HOTĂRÂREA CURȚII din 21 februarie 1991(*)„Competența
instanțelor naționale de a suspenda, în cadrul unei proceduri de măsuri
provizorii, executarea unui act național întemeiat pe un regulament
comunitar – Validitatea cotizației speciale de eliminare în sectorul
zahărului”În cauzele conexate C‑143/88 și C‑92/89_având
ca obiect cererile de pronunțare a unei hotărâri preliminare adresate
Curții în temeiul articolului 177 din Tratatul CEE de către
Finanzgericht Hamburg (Republica Federală Germania) și Finanzgericht
Düsseldorf (Republica Federală Germania), în litigiile aflate pe rolul
acestor instanțe întreZuckerfabrik Süderdithmarschen AGșiHauptzollamt Itzehoeși întreZuckerfabrik Soest GmbHșiHauptzollamt Paderborn_cu
privire la interpretarea articolului 189 din tratat (cauza C‑143/88),
precum și cu privire la validitatea Regulamentului (CEE)
nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie 1987 de instituire a unei
cotizații speciale de eliminare în sectorul zahărului pentru anul de
comercializare 1986/1987 (JO L 183, p. 5) (cauzele C‑143/88 și
C‑92/89)_CURTEA_compusă
din domnii O. Due, președinte, G. F. Mancini, J. C. Moitinho
de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias și M. Díez de Velasco,
președinți de cameră, Sir Gordon Slynn, domnii C. N. Kakouris, R.
Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse și M. Zuleeg, judecători_avocat general: domnul C. O. Lenz_grefier: domnul H. A. Rühl, administrator principal_luând în considerare observațiile prezentate:–        pentru
Zuckerfabrik Süderdithmarschen și pentru Zuckerfabrik Soest, de Ehle,
Schiller și asociații, avocați în cadrul Baroului din Köln;–        pentru
guvernul italian, de domnul profesor L. Ferrari Bravo, șef al
Serviciului de contencios diplomatic al Ministerului Afacerilor Externe,
în calitate de agent, asistat de domnul I. M. Braguglia, avvocato
dello Stato;–        pentru
guvernul Regatului Unit, de doamna J. A. Gensmantel, Treasory
Solicitor, în calitate de agent;–        pentru
Consiliul Comunităților Europene, de domnul A. Bräutigam, membru al
Serviciului juridic, în calitate de agent;–        pentru
Comisia Comunităților Europene, de către domnii D. Booß și G. zur
Hausen, consilieri juridici, în calitate de agenți_având în vedere raportul de ședință_după
ascultarea observațiilor orale prezentate de Zuckerfabrik
Süderdithmarschen și de Zuckerfabrik Soest, reprezentate de D. Ehle și
J. Sedemund, avocați în cadrul Baroului din Köln, de guvernul italian,
de guvernul Regatului Unit, reprezentat de domnul C. Bellamy, în
calitate de agent, de Consiliu și de Comisie, în ședința din 20 martie
1990_după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 8 noiembrie 1990_pronunță prezentaHotărâre1        Prin
Ordonanța din 31 martie 1988, primită de Curte la 20 mai 1988,
Finanzgericht Hamburg a adresat, în temeiul articolului 177 din Tratatul
CEE, două întrebări care privesc, pe de o parte, competența instanțelor
naționale de a suspenda, în cadrul unei proceduri privind măsurile
provizorii, executarea unui act național întemeiat pe un regulament
comunitar și, pe de altă parte, validitatea Regulamentului (CEE)
nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie 1987 de instituire a unei
cotizații speciale de eliminare în sectorul zahărului pentru anul de
comercializare 1986/1987 (JO L 183, p. 5).2        Aceste
întrebări au fost adresate în cadrul unui litigiu între societatea
Zuckerfabrik Süderdithmarschen, producător de zahăr, pe de o parte, și
societatea Hauptzollamt Itzehoe (biroul vamal principal din Itzehoe), pe
de altă parte. Prin Decizia din 19 octombrie 1987, Hauptzollamt Itzehoe
a impus în sarcina Zuckerfabrik Süderdithmarschen plata sumei de
1 982 942,66 DEM, cu titlu de cotizație specială de eliminare
pentru anul de comercializare a zahărului 1986/1987.3        Această
cotizație, care a fost instituită prin Regulamentul nr. 1914/87,
menționat anterior, adoptat în temeiul articolului 43 din tratat, are ca
obiect eliminarea integrală a pierderilor suferite de Comunitate în
sectorul zahărului în anul de comercializare cuprins între 1 iulie 1986
și 30 iunie 1987. Aceste pierderi fuseseră provocate de restituirile la
export extrem de ridicate pe care Comunitatea a trebuit să le finanțeze
în acel an, cu scopul de a asigura comercializarea excedentelor
producției comunitare de zahăr în țările terțe.4        Împotriva
deciziei pronunțate de Hauptzollamt Itzehoe, Zuckerfabrik
Süderdithmarschen a introdus o contestație care a fost respinsă.
