61978C0110
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JEAN-PIERRE WARNER
VOM 28. NOVEMBER 1978 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Diese beiden Rechtssachen sind im Wege von Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal de Première Instance Tournai vor den Gerichtshof gelangt.
Beim Überfliegen der Vorlagebeschlüsse könnte man meinen, diese würfen nur zwei vergleichsweise unbedeutende Fragen auf: Zum einen eine knappe Frage nach der Auslegung der Richtlinie 67/43/EWG des Rates vom 12. Januar 1967 über die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs für bestimmte selbständige Tätigkeiten (ABl. 1967, S. 140), zum anderen eine Frage nach der Auslegung eines Artikels des EWG-Vertrags, der seit dem Ablauf der Übergangszeit mehr oder weniger gegenstandslos ist, nämlich Artikel 62, welcher es den Mitgliedstaaten verbietet, die bei Inkrafttreten des Vertrages tatsächlich erreichte Freiheit des Dienstleistungsverkehrs neuen Beschränkungen zu unterwerfen.
Wie jedoch von allen Beteiligten, die beim Gerichtshof Erklärungen eingereicht haben, erfaßt worden ist, werfen die Rechtssachen in Wirklichkeit weitreichendere Fragen nach der Auslegung von Bestimmungen des Vertrages über die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs auf. Bezüglich dieser Fragen ergeben sich Hinweise aus den Urteilen des Gerichtshofes in den Rechtssachen 33/74 (Van Binsbergen — Slg. 1974, 1299), 36/74 (Walrave und Koch/UCI — Slg. 1974, 1405) und 39/75 (Coenen — Slg. 1975, 1547), ohne daß sich diesen Urteilen jedoch schon eine umfassende Beantwortung entnehmen ließe.
Der Sachverhalt ist folgender:
Vor dem Tribunal in Tournai sind Strafverfahren gegen Personen anhängig, von denen behauptet wird, sie hätten Vergehen gegen einen belgischen arrêté royal vom 28. November 1975 über gewerbliche Stellenvermittlungsbüros begangen. Artikel 6 dieses arrêté royal verbietet es, ein gewerbliches Stellenvermittlungsbüro für Bühnenkünstler ohne Genehmigung des für das Beschäftigungswesen verantwortlichen Ministers zu betreiben. Artikel 20 sieht vor, daß ausländische Stellenvermittlungsbüros für Bühnenkünstler bei Fehlen eines die Gegenseitigkeit sichernden Abkommens zwischen Belgien und ihrem Land in Belgien keine Vermittlungen vornehmen dürfen, es sei denn, sie schalten ein Büro ein, das eine Genehmigung besitzt; in einem solchen Fall soll jedes der beiden Büros die Hälfte der festgesetzten Provision erhalten. Gemäß Artikel 27 können gegen Personen, die gegen den arrêté royal verstoßen, Freiheitsstrafen zwischen acht Tagen und einem Jahr oder Geldstrafen zwischen 100 und 5000 BFR verhängt werden. Im einzelnen sieht Nummer 3 diese Bestrafung für Personen vor, die sich an ein ungenehmigtes gewerbliches Stellenvermittlungsbüro wenden, und Nummer 5 für Personen, die ein ausländisches Stellenvermittlungsbüro betreiben, das unter Verletzung der Bestimmungen des Artikels 20 in Belgien Vermittlungen vornimmt.
In der Rechtssache 110/78 sind die Angeklagten des Ausgangsverfahrens Herr Willy Van Wesemael aus Ath in Belgien, der als „ouvrier de café“ bezeichnet wird, und Herr Jean Poupaert, der in Lille (Frankreich) unter dem Namen „Jean-Pierre Panir“ ein Stellenvermittlungsbüro für Unterhaltungskünstler betreibt. Aus der Akte geht hervor, daß Herr Van Wesemael in jedem Jahr aus Anlaß der örtlichen Handelsmesse in Ath eine Unterhaltungsveranstaltung organisiert. Im März 1976 engagierte er durch Herrn Poupaerts Vermittlung einen französischen Unterhaltungskünstler namens Yves Lecocq, der in Ath am 13. August 1976 einen Abend lang auftreten sollte. Herr Poupaert sagt, er habe diese Dienstleistung von seinem Büro in Lille aus erbracht, in das sich Herr Van Wesemael zwecks Unterzeichnung des Vertrages mit Herrn Lecocq begeben habe. Herr Van Wesemael gab als Grund für die Einschaltung von Herrn Poupaert an, daß dessen Provision nur 10 % betragen habe, während das belgische Stellenvermittlungsbüro, an das er sich zunächst gewendet habe, 25 % verlangt habe. Die Anklage gegen Herrn Van Wesemael stützt sich auf Artikel 27 Nummer 3 des arrêté royal, die gegen Herrn Poupaert auf Nummer 5.
In der Rechtssache 111/78 sind die Angeklagten des Ausgangsverfahrens Herr Romano Follachio, Gastwirt in Bon-Secours, Belgien, und Herr Robert Leduc, der in Valenciennes (Frankreich) ein Stellenvermittlungsbüro für Unterhaltungskünstler namens „Agence Robert Trebor“ betreibt. Aus der Akte geht hervor, daß Herr Follachio durch Herrn Leducs Vermittlung für ein drei Tage dauerndes Fest in Bon-Secours im Oktober 1976 eine Anzahl französischer Unterhaltungskünstler engagierte. Wiederum schien der Grund für die Wahl eines französischen statt eines belgischen Vermittlungsbüros in den wesentlich niedrigeren Kosten zu liegen. Die Anklage gegen Herrn Follachio stützt sich auf Artikel 27 Nummer 3, die gegen Herrn Leduc auf Nummer 5.
Herr Poupaert und Herr Leduc besitzen beide Genehmigungen, die ihnen in Frankreich nach französischen Rechtsvorschriften, welche dem fraglichen arrêté royal entsprechen, erteilt worden sind (Art. L 762-3 ff. des Code du Travail). Es ist jedoch unstreitig, daß sie keine belgischen Genehmigungen besitzen und daß es zwischen Belgien und Frankreich (mit Ausnahme des EWG-Vertrags) kein einschlägiges, die Gegenseitigkeit sicherndes Abkommen gibt.
