DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
27 octobre 2023 (*)
« Aides d’État – Zone franche de Madère – Régime d’aides mis à exécution par le Portugal – Décision constatant la non-conformité du régime aux décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final, déclarant ce régime incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides versées en application de celui-ci – Obligation de motivation – Notion d’“aide d’État” – Aide existante au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 – Récupération – Confiance légitime – Sécurité juridique – Droit à la propriété privée – Recours manifestement dépourvus de tout fondement en droit »
Dans les affaires T‑714/22 et T‑715/22,
Nutmark, Lda (Zona Franca da Madeira), établie à Funchal (Portugal), représentée par Mes P. Vidal Matos, F. Lança Martins et C. Marques Aparício, avocats,
partie requérante dans l’affaire T‑714/22,
Piamark, Lda (Zona Franca da Madeira), établie à Funchal, représentée par Mes Vidal Matos, Lança Martins et Marques Aparício,
partie requérante dans l’affaire T‑715/22,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. I. Barcew et P. Caro de Sousa, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen (rapporteur), président, J. Martín y Pérez de Nanclares et Mme M. Stancu, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment les décisions des 16 et 17 janvier 2023 de ne pas suspendre les présentes procédures dans l’attente de la décision de la Cour mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑736/22 P, Portugal/Commission,
rend la présente
Ordonnance
1        Par leurs recours fondés sur l’article 263 TFUE, les requérantes, Nutmark, Lda (Zona Franca da Madeira) et Piamark, Lda (Zona Franca da Madeira), demandent l’annulation de la décision (UE) 2022/1414 de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira – ZFM) – Régime III (JO 2022, L 217, p. 49, ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2        Le régime de la zone franche de Madère (Portugal, ci-après la « ZFM ») prend la forme de divers avantages fiscaux accordés dans le cadre du Centro Internacional de Negócios da Madeira (centre international d’affaires de Madère), du Registo Internacional de Navios da Madeira (registre international des navires de Madère) et de la Zona Franca Industrial (zone franche industrielle).
3        Ce régime a initialement été approuvé en 1987 par la décision de la Commission européenne du 27 mai 1987 rendue dans l’affaire N 204/86 [SG(87) D/6736] en tant qu’aide à finalité régionale compatible avec le marché unique. Sa prorogation a ensuite été autorisée par la décision de la Commission du 27 janvier 1992 rendue dans l’affaire E 13/91 [SG(92) D/1118], puis par la décision de la Commission du 3 février 1995 rendue dans l’affaire E 19/94 [SG(95) D/1287].
4        Le régime qui lui a succédé (ci-après le « régime II ») a été autorisé par une décision de la Commission du 11 décembre 2002 rendue dans l’affaire N 222A/01 (ci-après la « décision de 2002 »).
5        Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, ci‑après les « lignes directrices de 2007 »), un troisième régime (ci‑après le « régime III ») a été autorisé par la décision de la Commission du 27 juin 2007 rendue dans l’affaire N 421/2006 (ci-après la « décision de 2007 »), pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013. La Commission a autorisé ce régime en tant qu’aide au fonctionnement compatible avec le marché intérieur visant à promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère, en tant que région ultrapériphérique au sens de l’article 299, paragraphe 2, CE (devenu article 349 TFUE).
6        Le régime III prend la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales (ci-après l’« IRPM ») sur les bénéfices résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère (3 % de 2007 à 2009, 4 % de 2010 à 2012 et 5 % de 2013 à 2020), d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, jusqu’à des montants d’aide maximaux basés sur les plafonds de la base d’imposition applicables à la base imposable annuelle des bénéficiaires. Ces plafonds sont fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire au cours de chaque exercice. Dans certaines conditions, les sociétés enregistrées dans la zone franche industrielle de la ZFM peuvent bénéficier d’une réduction supplémentaire de 50 % de l’IRPM.
7        L’accès au régime III a été restreint aux activités qui figuraient sur une liste incluse dans la décision de 2007. De plus, toutes les activités d’intermédiation financière et d’assurances et les activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que toutes les activités du type « services intragroupe » (centres de coordination, trésorerie et distribution), en tant que « services fournis à des entreprises, principalement », ont été exclues du champ d’application du régime III.
8        Une version modifiée du régime III a été autorisée par la décision de la Commission du 2 juillet 2013 rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après la « décision de 2013 »), pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2013. Celle-ci maintient les mêmes conditions que celles prévues par le régime III, sous réserve d’une augmentation de 36,7 % des plafonds de la base imposable à laquelle est applicable la réduction de l’IRPM.
