61999CC0178_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. Das Bezirksgericht Bregenz hat dem Gerichtshof mit Beschluss vom 29. Dezember 1998 drei Fragen nach der Auslegung der Bestimmungen des EG-Vertrags, die den freien Kapitalverkehr betreffen, sowie des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum zur Vorabentscheidung vorgelegt. Das vorlegende Gericht möchte insbesondere wissen, ob das Erfordernis einer vorherigen konstitutiven grundverkehrsbehördlichen Genehmigung für den Erwerb eines unbebauten Grundstücks mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Auf das Urteil Konle hin sind beim Gerichtshof verschiedene Rechtssachen anhängig gemacht worden, die sich auf österreichische Genehmigungsverfahren für den Grundstückserwerb beziehen. Im vorliegenden Fall hat der Gerichtshof allerdings zunächst über die Frage zu befinden, ob das Bezirksgericht Bregenz, das die Vorlagefragen in seiner Eigenschaft als Grundbuchsgericht gestellt hat, als ein einzelstaatliches Gericht" im Sinne von Artikel 234 EG angesehen werden kann.
II - Rechtlicher Rahmen
A - Nationales Recht
2. Nach österreichischem Recht erfolgt der Erwerb des Eigentums an einem Grundstück durch gerichtlich zu bewilligende Eintragung (Einverleibung des Eigentumsrechts") im Grundbuch. Anlässlich der Bewilligung einer Eigentumseintragung hat das Grundbuchsgericht zu prüfen, ob eine grundverkehrsbehördliche Genehmigung erforderlich ist und, wenn ja, ob sie vorliegt oder ob der Eigentumserwerb womöglich grundverkehrsbehördlich genehmigungsfrei ist. Das Grundbuchsgericht gehört zum Bezirksgericht, einem in erster Instanz entscheidenden Rechtsprechungsorgan. Das einschlägige Recht findet sich sowohl im Bundesrecht als auch in den Rechtsvorschriften der Länder.
3. Das Grundverkehrsgesetz des Landes Vorarlberg unterscheidet zwischen bebauten, als Bauland gewidmeten unbebauten und landwirtschaftlichen Grundstücken. Für bebaute Parzellen sieht das GVG ein Erklärungsmodell (Grundverkehrserklärung") vor, wonach sich der Erwerber verpflichtet, den erworbenen Wohnraum nicht als Ferienwohnung zu nutzen. Nach § 7 GVG muss der Käufer diese Erklärung selbst zu Papier bringen. Anschließend muss der Bürgermeister der Gemeinde, in der die Parzelle liegt, oder der Vorsitzende der so genannten Grundverkehrs-Landeskommission (im Folgenden: Landeskommission) nach Überprüfung die Erklärung amtlich anerkennen. Der Käufer des Grundstücks kann danach beim Grundbuchsgericht das Eigentum eintragen lassen.
4. Für unbebaute Grundstücke, die als Bauland gewidmet sind, verlangt § 8 GVG ausdrücklich eine grundverkehrsbehördliche Genehmigung. Die grundverkehrsbehördliche Genehmigung ist zu erteilen, wenn der Erwerber glaubhaft macht, dass das Grundstück innerhalb angemessener Frist einer dem Flächenwidmungsplan entsprechenden Nutzung zugeführt wird. Gemäß § 13 Absatz 2 GVG entscheidet in erster Instanz die Landeskommission über die Erteilung der Genehmigung.
5. Wenn die durch das Grundverkehrsgesetz vorgeschriebene Erklärung nach § 7 fehlt oder die konstitutive grundverkehrsbehördliche Genehmigung im Sinne von § 8 nicht erteilt wurde, ist das Grundstücksgeschäft gemäß § 29 GVG unbedingt nichtig.