In beiden Ausgangsverfahren ist die „Chambre Syndicale des Agents artistiques et Impresarii de Belgique“ der Anklage als „partie civile“ beigetreten. In der Tat scheinen diese Strafverfahren Nebenschauplätze eines umfassenderen Streits zwischen diesem Verband und dem „Syndicat National des Agents Artistiques de France“ über die Vereinbarkeit des arrêté royal mit dem Vertrag zu sein.
Herr Poupaert und Herr Leduc tragen vor, der zuletzt genannte Verband, zu dem sie gehörten, lege den Vertrag dahin gehend aus, daß er genehmigte belgische Vermittlungsbüros dazu berechtige, ihre Dienstleistungen ohne Beschränkungen in Frankreich zu erbringen, und daß er sie nicht davon abhalten wolle, dies zu tun.
Der Anklage im Ausgangsverfahren zur Rechtssache 111/78 ist als weitere „partie civile“ ein Herr Albert Gérard beigetreten, der ein Stellenvermittlungsbüro für Unterhaltungskünstler in Lüttich besitzt und dessen Hoffnung auf Provision für die Vermittlung der Verträge für das Fest in Bon-Secours enttäuscht wurde. Er verlangt von den Angeklagten 10000 BFR nebst Zinsen als Entschädigung.
Die Vorlagebeschlüsse zeigen, daß sich die Aufmerksamkeit des Tribunal de Première Instance Tournai nur auf zwei Punkte richtete.
Bei dem einen handelte es sich darum, ob die Artikel 6 und 20 des arrête royal vom 28. November 1975 im Widerspruch zu Artikel 62 des Vertrages „neue Beschränkungen“ eingeführt haben.
Hierzu stellt das Tribunal fest, der arrêté royal habe einen früheren arrêté royal vom 10. April 1954 über den Betrieb gewerblicher Stellenvermittlungsbüros aufgehoben, dessen Artikel 5 und 15 die gleichen Beschränkungen enthalten hätten. Insofern habe der arrêté royal vom 28. November 1975 bereits bestehendes Recht lediglich übernommen. Daraus entnimmt das Tribunal, daß ein Verstoß gegen Artikel 62 nicht stattgefunden habe. Ich möchte hier gleich sagen, daß auch ich der Ansicht bin, daß die bloße Aufhebung und gleichzeitige Wiederinkraftsetzung alter Beschränkungen keine Einführung neuer Beschränkungen im Sinne des Artikels 62 darstellt.
Bei dem anderen von dem Tribunal ins Auge gefaßten Punkt ging es darum, ob Stellenvermittlungsbüros für Bühnenkünstler durch die Richtlinie 67/43/EWG im Hinblick auf die Artikel 52 und 59 des Vertrages „liberalisiert“ worden seien.
Diese Richtlinie wurde vom Rat gemäß den Artikeln 54 und 63 des Vertrages in Durchführung der Allgemeinen Programme zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs erlassen, welche ihrerseits vom Rat am 18. Dezember 1961 erlassen worden waren (ABl. 1962, S. 32 bzw. 36). Bei der Abfassung sowohl des in diesen Allgemeinen Programmen enthaltenen Zeitplans als auch einiger der Richtlinien, die in Durchführung der Programme erlassen wurden, zählte der Rat die betroffenen wirtschaftlichen Betätigungen unter Bezugnahme auf die vom Statistischen Amt der Vereinten Nationen veröffentlichten Verzeichnisse zur „International Standard Industrial Classification“ sämtlicher wirtschaftlicher Tätigkeiten („ISIC“) auf, wobei die von ihm benutzte Fassung von der 1958 durchgeführten ersten Überarbeitung dieser Verzeichnisse herrührt.
Die Richtlinie 67/43/EWG befaßt sich gemäß ihrem Titel mit der „Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs für selbständige Tätigkeiten auf dem Gebiet
1.
der ‚Immobiliengeschäfte (außer 6401)‛ (Gruppe aus 640 ISIC),
2.
einiger, sonstiger Dienste für das Geschäftsleben' (Gruppe 839 ISIC)“.
Artikel 1 der Richtlinie sieht unter Bezugnahme auf die Bestimmungen der Allgemeinen Programme ganz allgemein die Aufhebung von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs „für die Aufnahme und Ausübung der in den Artikeln 2 und 3 beschriebenen Tätigkeiten“ vor.
Artikel 2 führt die Tätigkeiten auf dem Gebiet der Immobiliengeschäfte, für die die Richtlinie gelten soll, im einzelnen auf.
Artikel 3, der in Klammern die Überschrift trägt „Sonstige Dienste für das Geschäftsleben“, lautet, soweit für den vorliegenden Fall erheblich, wie folgt:
„1.
Die Vorschriften dieser Richtlinie gelten ferner für die selbständigen Tätigkeiten der sonstigen Dienste für das Geschäftsleben', die in Anlage I des Allgemeinen Programms zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit genannt sind (Gruppe 839 ISIC), mit Ausnahme der Tätigkeiten
—
auf dem Gebiet der Presse,
—
des Zollagenten,
—
als Berater in wirtschaftlichen, finanziellen, kaufmännischen und statistischen Fragen sowie auf dem Gebiet des Arbeitswesens,
—
der Inkassobüros.
2.
Gemäß Absatz 1 fallen die wie folgt zusammengefaßten Tätigkeiten in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie:
a)
Private Stellenvermittlungsbüros;
b)
…“
Die entscheidende Frage ist deshalb, ob private Stellenvermittlungsbüros für Bühnenkünstler zu Gruppe 839 ISIC (Rev. 1) gehören.
Das Tribunal de Première Instance ist zu dem Schluß gekommen, daß sie nicht dazu gehörten. Die Kommission hat vorgetragen, daß sie der gleichen Ansicht sei, und auch ich stimme dem zu.
