62016CJ0233
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
26. april 2018 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – regional afgift på store detailhandelscentre – etableringsfrihed – miljøbeskyttelse og fysisk planlægning – statsstøtte – selektiv foranstaltning – Kommissionens skrivelse om henlæggelse af en klage – eksisterende støtte«
I sag C-233/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) ved afgørelse af 10. marts 2016, indgået til Domstolen den 25. april 2016, i sagen
Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED)
mod
Generalitat de Catalunya,
har DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta, og dommerne C.G. Fernlund, J.-C. Bonichot (refererende dommer), A. Arabadjiev og E. Regan,
generaladvokat: J. Kokott,
justitssekretær: fuldmægtig L. Carrasco Marco,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. juli 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) ved abogados J. Pérez-Bustamante Köster og F. Löwhagen og procurador J.M. Villasante García,
–
Generalitat de Catalunya ved letrados R. Revilla Ariet og R. Riu Fortuny samt procurador F. Velasco Muñoz Cuellar,
–
Europa-Kommissionen ved N. Gossement, P. Němečková og G. Luengo, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 9. november 2017,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 49 TEUF og 54 TEUF samt artikel 107, stk. 1, TEUF.
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en sag mellem Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) og Generalitat de Catalunya (den regionale regering i Catalonien, Spanien) vedrørende lovligheden af en afgift, som store detailhandelscentre i den selvstyrende region Catalonien er pålagt.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Artikel 1, litra b) og d), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (EFT 1999, L 83, s. 1) bestemmer:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
b)
»eksisterende støtte«
[…]
ii)
godkendt støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som er godkendt af Kommissionen eller Rådet
[…]
iv)
støtte, som anses for eksisterende støtte i henhold til artikel 15
v)
støtte, som anses for at være en eksisterende støtte, fordi det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført, men at den blev en støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet, uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer[; n]år visse foranstaltninger bliver en støtte som følge af en liberalisering af en aktivitet ved fællesskabslovgivning, betragtes sådanne foranstaltninger ikke som eksisterende støtte efter den dato, der er fastsat for liberaliseringen.
[…]
d)
»støtteordning« enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt, og enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat.«
4
Artikel 15 i forordning nr. 659/1999 fastsætter:
»1.   Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter ti år.
2.   Forældelsesfristen løber fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, enten som individuel støtte eller under en støtteordning. Enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen eller af en medlemsstat efter opfordring fra Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder denne frist. Efter hver afbrydelse begynder forældelsesfristen forfra. Forældelsesfristen suspenderes i det tidsrum, hvor Kommissionens beslutning er genstand for en verserende sag for [Den Europæiske Unions] Domstol.
3.   Enhver støtte, for hvilken forældelsesfristen er udløbet, anses for at være eksisterende støtte.«
5
De foregående bestemmelser er blevet gengivet identisk i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT 2015, L 248, s. 9).
Spansk ret
6
Ley 16/2000 del Parlamento de Cataluña, del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales (Cataloniens parlaments lov nr. 16/2000 om afgift for store detailhandelscentre) af 29. december 2000 (DOGC nr. 3295 af 30.12.2000 og BOE nr. 20 af 23.1.2001, herefter »lov nr. 16/2000«), indførte en afgift på store detailhandelscentre på den selvstyrende region Cataloniens område.
7
Artikel 2 i lov nr. 16/2000 præciserer, at denne afgift påhviler den individuelle økonomiske kapacitet, som er til stede i visse detailhandelscentre, der som følge af deres store salgsarealer kan opnå en dominerende position og have negative virkninger for landområdet og miljøet, som disse centre ikke bærer omkostningerne for.
8
I henhold til lovens artikel 3 skal indtægterne ved afgiften på store detailhandelscentre anvendes til foranstaltninger med henblik på en modernisering af handelen i Cataloniens byer og udformning af handlingsplaner for områder, der er berørt af etableringen af store detailhandelscentre.
9
Lovens artikel 4 bestemmer, at afgiftspligten for så vidt angår afgiften på store detailhandelscentre indtræder ved de store individuelle detailhandelscentres anvendelse af salgsarealer, som er lig med eller overstiger 2500 m2.
10
I henhold til artikel 5 i lov nr. 16/2000 er store individuelle detailhandelscentre, der beskæftiger sig med salg af havebrugsartikler, køretøjer, byggematerialer, maskiner og industrimaterialer, fritaget for denne afgift.
11
Lovens artikel 6 præciserer, at de afgiftspligtige personer for så vidt angår afgiften på store detailhandelscentre er fysiske eller juridiske personer, der ejer et stort individuelt detailhandelscenter, uanset om dette befinder sig i et stort kollektivt detailhandelscenter.
12
Lovens artikel 8 bestemmer, at nettoafgiftsgrundlaget nedsættes med 60% for detailhandelscentre, der hovedsageligt beskæftiger sig med salg af møbler, VVS-artikler, døre og vinduer, samt for byggemarkeder.
