62000CJ0161_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-161/00,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. zur Hausen als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing en B. Muttelsee-Schön als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door S. Ortiz Vaamonde als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
en door
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door V. Koningsberger en H. van den Oosterkamp als gemachtigden,
interveniënten,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle maatregelen te hebben getroffen die noodzakelijk zijn om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 5, lid 4, sub a, van en bijlage III, punt 2, bij richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1), de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: F. Macken (rapporteur), kamerpresident, N. Colneric, C. Gulmann, R. Schintgen en V. Skouris, rechters,
advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,
griffier: R. Grass,
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 oktober 2001,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 27 april 2000 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle maatregelen te hebben getroffen die noodzakelijk zijn om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 5, lid 4, sub a, van en bijlage III, punt 2, bij richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1, hierna: "richtlijn"), de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Het rechtskader
De richtlijn
2 De richtlijn heeft volgens artikel 1 tot doel, de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen.
3 Naar luid van artikel 2, sub h, van de richtlijn wordt onder "op of in de bodem brengen" verstaan "het toevoegen van stoffen aan het land door verspreiding op het bodemoppervlak, injectie in de bodem, onderwerken of vermenging met de oppervlaktelagen".
4 Artikel 2, sub j, van de richtlijn definieert "verontreiniging" als "het direct of indirect lozen van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de aquatische ecosystemen kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd".
5 Artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn bepaalt:
"1.
De lidstaten stellen volgens de criteria van bijlage I vast welke wateren door verontreiniging worden beïnvloed en welke wateren zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven.
2. De lidstaten wijzen binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn alle hun bekende stukken land op hun grondgebied die afwateren in de overeenkomstig lid 1 vastgestelde wateren en die tot verontreiniging bijdragen als kwetsbare zones aan. Zij doen binnen zes maanden mededeling van deze eerste aanwijzing aan de Commissie."
6 Ten einde voor alle wateren een algemeen beschermingsniveau te bieden tegen verontreiniging dienen de lidstaten krachtens artikel 4 van de richtlijn codes van goede landbouwpraktijken op te stellen, die door de landbouwers vrijwillig in acht moeten worden genomen, en dienen zij zo nodig een programma op te zetten om de toepassing van de codes te bevorderen.
7 Artikel 5, lid 1 van de richtlijn luidt als volgt:
"Binnen twee jaar na de in artikel 3, lid 2, bedoelde eerste aanwijzing of binnen één jaar na elke in artikel 3, lid 4, bedoelde aanvullende aanwijzing dienen de lidstaten ter bereiking van de in artikel 1 genoemde doelstellingen actieprogramma's op te stellen voor de aangewezen kwetsbare zones."
8 Artikel 5, lid 4, van de richtlijn bepaalt:
"De actieprogramma's worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a)
de maatregelen van bijlage III;
b)
de maatregelen die de lidstaten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III."
9 Bijlage III bij de richtlijn, met als opschrift "Maatregelen die in actieprogramma's als bedoeld in artikel 5, lid 4, sub a, moeten worden opgenomen", luidt als volgt:
"1. Deze maatregelen behelzen voorschriften betreffende:
1) de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
2) de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest; deze moet groter zijn dan die welke vereist is voor de langste periode waarin het op of in de bodem brengen van mest in de betrokken kwetsbare zone verboden is, behalve wanneer ten genoegen van de bevoegde instantie kan worden aangetoond dat elke hoeveelheid mest boven de werkelijke opslagcapaciteit op een voor het milieu onschadelijke wijze zal worden verwijderd;
3) beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a)
bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b)
klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c)
landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen,
en gebaseerd op een balans tussen:
i)
de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen,
en
ii)
de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:
- de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
- de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.
2. Deze maatregelen moeten waarborgen dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elk landbouw- of veehouderijbedrijf een bepaalde hoeveelheid per hectare niet overschrijdt.
