62024CC0155
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. Nicholas EMILIOU
présentées le 4 septembre 2025 (
1
)
Affaire C-155/24
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit,
Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
Philip Morris Benelux BV,
Philip Morris Investments BV,
JT International Company Netherlands BV,
Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten,
Van Nelle Tabak Nederland BV,
British American Tobacco International (Holdings) BV
contre
Stichting Rookpreventie Jeugd
[demande de décision préjudicielle formée par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Rapprochement des législations – Fabrication et vente des produits du tabac – Directive 2014/40/UE – Niveaux d’émission maximaux – Méthode de mesure – Mesure des émissions sur la base de normes ISO – Article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40/UE – Normes non publiées au Journal officiel de l’Union européenne – Opposabilité des normes ISO visées à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 – Conclusions à tirer de l’arrêt du 22 février 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (C‑160/20, EU:C:2022:101) »
I. Introduction
1.
Le présent renvoi préjudiciel invite la Cour à préciser, en substance, la méthode applicable en vue d’établir si les cigarettes mises sur le marché d’un État membre respectent les niveaux d’émissions maximaux de goudron, de nicotine et de monoxyde de carbone fixés par la directive 2014/40/UE (
2
) (ci-après les « niveaux d’émissions maximaux »). C’est la seconde demande de décision préjudicielle adressée à la Cour dans le cadre de la même procédure juridictionnelle nationale.
2.
Pour comprendre les raisons qui ont suscité les questions posées, il convient d’observer que la directive 2014/40 prévoit également les méthodes à suivre pour établir le respect de ces niveaux. Cette directive renvoie à cette fin à plusieurs normes de l’Organisation internationale de normalisation (ISO) qui, à ce jour, n’ont pas été publiées au Journal officiel de l’Union européenne (ci-après le « Journal officiel »). Comme j’y reviendrai plus en détail, la raison en est que ces normes sont protégées par des droits de propriété intellectuelle.
3.
Dans son arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., la Cour a confirmé que la directive 2014/40 rend obligatoire l’utilisation de ces normes (
3
). Elle a toutefois également jugé que, si ces normes n’ont pas été publiées au Journal officiel, elles ne sont pas opposables aux « particuliers en général », tandis qu’elles le sont aux « entreprises » (qui fabriquent les cigarettes ou les mettent sur le marché), dès lors que ces entreprises ont pu y avoir accès (
4
). En conséquence de cette conclusion, la Cour a jugé, en substance, que le respect des niveaux d’émissions maximaux pourrait être vérifié sans tenir compte des normes ISO, dans l’hypothèse où il serait établi qu’elles ne sont pas opposables (
5
).
4.
Cette clarification faisait partie d’une réponse fournie au rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam, Pays-Bas) qui avait été saisi d’une demande introduite, notamment, par la Stichting Rookpreventie Jeugd (Fondation de la prévention du tabac pour la jeunesse, Pays-Bas) (ci-après la « Fondation »). Cette partie avait fait valoir que les cigarettes mises sur le marché national ne respectaient pas les niveaux d’émissions maximaux lorsqu’elles étaient testées selon une méthode différente (et, me semble-t-il, plus stricte) que celle des normes ISO visées à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40. En s’appuyant sur la réponse de la Cour, cette juridiction nationale a adopté une injonction ordonnant le retrait du marché des cigarettes concernées.
5.
Cette décision a fait l’objet d’un recours, formé notamment par plusieurs fabricants de cigarettes, devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas), lequel nourrit des doutes quant à la portée de l’arrêt de la Cour.
6.
La juridiction de renvoi interroge notamment la Cour sur le point de savoir si la conclusion relative à l’inopposabilité des normes ISO aux « particuliers en général » s’applique à une partie qui, comme la Fondation, a pu y avoir accès. Elle demande en outre si cette partie dispose d’un droit, découlant de la directive 2014/40, à voir respecter les niveaux d’émissions maximaux (par application d’une méthode de mesure de substitution). Elle s’interroge également sur les conséquences pour les fabricants de cigarettes de l’éventuelle constatation selon laquelle les cigarettes (bien que mises sur le marché conformément aux exigences de cette directive) ne respectent pas les niveaux d’émissions maximaux lorsque ceux-ci sont mesurés à l’aide d’une telle méthode de substitution.
7.
Il s’ensuit que, outre la question de la méthode de vérification de la conformité des cigarettes mises sur le marché avec les niveaux d’émissions maximaux, le présent renvoi préjudiciel soulève la question des effets juridiques, au sein de l’ordre juridique de l’Union, de normes techniques, élaborées en dehors de la structure institutionnelle de l’Union, dont l’utilisation a été rendue obligatoire et dont le contenu n’est pas publié au Journal officiel. Un point non moins important que concerne le présent renvoi, et qui permet d’éprouver le principe fondamental de l’accès gratuit au droit, est celui de la question plus large de la sécurité juridique qui, de façon générale, doit bénéficier aux personnes respectant les règles de droit contraignantes.
I. Le cadre juridique
A.
Le droit de l’Union
8.
Aux termes du considérant 8 de la directive 2014/40, « [c]onformément à l’article 114, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, il y a lieu de prendre pour base un niveau de protection élevé en matière de santé pour les propositions législatives, et, en particulier, toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques devrait être prise en compte. Les produits du tabac ne sont pas des denrées ordinaires et, au vu des effets particulièrement nocifs du tabac sur la santé humaine, il convient de mettre l’accent sur la protection de la santé afin de réduire notamment la prévalence du tabagisme chez les jeunes ».
9.
Conformément à l’article 1er de la directive 2014/40, celle-ci « a pour objectif le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant :
a)
les ingrédients et émissions des produits du tabac et les obligations de déclaration y afférentes, notamment les niveaux d’émissions maximaux de goudron, de nicotine et de monoxyde de carbone pour les cigarettes ;
[...]
en vue de faciliter le bon fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac et des produits connexes, en prenant pour base un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes, et de respecter les obligations de l’Union découlant de la convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (CCLAT) ».
10.
En vertu de l’article 2, point 10, de la directive 2014/40, on entend par « “cigarette”, un rouleau de tabac pouvant être consommé au moyen d’un processus de combustion, et qui est défini plus précisément à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2011/64/UE du Conseil » (
6
).
11.
Conformément à l’article 2, point 21, de la directive 2014/40, on entend par « “émissions”, les substances dégagées lorsqu’un produit du tabac ou un produit connexe est utilisé aux fins prévues, telles que les substances contenues dans la fumée ou celles qui sont libérées lors de l’utilisation d’un produit du tabac sans combustion ».
12.
L’article 3 de cette directive porte sur les « niveaux d’émissions maximaux de goudron, de nicotine, de monoxyde de carbone et d’autres substances ». Il prévoit :
« 1.   Les niveaux d’émissions des cigarettes mises sur le marché ou fabriquées dans les États membres (ci-après dénommés « niveaux d’émission[s] maximaux ») ne peuvent excéder :
a)
10 milligrammes de goudron par cigarette ;
b)
1 milligramme de nicotine par cigarette ;
c)
10 milligrammes de monoxyde de carbone par cigarette.
2.   La Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l’article 27 pour réduire les niveaux d’émissions maximaux fixés au paragraphe 1, lorsque cela est nécessaire compte tenu des normes adoptées à l’échelle internationale.
[...] »
13.
L’article 4 de ladite directive, concerne les « méthodes de mesure ». Il se lit comme suit :
« 1.   Les émissions de goudron, de nicotine et de monoxyde de carbone des cigarettes sont mesurées sur la base de la norme ISO 4387 pour le goudron, de la norme ISO 10315 pour la nicotine et de la norme ISO 8454 pour le monoxyde de carbone.
L’exactitude des mesures de goudron, de nicotine et de monoxyde de carbone est déterminée conformément à la norme ISO 8243.
[...]
3.   La Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l’article 27 pour adapter les méthodes de mesure des émissions de goudron, de nicotine et de monoxyde de carbone, lorsque cela est nécessaire compte tenu des avancées scientifiques et techniques ou des normes adoptées à l’échelle internationale.
[...] »
14.
L’article 24, paragraphe 1, de la même directive est intitulé « Libre circulation » et dispose que « [l]es États membres ne peuvent, pour des considérations relatives aux aspects réglementés par la présente directive et sous réserve des paragraphes 2 et 3 du présent article, interdire ni restreindre la mise sur le marché des produits du tabac ou des produits connexes dès lors qu’ils sont conformes à la présente directive ».
B.
Le droit néerlandais
15.
L’article 2.1 du Besluit van 14 oktober 2015, houdende samenvoeging van de algemene maatregelen van bestuur op base van de Tabakswet tot én besluit (Tabaks- en rookwarenbesluit) [arrêté du 14 octobre 2015, qui fusionne les mesures générales d’administration sur la base de la loi sur le tabac en un seul arrêté (arrêté relatif aux produits du tabac et produits à fumer) ; (ci-après l’« arrêté »)], dispose que « [l]es niveaux d’émissions maximaux d’une cigarette mise sur le marché ou produite sont conformes à l’article 3, paragraphe 1, de la [directive 2014/40] ».
16.
L’article 2.1 du Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 10 mei 2016 houdende regels inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten (Tabaks- en rookwarenregeling) [règlement du Secrétaire d’État à la Santé publique, au Bien-être et aux Sports du 10 mai 2016, contenant des règles sur la fabrication, la présentation et la vente de produits du tabac et de produits connexes (le règlement ministériel relatif aux produits du tabac et produits à fumer)] dispose :
« 1.   Les méthodes d’examen qui déterminent à elles seules si une cigarette répond aux exigences de l’article 2.1, paragraphe 1, de l’arrêté sont désignées comme étant les mesures répondant aux normes suivantes :
a.
NEN-ISO 4387:2000/A1:2008 Cigarettes – Détermination, en ce qui concerne le niveau d’émission de goudron, de la teneur en matière particulaire totale et en matière particulaire anhydre et exempte de nicotine, au moyen d’une machine à fumer analytique de routine ;
b.
NEN-ISO 10315:2013 Cigarettes – Détermination, en ce qui concerne le niveau d’émission de nicotine, de la teneur en nicotine dans les condensats de fumée – Méthode par chromatographie en phase gazeuse ;
c.
