62003CC0295_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Considerazioni introduttive
1. Il presente ricorso è diretto all’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado 10 aprile 2003, cause riunite T‑93/00 e T‑46/01, Alessandrini e a./Commissione (Racc. pag. II‑1635), con cui sono stati respinti i ricorsi proposti ai fini dell’annullamento di talune lettere della detta istituzione con cui erano state respinte le richieste, presentate da vari importatori tradizionali di banane di origine latino-americana, di utilizzare titoli di importazione di tale tipo di frutta proveniente da paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) per importarla da altri paesi terzi.
2. Il ricorso riguarda, inoltre, taluni aspetti dell’organizzazione comune del mercato delle banane, quale risulta dalla modificazione operata dal Consiglio nel 1998. Con tale modificazione, poi attuata dalla Commissione, è stata eliminata la distinzione in funzione dell’origine (ACP o paesi terzi), sino ad allora utilizzata nella disciplina dei titoli di importazione.
3. Nel giudizio di primo grado le ricorrenti hanno lamentato, sostanzialmente, che le modalità di attuazione poste in essere dalla Commissione violino l’atto di base con conseguente presunto danno economico per le ricorrenti medesime, senza che l’istituzione convenuta abbia emanato le necessarie disposizioni transitorie.
Dinanzi alla Corte le ricorrenti si limitano a chiedere il risarcimento del presunto danno subito.
II – Contesto normativo
Regolamento (CEE) n. 404/93
4. Il regolamento (CEE) del Consiglio 13 febbraio 1993 n. 404, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (2), a decorrere dal 1º luglio 1993, ha sostituito, al titolo IV, ai diversi regimi nazionali un regime comune di scambi con i paesi terzi. È stata effettuata una distinzione: le «banane comunitarie», raccolte nella Comunità, le «banane degli Stati ACP» e le «banane dei paesi terzi diversi dagli Stati ACP». Nell’ambito della seconda categoria, le «banane tradizionali ACP» corrispondevano ai quantitativi esportati non eccedenti i volumi abituali, mentre le «banane ACP non tradizionali» corrispondevano ai quantitativi superiori a tali volumi tradizionali, quali stabiliti in allegato al regolamento n. 404/93.
5. Ai sensi dell’art. 17, primo comma, del regolamento n. 404/93, l’importazione di banane nella Comunità è soggetta alla presentazione di un certificato d’importazione. Questo certificato è rilasciato dagli Stati membri a qualsiasi interessato che ne faccia richiesta, indipendentemente dal suo luogo di stabilimento nella Comunità, fatte salve particolari disposizioni adottate per l’applicazione degli artt. 18 e 19.
6. L’art. 18, n. 1, del regolamento n. 404/93, nel testo originale, prevedeva l’apertura di un contingente tariffario annuale di 2 milioni di tonnellate (peso netto) per le importazioni di banane di paesi terzi e di banane ACP non tradizionali. Nell’ambito di questo contingente tariffario, le importazioni di banane di paesi terzi erano soggette ad un dazio pari a 100 ecu/t e le importazioni di banane ACP non tradizionali erano esenti da dazio. L’art. 18, n. 2, dello stesso regolamento, nel testo originale, prevedeva che le importazioni di banane ACP non tradizionali e di banane di paesi terzi, effettuate al di fuori del detto contingente, fossero soggette ad un’imposizione pari a, rispettivamente, 750 ecu/t e 850 ecu/t.
7. L’art. 19, n. 1, del regolamento n. 404/93 effettuava una ripartizione del contingente tariffario, aprendolo in misura del 66,5% per gli operatori che avevano commercializzato banane di paesi terzi o banane ACP non tradizionali (categoria A), in misura del 30% per gli operatori che avevano commercializzato banane comunitarie o banane ACP tradizionali (categoria B) e del 3,5% per gli operatori stabiliti nella Comunità che avevano commercializzato dal 1992 banane diverse da quelle comunitarie o da quelle ACP tradizionali (categoria C).
8. L’art. 19, n. 2, del regolamento n. 404/93 così recita:
«Sulla base dei calcoli effettuati separatamente per ciascuna categoria di operatori [A e B], ogni operatore riceve certificati di importazione in funzione dei quantitativi medi di banane che ha venduto negli ultimi tre anni per i quali sono disponibili dati statistici (...)».
Regolamento (CEE) n. 1442/93
9. Il 10 giugno 1993 la Commissione adottava il regolamento (CEE) n. 1442, recante modalità d’applicazione del regime d’importazione delle banane nella Comunità (3) (in prosieguo: il «regime 1993»). Tale regime rimaneva in vigore sino al 31 dicembre 1998.
10. Ai sensi dell’art. 5, n. 1, del regolamento n. 1442/93, le autorità competenti degli Stati membri dovevano calcolare, ogni anno, per ogni operatore delle categorie A e B registrato presso le stesse autorità la media dei quantitativi commercializzati nei tre anni anteriori all’anno che precedeva quello per il quale era aperto il contingente, ripartiti secondo la natura delle funzioni esercitate dall’operatore a norma dell’art. 3, n. 1, dello stesso regolamento. Tale media era denominata «quantitativo di riferimento».
11. A termini dell’art. 14, n. 2, del regolamento n. 1442/93, nel testo modificato dal regolamento (CE) della Commissione 10 ottobre 1994, n. 2444 (GU L 261, pag. 3), «Le domande di titolo d’importazione vengono presentate alle autorità competenti dello Stato membro nei primi sette giorni dell’ultimo mese del trimestre precedente il trimestre con riferimento al quale vengono rilasciati i titoli».
Regolamento (CE) n. 1637/98
12. Il regolamento (CE) del Consiglio 20 luglio 1998, n. 1637, che modifica il regolamento n. 404/93 (GU L 210, pag. 28), ha apportato, con effetto dal 1º gennaio 1999, modifiche notevoli all’organizzazione comune dei mercati nel settore della banana. Esso, in particolare, ha sostituito gli artt. 16-20 del titolo IV del regolamento n. 404/93 con nuove disposizioni.
