61986CC0077_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
La National Dried Fruit Trade Association (en lo sucesivo, "la Asociación") representa a los importadores y distribuidores de frutos secos en el Reino Unido. En un litigio pendiente ante la High Court of England and Wales, impugna la validez de una normativa comunitaria, aplicada por los Commissioners of Customs & Excise, que sujeta a un precio mínimo de importación (PMI) y a un gravamen compensatorio sobre las importaciones con un precio inferior a este último, las uvas pasas, a excepción de las denominadas pasas "de Corinto", importadas en la Comunidad a partir de terceros países. La cuestión es importante para los miembros de la Asociación, pues el Reino Unido importa cantidades notables de pasas, y para quienes practican el mismo tipo de comercio en algunos otros Estados miembros; también lo es para los productores de Grecia, país que era, a la sazón, el único Estado miembro productor de pasas que no fueran de Corinto, en particular de las pasas conocidas con el nombre de uvas de Esmirna o sultaninas.
La High Court ha planteado dos cuestiones al Tribunal de Justicia, en aplicación del artículo 177 del Tratado CEE:
"1) El Reglamento (CEE) nº 2742/82 de la Comisión, repetidas veces modificado, ¿es nulo y contrario a Derecho desde que fue promulgado o desde cualquier fecha posterior (y, en caso afirmativo, desde cuál) por establecer medidas no autorizadas por los Reglamentos (CEE) nº 516/77 (EE 03/12, p. 46) (y, en particular, por el artículo 14 de este Reglamento) y (CEE) nº 521/77 (EE 03/12, p. 71) del Consejo, y/o porque recoge disposiciones y tiene efectos desproporcionados respecto a los objetivos de dichos Reglamentos, y/o porque no está motivado suficientemente?
2) El Reglamento (CEE) nº 2089/85 (EE 03/36, p. 165) del Consejo, y el Reglamento (CEE) nº 2237/85 (EE 03/36, p. 222) de la Comisión, y/o el Reglamento (CEE) nº 2238/85 de la Comisión (modificado), ¿son nulos y contrarios a Derecho porque recogen disposiciones y tienen efectos desproporcionales respecto a los objetivos de dichos Reglamentos y/o porque no están motivados suficientemente?"
La primera cuestión se refiere a los Reglamentos que fijaron el PMI y el gravamen compensatorio entre 1982 y 1985; la segunda, a los Reglamentos que regularon dicho sistema a partir del 1 de septiembre de 1985. Los llamaré "el primer sistema de PMI" y "el segundo sistema de PMI", respectivamente.
El primer sistema de PMI
El Reglamento base de la organización común de mercados en el sector de productos transformados a base de frutas y hortalizas (y, en particular, las pasas) era, durante el período de que se trata, el Reglamento nº 516/77 del Consejo (DO 1977, L 73, p. 1; EE 03/12, p. 46), modificado periódicamente, que establece concretamente un mecanismo de precios y de exacciones reguladoras comunes.
Su duodécimo considerando admite que "((...)) el mecanismo de precios y exacciones reguladoras comunes puede resultar insuficiente, en circunstancias excepcionales; que, con objeto de no dejar el mercado de la Comunidad indefenso en tales casos frente a perturbaciones que se pueden producir, es aconsejable permitir a la Comunidad que tome rápidamente todas las medidas necesarias".
Por ello, el Reglamento dispone, en el apartado 1 de su artículo 14, lo siguiente: "si en la Comunidad el mercado de uno o varios de los productos mencionados en el artículo 1 sufriere o estuviere amenazado con sufrir, debido a importaciones o exportaciones, graves perturbaciones capaces de poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado, se podrán aplicar medidas adecuadas en los intercambios con terceros países hasta que haya desaparecido la perturbación o la amenaza de perturbación".
Las pasas se encuentran entre los productos mencionados.
Las modalidades de aplicación de las referidas disposiciones se definen en el Reglamento nº 521/77 del Consejo (DO 1977, L 73, p. 28; EE 03/12, p. 71). Aparece en los considerandos de este Reglamento que las medidas adoptadas en aplicación del artículo 14 deberán dejar de aplicarse en el momento en que desaparezca la perturbación o la amenaza de perturbación; se dice asimismo en dichos considerandos que las referidas medidas deben ser proporcionadas a las circunstancias, para evitar que tengan efectos distintos a los deseados. Para determinar si existe una perturbación efectiva o una amenaza de perturbación, debe tenerse en cuenta, en particular, el volumen de las importaciones realizadas o previsibles, las disponibilidades de productos en el mercado de la Comunidad, los precios practicados en el mercado de la Comunidad para los productos autóctonos y la tendencia de dichos precios, y
"d) los precios practicados en el mercado de la Comunidad, reducidos a una fase comparable, para los productos procedentes de terceros países y, en particular, su tendencia a una baja excesiva, si la situación contemplada in limine se presentase por razón de las importaciones".