9        Par la suite, la prorogation jusqu’au 30 juin 2014 du régime III modifié a été autorisée par la décision rendue par la Commission le 26 novembre 2013 dans l’affaire SA.37668 (2013/N). La prorogation dudit régime jusqu’à la fin de l’année 2014 a été autorisée par la décision de la Commission du 8 mai 2014 rendue dans l’affaire SA.38586 (2014/N).
10      Le 12 mars 2015, la Commission a engagé, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), un exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013.
11      Par lettre du 6 juillet 2018, la Commission a informé la République portugaise de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard du régime III (JO 2019, C 101, p. 7, ci-après la « décision d’ouverture de la procédure formelle »).
12      Cette procédure a été ouverte en raison des doutes de la Commission concernant, d’une part, l’application des exonérations fiscales sur les revenus provenant d’activités effectivement et matériellement réalisées dans la région autonome de Madère (ci-après la « RAM ») et, d’autre part, le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien de postes de travail effectifs à Madère.
13      À l’issue de ladite procédure, la Commission a adopté la décision attaquée, dont le dispositif est libellé comme suit :
« Article premier
Le régime d’aides “Zone Franche de Madère (ZFM) – Régime III”, dans la mesure où il a été mis en œuvre par le Portugal en violation de la décision [de 2007] et de la décision [de 2013], a été illégalement mis à exécution par le Portugal en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], et est incompatible avec le marché intérieur.
Article 2
Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er
ne constituent pas des aides si, au moment de leur octroi, elles satisfont aux conditions définies dans un règlement adopté en vertu de l’article 2 du règlement (UE) 2015/1588, applicable au moment où l’aide est octroyée.
Article 3
Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er qui, au moment de leur octroi, satisfont aux conditions prévues dans les décisions visées à l’article 1er
ou dans un règlement adopté en vertu de l’article 1er
du règlement […] 2015/1588 sont compatibles avec le marché intérieur, à concurrence de l’intensité d’aide maximale applicable à ce type d’aide.
Article 4
1.      Le Portugal est tenu de récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er.
[...]
4.      Le Portugal est tenu d’abroger le régime d’aides incompatible dans la mesure visée à l’article 1er
et d’annuler tous les paiements en cours concernant les aides, avec effet à compter de la date de notification de la présente décision.
Article 5
1.      La récupération des aides octroyées au titre du régime prévu à l’article 1er
est immédiate et effective.
2.      Le Portugal veille à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de huit mois à compter de la date de notification.
[…] »
Conclusions des parties
14      Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
15      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter les recours ;
–        condamner les requérantes aux dépens.
En droit
16      Les parties ayant été entendues, le Tribunal décide de joindre les affaires T‑714/22 et T‑715/22 aux fins de la présente ordonnance, conformément à l’article 68, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
Sur le recours à l’article 126 du règlement de procédure
17      À l’appui de leur recours, les requérantes soulèvent cinq moyens tirés, en substance, d’erreurs de droit commises par la Commission en ce qu’elle a estimé que le régime III avait été mis en œuvre par la République portugaise en violation des décisions de 2007 et de 2013 (premier et deuxième moyens), d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et d’une violation de l’obligation de motivation (troisième moyen), d’une violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique (quatrième moyen), ainsi que d’une violation du droit à la propriété privée (cinquième moyen).
18      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure, lorsqu’un recours est manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
19      À cet égard, le rejet du recours par voie d’ordonnance motivée adoptée sur le fondement de l’article 126 du règlement de procédure non seulement contribue à l’économie du procès, mais épargne également aux parties les frais que la tenue d’une audience comporterait, lorsque, à la lecture du dossier d’une affaire, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces dudit dossier, est entièrement convaincu du caractère manifestement dépourvu de tout fondement en droit du recours et considère, de surcroît, que la tenue d’une audience ne serait pas de nature à offrir d’éléments nouveaux susceptibles d’infléchir sa conviction.
20      En l’espèce, le Tribunal constate que les moyens dont se prévalent les requérantes soulèvent, pour l’essentiel, des questions similaires ou identiques à celles sur lesquelles le Tribunal a déjà statué dans l’arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère) (T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567), prononcé avant l’introduction des présents recours.
21      En conséquence, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et d’une violation de l’obligation de motivation
22      Par leur troisième moyen, qu’il convient d’examiner d’emblée, les requérantes font valoir que la décision attaquée est entachée d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et d’une violation de l’obligation de motivation en ce que la Commission n’a pas démontré que le régime III, tel que mis en œuvre, affecte les échanges entre les États membres et fausse ou menace de fausser la concurrence. Selon les requérantes, en l’absence d’informations sur le marché et sur la position que les entreprises bénéficiaires d’une aide et leurs concurrents occupent sur ce marché, la décision attaquée ne leur permettrait pas de vérifier les raisons concrètes qui ont amené la Commission à conclure que le régime III, tel que mis en œuvre, affectait les échanges entre les États membres.
