Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL JEAN RICHARD DE LA TOUR
prezentate la 12 martie 2026(1)
Cauza C‑559/23 P
International Management Group (IMG)
împotriva
Comisiei Europene
„ Recurs – Excepție de inadmisibilitate a recursului din
cauza prescrierii acțiunii în răspundere extracontractuală – Omisiunea Tribunalului de a se pronunța cu privire la excepția de inadmisibilitate înainte de a respinge acțiunea ca nefondată – Investigație externă a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) – Comunicarea raportului de investigație al OLAF către autoritățile judiciare naționale – Divulgare neautorizată a raportului de investigație în presă – Prejudiciu moral și prejudiciu material pretins suferite de recurentă – Legătură de cauzalitate – Fapt cauzator al prejudiciului care poate fi imputat ori Uniunii Europene, ori autorităților naționale în cauză – Incertitudine – Sarcina probei ”
I.      Introducere
1.        Prezentul recurs a fost formulat împotriva Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 28 iunie 2023, IMG/Comisia(2), prin care s‑a respins ca nefondată acțiunea în răspundere extracontractuală a Uniunii formulată de International Management Group (IMG) pentru motivul divulgării neautorizate în presă a unui raport de investigație care o privea, întocmit de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF).
2.        La examinarea acestui recurs, Curtea va trebui printre altele să valideze sau să cenzureze poziția Tribunalului care, în hotărârea atacată, a statuat că trebuie exclusă răspunderea extracontractuală a Uniunii din cauza unei incertitudini cu privire la autorul faptului cauzator de prejudicii, „în lipsa vreunui indiciu în acest sens”(3), acesta putând să fi fost cauzat atât de o sursă internă Uniunii, și anume OLAF sau Comisia Europeană, cât și de o sursă externă acesteia, și anume autoritățile judiciare naționale în cauză.
3.        În prezentele concluzii, vom propune Curții să anuleze hotărârea atacată pentru motivul că Tribunalul nu a respectat normele referitoare la sarcina și la administrarea probelor în cadrul aprecierii sale referitoare la o pretinsă încălcare de către Comisie și de către OLAF a obligației de confidențialitate care le revine. Vom prezenta motivele pentru care o astfel de eroare de drept afectează de asemenea concluzia sa referitoare la o pretinsă încălcare de către acestea din urmă a obligației de diligență.
II.    Istoricul litigiului
4.        Istoricul litigiului este rezumat la punctele 2-12 din hotărârea atacată.
5.        IMG a fost înființată, potrivit statutului său, ca organizație internațională. În cadrul activităților sale, ea a încheiat mai multe acorduri cu Comisia, printre altele în aplicarea modului de execuție a bugetului Uniunii,
denumit „de gestiune indirectă sau în comun” prevăzut de reglementarea financiară a Uniunii.
6.        Directorul general al OLAF a deschis o investigație externă cu privire la statutul juridic al recurentei(4). În urma acesteia, el a considerat în esență în raportul său final de investigație (denumit în continuare „raportul OLAF”) întocmit la 9 decembrie 2014 că IMG nu constituia o „organizație internațională”, în sensul reglementării financiare a Uniunii, și a recomandat Comisiei să îi impună acesteia sancțiuni administrative și financiare, precum și să procedeze la recuperarea sumelor care îi fuseseră plătite în această calitate.
7.        Raportul OLAF a fost transmis oficial la 12 decembrie 2014 Comisiei, precum și autorităților judiciare franceze și belgiene. La 13 februarie 2015, informațiile privind conținutul acestui raport au fost publicate în revista Der Spiegel. La 18 februarie 2015, recurenta a trimis OLAF o scrisoare în care menționa o posibilă scurgere de informații în presă cu privire la conținutul raportului menționat.
8.        La 13 martie 2015, directorul general al OLAF a trimis o scrisoare președintelui Parlamentului European în care indica faptul că a fost informat că raportul OLAF ar fi fost difuzat în cadrul Comisiei pentru control bugetar a Parlamentului. În această scrisoare, directorul general al OLAF a amintit că raportul respectiv nu a fost divulgat oficial Parlamentului și a solicitat președintelui acestei instituții să ia măsurile necesare pentru a pune capăt difuzării documentului amintit.
9.        Prin scrisoarea din 20 martie 2015, OLAF a răspuns recurentei că raportul său a fost transmis exclusiv autorităților naționale competente și Secretariatului General al Comisiei.
10.      La 11 decembrie 2015, raportul OLAF a fost publicat, fără anexele sale, pe site‑ul internet al ziarului New Europe. Recurenta a fost informată că secretarul general al Comisiei și OLAF au deschis două investigații pentru a identifica sursa acestei scurgeri de informații.
11.      La 30 ianuarie 2017, secretarul general al Comisiei a adresat recurentei o scrisoare prin care o informa că investigațiile au fost închise și că acestea nu au permis identificarea sursei scurgerii de informații.
12.      La 5 iunie 2018, recurenta a obținut comunicarea raportului OLAF, însoțit de anexele sale.
III. Procedura în fața instanțelor Uniunii
A.      Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
13.      Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 21 decembrie 2020, recurenta a introdus o acțiune întemeiată pe articolul 268 TFUE pentru a fi despăgubită pentru prejudiciul material și cel moral pe care consideră că le‑a suferit din cauza nelegalității comportamentelor Comisiei și OLAF în urma raportului OLAF. Prin hotărârea atacată, Tribunalul a respins acțiunea în totalitate.
B.      Procedura în fața Curții și concluziile părților
14.      La 7 septembrie 2023, recurenta a formulat recurs împotriva hotărârii atacate. În concluziile sale, ea solicită Curții anularea acestei hotărâri, admiterea concluziilor sale depuse în fața Tribunalului, declararea faptului că este angajată răspunderea extracontractuală a Comisiei, obligarea Comisiei la repararea prejudiciului pe care l‑a suferit recurenta, evaluat, sub rezerva modificării, la 10 000 de euro pe lună pentru o perioadă care a început la jumătatea lunii decembrie 2015 și care curge până la data la care se va pronunța hotărârea
în prezenta cauză, pentru prejudiciul moral,
și la 2,1 milioane de euro pentru prejudiciul material, majorat cu dobânzi de întârziere, și obligarea Comisiei la plata tuturor cheltuielilor de judecată aferente celor două proceduri.
15.      Comisia solicită Curții respingerea recursului ca inadmisibil sau, cu titlu subsidiar, ca nefondat și obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.
IV.    Analiză
16.      În susținerea recursului formulat, recurenta invocă cinci motive întemeiate, în primul rând, pe o apreciere eronată a legăturii de cauzalitate de care depinde angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii, în al doilea rând, pe o apreciere eronată a condiției referitoare la imputabilitatea faptului cauzator de prejudicii în sarcina OLAF sau a Comisiei, în al treilea rând, pe o apreciere eronată în ceea ce privește existența unei nelegalități întemeiate pe încălcarea obligației de solicitudine, în al patrulea rând, pe o apreciere eronată în ceea ce privește existența unei nelegalități întemeiate pe încălcarea obligației de diligență și, în sfârșit, în al cincilea rând, pe erori de drept care afectează aprecierea Tribunalului referitoare la retragerea avizului Serviciului juridic al Comisiei din dosar.
17.      În ceea ce o privește, Comisia susține, cu titlu principal, că acțiunea în despăgubire a recurentei era deja prescrisă la momentul introducerii sale, astfel încât recursul este inadmisibil. Cu titlu subsidiar, Comisia apreciază că recursul trebuie respins ca nefondat.
A.      Cu privire la admisibilitatea recursului
18.      Prezentul recurs ridică două dificultăți în ceea ce privește admisibilitatea sa.
1.      Cu privire la capacitatea IMG de a introduce o acțiune în răspundere extracontractuală a Uniunii
19.      În cauza IMG/Comisia (C‑790/24 P), în care prezentăm de asemenea concluzii în această zi, Curtea este chemată să se pronunțe asupra recursului formulat împotriva Hotărârii din 4 septembrie 2024, IMG/Comisia(5), prin care s‑a confirmat legalitatea deciziei Comisiei din 8 iunie 2021 prin care aceasta a refuzat să recunoască recurentei calitatea de organizație internațională cu efect retroactiv de la 16 decembrie 2014.
20.      În ipoteza în care, la finalul examinării sale, instanța Uniunii va fi chemată să confirme legalitatea deciziei respective, considerăm că această împrejurare nu poate avea incidență asupra admisibilității prezentei acțiuni în despăgubire introdusă la 21 decembrie 2020, pentru motivul că IMG și‑ar fi pierdut capacitatea procesuală la data la care instanța Uniunii este chemată să se pronunțe.
21.      Astfel, din jurisprudența Curții reiese că noțiunea de „persoană juridică” presupune, în principiu, existența unei personalități juridice constituite în temeiul dreptului unui stat membru sau al unei țări terțe și a unei capacități procesuale recunoscute de acest drept(6).
22.      Or, chiar dacă IMG nu ar fi fost constituită ca organizație internațională sau și‑ar fi pierdut această calitate, faptul că ea nu este sau nu mai este subiect de drept internațional nu o privează totuși de calitatea sa de persoană juridică în ordinea juridică a unuia sau mai multor state și de capacitatea sa de a sta în judecată. De altfel, Comisia nu i‑a contestat această capacitate în urma unei întrebări pe care Curtea i‑a adresat‑o în ședință. IMG dispune de o structură internă (buget, personal, infrastructură) care îi asigură autonomia necesară pentru a acționa ca o entitate responsabilă în raporturile juridice, iar dispozițiile sale statutare, precum și dispozițiile acordurilor de sediu pe care le‑a încheiat cu mai multe state îi recunosc capacitatea de a sta în judecată
în ordinea națională.
23.      În speță, situația recurentei este apropiată de cea vizată în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 28 octombrie 1982, Groupement des Agences de voyages/Comisia(7), întrucât recurentei i s‑au încredințat sarcini de execuție bugetară de către Comisie conform modului de gestiune indirectă cu o „organizație internațională” timp de mai mulți ani, astfel încât ea a fost considerată în această perioadă ca având calitatea respectivă. Adăugăm că, în fața instanțelor Uniunii, Comisia a tratat IMG ca fiind o persoană juridică cu capacitate de a sta în judecată, întrucât nu a ridicat nicio excepție de inadmisibilitate în această privință, deși au fost inițiate în fața instanței Uniunii 13 proceduri. Nici aceasta din urmă nu a constatat lipsa capacității procesuale a recurentei, deși este vorba despre un motiv de ordine publică.
24.      Adăugăm că, la punctul 112 din Hotărârea din 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul(8), care privea printre altele Kurdistan Workers’ Party (PKK), Curtea a statuat că, întrucât legiuitorul Uniunii consideră că o organizație a cărei existență este pusă la îndoială continuă să aibă o existență suficientă pentru a face obiectul unor măsuri restrictive, trebuie acceptat, din motive de coerență și de dreptate, că această entitate continuă să aibă o existență suficientă pentru a contesta măsura respectivă. Astfel, orice altă apreciere ar avea drept rezultat ca o organizație să poată fi inclusă în lista în litigiu fără a putea introduce o acțiune împotriva acestei includeri.
25.      În același mod, dacă se consideră că OLAF și Comisia erau obligate să asigure confidențialitatea concluziilor raportului OLAF, cerințele legate de coerență și de respectarea necesară a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă impun să se recunoască recurentei o existență suficientă pentru a solicita repararea prejudiciului pe care consideră că l‑a suferit din
cauza divulgării neautorizate în presă a respectivelor concluzii(9).
