61972C0039
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
HENRI MAYRAS
της 11ης Ιανουαρίου 1973 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
I — Ιστορικό
Το φθινόπωρο του 1969 διαπιστώνονταν παντού στην Κοινή Αγορά σημαντικά και μάλιστα αυξανόμενα πλεονάσματα στην παραγωγή γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων, ενώ αντίθετα υπήρχε μια κάποια έλλειψη στον τομέα του βοείου κρέατος. Με σκοπό να παροτρύνει τους κτηνοτρόφους να μειώσουν τη γαλακτοκομική παραγωγή, το Συμβούλιο θέσπισε στις 6 Οκτωβρίου 1969, μετά από πρόταση της Επιτροπής, τον κανονισμό 1975/69. Το κείμενο αυτό εισήγε προσωρινά διττό σύστημα πριμοδοτήσεων: το πρώτο από αυτά είχε σκοπό να ενθαρρύνει τη σφαγή των γαλακτοφόρων αγελάδων, το δε δεύτερο να αποθαρρύνει τους γεωργοκτηνοτρόφους από του να διαθέτουν στο εμπόριο γάλα και γαλακτοκομικά προϊόντα.
Το ευεργέτημα των πριμοδοτήσεων σφαγής ίσχυε για τους παραγωγούς εκείνους που είχαν τουλάχιστον δύο γαλακτοφόρες αγελάδες και αναλάμβαναν την υποχρέωση να διακόψουν τελείως την παραγωγή γάλακτος και να προβούν, το αργότερο μέχρι τις 30 Απριλίου 1970, στη σφαγή όλων των γαλακτοφόρων αγελάδων που τους ανήκαν.
Όσον αφορά τις πριμοδοτήσεις μη διαθέσεως στο εμπόριο, αυτές θα καταβάλονταν στους κτηνοτρόφους που είχαν περισσότερες από 10 γαλακτοφόρες αγελάδες και που αναλάμβαναν την υποχρέωση να παραιτηθούν τελείως και οριστικά από το δικαίωμα παραχωρήσεως γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων από επαχθή ή χαριστική αιτία.
Το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο προσανατολισμού και εγγυήσεων θα χρηματοδοτούσε σε ποσοστό μέχρι 50 % τις πριμοδοτήσεις που κάθε κράτος μέλος θα κατέβαλε στους πολίτες του.
Η Επιτροπή καθόρισε τους τρόπους εφαρμογής του συστήματος αυτού με τον κανονισμό 2195/69 της 4ης Νοεμβρίου του ίδιου έτους.
Σύμφωνα με τα κείμενα αυτά, τα κράτη μέλη είχαν την υποχρέωση να λάβουν τα απαραίτητα μέτρα για την εφαρμογή τους μέσα στις προθεσμίες που είχαν τάξει τα κοινοτικά όργανα.
Τα μέτρα αυτά είχαν ως σκοπό — όσον αφορά τις πριμοδοτήσεις σφαγής — να εξασφαλίσουν της έγκαιρη κατάθεση των αιτήσεων, τον έλεγχο της βασιμότητάς τους με τη σήμανση των γαλακτοφόρων αγελάδων, τον καθορισμό του απαραίτητου αριθμού των ζώων για τη χορήγηση της πριμοδοτήσεως, αφού λαμβανόταν υπόψη ο αριθμός των αγελάδων που εκτρέφονταν σε κάθε κτηνοτροφική εκμετάλλευση σε ορισμένη ημερομηνία αναφοράς, την καταγραφή της αναλήψεως υποχρεώσεως του παραγωγού να διακόψει την παραγωγή γάλακτος και να προβεί στη σφαγή όλων των γαλακτοφόρων αγελάδων του, την καθιέρωση τέλος ενός δελτίου αναγνωρίσεως για να γίνει δυνατή η παρακολούθηση κάθε ζώου σ' όλες τις συναλλαγές μέχρι τη σφαγή.
Όσον αφορά τις πριμοδοτήσεις μη διαθέσεως στο εμπόριο γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων, οι αρμόδιες διοικήσεις των κρατών μελών έπρεπε να φροντίσουν για την υποβολή των αιτήσεων σύμφωνα με τους καθορισμένους κανόνες, την εξακρίβωση του αριθμού των αγελάδων που παρείχαν το δικαίωμα για πριμοδότηση, την καταγραφή της υποχρεώσεως που είχε αναλάβει ο παραγωγός να παραιτηθεί τελείως και οριστικά από την παραχώρηση γάλακτος ή γαλακτοκομικών προϊόντων, τον έλεγχο τέλος των επιχειρήσεων συλλογής αυτών των προϊόντων που ασκούσαν τις δραστηριότητές τους στην περιοχή της κτηνοτροφικής εκμεταλλεύσεως.
