61993C0476
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
presentadas el 12 de octubre de 1995 (
*1
)
1.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de diciembre de 1993, la sociedad italiana Nutral SpA (en lo sucesivo, «Nutral») interpuso recurso de casación contra el auto del Tribunal de Primera Instancia de 21 de octubre de 1993, Nutral/Comisión (asuntos acumulados T-492/93 y T-492/93 R, Rec. p. II-1023). Según Nutral, este auto, que le había sido notificado el 25 de octubre de 1993, se dictó en infracción del derecho comunitario, al haber declarado inadmisibles las pretensiones aducidas por la demandante en los dos recursos interpuestos ante el Tribunal de Primera Instancia.
2.
Según el auto del Tribunal de Primera Instancia, la Comisión descubrió que Nutral había cometido ciertas irregularidades al importar desde Austria determinadas cantidades de una preparación a base de leche desnatada en polvo, denominada «preparación alimentaria a base de leche desnatada líquida, emulsionada mediante grasa de bovino alimentaria refinada». De acuerdo con el artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 595/91, (
1
) la Comisión solicitó a las autoridades italianas, mediante escrito de 6 de agosto de 1992, asociarse a la investigación relativa a dichas importaciones.
3.
Nutral percibió, entre 1988 y 1991, por medio del organismo de intervención italiano, unas ayudas comunitarias previstas para la leche desnatada en polvo que ha sido desnaturalizada o utilizada en la fabricación de piensos compuestos para animales, de conformidad con los Reglamentos (CEE) nos 986/68, (
2
) 1725/79 (
3
) y 3033/80. (
4
)
4.
El Director de la unidad de coordinación de la lucha antifraude (en lo sucesivo, «UCLAF») envió a las autoridades italianas, mediante carta de 19 de enero de 1993, el informe elaborado por los agentes designados por la Comisión para participar en la investigación, en el que se hacía constar el incumplimiento de las normas comunitarias que daban derecho a la percepción de la ayuda. Además, pedía a las autoridades italianas que adoptaran las medidas administrativas necesarias para garantizar la recuperación de los importes indebidamente pagados y que informaran a la Comisión de las actuaciones judiciales pertinentes.
5.
El 26 de febrero de 1993, el «Comando nucleo polizia tributaria di Cremona della guardia di finanza» (en lo sucesivo, «guardia di finanza») levantó un acta contra la demandante «a efectos de notificar la percepción indebida de ayudas comunitarias en el sector agrícola en lo que respecta a 500 toneladas de leche en polvo, tal como se indica en el punto 2 de las conclusiones del informe de investigación enviado mediante carta SG(92) D/140.028, de 19 de enero de 1993, de la UCLAF».
6.
El 3 de marzo de 1993, mediante carta que llevaba la referencia SG(93) D/140.082, el Director de la UCLAF comunicó a las autoridades italianas lo siguiente:
«A efectos de especificar mejor cuanto se indica en el punto 2 de las conclusiones del informe de investigación [...] le comunico que, si bien la ayuda para la leche desnatada en polvo transformada en piensos para animales ha sido legítimamente atribuida [...] por el organismo competente a Nutral, la percepción de dicha ayuda [...] debe considerarse ilegítima.
Por todo ello, las autoridades nacionales competentes deberán efectuar, además del cálculo del elemento variable relativo a la totalidad del producto importado y a la recuperación de la ayuda a la transformación relativa a la preparación realizada a partir de las 500 toneladas de polvo procedente de Ilyichevsk, la recuperación de toda la ayuda a la transformación atribuida a la leche en polvo de que ha disfrutado la preparación importada entre enero de 1988 y el 14 de agosto de 1991.»
7.
Mediante carta de 23 de marzo de 1993, dirigida al Ministro de Hacienda, al Ministro de Agricultura y Bosques y al Ministro de Políticas Comunitarias y Asuntos Regionales, la Comisión, recordando sus anteriores comunicaciones, instó a las autoridades italianas competentes a adoptar, en el plazo más breve posible, las medidas necesarias para efectuar la recuperación de los importes indebidamente percibidos por Nutral, con arreglo a los Reglamentos (CEE) nos 1697/79 (
5
) y 729/70. (
6
)
8.