6. Das Grundbuchsgesetz enthält die Regelungen über das Verfahren vor dem Grundbuchsgericht. § 76 GBG zufolge kann das Grundbuchsgericht außer in den in diesem oder in einem anderen Gesetz bestimmten Fällen, Eintragungen nicht von Amts wegen anordnen, sondern nur auf Ansuchen von Parteien oder Behörden. Dem Eintragungsgesuch sind die erforderlichen Urkunden beizufügen. Für die Bewilligung der Eintragung prüft das Grundbuchsgericht, ob die Voraussetzungen des § 94 GBG, darunter das Vorliegen einer grundverkehrsbehördlichen Genehmigung im Sinne von § 8 GVG, erfuellt sind, ohne den Willen der Parteien zu erforschen. Nach § 95 Absatz 1 GBG entscheidet das Grundbuchsgericht grundsätzlich ohne Einvernahme der Parteien und ohne Zwischenerledigung über die Bewilligung oder Abweisung des Gesuches. In einer Reihe genau umschriebener Fälle ist die Einvernahme der Parteien gleichwohl vorgesehen. Wenn das Eintragungsgesuch abgewiesen wird, so sind gemäß § 95 Absatz 3 GBG in dem Beschluss die Gründe anzugeben, die der Bewilligung entgegenstehen. Gegen Beschlüsse der Bezirksgerichte in Grundbuchssachen sieht § 122 Absatz 1 GBG ausschließlich das Rechtsmittel des Rekurses vor.
B - Gemeinschaftsrecht
7. Artikel 56 Absatz 1 EG (früher Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag) lautet wie folgt: Im Rahmen der Bestimmungen dieses Kapitels sind alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern verboten."
III - Sachverhalt und Verfahren
8. Der Sachverhalt in dieser Rechtssache geht wie folgt aus dem Vorlagebeschluss und den von Doris Salzmann-Greif eingereichten Unterlagen hervor:
9. Die in Fußach, Gerichtsbezirk Bregenz, wohnende Doris Salzmann-Greif kaufte von dem in derselben Gemeinde wohnenden Walter Schneider ein in dieser Gemeinde gelegenes unbebautes Grundstück. Sowohl die Käuferin als auch der Verkäufer haben die österreichische Staatsangehörigkeit. Am 5. November 1998 sandte Frau Salzmann-Greif eine Erklärung an die Landeskommission. Diese Erklärung entspricht mutatis mutandis der Erklärung im Sinne von § 7 GVG, die die Landeskommission für bebaute Grundstücke als ausreichend anerkennt, da sie die Übernahme der Verpflichtung enthält, das erworbene Grundstück nicht zu Ferienwohnzwecken zu verwenden. In ihrer Erklärung berief sich Frau Salzmann-Greif ausdrücklich auf Artikel 73b Absatz 1 EG-Vertrag. Die Landeskommission hat deshalb festgestellt, dass die Erklärung nicht den durch das Grundverkehrsgesetz vorgeschriebenen Voraussetzungen entspreche, so dass sie nicht amtlich anerkannt werden könne.
10. Am oder um den 12. November 1998 richtete Frau Salzmann-Greif ein Eintragungsgesuch zum Zweck des Erwerbs des Eigentums an dem betreffenden Grundstück an das Bezirksgericht Bregenz, das in seiner Eigenschaft als Grundbuchsgericht über das Gesuch zu entscheiden hat. Dem Gesuch war die Erklärung vom 5. November 1998 beigefügt. Zur Begründung ihres Eintragungsgesuchs führte Frau Salzmann-Greif aus, aufgrund gemeinschaftsrechtlicher Verpflichtungen sowie des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum benötige sie keine vorherige Genehmigung. Wegen Fehlens der grundverkehrsbehördlichen Genehmigung wurde das Gesuch sodann durch Beschluss des Rechtspflegers vom 16. November 1998 abgewiesen. Gegen diesen Beschluss legte Frau Salzmann-Greif am 18. November 1998 beim Bezirksgericht in seiner Eigenschaft als Grundbuchsgericht Rekurs ein.
11. Daraufhin hat das Bezirksgericht Bregenz mit Beschluss vom 29. Dezember 1998 dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Können sich Bürger eines Mitgliedstaats der Europäischen Union auch dann auf die Kapitalverkehrsfreiheit berufen, wenn eine Kapitaltransaktion kein transnationales Element aufweist?
2. Ist es mit der Kapitalverkehrsfreiheit vereinbar, dass für den Erwerb eines Baugrundstücks eine konstitutive grundverkehrsbehördliche Genehmigung erforderlich ist?