NEN-ISO 8454:2007/A1:2009 Cigarettes – Détermination, en ce qui concerne le niveau d’émission de monoxyde de carbone, de la teneur en monoxyde de carbone dans la phase gazeuse de la fumée de cigarette – Méthode IRND.
2.   Les résultats des mesures doivent être vérifiés par rapport à la norme NEN-ISO 8243:2013 Cigarettes – Prélèvement d’échantillons. »
II. Les faits, la procédure au principal et les questions préjudicielles
17.
L’affaire au principal a débuté par une lettre de la Fondation du 31 juillet 2018, demandant à la Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Autorité néerlandaise de contrôle des denrées alimentaires et des produits de consommation, Pays-Bas, ci-après la « NVWA ») de veiller à ce que, lorsqu’elles sont utilisées aux fins prévues, les cigarettes à filtre présentes sur le marché néerlandais respectent les niveaux d’émissions maximaux fixés à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2014/40, déterminés selon une méthode largement considérée dans la communauté scientifique comme étant la plus proche de la destination des cigarettes.
18.
Selon la Fondation, les normes de mesure ISO visées à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 ne reflètent pas l’utilisation des cigarettes aux fins prévues, car elles ne tiennent pas compte de la façon dont une cigarette est fumée, c’est-à-dire de telle sorte que les micro-orifices de ventilation du filtre sont obturés par les lèvres et les doigts du fumeur.
19.
La Fondation s’est appuyée sur une étude de 2018 du Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (Institut national pour la santé publique et l’environnement, Pays-Bas, ci-après le « RIVM ») (ci-après l’« étude RIVM »), selon laquelle, lorsque les émissions sont mesurées selon la méthode de mesure « Canadian Intense », les niveaux d’émissions maximaux sont largement dépassés. Elle a ainsi demandé à la NVWA de retirer du marché national les cigarettes à filtre ne respectant pas ces niveaux.
20.
La NVWA a rejeté cette demande en précisant, en substance, qu’aucune autre méthode que celle visée à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 ne pouvait être utilisée.
21.
Un recours a été introduit devant le rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam) par la Fondation (et plusieurs autres entités). La Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (association néerlandaise des fabricants de cigarettes et de produits du tabac, ci-après la « VSK ») a été admise à intervenir à la procédure en tant que tierce partie. Par sa décision du 20 mars 2020, cette juridiction a saisi la Cour de plusieurs questions préjudicielles portant sur la validité et l’interprétation de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40.
22.
La Cour a répondu à ces questions par la voie de son arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., dont un résumé est présenté aux points 3 et 4 des présentes conclusions, et sur lequel je reviendrai plus en détail par la suite.
23.
En réaction à cet arrêt, le rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam) a jugé, dans sa décision du 4 novembre 2022, que les dispositions nationales mettant en œuvre les normes de mesure ISO en cause ne sont pas opposables à la Fondation en tant que particulier en général, et que la méthode qui y est décrite n’est pas conforme à la directive 2014/40, car elle ne mesure pas les niveaux d’émissions dégagés lorsqu’une cigarette est utilisée aux fins prévues.
24.
Cette juridiction a estimé que, en l’absence d’une méthode de mesure conforme à la directive 2014/40, il n’était pas possible de déterminer si les cigarettes à filtre vendues aux Pays-Bas respectent les niveaux d’émissions maximaux des cigarettes. Tenant compte de l’étude RIVM et de la méthode de mesure « Canadian Intense », le rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam) a conclu qu’il existait des indices sérieux que les cigarettes présentes sur le marché ne respectent pas ces niveaux. Il a ainsi fait droit au recours de la Fondation.
25.
Cette décision a fait l’objet d’un recours de la NVWA, du Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (secrétaire d’État à la Santé publique, au Bien-être et aux Sports, Pays-Bas, ci‑après le « secrétaire d’État »), de VSK et des parties suivantes (ci‑après, ensemble, les « fabricants de tabac en cause dans l’affaire au principal ») : Philip Morris Benelux BV et Philip Morris Investments BV (ci-après, conjointement, « Philip Morris »), JT International Company Netherlands BV (ci-après « JTI »), Van Nelle Tabak Nederland BV, opérant sous le nom d’Imperial Tobacco Nederland (ci‑après « Imperial ») et British American Tobacco International (Holdings) BV (ci-après « BAT »).
26.
Par lettre du 10 mai 2023, la NVWA et le secrétaire d’État ont présenté les résultats d’une nouvelle étude RIVM commandée par la NVWA sur les niveaux d’émissions des cigarettes à filtre disponibles aux Pays-Bas, mesurés à l’aide de la méthode SOP 01 du réseau TobLabNet (Standard operating procedure for intense smoking of cigarettes) de l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Ces résultats montrent que les niveaux d’émissions maximaux sont dépassés.
27.
C’est dans ces conditions que le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique) a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes :
« 1)
L’article 4, paragraphe 1, de la [directive 2014/40] doit-il être interprété en ce sens que les normes ISO non publiées au [Journal officiel] ne sont en aucun cas opposables aux particuliers, y compris à la Fondation, ni même à un particulier qui a pu consulter ces normes et les obtenir (moyennant paiement) ?
2)
L’inopposabilité de l’article 4, paragraphe 1, de la [directive 2014/40] à un particulier, dans la mesure où cette disposition fait référence à des normes ISO non publiées au [Journal officiel], doit-elle être comprise comme signifiant qu’il n’est pas permis de refuser le droit au respect des [niveaux d’émissions maximaux] fixés à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2014/40 ?
3)
L’expression “utilisé aux fins prévues” figurant dans la définition des “émissions”, employée à l’article 2, point 21, de la [directive 2014/40], doit-elle être interprétée en ce sens que l’on se rapproche, autant que possible, du comportement tabagique humain, auquel cas la mesure devrait prendre en compte l’obturation au moins partielle des micro-orifices de ventilation du filtre des cigarettes et/ou le volume et la fréquence de la fumée, ou bien cette expression vise-t-elle uniquement le mode de consommation de cigarettes par un processus de combustion ?
4a)
Si, compte tenu de la réponse apportée à la troisième question, les normes ISO visées à l’article 4, paragraphe 1, de la directive [2014/40] ne sont pas appropriées pour mesurer les niveaux d’émissions : [a)] le niveau de protection élevé de la santé humaine, notamment chez les jeunes, que [cette] directive compte parmi ses objectifs, implique-t-il alors que les principes de sécurité juridique et de précision de la loi applicable ne s’opposent pas à ce qu’une méthode de mesure de substitution soit opposable aux fabricants de tabac ?
Si, compte tenu également des principes de sécurité juridique et de précision de la loi applicable, la quatrième question, sous a), appelle une réponse affirmative :
4b)
les États membres sont-ils autorisés à établir ou à mettre en œuvre eux-mêmes, le cas échéant temporairement, une méthode de mesure de substitution et à opposer cette méthode de mesure de substitution (également) aux fabricants de tabac, et
4c)
comment l’application d’une méthode de mesure de substitution s’articule-t-elle avec l’harmonisation (maximale) et l’amélioration du fonctionnement du marché intérieur, que la [directive 2014/40] compte parmi ses objectifs ?
5a)
Au cas où une méthode de mesure de substitution doit être mise en œuvre, les niveaux d’émissions maximaux fixés à l’article 3, paragraphe 1, de la [directive 2014/40] demeurent-ils pleinement applicables ?
Si la cinquième question, sous a), appelle une réponse négative :
5b)
les États membres sont-ils autorisés à établir ou à mettre en œuvre eux-mêmes, le cas échéant temporairement, des niveaux d’émissions maximaux de substitution et de les opposer (également) aux fabricants de tabac, et
5c)
comment s’articule l’application de niveaux d’émissions maximaux de substitution avec l’harmonisation (maximale) et l’amélioration du fonctionnement du marché intérieur, que la [directive 2014/40] compte parmi ses objectifs ?
6a)
Si les États membres sont autorisés à établir ou à mettre en œuvre une méthode de mesure de substitution et que celle-ci peut être opposée aux fabricants de tabac, résulte-t-il, dans ce cas, du niveau élevé de protection de la santé humaine, notamment chez les jeunes, que la directive 2014/40 compte parmi ses objectifs, combiné à l’article 23, paragraphe 2, de cette directive, que les cigarettes commercialisées aux Pays-Bas doivent être retirées du marché tant qu’une nouvelle méthode de mesure n’aura pas été établie, de sorte qu’il n’est pas possible de déterminer si les cigarettes utilisées aux fins prévues respectent les niveaux d’émissions maximaux ?
Si la sixième question, sous a), appelle une réponse affirmative :
6b)
les fabricants de tabac bénéficient-ils dans ce cas d’une période transitoire ?
7)
Si une méthode de mesure de substitution est établie ou mise en œuvre, en combinaison ou non avec des niveaux d’émissions maximaux de substitution, les fabricants de tabac bénéficient-ils dans ce cas d’une période transitoire au cours de laquelle ils peuvent se conformer à cette méthode de mesure de substitution et, éventuellement, à des niveaux d’émissions maximaux de substitution ? »
28.
Des observations écrites ont été déposées par la Fondation, Philip Morris, JTI, Imperial, BAT, les gouvernements néerlandais, bulgare, tchèque, hongrois et portugais, ainsi que par la Commission européenne. Ces personnes intéressées, à l’exception des gouvernements tchèque, hongrois et portugais, ont été entendues en leurs plaidoiries lors d’une audience qui s’est tenue le 10 mars 2025.
III. Appréciation
29.
Par ses questions, la juridiction de renvoi interroge en substance la Cour sur les conséquences précises qui découlent de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.
30.
Plus précisément, par sa première question, elle demande si la conclusion qui y a été tirée, selon laquelle les normes de mesure ISO visées à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 ne sont pas opposables aux « particuliers en général », s’applique lorsque la partie concernée (telle que la Fondation) pouvait y avoir accès, et, par sa deuxième question, si, en cas de confirmation de l’inopposabilité de ces normes ISO à l’égard d’une telle partie, cette dernière tire de cette directive un droit de faire respecter les niveaux d’émissions maximaux devant les juridictions nationales.
31.
Par ses troisième et quatrième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la méthode fixée dans les normes ISO susvisées mesure ces niveaux d’émissions de manière appropriée, et, dans le cas contraire, si les autorités des États membres peuvent, voire doivent, utiliser des méthodes de mesure de substitution, telles que celle invoquée par la Fondation devant les juridictions néerlandaises, et si l’application de telles normes de substitution aux fabricants de tabac est compatible avec le principe de sécurité juridique.
