61984C0214
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. F. MANCINI
van 24 oktober 1985 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
In het kader van een geschil tussen de vennootschap Stinnes AG te Mühlheim-Ruhr en het Hauptzollamt Kassel, verzoekt het Hessische Finanzgericht om uitlegging van artikel 8 van de verordening nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (PB 1979, L 197, blz. 1). Volgens de eerste alinea van dit artikel „vindt geen navordering plaats van de rechten bij invoer of bij uitvoer indien het gaat om een lager bedrag dan 10 Europese rekeneenheden” (
1
). De verwijzende rechter vraagt in het bijzonder naar de betekenis van het woord „Einzelfall” in de Duitse versie en naar de wijze van berekening van de na te vorderen bedragen.
2.
In 1981 importeerde Stinnes in de Bondsrepubliek in totaal 502 partijen houten paletten uit Tsjechoslowakije. Ten gevolge van een fout bij de berekening van de transportkosten, stelde het Hauptzollamt Kassel de invoerrechten vast op een lager dan het wettelijk verschuldigde bedrag. Toen de administratie haar vergissing had bemerkt (die overigens door de importeur niet wordt betwist), zond zij de importeur vier navorderingsnota's, waarin zij de 502 in 1981 verrichte importen per kwartaal samenvatte en de alsnog verschuldigde bedragen samentelde tot een saldo van in totaal 5285,80 DM.
Stinnes betwistte deze nota's voor het Hessische Finanzgericht en vorderde nietigverklaring ervan. In haar beroepschrift stelde Stinnes schending van artikel 8 van verordening nr. 1697/79, daar dit de administratie niet zou toestaan alle bedragen samen te vatten en op te tellen, inclusief de bedragen waarbij het verschil tussen het betaalde en het verschuldigde recht minder bedroeg dan 10 Europese rekeneenheden. De term „Einzelfall” in de Duitse versie van de bepaling had volgens Stinnes betrekking op iedere afzonderlijke invoer- (of uitvoer-) verrichting. Had het Hauptzollamt artikel 8 juist toegepast, dan zouden slechts vijf van de 502 verrichtingen tot navordering kunnen leiden, omdat alleen in die gevallen het verschil tussen het betaalde en het verschuldigde recht groter was dan het in die bepaling vastgestelde minimum.
Voor het Finanzgericht verdedigde het Hauptzollamt zich met de stelling, dat volgens verordening nr. 1697/79 het begrip „navordering” geen betrekking heeft op iedere afzonderlijke invoer- (of uitvoer-) verrichting, maar op de navorderingshandeling zelf, ook wanneer deze, zoals in de praktijk gebruikelijk is, meer verrichtingen betreft. Bovendien zou het samenvatten en samentellen van alle verschuldigde bedragen beantwoorden aan het doel van de verordening, namelijk de administratieve arbeid te vereenvoudigen en zoveel mogelijk rechten te innen.
Van oordeel dat de beslechting van het geschil afhangt van de uitlegging van een regel van gemeenschapsrecht, heeft het Hessische Finanzgericht (7e Senat) bij beschikking van 10 augustus 1984 de behandeling van de zaak geschorst en krachtens artikel 177 EEG-Verdrag het Hof de volgende vraag voorgelegd: „Moet het begrip ‚Einzelfall’ in [de Duitse versie van] artikel 8 van verordening (EEG) nr. 1697/79 (PB 1979, L 197, blz. 1) aldus worden uitgelegd, dat daaronder de navordering voor iedere afzonderlijke in- of uitvoer is te verstaan, of moet daaronder een enkele navorderingsnota worden verstaan, ook wanneer daarin verscheidene in- of uitvoerverrichtingen van een belastingplichtige tot een enkele navordering worden samengevat ?”
3.
In de procedure voor het Hof hebben de Commissie van de Europese Gemeenschappen en Stinnes schriftelijke opmerkingen ingediend.
