62008TJ0471_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci T‑471/08,
Ciarán Toland,
bydliskom v Dubline (Írsko), v zastúpení: A. Burke, solicitor, E. Regan, SC, a J. Newman, barrister,
žalobca,
ktorého v konaní podporujú:
Dánske kráľovstvo,
v zastúpení: B. Weis Fogh a C. Vang, splnomocnení zástupcovia,
Fínska republika,
v zastúpení: J. Heliskoski, A. Guimaraes-Purokoski a H. Leppo, splnomocnení zástupcovia,
Švédske kráľovstvo,
v zastúpení: A. Falk, S. Johannesson a K. Petkovska, splnomocnené zástupkyne,
vedľajší účastníci konania,
proti
Európskemu parlamentu,
v zastúpení: H. Krück, N. Lorenz a D. Moore, splnomocnení zástupcovia,
žalovanému,
ktorej predmetom je návrh na čiastočné zrušenie rozhodnutia Európskeho parlamentu z 11. augusta 2008, značka A(2008) 10636, ktorým bol žalobcovi odmietnutý prístup k správe Oddelenia pre vnútorný audit Európskeho parlamentu č. 06/02 z 9. januára 2008 nazvanej „Audit príspevkov na asistenta“,
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora),
v zložení: predseda komory N. J. Forwood, sudcovia F. Dehousse (spravodajca) a J. Schwarcz,
tajomník: K. Andová, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 7. decembra 2010,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
Právny rámec
1. Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331) definuje pravidlá, podmienky a obmedzenia práva na prístup k dokumentom týchto inštitúcií uvedeného v článku 255 ES.
2. Podľa článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001:
„2. Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
…
– účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly,
pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
„3. Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
…“
Skutkové okolnosti
3. Listom z 11. júna 2008 sa žalobca Ciarán Toland obrátil na Európsky parlament so žiadosťou o prístup k výročnej správe Oddelenia pre vnútorný audit Európskeho Parlamentu za rok 2006 vrátane 16 správ o vnútornom audite uvedených v bode 24 uznesenia Európskeho parlamentu z 22. apríla 2008 s poznámkami, ktoré sú neoddeliteľnou súčasťou rozhodnutia o absolutóriu za plnenie všeobecného rozpočtu Európskej Únie za rozpočtový rok 2006, oddiel I – Európsky parlament (Ú. v. EÚ L 88, 2009, s. 3).
4. Listom z 23. júna 2008 generálny tajomník Európskeho parlamentu žalobcovi čiastočne povolil prístup k správe Oddelenia pre vnútorný audit za rok 2006 č. 07/01 zo 16. júla 2007 (ďalej len „správa č. 07/01“) s výnimkou odseku tejto správy, ktorý sa týkal prebiehajúceho auditu. Šestnásť ďalších správ o vnútornom audite, ktoré žalobca požadoval, sa v liste z 23. júna 2008 nespomínalo.
5. Listom z 19. júla 2008 podal žalobca opakovanú žiadosť, v ktorej zopakoval svoju požiadavku na prístup k šestnástim správam o vnútornom audite z dôvodov už uvedených v liste z 11. júna 2008, ako aj z dôvodu, že list generálneho tajomníka Parlamentu z 23. júna 2008 neobsahoval nijaké objektívne odôvodnenie, pre ktoré tieto správy odmietol poskytnúť. Žalobca žiadal tiež o prístup k utajenému odseku správy č. 07/01.
6. Listom z 11. augusta 2008 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) Parlament po prvé odmietol prístup k utajenému odseku správy č. 07/01, po druhé umožnil úplný prístup k trinástim zo šestnástich správ o vnútornom audite, ako aj čiastočný prístup k dvom ďalším správam a po tretie odmietol prístup k štrnástej z týchto správ, a to k správe svojho Oddelenia pre vnútorný audit z 9. januára 2008 č. 06/02 nazvanej „Audit príspevkov na asistenta“ (ďalej len „správa č. 06/02“).
7. Parlament v napadnutom rozhodnutí uviedol, že správa č. 06/02 obsahuje jednak analýzu rizík vyplývajúcich z finančných operácií vyplácania príspevkov na asistenta, ako aj podrobnú analýzu platných a účinných pravidiel a ich uplatňovania, jednak prehľad akčných plánov vytvorených vnútorným audítorom na účely zlepšenia fungovania systému, a jednak podrobné vysvetlivky k týmto akčným plánom (napadnuté rozhodnutie, strana 2, prvý bod).
8. Parlament dodal, že správa č. 06/02, ako analýza rizík vyplývajúcich z finančných operácií oddelení Parlamentu pri vyplácaní príspevkov na asistenta a ako súbor návrhov na zlepšenie systému je kontrolou v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 (napadnuté rozhodnutie, strana 2, posledný bod, a začiatok strany 3).
9. Parlament sa domnieval, že hoci bola správa č. 06/02 dokončená 9. januára 2008, aj naďalej sa na ňu mala vzťahovať výnimka z práva na prístup podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Parlament sa odvolal na rozsudok Všeobecného súdu zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia (T‑391/03 a T‑70/04, Zb. s. II‑2023, bod 120 a nasl.). Uviedol, že akčné plány obsiahnuté v správe č. 06/02 stanovujú zásady, na ktorých môže byť založená revízia právneho rámca asistentskej výpomoci. Okrem toho tieto akčné plány navrhujú možné opatrenia, ktoré Generálne riaditeľstvo (GR) Parlamentu pre financie zamýšľalo prijať ešte pred akoukoľvek zmenou regulačného rámca. Parlament sa domnieval, že jeho správe musí byť poskytnutá primeraná lehota na posúdenie a bezodkladné uplatnenie týchto odporúčaní, tak ako to vyžaduje článok 86 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 74, ďalej len „rozpočtové nariadenie“). Podľa Parlamentu by priznanie hoci aj čiastočného prístupu k správe č. 06/02 v tomto štádiu mohlo narušiť jej skutočné využitie, a tým zároveň aj účel vykonania kontroly v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 (napadnuté rozhodnutie, strana 3, prvý bod).