Deze bepaalde hoeveelheid per hectare is de hoeveelheid mest die 170 kg N bevat. De lidstaten mogen evenwel:
a)
voor het eerste actieprogramma van vier jaar een maximaal 210 kg N bevattende hoeveelheid dierlijke mest toestaan;
b)
gedurende en na het eerste actieprogramma van vier jaar andere hoeveelheden dan de bovengenoemde vaststellen. Deze hoeveelheden moeten zodanig worden vastgesteld dat geen afbreuk wordt gedaan aan het bereiken van de in artikel 1 genoemde doelstellingen, en zij moeten worden gemotiveerd aan de hand van objectieve criteria, bij voorbeeld:
-
lange groeiperiodes;
-
gewassen met hoge stikstofopname;
-
hoge nettoneerslag in de kwetsbare zone;
-
bodems met een uitzonderlijk hoog denitrificatievermogen.
Indien een lidstaat krachtens dit punt b een andere hoeveelheid toestaat, doet hij daarvan mededeling aan de Commissie, die de motivering volgens de procedure van artikel 9 bestudeert.
3. De lidstaten kunnen de in punt 2 genoemde hoeveelheden berekenen op basis van aantallen dieren.
4. De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de wijze waarop zij de bepalingen van punt 2 toepassen. In het licht van de ontvangen informatie kan de Commissie, indien zij dit noodzakelijk acht, overeenkomstig artikel 11 passende voorstellen aan de Raad voorleggen."
10 Volgens artikel 12, lid 1, van de richtlijn dienden de lidstaten de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden die noodzakelijk waren om binnen een termijn van twee jaar te rekenen vanaf de kennisgeving van de richtlijn aan de bepalingen daarvan te voldoen.
11 Uit een voetnoot bij voormeld artikel 12, lid 1, blijkt dat van de richtlijn aan de lidstaten kennis is gegeven op 19 december 1991.
De nationale wettelijke regeling
12 § 2, lid 1, laatste volzin, van de Verordnung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen (verordening betreffende de beginselen van goede praktijken bij het bemesten), van 26 januari 1996 (BGBl. 1996 I, blz. 118, hierna: "Düngeverordnung"), luidt als volgt:
"Bij het op of in de bodem brengen van van het eigen bedrijf afkomstige dierlijke mest mag rekening worden gehouden met het stikstofverlies dat het gevolg is van de onvermijdelijke verliezen bij het op of in de bodem brengen tot ten hoogste 20 % van de vóór het uitrijden berekende totale hoeveelheid stikstof."
13 § 3 van de Düngeverordnung bevat bijzondere beginselen voor van het eigen bedrijf afkomstige dierlijke mest. § 3, lid 7, bepaalt dat, onverminderd de in de §§ 2, 3, leden 1 tot en met 6, en 4 opgenomen beginselen, de per bedrijf uitgereden dierlijke mest per hectare en per jaar de volgende totale hoeveelheid stikstof niet mag overschrijden: voor grasland 210 kg; voor akkerland tot 30 juni 1997 210 kg en per 1 juli 1997 170 kg.
14 § 4, lid 1, punt 2, van de Düngeverordnung bepaalt:
"Bij de berekening van de meststofbehoeften (...) dient rekening te worden gehouden met:
(...)
2. de hoeveelheid voedingsstoffen die in de bodem aanwezig is of die er ten gevolge van de plaatselijke omstandigheden tijdens de groei van de gewassen waarschijnlijk zal ontstaan (...)"
15 Volgens § 4, lid 5, van de Düngeverordnung moet het stikstofgehalte van de op of in de bodem te brengen meststoffen van het eigen landbouwbedrijf worden bepaald door gepaste berekenings- en waarderingsmethoden aan te wenden of door gebruik te maken van richtcijfers. De laatste volzin bepaalt:
"(...) (kan) 10 % (bij mengmest en gier) en 25 % (bij vaste stalmest) van de totale hoeveelheid stikstof in de dierlijke excrementen als opslagverliezen worden beschouwd, indien met deze verliezen geen rekening werd gehouden in de berekenings- en waarderingsmethoden of in de richtcijfers."
