62017CC0042
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 18. července 2017 (
1
)
Věc C‑42/17
Trestní řízení
proti
M. A. S.,
M. B.
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Ochrana finančních zájmů Evropské unie – Článek 325 SFEU – Trestní řízení týkající se trestných činů v oblasti daně z přidané hodnoty (DPH) – Potenciální ohrožení finančních zájmů Unie – Vnitrostátní právní předpisy, které stanoví absolutní promlčecí lhůty, které mohou vést k beztrestnosti trestných činů – Rozsudek ze dne 8. září 2015, Taricco a další (C‑105/14, EU:C:2015:555) – Zásady rovnocennosti a efektivity – Nepřípustnost dotčených právních předpisů – Povinnost vnitrostátního soudu nepoužít tyto právní předpisy, pokud by ‚ve značném množství případů závažných podvodů‘ ohrožujících finanční zájmy Unie bránily uložení účinných a odstrašujících sankcí nebo pokud by stanovily delší promlčecí lhůty pro případy podvodů ohrožujících finanční zájmy dotyčného členského státu než pro případy podvodů ohrožujících finanční zájmy Unie – Okamžité použití této povinnosti na probíhající řízení v souladu se zásadou tempus regit actum – Slučitelnost se zásadou zákonnosti trestných činů a trestů – Dosah a postavení této zásady v právním řádu dotyčného členského státu – Zahrnutí pravidel o promlčení do působnosti uvedené zásady – Hmotněprávní povaha uvedených pravidel – Článek 4 odst. 2 SEU – Respektování národní identity dotyčného členského státu – Listina základních práv Evropské unie – Články 49 a 53“
I. Úvod
1.
V rámci probíhajícího řízení o předběžné otázce se Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie) táže Soudního dvora na rozsah, v jakém jsou vnitrostátní soudy povinny dostát povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku ze dne 8. září 2015, Taricco a další (
2
), která spočívá v nepoužití pravidel obsažených v čl. 160 posledním pododstavci a v čl. 161 druhém pododstavci codice penale (trestní zákon, dále jen „trestní zákon“) v rámci probíhajících trestních řízení.
2.
V tomto rozsudku a v návaznosti na rozsudek ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson (
3
), Soudní dvůr rozhodl, že podvody v oblasti daně z přidané hodnoty (DPH) mohou představovat podvody, které ohrožují finanční zájmy Unie.
3.
Soudní dvůr uvedl, že vnitrostátní ustanovení stanovená trestním zákonem tím, že v případě přerušení promlčení stanoví pravidlo, podle něhož nemůže být promlčecí lhůta v žádném případě prodloužena více než o čtvrtinu původní délky, mají s ohledem na složitost a délku trestních řízení zahájených ve věci závažných podvodů v oblasti DPH za následek faktickou beztrestnosti těchto podvodů, jelikož tyto trestné činy budou obecně promlčeny dříve, než bude možné uložit pravomocným soudním rozhodnutím trestní sankci stanovenou zákonem. Soudní dvůr rozhodl, že taková situace tak porušuje povinnosti uložené členským státům čl. 325 odst. 1 a 2 SFEU.
4.
Proto, aby byla zajištěna efektivita boje proti podvodům ohrožujícím finanční zájmy Unie, vyzval Soudní dvůr vnitrostátní soudy, aby případně tato ustanovení nepoužily.
5.
V rámci probíhajícího řízení o předběžné otázce Corte costituzionale (Ústavní soud) tvrdí, že taková povinnost může porušovat nejvyšší zásadu jeho ústavního pořádku, zásadu zákonnosti trestných činů a trestů (nullum crimen, nulla poena sine lege), zakotvenou v čl. 25 odst. 2 Costituzione (Ústava, dále jen „italská Ústava“), a tak se dotýkat ústavní identity Italské republiky.
6.
Corte costituzionale (Ústavní soud) zdůrazňuje, že zásada zákonnosti trestných činů a trestů, s přihlédnutím k výkladu v italském právním řádu, zaručuje vyšší úroveň ochrany, než je úroveň, která vyplývá z výkladu článku 49 Listiny základních práv Evropské unie (
4
), jelikož se vztahuje na stanovení promlčecích lhůt použitelných na trestný čin, a tudíž brání tomu, aby vnitrostátní soud použil v probíhajícím řízení delší promlčecí lhůtu, než je lhůta stanovená v okamžiku, kdy byl trestný čin spáchán (zásada zákazu zpětné účinnosti přísnějšího trestního zákona).
7.
Corte costituzionale (Ústavní soud) přitom zdůrazňuje, že povinnost stanovená Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další ukládá italskému trestnímu soudu, aby použil na skutky, které byly spáchány před zveřejněním tohoto rozsudku dne 8. září 2015 a u kterých nedošlo ještě k promlčení, delší promlčecí lhůty, než jsou lhůty, které byly původně stanoveny v okamžiku spáchání těchto činů. Uvádí mimoto, že tato povinnost postrádá jakýkoliv přesný právní základ, a kromě toho vychází z kritérií, které považuje za vágní. V důsledku toho tato povinnost vede k přiznání prostoru pro volné uvážení vnitrostátnímu soudu, který může způsobit riziko svévole a který mimoto překračuje meze jeho soudní pravomoci.
8.
Vzhledem k tomu, že italská Ústava zaručuje vyšší úroveň ochrany základních práv, než je úroveň uznaná v unijním právu, Corte costituzionale (Ústavní soud) tvrdí, že čl. 4 odst. 2 SEU a článek 53 Listiny umožňují vnitrostátním soudům odmítnout dostát povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další.
9.
Podstatou tří předběžných otázek Corte costituzionale (Ústavní soud) Soudnímu dvoru v důsledku toho je, zda článek 325 SFEU, vyložený Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další, ukládá vnitrostátním soudům, aby nepoužily dotčená pravidla o promlčení, i když se zaprvé na tato pravidla v právním řádu dotyčného členského státu vztahuje zásada zákonnosti trestných činů a trestů, a tedy trestní právo hmotné jako takové, zadruhé tato povinnost postrádá dostatečně přesný právní základ a zatřetí je v rozporu s nejvyššími zásadami italského ústavního pořádku nebo s nezadatelnými osobními právy uznanými italskou Ústavou.
10.
Ve svém předkládacím rozhodnutí Corte costituzionale (Ústavní soud) nepředkládá Soudnímu dvoru pouze tyto tři předběžné otázky, ale radí mu rovněž odpověď, kterou by bylo vhodné zformulovat proto, aby bylo zabráněno spuštění řízení tzv. „protimezí“ (
5
). V tomto ohledu toto předkládací rozhodnutí připomíná předběžnou otázku položenou Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavní soud, Německo) v rámci věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další (
6
). Corte costituzionale (Ústavní soud) totiž uvádí velmi jasně, že v případě, že by Soudní dvůr musel setrvat na svém výkladu článku 325 SFEU v totožném znění, jako je znění v rozsudku Taricco a další, mohl by tedy prohlásit vnitrostátní zákon, kterým se ratifikuje a provádí Lisabonská smlouva – v rozsahu, v němž ratifikuje a provádí článek 325 SFEU – za neslučitelný s nejvyššími zásadami jeho ústavního pořádku, čímž by tak zprostil vnitrostátní soudy od jejich povinnosti vyhovět rozsudku Taricco a další.
11.
V tomto stanovisku uvedu důvody, proč se nejedná o zpochybnění samotné zásady stanovené Soudním dvorem v tomto rozsudku, podle které je vnitrostátní soud povinen případně nepoužít pravidla obsažená v čl. 160 posledním pododstavci a v čl. 161 druhém pododstavci trestního zákona proto, aby bylo zajištěno ukládání účinných a odstrašujících sankcí za podvody, které ohrožují finanční zájmy Unie.
12.
Zaprvé vysvětlím, že nadměrně restriktivní výklad pojmu „přerušení promlčení a úkonů přerušujících promlčení“, který vyplývá ze spojení dotčených ustanovení tím, že zbavuje orgány pověřené stíháním a soudním rozhodováním přiměřené lhůty pro ukončení řízení zahájených ve věci podvodů v oblasti DPH, není zjevně dostatečný z hlediska požadavku na trestání ohrožení finančních zájmů Unie a nemá odstrašující účinek nutný k předcházení páchání nových trestných činů, čímž porušuje hmotněprávní stránku, ale rovněž stránku – kterou lze kvalifikovat jako – „procesní“ článku 325 SFEU.
13.
V tomto ohledu vysvětlím, že vzhledem ke znění článku 49 Listiny a judikatuře stanovené Evropským soudem pro lidská práva týkající se dosahu zásady zákonnosti trestných činů a trestů zakotvené v článku 7 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (
7
), nic nebrání tomu, aby vnitrostátní soud v rámci plnění závazků, které pro něj vyplývají z unijního práva, nepoužil ustanovení stanovená v čl. 160 posledním pododstavci a v čl. 161 druhém pododstavci trestního zákona na probíhající řízení.
14.
Za tímto účelem upřesním kritéria, na základě kterých je vnitrostátní soud vázán takovou povinností. Stejně jako Corte Costituzionale (Ústavní soud), se kterým v tomto ohledu souhlasím, se mi totiž zdá, že za účelem zajištění nezbytné předvídatelnosti jak v trestním řízení, tak v trestním právu hmotném, je třeba znění rozsudku Taricco a další upřesnit. V tomto ohledu navrhuji nahradit kritérium, které stanoví, kritériem, které vychází pouze z povahy trestného činu.
15.
Konečně uvedu důvody, proč se domnívám, že konstrukce prostoru svobody, bezpečnosti a práva vyžaduje, aby potírání trestných činů, které porušují finanční zájmy Unie, šlo v současné době ruku v ruce s harmonizací pravidel o promlčení v Unii, a zejména pravidel, která upravují jeho přerušení.
16.
Zadruhé a v souvislosti se zásadami stanovenými Soudním dvorem v rozsudku ze dne 26. února 2013, Melloni (
8
), vysvětlím, že článek 53 Listiny podle mého názoru neumožňuje soudnímu orgánu členského státu, aby odmítl dostát povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další z toho důvodu, že tato povinnost nedodržuje vyšší standard ochrany základních práv zaručený Ústavou tohoto státu.
17.
Konečně zatřetí uvedu důvody, proč se domnívám, že se okamžité použití delší promlčecí lhůty, které by vyplynulo ze splnění uvedené povinnosti, nemůže dotknout národní identity Italské republiky a porušit tak čl. 4 odst. 2 SEU.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1.
Smlouva
18.
Článek 4 odst. 2 SEU stanoví, že Unie ctí národní identitu členských států, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech. Na základě odstavce 3 tohoto ustanovení podle zásady loajální spolupráce se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají si při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv. Členské státy učiní veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie.
19.
V souladu s článkem 325 SFEU Unie a členské státy bojují proti „podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie“ a poskytují těmto zájmům „účinnou ochranu“.
2.
Listina
20.
Článek 47 druhý pododstavec Listiny stanoví:
„Každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. […]“
21.
Článek 49 Listiny, nadepsaný „Zásady zákonnosti a přiměřenosti trestných činů a trestů“, v odstavci 1 stanoví:
„Nikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu. Pokud poté, co již byl trestný čin spáchán, stanoví zákon mírnější trest, uloží se tento mírnější trest.“
22.
Podle čl. 52 odst. 3 Listiny:
„Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným [EÚLP], jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.“
23.
Článek 53 Listiny stanoví:
„Žádné ustanovení této listiny nesmí být vykládáno jako omezení nebo narušení lidských práv a základních svobod, které v oblasti své působnosti uznávají právo Unie, mezinárodní právo a mezinárodní smlouvy, jejichž stranou je Unie nebo všechny členské státy, včetně [EÚLP], a ústavy členských států.“
B. Italské právo
1.
Italská ústava
24.
Článek 25 odst. 2 italské ústavy uvádí, že „ukládat tresty lze pouze na základě zákona, který nabyl účinnosti před spácháním skutku.“
2.
Ustanovení trestního zákona týkající se promlčení trestných činů
25.
Promlčení představuje jeden z důvodů zániku trestných činů (kapitola I hlavy VI knihy I trestního zákona). Jeho právní úprava byla v širokém rozsahu změněna legge 5 dicembre 2005, no 251 (zákon č. 251, ze dne 5. prosince 2005) (
9
).
26.
V souladu s čl. 157 odst. 1 trestního zákona se trestný čin promlčí po uplynutí doby odpovídající nejvyšší možné délce trvání trestu stanovené zákonem, přičemž tato doba nesmí být kratší než šest let u trestných činů a čtyři roky u přečinů.
27.
Článek 158 tohoto zákona upravuje počátek běhu promlčecí lhůty takto:
„V případě dokonaného trestného činu začíná promlčecí lhůta běžet ode dne, kdy byl daný čin spáchán; v případě pokusu o trestný čin ode dne, kdy bylo ukončeno jednání pachatele a v případě pokračujícího trestného činu ode dne, kdy bylo ukončeno pokračování trestného činu.
[…]“
28.