10. Parlament tvrdil, že akčné plány správy č. 06/02 obsahovali odporúčania vyžadujúce prijatie rozhodnutia príslušnými politickými orgánmi, a to nielen predsedníctvom Parlamentu a Konferencie predsedov Parlamentu, ale aj Komisiou, Radou a členskými štátmi. Parlament poznamenal, že na svojej plenárnej schôdzi 22. apríla 2008 po prvé vyzval pracovnú skupinu predsedníctva Parlamentu v oblasti štatútu členov, aby prezentovala svoje návrhy s cieľom prijať rýchle a primerané opatrenia podľa pripomienok uvedených v správe č. 06/02, po druhé vyzval na okamžité začatie rokovaní s členskými štátmi a belgickou vládou, po tretie udelil svojmu generálnemu tajomníkovi mandát na nadviazanie kontaktu s Komisiou a Radou na účely možnej novej úpravy asistentskej výpomoci prostredníctvom zmeny režimu zmluvných zamestnancov a napokon poveril svoju pracovnú skupinu v oblasti štatútu členov Parlamentu, asistentov poslancov a penzijných fondov, aby s ohľadom na dôležitosť prípadu bezodkladne vyhodnotila fungovanie platných pravidiel a predložila všetky návrhy na zmenu týchto pravidiel, ktoré bude táto pracovná skupina považovať za potrebné (napadnuté rozhodnutie, strana 3, tretí bod).
11. Parlament dodal, že hoci predsedníctvo prijalo 9. júla 2008 vykonávacie opatrenia týkajúce sa štatútu členov Parlamentu, spletitý a citlivý rozhodovací proces pokračuje, pričom správa č. 06/02 predstavuje v tomto ohľade dôležitý referenčný dokument. Parlament tvrdil, že spôsob, akým jeho členovia využívajú príspevky na asistenta, ktoré majú k dispozícii, je citlivou otázkou, ktorá je s veľkým záujmom sledovaná médiami, a prvky správy č. 06/02 by mohli byť zneužité na prerušenie diskusie o reforme systému, a to by mohlo ohroziť jeho rýchlu reformu. Vzhľadom na uvedené by podľa Parlamentu zverejnenie správy č. 06/02 v tomto štádiu mohlo vážne narušiť jeho rozhodovací proces a tiež viesť k „ďalšiemu“ narušeniu, v dôsledku čoho by on sám nemohol predmetnú reformu dokončiť (napadnuté rozhodnutie, strana 3, posledný bod, začiatok strany 4).
12. Na záver Parlament, ktorý sa domnieva, že žiadosť žalobcu z 19. júla 2008 neobsahuje argumenty odôvodňujúce zverejnenie správy č. 06/02 a že takéto zverejnenie, hoci aj čiastočné, by jednak mohlo ohroziť ciele kontroly v zmysle článku 4 ods. 3 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 a jednak rozhodovací proces Parlamentu v zmysle článku 4 ods. 3 citovaného nariadenia, rozhodol o zamietnutí žiadosti žalobcu o umožnenie prístupu k správe o audite (napadnuté rozhodnutie, strana 4, druhý a tretí bod).
Konanie a návrhy účastníkov konania
13. Žalobca návrhom podaným do kancelárie Súdu prvého stupňa 23. októbra 2008 podal žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
14. Podaniami doručenými do kancelárie Súdu prvého stupňa 13., 17. a 30. marca 2009 Švédske kráľovstvo, Fínska republika a Dánske kráľovstvo požiadali o povolenie vstupu do tohto konania ako vedľajší účastníci konania na podporu návrhov žalobcu.
15. Uznesením z 25. júna 2009 predseda prvej komory Súdu prvého stupňa týmto návrhom vyhovel.
16. Vzhľadom na to, že zloženie komôr Súdu prvého stupňa bolo zmenené, sudca spravodajca bol pridelený k druhej komore, ktorej bola z tohto dôvodu vec pridelená.
17. Podaniami zapísanými do registra kancelárie Súdu prvého stupňa 26. augusta a 9. a 11. septembra 2009 podali Švédske kráľovstvo, Fínska republika a Dánske kráľovstvo svoje vyjadrenia vedľajších účastníkov konania.
18. Parlament a žalobca predložili 16. a 18. novembra 2009 svoje pripomienky k týmto vyjadreniam vedľajších účastníkov konania.
19. Súd prvého stupňa (druhá komora) na základe správy sudcu spravodajcu rozhodol o otvorení ústnej časti konania.
20. Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 7. decembra 2010.
21. Žalobca navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie, ktorým bol odmietnutý prístup k správe č. 06/02,
– nariadil Parlamentu, aby žalobcovi sprístupnil správu č. 06/02,
– zaviazal Parlament na náhradu trov konania.
22. V replike vzal žalobca svoj návrh, ktorým sa domáhal, aby Súd prvého stupňa nariadil Parlamentu sprístupnenie správy č. 06/02, späť.
23. Parlament s ohľadom na zmenu návrhu žalobcu navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu na neplatnosť napadnutého rozhodnutia ako nedôvodnú,
– zaviazal žalobcu na náhradu trov konania,
– nariadil vedľajším účastníkom konania znášať svoje vlastné trovy konania.