De precontentieuze procedure
16 Aangezien de Duitse regering de Commissie niet voor alle Länder een code van goede landbouwpraktijken had bezorgd, stuurde deze laatste de Bondsrepubliek Duitsland op 15 juni 1995 een aanmaningsbrief waarin een aantal vragen werden opgeworpen met betrekking tot de omzetting van de richtlijn. Op 11 juli 1997 stuurde de Commissie de betrokken lidstaat een aanvullende aanmaningsbrief.
17 Omdat de Commissie de antwoorden van de Duitse regering niet afdoende achtte, heeft zij op 29 september 1998 een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij tot de conclusie kwam dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 5, lid 4, sub b, van en bijlage III, punten 1, sub 2, en 2, bij de richtlijn, de krachtens deze richtlijn en het EG-Vedrag op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen. Uit de stukken blijkt echter duidelijk, dat de verwijzing naar artikel 5, lid 4, sub b, van de richtlijn een schrijffout was en dat zij dient te worden gelezen als een verwijzing naar artikel 5, lid 4, sub a, van de richtlijn.
18 Naar aanleiding van de door de Duitse regering verstrekte informatie besloot de Commissie de procedure niet voort te zetten met betrekking tot de in het met redenen omkleed advies verweten niet-nakoming van de verplichting van artikel 5, lid 4, sub a, van en bijlage III, punt 1, sub 2, bij de richtlijn, betreffende de regels inzake de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest. De Commissie was echter van mening, dat de Düngeverordnung niet voldeed aan de verplichting van artikel 5, lid 4, sub a, van de richtlijn juncto bijlage III, punt 2, omdat zij het mogelijk maakt om bij de berekening van de toegestane maximumhoeveelheden op of in de bodem gebrachte dierlijke mest, vastgestelde verliezen af te trekken zolang het op of in de bodem brengen niet is voltooid.
19 In die omstandigheden heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
20 Bij beschikkingen van de president van het Hof van 17 oktober en 7 november 2000 zijn het Koninkrijk Spanje en het Koninkrijk der Nederlanden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Bondsrepubliek Duitsland.
Argumenten van partijen
21 De Commissie is van mening dat de in Düngeverordnung neergelegde Duitse wettelijke regeling ten gevolge kan hebben dat grotere hoeveelheden stikstof op of in de bodem worden gebracht dan ingevolge de richtlijn is toegestaan en dat de wettelijke regeling dus niet voldoet aan artikel 5, lid 4, sub a, van de richtlijn juncto bijlage III, punten 1, sub 3, en 2, daarbij.
22 Via de §§ 2, lid 1, laatste volzin, en 4, lid 5, laatste volzin maakt de Düngeverordnung het immers mogelijk om bij de berekening van de hoeveelheden stikstof rekening te houden met bepaalde aftrekposten, die tot uiting komen in het feit dat eventueel meer dan 170 kg stikstof op of in de bodem kan worden gebracht en in het water kan terecht komen. De Düngeverordnung heeft tot gevolg dat 10 tot 20 % van de hoeveelheid stikstof wordt beschouwd als "normale" verliezen tengevolge van de verdamping ervan.
23 De Commissie betoogt dienaangaande dat een groot deel van de aldus in de lucht opgenomen hoeveelheid stikstof nadien op de bodem of in het water neerslaat, hetgeen bijdraagt tot de waterverontreiniging. Uit artikel 1 van de richtlijn blijkt echter, dat deze tot doel heeft de waterverontreiniging te bestrijden. Volgens artikel 2, sub j, is zij van toepassing op het direct of indirect lozen van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen.