32.
Par sa cinquième question, la juridiction de renvoi demande si la conclusion voulant qu’une méthode de mesure de substitution puisse ou doive être appliquée par les autorités nationales a une incidence sur l’applicabilité des niveaux d’émissions maximaux prévus à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2014/40.
33.
Enfin, les sixième et septième questions portent en substance sur le point de savoir s’il y a lieu, dans l’attente de l’établissement d’une méthode de substitution, de retirer du marché les cigarettes concernées, et s’il convient de prévoir une période transitoire afin d’atténuer les conséquences négatives qu’une telle mesure entraînerait pour les entreprises concernées.
34.
À la demande de la Cour, les présentes conclusions ne portent que sur les première à quatrième questions préjudicielles.
35.
Pour pouvoir procéder à cette analyse (B), j’examinerai l’arrêt de la Cour dans l’affaire Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. et le problème juridique que celle-ci y a traité (A). Je terminerai par un post-scriptum abordant certains aspects de l’absence persistante de publication des normes ISO en cause (C).
A.
L’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.
36.
Afin d’expliquer l’exacte portée de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., je soulignerai en premier lieu les principaux éléments du cadre juridique pertinent et les éléments clés de la réponse qu’a fournie la Cour (1). En deuxième lieu, je placerai cette réponse dans le contexte de la jurisprudence antérieure de la Cour relative aux effets juridiques d’actes non publiés du droit de l’Union (2). En troisième lieu, j’examinerai les doutes que peut susciter la ratio decidendi de cet arrêt (3) et je préciserai la façon dont il y a lieu de l’entendre (cette clarification s’imposant pour répondre aux questions préjudicielles) (4).
1. Le contexte juridique et les éléments clés de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.
37.
Je rappelle que, d’une part, les cigarettes mises sur le marché ou fabriquées dans les États membres doivent respecter les niveaux d’émissions maximaux fixés à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2014/40 pour certaines substances nocives (goudron, nicotine et monoxyde de carbone). D’autre part, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, les émissions de ces substances sont mesurées sur la base de la norme ISO 4387 pour le goudron, de la norme ISO 10315 pour la nicotine et de la norme ISO 8454 pour le monoxyde de carbone. En outre, l’exactitude des mesures est déterminée conformément à la norme ISO 8243.
38.
Compte tenu de la place centrale des normes ISO dans la présente affaire, je formulerai de brèves observations sur leurs caractéristiques (a), avant d’aborder la clarification apportée dans l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. quant à leurs effets juridiques dans le droit de l’Union (b).
a) Les normes élaborées par l’ISO
39.
En premier lieu, les normes ISO sont établies dans le cadre de ce qui apparaît comme une procédure assez complexe à laquelle participent, au sein de plusieurs comités ISO, différents membres de l’ISO (de 174 pays à ce jour) et diverses parties prenantes publiques ou privées (
7
). Ces normes ont été présentées comme une forme de codification des connaissances techniques par et pour les professionnels (
8
). L’ISO présente ses normes comme « répond[ant] aux besoins du marché » (
9
). L’ISO est elle-même une organisation non gouvernementale (de droit suisse) (
10
), qui a pour objet « de favoriser le développement de la normalisation et des activités connexes dans le monde, en vue de faciliter entre les nations les échanges de marchandises et les prestations de services » (
11
) (étant entendu que son nom est le reflet de la mission qui lui incombe d’élaborer des normes unifiées, puisque ISO signifie « égal » en grec).
40.
En deuxième lieu, l’élaboration de normes n’est pas décidée par l’ISO elle-même, mais résulte de demandes formulées, en particulier, par les différents comités membres nationaux, lesquelles sont généralement fondées sur des demandes de l’industrie (
12
).
41.
En troisième lieu, les normes ISO sont en elles-mêmes volontaires (
13
), et il semble que (lorsqu’ils décident de le faire) les régulateurs s’appuient généralement sur celles-ci au moyen d’un renvoi. Un tel renvoi peut être « ouvert » et ne comporter que l’identification de base, en donnant lieu à une référence telle que « ISO 10315 », ou indiquer la version spécifique de la norme, ce qui conduit à une référence telle que « ISO10315:2021 » (l’indication de l’année renvoie à la dernière mise à jour ou à la dernière confirmation disponible de la norme). Je relève que le renvoi figurant à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 est « ouvert », tandis que la « mise en œuvre » nationale néerlandaise est spécifique (
14
).
42.
En quatrième lieu, les normes ISO sont couvertes par les droits de propriété intellectuelle revendiqués par l’ISO (
15
) et peuvent en principe être consultées contre paiement. À titre d’illustration, les normes ISO en cause pouvaient, au moment de la rédaction des présentes conclusions, être achetées (auprès de l’ISO) pour un montant de 132 francs suisses (CHF) en ce qui concerne la norme ISO 4387:2019 et pour la somme de 65 CHF pour chacune des normes ISO 10315:2021, ISO 8454:2024 et ISO8243:2013, respectivement (
16
).
43.
En cinquième lieu, la vente des normes ISO est présentée comme l’une des principales sources composant les revenus de l’ISO (
17
), lesquels sont néanmoins également constitués d’autres ressources, telles que les cotisations des membres, la prestation de services, les contributions versées par des donateurs pour des activités spécifiques de l’ISO, voire d’éventuels fonds émanant d’autres sources (
18
).
44.
Enfin, les normes ISO sont en principe disponibles en anglais, en français et en russe, langues officielles de l’ISO (
19
). Les comités membres respectifs peuvent préparer des traductions dans d’autres langues (qui, sous certaines conditions, peuvent être considérées par l’ISO comme des traductions officielles) (
20
). Les normes ISO en cause en l’espèce semblent être offertes à la vente (par l’ISO) en anglais et en français (
21
). Les versions nationales de ces normes paraissent être disponibles en anglais (uniquement) (
22
).
45.
Ces précisions étant apportées, je vais maintenant examiner les effets juridiques que les normes ISO en cause produisent dans l’ordre juridique de l’Union.
b) Les normes ISO en cause dans l’ordre juridique de l’Union
46.
Relevons d’entrée que l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. est le premier par lequel la Cour a examiné les effets juridiques, en droit de l’Union, d’une norme technique élaborée de façon externe. Il est vrai qu’une question connexe était au cœur de l’arrêt de principe rendu dans l’affaire James Elliott, dans lequel la Cour a jugé qu’une norme approuvée par le Comité européen de normalisation (ci-après le « CEN ») fait partie du droit de l’Union. La Cour est parvenue à cette conclusion bien que cette norme n’eût pas été publiée au Journal officiel (seule la référence de cette norme l’avait été) (
23
).
47.
Cet arrêt n’a toutefois pas abordé les conséquences juridiques de l’absence de publication. La question principale qui se posait à la Cour dans cette affaire était de savoir si elle était compétente pour interpréter la norme concernée. Elle y a apporté une réponse affirmative, sans évoquer ni, a fortiori, discuter l’absence de publication de cette norme. En conséquence, la Cour ne pouvait pas s’appuyer sur son arrêt James Elliot (et ne s’est pas appuyée sur celui-ci) lorsqu’elle s’est vue invitée à prendre position sur la validité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 (en ce que celui-ci vise des normes ISO non publiées) dans son arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.
48.
La Cour y a confirmé, premièrement, que les niveaux d’émissions maximaux doivent être mesurés conformément aux méthodes de mesure découlant des normes ISO que vise l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 (à l’exclusion de toute autre méthode, comme le rappelle le gouvernement bulgare) (
24
).
49.
Elle y a jugé, deuxièmement, que le fait que le législateur de l’Union a prévu les méthodes de mesure en renvoyant à des normes ISO (élaborées dans un cadre externe) qui n’ont pas été publiées au Journal officiel n’a pas d’incidence sur la validité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40.
50.
Cette question a été examinée sous plusieurs angles, notamment sous le prisme du principe de sécurité juridique. La Cour y a considéré ce principe comme étant respecté, parce qu’elle a estimé que le renvoi aux normes de mesure ISO à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 était clair, précis et prévisible, et parce que cette directive avait elle-même été publiée au Journal officiel (
25
).
51.
La Cour a également rappelé que le principe de sécurité juridique s’oppose à ce que les actes du droit de l’Union soient opposés aux personnes physiques et morales avant que ces dernières aient eu la possibilité d’en prendre connaissance par leur publication au Journal officiel (
26
). Quant aux normes de mesure ISO (rendues obligatoires par la directive 2014/40), elle a jugé qu’elles « ne sont opposables aux particuliers en général que si elles ont elles-mêmes fait l’objet d’une publication au [Journal officiel] » (
27
). Elle a toutefois également ajouté que, lorsque les « entreprises » (qui fabriquent les cigarettes ou les mettent sur le marché) peuvent avoir accès à la version officielle et authentique des normes, celles-ci leur sont opposables (
28
).
52.
Troisièmement, et compte tenu de la conclusion selon laquelle l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 n’est pas opposable « aux particuliers en général », en ce qu’il impose l’utilisation de normes ISO non publiées, la Cour a jugé, au point 74 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., qu’il appartenait à la juridiction de renvoi dans cette affaire « d’apprécier si les méthodes effectivement utilisées pour mesurer les niveaux d’émission [des substances nocives en cause] sont conformes à la directive 2014/40, sans tenir compte de l’article 4, paragraphe 1, de celle-ci ».
53.
La Cour a ainsi confirmé le pouvoir de la juridiction nationale d’utiliser une méthode de mesure de substitution (dont elle a précisé les caractéristiques générales) (
29
), dans l’hypothèse où, comme elle l’a ajouté, « l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 ne serait pas opposable aux particuliers » (
30
).
54.
Il s’ensuit que la ratio decidendi de cet arrêt s’articule en deux éléments principaux : la confirmation de la validité de la disposition susvisée et la constatation concomitante de son opposabilité (conditionnelle).
55.
Comme je l’expliquerai ci-après, cette solution s’appuie sur la jurisprudence antérieure de la Cour concernant les effets juridiques d’actes de droit de l’Union non publiés et développe plus avant cette jurisprudence.
2. La validité des actes du droit de l’Union par comparaison à leur opposabilité
56.
