62004CJ0503_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C‑503/04,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 228 EF, anlagt den 7. december 2004,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved B. Schima, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Forbundsrepublikken Tyskland
ved W.-D. Plessing og C. Schulze-Bahr, som befuldmægtigede, bistået af Rechtsanwalt H.-J. Prieß,
sagsøgt,
støttet af:
Den Franske Republik
ved G. de Bergues og J.-C. Gracia, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg
Kongeriget Nederlandene
ved H.G. Sevenster og D.J.M. de Grave, som befuldmægtigede
Republikken Finland
ved T. Pynnä, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenienter,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans (refererende dommer), og dommerne P. Kūris, K. Schiemann, J. Makarczyk og J.‑C. Bonichot,
generaladvokat: V. Trstenjak
justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. december 2006,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 28. marts 2007,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. I sin stævning har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 228, stk. 1, EF, idet den ikke har truffet de foranstaltninger som følger af dom af 10. april 2003, Kommissionen mod Tyskland (forenede sager C-20/01 og C-28/01, Sml. I, s. 3609), vedrørende indgåelse af en kontrakt om bortledning af spildevand for Bockhorn kommune (Tyskland) og en kontrakt om bortskaffelse af dagrenovation for byen Braunschweig (Tyskland), samt om at denne medlemsstat tilpligtes at betale Kommissionen daglige tvangsbøder til kontoen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter på 31 680 EUR pr. dag, indtil de foranstaltninger, som er nødvendige for at efterkomme ovennævnte dom, er gennemført for så vidt angår kontrakten vedrørende Bockhorn kommune, og på 126 720 EUR pr. dag, indtil de foranstaltninger, som er nødvendige for at efterkomme ovennævnte dom, er gennemført for så vidt angår kontrakten vedrørende byen Braunschweig, og dette fra datoen for afsigelsen af nærværende dom, indtil nævnte foranstaltninger er gennemført.
2. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 6. juni 2005 fik Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene og Republikken Finland tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Forbundsrepublikken Tysklands påstande.
Retsforskrifter
3. Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT L 395, s. 33) bestemmer i artikel 2, stk. 6:
»Virkningerne af udøvelsen af de i stk. 1 omhandlede beføjelser på den kontrakt, som er indgået efter tildeling af en kontrakt, fastlægges efter national ret.
Endvidere kan en medlemsstat, undtagen når en beslutning skal annulleres, inden der ydes skadeserstatning, bestemme, at den ansvarlige instans’ beføjelser efter indgåelsen af den kontrakt, som følger efter tildelingen, er begrænset til ydelse af skadeserstatning til enhver, som har lidt skade på grund af en overtrædelse.«
4. Det følger af artikel 3, stk. 1, i direktiv 89/665:
»Kommissionen kan påberåbe sig den i denne artikel fastlagte procedure, når den før indgåelsen af en kontrakt finder, at der er begået en klar og åbenbar overtrædelse af fællesskabsbestemmelserne vedrørende indgåelse af offentlige kontrakter i forbindelse med en kontraktindgåelsesprocedure, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 71/305/EØF og 77/62/EØF.«
Den tidligere nævnte dom i sagen Kommissionen mod Tyskland
5. I punkt 1 og 2 i konklusionen til dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland udtalte og bestemte Domstolen:
»1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, sammenholdt med artikel 15, stk. 2, og artikel 16, artikel 1, i Rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler [EFT L 209, s. 1], idet Bockhorn kommune (Tyskland) ikke gennemførte et offentligt udbud i forbindelse med tildelingen af en aftale om bortledning af sit spildevand og ikke lod resultatet af tildelingsproceduren offentliggøre i Supplement til De Europæiske Fællesskabers Tidende .
2) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8 og artikel 11, stk. 3, litra b), i direktiv 92/50 ved indgåelsen af en offentlig tjenesteydelsesaftale, idet byen Braunschweig (Tyskland) indgik en aftale om bortskaffelse af dagrenovation ved udbud efter forhandling uden forudgående offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse, uanset at betingelserne i artikel 11, stk. 3, i direktiv 92/50 for tildeling af aftaler underhånden uden afholdelse af et udbud på fællesskabsplan ikke var opfyldt.«
Den administrative procedure
6. Kommissionen anmodede ved skrivelse af 27. juni 2003 den tyske regering om at oplyse, hvilke foranstaltninger den havde iværksat med henblik på at efterkomme dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland.
