62017CC0377
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 28 de febrero de 2019 (
1
)
Asunto C‑377/17
Comisión Europea
contra
República Federal de Alemania
«Incumplimiento — Servicios en el mercado interior — Directiva 2006/123/CE — Artículo 15 — Tarifas de arquitectos e ingenieros — Tarifas obligatorias»
1.
El presente procedimiento por incumplimiento iniciado por la Comisión contra la República Federal de Alemania en relación con un sistema de tarifas mínimas y máximas para las prestaciones de servicios de arquitectos e ingenieros en Alemania dará ocasión al Tribunal de Justicia para aclarar en qué medida el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2006/123/CE (
2
) armoniza determinadas restricciones de la libertad de establecimiento, y para resolver sobre el examen de la proporcionalidad establecido en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2006/123.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
2.
El artículo 2 de la Directiva 2006/123 tiene por título «Ámbito de aplicación». Conforme a su apartado 1, la Directiva «se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro».
3.
El capítulo III (artículos 9 a 15) de la Directiva se dedica a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios. Su sección 2 (artículos 14 y 15) se ocupa de los requisitos prohibidos o supeditados a evaluación.
4.
El artículo 15 de la misma Directiva, titulado «Requisitos por evaluar», dispone, en particular:
«1.   Los Estados miembros examinarán si en su ordenamiento jurídico están previstos los requisitos contemplados en el apartado 2 y harán lo necesario para que dichos requisitos sean compatibles con las condiciones contempladas en el apartado 3. Los Estados miembros adaptarán sus disposiciones legales, reglamentarias o administrativas con el fin de lograr que sean compatibles con dichas condiciones.
2.   Los Estados miembros examinarán si sus respectivos ordenamientos jurídicos supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio al cumplimiento de los siguientes requisitos no discriminatorios:
[…]
g)
tarifas obligatorias mínimas y/o máximas que el prestador debe respetar;
[…].
3.   Los Estados miembros comprobarán que los requisitos contemplados en el apartado 2 cumplan las condiciones siguientes:
a)
no discriminación: que los requisitos no sean discriminatorios, ni directa ni indirectamente en función de la nacionalidad o, por lo que se refiere a las sociedades, del domicilio social;
b)
necesidad: que los requisitos estén justificados por una razón imperiosa de interés general;
c)
proporcionalidad: que los requisitos sean adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no vayan más allá de lo necesario para conseguir dicho objetivo y que no se puedan sustituir por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.
[…]»
B. Derecho alemán
5.
Los honorarios de los arquitectos e ingenieros están regulados en Alemania por un reglamento del Gobierno federal titulado Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (Reglamento sobre las Tarifas de Arquitectos e Ingenieros; en lo sucesivo, «HOAI»), de 10 de julio de 2013. (
3
)
6.
El artículo 1, que define el ámbito de aplicación del HOAI, regula el cálculo de los honorarios de los servicios básicos de arquitectos e ingenieros establecidos en Alemania, en la medida en que se trate de servicios básicos sujetos al HOAI.
7.
El artículo 3, referido a los servicios y perfiles de servicios, presenta el siguiente tenor:
«(1)   Los honorarios por los servicios básicos de planificación urbanística, edificación y planificación técnica se regulan con carácter vinculante en las partes 2 a 4 del presente Reglamento. Los honorarios por servicios de asesoramiento a que se refiere el anexo 1 no se regulan con carácter vinculante.
(2)   Los servicios básicos generalmente necesarios para el correcto cumplimiento de un contrato se encuentran agrupados en perfiles de servicios. Los perfiles de servicios se dividen en fases de servicio conforme a lo dispuesto en las partes 2 a 4.
(3)   La lista de servicios especiales regulados en el presente Reglamento y en los perfiles de servicios de sus anexos no es taxativa. Es posible acordar servicios especiales también para perfiles de servicios y fases de servicio a los que no corresponden, siempre que no constituyan servicios básicos. Los honorarios por los servicios especiales podrán pactarse libremente.
(4)   Siempre se respetará la viabilidad económica del servicio.»
8.
En virtud del artículo 7 del HOAI, titulado «Acuerdo sobre los honorarios»:
«(1)   Los honorarios se regirán por el acuerdo por escrito al que lleguen las partes al contratar los servicios, dentro de los importes mínimos y máximos establecidos en el presente Reglamento.
(2)   En caso de que los costes imputables o valores y unidades de cálculo que se determinen no figuren en las tarifas establecidas en los cuadros de honorarios del presente Reglamento, se podrán acordar libremente.
(3)   Excepcionalmente, podrán reducirse los importes mínimos establecidos en el presente Reglamento, mediante acuerdo por escrito.
(4)   Los importes máximos establecidos en el presente Reglamento solo se podrán exceder, mediante acuerdo por escrito, en caso de servicios básicos extraordinarios o de duración anormalmente prolongada. En este caso no se tendrán en cuenta las circunstancias que hayan sido decisivas para la clasificación en las franjas de honorarios o para la inclusión dentro de los márgenes mínimos y máximos.
[…]»
9.
Las partes 2 a 4 del HOAI, a las que se refiere su artículo 3, apartado 1, contienen disposiciones detalladas sobre los importes mínimos y máximos de la planificación urbanística, la edificación y la planificación técnica. Algunas de estas disposiciones permiten reducir los precios mínimos en casos excepcionales, con arreglo al artículo 7, apartado 3, del HOAI.
10.
Del artículo 44, apartado 7, del HOAI se desprende que, si el coste de planificación de obras de ingeniería civil de gran extensión que se hayan de ejecutar en iguales condiciones de construcción es desproporcionado a los honorarios calculados, se aplicará el artículo 7, apartado 3.
11.
El artículo 52, apartado 5, del HOAI dispone que, si el esfuerzo de planificación de estructuras en obras de ingeniería civil de gran extensión que se hayan de ejecutar en iguales condiciones de construcción es desproporcionado a los honorarios calculados, se aplicará el artículo 7, apartado 3.
12.
El artículo 56 del HOAI establece que, si el coste de planificación del equipamiento técnico de obras de ingeniería civil de gran extensión que se hayan de ejecutar en iguales condiciones de construcción es desproporcionado a los honorarios calculados, se aplicará el artículo 7, apartado 3.
II. Antecedentes del litigio
A. Procedimiento administrativo previo
13.
Tras recabar las respuestas de algunos Estados miembros a preguntas relativas a sistemas nacionales de tarifas obligatorias, la Comisión inició un procedimiento EU Pilot en el que, el 10 de marzo de 2015, la República Federal de Alemania presentó sus observaciones para justificar la normativa en la que regulaba los honorarios de arquitectos e ingenieros.
14.
Mediante escrito de requerimiento de 18 de junio de 2015, la Comisión señaló a las autoridades alemanas una posible infracción del artículo 15, apartados 1, 2, letra g), y 3, de la Directiva 2006/123 y del artículo 49 TFUE por parte de las disposiciones del HOAI relativas a las tarifas.
15.
En su respuesta de 22 de septiembre de 2015, la República Federal de Alemania expuso sus argumentos, según los cuales el Reglamento en cuestión no restringe la libertad de establecimiento y, en cualquier caso, la hipotética restricción estaría justificada por razones imperiosas de interés general. Pese a todo, observó que las situaciones de carácter estrictamente nacional están fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123.
16.
El 25 de febrero de 2016, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que reiteraba los argumentos del escrito de requerimiento, y el 13 de mayo de 2016 la República Federal de Alemania replicó remitiéndose a su propia argumentación incluida en su respuesta al escrito de requerimiento.
B. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
17.
La Comisión no consideró suficiente la respuesta de la República Federal de Alemania de 13 de mayo de 2016, por lo que decidió interponer el presente recurso, que presentó ante la Secretaría del Tribunal de Justicia el 23 de junio de 2017.
18.
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de octubre de 2017, el Gobierno húngaro solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones formuladas por la República Federal de Alemania. Mediante resolución de 7 de noviembre de 2017, el Presidente del Tribunal de Justicia desestimó dicha demanda.
19.
Tanto el Gobierno alemán como la Comisión formularon sus observaciones en la vista celebrada el 7 de noviembre de 2018, al igual que el Gobierno húngaro.
III. Apreciación
A. Observaciones preliminares
1.
