61992CC0036_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. I denne sag har en nederlandsk producent af elektricitet appelleret en dom, hvorved Retten i Foerste Instans ikke gav producenten medhold i dennes paastand om annullation af en beslutning fra Kommissionen om at kraeve, at producenten skulle fremlaegge visse dokumenter for Kommissionen. Sagen rejser et vigtigt spoergsmaal. Spoergsmaalet i sig selv er ligetil, men er blevet staerkt kompliceret af sagens forloeb.
Sagens baggrund
2. Appellanten er NV Samenwerkende Elektriciteits-produktiebedrijven (herefter benaevnt "SEP"). Som navnet viser, har SEP form af et naamloze vennootschap (et offentligt aktieselskab efter nederlandsk ret). Ifoelge den appellerede dom er SEP en sammenslutning af fire offentlige virksomheder, som producerer elektricitet i Nederlandene. Parterne er uenige om, hvorvidt SEP er privatejet eller en statsvirksomhed, men argumentationen er delvis forloebet paa grundlag af, at det er privat. Det er ikke omtvistet, at SEP har en lovbestemt forpligtelse til at tilstraebe at producere elektricitet til den lavest mulige pris for forbrugeren under hensyntagen til forsyningssikkerheden.
3. I Nederlandene produceres 50% af elektriciteten ved hjaelp af naturgas. SEP' s vigtigste leverandoer af naturgas er NV Nederlandse Gasunie (herefter benaevnt "Gasunie"), som de facto har monopol paa levering af naturgas i Nederlandene. Det fremgaar, at al naturgas, der udvindes fra nederlandsk omraade, skal tilbydes Gasunie til salg. Gasunie er et blandet selskab i den forstand, at 50% af dets aktiekapital ejes af den nederlandske stat og 50% af olieselskaberne Shell og Esso. Dets stoerre salgspolitiske beslutninger skal godkendes af det nederlandske OEkonomiministerium.
4. Den 16. juni 1989 indgik SEP en kontrakt om levering af gas med en norsk virksomhed ved navn Statoil. Jeg vil kalde denne kontrakt "Statoil-kontrakten". Statoil havde aldrig tidligere opnaaet adgang til det nederlandske gasmarked, og SEP havde aldrig tidligere indgaaet en saadan kontrakt med andre end Gasunie, som dog fortsat er SEP' s vigtigste leverandoer.
5. Indgaaelsen af Statoil-kontrakten foranledigede Gasunie til at forhandle en "samarbejdsaftale" med SEP. Forhandlingerne begyndte i andet kvartal af 1989, og den endelige version af aftalen blev indgaaet den 9. april 1990. Henimod slutningen af 1989 fik Kommissionen kendskab til Statoil-kontrakten og til forhandlingerne mellem SEP og Gasunie. Kommissionen indledte en undersoegelse med henblik paa at fastslaa, om aftalerne mellem SEP og Gasunie var forenelige med EOEF-traktatens konkurrenceregler.
6. Den 6. marts 1990 anmodede Kommissionen SEP om at forelaegge den visse dokumenter, herunder samarbejdsaftalen og Statoil-kontrakten. Anmodningen blev fremsat i henhold til artikel 11, stk. 1, i Raadets forordning nr. 17 (1), som bemyndiger Kommissionen til at "indhente alle fornoedne oplysninger fra medlemsstaternes regeringer og kompetente myndigheder samt fra virksomheder og sammenslutninger af virksomheder". Som svar tilsendte SEP den 9. april 1990 Kommissionen den endelige version af den samarbejdsaftale, der var indgaaet mellem SEP og Gasunie, sammen med et tidligere udkast til aftalen, men det naegtede at sende Statoil-kontrakten. Det gjorde gaeldende, at kontrakten intet havde at goere med samarbejdsaftalen, men det paaberaabte sig ikke paa dette trin, at den var fortrolig.
7. Efter yderligere brevveksling mellem SEP og Kommissionen udstedte sidstnaevnte den 2. august 1990 den anfaegtede beslutning i henhold til artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 17. Beslutningen gik ud paa, at SEP inden ti dage skulle tilsende Kommissionen Statoil-kontrakten og korrespondancen vedroerende denne. I en skrivelse af 16. august 1990 fastholdt SEP sit afslag paa at fremlaegge Statoil-kontrakten og paaberaabte sig for foerste gang, at kontrakten var fortrolig. Det tilboed ogsaa at forklare sin holdning under et personligt moede med Kommissionens generaldirektoer for konkurrence. Ved skrivelse af 30. august 1990 afslog Kommissionen dette tilbud og erklaerede, at Statoil-kontraktens fortrolige karakter ikke kunne berettige SEP' s naegtelse af at udlevere den til Kommissionen, som var forpligtet til at respektere forretningshemmeligheder i henhold til artikel 20 i forordning nr. 17. Artikel 20, stk. 1 og 2, har spillet en noeglerolle i denne tvist, og den boer her gengives i sin fulde ordlyd. Artiklen bestemmer foelgende:
"1. De oplysninger, som er indhentet i medfoer af bestemmelserne i artikel 11, 12, 13 eller 14, maa kun bruges til det med undersoegelsen eller kontrollen tilsigtede formaal.
2. Med forbehold af bestemmelserne i artikel 19 og 21 er Kommissionen og medlemsstaternes kompetente myndigheder samt deres tjenestemaend og oevrige ansatte forpligtede til ikke at videregive oplysninger om forhold, som de i medfoer af denne forordning faar kendskab til, og som ifoelge deres natur er undergivet tavshedspligt."
8. I en skrivelse af 12. september 1990 gjorde SEP det klart, at det ville rejse spoergsmaalet om fortrolighed, fordi det var selskabet magtpaaliggende, at bestemmelserne i Statoil-kontrakten ikke skulle blive meddelt den nederlandske regering, som var Gasunie' s stoerste aktionaer. Dette ville imidlertid sandsynligvis ske, hvis kontrakten blev sendt til Kommissionen, da Kommissionen ville have pligt til at sende en kopi af den til de nederlandske konkurrencemyndigheder i henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17, hvorefter Kommissionen "fremsender ... til medlemsstaternes kompetente myndigheder afskrift af ... de vigtigste dokumenter, som indsendes til Kommissionen med henblik paa konstatering af overtraedelser af bestemmelserne i traktatens artikel 85 eller 86". I samme skrivelse tilboed SEP at forevise Statoil-kontrakten for Kommissionen paa betingelse af, at der ikke blev taget en kopi af den; Kommissionen ville saa indse, at det ikke var noedvendigt for den at undersoege Statoil-kontrakten for at vurdere den mellem SEP og Gasunie indgaaede samarbejdsaftale.
9. I en skrivelse af 24. september 1990 afslog Kommissionen dette tilbud med den begrundelse, at det ikke opfyldte betingelserne i artikel 11 i forordning nr. 17. Kommissionen udtalte ogsaa i denne skrivelse, at samme forordnings artikel 10 gav den et tilstraekkeligt vidt skoen med hensyn til oversendelse af dokumenter til medlemsstaterne, og at den ikke ville have nogen grund til at sende dem Statoil-kontrakten, saafremt kontraktens opfyldelse, som SEP haevdede, ikke kunne blive paavirket af samarbejdsaftalen.