Στα κράτη επιβλήθηκαν προθεσμίες για την καταβολή των πριμοδοτήσεων: συγκεκριμένα δύο μήνες μετά την προσκόμιση του αποδεικτικού σφαγής για τις πριμοδοτήσεις αυτής της κατηγορίας, τρεις μήνες δε από την ανάληψη της υποχρεώσεως από τον κτηνοτρόφο για την καταβολή της πρώτης δόσεως της πριμοδοτήσεως μη διαθέσεως στο εμπόριο.
Η έκθεση της Επιτροπής ελέγχου των εργασιών του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου προσανατολισμού και εγγυήσεων για τη χρήση 1971 δείχνει ότι πέντε από τα έξι τότε κράτη μέλη της Κοινότητας εκπλήρωσαν την υποχρέωσή τους και κατέβαλαν πράγματι τις πριμοδοτήσεις στους παραγωγούς τους. Μόνο η Ιταλική Δημοκρατία δεν είχε λάβει τουλάχιστον μέχρι το φθινόπωρο του 1971, κανένα από τα αναγκαία νομοθετικά ή κανονιστικά μέτρα εφαρμογής για την ενεργοποίηση στη χώρα αυτή των κοινοτικών κειμένων και την καταβολή των πριμοδοτήσεων σφαγής και μη διαθέσεως στο εμπόριο, με την εξαίρεση μιας εγκυκλίου του Υπουργού Γεωργίας και δασών της 23ης Μαρτίου 1970 που είχε χαρακτήρα συντηρητικού μέτρου και περιοριζόταν σε οδηγίες προς τους επαρχιακούς επιθεωρητές γεωργίας ως προς την εξέταση των αιτήσεων πριμοδοτήσεως που είχαν ήδη υποβληθεί, μέχρις ότου νομοθέτημα επιτρέψει το άνοιγμα των απαραίτητων πιστώσεων για την πληρωμή τους.
Γι' αυτό το λόγο στις 24 Ιουνίου 1971 η Επιτροπή προειδοποίησε την Ιταλική Κυβέρνηση για τις επιβλαβείς συνέπειες της παραλείψεως αυτής για την καλή λειτουργία της κοινής αγοράς και για τους ενδιαφερόμενους αγρότες και την κάλεσε, σύμφωνα με το άρθρο 169 της Συνθήκης της Ρώμης να της παράσχει τις εξηγήσεις της μέσα σε ένα μήνα.
Σε απάντηση, η κυβέρνηση αυτή περιοριζόταν να πληροφορήσει την Επιτροπή ότι είχε υποβάλει στο Κοινοβούλιο νομοσχέδιο που θα επέτρεπε την εφαρμογή των σχετικών κοινοτικών κανονισμών.
Στην πραγματικότητα ο νόμος για την εφαρμογή των κανονισμών αυτών «στο ζωοτεχνικό τομέα και στον τομέα των γαλακτοκομικών προϊόντων» δεν δημοσιεύτηκε παρά στις 26 Οκτωβρίου 1971. Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι για να εφαρμοστεί ο νόμος αυτός, που επέτρεπε το άνοιγμα πιστώσεως ενός δισεκατομμυρίου λιρεττών για τη χρηματοδότηση μόνο των πριμοδοτήσεων της σφαγής γαλακτοφόρων αγελάδων, έπρεπε να συμπληρωθεί με DECRET, τόσο του Υπουργού Οικονομικών, με σκοπό να γίνουν στον προϋπολογισμό του 1971 ορισμένες αναγκαίες τροποποιήσεις, όσο και του Υπουργού Γεωργίας και Δασών, με σκοπό τον καθορισμό του τρόπου εξετάσεως των αιτήσεων και της εκκαθαρίσεως των πριμοδοτήσεων σφαγής.
Παρ' όλα αυτά, το DECRET του Υπουργού Οικονομικών εκδόθηκε μόλις στις 30 Δεκεμβρίου 1971, δηλαδή στο τέλος της χρήσεως του προϋπολογισμού, ώστε χρειάστηκε νέο DECRET, της 27ης Μαρτίου 1972 που άνοιξε πρόσθετη πίστωση για τη χρήση 1972.
Όσο για το DECRET του Υπουργού Γεωργίας, υπεγράφη μόλις στις 22 Μαρτίου ιδίου έτους. Επί πλέον δε, δεν αφορά παρά μόνο τις πριμοδοτήσεις σφαγής.
Κανένα μέτρο δεν ελήφθη, νομοθετικό, κανονιστικό ή στον προϋπολογισμό, για τις πριμοδοτήσεις της μη διαθέσεως στο εμπόριο του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων.
Η Επιτροπή έδωσε συνεπώς συνέχεια στην πρόθεση που είχε εκφράσει με επιστολή της στην Ιταλική Κυβέρνηση και στις 21 Φεβρουαρίου 1972 εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία καλούσε την Ιταλία να λάβει μέσα σ' ένα μήνα τα απαραίτητα μέτρα για την αποτελεσματική εφαρμογή των σχετικών κοινοτικών κανονισμών.