La distinction qui précède découle de la jurisprudence de la Cour selon laquelle, dès lors qu’un acte du droit de l’Union n’a pas été publié au Journal officiel (quand bien même il aurait dû l’être), il est inopposable aux particuliers (personnes physiques ou morales), mais sans qu’il y ait d’incidence sur sa validité.
57.
En particulier, dans son arrêt Skoma-Lux (
31
), la Cour a jugé que les autorités douanières ne peuvent pas opposer à un importateur une réglementation douanière de l’Union lorsque le règlement applicable du droit de l’Union n’était pas publié au Journal officiel dans la version linguistique considérée à l’époque des faits. C’est dans ce contexte que la Cour a également précisé que l’absence de publication de la version linguistique concernée est une question d’inopposabilité de la législation en cause aux particuliers, mais que cette inopposabilité n’a pas d’incidence sur le caractère contraignant des dispositions en cause à l’égard de l’État membre considéré (
32
) (de sorte que le particulier concerné peut les invoquer à l’égard des autorités publiques) (
33
). Ainsi, la non‑publication ou la publication différée d’un tel acte débouche en réalité sur une opposabilité différée des obligations imposées aux particuliers jusqu’à ce que la version linguistique correspondante soit publiée au Journal officiel (
34
).
58.
La Cour a adopté la même solution dans l’arrêt Heinrich (
35
), qui concernait un passager aérien qui avait été exclu d’un vol au motif qu’il avait emporté à bord des raquettes de tennis. La Cour y a conclu que ne pouvait être opposée à ce particulier une annexe (non publiée) d’un règlement (publié) détaillant des articles que les passagers de l’avion ne sont pas autorisés à introduire à bord d’un aéronef.
59.
Dans ces affaires (auxquelles renvoie l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.), la Cour a rappelé que « l’impératif de sécurité juridique exige qu’une réglementation [de l’Union] permette aux intéressés de connaître avec exactitude l’étendue des obligations qu’elle leur impose, ce qui ne saurait être garanti que par la publication régulière de ladite réglementation » (
36
). La Cour a également relevé qu’une position différente « reviendrait à faire supporter aux particuliers [...] les conséquences négatives du non‑respect de l’obligation qui pesait sur l’administration communautaire de mettre à leur disposition [...] l’ensemble de l’acquis communautaire » (
37
).
60.
Si, dans son arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., la Cour s’est fondée sur ces principes, elle a également établi une dérogation à la règle principale qui en découle (
38
).
61.
En effet, dans son arrêt Skoma-Lux, la Cour a très clairement jugé que la conclusion relative à l’inopposabilité d’un acte non publié du droit de l’Union à des personnes physiques et morales s’applique indépendamment du point de savoir si cette partie pouvait y accéder par d’autres moyens (
39
). Dans son arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., la Cour s’est en revanche fondée sur le fait que les organismes nationaux de normalisation peuvent accorder, sur demande, un accès à la version officielle et authentique des normes établies par l’ISO (
40
), pour en conclure que, lorsque l’accès à ces normes pouvait être obtenu, elles sont opposables aux entreprises. Ce n’est que pour le cas où un tel accès ne pourrait être obtenu que la Cour a constaté l’absence d’opposabilité aux « particuliers en général ». En outre, et en examinant les conséquences d’une telle absence d’opposabilité, la Cour a également indiqué la possibilité pour la juridiction nationale de vérifier le respect des niveaux d’émissions maximaux sur la base d’une méthode de mesure de substitution (point 74 de cet arrêt).
62.
Ainsi que l’a en substance relevé le gouvernement néerlandais lors de l’audience, les implications juridiques découlant, notamment, du point 74 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (combiné au caractère obligatoire confirmé des normes ISO en cause) appellent une clarification. Celle-ci exige elle-même d’examiner la distinction qu’a établie la Cour entre la catégorie des « particuliers en général », d’une part, et celle des « entreprises », d’autre part, aux fins de vérifier si et quand les normes de mesure ISO en cause peuvent être considérées comme opposables.
3. L’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. doit-il faire l’objet d’une lecture « étroite » ou « large » ?
63.
Il résulte de la section ci-dessus des présentes conclusions que, dans l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., la Cour a considéré que les normes ISO en cause sont opposables aux entreprises dès lors qu’elles peuvent y avoir accès. La Cour a également reconnu la possibilité d’appliquer une méthode de mesure de substitution lorsque les normes ISO ne peuvent être considérées comme opposables aux « particuliers en général ». Sous cet angle, la question qui est au cœur de la présente affaire est celle de savoir si les autorités nationales n’ont la possibilité d’appliquer une telle méthode de mesure de substitution que lorsque l’entreprise concernée n’a pas pu accéder aux normes concernées, ou si une telle possibilité leur est offerte lorsqu’une demande est introduite par une partie telle que la Fondation (en tant que faisant partie des « particuliers en général ») en vue d’obtenir le retrait des cigarettes du marché (indépendamment du point de savoir si les entreprises concernées ont pu accéder aux normes ISO en cause et si elles les ont respectées).
64.
Quant à ces aspects, et au vu de la déclaration explicite figurant au point 52 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., selon laquelle les normes ISO non publiées sont opposables aux entreprises dès lors que celles-ci peuvent y avoir accès ; l’affirmation figurant au point 74 de cet arrêt semble indiquer que le juge national peut écarter l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 et utiliser une méthode de mesure de substitution dans l’hypothèse où il serait établi que les entreprises concernées n’ont pas pu avoir accès aux normes ISO en cause.
65.
Cette conclusion est corroborée par le fait que le point 79 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. et le point 5 de son dispositif (qui porte sur les développements dont font partie les points 74 et 79) sont libellés en tant qu’hypothèse (
41
). Ces parties de cet arrêt indiquent les caractéristiques d’une méthode de mesure de substitution, dans l’hypothèse où l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 ne serait pas opposable « aux particuliers » concernés. Dans le même temps, la seule partie des motifs de la Cour subordonnant l’opposabilité des normes ISO en cause à une condition est le point 52 dudit arrêt, où la Cour confirme le caractère opposable des normes ISO pour « les entreprises » (lorsqu’elles peuvent y avoir accès).
66.
Dans ces conditions, il semble en résulter que la possibilité pour le juge national d’utiliser une méthode de mesure de substitution (confirmée au point 74 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.) est ouverte lorsque les entreprises concernées (en tant que catégorie spécifique de « particuliers » visée au point 79 et au point 5 du dispositif de cet arrêt) ne peuvent avoir accès aux normes ISO considérées.
67.
Cette interprétation correspond à ce que je qualifierai de portée ou de lecture « étroite » de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.
68.
Le présent renvoi repose néanmoins sur le postulat voulant que la ratio decidendi de cet arrêt ne se limite précisément pas à cette lecture étroite, mais qu’il en découle également que l’absence de publication des normes ISO en cause fait que celles-ci ne sont pas opposables à d’autres personnes, telles que la Fondation, ce qui emporte des effets juridiques spécifiques.
69.
Dans le cadre de l’affaire au principal, cette interprétation signifie (ou pourrait signifier, puisque le point de savoir s’il en va bien ainsi relève des questions déférées) que, quoique les cigarettes mises sur le marché par les entreprises concernées respectent les niveaux d’émissions maximaux définis à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2014/40 lorsqu’elles sont mesurées au moyen des normes ISO visées à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, une partie telle que la Fondation n’en peut pas moins valablement faire valoir le non‑respect des niveaux d’émissions maximaux sur la base d’une méthode de mesure de substitution. Il s’ensuivrait que, pour pouvoir mettre (ou maintenir) les cigarettes sur le marché, l’entreprise concernée devrait également respecter les niveaux d’émissions maximaux mesurés en recourant à une telle méthode de mesure de substitution.
70.
Cette interprétation des implications possibles de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., que je qualifierai ici de « large », est attestée par le contenu des questions préjudicielles. Je rappelle que la juridiction de renvoi interroge en particulier la Cour sur le point de savoir si la conclusion relative à la non‑opposabilité des normes ISO en cause aux « particuliers, y compris à la Fondation » s’applique également dans le cas où la Fondation a pu avoir accès à ces normes, ou si le fait d’opposer une méthode de mesure de substitution aux fabricants de tabac est contraire au principe de sécurité juridique (étant entendu que ces questions sont soulevées dans le cadre d’une procédure nationale dans laquelle il ne fait aucun doute que les fabricants de tabac pouvaient effectivement avoir accès aux normes ISO en cause et qu’ils se sont conformés aux exigences de la directive 2014/40).
71.
Si cette interprétation large de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. a pu être inspirée par la manière dont les termes « les entreprises » et « les particuliers en général » y sont utilisés (laquelle, je le concède, peut prêter à confusion), j’en viens maintenant aux raisons pour lesquelles la ratio decidendi de cet arrêt doit être entendue au sens étroit exposé aux points 64 à 67 des présentes conclusions.
4. Clarification de la ratio decidendi de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.
72.
En premier lieu, je rappelle que, ainsi que la Cour l’a précisé dans l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 impose à l’entreprise qui fabrique des cigarettes ou qui les met sur le marché une obligation d’utiliser les normes de mesure ISO qui y sont visées.
73.
Vue sous cet angle, une interprétation large de cet arrêt se traduirait par une totale absence de prévisibilité et de sécurité juridique quant à la question de savoir si ces cigarettes peuvent ou non être mises sur le marché, comme l’a relevé le gouvernement néerlandais lors de l’audience. Alors que la possibilité de mettre des cigarettes sur le marché découle du seul respect des exigences applicables que fixe la directive 2014/40, l’interprétation large permet de mettre en doute cette possibilité chaque fois qu’un particulier (autre qu’une entreprise fabriquant ou mettant sur le marché des cigarettes) décide d’introduire une demande visant à retirer les cigarettes du marché. En outre, l’applicabilité d’une méthode de mesure de substitution ne pourrait être déclenchée que par une action en justice engagée par une partie telle que la Fondation, puisqu’à défaut d’une telle action, il n’y aurait pas lieu de faire application d’une telle méthode, la Cour ayant clairement confirmé le caractère obligatoire des normes ISO en cause pour les entreprises (à moins qu’elles ne puissent y avoir accès). En d’autres termes, les conditions auxquelles est subordonnée la commercialisation des produits en cause et que seraient tenues de respecter les entreprises concernées varieraient selon qu’une action en justice est formée, et selon qu’elle est introduite par un « particulier en général », d’une part, ou par une autorité étatique ou un concurrent, d’autre part.
