62014TJ0075
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
16 de novembro de 2017 (
*1
)
«Recurso de anulação — Prazo de recurso — Inadmissibilidade — Responsabilidade extracontratual — Reforma do Estatuto e do RAA — Regulamento (UE, Euratom) n.o 1023/2013 — Irregularidades durante o processo de adoção dos atos — Falta de consulta do Comité do Estatuto e das organizações sindicais — Violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que confere direitos aos particulares»
No processo T‑75/14,
Union syndicale fédérale des services publics européens et internationaux (USFSPEI), com sede em Bruxelas (Bélgica), representada inicialmente por J.‑N. Louis e D. de Abreu Caldas e, em seguida, por J.‑N. Louis, advogados,
recorrente,
contra
Parlamento Europeu, representado por A. Troupiotis e E. Taneva, na qualidade de agentes,
e
Conselho da União Europeia, representado inicialmente por M. Bauer e A. Bisch e, em seguida, por M. Bauer e M. Veiga, na qualidade de agentes,
recorridos,
apoiados por
Comissão Europeia, representada inicialmente por G. Gattinara e J. Currall e, em seguida, por G. Gattinara e G. Berscheid, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto, por um lado, um pedido com base no artigo 263.o TFUE e destinado a obter a anulação do artigo 1.o, n.os 27, 32, 46, 61, 64, alínea b), 65, alínea b), e 67, alínea d), do Regulamento (UE, Euratom) n.o 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, que altera o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o Regime Aplicável aos outros Agentes da União Europeia (JO 2013, L 287, p. 15), e, por outro, um pedido com base no artigo 268.o TFUE e destinado a obter a reparação do prejuízo alegadamente sofrido pela recorrente na sequência da adoção do Regulamento n.o 1023/2013 em violação do acordo sobre a reforma de 2004, dos artigos 12.o e 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, do artigo 10.o do Estatuto e do processo de concertação previsto pela decisão do Conselho de 23 de junho de 1981,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
composto por A. M. Collins, presidente, M. Kancheva (relator) e J. Passer, juízes,
secretário: M. Marescaux, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 13 de junho de 2017,
profere o presente
Acórdão
I. Antecedentes do litígio
1
O Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto») e o Regime Aplicável aos outros Agentes da União Europeia (a seguir «RAA») estão anexados ao Regulamento n.o 31 (CEE)/11 (CEEA), que fixa o Estatuto dos Funcionários e o Regime aplicável aos outros agentes da Comunidade Económica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 1962, 45, p. 1385; EE 01 F1 p. 19).
2
O Estatuto e o RAA foram alterados em diversas ocasiões desde a sua adoção, nomeadamente pelo Regulamento (UE, Euratom) n.o 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013 (JO 2013, L 287, p. 15).
3
Em particular, o artigo 1.o, n.os 27, 32, 46, 61, 64, alínea b), 65, alínea b), e 67, alínea d), do Regulamento n.o 1023/2013 alterou os artigos 45.o, 52.o e artigo 66.o‑A, bem como o artigo 7.o do anexo V e o artigo 8.o do anexo VII desse mesmo estatuto.
4
O processo que conduziu à adoção do Regulamento n.o 1023/2013 começou em 7 de setembro de 2011, pela consulta das organizações sindicais ou profissionais (a seguir «OSP») acerca de um projeto de revisão do Estatuto. Seguidamente, tiveram lugar concertações administrativas, técnicas e políticas a esse respeito entre a Comissão Europeia e as OSP, respetivamente em 6 de outubro, 28 de outubro e 7 de novembro de 2011.
5
Por carta de 21 de novembro de 2011, a Comissão submeteu ao Comité do Estatuto uma Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Estatuto e o RAA (a seguir «proposta de alteração do Estatuto»).
6
Por carta de 12 de dezembro de 2011, o Comité do Estatuto informou a Comissão de que havia examinado a proposta de alteração do Estatuto, mas, tendo em conta os sufrágios manifestados, a maioria exigida pelo artigo 20.o do seu Regulamento Interno para poder emitir um parecer sobre essa proposta não tinha sido alcançada.
7
Por carta de 13 de dezembro de 2011, a Comissão transmitiu ao Parlamento Europeu e ao Conselho da União Europeia a proposta de alteração do Estatuto.
8
Em 25 de abril de 2012, a Comissão dos Assuntos Jurídicos do Parlamento adotou o seu relatório sobre a proposta de alteração do Estatuto.
9
Por carta de 24 de janeiro de 2013, o presidente do Comité dos Representantes Permanentes (Coreper) pediu ao Parlamento que esclarecesse a sua posição acerca da sua possível participação, na qualidade de colegislador, no processo de concertação previsto pela decisão do Conselho, de 23 de junho de 1981, que institui um processo de concertação tripartida em matéria de relações com o pessoal.
10
Por carta de 4 de março de 2013, o presidente do Parlamento declinou o convite para participar no processo de concertação previsto pela decisão do Conselho de 23 de junho de 1981 por entender que cabia exclusivamente ao Conselho adaptar o diálogo social previsto pela referida decisão à nova situação resultante da passagem ao processo legislativo ordinário para efeitos de revisão do Estatuto, na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Nessa carta, explicava que a Comissão de Concertação criada pela referida decisão tinha por objeto assegurar que a opinião dos funcionários fosse conhecida pelos representantes dos Estados‑Membros antes de estes legislarem, e que o Conselho recebesse a informação que lhe permitia tomar as suas decisões com pleno conhecimento dos factos pertinentes. Segundo ele, com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, essa decisão tornara‑se, se não obsoleta, pelo menos uma questão de natureza puramente interna. Acrescentava que não via nenhuma forma de o Parlamento participar na Comissão de Concertação, e isso por duas razões. A primeira era a inexistência de base jurídica para essa participação. A segunda era o facto de a referida participação não ser necessária, uma vez que o objetivo de sondar a opinião dos representantes do pessoal antes de legislar se alcançava por meios mais diretos e flexíveis no Parlamento. A este respeito, o presidente do Parlamento indicava que, dentro do Parlamento, as discussões eram públicas, a informação estava facilmente disponível e o relator como os «shadow rapporteurs» (relatores‑sombra) para a revisão do Estatuto mantinham e continuariam a manter, em todas as etapas da redação e da adoção do relatório da Comissão dos Assuntos Jurídicos, um diálogo constante com as OSP e as outras partes interessadas. Precisava ainda que o vice‑presidente do Parlamento, o secretário‑geral do Parlamento bem como o chefe de Gabinete do presidente do Parlamento e o diretor‑geral do Pessoal do Parlamento tinham, todos eles, tomado a palavra perante a Assembleia‑Geral do pessoal do Parlamento a respeito do estado do dossiê da revisão do Estatuto e que, nesse contexto, o vice‑presidente do Parlamento havia respondido de forma detalhada a todos as questões que haviam sido suscitadas. Indicava, além disso, que tinham assistido a essa reunião não apenas os membros do pessoal do Parlamento mas igualmente membros do pessoal de outras instituições, incluindo do Conselho.
11
Em 25 de abril de 2013, o Conselho informou as OSP de todas as instituições acerca da resposta do Parlamento de 4 de março de 2013, bem como de todas as negociações sobre o projeto de declaração interpretativa da sua decisão de 23 de junho de 1981.
12
Em 6 de maio de 2013, o Conselho adotou uma declaração interpretativa da sua decisão de 23 de junho de 1981, com vista à respetiva aplicação no quadro do processo legislativo ordinário relativo à proposta de alteração do Estatuto.
13
No mesmo dia, a pedido de duas OSP, realizou‑se uma reunião da Comissão de Concertação. Não foi lavrada ata dessa reunião, mas o secretário‑geral do Conselho informou o pessoal do Secretariado‑Geral do Conselho, por correio eletrónico de 6 de maio de 2013, acerca da dessa reunião e da troca de pontos de vista que nela haviam tido lugar. O secretário‑geral do Conselho fez igualmente um relato da referida reunião ao Coreper, em 8 de maio de 2013.
14
Em 13 de maio de 2013, teve lugar a primeira negociação tripartida entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão. No mesmo dia, o presidente do Coreper encontrou‑se com os representantes das OSP do Conselho. Informou‑os dos resultados da reunião do Coreper de 8 de maio de 2013 e tomou conhecimento das suas posições.
15
Em 27 de maio de 2013, a assembleia‑geral do pessoal do Secretariado‑Geral do Conselho pediu ao secretário‑geral do Conselho que convocasse a Comissão de Concertação. Esse pedido foi confirmado pela Union syndicale fédérale em 7 de junho de 2013.