13
Lovens artikel 11 præciserer fremgangsmåden for beregning af afgiften, der bl.a. tager højde for antal indbyggere i den kommune, hvori detailhandelscentret er beliggende.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14
Ved lov nr. 16/2000 blev der indført en regional afgift på store detailhandelscentre på hele den selvstyrende region Cataloniens område for at kompensere for de indvirkninger på landområderne og på miljøet, som kan følge af disse store detailhandelscentre. Ved decreto 342/2001 por el que se aprueba el Reglamento del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales (dekret nr. 342/2001 om godkendelse af bekendtgørelse om afgift på store detailhandelscentre) af 24. december 2001 (DOGC nr. 3542 af 28.12.2001) gennemførte den regionale regering i Catalonien denne afgift.
15
I løbet af 2002 anlagde ANGED, en national sammenslutning af store distributionsvirksomheder, sag ved Tribunal Superior de Justicia del Principado de Cataluña (den øverste regionale domstol i den selvstyrende region Catalonien, Spanien) med påstand om annullation af dette dekret med den begrundelse, at det var uforeneligt med såvel etableringsfriheden som lovgivningen om statsstøtte. Denne ret udsatte sin afgørelse, indtil resultatet af et søgsmål, der af den spanske regering var indbragt for Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Spanien) til prøvelse af samme lovgivning, forelå. Efter at Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol) havde forkastet søgsmålet den 5. juni 2012, gav Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (den øverste regionale domstol i Catalonien) heller ikke ANGED medhold i den anlagte sag. Sidstnævnte iværksatte herefter appel til prøvelse af denne dom ved Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien).
16
ANGED havde ligeledes indgivet en klage til Kommissionen vedrørende indførelsen af afgiften på store detailhandelscentre og dens hævdede karakter af statsstøtte. Efter en anmodning om præcisering, som blev sendt til de spanske myndigheder, meddelte Kommissionen dem ved skrivelse af 2. oktober 2003, at den havde afsluttet sin undersøgelse og henlagt klagen. Kommissionen var således af den opfattelse – efter at have analyseret kendetegnene ved afgiften på store detailhandelscentre, henset til artikel 87, stk. 1, EF – at afgiften var forenelig med statsstøttereglerne, da indtægterne fra afgiften ikke havde til formål at støtte enkelte virksomheder eller en konkret sektor.
17
Som følge af en ny klage indgivet af ANGED i 2013 underrettede Kommissionen imidlertid ved skrivelse af 28. november 2014 de spanske myndigheder om, at en ny foreløbig vurdering af afgiften på store detailhandelscentre havde vist, at den omstændighed, at mindre detailforretninger ikke var afgiftspligtige, og visse specialforretninger var fritaget fra afgift, kunne betragtes som statsstøtte i strid med det indre marked, og at Kongeriget Spanien skulle ophæve eller ændre denne afgift.
18
Under disse omstændigheder har Tribunal Supremo (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 49 TEUF og 54 TEUF fortolkes således, at de er til hinder for en regional afgift, som pålægges anvendelsen af store individuelle detailhandelscentre med et salgsareal på eller over 2500 m2 på grund af den påvirkning, som disse detailhandelscentre kan have på landområdet, miljøet og handelen i byerne i denne region, men som juridisk set gør sig gældende, uanset om disse detailhandelscentre reelt er placeret uden for eller inden for byzonen, og i de fleste tilfælde i praksis pålægges virksomheder fra andre medlemsstater, i betragtning af
a)
at afgiften ikke påvirker forretningsdrivende, der ejer flere detailhandelscentre med et individuelt salgsareal på under 2500 m2, uanset størrelsen af det samlede salgsareal for alle ejerens detailhandelscentre
b)
at afgiften fritager store kollektive detailhandelscentre
c)
at afgiften fritager individuelle detailhandelscentre, der beskæftiger sig med salg af havebrugsartikler, køretøjer, byggematerialer, maskiner og industrimaterialer, og
d)
at kun 40% af beregningsgrundlaget for afgiften opkræves hos virksomheder, der hovedsageligt beskæftiger sig med salg af møbler, VVS-artikler, døre og vinduer, samt gør-det-selv-forretninger?
2)
Skal artikel 107, stk. 1, TEUF fortolkes således, at følgende udgør statsstøtte, der er forbudt i henhold til denne bestemmelse
a)
den fuldstændige fritagelse [fra afgiften på store detailhandelscentre] for individuelle detailhandelscentre med et salgsareal på under 2500 m2, kollektive detailhandelscentre og individuelle detailhandelscentre, der beskæftiger sig med salg af havebrugsartikler, køretøjer, byggematerialer, maskiner og industrimaterialer, og
b)
den delvise fritagelse [fra afgiften på store detailhandelscentre] for individuelle virksomheder, der hovedsageligt beskæftiger sig med salg af møbler, VVS-artikler, døre og vinduer, samt for gør-det-selv-forretninger?
3)
Hvis de nævnte fuldstændige og delvise fritagelser [fra afgiften på store detailhandelscentre] udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, hvad er da den tidsmæssige gyldighed af denne afgørelse i betragtning af eksistensen og indholdet af [Kommissionens skrivelse af 2. oktober 2003]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Om formaliteten
19
Cataloniens regionale regering har bestridt, at anmodningen om præjudiciel afgørelse skal antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at forelæggelsesafgørelsen ikke er tilstrækkeligt begrundet og ikke giver en detaljeret beskrivelse af den faktiske og retlige ramme for tvisten i hovedsagen.
20
Det skal imidlertid fastslås, at forelæggelsesafgørelsen indeholder de faktiske og retlige oplysninger, der gør det muligt for Domstolen at give den forelæggende ret en hensigtsmæssig besvarelse.