El artículo 2 dispone que, cuando exista una perturbación grave o una amenaza de perturbación grave, podrán dejar de expedirse, o denegarse, los certificados de importación, en el caso de productos sometidos al régimen de certificados y podrán suspenderse total o parcialmente las importaciones de productos no sometidos a dicho régimen. Dicho artículo establece asimismo lo siguiente:
"1) ((...))
c) para todos los productos:
- un sistema de precios mínimos, por encima de los cuales las importaciones podrán condicionarse a que se realicen a un precio por lo menos igual al precio mínimo fijado para el producto de que se trate";
y más adelante dice:
" 2) Las medidas contempladas en el apartado 1 sólo podrán tomarse en la medida y para el período estrictamente necesarios. ((...)) Podrán limitarse a determinadas calidades o presentaciones ((...))."
En los considerandos del Reglamento nº 2742/82 de la Comisión (DO 1982, L 290, p. 28) se subraya que eran necesarias medidas de salvaguardia para las pasas que no fueran de Corinto, puesto que, durante la campaña de comercialización 1981/1982, los precios de los productos importados habían sido sensiblemente inferiores a los practicados en la Comunidad, de forma que en octubre de 1982 se habían acumulado unas existencias de sultaninas que representaban el 60% de la cosecha de aquel año y el mercado de la Comunidad estaba amenazado con sufrir perturbaciones graves, que podían poner en peligro los objetivos definidos en el artículo 39 del Tratado.
Se fijó un precio mínimo de 106,7 Ecus por 100 kilogramos netos para las importaciones de pasas que no fueran de Corinto y se dispuso en el apartado 2 del artículo 2 que "si no se respetare el precio mínimo, será aplicable un gravamen compensatorio de 16,0 Ecus por 100 kilogramos netos" (traducción no oficial).
La Asociación sostiene que no fue válido el Reglamento de la Comisión que establecía el primer sistema de PMI, pues la Comisión trasponía los límites de su competencia, violaba el principio de proporcionalidad e infringía el artículo 190 del Tratado, al estar el Reglamento insuficientemente motivado.
Por lo que respecta al exceso sobre las competencias de la Comisión, el primer argumento consiste en que ni el artículo 14 del Reglamento nº 516/77, ni el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 521/77, autorizaban expresamente el establecimiento de un gravamen compensatorio, sea cual fuere su naturaleza, y que el apartado 2 del artículo 13 del Reglamento nº 516/77 prohibía la percepción de cualquier gravamen de efecto equivalente a un derecho de aduana, así como la aplicación de cualquier medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, lo que es, sin duda, exacto.
Según el argumento siguiente, no estaba autorizado de manera implícita el establecimiento de ningún tipo de gravamen compensatorio; la Asociación subraya que antes del establecimiento del segundo sistema de PMI, se intercaló un artículo 4 bis en el Reglamento nº 516/77 para autorizar explícitamente la percepción de un gravamen compensatorio ((Reglamento nº 988/84 del Consejo (DO 1984, L 103, p. 11; EE 03/30, p. 105) )). Ello demuestra, a juicio de la Asociación, que no existía anteriormente la autorización a tal efecto.
No acepto este segundo argumento. Si se hubiera planteado la cuestión de la existencia de una autorización implícita, era lógico introducir una disposición expresa. Ello no resuelve la cuestión de si dicha autorización debía considerarse contenida ya implícitamente en el Reglamento.
La Comisión se funda en las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 41 a 44/70, International Fruit Co. contra Comisión (Rec. 1971, p. 411) y en el asunto 345/82, Wuensche contra República Federal de Alemania (Rec. 1984, p. 1995). En esta segunda sentencia, referente al apartado 1 del artículo 14 del Reglamento nº 516/77 y al apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 521/77, el Tribunal de Justicia ha declarado que "si la Comisión podía adoptar medidas de salvaguardia que tienen por efecto la suspensión total de las importaciones procedentes de terceros países, podía, con mayor razón, aplicar medidas menos restrictivas" (traducción provisional).
No puede afirmarse, a mi juicio, que cada imposición de un gravamen compensatorio constituye un exceso sobre la competencia. Un gravamen compensatorio es un instrumento que permite garantizar el respeto del PMI; desde el punto de vista de los principios, estoy dispuesto a admitir, por una parte, que existía una autorización implícita para utilizar este instrumento con dicho fin y, por otra parte, que tanto el PMI como el gravamen compensatorio constituyen medidas de salvaguardia menos restrictivas que la suspensión total de las importaciones o la negativa a conceder licencias de importación.
La cuestión más delicada es la de si el establecimiento del gravamen compensatorio específico mencionado constituye un exceso sobre la competencia.
El primer argumento en este sentido consiste en defender que un gravamen de tipo fijo no responde necesariamente a la condición exigida en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 521/77, dado que corre el riesgo de no asegurar que el precio de importación más el gravamen compensatorio sea "al menos igual al precio mínimo" de importación.