24 De Commissie betoogt eveneens dat de toegestane maximumhoeveelheden voor het "op of in de bodem brengen" van stikstof in de richtlijn op absolute wijze zijn vastgesteld en dat in geen enkele aftrek wordt voorzien. De richtlijn biedt geen rechtsgrond voor de inaanmerkingneming van verliezen die inherent zijn aan het procédé van het op of in de bodem brengen.
25 De Commissie merkt op dat de richtlijn niet verwijst naar de hoeveelheid die in de bodem dringt, maar naar de hoeveelheid die aan de bodem wordt toegevoegd. Het bepalend criterium is volgens de formulering van de richtlijn de aan de bodem toegevoegde hoeveelheid stikstof door verspreiding op het bodemoppervlak, injectie in de bodem, onderwerken of vermenging met de oppervlaktelagen.
26 Volgens de Commissie toont de vergelijking van de verschillende taalversies van de richtlijn aan dat de berekening steeds betrekking heeft op het procédé van het op of in de bodem brengen en niet op het moment waarop de stikstof zich op of in de bodem of grond bevindt. Volgens de Commissie is deze benadering in overeenstemming met de doelstelling van de regelgeving, die erin bestaat dat de toegestane hoeveelheid stikstof in de hele Gemeenschap op dezelfde wijze en duidelijk moet worden beperkt.
27 De Duitse regering betoogt dat, gelet op de letter, de opzet en de doelstelling van de richtlijn, de door de Düngeverordnung ingevoerde aftrek van de onvermijdelijke verliezen door verdamping voldoet aan de regeling inzake de maximumhoeveelheden.
28 Volgens de Duitse regering volgt uit het gebruik van de verleden tijd in bijlage III, punt 2, eerste alinea, bij de richtlijn dat de daadwerkelijk "op of in de bodem gebrachte" hoeveelheid dierlijke mest bepalend is, en niet het "op of in de bodem brengen". Enkel de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid is immers over de bodem verdeeld of ermee vermengd. Gelet op deze ondubbelzinnige formulering zijn de Duitse, de Spaanse en de Nederlandse regering van mening dat de nationale wetgeving rekening mag houden met de verliezen door verdamping die inherent zijn aan het opslaan of het op of in de bodem brengen met inachtneming van de maximumhoeveelheden.
29 De Duitse regering betoogt dat de Düngeverordnung niet in strijd is met het doel van de richtlijn. De verliezen waarmee volgens de nationale wetgeving rekening mag worden gehouden zijn immers zodanig bepaald dat in de praktijk niet meer stikstof in de bodem aanwezig is dan ingevolge de richtlijn is toegestaan.
30 Tegen het argument van de Commissie dat de in de lucht verdampte hoeveelheden stikstof verderop neerslaan en op die manier bijdragen tot de waterverontreiniging, brengt de Duitse regering in dat dit er niet aan in de weg staat dat rekening wordt gehouden met de verliezen door verdamping. Zoniet zou met geen enkel verlies door verdamping rekening kunnen worden gehouden. De Duitse regering, ondersteund door de Nederlandse, betoogt dat de Düngeverordnung in ieder geval met dergelijke stikstofneerslag rekening houdt, met name door de uit hoofde van § 4, lid 1, punt 2, uitgevoerde berekening van de meststoffenbehoefte.
31 De Spaanse regering voegt hieraan toe dat, aangezien de uit dierlijke mest ontstane neerslag uit de lucht van ammoniakgas niet de enige emissiebron van dit gas is, deze neerslag in de kwetsbare zones op algemene wijze dient te worden gereglementeerd. Volgens de Spaanse regering hoort die reglementering onder de voorschriften bedoeld in bijlage III, punt 1, sub 3, c-ii, laatste streepje, bij de richtlijn, aangezien er vanuit technisch oogpunt geen rechtvaardiging lijkt te bestaan om de neerslag uit de lucht enkel toe te schrijven aan dierlijke mest en bijgevolg enkel de door die dierlijke mest veroorzaakte stikstofneerslag te willen reglementeren.
