62013CC0540_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon führte zu bedeutenden Veränderungen in der institutionellen Landschaft der Europäischen Union, die den rechtlichen Hintergrund für den Erlass von Maßnahmen betreffend die Zusammenarbeit in der EU im Bereich Polizei und Strafjustiz (früherer Titel VI des EU-Vertrags) (im Folgenden auch: dritte Säule) bildet. Traditionell war die dritte Säule durch Entscheidungen auf zwischenstaatlicher Ebene gekennzeichnet, und dem Europäischen Parlament kam lediglich eine Randbedeutung zu. Im Zuge der „Lissabonisierung“ wurde die dritte Säule jedoch in den supranationalen EU-Rahmen integriert, und die anwendbaren Entscheidungsverfahren wurden demzufolge denen in anderen Bereichen der EU-Politik angeglichen. Die Ausweitung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens (früher: Mitentscheidungsverfahren) auf diesen Bereich hat somit allgemein die Stellung des Parlaments als Mitgesetzgeber gestärkt, dessen Zuständigkeiten in diesem Bereich nun denjenigen des Rates gleichgestellt sind.
2. Die vorliegenden Nichtigkeitsklagen des Parlaments sind Ausdruck der Komplexität dieses Transformationsprozesses. In den vorliegenden Rechtssachen geht es insbesondere um die richtige Auslegung von Art. 9 des den Verträgen beigefügten Protokolls Nr. 36(2) über die Übergangsbestimmungen. Nach dieser Bestimmung behalten die im Rahmen der dritten Säule vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon erlassenen Maßnahmen so lange Rechtswirkung, bis die betreffenden Rechtsakte aufgehoben, für nichtig erklärt oder geändert werden. Mit seiner Auslegung hat der Gerichtshof die Gelegenheit, die Parameter für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Maßnahmen festzulegen, die vom Rat nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon auf der Grundlage von Rechtsakten erlassen werden, die in den Anwendungsbereich von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 fallen.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Protokoll Nr. 36
3. Art. 9 des Protokolls Nr. 36 bestimmt:
„Die Rechtsakte der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon auf der Grundlage des Vertrags über die Europäische Union angenommen wurden, behalten so lange Rechtswirkung, bis sie in Anwendung der Verträge aufgehoben, für nichtig erklärt oder geändert werden. Dies gilt auch für Übereinkommen, die auf der Grundlage des Vertrags über die Europäische Union zwischen Mitgliedstaaten geschlossen wurden.“
B – Relevante Beschlüsse
1. Beschluss von 2005(3)
4. Der Beschluss von 2005 wurde auf der Grundlage des EU-Vertrags in der Fassung vor Lissabon, und zwar insbesondere auf der Grundlage von Art. 29 EU, Art. 31 Abs. 1 Buchst. e EU und Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU, erlassen. Mit anderen Worten wurde der Beschluss auf der Grundlage der dritten Säule erlassen und betrifft den Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen.
5. Nach Art. 1 des Beschlusses von 2005 wird mit diesem Beschluss ein System eingeführt, um den Austausch von Informationen über neue psychoaktive Substanzen zu ermöglichen. Ferner sieht er die Schaffung eines Risikobewertungssystems vor, mit dem die Notwendigkeit der Anwendung von Kontrollmaßnahmen auf solche Substanzen festgestellt werden soll. Allgemeiner wird mit dem Beschluss von 2005 ein System eingeführt, das eine schnelle und koordinierte Reaktion der Mitgliedstaaten auf neue psychoaktive Substanzen gewährleisten soll, von denen angenommen wird, dass sie ein Risiko (für die Gesundheit der Bevölkerung oder sonstiger Art) darstellen.
6. Art. 8 des Beschlusses von 2005 regelt das Verfahren für die Anwendung von in den Mitgliedstaaten bereits geltenden Kontrollmaßnahmen für Suchtstoffe und psychotropische Substanzen auf neue psychoaktive Substanzen. Nach Art. 8 Abs. 3 beschließt über die Anwendung von Kontrollmaßnahmen auf eine neue psychoaktive Substanz der Rat mit qualifizierter Mehrheit nach Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU.
7. Nach Art. 9 des Beschlusses von 2005 ist es nach einem entsprechenden Beschluss des Rates Aufgabe der Mitgliedstaaten, die notwendigen Maßnahmen nach nationalem Recht zu ergreifen, um sicherzustellen, dass Kontrollmaßnahmen und strafrechtliche Sanktionen auf die neuen Substanzen angewandt werden.
8. Die Klagen in den verbundenen Rechtssachen C‑317/13 und C‑679/13 betreffen Beschlüsse(4), die der Rat auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 erlassen hat.
2. Erster Durchführungsbeschluss
9. Der erste Durchführungsbeschluss betrifft 4-Methylamphetamin, ein synthetisches ringmethyliertes Amphetaminderivat. Den Erwägungsgründen des Beschlusses zufolge wurde dieser auf der Grundlage des AEU-Vertrags und von Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 erlassen.
3. Zweiter Durchführungsbeschluss
10. Der zweite Durchführungsbeschluss betrifft ein synthetisches Derivat von Indol, das halluzinogene Wirkungen haben soll. Wie der erste Durchführungsbeschluss wurde er seinen Erwägungsgründen zufolge auf der Grundlage des AEU-Vertrags und von Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 erlassen.
4. Der VIS(5) -Beschluss
11. Der VIS-Beschluss(6) wurde auf der Grundlage des EU-Vertrags in der Fassung vor Lissabon, und zwar insbesondere auf der Grundlage von Art. 30 Abs. 1 Buchst. b EU und Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU, erlassen. Wie der Beschluss von 2005 wurde der VIS-Beschluss somit auf der Grundlage der dritten Säule erlassen und betrifft den Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen.
12. Das VIS ist ein System für den Austausch von Visa-Daten zwischen Mitgliedstaaten. Eines der ausdrücklich genannten Ziele des Systems ist die Erhöhung der inneren Sicherheit und die Bekämpfung des Terrorismus. Um die Erreichung dieses Ziels sicherzustellen, hielt der Rat es für erforderlich, den für die innere Sicherheit zuständigen benannten Behörden der Mitgliedstaaten sowie Europol Zugang zu den im VIS verfügbaren Daten zu gewähren. Zu diesem Zweck wurde der VIS-Beschluss zur Ergänzung der VIS-Verordnung(7) erlassen.
13. Angesichts der Komplexität der Einrichtung des Zugangssystems wurde beschlossen, dass der VIS-Beschluss zu einem späteren, vom Rat festzulegenden Zeitpunkt wirksam werden sollte. Nach Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses gilt der Beschluss somit ab dem Zeitpunkt, der vom Rat festzulegen ist, sobald ihm die Kommission mitgeteilt hat, dass die VIS-Verordnung in Kraft getreten und voll anwendbar ist.
5. Beschluss über den Zeitpunkt
14. Die Klage in der Rechtssache C‑540/13 betrifft den Beschluss(8) des Rates zur Festlegung des Zeitpunkts für die Anwendung des VIS-Beschlusses.
15. Nachdem ihm die Kommission mitgeteilt hatte, dass die VIS-Verordnung voll anwendbar sei, erließ der Rat den Beschluss über den Zeitpunkt auf der Grundlage des AEU-Vertrags und von Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses. Nach Art. 1 des Beschlusses über den Zeitpunkt gilt der VIS-Beschluss ab dem 1. September 2013.
II – Verfahren und Anträge der Parteien
16. Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 8. Oktober 2013 und vom 28. April 2014 ist die Republik Österreich in den Rechtssachen C‑317/13 und C‑679/13 als Streithelferin auf Seiten des Rates zugelassen worden. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 27. März 2014 sind diese beiden Rechtssachen zu gemeinsamer mündlicher Verhandlung und Entscheidung verbunden worden.