Retsforhandlingernes forloeb
10. Den 26. september 1990 anlagde SEP sag ved Retten i Foerste Instans med paastand om annullation af Kommissionens beslutning af 2. august 1990. Dette soegsmaal blev registreret som sag T-39/90. Paa samme dato fremsatte det ogsaa begaering om foreloebige forholdsregeler i form af udsaettelse af beslutningens gennemfoerelse. Praesidenten for Retten i Foerste Instans afsagde den 21. november 1990 kendelse om, at begaeringen om foreloebige forholdsregler ikke toges til foelge. Ved beslutning af 26. november 1990 paalagde Kommissionen i henhold til artikel 11, stk. 5, og artikel 16, stk. 1, litra c), i forordning nr. 17 en tvangsboede paa 1 000 ECU for hver dags forsinkelse med at efterkomme beslutningen af 2. august 1990. SEP sendte derpaa Statoil-kontrakten til Kommissionen og forbeholdt sig udtrykkeligt alle rettigheder.
11. Den 14. december 1990 appellerede SEP praesidenten for Retten i Foerste Instans' kendelse til Domstolen. Paa samme dato fremsatte SEP ogsaa for Domstolen begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af Kommissionens beslutning af 2. august 1990. Subsidiaert nedlagde SEP paastand om, at Kommissionen paalagdes ikke at fremsende en kopi af Statoil-kontrakten til medlemsstaterne, foer Retten havde truffet afgoerelse i SEP' s soegsmaal vedroerende annullation af den anfaegtede beslutning, eller indtil Domstolen havde afsagt dom i SEP' s appelsag vedroerende den af Retten i Foerste Instans' praesident afsagte kendelse. Endelig indgav SEP den 23. januar 1991 endnu en appel mod den af Rettens praesident afsagte kendelse; under denne appel begaerede det, at det paalagdes Kommissionen af returnere Statoil-kontrakten til selskabet.
12. Ved kendelse af 3. maj 1991 tog Domstolens praesident til efterretning, at SEP haevede appellen vedroerende begaeringen om foreloebige forholdsregler, da Kommissionen havde forpligtet sig til ikke at meddele indholdet af Statoil -kontrakten til medlemsstaternes myndigheder, foer Retten i Foerste Instans havde afsagt dom i SEP' s annullationssoegsmaal vedroerende den anfaegtede beslutning. Retten frifandt sagsoegte i dette soegsmaal ved dom af 12. december 1991 (2). Denne dom er genstand for naervaerende appel.
Den appellerede dom
13. For Retten i Foerste Instans paaberaabte SEP sig tre anbringender: a) den anfaegtede beslutning var i strid med artikel 11 i forordning nr. 17, b) den anfaegtede beslutning indeholdt ikke en tilstraekkelig redegoerelse for de grunde, den var baseret paa, og c) den anfaegtede beslutning var i strid med proportionalitetsprincippet.
14. Med hensyn til det foerste anbringende har SEP gjort gaeldende, at Statoil-kontrakten ikke var fornoeden ° i den i artikel 11 i forordning nr. 17 forudsatte betydning ° for Kommissionens undersoegelse, hvis formaal var at vurdere, om samarbejdsaftalen mellem SEP og Gasunie var forenelig med traktatens artikel 85. Ved at kraeve at faa kendskab til Statoil-kontrakten havde Kommissionen aendret formaalet med sin undersoegelse. Ifoelge SEP udfoerte Kommissionen en sektorundersoegelse af det nederlandske gasmarked; en saadan undersoegelse er omfattet af artikel 12 i forordning nr. 17.
15. SEP' s andet anbringende var, at den anfaegtede beslutning var utilstraekkeligt begrundet, fordi de grunde, som Kommissionen havde henvist til, ikke kunne berettige kravet om fremlaeggelse af Statoil-kontrakten, for saa vidt de aendrede undersoegelsens formaal.
16. SEP' s tredje anbringende var, at kravet om fremlaeggelse af Statoil-kontrakten var i strid med proportionalitetsprincippet, fordi kontrakten var fortrolig. I henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17 ville Kommissionen vaere forpligtet til at sende en kopi af kontrakten til medlemsstaternes kompetente myndigheder. I Nederlandene var den kompetente myndighed OEkonomiministeriets Generaldirektorat for Konkurrence. En anden afdeling i samme ministerium ° Generaldirektoratet for Energi ° var ansvarlig for fastlaeggelsen af Gasunie' s salgspolitik. SEP anfoerte, at deres forhandlingsposition som koeber af naturgas ville blive forringet, hvis de personer, der var ansvarlige for at fastlaegge deres hovedleverandoers (Gasunie) salgspolitik, var bekendt med de forretningsbetingelser, som deres alternative leverandoer (Statoil) tilboed.
17. I sin dom af 12. december 1991 fastslog Retten i Foerste Instans, at ingen af SEP' s tre anbringender kunne laegges til grund. Med hensyn til det foerste anbringende udtalte Retten, at genstanden for Kommissionens undersoegelser hele tiden havde vaeret forholdet mellem SEP og Gasunie, som var kulmineret i en aftale (samarbejdsaftalen), som blev mistaenkt for at vaere i strid med traktatens artikel 85. Kommissionen var berettiget til at kraeve ethvert dokument, som med rette kunne anses for at have forbindelse med den haevdede overtraedelse. Der var tilstraekkelig forbindelse mellem Statoil-kontrakten og samarbejdsaftalen, fordi de to aftaler var blevet indgaaet af SEP med to af dets leverandoerer af naturgas. Ud over det tidsmaessige sammenfald mellem de to aftaler havde SEP desuden erkendt, at Statoil-kontrakten havde foranlediget Gasunie til at forhandle samarbejdsaftalen. Statoil-kontrakten var "en fornoeden oplysning" i den i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 17 forudsatte betydning, da den udgjorde en del af den oekonomiske sammenhaeng, som samarbejdsaftalen indgik i.
18. Med hensyn til det andet anbringende bemaerkede Retten i Foerste Instans, at der i Kommissionens anfaegtede beslutning udtrykkeligt blev henvist til det noedvendige i at kende den oekonomiske sammenhaeng, hvori samarbejdsaftalen indgaar, og at det var blevet anfoert, at et tidligere udkast til samarbejdsaftalen havde naevnt muligheden for, at Statoil' s leverancer til SEP kunne vaere betinget af, at Gasunie godkendte disse. Retten fandt, at der var anfoert tilstraekkelig begrundelse for at formode, at der var en forbindelse mellem Statoil-kontrakten og samarbejdsaftalen.
