RETTENS DOM (Første Udvidede Afdeling)
13. maj 2020 (*)
»Statsstøtte – luftfartssektoren – støtte ydet af Italien til lufthavne på Sardinien – afgørelse, hvorved støtten erklæres delvis forenelig og delvis uforenelig med det indre marked – tilregnelse til staten – tilbagesøgning – støttemodtagere – fordel for de kontraherende luftfartsselskaber – princippet om den private aktør i en markedsøkonomi – selektivitet – påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne – konkurrencebegrænsning – tilbagesøgning – berettiget forventning – begrundelsespligt«
I sag T-607/17,
Volotea, SA, Barcelona (Spanien), ved advokaterne M. Carpagnano og M. Nordmann,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved D. Recchia, D. Grespan og S. Noë, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål støttet på artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse (EU) 2017/1861 af 29. juli 2016 om statsstøtte SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italien – Kompensation til lufthavne på Sardinien for forpligtelser til offentlig tjeneste (EUT 2017, L 268, s. 1),
har
RETTEN (Første Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas, og dommerne J. Svenningsen (refererende dommer), V. Valančius, Z. Csehi og P. Nihoul,
justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 2. oktober 2019,
afsagt følgende
Dom
I.      Tvistens baggrund
A.      Om de omtvistede foranstaltninger
1        Øen Sardinien (Italien) har fem lufthavne, hvoriblandt tæller Alghero, Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn.
2        Alghero lufthavn drives af selskabet So.Ge.A.Al SpA (herefter »SOGEAAL«), hvis fulde aktiekapital er tegnet ved lokale offentlige organer, og i hvilket Regione autonoma della Sardegna (den autonome region Sardinien, herefter »den autonome region«) er indehaver af aktiemajoriteten, herunder indirekte gennem Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). Hvad angår Cagliari-Elmas lufthavn drives denne af So.G.Aer SpA (herefter »SOGAER«), et selskab, i hvilket handelskammeret i Cagliari er indehaver af aktiemajoriteten, mens Olbia lufthavn drives af GEASAR SpA (herefter »GEASAR«), et selskab, der er registreret i Olbia, og i hvilket en privat virksomhed, Meridiana SpA, er indehaver af aktiemajoriteten.
1.      Om bestemmelserne vedtaget af den autonome region
a)      Om artikel 3 i lov nr. 10/2010
3        Den 13. april 2010 vedtog den autonome region legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regionallov nr. 10 – foranstaltninger med henblik på udvikling af lufttrafikken) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna no 12 af 16.4.2010) (herefter »lov nr. 10/2010«).
4        Artikel 3 i lov nr. 10/2010 med overskriften »Incitamenter til sæsonspredning af øens flyforbindelser« (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani) har følgende ordlyd:
»1.      Der bevilges udgifter på 19 700 000 [EUR] for 2010 og på 24 500 000 [EUR] for hvert af årene 2011-2013 til finansiering af øens lufthavne med henblik på at styrke og udvikle lufttrafikken betragtet som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, herunder ved en sæsonspredning af flyforbindelserne, i henhold til Kommissionens meddelelse 2005/C 312/01 om EF-retningslinjer for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne.
2.      Kriterierne for, karakteren af og varigheden af transporttilbuddet såvel som retningslinjerne for udformningen af lufthavnsoperatørernes aktivitetsplaner, som skal tage hensyn til foranstaltningerne vedrørende den i artikel 2 omhandlede territoriale kontinuitet, fastlægges ved afgørelse truffet af regionalledelsen efter forslag fra den regionale transportrådgiver i samråd med rådgiverne for planlægning, budget, bevilling og regional udvikling, turisme, håndværk og handel, landbrug og reform af landbrug med agerbrug og husdyrhold, kulturgoder, oplysning, fritidsaktiviteter og idræt.
3.      Den i stk. 2 omhandlede afgørelse og aktivitetsplaner, herunder aktivitetsplaner, der allerede er fastlagt af lufthavnsoperatørerne på tidspunktet for nærværende lovs ikrafttrædelse, og som vedlægges de tilknyttede retsakter og aftaler, finansieres, hvis de er vedtaget i overensstemmelse med kriterierne for, karakteren af og varigheden af transporttilbuddet samt med de i stk. 2 omhandlede retningslinjer, og hvis de på forhånd forelægges det kompetente udvalg med henblik på en bindende udtalelse.«
b)      Om retsakterne til gennemførelse af lov nr. 10/2010
5        I overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i lov nr. 10/2010 vedtog den autonome regions ledelse flere retsakter til gennemførelse af de foranstaltninger, der er fastsat i denne artikel 3 (herefter »gennemførelsesretsakterne«), navnlig deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (afgørelse nr. 29/36 fra det regionale råd) af 29. juli 2010 (herefter »regional afgørelse nr. 29/36«), deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (afgørelse nr. 43/37 fra det regionale råd) af 6. december 2010 (herefter »regional afgørelse nr. 43/37«) og deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (afgørelse nr. 52/117 fra det regionale råd) af 23. december 2011 (herefter »regional afgørelse nr. 52/117«) (herefter sammen med artikel 3 i lov nr. 10/2010 under ét »de omtvistede foranstaltninger«).
6        I disse gennemførelsesretsakter fastlægges tre typer »aktiviteter«, for hvilke lufthavnsoperatørerne kunne modtage en kompensation fra den autonome region for årene 2010-2013, nemlig:
–        forøgelse af luftfartsselskabernes lufttrafik (herefter »aktivitet 1«)
–        luftfartsselskabers fremme af øen Sardinien som turistmål (herefter »aktivitet 2«)
–        yderligere markedsføringsaktiviteter, som lufthavnsoperatørerne overlod til andre eksterne tjenesteudbydere end luftfartsselskaber på regionens vegne (herefter »aktivitet 3«).
7        I regional afgørelse nr. 29/36 blev det dels præciseret, at målet om i forbindelse med gennemførelsen af artikel 3 i lov nr. 10/2010 at mindske sæsonudsvingene omfattede en forøgelse af hyppigheden af flyvninger i mellemsæsonen og vintersæsonen samt åbning af nye flyruter. Dels blev det i denne afgørelse angivet, at det ultimative mål, der blev forfulgt ved de foranstaltninger, der er fastsat i artikel 3 i lov nr. 10/2010, om fremme af en regional lufttransportpolitik, gik ud på at styrke den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed og at udvikle de lokale økonomier samt turismen og kulturen på øen Sardinien.
8        I denne henseende fastsatte regional afgørelse nr. 29/36 kriterierne for, karakteren af og varigheden af de flyvninger, der kunne ydes kompensation for vedrørende perioden 2010-2013, såvel som retningslinjer for udformningen og vurderingen af de »aktivitetsplaner«, som lufthavnsoperatørerne udarbejdede.
9        Helt præcist skulle en lufthavnsoperatør for at modtage finansiering i henhold til bestemmelserne i lov nr. 10/2010 indsende en detaljeret aktivitetsplan til godkendelse hos den autonome region. Denne plan skulle angive, hvilke aktiviteter blandt aktivitet 1-3 lufthavnsoperatøren havde til hensigt at gennemføre for at nå de i lov nr. 10/2010 fastsatte mål. Planen skulle eventuelt etableres via specifikke aftaler mellem lufthavnsoperatøren og bestemte luftfartsselskaber.
10      Såfremt en lufthavnsoperatør ønskede at modtage finansiering for aktivitet 1, skulle den aktivitetsplan, som denne operatør fremlagde for den autonome region, angive »ruter af strategisk interesse« (nationale og internationale) og fastlægge mål pr. år med hensyn til hyppigheden af flyvninger, nye ruter og antal passagerer.
11      Ifølge de italienske myndigheder udgjorde beflyvningen af disse ruter af strategisk interesse den tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, som luftfartsselskaberne ydede til gengæld for kompensation.
12      En aktivitetsplan til gennemførelse af aktivitet 2 skulle beskrive specifikke markedsførings- og reklameaktiviteter, der tilsigtede at øge antallet af passagerer og markedsføre lufthavnens opland.
13      I regional afgørelse nr. 29/36 var det fastsat, at aktivitetsplanerne skulle understøttes af prognoser vedrørende rentabilitetsudsigterne for de deri angivne aktiviteter.
14      Det fremgår af regional afgørelse nr. 29/36, at aktivitetsplanerne skulle overholde en række principper:
–        De ruter af strategisk interesse, som planerne angav, måtte ikke overlappe de ruter, der allerede blev befløjet under en kontrakt vedrørende forpligtelser til offentlig tjeneste.
–        Finansieringen for hver støttet rute skulle være gradvis degressiv.
–        Den finansielle aftale, der blev indgået med luftfartsselskaberne, skulle indeholde en plan for markedsføring af lokalområdet.
15      Hvis den autonome region konstaterede uoverensstemmelser mellem på den ene side de aktivitetsplaner, som lufthavnsoperatørerne fremlagde, og på den anden side bestemmelserne i lov nr. 10/2010 og dens gennemførelsesretsakter, kunne den kræve, at disse aktivitetsplaner blev ændret.
16      Når den autonome region havde godkendt de forskellige aktivitetsplaner, som lufthavnsoperatørerne indgav, fordelte den de finansielle ressourcer for hvert af årene 2010-2013 mellem lufthavnsoperatørerne.
17      Størrelsen af disse kompensationer blev beregnet med udgangspunkt i forskellen mellem på den ene side luftfartsselskabernes anslåede omkostninger til beflyvning af de strategiske ruter og opfyldelse af passagermålene hvert år, og på den anden side de faktiske eller formodede passagerindtægter.
18      Hvis den samlede kompensation, som lufthavnsoperatørerne anmodede om, oversteg det beløb, der var fastsat i lov nr. 10/2010, var der i regional afgørelse nr. 29/36 fastlagt prioriteringskriterier for tildelingen.
19      Endelig foreskrev gennemførelsesretsakterne, at lufthavnsoperatørerne skulle overvåge luftfartsselskabernes aktiviteter. Særligt var det ifølge nævnte retsakter et krav, at der i de specifikke aftaler mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne skulle pålægges luftfartsselskaberne bod for manglende opfyldelse af de på forhånd fastsatte mål, især med hensyn til hyppigheden af flyvninger og antallet af passagerer.
2.      Om gennemførelsen af de omtvistede foranstaltninger
20      Sagsøgeren, Volotea SA, er et luftfartsselskab med hjemsted i Spanien, som driver et netværk af kortdistanceruter til og fra lufthavne i Den Europæiske Union, heriblandt Alghero, Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn.
a)      Gennemførelsen af lov nr. 10/2010 for så vidt angår Olbia lufthavn
21      Lufthavnsoperatøren i Olbia lufthavn offentliggjorde på sit websted en indkaldelse af interessetilkendegivelser med henblik på at indgå markedsførings- og reklameaftaler.
22      Som svar på denne indkaldelse af interessetilkendegivelser fremlagde sagsøgeren en forretningsplan for udvikling af flyforbindelser til og fra Olbia lufthavn såvel som et markedsførings- og reklameprogram. Luftfartsselskabet opfordrede GEASAR til at deltage i den krævede investering med henblik på at etablere markedsførings- og reklameprogrammet.
23      GEASAR undersøgte sagsøgerens forretningsplan og fremlagde sin egen forretningsplan, hvoraf det fremgik, at det ville være rentabelt for lufthavnsoperatøren at få andel i investeringen som foreslået af sagsøgeren.
24      GEASAR indgav aktivitetsplaner for 2010 og for den treårige periode 2011-2013 til den autonome region sammen med de tilknyttede ansøgninger om tilskud. Den autonome region godkendte disse aktivitetsplaner og fastsatte ved regional afgørelse nr. 43/37 og nr. 52/117 de beløb, der blev tildelt GEASAR for 2010 og for perioden 2011-2013.
25      GEASAR og sagsøgeren indgik henholdsvis den 4. april 2012 og den 31. marts 2013 to aftaler om sagsøgerens drift af flyforbindelser til Bordeaux (Frankrig), Genova (Italien), Nantes (Frankrig), Palermo (Italien) og Venedig (Italien) samt om markedsførings- og reklametjenester i forbindelse med etablering af nye flyforbindelser og en kapacitetsudvidelse med hensyn til antal passagersæder.
b)      Gennemførelsen af lov nr. 10/2010 for så vidt angår Cagliari-Elmas lufthavn
26      SOGAER, lufthavnsoperatøren i Cagliari-Elmas lufthavn, offentliggjorde på sit websted en meddelelse, hvori denne operatør opfordrede luftfartsselskaber til at fremlægge forretningsplaner vedrørende driften af ruter til og fra denne lufthavn og indgåelse af markedsføringsaftaler med det formål at markedsføre regionen Sardinien.
27      Sagsøgeren fremlagde for SOGAER en forretningsplan for udvikling af flyruter til og fra Cagliari-Elmas lufthavn samt et markedsførings- og reklameprogram.
28      SOGAER indgav aktivitetsplaner for 2010 og for den treårige periode 2011-2013 til den autonome region sammen med de tilknyttede ansøgninger om tilskud. Disse planer blev godkendt, og de beløb, der blev tildelt SOGAER for 2010 og for perioden 2011-2013, blev fastsat ved henholdsvis regional afgørelse nr. 43/37 og nr. 52/117.
29      Sagsøgeren og SOGAER indgik den 26. februar 2012 en aftale om markedsføringsaktiviteter i forbindelse med etablering af nye flyruter og en kapacitetsudvidelse med hensyn til antal passagersæder.
c)      Gennemførelsen af lov nr. 10/2010 for så vidt angår Alghero lufthavn
30      For så vidt angår Alghero lufthavn havde visse aftaler mellem SOGEAAL og selskabet Ryanair Ltd, som var indgået allerede i 2003 og siden fornyet, været genstand for en klage indgivet af et italiensk luftfartsselskab. Denne klage førte til, at Europa-Kommissionen den 12. september 2007 indledte den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF for så vidt angik formodet statsstøtte til Alghero lufthavn til fordel for Ryanair og andre luftfartsselskaber (EUT 2008, C 12, s. 7). Den 27. juni 2012 blev denne procedure udvidet til at omfatte yderligere foranstaltninger, der var truffet af Den Italienske Republik, og som ikke var omfattet af den oprindelige klage (EUT 2013, C 40, s. 15), heriblandt »[a]lle foranstaltninger bevilget til Ryanair og datterselskabet AMS samt til andre luftfartsselskaber, som benyttede lufthavnen fra 2000, […] [i] særdeleshed de foranstaltninger, som omfatter bevilling af finansielle bidrag direkte fra SOGEAAL eller gennem selskabet i form af forskellige aftaler om lufthavnstjenester og aftaler om markedsføringstjenester, der er indgået med Ryanair og andre luftfartsselskaber siden 2000«.
31      Nævnte procedure førte til vedtagelsen af Kommissionens afgørelse (EU) 2015/1584 af 1. oktober 2014 om statsstøtte i sag SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) iværksat af Italien til fordel for Società di Gestione dell’Aeroporto Di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. og forskellige luftfartsselskaber, der opererer i Alghero lufthavn (EUT 2015, L 250, s. 38, herefter »Alghero-afgørelsen«), hvori Kommissionen bl.a. – i henhold til princippet om den private aktør i en markedsøkonomi – fastslog, at de foranstaltninger, der var gennemført af den autonome region, herunder de aftaler, som SOGEAAL, der var kontrolleret af nævnte region, havde indgået med bestemte luftfartsselskaber om fremme eller etablering af nye flyforbindelser til og fra Alghero lufthavn samt om markedsførings- og reklameaktiviteter, ikke udgjorde støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
B.      Om den anfægtede afgørelse
32      Den 30. november 2011 indgav Den Italienske Republik i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF anmeldelse til Kommissionen af lov nr. 10/2010, idet denne foranstaltning blev undersøgt i henhold til kapitel III i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [108 TEUF] (EFT 1999, L 83, s. 1).
33      Ved skrivelse af 23. januar 2013 meddelte Kommissionen Den Italienske Republik, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF med hensyn til den pågældende ordning (herefter »den omtvistede støtteordning«). Ved offentliggørelsen af denne afgørelse i Den Europæiske Unions Tidende den 30. maj 2013 (EUT 2013, C 152, s. 30) opfordrede Kommissionen interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den formodede støtteordning.
34      De italienske myndigheder og enkelte interesserede parter, herunder lufthavnsoperatørerne i Alghero, Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, indgav skriftlige bemærkninger.
35      Ved skrivelser af 24. februar 2014 oplyste Kommissionen de interesserede parter om vedtagelsen den 20. februar 2014 af en meddelelse med overskriften »Retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber« (EUT 2014, C 99, s. 3, herefter »retningslinjerne fra 2014«) og meddelte, at disse retningslinjer ville finde anvendelse på den omhandlede sag fra tidspunktet for deres offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Den 15. april 2014 blev der offentliggjort en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende (EUT 2014, C 113, s. 30), hvori medlemsstaterne og de interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger om anvendelsen af retningslinjerne fra 2014 på denne sag inden for en frist på en måned fra deres offentliggørelse.
36      Den 29. juli 2016 vedtog Kommissionen afgørelse (EU) 2017/1861 om Italiens statsstøtte SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italien – Kompensation til lufthavne på Sardinien for forpligtelser til offentlig tjeneste (EUT 2017, L 268, s. 1, herefter »den anfægtede afgørelse«), hvis konklusion lyder som følger:
»Artikel 1
1.      Den ordning, som Italien etablerede ved lov [nr. 10/2010], udgør ikke statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, [TEUF] til SOGEAAL […], SOGAER […] og GEASAR […]
2.      Den ordning, som Italien etablerede ved lov nr. 10/2010, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, [TEUF] til Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, [sagsøgeren], Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic og Vueling, for så vidt som den vedrører disse luftfartsselskabers aktiviteter i Cagliari-Elmas lufthavn og Olbia lufthavn.
3.      Den i stk. 2 nævnte statsstøtte er blevet gennemført af Italien i strid med artikel 108, stk. 3, [TEUF].
4.      Den i stk. 2 omhandlede statsstøtte er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
1.      Italien skal tilbagesøge den i artikel 1, stk. 2, omhandlede statsstøtte fra støttemodtagerne.
2.      Eftersom Ryanair og AMS udgør en samlet økonomisk enhed for så vidt angår denne afgørelse, hæfter de solidarisk for tilbagebetalingen af statsstøtte, som de hver har modtaget.
3.      Den støtte, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt.
[…]
5.      Italien indstiller med virkning fra denne afgørelse enhver resterende udbetaling af den i artikel 1, stk. 2, omhandlede støtte.
Artikel 3
1.      Tilbagesøgningen af den i artikel 1, stk. 2, omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2.      Italien skal sikre, at denne afgørelse efterkommes inden for fire måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 4
1.      Inden for to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse skal Italien fremsende følgende oplysninger:
–        listen over de støttemodtagere, der måtte have modtaget støtte i henhold til den i artikel 1, stk. 2, omhandlede ordning, og det samlede støttebeløb, som hver enkelt af dem har modtaget i henhold til ordningen
–        det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager
–        en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
–        dokumentation for, at modtagerne er blevet pålagt at tilbagebetale støtten.
2.      Italien underretter Kommissionen om udviklingen i de foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil tilbagesøgningen af den i artikel 2 omhandlede støtte er tilendebragt. Efter anmodning fra Kommissionen fremsender Italien omgående oplysninger om, hvilke foranstaltninger der er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Italien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Den Italienske Republik.«
37      Hvad angår omfanget af den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen i 344.-346. betragtning til denne afgørelse, at afgørelsen ikke skulle omfatte de støtteforanstaltninger, der allerede var genstand for den særskilte undersøgelse, som er omhandlet i præmis 30 ovenfor. Mens alle SOGEAAL’s betalinger vedrørende aktivitet 1 og 2, som er fastlagt i gennemførelsesretsakterne på grundlag af lov nr. 10/2010, ikke var blevet foretaget i medfør af de aftaler, der blev undersøgt inden for rammerne af den særskilte undersøgelse, der alene vedrørte Alghero lufthavn, fandt Kommissionen nemlig, at de fleste betalinger var blevet vurderet i denne anden sag. Derudover anførte Kommissionen, at »[d]et […] ikke [var] muligt at foretage en klar sondring i alle sager, eftersom det finansielle forhold mellem SOGEAAL og et luftfartsselskab i den relevante periode [kunne] være underlagt forskellige aftaler, hvoraf nogle [var] blevet overvejet i [nævnte anden sag]«. Kommissionen fandt derfor, at alle aftaler, som SOGEAAL havde indgået med luftfartsselskaber vedrørende den omtvistede støtteordning, burde udelukkes fra omfanget af den anfægtede afgørelse, hvilket med andre ord betød den del af de omtvistede foranstaltninger, der vedrørte Alghero lufthavn.
38      Endelig fandt Kommissionen i den anfægtede afgørelse, at den i den foreliggende sag indledte procedure ikke omfattede eventuel støtte, der blev ydet af lufthavnsoperatørerne til andre tjenesteudbydere end luftfartsselskaber, og som henhørte under aktivitet 3. Kommissionen fastslog således i 346. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den ikke kunne tage stilling til dette spørgsmål.
