62011CJ0061_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑61/11 PPU,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Corte d’appello di Trento (Itaalia) 2. veebruari 2011. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 10. veebruaril 2011, kriminaalasjas
Hassen El Dridi alias
Soufi Karimi
süüdistuses
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees A. Tizzano, kohtunikud J.‑J. Kasel, M. Ilešič (ettekandja), E. Levits ja M. Safjan,
kohtujurist: J. Mazák,
kohtusekretär: ametnik A. Impellizzeri,
arvestades eelotsusetaotluse esitanud kohtu 2. veebruari 2011. aasta taotlust, mis saabus Euroopa Kohtusse 10. veebruaril 2011 ja mida täiendati 11. veebruaril 2011, lahendada eelotsusetaotlus Euroopa Kohtu kodukorra artikli 104b alusel kiirmenetluses,
arvestades esimese koja 17. veebruari 2011. aasta otsust see taotlus rahuldada,
arvestades kirjalikus menetluses ja 30. märtsi 2011. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– H. El Dridi, esindajad: avvocato M. Pisani ja avvocato L. Masera,
– Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato L. D’Ascia,
– Euroopa Komisjon, esindajad: M. Condou‑Durande ja L. Prete,
olles ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT L 348, lk 98) artikleid 15 ja 16.
2. See taotlus esitati menetluses H. El Dridi vastu, kellele mõisteti üheaastane vangistus süüteo eest, mis seisneb ebaseaduslikus mõjuva põhjuseta Itaalia territooriumil viibimises, mis rikub Questore di Udine (Udine politseiülem) poolt tema suhtes tehtud lahkumisettekirjutust.
Õiguslik raamistik
Liidu õigusnormid
3. Direktiivi 2008/115 põhjendused 2, 6, 13, 16 ja 17 on sõnastatud järgmiselt:
„(2) 4. ja 5. novembril 2004 Brüsselis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel nõuti tõhusat väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitikat, mis põhineks ühistel nõuetel, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust.
[…]
(6) Liikmesriigid peaksid tagama, et kolmandate riikide kodanike ebaseadusliku riigisviibimise lõpetamine toimub õiglase ja läbipaistva korra kohaselt. […]
[…]
(13) Sunnimeetmete võtmisel tuleks selgesõnaliselt kohaldada proportsionaalsuse ja tulemuslikkuse põhimõtteid seoses võetud abinõude ja taotletavate eesmärkidega. […]
[…]
(16) Väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise kasutamist tuleks piirata ja selle suhtes tuleks kohaldada proportsionaalsuse põhimõtet seoses võetud abinõude ja taotletavate eesmärkidega. Kinnipidamine on õigustatud ainult tagasisaatmise ettevalmistamiseks või väljasaatmise läbiviimiseks ja kui leebemate sunnimeetmete võtmine ei oleks piisav.
(17) Kinnipeetud kolmandate riikide kodanikke tuleks kohelda inimlikul ja väärikal moel, austades nende põhiõigusi ning järgides rahvusvahelist ja siseriiklikku õigust. Ilma et see piiraks siseriiklike õigusaktidega reguleeritud esialgset kinnipidamist õiguskaitseorganite poolt, tuleks kinnipidamist teostada üldjuhul spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes.”
4. Direktiivi 2008/115 artikkel 1 „Sisu” näeb ette:
„Käesolevas direktiivis sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvatele põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.”
5. Direktiivi artikli 2 lõiked 1 ja 2 sätestavad:
„1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes.
2. Liikmesriigid võivad otsustada mitte kohaldada käesolevat direktiivi kolmandate riikide kodanike suhtes:
[…]
b) kelle suhtes rakendatakse tagasisaatmist kriminaalkaristusena või kriminaalkaristuse tagajärjena vastavalt siseriiklikule õigusele või kelle suhtes rakendatakse väljaandmismenetlust.”
6. Direktiivi 2008/115 artikli 3 punktis 4 on mõiste „tagasisaatmisotsus” määratletud kui „haldus‑ või kohtuotsus või ‑akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigisviibimine on ebaseaduslik ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus”.
7. Direktiivi artikli 4 lõige 3 sätestab:
„Käesolev direktiiv ei piira liikmesriigi õigust võtta vastu või säilitada sätteid, mis on soodsamad isikutele, kelle suhtes käesolevat direktiivi kohaldatakse, tingimusel et sellised sätted on käesoleva direktiiviga kooskõlas.”
8. Sama direktiivi artikli 6 lõikes 1 on sätestatud, et „[i]lma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult”.
