62005CJ0134_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑134/05. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2005. március 22‑én
az Európai Közösségek Bizottsága
(képviseli: E. Traversa, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Olasz Köztársaság
(képviseli: I. M. Braguglia, meghatalmazotti minőségben, segítője: P. Gentili Avvocato dello Stato, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: P. Jann tanácselnök, K. Lenaerts, Juhász E., K. Schiemann és E. Levits (előadó) bírák,
főtanácsnok: M. Poiares Maduro,
hivatalvezető: L. Hewlett főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2006. október 5‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2006. december 14‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Keresetlevelében az Európai Közösségek Bizottsága azt kéri, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység egy sor feltételhez kötésével az Olasz Köztársaság nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
2. Az 1931. június 18‑i 773. számú törvényrendelettel (a GURI 1931. június 26‑i 146. száma, a továbbiakban: egységes szöveg) útján elfogadott közbiztonságról szóló törvény (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza) egységes szövege a következőképpen rendelkezik.
3. Az egységes szöveg 115. cikke rendelkezései szerint:
„Tilos zálogházakat vagy más pénzügyi ügynökséget nyitni vagy vezetni, bármilyen tárgyban és bármilyen időtartamra, eladási, kiállítási, vásári vagy kereskedelmi vásári ügynökség és egyebek útján is a Questore [helyi rendőrhatóság] engedélye nélkül.
Az engedély az ügynöki vagy közvetítői tevékenységhez is szükséges.
A jelen cikkel érintett ügynökségek azok, amelyek célja a tájékoztatók és hasonló eszközök útján terjesztendő információk összegyűjtése.
Az engedély kizárólag az abban megjelölt területre érvényes.
A meghatalmazás lehetséges.”
4. Az egységes szöveg 8. cikke értelmében:
„A rendőrségi engedélyek személyre szólnak: kizárólag a jogszabály által kifejezetten előírt esetekben lehet átruházni őket, vagy adhatnak alkalmat képviseleti viszonyra.
Abban az esetben, ahol a képviselet megengedett a rendőrségi engedély keretében, a képviselőnek rendelkeznie kell az engedély megszerzéséhez szükséges képességekkel, és be kell szerezni az engedélyt megadó rendőrhatóság jóváhagyását.”
5. Az egységes szöveg 9. cikke értelmében:
„A törvény által megállapított feltételeken felül minden személy, aki rendőrségi engedélyt kapott, köteles betartani azokat az utasításokat, amelyeket a közbiztonságért felelős hatóság úgy véli, hogy a közérdek miatt elő kell írnia.”
6. Az egységes szöveg 11. cikke előírja:
„Minden esetben, a törvényben előírt különös feltételek sérelme nélkül, a rendőrség engedélyt el kell utasítani:
1. azon személyek tekintetében, akiket szándékos bűncselekmény elkövetése miatt jogerősen legalább három évre ítéltek, és nem mentesítették őket a büntetett előélet következményei alól;
2. azon személyek tekintetében, akiket figyelmeztetésben részesítettek, vagy biztonsági intézkedések alanyai, akiket életvitelszerűen bűnözést folytatónak vagy visszaeső bűnözőnek minősítettek, vagy akiknek bűnözői hajlamaik vannak.
A rendőrségi engedélyt vissza lehet utasítani olyan személyek tekintetében, akiket az állam vagy a közrend ellen elkövetett, vagy erőszakos személy elleni bűncselekmény miatt, vagy lopásért, lopás minősített esetéért, zsarolásért, lopás vagy zsarolás céljából személyes szabadság megsértéséért, kegyetlenkedésért vagy a hatósággal szembeni engedetlenségért ítéltek el, illetve bárki tekintetében, aki nem tudja bizonyítani jó magaviseletét.
Az engedélyeket vissza kell vonni, ha a felhatalmazott személy tekintetében részben vagy egészben nem teljesülnek a megadáshoz szükséges körülmények, és vissza lehet vonni azokat, ha olyan körülmények merülnek fel vagy jelennek meg, amelyek az engedély elutasítását lennék lehetővé vagy kötelezővé.”
7. Az egységes szöveg 16. cikke értelmében:
A közbiztonsággal kapcsolatos feladatokat ellátó tisztviselők és egyéb alkalmazottak a rendőrségi engedélyhez kötött tevékenység gyakorlására kijelölt helyiségekbe bármikor beléphetnek, és biztosíthatják a törvény, a rendeletek vagy a hatóságok által megszabott kötelezettségek betartását.”
8. Az egységes szöveg 120. cikke értelmében:
„Az előző cikkek által érintett kereskedők és egyéb alkalmazottak kötelesek a rendelet által meghatározott módon naprakész ügynyilvántartást vezetni, és állandóan és jól látható módon közzétenni egy táblázatot a helyiségeiben az általa nyújtott szolgáltatásokról, valamint a vonatkozó díjakról.
Az említett kereskedők csak a szolgáltatások jegyzékében meghatározott műveleteket végezhetik, és nem alkalmazhatnak a díjszabásban meghatározottnál magasabb árakat […]”
9. A belügyminisztérium 1996. július 2‑i, 559/C 22103.12015. számú, az olasz állam összes questoréjának címzett körlevelével (a továbbiakban: körlevél) kiegészítette és értelmezte az egységes szöveg bizonyos rendelkezéseit.
10. A körlevél többek között kimondja, hogy objektív és egységes feltételeket kell megállapítani, hogy az egyazon megyében kiszabott díjak ne különbözzenek jelentősen egymástól.