7. Kommissionen fandt ikke den tyske regerings svar af 7. august 2003 tilfredsstillende og opfordrede den 17. oktober 2003 de tyske myndigheder til at fremsætte bemærkninger inden for en frist på to måneder.
8. Den tyske regering henviste i skrivelse af 23. december 2003 til et brev tilsendt delstatsregeringen i delstaten Niedersachsen primo december 2003, hvorved den indskærpede over for sidstnævnte, at de gældende bestemmelser om tildeling af offentlige aftaler skulle overholdes nøje, og opfordrede delstatsregeringen til at oplyse den tyske regering om, hvilke foranstaltninger der fremover kan sikre, at lignende tilsidesættelser undgås. Den tyske regering henviste desuden til § 13 i bekendtgørelse om tildeling af offentlige kontrakter (Vergabeverordnung), som trådte i kraft den 1. februar 2001, ifølge hvilken aftaler indgået af de ordregivende myndigheder er ulovlige, hvis de bydende, der ikke er kommet i betragtning, ikke underrettes om indgåelse af nævnte kontrakter inden for en frist på fjorten dage forud for tildelingen af en kontrakt. Regeringen gjorde endvidere gældende, at Fællesskabsretten ikke indeholder et krav om ophævelse af de to kontrakter, som er omhandlet i sagen, som gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland.
9. Den 1. april 2004 tilsendte Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland en begrundet udtalelse, som Forbundsrepublikken Tyskland besvarede den 7. juni 2004.
10. Da Kommissionen fandt, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke havde truffet de foranstaltninger, der var nødvendige for at opfylde dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, har den besluttet at anlægge nærværende sag.
Søgsmålet
Søgsmålets genstand
11. Forbundsrepublikken Tyskland anførte i sit svarskrift, at kontrakten indgået af Bockhorn kommune om bortledning af spildevand ville blive ophævet den 28. februar 2005, og Kommissionen erklærede derfor i sin replik, at den frafaldt denne del af påstanden og kravet om daglige tvangsbøder, for så vidt som disse vedrørte nævnte kontrakt.
12. Eftersom Kommissionen således delvist har frafaldet sit søgsmål, skal dette kun undersøges, for så vidt som det vedrører den af byen Braunschweig indgåede kontrakt om bortskaffelse af dagrenovation.
Formaliteten
13. Forbundsrepublikken Tyskland har for det første påberåbt sig, at Kommissionen, idet den ikke har fremsat begæring om fortolkning af dommen i henhold til artikel 102 i procesreglementet, ikke har søgsmålsinteresse. Ifølge medlemsstaten kunne og burde det omtvistede spørgsmål om de konsekvenser, der følger af dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, være løst i forbindelse med en anmodning om fortolkning af nævnte dom og ikke i forbindelse med et søgsmål på grundlag af artikel 228 EF.
14. Denne opfattelse kan imidlertid ikke lægges til grund.
15. Domstolen har således inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 226 EF alene pligt til at fastslå, at en fællesskabsbestemmelse er blevet tilsidesat. I henhold til artikel 228, stk. 1, EF påhviler det herefter den pågældende medlemsstat at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger (jf. i denne retning dom af 18.11.2004, sag C‑126/03, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 11197, præmis 26). Eftersom spørgsmålet om, hvilke foranstaltninger der er nødvendige for opfyldelsen af en dom, hvorved der er konstateret en tilsidesættelse i medfør af artikel 226 EF, således er uafhængigt af formålet med en sådan dom, kan dette spørgsmål ikke være genstand for en anmodning om fortolkning af denne dom (jf. ligeledes i denne retning kendelse af 20.4.1988, forenede sager 146/85 og 431/85 – fortolkning, Maindiaux m.fl. mod EØS m.fl., Sml. s. 2003, præmis 6).