23      Par ailleurs, la Commission aurait dû vérifier si les avantages fiscaux prévus par le régime III dérogeaient au système fiscal national et, de ce fait, aboutissaient à traiter différemment des opérateurs économiques se trouvant dans des situations factuelles et juridiques comparables.
24      La Commission conteste cette argumentation.
25      Il convient donc d’examiner si c’est à juste titre que, au considérant 148 de la décision attaquée, la Commission a qualifié d’« aide d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, le régime III, tel que mis en œuvre.
26      À cet égard, selon une jurisprudence constante, la qualification d’une mesure nationale d’« aide d’État » requiert que toutes les conditions suivantes soient remplies. Premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage sélectif à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir arrêt du 6 octobre 2021, World Duty Free Group et Espagne/Commission, C‑51/19 P et C‑64/19 P, EU:C:2021:793, point 30 et jurisprudence citée).
27      En l’occurrence, les requérantes se limitent à contester, d’une part, le caractère sélectif de l’avantage accordé aux bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, et, d’autre part, le fait que ce régime soit susceptible d’affecter le commerce entre les États membres ainsi que de fausser ou de menacer de fausser la concurrence.
28      En premier lieu, en ce qui concerne la condition relative au caractère sélectif de l’avantage, le Tribunal a déjà jugé que le régime III, tel que mis en œuvre par les autorités portugaises, conférait un avantage sélectif à ses bénéficiaires [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, points 53 à 65].
29      Pour parvenir à cette conclusion, tout d’abord, le Tribunal a constaté qu’il ressortait des considérants 10 à 17 de la décision attaquée, non contestés par les requérantes, que le régime III prévoyait un avantage sous la forme d’une réduction de l’IRPM, au profit des sociétés enregistrées dans la ZFM, lesquelles doivent exercer certaines activités économiques limitativement énumérées figurant sur une liste annexée à la décision de 2007 et dont sont exclues notamment toutes les activités d’intermédiation financière et d’assurances et les activités auxiliaires financières et d’assurance ainsi que toutes les activités du type « services intragroupe » (centres de coordination, trésorerie et distribution).
30      Il en découle que seules certaines sociétés, et non l’ensemble d’entre elles, peuvent s’enregistrer dans la ZFM et que seules ces sociétés enregistrées dans la ZFM, à l’exclusion de celles établies dans d’autres parties de la RAM ou du territoire portugais, peuvent bénéficier des réductions d’impôts prévues par le régime III.
31      Ainsi, le Tribunal a jugé que c’était à juste titre que la Commission avait estimé, aux considérants 134 et 135 de la décision attaquée, que les avantages fiscaux prévus par le régime III présentaient un caractère sélectif, dès lors qu’il est de nature à favoriser certaines entreprises ou certaines productions par rapport à d’autres, qui se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation factuelle et juridique comparable et qui subissent un traitement différencié pouvant en substance être qualifié de discriminatoire [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 56].
32      Ensuite, le Tribunal a jugé que l’allégation de la République portugaise selon laquelle la Commission avait commis une erreur dans la définition du cadre de référence retenue aux fins de l’appréciation du caractère sélectif du régime III n’était pas de nature à modifier cette conclusion.
33      En particulier, il a été constaté que, à supposer même que le cadre de référence pour examiner le caractère sélectif du régime III puisse être celui du territoire de la RAM, le fait que les entreprises enregistrées sur le territoire de la RAM, mais en dehors de la ZFM, ne puissent pas bénéficier dudit régime suffit à établir le caractère sélectif de ce dernier et à priver de fondement l’allégation de la République portugaise, également soulevée par les requérantes, quant au défaut de motivation de la décision attaquée sur ce point [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 58].
34      Enfin, le fait que le régime III ait pour finalité d’atténuer les handicaps permanents dont souffrent les entreprises exerçant leur activité dans la RAM ne suffit pas pour considérer que ce régime est justifié par la nature ou l’économie du système fiscal portugais, dès lors qu’il ne bénéficie pas aux sociétés établies dans la RAM qui ne sont pas enregistrées dans la ZFM. En effet, le seul fait qu’un système fiscal régional soit conçu de manière à assurer la correction de désavantages liés à l’insularité ne permet pas de considérer que tout avantage fiscal accordé dans ce cadre est justifié par la nature et l’économie du système fiscal national. Ainsi, le fait d’agir sur la base d’une politique de développement régional ou de cohésion sociale ne suffit pas pour qu’une mesure adoptée dans le cadre de cette politique soit considérée comme étant justifiée de ce seul fait (voir, en ce sens, arrêt du 6 septembre 2006, Portugal/Commission, C‑88/03, EU:C:2006:511, point 82).
