61996CJ0170_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-170/96,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. van Nuffel, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg_$
verzoekster,
ondersteund door
Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Schoo, afdelingshoofd bij de juridische dienst, en J.-L. Rufas Quintana, lid van deze dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij het secretariaat-generaal van het Europees Parlement, Kirchberg_$
interveniënt,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J. Schutte, directeur bij de juridische dienst, en M. Bishop, lid van deze dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij A. Morbilli, directeur-generaal van de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100_$
verweerder,
ondersteund door
Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door P. Biering, afdelingshoofd bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Deense ambassade, Boulevard Royal 4,
Franse Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door C. de Salins, onderdirecteur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en vervolgens door K. Rispal-Bellanger, onderdirecteur bij deze directie, en C. Chavance, secretaris buitenlandse zaken bij deze directie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard Joseph II 8 B,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Britse ambassade, Boulevard Roosevelt 14,
interveniënten,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van het gemeenschappelijk optreden van 4 maart 1996, door de Raad aangenomen op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, met betrekking tot de luchthaventransitregeling (96/197/JBZ) (PB L 63, blz. 8),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, C. Gulmann, H. Ragnemalm, M. Wathelet en R. Schintgen, kamerpresidenten, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn (rapporteur), J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, L. Sevón en K. M. Ioannou, rechters,
advocaat-generaal: N. Fennelly
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 9 december 1997,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 februari 1998,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 15 mei 1996, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 173 EG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van het gemeenschappelijk optreden van 4 maart 1996, door de Raad aangenomen op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, met betrekking tot de luchthaventransitregeling (96/197/JBZ) (PB L 63, blz. 8; hierna: "handeling").
2 Blijkens de tweede overweging van deze handeling beoogt zij het beleid van de lidstaten ter zake van het voorschrijven van een luchthaventransitvisum te harmoniseren teneinde het luchtverkeer beter in de hand te houden dat, met name door inreisverzoeken of door feitelijke inreis tijdens luchthaventransit, een belangrijk middel vormt om het grondgebied van de lidstaten te betreden met het oog op met name illegale vestiging aldaar.
3 Volgens artikel 1 van de handeling wordt onder luchthaventransitvisum verstaan "de vergunning die onderdanen van bepaalde derde landen, in afwijking van het beginsel van vrije doorreis dat is vastgelegd in bijlage 9 bij het Verdrag van Chicago inzake de internationale burgerluchtvaart [ondertekend op 7 december 1994 (United Nations Treaty Series, deel 15, nr. 102)], nodig hebben om door de internationale zone van de luchthavens van de lidstaten te mogen doorreizen".
4 Artikel 2, lid 1, bepaalt, dat "het luchthaventransitvisum wordt afgegeven door de consulaire diensten van de lidstaten". In artikel 2, lid 2, tweede alinea, van de handeling worden de voornaamste voorwaarden neergelegd voor afgifte van het luchthaventransitvisum. De consulaire diensten moeten zich in het bijzonder "ervan vergewissen, dat de aanvraag om een luchthaventransitvisum zijn rechtvaardiging vindt in de door de aanvrager overgelegde documenten en dat de binnenkomst in het land van eindbestemming daarmee zoveel mogelijk gewaarborgd is, met name door overlegging van een visum wanneer zulks vereist is".
5 Artikel 3 luidt: "Iedere lidstaat verlangt van de onderdanen van de derde landen die op de gemeenschappelijke lijst in de bijlage zijn vermeld een luchthaventransitvisum bij het passeren door de internationale zones van op zijn grondgebied gelegen luchthavens, indien deze personen niet reeds over een inreis- of transitvisum voor die lidstaat beschikken."
6 Krachtens artikel 4 kunnen de lidstaten een uitzondering maken op de verplichting van een luchthaventransitvisum. Deze uitzondering geldt niet alleen voor "de bemanning van vliegtuigen en schepen" en "de houders van diplomaten-, officiële of dienstpaspoorten", maar ook voor "de houders van een door een lidstaat afgegeven verblijfsvergunning of document van gelijke werking" en "de houders van een door een lidstaat, of door een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, afgegeven visum".
7 Artikel 5 luidt: "Iedere lidstaat bepaalt of er een luchthaventransitvisum moet worden verlangd van onderdanen van landen die niet voorkomen op de gemeenschappelijke lijst in de bijlage", en artikel 6: "Iedere lidstaat stelt de luchthaventransitregeling vast die van toepassing is op personen met de status van staatloze of van vluchteling."