26.      Pentru toate aceste motive, considerăm că IMG are capacitatea de a exercita acțiunea în răspundere extracontractuală a Uniunii, independent de concluziile pe care instanța Uniunii va fi chemată să le deducă cu privire la statutul său de organizație internațională.
2.      Cu privire la decizia Tribunalului de a statua asupra fondului acțiunii fără a se pronunța cu privire la prescrierea acțiunii în despăgubire
27.      În memoriul în răspuns, Comisia ridică o excepție de inadmisibilitate a recursului pentru motivul că acțiunea în despăgubire introdusă de IMG ar fi prescrisă pentru motivele pe care le‑a prezentat în excepția de inadmisibilitate pe care a ridicat‑o în fața Tribunalului.
28.      În primul rând, Comisia susține că termenul de prescripție ar fi expirat la 11 decembrie 2020, adică la cinci ani de la publicarea raportului OLAF pe site‑ul internet al ziarului New Europe, în timp ce acțiunea recurentei a fost introdusă la 21 decembrie 2020, respectiv zece zile mai târziu. În această privință, Comisia amintește că, potrivit jurisprudenței, termenul pentru considerente de distanță nu ar fi aplicabil termenului de prescripție, care ar fi un termen de drept material.
29.      În al doilea rând, Comisia susține că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție este anterior acestei publicări. Astfel, prejudiciul invocat de recurentă s‑ar fi concretizat cel târziu cu ocazia scurgerii de informații din raportul OLAF. Or, nelegalitățile invocate de IMG ar avea legătură cu chestiunea statutului său juridic, iar aceasta a fost informată cu mult înainte de 11 decembrie 2015 cu privire la îndoielile exprimate în această privință de OLAF și de Comisie.
30.      Recurenta contestă această apreciere. În primul rând, ea subliniază că Comisia nici nu a formulat un recurs incident, nici nu a ridicat o excepție de inadmisibilitate. În al doilea rând, ea susține că prejudiciul a cărui reparare o solicită este un prejudiciu continuu, care s‑a materializat cel mai devreme cu ocazia difuzării neautorizate a raportului OLAF. În această privință, ea arată că nu a avut posibilitatea să ia cunoștință de raportul respectiv înainte de divulgarea sa, acest raport fiindu‑i comunicat în luna iunie 2018 înainte de ședința care a avut loc la 27 septembrie 2018 în cauzele conexate în care s‑a pronunțat Hotărârea din 31 ianuarie 2019, International Management Group/Comisia(10).
31.      Din jurisprudența Curții reiese că prescripția constituie o cauză de inadmisibilitate care, spre deosebire de termenele procedurale, nu este de ordine publică, ci stinge acțiunea în răspundere numai la cererea pârâtului și că respectarea unui termen de prescripție nu poate fi examinată din oficiu de instanța Uniunii, ci trebuie să fie invocată de partea interesată(11).
32.      În speță, din cuprinsul punctului 22 din hotărârea atacată reiese că Comisia solicitase Tribunalului să respingă acțiunea formulată de recurentă ca inadmisibilă pentru motivul că era prescrisă. Cu toate acestea, după ce a amintit la punctul 23 din hotărârea menționată jurisprudența potrivit căreia instanța Uniunii are dreptul să aprecieze, în funcție de împrejurările fiecărei spețe, dacă buna administrare a justiției justifică respingerea pe fond a unei acțiuni, fără a se pronunța în prealabil cu privire la admisibilitatea sa, Tribunalul a decis la punctul 24 din hotărârea respectivă să examineze temeinicia concluziilor în despăgubire ale recurentei, fără a se pronunța în prealabil cu privire la cauza de inadmisibilitate întemeiată pe prescrierea acțiunii sale(12). În consecință, Comisia invită Curtea să examineze dacă acțiunea în despăgubire formulată de recurentă este prescrisă.
33.      Asemenea soluției reținute într‑o situație similară în Hotărârea din 25 martie 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Comisia(13),
și în Hotărârea din 24 martie 2022, GVN/Comisia(14), trebuie să se considere că această argumentație a Comisiei nu urmărește să repună în discuție admisibilitatea prezentului recurs. De altfel, o asemenea soluție nu ar fi posibilă, întrucât Tribunalul a respins acțiunea ca nefondată, iar recurenta, care a căzut în pretenții, a formulat recurs împotriva hotărârii atacate, așa cum avea dreptul să procedeze în temeiul articolului 56 al doilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene.
34.      Trebuie să se considere că argumentația menționată a Comisiei urmărește să conteste alegerea Tribunalului de a respinge acțiunea pe fond fără a se pronunța cu privire la motivul de inadmisibilitate pe care aceasta îl invocase.
35.      Or, Curtea consideră că revine Tribunalului să aprecieze dacă buna administrare a justiției justifică respingerea pe fond a unei acțiuni fără a se pronunța asupra motivelor de inadmisibilitate invocate, în speță de Comisie, și consideră, în plus, că o astfel de apreciere nu poate fi privită ca aducând atingere acesteia din urmă. Prin urmare, contrar celor susținute de recurentă, aceasta nu putea introduce un recurs incident(15).
36.      Astfel, la punctul 24 din hotărârea atacată, Tribunalul a apreciat, din motive de economie a procedurii, că nu era necesar să se pronunțe în prealabil cu privire la cauza de inadmisibilitate întemeiată pe prescrierea acțiunii, înainte de a examina temeinicia concluziilor în despăgubire ale recurentei.
37.      În măsura în care argumentația Comisiei referitoare la prescrierea cererii de despăgubire a recurentei nu urmărește să repună în discuție dispozitivul hotărârii atacate, ea trebuie considerată în stadiul actual inoperantă și, în consecință, poate fi înlăturată ca atare(16).
B.      Cu privire la fond
38.      Din jurisprudența constantă a Curții rezultă că angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii în temeiul articolului 340 al doilea paragraf TFUE impune stabilirea următoarelor elemente:
–        existența unei încălcări suficient de grave a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor;
–        caracterul real al prejudiciului și
–        existența unei legături de cauzalitate directe între încălcarea obligației ce revine autorului actului și prejudiciul suferit de persoana vătămată(17).
39.      Reiese de asemenea din această jurisprudență că, în cazul în care una dintre aceste condiții nu este îndeplinită, acțiunea trebuie respinsă în întregime, fără a fi necesară examinarea celorlalte condiții ale răspunderii extracontractuale a Uniunii. Conform acestei jurisprudențe, instanța Uniunii nu are obligația să examineze condițiile menționate într‑o ordine determinată(18).
40.      În hotărârea atacată, Tribunalul a statuat, în primul rând, că poate exista o legătură de cauzalitate între, pe de o parte, încălcarea obligației de confidențialitate și a obligațiilor de diligență și de solicitudine, precum și, pe de altă parte, prejudiciul pe care l‑ar fi suferit recurenta, excluzând posibilitatea existenței unei astfel de legături cu pretinsele neregularități care afectează deschiderea, desfășurarea și concluziile investigației invocate de asemenea de recurentă (punctul 42 din hotărârea atacată).
41.      În al doilea rând, Tribunalul a statuat că răspunderea Uniunii nu poate fi angajată nici din cauza pretinsei încălcări a obligației de confidențialitate, întrucât există o incertitudine cu privire la originea scurgerii de informații (punctul 67 din hotărârea atacată), nici din cauza încălcării obligației de solicitudine, pentru motivul că aceasta nu este aplicabilă în speță (punctul 73 din hotărârea amintită), nici din cauza obligației de diligență, întrucât ea nu impunea Comisiei să condamne scurgerea în presă a unor informații referitoare la investigația OLAF și să se distanțeze de informațiile publicate, din moment ce nu i se putea imputa răspunderea pentru scurgerea de informații în presă (punctul 92 din hotărârea menționată).
42.      Prin urmare, Tribunalul a respins acțiunea formulată de recurentă.
1.      Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o apreciere eronată a legăturii de cauzalitate de care depinde angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii
43.      Prin intermediul primului motiv, recurenta contestă punctele 37-42 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a examinat existența unei legături de cauzalitate suficient de directe între nelegalitățile comportamentelor OLAF invocate de recurentă și prejudiciile pretins suferite de aceasta.
a)      Hotărârea atacată
44.      Pentru motivele prezentate la punctele 37-39 din hotărârea atacată, Tribunalul a arătat că primele trei nelegalități invocate de recurentă, referitoare la competența OLAF, precum și la conținutul raportului său și la legalitatea investigației sale nu au o legătură suficient de directă cu prejudiciile pretins suferite de recurentă.
45.      În schimb, în ceea ce privește a patra nelegalitate, Tribunalul a arătat la punctul 40 din hotărârea menționată că aceasta privește încălcarea de către OLAF și Comisie a obligației lor de confidențialitate, precum și încălcarea de către Comisie a obligațiilor sale de diligență și de solicitudine în urma scurgerii raportului OLAF în presă. Tribunalul a considerat la punctul 41 din hotărârea menționată că faptul că, din cauza acestei scurgeri de informații, partenerii și donatorii obișnuiți ai recurentei au avut cunoștință de informațiile confidențiale care figurau în acest raport era de natură să le fi suscitat acestora îndoieli cu privire la onestitatea, precum și cu privire la capacitatea și la personalitatea juridică a recurentei și, prin urmare, să îi fi cauzat acesteia din urmă prejudiciile a căror reparare o solicita.
46.      În consecință, Tribunalul a apreciat că existența unei legături de cauzalitate suficient de directe între a patra nelegalitate invocată de recurentă și aceste prejudicii era dovedită. Prin urmare, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 42 din hotărârea atacată, Tribunalul a decis să examineze legalitatea comportamentului reproșat Comisiei și OLAF numai în ceea ce privește obligațiile de confidențialitate, de diligență și de solicitudine.
b)      Argumentele părților
47.      Primul motiv se împarte în două aspecte.
48.      Prin intermediul primului aspect al primului motiv, recurenta susține că, înlăturând existența unei legături de cauzalitate directe între, pe de o parte, primele trei neregularități care afectează conținutul raportului OLAF pe care le‑a invocat, și anume nelegalitățile care afectează deschiderea investigației, desfășurarea acesteia și redactarea raportului respectiv, și, pe de altă parte, prejudiciul a cărui victimă se consideră, Tribunalul ar fi statuat infra petita.
49.      Prin intermediul celui de al doilea aspect al acestui motiv, recurenta contestă aprecierea Tribunalului care figurează la punctul 42 din hotărârea atacată, potrivit căreia condiția referitoare la legătura de cauzalitate de care depinde angajarea răspunderii Uniunii este îndeplinită numai în raport cu presupusa încălcare a obligației de confidențialitate, precum și a obligațiilor de diligență și de solicitudine în urma scurgerii de informații din raportul OLAF în presă. Recurenta susține astfel că prejudiciul pe care l‑a suferit nu ar proveni doar din divulgarea acestui raport către presă, ci și dintr‑o serie de împrejurări indisociabile care au afectat deschiderea investigației, desfășurarea acesteia și redactarea concluziilor aferente, fără a căror înlănțuire nu s‑ar fi produs prejudiciul invocat.
50.      Comisia consideră că primul motiv este nefondat. În special, ea susține că criticile formulate de recurentă cu privire la luarea în considerare a primelor trei nelegalități de care ar fi viciat raportul OLAF țin de obiectul unei acțiuni în anulare, care este supusă propriilor termene de prescripție.
c)      Apreciere
1)      Cu privire la primul aspect al primului motiv, întemeiat pe faptul că Tribunalul ar fi statuat infra petita
51.      Propunem Curții să respingă de la bun început acest aspect ca nefondat.
52.      Astfel, la punctele 37-39 din hotărârea atacată, Tribunalul a prezentat motivat rațiunile pentru care nu putea fi stabilită o legătură de cauzalitate suficient de directă între, pe de o parte, comportamentele reproșate OLAF referitoare la condițiile de deschidere a investigației sale, la desfășurarea acesteia și la redactarea raportului și, pe de altă parte, prejudiciile invocate de IMG.