19. Med hensyn til det tredje anbringende bemaerkede Retten, at artikel 11 i forordning nr. 17 skal anvendes under iagttagelse af proportionalitetsprincippet; forpligtelsen til at fremkomme med oplysninger maa derfor ikke udgoere en uforholdsmaessig byrde for den paagaeldende virksomhed i forhold til det, som undersoegelsen kraever. Retten fandt dog, at fremlaeggelsen af Statoil-kontrakten ikke paalagde SEP en uforholdsmaessig byrde. Selv hvis Kommissionen sendte kontrakten til de nederlandske myndigheder i henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17, sikrede forordningens artikel 20, at kontrakten behandledes fortroligt, idet denne bestemmelse forpligter Kommissionen og de kompetente myndigheder i medlemsstaterne til ikke at videregive oplysninger om dokumenter, som er undergivet tavshedspligt.
SEP' s appel
20. I sin appel har SEP anfoert otte saerskilte anbringender fordelt i tre grupper svarende til de tre anbringender, som blev fremfoert for Retten i Foerste Instans. SEP' s otte anbringender fremfoeres til stoette for to vaesentlige postulater: For det foerste at fremlaeggelsen af Statoil-kontrakten ikke var fornoeden for Kommissionens undersoegelse af forholdet mellem SEP og Gasunie (anbringende 1-5); for det andet at fremlaeggelsen af Statoil-kontrakten ville paalaegge SEP en uforholdsmaessig byrde i betragtning af kontraktens fortrolige art og den aabenbare risiko for, at den ville falde i haenderne paa dem, som bestemmer Gasunie' s salgspolitik (anbringende 6-8).
Det foerste anbringende: Retten har fejlfortolket artikel 11 i forordning nr. 17 ved at antage, at kravet om "fornoedenhed" blot indebaerer en "forbindelse mellem begaeringen om oplysninger og den formodede overtraedelse"
21. Jeg tror ikke, at dette anbringende kan tages til foelge. Det er rigtigt, at der er visse passus i Rettens dom, som tyder paa en for vid fortolkning af udtrykket "fornoedne" i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 17. Saaledes henviser Retten f.eks. i praemis 29, sidste punktum, til "kravet om forbindelse mellem begaeringen om oplysninger og den formodede overtraedelse" og udtaler, at dette krav er opfyldt, hvis begaeringen "med foeje kan anses for at staa i forbindelse med den formodede overtraedelse". En blot forbindelse mellem et dokument og den formodede overtraedelse er ikke tilstraekkelig til at berettige en begaering om fremlaeggelse af dokumentet; forbindelsen skal vaere saaledes, at Kommissionen paa tidspunktet for begaeringen med rimelighed kunne formode, at dokumentet ville hjaelpe den til at fastslaa, om den formodede overtraedelse havde fundet sted.
22. I naervaerende sag kan der imidlertid ikke vaere tvivl om, at forbindelsen mellem Statoil-kontrakten og samarbejdsaftalen er tilstraekkelig taet til at berettige Kommissionens begaering. Paa dette punkt er de grunde, som Retten anfoerer i dommens praemis 31, overbevisende. Dér bemaerkede Retten, at SEP var part i baade Statoil-kontrakten og samarbejdsaftalen, og at den anden part i hvert tilfaelde var en af dennes leverandoerer af naturgas. Retten bemaerkede sig ogsaa det tidsmaessige sammenfald mellem kontrakten og aftalen, idet sidstnaevnte var blevet indgaaet kort foer foerstnaevnte. Retten fandt, at kontrakten derfor var fornoeden for, at Kommissionen kunne bedoemme den oekonomiske sammenhaeng, som aftalen indgik i.
23. Men det afgoerende punkt er det, som Retten fremhaever i tredje afsnit af praemis 31: Nemlig at det ° som SEP selv havde erkendt ° var indgaaelsen af Statoil-kontrakten, som fik Gasunie til at forhandle om samarbejdsaftalen med SEP. I betragtning af denne direkte forbindelse mellem kontrakten og aftalen kan jeg ikke se, hvordan det for alvor kan goeres gaeldende, at den ene ikke var relevant for en undersoegelse af den andens formodede ulovlighed.
Det andet anbringende: Rettens grunde for at antage, at artikel 11 i forordning nr. 17 ikke var blevet tilsidesat, er utilstraekkelige og ukorrekte
24. SEP har kritiseret Retten for at antage, at Kommissionen ikke var gaaet ud over genstanden for sin undersoegelse i den anfaegtede beslutning. Ifoelge SEP er Rettens raesonnement mangelfuldt i adskillige henseender.
25. SEP har navnlig gjort gaeldende, at Retten saa bort fra dets argument om, at Kommissionen i den anfaegtede beslutning behandlede samarbejdsaftalen og Statoil-kontrakten, som om de til sammen udgjorde genstanden for dens undersoegelse. Ifoelge SEP havde Kommissionen erkendt dette i visse passus i dens indlaeg for Retten.
26. SEP har henvist til praemis 27 i Rettens dom, hvori Retten bemaerkede, at Kommissionen kraevede Statoil-kontrakten fremlagt, fordi den var noedvendig for at vurdere samarbejdsaftalens lovlighed i betragtning af aftalens mulige virkning paa kontrakten. Retten henviste herved til punkt 6 i den anfaegtede beslutning. Ifoelge SEP kan punkt 6 ikke give stoette for denne konstatering. SEP har navnlig gjort gaeldende, at Kommissionen heri anfoerte, at Statoil-kontrakten kunne vaere en aftale, der kunne paavirke konkurrencen inden for det faelles marked.
27. SEP har ogsaa gjort gaeldende, at Rettens dom var utilstraekkeligt begrundet, for saa vidt Retten saa bort fra, at Kommissionen skulle have godtgjort, at der var tale om fornoedenhed, da den kraevede Statoil-kontrakten forelagt. SEP har henvist til dommens praemis 28, hvori Retten antog, at den yderligere angivelse i den anfaegtede beslutning af, at Statoil-kontrakten muligvis er ulovlig, paa baggrund af den klare ordlyd af den indledende begaering om dokumenter og af den anfaegtede beslutning "og Kommissionens forklaringer under retsmoedet", ikke kan indebaere, at undersoegelsens genstand er aendret. Ifoelge SEP kom Kommissionens forklaring under retsmoedet for sent til at have nogen relevans som berettigelse for begaeringen om fremlaeggelse af Statoil-kontrakten.
28. Ifoelge Kommissionen maa dette anbringende forkastes, da den angaar en vurdering af faktiske omstaendigheder, som Retten i oevrigt gav fyldestgoerende grunde for.
29. Dette anbringende er kompliceret og rejser adskillige spoergsmaal, men de angaar alle i det vaesentlige definitionen af genstanden for Kommissionens undersoegelse. SEP' s grundlaeggende argument er, at Kommissionen har skabt uklarhed om genstanden for sin undersoegelse som foelge af tvetydige erklaeringer i sin oprindelige begaering om dokumenter (skrivelsen af 6.3.1990) og i den anfaegtede beslutning.