16
Várias outras reuniões de negociação tripartida tiveram lugar no plano político em 28 de maio e 3, 11 e 19 de junho de 2013. Durante esse período, realizaram‑se reuniões técnicas de peritos e reuniões informais entre o presidente do Coreper, o vice‑presidente da Comissão e o relator do Parlamento. Na reunião de 19 de junho de 2013, o Parlamento, o Conselho e a Comissão chegaram a um compromisso provisório sobre os principais elementos da reforma.
17
Em 20 de junho de 2013, em resposta ao pedido da Union syndicale fédérale, realizou‑se uma reunião da Comissão de Concertação. O presidente do Coreper expôs os principais elementos do compromisso, incluindo a limitação das carreiras no grupo de funções AD aos graus AD 12/AD 13, e respondeu às questões relativas ao pacote, nomeadamente no que respeita à supressão do objetivo da equivalência das carreiras antes e depois da reforma de 2004. Nesse mesmo dia, informou o Coreper dos resultados da negociação tripartida de 19 de junho de 2013.
18
Em 21 de junho de 2013, numa assembleia‑geral do pessoal do Secretariado‑Geral do Conselho, o diretor‑geral da Direção‑Geral (DG) «Administração» do Conselho apresentou os principais elementos do compromisso.
19
Em 25 de junho de 2013, o texto do compromisso entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão foi enviado simultaneamente às delegações dos Estados‑Membros e aos membros da Comissão de Concertação, bem como a todo o pessoal do Secretariado‑Geral do Conselho. No mesmo dia, teve lugar outra reunião de negociação tripartida para examinar esse texto.
20
Em 26 de junho, o Coreper examinou o resultado das negociações tripartidas e ouviu o relatório verbal do secretário‑geral do Conselho acerca da reunião da Comissão de Concertação de 20 de junho de 2013.
21
Em 27 de junho de 2013, o texto do compromisso foi votado pela Comissão dos Assuntos Jurídicos do Parlamento.
22
Em 28 de junho de 2013 de manhã, uma OSP, a Union syndicale‑Bruxelles, solicitou a realização de uma reunião da Comissão de Concertação ao secretário‑geral do Conselho, que recusou o pedido com o fundamento de que, por um lado, em conformidade com a declaração anexa à decisão do Conselho de 23 de junho de 1981, a Comissão de Concertação estava suspensa em razão de perturbações significativas da atividade normal de trabalho do Conselho causadas por três dias consecutivos de greve, e, por outro, a Comissão dos Assuntos Jurídicos do Parlamento já havia aprovado o texto do compromisso final.
23
Nesse mesmo dia, o Coreper procedeu ao exame final do compromisso relativo à alteração do Estatuto e aprovou‑o, tendo o secretário‑geral do Conselho informado disso todo o pessoal do Secretariado‑Geral do Conselho.
24
Por carta de 28 de junho de 2013, o presidente do Coreper informou o presidente da Comissão dos Assuntos Jurídicos do Parlamento da aprovação do texto do compromisso provisório pelo Coreper. Nessa mesma carta, indicava «ter condições para confirmar que, caso o [Parlamento] adota[sse] a sua posição em primeira leitura, em conformidade com o artigo 294.o, n.o 3, TFUE, na forma estabelecida no compromisso provisório contido no anexo a essa carta (submetido a revisão pelos juristas linguistas das duas instituições), o Conselho aprovar[ia], em conformidade com o artigo 294.o, n.o 4, TFUE, a posição do [Parlamento] e o ato em causa seria adotado com a formulação correspondente à posição do Parlamento, submetida, se necessário, aos peritos jurídicos e linguísticos das duas instituições».
25
Em 2 de julho de 2013, o Parlamento adotou, em sessão plenária, a sua posição em primeira leitura, correspondente ao texto do compromisso alcançado com o Conselho e a Comissão aquando dos seus contactos informais.
26
Por carta de 5 de julho de 2013, a Comissão transmitiu ao Comité do Estatuto a posição em primeira leitura do Parlamento de 2 de julho de 2013, precisando que, em seu entender, a proposta de alteração do Estatuto que havia submetido ao Comité do Estatuto em 21 de novembro de 2011 não tinha sido substancialmente modificada no quadro do processo legislativo ordinário. Precisou igualmente na referida carta que, nessa fase do processo legislativo ordinário, o artigo 10.o do Estatuto não era aplicável, mas que, não obstante, desejava conhecer as eventuais observações dos copresidentes do Comité do Estatuto. Para o efeito, solicitava que lhe fosse enviado o parecer do Comité do Estatuto no prazo de quinze dias úteis, ou seja, o mais tardar em 26 de julho de 2013.
27
Em 17 de julho de 2013, os representantes do Comité do Pessoal no Comité do Estatuto responderam à Comissão através de uma declaração em que constatavam a impossibilidade de chegar a acordo com os representantes das administrações da União Europeia no seio do Comité do Estatuto quanto à modificação da ordem do dia da reunião deste comité com vista à adoção de observações em vez de um parecer. Com efeito, contestaram o caráter tardio da consulta do Comité do Estatuto e a utilidade, nessas condições, de um parecer do Comité do Estatuto sobre a posição em primeira leitura do Parlamento, e denunciaram a violação dos princípios do diálogo social.
28
Em 10 de outubro de 2013, o Conselho aprovou a posição do Parlamento e adotou, em conformidade com o artigo 294.o, n.o 4, TFUE, o Regulamento n.o 1023/2013 na sua formulação correspondente à posição do Parlamento.
29
Na sequência da assinatura do ato legislativo pelo presidente do Parlamento e o presidente do Conselho, em 22 de outubro de 2013, o Regulamento n.o 1023/2013 foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia, em 29 de outubro de 2013.
II. Tramitação processual e pedidos das partes
30
Por petição entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de fevereiro de 2014, a recorrente, a Union syndicale fédérale des services publics européens et internationaux (USFSPEI), interpôs o presente recurso.
31
Por requerimentos apresentados, respetivamente, em 6 e 10 de junho de 2014, o Parlamento e o Conselho suscitaram, cada um, uma exceção de inadmissibilidade do recurso a título do artigo 114.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991.
32
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de junho de 2014, a Comissão pediu para ser admitida a intervir em apoio dos pedidos do Parlamento e do Conselho.
33
Em 1 de agosto de 2014, a recorrente entregou as suas observações sobre as exceções de inadmissibilidade suscitadas pelo Parlamento e o Conselho.
34
Por despacho de 5 de dezembro de 2014, o presidente da Oitava Secção (antiga formação) reservou a decisão sobre as exceções de inadmissibilidade para a decisão sobre o mérito da causa.
35
Em 9 de dezembro de 2014, o Tribunal Geral colocou uma questão às partes. O Conselho, o Parlamento e a recorrente responderam a essa questão, respetivamente, em 18 de dezembro de 2014 e em 6 e 7 de janeiro de 2015.
36
Por despacho de 28 de janeiro de 2015, o presidente da Oitava Secção admitiu a Comissão a intervir.
37
A Comissão apresentou o seu articulado de intervenção em 12 de março de 2015. A recorrente e o Conselho apresentaram as suas observações sobre o articulado de intervenção, respetivamente, em 1 e 10 de junho de 2015.
38
Em 14 de janeiro de 2016, o presidente da Oitava Secção decidiu, em conformidade com o artigo 69.o, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, suspender o presente processo até prolação da decisão que punha termo à instância no processo que deu lugar ao acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho (T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489).
39
Uma vez que a composição das secções foi alterada, o juiz‑relator foi afetado à Oitava Secção (nova composição), à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído, em 6 de outubro de 2016.
40
Em 24 de outubro de 2016, o Tribunal Geral perguntou às partes qual era a sua posição sobre as consequências que retiravam dos n.os 144 a 171 do acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho (T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489) para o presente processo. O Parlamento, o Conselho e a Comissão responderam à questão colocada pelo Tribunal Geral em 8 de novembro de 2016. A recorrente respondeu a essa questão em 18 de novembro de 2016.
41
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular o artigo 1.o, n.os 27, 32, 46, 61, 64, alínea b), 65, alínea b), e 67, alínea d), do Regulamento n.o 1023/2013;
–
condenar o Parlamento e o Conselho a pagar‑lhe um euro simbólico a título de indemnização do prejuízo moral sofrido;
–
condenar o Parlamento e o Conselho nas despesas.
42
O Parlamento e o Conselho, apoiados pela Comissão, concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
a título principal, julgar o recurso inadmissível;
–
a título subsidiário, julgar o recurso improcedente;
–
condenar a recorrente nas despesas.