53.      În primul rând, în ceea ce privește lipsa competenței OLAF de a deschide investigația (prima nelegalitate), Tribunalul a arătat la punctul 37 din hotărârea amintită că decizia de a deschide o investigație nu este publică și a statuat că această lipsă a competenței nu are o legătură suficient de directă cu prejudiciile invocate de recurentă.
54.      În al doilea rând, în ceea ce privește interpretarea eronată a noțiunii de „organizație internațională” (a doua nelegalitate) și încălcarea de către OLAF a normelor și a principiilor care guvernează desfășurarea investigației sale (a treia nelegalitate), Tribunalul a considerat la punctul 39 din hotărârea menționată că aceste nelegalități se referă la desfășurarea investigației și la redactarea raportului. Acesta a arătat că, întrucât rapoartele OLAF sunt în principiu confidențiale, ele nu pot produce un prejudiciu decât în mod indirect, în urma adoptării unei decizii de către Comisie sau de către o autoritate națională după transmiterea raportului, care s‑ar întemeia pe conținutul său, și a statuat că nelegalitățile menționate nu au legătură cu scurgerea în presă de informații din raportul OLAF.
55.      În consecință, considerând că primele trei nelegalități invocate de IMG nu au o legătură suficient de directă cu prejudiciile pretins suferite de recurentă, Tribunalul nu a săvârșit, în opinia noastră, neregularitatea invocată în susținerea primului aspect al primului motiv.
2)      Cu privire la al doilea aspect al primului motiv, întemeiat pe o apreciere eronată a existenței unei legături de cauzalitate
56.      În opinia noastră, Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept atunci când a concluzionat la punctul 42 din hotărârea atacată că prejudiciul invocat a fost cauzat de simpla divulgare a raportului OLAF în presă, cu excepția neregularităților care au afectat conținutul acestuia din urmă.
57.      Cauzalitatea juridică desemnează, în sens strict, relația dintre două evenimente, și anume faptul cauzator și prejudiciul(19). După cum arată doctrina, o multitudine de fapte și de evenimente precedă în mod obișnuit producerea unui prejudiciu. Instanța Uniunii este chemată în acest caz să determine care dintre aceste fapte sau aceste evenimente vor fi considerate cauza prejudiciului din punct de vedere juridic(20). În acest scop, există două teorii, și anume cea a cauzalității adecvate
și cea a echivalenței condițiilor.
58.      Potrivit teoriei echivalenței condițiilor, orice eveniment care a fost indispensabil pentru producerea prejudiciului trebuie considerat o cauză juridică a acestuia. În schimb, potrivit teoriei cauzalității adecvate, nu toate evenimentele care au participat la producerea prejudiciului sunt în mod necesar cauza juridică a acestuia. Pot fi reținute drept cauze doar evenimentele care ar trebui să producă în mod normal rezultatul prejudiciabil în cursul obișnuit al lucrurilor și potrivit comportamentului adoptat(21).
59.      Potrivit unei jurisprudențe constante referitoare la stabilirea legăturii de cauzalitate prevăzute la articolul 340 al doilea paragraf TFUE, pe care Curtea a amintit‑o la punctele 148-152 din Hotărârea din 18 decembrie 2025, WS ș.a./Frontex (Operațiune comună de returnare)(22), Uniunea nu poate fi obligată să repare orice consecință prejudiciabilă, chiar îndepărtată, a actului nelegal(23). Astfel, Curtea impune să se stabilească existența unei legături suficient de directe de la cauză la efect între comportamentul instituțiilor Uniunii și prejudiciu, ceea ce Tribunalul a amintit în mod întemeiat la punctul 33 din hotărârea atacată(24). În plus, nu este suficient ca comportamentul reproșat să fie una dintre cauzele prejudiciului invocat sau să fi fost condiția necesară pentru producerea acestui prejudiciu. Este necesar și să se demonstreze că comportamentul reproșat este cauza determinantă a prejudiciului invocat(25). Potrivit doctrinei, prejudiciul trebuie să fie într‑un raport de cauzalitate „imediat și previzibil” cu comportamentul în litigiu(26). Prin urmare, jurisprudența Curții pare să se inspire mai mult din teoria cauzalității adecvate.
60.      În speță, este cert că prejudiciul pretins suferit de IMG a fost provocat de mai multe cauze legate de informațiile, concluziile și recomandările formulate în raportul OLAF și de divulgarea neautorizată a acestuia din urmă în presă. Totuși, nu toate au contribuit în mod suficient de direct la producerea acestui prejudiciu. Astfel, deși erorile pretins săvârșite de OLAF în cadrul desfășurării investigației au putut contribui la producerea prejudiciului invocat de IMG, ele nu constituie totuși „cauza determinantă” a acestuia. Potrivit desfășurării normale și previzibile a lucrurilor, numai divulgarea acestui raport presei a putut, în modul cel mai cert posibil, să determine producerea prejudiciului pretins suferit de IMG(27) și în acest sens a statuat Tribunalul în Hotărârea din 12 septembrie 2007, Nikolaou/Comisia(28). În lipsa unei divulgări în presă a conținutului raportului OLAF, prejudiciul de care se prevalează recurenta nu s‑ar fi produs. Într‑adevăr, conform premisei pe care se întemeiază analiza Tribunalului, rapoartele redactate de OLAF sunt confidențiale. Astfel, suntem de acord cu considerația expusă de Tribunal la punctul 38 din hotărârea atacată potrivit căreia, dacă a doua și a treia nelegalitate invocate de recurentă referitoare la o interpretare eronată a noțiunii de „organizație internațională” și la încălcarea mai multor norme de procedură ar afecta conținutul raportului OLAF și, respectiv, legalitatea investigației desfășurate de acesta, respectivele nelegalități nu ar avea legătură cu scurgerea de informații în presă din raportul OLAF.
61.      Având în vedere toate aceste elemente, propunem Curții să respingă primul motiv ca nefondat.
2.      Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o apreciere eronată a condiției referitoare la imputabilitatea faptului cauzator de prejudicii în sarcina OLAF sau a Comisiei
62.      Prin intermediul celui de al doilea motiv, recurenta contestă raționamentul prezentat la punctele 47-69 din hotărârea atacată, în urma căruia Tribunalul a concluzionat că prima condiție de angajare a răspunderii extracontractuale a Uniunii nu era îndeplinită pentru motivul că nelegalitatea comportamentului acesteia, constituită din încălcarea obligației sale de confidențialitate, nu îi poate fi imputabilă din
cauza incertitudinii privind originea scurgerii de informații.
a)      Hotărârea atacată
63.      După ce a subliniat la punctul 48 din hotărârea atacată principiul potrivit căruia revine recurentei sarcina de a dovedi îndeplinirea condițiilor de angajare a răspunderii extracontractuale a Uniunii, Tribunalul a subliniat totuși la punctul 49 din această hotărâre că există o atenuare a principiului respectiv. Referindu‑se la Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia(29), și la Hotărârea din 11 iulie 2019, BP/FRA(30), acesta a amintit astfel că, în cazul în care un fapt cauzator de prejudicii a fost provocat de mai
multe cauze diferite, iar instituția Uniunii nu a prezentat niciun element de probă care să permită să se stabilească în sarcina căreia dintre aceste cauze era imputabil faptul, deși ea este cea mai în măsură să furnizeze probele în această privință, incertitudinea care subzistă trebuie pusă în sarcina acesteia.
64.      În lumina acestor considerații, la punctele 50-68 din hotărârea atacată Tribunalul a examinat în ce măsură încălcarea obligației de confidențialitate rezultată din scurgerea de informații din raportul OLAF la 13 februarie 2015 în revista Der Spiegel
și, ulterior, la 11 decembrie 2015 pe site‑ul internet al ziarului New Europe putea fi imputată Comisiei sau OLAF.
65.      La punctul 62 din această hotărâre, Tribunalul a statuat că o asemenea atenuare a normei privind sarcina probei nu se aplică în speță dat fiind că, la data primei scurgeri de informații în presă, și anume la 13 februarie 2015, Comisia și OLAF nu mai erau singurele instituții aflate în posesia raportului acestuia din urmă, întrucât el fusese transmis în mod legal la 12 decembrie 2014, în temeiul articolului 11 alineatul (3) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013(31), autorităților judiciare belgiene și franceze. Tribunalul a dedus de aici că Comisia nu putea fi considerată drept cea mai în măsură să aducă probele care să permită stabilirea cauzei scurgerii de informații și a prejudiciului aflat la originea acesteia.
66.      La punctele 64 și 65 din hotărârea menționată, Tribunalul a făcut de asemenea distincție între situația de fapt din speță și cea din cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia(32). Astfel, Tribunalul a subliniat că, deși în această din urmă hotărâre puteau fi la originea scurgerilor de informații incriminate mai multe cauze (întrucât atât Comisia, cât și autoritățile judiciare franceze se aflau în posesia informațiilor confidențiale respective), trebuia amintit că Comisia nu invocase în fața Tribunalului posibilitatea ca sursa amintită să fi putut fi exterioară instituțiilor Uniunii. Or, Tribunalul a arătat la punctele 56 și 65 din hotărârea atacată că Comisia a invocat aici o asemenea posibilitate.
67.      La punctul 66 din hotărârea atacată, Tribunalul a arătat de asemenea că nici concluziile Ombudsmanului European formulate în Decizia 220/2015/ANA din 14 decembrie 2017, nici ancheta internă desfășurată de Comisie nu au permis să se stabilească originea scurgerii de informații.
68.      Ca urmare a acestor elemente, Tribunalul a concluzionat la punctul 67 din hotărârea menționată că „incertitudinea privind originea scurgerii de informații nu poate conduce, în lipsa unor indicii în acest sens, la imputarea răspunderii în sarcina Comisiei și OLAF”(33). Prin urmare, Tribunalul a considerat la punctul 68 din hotărârea respectivă că presupusa încălcare a obligației de confidențialitate nu poate fi imputată Uniunii și că nu era necesar să se examineze dacă aceasta constituia o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care are ca obiect conferirea de drepturi particularilor.
b)      Argumentele părților
69.      Al doilea motiv cuprinde trei aspecte.
70.      În primul rând, recurenta susține că atenuarea normei privind sarcina probei care revine recurentei, la care se referă Tribunalul la punctul 49 din hotărârea atacată, impune instituției intimate o explicație sau o ipoteză credibilă cu privire la împrejurările în care s‑a putut produce o scurgere de informații. O simplă aluzie a acestei instituții la posibilitatea ca nelegalitatea aflată la originea unei scurgeri de informații să fie fapta unei persoane din afara Uniunii nu ar fi suficientă. Prin urmare, Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept și ar fi încălcat concluziile desprinse din Hotărârea din 8 octombrie 1986, Leussink/Comisia(34), considerând, doar pe baza unei asemenea aluzii a Comisiei, că aceasta din urmă nu era cea mai în măsură să aducă dovada scurgerii de informații și că, în consecință, cauza cu care era sesizat se deosebea de cea în care s‑a pronunțat Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia(35).
71.      În al doilea rând, recurenta susține în esență că Tribunalul a omis să ia în considerare anumite indicii prin care urmărea să demonstreze că scurgerea de informații era din interiorul instituțiilor Uniunii.