A – Verbundene Rechtssachen C‑317/13 und C‑679/13
17. Mit seinen Klagen beantragt das Parlament,
– die streitigen Durchführungsbeschlüsse für nichtig zu erklären,
– die Wirkungen dieser Beschlüsse aufrechtzuerhalten, bis diese durch neue, ordnungsgemäß erlassene Rechtsakte ersetzt werden, und
– dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
18. Der Rat – unterstützt durch die Republik Österreich – beantragt,
– die Klagen abzuweisen,
– die Rüge der Rechtswidrigkeit(9) bezüglich des Beschlusses von 2005 als unzulässig oder zumindest als unbegründet zurückzuweisen,
– dem Parlament die Kosten aufzuerlegen und
– hilfsweise, für den Fall, dass der Gerichtshof die streitigen Durchführungsbeschlüsse für nichtig erklären sollte, die Wirkungen dieser Beschlüsse aufrechtzuerhalten, bis diese durch neue Rechtsakte ersetzt werden.
B – Rechtssache C‑540/13
19. Mit seiner Klage beantragt das Parlament,
– den Beschluss über den Zeitpunkt für nichtig zu erklären,
– die Wirkungen des Beschlusses aufrechtzuerhalten, bis dieser durch einen neuen, ordnungsgemäß erlassenen Rechtsakt ersetzt wird, und
– dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
20. Der Rat beantragt,
– die Klage als unzulässig oder zumindest als unbegründet abzuweisen,
– dem Parlament die Kosten aufzuerlegen und
– hilfsweise, für den Fall, dass der Gerichtshof den Beschluss über den Zeitpunkt für nichtig erklären sollte, die Wirkungen dieses Beschlusses aufrechtzuerhalten, bis dieser durch einen neuen Rechtsakt ersetzt wird.
C – Verbundene Rechtssachen C‑317/13 und C‑679/13 und Rechtssache C‑540/13
21. Das Parlament und der Rat haben in der gemeinsamen mündlichen Verhandlung vom 5. November 2014 in allen drei vorliegenden Rechtssachen mündliche Erklärungen abgegeben.
III – Würdigung
A – Vorbemerkungen
1. Wesentliches Vorbringen der Parteien
22. In den verbundenen Rechtssachen C‑317/13 und C‑679/13 rügt das Parlament, dass die streitigen Durchführungsbeschlüsse nicht rechtmäßig seien, und meint, der Rat habe in beiden Fällen die falsche Rechtsgrundlage gewählt. Die Rechtssache C‑540/13 betrifft hingegen einen Beschluss, mit dem der Rat, nach Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses handelnd, den Zeitpunkt des Wirksamwerdens dieses Beschlusses festlegt. Auch in dieser Rechtssache rügt das Parlament, dass der Beschluss nicht rechtmäßig sei, und meint ebenfalls, dass die falsche Rechtsgrundlage gewählt worden sei.
23. Trotz der offenkundigen Unterschiede stehen die drei Rechtssachen in engem Zusammenhang. Dies ist nicht nur deshalb so, weil sich der jeweils angefochtene Beschluss in allen drei Rechtssachen auf einen Beschluss stützt, der auf der Grundlage der früheren dritten Säule erlassen wurde. Beide Seiten haben in allen drei Rechtssachen auch nahezu die gleichen Argumente vorgetragen.
24. An dieser Stelle muss ich darauf hinweisen, dass es den schriftlichen Ausführungen insbesondere des Parlaments an Klarheit und Stringenz fehlt. Gleichwohl entnehme ich den schriftlichen Ausführungen und den in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Argumenten, dass das Parlament seine Klagen im Wesentlichen auf zwei Klagegründe stützt. Erstens meint es, dass der Rat für den Erlass sowohl der streitigen Durchführungsbeschlüsse als auch des Beschlusses über den Zeitpunkt die falsche Rechtsgrundlage gewählt habe. Nach Ansicht des Parlaments hat der Rat eine aufgehobene Rechtsgrundlage bzw. eine ungültige abgeleitete Rechtsgrundlage herangezogen. Zweitens habe der Rat damit ein Entscheidungsverfahren zugrunde gelegt, das im AEU-Vertrag nicht vorgesehen sei(10) .
25. Hierzu bringt das Parlament vor, dass in den Beschlüssen 2013/129, 2013/496 und 2013/392 (im Folgenden zusammen: angefochtene Beschlüsse) zwar die jeweiligen Rechtsgrundlagen durch einen allgemeinen Verweis auf den AEU-Vertrag und konkrete Verweise – in den ersten beiden Fällen auf Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 und im dritten Fall auf Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses – angegeben würden, dass die angefochtenen Beschlüsse in Wirklichkeit jedoch auf Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU beruhten(11) . Da Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon aufgehoben worden sei, beruhten die angefochtenen Beschlüsse daher auf einer ungültigen Rechtsgrundlage. Insbesondere könne weder Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 noch Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses als Rechtsgrundlage eines der angefochtenen Beschlüsse herangezogen werden.
26. Logische Folge der Aufhebung von Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU ist nach Ansicht des Parlaments, dass Rechtsakte des abgeleiteten Rechts, die auf der Grundlage dieser Bestimmung den Erlass von Durchführungsbeschlüssen vorsähen, nicht mehr angewandt werden dürften. Diese Schlussfolgerung werde durch Art. 9 des Protokolls Nr. 36 nicht berührt. Da diese Übergangsbestimmung eine Ausnahme von den allgemeinen Regelungen des AEU-Vertrags sei, sei sie restriktiv auszulegen.
27. Der Rat, in den verbundenen Rechtssachen C‑317/13 und C‑679/13 unterstützt durch die österreichische Regierung, tritt dieser Ansicht entgegen. Er bringt vor, dass die angefochtenen Beschlüsse wirksam auf Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 bzw. Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses gestützt werden könnten, die im Licht von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 zu betrachten seien.
28. Zudem bestand bei Abschluss des schriftlichen Verfahrens erhebliche Verunsicherung, ob das Parlament ferner, hilfsweise, Rügen der Rechtswidrigkeit insbesondere bezüglich Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 und Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses erhoben hatte. Diese Verunsicherung wurde durch die ausführliche Erörterung sowohl der Zulässigkeit als auch der Begründetheit dieser Rügen in den schriftlichen Ausführungen beider Parteien befördert(12) . In der mündlichen Verhandlung nahm das Parlament jedoch eine Klarstellung durch die Erklärung vor, dass es die Rechtmäßigkeit der Grundbeschlüsse (oder von Teilen davon) an sich nicht in Frage stelle. Vorgebracht werde lediglich, dass Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 und Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses infolge der Aufhebung von Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU und Art. 39 EU nicht mehr für den Erlass der angefochtenen Beschlüsse verwendet werden dürften; eine Heranziehung dieser Bestimmungen zu diesem Zweck sei als Verwendung einer ungültigen abgeleiteten Rechtsgrundlage anzusehen, die im AEU-Vertrag nicht vorgesehen sei.
2. Für die vorliegenden Rechtssachen wesentliche Gesichtspunkte
29. In den vorliegenden Rechtssachen wird der Gerichtshof um eine Entscheidung über Fragen von unzweifelhafter verfassungsrechtlicher Bedeutung ersucht. Diese Fragen berühren die institutionelle Ordnung der Union und den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts, der ein Grundpfeiler der konstitutionellen Architektur der EU ist(13) . Aufgeworfen wird durch die vorliegenden Rechtssachen insbesondere eine neue institutionelle Frage, die sich aus der Komplexität ergibt, die der „Lissabonisierung“ der früheren zwischenstaatlichen dritten Säule zu eigen ist, in deren Rahmen die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen geregelt war.
30. Anders als beim Schengen-Besitzstand, der in den rechtlichen und institutionellen Rahmen der Europäischen Union einbezogen wurde, ohne dass besondere Übergangsregelungen getroffen wurden(14), sollte sich die „Lissabonisierung“ der dritten Säule ein Jahrzehnt später in allmählicherer Weise vollziehen. Dies kommt deutlich darin zum Ausdruck, dass der AEU-Vertrag jetzt konkrete Übergangsbestimmungen für Rechtsakte enthält, die im Rahmen der dritten Säule erlassen wurden. In Art. 9 des Protokolls Nr. 36 ist eine dieser Bestimmungen niedergelegt.