Ulterior, Zuckerfabrik a sesizat Finanzgericht Hamburg cu o cerere de
suspendare a executării acestei decizii. Aceasta a introdus de asemenea o
acțiune în anularea deciziei respective în fața aceleiași instanțe. În
susținerea celor două acțiuni, Zuckerfabrik a afirmat că Regulamentul
nr. 1914/87, pe care se întemeia decizia pronunțată de
Hauptzollamt, nu este valid.5        Finanzgericht
Hamburg a admis cererea de suspendare a executării deciziei pronunțate
de Hauptzollamt Itzehoe și a adresat Curții următoarele întrebări
preliminare:„1)      a)
Articolul 189 al doilea paragraf din Tratatul CEE trebuie să fie
interpretat în sensul că domeniul de aplicare general al regulamentelor
în statele membre nu exclude competența instanțelor naționale de a
suspenda, prin intermediul unei măsuri provizorii, efectele unui act
administrativ adoptat în temeiul unui regulament până la soluționarea
acțiunii principale?b) În cazul în
care răspunsul la întrebarea 1) litera a) este afirmativ: în ce condiții
pot adopta instanțele naționale o măsură provizorie? Există criterii de
drept comunitar aplicabile în acest domeniu și, în caz afirmativ, care
sunt aceste criterii? Sau aceste măsuri provizorii trebuie să fie
stabilite în funcție de dreptul național?2)      Regulamentul
nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie 1987 de instituire a unei
cotizații speciale de eliminare în sectorul zahărului pentru anul de
comercializare 1986/1987 este valid? În special, acest regulament nu
este valid pentru că încalcă principiul neretroactivității
regulamentelor care impun obligații fiscale?”6        Printr‑o
altă ordonanță, Finanzgericht Hamburg a decis să suspende judecata în
acțiunea principală până când Curtea se va pronunța cu privire la aceste
două întrebări preliminare.7        Pe
de altă parte, prin Ordonanța din 19 octombrie 1988, primită la Curte
la 20 martie 1989, Finanzgericht Düsseldorf a adresat, în temeiul
articolului 177 din Tratatul CEE, cinci întrebări care privesc de
asemenea validitatea aceluiași Regulament nr. 1914/87 al
Consiliului.8        Aceste
cinci întrebări au fost adresate în cadrul unui litigiu între
Zuckerfabrik Soest GmbH, care este de asemenea producător de zahăr, pe
de o parte, și Hauptzollamt Paderborn (biroul vamal principal din
Paderborn), pe de altă parte. Prin Decizia din 20 octombrie 1987,
Hauptzollamt Paderborn a impus în sarcina Zuckerfabrik Soest plata sumei
de 1 675 013,71 DEM, cu titlu de cotizație specială de
eliminare.9        Împotriva
acestei decizii, Zuckerfabrik Soest a introdus o contestație care a
fost respinsă. Ulterior, Zuckerfabrik Soest a introdus la Finanzgericht
Düsseldorf o cerere de suspendare a executării deciziei prounțate de
Hauptzollamt Paderborn. În plus, Zuckerfabrik Soest a introdus o acțiune
în anularea acestei decizii în fața aceleiași instanțe. În susținerea
cererii de suspendare și a acțiunii în anulare, Zuckerfabrik Soest a
invocat, la fel ca Zuckerfabrik Süderdithmarschen în cealaltă cauză,
faptul că regulamentul de instituire a cotizației speciale de eliminare
pe care se întemeia decizia pronunțată de Hauptzollamt Paderborn nu este
valid.10      Prin
Ordonanța din 10 februarie 1988, Finanzgericht Düsseldorf,
pronunțându‑se asupra cererii de măsuri provizorii, a admis cererea de
suspendare a executării deciziei pronunțate de Hauptzollamt Paderborn,
pentru motivul că avea îndoieli serioase cu privire la validitatea
regulamentului de instituire a cotizației speciale de eliminare.11      Prin
Ordonanța din 19 octombrie 1988, aceeași instanță a suspendat judecata
în acțiunea principală și a solicitat Curții de Justiție să pronunțe o
hotărâre preliminară cu privire la următoarele întrebări:„1)      Regulamentul
nr. 1914/87 de instituire a unei cotizații speciale de eliminare
în sectorul zahărului pentru anul de comercializare 1986/1987 (JO
L 183, 3.7.1987, p. 5) nu este valid pentru motivul că
respectiva cotizație de eliminare reprezintă o taxă de finanțare a cărei
percepere nu ar trebui să fie instituită decât în temeiul articolului
201 din Tratatul CEE?În subsidiar_2)      Instituirea
cotizației speciale de eliminare în sectorul zahărului prin
Regulamentul nr. 1914/87 al Consiliului pentru anul de
comercializare 1986/1987 este compatibilă cu limitarea autofinanțării
menționate la articolul 28 din Regulamentul nr. 1785/81, precum și
cu principiul securității sistemului normativ al Comunității?În subsidiar_3)      Instituirea
cotizației speciale de eliminare în sectorul zahărului pentru anul de
comercializare 1986/1987 este compatibilă cu interdicția de a expune o
ramură a economiei unor riscuri care, în cadrul unei organizări a
pieței, reprezintă riscuri exterioare, precum și cu principiul
interzicerii sarcinilor financiare nerezonabile?În subsidiar_4)      Articolul
1 din Regulamentul nr. 1914/87 de instituire a unei cotizații
speciale de eliminare în sectorul zahărului pentru anul de
comercializare 1986/1987 încalcă interdicția de discriminare [articolul
40 alineatul (3) al doilea paragraf] prin faptul că taxa aplicată
zahărului B este considerabil mai mare decât cea aplicată zahărului A?În subsidiar_5)
Regulamentul nr. 1914/87 de instituire a unei cotizații speciale
de eliminare în sectorul zahărului pentru anul de comercializare
1986/1987 încalcă, în condițiile menționate mai sus, principiul
protecției dreptului la proprietate și pe cel al libertății de
exercitare a activităților economice aplicabile în dreptul comunitar,
atunci când aceste activități nu mai pot fi finanțate din beneficiile
realizate, ci numai din rezerve, și, prin urmare, când este amenințată
existența întreprinderii în cauză?12      Pentru