En los considerandos del Reglamento nº 2742/82 de la Comisión se destaca que el gravamen compensatorio debe calcularse tomando como base los precios practicados por los principales países proveedores no miembros. Ello autoriza evidentemente a la Comisión para fijar un gravamen compensatorio que garantice que los precios, incluso los más bajos, ascienden (por efecto del gravamen) a un nivel superior al precio mínimo de importación. Teóricamente, la Comisión podría fijar un gravamen más bajo que haga que el precio de importación de determinados productos, aun después de aplicado el gravamen compensatorio, siga siendo inferior al PMI; en esta hipótesis, las importaciones de que se trata infringirían el artículo 2 del Reglamento nº 2742/82. No obstante, nada indica que el gravamen fijado en el presente caso permita efectivamente a determinados productos entrar en la Comunidad a un precio inferior al PMI. Si estuviese probado que dicho gravamen produce realmente tal efecto, procedería hacer un análisis diferente, pero por lo que se refiere al motivo de recurso, no pienso que el mero hecho de aplicar un gravamen de tipo fijo constituya un exceso sobre las competencias.
La Asociación afirma además que dicho Reglamento de la Comisión era nulo, ya que afectaba a todas las pasas que no fueran pasas de Corinto. La Asociación explica que las pasas ("dried grapes") incluyen las sultaninas ("sultanas") y las pasas corrientes ("raisins"). Estas variedades presentan diferencias respecto a sus modos de producción, sus características y los usos culinarios de que son objeto. Las sultaninas se secan en lugar sombreado y se recubren con un producto que hace que conserven una textura tierna, mientras que las pasas corrientes se secan a pleno sol, no se recubren y son mucho menos tiernas. El Gobierno neerlandés subraya que la diferencia entre estos productos se confirma en el Reglamento nº 426/86 (DO 1986, L 49, p. 1) que regula actualmente la organización común del mercado de que se trata. Según dicho Gobierno, las pasas corrientes ni se producen en la Comunidad ni se utilizan siquiera en determinados Estados miembros, mientras que las sultaninas, por el contrario, se producen en gran cantidad en Grecia y se utilizan en toda la Comunidad. Nada justificaba, por lo tanto, según el Gobierno neerlandés, la imposición del gravamen compensatorio (ni en consecuencia, al parecer, el PMI) en el caso de las pasas corrientes (en contraposición a las sultaninas), al no constituir éstas una producción comunitaria necesitada de protección.
Por su parte, el Gobierno griego y la Comisión manifiestan que la partida 08.04 del arancel aduanero común sólo recoge dos tipos de pasas, las de "Corinto" y las "demás". Sostienen ambos que las pasas que no son pasas de Corinto son pasas corrientes; según su argumentación, las sultaninas y las pasas corrientes son intercambiables y existe incluso en el mercado un producto cuya denominación "sultana raisins" comprende ambas variedades. Al alegar que el arancel aduanero común únicamente menciona las "pasas de Corinto" y las "demás pasas", la Comisión expone un argumento que no resuelve gran cosa, puesto que deja intacta la cuestión de si existe más de una variedad dentro de las "demás" pasas.
Aunque tal cuestión de fondo, suponiendo que deba resolverse, corresponde esencialmente al Juez de instancia, me parece posible, a los efectos del presente asunto, admitir la idea expuesta por la Asociación: que las denominaciones "sultaninas" y "pasas corrientes" no se refieren a nociones estrictamente idénticas, aun cuando esas dos variedades provengan ambas de la misma especie de pasas sin pepitas. En el primer considerando del Reglamento nº 2742/82 se trata de "sultaninas" cosechadas en la Comunidad y, en verdad, el Consejo y, me parece, la Comisión, han reconocido en definitiva que las sultaninas constituían una variedad específica de pasas, diferentes por lo tanto, en determinados aspectos, a las demás pasas corrientes. Esta concesión parece coincidir con los hábitos y gustos alimentarios existentes al menos en algunos de los Estados miembros.
No obstante, aun suponiendo que se admita la existencia de diferencias entre las sultaninas y las pasas corrientes (u otras pasas), de ello no se sigue, a mi juicio, que un PMI y un gravamen compensatorio aplicables al conjunto de las pasas que no sean de Corinto vayan más allá de las competencias de la Comisión. La importación de una mercancía que no se produce en la Comunidad puede causar, en esta última, una amenaza de perturbación grave del mercado de una producción comunitaria, puesto que ambos productos ofrecen un mínimo de semejanzas desde el punto de vista de sus características y se utilizan o son potencialmente utilizables efectivamente y de forma suficiente con fines análogos. El apartado 1 del artículo 14 del Reglamento nº 516/77 del Consejo no limita las medidas que pueden adoptarse únicamente a las que se refieran a la importación de productos idénticos a los amenazados. Efectivamente, me parece, a simple vista, que existen diferencias entre las "sultaninas" y la variedad denominada usualmente "pasas corrientes", al menos en determinados Estados miembros; no obstante, en un caso como el presente y a falta de una apreciación de los hechos por parte del Juez competente sobre el fondo, no se puede, a mi juicio, afirmar que no existe la menor intercambiabilidad entre los dos productos y que la adopción de medidas apropiadas dirigidas a todas las pasas que no sean de Corinto traspase necesariamente los límites de la competencia de la Comisión.