Περαιτέρω άσκησε ενώπιόν σας, στις 3 Ιουλίου ιδίου έτους, κατ' εφαρμογή της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 169 της Συνθήκης, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τους κανονισμούς αυτούς.
Οι προσφυγές που προβλέπει το άρθρο 169 της Συνθήκης μπορούν να προσβάλουν είτε τη θέσπιση από ένα κράτος μέλος ή τη διατήρηση νομοθεσίας ή ρυθμίσεως που είναι ασυμβίβαστες προς τη Συνθήκη ή το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο είτε τη μη εκτέλεση — καθώς και την ατελή ή καθυστερημένη εκτέλεση — από το κράτος αυτό των υποχρεώσεων που του επιβάλλουν οι κοινοτικοί κανόνες, στην υιοθέτηση των οποίων άλλωστε έλαβε μέρος.
Συμβαίνει πράγματι συχνά, ειδικά στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, οι κοινοτικοί κανονισμοί να επιβάλλουν στα κράτη μέλη την εξασφάλιση από αυτά τα ίδια της αποτελεσματικής εφαρμογής τους στο έδαφός τους.
Αυτό συμβαίνει ιδίως, όταν οι κανονισμοί αυτοί επιβάλλουν στα κράτη να κατα-βάλουν ορισμένες παροχές, όπως λ.χ. επιστροφές λόγω εξαγωγής προς τις τρίτες χώρες. Έχετε κρίνει σχετικά ότι η αποχή ενός κράτους μέλους, όπως και η θετική συμπεριφορά, είναι ικανή να αποτελέσει παράβαση υποχρεώσεώς του (απόφαση της 17ης Φεβρουαρίου 1970, Επιτροπή κατά Ιταλικής Δημοκρατίας, υπόθεση 31/69, RECUEIL 1970, σ. 33). Ίδια ακριβώς είναι και η προκειμένη περίπτωση. Οι κανονισμοί 1975/69 και 2195/69 επέβαλαν στα κράτη μέλη την καταβολή στους κτηνοτρόφους τους, με τους όρους και στις προθεσμίες που έχουμε αναφέρει, τις πριμοδοτήσεις για τη σφαγή γαλακτοφόρων αγελάδων και τις πριμοδοτήσεις μη διαθέσεως στο εμπόριο γαλακτοκομικών προϊόντων.
Για την καθυστέρηση εκτελέσεως λοιπόν αυτών των κανονιστικών διατάξεων ως προς τις πριμοδοτήσεις της πρώτης κατηγορίας και για τη σαφή και πλήρη απουσία κάθε εκτελέσεως, ως προς τις πριμοδοτήσεις της δεύτερης κατηγορίας η Επιτροπή στρέφεται κατά της Ιταλίας.
Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί τα πραγματικά περιστατικά και δεν ζητεί άλλωστε την απόρριψη της προσφυγής της Επιτροπής, αλλά μόνο να αποφασίσει το Δικαστήριο ότι δεν συντρέχει λόγος να προβεί στην εκδίκαση της προσφυγής αυτής για ορισμένους λόγους που διαφέρουν σε κάθε μία από τις δύο κατηγορίες των πριμοδοτήσεων.
II — Σύστημα πριμοδοτήσεων σφαγής γαλακτοφόρων αγελάδων
Όσον αφορά τις πριμοδοτήσεις σφαγής γαλακτοφόρων αγελάδων η κυβέρνηση κατά της οποίας στρέφεται η προσφυγή παραδέχεται ότι η καθυστέρηση της καταβολής τους, λαμβάνοντας υπόψη τις προθεσμίες που θεσπίζουν οι κανονισμοί, είναι αναμφισβήτητη.
Αλλά αφενός μεν υποστηρίζει ότι τελικά εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις της, αφετέρου δε προσπαθεί να δικαιολογήσει την καθυστέρηση αυτή με το επιχείρημα ότι το άνοιγμα των αναγκαίων πιστώσεων που προέβλεπε ο κανονισμός αυτός θα ήταν δύσκολο λόγω του βάρους των ταυτόχρονων οικονομικών επιβαρύνσεων που το κράτος θα έπρεπε να αναλάβει για την προσαρμογή των οικονομικών και κοινωνικών δομών της χώρας, από το γεγονός και μόνο της υπάρξεως της Κοινής Αγοράς.
Εξάλλου το γεγονός ότι το νομοσχέδιο που υποβλήθηκε στο Κοινοβούλιο αφορούσε τόσο τις πριμοδοτήσεις σφαγής, όσο και τις πριμοδοτήσεις μη διαθέσεως στο εμπόριο γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων, μπορεί να εξηγήσει τη βραδύτητα με την οποία υιοθετήθηκε το νομοσχέδιο αυτό. Ο νομοθέτης ήγειρε, ως προς τις πριμοδοτήσεις της δεύτερης κατηγορίας, αντιρρήσεις που τον οδήγησαν στο να διαχωρίσει από το σχέδιο τις διατάξεις που έτειναν να διασφαλίσουν την εφαρμογή του.