72.      În al treilea rând, recurenta susține că, în urma unei denaturări a scrisorii Comisiei din 30 ianuarie 2017, precum și a Deciziei 220/2015/ANA a Ombudsmanului European din 14 decembrie 2017, evocate la punctul 66 din hotărârea atacată, Tribunalul a considerat că nu exista nicio dovadă că OLAF se află la originea scurgerii de informații. Recurenta adaugă în această privință că niciun element din dosar nu indică faptul că autoritățile naționale cărora le‑a fost transmis raportul OLAF au fost interogate cu privire la originea scurgerii de informații în cadrul investigațiilor desfășurate de OLAF și de Comisie. În plus, Tribunalul ar fi omis să verifice dacă aceste investigații au fost efectuate cu diligență și nu ar fi răspuns la un argument al recurentei care pretindea că nu aceasta era situația.
73.      Comisia contestă aceste argumente și consideră că motivul respectiv este nefondat.
c)      Apreciere
74.      Vom examina împreună cele trei aspecte ale celui de al doilea motiv în măsura în care acestea urmăresc să repună în discuție modul în care Tribunalul a aplicat normele privind sarcina și administrarea probelor în cadrul unei acțiuni în despăgubire pentru a exclude răspunderea OLAF și a Comisiei din
cauza pretinsei încălcări a obligației de confidențialitate.
75.      Amintim, așa cum a procedat Tribunalul la punctul 48 din hotărârea atacată, că, în conformitate cu jurisprudența Curții referitoare la normele privind sarcina și administrarea probelor cu privire la angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii în temeiul articolului 340 al doilea paragraf TFUE, revine, în principiu, părții care pune în discuție această răspundere sarcina de a demonstra prin probe concludente că sunt îndeplinite condițiile de angajare a acesteia(36).
76.      Totuși, instanța Uniunii a atenuat aceste norme, atribuind autorului faptului cauzator consecințele incertitudinii cu privire la cauzele exacte ale unui prejudiciu, în scopul despăgubirii victimei și al echității(37).
77.      Această regulă a fost stabilită de Curte în Hotărârea din 8 octombrie 1986, Leussink/Comisia(38), în contextul particular al producerii unui accident rutier care a avut ca victimă un funcționar al Comisiei în timp ce se afla în misiune la bordul unui autovehicul al Comisiei condus de un șofer al Comisiei. În măsura în care s‑a stabilit că acest accident putea avea la origine fie un defect de întreținere sau de inspecție a vehiculului, fie o neglijență în utilizarea sa(39) și Comisia nu prezentase niciun element de probă care să permită să se stabilească din care dintre aceste cauze s‑a produs accidentul respectiv, în condițiile în care ea era cea mai în măsură să aducă probe în această privință, Curtea a statuat că o asemenea incertitudine trebuia, așadar, să îi fie imputată
Comisiei și a concluzionat că accidentul a fost cauzat de o neglijență de natură să îi angajeze răspunderea(40). Astfel cum a indicat domnul avocat general Slynn în concluziile prezentate în cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, Comisia nu a prezentat nicio dovadă de natură să demonstreze că ea s‑a conformat
pe deplin obligațiilor care îi reveneau, precum dovada unei revizii a autovehiculului la un garaj sau rezultatele controlului tehnic al autovehiculului,
și nu a reușit să răstoarne prezumția unei încălcări a obligației sale de diligență.
78.      Instanța Uniunii a recurs la acest mecanism al imputabilității în cadrul acțiunilor în despăgubire introduse pentru motivul divulgării unor informații confidențiale deținute de OLAF. În Hotărârea din 12 septembrie 2007, Nikolaou/Comisia(41), Tribunalul a recunoscut într‑adevăr că poate fi dificil, chiar imposibil pentru victimele unei divulgări abuzive să identifice persoana responsabilă și originea acestei divulgări și să prezinte astfel dovada privind condițiile necesare pentru angajarea răspunderii Comisiei(42). În cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, s‑a stabilit că informațiile care au făcut obiectul unei scurgeri de informații proveneau dintr‑o sursă din cadrul OLAF. Prin urmare, acest organism părea să fie cel mai în măsură să aducă dovezi cu privire la cauzele exacte ale scurgerii de informații. Constatând că Comisia s‑a limitat să excludă răspunderea OLAF, că nu a prezentat niciun argument sau element concret pentru a stabili existența în cadrul OLAF a unui sistem de control susceptibil să împiedice scurgerile de informații sau pentru a demonstra că informațiile privind investigația în cauză au făcut obiectul unei prelucrări care le garanta confidențialitatea și nu a furnizat nicio explicație și nici măcar nu a emis vreo ipoteză credibilă cu privire la împrejurările în care s‑ar fi putut produce scurgerea de informații(43), Tribunalul a statuat că trebuia pusă în sarcina Comisiei o eventuală incertitudine cu privire la împrejurările în care a avut loc încălcarea normelor de confidențialitate(44).
79.      În același mod, în Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia(45), Tribunal a prezumat că sursa scurgerii de informații confidențiale trebuia imputată OLAF, în condițiile în care atât acest oficiu, cât și autoritățile franceze erau în posesia informațiilor difuzate în mod nelegal. Într‑o primă etapă, Tribunalul a efectuat o examinare minuțioasă a diferitelor tipuri de indicii de fapt care figurau în dosar și a contextului în care se înscria prejudiciul, înainte de a ține seama, într‑o a doua etapă, de faptul că Comisia nu invoca răspunderea unor autorități exterioare Uniunii, și anume autoritățile franceze(46).
80.      Tribunalul Funcției Publice a statuat în același sens în Hotărârea din 11 mai 2010, Nanopoulos/Comisia(47).
81.      Având în vedere această jurisprudență, prezumția imputabilității încălcării anumitor norme, printre care obligația de confidențialitate, și atenuarea sarcinii probei pe care o implică presupun îndeplinirea a două condiții. În primul rând, reclamantul trebuie, printr‑o serie de indicii, să facă posibilă imputabilitatea faptului cauzator de prejudicii unui autor identificat. În al doilea rând, atunci când se stabilește o anumită probabilitate, instituția pârâtă trebuie să dovedească prin argumente sau elemente concrete, precum și prin explicații sau ipoteze credibile că nu îi este imputabil prejudiciul. Astfel, într‑o situație în care indiciile furnizate de reclamant permit instanței Uniunii să deducă existența unei legături de cauzalitate probabile sau plauzibile, această normă permite să se atenueze sarcina probei care revine acestui reclamant și să se impună instituției pârâte, care pare, având în vedere natura prejudiciului, ca fiind cea mai în măsură să prezinte elemente de probă, să dovedească faptul că nu a încălcat obligațiile care îi reveneau.
82.      Or, aceasta implică de asemenea ca Tribunalul să își exercite pe deplin competențele care îi sunt recunoscute. Astfel, finalitatea proprie a acțiunii în răspundere extracontractuală este legată de protecția drepturilor particularului(48). Atunci când acesta din urmă nu poate obține anularea unui act sau a unui comportament care este cauza prejudiciului său prin intermediul uneia din căile de atac pentru controlul legalității, el trebuie întotdeauna să poată pretinde o reparație atunci când i‑au fost încălcate drepturile(49). Corelarea căilor de atac urmărește tocmai să se evite ca această persoană să fie despăgubită insuficient sau abuziv(50). În Hotărârea Hamoudi/Frontex(51), Curtea a amintit în mod clar cerințele care revin Tribunalului în cadrul acțiunilor în răspundere extracontractuală pentru a garanta protecția jurisdicțională efectivă necesară a particularilor. Astfel, Tribunalul trebuie:
–        să țină seama de împrejurările specifice ale cauzei cu care este sesizat pentru a stabili dacă normele privind sarcina și administrarea probelor impun reclamantului o sarcină a probei excesivă sau chiar imposibil de îndeplinit, caz în care se impune o adaptare a acestor norme;
–        să efectueze o examinare aprofundată a faptelor;
și
–        să adopte măsurile de cercetare judecătorească care se impun.
83.      După cum a arătat Curtea la punctul 81 din această hotărâre, „Tribunalul nu se poate limita la a respinge susținerile reclamanților pentru insuficiența probelor, în condițiile în care depinde de el […] să înlăture incertitudinea care poate exista în ceea ce privește exactitatea acestor susțineri sau să explice motivele pentru care un asemenea document nu poate, în orice caz și indiferent de conținutul său, să fie relevant pentru soluționarea litigiului”(52).
84.      În speță, considerăm că Tribunalul a încălcat normele stabilite de jurisprudență referitoare la sarcina probei.
85.      În primul rând, Tribunalul a considerat în mod greșit, în opinia noastră, la punctul 62 din hotărârea atacată, că Comisia nu era cea mai în măsură, în sensul jurisprudenței referitoare la atenuarea sarcinii probei, să prezinte probele care stabilesc cauza scurgerii de informații.
86.      Mai întâi, Tribunalul nu a ținut seama de contextul special în care se înscrie această acțiune, în condițiile în care instanța Uniunii a statuat anterior în cauze similare că poate fi dificil sau chiar imposibil pentru victimele unei divulgări abuzive să identifice atât persoana responsabilă, cât și originea acestei divulgări și, prin urmare, să facă dovada condițiilor necesare pentru angajarea acestei răspunderi. Astfel cum a statuat Curtea Europeană a Drepturilor Omului, „repartizarea sarcinii probei și nivelul de convingere necesar pentru a ajunge la o anumită concluzie sunt legate în mod intrinsec de specificitatea faptelor, de natura acuzației făcute și de dreptul fundamental [din CEDO] în cauză”(53).
87.      În continuare, contrar celor susținute de Tribunal la punctul 62 din hotărârea atacată, ne pare incontestabil că, în împrejurări precum cele în discuție, OLAF și/sau Comisia erau, în raport cu recurenta, cele mai în măsură să stabilească dacă prejudiciul pretins suferit era consecința propriei acțiuni sau omisiuni sau mai degrabă a celei a autorităților judiciare franceze și belgiene cărora le‑a fost comunicat în mod legal raportul OLAF. În această privință, desfășurarea celor două investigații interne de către OLAF și de către Comisie, la care se referă în mod succint Tribunalul la punctul 66 din hotărârea atacată, demonstrează că acestea din urmă dispuneau a priori de mijloace de care recurenta nu dispunea, ținând seama de obiectul și de natura faptului cauzator de prejudicii.
88.      În sfârșit, considerăm că motivarea Tribunalului este viciată de o contradicție. Astfel, deși a afirmat la punctul 62 din hotărârea atacată că Comisia nu era cea mai în măsură să prezinte probele care să permită stabilirea cauzei
căreia îi era imputabilă scurgerea de informații, Tribunalul a acordat totuși, la punctul 65 din hotărârea amintită, o importanță preponderentă afirmației Comisiei potrivit căreia originea scurgerii de informații putea fi exterioară instituțiilor Uniunii.
89.      În al doilea rând, într‑o situație precum cea în discuție în care existau mai mulți autori potențiali, Tribunalul nu a impus Comisiei să precizeze, prin elemente concrete, măsurile adoptate pentru a asigura confidențialitatea informațiilor cuprinse în raportul OLAF și a informațiilor transmise autorităților naționale în cauză. Aceste măsuri sunt însă esențiale din mai multe puncte de vedere. Mai întâi, ele se referă la informații privind fapte care pot face obiectul urmăririi penale, OLAF acționând nu în calitate de „avertizor de orice fel”, ci de oficiu învestit cu competențe de investigare, astfel cum a subliniat Curtea în Hotărârea din 11 ianuarie 2024, Planistat Europe și Charlot/Comisia(54). În continuare, divulgarea acestor informații în presă este, per se, susceptibilă să determine prejudicii materiale
și morale certe pentru persoanele în cauză. În sfârșit, acestea din urmă nu sunt destinatare ale raportului de investigație al cărui subiect îl constituie și nu pot, potrivit unei jurisprudențe constante, introduce o acțiune în anulare împotriva raportului respectiv, în măsura în care acesta nu produce efecte juridice obligatorii(55).