35      En conséquence, c’est à juste titre que la Commission a constaté, au considérant 136 de la décision attaquée, que le régime III, tel que mis en œuvre, conférait un avantage sélectif à ses bénéficiaires.
36      En second lieu, en ce qui concerne les conditions relatives à l’existence d’effets sur les échanges entre les États membres ainsi que sur la concurrence, le Tribunal a également déjà jugé que le régime III, tel que mis en œuvre par les autorités portugaises, était susceptible d’affecter les échanges entre les États membres et de fausser la concurrence [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, points 66 à 71].
37      À cet égard, le Tribunal a rappelé la jurisprudence selon laquelle il y a lieu, non pas d’établir une incidence réelle de l’aide en cause sur les échanges entre les États membres et une distorsion effective de la concurrence, comme l’allèguent les requérantes, mais seulement d’examiner si cette aide est susceptible d’affecter ces échanges et de fausser la concurrence (arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, point 78), ce qu’il incombe tout au moins à la Commission d’évoquer dans les motifs de sa décision (voir, en ce sens, arrêt du 6 septembre 2006, Portugal/Commission, C‑88/03, EU:C:2006:511, point 89).
38      Lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position de certaines entreprises par rapport à celle d’autres entreprises concurrentes dans les échanges entre les États membres, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide (arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, point 79).
39      Quant à la condition de distorsion de concurrence, il doit être souligné que les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu’elle aurait normalement dû supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales, au nombre desquelles comptent les aides au fonctionnement telles que celles versées en application du régime III, faussent en principe les conditions de concurrence (voir, en ce sens, arrêts du 9 juin 2011, Comitato « Venezia vuole vivere » e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, point 136, et du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, point 80).
40      Or, en rappelant en substance la jurisprudence visée ci-dessus et en constatant, au considérant 139 de la décision attaquée, que les sociétés enregistrées dans la ZFM réalisant des activités ouvertes à la concurrence internationale, la Commission a satisfait à son obligation de motivation. En outre, il ressort de la motivation de la décision attaquée que la Commission a établi à suffisance de droit que, dans le cas d’espèce, le régime III, tel que mis en œuvre, était susceptible d’affecter les échanges entre les États membres et de fausser la concurrence.
41      Eu égard à ce qui précède, il y a lieu d’écarter le troisième moyen comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur les premier et deuxième moyens, tiré d’erreurs de droit en ce que la Commission a constaté que le régime III avait été mis en œuvre par la République portugaise en violation des décisions de 2007 et de 2013
42      Par leur premier moyen, les requérantes font valoir que la Commission a commis une erreur dans l’identification du « système de référence » en appréciant la compatibilité du régime III, tel que mis en œuvre, à la lumière des lignes directrices de 2007 et non des règles pertinentes du droit du travail national. Elles estiment que la Commission a, de ce fait, méconnu la souveraineté de la République portugaise pour établir les critères appropriés d’accès au régime de la ZFM, en particulier celui relatif à la création et au maintien d’emplois dans la RAM.
43      Par leur deuxième moyen, les requérantes reprochent à la Commission d’avoir commis une erreur de droit en estimant que seuls les emplois à temps plein, à l’exclusion des emplois à temps partiel, pouvaient être comptabilisés aux fins de vérifier le respect de la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM. De plus, la méthode retenue par la Commission pour calculer le nombre d’emplois créés ou maintenus dans la RAM serait prévue seulement dans la section des lignes directrices de 2007 relatives aux aides à l’investissement à finalité régionale et, partant, ne saurait être appliquée aux aides au fonctionnement à finalité régionale telle que celle examinée dans la décision attaquée.
44      La Commission conteste cette argumentation.
45      À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’une partie requérante estime que la Commission a, à tort, considéré que les modalités de versement d’aides individuelles au titre d’un régime d’aides préalablement autorisé n’étaient pas conformes à cette autorisation préalable, l’argumentation de cette partie doit être comprise comme critiquant le fait que la Commission a refusé de reconnaître auxdites aides la qualification juridique d’« aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), à savoir celles de régimes d’aides ou d’aides individuelles autorisées par la Commission ou le Conseil de l’Union européenne [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 100].