De Commissie sluit zich aan bij de opvatting van de douaneadministratie. Zij vergelijkt allereerst de verschillende versies van artikel 8 in zes gemeenschapstalen en merkt op, dat ofschoon de Duitse en de Nederlandse versie beide door partijen voorgestelde uitleggingen toelaten, de Franse, de Engelse, de Italiaanse en de Deense versie enkel kunnen worden gelezen in de zin die het Hauptzollamt Kassel voorstaat. Dit zou blijken uit het gebruik van de woorden „action”, „azione” en „opkraevning”, die duidelijk betrekking hebben op de aan het einde van de navorderingsprocedure gegeven administratieve beschikking. Deze uitlegging zou bovendien in overeenstemming zijn met het doel van de regeling waarvan artikel 8 deel uitmaakt. Blijkens haar eerste overweging is verordening nr. 1697/79 immers niet vastgesteld om aan de belanghebbenden de betaling van verschuldigde rechten te besparen, maar om de economische en financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen, die door een onvolledige heffing van rechten geschaad zouden worden.
De hier besproken bepaling zou in de aldus gemotiveerde verordening zijn opgenomen met het doel het werk van de administratie te vereenvoudigen. Zij zou dan ook niet alleen toelaten dat alle invoerverrichtingen worden samengevat, maar ook dat de verschuldigde bedragen worden samengeteld, met inbegrip van de bedragen die lager zijn dan tien Europese rekeneenheden. Wanneer de administratie meer verrichtingen in één totaalnota samenvat, verwezenlijkt zij in feite de wezenlijke doelstelling van de verordening, namelijk de volledige inning van rechten zonder onnodige administratieve rompslomp.
Deze stelling, zo vervolgt de Commissie, wordt ook bevestigd door de uitlegging die het Comité voor vrijdom van douanerechten geeft aan artikel 20 van verordening nr. 1430/79 van de Raad van 2 juli 1979 betreffende terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten (PB 1979, L 175, blz. 1). Volgens deze bepaling „wordt slechts overgegaan tot terugbetaling of kwijtschelding... indien het (betrokken) bedrag groter is dan tien Europese rekeneenheden”. In zijn vergadering van 27 mei 1984 besloot het Comité, dat deze bepaling niet verbiedt te voldoen aan een verzoek om terugbetaling of kwijtschelding, waarin meer invoerverrichtingen zijn samengevat en dat betrekking heeft op een bedrag dat de som is van verscheidene onverschuldigd betaalde bedragen, mits dat bedrag maar hoger is dan tien Europese rekeneenheden. Waar verordening nr. 1697/79 in artikel 8 een bepaling van dezelfde strekking bevat, zouden voor het geval van navordering dezelfde berekeningsmethoden moeten gelden.
Stinnes herhaalt en preciseert wat zij voor de nationale rechter heeft aangevoerd. Naar haar mening kan de term „Einzelfall” slechts betrekking hebben op één bepaalde invoer- of uitvoerverrichting. Het zou dan ook ondenkbaar zijn dat verscheidene verrichtingen worden samengevat en dat alle verschillen tussen verschuldigde en betaalde rechten mogen worden samengeteld. Voor deze opvatting zou niet enkel het woord „Einzelfall” zelf pleiten; van belang zou ook zijn, dat artikel 8 de administratie geen enkele discretionaire bevoegdheid verleent ten aanzien van het moment waarop zij overgaat tot navordering of ten aanzien van de bepaling van het na te vorderen bedrag; de praktijk om verscheidene verrichtingen op één nota samen te vatten, zou er daarentegen op neerkomen, dat de fiscus het moment kan kiezen waarop hij betaling vordert, en de bevoegdheid heeft een groter of kleiner aantal bedragen samen te tellen.
Ook het argument dat aan de uitlegging van het Comité voor vrijdom van douanerechten is ontleend, zou onaanvaardbaar zijn. De door het Comité gerechtvaardigd geachte methode — samentelling van alle onverschuldigd betaalde bedragen, ook als zij lager zijn dan tien Europese rekeneenheden — zou billijk zijn wanneer het gaat om een verzoek tot terugbetaling of kwijtschelding, omdat zij in ieder geval in het voordeel van de belastingschuldigde is; dit is evenwel niet het geval bij de navordering, omdat de belastingschuldige daardoor wordt bestraft. Anders dan de Commissie betoogt, zou artikel 8 immers de belangen van de deelnemers aan het economisch verkeer willen beschermen, die geschaad zouden worden indien de douane ook bedragen van minder dan tien rekeneenheden zou navorderen.
4.