39      Den 4. august 2016 fremsendte den autonome region til sagsøgeren en række uddrag af den anfægtede afgørelse, som Kommissionen havde meddelt Den Italienske Republik, med henblik på, at sagsøgeren kunne indgive sine bemærkninger vedrørende fortroligheden af visse oplysninger, hvilket denne gjorde den 21. august 2016.
40      Den 11. oktober 2016 anmodede sagsøgeren Kommissionen om at få adgang til sagsakterne vedrørende den anfægtede afgørelse. Den 27. oktober 2016 afslog Kommissionen denne anmodning, idet den oplyste sagsøgeren om, at dennes frist for at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelsen endnu ikke var begyndt at løbe, eftersom nævnte afgørelse endnu ikke var blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende.
41      Den 30. juni 2017 anlagde sagsøgeren søgsmål for Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (den regionale forvaltningsdomstol for Sardinien, Italien) til prøvelse af den autonome regions afgørelse af 5. juni 2017, hvorved sagsøgeren var blevet pålagt at tilbagebetale 262 297,54 EUR. Den begæring om foreløbige forholdsregler, der blev indgivet inden for rammerne af dette søgsmål, blev afvist ved afgørelse af 7. august 2017, hvori nævnte ret anførte, at den autonome region den 5. juni 2017 havde fremsendt den anfægtede afgørelse til sagsøgeren. Sidstnævnte iværksatte appel af denne afgørelse for Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien).
II.    Retsforhandlinger og parternes påstande
42      Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 6. september 2017 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
43      Den 18. april 2018 efter en dobbelt udveksling af svarskrifter er den skriftlige forhandling blevet afsluttet.
44      Den 18. maj 2018 har Retten, efter at parterne er hørt, besluttet at udsætte sagen på afslutningen af den skriftlige forhandling i de sammenhængende sager Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen (sag T-833/17) og easyJet Airline mod Kommissionen (sag T-8/18), som i disse sager er indtruffet henholdsvis den 21. september og den 23. juli 2018.
45      Efter forslag fra den refererende dommer har Retten dernæst besluttet at indlede den mundtlige forhandling. Med henblik herpå er sagsøgeren og Kommissionen blevet anmodet om at fremlægge visse dokumenter og skriftligt besvare Rettens spørgsmål som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse og om at tage stilling til muligheden for at forene denne sag med sagen easyJet Airline mod Kommissionen (sag T-8/18), en forening, som Retten alt taget i betragtning har besluttet ikke at foretage af hensyn til visse spørgsmål vedrørende fortroligheden af bestemte oplysninger. Sagsøgeren og Kommissionen har imødekommet disse foranstaltninger inden for de fastsatte frister.
46      Den 19. juni 2019 har Retten i sit plenarmøde, efter forslag fra Første Afdeling og vicepræsidenten, i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise sagen til behandling i Første Afdeling i udvidet sammensætning med fem dommere.
47      Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål i retsmødet den 2. oktober 2019, hvorefter den mundtlige forhandling er blevet afsluttet.
48      Den 7. november 2019 har Retten besluttet at genåbne den mundtlige forhandling. Den 12. november 2019 har den anmodet Kommissionen om at fremlægge visse dokumenter, hvilket nævnte institution har gjort inden for den fastsatte frist. Den 20. december 2019 har sagsøgeren indgivet bemærkninger hertil. Den 22. januar 2020 har Retten således afsluttet den mundtlige forhandling.
49      Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–        Den anfægtede afgørelse annulleres delvist, for så vidt som det heri:
–        i artikel 1, stk. 2, fastslås, at den ordning, der blev indført ved lov nr. 10/2010, udgør statsstøtte ydet til sagsøgeren i forbindelse med dennes aktiviteter i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn
–        i artikel 1, stk. 3, fastslås, at den ordning, der blev indført ved lov nr. 10/2010, udgør ulovlig statsstøtte til sagsøgeren i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 108, stk. 3, TEUF
–        i artikel 1, stk. 4, fastslås, at nævnte støtte er uforenelig med det indre marked
–        anordnes, at Den Italienske Republik skal tilbagesøge den omhandlede støtte fra sagsøgeren.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
50      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–        Frifindelse.
–        Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
III. Retlige bemærkninger
51      Sagsøgeren har til støtte for sit søgsmål fremsat fem anbringender om annullation af den anfægtede afgørelse:
–        første anbringende om en urigtig fortolkning af begrebet statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF
–        andet anbringende om en fejl hvad angår muligheden for at begrunde den omtvistede støtte
–        tredje anbringende om en retlig fejl i pålægget om tilbagesøgning af den omtvistede støtte
–        fjerde anbringende om en dårlig forvaltning af undersøgelsen
–        femte anbringende om en mangelfuld og selvmodsigende begrundelse.
A.      Om det første anbringende om en urigtig fortolkning af begrebet statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF
52      Med det første anbringende, som består af fire led, har sagsøgeren bestridt kvalificeringen af den på grundlag af artikel 107, stk. 1, TEUF omtvistede støtteordning som »statsstøtte« ydet til sagsøgeren.
53      Kommissionen har nedlagt påstand om, at anbringendet forkastes som ugrundet.
1.      Om formaliteten med hensyn til visse argumenter
54      Kommissionen er af den opfattelse, at de argumenter, som sagsøgeren har fremført inden for rammerne af det første anbringende, og hvori det tilsigtes at godtgøre, at Kommissionen begik en retlig fejl, idet den i den anfægtede afgørelse fastslog, at lufthavnsoperatørerne ikke var modtagere af statsstøtte, bør afvises, og at argumenterne under alle omstændigheder er irrelevante. Søgsmålet er nemlig kun rettet mod den anfægtede afgørelse for så vidt angår sagsøgeren. Konklusionen om, at sagsøgeren modtog statsstøtte, var desuden ikke baseret på den omstændighed, at lufthavnsoperatørerne ikke blev anset for at være modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning. Sagsøgeren kan således ikke drage konstateringerne i den anfægtede afgørelses afsnit 7.2.2 i tvivl.
55      Sagsøgeren har heroverfor anført, at denne af egen drift begrænsede sit søgsmål til kun at omfatte annullation af den anfægtede afgørelse for så vidt angår sagsøgeren selv. Ud fra denne synsvinkel er sagsøgeren imidlertid berettiget til at påvise, at lufthavnsoperatørerne var modtagere af støtten fra den autonome region, idet den anfægtede afgørelse netop er støttet på den omstændighed, at midlerne fra den autonome region blev overført til luftfartsselskaberne via lufthavnsoperatørerne. En bestridelse af denne afgørelse forudsætter således nødvendigvis, at det kan påvises, at nævnte operatører ikke handlede som »marionetter« for den autonome region, men at de derimod modtog støtte, der reducerede de markedsføringsomkostninger, som de normalt skulle have afholdt.
56      Det bemærkes i den henseende, at sagsøgeren i den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 2, er anført som modtager af støtte under den omtvistede støtteordning. Sagsøgeren er således umiddelbart og individuelt berørt såvel af dette stk. 2 som af stk. 3 og 4 i nævnte afgørelses artikel 1. Derudover er sagsøgeren i henhold til denne afgørelses artikel 2 forpligtet til at tilbagebetale de beløb, som denne har modtaget i medfør af den omtvistede støtteordning, til de italienske myndigheder. Sagsøgeren er derfor ligeledes umiddelbart og individuelt berørt af denne artikel 2.
57      Henset til disse omstændigheder kan dette søgsmål, for så vidt som der heri er nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 2-4, og artikel 2 for så vidt angår sagsøgeren, antages til realitetsbehandling på grundlag af artikel 263, stk. 4, TEUF.
58      Sagsøgeren kan imidlertid inden for rammerne af dette søgsmål til støtte for sine påstande om annullation af nævnte to bestemmelser fremsætte ethvert anbringende, der kan bevise, at denne ikke var modtager af støtte under den omtvistede støtteordning, herunder i denne forbindelse argumenter, der skal bevise, at lufthavnsoperatørerne var de reelle modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning, og ikke luftfartsselskaberne, såsom sagsøgeren.
59      Kommissionens argumenter om, at søgsmålet bør afvises, kan derfor ikke tiltrædes, idet det dog skal præciseres, at stævningen ikke i påstandene tilsigter annullation af den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, og at sagsøgeren under alle omstændigheder ikke har kompetence til at anlægge søgsmål med påstand om annullation af nævnte afgørelse, idet denne i sin egenskab af luftfartsselskab ikke konkurrerer med lufthavnsoperatørerne og følgelig ikke er umiddelbart og individuelt berørt af denne artikel 1, stk. 1.
2.      Om det første anbringendes første led om en urigtig fastlæggelse af modtagerne af støtte under den omtvistede støtteordning og om det første anbringendes andet led om, at der ikke bestod en fordel for sagsøgeren
60      Sagsøgeren har til støtte for det første anbringendes første led gjort gældende, at det udelukkende var lufthavnsoperatørerne, der modtog støtte under den omtvistede støtteordning, mens sagsøgeren inden for rammerne af samme anbringendes andet led tilsigter at bevise, at denne ikke modtog en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
61      Kommissionen har nedlagt påstand om, at det første anbringendes to første led forkastes som ugrundede.
62      For så vidt som de argumenter, der er fremført inden for rammerne af det første anbringendes to første led, delvist overlapper hinanden, skal disse behandles samlet.
63      I denne henseende konstaterer Retten først og fremmest, at sagsøgeren – idet denne har bestridt at kunne have modtaget støtte under den omtvistede støtteordning og har hævdet, at lufthavnsoperatørerne var de eneste støttemodtagere – har bestridt, at de beløb, der hidrørte fra statsmidler, i det foreliggende tilfælde ved den autonome region, efter at de først var blevet tildelt nævnte lufthavnsoperatører, stadig, da de efterfølgende blev anvendt af nævnte operatører til at betale sagsøgeren, kunne kvalificeres som statsmidler. Derudover har sagsøgeren bestridt, at lufthavnsoperatørernes rolle var begrænset til en rolle som mellemmænd mellem den autonome region og luftfartsselskaberne. Dermed har sagsøgeren samtidig bestridt, at lufthavnsoperatørernes kommercielle beslutninger kunne tilregnes den autonome region.
a)      Om lufthavnsoperatørernes anvendelse af »statsmidler«
64      Det fremgår af artikel 107, stk. 1, TEUF, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, erklæres uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Kvalificeringen som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF forudsætter således opfyldelse af fire betingelser, nemlig at der skal foreligge en statslig foranstaltning eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, og at denne foranstaltning skal kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater, give modtageren en fordel og fordreje eller true med at fordreje konkurrencen (jf. dom af 13.9.2017, ENEA, C-329/15, EU:C:2017:671, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
65      For så vidt angår den første betingelse, som forudsætter, at der skal foreligge en statslig foranstaltning eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, for at fordele kan kvalificeres som støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, skal de for det første ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler og for det andet kunne tilregnes staten (jf. dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis, og af 13.9.2017, ENEA, C-329/15, EU:C:2017:671, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis), idet disse to underliggende betingelser er kumulative (jf. i denne retning dom af 28.3.2019, Tyskland mod Kommissionen, C-405/16 P, EU:C:2019:268, præmis 48 og 63 og den deri nævnte retspraksis, og af 5.4.2006, Deutsche Bahn mod Kommissionen, T-351/02, EU:T:2006:104, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
66      I denne henseende skal en statslig foranstaltning eller en foranstaltning finansieret ved hjælp af statsmidler ikke nødvendigvis vedtages af den pågældende medlemsstat som centralstat. Den kan lige så godt hidrøre fra en indenstatslig myndighed, såsom den autonome region. Foranstaltninger vedtaget af lokale myndigheder og ikke den centrale myndighed kan nemlig udgøre støtte, når betingelserne i artikel 107, stk. 1, TEUF er opfyldt (dom af 14.10.1987, Tyskland mod Kommissionen, sag 248/84, EU:C:1987:437, præmis 17, og af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen, C-88/03, EU:C:2006:511, præmis 55). Udtrykt på en anden måde er foranstaltninger, der træffes af indenstatslige, decentrale, føderale, regionale eller andre enheder i medlemsstaterne, uanset disses retlige stilling og betegnelse, på samme måde som foranstaltninger, der træffes af føderal- eller centralmagten, omfattet af anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF, såfremt de i denne bestemmelse fastsatte betingelser er opfyldt (dom af 6.3.2002, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, T-92/00 og T-103/00, EU:T:2002:61, præmis 57, og af 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais og Communauté d’agglomération du Douaisis mod Kommissionen, T-267/08 og T-279/08, EU:T:2011:209, præmis 108).
67      På statsstøtteområdet skal der i øvrigt erindres om, at statslige indgrebs formål ikke uden videre kan medføre, at de falder uden for begrebet statsstøtte i artikel 107 TEUF. Denne artikel sondrer nemlig ikke ud fra grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men bestemmelsen definerer disse i kraft af deres virkninger (jf. dom af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen, C-487/06 P, EU:C:2008:757, præmis 84 og 85 og den deri nævnte retspraksis, og af 26.11.2015, Spanien mod Kommissionen, T-461/13, EU:T:2015:891, præmis 39).
68      En fordel, der direkte tildeles bestemte fysiske eller juridiske personer, kan således udgøre en indirekte fordel og som følge heraf statsstøtte for andre juridiske personer, som er virksomheder (jf. dom af 19.9.2000, Tyskland mod Kommissionen, C-156/98, EU:C:2000:467, præmis 22-35, af 13.6.2002, Nederlandene mod Kommissionen, C-382/99, EU:C:2002:363, præmis 38 og 60-66, og af 15.6.2010, Mediaset mod Kommissionen, T-177/07, EU:T:2010:233).
69      I den foreliggende sag er det inden for rammerne af den omtvistede støtteordning ubestridt, at den autonome region over en flerårig periode stillede midler til rådighed for de lufthavnsoperatører, der i lov nr. 10/2010 og gennemførelsesforanstaltningerne var udpeget som »støttemodtagere«, for at disse kunne iværksætte tiltag med henblik på at fremme regionen Sardinien som turistmål, hvilket på én gang indebar opnåelse af mål med hensyn til flyforbindelser til og fra øens forskellige lufthavne og levering af markedsføringstjenester. Sagsøgeren har ikke bestridt, at disse midler, der oprindeligt hidrørte fra den autonome region, og som i første omgang blev ydet lufthavnsoperatørerne, er statsmidler, og at afgørelsen om at tildele nævnte lufthavnsoperatører sådanne midler kunne tilregnes den italienske stat. Det spørgsmål rejser sig dog, om de beløb, som sagsøgeren modtog fra nævnte operatører til gennemførelse af de aftaler, som sagsøgeren havde indgået med disse, havde eller stadig havde karakter af »statsmidler« og kunne tilregnes den italienske stat som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, hvilket sagsøgeren har bestridt.
70      Det fremgår i denne henseende såvel af den ordning, som den autonome region indførte med den omtvistede støtteordning, som af den praktiske gennemførelse heraf, at de midler, som nævnte region ydede lufthavnsoperatørerne, var de midler, som sidstnævnte anvendte til at betale de kontraherende selskaber såsom sagsøgeren.
71      For det første skal det nemlig bemærkes, at der i den omtvistede støtteordning var fastsat en slags afregningsmekanisme. Nærmere bestemt foreskrev regional afgørelse nr. 29/36, at de udvalgte lufthavnsoperatører ville modtage en forskudsbetaling på 20% af de tilkendte midler på grundlag af referenceåret, efterfulgt af en anden betaling på 60%, der fandt sted i flere faser, og som var betinget af fremlæggelse af kvartalsrapporter, og endelig en sidste rate på 20% ved fremlæggelse af dokumentation, som gjorde det muligt for den autonome region at kontrollere, at aktiviteten var blevet gennemført korrekt, at målene var nået, og at de afholdte udgifter var reelle. Det var følgelig hensigten med denne kontrolmekanisme at forhindre den enkelte lufthavnsoperatør i at opnå tilbagebetaling af andre beløb end dem, som den pågældende operatør havde afholdt til at betale de kontraherende luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, og som er omfattet af forpligtelsen til tilbagesøgning i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2. Den omstændighed, at denne mekanisme fandtes, bekræfter ligeledes, at nævnte luftfartsselskabers tjenester blev finansieret af nævnte region, eftersom de beløb, som lufthavnsoperatørerne betalte på forhånd til de kontraherende luftfartsselskaber, svarede til de midler, som de ved afslutningen af processen modtog fra den autonome region.
72      For det andet, således som det fremgår af 242.-246. samt 313., 314. og 317. betragtning til den anfægtede afgørelse, forklarede lufthavnsoperatørerne i Olbia og Cagliari-Elmas lufthavn selv, idet de redegjorde for de bemærkninger, som de havde indgivet inden for rammerne af den administrative procedure for Kommissionen, at de i realiteten havde forudbetalt de beløb, der svarede til betalingen til de kontraherende luftfartsselskaber, der leverede de tjenester, som den autonome region havde efterspurgt for at markedsføre turismen på Sardinien, og at de efterfølgende havde fremlagt deres regnskabsrapporter for den autonome region med angivelse af de faktisk afholdte udgifter for at opnå tilbagebetaling for disse fra nævnte region. I denne forbindelse forklarede lufthavnsoperatøren i Cagliari-Elmas lufthavn endda, at den autonome region havde afkrævet denne operatør bevis for, at de tjenesteydende luftfartsselskaber havde modtaget det fulde omfang af de regionale bidrag, og at samme operatør således blot var en mellemmand, der havde overført de beløb, som var modtaget fra den autonome region, til luftfartsselskaberne. Derudover gjorde Den Italienske Republik selv gældende, at lufthavnsoperatøren i Olbia lufthavn i det væsentlige, således som det fremgår af 340. betragtning til den anfægtede afgørelse, havde overført hele det bidragsbeløb, som denne operatør havde modtaget fra den autonome region, til luftfartsselskaberne.
73      Det fremgår således klart, at de midler, som lufthavnsoperatørerne anvendte til at betale sagsøgeren i medfør af de aftaler, som de havde indgået med denne, hidrørte fra den autonome regions budget og dermed udgjorde statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Imidlertid er denne overensstemmelse, som gør det muligt at fastslå, at de beløb, som sagsøgeren modtog, udgjorde statsmidler – i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført – en relevant omstændighed med henblik på at vurdere, hvorvidt sagsøgeren modtog støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
74      Hvad i øvrigt angår den af sagsøgeren anførte omstændighed, at lufthavnsoperatørerne i 2013 angiveligt fortsatte med at betale dette selskab, selv om de ikke længere modtog midler fra den autonome region, må det, således som Kommissionen har belyst, konstateres, at da den autonome region ophørte med disse betalinger som følge af sin afgørelse om at indstille den omtvistede støtteordning, indfriede lufthavnsoperatørerne blot deres kontraktlige forpligtelser, såfremt de omhandlede aftaler ikke indeholdt bestemmelser om, at aftalerne ved fortabelse af finansieringen fra den autonome region blev ophævet. Selv om operatørerne i enkelte tilfælde måtte bære omkostninger til likviditetsforskud, herunder via SFIRS, vedrørende de beløb, der senere blev tilbagebetalt af den autonome region, ændrer dette under alle omstændigheder ikke ved, at lufthavnsoperatørerne ifølge deres egne erklæringer og i overensstemmelse med det, der var fastsat i den omtvistede støtteordning, ubeskåret anvendte de midler, som de var blevet tildelt af nævnte region med henblik på at betale de kontraherende luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, og som alene er omfattet af forpligtelsen til tilbagebetaling i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2.
75      Overensstemmelsen mellem de midler, som den autonome region ydede lufthavnsoperatørerne, og de midler, som sidstnævnte anvendte til at betale de kontraherende luftfartsselskaber, i det særlige tilfælde, der vedrører sagsøgeren, og i modsætning til, hvad denne har anført, bestyrkes af selve indholdet af de aftaler, som sagsøgeren havde undertegnet med lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, og desuden af erklæringerne fra den italienske regering og fra lufthavnsoperatørerne selv inden for rammerne af den administrative procedure, der gik forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, samt ved de oversigter, der er indeholdt i den anfægtede afgørelse.
76      Det fremgik nemlig udtrykkeligt af præamblen til den aftale, som sagsøgeren havde indgået med SOGAER den 26. februar 2012, at den autonome region havde besluttet at øge sine markedsføringsinvesteringer i transport- og turistindustrien, at regionen i denne forbindelse ydede et årligt beløb til SOGAER, som denne lufthavnsoperatør skulle anvende til at nå dette mål, og at SOGAER på baggrund af den autonome regions ønske havde bragt en annonce på sin hjemmeside med henblik på investering i markedsføringsaktiviteter beregnet til at fremme turistattraktioner på den sydlige del af Sardinien. Hvad angår aftalen indgået mellem sagsøgeren og GEASAR den 31. marts 2013 fremgik det heraf, at denne lufthavnsoperatør i samråd med den autonome region aktivt skulle markedsføre Olbia og Sardinien som feriemål ved at iværksætte passende markedsføring-, reklame- og kommunikationstiltag, og at den autonome region i denne forbindelse ydede et årligt beløb til GEASAR, som denne lufthavnsoperatør skulle anvende til at nå disse mål.