9. Direktiivi 2008/115 artikkel 7 „Vabatahtlik lahkumine” on sõnastatud järgmiselt:
„1. Tagasisaatmisotsusega nähakse ette sobiv, seitsme kuni kolmekümne päeva pikkune tähtaeg vabatahtlikuks lahkumiseks, ilma et see piiraks lõigetes 2 ja 4 osutatud erandite tegemist. Liikmesriigid võivad oma siseriiklikes õigusaktides sätestada, et nimetatud tähtaeg võimaldatakse ainult asjaomase kolmanda riigi kodaniku taotlusel. Sellisel juhul teavitavad liikmesriigid asjaomaseid kolmandate riikide kodanikke sellise taotluse esitamise võimalusest.
[…]
3. Vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul võib kehtestada teatavaid kohustusi, mille eesmärk on vältida põgenemise ohtu, nagu korrapärane ilmumine ametiasutustesse, piisava rahalise tagatise määramine, dokumentide loovutamine või kohustus viibida kindlaksmääratud kohas.
4. Liikmesriigid võivad jätta vabatahtliku lahkumise tähtaja määramata või määrata alla seitsmepäevase tähtaja, kui esineb põgenemise oht või kui elamisloa taotlus on jäetud rahuldamata, kuna see osutus selgelt põhjendamatuks või pettusel põhinevaks, või kui asjaomane isik kujutab endast ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.”
10. Direktiivi artikli 8 lõiked 1 ja 4 sätestavad:
„1. Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagasisaatmisotsuse täitmiseks juhul, kui artikli 7 lõike 4 kohast tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või kui tagasipöördumiskohustust ei ole artikli 7 kohaselt vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul täidetud.
[…]
4. Kui liikmesriik võtab väljasaatmisel vastupanu avaldava kolmanda riigi kodaniku väljasaatmiseks viimase võimalusena sunnimeetmeid, on sellised meetmed proportsionaalsed ega ületa mõistliku jõu piire. Neid rakendatakse siseriikliku õiguse kohaselt kooskõlas põhiõigustega ja asjaomase kolmanda riigi kodaniku väärikust ja füüsilist puutumatust austades.”
11. Sama direktiivi IV peatüki alla kuuluv artikkel 15, mis puudutab kinnipidamist väljasaatmise eesmärgil, on sõnastatud järgmiselt:
„1. Kui muid piisavaid, kuid leebemaid sunnimeetmeid ei ole konkreetsel juhul võimalik tulemuslikult kohaldada, võivad liikmesriigid kinni pidada ainult kolmanda riigi kodaniku, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks, eelkõige kui:
a) on olemas põgenemise oht või
b) asjaomane kolmanda riigi kodanik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab neid.
Iga kinnipidamine on võimalikult lühike ja see kestab ainult seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine, ning see viiakse ellu nõuetekohase hoolsusega.
[…]
3. Igal juhul vaadatakse kinnipidamine läbi mõistlike ajavahemike möödudes kas asjaomase kolmanda riigi kodaniku taotlusel või ex officio . Pikaajalise kinnipidamise korral toimub läbivaatamine kohtuasutuse järelevalve all.
4. Kui ilmneb, et väljasaatmine ei ole enam mõistlik õiguslikel või muudel kaalutlustel või lõikes 1 sätestatud tingimused enam ei kehti, ei ole kinnipidamine enam õigustatud ning asjaomane isik vabastatakse viivitamatult.
5. Kinnipidamine kestab seni, kuni on täidetud lõikes 1 sätestatud tingimused ning kuni see on vajalik eduka väljasaatmise tagamiseks. Iga liikmesriik sätestab kinnipidamise piiratud kestuse, mis ei tohi ületada kuut kuud.
6. Liikmesriigid ei tohi lõikes 5 osutatud ajavahemikku pikendada, välja arvatud piiratud ajavahemiku puhul, mis ei ületa siseriikliku õiguse kohaselt veel kahteteist kuud, kui hoolimata nende mõistlikest jõupingutustest on tõenäoline, et väljasaatmise viibimise põhjuseks on:
a) asjaomase kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumine või
b) kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine”.
12. Direktiivi 2008/115 artikli 16 „Kinnipidamistingimused” lõikes 1 on ette nähtud:
„Kinnipidamist teostatakse üldjuhul spetsiaalses kinnipidamisasutustes. Kui liikmesriigil ei ole võimalik pakkuda majutust spetsiaalses kinnipidamisasutuses ja ta peab kasutama majutamist vanglas, eraldatakse kinnipeetud kolmanda riigi kodanikud tavalistest vangidest.”
13. Direktiivi 2008/115 artikkel 18 „Eriolukord” sätestab:
„1. Olukordades, kus erakordselt suure hulga kolmanda riigi kodanike tagasisaatmine paneb liikmesriigi kinnipidamisasutuste mahutavusele või tema kohtu‑ või haldusasutustele ettenägematult suure koormuse, võib see liikmesriik sellise erandliku olukorra jätkumisel […] võtta kiireloomulisi meetmeid seoses kinnipidamistingimustega, mis kalduvad kõrvale artikli 16 lõikes 1 […] sätestatutest.
