62001CC0294_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von drei Gemeinschaftsrichtlinien:
─ Richtlinie 92/46/EWG des Rates vom 16. Juni 1992 mit Hygienevorschriften für die Herstellung und Vermarktung von Rohmilch, wärmebehandelter Milch und Erzeugnissen auf Milchbasis(2) in der durch die Richtlinie 94/71/EG des Rates vom 13. Dezember 1994(3) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 92/46);
─ Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür(4) in der durch die Richtlinie 89/395/EWG des Rates vom 14. Juni 1989(5) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 79/112);
─ Richtlinie 89/396/EWG des Rates vom 14. Juni 1989 über Angaben oder Marken, mit denen sich das Los, zu dem ein Lebensmittel gehört, feststellen lässt(6) .
2. Das Tribunale civile Bologna (Italien) fragt, ob die
" kombinierte Anwendung"
dieser drei Richtlinien es den italienischen Behörden verwehrt, für bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch ein Verfallsdatum von vier Tagen vorzuschreiben.
I ─ Rechtlicher Rahmen
A ─ Gemeinschaftsrecht
3. Die Richtlinie 92/46 enthält die Hygienevorschriften für die Herstellung und Vermarktung von Rohmilch, wärmebehandelter Milch und Erzeugnissen auf Milchbasis. Sie wurde aufgrund des Artikels 43 EWG-Vertrag (später Artikel 43 EG-Vertrag, jetzt nach Änderung Artikel 37 EG) erlassen und soll die traditionelle Entwicklung des Milchsektors(7) und den Schutz der Volksgesundheit(8) gewährleisten sowie zur Verwirklichung des Binnenmarktes beitragen(9) .
4. Nach Artikel 5 dieser Richtlinie sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass wärmebehandelte Konsummilch nur vermarktet wird, wenn sie bestimmten, insbesondere im Anhang C der Richtlinie 92/46 aufgeführten Anforderungen genügt.
5. Kapitel I des Anhangs C betrifft die Anforderungen an die Zubereitung wärmebehandelter Milch. Abschnitt A Absatz 4 Buchstabe a Ziffer ii des Anhangs C bestimmt:
" Pasteurisierte Milch muss ... im Phosphatasetest eine negative und beim Peroxidasetest eine positive Reaktion zeigen. Gleichwohl darf auch pasteurisierte Milch mit negativer Peroxidasereaktion erzeugt werden, sofern sie als ‚hochpasteurisiert‘ oder ähnlich gekennzeichnet wird."
6. Kapitel III des Anhangs C enthält die Vorschriften über die Umhüllung und Verpackung des Erzeugnisses. Nach Nummer 5 dieses Kapitels müssen auf der Umhüllung der wärmebehandelten Milch die Art der Wärmebehandlung, der Zeitpunkt der letzten Wärmebehandlung und die vorgeschriebene Lagerungstemperatur der pasteurisierten Milch vermerkt sein.
7. Kapitel IV Abschnitt B des Anhangs C enthält Bestimmungen zur Etikettierung. Danach muss unbeschadet der Richtlinie 79/112 bei Erzeugnissen, in denen sich Mikroben entwickeln können, auf der Etikettierung das Verbrauchsdatum oder das Mindesthaltbarkeitsdatum deutlich vermerkt sein.
8. Die Richtlinie 79/112 enthält Vorschriften über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln. Sie wurde aufgrund des Artikels 100 EWG-Vertrag (nach Änderung Artikel 100 EG-Vertrag, jetzt Artikel 94 EG) erlassen und soll die Behinderungen des freien Warenverkehrs, die sich aus den Unterschieden zwischen den nationalen Vorschriften in diesem Bereich ergeben, beseitigen und damit zu einem besseren Funktionieren des Binnenmarktes beitragen(10) .
9. Artikel 3 Absatz 1 Nummer 4 dieser Richtlinie bestimmt, dass die Etikettierung der Lebensmittel zwingend das
" Mindesthaltbarkeitsdatum"
oder bei sehr leicht verderblichen Lebensmitteln das
" Verbrauchsdatum"
enthält.
10. Nach den Artikeln 9 und 9a der Richtlinie 79/112 ist das Mindesthaltbarkeitsdatum das Datum, bis zu dem ein Lebensmittel seine spezifischen Eigenschaften unter angemessenen Aufbewahrungsbedingungen behält. Es ist anzugeben mit den Worten
" mindestens haltbar bis ..."
oder
" mindestens haltbar bis Ende ..." .
11. Dagegen ist das Verbrauchsdatum eines Lebensmittels mit den Worten
" verbrauchen bis ..."
anzugeben und hat aus der Angabe von Tag, Monat und gegebenenfalls Jahr zu bestehen. Diese Angaben sind durch eine Beschreibung der einzuhaltenden Aufbewahrungsbedingungen zu ergänzen.
12. Die Richtlinie 89/396 enthält Vorschriften über Angaben oder Marken, mit denen sich das Los, zu dem ein Lebensmittel gehört, feststellen lässt. Sie wurde aufgrund des Artikels 100a EWG-Vertrag (später Artikel 100a EG-Vertrag, nach Änderung jetzt Artikel 95 EG) erlassen und soll für eine bessere Information über die Identität der Waren sorgen, vor allem wenn diese eine Gefahr für die Gesundheit der Verbraucher darstellen(11) .
B ─ Nationales Recht
13. Bis 1997 war das Gesetz Nr. 169/89 vom 3. Mai 1989(12) mit dem Titel
" Disciplina del trattamento e della commercializzazione del latte alimentare vaccino"
der Grundtext für die Verarbeitung und Vermarktung von Kuhmilch in Italien.