74.
En deuxième lieu, l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2014/40, intitulé « Libre circulation », dispose que « [l]es États membres ne peuvent, pour des considérations relatives aux aspects réglementés par [cette directive] [...] interdire ni restreindre la mise sur le marché des produits du tabac ou des produits connexes, dès lors qu’ils sont conformes à [ladite] directive ». Si cet article 24 comporte deux exceptions, aucune d’entre elles n’est pertinente dans la présente affaire (
42
). Par conséquent, retenir l’interprétation large de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. et permettre à une partie telle que la Fondation d’empêcher effectivement la mise sur le marché de cigarettes conformes aux exigences de la directive 2014/40 priverait l’article 24, paragraphe 1, de cette directive de son effet utile, contraindrait les autorités nationales à agir en contradiction avec celle-ci et saperait le degré d’harmonisation réalisée (
43
).
75.
En troisième lieu, l’interprétation large viderait également de sa portée la compétence conférée à la Commission à l’article 4, paragraphe 3, de la directive 2014/40 d’adapter les méthodes de mesure applicables « lorsque cela est nécessaire compte tenu des avancées scientifiques et techniques ou des normes adoptées à l’échelle internationale ».
76.
Si le fait d’écarter l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 (lorsque l’entreprise considérée ne peut avoir accès aux normes ISO applicables) a bien entendu une incidence sur la compétence de la Commission, il s’agit de la conséquence nécessaire de la non‑opposabilité due à l’absence de publication au Journal officiel. Cette conséquence n’est toutefois pas une raison de confier à une autre partie la compétence de modifier le contenu de l’obligation prévue à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive et adressée à une catégorie différente de personnes (
44
).
77.
En quatrième lieu, une interprétation large de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. irait à l’encontre de la conclusion à laquelle est parvenue la Cour dans son arrêt Skoma-Lux, selon laquelle l’opposabilité des obligations fixées dans des actes non publiés du droit de l’Union reviendrait à faire supporter aux particuliers concernés les conséquences négatives du non‑respect de l’obligation pesant sur l’administration de l’Union de mettre à leur disposition les règles considérées du droit de l’Union qui leur sont applicables (
45
).
78.
À cet égard, et bien que l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. établisse une dérogation au postulat susmentionné (en ce qu’il autorise l’opposabilité conditionnelle des normes ISO en cause non publiées), l’interprétation large de cet arrêt entraînerait, pour les particuliers concernés (les fabricants de tabac), des effets négatifs particulièrement graves. Nonobstant le respect par ces fabricants de la norme non publiée en cause, celle-ci peut être remplacée à leur détriment par une norme différente qui, contrairement aux normes ISO en cause, n’est pas (même) identifiée à l’avance.
79.
En cinquième lieu, la situation qui en résulterait irait également à l’encontre de la constatation de la Cour dans son arrêt Sevince, dont les implications ont été discutées lors de l’audience et selon laquelle l’absence de publication d’un acte du droit de l’Union n’empêche pas le particulier concerné d’invoquer un tel acte à l’encontre des autorités publiques pour faire valoir ses droits qui y sont prévus (
46
).
80.
L’interprétation large de l’arrêt en cause ferait toutefois qu’il serait impossible aux fabricants de tabac de se prévaloir de leur droit, qui découle selon moi de la directive 2014/40, de mettre sur le marché les cigarettes qui satisfont aux exigences qui y sont définies (ce droit étant le corollaire nécessaire de l’interdiction susvisée à laquelle sont soumis les États membres en vertu de l’article 24 de cette directive).
81.
Pour dire les choses clairement, ces considérations ne doivent pas sous-estimer les préoccupations liées à la santé qui paraissent avoir motivé le recours dans l’affaire au principal ni mettre en doute la légitimité de l’engagement civique d’une partie telle que la Fondation pour mieux protéger les jeunes, en particulier, contre les effets néfastes du tabagisme (qui sont largement reconnus, y compris par le législateur de l’Union lui-même). Je reviendrai sur cet aspect ultérieurement. Mes observations ci-dessus visent simplement à souligner que les conséquences juridiques liées à l’interprétation large de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. priveraient les aspects pertinents de l’harmonisation réalisée par le législateur d’une grande partie de leur effectivité (indépendamment de ce que l’on pourrait penser de la désirabilité des produits concernés), saperaient certaines des caractéristiques fondamentales du fonctionnement du droit de l’Union en tant que telles et seraient manifestement incompatibles avec le principe de sécurité juridique, que j’ai déjà évoqué et qui implique que les opérateurs puissent définir leur comportement à la lumière des normes régissant leur activité (y compris, en l’espèce, les méthodes de mesure prévues dans les normes ISO en cause).
82.
Il ressort d’un examen plus attentif de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. que la ratio decidendi répond aux préoccupations susmentionnées. En effet, malgré les ambiguïtés rédactionnelles évoquées ci-dessus, plusieurs parties de cet arrêt montrent, selon moi, que la Cour a voulu qu’il soit entendu au sens « étroit ».
83.
En premier lieu, la séquence des motifs de la Cour aux points 48 à 52 de cet arrêt en ce qui concerne l’opposabilité conditionnelle des normes ISO en cause montre que le terme « entreprises » peut être compris comme une sous-catégorie des « particuliers en général » (
47
), expression qui serait effectivement utilisée en tant que synonyme des termes « personnes physiques et morales » et « particuliers » auxquels sont imposées les obligations qui en découlent. Je rappelle que ces termes figurent dans les parties de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. qui concernent l’inopposabilité des actes non publiés (aux points 40 et 41, renvoyant aux arrêts Skoma-Lux et Heinrich) et qui sont également utilisés au point 5 du dispositif dudit arrêt (qui fait référence aux « particuliers »).
84.
À titre d’explication, relevons que, au point 48 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (qui constitue la première des deux occurrences pertinentes des termes « particuliers en général »), la Cour indique que « conformément au principe de sécurité juridique, [...] [les normes ISO en cause] ne sont opposables aux particuliers en général que si elles ont elles-mêmes fait l’objet d’une publication au [Journal officiel] ». À cet égard, je ne vois pas en quoi les implications du principe de sécurité juridique seraient pertinentes pour une partie à laquelle aucune obligation n’est faite d’utiliser la norme en cause.
85.
Au point 51 de cet arrêt (la seconde occurrence pertinente de ces mêmes termes), la Cour relève que, « en l’absence de publication au [Journal officiel] des normes [en cause], les particuliers en général ne sont pas en mesure [...] de connaître les méthodes de mesure des niveaux d’émission[s] [maximaux] ». La Cour explique que l’absence de possibilité de consultation de ces méthodes est contraire aux exigences découlant, notamment, des arrêts Skoma-Lux et Heinrich, qui, ainsi qu’il a déjà été indiqué, concernent la situation juridique des personnes soumises aux obligations définies dans des actes (non publiés) du droit de l’Union (
48
). Cela montre également, selon moi, que l’intention de la Cour était de discuter des conséquences de l’absence de publication, dans la mesure où celles-ci affectent les personnes soumises à l’obligation juridique en cause.
86.
À défaut, et étant donné que toutes les parties intéressées qui ont présenté des observations dans la présente procédure semblent considérer ces catégories comme étant contradictoires, il est également possible que la Cour ait effectivement entendu opérer une telle distinction entre elles. Cela signifierait toutefois que, lorsqu’il est renvoyé au caractère opposable (ou non) des normes ISO, ce terme n’a pas la même signification selon qu’il s’agit des entreprises ou des « particuliers en général ». Dans le premier cas, ce terme désignerait l’opposabilité (classique, garantie par l’État) des obligations juridiques. Dans le second cas, cela renverrait au rôle de « gardienne du respect du droit » que joue la Fondation (rôle qui peut être implicitement évoqué au point 51 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., que l’on a cité au point 85 des présentes conclusions). C’est une interprétation qu’a en substance suggérée la Commission lors de l’audience.
87.
Même si l’on admet ce contenu spécifique de la distinction faite ci-dessus entre les entreprises et les « particuliers en général », l’interprétation restrictive des conséquences juridiques que comporte l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. est en tout état de cause toujours confirmée par la partie pertinente de son dispositif qui concerne la possibilité, pour le juge national, de recourir à une méthode de mesure de substitution.
88.
Je rappelle que cette possibilité est envisagée au point 74 des motifs de cet arrêt puis développée de façon plus circonstanciée au point 79 de celui-ci. La seule partie pertinente du dispositif qui concerne ces éléments est toutefois le point 5, qui subordonne la possibilité d’utiliser une méthode de mesure de substitution à la constatation que l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 n’est pas opposable aux « particuliers » (« [d]ans l’hypothèse où l’article 4, paragraphe 1, » de cette directive « ne serait pas opposable aux particuliers »).
89.
En d’autres termes, ainsi que je l’ai déjà relevé, ce point est formulé comme une hypothèse qu’il y a lieu de vérifier. À cet égard, la seule partie des motifs de la Cour qui subordonne l’opposabilité des normes ISO en cause à une condition est celle visant l’opposabilité de ces normes aux entreprises (point 52). Dès lors, la question qui importe et qu’il convient de vérifier est celle de savoir si les fabricants concernés, qui sont défendeurs dans la procédure au principal, pouvaient avoir accès aux normes ISO en cause, et non le fait que la Fondation requérante ne disposait pas de cette possibilité.
90.
Ainsi découle-t-il de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. que l’absence de publication au Journal officiel des normes ISO en cause ne fait pas obstacle à la possibilité de les opposer aux entreprises fabriquant ou mettant des cigarettes sur le marché, dès lors que ces entreprises peuvent y avoir accès. Lorsque tel est le cas, les méthodes de mesure prévues par les normes ISO visées à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 doivent être appliquées par les autorités nationales, y compris les juridictions nationales, pour vérifier si les cigarettes mises sur le marché par ces entreprises respectent les niveaux d’émissions maximaux définis à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive, nonobstant la personne (qu’il s’agisse de l’État, d’un concurrent ou d’une association telle que la Fondation) qui fait valoir que ces niveaux d’émissions n’ont pas été respectés. En revanche, lorsque ces entreprises n’ont pas pu avoir accès à ces normes, la juridiction nationale peut vérifier si les cigarettes mises sur le marché respectent les niveaux d’émissions maximaux définis à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2014/40 selon une méthode différente (qui doit respecter les critères généraux fixés dans l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.).
