62018CJ0443
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
5. září 2019 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem – Rostlinolékařská ochrana rostlin – Směrnice 2000/29/ES – Ochrana proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do Evropské unie a proti jejich rozšiřování na území Unie – Článek 16 odst. 1 a 3 – Prováděcí rozhodnutí (EU) 2015/789 – Opatření proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa (Wells et al.) do Unie a proti jeho rozšiřování na území Unie – Článek 7 odst. 2 písm. c) – Opatření k izolaci výskytu – Povinnost neprodleně odstranit napadené rostliny ve 20 kilometrovém pásmu v rámci zamořené zóny – Článek 7 odst. 7 – Povinnost monitorování – Každoroční průzkumy – Článek 6 odst. 2, 7 a 9 – Eradikační opatření – Trvající a obecné neplnění povinnosti – Článek 4 odst. 3 SEU – Povinnost loajální spolupráce“
Ve věci C‑443/18,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 4. července 2018,
Evropská komise, zastoupená B. Eggers a D. Bianchimem, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Italské republice, zastoupené G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s S. Fiorentinem a G. Casellim, avvocati dello Stato,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení E. Regan (zpravodaj), předseda senátu, C. Lycourgos, E. Juhász, M. Ilešič a I. Jarukaitis, soudci,
generální advokát: Y. Bot,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s přihlédnutím k rozhodnutí předsedy Soudního dvora přijatému na základě návrhu Evropské komise, že se tato věc projedná přednostně podle čl. 53 odst. 3 jednacího řádu Soudního dvora,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Evropská komise se žalobou domáhá toho, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika:
–
tím, že v oblasti izolace výskytu nezajistila, aby byly neprodleně odstraněny alespoň všechny rostliny, o nichž bylo zjištěno, že jsou napadeny organismem Xylella fastidiosa (dále jen „Xf“), pokud se nacházejí v rámci zamořené zóny do vzdálenosti 20 km od hranice uvedené zamořené zóny se zbytkem území Evropské unie, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 7 odst. 2 písm. c) prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2015/789 ze dne 18. května 2015 o opatřeních proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa (Wells et al.) do Unie a proti jeho rozšiřování na území Unie (Úř. věst. 2015, L 125, s. 36), ve znění prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2016/764 ze dne 12. května 2016 (Úř. věst. 2016, L 126, s. 77) (dále jen „pozměněné prováděcí rozhodnutí 2015/789“);
–
tím, že v oblasti izolace výskytu nezajistila monitorování výskytu Xf prostřednictvím každoročních průzkumů ve vhodných termínech během roku, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 7 odst. 7 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, a
–
a kromě toho tím, že soustavně opomíjí svoji povinnost neprodleně přijmout opatření proti rozšiřování Xf, čímž opakovaně porušila zvláštní povinnosti uvedené v pozměněném prováděcím rozhodnutí 2015/789, které se týkají jednotlivých zamořených zón, a bakterie se tak mohla rozšířit, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2, 7 a 9 a z čl. 7 odst. 2 písm. c) a odst. 7 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, jakož i základní povinnosti uvedené v čl. 16 odst. 1 směrnice Rady 2000/29/ES ze dne 8. května 2000 o ochranných opatřeních proti zavlékání organismů škodlivých rostlinám nebo rostlinným produktům do Společenství a proti jejich rozšiřování na území Společenství (Úř. věst. 2000, L 169, s. 1; Zvl. vyd. 03/29, s. 258), ve znění prováděcí směrnice Komise (EU) 2017/1279 ze dne 14. července 2017 (dále jen „směrnice 2000/29“), a povinnost loajální spolupráce stanovenou v čl. 4 odst. 3 SEU.
Právní rámec
Směrnice 2000/29
2
Článek 16 směrnice 2000/29 zní:
„1.   Každý členský stát neprodleně písemně oznámí Komisi a ostatním členským státům jakoukoli přítomnost škodlivých organismů vyjmenovaných v příloze I části A kapitole I […] na svém území […]
Přijme veškerá nezbytná opatření pro jejich eradikaci nebo, pokud to není možné, pro zastavení [šíření] uvedených škodlivých organismů. Informuje Komisi a ostatní členské státy o přijatých opatřeních.
[…]
3.   V případech uvedených v odstavcích 1 a 2 Komise co nejrychleji posoudí situaci spolu se Stálým rostlinolékařským výborem. Pod dohledem Komise a v souladu s příslušnými ustanoveními článku 21 mohou být provedena šetření na místě. Potřebná opatření, včetně těch, jimiž může být rozhodnuto, zda opatření přijatá členskými státy musí být odvolána nebo pozměněna, mohou být přijata postupem podle čl. 18 odst. 2[…] [n]a základě analýzy rizika souvisejícího se škodlivým organismem nebo předběžné analýzy rizika souvisejícího se škodlivým organismem v případech uvedených v odstavci 2. Komise sleduje vývoj situace a stejným postupem změní nebo zruší výše uvedená opatření v závislosti na vývoji situace. […]
[…]“
3
V příloze I části A směrnice 2000/29 jsou vyjmenovány „[š]kodlivé organismy, jejichž zavlečení a rozšíření musí být zakázáno ve všech členských státech“. Kapitola II této části, nadepsaná „Škodlivé organismy, o nichž je známo, že se ve Společenství vyskytují a jsou závažné pro celé Společenství“, v písmeni b), nadepsaném „Bakt[e]rie“, obsahuje bod 3, v němž je uvedeno: „Xylella fastidiosa (Wells et al.)“.
Prováděcí rozhodnutí 2014/87/EU a 2014/497/EU
4
V bodech 2 až 4 a 7 a 8 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Komise 2014/87/EU ze dne 13. února 2014 o opatřeních proti rozšiřování Xylella fastidiosa (Well et Raju) na území Unie (Úř. věst. 2014, L 45, s. 29), které bylo přijato na základě směrnice 2000/29, a zejména jejího čl. 16 odst. 3 čtvrté věty, je uvedeno:
„(2)
Dne 21. října 2013 informovala Itálie ostatní členské státy a Komisi o výskytu [Xf (dále jen ‚dotčený organismus‘)] na jejím území, a to ve dvou oddělených [různých] oblastech provincie Lecce v regionu Apulie. Následně byly ve stejné provincii zaznamenány další dvě oddělená [různá] ohniska. Výskyt dotčeného organismu byl potvrzen v souvislosti s několika rostlinnými druhy, včetně Olea europaea L., […], u nichž se projevovala [projevoval] usycháním listů a příznaky rychlého chřadnutí. […]
(3)
Dne 29. října 2013 přijal region Apulie mimořádná opatření pro prevenci a eradikaci dotčeného organismu […] v souladu s čl. 16 odst. 1 směrnice 2000/29[…].
(4)
Itálie informovala o tom, že prohlídky, které provedla, nezjistily výskyt dotčeného organismu v sousedních provinciích Brindisi a Taranto.
[…]
(7)
Vzhledem k povaze dotčeného organismu je pravděpodobné, že se bude šířit rychle a ve velkém rozsahu. Je nutné okamžitě přijmout opatření, aby se dotčený organismus nerozšířil do zbytku Unie. Dokud nebude k dispozici více konkrétních informací o spektru hostitelů, přenašečích, cestách průniku a možnostech snižování rizik, je vhodné zakázat přemísťování [rostlin určených k pěstování] z oblastí, kde se mohou nacházet infikované rostliny.
(8)
Vzhledem k místům výskytu dotčeného organismu, zvláštní zeměpisné situaci správní provincie Lecce a nejistotě ohledně demarkačních kritérií je třeba, aby se v zájmu rychlého a účinného použití zákaz vztahoval na celou provincii.“
5
Podle tohoto prvního prováděcího rozhodnutí tedy Komise v článku 1 zakázala „přemísťování rostlin určených k pěstování mimo území provincie Lecce regionu Apulie v Itálii“, v článku 2 nařídila provádění každoročního úředního průzkumu ke zjištění výskytu bakterie Xf a v článku 3 uložila členským státům, aby zajistily, že pokud určitá osoba zjistí výskyt dotčené bakterie nebo má důvodné podezření na její výskyt, do deseti kalendářních dnů o tom informuje příslušný orgán.