Αυτό όμως για το οποίο η Επιτροπή κατηγορεί την Ιταλία και το οποίο θεωρεί ως παράβαση των υποχρεώσεών της είναι το ότι δεν κατέβαλε τις πριμοδοτήσεις σφαγής έγκαιρα, δηλαδή εντός των προβλεπομένων από τους κανονισμούς προθεσμιών, και μάλιστα δεν έλαβε κανένα μέτρο νομοθετικό, διοικητικό ή στον προϋπολογισμό, για να επιτρέψει την αποτελεσματική εφαρμογή του συστήματος αυτού.
Αν, στην περίπτωση που τα κείμενα δεν ορίζουν προθεσμία για την εκτέλεση των υποχρεώσεων των κρατών μελών, είναι δεκτή μια καθυστέρηση της οποίας η διάρκεια είναι ασήμαντη ιδιαίτερα όταν η εφαρμογή του κοινοτικού κανόνα απαιτεί την εισαγωγή περίπλοκης διοικητικής διαδικασίας, καθώς και λεπτομερών ελέγχων και εξακριβώσεων, τα πράγματα όμως είναι τελείως διαφορετικά, όταν έχουν ορίσει ακριβείς προθεσμίες. Αυτό ίσχυε και στην προκειμένη περίπτωση: η χρονική περίοδος, εντός της οποίας οι παραγωγοί που αναλάμβαναν την υποχρέωση να παραιτηθούν από την παραγωγή γάλακτος έπρεπε να προβούν στη σφαγή των γαλακτοφόρων αγελάδων τους, είχε προσδιοριστεί -η προθεσμία υποβολής των αιτήσεων τους είχε οριστεί -τέλος, η ίδια η πληρωμή της πριμοδοτήσεως έπρεπε να γίνει το αργότερο δύο μήνες μετά την ημέρα προσκομίσεως του αποδεικτικού σφαγής.
Κατά δεύτερο λόγο, κύρνον, οι κανονισμοί αυτοί για τους οποίους γίνεται λόγος είναι, όπως είναι γνωστό, σύμφωνα με το άρθρο 189 της Συνθήκης, «δεσμευτικοί ως προς όλα τα μέρη τους» καταρχήν για κάθε κράτος μέλος, καθώς άλλωστε ισχύουν άμεσα και δημιουργούν δικαιώματα υπέρ ιδιωτών, όπως δεχθήκατε με την απόφασή σας της 17ης Μαΐου 1972 στην υπόθεση 93/71 Leonesio, όπου κρίνατε επί αιτήσεως που υπεβλήθη προς το Δικαστήριο κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης από τον Pretore di Lonato, σε σχέση ακριβώς με τις πριμοδοτήσεις σφαγής γαλακτοφόρων αγελάδων.
Υπογραμμίσατε επί πλέον ιδιαίτερα το γεγονός ότι οι κανονισμοί αυτοί απονέμουν στους γεωργοκτηνοτρόφους το δικαίωμα να απαιτήσουν την καταβολή της πριμοδοτήσεως, χωρίς το ενδιαφερόμενο κράτος να μπορεί να στηριχτεί σε οποιοδήποτε στοιχείο της νομοθεσίας του ή της διοικητικής του πρακτικής, για να αντιταχθεί στην καταβολή αυτή.
Εξάλλου, όπως δεχθήκατε με την απόφασή σας της 27ης Φεβρουαρίου 1970, Επιτροπή κατά Ιταλίας, η δυνατότητα προσφυγής ενώπιον των εθνικών δικαιοδοτικών οργάνων δεν μπορεί να παραβλάπτει σε τίποτα την άσκηση της προσφυγής του άρθρου 169, δεδομένου ότι οι δύο αιτήσεις παροχής δικαστικής προστασίας έχουν διαφορετικούς σκοπούς και αποτελέσματα. Όταν η εφαρμογή σε κάποιο κράτος μέλος των κοινοτικών κανονισμών απαιτεί αναδιάρθρωση ορισμένων δημοσίων υπηρεσιών ή των κανόνων που τις διέπουν, το γεγονός ότι οι αρχές του κράτους αυτού παραλείπουν να λάβουν τα αναγκαία μέτρα συνιστά παράβαση κατά την έννοια του άρθρου 169.
Είναι επίσης αναμφισβήτητο ότι όχι μόνο η αποχή, αλλά και η παρατεταμένη καθυστέρηση στη λήψη των αναγκαίων μέτρων για την εκτέλεση ενός κοινοτικού κανονισμού συνιστά παράβαση, όταν ο κανονισμός επιβάλλει προθεσμίες για την εφαρμογή του, με σκοπό την εξασφάλιση τόσο της ομοιόμορφης εφαρμογής σ' όλα τα κράτη μέλη, όσο και της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου.
Επομένως οι ισχυρισμοί της Ιταλικής Κυβερνήσεως δεν μπορούν να γίνουν δεκτοί.
