61999CC0148_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Ενεργώντας βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 230 ΕΚ), το Ηνωμένο Βασίλειο προσέβαλε την απόφαση 1999/187/ΕΚ της Επιτροπής, της 3ης Φεβρουαρίου 1999, σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών που υποβλήθηκαν από τα κράτη μέλη όσον αφορά τις δαπάνες του τμήματος εγγυήσεων του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου ροσανατολισμού και Εγγυήσεων, τμήμα εγγυήσεων, για το 1995 (στο εξής: απόφαση). Συγκεκριμένα, με την προσφυγή επιχειρείται η ακύρωση της διατάξεως που περιέχει άρνηση να επιβαρυνθεί το εν λόγω ταμείο με το ποσό των 869 283 βρετανικών λιρών (GBP), που περιλαμβάνεται στις χρηματοοικονομικές αποζημιώσεις το ποσό των οποίων προκατέβαλε το Ηνωμένο Βασίλειο στους Βρετανούς γεωργούς δυνάμει του κανονισμού (ΕΟΚ) 1164/89 της Επιτροπής, της 28ης Απριλίου 1989, για τις λεπτομέρειες εφαρμογής σχετικά με την ενίσχυση για το κλωστικό λινάρι και την κάνναβι .
2. Το Ηνωμένο Βασίλειο και η Επιτροπή διαφωνούν ως προς τον αριθμό των εκταρίων τα οποία, καλλιεργηθέντα με μια δοκιμαστική ποικιλία κλωστικού λιναριού, μπορούν να τύχουν της κοινοτικής ενισχύσεως στο πλαίσιο μιας μελέτης βιομηχανικής βιωσιμότητας. Το προσφεύγον υπογραμμίζει τη σιωπή των σχετικών διατάξεων και επικαλείται την καλή του πίστη κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των τότε ισχυόντων κανόνων, πράγμα που το αναγκάζει να ζητήσει αποζημίωση για το σύνολο της καλλιεργηθείσας εκτάσεως, ήτοι 1 903 εκτάρια. Η καθής, εξάλλου, προβάλλει ότι η καλλιέργεια της επίδικης ποικιλίας είχε ως μοναδικό σκοπό την καταβολή των κοινοτικών ενισχύσεων και εμμένει στον περιορισμό της ενισχύσεως στο ποσό που αντιστοιχεί σε 100 εκτάρια.
3. Θεωρούμενη κατ' αυτόν τον τρόπο, η αντιδικία φαίνεται να απαιτεί μια σολομώντια λύση. αρά ταύτα, η ίδια η φύση της προσφυγής ακυρώσεως και ο περιορισμένος χαρακτήρας του ελέγχου που επιτρέπει, καθώς και η έλλειψη αποδείξεως κακής πίστεως κατά τη χορήγηση των ενισχύσεων, ο ανεπαρκής χαρακτήρας της ρυθμίσεως που θέσπισε η Επιτροπή και η έλλειψη αντικειμενικού κριτηρίου για να δικαιολογήσει την απόφασή της συνιστούν στοιχεία που ωθούν στο να μην ακολουθηθεί το παράδειγμα που έδωσε ο βασιλιάς των δικαστών για να ικανοποιήσει τα δύο μέρη μοιράζοντας το αντικείμενο της διαφοράς.
Είναι, επομένως, αδύνατο να κοπεί στα δύο αυτό το αντικείμενο, πρώτη απόφαση του πάμπλουτου μονάρχη και αδύνατο να εκφερθεί κρίση, όπως με τη δεύτερη απόφασή του, μέσω ψυχολογικής διεισδύσεως των διαδίκων . Θα πρέπει κατ' ανάγκη να αρκεστούμε σε ένα πεζό έλεγχο νομιμότητας.
Το νομικό πλαίσιο
4. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1308/70 του Συμβουλίου θέσπισε την κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα του λίνου και της καννάβεως. Το άρθρο 4 αυτού, όπως είχε κατά τον χρόνο των περιστατικών ορίζει τα εξής:
«1. Καθιερώνεται ενίσχυση για το λίνο που προορίζεται κυρίως για την παραγωγή ινών και για την κάνναβι, τα οποία παράγονται εντός της Κοινότητος.
[...]
Η ενίσχυση αυτή, ενιαίου ποσού για καθένα από τα προϊόντα αυτά σε όλη την Κοινότητα, καθορίζεται κάθε έτος [...].
2. Το ποσό της ενισχύσεως καθορίζεται ανά εκτάριο εκτάσεως στην οποία έχει γίνει σπορά και συγκομιδή, έτσι ώστε να εξασφαλίζεται η ισορροπία μεταξύ του αναγκαίου στην Κοινότητα όγκου παραγωγής και των δυνατοτήτων διαθέσεως της παραγωγής [...]».
5. Το άρθρο 4, παράγραφοι 4 και 5, αναθέτει στο Συμβούλιο και την Επιτροπή τη φροντίδα να καθορίσουν τις λεπτομέρειες εφαρμογής της ενισχύσεως. Εξάλλου, το άρθρο 12 ορίζει τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθήσει η Επιτροπή προς λήψη, μεταξύ άλλων, των μέτρων εφαρμογής της ενισχύσεως. Η διαδικασία αυτή περιλαμβάνει τη διαβούλευση με μια επιτροπή διαχειρίσεως.
6. Κάνοντας κάθε ένα από τα όργανα αυτά χρήση των ευχερειών που τους αναγνωρίστηκαν, το Συμβούλιο θέσπισε τους γενικούς κανόνες και, ειδικότερα, αυτούς που αφορούν τον έλεγχο του δικαιώματος ενισχύσεως ενώ η Επιτροπή ανέπτυξε τις λεπτομέρειες εφαρμογής εκδίδοντας τον κανονισμό 1164/89.