30. Ifoelge SEP er det ikke klart, om genstanden for undersoegelsen er samarbejdsaftalen alene eller baade aftalen og Statoil-kontrakten, eller om Kommissionen er ved at udfoere en sektorundersoegelse af det nederlandske gasmarked. Betydningen af dette punkt er, at naar Kommissionen begaerer oplysninger i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17, skal den i henhold til artikel 11, stk. 3, angive "formaalet med begaeringen", hvilket naturligvis betyder, at den skal identificere den formodede overtraedelse af konkurrencereglerne. Oplysningernes fornoedenhed maa bedoemmes i relation til det formaal, der anfoeres i begaeringen om oplysninger. Formaalet maa angives med rimelig praecision, ellers vil det vaere umuligt at afgoere, om oplysningerne er fornoedne, og Retten vil blive forhindret i at udoeve sin proevelse. Med hensyn til det af SEP anfoerte om, at Kommissionen i virkeligheden udfoerer en sektorundersoegelse af det nederlandske gasmarked i henhold til artikel 12 i forordning nr. 17, er betydningen heraf, at Kommissionen som led i en saadan undersoegelse ikke er noedsaget til at begraense sin opmaerksomhed til en speciel formodet overtraedelse.
31. Skoent Kommissionen nu haevder, at undersoegelsens genstand var samarbejdsaftalen mellem SEP og Gasunie, og at den kun begaerede Statoil-kontrakten fremlagt paa grund af det lys, som den kastede over den oekonomiske sammenhaeng, som samarbejdsaftalen indgik i, har den lejlighedsvis givet indtryk af, at Statoil-kontrakten, i stedet for at vaere af ren underordnet interesse, maaske selv kunne vaere en tilsidesaettelse af artikel 85.
32. I skrivelsen af 6. marts 1990, hvis genstand beskrives som "aftalen mellem SEP og Gasunie", henviste Kommissionen saaledes til denne aftale (samarbejdsaftalen) og til Statoil-kontrakten og anfoerte dernaest, at den oenskede oplysninger om begge aftaler, og at de begaerede oplysninger skulle goere det muligt for den at vurdere, om "aftalen (aftalerne)" (3) var forenelig med traktatens konkurrenceregler. Der blev skabt yderligere uklarhed ved punkt 6 i den anfaegtede beslutning, hvori det udtrykkeligt hed, at Statoil-kontrakten kunne vaere en aftale, der kunne paavirke konkurrencen inden for det faelles marked.
33. I den appellerede doms praemis 27 og 28 erkendte Retten, at Kommissionen havde skabt en vis uklarhed om genstanden for sin undersoegelse, og bemaerkede, at Kommissionen under retsmoedet havde erkendt, at der var mulighed for misforstaaelse paa grund af punkt 6 i den anfaegtede beslutning. Retten fandt imidlertid, at Kommissionen havde gjort det tilstraekkelig klart, baade i sin skrivelse af 6. marts 1990 og i den anfaegtede beslutning, at hovedgenstanden for dens undersoegelse var samarbejdsaftalen mellem SEP og Gasunie, og at Statoil-kontrakten var af underordnet interesse, for saa vidt den udgjorde en del af den oekonomiske sammenhaeng og kunne goere det muligt for Kommissionen at vurdere samarbejdsaftalens virkninger paa konkurrencen.
34. Jeg tror ikke, at det kan siges, at denne konklusion fra Retten i Foerste Instans var fejlagtig, eller at den ikke blev stoettet af fyldestgoerende grunde. Ganske vist er det tvivlsomt, om Retten med rette lod forstaa (i tredje afsnit af praemis 28), at en afklaring af undersoegelsens genstand hensigtsmaessigt kunne gives af Kommissionen under retsmoedet. Kommissionen skal goere genstanden for sin undersoegelse klar i sin indledende begaering om dokumenter og i den formelle beslutning (hvis der foreligger en saadan) med begaering om fremlaeggelse af dokumenter i henhold til artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 17. Hvis undersoegelsens genstand ikke er klar paa disse trin, vil den beroerte virksomhed vaere ude af stand til at afgoere, om der er grundlag for at naegte at efterkomme den oprindelige begaering og for at anfaegte den formelle beslutning for Retten i Foerste Instans. Det er ikke tilstraekkeligt at tilvejebringe en afklaring under retsmoedet.
35. Men jeg tror ikke, at svagheden i Retten i Foerste Instans' raesonnement er tilstraekkelig vaesentlig til at berettige, at den appellerede dom ophaeves. Selv uden den afklaring, som Kommissionen gav under retsforhandlingerne for Retten, var Retten berettiget til at anlaegge det synspunkt, at det klart fremgik af ordlyden af skrivelsen af 6. marts 1990 og af den anfaegtede beslutning, at Kommissionens undersoegelse hovedsagelig vedroerte samarbejdsaftalen mellem SEP og Gasunie, og at Statoil-kontrakten var af rent underordnet interesse.
Det tredje anbringende: Retten har med urette undladt at tage hensyn til SEP' s argument om, at da Kommissionen havde erkendt, at den udfoerte en undersoegelse af det nederlandske gasmarked, skulle denne undersoegelse have vaeret foretaget i henhold til artikel 12 ° og ikke artikel 11 ° i forordning nr. 17
36. SEP har gjort gaeldende, at Kommissionen i virkeligheden undersoeger det nederlandske gasmarked generelt, snarere end forholdet mellem SEP og Gasunie. Den skulle derfor handle i henhold til artikel 12 i forordning nr. 17 og ikke artikel 11. Artikel 12, stk. 1, bemyndiger Kommissionen til "af virksomhederne i den paagaeldende erhvervssektor [at] kraeve de oplysninger, som er fornoedne til anvendelse af de i traktatens artikel 85 og 86 nedlagte principper samt til loesning af de opgaver, der er overladt Kommissionen". Naar den handler i henhold til artikel 12, skal Kommissionen stadig angive "retsgrundlaget for og formaalet med" en begaering om oplysninger, fordi artikel 11, stk. 3, finder tilsvarende anvendelse i henhold til artikel 12, stk. 4. Den behoever dog ikke at henvise til en specifik formodet overtraedelse, men skal blot angive, at visse omstaendigheder tyder paa, at konkurrencen i den paagaeldende erhvervssektor er begraenset eller fordrejet (jf. artikel 12, stk. 1). Ved angiveligt at handle i henhold til artikel 11, naar den i virkeligheden handler i henhold til artikel 12, handler Kommissionen ° hvis jeg forstaar SEP' s argument korrekt ° ulovligt.
37. Svagheden i dette argument er, at det er vanskeligt at se, hvilken fordel Kommissionen kunne faa ved at skjule sin undersoegelses virkelige art paa den haevdede maade. Tvaertimod, dens undersoegelsesbefoejelser i henhold til artikel 12 i forordning nr. 17 er, om noget, mere vidtgaaende og mindre begraensede end i henhold til artikel 11.
38. Det er naturligvis muligt, at Kommissionen kunne oenske at undersoege en specifik formodet overtraedelse i gasindustrien og samtidig foretage en generel undersoegelse af gasmarkedet. Hvis Kommissionen er i stand til at godtgoere, at den er berettiget til at have adgang til et dokument med det formaal at undersoege den specifikke overtraedelse, kan jeg ikke se, hvordan den kan miste retten til at se dokumentet, fordi dokumentet ogsaa er relevant for den generelle undersoegelse. Jeg ville derfor forkaste dette anbringende.
