62025TJ0194
RETTENS DOM (Anden Afdeling, sat med fem dommere)
29. april 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – skatter og afgifter – punktafgifter – punktafgifter på forarbejdet tobak – røgtobak – begrebet »tobak, som kan ryges uden yderligere industriel forarbejdning« – artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64/EU – fragmenter (scraps) af råtobak, der ikke er skåret, men revet og kappet, og som kan forarbejdes til vandpibetobak ved en kompleks proces, som forbrugeren udfører i hjemmet«
I sag T-194/25,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Bundesfinanzhof (forbundsdomstol i skatte- og afgiftsretlige sager, Tyskland) ved afgørelse af 17. september 2024, indgået til Domstolen den 5. marts 2025, i sagen
Hauptzollamt A
mod
Scrap-Transporteur
har
RETTEN (Anden Afdeling, sat med fem dommere),
sammensat af afdelingsformanden, N. Półtorak, og dommerne G. Hesse (refererende dommer), G. Steinfatt, D. Petrlík og I. Dimitrakopoulos,
generaladvokat: M. Brkan,
justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,
på grundlag af Domstolens fremsendelse af anmodningen om præjudiciel afgørelse til Retten den 20. marts 2025 i henhold til artikel 50b, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol,
henset til det sagsområde, der er omhandlet i artikel 50b, stk. 1, litra b), i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, og til den omstændighed, at der ikke foreligger et selvstændigt spørgsmål vedrørende fortolkningen som omhandlet i nævnte statuts artikel 50b, stk. 2,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter retsmødet den 15. januar 2026,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Scrap-Transporteur ved advokaterne L. Beernink, T. Krause og M. Nagel,
–
den tyske regering ved J. Möller og N. Scheffel, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved M. Björkland og B. Eggers, som befuldmægtigede,
og idet Retten, efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 5, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 2011/64/EU af 21. juni 2011 om punktafgiftsstrukturen og -satserne for forarbejdet tobak (EUT 2011, L 176, s. 24).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Hauptzollamt A (hovedtoldkontor A, Tyskland) og Scrap-Transporteur vedrørende beslaglæggelse af varer, der blev transporteret i Tyskland i et køretøj tilhørende sidstnævnte.
Retsgrundlag
EU-retten
3
I 2., 3., 8., 9. og 15. betragtning til direktiv 2011/64 anføres følgende:
»(2)
Unionens afgiftslovgivning for så vidt angår tobaksvarer skal sikre et velfungerende indre marked og samtidig et højt sundhedsbeskyttelsesniveau [...]
(3)
Et af formålene med traktaten om Den Europæiske Union er at opretholde en økonomisk union, som har de samme kendetegn som et internt marked, inden for hvilken der er en sund konkurrence. Med hensyn til forarbejdet tobak forudsætter gennemførelsen af dette mål, at medlemsstaternes forbrugsafgifter på varer fra denne sektor ikke fordrejer konkurrencen og ikke hindrer den frie bevægelighed inden for Unionen.
[...]
(8)
Af hensyn til en ensartet og rimelig opkrævning af afgifter bør en definition af cigaretter, cigarer og cigarillos og anden røgtobak fastlægges, således […] at røgtobak, som på mange punkter ligner finskåren tobak til rulning af cigaretter, i punktafgiftsøjemed behandles som finskåren tobak [...]
(9)
For så vidt angår punktafgifter, bør strukturharmoniseringen navnlig have den virkning, at konkurrencen for de forskellige kategorier af forarbejdet tobak, som tilhører den samme gruppe, ikke fordrejes som følge af opkrævning af afgifter, og at medlemsstaternes nationale markeder åbnes.
[...]
(15)
Med hensyn til pris- og punktafgiftsniveauerne navnlig i forhold til cigaretter, som er langt den største kategori af tobaksvarer, og i forhold til finskåren tobak til rulning af cigaretter er der stadig væsentlige forskelle mellem medlemsstaterne, som kan forstyrre det indre markeds funktion. En vis grad af konvergens mellem afgiftsniveauerne i medlemsstaterne ville være med til at nedbringe omfanget af bedrageri og smugling inden for Unionen.«
4
Artikel 2, stk. 1, i direktiv 2011/64 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved forarbejdet tobak:
[...]