90.      În al treilea rând, Tribunalul a omis să examineze elementele de probă care i‑au fost prezentate atât de IMG, cât și de Comisie. Astfel, Tribunalul nu a apreciat nici pertinența și forța probantă a probelor pe care recurenta întemeia răspunderea OLAF și a Comisiei, nici afirmațiile formulate de aceasta din urmă pentru a răsturna prezumția de răspundere respectivă.
91.      Acestuia îi revenea însă, în calitate de instanță de prim grad de jurisdicție, sarcina de a stabili sau de a determina, în modul cel mai just și mai precis posibil, dacă faptul cauzator al prejudiciului era imputabil unui actor intern al Uniunii, și anume OLAF sau Comisia, caz în care instanța Uniunii era competentă, sau unui actor extern acesteia, și anume autoritățile judiciare franceze sau belgiene, caz în care era competentă doar instanța națională(56). În acest scop, era de competența acestuia să stabilească dacă diferitele indicii factuale pe care le‑a invocat recurenta pentru a demonstra imputabilitatea scurgerii de informații în sarcina OLAF sau a Comisiei și dacă contextul în care a avut loc divulgarea acestor informații în presă permiteau să se atingă un grad suficient de plauzibilitate sau de certitudine pentru a prezuma responsabilitatea acestora din urmă. Totuși, trebuie să se constate că Tribunalul s‑a limitat la punctul 54 din hotărârea atacată să menționeze scrisoarea adresată președintelui Parlamentului European, în care directorul general al OLAF îl ruga pe acesta din urmă să ia măsurile necesare pentru a pune capăt difuzării raportului OLAF. Or, deși acest element putea permite să se prezume existența unei scurgeri interne în cadrul instituției, Tribunalul nu a apreciat nici pertinența, nici forța probantă a acestuia și nu a dedus nicio concluzie din acesta.
92.      Rezultă că motivarea Tribunalului nu permite să se cunoască motivele pentru care nu este necesar să se impute Comisiei originea scurgerii de informații și, în consecință, să se excludă răspunderea Uniunii mai degrabă decât să o angajeze.
93.      Trebuie să se adauge că incertitudinea în dreptul răspunderii extracontractuale trebuie dovedită, cu excepția situației în care aceasta constituie o denegare de dreptate contrară articolelor 41 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(57). În general, considerăm că, întrucât Comisia este responsabilă de confidențialitatea rapoartelor OLAF, ea nu se poate limita, în cazul unei scurgeri de informații confidențiale care au cauzat un prejudiciu, să afirme că, întrucât autorul scurgerii de informații nu a fost identificat, răspunderea sa nu poate fi angajată. Dimpotrivă, considerăm că, fiind debitoare a obligației de confidențialitate, încălcarea acesteia ar trebui să îi fie imputabilă, cu excepția cazului în care ea face dovada contrară. Suntem de părere că în această materie Curtea ar trebui să depășească o atenuare a sarcinii probei, până la o inversare a sarcinii probei în ceea ce privește imputabilitatea încălcării.
94.      Împărtășim de asemenea ideea potrivit căreia Uniunea nu poate fi obligată să suporte despăgubirea pentru prejudiciile pe care nu le‑ar fi cauzat aceasta. Sarcina reparării trebuie să revină autorității care a divulgat sau a lăsat să se divulge informațiile confidențiale în cauză(58). A considera Comisia și OLAF răspunzătoare pentru un prejudiciu pe care probabil nu l‑au săvârșit este o soluție care are caracter injust. Totuși, excluderea, pe un temei ipotetic, a răspunderii OLAF și a Comisiei atunci când entitatea aflată la originea acestei divulgări nu este identificată ne pare la fel de injustă, în măsura în care o asemenea soluție riscă să conducă la o deficiență în protecția jurisdicțională efectivă a recurentei, aceasta riscând să nu fie despăgubită sau să fie insuficient despăgubită, în condițiile în care prejudiciul său apare ca fiind real și cert.
95.      Având în vedere toate aceste considerații, apreciem că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctul 67 din hotărârea atacată, atunci când a concluzionat că exista
o incertitudine cu privire la originea scurgerii de informații, „în lipsa unui indiciu în acest sens”, și atunci când a concluzionat că nu era posibil ca aceasta să
fie imputată Comisiei și OLAF, deși nu a cercetat suficient elementele de probă care au fost prezentate atât de recurentă, cât și de Comisie pentru a identifica autorul faptului cauzator de prejudicii.
96.      Această eroare de drept a viciat în mod necesar aprecierile Tribunalului care figurează la punctul 92 din hotărârea atacată referitoare la o eventuală obligație de a acționa a Comisiei, de care se prevalează în speță recurenta în susținerea celui de al patrulea motiv.
97.      În consecință, propunem Curții să admită al doilea motiv ca fondat.
3.      Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe o apreciere eronată în ceea ce privește existența unei nelegalități întemeiate pe încălcarea obligației de solicitudine
98.      Prin intermediul celui de al treilea motiv, recurenta contestă raționamentul expus la punctele 71-74 din hotărârea atacată în urma căruia Tribunalul a respins existența unei nelegalități în măsura în care aceasta s‑ar întemeia pe încălcarea obligației de solicitudine.
a)      Hotărârea atacată
99.      Tribunalul a amintit la punctul 71 din hotărârea atacată sfera de aplicare a obligației de solicitudine, astfel cum a fost stabilită de Curte în Hotărârea din 12 noiembrie 2020, Fleig/SEAE(59). La punctul 72 din hotărârea atacată, Tribunalul a subliniat că obligația respectivă privește în mod specific obligațiile instituțiilor Uniunii față de funcționarii și agenții lor și, prin urmare, a dedus concluzia, la punctul 73 din hotărârea menționată, că această obligație nu este aplicabilă în speță.
b)      Argumentele părților
100. Recurenta susține în esență că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin limitarea sferei de aplicare a obligației de solicitudine la obligațiile instituțiilor Uniunii față de funcționarii și agenții lor. În acest scop, recurenta se referă la mai multe hotărâri în care Curtea ar fi confirmat existența acestei obligații în alte domenii ale dreptului Uniunii, în care instituțiile Uniunii dispun de o putere de administrare și de gestionare, precum gestionarea Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), sistemul certificatelor de export, politica comercială comună și protecția împotriva practicilor de dumping.
101. Comisia susține că acest motiv este inoperant.
c)      Apreciere
102. În opinia noastră, motivul menționat trebuie respins ca inadmisibil.
103. Din articolul 256 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE, din articolul 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, precum și din articolul 168 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul de procedură rezultă că un recurs trebuie să indice în mod precis în special argumentele de drept care susțin în mod specific cererea de anulare, sub sancțiunea inadmisibilității recursului sau a motivului în cauză. Potrivit unei jurisprudențe constante, un motiv trebuie declarat inadmisibil în cazul în care argumentația care îl susține nu este suficient de clară și de precisă pentru a‑i permite Curții să își exercite controlul de legalitate, printre altele întrucât elementele esențiale pe care se sprijină argumentația nu rezultă în mod suficient de coerent și de comprehensibil din textul acestui recurs, care este formulat într‑un mod obscur și ambiguu în această privință(60).
104. În speță, deși recurenta indică elementele criticate din hotărârea atacată, trebuie să se constate că argumentația sa este lipsită de precizie, de coerență și de claritate. Astfel, la punctul 55 din recursul formulat, ea se limitează la a recopia nota de subsol 42 din Concluziile domnului avocat general Van Gerven prezentate în cauza Nölle(61) și la a reproduce jurisprudența citată de acesta din urmă, în timp ce respectivele referințe jurisprudențiale nu se referă la obligația de solicitudine, ci la principiul bunei administrări, după cum arată Comisia în mod întemeiat. De altfel, deși recurenta citează în susținerea celui de al treilea motiv formulat punctul 28 din aceste concluzii, în care domnul avocat general Van Gerven a menționat efectiv „principiul solicitudinii”, trebuie să se constate că, în Hotărârea din 22 octombrie 1991, Nölle(62), Curtea a preferat să se refere la obligația de diligență.
105. În măsura în care recurenta nu prezintă motivele pentru care astfel de trimiteri ar fi relevante în cadrul situației sale, propunem Curții să respingă al treilea motiv ca inadmisibil.
4.      Cu privire la al patrulea motiv, prin care se invocă o apreciere eronată a existenței unei nelegalități întemeiate pe încălcarea obligației de diligență
106. Prin intermediul celui de al patrulea motiv, îndreptat împotriva punctelor 78-101 din hotărârea atacată, recurenta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a considerat în esență că Comisia nu era obligată să condamne public scurgerea de informații în presă din raportul OLAF și să pună capăt difuzării de informații false care decurgeau din aceasta, prin intermediul publicării unui comunicat de presă, în temeiul obligației de diligență care îi revenea.
a)      Hotărârea atacată
107. La punctul 80 din hotărârea atacată, Tribunalul a statuat că, pentru a stabili dacă Comisia a săvârșit o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care are ca obiect conferirea de drepturi particularilor din cauza unei omisiuni de a acționa, era necesar să se stabilească, având în vedere jurisprudența amintită la punctele 76-79 din această hotărâre, în primul rând, existența unei obligații legale de a acționa, în al doilea rând, existența unei puteri de apreciere a instituției în cauză și, în al treilea rând, încălcarea în mod vădit și grav de către aceasta a limitelor care se impun respectivei puteri de apreciere.
108. După ce a amintit sfera de aplicare a obligației de diligență la punctele 82-84 din hotărârea atacată, Tribunalul a examinat la punctele 86-93 din această hotărâre dacă îndatorirea respectivă implica o obligație legală de a acționa, precum cea de care se prevalează recurenta. După ce a amintit dispozițiile relevante din Regulamentul nr. 883/2013 la punctele 87-90 din hotărârea menționată, Tribunalul a statuat că, în pofida obligației de confidențialitate a investigațiilor OLAF care rezultă din aceasta și care revine Comisiei, obligația de diligență nu îi putea impune o asemenea obligație de a acționa în lipsa unei încălcări a obligației respective de confidențialitate și din moment ce nu i se putea imputa răspunderea pentru scurgerea în presă a raportului OLAF.
109. La punctul 94 din hotărârea atacată, Tribunalul a statuat, în consecință, că recurenta nu dovedise că în speță Comisia era ținută de o obligație de a acționa, concluzionând astfel la punctul 95 din această hotărâre că pretinsa omisiune nu putea angaja răspunderea Uniunii.
110. La punctele 96-101 din hotărârea atacată, Tribunalul, „[î]n orice caz”, presupunând că exista o asemenea obligație legală de a acționa, a examinat dacă Comisia a încălcat în mod vădit și grav limitele care se impuneau în acest caz puterii sale de apreciere. Statuând că nu aceasta a fost situația, Tribunalul a considerat la punctele 102 și 103 din hotărârea menționată că a patra nelegalitate nu era gravă și că prima condiție de angajare a răspunderii Uniunii nu era, așadar, îndeplinită.
b)      Argumentele părților
111. Al patrulea motiv se împarte în patru aspecte.
112. Prin intermediul primului aspect al acestui motiv, recurenta susține că aprecierile Tribunalului care figurează la punctele 93 și 94 din hotărârea atacată sunt eronate în măsura în care, contrar premisei pe care se întemeiază acesta, Comisia ar fi răspunzătoare de divulgarea raportului OLAF.