13. L’art. 18, n. 1, del regolamento n. 404/93, come modificato dal regolamento n. 1637/98, prevedeva l’apertura di un contingente tariffario annuale di 2,2 milioni di tonnellate (peso netto) per le importazioni di banane di paesi terzi e di banane ACP non tradizionali. Nell’ambito di tale contingente tariffario, le importazioni di banane di paesi terzi erano soggette all’imposizione di un dazio doganale pari a 75 ecu/t mentre le importazioni di banane ACP non tradizionali erano esenti da dazio.
14. L’art. 18, n. 2, dello stesso regolamento, come modificato dal regolamento n. 1637/98, prevedeva l’apertura di un contingente tariffario annuale supplementare di 353 000 tonnellate (peso netto) per le importazioni di banane di paesi terzi e di banane ACP non tradizionali. Nell’ambito di questo contingente tariffario le importazioni di banane di paesi terzi erano soggette all’imposizione di un dazio doganale pari a 75 ecu/t e le importazioni di banane ACP non tradizionali erano esenti da dazio.
15. Ai sensi dell’art. 20, lett. d), del regolamento n. 404/93, nel testo modificato dal regolamento n. 1637/98, la Commissione poteva disporre, secondo il sistema del comitato di gestione previsto all’art  27, le modalità di gestione dei contingenti tariffari di cui all’art. 18, comprendenti segnatamente «le particolari misure che possono rendersi necessarie per agevolare la transizione dal regime d’importazione valido dal 1° luglio 1993 al regime introdotto dal (...) titolo [IV del regolamento n. 404/93]».
Regolamento (CE) n. 2362/98
16. Il 28 ottobre 1998 la Commissione adottava il regolamento (CE) n. 2362, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 404/93 del Consiglio, con riguardo al regime d’importazione delle banane nella Comunità (4), il cui art. 31 abrogava il regolamento n. 1442/93 a decorrere dal 1° gennaio 1999. Le nuove disposizioni relative alla gestione dei titoli di importazione nell’ambito dei contingenti tariffari sono contenute nei titoli I, II e IV del regolamento n. 2362/98 (in prosieguo: il «regime del 1999»).
17. Il regime del 1999 ha introdotto alcune innovazioni rispetto a quello del 1993:
a) non sussiste più alcuna distinzione a seconda delle funzioni svolte dagli operatori;
b) il nuovo regime tiene conto dei quantitativi di banane importati;
c) la gestione dei titoli d’importazione viene effettuata senza riferimento all’origine (ACP o paesi terzi) delle banane;
d) i contingenti tariffari e la quota attribuita ai nuovi operatori sono aumentati.
18. L’art. 2 del regolamento n. 2362/98 ripartisce i contingenti tariffari e le banane ACP tradizionali di cui, rispettivamente, agli artt. 18, nn. 1 e 2, e 16 del regolamento n. 404/93, come modificato dal regolamento n. 1637/98, nei seguenti termini:
– il 92% agli operatori tradizionali secondo la definizione di cui all’art. 3;
– l’8% agli operatori nuovi arrivati secondo la definizione di cui all’art’art. 7.
19. Ai termini dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2362/98, ogni operatore tradizionale, registrato in uno Stato membro, ottiene per ogni anno e per l’insieme delle origini indicate nell’allegato I del regolamento medesimo, un quantitativo di riferimento unico, determinato in base alle banane importate durante il periodo di riferimento. Ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento medesimo, per le importazioni effettuate nel 1999 il periodo di riferimento era costituito dagli anni 1994, 1995 e 1996.
20. L’art. 6, n. 1, del regolamento n. 2362/98 dispone che «[e]ntro il 30 settembre, ultimati i controlli e le verifiche necessarie, le autorità competenti stabiliscono conformemente agli articoli 3, 4 e 5, ogni anno per ciascun operatore tradizionale un quantitativo di riferimento unico provvisorio, in base alla media delle quantità di banane effettivamente importate dalle origini indicate nell’allegato I durante il periodo di riferimento». Il quantitativo di riferimento viene fissato in base a una media triennale, anche se l’operatore non ha importato durante parte di tale periodo. Ai sensi dell’art. 6, n. 2, del regolamento n. 2362/98, le autorità competenti sono tenute a comunicare ogni anno alla Commissione l’elenco degli operatori tradizionali registrati presso di loro, nonché il totale dei loro quantitativi di riferimento provvisori.
21. Le modalità di rilascio dei titoli d’importazione sono disciplinate dagli artt. 14-22 del regolamento n. 2362/98.
22. L’art. 14, n. 1, del regolamento medesimo prevede che, «[p]er i primi tre trimestri, può essere fissato per il rilascio dei titoli d’importazione un quantitativo indicativo, espresso in una percentuale uniforme dei quantitativi disponibili per ciascuna delle origini indicate nell’allegato I».
23. Ai sensi del successivo art. 15, n. 1, del detto regolamento, «[l]e domande di titoli d’importazione sono presentate, per ciascun trimestre, alle autorità competenti dello Stato membro nel quale gli operatori sono registrati, nel corso dei primi sette giorni del mese che precede il trimestre per il quale vengono rilasciati i titoli».
24. Ai termini dell’art. 17, se, per un trimestre e per una o più origini indicate nell’allegato I, i quantitativi oggetto di domande di titoli superano sensibilmente il quantitativo indicativo, fissato ex art. 14, ovvero superano i quantitativi disponibili, viene fissata una percentuale di riduzione da applicare alle domande.
25. L’art. 18 così dispone:
«1. Se per una o più origini determinate viene fissata una percentuale di riduzione in applicazione dell’articolo 17, l’operatore che ha presentato una domanda di titolo d’importazione per le citate origini ha l’alternativa seguente:
a) rinunciare ad utilizzare il titolo mediante comunicazione indirizzata all’autorità competente per il rilascio dei titoli, entro dieci giorni lavorativi dalla pubblicazione del regolamento che fissa la percentuale di riduzione; in tal caso, la cauzione relativa al titolo è svincolata immediatamente;
b) nel limite globale di un quantitativo pari o inferiore al quantitativo non attribuito della domanda, presentare una o più altre domande di titolo per le origini in relazione alle quali la Commissione ha pubblicato quantitativi disponibili. Siffatta domanda è presentata entro il termine indicato alla lettera a) e nel rispetto di tutte le condizioni previste per la presentazione di una domanda di titolo.