In Teil I B der ISIC, der die „Abteilungen, Hauptgruppen und Gruppen“ wirtschaftlicher Tätigkeiten aufzählt, stellt man fest (S. 18 f.), daß die Hauptgruppe 83 mit der Überschrift „Dienste für das Geschäftsleben“ die Gruppen 831 („Juristische Dienste“), 832 („Wirtschaftsprüfungs-, Rechnungsprüfungs- und Buchführungsdienste“), 833 („Ingenieur- und technische Dienste“) und 839 („Sonstige Dienste für das Geschäftsleben“) umfaßt, während die Hauptgruppe 84 mit der Überschrift „Film- und Theaterwesen, Sport und Unterhaltung“ die Gruppen 841 („Produktion, Verleih und Vorführung von Filmen“), 842 („Theater und ähnliche Dienste“) und 843 („Sport und Unterhaltung“) umfaßt.
In Teil I C, der die „Aufstellung im einzelnen“ enthält, lautet die Gruppe 839 (auf S. 40 f.) wie folgt:
„Sonstige Dienste für das Geschäftsleben
Werbeagenturen, Kredit- und Finanzauskunfteien, Inkassoagenturen; Vervielfältigung, Vervielfältigung auf photomechanischem Wege, Photokopieren; Adressier- und Versendungsbüros, Schreibbüros; Zusammenstellung und Veräußerung systematischer geordneter Adressenlisten; Stellenvermittlungsbüros; Presseagenturen; Schriftsteller und Journalisten; Modeschöpfer, sonstige Geschäftsberater.“
Die Gruppen 841 und 842 haben folgenden Wortlaut:
„841
Produktion, Verleih und Vorführung von Filmen
Produktion und Verleih von Filmen sowie Hilfsdienste wie Entwicklung, Kopieren und Zusammenstellung der Filme, Vermietung von Filmen und Instandsetzung des Filmgeräts; Betrieb von Filmtheatern; Einstellung und Vermittlung von Schauspielern und Statisten.
842
Theater und ähnliche Dienste
Theater, Opernensembles, Konzertagenturen und feste Bühnenensembles; Dienste wie Stellenvermittlungsbüros für Theaterdarsteller sowie Verkaufsstellen für Theater- und Konzertkarten; Hörfunk- und Fernsehstudios; Tanzkapellen, Orchester sowie unter Vertrag oder gegen einmalige Gage arbeitende Künstler; Aufnahme auf Tonträger.“
Somit können „Einstellung und Vermittlung von Schauspielern und Statisten“ sowie „Stellenvermittlungsbüros für Theaterdarsteller“, die in den Gruppen 841 bzw. 842 ausdrücklich erwähnt sind, nicht als „sonstige“ Dienste im Sinne der Gruppe 839 angesehen werden. Die Gruppe 843, die Sport und Unterhaltung umfaßt, erwähnt keine Stellenvermittlungsbüros; es ist jedoch von keiner Seite vorgetragen worden, daß davon etwas abhänge.
Der Vollständigkeit halber sollte ich noch erwähnen, daß Teil II der ISIC, der das „Register nach Nummern“ enthält, unter der Gruppe 839 „Stellenvermittlungsbüro, ausgenommen für Theater- und Rundfunkdarsteller“ anführt (S. 174), während Teil III, der das „Alphabetische Register“ enthält, die folgenden Stichwörter aufweist (S. 226):
„—
Stellenvermittlungsbüro, ausgenommen für Theater und Rundfunk: 839
—
Stellenvermittlungsbüro, Rundfunk: 842
—
Stellenvermittlungsbüro, Lehrer: 839
—
Stellenvermittlungsbüro, Theater: 842“.
Aus diesen Gründen teile ich die Ansicht des Tribunal Tournai und der Kommission, daß die Gruppe 839 die im vorliegenden Fall einschlägigen Stellenvermittlungsbüros nicht umfaßt.
Trotz der Ergebnisse, zu denen das Tribunal Tournai kam, war dieses der Ansicht, daß es die Frage der Vereinbarkeit des arrêté royal mit dem EWG-Vertrag dem Gerichtshof vorlegen und ihn darum bitten sollte, „insbesondere, aber nicht ausschließlich“ („notamment, et non limitativement“) über vier Fragen zu entscheiden.
Von diesen Fragen beziehen sich die beiden ersten auf die Auslegung der Richtlinie 67/43/EWG. Meiner Ansicht nach werden sie ausreichend beantwortet, wenn Sie entscheiden, daß die Richtlinie auf gewerbliche Stellenvermittlungsbüros für Bühnenkünstler keine Anwendung findet, weil diese nicht zur Gruppe 839 ISIC gehören.
Die dritte Frage betrifft die Auslegung von Artikel 62 EWG-Vertrag. Sie würde meiner Ansicht nach passend beantwortet werden, wenn entschieden wird, daß Artikel 62 in sich gesehen die Aufhebung und gleichzeitige Wiederinkraftsetzung von Beschränkungen, die vor Inkrafttreten des Vertrages bestanden, nicht verbietet.
Die vierte Frage lautet wie folgt:
„Bestätigt der Gerichtshof, falls die genannten gewerblichen Stellenvermittlungsbüros für Bühnenkünstler nicht zur Gruppe 839 der internationalen Nomenklatur ISIC gehören, die Auslegung, nach der sie zu der noch nicht liberalisierten Gruppe 842 gehören?“
Im Hinblick darauf, daß das Tribunal diese vier Fragen „insbesondere, aber nicht ausschließlich“ gestellt hat, sowie auf die in der vierten Frage ausgedrückte Annahme, daß gewerbliche Stellenvermittlungsbüros für Bühnenkünstler „noch nicht liberalisiert“ seien, falls sie zur Gruppe 842 gehören, scheint es mir erforderlich, daß sich der Gerichtshof eingehender mit der Materie befaßt.
Den eingangs zitierten Rechtssachen Van Binsbergen, Walrave und Koch sowie Coenen lassen sich die folgenden allgemeinen Grundsätze entnehmen:
1.
Seit dem Ende der Übergangszeit verbietet der erste Absatz des Artikels 59 des Vertrages mit unmittelbarer Wirkung in den Mitgliedstaaten Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft.
2.