3. Welche Wirkung hat die Stillhalteklausel des Anhangs XII Ziffer 1 Buchstabe e zum EWR-Abkommen auf ihrer Art nach neue grundverkehrsrechtliche Genehmigungstatbestände, die nach der am 2. Mai 1992 stattgefundenen Unterzeichnung des EWR-Abkommens neu geschaffen wurden?
12. Der Beschluss ist am 14. Mai 1999 beim Gerichtshof eingegangen. Schriftliche Erklärungen sind von Frau Salzmann-Greif, der Kommission sowie der österreichischen und der spanischen Regierung eingereicht worden. Am 14. Dezember 2000 hat die mündliche Verhandlung stattgefunden, in der Frau Salzmann-Greif, die Kommission und die Österreichische Regierung vertreten waren.
13. Die spanische Regierung und die Kommission haben schwerwiegende Zweifel an der Zuständigkeit des Gerichtshofes für die Beantwortung der ihm vom Bezirksgericht gestellten Vorlagefragen geäußert. Die österreichische Regierung hat ebenfalls Zweifel an der Zulässigkeit vorgebracht, die sie in der Antwort auf schriftliche Fragen des Gerichtshofes erläutert hat. In Anbetracht dessen sind zunächst der Charakter des nationalen Verfahrens und die Eigenschaft, in der die vorlegende Stelle tätig wurde, zu untersuchen.
IV - Die Zuständigkeit des Gerichtshofes
A - Eingereichte Erklärungen
14. Nach Artikel 234 Absatz 1 EG entscheidet der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung des Vertrages und der Handlungen der Organe der Gemeinschaft. Gemäß Artikel 234 Absatz 2 EG kann ein Gericht eines Mitgliedstaats, wenn es eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält, dem Gerichtshof eine Frage zur Entscheidung vorlegen.
15. Die beteiligten Regierungen und die Kommission berufen sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Artikel 234 EG, um die Zulässigkeit der Vorlage zur Diskussion zu stellen. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Frage, ob die vorlegende Einrichtung ein Gericht im Sinne von Artikel 234 EG ist, bekanntlich allein anhand des Gemeinschaftsrechts zu beurteilen. Bei der Beantwortung der Frage, ob eine Einrichtung als Gericht eingestuft werden kann, ist auf eine Reihe institutioneller Gesichtspunkte abzustellen, darunter gesetzliche Grundlage der Einrichtung, ständiger Charakter, obligatorische Gerichtsbarkeit, streitiges Verfahren, Anwendung von Rechtsnormen durch diese Einrichtung sowie deren Unabhängigkeit. Darüber hinaus muss über die Angelegenheit im Rahmen eines Verfahrens befunden werden, das auf eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter abzielt.
16. Die Kommission und die spanische Regierung haben ausgeführt, die Tätigkeit des Bezirksgerichts Bregenz in dieser Angelegenheit, nämlich die Entscheidung über eine Eigentumseintragung, sei ihrer Art nach der italienischen giurisdizione volontaria" in der Rechtssache Job Centre sehr ähnlich. Auch im vorliegenden Fall entscheide der vorlegende Richter als Verwaltungsorgan und übe keine Rechtsprechungstätigkeit aus. Entsprechend dem Urteil Job Centre sei das Bezirksgericht Bregenz aus diesen Gründen in der vorliegenden Angelegenheit nicht befugt, dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen.
17. Die Kommission sieht ihre Zweifel an der Zulässigkeit noch bestärkt durch die besonderen Umstände dieses Falles. Sie entnimmt dem Vorlagebeschluss des Bezirksgerichts Bregenz, dass die Antragstellerin niemals die nach nationalem Recht erforderliche Genehmigung beantragt habe und dass hierüber auch noch nicht sachlich entschieden worden sei. Die betreffende Behörde habe lediglich schriftlich festgestellt, dass die von der Antragstellerin abgegebene Erklärung nicht den Anforderungen des nationalen Rechts entspreche. Diese Umstände sowie die Tatsache, dass Frau Salzmann-Greif sich in ihrem Gesuch unmittelbar auf Artikel 73b EG-Vertrag berufe, legten den Eindruck nahe, dass es Frau Salzmann-Greif eher um eine Prüfung der in § 8 GVG normierten Genehmigungspflicht durch den Gerichtshof gehe als um die Eintragung der betreffenden Eigentumsübertragung im Grundbuch.