El 27 de abril de 1993, la guardia di finanza levantó contra Nutral un «processo verbale di constatazione» (acta de infracción) relativo a las ayudas para la leche desnatada en polvo percibidas indebidamente entre 1988 y 1991. Una copia de esta acta fue transmitida al Ministerio de Agricultura y Bosques con el fin de que éste emitiese el «decreto ingiuntivo» (orden conminatoria) previsto por el artículo 3 de la Ley italiana n° 898, de 23 de diciembre de 1986.
9.
En tales circunstancias, Nutral interpuso, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de julio de 1993, un recurso con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE, solicitando la anulación de la Decisión n° SG(93) D/140.082 de la Comisión, de 3 marzo de 1993, así como de cualquier otro acto previo, vinculado o conexo, que se refiera específicamente al informe de investigación de la UCLAF de 18 de enero de 1993.
10.
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de septiembre de 1993, Nutral solicitó al Tribunal de Justicia, por un lado, que ordenase suspender la ejecución de la Decisión de la Comisión de 3 de marzo de 1993, así como la ejecución de los actos previos, en particular, el informe de investigación de la UCLAF de 18 de enero de 1993, y, por otro lado, que ordenase a la Comisión cursar instrucciones a las autoridades italianas para que suspendieran la ejecución de cualquier medida de recuperación de las ayudas percibidas por la demandante y de cobro de los derechos de importación, hasta el pronunciamiento de la sentencia en el recurso principal.
11.
Ambos asuntos fueron remitidos por el Tribunal de Justicia al Tribunal de Primera Instancia, con arreglo al artículo 4 de la Decisión 93/350/Euratom, CECA, CEE. (
7
) El auto del Tribunal de Primera Instancia de 21 de octubre de 1993 declaró inadmisibles ambos recursos.
12.
Nutral invoca dos motivos en apoyo de su recurso de casación, a saber: la interpretación o aplicación errónea de los Reglamentos nos 729/70 y 1697/79 en relación con el Reglamento n° 595/91 y, en segundo lugar, la violación de la noción de acto susceptible de recurso, tal como ha sido elaborada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Interpretación o aplicación errónea de los Reglamentos nos 729/70 y 1697/79 en relación con el Reglamento n° 595/91
13.
Con este motivo de casación la recurrente impugna la interpretación de la normativa comunitaria antifraude (Reglamentos nos 729/70 y 595/91, especialmente) realizada por el Tribunal de Primera Instancia, señalando que los Estados miembros no son los encargados en exclusiva de la ejecución de las normas de la Política Agrícola Común. En su opinión, la recuperación de las sumas indebidamente pagadas es una tarea que compete a los Estados miembros. Sin embargo, en las actividades de investigación, determinación, prevención y sanción de las irregularidades cometidas en perjuicio del presupuesto comunitario existe una competencia compartida de las autoridades nacionales y de la Comisión, en virtud de la cual ésta puede adoptar actos, como los impugnados por Nutral, con efectos jurídicos sobre los particulares.
14.
La protección de los intereses financieros de la Comunidad contra el fraude es una competencia que corresponde, en principio, a los Estados miembros. En efecto, el Tribunal de Justicia, en el asunto Comisión/Grecia, «maíz griego», estableció que «cuando una normativa comunitaria no contenga disposición específica alguna que prevea una sanción en caso de infracción o cuando remita en este aspecto a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, el artículo 5 del Tratado exige de los Estados miembros la adopción de todas las medidas apropiadas para asegurar el alcance y la eficacia del derecho comunitario». Además, «los Estados miembros deben procurar, en particular, que las infracciones del derecho comunitario sean sancionadas en condiciones análogas de fondo y de procedimiento a las aplicables a las infracciones del derecho nacional cuando tengan una índole y una importancia similares y que, en todo caso, confieran un carácter efectivo, proporcionado y disuasorio a la sanción». (
8
) Se trata del principio de asimilación de la represión de los fraudes a los intereses financieros comunitarios a la represión de los fraudes a los intereses financieros nacionales, que ha sido recogido por el artículo 209 A del Tratado.