o prezentare mai amplă a faptelor din cele două cauze principale, a
prevederilor comunitare în cauză, precum și a derulării celor două
proceduri și a observațiilor scrise prezentate Curții, se face trimitere
la rapoartele de ședință. Aceste elemente ale dosarelor nu sunt reluate
în continuare decât în măsura necesară pentru expunerea raționamentului
Curții.13      În
conformitate cu articolul 43 din Regulamentul de procedură, având în
vedere similitudinea obiectului și conexitatea acestor două cauze,
confirmate de dezbateri, este necesar ca acestea să fie reunite în
vederea pronunțării hotărârii. Cu privire la suspendarea executării unui act național întemeiat pe un regulament comunitar Cu privire la principiu14      În
primul rând, Finanzgericht Hamburg solicită, în esență, să se
stabilească dacă articolul 189 al doilea paragraf din Tratatul CEE
trebuie să fie interpretat în sensul că exclude competența instanțelor
naționale de a suspenda executarea unui act administrativ național
adoptat în temeiul unui regulament comunitar.15      În
favoarea competenței de a admite o astfel de suspendare, Finanzgericht
Hamburg susține că această măsură nu face decât să amâne eventuala
punere în aplicare a unei decizii naționale și nu pune în discuție
validitatea regulamentului comunitar. Totuși, pentru a explica rațiunea
întrebării sale, acesta subliniază, ca motiv în favoarea nerecunoașterii
competenței instanței naționale în această privință, că acordarea unei
astfel de suspendări, care poate avea efecte de o importanță
considerabilă, poate împiedica deplina eficacitate a regulamentelor în
toate statele membre, cu încălcarea articolului 189 al doilea paragraf
din tratat.16      Este
necesar să se sublinieze mai întâi că prevederile articolului 189 al
doilea paragraf din tratat nu pot crea obstacole în calea protecției
jurisdicționale pe care dreptul comunitar le‑o conferă justițiabililor.
Atunci când aplicarea administrativă a regulamentelor comunitare este în
sarcina autorităților naționale, protecția jurisdicțională garantată de
dreptul comunitar include dreptul justițiabililor de a contesta, pe
cale incidentală, legalitatea acestor regulamente în fața instanțelor
naționale și de a le determina pe acestea să adreseze Curții întrebări
preliminare.17      Acest
drept ar fi compromis în cazul în care, în așteptarea unei hotărâri a
Curții, singura competentă să constate nevaliditatea unui regulament
comunitar (a se vedea Hotărârea din 22 octombrie 1987, Foto‑Frost,
punctul 20, 314/85, Rec., p. 4189), justițiabilul nu ar fi în
măsură, atunci când anumite condiții sunt îndeplinite, să obțină o
decizie de suspendare care să permită ca efectele regulamentului
criticat să nu se producă în ceea ce îl privește.18      Astfel
cum a arătat Curtea în Hotărârea din 22 octombrie 1987, Foto Frost,
citată anterior (punctul 16), trimiterea preliminară în aprecierea
validității constituie, ca și acțiunea în anulare, o modalitate de
control al legalității actelor instituțiilor comunitare. Or, în cadrul
acțiunii în anulare, articolul 185 din Tratatul CEE îi acordă
reclamantului posibilitatea de a solicita suspendarea executării actului
atacat, iar Curții competența de a acorda această suspendare. Așadar,
coerența sistemului de protecție provizorie impune ca, la rândul său,
instanța națională să poată dispune suspendarea executării unui act
administrativ național întemeiat pe un regulament comunitar a cărui
legalitate este contestată.19      Pe
de altă parte, în Hotărârea din 19 iunie 1990, Factortame (cauza
C‑213/89, Rec., p. I‑2433), pronunțată într‑o cauză având ca obiect
compatibilitatea unei legi naționale cu dreptul comunitar, Curtea a
apreciat, referindu‑se la efectul util al articolului 177, că instanța
națională care o sesizase cu întrebările preliminare în interpretare
pentru a fi în măsură să soluționeze această problemă de compatibilitate
trebuia să aibă posibilitatea de a dispune adoptarea unor măsuri
provizorii și de a suspenda aplicarea legii naționale criticate până în
momentul în care va pronunța hotărârea ținând seama de interpretarea
dată în temeiul articolului 177.20      Protecția
provizorie care este garantată de dreptul comunitar justițiabililor în
fața instanțelor naționale nu poate varia după cum aceștia contestă
compatibilitatea unor prevederi de drept național cu dreptul comunitar
sau validitatea unor acte comunitare de drept derivat, atât timp cât, în
ambele cazuri, contestația se întemeiază pe însuși dreptul comunitar.21      Având
în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la prima
parte a primei întrebări că articolul 189 din tratat trebuie să fie
interpretat în sensul că nu exclude competența instanțelor naționale de a
dispune suspendarea executării unui act administrativ național adoptat
în temeiul unui regulament comunitar. Cu privire la condițiile de suspendare22      Finanzgericht
Hamburg solicită, în continuare, să se stabilească în ce condiții pot
dispune instanțele naționale suspendarea executării unui act
administrativ național întemeiat pe un regulament comunitar în cazul în
care au îndoieli cu privire la validitatea acestui regulament.23      În
primul rând, trebuie să se observe că pot fi adoptate măsuri provizorii
de suspendare a executării unui act atacat numai în cazul în care
împrejurările de fapt și de drept invocate de reclamanți conving
instanța națională că există îndoieli serioase privind validitatea
regulamentului comunitar pe care se întemeiază actul administrativ
atacat. Numai posibilitatea unei constatări a nevalidității, rezervată
Curții, poate justifica, într‑adevăr, acordarea unei suspendări.24      În
continuare, este necesar să se sublinieze că suspendarea executării