2. La Commissione determina senza indugio i quantitativi per i quali possono essere rilasciati titoli per le origini considerate».
26. L’art. 19, n. 1, precisa che «[l]e autorità competenti rilasciano i titoli d’importazione entro il 23 dell’ultimo mese di ogni trimestre per il trimestre successivo».
27. Ai sensi dell’art. 20, n. 1, «[i] quantitativi non utilizzati di un titolo vengono riassegnati, su sua domanda, al medesimo operatore, secondo il caso titolare o cessionario, nel corso di un trimestre successivo ma comunque nel corso dell’anno di rilascio del primo titolo. La cauzione resta incamerata proporzionalmente ai quantitativi non utilizzati».
28. Nel titolo V del medesimo regolamento n. 2362/98 sono contenute talune disposizioni transitorie per il 1999. Ai termini dell’art. 28, n. 1, le domande di registrazione per il 1999 dovevano essere presentate dagli operatori entro il 13 novembre 1998, accompagnate, per gli operatori tradizionali, dall’indicazione dei quantitativi totali di banane effettivamente importate in ciascuno degli anni del periodo di riferimento 1994-1996, dall’indicazione del numero di tutti i titoli e dei relativi estratti utilizzati per tali importazioni e dai riferimenti di tutti i documenti giustificativi del pagamento dei dazi.
29. L’allegato I del regolamento n. 2362/98 stabilisce la ripartizione dei contingenti tariffari di cui all’art. 18, nn. 1 e 2, del regolamento n. 404/93 e il quantitativo tradizionale ACP (857 000 tonnellate).
Il regime del 2001
30. Il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) 29 gennaio 2001, n. 216, il cui art. 1 ha novellato gli artt. 16-20 del regolamento n. 404/93 (5) .
31. Le modalità di applicazione del titolo IV del regolamento n. 404/93, così modificato, sono precisate dal regolamento (CE) della Commissione 7 maggio 2001, n. 896, recante modalità di applicazione del regolamento n. 404/93 del Consiglio in ordine al regime di importazione delle banane nella Comunità (6) . In conformità dell’art. 32 del detto regolamento n. 896/2001, tali disposizioni si applicano a decorrere dal 1° luglio 2001.
III – I fatti
32. Le ricorrenti sono imprese importatrici di banane di origine latino‑americana. Le autorità nazionali competenti presso le quali esse sono registrate quali operatori tradizionali (in Italia e, per quanto riguarda la London Fruit Ltd, nel Regno Unito) attribuivano loro quantitativi di riferimento individuali provvisori per il 1999. Le ricorrenti potevano così ottenere titoli di importazione di banane di paesi terzi per i primi tre trimestri di tale anno.
33. I fatti all’origine della causa T‑93/00 si riferiscono al quarto trimestre del 1999, periodo per il quale le ricorrenti presentavano alle autorità nazionali competenti domande di titoli d’importazione per il saldo restante del loro quantitativo di riferimento individuale provvisorio, domande accolte nei limiti dei quantitativi disponibili all’importazione di banane di paesi terzi (7) .
34. Quanto alle domande non accolte, le ricorrenti disponevano ancora della facoltà di chiedere titoli d’importazione per un quantitativo di 308 978,252 tonnellate di banane ACP tradizionali (8) . Le ricorrenti chiedevano quindi titoli di importazione di banane ACP nei limiti residui, ai sensi dell’art. 18, n. 1, del regolamento del regolamento n. 2362/98, i cui quantitativi di riferimento rispettivi erano così ripartiti:
Alessandrini Srl						2 050 kg
Anello Gino di Anello Luigi & C. Snc			1 859 kg
Arpigi SpA							757 kg
Bestfruit Srl							2 637 kg
Co-Frutta SpA						209 392 kg
Co-frutta Soc. coop. a rl.					30 207 kg
Dal Bello Sife Srl						1 533 kg
Frigofrutta Srl							kg 2 990
Garletti Snc							4 419 kg
London Fruit LTD						286 004 kg
35. In data 13 ottobre 1999 le autorità nazionali competenti rilasciavano alle ricorrenti titoli di importazione di banane ACP per l’intero quantitativo richiesto; tuttavia, nonostante ripetuti tentativi, le ricorrenti non riuscivano a rifornirsi.
36. Vista la situazione, il 18 novembre 1999 le ricorrenti chiedevano alla Commissione, ai sensi dell’art. 232 CE, di:
1) prendere gli opportuni provvedimenti affinché esse potessero utilizzare i titoli del quarto trimestre rilasciati per le importazioni da paesi ACP per effettuare importazioni di banane da paesi latino-americani o da altri paesi terzi;
2) disporre, in ogni caso, che le cauzioni relative ai titoli in oggetto, qualora rimaste inutilizzate, fossero svincolate, non essendo imputabile ai rispettivi titolari la loro mancata utilizzazione.
37. Le ricorrenti, essendo rimasta senza esito tale domanda, comunicavano alla Commissione, con telefax 22 dicembre 1999, che i titoli di cui trattasi sarebbero scaduti il 7 gennaio 2000 e invitavano l’istituzione a prendere posizione in merito.
38. Con lettera 26 gennaio 2000, n. 02418, inviata al legale delle ricorrenti, la Commissione rispondeva nei seguenti termini:
«Nella Sua lettera del 22 dicembre 1999 Lei ha fatto riferimento a talune difficoltà incontrate da alcuni operatori nell’utilizzare i certificati d’importazione di banane rilasciati a titolo del quarto trimestre 1999, segnatamente per l’importazione di banane originarie dei paesi ACP.
In primo luogo è opportuno costatare che la natura del problema è essenzialmente commerciale e, come tale, è riconducibile unicamente alla sfera di attività dell’operatore economico. In effetti, il problema sollevato riguarda la ricerca di partner commerciali per l’acquisto ed il trasporto di alcuni prodotti e, più in particolare, nel caso di cui trattasi, di banane originarie dei paesi ACP. Per quanto spiacevole, il fatto che i Suoi clienti non abbiano potuto concludere dei contratti di fornitura di banane ACP costituisce parte del rischio commerciale che è normalmente assunto dagli operatori.