De prejudiciêle vraag is eenvoudig geformuleerd. In de eerste plaats gaat het om de term „Einzelfall” in de Duitse versie van artikel 8 van verordening nr. 1697/79. Vervolgens moet aan de hand van deze bepaling de juistheid worden beoordeeld van de praktijk om a) alle invoer- en uitvoerverrichtingen van een zelfde belastingschuldige samen te vatten in één enkele navorderingsnota over een bepaald tijdvak, en b) betaling te vorderen van de som van de verschillen tussen de voor elk dier verrichtingen betaalde en verschuldigde rechten.
Laten wij eerst nagaan, wat een „Einzelfall” is in de zin van de bepaling — artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1697/79 — die de voorwaarden voor een navordering omschrijft. Het heet daar: „Wanneer de bevoegde autoriteiten constateren dat het gehele of gedeeltelijke bedrag van de rechten... dat wettelijk verschuldigd is voor een goed dat is aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide, niet van de belastingschuldigde is opgeëist, leiden zij een procedure in tot navordering (
2
) van de nietgeheven rechten. Deze procedure kan... niet meer worden ingeleid (
3
) na een termijn van drie jaar vanaf de dag waarop het oorspronkelijk... opgeëiste bedrag is geboekt, of, indien geen boeking heeft plaatsgevonden, vanaf de dag waarop de douaneschuld ter zake van het betrokken goed is ontstaan” (cursivering van mij).
Dit zijn, dunkt mij, duidelijke bewoordingen. De navorderingsprocedure wordt „ingeleid”: het is dus iets wat zich in de tijd voltrekt. Het kan dus slechts bestaan in de administratieve procedure die eindigt met de definitieve boeking van de schuld of met andere woorden, met de nota waarin het door het economisch subject verschuldigde bedrag wordt vastgesteld. Het is derhalve stellig onjuist om, zoals de Commissie doet, de„procedure” te identificeren met de nota, want de procedure die tot een rechtshandeling leidt, is iets anders dan de rechtshandeling die de procedure afsluit.
Tot hiertoe zijn er geen moeilijkheden. Wij zitten echter met het feit dat de wetgever in de eerste alinea van artikel 8 aan de term „azione di recupero” het bijvoeglijk naamwoord „determinata” (bepaalde) heeft toegevoegd (
4
). Wat nu betekent dit woord ? Moeten wij eruit afleiden dat die bepaling de inleiding eist van even zovele procedures als er verrichtingen zijn waarvoor een navordering noodzakelijk is ?
Die vraag moet, naar ik meen, ontkennend worden beantwoord. De praktijk om in een procedure verscheidene verrichtingen samen te vatten die door dezelfde belastingplichtige in hetzelfde tijdvak zijn verricht, wordt door de administraties van alle Lid-Staten gevolgd en de ratio ervan is gelegen in een algemeen beginsel, namelijk de wenselijkheid van een doelmatige verkorting van de procedures en een vereenvoudiging van het werk van de administratie. Het is dus ondenkbaar dat de wetgever die praktijk heeft willen verbieden. Anderzijds is het niet juist dat, zoals Stinnes betoogt, verordening nr. 1697/79 de administratie de keuze ontneemt van het ogenblik waarop zij tot navordering overgaat. Van een dergelijke beperking is in de bepalingen geen spoor te vinden. Het voorschrift dat de administratie binnen drie jaar moet handelen, wijst eerder op het tegendeel.
Dat verscheidene verrichtingen in één enkele procedure mogen worden samengevat, betekent echter niet dat bij de samentelling van de verschillen tussen betaalde en verschuldigde rechten ook rekening mag worden gehouden met bedragen die lager zijn dan tien Europese rekeneenheden. Ik herinner eraan, dat de Commissie zich voor haar opvatting dat ook die bedragen kunnen worden meegeteld, beroept op het doel van de verordening, te weten bescherming van de belangen van de Gemeenschap door zonder onnodige administratieve rompslomp zoveel mogelijk rechten te innen. Juist in verband met dit vereiste verwijst de Commissie naar de berekeningswijze die het Comité voor vrijdom van douanerechten heeft vastgesteld bij zijn uitlegging van het met artikel 8 overeenkomende artikel 20 van verordening nr. 1430/79.