24. Dánske kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo v podstate podporujú návrh žalobcu, ktorý sleduje zrušenie rozhodnutia.
Právny stav
25. Touto žalobou sa bez ohľadu na vyjadrenie troch uvedených žalobných dôvodov formálne založených na zjavnom nesprávnom posúdení, porušení povinnosti odôvodnenia a porušení zásady proporcionality v zásade namieta proti nesprávnemu právnemu posúdeniu spočívajúcemu v tom, že Parlament porušil článok 4 ods. 2 tretiu zarážku nariadenia č. 1049/2001 a článok 4 ods. 3 tohto nariadenia. Jednotlivé žalobné návrhy a tvrdenia žalobcov treba po niekoľkých úvodných poznámkach skúmať práve z hľadiska tohto rozlíšenia.
Úvodné poznámky
26. Nariadenie č. 1049/2001, ako vyplýva z článku 1 a článku 2 ods. 1 a 3 tohto nariadenia, umožňuje verejnosti prístup k dokumentom orgánov vo všetkých oblastiach činnosti Únie s výhradou niektorých tam ustanovených výnimiek.
27. V súlade s odôvodnením č. 1 patrí toto nariadenie do kontextu vôle vyjadrenej v článku 1 druhom odseku EÚ zavedenom Amsterdamskou zmluvou vytvoriť nové štádium v procese vytvárania stále užšieho zväzku medzi národmi Európy, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanom. Ako pripomína odôvodnenie č. 2 nariadenia č. 1049/2001, právo na prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií súvisí s demokratickým charakterom týchto inštitúcií.
28. Podľa ustálenej judikatúry treba výnimky z prístupu k dokumentom vykladať doslovne a uplatňovať ich reštriktívnym spôsobom, aby nebolo znemožnené uplatnenie všeobecnej zásady spočívajúcej v poskytnutí verejnosti čo najširšieho prístupu k dokumentom, ktorými inštitúcie disponujú (rozsudky Súdneho dvora z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C‑64/05 P, Zb. s. I‑11389, bod 66, a z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, Zb. s. I‑4723, bod 36; rozsudok Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 9 vyššie, bod 84). Navyše zásada proporcionality vyžaduje, aby výnimky nepresiahli hranice toho, čo je primerané a potrebné na dosiahnutie sledo vaného cieľa (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora zo 6. decembra 2001, Rada/Hautala, C‑353/99P, Zb. s. I‑9565, bod 28).
29. Okrem toho musí mať preskúmanie na účely spracovania žiadosti o prístup k dokumentom konkrétnu povahu. Na jednej strane samotná okolnosť, že sa dokument týka záujmu chráneného výnimkou, totiž nepostačuje na odôvodnenie jej uplatnenia (pozri analogicky rozsudok Súdu prvého stupňa z 13. septembra 2000, Denkavit Nederland/Komisia, T‑20/99, Zb. s. I‑3011, bod 45). Takéto uplatnenie môže v zásade byť odôvodnené iba za predpokladu, že inštitúcia predtým posúdi, po prvé, či by prístup k dokumentu konkrétne a skutočne narušil chránený záujem, a po druhé, či na základe článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001 neexistuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení predmetného dokumentu (pozri v tomto zmysle rozsudok Všeobecného súdu z 19. januára 2010, Co‑Frutta/Komisia, T‑355/04 a T‑446/04, Zb. s. II‑1, bod 123). Na druhej strane riziko narušenia chráneného záujmu musí byť rozumne predvídateľné a nie len hypotetické (pozri analogicky rozsudok Súdu prvého stupňa zo 7. februára 2002, Kuijer/Rada, T‑211/00, Zb. s. II‑485, bod 56). Toto preskúmanie musí vyplývať z odôvodnenia rozhodnutia (rozsudky Súdu prvého stupňa z 13. apríla 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisia, T‑2/03, Zb. s. II‑1121, bod 69, a Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 9 vyššie, bod 115).
30. Konkrétne a individuálne preskúmanie každého dokumentu je potrebné tiež preto, lebo aj keď je jasné, že žiadosť o prístup sa týka dokumentov chránených výnimkou, jedine takéto preskúmanie umožní inštitúcii posúdiť možnosť poskytnúť žiadateľovi čiastočný prístup v súlade s článkom 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdu prvého stupňa z 12. októbra 2000, JT’s Corporation/Komisia, T‑123/99, Zb. s. II‑3269, bod 46, a Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 9 vyššie, bod 117).
31. Túto žalobu treba skúmať práve v duchu týchto zásad.
O porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001
Tvrdenia účastníkov konania
32. Žalobca podporovaný vedľajšími účastníkmi konania tvrdí, že Parlament v tomto prípade neoprávnene uplatnil výnimku z práva na prístup k dokumentom v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 týkajúceho sa ochrany účelu kontroly.