Το γεγονός και μόνο ότι τα εκτελεστικά διατάγματα που είχαν ως σκοπό να επιτρέψουν την καταβολή των πριμοδοτήσεων σφαγής δεν δημοσιεύτηκαν παρά το Μάρτιο του 1972 και ότι οι πρώτες πληρωμές δεν έγιναν, όπως μας είπαν οι εκπρόσωποι της κυβερνήσεως αυτής, πριν από το τέλος του παρελθόντος έτους, πρέπει να σας οδηγήσει στη διαπίστωση, όσον αφορά το πρώτο ζήτημα, ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις της λόγω της αναμφισβήτητης και σημαντικής καθυστερήσεως στη λήψη των απαραίτητων μέτρων για την εκπλήρωσή τους.
Είναι δεδομένο ότι κατά το χρόνο της καταθέσεως της προσφυγής της Επιτροπής δεν είχε αρχίσει καν η εφαρμογή στο έδαφος της Ιταλικής Δημοκρατίας των κοινοτικών κανονισμών για τους οποίους γίνεται εδώ λόγος, ακόμη και όσον αφορά το καθεστώς των πριμοδοτήσεων σφαγής.
Λοιπόν, όπως έχετε ήδη κρίνει με την απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 1961 στην υπόθεση 7/61, Επιτροπή κατά Ιταλίας «απόκειται στο Δικαστήριο να αποφανθεί αν η παράβαση έχει γίνει, χωρίς να χρειάζεται να εξετάσει αν το κράτος κατά του οποίου στρέφεται η προσφυγή, μετά την κατάθεση της προσφυγής, έλαβε τα αναγκαία μέτρα για να θέσει τέρμα στην παράβαση».
III — Σύστημα πριμοδοτήσεων μη διαθέσεως στο εμπόριο γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων
Όσον αφορά τώρα τις πριμοδοτήσεις μη διαθέσεως στο εμπόριο γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων, το επιχείρημα της Ιταλικής Δημοκρατίας συνίσταται κυρίως στην αδυναμία στην οποία θα βρισκόταν λόγω της ελλείψεως επαρκών στατιστικών στοιχείων και των αναγκαίων μέσων ελέγχου, καθώς επίσης και λόγω της ιδιαίτερης μορφής της γεωργίας και της κτηνοτροφίας σ' ένα μέρος τουλάχιστον της χώρας, να εφαρμόσει σύστημα που προϋποθέτει ακριβή απογραφή των γαλακτοφόρων αγελάδων σε κάθε εκμετάλλευση και πλήρη έλεγχο του κυκλώματος συλλογής και διαθέσεως στο εμπόριο. Εξάλλου, η πολιτική της Κοινότητας, επειδή τείνει να ενθαρρύνει τεχνητά, όπως λέγεται, τη μη διάθεση στο εμπόριο γάλακτος, αποδείχθηκε αντίθετη προς τις ειδικές επιταγές της ιταλικής οικονομίας, που χαρακτηρίζεται από ανεπάρκεια παραγωγής, ιδίως στις νότιες περιοχές της χώρας, και παρ' ολίγον να προκαλέσει κρίση με συνέπειες στο σύνολο της οικονομικής και κοινωνικής ζωής της Ιταλίας.
Οι ίδιες οι κοινοτικές αρχές εξάλλου, αναγνωρίζοντας ότι η πολιτική αυτή ήταν ανεπαρκής για περιοχές με μικρή παραγωγή γάλακτος, την προσάρμοσαν αργότερα και την τροποποίησαν, κατά τον τρόπο που ήθελε η Ιταλική Κυβέρνηση, αναγνωρίζοντας έτσι το βάσιμο της θέσεώς της και τους λόγους που την οδήγησαν στην αναβολή της εσπευσμένης εφαρμογής μέτρων που θα μπορούσαν να αποδειχθούν επιζήμια για την οικονομία της.
Με αυτά η Ιταλική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί καθόλου ότι δεν έλαβε κανένα μέτρο για την εφαρμογή των σχετικών κανο νισμών και αναγνωρίζει ότι δεν έγινε καν αρχή εκτελέσεώς τους. Προσθέτει δε ότι, όπως έχουν τα πράγματα, η παράλειψή της δεν μπορεί να αρθεί και συνεπώς η προσφυγή της Επιτροπής δεν έχει αντικείμενο· δεν συντρέχει επομένως λόγος για την έκδοση αποφάσεως.
Πριν απορριφθεί αυτή η επιχειρηματολογία, πρέπει να εξεταστεί ένα πρόβλημα που τέθηκε πράγματι από την ίδια την Επιτροπή, η οποία στην προσφυγή της ανέφερε ότι η Ιταλική Δημοκρατία, όπως και τα άλλα κράτη μέλη, συμμετείχε άμεσα στην κατάρτιση και την επεξεργασία των κανονισμών αυτών. Σ' αυτό λοιπόν το στάδιο θα ήταν δυνατό να προβάλει όλα τα επιχειρήματα, τεχνικά, οικονομικά ή πολιτικά που κατά τη γνώμη της έπρεπε να οδηγήσουν, σύμφωνα με το γενικό συμφέρον της Κοινότητας, όπως και της Ιταλίας, στη μη θέσπιση των κανονισμών αυτών, τουλάχιστον ως προς τις πριμοδοτήσεις μη διαθέσεως στο εμπόριο.