6
Uvedené rozhodnutí bylo zrušeno prováděcím rozhodnutím Komise 2014/497/EU ze dne 23. července 2014 o opatřeních proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa (Well a Raju) do Unie a proti jeho rozšiřování na území Unie (Úř. věst. 2014, L 219, s. 56).
7
Podle tohoto druhého prováděcího rozhodnutí, které má stejný právní základ jako první prováděcí rozhodnutí, Komise omezila přemísťování hostitelských rostlin bakterie Xf a jejich dovoz do Unie podrobila v případech, kdy pocházejí ze třetích zemí, v nichž je znám výskyt této bakterie, několika podmínkám (články 2 a 3). Mimoto za účelem eradikace bakterie Xf a zamezení jejímu rozšiřování uložila Komise členským státům, aby v nezbytných případech vytvořily „vymezené oblasti“, sestávající ze „zamořené zóny“ a z „nárazníkové zóny“, v nichž členské státy musely zejména odstranit všechny rostliny, jež byly napadeny bakterií Xf, jakož i všechny rostliny vykazující příznaky možného napadení touto bakterií, a všechny rostliny, u nichž existuje pravděpodobnost napadení [článek 7 a příloha III oddíl 2 písm. a)].
Prováděcí rozhodnutí 2015/789
8
Prováděcí rozhodnutí 2014/497 bylo zrušeno prováděcím rozhodnutím 2015/789, které bylo přijato na stejném právním základě jako obě předcházející rozhodnutí a obsahuje následující body odůvodnění:
„(1)
Vzhledem k auditům provedeným Komisí a oznámením italských orgánů o nových ohniscích by opatření stanovená v prováděcím rozhodnutí Komise [2014/87] měla být posílena.
[…]
(4)
K eradikaci dotčeného organismu a k zamezení jeho dalšímu šíření ve zbytku Unie by měly členské státy stanovit vymezené oblasti sestávající ze zamořené zóny a z nárazníkové zóny a přijmout eradikační opatření. […]
[…]
(7)
V provincii Lecce je dotčený organismus již ve velké míře usídlen. Pokud z důkazů vyplývá, že v některých částech uvedené oblasti se dotčený organismus vyskytuje déle než dva roky a již není možné jej eradikovat, odpovědný úřední subjekt by měl mít možnost uplatnit namísto opatření eradikačních opatření k izolaci výskytu, alespoň k ochraně stanovišť produkce, rostlin zvláštní kulturní, společenské nebo vědecké hodnoty a hranice se zbytkem území Unie. Opatření k izolaci výskytu by měla mít za cíl minimalizovat množství bakteriálního inokula v uvedené oblasti a udržet populaci přenašečů na nejnižší možné úrovni.
(8)
Aby byla zajištěna účinná ochrana zbytku území Unie před dotčeným organismem, s přihlédnutím k možnému šíření dotčeného organismu přirozeným způsobem a prostřednictvím činnosti člověka jiné než přemísťování dotčených rostlin určených k pěstování, je vhodné vytvořit pásmo dozoru bezprostředně kolem nárazníkové zóny obklopující zamořenou zónu provincie Lecce.
[…]“
9
Prováděcí rozhodnutí 2015/789 bylo pozměněno prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2015/2417 ze dne 17. prosince 2015 (Úř. věst. 2015, L 333, s. 43) a poté prováděcím rozhodnutím 2016/764, jehož body 1 až 4 odůvodnění zní takto:
„(1)
V období od přijetí prováděcího rozhodnutí [2015/789] až do února 2016 oznámila Itálie Komisi několik ohnisek organismu [Xf] (dále jen ‚dotčený organismus‘) v různých částech oblasti obklopující provincii Lecce. Uvedená ohniska se vyskytla v mnoha různých obcích v provinciích Taranto a Brindisi. Kromě toho poslední audit, který provedla Komise v listopadu 2015, potvrdil, že činnosti související s průzkumy požadovanými podle prováděcího rozhodnutí [2015/789] probíhaly v oblasti obklopující provincii Lecce (region Apulie, Itálie) pouze ve velmi omezeném rozsahu. Uvedený audit rovněž potvrdil, že stávající program průzkumů stále nezajišťuje včasné zjištění nových ohnisek ani přesné určení skutečného rozsahu rozšíření dotčeného organismu v dané oblasti.
(2)
Poslední audit potvrdil riziko rychlého rozšíření dotčeného organismu ve zbytku dané oblasti. Z toho důvodu a vzhledem k rozloze dané oblasti je vhodné rozšířit zamořenou zónu, v níž se mohou uplatňovat opatření k izolaci výskytu, za hranice provincie Lecce a umožnit přemísťování dotčených rostlin z uvedené oblasti pouze za velmi přísných podmínek. K tomuto rozšíření zamořené zóny by mělo dojít neprodleně vzhledem k tomu, že riziko dalšího rozšíření dotčeného organismu na zbytku území Unie se zvyšuje počátkem jara se začátkem letového období hmyzu, který je přenašečem. Zamořená zóna by proto měla být rozšířena, aby zahrnovala ty obce či části určitých obcí v provinciích Brindisi a Taranto, kde se vyskytla ohniska dotčeného organismu nebo kde je pravděpodobné, že je tam uvedený organismus již rozšířen a usídlen. Tato zamořená zóna by však neměla zahrnovat oblast, již Itálie prohlásila za prostou dotčeného organismu před přijetím tohoto rozhodnutí.
(3)
Pro účely právní jistoty by mělo být změněno znění čl. 7 odst. 2 písm. c), aby bylo zřejmé, že opatření, jež mají být přijata podle uvedeného článku, se uplatní v zamořené zóně, a nikoli mimo ni.
(4)
K zajištění účinné ochrany zbytku území Unie před dotčeným organismem a s ohledem na rozšíření oblasti izolace výskytu je vhodné nahradit pásmo dozoru novými požadavky na průzkumy v uvedené oblasti izolace výskytu. Uvedené požadavky by se měly uplatnit na oblast o šířce 20 km sahající od hranic nárazníkové zóny do uvedené oblasti izolace výskytu a v rámci okolní desetikilometrové nárazníkové zóny.“
10
Článek 1 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely tohoto rozhodnutí se rozumí:
a)
‚dotčeným organismem‘ veškeré poddruhy organismu [Xf];
b)
‚hostitelskými rostlinami‘ rostliny určené k pěstování, kromě osiva, rodů a druhů uvedených v databázi Komise hostitelských rostlin náchylných k napadení organismem [Xf] na území Unie, které byly shledány náchylnými k napadení dotčeným organismem na území Unie, nebo pokud členský stát vymezil příslušnou oblast podle čl. 4 odst. 1 druhého pododstavce s ohledem pouze na jeden nebo více poddruhů dotčeného organismu, které byly shledány náchylnými k napadení uvedeným poddruhem či poddruhy;
c)
‚dotčenými rostlinami‘ hostitelské rostliny a všechny rostliny určené k pěstování, […];
[…]“
11
Článek 4 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, nadepsaný „Stanovení vymezených oblastí“, stanoví:
„1.   Pokud se výskyt dotčeného organismu potvrdí, dotčený členský stát neprodleně vymezí příslušnou oblast v souladu s odstavcem 2 (dále jen ‚vymezená oblast‘).
[…]
2.   Vymezená oblast sestává ze zamořené zóny a z nárazníkové zóny.
Zamořená zóna zahrnuje všechny rostliny, o nichž je známo, že jsou napadeny dotčeným organismem, všechny rostliny vykazující příznaky možného napadení tímto organismem a veškeré další rostliny, které by mohly být tímto organismem napadeny z důvodu jejich těsné blízkosti napadeným rostlinám nebo z důvodu společného zdroje produkce s napadenými rostlinami nebo rostlinami vypěstovanými z těchto rostlin, je-li tento zdroj znám.