trebuie să aibă un caracter provizoriu. Prin urmare, instanța națională
care se pronunță asupra unei cereri de măsuri provizorii nu poate să
acorde suspendarea decât până când Curtea s‑a pronunțat cu privire la
întrebarea în aprecierea validității. Prin urmare, aceasta trebuie, în
cazul în care Curtea nu a fost deja sesizată, să îi adreseze ea însăși
respectiva întrebare, expunând motivele de nevaliditate care consideră
că trebuie să fie reținute.25      În
ceea ce privește celelalte condiții referitoare la suspendarea
executării actelor administrative, trebuie să se constate că normele de
procedură ale instanțelor sunt stabilite de dreptul național al statelor
membre și că există diferențe cu privire la condițiile de acordare a
suspendării în funcție de dreptul național aplicabil, ceea ce poate
compromite aplicarea uniformă a dreptului comunitar.26      Or,
această aplicare uniformă este o cerință fundamentală a ordinii
juridice comunitare; așadar, aceasta presupune ca suspendarea executării
actelor administrative întemeiate pe un regulament comunitar, deși
intră în domeniul de aplicare al normelor de procedură naționale, în
special în ceea ce privește depunerea și examinarea cererii, să se
supună totuși în toate statele membre unor condiții care să fie uniforme
cel puțin în privința acordării acestei măsuri.27      Întrucât
competența instanțelor naționale de a dispune o astfel de suspendare
corespunde competenței rezervate Curții de Justiție prin articolul 185
în cadrul acțiunilor introduse în temeiul articolului 173, se impune ca
aceste instanțe să dispună această suspendare numai în condițiile care
trebuie să fie îndeplinite pentru ca această măsură să fie încuviințată
de către Curte.28      În
această privință, dintr‑o jurisprudență constantă a Curții rezultă că
nu pot fi adoptate măsuri de suspendare a executării unui act atacat
decât în cazul în care acestea sunt urgente, cu alte cuvinte, în cazul
în care este necesar ca acestea să fie adoptate și să producă efecte
înainte de pronunțarea pe fondul cauzei, pentru a evita ca partea care
le solicită să sufere un prejudiciu grav și ireparabil.29      În
ceea ce privește urgența, este necesar să se precizeze că prejudiciul
invocat de reclamant trebuie să fie susceptibil să se materializeze
înainte de momentul în care Curtea se poate pronunța cu privire la
validitatea actului comunitar atacat. În ceea ce privește natura
prejudiciului, un prejudiciu pur pecuniar nu poate, astfel cum Curtea a
apreciat în mai multe rânduri, să fie considerat, în principiu,
ireparabil. Totuși, revine instanței naționale care se pronunță asupra
cererii de măsuri provizorii sarcina să examineze împrejurările
specifice fiecărei spețe. În această privință, aceasta trebuie să
aprecieze elementele care permit să se stabilească dacă executarea
imediată a actului care face obiectul cererii de suspendare ar fi de
natură să producă prejudicii ireversibile pentru reclamant, care nu ar
putea fi reparate în cazul în care s‑ar constata că actul comunitar nu
este valid.30      Pe
de altă parte, trebuie să se adauge faptul că instanța națională
chemată să aplice prevederile de drept comunitar în cadrul competenței
sale are obligația să asigure efectul deplin al dreptului comunitar și,
prin urmare, în cazul unei îndoieli cu privire la validitatea
regulamentelor comunitare, are obligația de a lua în considerare
interesul Comunității ca aceste regulamente să nu fie înlăturate fără o
garanție serioasă.31      Pentru
a respecta această obligație, instanța națională sesizată cu o cerere
de suspendare trebuie mai întâi să verifice dacă actul comunitar în
cauză nu ar fi lipsit de orice efect util în cazul în care nu este pus
în aplicare imediat.32      În
cazul în care suspendarea executării poate implica un risc financiar
pentru Comunitate, instanța națională trebuie, pe de altă parte, să îi
poată impune reclamantului să furnizeze garanții corespunzătoare, cum ar
fi depunerea unei cauțiuni sau instituirea unui sechestru.33      Din
considerațiile care precedă rezultă că la a doua parte a primei
întrebări adresate de către Finanzgericht Hamburg trebuie să se răspundă
că suspendarea executării unui act național adoptat pentru punerea în
aplicare a unui regulament comunitar poate fi acordată de către o
instanță națională numai:–        dacă
această instanță are îndoieli serioase cu privire la validitatea
actului comunitar și, în cazul în care Curtea nu a fost deja sesizată cu
privire la problema validității actului contestat, adresează ea însăși
Curții această întrebare;–        dacă
există urgență și un risc serios de producere a unui prejudiciu grav și
ireparabil pentru reclamant;–        dacă
această instanță ia în considerare în mod corespunzător interesul
Comunității. Cu privire la validitate34      Finanzgericht
Hamburg a pus sub semnul întrebării validitatea Regulamentului
nr. 1914/87, menționat anterior, pentru motivul că ar contraveni
principiului neretroactivității și nu ar respecta, astfel, principiul
securității juridice.35      În
ceea ce îl privește, Finanzgericht Düsseldorf a exprimat îndoieli
referitoare la validitatea aceluiași regulament, formulând cinci
întrebări din care se deduc obiecții privind baza juridică
corespunzătoare pentru instituirea cotizației speciale de eliminare,
compatibilitatea acestui regulament cu Regulamentul de bază (CEE)
nr. 1785/81 al Consiliului din 30 iunie 1981 privind organizarea
comună a piețelor în sectorul zahărului (JO L 177, p. 4),
încălcarea principiilor care interzic ca o ramură a economiei să fie
expusă unor riscuri exterioare acesteia, precum și unor sarcini
financiare nerezonabile și încălcarea principiului de protecție a