31. Der Schlüssel für die Entscheidung der vorliegenden Rechtssachen ist die Klärung des Geltungsbereichs von Art. 9 des Protokolls Nr. 36. Die Klagen des Parlaments stehen und fallen nämlich mit der Auslegung dieser Bestimmung. Das Parlament bringt im Wesentlichen vor, dass Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 und Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses ohne die Stütze des Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU nicht als Rechtsgrundlagen für die angefochtenen Beschlüsse dienen könnten. Seiner Ansicht nach muss der allgemeine Rahmen des AEU-Vertrags zur Anwendung kommen, so dass nur zwei alternative Optionen bestanden, diese Beschlüsse wirksam zu erlassen.
32. Im Fall der ersten Alternative – wenn in den angefochtenen Beschlüssen die Regelung eines wesentlichen Aspekts des geregelten Bereichs gesehen worden sei – hätten diese im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens erlassen werden müssen, und zwar im Fall der streitigen Durchführungsbeschlüsse nach Art. 83 Abs. 1 AEUV und im Fall des Beschlusses über den Zeitpunkt nach den Art. 87 AEUV und 88 AEUV. Im Fall der zweiten Alternative – wenn in den angefochtenen Beschlüssen eine Regelung nicht wesentlicher Aspekte gesehen worden sei – hätten die Grundbeschlüsse (nach den in den vorgenannten Vorschriften des AEU-Vertrags vorgesehenen Verfahren) dahin geändert werden müssen, dass darin bestimmt worden wäre, ob die angefochtenen Beschlüsse nach den Art. 290 AEUV und 291 AEUV jeweils als delegierter Rechtsakt oder als Durchführungsrechtsakt zu erlassen gewesen seien(15) . Unabhängig davon, ob nach der ersten oder der zweiten Alternative verfahren worden wäre, wäre das Parlament als Mitgesetzgeber tätig geworden.
33. Der Rat bringt demgegenüber vor, dass er gerade aufgrund von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 ermächtigt sei, weiterhin (Durchführungs‑)Maßnahmen auf der Grundlage von Rechtsakten zu erlassen, für die Art. 9 des Protokolls Nr. 36 gelte; dies gelte so lange, wie diese Rechtsakte nicht aufgehoben, für nichtig erklärt oder geändert würden.
34. An dieser Stelle ist eine wichtige Klarstellung erforderlich. Das Parlament legt nahe, dass die angefochtenen Beschlüsse tatsächlich keine Durchführungsmaßnahmen sein könnten, da in diesen Beschlüssen eine Regelung wesentlicher Aspekte des geregelten Bereichs gesehen werden könne(16) . Diese Auffassung teile ich aus den unten in den Nrn. 52 bis 55 genannten Gründen nicht.
35. Dies kann jedoch dahinstehen; die Unterscheidung, die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung in Bezug auf wesentliche und nicht wesentliche Aspekte vornimmt(17), ist in den vorliegenden Rechtssachen jedenfalls nicht relevant. Denn aufgrund der vorgeschlagenen, unten erläuterten Auslegung von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 ist der allgemeine Rahmen des AEU-Vertrags auf die angefochtenen Beschlüsse nicht anwendbar. Einer näheren Auseinandersetzung mit den beiden oben dargestellten Optionen bedarf es daher nicht.
36. Demzufolge werde ich mich mit den durch die vorliegenden Rechtssachen aufgeworfenen Fragen auseinandersetzen, indem ich zunächst Art. 9 des Protokolls Nr. 36 im Einzelnen prüfe. Auf der Grundlage der vorgeschlagenen Auslegung von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 werde ich sodann die Argumente, die die Parteien in den drei Rechtssachen vorbringen, kurz würdigen. Wie ich zu verdeutlichen versuchen werde, sollte die Notwendigkeit, einen reibungslosen und geordneten Übergang zu dem neuen institutionellen Rahmen sicherzustellen, Leitlinie für die Auslegung von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 sein.
B – Bedeutung von Art. 9 des Protokolls Nr. 36
1. Enge oder weite Auslegung?
37. Wie oben bereits angesprochen, legt Art. 9 des Protokolls Nr. 36 die Übergangsregelung für Rechtsakte fest, die auf der Grundlage der Titel V und VI des EU-Vertrags in der Fassung vor Lissabon erlassen wurden. Nach dieser Bestimmung behalten diese Rechtsakte so lange Rechtswirkung, bis sie in Übereinstimmung mit den Verträgen aufgehoben, für nichtig erklärt oder geändert werden. Die Parteien stimmen darin überein, dass Art. 9 für die Grundbeschlüsse gilt. Dort jedoch endet die Übereinstimmung.
38. Das Parlament ist der Ansicht, dass Art. 9 des Protokolls Nr. 36 für die Rechtmäßigkeit von Rechtsakten wie den angefochtenen Beschlüssen, die nach Lissabon erlassen wurden, ohne Bedeutung sei. Die richtige Rechtsgrundlage für den Erlass solcher Beschlüsse sei anhand der allgemeinen Regelungen des AEU-Vertrags zu bestimmen.
39. Dementsprechend vertritt das Parlament (entgegen anderweitiger eigener Behauptungen) eine restriktive Auslegung von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 und meint, dass diese Bestimmung als Ausnahme von der allgemeinen Regelung eng auszulegen sei. Insbesondere solle Art. 9 des Protokolls Nr. 36 lediglich sicherstellen, dass im Rahmen der früheren dritten Säule erlassene Rechtsakte trotz des Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon nicht automatisch außer Kraft träten. Diese Rechtsakte (wie etwa Rahmenbeschlüsse) seien für die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die zu erreichenden Ziele weiterhin verbindlich, ohne unmittelbare Wirkung zu entfalten. Das Parlament weist gleichwohl die Ansicht zurück, dass Bestimmungen, die in unter Art. 9 fallenden Rechtsakten geregelt sind und Durchführungsbefugnisse auf den Rat übertragen (wie im Fall von Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 und Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses), in der neuen konstitutionellen Landschaft weiterhin anwendbar seien.
40. Der Rat vertritt dagegen eine extensivere Auslegung von Art. 9 des Protokolls Nr. 36. Er ist der Ansicht, dass alle Bestimmungen, die in unter Art. 9 fallenden Rechtsakten geregelt seien, ihre Rechtswirkung behielten, auch solche, die den Erlass von Durchführungsmaßnahmen vorsähen.
41. Zuzugestehen ist, dass Art. 9 des Protokolls Nr. 36 alles andere als eindeutig ist. Es ist nämlich nichts ersichtlich, was die vom Parlament vertretene restriktive Auslegung oder die vom Rat befürwortete weitere Auslegung von vornherein endgültig ausschlösse. Beide erscheinen vertretbar. Doch würde die vom Parlament vertretene Auslegung zwar einen schnellen Übergang zu dem neuen System bewirken, meines Erachtens aber zu unangemessenen Konsequenzen führen.
2. Reibungsloser Übergang zu dem neuen rechtlichen Rahmen
42. Meines Erachtens muss Art. 9 des Protokolls Nr. 36 im Licht seines Kontexts und insbesondere unter Berücksichtigung seines übergeordneten Ziels verstanden werden. Auch wenn Übergangsregelungen eine Reihe verschiedener Zwecke verfolgen können, meine ich nämlich, dass sie allgemein einen geordneten und kohärenten Übergang zu einer neuen Regelung sicherstellen sollen(18) . Im besonderen Zusammenhang des vorliegenden Falles denke ich, dass Art. 9 des Protokolls Nr. 36 als Werkzeug verstanden werden sollte, das einen reibungslosen Übergang von einer Regelung zu einer anderen sicherstellen soll.
