61959C0034
Conclusies van de Advocaat-Generaal
K. ROEMER
17 maart 1960
Vertaald uit het Duits
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
In de onderhavige procedure kunnen wij ons er van onthouden, U een gedetailleerd overzicht te geven van de uiteenzettingen van partijen, daar deze zijn weergegeven in een uitvoerig rapport van de Rechter-Rapporteur, waarnaar wij mogen verwijzen.
Verzoeker is ambtenaar in vaste dienst bij de Hoge Autoriteit overeenkomstig artikel 2, sub 2, van het Personeelsstatuut. Hij acht zich in zijn rechten tekort gedaan door de indeling in rang 9, bezoldigingstrap 3, van categorie B van de overzichtstabel van functies en rangen van de Gemeenschap. Deze indeling is vervat in een brief van de Voorzitter van de Hoge Autoriteit van 9 juli 1956, waarin verzoeker werd aangeboden met ingang van 1 juli 1956 als ambtenaar in vaste dienst te worden aangesteld. Dit aanbod moest verzoeker uitdrukkelijk accepteren en wel bij aangetekende brief vóór 30 september 1956.
Bij brief van 2 augustus 1956 aan de Voorzitter van de Hoge Autoriteit heeft verzoeker eerst gemotiveerde bezwaren naar voren gebracht teneinde een betere indeling in de overzichtstabel te verkrijgen. Bij brief van 25 september 1956 aan de Voorzitter van de Hoge Autoriteit herhaalde hij dit verzoek en accepteerde tevens het aanbod van zijn aanstelling als ambtenaar in vaste dienst onder het voorbehoud van een onderzoek omtrent zijn indeling in de overzichtstabel. De redenen voor zijn verzoek lichtte hij toe in een bespreking met ambtenaren van de personeelsdienst van de Hoge Autoriteit op 5 oktober 1956. De Hoge Autoriteit is op deze verzoeken niet ingegaan, doch heeft de oorspronkelijke indeling van 9 juli 1956 tot op heden gehandhaafd, zonder schriftelijk te reageren op de vragen van verzoeker, hoewel deze zijn verzoek heeft herhaald in een brief van 5 mei 1959 aan de Voorzitter van de Hoge Autoriteit.
In dit geding concludeert verzoeker in de eerste plaats dat het den Hove behage:
„Nietig te verklaren de beschikking van de Voorzitter van de Hoge Autoriteit van 9 juli 1956, waarbij aan verzoeker het voorstel wordt gedaan, met ingang van 1 juli 1956 als ambtenaar in vaste dienst in de zin van het Personeelsstatuut van de Gemeenschap te worden aangesteld in rang 9, bezoldigingstrap 3, van categorie B, voor zover dit voorstel voorziet in plaatsing in rang 9.”
Krachtens artikel 58 van het Personeelsstatuut van 1 juli 1956, dat van toepassing is op het personeel van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, is verzoeker bevoegd een geschil voor te leggen aan het Hof van Justitie. Partijen zijn het echter niet eens over de vraag, of het beroep aan een bepaalde termijn is gebonden, of deze termijn in acht is genomen en of het beroep in dit opzicht ontvankelijk is.
Ten tijde van de totstandkoming en de betekening van de beschikking van 9 juli 1956 was de bevoegdheid van het Hof en de procedure in ambtenarenzaken uitsluitend geregeld in artikel 58 van het Personeelsstatuut. Het procedurereglement, dat volgens genoemd artikel moest worden „opgesteld”, werd op 21 februari 1957 vastgesteld en trad bij de publikatie op 11 maart 1957 in werking. In de periode voor het tot stand komen van het procedurereglement was een beroep op het Hof van Justitie niet aan een termijn gebonden. Het staat vast, dat verzoeker in deze periode geen beroep aanhangig heeft gemaakt.
In het Reglement van 21 februari 1957 werd voor de indiening van het beroep een termijn van twee maanden ingesteld (artikel 2). Gedurende de gehele geldigheidsduur van dit Reglement heeft verzoeker van zijn beroepsrecht geen gebruik gemaakt. Op 21 maart 1959 trad het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 3 maart 1959 in werking, waarbij in artikel 110 het Reglement van 21 februari 1957 is afgeschaft. Het nieuwe Reglement voor de procesvoering bevat geen termijn voor ambtenarenzaken. De vraag rijst echter, of het op 15 juli 1959 ingestelde beroep niettemin aan een termijn is gebonden, met andere woorden, welke invloed het Reglement van 21 februari 1957 in dit opzicht op het beroepsrecht van verzoeker heeft.