91.
C’est en gardant ces précisions à l’esprit que je vais examiner les questions posées à la Cour.
B.
La réponse aux première à quatrième questions
92.
Je rappelle que, conformément à la demande de la Cour, les présentes conclusions ne traitent que des première à quatrième questions préjudicielles.
93.
Je note que les première, deuxième et quatrième questions sont entièrement fondées sur le postulat d’une interprétation large de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. C’est pourquoi je les traiterai conjointement (1). J’examinerai ensuite la troisième question préjudicielle, par laquelle la Cour est interrogée sur la signification de la notion d’« utilisation des cigarettes (à filtre) aux fins prévues », mais qui, comme j’y reviendrai, questionne en réalité la validité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 (2).
1. Sur les première, deuxième et quatrième questions préjudicielles
94.
Par sa première question, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur le point de savoir si la conclusion à laquelle celle-ci est parvenue dans son arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., selon laquelle les normes de mesure ISO visées à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 ne sont pas opposables aux « particuliers en général », s’applique également lorsque la partie intéressée (telle que la Fondation) a pu les obtenir.
95.
Comme on l’a déjà observé, la juridiction de renvoi comprend cet arrêt comme établissant une distinction entre les « entreprises » (telles que les fabricants de tabac), d’une part, et d’autres personnes, telles que la Fondation, d’autre part. À cet égard, elle sollicite des précisions sur la notion de « particuliers en général » (
49
) et se demande si une exception à l’absence d’opposabilité aux « particuliers en général » peut être faite au regard du fait que les normes « NEN-ISO » (qui m’apparaissent correspondre aux normes ISO visées à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 (
50
)) peuvent être consultées (gratuitement) à la NEN et qu’elles peuvent également être achetées. Elle explique que, dans ces conditions, et conformément à la jurisprudence nationale, la connaissance des normes NEN-ISO est suffisamment assurée. J’ajoute qu’il ne semble pas y avoir de doute quant au fait que la Fondation a effectivement eu accès à ces normes.
96.
Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande si un particulier tel que la Fondation tire un droit de la directive 2014/40 de solliciter le respect des niveaux d’émissions maximaux par application d’une méthode de mesure de substitution. Cette question est posée dans l’hypothèse où la Cour confirmerait que les normes ISO en cause ne sont pas opposables à la Fondation en dépit du fait que celle-ci a pu y avoir accès. Bien que la juridiction de renvoi reconnaisse que cette directive ne contient aucune obligation à laquelle pourrait être soumise la Fondation, elle estime que l’existence du droit susvisé n’est pas exclue. Une réponse négative signifierait, selon elle, que les points 74 à 79 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. sont dépourvus d’effet utile.
97.
Enfin, la quatrième question (qui contient plusieurs sous-questions) vise à déterminer si l’application d’une méthode de mesure de substitution aux entreprises respecte le principe de sécurité juridique. La juridiction de renvoi relève que la directive 2014/40 ne permet pas que les fabricants de tabac puissent utiliser une méthode de mesure de substitution autre que celle visée à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive. Elle relève toutefois que l’objectif de poursuivre un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes, exprimé au considérant 8 et à l’article 1er de ladite directive, lus conjointement avec les articles 24 (droits de l’enfant) et 35 (protection de la santé) de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (
51
) (ci-après la « Charte »), peut justifier l’incidence négative que l’application d’une méthode de mesure de substitution emporterait pour ces fabricants. Dans le même temps, elle s’interroge sur le point de savoir si la possibilité pour les États membres d’adopter une autre méthode de mesure de substitution pourrait aller à l’encontre, d’une part, de la compétence conférée à la Commission à cet effet par l’article 4, paragraphe 3, de la même directive et, d’autre part, de l’objectif d’harmonisation poursuivi, tout en renvoyant plus particulièrement à l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2014/40.
98.
L’explication fournie dans la partie précédente des présentes conclusions permet de traiter ces questions de façon assez succincte (
52
).
99.
En effet, il résulte de cette explication que l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. n’envisage aucune condition en vertu de laquelle l’absence de publication des normes ISO en cause pourrait emporter la possibilité pour une partie telle que la Fondation d’empêcher effectivement la mise sur le marché de cigarettes conformes aux exigences de la directive 2014/40. Cette conclusion s’applique indépendamment de la possibilité qu’aurait eu ou non la Fondation d’avoir accès à ces normes et des conditions auxquelles elle y aurait eu accès. De fait, les observations formulées dans l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. au sujet de l’opposabilité (conditionnelle) de ces normes (au sens de la possibilité pour les pouvoirs publics de les imposer aux personnes soumises aux obligations juridiques considérées) concernent les entreprises qui fabriquent des cigarettes ou les mettent sur le marché. Elles ne concernent pas des parties telles que la Fondation, car la directive 2014/40 ne saurait imposer des obligations à une telle partie.
100.
Cette précision répond aux préoccupations de la juridiction de renvoi quant à l’absence de portée pratique des points 74 à 79 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. dans le cas où une partie telle que la Fondation ne serait pas autorisée à exercer « son droit » de voir les niveaux d’émissions maximaux respectés.
101.
Ainsi que je l’ai expliqué, la Cour a tiré dans ces points les conséquences de sa déclaration précédente quant à l’opposabilité conditionnelle des normes ISO en cause aux entreprises, et elle examine la question du vide juridique qui apparaîtrait dans l’hypothèse où il serait établi que les normes ISO en cause ne pourraient être considérées comme leur étant opposables.
102.
Il s’ensuit que, tout comme les fabricants de tabac en cause dans l’affaire au principal et l’ensemble des gouvernements ayant présenté des observations ainsi que la Commission, je suis d’avis que, indépendamment de l’absence persistante de publication des normes ISO en cause et de la question de savoir si une partie telle que la Fondation pouvait y avoir accès, cette dernière ne tire, de la directive 2014/40, aucun droit qui lui permettrait d’empêcher avec succès la mise sur le marché de cigarettes conformes, notamment, aux niveaux d’émissions maximaux mesurés par les méthodes visées à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive. Je partage également l’avis des parties susvisées et des autres personnes intéressées selon lequel une conclusion en sens contraire violerait le principe de sécurité juridique qui doit protéger ceux qui respectent des règles de droit valides et opposables.
103.
Cette position n’est pas remise en cause par l’objectif d’« un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes », que suit la directive 2014/40 et sur lequel la juridiction de renvoi attire l’attention.
104.
Ainsi qu’il ressort de l’article 1er de la directive 2014/40, et comme la Cour l’a rappelé itérativement, l’objectif poursuivi par cette disposition est en réalité double (
53
). Cette directive vise à faciliter le bon fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac et des produits connexes, tout en garantissant un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes. L’interprétation de ses dispositions doit donc être effectuée à la lumière des deux objectifs susmentionnés, entre lesquels le législateur de l’Union a nécessairement entendu établir un certain équilibre, ainsi que la Commission l’a d’ailleurs relevé lors de l’audience.
105.
À cet égard, je note que l’objectif qui sous-tend l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2014/40 fixant les niveaux d’émissions maximaux n’est pas seulement de promouvoir le bon fonctionnement du marché intérieur, mais aussi, bien sûr, de garantir que les cigarettes soient moins nocives pour la santé humaine. Il n’en demeure pas moins que, en fixant les niveaux de substances nocives dans les cigarettes et en choisissant une méthode précise pour les établir, le législateur de l’Union s’est prononcé en faveur d’un niveau de protection harmonisé spécifique. On ne saurait donc invoquer l’objectif général de santé publique poursuivi par cette directive pour neutraliser un choix législatif, clairement exprimé dans le texte de droit, car une telle interprétation téléologique serait contra legem.
106.
Si la directive 2014/40 n’entend pas établir des règles pour une consommation en toute sécurité des produits du tabac (compte tenu de la nocivité intrinsèque de tels produits (
54
) et parce qu’il n’existe pas de niveau sans risque pour les consommer), cette directive peut certainement être considérée comme visant (également) à atténuer les effets nocifs du tabagisme. La poursuite d’un tel objectif se traduit non seulement par l’obligation de mettre en garde, de diverses manières, contre les conséquences éventuellement fatales du tabagisme (
55
), mais également par les dispositions en cause qui fixent les niveaux d’émissions maximaux et prévoient l’obligation de les mesurer. Cela ressort du considérant 12 de ladite directive, qui lie les émissions de goudron, de nicotine et de monoxyde de carbone à la toxicité ou à l’effet de dépendance des produits du tabac, ainsi que l’observe la Fondation (
56
).
107.
En outre, la confirmation de la pertinence de cet objectif en matière de santé au regard de la disposition de la directive 2014/40 relative aux niveaux d’émissions maximaux ne transforme pas cette directive en un instrument susceptible de déroger au contenu clair des dispositions législatives. Dans le présent contexte, rappelons que cette teneur signifie que les cigarettes conformes aux niveaux d’émissions maximaux fixés à l’article 3, paragraphe 1, de ladite directive, tels que mesurés selon la méthode visée à l’article 4, paragraphe 1, de la même directive, ne sauraient faire l’objet d’une interdiction de mise sur le marché, ainsi qu’il ressort de l’article 24 de la directive 2014/40 (sous réserve des exceptions qui y sont définies et qui ne sont pas applicables en l’espèce).
108.
La seule manière dont, à mon sens, l’objectif consistant à poursuivre une protection élevée de la santé humaine pourrait avoir une incidence sur le contenu normatif pertinent, à savoir le choix législatif des normes de mesure ISO en cause, serait de questionner la validité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40, qui rend leur utilisation obligatoire. Il s’agit là d’un problème que j’aborderai maintenant, dans le cadre de l’examen de la troisième question préjudicielle.
2. Sur la troisième question préjudicielle : quand une cigarette est-elle « utilisée aux fins prévues » ?
109.