43. Auch wenn neue Regelungen zweifellos bedeutende Veränderungen für jedes Rechtssystem mit sich bringen können, zeigt meines Erachtens allein schon das Vorhandensein von Übergangsregelungen im vorliegenden Zusammenhang, dass die Verfasser des Vertrags von Lissabon die Schwierigkeiten nicht verkannten, die im Anpassungsprozess entstehen können. Dies kommt deutlich in der den Verträgen beigefügten Erklärung Nr. 50 zum Ausdruck(19) . Mit dieser Erklärung werden die Organe ersucht, sich zu bemühen, in geeigneten Fällen und nach Möglichkeit
innerhalb der in Art. 10 Abs. 3 des Protokolls Nr. 36 genannten Frist von fünf Jahren Rechtsakte zu erlassen, mit denen bestehende Rechtsakte der dritten Säule geändert oder ersetzt werden(20) .
44. Mit der Erklärung wird der Gesetzgeber demnach eindeutig dazu aufgefordert, die notwendigen Schritte zu ergreifen, um frühere Rechtsakte der dritten Säule an den neuen rechtlichen Rahmen anzupassen. Nach meinem Verständnis zeigt diese Erklärung jedoch in Verbindung mit Art. 9 des Protokolls Nr. 36, der die Rechtswirkung von im Rahmen der dritten Säule erlassenen Rechtsakten aufrechterhält (ohne zeitliche Grenzen festzulegen), dass Art. 9 des Protokolls Nr. 36 einen möglichst baldigen Übergang vom früheren zwischenstaatlichen System zum allgemeinen Unionsrahmen unter Hinnahme der Zwänge und Besonderheiten des Gesetzgebungsverfahrens sicherstellen soll. Hätten die Verfasser des Vertrags von Lissabon nämlich einen vollständigen Abschluss des Übergangsprozesses innerhalb eines bestimmten Zeitraums sicherstellen wollen, wären in Art. 9 zweifellos (ebenso wie beispielsweise in Art. 10) Fristen hierfür angegeben.
45. Für die richtige Auslegung von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 sind daher meiner Ansicht nach die besonderen Umstände zu berücksichtigen, die zur Lissabonisierung der dritten Säule und zur Aufnahme der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen in den breiteren Unionsrahmen geführt haben. Übergangsregelungen dürften nämlich dort als umso wichtiger anzusehen sein, wo sich Änderungen in der konstitutionellen Architektur vollziehen. In diesem Zusammenhang liegt auf der Hand, dass Übergangsregelungen wie die im Protokoll Nr. 36 einen reibungslosen Übergang zu dem neuen System (und eine gewisse Kontinuität) sicherstellen sollen. Dementsprechend denke ich, dass der einer Bestimmung wie Art. 9 zugrunde liegende Sinn und Zweck darin besteht, unnötige Störungen bei der Anwendung von Rechtsakten zu vermeiden, die in einem Rahmen ergangen sind, der nicht mehr existiert.
46. Konkret überträgt Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 dem Rat die Zuständigkeit dafür, neue psychoaktive Substanzen Kontrollmaßnahmen zu unterwerfen. Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses ermächtigt den Rat, den Zeitpunkt festzulegen, ab dem der VIS-Beschluss gilt. Beide Bestimmungen übertragen dem Rat somit (Durchführungs-)Befugnisse. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Grundbeschlüsse beruhte diese Übertragung – zwischen den Parteien unstreitig – auf Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU. Es ist zwar möglich, aber doch wenig einleuchtend, sich wie das Parlament auf den Standpunkt zu stellen, dass mit dem Begriff „Rechtswirkung“(21) in Art. 9 des Protokolls Nr. 36 nur manche, aber nicht alle Rechtswirkungen gemeint sind, die die jeweiligen Rechtsakte entfalten. Bei einer solchen Auslegung würde der Begriff „Rechtswirkung“ die Wirkung nicht erfassen, dass Durchführungsmaßnahmen erlassen werden können, die dafür erforderlich sind, dass im Rahmen der früheren dritten Säule erlassene Rechtsakte wirksam bleiben oder, wie im Fall des VIS-Beschlusses, tatsächlich angewandt werden können.
47. Zu betonen ist, dass in Art. 9 keine solche Unterscheidung zwischen verschiedenen Arten von Rechtswirkungen vorgenommen wird. Besonders überzeugend finde ich in diesem Zusammenhang auch die vom Rat vorgebrachte Argumentation. Wenn der vom Parlament vertretenen restriktiven (und durchaus selektiven) Auslegung von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 gefolgt würde, würde sie dazu führen, dass eine Reihe von vor Lissabon ergangenen Rechtsakten, die ständig aktualisiert werden müssen, wenn sie ihre Aufgabe erfüllen sollen, lahmgelegt würde. Dies wäre insbesondere der Fall, wenn Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 nach Lissabon automatisch keine Wirkung mehr entfalten würde. Auch würde sich der Zeitpunkt für die Anwendung des VIS-Beschlusses erheblich verzögern.
48. Wichtig ist auch, im Blick zu behalten, dass der Gesetzgeber im Hinblick auf den Erlass neuer Rechtsvorschriften (bzw. die Änderung bestehender Rechtsvorschriften) nur begrenzte Möglichkeiten hat. Die Entscheidung für eine Änderung von Rechtsakten, die im Rahmen der früheren dritten Säule ergangen sind, ist eine politische und sollte genau das bleiben. Insofern würde eine restriktive Auslegung von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 den Gesetzgebungsprozess in ungerechtfertigter Weise einschränken und die dem Gesetzgeber zur Verfügung stehenden Wahlmöglichkeiten im Hinblick darauf, welche Vorschläge er einbringen will, begrenzen. Die Folge wäre schlicht eine Ressourcenverschwendung(22) .
49. Der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts ist sicherlich oft ins Feld geführt worden, um die (ursprünglich lediglich beratende) Rolle des Parlaments im Gesetzgebungsprozess zu stärken(23) . Allerdings ist dieser Grundsatz selbstverständlich nicht dahin zu verstehen, dass dem Parlament danach im Zweifel zulasten anderer Organe mehr Befugnisse zuerkannt wären(24) . Ganz grundsätzlich ist dieser Grundsatz in einer Weise anzuwenden, die die Wahrung der Zuständigkeitsverteilung zwischen den Organen gewährleistet, so wie sie im Vertrag (und im vorliegenden Fall in Art. 9 des Protokolls Nr. 36) festgelegt ist.
50. Indessen lässt sich dem Ansatz, die Beteiligung des Parlaments am Erlass von Rechtsakten zu stärken, die im Kontext der früheren dritten Säule stehen, schwer die Zustimmung versagen. Dies steht in der Tat im Einklang mit dem allgemeineren Ziel des Lissabonisierungsprozesses, die demokratische Rechenschaftspflicht in diesem Bereich zu erhöhen(25) .
51. Solange der jeweilige Rechtsakt jedoch nicht aufgehoben, für nichtig erklärt oder geändert worden ist, findet Art. 9 des Protokolls Nr. 36 als lex specialis gegenüber den allgemeinen Regelungen des AEU-Vertrags weiter Anwendung. Dies gilt auch für die Übertragung von Befugnissen auf den Rat, auf der Grundlage der entsprechenden Rechtsakte Beschlüsse zu fassen.
3. Wann liegt eine Änderung vor?
52. Es könnte natürlich die Ansicht vertreten werden (wie es das Parlament beiläufig – und ohne diesen Punkt weiter zu vertiefen – tut), dass die angefochtenen Beschlüsse – insbesondere der Beschluss über den Zeitpunkt – Änderungen der Grundbeschlüsse darstellen. Wäre dies richtig, würden die allgemeinen Regelungen des AEU-Vertrags anwendbar.
53. Diese Ansicht setzt ein extrem großzügiges Verständnis davon voraus, was eine Änderung ist. Im Wesentlichen würde dies bedeuten, dass jede nach Lissabon erlassene (Durchführungs-)Maßnahme – deren Rechtmäßigkeit auf einen Rechtsakt der früheren dritten Säule gestützt wird und für die Art. 9 a priori
gilt – als eine Änderung des fraglichen Grundrechtsakts ausgelegt werden könnte(26) .
