62016TJ0028
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
3 päivänä huhtikuuta 2017 (
*1
) (
1
)
”Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto — Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot — Maaseudun kehittäminen — Tilusjärjestelyt ja kylien kunnostukset — Toimien valintaperusteet — Vilpittömän yhteistyön periaate — Toissijaisuus — Luottamuksensuoja — Suhteellisuus — Perusteluvelvollisuus”
Asiassa T‑28/16,
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään aluksi T. Henze ja A. Lippstreu, sittemmin Henze ja D. Klebs,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Aquilina ja B. Eggers,
vastaajana,
jossa on kyse kanteesta, joka on nostettu SEUT 263 artiklan nojalla ja jossa vaaditaan Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 13.11.2015 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2015/2098 (EUVL 2015, L 303, s. 35) 1 artiklan ja päätöksen liitteen kumoamista siltä osin kuin niissä jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle Saksan liittotasavallan toimivaltaisen maksajaviraston maksamat maaseuturahastosta rahoitettavat maksut, joiden kokonaismäärä on 7719920,30 euroa,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Prek sekä tuomarit F. Schalin (esittelevä tuomari) ja M. J. Costeira,
kirjaaja: hallintovirkamies S. Bukšek Tomac,
ottaen huomioon menettelyn kirjallisen vaiheen ja 13.12.2016 pidetyn istunnon,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1
Kuten Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (EUVL 2005, L 277, s. 1) 15 artiklasta ilmenee, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) toimii jäsenvaltioissa maaseudun kehittämisohjelmien välityksellä. Nämä kehittämisohjelmat voivat sisältää joukon alueellisia ohjelmia. Tilanne on tällainen esimerkiksi Saksan liittotasavallassa, koska kyseinen jäsenvaltio on rakenteeltaan liittovaltio.
2
Euroopan yhteisöjen komissiolle toimitettiin ohjelmakautta 2007–2013 varten tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia sisältävä Baijerin vapaavaltion (Saksa) maaseudun kehittämisohjelma, jonka otsikkona on ”Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007–2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005” (maaseuturahastosta asetuksen N:o 1698/2005 nojalla maksettava Baijerin maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelma ajanjaksoksi 2007–2013, jäljempänä BayZal) ja jonka komissio hyväksyi 5.9.2007 tekemällään päätöksellä K(2007) 3994 lopullinen (jäljempänä 5.9.2007 tehty päätös). Kyseisessä päätöksessä määrätään maaseuturahastosta suoritettavasta rahoituksesta, jonka enimmäismäärä on 1253943708 euroa koko ohjelmakauden ajalta.
3
Komissio arvioi yksikköjensä 2.–6.3.2009 suorittaman ensimmäisen tarkastuksen perusteella, että maaseuturahastosta vuosina 2007 ja 2008 maksettujen tilusjärjestelyjen ja kylien kunnostusten valintaperusteiden soveltamisessa oli puutteita ja että tämä merkitsi keskeisen perusteen täyttymättä jäämistä. Komissio sovelsi menettelyssä, joka sisälsi erityisesti asian saattamisen sovitteluelimen käsiteltäväksi neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 21.6.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 (EUVL 2006, L 171, s. 90) mukaisesti, kiinteää 10 prosentin vähennystä eli 1040620,50 euron rahoituskorjausta riidanalaisiin hankkeisiin, joille oli myönnetty rahoitusta maaseuturahastosta vuosina 2007 ja 2008.
4
Komission yksiköt tekivät 8.–12.7.2013 toisen tarkastuksen, joka koski muun muassa tilusjärjestelyjen ja kylien kunnostusten toteuttamista BayZalin yhteydessä, tutkiakseen Baijerissa käyttöön otetun hallinnointi- ja valvontajärjestelmän.
5
Komissio ilmoitti 3.9.2013 päivätyllä kirjeellä Saksan viranomaisille tarkastuksensa tulokset ja kertoi niille havainnostaan, jonka mukaan Baijerissa maaseuturahastosta maksettujen toimien valintaperusteiden vahvistamisessa tai soveltamisessa oli heikkouksia sekä vuosien 2007 ja 2008, joiden osalta oli jo tehty korjaus, että vuosien 2009–2012 yhteydessä ja vuodesta 2013 lähtien. Komission yksiköiden ja Saksan viranomaisten välillä aloitettiin kahdenvälinen keskustelu. Samalla aloitettiin asetuksen N:o 885/2006 16 artiklan nojalla toinen sovittelumenettely, jota ei kuitenkaan saatu viedyksi päätökseen.
6
Komissio teki lopulta 13.11.2015 Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2015/2098 (EUVL 2015, L 303, s. 35, jäljempänä riidanalainen päätös), jossa sovellettiin 10 prosentin kiinteää korjausta menoihin, joita Saksan viranomaisille oli aiheutunut Baijerissa vuosina 2009–2014. Sen jälkeen kun laskentaperusteita oli oikaistu siltä osin kuin komissio oli harkinnut alun perin 11046145,96 euron suuruista korjausta, korjauksen loppusummaksi tuli 7719920 euroa.
7
Komission esittämät väitteet, jotka ovat riidanalaisen päätöksen taustalla, sisältyvät sekä kertomukseen, jonka sovitteluelin laati 12.6.2015, kun Saksan viranomaiset olivat saattaneet asian sen käsiteltäväksi toisen tarkastuksen jälkeen, että komission 19.10.2015 laatimaan yhteenvetokertomukseen (jäljempänä yhteenvetokertomus). Nämä väitteet voidaan tiivistää olennaisilta osin seuraavasti.
8
Tilusjärjestelyt ja kylien kunnostukset Baijerissa, siten kuin Saksan viranomaiset ovat ne esittäneet, etenevät kolmivaiheisesti:
—
ensimmäinen vaihe, joka on aloitus- ja kuulemisvaihe, mahdollistaa alueellisten, kunnallisten tai paikallisten toimijoiden kokoontumisen, jotta heitä voidaan kuulla ja selkeytetään tavoitteita, ja jotta voidaan jakaa tehtävät ja määrittää, haluavatko eri toimijat jatkaa prosessia ja käyttää tukimahdollisuuksia (jäljempänä ensimmäinen vaihe); tämän vaiheen aloittavat toimivaltaiset alueelliset viranomaiset, tässä tapauksessa Ämter für ländliche Entwicklung (maaseudun kehittämisvirastot), kun ne arvioivat, että tilusjärjestelymenettely tai kylien kunnostusmenettely on tarpeen ja se on aloitettava menettelyyn osallistuvien osapuolten etujen mukaisesti
—
toinen vaihe, joka sisältää maaseudun kehittämisviraston tekemän päätöksen ryhtyä tilusjärjestelyyn tai kylien kunnostukseen, jolloin perustetaan menettelyyn osallistuvien osapuolten yhteisö, johon kuuluvat kiinteistöjen omistajat ja omistusoikeuksien haltijat ja joka on hakija ja tuensaaja (jäljempänä toinen vaihe)
—
kolmas vaihe sisältää tilusjärjestelyn tai kylien kunnostuksen yksityiskohtaisen suunnittelun ja konkreettisen täytäntöönpanon kullakin asianomaiselle alueella (jäljempänä kolmas vaihe).
9
Komission mukaan ensinnäkään vuosina 2007 ja 2008 tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia ei hyväksytty toimivaltaisen elimen vahvistamien valintaperusteiden mukaisesti, kuten asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdassa säädettiin.
10
Toiseksi vuosina 2009–2012 hankkeiden valintaperusteita, sellaisina kuin ne sisältyivät alun perin BayZaliin, muutettiin kyllä asetuksen N:o 1698/2005 77 artiklan nojalla perustetun ja ohjelmakauden 2007–2013 aikana täytäntöönpantavien valintaperusteiden tutkimisesta vastaavan seurantakomitean 22.12.2008 tekemästä päätöksestä (jäljempänä 22.12.2008 tehty päätös) lähtien tilusjärjestelyjen ja kylien kunnostusten ensimmäisen ja toisen vaiheen osalta, mutta komissio arvioi, että nämä perusteet eivät ole asianmukaisia hankkeiden valitsemiseksi tukikelpoisten hankkeiden joukosta, koska kyseisiä hankkeita ei luokitella ja koska niiden valinta on epäselvää eikä siis läpinäkyvää. Mitään valintaperustetta ei ole myöskään vahvistettu menettelyjen aloittamisesta tehtävää päätöstä varten. Nämä menettelyt koostuvat eri hankkeista tai toimista, jotka eivät ole tiedossa silloin kun niitä koskeva päätös tehdään, joten ne hyväksytään vasta menettelyn aloittamista seuraavien vuosien aikana.
11
Kolmanneksi joulukuussa 2012 hyväksyttiin vuoden 2013 osalta uusia valintaperusteita, joita sovelletaan myös esivalintamenettelyyn eli Baijerissa käyttöön otettujen menettelyjen valintaan. Valintaperusteet pannaan täytäntöön kolmen valvontaluettelon avulla:
—
valvontaluettelo A sisältää valintaperusteet, joiden avulla voidaan selvittää, voidaanko menettelyn katsoa olevan BayZalin työohjelman mukainen ja voidaanko se kirjata kyseiseen työohjelmaan
—
valvontaluettelo B sisältää valintaperusteet, joiden avulla voidaan selvittää, voidaanko aloittaa sellaisen menettelyn tai toimen täytäntöönpano, joka voidaan kirjata työohjelmaan
—
valvontaluettelo C sisältää valintaperusteet, joiden avulla hanke voidaan valita.
12
Valvontaluettelon C laatimisesta päätettiin joulukuussa 2008 ja sitä sovellettiin vuodesta 2009 lähtien. Valvontaluettelot A ja B laadittiin vuonna 2013, ja niitä on sovellettu taannehtivasti kaikkiin menettelyihin ja hankkeisiin vuodesta 2009 lähtien.