46      Par conséquent, il convient de comprendre les deux premiers moyens comme visant, en substance, à contester le fait que, aux considérants 150 à 180 et 228 ainsi qu’à l’article 1er de la décision attaquée, la Commission n’a pas assimilé le régime III, tel que mis en œuvre, à une « aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589, dont la compatibilité aurait dû être appréciée dans le cadre de l’examen permanent des régimes d’aides existants prévus à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, mais l’a qualifié, au considérant 180 de la décision attaquée, d’« aide illégale » et, partant, d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
47      En l’occurrence, il y a lieu de constater d’emblée que les requérantes ne contestent pas que la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM devait être interprétée comme ne visant que les bénéfices issus d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère et, partant, que le régime III a été mis en œuvre par la République portugaise en violation de cette condition.
48      Pour ce qui est de la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM, il convient de rappeler que la conclusion selon laquelle le régime III, tel que mis en œuvre, méconnaît les décisions de 2007 et de 2013 repose sur le constat, figurant au considérant 176 de la décision attaquée, selon lequel la méthode retenue par les autorités portugaises pour calculer le nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM ne permettait pas de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires dudit régime.
49      Or, cette conclusion est étayée à suffisance de droit par les considérants 28 et 175 de la décision attaquée, selon lesquels, en application de la méthode retenue par les autorités portugaises, constituait un poste de travail aux fins de l’application du régime III tout emploi, de quelque nature juridique qu’il soit, indépendamment du nombre d’heures, de jours et de mois de travail actif par année, déclaré par les bénéficiaires, y compris les emplois à temps partiel ou ceux de membres de conseils d’administration qui exercent leur activité dans plus d’une société bénéficiaire du régime III.
50      Aucun argument avancé par les requérantes n’infirme cette conclusion.
51      Premièrement, les requérantes soutiennent à tort que la compatibilité du régime III, tel que mis en œuvre, aurait dû être appréciée à la lumière du droit du travail national.
52      En effet, toutes les dérogations au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché intérieur, énoncé à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte (voir arrêt du 29 avril 2004, Allemagne/Commission, C‑277/00, EU:C:2004:238, point 20 et jurisprudence citée). Cette exigence implique que l’interprétation des conditions d’octroi d’un régime d’aides autorisé par la Commission ne saurait demeurer à l’entière discrétion de l’État membre concerné, au prétexte notamment du respect du principe d’autonomie institutionnelle et procédurale.
53      Il doit en aller d’autant plus ainsi que, en l’espèce, il ne saurait être valablement soutenu que l’obligation de recourir à un mode de calcul objectif du temps de travail effectivement consacré par chaque titulaire d’un poste de travail ouvrant droit au bénéfice du régime III interférerait avec le droit portugais. En effet, cette obligation de recourir à un mode de calcul objectif n’empêche pas que toute forme de relation de travail prévue par le droit portugais puisse être prise en considération. De plus, ladite obligation de recourir à un tel mode de calcul s’impose aux seules fins de l’appréciation de la compatibilité du régime III ainsi que de la bonne exécution des décisions de 2007 et de 2013.
54      Deuxièmement, l’argument tiré du fait que la Commission aurait estimé que seuls les emplois à temps plein étaient pertinents aux fins d’évaluer si la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM était remplie repose sur une lecture erronée de la décision attaquée.
55      En effet, aux fins d’apprécier si la condition visant à la création ou au maintien d’emplois était remplie, la Commission n’a pas exclu que les autorités portugaises tiennent compte des emplois à temps partiel créés ou maintenus par les entreprises bénéficiaires du régime III. La Commission s’est limitée à constater que l’interprétation retenue par les autorités portugaises avait permis à des entreprises créant ou maintenant des emplois à temps partiel de bénéficier sans justification des avantages fiscaux correspondant à la création ou au maintien d’emplois à temps plein et, de manière plus générale, à plusieurs entreprises employant à temps partiel le même salarié de bénéficier chacune des avantages fiscaux correspondant à la création ou au maintien d’emplois à temps plein.
56      Or, la condition relative à la création ou au maintien d’emplois, qui conditionne l’accès au régime de la ZFM et aux avantages fiscaux prévus par le régime III, ne saurait être interprétée autrement que comme visant à la création d’emplois par les entreprises concernées, calculée sur la base d’emplois à temps plein. Toute autre interprétation aurait pour conséquence de décorréler l’intensité du soutien aux entreprises prévu par le régime III de la contribution de celles-ci à la création d’activités réellement nouvelles dans la RAM, alors même que cet objectif est une des conditions d’accès à ce régime et que l’appréciation de la proportionnalité dudit régime par la Commission a été effectuée à la lumière de cette condition.
57      Troisièmement, est également sans incidence sur la légalité de la décision attaquée le fait que la méthode de calcul du nombre d’emplois en « unité de travail par année » soit prévue seulement dans la section des lignes directrices de 2007 relative aux aides à l’investissement à finalité régionale.