14. Dieses Gesetz legt die Merkmale der
" pasteurisierten Milch"
und der
" pasteurisierten Frischmilch"
fest. Artikel 5 Absatz 3 des Gesetzes sieht ferner vor, dass auf der Verpackung die Bezeichnung der Milchklasse entsprechend den festgelegten Merkmalen sowie das Verfallsdatum angebracht sein müssen. Das Verfallsdatum darf nach dieser Vorschrift vier Tage nach dem Datum der Verpackung nicht überschreiten.
15. Das Gesetz Nr. 169/89 enthält dagegen keine spezifische Bestimmung über die bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch. Nach den Feststellungen im Vorlagebeschluss(13) ist diese Art von Milch das Ergebnis eines besonderen Pasteurisierungsverfahrens (Dampfeinleitungsverfahren), durch das eine Haltbarkeitsdauer von 15 bis 20 Tagen nach dem Datum der Verpackung garantiert werden kann. In technischer Hinsicht ist die bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch eine Milch, die beim Peroxidasetest eine negative Reaktion zeigt.
16. Im italienischen Recht wird die bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch nur durch das Dekret des Präsidenten der Republik Nr. 54 vom 14. Januar 1997(14) geregelt, mit dem die Richtlinien 92/46 und 92/47/EWG(15) umgesetzt werden.
17. Nach Maßgabe des Anhangs C Kapitel I der Richtlinie 92/46 schreibt das Dekret Nr. 54/97 vor, dass die pasteurisierte Milch beim Peroxidasetest eine positive Reaktion zeigen muss und dass pasteurisierte Milch mit negativer Peroxidasereaktion erzeugt werden darf, sofern sie als
" hochpasteurisiert"
oder ähnlich gekennzeichnet wird.
II ─ Sachverhalt und Verfahren
18. Die Granarolo SpA(16) hat ihren Sitz in Bologna (Italien). Sie vermarktet dort unter der Bezeichnung
" Più Giorno"
eine bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch, die für ihre Rechnung in Deutschland hergestellt wird.
19. Mit Bescheid vom 11. Februar 2000 wurde Granarolo eine Geldbuße von 1 119,16 Euro (2 167 000 ITL) wegen Verstoßes gegen Artikel 5 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 169/89 auferlegt. Die italienischen Behörden stellten fest, dass auf der Verpackung der Milch
" Più Giorno"
ein Verfallsdatum von acht Tagen statt, wie nach dem Gesetz vorgeschrieben, von vier Tagen angebracht war.
20. Granarolo erhob gegen diesen Bescheid Klage beim Tribunale civile Bologna. Sie machte geltend, dass der streitige Bescheid gegen die Richtlinien 92/46, 79/112 und 89/396 verstoße.
21. In seinem Vorlagebeschluss führt das Tribunale civile Bologna aus, die italienischen Behörden hätten die Rechtsvorschriften dahin ausgelegt, dass die bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch unter den im Gesetz Nr. 169/89 vorgesehenen Begriff
" pasteurisierte Milch"
falle. Die italienischen Behörden hätten daher konsequenterweise das in diesem Gesetz vorgeschriebene Verfallsdatum von vier Tagen auf die von Granarolo eingeführte, bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch angewandt.
22. Das Tribunale civile Bologna möchte klären lassen, ob die Auslegung der italienischen Behörden mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.
III ─ Vorlagefrage
23. Das Tribunale civile Bologna hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Wird die kombinierte Anwendung der Richtlinie 92/46/EWG (in Italien durch das Dekret Nr. 54/97 umgesetzt) sowie der Richtlinien 89/395 EWG und 89/396 EWG (in Italien durch Decreto-legge Nr. 109 vom 27. Januar 1992 umgesetzt) durch den Inhalt einer nationalen Regelung (konkret Artikel 5 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 3 des Gesetzes Nr. 169/89) beschränkt, die (nach der hier vorgeschlagenen Auslegung) für die bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch (eine nur in der Richtlinie 92/46 und im Dekret Nr. 54/97 geregelte Art) ein Verfallsdatum von vier Tagen nach dem Datum der Verpackung vorschreibt?
IV ─ Vorbemerkungen
24. Aus den Akten geht hervor(17), dass Granarolo nach den im Ausgangsverfahren maßgebenden Ereignissen ihre Produktionsstätte nach Italien verlegt hat. In der Sitzung hat sie ausgeführt, dass die Milch
" Più Giorno"
künftig in Italien hergestellt werde, dass aber die italienischen Behörden sie weiterhin mit Zwangsmaßnahmen (Geldbußen und Pfändungen) belegen würden, weil die Etikettierung ihrer Erzeugnisse gegen das Gesetz Nr. 169/89 verstoße.
25. Granarolo sucht daher nach einer Möglichkeit, ihre Probleme insgesamt zu lösen. Zum einen möchte sie ihre in Deutschland hergestellten Erzeugnisse mit einem Verfallsdatum von mehr als vier Tagen vermarkten können. Zum anderen möchte sie auch ihre italienische Produktion mit einem Verbrauchsdatum von mehr als vier Tagen vermarkten können. Granarolo sucht somit eine Lösung, die nicht nur für grenzüberschreitende Sachverhalte (wie das Ausgangsverfahren), sondern auch und vor allem für rein innerstaatliche Sachverhalte gilt.
26. Dementsprechend macht Granarolo nicht geltend, das Gesetz Nr. 169/89 verstoße gegen die Artikel 28 EG und 30 EG. Sie trägt vor, Artikel 5 Absatz 3 dieses Gesetzes sei mit den Richtlinien 92/46, 79/112 und 89/396 unvereinbar.