33. Keďže bola kontrola dokončená 9. januára 2008, v auguste 2008 už neexistoval dôvod na odmietnutie jej zverejnenia, ktoré už na jej úspešné dokončenie nemohlo mať vplyv. Pokiaľ ide o námietku, že takéto zverejnenie by mohlo ohroziť „účel kontroly“ tým, že by zbavilo správny orgán primeranej lehoty na preskúmanie a uplatnenie opatrení odporúčaných správou č. 06/02, žalobca tvrdí, že situácia v prejednávanom prípade sa odlišuje od situácie v rozsudku Franchet a Byk/Komisia, už citovanom v bode 9 vyššie. V prejednávanej veci napadnuté rozhodnutie najmä neuvádza nijakú lehotu, v ktorej by správa č. 06/02 mohla byť poskytnutá. V tomto rozhodnutí sa uvádzalo, že predpokladaná reforma mala regulačnú a legislatívnu povahu a nepredpokladala iné vyšetrovanie alebo inšpekciu, ktorých výsledok by mohol byť dotknutý zverejnením správy č. 06/02. Napokon neboli naplnené ani podmienky na uplatnenie výnimky v prípade narušenia účelu kontroly podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
34. Čo sa týka odôvodnenia napadnutého rozhodnutia, žalobca tvrdí, že toto rozhodnutie neodpovedá na otázku, ako by prístup k správe č. 06/02 mohol konkrétne a skutočne narušiť záujem chránený článkom 4 ods. 2 treťou zarážkou nariadenia č. 1049/2001. Navyše sa v tomto rozhodnutí nepreskúmalo, či existoval prevažujúci verejný záujem na zverejnení správy č. 06/02 bez ohľadu na údajné narušenie účelu kontroly. Tým, že sa v uvedenom rozhodnutí takéto preskúmanie nevykonalo, bola porušená aj zásada proporcionality.
35. Podľa žalobcu pritom bezpochyby prevažuje verejný záujem na oboznámení sa verejnosti so správou o kontrole, ktorá jej umožňuje získať informácie o spôsobe využívania významnej časti verejných prostriedkov poskytnutých Parlamentu na jeho prevádzku.
36. Parlament tvrdí, že rozsudok Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 9 vyššie, uznáva, že je legitímne ponechať správnemu orgánu primeranú lehotu na to, aby na základe informácií obsiahnutých v správe rozhodol o prijatí potrebných opatrení. V prejednávanej veci, pokiaľ ide o napadnuté rozhodnutie, mal však Parlament na rozhodnutie o takýchto opatreniach len sedem mesiacov, čo najmä s ohľadom na dlhšie lehoty, ktoré Všeobecný súd posúdil ako primerané v rozsudku Franchet a Byk/Komisia, už citovanom v bode 9 vyššie, bezpochyby nepredstavuje neprimeranú lehotu.
37. Parlament zdôrazňuje, že primeranosť lehoty sa musí posudzovať k dátumu napadnutého rozhodnutia a že nemá právnu povinnosť v takomto rozhodnutí uviesť, kedy v budúcnosti táto lehota uplynie. Preto mu nemožno vytýkať, že tento údaj neuviedol.
38. Pokiaľ ide o tvrdenie, že sa v napadnutom rozhodnutí nespomína iné prebiehajúce vyšetrovanie alebo inšpekcia, napadnuté rozhodnutie treba vykladať v tom zmysle, že v ňom uvedená zmienka o správe č. 06/02, ktorá obsahuje akčné plány „opisujúce ďalšie opatrenia, o ktorých sa predpokladá, že ich GR pre financie prijme ešte pred akoukoľvek zmenou regulačného rámca“, v kontexte tohto rozhodnutia jednoznačne zahŕňa nielen legislatívne zmeny, ale aj vyšetrovanie a inšpekciu. Okrem toho v auguste 2008 prebiehali správne inšpekcie použitia vyplatených príspevkov na asistenta niektorými poslancami a zverejnenie správy č. 06/02 ich mohlo narušiť. To však bolo dobre známe a žalobca si toho bol vedomý.
39. Parlament popiera, že napadnuté rozhodnutie nebolo dostatočne odôvodnené, či už ide o riziko porušenia ochrany účelu kontroly, alebo o to, že neprevážil verejný záujem na zverejnení.
40. Pokiaľ ide o tvrdenie založené na údajnom porušení zásady proporcionality, Parlament uvádza, že okrem toho, že toto tvrdenie nie je ničím iným ako len zopakovaním ostatných žalobcových tvrdení, táto vec nemá nič spoločné s overením proporcionality, ale s vyvážením záujmu verejnosti na ochrane dokumentu so záujmom verejnosti na jeho zverejnení.
41. Napokon, pokiaľ ide o tvrdenie, že transparentnosť mohla predstavovať prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie dokumentu, na ktorý sa inak vzťahuje výnimka článku 4 ods. 2 alebo 3 nariadenia č. 1049/2001, toto tvrdenie je v rozpore s logikou tohto nariadenia.
Posúdenie Všeobecným súdom
42. Článok 4 ods. 2 tretia zarážka nariadenia č. 1049/2001 pripúšťa odmietnutie prístupu k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
43. Súd prvého stupňa vo veci vedúcej k rozsudku Franchet a Byk/Komisia, už citovanému v bode 9 vyššie (bod 109), rozhodol, že článok 4 ods. 2 tretia zarážka nariadenia č. 1049/2001 sa má vykladať tak, že toto ustanovenie, ktorého cieľom je ochrana „účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly“, sa uplatní len vtedy, ak zverejnenie dokumentov môže ohroziť dovŕšenie týchto činností.
44. Na jednotlivé úkony vyšetrovania alebo inšpekcie sa nepochybne môžu naďalej vzťahovať výnimky vyplývajúce z ochrany inšpekcií, vyšetrovania a kontroly, pokiaľ vyšetrovanie alebo inšpekcia pokračujú, a to aj vtedy, ak sa konkrétne vyšetrovanie alebo inšpekcia vedúce k správe, ktorej sprístupnenie sa žiada, skončili (rozsudok Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 9 vyššie, bod 110).