Infine, devo osservare che tali difficoltà non riguardano che alcuni operatori, la cui configurazione non è peraltro precisata, e che un intervento della Commissione rischierebbe di favorire taluni operatori a scapito di altri che hanno assunto i rischi legati agli obblighi che hanno contratto».
39. D’altro canto, le competenti autorità nazionali incameravano le cauzioni versate dalle ricorrenti, ritenendo che i motivi fatti valere dalle medesime per ottenere il rimborso di tali cauzioni non costituissero una causa di forza maggiore, unica ipotesi che consente il rimborso.
40. I fatti all’origine della causa T‑46/01 si riferiscono al quarto trimestre del 2000. Riguardo a tale periodo, il saldo restante dei quantitativi di riferimento individuale disponibili per ognuna delle ricorrenti era così ripartito:
Alessandrini Srl						5 667 kg
Anello Gino di Anello Luigi & C. S.n.c.			5 140 kg
Arpigi SpA							15 792 kg
Bestfruit Srl							7 290 kg
Co-Frutta SpA						236 746 kg
Co-Frutta soc.coop. a rl					80 301 kg
Dal Bello Sife Srl						4 110 kg
Frigofrutta Srl							8 266 kg
Garletti Snc							7 329 kg
London Fruit Ltd						324 124 kg
41. Atteso che le domande di titoli per le banane di paesi terzi risultavano superiori ai quantitativi disponibili, la Commissione stabiliva, con il regolamento (CE) n. 1971/2000, i quantitativi ancora disponibili per l’importazione relativa all’ultimo trimestre del 2000 (9) . Ai sensi dell’allegato di tale regolamento potevano ancora essere rilasciati titoli di importazione per banane ACP tradizionali sino a concorrenza di 329 787,675 tonnellate, banane per le quali le ricorrenti tuttavia non chiedevano titoli.
42. In data 10 ottobre 2000 le ricorrenti chiedevano alla Commissione, ai sensi dell’art. 232 CE, in via principale, di prendere provvedimenti ai sensi dell’art. 20, lett. d), del regolamento n. 404/93 per assegnare loro, per il quarto trimestre 2000, titoli di importazione di banane di paesi terzi corrispondenti ai residui quantitativi di riferimento individuali loro attribuiti. In subordine, esse chiedevano alla Commissione di risarcire il lucro cessante derivante dall’impossibilità di importare e commercializzare tali banane.
43. Con lettera 8 dicembre 2000, AGR 030905, inviata al legale delle ricorrenti, la Commissione respingeva tali domande rilevando quanto segue:
«Nella Sua lettera del 10 ottobre 2000 Lei informa la Commissione di difficoltà incontrate da alcuni operatori per trovare banane al fine di utilizzare interamente nel quarto trimestre i quantitativi di riferimento che sono stati loro notificati a titolo dell’anno 2000, nell’ambito del regime dei contingenti tariffari all’importazione.
Le difficoltà cui Lei fa riferimento sono essenzialmente di natura commerciale. Devo purtroppo sottolineare che la regolamentazione comunitaria non accorda alcuna competenza alla Commissione in materia. D’altronde, Lei stesso lo riconosce allorquando afferma che gli operatori che non abbiano rapporti abituali con i produttori di banane ACP incontrano difficoltà ad accedere a tali merci.
Lei afferma, d’altronde, che gli operatori che Lei rappresenta si trovano nell’impossibilità di utilizzare completamente i quantitativi di riferimento che sono stati loro concessi.
Tengo a precisarLe che in diritto i quantitativi di riferimento costituiscono soltanto opportunità per gli operatori, determinate sulla base della loro attività anteriore, in applicazione della regolamentazione comunitaria, e che conferiscono agli interessati soltanto il diritto di presentare domande per ottenere certificati d’importazione al fine di poter effettuare le operazioni commerciali che abbiano potuto concludere con fornitori dei paesi produttori.
Infine devo aggiungere che, sulla base delle informazioni che Lei ha inviato alla Commissione, sembra che le difficoltà a cui Lei fa riferimento non [abbiano] “carattere transitorio”, nel senso che [hanno] la loro origine nel passaggio dal regime precedente al 1999 a quello applicato a partire da questa data. La disposizione dell’articolo 20, lettera d), del regolamento n. 404/93 non permette dunque alla Commissione di adottare le misure specifiche, come Lei chiede».
IV – Il ricorso di annullamento proposto dinanzi al Tribunale di primo grado
44. Avverso le dette comunicazioni della Commissione 26 gennaio 2000 (causa T‑93/00) e 8 dicembre de 2000 (causa T‑46/01) le imprese interessate proponevano ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado.
45. In ognuno dei ricorsi le ricorrenti deducevano, a titolo di eccezione di illegittimità ex art. 41 CE, tre motivi attinenti, rispettivamente, alla violazione del regolamento n. 404/93, alla violazione del diritto di proprietà e del principio di libera iniziativa economica, nonché alla violazione del divieto di discriminazione.
V – La sentenza impugnata
46. Nella sentenza del Tribunale di primo grado 10 aprile 2003 viene anzitutto esaminata l’eccezione di irricevibilità, sollevata dalla Commissione, per difetto di legittimazione attiva delle ricorrenti.
47. Sebbene entrambe le lettere impugnate costituissero risposte a domande di natura distinta, il giudice di merito ha ritenuto che entrambe si riferissero al potere della Commissione di adottare misure ai sensi dell’art. 20, lett. d), del regolamento n. 404/93 (10) . La decisione di non esercitare tale potere avrebbe inciso, secondo il Tribunale, direttamente e individualmente sugli interessi dei soggetti destinatari delle comunicazioni medesime, modificando in misura rilevante la loro situazione giuridica (11) .