III. Questão de direito
43
No seu recurso, a recorrente, que é uma federação de organizações sindicais das instituições e dos organismos da União, formula um pedido de anulação do Regulamento n.o 1023/2013 e um pedido de indemnização.
44
Em primeiro lugar, o pedido de anulação destina‑se a obter a anulação do artigo 1.o, n.os 27, 32, 46, 61, 64, alínea b), 65, alínea b), e 67, alínea d), do Regulamento n.o 1023/2013 (a seguir «disposições controvertidas»), na medida em que alteram os artigos 45.o, 52.o e 66.o‑A do Estatuto, bem como o artigo 7.o do anexo V e o artigo 8.o do anexo VII desse mesmo Estatuto. Por outro lado, a recorrente pede a anulação da contribuição de solidariedade instaurada pelo artigo 46.o do Regulamento n.o 1023/2013 relativamente a 2014, com o fundamento de que a referida contribuição estava associada à aplicação do método de adaptação das remunerações e que esse método não tinha sido aplicado em 2014.
45
A recorrente invoca, em substância, quatro fundamentos para o seu pedido de anulação, relativos, respetivamente, o primeiro, à violação do artigo 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, do artigo 21.o das Carta Social Europeia, assinada em Turim em 18 de outubro de 1961, conforme revista, do artigo 10.o do Estatuto e do processo de concertação previsto pela decisão do Conselho de 23 de junho de 1981, o segundo, à violação do acordo sobre a reforma de 2004 e do princípio dos direitos adquiridos, o terceiro, à violação do artigo 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais, e, o quarto, à violação do princípio da proporcionalidade.
46
Em segundo lugar, o pedido de indemnização destina‑se a obter do Tribunal Geral a condenação na reparação do prejuízo moral que foi alegadamente causado à recorrente devido a ilegalidades cometidas pelas instituições no quadro da adoção do Regulamento n.o 1023/2013. Na audiência, a recorrente foi convidada pelo Tribunal Geral a precisar se invocava como fundamento do seu pedido de indemnização, além da violação do artigo 12.o da Carta dos Direitos Fundamentais, todas as causas de ilegalidade que invocava como fundamento do seu pedido de anulação. Em resposta a esta questão, a recorrente respondeu que invocava como fundamento do seu pedido de indemnização as causas de ilegalidade relativas à violação de formalidades essenciais na adoção do Regulamento n.o 1023/2013, pelo facto de os representantes do pessoal não terem podido ser informados nem terem eles próprios podido informar os Estados‑Membros de certos elementos no âmbito da reunião de concertação, e por violação do acordo de 2004.
A. Quanto ao pedido de anulação
47
O Parlamento, o Conselho e a Comissão alegam que, visto a petição ter sido transmitida à Secretaria do Tribunal Geral em 23 de janeiro de 2014, o pedido de anulação das disposições controvertidas deve ser julgado improcedente, dado que o prazo fixado pelo artigo 263.o TFUE expirou em 22 de janeiro de 2014. Sustentam, além disso, que a recorrente não preenche os requisitos de afetação direta e individual a que o artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE submete a admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por pessoas singulares ou coletivas contra atos de alcance geral adotados segundo o processo legislativo ordinário.
48
A este respeito, cabe recordar que, segundo jurisprudência constante, os prazos de recurso do artigo 263.o TFUE são de ordem pública e não estão à disposição das partes e do juiz (v. despacho de 19 de abril de 2016, Portugal/Comissão, T‑556/15, não publicado, EU:T:2016:239, n.o 22 e jurisprudência aí referida).
49
Nos termos do artigo 263.o, sexto parágrafo, TFUE, o recurso previsto por esta disposição deve ser interposto no prazo de dois meses a contar, consoante o caso, da publicação do ato, da sua notificação ao recorrente ou, na falta desta, do dia em que o recorrente tenha tomado conhecimento do ato.
50
No caso vertente, o Regulamento n.o 1023/2013 foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia em 29 de outubro de 2013.
51
No que diz respeito às regras de contagem dos prazos, importa recordar que, nos termos do artigo 101.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, um prazo fixado em meses termina no fim do dia que, no último mês, tenha a mesma denominação ou o mesmo número que o dia em que ocorreu o evento ou em que se praticou o ato a partir dos quais se deve contar o prazo.
52
O artigo 101.o, n.o 2, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991 prevê que, se o prazo terminar num sábado, domingo ou dia feriado, o seu termo transfere‑se para o fim do dia útil seguinte, sendo a lista dos dias feriados oficiais estabelecida pelo Tribunal de Justiça e publicada no Jornal Oficial da União Europeia aplicável ao Tribunal Geral.
53
Todavia, nos termos do artigo 102.o, n.o 1, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, quando um prazo para a interposição de recurso ou para a propositura de ação relativamente a um ato de uma instituição começa a correr a partir da data de publicação do ato, esse prazo deve ser contado, nos termos do artigo 101.o, n.o 1, alínea a), a partir do termo do décimo quarto dia subsequente à data da publicação do ato no Jornal Oficial da União Europeia.
54
Além disso, o artigo 102.o, n.o 2, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991 prevê que os prazos processuais são acrescidos de um prazo de dilação fixo, em razão da distância, de dez dias.
55
A recorrente sustenta que o artigo 102.o, n.o 1, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991 não precisa se esta disposição se refere a dias úteis ou a dias de calendário, e que, consequentemente, se deve optar pela interpretação mais favorável à parte recorrente e considerar que o prazo de recurso começava a contar a partir do termo do décimo quarto dia útil seguinte à data de publicação do Regulamento n.o 1023/2013, ou seja, 18 de novembro de 2013. Segundo a recorrente, o prazo de recurso previsto pelo artigo 263.o TFUE expirava, portanto, em 18 de janeiro de 2014. Todavia, como 18 de janeiro de 2014 foi sábado, o termo do prazo foi transferido para segunda‑feira, 20 de janeiro de 2014, data à qual acrescia o prazo de 10 dias em razão da distância. Segundo ela, conclui‑se que o prazo de recurso expirou a 30 de janeiro de 2014 e que a petição foi entregue antes de o referido prazo expirar.
56
A recorrente sustenta além disso que, mesmo na hipótese de o artigo 102.o, n.o 1, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991 ser interpretado no sentido de que o prazo de recurso começava a correr a partir do termo do décimo quarto dia de calendário seguinte à data de publicação do Regulamento n.o 1023/2013, ou seja, 12 de novembro de 2013, o recurso foi interposto dentro do referido prazo. Com efeito, segundo a recorrente, nessa hipótese, o prazo de recurso de dois meses previsto pelo artigo 263.o TFUE expirava em 12 de janeiro de 2014. Todavia, como 12 de janeiro de 2014 foi domingo, o termo do prazo foi transferido para o fim do primeiro dia útil seguinte, ou seja, 13 de janeiro de 2013, data à qual acrescia o prazo de 10 dias em razão da distância. Assim, o prazo de recurso tinha expirado a 23 de janeiro de 2014.
57
A este respeito, cabe recordar que, nos termos do artigo 101.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, os prazos judiciais previstos pelos Tratados, o Estatuto e o referido Regulamento de Processo «incluem os feriados oficiais, os domingos e os sábados». Conclui‑se que, contrariamente ao que alega a recorrente, o prazo de catorze dias «subsequente à data da publicação do ato no Jornal Oficial da União Europeia» a que se refere o artigo 101.o, n.o 2, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991 compreende, sem dúvida alguma, os dias feriados oficiais, os domingos e os sábados. Convém igualmente recordar que, de acordo com jurisprudência assente, o artigo 101.o, n.o 2, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, que se refere exclusivamente ao caso de o prazo terminar num sábado, num domingo ou num dia feriado, apenas se aplica quando o prazo completo, dilação em razão da distância incluída, terminar num sábado, num domingo ou num dia feriado (v. despacho de 20 de novembro de 1997, Horeca‑Wallonie/Comissão, T‑85/97, EU:T:1997:180, n.o 25 e jurisprudência aí referida).
58
Conclui‑se que, no caso vertente, tendo em conta o facto de que o Regulamento n.o 1023/2013 foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia em 29 de outubro de 2013, o prazo de recurso previsto no artigo 263.o TFUE começou a correr em 12 de novembro de 2013 e expirou em 22 de janeiro de 2014. Uma vez que foi apresentada em 23 de janeiro de 2014, a petição deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral após o prazo de recurso ter expirado.