32 De Duitse regering voegt hieraan toe dat de Düngeverordnung ook de algemene opzet van de richtlijn eerbiedigt, inzonderheid het in bijlage III, punt 1, sub 3, c, bij de richtlijn vervatte evenwichtsbeginsel, dat een balans vereist tussen de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen en de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting. Volgens de Duitse regering wordt deze balans slechts gegarandeerd en kan de hoeveelheid toe te voeren stikstof slechts juist worden berekend, indien bij de berekening van de behoeften, zoals in de Düngeverordnung, rekening wordt gehouden met de verliezen door ammoniakverdamping en met de aan de neerslag toe te schrijven stikstoftoevoer.
33 De Nederlandse regering betoogt eveneens dat bijlage III, punt 2, bij de richtlijn toestaat af te wijken van de hoeveelheden stikstof die op of in de bodem mogen worden gebracht, voorzover de balans tussen de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen en de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting niet wordt bedreigd.
34 De Duitse en de Spaanse regering merken bovendien op, dat de Commissie tijdens de bijeenkomst op 11 april 2000 van het in artikel 9 van de richtlijn bedoelde Comité van vertegenwoordigers van de lidstaten (hierna: "nitratencomité") een dossier heeft ingediend houdende een eerste voorstel tot harmonisatie van de in aanmerking te nemen stikstofverliezen, en dat dit Comité tot de conclusie is gekomen dat bij de berekening van de stikstofdosis geen rekening moet worden gehouden met het ammoniakgas dat voortkomt uit dierlijke mest voordat die op of in de bodem wordt gebracht. Deze regeringen menen dat er een tegenstrijdigheid bestaat tussen het standpunt van het nitratencomité en het standpunt van de Commissie in het onderhavige beroep wegens niet-nakoming.
35 De Commissie brengt hier tegenin dat de conclusies op basis van de tijdens de bijeenkomst van het nitratencomité voorgestelde documenten niet gerechtvaardigd zijn. Uit het feit dat het probleem van de verdampingsverliezen tijdens deze bijeenkomst is onderzocht, kan niet worden afgeleid dat de Commissie de door de lidstaten uitgewerkte regels in verband met aftrek en inaanmerkingneming geoorloofd acht.
Beoordeling door het Hof
36 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat de in artikel 5, lid 4, van de richtlijn bedoelde actieprogramma's de in bijlage III bij de richtlijn voorgeschreven maatregelen moeten bevatten. Tot die maatregelen behoren de regels betreffende de "beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen", die naar luid van punt 2, eerste alinea, van deze bijlage moeten waarborgen dat "de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elk landbouw- of veehouderijbedrijf een bepaalde hoeveelheid per hectare niet overschrijdt". Deze hoeveelheid is de hoeveelheid mest die 170 kg stikstof of, in bepaalde, in de richtlijn limitatief opgesomde gevallen, 210 kg stikstof bevat.
37 Ter berekening van de toegestane maximumhoeveelheid dierlijke mest die op of in de bodem mag worden gebracht, dient te worden bepaald op welk moment de berekening van het stikstofgehalte van de dierlijke mest volgens de richtlijn moet gebeuren.
38 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de relevante zinsnede, te weten "de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest", deel uitmaakt van een bepaling van gemeenschapsrecht die niet naar het recht van de lidstaten verwijst voor de bepaling van haar betekenis en draagwijdte.
39 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet voor de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie arresten van 21 februari 1984, St. Nikolaus Brennerei und Likörfabrik, 337/82, Jurispr. blz. 1051, punt 10, en 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C-156/98, Jurispr. blz. I-6857, punt 50).
40 Dienaangaande moet om te beginnen worden vastgesteld dat, al zijn de bewoordingen van bijlage III, punt 2, eerste alinea, bij de richtlijn ("op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest") niet ondubbelzinnig, de in artikel 2, sub h, van de richtlijn gegeven definitie van het "op of in de bodem brengen" geen onderscheid maakt tussen het begin en het einde van het procédé van het op of in de bodem brengen.