7. Κατά τον χρόνο των περιστατικών, το άρθρο 2 του κανονισμού 1164/89 όριζε τα εξής:
«Η ενίσχυση χορηγείται για το λινάρι που παράγεται από σπόρους προς σπορά των ποικιλιών:
- που απαριθμούνται στο παράρτημα Α,
ή
- που εξετάζονται από τις αρχές των κρατών μελών προκειμένου να εγγραφούν στον κατάλογο των ποικιλιών λιναριού που προορίζονται κυρίως για την παραγωγή ινών.»
Η διάταξη που περιέχεται στη δεύτερη περίπτωση ανάγεται στον κανονισμό (ΕΟΚ) 174/81 . Σύμφωνα με τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη αυτού του κανονισμού, η προσθήκη της διατάξεως ήταν δικαιολογημένη για να μην εξαιρούνται από το ευεργέτημα της ενισχύσεως οι νέες ποικιλίες λιναριού που προορίζονται κυρίως για την παραγωγή ινών - και οι οποίες εξετάζονται από τις αρχές των κρατών μελών προκειμένου να εγγραφούν στον κατάλογο ποικιλιών - και για να μην αποθαρρυνθεί έτσι η ανάπτυξη των ποικιλιών.
8. ρέπει να παρατηρηθεί ότι η δεύτερη αυτή περίπτωση, της οποίας η ερμηνεία αποτελεί αντικείμενο συζητήσεως μεταξύ των διαδίκων, καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 624/97, δεδομένου ότι η πείρα που είχε αποκτηθεί απέδειξε «την ανάγκη προσαρμογής ορισμένων λεπτομερειών, προκειμένου να προληφθεί η δυνατότητα κατάχρησης» (πέμπτη αιτιολογική σκέψη).
9. Ο κατάλογος των ποικιλιών στις οποίες αναφέρεται η δεύτερη περίπτωση του άρθρου 2 του κανονισμού 1164/89 ρυθμίζεται από την οδηγία 70/357/ΕΟΚ . Το κείμενο αυτό ορίζει στο άρθρο 1, παράγραφος 2, ότι «ο κοινός κατάλογος των ποικιλιών καταρτίζεται βάσει των εθνικών καταλόγων των κρατών μελών».
Επομένως, οι εγγραφές πρέπει να πραγματοποιούνται σε έναν από τους εθνικούς καταλόγους ποικιλιών που γίνονται επίσημα αποδεκτοί προς πιστοποίηση και εμπορία (άρθρο 3, παράγραφος 1). Μετά από χρονικό διάστημα μπορεί να φτάνει μέχρι δύο έως τρία έτη, οι σπόροι και τα φυτά της αποδεκτής εντός τουλάχιστον ενός κράτους μέλους ποικιλίας μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα εντός της Κοινότητας και η ποικιλία αναγράφεται στον κοινό κατάλογο, με δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα (άρθρα 15, 16 και 18). Εφόσον κανένα κράτος μέλος δεν προβάλει αντίρρηση, η ποικιλία μπορεί να αναγραφεί στον κατάλογο πριν από την λήξη αυτής της προθεσμίας («ταχεία διαδικασία» - άρθρο 15, παράγραφος 5).
10. Κατά το άρθρο 4 της οδηγίας 70/457, στον κοινό κατάλογο μπορεί να εγγραφεί μόνον η ποικιλία που είναι «σαφώς διακρινόμενη, σταθερή και επαρκώς ομοιόμορφη» και έχει «καλλιεργητική αξία και ικανοποιητική χρησιμότητα». Το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας διευκρινίζει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να λάβουν μέτρα προκειμένου η αποδοχή ποικιλιών να είναι το αποτέλεσμα επισήμων εξετάσεων που πραγματοποιούνται ιδίως κατά την καλλιέργεια και αφορούν επαρκή αριθμό χαρακτήρων ώστε να καταστεί δυνατή η περιγραφή της ποικιλίας. Οι μέθοδοι που χρησιμοποιούνται για τη διαπίστωση των χαρακτήρων πρέπει να είναι ακριβείς και αξιόπιστες.
11. Δυνάμει της παραγάφου 2 του ίδιου αυτού άρθρου, η Επιτροπή οφείλει να καθορίζει:
α) τους χαρακτήρες στους οποίους πρέπει τουλάχιστον να αναφέρονται οι εξετάσεις για τα διάφορα είδη·
β) τις ελάχιστες προϋποθέσεις οι οποίες αφορούν την εκτέλεση των εξετάσεων.
12. Η τελευταία αυτή διάταξη τέθηκε σε εφαρμογή με την οδηγία 72/180/ΕΟΚ . Η οδηγία καθορίζει, στο παράρτημα ΙΙ, μέρος Α, σημείο 5.6, αυτής, τις ελάχιστες γενικές προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν οι σχετικές με το λινάρι εξετάσεις όσον αφορά τα διακριτικά του στοιχεία, τη σταθερότητά του και την ομοιογένειά του και προβλέπει ότι οι εξετάσεις αυτές πρέπει να αφορούν δύο τουλάχιστον αγροκτήματα με 2 000 φυτά ανά αγρόκτημα. Κατά τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, που δεν αμφισβήτησε το προσφεύγον, οι προϋποθέσεις αυτές πληρούνται σε περίπτωση καλλιεργημένης επιφάνειας δύο περίπου εκταρίων.
Τα περιστατικά
13. Το 1994, διάφοροι γεωργοί του Ηνωμένου Βασιλείου άρχισαν, δοκιμαστικά, την καλλιέργεια μιας νέας ποικιλίας κλωστικού λιναριού, την επονομαζόμενη «Klasse», προκειμένου να χρησιμοποιηθεί στην παραγωγή ινών για την αυτοκινητοβιομηχανία. Η ποικιλία Klasse αποτέλεσε αντικείμενο διαφόρων αναλύσεων και εγγράφηκε στον εθνικό βρετανικό κατάλογο του κλωστικού λιναριού τον Δεκέμβριο του 1996, πλην όμως ουδέποτε περιελήφθη στο παράρτημα Α του κανονισμού 1164/89.
14. Κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους 1995, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου χορήγησε, βάσει του άρθρου 2 του κανονισμού 1164/89, στους καλλιεργητές της ποικιλίας Klasse ενίσχυση αντιστοιχούσα σε συνολική επιφάνεια 1 903 εκταρίων.
15. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής προέβησαν σε δύο επιτόπιες επιθεωρήσεις στο Ηνωμένο Βασίλειο, τον Σεπτέμβριο του 1995 και τον Ιανουάριο του 1996. Η έκθεση επιθεωρήσεως, συνοδευόμενη με ένα έγγραφο υπογεγραμμένο από τον γενικό διευθυντή γεωργίας, στάλθηκε στην Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου στις 26 Ιουλίου 1996.
Με το έγγραφο αυτό, οι βρετανικές αρχές πληροφορήθηκαν ότι έπρεπε να αναμείνουν ορισμένες χρηματοοικονομικές διορθώσεις ως αποτέλεσμα των επιθεωρήσεων που πραγματοποιήθηκαν. Μολονότι η μεγάλη έκταση που αφιερώθηκε στην καλλιέργεια της ποικιλίας Klasse δικαιολογήθηκε από την ανάγκη πραγματοποιήσεως μελετών ως προς τη βιομηχανική της βιωσιμότητα, η Επιτροπή θεώρησε ότι οι ενισχύσεις έπρεπε να περιοριστούν σε επιφάνειες καλλιέργειας που θα μπορούσαν, αναμφιβόλως, να χαρακτηριστούν ως πειραματικού χαρακτήρα.
16. Στις 18 Ιουλίου 1997, η Επιτροπή πληροφόρησε επισήμως το Ηνωμένο Βασίλειο για το αποτέλεσμα των ελέγχων της. Μολονότι παραδέχθηκε τη δυνατότητα χορηγήσεως ενισχύσεων για «μελέτες ως προς τη βιομηχανική βιωσιμότητα», παρατήρησε ότι, αν το Ηνωμένο Βασίλειο δεν κατόρθωνε να αποδείξει ότι η συγκομιδή του λιναριού Klasse είχε αποτελέσει το αντικείμενο μεταποιήσεως, η μέγιστη αποδεκτή επιφάνεια από τις υπηρεσίες εκκαθαρίσεως των λογαριασμών για την πραγματοποίηση βιομηχανικών μελετών δεν θα μπορούσε να υπερβεί τα 100 εκτάρια.
17. Θεωρώντας ότι ο περιορισμός της ενισχύσεως στερείται νομικού ερείσματος, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου προσέφυγε στο συμβιβαστικό όργανο με έγγραφο της 4ης Δεκεμβρίου 1997.
Το όργανο αυτό, που συστάθηκε με την απόφαση 94/442/ΕΚ της Επιτροπής και αποστολή του οποίου είναι να «επιτρέπει τη σύγκλιση των θέσεων της Επιτροπής και ενός κράτους μέλους, στην περίπτωση που οι εν λόγω θέσεις αποκλίνουν» (δεύτερη αιτιολογική σκέψη), δήλωσε, στην τελική του έκθεση της 15ης Μαΐου 1998, ότι κατανοούσε την αμηχανία των βρετανικών αρχών ενώπιον της προτάσεων αναδρομικού περιορισμού σε 100 εκτάρια της εκτάσεως που μπορούσε να τύχει της ενισχύσεως για μια εξεταζόμενη ποικιλία. Το συμβιβαστικό όργανο εκτίμησε επίσης ότι, αν η προτεινόμενη διόρθωση ήταν υπερβολική, θα μπορούσε, αντιθέτως, να ήταν δικαιολογημένη μια σχετικά υψηλή μείωση της ενισχύσεως.
18. αρά την έκθεση αυτή, η Επιτροπή ενέμεινε στην άποψή της ότι η έκταση 100 εκταρίων ήταν περισσότερο από ικανοποιητική για την πειραματική δοκιμή μιας νέας ποικιλίας. Οι βρετανικές αρχές, εξ ετέρου, ενέμειναν στην άποψή τους ότι ο προτεινόμενος από την Επιτροπή περιορισμός δεν είχε κανένα νομικό έρεισμα.
Υπ' αυτές ακριβώς τις περιστάσεις, η Επιτροπή εξέδωσε, στις 3 Φεβρουαρίου 1999, την προσβαλλομένη απόφαση, με την οποία αρνήθηκε να αναλάβει το ποσό των 869 283 GBP, καταβληθέν από τις βρετανικές αρχές αχρεωστήτως κατά την άποψή της.
19. Θεωρώντας ότι η απόφαση αυτή δεν ήταν σύννομη, το Ηνωμένο Βασίλειο άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου, στις 22 Απριλίου 1999, προσφυγή περί μερικής ακυρώσεως της επίδικης αποφάσεως.
20. Οι ποικιλία Klasse εγγράφηκε στον κοινό κατάλογο τον Μάιο του 1997. Η εγγραφή της συνοδεύθηκε με μια σημείωση που ανέφερε ότι δεν ήταν ταξινομητέα με βεβαιότητα ούτε ως βρώσιμη ποικιλία ούτε ως κλωστική ποικιλία. Τον Ιούλιο του 1998, η ποικιλία Klasse διαγράφηκε από τον βρετανικό κατάλογο και, κατά συνέπεια, από τον κοινό κατάλογο.