Das Verbot erfaßt alle Beschränkungen zu Lasten eines Leistungsbringers „namentlich aus Gründen seiner Staatsangehörigkeit oder wegen des Fehlens eines ständigen Aufenthalts in dem Staat, in dem die Leistung erbracht wird, … [die] nicht für im Staatsgebiet ansässige Peronen gelten oder in anderer Weise geeignet sind, die Tätigkeiten des Leistenden zu unterbinden oder zu behindern“ (Randnr. 10 der Entscheidungsgründe des Van Binsbergen-und Randnr. 6 der Entscheidungsgründe des Coenen-Urteils).
3.
Das Allgemeine Programm und die Richtlinien, die in Artikel 63 des Vertrages vorgesehen sind, haben seit dem Ende der Übergangszeit die ihnen zugedachte Aufgabe der Beseitigung von Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs verloren. Sie haben jedoch noch immer die Aufgabe der Einfügung „einer Reihe von Bestimmungen in das Recht der Mitgliedstaaten … zu dem Zweck, namentlich durch die gegenseitige Anerkennung der beruflichen Befähigungsnachweise sowie die Koordinierung der Rechtsvorschriften über die Ausübung selbständiger Tätigkeiten Erleichterungen für den praktischen Gebrauch dieser Freiheit zu schaffen“ (Randnr. 21 der Entscheidungsgründe des Van Binsbergen-Urteils).
Bei der Formulierung dieser allgemeinen Grundsätze folgte der Gerichtshof natürlich seiner früheren Entscheidung in der Rechtssache 2/74 (Reyners/Belgien — Slg. 1974, 631) zur Niederlassungsfreiheit. Die diesbezügliche Rechtsprechung wurde in den Rechtssachen
71/76 (Thieffry — Slg. 1977, 765) und 11/77 (Patrick — Slg. 1977, 1199) weiterentwikkelt.
Diese allgemeinen Grundsätze gelten nur vorbehaltlich im Vertrag ausdrücklich genannter Ausnahmen. So finden sie zum Beispiel keine Anwendung auf Dienstleistungen, die in der Regel nicht gegen Entgelt erbracht werden oder den Vorschriften des Vertrages über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen (Art. 60). Ebensowenig finden sie Anwendung auf Dienstleistungen auf dem Gebiet des Verkehrs, für die die Bestimmungen über den Verkehr gelten (Art. 61 Abs. 1). Bezüglich der mit dem Kapitalverkehr verbundenen Dienstleistungen der Banken und Versicherungen ist ihre Anwendung durch Artikel 61 Absatz 2 beschränkt, jedoch nicht ausgeschlossen. Sie finden in einem Mitgliedstaat keine Anwendung auf Tätigkeiten, die in dem betreffenden Mitgliedstaat „dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind“ (Art. 66 in Verbindung mit Art. 55), wobei diese Ausnahme im Lichte des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache Reyners auszulegen ist. Auch „beeinträchtigen [sie] nicht die Anwendbarkeit der Rechts- und Verwaltungsvorschriften_' die eine Sonderregelung für Ausländer vorsehen und aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind“ (Art. 66 in Verbindung mit Art. 56); die Ausnahme ist im Lichte einer Reihe von Richtlinien des Rates sowie einer Reihe von Urteilen des Gerichtshofes zu betrachten, deren jüngstes, wie ich meine, das Urteil in der Rechtssache 30/77 (Bouchereau — Slg. 1977, 1999) ist.
Es ist von keiner Seite die Ansicht vertreten worden, daß diese Ausnahmen hier Anwendung fänden.
Diesen Ausnahmen ist ein Vorbehalt hinzuzufügen, der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes als stillschweigender Bestandteil des Vertrages anzusehen ist und dessen Anwendung unter den den vorliegenden Rechtssachen zugrundeliegenden Umständen mir die hauptsächliche Schwierigkeit zu sein scheint, die diese Rechtssachen aufwerfen.
Bevor ich darauf zu sprechen komme, muß ich. mich jedoch mit zwei Argumenten der belgischen Regierung befassen, auf denen der Prozeßbevollmächtigte der Chambre Syndicale des Agents artistiques et Impresarii de Belgique in der mündlichen Verhandlung mit großem Nachdruck bestanden hat.
Der erste dieser Argumente beruht auf dem Übereinkommen Nr. 96 der Internationalen Arbeitsorganisation.
Dieses Übereinkommen, das nach seiner Präambel als „Übereinkommen über Büros für entgeltliche Arbeitsvermittlung (Neufassung 1949)“ bezeichnet wird, das ich aber, wie der Prozeßbevollmächtigte, der Einfachheit halber lieber als „Übereinkommen Nr. 96“ bezeichne, ist, das hat uns die Kommission mitgeteilt, von sieben der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, das heißt von allen mit Ausnahme Dänemarks und des Vereinigten Königreichs, ratifiziert worden.
Das Übereinkommen soll „zur Ergänzung des Übereinkommens über die Organisation der Arbeitsmarktverwaltung, 1948 [dienen,] das vorsieht, daß jedes Mitglied, für das jenes Übereinkommen in Kraft ist, eine öffentliche, unentgeltliche Arbeitsmarktverwaltung zu unterhalten oder für das Bestehen einer solchen Verwaltung zu sorgen hat.“
Teil II sieht die fortschreitenden Aufhebung der auf Gewinn gerichteten Büros für entgeltliche Arbeitsvermittlung und eine Regelung für die anderen Arbeitsvermittlungsstellen vor. Teil III sieht eine Regelung für die Büros für entgeltliche Arbeitsvermittlung einschließlich der auf Gewinn gerichteten Arbeitsvermittlungsbüros vor. Artikel 2 (in Teil I des Übereinkommens) räumt dem Mitglied der IAO, das das Übereinkommen ratifiziert, die Wahl zwischen einer Annahme von Teil II oder Teil III ein. Wenn ein Mitglied Teil III annimmt, kann es in der Folge die Annahme von Teil II mitteilen, wodurch für das betreffende Mitglied Teil III außer Kraft tritt. Von den sieben Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, die das Übereinkommen ratifiziert haben, haben alle den Teil II angenommen, obgleich Irland und Italien ursprünglich den Teil III angenommen hatten.