27. Unter Berücksichtigung dieser Umstände werde ich das Vorabentscheidungsersuchen zunächst im Hinblick auf die Richtlinien 92/46 und 79/112 untersuchen (unten, Nr. V). Sodann werde ich die Gründe darlegen, weshalb meines Erachtens der Rechtsstreit auch im Hinblick auf die Artikel 28 EG und 30 EG zu prüfen ist (unten, Nr. VI).
V ─ Zu den Richtlinien 92/46 und 79/112
28. Mit seiner Frage möchte das Tribunale civile Bologna wissen, ob es den Behörden eines Mitgliedstaats aufgrund der Richtlinien 92/46 und 79/112 verwehrt ist, auf die bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch eine nationale Regelung anzuwenden, die ein Verbrauchsdatum von vier Tagen nach dem Datum der Verpackung des Erzeugnisses vorschreibt(18) .
29. Für die Beantwortung dieser Frage sind gemäß den Auslegungsmethoden des Gerichtshofes(19) nacheinander Wortlaut, Systematik und Ziele der genannten Richtlinien zu prüfen.
A ─ Wortlaut der Richtlinien 92/46 und 79/112
30. Was den Wortlaut der Richtlinien 92/46 und 79/112 anbelangt, so steht fest, dass diese keine Bestimmung enthalten, mit der das Verbrauchsdatum für pasteurisierte Milch oder für sonstige Erzeugnisse auf Milchbasis festgelegt wird. Es steht auch fest, dass diese Richtlinien keine Bestimmung enthalten, mit der geregelt wird, wie das Verbrauchsdatum für Milcherzeugnisse oder Lebensmittel festzulegen ist.
31. Daher kann die wörtliche Auslegung der Richtlinien 92/46 und 79/112 nicht dazu führen, dass die Anwendung des Verfallsdatums von vier Tagen auf bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch ausgeschlossen ist.
32. Anders als Granarolo und die deutsche Regierung bin ich der Auffassung, dass diese Auslegung durch die allgemeine Systematik der Richtlinien 92/46 und 79/112 bestätigt wird.
B ─ Systematik der Richtlinien 92/46 und 79/112
33. Wie bereits ausgeführt, enthält die Richtlinie 92/46 die Hygienevorschriften für die Herstellung von Milch und Erzeugnissen auf Milchbasis.
34. Die in ihr geregelten Anforderungen umfassen alle Stufen der Herstellung von Rohmilch, wärmebehandelter Milch und Erzeugnissen auf Milchbasis. So legt diese Richtlinie zunächst die Bedingungen für die Annahme von Rohmilch in den Be- oder Verarbeitungsbetrieben fest(20) . Die Anforderungen beziehen sich auf die Gesundheit der Tiere, die Betriebs- und Personalhygiene, die Hygienevorschriften für das Melken und Sammeln der Rohmilch sowie für ihre Beförderung zu den Be- oder Verarbeitungsbetrieben.
35. Die Richtlinie 92/46 regelt sodann die Vorschriften für die Zulassung der Be- und Verarbeitungsbetriebe sowie die Hygienevorschriften für Räume, Ausrüstungen und das Personal in diesen Betrieben(21) . Sie enthält weiterhin die Anforderungen an die Herstellung wärmebehandelter Milch und von Erzeugnissen auf Milchbasis(22) sowie die Vorschriften über die Umhüllung, Verpackung und Etikettierung der Erzeugnisse(23) . Schließlich legt sie die Anforderungen an Lagerung und Beförderung der Erzeugnisse(24) sowie die Bestimmungen über die Gesundheitskontrolle und Überwachung(25) fest.
36. Die Richtlinie 92/46 regelt somit sämtliche Stufen des Milchherstellungsverfahrens, von der Tiergesundheit bis zur Beförderung der Erzeugnisse zu den einzelnen Verkaufsstellen.
37. Dagegen regelt die Richtlinie 92/46 in keiner Weise die Stufen, die auf die Herstellung und das Inverkehrbringen der Erzeugnisse folgen. Sie trifft keine Regelungen bezüglich der Anforderungen an ihre Vermarktung und ihren Verbrauch.
38. Das Verfallsdatum für die Erzeugnisse betrifft aber gerade eine Stufe, die auf die Herstellung der Erzeugnisse folgt. Auch wenn dieses Datum insbesondere anhand der Herstellungsart des Erzeugnisses festgelegt wird(26), gehört es doch zu den Bedingungen, unter denen das Erzeugnis verbraucht werden kann (oder muss), sobald es hergestellt und in den Verkehr gebracht ist.
39. Die Festlegung des Verbrauchsdatums für wärmebehandelte Milch fällt daher nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 92/46.
40. Die gleiche Feststellung gilt für die Richtlinie 79/112.
41. Wie ausgeführt, regelt diese Richtlinie die Anforderungen an die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln.
42. Es steht fest, dass die Richtlinie 79/112 jedoch nur formale Vorschriften enthält. Sie bestimmt die Art und Weise, in der die Etikettierung erfolgt(27), enthält ein Verzeichnis der zwingenden Angaben(28) und regelt gegebenenfalls die Art und Weise, in der diese Angaben abzufassen sind(29) . Sie enthält dagegen keine materielle Vorschrift über den Inhalt der Angaben(30) .
43. Demgemäß sieht die Richtlinie 79/112 z. B. in Bezug auf das Verzeichnis der Zutaten vor, dass die Etikettierung der Lebensmittel dieses
" Verzeichnis der Zutaten"
zwingend enthalten muss(31) . Sie regelt im Einzelnen die Fälle, in denen diese Angabe nicht erforderlich ist(32), den Begriff
" Zutat" (33) sowie die Art und Weise, in der die Zutaten angegeben werden(34) . Dagegen bestimmt die Richtlinie 79/112 nicht die Zutaten, die in der Zusammensetzung der Lebensmittel enthalten sein müssen(35) .
