62023TJ0370_RES
Predmet T-370/23
(objavljeno u ulomcima)
Samer Kamal Al-Assad
protiv
Vijeća Europske unije
Presuda Općeg suda (deveto vijeće) od 4. rujna 2024.
„Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora – Popis osoba, subjekata i tijela na koje se primjenjuje zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora – Uvrštenje tužiteljeva imena na popis – Kriterij obiteljske pripadnosti – Prigovor nezakonitosti – Zahtjev prema kojem svako ograničenje mora biti predviđeno zakonom – Pogreška u ocjeni – Pravo na vlasništvo”
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Doseg nadzora – Ograničen nadzor općih pravila – Kriteriji za donošenje mjera ograničavanja – Predmnjeva podrške sirijskom režimu u odnosu na članove obitelji Assad ili Makhlouf – Doseg – Poštovanje načela pravne sigurnosti koje zahtijeva jasnoću, preciznost i predvidljivost učinaka pravnih pravila
(Odluka Vijeća 2013/255/ZVSP, kako je izmijenjena odlukom (ZVSP) 2015/1836, čl. 27. st.1. i st. 2. t. (a) i (b) te čl. 28. st. 1. i 2.; uredbe Vijeća br. 36/2012 i 2015/1828, čl. 15. st. 1. t. (a) i st. 1.a t. (b))
(t. 54.-65., 72., 73.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Siriji – Narav tih mjera – Nepostojanje kaznenog obilježja
(Odluka Vijeća 2013/255/ZVSP, kako je izmijenjena odlukom (ZVSP) 2015/1836, čl. 27. st.1. do 3. te čl. 28. st. 1. do 3.; uredbe Vijeća br. 36/2012 i 2015/1828, čl. 15. st. 1. t. (a), st. 1.a t. (b) i st. 1. (b))
(t. 68., 84.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Povreda načela proporcionalnosti – Povreda načela nediskriminacije – Nepostojanje
(čl. 5. st. 4. UEU-a; Odluka Vijeća 2013/255/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2015/1836 i (ZVSP) 202/847, čl. 27. st.1. do 3. te čl. 28. st. 1. do 3.; uredbe Vijeća br. 36/2012 i 2015/1828, čl. 15. st. 1. t. (a), st. 1.a t. (b) i st. 1. (b))
(t. 81.-83., 85.-94.)
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Doseg nadzora – Uvrštenje tužitelja na popis priložen pobijanoj odluci zbog njegove pripadnosti obiteljima Assad ili Makhlouf – Javno dostupni dokumenti – Dokazna vrijednost
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Odluka Vijeća 2013/255/ZVSP, kako je izmijenjena Odlukom (ZVSP) 2023/847, Prilog; uredbe Vijeća br. 36/2012 i 2023/844)
(t. 105., 108., 109.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Posebne mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Siriji – Odluka 2013/255/ZVSP i Uredba br. 36/2012 – Predmnjeva podrške sirijskom režimu u odnosu na vodeće poslovne osobe koje djeluju u Siriji i članove obitelji Assad ili Makhlouf – Dopuštenost – Pretpostavke
(Odluka Vijeća 2013/255/ZVSP, kako je izmijenjena odlukom (ZVSP) 2015/1836, čl. 27. st.1. i st. 2. t. (a) i (b) te čl. 28. st. 1. i 2.; uredbe Vijeća br. 36/2012 i 2015/1828, čl. 15. st. 1. t. (a) i st. 1.a t. (b))
(t. 112.-115., 117.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Posebne mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Siriji – Odluka 2013/255/ZVSP i Uredba br. 36/2012 – Predmnjeva podrške sirijskom režimu u odnosu na članove obitelji Assad ili Makhlouf – Dopuštenost – Pretpostavke – Oboriva pretpostavka – Dokaz o suprotnome – Nepostojanje
(Odluka Vijeća 2013/255/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2015/1836 i (ZVSP) 2023/847, čl. 27. st.1. do 3. te čl. 28. st. 1. do 3.; uredbe Vijeća br. 36/2012 i 2015/1828, čl. 15. st. 1. t. (a), st. 1.a t. (b) i st. 1.b i 2023/844)
(t. 116., 118.-126.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Sirije – Zamrzavanje financijskih sredstava i ograničenja u području ulaska osoba, subjekata ili tijela povezanih sa sirijskim režimom – Ograničenja prava vlasništva – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(čl. 5. st. 4. i čl. 29. UEU-a; čl. 215. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. i čl. 52. st. 1.; Odluka Vijeća 2013/255/ZVSP, kako je izmijenjena odlukom (ZVSP) 2023/847, Prilog; uredbe Vijeća br. 36/2012 i 2023/844)
(t. 133.-145.)
Kratak prikaz
Opći je sud svojom presudom odbio tužbu za poništenje Samera Kamala Al-Assada protiv akata kojima je Vijeće Europske unije 2023. (
1
) njegovo ime uvrstilo na popise osoba na koje se odnose mjere ograničavanja s obzirom na stanje u Siriji.