Sobre la relación entre el artículo 15 de la Directiva 2006/123 y el artículo 49 TFUE
20.
En sus alegaciones, la Comisión se refiere siempre conjuntamente al artículo 15 de la Directiva 2006/123 y al artículo 49 TFUE. Esto no es necesario, y separaré estas disposiciones entre sí por los siguientes motivos.
21.
La Directiva 2006/123 constituye una particular forma de armonización, (
4
) ya que no armoniza positivamente las normas, sino que se propone eliminar las barreras (
5
) a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y a la libre prestación de servicios. Por lo tanto, sigue la misma lógica de «integración negativa» que las libertades del Tratado. No obstante, son de aplicación los principios generales de la armonización.
22.
Por lo tanto, dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123, definido en su artículo 2, las disposiciones de esta constituyen normas especiales respecto de los Tratados. (
6
) En consecuencia, una vez que una determinada materia está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123, no es preciso examinarla bajo el prisma de las disposiciones del Tratado. (
7
)
23.
Por lo tanto, las normas establecidas en la Directiva 2006/123 constituyen el verdadero marco jurídico para determinar la compatibilidad del HOAI con la libertad de establecimiento con arreglo a dicha Directiva.
24.
La estructura del artículo 15 de la Directiva 2006/123 es similar a la del artículo 49 TFUE, según lo ha interpretado el Tribunal de Justicia durante décadas. Los apartados 1, 2 y 3, letra a), contienen una prohibición de las restricciones a la libertad de establecimiento, incluso por medidas indistintamente aplicables, es decir, las que se aplican, de hecho y de Derecho, del mismo modo a todos los prestadores de servicios y que no discriminan, ni directa ni indirectamente, por razón de la nacionalidad. (
8
) El artículo 15, apartado 3, letras b) y c), de la Directiva 2006/123 permite las justificaciones proporcionadas por una razón imperiosa de interés general. Por su parte, tales razones se definen en el artículo 4, punto 8, de la Directiva 2006/123, que contiene una lista no exhaustiva, dado que con la evolución tecnológica, económica, social o de cualquier otro tipo pueden surgir nuevas razones a lo largo de los años. (
9
)
25.
Por último, (
10
) aunque el artículo 15 de la Directiva va dirigido a los Estados miembros en forma de obligación de evaluación, es directamente aplicable y puede ser invocado por los particulares frente a los Estados miembros. (
11
)
2.
Sobre las situaciones meramente internas
26.
Una parte sustancial de las observaciones de las partes está relacionada con la aplicabilidad del artículo 15 de la Directiva 2006/123 a las situaciones meramente internas, es decir, aquellas en que los hechos se limitan a un único Estado miembro.
27.
A esta cuestión respondió el Tribunal de Justicia en su sentencia X y Visser, donde señaló que «las disposiciones del capítulo III de la Directiva 2006/123, relativo a la libertad de establecimiento de los prestadores, deben interpretarse en el sentido de que se aplican también a una situación en la que todos los elementos pertinentes se circunscriben al interior de un único Estado miembro». (
12
)
28.
Por consiguiente, no procede examinar esta cuestión en las presentes conclusiones.
B. Restricción con arreglo al artículo 15, apartado 2, letra g)
1.
Alegaciones de las partes
a)
Comisión
29.
La Comisión considera que el sistema de precios mínimos y máximos del HOAI dificulta a los prestadores de servicios de otros Estados miembros el acceso al mercado, pues impide a estos prestadores, a quienes les resulta más difícil atraer clientes, ofrecer sus servicios a precios inferiores a los establecidos en la tarifa mínima para los prestadores establecidos en Alemania u ofrecer prestaciones de mayor valor a los precios superiores a la tarifa máxima.
30.
La Comisión considera que, pese a la alta densidad del mercado alemán de servicios de arquitectura, este factor no ha de incidir de modo alguno en la existencia de restricciones a la libertad de establecimiento. A este respecto alega que el artículo 15 de la Directiva 2006/123 no hace referencia a la situación del mercado y que el Tribunal de Justicia, en su sentencia Cipolla y otros, (
13
) consideró que la fijación de honorarios mínimos para los abogados constituía una restricción a la libre prestación de servicios, pese a que el mercado se caracterizaba por la presencia de un número extremadamente elevado de abogados colegiados y en activo.
31.
Si bien el HOAI no regula el acceso al mercado, la Comisión observa que esto no altera el hecho de que el HOAI produce un impacto en los incentivos para ofrecer los servicios que se prestan en él. A este respecto, la Comisión señala que la Directiva 2006/123 no solo garantiza el establecimiento formal, sino también la posibilidad práctica de acceder al mercado.
b)
República Federal de Alemania
32.
La República Federal de Alemania considera que el HOAI no vulnera la Directiva 2006/123, ya que, por un lado, solo establece honorarios mínimos y máximos para los servicios de planificación, lo que se explica por el hecho de que respecto a ellos existe un especial interés general en garantizar un elevado nivel de calidad, mientras que los honorarios para los servicios de asesoramiento son libremente negociables por las partes. Por otro lado, el HOAI prevé numerosas situaciones excepcionales y posibilidades de apartarse de la tarifa, a fin de asegurar la posibilidad de acordar unos honorarios adecuados en cada caso concreto. En consecuencia, según este Estado miembro existe un alto grado de flexibilidad que permite a los operadores de otros Estados miembros acceder al mercado alemán en condiciones de competencia efectiva.
33.
La República Federal de Alemania recuerda que el concepto de «restricción» abarca las medidas adoptadas por un Estado miembro que, aunque sean indistintamente aplicables, afectan al acceso al mercado de las empresas de otros Estados miembros y obstaculizan así el comercio intracomunitario. En su opinión, de la sentencia Comisión/Italia (
14
) se desprende que las tarifas de honorarios mínimos y máximos no constituyen una restricción si las excepciones previstas garantizan que se pague siempre un precio adecuado. Añade este Estado miembro que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia demuestra que las tarifas no constituyen un obstáculo mientras la legislación garantice un grado suficiente de flexibilidad.
2.
Apreciación
a)
La imposición de tarifas fijas mínimas y máximas constituye una restricción
34.
De conformidad con el artículo 15, apartado 2, letra g), de la Directiva 2006/123, (
15
) disposición de particular importancia para las profesiones liberales, (
16
) los Estados miembros han de examinar si sus respectivos ordenamientos jurídicos supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio al cumplimiento del requisitos no discriminatorios de unas tarifas mínimas o máximas que debe respetar el prestador.
35.
En virtud del artículo 4, apartado 7, de la Directiva 2006/123, un «requisito» es «cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros». (
17
)
36.
Según entiendo el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2006/123, en su interpretación por el Tribunal de Justicia, (
18
) si se cumplen los requisitos de dicha disposición, existe una restricción en el sentido de la Directiva, sin necesidad de mayor profundización en el análisis.
37.
En el presente asunto, las disposiciones controvertidas del HOAI que imponen, respecto a los servicios de planificación, (
19
) unas tarifas mínimas y máximas (un requisito) (
20
) constituyen obligaciones (
21
) previstas en las disposiciones legales de un Estado miembro (
22
) que condicionan al cumplimiento de tal requisito el acceso a la actividad de prestación de servicios de arquitectura. (
23
) Nada indica que se trate de obligaciones no discriminatorias. (
24
)
38.
En consecuencia, las tarifas fijas mínimas o máximas que debe respetar el prestador constituyen una restricción a la libertad de establecimiento.
39.
Pero, incluso aplicando la prueba clásica que se deriva de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la libertad de establecimiento con arreglo al artículo 49 TFUE, estamos ante una restricción. Un nuevo operador que desee establecerse en el mercado se ve impedido de hacerlo.
40.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha señalado reiteradamente que las normas nacionales que prohíben a las empresas no aplicar las tarifas mínimas establecidas en el Derecho nacional privan a las empresas establecidas en otro Estado miembro de la posibilidad de competir de forma más eficaz, solicitando honorarios inferiores a los establecidos por el legislador nacional, con las empresas establecidas de manera estable en el Estado miembro de que se trata y que disponen por tanto de mayores facilidades que las empresas que tienen su sede en otro Estado miembro para atraerse una clientela. (
25
)
41.
Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha señalado que un sistema que exige la previa aprobación (estatal) de las tarifas en el sector de los seguros «puede disuadir a las compañías de seguros cuyo domicilio social se encuentre en un Estado miembro distinto de aquel que haya establecido dicho sistema de abrir una sucursal en este último Estado», (
26
) por lo que apreció en ello una restricción a la libertad de establecimiento. (
27
)
42.
Además, por su propia naturaleza, la competencia está determinada por los precios. Al privar a un operador económico de la posibilidad de ofrecer precios más bajos, se le priva de un factor que le permite ser competitivo. (
28
)
43.
En resumen, las medidas controvertidas constituyen una injerencia en la autonomía individual y afectan a la capacidad de las empresas de competir con los precios, por lo que constituyen una restricción a la libertad de establecimiento.
b)
Irrelevancia de las excepciones y desviaciones del HOAI
44.
En aras de la integridad, procede aclarar que el sistema instituido por el HOAI, que incluye algunas posibles excepciones y desviaciones de lo dispuesto en él, no afectan en modo alguno a la conclusión de que existe un restricción.
45.
Es cierto que en un asunto que versaba sobre una normativa italiana que obligaba a los abogados a respetar unas tarifas máximas, el Tribunal de Justicia declaró que la Comisión no había demostrado que el régimen de que se trataba estuviese concebido de tal manera que restringiera el acceso, en condiciones de competencia normales y eficaces, al mercado italiano de los servicios pertinentes. (
29
)
46.
No obstante, las conclusiones de aquel asunto no se pueden trasladar al presente caso.
47.
En primer lugar, el sistema italiano de honorarios se caracterizaba por una flexibilidad mucho mayor que la que establece el HOAI. No solo permitía en algunos casos que los abogados celebrasen un acuerdo especial con su cliente para fijar el importe de los honorarios, sino que era posible aumentar los honorarios hasta el doble de las tarifas máximas aplicables por defecto en los asuntos que revistiesen una importancia, complejidad o dificultad especiales, hasta el cuádruple de dichas tarifas respecto a aquellos que tuviesen una importancia excepcional o incluso hasta un importe superior en caso de desproporción manifiesta, a la luz de las circunstancias del caso de autos, entre los servicios del abogado y las tarifas máximas establecidas. (
30
)
48.
En cambio, las disposiciones del HOAI que prevén excepciones y desviaciones son de alcance limitado, como ponen de manifiesto las opiniones tanto de los autores del HOAI como de los tribunales alemanes. (
31
)
49.
En segundo lugar, y lo que es fundamental, puesto que el asunto italiano fue anterior a la entrada en vigor de la Directiva 2006/123, no tengo nada claro que este hubiera sido resuelto de la misma manera si se hubiese planteado en 2017, como el presente asunto. Si la Directiva 2006/123 hubiese sido aplicable ya entonces, el Tribunal de Justicia no habría tenido que examinar más pormenorizadamente la cuestión de la restricción, dado que, como ya he señalado, el artículo 15, apartado 2, letra g), de la Directiva pretende acabar precisamente con las tarifas obligatorias mínimas y máximas (
32
) al definirlas como restricciones.
50.
Por lo tanto, a efectos del artículo 15 de la Directiva 2006/123 resulta irrelevante si es posible eludir tales medidas y en qué medida lo es.
c)
Irrelevancia de la opinión de las asociaciones profesionales para el análisis jurídico
51.
Tampoco obsta a esta conclusión el hecho de que asociaciones profesionales como el Architects’ Council of Europe (Consejo de Arquitectos de Europa) o el European Council of Engineers Chambers (Consejo Europeo de Colegios de Ingenieros) consideren que las medidas en cuestión no impiden el acceso al mercado alemán y no obstaculizan la libertad de establecimiento. Esta cuestión ya ha sido resuelta por el artículo 15, apartado 2, de la Directiva. Ninguna asociación profesional puede cuestionar esta disposición legal.
C. La justificación con arreglo al artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2006/123
52.
Nada parece indicar que las disposiciones del HOAI de que se trata constituyan una discriminación por razón de la nacionalidad. (
33
) En consecuencia, existe la posibilidad de justificar la restricción. (
34
)
1.
Alegaciones de las partes
a)
República Federal de Alemania
53.
La República Federal de Alemania considera que las disposiciones del HOAI están justificadas por razones imperiosas de interés general, concretamente el interés en garantizar la calidad de los servicios de planificación, proteger a los consumidores, velar por la seguridad arquitectónica, preservar la Baukultur (
35
) y alcanzar la construcción ecológica. Según dicho Estado miembro, el principal objetivo es garantizar un nivel de calidad elevado, lo cual también facilita la consecución de los demás objetivos aludidos.
54.
En efecto, la República Federal de Alemania alega que la calidad de la planificación redunda en la protección de los consumidores desde un doble punto de vista. Por un lado, garantiza la seguridad de los edificios, protegiendo así la salud y la vida de quienes viven en ellos. Por otro, una planificación de alta calidad evita que se cometan muchos errores durante la ejecución de la obra y permite que esta sea más rápida y menos costosa. A este respecto, este Estado miembro señala que el establecimiento de honorarios mínimos lo respaldan grupos de interés de todos los ámbitos del proceso. (
36
)
55.
Además, amparándose en la sentencia Cipolla y otros, (
37
) la República Federal de Alemania considera que las tarifas son adecuadas para conseguir el objetivo de asegurar un nivel de calidad elevado. Asimismo, alega que antes de la adopción del HOAI se encargaron estudios detallados tanto sobre el establecimiento exacto de las tarifas obligatorias mínimas y máximas como sobre sus efectos.
56.
A este respecto, según la República Federal de Alemania, dichos estudios y una evaluación económica de la situación demostraron de forma fehaciente que existe una relación entre las tarifas mínimas obligatorias y la calidad de la planificación y, con carácter general, entre la desregulación y la calidad en las profesiones liberales. En este sentido, dicho Estado miembro sostiene la presencia de un vínculo entre el precio y la calidad, ya que una dura carga de trabajo sobre un personal cualificado se traduce en un precio elevado. Si el precio no alcanza un determinado nivel, es de presumir que solo podrá lograrse reduciendo la calidad.
57.
Asimismo, la República Federal de Alemania considera que en el mercado de los servicios de planificación existe el riesgo de que se produzca el fenómeno de la «selección negativa»: si los consumidores no están bien informados, elegirán la oferta más económica, al no ser capaces de reconocer las diferencias en la calidad. Esto necesariamente derivará en una merma de la calidad, dado que dejarán de demandarse los servicios de calidad superior. Basándose en la teoría económica, dicho Estado miembro alega que es casi imposible comprobar la calidad de los «bienes de confianza», como el trabajo de las profesiones liberales y los servicios de arquitectos e ingenieros. En tales condiciones, es prácticamente imposible obtener beneficios salvo ofreciendo una calidad inferior, lo que genera el fenómeno del «riesgo moral»: los prestadores se dan cuenta de que la calidad superior no se remunera debidamente y, debido a la información asimétrica, pueden presumir que sus clientes tampoco distinguirían una calidad inferior (al menos, en un plazo prudente).
58.
La República Federal de Alemania señala que si, mediante unas tarifas mínimas, se reduce la importancia del precio como factor competitivo, los prestadores se verán motivados para centrarse en la calidad a fin de diferenciarse de sus competidores.
59.
Por otro lado, dicho Estado miembro se remite a un estudio estadístico según el cual, en casos de tarifas acordadas por debajo de las tarifas mínimas obligatorias del HOAI, se incrementan significativamente tanto la probabilidad de daños como su cuantía. (
38
)
60.
Al margen de esto, la preservación de una estructura basada en pequeñas y medianas empresas es un objetivo legítimo, pues con él se consigue garantizar la existencia de un elevado número de prestadores de servicios, lo que incrementa la presión de la competencia y, gracias a las tarifas mínimas impuestas para ciertos servicios de planificación, la competencia se basa en la calidad.
61.
En cuanto a la necesidad de las disposiciones controvertidas, la República Federal de Alemania alega que no existe ninguna medida menos restrictiva que permita alcanzar los objetivos propuestos. Las disposiciones del HOAI contienen una gradación en función de la intensidad reguladora, de manera que las tarifas obligatorias se establecen solo en los casos en que el Gobierno alemán considera esenciales unas tarifas obligatorias mínimas y máximas para brindar la protección que se propone el HOAI.
62.