Det fjerde anbringende: Retten har anvendt EOEF-traktatens artikel 190 urigtigt ved at erklaere, at Kommissionens beslutning var tilstraekkeligt begrundet
39. Dette anbringende behoever ikke at opholde os laenge, da den ikke synes at rejse noget argument, som ikke blev fremfoert i forbindelse med det andet anbringende.
40. SEP har anfoert, at den anfaegtede beslutning var baseret paa en tvetydig begrundelse, for saa vidt Kommissionen undlod at goere det klart, om Statoil-kontrakten i sig selv var genstand for undersoegelsen, eller om den var af rent underordnet interesse som led i en undersoegelse af samarbejdsaftalens lovlighed. Foelgelig er den anfaegtede beslutning ifoelge SEP i strid med traktatens artikel 190, da den ikke indeholder en fyldestgoerende redegoerelse for de grunde, som den er baseret paa.
41. Det vil fremgaa klart af, hvad jeg har sagt med hensyn til det andet anbringende, at mens jeg accepterer, at Kommissionen skabte en vis grad af uklarhed om undersoegelsens genstand, fremgik det klart af skrivelsen af 6. marts 1990 og af den anfaegtede beslutning, at hovedgenstanden for Kommissionens undersoegelse var samarbejdsaftalen, og at Statoil-kontrakten var af underordnet interesse. Heraf foelger, at den anfaegtede beslutning ikke kan vaere utilstraekkeligt begrundet paa den af SEP haevdede maade.
Det femte anbringende: Retten gav ikke tilstraekkelige grunde til at forkaste SEP' s argument om, at den anfaegtede beslutning ikke var tilstraekkeligt begrundet
42. Dette anbringende er blot en gentagelse af argumenter fremfoert under det fjerde anbringende, der ° som jeg allerede har naevnt ° er en gentagelse af argumenter fremfoert under det andet anbringende. Jeg anser det ikke for noedvendigt at fastslaa for tredje gang, hvorfor jeg ikke er overbevist af disse argumenter.
Det sjette, syvende og ottende anbringende: Retten har tilsidesat eller misfortolket artikel 20 i forordning nr. 17 og har givet en ukorrekt begrundelse for den konklusion, at den anfaegtede beslutning ikke var i strid med proportionalitetsprincippet
43. De sidste tre anbringender overlapper hinanden i vaesentligt omfang, og jeg vil behandle dem under et. Deres faelles tema er, at den anfaegtede beslutning var i strid med proportionalitetsprincippet, idet den paalagde SEP at fremlaegge et fortroligt dokument for Kommissionen, som saa ville blive videresendt til de kompetente nationale myndigheder, herunder det nederlandske OEkonomiministeriums Generaldirektorat for Konkurrence; dokumentet ville saaledes sandsynligvis falde i haenderne paa tjenestemaend i Generaldirektoratet for Energi i samme ministerium, som er ansvarlige for at fastlaegge Gasunie' s salgspolitik. SEP goer gaeldende, at de har en berettiget interesse i ikke at lade de personer, som bestemmer deres hovedleverandoers (Gasunie) salgspolitik, blive bekendt med ordlyden af en kontrakt, som SEP har indgaaet med en alternativ leverandoer (Statoil).
44. Retten fandt, at risikoen for et saadant brud paa tavshedspligten kunne udelukkes, fordi de nederlandske myndigheder, ligesom Kommissionen, ville vaere underlagt bestemmelserne i artikel 20 i forordning nr. 17. Ifoelge Retten forbyder artikel 20 ikke blot de nederlandske myndigheder at videregive fortrolige dokumenter til personer uden for den paagaeldende tjenestegren, men ogsaa at lade dem cirkulere inden for den paagaeldende tjenestegren. Det ville saaledes vaere forbudt tjenestemaend i Generaldirektoratet for Konkurrence at meddele indholdet af Statoil-kontrakten til tjenestemaend i Generaldirektoratet for Energi. Retten bemaerkede ogsaa, at artikel 20 i forordning nr. 17 forboed de nationale myndigheder, som Statoil-kontrakten maatte blive tilsendt, at anvende oplysningerne i den til at fastlaegge Gasunie' s salgspolitik.
45. Med hensyn til den vaegt, som SEP har lagt paa den foreliggende sags saerlige karakter, har Retten udtalt (i praemis 57), at det samme problem sandsynligvis ville opstaa, hver gang Kommissionen indledte en undersoegelse af de forretningsmaessige forhold mellem en privat virksomhed og en offentlig virksomhed eller en halvoffentlig virksomhed; saadanne situationer, som meget ofte opstod i praksis, gav ikke Kommissionens undersoegelse en saerlig karakter og kunne derfor ikke bevirke, at der skulle tages hensyn til saerlige faktorer ved anvendelsen af forordning nr. 17.
46. Med hensyn til den haevdede mangel paa administrative forskrifter til sikring af, at fortrolige oplysninger ikke cirkulerer mellem det nederlandske OEkonomiministeriums forskellige direktorater, fandt Retten, at dette ikke berettigede den antagelse, at de nederlandske myndigheder ikke ville opfylde deres forpligtelser i henhold til artikel 20 i forordning nr. 17.
47. Retten konkluderede, at de begraensninger, medlemsstaterne paalaegges i medfoer af artikel 20 vedroerende videregivelsen og anvendelsen af oplysninger, som er fremsendt i henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17, udgjorde en tilstraekkelig garanti for SEP. Heraf fulgte, at den anfaegtede beslutning ikke, som haevdet af SEP, indebar en uforholdsmaessig risiko, hvorfor proportionalitetsprincippet ikke var tilsidesat (praemis 60).
48. SEP har paa flere punkter kritiseret denne del af Rettens dom. For det foerste har det anfoert, at artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 ikke indeholder det forbud, som Retten har indfortolket i bestemmelsen, hvad angaar cirkulation af dokumenter inden for en national myndighed.
49. For det andet har SEP anfoert, at artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17, hvorefter de oplysninger, som er indhentet i medfoer af bestemmelserne i artikel 11-14, kun maa bruges til det med undersoegelsen eller kontrollen tilsigtede formaal, simpelthen betyder, at de nationale myndigheder ikke maa tage skridt mod den paagaeldende virksomhed paa grundlag af de erhvervede oplysninger. Denne begraensning kan ikke vaere til nytte for SEP, hvis anliggende ikke er, at de nederlandske myndigheder vil anvende oplysningerne til dette formaal, men blot, at de vil have adgang til dem og uundgaaeligt tage dem i betragtning, naar de fastlaegger Gasunie' s salgspolitik.
50. For det tredje har SEP gjort gaeldende, at der er en selvmodsigelse i Rettens raesonnement. I foerste del af dommens praemis 56 fortolker Retten artikel 20 i forordning nr. 17 saaledes, at den forbyder én afdeling i en forvaltningsmyndighed at sende et dokument til en anden; i anden del af samme praemis antager Retten, at dokumentet lovligt kan komme til denne anden afdelings kundskab, men at dette ikke rejser noget problem, da det ville vaere forbudt den paagaeldende afdeling at goere brug af dokumentet.