13
Komissio arvioi kuitenkin, että nämä valvontaluettelot ovat riittämättömiä erityisesti sen vuoksi, että niihin ei edelleenkään sisälly Baijerissa täytäntöönpantujen menettelyjen luokitteluja eikä niitä sovelleta menettelyihin, joiden aloittamisesta ei ole vielä päätetty, joten toimenpiteiden ja hankkeiden valinta ei edelleenkään ole tässä vaiheessa läpinäkyvää.
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
14
Saksan liittotasavalta nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 26.1.2016 jättämällään kannekirjelmällä.
15
Vastinekirjelmä jätettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 8.4.2016, kantajan vastaus 25.5. ja vastaajan vastaus 7.7.2016.
16
Saksan liittotasavalta vaatii unionin yleistä tuomioistuinta
—
kumoamaan riidanalaisen päätöksen 1 artiklan ja sen liitteen siltä osin kuin niissä jätetään Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle sen toimivaltaisen maksajaviraston maksamat maaseuturahastosta rahoitettavat maksut, joiden kokonaismäärä on 7719920,30 euroa sekä
—
velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17
Komissio vaatii unionin yleistä tuomioistuinta
—
hylkäämään kanteen ja
—
velvoittamaan Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
18
Saksan liittotasavalta esittää neljä kanneperustetta.
19
Se vetoaa ensinnäkin oikeudelliseen virheeseen, jonka komissio on sen mielestä tehnyt rikkomalla asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohtaa, luettuna yhdessä saman asetuksen 2 artiklan e alakohdan kanssa, koska komissio on jättänyt huomiotta kyseisen asetuksen vaatimukset maaseuturahastosta maksettavien menojen tukikelpoisuusperusteiden osalta.
20
Se vetoaa toiseksi kumppanuusperiaatteen, sellaisena kuin se ilmenee asetuksen N:o 1698/2005 6 artiklasta, vilpittömän yhteistyön periaatteen, sellaisena kuin se ilmenee SEU 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä alakohdasta, ja luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen, koska komissio on sivuuttanut sellaisen käytännön perusteltavuuden, jonka se oli hyväksynyt tai jota se ei ollut vastustanut.
21
Se vetoaa kolmanneksi toissijaisuusperiaatteen loukkaamiseen, sellaisena kuin se ilmenee SEU 5 artiklasta, sillä, että komissio puuttuu jäsenvaltioiden prosessuaaliseen itsemääräämisoikeuteen ja etuoikeuksiin maankäytön osalta.
22
Se vetoaa neljänneksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 549) 52 artiklan 2 kohdan ja yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 (EUVL 2005, L 209, s. 1) 31 artiklan 2 kohdan rikkomiseen sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen siltä osin kuin komissio ei ole soveltaessaan 10 prosentin kiinteää korjausta yhtäältä arvioinut oikein valintaperusteisiin liittyvän mahdollisen rikkomuksen laatua ja joka tapauksessa vähäistä ulottuvuutta eikä toisaalta ottanut huomioon sitä, että unionille ei ollut aiheutunut taloudellista vahinkoa eikä tällaisen vahingon tosiasiallista riskiä. Riidanalaista päätöstä ei ole myöskään perusteltu tältä osin.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä tämän saman asetuksen 2 artiklan e alakohdan kanssa, rikkomista sillä, että komissio on jättänyt menojen tukikelpoisuusperusteet huomiotta
23
Saksan liittotasavalta muistuttaa kannekirjelmässä ensinnäkin siitä, että asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdan nojalla menot ovat maaseuturahaston tukeen kelpoisia ainoastaan, jos ne ovat aiheutuneet toimista, joista on päätetty toimivaltaisen elimen vahvistamien valintaperusteiden mukaisesti, ja käsite ”toimi” on määritelty saman asetuksen 2 artiklan e alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan ”hanketta, sopimusta tai järjestelyä tai muuta tointa, joka on valittu noudattaen kyseisen maaseudun kehittämisohjelman osalta vahvistettuja perusteita ja jonka yksi tai useampi tuensaaja panee täytäntöön tavalla, joka mahdollistaa 4 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamisen”.
24
Komissio edellyttää, että valintaperusteita sovelletaan tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia koskevan menettelyn ensimmäisessä ja toisessa vaiheessa, sellaisena kuin tämä menettely on otettu käyttöön Baijerissa, vaikka kyseessä ovat tätä menettelyä edeltävät vaiheet, joissa ei ole vielä toimia eikä tuensaajia, enintään ”potentiaalisia tuensaajia”, koska tuensaajia on olemassa vasta tilajärjestelyjä ja kylien kunnostuksia koskevan toimen kolmannessa vaiheessa eli sen jälkeen kun on perustettu menettelyyn osallistuvien osapuolten yhteisö, josta tulee tuen hakija.
25
Komissio arvioi toiseksi sen mielestä virheellisesti, että Saksan viranomaiset tekisivät tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia koskevan toimen kahden ensimmäisen vaiheen aikana hankkeiden lainvastaisen esivalinnan, koska ne päättävät kolmannen vaiheen aloittamisesta sellaisten perusteiden mukaan, jotka eivät ole läpinäkyviä. Saksan viranomaisten mukaan nämä kaksi vaihetta kuuluvat tietojen antamista, kuulemista ja määrittämistä koskevaan monimutkaiseen prosessiin, jonka avulla arvioidaan, onko tarkoituksenmukaista panna menettely vireille, ja selvitetään, että tilusjärjestelyjä koskevat liittovaltion lainsäädäntöön perustuvat alustavat edellytykset täyttyvät. Tätäkään komissioon kohdistettua moitetta ei ole perusteltu.
26
Kolmanneksi komissio on asettanut itse valintaperusteiden osalta liiallisia vaatimuksia, jotka eivät vastaa voimassa olevaa oikeutta eivätkä sisälly asetukseen N:o 1698/2005, koska se vaatii hankkeiden keskinäisen luokittelun vahvistamista, valintaluettelon laatimista yhteenvetotaulukon muodossa tai jopa sen toteamista, että menettely täyttää valintaperusteet parhaiten. Tukikelpoisiin hankkeisiin on sovellettu valintaperusteita, sellaisina kuin nämä perusteet on vahvistettu erityisesti komission edustajien läsnä ollessa 22.12.2008 tehdyllä päätöksellä. Kyseisen 22.12.2008 tehdyn päätöksen liitteessä oli valvontaluettelo C, joka liittyi maaseudun kehittämistä koskeviin valintaperusteisiin ja jota täydennettiin myöhemmin valvontaluetteloilla A ja B.
27
Saksan viranomaiset huomauttavat lisäksi, että komissio ei noudattanut omiakaan suuntaviivojaan, sellaisina kuin ne ilmenevät 23.7.2002 laaditusta asiakirjasta nro VI/10535/99, jonka otsikkona on ”Suuntaviivat neuvoston asetuksen N:o 1257/1999 – EMOTR:sta rahoitetut maaseudun kehittämistoimenpiteet – mukaisten maaseudun kehittämistoimenpiteiden hallinto, valvonta- ja seuraamusjärjestelmien täytäntöönpanemiseksi” (jäljempänä asiakirja nro VI/10535/99) ja jonka se hyväksyi vuonna 2002 ja mainitsi Saksan viranomaisille 11.5.2009 antamassaan tiedonannossa. Pitää kyllä paikkansa, että nämä suuntaviivat koskevat yhteisen maatalouspolitiikan suoria maksuja eivätkä maaseuturahastoa. Niistä on kuitenkin mahdollista päätellä, että valintaperusteita käytetään yksinomaan valinnoissa, joita tehdään tukikelpoisina pidettävien tukihakemusten välillä. Näillä perusteilla on siis todellista merkitystä vain silloin kun on tosiasiallisesti tehtävä valinta, esimerkiksi sen vuoksi, että taloudellisia varoja on rajallisesti hankkeiden lukumäärään nähden, mikä ei Saksan viranomaisen mukaan ole tilanne tässä tapauksessa.
28
Saksan liittotasavalta tukee vastauskirjelmässään perustelujaan, jotka liittyvät komission virheelliseen tulkintaan asetuksen N:o 1698/2005 säännöksistä, korostamalla eroa asetuksen N:o 1698/2005 2 artiklan d alakohdassa määriteltyjen ”toimenpiteiden” ja 2 artiklan e alakohdassa määriteltyjen ”toimien” välillä. Esimerkiksi tilusjärjestelymenettely ei nimenomaan ole näiden määritelmien mukaan ”toimi” vaan ”toimenpide”, koska ”toimenpiteet” sijoittuvat ajallisesti ennen ”toimia”. Unionin oikeudessa ei velvoiteta jäsenvaltioita soveltamaan valintaperusteita toimenpidevaiheesta lähtien, sillä sitä konkretisoinnin astetta, jota edellytetään, jotta voitaisiin puhua toimesta, ei ole vielä saavutettu. Lisäksi esivaiheessa, johon komissio keskittyy, ei ole vielä olemassa asetuksessa N:o 1698/2005 tarkoitettua ”tuensaajaa”. Komission käyttämällä ”potentiaalisen tuensaajan” käsitteellä ei ole oikeudellista merkitystä, ja komissio myöntää tätä käsitettä käyttäessään implisiittisesti sen, että tilusjärjestelyihin ja kylien kunnostuksiin liittyvän menettelyn ensimmäisessä ja toisessa vaiheessa ei ole olemassa konkreettista tuensaajaa. Saksan liittotasavalta kiistää lisäksi komission väitteen, jonka mukaan se olisi yhtynyt komission näkemykseen pidättyessään nostamasta kannetta rahoituskorjauksesta, joka sille oli määrätty vuonna 2013 tilivuosien 2007 ja 2008 osalta.
29
Komissio on tehnyt vertailun menettelyihin, jotka ovat voimassa sen esimerkkeinä mainitsemissa Nordrhein-Westfalenin osavaltiossa (Saksa) ja Mecklenburg-Etu-Pommerin osavaltiossa (Saksa), mutta Saksan viranomaisten mielestä vertailu ei ole asiaankuuluva erityisesti sen vuoksi, että tilusjärjestelyjä koskevassa liittovaltion lainsäädännössä sallitaan se, että menettelyyn osallistuvien osapuolten yhteisölle annetaan toimivaltaisen viranomaisen keskeisiä tehtäviä tilusjärjestelyjen osalta ja että tämä erottaa Baijerin vapaavaltion tilanteen muista, koska Baijerin lainsäädännöllä pannaan täytäntöön tilusjärjestelyjä koskeva liittovaltion lainsäädäntö. Lisäksi Mecklenburg-Etu-Pommerin osavaltion osalta mainittu menettely koskee yksinomaan ohjelmakautta 2014–2020.