En cuanto a las medidas alternativas, este Estado miembro afirma que las normas de acceso a la profesión no pueden sustituir a las tarifas, pues aquellas garantizan que los miembros de una profesión cuenten con la cualificación necesaria, mientras que estas aseguran la calidad de un servicio específico. La introducción de normas que rijan el acceso a las profesiones de que se trata constituiría una restricción mucho más severa a la libertad de establecimiento que el actual HOAI.
63.
Respecto a las normas de la responsabilidad y del seguro obligatorio de responsabilidad profesional, la República Federal de Alemania considera que las tarifas establecidas en el HOAI y las disposiciones que rigen la responsabilidad de los arquitectos e ingenieros actúan en niveles diferentes: las primeras pretenden asegurar, con carácter preventivo, una elevada calidad, mientras que las segundas solo se aplican cuando se ha producido un daño. Por lo tanto, las normas sobre responsabilidad, por su propia naturaleza, no sirven para salvaguardar intereses generales como la seguridad de los edificios, la cultura arquitectónica o la ecología.
64.
Además, la República Federal de Alemania miembro rechaza el argumento de que los prestadores deben poder demostrar que cumplen todos los requisitos de calidad, debido a que existe una asimetría en la información. En efecto, alega que los ingenieros y arquitectos también desempeñan indirectamente las tareas de las autoridades responsables de supervisar la construcción y conceder los permisos de obras, dado que, paralelamente a dichas autoridades, comprueban que se cumplen las exigencias legales de la supervisión de las obras, precisamente porque algunos de esos servicios no los pueden controlar las autoridades.
65.
Respecto a la posibilidad de publicar los precios, la República Federal de Alemania alega que la razón para establecer unos honorarios mínimos es la asimetría en la información en cuanto a la calidad de los servicios de planificación, a causa de la cual la publicación de los precios no haría sino profundizar en la «espiral descendente». En efecto, disponer de tal información haría que los destinatarios de los servicios fuesen aún más sensibles a los precios. Dicho Estado miembro añade que, aunque fuera posible compensar la asimetría en la información, con ello no se alcanzarían todos los objetivos de protección, como la seguridad, los aspectos relacionados con la Baukultur y la sostenibilidad y la protección del medio ambiente.
66.
En cuanto a las tarifas máximas, alega que sirven para proteger a los consumidores al evitar que sufran la carga de unos honorarios desproporcionados.
b)
Comisión
67.
La Comisión argumenta que la invocación de una serie de objetivos, de entre los que destaca el de asegurar un elevado nivel de calidad, no permite, por su vaguedad, examinar ni su adecuación ni la necesidad de tales tarifas. Además, en su opinión, para poder hacer la valoración es necesario disponer de dos escenarios que comparar en relación con un resultado suficientemente definido y deseado por el legislador: el escenario con precios de mercado y el escenario en que se deben respetar unos precios mínimos. A este respecto, la Comisión alega que la República Federal de Alemania no ha demostrado, en relación con los objetivos de seguridad de los edificios, preservación de la cultura arquitectónica y construcción ecológica, las diferencias prácticas que supuestamente existen entre ambos escenarios.
68.
En opinión de la Comisión, dicho Estado miembro no ha acreditado la existencia de un nexo causal, es decir, que un servicio retribuido a precios de mercado, por debajo de la tarifa mínima, tenga características diferentes, en el sentido de peor calidad, que un servicio retribuido respetando las tarifas mínimas. Por lo tanto, la Comisión observa que la República Federal de Alemania no ha explicado de qué manera el supuesto incentivo que proporcionan las tarifas mínimas, junto con la posibilidad de la selección negativa y del riesgo moral, conducen a consecuencias indeseadas, las cuales, a su vez, se describen en términos generales. Por otro lado, la Comisión señala que, a fin de alcanzar el nivel de calidad deseado, se han de adoptar y aplicar normas de cualificación profesional y de responsabilidad, normas que no pueden sustituirse por tarifas mínimas.
69.
En cuanto al objetivo de la protección de los consumidores, la Comisión rechaza la presunción de que, si el precio cae por debajo de un cierto límite, dicho precio solo se puede ofrecer reduciendo el nivel de calidad.
70.
A juicio de la Comisión, las tarifas mínimas se aplican con independencia del tiempo efectivo dedicado a un trabajo concreto, de modo que, salvo en casos excepcionales, el importe final no puede ser inferior a los honorarios mínimos, y la tarifa horaria puede variar de un prestador a otro por muchas razones, independientemente de la calidad de sus servicios. Según la Comisión, la reforma del HOAI de 2009, que suprimió las tarifas horarias, demuestra que alcanzar o quedarse por debajo de las tarifas horarias generalmente aplicadas no aporta ninguna información sobre la calidad del servicio. De ahí deduce que un precio inferior a la tarifa mínima no implica un nivel inferior de calidad y, a la inversa, que un precio que supera las tarifas mínimas no invita a presumir que la calidad sea mayor, ni mucho menos implica una garantía de calidad.
71.
En cuanto a la protección de los consumidores basada en el objetivo de evitar la «selección negativa» y el «riesgo moral», la Comisión alega, por una parte, que la República Federal de Alemania no ha demostrado que la abolición de las tarifas mínimas conduzca a un disminución de la calidad y, por otra, que parte de los propios argumentos de dicho Estado miembro contradicen esta conclusión. La Comisión argumenta que unos precios artificialmente elevados no corrigen la asimetría en la información entre profesionales y clientes. El vínculo entre la calidad del servicio y los precios mínimos ya se analizó cuando se estaba redactando la versión del HOAI de 2009 (estudio llamado Statusbericht 2000plus), y este mismo análisis, que parte de la presunción de que los clientes no son capaces de valorar la calidad de los servicios y que los eligen guiándose por el precio, llega a la conclusión de que los precios mínimos no guardan necesariamente una relación causal con el deseado nivel de calidad, por lo que son precisas más pruebas. Por lo tanto, según dicho análisis, la motivación de los prestadores de servicios para actuar en interés de sus clientes no queda garantizada por la propia tarifa de honorarios, sino por una adecuada cultura de práctica profesional.
72.
La Comisión señala una serie de mecanismos que aseguran la calidad de los servicios, como la publicidad, la regulación de las organizaciones profesionales, los sistemas de gestión de calidad y la posibilidad de que los clientes se informen específicamente en páginas web especializadas.
73.
Dicha institución afirma que no se opone a un sistema que proporcione una orientación adecuada sobre precios para detectar ofertas poco realistas. Además, señala que la alusión de la República Federal de Alemania a una competencia basada en la calidad demuestra también la existencia de diferencias en la calidad, a pesar de las tarifas mínimas, de modo que estas no se pueden considerar una condición de calidad eficaz.
74.
No convencen a la Comisión las pruebas empíricas presentadas por dicho Estado miembro. A su parecer, a diferencia del análisis de 2009, los ejemplos propuestos se limitan a demostrar la existencia de un paralelismo entre la aplicación de precios inferiores a las tarifas mínimas y la frecuencia de reclamaciones por pérdidas, pero sin demostrar la causalidad de forma concreta y hablando el propio experto únicamente de «indicios» y no de pruebas. Además, la Comisión observa que, según el análisis de 2009, no es posible examinar la existencia de un vínculo entre los precios de la construcción y las reclamaciones por pérdidas causadas por múltiples factores que no se pueden pasar por alto.
75.
Además, la Comisión argumenta que la protección de la estructura del mercado no constituye una razón imperiosa de interés general y que la República Federal de Alemania, pese a basar su argumento en la asimetría de la información, no ha alegado que tal asimetría no se pueda dar en el caso de los servicios de asesoramiento, que no están sujetos a tarifas obligatorias. Entre dichos servicios figuran los estudios de impacto ambiental, los de «física de la construcción» y los de geotécnica, así como los servicios de control de ingeniería, donde perfectamente puede haber asimetría en la información. Por otro lado, respecto a las comparaciones con el ámbito de la contratación pública, la Comisión considera, por un lado, que los precios de los servicios sujetos al HOAI pueden quedar por debajo de las tarifas mínimas que allí se establecen, pero siguen correspondiéndose con precios de mercado, de modo que no son «desproporcionadamente bajos» por definición y no precisan siquiera de una auditoría específica. Por otro lado, aunque los precios de un procedimiento de contratación pública resulten «desproporcionadamente bajos», puede existir una explicación razonable en virtud de la cual el poder adjudicador no deba rechazar la oferta únicamente por el precio.