113. Prin intermediul celui de al doilea aspect al motivului menționat, IMG susține că Tribunalul nu a răspuns la critica sa potrivit căreia, din momentul în care acest raport a fost difuzat publicului, Comisia a încălcat obligația de confidențialitate care îi revine în temeiul articolului 10 alineatul (3) din Regulamentul nr. 883/2013, independent de aspectul dacă este răspunzătoare pentru această divulgare. Recurenta reproșează Tribunalului că a examinat măsura în care Comisia era obligată să acționeze în raport cu răspunderea sa pentru săvârșirea faptei prejudiciabile. Or, în opinia sa, confidențialitatea respectivelor informații ar trebui asigurată cu atât mai mult cu cât este vorba despre concluzii provizorii, stabilite la finalul unei proceduri care nu ar fi pe deplin contradictorie și a căror publicare ar putea cauza un prejudiciu persoanelor în cauză.
114. Prin intermediul celui de al treilea aspect al aceluiași motiv, recurenta contestă motivarea hotărârii atacate prezentată la punctele 98-100 din aceasta, care a determinat Tribunalul să concluzioneze la punctul 101 din hotărârea amintită că, „chiar presupunând că în speță exista o obligație legală de a acționa în sarcina Comisiei, nu se poate considera că încălcarea obligației de diligență invocată de reclamantă constituie o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care are ca obiect conferirea de drepturi particularilor”.
115. Potrivit recurentei, contrar celor susținute de Tribunal la punctul 98 din hotărârea atacată, nu era necesar ca sfera de aplicare a obligației care revine Comisiei de a garanta confidențialitatea raportului OLAF să fie precizată într‑o dispoziție pentru a putea conduce la o încălcare vădită și gravă a limitelor puterii de apreciere a acestei instituții. Recurenta apreciază că, dacă aceasta ar fi situația, în realitate nu ar exista nicio posibilitate de a invoca o asemenea încălcare și de a fi angajată răspunderea Uniunii, întrucât dispozițiile dreptului Uniunii nu definesc neapărat domeniul lor de aplicare și revine instanței Uniunii sarcina de a o defini.
116. În plus, Tribunalul nu ar fi respectat jurisprudența rezultată din Hotărârea din 15 martie 1995, Cobrecaf ș.a./Comisia(63), și din Hotărârea din 9 iulie 1999, New Europe Consulting și Brown/Comisia(64), din care ar rezulta că obligația de diligență se impune Comisiei, chiar dacă aceasta nu ar fi răspunzătoare pentru divulgarea unui document confidențial. Astfel, în aceste hotărâri, instanța Uniunii ar fi examinat dacă Comisia a acționat cu diligență pentru a rectifica o eroare pe care o săvârșise, în caz contrar ar fi fost angajată răspunderea acesteia. Recurenta recunoaște că în speță, în măsura în care confidențialitatea raportului OLAF a fost încălcată, obligația de a asigura respectarea acesteia a rămas fără obiect, așa cum a arătat Tribunalul la punctul 100 din hotărârea atacată. Totuși, într‑o asemenea situație, ar fi necesar să nu se agraveze prejudiciul care poate rezulta din atingerea adusă confidențialității raportului OLAF, prin condamnarea publică a scurgerii de informații din acesta și prin furnizarea de informații cu privire la măsurile care i‑ar fi fost rezervate.
117. Prin intermediul celui de al patrulea aspect al celui de al patrulea motiv, recurenta reproșează Tribunalului că nu s‑a pronunțat cu privire la răspunderea, la nevoie in solidum, a Comisiei și a OLAF din cauza faptului că acestea nu ar fi luat măsurile de precauție necesare pentru protejarea confidențialității raportului OLAF,
și nici măsurile corective care se impuneau față de presă și de opinia publică și, în consecință, față de partenerii și de finanțatorii recurentei.
118. Comisia contestă aceste argumente și apreciază că al patrulea motiv este nefondat.
119. În opinia sa, al patrulea motiv ar fi confuz și obscur. Primul aspect al acestui motiv ar fi întemeiat pe încălcarea obligației de motivare, deși aceasta nu este enunțată în titlul motivului menționat, iar al treilea aspect al aceluiași motiv ar fi îndreptat împotriva unor motive neesențiale. Aceasta subliniază că, deși Comisia și OLAF nu au adoptat comportamentul așteptat de recurentă, ele ar fi reacționat totuși în urma scurgerii de informații din raportul OLAF efectuând investigații interne, iar OLAF, scriind președintelui Parlamentului European pentru ca acesta să adopte măsuri. Pe de altă parte, Comisia amintește că nu a dat curs recomandărilor formulate de OLAF în acest raport.
c)      Apreciere
120. Considerăm că nu este necesar să se examineze primul aspect al celui de al patrulea motiv, prin care IMG contestă temeinicia aprecierilor efectuate de Tribunal la punctele 93 și 94 din hotărârea atacată, și nici al patrulea aspect al acestui motiv, prin care IMG reproșează acestuia din urmă că nu s‑a pronunțat cu privire la răspunderea Comisiei și a OLAF, la nevoie in solidum, în măsura în care sunt strâns legate de al doilea motiv pe care propunem Curții să îl admită.
121. Astfel, analiza efectuată de Tribunal la punctele 92-94 din hotărârea atacată se întemeiază pe o premisă – lipsa imputabilității faptului cauzator de prejudicii în sarcina OLAF și a Comisiei – care ne pare eronată pentru motivele prezentate în cadrul examinării celui de al doilea motiv, la punctele 74-97 din prezentele concluzii.
122. Referitor la al doilea aspect al celui de al patrulea motiv, considerăm că acesta este nefondat.
123. Astfel, contrar celor susținute de recurentă și după cum demonstrează prima teză a punctului 93 din hotărârea atacată, Tribunalul s‑a pronunțat cu privire la argumentul său referitor la sfera de aplicare a obligației de confidențialitate și la cea a obligației de diligență. Potrivit recurentei, obligația de confidențialitate a investigațiilor efectuate de OLAF, prevăzută la articolul 10 alineatul (3) din Regulamentul nr. 883/2013, ar constitui o obligație de rezultat, impunând Comisiei să acționeze cu diligență, condamnând public divulgările neautorizate și punând capăt difuzării de informații false, independent de aspectul dacă Comisia este autoarea acestui fapt cauzator de prejudicii. Or, la punctul 92 din această hotărâre, Tribunalul a statuat că obligația de diligență căreia îi este supusă Comisia nu îi poate impune, în lipsa unei încălcări a acestei obligații de confidențialitate și din moment ce nu i se poate imputa răspunderea pentru scurgerea în presă a raportului OLAF, o obligație de a acționa precum cea de care se prevalează recurenta. În continuare, la punctul 93 din hotărârea menționată, Tribunalul a precizat că „[o]bligația de diligență nu are sfera de aplicare pe care i‑o atribuie reclamanta”, adăugând că scurgerea de informații din raportul OLAF în presă este cea care constituie o încălcare a obligației de confidențialitate, iar nu omisiunile reproșate de recurentă Comisiei. În consecință, Tribunalul a răspuns în mod motivat la argumentul invocat de recurentă în primă instanță.
124. Referitor la al treilea aspect al celui de al patrulea motiv, acesta este, în opinia noastră, inoperant.
125. Astfel, el este îndreptat împotriva aprecierii Tribunalului care figurează la punctele 96-101 din hotărârea atacată. Arătăm că Tribunalul a utilizat expresia „în orice caz” la începutul punctului 96 din această hotărâre, ceea ce indică faptul că motivele respective constituie motive neesențiale ale hotărârii atacate. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, argumentele îndreptate împotriva motivelor neesențiale ale unei decizii a Tribunalului nu pot determina anularea acestei decizii și sunt, așadar, inoperante(65).
126. În consecință, considerăm că al patrulea motiv trebuie respins ca fiind în parte inoperant și în parte nefondat.
5.      Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe erori de drept care afectează aprecierea Tribunalului referitoare la retragerea din dosar a avizului Serviciului juridic al Comisiei
127. Recurenta contestă motivele prezentate la punctele 116-123 din hotărârea atacată, care au determinat Tribunalul să admită cererea Comisiei de retragere din dosarul cauzei a avizului Serviciului său juridic.
a)      Hotărârea atacată
128. La punctele 116-121 din hotărârea atacată, Tribunalul a enunțat ansamblul principiilor care trebuie evaluate comparativ în contextul prezentării în fața instanței Uniunii a unui aviz juridic al unei instituții a cărui divulgare nu a fost autorizată de aceasta, referindu‑se la considerațiile stabilite de Curte la punctele 53-56 din Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul(66), la punctul 131 din Hotărârea din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob(67),
și la punctul 70 din Hotărârea din 31 ianuarie 2020, Slovenia/Croația(68).
129. În lumina acestor principii, Tribunalul a examinat la punctul 122 din hotărârea atacată contextul în care a fost emis avizul Serviciului juridic al Comisiei, precum și măsura în care prezentarea sa în fața instanței Uniunii era justificată de un interes public superior, înainte de a admite, la punctul 123 din hotărârea menționată, cererea formulată de Comisie de a retrage acest aviz din dosar.
b)      Argumentele părților
130. Al patrulea motiv se împarte în patru aspecte.
131. Prin intermediul primului aspect al acestui motiv, recurenta contestă pertinența Hotărârii din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul(69),
și a Hotărârii din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob(70), la care se referă Tribunalul la punctele 116, 117 și, respectiv, 118 din hotărârea atacată. Prima hotărâre ar privi un aviz de o natură complet diferită, întrucât avizul Serviciului juridic al Consiliului a fost emis în cadrul unei proceduri legislative referitoare la un subiect sensibil din punct de vedere politic într‑o cauză de o importanță excepțională. În speță, avizul Serviciului juridic ar fi un document determinant, care privește exclusiv cauza în discuție. Din cauza scurgerii de informații în presă, acest document ar fi deja în domeniul public, astfel încât recurentei nu i se poate reproșa că a eludat reglementarea privind accesul la documente. În opinia sa, având în vedere natura sa și condițiile divulgării sale, acest aviz nu ar aduce atingere nici confidențialității, nici unui interes public superior, iar divulgarea sa nu ar putea afecta libertatea de opinie a acestui serviciu și capacitatea sa de a apăra în mod eficient poziția definitivă a Comisiei în fața instanței Uniunii.
132. În ceea ce privește Hotărârea din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob(71), avizul Serviciului juridic al Comisiei ar privi procesul decizional referitor la procedura de control al operațiunilor de concentrare și la reglementarea Uniunii aferentă acesteia.
133. Prin intermediul celui de al doilea aspect al celui de al cincilea motiv, recurenta reproșează Tribunalului că s‑a întemeiat la punctul 119 din hotărârea atacată pe o jurisprudență lipsită de relevanță și că a neglijat dreptul său de a putea dezbate un document pe care ea însăși nu l‑a divulgat.
134. Prin intermediul celui de al treilea aspect al acestui motiv, recurenta consideră că Tribunalul nu poate susține în mod întemeiat că numai cu titlu excepțional principiul transparenței poate justifica o divulgare în cadrul unei proceduri jurisdicționale a unui document al unei instituții care nu a fost făcut accesibil publicului și care cuprinde un aviz juridic, acesta neglijând la punctele 120 și 121 din hotărârea atacată contextul cauzei la care se referă și citând jurisprudența în mod necorespunzător și incomplet.