Die einschlägigen Bestimmungen von Teil II lassen sich wie folgt zusammenfassen: Der „zuständigen Behörde“ (ein Begriff, der nicht definiert ist, der jedoch im Hinblick auf den Zusammenhang offenbar die Behörde meint, die in dem jeweiligen Land die passende ist) wird in Artikel 3 ein Ermessen bezüglich der Frist eingeräumt, innerhalb deren auf Gewinn gerichtete Büros aufgehoben werden sollen, wobei die Behörde verschiedene Fristen für die Aufhebung der Büros festsetzen kann, die sich mit der Vermittlung verschiedener Kategorien von Personen befassen. Nach Artikel 4 sind solche Büros in Erwartung ihrer Aufhebung der Aufsicht der zuständigen Behörde zu unterstellen; sie dürfen Gebühren und Vergütungen für Auslagen nur nach Maßgabe eines Tarifs erheben, der von dieser Behörde genehmigt worden ist. Diese Aufsicht soll „insbesondere die Beseitigung aller mit der Tätigkeit der auf Gewinn gerichteten Büros für entgeltliche Arbeitsvermittlung verbundenen Mißbräuche… verfolgen.“ Artikel 5 erlaubt der zuständigen Behörde die Gewährung von Befreiungen „in bezug auf die von der Gesetzgebung genau bezeichneten Kategorien von Personen …, für deren angemessene Vermittlung im Rahmen der öffentlichen Arbeitsmarktverwaltung nicht vorgesorgt werden kann“. Er sieht weiter vor:
„Jedes Büro für entgeltliche Arbeitsvermittlung, für das aufgrund dieses Artikels eine Ausnahme gewährt wird, muß folgende Bedingungen erfüllen:
a)
Es muß der Aufsicht der zuständigen Behörde unterstellt sein;
b)
es muß im Besitz einer Bewilligung sein, die jeweils für ein Jahr ausgestellt wird und nach Ermessen der zuständigen Behörde erneuert werden kann;
c)
es darf Gebühren und Vergütungen für Auslagen nur nach Maßgabe eines Tarifs erheben, der entweder der zuständigen Behörde unterbreitet und von ihr genehmigt oder von dieser Behörde festgesetzt worden ist;
d)
es darf im Ausland Arbeitnehmer nur mit Genehmigung der zuständigen Behörde und unter den von der Gesetz gebung vorgeschriebenen Bedingungen vermitteln oder anwerben.“
Artikel 8 verlangt, daß gegen jede Übertretung der der Durchführung des Übereinkommens dienenden gesetzlichen Vorschriften angemessene Strafen festgesetzt werden, welche nötigenfalls die Entziehung einer Bewilligung in sich schließen.
Die belgische Regierung und die Chambre Syndicale machen geltend, der hier streitige arrêté royal sei in Erfüllung der Verpflichtungen ergangen, die Belgien nach dem Übereinkommen träfen. In der Tat nimmt die Präambel des arrêté auf das Übereinkommen Bezug und fährt fort:
„Considérant que les derniers bureaux de placement payants autorisés pour domestiques et gens de maison et pour travailleurs agricoles ont cessé leur activité;
considérant qu'il ne peut être actuellement convenablement pourvu, dans le cadre du service public de l'emploi, au placement des artistes du spectacle et que l'existence des bureaux de placement payants les concernant doit être provisoirement maintenue et leur contrôle renforcé ou organisé.“
Im Einklang mit der Präambel verbieten die Artikel 2 und 3 den Betrieb gewerblicher Stellenvermittlungsbüros mit Ausnahme solcher für Bühnenkünstler. Die folgenden Artikel enthalten Regelungen für Stellenvermittlungsbüros für Bühnenkünstler, wie sie in dem Übereinkommen vorgesehen sind. Diese Büros sollen ihre Tätigkeit einstellen, wenn der zuständige Minister der Auffassung ist, daß der öffentliche Stellenvermittlungsdienst die Vermittlung von Bühnenkünstlern in wirksamer Weise vornehmen kann (vgl. Artikel 17, der in Verbindung mit Art. 10 für diesen Fall die Erneuerung von Genehmigungen nur für drei weitere Jahre vorsieht).
Weder die belgische Regierung noch die Chambre Syndicale sind so weit gegangen zu behaupten, daß Belgien gegen das Übereinkommen verstieße, wenn es in Frankreich genehmigten gewerblichen Stellenvermittlungsbüros erlaubte, ihre Dienstleistungen in Belgien zu erbringen. Das ist, mag es vielleicht auch überraschend sein, sicher nicht so, denn das Übereinkommen (s. Art. 5d) verpflichtet zwar jedes ratifizierende Mitglied der IAO, die Erbringung von Leistungen durch in seinem Staatsgebiet ansässige Stellenvermittlungsbüros im Ausland zu regeln, sagt jedoch nichts über irgendeine Verpflichtung eines Mitglieds zur Regelung der Erbringung von Leistungen im Ausland ansässiger Büros in seinem Staatsgebiet. Nach dem System des Übereinkommens obliegt die Aufgabe, die Erbringung von Leistungen durch in Frankreich ansässige Vermittlungsbüros in Belgien zu regeln, somit den zuständigen französischen Behörden.
Wenn ich die Erklärungen der belgischen Regierung und der Chambre Syndicale richtig verstanden habe, geht ihr Argument dahin, daß es merkwürdig wäre, wenn Artikel 59 ff. des Vertrages die von den Angeklagten des Ausgangsverfahrens und der Kommission geltend gemachten Folgen hätten, weil dies insoweit das dem Übereinkommen zugrundeliegende Ziel vereiteln würde, das auch von Belgien verfolgt werde. Die Antwort darauf — und ich hoffe, daß ich keiner Unhöflichkeit geziehen werde, wenn ich sie kurz formuliere — ist meiner Ansicht nach, daß dieses Ziel, was immer auch dafür oder dagegen sprechen mag, kein von der Gemeinschaft verfolgtes Ziel ist. Weder das Übereinkommen noch etwas Vergleichbares sind Teil des Gemeinschaftsrechts.