21
Den regionale regering i Catalonien har ligeledes gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse bør afvises for så vidt angår den del, der vedrører etableringsfriheden, med den begrundelse, at den i hovedsagen omhandlede situation er rent intern.
22
Som generaladvokaten har anført i punkt 21 i forslaget til afgørelse, forholder det sig imidlertid således, at da den forelæggende ret skal behandle en sag om annullation af bestemmelser, der ikke kun finder anvendelse på nationale statsborgere, men ligeledes på statsborgere fra andre medlemsstater, vil den afgørelse, som den forelæggende ret træffer som følge af nærværende dom, ligeledes have retsvirkning i forhold til sidstnævnte statsborgere, hvilket begrunder, at Domstolen besvarer de spørgsmål, som den er blevet stillet i forbindelse med traktatbestemmelserne om de grundlæggende friheder, på trods af den omstændighed, at samtlige elementer i tvisten i hovedsagen er begrænset til en enkelt medlemsstat (jf. i denne retning dom af 8.5.2013, Libert m.fl., C-197/11 og C-203/11, EU:C:2013:288, præmis 35, og af 15.11.2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, præmis 51).
23
For så vidt angår den formalitetsindsigelse, som den regionale regering i Catalonien har rejst vedrørende den omstændighed, at foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og ikke fordrejer konkurrencen, i betragtning af den lokale karakter af detailhandelsvirksomhed, skal det blot bemærkes, at der er tale om et spørgsmål om fortolkning af artikel 107, stk. 1, TEUF, som ikke kan føre til en afvisning af anmodningen om præjudiciel afgørelse.
24
Den regionale regering i Catalonien har ligeledes gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke bør antages til realitetsbehandling, henset til den omstændighed, at tvisten i hovedsagen er blevet uden genstand som følge af en ændring af lov nr. 16/2000.
25
Den forelæggende ret har imidlertid ved skrivelse af 1. juni 2017, indgået til Domstolen den 7. juni 2017, oplyst Domstolen om, at tvisten i hovedsagen efter rettens opfattelse fortsat har samme genstand trods ændringen af den pågældende lovgivning. Den forelæggende ret har i øvrigt fastholdt sin anmodning om præjudiciel afgørelse.
26
Det skal endelig præciseres, at selv om den omstændighed, at afgiftsfritagelsen er retsstridig, henset til statsstøttelovgivningen, ikke kan påvirke lovligheden af selve afgiften, hvilket indebærer, at de virksomheder, der er pligtige at betale afgiften, ikke kan påberåbe sig en sådan ulovlighed med henblik på at undgå at betale nævnte afgift (dom af 27.10.2005, Distribution Casino France m.fl., C-266/04 – C-270/04, C-276/04 og C-321/04 – C-325/04, EU:C:2005:657, præmis 44), vedrører tvisten i hovedsagen ikke en anmodning om nedsættelse af den omhandlede afgift, men om lovligheden af de bestemmelser, der regulerer afgiften, henset til EU-retten. Det er derfor ikke åbenbart, at det andet og det tredje spørgsmål er uden reel betydning for løsningen af den tvist, der er indbragt for den forelæggende ret (jf. analogt dom af 15.6.2006, Air Liquide Industries Belgium, C-393/04 og C-41/05, EU:C:2006:403, præmis 25).
27
Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan derfor antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Det første spørgsmål
28
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 49 TEUF og 54 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en afgift, som pålægges store detailhandelscentre, som den, der er omhandlet i hovedsagen.
29
Det følger af fast retspraksis, at etableringsfriheden tilsigter at sikre en national behandling i værtsmedlemsstaten for statsborgere fra andre medlemsstater og for de i artikel 54 TEUF omhandlede selskaber og forbyder for så vidt angår selskaber enhver forskelsbehandling på grundlag af deres hjemsted (jf. bl.a. dom af 12.12.2006, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation, C-374/04, EU:C:2006:773, præmis 43, og af 14.12.2006, Denkavit Internationaal og Denkavit France, C-170/05, EU:C:2006:783, præmis 22).
30
I denne henseende er det ikke kun åbenlys forskelsbehandling begrundet i selskabernes hjemsted, som er forbudt, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre sondringskriterier reelt fører til det samme resultat (dom af 5.2.2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C-385/12, EU:C:2014:47, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
31
Desuden vil en obligatorisk opkrævning, som fastsætter et sondringskriterium, der synes objektivt, men som, henset til dets særlige kendetegn, i de fleste tilfælde er til skade for selskaber, der har deres hjemsted i andre medlemsstater, og som befinder sig i en sammenlignelig situation med selskaber, der har hjemsted i opkrævningsmedlemsstaten, udgøre en indirekte forskelsbehandling på grundlag af selskabernes hjemsted, som er forbudt i henhold til artikel 49 TEUF og 54 TEUF (jf. i denne retning dom af 5.2.2014, Hervis Sport-és Divatkereskedelmi, C-385/12, EU:C:2014:47, præmis 37-41).
32
I hovedsagen fastsætter den omhandlede lovgivning et kriterium vedrørende virksomhedens salgsareal, som ikke udgør en direkte forskelsbehandling.