Si dejamos a un lado por el momento la cuestión de si estaba justificado materialmente establecer un gravamen compensatorio y manternerlo después durante todo el tiempo que se ha mantenido, los restantes argumentos referentes a la extralimitación de las competencias coinciden con los expuestos para sostener que dicho gravamen era desproporcionado; resulta, por ello, más cómodo examinarlos conjuntamente. La Asociación alega que la imposición de un gravamen compensatorio va más allá de lo razonablemente necesario para alcanzar un fin legítimo y tiene un carácter represivo, arbitrario e incierto; que la Comisión no era competente para establecer tal gravamen con carácter de instrumento legítimo destinado a garantizar el respecto del PMI, y que el sistema adoptado violaba además el principio fundamental de la proporcionalidad.
La Asociación sostiene que el sistema adoptado creaba grandes incertidumbres. El importador no podía saber si había respetado el PMI antes del despacho de aduana; en el caso de que resultase finalmente que no lo había respetado, sin haber mediado culpa suya, la sanción era de un rigor injustificado.
Este argumento se basa, según se afirma, en realidades comerciales. El precio del contrato de suministro debe fijarse mucho antes de la entrada en aduana. Se fija, según la práctica internacional, en dólares norteamericanos y se convierte en la moneda nacional en el momento de la importación. El precio mínimo y el gravamen compensatorio (expresados ambos en Ecus) se convierten en las diferentes monedas nacionales y después se les aplica un coeficiente corrector. La comparación del precio de importación de una mercancía con el PMI correspondiente debe efectuarse el día en que se realicen las formalidades aduaneras (artículos 2 y 3 del Reglamento nº 2742/82). Durante el período de aplicación del primer sistema de PMI, éste cambió tres veces, los coeficientes se modificaron en dieciocho ocasiones y el tipo de cambio aplicado por las autoridades aduaneras para convertir los dólares norteamericanos en libras esterlinas cambió en ciento siete ocasiones. Cuando se modificaron los coeficientes, se mantuvo el tipo precedente respecto a las mercancías que habían abandonado el país exportador con la condición de que fuesen importadas en un plazo determinado. Este mecanismo garantizaba una cierta estabilidad de los precios. La Asociación afirma, sin embargo, sin que nadie la haya contradicho, que en el momento en que se efectuaban las comparaciones necesarias, se comprobaba con frecuencia que mercancías vendidas aplicando el tipo de cambio vigente en el momento de la conclusión del contrato, a un precio igual o superior al PMI, no alcanzaba dicho PMI en el momento del despacho de aduana de importación. La consecuencia es que podía exigirse la totalidad del gravamen compensatorio, cuyo importe ha llegado a ser el 25% del PMI. Según la Asociación, ello podría haber tenido justificación si el precio resultante tras la conversión reflejase la misma diferencia respecto al PMI. Era totalmente injustificado y fuera de las competencias de la Comisión adoptar un sistema que exigía el pago de la totalidad del gravamen compensatorio, mientras que el precio de importación, calculado mediante conversión, era poco (o incluso apenas si era) inferior al PMI.
La Comisión admite que, en un período de fluctuaciones considerables de la paridad del dólar, los comerciantes podían, en efecto, darse cuenta de que un precio superior al PMI en la fecha de la celebración del contrato era inferior al mismo en la fecha de la importación. Alega que aquéllos deberían haber efectuado sus operaciones en marcos alemanes para evitar tal consecuencia. Esta respuesta no me parece satisfactoria. Si otros métodos permiten alcanzar el objetivo de la normativa, me parece completamente desproporcionado (siempre que tal solución sea materialmente posible) exigir una modificación de los usos del comercio internacional para hacer frente a una perturbación grave del mercado (y únicamente durante el tiempo de dicha perturbación). El hecho de que el Reglamento nº 2186/83 (DO 1983, L 210, p. 11) permitiera a los comerciantes comprometerse a pagar el PMI convertido en moneda nacional en la fecha de la solicitud incrementado en un 4% tampoco constituye una solución satisfactoria, puesto que, como indica la Asociación, sin que la desmienta la Comisión, esta solución era poco atractiva, dado que los márgenes eran inferiores al 4%.
En apoyo de su afirmación de que la percepción de la totalidad del gravamen compensatorio, sea cual fuere la diferencia de precio con el PMI, era desproporcionada y constituía una extralimitación de las competencias, la Asociación cita las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos 240/78, Atalanta contra Produktschap Voor Vee En Vlees (Rec. 1979, p. 2137), y 181/84, E.D. & F. Man (Sugar) (Rec. 1985, p. 2889). Según dichas sentencias, es doctrina sentada que toda sanción debe ser proporcional al grado de inejecución de la obligación de que se trate o a la gravedad del incumplimiento de la misma. Los asuntos que han dado lugar a las sentencias citadas no son directamente equiparables al caso que nos ocupa, dado que se refieren a una sanción destinada a garantizar el respeto de una obligación subordinada y no principal. Dichos asuntos proporcionan, sin embargo, orientaciones aplicables al presente caso.