Mit ihrem anderen Argument machen die belgische Regierung und die Chambre Syndicale geltend, der arrêté royal diskriminiere die in anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft ansässigen Künstlervermittlungsbüros nicht, da diese Büros die in dem arrêté vorgesehene Genehmigung beantragen und erlangen könnten. Ich muß zugeben, daß ich diese Behauptung als überraschend empfunden habe, da ich bei einer Lektüre des arrêté den Eindruck hatte, daß zumindest einige seiner Erfordernisse nur von einem in Belgien ansässigen Büro erfüllt werden könnten. Es steht mir jedoch — jedenfalls bei einer Vorlage nach Artikel 177 des Vertrages — nicht zu, eine Ansicht zur Auslegung belgischer Rechtsvorschriften zu äußern, und erst recht nicht, über die praktischen Erfolgsaussichten eines von einer außerhalb Belgiens ansässigen Firma gestellten Antrags auf Erteilung einer Genehmigung nach diesen Rechtsvorschriften zu spekulieren. Aus Auskünften, die die belgische Regierung dem Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung und anschließend per Fernschreiben erteilt hat, geht hervor, daß zwar in zwei Fällen Genehmigungen an niederländische Staatsangehörige mit Büros in Belgien erteilt worden sind, daß in der Tat jedoch noch nie eine Genehmigung an eine Firma ohne Niederlassung in Belgien erteilt worden ist.
Die belgische Regierung räumt jedenfalls ein, daß eine solche Firma zur Erlangung einer Genehmigung in Belgien zumindest die Erfordernisse des Artikels 8 Nummer 8 des arrêté royal über die Verwahrung vorgeschriebener Unterlagen in Belgien (d. h. der gemäß Art. 9 des arrêté royal in Art. 6 eines zu Durchführungszwekken erlassenen arrêté ministériel vom 1. 12. 1975 vorgeschriebenen Unterlagen) erfüllen müsse.
Bei diesen Unterlagen handelt es sich um:
1.
Karteikarten mit Einzelheiten über jede von dem Büro vorgenommene Vermittlung;
2.
ein Register, das nach einem in einem Anhang zu dem arrêté ministériel enthaltenen Muster geführt wird und „coté et paraphé au greffe du tribunal de commerce du ressort“ sein sowie ebenfalls Einzelheiten über die Vermittlungen enthalten muß;
3.
eine Abschrift jedes schriftlichen Vertrages, der auf die von dem Büro vorgenommene Vermittlung hin geschlossen wurde.
Der arrêté ministériel enthält keinen Hinweis darauf, daß im Falle eines außerhalb Belgiens ansässigen Büros lediglich in Belgien vorgenommene Vermittlungen in diesen Unterlagen vermerkt werden müssen. Der arrêté ministériel scheint die Möglichkeit überhaupt nicht in Betracht zu ziehen, daß seine Bestimmungen auf ein außerhalb Belgiens ansässige Büro Anwendung finden könnten.
Zu den weiteren Voraussetzungen, die ein Antragsteller für eine belgische Genehmigung zu erfüllen hat, gehört nach Artikel 8 Nummer 6 des arrêté royal das Erfordernis der Hinterlegung eines „cautionnement“ bei der Banque Nationale de Belgique, der Caisse des Dépôts et Consignations oder der Caisse générale d'Épargne et de Retraite sowie das in Artikel 9 enthaltene Erfordernis der Bestreitung gewisser, von dem Minister festzusetzender „frais d'enquête“. Diese „frais d'enquête“ sind gemäß Artikel 2 Nummer 7 des bereits erwähnten arrêté ministériel auf 1000 BFR festgesetzt. Das „cautionnement“ beträgt gemäß Artikel 3 dieses arrêté ministériel normalerweise 50000 BFR, erhöht sich jedoch auf 100000 BFR, wenn das betroffene Büro berechtigt sein möchte, Bühnenkünstler ins Ausland zu vermitteln oder aus dem Ausland nach Belgien zu holen. Es wird nicht gesagt, ob ein im Ausland ansässiges Büro, das eine belgische Genehmigung nur haben möchte, um Bühnenkünstler in Belgien zu vermitteln, den kleineren oder den größeren Betrag hinterlegen muß.
Ein außerhalb Belgiens ansässiges Büro, das, wenn auch nur gelegentlich, für Kunden in Belgien eine Dienstleistung erbringen will, wird deshalb, falls die belgische Regierung und die Chambre Syndicale recht haben, auf erhebliche Hindernisse administrativer und finanzieller Axt stoßen. Ob dies mit dem vereinbar ist, was sich die Verfasser der Artikel 59 bis 66 des Vertrages vorgestellt haben, möchte ich auf folgende Weise prüfen: Angenommen, in allen neun Mitgliedstaaten bestünden Rechtsvorschriften, die mit denen Belgiens identisch seien. Ein Vermittlungsbüro, das in der ganzen Gemeinschaft Geschäfte tätigen möchte, hätte dann nicht nur in jedem Mitgliedstaat eine Genehmigung zu beantragen, sondern müßte auch in jedem Staat ausführliche Unterlagen und eine beträchtliche Summe Geldes hinterlegen. Das können die Verfasser des Vertrages meiner Ansicht nach nicht mit „freier Dienstleistungsverkehr“ gemeint haben. Es ist auch nicht mit der Vorstellung von einem Gemeinsamen Markt vereinbar. Mir scheint es sich dabei um genau das zu handeln, an das der Gerichtshof dachte, als er in den Urteilen Van Binsbergen und Coenen von „Beschränkungen, … die … in anderer Weise geeignet sind, die Tätigkeiten des Leistenden zu unterbinden oder zu behindern“, sprach.