11. A követelések peren kívüli behajtására vonatkozó tevékenységnek az egyéb szabályok alá tartozó tevékenységekkel való összeférhetősége tekintetében a körlevél pontosítja, hogy a követelésbehajtással foglalkozó ügynökségek nem folytathatják „a banki és hitelintézeti tevékenységről szóló, 1993. szeptember 1‑jei 385/93. számú törvényrendeletben [a banki és hitelügyekre vonatkozó szabályozások egységes szerkezetben, (testo unico delle legi in materia bancaria e creditizia) (a GURI 1993. szeptember 30‑i 92. számának általános melléklete, a továbbiakban: banki és hitelintézeti tevékenységről szóló törvény)] szabályozott tevékenységeket, amelyeket csak a Kincstári minisztérium megfelelő nyilvántartásába felvett pénzügyi közvetítők végezhetnek”.
A pert megelőző eljárás
12. Mivel az Európai Közösségek Bizottsága azon az állásponton volt, hogy az egységes szöveg körlevéllel kiegészített és pontosított bizonyos rendelkezései ellentétesek az EK 43. és az EK 49. cikkel, 2002. március 21‑én felszólító levelet intézett az Olasz Köztársasághoz.
13. Miközben minden szempontból vitatták az EK‑Szerződés fent említett cikkeinek megsértését, az olasz hatóságok úgy válaszoltak, hogy munkacsoportot bíztak meg a szóban forgó szabályozás alapos vizsgálatával annak felülvizsgálata céljából.
14. Miután a Bizottság kérte a fent említett hatóságoktól a munkacsoport eredményeinek közlését, 2004 májusában levelet kapott, amelyben törvénytervezet előkészítését jelentették be a szóban forgó szabályozás felülvizsgálatára.
15. Mivel azonban sem e tervezet szövegét, sem menetrendjét nem közölték, a Bizottság 2004. július 7‑én indokolással ellátott véleményt intézett az Olasz Köztársasághoz, és felhívta a tagállamot, hogy tegye meg az e véleménynek való megfeleléshez szükséges intézkedéseket, annak kézhezvételétől számított két hónapon belül. Mivel úgy ítélte meg, hogy a helyzet továbbra sem kielégítő, a Bizottság a jelen kereset benyújtása mellett döntött.
A keresetről
16. Keresete alátámasztására a Bizottság nyolc jogalapot hoz fel az Olaszországban hatályban lévő rendelkezések által a követelések e tagállamon belüli peren kívüli behajtására irányuló tevékenységre megszabott feltételek és kötelezettségek tekintetében.
17. A jogalapok az alábbiakra vonatkoznak:
– a questore által kiadott felhatalmazás megszerzésére irányuló kötelezettség összeegyeztethetetlen az EK 49. cikkel;
– az engedély területi korlátozása összeegyeztethetetlen az EK 43. és az EK 49. cikkel;
– a helyiséggel való rendelkezés követelménye az engedéllyel érintett területen összeegyeztethetetlen az EK 43. és az EK 49. cikkel;
– az engedéllyel rendelkező képviselőnek való meghatalmazás adására irányuló kötelezettség a követelések peren kívüli behajtására az olyan tartományban, ahol a szolgáltató nem rendelkezik engedéllyel, összeegyeztethetetlen az EK 43. és az EK 49. cikkel;
– az ügyfeleknek nyújtható szolgáltatásokról szóló jegyzék helyiségekben való kifüggesztésére irányuló kötelezettség összeegyeztethetetlen az EK 49. cikkel;
– a questorénak adott, a közbizalom biztosítása céljából további feltételek előírására irányuló lehetőség összeegyeztethetetlen az EK 43. és az EK 49. cikkel;
– a díjak meghatározására irányuló szabadság korlátozása összeegyeztethetetlen az EK 43. és az EK 49. cikkel; és
– a banki és hitelezési tevékenységekről szóló törvényben szabályozott tevékenységek egyidejű gyakorlásának tilalma összeegyeztethetetlen az EK 43. és az EK 49. cikkel.
A questore által kiadott felhatalmazás megszerzésére irányuló kötelezettség az EK 49. cikkel való összeegyeztethetetlenségére alapított első kifogásról
A felek érvei
18. A Bizottság előadja, hogy az olasz szabályozás, amennyiben a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység gyakorlását a questore által kiadott engedély megszerzéséhez köti, a szolgáltatások szabad mozgásának akadályát képezi. Ez a korlátozás nem egyeztethető össze az EK 49. cikkel, mivel az a más tagállamokban letelepedett szolgáltatókra vonatkozik, anélkül hogy figyelembe venné az utóbbiak által a származási tagállam rendelkezései útján a közérdek biztosítása céljából előírt kötelezettségek betartását.
19. E tekintetben az Olasz Köztársaság mindenekelőtt megerősíti, hogy a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység fontos közérdek. Ez a tény igazolja, hogy az egységes szöveg 115. cikke mind az olasz, mind pedig a más tagállam állampolgárainak engedély megszerzését írja elő e tevékenység folytatásához. Az engedélyt a questore adja meg.
20. Az olasz kormány ezt követően pontosítja, hogy a nemzeti szabályozás egységesen alkalmazandó az olasz állampolgárokra és a más tagállamban letelepedett állampolgárokra, és nem alapul olyan feltételeken, mint például a lakóhely feltétele, amely a más tagállamok állampolgárainak közvetett hátrányos megkülönböztetéséhez vezethetne az olasz állampolgárokkal szemben. Másrészt továbbra is fenntartja, hogy sem az egységes szöveg 115. cikke, sem a körlevél nem írja elő, hallgatólagosan sem, hogy nem kell figyelembe venni az érdekelt származási tagállamában irányadó jogi helyzetet az engedély megadására irányuló eljárás során.