59
Ora, importa recordar que a aplicação estrita das regras processuais corresponde à exigência de segurança jurídica e à necessidade de evitar qualquer discriminação ou tratamento arbitrário na administração da justiça. Assim, em conformidade com o artigo 45.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, só pode haver exceções aos prazos processuais em circunstâncias excecionais de caso fortuito ou de força maior [v. acórdão de 22 de setembro de 2011, Bell & Ross/IHMI, C‑426/10 P, EU:C:2011:612, n.o 43 e jurisprudência aí referida; despachos de 30 de setembro de 2014, Faktor B. i W. Gęsina/Comissão, C‑138/14 P, não publicado, EU:C:2014:2256, n.o 17; e de 28 de novembro de 2014, Quanzhou Wouxun Electronics/IHMI — Locura Digital (WOUXUN), T‑345/14, não publicado, EU:T:2014:1048, n.o 17].
60
No caso vertente, a recorrente não alegou na petição, nem sequer na sua resposta a uma questão escrita do Tribunal Geral, a existência de uma das circunstâncias acima mencionadas.
61
Por conseguinte, deve concluir‑se que o recurso é inadmissível na medida em que se destina a obter a anulação das disposições controvertidas, sem que seja necessário examinar os fundamentos de inadmissibilidade relativos à falta de qualidade para agir da recorrente, suscitados pelo Parlamento e pelo Conselho nas suas exceções de inadmissibilidade.
B. Quanto ao pedido de indemnização
1.
Quanto à admissibilidade
62
O Parlamento, o Conselho e a Comissão alegam que, de acordo com a jurisprudência, uma vez que, por um lado, o pedido de indemnização da recorrente está estreitamente relacionado com o pedido de anulação e assenta em alegações idênticas, e, por outro, o pedido de anulação da recorrente é inadmissível, também se deve julgar o pedido de indemnização inadmissível.
63
A este respeito, cabe sublinhar que, contrariamente ao que sustentam o Parlamento, o Conselho e a Comissão, no acórdão de 4 de julho de 2002, Arne Mathisen/Conseil (T‑340/99, EU:T:2002:174), que referem, o Tribunal Geral não concluiu pela inadmissibilidade do pedido de indemnização em razão do nexo estreito com o pedido de anulação cuja inadmissibilidade tinha sido previamente declarada.
64
Com efeito, nesse acórdão, o Tribunal Geral julgou improcedente o pedido de indemnização em razão do nexo estreito com o pedido de anulação dado que a apreciação dos fundamentos do pedido de anulação não havia revelado qualquer ilegalidade cometida pelo Conselho e, portanto, nenhuma falta suscetível de o fazer incorrer em responsabilidade (acórdão de 4 de julho de 2002, Arne Mathisen/Conselho, T‑340/99, EU:T:2002:174, n.o 135).
65
Decorre da solução do acórdão de 4 de julho de 2002, Arne Mathisen/Conselho (T‑340/99, EU:T:2002:174) que, em determinadas circunstâncias, a saber, quando o pedido de indemnização se baseia unicamente na adoção do ato cuja anulação é pedido e o recorrente não apresenta fundamentos novos relativamente aos que apresentou para o pedido de anulação, a constatação da inexistência de ilegalidade no termo da apreciação dos fundamentos do pedido de anulação permite excluir liminarmente um dos requisitos para a responsabilidade extracontratual da União, isto é, a existência de uma ilegalidade por parte da instituição autora do ato.
66
Ora, no caso vertente, embora o pedido de indemnização tenha as suas origens na adoção das disposições do Regulamento n.o 1023/2013 cuja anulação é pedida pela recorrente, por um lado, a improcedência do pedido de anulação não resulta da constatação da inexistência de uma ilegalidade, mas sim da sua inadmissibilidade, e, por outro, a recorrente apresenta como fundamento do seu pedido de indemnização um fundamento novo relativamente aos que apresentou para o seu pedido de anulação, a saber, a violação do artigo 12.o da Carta de Direitos Fundamentais.
67
Além disso, em conformidade com o princípio da autonomia das vias de recurso, a constatação da inadmissibilidade do pedido de anulação, quer seja em razão da sua prescrição ou da falta de legitimidade, não é, em princípio, suscetível de ter consequências sobre a admissibilidade do pedido de indemnização [v., neste sentido, despacho de 4 de maio de 2005, Holcim (France)/Comissão, T‑86/03, EU:T:2005:157, n.os 48 e 50].
68
Com efeito, deve recordar‑se que os requisitos do artigo 263.o, sexto parágrafo, TFUE apenas se aplicam nas ações de indemnização propostas com fundamento no artigo 340.o TFUE, e que, nos termos do artigo 46.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, as ações de indemnização contra a União estão sujeitas a uma prescrição de cinco anos.
69
Quanto ao argumento relativo à jurisprudência no domínio da função pública europeia invocado pelo Parlamento e pelo Conselho, convém sublinhar que essa jurisprudência está limitada aos litígios pecuniários que opõem os funcionários e agentes da União à instituição que os emprega (v., neste sentido, despacho de 29 de novembro de 1994, Bernardi/Comissão, T‑479/93 e T‑559/93, EU:T:1994:277, n.o 39). Ora, o presente litígio opõe uma federação de organizações sindicais cujos membros são organizações sindicais que defendem os interesses dos funcionários e dos agentes da União ao Parlamento e ao Conselho, na sua qualidade de colegisladores.
70
Atendendo às considerações anteriores, o pedido de indemnização é admissível. Por conseguinte, os fundamentos de inadmissibilidade invocados pelo Parlamento e o Conselho para o não conhecimento desse pedido são improcedentes.
2.
Quanto ao mérito
71
Cabe recordar que, nos termos do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, em matéria de responsabilidade extracontratual, a União deve indemnizar os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros.
72
Segundo jurisprudência constante, resulta do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, que a responsabilidade extracontratual da União e o exercício do direito à reparação do prejuízo sofrido dependem da reunião de um conjunto de requisitos, a saber, a ilegalidade do comportamento censurado às instituições, a realidade do dano e a existência de nexo de causalidade entre este comportamento e o prejuízo invocado (acórdãos de 29 de setembro de 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, EU:C:1982:318, n.o 16, e de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão, C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, n.o 106).
73
Sempre que não esteja preenchido um destes requisitos, a ação deve ser julgada improcedente na totalidade, sem que seja necessário examinar os restantes requisitos da responsabilidade extracontratual da União (acórdão de 14 de outubro de 1999, Atlanta/Comunidade Europeia, C‑104/97 P, EU:C:1999:498, n.o 65; v. igualmente, neste sentido, acórdão de 15 de setembro de 1994, KYDEP/Conselho e Comissão, C‑146/91, EU:C:1994:329, n.o 81). Além disso, o juiz da União não é obrigado a examinar esses requisitos numa ordem determinada (acórdão de 18 de março de 2010, Trubowest Handele Makarov/Conselho e Comissão, C‑419/08 P, EU:C:2010:147, n.o 42; v. igualmente, neste sentido, acórdão de 9 de setembro de 1999, Lucaccioni/Comissão, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, n.o 13).
74
No presente caso, a recorrente baseia o seu pedido de indemnização na existência de atuações ilícitas. Apesar de não existir uma definição precisa do conceito de atuação ilícita, é geralmente aceite que o mesmo corresponde a uma ação ou a uma omissão cometida por um agente da Administração no exercício das suas funções que se traduz num incumprimento das suas obrigações do serviço. Contrariamente a uma ilegalidade pessoal, essa ilegalidade não é imputável aos agentes do serviço mas ao próprio serviço e, portanto, à Administração.
75
Contudo, aqui, as ilegalidades a que se refere a recorrente respeitam à atividade normativa da União. É o caso da alegada violação do acordo sobre a reforma de 2004. Com efeito, a recorrente alega que essa violação decorre da adoção de certas disposições específicas do Regulamento n.o 1023/2013.
76
O mesmo acontece com a alegada violação do processo de concertação. Com efeito, resulta do acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho (T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 96), que as regras decorrentes da decisão do Conselho de 23 de junho de 1981, que preveem o processo de concertação, fazem parte das regras processuais relativas à adoção do Regulamento n.o 1023/2013, cujo eventual incumprimento constitui uma violação de formalidades essenciais do referido regulamento. Nestas circunstâncias, a responsabilidade da União que a recorrente visa decorre da sua atividade normativa, e não de atuações ilícitas alegadamente cometidas pelo Conselho e pelo Parlamento no quadro do processo de adoção do Regulamento n.o 1023/2013.