Co se týče výskytu dotčeného organismu v provincii Lecce a v obcích uvedených na seznamu v příloze II, zamořená zóna zahrnuje nejméně tuto provincii a tyto obce nebo v příslušných případech katastrální parcely (‚Fogli‘) těchto obcí.
Nárazníková zóna je široká nejméně 10 km obklopujících zamořenou zónu.
[…]“
12
Článek 6 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, nadepsaný „Eradikační opatření“, zní takto:
„1.   Členský stát po stanovení vymezené oblasti uvedené v článku 4 přijme v uvedené oblasti opatření stanovená v odstavcích 2 až 11.
2.   Dotčený členský stát v okruhu 100 m okolo rostlin, které byly testovány a u kterých se zjistilo, že jsou napadeny dotčeným organismem, neprodleně odstraní:
a)
hostitelské rostliny, bez ohledu na jejich zdravotní stav;
b)
rostliny, o nichž je známo, že jsou napadeny dotčeným organismem;
c)
rostliny vykazující příznaky možného napadení uvedeným organismem nebo u nichž existuje podezření na napadení uvedeným organismem.
[…]
7.   Dotčený členský stát monitoruje výskyt dotčeného organismu prostřednictvím každoročních průzkumů ve vhodných termínech. Provádí vizuální prohlídky dotčených rostlin a odběr vzorků a testování rostlin s příznaky napadení i rostlin bez příznaků napadení, které se nacházejí v blízkosti rostlin s příznaky napadení.
V nárazníkových zónách je oblast, v níž se provádí průzkum, založena na síti rozdělené na čtverce 100 m × 100 m. Vizuální prohlídky se provádí v každém z uvedených čtverců.
[…]
9.   Dotčený členský stát v případě potřeby přijme opatření pro řešení jakékoli zvláštnosti nebo komplikace, u níž lze důvodně předpokládat, že bude bránit, brzdit nebo zpožďovat eradikaci, zejména opatření týkající se dostupnosti a adekvátního zničení všech rostlin napadených nebo podezřelých z napadení bez ohledu na jejich lokalitu, veřejné či soukromé vlastnictví nebo osobu či subjekt, který je za ně odpovědný.
[…]“
13
Článek 7 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, nadepsaný „Opatření k izolaci výskytu“, zní:
„1.   Odchylně od článku 6, avšak pouze v zamořené zóně uvedené v čl. 4 odst. 2 třetím pododstavci, může odpovědný úřední subjekt dotčeného členského státu rozhodnout o uplatnění opatření k izolaci výskytu stanovených v odstavcích 2 až 7 […]
2.   Dotčený členský stát neprodleně odstraní alespoň všechny rostliny, o nichž bylo zjištěno, že jsou napadeny dotčeným organismem, pokud se nacházejí v těchto místech:
[…]
c)
v místě v rámci zamořené zóny uvedené v čl. 4 odst. 2 třetím pododstavci, které se nachází do vzdálenosti 20 km od hranice uvedené zamořené zóny se zbytkem území Unie.
[…]
7.   Dotčený členský stát monitoruje výskyt dotčeného organismu prostřednictvím každoročních průzkumů ve vhodných termínech během roku v oblastech, které se nacházejí do vzdálenosti 20 km, jak je uvedeno v odst. 2 písm. c).
[…]“
14
V příloze II pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, která obsahuje seznam obcí podle čl. 4 odst. 2 tohoto rozhodnutí, jsou uvedeny obce v provincii Brindisi a Taranto.
Postup před zahájením soudního řízení
15
Vzhledem k rozšiřování bakterie Xf v regionu Apulie a skutečnosti, že se tato situace od října 2013 neustále zhoršovala, Komise zaslala dne 11. prosince 2015 italským orgánům výzvu dopisem, ve kterém jim vytkla, že zaprvé v rozporu s čl. 6 odst. 2 a čl. 7 odst. 2 písm. c) prováděcího rozhodnutí 2015/789 neodstranily napadené rostliny a rostliny, na které se vztahují určité přesně vymezené povinnosti, a zadruhé nesplnily povinnost provést průzkumy ve smyslu čl. 6 odst. 7 a čl. 8 odst. 2 tohoto prováděcího rozhodnutí.
16
Italské orgány na tuto výzvu dopisem odpověděly dne 10. února 2016, přičemž zejména zdůraznily, že Tribunale amministrativo regionale del Lazio (správní soud regionu Lazio, Itálie) přijal opatření k přerušení řízení a dne 22. ledna 2016 předložil Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU ohledně platnosti čl. 6 odst. 2 písm. a) prováděcího rozhodnutí 2015/789, který se týká povinnosti kácení v okruhu 100 m okolo napadených rostlin. Italské orgány uvedly, že v důsledku tohoto soudního rozhodnutí se kácení stromů značně zpozdilo a že povinnosti plynoucí z části prováděcího rozhodnutí 2015/789 nebylo možné z právního hlediska splnit.
17
Vzhledem k tomu, že prováděcím rozhodnutím 2016/764 došlo k pozměnění zeměpisného rozsahu výtek uvedených ve výzvě dopisem ze dne 11. prosince 2015, Komise dne 25. července 2016 zaslala italským orgánům doplňující výzvu dopisem, ve které poukázala na to, že Italská republika nadále a setrvale neplní zvláštní povinnosti, které pro ni vyplývají z pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 a z obecné povinnosti ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2000/29. Komise kromě toho tvrdila, že Italská republika porušuje zásadu loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU. V této výzvě dopisem bylo kromě toho poukázáno zejména na to, že nedošlo k neprodlenému odstranění napadených rostlin a že v souvislosti s průzkumy byly zjištěny nedostatky.
18
Italské orgány dne 26. srpna 2016 v odpovědi na doplňující výzvu dopisem zdůraznily, že překážky zabraňující monitorování a odstraňování rostlin ve smyslu pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 plynoucí z výše uvedeného soudního rozhodnutí pominuly a že tyto činnosti byly znovu zahájeny nebo že v brzké době zahájeny budou, a předložily doplňující informace o provádění opatření k izolaci výskytu a o monitorování v letech 2015 a 2016.
19
Dne 14. července 2017 vydala Komise odůvodněné stanovisko, ve kterém Italské republice vytýkala několik porušení unijního práva. Zaprvé jí vytkla, že v rozporu s čl. 7 odst. 2 písm. c) pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 neprodleně neodstranila v oblasti izolace výskytu napadené rostliny. Zadruhé jí vytkla, že porušila čl. 6 odst. 3, 7 a 9, jakož i čl. 7 odst. 2, 3 a 7 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, jelikož tento členský stát nesplnil svou povinnost zajistit, aby byl jak v oblasti izolace výskytu, tak v nárazníkové zóně proveden odběr vzorků v okruhu 100 m okolo napadených rostlin a monitorování výskytu Xf prostřednictvím každoročních průzkumů ve vhodných termínech. Komise zatřetí Italské republice vytkla, že se v rozporu s čl. 16 odst. 1 směrnice 2000/29, jakož i s čl. 6 odst. 2 a čl. 7 odst. 2 uvedeného pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 dopouštěla soustavného a obecného neplnění povinnosti přijmout opatření proti rozšiřování Xf. Začtvrté tomuto členskému státu vytkla, že porušil povinnost loajální spolupráce ve smyslu čl. 4 odst. 3 SEU v důsledku různých opomenutí, kvůli nimž nebyl od roku 2015 schopen zabránit šíření choroby na více než 40 kilometrech.
20
Italské orgány na toto odůvodněné stanovisko odpověděly dne 14. září 2017. Ačkoliv uznaly závažnost situace a svoji povinnost neprodleně rostliny odstranit, zejména zdůraznily, že se situace v oblasti kácení v důsledku používání nových postupů na regionální úrovni značně zlepšila.