Ongetwijfeld was elk geschil tussen ambtenaren en instellingen van de Gemeenschap, waarvoor de gronden na de inwerkingtreding van dit Reglement ontstonden, aan de daarin voorgeschreven termijnstelling onderworpen. Blijft de vraag, of deze termijnstelling ook gold voor zwevende geschillen, die voor de inwerkingtreding van dit Reglement waren ontstaan. Het staat vast, dat voor 11 maart 1957 tussen verzoeker en de Hoge Autoriteit een dergelijk geschil over een rechtsverhouding bestond, namelijk over de vraag of verzoeker bij de beschikking van 9 juli 1956 op juiste wijze was ingedeeld, of dat het verlangen van verzoeker naar een betere indeling rechtens gegrond was. Verzoeker verdedigt de stelling, dat de invoering van een termijn — te rekenen van de betekening van een beschikking tot de datum van indiening van een beroep — in processueel opzicht geen verandering kon brengen in de voordien tussen partijen bestaande rechtsverhouding. Daarmede wordt bedoeld, dat verzoeker ook tijdens de geldigheidsduur van het Reglement van 21 februari 1957 niet was gebonden aan de termijn van twee maanden.
Het Reglement van 21 februari 1957 stelt voor de eerste maal voorschriften voor een bepaald soort rechtsgedingen vast, namelijk die van artikel 58 van het Personeelsstatuut. Het Reglement voor de procesvoering van 21 maart 1959 bevat voorschriften omtrent de rechterlijke organisatie en in het algemeen omtrent alle procedures, waarin het Hof van Justitie van de drie Gemeenschappen bevoegd is, daaronder begrepen de bevoegdheden en procedures naar het recht van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en van het bijbehorende Personeelsstatuut.
In de Lid-Staten der Gemeenschappen wordt algemeen aangenomen, dat het recht betreffende de rechterlijke organisatie en het procesrecht, derhalve de voorschriften van de wetgever welke de rechterlijke organen betreffen, terstond toepasselijk is, voorzover de wetgever in overgangsbepalingen niet het tegendeel voorschrijft. Het beginsel van de onmiddellijke toepasselijkheid van het procesrecht wordt in de Lid-Staten gelijkelijk erkend in de litteratuur en in de rechtspraak van de hoogste nationale gerechten. Hiertegenover kan niet met succes worden aangevoerd, dat het Reglement van 21 februari 1957 geen terugwerkende kracht heeft. Het vraagstuk van de terugwerkende kracht van nieuw procesrecht is in de litteratuur en in de rechtspraak zeer omstreden. Naar onze mening kan geen terugwerkende kracht worden toegekend aan een wijziging in de wetgeving op het gebied van het procesrecht. Doch tevens geldt het beginsel van de onmiddellijke inwerkingtreding van de nieuwe procedureregels. De meest juiste en zinvolle oplossing voor dit geschilpunt is deze, dat bij de afkondiging van het Reglement van 21 februari 1957 voor verzoeker een termijn van twee maanden begon te lopen.
Een dergelijke regeling had uiteraard uitdrukkelijk in het Reglement kunnen worden neergelegd. Doch gezien de hierboven ontwikkelde beginselen is het de rechter toegestaan, in het procesrecht een leemte aan te vullen met behulp van een logisch juiste, rechtvaardige en billijke interpretatie, wanneer deze interpretatie geen inbreuk maakt op algemeen aanvaarde rechtsbeginselen.
Indien zou worden aangenomen, dat het Reglement van 21 februari 1957 ook thans nog van kracht is en dat een in dit Reglement gestelde beroepstermijn niet van toepassing is op verzoeker, dan zou dit een aanzienlijke discrepantie tot gevolg hebben tussen de rechtspositie van verzoeker in dit geding, die ageert op grond van een feitelijke situatie, welke reeds voor de invoering van dit Reglement is ontstaan en van eventuele rechtzoekenden, die geschilpunten aan het Hof willen voorleggen, welke onder de werking van het Reglement van 21 februari 1957 zijn ontstaan en alleen binnen de termijn van twee maanden voor de rechter kunnen worden gebracht.
Indien voor dezelfde categorie van rechtzoekende ambtenaren van de Gemeenschap verschillend procesrecht zou gelden, zou dit in strijd zijn met een erkend rechtsbeginsel van het administratieve recht van de Lid-Staten van de Gemeenschap en van het gemeenschapsrecht, namelijk het principe van gelijkheid van recht voor allen die aan dit recht zijn onderworpen. Het beginsel van gelijkheid verlangt derhalve ook, dat de regeling van de beroepstermijn volgens het Reglement van 21 februari 1957 op verzoeker van toepassing is.