21. A helyzet gyakorlatilag a következő: mindenki, aki a követelések peren kívüli behajtására irányuló, nyilvános árverési, PR‑ vagy házasságközvetítői tevékenységet kíván végezni, az egységes szöveg 115. cikke értelmében a questorénál engedély iránti kérelmet köteles benyújtani. E kérelmet egy, az interneten hozzáférhető formanyomtatvány benyújtásával kell kezdeményezni, amelynek egy példányát bemutatták a Bíróságnak a 2006. október 5‑i tárgyaláson, és amellyel az érdekelt lényegében arról nyilatkozik, hogy nem érintett egyetlen, az egységes szöveg 11. cikkében meghatározott kizáró okkal sem.
22. A közigazgatási dokumentumokhoz való hozzáférésre irányuló jogra vonatkozó új közigazgatási szabályokat bevezető, 1990. augusztus 7‑i 241/90. sz. törvény (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (a GURI 1990. augusztus 18‑i 192. száma, 7. o.) 2. cikkének megfelelően a nyilatkozatot az engedélykérelem benyújtásától számított 30 napon belül megvizsgálják. Ha semmilyen körülmény nem ad arra okot, hogy a questore kétségbe vonja az említett nyilatkozat pontosságát, az engedélyt megadják. Ellenkező esetben eljárnak a szükségesnek ítélt bizonyítékok tekintetében. E célból a questore adott esetben megkeresi a kérelmező származási tagállamát. Az utóbbi által ez ügyben nyújtott információkat vagy dokumentumokat azok újbóli vizsgálata vagy bármilyen kétségbe vonása nélkül figyelembe veszik.
A Bíróság álláspontja
23. Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az a nemzeti szabályozás, amely igazgatási engedély kibocsátásától teszi függővé a valamely másik tagállamban letelepedett vállalkozás által az országa területén végzendő szolgáltatásnyújtást, a szolgáltatásnyújtás szabadsága EK 49. cikk szerinti korlátozásának minősül (lásd a C‑189/03. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 2004. október 7‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑92289. o.] 17. pontját és a C‑168/04. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben
2006. szeptember 21‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑9041. o.] 40. pontját).
24. Ebből következően egy, a jelen ügyben szóban forgóhoz hasonló szabályozás főszabályként ellentétes az EK 49. cikkel, és így e cikk értelmében tilos, kivéve ha közérdeken alapuló kényszerítő okok igazolják.
25. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság megállapította, hogy a szolgáltatóra a telephelye szerinti tagállamban kiterjedő kötelezettségek figyelembevételének kizárásával a nemzeti szabályozás meghaladja a kitűzött cél, azaz az említett tevékenységek szigorú ellenőrzésének biztosítása eléréséhez szükséges mértéket (a C‑171/02. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑5645. o.] 60. pontja és a fent hivatkozott Bizottság kontra Hollandia ügyben hozott ítélet 18. pontja).
26. Emlékeztetni kell arra, hogy a tárgyaláson az Olasz Köztársaság pontosan bemutatta az egységes szöveg 115. cikke szerinti engedély megadása keretében követett eljárást. Ez, a jelen ítélet 21. és 22. pontjában leírt gyakorlat a valóságban az interneten elérhető formanyomtatvány az érdekelt által való benyújtásának követelésére korlátozódik, amely egy „etikai szabályokról” szóló nyilatkozat az egységes szöveg 11. cikke értelmében, és amely tartalmának igazolására az illetékes hatóság 30 napos határidővel rendelkezik.
27. Az így leírt gyakorlat fennállását a Bizottság nem vonta kétségbe e tárgyaláson, és a Bíróság nem rendelkezik semmilyen bizonyítékkal, amely e gyakorlat megléte kétségbe vonását tenné lehetővé.
28. Tekintettel arra, hogy a szóban forgó formanyomtatvány az interneten rendelkezésre áll, a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenységre vonatkozó engedély megadásának olasz rendszere a megfelelő nyilvánosságot kapott.
29. Az „etikai szabályokról” szóló nyilatkozat az egységes szöveg 11. cikke szerinti kötelezettsége messze elmarad az illetékes hatóságoknak történő dokumentumok benyújtásának kötelezettségétől. Amennyiben – az Olaszországban és a más tagállamokban letelepedett személyek megkülönböztetése nélkül – a szolgáltatásnyújtó kötelezettsége annak kinyilvánítása, hogy nincs az e cikkben említett helyzetekben, nem állapítható meg, hogy az említett eljárás nem veszi figyelembe az utóbbi szolgáltatók a származási országuk rendelkezései által megállapított kötelezettségeit.
30. Ezért nem állapítható meg, hogy az olasz gyakorlat meghaladja a kitűzött cél, azaz a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenységek szigorú ellenőrzése biztosításának eléréséhez szükséges mértéket. Ez a gyakorlat ezért megfelel az arányosság elvének.
31. Az előzőekből következik, hogy az olasz szabályozás által előírthoz hasonló és a gyakorlatban megvalósított, a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység folytatásához előírt előzetes engedély megszerzésére irányuló feltételt igazolják a közérdekhez fűződő okok.
32. E körülményekre tekintettel tehát meg kell állapítani, hogy a Bizottság első jogalapja nem megalapozott.
A közbizalom biztosítása céljából a questorénak biztosított, további feltételek előírására irányuló lehetőség az EK 43. és az EK 49. cikkel való összeegyeztethetetlenségére alapított hatodik kifogásról
A felek érvei
33. A Bizottság szerint az a tény, hogy a questore az egységes szöveg 9. cikke értelmében a törvény által előírtakon felül is megállapíthat kiegészítő feltételeket, amelyek előzetesen nem ismertek az érintett szolgáltatók előtt, és amelyek a közbiztonság a köz érdekében való figyelembevételét hivatottak biztosítani, sérti az EK 43. és az EK 49. cikket.