77
Além disso, não há que apreciar a natureza da ilegalidade decorrente da alegada violação do artigo 12.o da Carta dos Direitos Fundamentais, que consagra a liberdade de associação e de reunião, uma vez que a recorrente não apresenta nenhum argumento para demonstrar a existência dessa violação.
78
Ora, no que diz mais especificamente respeito à responsabilidade em razão da atividade normativa, o Tribunal de Justiça já sublinhou que, embora nos sistemas jurídicos dos Estados‑Membros os princípios que regulam a responsabilidade dos poderes públicos pelos prejuízos causados aos particulares em razão de atos normativos variem consideravelmente de um Estado‑Membro para outro, era possível constatar, não obstante, que os atos normativos em que se traduzem as opções de política económica apenas desencadeiam a responsabilidade dos poderes públicos a título excecional e em circunstâncias especiais (acórdão de 25 de maio de 1978, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe e o./Conselho e Comissão, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, EU:C:1978:113, n.o 5).
79
O Tribunal de Justiça também declarou, nomeadamente, que a responsabilidade da União em razão de um ato normativo que implique escolhas de política económica apenas pode existir, tendo em conta as disposições do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, em presença de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma superior de direito que proteja os particulares (acórdãos de 13 de junho de 1972, Compagnie d’approvisionnement, de transport et de crédit et Grands Moulins de Paris/Comissão, 9/71 e 11/71, EU:C:1972:52, n.o 13; de 25 de maio de 1978, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe e o./Conselho e Comissão, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, EU:C:1978:113, n.o 4; e de 8 de dezembro de 1987, Les Grands Moulins de Paris/CEE, 50/86, EU:C:1987:527, n.o 8).
80
A esse respeito, o Tribunal de Justiça precisou ainda que a regra cuja violação deve ser constatada tinha de se destinar a conferir direitos aos particulares [v., neste sentido, acórdãos de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, n.os 41 e 42, e de 19 de abril de 2007, Holcim (Deutschland)/Comissão, C‑282/05 P, EU:C:2007:226, n.o 47].
81
Além disso, o Tribunal de Justiça indicou que a conceção restritiva da responsabilidade da União derivada do exercício das suas atividades normativas explica‑se pelo facto de que, por um lado, o exercício da função legislativa, mesmo quando existe uma fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos, não deve ser dificultado pela perspetiva de pedidos de indemnização sempre que o interesse geral da União ordene que se adotem medidas normativas suscetíveis de afetar os interesses dos particulares, e que, por outro, num contexto normativo que se caracteriza pela existência de um amplo poder de apreciação, indispensável à concretização de uma política da União, esta última só pode ser responsabilizada se a instituição em causa violou de forma manifesta e grave os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes (acórdão de 5 de março de 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame, C‑46/93 e C‑48/93, EU:C:1996:79, n.o 45).
82
Por conseguinte, é à luz dos princípios jurisprudenciais acima recordados que se deve apreciar se os requisitos para desencadear a responsabilidade da União estão preenchidos neste caso.
a)
Quanto à violação do acordo sobre a reforma de 2004
83
A recorrente alega que participou, enquanto representante de todo o pessoal, juntamente com as outras OSP no processo de concertação previsto pela decisão do Conselho de 23 de junho de 1981, no quadro da reforma do Estatuto e do RAA, que conduziu à adoção do Regulamento (CE, Euratom) n.o 723/2004 do Conselho, de 22 de março de 2004, que altera o Estatuto e o RAA (JO 2004, L 124, p. 1). Foi no quadro desse processo de concertação que tinha sido celebrado um acordo sobre a reforma em causa com o Conselho. Segundo a recorrente, esse acordo tinha por objeto a aceitação pelas OSP de várias medidas de modernização da carreira dos funcionários e dos outros agentes da União bem como de uma contribuição especial destinada a refletir os custos da política social, da melhoria das condições de trabalho e das Escolas Europeias, bem como da garantia de manutenção de paz social, sem exigir adaptações de remuneração e de pensão superiores às decorrentes do mecanismo de adaptação plurianual. Citando, nomeadamente, os considerandos 11 e 12 do Regulamento n.o 723/2004, a recorrente sustenta que as medidas de modernização consistiam em reclassificar o pessoal em dois grupos de funções, os administradores (AD) e os assistentes (AST), instaurar uma carreira linear e aplicar um princípio de equivalência das carreiras bem como facilitar a passagem do primeiro grupo de funções para o segundo grupo graças a um novo mecanismo de certificação. Segundo a recorrente, essas medidas consistiam igualmente numa flexibilização das condições de trabalho e comportavam, em especial, sob certas condições, o direito ao trabalho a tempo parcial bem como a possibilidade de beneficiar da fórmula do emprego partilhado ou de obter uma licença sem vencimento prolongada, de prever novas disposições relativas às licenças por motivos familiares e, mais particularmente, uma flexibilização do direito à licença de maternidade, um direito à licença de paternidade, uma licença de adoção e uma licença parental bem como uma licença por doença grave de um membro da família. A aceitação das medidas de modernização pelas OSP, entre as quais a recorrente, mencionada no considerando 38 da Regulamento n.o 723/2004, tinha constituído a contrapartida da codificação do método de adaptação anual das remunerações no Estatuto e no RAA, e a garantia da sua aplicação até 31 de dezembro de 2012.
84
Conclui‑se que o acordo dado pela recorrente à reforma do Estatuto e do RAA introduzida pelo Regulamento n.o 723/2004 compromete a sua credibilidade tanto perante o pessoal como perante o legislador e as outras instituições da União. Ora, segundo a recorrente, a circunstância de o Regulamento n.o 1023/2013 alterar os termos do acordo em causa, em particular através da modificação do artigo 45.o, n.o 1, do Estatuto e a introdução de um novo grupo de funções, bem como os princípios da carreira linear e de equivalência de carreira, prejudica a sua credibilidade.
85
Além disso, segundo a recorrente, na falta de medidas transitórias, as modificações introduzidas no artigo 45.o, n.o 1, e no artigo 52.o do Estatuto bem como no artigo 4.o do Anexo IV‑A do Estatuto pelo artigo 1.o, n.os 27, 32, e 64, do Regulamento n.o 1023/2013 tinham violado o princípio dos direitos adquiridos dos funcionários e dos outros agentes da União resultantes do acordo sobre a reforma de 2004.
86
A este respeito, em primeiro lugar, a tese da recorrente assenta na premissa, errada, segundo a qual o acordo sobre a reforma de 2004 celebrado entre o Conselho e as OSP no quadro da adoção do Regulamento n.o 723/2004 pode ser equiparado a uma regra superior de direito cujo respeito se impunha ao legislador da União no quadro da adoção do Regulamento n.o 1023/2013.
87
Com efeito, sem que seja necessário apreciar a questão de saber se o acordo entre as OSP e o Conselho no quadro do processo de concertação vinculava juridicamente este último quando adotou o Regulamento n.o 723/2004, impõe‑se concluir que esse acordo apenas dizia respeito à reforma de 2004. Os efeitos de um acordo dessa natureza não podiam, portanto, estender‑se a todas as modificações posteriores do Estatuto levadas a cabo pelo legislador da União, sob pena de o privar da possibilidade de exercer a competência que lhe é conferida pelo artigo 336.o TFUE.
88
Cabe, de resto, recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que, uma vez que o vínculo jurídico entre os funcionários e a Administração é de natureza estatutária, os direitos e as obrigações dos funcionários podem ser modificados a qualquer momento pelo legislador (acórdão de 22 de dezembro de 2008, Centeno Mediavilla e o./Comissão, C‑443/07 P, EU:C:2008:767, n.o 60).
89
Assim sendo, atendendo ao objeto do acordo de 2004, a adoção do Regulamento n.o 1023/2013 não era suscetível de o violar.
90
Em segundo lugar, no que diz respeito à alegada violação do princípio dos direitos adquiridos, por um lado, no caso de se vir a verificar, essa ilegalidade não constituiria propriamente uma violação do acordo de 2004, tal como este foi definido pela recorrente. Com efeito, a alegada violação do acordo de 2004 que decorria da alteração de um certo número de disposições do Estatuto pelo Regulamento n.o 1023/2013 deve ser distinguida da violação do princípio dos direitos adquiridos reconhecido aos funcionários e aos outros agentes da União.