33
Det fremgår heller ikke af de dokumenter, der er fremlagt for Domstolen, at dette kriterium i de fleste tilfælde er til skade for statsborgere fra andre medlemsstater eller selskaber, der har hjemsted i andre medlemsstater.
34
Navnlig er hverken de oplysninger, som er indeholdt i Kommissionens skrivelse af 7. juli 2004 til de spanske myndigheder, som er nævnt i forelæggelsesafgørelsen, hvoraf det fremgår, at virksomheder i andre medlemsstater vil udgøre 61,5% af det areal, som optages af virksomheder med mere end 2500 m2, som er pålagt afgiften på store detailhandelscentre, eller de oplysninger, der er fremlagt af ANGED i forbindelse med sammenslutningens skriftlige bemærkninger, hvoraf det bl.a. fremgår, at 52% af skattebyrden til afgiften på store detailhandelscentre er baseret på store detailhandelscentre i andre medlemsstater, tilstrækkelige – navnlig under hensyntagen til bl.a. størrelsen af disse procentsatser – for at understøtte et sådant bevis.
35
Følgelig skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 49 TEUF og 54 TEUF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en afgift, som pålægges store detailhandelscentre, som den, der er omhandlet i hovedsagen.
Det andet spørgsmål
36
Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt en afgift som den i hovedsagen omhandlede, der pålægges store detailhandelscentre hovedsageligt i forhold til deres salgsareal, idet den fritager virksomheder med et salgsareal på under 2500 m2 og virksomheder, som udelukkende beskæftiger sig med havearbejde, salg af køretøjer, byggematerialer, maskiner og industrimaterialer, fra afgift, og idet den nedsætter afgiftsgrundlaget med 60% for detailhandelscentre, der hovedsageligt beskæftiger sig med salg af møbler, VVS-artikler, døre og vinduer, samt for byggemarkeder, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
37
En national foranstaltning skal for at kunne kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF opfylde samtlige nedenstående betingelser. For det første skal der være tale om et statsligt indgreb eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater. For det tredje skal den give modtageren en selektiv fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (jf. bl.a. dom af 21.12.2016, Kommissionen mod World Duty Free Group SA m.fl., C-20/15 P og C-21/15 P, EU:C:2016:981, præmis 53).
38
Hvad angår den betingelse om, at fordelen skal være selektiv, som er gjort gældende over for Domstolen, følger det af fast retspraksis, at bedømmelsen af denne betingelse kræver en stillingtagen til, om en national foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den nævnte ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation, og som således er udsat for en differentieret behandling, der i det væsentlige kan betegnes som »forskelsbehandling« (jf. bl.a. dom af 21.12.2016, Kommissionen mod World Duty Free Group SA m.fl., C-20/15 P og C-21/15 P, EU:C:2016:981, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
39
Hvad angår navnlig nationale foranstaltninger, der tildeler en skattemæssig fordel, skal det bemærkes, at en foranstaltning af denne art, der, selv om den ikke indebærer en overførsel af statslige midler, giver de omfattede virksomheder en gunstigere økonomisk stilling end andre afgiftspligtige, kan indebære en selektiv fordel for de omfattede og dermed udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Derimod udgør en skattemæssig fordel, der følger af en generel foranstaltning, som finder anvendelse uden forskel på alle erhvervsdrivende, ikke en sådan støtte som omhandlet i denne bestemmelse (jf. dom af 21.12.2016, Kommissionen mod World Duty Free Group SA m.fl., C-20/15 P og C-21/15 P, EU:C:2016:981, præmis 56).
40
I denne henseende bemærkes, at en kvalificering af en skatteforanstaltning som »selektiv« først kræver, at det identificeres, hvad der er den almindelige eller »normale« skatteordning i den pågældende medlemsstat, og derefter godtgøres, at den omhandlede skatteforanstaltning udgør en afvigelse herfra, for så vidt som den indfører en differentiering mellem erhvervsdrivende, der i forhold til det formål, der forfølges med denne almindelige ordning, befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation (jf. bl.a. dom af 21.12.2016, Kommissionen mod World Duty Free Group SA m.fl., C-20/15 P og C-21/15 P, EU:C:2016:981, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
41
I denne forbindelse bemærkes endvidere, at den retlige referenceramme for at vurdere, om en foranstaltning er selektiv, ikke nødvendigvis skal fastsættes inden for den pågældende medlemsstats territorium, men kan være det område, hvori en regional eller lokal myndighed udøver de beføjelser, den er tildelt i henhold til forfatningen eller lovgivningen. Dette er tilfældet, når en enhed har en retlig og faktisk ordning, som gør den tilstrækkeligt selvstyrende i forhold til en medlemsstats centralregering, således at det ved de foranstaltninger, denne enhed vedtager, er den og ikke centralregeringen, der spiller en grundlæggende rolle i fastsættelsen af det politiske og økonomiske klima, som virksomhederne beliggende på det område, der hører under enhedens beføjelser, virker i (jf. i denne retning dom af 11.9.2008, Union General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) m.fl., C-428/06 – C-434/06, EU:C:2008:488, præmis 47-50 og den deri nævnte retspraksis).