2. Selliste erakorraliste meetmete võtmisel teavitab asjaomane liikmesriik sellest komisjoni. Liikmesriik teatab komisjonile viivitamatult, kui selliste erakorraliste meetmete kohaldamiseks enam põhjust ei ole.
3. Käesolevas artiklis sätestatut ei või tõlgendada nii, et sellega lubatakse liikmesriikidel kalduda kõrvale nende üldisest kohustusest võtta kõik vajalikud üldised ja konkreetsed meetmed, tagamaks käesolevast direktiivist tulenevate kohustuste täitmine.”
14. Direktiivi 2008/115 artikli 20 lõike 1 esimese lõigu kohaselt olid liikmesriigid kohustatud jõustama direktiivi – välja arvatud artikli 13 lõike 4 – järgimiseks vajalikud õigus‑ ja haldusnormid hiljemalt 24. detsembriks 2010.
15. Vastavalt direktiivi artiklile 22 jõustus see 13. jaanuaril 2009.
Siseriiklik õigus
16. 25. juuli 1998. aasta seadusandliku dekreedi nr 286/1998, millega kehtestatakse sisserännet ja välismaalaste staatust käsitlevate sätete konsolideeritud tekst ( Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana – edaspidi „GURI” –
nr 191 regulaarne lisa, 18.8.1998), muudetud 15. juuli 2009. aasta seadusega nr 94, mis käsitleb riigi julgeolekut reguleerivaid sätteid ( GURI nr 170, 24.7.2009, edaspidi „seadusandlik dekreet nr 286/1998”), artikli 13 lõigetes 2 ja 4 on ette nähtud:
„2. Väljasaatmise otsustab prefekt, kui välismaalane:
a) on sisenenud riigi territooriumile piirikontrolli vältides ja teda ei ole […] tagasi saadetud;
b) on jäänud riigi territooriumile […] määratud tähtaja jooksul elamisluba taotlemata, välja arvatud juhul, kui selle viivituse on põhjustanud vääramatu jõud, või vaatamata elamisloa kehtetuks tunnistamisele või tühistamisele või ka elamisloa pikendamist taotlemata, kui luba on kehtivuse kaotanud enam kui 60 päeva eest. […]
[…]
4. Väljasaatmise viib alati täide questore
koos õiguskaitseorganite poolt isiku piiripunkti toimetamisega, välja arvatud lõikes 5 loetletud juhtudel.”
17. Seadusandliku dekreedi nr 286/1998 artikkel 14 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Kui ei ole võimalik väljasaatmist piiripunkti toimetamise või tagasisaatmise teel viivitamata täide viia, kuna välismaalasele tuleb abi osutada, tema isikusamasuse või kodakondsuse tuvastamiseks või seoses reisidokumentide saamisega tuleb läbi viia täiendav kontroll või kuna ükski sõiduk ega muu sobiv transpordivahend ei ole kättesaadav, teeb questore
otsuse välismaalase kinnipidamise kohta üksnes rangelt vajaliku ajavahemiku jooksul kõige lähemas spetsiaalses kinnipidamisasutuses, mis on nimetatud või mille määramise alused on kehtestatud siseministri dekreediga, mis on kooskõlastatud sotsiaalse solidaarsuse ning riigikassa‑, eelarve‑ ja majandusliku planeerimise ministritega.
[…]
5 bis Kui kinnipeetavat välismaalast ei ole võimalik majutada spetsiaalses kinnipidamisasutuses või kui viibimine sellises asutuses ei ole võimaldanud väljasaatmise või tagasisaatmise täideviimist koos piiripunkti toimetamisega, teeb questore
välismaalasele ettekirjutuse lahkuda riigi territooriumilt viie päeva jooksul. Ettekirjutus tehakse kirjaliku aktiga, mis sisaldab märget karistusõiguslike tagajärgede kohta, mille toob kaasa ebaseaduslik riigi territooriumile jäämine, sealhulgas niisuguse teo korduv toimepanek. Questore ettekirjutusele võib lisada dokumendid, mida huvitatud isik v õib vajada, et pöörduda oma riigi diplomaatilise või konsulaaresinduse poole Itaalias ning et pöörduda tagasi oma elukohariiki või selle võimatuse korral päritoluriiki.