30
Komissio puolestaan kiistää Saksan viranomaisten perustelut ja esittää, että väitteet, joita se on esittänyt erityisesti sovittelumenettelyn aikana ja yhteenvetokertomuksessaan, ovat perusteltuja.
31
Aluksi on muistutettava siitä, että jos komissio kieltäytyy ottamasta Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) tai maaseuturahastosta vastattavaksi tiettyjä menoja sen vuoksi, että jäsenvaltion katsotaan rikkoneen unionin oikeussääntöjä, sen on osoitettava kyseisten rikkomisten olemassaolo (tuomio 28.10.1999, Italia v. komissio, C‑253/97, EU:C:1999:527, 6 kohta). Komissio on toisin sanoen velvollinen perustelemaan päätöksensä, jolla se toteaa asianomaisen jäsenvaltion harjoittaman valvonnan puuttuvan täysin tai olevan puutteellista (tuomio 8.5.2003, Espanja v. komissio, C‑349/97, EU:C:2003:251, 46 kohta).
32
Komission ei kuitenkaan tarvitse näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien tietojen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä näiden tarkastusten tai tietojen suhteen (tuomio 20.9.2001, Belgia v. komissio, C‑263/98, EU:C:2001:455, 36 kohta ja tuomio 8.5.2003, Espanja v. komissio, C‑349/97, EU:C:2003:251, 47 kohta).
33
Tämän jälkeen on tämän jäsenvaltion tehtävänä osoittaa, että komission epäämän rahoituksen saamisen edellytykset täyttyvät (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2001, Belgia v. komissio, C‑263/98, EU:C:2001:455, 37 kohta). Asianomainen jäsenvaltio ei toisin sanoen pysty kumoamaan komission päätelmiä pelkillä väitteillä, joiden tueksi se ei esitä selvitystä luotettavan ja toimivan valvontajärjestelmän olemassaolosta. Jollei jäsenvaltio pysty osoittamaan komission päätelmiä virheellisiksi, päätelmät saattavat antaa aiheen perusteltuihin epäilyksiin siitä, onko valvonta- ja tarkastustoimista muodostuvaa asianmukaista ja tehokasta kokonaisuutta otettu käyttöön (tuomio 28.10.1999, Italia v. komissio, C‑253/97, EU:C:1999:527, 7 kohta ja tuomio 8.5.2003, Espanja v. komissio, C‑349/97, EU:C:2003:251, 48 kohta).
34
Tässä tapauksessa on korostettava, että yhteisen maatalouspolitiikan yleisessä kehyksessä unionin maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpano perustuu periaatteeseen unionin ja jäsenvaltioiden jaetusta hallinnosta, ja unionin oikeudessa vahvistetaan yleinen oikeudellinen kehys, jota täydennetään kansallisessa lainsäädännössä (julkisasiamies Saugmandsgaard Øen ratkaisuehdotus Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:280, 7 kohta).
35
Ensinnäkin säännökset, jotka koskevat maaseuturahaston rahoitusta unionin tasolla, on annettu asetuksella N:o 1290/2005 ohjelmakaudeksi 2007–2013. Ohjelmakautta 2014–2020 koskee asetus N:o 1306/2013.
36
Yleiset säännökset, jotka koskevat maaseuturahaston toimintaa ohjelmakaudella 2007–2013, on puolestaan annettu asetuksella N:o 1698/2005, joka on kumottu Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1305/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 487), joka kattaa seuraavan ohjelmakauden (2014–2020).
37
Maaseudun kehittämistuki, josta säädetään asetuksessa N:o 1698/2005, pannaan täytäntöön neljällä toimintalinjalla, joita koskee yhtä monta eri jaksoa, jotka sisältyvät kyseisen asetuksen IV osastoon. Kyseisen osaston 1 jaksoon, jonka otsikkona on ”Toimintalinja 1 – Maa- ja metsätalousalan kilpailukyvyn parantaminen”, sisältyvässä 30 artiklassa mainitaan, että tuki ”voi kattaa erityisesti toimet, jotka liittyvät – – tilusjärjestelyihin ja maanparannukseen”. Kyseisen osaston 3 jakson otsikkona on ”Toimintalinja 3 – Maaseutualueiden elämänlaatu ja maaseudun elinkeinoelämän monipuolistaminen”, ja sen 52 artiklassa todetaan, että ”tämän jakson mukainen tuki [kattaa] – – maaseutualueiden elämänlaadun parantamiseen tarkoitetut toimenpiteet, joihin kuuluvat: kylien kunnostus ja kehittäminen”. Yhtäältä maatalousmaiden tilusjärjestelytoimet ja toisaalta kylien kunnostustoimet kuuluvat siten kahteen eri toimintalinjaan.
38
Asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdan nojalla ”menot ovat maaseuturahaston tukeen kelpoisia ainoastaan, jos ne ovat aiheutuneet kyseessä olevan ohjelman hallintoviranomaisen päättämistä tai vastuulla olevista toimista toimivaltaisen elimen vahvistamien valintaperusteiden mukaisesti”. Asetuksen N:o 1698/2005 2 artiklan e alakohdassa määritellään käsitteellä ”toimi” tarkoitettavan ”hanketta, sopimusta tai järjestelyä tai muuta tointa, joka on valittu noudattaen kyseisen maaseudun kehittämisohjelman osalta vahvistettuja perusteita ja jonka yksi tai useampi tuensaaja panee täytäntöön tavalla, joka mahdollistaa 4 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamisen”. Saman asetuksen 2 artiklan d alakohdassa määritellään käsitteellä ”toimenpide” tarkoitettavan ”joukkoa toimia, joilla 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu toimintalinja pyritään panemaan täytäntöön”.
39
Täydentäviä säännöksiä sisältyy asetuksen N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 15.12.2006 annettuun komission asetukseen N:o 1974/2006 (EUVL 2006, L 368, s. 15), jonka 48 artiklan 1 kohdassa säädetään, että unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojelun varmistamiseksi ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki maaseudun kehittämistoimenpiteet, joita ne aikovat toteuttaa, ovat todennettavissa ja valvottavissa” ja että niiden on tätä varten ”määriteltävä valvontajärjestelyt, jotka antavat niille kohtuullisen varmuuden siitä, että tukikelpoisuusperusteita ja muita sitoumuksia noudatetaan”.
40
Asetuksen N:o 1305/2013 49 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”[maaseudun kehittämisohjelman hallintoviranomaisen seurantakomiteaa kuultuaan määrittämien toimien] valintaperusteiden tarkoituksena on varmistaa hakijoiden yhdenvertainen kohtelu, parantaa varojen käyttöä ja kohdentaa toimenpiteet maaseudun kehittämistä koskevien unionin prioriteettien mukaisesti” ja että ”valintaperusteita määriteltäessä ja sovellettaessa on otettava huomioon suhteellisuusperiaate tukitoimen laajuuden osalta”.
41
Toiseksi Saksan liittotasavallan lainsäädännössä vahvistetuista säännöistä, joita sovelletaan tilusjärjestelyihin ja kylien kunnostuksiin Baijerissa, säädetään tilusjärjestelyistä annetussa laissa (Flurbereinigungsgesetz, jäljempänä FlurbG), siinä muodossa kuin se on oikaistuna 16.3.1976 (BGBl. 1976 I, s. 546), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 19.12.2008 (BGBl. 2008 I, s. 2794). FlurbG:n 1 ja 37 §:ää sovellettaessa tilusjärjestelyillä tarkoitetaan kiinteistöomaisuuden uudelleenjärjestelyä, erityisesti tekemällä kunnallisten maatalousmaiden sekä hajallaan sijaitsevan ja hankalasti hyödynnettävällä tavalla koostuvan kiinteistöomaisuuden uusjako, jotta kohennetaan maa- ja metsätalouden työskentelyolosuhteita.
42
Baijerin vapaavaltiossa oikeudellista kehystä, joka on vahvistettu liittovaltion tasolla FlurbG:ssä, täydentää tilusjärjestelyistä annetun lain täytäntöönpanosta annettu laki (Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzes). Maaseudun kehittämisvirastot ovat kylien kunnostuksia ja tilusjärjestelyjä koskevien toimien aloitteentekijöinä ja myös vastuussa niistä.
43
Oikeudellisesta virheestä, jonka komission väitetään tehneen ja joka koskisi asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdan rikkomista, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 2 artiklan e alakohdan kanssa, on muistutettava, että kun kyseessä on asetuksen ja niiden kansallisten oikeussääntöjen, joihin siinä viitataan, välinen yhteys, asetuksen välitön sovellettavuus ei ole esteenä sille, että itse asetustekstin perusteella unionin toimielimellä tai jäsenvaltiolla on toimivalta toteuttaa sen soveltamista koskevia toimenpiteitä, ja että tässä tapauksessa tämän toimivallan käyttämistä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä säännellään sen valtion julkisoikeudessa, jota asia koskee (ks. vastaavasti tuomio 27.9.1979, Eridania-Zuccherifici nazionali ja Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, 34 kohta).
44
Jos asetus sisältää tällaisen valtuutuksen, tästä ei kuitenkaan seuraa, että jäsenvaltiolla olisi rajaton harkintavalta soveltamissääntöjä vahvistettaessa, eikä sitä, että näiden sääntöjen on oltava tietynsisältöisiä. Jäsenvaltioiden on noudatettava unionin säännöissä, joita erityisesti sovelletaan tässä asiayhteydessä tai jotka jopa muodostavat kyseisen lainsäädäntötoimen konkreettisen oikeusperustan, asetettuja edellytyksiä ja rajoituksia (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2015, Suomi v. komissio, T‑124/14, EU:T:2015:955, 44 kohta).