16. I øvrigt er det netop i forbindelse med et eventuelt søgsmål i henhold til artikel 228, stk. 2, EF, at det tilkommer den medlemsstat, som skal drage de konsekvenser, som efter dens opfattelse følger af dommen, hvorved en tilsidesættelse konstateres, at godtgøre, at disse er de rette, hvis de kritiseres af Kommissionen.
17. For det andet har Forbundsrepublikken Tyskland i sin duplik med støtte fra Kongeriget Nederlandene anmodet Domstolen om, at sagen henlægges efter procesreglementets artikel 92, stk. 2, da søgsmålet er blevet uden genstand, eftersom der med virkning fra den 10. juli 2005 ligeledes er sket en ophævelse af den af byen Braunschweig indgåede kontrakt om bortskaffelse af dagrenovation.
18. Kommissionen har i sine bemærkninger til interventionsindlæggene fra Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene og Republikken Finland svaret, at den fortsat har en interesse i at opnå, at Domstolen tager stilling til, om Forbundsrepublikken Tyskland ved udløbet af den frist, som er fastsat i den begrundede udtalelse afgivet i henhold til artikel 228 EF, allerede havde opfyldt dommen af 10. april 2003 i sagen Kommissionen mod Tyskland. Kommissionen præciserer imidlertid, at det ikke længere er nødvendigt at idømme tvangsbøder.
19. I denne henseende skal det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at det relevante tidspunkt for bedømmelsen af, om der foreligger et traktatbrud i medfør af artikel 228 EF, er udløbet af fristen, der er fastsat i den begrundede udtalelse, som er fremsat i medfør af denne bestemmelse (dom af 18.7.2006, sag C-119/04, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 6885, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
20. I det foreliggende tilfælde var der i den begrundede udtalelse, der, som det fremgår af modtagelsesstemplet, blev modtaget af de tyske myndigheder den 1. april 2004, fastsat en frist på to måneder. Den relevante dato for bedømmelsen af, om der foreligger traktatbrud i medfør af artikel 228 EF, er derfor den 1. juni 2004. På denne dato var den af byen Braunschweig indgåede kontrakt om bortskaffelse af dagrenovation imidlertid endnu ikke ophævet.
21. Endvidere er det – i strid med det Forbundsrepublikken Tyskland gjorde gældende under retsmødet – heller ikke således, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi Kommissionen ikke længere kræver, at der pålægges tvangsbøde.
22. Eftersom Domstolen har kompetence til at pålægge en økonomisk sanktion, der ikke er foreslået af Kommissionen (jf. i denne retning dom af 12.7.2005, sag C-304/02, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 6263, præmis 90), skal søgsmålet ikke afvises fra realitetsbehandling alene på grund af, at Kommissionen på et vist tidspunkt under sagen for Domstolen vurderer, at en tvangsbøde ikke længere skal pålægges.
23. For det tredje, vedrørende den formalitetsindsigelse, der støttes på artikel 3 i direktiv 89/665, og som generaladvokaten omtaler i punkt 44 i forslaget til afgørelse, skal det bemærkes, at den særlige procedure, som foreskrives i nævnte bestemmelse, udgør en forebyggende foranstaltning, der hverken kan begrunde undtagelser fra eller erstatte Kommissionens beføjelser på grundlag af artikel 226 EF og 228 EF (jf. i denne retning dom af 2.6.2005, sag C‑394/02, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4713, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
24. Det følger i det hele af disse betragtninger, at sagen kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
25. Kommissionen er af den opfattelse, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme dommen af 10. april 2003 i sagen Kommissionen mod Tyskland, idet medlemsstaten ikke inden datoen for udløbet af fristen i den begrundede udtalelse havde bevirket, at den af byen Braunschweig indgåede kontrakt vedrørende bortskaffelse af dagrenovation blev ophævet.
26. Forbundsrepublikken Tyskland har gentaget synspunkterne fremsat i den tyske regerings skrivelse af 23. december 2003, hvorefter det ikke var påkrævet, at de af ovennævnte dom berørte kontrakter blev ophævet, og har fastholdt, at de i skrivelsen nævnte tiltag var tilstrækkelige foranstaltninger til gennemførelse af nævnte dom.