El objetivo principal del sistema objeto de litigio era, a mi parecer, garantizar el respeto de un PMI para un producto que la Comunidad producía en parte y que necesitaba importar. A diferencia del asunto Wuensche, en el que los importadores sabían que tendrían que pagar una multa si sobrepasaban un determinado umbral cuantitativo y podían optar por no importar los productos en cuestión, en el presente caso, por el contrario, los comerciantes no podían saber si habían respetado el PMI hasta después de realizada la comparación oportuna, en función de las paridades y coeficientes en vigor en la fecha de dicha comparación. A mi juicio, hubiera sido legítimo y proporcionado reclamarles la diferencia; sujetar a los comerciantes al pago de la totalidad del gravamen compensatorio, sea cual fuere la diferencia con relación al PMI, supera con creces lo necesario para garantizar el respeto de este último. Semejante gravamen se convierte en una sanción descriminatoria y deja de ser el instrumento necesario para garantizar el respeto del PMI, instrumento que puede considerarse implícitamente autorizado con arreglo al primer sistema de PMI. Comparto por ello la tesis de que el Reglamento nº 2742/82, al permitir que se perciba un gravamen compensatorio superior a la diferencia apreciada, en el momento de cumplirse las formalidades aduaneras, entre el precio de importación de una mercancía y el PMI, iba más allá de las competencias de la Comisión y violaba el principio de proporcionalidad.
La Asociación sostiene además que de hecho el nivel del PMI se ha fijado frecuentemente por encima, a veces con gran diferencia, de los precios practicados en la Comunidad. Dado que el primer sistema de PMI se estableció para luchar contra las importaciones procedentes de terceros países a precios "anormalmente bajos", la Asociación alega que no podía estar justificado fijar el PMI a un nivel muy superior a los precios practicados en la Comunidad.
En el caso y en la medida en que el PMI fuera fijado a un nivel distinto del mínimo y superior al precio más elevado aplicado en la Comunidad a las sultaninas, no se puede, a mi juicio, afirmar que ello era necesario para lograr el objetivo de la legislación (sentencia en el asunto 66/82, Fromançais SA contra FORMA, Rec. 1983, p. 395). No obstante, determinar si ése ha sido el caso o no, requiere un examen profundo de los hechos: precios aplicados en la Comunidad en diferentes períodos. El Tribunal de Justicia no puede, a mi juicio, proceder a tal examen en el marco de una remisión prejudicial. Únicamente si se precisan los hechos (y, hasta la fecha, no los ha determinado el órgano jurisdiccional nacional), será posible determinar si se ha fijado un PMI demasiado alto.
La Asociación expone, por otra parte, que el gravamen percibido se aplicaba indistintamente a las importaciones de productos en envases para venta al por menor y a las importaciones de productos a granel. Al ser costoso el envasado, ello contituía un estímulo para importar productos empaquetados; resultaban de esta forma perjudicados tanto los envasadores del país importador como los importadores, entre los que se encuentran miembros de la Asociación, que tenían sus propias instalaciones de envasado. La Comisión replica que los productos envasados alcanzan en principio fácilmente el PMI y hubiera sido erróneo fijar un PMI a un nivel que corresponda a los precios aplicables a los productos envasados y aplicarlo asimismo a los productos a granel. Aunque el argumento de la Asociación me parece que tiene cierta fuerza, las pruebas presentadas al Tribunal de Justicia no permiten, a mi juicio, afirmar que este factor baste por sí solo para considerar abusivo el sistema.
Por último, en el mismo pasaje de sus observaciones, la Asociación menciona que, si en el momento de su llegada los productos comprados resultaban de una calidad inferior a la estipulada en el contrato (si estaban deteriorados o sucios, por ejemplo), cualquier reducción del precio negociada o resultante de un arbitraje comercial se deducía al efectuar el cálculo del precio de importación. Por consiguiente, el precio final podía ser inferior al PMI y exigible el gravamen compensatorio.
La Comisión replica: a) que los productos deben controlarse antes de su entrada en el territorio de la Comunidad, y b) que hubiera sido preciso introducir en el contrato una cláusula en virtud de la cual, si por un defecto de calidad ha de pagarse una compensación y por ella el importador está obligado a satisfacer el gravamen compensatorio con arreglo al régimen del PMI, el proveedor estaría obligado a pagar el importe de dicho gravamen a este último. El primer argumento de la Comisión me parece poco realista; el segundo me parece que impone una carga excesiva al importador.
El Reglamento en sí no precisa que el precio que ha de considerarse sea el precio rebajado por una posible compensación acordada o decidida después de la importación; por lo tanto, no puede considerarse a primera vista abusivo por este motivo. En todo caso, el precio de importación previsto en el Reglamento (precio que ha de compararse con el PMI) me parece que es el precio al que se importan productos de calidad supuestamente análoga a la estipulada en el contrato. Si, en un caso concreto, se probase que de ese precio se ha deducido el importe de una compensación relacionada con un defecto de calidad, se habría hecho en ese caso, a mi juicio, una aplicación errónea del sistema. En todo caso, este problema plantea cuestiones de hecho que debe resolver el órgano jurisdiccional nacional.
