61964C0046
Schlußanträge des Generalanwalts Herrn Joseph Gand
vom 16. Juni 1965 (
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)
Herr Präsident, meine Herren Richter!
Herr Götz Schofler wurde bei der Kommission der EWG mit Wirkung vom 1. Mai 1959 als Assistent des Generaldirektors für Auswärtige Beziehungen eingestellt. Er wurde in die Besoldungsgruppe A 4 Dienstaltersstufe 1 eingestuft, und zwar aufgrund eines am 23. April desselben Jahres von der Kommission gefaßten allgemeinen Beschlusses, wonach diese Bediensteten grundsätzlich — sofern sich aus ihrer früher erreichten Dienststellung nichts anderes ergab — in die Laufbahn A 5 / A 4 einzustufen waren.
Bei der Überleitung wurde der Kläger auf seinem früheren Dienstposten belassen und mit Wirkung vom 1. Januar 1962 in der Besoldungsgruppe A 4 Dienstaltersstufe 3 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt. Die entsprechende Verfügung wurde ihm spätestens im Februar 1963 zugestellt.
Am 19. Juni 1964 reichte der Kläger bei der Kommission eine auf Artikel 90 des Statuts gestützte Beschwerde ein. Er machte geltend, die Tätigkeit der Assistenten der Generaldirektoren rechtfertige die Einstufung dieser Beamten in die Besoldungsgruppe A 3. Unter Berufung auf den von Ihnen in dem Urteil Maudet vom 19. März 1964 aufgestellten Grundsatz beantragte er seine Neueinstufung in diese Besoldungsgruppe rückwirkend auf den Zeitpunkt seiner Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit. Nachdem er am 8. September einen hinhaltenden Bescheid erhalten hatte, reichte er seine am 16. Oktober 1964 in das Register eingetragene Klage ein. Er beantragt, die stillschweigende Ablehnung seines Beschwerdeantrags aufzuheben und zu erkennen, daß die Kommission seiner Beschwerde stattzugeben habe.
A — Zulässigkeit
Im schriftlichen Verfahren wie auch in der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte eine Unzulässigkeitseinrede erhoben, mit der sie geltend macht, die Klage richte sich gegen eine Einstufung, die bei Einreichung der Beschwerde vom 19. Juni 1964 unanfechtbar gewesen sei, da sie nicht rechtzeitig angefochten worden sei. Die der Reaktion der Kommission auf diese Beschwerde zu entnehmende Ablehnung stelle eine bloße Bestätigung der Einstufungsverfügung dar und habe daher die Klagefrist nicht erneut in Gang gesetzt.
Auf diese Unzulässigkeitseinrede, erwidert der Kläger, sein Klageantrag könne schon seinem Wesen nach keiner Frist unterliegen. Die Verwaltung habe die fortdauernde Verpflichtung, die von ihr beschäftigten Beamten nach den Vorschriften des Artikels 5 des Statuts einzustufen; diese Verpflichtung sei zeitlich nicht begrenzt, ebensowenig seien daher die Klagen, zu denen gegen diese Vorschriften verstoßende Verfügungen Anlaß geben könnten, an eine Frist gebunden. — Diese. Auffassung ist schwerlich mit der Regelung des Artikels 91 zu vereinbaren, der vorsieht, daß in Streitsachen zwischen einem Organ und Angehörigen seines Personals die Klage innerhalb einer Frist von drei Monaten erhoben werden muß, die bei Einzelmaßnahmen — hier der spätestens im Februar 1963 zugestellten Einstellungsverfügung — mit dem Tag ihrer Mitteilung an den Beamten beginnt. Die Vorschrift des Artikels 91 hat allgemeine Bedeutung und gilt immer, welcher Art die angefochtene Verfügung auch sein mag.
Ist diese Frist verstrichen, so kann die Verfügung grundsätzlich nicht mehr angefochten werden. Sie ist unanfechtbar, und die Verwaltung kann nicht verpflichtet sein, sie wieder abzuändern. Etwas anderes gilt — worauf Sie insbesondere in dem Urteil Charles Muller vom 16. Dezember 1964 (RsprGH X 1413) hingewiesen haben — nur dann, wenn „wesentliche neue Tatsachen“ vorgebracht werden. Der Beamte muß dann nach den Vorschriften von Artikel 90 Beschwerde erheben und die neue Tatsache anführen, auf die er glaubt, sich berufen zu können.