18. Die österreichische Regierung hat darauf hingewiesen, dass das Verfahren nach dem GBG in besonderen Fällen kontradiktorische Elemente kenne. Dennoch ist auch sie angesichts des Urteils Job Centre der Meinung, dass im vorliegenden Fall das Bezirksgericht Bregenz nicht als Gericht im Sinne von Artikel 234 EG angesehen werden könne.
19. In der mündlichen Verhandlung hat Frau Salzmann-Greif ebenfalls auf eventuelle kontradiktorische Elemente hingewiesen, allerdings um darzulegen, dass das Bezirksgericht Bregenz hier durchaus ein Gericht im Sinne von Artikel 234 EG sei. Außerdem sei die vorlegende Stelle kein erstinstanzlich entscheidendes Organ, sondern eine Rechtsmittelinstanz, und aus diesem Grund handele es sich um ein gerichtliches Verfahren.
B - Würdigung
20. Der guten Ordnung halber weise ich zu Anfang darauf hin, dass die Zuständigkeitsfrage losgelöst vom Thema der ersten Frage zu betrachten ist, nämlich der Frage, ob die Regelungen des EG-Vertrags, die den freien Kapitalverkehr betreffen, auch auf einen rein internen Sachverhalt anzuwenden sind. Darüber hinaus handelt es sich hier meiner Meinung nach nicht um einen hypothetischen oder konstruierten Sachverhalt, wie die Kommission offenbar implizit behauptet. Der Vorlagebeschluss enthält so hinreichende Erwägungen zum nationalen Recht und Sachverhaltsangaben, dass der Gerichtshof in der Lage ist, zumindest über die beiden ersten Vorlagefragen zu entscheiden. Die Fragen sind erheblich, weil Frau Salzmann-Greif im vorliegenden Fall tatsächlich ein Interesse an einer gesicherten Auslegung des Artikels 56 EG hat. Die Antwort des Gerichtshofes könnte nämlich dazu führen, dass für die Einverleibung des Eigentums an dem von ihr erworbenen Grundstück keine grundverkehrsbehördliche Genehmigung erforderlich ist, weil sich das nationale Recht als unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht herausstellte.
21. Ferner besteht kein Streit über die institutionellen Voraussetzungen, die die Rechtsprechung des Gerichtshofes an die vorlegende Einrichtung stellt. Das Bezirksgericht ist in Österreich das örtliche Gericht erster Instanz mit Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Strafrechts und des Zivilrechts und mit einer Reihe besonderer Aufgaben. Ein Bezirksgericht ist durch Gesetz errichtet, es ist unabhängig, und es übt seine Tätigkeit ständig aus.
22. Die umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofes, mit der der Begriff Gericht" im Sinne von Artikel 234 EG näher abgegrenzt wird, kann hier somit außer Betracht bleiben. Es geht im vorliegenden Fall nicht um den Charakter der Einrichtung als Gericht, sondern um die Frage, ob die Vorlagefragen in Ausübung einer Rechtsprechungstätigkeit gestellt worden sind. Die Anhaltspunkte hierfür sind dem Urteil Job Centre zu entnehmen.
23. In der Rechtssache Job Centre wurden die Vorlagefragen vom Tribunale civile e penale Mailand gestellt. Dem Tribunale lag ein Antrag auf Genehmigung der Gründungsurkunde der Gesellschaft Job Centre vor. Dieser Antrag war im Verfahren der freiwilligen Gerichtsbarkeit zu prüfen. Nach dem Codice civile ordnet das Tribunale die Eintragung einer Gesellschaft im Register an, wenn es festgestellt hat, dass die Satzung der Gesellschaft die gesetzlichen Voraussetzungen erfuellt, und nachdem der Vertreter des öffentlichen Interesses gehört wurde. Zur Zulässigkeit führt der Gerichtshof Folgendes aus:
9 Zwar hängt die Anrufung des Gerichtshofes nach [Artikel 234 EG] nicht davon ab, ob das Verfahren, in dem das nationale Gericht eine Vorabentscheidungsfrage stellt, streitigen Charakter hat ... ; aus Artikel [234 EG] geht jedoch hervor, dass die nationalen Gerichte den Gerichtshof nur anrufen können, wenn bei ihnen ein Rechtsstreit anhängig ist und sie im Rahmen eines Verfahrens zu entscheiden haben, das auf eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter abzielt ...