Podle článku 159 uvedeného zákona, který se týká pravidel o stavení běhu promlčecí lhůty:
„Běh promlčecí lhůty se staví ve všech případech, kdy je zastavení řízení, trestního procesu nebo lhůty pro předběžné zadržení ve vazbě stanoveno zvláštním zákonným ustanovením, jakož i v následujících případech:
1)
povolení stíhání;
2)
postoupení věci jinému soudu;
3)
zastavení řízení nebo trestního procesu z důvodu překážek na straně účastníků řízení nebo advokátů, anebo na žádost obviněného či jeho advokáta.
[…]
Promlčecí lhůta začne znovu běžet ode dne, kdy pominul důvod jejího zastavení.“
[…]“
29.
Článek 160 téhož zákona, který upravuje přerušení běhu promlčecí lhůty, stanoví:
„Běh promlčecí lhůty se přerušuje rozsudkem nebo trestním příkazem.
Běh promlčecí lhůty se přerušuje rovněž usneseními, která se týkají uplatnění osobních předběžných opatření, […] [a] usnesením, kterým se nařizuje předběžné jednání […]
Přerušená promlčecí lhůta začne znovu běžet ode dne přerušení. Pokud je úkonů způsobujících přerušení více, promlčecí lhůta začne běžet od posledního z nich; lhůty stanovené v článku 157 nemohou být nicméně v žádném případě prodlouženy nad rámec lhůt podle čl. 161 druhého pododstavce, s výjimkou trestných činů stanovených v čl. 51 odst. 3a a 3c trestního řádu.“
30.
Podle článku 161 trestního zákona, který stanoví účinky stavení a přerušení běhu promlčecí lhůty:
„Stavení a přerušení běhu promlčecí lhůty má účinky vůči všem osobám, které spáchaly trestný čin.
S výjimkou stíhání trestných činů podle čl. 51 odst. 3a a 3c codice di procedura penale (trestní řád) může přerušení promlčecí doby vést k jejímu prodloužení nanejvýš o čtvrtinu její maximální stanovené délky […]“
III. Skutečnosti
A. Rozsudek Taricco a další
31.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunale di Cuneo (soud v Cuneo, Itálie) se týkala výkladu článků 101, 107 a 119 SFEU, jakož i článku 158 směrnice 2006/112/ES (
10
) z hlediska takové vnitrostátní právní úpravy týkající se promlčení trestných činů, jako byla právní úprava zavedená čl. 160 posledním pododstavcem a čl. 161 druhým pododstavcem trestního zákona.
32.
Tato žádost byla podána v rámci trestního řízení zahájeného proti několika jednotlivcům z důvodu, že založili a organizovali spolčení za účelem páchání různých trestných činů v oblasti DPH.
33.
V tomto rozsudku vydaném dne 8. září 2015 Soudní dvůr rozhodl, že taková vnitrostátní právní úprava, jaká v době rozhodné z hlediska skutečností v původním řízení stanovila, že úkon, který vede k přerušení běhu lhůty a spadá do rámce trestních stíhání týkajících se závažných podvodů v oblasti DPH, má za následek prodloužení promlčecí lhůty pouze o čtvrtinu její původní délky, může ohrozit splnění závazků uložených členským státům článkem 325 odst. 1 a 2 SFEU, pokud by tato vnitrostátní právní úprava ve značném množství případů závažných podvodů ohrožujících finanční zájmy Unie bránila uložení účinných a odstrašujících sankcí nebo pokud by stanovila delší promlčecí lhůty pro případy podvodů ohrožujících finanční zájmy dotyčného členského státu než pro případy podvodů ohrožujících finanční zájmy Unie.
34.
Soudní dvůr totiž konstatoval, že dotčená ustanovení tím, že v případě přerušení běhu promlčecí lhůty stanoví pravidlo, podle něhož délka promlčecí doby nemůže být v žádném případě prodloužena více než o čtvrtinu své původní délky, mají s ohledem na složitost a délku trestních řízení vedoucích k přijetí pravomocného rozsudku za následek neutralizaci časového účinku důvodu, který vedl k přerušení běhu promlčecí lhůty. Na základě toho Soudní dvůr uvedl, že skutky zakládající trestný čin závažného podvodu nebudou ve značném počtu případů potrestány.
35.
Za účelem zajištění plného účinku čl. 325 odst. 1 a 2 SFEU Soudní dvůr tudíž rozhodl, že vnitrostátní soud je povinen podle potřeby upustit od použití ustanovení vnitrostátního práva, která by dotyčnému členskému státu mohla bránit v dodržování povinností, které mu ukládá toto ustanovení.
B. Otázky ústavnosti vznesené Corte di cassazione (Kasační soud, Itálie) a Corte d’appello di Milano (Odvolací soud v Miláně, Itálie) ke Corte costituzionale (Ústavní soud)
36.
Corte di cassazione (Kasační soud) a Corte d’appello di Milano (Odvolací soud v Miláně), u kterých probíhala řízení týkající se závažných podvodů v oblasti DPH, se domnívaly, že nepoužití čl. 160 posledního pododstavce a čl. 161 druhého pododstavce trestního zákona na situace před vydáním rozsudku Taricco a další by vedlo ke zpřísnění trestného režimu se zpětnou účinností, neslučitelnému se zásadou zákonnosti trestných činů a trestů zakotvenou v čl. 25 odst. 2 italské Ústavy.
37.
Položily proto Corte costituzionale (Ústavní soud) otázku ústavnosti týkající se článku 2 legge 2 agosto 2008, no 130 (zákon č. 130/2008, ze dne 2. srpna 2008) (
11
) v rozsahu, v němž dává souhlas s ratifikací Lisabonské smlouvy a s prováděním zejména čl. 325 odst. 1 a 2 SFEU, na základě kterého Soudní dvůr stanovil dotčenou povinnost (
12
).
IV. Předkládací rozhodnutí
A. K dosahu a postavení zásady zákonnosti trestných činů a trestů v italském právním řádu
38.
V předkládacím rozhodnutí Corte costituzionale (Ústavní soud) zaprvé zdůrazňuje, že v italském právním řádu zásada zákonnosti trestných činů a trestů brání tomu, aby vnitrostátní soud nepoužil ustanovení stanovená v čl. 160 posledním pododstavci a v čl. 161 druhém pododstavci trestního zákona v probíhajících řízeních.
39.
Corte costituzionale (Ústavní soud) totiž uvádí, že na rozdíl od jiných právních systémů, ve kterých jsou pravidla o promlčení v trestní oblasti kvalifikována jako procesní pravidla (
13
), představují tato pravidla v italském právním řádu hmotněprávní pravidla, která jsou nedílnou součásti zásady zákonnosti trestných činů a trestů, a nemohou být tedy předmětem použití se zpětnou účinností na úkor stíhané osoby.
40.
Corte costituzionale (Ústavní soud) uvádí, že čl. 25 odst. 2 italské Ústavy přiznává tedy zásadě zákonnosti trestných činů a trestů širší působnost, než je působnost přiznaná prameny unijního práva, neboť není omezena pouze na definici trestného činu a trestů za ně, ale vztahuje se na všechny hmotněprávní aspekty týkající se trestání, a zejména stanovení pravidel o promlčení použitelných na trestný čin. V souladu s touto zásadou musí být trestný čin, trest, který je za něj možné uložit a promlčecí lhůta vymezeny tedy v jasném, přesném a závazném znění v zákoně platném v okamžiku spáchání činu. Podle předkládajícího soudu tak musí dodržení této zásady umožnit komukoliv, aby věděl o trestněprávních důsledcích svého jednání a zabránit jakékoliv svévoli v rámci použití zákona.
41.
V rámci věci v původním řízení přitom Corte costituzionale (Ústavní soud) tvrdí, že dotčení jednotlivci nemohli rozumně předvídat s ohledem na normativní rámec platný v době spáchání činů, že unijní právo, a zejména článek 325 SFEU uloží vnitrostátnímu soudu, aby nepoužil čl. 160 poslední pododstavec a čl. 161 druhý pododstavec trestního zákon a tím prodlouží použitelné promlčecí lhůty. V důsledku toho je povinnost stanovená Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další v rozporu s požadavky stanovenými v článku 7 EÚLP.
42.
Corte costituzionale (Ústavní soud) mimoto zdůrazňuje, že zásada zákonnosti trestných činů a trestů je v čele nezadatelných osobních práv a musí být ve všech svých aspektech považována za nejvyšší zásadu italského ústavního pořádku, takže má přednost před normami unijního práva, které jsou s ní v rozporu.
43.
Pokud jde o kvalifikaci pravidel o promlčení v trestní oblasti, Corte costituzionale (Ústavní soud) upřesňuje, že tato kvalifikace je věcí nikoliv unijního práva, ale ústavní tradice každého z členských států.
44.
Vzhledem k tomu, že italský právní řád přiznává vyšší standard ochrany základních práv, než je standard, který vyplývá z výkladu článku 49 Listiny a z článku 7 EÚLP, Corte costituzionale (Ústavní soud) dodává, že článek 53 Listiny tedy opravňuje vnitrostátní soud, aby nedostál povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další.
45.
Corte costituzionale (Ústavní soud) tedy odlišuje projednávanou věc od věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 26. února 2013 Melloni (
14
), ve které mělo použití ústavních ustanovení Španělského království přímý dopad na přednost unijního práva, zejména na dosah rámcového rozhodnutí 2009/299/SVV (
15
) a vedlo k narušení jednotnosti a jednoty unijního práva v oblasti založené na vzájemné důvěře mezi členskými státy.
46.
Zadruhé Corte costituzionale (Ústavní soud) tvrdí, že povinnost stanovená Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další vychází z nepřesných kritérií, která jsou v rozporu se zásadou právní jistoty, jelikož vnitrostátní soud není schopen jednoznačně vymezit případy, ve kterých lze podvod ohrožující finanční zájmy Unie kvalifikovat jako „závažný“, a případy, ve kterých má použití dotčených pravidel o promlčení za následek beztrestnost „ve značném množství případů“. Taková kritéria tedy zakládají významné riziko svévole.
47.
Zatřetí předkládající soud se domnívá, že pravidla stanovená Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další jsou neslučitelná se zásadami, které upravují oddělení mocí.
48.
V tomto ohledu upřesňuje, že promlčecí lhůty a způsoby jejich stanovení musí být vymezeny vnitrostátním zákonodárcem pomocí přesných ustanovení a není tedy záležitostí soudních orgánů, aby případ od případu rozhodovaly o jejich obsahu. Corte costituzionale (Ústavní soud) se přitom domnívá, že zásady stanovené v rozsudku Taricco a další neumožňují omezit prostor pro volné uvážení soudních orgánů, takže tyto orgány mohou nepoužít dotčená legislativní ustanovení, pokud by se domnívaly, že tato ustanovení brání potírání trestných činů.
B. K ústavní identitě Italské republiky
49.
V rámci předkládacího usnesení Corte costituzionale (Ústavní soud) nakonec tvrdí, že čl. 4 odst. 2 SEU umožňuje vnitrostátnímu soudu nedostát povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další, jelikož tato povinnost porušuje nejvyšší zásadu jeho ústavního pořádku a v důsledku toho se může dotknout národní, a zejména ústavní identity Italské republiky.
50.
Zdůrazňuje, že se nelze domnívat, že unijní právo stejně jako výklad tohoto práva přijatý Soudním dvorem ukládají členskému státu, aby se zřekl nejvyšších zásad svého ústavního pořádku, které vymezují jeho národní identitu. Vyhovění rozsudku Soudního dvora je tak vždy podmíněno slučitelností tohoto rozsudku s ústavním pořádkem dotyčného členského státu, kterou musí posoudit vnitrostátní orgány a v Itálii Corte costituzionale (Ústavní soud).
V. Předběžné otázky
51.
S přihlédnutím k těmto úvahám se Corte costituzionale (Ústavní soud) rozhodl přerušit řízení o otázce ústavnosti článku 2 zákona č. 130 ze dne 2. srpna 2008, kterým se ratifikuje a provádí Lisabonská smlouva, a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba čl. 325 odst. 1 a 2 SFEU vykládat v tom smyslu, že trestním soudům ukládá povinnost nepoužít vnitrostátní právní předpisy o promlčení, které ve značném počtu případů brání potírání závažných podvodů ohrožujících finanční zájmy Unie, nebo které stanoví kratší promlčecí lhůtu pro podvody ohrožující finanční zájmy Unie, než jsou promlčecí lhůty stanovené pro podvody ohrožující finanční zájmy státu, i v případě, že toto nepoužití nemá dostatečně přesný právní základ?
2)
Je třeba čl. 325 odst. 1 a 2 SFEU vykládat v tom smyslu, že trestním soudům ukládá povinnost nepoužít vnitrostátní právní předpisy o promlčení, které ve značném počtu případů brání potírání závažných podvodů ohrožujících finanční zájmy Unie nebo které stanoví kratší promlčecí lhůtu pro podvody ohrožující finanční zájmy Unie, než jsou promlčecí lhůty stanovené pro podvody ohrožující finanční zájmy státu, i v případě, že promlčení je v právním řádu členského státu součástí trestního práva hmotného a podléhá zásadě zákonnosti?