Οι ισχυρισμοί των διαδίκων
21. ρος στήριξη της προσφυγής του ακυρώσεως, το Ηνωμένο Βασίλειο επικαλείται τέσσερις λόγους που διατυπώνει ως ακολούθως:
- η επίδικη απόφαση αντιβαίνει προς τον κανονισμό 1164/89, διότι ο κανονισμός αυτός δεν περιέχει καμία διάταξη που θα επέτρεπε τον περιορισμό της ενισχύσεως για το δοκιμαστικό κλωστικό λινάρι σε επιφάνεια 100 εκταρίων·
- η προσβαλλομένη απόφαση είναι παράνομη, διότι η Επιτροπή δεν έχει αρμοδιότητα να περιορίσει το περιεχόμενο του κανονισμού 1164/89, χωρίς να τηρήσει τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 12 του κανονισμού 1308/70·
- η απόφαση είναι αυθαίρετη και στερείται αιτιολογίας·
- καθόσον επιβάλλει όριο 100 εκταρίων, η απόφαση συνιστά στην πραγματικότητα κανονιστική πράξη αναδρομικής ισχύος, αντίθετη προς τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Το Ηνωμένο Βασίλειο ζητεί επιπλέον να καταδικαστεί η Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
22. Η Επιτροπή ζητεί να απορριφθεί η προσφυγή και να καταδικαστεί το Ηνωμένο Βασίλειο στα δικαστικά έξοδα.
Εξέταση των λόγων ακυρώσεως
23. ρέπει, κατ' αρχάς, να μπουν σε τάξη και να αναδιαμορφωθούν εν μέρει οι προβαλλόμενοι λόγοι ακυρώσεως. ράγματι, τα επιχειρήματα που το προσφεύγον συγκεφαλαιώνει σε τέσσερις κατηγορίες συνιστούν απλώς, κατά κυριολεξία, δύο λόγους ακυρώσεως επαρκώς διαφοροποιημένους.
Η επιχειρηματολογία που περιέχει η πρώτη, η δεύτερη και η τέταρτη περίπτωση ανωτέρω ισοδυναμεί με το ότι, κατά το Ηνωμένο Βασίλειο, οι σχετικές διατάξεις της προσβαλλομένης αποφάσεως είναι παράνομες, διότι η Επιτροπή θα μπορούσε να τις θεσπίσει μόνον επί κατάλληλης ουσιαστικής νομικής βάσεως ή σύμφωνα με την επισήμως θεσπισθείσα διαδικασία και, εν πάση περιπτώσει, χωρίς να τους προσδώσει αναδρομικό αποτέλεσμα. Αυτός είναι ο πρώτος λόγος.
Ο ισχυρισμός ότι η προσβαλλομένη απόφαση είναι αυθαίρετη και στερείται αιτιολογίας μπορεί να συνιστά ένα δεύτερο αυτοτελή λόγο.
α) Ο πρώτος λόγος: οι προσβαλλόμενες διατάξες είναι παράνομες διότι η Επιτροπή δεν ήταν εξουσιοδοτημένη να τις θεσπίσει
24. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζει ότι η επίδικη απόφαση δεν μπορεί να στηριχθεί στον κανονισμό 1164/89, διότι αυτός δεν προέβλεπε κανένα περιορισμό για τις ενισχύσεις στις οποίες αναφέρεται η δεύτερη περίπτωση του άρθρου 2 αυτού (καλλιέργεια ποικιλιών λιναριού που εξετάζονται από τις αρχές των κρατών μελών προκειμένου να εγγραφούν στον κατάλογο των ποικιλιών κλωστικού λιναριού).
25. Το προσφεύγον θεωρεί ότι, ελλείψει κανόνα που περιορίζει σε 100 εκτάρια την επιφάνεια που μπορεί να τύχει του ευεργετήματος ενισχύσεως, οι αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου όφειλαν να χορηγήσουν αυτή την ενίσχυση σε όλους τους καλλιεργητές της ποικιλίας Klasse που θα τη ζητούσαν νομίμως. Εξάλλου, η συνολική επιφάνεια των 1 903 εκταρίων, για την οποία εγκρίθηκε η ενίσχυση, είναι μετρίας σημασίας, αν θεωρηθεί ότι η καλλιέργεια αυτή είχε ως σκοπό να ελεγχθεί η βιωσιμότητα της νέας ποικιλίας για βιομηχανικούς σκοπούς.
26. Το Ηνωμένο Βασίλειο θεωρεί επιπλέον ότι αν, υπό την επίφαση μιας διοικητικής αποφάσεως, η Επιτροπή θέλησε να θεσπίσει ένα μέτρο κανονιστικού χαρακτήρα για να περιορίσει το περιεχόμενο του κανονισμού 1164/89, το μέτρο αυτό θα ήταν κατ' ανάγκη, και από αυτό το ίδιο το γεγονός, παράνομο. Αφενός, στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή θα είχε τροποποιήσει μια διάταξη του καθεστώτος ενισχύσεως για το λινάρι, χωρίς να προσφύγει στην προβλεπόμενη διαδικασία, η οποία απαιτούσε ιδίως τη διαβούλευση με την αντίστοιχη επιτροπή διαχειρίσεως (βλ. το σημείο 5 ανωτέρω). Αφετέρου, ένα τέτοιο μέτρο θα αποτελούσε, εν πάση περιπτώσει, κανονιστική πράξη αναδρομικής ισχύος και θα συνιστούσε παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
27. Η Επιτροπή, προβάλλει ότι, ακόμη και αν η εφαρμοστέα κοινοτική ρύθμιση δεν καθόριζε ρητώς ένα όριο για την επιφάνεια που σπάρθηκε με κλωστικό λινάρι για πειραματικούς σκοπούς, η επιφάνεια αυτή έπρεπε παρά ταύτα να παραμείνει εντός ευλόγων και αναλόγων προς του επιδιωκόμενους σκοπούς ορίων. Κατά την Επιτροπή, η ενίσχυση που προβλέπεται στο άρθρο 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1164/89 προοριζόταν αποκλειστικά για εξετάσεις επιστημονικού χαρακτήρα και όχι βιομηχανικής παραγωγής. ρος τούτο, επικαλείται την οδηγία 72/180, η οποία προβλέπει ορισμένες ελάχιστες προϋποθέσεις σποράς προκειμένου να επιτευχθούν αξιόπιστα στοιχεία και η οποία διευκρινίζει συναφώς ότι δύο εκτάρια πειραματικής εμφυτεύσεως αρκούν (βλ. το σημείο 12 ανωτέρω).