Otro argumento, más importante, consiste en sostener que no hay nada que justifique establecer el sistema ni mantenerlo durante todo el tiempo que ha estado vigente.
Habida cuenta de los considerandos del Reglamento nº 2742/82 y de los hechos admitidos, no puede afirmarse, a mi juicio, que en el momento de su implantación el sistema del PMI acompañado de un gravamen compensatorio, válido por otra parte, no tenía justificación. Por una razón no determinada, quizás el mantenimiento de los precios a un nivel alto durante el período anterior, en previsión a la adhesión de Grecia a la Comunidad, las existencias de sultaninas eran abundantes y los precios de las pasas originarias de terceros países bajaban, al tiempo que subían las importaciones de las mismas. La fijación de un PMI y de un gravamen compensatorio adecuado entraba, por lo tanto, dentro de las competencias de la Comisión.
Se afirma, sin embargo, que dicho Reglamento se mantuvo en vigor más tiempo del necesario. Desde la campaña de comercialización 1981/1982, las sultaninas procedentes de Grecia se agotaban al finalizar los tres primeros meses del ejercicio. Era preciso importarlas, a la espera de la siguiente cosecha griega. A lo largo de todo el año, era necesario importar pasas corrientes. En todo caso, las existencias de pasas eran escasas al finalizar cada ejercicio y en ningún modo eran comparables a las 52 500 toneladas existentes que se habían acumulado al final de la campaña de comercialización 1981/1982. Al final de la campaña 1982/1983, las existencias eran de 7 000 toneladas y descendieron a 1 000 toneladas al finalizar la campaña 1983/1984. La Asociación alega que las medidas adoptadas ya no tenían justificación, menos aún cuando los precios de terceros países estaban subiendo. Incluso en 1983, la Comisión propuso al Consejo transformar las medidas urgentes en un régimen permanente de mercado (DO 1983, C 84, p. 3).
La Comisión replica que la justificación se encuentra en el mantenimiento de las existencias a un nivel bajo; de no haberse conservado el PMI y el gravamen compensatorio, el nivel de existencias hubiera comenzado a subir de nuevo.
No se dispone de ninguna precisión de los hechos referentes a estas cuestiones, por lo que pienso que el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse sobre los efectos reales del Reglamento, a lo que se le invita en la presente remisión. Puede afirmarse, por el contrario, que dicho Reglamento únicamente podía prever válidamente medidas adecuadas para evitar el efecto o la amenaza de una perturbación grave del mercado en el sector de las pasas que no sean de Corinto. Desde el momento en que había dejado de existir tal perturbación, o amenaza de perturbación, el mantenimiento del Reglamento no descansaba sobre ninguna base jurídica. Así se dice en el considerando ya citado del Reglamento nº 521/77, de acuerdo con el cual la aplicación de las medidas contempladas debe interrumpirse tan pronto como finalice la perturbación o amenaza de perturbación; lo mismo afirma también el propio Reglamento nº 2742/82, según el cual dichas medidas van dirigidas a evitar que los frutos secos importados se comercialicen a precios anormalmente bajos. Admito la tesis, defendida por el Gobierno neerlandés, de que mantener vigente el sistema con carácter de instrumento regulador del mercado y no de medida de salvaguardia destinada a afrontar una situación de urgencia, constituye un abuso de poder. Si el órgano jurisdiccional nacional estima que la perturbación o amenaza de perturbación había dejado de existir, es lícito que concluya que el Reglamento nº 2742/82 había dejado de descansar sobre una base válida y no era legalmente aplicable.
Como tercer motivo de recurso contra el primer sistema de PMI, la Asociación alega que el Reglamento no contiene la motivación suficiente que exige el artículo 190 del Tratado CEE: en primer lugar, no contiene ninguna explicación sobre las razones que han llevado a aplicar las medidas de salvaguardia a las pasas corrientes y nada indica tampoco que la Comisión haya examinado las situaciones que caracterizan los mercados de las diversas variedades de pasas. Los diferentes reglamentos que han prorrogado el Reglamento nº 2742/82 mencionan como único motivo que "los precios de importación siguen estando demasiado bajos"; ahora bien, como ya se ha indicado, el artículo 1 del Reglamento nº 521/77 enumera varios factores que han de tomarse en consideración. Además, mientras el cuarto considerando del Reglamento nº 2742/82 dispone que el gravamen compensatorio debe calcularse "en función de los precios aplicados por los principales países proveedores", no existía en la práctica ninguna relación matemática lógica entre el gravamen y los precios mundiales. La motivación estaba por lo tanto desmentida por la práctica.