42
En foranstaltning, der indfører en differentiering mellem virksomheder, der i forhold til det formål, der forfølges med den omhandlede retlige ordning, befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation, og dermed umiddelbart er selektiv, udgør imidlertid ikke statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, når den berørte medlemsstat kan godtgøre, at denne differentiering er begrundet, eftersom den følger af karakteren eller den almindelige opbygning af den ordning, som foranstaltningen er en del af (dom af 21.12.2016, Kommissionen mod World Duty Free Group SA m.fl., C-20/15 P og C-21/15 P, EU:C:2016:981, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
43
En foranstaltning, som udgør en undtagelse til anvendelsen af det almindelige skattesystem, kan være begrundet i det almindelige skattesystems karakter og opbygning, hvis den pågældende medlemsstat kan godtgøre, at denne foranstaltning er en direkte følge af de grundlæggende eller ledende principper i dens skattesystem. Der skal i denne forbindelse sondres mellem de formål, som er tildelt ved et særligt skattesystem og ligger uden for det almindelige skattesystem, og de mekanismer, som er uadskilleligt forbundet med selve skattesystemet, og som er nødvendige for at gennemføre sådanne formål (dom af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen, C-88/03, EU:C:2006:511, præmis 81).
44
Det bemærkes endvidere, at selv om det med henblik på at godtgøre, at en skatteforanstaltning er selektiv, ikke altid er nødvendigt, at denne foranstaltning har karakter af en afvigelse i forhold til en skatteordning, der betragtes som fælles, er den omstændighed, at foranstaltningen har en sådan karakter, relevant med henblik på nævnte formål, når det følger af foranstaltningen, at der sondres mellem to kategorier af erhvervsdrivende, som umiddelbart undergives en forskellig behandling, dvs. de erhvervsdrivende, der henhører under undtagelsesordningen, og dem, der fortsat henhører under den fælles skatteordning, selv om begge kategorier befinder sig i en sammenlignelig situation i forhold til det formål, der forfølges med den nævnte ordning (dom af 21.12.2016, Kommissionen mod World Duty Free Group SA m.fl., C-20/15 P og C-21/15 P, EU:C:2016:981, præmis 77).
45
For så vidt angår den i hovedsagen omhandlede lovgivning bemærkes indledningsvis, at det ikke er blevet anfægtet for Domstolen, at den territoriale referenceramme bør være den selvstyrende region Catalonien.
46
Selv om kriteriet for afgiftspålæggelse vedrørende salgsarealet ikke fremstår som en formel undtagelse til en bestemt retlig referenceramme, har det ikke desto mindre den virkning, at detailhandelscentre med et salgsareal under 2500 m2 udelukkes fra anvendelsesområdet for denne afgift. Afgiften på store detailhandelscentre kan således ikke adskilles fra en regional afgift, som detailhandelscentre, hvis salgsareal overstiger en vis tærskel, er pålagt.
47
Artikel 107, stk. 1, TEUF definerer statslige interventioner i kraft af deres virkninger og således uafhængigt af de anvendte teknikker (dom af 22.12.2008, British Aggregates Association, C-487/06 P, EU:C:2008:757, præmis 89).
48
Det kan derfor ikke på forhånd udelukkes, at et sådant kriterium i praksis kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF ved at lette deres byrde i forhold til dem, der er underlagt den i hovedsagen omstridte afgift.
49
I denne sammenhæng er det derfor nødvendigt at afgøre, om detailhandelscentre, der således er udelukket fra anvendelsesområdet for denne afgift, befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med situationen for de centre, der er omfattet heraf.
50
I forbindelse med denne undersøgelse skal der tages hensyn til den omstændighed, at fastsættelsen af skattegrundlag og fordelingen af skattebyrden på de forskellige produktionsfaktorer og økonomiske sektorer i mangel af EU-retlige bestemmelser på området henhører under medlemsstaterne eller de indenstatslige enheder, der har skattemæssig selvbestemmelse (dom af 15.11.2011, Kommissionen og Spanien mod Government of Gibraltar og Det Forenede Kongerige, C-106/09 P og C-107/09 P, EU:C:2011:732, præmis 97).
51
Som Kommissionen har påpeget i punkt 156 i sin meddelelse om begrebet statsstøtte i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT 2016, C 262, s. 1), »[kan] [m]edlemsstater […] frit vælge, hvilken økonomisk politik de anser for at være mest hensigtsmæssig, og i forbindelse hermed fordele skattebyrden som de ønsker på de forskellige produktionsfaktorer[,] [idet de dog] skal […] udøve disse beføjelser i overensstemmelse med EU-retten«.
52
For så vidt angår den i hovedsagen omhandlede afgift fremgår det af den forelæggende rets oplysninger, at den tager sigte på at bidrage til beskyttelse af miljøet og den fysiske planlægning. Det drejer sig således reelt om at korrigere og kompensere for de indvirkninger på miljøet og den fysiske planlægning, der er forbundet med disse store detailhandelscentres aktivitet, særligt som følge af de genererede trafikstrømme, ved at få dem til at bidrage til finansieringen af miljøprogrammer og bedre infrastruktur.
53
I denne henseende kan det ikke bestrides, at de miljømæssige virkninger af detailhandelscentre i stor udstrækning afhænger af deres størrelse. Jo større salgsareal, desto større tilstrømning af kunder, hvilket resulterer i øgede miljøskader. Det følger heraf, at et kriterium baseret på en salgsarealtærskel som den, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, for at sondre mellem virksomhederne, alt efter om deres indvirkning på miljøet er mere eller mindre stærk, er i overensstemmelse med de mål, der forfølges.