15.
El principio de la represión nacional de los fraudes a los intereses comunitarios se complementa con la posibilidad de las instituciones comunitarias de desarrollar su propia competencia represiva en esta materia mediante la imposición de sanciones de carácter administrativo aplicables por las autoridades nacionales a los operadores económicos culpables de fraude (
9
) o a través de la utilización de procedimientos y sanciones enteramente comunitarios, como los establecidos en las normas sobre competencia.
16.
En el ámbito de la Política Agrícola Común, la Comunidad ha elaborado diversas normas destinadas a la protección de los intereses financieros comunitarios. La regulación básica de esta materia se establece en el Reglamento n° 729/70, cuyo apartado 1 del artículo 8 estipula lo siguiente:
«Los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para:
—
asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,
—
prevenir y perseguir las irregularidades,
—
recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
Los Estados miembros informarán a la Comisión acerca de las medidas adoptadas con tal fin, y en particular del estado de los procedimientos administrativos y judiciales.»
Este precepto ha sido desarrollado por el Reglamento n° 595/91, que obliga a los Estados miembros a informar sistemáticamente a la Comisión de las actuaciones legislativas, judiciales o administrativas desarrolladas por las autoridades nacionales en la lucha contra el fraude a los intereses financieros de la Comunidad. Además, el artículo 6 de este Reglamento permite a la Comisión informar a los Estados miembros de las irregularidades detectadas por sus servicios, para que las autoridades nacionales realicen una investigación al respecto, en la que podrán participar agentes de la Comisión. Los resultados de dicha investigación deben ser comunicados a la Comisión.
17.
Como puede apreciarse, la investigación y la determinación de los fraudes a los intereses financieros de la Comunidad corresponde a los Estados miembros, sin perjuicio de que los servicios de la Comisión y, en especial, la UCLAF colaboren y presten ayuda a las autoridades nacionales en esta tarea. Esta interpretación está avalada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que señala que, según el sistema institucional de la Comunidad y las normas que regulan las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros, corresponde a estos últimos, si no hay ninguna disposición contraria del derecho comunitario, velar en su territorio por la ejecución de las normas comunitarias, especialmente en el ámbito de la Política Agrícola Común. De todo ello resulta que corresponde a los Estados miembros, en este ámbito, ejecutar las normas comunitarias y adoptar, respecto a los operadores económicos afectados, las decisiones individuales necesarias, de conformidad con las reglas y modalidades previstas por la legislación nacional, sin perjuicio de los límites establecidos por el derecho comunitario, a efectos de proceder a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas. (
10
) En cualquier caso, y con independencia de su calificación jurídica, la sanción ha de tener una base clara, desprovista de toda ambigüedad, ha de perseguir la aplicación efectiva de la correspondiente normativa comunitaria y ha de dejar a salvo la protección jurídica de los particulares que se deriva de los principios generales del derecho y, en particular, de los derechos fundamentales y de los derechos de la defensa.
18.
Esta interpretación de la actual normativa antifraude en el ámbito agrícola se impone con independencia de la eficacia de dichas disposiciones en la consecución de sus objetivos. Así, el Informe n° 7/93 del Tribunal de Cuentas ha subrayado la escasa utilidad del Reglamento n° 595/91 como instrumento de lucha contra el fraude y sugiere a la Comisión y al Consejo la urgente adopción de las medidas necesarias para establecer un sistema de sanciones administrativas comunitarias. (
11
) En este sentido, existen proyectos de modificación de las normas de la Unión Europea en materia de protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. (
12
) Esta nueva normativa, en caso de ser adoptada, debería incluir una determinación precisa de las competencias respectivas de investigación y sanción de los fraudes, que corresponden a la Comisión y a los Estados miembros, para asegurar un escrupuloso respeto de los derechos de los justiciables.