Wie steht es nun damit im vorliegenden Fall? Sie haben mehrfach entschieden, daß die in Artikel 5 des Statuts vorgesehene Dienstpostenbeschreibung eine solche „neue Tatsache“ darstellen könne, da der Beamte nur anhand dieser Beschreibung feststellen könne, ob er bei seiner Ernennung richtig oder falsch eingestuft worden sei. Darüber hinaus ist meines Erachtens noch zu fordern, daß in diesem Falle die Beschwerde innerhalb der für die Klage vorgesehenen Frist erhoben wird. Diese These hat Generalanwalt Roemer in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Boursin (RsprGH X 1516) vertreten; nur sie vermeidet es, daß den Statutsvorschriften über die Rechtsbehelfe und Fristen jede Bedeutung genommen wird.
Unstreitig ist die von der Kommission in ihrer Sitzung vom 29. Juli 1963 beschlossene Dienstpostenbeschreibung in den Mitteilungen an das Personal der EWG-Kommission vom 2. Oktober 1963 veröffentlicht worden. Mit dieser Veröffentlichung begann die Frist zur Geltendmachung dieser neuen Tatsache zu laufen: Die am 19. Juni 1964 erhobene Beschwerde ist also offensichtlich verspätet.
In Wahrheit beruft sich aber der Kläger nicht auf diese Veröffentlichung, sondern hauptsächlich auf das Urteil Maudet vom 19. März 1964, auf das er schon im ersten Absatz seiner Verwaltungsbeschwerde Bezug genommen hat. Wie er in der Erwiderung ausführt, soll dieses Urteil in dem Sinne einen echten Präzedenzfall für den von ihm erhobenen Anspruch darstellen, daß der Gerichtshof entschieden habe, jeder Bedienstete, der nach der Überleitung auf einem Dienstposten belassen worden ist, für den das Statut eine höhere Besoldungsgruppe vorsieht als die dem Bediensteten bei der Ernennung zuerkannte, könne eine Neuregelung seiner Einstufung beanspruchen. Dieses Urteil habe „die Rechtsunsicherheit auf diesem Gebiet“ beseitigt, die dadurch entstanden sei, daß „der Wortlaut von Artikel 102 Nr. 1 des Statuts zu Zweifeln Anlaß geben konnte“.
Gewiß hat Ihr Urteil Maudet zum erstenmal eme Statutsvorschrift ausgelegt, über deren Bedeutung Zweifel bestehen konnten. Daraus folgt aber keineswegs, daß es eine neue Tatsache darstellt, die zugunsten anderer Beamter eine neue Klagefrist für die Anfechtung der Rechtmäßigkeit ihrer Einstufung eröffnet. Wie ich schon in einer anderen Rechtssache bemerkt habe, beschränkt sich die Rechtskraftwirkung des Urteils auf die Rechtsbeziehungen zwischen den Streitparteien, hier also der Kommission und Herrn Maudet; sie ist ohne Einfluß auf die Rechtsbeziehungen zwischen der Kommission und anderen Beamten, deren Stellung sich hinsichtlich der Fristen, innerhalb deren sie ihre Rechte geltend machen können, nicht verändert hat. Die Beklagte weist in der Gegenerwiderung darauf hin, daß diese Auffassung ganz allgemein den das Verwaltungsstreitverfahren in den einzelnen Mitgliedstaaten beherrschenden Grundsätzen entspricht. Ich brauche hierauf nicht näher einzugehen, sondern will nur noch hinzufügen, daß der vorliegende Fall dem vom Urteil Maudet entschiedenen nicht einmal vergleichbar ist, weil im Unterschied zu jener Rechtssache Streit darüber besteht, welcher Besoldungsgruppe die Tätigkeit des Klägers zuzuordnen ist.
Der Kläger macht aber auch noch geltend, daß die Kommission im Juni 1964 — kurz vor seiner Besch Werdeerhebung — einen anderen Beamten, Herrn Stefani, in der Besoldungsgruppe A 3 zum Assistenten des Generaldirektors für Wirtschaft und Finanzen ernannt habe. Diese Ernennung stelle die erste praktische Anwendung der von der Kommission am 28. November 1962 für die Einstufung der Assistenten beschlossenen Regelung dar, nach der „in Zukunft über die Einstufung der Assistenten aufgrund der Besonderheiten der einzelnen Dienstposten von Fall zu Fall zu entscheiden“ sei. Die Kommission habe damit zum erstenmal nach Inkrafttreten des Statuts und der Dienstpostenbeschreibung offiziell anerkannt, daß die Aufgaben des Assistenten der Besoldungsgruppe A 3 entsprächen.