Η Επιτροπή εκθέτει βάσει αυτών ότι το γεγονός ότι δέχθηκε κατ' αρχήν την επέκταση της ενισχύσεως σε καλλιέργειες που αποτελούν το αντικείμενο εξετάσεων βιομηχανικής βιωσιμότητας (βλ. το σημείο 16 ανωτέρω) οφειλόταν σε παραχώρηση προς το Ηνωμένο Βασίλειο. άντως, κατά αυστηρή θεώρηση, θεωρεί ότι δεν όφειλε να χρηματοδοτήσει μια ενίσχυση το αντικείμενο της οποίας ήταν η πραγματοποίηση εξετάσεων βιωσιμότητας, καθόσον δεν έλαβε την παραμικρή απόδειξη ότι οι συγκομιδές που έτυχαν της ενισχύσεως θα μπορούσαν να έχουν ως συνέπεια μεταποίηση. Επομένως, η απόφαση χορηγήσεως ενισχύσεως μέχρι τα 100 εκτάρια κατά μέγιστο όριο θα πρέπει να θεωρηθεί ως νέα χαριστική παραχώρηση.
28. Η καθής ζητεί τέλος από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει τον κανονισμό 1164/89 υπό το φως της νομολογίας του που αφορά την απαγόρευση της καταχρήσεως δικαιώματος, κατά την οποία η απαγόρευση ερμηνείας της κοινοτικής νομοθεσίας υπό την έννοια που θα επέβαλλε τη χορήγηση ενισχύσεων σε πράξεις που δεν πραγματοποιήθηκαν καλοπίστως αποτελεί μία από τις συγκεκριμένες απώλειες.
29. Νομίζω ότι είναι χρήσιμο να υπενθυμιστεί ευθύς αμέσως το περιεχόμενο της παρούσας προσφυγής ακυρώσεως: σκοπεί - και δεν μπορεί τα πράγματα να έχουν άλλως - στην ακύρωση των διατάξεων της προσβαλλομένης αποφάσεως, με τις οποίες δεν έγινε δεκτή η ανάληψη των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν στην καλλιέργεια 1 903 εκταρίων με πειραματικό κλωστικό λινάρι, αποδεχόμενη την εν λόγω ανάληψη μόνο για 100 εκτάρια. Μπορεί να φαίνεται περιττό να υπενθυμιστεί, πλην όμως, στο πλαίσιο του άρθρου 173 της Συνθήκης, το Δικαστήριο περιορίζεται να αποφανθεί επί της νομιμότητας της προσβαλλομένης πράξεως, εξετάζοντας τις πραγματικές και νομικές περιστάσεις που η εκδούσα την πράξη αρχή έλαβε ή όφειλε να λάβει υπόψη. Το Δικαστήριο δεν μπορεί επομένως να αποκτήσει την ιδιότητα δευτεροβάθμιου δικαιοδοτικού οργάνου σε σχέση με αυτή την αρχή και δεν έχει πλήρη δικαιοδοσία να αποφανθεί επί της υποθέσεως. Επομένως, σε αντίθεση προς αυτό που συμβαίνει με το άρθρο 172 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 229 ΕΚ), το Δικαστήριο δεν έχει την ευχέρεια να τροποποιήσει την επίδικη απόφαση, αλλ' ούτε και να την αντικαταστήσει. Γι' αυτόν ακριβώς τον λόγο δεν πιστεύω ότι η προσφυγή βάσει του άρθρου 173 είναι η κατάλληλη οδός για σολομώντιες κρίσεις.
Κατόπιν αυτής της διευκρινίσεως, μπορώ ήδη να πω ότι η δράση της Επιτροπής δεν φαίνεται, εν προκειμένω, να έχει τηρήσει τις προϋποθέσεις της τυπικής και ουσιαστικής νομιμότητας. Όπως θα εξηγήσω στη συνέχεια, μολονότι ο σκοπός που επιδιώκει η Επιτροπή φαίνεται θεμιτός, τα μέσα που χρησιμοποίησε δεν είναι σύννομα.
30. ρέπει να οριοθετηθεί με ακρίβεια το πλαίσιο του θετικού δικαίου στο οποίο εντάσσεται η αντιδικία. Κατ' εμέ, η μόνη συγκεκριμένα εφαρμοστέα διάταξη είναι το άρθρο 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1164/89, που προβλέπει τη χορήγηση ενισχύσεως «για το λινάρι που παράγεται από σπόρους προς σπορά των ποικιλιών [...] που εξετάζονται από τις αρχές των κρατών μελών προκειμένου να εγγραφούν στον κατάλογο των ποικιλιών λιναριού που προορίζονται κυρίως για την παραγωγή ινών».
Οι διάδικοι συμφωνούν ως προς αυτό. Η Επιτροπή ισχυρίστηκε κατ' αρχάς ότι ο κανόνας αυτός αναφέρεται μόνο σε εξετάσεις επιστημονικού χαρακτήρα και ότι, κατά συνέπεια, παραπέμπει στην οδηγία 70/457, η οποία τέθηκε σε εφαρμογή με την οδηγία 72/180 (βλ. ανωτέρω τα σημεία 10 έως 12). Εντούτοις, το αργότερο με το έγγραφό της της 18ης Ιουλίου 1997, η Επιτροπή αποδέχθηκε ως κατ' αρχήν προϋπόθεση ότι ο κανονισμός 1164/89 κατέστη δυνατό να χρησιμεύσει ως έρεισμα για τη χορήγηση ενισχύσεων σε «εξετάσεις βιομηχανικής βιωσιμότητας».