c)
røgtobak
i)
finskåren tobak til rulning af cigaretter
ii)
anden røgtobak.«
5
Artikel 4, stk. 1, i direktiv 2011/64 har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås følgende ved cigarer eller cigarillos, hvis de kan være og i betragtning af deres egenskaber og forbrugernes almindelige forventninger udelukkende er bestemt til at ryges, som de er […]«
6
Artikel 5, stk. 1, i direktiv 2011/64 har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved røgtobak:
a)
tobak, der er skåret, revet, spundet eller udpresset i plader, og som kan ryges uden yderligere industriel forarbejdning
b)
tobaksaffald [...]«
Tysk ret
7
Artikel 1 i Tabaksteuergesetz (tobaksafgiftsloven) af 15. juli 2009 (BGBl. 2009 I, s. 1870), som ændret ved Fünftes Gesetz zur Änderung von Verbrauchsteuergesetzen (femte lov om ændring af punktafgiftsloven) af 21. december 2010 (BGBl. 2010 I s. 2221), fastsætter følgende:
»(1)   Forarbejdet tobak er underlagt tobaksafgiften på afgiftens anvendelsesområde [...] Tobaksafgiften er en punktafgift som omhandlet i lov om skatter og afgifter.
(2)   Forarbejdet tobak er
[...]
3.
røgtobak (finskåret og pibetobak): tobak, der er skåret, revet, spundet eller udpresset i plader, og som kan ryges uden yderligere industriel forarbejdning
[...]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
8
B, der er et selskab etableret i en medlemsstat, blander uforarbejdede tobaksblade af sorten Flue Cured Virginia, inden de kappes og emballeres i pakker af forskellig størrelse. B leverede til C, der er et selskab etableret i Tyskland, syv kartoner af disse tobaksblade med en samlet vægt på 1225 kg, som blev beslaglagt af Zollfahndungsamt (toldinspektoratet, Tyskland) den 7. februar 2017. Disse varer, der skulle leveres til D, et andet selskab etableret i Tyskland, med henblik på at blive anvendt til fremstilling af vandpibetobak, befandt sig om bord på en varevogn, der blev ført af C’s befuldmægtigede, Scrap-Transporteurs.
9
Toldinspektoratet indledte en efterforskning af Scrap-Transporteur, under mistanke om afgiftsunddragelse. Under afhøringen præciserede Scrap-Transporteur, at den beslaglagte vare ikke bestod af røgtobak, men af råtobak, der i Tyskland skulle forarbejdes til vandpibetobak.
10
Bildungs- und Wissenschaftszentrum der Bundesfinanzverwaltung (forbundsfinansforvaltningens uddannelses- og forskningscenter, Tyskland) foretog en analyse af en stikprøve af de beslaglagte varer og konkluderede på denne baggrund, at de bestod af tobaksfragmenter (scraps), dvs. stykker af råtobaksblade, der hverken var aromatiserede eller forarbejdede, og som var fremkommet ved rivning af tobaksblade og egnet til forbrug, idet det ikke var udelukket, at de kunne anvendes i en pibe eller som rulletobak. Denne tobak, hvoraf kun en lille del skulle opdeles ved hjælp af en kværn, kunne ryges i en vandpibe efter varmebehandling ved hjælp af vand, glycerin og sukker, inden den blev blandet med en pibearoma. Det blev ligeledes konkluderet, at forarbejdningstrinnene udføres af den endelige forbruger ved hjælp af vejledninger, der er tilgængelige på internettet. Endelig skulle disse fragmenter, ud fra et toldtarifmæssigt synspunkt, betragtes som tobaksaffald under pos. 2401 i den kombinerede nomenklatur i bilag I til Rådets forordning (EØF) nr. 2658/87 af 23. juli 1987 om told- og statistiknomenklaturen og Den Fælles Toldtarif (EFT 1987, L 256, s. 1).
11
Hauptzollamt A fastsatte følgelig den tobaksafgift, som C og Scrap-Transporteur skulle betale, idet de hæftede solidarisk. Scrap-Transporteur indgav en klage over denne afgift, idet selskabet fremlagde en sagkyndig erklæring om, at de beslaglagte varer bestod af råtobak af høj kvalitet, som kunne forarbejdes til vandpibetobak eller andre former for tobak.
12
Da Scrap-Transporteurs klage blev afvist, anlagde selskabet sag ved Finanzgericht (domstol i skatte- og afgiftsretlige sager, Tyskland) der havde kompetence til at påkende sagen, som gav Scrap-Transporteur medhold. En sagkyndig udpeget af denne ret fastslog nemlig, at det gennemsnitlige vandindhold på 6,9% var karakteristisk for råtobak, og at denne ikke kunne ryges uden forudgående industriel behandling. Finanzgericht (domstol i skatte- og afgiftsretlige sager) fastslog derfor, at den beslaglagte vare bestod af uforarbejdet råtobak, som derfor ikke var pålagt tobaksafgift.