91
Por outro lado, no caso vertente, as disposições em causa não violam o princípio dos direitos adquiridos. Com efeito, por princípio, as leis modificativas de uma disposição legislativa, como os regulamentos de alteração do Estatuto, aplicam‑se, salvo derrogação, aos efeitos futuros das situações geradas na vigência da lei antiga. Só assim não é nas situações geradas e definitivamente realizadas na vigência da lei anterior, que criam direitos adquiridos. Assim, um direito é considerado adquirido quando o respetivo facto gerador tenha ocorrido antes da modificação legislativa. Todavia, não é esse o caso de um direito cujo facto gerador não tenha ocorrido na vigência da legislação modificada (v. acórdão de 22 de dezembro de 2008, Centeno Mediavilla e o./Comissão, C‑443/07 P, EU:C:2008:767, n.os 61 a 63 e jurisprudência aí referida).
92
Ora, primeiro, a argumentação da recorrente segundo a qual os funcionários de grau AD 12 e AD 13 que tinham acumulado méritos suficientes para serem promovidos ao grau superior em 2011 ou em 2012, mas não o foram por razões orçamentais, estão agora privados dessa possibilidade pelo artigo 45.o, n.o 1, do Estatuto, conforme alterado pelo artigo 1.o, n.o 27, do Regulamento n.o 1023/2013, pelo simples motivo de que não ocupam um dos empregos mencionados no anexo I, secção A, do referido Estatuto equivale a considerar que os funcionários em causa não perderam o direito de serem promovidos, mas sim o direito de serem promovíveis. Contudo, como salienta acertadamente o Parlamento, os funcionários em causa não dispunham de um direito adquirido à manutenção do sistema de promoção existente antes da reforma introduzida pelo Regulamento n.o 1023/2013.
93
Segundo, deve igualmente rejeitar‑se a tese da recorrente segundo a qual, por um lado, o artigo 1.o, n.o 32, do Regulamento n.o 1023/2013, e, por outro, o artigo 1.o, n.o 64, alínea b), do mesmo regulamento, que alteraram, respetivamente, o artigo 52.o do Estatuto, que prevê as condições em que um funcionário se pode reformar, e o artigo 4.o do Anexo IV‑A do Estatuto, relativo ao cálculo do vencimento dos funcionários com mais de 55 anos autorizados a exercer a sua atividade a meio‑tempo a fim de preparar a sua aposentação, privaram os funcionários com idade igual ou superior a 55 anos, que podiam solicitar o beneficio dessas medidas até 1 de janeiro de 2014, data de entrada em vigor das referidas disposições, desses direitos desde esta data até ao dia em que completarem 58 anos.
94
Com efeito, ao invés do que alega a recorrente, foi o artigo 1.o, n.o 34, do Regulamento n.o 1023/2013, que altera o artigo 55.o‑A, n.o 2, do Estatuto, para o qual remete o artigo 4.o do Anexo IV do mesmo Estatuto, que aumentou para 58 anos a idade a partir da qual um funcionário pode exercer o direito de trabalhar a meio‑tempo a fim de preparar a sua aposentação. Além disso, cabe salientar que, na vigência do Estatuto na sua versão aplicável até 31 de dezembro se 2014, o direito de um funcionário beneficiar de uma reforma antecipada bem como o direito de exercer a sua atividade a meio‑tempo a fim de preparar a sua aposentação exigiam a reunião de um conjunto de condições, cujo respeito devia ser apreciado pela Autoridade Investida do Poder de Nomeação, bem como um pedido nesse sentido por parte do funcionário. Apenas a decisão favorável dessa autoridade podia criar um direito adquirido para os funcionários. Por conseguinte, a alteração destas disposições não violou, em sim mesma, os direitos adquiridos dos funcionários em causa.
95
Atendendo às considerações anteriores, deve concluir‑se que a alegada violação do acordo sobre a reforma de 2004 não pode ter desencadeado a responsabilidade da União.
b)
Quanto à violação do artigo 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais, do artigo 10.o do Estatuto e do processo de concertação previsto pela decisão do Conselho de 23 de junho de 1981
96
A recorrente alega que o Regulamento n.o 1023/2013 foi adotado em violação do artigo 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais, que consagra o direito à informação e à consulta dos trabalhadores. Esta violação decorre do incumprimento das obrigações do artigo 10.o do Estatuto e do processo de concertação previsto pela decisão do Conselho de 23 de junho de 1981.
1) Quanto à violação do artigo 10.o do Estatuto
97
A recorrente sustenta, nomeadamente, que, atendendo ao caráter substancial das modificações introduzidas pelo Parlamento e o Conselho na proposta de alteração do Estatuto inicialmente submetida ao Comité do Estatuto, aquando das negociações tripartidas, a Comissão estava obrigada, por força do artigo 10.o do Estatuto, a submeter de novo a proposta assim modificada ao Comité do Estatuto em condições que permitissem a este último dar o seu parecer de forma adequada e em tempo útil. Ora, a Comissão limitou‑se a informar o Comité do Estatuto da versão modificada da sua proposta inicial de revisão do Estatuto, sem lhe dar uma possibilidade de tomar posição em tempo útil.
98
A esse respeito, cabe recordar que, nos termos do artigo 10.o do Estatuto, o Comité do Estatuto é consultado pela Comissão sobre qualquer proposta de revisão do Estatuto.
99
O artigo 10.o do Estatuto impõe à Comissão um dever de consulta que se estende, para além das propostas formais, às modificações substanciais que introduza em propostas já apreciadas, salvo quando, neste último caso, essas modificações correspondam, no essencial, às que foram propostas pelo Comité do Estatuto (acórdãos de 11 de julho de 2007, Centeno Mediavilla e o./Comissão, T‑58/05, EU:T:2007:218, n.o 35, e de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 129).
100
Esta interpretação é imposta tanto pela letra do artigo 10.o do Estatuto como pelo papel assumido pelo Comité do Estatuto. De facto, por um lado, ao prever a consulta do Comité do Estatuto sem reservas nem exceções relativamente a qualquer proposta de revisão do Estatuto, esta disposição confere um amplo alcance à obrigação que define. Assim, os seus termos são manifestamente incompatíveis com uma interpretação restritiva do seu alcance. Por outro lado, o Comité do Estatuto, enquanto organismo paritário que reúne os representantes das administrações e do pessoal de todas as instituições, sendo estes últimos eleitos democraticamente, deve ter em consideração e veicular os interesses da função pública no seu todo (acórdãos de 11 de julho de 2007, Centeno Mediavilla e o./Comissão, T‑58/05, EU:T:2007:218, n.o 36, e de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 130).
101
Conclui‑se que, quando a Comissão procede a uma modificação da sua proposta de revisão do Estatuto no âmbito do processo legislativo ordinário, tem o dever de consultar de novo o Comité do Estatuto antes da adoção das disposições regulamentares em causa pelo Conselho, sempre que essa modificação afete de forma substancial a economia da proposta (acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 135).
102
Ora, no caso vertente, embora tenha utilizado o seu poder de iniciativa legislativa ao apresentar a proposta de alteração do Estatuto ao Parlamento e ao Conselho em 13 de dezembro de 2011, a Comissão não fez uso desse poder para modificar a referida proposta (v., neste sentido, acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 136).
103
É verdade que a Comissão participou nas negociações tripartidas realizadas no âmbito do processo legislativo ordinário em causa. Ora, segundo o ponto 13 da Declaração comum sobre as regras práticas do processo de codecisão (artigo 251.o do Tratado CE) (JO 2007, C 145, p. 5), feita pelo Parlamento, o Conselho e a Comissão em 13 de junho de 2007 e que regula essas reuniões informais, na fase da primeira leitura no Parlamento, o papel da Comissão limita‑se a favorecer os contactos estabelecidos para «facilitar a condução do processo em primeira leitura» e a exercer «o seu direito de iniciativa de um modo construtivo, por forma a aproximar as posições do Parlamento […] e do Conselho, no respeito do equilíbrio institucional e do papel que o Tratado lhe confere» (v., neste sentido, acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 137).
104
Assim, o facto de as negociações tripartidas realizadas, no caso vertente, na fase da primeira leitura no Parlamento terem conduzido — com a participação da Comissão, cujo papel é recordado no n.o 103, supra —, a um compromisso entre o Parlamento e o Conselho destinado a modificar a proposta de alteração do Estatuto não pode ser considerado uma modificação da referida proposta pela própria Comissão (v., neste sentido, acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 138).
105
Além disso, a adoção em primeira leitura, pelo Parlamento, de um texto que modificou a proposta de alteração do Estatuto também não pode ser equiparada a uma modificação, pela própria Comissão, da sua proposta inicial (v., neste sentido, acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 139).