41 Uit de bewoordingen van de richtlijn blijkt dus niet uitdrukkelijk, op welk moment het nitraatgehalte van op of in de bodem te brengen dierlijke mest moet worden berekend teneinde ervoor te zorgen dat de jaarlijks aan de grond toe te voegen maximumhoeveelheid stikstof wordt geëerbiedigd.
42 Vervolgens zij eraan herinnerd, dat de richtlijn tot doel heeft de instrumenten te creëren die noodzakelijk zijn om in de Gemeenschap de bescherming van de wateren tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen te waarborgen (zie arrest van 29 april 1999, Standley e.a., C-293/97, Jurispr. blz. I-2603, punt 39).
43 Zo dienen de lidstaten de kwetsbare zones aan te wijzen (artikel 3 van de richtlijn), de goede landbouwpraktijken te bevorderen (artikel 4) en actieprogramma's op te stellen en uit te voeren om de waterverontreiniging door stikstofverbindingen in de kwetsbare zones te verminderen (artikel 5).
44 Zoals blijkt uit de elfde overweging van de considerans van de richtlijn, dienen die programma's maatregelen te omvatten om het op of in de boden brengen van alle stikstof bevattende meststoffen te beperken en om in het bijzonder specifieke grenswaarden voor het opbrengen van dierlijke mest vast te stellen.
45 Met betrekking tot de doelstelling van de richtlijn tenslotte blijkt uit de zesde overweging van de considerans dat zij tot doel heeft, ten einde de gezondheid van de mens en de levende hulpbronnen en aquatische ecosystemen te beschermen en ander rechtmatig gebruik van water veilig te stellen, de door nitraten uit agrarische bronnen veroorzaakte of teweeggebrachte waterverontreiniging te verminderen en verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen.
46 In het licht van de context en de doelstellingen van de richtlijn dient te worden vastgesteld, dat de richtlijn voor het beperken van de door nitraten uit agrarische bronnen veroorzaakte verontreiniging als bepalend criterium vooropstelt de hoeveelheid stikstof die aan de bodem wordt toegevoegd door verspreiding op het bodemoppervlak, injectie in de bodem, of onderwerken of vermenging met de oppervlaktelagen, en niet de hoeveelheid stikstof die werkelijk in de bodem dringt.
47 Hieruit volgt dat de Düngeverordnung, die een ander criterium voorschrijft voor de berekening van de maximumhoeveelheid jaarlijks per hectare op of in de bodem te brengen dierlijke mest, niet voldoet aan de richtlijn. Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland en de interveniërende lidstaten.
48 Wat in de eerste plaats het argument betreft dat de Nederlandse regering put uit bijlage III, punt 2, tweede alinea, sub b, bij de richtlijn, dient te worden vastgesteld dat de Düngeverordnung niet voldoet aan de door deze bepaling bedoelde objectieve criteria, die een noodzakelijke voorwaarde zijn opdat andere hoeveelheden dan uiteengezet in punt 36 van dit arrest kunnen worden toegestaan.
49 In de tweede plaats dient met betrekking tot het argument dat de Duitse regering put uit het in bijlage III, punt 1, sub 3, c, bij de richtlijn vervat liggende evenwichtsbeginsel te worden opgemerkt, dat de in de richtlijn vervatte regeling betreffende de maximumhoeveelheden voor toevoer van stikstof en stikstofverbindingen niet in rechtstreeks verband staat met de berekening van de meststofbehoeften van de gewassen.
50 De in bijlage III, punt 2, bij de richtlijn opgegeven hoeveelheden zijn immers op absolute wijze vastgelegd, terwijl bijlage III, punt 1, sub 3, c, voorziet in een beperking van de hoeveelheden meststof in rechtstreeks verband met de meststofbehoeften van de gewassen en bepaalt dat het op of in de bodem brengen van meststoffen in ieder geval moet worden beperkt tot die hoeveelheden die de balans bewaren tussen de stikstofbehoeften van de gewassen en de hoeveelheid stikstof die globaal in de bodem aanwezig is.