27. I denne henseende skal det bemærkes, at som det fremgår af præmis 12 i dommen af 10. april 2003 i sagen Kommissionen mod Tyskland, havde byen Braunschweig og Braunschweigsche Kohlebergwerke indgået en aftale, hvorefter sidstnævnte fra juni/juli 1999 og for en periode på 30 år skulle varetage bortskaffelsen af dagrenovation med henblik på en termisk behandling.
28. Som generaladvokaten har anført i punkt 72 i forslaget til afgørelse, har de af den tyske regering nævnte foranstaltninger i skrivelsen af 23. december 2003 imidlertid udelukkende til formål at hindre indgåelsen af nye kontrakter, der vil udgøre traktatbrud svarende til de to, der er fastslået i nævnte dom. De har derimod ikke forhindret, at den af byen Braunschweig indgåede kontrakt fortsat havde fuld virkning den 1. juni 2004.
29. Eftersom den tyske regering ikke havde bragt nævnte kontrakt til ophør den 1. juni 2001, forelå traktatbruddet derfor stadig på denne dato. Det indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser, som er foretaget gennem tilsidesættelsen af bestemmelserne i direktiv 92/50, har således bestået i hele den periode, hvor de aftaler, der er indgået i strid med direktivet, er blevet udført (dommen af 10.4.2003 i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 36). Endvidere kunne traktatbruddet på nævnte dato endnu have fortsat i årtier henset til, at den pågældende kontrakt var indgået for en lang periode.
30. I betragtning af alle disse omstændigheder kan det ikke i en situation som den foreliggende antages, at Forbundsrepublikken Tyskland for så vidt angår den af byen Braunschweig indgåede kontrakt den 1. juni 2004 havde truffet de foranstaltninger, der krævedes til opfyldelse af dommen af 10. april 2003 i sagen Kommissionen mod Tyskland.
31. Forbundsrepublikken Tyskland har imidlertid – støttet af Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene og Republikken Finland – gjort gældende, at artikel 2, stk. 6, andet afsnit, i direktiv 89/665, som giver medlemss taterne mulighed for i deres lovgivning at bestemme, at indgivelse af en klage efter indgåelsen af den kontrakt, som følger efter tildelingen af en offentlig kontrakt, alene kan føre til, at der ydes skadeserstatning, og derfor udelukker enhver mulighed for ophævelse af denne kontrakt, er til hinder for, at et fastslået traktatbrud efter artikel 226 EF vedrørende en sådan kontrakt medfører en pligt til at ophæve denne. Til hinder herfor er ifølge disse medlemsstater ligeledes retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, princippet pacta sunt servanda, ejendomsretten som en grundlæggende rettighed, artikel 295 EF samt Domstolens retspraksis vedrørende begrænsning af en doms tidsmæssige virkninger.
32. Disse argumenter kan imidlertid ikke tiltrædes.
33. Vedrørende – for det første – artikel 2, stk. 6, andet afsnit, i direktiv 89/665 har Domstolen allerede fastslået, at selv om det er korrekt, at denne bestemmelse giver medlemsstaterne beføjelse til at opretholde retsvirkningerne af aftaler, som er indgået i strid med udbudsdirektiverne, og således beskytter medkontrahenternes berettigede forventning, kan den ikke uden at indskrænke rækkevidden af EF-traktaternes bestemmelser om oprettelse af det indre marked have til følge, at den ordregivende myndigheds handlemåde over for tredjemænd må anses for at være i overensstemmelse med fællesskabsretten efter indgåelsen af sådanne aftaler (dommen af 10.4.2003, Kommissionen mod Tyskland, præmis 39).
34. Hvis artikel 2, stk. 6, andet afsnit, i direktiv 89/665 ikke har betydning for anvendelsen af artikel 226 EF, har den imidlertid heller ikke betydning for anvendelsen af artikel 228 EF, idet den i en situation som den foreliggende ellers ville indskrænke rækkevidden af traktatbestemmelserne om oprettelse af det indre marked.