3)
Je třeba rozsudek [Taricco a další] vykládat v tom smyslu, že trestním soudům ukládá povinnost nepoužít vnitrostátní právní předpisy o promlčení, které ve značném počtu případů brání potírání závažných podvodů ohrožujících finanční zájmy Evropské unie, nebo které stanoví kratší promlčecí lhůtu pro podvody ohrožující finanční zájmy Evropské unie, než jsou promlčecí lhůty stanovené pro podvody ohrožující finanční zájmy státu, i v případě, že je toto nepoužití v rozporu s nejvyššími zásadami ústavního pořádku členského státu nebo s nezadatelnými osobními právy uznanými ústavou daného členského státu?“
VI. Úvodní poznámky
52.
Před zahájením přezkumu otázek položených Corte costituzionale (Ústavní soud) se mi zdá vhodné učinit několik úvodních poznámek, které se týkají nejprve kontextu, ve kterém byl rozsudek Taricco a další vydán, a poté přístupu, který byl přijat účastníky řízení a Komisí na jednání.
53.
Zaprvé bych rád uvedl, že dopad pravidel o promlčení stanovených v italském trestním zákoně na efektivitu soudních stíhání bez ohledu, zda jsou zahájena z důvodu trestného činu nebo přečinu spáchaného osobou nebo zda jsou součástí hospodářské a finanční trestné činnosti, není novou otázkou. Byl již předmětem řady zpráv a doporučení určených Itálii, ve kterých byla zejména kritizována pravidla a způsoby stanovení použitelná na promlčení, a zejména restriktivní výklad ustanovení o přerušení běhu promlčecí lhůty a existenci absolutní promlčecí lhůty, kterou nelze ani přerušit, ani stavit.
54.
Obtíže zdůrazněné Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další ohledně dopadu pravidel o promlčení stanovených v čl. 160 posledním pododstavci a v čl. 161 druhém pododstavci trestního zákona na efektivitu potírání podvodů v oblasti DPH tedy nejsou nové.
55.
Na národní úrovni nejprve soudní orgány velmi brzy upozornily vnitrostátního zákonodárce na skutečnost, že platné promlčecí lhůty neumožňovaly dosáhnout pravomocného soudního rozhodnutí ve většině závažných a složitých korupčních věcí (
16
), což vedlo ke zřízení pracovní skupiny (komise ad hoc) pověřené analýzou možností existujících ohledně reformy pravidel o promlčení, jejíž práce byly zveřejněny dne 23. dubna 2013 (
17
).
56.
Na úrovni Unie dále Evropská komise věnovala v roce 2014 zvláštní studii důsledkům, které má italský režim promlčení na účinný boj proti korupci (
18
). Uvedla tak, že „[p]romlčení představuje odjakživa velmi ožehavou otázku [v tomto členském státě]“ a zdůraznila, že „[p]romlčecí lhůta použitelná na základě italských právních předpisů, spojená s velmi dlouhými soudními řízeními, pravidly a způsoby stanovování použitelnými na promlčení, nedostatkem flexibility týkající se důvodů stavení a přerušení a existencí absolutní promlčecí lhůty, kterou nelze stavit, ani přerušit, vedla a dále povede k ukončení značného počtu věcí“ (
19
).
57.
V souladu s doporučeními zaslanými Radou Itálii dne 9. července 2013 (
20
) Komise tedy tento členský stát vyzvala, aby změnil existující pravidla, která upravují promlčecí lhůty tak, aby byl posílen právní rámec pro potírání korupce.
58.
Na úrovni Rady Evropy v současnosti ESLP v rozsudcích Alikaj a další v. Itálie (
21
), jakož i Cestaro v. Itálie (
22
) rovněž rozhodl, že takový mechanismus promlčení, jako je mechanismus stanovený v článcích 157 až 161 trestního zákona, může vyvolat účinky opačné od účinků, které vyžaduje ochrana základních práv EÚLP v jejich trestní části, neboť tento mechanismus vede k tomu, že závažné trestné činy zůstanou nepotrestány. Posoudil proto tento legislativní rámec jako nepřiměřený (
23
) k předcházení a ukládání trestů za porušování práva na život, jakož i mučení a nelidského zacházení.
59.
Tak v rozsudku Cestaro v. Itálie (
24
), vydaném pouze několik měsíců před rozsudkem Taricco a další, byla Itálie odsouzena pro porušení článku 3 EÚLP nikoliv jen v části hmotné, ale i v části procesní, když ESLP poukázal na existenci „strukturálního problému“, a sice „nepřiměřenost“ pravidel o promlčení stanovených italským trestním zákonem pro trestání mučení a pro zajištění dostatečně odstrašujícího účinku (
25
). Poté, co ESLP uvedl, že tato pravidla o promlčení mohou bránit v praxi rozhodnutí o odpovědných osobách a jejich potrestání, a to přes všechno úsilí ze strany orgánů pověřených stíháním a soudů, posoudil italské trestněprávní předpisy použité na tento druh trestného činu jako „nepřiměřené“ ve vztahu k požadavku na sankcionování a jako postrádající odstrašující účinek nutný pro předcházení páchání dalších podobných trestných činů. ESLP tedy vyzval Itálii, aby zajistila právní nástroje, které budou způsobilé přiměřeným způsobem trestat osoby odpovědné za tato porušení a zabránit tomu, aby mohly mít prospěch z opatření v rozporu s judikaturou Soudu, jelikož použití pravidel o promlčení musí být slučitelné s požadavky EÚLP (
26
).
60.
Pokud jde nyní o političtější rovinu, Skupina Států Rady Evropy proti korupci (GRECO) mimo jiné uvedla ve svých hodnotících zprávách z prvního (červen 2008), druhého (říjen 2008) a třetího (říjen 2011) spojeného hodnotícího cyklu ohledně Itálie (
27
), že i když se teoretická promlčecí lhůta příliš neliší od lhůty jiných smluvních států, způsob stanovování promlčecí lhůty a úloha dalších faktorů (jako je složitost vyšetřování spojených s korupcí, čas, který může uplynout od okamžiku, kdy byl trestný čin spáchán, a okamžikem, kdy byl oznámen orgánům činným v trestním řízení, dostupné opravné prostředky, zpoždění a přetížení trestních soudů) značně narušují účinnost platného sankčního režimu v Itálii.
61.
Konečně na mezinárodní úrovni Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) rovněž doporučila Itálii v rámci svých hodnocení provádění Úmluvy o boji s podplácením (
28
), aby prodloužila dobu absolutní promlčecí lhůty stanovené trestním zákonem tak, aby byla zajištěna účinnost stíhání ve věci nadnárodní korupce a splněny tak požadavky stanovené článkem 6 uvedené úmluvy (
29
). Zdá se, že se k tomu Itálie zavázala v rámci návrhu zákona schváleného italským Senátem dne 15. března 2017 (
30
).
62.
Tyto skutečnosti se mi zdají důležité pro správné pochopení národního, ale i evropského kontextu, jehož součástí je rozsudek Taricco a další.
63.
Zadruhé s přihlédnutím k diskusi na jednání se mi zdá důležité opravit jednoznačný přístup účastníků řízení a Komise a připomenout specifičnost, kterou představuje samotná povaha trestního práva.
64.
Trestní právo je totiž sankčním právem, které je spojeno se samotným pojmem „veřejný pořádek“, v projednávané věci „veřejný pořádek Unie“. Toto právo tedy musí zajišťovat rovnováhu mezi dodržováním veřejného pořádku, rovností občanů před zákonem, když jej poruší a zárukou procesních práv stíhaných osob. V žádném případě přitom nesmí vést dovolávání se těchto záruk některou se stíhajících nebo stíhaných osob k subjektivnímu právu trestat svévolně nebo uniknout běžnému a vyváženému následku spáchaných trestných činů.
VII. Analýza
65.
V rámci svých prvních dvou otázek Corte costituzionale (Ústavní soud) zpochybňuje slučitelnost zásad a kritérií stanovených Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další se zásadou zákonnosti trestných činů a trestů. V italském právním řádu tato zásada vyžaduje, aby promlčecí lhůta byla určena přesně v ustanovení platném v okamžiku spáchání skutků, a nesmí být v žádném případě použita se zpětnou účinností, pokud je nepříznivá pro stíhanou osobu.
66.
Italská Ústava tedy zajišťuje každému jednotlivci právo vědět před spácháním trestuhodného skutku, zda je tento skutek trestným činem, o trestu za něj a použitelné promlčecí lhůtě, přičemž žádnou z těchto skutečností nelze na úkor dotyčné osoby následně změnit.
67.
Uložením povinnosti vnitrostátnímu soudu, aby nepoužil ustanovení stanovená v čl. 160 posledním pododstavci a v čl. 161 druhém pododstavci trestního zákona v probíhajících řízeních, a prodloužením tak použitelné promlčecí lhůty však Corte costituzionale (Ústavní soud) tvrdí, že povinnost stanovená Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další je v rozporu s touto zásadou.
68.
Na podporu svého přístupu Corte costituzionale (Ústavní soud) zdůrazňuje, že dotčená ustanovení byla přijata ve snaze zajistit jednak dodržování přiměřené délky řízení a jednak práva stíhané osoby. V tomto ohledu je třeba připustit, že rozsudek Taricco a další sám o sobě neumožňuje odpovědět na výtky vyjádřené předkládajícím soudem.
69.
Přesto by bylo nespravedlivé nadměrně kritizovat Soudní dvůr, že tak neučinil, jelikož ani Tribunale di Cuneo (soud v Cuneo), který je autorem první žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, ani italská vláda v rámci svých písemných a ústních vyjádření předložených v rámci věci, ve které byl vydán rozsudek Taricco a další, neevokovaly zvláštnosti spojené s povahou a pravidly upravujícími režim promlčení v italském právním řádu, které byly přesto v jádru řízení o předběžné otázce a na které poukazuje nyní Corte costituzionale (Ústavní soud).
70.
V návaznosti na tuto doplňující žádost italských soudů tedy navrhnu Soudnímu dvoru, aby doplnil svou první odpověď.
71.
Nejde totiž o zpochybnění samotné zásady stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další, podle které je vnitrostátní soud povinen nepoužít pravidla obsažená v čl. 160 posledním pododstavci a v čl. 161 druhém pododstavci trestního zákona, aby zajistil účinné a odstrašující ukládání sankcí za podvody ohrožující finanční zájmy Unie, ale spíše o přezkum kritérií, na základě kterých musí být tato povinnost splněna.
A. K zásadě stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další
72.
Názor, který zastává Corte costituzionale (Ústavní soud), se soustředí na pojmy, jejichž prvky, tak jak je vymezuje, narážejí zejména na zásadu efektivity unijního práva, a jsou tudíž s tímto právem neslučitelné.
73.
Před zahájením analýzy položených otázek je tedy třeba velmi přesně určit body, které vedou k tomuto výsledku.
74.
Pokud jde zaprvé o zásadu zákonnosti trestných činů a trestů, rovněž nazývanou zásadou kriminální či trestní zákonnosti, představuje jednu ze zásadních zásad moderního trestního práva. Tato zásada byla stanovena zejména italským kriminologem Cesarem Beccariou, který odkázal ve svém slavném pojednání O zločinech a trestech (
31
) na díla Montesquieua (
32
).
75.
Tradičně je přijímáno, že v souladu s touto zásadou trestný čin nelze stíhat a žádný trest za něj nelze uložit, pokud nebyly stanoveny a vymezeny zákonem předtím, než byly činy spáchány.
76.
V rámci projednávané věci tato zásada přináší obtíž pouze z toho důvodu, že k tomuto vymezení Beccarii italské právní předpisy doplňují, že režim promlčení spadá pod tuto zásadu a že pachatel má tedy nabyté právo na to, aby všechna stíhání byla vedena podle režimu takových pravidel o promlčení, která existovala v době, kdy se dopustil trestného činu.
77.
Pokud jde zadruhé o promlčení, není to jeho samotný princip, ale jeho režim, který je zde neslučitelný s unijním právem z důvodu rovněž zvláštností zavedených italskými právními předpisy, pokud jde o dva instituty, kterými jsou stavení a přerušení běhu promlčecí lhůty.
78.
S ohledem na přerušení běhu promlčecí lhůty totiž dotčená ustanovení omezují případy, ve kterých lze běh promlčecí lhůty přerušit, když je vyhrazují na málo četné a případně pozdně učiněné procesní úkony, které mají navíc omezené účinky. Když dojde k úkonu, který přerušuje běh promlčecí lhůty, nemá to za následek, že začne běžet nová lhůta, totožná s původní lhůtou, ale pouze se prodlouží původně stanovená lhůta jen o čtvrtinu její původní délky, přičemž toto prodloužení promlčecí lhůty mimoto nemůže být předmětem ani nového stavení, ani nového přerušení a může k němu tedy dojít pouze jednou během řízení.
79.
Spojení ustanovení stanovených v čl. 160 posledním pododstavci a v čl. 161 druhém pododstavci italského trestního zákona tedy vede ke stanovení absolutní meze pro použitelnou promlčecí lhůtu. Tato lhůta se tedy stává nedotknutelnou a v tomto ohledu pevně stanovenou lhůtou, tradičně vymezenou jako lhůtou pro konání, kterou stanoví zákon, a jejíž běh tedy na rozdíl od promlčení nelze stavit, ani přerušit (
33
). Tento pojem je však neslučitelný se samotným pojmem promlčení, přičemž autoři ostatně tyto pojmy staví proti sobě.
80.