8 Ten slotte wordt in artikel 7 de termijn bepaald waarbinnen de na de inwerkingtreding van de handeling genomen maatregelen moeten worden meegedeeld, en wordt in artikel 10 de datum van inwerkingtreding van de handeling bepaald en wordt de lidstaten die het luchthaventransitvisum nog niet kennen, een aanvullende termijn gegund.
9 Met zijn beroep wil de Commissie erkend zien, dat de Raad, door de handeling vast te stellen op basis van artikel K.3, lid 2, sub b, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 100 C EG-Verdrag heeft geschonden.
10 Artikel 100 C, leden 1 en 3, luidt:
"1. De Raad bepaalt op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement met eenparigheid van stemmen de derde staten waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum.
(...)
3. Vanaf 1 januari 1996 neemt de Raad de in lid 1 bedoelde besluiten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Vóór deze datum neemt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, de maatregelen aan betreffende de invoering van een uniform visummodel."
11 Bij beschikking van de president van 13 november 1996 is het Parlement toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie. Bij beschikkingen van 19, 20 en 27 november 1996 heeft de president van het Hof respectievelijk de Franse Republiek, het Koninkrijk Denemarken en het Verenigd Koninkrijk toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad.
De bevoegdheid van het Hof
12 Het Verenigd Koninkrijk heeft betoogd, dat het Hof volgens artikel L van het Verdrag betreffende de Europese Unie niet bevoegd is om uitspraak te doen op het beroep van de Commissie, aangezien de handeling, die op basis van artikel K.3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie is vastgesteld, niet behoort tot de handelingen die het Hof krachtens artikel 173 EG-Verdrag nietig kan verklaren.
13 Dienaangaande zij om te beginnen opgemerkt, dat de Commissie met haar beroep wil doen vaststellen, dat de handeling van de Raad wegens het voorwerp ervan onder de werkingssfeer van artikel 100 C van het Verdrag valt, zodat zij op deze bepaling had moeten worden gebaseerd.
14 Vervolgens zij opgemerkt, dat ingevolge artikel M van het Verdrag betreffende de Europese Unie een bepaling als artikel K.3, lid 2, volgens welke de Raad tot gemeenschappelijk optreden kan besluiten op de in artikel K.1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie genoemde gebieden, geen afbreuk doet aan de bepalingen van het EG-Verdrag.
15 Volgens artikel L van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn de bepalingen van het EG-Verdrag die betrekking hebben op de bevoegdheid van het Hof en de uitoefening van die bevoegdheid, van toepassing op artikel M van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
16 Het Hof dient dus erop toe te zien, dat de handelingen waarvan de Raad stelt dat zij onder artikel K.3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie vallen, geen inbreuk maken op de bevoegdheden die de bepalingen van het EG-Verdrag aan de Gemeenschap toekennen.
17 Het Hof is derhalve bevoegd om de inhoud van de handeling aan artikel 100 C EG-Verdrag te toetsen teneinde na te gaan of de handeling geen afbreuk doet aan de bevoegdheid die de Gemeenschap krachtens deze bepaling heeft, en om haar nietig te verklaren indien zou blijken dat zij op artikel 100 C EG-Verdrag had moeten worden gebaseerd.
18 Vastgesteld moet dus worden, dat het Hof bevoegd is om het beroep van de Commissie te onderzoeken.
Ten gronde
19 Volgens de Commissie, die wordt ondersteund door het Parlement, doelen de woorden "overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten" in artikel 100 C van het Verdrag op de fysieke binnenkomst van onderdanen van derde landen op het grondgebied van de lidstaten. Dienaangaande betoogt zij, dat de doorreis via de internationale zone van een luchthaven in een lidstaat als een binnenkomst op het grondgebied van die lidstaat moet worden beschouwd, aangezien de reizigers die zich in de internationale zone bevinden, noodzakelijkerwijze de grens van de betrokken lidstaat hebben moeten overschrijden. Volgens de Commissie volgt daaruit, dat bij doorreis via de internationale zone van een luchthaven wordt voldaan aan het in artikel 100 C EG-Verdrag neergelegde criterium van overschrijding van een buitengrens, zodat de Gemeenschap krachtens deze bepaling bevoegd is, de regels inzake luchthaventransit vast te stellen.
20 De Raad, de Deense en de Franse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk zijn daarentegen van mening, dat artikel 100 C doelt op de overschrijding van een grenscontrolepost. Aangezien het luchthaventransitvisum, zoals uit de handeling blijkt, de houder ervan niet toestaat om de grenzen van de staat van doorreis te overschrijden voor toegang tot en verkeer op het grondgebied van deze lidstaat, valt de bevoegdheid voor het vaststellen van de regels inzake luchthaventransit dus niet onder artikel 100 C.