48. Respinta tale eccezione di irricevibilità, il Tribunale è quindi passato all’esame dei tre motivi dedotti dalle ricorrenti in primo grado relativi all’illegittimità del regolamento della Commissione n. 2362/98, riguardanti, rispettivamente: la violazione del relativo fondamento normativo, vale a dire il regolamento del Consiglio n. 404/93; la violazione del diritto di proprietà e del principio di libertà economica; infine, l’inosservanza del divieto di discriminazione.
49. La sentenza impugnata ha respinto tali motivi, rilevando che le ricorrenti non avevano dimostrato l’esistenza di un nesso giuridico diretto tra le lettere 26 gennaio 2000 e 8 dicembre 2000, da un lato, e le disposizioni del regolamento n. 2362/98, dall’altro (12) .
50. A parere delle ricorrenti, la Commissione era tenuta, per effetto dell’art. 20, lett. d), del regolamento n. 404/93, a prendere atto dell’impossibilità pratica di reperire banane ACP e a consentire loro di importare banane di paesi terzi a concorrenza dei loro quantitativi di riferimento individuali residui (13) .
Il Tribunale ha quindi rilevato l’ampia discrezionalità di cui gode la Commissione nell’adozione di «particolari misure che possono rendersi necessarie» per agevolare il passaggio dal regime del 1993 a quello del 1999, limitando il proprio sindacato di legittimità alla sussistenza di un errore manifesto di valutazione. Tuttavia, a parere del giudice di merito, l’eventuale danno lamentato dalle ricorrenti non era derivato direttamente da tale transizione, bensì dalla loro incapacità di procurarsi banane ACP nel quarto trimestre del 1999 (riguardo alla causa T‑93/00 ) ovvero dalla loro omessa richiesta di titoli di importazione di banane ACP nell’ambito del quarto trimestre del 2000 (riguardo alla causa T‑46/01) (14) .
Ciò premesso, nella sentenza il Tribunale afferma che la Commissione, rifiutandosi di adottare misure ai sensi dell’art. 20, lett. d), del regolamento n. 404/93, non ha ecceduto i limiti del proprio potere discrezionale e ha conseguentemente rigettato in toto il motivo (15) .
51. Il Tribunale ha tuttavia riconosciuto, riguardo alla causa T‑93/00, che, anche se l’argomento delle ricorrenti potrebbe essere inteso nel senso di attribuire all’entrata in vigore del regime del 1999 l’impossibilità di trovare interlocutori commerciali, resta il fatto che le ricorrenti non hanno adeguatamente dimostrato che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione rifiutando di accogliere la loro richiesta di misure ai sensi dell’art. 20, lett. d), del regolamento n. 404/903 (16) .
52. Il Tribunale ha infine esaminato la domanda di risarcimento del danno dedotta dalle imprese ricorrenti per illegittimo comportamento della Commissione, consistente nell’aver attuato una gestione unificata dei contingenti tariffari corrispondenti ai paesi terzi e ACP, nonché, in particolare, nella globalizzazione dei quantitativi di riferimento e nell’inerzia dell’istituzione nel rimediare alle conseguenze negative che ne sarebbero derivate.
53. La sentenza impugnata ha accolto la tesi della Commissione secondo cui non sussiste nesso di causalità tra le modificazioni risultanti dal regolamento n. 2362/98 e le difficoltà di approvvigionamento di banane ACP incontrate dalle ricorrenti.
54. A parere del Tribunale, «nella causa T‑93/00, il danno lamentato trae origine dal fatto [che] le ricorrenti non sono state in grado di trovare fornitori idonei a rifornirle di banane ACP nel corso del quarto trimestre del 1999. Quanto alla causa T‑46/01, il lucro cessante lamentato dalle ricorrenti è direttamente imputabile alla loro negligenza. Esse non hanno cercato di ottenere titoli di importazione per banane ACP per il quarto trimestre del 2000, alle condizioni previste dal regolamento n. 1971/2000, una volta che i quantitativi di banane paesi terzi si erano esauriti. D’altra parte, nonostante i problemi incontrati nel corso del quarto trimestre del 1999, esse non hanno cercato di allacciare contatti con fornitori di banane ACP nel corso del 2000 per poter essere in condizione di rifornirsi durante il quarto trimestre di tale anno» (17) .
VI – Analisi dell’impugnazione
55. Con il presente ricorso si chiede:
– l’annullamento della sentenza impugnata nella parte relativa alla domanda di risarcimento del danno;
– la condanna della Commissione a risarcire alle ricorrenti il danno subìto derivante dalla mancata concessione di titoli d’importazione di banane di paesi terzi;
– la condanna della convenuta alle spese dell’intero procedimento.
56. La Commissione, dal canto suo, chiede che il ricorso venga dichiarato irricevibile e, in subordine, respinto. Nell’ipotesi di annullamento parziale della sentenza impugnata, l’istituzione chiede che la causa venga rinviata al Tribunale affinché questo possa pronunciarsi sul merito, sempre con condanna delle ricorrenti alle spese.
57. L’eccezione di irricevibilità si fonda sulla pretesa mutatio litis operata dalle ricorrenti che, a differenza della domanda dedotta in primo grado, chiederebbero ora alla Corte di pronunciarsi direttamente sulla responsabilità extracontrattuale della Commissione.
58. In considerazione delle circostanze in cui viene proposta la presente impugnazione, appare opportuno esaminare la questione della ricevibil ità dell’azione di responsabilità unitamente al merito della causa.
59. Le ricorrenti contestano al Tribunale di aver erroneamente disatteso il complesso di argomenti dedotti a sostegno della domanda di risarcimento, in quanto, imputando il danno subito dalle ricorrenti stesse alla loro incapacità di importare banane ACP, non avrebbe riconosciuto l’impossibilità di ottenere i titoli di importazione loro spettanti per i quantitativi di riferimento corrispondenti a paesi terzi; inoltre, se la Commissione non avesse promosso i contingenti tariffari unificati e la globalizzazione dei quantitativi di riferimento, le ricorrenti avrebbero potuto ottenere tali titoli di importazione.
Le ricorrenti considerano che la loro azione mirava, essenzialmente, a evidenziare che il regolamento n. 2362/98 costituiva la fonte diretta dei danni da esse subiti.
