získal profesní titul v domovském členském státě podvodným nebo nezákonným způsobem (například paděláním, úplatkářstvím nebo nepravdivým prohlášením), byly by oprávněny odmítnout zápis z důvodu zneužití práv.
96. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku tak, že článek 3 směrnice 98/5 brání praxi členského státu, která umožňuje zamítnout z důvodu zneužití práv žádosti o zápis do zvláštní sekce seznamu advokátů, kteří získali kvalifikaci v zahraničí, podané státními příslušníky takového členského státu, kteří se krátce po získání profesního titulu v jiném členském státě vracejí do původního členského státu.
2. Ke druhé otázce
97. Svou druhou otázkou, která je relevantní v případě kladné odpovědi na první otázku, se CNF v zásadě dotazuje, zda je článek 3 směrnice 98/5 neplatný z důvodu porušení čl. 4 odst. 2 SEU, podle něhož Unie ctí národní identitu členských států, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech.
98. CNF uvádí, že čl. 33 odst. 5 italské ústavy stanoví, že „výkon povolání je podmíněn složením státní zkoušky“ a že pojmem „povolání“ se rozumí povolání advokáta. Je argumentováno, že pokud by bylo italským státním příslušníkům, kteří získali kvalifikaci v zahraničí, umožněno vykonávat jejich činnost v Itálii, byla by tím obcházena italská ústava, která vyžaduje složení státní zkoušky, a došlo by tak k narušení národní identity.
99. Nejprve musím připustit, že mi činí velké obtíže sledovat argumentaci CNF. Není mi jasné, proč by přijetí občanů Unie, kteří získali profesní titul v jiném členském státě, do advokátní komory představovalo hrozbu pro italský právní řád, která by mohla narušit italskou národní identitu.
100. V této souvislosti je pravda, že Soudní dvůr za určitých konkrétních okolností připustil možnost, aby se členské státy odchýlily od svých závazků vyplývajících z unijního práva, jako je povinnost ctít základní svobody, z důvodu ochrany národní identity(79) . To však neznamená, že by jakékoli pravidlo zakotvené ve vnitrostátní ústavě mohlo omezovat jednotné použití ustanovení unijního práva(80), natož představovat parametr legality takových pravidel(81) .
101. Jak tedy správně argumentují Parlament a Rada, pouhá skutečnost, že z určitého ustanovení italské ústavy vyplývá požadavek na složení státní zkoušky před zahájením výkonu povolání advokáta, neznamená, že směrnice 98/5 narušuje italskou národní identitu pro účely čl. 4 odst. 2 SEU. Tento závěr potvrdila také italská vláda na jednání, když uvedla, že nesouhlasí s úvahami uvedenými předkládajícím soudem v žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce, pokud jde možnou kolizi mezi směrnicí 98/5 a čl. 33 odst. 5 italské ústavy.
102. Důležitější však je skutečnost, že otázka vznesená CNF patrně vychází z nesprávné premisy.
103. Pánové A. a P. Torresi nežádali příslušné orgány o zápis do seznamu advokátů pod profesním označením hostitelského státu („avvocato“), ale pouze o zápis do zvláštní sekce uvedeného seznamu pro advokáty, kteří získali kvalifikaci v zahraničí. Žádali tedy o možnost vykonávat povolání advokáta v Itálii pod profesním označením členského státu původu („abogado“) v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice 98/5. To znamená, že by měli pouze oprávnění vykonávat profesní činnost uvedenou v článku 5 směrnice 98/5, přičemž by podléhali pravidlům profesního jednání stanoveným v článku 6 uvedené směrnice.
104. Nespatřuji tedy ve výše uvedeném žádné obcházení pravidel stanovených italskou ústavou, natož jakýkoli zásah do italské národní identity. Jak správně uvedla španělská a polská vláda, stejně jako Parlament a Komise, Itálie bude nadále vykonávat své pravomoci, pokud jde o přístup k povolání pod označením „avvocato“. Odepření možnosti vykonávat povolání v Itálii pod označením „abogado“ – byl-li takový titul legálně získán ve Španělsku – vlastním státním příslušníkům by však v podstatě zpochybnilo splnění požadavků na takový profesní titul, k čemuž Itálie nemá žádnou pravomoc. To by představovalo nejen zásah do pravomocí vyhrazených Španělskému království, ale narušilo by to i zásadu vzájemného uznávání, která je středobodem systému zřízeného směrnicí 98/5.