106
Decorre das considerações anteriores que a Comissão não estava obrigada a consultar de novo o Comité do Estatuto por força do artigo 10.o do Estatuto, nem após o termo das negociações tripartidas levadas a cabo na fase da primeira leitura no Parlamento nem após a adoção, por este último, da sua proposta em primeira leitura (v., neste sentido, acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 140).
107
Por conseguinte, independentemente do caráter substancial das alterações adotadas pelo Parlamento em primeira leitura, os argumentos da recorrente relativos à violação do artigo 10.o do Estatuto devem ser julgados improcedentes.
2) Quanto à violação do artigo 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais e do processo de concertação
108
A recorrente sustenta que, neste caso, o processo de concertação era ilegal, na medida em que não tinha sido adaptado, na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a fim de prever a participação do Parlamento, que se tornou colegislador, na adoção do Estatuto dos Funcionários da União.
109
A recorrente alega igualmente que, ao contrário do que resulta do n.o 170 do acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho (T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489), uma OSP, a Union syndicale‑Bruxelles, tinha efetivamente pedido, em 28 de junho de 2013, uma reunião da Comissão de Concertação antes do início do exame final do texto do compromisso definitivo pelo Coreper, mas que esse pedido foi rejeitado pelo secretário‑geral do Conselho com o fundamento de que, por um lado, em conformidade com a declaração anexa à decisão do Conselho de 23 de junho de 1981, a Comissão de Concertação estava suspensa em razão das perturbações substanciais do trabalho normal do Conselho causadas por três dias consecutivos de greve, e, por outro, a Comissão dos Assuntos Jurídicos do Parlamento já tinha aprovado o texto. A recorrente acrescenta que o presidente da Union syndicale‑Bruxelles contestou junto do secretário‑geral do Conselho a decisão deste último de não reunir a Comissão de Concertação, alegando que o ponto 4 do «acordo de 2004 entre o secretário‑geral adjunto do Conselho e as OSP sobre as disposições a aplicar em caso de cessação concertada de trabalho do pessoal do Secretariado‑Geral do Conselho», que prevê que o pré‑aviso de greve é utilizado pelas duas partes para negociar uma resolução do conflito, eventualmente através da designação de um mediador, nunca se aplicou no caso vertente e, portanto, não permitiu evitar a greve. A recorrente sublinha igualmente que, em conformidade com o acordo em causa, «a greve não pode impedir a realização de sessões do Conselho» e «o secretário‑geral adjunto estabelece a lista dos agentes obrigados a assumir as suas funções com base numa lista dos empregos indispensáveis ao processo decisório da instituição». Segundo a recorrente, decorre daqui que o secretário‑geral do Conselho recusou organizar a reunião da Comissão de Concertação com o fundamento de que a atividade normal de trabalho do Conselho tinha sido perturbada.
110
A recorrente alega ainda que a decisão do Conselho de 23 de junho de 1981 tinha sido adotada com base num acordo com as OSP, o que é demonstrado pelo facto de, no passado, o Conselho ter submetido as modificações da referida decisão às OSP, e que, portanto, o Conselho não podia modificá‑la de forma unilateral, como fez através da declaração interpretativa de 6 de maio de 2013. A recorrente sublinha, além disso, que o texto da declaração interpretativa só foi comunicado às OSP em 26 de maio de 2013, ou seja, três semanas após a reunião da Comissão de Concertação de 6 de maio de 2013.
111
A recorrente sustenta também que, apesar da inexistência de um texto disponível sobre as duas reuniões da Comissão de Concertação de 6 de maio e 20 de junho de 2013, estas poderiam ainda ter sido úteis desde que o artigo 8.o da decisão do Conselho de 23 de junho de 1981, que prevê que, «[d]urante os seus trabalhos, os membros da Comissão de Concertação devem esforçar‑se por fazer convergir, em toda a medida do possível, as suas posições e permitir assim a apresentação ao Conselho de um relatório que enuncie as posições comuns» e que, «quando tal seja impossível, o relatório enunciará as diferentes posições», tivesse sido respeitado. Ora, segundo ela, nessas duas reuniões, o presidente da Comissão de Concertação limitou‑se a permitir que o presidente do Coreper expusesse sumariamente as intenções do Conselho, em 6 de maio de 2013, e do Parlamento, em 20 de junho de 2013, e, seguidamente, a permitir que os representantes das OSP expusessem as suas posições. Assim, não houve nenhuma tentativa de fazer convergir as posições nem existe nenhum relatório escrito dessas reuniões.
112
A esse respeito, em primeiro lugar, cabe salientar que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, a não participação do Parlamento no processo de concertação previsto pela decisão do Conselho de 23 de junho de 1981 não constitui uma violação do direito à informação e à consulta dos trabalhadores visado pelo artigo 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais.
113
Assim, há que situar o processo de concertação previsto pela decisão do Conselho de 23 de junho de 1981 no contexto jurídico em que foi instaurado. Com efeito, a referida decisão foi adotada pelo Conselho numa época em que era o único competente para estabelecer o Estatuto dos funcionários e dos outros agentes da União. Por conseguinte, esse processo não era, por natureza, adequado à revisão do Estatuto segundo o processo legislativo ordinário. Esta foi a razão pela qual o Conselho adotou, tal como indicado no n.o 12, supra, uma declaração interpretativa da sua decisão de 23 de junho de 1981, após a recusa do Parlamento em participar no processo de concertação previsto pela referida decisão na qualidade de colegislador (acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.os 145 e 146).
114
A recusa do Parlamento em participar no processo de concertação previsto na decisão do Conselho de 23 de junho de 1981 apenas pode constituir uma violação do artigo 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais na hipótese de, por um lado, esse disposição impor às instituições da União o dever de consultar as OSP sobre as proposta de revisão do Estatuto, e, por outro, o Parlamento não ter procedido, no caso vertente, a nenhuma consulta desse tipo (acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 147).
115
Ora, importa recordar que, nos próprios termos do artigo 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais, o exercício dos direitos nele consagrados está limitado aos casos e às condições previstos pelo direito da União. No caso vertente, decorre do artigo 10.o‑B do Estatuto que as propostas de revisão do Estatuto podem ser objeto de uma consulta por parte das OSP representativas. As instituições que não se tenham comprometido unilateralmente não estão, portanto, obrigadas a efetuar essa consulta (acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 148).
116
Por conseguinte, mesmo admitindo que, contrariamente ao que podia deixar entender a carta de 4 de março de 2013, dirigida pelo presidente do Parlamento ao Conselho em resposta ao convite para participar no processo de concertação previsto pela decisão do Conselho de 23 de junho de 1981, as OSP não tenham sido consultadas pelo Parlamento sobre as modificações do Estatuto introduzidas pelas disposições controvertidas, essa circunstância não constitui uma violação do direito à informação e à consulta dos trabalhadores visado pelo artigo 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais (acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 149).
117
Em segundo lugar, no que diz respeito à modificação da decisão do Conselho de 23 de junho de 1981, por um lado, ao invés do que sustenta a recorrente, o Conselho tinha o direito de alterar unilateralmente a referida decisão através da declaração interpretativa de 6 de maio de 2013. Com efeito, decorre da cláusula de revisão da decisão de 23 de junho de 1981 que «[o] Conselho pode, a todo o momento, examinar, quer por iniciativa própria quer a pedido dos membros da Comissão de Concertação que representam o pessoal ou dos chefes de administração visados na [s]ecção I, n.o 2, alínea a), terceiro travessão, os resultados da aplicação das presentes disposições a fim de decidir se devem ser modificadas». Esta conclusão não pode ser posta em causa pela afirmação da recorrente de que o Conselho submeteu anteriormente projetos de modificação da decisão de 23 de junho de 1981 às OSP para recolher o seu acordo. Com efeito, não decorre de modo algum do documento produzido pela recorrente em apoio desta afirmação que o Conselho tivesse pedido às OSP o seu acordo sobre as modificações que tencionava introduzir na decisão de 23 de junho de 1981, mas apenas que desejava recolher as suas observações a esse respeito. Conclui‑se que esse documento não demonstra que o Conselho se considerasse vinculado às referidas observações, mas sim que queria conhecer a posição das OSP sobre as modificações previstas.
118
Por outro lado, decorre dos elementos de prova produzidos pelo Conselho que, contrariamente ao que afirma a recorrente, a administração do Secretariado‑Geral do Conselho deu às OSP a possibilidade de apresentaram a sua opinião acerca da modificação prevista da decisão de 23 de junho de 1981, numa reunião de 23 de abril de 2013, e que o texto do projeto de declaração interpretativa foi transmitido às OSP que participaram na Comissão de Concertação em 30 de abril de 2103, antes de ser submetido ao Coreper, em 2 de maio de 2013, e adotado pelo Conselho, em 6 de maio de 2013.