Vůči přístupu zastávanému Corte costituzionale (Ústavní soud), který se na jeho podporu dovolává jednak snahy zaručit přiměřenou délku řízení a jednak záruky práv sledované osoby, rozsudek Taricco a další neobsahuje, jak bylo uvedeno, všechny skutečnosti, které by jej umožnily překonat.
81.
Ve skutečnosti je třeba si položit otázkou ohledně zdroje neslučitelnosti existující mezi režimem promlčení stanoveným v čl. 160 posledním pododstavci a v čl. 161 druhém pododstavci italského trestního zákona a požadavkem na dodržování efektivity unijního práva.
82.
Právo je efektivní pouze tehdy, pokud je jeho porušení trestáno.
83.
Pokud za účelem zajištění jeho ochrany unijní právo ukládá, aby jakékoliv porušení bylo potrestáno, jakýkoliv systém, který jej má provádět, ale který ve skutečnosti vede k nepotrestání nebo ke zjevnému nebo velkému riziku beztrestnosti, je již pojmově v rozporu se zásadou přednosti unijního práva a se zásadou efektivity, na které spočívá zejména článek 325 SFEU.
84.
Je tomu tak v projednávané věci?
85.
Má odpověď je kladná a vychází ze zjištění, která spočívají zejména v samotné povaze trestných činů spáchaných proti finančním zájmům Unie, a zejména v jejich již pojmově nadnárodní povaze.
86.
Vyšetřování vedená v rámci této hospodářské a finanční trestné činnosti musí umožnit prokázat důležitost podvodu ohledně jeho délky trvání, jeho rozměrů a zisku, ke kterému vedl. Jako příklad lze vzít přitom lhůty, které si vyžaduje vyšetřování týkající se kotoučového podvodu s DPH (
34
), do kterého jsou zapojené fiktivní společnosti rozdělené na území několika členských států, který zahrnuje spolupachatele a účastníky různých státních příslušností, a který vyžaduje technická vyšetřování, mnoho výslechů a konfrontací, jakož i značnou účetní a finanční odbornost a použití opatření mezinárodní soudní a policejní spolupráce. V průběhu soudního řízení musí soudní orgány provést složité trestní řízení za účelem prokázání individuálních odpovědností každé ze stíhaných osob při dodržení záruk spravedlivého procesu a musí rovněž čelit obranné strategii přijaté advokáty a ostatními specializovanými odborníky, která spočívá v protahování řízení až do jeho promlčení.
87.
Ve věcech této povahy se tedy nejzazší termín pro vyšetřování a soudní řízení jeví jako všeobecně nedostatečný a různé zprávy vydané na vnitrostátní a mezinárodní úrovni skutečně prokazují systematickou povahu zjištěné nemohoucnosti. Riziko beztrestnosti zde není přičítáno průtahům, úslužnosti nebo nedbalosti soudních orgánů, ale nepřiměřenosti legislativního rámce pro trestání podvodů v oblasti DPH jelikož vnitrostátní zákonodárce zavedl nepřiměřenou lhůtu pro rozhodnutí, neboť je příliš krátká a nedotknutelná, a tím neumožňuje vnitrostátnímu soudu i přes veškeré úsilí, které vynaloží, uložit za spáchané činy obvyklý trest, který vyžadují.
88.
Rozumím, že jednou ze snah vnitrostátního zákonodárce při novelizaci režimu promlčení zákonem ex-Cirielli bylo bojovat proti procesním prodlením často zjištěným ESLP, a zaručit v zájmu stíhaných osob přiměřenou délku trvání řízení.
89.
Paradoxně však tato změna vyvolaná přáním zajistit rychlost soudních řízení představuje porušení samotného pojmu přiměřené lhůty a v konečném důsledku překážku řádnému výkonu spravedlnosti (
35
).
90.
V rámci čl. 6 odst. 1 EÚLP totiž ESLP definuje přiměřenou lhůtu tak, že ukládá, aby lhůta pro rozhodnutí byla přiměřená objektivní složitosti věci, významu sporu, jakož i postoji účastníků řízení a příslušných orgánů (
36
).
91.
Je přitom třeba konstatovat, že již pojmově je pevná promlčecí lhůta jasným protikladem této zásady.
92.
Právo na přiměřenou lhůtu není právo na beztrestnost a nesmí bránit účinnému trestání pachatele trestných činů.
93.
Pevně stanovená lhůta však může vést k tomuto zvrhlému účinku.
94.
V tomto ohledu se domnívám, že je vhodné upozornit na znění návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (
37
), který zahrnuje do své působnosti trestný čin závažného podvodu v oblasti DPH. Zatímco úmluva PIF se nezabývala promlčecími lhůtami, článek 12 tohoto návrhu směrnice zavádí nový soubor závazných a podrobných pravidel o režimu promlčení použitelném na trestné činy, které ohrožují rozpočet Unie. Členské státy jsou tak povinny stanovit promlčecí lhůtu.
95.
Jestliže sice přitom uvedený návrh stanoví prodloužené promlčecí lhůty tak, aby bylo umožněno orgánům činným v trestním řízení zasáhnout po dostatečně dlouhou dobu proto, aby bojovaly proti těmto trestným činům účinným způsobem, stanoví rovněž nejzazší a absolutní lhůtu pro rozhodnutí.
96.
Je třeba tudíž projevit neporozumění s tím, že je v tomto návrhu zakotven systém promlčení, který kopíruje procesní režim dotčený v projednávané věci, jehož účinky jsou totožné s těmi generovanými čl. 160 posledním pododstavcem a čl. 161 druhým pododstavcem trestního zákona ve vzájemném spojení a který se mi zdá bude předmětem stejných výtek, neboť ve skutečnosti přináší stejná nebezpečí.
97.
Tento druh ustanovení totiž vede ve skutečnosti k přenesení odpovědnosti za nerozhodnutí ve věcech na soudní orgány. To znamená zapomenout, že účinnost řízení závisí na prostředcích daných k dispozici soudům a že neposkytnout jim je bude vždy znamenat možnost uniknout povinnostem vyplývajícím z unijního práva. Rizikem tedy je, že věci považované za nejzávaznější a nejsložitější povedou ke „krátkým procesům“, které nezajistí účinné a odstrašující trestání trestného činu a neumožní zejména v dostatečné lhůtě odhalit jejich autory. S nejlepšími úmysly na světě tak bude existovat riziko, že bude usnadněno praní peněz nebo financování protiprávních činností, které jsou obzvláště zraňující pro Unii a její občany, jejichž zájmy budou v konečném výsledku porušeny.
98.
Jestliže se tedy zdá zcela legitimní stanovit lhůtu, která počíná plynout v den spáchání trestného činu a po jejímž uplynutí už nelze zahájit žádné stíhání, pokud nebylo žádné vyšetřování provedeno v tomto smyslu před jejím uplynutím, zdá se naopak absolutně nutné, aby pokud bylo trestní řízení jednou zahájeno, mohlo být dokončeno, každý úkon trestního stíhání přerušoval promlčení, a díky němu začala plynout nová lhůta v plném rozsahu, přičemž jediným omezením a možným odkazem musí být dodržení zásady přiměřené lhůty, vymezené ESLP.
99.
Tento odkaz na zásadu přiměřené lhůty je podle mého názoru požadavkem pro všechny členské státy.
100.
V rámci ochrany finančních zájmů Unie totiž tyto členské státy provádí unijní právo, a jsou tedy vázány ustanoveními Listiny. Podle článku 47 Listiny a čl. 6 odst. 1 EÚLP obsahujících ustanovení o totožném znění týkající se zásady přiměřené délky trvání řízení jsou přitom členské státy vázány definicí danou ESLP, která byla znovu připomenuta v nedávné době.
101.
Domnívám se tudíž, že by Soudní dvůr měl rozhodnout, že pojem „přerušení promlčení“ představuje autonomní pojem unijního práva a vymezit jej v tom smyslu, že každý úkon stíhání, jakož i jakýkoliv úkon, který s ním nutně souvisí, přerušuje běh promlčecí lhůty, takže tímto úkonem začíná plynout nová lhůta, totožná se lhůtou původní, a již uplynutá promlčecí lhůta se nebere v potaz.
102.
Pouze tento druh definice umožní zajistit stíhání trestných činů této povahy.
103.
I když vyjednávání týkající se přijetí návrhu směrnice PIF a zřízení úřadu evropského veřejného žalobce směřují ke stanovení společné definice podvodu a úrovně použitelných sankcí, taková harmonizace nemůže vést k uspokojivým výsledkům, pokud nebude doprovázena a podpořena účinnými opatřeními v oblasti vyšetřování a stíhání, a zejména jednotným režimem promlčení v celé Unii.
104.
Pokud by tomu tak nebylo, bylo by zřízení úřadu evropského veřejného žalobce (
38
) ve skutečnosti od počátku nepovedené a s ním i řádné fungování prostoru svobody, bezpečnosti a práva.
105.
Jak totiž připustit v rámci jednotného prostoru, který má být prostorem svobody, bezpečnosti a práva, aby stejný trestný čin porušující finanční zájmy Unie byl promlčen v jednom členském státě, kdežto v sousedním státě může vést k pravomocnému odsouzení?
106.
Protože k takové situaci již došlo, je tedy zásadní provést harmonizaci pravidel o promlčení proto, aby byla zaručena ochrana finančních zájmů Unie, která musí být rovnocenná a jednotná ve všech členských státech, a zabráněno tak, aby pachatelé byli v podstatě beztrestní a využívali trestněprávních předpisů nejvýhodnějších pro jejich zájmy, což by vytvořilo riziko „forum shopping“ (
39
).
107.
Ostatně již několik let Komise neustále poukazuje na nedostatky stávajícího systému, který se vyznačuje velmi rozdrobeným právním rámcem, způsobeným rozmanitostí tradic a právních systémů, ratifikací nebo neratifikací úmluvy PIF (
40
) a politickými prioritami přijatými v trestní oblasti členskými státy (
41
). Vzhledem k mobilitě pachatelů a výnosům z protiprávního jednání poškozujícího finanční zájmy Unie, jakož i z toho vyplývající složitosti přeshraničních vyšetřování Komise v současné době považuje za nedostatečné vnitrostátní promlčecí lhůty použitelné v této oblasti (
42
).
108.
S přihlédnutím k těmto skutečnostem a ve spojitosti se zásadou stanovenou Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další se domnívám, že čl. 325 odst. 1 a 2 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že ukládá vnitrostátnímu soudu jako soudu obecného unijního práva, aby nepoužil absolutní promlčecí lhůtu vyplývající z ustanovení stanovených v čl. 160 posledním pododstavci, ve spojení s ustanoveními čl. 161 druhého pododstavce trestního zákona, pokud taková právní úprava brání uložení účinných a odstrašujících sankcí v případě závažného podvodu ohrožujícího finanční zájmy Unie nebo stanoví delší promlčecí lhůty pro případy závažného podvodu ohrožujícího finanční zájmy dotyčného členského státu, než pro případy podvodů, které ohrožují finanční zájmy Unie.
109.
Domnívám se rovněž, že pojem „přerušení promlčení“ musí být považován za autonomní pojem unijního práva a vymezen v tom smyslu, že každý úkon stíhání, jakož i jakýkoliv úkon, který s ním nutně souvisí, přerušuje běh promlčecí lhůty, takže tímto úkonem začíná plynout nová lhůta, totožná se lhůtou původní, a již uplynutá promlčecí lhůta se nebere v potaz.
B. K podmínkám, za kterých jsou vnitrostátní soudy povinny nepoužít ustanovení čl. 160 posledního pododstavce, ve spojení s ustanoveními čl. 161 druhého pododstavce trestního zákona
1.
Použitelná kritéria
110.
Podle zásad stanovených Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další jsou vnitrostátní soudy povinny nepoužít ustanovení stanovená v čl. 160 posledním pododstavci a v čl. 161 druhém pododstavci trestního zákona, pokud brání „ve značném množství případů závažných podvodů ohrožujících finanční zájmy Unie uložení účinných a odstrašujících sankcí“ (
43
).
111.
Kritéria, na základě kterých vnitrostátní soudy mají vlastní ustanovení jejich trestního zákona nepoužít, jsou, jak uvádí Corte costituzionale (Ústavní soud) vágní a obecná. V případě nedostatku pokynů nebo jakéhokoliv jiného upřesnění v rozsudku Taricco a další není totiž samotný vnitrostátní soud schopen vymezit jednoznačně případy, ve kterých je třeba ohrožení finančních zájmů Unie kvalifikovat jako „závažné“, a případy, ve kterých by použití dotčených pravidel o promlčení mělo za následek zabránění „ve značném množství případů uložení účinných a odstrašujících sankcí“ (
44
).
112.
V rámci probíhajícího trestního řízení je skutečně konkrétně obtížné požadovat po vnitrostátním soudu, aby dostál takovému cíli, jako je cíl boje proti trestným činům v oblasti DPH, tím, že by mu bylo uloženo, aby nepoužil hmotněprávní pravidlo jeho trestního práva, týkající se promlčení trestných činů a trestů na základě kritéria, které, jak je pravdou, se může jevit jako kritérium, které vnáší do požadovaného posouzení znak subjektivnosti.
113.
Kritérium stanovené v rozsudku Taricco a další vychází z existence systematického rizika beztrestnosti.
114.