54. Erstens haben, was die streitigen Durchführungsbeschlüsse betrifft, diese Beschlüsse meiner Ansicht nach keine Wirkung auf die politischen Entscheidungen, die mit der Einrichtung eines Systems für den Austausch von Informationen und die Bewertung von Risiken im Zusammenhang mit neuen psychoaktiven Substanzen – wie in dem Beschluss von 2005 vorgesehen – verbunden waren. Vielmehr stellen diese Beschlüsse die wirksame Anwendung des Beschlusses von 2005 auf neu bekannt gewordene Substanzen sicher. Mit den streitigen Durchführungsbeschlüssen wird die Anwendung des Beschlusses von 2005 zwar auf neue Substanzen ausgedehnt, das durch diesen Beschluss eingeführte System jedoch in keiner Weise geändert.
55. Zweitens ist im Hinblick auf den Beschluss über den Zeitpunkt festzuhalten, dass die Festlegung eines Anwendungszeitpunkts für den VIS-Beschluss den materiellen Inhalt des VIS-Beschlusses oder das tatsächliche Inkrafttreten dieses Beschlusses nicht berührt. Dieser Beschluss trat bereits 2008 als Teil eines Maßnahmenpakets in Kraft, zu dem auch die VIS-Verordnung gehört. In diesem Sinne stellt, anders als der Zeitpunkt des Inkrafttretens, die Festlegung eines Zeitpunkts für die Anwendung lediglich eine reine Durchführungsmaßnahme dar, die ihre vollständige unionsweite Anwendung sicherstellen soll.
56. Die vorstehenden Erwägungen werde ich im Blick behalten und nun die Argumente würdigen, die die Parteien zu den Rechtsgrundlagen der angefochtenen Beschlüsse vorbringen.
C – Rechtsgrundlagen der angefochtenen Beschlüsse
57. Durchaus ungewöhnlich ist, dass zwischen den Parteien nicht nur die Gültigkeit der herangezogenen Rechtsgrundlagen, sondern auch die tatsächlichen Rechtsgrundlagen der angefochtenen Beschlüsse streitig sind. Bevor also die Gültigkeit der Rechtsgrundlagen der angefochtenen Beschlüsse geprüft werden kann, ist zunächst festzustellen, auf welchen Grundlagen die angefochtenen Beschlüsse tatsächlich erlassen wurden.
58. Das Hauptvorbringen des Parlaments ist, dass die Rechtsgrundlage der angefochtenen Beschlüsse in Wirklichkeit der aufgehobene Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU sei. Auch wenn der Rat in diesem Punkt anderer Ansicht ist, sind die Parteien darin einig, dass Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU keine gültige Rechtsgrundlage für die angefochtenen Beschlüsse darstellen kann, weil er mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon nach Art. 1 Nr. 51 des Vertrags von Lissabon aufgehoben wurde. Tatsächlich gibt es innerhalb des gegenwärtigen konstitutionellen Rahmens keine Übergangsregelung, die die Wirkung dieser aufgehobenen Bestimmung für eine Übergangszeit aufrechterhält. Aus dieser Feststellung ziehen die Parteien jedoch ausgesprochen unterschiedliche Schlussfolgerungen.
59. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof die Gültigkeit der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts systematisch anhand der dem fraglichen Akt zu entnehmenden Bestandteile
prüft. Was ferner die Verpflichtung angeht, die Rechtsgrundlage eines EU-Rechtsakts eindeutig anzuführen, hat der Gerichtshof anerkannt, dass die fehlende Benennung einer bestimmten Vorschrift des Vertrags nicht automatisch ein wesentlicher Fehler ist, soweit die Rechtsgrundlage eines Aktes anhand anderer Bestandteile dieses Aktes ermittelt werden kann(27) .
60. In den angefochtenen
Beschlüssen wird weder Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU noch der frühere EU-Vertrag erwähnt (hiervon klar zu trennen ist die Frage, ob diese Bestimmung in den Grund beschlüssen erwähnt wird und welche Auswirkungen dies auf die Rechtmäßigkeit dieser Beschlüsse haben könnte)(28) . In den angefochtenen Beschlüssen wird ausschließlich auf die einschlägigen Bestimmungen der Grundbeschlüsse (Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 bzw. Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses) und den AEU-Vertrag insgesamt Bezug genommen.
61. Vor dem Hintergrund der oben dargestellten Herangehensweise des Gerichtshofs in Bezug auf die Gültigkeit der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts und mit Blick darauf, dass in den angefochtenen Beschlüssen lediglich auf die einschlägigen Bestimmungen der Grundbeschlüsse und den AEU-Vertrag Bezug genommen wird, ist meines Erachtens schwer ersichtlich, warum Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU hier von Bedeutung sein sollte. Diese Bestimmung übertrug dem Rat vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon
schlicht die Befugnis, Maßnahmen zu ergreifen, um die unionsweite Durchführung von Beschlüssen sicherzustellen, die auf der Grundlage dieser Bestimmung erlassen wurden. Richtig ist zwar, dass in Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 tatsächlich auf diese Bestimmung Bezug genommen wird (nicht dagegen in Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses). Nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon hat diese Bezugnahme (bzw. ihr Fehlen) jedoch für die hier vorzunehmende Würdigung jede Bedeutung verloren. Da alle drei angefochtenen Beschlüsse nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon erlassen wurden, stellt meiner Überzeugung nach der AEU-Vertrag den einzigen relevanten Rahmen für die Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit (und der Zuständigkeit des Rates für ihren Erlass) dar.
62. In dieser Hinsicht besteht offenbar kein Zweifel in Bezug auf die für den Erlass der angefochtenen Beschlüsse tatsächlich herangezogene Rechtsgrundlage: Wie jeweils in den Erwägungsgründen der einzelnen Beschlüsse angeführt, wurden die streitigen Durchführungsbeschlüsse auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 und des AEU-Vertrags erlassen und der Beschluss über den Zeitpunkt auf der Grundlage von Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses und des AEU-Vertrags.
63. An dieser Stelle muss ich auf das Vorbringen des Parlaments eingehen, dass die Bezugnahme auf den AEU-Vertrag (insgesamt) jedenfalls zu allgemein sei, um eine adäquate Rechtsgrundlage darzustellen. Diese vage Bezugnahme führe zu Rechtsunsicherheit.
64. In der Regel würde ich bei einer unbestimmten Bezugnahme auf den Vertrag – wie bei der hier fraglichen Bezugnahme – zu dem Ergebnis kommen, dass die angefochtenen Beschlüsse für nichtig zu erklären sind. Eine unterlassene eindeutige Angabe der verwendeten Rechtsgrundlage – die grundsätzlich vom Gerichtshof gefordert wird – ist nämlich schwer mit dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung zu vereinbaren(29) . Im besonderen Zusammenhang der vorliegenden Rechtssachen muss ich dem Parlament jedoch widersprechen. Außer Art. 9 des Protokolls Nr. 36 ist hier offenbar keine andere Bestimmung des AEU-Vertrags relevant.
65. Auch wenn der Rat sicherlich einen Verweis auf Art. 9 des Protokolls Nr. 36 hätte aufnehmen können, bleibt fraglich, ob diese Bezugnahme hilfreich gewesen wäre. Diese Übergangsbestimmung normiert nämlich keine materielle Regelung, die als Rechtsgrundlage hätte verwendet werden können. Sie erhält vielmehr lediglich die Wirkungen von Rechtsakten des abgeleiteten Rechts, die zur früheren dritten Säule gehören, aufrecht, bis diese Rechtsakte aufgehoben, ersetzt oder für nichtig erklärt worden sind. In diesem besonderen Zusammenhang ist die allgemeine Bezugnahme auf den AEU-Vertrag gerade aufgrund der „abgeleiteten“ Rechtsgrundlagen – also Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 und Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses –, die diese allgemeine Bezugnahme auf den Vertrag substantiieren, als zulässig anzusehen.
66. Wie oben erwähnt, ist bislang weder der Beschluss von 2005 noch der VIS-Beschluss geändert worden. Daher ist die ausdrückliche Bezugnahme in den angefochtenen Beschlüssen auf Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 bzw. Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses und den AEU-Vertrag allgemein meines Erachtens als hinreichende Angabe der Rechtsgrundlage der angefochtenen Beschlüsse anzusehen.