10 Dies ist hier nicht der Fall.
11 Entscheidet das vorlegende Gericht nach den geltenden nationalen Vorschriften in einem Verfahren der freiwilligen Gerichtsbarkeit über einen Antrag auf Genehmigung der Satzung einer Gesellschaft zum Zweck ihrer Eintragung in das Register, so übt es eine Tätigkeit aus, die keinen Rechtsprechungscharakter hat und mit der im Übrigen in anderen Mitgliedstaaten Verwaltungsbehörden betraut sind. Denn es handelt als Verwaltungsbehörde, ohne dass es gleichzeitig einen Rechtsstreit zu entscheiden hätte. Nur wenn die Person, die nach nationalem Recht ermächtigt ist, die Genehmigung zu beantragen, einen Rechtsbehelf gegen die Ablehnung der Genehmigung und damit der Eintragung einlegt, kann davon ausgegangen werden, dass das angerufene Gericht eine Rechtsprechungstätigkeit im Sinne des Artikels [234 EG] ausübt, die die Aufhebung eines Rechtsakts, der ein Recht des Antragstellers verletzt, bezweckt ..."
24. Diesen Erwägungen entnehme ich, dass der Gerichtshof deutlich unterscheiden will zwischen Gerichten, die einen Streit entscheiden, und Gerichten, die als Verwaltungsorgan oder in anderer Weise eine bestimmte Verwaltungsangelegenheit in gerichtsförmiger Weise behandeln, d. h. mit den Garantien eines echten Gerichtsverfahrens.
25. Das Urteil Victoria Film hat die Grundsätze des Urteils Job Centre bestätigt, auch wenn die Vorlagefragen in dieser Rechtssache nicht von einem Rechtsprechungsorgan, sondern von einem beratenden Ausschuss gestellt worden waren. Der Gerichtshof erklärte die Vorlage eines schwedischen Ausschusses für Steuerrecht im Verfahren über den Antrag eines Unternehmens auf Erlass eines vorläufigen Bescheides in einer Steuersache für unzulässig, da der Ausschuss nicht die Aufgabe habe, einen Streit zu entscheiden, und somit keine Rechtsprechungstätigkeit ausübe. Der Ausschuss erfuellte bestimmte Merkmale, die ihn als Gericht hätten ausweisen können, wie Unabhängigkeit und die Befugnis, aufgrund der Anwendung von Rechtsnormen Entscheidungen mit bindendem Charakter zu treffen. Der Gerichtshof befand jedoch, dass der Ausschuss ebenso wie das Tribunale civile e penale in der Rechtssache Job Centre im Wesentlichen eine Verwaltungstätigkeit ausübe. Er bezog in seine Entscheidung ferner den Umstand ein, dass diese Tätigkeit in anderen Mitgliedstaaten auch ausdrücklich einem Verwaltungsorgan (der Finanzverwaltung) übertragen sei; nur dann, wenn der Steuerpflichtige eine Klage gegen einen vorläufigen Bescheid erhebe, könne das hiermit befasste Gericht als ein Gericht im Sinne von Artikel 234 EG angesehen werden.
26. Wenn wir zum vorliegenden Fall zurückkehren und ihn mit dem Sachverhalt in der Rechtssache Job Centre vergleichen, so kann meiner Meinung nach kein vernünftiger Zweifel an den Parallelen hinsichtlich der nationalen Verfahren und der Arbeitsweise der vorlegenden Einrichtungen bestehen.
27. Erstens ist festzustellen, dass in beiden Fällen ein ordnungsgemäß errichtetes, in erster Instanz entscheidendes Rechtsprechungsorgan eine besondere Aufgabe erfuellt, nämlich die Eintragung einer Gesellschaft bzw. der Übertragung des Eigentums an einem Grundstück in ein Register. Unabhängig von den zivilrechtlichen Folgen, die in beiden Fällen mit der Eintragung verbunden sind, geht es um Tätigkeiten mit rein administrativem Charakter.