135. Prin intermediul celui de al patrulea aspect al motivului menționat, recurenta reproșează Tribunalului că a încălcat principiul egalității armelor într‑un proces echitabil, a cărui sferă de aplicare o amintește, interzicându‑i să se prevaleze de un document public și decisiv, în condițiile în care orice altă parte îi cunoștea conținutul(72). În plus, Tribunalul ar fi încălcat principiul contradictorialității, a cărui sferă de aplicare o amintește de asemenea(73), nepermițându‑i să dezbată toate elementele de probă cunoscute de toți, sub pretextul că difuzarea acestui aviz a eludat vigilența Comisiei. Recurenta amintește că există o încălcare a procesului echitabil garantat la articolul 6 paragraful 1 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale(74) atunci când un stat sau o autoritate administrativă, în speță Comisia, a împiedicat fără un motiv legitim recurenta să utilizeze documente aflate în posesia sa care ar fi ajutat‑o să își apere cauza(75).
136. Comisia susține că al cincilea motiv trebuie respins ca nefondat în măsura în care motivele prezentate la punctele 122 și 123 din hotărârea atacată nu ar fi viciate de nicio eroare de drept.
137. Aceasta răspunde, în primul rând, că din Ordonanța din 14 mai 2019, Ungaria/Parlamentul(76), reiese că, atât timp cât instituția în cauză nu a autorizat accesul la un aviz al Serviciului său juridic, scurgerea de informații în domeniul public nu are incidență asupra aspectului dacă un asemenea aviz poate figura în dosarul unei cauze în fața instanței Uniunii. De altfel, Comisia amintește că Tribunalul a înlăturat primele trei nelegalități invocate de recurentă în susținerea acțiunii sale, astfel încât, potrivit Comisiei, avizul juridic nu putea fi calificat drept „determinant”.
138. Potrivit Comisiei, recurenta pare să considere că din Hotărârea din 3 iunie 2021, Ungaria/Parlamentul(77), reiese că transparența avizelor juridice ale instituțiilor Uniunii constituie regula, în condițiile în care
în special din cuprinsul punctului 56 din hotărârea menționată ar reieși exact contrariul.
c)      Apreciere
139. Considerăm că analiza în urma căreia Tribunalul a admis cererea Comisiei de retragere a avizului Serviciului său juridic din dosarul cauzei nu este viciată de nicio eroare de drept.
140. În primul rând, niciun argument invocat de recurentă nu permite repunerea în discuție a pertinenței principiilor generale stabilite de Curte în Hotărârea din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob(78), în Hotărârea din 31 ianuarie 2020, Slovenia/Croația(79), și în Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul(80), pe care Tribunalul le‑a reprodus fidel la punctele 116-121 din hotărârea atacată. Faptul că avizul Serviciului juridic al Comisiei a fost divulgat și este în domeniul public nu este, în mod evident, un element relevant pentru a aprecia în ce
măsură acesta poate figura în dosarul unei cauze în fața instanței Uniunii. Este relevant doar aspectul dacă divulgarea acestui document a fost autorizată de instituția respectivă.
141. În al doilea rând, nici argumentele prezentate de recurentă cu privire la aplicarea principiilor contradictorialității și egalității armelor nu pot fi admise.
142. Amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, principiile contradictorialității și egalității armelor, în măsura în care sunt corolare ale noțiunii de „proces echitabil”, fac parte integrantă din principiul protecției jurisdicționale efective a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii, consacrat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale(81).
143. Principiul contradictorialității conferă, ca regulă generală, fiecărei părți la un proces dreptul de a lua cunoștință de înscrisurile și de observațiile prezentate instanței de adversarul său, precum și de a le discuta și de a se opune ca instanța Uniunii să își întemeieze decizia pe fapte și pe documente de care părțile sau una dintre acestea nu au putut lua cunoștință și cu privire la care nu au fost, așadar, în măsură să își precizeze poziția(82).
144. În ceea ce privește principiul egalității armelor, acesta implică obligația de a oferi fiecărei părți o posibilitate rezonabilă de a‑și susține cauza, inclusiv probele, în condiții care să nu o plaseze într‑o situație de dezavantaj net în raport cu adversarul său(83).
145. Acest principiu are drept scop asigurarea echilibrului procedural între părțile la o procedură judiciară, garantând egalitatea drepturilor și obligațiilor acestor părți în ceea ce privește în special regulile care reglementează administrarea probelor și dezbaterea contradictorie în fața instanței, precum și dreptul la o cale de atac al acestor părți. În vederea îndeplinirii cerințelor privind dreptul la un proces echitabil, este important ca părțile să aibă cunoștință și să poată dezbate în contradictoriu atât elementele de fapt, cât și elementele de drept care sunt decisive pentru rezultatul procedurii(84).
146. Or, recurenta poate invoca aceste principii numai în măsura în care elementele de probă prezentate în fața instanței Uniunii au fost obținute în mod legal(85). Astfel, Curtea a statuat în Hotărârea din 12 iulie 2022, Nord Stream 2/Parlamentul și Consiliul(86), avută în vedere de Tribunal la punctul 117 din hotărârea atacată, că, în prezența unor probe prezentate în mod ilegal de către o parte, cum ar fi documentele interne prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1049/2001(87), a căror prezentare nu a fost nici autorizată de instituția în cauză, nici dispusă de instanța Uniunii, trebuie să se pună în balanță interesele părților respective la procedură referitoare la dreptul lor la un proces echitabil, ținând seama de interesele protejate de normele încălcate sau eludate cu ocazia obținerii acestor probe(88). În plus, Curtea a considerat că instanța Uniunii sesizată cu o cerere de retragere a elementelor de probă corespunzătoare trebuie să pună în balanță, pe de o parte, interesele recurentului care a prezentat aceste elemente de probă, ținând seama printre altele de utilitatea lor pentru a aprecia temeiul acțiunii cu care a fost sesizată, și, pe de altă parte, interesele părții adverse cărora menținerea respectivelor elemente de probă în dosarul menționat le‑ar putea aduce atingere în mod efectiv și concret(89).
147. Or, constatăm că la punctele 116-122 din hotărârea atacată Tribunalul a efectuat o evaluare comparativă a intereselor în cauză pentru a se pronunța cu privire la cererea Comisiei, arătând printre altele că prezentarea acestui aviz juridic părea ghidată de propriile interese ale recurentei în susținerea argumentației sale, aceasta neinvocând, pe de altă parte, un interes public superior care ar fi putut justifica o concluzie diferită.
148. În sfârșit, nici jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului invocată de recurentă nu poate justifica o concluzie diferită, din moment ce privește dreptul părților în litigiu de a lua cunoștință și de a comenta înscrisurile și elementele luate în considerare de instanță, iar nu aspectul dacă și, eventual, în ce condiții o parte în litigiu poate prezenta în fața instanței un aviz juridic a cărui divulgare nu a fost autorizată de autorul sau de destinatarul său.
149. În consecință, propunem Curții să respingă al cincilea motiv de recurs ca nefondat.
150. În lumina tuturor acestor considerații și având în vedere temeinicia celui de al doilea motiv, bazat pe o apreciere eronată a condiției referitoare la imputabilitatea faptului cauzator de prejudicii în sarcina OLAF sau a Comisiei, propunem Curții să anuleze hotărârea atacată în măsura în care Tribunalul a încălcat normele referitoare la sarcina și la administrarea probei prin nerespectarea necesității unei adaptări a sarcinii probei în raport cu împrejurările cauzei și prin neaprecierea pertinenței și a forței probante a elementelor de probă furnizate atât de recurentă, cât și de Comisie.
151. Întrucât Tribunalul nu a instrumentat în mod corespunzător litigiul pentru a stabili dacă sunt îndeplinite condițiile răspunderii extracontractuale a OLAF și a Comisiei, litigiul nu ne pare în stare de judecată. În consecință, propunem Curții să trimită cauza spre rejudecare Tribunalului pentru ca acesta să se pronunțe cu privire la acțiunea formulată de recurentă
și să soluționeze cererea privind cheltuielile de judecată odată cu fondul.
V.      Concluzie
152. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
1)      Anulează Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 28 iunie 2023, IMG/Comisia (T‑752/20, EU:T:2023:366).
2)      Trimite cauza spre rejudecare Tribunalului Uniunii Europene.
3)      Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.
1      Limba originală: franceza.
2      T‑752/20, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:T:2023:366.
3      A se vedea punctul 67 din hotărârea atacată.
4      Investigațiile externe sunt investigații directe privind terți a căror activitate este legată de operațiuni aferente bugetului Uniunii [a se vedea Raportul special nr. 1/2005 privind mecanismele de gestionare din cadrul Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) însoțit de răspunsurile Comisiei (JO 2005, C 202, p. 1), punctul 12].
5      T‑509/21, EU:T:2024:590.
6      A se vedea Hotărârea din 28 octombrie 1982, Groupement des Agences de voyages/Comisia (135/81, EU:C:1982:371, punctul 10), și Hotărârea din 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, punctul 114), precum și Ordonanța din 24 noiembrie 2009, Landtag Schleswig‑Holstein/Comisia (C‑281/08 P, EU:C:2009:728, punctul 22).
7      135/81, EU:C:1982:371. Această cauză privea o societate cu răspundere limitată luxemburgheză în curs de constituire a cărei capacitate procesuală era contestată de Comisie. La punctul 9 din hotărâre, Curtea a statuat că „[Comisia] nu [putea] […] contesta capacitatea de a sta în judecată a unei entități pe care o [admisese] să participe la o cerere de ofertă și căreia îi [adresase] o decizie negativă după o examinare comparativă a tuturor ofertanților”.
8      C‑229/05 P, EU:C:2007:32.
9      A se vedea în această privință Hotărârea Curții EDO din 19 noiembrie 2020, Efstratiou și alții împotriva Greciei (CE:ECHR:2020:1119JUD005322114, § 43 și jurisprudența citată).
10      C‑183/17 P
și C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
11      A se vedea Hotărârea din 5 septembrie 2019, Uniunea Europeană/Guardian Europe și Guardian Europe/Uniunea Europeană (C‑447/17 P
și C‑479/17 P, EU:C:2019:672, punctul 99 și jurisprudența citată).
12      A se vedea de asemenea ordonanța de conexare a excepției de inadmisibilitate cu fondul dată de Tribunal la 2 iulie 2021.
13      C‑414/08 P, EU:C:2010:165, punctul 52.
14      C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punctul 26.
15      A se vedea Hotărârea din 24 martie 2022, GVN/Comisia (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punctul 24 și jurisprudența citată).
16      A se vedea Hotărârea din 24 martie 2022, GVN/Comisia (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punctul 26 și jurisprudența citată).
17      A se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2025, Hamoudi/Frontex (C‑136/24 P, denumită în continuare „Hotărârea Hamoudi/Frontex”, EU:C:2025:977, punctul 68 și jurisprudența citată).
18      A se vedea Hotărârea Hamoudi/Frontex (punctul 69 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Ordonanța din această zi în cauza CW/Eurojust și Europol (C-565/25 P, punctul 28 și jurisprudența citată).
19      Forster, N., La responsabilité sans faute de l’Union européenne, Teză de doctorat susținută la 8 noiembrie 2019, Bruylant, Bruxelles, 2021, punctele 218 (p.
297) și 219 (p.
299).
20      Forster, N., op. cit., punctul 219 (p.
299).
21      Forster, N., op. cit., punctul 219 (p.
299).
22      C‑679/23 P, EU:C:2025:976.
23      A se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2025, WS ș.a./Frontex (Operațiune comună de returnare) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, punctul 149 și jurisprudența citată).
24      A se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2025, WS ș.a./Frontex (Operațiune comună de returnare) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, punctul 150 și jurisprudența citată).