76.
Asimismo, la Comisión alega que el análisis de Eurostat demuestra que en los estudios de arquitectos en Alemania trabajan como promedio 2,1 asalariados, muy por encima de la media de la Unión, pero que el excedente bruto de explotación, situado en el 38,8 %, es el segundo mayor de la Unión, de modo que no pueden prosperar las alegaciones de la República Federal de Alemania. Además, la Comisión considera que dicho Estado no ha respondido a la pregunta de por qué el nivel de calidad no disminuyó durante un período de tiempo relativamente prolongado, entre 1996 y 2009, en que se permitía pactar los precios. Añade la Comisión que los honorarios mínimos se abolieron entre el 20 de octubre de 1981 y el 14 de junio de 1985 sin que se viese afectada la calidad de la construcción.
77.
Según la Comisión, las tarifas mínimas no son necesarias para alcanzar el objetivo propuesto. A este respecto no está de acuerdo con el argumento de la República Federal de Alemania relativo a las normas de acceso a la profesión, pues entiende que el sistema de honorarios mínimos no es adecuado ni necesario para garantizar la calidad, independientemente de si las actividades en cuestión, por su propia naturaleza, requieren una cualificación particular. Además, en cuanto a las normas de responsabilidad y del seguro correspondiente, la Comisión sostiene, por un lado, que el régimen de responsabilidad por defectos puede tener efecto preventivo, efecto que la demandada no ha demostrado respecto a los honorarios mínimos. Por otro lado, alega que el hecho de acordar los honorarios, de por sí, afecta a la relación entre las partes, tanto como lo hace las responsabilidad por servicios defectuosos.
78.
Al remitirse a sus argumentos sobre las normas de ejercicio de la profesión, la Comisión sostiene que la República Federal de Alemania tampoco ha desvirtuado sus argumentos relativos a la prueba del cumplimiento de las exigencias de calidad, a las obligaciones de información o a la libertad de elección para los consumidores. Por lo tanto, la Comisión añade que, si bien es cierto que las medidas impuestas a los prestadores para proteger a sus clientes muchas veces entrañan costes que normalmente les son repercutidos a estos, en tal caso los clientes simplemente soportan un coste mayor, sin ninguna contrapartida apreciable.
79.
Por último, con respecto a las tarifas máximas, la Comisión considera que la República Federal de Alemania no ha conseguido explicar cómo se supone que las tarifas máximas contribuyen a eliminar la asimetría en la información sobre la calidad. En cuanto a la protección de los clientes frente a tarifas excesivas, la Comisión llega a la conclusión de que basta con proporcionar al cliente una orientación adecuada que le permita valorar la correspondencia con los precios habituales.
2.
Análisis
80.
La restricción controvertida estará justificada si se cumplen las condiciones acumulativas (
39
) enumeradas en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2006/123. (
40
)
81.
En cuanto al artículo 15, apartado 3, letra a), ya he expuesto que las disposiciones controvertidas del HOAI no son, de por sí, discriminatorias.
a)
Las razones imperiosas invocadas, artículo 15, apartado 3, letra b), de la Directiva 2006/123
82.
Por lo que respecta al artículo 15, apartado 3, letra b), de la Directiva, las razones imperiosas de interés general invocadas, es decir, las justificaciones alegadas por la República Federal de Alemania, son las siguientes: garantizar la calidad de los servicios de planificación, proteger a los consumidores y la seguridad arquitectónica, preservar la Baukultur y favorecer la construcción ecológica. Según dicho Estado miembro, el principal objetivo es garantizar un elevado nivel de calidad y que con ello se facilite también la consecución de los demás objetivos propuestos. Además, como ya se ha señalado, en algún punto la República Federal de Alemania también hace referencia a la preservación de una estructura basada en las pequeñas y medianas empresas.
83.
Como acertadamente observa la República Federal de Alemania, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que cada uno de esos cinco objetivos pueden ser razones imperiosas de interés general que justifiquen una restricción de la libertad de establecimiento. (
41
) Sin embargo, y en esto estoy de acuerdo con la Comisión, no veo la relación exacta entre las alegaciones de la República Federal de Alemania y la seguridad arquitectónica, la preservación de la Baukultur y el fomento de la construcción ecológica. Antes bien, sus alegaciones se dirigen totalmente a la garantía de la calidad de los servicios de planificación y a la protección de los consumidores. Para que las otras tres justificaciones fuesen eficaces en el presente asunto, la República Federal de Alemania debería haber concretado la forma en que las medidas controvertidas ayudan a alcanzar esos objetivos.
84.
No obstante, en cuanto a la preservación de una estructura de mercado basada en las pequeñas y medianas empresas, baste señalar que la protección de las empresas existentes constituye un argumento económico que no puede justificar una restricción a la libertad de establecimiento. Y, por lo que respecta a la estructura del mercado que el HOAI pretende preservar, no veo mayor fundamentación de este aspecto en las alegaciones del Gobierno alemán. (
42
)
85.
Por lo tanto, las únicas razones imperiosas de interés general que se pueden admitir son la protección de los consumidores y garantizar un elevado nivel de calidad. A este respecto corresponde a la República Federal de Alemania exponer la forma en que las disposiciones controvertidas sirven a dichos fines.
b)
Proporcionalidad, artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2006/123
86.
Esto nos conduce al examen de la proporcionalidad establecido en el artículo 15, apartado 3, letra c), de la Directiva 2006/123. Las disposiciones controvertidas deben ser adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen sin ir más allá de lo necesario para conseguirlo, y no han de poderse sustituir por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.
87.
Si bien incumbe a los Estados miembros establecer el nivel de protección que desean brindar, según reiterada jurisprudencia corresponde a las autoridades nacionales, al adoptar una medida que supone una excepción a un principio reconocido por el Derecho de la Unión, probar, en cada caso, que se cumple dicho requisito. Por tanto, las razones justificativas que puede invocar un Estado miembro deben ir acompañadas de pruebas adecuadas o de un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la medida restrictiva adoptada por ese Estado miembro, así como de datos precisos en los que pueda sustentarse su alegación. (
43
) Esta jurisprudencia, que hunde sus raíces en las disposiciones del Tratado FUE relativas a las libertades fundamentales, también es válida en relación con el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2006/123. (
44
)
1) Tarifas mínimas
i) Adecuación
88.
Se plantea la cuestión de si el establecimiento de unas tarifas mínimas es una medida adecuada (
45
) para alcanzar el objetivo de garantizar la calidad de los servicios.
89.
En general, el Tribunal de Justicia reconoce a los Estados miembros «un margen de apreciación» (
46
) a este respecto, sobre todo porque los objetivos de interés público varían de un Estado miembro a otro. Pero esto no les exime de definir con claridad los objetivos propuestos y de demostrar de forma comprensible y coherente que la medida en cuestión es adecuada para alcanzarlos.
90.
A mi parecer, la República Federal de Alemania no ha acreditado la adecuación de las disposiciones controvertidas, por los motivos que voy a exponer.
91.
No se puede deducir de la sentencia Cipolla y otros, (
47
) como sugiere la República Federal de Alemania, que las tarifas mínimas sean, por su propia naturaleza, adecuadas para lograr la deseada calidad de los servicios. Por el contrario, el Tribunal de Justicia ha subrayado que «será necesario examinar, en particular, si existe una correlación entre el nivel de los honorarios y la calidad de los servicios prestados por los abogados y si el establecimiento de tales honorarios mínimos constituye una medida adecuada para alcanzar los objetivos perseguidos, en concreto, la protección de los consumidores y la buena administración de justicia». (
48
)
92.
Por lo tanto, la adecuación de las medidas mínimas para promover la calidad de los servicios de que se trata ha de ser demostrada caso por caso, teniendo en cuenta todas las circunstancias, como acertadamente señala la Comisión.
93.
Y ahí es donde la República Federal de Alemania no logra convencer. En lugar de demostrar que las disposiciones del HOAI, en su versión actual, son adecuadas para asegurar un elevado nivel de calidad en los servicios de arquitectura e ingeniería, se limita a formular consideraciones generales y suposiciones.
94.
En vez de probar que la abolición de las tarifas mínimas conduciría a una reducción del nivel calidad, la República Federal de Alemania lo da por supuesto y desarrolla su argumentación a partir de esta premisa.