28. Eine zweite Ähnlichkeit betrifft die Frage der Einverleibung des Eigentums an Grundstücken. Andernorts in der Union sind es durchgehend nicht die Gerichte, sondern Verwaltungsorgane, halbstaatliche Einrichtungen oder Notare, die sich mit der Aufsicht über die korrekte Übertragung und die Eintragung von Grundstücken befassen.
29. Drittens erlässt das Bezirksgericht ebenso wie das Tribunale civile e penale eine Entscheidung aufgrund von Kriterien, die in Rechtsnormen festgelegt sind. Beide Gerichte können nicht von Amts wegen über die Eintragung entscheiden. Das Bezirksgericht beurteilt die vorgelegten Urkunden und entscheidet auf dieser Grundlage, ob und wie die Eintragung erfolgen kann. Grundsätzlich werden der Käufer und/oder der Verkäufer nicht gehört, wodurch der nichtgerichtliche Charakter noch verstärkt wird. Es gibt auch keinen Streit zwischen dem Käufer und dem Verkäufer des Grundstücks. Allenfalls kann von einer Meinungsverschiedenheit zwischen Frau Salzmann-Greif und dem Bezirksgericht Bregenz gesprochen werden, das hier als Verwaltungsorgan des österreichischen Staates handelt, das die Eintragung der Grundstücksübertragung ablehnt. Diese Situation ist jedoch mit der Stellung eines beliebigen Verwaltungsorgans vergleichbar, das einen Genehmigungsantrag ablehnt.
30. Viertens hat der Gerichtshof im Urteil Job Centre dem Umstand Bedeutung beigemessen, dass der Antragsteller einen Rechtsbehelf einlegen kann, wenn der Antrag auf Eintragung abgelehnt wird. Eine solche Möglichkeit besteht auch im vorliegenden Fall. Sollte das Bezirksgericht Bregenz den Antrag auf Eintragung des Eigentumsübergangs ablehnen, dann steht Frau Salzmann-Greif ein Rechtsbehelf bei Gerichten in zweiter und dritter Instanz offen.
31. Bereits aufgrund der vorstehenden Ausführungen bin ich davon überzeugt, dass das Bezirksgericht Bregenz, wenn es als Grundbuchsgericht handelt, eine Tätigkeit ausübt, die keinen Rechtsprechungscharakter hat. Es ist daher kein Gericht im Sinne von Artikel 234 EG, das befugt wäre, dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen. Auf die Tatsache, dass das Bezirksgericht im Übrigen die von der Rechtsprechung aufgestellten institutionellen Voraussetzungen erfuellt, denen eine Einrichtung genügen muss, um Vorlagefragen stellen zu können, kommt es dabei nicht an.
32. Eine Reihe von Punkten ist aber noch näher zu betrachten.
33. Da sind erstens die möglichen kontradiktorischen Elemente des Verfahrens. Frau Salzmann-Greif hat auf die Erklärung vom 5. November 1998 hingewiesen, die von der Landeskommission nicht anerkannt worden sei, weil eine andere Erklärung benötigt werde. Frau Salzmann-Greif und die Österreichische Regierung haben darüber hinaus darauf aufmerksam gemacht, dass das Grundbuchsgericht nach dem GBG in besonderen Fällen Fragen an die Parteien stellen kann.
34. Diese Umstände machen das Bezirksgericht im vorliegenden Fall jedoch nicht zu einem Rechtsprechungsorgan im Sinne von Artikel 234 EG. In einem Verwaltungsverfahren, das auf die Eintragung eines bestimmten Rechtszustands gerichtet ist, ist es normal, dass das Verwaltungsorgan, falls zunächst nicht alle vorgeschriebenen Unterlagen vorgelegt worden sind, dem Antragsteller noch Gelegenheit gibt, die fehlenden Unterlagen beizubringen. Auch wenn kontradiktorische Elemente wegen der in Ausnahmefällen möglichen Einvernahme der Parteien nachweisbar sind, ergibt das für sich genommen kein hinreichendes Argument. Der Gerichtshof hat die Voraussetzung, dass es sich um ein streitiges Verfahren handelt, nämlich nicht als ausschlaggebend für die Zulässigkeit von Vorlagefragen angesehen. Eventuelle kontradiktorische Elemente ändern im vorliegenden Fall nichts am administrativen Charakter der Eigentumseintragung.