34. Ezen előírások tekintetében, amelyeket a jelen ítélet 21. pontjában említett formanyomtatvány a „közlemények” címszó alatt említ, az Olasz Köztársaság megállapítja, hogy mivel az igazgatás mérlegelési jogkörét egyértelműen korlátozza az egységes szöveg 11. cikke, az egységes szöveg 9. cikkében meghatározott követelmények mellékesek és lényegtelenek. A valóságban ezért nincs az érdekelteket Olaszországban folytatott tevékenységüktől való elrettentő hatásuk. Másrészt, tekintettel a változó és előre nem látható körülményekre, nyilvánvaló, hogy az igazgatás kerülhet olyan helyzetbe, hogy esetről esetre különös értékelést kelljen végeznie. Ezért túlzás lenne annak megkövetelése, hogy a törvény szigorúan írjon elő minden követelményt, amelyet az igazgatásnak figyelembe kell vennie.
A Bíróság álláspontja
35. Kétségtelen, mint azt az Olasz Köztársaság előadja, hogy a nemzeti közbiztonságért felelős hatóságnak esetről esetre élveznie kell a helyzetek tekintetében bizonyos mérlegelési jogkört, és képesnek kell lennie előzetesen meg nem határozott feltételek kijelölésére a rendőrségi engedélyek birtokosai számára.
36. Mint az magából az egységes szöveg 9. cikkének szövegéből is kiderül, minden személy, aki rendőrségi engedélyt kapott, köteles betartani azokat az utasításokat, amelyeket a közbiztonságért felelős hatóság úgy véli, hogy a közérdek miatt számára elő kell írnia.
37. Még ha ez a rendelkezés nem is pontosítja, hogy milyen feltételeknek lehet alávetve egy, a követelések peren kívüli behajtásának tevékenységét gyakorló személy Olaszországban, a Bizottság nem bizonyította olyan bizonytalan jogi helyzet fennállását, amely befolyásolná a követelések peren kívüli behajtására irányuló szolgáltatások olasz piacára való bejutást.
38. Ugyanis a Bizottság az említett hatáskör gyakorlásának egyetlen olyan példáját sem említette, amelynek alapján megállapítható lenne, hogy akadályozzák a követelések peren kívüli behajtása tevékenységét folytatni kívánó vállalkozások letelepedését és e tevékenység egy másik tagállamban letelepedett vállalkozás általi gyakorlását e tagállamban.
39. A négy alapszabadság akadályának megléte nem vonható le kizárólag abból a tényből, hogy a nemzeti hatóság rendelkezik valamely, gazdasági tevékenységre bizonyos időpontban irányadó jogi háttér kiegészítésére irányuló jogkörrel, azáltal hogy utólag kiegészítő feltételeknek veti alá e tevékenység folytatását.
40. Ebből következik, hogy a Bizottság hatodik kifogása sem megalapozott.
Az engedéllyel érintett területen a helyiséggel való rendelkezés követelményének és az ügyfeleknek nyújtható szolgáltatásokról szóló jegyzék helyiségekben való kifüggesztésére irányuló kötelezettségnek az EK 49. cikkel való összeegyeztethetetlenségére alapított harmadik (részben) és ötödik kifogásról
A felek érvei
41. A Bizottság előadja, hogy az engedéllyel érintett területen a helyiséggel való rendelkezés az egységes szöveg 115. cikkének negyedik francia bekezdésében meghatározott követelménye egyenlő annak megkövetelésével, hogy a szolgáltató telepedjen le, amely a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint teljesen ellentétes a szabad szolgáltatásnyújtás az EK 49. cikk által biztosított elvével. Ebből az következik a Bizottság szerint, hogy az ügyfeleknek nyújtható szolgáltatásokról szóló jegyzék helyiségekben való kifüggesztésére irányuló, az egységes szöveg 120. cikkéből eredő kötelezettség is ellentétes az EK 49. cikkel.
42. Az Olasz Köztársaság úgy véli, hogy az engedéllyel érintett területen a helyiséggel való rendelkezés követelményét igazolja annak szükségessége, hogy a közérdek miatt ellenőrzés céljából lehetővé kell tenni a közbiztonságért felelős hatóság számára az Olaszországban végzett tevékenységre vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférést. Ezért a nyújtható szolgáltatások jegyzékének kifüggesztésére irányuló minden, engedély megszerzéséhez kötött tevékenységet folytató nyilvános ügynökséget terhelő kapcsolódó kötelezettség szintén összeegyeztethető a Szerződés által biztosított szolgáltatások szabad nyújtásával.
A Bíróság álláspontja
43. Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az a feltétel, amelynek értelmében a szolgáltatásnyújtónak abban a tagállamban kell székhellyel rendelkeznie, ahol a szolgáltatást nyújtják, teljesen ellentétes a szabad szolgáltatásnyújtással, amennyiben lehetetlenné teszi az említett tagállamban a más tagállamokban letelepedett szolgáltatók általi szolgáltatásnyújtást (a C‑257/05. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben 2006. december 14‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban nem tették közzé] 21. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Az Olasz Köztársaság egyebekben nem vitatja, hogy az engedéllyel érintett területen a helyiséggel való rendelkezés követelménye főszabály szerint tiltott akadályát képezi az EK 49. cikkben foglalt szabadságnak.