21
V květnu 2018 Komise konstatovala, že Italská republika nevyhověla žádosti o okamžitý zásah uvedené v odůvodněném stanovisku, jejímž cílem bylo zabránit rozšiřování Xf, a v důsledku přetrvávajícího neplnění povinnosti se dotyčný škodlivý organismus v oblasti izolace výskytu i v nárazníkové zóně značně rozšířil, a podala proto projednávanou žalobu.
K žalobě
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 7 odst. 2 písm. c) pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789
Argumentace účastnic řízení
22
V rámci prvního žalobního důvodu Komise Italské republice vytýká, že nedodržela povinnost neprodleně odstranit napadené rostliny, která je stanovena v čl. 7 odst. 2 písm. c) pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, jelikož mnoho rostlin ponechala na místě několik měsíců, nebo dokonce více než jeden rok poté, co bylo zjištěno napadení, a to v průběhu letového období hmyzu, který je přenašečem dotčeného organismu. Doba, která uplyne mezi okamžikem, kdy je zjištěn výskyt choroby, a okamžikem, kdy jsou napadené rostliny skutečně odstraněny, by se přitom měla omezit na několik dnů a v žádném případě by, v závislosti na okolnostech, neměla přesáhnout deset pracovních dnů.
23
Komise uvádí, že v projednávaném případě činil podíl napadených rostlin, které italské orgány nechaly odstranit ke konci lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, tedy dne 14. září 2017, pouhých 78 % z rostlin, jejichž napadení bylo zjištěno při monitorování za rok 2016, a k tomuto dni stále zbývalo vykácet 191 stromů. Z analýzy informací poskytnutých těmito orgány kromě toho plyne, že mezi okamžikem, kdy je určeno, které rostliny jsou napadeny, a okamžikem, kdy je vydán a oznámen příkaz ke kácení, je značná časová prodleva, přibližně osm týdnů. Jedním z hlavních důvodů tohoto prodlení je, že musí být určena totožnost vlastníků a že jim kácení musí být oznámeno. Pokud se ukáže, že ztotožnění není možné, kácení není oznámeno, a orgány k němu tudíž nemohou přistoupit. Pokud nadto vlastník s tímto opatřením nesouhlasí, italské orgány neprodlené odstranění napadených rostlin nemohou zajistit.
24
Povinnost neprodleně provést takové odstranění však podle Komise znamená, že příslušné orgány musejí jednat bezodkladně. Zkušenosti z Itálie a z jiných členských států, v nichž byl odhalen výskyt bakterie Xf, v tomto ohledu svědčí o tom, že napadený strom lze odstranit za necelý týden. Pokud naproti tomu od okamžiku zjištění výskytu bakterie do okamžiku odstranění napadených rostlin uplynula doba značně delší, bakterie se bude nadále rozšiřovat. Vzhledem k tomu, že se většina hmyzu, který je přenašečem této bakterie, může přemístit do vzdálenosti 100 metrů za 12 dní, okamžitý zásah má rozhodující význam. To platí tím spíše v případě opatření k izolaci výskytu v části zamořené zóny ve smyslu čl. 7 odst. 2 písm. c) pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, v níž se povinnost odstranění týká pouze napadených rostlin.
25
Jediným prostředkem, jak zabránit rozšiřování tohoto škodlivého organismu do zbytku Unie, je tedy podle Komise co nejvíce zkrátit dobu mezi zjištěním výskytu napadených rostlin a jejich odstraněním. Členské státy mají v tomto ohledu povinnost dosáhnout výsledku. Pozměněné prováděcí rozhodnutí 2015/789 je totiž přímo použitelné a neponechává členskému státu při svém uplatňování žádný prostor pro uvážení. Povinnost odstranit napadené rostliny tedy nelze vykládat v tom smyslu, že spočívá pouze ve stanovení opatření na odstranění rostlin, a nikoliv v jejich provádění.
26
Komise uvádí, že v rozsudku ze dne 9. června 2016, Pesce a další (C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428), Soudní dvůr potvrdil, že Komise mohla mít legitimně za to, že povinnost neprodleného odstranění napadených rostlin je opatřením vhodným a nezbytným pro zamezení rozšiřování bakterie Xf. Rovněž uznal, že Komise zvážila jednotlivé dotčené zájmy. To platí tím spíše v případě opatření uvedeného v čl. 7 odst. 2 písm. c) pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, podle něhož musí být odstraněny pouze napadené stromy. Urychlené odstranění napadených rostlin před začátkem letového období hmyzu, který je přenašečem, je kromě toho o to důležitější vzhledem k soustavnému a trvajícímu prodlení, jež bylo zjištěno u každoročních průzkumů.
27
Právní a praktické problémy související s určením totožnosti vlastníků pozemků a žalobami, které někteří z nich podali, na něž poukázala Italská republika, nemohou podle názoru Komise zdůvodnit, že k odstranění napadených stromů došlo až několik měsíců poté, co bylo napadení zjištěno. Tím méně se pak tento členský stát může dovolávat vnitrostátních všeobecných ustanovení, a to i kdyby byla přijata na základě jiných ustanovení unijního práva. Komise nemá v úmyslu bránit přiměřené účasti vlastníků, výkonu jejich práv a tomu, aby uplatňovali příslušné opravné prostředky. Podle čl. 6 odst. 9 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 však Italská republika na základě povinnosti dosáhnout výsledku v souvislosti s kácením stromů musí přijmout všechna opatření nezbytná k tomu, aby mohla jednat neprodleně poté, co je u nějakého stromu zjištěna nákaza. Italské orgány v této souvislosti v roce 2015 přistoupily k přijetí mimořádných vnitrostátních opatření, která se měla vypořádat s první ohniskem nákazy.
28
Italská republika tvrdí, že výraz „neprodleně“ uvedený v čl. 7 odst. 2 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 musí být vykládán s přihlédnutím k obsahu samotné povinnosti a právním podmínkám, které se s touto povinností pojí.
29
Vzhledem k tomu, že přijetí takového opatření, jako je odstranění napadených rostlin, má významné dopady na vlastnické právo jednotlivců, je totiž nezbytné předem určit totožnost vlastníka a předmětné opatření mu oznámit. S ohledem na specifický režim vlastnictví a správy zemědělské půdy v regionu Apulie bylo přitom v projednávaném případě velmi obtížné totožnost vlastníků určit, jelikož ve značném počtu případů zemřeli nebo pobývají mimo území regionu Apulie, čímž se oznámení opatření zpozdilo. Kromě toho se v daném případě jedná o značný počet olivovníků o velmi velkých rozměrech.
30
Italská republika kromě toho uvádí, že v důsledku usnesení Procura della Repubblica di Lecce (státní zastupitelství v Lecce, Itálie) ze dne 18. prosince 2015, kterým bylo rozhodnuto o mimořádném zajištění všech olivovníků, které měly být pokáceny, bylo z právního hlediska nemožné opatření provádět, a to v období od 28. prosince 2015, kdy bylo toto usnesení potvrzeno Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Lecce (vyšetřující soudce při soudu v Lecce, Itálie), do 25. července 2016, kdy bylo zajištění zrušeno.
31
Přijetí předmětných opatření za účelem odstranění rostlin bylo rovněž podle Italské republiky silně zpochybňováno, a to zejména na základě toho, že v období uplatňování těchto opatření nebylo dostatečně jisté, že mezi usycháním olivovníků a bakterií Xf existuje nějaká souvislost. Tato nejistota pominula až v důsledku vědeckého stanoviska Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA) ze dne 31. března 2016. Na vnitrostátní úrovni ovšem stále probíhá dezinformační kampaň, podle níž nemají být napadené rostliny odstraňovány, ale ošetřovány.