77      Sagsøgerens argumentation, hvorefter dette selskab i alt væsentligt ikke blev betalt af lufthavnsoperatørerne ved hjælp af midler, der hidrørte fra den autonome region, må således forkastes.
78      Sagsøgeren har heroverfor yderligere indvendt, at den angivelige overensstemmelse mellem de to finansielle strømme ikke er et tilstrækkeligt bevis til at udelukke, at betalingerne gennemført til sagsøgerens fordel blev foretaget som reel modydelse for de tjenester, som denne leverede til lufthavnsoperatørerne.
79      I denne henseende skal der på statsstøtteområdet endnu engang erindres om, at statslige indgrebs formål ikke uden videre kan medføre, at de falder uden for begrebet statsstøtte i artikel 107 TEUF. Denne artikel sondrer nemlig ikke ud fra grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men bestemmelsen definerer disse i kraft af deres virkninger (jf. dom af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen, C-487/06 P, EU:C:2008:757, præmis 84 og 85 og den deri nævnte retspraksis, og af 26.11.2015, Spanien mod Kommissionen, T-461/13, EU:T:2015:891, præmis 39).
80      Eftersom Kommissionen ved undersøgelsen af en foranstaltning kan være foranlediget til at undersøge, om en fordel kan anses for at være indirekte tildelt andre aktører end den umiddelbare modtager af overførslen af statsmidler (jf. i denne retning dom af 13.6.2002, Nederlandene mod Kommissionen, C-382/99, EU:C:2002:363, præmis 61 og 62), må det antages, at for så vidt som det, som i den foreliggende sag, kan fastslås, at når en fordel, der stammer fra statsmidler, overføres af den umiddelbare modtager til en endelig støttemodtager, har det ingen relevans, om denne overførsel er blevet udført af den umiddelbare modtager på grundlag af et kommercielt hensyn, eller om denne overførsel forfulgte et formål af almen interesse.
81      Dette bestyrkes af den retspraksis, hvori det lægges til grund, at en fordel, der direkte tildeles bestemte fysiske eller juridiske personer, kan udgøre en indirekte fordel og som følge heraf statsstøtte for andre juridiske personer, som er virksomheder (jf. i denne retning dom af 19.9.2000, Tyskland mod Kommissionen, C-156/98, EU:C:2000:467, præmis 22-35, af 13.6.2002, Nederlandene mod Kommissionen, C-382/99, EU:C:2002:363, præmis 38 og 60-66, af 4.3.2009, Associazione italiana del risparmio gestito og Fineco Asset Management mod Kommissionen, T-445/05, EU:T:2009:50, præmis 127, og af 15.6.2010, Mediaset mod Kommissionen, T-177/07, EU:T:2010:233). I de sager, der lå til grund for disse domme, indgik overførslen af en fordel fra fysiske eller juridiske personer, der var umiddelbare modtagere af statsmidler, nemlig i et kommercielt forhold, hvilket bekræftede, at en underliggende kommerciel begrundelse for overførslen er uden relevans for vurderingen efter artikel 107, stk. 1, TEUF af den strøm, som statsmidlerne følger frem til den endelige modtager.
82      Henset til disse omstændigheder begik Kommissionen ingen retlig fejl, da den konkluderede, at lufthavnsoperatørernes betalinger til luftfartsselskaberne i medfør af aktivitet 1 og 2 svarede til statsmidler.
b)      Om spørgsmålet om, hvorvidt den autonome region kunne tilregnes lufthavnsoperatørernes beslutninger og disses betalinger til sagsøgeren
83      Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den autonome region kunne tilregnes lufthavnsoperatørernes beslutninger om at indgå de omtvistede aftaler med sagsøgeren, har sidstnævnte bestridt, at nævnte operatører alene spillede en rolle som mellemmænd. Til trods for, at der fandtes en procedure med henblik på, at den autonome region skulle godkende lufthavnsoperatørernes aktivitetsplaner, bevarede operatørerne nemlig ifølge sagsøgeren en bred skønsbeføjelse i forbindelse med deres beslutninger vedrørende anvendelsen af midlerne fra den autonome region.
84      Hvad angår betingelsen i artikel 107, stk. 1, TEUF om, at der skal være en fordel, der er tildelt direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, bekræfter retspraksis i denne forbindelse – selv om den vedrører sager, hvori de pågældende midler, i modsætning til i den foreliggende sag, ikke umiddelbart hidrørte fra statsbudgettet eller var blevet ført gennem dette – at det afgørende kriterium er omfanget af den kontrol, som staten udøver med tildelingen af fordelen, navnlig med, ad hvilken kanal fordelen overføres (dom af 16.5.2000, Frankrig mod Ladbroke Racing og Kommissionen, C-83/98 P, EU:C:2000:248, præmis 50, af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, præmis 37, og af 19.12.2013, Association Vent De Colère! m.fl., C-262/12, EU:C:2013:851, præmis 33), og at dette gælder, selv når tildelingen af nævnte fordel ikke indebærer en formel overførsel af statslige midler (jf. dom af 19.12.2013, Association Vent De Colère! m.fl., C-262/12, EU:C:2013:851, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).
85      For så vidt som omfanget af den kontrol, som staten udøver med tildelingen af en fordel, gør det muligt at vurdere, om denne fordel kan anses for at indebære anvendelse af »statsmidler«, skal der – for at efterprøve den underliggende betingelse i artikel 107, stk. 1, TEUF for, om staten kan tilregnes den pågældende foranstaltning – ligeledes tages hensyn til dette kontrolomfang ved undersøgelsen af, hvorvidt de offentlige myndigheder må anses for at være impliceret i vedtagelsen af nævnte foranstaltning (jf. i denne retning dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, præmis 52, og af 28.3.2019, Tyskland mod Kommissionen, C-405/16 P, EU:C:2019:268, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis), en implikation, som kan udledes på grundlag af en bedømmelse af sagens omstændigheder som helhed og den sammenhæng, hvori foranstaltningen er truffet, og i særdeleshed dennes rækkevidde, indhold eller hermed forbundne betingelser (jf. i denne retning dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, præmis 52-56, og af 17.9.2014, Commerz Nederland, C-242/13, EU:C:2014:2224, præmis 31-33).
86      I den foreliggende sag fastslog Kommissionen i den anfægtede afgørelse, at de midler, som den autonome region stillede til rådighed for lufthavnsoperatørerne, skulle anvendes og rent faktisk blev anvendt i henhold til instrukser udstedt af nævnte region, i det foreliggende tilfælde som betaling for de tjenester, som luftfartsselskaberne ydede, idet disse nærmere bestemt skulle åbne nye flyruter, øge hyppigheden, nå mål for passagertal og udvide driftsperioden for eksisterende ruter samt levere markedsføringstjenester.
87      Hvad angår sagsøgerens bestridelse af Kommissionens konstateringer i 357.-359. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter lufthavnsoperatørernes adfærd var fastlagt af den autonome region ved hjælp af lov nr. 10/2010 og aktivitetsplanerne, som skulle godkendes af den autonome region, før de kunne træde i kraft, må det konstateres, at lufthavnsoperatørerne ganske vist i lov nr. 10/2010 er angivet som værende de formelle modtagere af de i denne lov fastsatte betalinger.
88      I artikel 3, stk. 2, i lov nr. 10/2010 var det imidlertid udtrykkeligt fastsat, at kriterierne for, karakteren af og varigheden af transporttilbuddet såvel som retningslinjerne for udformningen af lufthavnsoperatørernes aktivitetsplaner skulle fastlægges ved afgørelse truffet af regionalledelsen, mens det i denne lovs artikel 3, stk. 3 – ligeledes udtrykkeligt – var fastsat, at de af lufthavnsoperatørerne udformede aktivitetsplaner skulle vedlægges de tilknyttede retsakter og aftaler, og at de kun ville blive finansieret, hvis de var udformet i overensstemmelse med kriterierne for, karakteren af og varigheden af transporttilbuddet samt med de af regionalledelsen vedtagne retningslinjer og kun, hvis de på forhånd var blevet forelagt det kompetente udvalg med henblik på en bindende udtalelse.
89      Det fremgår i denne forbindelse af de foranstaltninger, der blev iværksat ved lov nr. 10/2010, at bestemmelserne i denne lov nødvendigvis skulle sammenholdes med de lovtekster, som regionalledelsen i medfør af denne lov skulle vedtage, og som var en betingelse for betalingerne foretaget af den autonome region til de i den foreliggende sag omhandlede lufthavnsoperatører. Disse lovtekster, særligt regional afgørelse nr. 29/36, foreskrev imidlertid udtrykkeligt, at lufthavnsoperatørerne skulle indgive deres aktivitetsplaner til godkendelse hos den autonome region, og at nævnte planer, for at være berettiget til den finansiering, som nævnte region fastsatte, skulle være udformet i overensstemmelse med kriterierne for, karakteren af og varigheden af transporttilbuddet samt med de af regionalledelsen udstedte retningslinjer.
90      Tilbagebetalingsordningen vedrørende de udgifter, som lufthavnsoperatørerne havde forudbetalt, var desuden af en sådan karakter, at den gjorde det muligt for den autonome region at føre kontrol med lufthavnsoperatørernes initiativer, eftersom alene initiativer, der var udformet i overensstemmelse med nævnte regions retningslinjer og begrundet ved fremlæggelse af relevant kontraktlig og regnskabsmæssig dokumentation, kunne føre til finansiering i henhold til den omtvistede støtteordning. Aktivitetsplanerne skulle nemlig på et tidligere stadium af processen underlægges den autonome regions godkendelse, og lufthavnsoperatørerne skulle ligeledes fremlægge kvartalsrapporter med henblik på betalingen af 60% af støtten, og de kunne først opnå den sidste rate af betalingen, på 20%, når de havde bevist, at de havde fulgt instrukserne fra den autonome region.
91      Den autonome regions indflydelse på indholdet og omfanget af lufthavnsoperatørernes initiativer bekræftes af operatørerne selv. Som det fremgår af 237. betragtning til den anfægtede afgørelse, oplyste GEASAR nemlig, at dette selskab havde forhandlet forslagene til markedsføringsaktiviteter med de luftfartsselskaber, der havde besvaret den indkaldelse af interessetilkendegivelser, som denne lufthavnsoperatør havde offentliggjort på sin hjemmeside, under hensyntagen til markedsføringsplanen vedrørende turisme udarbejdet af regionen som et af dens planlægningsinstrumenter. For SOGAER’s vedkommende hævdede dette selskab, som det fremgår af 313. betragtning til den anfægtede afgørelse, at nævnte region inden for rammerne af den omtvistede støtteordning ydede kompensation, som blot blev kanaliseret gennem lufthavnsoperatøren, vel at mærke »som et led i en plan, der er vedtaget, finansieret og overvåget af [den autonome region]«.
92      Lov nr. 10/2010 angav ganske vist ikke, hvilke specifikke tiltag lufthavnsoperatørerne skulle foreslå i aktivitetsplanerne, ligesom loven ikke identificerede, hvilke luftfartsselskaber der skulle rettes henvendelse til. Desuden var det formelt set op til lufthavnsoperatørerne at fremlægge aktivitetsplaner for den autonome region med henblik på at ansøge om midler inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, hvilket, således som sagsøgeren har anført, også gjaldt udvælgelsen af de kontraherende luftfartsselskaber, bl.a. for så vidt som det ikke af lov nr. 10/2010 og dens gennemførelsesforanstaltninger udtrykkeligt fremgik, med hvilke luftfartsselskaber operatørerne nødvendigvis skulle indgå en kommerciel forbindelse. Henset til disse omstændigheder, når først lufthavnsoperatørerne havde besluttet at deltage i det finansieringsprogram, der var iværksat af den autonome region ved hjælp af den omtvistede støtteordning, var deres skønsbeføjelse med hensyn til at fastlægge forretningsplaner og udvælge kontraherende tjenesteudbydere stærkt begrænset af de kriterier og retningslinjer, som var bestemt af den autonome region.
93      Særligt henvisningen i artikel 3, stk. 3, i lov nr. 10/2010 til de aftaler, som lufthavnsoperatørerne skulle fremlægge, og henvisningen i regional afgørelse nr. 29/36 til de tilfælde, hvori aktivitetsplanerne blev gennemført af luftfartsselskaber, bekræfter, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, at den autonome region tilskyndede lufthavnsoperatørerne til at henvende sig til luftfartsselskaber, eftersom disse er de eneste enheder, der kan indgå aftale med luftfartsselskaberne om åbning og opretholdelse af flyforbindelser, hyppigheden heraf og passagermål, og eftersom nævnte region besluttede, hvilke flyruter der ville blive anset for støtteberettigede. Hvad desuden angår markedsføringsaktiviteter sondrede den autonome region mellem aktiviteter tilbudt af luftfartsselskaber, hvilket bekræfter, at lufthavnsoperatørerne var nødt til at henvende sig til sådanne selskaber, og aktiviteter tilbudt af andre tjenesteudbydere end luftfartsselskaber, som, således som Kommissionen har anført, ikke er omhandlet i den foreliggende sag, og hvis eksistens under alle omstændigheder ikke er af en sådan karakter, at den påvirker spørgsmålet om, hvorvidt de midler, som sagsøgeren modtog, hidrørte fra den autonome regions budget og kunne tilregnes denne.
94      Den kontrol, som den autonome region havde påtaget sig med den adfærd, som de lufthavnsoperatører, der havde besluttet at ansøge om de finansieringsforanstaltninger, som var fastsat inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, havde udvist inden for aftalerne, var tilstrækkelig til at fastslå, at nævnte adfærd kunne tilregnes regionen, idet regionen tidligt i forløbet udøvede en tæt kontrol med de aktivitetsplaner, som lufthavnsoperatørerne fremlagde, særligt med de berørte flyforbindelser og de planlagte markedsføringstjenester, og ligeledes senere i forløbet med de beløb, som lufthavnsoperatørerne havde afholdt til betaling for nævnte tjenester, som luftfartsselskaberne havde tilbudt som led i markedsføringen af øen Sardinien som turistmål.
95      I den autonome regions afgørelse nr. 300 og nr. 322 af henholdsvis 16. juni 2014 og 13. juni 2013, som fastsatte de endelige årlige beløb, fandt den autonome region i øvrigt selv, at »den intervention, der er nævnt i lov [nr. 10/2010], [blev] gennemført ved hjælp af lufthavnsoperatørerne, der fung[erede] som mellemmænd og forløbere for overførslen af midler til luftfartsselskaberne ifølge den fremgangsmåde, som regionen selv fastsatte, og som er udstukket ved førnævnte lov [nr. 10/2010] og dennes gennemførelsesforanstaltninger« (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa), og at »luftfartsselskaberne skulle betragtes som de faktiske og eneste modtagere af strømmen af finansielle midler i medfør af lov [nr. 10/2010]« (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
96      Præamblen til den aftale, der blev indgået den 26. februar 2012 mellem sagsøgeren og lufthavnsoperatøren i Cagliari-Elmas lufthavn, er i øvrigt et tydeligt bevis, således som Kommissionen har påpeget, for omfanget af den kontrol, som den autonome region udøvede, eftersom det heri faktisk præciseres, at det var »[i] overensstemmelse med de retningslinjer, som [den autonome] region havde offentliggjort, [at] SOGAER h[avde] udformet en aktivitetsplan, der beskrev den strategi og de tiltag, som [skulle] gennemføres for at nå målet for udvikling af trafikken«, at »[f]inansieringen af aktivitetsplanen [var] underlagt det regionale råds godkendelse i henhold til artikel 3, stk. 3, i lov [nr. 10/2010]«, at »[den autonome] region og SOGAER forvent[ede] en stigning i den almene markedsføring af Cagliari, [af] lufthavnen og [af] det sydlige Sardinien, samt at såvel [den autonome] region som SOGAER som følge af disse markedsføringstjenester forventede en forøgelse af passagertrafikken og en positiv økonomisk forandring for Cagliari lufthavn og dens opland«.
97      Den omstændighed, at nævnte operatører angiveligt førte kontrol med udførelsen af aktivitetsplanerne, var ikke et udtryk for operatørernes selvstændighed i forbindelse med gennemførelsen af den omtvistede støtteordning. Indføjelsen af sanktionsklausuler i de aftaler, der blev indgået med de kontraherende luftfartsselskaber, kan nemlig først og fremmest forklares ved lufthavnsoperatørernes hensyn til at overholde deres forpligtelser i henhold til regional afgørelse nr. 29/36 for dermed at forvisse sig om, at de faktisk ville modtage de finansielle tilskud, som de havde ansøgt den autonome region om, og som de havde forudbetalt i forbindelse med udførelsen af nævnte aftaler. Betragtet ud fra den autonome regions interesse, og således som Kommissionen har anført, var hensigten med at pålægge lufthavnsoperatørerne en forpligtelse til at indføre en sanktionsordning at beskytte den offentlige investering, idet man sikrede, at de tildelte midler blev anvendt korrekt og foranledigede de ventede tjenesteydelser med henblik på at markedsføre turismen på Sardinien. Dette gælder ligeledes for den overvågningsmekanisme, som bevirkede, at lufthavnsoperatørerne skulle fremlægge såvel kvartalsrapporter som al form for dokumentation, såsom regnskabsbilag og aftaler, for den autonome region, før de kunne modtage de sidste betalingsrater i forbindelse med den finansiering, som nævnte region havde tilbudt.
98      Henset til samtlige disse omstændigheder må sagsøgerens argumentation med hensyn til lufthavnsoperatørernes angivelige beslutningsmæssige selvstændighed i forbindelse med fastlæggelsen af disses kontraktforhold i forhold til de kontraherende luftfartsselskaber på grundlag af den omtvistede støtteordning forkastes som ugrundet. Kommissionen begik dermed ingen retlig fejl, da den i 355.-361. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at lufthavnsoperatørerne kunne anses for mellemmænd mellem den autonome region og luftfartsselskaberne, idet de overførte alle de midler, de modtog fra den autonome region, og dermed handlede i overensstemmelse med de anvisninger, de modtog fra nævnte region gennem de aktivitetsplaner, som sidstnævnte godkendte.
c)      Om en urigtig fastlæggelse af modtagerne af støtte under den omtvistede støtteordning og om, at der ikke bestod en fordel for luftfartsselskaberne
99      Sagsøgeren har gjort gældende, at lufthavnsoperatørerne var modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning, for så vidt som ordningen aflastede omkostninger, som operatørerne normalt skulle have båret for at opnå de tjenester, der var genstand for de omtvistede aftaler, både aftaler med hensyn til hyppigheden af flyforbindelser og passagertal og aftaler om markedsføringstjenester. Den omtvistede støtteordning udgjorde således en mekanisme for tilskud til lufthavnsoperatørerne med henblik på, at disse hos luftfartsselskaberne kunne erhverve tjenester vedrørende aktivitet 1 og 2. Denne mekanisme aflastede omkostninger, som lufthavnsoperatørerne normalt skulle have båret for at udvikle deres egne aktiviteter. Nævnte lufthavnsoperatører opnåede således et økonomisk afkast ved at indgå aftaler med sagsøgeren, særligt hvad angår udvidelse af deres opland og stigning i passagertrafikken.
100    Den omstændighed, at sagsøgeren i sin egenskab af luftfartsselskab til gennemførelse af nævnte aftaler leverede markedsføringsaktiviteter i form af positiv omtale af de flyruter, som denne drev, ændrer intet ved den økonomiske interesse, som lufthavnsoperatørerne havde i at opnå sådanne tjenester gennem aftaler. De aftaler, der blev indgået mellem lufthavnsoperatørerne og sagsøgeren, afslørede nemlig, at førstnævnte havde en reel økonomisk interesse i at opnå de omtvistede tjenester, en interesse, som Kommissionen i tidligere afgørelser har anerkendt, og som har tilskyndet mange lufthavne til at benytte tilsvarende tjenester fra luftfartsselskaber. Disse aftaler er, når alt kommer til alt, sædvanlige på luftfartsområdet, hvilket bekræftes af den omstændighed, at de i den foreliggende sag omhandlede lufthavnsoperatører delvist finansierede disse aftaler med egne midler. De tjenester, som sagsøgeren leverede til gennemførelse af nævnte aftaler, var derfor reelle, og selv om de aktiviteter, som aftalerne vedrørte, stemte overens med sagsøgerens egen økonomiske interesse, beviste den omstændighed, at sagsøgeren kunne opnå en økonomisk fordel af nævnte kommercielle aftaler, ikke, at denne modtog ulovlig statsstøtte fra den autonome region.