25      A se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2025, WS ș.a./Frontex (Operațiune comună de returnare) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, punctul 150 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Wahl prezentate în cauza Uniunea Europeană/Kendrion (C‑150/17 P, EU:C:2018:612, punctul 50), și, în doctrină, Wildermeersch, J., Contentieux de la légalité des actes de l’Union européenne: le mythe du droit à un recours effectif, Bruylant, Bruxelles, 2019, în special punctul 625 (p.
484).
26      Wildermeersch,
J., op. cit., punctul 625 (p.
484), și Forster,
N., op. cit., punctul 228 (p.
306 și 307).
27      A se vedea Forster,
N., op. cit., punctul 223 (p.
301 și 302).
28      T‑259/03, EU:T:2007:254. În această hotărâre, Tribunalul a statuat că „[î]n împrejurări în care o [informație referitoare la recomandarea formulată de OLAF cu privire la inițierea unei proceduri împotriva reclamantei] este comunicată, direct sau indirect, unui jurnalist, scurgerea de informații trebuie considerată nu numai ca o cauză sine qua non a prejudiciului rezultat din publicarea acestei informații, ci și ca o cauză suficient de directă a acestuia” (punctul 320).
29      T‑48/05, EU:T:2008:257, punctul 183.
30      T‑838/16, EU:T:2019:494, punctul 321.
31      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 11 septembrie 2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului și a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999 al Consiliului (JO 2013, L 248, p. 1).
32      T‑48/05, EU:T:2008:257.
33      Subliniem că concluzia dedusă de Tribunal nu este izolată în jurisprudență întrucât Plenul Tribunalului Funcției Publice a formulat o concluzie identică într‑o cauză extrem de apropiată de aceasta, în care s‑a pronunțat Hotărârea din 13 ianuarie 2010, A și G/Comisia (F‑124/05 și F‑96/06, EU:F:2010:2). În această cauză, „[Comisia] și OLAF nu erau singurele organisme aflate în posesia procesului‑verbal de audiere a reclamantului, întrucât acesta fusese transmis autorităților naționale belgiene în vederea eventualei începeri a urmăririi penale” (punctul 215). Statuând că nu se putea considera că „Comisia era cea mai în măsură să prezinte elemente de probă care să permită stabilirea cauzei scurgerii de informații apărute”, instanța Uniunii a ajuns la o concluzie identică cu cea dedusă de Tribunal în hotărârea atacată, și anume că „incertitudinea privind originile acestei scurgeri de informații nu poate fi stabilită în sarcina [Comisiei]” (punctul 214).
34      169/83 și 136/84, EU:C:1986:371.
35      T‑48/05, EU:T:2008:257.
36      A se vedea Hotărârea Hamoudi/Frontex (punctul 71).
37      Quézel‑Ambrunaz,
C., Essai sur la causalité en droit de la responsabilité civile, Dalloz, Paris, 2010, în special p. 255.
38      169/83 și 136/84, EU:C:1986:371.
39      A se vedea Hotărârea din 8 octombrie 1986, Leussink/Comisia (169/83 și 136/84, EU:C:1986:371, punctele 15 și 16). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Slynn prezentate în cauzele conexate Leussink/Comisia (169/83 și 136/84, EU:C:1986:265).
40      A se vedea Hotărârea din 8 octombrie 1986, Leussink/Comisia (169/83 și 136/84, EU:C:1986:371, punctul 17).
41      T‑259/03, EU:T:2007:254.
42      A se vedea Hotărârea din 12 septembrie 2007, Nikolaou/Comisia (T‑259/03, EU:T:2007:254, punctul 196).
43      A se vedea Hotărârea din 12 septembrie 2007, Nikolaou/Comisia (T‑259/03, EU:T:2007:254, punctele 196 și 198). În această hotărâre, Tribunalul a considerat că „revenea Comisiei sarcina de a explica, în numele [OLAF], modul în care această scurgere de informații s‑a putut produce pentru a demonstra, dacă este cazul, că
nu a fost încălcată obligația menționată mai sus care revine directorului OLAF. În cazul în care Comisia nu furnizează aceste explicații, trebuie să se prezume că scurgerea de informații rezultă dintr‑o încălcare a articolului 8 alineatul (3) din Regulamentul [CE] nr. 1073/1999 [al Parlamentului European și al Consiliului din 25 mai 1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Lupta Antifraudă (OLAF) (JO 1999, L 136, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 129),] săvârșită de directorul OLAF în exercițiul funcțiilor sale, în sensul articolului 288 CE [(devenit articolul 340 TFUE)]” (punctul 197).
44      A se vedea Hotărârea din 12 septembrie 2007, Nikolaou/Comisia (T‑259/03, EU:T:2007:254, punctul 196).
45      T‑48/05, EU:T:2008:257. În cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, prejudiciul rezulta din divulgarea în presă a unor informații confidențiale deținute de OLAF, de Comisie și de autoritățile judiciare franceze.
46      A se vedea Hotărârea din 8 iulie 2008, Franchet și Byk/Comisia (T‑48/05, EU:T:2008:257, punctul 203).
47      F‑30/08, EU:F:2010:43, punctul 169.
48      A se vedea în această privință punctul 103 din Hotărârea Hamoudi/Frontex, în care Curtea a statuat că acțiunea în răspundere extracontractuală în temeiul articolului 268 TFUE poate constitui singura cale de atac de natură să garanteze în mod suficient o protecție jurisdicțională în fața instanței Uniunii împotriva unei agenții sau a unei instituții a Uniunii.
49      A se vedea Forster,
N., op. cit., punctul 290 (p.
386).
50      A se vedea Hotărârea din 18 septembrie 2014, Holcim (Romania)/Comisia (T‑317/12, EU:T:2014:782, punctul 79 și jurisprudența citată).
51      A se vedea Hotărârea Hamoudi/Frontex (punctele 72-80).
52      A se vedea Hotărârea Hamoudi/Frontex (punctul 81 și jurisprudența citată).
53      A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Norkus prezentate în cauza Hamoudi/Frontex (C‑136/24 P, EU:C:2025:257, punctul 18), precum și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului citată la nota de subsol 30 din aceste concluzii: Hotărârea Curții EDO din 13 februarie 2020, N.D. și N.T. împotriva Spaniei (CE:ECHR:2020:0213JUD000867515, § 85), și Hotărârea Curții EDO din 18 noiembrie 2021, M.H. și alții împotriva Croației (CE:ECHR:2021:1118JUD001567018, § 268).
54      C‑363/22 P, EU:C:2024:20, punctul 75.
55      A se vedea Hotărârea din 30 noiembrie 2023, Sistem ecologica/Comisia (C‑787/22 P, EU:C:2023:940, punctele 66 și 154).
56      Deși OLAF și autoritățile naționale în cauză contribuie, prin schimburile lor de informații, la realizarea aceluiași obiectiv, și anume combaterea fraudei și a atingerilor aduse intereselor financiare ale Uniunii, nu există, în cadrul cooperării administrative consolidate existente între acești actori, dispoziții generale sau speciale care să reglementeze condițiile în care poate fi angajată răspunderea extracontractuală a OLAF sau a autorităților naționale în cauză din cauza neîndeplinirii obligației de confidențialitate a rapoartelor de investigație întocmite de OLAF, astfel încât aceste condiții fac parte, în materie de răspundere, din două ordini juridice diferite. În lipsa unui mecanism de răspundere solidară (Europol), de răspundere comună (Frontex) și în lipsa punerii în aplicare a unei răspunderi in solidum, OLAF răspunde pentru orice prejudiciu pe care îl cauzează unei persoane prin divulgarea neautorizată a raportului său de investigație și fiecare stat membru răspunde, în conformitate cu dreptul său național, pentru orice prejudiciu cauzat unei persoane prin prelucrarea, în special prin divulgarea neautorizată a raportului de investigație pe care l‑a obținut de la OLAF.
57      Forster,
N. subliniază că incertitudinea se înscrie într‑un unghi mort prejudiciabil protecției jurisdicționale a particularilor [op. cit., punctul 256, (p.
338)]. În prefața lucrării lui Joisten,
C., L’incertitude causale en droit de la responsabilité civile, Larcier, Bruxelles, 2024, profesorul Bernard Dubuisson adresează o întrebare care ne pare deosebit de pertinentă: „Cum și de ce [este] permis să se considere cert în drept ceea ce nu este neapărat cert în fapt[?]” (p.
9).
58      Forster,
N., op. cit., punctul 323.
59      C‑446/19 P, EU:C:2020:918.
60      A se vedea Hotărârea din 11 decembrie 2025, ABLV Bank/SRB (C‑602/22 P, EU:C:2025:953, punctele 45 și 46 și jurisprudența citată).
61      C‑16/90, EU:C:1991:233.
62      C‑16/90, EU:C:1991:402.
63      T‑514/93, EU:T:1995:49.
64      T‑231/97, EU:T:1999:146.
65      A se vedea Hotărârea din 26 septembrie 2024, WEPA Hygieneprodukte ș.a./Comisia (C‑795/21 P
și C‑796/21 P, EU:C:2024:807, punctul 82 și jurisprudența citată).
66      C‑156/21, EU:C:2022:97.
67      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
68      C‑457/18, EU:C:2020:65.
69      C‑156/21, EU:C:2022:97.
70      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
71      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
72      Recurenta invocă în acest context Hotărârea Curții EDO din 27 octombrie 1993, Dombo Beheer B.V. împotriva Țărilor de Jos (CE:ECHR:1993:1027JUD001444888, § 33), Hotărârea Curții EDO din 7 iunie 2001, Kress împotriva Franței (CE:ECHR:2001:0607JUD003959498, § 72), precum și Hotărârea Curții EDO din 19 septembrie 2017, Regner împotriva Republicii Cehe (CE:ECHR:2017:0919JUD003528911, § 146).
73      Recurenta invocă în acest context Hotărârea Curții EDO din 28 august 1991, Brandstetter împotriva Austriei (CE:ECHR:1991:0828JUD001117084, § 67).
74      Semnată la Roma la 4 noiembrie 1950.
75      Recurenta se referă în această privință la Hotărârea Curții EDO din 9 iunie 1998, McGinley și Egan împotriva Regatului Unit (CE:ECHR:1998:0609:JUD002182593, § 86 și 90).
76      C‑650/18, EU:C:2021:426, punctul 17.
77      C‑650/18, EU:C:2021:426.
78      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
79      C‑457/18, EU:C:2020:65.
80      C‑156/21, EU:C:2022:97.
81      A se vedea Ordonanța din 12 noiembrie 2025, Fashion TV RO și Maestro (C‑475/24, EU:C:2025:898, punctul 45 și jurisprudența citată).
82      A se vedea Hotărârea din 4 decembrie 2019, H/Consiliul (C‑413/18 P, EU:C:2019:1044, punctul 103 și jurisprudența citată).
83      A se vedea Hotărârea Hamoudi/Frontex (punctul 77 și jurisprudența citată).
84      A se vedea Ordonanța din 12 noiembrie 2025, Fashion TV RO și Maestro (C‑475/24, EU:C:2025:898, punctul 46 și jurisprudența citată).
85      A se vedea Hotărârea din 12 iulie 2022, Nord Stream 2/Parlamentul și Consiliul (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punctul 129 și jurisprudența citată).
86      C‑348/20 P, EU:C:2022:548.
87      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).
88      A se vedea Hotărârea din 12 iulie 2022, Nord Stream 2/Parlamentul și Consiliul (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punctul 130).
89      A se vedea Hotărârea din 12 iulie 2022, Nord Stream 2/Parlamentul și Consiliul (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punctul 131).