54
Det er også klart, at sådanne virksomheder udgør en særlig udfordring med hensyn til fysisk planlægning, uanset deres placering (jf. analogt dom af 24.3.2011, Kommissionen mod Spanien, C-400/08, EU:C:2011:172, præmis 80).
55
Under disse omstændigheder kan et kriterium for pålæggelse af afgift baseret på salgsareal som det i hovedsagen omhandlede føre til en sondring mellem kategorier af virksomheder, der ikke befinder sig i en sammenlignelig situation, henset til de mål, der forfølges med den lovgivning, hvori kriteriet er fastsat.
56
Den skattefritagelse, som er tildelt detailhandelscentre med et salgsareal under 2500 m2, kan således ikke anses for at give disse virksomheder en selektiv fordel og udgør derfor ikke statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
57
Den forelæggende ret har ligeledes rejst spørgsmål vedrørende de øvrige kendetegn af den i hovedsagen omhandlede afgift. Retten ønsker oplyst, om den fuldstændige fritagelse fra afgift for kollektive detailhandelscentre og individuelle detailhandelscentre, som udelukkende beskæftiger sig med havearbejde, salg af køretøjer, byggematerialer, maskiner og industrimaterialer, og nedsættelsen af afgiftsgrundlaget med 60% for detailhandelscentre, der hovedsageligt beskæftiger sig med salg af møbler, VVS-artikler, døre og vinduer, samt for byggemarkeder, udgør en fordel for disse virksomheder.
58
Det bemærkes først, at disse foranstaltninger udgør afvigelser fra den referenceramme, som udgøres af denne særlige afgift.
59
Den regionale regering i Catalonien har endvidere i sit skriftlige indlæg anført, at de pågældende detailhandelscentres virksomhed efter sin art nødvendigvis kræver store salgsarealer, uden at disse områder tager sigte mod at tiltrække flest forbrugere eller øge strømmen af kunder, der ankommer dertil i private køretøjer. Disse aktiviteter er således mindre skadelige for miljøet og den fysiske planlægning end de virksomheder, der er underlagt den omtvistede afgift.
60
En sådan omstændighed kan begrunde sondringen i den i hovedsagen omtvistede lovgivning, som derfor ikke medfører, at der indrømmes selektive fordele til de pågældende detailhandelscentre. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om dette faktisk er tilfældet.
61
Hvad endelig angår kriteriet om afgiftsdifferentiering vedrørende detailhandelscentrets individuelle karakter, der har den virkning at fritage store kollektive detailhandelscentre fra afgiften på store detailhandelscentre, fører dette kriterium derimod til, at der sondres mellem to kategorier af virksomheder, der objektivt befinder sig i en sammenlignelig situation, henset til de mål vedrørende miljøbeskyttelse og fysisk planlægning, der forfølges med den i hovedsagen omhandlede lovgivning. Den omstændighed, at store kollektive detailhandelscentre er fritaget for denne afgift, har således en selektiv karakter og kan følgelig udgøre statsstøtte, hvis de øvrige betingelser i artikel 107, stk. 1, TEUF er opfyldt.
62
I denne henseende bemærkes, at en sådan foranstaltning finansieres ved hjælp af statsmidler og kan tilregnes staten som omhandlet i denne bestemmelse.
63
I modsætning til, hvad den regionale regering i Catalonien har gjort gældende i sit skriftlige indlæg, vil en sådan foranstaltning endvidere ligeledes kunne påvirke samhandelen og fordreje eller true med at fordreje konkurrencen som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
64
Det følger således af fast retspraksis, at det med henblik på en foranstaltnings kvalificering som »statsstøtte« ikke skal godtgøres, at den pågældende støtte reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen (jf. bl.a. dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 78).
65
Navnlig må det antages, at samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes af en støtte, når denne støtte, som ydes af en stat, styrker visse virksomheders stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen, og det er ikke nødvendigt, at de begunstigede virksomheder selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Når en medlemsstat tildeler støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet nemlig fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked (jf. bl.a. dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 79).
66
Vedrørende betingelsen om fordrejning af konkurrencevilkårene skal det bemærkes, at støtte, der skal frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt ville skulle bære inden for dens almindelige drift eller dens sædvanlige aktiviteter, i princippet fordrejer konkurrencevilkårene (jf. bl.a. dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 80).
67
Henset til ovenstående bemærkninger skal det andet spørgsmål besvares med, at en afgift som den i hovedsagen omhandlede, der pålægges store detailhandelscentre hovedsageligt i forhold til deres salgsareal, idet den fritager virksomheder med et salgsareal på under 2500 m2 fra afgift, ikke udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. En sådan afgift udgør heller ikke statsstøtte som omhandlet i denne bestemmelse, for så vidt som den fritager virksomheder, som udelukkende beskæftiger sig med havearbejde, salg af køretøjer, byggematerialer, maskiner og industrimaterialer, fra afgift, og idet den nedsætter afgiftsgrundlaget med 60% for detailhandelscentre, der hovedsageligt beskæftiger sig med salg af møbler, VVS-artikler, døre og vinduer, samt for byggemarkeder, idet de ikke medfører lige så store skader på miljøet og den fysiske planlægning som de øvrige, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge.