Bemerkenswerterweise hat auch der Rat wiederholt erkennen lassen, daß er ähnlicher Ansicht ist. Aus den diesbezüglichen Beispielen greife ich die Präambel zur Richtlinie 78/686/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 (ABl. L 233 vom 24. 8. 1978) heraus, die Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts durch Zahnärzte und deren Recht und freien Dienstleistungsverkehr enthält. Dort heißt es, daß „im Falle einer Dienstleistung … das Erfordernis der Eintragung oder Mitgliedschaft bei Berufsverbänden oder -körperschaften … zweiffellos eine Behinderung für den Dienstleistungsbringer darstellen [würde]“. Artikel 15 der Richtlinie ordnet demgemäß die Abschaffung solcher Erfordernisse an, wobei den Mitgliedstaaten allerdings die Befugnis zusteht, „eine vorübergehende automatisch eintretende Eintragung der Pro-forma-Mitgliedschaft bei einem Berufsverband, einer Berufskörperschaft oder in einem Register vor[zu]sehen, sofern dadurch die Erbringung der Dienstleistung in keiner Weise verzögert oder erschwert und damit keine zusätzlichen Kosten für den Leistungserbringer verbunden sind“; die Mitgliedstaaten sind außerdem befugt, von einer Person, die in ihrem Staatsgebiet Dienstleistungen erbringt, welche einen vorübergehenden Aufenthalt in dem Aufnahmestaat erforderlich machen, entweder vor oder in dringenden Fällen „unverzüglich nach Erbringung der Dienstleistung“ die Einrichtung einer Anzeige bezüglich der Dienstleistungen sowie von Befähigungsnachweisen zu verlangen.
Meines Erachtens hat die belgische Regierung im vorliegenden Fall, falls man mir diese Äußerung verzeiht, den entscheidenden Punkt verkannt.
Ich habe zuvor gesagt, daß die hauptsächliche durch die vorliegenden Rechtssachen aufgeworfene Schwierigkeit meines Erachtens in der Anwendung eines Grundsatzes auf sie liegt, der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes als stillschweigender Bestandteil des Vertrages anzusehen ist. Auf diese Frage komme ich nun als letztes zu sprechen.
In seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Van Binsbergen faßte Generalanwalt Mayras das diesbezügliche Problem in folgende Worte (ich zitiere aus der Originalsprache, Slg. 1974, 1316 f.):
„… il est essentiel, pour la solution que vous donnerez à la présente affaire préjudicielle, de nous expliquer sur la distinction qu'il y a lieu de faire entre les règles relatives au droit d'établissement et celles qui gouvernent la libre prestation de services.
Il faut, en effet, souligner que le professionnel, ressortissant d'un Etat membre, „établi“, au sens de l'article 52, sur le territoire d'un autre État membre, est, du fait même de cet établissement, soumis à la loi du pays d'accueil dont la puissance publique peut lui imposer, pour l'accès à son activité et pour son exercice, les conditions mêmes qu'il exige de ses propres nationaux et le soumettre, par conséquent, aux mêmes contrôles.
C'est dire que ce résident étranger, privilégié parce que communautaire, doit certes bénéficier de l'égalité de traitement, mais ne peut se soustraire aux prescriptions du droit national, quand bien même ce droit serait, dans l'avenir, harmonisé avec les législations des autres États de la Communauté.
Le prestataire de services, au contraire, n'est pas, par définition, un résident; il n'est pas, établi'…
Dès lors, et c'est uin aspect fondamental de la différence qui existe entre, d'une part, les simples prestations, occasionnelles, de services, voire l'activité temporaire et, d'autre part, l'établissement: le prestataire de services a, dans une certaine mesure, la possibilité de se soustraire à l'emprise et au contrôle des autorités nationales du pays où sont fournies les prestations.
Il est aisé de comprendre qu'une telle situation comporte des risques, tant sur le plan de la déontologie que pour la mise en jeu éventuelle de la responsabilité: professionnelle, civile ou même pénale, du prestataire de services…
C'est pourquoi, tout en assurant le respect du principe de non-discrimination, il est nécessaire d'en concilier les exigences avec celles que requiert la protection des particuliers, destinataires des prestations de service, et de tenir compte des nécessaires moyens de contrôle que les autorités nationales doivent pouvoir mettre en oeuvre dans ce but.“
Der Gerichtshof führte in der Rechtssache Van Binsbergen, nachdem er zunächst die allgemeine Wirkung des Artikels 59 des Vertrages festgestellt hatte, folgendes aus (Randnr. 12 und 13 der Entscheidungsgründe) :
„In Anbetracht der Besonderheiten der Dienstleistungen dürfen jedoch diejenigen an den Leistungserbringer gestellten besonderen Anforderungen nicht als mit dem Vertrag unvereinbar angesehen werden, die sich aus der Anwendung durch das Allgemeininteresse gerechtfertigter Berufsregelungen — namentlich der Vorschriften über Organisation, Befähigung, Berufspflichten, Kontrolle, Verantwortlichkeit und Haftung — ergeben und die für alle im Gebiet des Staates, in dem die Leistung erbracht wird, ansässigen Personen verbindlich sind; dies insoweit, als der Leistende dem Zugriff dieser Regelungen nur deshalb entgehen würde, weil er in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist.
Ferner kann einem Mitgliedstaat nicht das Recht zum Erlaß von Vorschriften abgesprochen werden, die verhindern sollen, daß der Erbringer einer Leistung, dessen Tätigkeit ganz oder vorwiegend auf das Gebiet dieses Staates ausgerichtet ist, sich die durch Artikel 59 garantierte Freiheit zunutze macht, um sich den Berufsregelungen zu entziehen, die auf ihn Anwendung fänden, wenn er im Gebiet dieses Staates ansässig wäre; denn es ist denkbar, daß auf einen solchen Fall nicht das Kapitel über die Dienstleistungen, sondern das über das Niederlassungsrecht anwendbar wäre.“
In der Rechtssache Coenen erlaubte ich mir die Ansicht zu vertreten, daß „mit diesen Grundsätzen … der Gerichtshof … das anerkannt [hat], was auch die Verfasser des Vertrages in Artikel 57 berücksichtigt wissen wollten, nämlich, daß bei vielen Berufen und Tätigkeiten, wenn keine Vorschriften erlassen und auch durchgesetzt werden, die gewährleisten, daß die Berufsangehörigen die menschliche und fachliche Eignung besitzen und die berufsständischen Pflichten wahren, der Öffentlichkeit, also den Kunden, Patienten oder Leistungsempfängern, großer Schaden entstehen kann“ (Slg. 1975, 1560).