95.
En respaldo de su argumento, dicho Estado miembro se remite con detalle a las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en los asuntos acumulados Pavlov y otros, (
49
) que versaban sobre la compatibilidad de un sistema nacional de afiliación obligatoria a un régimen profesional de pensiones con las normas de competencia del Tratado CE. En dichas conclusiones, el Abogado General Jacobs hizo una serie de consideraciones generales en forma de «observaciones preliminares» (
50
) sobre las «características típicas [de los mercados de servicios profesionales]» (
51
)«desde la perspectiva del Derecho de la competencia». (
52
) A este respecto, señaló, en particular, que «algunas profesiones establecen tarifas y honorarios obligatorios por sus servicios». (
53
) Continúa presentando«tres dificultades recurrentes», (
54
) una de las cuales es que «desde un punto de vista económico, los mercados de servicios profesionales se diferencian en dos aspectos importantes de los mercados de bienes y servicios normales», (
55
) lo cual se debe, en parte, a un «importante problema de la denominada información asimétrica». (
56
)
96.
Basándose en la doctrina de la ciencia económica, (
57
) el Abogado General Jacobs continúa explicando lo siguiente: «Dicha asimetría entre el vendedor y el comprador surge cuando el comprador no puede evaluar plenamente la calidad del producto que recibe. En el caso de las profesiones liberales, se trata de un problema especialmente agudo, debido al carácter eminentemente técnico de sus servicios. El consumidor no puede evaluar la calidad de dichos servicios antes de adquirirlos mediante un simple examen (como podría hacer, por ejemplo, al comprar queso), sino solo después de consumirlos. Lo que es peor, es posible que nunca llegue a saber con certeza si el profesional (por ejemplo, un médico, un arquitecto o un abogado) prestó o no un servicio de alta calidad. Esto significa que los profesionales, que determinan por sí mismos cuánta atención prestan a un determinado cliente, pueden verse tentados de reducir de forma deliberada la calidad para ahorrar tiempo y dinero o de inducir a sus clientes a seguir utilizando sus servicios sin que sea necesario. En el marco de las profesiones liberales pueden encontrarse todos los métodos habituales para superar o paliar los efectos negativos de la información asimétrica o, por decirlo de otro modo, para evitar una “competencia a la baja”. Los exámenes de acceso pretenden garantizar un alto nivel de cualificaciones iniciales. Las normas de responsabilidad civil, las consecuencias de una buena o mala reputación y los sistemas de certificación constituyen otros tantos incentivos para aprovechar plenamente dichas cualificaciones. Hay quienes consideran que la publicidad es una forma de superar o paliar la asimetría, mientras que otros sostienen que la publicidad exacerba los problemas de esta. Debe llegarse a la conclusión de que, para contrarrestar los efectos de la asimetría, es necesario cierto nivel de regulación de dichos mercados».
97.
Me es difícil no compartir estas instructivas observaciones sobre la asimetría en la información y no suscribirlas. Describen de forma elocuente una situación real. Sin embargo, como señala el propio Abogado General y como yo ya he aclarado, se trata de observaciones generales. Constituyen una descripción del problema, pero no aportan una solución, de manera que no son (ni pueden servir como tal) un análisis de las correlaciones o relaciones causales entre la calidad y el precio.
98.
Por lo tanto, no voy a seguir examinando dichas consideraciones. Pero sí es importante observar una cosa: aunque el Abogado General Jacobs vea una cierta necesidad de intervención del Estado debido a las asimetrías en la información y presente unos pocos ejemplos de tal intervención, la regulación de los precios no es uno de ellos.
99.
Soy consciente de que la República Federal de Alemania, en lugar de pretender una reducción de la asimetría en la información, (
58
) busca mitigar sus consecuencias.
100.
Es evidente que existe una asimetría en la información entre el prestador y el destinatario de los servicios, y dicho Estado miembro deduce de esta constatación abstracta y pacífica que las tarifas mínimas eliminan tal asimetría en casos concretos.
101.
La República Federal de Alemania ha aportado al Tribunal de Justicia informes periciales sobre la fijación de las tarifas en el HOAI, pero estas pruebas no respaldan sus argumentos. (
59
) En ningún momento se prueba que un sistema sin tarifas mínimas haya de derivar en disfunciones del mercado (
60
) consistentes en que desaparezcan de él los servicios de alta calidad para ser sustituidos por otros de calidad inferior. Y tampoco se demuestra que la buena calidad no se pueda asegurar con un sistema ordinario de oferta y demanda.
102.
En resumen, la República Federal de Alemania no ha fundamentado su argumento principal según el cual una mayor competencia en los precios conduce a una reducción de la calidad. La competencia en el sector de los servicios, especialmente en los precios, se percibe generalmente como un mecanismo necesario, beneficioso y eficiente en una economía de mercado. Sin embargo, en los sectores donde los prestadores de servicios están especialmente cualificados y se hallan sujetos a estrictas condiciones en cuanto a su formación, suele suceder que la competencia en los precios se vea como una amenaza. Pero sigue siendo un misterio por qué tal competencia ha de transformar a dichas personas especialmente cualificadas de «santos a pecadores». (
61
)
ii) Necesidad
103.
Aun admitiendo que las disposiciones controvertidas del HOAI fuesen adecuadas para alcanzar el objetivo de garantizar la calidad del servicio, no serían necesarias en el sentido del artículo 15, apartado 3, letra c), de la Directiva 2006/123, (
62
) es decir, en el sentido de no ir más allá de lo necesario para conseguir ese resultado y de no poderse sustituir por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.
104.
En este punto, no incumbe al Tribunal de Justicia buscar las medidas alternativas para el Estado miembro, sino que es este quien debe exponer por qué no se puede recurrir a otras medidas menos restrictivas.
105.
El argumento según el cual las normas sobre el acceso a la profesión solamente aseguran que los miembros de un determinado grupo profesional dispongan de la adecuada cualificación abstracta, mientras que las normas sobre tarifas garantizan que los servicios prestados en concreto posean una calidad adecuada presupone precisamente aquello que se ha de demostrar. No es más que una conjetura.
106.
Hay un amplio abanico de medidas que podrían garantizar la calidad del servicio y la protección de los consumidores: reglas de deontología profesional, normas de responsabilidad y seguros, obligaciones de información, obligaciones de publicar tarifas, publicación de tarifas informativas por el Estado, etc. La República Federal de Alemania no ha demostrado que las disposiciones controvertidas sobre tarifas mínimas sean más eficaces en la garantía de la calidad del servicio y en la protección de los consumidores. En particular, el argumento de que la introducción de normas que rijan el acceso a las profesiones de que se trata constituiría una restricción mucho más severa en la libertad de establecimiento que el actual HOAI no es sino una afirmación sin base probatoria alguna.
107.
Solo si se demostrase que las otras medidas mencionadas en el punto anterior no sirven para lograr los objetivos de garantizar la calidad del servicio y de proteger a los consumidores podría iniciarse el examen, en último término, de si las tarifas mínimas aseguran mejor dichos objetivos. (
63
)
2) Tarifas máximas
108.
El argumento del Gobierno alemán consiste en defender el sistema establecido por el HOAI con su combinación de tarifas mínimas y máximas. Recalca que las tarifas mínimas y máximas no se deben considerar de forma aislada, y se remite a los perfiles de rendimiento detallados en el HOAI. Por lo tanto, si el Tribunal de Justicia llegase a la conclusión de que las tarifas mínimas no son proporcionadas, me resulta difícil imaginar que la República Federal de Alemania mantuviese las tarifas máximas, motivo por el cual podría resultar enrevesado abordar este aspecto por separado.
109.
No obstante, en aras de la exhaustividad, voy a referirme brevemente a las tarifas máximas.
i) Adecuación
110.
La adecuación de las tarifas máximas no me parece que plantee ningún problema. De hecho, como acertadamente alega el Gobierno alemán, sin duda son adecuadas para alcanzar el objetivo de proteger a los consumidores, ya que proporcionan transparencia y evitan que se exijan honorarios excesivos.
ii) Necesidad
111.