Καθόσον με αφορά, περιορίζομαι στη διαπίστωση ότι το περιεχόμενο του άρθρου 2 αυτού του κανονισμού δεν επιτρέπει να συναχθεί ότι η θεσπισθείσα ενίσχυση έχει ως αποκλειστικό σκοπό τις δοκιμές επιστημονικού χαρακτήρα, με εξαίρεση οποιουδήποτε πειράματος βιομηχανικού χαρακτήρα.
31. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Ηνωμένο Βασίλειο είχε το δικαίωμα, μάλιστα δε την υποχρέωση, να χορηγήσει την ενίσχυση στην καλλιέργεια, ως στάδιο βιομηχανικού πειραματισμού, μιας νέας ποικιλίας λιναριού για την παραγωγή ινών. Αντιστρόφως, η Επιτροπή δεν μπορούσε να αρνηθεί να αναλάβει τη χορηγηθείσα ενίσχυση επικαλούμενη τη φύση των εξετάσεων που πραγματοποιήθηκαν.
32. Ως προς τη μέγιστη επιφάνεια στην οποία μπορούσε να έχει εφαρμογή η ενίσχυση αυτή, πρέπει κατ' ανάγκη και πάλι να αναγνωριστεί ότι η κοινοτική ρύθμιση δεν προβλέπει τίποτε συναφώς. Η Επιτροπή το παραδέχεται εξάλλου στο έγγραφό της της 18ης Ιουλίου 1997, μολονότι θεωρεί ότι έπρεπε να τηρηθούν τα όρια αυτού που ήταν εύλογο και ανάλογο προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς. Συμφωνώ μαζί της. Εντούτοις, μολονότι αναγνωρίζει ότι ο κανονισμός 1164/89 μπορεί να εξυπηρετήσει την προώθηση της βιομηχανικής έρευνας, η Επιτροπή δεν προσκόμισε την παραμικρή ένδειξη για το γεγονός ότι τα 1 903 εκτάρια που φυτεύθηκαν έπρεπε να θεωρηθούν υπερβολικά από αυτή την άποψη.
33. Επομένως, δεν υφίστατο καμία διάταξη εξουσιοδοτούσα την Επιτροπή να αρνηθεί να αναλάβει, για τον λόγο ότι ήταν υπερβολική, την ενίσχυση που χορηγήθηκε για 1 903 εκτάρια που είχαν φυτευθεί για τον σκοπό της πραγματοποιήσεως μελετών βιομηχανικής βιωσιμότητας.
34. Η Επιτροπή προβάλλει ότι, ελλείψει οποιασδήποτε αποδείξεως μεταποιήσεως των συγκομιδών, δεν ήταν υποχρεωμένη να αναγνωρίσει μια ενίσχυση που χορηγήθηκε για πειραματικούς σκοπούς. Επιπλέον, όπως είπε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, το άρθρο 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1164/89, που αναφέρεται σε ποικιλίες «που εξετάζονται από τις αρχές των κρατών μελών» επέβαλε στις αρχές αυτές ένα όλως ιδιαίτερο καθήκον επαγρυπνήσεως.
35. Δεν συμμερίζομαι τη σκέψη ότι το κείμενο της δεύτερης περιπτώσεως καθιστά εντονότερη κατ' ανάγκη την ευθύνη των κρατών μελών στο πλαίσιο της πραγματοποιήσεως των εξετάσεων. Κατ' εμέ, η έκφραση που υπογραμμίζει η Επιτροπή πρέπει μάλλον να θεωρηθεί ότι αναφέρεται σε ποικιλίες που οι αρχές των κρατών μελών υποβάλλουν σε εξέταση. Σε διαφορετική περίπτωση, θα έπρεπε να αποκλειστεί από το ευεργέτημα της ενισχύσεως κάθε ανάλυση μη πραγματοποιούμενη ευθέως από τις αρχές αυτές, πράγμα που θα ήταν ιδιαίτερα ασύνηθες στο πλαίσιο του ΕΓΤΕ.
αραδέχομαι αντιθέτως ότι, βάσει της δευτέρας περιπτώσεως, η Επιτροπή μπορεί να απαιτήσει από το κράτος μέλος να επαληθεύσει ότι οι καλλιέργειες που τυγχάνουν της ενισχύσεως προορίζονταν για την πραγματοποίηση γνησίων εξετάσεων βιωσιμότητας. Το κράτος μέλος θα μπορεί, εξάλλου, να αρνηθεί τη χορήγηση ενισχύσεως ή, ενδεχομένως, να ζητήσει την επιστροφή της αν διαπιστώσει ότι το λινάρι καλλιεργήθηκε όχι για πειραματικούς σκοπούς, αλλά με τον αποκλειστικό σκοπό να ωφεληθεί καταχρηστικώς από το σύστημα ενισχύσεως .
36. Εντούτοις, τελείως διαφορετικό ζήτημα είναι το αν, ελλείψει τέτοιων επαληθεύσεων, η Επιτροπή δικαιούνταν να προβεί στον περιορισμό των 100 εκταρίων, ο οποίος είναι και ο επίδικος εν προκειμένω.
37. Συναφώς, κατ' εμέ, πρέπει κατ' ανάγκη να λεχθεί ότι η Επιτροπή δεν αποδεικνύει καμία σχέση μεταξύ της ελλείψεως αποδείξεως μεταποιήσεως της συγκομιδής και του περιορισμού σε 100 εκτάρια της μέγιστης επιφάνειας που μπορεί να τύχει της ενισχύσεως. Η επιβληθείσα από το όργανο αυτό μείωση θα μπορούσε να φανεί δικαιολογημένη αν είχε υπολογιστεί σε σχέση με την καλλιεργήσιμη επιφάνεια που πράγματι διατέθηκε για πειραματικές ενέργειες.