Aus den Akten geht nicht hervor, ob, wie die Kommission geltend macht, vor Herrn Stefani schon andere Beamte nach der im November 1962 getroffenen Regelung ernannt worden sind. Jedenfalls hat die Ernennung, auf die der Kläger sich beruft, den Charakter einer Einzelmaßnahme, die nur Wirkungen für die Rechtsstellung des durch sie Betroffenen hat und juristisch keine „neue Tatsache“ darstellen kann, welche die Frist für die Anfechtung eines Dritten wieder in Gang setzen könnte.
Kurz, ich bin der Auffassung, daß die Einstufung des Klägers in die Besoldungsgruppe A 4 Dienstaltersstufe 3 mit Wirkung vom 1. Januar 1962 unanfechtbar geworden ist, da sie weder nach ihrer Zustellung an den Betroffenen noch im Anschluß an die Veröffentlichung der Dienstpostenbeschreibung angefochten worden ist. Infolgedessen konnte die mehr als drei Monate nach dem Eintritt der neuen Tatsache, auf die der Kläger sich hätte berufen können, im Juni 1964 eingereichte Beschwerde weder die dem Kläger durch Artikel 91 des Statuts zur Geltendmachung seiner Rechte gesetzte Frist wieder in Gang setzen noch die Verwaltung zur Änderung einer unanfechtbar gewordenen Einstufung verpflichten.
Diese Lösung mag streng erscheinen wie alle Vorschriften üb Klagefristen, insbesondere bei Beamtenklagen. Man darf jedoch nicht außer acht lassen, daß diese Verfahrensvorschriften sich durch d e Notwendigkeit erklären, die Beständigkeit von Rechtsverhältnissen und Verwaltungsentscheidungen zu gewährleisten. Wenn dieser Grundsatz im vorliegenden Fall für den Beamten nachteilig ist, so kann er sich in anderen Fällen zu seinen Gunsten auswirken, indem er es z.B. ausschließt, daß die Verwaltung eine Maßnahme aufhebt, die subjektive Rechte begründet hat.
Teilen Sie diesen Standpunkt nicht, so müssen Sie über die Begründetheit der Klage entscheiden, mit der der Kläger seine Einstufung in die Besoldungsgruppe A 3 mit Wirkung vom 1. Januar 1962 an erstrebt. Ich will diese Frage hilfsweise noch kurz untersuchen.
B — Begründetheit
Der Dienstposten eines Assistenten des Generaldirektors findet sich weder in Anhang I zum Statut noch in der von der Kommission erstellten Dienstpostenbeschreibung.
Andererseits bezeichnet bekanntlich die Dienstpostenbcschreibung die Aufgaben des Dienstpostens mit der Grundamtsbezeichnung Hauptverwaltungsrat (Laufbahn A 6 / A 4) als solche eines „Leiters eines Referats einer Abteilung“ oder eines „Leiters eines besonderen Dienstes“ oder eines „qualifizierten Beamten mit Referententätigkeit oder Kontrolltätigkeit in einem Referat“ oder schließlich als solche eines „Stellvertreters eines Abteilungsleiters“. Die Grundamtsbezeichnung eines Abteilungsleiters (Laufbahn A 3) ist für einen Beamten vorgesehen, der „eine Verwaltungseinheit für ein besonderes Gebiet leitet, die einem Direktor — gegebenenfalls unmittelbar einem Generaldirektor — untersteht,“ oder der als „hochqualifizierter Beamter Berater einer Einrichtung des Organs oder verantwortlich für Untersuchungen bzw. Kontrollen ist und einem Generaldirektor oder Direktor untersteht“.