119
Em terceiro lugar, quanto ao argumento da recorrente segundo o qual o secretário‑geral do Conselho errou ao recusar responder favoravelmente ao pedido da Union syndicale‑Bruxelles de 28 de junho de 2013 no sentido de organizar uma reunião da Comissão de Concertação, primeiro, cabe salientar que, em conformidade com a orientação 7 da declaração interpretativa da decisão do Conselho de 23 de junho de 1981, a declaração anexa à referida decisão, nos termos da qual «no caso de a atividade normal de trabalho do Conselho ser perturbada, o processo de concertação será automaticamente suspenso», era plenamente aplicável. Ora, decorre dos numerosos elementos de prova produzidos pelo Conselho que, na sequência de um pré‑aviso de greve entregue pelas três OSP do Conselho em 20 de junho de 2013, para os dias 26, 27 e 28 de junho de 2013, houve de facto greve nestes dias. Estas ações, em que participou um número considerável de funcionários, correspondente a um terço do pessoal, tiveram como consequência a anulação de 19 reuniões de grupo de trabalho do Conselho. Convém igualmente recordar que, como observou o Conselho, o secretário‑geral do Conselho tinha também de assegurar a organização do Conselho Europeu nos dias 27 e 28 de junho de 2013. Ora, resulta dos elementos de prova produzidos pelo Conselho que, em 25 de junho de 2013, as três OSP do Conselho tinham entregado um pré‑aviso de greve respeitante às prestações do fim de semana, aos dias feriados e às horas suplementares para o período de 25 de junho a 11 de julho de 2013.
120
Atendendo a estas circunstâncias, deve considerar‑se que, na data em que a Union syndicale‑Bruxelles solicitou a organização de uma reunião da Comissão de Concertação, a atividade normal de trabalho do Conselho tinha sido perturbada pelas ações de greve e, consequentemente, o processo de concertação estava automaticamente suspenso. Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo argumento da recorrente segundo o qual o Conselho não havia feito uso das possibilidades previstas pelo acordo de 24 de maio de 2004 entre o secretário‑geral adjunto do Conselho e as OSP sobre as disposições a aplicar, em caso de cessação concertada de trabalho do pessoal do Secretariado‑Geral do Conselho, para evitar as ações de greve ou limitar os seus efeitos. Esse acordo não está relacionado com as disposições da decisão do Conselho de 23 de junho de 1981 que estabelecem as condições em que o processo de concertação está organizado.
121
Segundo, de acordo com o ponto d) da declaração interpretativa da decisão do Conselho de 23 de junho de 1981, a aplicação desta última é feita «sem prejuízo das disposições dos Tratados, em partícula no que respeita aos prazos e ao desenrolar do processo legislativo ordinário visado no artigo 294.o TFUE». Ora, recorde‑se que, embora o texto do compromisso provisório tenha sido comunicado às OSP que participaram na Comissão de Concertação em 24 de junho de 2013 à noite, a Union syndicale‑Bruxelles esperou até às 12 h 39 do dia 28 de junho para solicitar a reunião da Comissão de Concertação, quando o exame final do texto do compromisso pelo Coreper tinha de começar nesse mesmo dia às 15 h 00. A organização de uma reunião da Comissão de Concertação antes do exame do texto do compromisso pelo Coreper implicaria o adiamento desse exame. Ora, como sublinha o Conselho, a presidência irlandesa havia conseguido obter um compromisso político com o Parlamento em circunstâncias políticas particularmente difíceis e numa dinâmica acelerada, na perspetiva de um acordo político antes do fim da sua presidência, no fim de junho de 2013. A reunião do Coreper na tarde do dia 28 de junho de 2013 tinha lugar nas últimas horas da presidência irlandesa e constituía, portanto, a última possibilidade de esta convencer o Coreper a aceitar o compromisso que havia negociado. Além disso, como observa também o Conselho, o desenrolar do processo legislativo estava marcado por um laço político entre, por um lado, o acordo político do Parlamento e do Conselho sobre a reforma do Estatuto, e, por outro, o acordo político com o Parlamento sobre o quadro financeiro plurianual, ouro dossiê particularmente difícil em termos políticos, negociado no quadro da presidência irlandesa. Esse laço político permitia ao Coreper aceitar, na sequência imediata do acordo político sobre o quadro financeiro plurianual, o compromisso sobre a reforma do Estatuto. Um atraso nas deliberações do Coreper comportaria o risco de arrastar consigo a rejeição do compromisso sobre a reforma do Estatuto.
122
Há que considerar que essas circunstâncias são suscetíveis de justificar a recusa do secretário‑geral do Conselho em organizar uma reunião da Comissão de Concertação em 28 de junho de 2013.
123
Em quarto lugar, quanto ao argumento da recorrente segundo o qual as reuniões da Comissão de Concertação de 6 de maio e 20 de junho de 2013 não eram conformes com a decisão do Conselho de 23 de junho de 1981 porquanto, apesar de as partes não se terem esforçado para fazer convergir as suas posições, não foi elaborado nenhum resumo escrito das suas posições divergentes, não se pode censurar o Conselho por não ter realizado um resumo escrito das posições divergentes das partes, em particular das posições das OSP, quando estas, incluindo a recorrente, alegam que não estavam em condições de apresentar utilmente o seu ponto de vista nessas reuniões dada a apresentação demasiado genérica que foi feita da reforma.
124
Decorre das considerações anteriores que a alegada violação do artigo 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais, do artigo 10.o do Estatuto ou da decisão do Conselho de 23 de junho de 1981 também não podem ter desencadeado a responsabilidade da União.
c)
Quanto à violação do artigo 12.o da Carta dos Direitos Fundamentais
125
A recorrente sustenta na parte do seu recurso consagrado ao pedido de indemnização que a responsabilidade da União em razão da adoção do Regulamento n.o 1023/2013 decorre, nomeadamente, da violação do artigo 12.o da Carta dos Direitos Fundamentais, que consagra a liberdade de reunião e de associação. Todavia, como já foi referido no n.o 7, supra, a recorrente não apresenta nenhum argumento específico a este respeito, pelo que, em conformidade com a jurisprudência relativa ao artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, aplicável à data da entrega da petição inicial, esse argumento só pode ser declarado inadmissível [acórdão de 7 de novembro de 2013, Budziewska/IHMI — Puma (Felino a saltar), T‑666/11, não publicado, EU:T:2013:584, n.o 34].
126
Decorre das considerações anteriores que a recorrente não conseguiu demonstrar que, no caso vertente, o Parlamento, o Conselho e a Comissão tinham cometido uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares na aceção da jurisprudência citada no n.o 79, supra.
127
Uma vez que o primeiro requisito para desencadear a responsabilidade extracontratual da União não está preenchido, o pedido de indemnização deve ser julgado improcedente, sem necessidade de verificar se os outros dois requisitos da responsabilidade extracontratual da União estão preenchidos.
128
Por conseguinte, o presente recurso deve ser julgado, em parte, inadmissível, na medida em que se destina a obter a anulação das disposições controvertidas e, em parte, infundado, na medida em que se destina a obter a reparação do prejuízo alegadamente causado à recorrente.
IV. Quanto às despesas
129
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas suas próprias despesas bem como nas do Parlamento e do Conselho, em conformidade com os pedidos destes últimos. Além disso, em aplicação do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a Comissão suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A Union syndicale fédérale des services publics européens et internationaux (USFSPEI) é condenada a pagar, além das suas próprias despesas, as do Parlamento Europeu e do Conselho da União Europeia.
3)
A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Collins
Kancheva
Passer
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 16 de novembro de 2017.
O secretário
E. Coulon
O presidente
A. M. Collins
Índice
I. Antecedentes do litígio
II. Tramitação processual e pedidos das partes
III. Questão de direito
A. Quanto ao pedido de anulação
B. Quanto ao pedido de indemnização
1. Quanto à admissibilidade
2. Quanto ao mérito
a) Quanto à violação do acordo sobre a reforma de 2004
b) Quanto à violação do artigo 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais, do artigo 10.o do Estatuto e do processo de concertação previsto pela decisão do Conselho de 23 de junho de 1981
1) Quanto à violação do artigo 10.o do Estatuto
2) Quanto à violação do artigo 27.o da Carta dos Direitos Fundamentais e do processo de concertação
c) Quanto à violação do artigo 12.o da Carta dos Direitos Fundamentais
IV. Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: francês.