45. Pripustiť, že na všetky dokumenty, ktoré súvisia s inšpekciami, vyšetrovaním alebo kontrolou, sa vzťahuje výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 až dovtedy, kým nie sú prijaté opatrenia, ktoré majú nadväzovať na takéto konania, by však znamenalo podmieniť prístup k uvedeným dokumentom neistou budúcou, prípadne časovo vzdialenou udalosťou, ktorá závisí od rýchlosti a usilovnosti jednotlivých orgánov. Takéto riešenie by bolo v rozpore s cieľom zabezpečiť prístup verejnosti k dokumentom týkajúcim sa prípadných nezrovnalostí pri správe finančných záujmov v úsilí poskytnúť občanom možnosť efektívnejšie kontrolovať zákonnosť vykonávania verejnej moci (rozsudok Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 9 vyššie, body 111 a 112).
46. Bolo teda potrebné overiť, či v čase prijatia rozhodnutí prejednávaných v tejto veci ešte prebiehali inšpekcie a vyšetrovanie, ktoré mohli byť ohrozené sprístupnením požadovaných dokumentov, a či tieto činnosti boli vykonané v primeranej lehote (rozsudok Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 9 vyššie, bod 113).
47. Z uvedených úvah vyplýva, že výnimka z práva na prístup podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 sa môže uplatniť na správu o kontrole, ktorej zverejnenie by ohrozilo inšpekciu alebo vyšetrovanie, ktoré v primeranej lehote prebiehali na základe obsahu tejto správy.
48. V prejednávanej veci v prvom bode na strane 3 napadnutého rozhodnutia je rozhodnutie Parlamentu o odmietnutí prístupu k správe č. 06//02 podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 s odkazom na rozsudok Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 9 vyššie, odôvodnené tým, že „správe (Parlamentu) sa musí poskytnúť primeraná lehota na posúdenie a bezodkladné uplatnenie odporúčaní (uvedených v správe č. 06/02), tak ako to vyžaduje článok 86 rozpočtového nariadenia“.
49. V zmysle totožného bodu napadnutého rozhodnutia by „hoci aj čiastočný prístup k správe č. 06/02 v tomto štádiu... mohol narušiť skutočné využitie tejto správy a tým zároveň aj vykonanie kontroly“. Na strane 4 v prvom a druhom bode napadnutého rozhodnutia Parlament tentoraz kladne uvádza, že hoci aj čiastočný prístup k správe v tomto štádiu „by ohrozil skutočné využitie obsahu (správy č. 06/02)“ alebo by tiež „porušil ochranu účelu kontroly“.
50. Z uvedených vyjadrení vyplýva, že Parlament sa na základe rozsudku Franchet a Byk/Komisia, už citovaného v bode 9 vyššie, domnieva, že zverejnenie správy č. 06/02 k dátumu vydania napadnutého rozhodnutia by bolo priskoré na to, aby mohol ešte pred reformou regulačného rámca alebo legislatívy týkajúcej sa príspevkov na asistenta prijať bezodkladné opatrenia vyplývajúce z tejto správy.
51. Napadnuté rozhodnutie však neuvádza konkrétnu inšpekciu ani vyšetrovanie či iné správne kontroly, ktoré prebiehali počas rozhodovania a ktoré by si vyžadovali bezodkladné uplatnenie opatrení vyplývajúcich zo správy č. 06/02.
52. Napadnuté rozhodnutie sa v časti venovanej odmietnutiu žiadosti o prístup k správe č. 06/02 obmedzuje na abstraktný odkaz na potrebu, aby sa administratíve ponechala primeraná lehota na bezodkladné uplatnenie opatrení uvedených v tejto správe a na spomenutie rôznych iniciatív, ktoré majú za cieľ normatívnu a/alebo legislatívnu reformu normatívneho rámca príspevkov na asistenta.
53. Z tohto hľadiska sa na odkaz na rôzne iniciatívy, ktoré majú za cieľ reformu asistentskej výpomoci, nevzťahuje ani výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 poskytujúca ochranu účelu vyšetrovania, inšpekcie a kontroly, ani výnimka podľa článku 4 ods. 3 tohto nariadenia poskytujúca ochranu rozhodovaciemu procesu orgánov. Parlament v tomto ohľade na začiatku strany 4 napadnutého rozhodnutia uviedol, že „zverejnenie správy (č. 06/02) v tomto štádiu by mohlo vážne narušiť rozhodovací proces Európskeho parlamentu“.
54. Jediný odkaz na konkrétny prípad vyšetrovania sa v napadnutom rozhodnutí nachádza v časti tohto rozhodnutia o odmietnutí žiadosti o prístup k niektorým utajeným častiam iných správ o kontrole než správy č. 06/02 z dôvodu, že sprístupnením týchto častí by hrozilo zverejnenie jednotlivého prípadu údajného podvodu vyšetrovaného Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF). V odpovedi na otázku Všeobecného súdu položenú na pojednávaní Parlament napriek tomu uviedol, že správa č. 06/02 neobsahuje identifikačné údaje, na základe ktorých by bolo možné identifikovať jednotlivé prípady.
55. Počas pojednávania Parlament tvrdil, že inšpekcia, vyšetrovanie a iné správne kontroly v zmysle správy č. 06/02 k dátumu napadnutého rozhodnutia stále prebiehali. Ako sa však uvádza v bode 51 vyššie, uvedené rozhodnutie o takomto konaní nehovorí. Preto toto rozhodnutie, ktoré nespomína takéto údajné konania, o to menej odôvodňuje, prečo by sa lehota na ich ukončenie v auguste 2008 mala považovať za primeranú a prečo by zverejnenie správy č. 06/02 malo zmariť ich úspešné dokončenie.