101    Ifølge sagsøgeren kunne Kommissionen under alle omstændigheder ikke udelukke, at lufthavnsoperatørerne var modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning, alt imens de var de direkte modtagere af betalingerne fra den autonome region, og endnu mindre ud fra det ulogiske argument, hvorefter nævnte ordning ikke var udformet på en sådan måde, at de sekundære virkninger blev kanaliseret videre til lufthavnene.
102    I denne henseende havde lufthavnsoperatørerne ganske vist en interesse i at deltage som mellemmænd i gennemførelsen af den omtvistede støtteordning, eftersom luftfartsselskabernes gennemførelse af deres forpligtelser med hensyn til hyppigheden af flyforbindelser og mål for passagertal samt levering af markedsføringstjenester bevirkede, at trafikken i de berørte lufthavne steg, ligesom de berørte lufthavnsoperatørers lufthavnsindtægter og indtægter fra ikkeluftfartsrelaterede aktiviteter uundgåeligt også steg.
103    Som Kommissionen har fremhævet, særligt i retsmødet, er det imidlertid usandsynligt, at lufthavnsoperatørerne uden finansiering fra den autonome region ville have rådet over tilstrækkelige midler – i det foreliggende tilfælde et tocifret millionbeløb i euro – til at give sig i kast med erhvervelser af et sådant omfang hos luftfartsselskaberne, herunder forpligtelser til at åbne nye flyforbindelser, opnåelse af mål for passagertrafikken og markedsføringstjenester, eller at de nødvendigvis som led i deres udvidelsesstrategier ville have indgået disse typer aftaler. Det fremgår derimod, at nævnte operatører kun forpligtede sig kontraktligt med luftfartsselskaberne, når de havde den autonome regions garanti for, at de ville modtage de tilsvarende midler fra dette organ.
104    Dette bestyrkes af, at lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn i den foreliggende sag ikke havde benyttet sig af sagsøgerens markedsføringstjenester eller indgået aftaler om hyppigheden af flyvninger eller passagermål forud for gennemførelsen af den omtvistede støtteordning, og at nævnte operatører efter indstillingen af nævnte ordning ikke – uden finansiering fra den autonome region – sammen med sagsøgeren besluttede at indgå nye aftaler om tilsvarende tjenester. Som Kommissionen har bemærket, hang købet af nævnte tjenesteydelser, når det kommer til stykket, mindre sammen med et kommercielt behov fra lufthavnsoperatørernes side end med operatørernes beslutning om at medvirke til gennemførelsen af den omtvistede støtteordning, hvilken var indført af den autonome region. Sagsøgeren kan således ikke hævde, at den autonome region med den omtvistede støtteordning aflastede omkostninger, som lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn normalt skulle have båret.
105    Denne konklusion drages ikke i tvivl af sagsøgerens argument om, at lufthavnsoperatørerne også betalte luftfartsselskaberne med egne midler. Dels mangler sagsøgeren nemlig at bevise, hvilke beløb lufthavnsoperatørerne betalte med egne midler uden at opnå eller at ansøge om efterfølgende tilbagebetaling herfor fra den autonome region i henhold til den omtvistede støtteordning, selv om Kommissionen har anført – uden at sagsøgeren har fremlagt bevis for det modsatte – at lufthavnsoperatørerne kun anvendte egne midler i yderst begrænset omfang og udelukkende for at leve op til deres resterende kontraktlige forpligtelser, efter at den autonome region indstillede den omtvistede støtteordning. Dels må det erindres, at lufthavnsoperatørernes angivelige egne investeringer under alle omstændigheder ikke er omfattet af forpligtelsen til tilbagebetaling i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2 og ikke afspejler, at operatørerne påtog sig betydelige kommercielle risici i forbindelse med anvendelsen af midlerne fra den autonome region.
106    Hvad angår de tjenester, der var genstand for de omtvistede aftaler, må det – ud over den omstændighed, at de kontraherende luftfartsselskaber ikke blev udvalgt efter en procedure, der sikrede, at den autonome region med lufthavnsoperatørerne som mellemmænd betalte dem til markedspriser, hvilket vil blive undersøgt som led i vurderingen af, hvorvidt princippet om den private aktør i en markedsøkonomi finder anvendelse – konstateres, at sagsøgeren, efter at Retten har opfordret denne til i den forbindelse at fremlægge bevismateriale, har fremlagt annonce- og kontraktmateriale, der bekræfter, at markedsføringen af bestemte byer og regioner, som sagsøgeren betjente, sædvanligvis på dennes hjemmeside var direkte forbundet med markedsføringen af sagsøgerens egne flyafgange, således som Kommissionen fastslog i 368. betragtning til den anfægtede afgørelse. I modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, kan det således ikke udelukkes, at denne uden markedsføringsaftalerne med SOGAER og GEASAR alligevel ville have planlagt at markedsføre sine flyruter til og fra Sardinien, ligesom det ikke kan fastslås, at sagsøgeren til gennemførelse af nævnte aftaler ville have øget sin markedsføringsaktivitet væsentligt i forhold til sin normale aktivitet i forbindelse med direkte markedsføring af sine egne flyafgange.
107    Kommissionen begik således ingen retlig fejl, da den i den anfægtede afgørelse bemærkede, at markedsføringstjenesterne blev købt af de omhandlede lufthavnsoperatører, i det foreliggende tilfælde med midler, der blev stillet til deres rådighed af den autonome region, for at fremme beflyvningen af den eller de flyruter, som de kontraherende luftfartsselskaber varetog, og som disse i medfør af aktivitet 1 blev betalt for at åbne eller opretholde.
108    Dermed kunne Kommissionen ligeledes konkludere, at luftfartsselskaberne blev betalt af den autonome region for at markedsføre deres egne tjenester i deres egenskab af luftfartsselskaber (jf. i denne retning domme af 13.12.2018, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen, T-53/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:943, præmis 271, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen, T-165/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:952, præmis 167, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen, T-165/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:953, præmis 230, og Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen, T-111/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:954, præmis 232), alt imens der var tale om markedsførings- og reklameomkostninger, som de omhandlede luftfartsselskaber, inklusive sagsøgeren, i princippet selv skulle bære.
109    På samme måde kunne Kommissionen konkludere, at lufthavnsoperatørerne ikke var modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning. Som bekendt bevirkede de kontraherende luftfartsselskabers udførelse af de tjenesteydelser, der var ønsket og finansieret af den autonome region, ganske vist, at lufttrafikken og passagertallet til og fra de berørte lufthavne steg, hvilket medførte en stigning i disse operatørers indtægter fra lufthavnsdrift og fra ikkelufthavnsrelaterede aktiviteter. Som Kommissionen har gjort gældende, er der dog her tale om en afledt virkning af den omtvistede støtteordning, som hele den samlede turistsektor på Sardinien havde gavn af, inklusive i øvrigt sagsøgeren, som på en vis måde ligeledes opnåede en sådan afledt fordel gennem øget salg af tjenesteydelser udbudt ombord på sine fly. Af denne grund bestod den umiddelbare fordel, der var genstand for den omtvistede støtteordning, og som ikke var blevet opnået på normale markedsvilkår, ikke desto mindre i betalinger til luftfartsselskaberne.
110    Henset til det ovenstående må sagsøgerens argumentation vedrørende Kommissionens angivelige fejl i forbindelse med fastlæggelsen af støttemodtagerne under den omtvistede støtteordning og konstateringen af, at der bestod en fordel for sagsøgeren, forkastes.
d)      Om princippet om den private aktør i en markedsøkonomi
111    Sagsøgeren har foreholdt Kommissionen, at den ikke vurderede den omtvistede støtteordning korrekt, idet den ikke, således som den burde, anvendte kriteriet om den private investor i en markedsøkonomi såvel i forhold til den autonome region som i forhold til lufthavnsoperatørerne. Sagsøgeren har endvidere foreholdt Kommissionen, at dens begrundelse er mangelfuld. Sagsøgeren har i denne henseende anført, at de aktiviteter, som denne leverede, bidrog betydeligt til udviklingen af Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, hvilket under alle omstændigheder beviser, at regnskabsåret 2012 fuldt ud opfyldte kriteriet om den private investor, eftersom lufthavnsoperatørerne fortsat i 2013 finansierede de aktiviteter, som de pågældende aftaler vedrørte.
112    Kommissionen er af den opfattelse, at den i den anfægtede afgørelse tog hensyn til princippet om den private aktør i en markedsøkonomi såvel i forhold til den autonome region som i forhold til lufthavnsoperatørerne. Anvendelsen af dette princip, som er afledt af artikel 345 TEUF, forudsætter nødvendigvis, at den pågældende offentlige myndighed forpligter sig i forhold til en erhvervsmæssig disposition, og at den har en forbindelse til støttemodtageren som dennes ejer eller aktionær eller ved at have andele i denne enhed.
113    Dels har Kommissionen anført, at Den Italienske Republik ikke under den administrative procedure havde henstillet til, at princippet om den private aktør i en markedsøkonomi burde anvendes i forhold til den autonome region, og at det under alle omstændigheder var tydeligt, at nævnte region ikke søgte at opnå en fortjeneste, men derimod forfulgte almene politiske mål, særligt i form af en styrkelse af økonomien generelt ved at tiltrække flere turister. En privat aktør ville imidlertid ikke i forbindelse med en investering have taget et sådant mål under overvejelse. Under alle omstændigheder kunne den autonome region ikke anses for at være en lufthavnsoperatør, der søgte at investere, især da nævnte region kun kontrollerede Alghero lufthavn, som ikke er involveret i den foreliggende sag. Vedtagelsen af den omtvistede støtteordning kan således ikke anses for at hidrøre fra en investeringsbeslutning truffet af staten i sin egenskab af aktionær.
114    Dels er Kommissionen af den opfattelse, at der heller ikke var grundlag for at anvende princippet om den private aktør i en markedsøkonomi i forhold til lufthavnsoperatørerne, eftersom disse, idet de indgik deres forskellige aftaler med luftfartsselskaberne, blot gennemførte den omtvistede støtteordning, der var etableret af den autonome region med det formål at øge trafikken til øen i form af turister, der benytter luftvejen. Operatørerne anvendte således ikke egne midler til betaling af de tjenester, der var omfattet af nævnte aftaler, men midler ydet af den autonome region, hvorved de på denne måde overførte statsmidler i overensstemmelse med nævnte autonome regions ønsker og anvisninger. Disse transaktioner ville dermed ikke været blevet gennemført på normale markedsvilkår, hvis det ikke havde været for den pågældende statslige indblanding, forstået således, at de i den foreliggende sag omhandlede lufthavnsoperatører ikke er ejet af den offentlige myndighed.
1)      Om anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi på kontraktforholdene mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne
115    Kommissionen begrundede i den anfægtede afgørelse uanvendeligheden af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi i forhold til transaktionerne mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne med den nærmere begrundelse, at de undersøgte foranstaltninger udgjorde en støtteordning, der var etableret af en offentlig myndighed af almene politiske hensyn, som dækkede flere lufthavne, og ikke en individuel aftale mellem en lufthavn og et luftfartsselskab. Det var desuden åbenlyst for Kommissionen, at lufthavnsoperatørerne ikke handlede som aktører i en markedsøkonomi, da de indgik de forskellige aftaler med luftfartsselskaberne. De gennemførte nemlig blot en støtteordning, der var etableret af den autonome region med det formål at øge lufttrafikken til generel fordel for øen Sardiniens område.
116    Hvad i denne henseende angår sagsøgerens argumentation vedrørende anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi i lyset af den grad af selvstændighed, som lufthavnsoperatørerne havde med hensyn til at anvende midlerne ydet af den autonome region og til at fastlægge deres kontraktforhold over for luftfartsselskaberne, må denne argumentation forkastes af de grunde, der allerede er redegjort for i præmis 102-110 ovenfor.
117    Som sagsøgeren har erkendt, og modsat det, der var tilfældet i de tidligere afgørelser fra Kommissionen, som sagsøgeren har henvist til, må det endvidere konstateres, at de to berørte lufthavnsoperatører i den foreliggende sag, dvs. operatørerne i Cagliari-Elmas og i Olbia lufthavn, under alle omstændigheder ikke er ejet af den autonome region. Som Kommissionen med føje har gjort gældende, er det imidlertid – for at det kan overvejes at anvende princippet om den private aktør i en markedsøkonomi på en finansiel transaktion mellem to virksomheder med det formål at undersøge, hvorvidt denne transaktion i lyset af artikel 107, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 345 TEUF (jf. i denne retning domme af 21.3.1990, Belgien mod Kommissionen, C-142/87, EU:C:1990:125, præmis 29_og Italien mod Kommissionen, C-303/88, EU:C:1991:136, præmis 20, samt dom af 12.12.1996, Air France mod Kommissionen, T-358/94, EU:T:1996:194, præmis 70), forfølger en økonomisk rationalitet, hvorved det kan udelukkes, at transaktionen kan føre til, at den første virksomhed tildeler en fordel til den anden virksomhed – stadig en forudsætning, at den første virksomhed er ejet af staten, og at staten kan anses for at handle som investor med forventning om et økonomisk afkast af sin investering på mellemlangt eller langt sigt.
118    Henset til disse omstændigheder fremgår det – uafhængigt af, at der som påberåbt af sagsøgeren blev udarbejdet forretningsplaner for luftfartsselskaberne og/eller forudgående rentabilitetsanalyse af lufthavnsoperatørernes investeringer – dels, at nævnte operatører ikke var ejet af den autonome region, dels og under alle omstændigheder at disse blot anvendte de penge, der var stillet til deres rådighed af den autonome region for at erhverve tjenester i henhold til sidstnævntes instrukser.
119    Det følger heraf, at lufthavnsoperatørerne, således som Kommissionen med føje fastslog i den anfægtede afgørelse, i det væsentlige begrænsede sig til at gennemføre den omtvistede støtteordning. Eftersom nævnte operatører desuden ikke var ejet af staten, var der ikke grundlag for at undersøge transaktionerne mellem luftfartsselskaberne og lufthavnsoperatørerne i lyset af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi, selv om disse transaktioner blev foretaget ved hjælp af statsmidler, i det foreliggende tilfælde fra den autonome region.
120    Denne konstatering drages ikke i tvivl af den omstændighed, at lufthavnsoperatørerne – forudsat at dette er fastslået – også betalte luftfartsselskaberne med egne midler. Dels mangler sagsøgeren nemlig at bevise, hvilke beløb lufthavnsoperatørerne betalte med egne midler uden at opnå eller at ansøge om efterfølgende tilbagebetaling herfor fra den autonome region i henhold til den omtvistede støtteordning, selv om Kommissionen har anført – uden at sagsøgeren har fremlagt bevis for det modsatte – at lufthavnsoperatørerne kun anvendte egne midler i yderst begrænset omfang og udelukkende for at leve op til deres resterende kontraktlige forpligtelser, efter at den autonome region indstillede den omtvistede støtteordning. Dels må det erindres, at lufthavnsoperatørernes angivelige egne investeringer under alle omstændigheder ikke er omfattet af forpligtelsen til tilbagebetaling i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2 og ikke afspejler, at operatørerne påtog sig betydelige kommercielle risici i forbindelse med anvendelsen af midlerne fra den autonome region.
121    Sagsøgerens argumentation vedrørende anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi i forhold til lufthavnsoperatørerne må således forkastes.
2)      Om anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi i forhold til den autonome region
122    I 380.-388. betragtning til den anfægtede afgørelse bemærkede Kommissionen først, at Den Italienske Republik ikke havde støttet sig på princippet om den private aktør i en markedsøkonomi, at der ikke var tegn på, at den autonome region handlede ud fra dette princip, da den etablerede den omtvistede støtteordning, og at det tydeligt fremgik, at den ved at indføre nævnte ordning søgte at nå almene politiske mål, især at styrke den regionale økonomi ved at tiltrække flere turister, i stedet for overskud i dens egenskab af ejer. Dernæst undersøgte Kommissionen anvendeligheden af dette princip i forhold til lufthavnsoperatørerne og den autonome region, hvorefter den konkluderede, at dette ikke var gældende i den foreliggende sag.
123    Sagsøgeren er af den opfattelse, at Kommissionens konklusion i 380. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter den autonome region ikke handlede som en privat investor i en markedsøkonomi, er urigtig.
124    I den foreliggende sag kan det imidlertid ikke fastslås, at den autonome region handlede som investor, eftersom Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, der i den foreliggende sag er de eneste omhandlede lufthavne, ikke er ejet af nævnte region. Det fremgår tværtimod, at den autonome region indførte den omtvistede støtteordning alene med henblik på den økonomiske udvikling af øen Sardinien.
125    Henset til disse omstændigheder var det med føje, at Kommissionen i 380.-384. betragtning til den anfægtede afgørelse konkluderede, at den ikke havde pligt til at undersøge, om den autonome region gennem den finansiering, der var omfattet af den omtvistede støtteordning, havde foretaget en investering, der kunne sammenlignes med en investering foretaget af en privat investor. Kommissionen kunne således fastslå, at forhåndsanalyserne af den økonomiske rentabilitet af de aftaler om tjenesteydelser, der var indgået mellem lufthavnsoperatørerne og sagsøgeren, ikke var relevante, eftersom den autonome region, der i den foreliggende sag udelukkende handlede som offentlig myndighed, ikke kunne forvente udbytte, kapitalgevinst eller andre former for fortjeneste, som en tilsvarende privat investor ville opnå.
126    I denne henseende kan eventuelt øgede skatteindtægter, som en offentlig enhed, såsom den autonome region, opnår som følge af, at den vedtager almene politiske foranstaltninger, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, ikke ligestilles eller sammenlignes med den gevinst, som en privat investor forventer af sine investeringer, eftersom en sådan forøgelse ikke er af samme karakter som den finansielle fordel, som en aktør ville forvente af én af sine investeringer. Det drejer sig nemlig her om forventede makroøkonomiske nyttevirkninger af et offentligt indgreb inden for rammerne af en økonomisk politik, hvilket ikke henhører under princippet om den private aktør i en markedsøkonomi, men under principperne om rationel anvendelse af offentlige udgifter.
127    Sagsøgerens argumentation, hvori det tilsigtes, at det fastslås, at den autonome region inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, der blev vedtaget som led i en almen økonomisk politik, handlede som investor, hvilket begrunder, at princippet om den private investor i en markedsøkonomi bør anvendes, må dermed forkastes.
128    Det bemærkes i denne sammenhæng, at Kommissionen i 377. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at den autonome regions betalinger via lufthavnsoperatørerne til luftfartsselskaberne inden for rammerne af både aktivitet 1 og aktivitet 2 derfor skulle anses for støtte til luftfartsselskaberne til drift af flere flyafgange til og fra øen Sardinien.
129    Det bemærkes videre, at eftersom den autonome region ikke ejer alle lufthavnene på øen Sardinien, alt imens lufthavnene er de eneste enheder, der kontraktligt kan indgå aftale om anvendelsen af den lufthavnsinfrastruktur, som de driver, særligt om åbning af nye flyruter, kunne den autonome region ikke i sin egenskab af offentlig myndighed erhverve denne type tjenester direkte hos luftfartsselskaberne. Imidlertid har lufthavnsoperatøren i Cagliari-Elmas lufthavn, således som det fremgår af 312. og 314. betragtning til den anfægtede afgørelse, bekræftet dels, at den autonome region ved hjælp af den omtvistede støtteordning anmodede om en tjeneste, der bestod i udvælgelse af luftfartsselskaber, der kunne nå de anførte årlige mål for hyppighed og passagertal på strategiske ruter til og fra Cagliari-Elmas lufthavn, dels at denne tjeneste blev leveret af de kontraherende luftfartsselskaber udvalgt af lufthavnsoperatørerne.
130    Det fremgår ligeledes af den omtvistede støtteordning, at de markedsføringstjenester, som luftfartsselskaberne leverede, havde til formål at fremme øen Sardinien som turistmål.
131    Følgelig, og selv om det ikke kan fastslås, at den autonome region, idet den vedtog den omtvistede støtteordning, handlede som investor, må det imidlertid fastslås, at nævnte region handlede som aftager af tjenester, navnlig markedsføringstjenester. Dette er i øvrigt, hvad sagsøgeren har fremhævet, særligt i replikken, idet denne part har anført, at den autonome region »havde benyttet sig af et markedsorienteret selskab med henblik på at erhverve tjenester på et marked, nærmere bestemt markedsføringstjenester og passagersæder«.
132    Dels svarede de beløb, som sagsøgeren modtog, nemlig til leveringen af tjenesteydelser som opfølgning på en ordre fra den autonome region, i forbindelse med hvilken lufthavnsoperatørerne alene fungerede som mellemmænd mellem den ordregivende myndighed og udbyderne af disse tjenester. Dels – som sagsøgeren har påpeget – leverede luftfartsselskaberne tjenesteydelser rettet mod lufthavnsoperatører inden for luftfartssektoren, hvad enten det drejede sig om forpligtelser på området for flyruter og passagertal eller markedsføring.