Par sa troisième question, la juridiction de renvoi s’interroge sur les caractéristiques que doit présenter la méthode de mesure de substitution. Cette question est posée en réaction au point 79 (et au point 5 du dispositif) de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., dont il ressort qu’une telle méthode doit « être appropriée, au regard des avancées scientifiques et techniques ou des normes adoptées à l’échelle internationale, pour mesurer les niveaux d’émissions dégagées lorsqu’une cigarette est utilisée aux fins prévues, et doit prendre pour base un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes » (
57
).
110.
La juridiction de renvoi s’interroge sur le sens précis des termes « lorsqu’elle est utilisée aux fins prévues », qui figure non seulement dans la citation ci-dessus, mais surtout dans la définition du terme « émissions » figurant à l’article 2, point 21, de la directive 2014/40. Selon cette définition, on entend par « émissions », « les substances dégagées lorsqu’un produit du tabac ou un produit connexe est utilisé aux fins prévues, telles que les substances contenues dans la fumée ou celles qui sont libérées lors de l’utilisation d’un produit du tabac sans combustion » (
58
).
111.
Par cette question, la juridiction de renvoi demande plus particulièrement si la méthode de mesure de substitution utilisée doit tenir compte, notamment, du fait que les micro-orifices de ventilation du filtre de la cigarette sont fermés par les doigts ou les lèvres du fumeur, ainsi que de l’intensité et des fréquences de la fumée.
112.
Tout comme les trois questions examinées ci-dessus, celle-ci repose sur une interprétation large de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. Elle est posée dans l’hypothèse où la Cour confirmerait que la Fondation jouit d’un droit de solliciter le respect des niveaux d’émissions maximaux en utilisant une méthode de mesure de substitution. Dès lors que ce droit n’existe pas, comme je l’ai expliqué ci-dessus, et qu’il n’est pas allégué que les fabricants concernés dans l’affaire au principal n’ont pas pu avoir accès aux normes ISO en cause, cette question semble dénuée de pertinence pour la solution du litige qui est pendant devant la juridiction de renvoi.
113.
La raison pour laquelle cette troisième question mérite néanmoins, à mon sens, de faire l’objet d’un examen distinct est que, à y regarder de plus près, la juridiction de renvoi s’interroge en réalité sur la validité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40, ainsi que l’a relevé en substance Philip Morris dans ses observations écrites (
59
).
114.
En effet, si la Cour devait répondre à la question en ce sens que toute méthode de mesure (de substitution) doit tenir compte de tels aspects (au motif que cela découlerait des termes « utilisés aux fins prévues », dont il est fait usage en conjonction avec la notion d’« émissions »), il en résulterait logiquement que la méthode prévue par le législateur de l’Union à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 devrait faire de même. Or, il est constant que ces normes ne tiennent pas compte de ces aspects, de sorte qu’il en résulterait la conséquence inéluctable que les normes ISO en cause seraient considérées comme inappropriées pour mesurer de telles « émissions » libérées par les cigarettes.
115.
En ce qui concerne le paramètre spécifique au regard duquel il convient d’apprécier la validité de la disposition susvisée, il ressort de la demande préjudicielle que les doutes de la juridiction de renvoi sont dus, notamment, à l’impératif d’une protection élevée de la santé humaine.
116.
Sous cet angle, je considère qu’il convient d’entendre la troisième question préjudicielle en ce sens que la juridiction de renvoi y demande si la notion d’« émissions » et en particulier les termes « utilisé aux fins prévues » doivent, au regard de l’objectif de santé publique poursuivi par la directive 2014/40, ainsi que de l’article 35 de la Charte (
60
) et de l’article 114, paragraphe 3, TFUE (
61
), être interprétés comme signifiant que toute méthode utilisée pour mesurer ces émissions doit tenir compte du fait que les lèvres et les doigts des fumeurs recouvrent les micro-orifices de ventilation des filtres à cigarette et/ou des volumes et de la fréquence de la fumée, si bien que l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, qui renvoie à une méthode qui ne tient pas compte de ces paramètres, est invalide (
62
).
117.
Pour apprécier cette question, je rappelle que la présente affaire concerne un domaine dans lequel l’action du législateur de l’Union implique des choix de nature politique, économique et sociale, où il est appelé à effectuer des appréciations complexes et où il dispose par conséquent d’un large pouvoir d’appréciation (
63
). Aussi le contrôle juridictionnel des mesures adoptées dans un tel domaine doit-il se borner à vérifier l’existence d’erreurs manifestes, telles que, dans le présent contexte, le caractère manifestement inapproprié de la mesure en cause au regard de l’objectif susvisé. La question de savoir si la mesure considérée est la seule envisageable ou la plus appropriée n’est en revanche pas déterminante aux fins de cet examen (
64
).
118.
La discussion dans la présente procédure m’amène à considérer que, en choisissant les normes ISO en cause, le législateur de l’Union n’a pas commis de telle erreur manifeste.
119.
En premier lieu, il est constant que la méthode de mesure visée à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 consiste à soumettre des cigarettes à un processus de combustion et à contrôler, dans ces circonstances, le respect des teneurs maximales fixées à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive.
120.
En outre, il a également été précisé que c’est à la lumière de cette méthode que les niveaux d’émissions maximaux existants qui sont fixés à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2014/40 ont effectivement été établis. En d’autres termes, les normes ISO de mesure visées à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, d’une part, et les niveaux d’émissions maximaux définis à l’article 3, paragraphe 1, de ladite directive, d’autre part, sont interdépendants.
121.
Ainsi, en déterminant les conditions dans lesquelles les cigarettes peuvent être mises sur le marché en ce qui concerne leur teneur en goudron, en nicotine et en monoxyde de carbone, le législateur a décidé de fixer et de mesurer cette teneur par référence aux émissions dégagées lors de la combustion (simple) d’une cigarette.
122.
En deuxième lieu, il paraît tout aussi constant que l’exposition réelle d’un fumeur aux substances nocives susmentionnées peut être nettement plus élevée que la toxicité autorisée par l’application du critère résultant d’une lecture combinée de l’article 3, paragraphe 1, et de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40. En effet, la Commission a relevé lors de l’audience que cette exposition peut être en réalité plusieurs fois supérieure (
65
).
123.
La Commission a également confirmé qu’une méthode plus stricte (telle que la méthode « Santé Canada Intense ») existait lors de l’adoption de la directive 2014/40. Cette méthode tient notamment compte du recouvrement des micro-orifices de ventilation présents dans les filtres, de sorte que, lorsque les émissions dégagées par les cigarettes sont mesurées à l’aide de ladite méthode, les niveaux d’émissions maximaux fixés à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive sont dépassés. La Commission a toutefois également indiqué lors de l’audience que, si la méthode susvisée (ou une autre méthode analogue) avait été adoptée, il aurait probablement fallu fixer les niveaux d’émissions maximaux à des valeurs plus élevées, car, telle que je comprends son analyse, les conditions dans lesquelles les cigarettes seraient testées entraîneraient une libération plus importante desdites substances nocives.
124.
En troisième lieu, la Commission a expliqué à l’audience que, lors de l’adoption de la directive 2014/40, le législateur avait mis en balance les avantages et désavantages des méthodes (alors) existantes, et avait opté pour les normes de mesure ISO en raison, pour faire bref, de leur facilité d’utilisation. En outre, et suivant en cela les positions adoptées par les fabricants en cause dans l’affaire au principal ainsi que celles des gouvernements bulgare et portugais, elle a également relevé qu’il n’existait (et n’existe) aucune méthode permettant de reproduire le comportement tabagique humain, du fait de la grande diversité des comportements possibles en la matière. Selon la Commission, cette même constatation avait également été tirée lors de discussions ayant eu lieu dans le cadre de la convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (
66
).
125.
À cet égard, l’on peut suggérer que la diversité des comportements tabagiques n’est pas, en soi, une raison de ne pas choisir une méthode visant à reproduire d’une certaine façon le véritable comportement tabagique, plutôt que de choisir une méthode qui n’est aucunement de nature à réaliser cet objectif. On peut également suggérer que, quand bien même une méthode plus stricte conduisant à fixer des niveaux d’émissions plus élevés dans la législation aurait pu n’avoir en définitive aucun effet sur l’exposition auxdites substances nocives qui en découle, elle n’en aurait pas moins fourni un moyen plus transparent de communiquer aux consommateurs les informations relatives à la toxicité des cigarettes (en fixant les niveaux d’émissions à des valeurs plus proches de celles réellement observées).
126.
J’ai toutefois déjà indiqué que le large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur de l’Union dans le domaine couvert par la directive 2014/40 ne l’oblige pas à opter pour une méthode qui, d’un certain point de vue, est meilleure, dès lors que la méthode effectivement choisie n’est pas manifestement inappropriée pour atteindre les objectifs déclarés.
127.
En ce qui concerne l’objectif spécifique d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, les dispositions susvisées du droit primaire n’imposent pas au législateur, dans le présent contexte, d’établir un niveau particulier de protection élevée. Il en serait certainement allé autrement s’il avait été établi que des niveaux spécifiques de goudron, de nicotine et de monoxyde de carbone rendent la consommation de cigarettes sûre ou nettement plus sûre. Il est toutefois constant que cela semble impossible, car, comme il ressort de l’examen de la présente procédure, il n’existe actuellement aucune preuve scientifique permettant de démontrer que les niveaux d’émissions maximaux desdites substances nocives doivent être fixés à une certaine valeur. Dans de telles circonstances, les paramètres spécifiques de toxicité auxquels est subordonnée la possibilité de mettre les cigarettes sur le marché de l’Union est une question relevant d’une appréciation complexe, qui, selon moi, n’exclut pas le choix des niveaux d’émissions maximaux qui sont atteints (et qui doivent être respectés) lorsqu’ils sont mesurés dans les conditions de la méthode visée à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40.
128.
La dernière question qu’il me faut examiner est celle de la pertinence, pour la présente analyse, des termes « lorsqu’un [...] est utilisé aux fins prévues », qui figure dans la définition législative des « émissions » prévue à l’article 2, point 21, de la directive 2014/40 (visée au point 110 des présentes conclusions).
129.
À cet égard, il convient tout d’abord de relever que la validité d’une disposition de droit dérivé (telle que l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40) ne saurait être remise en cause à la lumière d’une autre disposition de droit dérivé (telle que celle de l’article 2, point 21, de cette directive).
130.