56. Počas pojednávania Parlament tiež tvrdil, že zverejnenie správy č. 06/02 by bolo v rozpore s povahou tohto dokumentu. Šlo o dokument pre vnútornú potrebu vytvorený v rámci rozpočtového nariadenia a nie o dokument, ktorý má byť zverejnený ako výročná správa Dvora audítorov Európskej únie o plnení rozpočtu, ktorá je každoročne publikovaná v Úradnom vestníku Európskej Únie.
Podľa Parlamentu by zverejnením tohto typu dokumentu vypracovaného pre vnútornú potrebu hrozilo, že sa vnútorní audítori budú obmedzovať vo svojich zisteniach, čo by malo za následok zníženie efektivity vnútorných kontrol na zlepšenie fungovania dotknutých orgánov.
57. Je potrebné najmä uviesť, že takéto odôvodnenie sa v napadnutom rozhodnutí nenachádza. Iste, na stranách 2 a 3 uvedeného rozhodnutia Parlament citoval znenie článku 86 ods. 1 prvého pododseku rozpočtového nariadenia, v ktorom sa uvádza, že vnútorný audítor je poradcom príslušnému orgánu pri riešení rizík. Parlament z týchto citácií, z ktorých sa navyše jedna citácia nachádza v inej časti napadnutého rozhodnutia, než je jeho časť o preskúmaní žiadosti o prístup k správe, nevyvodil nijaké odôvodnenie porovnateľné s tým, ktoré prvýkrát uviedol na pojednávaní. Navyše skutočnosť, že Parlament v prejednávanej veci umožnil aspoň čiastočný prístup k pätnástim zo šestnástich správ o vnútornej kontrole uvedených v žiadosti o prístup, preukazuje, že pre rozhodnutie Parlamentu o umožnení alebo zamietnutí prístupu nie je rozhodujúca povaha dokumentu, ale konkrétna téma a obsah týchto správ.
58. S ohľadom na predchádzajúce posúdenie treba uviesť, že Parlament v napadnutom rozhodnutí z právneho hľadiska dostatočne nepreukázal, že by prístup k správe č. 06/02 mohol porušiť ochranu účelu kontrol. Preto bez potreby skúmania otázky, či prevažuje verejný záujem na zverejnení, treba dospieť k záveru, že napadnuté rozhodnutie, ktorým bol zamietnutý prístup k správe č. 06/02 na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, je nedôvodné.
O porušení článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001
Tvrdenia účastníkov konania
59. Žalobca podporovaný vedľajšími účastníkmi konania tvrdí, že Parlament sa v tomto prípade neoprávnene odvolával na výnimku z práva na prístup v zmysle článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 týkajúceho sa ochrany rozhodovacieho procesu orgánu.
60. Odôvodnenie napadnutého rozhodnutia založené na jednej strane na tom, že používanie vyplatených príspevkov na asistenta niektorými poslancami je citlivou otázkou, ktorá je s veľkým záujmom sledovaná v médiách, a na druhej strane na tom, že zverejnenie správy č. 06/02 by mohlo byť zneužité na narušenie rozhodovacieho procesu, totiž predstavujú skôr tvrdenia politického ako právneho charakteru a navyše sú založené na predpoklade, že transparentnosť a informovanosť verejnosti sú v rozpore s riadnym výkonom regulačnej a legislatívnej činnosti. Týmto spôsobom napadnuté rozhodnutie oslabuje základnú zásadu transparentnosti.
61. Žalobca uvádza, že Parlament v napadnutom rozhodnutí vôbec nezohľadnil prevažujúci záujem verejnosti na informovanosti. Mal skôr vziať do úvahy, že rozhodovací proces demokratického orgánu v legislatívnej a regulatívnej oblasti nemôže byť v zásade narušený informovaním verejnosti. Prevažujúci verejný záujem na zverejnení bol dôležitejší než predchádzanie riziku, navyše hypotetickému, že verejná mienka bude takýmto zverejnením skreslená. Napadnuté rozhodnutie neobsahuje primerané odôvodnenie, ktoré by v prejednávanej veci odôvodňovalo uplatnenie výnimky zo zásady transparentnosti.
62. Žalobca tvrdí, že sa nemožno na účely odôvodnenia porušenia povinnosti transparentnosti v iných oblastiach činnosti Parlamentu, najmä v oblasti jeho správy, dovolávať mimoriadnej dôležitosti, ktorú nariadenie č. 1049/2001 pripisuje transparentnosti dokumentov a informácií súvisiacich s legislatívnou činnosťou. Transparentnosť sa neuplatňuje len v legislatívnej oblasti, ale aj pri výkonnej funkcii inštitúcie, pokiaľ ide o správnu, nelegislatívnu a internú oblasť.
63. Pokus Parlamentu obmedziť zásadu transparentnosti ako prevažujúci verejný záujem legislatívnym procesom po tom, čo už bol projekt tohto druhu zverejnený, svedčí o zúženom a nepresnom vnímaní prejednávanej veci a základných zásad nariadenia č. 1049/2001. Parlament neoprávnene popiera, že správa č. 06/02 obsahuje zásady, na základe ktorých by sa mohla vykonať reforma právneho rámca, a umelo oddeľuje legislatívne konanie medziinštitucionálneho dialógu, ktoré vo všeobecnosti predchádza predloženiu formálneho legislatívneho návrhu Komisiou.
64. Ak by sa aj dospelo k záveru, že sa rozsudok Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 28 vyššie, týka iba prevažujúceho verejného záujmu na transparentnosti v legislatívnej oblasti, žalobca sa domnieva, že pokiaľ ide ako v prejednávanej veci o prípady správy verejných financií, prevažujúci verejný záujem na transparentnosti prikazuje rovnaké právo na prístup.