51. For det fjerde har SEP gjort gaeldende, at Retten med urette har fastslaaet, at det samme problem vil opstaa, hver gang Kommissionens undersoegelse vedroerer kommercielle forbindelser mellem en privat virksomhed og en offentlig virksomhed. Ifoelge SEP vil problemet kun opstaa, naar den i forordning nr. 17 omhandlede kompetente myndighed er den samme som den myndighed, der fastlaegger den offentlige virksomheds politik.
52. For det femte er Rettens dom utilstraekkeligt begrundet, fordi der ikke blev taget hensyn til SEP' s argument om, at Kommissionen tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved straks at kraeve fremlaeggelse af Statoil-kontrakten i stedet for foerst at stille spoergsmaal til SEP.
53. For det sjette har SEP anfoert, at Rettens dom er utilstraekkeligt begrundet, fordi Retten med urette antog, at SEP' s argument var baseret paa en risiko for, at de nederlandske myndigheder ville bryde deres tavshedspligt. SEP har fremhaevet, at dets argument var, at Statoil-kontrakten lovligt kunne falde i haenderne paa tjenestemaend i Generaldirektoratet for Energi. I nederlandsk ret er der intet til hinder for, at tjenestemaend, som arbejder for den samme minister, frit kommunikerer med hinanden, saafremt ministeren oensker dette.
54. Med hensyn til tavshedspligten, som fremstaar som det centrale punkt i denne sag, opstaar der en vanskelighed, som er fundamental for hele argumentationen, men som det er passende at naevne paa dette tidspunkt. Efter min opfattelse kunne der rejses tvivl om, hvorvidt SEP overhovedet kunne paaberaabe sig tavshedspligten, da den anfaegtede Kommissionens beslutning, da SEP, som jeg tidligere har bemaerket (4), foerst rejste spoergsmaalet over for Kommissionen efter, at beslutningen var truffet. Foelgelig havde Kommissionen ikke lejlighed til at behandle spoergsmaalet, da den redegjorde for grundene til sin beslutning. Imidlertid har Kommissionen ikke fremsat indvendinger mod, at spoergsmaalet blev rejst for Retten i Foerste Instans, og den har heller intet indvendt imod, at spoergsmaalet rejses under denne appelsag. Under disse omstaendigheder mener jeg, at det boer behandles.
55. Der kan ikke vaere tvivl om, at SEP har en legitim interesse i at sikre, at Statoil-kontrakten ikke bliver set af tjenestemaend i det nederlandske OEkonomiministerium, som er ansvarlige for at fastlaegge Gasunie' s salgspolitik. Gasunie er SEP' s hovedleverandoer. Statoil er dets vigtigste alternative leverandoer. SEP' s forhandlingsposition over for Gasunie ville naturligvis blive kompromitteret, hvis de personer, som fastlaegger Gasunie' s salgspolitik, var bekendt med de praecise forretningsbetingelser, som Statoil tilbyder SEP.
56. Den faktiske situation i denne sag er atypisk, for saa vidt de to hovedleverandoerer til den virksomhed, som Kommissionen har anmodet om at fremlaegge dokumenter, begge er statsvirksomheder, hvoraf den ene kontrolleres af en medlemstats regering. Ophavsmaendene til forordning nr. 17 synes ikke at have taenkt paa denne type situation, da de udarbejdede forordningen, hvis bestemmelser forudsaetter, at de nationale myndigheder er berettiget til at modtage enhver oplysning, som fremlaegges for Kommissionen af virksomheder, hvis forhold undersoeges.
57. Efter min opfattelse boer forordningen ikke fortolkes saaledes, at den giver en bestemt national myndighed adgang til fortrolige oplysninger, der af tvingende hensyn til forretningshemmeligheder ikke boer goeres bekendt for denne myndighed. Enhver anden fortolkning af forordning nr. 17 ville vaere uforenelig med traktatens artikel 214, hvorefter Faellesskabets institutioner og deres tjenestemaend og oevrige ansatte har forpligtelse til "ikke at videregive oplysninger om forhold, som efter deres natur er tjenestehemmeligheder, navnlig oplysninger om virksomheder og om deres forretningsforbindelser eller omkostningsforhold".
58. Retten antog, at artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 giver en tilfredsstillende loesning paa det ovennaevnte problem. Ifoelge denne bestemmelse, som er udstedt til gennemfoerelse af traktatens artikel 214 (5), er Kommissionen og medlemsstaternes kompetente myndigheder forpligtet til "ikke at videregive oplysninger om forhold, som de i medfoer af denne forordning faar kendskab til, og som ifoelge deres natur er undergivet tavshedspligt". Retten fortolkede ikke denne bestemmelse saaledes, at den forboed Kommissionen at goere nationale myndigheder bekendt med fortrolige dokumenter; i stedet antog den, at da artikel 20, stk. 2, paalaegger en forpligtelse til at overholde tavshedspligten, ikke blot for Kommissionen, men ogsaa for "medlemsstaternes kompetente myndigheder", var denne bestemmelse til hinder for, at en afdeling i det nederlandske OEkonomiministerium gjorde en anden afdeling i samme ministerium bekendt med Statoil-kontrakten.
59. Hvad dette betyder i praksis, er foelgende: OEkonomiministeriets Generaldirektorat for Konkurrence er den kompetente nederlandske myndighed med hensyn til forordning nr. 17 og er derfor i henhold til artikel 10, stk. 1, berettiget til at modtage dokumenter, som forelaegges Kommissionen med henblik paa konstatering af overtraedelser af traktatens konkurrenceregler. Det samme ministeriums Generaldirektorat for Energi er ikke den kompetente nederlandske myndighed med hensyn til forordning nr. 17 og er saaledes ikke berettiget til at modtage saadanne dokumenter. Det ville i henhold til artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 vaere forbudt Generaldirektoratet for Konkurrence at goere Generaldirektoratet for Energi bekendt med Statoil-kontrakten i betragtning af dens fortrolige art.
60. Jeg finder ikke Rettens raesonnement helt overbevisende paa dette punkt. For det foerste er det ikke klart, at Generaldirektoratet for Energi ikke er en del af den kompetente myndighed i Nederlandene med hensyn til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17. Det afgoeres af hver medlemsstats nationale ret, hvilken af dens myndigheder der er berettiget til at modtage oplysninger fra Kommissionen i henhold til artikel 10, stk. 1. SEP har i replikken haevdet, at den kompetente myndighed for konkurrencesager i Nederlandene er OEkonomiministeriet i samvirke med ethvert andet ministerium, der beroeres af den paagaeldende sag. SEP har ogsaa haevdet i replikken, at saafremt der foretages en undersoegelse af konkurrencen i energisektoren, ville OEkonomiministeriets Generaldirektorat for Energi blive inddraget. Disse argumenter, som der er nogen stoette for i en artikel af professor K. J. M. Mortelmans (6), blev ikke imoedegaaet af Kommissionen i duplikken.