44. Ebenso sieht Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 79/112 vor, dass die Etikettierung zwingend das
" Mindesthaltbarkeitsdatum"
für das Lebensmittel oder bei sehr leicht verderblichen Lebensmitteln das
" Verbrauchsdatum"
enthalten muss. Die Artikel 9 und 9a bestimmen den Begriff des Mindesthaltbarkeitsdatums sowie die Art und Weise, in der diese Angabe abgefasst werden muss. Dagegen legt die Richtlinie 79/112 keineswegs den sachlichen Gehalt dieses Datums fest. Sie enthält keine Vorschrift, aufgrund deren das Mindesthaltbarkeitsdatum für Lebensmittel direkt oder indirekt bestimmt werden kann.
45. Aus diesen verschiedenen Gesichtspunkten folgt, dass die Festlegung des Verbrauchsdatums nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinien 92/46 und 79/112 fällt.
46. Wie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften(36) bin auch ich der Auffassung, dass dieser Ausschluss gewollt ist. Bestimmte Umstände lassen die Annahme zu, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber die Frage des Verbrauchsdatums für die in den Richtlinien 92/46 und 79/112 genannten Erzeugnisse absichtlich nicht geregelt hat.
47. Zum einen war es praktisch unmöglich, ein Verbrauchsdatum für die Lebensmittel im Rahmen der Richtlinie 79/112 festzulegen. Nach der dritten Begründungserwägung der Richtlinie setzt diese nämlich die
" allgemeinen, horizontalen [Regeln] für alle Lebensmittel [fest], die in den Handel gebracht werden" . Es war daher undenkbar, dass der Gesetzgeber ein Verfallsdatum für alle Lebensmittel, die in de n Mitgliedstaaten in den Handel gebracht werden, festlegen könnte.
48. Zum anderen enthält die Richtlinie 92/46 Vorschriften, die in mehreren Gebieten äußerst detailliert sind. Sie sieht z. B. vor, dass
" [d]ie Melker ... unmittelbar vor dem Melken ihre Hände zu waschen und nach Möglichkeit auch während des Melkens sauber zu halten [haben](37)
", dass
" rohe Büffelmilch zur Herstellung von Erzeugnissen auf Milchbasis [eine] Keimzahl bei 30° C (pro ml) < 1 000 000 [haben muss, wobei diese Ziffer ein g]eometrisches Mittel über zwei Monate bei monatlich mindestens zwei Probenahmen [darstellt]" (38), oder dass
" Tanks, Kannen und andere Behältnisse für den Transport pasteurisierter Milch ... sofort nach jedem Gebrauch und gegebenenfalls vor jedem erneuten Gebrauch abgewaschen, gereinigt und desinfiziert werden [müssen]" (39) .
49. Angesichts der Detailliertheit dieser Anforderungen ist es offensichtlich, dass der Gesetzgeber, wenn er ein Verbrauchsdatum für Rohmilch, wärmebehandelte Milch und Erzeugnisse auf Milchbasis hätte festsetzen wollen, für die ausdrückliche Aufnahme entsprechender Vorschriften in die Richtlinie 92/46 gesorgt hätte(40) .
50. Wie die Kommission vorgetragen hat(41), ist das Verbrauchsdatum für ein Erzeugnis im Allgemeinen nicht nur anhand objektiver Umstände (wie etwa der Qualität der Ausgangsprodukte, des Herstellungsprozesses oder der Eigenschaften der Umhüllung), sondern auch anhand subjektiver Umstände (wie der klimatischen Bedingungen, der Bedingungen für die Aufbewahrung des Erzeugnisses und der Verbrauchergewohnheiten und -erwartungen) festzulegen.
51. Das Verbrauchsdatum eines Lebensmittels muss sich somit nicht zwangsläufig mit der objektiven Haltbarkeit decken, die ihm aufgrund des Herstellungsprozesses verliehen wird. Die zuständigen Behörden können beschließen, dieses Datum entsprechend den besonderen Gegebenheiten des betreffenden Gebietes oder der betreffenden Gemeinschaft zu ändern. Daraus folgt auch, dass das Verbrauchsdatum eines bestimmten Lebensmittels von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat und sogar von Region zu Region verschieden sein kann.
52. Nach alledem bin ich der Auffassung, dass die Festlegung des Verbrauchsdatums für Erzeugnisse eine Frage ist, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinien 92/46 und 79/112 fällt. Anders gesagt, diese beiden Richtlinien bezwecken nicht die Regelung des Verbrauchsdatums für Lebenmittel.
C ─ Ziele der Richtlinien 92/46 und 79/112
53. In der Sitzung hat Granarolo ausdrücklich eingeräumt, dass die Richtlinie 92/46 keinen Anhaltspunkt enthalte, der eine Festlegung des Verfallsdatums für bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch erlaube.
54. Trotz dieser Feststellung hat Granarolo jedoch ausgeführt, die Richtlinie 92/46 stehe der Anwendung des Gesetzes Nr. 169/89 auf bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch entgegen.