65. Pokiaľ ide o odkaz žalobcu na rozsudok Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 28 vyššie, Parlament uvádza, že správa č. 06/02 je správou o vnútornej kontrole vytvorenou v rámci rozpočtového nariadenia a nie externou správu o kontrole, ani právnym stanoviskom. K dátumu vydania napadnutého rozhodnutia neprebiehal nijaký legislatívny proces, a preto sa v prejednávanej veci nebolo možné domáhať väčšej transparentnosti podľa článku 12 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001. V tejto veci, ktorá sa týka správy o vnútornej kontrole vytvorenej mimo legislatívneho procesu, nemožno použiť zásady uvedené v rozsudku Švédsko a Turco/Rada, už citovanom v bode 28 vyššie, ktorý bol prijatý v kontexte žiadosti o prístup k právnemu stanovisku formulovanému v legislatívnom kontexte.
66. Parlament tvrdí, že pokiaľ napadnuté rozhodnutie kvalifikuje správu č. 06/02 ako „významný referenčný dokument“, poukazuje tým na vtedy prebiehajúci „splet itý a citlivý rozhodovací proces“, a nie na vtedy neexistujúce legislatívne konanie. Žalobca nepreukázal nijaký nadradený verejný záujem na zverejnení. Jediný záujem, na ktorý sa odvolával žalobca a ktorý sa týka legislatívnych dokumentov, však nemožno uplatniť na správu o vnútornej kontrole.
67. Žalobca vníma správu č. 06/02 nesprávne ako „legislatívny návrh“, ktorý je potrebné preskúmať v zmysle odôvodnenia rozsudku Švédsko a Turco/Rada, už citovaného v bode 28 vyššie. Všetky tvrdenia týkajúce sa potreby občanov podieľať sa na širokej diskusii o obsahu tejto správy na základe uvedeného rozsudku sú teda nedôvodné.
68. Napadnuté rozhodnutie neuvádzalo rozhodne a neodôvodnene potrebu dôverného zaobchádzania, ale naopak opisovalo početné iniciatívy tohto obdobia, ako aj spletitý a citlivý rozhodovací proces, ktorý v čase vydania rozhodnutia prebiehal. Okrem toho všetky ostatné predchádzajúce pokusy o reformu v tejto oblasti zlyhali, pričom situácia v roku 2008 bola ešte neistejšia, čo sa týka tak zásad reformy, ako aj konkrétnych spôsobov jej uskutočnenia. Za týchto okolností sa dalo odôvodnene obávať, že reformný proces by opäť zlyhal, ak by správa č. 06/02 bola zverejnená. Toto zverejnenie by totiž umožnilo zneužitie niektorých častí tejto správy na účely prerušenia diskusie a spomalenia reformného procesu. Navyše Parlament v júli 2008 prijal nevyhnutné prechodné opatrenia, ktoré mali čeliť riziku zlyhania reformného procesu. Preto žalobca neoprávnene namieta, že Parlament zneužil odkaz na prebiehajúci rozhodovací proces na to, aby odôvodnil odmietnutie žiadosti o prístup na základe článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.
Posúdenie Všeobecným súdom
69. Článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 v prvom pododseku uvádza, že „prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán dostal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení“.
70. Podľa ustálenej judikatúry uplatnenie tejto výnimky vyžaduje, aby sa preukázalo, že prístup k dokumentu, ktorý inštitúcia vypracovala pre vnútornú potrebu, by mohol konkrétne a vážne porušiť ochranu rozhodovacieho procesu tejto inštitúcie a že toto riziko porušenia by bolo možné rozumne predvídať a nebolo by len hypotetické (okrem judikatúry citovanej v bodoch 29 a 30 vyššie, pozri v tomto zmysle aj rozsudok Všeobecného súdu z 18. decembra 2008, Muñiz/Komisia, T‑144/05, neuverejnený v Zbierke, bod 74).
71. Navyše na uplatnenie výnimky uvedenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 musí byť narušenie rozhodovacieho procesu vážne. To platí najmä v prípade, ak má zverejnenie uvedeného dokumentu zásadný vplyv na rozhodovací proces. Posúdenie vážnosti závisí od všetkých okolností prípadu, najmä od negatívnych vplyvov tohto zverejnenia na rozhodovací proces, na ktoré sa inštitúcia odvolávala (rozsudok Muñiz/Komisia, už citovaný v bode 70 vyššie, bod 75).
72. V prvom rade je potrebné zdôrazniť, že správa č. 06/02, ktorá je správou o kontrole vypracovanou Oddelením pre vnútorný audit Európskeho parlamentu podľa článku 86 rozpočtového nariadenia, je dokument vypracovaný inštitúciou pre svoju vnútornú potrebu.
73. Je teda nepochybné, že sa tento dokument, ktorý v zmysle znenia napadnutého rozhodnutia „stanovuje zásady, na ktorých môže byť založená revízia právneho rámca asistentskej výpomoci“, a ktorý „obsahoval odporúčania vyžadujúce prijatie rozhodnutia príslušnými politickými orgánmi“, týkal otázky, o ktorej inštitúcia ešte nerozhodla.
74. Z tohto hľadiska Parlament presvedčivo nevyvrátil, že rozhodnutia týkajúce sa štatútu členov Parlamentu, ktoré prijal pred napadnutým rozhodnutím, nevyčerpali širšiu otázku reformy štatútu asistentskej výpomoci. Rozhodovací proces Parlamentu, či už uskutočňovaný len samotnou inštitúciou, alebo v spolupráci s Radou, Komisiou a členskými štátmi, nebol teda týmito rozhodnutiami ukončený.