35. Endvidere vedrører artikel 2, stk. 6, andet afsnit, i direktiv 89/665, der har til formål at sikre, at der i samtlige medlemsstater findes effektive klagemuligheder i tilfælde af overtrædelse af fællesskabsretten vedrørende offentlige kontrakter eller af de nationale regler, der omsætter denne ret, med henblik på at sikre en effektiv anvendelse af direktiverne om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige kontrakter (dom af 12.12.2002, sag C-470/99, Universale-Bau m.fl., Sml. I, s. 11617, præmis 71), som det følger af dens ordlyd, den skadeserstatning, som en person, som har lidt skade ved en overtrædelse begået af en ordregivende myndighed, kan opnå fra denne myndighed. Denne bestemmelse kan som følge af sin særlige beskaffenhed imidlertid ikke anses for også at regulere forholdet mellem en medlemsstat og Fællesskabet, som er det forhold, som er omhandlet i forbindelse med artikel 226 EF og 228 EF.
36. Vedrørende – for det andet – retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, princippet pacta sunt servanda samt ejendomsretten som en grundlæggende rettighed, kan en medlemsstat – selv om det antages, at den ordregivende myndigheds medkontrahent kan fremføre en indsigelse baseret på disse principper og denne rettighed i tilfælde af ophævelse af kontrakten – under alle omstændigheder ikke påberåbe sig dem for at begrunde, at en dom, der fastslår et traktatbrud i henhold til artikel 226 EF, ikke opfyldes, og hermed unddrage sig sit eget ansvar i henhold til fællesskabsretten (jf. analogt dom af 17.4.2007, sag C-470/03, AGM-COS.MET, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 72).
37. Vedrørende – for det tredje – artikel 295 EF, hvorefter »[d]e ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne [ikke berøres] af denne traktat«, skal det bemærkes, at denne artikel ikke fører til, at eksisterende ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ikke er omfattet af traktatens grundlæggende principper (dom af 13.5.2003, sag C-463/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4581, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis). Særegenheder i en medlemsstats ejendomsretlige ordning kan således ikke begrunde et fortsat traktatbrud, der består i en krænkelse af den frie udveksling af tjenesteydelser ved tilsidesættelsen af bestemmelserne i direktiv 92/50.
38. I øvrigt bemærkes, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser, der følger af fællesskabsretten, ikke overholdes (dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
39. Vedrørende – for det fjerde – Domstolens praksis angående begrænsning af en doms tidsmæssige virkninger er det tilstrækkeligt at konstatere, at denne retspraksis under alle omstændigheder ikke giver mulighed for at begrunde manglende opfyldelse af en dom, der fastslår et traktatbrud i henhold til artikel 226 EF.
40. Selv om det for så vidt angår den af byen Braunschweig indgåede kontrakt således må fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke den 1. juni 2004 havde truffet de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen af 10. april 2003 i sagen Kommissionen mod Tyskland, gjaldt dette imidlertid ikke længere på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder. Det følger heraf, at der ikke er grundlag for at pålægge en tvangsbøde, hvilket Kommissionen heller ikke længere anmoder om.
41. Endvidere er de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag af en sådan karakter, at det ikke forekommer nødvendigt at pålægge betaling af et fast beløb.
42. Det skal således fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 228 EF, idet den ikke på datoen for udløbet af fristen, der var fastsat i den begrundede udtalelse, som var afgivet af Kommissionen i medfør af samme artikel, havde truffet de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen af 10. april 2003 i sagen Kommissionen mod Tyskland vedrørende indgåelse af en kontrakt om bortskaffelse af dagrenovation for byen Braunschweig.
Sagens omkostninger
43. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger, og denne i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger. I overensstemmelse med samme artikels stk. 4, første afsnit, bærer Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene og Republikken Finland, der er intervenienter i sagen, deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 228 EF, idet den ikke på datoen for udløbet af fristen, der var fastsat i den begrundede udtalelse, som var afgivet af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af samme artikel, havde truffet de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dom af 10. april 2003 i sagen Kommissionen mod Tyskland (forenede sager C-20/01 og C-28/01) vedrørende indgåelsen af en kontrakt om bortskaffelse af dagrenovation for byen Braunschweig (Tyskland).
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
3) Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene og Republikken Finland bærer deres egne omkostninger.