In den vorliegenden Rechtssachen ist der zweite vom Gerichtshof in der Rechtssache Van Binsbergen aufgestellte Grundsatz nicht einschlägig, da von niemandem vorgetragen wird, daß die Tätigkeiten der Herren Poupaert oder Leduc ganz oder vorwiegend auf Belgien ausgerichtet seien. Der erste Grundsatz ist jedoch von Bedeutung, da der Hauptzweck des arrêté royal vom 28. November 1975 unstreitig im Schutz der Bühnenkünstler und ihrer denkbaren Arbeitgeber vor der Ausbeutung durch skrupellose Vermittlungsbüros liegt. Die Frage ist, wie diesem Grundsatz unter den vorliegenden Umständen Wirksamkeit zu verleihen ist.
Die Kommission hat vorgetragen, daß dem Grundsatz entsprochen würde, wenn entschieden würde, daß ein in einem Mitgliedstaat ansässiges Vermittlungsbüro seine Dienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten ohne Beschränkungen erbringen könne, wenn es in dem Staat, in dem es ansässig sei, Vorschriften über Organisation, Berufspflichten, Kontrolle, Verantwortlichkeit und Haftung unterstellt sei, die gleichwertig mit denen des Staates seien, in dem die Dienstleistung erbracht werden solle. Die Kommission hat weiter vorgetragen, von einer solchen Gleichwertigkeit sei auszugehen, wenn die einschlägigen Vorschriften in beiden Staaten unmittelbar auf dasselbe internationale Übereinkommen zurückgingen.
Im Hinblick auf diese von der Kommission vorgetragenen Ansichten hat der Gerichtshof veranlaßt, daß ihm die Einzelheiten der in den einzelnen Mitgliedstaaten in Kraft befindlichen einschlägigen Rechtsvorschriften vorgelegt wurden.
Die Situation läßt sich, wie ich meine, wie folgt zusammenfassen: In zwei Mitgliedstaaten, nämlich Italien und Luxemburg, besitzt die öffentliche Arbeitsvermittlung ein Monopol; private Stellenvermittlungsbüros sind verboten. Mit zwei Ausnahmen gelten überall sonst Rechtsvorschriften, die vorsehen, daß private Stellenvermittlungsbüros genehmigt werden können. Obgleich diese Rechtsvorschriften nicht überall die gleichen sind, sind die in ihnen vorgesehenen Schutzbestimmungen im wesentlichen ähnlich, was selbst für Dänemark und Großbritannien gilt. Zwischen den belgischen und den französischen Rechtsvorschriften besteht so gut wie kein Unterschied. Die beiden Ausnahmen stellen Nordirland und die Niederlande dar. In Nordirland gibt es keine einschlägigen Rechtsvorschriften. In den Niederlanden bestehen zwar Rechtsvorschriften zur allgemeinen Regelung des Betriebs von Stellenvermittlungsbüros, der Hoge Raad hat sie jedoch, wie uns die Kommission wissen ließ, auf Vermittlungsbüros für Bühnenkünstler für unanwendbar erklärt, weil die Verträge der Künstler mit ihren Arbeitgebern reine Dienst- und keine Arbeitsverträge seien (NJ, 1966, 366).
Natürlich geht es nicht an, den ständigen Änderungen unterworfenen Zustand der Rechtsvorschriften in den verschiedenen Mitgliedstaaten als solchen als Hilfe bei der Auslegung des Vertrages zu verwenden. Eine Untersuchung dieses Zustands kann dem Gerichtshof jedoch bei der Entscheidung helfen, wie er seine für ein einzelstaatliches Gericht bestimmte Antwort auf eine Frage, wie sie uns hier vorliegt, mit dem größten praktischen Nutzen abfassen könnte.
Unter den gegebenen Umständen stimme ich mit der Kommission insoweit überein, als ich es für angemessen erachten würde, wenn Sie entschieden, daß es die Artikel 59 bis 66 des Vertrages seit dem Ende der Übergangszeit dann unzulässig machen, daß ein Mitgliedstaat die Freiheit eines in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen und bezüglich seiner dortigen Geschäftstätigkeit vorschriftsmäßig genehmigten privaten Stellenvermittlungsbüros für Bühnenkünstler zur Erbringung von Dienstleistungen in seinem Staatsgebiet Beschränkungen unterwirft, wenn die Rechtsvorschriften, nach denen die Genehmigung erteilt worden ist, Schutzbestimmungen zugunsten der Kunden des Vermittlungsbüros enthalten, die den Schutzbestimmungen im wesentlichen ähneln, welche in den Rechtsvorschriften des zuerst genannten Mitgliedstaats im Falle eines dort genehmigten Vermittlungsbüros vorgesehen sind. Eine solche Entscheidung würde die Frage offen lassen, ob und in welchem Ausmaß ein in einem Mitgliedstaat genehmigtes privates Vermittlungsbüro in einem anderen Mitgliedstaat Dienstleistungen erbringen kann, wenn die öffentliche Arbeitsvermittlung in diesem Staat über eine Monopol verfügt; diese Frage bedarf in den vorliegenden Rechtssachen jedoch keiner abschließenden Klärung.
Die weiter von der Kommission vorgetragene Ansicht, wonach berücksichtigt werden soll, ob die Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dem das Vermittlungsbüro ansässig ist, auf ein internationales Übereinkommen zurückgehen, würde ich jedoch verwerfen. Zunächst kann ich keine Rechtsregel sehen, auf deren Grundlage einem Übereinkommen wie dem Übereinkommen Nummer 96 der IAO eine Rolle im Gemeinschaftsrecht zuerkannt werden könnte. Zweitens sind die Erfordernisse des Übereinkommens (die ich zitiert habe) so knapp und in solch vagen Formulierungen ausgedrückt, daß sie in verschiedenen Staaten völlig unterschiedlich angewandt werden können. Drittens zeigt die Situation in den Niederlanden (falls die Kommission sie richtig geschildert hat), daß der bloße Umstand der Ratifizierung des Übereinkommens durch einen Staat nicht zur Folge hat, daß dieser Staat über einschlägige oder angemessene Rechtsvorschriften verfügt. In Wirklichkeit würde die Annahme des Vorschlags der Kommission bedeuten, daß man die Ünterscheidung zwischen in verschiedenen Mitgliedstaaten ansässigen Vermittlungsbüros nicht auf der Grundlage der in jedem Staat anzutreffenden rechtlichen Gegebenheiten, sondern eines unerheblichen Kriteriums trifft.
(
1
)	Aus dem Englischen übersetzt.