60. Le ricorrenti censurano, infine, i punti 56 e 57 della sentenza impugnata – in cui vengono riassunte le domande delle parti –, nei limiti in cui, erroneamente, si insinua che i danni subiti sono imputabili alle lettere del 26 gennaio 2000 e 8 dicembre 2000.
61. La Commissione chiede che il ricorso venga dichiarato irricevibile in toto, limitandosi alla richiesta di risarcimento del danno, senza contestare quanto dichiarato dal Tribunale in merito all’asserita illegittimità del regolamento n. 2362/98.
62. Quanto all’annullamento parziale della sentenza impugnata, la Commissione sostiene che le ricorrenti confondono taluni aspetti del preteso danno – vale a dire, il fatto di non aver esaurito i rispettivi quantitativi di riferimento – con il necessario nesso di causalità fra tale danno e il preteso comportamento illegittimo da cui il danno stesso deriverebbe.
63. Quanto alla censura relativa alla carente redazione dei punti 56 e 57 della sentenza impugnata, la Commissione ritiene che essi riassumano correttamente il contenuto della controversia fra le parti alla luce delle argomentazioni esposte tanto nella fase scritta quanto in quella orale del procedimento.
64. La Commissione rileva inoltre che, qualora il giudice a quo avesse ritenuto che la domanda di risarcimento del danno si basasse esclusivamente sulle due menzionate lettere, delle quali aveva già riconosciuto la legittimità, non sarebbe passato all’esame del nesso di causalità, atteso che, in assenza di comportamento illecito imputabile, non sussisterebbe responsabilità.
65. Le ricorrenti incentrano la loro strategia sulla dimostrazione che il Tribunale, nell’esaminare la domanda di risarcimento, doveva esaminare la legittimità del regolamento n. 2362/98, atteso che questo non solo si poneva in contrasto con il dettato del regolamento del Consiglio n. 404/93, bensì violava anche il diritto fondamentale di proprietà e di libero esercizio di un’attività economica nonché il principio di non discriminazione.
66. Per quanto attiene alla violazione dell’obbligo dettato dall’art. 20, lett. d), del regolamento n. 404/93, le ricorrenti sostengono che il cambiamento di regime introdotto nel 1999 ha ridotto le loro possibilità di approvvigionamento di banane di paesi terzi per gli interi quantitativi di riferimento.
67. Nella sentenza impugnata, il Tribunale, dopo aver imputato il danno subito dalle ricorrenti al loro stesso comportamento, ha omesso di verificare la veridicità delle affermazioni delle ricorrenti medesime secondo le quali l’impossibilità di reperire fornitori di banane ACP era conseguenza delle modalità di applicazione del regime del 1999. Infatti, nella sua decisione il Tribunale indica correttamente le cause prossime dei danni economici procurati alle ricorrenti, vale a dire l’impossibilità di approvvigionarsi e di ottenere i titoli di importazione negli ultimi trimestri, rispettivamente, degli esercizi 1999 e 2000. Tuttavia, esso non si è pronunciato sulla causa remota di tali disfunzioni, ossia le conseguenze prodotte dal regolamento n. 2362/98 sull’attività commerciale degli operatori.
68. La Corte europea dei diritti dell’uomo ha dichiarato, riguardo alla nozione di equo giudizio, che l’art. 6, primo comma, della Convenzione di Roma 4 novembre 1950 non impone che gli organi giurisdizionali si pronuncino dettagliatamente in ordine ad ognuno degli argomenti dedotti dalle parti. Tuttavia, quando, in considerazione delle caratteristiche del singolo contenzioso, un motivo o un’eccezione vengono formulati in termini chiari e precisi, fondandosi su elementi probatori esaurienti, e risultano determinanti ai fini dell’esito della controversia, la relativa motivazione non può mancare, poiché, diversamente, si creerebbe incertezza in ordine a tali argomenti, in particolare se il loro esame sia stato dimenticato e se essi siano stati respinti, e soprattutto in ordine a tutti i motivi che hanno portato ad una diversa soluzione (18) .
69. I ricorsi introduttivi del procedimento, oltre ad aver posto in risalto la pretesa invalidità del regolamento n. 26362/98, indicano le ripercussioni di tale normativa sull’attività economica del settore e sulla possibilità per le imprese tradizionalmente importatrici di banane di paesi terzi di approvvigionarsi di frutta di origine ACP.
70. A parere delle ricorrenti, l’introduzione della gestione unificata dei contingente tariffari, al pari della globalizzazione dei quantitativi di riferimento, avrebbe conservato, anzi rafforzato, la posizione privilegiata detenuta dagli importatori di banane ACP. Mentre, per quanto attiene al regime del 1993, gli operatori specializzati in paesi terzi accedevano liberamente al mercato delle banane ACP, il nuovo sistema li obbliga ad utilizzare i rispettivi quantitativi di riferimento.
71. A loro parere, il fatto che più di un terzo dei quantitativi di banane tradizionali ACP non sia stato utilizzato dimostra che il nuovo meccanismo favorisce gli operatori ACP, a detrimento degli importatori da paesi terzi.
72. Le considerazioni delle ricorrenti non brillano né per chiarezza né per il loro carattere persuasivo. Le nuove modalità di unificazione dei quantitativi di riferimento e di gestione unificata dei contingenti tariffari sembrano aver provocato un travaso della domanda di importazione dalle banane ACP a quelle di paesi terzi, con il conseguente prematuro esaurimento del contingente riservato a quest’ultima categoria.
Le ricorrenti non forniscono ulteriori informazioni sul tipo di difficoltà riscontrate nel tentativo di rifornirsi di banane ACP nel corso del quarto trimestre del 1999. Al punto 33 della sentenza impugnata si rileva che le ricorrenti non sono riuscite a rifornirsi di banane ACP «nonostante ripetuti tentativi».
Tale circostanza – che lascia intendere assenza di negligenza da parte delle imprese interessate – doveva indurre il Tribunale di primo grado a verificare la verosimiglianza delle ulteriori considerazioni relative all’origine dei danni e, eventualmente, ad esaminare la questione dell’invalidità del regolamento n. 2352/98.