Maar dit argument overtuigt mij niet. De premisse betreffende de algemene doelstelling van de verordening is juist; onjuist daarentegen zijn de conclusies die daaruit in het bijzonder met betrekking tot artikel 8 worden getrokken. Wat is in feite het doel van deze bepaling ? Het doel dat Stinnes noemt, kan het niet zijn — het is immers ondenkbaar dat een regeling die er geheel op is gericht om verliezen in de opbrengst van douanerechten te voorkomen, op een bepaald punt ten doel heeft de belastingschuldige te bevoordelen); ik meen dan ook dat dat doel veeleer uit de motivering van de verordening blijkt. In de vierde overweging van de considerans heet het namelijk: „... dat het niet dienstig lijkt over te gaan tot navordering van bedragen die 10 Europese rekeneenheden niet overschrijden” (cursivering van mij). De wetgever heeft het met andere woorden onvoordelig geacht, dat de administratie veel moeite doet om zulke kleine bedragen na te vorderen. Daarmee heeft hij echter bij de deelnemers aan het economisch verkeer het vertrouwen gewekt dat dergelijke bedragen — of die nu het gevolg zijn van rekenfouten of van andere oorzaken — niet worden nagevorderd. Artikel 8 kan derhalve niet in die zin worden verstaan, dat het de navordering ervan toelaat. Daarbij komt, dat een dergelijke uitlegging de bepaling in de praktijk ieder nuttig effect zou ontnemen, want het is duidelijk dat het totaal van alle verschillen tussen betaalde en verschuldigde rechten slechts bij uitzondering een bedrag van minder dan tien Europese rekeneenheden zou opleveren.
Met betrekking tot het besluit van het Comité voor vrijdom van douanerechten beperk ik mij ertoe op te merken, dat het in casu niet direct is gebruikt, maar bij analogie. In ieder geval weten wij, dat beslissingen van een dergelijk orgaan de uitleggingsbevoegdheid die het Hof aan artikel 177 EEG-Verdrag ontleent, niet kunnen beperken (vergelijk op dit punt, met betrekking tot adviezen van het Comité Nomenclatuur van het GDT, dat een gelijke functie heeft als het hierbedoelde Comité, de arresten van 15 februari 1977, gevoegde zaken 69 en 70/76, Dittmeyer, Jurispr. 1977, blz. 231, en 11 juli 1980, zaak 798/79, Chem-Tec, Jurispr. 1980, blz. 2639).
5.
Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door het Hessische Finanzgericht bij beschikking van 10 augustus 1984 in de bij hem aanhangige zaak Stinnes AG/Hauptzollamt Kassel gestelde vraag te beantwoorden als volgt:
De term „Einzelfall” in de Duitse tekst van artikel 8 van verordening nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 moet worden verstaan in die zin, dat hij betrekking heeft op de procedure aan het eind waarvan de douaneadministratie de wettelijk verschuldigde bedragen definitief vaststelt. In de administratieve handeling waarmee die procedure wordt besloten, kunnen verscheidene invoer- of uitvoerverrichtingen die door dezelfde belastingschuldigde in een bepaald tijdvak zijn verricht, worden samengevat en kan betaling worden verlangd van het totaal bedrag van de saldi van de betaalde en de wettelijk verschuldigde rechten. Van deze berekening moeten echter de saldi betreffende afzonderlijke verrichtingen waarvoor de bedragen lager zijn dan tien Europese rekeneenheden, worden uitgesloten.
(
*1
)	Vertaald uit het Italiaans.
(
1
)	N.v.d.V.: De Duitse versie van artikel 8, eerste alinea, luidt: „Eingangs- oder Ausfuhrabgaben von weniger als 10 Europäischen Rechnungseinheiten je Einzelfall werden nicht nacherhoben”. In de Nederlandse versie ontbreekt het equivalent van de woorden „je Einzelfall”.
(
2
)	Italiaanse versie: esse iniziano un'azione di recupero.
Duitse versie: so fordern sie die ... Abgaben nach (N.v.d.V).
(
3
)	Italiaanse versie: Tale azione non può essere avviata.
Duitse versie: Die Abgaben können nicht mehr nachgefordert werden (N.v.d.V).
(
4
)	De gehele uitdrukking „per una detcrminata azione di recupero” (lett.: voor een bepaalde navorderingsproccdure) is in liet Duits weergegeven met „je Einzelfall”, terwijl in de Nederlandse versie ieder equivalent ontbreekt (N.v.d.V.).