Sin embargo, el Gobierno alemán no ha demostrado que no sea posible sustituir las tarifas máximas por otras medidas menos restrictivas que lleven al mismo resultado. En particular, no ha acreditado por qué, por ejemplo, una orientación sobre los precios que permita a los consumidores hacerse una idea concreta de lo que normalmente se paga por un servicio no protegería eficazmente sus intereses.
D. Artículo 49 TFUE
112.
Al haber prosperado la imputación de la Comisión, que se basa en el artículo 15 de la Directiva 2006/123, huelga el análisis relativo al artículo 49 TFUE. (
64
)
IV. Conclusión
113.
A la luz de las consideraciones anteriores, considero que el Tribunal de Justicia debe:
–
Declarar que la República Federal de Alemania ha infringido el artículo 15, apartados 1, 2, letra g), y 3, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, al someter los servicios de planificación prestados por arquitectos e ingenieros a tarifas obligatorias mínimas y máximas con arreglo al Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (Reglamento sobre las Tarifas de Arquitectos e Ingenieros).
–
Condenar en costas a la República Federal de Alemania.
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36).
(
3
)	BGBl. I, p. 2276.
(
4
)	Ya he señalado en otra ocasión que los términos «coordinación», «aproximación» y «armonización» se utilizan indistintamente en el Tratado: véanse mis conclusiones presentadas en los asuntos acumulados Trijber y Harmsen (C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:505), punto 52.
(
5
)	Véanse los considerandos 5 y siguientes de la Directiva 2006/123.
(
6
)	Procede subrayar que el alcance de la armonización se define en el artículo 2 de la Directiva 2006/123. Esta es aplicable a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro (véase el apartado 1 de la disposición), a no ser que se trate de alguna de la actividades mencionadas en su apartado 2. El alcance de la armonización no se define por los requisitos prohibidos del artículo 14 de la Directiva, ni por los «requisitos sospechosos» (en los términos de Barnard, C., «Unravelling the Services Directive», Common Market Law Review, vol. 45, 2008, pp. 323-396, especialmente p. 357) del artículo 15 de la Directiva. En otras palabras, el hecho de que se trate de tarifas obligatorias mínimas y máximas que el prestador debe respetar [véase el artículo 15, apartado 2, letra g)] nada dice acerca del alcance de la armonización de la Directiva. Antes bien, como se verá más adelante, esto tendrá trascendencia para la cuestión de si existe o no una restricción.
(
7
)	Véanse las sentencias de 16 de junio de 2015, Rina Services y otros (C‑593/13, EU:C:2015:399), apartados 23 y ss.; de 23 de febrero de 2016, Comisión/Hungría (C‑179/14, EU:C:2016:108), apartado 118, y de 30 de enero de 2018, X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), apartado 137.
(
8
)	Obviamente, dentro del ámbito de aplicación de la Directiva.
(
9
)	Conviene recalcar que esto solo es aplicable a medidas no discriminatorias por razón de la nacionalidad. Los requisitos discriminatorios basados directa o indirectamente en la nacionalidad están prohibidos, de antemano, por el artículo 14, punto 1, de la Directiva 2006/123. Tales requisitos no admiten justificación alguna: véase la sentencia de 16 de junio de 2015, Rina Services y otros (C‑593/13, EU:C:2015:399), apartado 28.
(
10
)	Evidentemente, la cuestión del efecto directo no es determinante en el presente asunto, en que se dirime un recurso directo entre la Comisión y la República Federal de Alemania.
(
11
)	En efecto, el Tribunal de Justicia empezó a aplicar de esa manera el artículo 15 de la Directiva 2006/123, sin entrar a valorar siquiera la cuestión del efecto directo. Véase la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843). Véanse también mis conclusiones presentadas en el asunto Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472), punto 28. Posteriormente, en la sentencia de 30 de enero de 2018, X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), apartado 130, el Tribunal de Justicia señaló expresamente que el artículo 15 de la Directiva 2006/123 tenía efecto directo.
(
12
)	Véase la sentencia de 30 de enero de 2018X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), apartado 110 y punto 3 de la parte dispositiva. Véanse también mis conclusiones presentadas en los asuntos acumulados X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2017:397), puntos 106 a 118.
(
13
)	Sentencia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros, (C‑94/04 y C‑202/04, EU:C:2006:758).
(
14
)	Sentencia de 28 de abril de 2009, Comisión/Italia (C‑518/06, EU:C:2009:270).
(
15
)	Esta disposición está inspirada en la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (C‑94/04 y C‑202/04, EU:C:2006:758).
(
16
)	Véase Schlachter, M., y Ohler, C., Europäische Dienstleistungsrichtlinie, Handkommentar, Nomos, Baden-Baden, 2008, artículo 15, punto 23.
(
17
)	O derivados de la jurisprudencia, de las prácticas administrativas, de las normas de los colegios profesionales o de las normas colectivas de asociaciones o de organismos profesionales y adoptados en ejercicio de su autonomía jurídica. Las normas derivadas de convenios colectivos negociados por los interlocutores sociales no se consideran requisitos a efectos de la Directiva 2006/123.
(
18
)	Véanse las sentencias de 23 de diciembre de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843); de 30 de enero de 2018, X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), y de 1 de marzo de 2018, CMVRO (C‑297/16, EU:C:2018:141).
(
19
)	No a los servicios de asesoramiento, según se desprende del artículo 3, apartado 1, del HOAI.
(
20
)	Artículo 15, apartado 2, letra g), de la Directiva 2006/123.
(
21
)	Artículo 4, punto 7, de la Directiva 2006/123.
(
22
)	Artículo 4, punto 7, de la Directiva 2006/123.
(
23
)	Artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2006/123.
(
24
)	Artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2006/123.
(
25
)	Véase la sentencia de 12 de diciembre de 2013, SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12, EU:C:2013:827), apartados 56 y 57, y jurisprudencia citada.
(
26
)	Véase la sentencia de 7 de marzo de 2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146), apartado 34. El Tribunal de Justicia siguió declarando, en el aparado 35 de la misma sentencia, que «las citadas compañías no solo tendrán que modificar sus condiciones y sus tarifas para responder a las exigencias impuestas por dicho sistema, sino que tendrán que determinar su posición tarifaria y, en consecuencia, su estrategia comercial, en el momento de la fijación inicial de las primas, de modo que se correría el riesgo de que los futuros aumentos de tarifas sean insuficientes para cubrir los gastos a los que deberán hacer frente dichas compañías».
(
27
)	Véase la sentencia de 7 de marzo de 2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146), apartado 37.
(
28
)	Véanse también mis conclusiones presentadas en el asunto Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:394), punto 18, donde argumenté, respecto a la libre circulación de mercancías, que los precios vinculantes son la piedra en el zapato de todo operador económico no presente en el mercado, dado que, por su propia naturaleza, la competencia está determinada por el precio y, al privar a un operador económico de la posibilidad de ofrecer precios más bajos, se le priva de un factor que le permite ser competitivo.
(
29
)	Véase la sentencia de 29 de marzo de 2011, Comisión/Italia (C‑565/08, EU:C:2011:188), apartado 53.
(
30
)	Véase la sentencia de 29 de marzo de 2011, Comisión/Italia (C‑565/08, EU:C:2011:188), apartado 53.
(
31
)	Sobre las tarifas mínimas, véase Bundesgerichtshof, 22 de mayo de 1997, VII ZR 290/95, punto III.2., Neue Juristische Wochenschrift, 1997, p. 2330; Bundesgerichtshof, 15 de abril de 1999, VII ZR 309/98, punto II.2.a), Neue Juristische Wochenschrift — Rechtsprechungsreport Zivilrecht, 1999, p. 1109; Bundesgerichtshof, 27 de octubre de 2011, VII ZR 163/10, punto 8, Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht, 2012, p. 175. En relación con las tarifas máximas, véase la sentencia del Oberlandesgericht Stuttgart (Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal de Stuttgart, Alemania) de 29 de mayo de 2012, punto 46, Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht, 2012, p. 584.
(
32
)	Sin perjuicio, huelga decir, del examen de la justificación, que incluye el de la proporcionalidad, con arreglo al artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2006/123.
(
33
)	Véase el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2006/123, según el cual los requisitos no han de ser discriminatorios. El artículo 15, apartado 3, de la Directiva reitera una vez más el carácter no discriminatorio de la medida. A mi parecer, esta segunda alusión es meramente declaratoria.