73. Se si ammette, anche solo a fini dialettici, che le ricorrenti, dando prova di ragionevole diligenza, non abbiano reperito fornitori di banane ACP per il quarto trimestre del 1999, può risultare ammissibile che, riguardo all’ultimo trimestre dell’esercizio seguente, abbiano desistito dal rinnovare sforzi così inutili.
Occorre inoltre tener presenti le difficoltà insite nella prova di un fatto negativo, quale l’assenza di una ragionevole aspettativa di individuare un partner commerciale in un determinato momento.
74. Ritengo, pertanto, che nella causa T‑93/00 così come – ancorché in minor misura – nella causa T‑46/01, le ricorrenti abbiano dedotto un motivo sufficientemente chiaro e pertinente che meritava, quantomeno, che il giudice di primo grado lo respingesse espressamente.
75. Avendo il Tribunale omesso tale esame, la sentenza impugnata è viziata da un errore di diritto, consistente nella violazione di uno dei requisiti di un equo giudizio. Ritengo, conseguentemente, che essa debba essere annullata nei limiti in cui, al punto 108, il Tribunale si è limitato a consierare il comportamento delle ricorrenti quale causa esclusiva del danno lamentato, senza esaminare le conseguenze derivanti dall’applicazione del nuovo regime istituito per effetto dell’entrata in vigore del regolamento n. 2362/98.
VII – Analisi del merito
76. Ai termini dell’art. 54 dello Statuto (CE) della Corte, «quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. In tal caso, essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo». Una delle fattispecie in cui trova applicazione la possibilità offerta da tale disposizione è quella dell’errore in iudicando, sempre che l’esposizione dei fatti risulti completa e sufficiente per una pronuncia definitiva sulla controversia e non occorra raccogliere ulteriori prove. Così sembra aver inteso la Corte nella sua giurisprudenza, senza avere peraltro mai espresso le ragioni per cui lo stato degli atti le consenta di statuire definitivamente sulla controversia, limitandosi ad affermare laconicamente, ad esempio, che essa «ritiene che ciò si verifichi nel presente caso» (19) . In altre parole, la Corte deve pronunciarsi sul merito della controversia quando dagli atti risulti che la causa è matura per la decisione; il che impone quindi di esaminare, seppur sommariamente, i principali elementi della domanda di risarcimento del danno proposta dalle ricorrenti e, a tal fine, analizzare i motivi concreti di annullamento dedotti riguardo al regolamento n. 2362/98. Inoltre, al fine di tutelare i diritti processuali delle ricorrenti, le parti sono state invitate a concentrare, nella fase orale, le rispettive osservazioni sull’eventuale invalidità del detto regolamento.
77. Orbene, le ricorrenti deducono, rinviando a quanto dedotto nell’ambito dell’eccezione di illegittimità sollevata in primo grado, tre distinti motivi di annullamento.
78. A loro parere, il regolamento n. 2362/98 sarebbe illegittimo non solo perché in contrasto con il regolamento n. 404/93, come modificato dal regolamento n. 1637/98 (primo motivo di annullamento), bensì anche per violazione dei diritti fondamentali di proprietà e di libera iniziativa economica (secondo motivo), nonché del principio di non discriminazione (terzo motivo).
79. Nell’ambito del primo motivo di annullamento menzionato, esse contestano, da un lato, la fissazione del triennio 1994-1996 quale riferimento ai fini dell’attribuzione dei quantitativi.
80. La scelta del periodo controverso incide sul calcolo dei quantitativi individuali autorizzati, atteso che ad ogni operatore viene concesso un quantitativo corrispondente, sulla base della media delle sue importazioni effettuate nei tre esercizi considerati. Tuttavia, la domanda di risarcimento del danno dedotta nel presente procedimento si fonda sull’impossibilità di ottenere titoli di importazione per i quantitativi concessi alle ricorrenti, come riconosciuto dalla difesa di queste ultime in occasione dell’udienza in sede di impugnazione. La discussione relativa alle modalità di previa ripartizione dei quantitativi di riferimento è estranea all’oggetto del giudizio. Tale argomento dev’essere pertanto respinto in quanto manifestamente non pertinente.
81. Le ricorrenti censurano, d’altro canto, l’adozione del metodo di gestione unificata dei contingenti tariffari che, unitamente alla globalizzazione dei quantitativi di riferimento, avrebbe determinato un rafforzamento della posizione privilegiata degli importatori di banane ACP.
82. A parere della Commissione, il carattere unitario del contingente favorisce gli interscambi ed incrementa la libertà degli operatori. In assenza di distinzione tra importatori di banane ACP e di banane di paesi terzi verrebbe offerta agli uni e agli altri la possibilità di approvvigionarsi di frutta da qualsivoglia fonte.
83. È sufficiente rilevare che l’art. 19 del regolamento n. 404/93, come modificato, attribuisce alla Commissione un ampio potere discrezionale nell’applicazione della normativa di base, con l’unico vincolo che il metodo prescelto tenga conto dei flussi di scambi tradizionali. Inoltre, l’art. 20, lett. a), del regolamento medesimo, come modificato, impone all’istituzione di adottare le misure necessarie per l’assolvimento degli obblighi derivanti dagli accordi conclusi con la Comunità conformemente all’art. 228 del Trattato.
84. Va ricordato che, in materia di agricoltura, la Commissione è autorizzata ad adottare tutti i provvedimenti necessari o utili per l’attuazione della disciplina di base, purché rispettino i pertinenti criteri di validità (20) .
85. Orbene, nessun elemento addotto dalle ricorrenti induce a ritenere che l’istituzione comunitaria, nello scegliere il criterio di gestione e nel conciliarlo con gli obiettivi assegnati, abbia manifestamente ecceduto i limiti del potere discrezionale concessole dal Consiglio.
86. In secondo luogo, le ricorrenti lamentano che l’impossibilità di ottenere i titoli di importazione per banane di paesi terzi abbia determinato una violazione del loro diritto di proprietà e di libera iniziativa economica.