105. Z tohoto důvodu mám za to, že článek 3 směrnice 98/5 není v rozporu s čl. 4 odst. 2 SEU, a není tedy neplatný.
IV – Závěry
106. Vzhledem k výše uvedeným úvahám Soudnímu dvoru navrhuji, aby na předběžné otázky Consiglio Nazionale Forense odpověděl následovně:
1) Článek 3 směrnice 98/5 Evropského parlamentu a Rady 98/5/ES ze dne 16. února 1998 o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace, brání praxi členského státu, která umožňuje zamítnout z důvodu zneužití práv žádosti o zápis do zvláštní sekce seznamu advokátů, kteří získali kvalifikaci v zahraničí, podané státními příslušníky takového členského státu, kteří se krátce po získání profesního titulu v jiném členském státě vracejí do původního členského státu.
2) Přezkum druhé otázky neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost článku 3 směrnice 98/5.
*
(1) .
(2)
–	Úř. věst. L 77, s. 36; Zvl. vyd. 06/03, s. 71.
(3)
–	„Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale“ (GURI č. 79 ze dne 4. dubna 2001, běžný doplněk).
(4)
–	„Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore“ (GURI č. 281 ze dne 5. prosince 1933).
(5)
–	„Norme integrative e di attuazione del r.d.l. 27 novembre 1933 n. 1578, sull’ordinamento della professione di avvocato“ (GURI č. 24 ze dne 30. ledna 1934).
(6)
–	Legislativní nařízení č. 382 ze dne 23. listopadu 1944, „Norme sui Consigli degli Ordini e Collegi e sulle Commissioni centrali professionali“ (GURI č. 98 ze dne 23. prosince 1944) (dále jen „legislativní nařízení č. 382/1944“), a legislativní nařízení č. 597 ze dne 28. května 1947, „Norme sui procedimenti dinanzi ai Consigli degli ordini forensi ed al Consiglio nazionale forense“ (GURI č. 155 ze dne 10. července 1947) (dále jen „legislativní nařízení č. 597/1947“). Předmětná oblast je nyní upravena zákonem č. 247 ze dne 31. prosince 2012, „Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense“ (GURI č. 15 ze dne 18. ledna 2013), který vstoupil v platnost dne 2. února 2013 (dále jen „zákon č. 247/2012“).
(7)
–	Článek 6 odst. 6 legislativního nařízení č. 96/2001.
(8)
–	Článek 6 odst. 8 legislativního nařízení č. 96/2001.
(9)
–	Viz mimo jiné rozsudky ze dne 17. září 1997, Dorsch Consult, C‑54/96, Recueil, s. I‑4961, bod 23; ze dne 31. května 2005, Syfait a další, C‑53/03, Sb. rozh. s. I‑4609, bod 29, a ze dne 14. června 2011, Miles a další, C‑196/09, Sb. rozh. s. I‑5105, bod 37.
(10)
–	Viz například usnesení ze dne 26. listopadu 1999, ANAS, C‑192/98, Recueil, s. I‑8583, body 22 a 23, a rozsudek ze dne 31. ledna 2013, Belov, C‑394/11, body 40 a 41.
(11)
–	Viz zejména rozsudky ze dne 19. října 1995, Job Centre, C‑111/94, Recueil, s. I‑3361, body 9 až 11, a ze dne 14. června 2001, Salzmann, C‑178/99, Recueil, s. I‑4421, body 14 a 15.
(12)
–	Rozsudek ze dne 19. září 2006, Wilson, C‑506/04, Sb. rozh. s. I‑8613.