Στην επ' ακροατηρίου συζήτηση όμως, ένας από τους εκπροσώπους της Ιταλικής Κυβερνήσεως επανήλθε σ' αυτό το ζήτημα, στηριζόμενος στις δηλώσεις της ιταλικής αντιπροσωπείας στο Συμβούλιο κατά τη συζήτηση του σχεδίου του κανονισμού 1975/69. Η αντιπροσωπεία αυτή πράγματι «υπενθύμισε τις εξαιρετικά σοβαρές αμφιβολίες που πάντα είχε εκφράσει ως προς την αποτελεσματικότητα του (προτεινόμενου) μέτρου που απέβλεπε στη χορήγηση πριμοδοτήσεως για τη διακοπή της παραγωγής γάλακτος» και δήλωσε ότι «μετά από λεπτομερειακή εξέταση του προβλήματος είναι τελείως αντίθετη σ' ένα τέτοιο μέτρο που δεν επιτρέπει τη μόνιμη λύση του προβλήματος του πλεονάσματος γάλακτος». Υπογράμμισε τέλος ότι το μέτρο αυτό δεν θα μπορούσε στην ουσία να εφαρμοστεί στην Ιταλία και το κόστος του θα ήταν δυσανάλογο προς τα αναμενόμενα αποτελέσματα. .
Είναι επομένως αληθές ότι η Κυβέρνηση, κατά της οποίας στρέφεται η προσφυγή, εξέφρασε μέσω του εκπροσώπου της σοβαρές επιφυλάξεις για τον κανονισμό αυτό τουλάχιστον ως προς το σύστημα των πριμοδοτήσεως μη διαθέσεως στο εμπόριο γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων. Παρόλα αυτά, κύριοι, η νομική φύση αυτής της κοινοτικής αποφάσεως έχει οριστεί με ακρίβεια: πρόκειται περί κανονισμού κατά την έννοια του άρθρου 189 της Συνθήκης, περί πράξεως επομένως κοινοτικού οργάνου που είναι δεσμευτική, το επαναλαμβάνω, για τα κράτη μέλη. Οι επιφυλάξεις ή ακόμα και η αντίθεση που εκφράζονται από ένα κράτος μέλος πριν από την θέσπι-σή τους, δεν μπορούν με κανένα τρόπο να δικαιολογήσουν την άρνησή τους να τον εφαρμόσει στό έδαφός τους. Επί πλέον έχει αποδειχθεί ότι α κανονισμός αυτός του Συμβουλίου θεσπίστηκε τελικά ομόφωνα από τα μέλη του.
Το Δικαστήριο έκρινε στη υπόθεση 38/69, Επιτροπή κατά Ιταλίας, σε σχέση με μια απόφαση η οποία ελήφθη κατά την αποκαλούμενη ταχεία διαδικασία του άρθρου 235 της Συνθήκης και για την οποία η Ιταλική Κυβέρνηση είχε υποστηρίξει ότι είχε το χαρακτήρα «διεθνούς πράξεως», στην οποία η Ιταλική Δημοκρατία είχε αρνηθεί να προσχωρήσει, ότι δεν επιτρέπεται ο χαρακτηρισμός ως διεθνούς συμφωνίας μιας πράξεως που έχει χαρακτηρισθεί ως κοινοτική απόφαση, τόσο λόγω του αντικειμένου της, όσο και λόγω του οργανικού πλαισίου στο οποίο καταρτίστηκε.
Πολύ περισσότερο λοιπόν, το πεδίο εφαρμογής και η δεσμευτικότητα ενός κανονισμού, της πιο συνηθισμένης εκφράσεως της εξουσίας λήψεως αποφάσεων των κοινοτικών οργάνων, δεν είναι δυνατό να επηρεάζονται από τις επιφυλάξεις ή τις δηλώσεις που έγιναν κατά τη διαδικασία της καταρτίσεως του.
Αρκεί να προσθέσω, για να είμαι πλήρης σ' αυτό το θέμα, ότι η Ιταλική Κυβέρνηση είχε την ευχέρεια, αν έκρινε ότι μπορούσε να πείσει το Συμβούλιο για το βάσιμο των απόψεών της, να ζητήσει μεταγενέστερα είτε παράταση των προθεσμιών εντός των οποίων έπρεπε να εφαρμοστεί στο έδαφός της το μέτρο που είχε αποφασιστεί είτε ίσως και παρέκκλιση, όπως έγινε σε πολλές περιπτώσεις αγροτικών κανονισμών όσον αφορά την Ιταλία. Εντούτοις η Ιταλία δεν το επιδίωξε καν.