Posouzení systematické povahy může být skutečně citlivou operací pro vnitrostátní soud, kterému je předložen spor, jelikož z vnějšku se může toto posouzení jevit jako zahrnující značnou subjektivnost ze strany tohoto soudu.
115.
Posouzení systematické povahy by sice mohlo vyplývat z použití objektivních kritérií nebo celkového posouzení provedeného italským nejvyšším soudem, které by bylo závazné pro všechny vnitrostátní soudy. Nicméně z diskusí na jednání nevyplývá, že by se takové řešení jevilo jako možné z hlediska vnitrostátních právních předpisů. Ostatně Italská republika, u které je třeba zdůraznit zjevně ochotný postoj z hlediska nalezení řešení dostatečného z hlediska unijního práva a s tímto právem v souladu, nemohla v tomto ohledu poskytnout dostatečné záruky.
116.
Navrhuji tedy, aby tato povinnost vycházela pouze z povahy trestného činu a je věcí unijního normotvůrce, aby tuto povahu vymezil.
117.
Konstatuji, že v rámci vyjednávání za účelem přijetí návrhu směrnice PIF unijní normotvůrce vymezil pojem „závažné trestné činy poškozující finanční zájmy Unie, které zahrnují rovněž podvody v oblasti DPH“, tak, že zahrnuje všechny trestné činy, které mají přímou souvislost s územím dvou či více členských států a které způsobují škodu o celkové výši překračující prahovou hodnotu deseti milionů eur, přičemž tato hodnota může být předmětem revize (
45
).
2.
K časovým účinkům povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další
118.
Podle zásad stanovených Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další je vnitrostátní soud povinen případně nepoužít ustanovení čl. 160 posledního pododstavce, ve spojení s ustanoveními čl. 161 druhého pododstavce trestního zákona v rámci probíhajících řízení, a to za účelem zajištění účinného potrestání zjištěného podvodu v souladu s článkem 325 SFEU.
119.
Jak jsem uvedl, Corte costituzionale (Ústavní soud) se domnívá, že vnitrostátní soud nemůže dostát této povinnosti vzhledem k postavení a dosahu zásady zákonnosti trestných činů a trestů v italském právním řádu.
120.
V tomto ohledu Corte costituzionale (Ústavní soud) tvrdí, že článek 53 Listiny opravňuje Itálii, aby uplatnila svůj vlastní standard ochrany základních práv, jelikož je vyšší než ten, který vyplývá z výkladu článku 49 Listiny, a umožňuje tudíž vnitrostátnímu soudu, aby odmítl dostát povinnosti stanovené Soudním dvorem.
121.
Corte costituzionale (Ústavní soud) odkazuje mimoto na čl. 4 odst. 2 SEU za účelem tvrzení, že unijní právo nemůže takové provedení ukládat, neboť by byla zpochybněna národní a zejména ústavní identita Itálie.
122.
Nesouhlasím s výkladem navrženým Corte costituzionale (Ústavní soud).
a)
Dosah zásady zákonnosti trestných činů a trestů v unijním právu
123.
Zaprvé je nesporné, že trestání ohrožení finančních zájmů Unie spadá do působnosti unijního práva a že vnitrostátní soud je povinen zajistit efektivitu tohoto práva, a obzvláště práva primárního.
124.
V rámci unijního práva je zásada zákonnosti trestných činů a trestů zakotvena v článku 49 Listiny. V souladu s čl. 51 odst. 1 Listiny je tento článek určen členským státům, pokud uplatňují právo Unie, jako je tomu v projednávané věci.
125.
Podle Vysvětlení k Listině (
46
) čl. 49 odst. 1 (s výjimkou poslední věty) a 2 odpovídá článku 7 EÚLP. Na základě čl. 52 odst. 3 Listiny pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným EÚLP, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá tato úmluva, přičemž toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.
126.
V bodech 54 až 56 rozsudku Taricco a další Soudní dvůr rozhodl, že zásada zakotvená v článku 49 Listiny se vztahuje pouze na vymezení trestných činů, jakož i úroveň za ně uložitelných trestů. Jelikož se tato zásada nevztahuje na stanovení promlčecích lhůt, v důsledku toho rozhodl, že tato zásada nebrání tomu, aby vnitrostátní soud použil na probíhající řízení delší promlčecí lhůtu, než je lhůta stanovená v okamžiku, kdy byl trestný čin spáchán.
127.
Toto posouzení je v souladu s judikaturou ESLP týkající se dosahu zásady zákonnosti trestných činů a trestů.
128.
Obecné zásady týkající se použití pravidel o promlčení byly shrnuty ESLP v rozsudku Coëme a další v. Belgie (
47
) a v nedávné době znovu potvrzeny v jeho rozhodnutích Previti v. Itálie (
48
) a Borcea v. Rumunsko (
49
).
129.
Článek 7 EÚLP zakotvuje zásadu zákonnosti trestných činů a trestů: „[z]akazuje-li zejména rozšířit působnost existujících trestných činů na skutky, které dříve trestné činy nezakládaly, mimoto ukládá nepoužít trestní zákon extenzívně v neprospěch obviněného například per analogiam. Z toho vyplývá, že zákon musí jasně vymezit trestné činy a tresty, které za ně lze uložit. Tato podmínka je splněna, pokud má jednotlivec možnost se z textu příslušného ustanovení, a v případě potřeby z výkladu, který k němu podaly soudy, dozvědět, jaká konání a opominutí zakládají jeho trestněprávní odpovědnost (
50
).“
130.
Podle ESLP „se pravidla o zpětné účinnosti obsažená v článku 7 [EÚLPH] vztahují pouze na ustanovení, která vymezují trestné činy a tresty, které lze za ně uložit“ (
51
). ESLP se tak domnívá, že je třeba se ujistit, že „v okamžiku, kdy se obviněný dopustil skutku, který vedl ke stíhání a případně k odsouzení, existovalo legální ustanovení, na základě kterého byl skutek postižitelný a uložený trest nepřekročil meze stanovené tímto ustanovením“ (
52
).
131.
Naopak v rozsudku Cöeme v. Belgie (
53
) ESLP považoval za přiměřené použití zásady tempus regit actum vnitrostátními soudy, pokud jde o procesní zákony, v dané věci, o okamžité použití zákonů, které měnily pravidla o promlčení, na probíhající řízení.
132.
Podle ESLP okamžité použití zákona, který prodlužuje promlčecí lhůty, neporušuje článek 7 EÚLP, „neboť toto ustanovení nelze vykládat tak, že brání prodloužení promlčecích lhůt v důsledku okamžitého použití procesního zákona, pokud vytýkané skutky nebyly nikdy promlčeny“ (
54
). ESLP tedy kvalifikoval pravidla o promlčení jako „procesní zákony“. Uvádí, že pravidla o promlčení nevymezují trestné činy a tresty, které za ně lze uložit, a lze je vyložit tak, že stanoví předběžnou podmínku ve vztahu k přezkumu věci (
55
).
133.
V rozhodnutí Previti v. Itálie (
56
) ESLP tedy kvalifikoval nová pravidla o promlčení zavedená zákonem ex-Cirielli jako procesní pravidla. Je třeba připomenout, že v rámci věci, ve které byl vydán rozsudek Taricco a další, se jednalo právě o hluboké změny provedené tímto zákonem a tyto změny jsou předmětem našeho zájmu i nyní.
134.
Ve věci, ve které bylo vydáno rozhodnutí Previti v. Itálie (
57
) měl ESLP zejména posoudit, zda podmínky, za kterých byly použity nové promlčecí lhůty, byly slučitelné s požadavky článku 7 EÚLP. V dané věci si navrhovatel, jehož kasační opravný prostředek byl projednáván, stěžoval na to, že nemohl mít prospěch ze zkrácení promlčecí lhůty stanovené pro trestný čin korupce, když se tato lhůta zkrátila z patnácti na osm let. V souladu s přechodným režimem stanoveným zákonodárcem se totiž nová ustanovení výhodnější pro obviněného v oblasti promlčení použila na všechna řízení probíhající k datu vstupu zákona v platnost, s výjimkou však těch řízení probíhajících u Corte di cassazione (Kasační soud), což de facto vyloučilo, aby se vztahovala na navrhovatele.
135.
Otázkou tedy bylo, zda ustanovení, která stanovila promlčecí lhůty, podléhala stejným způsobem jako ustanovení, která vymezovala trestné činy a tresty, které za ně bylo možné uložit, zvláštním pravidlům v oblasti zpětné účinnosti, které zahrnují zásadu zpětné účinnosti mírnějšího trestního zákona.
136.
Za účelem odpovědi na tuto otázku, a tedy posouzení opodstatněnosti výtky vycházející z porušení článku 7 EÚLP si tedy ESLP položil otázku, zda zákon ex-Cirielli obsahoval ustanovení trestního práva hmotného.
137.
Odpověděl záporně, když kvalifikoval legislativní změny zavedené zákonem ex-Cirielli jako „procesní pravidla“.
138.
V návaznosti na svou ustálenou judikaturu ESLP totiž připomněl, že jelikož pravidla v oblasti promlčení nevymezují trestné činy a tresty, které lze za ně uložit, lze je vykládat tak, že stanoví pouze předběžnou podmínku ve vztahu k přezkumu věci, a lze je tedy kvalifikovat jako „procesní zákony“ (
58
).
139.
ESLP tak rozhodl, že na rozdíl od ustanovení, která vymezují trestné činy a tresty, které lze za ně uložit (
59
), článek 7 EÚLP tedy nebrání okamžitému použití zákona, který prodlužuje promlčecí lhůty, na probíhající řízení (tempus regit actum), pokud vytýkané skutky nebyly nikdy promlčeny (
60
) a v případě neexistence svévole (
61
).
140.
Vzhledem k tomu, že pravidla o promlčení zavedená zákonem ex-Cirielli musela být kvalifikována jako „procesní zákony“ a přechodný režim se nezdál jako nepřiměřený ani jako svévolný, ESLP rozhodl, že nic v EÚLP nebránilo italskému zákonodárci, aby upravil použití těchto ustanovení na probíhající řízení v okamžiku vstupu zákona v platnost.
141.
S přihlédnutím k těmto skutečnostem se domnívám, že vzhledem ke znění článku 49 Listiny a judikatuře stanovené ESLP týkající se dosahu zásady zákonnosti trestných činů a trestů zakotvené v článku 7 EÚLP nic nebrání vnitrostátnímu soudu, aby v rámci plnění povinností, které pro něj vyplývají z unijního práva, nepoužil ustanovení stanovená v čl. 160 posledním pododstavci a v čl. 161 druhém pododstavci trestního zákona v probíhajících řízeních.
142.
Corte costituzionale (Ústavní soud) dále tvrdí, že zásady stanovené v rozsudku Taricco a další jsou neslučitelné s požadavky uvedenými v článku 7 EÚLP a zejména s požadavkem předvídatelnosti, jelikož dotčení jednotlivci nemohli rozumně předvídat z hlediska normativního rámce platného v době, kdy došlo k daným skutkům, že unijní právo, a zejména článek 325 SFEU uloží soudu, aby nepoužil čl. 160 poslední pododstavec a čl. 161 druhý pododstavec trestního zákona (
62
).
143.
Zdá se však, že dotčení jednotlivci nemohli nevědět, že skutky, které jsou jim nyní vytýkány, mohly založit jejich trestní odpovědnost a vést v případě pravomocného odsouzení k použití trestu stanoveného zákonem. Tyto skutky byly trestnými činy v okamžiku, kdy byly spáchány, a tresty nebudou přísnější, než byly tresty, které se použily v okamžiku skutků. Nedomnívám se, že z důvodu dostání této povinnosti vnitrostátním soudem dotyčným osobám vznikne větší škoda, než je škoda, které byly vystaveny v době, kdy byl trestný čin spáchán.
b)
K dosahu článku 53 Listiny
144.
Corte costituzionale (Ústavní soud) dále namítá ustanovení článku 53 Listiny vůči dostání povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další.
145.
Zamýšlí totiž výklad, podle kterého článek 53 Listiny opravňuje Itálii k tomu, aby použila standard ochrany základních práv zaručený její Ústavou, jelikož je vyšší, než je standard, který vyplývá z výkladu článku 49 Listiny, a tento standard namítla vůči dostání povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další.
146.
Tento výklad by vnitrostátnímu soudu umožnil zprostit se této povinnosti v rozsahu, v němž mu ukládá, aby nepoužil dotčená pravidla o promlčení v rámci probíhajících řízení.
147.
Otázky, které pokládá Corte costituzionale (Ústavní soud), tedy vedou k dotazu ohledně prostoru pro volné uvážení, který mají členské státy při stanovení úrovně ochrany základních práv, kterou chtějí zaručit v rámci uplatnění unijního práva.
1) Úvodní poznámky (
63
)
148.
I když je pravda, že výklad práv chráněných Listinou musí směřovat k vysoké úrovni ochrany, jak lze dovodit z čl. 52 odst. 3 Listiny i z vysvětlení k jejímu čl. 52 odst. 4, je třeba nicméně upřesnit, že se musí jednat o úroveň ochrany „dostatečnou pro právo Unie“, jak to ostatně uvádí toto vysvětlení.
149.