68
En sådan afgift udgør imidlertid statsstøtte i henhold til denne bestemmelse, for så vidt som den fritager store kollektive detailhandelscentre med et salgsareal på eller over tærsklen på 2500 m2 fra afgift.
Det tredje spørgsmål
69
Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst – i tilfælde af en bekræftende besvarelse af det andet spørgsmål – om statsstøtte, som følger af fritagelser fra og nedsættelser af en afgift på store detailhandelscentre som den, der er omtvistet i hovedsagen, kan betragtes som eksisterende støtte efter artikel 1, litra b), i forordning nr. 659/1999, som i det væsentlige er gengivet i artikel 1, litra b), i forordning 2015/1589.
70
Henset til besvarelsen af det andet spørgsmål skal dette tredje spørgsmål besvares.
71
Det skal i denne henseende indledningsvis bemærkes, at gyldigheden af retsakter, der indebærer gennemførelse af støtteforanstaltninger, påvirkes af de nationale myndigheders tilsidesættelse af det sidste punktum i artikel 108, stk. 3, TEUF, og at de nationale retter over for de borgere, som kan påberåbe sig, at bestemmelsen er tilsidesat, skal sikre, at der drages alle konsekvenser heraf i henhold til national ret såvel med hensyn til gyldigheden af de retsakter, der er udstedt til gennemførelse af støtteforanstaltningerne, som med hensyn til tilbagesøgning af den finansielle støtte, der er tildelt i strid med den omhandlede traktatbestemmelse eller med eventuelle foreløbige foranstaltninger (dom af 21.11.1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C-354/90, EU:C:1991:440, præmis 12).
72
Eksisterende støtte kan imidlertid i medfør af artikel 108, stk. 1, TEUF løbende gennemføres, for så vidt som Kommissionen ikke har fastslået dens uforenelighed, således at artikel 108, stk. 3, TEUF ikke giver de nationale retter kompetence til at forbyde gennemførelsen af en eksisterende støtte (dom af 18.7.2013, P, C-6/12, EU:C:2013:525, præmis 36 og 41).
73
Hvad derimod angår artikel 1, litra b), nr. v), i forordning nr. 659/1999, som den forelæggende ret har nævnt, som omfatter det tilfælde, hvor det kan fastslås, at en foranstaltning, som ikke udgjorde støtte på det tidspunkt, hvor den blev indført, men som – selv om den ikke er blevet ændret af den pågældende medlemsstat – efterfølgende er blevet statsstøtte på grund af udviklingen i det indre marked, ses sådanne betingelser ikke at kunne opfyldes under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder.
74
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den støtte, der er ydet til de berørte virksomheder i forbindelse med pålæggelsen af den i hovedsagen omhandlede afgift, kan anses for at være godkendt af Kommissionen i henhold til artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 659/1999, som gengivet i artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning 2015/1589, skal det bemærkes, at på statsstøtteområdet udgør en retsakt, uanset dens form, en sådan afgørelse, hvis Kommissionen – henset til retsaktens indhold og Kommissionens hensigt – endeligt ved denne retsakt efter afslutningen af den indledende undersøgelsesprocedure har fastsat sin holdning til den undersøgte foranstaltning, og følgelig når den har konkluderet, om foranstaltningen udgjorde en støtte eller ej, og når den ikke er i tvivl om støttens forenelighed med det indre marked (jf. i denne retning dom af 17.7.2008, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, C-521/06 P, EU:C:2008:422, præmis 46, og af 9.6.2011, Diputación Foral de Vizcaya m.fl. mod Kommissionen, C-465/09 P – C-470/09 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2011:372, præmis 94).
75
Domstolen har ligeledes fastslået, at den omstændighed, at der foreligger en sådan afgørelse fra Kommissionen, skal kunne fastslås ud fra objektive forhold og svare til et klart og endeligt udtryk for Kommissionens holdning, henset til den omhandlede foranstaltning (jf. dom af 9.6.2011, Diputación Foral de Vizcaya m.fl. mod Kommissionen, C-465/09 P – C-470/09 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2011:372, præmis 95).
76
Det fremgår således af den forebyggende kontrolordning om statsstøtte, som Kommissionen udøver, og navnlig forbuddet mod at tildele ny støtte før Kommissionens vedtagelse af en endelig afgørelse i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, sidste punktum, TEUF, at forekomsten af en kommissionsafgørelse om, hvorvidt en sådan støtte er forenelig med fællesmarkedet, ikke kan give anledning til nogen tvivl, og at dette gælder så meget desto mere, når den støtte, der angiveligt er tilladt, ikke er blevet anmeldt til Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, og dermed udgør en fare for den retssikkerhed, som bestemmelsen skal sikre (jf. i denne retning dom af 9.6.2011, Diputación Foral de Vizcaya m.fl. mod Kommissionen, C-465/09 P – C-470/09 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2011:372, præmis 96 og 97).
77
Følgelig forholder det sig i hovedsagen således, at en sådan godkendelse ikke kan udledes af ordlyden af Kommissionens skrivelse af 2. oktober 2003, som den forelæggende ret har henvist til, og som er nævnt i denne doms præmis 16, allerede fordi det fremgår af sagens akter ved Domstolen, at Kommissionen i denne skrivelse alene udtaler sig om spørgsmålet om overensstemmelsen af fremgangsmåden for fordelingen af indtægter fra afgiften på store detailhandelscentre med statsstøttereglerne.