133    I denne forbindelse kan en statslig foranstaltning, der er til fordel for en virksomhed, ikke i sig selv og på forhånd udelukkes fra begrebet statsstøtte i artikel 107 TEUF, blot fordi parterne forpligter sig til gensidige ydelser (jf. i denne retning dom af 28.1.1999, BAI mod Kommissionen, T-14/96, EU:T:1999:12, præmis 71).
134    Hvad særligt angår en offentlig myndigheds erhvervelse af tjenesteydelser skal erhvervelsen principielt finde sted efter reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter fastsat i den afledte EU-ret. I så fald anses det normalt for tilstrækkeligt til at udelukke, at denne medlemsstat muligvis søger at tildele den udvalgte virksomhed, der yder tjenesten, en fordel, som denne ikke i modsat fald ville have opnået på normale markedsvilkår, at der er afholdt et sådant udbud forud for, at en offentlig myndighed i en medlemsstat har foretaget køb af tjenester (jf. i denne retning dom af 5.8.2003, P & O European Ferries (Vizcaya) og Diputación Foral de Vizcaya mod Kommissionen, T-116/01 og T-118/01, EU:T:2003:217, præmis 118).
135    I den foreliggende sag blev erhvervelsen af de omhandlede tjenester ikke foretaget af den autonome region selv, idet denne i sin egenskab af offentlig myndighed var underlagt EU-reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter. Erhvervelsen blev i virkeligheden foretaget via andre aktører, der ikke i den pågældende situation var underlagt nævnte regler, i det foreliggende tilfælde lufthavnsoperatørerne, som fik til opgave på markedet at opnå de tjenesteydelser, som den autonome region ønskede, og som denne finansierede.
136    I en sådan situation er den blotte omstændighed, at en medlemsstat køber tjenesteydelser, der, således som sagsøgeren har anført, angiveligt har været udbudt på markedsvilkår, ikke tilstrækkeligt til, at denne transaktion må anses for at være en kommerciel disposition, gennemført på vilkår, som en privat aktør ville have accepteret, eller med andre ord, en normal kommerciel disposition. I den slags situationer er det nemlig et krav dels, at staten har haft et reelt behov for disse tjenesteydelser, dels at erhvervelsen af disse tjenesteydelser er foretaget ved en åben, gennemsigtig og ikkediskriminerende procedure, der sikrer ligebehandling af de tjenesteudbydere, der kan tilbyde de omhandlede tjenesteydelser, og at de omhandlede tjenesteydelser erhverves til markedsprisen, idet denne pris sikrer, at den offentlige myndighed ikke ved erhvervelsen af nævnte tjenesteydelser tildeler den udvalgte tjenesteudbyder en fordel (jf. i denne retning dom af 5.8.2003, P & O European Ferries (Vizcaya) og Diputación Foral de Vizcaya mod Kommissionen, T-116/01 og T-118/01, EU:T:2003:217, præmis 112-120; jf. ligeledes analogt dom af 24.10.2013, Land Burgenland m.fl. mod Kommissionen, C-214/12 P, C-215/12 P og C-223/12 P, EU:C:2013:682, præmis 93 og 94, og af 16.7.2015, BVVG, C-39/14, EU:C:2015:470, præmis 32).
137    I den foreliggende sag fastslog Kommissionen i 386. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den finansiering, som den omtvistede støtteordning bidrog med, ikke udgjorde betaling for produkter eller tjenester, der opfyldte den autonome regions reelle behov, og at den finansielle støtte, som blev ydet til de berørte luftfartsselskaber, ikke blev tildelt efter en åben og gennemsigtig udbudsprocedure.
138    I denne henseende kunne den autonome region i sin egenskab af offentlig myndighed, der forfulgte bestemte mål i henhold til en økonomisk politik, i modsætning til, hvad Kommissionen lagde til grund, antage, at den havde et behov for at fremme øen Sardinien som turistmål for at bidrage til den økonomiske udvikling af øen.
139    Dels kan det hidtil usete omfang af de markedsføringstjenester, der blev finansieret inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, således som Kommissionen har anført, imidlertid rejse tvivl om, hvorvidt disse tjenesteydelser forholdsmæssigt og i lyset af principperne om rationel anvendelse af offentlige udgifter svarede til den autonome regions reelle behov med henblik på at forfølge sine mål for økonomisk udvikling af øen Sardinien.
140    Dels og under alle omstændigheder behandlede den anfægtede afgørelse spørgsmålet om afholdelse af udbud i forbindelse med, at lufthavnsoperatørerne indgik aftaler, fordi afholdelse af udbud ville have kunnet bevise, at der var tale om markedsvilkår, og at der dermed ikke forelå en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
141    I denne henseende må det imidlertid, således som Kommissionen har gjort gældende, konstateres, at hverken den autonome region eller lufthavnsoperatørerne, der handlede som mellemmænd, i forbindelse med erhvervelsen af tjenester i form af øget lufttrafik og markedsføring, afholdt åbne og gennemsigtige udbudsprocedurer, der kunne sikre, at princippet om ligebehandling af tjenesteudbydere blev overholdt, og at den autonome regions erhvervelse af nævnte tjenester ved hjælp af statsmidler, der blev stillet til lufthavnsoperatørernes rådighed, fandt sted til markedspriser.
142    Det er ganske vist ubestridt, at lufthavnsoperatørerne offentliggjorde indkaldelser af interessetilkendegivelser på deres respektive websteder, inden for rammerne af hvilke luftfartsselskaber med interesse i at åbne flyruter eller at foretage sæsonspredning af nogle af deres ruter, ud over de ruter, der allerede var omfattet af forpligtelser til offentlig tjeneste, og at levere markedsføringstjenester, kunne tilbyde deres tjenester til lufthavnsoperatørerne.
143    Disse indkaldelser af interessetilkendegivelser kan imidlertid ikke anses for at svare til udbudsprocedurer. Efter at Retten har anmodet sagsøgeren om at fremlægge indkaldelserne af interessetilkendegivelser og ligeledes de tilbud, som denne afgav til lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, har sagsøgeren nemlig stadig ikke fremlagt disse dokumenter, idet denne har forklaret, at de ikke er blevet bevaret. Kommissionen har heller ikke været i stand til at fremlægge nævnte indkaldelser af interessetilkendegivelser. Det fremgår i øvrigt ikke af sagsakterne, at der havde været fastsat præcise kriterier med henblik på at udvælge de kontraherende luftfartsselskaber. Det fremgår derimod, at alle de luftfartsselskaber, der havde afgivet tilbud, blev opfordret til at indgå aftale med de berørte lufthavnsoperatører, og, for så vidt angår prisfastsættelsen af de tilbudte tjenesteydelser, at de priser, som luftfartsselskaberne anvendte, var stærkt afvigende. Selv om luftfartsselskabernes finansielle krav fremstår som omtrentlige og afrundede finansielle overslag, har de dog ikke desto mindre foranlediget så godt som fuld tilbagebetaling fra den autonome region til de operatører, der havde forudbetalt nævnte tjenesteydelser.
144    Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt de tilbudte tjenester faktisk blev leveret, har sagsøgeren ikke reelt godtgjort, hvorledes denne i praksis leverede de pågældende tjenester, særligt markedsføringstjenesterne, som var specifikt knyttet til aftalerne med lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn. Det reklamemateriale, der er blevet fremlagt efter Rettens anmodning, vedrører nemlig ikke specifikt de pågældende reklamekampagner, men derimod kampagnerne fra 2015 vedrørende lufthavne i det sydlige Italien. Hvad angår fakturaerne fra den eksterne udbyder, som sagsøgeren efter eget udsagn benyttede i forbindelse med udformningen af tilbuddene med henblik på at opnå aftalerne med nævnte lufthavnsoperatører, beløber de månedlige fakturaer fra denne udbyder sig kun til nogle få tusinde euro, hvorfor de er ubetydelige i forhold til den opnåede finansiering fra den autonome region og under alle omstændigheder ikke gør det muligt at fastslå, at de vedrørte tjenesteydelser, der udelukkende var rettet mod lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn.
145    Henset til disse omstændigheder kunne Kommissionen i den anfægtede afgørelses afsnit 7.2.1.3 med overskriften »Økonomisk fordel« konstatere, at de betalinger, som de kontraherende luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, modtog, ikke kunne anses for et reelt vederlag for de ydede markedsføringstjenester.
146    Det må i øvrigt – ud over den omstændighed, at de kontraherende luftfartsselskaber ikke blev udvalgt efter en procedure, der sikrede, at den autonome region med lufthavnsoperatørerne som mellemmænd betalte dem til markedspriser – konstateres, at sagsøgeren, efter at Retten har opfordret denne til i denne forbindelse at fremlægge bevismateriale, har fremlagt annonce- og kontraktmateriale, der bekræfter, at markedsføringen af bestemte byer og regioner, som sagsøgeren betjente, sædvanligvis på dennes websted var direkte forbundet med markedsføringen af sagsøgerens egne flyafgange, således som Kommissionen fastslog i 368. betragtning til den anfægtede afgørelse.
147    Kommissionen bemærkede således med føje i den anfægtede afgørelse, at markedsføringstjenesterne i medfør af aktivitet 2 blev købt af de omhandlede lufthavnsoperatører, i det foreliggende tilfælde med midler, der blev stillet til deres rådighed af den autonome region, for at fremme beflyvningen af den eller de flyruter, som de kontraherende luftfartsselskaber varetog, og som disse i medfør af aktivitet 1 blev betalt for at åbne eller opretholde.
148    Henset til disse omstændigheder kunne Kommissionen konkludere, at luftfartsselskaberne blev betalt af den autonome region for at markedsføre deres egne tjenester i deres egenskab af luftfartsselskaber (jf. i denne retning domme af 13.12.2018, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen, T-53/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:943, præmis 271, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen, T-165/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:952, præmis 167, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen, T-165/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:953, præmis 229, og Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen, T-111/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:954, præmis 232), alt imens der var tale om markedsførings- og reklameomkostninger, som de omhandlede luftfartsselskaber, inklusive sagsøgeren, i princippet selv skulle bære. Når alt kommer til alt, bevirkede opnåelsen af målene vedrørende antal flyvninger og passagertal, som var genstand for aktivitet 1, og ydelsen af markedsføringstjenester i medfør af aktivitet 2, at sagsøgerens økonomiske aktivitet blev forøget.
149    Som Kommissionen har gjort gældende, må det desuden videre konstateres, at lufthavnsoperatørerne uden den betragtelige finansiering bevilget af den autonome region ikke nødvendigvis som led i deres udvidelsesstrategier ville have indgået aftaler af et sådan omfang, ligesom de måske ikke engang havde været finansielt i stand til at gøre det. Dette bestyrkes af, at lufthavnsoperatørerne i den foreliggende sag ikke havde benyttet sig af sagsøgerens markedsføringstjenester forud for gennemførelsen af den omtvistede støtteordning, og at nævnte operatører efter indstillingen af ordningen ikke – uden finansiering fra den autonome region – besluttede at indgå nye aftaler om tilsvarende tjenester.
150    Henset til disse omstændigheder kunne Kommissionen i 388. betragtning til den anfægtede afgørelse på lovlig vis konkludere, at den autonome regions finansiering til luftfartsselskaberne, såsom sagsøgeren, gennem lufthavnsoperatørerne til finansiering af aktivitet 1 og 2 inden for rammerne af den omtvistede støtteordning gav de pågældende luftfartsselskaber en økonomisk fordel, i det foreliggende tilfælde en betaling, som de ikke ville have opnået på normale markedsvilkår.
151    Det følger af det ovenstående, at sagsøgerens argumentation vedrørende anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi i forhold til den autonome region må forkastes som ugrundet.
3)      Om muligheden for at anse finansieringen vedrørende Olbia lufthavn for støtte til markedsføringsaktiviteter, investeringsstøtte eller støtte til regionale lufthavne
152    Sagsøgeren har stillet spørgsmålstegn ved, hvorfor »indirekte statsstøtte til markedsføring gennem [sagsøgeren]« bliver til ulovlig støtte, mens »direkte statsstøtte til markedsføring for lufthavnsoperatørerne ikke er ulovlig i lyset af de seneste ændringer« af Kommissionens forordning (EU) nr. 651/2014 af 17. juni 2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked i henhold til […] artikel 107 [TEUF] og 108 [TEUF] (EUT 2014, L 187, s. 1). Derudover ville det ifølge sagsøgeren have været muligt at betragte den omhandlede støtte som investeringsstøtte, eftersom Olbia lufthavn modtager mindre end tre mio. passagerer om året.
153    Kommissionen har – idet den har betragtet sagsøgerens argument ud fra, at det tilsigter muligheden for på grundlag af forordning nr. 651/2014 at fritage støtte til markedsføringsaktiviteter – gjort gældende dels, at denne mulighed er begrænset til lufthavne, der modtager mindre end 200 000 passagerer om året, hvilket ikke er tilfældet for Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, dels at der er tale om støtte ydet til lufthavnsoperatører og ikke, som i den foreliggende sag, til luftfartsselskaber. Endelig kan de beløb, der blev betalt til markedsføringsaktiviteter, ikke kvalificeres som »investeringsstøtte«, eftersom de ikke havde til formål at finansiere anlægsaktiver, hvortil kommer, at klagepunktet under alle omstændigheder må afvises, da sagsøgeren har fremsat det for første gang i replikken.
154    Kommissionen fastslog i denne henseende i 408. betragtning til den anfægtede afgørelse, at ingen forordning om gruppefritagelse fandt anvendelse på den omtvistede støtteordning, og derfor heller ikke den af sagsøgeren påberåbte forordning nr. 651/2014.
155    Endvidere fremgår det ganske vist af artikel 14, stk. 1-3, i forordning nr. 651/2014, at regionale investeringsstøtteforanstaltninger er forenelige med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, TEUF og fritaget for anmeldelsespligten i artikel 108, stk. 3, TEUF, forudsat at bl.a. de betingelser, der er fastsat i denne artikel, herunder kravet om, at støtten ydes i støtteberettigede områder, det vil i overensstemmelse med nævnte forordnings artikel 2, stk. 27, sige »områder, der er udpeget i et godkendt regionalstøttekort for perioden 1. juli 2014 – 31. december 2020 i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c)«, er opfyldt. Hvad imidlertid angår Italien omfattede Kommissionens meddelelse med overskriften »Retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2014-2020« (EUT 2013, C 209, s. 1) kun regionerne Campania, Puglia, Basilicata, Calabria og Sicilia. Da regionen Sardinien ikke fremgår af regionalstøttekortet for den pågældende periode, kan sagsøgeren ikke påberåbe sig artikel 14 i forordning nr. 651/2014.
156    Ligeledes kan den omhandlede støtte heller ikke henhøre under artikel 51 i forordning nr. 651/2014, eftersom denne bestemmelse kun vedrører støtte til lufthavne i afsidesliggende områder, hvilket ikke nødvendigvis er givet for lufthavnene på Sardinien, ligesom den kræver, at hele støtten skal ydes til slutforbrugere, som har deres sædvanlige opholdssted i afsidesliggende områder, hvilket den omtvistede støtteordning tydeligvis ikke indeholder regler om.
157    Selv hvis man ligesom Kommissionen antager, at sagsøgeren har haft til hensigt at påberåbe sig artikel 56a i forordning nr. 651/2014, må det konstateres, at denne bestemmelse blev indføjet ved Kommissionens forordning (EU) 2017/1084 af 14. juni 2017 om ændring af forordning (EU) nr. 651/2014 for så vidt angår støtte til havne- og lufthavnsinfrastruktur, anmeldelsestærskler for støtte til kultur og bevarelse af kulturarv samt støtte til sportsinfrastruktur og multifunktionel infrastruktur til rekreative aktiviteter samt regionale driftsstøtteordninger for regionerne i den yderste periferi og om ændring af forordning (EU) nr. 702/2014 for så vidt angår beregning af støtteberettigede omkostninger (EUT 2017, L 156, s. 1), og at den dermed ikke fandt anvendelse ratione temporis på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Som Kommissionen har påpeget, kan den omtvistede støtteordning under alle omstændigheder ikke kvalificeres som investeringsstøtte, eftersom den ikke var rettet mod lufthavnsoperatørernes anlægsaktiver, men derimod var til fordel for luftfartsselskaberne.
158    Det må følgelig konkluderes, at sagsøgerens argumentation – uafhængigt af dens manglende klarhed, hvilket ville have begrundet, at den måtte afvises – nødvendigvis, selv i et forsøg på at gøre den forståelig, må forkastes som åbenbart ugrundet, eftersom den type støtte, der er omhandlet i den foreliggende sag, modsat den af sagsøgeren anførte forudsætning, ikke ville kunne erklæres forenelig med det indre marked på grundlag af forordning nr. 651/2014, selv hvis den havde været anset for støtte, der blev tildelt lufthavnsoperatørerne.
159    Henset til det ovenstående må det første anbringendes første og andet led forkastes som ugrundede.
3.      Om det første anbringendes tredje led om, at støtteforanstaltningen ikke var selektiv
160    Inden for rammerne af det første anbringendes tredje led har sagsøgeren, under forudsætning af, at denne kan anses for at være modtager af støtte under den omhandlede støtteforanstaltning, bestridt, at denne foranstaltning kan kvalificeres som »selektiv«. De luftfartsselskaber, der varetager flyafgange til og fra Alghero, Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, er nemlig i sammenlignelige situationer og i indbyrdes konkurrence. De havde alle uden forskel adgang til finansieringerne fra den autonome region med henblik på at fremme lufttransporten og kunne alle forhandle med lufthavnsoperatørerne angående aftaler om tjenester relateret til lufthavnsdrift og markedsføring. De luftfartsselskaber, der ikke modtog støtte, havde desuden valgt ikke at deltage og blev derfor ikke udsat for forskelsbehandling. Hvad angår de luftfartsselskaber, der indgik aftaler med lufthavnsoperatørerne, var disse blevet valgt af sidstnævnte ud fra, hvor anvendelige deres tilbud var, og ikke på grundlag af krav, som den autonome region havde stillet. Kommissionen beviste dermed ikke støttens selektive karakter.
161    Kommissionen har nedlagt påstand om, at det første anbringendes tredje led forkastes som ugrundet, idet den har gjort gældende, at retspraksis gentagne gange har forkastet den type argumentation, som sagsøgeren har fremført (dom af 13.9.2012, Italien mod Kommissionen, T-379/09, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:422, præmis 47 og 48). Eftersom de luftfartsselskaber, der befløj Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, og som ikke havde indgået aftaler med de respektive lufthavnsoperatører, ikke fik gavn af den omtvistede støtteordning, kan det fastslås, at nævnte ordning var selektiv. Det forhold, at de støtteberettigede luftfartsselskaber var blevet udvalgt efter de indkaldelser af interessetilkendegivelser, der var blevet offentliggjort på internettet, er i denne henseende ikke relevant. Alene den omstændighed, at en foranstaltning er åben for enhver potentielt berettiget virksomhed, er nemlig ikke tilstrækkelig til at forhindre foranstaltningen i at antage en selektiv karakter, da man i givet fald ville risikere at berøve artikel 107 TEUF enhver effektiv virkning. I den foreliggende sag blev støttemodtagerne under alle omstændigheder ikke fastlagt i den omtvistede støtteordning på grundlag af objektive kriterier uden forskelsbehandling. For at nyde godt af foranstaltningen var det en betingelse, at der blev forhandlet med lufthavnsoperatørerne, hvilket betyder, at ordningen ikke garanterede interesserede luftfartsselskaber, at de ville modtage støtte, eller med hvilket beløb, ligesom denne fremgangsmåde ikke sikrede, at disse selskaber blev udvalgt uden forskelsbehandling.
162    Det bemærkes indledningsvis, at en statslig foranstaltnings specificitet, dvs. foranstaltningens selektive karakter, er et af kendetegnene ved begrebet statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. For at efterprøve, om denne betingelse er opfyldt, skal der udelukkende tages stilling til, om en statslig foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, sammenlignet med andre virksomheder, der befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation i forhold til det formål, der forfølges med foranstaltningen, idet det præciseres, at begrebet statsstøtte ifølge fast retspraksis ikke omfatter de statslige foranstaltninger, som indfører en sondring mellem virksomheder, og derfor a priori er selektive, når denne sondring følger af det afgiftssystems karakter eller opbygning, som foranstaltningerne er en del af (jf. dom af 30.11.2009, Frankrig og France Télécom mod Kommissionen, T-427/04 og T-17/05, EU:T:2009:474, præmis 228 og 229 og den deri nævnte retspraksis).
163    I den foreliggende sag begrundede Kommissionen i 389. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den omtvistede støtteordning var selektiv, på det grundlag, at den ikke kunne anses for en generel ordning, og at udformningen og gennemførelsen af ordningen alene var til fordel for visse virksomheder eller visse sektorer, nemlig luftfartsselskaber finansieret af den autonome region gennem lufthavnsoperatørerne. Kommissionen påpegede dermed, at luftfartsselskaber, der drev flyruter til og fra Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, og som ikke havde indgået aftaler med lufthavnsoperatørerne, ikke fik fordel af den samme finansielle støtte fra den autonome region, eller i hvert fald ikke under de betingelser, der er omhandlet i lov nr. 10/2010. Eftersom modtagerne af den pågældende økonomiske fordel var begrænset til enkelte specifikke virksomheder i en specifik sektor, nemlig lufttransport, var den omtvistede støtteordning ifølge Kommissionen selektiv.