87. Nell’organizzazione comune del mercato delle banane i quantitativi di riferimento non sono altro che un’autorizzazione a importare. Sebbene sia il diritto di proprietà sia la libertà di esercizio delle attività professionali facciano parte dei principi generali del diritto comunitario, essi non costituiscono tuttavia prerogative assolute, ma vanno considerati alla luce della loro funzione sociale. Ne consegue che possono essere apportate restrizioni, in particolare, nell’ambito di un’organizzazione comune di mercato, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità e non costituiscano un intervento sproporzionato ed inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (21) .
88. L’istituzione del contingente comunitario e delle sue norme di ripartizione non mette in discussione il diritto di proprietà degli operatori di banane di paesi terzi, atteso che nessuno può rivendicare tale diritto di proprietà riguardo ad una quota di mercato detenuta anteriormente al sorgere di un’organizzazione comune dei mercati, dal momento che tale quota di mercato rappresenta solo una posizione economica momentanea esposta agli imprevisti di un mutamento delle circostanze.
89. Un operatore non può neppure invocare un diritto acquisito né un legittimo affidamento nella conservazione di una situazione esistente, atteso che le istituzioni comunitarie sono in grado di modificarla nell’ambito del loro potere discrezionale, esercitato entro i limiti consentiti (22) .
90. Nessun elemento addotto dalle ricorrenti consente di ritenere che l’operato della Commissione abbia inciso sulla sostanza stessa dei diritti fondamentali invocati.
91. Le ricorrenti lamentano, in terzo e ultimo luogo, che il sistema istituito dal regolamento de quo produrrebbe discriminazioni tra gli importatori che si riforniscono tradizionalmente nei paesi terzi e quelli che si rivolgono invece ai paesi ACP, a detrimento dei primi.
92. Tale affermazione dev’essere disattesa, senza necessità di un suo esame in dettaglio, poiché le ricorrenti non hanno precisato in che misura la pretesa disparità di trattamento ha inciso sul sorgere dell’obbligo di risarcimento da esse fatto valere.
93. In sintesi, nessun elemento addotto dalle ricorrenti è idoneo a dimostrare l’illegittimità del regolamento n. 2362/98, il che dispensa dall’esaminare se ricorrano gli ulteriori requisiti per la proposizione di un’azione per responsabilità extracontrattuale della Comunità.
VIII – Sulle spese
94. Ai termini dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, applicabile al giudizio d’impugnazione per effetto dell’art. 118, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Nonostante l’annullamento della sentenza impugnata, la domanda delle ricorrenti dev’essere respinta quanto al merito. Esse devono essere quindi condannate a tutte le spese del giudizio.
IX – Conclusione
95. Alla luce delle suesposte considerazioni suggerisco alla Corte di:
1) annullare la sentenza del Tribunale 10 aprile 2003 (cause riunite T‑93/00 e T‑46/01);
2) respingere la domanda;
3) condannare le ricorrenti alle spese.
(1) .
(2)
–	GU L 47, pag. 1.
(3)
–	GU L 142, pag. 6.
(4)
–	GU L 293, pag. 32.
(5)
–	GU L 31, pag. 2.
(6)
–	GU L 126, pag. 6.
(7)
–	Pubblicati nell'allegato al regolamento (CE) della Commissione 20 agosto 1999, n. 1824, recante modifica del regolamento (CE) n. 1623/1999 che fissa taluni quantitativi all'importazione di banane nella Comunità per il quarto trimestre del 1999, nel quadro dei contingenti tariffari e del quantitativo di banane tradizionali ACP (GU L 221, pag. 6).
(8)
–	Quantitativo fissato dal regolamento (CE) della Commissione 17 settembre 1999, n. 1998, relativo al rilascio dei titoli d'importazione per le banane nel quadro dei contingenti tariffari e delle banane ACP tradizionali per il quarto trimestre 1999 e alla presentazione di nuove domande (GU L 247, pag. 10).
(9)
– 	Regolamento (CE) della Commissione 18 settembre 2000, n. 1971, relativo al rilascio dei titoli d'importazione per le banane nel quadro dei contingenti tariffari e delle banane ACP tradizionali per il quarto trimestre 2000 e alla presentazione di nuove domande (GU L 235, pag. 10).
(10)
– 	Quanto alla prima, le ricorrenti nel presente procedimento chiedevano che i loro titoli venissero destinati all'importazione di banane da paesi terzi nel quarto trimestre del 1999 oltre allo svincolo delle corrispondenti cauzioni non utilizzate (punto 34 della sentenza impugnata); quanto alla seconda, le ricorrenti chiedevano il rilascio di titoli per effettuare importazioni di banane da paesi terzi corrispondenti ai residui quantitativi di riferimento individuali o, in caso contrario, il risarcimento del relativo lucro cessante (punto 41 della sentenza impugnata).
(11)
– 	Punto 65 della sentenza del Tribunale.
(12)
– 	Ibidem, punto 81.
(13)  –	Ibidem, punto 82.
(14)
– Ibidem,
punti 86-95.
(15)
– Ibidem,
punti 91, 96 e 97.
(16)
– 	 Ibidem,
punto 92, il corsivo è mio.
(17)  –	Ibidem,
punto 108.
(18)
–	V. le sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo 9 dicembre 1994, Ruiz Torija/Spagna (serie A, n. 303 A), punti 29 e 30, e Hiro Balani/Spagna (serie A, n. 303 B), punti 27 e 28.
(19)  –	Sentenze 20 novembre 1992, causa C‑435/90 P, Parlamento/Hanning (Racc. pag. I‑949 e segg., in particolare pag. I‑989), e 15 giugno 1994, causa C‑137/92 P, Commissione/BASF e a. (Racc. pag. I‑2555, punto 55).
(20)
–	Sentenze 17 ottobre 1995, causa C‑478/93, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I‑3081, punto 31), e 30 settembre 2003, causa C‑239/01, Germania/Commissione (Racc. pag. I‑10333, punto 55).
(21)
–	Sentenze 11 luglio 1989, causa 265/87, Schraeder (Racc. pag. 2237, punto 15), e 13 luglio 1989, causa 5/88, Wachauf (Racc. pag. 2609, punto 18).
(22)
–	Sentenza della Corte 28 ottobre 1982, causa 52/81, Faust/Commissione (Racc. pag. 3745, punto 27).