13
Hauptzollamt A har iværksat revisionsanke til prøvelse af dommen afsagt af Finanzgericht (domstol i skatte- og afgiftsretlige sager) for Bundesfinanzhof (forbundsdomstol i skatte- og afgiftsretlige sager, Tyskland), der er den forelæggende ret.
14
Henset til usikkerheden med hensyn til kvalificeringen af produktet som tobak, »som kan ryges uden yderligere industriel forarbejdning« som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64, har Bundesfinanzhof (forbundsdomstol i skatte- og afgiftsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)   Skal begrebet »tobak […], […] som kan ryges« i artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv [2011/64] fortolkes således, at det kun omfatter varer, der efter almindelig opfattelse ryges?
2)   Skal begrebet »uden yderligere industriel forarbejdning« i artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv [2011/64] fortolkes således, at det også omfatter mere [komplekse] metoder, som forbrugerne dog er i stand til at udføre i hjemmet?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
15
Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64 skal fortolkes således, at der ved vurderingen af, om et produkt »kan ryges«, skal tages udgangspunkt i den almindelige opfattelse.
16
I henhold til artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64 hører »tobak, der er skåret, revet, spundet eller udpresset i plader, og som kan ryges uden yderligere industriel forarbejdning«, til »røgtobak«.
17
Hvad angår udtrykket »kan ryges« bemærkes indledningsvis, at en bestemmelse i EU-retten, som efter sin ordlyd ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele EU, som skal søges under hensyntagen til denne bestemmelses ordlyd, den sammenhæng, hvori den indgår, og formålet med den lovgivning, som den udgør en del af (jf. dom af 24.10.2024, Kwantum Nederland og Kwantum België, C-227/23, EU:C:2024:914, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
18
For det første må det konstateres, at ordlyden af artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64 ikke indeholder nogen henvisning til forbrugernes opfattelse med henblik på at klassificere et produkt som »røgtobak«. Det fremgår således af ordene »kan ryges«, at det betyder, at produktet kan ryges således, at opvarmningen og forbrændingen af dette produkt medfører en røg, der skal inhaleres (jf. i denne retning dom af 16.9.2020, Skonis ir kvapas, C-674/19, EU:C:2020:710, præmis 34). Det følger heraf, at udtrykket »kan ryges« ikke indeholder et kriterium vedrørende forbrugernes opfattelse.
19
For det andet understøttes denne fortolkning af den sammenhæng, hvori dette direktivs artikel 5, stk. 1, litra a), indgår. Dette direktivs artikel 4, stk. 1, bestemmer således, at tobaksvarer betragtes som »cigarer eller cigarillos«, hvis de »kan være og i betragtningen af deres egenskaber og forbrugernes almindelige forventninger udelukkende er bestemt til at ryges, som de er«. Som det fremgår af præmis 18 ovenfor, er en sådan betingelse vedrørende forbrugernes almindelige forventninger derimod ikke nævnt i nævnte direktivs artikel 5, stk. 1, litra a). Da de to bestemmelser indgår i samme kapitel i samme direktiv, kunne lovgiver have tilføjet kriteriet om forbrugernes almindelige forventninger eller den almindelige opfattelse til artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64, hvis lovgiver havde ønsket at tillægge denne bestemmelse en sådan betydning.
20
For det tredje fremgår det af tredje betragtning til direktiv 2011/64, at direktivet har til formål at sikre, at medlemsstaternes forbrugsafgifter på varer fra sektoren for forarbejdet tobak ikke fordrejer konkurrencen og ikke hindrer disse varers frie bevægelighed inden for Unionen. Særlig anføres det i det væsentlige i ottende betragtning til direktivet, at de varer, som på mange punkter ligner de af direktivet omfattede varer, bør behandles som disse, for at sikre en ensartet og rimelig opkrævning af afgifter, mens det af niende betragtning til direktivet fremgår, at harmoniseringen af punktafgiftsstrukturerne bør have den virkning, at konkurrencen for de forskellige kategorier af forarbejdet tobak, som tilhører den samme gruppe, ikke fordrejes som følge af opkrævning af afgifter, og at medlemsstaternes nationale markeder dermed åbnes (jf. i denne retning dom af 6.4.2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, præmis 18).
21
Det fremgår desuden af 15. betragtning til direktiv 2011/64, at »en vis grad af konvergens mellem afgiftsniveauerne i medlemsstaterne ville være med til at nedbringe omfanget af bedrageri og smugling inden for Unionen«. Endelig fremgår det af 2. betragtning til direktiv 2011/64, at direktivet bl.a. har til formål at sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau.