Έτσι αυτό που απομένει είναι η εκτίμηση της αξίας των επιχειρημάτων που προβάλλονται από την καθής στην προσπάθειά της να δικαιολογήσει την οριστική και παντελή παρέλειψη εφαρμογής του συστήματος των πριμοδοτήσεων μη διαθέσεως στο εμπόριο του γάλακτος.
Μάλλον πρέπει στο υπόμνημα αντικρούσεως της καθής να γίνει διάκριση μεταξύ δύο ισχυρισμών, παρόλον ότι κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση οι εκπρόσωποι της κυβερνήσεως αυτής υπογράμμισαν αποκλειστικά και μόνο το δεύτερο.
Καταρχήν μας λέγουν, ότι η Βουλή, όταν κατατέθηκε το νομοσχέδιο για την εκτέλεση του συνόλου των διατάξεων του κανονισμού 1975/69, λαμβάνοντας υπόψη τα σοβαρά προβλήματα που θα δημιουργούσε στην εθνική οικονομία η εφαρμογή του συστήματος των πριμοδοτήσεων μη διαθέσεως στο εμπόριο και γνωρίζοντας επί πλέον τις αμφιβολίες των Ιταλών βουλευτών, που εκφράστηκαν και επί κοινοτικού επιπέδου ως προς την ορθότητα των μέτρων που αποφασίστηκαν στο θέμα αυτό, αφαίρεσε από το νομοσχέδιο τις διατάξεις που αφορούν το σύστημα αυτό και ανέβαλε την απόφασή του. Ας δεχθούμε ότι η Βουλή απέρριψε μ' αυτό τον τρόπο τις προτάσεις της κυβερνήσεως.
Αλλά το Δικαστήριο, απέρριψε ήδη αυτή την άποψη με την απόφασή του της 5ης Μαΐου 1970, Επιτροπή κατά Βασιλείου του Βελγίου (RECUEIL 1970, σ. 244), αναφέροντας ότι οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τη Συνθήκη — και δεν μπορεί να ισχύει τίποτε διαφορετικό για τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τους κοινοτικούς κανονισμούς — βαρύνουν τα ίδια τα κράτη και προσθέτοντας ότι η ευθύνη των κρατών μελών σε σχέση με το άρθρο 169 υφίσταται όποιο και αν είναι το όργανο του κράτους του οποίου η ενέργεια ή η παράλειψη συνιστά τη βάση της παραβάσεώς του, έστω κι αν πρόκειται περί συνταγματικώς ανεξάρτητου οργάνου, όπως η Βουλή.
Ως προς το δεύτερο ισχυρισμό, αυτός στηρίζεται όπως έχω ήδη αναφέρει, στην ουσιαστική αδυναμία στην οποία θα βρισκόταν η ιταλική διοίκηση να εφαρμόσει αποτελεσματικά το σύστημα των πριμοδοτήσεων αυτών, αφενός μεν λόγω της ελλείψεως μέσων στατιστικής και ελέγχου, αφετέρου δε λόγω διασποράς των κτηνοτροφικών εκμεταλλεύσεων σε μεγάλη έκταση, του κατά μέσον όρο μικρού μεγέθους τους και των μεθόδων εκτροφής που χρησιμοποιούν.
Εδώ πρόκειται περί επικλήσεως κατά κάποιον τρόπο ανωτέρας βίας, περί ισχυρισμού ότι δεν μπορεί κανείς να υποχρεωθεί να πράξει το αδύνατο. Αλλά αυτό σημαίνει ότι λησμονούμε πως «υποκείμενα δικαιωμάτων — ή υποχρεώσεων — (όπως υπενθύμισε ο γενικός εισαγγελέας του Δικαστηρίου GAND στην υπόθεση 77/69 που έχω ήδη αναφέρει) είναι τα ίδια τα κράτη μέλη που πρέπει να λάβουν σύμφωνα με το άρθρο 5 της Συνθήκης όλα τα γενικά ή ειδικά μέτρα που είναι αναγκαία για την εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη Συνθήκη» ή τους κανονισμούς που εκδόθηκαν για την εφαρμογή τους.
Δεν υφίσταται επομένως εν προκειμένω λόγος συζητήσεως αν οι δυσκολίες — που πιστεύω άλλωστε ότι ήταν πραγματικές — των κρατικών αρχών, λόγω ανεπάρκειας στατιστικών στοιχείων και της ελλείψεως μέσων έρευνας που διέθεταν, ήταν πράγματι ανυπέρβλητες. Δεν υφίσταται δυνατότητα εξακριβώσεως αυτής της καταστάσεως. Εν πάση περιπτώσει θα ήταν δυνατό να εκφράσουμε μερικές αμφιβολίες για την προβληθείσα απόλυτη αδυναμία. Ακόμα κι αν τα μέσα του Υπουργείου Γεωργίας ήταν ανεπαρκή, ακόμα κι αν οι απαραίτητοι έλεγχοι δεν ήταν τόσο ακριβείς και τόσο αποτελεσματικοί όσο θα ήταν ευκταίο, αυτά τα κενά και αυτή η ανεπάρκεια δεν θα μπορούσαν να εμποδίσουν τη θέση σε ισχύ του συστήματος των πριμοδοτήσεων, με τα περιθώρια λαθών ή αβεβαιότητας που είναι δυστυχώς τόσο συχνά στην εφαρμογή των δημοσιονομικών κανονισμών, ειδικά στη γεωργία.