(13)
–	Rozsudek ze dne 30. listopadu 1995, Gebhard, C‑55/94, Recueil, s. I‑4165.
(14)
–	Směrnice Rady ze dne 22. března 1977 (Úř. věst. L 78, s. 17, Zvl. vyd. 06/01, s. 52).
(15)
–	Viz stanovisko generálního advokáta Légera přednesené dne 20. června 1995 ve výše uvedené věci Gebhard, body 12 až 17 (zejména bod 16).
(16)
–	Rozsudek ze dne 7. listopadu 2013, Romeo, C‑313/12, bod 20 a citovaná judikatura.
(17)
–	Viz má stanoviska ze dne 5. září 2013 ve věci Venturini a další (rozsudek ze dne 5. prosince 2013, spojené věci C‑159/12 až C‑161/12), body 16 až 63; ze dne 12. prosince 2013 ve věci Pohotovosť (rozsudek ze dne 27. února 2014, C‑470/12) body 20 až 38, a ze dne 21. listopadu 2013 ve věci Macinský a Macinská, C‑482/12, body 32 až 58.
(18)
–	Výše uvedený rozsudek Wilson, bod 54 a násl.
(19)
–	Viz rozsudky ze dne 30. června 1966, Vaassen-Göbbels, 61/65, Recueil, s. 261; ze dne 6. října 1981, Broekmeulen, 246/80, Recueil, s. 2311; ze dne 8. dubna 1992, Bauer, C‑166/91, Recueil, s. I‑2797; Gebhard, uvedený výše, a později ze dne 22. prosince 2010, Koller, C‑118/09, Sb. rozh. s. I‑13627. Za zmínku stojí, že v posledně uvedeném rozsudku, vydaném po rozsudku ve věci Wilson, Soudní dvůr došel k závěru, že Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (rakouská odvolací a kárná komora) je „soudem“ pro účely článku 267 SFEU.
(20)
–	Viz usnesení ze dne 18. června 1980, Borker, 138/80, Recueil, s. 1975, a rozsudek ze dne 5. března 1986, Greis Unterweger, 318/85, Recueil, s. 955.
(21)
–	Rozsudek ze dne 30. března 1993, Corbiau, C‑24/92, Recueil, s. I‑1277, bod 15. Viz také rozsudky ze dne 30. května 2002, Schmid, C‑516/99, Recueil, s. I‑4573, bod 36, a Wilson, uvedený výše, bod 49.
(22)
–	Výše uvedený rozsudek Wilson, body 51 až 53. Viz také usnesení ze dne 14. května 2008, Pilato, C‑109/07, Sb. rozh. s. I‑3503, bod 24, a ze dne 14. listopadu 2013, MF 7, C‑49/13, bod 23.
(23)
–	Výše uvedený rozsudek Wilson, body 18 a 54.
(24)
–	Pokud jde o význam obdobných ustanovení, viz rozsudek ze dne 4. února 1999, Köllensperger a Atzwanger, C‑103/97, Recueil, s. I‑551, bod 22. Viz také výše uvedené usnesení Pilato, body 24 a 29, a rozsudek Schmid, bod 41.
(25)
–	Článek 15 legislativního nařízení č. 382/1944. K významu takového prvku viz rozsudek ze dne 14. června 2007, Häupl, C‑246/05, Sb. rozh. s. I‑4673, bod 18, a výše uvedené usnesení MF 7, body 22 až 24.
(26)
–	Podle článku 8 legislativního nařízení č. 382/1944 je ministr spravedlnosti oprávněn rozpustit Consiglio dell’Ordine pouze, pokud tento orgán „není schopen řádně fungovat“; v takovém případě jsou jeho funkce do zvolení nové rady dočasně vykonávány zvláštním komisařem, a to po dobu nepřesahující 90 dnů. Pokud je mi však známo, pro CNF žádné obdobné ustanovení neplatí.
(27)
–	Srov. výše uvedený rozsudek Schmid, body 41 a 42.
(28)
–	Viz články 33 a 34 královského legislativního nařízení č. 1578/1933 a článek 21 legislativního nařízení č. 382/1944.