Jedná se zde o připomenutí zásady, kterou se po dlouho dobu řídil výklad základních práv v rámci Unie, a sice že ochrana základních práv uvnitř Unie musí být zajištěna v rámci její struktury a jejích cílů (
64
). V tomto ohledu není bezvýznamné, že preambule Listiny zmiňuje hlavní cíle Unie, mezi něž patří vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva.
150.
Nelze tedy uvažovat pouze v rovině vyšší nebo nižší úrovně ochrany základních práv bez zohlednění požadavků spojených s činností Unie a specifickou povahou unijního práva.
151.
Základní práva, která je třeba chránit, a úroveň ochrany, která jim musí být poskytnuta, odráží rozhodnutí dané společnosti ohledně spravedlivé rovnováhy, které má být dosaženo mezi zájmy jedinců a zájmy společenství, ke kterému patří. Toto rozhodnutí je úzce spjato s hodnoceními, která jsou vlastní dotyčnému právnímu řádu, zejména v závislosti na jeho sociálním, kulturním a historickém kontextu, a nelze jej tedy automaticky použít na jiné kontexty.
152.
Vykládat článek 53 Listiny v tom smyslu, že členským státům umožňuje použít v oblasti působnosti unijního práva jejich ústavní normu, která zaručuje vyšší úroveň ochrany dotčeného základního práva, by tedy znamenalo nezohlednit skutečnost, že činnost spočívající v určení úrovně ochrany základních práv, které má být dosaženo, úzce závisí na kontextu, v němž je tato činnost uskutečňována.
153.
I když cílem je směřovat k vysoké úrovni ochrany základních práv, ze specifické povahy unijního práva vyplývá, že úroveň ochrany plynoucí z výkladu vnitrostátní ústavy nelze automaticky přenést na unijní úroveň ani namítat v rámci uplatňování unijního práva.
154.
Pokud jde o posouzení úrovně ochrany základních práv, která musí být zaručena v unijním právním řádu, je třeba zohlednit specifické zájmy, které podněcují činnost Unie. Totéž platí zejména pro nezbytnou jednotnost uplatňování unijního práva a požadavků spojených s vytvářením prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Tyto specifické zájmy vedou k přizpůsobení úrovně ochrany základních práv v závislosti na různých existujících zájmech.
2) Posouzení
155.
Ze stejných důvodů, jako byly důvody uvedené Soudním dvorem v rozsudku ze dne 26. února 2013, Melloni (
65
), nelze podle mého názoru přijmout výklad článku 53 Listiny, který navrhuje Corte costituzionale (Ústavní soud).
156.
Takový výklad porušuje základní vlastnost unijního právního řádu, a sice zásadu přednosti unijního práva. Tento výklad totiž umožňuje členskému státu, aby odmítl dostát povinnosti stanovené Soudním dvorem, která je naprosto v souladu s Listinou, pokud by tato povinnost nerespektovala vyšší standard ochrany základních práv zaručený Ústavou tohoto státu.
157.
Soudní dvůr v rozsudku ze dne 26. února 2013, Melloni (
66
) připomněl, že podle zásady přednosti unijního práva nemůže mít skutečnost, že se členský stát dovolává ustanovení vnitrostátního práva, i kdyby byla ústavní povahy, vliv na účinek unijního práva na území tohoto státu (
67
).
158.
Pokud akt unijního práva vyžaduje přijetí vnitrostátních prováděcích opatření, článek 53 Listiny potvrzuje, že vnitrostátní orgány a soudy mohou uplatnit vnitrostátní standardy ochrany základních práv. Nicméně Soudní dvůr upřesnil, že toto uplatnění nesmí ohrozit úroveň ochrany stanovenou v Listině, jak ji vykládá Soudní dvůr, ani přednost, jednotnost a efektivitu unijního práva (
68
).
159.
V mém stanovisku vydaném ve věci Melloni (
69
) jsem odlišil situace, kdy je na unijní úrovni vymezena úroveň ochrany, která musí být zaručena základnímu právu v rámci provádění činnosti Unie, a situace, kdy tato úroveň ochrany společně vymezena nebyla.
160.
V prvním případě jsem tvrdil, že pokud by se členský stát dodatečně dovolával zachování své vyšší úrovně ochrany, mělo by to za následek narušení rovnováhy dosažené unijním normotvůrcem a tedy ztížení uplatňování unijního práva. Úroveň ochrany byla totiž stanovena tak, aby odpovídala cílům činnosti Unie, která je dotčena. Je tedy odrazem rovnováhy mezi nutností zajistit účinnost činnosti Unie a nutností dostatečně chránit základní práva.
161.
Naopak v druhém případě mají členské státy větší prostor pro volné uvážení proto, aby v působnosti unijního práva použily úroveň ochrany základních práv, kterou chtějí zaručit v rámci vnitrostátního právního řádu. Zdůraznil jsem nicméně, že tato úroveň ochrany musí být tedy v souladu s řádným uplatňováním práva Unie a nesmí porušovat jiná základní práva chráněná na základě unijního práva.
162.
V souladu s článkem 325 SFEU vyžaduje ochrana finančních zájmů Unie vnitrostátní prováděcí opatření. Tato opatření musí zaručit v souladu se zásadou rovnocennosti a efektivity potírání trestných činů ohrožujících tyto zájmy uložením trestních sankcí, které musí být účinné a odstrašující. V projednávané věci Soudní dvůr tím, že uložil vnitrostátním soudům, aby nepoužily v rámci probíhajících řízení dotčená pravidla o promlčení, směřuje k zaručení tohoto cíle při respektování článku 49 Listiny a v souladu s dosahem přiznaným zásadě zákonnosti trestných činů a trestů v článku 7 EÚLP.
163.
V současnosti sice neexistuje na úrovni Unie společná definice dosahu zásady zákonnosti trestných činů a trestů a stupně ochrany, která musí být v tomto rámci přiznána stíhané osobě, jedná-li se o použití pravidel o promlčení (
70
). V důsledku toho mají členské státy v zásadě větší prostor pro volné uvážení za účelem použití vyššího standardu ochranu za podmínky nicméně, že tento standard zajišťuje přednost a efektivitu unijního práva.
164.
Je přitom třeba učinit tři poznámky.
165.
Zaprvé, i když je skutečností, že pravidla o promlčení nejsou ještě předmětem harmonizace, nic to nemění na tom, že zásada přiměřené lhůty uvedená v čl. 47 odst. 2 Listiny představuje stejně jako předpis, který ji zakotvuje, prototyp harmonizované, přímo dovolatelné, normy.
166.
Zadruhé použití standardu ochrany uvedeného v čl. 25 odst. 2 italské Ústavy, které namítá Corte costituzionale (Ústavní soud), porušuje přednost unijního práva, jelikož umožňuje zabránit povinnosti stanovené Soudním dvorem, která je nejen v souladu s Listinou, ale rovněž v souladu s judikaturou ESLP.
167.
Konečně zatřetí toto použití narušuje efektivitu unijního práva, jelikož dotčené trestné činy, které ohrožují finanční zájmy Unie, nebudou moci být předmětem pravomocného odsouzení vzhledem k absolutní promlčecí lhůtě a zůstanou tedy nepotrestány.
168.
Domnívám se tedy, že článek 53 Listiny neumožňuje soudnímu orgánu členského státu, aby odmítl dostát povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další z důvodu, že tato povinnost nerespektuje vyšší standard ochrany základních práv zaručených ústavou tohoto státu.
c)
K dodržení ústavní identity Italské republiky
169.
Třetí otázka, kterou formuluje předkládající soud, se vztahuje k dosahu čl. 4 odst. 2 SEU.
170.
Corte costituzionale (Ústavní soud) totiž tvrdí, že povinnost stanovená Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další se může, jelikož porušuje nejvyšší zásadu jeho ústavního pořádku, zásadu zákonnosti trestných činů a trestů, dotknout národní, a zejména ústavní identity Italské republiky.
171.
Zdůrazňuje, že se nelze domnívat, že unijní právo stejně jako výklad tohoto práva ze strany Soudního dvora ukládají členskému státu, aby se vzdal nejvyšších zásad svého ústavního pořádku, které vymezují jeho národní identitu. Dostání povinnostem vyplývajícím z rozsudku Soudního dvora je vždy podmíněno slučitelností tohoto rozsudku s ústavním pořádkem členského státu, která musí být posouzena vnitrostátními orgány a v projednávané věci v Itálii Corte costituzionale (Ústavní soud).
172.
Postoj, který v projednávané věci Soudnímu dvoru navrhuji zaujmout, nevede k popření nutnosti zohlednit národní identitu členských států, k níž ústavní identita dozajista patří (
71
).
173.
Jsem si totiž vědom toho, že Unie je povinna, jak stanoví čl. 4 odst. 2 SEU, ctít národní identitu členských států, „která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech“.
174.
Jsem si mimoto vědom toho, že v preambuli Listiny je připomenuto, že Unie musí při své činnosti respektovat národní identitu členských států.
175.
Proto může členský stát, který se domnívá, že ustanovení primárního nebo sekundárního práva ohrožuje jeho národní identitu, toto ustanovení zpochybnit na základě ustanovení stanovených v čl. 4 odst. 2 SEU.
176.
Nedomnívám se však, že by se o tuto situaci jednalo v projednávané věci.
177.
Soudní dvůr se vždy domníval, že se dovolávání se porušení základních práv formulovaných Ústavou členského státu nebo zásad národní ústavní struktury nemůže dotknout platnosti aktu přijatého unijními orgány nebo jeho účinku na území tohoto státu, a to za účelem zachování jednotnosti a účinnosti unijního práva. Podle ustálené judikatury lze platnost těchto aktů posuzovat pouze v závislosti na unijním právu (
72
).
178.
Dále nejsem přesvědčen, že by se okamžité použití delší promlčecí lhůty, vyplývající z vyhovění povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další, mohlo dotknout národní identity Italské republiky.
179.
Nesmí být totiž zaměňováno to, co spadá pod náročné pojetí ochrany základního práva, s ohrožením národní identity nebo konkrétně ústavní identity členského státu. V projednávané věci se sice jedná o základní právo chráněné italskou Ústavou, jehož význam nelze podceňovat, to však neznamená, že by v této věci muselo přicházet v úvahu použití čl. 4 odst. 2 SEU.
180.
Mimoto Corte costituzionale (Ústavní soud) neuvádí důvody, proč je třeba přiznat postavení „nejvyšší“ zásady ústavního pořádku všem aspektům zásady zákonnosti trestných činů a trestů (
73
), ani důvody, proč by tedy okamžité použití delší promlčecí lhůty mohlo zpochybnit ústavní identitu Italské republiky.
181.
Uvádím, že v italské Ústavě jsou zásady kvalifikované jako „základní“ uvedeny v článcích 1 až 12 této ústavy, takže zásada zákonnosti trestných činů, a trestů je tedy a priori vyloučena.
182.
Je známo, že dosah a postavení, které má zásada v italském ústavním pořádku, může být dílem rovněž ústavní judikatury.
183.
Corte costituzionale (Ústavní soud) již přitom rozhodl, že pouze „tvrdé jádro“ základní zásady může odůvodnit spuštění řízení tzv. „protimezí“, s vyloučením různých institutů, ve kterých se toto právo může konkrétně projevit a formovat v průběhu historie a historických požadavků (
74
).
184.
V rozsudku z nedávné doby Corte costituzionale (Ústavní soud) tento přístup potvrdil a rozhodl, že „nejvyšší“ nebo „základní“ zásady ústavního pořádku jsou ty zásady, které tento pořádek určuje a které představují „tvrdé jádro“ italské Ústavy (
75
).
185.
Kromě toho v bodech 10 a 11 jejího vyjádření předloženého ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další (
76
), a zejména jejích vysvětlení týkajících se spuštění řízení tzv. „protimezí“ Italská republika upřesnila, že nejvyšší nebo základní zásady jejího ústavního pořádku, jejichž porušení aktem unijního práva by odůvodnilo spuštění uvedeného řízení (
77
), odpovídají základním ústavním zárukám, jako je demokratická povaha Italské republiky zakotvená v článku 1 Ústavy nebo dále zásada rovnosti mezi lidmi uvedená v článku 3 Ústavy, a nezahrnují bez ohledu na jejich důležitost procesní záruky.
186.
Vzhledem k těmto skutečnostem tedy nejsem přesvědčen, že by povinnost stanovená Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další, která vede k tomu, aby vnitrostátní soud okamžitě použil na probíhající řízení delší promlčecí lhůtu, než je lhůta stanovená zákonem platným v okamžiku spáchání trestného činu, mohla ohrožovat národní identitu Italské republiky.
187.
S přihlédnutím ke všem těmto úvahám se proto domnívám, že čl. 4 odst. 2 SEU neumožňuje soudnímu orgánu členského státu, aby odmítl dostát povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku Taricco a další z toho důvodu, že by se okamžité použití delší promlčecí lhůty, než je lhůta stanovená zákonem platným v okamžiku spáchání trestného činu, na probíhající řízení mohlo dotknout národní identity tohoto státu.