58      En effet, la décision attaquée n’est pas fondée sur le constat que les autorités portugaises auraient omis d’utiliser cette méthode pour calculer le nombre de postes de travail mais sur le fait que les autorités portugaises n’avaient recours à aucun mode objectif de calcul du temps de travail consacré effectivement par chaque titulaire d’un poste de travail ouvrant droit au bénéfice du régime III. Ainsi, ces autorités n’étaient pas en mesure de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires dudit régime.
59      Eu égard à ce qui précède, c’est à juste titre que la Commission a constaté que le régime III, tel que mis en œuvre, ne respectait pas la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM, requise par les décisions de 2007 et de 2013.
60      Ce régime ayant été mis à exécution en méconnaissance des décisions de 2007 et de 2013, de sorte qu’il a été substantiellement modifié par rapport au régime autorisé par lesdites décisions, c’est également à juste titre que, au considérant 180 de la décision attaquée, la Commission a conclu à l’existence d’une aide nouvelle illégale (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Italie, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, point 48).
61      Il en découle que les premier et deuxième moyens doivent être écartés comme étant manifestement dépourvus de tout fondement en droit.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique
62      Par leur quatrième moyen, les requérantes font valoir que, en ordonnant à la République portugaise de procéder à la récupération des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, la Commission a violé les principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique.
63      Elles soutiennent que les entreprises bénéficiaires du régime III avaient des raisons de croire que les aides individuelles versées au titre de ce régime étaient compatibles avec le marché intérieur car, d’une part, ce régime a été notifié et approuvé à plusieurs reprises par la Commission et, d’autre part, la décision attaquée a été publiée seulement le 22 août 2022, après l’exercice de surveillance débuté en 2015 et la décision d’ouverture de la procédure formelle adoptée en 2018.
64      La Commission conteste cette argumentation.
65      En ce qui concerne l’obligation faite par la décision attaquée à la République portugaise de procéder à la récupération des aides versées au titre du régime III en violation des décisions de 2007 et de 2013, il convient de rappeler que la suppression d’une aide illégale et incompatible par voie de récupération, est la conséquence logique de la constatation de l’incompatibilité de cette aide. En effet, l’obligation pour l’État membre concerné de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure, faisant perdre au bénéficiaire l’avantage dont il a effectivement bénéficié par rapport à ses concurrents [voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2021, Commission/Espagne (TNT en Castille-La Manche), C‑704/19, non publié, EU:C:2021:342, point 48 et jurisprudence citée].
66      Contribue à ce même objectif le paiement, par le bénéficiaire d’une aide illégale déclarée incompatible, d’intérêts courant à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition de ce bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération, ainsi que cela ressort de l’article 16, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, lu conjointement avec le considérant 25 dudit règlement (voir, en ce sens, arrêt du 3 septembre 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, point 42).
67      De plus, conformément à l’article 16, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, la Commission est toujours tenue d’ordonner la récupération d’une aide qu’elle déclare incompatible avec le marché intérieur, sauf si une telle récupération va à l’encontre d’un principe général du droit de l’Union européenne (arrêt du 28 juillet 2011, Mediaset/Commission, C‑403/10 P, non publié, EU:C:2011:533, point 124).
68      S’agissant, en premier lieu, du principe général de protection de la confiance légitime, il y a lieu de rappeler que le droit de se prévaloir de celui‑ci suppose que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, ont été fournies à l’intéressé par les autorités compétentes de l’Union (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 97 et jurisprudence citée).
69      De plus, dans le domaine des aides d’État, il est de jurisprudence constante que, compte tenu du caractère impératif du contrôle de ce type d’aides opéré par la Commission au titre de l’article 108 TFUE, d’une part, les entreprises bénéficiaires d’une aide ne sauraient avoir en principe une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle‑ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue à cet article et, d’autre part, un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 98 et jurisprudence citée).
70      Or, en l’occurrence, les requérantes ne démontrent pas que, s’agissant des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, qui, de ce fait, l’ont été en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission leur aurait fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, mais également conformes aux normes applicables, de nature à faire naître une attente légitime dans leur esprit, comme l’exige la jurisprudence.
71      Est dépourvu de pertinence à cet égard le fait que le régime III, tel que notifié, a été approuvé à deux reprises par la Commission étant donné que ce régime a été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles prévues par le projet de régime d’aides notifié par la République portugaise.