45
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että asetuksen N:o 1698/2005 johdanto-osan 61 perustelukappaleesta ja 71 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että toissijaisuusperiaatteen mukaisesti menojen tukikelpoisuutta koskevat säännöt vahvistetaan lähtökohtaisesti kansallisella tasolla ja että menot ovat tukikelpoisia vain jos ne ovat aiheutuneet toimista, joista on päätetty toimivaltaisen elimen vahvistamien valintaperusteiden mukaisesti.
46
Tässä tapauksessa on ilmeistä, että sellaisten valintaperusteiden vahvistaminen, joiden perusteella voidaan määrittää, ovatko menot maaseuturahaston tukeen kelpoisia, vastaa soveltamistoimenpiteitä, jotka on annettu kansallisten viranomaisten tehtäväksi asetuksella N:o 1698/2005 viimeksi mainitussa asetuksessa vahvistettujen tavoitteiden, tässä tapauksessa maaseuturahastosta maksettavan maaseudun kehittämistuen täytäntöönpanemiseksi.
47
Tässä yhteydessä on Saksan viranomaisten tehtävänä noudattaa toimissaan suuntaviivoja ja rajoituksia, joita on vahvistettu valtuutuksessa, joka niille annetaan asetuksella N:o 1698/2005, yhtäältä vahvistaessaan valintaperusteita kyseisten menojen osalta ja toisaalta soveltaessaan kyseisiä perusteita.
48
Tilusjärjestelyjen ja kylien kunnostusten täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat kuitenkin sellaisia, että niitä voidaan kokonaisuutena säännellä vain kansallisessa oikeudessa. Asetuksessa N:o 1698/2005 ei näet anneta komissiolle mahdollisuutta määrätä menettelystä tai erityisistä lainsäädännöllisistä valinnoista, joiden mukaisesti tilusjärjestelyt ja kylien kunnostukset pitäisi toteuttaa asianomaisessa jäsenvaltiossa.
49
Sitä vastoin siltä osin kuin Saksan viranomaiset vaativat maaseuturahastosta tukea menoihin, joita on aiheutunut tilusjärjestelyjen ja kylien kunnostusten yhteydessä Baijerissa, on selvitettävä ensinnäkin, onko olemassa valintaperusteita, jotka vastaavat asetuksen N:o 1698/2005 tavoitetta, ja toiseksi, mitkä ovat näiden perusteiden tehokkaan täytäntöönpanon edellytykset.
50
Tilusjärjestelyjen ja kylien kunnostusten luonnehtimisesta ”toimiksi”, mikä edellyttää asetuksen N:o 1698/2005 2 artiklan e alakohdan sanamuodon mukaan sitä, että ne on valittu noudattaen valintaperusteita, on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sisältönsä ja soveltamisalansa määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51
Komissio väittää, että siltä osin kuin asetuksen N:o 1698/2005 2 artiklan e alakohdassa olevalla ”toimen” määritelmällä tarkoitetaan ”hanketta, sopimusta tai järjestelyä tai muuta tointa”, jonka yksi tai useampi tuensaaja panee täytäntöön tavalla, joka mahdollistaa maaseudun kehittämiseksi vahvistettujen tavoitteiden saavuttamisen, se on erittäin laaja, mikä mahdollistaa varmistumisen siitä, että huolimatta asianomaisten toimien lajien moninaisuudesta ja siitä, mikä on riidanalaisen kansallisen menettelyn erityinen tilanne, lainsäädännössä edellytetty valinta on pantu täytäntöön asianmukaisella tavalla.
52
Heti kun tilusjärjestelyt ja kylien kunnostukset kuuluvat hankkeeseen, sopimukseen, järjestelyyn tai muuhun toimeen, joka on tarkoitettu konkreettisesti toteutettavaksi, niitä on pidettävä toimina, ja niihin on siten sovellettava valintaperusteita siten kuin asetuksen N:o 1698/2005 säännöksissä säädetään.
53
Sitä vastoin on katsottava, että siltä osin kuin asetuksen N:o 1698/2005 2 artiklan d alakohdan ”toimenpiteen” käsitteellä tarkoitetaan ”joukkoa toimia, joilla – – toimintalinja pyritään panemaan täytäntöön”, sitä on pidettävä abstraktina sellaisten toimien ryhmänä, joita jäsenvaltioiden on sallittua valita kehitysohjelmaansa, kun ne etenevät jonkin asetuksessa N:o 1698/2005 mainitun neljän toimintalinjan toteuttamisessa. Tilusjärjestely on siis toimenpide, kun sillä tarkoitetaan yleistä toimintaa, jolla järkiperäistetään maatalousmaiden käyttöä. Sama pätee kylien kunnostukseen, kun sillä tarkoitetaan yleistä toimintaa, jolla kohennetaan elämänlaatua maaseutuympäristössä. Sitä vastoin siitä hetkestä lähtien, jona tilusjärjestely tai kylän kunnostus kuuluu yksilöitävissä olevaan toimeen, joka liittyy esimerkiksi maantieteelliseen paikkaan tai yksilöityyn yksilöiden yhteisöön, sitä on pidettävä toimena.
54
Koska asetuksella N:o 1698/2005 on välitön ja suora vaikutus, tästä luonnehdinnasta seuraa, että valintaperusteiden täytäntöönpano on pakollista riippumatta siitä, mikä on vaihe, johon riidanalainen toimi sijoittuu kansallisen lainsäädännön kannalta. Mikäli omaksuttaisiin päinvastainen näkemys, kyseenalaistettaisiin unionin oikeuden käsitteiden itsenäisen ja yhdenmukaisen tulkinnan periaate.
55
Saksan liittotasavalta tekee siten virheen katsoessaan, että tilusjärjestelyt ja kylien kunnostukset Baijerissa ovat erityinen tilanne, joka estäisi valintaperusteiden täytäntöönpanon niiden kahden ensimmäisen vaiheen aikana sillä perusteella, että ei ole olemassa konkreettisia hankkeita tai tuensaajien yhteisöjä.
56
Saksan liittotasavalta hyväksyy lisäksi mahdollisuuden soveltaa valintaperusteita tilusjärjestelyjen ja kylien kunnostusten kahteen alustavaan vaiheeseen Baijerissa, koska se on 22.12.2008 tehdystä päätöksestä lähtien muuttanut sellaisten hankkeiden valintaperusteita, joita sisältyi alun perin BayZaliin, tavoitteena soveltaa niitä ensimmäisessä ja toisessa vaiheessa, vaikka komissio piti näitä perusteita sopimattomina. Lisäksi komission liitteessä esittämästä asiakirjasta, joka on peräisin Regierungsbezirk der Oberpfalzin (Oberpfalzin hallintopiiri, Saksa) viranomaisilta ja jonka nimi oli”Oberpfalzin hallintopiirin hallinnon ja Regensburgin maaseudun kehittämisjohdon työohjelma 2003 – Aikataulu 2003”, voidaan havaita, että paikalliset viranomaiset luokittelivat tilusjärjestelyjä tai kylien kunnostuksia koskevat hankehakemukset jaettavaksi neljään ryhmään sen mukaan, tehtäisiinkö tilusjärjestelypäätös myöhemmin vai aikaisemmin. Kuten komissio huomauttaa, vanhimmat hakemukset oli kirjattu vuonna 1985, ja odottavien hakemusten suuresta lukumäärästä voidaan päätellä, että ne kaikki eivät saaneet rahoitusta erityisesti sen vuoksi, että ne eivät ylittäneet vaihetta, jossa ne olisi pitänyt kirjata paikallisesti toimivaltaisen maaseudun kehittämisviraston työohjelmaan.
57
Näiden toteamusten perusteella voidaan hylätä vastaväitteet, joita Saksan viranomaiset ovat esittäneet komission esittämästä, perustellulta vaikuttavasta väitteestä, jonka mukaan toimivaltaiset viranomaiset tosiasiallisesti suorittavat Baijerissa voimassa olevan tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia koskevan menettelyn kahdessa ensimmäisessä vaiheessa niiden hankkeiden esivalinnan, joille haetaan rahoitusta maaseuturahastosta, mutta päättävät kolmannen vaiheen aloittamista sellaisin perustein, jotka eivät ole läpinäkyviä, mikä on lisäksi vastoin yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, johon yhteisöt ja yksityiset, jotka haluavat rahoitusta maaseuturahastosta, voivat laillisesti vedota. Tämä tilanne, joka oli olemassa ennen 22.12.2008 tehtyä päätöstä, on jatkunut sen jälkeen.
58
Kuten Saksan liittotasavalta näet myöntää vastauskirjelmän 54 kohdassa, vaikka valvontaluettelo A otettiin käyttöön 22.12.2008 tehdyn päätöksen yhteydessä niiden esitöiden dokumentoinnin parantamiseksi, joita edellytettiin tilusjärjestelyjä tai kylien kunnostuksia koskevan menettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekemistä varten, siihen ei sisälly asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja valintaperusteita, koska Saksan viranomaiset arvioivat joka tapauksessa, että vaikka ne tässä vaiheessa päättäisivät kirjata toimen BayZalin työohjelmaan, ei olisi vielä olemassa tuensaajaa eikä olisi mahdollista jättää konkreettisia hankkeita koskevia rahoitushakemuksia.
59
On hylättävä myös Saksan viranomaisten väite, jonka mukaan komissio ei ole perustellut väitettään, joka koskee rahoitushakemusten lainvastaista esivalintaa. Yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevien tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten valmistelun erityisessä asiayhteydessä päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä, jos jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on ollut tiiviisti mukana tämän päätöksen valmisteluprosessissa ja sillä oli tiedossaan syyt, joiden vuoksi komissio katsoi, että riidanalaista summaa ei voitu maksaa maataloustukirahastosta eikä maaseuturahastosta (ks. vastaavasti tuomio 13.12.1990, Alankomaat v. komissio, C‑22/89, EU:C:1990:471, 18 kohta). Saksan viranomaiset osallistuivat sovittelumenettelyyn asetuksen N:o 885/2006 16 artiklan mukaisesti ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä, joten ne ovat olleet tiiviisti mukana tämän päätöksen valmisteluprosessissa ja niillä oli tiedossaan syyt, joiden vuoksi komissio katsoi, että riidanalaisia summia ei voitu maksaa maaseuturahastosta, koska hankkeet oli valittu lainvastaisesti Baijerissa käyttöön otettujen tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia koskevien menettelyjen kahdessa ensimmäisessä vaiheessa.