32
Podle Italské republiky je kromě toho nesprávný závěr, že pozměněné prováděcí rozhodnutí 2015/789 stanoví povinnost členských států dosáhnout výsledku, která by spočívala v tom, že mají zajistit, aby byly napadené stromy pokáceny velmi krátce poté, co je konstatován stav nákazy. Ve znění čl. 7 odst. 2 tohoto pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 se totiž hovoří o jednání – „odstranění“ – a nikoli o výsledku tohoto jednání. Při neexistenci takové povinnosti dosáhnout výsledku je za účelem určení nesplnění povinnosti – jak to vyplývá z bodů 107 a 108 rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267) – nutno provést v každém jednotlivém případě analýzu přiměřenosti úsilí dotčeného členského státu bez ohledu na to, zda bylo dosaženo účelu předmětné právní úpravy. V projednávaném případě přitom komplexní činnost Italské republiky spočívající v úpravě, organizaci a řízení různých nástrojů v souvislosti s přijetím a uplatňováním předmětných opatření svědčí o tom, že tento členský stát dodržel povinnosti, které pro něj vyplývají z uvedeného pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789.
Závěry Soudního dvora
33
Podle čl. 7 odst. 2 písm. c) pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 platí, že dotčený členský stát byl v tzv. oblasti „izolace výskytu“, která odpovídá části zamořené zóny zahrnující provincii Lecce a obce v provinciích Brindisi a Taranto vyjmenované v příloze II tohoto prováděcího rozhodnutí, povinen „neprodleně“ odstranit – a provést tak opatření k izolaci výskytu – alespoň všechny rostliny, o nichž bylo zjištěno, že jsou napadeny dotčeným organismem, tj. bakterií Xf, pokud se nacházejí v místě v rámci této zóny, které se nachází do vzdálenosti 20 km od hranice uvedené zóny se zbytkem území Unie (dále jen „20 kilometrové pásmo oblasti izolace výskytu“).
34
Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že nesplnění povinnosti se musí posuzovat podle stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny, ke kterým došlo následně, nemůže brát Soudní dvůr v potaz (viz zejména rozsudek ze dne 21. března 2019, Komise v. Itálie, C‑498/17, EU:C:2019:243, bod 29 a citovaná judikatura).
35
V projednávaném případě uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku dne 14. září 2017.
36
Italská republika přitom nezpochybňuje, že k tomuto dni nebyla v 20 kilometrovém pásmu oblasti izolace výskytu z celkem 886 rostlin, jejichž napadení bylo zjištěno při průzkumu provedeném v rámci monitorování za rok 2016, odstraněna jejich značná část, a sice 191 rostlin, což odpovídá téměř 22 % z celkového počtu napadených rostlin.
37
Tento členský stát kromě toho nezpochybňuje ani to, že odstranění napadených rostlin v tomto 20 kilometrovém pásmu, pokud k němu došlo, bylo provedeno až několik měsíců poté, co bylo zjištěno, že jsou tyto rostliny napadeny.
38
Znění čl. 7 odst. 2 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 je přitom v tomto ohledu koncipováno tak, že neponechává prostor žádné rozumné pochybnosti. Výrazu „neprodleně“ použitému v tomto ustanovení totiž s ohledem na jeho obvyklý význam v běžném jazyce nemůže odpovídat doba několika týdnů, nebo dokonce několika měsíců, jak tomu bylo v projednávaném případě.
39
K tomuto výkladu je třeba se přiklonit tím spíše, že podle stanovisek EFSA ze dne 6. ledna 2015 a 17. března 2016, jehož závěry nebyly v tomto směru zpochybněny, může zabránit rozšiřování bakterie Xf pouze urychlené odstranění napadených rostlin. Jak totiž vyplývá z vědeckých poznatků, které předložila Komise na podporu žaloby a Italská republika je nezpochybnila, hmyz, který je přenašečem dotčeného organismu, v projednávaném případě křískovití, se může přemístit do vzdálenosti téměř 100 metrů za pouhých 12 dní.
40
Ve zprávě o auditu, který provedla Komise za rok 2018 [Final report of an audit carried out in Italy from 28 May 2018 to 1 June 2018 in order to evaluate the situation and official controls for [Xylella fastidiosa] (závěrečná zpráva o auditu provedeném v Itálii v období od 28. května 2018 do 1. června 2018 za účelem posouzení situace a úředních kontrol týkajících se Xylella fastidiosa), DG (SANTE) 2018-6485, s. 23 až 24] (dále jen „zpráva o auditu z roku 2018“), je výslovně zdůrazněno, že v blízkosti rostlin, u nichž bylo v roce 2015 zjištěno, že jsou napadeny, a které byly odstraněny se značným zpožděním, byla v průběhu monitorování za rok 2016, které bylo ukončeno v květnu 2017, zjištěna nákaza ve více než 90 % případů.
41
Na rozdíl od toho, co tvrdí Italská republika, nelze požadavek neprodleného odstranění stanovený v čl. 7 odst. 2 pozměněného rozhodnutí 2015/789 vykládat v tom smyslu, že by se týkal pouze povinnosti vnitrostátních orgánů stanovit opatření za účelem provedení tohoto odstranění.
42
Jak ze znění tohoto ustanovení, které jednoznačně požaduje „odstran[ění]“ napadených rostlin, tak z užitečného účinku tohoto ustanovení totiž vyplývá, že se tento požadavek může týkat pouze samotného odstranění, jelikož zabránit rozšiřování bakterie Xf, což je – jak vyplývá zejména z bodů 4, 7 a 8 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2015/789, jakož i z bodů 1, 2 a 4 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2015/2417 – cílem pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 a zejména opatření k izolaci výskytu, může pouze skutečné odstranění napadených rostlin, a nikoliv přijetí opatření, která toto odstranění stanoví (obdobně viz rozsudek ze dne 9. června 2016, Pesce a další, C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 54).
43
Takovým odstraněním lze dosáhnout cíle směrnice 2000/29, na jejímž základě bylo přijato pozměněné prováděcí rozhodnutí 2015/789, kterým je zaručit vysokou úroveň rostlinolékařské ochrany proti zavlékání škodlivých organismů do Unie v produktech a výrobcích dovážených ze třetích zemí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. září 2003, Anastasiou a další, C‑140/02, EU:C:2003:520, bod 45).
44
Z toho vyplývá, že čl. 7 odst. 2 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 ukládá členským státům konkrétní povinnost dosáhnout výsledku spočívajícího v odstranění rostlin napadených bakterií Xf a že objektivní zjištění porušení této povinnosti samo o sobě postačuje k prokázání nesplnění povinnosti. Situaci, o kterou se jedná v posuzované věci, tedy nelze srovnávat se situací, kterou se Soudní dvůr zabýval v bodech 107 a 108 rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267), na který poukazuje Italská republika.
45
Pokud jde o jednotlivé faktické, administrativní a právní překážky, kterými Italská republika odůvodňuje prodlení při odstraňování napadených rostlin nacházejících se ve 20 kilometrovém pásmu oblasti izolace výskytu a které souvisejí s vysokým počtem olivovníků velmi velkých rozměrů, s povinností určit totožnost vlastníků dotčených pozemků a oznámit jim opatření spočívající v odstraňování rostlin, kterou stanoví vnitrostátní právo, a konečně se soudními žalobami, na jejichž základě má být zabráněno kácení, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora členský stát nemůže zdůvodňovat nedodržování povinností a lhůt vyplývajících z unijního práva situací ve svém vnitrostátním právním řádu (viz zejména rozsudek ze dne 21. března 2019, Komise v. Itálie, C‑498/17, EU:C:2019:243, bod 35 a citovaná judikatura).
46
Italská republika ostatně nezpochybnila, že mohla – jak to tvrdila Komise – přijmout mimořádná vnitrostátní opatření, která by obdobně jako opatření přijatá v roce 2015 upravovala rychlejší postupy, na jejichž základě by bylo možné takové administrativní a právní překážky překonat.