(
34
)	No sería así si las medidas en cuestión fuesen discriminatorias: véase el artículo 14, punto 1, de la Directiva 2006/123. Véase también la sentencia de 16 de junio de 2015, Rina Services y otros (C‑593/13, EU:C:2015:399), apartado 28.
(
35
)	Es decir, la integridad del patrimonio arquitectónico.
(
36
)	El Bauherrenschutzbund e.V. (Asociación de Protección de las Autoridades Adjudicadoras), la Verbraucherzentrale Bundesverband (Federación Nacional de Asociaciones de Consumidores) y el Verband Privater Bauherren e.V. (Grupo de Entidades Adjudicadoras Privadas).
(
37
)	Sentencia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (C‑94/04 y C‑202/04, EU:C:2006:758).
(
38
)	De nuevo parece compartir este punto de vista el Consejo de Arquitectos de Europa, que ve ventajas en el sistema del HOAI.
(
39
)	Véase la sentencia de 23 de febrero de 2016, Comisión/Hungría (C‑179/14, EU:C:2016:108), apartado 56.
(
40
)	Como ya señalé en mis conclusiones presentadas en los asuntos acumulados X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2017:397), punto 144, el tenor del artículo 15, apartado 3, de la Directiva se inspira en las palabras del Tribunal de Justicia en su sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411), apartado 37. Véase también Davies, G., «The Services Directive: Extending the country of origin principle, and reforming public administration», European Law Review, vol. 32, 2007, pp. 232 a 245, especialmente p. 234.
(
41
)	Véanse las sentencias de 3 de octubre de 2000, Corsten (C‑58/98, EU:C:2000:527), apartado 38, y de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (C‑94/04 y C‑202/04, EU:C:2006:758), apartado 64, en relación con la calidad del servicio; de 8 de septiembre de 2010, Stoß y otros (C‑316/07, C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 y C‑410/07, EU:C:2010:504), apartado 74, en relación con la protección de los consumidores; de 15 de octubre de 2015, Grupo Itevelesa y otros (C‑168/14, EU:C:2015:685), apartado 74, respecto a la seguridad; de 26 de febrero de 1991, Comisión/Francia (C‑154/89, EU:C:1991:76), apartado 17, sobre el patrimonio cultural, y de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), apartado 76, en relación con el medio ambiente.
(
42
)	Quisiera recordar también las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en el asunto Grupo Itevelesa y otros (C‑168/14, EU:C:2015:351), punto 73, según las cuales el Tribunal de Justicia, por razones justificadas, vigila atentamente las interferencias de los Estados miembros en la libertad de establecimiento cuando regulan pormenorizadamente una estructura de mercado concreta o una situación competitiva, bajo el pretexto, entre otros, de asegurar la alta calidad del servicio para los consumidores y usuarios.
(
43
)	Véanse las sentencias de 7 de julio de 2005, Comisión/Austria (C‑147/03, EU:C:2005:427), apartado 63; de 14 de junio de 2012, Comisión/Países Bajos (C‑542/09, EU:C:2012:346), apartado 81, y de 23 de enero de 2014, Comisión/Bélgica (C‑296/12, EU:C:2014:24), apartado 33.
(
44
)	Véanse las sentencias de 23 de febrero de 2016, Comisión/Hungría (C‑179/14, EU:C:2016:108), apartado 69, y de 7 de noviembre de 2018, Comisión/Hungría (C‑171/17, EU:C:2018:881), apartado 86.
(
45
)	En la jurisprudencia, el Tribunal de Justicia a veces recurre a los términos «apto» o «idóneo». Véase, por ejemplo, la sentencia de 23 de enero de 2014, Comisión/Bélgica (C‑296/12, EU:C:2014:24), apartado 33. Yo voy a utilizar aquí el adjetivo «adecuado», pues es el que emplea la Directiva.
(
46
)	Véase la sentencia de 28 de abril de 2009, Comisión/Italia (C‑518/06, EU:C:2009:270), apartado 84.
(
47
)	Sentencia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (C‑94/04 y C‑202/04, EU:C:2006:758).
(
48
)	Sentencia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros (C‑94/04 y C‑202/04, EU:C:2006:758), apartado 66. El Tribunal de Justicia añadió en los dos apartados siguientes que, «si bien es cierto que un baremo que impone honorarios mínimos no puede impedir que los miembros de la profesión ofrezcan servicios de calidad mediocre, no cabe excluir a priori que tal baremo permita evitar que, en un contexto como el del mercado italiano que, como resulta de la resolución de remisión, se caracteriza por la presencia de un número extremadamente elevado de abogados inscritos y en ejercicio, los abogados se vean incitados a practicar una competencia que pueda traducirse en ofrecer prestaciones mal pagadas, con el riesgo de que se deteriore la calidad de los servicios prestados. Asimismo, será preciso tener en cuenta las particularidades propias, tanto del mercado de referencia, recordadas en el apartado anterior, como de los servicios controvertidos y, en particular, del hecho de que, en el ámbito de las prestaciones de los abogados, la información de la que disponen los “clientes-consumidores” y los abogados suele ser asimétrica. En efecto, los abogados tienen un alto nivel de competencias técnicas que los consumidores no poseen necesariamente, de modo que estos tienen dificultades para apreciar la calidad de los servicios que se les prestan». El subrayado es mío.
(
49
)	Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en los asuntos acumulados Pavlov y otros (C‑180/98 a C‑184/98, EU:C:2000:151).
(
50
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en los asuntos acumulados Pavlov y otros (C‑180/98 a C‑184/98, EU:C:2000:151), punto 71.
(
51
)	En el sentido de servicios prestados por las profesiones liberales.
(
52
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en los asuntos acumulados Pavlov y otros (C‑180/98 a C‑184/98, EU:C:2000:151), punto 73.
(
53
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en los asuntos acumulados Pavlov y otros (C‑180/98 a C‑184/98, EU:C:2000:151), punto 77. En ese mismo punto, prosigue declarando: «Los sistemas de regulación posibles van desde la fijación de honorarios mínimos por la propia profesión a la fijación de honorarios máximos por el Estado tras consultar con la profesión afectada».
(
54
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en los asuntos acumulados Pavlov y otros (C‑180/98 a C‑184/98, EU:C:2000:151), punto 82.
(
55
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en los asuntos acumulados Pavlov y otros (C‑180/98 a C‑184/98, EU:C:2000:151), punto 84.
(
56
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en los asuntos acumulados Pavlov y otros (C‑180/98 a C‑184/98, EU:C:2000:151), punto 86.
(
57
)	Cita a Carlton, D.W., y Perloff, J.M., «Modern Industrial Organization», 2.a ed., Nueva York, 1994, p. 115.
(
58
)	Lo cual, en cualquier caso, sería poco menos que imposible, dado que las personas tienden a recurrir a los servicios prestados por los arquitectos y los ingenieros precisamente a causa de la asimetría en la información.
(
59
)	Tal como exige el Tribunal de Justicia en su reiterada jurisprudencia. Véanse las sentencias de 7 de julio de 2005, Comisión/Austria (C‑147/03, EU:C:2005:427), apartado 63; de 14 de junio de 2012, Comisión/Países Bajos (C‑542/09, EU:C:2012:346), apartado 81, y de 23 de enero de 2014, Comisión/Bélgica (C‑296/12, EU:C:2014:24), apartado 33.
(
60
)	Designadas por la República Federal de Alemania como «selección negativa».
(
61
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en los asuntos acumulados Blanco Pérez y Chao Gómez (C‑570/07 y C‑571/07, EU:C:2009:587), punto 26, donde se formula un argumento similar en relación con los farmacéuticos.
(
62
)	No deja de ser desacertado que el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2006/123 se refiera a la necesidad en dos contextos diferentes: primero, en la letra b), cuando simplemente dice que debe existir una justificación en forma de razón imperiosa de interés general y, en segundo lugar, en la letra c), en el sentido tradicional de la segunda fase del examen de proporcionalidad. Obviamente, aquí nos referimos a este segundo sentido.
(
63
)	Por supuesto, partiendo de la suposición de que superen la prueba de la adecuación, lo cual, en mi opinión, no es así.
(
64
)	Véanse las sentencias de 23 de febrero de 2016, Comisión/Hungría (C‑179/14, EU:C:2016:108), apartado 118, y de 7 de noviembre de 2018, Comisión/Hungría (C‑171/17, EU:C:2018:881), apartado 87.