60
Saksan liittotasavallan väitteestä, jonka mukaan komissio vahvistaisi liian ankaria vaatimuksia itse valintaperusteille, on todettava seuraavaa.
61
On muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin kun yhteistä maatalouspolitiikkaa koskeva unionin johdetun oikeuden säädös edellyttää tulkintaa, sitä on tulkittava mahdollisuuksien mukaan perussopimuksen määräysten mukaisesti (ks. tuomio 13.4.2011, Saksa v. komissio, T‑576/08, EU:T:2011:166, 103 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62
Tässä tapauksessa asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdasta, luettuna yhdessä saman asetuksen 2 artiklan c alakohdan kanssa, ilmenee, että menojen, joita aiheutuu tilusjärjestelyjen tai kylien kunnostusten kaltaisten toimien yhteydessä, on aiheuduttava valintaperusteiden mukaisesti. Kuten asetuksen N:o 1698/2005 73 artiklasta nimenomaisesti ilmenee, komission tehtävänä on varmistaa moitteeton varainhoito EY 274 artiklan, jonka määräykset on otettu SEUT 317 artiklaan, mukaisesti unionin toimielinten jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteuttaman hallinnon puitteissa.
63
Vaikka moitteettoman varainhoidon periaatetta ei voida tiivistää yksinomaan kirjanpitoon liittyväksi määritelmäksi, se edellyttää kuitenkin sitä, että määrärahat käytetään taloudellisuuden, vaikuttavuuden ja tehokkuuden periaatteiden mukaisesti, ja viimeksi mainittu periaate edellyttää, että käytetyillä varoilla saavutetaan parhaat mahdolliset tulokset, kuten ilmenee Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL 2002, L 248, s. 1), sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna, 28 a artiklasta sekä unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 (EUVL 2012, L 298, s. 1) 30 artiklasta.
64
Näiden periaatteiden noudattaminen edellyttää sitä, että hyväksyttyjen valintaperusteiden avulla kyetään rahoittamaan ensisijaisesti toimia, jotka vastaavat parhaiten maaseudun kehittämisen tavoitteita, sellaisina kuin ne ilmenevät asetuksessa N:o 1698/2005 mainituista neljästä toimintalinjasta.
65
On siis huolehdittava siitä, että hyväksyttyjen perusteiden avulla kyetään yksilöimään niiden toimien kokonaisuudesta, joihin haetaan maaseuturahastosta rahoitusta, ne toimet, joilla todennäköisemmin saavutetaan yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet asetuksen N:o 1698/2005 välityksellä.
66
Kun otetaan huomioon unionin ja jäsenvaltioiden välinen yhteistyö, vaikka Saksan viranomaiset voivat tässä yhteydessä määrittää valintaperusteiden luettelon vapaasti, ilman että se välttämättä sisältää toimien pisteytysjärjestelmää tai lukuihin perustuvaa luokittelua, luettelon on kuitenkin mahdollistettava niiden toimien määrittäminen, joiden on ansioidensa perusteella ensisijaisesti saatava tukea maaseuturahastosta.
67
On siis tutkittava, ovatko Saksan viranomaisten täytäntöön panemat valintaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt näiden vaatimusten mukaisia.
68
Tässä yhteydessä on korostettava, kuten komissio perustellusti esittää, että toimien tukikelpoisuusperusteet on erotettava valintaperusteista.
69
Tukikelpoisuusperusteiden perusteella voidaan enintään todeta, että toimet täyttävät olennaiset edellytykset, jotta niille voidaan myöntää rahoitusta maaseuturahastosta, kuten sen, että ne kuuluvat yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden päälinjoihin, sellaisina kuin ne on otettu BayZaliin, mutta niillä ei yksilöidä toimia, jotka on ansioidensa perusteella ensisijaisesti rahoitettava.
70
Tutkittavia Saksan viranomaisten valintaperusteita ovat yhtäältä valintaperusteet, jotka otettiin käyttöön joulukuussa 2008 komission ensimmäisen tarkastuksen jälkeen ja jotka sisältyvät valvontaluetteloon C, ja toisaalta valintaperusteet, jotka vahvistettiin joulukuussa 2012 ja jotka sisältyvät valvontaluetteloihin A ja B.
71
Valvontaluettelon C otsikkona on ”Yhden/useamman maataloustukirahastosta rahoitettavan toimenpiteen hakuperusteet”, ja se vastaa valvontaluetteloa, jonka Saksan viranomaiset olivat laatineet joulukuussa 2008.
72
Se koostuu kolmesta taulukosta, joista ensimmäinen, jonka otsikkona on ”Yhteensopivuus BayZalin tavoitteiden kanssa”, sisältää luettelon kysymyksistä, joilla tarkistetaan, että kyseinen toimi kuuluu BayZalin tavoitteisiin. Toisella taulukolla, jonka kohteena on ”Kaikille toimenpidekoodeille yhteiset valintaperusteet”, tarkistetaan, että tuen saamisen aineelliset edellytykset täyttyvät erityisesti hankkeen haltijan luotettavuuden ja suorituskyvyn, rahoituksen varmuuden ja sen osalta, että toimi varmasti toteutetaan tukikelpoisella alueella ohjelmajakson aikana ja ilman kaksinkertaista tukea. Kolmannessa taulukossa, jonka otsikkona on ”Eri toimenpidekoodien erityiset valintaperusteet”, mainitaan tiivistelmässä viisi perustetta, kuten toimen ottaminen työohjelmaan, ja niistä kahden on täytyttävä, jotta toimi olisi kelpoinen maaseuturahaston tukeen.
73
Vaikka valvontaluettelon C perusteilla määritellään toimen tukikelpoisuus, ne eivät sen sijaan sisällä seikkoja, jotka mahdollistaisivat vertailevan arvioinnin muihin tukikelpoisiin hankkeisiin nähden. Näin ollen ne eivät vastaa asetuksen N:o 1698/2005 vaatimuksia.
74
Valvontaluettelon A otsikkona on ”Perusteet menettelyn/toimen kirjaamiseksi työohjelmaan”, ja se koostuu neljästä taulukosta, joiden otsikkoina on ”Kehitys maaseuduilla (strategia)”, ”Alueelliset synergiat”, ”Kunnallinen vaikutus ja kunnan hallinnon tämänhetkinen toiminta” ja ”Maaseudun kehitystavoitteiden täyttyminen”.
75
Näissä neljässä taulukossa luetellaan tiettyjä perusteita, joiden täyttyminen on varmistettava, jotta voidaan päättää, onko tilusjärjestelymenettelyä koskeva hakemus otettava työohjelmaan. Kuten komissio huomauttaa, ei ole olemassa yhteyttä perusteiden, ”kyllä”- ja ”ei”‑vastausten lukumäärän ja sen kokonaisarvioinnin välillä, jonka mukaan menettely, joka vastaa tilusjärjestelytoimea tai kylien kunnostustoimea, voidaan sisällyttää toimivaltaisen maaseudun kehittämisviraston työohjelmaan.
76
Vaikka valvontaluettelon A perusteella voidaan selvittää toimen teoreettinen tukikelpoisuus, se ei mahdollista vertailevaa toimintaa eikä vastaa myöskään asetuksen N:o 1698/2005 vaatimuksia.
77
Valvontaluettelon B otsikkona on ”Menettelyn/toimen käyttöönoton perusteet”, ja sen avulla voidaan määrittää, onko syytä tehdä virallinen päätös tilusjärjestelymenettelyn aloittamisesta Baijerissa voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti.
78
Se sisältää vain kuusi virallista perustetta, joiden mukaan määritetään, voidaanko menettely aloittaa, kuten peruste, joka koskee menettelyn tai toimen tosiasiallista kirjaamista työohjelmaan. Nämä perusteet koskevat mahdollista kelpoisuutta maaseuturahastosta maksettavaan tukeen, mutta ne eivät selvästi mahdollista vertailua muihin toimiin.
79
Saksan viranomaisten väitteestä, jonka mukaan asiakirjan nro VI/10535/99, johon komissio viittaa 11.5.2009 päivätyssä kirjeessään, perusteella toimien valinta on yksinomaan ”mahdollinen” eikä pakollinen, on korostettava, että asiakirjaan nro VI/10535/99 sisältyvät suuntaviivat koskevat edellistä ohjelmakautta (2000–2006) ja että valinnan vapaaehtoisuutta ei ole otettu asetukseen N:o 1698/2005.
80
Ei siis ole mahdollista vedota asiakirjaan nro VI/10535/99 asetuksen N:o 1698/2005 pakottavien säännösten soveltamisen vastustamiseksi. Lisäksi on korostettava, että 11.5.2009 päivätyn komission kirjeen mukaan asiakirja nro VI/10535/99 mainittiin valintaperusteiden täytäntöönpanoa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen yhteydessä eikä siinä yhteydessä, oliko niiden täytäntöönpano tarkoituksenmukaista vai ei.
81
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että komissio ei ole tehnyt virhettä katsoessaan yhtäältä, että asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdassa säädettiin perusteista, jotka mahdollistivat toimien vertailevan valinnan, ja toisaalta, että Baijerissa täytäntöönpannut perusteet eivät vastanneet tätä vaatimusta.
82
Lisäksi on korostettava, että vaikka Saksan viranomaiset tarkoittavat vain asetuksen N:o 1698/2005 rikkomista, joka koskee ohjelmakautta 2007–2013, velvollisuus valita tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia koskevat toimet säilytettiin ohjelmakaudella 2014–2020, kuten ilmenee asetuksen N:o 1305/2013 49 artiklasta. Koska Saksan liittotasavalta ei ole osoittanut, että komissio olisi tehnyt vuoden 2014 osalta virheen vaatiessaan vertailevien valintaperusteiden soveltamista, riidanalaista päätöstä ei voida arvostella tältä osin.