67. Ausgehend von diesem Ergebnis erweist sich die obige Auslegung von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 als maßgebend für die Entscheidung, ob der Rat die angefochtenen Beschlüsse auf dieser Grundlage rechtmäßig erlassen durfte.
68. In Anbetracht der oben in Nr. 51 vorgeschlagenen Auslegung kann ich mich der Ansicht des Parlaments zur Ungültigkeit der für den Erlass der angefochtenen Beschlüsse verwendeten Rechtsgrundlagen nicht anschließen. Ausgehend von meiner Auffassung, dass der Ansatz eines reibungslosen Übergangs Leitlinie für die Auslegung von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 sein sollte, muss diese Bestimmung dahin verstanden werden, dass damit alle
Wirkungen der Bestimmungen, die in den in ihren Anwendungsbereich fallenden Rechtsakten geregelt sind, aufrechterhalten werden. Solange die Grundbeschlüsse nicht geändert worden sind, bleibt die dem Rat über tragene Zuständigkeit für den Erlass von Durchführungsmaßnahmen daher voll wirksam. Anders formuliert: Damit die allgemeinen Unionsregelungen ins Spiel kommen, müssten die Grundbeschlüsse geändert werden. Das Vorschlagsrecht für die Änderung – oder gegebenenfalls auch die Ersetzung oder Aufhebung – dieser Rechtsakte bleibt jedoch der Kommission vorbehalten. Wie bereits erläutert, stellen die angefochtenen Beschlüsse nach meiner Überzeugung keine Änderungen der Grundbeschlüsse im Sinne von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 dar.
69. Daher komme ich zu dem Ergebnis, dass die angefochtenen Beschlüsse auf der richtigen Rechtsgrundlage erlassen wurden.
70. Ein so lautendes Ergebnis würde allein schon ausreichen, um die Klagen des Parlaments in den vorliegenden Rechtssachen als unbegründet abzuweisen. Aus Gründen der Vollständigkeit mache ich jedoch noch die folgenden Anmerkungen zu zwei Gesichtspunkten, die von den Parteien während des vorliegenden Verfahrens ausführlich erörtert wurden: die Wahl einer abgeleiteten Rechtsgrundlage und der Umstand, dass das Parlament nicht angehört wurde.
D – Weitere Gesichtspunkte: Wahl einer abgeleiteten Rechtsgrundlage und Anhörung des Parlaments
71. Das Parlament hat während des Verfahrens wiederholt beanstandet, dass es in das Beschlussfassungsverfahren nicht einbezogen worden sei, wie dies sowohl nach der vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon geltenden Regelung als auch im allgemeinen Rahmen des AEU-Vertrags erfolgt wäre. In der mündlichen Verhandlung wurde jedoch deutlich, dass das Parlament in dem zum Erlass der angefochtenen Beschlüsse führenden Verfahren seine Anhörung als solche nicht verlangt hatte. Das Vorbringen zu einer unterbliebenen Anhörung war lediglich ein Mittel, um näher dazulegen, dass das vom Rat beim Erlass der angefochtenen Beschlüsse zugrunde gelegte Entscheidungsverfahren von demjenigen abweicht, das vor Lissabon galt und das nach Ansicht des Parlaments hätte befolgt werden müssen, um den allgemeinen Rahmen des AEU-Vertrags richtig anzuwenden(30) .
72. An dieser Stelle ist kurz daran zu erinnern, dass Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU und Art. 39 EU mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon aufgehoben wurden. Wie beide Parteien anmerken, entfalten diese Bestimmungen somit keine Rechtswirkung mehr und können nicht der Maßstab für die Festlegung des richtigen Verfahrens für den Erlass der angefochtenen Beschlüsse sein. Daher – und insbesondere im Licht des Grundsatzes tempus regit actum
– lässt sich kaum die Ansicht vertreten, dass aufgrund von Art. 39 EU weiter eine Verpflichtung zur Anhörung des Parlaments besteht(31) . So viel scheint klar. Gleichwohl besteht weiter erhebliche Uneinigkeit darüber, ob die Aufhebung des früheren EU-Vertrags dazu führt, dass Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses von 2005 und Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses nun als ungültige abgeleitete Rechtsgrundlagen anzusehen sind(32), insbesondere deshalb, weil nach diesen Bestimmungen keine Anhörung des Parlaments erforderlich ist(33) .
73. Wie oben bereits mehrfach erwähnt, hat die Tatsache, dass Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU aufgehoben wurde, keine Auswirkungen auf die Übertragung von Durchführungsbefugnissen nach Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 und Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses. Der Grund hierfür ist Art. 9 des Protokolls Nr. 36. Diese Bestimmung erhält die Wirkungen dieser Übertragungsbestimmungen trotz der Aufhebung des konstitutionellen Rahmens, in dem der Beschluss von 2005 und der VIS-Beschluss erlassen wurden, aufrecht.
74. Auch auf die Gefahr hin, Selbstverständlichkeiten auszuführen, ist zu sagen, dass dieser Rahmen durch den AEU-Vertrag ersetzt worden ist. Art. 9 des Protokolls Nr. 36 ist jedoch Bestandteil dieses Vertrags und somit des neuen konstitutionellen Rahmens(34) . Diese Bestimmung des Primärrechts gestattet es, von dem Rat vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon übertragenen Durchführungsbefugnissen weiterhin Gebrauch zu machen, indem sie die Wirkung einer bestehenden Übertragung von Durchführungsbefugnissen für die Übergangszeit aufrechterhält. Angesichts von Art. 9 weichen Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 und Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses keinesfalls derart von den Regelungen des AEU-Vertrags ab, dass sie als ungültige abgeleitete Rechtsgrundlagen anzusehen wären.
75. Zwar könnte man natürlich argumentieren, dass die vor Lissabon bestehende Verpflichtung zur Anhörung auf der Grundlage von Art. 39 EU nicht schon deshalb entfällt, weil sich der konstitutionelle Rahmen ändert. Das Fortbestehen dieser Verpflichtung stünde im Einklang mit dem Ziel des Lissabonisierungsprozesses, die Beteiligung des Parlaments im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen zu stärken.
76. Ich denke jedoch, dass Art. 9 des Protokolls Nr. 36, der einfach die Rechtswirkung bestehender abgeleiteter Rechtsinstrumente, die im Rahmen der früheren dritten Säule erlassen wurden, aufrechterhält, besondere Bedeutung beigemessen werden sollte. Da nicht nur diese Bestimmung des Primärrechts, sondern auch der AEU-Vertrag allgemein schweigt, was eine Verpflichtung zur Anhörung des Parlaments bei Durchführungsmaßnahmen angeht, die auf der Grundlage früher übertragener Befugnisse erlassen werden, halte ich es nicht für angezeigt, eine solche Verpflichtung in den gegenwärtigen AEU-Vertrag hineinzulesen. Dies gilt zumal deshalb, weil sowohl Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU als auch Art. 39 EU nach Art. 1 Nr. 51 des Vertrags von Lissabon aufgehoben worden sind(35) . Demzufolge stellen Durchführungsbeschlüsse, die auf der doppelten Grundlage sowohl von Rechtsakten der dritten Säule als auch von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 erlassen werden, übergangsweise eine besondere Art von Rechtsakten dar, für die die Beteiligung des Parlaments bei ihrem Erlass nicht erforderlich ist.
77. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die drei Klagen des Parlaments in den verbundenen Rechtssachen C‑317/13 und C‑679/13 und in der Rechtssache C‑540/13 als unbegründet abzuweisen sind. Aufgrund dieses Ergebnisses bedarf es keiner Erörterung der Anträge beider Parteien zur Notwendigkeit, die Wirkungen der angefochtenen Beschlüsse aufrechtzuerhalten, bis diese durch neue Rechtsakte ersetzt werden.
E – Kosten
78. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. In allen drei Rechtssachen hat der Rat einen Kostenantrag gestellt und ist das Parlament unterlegen.
79. Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen Mitgliedstaaten und Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Die Republik Österreich hat daher in den verbundenen Rechtssachen C‑317/13 und C‑679/13 ihre eigenen Kosten zu tragen.
IV – Ergebnis
80. Aufgrund aller vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,
– die Klagen des Parlaments in den verbundenen Rechtssachen C‑317/13 und C‑679/13 und in der Rechtssache C‑540/13 abzuweisen,
– dem Parlament die Kosten aufzuerlegen und
– der Republik Österreich ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
(1) .
(2)
–	Art. 9 steht in Titel VII dieses Protokolls, der Rechtsakte betrifft, die auf der Grundlage der Titel V und VI des Vertrags über die Europäische Union in der Fassung vor Lissabon angenommen wurden.
(3)
–	Beschluss 2005/387/JI des Rates vom 10. Mai 2005 betreffend den Informationsaustausch, die Risikobewertung und die Kontrolle bei neuen psychoaktiven Substanzen (ABl. L 127, S. 32).
(4)
–	Beschluss 2013/129/EU des Rates vom 7. März 2013 über Kontrollmaßnahmen für 4-Methylamphetamin (ABl. L 72, S. 11) (im Folgenden: erster Durchführungsbeschluss) und Durchführungsbeschluss 2013/496/EU des Rates vom 7. Oktober 2013 über Kontrollmaßnahmen für 5-(2-Aminopropyl)indol (ABl. L 272, S. 44) (im Folgenden: zweiter Durchführungsbeschluss) (oder zusammen: streitige Durchführungsbeschlüsse).
(5)
–	Visa-Informationssystem. Das VIS wurde durch die Entscheidung 2004/512/EG des Rates vom 8. Juni 2004 zur Einrichtung des Visa-Informationssystems (VIS) (ABl. L 213, S. 5) eingeführt.
(6)
–	Beschluss 2008/633/JI des Rates vom 23. Juni 2008 über den Zugang der benannten Behörden der Mitgliedstaaten und von Europol zum Visa-Informationssystem (VIS) für Datenabfragen zum Zwecke der Verhütung, Aufdeckung und Ermittlung terroristischer und sonstiger schwerwiegender Straftaten (ABl. L 218, S. 129).
(7)
–	Verordnung (EG) Nr. 767/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über das Visa-Informationssystem (VIS) und den Datenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten über Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt (VIS-Verordnung) (ABl. L 218, S. 60).
(8)
–	Beschluss 2013/392/EU des Rates vom 22. Juli 2013 zur Festlegung des Zeitpunkts, ab dem der Beschluss 2008/633/JI über den Zugang der benannten Behörden der Mitgliedstaaten und von Europol zum Visa-Informationssystem (VIS) für Datenabfragen zum Zwecke der Verhütung, Aufdeckung und Ermittlung terroristischer und sonstiger schwerwiegender Straftaten gilt (ABl. L 198, S. 45) (im Folgenden: Beschluss über den Zeitpunkt).
(9)
–	Das Parlament bringt hilfsweise vor, dass Art. 8 Abs. 3 des Beschlusses von 2005 eine ungültige abgeleitete Rechtsgrundlage darstelle. In seiner Klagebeantwortung fasst der Rat dieses Vorbringen als eine Rüge der Rechtswidrigkeit im Sinne von Art. 277 AEUV auf. In der Rechtssache C‑540/13 stellt der Rat nicht ausdrücklich einen entsprechenden Antrag, trägt aber in seinen Ausführungen in ähnlicher Weise in Bezug auf den VIS-Beschluss vor.
(10)
–	Trotz der Ähnlichkeit der in allen drei Rechtssachen angeführten Klagegründe werden diese Gründe in den Rechtssachen C‑679/13 und C‑540/13 in umgekehrter Reihenfolge wie in der Rechtssache C‑317/13 angeführt. Das Parlament wendet sich gegen das zugrunde gelegte Verfahren, da es nach den Regelungen, die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon gegolten hätten, nach Art. 39 EU habe angehört werden müssen, wenn der Rat Beschlüsse aufgrund der dritten Säule gefasst habe.
(11)
–	Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU übertrug dem Rat die Zuständigkeit, mit qualifizierter Mehrheit Maßnahmen anzunehmen, die erforderlich waren, um mit den Zielen des Titels VI des EU-Vertrags im Einklang stehende Beschlüsse auf Unionsebene durchzuführen, wobei Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ausgenommen waren.
(12)
–	Der Ursprung der Verunsicherung lässt sich in der Tat auf die Klagebeantwortung des Rates in der Rechtssache C‑317/13 zurückverfolgen. Der Rat interpretierte die vom Parlament in seiner Klageschrift zu diesen Bestimmungen gemachten Ausführungen als Rüge der Rechtswidrigkeit im Sinne von Art. 277 AEUV. Das Parlament bemühte sich jedoch in seiner Erwiderung oder in seinen weiteren schriftlichen Ausführungen in keiner Weise um eine Klärung der Frage. Im Gegenteil trug das Parlament noch weiter zu dem Missverständnis bei, indem es dem Gerichtshof ausführliche Erklärungen insbesondere dazu vortrug, warum es befugt sein müsse, die Rechtmäßigkeit des Beschlusses von 2005 und des VIS-Beschlusses (im Folgenden zusammen: Grundbeschlüsse) anzufechten.
(13)
–	Ein Überblick über die Evolution des Verfassungsgrundsatzes des institutionellen Gleichgewichts in der Unionsrechtsordnung findet sich bei Jacqué, J.-P., „The Principle of Institutional Balance“, 41, 2004, Common Market Law Review, S. 383 bis 391. Vgl. auch Curtin, D., „EU Constitution as Architecture – Separation of Powers in the Twenty-First Century“, in Reestman, J.-H., Schrauwen, A., van Montfrans, M., und Jans, J., De Regels en het spel – Opstellen over recht, filosofie, literatuur en geschiedenis aangeboden aan Tom Eijsbouts, TMC Asser Press, Den Haag, 2011, S. 123 bis 133, auf S. 126 ff. Eine frühe Erörterung des Grundsatzes in der Rechtsprechung findet sich im Urteil Meroni/Hohe Behörde (9/56, EU:C:1958:7).
(14)
–	Dies geschah im Anschluss an die Unterzeichnung des Vertrags von Amsterdam am 1. Mai 1999. In diesem Zusammenhang sollte der Rat eine Liste der Bestandteile der Schengen-Regelungen erstellen, die den Besitzstand bilden, in der die entsprechende Rechtsgrundlage jedes dieser Bestandteile in den Verträgen (EG-Vertrag bzw. Vertrag über die Europäische Union) aufgeführt war. Dies geschah durch den Beschluss 1999/435/EG des Rates vom 20. Mai 1999 zur Bestimmung des Schengen-Besitzstands zwecks Festlegung der Rechtsgrundlagen für jede Bestimmung und jeden Beschluss, die diesen Besitzstand bilden, nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und des Vertrags über die Europäische Union (ABl. L 176, S. 1) und den Beschluss 1999/436/EG des Rates vom 20. Mai 1999 zur Festlegung der Rechtsgrundlagen für die einzelnen Bestimmungen und Beschlüsse, die den Schengen-Besitzstand bilden, nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und des Vertrags über die Europäische Union (ABl. L 176, S. 17).
(15)
–	Im Fall der zweiten Alternative hätten die Grundbeschlüsse ferner auch dahin geändert werden können, dass im Fall des Beschlusses von 2005 eine Vorschrift über die Anwendung der Kontrollmaßnahmen auf neue psychoaktive Substanzen und im Fall des VIS-Beschlusses eine Vorschrift über den Zeitpunkt, ab dem dieser Beschluss gilt, eingefügt worden wäre.
(16)
–	Allerdings hat das Parlament die angefochtenen Beschlüsse in der mündlichen Verhandlung vielfach als Durchführungsmaßnahmen bezeichnet.