72      En outre, ne saurait équivaloir à des assurances précises, inconditionnelles et concordantes fournies par la Commission le fait que les requérantes aient pu estimer que le régime III, tel que mis en œuvre, devait être qualifié d’« aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), du règlement 2015/1589 et, partant, qu’elles aient retenu, elles-mêmes, une interprétation des décisions de 2007 et de 2013 – voire des décisions antérieures relatives au régime de la ZFM – différente de celle retenue par la Commission dans la décision attaquée, à l’occasion de laquelle elle a décidé que ce régime III devait être qualifié d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589.
73      Par ailleurs, à supposer que l’argumentation des requérantes doive être comprise comme critiquant une quelconque inaction de la part de la Commission, en ce qu’elle a engagé l’exercice de surveillance en 2015 et publié la décision attaquée en 2022, il importe de rappeler que, lorsqu’un régime d’aides ne lui a pas été notifié, l’inaction alléguée de la Commission est dépourvue de signification (voir, en ce sens, arrêt du 11 novembre 2004, Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, C‑183/02 P et C‑187/02 P, EU:C:2004:701, point 52, et ordonnance du 7 décembre 2017, Aughinish Alumina/Commission, C‑373/16 P, non publiée, EU:C:2017:953, point 54). Ainsi, en l’absence de notification préalable à la Commission du régime III, tel que mis en œuvre, les requérantes ne sauraient utilement se prévaloir, au soutien de leur argument tiré d’une violation du principe de protection de la confiance légitime, d’une quelconque inaction de la part de la Commission.
74      Dès lors, aucune violation du principe de protection de la confiance légitime ne saurait être constatée.
75      S’agissant, en second lieu, du principe de sécurité juridique, qui se distingue du principe de confiance légitime (voir, en ce sens, arrêt du 2 février 2023, Espagne e.a./Commission, C‑649/20 P, C‑658/20 P et C‑662/20 P, EU:C:2023:60, point 83), il convient de relever que, en matière d’aides d’État, les arguments visant à s’opposer à l’obligation de récupération sur le fondement d’une violation du principe de sécurité juridique ne sont accueillis que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles [voir, en ce sens, arrêts du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, point 106, et du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 204].
76      À cet égard, il ressort de la jurisprudence qu’il convient d’examiner une série d’éléments afin de rechercher l’existence d’une violation du principe de sécurité juridique, notamment l’absence de clarté du régime juridique applicable (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2010, Nuova Agricast et Cofra/Commission, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, point 77) ou l’inaction de la Commission pendant une période prolongée sans justification (voir, en ce sens, arrêts du 24 novembre 1987, RSV/Commission, 223/85, EU:C:1987:502, points 14 et 15, et du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, points 106 et 107).
77      En l’occurrence, les requérantes se bornent à faire état du fait que l’exercice de surveillance a été engagé en 2015 et que la décision attaquée a été publiée en 2022. Cette circonstance ne suffit toutefois pas à constater l’existence d’une inaction de la Commission pendant une période prolongée sans justification.
78      Premièrement, en ce qui concerne le temps écoulé entre les décisions de 2007 et de 2013, d’une part, et l’engagement, le 12 mars 2015, de l’exercice de surveillance du régime III, voire de la décision d’ouverture de la procédure formelle, signifiée à la République portugaise le 6 juillet 2018 et publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 15 mars 2019, d’autre part, celui-ci ne saurait être considéré comme déraisonnable.
79      En effet, tout d’abord, conformément à l’article 15, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, la Commission n’était pas liée par des délais spécifiques, tels que ceux prévus au chapitre II de ce règlement, relatif à la procédure concernant les aides notifiées (voir, en ce sens, ordonnance du 20 janvier 2021, KC/Commission, T‑580/20, non publiée, EU:T:2021:14, point 26).
80      Ensuite, s’agissant des exercices de surveillance portant sur des aides ou des régimes d’aides autorisés, comme en l’espèce, il ne saurait être considéré que la Commission devait faire preuve d’une diligence particulière, dans la mesure où le principe de coopération loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, impose aux États membres de prendre toutes les mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit de l’Union.
81      Dans le domaine des aides d’État, cela implique, en particulier, que ces États doivent veiller à ne pas mettre à exécution des aides ou des régimes d’aides en violation de décisions d’autorisation préalable.
82      Or, ainsi qu’il ressort des points 54 à 56 ci-dessus, les décisions de 2002, de 2007 et de 2013 ne peuvent être comprises comme permettant aux entreprises enregistrées dans la ZFM qui créent ou maintiennent des emplois à temps partiel de bénéficier des avantages fiscaux correspondant à la création ou au maintien d’emplois à temps plein.
83      Enfin, eu égard à la description de la procédure préalable à la décision d’ouverture de la procédure formelle, effectuée aux considérants 1 et 2 de la décision attaquée, aucune inaction de la Commission pendant une période prolongée et dépourvue de signification ne peut être identifiée en l’espèce.