dreptului de proprietate și a celui al libertății de exercitare a
activităților profesionale.36      Având
în vedere că întrebările adresate în aceste două cauze constituie numai
diferite modalități în care același act poate fi criticat, este necesar
ca acestea să fie examinate concomitent. Cu privire la obiecția referitoare la nerespectarea procedurii instituite prin articolul 201 din Tratatul CEE37      În
esență, Finanzgericht Düsseldorf consideră că, pentru a putea fi
adoptată în temeiul articolului 43 din Tratatul CEE, în cadrul
organizării comune a piețelor agricole, o cotizație trebuie să
urmărească reglementarea pieței respective. Însă o astfel de măsură nu
poate să privească decât prezentul și viitorul. Nu acesta ar fi cazul
cotizației speciale de eliminare, deoarece aceasta ar urmări să elimine
pierderile unui an de comercializare anterior. În plus, numai
fabricanții de zahăr ar fi obligați la plata acestei cotizații, în timp
ce o măsură de reglementare a pieței ar trebui să îi afecteze, în primul
rând, pe producătorii de sfeclă de zahăr. Potrivit Finanzgericht
Düsseldorf, cotizația în litigiu ar avea, prin urmare, caracterul unei
taxe de finanțare care nu ar fi putut fi instituită în mod valabil decât
în temeiul articolului 201 din tratat.38      Pentru
a răspunde acestei obiecții, trebuie să se sublinieze că articolul 2
din Decizia 85/257/CEE a Consiliului din 7 mai 1985 privind sistemul de
resurse proprii ale Comunităților (JO L 128, p. 15), care era
în vigoare în momentul adoptării regulamentului contestat, distinge
între, pe de o parte, „cotizații și alte drepturi prevăzute în cadrul
organizării comune a piețelor în sectorul zahărului”, care constituie
deja resurse proprii, și, pe de altă parte, „veniturile provenind din
alte taxe care ar fi instituite în cadrul unei politici comune”, în
conformitate cu dispozițiile din tratate, și care, în ceea ce le
privește, nu devin resurse proprii decât în măsura în care a fost
îndeplinită procedura prevăzută la articolul 201 din Tratatul CEE și
prin dispozițiile corespunzătoare din celelalte tratate de instituire.39      Ținând
seama de evoluțiile inevitabile ale producției și ale pieței comunitare
a zahărului, Decizia din 7 mai 1985, citată anterior, nu putea să
urmărească, la articolul 2 primul paragraf litera (a), să își limiteze
aplicarea numai la cotizațiile care erau prevăzute atunci când a fost
adoptată, respectiv la cotizațiile stabilite în acel moment de
Regulamentul nr. 1785/81 al Consiliului, citat anterior (denumit în
continuare „regulamentul de bază”). Întrucât cotizația specială de
eliminare are un caracter complementar în raport cu cotizațiile care
existau deja la adoptarea Deciziei din 7 mai 1985, aceasta trebuie să
fie inclusă printre „cotizațiile și celelalte drepturi prevăzute în
cadrul organizării comune a piețelor în sectorul zahărului”, în sensul
acestei decizii.40      În
orice caz, trebuie să se sublinieze că, astfel cum a hotărât deja
Curtea prin Hotărârea din 30 septembrie 1982, Amylum (108/81, Rec.,
p. 3107), în legătură cu Decizia Consiliului din 21 aprilie 1970
privind înlocuirea contribuțiilor financiare ale statelor membre cu
resursele proprii ale Comunităților (JO L 94, p. 19), Decizia
din 7 mai 1985, ca măsură de drept bugetar, are ca obiect să definească
resursele proprii înscrise în bugetul Comunităților, și nu instituțiile
comunitare competente pentru a stabili impozite, taxe, prelevări,
cotizații și alte forme de venituri.41      Rezultă
că nu mai era necesar să se recurgă la procedura prevăzută la articolul
201 pentru adoptarea unei măsuri cum este cotizația specială de
eliminare prevăzută de Regulamentul nr. 1914/87, chiar dacă aceasta
avea caracterul unei taxe de finanțare.42      Întrebarea
dacă articolul 43 din Tratatul CEE poate servi ca bază juridică pentru
instituirea unei cotizații care tinde să impună obligații cu privire la
operațiuni economice care au fost deja finalizate presupune să se
stabilească dacă o cotizație poate fi introdusă cu efect retroactiv în
temeiul acestui articol. Prin urmare, această obiecție se confundă cu
cea care privește nerespectarea principiului neretroactivității, care va
fi examinată în continuare. Cu privire la obiecția referitoare la compatibilitatea Regulamentului nr. 1914/87 cu regulamentul de bază43      Finanzgericht
Düsseldorf, referindu‑se la Hotărârea Curții din 29 martie 1979, NTN
Toyo Bearing Company (113/77, Rec., p. 1185), consideră că, din
moment ce Consiliul plafonase, prin articolul 28 din regulamentul de
bază, valoarea cotizațiilor care pot fi impuse fabricanților de zahăr,
acesta și‑ar fi interzis să instituie, printr‑un alt regulament
întemeiat direct pe articolul 43 din tratat, o cotizație care depășește
acest plafon.44      În
această privință, trebuie să se amintească faptul că atât regulamentul
de bază, cât și Regulamentul nr. 1914/87 contestat au fost adoptate
în temeiul articolului 43 din tratat. Prin urmare, Regulamentul
nr. 1914/87 nu poate fi considerat un regulament de executare a
regulamentului de bază, cum era cazul regulamentului criticat în cauza
în care s‑a pronunțat Hotărârea din 16 iunie 1987, Romkes (46/86, Rec.,
p. 2671).45      Consiliul
poate să modifice, să completeze sau să abroge un regulament de bază pe
care l‑a adoptat în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 43
din tratat, cu condiția ca dispozițiile de modificare, de completare
sau de abrogare să fie adoptate în conformitate cu aceeași procedură,
fără a fi necesar să se insereze aceste dispoziții în regulamentul de
bază.46      În
speță, situația este diferită de cea care a stat la originea Hotărârii
din 29 martie 1979, NTN Toyo Bearing Company, menționată anterior.