(29)
–	Článek 6 odst. 9 legislativního nařízení č. 96/2001.
(30)
–	Uchazeči žádají o zápis do zvláštní sekce seznamu vedeného Consiglio dell’Ordine pro advokáty, kteří získali kvalifikaci v zahraničí (viz článek 6 legislativního nařízení č. 96/2001), zatímco členové CNF musí být zapsáni do zvláštní sekce seznamu advokátů s právem vystupovat před nejvyššími soudy, který vede sama CNF (viz článek 33 legislativního nařízení č. 1578/1933 a článek 21 legislativního nařízení č. 382/1944).
(31)
–	Podle ustálené praxe CNF nesmí žádný člen CNF, který byl zvolen v obvodu odvolacího soudu, do něhož patří Consiglio dell’Ordine, jejíž rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu, být součástí senátu, který danou věc projednává.
(32)
–	Usnesení Cassazione Civile, Sezioni Unite, č. 12 ze dne 11. ledna 1997. K významu tohoto aspektu viz výše uvedený rozsudek Belov, bod 49, a stanovisko generálního advokáta Tizzana ze dne 29. ledna 2009 ve výše uvedené věci Schmid, bod 31.
(33)
–	Viz odkaz na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva v bodě 57 výše uvedeného rozsudku Wilson.
(34)
–	Srov. Rodríguez Iglesias, G. C., „L’évolution de l’architecture juridictionnelle de l’Union européenne“, in A. Rosas, E. Levits, Y. Bot (eds.), The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case-law, Asser Press, Haag: 2013, s. 37 až 48, na s. 43 a 44.
(35)
–	Jak Soudní dvůr zdůraznil v posudku ze dne 8. března 2011, 1/09, Sb. rozh. s. I‑1137, bod 85, v němž Soudní dvůr odkazuje zejména na systém stanovený v článku 267 SFEU a uvádí, že „funkce svěřené jednak vnitrostátním soudům, a jednak Soudnímu dvoru jsou zásadní pro zachování samotné povahy práva zavedeného Smlouvami“.
(36)
–	Například, podle bodů 1 a 2 „Základních zásad nezávislého soudnictví“ přijatých Valným shromážděním Organizace spojených národů pod č. 40/32 dne 29. listopadu 1985 a pod č. 40/146 dne 13. prosince 1985: „1. Nezávislost soudnictví zaručuje stát a je zakotveno v ústavě nebo zákonech státu. [...] 2. Soudy rozhodují o otázkách, které jim jsou předloženy, nestranně, na základě skutkových okolností a v souladu se zákonem, bez jakýchkoli přímých či nepřímých omezení, nevhodných vlivů, pobídek, tlaků, pohrůžek či zásahů z jakéhokoli zdroje či z jakéhokoli důvodu.“
(37)
–	Výše uvedený rozsudek Köllensperger a Atzwanger, bod 24.
(38)
–	Rozsudek ze dne 18. prosince 2007, C‑341/05, Sb. rozh. s. I‑11767.
(39)
–	Rozsudek ze dne 17. prosince 1987, Ny Mølle Kro, 287/86, Recueil, s. 5465.
(40)
–	Rozsudek ze dne 17. října 1989, Danfoss, 109/88, Recueil, s. 3199.
(41)
–	Pro úplnost lze doplnit, že Soudní dvůr v současné době projednává několik věcí, které se týkají žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce předložených Työtuomioistuin (finský pracovní soud), tedy soudem s postavením obdobným Arbetsdomstolen a Arbejdsretten; věci AKT, C‑533/13, a Ylemmät Toimihenkilöt YTN a Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN, spojené věci C‑513/11 a C‑512/11. Pokud je mi známo, nikdo v uvedené věci nezpochybnil povahu předkládajícího orgánu. Tuto otázku nepovažovala za nutné vznést ani generální advokátka Kokott ve svém stanovisku ve věci Ylemmät Toimihenkilöt YTN a Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN.
(42)
–	Viz výše uvedený rozsudek Gebhard, zejména body 10 až 12.