35. Für erheblicher halte ich das Vorbringen von Frau Salzmann-Greif, dass das Bezirksgericht kein erstinstanzlich entscheidendes Organ, sondern eine Rechtsmittelinstanz sei. Das Bezirksgericht habe im Vorlagebeschluss angegeben, dass es als Rechtsmittelinstanz fungiere. Zuvor hätten nämlich die Landeskommission und der Rechtspfleger einen Ablehnungsbeschluss erlassen, gegen den sie Rekurs beim Bezirksgericht Bregenz eingelegt habe. Aus diesen Gründen handele es sich durchaus um einen Rechtsstreit, über den zudem bereits in zweiter Instanz befunden werde.
36. Trotzdem kann auch diesem Vorbringen nicht gefolgt werden. Im Vorlageschluss heißt es an keiner Stelle, dass das Bezirksgericht eine Rechtsmittelinstanz sei. Das Bezirksgericht stellt im Gegenteil klar, dass es gemäß GBG in der Eigenschaft als Grundbuchsgericht über ein Gesuch von Frau Salzmann-Greif zu entscheiden hat. Das Bezirksgericht hat die Fragen mit anderen Worten im Rahmen eines auf Grundbucheintragung gerichteten Verfahrens gestellt. Der Vollständigkeit halber gehe ich gleichwohl noch auf die These von Frau Salzmann-Greif ein.
37. Ihre These, dass das Bezirksgericht als Rechtsmittelinstanz über die Entscheidung der Landeskommission, mit der diese die Anerkennung der von ihr selbst abgefassten Erklärung abgelehnt hat, befinde, ist ohne weiteres unrichtig. Gegen die betreffende Entscheidung hätte sie nach § 13 GVG Berufung beim Unabhängigen Verwaltungssenat, einem unabhängigen Verwaltungsorgan, einlegen müssen, um eine Überprüfung der Ansicht der Landeskommission zu erreichen. Das Bezirksgericht Bregenz als Grundbuchsgericht ist nicht für Berufungen gegen Entscheidungen der Landeskommission zuständig. Wenn es bei der Eintragung von Grundstückstransaktionen als Verwaltungsorgan handelt, kann es lediglich prüfen, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für eine solche Eintragung erfuellt sind. Das Bezirksgericht musste die von Frau Salzmann-Greif beantragte Eintragung ablehnen, da die gesetzlich vorgeschriebene Genehmigung fehlte.
38. Ebenso unbegründet ist die These von Frau Salzmann-Greif, dass das Bezirksgericht im vorliegenden Fall als Rechtsmittelinstanz über einen Beschluss des Rechtspflegers, der den Eintragungsantrag abgelehnt hat, befinde. Frau Salzmann-Greif musste den Antrag auf Eintragung der betreffenden Transaktion beim Bezirksgericht einreichen. Bei diesem Gericht wurde er nicht von einem Richter bearbeitet, sondern von einem Rechtspfleger. Ein Rechtspfleger ist ein Gerichtsbeamter, der mit der Ausübung bestimmter gesetzlich umschriebener Aufgaben betraut ist, die hauptsächlich nichtstreitiger Art sind. Seine Befugnisse sind im Rechtspflegergesetz festgelegt. Er befasst sich mit zivilrechtlichen Angelegenheiten, für die der erstinstanzliche Richter zuständig ist, wie Exekutions- und Insolvenzsachen, Sachen des Firmenbuchs, Verlassenschaftssachen sowie Grundbuchs- und Schiffsregistersachen. Der Rechtspfleger erleichtert damit erheblich die Aufgaben des Richters, insbesondere soweit es um relativ einfache Handlungen geht, die in anderen Mitgliedstaaten häufig von nichtgerichtlichen Stellen und Beamten vorgenommen werden. Es bedarf kaum des Hinweises, dass dort, wo der Richter mit der Ausübung von Verwaltungstätigkeiten betraut ist, wie der Eintragung von Grundstücken, auch der Rechtspfleger, der für ihn diese Tätigkeiten übernimmt, als Verwaltungsorgan handelt.