164    Det må i denne forbindelse konstateres, at ikke alle luftfartsselskaber, der drev flyruter til og fra lufthavne på Sardinien, herunder Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, fandt det formålstjenligt at fremsætte tilbud om tjenesteydelser til lufthavnsoperatørerne inden for rammerne af gennemførelsen af den omtvistede støtteordning. Det kan endvidere ikke udelukkes – selv om sagsøgeren under henvisning til de berørte luftfartsselskabers forretningshemmelighed ikke har bekræftet denne oplysning – at andre luftfartsselskaber på de flyforbindelser, som sagsøgeren varetog ved direkte flyvninger til og fra Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn til og fra europæiske lufthavne, var eller er i stand til at tilbyde tilsvarende transport ved tilslutning via andre europæiske lufthavne, hvilket indebærer, at disse luftfartsselskaber er i konkurrence med sagsøgeren. Ligeledes er sagsøgeren i konkurrence med luftfartsselskaber, der varetager forbindelser omfattet af forpligtelser til offentlig tjeneste til og fra lufthavne på Sardinien, alt imens disse forbindelser var udelukket fra den omtvistede støtteordning.
165    Disse selskaber, der konkurrerer med sagsøgeren, men som ikke havde indgået aftaler med lufthavnsoperatørerne, eller som ikke havde kunnet indgå sådanne aftaler, fordi de drev flyforbindelser, der var udelukket fra den omtvistede støtteordning, modtog imidlertid ikke den hævdede fordel, selv om disse ikkestøtteberettigede luftfartsselskaber, henset til formålet med den omtvistede støtteordning og de foranstaltninger, der blev iværksat på grundlag af aktivitet 1 og 2, fuldt så meget konkurrerede om at varetage flyforbindelser for turister med ønske om at besøge øen Sardinien, særligt fra det kontinentale Europa.
166    Eftersom en foranstaltnings selektive karakter desuden vurderes i forhold til samtlige virksomheder og ikke i forhold til virksomheder, som er begunstiget af den samme fordel inden for den samme gruppe (dom af 11.6.2009, Italien mod Kommissionen, T-222/04, EU:T:2009:194, præmis 66), må det følgelig konstateres, at den omtvistede støtteordning begunstigede visse virksomheder, sammenlignet med andre virksomheder, der befandt sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation i forhold til det formål, der blev forfulgt med foranstaltningen.
167    Hvad i øvrigt angår det forhold, at de støtteberettigede luftfartsselskaber var blevet udvalgt efter indkaldelser af interessetilkendegivelser, der var blevet offentliggjort på internettet, er dette under alle omstændigheder ikke relevant. Det ville nemlig i givet fald være muligt for medlemsstaterne at foretage sådanne indkaldelser med henblik på at udvælge støttemodtagere for at unddrage sig anvendelsesområdet for artikel 107 TEUF, hvilket ville bringe den effektive virkning af denne bestemmelse i fare.
168    Det er i øvrigt derfor, at alene den omstændighed, at en foranstaltning kan begunstige samtlige erhvervsdrivende, der opfylder de fastsatte betingelser, dvs. at dens anvendelsesområde er fastlagt på grundlag af objektive kriterier, endvidere ikke i sig selv godtgør, at denne foranstaltning har selektiv karakter, og ikke forhindrer, at den kan få selektiv karakter (jf. dom af 13.9.2012, Italien mod Kommissionen, T-379/09, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:422, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
169    Dertil kommer, at lufthavnsoperatørerne i forbindelse med gennemførelsen af den omtvistede støtteordning – idet de handlede som forvaltere af offentlige midler, som den autonome region havde stillet til deres rådighed – forhandlede individuelt om størrelsen af de finansielle incitamenter, der var knyttet til trafikmål, og om priserne for de markedsføringstjenester, for hvilke de opnåede tilbagebetaling fra nævnte region. De fastlagde ligeledes under den autonome regions overvågning omfanget af de tjenester, der skulle erhverves hos luftfartsselskaberne på disse takstmæssige vilkår. Denne skønsbeføjelse ved differentieringen af de individualiserede beløb, der således gennem aftaler blev betalt til operatørerne ud af de midler, som den autonome region ydede, bekræfter så meget desto mere den omtvistede støtteordnings selektive karakter (jf. i denne retning dom af 26.9.1996, Frankrig mod Kommissionen, C-241/94, EU:C:1996:353, præmis 23 og 24, og af 6.3.2002, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, T-127/99, T-129/99 og T-148/99, EU:T:2002:59, præmis 154).
170    Det følger af det ovenstående, at det første anbringendes tredje led må forkastes som ugrundet.
4.      Om det første anbringendes fjerde led om, at der ikke forelå konkurrencefordrejning eller påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
171    Inden for rammerne af det første anbringendes fjerde led har sagsøgeren gjort gældende, at betalingerne til denne fra lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn ikke medførte konkurrencefordrejning eller påvirkede handelen mellem medlemsstaterne. Særligt var betalingerne ifølge sagsøgeren omfattet af Kommissionens forordning (EU) nr. 360/2012 af 25. april 2012 om anvendelse af artikel 107 [TEUF] og 108 [TEUF] på de minimis-støtte ydet til virksomheder, der udfører tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EUT 2012, L 114, s. 8), bl.a. fordi de lå under den tærskel på 500 000 EUR, som er fastsat i denne forordnings artikel 2.
172    Kommissionen har nedlagt påstand om, at det første anbringendes fjerde led forkastes som ugrundet.
173    Hvad angår overskriften på det første anbringendes fjerde led må det forstås, at sagsøgeren er af den opfattelse, at denne støtte – bl.a. for så vidt som den omtvistede støtte for sagsøgerens vedkommende lå under den i forordning nr. 360/2012 fastsatte tærskel på 500 000 EUR, hvilket vil blive undersøgt først – ikke kunne påvirke handelen mellem medlemsstaterne eller fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene, hvilket vil blive undersøgt dernæst.
a)      Om muligheden for at anse den omtvistede støtte for omfattet af de minimis-tærsklen i henhold til forordning nr. 360/2012
174    Der erindres indledningsvis om, at artikel 1 i protokol (nr. 26) om tjenesteydelser af almen interesse, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten (EUT 2010, C 83, s. 308), indrømmer nationale, regionale og lokale myndigheder en vigtig rolle og vide skønsbeføjelser med hensyn til at levere, udlægge og tilrettelægge tjenesteydelser af almen økonomisk interesse så tæt på brugernes behov som muligt. I denne forbindelse fastsætter artikel 106, stk. 2, TEUF særligt, at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem.
175    Artikel 106, stk. 2, TEUF gør det således under visse omstændigheder muligt at fravige traktatens generelle regler og tilsigter at forlige medlemsstaternes interesse i at anvende visse, navnlig offentlige, virksomheder som instrument i den økonomiske eller sociale politik med Unionens interesse i, at konkurrencereglerne overholdes, og at det indre markeds enhed bevares. Under hensyn til medlemsstaternes således beskrevne interesse kan de, når de fastsætter de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som de overdrager visse virksomheder at udføre, ikke være afskåret fra at tage hensyn til deres egne indenrigspolitiske mål og forsøge at virkeliggøre disse ved hjælp af de forpligtelser og begrænsninger, som de pålægger de nævnte virksomheder (jf. i denne retning dom af 23.10.1997, Kommissionen mod Frankrig, C-159/94, EU:C:1997:501, præmis 55 og 56, og af 21.9.1999, Albany, C-67/96, EU:C:1999:430, præmis 103 og 104).
176    Uden at foregribe navnlig en forordning, der måtte blive vedtaget på området på grundlag af artikel 14 TEUF, har medlemsstaterne i denne forbindelse en vid skønsbeføjelse ved den overordnede fastsættelse af, hvad de anser for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, dvs. tjenester, som har en sådan almindelig økonomisk interesse, at de adskiller sig fra andre af erhvervslivets aktiviteter (jf. i denne retning dom af 10.12.1991, Merci convenzionali porto di Genova, C-179/90, EU:C:1991:464, præmis 27, og af 18.6.1998, Corsica Ferries France, C-266/96, EU:C:1998:306, præmis 45), og i særdeleshed af den opgave, som de overdrager som led i disse tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (dom af 7.11.2012, CBI mod Kommissionen, T-137/10, EU:T:2012:584, præmis 191). Kommissionen kan således kun stille spørgsmålstegn ved en medlemsstats definition af disse tjenesteydelser i tilfælde af en åbenbar fejl (dom af 15.6.2005, Olsen mod Kommissionen, T-17/02, EU:T:2005:218, præmis 216, og af 12.2.2008, BUPA m.fl. mod Kommissionen, T-289/03, EU:T:2008:29, præmis 166 og 169), særligt såfremt medlemsstaten har udøvet denne beføjelse vilkårligt med det ene formål at undtage en bestemt sektor fra anvendelsen af konkurrencereglerne (dom af 12.2.2008, BUPA m.fl. mod Kommissionen, T-289/03, EU:T:2008:29, præmis 168).
177    Eftersom der er tale om en undtagelse fra traktatens grundlæggende regler, påhviler det den medlemsstat, som vil støtte ret på artikel 106, stk. 2, TEUF, at bevise, at betingelserne for anvendelse af denne bestemmelse er opfyldt (dom af 23.10.1997, Kommissionen mod Frankrig, C-159/94, EU:C:1997:501, præmis 94). Den første af disse betingelser er, at den pågældende virksomhed faktisk skal være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og at disse forpligtelser skal være klart defineret (dom af 24.7.2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415, præmis 89).
178    Den af sagsøgeren påberåbte forordning nr. 360/2012 gennemfører blot disse bidrag fra retspraksis. I artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 360/2012 erindres således om, at alene »[s]tøtte ydet til virksomheder, der udfører en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, anses for ikke at opfylde alle kriterierne i traktatens artikel 107, stk. 1, og […] derfor ikke [være] omfattet af anmeldelsespligten i traktatens artikel 108, stk. 3«.
179    Kommissionen bemærkede i den anfægtede afgørelse, nærmere bestemt i 379. og 411. betragtning hertil, at ruter, der er omfattet af forpligtelser til offentlig tjeneste i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (omarbejdning) (EUT 2008, L 93, s. 3), som findes i Sardinien, var udtrykkeligt undtaget fra anvendelsesområdet for lov nr. 10/2010, som klart var udpeget som et system, der var parallelt med systemet med forpligtelser til offentlig tjeneste i forordning nr. 1008/2008. Kommissionen konstaterede desuden, at forpligtelser i medfør af en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse kun kunne pålægges med hensyn til en bestemt rute eller et bestemt rutenet og ikke med hensyn til en generisk rute, som har udgangspunkt i en bestemt lufthavn, by eller region.
180    Det må i denne henseende konstateres, at sagsøgeren ikke har bevist, at denne havde fået overdraget tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i forbindelse med hver enkelt af de flyruter, der blev udvalgt og finansieret som led i gennemførelsen af den omtvistede støtteordning.
181    Dels udelukkede regional afgørelse nr. 29/36 selv, således som Kommissionen fastslog i den anfægtede afgørelse, at de ruter af strategisk interesse, der var angivet i de planer, som blev indgivet inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, kunne overlappe de ruter, der allerede blev befløjet under en kontrakt vedrørende forpligtelser til offentlig tjeneste. Dels er det ved at bringe muligheden for, at en virksomhed, der har fået overdraget en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, kan opfylde de særlige opgaver, som er betroet den, således som de nærmere er fastlagt ved de forpligtelser til offentlig tjeneste, der påhviler den, i fare, at anvendelsen af artikel 106, stk. 2, TEUF er begrundet (jf. i denne retning dom af 23.10.1997, Kommissionen mod Frankrig, C-159/94, EU:C:1997:501, præmis 95).
182    I den foreliggende sag kan sagsøgeren imidlertid ikke på grundlag af de flyruter, som denne drev, og som blev finansieret i medfør af den omtvistede støtteordning, med rimelighed gøre gældende, at denne var pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste eller var pålagt særlige opgaver som omhandlet i artikel 106, stk. 2, TEUF, så meget desto mindre, som det er ubestridt, at de fleste af disse flyruter i den periode, som den omtvistede støtteordning omhandler, allerede var udbudt på normale markedsvilkår uden indblanding fra den offentlige myndighed, herunder af sagsøgeren selv. Den omstændighed, at den autonome region inden for rammerne af den omtvistede støtteordning antog, at beflyvningen af disse flyruter, der var kvalificeret som værende af strategisk interesse, udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er dermed ikke tilstrækkelig, særligt idet der ikke fra nævnte regions side var fastlagt præcise forpligtelser til offentlig tjeneste, som var pålagt sagsøgeren.
183    Idet der ikke forelå tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der var betroet sagsøgeren og de andre luftfartsselskaber, som modtog støtte under den omtvistede støtteordning, var det med føje, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse ikke behandlede spørgsmålet om anvendelsen af forordning nr. 360/2012 i den foreliggende sag. Det må for fuldstændighedens skyld konstateres, at sagsøgeren i medfør af de omtvistede aftaler, der var indgået med lufthavnsoperatørerne, og således som denne har bekræftet i et svar på et spørgsmål fra Retten, forventede at modtage et beløb på 580 000 EUR og til gennemførelse af disse aftaler modtog et beløb på 670 298,75 EUR, hvilket overskred den tærskel på 500 000 EUR, som var fastsat i nævnte forordning.
b)      Om konkurrencefordrejning og om påvirkning af samhandelen inden for Fællesskabet hvad angår den omtvistede støtteordning
184    Der erindres indledningsvis om, at Kommissionen med henblik på kvalificeringen af en national statsstøtteforanstaltning ikke skal godtgøre, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene skal undersøge, om denne støtte kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen (jf. i denne retning dom af 15.12.2005, Italien mod Kommissionen, C-66/02, EU:C:2005:768, præmis 111, og af 9.6.2011, Comitato »Venezia vuole vivere« m.fl. mod Kommissionen, C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, EU:C:2011:368, præmis 134).
185    Det forholder sig navnlig således, at når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Unionen, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (jf. dom af 9.10.2014, Ministerio de Defensa og Navantia, C-522/13, EU:C:2014:2262, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
186    Dertil kommer, at Kommissionen i forbindelse med en støtteordning i afgørelsens begrundelse kan nøjes med at studere den omhandlede ordnings egenskaber ved bedømmelsen af, om den, på grund af støttens høje beløb eller procentandele, karakteren af de støttede investeringer eller andre ordninger i henhold til ordningen, medfører en mærkbar fordel for støttemodtagerne i forhold til deres konkurrenter og især vil kunne gavne virksomheder, der deltager i samhandelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen er dermed ikke i en afgørelse vedrørende en sådan ordning forpligtet til at foretage en undersøgelse af støtten, der i hvert enkelt individuelt tilfælde er tildelt i henhold til nævnte ordning. Det er alene ved tilbagesøgningen af støtte, at det er nødvendigt at efterprøve hver berørt virksomheds individuelle situation (jf. i denne retning dom af 14.10.1987, Tyskland mod Kommissionen, sag 248/84, EU:C:1987:437, præmis 18, og af 9.6.2011, Comitato »Venezia vuole vivere« m.fl. mod Kommissionen, C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, EU:C:2011:368, præmis 63).
187    I den anfægtede afgørelse, i det foreliggende tilfælde i 390.-392. betragtning hertil, forklarede Kommissionen i tilstrækkelig grad, at luftfartsselskaberne, der modtog betalinger fra lufthavnsoperatørerne i medfør af den omtvistede støtteordning, var aktive inden for en sektor, der er kendetegnet ved en intens konkurrence mellem aktører fra forskellige medlemsstater, og at de således deltog i samhandel inden for Unionen.
188    I modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, er en sådan begrundelse i sig selv tilstrækkelig, henset til den begrundelsespligt, der påhviler Kommissionen (jf. i denne retning dom af 7.3.2002, Italien mod Kommissionen, C-310/99, EU:C:2002:143, præmis 88 og 89, og af 9.6.2011, Comitato »Venezia vuole vivere« m.fl. mod Kommissionen, C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, EU:C:2011:368, præmis 114 og 121).
189    Endvidere baserede Kommissionen sig ikke på en urigtig opfattelse af statsstøttebegrebet som fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, da den lagde til grund, at den åbenlyst grænseoverskridende karakter af de omhandlede aktiviteter, nemlig tjenesteydelser inden for lufttransport af passagerer, medførte, at den omtvistede støtteordning ville kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke handelen mellem medlemsstater ved at styrke markedspositionen for de luftfartsselskaber, der var omfattet af nævnte ordning. Luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, er nemlig i konkurrence på luftfartsmarkedet på europæisk plan, således at tildelingen af støtte til de luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, der har indgået aftaler med lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, styrker disse støtteberettigede selskabers konkurrencemæssige position i forhold til den, der gælder for andre konkurrerende luftfartsselskaber på europæisk plan, hvad enten disse driver eller ikke driver direkte flyruter til øen Sardinien.
190    Under alle omstændigheder er sagsøgeren, således som denne har erkendt, med hensyn til sine flyforbindelser til og fra de sardinske lufthavne i konkurrence med europæiske luftfartsselskaber, der varetager viderebefordring af rejsende til og fra de samme kontinentale lufthavne ved tilslutning via andre lufthavne. Disse luftfartsselskaber var imidlertid ikke hvad angår de pågældende tilslutningsforbindelser, som konkurrerer med sagsøgerens direkte forbindelser, modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning, der kun omfattede direkte (point-to-point) forbindelser, i det mindste ikke for så vidt angår de flysegmenter, der drives uden for den tilsluttende lufthavn, således at støttemodtagernes konkurrencemæssige position, herunder sagsøgerens, nødvendigvis blev styrket, sammenlignet med den, der gælder for sådanne luftfartsselskaber, der ikke modtog støtte.
191    Hvad angår sagsøgerens argument om, at nogle luftfartsselskaber, særligt rutefartsselskaberne, ikke var modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning, alene fordi de ikke havde afgivet tilbud om samarbejde i forbindelse med de indkaldelser af interessetilkendegivelser, som lufthavnsoperatørerne havde offentliggjort, kan dette heller ikke tiltrædes. Påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF kan nemlig ikke i den foreliggende sag gøres afhængig af spørgsmålet om, hvorvidt alle luftfartsselskaber modtog eller havde haft mulighed for at modtage støtte under den omhandlede foranstaltning. Under alle omstændigheder, selv forudsat – hvilket ikke er godtgjort i den foreliggende sag – at alle europæiske luftfartsselskaber med direkte flyafgange til og fra de sardinske lufthavne havde kunnet gøre krav på støtte under den omtvistede støtteordning, ville de omtvistede foranstaltningers selektivitet ikke have haft nogen indflydelse på Kommissionens konstatering af, at nævnte ordning påvirkede handelen mellem medlemsstaterne, for så vidt som ordningen styrker disse luftfartsselskabers konkurrencemæssige position på det europæiske marked i forhold til deres konkurrenter, som ikke beflyver øen Sardinien.
192    Det følger af ovenstående betragtninger, at det første anbringendes fjerde led må forkastes som ugrundet, hvorfor det første anbringende må forkastes i sin helhed.
B.      Om det andet anbringende om en fejl hvad angår muligheden for at begrunde den omtvistede støtte
193    Sagsøgeren har til støtte for det andet anbringende først og fremmest gjort gældende, at de tjenester, som denne havde fået overdraget, var omfattet af Kommissionens meddelelse med overskriften »Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (2011)« (EUT 2012, C 8, s. 15). Den omhandlede ordning kunne dermed have været anset for begrundet som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Idet Kommissionen i den anfægtede afgørelse ikke undersøgte dette spørgsmål, begik den en retlig fejl, eller i det mindste var denne afgørelse behæftet med en mangelfuld begrundelse.
194    For så vidt som denne argumentation svarer til den, der er fremført inden for rammerne af det første anbringendes fjerde led, må den, af de samme grunde, hvilke beror på, at der ikke forelå tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som på håndgribelig vis var betroet sagsøgeren, og således som Kommissionen konkluderede, forkastes som ugrundet.