61. Men lad os for diskussionens skyld antage, at det noget tekniske argument vedroerende betydningen af udtrykket "kompetente myndigheder" i artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17 afgoeres paa en maade, der er den modsatte af den af SEP haevdede (nemlig saaledes at det i det nederlandske ministerium kun er Generaldirektoratet for Konkurrence, der som "kompetent myndighed" er berettiget til at modtage dokumenter fra Kommissionen i henhold til artikel 10, stk. 1). Det er stadig vanskeligt at se, hvordan artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 de facto kan garantere, at tjenestemaend i Generaldirektoratet for Energi ikke bliver gjort bekendt med Statoil-kontraktens bestemmelser. Professor Mortelmans bemaerker, at der ikke er "kinesiske mure" i det nederlandske OEkonomiministerium (7). Der sker intern udveksling af personale, og det er derfor muligt, at en tjenestemand, som havde adgang til fortrolige dokumenter, mens han var tilknyttet Generaldirektoratet for Konkurrence, placeres i Generaldirektoratet for Energi, hvor han kunne komme i den situation, at han skulle bistaa ved fastlaeggelsen af Gasunie' s salgspolitik. Selv hvis vi saaledes antager, at de paagaeldende tjenestemaend optraeder til det yderste korrekt, og at der ikke sker noget brud paa tavshedspligten, er det muligt, at Statoil-kontrakten kan komme i forkerte haender af fuldt ud lovlige kanaler.
62. Retten ser en loesning paa dette problem i artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17, som bestemmer, at "de oplysninger, som er indhentet i medfoer af bestemmelserne i artikel 11, 12, 13 eller 14, maa kun bruges til det med undersoegelsen eller kontrollen tilsigtede formaal". Men jeg kan ikke se, hvordan den bestemmelse kan give SEP den beskyttelse, som det er berettiget til i denne sag. At haevde, at tjenestemaendene i Generaldirektoratet for Energi i henhold til artikel 20, stk. 1, ville vaere afskaaret fra at "bruge" oplysninger i Statoil-kontrakten til at fastlaegge Gasunie' s salgspolitik, er formaalsloest; det forudsaetter, at disse tjenestemaend blot kan slette oplysningerne fra deres hukommelse. Men artikel 20, stk. 1, kraever ikke, og kunne ikke kraeve, at tjenestemaend skal paafoere sig selv hukommelsestab. Domstolen erkendte dette i dommen i sagen Asociación Española de Banca Privada (8).
63. I denne sag anerkendte Domstolen, at de nationale myndigheder kan tage oplysninger i betragtning, som de har erhvervet i henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17 med det formaal at afgoere, om der skal rejses sag i henhold til national ret, men at disse myndigheder ikke som bevismidler kan anvende saadanne oplysninger som led i en indledende undersoegelse eller som berettigelse for en beslutning truffet i henhold til bestemmelser i konkurrenceretten. Det fremgaar klart af denne dom, at forbuddet i artikel 20, stk. 1, foerst og fremmest er rettet mod benyttelse af de paagaeldende oplysninger som bevismidler i forvaltningssager eller retssager; artikel 20, stk. 1, forbyder ikke nationale myndigheder at tage oplysninger i betragtning, naar de afgoer, om de skal foelge en bestemt handlemaade. Saafremt tjenestemaend i Generaldirektoratet for Energi saaledes blev bekendt med bestemmelserne i Statoil-kontrakten, kunne artikel 20, stk. 1, ikke vaere til hinder for, at de tog saadanne oplysninger i betragtning, naar de fastlagde Gasunie' s politik.
64. Heraf foelger, at Retten i Foerste Instans' dom efter min opfattelse maa ophaeves, fordi Retten begik en retsvildfarelse, da den antog, at artikel 20, stk. 1 og 2, under omstaendighederne i den foreliggende sag gav tilstraekkelig garanti for, at Statoil-kontraktens fortrolige karakter ville blive respekteret.
65. I betragtning af dette resultat vil jeg ikke i detaljer behandle alle de yderligere argumenter, som SEP har fremfoert. Jeg vil dog gennemgaa det argument, som SEP har fremfoert som en del af sin ottende og sidste anbringende, nemlig at Kommissionen har tilsidesat proportionalitetsprincippet ved straks at kraeve fremlaeggelse af Statoil-kontrakten i stedet for foerst at tage skridt, der var mindre skadelige for SEP' s interesser, som f.eks. at stille spoergsmaal.
66. Kommissionen har anfoert, at dette argument i henhold til procesreglementets artikel 113, stk. 2, ikke kan realitetsbehandles, da det under appellen aendrer sagsgenstanden, som den har foreligget for Retten i Foerste Instans. Ifoelge Kommissionen blev argumentet ikke fremfoert af SEP for Retten, hvilket forklarer, hvorfor Retten ikke henviste til det i sin dom. Efter SEP' s opfattelse er argumentet blot en uddybning af det anfoerte vedroerende en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, som blev fremfoert under soegsmaalet for Retten. SEP har anfoert, at en saadan uddybning under retsforhandlingerne er tilladt i henhold til Domstolens praksis (9).
67. Argumentet synes ikke udtrykkeligt at vaere blevet fremfoert i SEP' s skriftlige indlaeg for Retten. Under appellen har SEP anfoert, at det fremfoerte dette punkt under forhandlingerne for Retten, paa hvilket trin der naturligvis ikke kunne fremsaettes et nyt anbringende (10). Efter min opfattelse kan det argument, at Kommissionen kunne have naaet det oenskede maal med mindre drastiske midler end dem, der blev anvendt, med rette anses for en uddybning af argumentet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet snarere end et nyt anbringende. Da argumentet om Statoil-kontraktens fortrolighed blev fremfoert som et anbringende vedroerende proportionalitet, laa det implicit i dette argument, at det resultat, som Kommissionen tilsigtede, kunne opnaas med andre midler, der mindre sandsynligt ville foere til et brud paa fortroligheden. Rettens undladelse af at tage anbringendet om alternative midler i betragtning kan maaske forklares med dens overbevisning om, at faren for et brud paa fortroligheden under alle omstaendigheder var minimal paa grund af bestemmelserne i artikel 20 i forordning nr. 17.
68. Efter min opfattelse har SEP' s argument materielt set megen vaegt. Paa grund af Statoil-kontraktens fortrolige art og under hensyntagen til den usaedvanlig vanskelige situation, som opstod i denne sag, burde Kommissionen ° da foerst spoergsmaalet om fortrolighed var blevet bragt til dens kundskab ° have vist stoerre villighed til at bortvejre SEP' s frygt og overveje midler til at forhindre, at fortrolige oplysninger naaede tjenestemaend i Generaldirektoratet for Energi i det nederlandske OEkonomiministerium. Da foerst SEP havde givet klart udtryk for sin berettigede interesse i kontraktens fortrolighed, burde Kommissionen have gjort det klart, at den ville anvende artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17 paa en saadan maade, at denne interesse blev varetaget. Det var ikke tilstraekkeligt at antyde, at kontrakten maaske kunne vise sig ikke at vaere blandt "de vigtigste dokumenter", som i henhold til denne bestemmelse skal fremsendes til de nationale myndigheder, eller at Kommissionen havde et skoen med hensyn til dette spoergsmaal.