55. Granarolo ist der Auffassung, die Auslegung der italienischen Behörden
" beeinträchtigt ... zwangsläufig die wirksame und vollständige Anwendung des Gemeinschaftsrechts"
in der italienischen Rechtsordnung(42) . Es sei sinnlos, dass die Richtlinie 92/46 den Wirtschaftsteilnehmern die Möglichkeit eröffne, eine neue Art von Milch herzustellen (d. h. die bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch), wenn ein Mitgliedstaat auf nationaler Ebene weiterhin eine Vorschrift anwenden könne, nach der diese Milch mit einem Verbrauchsdatum von vier Tagen in den Verkehr gebracht werden müsse. Das Gesetz Nr. 169/89 bewirke, dass die italienischen und ausländischen Wirtschaftsteilnehmer davon abgehalten würden, die Investitionen vorzunehmen, die erforderlich seien, um in Italien die in der Richtlinie 92/46 vorgesehene, bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch herzustellen.
56. Dieser Auffassung kann meines Erachtens nicht gefolgt werden.
57. Wie die Kommission vorgetragen hat, bezweckt die Richtlinie 92/46 nicht, den Wirtschaftsteilnehmern die Herstellung einer neuen Art von Milch zu ermöglichen. Sie bezweckt auch nicht, das Inverkehrbringen von bei hoher Temperatur pasteurisierter Milch in den einzelnen Mitgliedstaaten zu fördern oder die wirtschaftlichen Investitionen in der Europäischen Gemeinschaft anzukurbeln.
58. Die Richtlinie 92/46 bezweckt in erster Linie, ein hohes Niveau des Schutzes der Volksgesundheit zu sichern(43) . Sie enthält die Vorschriften, die gewährleisten können, dass die in den einzelnen Mitgliedstaaten vermarkteten Erzeugnisse alle im Hinblick auf Hygiene, Lebensmittelqualität und Lebensmittelsicherheit erforderlichen Garantien bieten. Aus dieser Sicht bestimmt die Richtlinie 92/46 lediglich die Voraussetzungen, die für eine ordnungsgemäße Vermarktung der bei hoher Temperatur pasteurisierten Milch erforderlich sind.
59. Zwar bezweckt die Richtlinie 92/46 in zweiter Linie die schrittweise Schaffung der Voraussetzungen für einen Binnenmarkt(44) . Sie soll den freien Verkehr der Waren gewährleisten, die gemäß ihren Hygienevorschriften hergestellt worden sind.
60. Meines Erachtens genügt dieser Zweck allein jedoch nicht, um die Anwendung des Gesetzes Nr. 169/89 auf bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch auszuschließen(45) .
61. Aus den vorstehenden Erwägungen(46) geht nämlich deutlich hervor, dass die Richtlinie 92/46 ebenso wenig wie die Richtlinie 79/112 die Art und Weise regelt, wie das Verbrauchsdatum für die Erzeugnisse festzulegen ist. Dieses Verfallsdatum fällt nicht in den Rahmen der durch diese Richtlinien bewirkten Harmonisierung. Beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts bleiben daher die Mitgliedstaaten dafür zuständig, die Maßnahmen bezüglich der Festsetzung des Verbrauchsdatums für die in der Richtlinie 92/46 genannten Erzeugnisse zu erlassen, vorbehaltlich der allgemeinen Bestimmungen des Vertrages, insbesondere der Artikel 28 EG und 30 EG.
VI ─ Zu den Artikeln 28 EG und 30 EG
62. Insoweit bin ich der Auffassung, dass die Artikel 28 EG und 30 EG für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens von Bedeutung sind.
63. Es steht nämlich fest, dass die italienischen Behörden im vorliegenden Fall das Inverkehrbringen von Erzeugnissen verboten haben, die in einem anderen Mitgliedstaat, der Bundesrepublik Deutschland, rechtmäßig hergestellt worden sind. Das Ausgangsverfahren fällt somit unter die Vertragsbestimmungen im Bereich des freien Warenverkehrs. Die Auslegung dieser Bestimmungen könnte überdies dazu führen, dass das vorlegende Gericht die Rechtswidrigkeit der Granarolo auferlegten Geldbuße feststellt(47) .
64. Einer ständigen Rechtsprechung(48) folgend schlage ich daher dem Gerichtshof die Auslegung der Artikel 28 EG und 30 EG vor.
65. In der Sache unterscheidet der Gerichtshof seit dem Urteil Keck und Mithouard(49) zwischen den nationalen Maßnahmen, die die Merkmale der Erzeugnisse betreffen, und denen, die die Verkaufsmodalitäten betreffen.
66. Was die erste Kategorie von Maßnahmen anbelangt, so vertritt der Gerichtshof die Auffassung, dass Artikel 28 EG in Ermangelung einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften die Hemmnisse für den innergemeinschaftlichen Handel verbietet, die sich daraus ergeben, dass Waren aus anderen Mitgliedstaaten, die dort rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, bestimmten Vorschriften entsprechen müssen (wie etwa hinsichtlich ihrer Aufmachung, ihrer Etikettierung und ihrer Verpackung), auch wenn diese Vorschriften unterschiedslos für einheimische und eingeführte Erzeugnisse gelten(50) .
67. Was dagegen die zweite Kategorie von Maßnahmen betrifft, so ist der Gerichtshof nunmehr der Ansicht, dass die Anwendung von Bestimmungen, die bestimmte Verkaufsmodalitäten beschränken oder verbieten, auf Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten keine Behinderung im Sinne des Urteils Dassonville(51) darstellen, sofern diese Bestimmungen für alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer gelten, die ihre Tätigkeit im Inland ausüben, und sofern sie den Absatz der inländischen Erzeugnisse und der Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten in gleicher Weise berühren(52) .