(43)
–	Viz výše uvedené stanovisko generálního advokáta Légera ve věci Gebhard, body 12 až 17 (zejména bod 16).
(44)
–	Viz „Regolamento interno per le attività del Consiglio Nazionale Forense“ (1992), zveřejněné v Rassegna forense, 1992, s. 135.
(45)
–	Viz zejména článek 7 italského správního řádu.
(46)
–	Viz zejména rozsudek Consiglio Nazionale Forense (pres. Ricciardi, rel. Sanino), č. 128 ze dne 10. října 1996; rozsudek Consiglio Nazionale Forense (pres. Cagnani, rel. De Mauro), č. 133 ze dne 15. října 1996, a rozsudek Consiglio Nazionale Forense (pres. Alpa, rel. Merli), č. 179 ze dne 15. prosince 2011.
(47)
–	Podle italského práva mají občané obecné právo podat k příslušnému správnímu soudu opravný prostředek v případě nečinnosti orgánu veřejné správy: viz zejména článek 31 italského správního řádu.
(48)
–	Pokud jde o příklad týkající se španělského práva, viz rozsudek ze dne 24. března 2011, Komise v. Španělsko, C‑400/08, Sb. rozh. s. I‑1915, bod 119 a následující.
(49)
–	Pokud jde o příklad pravidel „souhlasného mlčení“, viz čl. 10 odst. 6 nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků (Úř. věst. L 24, s. 1; Zvl. vyd. 08/03, s. 40); pokud jde o pravidla „zamítavého mlčení“, viz čl. 8 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).
(50)
–	Viz usnesení Cassazione Civile č. 157 ze dne 4. března 1994.
(51)
–	Článek 36 zákona č. 247/2012 výslovně stanoví, že CNF má „příslušnost“ („competenza giurisdizionale“) jednak v kárných věcech a jednak ve věcech zápisu do seznamu advokátů. Článek 37 uvedeného zákona stanoví, že „pokud jde o žaloby upravené v článku 36, rozhoduje CNF v souladu s články 59 až 65 nařízení č. 37/1934 a použije případně pravidla a zásady [italského] občanského soudního řádu“. To znamená, že jeho platnost v zásadě potvrzuje i nově přijatý zákon č. 247/2012, kterým se zcela jistě nemění procesní pravidla platná v době, kdy A. a P. Torresi podali své žaloby.
(52)
–	Článek 54 královského legislativního nařízení č. 1578/1933 mimo jiné stanoví, že CNF „rozhoduje o žalobách podaných k tomuto orgánu podle platného práva“.
(53)
–	Ve skutečnosti CNF vydává své rozsudky, podobně jako jiné rozsudky vydané v Itálii, „in nome del popolo italiano“ („jménem italského lidu“) v souladu s článkem 101 italské ústavy.
(54)
–	Viz zejména rozsudek Cassazione Civile, Sezioni Unite, č. 1639 ze dne 12. března 1980. Viz také pozdější rozsudek Cassazione Civile, Sezioni Unite, č. 26182 ze dne 7. prosince 2006, a rozsudek Cassazione Civile, Sezioni Unite, č. 26810 ze dne 20. prosince 2007.
(55)
–	Rozsudek Corte Costituzionale č. 114 ze dne 18. června 1970. Viz také pozdější rozsudek Corte Costituzionale č. 171 ze dne 16.–27. května 1996.
(56)
–	Srov .
stanovisko generálního advokáta Tesaura ze dne 15. května 1997 ve výše uvedené věci Dorsch Consult, bod 20.
(57)
–	Viz usnesení ze dne 11. července 2003, Cafom a Samsung, C‑161/03, bod 14 (nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí).
(58)
–	V tomto smyslu viz rozsudky Danfoss, uvedený výše, bod 7, a ze dne 23. března 1982, Nordsee, 102/81, Recueil, s. 1095, bod 11.
(59)
–	Srov .
rozsudek ze dne 27. ledna 2005, Denuit a Cordenier, C‑125/04, Sb. rozh. s. I‑923, bod 15.