Într‑adevăr, în acest din urmă caz, Consiliul, după ce a adoptat un
regulament general pentru a pune în aplicare unul dintre obiectivele
prevăzute la articolul 113 din tratat, derogase de la normele astfel
stabilite într‑un regulament de aplicare privitor la un caz particular.47      În
aceste condiții, trebuie să se considere că regulamentul de bază nu
interzicea Consiliului să adopte Regulamentul nr. 1914/87, din
moment ce se conforma procedurii prevăzute la articolul 43 din tratat. Cu privire la obiecția referitoare la nerespectarea principiului neretroactivității48      Finanzgericht
Hamburg, la fel ca Finanzgericht Düsseldorf, consideră că Regulamentul
nr. 1914/87 încalcă principiul neretroactivității, deoarece a fost
adoptat la 2 iulie 1987, respectiv după sfârșitul anului de
comercializare 1986/1987, care s‑a încheiat la 30 iunie 1987, și ale
cărui pierderi urmărește să le elimine. Acest regulament ar lega astfel
plata cotizației de fapte petrecute în trecut, și anume fabricarea
zahărului realizată în cursul respectivului an de comercializare. În
plus, nu ar fi fost respectată încrederea legitimă a producătorilor de
zahăr, pentru că aceștia ar fi putut să se aștepte ca respectivele
cotizații prevăzute de regulamentul de bază să nu fie majorate și, în
caz contrar, acestea să se poată repercuta în totalitate asupra
producătorilor de sfeclă de zahăr.49      Curtea
a constatat deja, în special prin Hotărârea din 25 ianuarie 1979, Racke
(98/78, Rec., p. 69), prin Hotărârea Decker (99/78, Rec.,
p. 101) și prin Hotărârea din 30 septembrie 1982, Amylum (108/81,
citată anterior), că, deși principiul securității juridice se opune, în
general, ca un act comunitar să își producă efectele de la o dată
anterioară publicării sale, se poate admite situația contrară în mod
excepțional atunci când scopul urmărit impune acest lucru și atunci când
încrederea legitimă a celor interesați este respectată în mod
corespunzător.50      În
ceea ce privește prima dintre aceste două condiții, trebuie să fie
amintite câteva date de fapt și de drept. Excedentele rezultate din
raportul între producția și consumul de zahăr în Comunitate trebuie să
fie comercializate pe piețele țărilor terțe. Diferența între cursurile
sau prețurile pe piața mondială și prețurile din Comunitate este
acoperită printr‑o restituire la export. Regulamentul de bază a prevăzut
finanțarea integrală de către producătorii înșiși a sarcinilor
financiare rezultate.51      Pentru
a fi cât mai aproape de realitatea economică și pentru a permite astfel
stabilizarea pieței, care este unul dintre obiectivele articolului 39
din tratat, articolul 28 din regulamentul de bază a prevăzut că, în
principiu, aceste cotizații sunt datorate înainte de sfârșitul fiecărui
an de comercializare și, în consecință, pe baza pierderilor previzibile
în mod normal pentru angajamentele la export care trebuie realizate
pentru anul de comercializare în curs.52      Totuși,
este posibil ca influența anumitor evenimente excepționale, cum ar fi,
în speță, scăderea bruscă a valorii dolarului sau scăderea cursurilor
mondiale ale zahărului, care s‑au produs în cursul anului de
comercializare în cauză, să nu fi fost prevăzută cu suficientă precizie
în momentul stabilirii cotizațiilor. În acest caz, este legitim ca numai
după constatarea efectului deplin al acestor evenimente și, eventual,
la sfârșitul anului în cursul căruia acestea s‑au produs să poată fi
stabilite sarcinile care trebuie finanțate de producători.53      În
cazul în care, după constatarea totalității pierderilor pentru anul de
comercializare 1986/1987, Consiliul nu ar fi luat nicio măsură pentru a
completa cotizațiile deja suportate de producători, scopul urmărit, și
anume stabilizarea în interesul comun a pieței zahărului, în special
prin restituiri la export, nu ar fi putut fi îndeplinit decât grevând
bugetul Comunității, cu toate că finanțarea integrală de către
producători este un principiu al organizării comune a pieței zahărului.54      Consiliul
a putut astfel să aprecieze în mod legal că obiectivul care trebuie
îndeplinit în interesul general, și anume stabilizarea pieței comunitare
a zahărului, impunea ca regulamentul contestat să se aplice anului de
comercializare 1986/1987. În consecință, prima dintre condițiile cărora
li se subordonează aplicabilitatea unui act comunitar la o dată
anterioară celei publicării sale poate fi considerată îndeplinită.55      Pentru
a stabili dacă a doua dintre condițiile amintite mai sus este de
asemenea îndeplinită, trebuie să se examineze dacă acțiunea Consiliului a
adus atingere încrederii legitime pe care persoanele interesate ar fi
avut‑o în stabilirea unui plafon pentru cotizații prin regulamentul de
bază și care ar fi fost încălcată prin publicarea, la 2 iulie 1987, a
Regulamentului nr. 1914/87.56      Reclamanții
din cauzele principale nu sunt totuși îndreptățiți să invoce o
încredere legitimă demnă de protecție.57      Într‑adevăr,
în primul rând, prin al unsprezecelea considerent al regulamentului de
bază, producătorii de zahăr au fost informați că totalitatea
cheltuielilor corespunzătoare comercializării excedentelor, care rezultă
din raportul dintre producția Comunității și consumul său, trebuia să
fie acoperită integral de aceștia.58      În
al doilea rând, Comisia publicase bilanțul la 9 septembrie 1986, cu
referința VI PC 2 ‑ 408, care evidenția în mod clar un