5 ter Välismaalast, kes ilma mõjuva põhjuseta jääb ebaseaduslikult riigi territooriumile, eirates lõikes 5 bis
nimetatud questore
ettekirjutust, karistatakse ühe‑ kuni nelja‑aastase vangistusega, kui välja‑ või tagasisaatmine on määratud riigi territooriumile ebaseadusliku sisenemise tõttu […], elamisloa taotlemata jätmise tõttu või riigi territooriumil viibimisest ette nähtud tähtaja jooksul teatamata jätmise tõttu, kui ei esine vääramatut jõudu, või elamisloa kehtetuks tunnistamise või tühistamise tõttu. Kohaldatav karistus on kuuekuuline kuni üheaastane vangistus, kui väljasaatmine on määratud seetõttu, et elamisluba on enam kui 60 päeva eest kaotanud kehtivuse ja selle pikendamist ei ole taotletud või kui elamisloa taotlus jäeti rahuldamata […]. Välja arvatud juhul, kui välismaalane kannab vanglakaristust, võetakse questore
poolt artikli 5 bis
alusel tehtud lahkumisettekirjutuse rikkumise korral igal juhul uus väljasaatmismeede koos piiripunkti toimetamisega jõuorganite abil. Kui isikut ei ole võimalik piiripunkti toimetada, kohaldatakse käesoleva artikli lõigete 1–5 bis
sätteid […].
5 quater Välismaalast, kelle suhtes on võetud selline väljasaatmismeede nagu on ette nähtud lõikes 5 ter, ning kelle suhtes on tehtud uus lahkumisettekirjutus, nagu on ette nähtud lõikes 5 bis, ning kes jääb riigi territooriumile ebaseaduslikult edasi, karistatakse ühe‑ kuni viieaastase vangistusega. Lõike 5 ter
kolmandas ja neljandas lauses ette nähtud sätted on igal juhul kohaldatavad.
5 quinquies . Lõike 5 ter
esimeses lauses ja lõikes 5 quater
nimetatud süütegude korral kohaldatakse teo toimepanija suhtes kiirmenetlust [ rito direttissimo ] ning tema vahi alla võtmine on kohustuslik […].”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
18. H. El Dridi on kolmanda riigi kodanik, kes sisenes Itaalia territooriumile ebaseaduslikult ning kellel puudub elamisluba. Torino prefekt andis 8. mail 2004 tema suhtes välja väljasaatmiskorralduse.
19. Questore di Udine tegi eespool nimetatud väljasaatmiskorralduse täitmiseks 21. mail 2010 riigi territooriumilt lahkumise ettekirjutuse, mis tehti H. El Dridile samal päeval teatavaks. Lahkumisettekirjutust põhjendati sellega, et ükski sõiduk ega muu transpordivahend ei olnud kättesaadav, H. El Dridil puudusid isikut tõendavad dokumendid ning teda ei olnud võimalik vastavates struktuuriüksustes kohtade puudumise tõttu ajutiselt kinnipidamisasutusse paigutada.
20. 29. septembril 2010 teostatud kontrolli tulemusena selgus, et H. El Dridi ei ole lahkumisettekirjutust täitnud.
21. Tribunale di Trento ainukohtunik mõistis kiirmenetluses H. El Dridile seadusandliku dekreedi nr 286/1998 artikli 14 lõikes 5 ter
sätestatud süüteo eest karistusena üheaastase vangistuse.
22. H. El Dridi kaebas selle lahendi Corte d’appello di Trentosse apellatsiooni korras edasi.
23. Nimetatud kohtul on kahtlusi, kas välismaalase oma päritoluriiki tagasisaatmiseks toimuva haldusmenetluse käigus on võimalik määrata kriminaalkaristus põhjusel, et menetluse mõnest etapist ei ole kinni peetud, kuna niisugune karistus näib olevat vastuolus lojaalse koostöö põhimõttega, direktiivi 2008/115 eesmärkide saavutamise ja selle kasuliku mõju tagamise vajadusega ning karistuse proportsionaalsuse, sobivuse ja mõistlikkuse põhimõttega.
24. Kohus selgitab siinjuures, et seadusandliku dekreedi nr 286/1998 artikli 14 lõikes 5 ter
ette nähtud kriminaalkaristus määratakse pärast seda, kui direktiivis 2008/115 ette nähtud tagasisaatmisotsuse rakendamise astmelises menetluses on rikkumine tuvastatud mõnes vaheastmes, nimelt kui on eiratud üksnes lahkumisettekirjutust. Peale selle on ühe‑ kuni nelja‑aastane vangistus äärmiselt raske karistus.