(60)
–	Pokud jde o skutkové okolnosti, je tedy Corte di Cassazione v zásadě vázán zjištěními CNF. Pokud jde o význam tohoto aspektu, viz rozsudek ze dne 14. listopadu 2002, Felix Swoboda, C‑411/00, Recueil, s. I‑10567, body 26 až 28.
(61)
–	Srov . výše uvedený rozsudek Belov, bod 52.
(62)
–	Konstatuji také, že na rozdíl od řízení před Consigli degli Ordini je účastníkem řízení před CNF, pokud jde o zápis do seznamu advokátů (jakož i zvláštního řízení o opravném prostředku před Corte di Cassazione), také Pubblico Ministero (veřejný žalobce). Jak uvedla italská vláda, účast veřejného žalobce na správním řízení by byla dosti neobvyklá.
(63)
–	Rozsudek Cassazione Civile č. 10959 ze dne 8. srpna 2001.
(64)
–	Viz ustanovení uvedená v bodě 65 tohoto stanoviska.
(65)
–	Viz rozsudek ze dne 21. února 2006, Halifax a další, C‑255/02, Sb. rozh. s. I‑1609, bod 68 a citovaná judikatura.
(66)
–	Viz rozsudek ze dne 14. prosince 2000, Emsland-Stärke, C‑110/99, Recueil, s. 11569, body 52 a 53.
(67)
–	Tamtéž, bod 54.
(68)
–	Rozsudek ze dne 12. května 1998, Kefalas a další, C‑367/96, Recueil, s. 2843, bod 22.
(69)
–	Směrnice Rady 89/48/EHS ze dne 21. prosince 1988 o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy (Úř. věst. L 19, s. 16; Zvl. vyd. 05/01, s. 337).
(70)
–	Viz rozsudek ze dne 23. října 2008, Komise v. Španělsko, C‑286/06, Sb. rozh. s. I‑8025, bod 72.
(71)
–	Kurziva v obou ustanoveních doplněna autorem stanoviska.
(72)
–	Viz obdobně rozsudek ze dne 31. března 1993, Kraus, C‑19/92, Recueil, s I‑1663, body 15 a 16.
(73)
–	Rozsudek ze dne 12. září 2006, Cadbury Schweppes a Cadbury Schweppes Overseas, C‑196/04, Sb. rozh. s. I‑7995, bod 36 a citovaná judikatura.
(74)
–	Tamtéž, bod 37.
(75)
–	Výše uvedený rozsudek Wilson, body 66 a 67.
(76)
–	Tamtéž, bod 70.
(77)
–	Viz výše uvedený rozsudek Koller, body 34 a 40. Viz obdobně rozsudek ze dne 9. března 1999, Centros, C‑212/97, Recueil, s. I‑1459, bod 29.
(78)
–	Relevantní část článku 13 stanoví, že „[k] usnadnění použití této směrnice a k zabránění tomu, aby byla její ustanovení zneužívána čistě za účelem obcházení pravidel platných v hostitelském členském státě, spolupracují příslušné orgány v hostitelském členském státě a příslušné orgány v domovském členském státě úzce a navzájem si poskytují pomoc“.
(79)
–	Viz zejména rozsudky ze dne 14. října 2004, Omega, C‑36/02, Sb. rozh. s. I‑9609, bod 35 a násl.; a ze dne 22. prosince 2010, Sayn-Wittgenstein, C‑208/09, Sb. rozh. s. I‑13693, bod 83 a násl.
(80)
–	Srov . stanovisko generálního advokáta Poiarese Madura ze dne 8. října 2008 ve věci Michaniki (rozsudek ze dne 16. prosince 2008, C‑213/07, Sb. rozh. s. I‑9999), bod 33.
(81)
–	Viz zejména rozsudky ze dne 17. prosince 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Recueil, s. 1125, bod 3, a ze dne 1. dubna 2008, Vláda francouzského společenství a Valonská vláda, C‑212/06, Sb. rozh. s. I‑1683, bod 58.