Um darzutun, daß der Dienstposten eines Assistenten des Generaldirektors der Besoldungsgruppe A 3 zuzuordnen sei, beruft sich der Kläger in erster Linie auf die Art seiner Tätigkeit, die denjenigen, der sie ausübe, im wesentlichen als „Berater“ des Generaldirektors erscheinen lasse. Unmittelbar diesem hohen Beamten unterstellt, unterstütze und berate er ihn bei der Aufsicht über die Generaldirektion, nehme unter seiner Verantwortung an der Vorbereitung und Durchführung aller wichtigen Aufgaben teil, halte die Verbindung mit den Direktoren und Abteilungsleitern sowie mit den Kabinetten der Mitglieder der Kommission aufrecht, vertrete gelegentlich den Generaldirektor und müsse manchmal in dessen Abwesenheit in dessen Namen den Beamten der Generaldirektion regelrechte Weisungen erteilen. Schließlich sei er für das Funktionieren des Sekretariats der Generaldirektion verantwortlich. All diese Aufgaben entsprächen nicht denen eines Hauptverwaltungsrats, sondern viel eher denen des hochqualifizierten Beamten, der Berater einer Einrichtung des Organs ist.
Der Kläger weist auch darauf hin — und dies ist sein zweites Argument —, daß von neun Assistenten der Generaldirektoren vier, in die Besoldungsgruppe A 3 und fünf in die Besoldungsgruppe A 4 eingestuf t seien. Mache man sich die Zahlen der Beklagten zu eigen, so sei die Aufteilung bei zwölf Generaldirektionen oder gleichgestellten Einrichtungen wie folgt: vier Beamte in A 3 und acht in A 4 oder A 5. Diese Divergenzen könnten aber auf sich beruhen, denn kein stichhaltiger Grund könne diese unterschiedliche Einstufung rechtfertigen. Die Art der Tätigkeit des Assistenten ändere sich kaum von einer Generaldirektion zur anderen, so daß alle Assistenten gleich behandelt werden müßten.
Die Entgegnung der Kommission auf diese zweifache Argumentation scheint mir nur zum Teil überzeugend. Ich bin mit der Kommission durchaus der Auffassung, daß die Tätigkeit des Assistenten — entgegen den Bemühungen des Klägers, das Gegenteil zu beweisen — derjenigen eines Beamten der 'Laufbahn A 5 / A 4, zumindest aber, daß sie nicht derjenigen eines Beamten der Lauf bahn A 3 entspricht. Die Verantwortung für das Sekretariat der Generaldirektion läßt sich nicht mit derjenigen für eine Abteilung vergleichen — was im übrigen auch der Kläger nicht behauptet. Aber insbesondere scheint es mir verfehlt, ihn als „Berater“ des Generaldirektors im Sinne der Dienstpostenbeschreibung zu qualifizieren, die hierbei wohl an den hochqualifizierten Sachverständigen denkt. Die Rolle des Assistenten geht insoweit nicht über den Rahmen der in Artikel 21 für alle Beamten vorgesehenen allgemeinen Pflichten hinaus. Es trifft auch nicht zu, daß der Assistent seinen Generaldirektor „vertritt“ und an seiner Stelle Weisungen zu erteilen hat. Was seine Mitwirkung oder Anwesenheit bei Sitzungen verschiedener Ausschüsse anbelangt, so ergeben sich daraus wohl keinerlei Konsequenzen für seine rangmäßige Einstufung.
Heikler ist indes der Umstand, daß andere Assistenten unter dem neuen Statut in die Besoldungsgruppe A 3 eingestuft worden sind. Die Verwaltung begründet das nicht nur mit der Notwendigkeit, wohlerworbene Rechte beachten zu müssen — was im übrigen nicht für alle Assistenten mit dieser Einstuf ung gelten würde —, sondern sie weist auch darauf hin, daß zwar dienstliche Erfordernisse von Anfang an die Einrichtung von Assistentenstellen bei jeder Generaldirektion verlangt hätten, daß diese Dienstposten jedoch keine „Grundamtsbezeichnung“ mit einer besonderen Laufbahn im Sinne von Artikel 5 des Statuts trügen. Man könne der Kommission nicht das Recht absprechen, diesen Dienstposten einen wechselnden Inhalt zu geben.
Bereits in einer anderen Rechtssache habe ich ausgeführt, es sei leider unvermeidlich, daß die von jedem Organ zu erstellende Beschreibung der Tätigkeiten und des Aufgabenbereichs für jeden Dienstposten einige Ungenauigkeiten und Überschneidungen enthalte. Die nun von der Kommission vorgetragene These halte ich aber nichtsdestoweniger für fragwürdig und gefährlich. Sie läßt sich wohl dahin zusammenfassen, daß die im Anhang zum Statut definierten Laufbahnen nur für die dort aufgeführten Grundamtsbezeichnungen Geltung besäßen, die allein eine unveränderliche und präzise Begriffsbestimmung hätten. Dagegen hätten die anderen Dienstposten keinen festen Inhalt, dieselbe Bezeichnung könne Tätigkeiten von verschieden hohem Niveau decken, denen folglich auch verschiedene Laufbahnen entsprächen.