78
Endelig skal det bemærkes, at i henhold til artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning nr. 659/1999, som i det væsentlige er gengivet i artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning 2015/1589, skal der ved »eksisterende støtte« ligeledes forstås »støtte, som anses for eksisterende støtte i henhold til artikel 15 i førstnævnte forordning«.
79
Artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, som er gengivet i artikel 17 i forordning 2015/1589, præciserer, at Kommissionens bemyndigelse på området for tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte er underlagt en forældelsesfrist på ti år. Det følger af denne artikels stk. 2, at denne forældelsesfrist begynder at løbe fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, enten som individuel støtte eller under en støtteordning, og enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen eller af en medlemsstat efter opfordring fra Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder denne frist. Bestemmelsens stk. 3 bestemmer i øvrigt, at enhver støtte, for hvilken forældelsesfristen er udløbet, anses for at være eksisterende støtte.
80
Uanset rækkevidden af denne bestemmelse, når den påberåbes for en national ret, skal det fastslås, at de betingelser, som den fastsætter, under alle omstændigheder heller ikke er opfyldt i hovedsagen.
81
Det bemærkes, at for så vidt som modtagerne af en støtte som følge af en afgift som den i hovedsagen omhandlede fastlægges generelt og abstrakt, og for så vidt som størrelsen af den støtte, som de tildeles, fortsat ikke er fastlagt, henhører denne støtte under begrebet »støtteordning« som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning nr. 659/1999, hvis ordlyd er gengivet i identisk form i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589.
82
I henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 skal tidspunktet for, hvornår den ulovlige støtte faktisk blev tilkendt støttemodtageren, følgelig udgøre begyndelsestidspunktet for forældelsesfristen (jf. i denne retning dom af 8.12.2011, France Télécom mod Kommissionen, C-81/10 P, EU:C:2011:811, præmis 80 og 82, og kendelse af 7.12.2017, Irland mod Kommissionen, C-369/16 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:955, præmis 41).
83
Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at Kommissionen ved en skrivelse af 28. november 2014, der er nævnt af den forelæggende ret og gengivet i denne doms præmis 17, meddelte de spanske myndigheder, at afgiften på store detailhandelscentre kunne udgøre statsstøtte, og at denne afgift skulle ændres eller ophæves. Et sådant dokument udgør følgelig en foranstaltning, som Kommissionen har truffet i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 659/1999, der suspenderer forældelsesfristen, således at støtte tildelt i perioden på ti år forud for denne skrivelse ikke kan betragtes som eksisterende støtte.
84
For så vidt angår støtte, der var blevet tildelt tidligere, fremgår det ligeledes af såvel skrivelsen af 2014 som af Kommissionens skrivelse af 2. oktober 2003, som den forelæggende ret har nævnt, at disse blev sendt som følge af udvekslinger og anmodninger om oplysninger til de spanske myndigheder vedrørende ordningen med afgift på store detailhandelscentre.
85
Under disse omstændigheder afbryder sådanne anmodninger ligeledes forældelsesfristen i artikel 15 i forordning nr. 659/1999 (jf. i denne retning dom af 6.10.2005, Scott mod Kommissionen, C-276/03 P, EU:C:2005:590, præmis 36).
86
På baggrund af det ovenstående skal det tredje spørgsmål besvares med, at under omstændigheder som de af den forelæggende ret beskrevne kan statsstøtte som følge af en afgiftsordning som den i hovedsagen omhandlede ikke udgøre eksisterende støtte som omhandlet i artikel 1, litra b), i forordning nr. 659/1999, hvis ordlyd er gengivet i artikel 1, litra b), i forordning 2015/1589.
Sagsomkostninger
87
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1)
Artikel 49 TEUF og 54 TEUF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en afgift, som pålægges store detailhandelscentre, som den, der er omhandlet i hovedsagen.
2)
En afgift som den i hovedsagen omhandlede, der pålægges store detailhandelscentre hovedsageligt i forhold til deres salgsareal, idet den fritager virksomheder med et salgsareal på under 2500 m2 fra afgift, udgør ikke statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. En sådan afgift udgør heller ikke statsstøtte som omhandlet i denne bestemmelse, for så vidt som den fritager virksomheder, som udelukkende beskæftiger sig med havearbejde, salg af køretøjer, byggematerialer, maskiner og industrimaterialer, fra afgift, og idet den nedsætter afgiftsgrundlaget med 60% for detailhandelscentre, der hovedsageligt beskæftiger sig med salg af møbler, VVS-artikler, døre og vinduer, samt for byggemarkeder, idet de ikke medfører lige så store skader på miljøet og den fysiske planlægning som de øvrige, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge.
En sådan afgift udgør imidlertid statsstøtte i henhold til denne bestemmelse, for så vidt som den fritager store kollektive detailhandelscentre med et salgsareal på eller over tærsklen på 2500 m2 fra afgift.
3)
Under omstændigheder som de af den forelæggende ret beskrevne kan statsstøtte som følge af en afgiftsordning som den i hovedsagen omhandlede ikke udgøre eksisterende støtte som omhandlet i artikel 1, litra b), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93, hvis ordlyd er gengivet i artikel 1, litra b), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.