44. E korlátozást nem igazolhatja az Olasz Köztársaság által hivatkozott cél.
45. Ugyanis a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó intézkedések csak akkor igazolhatók a közérdeken alapuló kényszerítő indokokkal, ha az általuk biztosítani kívánt érdekek védelméhez szükségesek, és csak annyiban, amennyiben e célkitűzések kevésbé korlátozó intézkedésekkel nem érhetők el (lásd e tekintetben a fent hivatkozott Bizottság kontra Ausztria ügyben 2006. december 14‑én hozott ítélet 23. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
46. A követelések peren kívüli behajtásával foglalkozó vállalkozások és az általuk Olaszországban végzett tevékenységre vonatkozó dokumentumok ellenőrzése semmiképpen nem függ egy helyiség meglététől, amellyel az említett vállalkozásoknak a tartományban rendelkezniük kell. Ugyanakkor az utóbbiak által nyújtott szolgáltatásokat a létrehozott helyiségekben kifüggesztett jegyzéknél kevésbé korlátozó módon is az ügyfelek tudomására lehet hozni, többek között az e célból a helyi újságban közzétett hirdetés vagy megfelelő hirdetmény útján.
47. Ezért meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság – mivel a követelések peren kívüli behajtásával foglalkozni kívánó személyeket arra kötelezi, hogy az engedéllyel érintett területen helyiséggel rendelkezzenek, és az ügyfeleknek nyújtható szolgáltatásokról szóló jegyzéket függesszenek ki e helyiségükben – nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
Az engedély területi korlátozásának és az engedéllyel rendelkező képviselőnek való meghatalmazás adására irányuló kötelezettségnek a követelések peren kívüli behajtására az olyan tartományban, ahol a szolgáltató nem rendelkezik engedéllyel az EK 43. és az EK 49. cikkel való összeegyeztethetetlenségére alapított második és negyedik kifogásról, valamint a minden tartományban helyiséggel való rendelkezés követelményének az EK 43. cikkel való összeegyeztethetetlenségére alapított harmadik kifogásról
A felek érvei
48. A Bizottság úgy véli, az a tény, hogy a questore által megadott engedély csak a hatósághoz tartozó tartományban érvényes, mind a letelepedés szabadsága, mind a szolgáltatások szabad nyújtása korlátozását jelenti. Az olasz állam területe 103 tartományra tagozódik, és a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység e teljes területen történő gyakorlásához megszerzendő engedélyek száma gyakorlatilag teljesíthetetlen akadályt jelent egy másik tagállam gazdasági szereplője számára.
49. A Bizottság szerint e korlátozást mind a képviselettel, mind a szolgáltató által minden tartományban fenntartandó iroda következményeivel együtt nem igazolhatják a közbiztonsághoz kapcsolódó kényszerítő okok, különösen nem az érintett tevékenységek nagyobb hatékonysága.
50. A Bizottság ugyanis előadja, hogy ezt az ellenőrzést nemzeti szinten meg lehet szervezni, adott esetben egyes ellenőrzések helyi szinten történő elvégzésével, ám anélkül, hogy köteleznék a szolgáltatókat arra, hogy minden tartományban engedéllyel rendelkezzenek, ahol tevékenységet végeznek. Másrészt az említett ellenőrzést hatékonyan lehet végezni azon különböző tartományok közbiztonsági hatóságai közötti információcserének köszönhetően, amelyekre a szolgáltató tevékenységét gyakorolni kívánja.
51. Ezt meghaladóan a Bizottság vitatja az olasz szabályozásnak a kitűzött cél elérésére való alkalmasságát, amely, tekintettel a szükséges engedélyek összességéhez szükséges igazgatási szervek jelzett számára, valamint az egy és ugyanazon szolgáltató tekintetében ellenőrizendő helyiségek számára, amely akadályozhatja a hatékony ellenőrzést.
52. Az Olasz Köztársaság vitatja a Bizottság álláspontját. Ugyanis, tekintettel különleges természetére, az érintett tevékenység a helyi gazdasági feltételekhez kötődik. Ezért elengedhetetlen, hogy az engedély megadása előtt a questore értékelje a helyzetet az illetékességébe tartozó területen. Ha az engedélyek érvényessége nagyobb földrajzi területre szól, mint az a tartomány, amelyre igényelték, az említett értékelést nem lehet egy másik tartományban elvégezni, miközben a helyzet ott eltérő lehet.
53. Az Olasz Köztársaság, miközben elismeri, hogy a szóban forgó tevékenységet közbiztonsági hatóság ellenőrizheti, hozzáteszi, amit a Bizottság nem vitat, hogy nem a Bizottság, és nem is a Bíróság feladata azon tényleges technikai eljárások meghatározása, amely alapján az ilyen ellenőrzést végre kell hajtani.
54. Az ellenőrzésben részt vevő szervezetek számát illetően az Olasz Köztársaság nem érti, hogy ez az adat mennyiben tudja befolyásolni az ellenőrzési rendszer a követett cél elérésére való megfelelőségének értékelését.
55. Az Olasz Köztársaság arra a következtetésre jut, hogy a területi engedélyezések rendszerét közérdeken alapuló kényszerítő ok igazolja a követett célt, és arányosnak tekinthető annak tekintetében akkor is, ha más rendszerek is elképzelhetők.
A Bíróság álláspontja
56. A szóban forgó szabályozás értelmében a vállalkozás csak abban a tartományban folytathatja a követelések peren kívüli behajtását, amely tekintetében engedélyt kapott, kivéve ha a másik tartományban a tevékenység végzésére engedéllyel rendelkező képviselőnek meghatalmazást ad. Ezt meghaladóan a vállalkozás csak akkor kaphat a tevékenység másik tartományban történő végzésére engedélyt, ha minden ilyen tartományban rendelkezik helyiséggel.