Εντούτοις, στο έγγραφό της της 18ης Ιουλίου 1997, η Επιτροπή περιορίζεται να υπογραμμίσει ότι οι αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου δεν προσκόμισαν καμία απόδειξη για την πραγματοποίηση πραγματικών ελέγχων και να απορρίψει όλες τις δαπάνες που δηλώθηκαν γι' αυτήν την ποικιλία, καθόσον υπερέβαιναν αυτές που αντιστοιχούσαν σε 100 εκτάρια, οι οποίες, κατά τη γνώμη της, συνιστούν τη μέγιστη επιφάνεια που είναι αναγκαία για την εξέταση της νέας ποικιλίας.
Ουδέποτε η καθής εξήγησε πού στηρίζεται αυτή η εκτίμηση.
38. Όλως αντιθέτως, ισχυρίζεται πλέον ότι η ανάληψη των ενισχύσεων για 100 εκτάρια συνιστά χαριστική πράξη. Ο ισχυρισμός αυτός πρέπει να απορριφθεί, διότι βρίσκεται σε κατάφωρη αντίφαση προς αυτό που εκφράζει η Επιτροπή με τα γραφόμενά της.
39. Απ' όλ' αυτά τα στοιχεία συνάγω το συμπέρασμα ότι η Επιτροπή δεν είχε εξουσία να μειώσει σε ποσό που αντιστοιχεί σε 100 εκτάρια την ανάληψη των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν για λόγους βιομηχανικού πειραματισμού με μια νέα ποικιλία κλωστικού λιναριού.
40. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να γίνει δεκτός.
β) Ο δεύτερος λόγος: η προσβαλλομένη απόφαση είναι παράνομη διότι δεν είναι δεόντως αιτιολογημένη και διότι είναι αυθαίρετη
41. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζει ότι η προσβαλλομένη απόφαση, καθόσον περιορίζει σε 100 εκτάρια την επιφάνεια που μπορεί να τύχει της ενισχύσεως, στερείται οποιασδήποτε επιστημονικής και τεχνικής αιτιολογίας.
42. Κατά το προσφεύγον, από τη νομολογία του Δικαστηρίου στον τομέα της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών προκύπτει ότι η Επιτροπή οφείλει να αποδείξει την ύπαρξη παραβάσεως των κοινοτικών κανόνων. Στην παρούσα υπόθεση, η Επιτροπή έπρεπε να αιτιολογήσει καταλλήλως την επιβολή ενός ορίου 100 εκταρίων. Η μόνη άμυνα που προβάλλει συνίσταται στον ισχυρισμό ότι η επιφάνεια των 1 903 εκταρίων ήταν κατά πολύ ανώτερη απ' ό,τι είναι αναγκαίο για την πραγματοποίηση των εξετάσεων που μνημονεύονται στην οδηγία 72/180. Όμως, κατά το προφεύγον, η οδηγία αυτή έχει εφαρμογή μόνο στην πραγματοποίηση εξετάσεων επιστημονικού χαρακτήρα και δεν αναφέρεται στις μελέτες βιομηχανικής βιωσιμότητας, όπως αυτή που πραγματοποιήθηκε εν προκειμένω, οπότε οι διατάξεις της δεν ασκούν επιρροή.
43. Κατά το προσφεύγον, η Επιτροπή θα έπρεπε να τηρήσει την υποχρέωσή της διαφάνειας, συνέπειας και επιστημονικής δικαιολογήσεως κατά την έκδοση και την αιτιολόγηση της προσβαλλομένης αποφάσεως. Όμως, δεν προέβη στη δικαιολόγηση αυτή ούτε κατά την αλληλογραφία της με την Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ούτε ενώπιον του συμβιβαστικού οργάνου, οπότε η απόφαση πρέπει να θεωρηθεί αυθαίρετη.
44. Η Επιτροπή υπενθυμίζει, πρώτον, ότι το περιεχόμενο της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως δεν εξαρτάται μόνον από το κείμενο της αποφάσεως, αλλά και από τα συμφραζόμενά της και, ειδικότερα, από τα συναφή έγγραφα βάσει των οποίων εκδόθηκε. Το Δικαστήριο έχει ως σταθερό δόγμα το ότι η αιτιολογία μιας αποφάσεως πρέπει να θεωρείται επαρκής όταν το κράτος που είναι αποδέκτης της μετέσχε στενά στη διαδικασία της καταρτίσεώς της και γνωρίζει τους λόγους που οδήγησαν στην έκδοσή της .
45. Στην παρούσα υπόθεση, η καθής πληροφόρησε πλήρως τις αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου, ιδίως με τις εκθέσεις που προσαρτήθηκαν ως παραρτήματα στο έγγραφό της της 26ης Ιουλίου 1996 και στην απόφαση, για την άποψή της ότι οι καλλιέργειες δεν μπορούσαν να θεωρηθούν ως πειραματικές και δεν πληρούσαν τις προϋποθέσεις του άρθρου 2 του κανονισμού 1164/89.
46. Οι λόγοι που εκθέτει η Επιτροπή για να δικαιολογήσει την επίδικη διάταξη μου φαίνονται μάλλον εύθραυστοι.
47. Το κριτήριο που χρησιμοποιήθηκε στην επίσημη ανακοίνωσή της της 18ης Ιουλίου 1997 είναι διαφορετικό από αυτό της συνθετικής εκθέσεως που συνοδεύει την απόφαση. Συγκεκριμένα, στην πρώτη, τα 100 εκτάρια συνιστούν τη μέγιστη επιφάνεια που έγινε αποδεκτή από την υπηρεσία εκκαθαρίσεως των λογαριασμών για βιομηχανική εξέταση. Αντιθέτως, στη δεύτερη, η επιφάνεια αυτή συνιστά το αναγκαίο μέγιστο όριο για την πραγματοποίηση της εξετάσεως που περιγράφεται στην οδηγία 72/180, η οποία είναι εξέταση για επιστημονικούς σκοπούς.