VIII. Závěry
188.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie) odpověděl následovně:
„1)
Článek 325 odst. 1 a 2 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že ukládá vnitrostátnímu soudu jako soudu obecného unijního práva, aby nepoužil absolutní promlčecí lhůtu vyplývající z ustanovení stanovených v čl. 160 posledním pododstavci, ve spojení s ustanoveními čl. 161 druhého pododstavce codice penale (trestní zákon), pokud taková právní úprava brání uložení účinných a odstrašujících sankcí v případě závažného podvodu ohrožujícího finanční zájmy Evropské unie nebo stanoví delší promlčecí lhůty pro případy závažného podvodu ohrožujícího finanční zájmy dotyčného členského státu než pro případy podvodů, které ohrožují finanční zájmy Unie.
2)
Pojem ‚přerušení promlčení‘ musí být považován za autonomní pojem unijního práva a vymezen v tom smyslu, že každý úkon stíhání, jakož i jakýkoliv úkon, který je jeho nezbytným pokračováním, přerušuje běh promlčecí lhůty, takže tímto úkonem začíná plynout nová lhůta, totožná se lhůtou původní, a již uplynutá promlčecí lhůta se nebere v potaz.
3)
Článek 49 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby italské soudní orgány nepoužily v rámci probíhajících řízení ustanovení čl. 160 posledního pododstavce ve spojení s ustanoveními čl. 161 druhého pododstavce trestního zákona v souladu s povinností stanovenou Soudním dvorem v rozsudku ze dne 8. září 2015, Taricco a další (C‑105/14, EU:C:2015:555).
4)
Článek 53 Listiny základních práv neumožňuje soudnímu orgánu členského státu, aby odmítl dostát povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku ze dne 8. září 2015, Taricco a další (C‑105/14, EU:C:2015:555) z důvodu, že tato povinnost nerespektuje vyšší standard ochrany základních práv zaručených ústavou tohoto státu.
5)
Článek 4 odst. 2 SEU neumožňuje soudnímu orgánu členského státu, aby odmítl dostát povinnosti stanovené Soudním dvorem v rozsudku ze dne 8. září 2015, Taricco a další (C‑105/14, EU:C:2015:555) z toho důvodu, že by se okamžité použití delší promlčecí lhůty, než je lhůta stanovená zákonem platným v okamžiku spáchání trestného činu, na probíhající řízení mohlo dotknout národní identity tohoto státu.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – C‑105/14, dále jen „rozsudek Taricco a další“, EU:C:2015:555.
(
3
) – C‑617/10, EU:C:2013:105.
(
4
) – Dále jen „Listina“.
(
5
) – Toto řízení vychází z myšlenky, že i když italský právní řád uznává a připouští omezení své svrchovanosti unijním právem, stanoví pro něj rovněž meze, aby byly ochráněny základní hodnoty, na kterých italský právní řád spočívá. Viz v tomto ohledu upřesnění poskytnutá Itálií v rámci vyjádření předložených ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a daší (C‑62/14, EU:C:2015:400), jakož i rozsudek Corte costituzionale (Ústavní soud) č. 183/73, na který odkazuje bod 7 tohoto vyjádření: „na základě článku 11 Ústavy byl udělen souhlas s omezeními svrchovanosti za jediným účelem dosáhnout cílů, které jsou v něm stanoveny […] je tedy třeba vyloučit, aby taková omezení […] mohla v každém případě přiznávat institucím EHS nepřípustnou pravomoc porušit základní zásady našeho ústavního pořádku nebo nezadatelná osobní práva. […] [j]e zjevné, že pokud by tak scestný výklad měl být proveden u článku 189, záruka soudního přezkumu Corte costituzionale [(Ústavní soud)] pokud jde o trvání na tom, aby byla Smlouva v souladu s výše uvedenými základními zásadami, by zůstala zajištěna“.
(
6
) – C‑62/14, EU:C:2015:400.
(
7
) – Dále jen „ESLP“.
(
8
) – C‑399/11, EU:C:2013:107.
(
9
) – GURI č. 285, ze dne 7. prosince 2005, s. 5, dále jen „zákon ex-Cirielli“.
(
10
) – Směrnice Rady ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému daně z přidané hodnoty (Úř. věst. 2006, L 347, s. 1).
(
11
) – GURI č. 185, ze dne 8. srpna 2008, Suppl Ordinario č. 188/L.
(
12
) – Některé vnitrostátní soudy nicméně zaujaly odlišné stanovisko: viz rozsudky Corte di cassazione (kasační soud), 3. trestní senát, č. 2210/16 ze dne 20. ledna 2016 [ve kterém Corte di cassazione (kasační soud) provádí zásady stanovené v rozsudku Taricco a další, když rozhodl, že režim promlčení je samotnou svou podstatou režimem procesní povahy, a domnívá se, že není nutné položit otázku ústavnosti k Corte costituzionale (Ústavní soud)], Corte di cassazione (Kasační soud), 4. trestní senát, ze dne 26. února 2016 č. 7914/16 [ve kterém Corte di cassazione (Kasační soud) potvrdil tuto povinnost nepoužít režim promlčení pouze v případech, kdy řízení není skutečně promlčeno], a, konečně, Corte di cassazione (kasační soud), 3. trestní senát, ze dne 24. října 2016 č. 44584/16 [ve kterém Corte di cassazione (kasační soud) stanoví použitelná kritéria za účelem nepoužití dotčených vnitrostátních ustanovení].
(
13
) – Belgie, Německo a Francie vychází z procesní koncepce pravidel o promlčení. V jiných státech, jako je Řecko, Španělsko, Lotyšsko nebo dále Rumunsko nebo Švédsko, tato pravidla spadají jako v italském právním řádu do trestního práva hmotného. V Polské republice nebo Portugalské republice pravidla o promlčení představují hmotněprávní i procesněprávní pravidla.
(
14
) – C‑399/11, EU:C:2013:107.
(
15
) – Rámcové rozhodnutí Rady ze dne 26. února 2009, kterým se mění rámcová rozhodnutí 2002/584/SVV, 2005/214/SVV, 2006/783/SVV, 2008/909/SVV a 2008/947/SVV a kterým se posilují procesní práva osob a podporuje uplatňování zásady vzájemného uznávání rozhodnutí na rozhodnutí vydaná v soudním jednání, kterého se dotyčná osoba nezúčastnila osobně (Úř. věst. 2009, L 81, s. 24).
(
16
) – Viz například primo rendiconto della attività 1° luglio 2010/30 giugno 2011, Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano, zpráva o činnosti 2010–2011, s. 12, bod 3.4 (Il problema prescrizione) a s. 16, bod 5.1 (La criminalità economica), dostupná na následující internetové adrese: http://www.procura.milano.giustizia.it/files/relazione-25-luglio-2011.pdf, jakož i Bilancio di responsabilità sociale, 2011–2012, s. 28, dostupná na následující internetové adrese: http://www.procura.milano.giustizia.it/files/bilancio-sociale-procura-12-dic-2012.pdf.
(
17
) – Commissione Fiorella – Per lo studio di possibile riforma della prescrizione, dostupná na následující internetové adrese: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_12_1.page;jsessionid=J2kpebY+SYa6GMnDwpBxPZ+7?facetNode_1= 0,10&facetNode_2= 3,1&facetNode_3= 4,57&contentId=SPS914317&previsiousPage=mg_1_12.
(
18
) – Příloha 12 Zprávy Komise Radě a Evropskému parlamentu o boji proti korupci v Evropské unie – Itálie ze dne 3. února 2014 [COM(2014) 38 final].
(
19
) – Viz s. 8 a 9 této zprávy. Komise odkazuje zejména na studii Timed Out: Statutes of Limitation and Prosecuting Corruption in EU Countries z listopadu 2010, ve které nevládní organizace Transparency International přezkoumala dopad promlčecích lhůt v oblasti stíhání z důvodu korupce v Evropské unii: jedno řízení z deseti ukončené v letech 2005 až 2010 z důvodu uplynutí promlčecích lhůt, přičemž průměr jiných členských států je mezi 0,1 a 2 % (s. 11).
(
20
) – Doporučení k národnímu programu reforem Itálie na rok 2013 a stanovisko Rady k programu stability Itálie z let 2012 až 2017 (Úř. věst. 2013, C 217, s. 42), viz bod 12 odůvodnění, jakož i doporučení 2.
(
21
) – ESLP, 29. března 2011, CE:ECHR:2011:0329JUD004735708. Viz zejména § 95 a 97, jakož i § 108, ve kterém ES LP uvádí, že „vzhledem k požadavku na rychlost a přiměřenou řádnou péči, implicitnímu v kontextu dotčených pozitivních povinností [článek 2 EÚLP], stačí podotknout, že použití promlčení spadá nepochybně do kategorie těchto nepřípustných ‚opatření‘ podle judikatury Soudu [Evropského soudu pro lidská práva], neboť má za následek zabránění odsouzení“.
(
22
) – ESLP, 7. dubna 2015, CE:ECHR:2015:0407JUD000688411.
(
23
) – Viz ESLP, 7. dubna 2015, Cestaro v. Itálie, CE:ECHR:2015:0407JUD000688411, § 225.
(
24
) – ESLP, 7. dubna 2015, CE:ECHR:2015:0407JUD000688411.
(
25
) – Viz § 225, 242 a 245 tohoto rozsudku.
(
26
) – Viz § 208 a 246 uvedeného rozsudku.
(
27
) – Tyto zprávy jsou dostupné na internetové stránce GRECO (http://www.coe.int/fr/web/greco/evaluations) – hodnocení zemí.
(
28
) – Viz zejména Itálie: fáze 2, Zpráva o použití úmluvy o boji s podplácením veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích a doporučení z roku 1997 o boji s podplácením v mezinárodních podnikatelských transakcích ze dne 29. listopadu 2004, body 146 a násl., jakož i Itálie: fáze 2, navazující zpráva o provádění doporučení z titulu fáze 2, použití úmluvy a revidovaného doporučení z roku 1997 o boji s podplácením veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích ze dne 23. března 2007, doporučení 7 (b), s. 17, a Zpráva o fázi 3 o provádění úmluvy OECD o boji s podplácením Itálií ze dne 16. prosince 2011, bod 94 a násl. (zprávy dostupné na následující internetové adrese: http://www.oecd.org/fr/daf/anti-corruption/italie-conventiondelocdesurlaluttecontrelacorruption.htm).
(
29
) – Toto ustanovení ukládá, aby byla poskytnuta „přiměřená doba na vyšetřování a stíhání trestného činu“.
(
30
) – Návrh zákona č. 1844, nadepsaný „Modifiche al codice penale in materia di prescrizione del reato“, dostupný na internetové stránce italského senátu: http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/Ddliter/45439.htm.
(
31
) – 1764.
(
32
) – Montesquieu, O duchu zákonů (kniha XI kapitola VI O anglické Ústavě), 1748.
(
33
) – Viz Cornu G., Vocabulaire juridique, Presses universitaires de France, Paříž, 2011.
(
34
) – Ve svém usnesení ze dne 16. května 2017 o výroční zprávě za rok 2015 o ochraně finančních zájmů Evropské unie – boj proti podvodu [2016/2097(INI)] Evropský parlament uvedl, že kolotočový podvod sám o sobě vedle ke ztrátě na DPH v přibližné výši 50 miliard eur v roce 2014.
(
35
) – Podle ustálené judikatury ESLP připomenuté v rozsudku ze dne 12. října 1992, Boddaert v. Belgie (CE:ECHR:1992:1012JUD001291987, § 39), jestliže článek 6 EÚLP skutečně ukládá rychlost soudních řízení, toto ustanovení rovněž zakotvuje obecnější zásadu řádného výkonu spravedlnosti. Podle ESLP je tedy třeba zajistit spravedlivou rovnováhu mezi jednotlivými aspekty tohoto základního požadavku.
(
36
) – Podle ESLP je věc velmi složitá, pokud podezření patří mezi trestnou činnost „bílých límečků“, a jedná se například o rozsáhlý podvod, který se týká několika společností nebo složitých transakcí, jejichž cílem je vyhnout se kontrole vyšetřovacích orgánů a které vyžadují značnou účetní a finanční odbornost. Viz například rozsudek ze dne 1. srpna 2000, C. P. a další v. Francie, (CE:ECHR:2000:0801JUD003600997, §26 a citovaná judikatura), týkající se hospodářské a finanční věci zneužití sociálních statků, zneužití důvěry, nepravdivých údajů, nepravdivých údajů v dokladech a podvodů, které se týkaly skupiny několika společností a zahrnovaly několik osob. V této věci ESLP rozhodl, že základní vlastností věci byla její značná složitost, jelikož se jednalo o rozsáhlý podvod, který zahrnoval několik společností, tento druh trestného činu byl spáchán pomocí složitých transakcí, jejichž cílem bylo vyhnout se kontrole vyšetřovacích orgánů, předběžný úkol soudních orgánů spočíval v objasnění sítě vzájemně propojených společností a v určení přesné povahy vztahů mezi nimi z hlediska institucionálního, správního a finančního a bylo nutné provést mezinárodní dožádání o právní pomoc, jakož i vynaložit značnou účetní a finanční odbornost.