21 Om de strekking van de woorden "bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten" van artikel 100 C, lid 1, van het Verdrag te bepalen, moeten zij worden uitgelegd in het licht van artikel 3, sub d, EG-Verdrag, volgens hetwelke het optreden van de Gemeenschap teneinde de in artikel 2 genoemde doelstellingen te bereiken, mede omvat: "maatregelen inzake binnenkomst en verkeer van personen in de interne markt, overeenkomstig artikel 100 C".
22 Blijkens deze bepaling doelt artikel 100 C slechts op maatregelen inzake overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten door onderdanen van derde landen, voor zover deze maatregelen betrekking hebben op de binnenkomst en het verkeer in de interne markt van die onderdanen, die daartoe in het bezit moeten zijn van een visum.
23 De binnenkomst en het verkeer in de interne markt van een onderdaan van een derde land impliceren evenwel noodzakelijkerwijze niet alleen, dat hij zich op het grondgebied van een lidstaat bevindt, maar ook dat hij volgens de regels vergunning heeft gekregen om op dat grondgebied te verkeren. In het geval van binnenkomst op het grondgebied van een lidstaat via een luchthaven, houdt deze vergunning in, dat de betrokkene het grenscontrolepunt van de internatonale zone van de luchthaven van deze lidstaat mag passeren.
24 Artikel 100 C, lid 1, van het Verdrag heeft derhalve enkel betrekking op visa die de houders ervan het recht verlenen, de buitengrenzen van een lidstaat langs deze grensovergangen te overschrijden om gedurende de periode en onder de voorwaarden die in deze visa zijn bepaald, in de interne markt te verblijven of te reizen.
25 Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door de vaststelling, dat een visum in de zin van artikel 100 C van het Verdrag bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht de houder ervan niet het recht verleent om zich overal in de interne markt vrij te bewegen, en dat de lidstaat die het visum afgeeft, dit recht op verkeer zelfs tot zijn eigen grondgebied mag beperken of, krachtens overeenkomsten die deze lidstaat met andere lidstaten heeft gesloten, tot het geheel van hun grondgebieden.
26 Daaruit volgt, dat het begrip "overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten" in artikel 100 C, lid 1, uitgelegd in het licht van artikel 3, sub d, van het Verdrag, doelt op de overschrijding van deze grenzen via een grenscontrolepost in een luchthaven, waardoor binnenkomst en verkeer in de interne markt voor de houder van het visum mogelijk wordt gemaakt.
27 Rekening houdend met deze overwegingen moet worden onderzocht, of de handeling op artikel 100 C had moeten worden gebaseerd.
28 Volgens artikel 1 van de handeling is het luchthaventransitvisum een vergunning die onderdanen van bepaalde derde landen nodig hebben om door de internationale zone van de luchthavens van de lidstaten te mogen doorreizen.
29 Volgens de bewoordingen van artikel 1 en de derde overweging van de considerans van de handeling vormt het voorschrijven van een luchthaventransitvisum een afwijking van het beginsel van de vrije doorreis door de internationale zones van luchthavens, dat in bijlage 9 bij het reeds aangehaalde Verdrag van Chicago is vastgelegd.
30 Het luchthaventransitvisum wordt afgegeven in een situatie waarin een vliegtuigpassagier die uit een derde land komt, in de luchthaven blijft van de lidstaat waar het vliegtuig is geland, om aan boord te gaan van hetzelfde vliegtuig of van een ander vliegtuig met een ander derde land als bestemming. Wordt een dergelijk visum krachtens artikel 1 van de handeling voorgeschreven, dan onderstelt dit dus, dat de houder ervan in de internationale zone van genoemde luchthaven blijft, zonder dat hij vergunning heeft voor verkeer op het grondgebied van die lidstaat.
31 Deze uitlegging vindt steun in artikel 3 van de handeling, waaruit blijkt dat een luchthaventransitvisum niet vereist is voor onderdanen van derde landen die bij het passeren van de internationale zones van op het grondgebied van de lidstaten gelegen luchthavens reeds over een inreis- of transitvisum beschikken.
32 Een luchthaventransitvisum verleent de houder ervan derhalve niet het recht om de buitengrenzen van de lidstaten te overschrijden in de zin van artikel 100 C EG-Verdrag. Derhalve moet worden vastgesteld, dat de handeling niet onder deze bepaling valt.
33 Uit een en ander volgt, dat het beroep moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
34 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
35 Het Koninkrijk Denemarken, de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk en het Parlement, interveniënten, zullen overeenkomstig artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering hun eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten.
3) Verstaat dat het Koninkrijk Denemarken, de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, alsmede het Parlement hun eigen kosten zullen dragen.