195    Sagsøgeren har dernæst gjort gældende, at den omtvistede støtteordning er omfattet af Kommissionens meddelelse 2005/C 312/01 om EF-retningslinjer for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (EUT 2005, C 312, s. 1, herefter »retningslinjerne fra 2005«), som finder anvendelse ratione temporis, og ikke retningslinjerne fra 2014. Nævnte ordning opfylder imidlertid de forskellige kriterier i punkt 79 i retningslinjerne fra 2005. Den finansiering, der blev indført af den autonome region, var nemlig degressiv, idet den faldt fra 21 mio. EUR i 2012 til 17,5 mio. EUR i 2013. Ligeledes var det i aktivitetsplanerne og i aftalerne med luftfartsselskaberne fastsat, at de finansielle bidrag for hver enkelt af de flyruter, der modtog statsstøtte, skulle nedsættes over tid. Derudover dækkede de midler, der blev tildelt i medfør af den omtvistede støtteordning, udgifter til markedsføring og reklame i forbindelse med åbningen af nye flyforbindelser. Desuden var betingelsen i punkt 79, litra f), i retningslinjerne fra 2005 »næsten« opfyldt i den foreliggende sag. Hvad angår betingelsen om offentliggørelse i punkt 79, litra h), i nævnte retningslinjer var denne ligeledes opfyldt som følge af offentliggørelsen af indkaldelser af interessetilkendegivelser på lufthavnsoperatørernes hjemmesider med det formål at indgå aftaler med luftfartsselskaberne. Endelig har sagsøgeren bestridt Kommissionens holdning, hvorefter undtagelsen i henhold til punkt 81 i retningslinjerne fra 2005 ikke kunne finde anvendelse, såfremt det ikke var muligt at fastslå en undtagelse på grundlag af punkt 79.
196    Kommissionen har nedlagt påstand om, at denne argumentation forkastes som ugrundet, idet den har gjort gældende, at den omtvistede støtteordning ikke for så vidt angår sagsøgeren kunne erklæres forenelig betragtet som startstøtte og heller ikke på grundlag af hverken punkt 79 eller punkt 81 i retningslinjerne fra 2005.
197    I denne henseende kan i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF bl.a. støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, betragtes som forenelig med det indre marked, en betingelse, der skal vurderes ud fra kriterierne nødvendighed og proportionalitet (dom af 26.2.2015, Orange mod Kommissionen, T-385/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:117, præmis 80).
198    Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at det generelle princip, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, er princippet om forbud mod statsstøtte, og at undtagelserne til dette princip, således som disse er omhandlet i stk. 3 i nævnte artikel 107, skal fortolkes restriktivt (dom af 29.4.2004, Tyskland mod Kommissionen, C-277/00, EU:C:2004:238, præmis 20, af 23.2.2006, Atzeni m.fl., C-346/03 og C-529/03, EU:C:2006:130, præmis 79, og af 26.2.2015, Orange mod Kommissionen, T-385/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:117, præmis 81).
199    Det følger desuden ligeledes af fast retspraksis, at Kommissionen ved anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF råder over et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer komplekse økonomiske og sociale vurderinger. Rettens kontrol med udøvelsen af dette skøn skal således begrænses til en efterprøvelse af, om procedurereglerne og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de omstændigheder, der er lagt til grund, er materielt korrekte, og om der ikke er begået en retlig fejl eller foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller begået magtfordrejning (dom af 26.9.2002, Spanien mod Kommissionen, C-351/98, EU:C:2002:530, præmis 74, af 29.4.2004, Italien mod Kommissionen, C-372/97, EU:C:2004:234, præmis 83, og af 15.12.2016, Abertis Telecom Terrestre og Telecom Castilla-La Mancha mod Kommissionen, T-37/15 og T-38/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:743, præmis 160).
200    Som det fremgår af særligt punkt 24 i retningslinjerne fra 2005, er formålet med disse at præcisere, i hvilke tilfælde offentlig finansiering af lufthavne og luftfartsselskaber udgør statsstøtte, og, når der faktisk er tale om støtte, på hvilke betingelser støtten kan erklæres forenelig med det indre marked i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
201    Som sagsøgeren har fremhævet, og som Kommissionen fastslog i 412.-414. betragtning til den anfægtede afgørelse, var den omtvistede støtteordning i denne henseende, forudsat at den kunne anses for at yde startstøtte til nye flyruter, faktisk omfattet af retningslinjerne fra 2005. I overensstemmelse med, hvad der er fastsat i punkt 174 i retningslinjerne fra 2014, kunne støtte, der var anmeldt, inden sidstnævnte retningslinjer trådte i kraft, nemlig i princippet, efter den 4. april 2014, undersøges i lyset af disse retningslinjer. Dog skal støtte, der, som i den foreliggende sag – uagtet, om den blev anmeldt eller ej – blev gennemført, inden Kommissionen tog stilling til foranstaltningerne anmeldt af Den Italienske Republik, og som efterfølgende viser sig ulovlig, henset til den i artikel 108, stk. 3, TEUF omhandlede forpligtelse til ophævelse, undersøges i lyset af retningslinjerne fra 2005.
202    Hvad angår punkt 79 i retningslinjerne fra 2005, som er relevant i den foreliggende sag, er dette affattet som følger:
»På baggrund af ovennævnte mål og de store vanskeligheder, som lanceringen af en ny rute kan medføre, vil Kommissionen kunne godkende denne form for støtte, hvis følgende betingelser er opfyldt:
[…]
d)      Langsigtet bæredygtighed og gradvis degression: Den [nye] rute, der støttes, skal forekomme at være bæredygtig på lang sigt, dvs. at den mindst skal kunne dække sine omkostninger, uden offentlig finansiering. Det er grunden til, at startstøtte bør være degressiv og tidsmæssigt begrænset.
e)      Kompensation for ekstra startomkostninger: Støttebeløbet skal hænge nøje sammen med de ekstra startomkostninger, der er forbundet med lanceringen af en ny rute eller indsættelsen af en ny afgang, og som operatøren ikke længere skal afholde senere i forløbet. Disse omkostninger omfatter bl.a. udgifter til markedsførings- og reklametiltag, der iværksættes i starten for at oplyse om den nye rute; de kan også omfatte de etableringsudgifter, som luftfartsselskabet betaler i den pågældende regionale lufthavn i forbindelse med rutens lancering, for så vidt der er tale om en lufthavn i kategori C eller D, og der ikke allerede er ydet støtte til de pågældende omkostninger. Omvendt må der ikke ydes støtte til dækning af almindelige driftsomkostninger til leje af eller betaling af afdrag på fly, brændstof, aflønning af mandskab, lufthavnsafgifter, proviantering (catering) osv. De omkostninger, der kan ydes støtte til, skal svare til de faktiske omkostninger under normale markedsøkonomiske vilkår.
f)      Intensitet og varighed: Den degressive støtte kan ydes for en periode på højst tre år. Støttebeløbet pr. år må ikke overstige 50% af de støtteberettigede omkostninger i det pågældende år og for hele støtteperioden ikke nå op over gennemsnitligt 30% af de støtteberettigede omkostninger.
For ruter fra ugunstigt stillede regioner, dvs. i EU’s yderste periferi, de regioner, der er omhandlet i [EF-traktatens] artikel 87, stk. 3, litra a), og tyndt befolkede regioner, kan den degressive støtte ydes for en periode på højst fem år. Støttebeløbet pr. år må ikke overstige 50% af de støtteberettigede omkostninger i det pågældende år og for hele støtteperioden ikke nå op over gennemsnitligt 40% af de støtteberettigede omkostninger. Hvis støtten faktisk ydes i fem år, kan den i de første tre år opretholdes på 50% af det støtteberettigede omkostningsbeløb.
Der må under alle omstændigheder kun ydes startstøtte til et selskab i en periode, der er betydeligt kortere end den periode, for hvilken det har forpligtet sig til at operere fra den pågældende lufthavn, som angivet i den virksomhedsplan, der er omtalt under punkt 79, [litra] i). Støtten skal desuden ophøre, så snart målene med hensyn til passagertal er nået, eller ruten viser sig at være rentabel, også selv om dette sker før udløbet af den oprindeligt forudsete periode.
[…]
h)      Ikke-diskriminerende tildeling: Enhver offentlig enhed, der planlægger at yde et selskab startstøtte ([eventuelt] via en lufthavn) til en ny rute, skal offentliggøre sit projekt med en tilstrækkelig frist og offentlighed til, at alle interesserede luftfartsselskaber kan udbyde deres tjenester. Den offentliggjorte meddelelse skal bl.a. indeholde en beskrivelse af ruten og de objektive kriterier for støttens størrelse og varighed. Det betyder i givet fald, at reglerne og principperne for offentlige indkøb og koncessioner skal overholdes.
[…]«
203    I den anfægtede afgørelse, i det foreliggende tilfælde i 410.-421. betragtning hertil, fandt Kommissionen, at den finansielle kompensation, som lufthavnsoperatørerne ydede til luftfartsselskaberne i medfør af den omtvistede støtteordning, ikke kunne anses for forenelig med det indre marked, da betingelserne for forenelighed i punkt 79 i retningslinjerne fra 2005 ikke var opfyldt.
204    Sagsøgeren har på grundlag af det andet anbringende i alt væsentligt tilsigtet at bevise, at den støtte, som dette selskab angiveligt modtog i form af de beløb, som lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn betalte til det til gennemførelse af de aftaler, som disse operatører havde indgået med det, i sagsøgerens individuelle tilfælde opfyldte betingelserne i punkt 79 i retningslinjerne af 2005, og at denne støtte selv i modsat fald kunne erklæres forenelig med det indre marked i henhold til punkt 81 i nævnte retningslinjer, eller, uafhængigt af disse retningslinjer, som støtte til udvikling af turisme i overensstemmelse med ånden i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
205    I denne henseende må det ikke desto mindre konstateres, at de af sagsøgeren påberåbte argumenter, således som Kommissionen har gjort gældende, ikke er af en sådan karakter, at de afkræfter Kommissionens konstatering i den anfægtede afgørelse, hvorefter den omtvistede støtteordning ikke opfyldte kriterierne i punkt 79 i retningslinjerne fra 2005, som er kumulative, hvilket indebærer, at manglende overholdelse af ét af kriterierne var tilstrækkeligt til at udelukke, at en given støtte kunne betragtes som »startstøtte«, der var forenelig med det indre marked i medfør af disse retningslinjer.
206    Det skal indledningsvis bemærkes, at Den Italienske Republik, således som det fremgår af 410. betragtning til den anfægtede afgørelse, selv fastholdt, at den omtvistede støtteordning ikke var blevet udformet som en ordning, der havde til formål at støtte nye flyruter, og at ordningen ikke opfyldte alle betingelserne i punkt 79 i retningslinjerne fra 2005.
207    Hvad dernæst angår betingelsen i punkt 79, litra d), i retningslinjerne fra 2005 – selv forudsat, at de kommercielle aftaler mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne blev indgået med økonomisk rentabilitet for øje og vurderet ved hjælp af en forhåndsanalyse af levedygtigheden og rentabiliteten af de forretningsplaner, som luftfartsselskaberne fremlagde, og de økonomiske analyser, som lufthavnsoperatørerne foretog, hvilket ikke er bevist – indførte den omtvistede støtteordning ikke et system med gradvis degressiv støtte for hver af de flyruter, der var omfattet af aftalerne mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne, og som under alle omstændigheder ikke alle er »nye« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i disse retningslinjer. I særdeleshed modtog det enkelte luftfartsselskab samlede beløb svarende til aktivitetsperioder, men i praksis blev finansieringen ikke individualiseret for den enkelte berørte flyrute til og fra den enkelte berørte lufthavn. I den henseende er argumentet om, at den tildelte støtte for årene 2012 og 2013 var degressiv, idet den faldt fra 21 mio. EUR til 17,5 mio. EUR, irrelevant, eftersom degressionen i forbindelse med retningslinjerne fra 2005 skal betragtes for hver berørt flyrute.
208    Sagsøgeren har, hvad angår dennes særlige tilfælde, ikke bestridt, at den støtte, som dette selskab modtog for alle de flyruter, som det varetager fra Olbia lufthavn, ikke var degressiv hvad angår denne lufthavn, eftersom selskabet i medfør af den omtvistede støtteordning fra lufthavnsoperatøren i denne lufthavn tværtimod modtog eller forventede at modtage betalinger, der var stigende over tid, i det foreliggende tilfælde et beløb på 280 000 EUR for perioden fra maj 2012 til marts 2013 og på 300 000 EUR for perioden fra juni til december 2013. Hvad angår Cagliari-Elmas lufthavn var det fastsat, at sagsøgeren skulle modtage et beløb på 74 450 EUR for perioden fra december 2012 til januar 2013. I den forbindelse fremgår det ikke af den omtvistede støtteordning eller af den dokumentation, som sagsøgeren har fremlagt, at de flyruter, som disse betalinger samlet set blev foretaget på grundlag af, var rentable uden den omhandlede finansiering, og heller ikke, at støtten kunne individualiseres for hver enkelt af disse ruter med det formål for hver enkelt af dem at fastslå, at den støtte, der svarede til den berørte rute, var degressiv.
209    Hvad angår den mekanisme, som den autonome region indførte til overvågning af de betalinger, der blev gennemført i medfør af den omtvistede støtteordning, fremgår det hverken, at denne mekanisme, henset til kriteriet i punkt 79, litra e), i retningslinjerne fra 2005, sikrede, at den offentlige finansiering, der blev ydet, var nødvendig for at dække en del af startomkostningerne til de berørte flyruter, eller at den alene afspejlede de reelle omkostninger, som lufthavnsoperatørerne afholdt, eller at den alene vedrørte disse omkostninger. Dette gælder så meget desto mindre, som den støtte, der blev ydet til det enkelte luftfartsselskab, ikke blev fordelt for hver enkelt flyrute til og fra hver enkelt berørt lufthavn på Sardinien.
210    Det er i denne henseende uden betydning, at lufthavnsoperatørerne angiveligt med egne midler, i øvrigt i et ukendt omfang, påtog sig yderligere omkostninger, eller at sagsøgeren ikke uden den finansielle støtte, som denne modtog fra lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, ville have åbnet eller opretholdt de berørte flyruter. Desuden fremgår det med hensyn til de berørte flyruter hverken af den omtvistede støtteordning eller af aftalerne mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne, hvilke yderligere startomkostninger der var for hver enkelt rute.
211    Hvad på tilsvarende vis angår betingelsen i punkt 79, litra f), i retningslinjerne fra 2005 er denne betingelse ikke klart opfyldt, så længe det er åbenbart, at hverken den omtvistede støtteordning eller aftalerne mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne fastlagde de støtteberettigede omkostninger. Når de støtteberettigede omkostninger ikke er angivet, er det nemlig ikke muligt at vurdere, om betingelsen om en maksimal finansiering på 50% af de støtteberettigede omkostninger pr. år er overholdt med en gennemsnitlig maksimal finansiering på 30%. Det fremgår derimod af sagsakterne, at den autonome region tilbagebetalte betalingerne gennemført af lufthavnsoperatørerne til luftfartsselskaberne efter anmodning, og at betalingerne fandt sted med forud fastsatte, ofte afrundede, beløb uden yderligere angivelser og under alle omstændigheder på en måde, der ikke var individualiseret for hver enkelt af de berørte flyruter.
212    Hvad angår sagsøgerens argument, hvorefter Sardinien var en økonomisk ugunstigt stillet region i EU i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i punkt 79, litra f), andet afsnit, i retningslinjerne fra 2005, må det konstateres, at denne region, således som Kommissionen har påpeget, ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (EUT 2006, C 54, s. 13).
213    Hvad angår betingelsen i punkt 79, litra h), i retningslinjerne fra 2005 om ikkediskriminerende tildeling af startstøtte må sagsøgerens argumentation, hvorefter lufthavnsoperatørerne afholdt en procedure, der sikrede, at der var konkurrence mellem luftfartsselskaberne og dermed gennemsigtighed, en tilstrækkelig offentlighed, ingen forskelsbehandling samt udvælgelse af de økonomisk mest fordelagtige tilbud, af de grunde, der allerede er anført ovenfor til støtte for afgørelsen om at forkaste det første anbringendes andet led, forkastes.
214    Det er således åbenbart, at den omtvistede støtteordning, herunder med hensyn til den individuelle støtte, som sagsøgeren modtog, ikke opfyldte kriterierne i punkt 79 i retningslinjerne fra 2005.
215    Henset til disse betingelser kunne Kommissionen i betragtning af sin skønsbeføjelse på området og af kravet om at fortolke undtagelserne til princippet om forbud mod statsstøtte restriktivt, til trods for den anmodning, som Den Italienske Republik fremsatte i denne retning under den administrative procedure, træffe afgørelse om, at der heller ikke var grundlag for at fravige principperne i retningslinjerne fra 2005 i medfør af punkt 81 i nævnte retningslinjer, hvorefter Kommissionen »i hvert enkelt tilfælde [kan] undersøge, om en støtte eller en støtteordning eventuelt ikke fuldstændigt opfylder kriterier[ne] [i punkt 79], men vil føre til en tilsvarende situation«. Under alle omstændigheder kunne den omtvistede støtteordning, idet den ikke opfyldte størstedelen af kriterierne i punkt 79 i retningslinjerne fra 2005, nemlig ikke anses for at ville have ført til en tilsvarende situation som en støtte, der opfylder nævnte krav.
216    Hvad angår sagsøgerens krav om, at den omtvistede støtteordning uafhængigt af retningslinjerne fra 2005 burde godkendes på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, for så vidt som den havde til formål at fremme turismen på Sardinien og nævnte lufthavnsoperatørers kommercielle aktiviteter – et krav, der er blevet fremsat for første gang i replikken, og som dermed under alle omstændigheder må afvises – anmodede Den Italienske Republik for det første ikke under den administrative procedure om at blive omfattet af denne undtagelse, som skal anvendes restriktivt. For det andet var det lidet sandsynligt, at den omtvistede støtteordning, i kraft af omfanget af den finansiering, som den bidrog med, ikke ville ændre samhandelsvilkårene på en måde, der stred mod den fælles interesse.
217    Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det andet anbringende må forkastes som ugrundet.
C.      Om det tredje anbringende om en retlig fejl i pålægget om tilbagesøgning af den omtvistede støtte
218    Sagsøgeren har inden for rammerne af det tredje anbringende foreholdt Kommissionen, at den ikke tog hensyn til sagsøgerens legitime interesser, da den i den anfægtede afgørelse pålagde Den Italienske Republik at tilbagesøge den omtvistede støtte fra sagsøgeren. Henset til det beskedne antal sager om støtte, der er blevet anerkendt som indirekte tildelt, og Kommissionens egen usikkerhed med hensyn til, hvordan den foreliggende sag skulle behandles, kunne sagsøgeren påberåbe sig en berettiget forventning hvad angår den omstændighed, at den ordning, der blev indført ved lov nr. 10/2010, ikke ville blive kvalificeret som »statsstøtte« ydet til luftfartsselskaberne. Sagsøgeren har i denne henseende påpeget, at denne ikke kunne vide, at de aftaler, der knyttede denne til lufthavnsoperatørerne, indebar støtte som omhandlet i artikel 107 TEUF.
219    Kommissionen har nedlagt påstand om, at det tredje anbringende forkastes som ugrundet. Særligt kan den omstændighed, at bedømmelsen af begrebet indirekte støtte ifølge sagsøgeren er uklart i statsstøtteretten, på ingen måde være til hinder for, at Kommissionen anordner tilbagesøgning af støtte, så meget desto mere som støtten i den foreliggende sag var tydeligt ulovlig ud fra den begrundelse, at Den Italienske Republik ikke på forhånd havde anmeldt den omtvistede støtteordning, og at sagsøgeren i den anfægtede afgørelse blev betragtet som direkte modtager af støtte under den omtvistede støtteordning. Under alle omstændigheder kan en eventuel tvivl med hensyn til, hvorvidt der foreligger støtte, ikke skabe en berettiget forventning hos støttemodtageren.
220    Det følger i denne henseende af fast retspraksis, at retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning gælder for enhver retsundergiven med begrundede forventninger, som en EU-institution har givet anledning til. I øvrigt kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter (jf. dom af 24.11.2005, Tyskland mod Kommissionen, C-506/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2005:715, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis). Det gælder ligeledes, at når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en EU-foranstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres (jf. dom af 11.3.1987, Van den Bergh en Jurgens og Van Dijk Food Products (Lopik) mod Kommissionen, sag 265/85, EU:C:1987:121, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis, og af 22.6.2006, Belgien og Forum 187 mod Kommissionen, C-182/03 og C-217/03, EU:C:2006:416, præmis 147 og den deri nævnte retspraksis).
221    Henset til anmeldelsespligtens grundlæggende rolle med henblik på at tillade effektiviteten af Kommissionens kontrol med statsstøtte, som er ufravigelig, kan der i princippet ikke hos støttemodtagerne bestå en berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i artikel 108 TEUF fastlagte procedure, og en påpasselig erhvervsdrivende må normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt. Når en støtte gennemføres, uden at Kommissionen på forhånd får underretning herom, eller, som i den foreliggende sag, uden at afvente Kommissionens afgørelse, der afslutter proceduren, således at støtten er ulovlig i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, kan støttemodtageren, således som Kommissionen har påpeget, navnlig ikke i princippet have en berettiget forventning om, at støtten er lovligt ydet (jf. i denne retning dom af 27.9.2012, Producteurs de légumes de France mod Kommissionen, T-328/09, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:498, præmis 20 og 21 og den deri nævnte retspraksis).