68. Im vorliegenden Fall gehört das Gesetz Nr. 169/89 zu der ersten Kategorie von Maßnahmen. Artikel 5 Absatz 3 des Gesetzes betrifft die Angaben, die auf der Verpackung der pasteurisierten Milch angebracht sein müssen, d. h. die im Urteil Keck und Mithouard ausdrücklich genannten Merkmale (Aufmachung und Etikettierung der Erzeugnisse). Die streitige Bestimmung kann somit nicht als
" Verkaufsmodalität"
im Sinne des genannten Urteils angesehen werden.
69. Es steht auch fest, dass das Gesetz Nr. 169/89 unterschiedslos für einheimische und eingeführte Erzeugnisse gilt. In der Sitzung hat Granarolo ausgeführt, dass auch nach Verlegung der Produktionsstätte nach Italien die italienischen Behörden dieselben Zwangsmaßnahmen (Geldbußen und Pfändungen) ergreifen würden, die sie in Bezug auf die in Deutschland hergestellte Milch angewandt hätten.
70. Auch wenn jedoch das Gesetz Nr. 169/89 unterschiedslos auf in Italien hergestellte und in Deutschland hergestellte Milch anwendbar ist, so ist es doch geeignet, den freien Warenverkehr zu behindern. Diese Maßnahme zwingt nämlich die Importeure, die Aufmachung ihrer Erzeugnisse je nach dem Ort des Inverkehrbringens unterschiedlich zu gestalten und demgemäß die zusätzlichen Verpackungskosten zu tragen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes(53) fällt daher eine solche Maßnahme in den Anwendungsbereich des Artikels 28 EG.
71. An dieser Stelle bleibt zu prüfen, ob sich die Anwendung des Gesetzes Nr. 169/89 aus Gründen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit rechtfertigen lässt(54) .
72. Nach ständiger Rechtsprechung(55) des Gerichtshofes haben die nationalen Behörden in jedem einzelnen Fall darzutun, dass die fragliche Regelung erforderlich ist, um den Schutz der Gesundheit der Verbraucher sicherzustellen, und dass sie in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel steht.
73. Im vorliegenden Fall hat die italienische Regierung nichts vorgetragen, was den Schluss zuließe, dass die Anwendung des Gesetzes Nr. 169/89 auf bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspräche. Anderen Aktenstücken ist im Gegenteil zu entnehmen, dass diese Anwendung über das hinausgeht, was zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erforderlich ist.
74. In seinem Vorlagebeschluss führt das Tribunale civile Bologna aus, dass das Hauptmerkmal der bei hoher Temperatur pasteurisierten Milch technisch gesehen die gegenüber pasteurisierter Frischmilch und herkömmlich pasteurisierter Milch längere Haltbarkeit sei. Das für die Herstellung von bei hoher Temperatur pasteurisierter Milch angewandte Pasteurisierungsverfahren könne eine Haltbarkeit der Milch von 15 bis 20 Tagen nach dem Datum der Verpackung gewährleisten(56) . Die im Gesetz Nr. 169/89 vorgesehene Anwendung des Verfallsdatums von vier Tagen, so das vorlegende Gericht,
" ist ... bei unter erhöhter Temperatur pasteurisierter Milch fehl am Platz, für die nunmehr anhand neuer Technologien eine längere Haltbarkeit sichergestellt werden kann" (57) .
75. Da keiner der Verfahrensbeteiligten diesen Tatsachen widersprochen hat, kann der Gerichtshof meines Erachtens zu dem Ergebnis gelangen, dass die Anforderung des Artikels 5 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 169/89 außer Verhältnis zum angestrebten Ziel steht. Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, festzustellen, dass die Artikel 28 EG und 30 EG der Anwendung des Gesetzes Nr. 169/89 auf die von Granarolo aus Deutschland eingeführte, bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch entgegenstehen.
VII ─ Schlussbemerkungen
76. Es steht fest, dass die vorstehende Lösung nicht alle Probleme von Granarolo lösen kann.
77. Artikel 28 EG betrifft nämlich die Beseitigung von Hemmnissen für die Einfuhr von Waren und soll nicht gewährleisten, dass inländische Waren genauso behandelt werden wie eingeführte Waren(58) . Die Lösung, die ich Ihnen vorschlage, wird daher nur bewirken, dass die Anwendung des Gesetzes Nr. 169/89 auf bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch aus anderen Mitgliedstaaten verboten ist. Dagegen werden die italienischen Behörden auch weiterhin das Verfallsdatum von vier Tagen auf bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch, die in Italien hergestellt wird, anwenden können.
78. Wie Granarolo hervorgehoben hat, führt diese Lösung zu einer
" umgekehrten Diskriminierung", da infolge des Urteils des Gerichtshofes die inländischen Erzeugnisse ungünstiger behandelt werden als die eingeführten Erzeugnisse.
79. Bekanntlich vertritt der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung(59) die Auffassung, dass die umgekehrte Diskriminierung nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt. Der Gerichtshof ist ─ nach dieser Rechtsprechung ─ somit für diese Art von Fällen nicht zuständig(60) .
80. Es ist indessen zu bemerken, dass die nationalen Stellen mit Rücksicht auf die vom Gerichtshof vertretene Auffassung versuchen, andere Lösungen zu finden. So haben einige von ihnen (in den Rechtsvorschriften oder in der Rechtsprechung) den Grundsatz aufgestellt, dass die eigenen Waren oder Staatsangehörigen genauso behandelt werden müssen, wie es bei den Erzeugnissen oder Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten gemäß dem Gemeinschaftsrecht der Fall wäre.
81. Das italienische Verfassungsgericht hat offenbar einen derartigen Grundsatz in seinem Urteil Nr. 443 vom 30. Dezember 1993 aufgestellt(61) .