83
Edellä esitetyn perusteella ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee kumppanuusperiaatteen, sellaisena kuin se ilmenee asetuksen N:o 1698/2005 6 artiklasta, vilpittömän yhteistyön periaatteen, sellaisena kuin se ilmenee SEU 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä alakohdasta, ja luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista
84
Saksan liittotasavalta esittää, että komissio on tehdessään riidanalaisen päätöksen loukannut kumppanuusperiaatetta sekä laiminlyönyt unionin ja jäsenvaltioiden välistä keskinäistä vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvoitteen, sellaisena kuin ne ilmenevät asetuksen N:o 1698/2005 6 artiklan 1 ja 3 kohdasta sekä SEU 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä alakohdasta.
85
Saksan liittotasavalta esittää ensinnäkin, että komissio hyväksyi BayZalin 5.9.2007 tekemällään päätöksellä. Päätöksessä mainittiin täsmällisesti Baijerissa tilusjärjestelyjen ja kylien kunnostusten osalta voimassa oleva menettely, muun muassa tämän menettelyn eri vaiheet ja kesto, joka saattaisi ulottua useaan vuoteen, sekä tarve rahoittaa myös toimia tai hankkeita, joista oli tehty päätös ennen kuin ohjelmakausi alkoi vuonna 2007 ja jotka olivat jo täytäntöönpanovaiheessa.
86
Koska 5.9.2007 tehtyä päätöstä oli edeltänyt yhdeksän kuukautta kestänyt neuvotteluvaihe, komissiolla oli ollut mahdollisuus saada tietoonsa kaikki Baijerissa voimassa olevan menettelyn merkitykselliset seikat, joten se ei voi sen mielestä kyseenalaistaa Saksan viranomaisten tällaista menettelytapaa. Lopuksi se toteaa, että olisi ollut komission asiana tehdä päätös 5.9.2007 tehdyn päätöksen muuttamisesta, jos se olisi pitänyt Saksan viranomaisten käytännöstä poikkeavaa käytäntöä välttämättömänä, mitä se ei tehnyt.
87
Toiseksi seurantakomitea kokoontui useaan kertaan marraskuusta 2007 lähtien komission edustajien ollessa läsnä. Sen jälkeen kun nämä olivat vastustaneet alun perin suunniteltua menettelytapaa, vahvistettiin täydentäviä valintaperusteita. Komission edustajat eivät esittäneet epäilyksiä näiden perusteiden osalta eivätkä vastalauseita siitä, että koska taloudellisia varoja oli riittävästi, toimien keskinäinen luokittelu ei ollut tarpeen.
88
Saksan viranomaiset, jotka ilmoittavat luottaneensa odotuksiin, joita komissio oli herättänyt sekä hyväksymällä BayZalin että seurantakomitean kokouksessa läsnä olleiden edustajiensa käytöksellä, vetoavat luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen.
89
Saksan viranomaiset vetoavat vastauskirjelmässään lisäksi toissijaisesti siihen, että komissio on jaetussa vastuussa asetuksen N:o 1698/2005 mahdollisesta rikkomisesta, minkä pitäisi joka tapauksessa rajoittaa rahoituskorjauksen määrää.
90
Komissio vaatii toisen kanneperusteen hylkäämistä sillä perusteella, että unionin johdettua oikeutta, tässä tapauksessa asetusta N:o 1698/2005, sovelletaan ensisijaisesti BayZalin määräyksiin nähden. Se esittää, että vaikka se on tosiasiallisesti hyväksynyt BayZalin, tämä ei estä Saksan viranomaisia panemasta toimien vertailevaa valintaa täytäntöön.
91
Se esittää lisäksi, että vaikka sen edustajat ovat osallistuneet seurantakomitean työhön, kyseessä oli osallistuminen neuvonantajan ominaisuudessa, kuten säädetään asetuksen N:o 1698/2005 77 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa. Näin ollen komissio hylkää kokonaan sen ajatuksen, että toimenpide olisi hyväksytty Saksan viranomaisten väittämällä tavalla, ja tällä suljettaisiin pois vertailevien valintaperusteiden täytäntöönpano. Se viittaa erityisesti kirjeeseen, jonka se lähetti 11.5.2009 Saksan viranomaisille ja jossa mainittiin yksiselitteisesti tällaisten perusteiden täytäntöönpanon välttämättömyys.
92
On muistettava, että SEU 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään. Lisäksi asetuksen N:o 1698/2005 6 artiklan 1 kohdan mukaan ”maaseuturahaston tuki pannaan täytäntöön komission ja jäsenvaltioiden välisillä tiiviillä neuvotteluilla, – – ja kuullen jäsenvaltioiden voimassa olevien sääntöjen ja käytäntöjen mukaisesti nimeämiä viranomaisia ja elimiä”, ja saman artiklan 3 kohdassa täydennetään, että ”kumppanuus koskee kansallisen strategiasuunnitelman valmistelua ja seurantaa sekä maaseudun kehittämisohjelmien valmistelua, täytäntöönpanoa, seurantaa ja arviointia”.
93
Luottamuksensuojan periaate puolestaan kuuluu vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin perusperiaatteisiin. Oikeus vedota tähän periaatteeseen on kaikilla oikeussubjekteilla, joille unionin toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia (ks. tuomio 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, 23 ja 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
94
Vakuutteluja, jotka voivat synnyttää tällaisia odotuksia riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, ovat täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä. Tämän periaatteen loukkaamiseen ei sitä vastoin voida vedota, jollei hallinto ole antanut asiassa täsmällisiä vakuutteluja (tuomio 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, 25 kohta).
95
Tässä tapauksessa on ensinnäkin korostettava, kuten komissio esittää, että se, että BayZalissa ei määrätty siitä, että maaseuturahaston tuen myöntäminen olisi edellyttänyt mahdollisesti tukikelpoisia toimia keskenään vertailevien valintaperusteiden täytäntöönpanoa, ei vaikuta asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdan tulkintaan, sellaisena kuin se on esitetty edellä 65 ja 66 kohdassa, jonka mukaan tällaisten perusteiden täytäntöönpano oli pakollista (ks. vastaavasti tuomio 7.7.2016, Puola v. komissio, C‑210/15 P, ei julkaistu, EU:C:2016:529, 43 kohta).
96
Koska tämä tulkinta sitoo sekä Saksan viranomaisia että komissiota, tästä seuraa, että vertailevien valintaperusteiden laatiminen ensimmäisessä vaiheessa ja niiden täytäntöönpano toisessa vaiheessa oli pakollista.
97
Näin ollen siitä, että komissio hyväksyi BayZalin, ei voinut seurata, että se olisi luopunut vertailevia valintaperusteita koskevasta vaatimuksesta, mikä olisi joka tapauksessa merkinnyt sitä, että se olisi ylittänyt valtuutensa. Näin ollen Saksan liittotasavallan näkemys BayZalin hyväksymisen ulottuvuudesta on virheellinen.
98
Missään tapauksessa ei ollut myöskään komission asiana tehdä päätöstä 5.9.2007 tekemänsä päätöksen muuttamisesta. BayZalin määräykset ja kansallisen lainsäädännön eli FlurbG:n ja tilusjärjestelyistä annetun lain täytäntöönpanosta annetun lain säännökset sopivat näet yhteen vertailevien valintaperusteiden täytäntöönpanon kanssa. Saksan viranomaisten laiminlyönti liittyy sen sijaan siihen, että tällaisia perusteita ei ole laadittu eikä pantu täytäntöön.
99
Toiseksi on myös korostettava, että asetuksen N:o 1698/2005 77 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan nojalla komission yksiköt osallistuvat seurantakomitean työhön neuvonantajan ominaisuudessa, joten ei ole syytä vedota niitä vastaan väitettyyn lopullisen näkemykseen, jonka ne olisivat tässä yhteydessä omaksuneet. Lisäksi on ilmeistä, että ne olivat joulukuussa 2008 tehtyjen muutosten jälkeen ilmaisseet erimielisyytensä siitä, että vertailevia valintaperusteita ei ollut. Tämä ilmenee erityisesti kirjeestä, jonka komissio lähetti 11.5.2009 Saksan viranomaisille ja jonka liitteessä olevassa 2.2.2 kohdassa esitetään otsikolla ”Uusi valvontaluettelo ’Valintaperusteet maaseudun kehittämisessä’” epäilyksiä uusien hankkeiden vertailua ennen vuotta 2009 aloitettuihin hankkeisiin koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja esitetään Saksan viranomaisille pyyntö selittää tarkemmin näiden hankkeiden valintaa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä.
100
Saksan liittotasavalta vetoaa siten virheellisesti kumppanuusperiaatteen loukkaamiseen ja vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvoitteen laiminlyöntiin sekä komission väitettyyn jaettuun vastuuseen. Se vetoaa myös perusteettomasti täsmällisiin, ehdottomiin ja yhtäpitäviin tietoihin, joita se olisi saanut komission yksiköiltä ja joiden mukaan valintajärjestelmä olisi ollut sellaisenaan tyydyttävä. Myös luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskeva peruste on näin ollen hylättävä.
101
Edellä esitetyn perusteella toinen kanneperuste on hylättävä.
Kolmas kanneperuste, joka koskee toissijaisuusperiaatteen loukkaamista, sellaisena kuin se ilmenee SEU 5 artiklasta
102
Saksan liittotasavalta väittää kolmannessa kanneperusteessaan, että komissio on asetusta N:o 1698/2005 koskevalla laajentavalla tulkinnallaan, jonka mukaan valintaperusteita on sovellettava tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia koskevan menettelyn eri vaiheisiin, sellaisena kuin tämä menettely on voimassa Baijerissa, loukannut toissijaisuusperiaatetta tekemällä tyhjäksi jäsenvaltioiden ja kuntien prosessiautonomian maankäytön alalla. Kyseessä on ala, jonka hallinnoinnin hoitavat parhaiten jäsenvaltiot ja tilanteen mukaan alueelliset ja paikalliset toimijat ja jonka organisointia suojellaan perustuslain tasoisesti Saksassa.