75. Je preto potrebné preskúmať, či v napadnutom rozhodnutí Parlament náležite preukázal, že zverejnením správy č. 06/02 by bol vážne narušený jeho rozhodovací proces, a ak áno, že neprevážil verejný záujem na takomto zverejnení.
76. V napadnutom rozhodnutí Parlament uviedol, že v tom čase stále prebiehal „spletitý a citlivý rozhodovací proces…, v ktorom [správa č. 06/02] predstavovala dôležitý referenčný dokument“, a že „spôsob, akým členovia parlamentu používajú príspevky na asistenta, ktoré majú k dispozícii, je citlivou otázkou, ktorá je s veľkým záujmom sledovaná médiami“ (napadnuté rozhodnutie, strana 3 posledný bod). Parlament ďalej uviedol, že „prvky správy č. 06/02 by mohli byť zneužité na prerušenie diskusie o reforme systému a ohroziť rýchlu reformu“ (napadnuté rozhodnutie, začiatok strany 4). Napokon Parlament uviedol, že „zverejnenie správy [č. 06/02] v tomto štádiu by mohlo vážne narušiť rozhodovací proces Európskeho parlamentu, a taktiež, že túto reformu nemôže Parlament vykonať sám“ (tamže). Na konci napadnutého rozhodnutia Parlament zopakoval rovnaké odôvodnenie týkajúce sa ohrozenia jeho rozhodovacieho procesu.
77. Z takéhoto odôvodnenia napadnutého rozhodnutia vyplýva, že odmietnutie prístupu sa v podstate zakladá na obave, že časti správy č. 06/02 „by mohli“ byť zneužité na prerušenie diskusie o reforme.
78. Napadnuté rozhodnutie však neobsahuje žiadne hmatateľné dôkazy, z ktorých by bolo možné vyvodiť, že riziko narušenia rozhodovacieho procesu bolo v čase jeho prijatia rozumne predvídateľné, čiže nie len hypotetické.
79. Napadnuté rozhodnutie neuvádza nič o narušení prebiehajúceho rozhodovacieho procesu alebo o pokuse o takéto narušenie k dátumu jeho prijatia ani objektívne dôvody, na základe ktorých by bolo možné predvídať, že by takéto narušenie v prípade zverejnenia správy č. 06/02 nastalo.
80. Z tohto hľadiska skutočnosť, že spôsob, akým niektorí poslanci používajú príspevky na asistenta, ktoré majú k dispozícii, je citlivou otázkou, ktorá je s veľkým záujmom sledovaná médiami – čo žalobca nespochybňuje, práve naopak –, sama osebe nie je dostatočne objektívnym dôvodom na obavy z vážneho narušenia rozhodovacieho procesu ani na spochybnenie zásady transparentnosti stanovenej v Zmluve o ES.
81. Ani spomínaná citlivosť rozhodovacieho procesu sama osebe nepredstavuje osobitný dôvod na obavy, že zverejnene správy č. 06/02 by mohlo tento proces vážne narušiť.
82. V súvislosti s tvrdením Parlamentu, že viaceré snahy o reformu asistentskej výpomoci v minulosti zlyhali, je nutné konštatovať, že takéto tvrdenie sa v napadnutom rozhodnutí neuvádza. Parlament ho neuviedol ani neskôr pred Všeobecným súdom a neexistujú ani údaje o tom, že by tieto zlyhania boli spôsobené narušením rozhodovacieho procesu v dôsledku zverejnenia citlivých informácií.
83. V každom prípade, ak by Parlament preukázal, že zverejnenie správy č. 06/02 mohlo vážne narušiť jeho rozhodovací proces, je nutné konštatovať, že napadnutému rozhodnutiu napriek všetkému chýba odôvodnenie, pokiaľ ide o otázku, či neprevážil verejný záujem na zverejnení predmetnej správy.
84. Tvrdenie uvedené v napadnutom rozhodnutí, podľa ktorého „opakovaná žiadosť neobsahuje také argumenty, ktoré by odôvodňovali zverejnenie“, nemožno považovať za také odôvodnenie. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že v zmysle článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 nie je žiadateľ o prístup k dokumentom povinný svoju žiadosť odôvodňovať.
85. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy, z ktorých vyplýva, že Parlament v napadnutom rozhodnutí nepreukázal, že by prístup k správe č. 06/02 mohol vážne narušiť jeho rozhodovací proces, a ani vôbec neodôvodnil odmietnutie prístupu vo vzťahu k požiadavke neexistencie prevažujúceho verejného záujmu, je potrebné dospieť k záveru, že napadnuté rozhodnutie, ktorým sa odmieta prístup k správe č. 06/02 na základe článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001, je nedôvodné.
86. Za týchto podmienok je potrebné vyhovieť tejto žalobe a zrušiť napadnuté rozhodnutie, ktorým bol žalobcovi odmietnutý prístup k správe č. 06/02.
O trovách
87. Podľa článku 87 ods. 2 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Podľa článku 87 ods. 4 prvého pododseku rokovacieho poriadku členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania.
88. Keďže Parlament nemal vo veci úspech, je potrebné zaviazať ho v súlade s návrhom žalobcu na náhradu trov konania žalobcu. Dánske kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
Výrok
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Rozhodnutie Európskeho parlamentu A(2008) 10636 z 11. augusta 2008, ktorým bol žalobcovi odmietnutý prístup k správe Oddelenia pre vnútorný audit Európskeho parlamentu o vnútornej kontrole č. 06/02 z 9. januára 2008 nazvanej „Audit príspevkov na asistenta“, sa zrušuje.
2. Parlament znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Ciaránovi Tolandovi.
3. Dánske kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.