69. Imidlertid tror jeg ikke, at SEP med rette kan haevde, at Kommissionen burde have afholdt sig fra at kraeve fremlaeggelse af kontrakten og i stedet for f.eks. burde have stillet spoergsmaal om den. Denne tanke synes at vaere baseret paa en ukorrekt opfattelse af virkningen af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17. Min opfattelse er, at i de tilfaelde (som sandsynligvis vil vaere sjaeldne), hvor behovet for at bevare forretningshemmeligheder er godtgjort over for de nationale myndigheder, maa beskyttelsen af denne fortrolighed anses for at vaere, ikke en begraensning af Kommissionens kompetence til at kraeve fremlaeggelse af dokumenter i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17, men for at vaere en begraensning af Kommissionens forpligtelse i henhold til forordningens artikel 10, stk. 1, til at fremsende dokumenterne til de nationale myndigheder. Artikel 10, stk. 1, paalaegger ikke en absolut forpligtelse til at fremsende "de vigtigste dokumenter" til de nationale myndigheder. Den maa fortolkes paa baggrund af den tavshedspligt, der er fastsat i traktatens artikel 214. Den kan derfor ikke fortolkes saaledes, at den paalaegger Kommissionen en forpligtelse til at bryde tavshedspligten.
70. Formaalet med artikel 10, stk. 1, kraever heller ikke, at den skal fortolkes saaledes. Formaalet med bestemmelsen er forklaret i syvende betragtning til forordningen, hvorefter Kommissionen, naar den anvender traktatens artikel 85 og 86, skal handle i naer og vedvarende kontakt med medlemsstaternes kompetente myndigheder. I Asociación Española de Banca Privada-sagen bemaerkede Domstolen (i praemis 34), at det dobbelte formaal med artikel 10, stk. 1, er at underrette medlemsstaterne om sager, som Faellesskabet har indledt mod virksomheder beliggende paa deres omraade, og at sikre, at Kommissionen er bedre underrettet, ved at give den mulighed for at sammenligne oplysninger givet af virksomhederne med oplysninger og kommentarer fra den paagaeldende medlemsstat. Der er ingen grund til at tro, at forfoelgningen af disse formaal ikke kan forenes med beskyttelsen af tavshedspligten.
71. Efter min opfattelse er Kommissionen i de sjaeldne tilfaelde, hvor der opstaar et problem om tavshedspligt over for de nationale myndigheder, berettiget til at kraeve fremlaeggelse af dokumentet, men maa saa overveje, om det af hensyn til fortrolighed ville vaere passende at afstaa fra at fremsende dokumentet til de nationale myndigheder eller at fremsende en redigeret version af dokumentet til dem, hvor de fortrolige oplysninger er slettet. Hvis alle andre midler slaar fejl, og hvis fremsendelse af hele dokumentet synes vaesentlig, saa kunne Kommissionen traeffe en beslutning, hvori den redegoer for grundene til, at dokumentet trods den haevdede fortrolighed boer sendes til de nationale myndigheder; en saadan beslutning ville give de beroerte parter mulighed for at anfaegte beslutningen og om noedvendigt fremsaette begaering om foreloebige forholdsregler. Men beskyttelse af den type fortrolighed, som kraeves i denne sag, kan ikke i princippet paaberaabes som en begraensning af Kommissionens kompetence til at kraeve fremlaeggelse af dokumenter. Det ville vaere at beskytte denne fortrolighed paa det forkerte punkt. En virksomhed kunne maaske berettige en naegtelse af at fremlaegge et dokument for Kommissionen med den begrundelse, at det indeholder oplysninger, som er fortrolige i forhold til de nationale myndigheder, hvis Kommissionen paa forhaand havde gjort det klart, at den ville fremsende dokumentet under alle omstaendigheder; det ville vise, at Kommissionen havde til hensigt at handle ulovligt ved at undlade at anvende proportionalitetsprincippet. Dette princip kraever, at virksomhedens interesse i fortrolighed maa tillaegges behoerig vaegt over for den offentlige interesse i, at de nationale myndigheder ser dokumenterne i deres helhed.
72. SEP har ikke gjort gaeldende, at Kommissionen handlede ulovligt paa en saadan maade, at det, som jeg har naevnt, kunne have berettiget SEP til at naegte at fremlaegge kontrakten. Der er heller ikke under sagen blevet fremfoert argumenter paa grundlag af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17, som efter min mening giver loesningen paa det rejste problem. Da Retten i Foerste Instans' dom efter min opfattelse maa ophaeves, at da den synsvinkel, som jeg goer mig til talsmand for, er forskellig fra den synsvinkel, som parterne har anlagt under hele sagen, forekommer det mig formelt uundgaaeligt, at sagen maa hjemvises til Retten i Foerste Instans til afsigelse af dom i henhold til statuttens artikel 54. Fra et praktisk synspunkt er yderligere retsforhandlinger dog maaske unoedvendige; ud fra det synspunkt, som jeg anlaegger, vil Kommissionen have godtgjort sin ret til at kraeve fremlaeggelse af det paagaeldende dokument, mens SEP vil have godtgjort sin ret til beskyttelse mod de nationale myndigheder af forretningshemmeligheder, hvis afsloering ville vaere skadelig for selskabet. Yderligere retsforhandlinger er maaske derfor spild af tid og ressourcer, baade for parterne og for Retten og Domstolen.
Sagens omkostninger
73. Da sagen maa hjemvises til Retten i Foerste Instans, maa afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes. Hvis der skulle traeffes afgoerelse om sagens omkostninger paa dette trin, ville jeg under alle omstaendigheder anse det for passende at paalaegge hver af parterne at betale deres egne omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, og artikel 122.
Forslag til afgoerelse
74. Jeg er derfor af den opfattelse, at Domstolen boer:
1. ophaeve Retten i Foerste Instans' dom af 12. december 1991 i sag T-39/90
2. hjemvise sagen til Retten i Foerste Instans
3. udsaette afgoerelsen om sagens omkostninger.
(*) Originalsprog: engelsk.
(1) - EFT 1959-1962, s. 81.
(2) - Sml. 1991 II, s. 1497.
(3) - I dommens praemis 27 citerer Retten i Foerste Instans denne del af skrivelsen af 6.3.1990 og udtaler, at den fortolker ordet aftalerne som udelukkende en henvisning til aftalerne mellem SEP og Gasunie. Det synes dog klart, at Kommissionen henviste til samarbejdsaftalen og til Statoil-kontrakten.
(4) - Se punkt 6 og 7.
(5) - Sag C-67/91, Asociación Española de Banca Privada m.fl., Sml. 1992 I, s. 4785.
(6) - K. J. M. Mortelmans, Het Ministerie van Economische Zaken: gasbeleid en EEG-mededingingsrecht, Ars Aequi 1992, s. 277, jf. s. 281 og 282.
(7) - A.st.: (note 6), s. 281.
(8) - Jf. note 5 ovenfor, dommens praemis 39; se ogsaa punkt 26 i mit forslag til afgoerelse i samme sag.
(9) - Sag 306/81, Verros mod Parlamentet, Sml. 1983, s. 1755.
(10) - Artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement.