62001CC0265_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. Den anmodning om præjudiciel afgørelse, som Domstolen er blevet forelagt, vedrører dels fastsættelsen af oprindelsesstedet for de jakobsmuslinger, som er blevet fisket i øen Jerseys søterritorium af en fiskerbåd, der er registreret i Frankrig, dels spørgsmålet, om reglerne om de frie varebevægelser er til hinder for nationale bestemmelser, der forbyder losning af jakobsmuslinger i visse af årets måneder.
II - Retsforskrifter
1) Fællesskabsbestemmelser
a) Varernes oprindelse
2. I fællesskabsretten afgøres varers oprindelse i henhold til artikel 23 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (herefter »toldkodeksen«). Denne artikel bestemmer:
»1. Varer anses for at have oprindelse i et bestemt land, når de fuldt ud er fremstillet i dette land.
2. Ved varer, der fuldt ud er fremstillet i et land, forstås:
[...]
e) produkter, der hidrører fra jagt og fiskeri i landet
f) produkter, der hidrører fra havfiskeri uden for et lands søterritorium fra skibe, som er registreret i landet eller anmeldt til landets skibsregister og fører landets flag, samt andre produkter, der optages fra havet på samme betingelser
[...]
3. Ved anvendelse af stk. 2 omfatter begrebet »land« og »område« også det pågældende lands søterritorium.«
b) Fiskeri
3. Der har siden 1980'erne været en bred fællesskabsretlig regulering af fiskeressourcerne. Denne regulering blev indført med vedtagelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en fællesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne . Forordning nr. 170/83 blev efterfølgende erstattet af Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en fællesskabsordning for fiskeri og akvakultur .
4. Rådet fastsatte med hjemmel i forordning nr. 170/83 og derefter forordning nr. 3760/92 en samlet tilladt fangst for visse fiskeressourcer og fordelte kvoter mellem de forskellige medlemsstater. Der blev imidlertid ikke fastsat nogen samlet tilladt fangst for jakobsmuslinger.
5. Forordning nr. 170/83 blev suppleret af Rådets forordning (EØF) nr. 171/83 af 25. januar 1983 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne . Disse bestemmelser blev efterfølgende erstattet af Rådets forordning (EØF) nr. 3094/86 af 7. oktober 1986 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, af Rådets forordning (EF) nr. 894/97 af 29. april 1997 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne og endelig af Rådets forordning (EF) nr. 850/98 af 30. marts 1998 om bevarelse af fiskeressourcerne gennem tekniske foranstaltninger til beskyttelse af unge marine organismer (herefter »forordning nr. 850/98«). De tekniske foranstaltninger omfatter bl.a. midlertidige restriktioner for fiskeriet, således som det fremgår af første betragtning til forordning nr. 171/83 og denne forordnings artikel 20, stk. 2.
6. Artikel 46 i forordning nr. 850/98 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af bestande
a) når der er tale om rent lokale bestande, som kun er af betydning for fiskerne i den pågældende medlemsstat, eller
b) i form af betingelser eller detaljerede ordninger til begrænsning af fangsterne ved tekniske foranstaltninger
i) som supplerer dem, der er fastsat i Fællesskabets fiskeriforskrifter, eller
ii) som er mere vidtgående end de minimumskrav, der er fastlagt i nævnte forskrifter
forudsat, at disse foranstaltninger kun gælder for fiskere fra den pågældende medlemsstat, er forenelige med fællesskabsretten og er i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik.
2. Kommissionen underrettes om alle planer om indførelse eller ændring af nationale tekniske foranstaltninger så betids, at den kan fremsætte sine bemærkninger.
Hvis Kommissionen senest en måned efter denne meddelelse anmoder herom, suspenderer den pågældende medlemsstat iværksættelsen af de påtænkte foranstaltninger indtil udløbet af en frist på tre måneder fra datoen for meddelelsen, for at Kommissionen inden for denne frist kan træffe afgørelse om, hvorvidt de pågældende foranstaltninger er i overensstemmelse med stk. 1.
Fastslår Kommissionen ved en beslutning, der meddeles alle medlemsstaterne, at en påtænkt foranstaltning ikke er i overensstemmelse med stk. 1, kan den pågældende medlemsstat ikke iværksætte foranstaltningen, medmindre de nødvendige ændringer foretages.
Den pågældende medlemsstat underretter straks de øvrige medlemsstater og Kommissionen om de vedtagne foranstaltninger efter at have foretaget eventuelle nødvendige ændringer.
3. Medlemsstaterne giver efter anmodning Kommissionen alle de oplysninger, der er nødvendige for at kunne vurdere, om deres tekniske foranstaltninger er i overensstemmelse med stk. 1.«
7. Forordning nr. 171/83, nr. 3094/86 og nr. 894/97 indeholder tilsvarende bestemmelser.
2) Nationale bestemmelser
8. Den Franske Republik har ved vedtagelsen af ministeriel bekendtgørelse nr. 794 P3 af 19. marts 1980 (herefter »den ministerielle bekendtgørelse«) forbudt fiskeri (artikel 1) og losning (artikel 3) af jakobsmuslinger ud for kyststrækningen mellem den belgiske grænse og den spanske grænse mellem den 15. maj og den 30. september.
III - De faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
9. Annie Pansard, Gérard Bourret og Marc Kermarec fiskede jakobsmuslinger fra en båd, der førte fransk flag, i søterritoriet ud for kanaløen Jersey. De lossede jakobsmuslingerne på den franske kyst ved Saint-Cast-Le-Guildo den 24. maj og 2. juni 2001 og ved Saint-Suliac den 30. juli 2001. Der blev rejst straffesag mod dem ved Tribunal de grande instance de Dinan for overtrædelse af den ministerielle bekendtgørelse.
10. Under retsforhandlingerne i hovedsagen stillede de tiltalte spørgsmålstegn ved foreneligheden mellem de pågældende bestemmelser i fransk ret og fællesskabsretten. Ifølge de tiltalte var de lossede jakobsmuslinger importerede produkter, og den ministerielle bekendtgørelse tilsidesatte artikel 28 EF.
11. Den forelæggende ret har derfor forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
1) Skal jakobsmuslinger, der fiskes under ovennævnte forudsætninger, anses for at være importerede produkter, selv om det efter fransk ret er lovgivningen i den stat, hvis flag fiskerfartøjet fører, der finder anvendelse på fangsten?
2) Rejser bestemmelserne i Maastricht-traktaten om forbud mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner tvivl om gyldigheden af bekendtgørelsen af 19. marts 1980, der forbyder losning af jakobsmuslinger i en periode med fangstforbud?
IV - Parternes argumenter
1) Den franske regering
12. Den franske regering har vedrørende det første spørgsmål anført, at de lossede jakobsmuslinger er af fransk oprindelse, hvorfor de ikke kan anses for produkter, der er importeret til Frankrig.
13. Den relevante fællesskabsretlige bestemmelse ved fastlæggelsen af oprindelsen er toldkodeksens artikel 23. Ifølge toldkodeksens artikel 23, stk. 2, litra f), skal produkter, der hidrører fra havfiskeri uden for et lands søterritorium fra skibe, som er registreret i landet eller anmeldt til landets skibsregister og fører landets flag, samt andre produkter, der optages fra havet på samme betingelser, anses for produkter, der stammer fra dette land. Jakobsmuslingerne blev fisket uden for det franske søterritorium, nemlig i øen Jerseys søterritorium. Afgørende i denne sag for fastlæggelsen af deres oprindelse er det forhold, at båden er registreret i Frankrig og fører fransk flag. Den franske regering har under retsmødet suppleret sine argumenter og redegjort for, at toldkodeksens artikel 23, stk. 2, litra f), skal fortolkes således, at udtrykkene »uden for et lands søterritorium« og »skibe, som er registreret i landet eller anmeldt til landets skibsregister«, vedrører ét og samme land. Disse bestemmelser skal efter den franske regerings opfattelse ikke forstås således, at der er en afgrænsning mellem de forskellige medlemsstaters søterritorier, idet dette ville være i strid med det indre marked.
14. Den franske regering ser dette synspunkt bekræftet i Domstolens praksis vedrørende artikel 4, stk. 2, litra f), i Rådets forordning (EØF) nr. 802/68 af 27. juni 1968 om den fælles definition af begrebet varers oprindelse . Denne forordning blev ganske vist ophævet ved toldkodeksen. Ifølge den franske regering er de relevante bestemmelser vedrørende fastlæggelse af oprindelsen imidlertid praktisk talt identiske, og retspraksis om artikel 4 i forordning nr. 802/68 overføres derfor på toldkodeksens artikel 23 .
15. Regeringen anfører, at ifølge denne retspraksis skal fiskens oprindelse bestemmes ud fra det flag, som føres af det fartøj, der fanger den, eller ud fra fartøjets indregistrering, uanset hvor fisken er fanget .
16. For så vidt angår det andet spørgsmål har den franske regering først bemærket, at det fremgår af fast retspraksis, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe afgørelse om en national bestemmelses forenelighed med fællesskabsretten. Efter den franske regerings opfattelse skal det andet spørgsmål derfor omformuleres, således at den forelæggende ret i det væsentlige har spurgt, om artikel 28 EF er til hinder for, at en medlemsstat vedtager bestemmelser, der forbyder losning af jakobsmuslinger på landets kyst i en periode med fangstforbud.
17. Den franske regering har anført, at det fremgår af fast retspraksis, at artikel 28 EF ikke omfatter nationale bestemmelser, i det omfang disse bestemmelser skal anvendes på situationer, der har en forbindelse med importen af varer i samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette er ifølge den franske regering imidlertid ikke tilfældet i denne sag, hvor de lossede jakobsmuslinger, der er omtvistede i sagen, ikke er importerede produkter, men produkter af fransk oprindelse.
2) Den nederlandske regering
18. Den nederlandske regering har under retsmødet støttet den franske regerings fortolkning af toldkodeksen. Det er også den nederlandske regerings opfattelse, at artikel 23, stk. 2, litra f), i forordning nr. 2913/92 ved fastlæggelsen af varers oprindelse henviser til den stat, hvis flag båden fører. Denne fortolkning af bestemmelsen støttes ifølge den nederlandske regering ikke alene af bestemmelsens ordlyd, men også af den faste praksis, hvorefter man ved forvaltningen af fangstkvoter støtter sig til den stat, hvis flag båden fører. Den nederlandske regering har endelig påberåbt sig De Forenede Nationers konvention om søret, hvor bestemmelser om naturlige ressourcer ligeledes støtter sig til den stat, hvis flag den båd, der optager ressourcerne, fører.
19. Den nederlandske regering har mod det synspunkt, at man skal støtte sig til fangststedet, anført det argument, at der er betydelige problemer med at identificere de fangede fisk, hvilket navnlig viser sig, når fiskene er fanget forskellige steder. Ifølge den nederlandske regering giver valget af flagets stat som kriterium ved fastlæggelsen af oprindelsen snarere end fangststedet mulighed for at undgå dette problem.
3) Kommissionen
20. Kommissionen er vedrørende det første spørgsmål af den opfattelse, at de pågældende jakobsmuslinger er britiske produkter og derfor importerede produkter. Toldkodeksens artikel 23, stk. 2, litra e) og f), har fastsat de kriterier, der tjener til at fastlægge fiskefangsters oprindelse. Hvis fiskene er fanget i et land - herunder dets søterritorium i henhold til artikel 23, stk. 3 - stammer de fra dette land. Hvis de derimod er fisket uden for søterritoriet, afgøres fiskenes oprindelse i henhold til det flag, som båden fører, eller det sted, hvor den er registreret.
21. I denne sag er jakobsmuslingerne efter Kommissionens opfattelse fisket i øen Jerseys søterritorium og dermed i dette land. De er således fiskeriprodukter, der stammer fra Det Forenede Kongerige, hvorfor de på tidspunktet for deres losning i en fransk havn var importerede produkter.
22. Kommissionen har under retsmødet anført, at søterritoriet i henhold til toldkodeksens artikel 23, stk. 3, er omfattet af begrebet »land« i samme artikels stk. 2. Denne bestemmelse står i sammenhæng med den sondring, der foretages i De Forenede Nationers konvention om søret, mellem den udelukkende økonomiske zone og søterritoriet.
23. Kommissionen er vedrørende det andet spørgsmål af den opfattelse, at det ikke er muligt at finde støtte i artikel 28 EF, når der findes fællesskabsretlige bestemmelser. Kommissionen har ganske vist anført, at der ikke er vedtaget særlige bestemmelser hvad angår udnyttelsen af bestanden af jakobsmuslinger. Kommissionen er af den opfattelse, at artikel 46, stk. 1, i forordning nr. 850/98 på udtømmende vis har fastsat den kompetence, som medlemsstaterne har ved forvaltningen og udnyttelsen af fiskebestande.
24. Under alle omstændigheder er princippet om de frie varebevægelser ifølge Kommissionen til hinder for nationale bestemmelser som den pågældende ministerielle bekendtgørelse, der for visse måneder forbyder losning af jakobsmuslinger, der stammer fra en medlemsstat. Et sådant forbud udgør nemlig en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion i henhold til artikel 28 EF.
25. Den pågældende foranstaltning kan i øvrigt ikke anses for berettiget i henhold til artikel 30 EF. Selv hvis den pågældende ministerielle bekendtgørelse tilsigter at beskytte naturressourcerne, kan dette formål imidlertid ikke anses for et tvingende hensyn i henhold til Domstolens praksis, men er snarere omfattet af kriteriet om »beskyttelse af dyrs liv« i henhold til artikel 30 EF. Foranstaltningen kan imidlertid bestemt ikke være berettiget, idet den tilsidesætter proportionalitetsprincippet: Ifølge Kommissionen kunne det formål, der forfølges med bestemmelsen, være nået på en lige så effektiv måde ved foranstaltninger, hvis virkninger er mindre begrænsende for samhandelen mellem medlemsstaterne.
26. Endvidere er det Kommissionens opfattelse, at den pågældende ministerielle bekendtgørelse ikke kan finde anvendelse på grund af en formel mangel. Bekendtgørelsen er ganske vist vedtaget, inden de fællesskabsretlige bestemmelser om bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne trådte i kraft. Artikel 20, stk. 2 og 3, i forordning nr. 171/83 indeholdt allerede en forpligtelse for medlemsstaterne til at give Kommissionen meddelelse om eksisterende nationale foranstaltninger. Denne bestemmelse blev efterfølgende erstattet af andre bestemmelser, der imidlertid indeholdt den samme meddelelsespligt. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til artikel 14 i Rådets forordning (EØF) nr. 3094/86 af 7. oktober 1986, artikel 17 i Rådets forordning (EF) nr. 894/97 af 29. april 1997 og artikel 46 i Rådets forordning (EF) nr. 850/98 af 30. marts 1998 . De franske myndigheder har dog undladt at give nogen form for meddelelse om den ministerielle bekendtgørelse. Ifølge Kommissionen har den ministerielle bekendtgørelses gyldighed således været påvirket af en formel fejl siden vedtagelsen af de første fællesskabsretlige foranstaltninger, og den kan derfor ikke finde anvendelse.
27. Kommissionen har endelig anført, at bekendtgørelsen tilsidesætter artikel 10 i Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92 af 20. december 1992, der bestemmer, at medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af ressourcerne i de søterritorier, der er omfattet af deres suverænitet eller jurisdiktion. Den Franske Republik har overskredet grænserne for sin kompetence, i det omfang bekendtgørelsen vedrører jakobsmuslinger, der er fisket i andre medlemsstaters søterritorium.
V - Bedømmelse
1) Det første spørgsmål
28. Det første spørgsmål vedrører fastlæggelsen af jakobsmuslingernes oprindelse: Er der tale om franske jakobsmuslinger eller jakobsmuslinger fra øen Jersey?
29. Det skal indledningsvis præciseres, at øen Jersey i overensstemmelse med artikel 299, stk. 6, litra c), EF i princippet har en særlig status. I henhold til artikel 1 i protokol nr. 3 om Kanaløerne og øen Man (akten vedrørende Kongeriget Danmarks, Irlands, Kongeriget Norges og Det Forenede Kongeriges tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber ) finder fællesskabsbestemmelserne om told og kvantitative indførselsrestriktioner anvendelse på Kanaløerne på samme vilkår som på Det Forenede Kongerige. For så vidt angår Jersey er det de generelle bestemmelser i fællesskabsretten og dermed toldkodeksen, der finder anvendelse ved fastlæggelsen af et produkts oprindelse.
30. Toldkodeksens artikel 23, stk. 1, bestemmer, at varer, der fuldt ud er fremstillet i et land, anses for at have oprindelse i dette land. Toldkodeksens artikel 23, stk. 2, bestemmer, at ved varer, der fuldt ud er fremstillet i et land, forstås produkter, der hidrører fra fiskeri i dette land. I henhold til toldkodeksens artikel 23, stk. 3, dækker begrebet land ligeledes dette lands søterritorium. I henhold til toldkodeksens artikel 23, stk. 2, litra f), skal produkter, der hidrører fra havfiskeri uden for et lands søterritorium fra et skib, som er registreret i et land eller anmeldt til landets skibsregister og fører landets flag, og andre produkter, der optages fra havet på samme betingelser, anses for at stamme fra det dette land.
31. Den franske regering har påberåbt sig retspraksis vedrørende artikel 4 i forordning nr. 802/68, idet den er af den opfattelse, at der i denne sag er tale om franske jakobsmuslinger, da de er fisket af et skib, der fører fransk flag. Henvisningen til denne retspraksis er imidlertid ikke overbevisende. De to domme, som den franske regering har omtalt, støttes på det flag, som fiskerbåden fører . Artikel 4 i forordning nr. 802/68 er imidlertid blevet erstattet af artikel 23 i forordning nr. 2913/92, og de to bestemmelser adskiller sig fra hinanden på et væsentligt punkt. Til forskel fra den ældre bestemmelse, der alene lader fiskenes oprindelse afhænge af det flag, som skibet fører, uanset stedet for fiskeriet, bygger artikel 23 i forordning nr. 2913/92, der nu finder anvendelse, på stedet for fiskeriet. Denne bestemmelse skelner mellem produkter, der hidrører fra søterritoriet, og produkter, der hidrører fra havfiskeri uden for søterritoriet, uden at der lægges afgørende vægt på det flag, som det pågældende fartøj fører.
32. Denne fortolkning, der er i overensstemmelse med artikel 23, stk. 2's ordlyd og den systematiske forbindelse med stk. 3, støttes i øvrigt af bestemmelsernes rækkevidde og det formål, de forfølger. Artikel 23 er en del af toldkodeksen, der er en fællesskabsretlig kodeks, hvis rækkevidde og formål vedrører opkrævningen af Fællesskabets indtægter i form af told. Den opfattelse, som den franske og den nederlandske regering har talt for, har imidlertid denne virkning: Det er tilladt toldfrit at »importere« fisk, der er optaget af skibe i andre staters søterritorium, til en medlemsstat, hvis flag skibene fører, og dermed til Fællesskabet med den begrundelse, at fiskene, når de er optaget af et skib, der er registeret i Fællesskabet, er frit bevægelige produkter inden for Fællesskabet. Jakobsmuslinger, der er fisket f.eks. i Argentinas søterritorium - forudsat at de findes i dette lands søterritorium - af et skib, der er registreret i Frankrig, og som har en tilladelse fra de argentinske myndigheder, skal således anses for franske jakobsmuslinger. Denne følge er i strid med toldkodeksens rækkevidde, der tilsigter at opnå indtægter.
33. Det her fremkomne fortolkningsresultat er endvidere i overensstemmelse med opbygningen af fællesskabsbestemmelserne om udnyttelse af fiskeressourcerne. Forordning nr. 170/83 og nr. 171/83, som senere behandles i forbindelse med behandlingen af det andet spørgsmål, har skabt en rummelig fællesskabsretlig ordning vedrørende udnyttelsen af fiskeressourcer. I henhold til artikel 20 i forordning nr. 171/83, der svarer til den nugældende artikel 46 i forordning nr. 850/98, kan medlemsstaterne træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af bestande, når der er tale om rent lokale bestande, som kun er af betydning for fiskerne i den pågældende medlemsstat, eller foranstaltninger, der kun finder anvendelse på fiskerbåde, der fører denne medlemsstats flag, eller på personer, der har bopæl i den pågældende medlemsstat. Medlemsstaterne kan med andre ord fastsætte bestemmelser, der vedrører bestande under deres suverænitet, dvs. som stammer fra landets søterritorium, eller som vedrører skibe og personer, der er omfattet af deres enekompetence. Den franske regering har forsøgt at støtte den ministerielle bekendtgørelses lovlighed på det argument, at denne bekendtgørelse alene finder anvendelse på franske bestande, franske skibe og franske statsborgere, hvorfor den regulerer et rent nationalretligt spørgsmål, der ikke er omfattet af artikel 28 EF. Såfremt den franske og den nederlandske regerings fortolkning af toldkodeksens artikel 23 tages til følge, medfører det, at det anerkendes, at den franske regering har mulighed for at regulere fiskeriet af jakobsmuslinger, der foretages af franske fiskere uden for landets søterritorium, i denne sag i øen Jerseys søterritorium. I medfør af artikel 46 i forordning nr. 850/98 er det imidlertid kun Jersey, der har beføjelse til at regulere udnyttelsen af jakobsmuslinger på dens område, herunder også dens søterritorium. Artikel 23 i toldkodeksen kan af denne grund kun forstås således, at dens anvendelse afhænger af stedet for fiskeriet og ikke af flagets land.
34. Retsforhandlingerne i hovedsagen vedrører jakobsmuslinger, der er fisket i øens Jerseys søterritorium. I henhold til toldkodeksen, navnlig artikel 23, stammer jakobsmuslinger, der er fisket i Jerseys søterritorium, fra Det Forenede Kongerige. De skal derfor anses for at være produkter, der er importeret til Frankrig.
35. Det første præjudicielle spørgsmål skal derfor som en mellemkonklusion besvares med, at jakobsmuslinger, der er optaget af et fartøj, der er registreret i Frankrig, i Jerseys søterritorium på grundlag af en tilladelse fra myndighederne på Jersey, skal anses for at have oprindelse i Det Forenede Kongerige og dermed som importeret til Frankrig.
2) Det andet spørgsmål
a) Fortolkning af det præjudicielle spørgsmål
36. For så vidt angår det andet spørgsmål skal det først bemærkes, at Domstolen under en sag i henhold til artikel 234 EF ikke er kompetent til at træffe afgørelse om, hvorvidt en national foranstaltning kan forenes med fællesskabsretten. Domstolen er dog beføjet til at forsyne den nationale ret med alle under fællesskabsretten henhørende fortolkningsbidrag, som gør det muligt for denne ret at vurdere spørgsmålet om forenelighed med henblik på at afgøre den indbragte sag . Det andet præjudicielle spørgsmål kræver derfor en omformulering, idet den forelæggende ret ønsker oplyst, om artikel 28 EF kan fortolkes således, at den er til hinder for, at en national bestemmelse, der i visse måneder forbyder losning af jakobsmuslinger, der stammer fra en anden medlemsstat, finder anvendelse.
b) En foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion
37. I henhold til artikel 28 EF er kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning forbudt mellem medlemsstaterne. Ifølge Domstolens faste praksis skal enhver foranstaltning, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Fællesskabet, anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion .
38. Den anfægtede ministerielle bekendtgørelse forbyder fiskeri af jakobsmuslinger i fransk søterritorium og deres losning på den franske atlanterhavskyst mellem den 15. maj og den 30. september. Der er i denne sag tale om et generelt forbud, der ikke skelner i henhold til jakobsmuslingernes oprindelse.
39. Da den ministerielle bekendtgørelse regulerer fiskeriet af jakobsmuslinger på grundlag af territorialitetsprincippet, kan der kun være tale om fiskeri af jakobsmuslinger i fransk søterritorium og dermed af franske jakobsmuslinger. Der er i denne forstand ikke noget grænseoverskridende element.
40. Hvad angår losningen af jakobsmuslinger skal det imidlertid fastslås, at den anfægtede ministerielle bekendtgørelse ikke skelner mellem jakobsmuslinger af fransk oprindelse og jakobsmuslinger af anden oprindelse. Den ministerielle bekendtgørelse finder ligeledes anvendelse på jakobsmuslinger, der er optaget i Jerseys søterritorium, og som dermed stammer fra Det Forenede Kongerige. Bekendtgørelsen regulerer derfor i dette omfang en situation, der har et grænseoverskridende element.
41. Ifølge retspraksis vedrørende artikel 28 EF udgør et forbud mod at losse fisk, der stammer fra andre medlemsstater, en hindring for de frie varebevægelser, hvilket er forbudt i henhold til artikel 28 EF . I det omfang den anfægtede ministerielle bekendtgørelse indeholder en foranstaltning, der kan udgøre en hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne, er bekendtgørelsen derfor uforenelig med artikel 28 EF.
c) Foranstaltningens berettigelse
42. Der skal herefter stilles det spørgsmål, om foranstaltningen er berettiget i henhold til artikel 30 EF. Forbuddet mod losning finder anvendelse mellem den 15. maj og den 30. september, hvor der er forbud mod fangst af jakobsmuslinger i det franske søterritorium. Der skal således tages hensyn til, at berettigelsen eventuelt kan findes i en foranstaltning til beskyttelse af bestanden af jakobsmuslinger og dermed ifølge ordlyden af artikel 30 EF i beskyttelsen af dyrs liv og sundhed.
43. Beskyttelsen af dyrs liv og sundhed er grundlæggende anerkendt som et tvingende hensyn, der er af almen interesse, og beskyttelsen af bestanden af jakobsmuslinger kan i dette omfang berettige restriktioner i de frie varebevægelser.
44. Det skal imidlertid i denne sag anføres, at ifølge Domstolens faste praksis er det ikke længere muligt at henvise til en berettigelse i henhold til artikel 30 EF, såfremt der i direktiver foreskrives harmonisering af de foranstaltninger, der er nødvendige for at virkeliggøre det særlige mål, som ellers kunne forfølges med hjemmel i artikel 30 . Det er med andre ord udelukket med en berettigelse af hensyn til beskyttelsen af bestanden af jakobsmuslinger, når der findes fællesskabsforanstaltninger, der sikrer beskyttelsen af bestanden af jakobsmuslinger.
45. Som jeg allerede har redegjort for ved beskrivelsen af den retlige ramme for den foreliggende sag, har udnyttelsen af fiskeressourcerne siden 1980'erne været genstand for fællesskabsbestemmelser; først fandt bestemmelserne i forordning nr. 170/83 anvendelse, indtil de blev erstattet af bestemmelserne i forordning nr. 3760/92. Som Kommissionen selv har anerkendt, er forvaltningen af bestanden af jakobsmuslinger fortsat ikke reguleret på særskilt vis på fællesskabsretligt plan. Der er ikke fastsat nogen tilladt fangstmængde for jakobsmuslinger, og der er ikke vedtaget andre foranstaltninger til beskyttelse af bestanden af jakobsmuslinger. Ud fra dette synspunkt er situationen i den foreliggende sag anderledes end den, der gav anledning til Van den Burg-dommen, som Kommissionen har påberåbt sig under retsmødet, idet det i denne sidstnævnte sag omhandlede direktiv på udtømmende vis regulerede medlemsstaternes beføjelser vedrørende bevarelse af vilde fugle . En henvisning til artikel 30 EF forekommer ikke på forhånd udelukket i denne sag.
46. Kommissionen har ikke desto mindre udelukket henvisningen til artikel 30 EF, idet den har påberåbt sig argumentet om, at der findes en tilstrækkeligt harmoniseret ordning om udnyttelse af fiskeressourcer. Ifølge Kommissionen er den franske regerings handlefrihed begrænset af den ramme, der er fastsat i fællesskabsretten, navnlig artikel 46 i forordning nr. 850/98 og de bestemmelser, der gik forud herfor. Den ministerielle bekendtgørelse opfylder ikke denne betingelse, da Kommissionen ikke har fået meddelelse herom. Det er således, at medlemsstaterne siden vedtagelsen af artikel 171/83 har været forpligtet til at give Kommissionen meddelelse om foranstaltninger, de anser for nødvendige for at forvalte fiskebestanden. Kommissionen er af den opfattelse, idet den har påberåbt sig Enichem Base-dommen og CIA Security International-dommen, at manglende underretning om den ministerielle bekendtgørelse medfører, at den ikke kan finde anvendelse.
47. Med vedtagelsen af forordning nr. 170/83 udstedte fællesskabslovgiver samtidig forordning nr. 171/83. De tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, der er fastsat i denne forordning, omfatter restriktioner, der rammer fangsterne i visse perioder, således som det kan udledes af første betragtning til forordningen og af forordningens afsnit IV, der har overskriften »Forbud mod fiskeri efter visse arter i bestemte områder og perioder«. Samme forordnings artikel 20, stk. 2, bestemmer, at nationale foranstaltninger skal meddeles Kommissionen i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 101/76 af 19. januar 1976 om etablering af en fælles strukturpolitik for fiskerisektoren . Denne forpligtelse er fortsat gældende i henhold til artikel 46 i forordning nr. 850/98.
48. Den ministerielle bekendtgørelse indfører et midlertidigt forbud mod losning forbundet med et midlertidigt forbud mod fiskeri. Der er således tale om en teknisk foranstaltning i henhold til forordning nr. 850/98, der hermed er omfattet af meddelelsespligten i forordningens artikel 46. Det er ubestridt, at Kommissionen ikke fik meddelelse om bekendtgørelsen. Der rejses således spørgsmål om virkningerne af tilsidesættelsen af denne oplysningspligt og dermed spørgsmålet om, hvorvidt det medfører, at den ministerielle bekendtgørelse ikke kan anvendes over for borgere.
49. I Enichem Base-dommen, som Kommissionen har påberåbt sig, udtalte Domstolen ganske vist ikke, at de nationale foranstaltninger, der ikke var blevet meddelt, ikke fandt anvendelse på grund af tilsidesættelsen af den meddelelsespligt, der findes i artikel 3, stk. 2, i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald . Domstolen støttede sig i den nævnte sag til, at der ikke var fastsat nogen fællesskabsretlig kontrolprocedure, og til det forhold, at direktivet ikke gjorde de pågældende bestemmelsers ikrafttrædelse betinget af Kommissionens udtrykkelige eller stiltiende accept. Underretningspligten havde alene til formål at gøre det muligt for Kommissionen at vurdere nødvendigheden af at vedtage harmoniseringsregler samt at undersøge, om de udkast, den havde fået forelagt, var i overensstemmelse med fællesskabsretten, og alt efter udfaldet heraf at drage de nødvendige konklusioner. Domstolen fandt, at det hverken på grundlag af ordlyden eller formålet med den behandlede bestemmelse kunne antages, at medlemsstaternes undladelse af at opfylde deres forpligtelse til forudgående underretning i sig selv kunne medføre, at regler, der var vedtaget, således blev retsstridige .
50. Domstolen fandt derimod i CIA Security International-dommen, at den manglende overholdelse af meddelelsespligten i artikel 8 og 9 i Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter førte til, at den pågældende nationale bestemmelse ikke kunne finde anvendelse. Domstolen støttede sin afgørelse på, at meddelelsespligten er et væsentligt led i gennemførelsen af fællesskabskontrollen, der gør det muligt at opfylde direktivets formål, nemlig beskyttelsen af de frie varebevægelser. Domstolen udtalte videre, at kontrollens effektivitet ville blive styrket, i det omfang direktivet fortolkes således, at en tilsidesættelse af meddelelsespligten må anses for en væsentlig proceduremangel, der kan medføre, at de pågældende tekniske forskrifter ikke kan bringes i anvendelse over for borgerne . Ifølge Domstolen havde direktiv 83/189 - i modsætning til direktiv 75/442 - ikke alene til formål at sikre underretning af Kommissionen, men netop mere generelt at fjerne eller mindske handelshindringerne, at underrette de øvrige medlemsstater om tekniske forskrifter, som en stat påtænker, at give Kommissionen og de øvrige medlemsstater den frist, der er nødvendig for at kunne reagere og foreslå en ændring, der kan afsvække begrænsningerne i de frie varebevægelser som følge af den påtænkte foranstaltning, og at sikre Kommissionen den nødvendige frist til at fremsætte forslag til et harmoniseringsdirektiv. Domstolen udtalte videre, at ordlyden af artikel 8 og 9 i direktiv 83/189 i øvrigt er klar, idet der heri er fastsat en procedure for undersøgelse af udkast til nationale forskrifter på fællesskabsplan, og tidspunktet for forskrifternes ikrafttræden er betinget af Kommissionens udtrykkelige eller stiltiende accept . Endelig svarede Domstolen benægtende på spørgsmålet om, hvorvidt der gør sig særlige grunde gældende med hensyn til direktiv 83/189, der er til hinder for, at det kan fortolkes således, at foranstaltninger, der ikke var givet underretning om, ikke kunne finde anvendelse, navnlig med den begrundelse, at deres manglende anvendelse over for tredjemand ville medføre en lakune i den pågældende nationale lovgivning, hvilket ville medføre alvorlige vanskeligheder, navnlig med hensyn til sikkerhedsbestemmelser .
51. Meddelelsesproceduren i artikel 46 i forordning nr. 850/98 skal for nærværende undersøges nærmere under hensyn til denne retspraksis. Jeg kan først fastslå, at artikel 46, stk. 2, i forordning nr. 850/98 ligesom artikel 8 og 9 i direktiv 83/489 bestemmer, at ikrafttrædelsesdatoen for en foranstaltning, der er blevet meddelt Kommissionen, er betinget af Kommissionens udtrykkelige eller stiltiende accept. Under alle omstændigheder afhænger dens ikrafttrædelse af Kommissionens accept. I henhold til denne bestemmelses stk. 2, tredje afsnit, er den pågældende medlemsstat ikke berettiget til at iværksætte foranstaltningen i de tilfælde, hvor Kommissionen fastslår, at den påtænkte foranstaltning ikke er i overensstemmelse med stk. 1, medmindre de nødvendige ændringer foretages. Denne mulighed for indgreb, som Kommissionen har, går ud over en simpel underretning af Kommissionen. De nationale foranstaltninger, der er givet meddelelse om, er genstand for en legalitetskontrol fra Kommissionens side. Denne analyse taler for princippet om, at en foranstaltning, der ikke er blevet meddelt i henhold til artikel 46 i forordning nr. 850/98, ikke kan finde anvendelse.
52. Jeg kan ikke se nogen grund i forordning nr. 850/98, der er til hinder for princippet om, at en national bestemmelse, der ikke er blevet meddelt, ikke kan finde anvendelse. Navnlig forordningens artikel 45, stk. 2, giver mulighed for, at medlemsstaterne i nødstilfælde kan træffe de nødvendige ikke-diskriminerende bevarelsesforanstaltninger. Disse foranstaltninger kan sættes i kraft omgående, og et eventuelt indgreb fra Kommissionens side kan kun finde sted inden for en kort frist. Den retlige situation svarer ud fra dette synspunkt til situationen ved direktiv 83/189, som Domstolen har henvist til vedrørende sagens uopsættelige karakter i henhold til dette direktivs artikel 9, stk. 3.
53. Det skal derfor som en mellemkonklusion fastslås, at en bestemmelse, der fastsætter tekniske foranstaltninger vedrørende fiskeri, og som ikke er blevet meddelt i overensstemmelse med artikel 46 i forordning nr. 850/98, ikke kan finde anvendelse over for tredjemand.
54. Det skal ganske vist anføres, at der ikke er vedtaget materielle bestemmelser på fællesskabsniveau hvad angår udnyttelsen af jakobsmuslinger. Det forhold, at den nationale foranstaltning ikke kan finde anvendelse, skyldes i denne sag i givet fald en rent formel overtrædelse af fællesskabsretten. Det er kun muligt at foretage en materiel efterprøvelse af den ministerielle bekendtgørelses forenelighed på grundlag af artikel 28 EF og 30 EF. Der rejses derfor spørgsmål om, hvorvidt henvisningen til artikel 30 EF er udelukket alene med den begrundelse, at meddelelsespligten i henhold til artikel 46 i forordning nr. 850/98 er tilsidesat.
55. Det forekommer dog berettiget at udelukke henvisningen til artikel 30 EF uden for rammerne for forordning nr. 850/98. Fællesskabslovgiver har ved at udstede forordning nr. 170/83 og nr. 171/83 i vidt omfang reguleret udnyttelsen af fiskeressourcerne. Det forhold, at der ikke er truffet særlige foranstaltninger vedrørende en bestemt fiskeressource inden for rammerne af forordning nr. 170/83 eller nr. 3760/92, medfører ikke, at bestemmelserne om vedtagelse af tekniske foranstaltninger ikke længere skal overholdes.