Taj je predmet omogućio Općem sudu da prvi put odluči o zakonitosti kriterija koji Vijeću omogućuje donošenje mjera ograničavanja protiv „članova obitelji Assad ili Makhlouf”, navedenog u članku 27. stavku 2. točki (b) i članku 28. stavku 2. točki (b) Odluke 2013/255 (
2
), kako je izmijenjena Odlukom 2015/1836 (u daljnjem tekstu: kriterij obiteljske pripadnosti). Usto, u 2015. članak 15. Uredbe br. 36/2012 (
3
) dopunjen je stavkom 1.a točkom (b) kojim je predviđeno zamrzavanje imovine članova tih obitelji.
Tužitelj, poslovni čovjek sa sirijskim državljanstvom, uvršten je na sporne popise kao član obitelji Assad, uključen u aktivnosti povezane s proizvodnjom i trgovinom narkoticima.
Ocjena Općeg suda
Kad je riječ, kao prvo, o prigovoru koji se temelji na tome da je kriterijem obiteljske pripadnosti povrijeđeno načelo zakonitosti i da je, slijedom toga, došlo do povrede prava na vlasništvo te prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života, Opći je sud najprije napomenuo da pravo na vlasništvo i pravo na poštovanje privatnog života nisu apsolutna prava. U skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), njihovo izvršavanje može biti predmet ograničenja pod uvjetom da su ta ograničenja predviđena zakonom, da poštuju bit temeljnog prava o kojemu je riječ te da su, podložno načelu proporcionalnosti, potrebna i da zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija.
Opći je sud zatim podsjetio na to da načelo zakonitosti, ustanovljeno izrazom „predviđeno zakonom” iz članka 52. stavka 1. Povelje, podrazumijeva da svako ograničenje prava i sloboda utvrđenih Poveljom mora imati pravnu osnovu koja sama jasno i precizno definira doseg ograničenja njihova ostvarivanja. Međutim, taj zahtjev ne isključuje to da, s jedne strane, to ograničenje bude dovoljno široko formulirano da se može prilagoditi različitim slučajevima i promjenama situacija i, s druge strane, to da Sud Europske unije može, po potrebi, tumačenjem pojasniti konkretan doseg ograničavanja s obzirom na sami tekst propisa Unije o kojemu je riječ, kao i s obzirom na njegovu opću strukturu i ciljeve koji se njime nastoje postići.
U ovom je slučaju Opći sud smatrao da kriterij obiteljske pripadnosti ne dopušta Vijeću da mjerama ograničavanja podvrgne sve osobe koje nose prezime obitelji Assad, neovisno o tome jesu li povezane s navedenom obitelji koja je trenutačno na vlasti u Siriji.
Naime, s jedne strane, svaka odluka o uvrštenju na sporne popise donosi se na pojedinačnoj osnovi i za svaki pojedini slučaj, vodeći računa o proporcionalnosti mjere (
4
). S druge strane, kriterij obiteljske pripadnosti dio je pravnog okvira koji je jasno određen ciljevima koji se nastoje postići (
5
), među ostalim, temeljnim propisom (
6
).
Osim toga, doseg kriterija obiteljske pripadnosti, iako je široko formuliran, ograničen je u uvodnoj izjavi 7. Odluke 2015/1836 te se stoga može odnositi samo na krug osoba koje se mogu utvrditi, odnosno one koje su povezane s obitelji Assad koja je u Siriji trenutačno na vlasti. Iz toga slijedi da su osobe koje nose prezime Assad obuhvaćene područjem primjene kriterija obiteljske pripadnosti samo ako su u srodstvu s obitelji Assad koja trenutačno upravlja Sirijom. Osim toga, osobe koje su u srodstvu s obitelji Assad koja je na vlasti u Siriji mogu biti uvrštene na sporne popise na temelju kriterija obiteljske pripadnosti, čak i ako ne nose prezime Assad.
Naposljetku, kad je riječ o tužiteljevoj argumentaciji koja se odnosi na nepoštovanje načela osobne odgovornosti, Opći sud pojašnjava da je točno to da iz sudske prakse proizlazi da se, na temelju načela individualizacije kazni i sankcija, fizičku odnosno pravnu osobu smije sankcionirati samo za djela za koja je se osobno tereti. Međutim, mjere ograničavanja se po svojoj privremenoj prirodi i preventivnoj svrsi razlikuju od kaznenih ili upravnih sankcija. Konkretnije, cilj koji se želi postići mjerama ograničavanja donesenima zbog stanja u Siriji nije sankcioniranje osoba ili subjekata na koje se odnose, nego da se preko njih izvrši pritisak na sirijski režim kako bi se okončala politika nasilne represije protiv sirijskog civilnog stanovništva. Usto, svaka odluka o uvrštenju na sporne popise donosi se na pojedinačnoj osnovi tako da na temelju kriterija obiteljske pripadnosti nije moguće nikakvo sustavno uvrštavanje. Stoga se tužitelj ne može pozivati na načelo osobne odgovornosti kako bi osporio zakonitost tog kriterija.