De betekenis van de beroepstermijn is deze, dat het een periode is, gedurende welke rechtsgeldig een bepaalde processuele handeling kan worden verricht. Deze opvatting wordt zowel in de Franse als in de Duitse rechtssfeer gelijkelijk erkend. Termijnen worden vastgesteld in rechtsregels, waarin de rechter principieel geen wijziging kan aanbrengen. De processuele handeling van het instellen van een beroep kan verzoeker uitsluitend gedurende deze termijn verrichten. Met het oog op de betekenis van de termijn moet worden aangenomen, dat de mogelijkheid tot het instellen van beroep vervalt indien de betrokkene de termijn ongebruikt laat verlopen. In het onderhavige geval heeft verzoeker de conclusie sub 1) niet binnen twee maanden na de inwerkingtreding van het Reglement van 21 februari 1957 ingesteld en daardoor zijn beroepsrecht verloren.
De buitenwerkingtreding van dit Reglement en de vervanging door het Reglement van 21 maart 1959 kan geen verandering brengen in het ingetreden rechtsgevolg, namelijk het verlies van het beroepsrecht. Het nieuwe procesrecht heeft geen terugwerkende kracht; een eenmaal vervallen beroepsrecht kan daardoor niet herleven. Hier verwijzen wij naar onze bovenstaande uiteenzettingen.
Het is niet van belang ontbloot, dat een uitdrukkelijke wettelijke regeling bestaat in het ambtenarenrecht van de Duitse Bondsrepubliek. In verband met de versnippering van het recht tengevolge van de oorlog bleek daar behoefte te bestaan aan een eenvoudige regeling voor de rechtsgang in procedures welke voortvloeien uit de ambtenaarsverhouding. In § 137 van het Beamtenrechtsrahmengesetz van 1 juli 1957, in werking getreden op 1 september 1957, is bepaald:
„Het administratieve beroep voorafgaande aan het beroep op de rechter, de rechtsgang en het beroep op de rechter richten zich naar de voorschriften van het vroegere recht, indien voor de inwerkingtreding van deze wet een termijn voor het aanwenden van een rechtsmiddel of voor het instellen van een beroep is begonnen te lopen. Indien op dat tijdstip volgens de voorschriften van het vroegere recht een termijn is verstreken, herleeft deze niet.”
Het door de beschikking van 9 juli 1956 ontstane geschil over de indeling in de overzichtstabel van functies en rangen kan verzoeker derhalve niet meer ter berechting aan het Hof voorleggen. Nu niettemin het onderhavige beroep is ingesteld met de vermelde vordering sub 1), kan het Hof van Justitie deze vordering slechts uit het oogpunt van ontvankelijkheid behandelen. Uit het bovenstaande vloeit voort, dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
In zijn brieven van 2 augustus 1956 en 25 september 1956 heeft verzoeker de Voorzitter van de Hoge Autoriteit formeel verzocht, de beschikking omtrent de indeling in de overzichtstabel te wijzigen en verzoeker aldus in te delen, dat hij een hoger inkomen kan genieten. Daar deze verzoeken niet zijn toegewezen en zelfs onbeantwoord zijn gebleven, moeten zij naar de algemene regels van administratief recht en naar gemeenschapsrecht geacht worden te zijn verworpen. De vraag rijst, of verzoeker op grond van deze weigering een beroep wegens nalaten had kunnen instellen. Dit punt kan tot enige twijfel aanleiding geven, daar een dergelijk geding hetzelfde onderwerp zou hebben als het beroep, dat verzoeker tegen de uitdrukkelijke beschikking van de Voorzitter van de Hoge Autoriteit van 9 juli 1956 had kunnen instellen. Een bespreking van dèze kwestie kan achterwege blijven, daar verzoeker in het tijdvak voor de afkondiging van het Reglement van 21 februari 1957 en gedurende de volgens dat Reglement geldige termijn geen beroep wegens nalaten heeft ingesteld op grond van de weigering van zijn verzoeken van 2 augustus en 25 september 1956.