25. Neil asjaoludel otsustas Corte d’appello di Trento menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas arvestades lojaalse koostöö põhimõtet, mille kasulik mõju on suunatud direktiivi eemärkide saavutamisele, ja karistuse proportsionaalsuse, sobivuse ja mõistlikkuse põhimõtteid, välistavad direktiivi 2008/115[…] artiklid 15 ja 16:
− võimaluse karistada kriminaalkorras haldusliku tagasisaatmismenetluse vaheetapis aset leidnud rikkumise eest, enne kui see menetlus on lõpule viidud, rakendades haldusmenetluses kasutada olevatest sunnimeetmetest kõige rangemat;
− võimaluse karistada kuni nelja-aastase vangistusega pelgalt selle eest, et asjaomane isik ei tee väljasaatmismenetluses koostööd – eelkõige juhul, kui ta ei järgi haldusasutuse antud esimest lahkumisettekirjutust?”
Kiirmenetlus
26. Corte d’appello di Trento esitas taotluse lahendada käesolev eelotsusetaotlus Euroopa Kohtu kodukorra artikli 104b alusel kiirmenetluses.
27. Eelotsusetaotluse esitanud kohus põhjendas seda väitega, et H. El Dridi on Tribunale di Trento poolt mõistetud karistuse täideviimiseks kinni peetud.
28. Euroopa Kohtu esimene koda otsustas pärast kohtujuristi ärakuulamist rahuldada eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotluse lahendada eelotsusetaotlus kiirmenetluses.
Eelotsuse küsimus
29. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada seda, kas direktiivi 2008/115, eelkõige selle artikleid 15 ja 16 tuleb tõlgendada nii, et selle direktiiviga on vastuolus niisugused siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis näevad ette ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule vanglakaristuse määramise üksnes põhjusel, et see isik viibib ilma mõjuva põhjuseta edasi liikmesriigi territooriumil, rikkudes sellega ettekirjutust asjaomase riigi territooriumilt määratud tähtaja jooksul lahkuda.
30. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab sellega seoses ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttele ja eesmärgile tagada liidu õiguse kasulik mõju.
31. Sellega seoses tuleb meenutada, et vastavalt direktiivi 2008/115 põhjendusele 2 on direktiivi eesmärk rakendada tõhusat väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitikat, mis põhineks ühistel nõuetel, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust.
32. Nagu tuleneb nii direktiivi 2008/115 pealkirjast kui ka selle artiklist 1, sätestatakse direktiivis „ühised nõuded ja kord”, mida kõik liikmesriigid peavad kohaldama liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel. Eespool toodud väljendist, aga ka kõnealuse direktiivi üldisest ülesehitusest ilmneb, et liikmesriigid võivad asjaomastest nõuetest ja korrast kõrvale kalduda ainult direktiivis endas, eelkõige selle artiklis 4 kehtestatud tingimustel.
33. Sellest järeldub, et kuigi artikli 4 lõikega 3 antakse liikmesriikidele võimalus kehtestada riigis ebaseaduslikult viibivatele kolmandate riikide kodanikele direktiiviga 2008/115 võrreldes soodsamaid sätteid, tingimusel et need sätted on nimetatud direktiivi sätetega kooskõlas, ei luba antud direktiiv siiski neil riikidel kohaldada reguleeritavas valdkonnas rangemaid nõudeid.
34. Samuti peab märkima, et direktiivis 2008/115 pannakse täpselt paika menetlus, mida kõik liikmesriigid peavad riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmise suhtes kohaldama, ning määratakse kindlaks, millises järjekorras menetluse erinevad etapid üksteise järel läbi viiakse.
35. Kõigepealt on direktiivi artikli 6 lõikes 1 esimese võimalusena sätestatud, et liikmesriigid on kohustatud tegema tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult.
36. Selles tagasisaatmismenetluse esimeses etapis eelistatakse – kui erandid välja arvata – tagasisaatmisotsusest tuleneva kohustuse vabatahtlikku täitmist, kuivõrd direktiivi 2008/115 artikli 7 lõikes 1 on sätestatud, et tagasisaatmisotsusega nähakse ette sobiv, seitsme kuni kolmekümne päeva pikkune tähtaeg vabatahtlikuks lahkumiseks.
37. Direktiivi artikli 7 lõigetest 3 ja 4 tuleneb, et liikmesriikidel on lubatud üksnes erandlikel asjaoludel, näiteks põgenemise ohu korral, esiteks kehtestada isikule, kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus, kohustuse ilmuda korrapäraselt ametiasutustesse, määrata piisav rahaline tagatis, loovutada dokumente või viibida kindlaksmääratud kohas, või teiseks määrata alla seitsmepäevase vabatahtliku lahkumise tähtaja või jätta see tähtaeg määramata.
38. Viimati nimetatud juhul, aga ka olukorras, kus tagasipöördumiskohustust ei ole vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul täidetud, tuleneb direktiivi 2008/115 artikli 8 lõigetest 1 ja 4, et tagasisaatmismenetluse tulemuslikkuse tagamiseks panevad need sätted liikmesriigile, kes on teinud riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes tagasisaatmisotsuse, kohustuse viia läbi väljasaatmine, võttes kõik vajalikud meetmed, sealhulgas vajaduse korral sunnimeetmed, ning tehes seda proportsionaalselt ja eelkõige põhiõigusi austades.