(17)
–	Zu dieser Unterscheidung in der Rechtsprechung vgl. beispielsweise Urteil Parlament/Rat (C‑355/10, EU:C:2012:516, Rn. 64 bis 66). Danach darf der Erlass von Regelungen in Bezug auf wesentliche Aspekte nicht Gegenstand einer Übertragung von Durchführungsbefugnissen sein. Zu früheren Verweisen auf diesen Grundsatz vgl. Urteile Parlament/Kommission (C‑156/93, EU:C:1995:238, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung), Parlament/Rat (C‑303/94, EU:C:1996:238, Rn. 23), Söhl & Söhlke (C‑48/98, EU:C:1999:548, Rn. 34) und Parlament/Rat (C‑133/06, EU:C:2008:257, Rn. 45).
(18)
–	Im Zusammenhang mit dem Beitritt neuer Mitgliedstaaten zur Europäischen Union hat die Anwendung von Übergangsregelungen auf diese Staaten zum Entstehen einer umfangreichen Rechtsprechung geführt. In dieser Situation ist das übergeordnete Ziel von Übergangsregelungen, die Überleitung von der in den neuen Mitgliedstaaten bestehenden Regelung zu der Regelung zu erleichtern, die sich aus der Anwendung des Unionsrechts ergibt. Vgl. beispielsweise Urteile Danisco Sugar (C‑27/96, EU:C:1997:563), Weidacher (C‑179/00, EU:C:2002:18), Parlament/Rat (C‑413/04, EU:C:2006:741) und Polen/Kommission (C‑336/09 P, EU:C:2012:386).
(19)
–	Erklärung betreffend Art. 10 des Protokolls Nr. 36 zur Schlussakte der Regierungskonferenz, die den am 13. Dezember 2007 unterzeichneten Vertrag von Lissabon angenommen hat.
(20)
–	Art. 10 betrifft die jeweiligen Befugnisse der Unionsorgane für bestehende Rechtsakte der dritten Säule. Nach Art. 10 Abs. 1 bleiben u. a. die Befugnisse des Gerichtshofs für bestehende Rechtsakte der dritten Säule gegenüber dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des genannten Vertrags unverändert. Nach Art. 10 Abs. 2 endet die Sonderregelung für die Zuständigkeit des Gerichtshofs mit der Änderung eines solchen Rechtsakts. Art. 10 Abs. 3 schließlich begrenzt die zeitliche Anwendbarkeit der in Abs. 1 genannten Übergangsmaßnahme. Die Sonder- und Übergangsregelung tritt danach auf jeden Fall fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, d. h. am 1. Dezember 2014, außer Kraft.
(21)
–	In anderem Zusammenhang hat der Gerichtshof auch den Begriff „rechtswirksame Akte“ weit dahin ausgelegt, dass hierunter auch von einer internationalen Organisation verabschiedete Empfehlungen fallen. Vgl. Urteil Deutschland/Rat (C‑399/12, EU:C:2014:2258, Rn. 56 ff).
(22)
–	Die Erklärung Nr. 50 stützt diese Ansicht, da die Organe damit aufgefordert werden, Rechtsakte der früheren dritten Säule, soweit möglich, innerhalb der für Art. 10 Abs. 1 des Protokolls Nr. 36 geltenden fünfjährigen Übergangsfrist an den neuen Rahmen anzupassen.
(23)
–	Bedeutende Beispiele für diese Tendenz sind beispielsweise die Urteile Roquette Frères/Rat (138/79, EU:C:1980:249) und Parlament/Rat (C‑70/88, EU:C:1990:217).
(24)
–	Vgl. in diesem Sinne Urteil Wybot (149/85, EU:C:1986:310, Rn. 23).
(25)
–	Vgl. allgemeiner Urteil Parlament/Rat (C‑130/10, EU:C:2012:472, Rn. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung). Diese positive Auffassung von Rechenschaftspflicht wird nicht von jedem geteilt. Vgl. kritisch hierzu Charlemagne, „The will to power: The European Parliament would like you to know that it matters“, The Economist, 4. Oktober 2014: „Bewaffnet mit dem oberflächlich attraktiven Argument, dass es die einzige europäische Institution ist, die den Wählern direkt verantwortlich ist, hat das Parlament in den letzten Jahrzehnten Befugnisse angehäuft. Wie ein Kind, dem man Süßigkeiten gibt, nährt jedes Bonbon, das es bekommt, seine Forderungen nach mehr.“
(26)
–	Zustimmen würde ich jedoch der Ansicht, dass selbst eine sehr geringfügige Änderung (solange sie tatsächlich als Änderung ausgelegt werden kann) dafür ausreicht, dass die neuen Regelungen anwendbar werden. Zu einer fehlenden De-minimis -Regel in diesem Zusammenhang und den Problemen mit den Kriterien für das Vorliegen einer Änderung vgl. Peers, S., „Finally ‚Fit for Purpose‘? The Treaty of Lisbon and the End of the Third Pillar Legal Order“, in Eeckhout, P., und Tridimas, T. (Hrsg.), 27 (2008) Yearbook of European Law, S. 47 bis 64, auf S. 55 ff.
(27)
–	Vgl. Urteil Kommission/Rat (C‑370/07, EU:C:2009:590, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung). Eine solche ausdrückliche Bezugnahme fordert der Gerichtshof gleichwohl dann, wenn die Betroffenen und der Gerichtshof ohne sie über die genaue Rechtsgrundlage im Unklaren gelassen würden.
(28)
–	Wie oben erwähnt, wurde diese Frage von den Parteien in ihren Schriftsätzen erörtert, obwohl sich später in der mündlichen Verhandlung herausstellte, dass das Parlament die Rechtmäßigkeit der Grundbeschlüsse oder von Teilen davon nicht hatte in Frage stellen wollen.
(29)
–	Vgl. Urteil Kommission/Rat (EU:C:2009:590, Rn. 56 ff). Zum Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung vgl. beispielsweise Urteil Parlament/Kommission (C‑403/05, EU:C:2007:624, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. zuletzt auch Gutachten 1/13 (EU:C:2014:2303, Rn. 74).
(30)
–	Siehe oben, Nr. 32.
(31)
–	Der Rat merkt – in diesem Punkt vom Parlament unwidersprochen – an, dass vor dem Erlass des Vertrags von Lissabon ein Beschluss wie die streitigen Durchführungsbeschlüsse nur nach Anhörung des Parlaments nach Art. 39 EU gefasst worden sei.
(32)
–	Vgl. Urteil Parlament/Rat (EU:C:2008:257, Rn. 54 bis 57). Dort lehnte der Gerichtshof die Möglichkeit der Verwendung von Rechtsgrundlagen, die die im Vertrag festgelegten Verfahren ändern, entschieden ab.
(33)
–	Im Hinblick auf Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses vertritt das Parlament ferner die Ansicht, dass das Fehlen einer ausdrücklich formulierten Regelung der Abstimmungsmodalitäten in dieser Bestimmung als Änderung des in den Verträgen (insoweit hier in Art. 34 Abs. 2 Buchst. c EU) vorgesehenen Entscheidungsverfahrens anzusehen sei.
(34)
–	Vgl. Art. 51 EUV.
(35)
–	Das Gleiche gilt für die Vorgabe von Abstimmungsmodalitäten (bzw. das Fehlen einer entsprechenden Regelung) in Art. 18 Abs. 2 des VIS-Beschlusses und die angebliche „Ausstrahlung“ der in Art. 34 EU festgelegten Abstimmungsmodalitäten. Solange die in dieser Bestimmung des abgeleiteten Rechts vorgesehene Befugnisübertragung aufgrund von Art. 9 des Protokolls Nr. 36 wirksam bleibt, müssen die einschlägigen Abstimmungsmodalitäten, wie der Rat anmerkt, die von Art. 16 Abs. 3 EUV sein. Danach beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit, soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist. Hinzuweisen ist auch darauf, dass für die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit besondere Übergangsbestimmungen gelten. Diese Regelungen, die der Rat auf den Beschluss über den Zeitpunkt angewandt hat, sind im Protokoll Nr. 36 geregelt.