19.
Por todo ello, considero que el Tribunal de Primera Instancia ha interpretado correctamente el Reglamento n° 729/70 en relación con el Reglamento n° 595/91 y procede, por consiguiente, desestimar el motivo de casación.
Violación de la noción de acto susceptible de recurso
20.
La parte recurrente alega, como segundo motivo de casación, que el Tribunal de Primera Instancia ha realizado una interpretación formalista de la noción de acto susceptible de recurso a través del artículo 173 del Tratado CE, al considerar que los actos de la Comisión impugnados no han desplegado efecto jurídico alguno para Nutral.
21.
En este sentido, es necesario recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, mencionada por el Tribunal de Primera Instancia, según la cual «únicamente las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante podrán ser objeto de recurso de anulación, con arreglo al artículo 173 del Tratado». (
13
)
El Tribunal de Primera Instancia consideró que los actos de la Comisión impugnados no constituían decisiones susceptibles de afectar directamente a la situación jurídica de la demandante, ya que la ejecución de la Política Agrícola Común en general y, en concreto, la recuperación de las sumas indebidamente pagadas corresponden a los Estados miembros. Por ello, las decisiones de las autoridades italianas son las que producen efectos jurídicos para Nutral y son las que ésta puede impugnar ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
22.
A juicio de la recurrente, esta conclusión del Tribunal de Primera Instancia es errónea, porque las actas levantadas contra la demandante por la guardia di finanza y la orden conminatoria del Ministerio de Agricultura y Bosques constituyen simples medidas de ejecución material de los actos de la Comisión, que en términos decisorios están privadas de todo contenido. Nutral arguye que la ilegalidad de las ayudas percibidas y el mandato de recuperarlas han sido establecidos en los actos de la Comisión, limitándose las autoridades italianas a ejecutarlos de manera puramente técnica.
23.
Este argumento de la recurrente no puede ser estimado. En efecto, las dos cartas del Director de la UCLAF y la del Comisario Sr. Schmidhuber se limitan a informar a las autoridades italianas de los resultados de una investigación realizada conjuntamente por agentes comunitarios y por funcionarios italianos, en relación con posibles irregularidades acaecidas en la concesión de ayudas a Nutral, instándoles además a que realicen las actuaciones necesarias para recuperar las sumas indebidamente percibidas por esta empresa. Como señala la Comisión en su escrito de contestación, el Estado italiano no estaba obligado a asumir las conclusiones de la Comisión ni a realizar las actuaciones sugeridas por ésta, porque la ejecución de la normativa agrícola comunitaria en su territorio es, en principio, una materia de su competencia. Por tanto, las actas y la orden conminatoria de las autoridades italianas son actos autónomos de su derecho interno y no constituyen medidas de ejecución de los actos de la Comisión. Ahora bien, es evidente que las autoridades italianas tienen libertad para tomar en cuenta o no las informaciones y sugerencias de la Comisión.
El Estado italiano podía haber solicitado a Nutral la devolución de las ayudas indebidamente percibidas sin necesidad de ninguna intervención de la Comisión, y la existencia de actos de la Comisión, como los impugnados en este asunto, tampoco obliga a las autoridades italianas a actuar contra Nutral. Si los actos de la Comisión no obligan a Italia, a fortiori tampoco pueden afectar a la situación jurídica de Nutral.
24.
La única consecuencia jurídica que podría derivarse para el Estado italiano de la ignorancia de este tipo de actos de la Comisión sería que, en la decisión de liquidación de cuentas del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), la Comisión se negara a asumir las ayudas indebidamente concedidas y que no se han intentado recuperar. Ahora bien, en este caso, el acto recurrible por la vía del recurso de anulación sería la decisión de liquidación de cuentas del FEOGA. Las comunicaciones a los Estados de irregularidades en la concesión de ayudas, que constituirían, en cierto modo, actos preparatorios, no serían recurribles, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (
14
)
25.