Στο υπόμνημα ανταπαντήσεως, εξάλλου, η έννοια της βιομηχανικής εξετάσεως αποκλίνει από την άποψη που υποστήριξε η Επιτροπή και τα 100 εκτάρια δεν συνιστούν πλέον τη μέγιστη αποδεκτή προς τον σκοπό αυτόν επιφάνεια, αλλά μόνο μια γενναιόδωρη και κατ' εξαίρεση παραχώρηση εκ μέρους της καθής.
48. Εντούτοις, η εξα_λωση της απόψεως του κοινοτικού οργάνου δεν περιορίζεται σ' αυτό. Όπως υπογραμμίζει η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η Επιτροπή καταλήγει να προτείνει στο πλαίσιο της αλληλογραφίας της και στο υπόμνημά της αντικρούσεως μέχρι πέντε διαφορετικά κριτήρια για τον καθορισμό της επιφάνειας που μπορεί να χρηματοδοτηθεί από το ΕΓΤΕ.
49. Συγκεκριμένα, η καθής ισχυρίζεται στο σημείο 16 του υπομνήματος αντικρούσεως ότι η μέγιστη επιφάνεια που μπορεί να τύχει ενισχύσεως συνίσταται από τα δύο εκτάρια που αναφέρονται στην οδηγία 72/180. Αντιθέτως, στο σημείο 14 του ίδιου εγγράφου, υποστηρίζει ότι η επιφάνεια αυτή των δύο εκταρίων αποτελεί απλώς ένα ελάχιστο όριο και ότι, κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατό να χορηγηθούν ενισχύσεις για πλέον εκτεταμένη επιφάνεια. Δεν πρέπει να λησμονούνται επίσης οι απόψεις που υποστηρίχθηκαν, αφενός, στη συνθετική έκθεση που συνοδεύει την απόφαση και, αφετέρου, στην επίσημη ανακοίνωση της 18ης Ιουλίου 1997. Τέλος, σύμφωνα με την έκθεση επιθεωρήσεως του 1996, η ενίσχυση ήταν νόμιμη μόνο για τις εμφυτεύσεις για τις οποίες θα μπορούσε να διαπιστωθεί ότι έχουν, χωρίς την παραμικρή αμφιβολία, πειραματικό χαρακτήρα.
50. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το κριτήριο που χρησιμοποιήθηκε στην επίσημη ανακοίνωση της 18ης Ιουλίου 1997 είναι απλώς ένα από τα πάρα πολλά κριτήρια που προτάθηκαν από την Επιτροπή.
Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή επέμεινε πολύ στο γεγονός ότι το Ηνωμένο Βασίλειο δεν απέδειξε ότι η συγκομιδή αποτέλεσε το αντικείμενο μεταποιήσεως. Εντούτοις, η αιτιολογία αυτή βρίσκεται σε αντίφαση προς τα λοιπά μέτρα που έλαβε το κοινοτικό όργανο και, ειδικότερα, προς το γεγονός ότι αναγνώρισε το δικαίωμα για ενίσχυση περιοριζόμενη σε 100 εκτάρια καλλιεργηθέντος λιναριού. ράγματι, στην περίπτωση κατά την οποία η έλλειψη αυτή αποδείξεως μεταποιήσεως θα συνιστούσε τον αποφασιστικό λόγο απορρίψεως, όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή, θα έπρεπε να συναχθεί ότι, αν το Ηνωμένο Βασίλειο είχε προσκομίσει την απόδειξη της μεταποιήσεως της συγκομιδής και της πραγματοποιήσεως των εξετάσεων, η ενίσχυση θα είχε αναγνωριστεί στο σύνολό της. Όμως, αυτό θα αντέβαινε προς το γράμμα της αποφάσεως, η οποία μειώνει τη δυνατή ενίσχυση σε ενίσχυση που αντιστοιχεί σε 100 εκτάρια. Τέλος, όπως ήδη εξέθεσα προηγουμένως, το επιχείρημα ότι η Επιτροπή ενήργησε χαριστικά αποδεχόμενη να χρηματοδοτήσει την ενίσχυση για την επιφάνεια αυτή προβλήθηκε εκπροθέσμως, αφενός, και στερείται ερείσματος στις σχετικές διατάξεις, αφετέρου.
51. Υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι η Επιτροπή εκπλήρωσε την υποχρέωσή της να αιτιολογήσει δεόντως την απόφασή της περί μειώσεως της ενισχύσεως που επιβάρυνε το ΕΓΤΕ στο ποσό που αντιστοιχεί σε επιφάνεια 100 εκταρίων.
52. Κατά συνέπεια, ο δεύτερος λόγος πρέπει επίσης να γίνει δεκτός.
Τα δικαστικά έξοδα
53. Δεδομένου ότι γίνονται δεκτοί οι λόγοι που προέβαλε το Ηνωμένο Βασίλειο, η Επιτροπή πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας.
ρόταση
54. Σύμφωνα με τις προηγούμενες σκέψεις, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να ακυρώσει την απόφαση 1999/187/ΕΚ της Επιτροπής, της 3ης Φεβρουαρίου 1999, σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών που υποβλήθηκαν από τα κράτη μέλη όσον αφορά τις δαπάνες του Τμήματος Εγγυήσεων του Ευρωπαϊκού Ταμείου ροσανατολισμού και Εγγυήσεων, τμήμα εγγυήσεων, καθόσον η Επιτροπή αρνήθηκε να επιβαρυνθεί το εν λόγω ταμείο με ποσό 869 283 GBP, που αντιστοιχεί στις χρηματοδοτικές ενισχύσεις που προκατέβαλε το Ηνωμένο Βασίλειο δυνάμει του κανονισμού (ΕΟΚ) 1164/89 της Επιτροπής, της 28ης Απριλίου 1989, για τις λεπτομέρειες εφαρμογής σχετικά με την ενίσχυση για το κλωστικό λινάρι και την κάνναβι·
2) να καταδικάσει την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στα δικαστικά έξοδα.