103
Komission tavoitteena on lyhentää Baijerissa voimassa oleva kolmivaiheinen tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia koskeva menettely yksivaiheiseksi, mikä vaikuttaisi kielteisesti kansalaisten osallistumiseen ja johtaisi siihen, että otettaisiin huomioon huonosti valmisteltuja hankkeita, mistä aiheutuisi lisäkustannuksia.
104
Saksan liittotasavalta toistaa tässä yhteydessä perustelunsa, jonka mukaan asetuksessa N:o 1698/2005 säädetään valintaperusteista vain niiden toimien osalta, jotka on yksilöity kolmannessa vaiheessa.
105
Komissio puolestaan vaatii kolmannen perusteen hylkäämistä sillä perusteella, että kansallisilla säännöksillä ei voida kumota unionin oikeuden suoraan sovellettavia sääntöjä edes toissijaisuusperiaatteen nojalla.
106
Se kiistää joka tapauksessa sen, että se haluaisi ottaa valvottavakseen Baijerissa voimassa olevan menettelyn, joka voidaan sen mielestä kaikilta osin sovittaa valintaperusteiden täytäntöönpanoa koskevan velvoitteen mukaiseksi. Se esittää, että jos Saksan viranomaiset pitävät tämän tekemistä mahdottomana, niillä on myös mahdollisuus valita muita toimenpiteitä kyseiseltä toimintalinjalta, siten kuin se on määritelty asetuksessa N:o 1698/2005.
107
On muistettava, että toissijaisuusperiaatteen nojalla, sellaisena kuin se on vahvistettu SEU 5 artiklan 3 kohdassa, unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, vain siinä tapauksessa ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät kykene toteuttamaan suunnitellun toiminnan tavoitteita riittävällä tavalla ja ne voidaan siis suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi toteuttaa paremmin unionin tasolla (tuomio 17.6.2009, Portugali v. komissio, T‑50/07, ei julkaistu, EU:T:2009:206, 105 kohta).
108
Tässä tapauksessa tarve ottaa toissijaisuusperiaate huomioon ilmenee erityisesti asetuksen N:o 1698/2005 johdanto-osan 61 perustelukappaleesta, jonka nojalla ”olisi vahvistettava menojen tukikelpoisuutta koskevat kansalliset säännöt toissijaisuusperiaatteen mukaisesti ja rajoittamatta poikkeuksien vahvistamista”, mitä täydentää saman asetuksen johdanto-osan 63 perustelukappale, jonka mukaan ”maaseuturahastosta tuettujen toimien hajautettuun täytäntöönpanoon olisi liitettävä takeet, jotka koskevat erityisesti täytäntöönpanon laatua, tuloksia, moitteetonta varainhoitoa ja valvontaa”.
109
Koska komissio on vastuussa unionin talousarvion täytäntöönpanosta, sen on tässä yhteydessä yhtäältä selvitettävä olosuhteet, joissa rahoitusta on annettu ja valvontaa harjoitettu, ja toisaalta rahoitettava menoja vain silloin jos nämä olosuhteet antavat kaikki riittävät takeet unionin sääntöjen noudattamisesta (ks. vastaavasti tuomio 17.6.2009, Portugali v. komission, T‑50/07, ei julkaistu, EU:T:2009:206, 106 kohta).
110
Vaikka komission ja Saksan viranomaisten välinen tehtäväjako johtaa siihen, että viimeksi mainittujen tehtäväksi annetaan menojen tukikelpoisuutta koskevien merkityksellisten kansallisten oikeussääntöjen laatiminen, koska erityisesti asetuksessa N:o 1698/2005 viitataan tältä osin kansallisiin täytäntöönpanotoimenpiteisiin, komissio on tästä huolimatta velvollinen valvomaan, että Saksan viranomaiset täyttävät tosiasiallisesti tätä alaa koskevat velvoitteensa, ilman että tämä antaisi kuitenkaan komissiolle minkäänlaista toimivaltaa antaa erityisiä sääntöjä tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia koskevaan menettelyyn liittyvän kansallisen lainsäädännön osalta.
111
Kuten komissio esittää, velvollisuudet, joita jäsenvaltioilla on asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdan nojalla, koostuvat sellaisten valintaperusteiden täytäntöönpanosta, joiden avulla voidaan tehdä asianomaisten toimien vertaileva valinta, mikä vaikuttaa tavoitteelta, joka on saavutettavissa ilman, että tämä merkitsisi sellaisen kansallisen tai alueellisen lainsäädännön kyseenalaistamista, jolla säännellään tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia koskevaa menettelyä.
112
Saksan liittotasavalta vetoaa siten perusteettomasti toissijaisuusperiaatteen loukkaamiseen, koska se ei osoita, että komissio olisi puuttunut sen toimivaltaan, sellaisena kuin se seuraa toissijaisuusperiaatteen täytäntöönpanosta, vaatiessaan asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdan säännösten noudattamista.
113
Edellä esitetyn perusteella kolmas kanneperuste on hylättävä.
Neljäs kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 2 kohdan rikkomista, suhteellisuusperiaatteen loukkaamista sekä perustelujen puuttumista
114
Saksan liittotasavalta, joka toistaa neljännen kanneperusteen yhteydessä väitteensä, jonka mukaan se ei ole rikkonut asetuksen N:o 1698/2005 säännöksiä, vetoaa toissijaisesti siihen, että komissio on määrätessään sille 10 prosentin kiinteän korjauksen joka tapauksessa arvioinut väärin rikkomisen laatua ja vähäistä ulottuvuutta, kun se on jättänyt huomiotta sen, että unionille ei aiheutunut eikä ollut edes vaarassa aiheutua taloudellista vahinkoa.
115
Kun komissio on viitannut rahoituskorjausten soveltamista koskeviin suuntaviivoihinsa, sellaisina kuin ne on määritelty 23.12.1997 päivätyssä asiakirjassa nro VI/5330/97, jonka otsikkona on ”Suuntaviivat, jotka koskevat rahoituksellisten seuraamusten laskemista valmisteltaessa EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehtävää päätöstä” (jäljempänä asiakirja nro VI/5330/97), se on arvioinut virheellisesti, että keskeisiä tarkastuksia oli laiminlyöty.
116
Kaikissa toimissa, joille oli haettu rahoitusta maaseuturahastosta, täyttyivät näet tukikelpoisuuden edellytykset, sellaisina kuin ne on määritelty asetuksen N:o 1698/2005 säännöksissä, minkä sovitteluelinkin on myöntänyt, sillä hankkeet olivat maaseuturahaston tavoitteiden mukaisia ja käytettävissä oli myös riittävästi taloudellisia varoja. Lisäksi keskeisten tarkastusten määritelmässä, sellaisena kuin se sisältyy asiakirjaan nro VI/5330/97, ei ole valintaperusteita.
117
Ainoastaan se, että on täysin mahdotonta arvioida riidanalaisten toimien tukikelpoisuutta, voi aiheuttaa 10 prosentin korjauksen, eivätkä väitetyt heikkoudet parhaiden hankkeiden valitsemisessa kaikkien tukikelpoisten toimien joukosta.
118
Lisäksi 10 prosentin korjaus merkitsee myös asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 2 kohdan loukkaamista, koska komissio ei ole ottanut huomioon rikkomisen laatua vaan on rinnastanut menojen tukikelpoisuuden arviointiin liittyvät heikkoudet valintamenettelyn heikkouksiin.
119
Perustelujen puuttuminen johtuu lopuksi siitä, että komissio ei ole esittänyt suuntaviivoissaan tarkoitetulla tavalla, mitä keskeisiä tarkastuksia oli laiminlyöty valintaperusteiden osalta.
120
Saksan liittotasavalta esittää vastauskirjelmässään, että komissio esitti unionin yleisen tuomioistuimen oikeudenkäynnin kirjallisen vaiheen aikana jälkikäteen perustelut 10 prosentin korjauksen soveltamiselle selittämällä, että alempaa 5 prosentin rahoituskorjausta oli sovellettu muihin jäsenvaltioihin samanlaisten laiminlyöntien yhteydessä, sillä nämä olivat soveltaneet kuitenkin pistejärjestelmää toimien luokittelemiseksi. Sen lisäksi, että nämä perustelut on esitetty liian myöhään, niissä nojaudutaan perusteluun, joka on ristiriidassa sen kanssa, että asetuksessa N:o 1698/2005 ei säädetä pistejärjestelmästä toimien luokittelemista varten.
121
Saksan liittotasavalta kumoaa lopuksi komission väitteen, jonka mukaan se ei olisi edes varmistanut hallinnollisilla tarkastuksilla säännönmukaisen valinnan täytäntöönpanoa, koska se on päinvastoin tehnyt tarkastuksia kunkin toimen osalta ja dokumentoinut ne.
122
Komissio puolestaan esittää, että neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 27.1.2011 annetun komission asetuksen (EU) N:o 65/2011 (EUVL 2011, L 25, s. 8) 24 artiklan nojalla hallinnolliset tarkastukset on tehtävä toimien valinnan yhteydessä. Toimien valinta ei koostu yksinomaan valvontaluetteloiden A, B ja C täyttämisestä ja sen selvittämisestä, että menot ovat tukikelpoisia sillä perusteella, että ne kuuluvat BayZaliin, vaan mahdollisesti tukikelpoisten toimien hyvän ja asianmukaisella tavalla tehdyn valinnan varmistamisesta.
123
Komission mukaan keskeistä prosessia, jonka mukaisesti paikallishallinnon on päätettävä hyväksyä tai jättää hyväksymättä toimi rahoitettavaksi maaseuturahastosta, ei siis ole valvottu, koska valvontaluettelot A, B ja C eivät varmista minkäänlaista hankkeiden vertailevaa arviointia. Tuetut toimet vastaavat kokonaisuutena menoja tukikelpoisuuden perusteiden mukaisesti, joten maaseuturahastolle aiheutunut riski ei ole 100 prosenttia. Vertailevan valinnan puuttuminen aiheuttaa kuitenkin suurentuneen riskin, ja kyseessä on keskeisen tarkastuksen puute, minkä vuoksi 10 prosentin korjauksen soveltaminen on perusteltua.