39. Sellega seoses tuleneb direktiivi põhjendusest 16 ja artikli 15 lõike 1 sõnastusest, et liikmesriigid peavad väljasaatmise läbi viima võimalikult leebemaid sunnimeetmeid kasutades. Üksnes juhul, kui väljasaatmise teel tagasisaatmisotsuse täitmine võib igale konkreetsele olukorrale antud hinnangut arvestades asjaomase isiku käitumise tõttu ebaõnnestuda, võivad liikmesriigid võtta sellelt isikult kinnipidamise teel vabaduse.
40. Niisugune vabaduse võtmine peab direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 1 teise lõigu kohaselt olema võimalikult lühike ja kestma ainult seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine, ning see viiakse ellu nõuetekohase hoolsusega. Artikli 15 lõigete 3 ja 4 järgi vaadatakse vabadusekaotus läbi mõistlike ajavahemike möödudes ja selle rakendamine lõpetatakse, kui ilmneb, et väljasaatmine ei ole enam mõistlik. Sama artikli lõigetes 5 ja 6 määratakse vabadusekaotuse maksimaalseks kestuseks kuni 18 kuud, mis on kõikidele liikmesriikidele kohustuslik ülemmäär. Direktiivi artikli 16 lõike 1 kohaselt tuleb asjassepuutuvad isikud majutada spetsiaalsesse asutusse ja igal juhul tavalistest vangidest eraldada.
41. Eeltoodust tuleneb, et direktiivis 2008/115 kehtestatud tagasisaatmismenetluse etappide läbimise järjekord vastab tagasisaatmisotsuse täitmiseks meetmete võtmise järjestusele, mille kohaselt alustatakse meetmest, mis jätab asjaomasele isikule kõige rohkem vabadust, ehk andes talle tähtaja vabatahtlikuks lahkumiseks, ja liikudes edasi isiku jaoks kõige enam piiravate meetmeteni, nagu spetsiaalses asutuses kinnipidamine; kõigi nende etappide käigus peab olema tagatud proportsionaalsuse põhimõtte järgimine.
42. Tundub, et viimasena mainitud meetme – mis on kõige koormavam isikuvabadust piirav meede, mida direktiiv sunniviisilises tagasisaatmismenetluses lubab – rakendamine on samuti direktiivi artiklite 15 ja 16 alusel rangelt piiritletud, mis on vajalik eelkõige selleks, et tagada asjassepuutuvate kolmandate riikide kodanike põhiõiguste järgimine.
43. Direktiivi 2008/115 artikli 15 lõigetes 5 ja 6 sätestatud maksimaalse kestuse eesmärk on iseäranis piirata sunniviisiliselt väljasaatmisele kuuluvate kolmandate riikide kodanike vabaduse võtmist (30. novembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑357/09 PPU: Kadzoev, EKL 2009, lk I‑11189, punkt 56). Direktiivi 2008/115 eesmärk on seega võtta arvesse nii Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikat, mille kohaselt nõuab proportsionaalsuse põhimõte, et isikut, kelle suhtes on käimas väljasaatmise või väljaandmise menetlus, ei peetaks kinni ebamõistlikult kaua, st et see ei ületaks taotletud eesmärgi saavutamiseks vajalikku tähtaega (vt eelkõige Euroopa Inimõiguste Kohtu 29. jaanuari 2008. aasta otsus kohtuasjas Saadi vs . Ühendkuningriik, Recueil des arrêts et décisions, punktid 72 ja 74), ning Euroopa Nõukogu ministrite komitee poolt 4. mail 2005 vastu võetud „Kahtkümmend suunist sunniviisilise tagasisaatmise kohta”, millele direktiivi põhjenduses 3 viidatakse. Selle põhimõtte kohaselt peab iga väljasaatmisele eelnev kinnipidamine olema võimalikult lühike.
44. Nendest kaalutlustest lähtudes tuleb anda hinnang sellele, kas direktiivis 2008/115 kehtestatud ühiste eeskirjadega on vastuolus niisugused siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas.
45. Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et nii nagu eelotsusetaotluse esitanud kohtu toodud andmetest kui ka Itaalia valitsuse kirjalikes märkustes esitatust nähtub, ei ole direktiivi 2008/115 Itaalia õiguskorda üle võetud.
46. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et juhul, kui liikmesriik jätab direktiivi ettenähtud tähtajal üle võtmata või võtab selle üle ebaõigesti, võivad eraõiguslikud isikud tugineda riigi vastu direktiivi nendele sätetele, mis on oma sisu poolest tingimusteta ja piisavalt täpsed (vt selle kohta eelkõige 26. veebruari 1986. aasta otsus kohtuasjas 152/84: Marshall, EKL 1986, lk 723, punkt 46, ning 3. märtsi 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑203/10: Auto Nikolovi, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 61).
47. See kehtib direktiivi 2008/115 artiklite 15 ja 16 kohta, mis on käesoleva otsuse punktis 40 toodu kohaselt tingimusteta ja piisavalt täpsed, et võimaldada liikmesriikidel neid rakendada, ilma et nad vajaksid selleks muid erilisi asjaolusid.
48. Peale selle kuulub isik, kes on niisuguses olukorras nagu H. El Dridi, direktiivi 2008/115 isikulisse kohaldamisalasse, kuna artikli 2 lõike 1 järgi kohaldatakse seda direktiivi liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes.
49. Nagu kohtujurist on oma seisukoha punktides 22−28 märkinud, ei sea seda järeldust kahtluse alla direktiivi artikli 2 lõike 2 punkt b, mis annab liikmesriikidele võimaluse otsustada jätta direktiiv kohaldamata kolmandate riikide kodanikele, kelle suhtes rakendatakse tagasisaatmist kriminaalkaristusena või kriminaalkaristuse tagajärjena vastavalt siseriiklikule õigusele või kelle suhtes rakendatakse väljaandmismenetlust. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et tagasipöördumiskohustus tuleneb põhikohtuasjas Torino prefekti 8. mai 2004. aasta korraldusest. Eespool osutatud sättes silmas peetud kriminaalkaristused ei puuduta vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja järgimata jätmist.
50. Teiseks tuleb märkida, et kuigi Torino prefekti 8. mai 2004. aasta dekreet kuulub osas, milles sellega kohustatakse H. El Dridi riigi territooriumilt lahkuma, mõiste „tagasisaatmisotsus” alla, nagu see on määratletud direktiivi 2008/115 artikli 3 punktis 4 ja nii, nagu sellele on muu hulgas osutatud direktiivi artikli 6 lõikes 1 ja artikli 7 lõikes 1, erineb põhikohtuasjas käsitletavates Itaalia õigusnormides sätestatud väljasaatmismenetlus oluliselt kõnealuses direktiivis ette nähtud menetlusest.
51. Niisiis, kuigi direktiivi kohaselt tuleb määrata vabatahtlikuks lahkumiseks seitsme kuni kolmekümne päeva pikkune tähtaeg, ei ole seadusandlikus dekreedis nr 286/1998 sellise meetme kohaldamist ette nähtud.
52. Mis puudutab seejärel sunnimeetmeid, mida liikmesriigid võivad direktiivi 2008/115 artikli 8 lõike 4 alusel rakendada (nagu muu hulgas seadusandliku dekreedi nr 286/1998 artikli 13 lõikes 4 ette nähtud sunniviisiline piiripunkti toimetamine), tuleb sedastada, et olukorras, kus sellekohaste meetmetega ei ole soovitud tulemust saavutatud, st ei ole saadetud välja kolmanda riigi kodanikku, kelle suhtes need meetmed on võetud, jääb liikmesriikidele vabadus võtta meetmed, sealhulgas kriminaalõiguslikud meetmed, millega eelkõige pärsitakse nende kodanike ebaseaduslikku viibimist asjaomaste riikide territooriumil.
53. Samas tuleb märkida, et kuigi kriminaalõigus ja kriminaalmenetluse normid kuuluvad põhimõtteliselt liikmesriikide pädevusse, võib liidu õigus seda õigusvaldkonda siiski mõjutada (vt selle kohta eelkõige 11. novembri 1981. aasta otsus kohtuasjas 203/80: Casati, EKL 1981, lk 2595, punkt 27; 2. veebruari 1989. aasta otsus kohtuasjas 186/87: Cowan, EKL 1989, lk 195, punkt 19, ning 16. juuni 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑226/97: Lemmens, EKL 1998, lk I‑3711, punkt 19).
54. Sellest järeldub, et vaatamata asjaolule, et EÜ artikli 63 esimese lõigu punkti 3 alapunkti b, mida on korratud ELTL artikli 79 lõike 2 punktis c, ega ka EÜ asutamislepingu osutatud sätte alusel vastu võetud direktiiv 2008/115 ei välista liikmesriikide karistusõiguslikku pädevust ebaseadusliku sisserände ja ebaseadusliku riigis elamise valdkonnas, peavad liikmesriigid kohandama oma selle valdkonna õigusakte, et tagada liidu õiguse järgimine.