84      Deuxièmement, en ce qui concerne la durée de vingt-neuf mois de la procédure formelle d’examen, celle-ci ne peut pas non plus être considérée comme déraisonnable, compte tenu, ainsi que cela ressort des considérants 3 à 9 de la décision attaquée, de la nécessité pour la Commission de traiter la demande des autorités portugaises portant sur la confidentialité de la décision d’ouverture de cette procédure, de demander plusieurs fois à ces autorités la communication d’informations manquantes ainsi que de traiter les observations du très grand nombre de parties intéressées ayant pris part à la procédure.
85      En ce sens, la procédure ayant débouché sur la décision attaquée se distingue nettement de celle en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 24 novembre 1987, RSV/Commission (223/85, EU:C:1987:502), dont les requérantes ne peuvent donc valablement se prévaloir.
86      Même prises ensemble, les périodes tant préalables que postérieures à la décision d’ouverture de la procédure formelle ne peuvent être considérées comme déraisonnables dès lors que les requérantes – comme toutes les entreprises ayant bénéficié du régime III, tel que mis en œuvre – ont été dûment mises en mesure de prendre connaissance, au plus tard le 15 mars 2019, de la décision d’ouverture de la procédure formelle par sa publication au Journal officiel de l’Union européenne et des risques de récupération auxquelles elles s’exposaient.
87      Dès lors, aucune violation du principe de sécurité juridique ne saurait être constatée.
88      Eu égard à ce qui précède, le quatrième moyen doit être écarté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation du droit à la propriété privée
89      Par leur cinquième moyen, les requérantes soutiennent que la décision attaquée méconnaît leur droit à la propriété privée, tel qu’il est garanti à l’article 1er
du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »). En particulier, elles font valoir que la récupération des aides individuelles qui leur ont été versées en application du régime III était imprévisible et que, dans ces conditions, l’article 107, paragraphe 3 et l’article 108, paragraphe 3, TFUE ne sauraient servir de base légale pour justifier une atteinte à leur propriété privée.
90      La Commission conteste cette argumentation.
91      À cet égard, il importe de rappeler qu’il ressort sans ambiguïté tant du libellé des décisions de 2007 et de 2013 que des objectifs de la réglementation de l’Union en matière d’aides d’État à finalité régionale, sur laquelle ces décisions sont fondées, que la compensation à due proportion des coûts additionnels propres à la RAM constitue un élément central ayant conduit la Commission à constater la compatibilité du régime III, tel que notifié, avec le marché intérieur [voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, points 127 à 151, et du 21 juin 2023, Região Autónoma da Madeira/Commission, T‑131/21, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:348, points 81 à 106].
92      En outre, il convient de rappeler que ni la décision de 2002, ni celles de 2007 et de 2013 ne peuvent être comprises comme permettant aux entreprises enregistrées dans la ZFM créant ou maintenant des emplois à temps partiel de bénéficier des avantages fiscaux correspondant à la création ou au maintien d’emplois à temps plein.
93      De même, la récupération d’un montant égal à la différence entre la taxe qui aurait été due en l’absence d’une mesure d’aide illégale et le montant moins important payé en application de cette mesure ne constitue pas une sanction (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P et C‑165/15 P, EU:C:2016:990, point 114 et jurisprudence citée).
94      Dans ces conditions, l’interprétation des conditions prévues par les décisions de 2007 et de 2013 ne laissant pas de place au doute, il y a lieu d’écarter l’argumentation des requérantes selon laquelle l’obligation de récupération des aides individuellement versées au titre du régime III, tel que mis en œuvre, qui constitue la conséquence logique, proportionnée et inhérente aux articles 107 et 108 TFUE de la constatation d’incompatibilité de ces aides (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P et C‑165/15 P, EU:C:2016:990, point 116 et jurisprudence citée), méconnaîtrait le droit de propriété privée garanti à l’article 1er
du protocole additionnel à la CEDH.
95      Eu égard à ce qui précède, le cinquième moyen doit être écarté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
96      Par conséquent, les recours doivent être rejetés dans leur ensemble.
Sur les dépens
97      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
98      Les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
ordonne :
1)      Les affaires T‑714/22 et T‑715/22 sont jointes aux fins de l’ordonnance.
2)      Les recours sont rejetés comme étant manifestement dépourvus de tout fondement en droit.
3)      Nutmark, Lda (Zona Franca da Madeira) et Piamark, Lda (Zona Franca da Madeira) sont condamnées aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 27 octobre 2023.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
J. Svenningsen
*      Langue de procédure : le portugais.