222    I den foreliggende sag har Kommissionen gjort gældende, at den på intet tidspunkt gav sagsøgeren noget løfte med hensyn til, hvorvidt den omtvistede støtteordning var forenelig med det indre marked, så meget desto mindre, som Den Italienske Republik indførte nævnte ordning uden at afvente, at Kommissionen udtalte sig på grundlag af artikel 108 TEUF, hvilket følgelig indebar, at nævnte ordning var ulovlig.
223    Hvad angår sagsøgerens angiveligt berettigede forventning om, at dennes kontraktforhold med lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn var af rent kommerciel karakter og ikke gav anledning til mistanke om, at nævnte operatørers adfærd og de midler, som de anvendte, hidrørte fra staten, må det for det første konstateres, at det ikke fremgår, at det var skjult i de indkaldelser af interessetilkendegivelser, som disse operatører offentliggjorde på deres websteder, at de midler, som lufthavnsoperatørerne modtog, hidrørte fra staten, og, for det andet og under alle omstændigheder, at den aftale, der forpligtede sagsøgeren i forhold til lufthavnsoperatøren i Cagliari-Elmas lufthavn, meget udtrykkeligt redegjorde for, at gennemførelsen af nævnte aftale var finansieret af den autonome region, ligesom den aftale, der blev indgået med lufthavnsoperatøren i Olbia lufthavn den 31. marts 2013, henviste dertil.
224    Eftersom lov nr. 10/2010 blev offentliggjort i Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, måtte sagsøgeren som påpasselig aktør, der er aktiv på markedet for lufttransport i Italien, desuden formodes at være bekendt med denne offentliggørelse (jf. analogt dom af 20.11.2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading mod Kommissionen, C-38/07 P, EU:C:2008:641, præmis 61), og, som følge heraf, med de i loven fastsatte finansieringsmekanismer samt med risikoen for dels, at disse mekanismer ville kunne betragtes som en støtteordning som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589, dels at luftfartsselskaberne ville blive anset for at være de reelle modtagere af støtte under nævnte ordning.
225    I denne henseende kan sagsøgerens argumentation om, at det er vanskeligt at forstå begrebet indirekte eller endelige modtagere af statsstøtte, ikke tiltrædes. Dels var det nemlig i to ud af de tre aftaler, som sagsøgeren indgik med lufthavnsoperatørerne, udtrykkeligt anført, at de tjenester, som nævnte operatører bestilte, blev finansieret af den autonome region. Dels burde sagsøgeren ligesom enhver agtpågivende erhvervsdrivende vide, at støttens indirekte karakter ikke har nogen betydning for tilbagesøgning af støtten (dom af 15.6.2010, Mediaset mod Kommissionen, T-177/07, EU:T:2010:233, præmis 177) og derfor på ingen måde ville udgøre en ekstraordinær omstændighed, hvorved sagsøgeren kunne unddrage sig den direkte virkning af forbuddet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Desuden angiver punkt 79, litra h), i retningslinjerne fra 2005, som sagsøgeren har påberåbt sig, udtrykkeligt den mulighed, at en offentlig enhed kan yde støtte til et luftfartsselskab »via en lufthavn«, hvilket således bekræfter, at den omstændighed, at der foreligger et kontraktligt forhold, ikke i sig selv er til hinder for, at den omtvistede støtteordning kan kvalificeres som statsstøtte til luftfartsselskaber, der er uforenelig med det indre marked.
226    Henset til det ovenstående må det tredje anbringende forkastes som ugrundet.
D.      Om det fjerde anbringende om en dårlig forvaltning af undersøgelsen
227    Sagsøgeren har på grundlag af det fjerde anbringende foreholdt Kommissionen, at den ikke var omhyggelig og upartisk ved gennemførelsen af den undersøgelse, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Dette forhold kan ifølge sagsøgeren navnlig bevises ved, at Kommissionen afslog at foretage en detaljeret undersøgelse af anvendelsen af kriteriet om den private investor.
228    Kommissionen har nedlagt påstand om, at anbringendet afvises, idet den har anført, at procesreglementets artikel 76, litra d), ikke er iagttaget, da anbringendet ikke er tilstrækkeligt understøttet i et eneste af stævningens punkter. Under alle omstændigheder er det, selv hvis det forudsættes, at Kommissionen ikke anvendte princippet om den private investor korrekt, ikke dermed bevist, at den administrative undersøgelse ikke blev gennemført korrekt.
229    I denne forbindelse bemærkes, at en stævning i henhold til artikel 21, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, som finder anvendelse på rettergangsmåden ved Retten i henhold til artikel 53, stk. 1, i samme statut og procesreglementets artikel 76, litra d), bl.a. skal angive søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Det fremgår af retspraksis, at denne fremstilling skal være tilstrækkelig klar og præcis til, at den sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og til, at Retten kan udøve sin prøvelsesret. Heraf følger, at de væsentligste af de faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, skal fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde. Det skal således fremgå af stævningen, hvilke søgsmålsgrunde sagen støttes på, hvorfor en rent abstrakt opregning ikke svarer til kravene i procesreglementet (jf. dom af 14.2.2012, Italien mod Kommissionen, T-267/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:69, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis, og af 13.6.2019, Strabag Belgium mod Parlamentet, T-299/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:411, præmis 127 og den deri nævnte retspraksis).
230    Det må i den foreliggende sag konstateres, at sagsøgeren på ingen måde har understøttet sit fjerde anbringende, hvilket kun er omhandlet i et eneste punkt i stævningen.
231    Dette anbringende må følgelig afvises, idet det for fuldstændighedens skyld bemærkes, at Kommissionen, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, på tilstrækkelig detaljeret vis undersøgte spørgsmålet om, hvorvidt princippet om den private aktør i en markedsøkonomi fandt anvendelse på den omtvistede støtteordning.
E.      Om det femte anbringende om en mangelfuld og selvmodsigende begrundelse
232    Sagsøgeren har inden for rammerne af det femte anbringende gjort gældende, at den anfægtede afgørelse i flere henseender er behæftet med en både mangelfuld og selvmodsigende begrundelse.
233    Kommissionen har nedlagt påstand om, at anbringendet forkastes som ugrundet, idet den har fremhævet, at den i den anfægtede afgørelse overholdt kravene i retspraksis med hensyn til begrundelsespligten. I virkeligheden vedrører et betydeligt antal af de klagepunkter, som sagsøgeren har fremsat under henvisning til en tilsidesættelse af begrundelsespligten, i højere grad spørgsmålet om berettigelsen af afgørelsen på grundlag af de forskellige aspekter, der henvises til inden for rammerne af de foregående anbringender.
234    Ifølge fast retspraksis skal begrundelsen for en retsakt tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, dels således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning og i givet fald bestride lovligheden heraf for Unionens retsinstanser, dels således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret, imidlertid uden at det kræves, at institutionen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, eftersom spørgsmålet, om den opfylder kravene i artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til retsaktens ordlyd, men ligeledes i forhold til den juridiske og faktuelle sammenhæng, hvori den indgår (jf. i denne retning dom af 15.7.2004, Spanien mod Kommissionen, C-501/00, EU:C:2004:438, præmis 73, og af 14.12.2005, Regione autonoma della Sardegna mod Kommissionen, T-200/04, ikke trykt i Sml., EU:T:2005:460, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
235    Ved behandlingen af et anbringende om manglende eller utilstrækkelig begrundelse kan der endvidere ikke tages hensyn til klagepunkter og argumenter, der tager sigte på at bestride berettigelsen af den anfægtede afgørelse, idet disse er irrelevante i denne sammenhæng (jf. dom af 15.6.2005, Corsica Ferries France mod Kommissionen, T-349/03, EU:T:2005:221, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
236    I modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, behandlede Kommissionen i den foreliggende sag udførligt spørgsmålet om, hvorvidt der forelå en økonomisk fordel, i det foreliggende tilfælde i 362.-388. betragtning til den anfægtede afgørelse.
237    Hvad angår foranstaltningens selektivitet beskæftigede Kommissionen sig ganske vist kun i en enkelt betragtning til den anfægtede afgørelse, nærmere bestemt i 389. betragtning hertil, med spørgsmålet om, hvorvidt denne betingelse i artikel 107, stk. 1, TEUF var opfyldt. En sådan begrundelse er imidlertid, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, i sig selv tilstrækkelig, henset til den begrundelsespligt, der påhviler Kommissionen (jf. i denne retning dom af 7.3.2002, Italien mod Kommissionen, C-310/99, EU:C:2002:143, præmis 88 og 89, og af 9.6.2011, Comitato »Venezia vuole vivere« m.fl. mod Kommissionen, C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, EU:C:2011:368, præmis 114 og 121), i særdeleshed fordi sagsøgeren fuldstændigt var i stand til at forstå Kommissionens ræsonnement og bestride det inden for rammerne af det første anbringendes tredje led.
238    Dette gælder ligeledes undersøgelsen af, hvorvidt der forelå en fordrejning af konkurrencen, hvilket er genstand for 390.-392. betragtning til den anfægtede afgørelse.
239    Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den de minimis-tærskel, der er fastlagt for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, først og fremmest ved forordning nr. 360/2012, fandt anvendelse, behøvede Kommissionen ikke at behandle dette, eftersom den i 379. og 411. betragtning – idet den, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, angav den nødvendige begrundelse for dette synspunkt – fastslog, at sagsøgeren ikke havde fået overdraget en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, set i lyset af den første betingelse for anvendelse af artikel 106 TEUF og af den retspraksis, der følger af dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415).
240    Hvad angår påberåbelsen af manglende hensyntagen til sagsøgerens berettigede forventning for så vidt angår tilbagesøgningen af den angiveligt ulovlige støtte må det konstateres, at Kommissionen ikke behøvede at behandle dette spørgsmål, dels idet sagsøgeren ikke havde indgivet bemærkninger inden for rammerne af den administrative procedure og dermed ikke havde rejst dette spørgsmål, dels idet Kommissionen var stillet over for en ulovlig støtteordning, med henvisning til, at den blev gennemført, inden Kommissionen havde truffet afgørelse om, hvorvidt den var forenelig med det indre marked. I henhold til den retspraksis, der blev erindret om ovenfor i forbindelse med, at det tredje anbringende måtte forkastes, kunne støttemodtagerne som følge af, at den omtvistede støtteordning var ulovlig, dog under alle omstændigheder ikke påberåbe sig en berettiget forventning.
241    Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt kriteriet om den private investor i en markedsøkonomi fandt anvendelse, blev dette, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, undersøgt. Kommissionen redegjorde nemlig i 380.-387. betragtning til den anfægtede afgørelse tydeligt for grundene til, at den udelukkede at anvende princippet om den private aktør i en markedsøkonomi, herunder kriteriet om den private investor, og således fastslog, at sagsøgeren havde modtaget en økonomisk fordel. I disse betragtninger redegjorde Kommissionen især for grundene til, at den fandt, at der ikke havde været gennemført nogen udbudsprocedure med henblik på lufthavnsoperatørernes tildeling af aftaler om tjenesteydelser til luftfartsselskaberne. Som Kommissionen har bemærket, kunne det imidlertid udledes af dette resultat, at de priser, som lufthavnsoperatørerne betalte luftfartsselskaberne for markedsføringstjenesterne, ikke var markedspriserne. Ligeledes forklarede Kommissionen, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, navnlig i 382. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorfor den fandt, at den autonome region ikke med vedtagelsen af den omtvistede støtteordning kunne forvente et afkast, der var sammenligneligt med det afkast, som en investor ville forvente.
242    Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt de leverede tjenester opfyldte reelle behov hos den autonome region, redegjorde Kommissionen, i det foreliggende tilfælde i 386. og 387. betragtning til den anfægtede afgørelse, for grundene til, at den omtvistede støtteordning ikke opfyldte reelle behov hos den autonome region, selv om Kommissionen i denne forbindelse, således som Retten har bemærket inden for rammerne af behandlingen af det første anbringendes andet led, nåede frem til en urigtig konklusion. På tilsvarende vis forklarede Kommissionen, navnlig i den anfægtede afgørelses afsnit 7.2.1.3, hvorfor den fandt, at betalingerne til luftfartsselskaberne ikke kunne betragtes som en reel modydelse for markedsføringstjenesterne, med henvisning til, at disse markedsføringstjenester ifølge Kommissionen havde til formål først og fremmest at markedsføre luftfartsselskabernes flyforbindelser.
243    Hvad angår rækkevidden af de sanktionsklausuler, der blev indføjet i aftalerne med lufthavnsoperatørerne, fastslog Kommissionen i 359. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den indførte overvågningsmekanisme, der er beskrevet i nævnte afgørelses afsnit 2.7.3, og som jf. 80. betragtning indebar, at lufthavnsoperatørerne skulle pålægge luftfartsselskaberne bod, sikrede, at de forpligtelser, som den autonome region pålagde lufthavnsoperatørerne, blev overholdt. Idet Kommissionen fandt, at denne mekanisme, herunder de sanktionsklausuler, som lufthavnsoperatørerne indføjede for at efterkomme regional afgørelse nr. 29/36, bidrog til, at lufthavnsoperatørernes kontraktlige adfærd kunne tilregnes den autonome region, behøvede den ikke at tage stilling til dette spørgsmål på ny ved undersøgelsen af, hvorvidt princippet om den private aktør i en markedsøkonomi fandt anvendelse, så meget desto mindre i forhold til lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, eftersom disse lufthavne ikke var ejet af den autonome region.
244    Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede støtteordning kunne erklæres forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, behøvede Kommissionen ikke af egen drift at undersøge dette, eftersom Den Italienske Republik ikke havde til hensigt at begrunde den omtvistede støtteordning ud fra den i denne bestemmelse fastsatte undtagelse.
245    Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede støtteordning udgjorde en støtteordning som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589, kunne Kommissionen i 349. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslå, at dette var tilfældet, fra det øjeblik der ikke inden for rammerne af de retsforskrifter, der fremgår af den anfægtede afgørelses andet afsnit, og som Kommissionen anså for at udgøre den omtvistede støtteordning, var udpeget nogen individuel virksomhed, der af Kommissionen blev anset for at være modtager af støtten, i det foreliggende tilfælde et luftfartsselskab. Denne begrundelse var tilstrækkelig til, at sagsøgeren kunne forstå, at beskrivelsen af ordningen i dette afsnit ifølge Kommissionen opfyldte betingelserne i den første forudsætning for, at der kan fastslås en støtteordning efter artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589.
246    Sagsøgeren har endvidere foreholdt Kommissionen, at den ikke redegjorde for, hvorfor forhåndsanalysen af den gradvist stigende rentabilitet, som omhandlet i punkt 61-66 i retningslinjerne fra 2014, ikke fandt anvendelse i den foreliggende sag. Dette klagepunkt må dog forkastes. Kommissionen begrundede nemlig i 381.-384. betragtning til den anfægtede afgørelse den manglende relevans af den i nævnte punkt 61-66 omhandlede forhåndsanalyse med den omstændighed, dels at Den Italienske Republik ikke havde fremlagt forhåndsanalyser af den gradvist stigende rentabilitet, dels at kun én af de tre berørte lufthavne, nemlig Alghero lufthavn, var ejet af den autonome region. Desuden, eftersom Kommissionen havde lagt til grund, at lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn blot havde gennemført den omtvistede støtteordning, gjaldt den manglende relevans af denne type analyse også for så vidt angår anvendelsen af den private aktør i en markedsøkonomi i forhold til nævnte operatører.
247    For så vidt angår argumentet om, at Kommissionen ikke beviste, at de midler, som luftfartsselskaberne modtog fra lufthavnsoperatørerne, var de midler, der hidrørte fra den autonome region, og heller ikke beviste, i hvilken henseende lufthavnsoperatørerne alene var mellemmænd i forbindelse med overførslen af midlerne fra den autonome region til luftfartsselskaberne i disses egenskab af støttemodtagere, må det konstateres, at Kommissionen i 357.-360. betragtning til den anfægtede afgørelse tydeligt redegjorde for grundene til, at den fandt, at lufthavnsoperatørerne havde spillet en rolle som mellemmænd, gennem hvilke midlerne fra den autonome region var blevet overført til luftfartsselskaberne. Som allerede konstateret i forbindelse med behandlingen af det første anbringende, er det i øvrigt tydeligt, at de midler, som lufthavnsoperatørerne anvendte til at betale luftfartsselskaberne, var de midler, som den autonome region stillede til nævnte operatørers rådighed.
248    Hvad angår klagepunktet om, at Kommissionen ikke eller ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til de argumenter, som selskaberne Ryanair og easyJet havde fremført inden for rammerne af den administrative procedure, særligt de argumenter, der fremgår af 116., 118., 131., 136., 145., 152., 166., 172., 177. og 199. betragtning til den anfægtede afgørelse – ud over, at disse argumenter i alt væsentligt vedrørte situationer, der var særlige for disse luftfartsselskaber, som derfor bedre kan vurdere, om den begrundelse, som Kommissionen gav i sit svar, var tilstrækkelig – må det konstateres, at sagsøgerens klagepunkt er faktuelt unøjagtigt, idet Kommissionen i den anfægtede afgørelse forholdt sig til nævnte argumenter. Eftersom Kommissionen skulle tage stilling til, hvorvidt der forelå en støtteordning, var den i øvrigt ikke, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, forpligtet til at foretage en udførlig undersøgelse af indholdet af alle de aftaler, som lufthavnsoperatørerne indgik med luftfartsselskaberne.
249    Endelig er den anfægtede afgørelse ifølge sagsøgeren behæftet med en selvmodsigende begrundelse, særligt hvad angår anvendeligheden af retningslinjerne fra 2005 og fra 2014 og med hensyn til formålene med de markedsføringstjenester, som luftfartsselskaberne tilbød lufthavnsoperatørerne.
250    Kommissionen forklarede i denne henseende i 414. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorfor den omtvistede støtteordning, for så vidt som den udgjorde støtte til luftfartsselskaberne, var omfattet af retningslinjerne fra 2005, og ikke retningslinjerne fra 2014. Den undersøgte således i 407.-420. betragtning til nævnte afgørelse lovligheden af denne støtte i lyset af retningslinjerne fra 2005. Kommissionen henviste ganske vist i 379.-387. betragtning til den anfægtede afgørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der forelå en fordel, til nogle metodiske forhold med hensyn til anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi, som denne institution allerede havde redegjort for i retningslinjerne fra 2014. I denne forbindelse anvendte Kommissionen imidlertid blot en række begreber, som under alle omstændigheder ville have kunnet anvendes selv uden disse retningslinjer. På dette grundlag er henvisningen til retningslinjerne fra 2014 i forbindelse med undersøgelsen af, hvorvidt princippet om den private aktør i en markedsøkonomi fandt anvendelse, ikke i strid med den vurdering, at støtten til luftfartsselskaberne skulle undersøges i lyset af retningslinjerne fra 2005 (jf. i denne retning dom af 13.12.2018, Transavia Airlines mod Kommissionen, T-591/15, EU:T:2018:946, præmis 157-163).
251    Hvad angår formålene med de markedsføringstjenester, som luftfartsselskaberne tilbød lufthavnsoperatørerne, har sagsøgeren i denne henseende påberåbt sig en mangel på sammenhæng. Dette klagepunkts formulering gør det imidlertid ikke muligt for Retten at forstå det, hvorfor det må afvises.
252    Det følger af det ovenstående, at den anfægtede afgørelse hverken er behæftet med en mangelfuld eller en selvmodsigende begrundelse, og at de klagepunkter og argumenter, der tager sigte på at bestride berettigelsen af den anfægtede afgørelse, er irrelevante inden for rammerne af nærværende anbringende.
253    Hvad angår sagsøgerens krav om, at Kommissionen skal pålægges en skærpet begrundelsespligt, når den anordner tilbagesøgning af støtte, må dette forkastes. Det er nemlig tilstrækkeligt at erindre om, at det følger af retspraksis, at ophævelsen af en ulovlig støtte ved tilbagesøgning er den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig. Ved denne tilbagebetaling, som ikke kan anses for en sanktion, mister støttemodtageren den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, hvorved situationen fra tiden før ydelsen genoprettes (dom af 17.6.1999, Belgien mod Kommissionen, C-75/97, EU:C:1999:311, præmis 64 og 65). Heraf følger, at efter at det i 421. betragtning til den anfægtede afgørelse blev konstateret, at den statsstøtte, der var ydet til luftfartsselskaberne af regionen, udgjorde ulovlig statsstøtte, som var uforenelig med det indre marked, var begrundelsen i 422.-426. betragtning til den anfægtede afgørelse tilstrækkelig til at anordne tilbagesøgning af støtten, herunder i sagsøgerens tilfælde.
254    Henset til det ovenstående må det femte anbringende dels forkastes, dels afvises, og følgelig bør Europa-Kommissionen frifindes i det hele.
IV.    Sagsomkostninger
255    I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Udvidede Afdeling):
1)      Europa-Kommissionen frifindes.
2)      Volotea, SA betaler sagsomkostningerne.
Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. maj 2020.
Underskrifter
Indhold
*      Processprog: engelsk.