82. Man erinnert sich nämlich, dass der Gerichtshof im Urteil 3 Glocken u. a.(62) die Auffassung vertreten hat, dass die Artikel 28 EG und 30 EG den italienischen Rechtsvorschriften über Teigwaren entgegenstehen, die das Inverkehrbringen von Teigwaren verbieten, die aus Weichweizen oder aus einer Mischung aus Weichweizen und Hartweizen hergestellt sind. Im Einklang mit seiner Rechtsprechung hat der Gerichtshof klargestellt, dass
" es in der vorliegenden Rechtssache um die Erstreckung des Teigwarengesetzes auf eingeführte Erzeugnisse geht und dass das Gemeinschaftsrecht nicht verlangt, dass der Gesetzgeber das Gesetz insoweit aufhebt, als es die im italienischen Hoheitsgebiet niedergelassenen Teigwarenhersteller betrifft" (63) . Der italienische Verfassungsgerichtshof scheint jedoch in seinem Urteil vom 30. Dezember 1997 entschieden zu haben, dass eine derartige umgekehrte Diskriminierung der einheimischen Hersteller und der Hersteller aus der Gemeinschaft nicht zulässig sein könne, weil sie gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung des Artikels 3 der italienischen Verfassung verstoße(64) .
83. Es wäre daher angebracht, dass das vorlegende Gericht prüft, ob der vom italienischen Verfassungsgerichtshof entwickelte Grundsatz auf den vorliegenden Fall übertragen werden kann. Sollte dies der Fall sein, kann das Tribunale civile Bologna die gemäß den Artikeln 28 EG und 30 EG getroffene Entscheidung auf die bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch anwenden, die von Granarolo im italienischen Hoheitsgebiet hergestellt wird.
VIII ─ Ergebnis
84. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich daher dem Gerichtshof vor, die Vorabentscheidungsfrage des Tribunale civile Bologna wie folgt zu beantworten:
1. Die Richtlinie 92/46/EWG des Rates vom 16. Juni 1992 mit Hygienevorschriften für die Herstellung und Vermarktung von Rohmilch, wärmebehandelter Milch und Erzeugnissen auf Milchbasis in der durch die Richtlinie 94/71/EG des Rates vom 13. Dezember 1994 geänderten Fassung sowie die Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür in der durch die Richtlinie 89/395/EWG des Rates vom 14. Juni 1989 geänderten Fassung verwehren es den Behörden eines Mitgliedstaats nicht, auf bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch eine nationale Regelung anzuwenden, mit der ein Verbrauchsdatum von vier Tagen nach der Verpackung des Erzeugnisses vorgeschrieben wird.
2. Die Artikel 28 EG und 30 EG stehen jedoch der Anwendung einer solchen Regelung auf bei hoher Temperatur pasteurisierte Milch aus anderen Mitgliedstaaten entgegen, wenn feststeht, dass aufgrund des für die Herstellung dieser Milch verwendeten Verfahrens eine Haltbarkeitsdauer von 15 bis 20 Tagen nach der Verpackung des Erzeugnisses garantiert werden kann.
(1) .
(2) ABl. L 268, S. 1.
(3) ABl. L 368, S. 33.
(4) ABl. 1979, L 33, S. 1.
(5) ABl. L 186, S. 17.
(6) ABl. L 186, S. 21.
(7) Zweite Begründungserwägung.
(8) Vierte Begründungserwägung.
(9) Fünfte und siebte Begründungserwägung.
(10) Erste und zweite Begründungserwägung.
(11) Dritte Begründungserwägung.
(12) GURI Nr. 180 vom 11. Mai 1989, S. 1996 (im Folgenden: Gesetz Nr. 169/89).
(13) S. 5 bis 7. Vgl. auch schriftliche Erklärungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens (Nr. 2 Buchstabe a).
(14) GURI Nr. 59 vom 12. März 1997, Supplemento ordinario, Nr. 54, S. 1200 (im Folgenden: Dekret Nr. 54/97).
(15) Richtlinie des Rates vom 16. Juni 1992 über die Gewährung von zeitlich und inhaltlich begrenzten Ausnahmen von den besonderen Hygienevorschriften der Gemeinschaft für die Produktion und Vermarktung von Rohmilch und Erzeugnissen auf Milchbasis (ABl. L 268, S. 33).
(16) Im Folgenden: Granarolo.
(17) Vgl. Vorlagebeschluss (S. 10), schriftliche Erklärungen von Granarolo (S. 13 und 14), Antrag von Granarolo vom 18. Juni 2002 auf Vorverlegung der mündlichen Verhandlung (S. 2) sowie mündliche Ausführungen von Granarolo.
(18) Obwohl die Richtlinie 89/396 im Vorlagebeschluss angeführt wird, ist sie meines Erachtens für eine Beantwortung der Vorlagefrage nicht von Bedeutung. Die einzige Vorschrift dieser Richtlinie, die sich mit dem Verbrauchsdatum von Lebensmitteln befasst, ist Artikel 5, der wie folgt lautet:
" Ist das Mindesthaltbarkeitsdatum bzw. das Verfallsdatum in der Etikettierung angegeben, so braucht das Lebensmittel nicht mit der ... Angabe [mit der sich das Los, zu dem ein Lebensmittel gehört, feststellen lässt] versehen zu sein, sofern das genannte Datum aus der unverschlüsselten Angabe mindestens des Tages und des Monats, in dieser Reihenfolge, besteht."
Mit Ausnahme dieses Artikels enthält die Richtlinie 89/396 keine Vorschrift, die sich direkt oder indirekt mit dem Haltbarkeitsdatum für Milcherzeugnisse befasst. Ich werde somit nur die Richtlinien 92/46 und 79/112 untersuchen.