22
Gennemførelsen af ovennævnte mål kræver en fortolkning af artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64, der ikke er restriktiv (jf. i denne retning dom af 6.4.2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, præmis 24). En fortolkning af denne bestemmelse, der tager hensyn til forbrugernes opfattelse, kan nemlig begrænse andelen af varer, der klassificeres i kategorien »røgtobak« som omhandlet i direktiv 2011/64, og vil kunne påvirke det sundhedsbeskyttelsesniveau, der er omhandlet i dette direktiv, for så vidt som disse varer i givet fald ikke ville være afgiftspligtige på samme måde. Hvad endelig angår harmoniseringen af kategorier af tobaksvarer med henblik på at beskytte konkurrencen, de frie varebevægelser og forebygge svig er forbrugernes opfattelse et kriterium, som kan variere alt efter den pågældende medlemsstat, og som risikerer at skade den nævnte harmonisering.
23
Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64 skal fortolkes således, at der ved vurderingen af, om et produkt »kan ryges«, ikke skal tages udgangspunkt i den almindelige opfattelse.
Det andet spørgsmål
24
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64 skal fortolkes således, at udtrykket »uden yderligere industriel forarbejdning« ligeledes omfatter metoder, der består af flere trin, som forbrugerne dog er i stand til at udføre i hjemmet.
25
Hvad angår begrebet »industriel forarbejdning«, der anvendes i artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64, tager dette almindeligvis sigte på forarbejdningen, sædvanligvis i stor skala, af råstoffer til materielle varer i henhold til en standardiseret proces (jf. dom af 6.4.2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, præmis 30).
26
Det følger af Domstolens praksis, at lette behandlinger, der har til formål at gøre en ufærdig tobaksvare rygeklar, ikke er omfattet af begrebet »industriel forarbejdning« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64 (jf. i denne retning dom af 6.4.2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
27
Under disse omstændigheder skal forarbejdet tobak anses for at kunne ryges uden yderligere »industriel forarbejdning« som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64, når tobakken er klar til at blive røget eller ved hjælp af ikke-industrielle midler let kan gøres klar til at blive røget (jf. dom af 6.4.2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, præmis 32). Den relative kompleksitet af en forberedelsesproces er imidlertid ikke i sig selv tilstrækkelig til at give forarbejdningen en industriel karakter som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64.
28
I den i hovedsagen omhandlede sag er de handlinger, der skal gøre tobakken klar til at blive røget, ikke begrænset til at indsætte en tobaksrulle i et cigaretpapirhylster (jf. i denne retning dom af 6.4.2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277). I denne henseende har den forelæggende ret præciseret, at det omhandlede produkt kan ryges efter en behandling, som en forbruger kan foretage i hjemmet. Den omhandlede tobak har undergået en første tørringsproces og skal derefter holdes i kontrolleret vådtilstand. Desuden skal produktet koges op med vand, glycerin og sukker og blandes med den sædvanlige aromatiserede blanding for vandpibetobak. Ifølge den forelæggende ret er videoer af instruktioner tilgængelige på internettet.
29
I det foreliggende tilfælde kræver de forskellige forarbejdningstrin af produktet, som den forelæggende ret har beskrevet, nemlig opkogning med vand, glycerin og sukker samt blanding med aromastoffer, dels ikke nogen standardiseret proces. Dels bekræfter den frie adgang til detaljerede anvisninger på internettet til forbrugerne om gennemførelsen af disse trin, at denne proces adskiller sig fra en industriel forarbejdning som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 25 ovenfor.
30
Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse er der tale om metoder, som forbrugerne er i stand til at udføre i hjemmet, og som ikke kræver kapacitet til at behandle store mængder tobak ved hjælp af standardiserede processer.
31
Det andet spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64 skal fortolkes således, at udtrykket »uden yderligere industriel forarbejdning« omfatter metoder, der består af flere trin, som forbrugerne dog kan udføre på deres bopæl.
Sagsomkostninger
32
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Retten, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender
RETTEN (Anden Afdeling, sat med fem dommere)
for ret:
1)
Artikel 5, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 2011/64/EU af 21. juni 2011 om strukturen og satserne for punktafgifter på forarbejdet tobak skal fortolkes således, at der ved vurderingen af, om et produkt »kan ryges«, ikke skal tages udgangspunkt i den almindelige opfattelse.
2)
Artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/64 skal fortolkes således, at udtrykket »uden yderligere industriel forarbejdning« omfatter metoder, der består af flere trin, som forbrugerne dog er i stand til at udføre i hjemmet.
Półtorak
Hesse
Steinfatt
Petrlík
Dimitrakopoulos
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 29. april 2026.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.