124
Komissio esittää lisäksi perustelujen puuttumista koskevasta Saksan liittotasavallan väitteestä, että 10 prosentin korjauksesta päätettiin sillä perusteella, että toimien valintaan liittyvät säännöt puuttuivat kokonaan, toisin kuin jäsenvaltioissa, joihin oli sovellettu 5 prosentin korjausta, eikä sillä perusteella, että ei ollut käytetty pisteisiin perustuvaa arviointijärjestelmää. Saksan liittotasavallalle ilmoitettiin sääntöjenmukaisesti tästä tilanteesta kirjeenvaihdossa, jota käytiin hallinnollisessa menettelyssä, ja yhteenvetokertomuksessa, joten sille on ilmoitettu perusteet, joiden vuoksi sovellettiin 10 prosentin kerrointa.
125
Maaseuturahastoa koskevien rahoituskorjausten osalta asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 2 kohdassa säädetään, että komissio arvioi rahoituksen ulkopuolelle jätettävät menot ottaen huomioon erityisesti todetun sääntöjenvastaisuuden merkittävyyden. Komissio ottaa tällöin huomioon rikkomuksen laadun ja vakavuuden sekä unionille aiheutuneen taloudellisen vahingon (tuomio 26.2.2015, Liettua v. komissio, T‑365/13, EU:T:2015:113, 52 kohta (ei julkaistu)).
126
Asiakirjan nro VI/5330/97 liitteessä 2 täsmennetään taloudelliset seuraukset, joita aiheutuu jäsenvaltioiden tekemien tarkastusten puutteista. Jos unionille valvonnan puutteiden vuoksi aiheutuneita vahinkoja ei kyetä arvioimaan tutkimuksessa saaduista tiedoista ekstrapoloimalla todetut vahingot tilastollisesti tai muista todennettavissa olevista tiedoista, rahoituskorjaus voidaan laskea kiinteämääräisenä tappioiden riskin suuruuden mukaan (tuomio 26.2.2015, Liettua v. komissio, T‑365/13, EU:T:2015:113, 53 kohta (ei julkaistu)).
127
Komissio luokittelee asiakirjassa nro VI/5330/97 tarkastukset kahteen ryhmään määrittääkseen unionin varoihin kohdistuvan tappioriskin suuruuden. Keskeiset tarkastukset ovat fyysisiä ja hallinnollisia selvityksiä, joita tarvitaan eri seikkojen aineellisen sisällön valvomiseksi, erityisesti hakemuksen kohteen todenperäisyys, määrä ja laadulliset edellytykset, mukaan lukien määräaikojen noudattaminen, satovaatimukset ja niin edelleen. Ne tehdään paikan päällä ja tulokset täsmäytetään riippumattomiin tietoihin, kuten kiinteistörekistereihin. Toissijaisia tarkastuksia ovat hallinnolliset toimet, jotka ovat tarpeen hakemusten asianmukaiseksi käsittelemiseksi, kuten hakemusten jättämistä koskevien määräaikojen noudattamisen tarkistaminen, samaa kohdetta koskevien päällekkäisten hakemusten tunnistaminen, riskin arviointi, seuraamusten soveltaminen ja menettelyjen riittävä valvonta (tuomio 26.2.2015, Liettua v. komissio, T‑365/13, EU:T:2015:113, 54 kohta (ei julkaistu)).
128
Asiakirjassa nro VI/5330/97 määrätään tukikelvottomien menojen laskemiseksi neljästä kiinteiden korjausten ryhmästä:
—
25 prosenttia menoista, jos valvontajärjestelmää ei ole pantu lainkaan täytäntöön tai siinä on ollut vakavia puutteita, on erittäin runsaasti viitteitä sääntöjenvastaisuuksista ja laiminlyönneistä sääntöjenvastaisten tai petollisten menettelytapojen torjumiseksi ja näin ollen on olemassa erityisen suurten tappioiden riski maataloustukirahastolle
—
10 prosenttia menoista, jos yhtä tai useampaa keskeisistä tarkastuksista ei ole suoritettu tai ne on suoritettu niin huonosti tai harvoin, että ne ovat tehottomia hakemuksen tukikelpoisuuden määrittämisen tai sääntöjenvastaisuuksien estämisen kannalta, ja voidaan siten kohtuudella ajatella, että on olemassa merkittävien tappioiden kohonnut riski maataloustukirahastolle
—
5 prosenttia menoista, jos kaikki keskeiset tarkastukset on suoritettu, mutta niiden yhteydessä ei ole noudatettu asetuksessa suositeltuja lukumääriä, tiheyttä tai tehokkuutta, ja voidaan siten kohtuudella päätellä, että nämä tarkastukset eivät tarjoa odotetun tasoisia hakemusten sääntöjenmukaisuuden takeita ja että maataloustukirahastolle aiheutuva tappioiden riski on merkittävä
—
2 prosenttia menoista, jos jäsenvaltio on suorittanut keskeiset tarkastukset oikein mutta on laiminlyönyt täysin yhden tai useamman toissijaisista tarkastuksista ja näin ollen maataloustukirahastolle aiheutuvien tappioiden riski on pienempi ja rikkominen on vähemmän vakava.
129
Tässä tapauksessa yhteenvetokertomuksen päätelmistä ilmenee komission arvioineen, että toimien valinta ei ollut läpinäkyvää ja että tästä aiheutui maaseuturahastolle riski, joten oli sovellettava 10 prosentin kiinteää korjausta.
130
Kuten komissio esittää, valinnan läpinäkymättömyys ei johdu siitä, että Saksan viranomaiset eivät ole käyttäneet erityistä arviointiperusteiden järjestelmää, joka sisältäisi pisteytysjärjestelmän, vaan perustavanlaatuisemmin siitä, että vertailevia valintaperusteita ei ole pantu täytäntöön siten kuin tästä säädetään asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdassa, kuten on osoitettu ensimmäisen kanneperusteen tutkimisen yhteydessä, joten Saksan viranomaiset ovat laiminlyöneet yhden niille kyseisen säännöksen nojalla kuuluvista perustavanlaatuisista velvoitteista.
131
Asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 2 kohdan mukaisesti oli komission tehtävänä tehdä päätelmät todetusta laiminlyönnistä arvioimalla määrät, jotka oli jätettävä tuen ulkopuolelle, erityisesti sääntöjenvastaisuuden merkittävyyden perusteella siten, että rikkomisen laatu ja vakavuus sekä unionille aiheutunut taloudellinen vahinko otetaan huomioon.
132
Koska todettu laiminlyönti on estänyt Saksan viranomaisia määrittämästä rahoitushakemusten tukikelpoisuutta asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdassa säädettyjen edellytysten mukaisesti, sitä on näin ollen pidettävä keskeisen tarkastuksen puutteena, jonka perusteella voidaan kohtuudella katsoa, että siitä aiheutui maaseuturahastolle merkittävien tappioiden kohonnut riski. Väite siitä, että käytettävissä oli riittävästi taloudellisia varoja kaikkia toimia varten, osoittautuu näet aineellisesti paikkansapitämättömäksi, jos otetaan huomioon kaikki tilusjärjestelyjä tai kylien kunnostuksia koskevat hankehakemukset, erityisesti ne, jotka eivät ole ylittäneet vaihetta, jossa ne kirjattaisiin paikallisesti toimivaltaisen maaseudun kehittämisviraston työohjelmaan. Saksan viranomaisten laiminlyönnistä aiheutuu myös riski siitä, että unionin resursseja käytetään toimiin, joilla ei ole tarvittavia ansioita, joten Saksan liittotasavallan väitettä, jonka mukaan unionille ei olisi aiheutunut eikä edes ollut vaarassa aiheutua taloudellista vahinkoa sen vuoksi, että käytettävissä oli riittävästi taloudellisia varoja, on joka tapauksessa pidettävä tehottomana.
133
Vaikuttaa siltä, että kun aiheutunutta riskiä on arvioitu abstraktisti asianomaisten yksittäistapausten määrittelemättömän lukumäärän ja niihin liittyvien olosuhteiden perusteella, tukikelvottomien menojen kiinteä määrä on asiakirjaan nro VI/5330/97 sisältyvien suositusten kannalta arvioitu pätevällä tavalla 10 prosentiksi.
134
Kun komissio on omaksunut tämän prosenttimäärän, se ei siis ole rikkonut asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 2 kohdan säännöksiä eikä loukannut suhteellisuusperiaatetta, toisin kuin Saksan viranomaiset väittävät.
135
Perusteluvelvollisuuden väitetystä laiminlyönnistä on muistutettava uudelleen, että koska Saksan viranomaiset ovat osallistuneet sovittelumenettelyyn asetuksen N:o 885/2006 16 artiklan mukaisesti ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä, on ilmeistä, että ne ovat olleet tiiviisti mukana tämän päätöksen valmisteluprosessissa. Ne tiesivät siten syyt, joiden vuoksi komissio arvioi olevansa velvollinen soveltamaan 10 prosentin kiinteää korjausta.
136
Viittaus 5 prosentin korjauskertoimeen, joka on otettu käyttöön tiettyjen jäsenvaltioiden osalta, ei siis vaikuta perustelulta, jonka komissio olisi esittänyt jälkikäteen perustellakseen 10 prosentin kertoimen soveltamista. Saksan liittotasavallan tätä koskeva perustelu on siis hylättävä.
137
Edellä esitetyn perusteella neljäs kanneperuste ja siten kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
138
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
139
Koska Saksan liittotasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Prek
Schalin
Costeira
Julistettiin Luxemburgissa 3 päivänä huhtikuuta 2017.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.
(
1
)	Tämän tuomion 21, 44, 51, 53, 66, 109 ja 111 kohtaan on tehty kielellisiä muutoksia sen ensimmäisen julkaisemisen jälkeen.