La Comisión replica que la motivación del Reglamento nº 2742/82 y de todos los Reglamentos que lo han prorrogado o modificado es suficiente y clara. Expone concretamente la Comisión que los criterios recogidos en el artículo 1 del Reglamento nº 521/77 han sido cuidadosamente tomados en consideración y cita la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de motivación de reglamentos, por oposición a las decisiones individuales y, en particular, la sentencia en el asunto 5/67, Beus contra HZA Muenchen (Rec. 1968, p. 126), en la que el Tribunal de Justicia declaró (p. 143):
"((...)) se trata en el presente caso de un Reglamento, es decir, de un acto destinado a una aplicación general, cuya motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación general que ha llevado a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar;
((...)) por lo tanto, no puede exigirse que especifique los diferentes hechos, a veces numerosísimos y complejos, en consideración a los cuales se ha adoptado el Reglamento, ni a fortiori que haga una valoración más o menos completa de los mismos" (traducción provisional).
Habida cuenta de la opinión expresada en los referidos términos por el Tribunal de Justicia en los considerandos de la sentencia Beus, me parece, tras analizar todos los aspectos, que la motivación del Reglamento nº 2742/82 expone en efecto suficientemente los criterios recogidos en el artículo 1 del Reglamento nº 521/77. Como ya se ha indicado, las sultaninas se citan expresamente en los considerandos de dicho Reglamento como subgrupo de "pasas". Pienso que la motivación es criticable, porque no explica con más claridad las razones que han llevado a la Comisión a aplicar las medidas de salvaguardia a otras variedades de pasas no producidas en la Comunidad. Considero, no obstante, que no puede afirmarse que esta falta de motivación puede afectar a la validez del Reglamento. La finalidad y la intención generales son claras.
El segundo sistema de PMI
El primer sistema de PMI fue sustiuido por el segundo sistema de PMI a partir del 1 de septiembre de 1985. El fundamento jurídico sobre el que descansa este segundo sistema no es el artículo 14 del Reglamento nº 516/77, sino su artículo 4 bis, que fue intercalado por el Reglamento nº 988/84 del Consejo (DO 1984, L 103, p. 11; EE 03/30, p. 105). Este último tenía por objeto adaptar y unificar el régimen de ayuda a la producción aplicable, entre otros productos, a las pasas. Su décimo considerando está redactado en los siguientes términos:
"((...)) en lo que se refiere a determinados productos del sector de los que la Comunidad es un importador de primera fila, es conveniente, con objeto de permitir una mejora de la estabilidad del mercado y facilitar el normal funcionamiento del sistema de ayudas, establecer un mecanismo de precio mínimo a la importación acompañado de un sistema de gravamen compensatorio que garantice su cumplimiento".
El artículo 4 bis impone, en particular para las pasas, un PMI que, de acuerdo con su apartado 2, deberá determinarse teniendo en cuenta los precios franco frontera a la importación en la Comunidad, los precios practicados en los mercados mundiales, la situación en el mercado interior de la Comunidad y la evolución de los intercambios con terceros países. Según el apartado 3, "si no se respetare el precio mínimo de importación, se aplicará, además del derecho de aduana, un gravamen compensatorio, que se calculará basándose en los precios practicados por los principales terceros países proveedores". Existe, por consiguiente, una disposición que establece expresamente un gravamen compensatorio.
Las normas generales de aplicación del segundo sistema de PMI se han definido en el Reglamento nº 2089/85 del Consejo (DO 1985, L 197, p. 10; EE 03/36, p. 165) y las normas específicas en el Reglamento nº 2237/85 de la Comisión (DO 1985, L 209, p. 25; EE 03/36, p. 222). El Reglamento nº 2238/85 de la Comisión (DO 1985, L 209, p. 26; EE 03/36, p. 224) fijó el PMI y los gravámenes compensatorios correspondientes a la campaña de comercialización 1985/1986. A estos Reglamentos se refiere la segunda parte de la remisión prejudicial.
Las principales diferencias observadas por la Asociación entre los dos sistemas son las siguientes: en primer lugar, el Consejo prevé la posibilidad de tener en cuenta las diferencias de valor entre fruta envasada y fruta no envasada (apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 2089/85), aun cuando esta posibilidad no se haya recogido en el Reglamento de aplicación adoptado por la Comisión; en segundo lugar, el artículo 2 del Reglamento del Consejo define una escala variable en función de la diferencia entre el PMI y el precio de contrato de suministro (que se sigue determinando, sin embargo, en la fecha de importación); en tercer lugar, los coeficientes se fijarán en lo sucesivo cada dos meses, mientras que antes podían cambiar todas las semanas. La Asociación sostiene, no obstante, que esta última ventaja se neutraliza con la desaparición de la norma del mantenimiento de los coeficientes para las mercancías en tránsito, norma que estaba prevista en el primer sistema de PMI y a la que ya se ha hecho alusión.
Por lo que respecta a la validez del segundo sistema de PMI, las censuras de la Asociación no se dirigen contra la legalidad intrínseca del mismo ni contra la misma imposición de un gravamen compensatorio, autorizada expresamente en lo sucesico, sino contra las normas de aplicación; la Asociación afirma que las autoridades comunitarias han violado de nuevo el principio de proporcionalidad e incumplido la obligación de motivar sus decisiones al poner en vigor este segundo sistema. Se dan por reproducidos muchos de los argumentos precedentes sobre el particular.