55. Eeskätt ei tohi liikmesriigid kohaldada õigusnorme – isegi kui need kuuluvad kriminaalõiguse valdkonda –, mis võiksid ohustada direktiivi eesmärke ja võtta seega direktiivilt selle kasuliku mõju.
56. ELL artikli 4 lõike 3 teises ja kolmandas lõigus on muu hulgas vastavalt sätestatud, et liikmesriigid „kasutavad kõiki asjakohaseid üld‑ või erimeetmeid, et tagada aluslepingutest või liidu institutsioonide õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmine” ja „hoiduvad kõigist meetmetest, mis võiksid ohustada liidu eesmärkide saavutamist”, sealhulgas direktiivi eesmärkide saavutamist.
57. Mis puutub konkreetsemalt direktiivi 2008/115, siis olgu meenutatud, et põhjenduse 13 kohaselt tuleks sunnimeetmete võtmisel sõnaselgelt kohaldada proportsionaalsuse ja tulemuslikkuse põhimõtteid seoses võetud abinõude ja taotletavate eesmärkidega.
58. Seetõttu ei saa liikmesriigid selleks, et heastada olukord, kus direktiivi artikli 8 lõike 4 kohase sunniviisilise väljasaatmise läbiviimiseks võetud sunnimeetmed ei ole tulemusi andnud, näha ette vabadusekaotuslikku karistust – nagu on sätestatud seadusandliku dekreedi nr 286/1998 artikli 14 lõikes 5 ter
– ainuüksi selle eest, et kolmanda riigi kodanik viibib jätkuvalt ebaseaduslikult liikmesriigi territooriumil pärast seda, kui riigi territooriumilt lahkumise ettekirjutus on talle teatavaks tehtud ja ettekirjutuses määratud tähtaeg on möödunud, vaid nad peavad jätkama jõupingutusi endiselt kehtiva tagasisaatmisotsuse täitmiseks.
59. Niisugune karistus võib eelkõige selle kohaldamise tingimuste ja korra tõttu ohustada direktiivi eesmärgi saavutamist, s.o riigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike tõhusa väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitika kehtestamist. Nagu kohtujurist on oma seisukoha punktis 42 märkinud, võivad sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, direktiivi 2008/115 artikli 8 lõikes 1 ette nähtud meetmete kohaldamist takistada ja tagasisaatmisotsuse täitmist edasi lükata.
60. See ei võta liikmesriikidelt võimalust direktiivi 2008/115 põhimõtteid ja eesmärki järgides võtta vastu sätteid sellise olukorra reguleerimiseks, kus sunnimeetmete abil ei ole õnnestunud asjaomase liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivat kolmanda riigi kodanikku välja saata.
61. Eeltoodut arvesse võttes tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul, kes peab oma pädevuse piires liidu õigusnorme kohaldama ja andma neile täieliku õigusmõju, jätta kõik direktiivi 2008/115 eesmärgiga vastuolus olevad seadusandliku dekreedi nr 286/1998 sätted, eelkõige artikli 14 lõige 5 ter
kohaldamata (vt selle kohta 9. märtsi 1978. aasta otsus kohtuasjas 106/77: Simmenthal; EKL 1978, lk 629, punkt 24; 22. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑462/99: Connect Austria, EKL 2003, lk I‑5197, punktid 38 ja 40, ning 22. juuni 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑188/10 ja C‑189/10: Melki ja Abdeli, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 43). Nii toimides peab eelotsusetaotluse esitanud kohus võtma nõuetekohaselt arvesse kergema karistuse tagasiulatuva kohaldamise põhimõtet, mis kuulub liikmesriikide ühiste riigiõiguslike tavade hulka (3. mai 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑387/02, C‑391/02 ja C‑403/02: Berlusconi jt, EKL 2005, lk I‑3565, punktid 67−69, ning 11. märtsi 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑420/06: Jager, EKL 2008, lk I‑1315, punkt 59).
62. Seega tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2008/115, eelkõige selle artikleid 15 ja 16 tuleb tõlgendada nii, et selle direktiiviga on vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis näevad ette ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule vanglakaristuse määramise üksnes põhjusel, et see isik viibib ilma mõjuva põhjuseta edasi liikmesriigi territooriumil, rikkudes sellega ettekirjutust asjaomase riigi territooriumilt määratud tähtaja jooksul lahkuda.
Kohtukulud
63. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ (ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel), eelkõige selle artikleid 15 ja 16 tuleb tõlgendada nii, et selle direktiiviga on vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis näevad ette ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule vanglakaristuse määramise üksnes põhjusel, et see isik viibib ilma mõjuva põhjuseta edasi liikmesriigi territooriumil, rikkudes sellega ettekirjutust asjaomase riigi territooriumilt määratud tähtaja jooksul lahkuda.