47
Dále, i když je pravda, že zajištění, které v rámci trestního řízení nařídilo Procura della Repubblica di Lecce (státní zástupitelství v Lecce) a potvrdil Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Lecce (vyšetřující soudce při soudu v Lecce), mohlo v první části roku 2016 odstraňování napadených olivovníků v celé dotčené zóně bránit, je třeba konstatovat – jak to uvedla Komise, přičemž italská vláda její tvrzení relevantně nezpochybnila – že italské orgány poté, co bylo toto zajištění zrušeno, opatření vyžadovaná čl. 7 odst. 2 písm. c) pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 neprodleně nepřijaly.
48
Prvnímu žalobnímu důvodu je tudíž třeba vyhovět.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 7 odst. 7 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789
Argumentace účastnic řízení
49
V rámci druhého žalobního důvodu Komise Italské republice vytýká, že ve 20 kilometrovém pásmu oblasti izolace výskytu nedodržela povinnost monitorovat výskyt bakterie Xf ve smyslu čl. 7 odst. 7 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789.
50
Co se v projednávaném případě týče roku 2016, průzkum, který měl odhalit výskyt bakterie Xf, začal v srpnu 2016 a skončil v květnu 2017. Pokud jde o průzkum prováděný v rámci monitorování za rok 2017, ten začal v červenci 2017 a byl dokončen v dubnu 2018. Tyto průzkumy tedy byly podle Komise zčásti prováděny v nevhodných termínech v roce s ohledem na možnost zjistit příznaky nákazy listnatých rostlin a stromů, a to v zimních měsících, kdy již listnaté stromy a byliny nemají listy. Účinnost vizuálních prohlídek coby prostředku, jak odhalit podezření na napadení, tím tudíž byla narušena.
51
Komise je přitom toho názoru, že povinnost provádět každoroční průzkum „ve vhodných termínech během roku“ ve smyslu čl. 7 odst. 7 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 v souladu s účelem tohoto rozhodnutí a směrnice 2000/29, kterým je zabránit šíření předmětné choroby, vyžaduje, aby byl tento průzkum prováděn v období roku, kdy lze tuto chorobu zjistit – v případě olivovníků tedy v průběhu letního období. Má-li být kromě toho umožněno odstranit napadené rostliny před příchodem jara, kdy se začíná šířit hmyz, který je přenašečem bakterie Xf, měl by být průzkum s ohledem na povinnost předložit zprávu do 31. prosince ukončen do konce roku.
52
Pozměněné prováděcí rozhodnutí 2015/789 tedy členským státům podle Komise ukládá, aby své každoroční monitorování ukončily tak, aby mohly předložit zprávu a nový plán činnosti pro následující rok do konce prosince. V tomto prováděcím rozhodnutí je v této souvislosti jednoznačně uvedeno, že monitorování musí být provedeno v okamžiku, který je nejen z vědeckého hlediska nejvhodnější k určení, které stromy jsou napadeny, ale který zároveň zajišťuje, aby stromy mohly být neprodleně a s jistotou pokáceny dříve, než začne další letové období.
53
Italská republika tvrdí, že monitorování v srpnu 2016 bylo zahájeno v době, která je považována za optimální pro většinu hostitelů Xf, tj. v době, kdy se typické příznaky usychání listů projevují na dospělých listech.
54
Napadení bakterií Xf se kromě toho liší ve svých příznacích i závažnosti v závislosti na hostitelích a na poddruhu bakterie. V případě olivovníku se poškození způsobené nákazou projevuje nejen v podobě typických příznaků usychání dospělých listů na konci letního období, ale především typickým usycháním větví, jímž je postižena jejich větší či menší část.
55
Z důkazů shromážděných přímo na místě přitom podle Italské republiky vyplývá, že se příznaky mohou projevovat celý rok. To plyne i z pokynů k průzkumu výskytu Xf na území Unie ze dne 16. prosince 2015, které vydalo generální ředitelství Komise pro zdraví a bezpečnost potravin a které jsou zveřejněny na jejích internetových stránkách. Nákazu způsobenou v průběhu letního období lze nadto u olivovníků zjistit od třetího měsíce po případném přenosu. V průběhu zimního období tedy lze včas odhalit nákazu, která je v počáteční fázi a probíhala v předcházejícím letním období.
Závěry Soudního dvora
56
Podle čl. 7 odst. 7 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 měl dotčený členský stát povinnost monitorovat výskyt dotčeného organismu prostřednictvím každoročních průzkumů „ve vhodných termínech během roku“ ve 20 kilometrovém pásmu oblasti izolace výskytu.
57
Ačkoliv toto ustanovení neuvádí, že předmětné každoroční průzkumy mají probíhat v určitém okamžiku roku, a v tomto ohledu ponechává příslušným vnitrostátním orgánům určitý prostor pro uvážení, nic to nemění na tom, že podle tohoto ustanovení musí být každoroční průzkumy prováděny ve „vhodném“ termínu.
58
S ohledem na cíl sledovaný pozměněným prováděcím rozhodnutí 2015/789, zejména pak opatřeními k izolaci výskytu uvedenými v čl. 7 odst. 2 písm. c) tohoto rozhodnutí, kterým je – jak vyplývá z bodu 42 tohoto rozsudku – zabránit rozšiřování bakterie Xf, je přitom třeba konstatovat, že uvedené průzkumy musí být prováděny v ročním období, kdy je možné zjistit nákazu rostlin a zároveň provést opatření k izolaci výskytu této nákazy, která podle tohoto ustanovení spočívají v neprodleném odstranění napadených rostlin.
59
V projednávaném případě není zpochybňováno, že průzkum prováděný v rámci monitorování za rok 2016 za účelem zjištění výskytu bakterie Xf ve 20 kilometrovém pásmu oblasti izolace výskytu byl zahájen v srpnu 2016 a skončil v květnu 2017.
60
Je přitom nutno konstatovat, jak správně tvrdí Komise, že na základě takového průzkumu, který byl ukončen na jaře, tedy v letovém období hmyzu, který je přenašečem dotčeného organismu, a zároveň – což není zpochybňováno – v období, kdy opět začíná fáze rozšiřování bakterie Xf, příslušné vnitrostátní orgány fakticky nemohly přistoupit k účelnému uplatňování opatření k izolaci výskytu ve 20 kilometrovém pásmu oblasti izolace výskytu a odstranit napadené rostliny před začátkem tohoto období rozšiřování.
61
I kdyby tedy – jak to tvrdí Italská republika – mohl být výskyt bakterie Xf zjištěn v průběhu celého roku, což Komise zpochybňuje, nic to nemění na tom, že každoroční průzkum ve smyslu čl. 7 odst. 7 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 by měl být ukončen s dostatečným předstihem před začátkem jara, aby mohly být v souladu s požadavkem stanoveným v odstavci 2 písm. c) tohoto článku včas odstraněny napadené rostliny.
62
Druhému žalobnímu důvodu je tudíž třeba vyhovět.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z trvajícího a obecného neplnění povinnosti přijmout opatření proti rozšiřování bakterie Xf
Argumentace účastnic řízení
63
V rámci třetího žalobního důvodu Komise Italské republice vytýká trvající a obecné neplnění povinnosti zabránit rozšiřování Xf, které spočívá v opakovaném a různorodém porušování opatření upravených v pozměněném prováděcím rozhodnutí 2015/789. Tento členský stát neplní nejen povinnosti vyplývající z čl. 6 odst. 2, 7 a 9, jakož i z čl. 7 odst. 2 písm. c) a odst. 7 tohoto prováděcího rozhodnutí, ale také základní povinnost podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2000/29 a povinnost loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU.
64
Obecné a trvající neplnění povinnosti lze podle Komise konstatovat nejen tehdy, když členský stát nedodržuje povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva a týkají se konkrétních situací, jež byly vyřešeny předtím, než se řízení o nesplnění povinnosti dostalo do dostatečně pokročilé fáze, ale tím spíše také tehdy, když dotyčný členský stát stejně jako v projednávaném případě nenapravil dřívější neplnění povinnosti, které vedlo k šíření bakterie, a vyžádalo si tudíž změnu opatření přijatých Komisí, pokud jde o konkrétní oblasti, na které se vztahuje eradikační povinnost a povinnost k izolaci výskytu.