Las razones expuestas permiten concluir que la carta SG(93) D/140.082, de 3 de marzo de 1993, de la UCLAF, así como los demás actos vinculados o conexos a ella, no reúnen las características de un acto de la Comisión susceptible de recurso de anulación, dado que no pueden considerarse decisiones capaces de afectar directamente a la situación jurídica de la demandante. En consecuencia, la inadmisibilidad del recurso decidida por el Tribunal de Primera Instancia es totalmente ajustada a derecho y, por tanto, procede rechazar este motivo de casación.
26.
Habida cuenta de que los motivos de casación invocados por la parte recurrente no pueden ser estimados, procede condenar en costas a Nutral, de conformidad con el artículo 122 del Reglamento de Procedimiento.
Conclusión
27.
A tenor de los argumentos expuestos, propongo al Tribunal de Justicia que:
«1)
Desestime el recurso de casación.
2)
Condene en costas a la parte recurrente.»
(
*1
)	Lengua original: español.
(
1
)	Reglamento (CEE) n° 595/91 del Consejo, c!c 4 de marzo de 1991, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la política agraria común, así como a la organización de un sistema de información en este ámbito, y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n° 283/72 (DOL 67, p. 11).
(
2
)	Reglamento (CEE) n° 986/68 dcl Consejo, dc 15 de julio de 1968, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de ayudas para la leche desnatada y la leche desnatada en polvo, destinadas a la alimentación animal (DO L 169, p. 4; EE 03/02, p. 194).
(
3
)	Reglamento (CEE) n° 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros (DO L199, p. 1; EE 03/16, p. 181).
(
4
)	Reglamento (CEE) n° 3033/80 del Consejo, de 11 dc noviembre dc 1980, por cl que se determina el régimen de intercambios aplicable a determinadas mercancías resultantes de la transformación de productos agrícolas (DO L 323, p. 1; EE 03/19, p. 175).
(
5
)	Reglamento (CEE) n° 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que supongan la obligación de pagar tales derechos (DO L 197, p. 1; EE 02/06, p. 54).
(
6
)	Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220).
(
7
)	Decisión 93/350/Euratom, CECA, CEE del Consejo, de 8 de junio de 1993, por la que se modifica la Decisión 88/591/CECA, CEE, Euratom, por la que se crea un Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (DO L 144, p. 21).
(
8
)	Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 1989, Comisión/Grecia (68/88, Rec. p. 2979), apartados 23 y 24.
(
9
)	Sentencia de 27 de octubre de 1992, Alemania/Comisión (240/90, Rec. p. 5423).
(
10
)	Sentencia de 7 de julio de 1987, Etoile Commerciale y CNTA/Comisión (asuntos acumulados 89/86 y 91/86, Rec. p. 3005), apartados 11 y 12.
(
11
)	Informe Especial n° 7/93 del Tribunal de Cuentas, sobre el Control de irregularidades y fraudes en el ámbito de la agricultura [aplicación de los Reglamentos (CEE) n° 40-15/89 y n° 595/91 del Consejo] al que se adjuntan las respuestas de la Comisión (DO 1991, C 53, p. 1).
(
12
)	Véanse la propuesta de Reglamento (CE, Euratom) del Consejo relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades (DO 1994, C 216, p. 11) y la propuesta de Acto del Consejo de la Unión Europea por el que se celebra el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades [COM (94) 214 final, de 15 de junio de 1994], así como la Resolución del Consejo de 6 de diciembre de 1994 sobre la protección jurídica de los intereses financieros de las Comunidades (DO 1994, C 355, p. 2).
(
13
)	Auto de 8 de marzo de 1991, Emerald Meats/Comisión (C-66/91 y C-66/91 R, Ree. p. I-1143), apartado 26; sentencias de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión (C-366/88, Rec. p. I-3598), y de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión (60/81, Rec. p. 2639).
(
14
)	Sentencias de 16 de junio de 1966, Forges de Chatillon/Alta Autoridad (54/65, Rec. p. 395), y de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, antes citada, apartado 9.