(19) Vgl. als jüngstes Beispiel für die ständige Rechtsprechung Urteil vom 10. Dezember 2002 in der Rechtssache C-491/01 (British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 203).
(20) Vgl. Anhang A.
(21) Vgl. Anhang B.
(22) Vgl. Anhang C Kapitel I und II.
(23) Ibidem, Kapitel III und IV.
(24) Ibidem, Kapitel V.
(25) Ibidem, Kapitel VI.
(26) Vgl. Nr. 49 dieser Schlussanträge.
(27) Artikel 2.
(28) Artikel 3 bis 14.
(29) Idem.
(30) In diesem Sinne Urteil vom 13. Juni 1996 in der Rechtssache C-144/95 (Maurin, Slg. 1996, I-2909, Randnrn. 10 und 11) sowie Schlussanträge des Generalanwalts La Pergola zu diesem Urteil (Nr. 4).
(31) Artikel 3 Absatz 1 Nummer 2.
(32) Artikel 6 Absatz 2.
(33) Artikel 6 Absatz 4.
(34) Artikel 6 Absätze 5 bis 8, 7 und 8.
(35) Diese Frage kann gegebenenfalls durch eine sektorielle Richtlinie bezüglich der fraglichen Lebensmittel geregelt werden (vgl. z. B. Richtlinie 79/693/EWG des Rates vom 24. Juli 1979 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Konfitüren, Gelees, Marmeladen und Maronenkrem [ABl. L 205, S. 5]).
(36) Vgl. ihre schriftlichen Erklärungen (Nr. 63).
(37) Anhang A Kapitel III Abschnitt C Nummer 1 Buchstabe b Absatz 1.
(38) Anhang A Kapitel IV Abschnitt B Nummer 1.
(39) Anhang C Kapitel V Nummer 2 dritter Gedankenstrich.
(40) In diesem Sinne Urteil vom 9. Januar 2003 in der Rechtssache C-257/00 (Givane u. a., noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 52).
(41) Vgl. ihre schriftlichen Erklärungen (Nr. 59).
(42) Vgl. ihre schriftlichen Erklärungen (Nr. 10).
(43) Vierte Begründungserwägung.
(44) Fünfte und siebte Begründungserwägung.
(45) Vgl. z. B. Urteile vom 16. Januar 2003 in der Rechtssache C-12/00 (Kommission/Spanien, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 51 bis 70) und in der Rechtssache C-14/00 (Kommission/Italien, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 43 bis 67).
(46) Vgl. Nrn. 29 bis 51 dieser Schlussanträge.
(47) Vgl. Nrn. 65 bis 75 dieser Schlussanträge.
(48) Vgl. insbesondere Urteile vom 20. März 1986 in der Rechtssache 35/85 (Tissier, Slg. 1986, 1207, Randnr. 9), vom 18. November 1999 in der Rechtssache C-107/98 (Teckal, Slg. 1999, I-8121, Randnr. 39) und vom 16. Januar 2003 in der Rechtssache C-265/01 (Pansard u. a., noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 19).
(49) Urteil vom 24. November 1993 in den Rechtssachen C-267/91 und C-268/91 (Slg. 1993, I-6097).
(50) Ibidem (Randnr. 15).
(51) Urteil vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74 (Slg. 1974, 837).
(52) Urteil Keck und Mithouard (Randnr. 16).
(53) Vgl. insbesondere Urteil vom 6. Juli 1995 in der Rechtssache C-470/93 (Mars, Slg. 1995, I-1923, Randnrn. 11 bis 14).
(54) Ein solcher Grund liegt nämlich der Verpflichtung nach Artikel 5 Absatz 3 des Gesetzes zugrunde (vgl. Vorlagebeschluss, S. 5).
(55) Vgl. z. B. Urteile vom 30. November 1983 in der Rechtssache 227/82 (Van Bennekom, Slg. 1983, 3883, Randnrn. 39 und 40) und vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C-17/93 (Van der Veldt, Slg. 1994, I-3537, Randnr. 15).
(56) Vgl. Vorlagebeschluss (S. 6 und 7).
(57) Ibidem (S. 5 und 6).
(58) Vgl. insbesondere Urteile vom 23. Oktober 1986 in der Rechtssache 355/85 (Cognet, Slg. 1986, 3231, Randnr. 10), vom 13. November 1986 in den Rechtssachen 80/85 und 159/85 (Edah, Slg. 1986, 3359, Randnr. 18) und vom 18. Februar 1987 in der Rechtssache 98/86 (Mathot, Slg. 1987, 809, Randnr. 7).
(59) Vgl. insbesondere Urteil vom 13. März 1979 in der Rechtssache 86/78 (Peureux, Slg. 1979, 897) sowie Urteile Cognet (Randnrn. 10 bis 12), Edah (Randnr. 23) und Mathot (Randnr. 12).
(60) Zur gegenteiligen Auffassung vgl. den hervorragenden Beitrag von M. Poiares Maduro, „The Scope of European Remedies: The Case of Purely Internal Situations and Reverse Discrimination“ in
The Future of Remedies in Europe, Hart Publishing, USA, 2000, S. 117.
(61) Rivista di diritto internazionale, 1998, S. 530.
(62) Urteil vom 14. Juli 1988 in der Rechtssache 407/85 (Slg. 1988, 4233).
(63) Ibidem (Randnr. 25).
(64) Zu diesem Urteil vgl. auch A. Della Chà,
" Challenge of internal rules on grounds of reverse discrimination: an open issue"
in
Diritto del commercio internazionale, 2002, S. 145, 161.