39. Gemäß dem Rechtspflegergesetz handelt der Rechtspfleger aufgrund eines beschränkten Mandats des Richters, das ihm zudem jederzeit entzogen werden kann. Er ist an die Weisungen des Richters gebunden. Dieser ist auch befugt, die Erledigung eines jeden Geschäftsstücks an sich zu ziehen, wenn er es für erforderlich hält. In einer Reihe von Fällen ist der Rechtspfleger von sich aus verpflichtet, ein Geschäftsstück dem Richter vorzulegen.
40. Im vorliegenden Fall hat der Rechtspfleger aufgrund des einschlägigen nationalen Rechts dem Antrag von Frau Salzmann-Greif auf Eintragung der betreffenden Grundstückstransaktion nicht entsprochen. Nach der Regelung des Rechtspflegergesetzes kann jeder Beschluss eines Rechtspflegers von einem Richter korrigiert werden. Gegen den Beschluss des Rechtspflegers hat Frau Salzmann-Greif den einzigen Rechtsbehelf eingelegt, der ihr laut Gesetz zur Verfügung steht: den Rekurs beim Bezirksgericht. Der Charakter der Tätigkeit des Rechtspflegers bringt es mit sich, dass eine Überprüfung seiner Beschlüsse bei dem Richter beantragt werden muss, unter dessen Verantwortung er tätig ist.
41. So gesehen hat der Rekurs, den Frau Salzmann-Greif im vorliegenden Fall eingelegt hat, den Charakter einer verwaltungsrechtlichen Beschwerde, auf die hin der Richter prüft, ob der unter seiner Verantwortung arbeitende Rechtspfleger bei der Ausübung der ihm übertragenen Verwaltungstätigkeiten ordnungsgemäß gehandelt hat. Gemäß § 11 RPG in Verbindung mit § 122 GBG hat der Richter zwei Möglichkeiten, über den Rekurs von Frau Salzmann-Greif zu befinden. Wenn er der Ansicht ist, dass das Eintragungsgesuch doch die Voraussetzungen nach dem Grundbuchsgesetz erfuellt, kann er noch nachträglich die von Frau Salzmann-Greif beantragte Amtshandlung vornehmen. Meint er, dem von Frau Salzmann-Greif gegen den Beschluss des Rechtspflegers eingelegten Rechtsmittel nicht stattgeben zu können, muss er den Rekurs einem höheren Gericht vorlegen, hier dem Landesgericht.
42. Diesen Verfahrensvorschriften ist eindeutig zu entnehmen, dass der Rekurs gegen Beschlüsse des Rechtspflegers bei dem Gericht, bei dem dieser tätig ist, den Charakter einer verwaltungsrechtlichen Beschwerde hat. Nur wenn er dem nächsthöheren Gericht, dem Landesgericht, vorgelegt werden muss, erhält der Rekurs, indem dieses Gericht darüber befindet, den Charakter eines verwaltungsrechtlichen Rechtsmittels. Folglich ist die These von Frau Salzmann-Greif, dass das Bezirksgericht im vorliegenden Fall als Rechtsmittelinstanz über den Beschluss des Rechtspflegers entscheide, nicht richtig.
43. Das Bezirksgericht als Grundbuchsgericht übt deshalb sowohl in dem Fall, dass der Richter selbst über die Eintragung der Grundstückstransaktionen entscheidet, als auch dann, wenn er die hierzu ergehenden Beschlüsse des unter seiner Verantwortung arbeitenden Rechtspflegers überprüft, eine Tätigkeit aus, die nicht Rechtsprechungs-, sondern Verwaltungscharakter hat. Die im vorliegenden Fall dem Gerichtshof gestellten Fragen stammen daher nicht von einem Gericht im Sinne des Artikels 234 EG. Der Gerichtshof ist nicht befugt, sich zu ihnen zu äußern. Davon unberührt bleibt selbstverständlich die Befugnis desjenigen Gerichts, das gegebenenfalls als Rechtsmittelinstanz über die Entscheidung des Bezirksgerichts Bregenz zu befinden hat, sich als Rechtsprechungsorgan mit Vorabentscheidungsfragen an den Gerichtshof zu wenden.
V - Ergebnis
Nach alldem schlage ich vor, festzustellen, dass der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften nicht befugt ist, die vom Bezirksgericht Bregenz mit Vorlagebeschluss vom 29. Dezember 1998 gestellten Fragen zu beantworten.