57. Akkor is, ha e szabályok ugyanúgy alkalmazandók az egy olasz tartományban letelepedett szolgáltatókra, akik tevékenységüket más tartományra szeretnék kiterjeszteni, mint a más tagállamokból származó, tevékenységüket számos olasz tartományban gyakorolni kívánó szolgáltatókra, mégis jelentős akadályt képeznek minden, Olaszországban le nem telepedett szolgáltató e tagállamban folytatott tevékenysége tekintetében, amely befolyásolja piacra jutásukat.
58. Amennyiben e szabályok megkövetelik egy másik tagállamból származó és tevékenységét számos olasz tartományban folytatni kívánó szolgáltatótól, hogy ne csak egy helyen telepedjen le olasz területen, hanem minden említett tartományban rendelkezzen helyiséggel, eltekintve az engedéllyel rendelkező meghatalmazottnak adott meghatalmazástól, e szolgáltatók előnytelenebb helyzetbe kerülnek az Olaszországban hagyományosan letelepedett és legalább az egyik tartományban helyiséggel rendelkező olasz szolgáltatókkal szemben, amelyek általában a külföldi szolgáltatóknál kiterjedtebb eszközökkel rendelkeznek a más tartományban engedéllyel rendelkező szolgáltatókkal való, adott esetben meghatalmazás adása céljából történő kapcsolatfelvételhez (lásd ebben az értelemben a C‑442/02. sz. Caixa Bank France ügyben 2004. október 5‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑8961. o.] 12. és 13. pontját).
59. Ami ezt követően az Olasz Köztársaság által az EK 43. és az EK 49. cikkben biztosított szabadságok ezen korlátozásának igazolására előterjesztett indokokat illeti, mindenekelőtt azt kell megállapítani, hogy sem az engedély területi korlátozását, sem az abban a tartományban való helyiséggel való rendelkezés követelményét, amelyre az engedélyt adták, nem lehet hirtelen a nekik tulajdonított cél, az érintett tevékenységek ellenőrzése hatékonyságának céljának elősegítésére meg nem felelőnek minősíteni.
60. Mindenesetre, amint azt a Bizottság is előadja, e szabályok meghaladják az e cél eléréséhez szükséges mértéket annyiban, amennyiben az kevésbé korlátozó eszközökkel is elérhető.
61. Mint az a jelen ítélet 27. pontjában megállapításra került, az olasz rendszer a területi engedély megadásának alapjául az egységes szöveg 11. cikke szerinti „etikai szabályokról” szóló nyilatkozatot teszi. Ha ezt a nyilatkozatot igazolja a benyújtása szerinti tartomány illetékes hatósága, és e hatóság engedélyt ad az érdekeltnek, értelmetlen ugyanezen nyilatkozat bemutatása a többi tartományi hatóságnak.
62. Ugyanis az egy tartomány questoréja által kiadott engedélynek elegendőnek kell lennie a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység egész Olaszország területén történő gyakorlása lehetővé tételéhez, kivéve ha az engedély alapjául szolgáló nyilatkozat pontatlannak bizonyul, amit az engedély birtokosának ki kell jelentenie.
63. Amennyiben az Olasz Köztársaság azt adja elő, hogy az egy másik tartományban kiadott engedély másik tartomány illetékes hatóságai által történő elismerését gátolja az a tény, hogy az ilyen engedély megadása nagyrészt a helyi gazdasági körülmények minden egyes tartomány questoréja által elvégzett értékelésén alapul, elegendő arra emlékeztetni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően minden előzetes engedélyezésen alapuló rendszernek objektív, hátrányos megkülönböztetéstől mentes és az érdekeltek által előzetesen ismert szempontokon kell alapulnia (a C‑463/00. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2003. május 13‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑4581. o.] 69. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat, és a C‑372/04. sz. Watts‑ügyben 2006. május 16‑án hozott ítélet [EBHT 2006., I‑4325. o.] 116. pontja). Mivel az ilyen értékelés nem rendelkezik objektív és az érintett vállalkozások által előre ismert feltételekkel, ez az érvelés nem igazolhatja a valamely tartomány questoréja által kiállított engedély egy másik tartomány questoréja általi el nem ismerését.
64. Ezért meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság – mivel a követelések peren kívüli be hajtásával foglalkozó, e tevékenység végzésére valamely tartomány questoréja által adott engedéllyel rendelkező vállalkozást arra kötelezi, hogy új engedélyt kérjen minden egyes tartományban, ahová ki kívánja terjeszteni tevékenységét, kivéve ha meghatalmazást ad az e tartományban engedéllyel rendelkező képviselőnek – nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
65. A követelések peren kívüli behajtásával foglalkozó vállalkozások azon kötelezettsége tekintetében, hogy minden tartományban helyiséggel kell rendelkezniük, ahová ki kívánják terjeszteni tevékenységüket, elegendő arra emlékeztetni, hogy mint az a jelen ítélet 46. pontjában is kifejtésre került, az e vállalkozások tevékenységére vonatkozó dokumentumok ellenőrzése semmiképpen nem függ egy helyiség meglététől, amellyel az említett vállalkozásoknak a tartományban rendelkezniük kell.
66. Az Olasz Köztársaság – mivel a követelések peren kívüli behajtásával foglalkozó vállalkozásokat arra kötelezi, hogy helyiséggel rendelkezzenek minden tartományban, ahová ki kívánják terjeszteni tevékenységüket – nem teljesítette az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit sem.