65
Kdyby bylo v projednávaném případě určeno, že nebyly splněny pouze zvláštní povinnosti plynoucí z prováděcího rozhodnutí vztahujícího se na dotčené oblasti v určitém okamžiku, rovnalo by se to pro Komisi snaze zasáhnout pohyblivý cíl. Účelem, který sleduje tento orgán, je přitom eradikovat bakterii Xf anebo alespoň zabránit jejímu rozšiřování mimo právě zamořenou zónu. Základní povinnost odstranit napadené rostliny se tudíž v průběhu času nemění, i kdyby se měla vztahovat na různé oblasti na základě po sobě jdoucích prováděcích rozhodnutí. V důsledku přijetí takového rozhodnutí kromě toho členské státy nejsou zproštěny základní povinnosti přijmout všechna opatření proti rozšiřování bakterie Xf, která plyne z čl. 16 odst. 1 směrnice 2000/29.
66
Komise uvádí, že bakterie Xf se v důsledku toho, že italské orgány od října 2013, kdy bylo oznámeno první ohnisko nákazy v nejjižnější části regionu Apulie, setrvale neplnily svoji povinnost neprodleně odstranit napadené rostliny, mohla postupně rozšiřovat po celém „podpatku italské boty“. Toto rozšiřování se ještě zintenzivnilo, jelikož italské orgány neplnily povinnost provádět ve vhodné době před začátkem letového období hmyzu, který je přenašečem předmětné bakterie, každoroční průzkumy.
67
Údaje, které předložily italské orgány v roce 2018 a které se týkají výsledků průzkumu, jenž byl se zpožděním proveden za rok 2017 v oblasti izolace výskytu, v této souvislosti podle Komise svědčí o tom, že napadených bylo několik tisíc stromů, a znovu dokládají značné prodlení s kácením napadených stromů v průběhu letového období hmyzu, který je přenašečem. Z těchto údajů, jak jsou uvedeny ve zprávě o auditu z roku 2018, konkrétně vyplývá, že v průběhu letového období hmyzu, který je přenašečem, v roce 2018 stále nebylo pokáceno mnoho napadených stromů, což přispělo k rozšiřování bakterie Xf. Vzhledem k tomu, že oblast izolace výskytu a nárazníková zóna uvedené v pozměněném prováděcím rozhodnutí 2015/789 již za tohoto stavu neplnily své funkce, byly dvakrát posunuty směrem na sever. Tento posun svědčí o tom, že se bakterie Xf rozšířila z provincie Lecce na celé území provincií Brindisi a Taranto.
68
O nesplnění povinnosti svědčí podle názoru Komise již samotná skutečnost, že orgány členského státu nebyly schopny přijmout opatření zabraňující tomu, aby nastala taková situace, jako je zhoršování stavu životního prostředí. K prokázání toho, že italské orgány soustavně neplnily svoji povinnost přijmout opatření proti rozšiřování Xf v rozporu s ustanoveními, která jsou zmíněna v rámci třetího žalobního důvodu, tedy postačuje skutečnost, že se bakterie Xf v letech 2013 až 2018 rozšířila po celém regionu Apulie a do zbytku světadílu, přičemž uvedené orgány tomu nebyly schopny zabránit.
69
Italská republika tvrdí, že postupné rozšiřování nákazy na území regionu Apulie, které je z hlediska pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789 zjevně nežádoucí, jí nelze výlučně přičíst a samo o sobě nemůže doložit, že se tento členský stát dopustil obecného a trvajícího neplnění povinnosti.
70
Toto rozšiřování je totiž podle Italské republiky přírodní jev, kterému automaticky nelze předejít lidskou činností; lze ho pouze kontrolovat a zpomalit. Ačkoliv je činnost orgánů veřejné moci spočívající v úpravě, organizaci a řízení opatření jedním z kroků, k nimž je třeba přistoupit za účelem omezení rozšiřování předmětné bakterie, nelze důvodně tvrdit, že tato činnost musí zabránit nežádoucímu rozšiřování nákazy sama o sobě. To totiž závisí i na faktorech, které s činností správních orgánů nikterak nesouvisí a v každém případě vycházejí ze samotné povahy nákazy rostlin.
Závěry Soudního dvora
71
V rámci tohoto žalobního důvodu Komise v podstatě namítá, že samotná skutečnost, že se bakterie Xf v regionu Apulie od roku 2013 nepřestala šířit, a že tudíž Italská republika nedosáhla výsledku, k němuž směřuje pozměněné prováděcí rozhodnutí 2015/789, dokládá, že se tento členský stát dopustil obecného a trvajícího neplnění povinnosti přijmout opatření proti rozšiřování této bakterie.
72
Komise z toho dovozuje, že Italská republika opakovaně porušila jak zvláštní povinnosti podle čl. 7 odst. 2 písm. c) a odst. 7 tohoto prováděcího rozhodnutí, jichž se týkají první dva žalobní důvody, tak povinnosti stanovené v čl. 6 odst. 2, 7 a 9 uvedeného prováděcího rozhodnutí. Tento členský stát tudíž podle Komise porušil i základní povinnost podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2000/29, jakož i povinnost loajální spolupráce uvedenou v čl. 4 odst. 3 SEU.
73
V tomto ohledu je třeba připomenout, že z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že Komise může současně stíhat nesplnění povinností plynoucích z určitých ustanovení unijního práva z důvodu postoje, který zaujaly orgány členského státu ke konkrétním situacím, které jsou specifikovány, a nesplnění povinností plynoucích z uvedených ustanovení z důvodu, že tyto orgány přijaly obecnou praxi, která je s těmito ustanoveními v rozporu a již případně dokreslují uvedené konkrétní situace (viz zejména rozsudky ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko, C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 27, a ze dne 2. prosince 2014, Komise v. Itálie, C‑196/13, EU:C:2014:2407, bod 33).
74
Správní praxe totiž může být předmětem žaloby pro nesplnění povinnosti, pokud vykazuje určitý stupeň stálosti a obecnosti (viz zejména rozsudky ze dne 29. dubna 2004, Komise v. Německo, C‑387/99, EU:C:2004:235, bod 28; ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko, C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 28, jakož i ze dne 26. dubna 2007, Komise v. Itálie, C‑135/05, EU:C:2007:250, bod 21).
75
Podle judikatury Soudního dvora platí, že pokud žaloba směřuje k tomu, aby bylo konstatováno, že se příslušné vnitrostátní orgány dopustily obecného neplnění povinnosti, okolnost, že byly napraveny nedostatky zjištěné v tom či onom konkrétním případě, nemusí nutně znamenat, že od obecného a trvalého postoje těchto orgánů, o němž případně svědčí takové konkrétní nedostatky, bylo upuštěno. V takovém případě tedy v zásadě nelze vyloučit, aby byly v řízení před Soudním dvorem předloženy dodatečné důkazy s cílem podpořit obecnost a trvalost tvrzeného neplnění povinnosti (viz zejména rozsudky ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko, C‑494/01, EU:C:2005:250, body 32 a 37; ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 42, jakož i ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, body 47 a 48).
76
Předmět žaloby pro údajně trvající neplnění povinnosti lze zejména rozšířit o skutečnosti, které nastaly po vydání odůvodněného stanoviska, jsou-li stejné povahy jako skutečnosti, na které se zaměřuje uvedené stanovisko a představují-li stejné jednání (rozsudky ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 43, jakož i ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 49).
77
Kromě toho je třeba rovněž připomenout, že Komise, jak tvrdí na podporu posuzovaného žalobního důvodu, se může domáhat, aby Soudní dvůr určil nesplnění povinnosti, které spočívá v nedosažení výsledku, kterého má docílit akt unijního práva (v tomto smyslu viz zejména rozsudek ze dne 27. dubna 2006, Komise v. Německo, C‑441/02, EU:C:2006:253, bod 45 a citovaná judikatura).