Nun weist aber Artikel 5 des Statuts im Anschluß an die Vorschrift, daß die Grundamtsbezeichnungen und die Laufbahnen in der Übersicht in Anhang I einander zugeordnet sind, jedes Organ an, eine Beschreibung der Tätigkeiten und des Aufgabenbereichs für jeden Dienstposten zu erstellen. Diese Beschreibung muß demnach so vollständig wie nur möglich sein. Sie muß so erstellt werden, daß jeder Dienstposten, wenn nicht ausdrücklich, so doch wenigstens im Wege der Analogie, darin untergebracht werden kann, daß die von einem Posteninhaber ausgeübte Tätigkeit durch Vergleich mit den in der Übersicht beschriebenen Tätigkeiten einer der dort genannten Grundamtsbezeichnungen zugeordnet und so die Laufbahn, auf die der Beamte Anspruch hat, bestimmt werden kann.
Wenn sich Unterschiede zwischen verschiedenen Organen ergeben können, so vermag ich doch nicht einzusehen, inwiefern innerhalb desselben Organs und im Rahmen derselben Dienstpostenbeschreibung ein und dieselbe Bezeichnung verschiedenen Dienstposten und Laufbahnen entsprechen kann. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung auf den Fall des „Hauptberaters“ und des „Beraters“ hingewiesen, die in der Dienstpostenbeschreibung der Besoldungsgruppe A 2 bzw. A 3 zugeordnet seien, obwohl die Tätigkeit beider in sehr ähnlicher, wenn nicht identischer Weise beschrieben sei. Dieses Vorbringen trifft zu; es vermag jedoch nicht notwendigerweise einen Niveauunterschied der verschiedenen Assistentenposten zu beweisen und infolgedessen ihre unterschiedliche Einstufung zu rechtfertigen. Im übrigen wird uns gesagt, dienstliche Erfordernisse hätten von Anfang an die Einrichtung dieser Posten in jeder Generaldirektion erfordert; also: ein Dienstposten, der in jeder Generaldirektion im gleichen Maße notwendig ist, aber zur Erfüllung von Aufgaben, die von Fall zu Fall verschieden sind; das erscheint mir nicht sehr überzeugend.
In Wahrheit bleibt die Wahl zwischen zwei Lösungen: Entweder deckt die Bezeichnung „Assistent des Generaldirektors“ Tätigkeiten mit von Fall zu Fall verschiedenem Niveau und entspricht damit verschiedenartigen Dienstposten — ich habe auf die Bedenken gegen diese Auffassung hingewiesen — oder man geht davon aus, daß es sich um gleichartige Dienstposten handelt: Wie kann sich dann aber — ungeachtet der in anderen Fällen getroffenen Regelungen — die Laufbahn von der Besoldungsgruppe A 5 bis zur Besoldungsgruppe A 3 erstrecken, ohne daß die Vorschriften des Statuts, insbesondere des Anhangs I, verletzt werden? Man mag sich im übrigen fragen, ob die These der Verwaltung über den wechselnden Inhalt eines Dienstpostens sich nicht durch den Wunsch erklärt, dem Zwang dieser Statutsvorschriften zu entgehen.
Wenn Sie über die Begründetheit der Klage zu entscheiden haben sollten, können Sie dies meines Erachtens nur nach Lösung dieser Rechtsfrage tun. Vielleicht müssen Sie noch zusätzliche Auskünfte über die Stellung der Assistenten in den verschiedenen Generaldirektionen einholen, ohne daß es indes erforderlich sein dürfte, hierzu auf das Zeugnis des Dienstvorgesetzten oder der Kollegen des Klägers zurückzugreifen. Aus den von mir genannten Gründen glaube ich jedoch, daß Ihre Prüfung sich gär nicht auf die Begründetheit der Klageansprüche erstrecken darf.
Ich beantrage,
—
die Klage abzuweisen
—
und zu erkennen, daß jede Partei nach Artikel 70 der Verfahrensordnung ihre Kosten selbst zu tragen hat.
(
1
)	Aus dem Französischen übersetzt.