(
37
) – Návrh směrnice ze dne 11. července 2012, COM(2012) 363 final, dále jen „návrh směrnice PIF“. Tato směrnice má za cíl stanovit minimální pravidla týkající se vymezení trestných činů, sankcí a promlčecích lhůt v oblasti boje proti podvodům a ostatním protiprávním činnostem, které poškozují finanční zájmy Unie proto, aby bylo účinněji přispěno k lepší ochraně proti trestné činnosti, která tyto zájmy ohrožuje. Jejím cílem je tak posílit úroveň ochrany zajištěné v současné době úmluvou na základě článku K.3 SEU o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, podepsanou v Lucemburku dne 26. července 1995 (Úř. věst. 1995, C 316, s. 48, dále jen „úmluva PIF“), kterou směrnice nahradí v případě členských států, které tuto úmluvu ratifikovaly.
(
38
) – Viz návrh nařízení Rady o zřízení úřadu evropského veřejného žalobce ze dne 17. července 2013 [COM(2013) 534 final], jakož i návrh nařízení ze dne 31. ledna 2017 o zřízení úřadu evropského veřejného žalobce (dokument 5766/17). Pokud bude návrh nařízení přijat, bude úřad evropského veřejného žalobce příslušný ve vztahu ke všem trestným činům, které ohrožují finanční zájmy Unie, mezi které patří přeshraniční podvody v oblasti DPH. Dne 3. dubna 2017 šestnáct členských států oznámilo svůj úmysl využít posílené spolupráce za účelem zřízení úřadu evropského veřejného žalobce: Belgické království, Bulharská republika, Česká republika, Chorvatská republika, Kyperská republika, Řecká republika, Španělské království, Finsko, Francouzská republika, Litevská republika, Velkovévodství lucemburské, Portugalská republika, Rumunsko, Slovinská republika, Slovenská republika a Spolková republika Německo.
(
39
) – Viz rovněž bod 93 zvláštní zprávy Účetního dvora č. 24/2015 „Boj s podvody v oblasti DPH v rámci Společenství: jsou nutná další opatření“, který uvádí, že „Podvody v oblasti DPH jsou často spojeny s organizovaným zločinem. Výnosy z podvodů na bázi chybějícího obchodníka jsou zpravidla investovány do další trestné činnosti. Proto je nutné k boji proti podvodům s DPH uvnitř Společenství přijmout společný a multidisciplinární přístup“ (s. 36).
(
40
) – Úmluva PIF vytvořila de facto několika rychlostní režim vedoucí k mozaice právních situací odlišných podle toho, zda má v dotyčném členském státě sílu zákona.
(
41
) – Viz zelená kniha Komise ze dne 11. prosince 2001 o trestní ochraně finančních zájmů Společenství a o zřízení úřadu evropského veřejného žalobce [COM(2001) 715 final]; sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 26. května 2011 o ochraně finančních zájmů Evropské unie trestním právem a správním vyšetřováním, Integrovaná politika ochrany peněz daňových poplatníků [COM(2011) 293 final]; návrh směrnice PIF; sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 17. července 2013, Lepší ochrana finančních zájmů Unie: Zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce a reforma Eurojustu [COM(2013) 532 final); sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě a vnitrostátním parlamentům o přezkumu návrhu nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce s ohledem na zásadu subsidiarity v souladu s Protokolem č. 2 [COM(2013) 851 final], (bod 2.3); návrh nařízení Rady ze dne 17. července 2013 o zřízení úřadu evropského veřejného žalobce [COM(2013) 534 final] (viz zejména finanční stránka, bod 1.5, s. 55), jakož i návrh nařízení ze dne 31. ledna 2017 o zřízení úřadu evropského veřejného žalobce (dokument 5766/17); a konečně sdělení Komise Evropského parlamentu podle čl. 294 odst. 6 SFEU týkající se postoje Rady v prvním čtení k přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. května 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie [COM(2017) 246 final] (bod 3).
(
42
) – Viz bod 15 odůvodnění návrhu směrnice PIF, jakož i pracovní dokument Komise, dostupný pouze v anglickém jazyce, Commission staff working paper to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Accompanying the document communication from the Commission on the protection of the financial interests of the European Union by criminal law and by administrative investigations: An integrated policy to safeguard taxpayers' money [SEC(2011) 621], ze dne 26. května 2011 (s. 3 a 4). Viz rovněž zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 19. července 2012, Ochrana finančních zájmů Evropské unie – Boj proti podvodu, Výroční zpráva za rok 2011 [COM(2012) 408 final], ve které Komise uvedla, že úspěšnost stíhání týkajících se trestných činů proti rozpočtu Unie se značně liší v jednotlivých členských státech (od 14 do 80 %). Ve své jedenácté zprávě o činnosti Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) rovněž zanalyzoval trestní stíhání věcí členskými státy po dobu dvanácti let a konstatoval „velmi jasné rozdíly mezi zeměmi na úrovni jejich schopnosti ukončit odsouzením v přiměřené lhůtě vyšetřování a soudní stíhání spojené s rozpočtem EU“ (s. 42 až 44 a zejména tabulka s. 43), zpráva dostupná na následující internetové adrese: https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/docs/body/rep_olaf_2010_en.pdf.
(
43
) – Bod 58 citovaného rozsudku; kurziva provedena autorem stanoviska.
(
44
) – Bod 58 citovaného rozsudku; kurziva provedena autorem stanoviska.
(
45
) – V bodě 14 odůvodnění návrhu směrnice PIF se Komise domnívala, že vážné případy podvodů by měly být definovány „vymezením určité minimální celkové škody vyjádřené v penězích, která musí být způsobena trestným činem vůči rozpočtu Unie […]“.
(
46
) – Viz Vysvětlení k Listině základních práv (Úř. věst. 2007, C 303, s. 17).
(
47
) – ESLP, 22. června 2000, CE:ECHR:2000:0622JUD003249296.
(
48
) – ESLP, 12. února 2013, CE:ECHR:2013:0212DEC000184508.
(
49
) – ESLP, 22. září 2015, CE:ECHR:2015:0922DEC005595914.
(
50
) – ESLP, 22. června 2000, Cöeme v. Belgie, CE:ECHR:2000:0622JUD003249296, § 145.
(
51
) – ESLP, 22. září 2015, Borcea v. Rumunsko, CE:ECHR:2015:0922DEC005595914, § 60.
(
52
) – ESLP, 22. června 2000, Cöeme v. Belgie, CE:ECHR:2000:0622JUD003249296, § 145.
(
53
) – ESLP, 22. června 2000, CE:ECHR:2000:0622JUD003249296.
(
54
) – ESLP, 22. září 2015, CE:ECHR:2015:0922DEC005595914, § 64.
(
55
) – ESLP, 12. února 2013, Previti v. Itálie, CE:ECHR:2013:0212DEC000184508, § 80. Za účelem kvalifikace ustanovení jako ustanovení trestního práva hmotného nebo trestního práva procesního ESLP přezkoumává, v jakém rozsahu toto ustanovení ovlivňuje kvalifikaci trestného činu nebo přísnost trestu. V rozsudku ze dne 17. září 2009, Scoppola v. Itálie (CE:ECHR:2009:0917JUD001024903, § 110 až 113) ESLP poté, co uvedl, že ustanovení kvalifikované jako procesní ve vnitrostátním právu mělo vliv na přísnost ukládaného trestu, rozhodl, že toto ustanovení ve skutečnosti spadalo do trestního práva hmotného, na které se použila poslední věta čl. 7 odst. 1.
(
56
) – ESLP, 12. února 2013, CE:ECHR:2013:0212DEC000184508.
(
57
) – ESLP, 12. února 2013, CE:ECHR:2013:0212DEC000184508.
(
58
) – ESLP, 12. února 2013, CE:ECHR:2013:0212DEC000184508, § 80.
(
59
) – V souladu s judikaturou ESLP se pravidla o zpětné účinnosti obsažená v článku 7 EÚLP vztahují pouze na ustanovení, která vymezují trestné činy a tresty, které lze za ně uložit. V zásadě se nevztahují na procesní zákony, jejichž okamžité použití bylo Soudem posouzeno v souladu se zásadou tempus regit actum jako přiměřené.
(
60
) – Viz zejména ESLP, 22. června 2000, Cöeme v. Belgie, CE:ECHR:2000:0622JUD003249296, § 149.
(
61
) – ESLP, 12. února 2013, Previti v. Itálie, CE:ECHR:2013:0212DEC000184508, § 80 až 85.
(
62
) – ESLP, 22. září 2015, Borcea v. Rumunsko, CE:ECHR:2015:0922DEC005595914, § 59.
(
63
) – Tyto úvahy jsou obsaženy v bodech 106 až 112 mého stanoviska vydaného ve věci Melloni (C‑399/11, EU:C:2012:600).
(
64
) – Viz rozsudek ze dne 17. prosince 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, bod 4).
(
65
) – C-399/11, EU:C:2013:107
(
66
) – C-399/11, EU:C:2013:107
(
67
) – Bod 59 a judikatura citovaná v tomto rozsudku.
(
68
) – Bod 60 rozsudku ze dne 26. února 2013, Melloni (C-399/11, EU:C:2013:107).
(
69
) – C‑399/11, EU:C:2012:600.
(
70
) – Směřujeme k takové harmonizaci této úrovně ochrany v rámci návrhu směrnice PIF a zřízení úřadu evropského veřejného žalobce společnou definicí podvodu proti finančním zájmům Unie, jakož i harmonizací sankcí a použitelných pravidel o promlčení. I když texty neřeší otázku procesní nebo hmotné povahy pravidel o promlčení a neřeší tedy otázku zpětné účinnosti těchto pravidel, tato otázka bude muset být nutně vyřešena unijním normotvůrcem nebo Soudním dvorem proto, aby byla zajištěna nutná jednotnost použití unijního práva a zohledněny požadavky spojené s konstrukcí prostoru svobody, bezpečnosti a práva. V tomto případě tedy vyvstane otázka, zda bude sledován výklad přijatý ESLP tak, aby byl výklad článku 49 Listiny v souladu s dosahem přiznaným zásadě zaručené v článku 7 EÚLP, když připomínám, že ESLP rozhodl, že pravidla o promlčení představují procesní pravidla, která mohou být předmětem okamžitého použití na probíhající řízení v souladu se zásadou tempus regit actum, pokud je toto použití přiměřené a není předmětem svévole.
(
71
) – Viz zejména v tomto ohledu Simon, D., „L’identité constitutionnelle dans la jurisprudence de l’Union européenne“, L’identité constitutionnelle saisie par les juges en Europe, Éditions A. Pedone, Paříž, 2011, s. 27; Constantinesco, V., „La confrontation entre identité constitutionnelle européenne et identités constitutionnelles nationales, convergence ou contradiction? Contrepoint ou hiérarchie?“, L’Union européenne: Union de droit, Union des droits – Mélanges en l’honneur de Philippe Manin, Éditions A. Pedone, Paříž, 2010, s. 79, a ve stejném díle Mouton, J.-D., „Réflexions sur la prise en considération de l’identité constitutionnelle des États membres de l’Union européenne“, s. 145.
(
72
) – Viz rozsudek ze dne 17. prosince 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, bod 3).
(
73
) – Postavení, které má základní zásada v ústavním pořádku, je zejména dílem Corte costituzionale (Ústavní soud) (viz rozsudky č. 183/73 ze dne 17. prosince 1973 a no 170/84 ze dne 8. června 1984), přičemž tento soud odkazuje někdy na „základní zásady“ nebo „nejvyšší zásady“ ústavního pořádku nebo dále na „osobní nezadatelná práva“, aniž by jasně rozlišoval mezi těmito pojmy. Zdá se však, že existuje nezanedbatelný rozdíl, neboť podle Corte costituzionale (Ústavní soud) je ratifikace mezinárodní smlouvy podmíněna dodržením všech ustanovení italské Ústavy, zatímco přednost unijního práva je podmíněna výlučně dodržením jejích nejvyšších zásad.
(
74
) – Viz rozsudek Corte costituzionale (Ústavní soud) č. 18/82, ze dne 2. února 1982, bod 4 právního odůvodnění: „il diritto alla tutela giurisdizionale si colloca al dichiarato livello di principio supremo solo nel suo nucleo più ristretto ed essenziale“ e „tale qualifica non può certo estendersi ai vari istituti in cui esso concretamente si estrinseca e secondo le mutevoli esigenze [in cui] storicamente si attegia“ (volný překlad: „právo na soudní ochranu má postavení nejvyšší zásady pouze, pokud jde o jeho nejomezenější a nejzásadnější jádro“ a „tato kvalifikace se jistě nemůže vztahovat na různé instituty, ve kterých se toto právo může konkrétně projevit a formovat z hlediska různých historických požadavků“).
(
75
) – Viz v tomto ohledu rozsudek Corte costituzionale (Ústavní soud), č. 238/2014, ze dne 22. října 2014, bod 3.2.
(
76
) – C‑62/14, EU:C:2015:400.
(
77
) – Zdá se, že Corte costituzionale (Ústavní soud) odůvodnil spuštění řízení tzv. „protimezí“ ve dvou situacích, jedné v rámci střetu mezi normou vnitrostátního práva a Concordato (Concordat) [sentenza n. 18/82, 2 febbraio 1982 (rozsudek č. 18/82, ze dne 2. února 1982)] a druhé v rámci střetu mezi normou vnitrostátního práva a mezinárodního práva [sentenza n. 238/2014, 22 octubre 2014 (rozsudek č. 238/2014, ze dne 22. října 2014)].