Από νομική όμως άποψη το προβληθέν επιχείρημα μου φαίνεται αλυσιτελές, διότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν μπορεί να επικαλεστεί ένα γεγονός απρόβλεπτο, εξωτερικό και αναπόφευκτο, το οποίο συνιστά ανωτέρα βία. Αφού είχε αναλάβει σχετική δέσμευση με κοινοτικό κανονισμό, δηλαδή με απόφαση της Κοινότητας, της οποίας είναι και η ίδια μέλος, είχε τη νομική υποχρέωση να τον εφαρμόσει ή τουλάχιστον να προσπαθήσει να τον εφαρμόσει, οποιεσδήποτε και αν ήταν οι δυσχέρειες που θα προέκυπταν από τις δομές της γεωργικής της οικονομίας και από την ανεπάρκεια των διοικητικών της μέσων.
Η παράλειψή της εμπίπτει στο άρθρο 169 της Συνθήκη, που έχει ως σκοπό τη διασφάλιση των κοινοτικών συμφερόντων έναντι της αδρανείας ή της αντιδράσεως των κρατών μελών. Μια διαφορετική απόφαση θα σήμαινε την παραγνώριση των ίδιων των θεμελίων και των σκοπών της Κοινότητας, που δεν είναι δυνατό να επιτευχθούν, σύμφωνα με τη νομολογία σας, παρά μόνο αν οι κανόνες που εκδίδονται από τα όργανά της εφαρμόζονται αυτοδικαίως στον ίδιο χρόνο και με τα ίδια αποτελέσματα σ' όλη την έκταση της κοινής αγοράς.
Είναι βέβαιο ότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου ή της Επιτροπής, ιδιαίτερα στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής, μπορούν να αποδειχτούν περισσότερο ή λιγότερο αποτελεσματικές, ότι έχουν περισσότερα ή λιγότερα πλεονεκτήματα ή αντίθετα ότι παρουσιάζουν μεγαλύτερες ή μικρότερες δυσχέρειες και ότι προσκρούουν σε μεγαλύτερα ή μικρότερα εμπόδια, ανάλογα με τα κράτη μέλη. Καμιά όμως από αυτές τις αποφάσεις δεν μπορεί να αποξενωθεί από το σύνολο της γεωργικής πολιτικής της οποίας η αρετή συνίσταται ακριβώς στο ότι είναι κοινή για όλα τα κράτη μέλη. Είναι κατανοητό το ότι η Ιταλία θεωρεί ότι θίγεται περισσότερο από τα μέτρα που έχουν ως σκοπό να εξαφανίσουν τα πλεονάσματα γάλακτος, δεδομένου ότι η δική της παραγωγή γάλακτος είναι, τουλάχιστον σε ορισμένες περιοχές, ανεπαρκής, αλλά όταν θα πρόκειται, για παράδειγμα, για τις καλλιέργειες φρούτων, λαχανικών ή αμπελιών, δεν θα βρεθούν άλλα κράτη που θα θεωρούν ότι θίγονται από αποφάσεις τις οποίες η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί εξαιρετικά χρήσιμες για την ίδια ή, ακόμα περισσότερο, απαραίτητες;
Συνεπώς κρίνεται η συνολική ισορροπία της κοινής γεωργικής αγοράς. Το να δεχθούμε ότι ένα κράτος μέλος, για λόγους σκοπιμότητας ή έστω οικονομικής ανάγκης, μπορεί να εξαιρεθεί από την εφαρμογή των κοινοτικών κανονισμών θα σήμαινε άρνηση της υπάρξεως της ίδιας της Οικονομικής Κοινότητας.
Προτείνω επομένως:
—
να αναγνωρίσει το Δικαστήριο ότι η Ιταλική Δημοκρατία, παραλείποντας να λάβει εντός των ταχθεισών προθεσμιών τα αναγκαία μέτρα για την αποτελεσματική εφαρμογή του συστήματος των πριμοδοτήσεων σφαγής των γαλακτοφόρων αγελάδων και μη λαμβάνοντας κανένα μέτρο για την αποτελεσματική εφαρμογή του συστήματος των πριμοδοτήσεων μη διαθέσεως στο εμπόριο γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τους κανονισμούς 1975/69 του Συμβουλίου και 2195/69 της Επιτροπής -
—
να καταδικαστεί η καθής στα δικαστικά έξοδα.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.