A díjak meghatározása szabadsága korlátozásának az EK 43. és az EK 49. cikkel való összeegyeztethetetlenségére alapított hetedik kifogásról
A felek érvei
67. A Bizottság kifejti, hogy a questoréknak címzett körlevél rendelkezései kimondják, hogy objektív és egységes feltételeket kell megállapítani, hogy az egyazon tartományban kiszabott díjak ne különbözzenek jelentősen egymástól, így akadályozva az átláthatóságot és az előreláthatóságot. Ez az EK 43. és EK 49. cikkben foglalt szabadságok korlátozását jelenti, hátrányt jelentve mind a külföldi, mind az olasz szolgáltatókra.
68. Ezt meghaladóan a Bizottság előadja, hogy az említett rendelkezések nem felelnek meg a közbiztonság védelme céljának, és hivatkozik e tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatára, amely szerint azokhoz az érvekhez, amelyekre a tagállam a korlátozás igazolása érdekében hivatkozhat, a tagállam által hozott korlátozó intézkedés megfelelőségének és arányosságának vizsgálatát alátámasztó alkalmas bizonyítékokat vagy elemzést kell csatolni. Az Olasz Köztársaság nem említett meggyőző érveket e tekintetben.
69. Az említett kormány ezzel ellenkezőleg arra hivatkozik, hogy az érintett szolgáltatókat nem fosztották meg a díjak megállapításának szabadságától, mivel a körlevél csak a questoréknak címzett ajánlást tartalmaz, felhíva ez utóbbiakat, hogy jelezzék a szolgáltatóknak az objektív elemeken, mint a költségeken vagy az érintett szolgáltatási ajánlat és ajánlatkérés közötti arányon alapuló díjak listáját. Ezen megjelöléseknek célja annak elkerülése, hogy e tevékenységi ágazatban a közrend megzavarására alkalmas módon a szolgáltatások árai tekintetében ellenőrizetlen verseny alakuljon ki.
A Bíróság álláspontja
70. Az EK 49. cikk tekintetében az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében e cikkbe ütközik minden olyan nemzeti szabályozás alkalmazása, amely a tagállamok közötti szolgáltatásnyújtást nehezebbé teszi a tisztán egy tagállamon belüli szolgáltatásnyújtásnál (lásd ebben az értelemben a C‑544/03. és 545/03. sz., Mobistar és Belgacom Mobile egyesített ügyekben 2005. szeptember 8‑án hozott ítélet [EBHT 2005., I‑7723. o.] 30. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
71. Ami a díjszabás által rögzített tiszteletdíjak legalsó határát illeti, a Bíróság már korábban kimondta, hogy az olyan szabályozás, amely abszolút módon tiltja a díjszabás által rögzített tiszteletdíjak legalsó határától való, megállapodásban rögzített eltérést olyan szolgáltatások esetében, amelyek egyrészről peres eljárással kapcsolatosak, másrészt kizárólag ügyvédek által nyújthatók, az EK 49. cikkben foglalt szolgáltatásnyújtás szabadságának akadályát képezi (a C‑94/04. és C‑202/04. sz., Cipolla és társai egyesített ügyekben 2006. december 5‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑11421. o.] 70. pontja).
72. Az ilyen jellegű korlátozás ugyanis megfosztja a másik tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtókat attól a lehetőségtől, hogy a megszabott áraknál alacsonyabb árak kínálásával hatékonyabb versenyt támasszanak az érintett tagállamban állandó jelleggel letelepedett, és ily módon a vevőkör magukhoz vonzásához a külföldön letelepedett szolgáltatóknál több eszközzel rendelkező gazdasági szereplőknek (lásd e tekintetben a fent hivatkozott Cipolla és társai ügyben hozott ítélet 59. pontját és analógia útján a fent hivatkozott CaixaBank France ügyben hozott ítélet 13. pontját).
73. Ráadásul ez a tilalom korlátozza az érintett tagállamban a szóban forgó szolgáltatásnyújtás címzettjeinek körét, mivel e címzettek nem fordulhatnak szolgáltatásokért más tagállamban letelepedett szolgáltatókhoz, akik szolgáltatásaikat e tagállamban alacsonyabb áron nyújtanák, mint a díjszabás által rögzített díjak legalsó határából eredő összegen (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Cipolla és társai ügyben hozott ítélet 60. pontját).
74. Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy a fent hivatkozott Cipolla és társai ügyben hozott ítéletben az EK 49. cikket sértőnek minősített tilalom egy olyan hatályos szabályozásból következik, amely pontos és abszolút módon megtilt minden megállapodás szerinti eltérést egy megállapított díjhoz képest, miközben a jelen ügyben kizárólag egy körlevélbe foglalt, a questoréknak címzett egyszerű, az Olasz Köztársaság ajánlásának tekinthető „ajánlásról” van szó, és amely bizonyos „objektív és egységes feltételek”
megállapításának megkövetelésére korlátozódik.
75. Másrészt meg kell állapítani, mint azt maga a Bizottság is kijelenti keresetében, hogy az olasz hatóságok nem jelölték meg pontosan az 1996‑ból származó körlevél alapján elfogadott intézkedéseket. Így tehát maga a követelések peren kívüli behajtásával foglalkozó vállalkozások számára készített díjszabás létezése sem biztos.
76. A fentiekből következik, hogy a Bizottság nem bizonyította az EK 49. cikk által biztosított szabad szolgáltatásnyújtás korlátozásának fennállását.
77. Ugyanez vonatkozik a jelen kifogásra, amennyiben az az árak meghatározására irányuló szabadság korlátozásának az EK 43. cikkel való összeegyeztethetetlenségére vonatkozik.
78. Ilyen körülmények között arra a következtetésre kell jutni, hogy a Bizottság hetedik kifogása teljes mértékben megalapozatlan.