La Asociación sostiene una vez más, por una parte, que se ha violado el principio de proporcionalidad, ya que no puede justificarse la adopción de medidas para estabilizar el mercado de pasas corrientes -que no se producen en la Comunidad- y, por otra parte, que dichas medidas estaban también viciadas por no darse ningún tipo de explicación respecto a los motivos de la estabilización del mercado de pasas corrientes.
Como en el caso precedente, el mantenimiento en vigor del sistema durante períodos (como marzo y abril de 1986) durante los cuales estaban agotadas las existencias comunitarias violaba el principio de proporcionalidad y estaba insuficientemente motivado. Siguen faltando las medidas que hubieran permitido atenuar las dificultades causadas a los importadores por las fluctuaciones monetarias. Si bien es preferible un gravamen compensatorio de tipo variable a un gravamen de tipo fijo, se ha elevado considerablemente el importe máximo de dicho gravamen y la escala de gravámenes en su conjunto es excesivamente onerosa, habida cuenta de la dificultad de respetar el PMI. Este último, por su parte, se ha incrementado considerablemente y sigue siendo demasiado alto. Los Reglamentos de aplicación no hacen ninguna distinción entre fruta envasada y fruta a granel y no contienen ninguna motivación respecto a dicha omisión. Las rebajas que obedecen a un deterioro de las mercancías o a una calidad inferior a la prevista siguen considerándose reducciones de precios.
El Gobierno neerlandés apoya moderadamente las tesis de la Asociación por lo que respecta al segundo sistema de PMI, dejando constancia, con razón a mi entender, de los diferentes fundamentos jurídicos de ambos sistemas. El primero iba dirigido a solucionar graves dificultades a corto plazo, mientras que el segundo forma parte integrante del mecanismo de ayuda. Subsisten, sin embargo, ciertas incertidumbres: el PMI es demasiado alto y la razón por la que se aplica el sistema a todas las pasas y no únicamente a las sultaninas no está clara. Si bien tales efectos son desproporcionados, no lo son quizás hasta el punto de anular el Reglamento.
La Comisión se basa fundamentalmente en los argumentos que ha presentado para el primer sistema de PMI. Niega dicha institución que se haya subido sensiblemente el PMI y sostiene que la fijación de los coeficientes cada dos meses hacía inútil la norma del mantenimiento de los coeficientes para las mercancías en tránsito.
Aunque la cuestión de la validez del Reglamento nº 2237/85 del Consejo se plantee en la segunda parte de la remisión, la Asociación ha precisado que no discutía este punto. No se ha presentado, en el marco de la presente remisión, ningún elemento probatorio de la nulidad de dicho Reglamento.
Respecto al segundo sistema de PMI, no estoy convencido de que medidas dirigidas a las pasas en su conjunto y no únicamente a las sultaninas, vayan necesariamente más allá de las competencias de la Comisión, si es exacto que todas las importaciones de pasas pueden perturbar el mercado de las sultaninas. En esta una cuestión que, a mi parecer, corresponde al Juez de instancia y que no debe resolverse en una remisión prejudicial fundada en el artículo 177. Las cuestiones de si se ha fijado el PMI a un nivel demasiado alto en relación con los precios practicados en la Comunidad, si el gravamen compensatorio (aunque se escalonado) subía los precios a un nivel muy superior al precio comunitario, si, al no ejercer las facultades que le han sido conferidas para establecer una distinción entre las mercancías envasadas y las mercancías a granel, la Comisión ha cometido una omisión que produce efectos contrarios al objetivo del sistema o discriminatorios para las mercancías a granel, son otras tantas cuestiones de hecho que requieren una investigación; no pueden, a mi juicio, ser resueltas por el Tribunal de Justicia en función de los datos controvertidos que presentan las partes.
Propongo al Tribunal, por consiguiente, que responda a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional que el Reglamento nº 2742/82 de la Comisión (y los Reglamentos que lo han modificado) es nulo en la medida en que establece un gravamen compensatorio de tipo fijo, cualquiera que sea la diferencia entre el precio a la importación y el PMI fijado por la Comisión; que no se ha probado en el presente caso que los Reglamentos nº 2089/85 del Consejo y nº 2237/85 (modificado posteriormente) de la Comisión sean nulos por sí mismos; que la cuestión de si su aplicación se extralimitaba de las competencias, o era desproporcionada o discriminatoria según las formas de presentación, es una cuestión de hecho que corresponde al órgano jurisdiccional nacional.
Por lo que respecta a las costas de la Asociación, corresponde al órgano jurisdiccional nacional pronunciarse sobre ellas al resolver el litigio principal; no pueden ser objeto de reembolso los gastos realizados por los Gobiernos neerlandés y griego, así como por la Comisión y el Consejo.
(*) Traducido del inglés.