deficit probabil pentru anul de comercializare 1986/1987.59      În
al treilea rând, prin publicarea propunerii în Jurnalul Oficial din 3
aprilie 1987 (JO C 89, p. 18), respectiv înainte de sfârșitul
anului de comercializare, producătorii de zahăr au luat cunoștință de
propunerea de regulament pe care Comisia a prezentat‑o Consiliului,
legată de instituirea unei cotizații speciale de eliminare în sectorul
zahărului pentru anul de comercializare 1986/1987, astfel cum urma să
fie preluată în Regulamentul nr. 1914/87 atacat.60      Astfel,
rezultă că obiecția referitoare la nerespectarea principiului
neretroactivității nu poate fi reținută. Cu
privire la obiecția referitoare la interdicția de a expune o ramură a
economiei unor riscuri exterioare organizării pieței în cauză sau unor
obligații financiare nerezonabile61      Finanzgericht
Düsseldorf consideră că perturbările pieței care pot fi remediate prin
măsuri adoptate în cadrul organizării comune a piețelor sunt acelea care
pot fi atribuite unor cauze interne ale acestei piețe. În organizarea
altor piețe decât cea a zahărului, riscurile rezultate din scăderea
cursurilor pe piața mondială, precum și din scăderea valorii dolarului
ar fi finanțate exclusiv de FEOGA. Aceasta ar demonstra că organul
legislativ al Comunității le consideră riscuri în afara sferei de
influență a operatorilor economici și, prin urmare, nu le pot fi
imputate acestora.62      Mai
întâi, trebuie să se observe că, într‑adevăr, astfel de riscuri sunt
finanțate cel mai adesea de FEOGA. Totuși, acest aspect nu este impus de
tratat, care, prin articolul 40 alineatul (4), autorizează crearea unui
astfel de fond fără a impune ca acesta să participe la orice măsură de
organizare a pieței. Împrejurarea că sectorul zahărului este singurul
supus principiului autofinanțării se datorează faptului că, astfel cum a
arătat Consiliul în răspunsul la o întrebare a Curții, producătorii au
garanții mai reduse de prețuri în alte sectoare ale agriculturii, ceea
ce explică faptul că nu sunt răspunzători pentru finanțare.63      În
continuare, trebuie să se sublinieze că, datorită sistemului de
restituiri la export, producătorii de zahăr comunitari au acces la piața
mondială pentru a comercializa o parte din producția lor. Tocmai în
raport cu această piață mondială este necesar să se aprecieze riscurile
suportate de producători. Or, împrejurări precum o supraproducție de
zahăr sau fluctuații ale cursului de schimb între monedele europene și
dolar pot modifica oferta sau cererea și, în consecință, prețul acestui
produs. Prin urmare, riscurile legate de aceste împrejurări nu pot fi
considerate ca fiind exterioare pieței respective.64      În
plus, cotizația specială de eliminare nu impune, în orice caz,
obligații fiscale nerezonabile pentru producătorii de zahăr.
Într‑adevăr, pe de o parte, aceasta este contrapartida avantajelor pe
care le‑a reprezentat pentru aceștia posibilitatea de a beneficia de
restituiri la export pentru a comercializa cantitățile pe care le‑au
produs în plus față de consumul comunitar. Pe de altă parte, în temeiul
articolului 1 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1914/87,
producătorii de zahăr pot cere de la vânzătorii de sfeclă sau de trestie
de zahăr produse în Comunitate rambursarea celei mai mari părți din
această cotizație.65      Pentru aceste motive, nu se impune să se rețină obiecția formulată de instanța națională. Cu privire la obiecția referitoare la discriminare66      Finanzgericht
Düsseldorf consideră că faptul că respectiva cotizație specială de
eliminare îi afectează mai mult pe producătorii de zahăr B decât pe
producătorii de zahăr A, chiar dacă produsul este același în ambele
cazuri, constituie o discriminare interzisă prin articolul 40 alineatul
(3) al doilea paragraf din tratat.67      În
această privință, trebuie să se amintească că regulamentul de bază
stabilește, pentru fiecare an de comercializare a zahărului și pentru
fiecare regiune de producție, o cantitate de bază A și o cantitate de
bază B. Statele membre repartizează între întreprinderi cantitatea lor
de bază A, sub formă de cote A, și cantitatea lor de bază B, sub formă
de cote B. Totalitatea cotelor A alocate pe an de comercializare
corespunde aproximativ consumului uman de zahăr în Comunitate în cursul
acelui an de comercializare. Zahărul produs în limita cotelor A (zahăr
A) și B (zahăr B) poate fi comercializat liber în Comunitate,
beneficiind de garanții de preț și de desfacere datorită sistemului de
intervenție. De asemenea, acesta poate fi exportat în țări terțe cu
ajutorul, dacă este cazul, al unei restituiri la export. În sfârșit,
zahărul produs în plus de către o întreprindere față de cotele A și B
(denumit zahăr C) nu poate fi comercializat decât în țări terțe, fără a
beneficia de nicio restituire la export.68      Din
acest sistem rezultă că orice întreprindere care produce în plus față
de cota A proprie, respectiv în plus față de partea sa din producția de
zahăr destinată consumului comunitar, produce în mod necesar excedente
care nu pot avea ca debușeu normal decât exportul spre țările terțe.69      Însă,
astfel cum s‑a precizat mai sus, cotizația specială de eliminare are ca
obiect eliminarea pierderilor excepționale cauzate de acordarea
restituirilor la export ridicate, destinate să favorizeze
comercializarea excedentelor comunitare pe piețele țărilor terțe.70      Prin
urmare, era justificat să fie impuse sarcini proporțional mai ridicate
pentru zahărul produs în plus față de cota A.71      În
consecință, argumentul întemeiat pe o pretinsă încălcare a articolului
40 alineatul (3) al doilea paragraf din tratat trebuie să fie de
asemenea respins. Cu privire la
obiecția referitoare la încălcarea dreptului de proprietate și a
libertății de exercitare a activităților economice72      Finanzgericht
Düsseldorf consideră că drepturile fundamentale care sunt proprietatea
și libertatea de exercitare a activității economice sunt afectate în mod
ilicit atunci când o întreprindere nu este în măsură să plătească din
beneficiile normale pe care le‑a obținut în cursul unui an de
comercializare cotizațiile succesive care s‑au acumulat în cursul
acestui an și trebuie să apeleze la rezervele sale, respectiv la ceea ce
formează însăși substanța sa economică.73      În
această privință, trebuie amintit că deja Curtea a recunoscut (a se
vedea în special Hotărârea din 11 iulie 1989, Schräder, punctul 15,
265/87, Rec., p. 2237) că dreptul de proprietate și libera
exercitare a unei activități profesionale pot fi restricționate, în
special în cadrul unei organizări comune a pieței, cu condiția ca aceste
restricții să răspundă efectiv unor obiective de interes general
urmărite de Comunitate și să nu constituie, în raport cu scopul urmărit,
o intervenție disproporționată și intolerabilă care ar aduce atingere
substanței înseși a drepturilor astfel garantate.74      Astfel
cum a subliniat în mod pertinent guvernul Regatului Unit, obligația de a
plăti o cotizație nu poate fi asimilată unei măsuri de restrângere a
dreptului de proprietate.75      Prin
urmare, trebuie să se constate că respectiva cotizație specială de
eliminare nu aduce în niciun caz atingere dreptului de proprietate al
producătorilor de zahăr.76      În
ceea ce privește libertatea de exercitare a activităților economice,
s‑a subliniat deja mai sus că respectiva cotizație specială de eliminare
răspunde unor obiective de interes general, pentru că evită ca
pierderile suferite de un sector economic să fie suportate de
Comunitate. Această intervenție nu poate fi considerată
disproporționată. Cotizația, care, într‑adevăr, se poate repercuta
parțial asupra producătorilor de sfeclă de zahăr a fost instituită cu
scopul esențial „de a nu pune în discuție înainte de data prevăzută
sistemul cotelor de producție”, astfel cum precizează al patrulea
considerent al Regulamentului nr. 1914/87. Or, după cum a subliniat
în mod corect Comisia, o diminuare a cotelor, care ar fi redus pe
termen lung partea industriei comunitare de prelucrare a zahărului pe
piața mondială, ar fi reprezentat o încălcare mult mai gravă a
intereselor producătorilor de zahăr și ale cultivatorilor de sfeclă de
zahăr.77      Prin
urmare, argumentul privitor la o încălcare a libertății de exercitare a
activităților economice nu poate fi admis.78      Din
ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că trebuie să se
răspundă că examinarea întrebărilor adresate de către Finanzgericht
Hamburg și Finanzgericht Düsseldorf nu a relevat elemente de natură să
afecteze validitatea Regulamentului nr. 1914/87 al Consiliului din 2
iulie 1987 de instituire a unei cotizații speciale de eliminare în
sectorul zahărului pentru anul de comercializare 1986/1987. Cu privire la cheltuielile de judecată79      Cheltuielile
efectuate de guvernul italian și de guvernul Regatului Unit, precum și
de Consiliu și de Comisia Comunităților Europene, care au prezentat
observații Curții, nu pot face obiectul unei rambursări. Întrucât, în
privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui
incident survenit la instanțele naționale, este de competența acestora
să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată.Pentru aceste motive_CURTEApronunțându‑se
asupra întrebărilor care i‑au fost adresate de Finanzgericht Hamburg,
prin Ordonanța din 31 martie 1988, și de Finanzgericht Düsseldorf, prin
Ordonanța din 19 octombrie 1988, declară:1)      Articolul
189 din tratat trebuie să fie interpretat în sensul că nu exclude
competența instanțelor naționale de a dispune suspendarea executării
unui act administrativ adoptat în temeiul unui regulament comunitar.2)      Suspendarea
executării unui act național adoptat pentru punerea în aplicare a unui
act comunitar poate fi acordată de către o instanță națională numai dacă
această instanță are îndoieli serioase cu privire la validitatea
actului comunitar și, în cazul în care Curtea nu a fost deja sesizată cu
privire la problema validității actului contestat, adresează ea însăși
această întrebare Curții, dacă există urgență și un risc serios de
producere a unui prejudiciu grav și ireparabil pentru reclamant și dacă
această instanță ia în considerare în mod corespunzător interesul
Comunității.3)      Examinarea
întrebărilor adresate nu a relevat elemente de natură să afecteze
validitatea Regulamentului nr. 1914/87 al Consiliului din 2 iulie
1987 de instituire a unei cotizații speciale de eliminare în sectorul
zahărului pentru anul de comercializare 1986/1987.SemnăturiDueMancini      Moitinho de AlmeidaRodríguez IglesiasDíez de Velasco      SlynnKakourisJoliet      SchockweilerGrévisse ZuleegPronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 21 februarie 1991.Grefier       PreședinteJ.‑G. Giraud       O. Due* Limba de procedură: germana.