Na de inwerkingtreding op 21 maart 1959 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 3 maart 1959, derhalve nadat het Reglement van 21 februari 1957 was afgeschaft, heeft verzoeker opnieuw bij brief van 5 mei 1959 een verzoek gericht tot de Hoge Autoriteit, waarin hij uiteenzette dat hij door de indeling volgens de brief van 9 juli 1956 in zijn rechten was benadeeld en waarin hij verzocht om wijziging van deze indeling te zijnen gunste, In deze brief verwees hij uitdrukkelijk naar het overeenkomstige verzoek van 2 augustus 1956. Ook in dit geval moet het stilzwijgen als een weigering worden beschouwd. Hierop baseert verzoeker de conclusie sub 2):
„nietig te verklaren de stilzwijgende weigering van de Hoge Autoriteit, welke voortvloeit uit de omstandigheid, dat de Hoge Autoriteit de brieven van verzoeker van 2 augustus 1956, 25 september 1956 en 5 mei 1959 onbeantwoord heeft gelaten”.
Allereerst dient de vraag te worden onderzocht, of deze vordering ontvankelijk is.
In de eerste plaats valt op te merken, dat het doel van de conclusie, hoewel deze de vorm heeft van een beroep wegens nalaten, identiek is met dat van de conclusie sub 1). Dat justitiabelen beroep kunnen instellen tegen een afwijzende beschikking, die wordt afgeleid uit een stilzwijgen van de Hoge Autoriteit, heeft ten doel op te komen tegen een rechtens relevante gedraging van de administratie, die niet in een uitdrukkelijke beschikking is neergelegd. Wij zien echter, dat de Hoge Autoriteit de litigieuze rechtsverhouding reeds bindend had vastgelegd in de beschikking van 9 juli 1956. Wij zien ook, dat tegen deze beschikking niet tijdig, derhalve niet met succes, beroep is ingesteld. Het verlies van het beroepsrecht door het ongebruikt voorbij laten gaan van de beroepstermijn kan echter niet worden goedgemaakt door achteraf een stilzwijgende weigering uit te lokken of een beroep wegens nalaten in te stellen. Uit dit oogpunt beschouwd moet ook de vordering sub 2), welke als beroep wegens nalaten kan worden opgevat, niet ontvankelijk worden verklaard. Hierbij behoeft niet te worden onderzocht, of het verzoek van 5 mei 1959 reeds daarom niet tot een beroep wegens nalaten kon leiden, omdat op 2 augustus en 25 september 1956 overeenkomstige schriftelijke verzoeken waren ingediend, waarop niet was beslist en omdat het daaruit voortvloeiende beroepsrecht door het verstrijken der termijnen was vervallen.
De grief van schending zijner rechten, die verzoeker opwerpt en waarvoor hij een reeks argumenten aanvoert, is, aangenomen dat de grief gegrond is, ook ten tijde van de indiening van het beroep en zelfs thans nog, relevant. De vraag rijst, of hieraan niet een argument kan worden ontleend voor de gegrondheid van het verzoek van 5 mei 1959 en of daarmede aan de vereisten voor een beroep wegens nalaten is voldaan. Dit betoog kan echter niet opgaan, daar het aan een termijn gebonden recht op de „action en justice”, dat vervallen is, niet kan herleven uit overwegingen ontleend aan de vraag of de ten processe gestelde feiten gegrond zijn. Doel van de beroepstermijnen is, dat de stabiliteit in het rechtsverkeer wordt gewaarborgd en dat een rechtsvraag slechts gedurende de door de wetgever bepaalde periode tot een procedure voor de rechter kan leiden, zulks in het belang van de overheid en van degenen die daaraan zijn onderworpen. Indien binnen de termijn beroep op de rechter wordt gedaan, dan is het zijn taak, de litigieuze rechtsverhouding te toetsen en eventueel te wijzigen; indien geen beroep op de rechter wordt gedaan, moet bij het verstrijken van de beroepstermijn de bestaande onzekerheid zijn verdwenen doordat het beroepsrecht is vervallen. De vordering sub 2) blijft niet-ontvankelijk.
Bij een dergelijke opvatting omtrent de ontvankelijkheid, behoeft geen onderzoek meer te worden ingesteld naar de conclusies sub 3) en 4), waar verzoeker het Hof vraagt, het litigieuze onderdeel van de beschikking van de Hoge Autoriteit, namelijk de indeling in rang 9, bezoldigingstrap 3, van categorie B te vervangen door een andere, in het arrest te bepalen indeling. Voorwaarde voor deze conclusies is, dat hetzij de vordering sub 1), hetzij die sub 2) gegrond is en het Hof de nietigverklaring van de bestreden beschikkingen uitspreekt.
Bijgevolg dient het beroep in alle onderdelen niet-ontvankelijk te worden verklaard. Met betrekking tot de veroordeling in de proceskosten moge ik toepassing van artikel 70 van ons Reglement voor de procesvoering voorstellen.