Smatrajući stoga da kriterij obiteljske pripadnosti, u vezi s ciljem koji se sastoji od vršenja pritiska na sirijski režim kako bi ga se prisililo da okonča svoju represivnu politiku, objektivno i dovoljno precizno definira ograničenu kategoriju osoba koje mogu biti predmet mjera ograničavanja, Opći je sud zaključio da se tim kriterijem uvodi jasna i precizna odredba koja odgovara zahtjevima koje postavlja načelo zakonitosti.
Kao drugo, Opći sud je odbio prigovor koji se temelji na povredi načela nediskriminacije. Opći je sud najprije podsjetio na to da načelo jednakog postupanja, kojeg je načelo nediskriminacije poseban izraz, zabranjuje da se u usporedivim situacijama postupa na različite načine odnosno da se u različitim situacijama postupa na isti način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano.
Razlika u postupanju opravdana je kada je utemeljena na objektivnom i razumnom kriteriju te kada je ta razlika proporcionalna cilju koji se želi postići postupanjem o kojemu je riječ.
Opći je sud, međutim, naveo da Vijeće u području mjera ograničavanja raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću u pogledu definiranja i donošenja kriterija za uvrštavanje. Stoga zakonitost mjera ograničavanja ne ovisi o utvrđivanju njihovih neposrednih učinaka, nego samo zahtijeva da te mjere nisu očito neprikladne s obzirom na cilj koji nadležna institucija želi postići.
U ovom slučaju Opći sud najprije ističe da, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, mjere ograničavanja donesene na temelju kriterija pripadnosti obitelji ne predstavljaju kaznenu sankciju. Usto, njima se nastoji postići cilj u općem interesu koji priznaje Unija. Stoga, zamrzavanje financijskih sredstava i drugih gospodarskih izvora, kao i zabrana ulaska na područje Unije osobama za koje je utvrđeno da podržavaju sirijski režim, ne mogu se, kao takvi, smatrati neprimjerenima.
Nadalje, Opći je sud naglasio da tužitelj nije pojasnio zašto je, ili u odnosu na koje osobe, primjena kriterija obiteljske pripadnosti diskriminatorna. Nije pružio ni konkretne primjere drugih osoba koje su se navodno nalazile u situaciji usporedivoj s njegovom i prema kojima se navodno različito postupalo. Stoga Opći sud nije mogao provjeriti jesu li njegovi navodi činjenično utemeljeni.
Naposljetku, Opći je sud odbio tužiteljev argument prema kojem kriterij obiteljske pripadnosti dovodi do rezultata koji je neproporcionalan s obzirom na cilj koji se želi postići predmetnim mjerama ograničavanja jer mu je, kao mlađem rođaku sirijskog predsjednika, nemoguće oboriti predmnjevu povezanosti sa sirijskim režimom. Naime, iz pobijanih akata proizlazi da svaka osoba, bez obzira na svojstvo ili status na temelju kojeg je njezino ime uvršteno na sporne popise, može podnijeti dokaze kojima se dovodi u pitanje uvrštavanje ili zadržavanje njezina imena na tim popisima.
S obzirom na sve te elemente, Opći sud je u cijelosti odbio prigovor nezakonitosti.
(
1
)	Provedbena odluka Vijeća (ZVSP) 2023/847 od 24. travnja 2023. o provedbi Odluke 2013/255/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Siriji (SL 2023., L 109, str. 26.) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2023/844 od 24. travnja 2023. o provedbi Uredbe (EU) br. 36/2012 o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Siriji (SL 2023., L 109, str. 1.)
(
2
)	Odluka Vijeća 2013/255/ZVSP od 31. svibnja 2013. o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Siriji (SL 2013., L 147, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 15., str. 277. i ispravak SL 2018., L 190, str. 20.), kako je izmijenjena Odlukom Vijeća (ZVSP) 2015/1836 od 12. listopada 2015. (SL 2015., L 266, str. 75. i ispravak SL 2016., L 336, str. 42.)
(
3
)	Uredba Vijeća (EU) br. 36/2012 od 18. siječnja 2012. o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Siriji i o stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 442/2011 (SL 2012., L 16, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 10., str. 205. i ispravak SL 2018., L 190, str. 20.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EU) 2015/1828 od 12. listopada 2015. (SL 2015., L 266, str. 1.)
(
4
)	Vidjeti članak 27. stavak 4. i članak 28. stavak 4. Odluke 2013/255, kako je izmijenjena Odlukom 2015/1836.
(
5
)	Iz uvodne izjave 7. Odluke 2015/1836 proizlazi da je moć sirijskog režima „koncentrirana u utjecajnim članovima obitelji Assad i Makhlouf” i da je Vijeće stoga predvidjelo mjere ograničavanja protiv određenih članova tih obitelji „kako bi se putem članova tih obitelji izravno utjecalo na režim da promijeni svoje politike represije te kako bi se uklonio rizik izbjegavanja mjera ograničavanja pomoću članova obitelji”.
(
6
)	Uredba br. 36/2012 i Odluka 2013/255