A banki és hitelezési tevékenységről szóló törvényben szabályozott tevékenységek és a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység együttes gyakorlása tilalmának az EK 43. és az EK 49. cikkel való összeegyeztethetetlenségére alapított nyolcadik kifogásról
A felek érvei
79. A Bizottság azon a véleményen van, hogy a más tagállamok banki és hitelezési tevékenységet végző szolgáltatói számára a követelések peren kívüli behajtásának a körlevélben előírt, más tevékenységekkel való összeférhetetlensége a szóban forgó behajtási tevékenység Olaszországban történő gyakorlásának tilalmával egyenlő, amely ellentétes az EK 43. és az EK 49. cikkel.
80. Feltételezve, hogy a körlevelet az olasz hatóságok eltérően értelmezik, a vitatott rendelkezés akkor is sérti az említett cikkeket nagyon kétértelmű szövege miatt. Az említett szolgáltatók nem lesznek abban a helyzetben, hogy világosan és pontosan meghatározhassák, hogy jogosultak‑e a követelések peren kívüli behajtásának gyakorlására Olaszországban, vagy sem. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében ez elegendő a közösségi jog megsértésének megállapításához.
81. Az Olasz Köztársaság elutasítja ezeket a feltételezéseket. A körlevél annak említésére szorítkozik, hogy a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység nem része a banki és hitelezési tevékenységről szóló törvény által szabályozott betétgyűjtési és hitelezési tevékenységeknek, és hogy ezért az első tevékenység gyakorlására irányuló engedély nem tekinthető a másodikként említett tevékenységek gyakorlására irányuló engedélynek.
82. E tagállam szerint még ha úgy is tekintendő, hogy a körlevélben az „összeférhetetlen” kifejezést helytelenül használják, semmilyen ésszerű kétség nem merülhet fel abban a tekintetben, hogy semmi nem akadályozza a kétfajta tevékenységre engedéllyel rendelkező személyt abban, hogy azokat egyszerre folytassa.
A Bíróság álláspontja
83. Egyrészt meg kell állapítani, hogy a körlevél a követelések peren kívüli behajtásával foglalkozó vállalkozások a banki és hitelezési tevékenységekre vonatkozó törvény által szabályozott pénzügyi tevékenységekre vonatkozó illetékességével foglalkozik, nem pedig a követelések peren kívüli behajtására vonatkozó tevékenység Olaszországban történő kifejtésének a banki és hitelszolgáltatók általi tilalmával.
84. Másrészt meg kell állapítani, mint azt az Olasz Köztársaság is előadja, hogy a körlevél a jelen ítélet 11. pontjában idézett szövegéből kitűnően annak megerősítésére korlátozódik, hogy a követelések peren kívüli behajtásának tevékenységére irányuló engedély nem foglalja magában automatikusan a banki és hitelezési tevékenységekre vonatkozó törvény által szabályozott tevékenységek gyakorlására irányuló engedélyt is.
85. A követelések peren kívüli behajtásának tevékenysége a banki és hitelezési tevékenységekre vonatkozó törvény által szabályozott tevékenységekkel kapcsolatosan történő gyakorlására vonatkozó, a körlevélből eredő jogi bizonytalanság hiányában nem áll fenn az EK 49. cikkben biztosított szabadság korlátozása a követelések Olaszországban történő peren kívüli behajtását illetően a külföldi szolgáltatókkal szemben.
86. Ebből következően a Bizottság által előadott nyolcadik jogalap nem megalapozott.
87. Az előzőekre tekintettel meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság – mivel az egységes szövegben előírja, hogy minden, a követelések peren kívüli behajtásával foglalkozó vállalkozás:
– noha már rendelkezik más tartomány questoréja által megadott engedéllyel, köteles új engedélyt kérni minden egyes tartományban, ahová ki kívánja terjeszteni tevékenységét, kivéve ha meghatalmazást ad az e tartományban engedéllyel rendelkező képviselőnek – nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
– köteles az engedéllyel érintett területen helyiséggel rendelkezni, és az ügyfeleknek nyújtható szolgáltatásokról szóló jegyzéket kifüggeszteni e helyiségekben – nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
– köteles helyiséggel rendelkezni minden tartományban, ahová ki kívánja terjeszteni tevékenységét – nem teljesítette az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit.
88. A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
A költségekről
89. A Bíróság eljárási szabályzata 69. cikkének 3. §‑a alapján a Bíróság elrendelheti a költségeknek a felek közötti megosztását, vagy határozhat úgy, hogy mindegyik fél maga viselje saját költségeit, ha a felek részben pervesztesek lettek.
90. Mivel a jelen ügyben a Bizottság és az Olasz Köztársaság bizonyos kereseti kérelmeik tekintetében mindketten pervesztesek lettek, kötelezni kell őket saját költségeik viselésére.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1) Az Olasz Köztársaság – mivel az 1931. június 18‑i 773. számú törvényrendelettel elfogadott közbiztonságról szóló törvény (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza) egységes szövegében előírja, hogy minden, a követelések peren kívüli behajtásával foglalkozó vállalkozás:
– noha már rendelkezik más tartomány questoréja által megadott engedéllyel, köteles új engedélyt kérni minden egyes tartományban, ahová ki kívánja terjeszteni tevékenységét, kivéve ha meghatalmazást ad az e tartományban engedéllyel rendelkező képviselőnek – nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
– köteles az engedéllyel érintett területen helyiséggel rendelkezni és az ügyfeleknek nyújtható szolgáltatásokról szóló jegyzéket kifüggeszteni e helyiségekben – nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
– köteles helyiséggel rendelkezni minden tartományban, ahová ki kívánja terjeszteni tevékenységét – nem teljesítette az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
3) Az Európai Közösségek Bizottsága és az Olasz Köztársaság maguk viselik saját költségeiket.