78
To však nic nemění na tom, že podle ustálené judikatury týkající se důkazního břemene v rámci řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU prokazuje tvrzené nesplnění povinnosti právě Komise. Musí Soudnímu dvoru předložit důkazy nezbytné k tomu, aby mohl ověřit, zda došlo k tomuto nesplnění povinnosti, a nesmí se přitom opírat o pouhé domněnky [viz zejména rozsudky ze dne 27. dubna 2006, Komise v. Německo, C‑441/02, EU:C:2006:253, bod 48, a ze dne 2. května 2019, Komise v. Chorvatsko (Skládka Biljane Donje), C‑250/18, nezveřejněný, EU:C:2019:343, bod 33].
79
Jak Komise v této souvislosti správně uvedla, Soudní dvůr již rozhodl, že pokud faktická situace, která vede ke značnému poškození životního prostředí, přetrvává delší dobu bez zásahu příslušných orgánů, může to svědčit o tom, že členské státy překročily meze prostoru pro uvážení, který jim přiznává zvláštní ustanovení směrnice za účelem dosažení cíle uvedeného v tomto ustanovení. Soudní dvůr nicméně rovněž upřesnil, že ze skutečnosti, že faktická situace tomuto cíli neodpovídá, v zásadě nelze přímo vyvozovat, že dotyčný členský stát nepochybně nesplnil povinnosti uložené uvedeným ustanovením (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 26. dubna 2007, Komise v. Itálie, C‑135/05, EU:C:2007:250, bod 37, a ze dne 16. července 2015, Komise v. Slovinsko, C‑140/14, nezveřejněný, EU:C:2015:501, bod 69 a citovaná judikatura).
80
Zejména s ohledem na povinnost Komise prokázat tvrzené nesplnění povinnosti, která je připomenuta v bodě 78 tohoto rozsudku, nelze připustit, aby Komise pod zástěrkou toho, že dotyčnému členskému státu vytýká obecné a trvající neplnění povinností – které má tento stát podle unijního práva – s odůvodněním, že nebylo dosaženo výsledku stanoveného tímto právem, nedodržela tuto povinnost předložit důkaz nesplnění povinnosti vytýkaného na základě konkrétních skutečností charakterizujících porušení zvláštních ustanovení, jichž se dovolává, a vycházela z pouhých domněnek nebo schematických kauzalit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 78).
81
Komise tudíž v projednávaném případě nemůže pouze na základě toho, že nebylo dosaženo výsledku, o nějž usiluje pozměněné prováděcí rozhodnutí 2015/789, dovozovat, že Italská republika porušila zvláštní povinnosti stanovené v tomto prováděcím rozhodnutí za účelem dosažení tohoto výsledku, ledaže by na základě konkrétních důkazů doložila, že se tento členský stát takového porušení skutečně dopustil.
82
Ačkoliv přitom ze závěrů posouzení prvních dvou žalobních důvodů vyplývá, že Komise prokázala, že Italská republika porušila zvláštní povinnosti stanovené v čl. 7 odst. 2 písm. c) a odst. 7 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, a z důkazů, které Komise předložila na podporu třetího žalobního důvodu, zejména ze zprávy o auditu z roku 2018, plyne, že toto porušování pokračovalo i po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, tento orgán nepředložil žádný konkrétní důkaz, který by mohl prokázat, že tento členský stát porušil zvláštní povinnosti stanovené v čl. 6 odst. 2, 7 a 9 tohoto prováděcího rozhodnutí.
83
Porušení posledně uvedených ustanovení upravujících eradikační opatření ve vymezené oblasti, která zahrnuje zamořenou zónu a nárazníkovou zónu, jež se týkají jak napadených rostlin, tak rostlin nacházejících se v okruhu 100 metrů od napadených rostlin, a to zejména hostitelských rostlin bakterie Xf bez ohledu na jejich zdravotní stav, ovšem v žádném případě nelze prokázat na základě důkazů, které dokládají porušení odlišných ustanovení obsažených v čl. 7 odst. 2 písm. c) a odst. 7 uvedeného prováděcího rozhodnutí, které se vztahují pouze na napadené rostliny ve 20 kilometrovém pásmu oblasti izolace výskytu, jež se nachází pouze v zamořené zóně a představuje jen jeho část.
84
Z toho vyplývá, že pokud Komise měla v úmyslu dovodit, že Italská republika porušila zvláštní povinnosti stanovené v čl. 6 odst. 2, 7 a 9 prováděcího rozhodnutí 2015/789, ze zjištění, že se od roku 2013 v regionu Apulie bakterie Xf nepřestala rozšiřovat, takové porušení i příčinnou souvislost mezi tímto porušení a rozšiřováním bakterie Xf pouze předpokládala.
85
Při neexistenci takových konkrétních důkazů porušení těchto zvláštních povinností přitom nelze vyloučit – jak to správně tvrdí Italská republika – že rozšiřování bakterie Xf je přinejmenším zčásti důsledkem jiných okolností než porušování uvedených povinností ze strany tohoto členského státu.
86
Je tedy třeba konstatovat, že Komise neprokázala, že Italská republika opakovaně porušila zvláštní povinnosti stanovené v čl. 6 odst. 2, 7 a 9 pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789.
87
Z toho vyplývá, že Komise Italské republice nemůže vytýkat ani to, že se dopustila porušení čl. 16 odst. 1 směrnice 2000/29 a čl. 4 odst. 3 SEU, jelikož výtky, které uvedený orgán vznesl v tomto ohledu, stejným způsobem vycházejí pouze z toho, že se bakterie Xf od roku 2013 v regionu Apulie nadále rozšiřuje.
88
Za těchto podmínek vše nasvědčuje tomu, že Komise neprokázala, že se Italská republika dopustila obecného a trvajícího neplnění povinnosti přijmout opatření proti rozšiřování bakterie Xf tím, že opakovaně a různými způsoby porušovala opatření stanovená v pozměněném prováděcím rozhodnutí 2015/789.
89
Třetí žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout.
90
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba určit, že Italská republika
–
tím, že v oblasti izolace výskytu nezajistila, aby byly neprodleně odstraněny alespoň všechny rostliny, o nichž bylo zjištěno, že jsou napadeny organismem Xf, pokud se nacházejí v rámci zamořené zóny do vzdálenosti 20 km od hranice uvedené zamořené zóny se zbytkem území Unie, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 7 odst. 2 písm. c) pozměněného prováděcího rozhodnutí 2015/789, a
–
tím, že v oblasti izolace výskytu nezajistila monitorování výskytu Xf prostřednictvím každoročních průzkumů ve vhodných termínech během roku, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 7 odst. 7 tohoto prováděcího rozhodnutí.
K nákladům řízení
91
Článek 138 odst. 3 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě měly účastnice řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, je třeba rozhodnout, že každá z nich ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
1)
Italská republika
–
tím, že v oblasti izolace výskytu nezajistila, aby byly neprodleně odstraněny alespoň všechny rostliny, o nichž bylo zjištěno, že jsou napadeny organismem Xylella fastidiosa, pokud se nacházejí v rámci zamořené zóny do vzdálenosti 20 km od hranice uvedené zamořené zóny se zbytkem území Unie, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 7 odst. 2 písm. c) prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2015/789 ze dne 18. května 2015 o opatřeních proti zavlékání organismu Xylella fastidiosa (Wells et al.) do Unie a proti jeho rozšiřování na území Unie, ve znění prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2016/764 ze dne 12. května 2016, a
–
tím, že v oblasti izolace výskytu nezajistila monitorování výskytu Xylella fastidiosa prostřednictvím každoročních průzkumů ve vhodných termínech během roku, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 7 odst. 7 tohoto prováděcího rozhodnutí.
2)
Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3)
Evropská komise a Italská republika ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.