51 Deze laatste beperking heeft geen voorrang op die van de op absolute wijze vastgelegde maximumhoeveelheden, zelfs indien het evenwichtsbeginsel op die manier in bepaalde gevallen geen effect sorteert. Derhalve zou de reglementering van de maximumhoeveelheden het op of in de bodem brengen van grotere hoeveelheden dan deze maximumhoeveelheden uitsluiten, ook indien de uit het evenwichtsbeginsel voortvloeiende beperking in eerste instantie kon leiden tot een hoeveelheid stikstof van minder of meer dan 170 kg of, in limitatief opgesomde gevallen, tot 210 kg per jaar en per hectare.
52 Hieruit volgt dat de aftrekregel waarin de Düngeverordnung voorziet geen rechtvaardiging vindt in het evenwichtsbeginsel. De aan de orde zijnde nationale regeling staat een forfaitaire aftrek toe, onafhankelijk van het evenwicht in een bepaalde zone tussen de stikstofbehoeften van en de stikstoftoevoer naar de gewassen, en de regeling is ontoereikend om te waarborgen dat de jaarlijks aan de bodem toegevoegde dierlijke meststoffen de in bijlage III, punt 2, bij de richtlijn opgegeven hoeveelheden niet overschrijden.
53 In de derde plaats kan wat de neerslag uit de lucht betreft worden volstaan met vast te stellen dat de argumenten van de Duitse en de Nederlandse regering dezelfde strekking hebben als de argumenten die worden aangevoerd in het kader van de door de Düngeverordnung ingestelde aftrekregel. Derhalve dienen die argumenten om dezelfde redenen als de in het vorige punt genoemde eveneens te worden afgewezen.
54 In de vierde plaats dient ook het argument van de Spaanse regering te worden afgewezen volgens hetwelk de neerslag uit de lucht van ammoniakgas als toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen moet worden gereglementeerd in het kader van bijlage III, punt 1, sub 3, c-ii, vierde streepje, bij de richtlijn .
55 De uit hoofde van bijlage III, punt 1, sub 3, bij de richtlijn op de lidstaten rustende verplichting om bij het treffen van maatregelen met betrekking tot de stikstofbalans van de bodem rekening te houden met alle meststoffen, heeft immers geen invloed op de grenswaarden van bijlage III, punt 2, bij de richtlijn, waarin enkel wordt gedoeld op dierlijke mest en niet op eventuele andere eveneens nitraathoudende meststoffen.
56 Aangaande tenslotte de door de Duitse en de Spaanse regering geformuleerde kritiek op de Commissie die is gebaseerd op het door deze laatste tijdens de bijeenkomst van het nitratencomité op 11 april 2000 ingediende dossier, volstaat het vast te stellen dat het door dit comité tijdens deze bijeenkomst ingenomen standpunt irrelevant is voor de aan de richtlijn te geven uitlegging en evenmin afdoet aan het recht van de Commissie om een beroep wegens niet-nakoming in te stellen.
57 In die omstandigheden moet het door de Commissie ingestelde beroep gegrond worden verklaard.
58 Mitsdien moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die noodzakelijk zijn om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 5, lid 4, sub a, van en bijlage III, punt 2, bij de richtlijn, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
59 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar de Commissie heeft geconcludeerd tot verwijzing van de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten en deze laatste in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dienen het Koninkrijk Spanje en het Koninkrijk der Nederlanden hun eigen kosten te dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die noodzakelijk zijn om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 5, lid 4, sub a, van en bijlage III, punt 2, bij richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.
3) Het Koninkrijk Spanje en het Koninkrijk der Nederlanden zullen hun eigen kosten dragen.