56. Som det allerede fremgår af artikel 46 i forordning nr. 850/98, har medlemsstaterne formelt kompetence til at udstede bestemmelser, der finder anvendelse på deres søterritorium og deres fiskere. Disse bestemmelser skal imidlertid være i overensstemmelse med fællesskabsretten og dermed med princippet om de frie varebevægelser. De skal i øvrigt meddeles Kommissionen, således at den i givet fald kan hindre en iværksættelse af nationale bestemmelser, der er i strid med fællesskabsretten. Selv om der ikke findes materielle bestemmelser om jakobsmuslinger, er den franske regering forpligtet til at overholde de generelle bestemmelser om vedtagelse af tekniske foranstaltninger. Fællesskabsbestemmelserne er i dette omfang afgørende.
57. Da kravet i artikel 46 i forordning nr. 850/98 ikke er overholdt i denne sag, skal den ministerielle bekendtgørelse fortsat ikke finde anvendelse i forhold til borgere. Det er derfor udelukket, at den ministerielle bekendtgørelse kan være berettiget som beskyttelse af dyrs liv i henhold til artikel 30 EF.
58. Som svar på det andet præjudicielle spørgsmål vil jeg anføre, at artikel 28 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en national bestemmelse, der forbyder losning af jakobsmuslinger, uanset deres oprindelse, i perioden med fangstforbud mellem den 15. maj og den 30. september, og som i øvrigt ikke er blevet meddelt Kommissionen inden bestemmelsens ikrafttrædelse, hvilket er i strid med fællesskabsbestemmelser, anvendes.
d) Proportionalitet
59. Det skal subsidiært bemærkes - for det tilfælde, at Domstolen ikke følger den vej, jeg har foreslået ovenfor, og giver mulighed for en henvisning til artikel 30 EF - at en berettigelse som beskyttelse af dyrs liv er udelukket på grund af, at den ministerielle bekendtgørelse ikke er proportional. Det følger af fast retspraksis, at på områder, hvor der ikke findes fællesskabsretlige bestemmelser, må hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet, der beror på forskelle i de forskellige nationale lovgivninger, accepteres, såfremt bestemmelserne herom finder anvendelse såvel på indenlandske som på indførte varer, og såfremt de er uomgængeligt nødvendige. Sådanne bestemmelser kan imidlertid ifølge fast retspraksis kun accepteres, når de står i rimeligt forhold til det mål, der forfølges, og dette mål ikke kan nås ved foranstaltninger, der i mindre omfang begrænser samhandelen i Fællesskabet .
60. Forbuddet mod losning har til formål at afholde fiskerne fra at fiske jakobsmuslinger i perioden med fangstforbud, således som den er defineret. Forbuddet mod losning af jakobsmuslinger skal derfor efter sin art beskytte jakobsmuslingernes liv og bestand.
61. En foranstaltning går ud over det nødvendige, når dens formål kan nås ved foranstaltninger, der i mindre omfang begrænser samhandelen mellem medlemsstaterne. Forbuddet mod losning vedrører både jakobsmuslinger, der er fisket i fransk søterritorium, og jakobsmuslinger, der er fisket i andre søterritorier. En bedre tilpasset foranstaltning i forhold til denne bestemmelse kan bestå i udelukkende at forbyde losning af jakobsmuslinger af fransk oprindelse. En sådan foranstaltning er tilstrækkelig til at opretholde forbuddet mod fiskeri i fransk søterritorium, uden at samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes heraf.
62. Der kan imidlertid stilles spørgsmålstegn ved, om et forbud mod losning, der er begrænset til jakobsmuslinger af fransk oprindelse, efter sin art i samme omfang kan beskytte jakobsmuslingers liv og bestand. Der kan være tvivl herom, i det omfang det under losningen ikke er muligt at identificere jakobsmuslingernes oprindelse og dermed afgøre, om der er tale om franske produkter eller importerede produkter.
63. Det er derimod efter min opfattelse muligt at imødekomme denne usikkerhed ved større kontrol i søterritorierne. De vanskeligheder, der er forbundet med en sådan fangstkontrol, er ikke større eller meget anderledes end de vanskeligheder, der er forbundet med kontrol vedrørende andre fisk, som er genstand for kvoter, hvis overholdelse skal sikres ved passende kontrol. Det skal i øvrigt fastslås, at de administrative vanskeligheder forbundet med en foranstaltnings iværksættelse principielt ikke kan berettige en restriktion i de frie varebevægelser .
64. Det skal derfor fastslås, at den ministerielle bekendtgørelse også er i strid med fællesskabsretten, idet den med henblik på at beskytte jakobsmuslingerne begrænser de frie varebevægelser i et omfang, der går ud over det nødvendige.
VI - Forslag til afgørelse
65. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål således:
»1) Jakobsmuslinger, der er fisket i Jerseys søterritorium af et skib, der er registreret i Frankrig, og som fører fransk flag, i henhold til en fangsttilladelse udstedt af myndighederne på Jersey, skal anses for at være produkter, der er importeret til Frankrig.
2) Artikel 28 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for anvendelse af en national bestemmelse, der forbyder losning af jakobsmuslinger, uanset deres oprindelse, i perioden med fangstforbud mellem den 15. maj og den 30. september, og som i strid med fællesskabsretten ikke blev meddelt Kommissionen inden dens ikrafttrædelse.«