La deuxième question à examiner est celle de savoir s’il existe éventuellement une incohérence interne fondamentale entre cette définition et le critère qui découle d’une lecture combinée de l’article 3, paragraphe 1, et de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40, qui ferait obstacle à la réalisation des objectifs déclarés, notamment celui relatif au niveau élevé de protection de la santé humaine.
131.
Il m’apparaît en effet que la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si la partie de cette définition qui fait référence aux substances libérées lorsqu’un produit du tabac est utilisé aux fins prévues doit conduire à la conclusion que les normes de mesure ISO (mais il s’agit en réalité, selon moi, de l’ensemble du test résultant de la lecture combinée de l’article 3, paragraphe 1, et de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40) sont incompatibles avec celle-ci.
132.
La définition des « émissions » peut en effet laisser penser, du moins à première vue, que ces émissions sont mesurées, en ce qui concerne les cigarettes, dans des conditions plus proches de celles décrites par la juridiction de renvoi (obturation partielle des micro-orifices de ventilation du filtre, etc.) que par un simple processus de combustion. En effet, un simple processus de combustion ne correspond pas à l’utilisation aux fins prévues d’une cigarette telle qu’elle est communément comprise, car, comme l’a observé la Fondation, les cigarettes ne sont pas des bâtons d’encens.
133.
Cependant, ainsi que l’a relevé la Commission, cette définition des émissions est une disposition générale qui s’applique à divers produits du tabac relevant de la directive 2014/40 et qu’il convient, dans les présentes circonstances, de lire conjointement avec la définition de la notion de « cigarette » figurant à l’article 2, point 10, de cette directive, où ce terme est notamment entendu comme « un rouleau de tabac pouvant être consommé au moyen d’un processus de combustion ».
134.
Cette définition de la « cigarette », combinée au test de toxicité (qui conditionne sa mise sur le marché, ainsi qu’il résulte de la lecture combinée de l’article 3, paragraphe 1, et de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40), montre, selon moi, que, s’agissant des cigarettes, le législateur a décidé de restreindre à la simple combustion la notion d’« utilisation aux fins prévues », figurant dans la définition générale des « émissions » à l’article 2, point 21, de cette directive. Quoiqu’il ne s’agisse bien sûr pas de l’ensemble du processus par lequel, au sens usuel de ces termes, une cigarette est utilisée, la combustion fait clairement partie de cette utilisation. À cet égard, j’ai déjà expliqué que le large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur en la matière lui permet de fixer les limites de toxicité en fonction de cette seule partie du processus d’utilisation aux fins prévues.
135.
Partant, cette définition du terme « émissions » n’a pas d’incidence sur ma conclusion antérieure selon laquelle le choix du législateur de mesurer la toxicité admissible des cigarettes sur la base des normes définies à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 n’est pas entaché d’erreur manifeste au regard de la réalisation de l’objectif relatif au niveau élevé de protection de la santé humaine.
136.
Cette observation clôt l’examen des première à quatrième questions préjudicielles dans la présente affaire qui, comme on l’a déjà indiqué, visent à établir les conséquences à tirer de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. en ce qui concerne l’opposabilité des normes de mesure ISO en cause à des catégories spécifiques de particuliers. La discussion lors de l’audience a également permis de revenir sur le problème juridique initial qu’a dû traiter la Cour, à savoir l’absence de publication au Journal officiel des normes de mesure ISO en cause, problème qui persiste encore. C’est la raison pour laquelle je formulerai les remarques finales suivantes afin d’aider autant que possible la Cour.
C.
Post-scriptum : sur l’absence persistante de publication des normes de mesure ISO en cause
137.
La Commission a indiqué lors de l’audience que la persistance de cette absence de publication s’explique par le fait que l’ISO revendique les droits de propriété intellectuelle qui sont (généralement) attachés à ses normes. Elle a en outre fait observer que, à la suite de l’arrêt Public.Resource.Org (
67
), elle a accordé l’accès à certaines normes ISO (différentes de celles en cause en l’espèce) sur la base du règlement (CE) no 1049/2001 (
68
), et que cette décision est désormais contestée par l’ISO devant le Tribunal, en raison précisément (mais pas exclusivement) d’une violation des droits de propriété intellectuelle (
69
).
138.
Cela indique, selon moi, que la publication des normes ISO en cause au Journal officiel est, du point de vue de la Commission et, à tout le moins, à l’heure actuelle, impossible en raison d’obstacles juridiques qui échappent au contrôle du législateur de l’Union.
139.
La question qui s’est posée en substance lors de l’audience était, à mon sens, celle de savoir si la Cour devait tirer les conséquences de cette absence persistante de publication en soulevant d’office, à ce titre, l’invalidité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40.
140.
Je considère que, dans le cadre de la présente procédure, une telle solution requerrait la réouverture de la phase orale de la procédure par application de l’article 83 du règlement de procédure de la Cour.
141.
Cela s’explique par trois raisons principales.
142.
En premier lieu, cette question n’a pas été posée en tant que telle par la juridiction de renvoi (1). En deuxième lieu, j’estime qu’il existe une certaine incertitude quant à savoir si, dans son arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., la Cour a exigé que les normes ISO en cause soient finalement publiées au Journal officiel, ce qui implique que les parties et les autres personnes intéressées aient la possibilité de présenter leurs observations (2). En troisième lieu, quelle que soit la décision prise sur ce point, toutes auront des conséquences juridiques importantes, qui justifient à elles seules un débat approfondi, notamment avec le législateur (3).
1. Sur la portée de la présente procédure
143.
En ce qui concerne le premier de ces points, il est vrai que la question de la « non‑publication » a fait partie des questions abordées dans la procédure ayant donné lieu à l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. Les différentes parties prenantes ont eu l’occasion de prendre position sur ce point et la présente procédure peut donc être considérée comme la simple poursuite de cette discussion en ce qui concerne les conséquences juridiques spécifiques qu’implique cet arrêt.
144.
Je rappelle cependant que la juridiction de renvoi s’enquiert des dites conséquences aux fins d’établir les conditions dans lesquelles les normes en cause peuvent être opposées aux fabricants, alors que l’absence de publication de celles-ci, tout en constituant la cause même du régime spécifique de leur opposabilité, est aujourd’hui prise comme postulat de départ. Cette juridiction n’a toutefois pas posé de questions sur ce postulat en tant que tel, notamment pour déterminer s’il est encore possible de le maintenir et si l’absence persistante de publication a une incidence sur la validité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40.
145.
Il convient donc que les parties intéressées dans la présente procédure se voient offrir la possibilité d’être entendues sur cette question, ce qui est d’autant plus nécessaire qu’il existe selon moi un doute quant à savoir si, dans son arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., la Cour a exigé que cette norme soit nécessairement publiée. Cela m’amène au deuxième point visé au point 142 des présentes conclusions.
2. Sur la position adoptée dans l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.
146.
Il m’apparaît clairement que l’inopposabilité des actes non publiés du droit de l’Union, telle qu’elle a été constatée par la Cour dans ses arrêts Skoma-Lux et Heinrich, constitue une solution à court terme pour répondre à une anomalie qui empêche les personnes physiques ou morales soumises à des obligations juridiques d’avoir un accès adéquat à la source de droit définissant ces obligations. Dans une société démocratique régie par l’État de droit, une telle situation empêche les autorités publiques d’en exiger le respect. Parallèlement, il n’est évidemment pas souhaitable qu’une telle situation perdure. Dès lors qu’est constatée la nécessité d’une telle dichotomie entre validité et opposabilité, il convient de remédier à ses causes. C’est ce qui découle du renvoi qu’opère la Cour, dans son arrêt Skoma-Lux, à l’opposabilité différée de la règle concernée par le défaut de publication.
147.
Sous cet angle, la question se pose de savoir si, conformément à la logique de la jurisprudence évoquée ci-dessus, l’opposabilité conditionnelle des normes ISO en cause a été conçue par la Cour comme une solution immédiatement disponible mais nécessairement temporaire, dans l’attente de la solution définitive attendue (publication au Journal officiel), ou si elle a en réalité admis que la possibilité qu’un accès soit garanti par la voie du système établi par l’ISO constitue une solution acceptable, que l’ordre juridique de l’Union pourrait tolérer en tant que telle.
148.
Il ressort des éléments suivants de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. que la publication était in fine attendue.
149.
En premier lieu, comme nous l’avons déjà indiqué, la Cour s’est fondée sur les arrêts Skoma-Lux et Heinrich, sans opérer de distinction entre les situations (assez différentes) qui avaient donné lieu à ceux-ci, d’une part, et la situation ayant débouché sur l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., d’autre part. En effet, tandis que la mesure corrective dans les affaires Skoma-Lux et Heinrich était entièrement entre les mains du législateur de l’Union (et qu’aucun facteur externe n’y faisait obstacle), l’invocation par l’ISO de droits de propriété intellectuelle rend la situation manifestement plus complexe. Or, cet aspect n’a donné lieu à aucune considération particulière de la part de la Cour.
150.
En deuxième lieu, au point 46 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., la Cour a confirmé que la validité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 n’était pas remise en cause par « la seule circonstance que [cette disposition] renvoie à des normes ISO n’ayant pas, à ce stade, fait l’objet d’une [...] publication » (
70
). On pourrait relever que la partie de cette citation (que l’on a soulignée) ne serait pas nécessaire si l’absence de publication en tant que telle est effectivement sans incidence sur la validité de cette disposition (et non pas simplement l’absence de publication à un moment donné).
151.
En troisième lieu, au point 48 de cet arrêt, la Cour relève que « [d]es normes techniques établies par un organisme de normalisation, tel que l’ISO, et rendues obligatoires par un acte législatif de l’Union ne sont opposables aux particuliers en général que si elles ont elles-mêmes fait l’objet d’une publication au [Journal officiel] ».
152.
Indépendamment de la signification précise des termes « particuliers en général » (que j’ai examinée ci-dessus), ce point lie clairement l’opposabilité des normes en cause auxdits particuliers à leur publication au Journal officiel.
153.
Cependant, et pour revenir à mes trois lignes de raisonnement ci-dessus, force m’est également d’admettre que, en premier lieu, contrairement à l’arrêt Skoma-Lux, la Cour ne renvoie pas à la (pleine) opposabilité différée des normes ISO en cause, mais subordonne leur opposabilité (conditionnelle) (aux entreprises) aux caractéristiques spécifiques du système établi par l’ISO (au point 52 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.). Il peut en découler une reconnaissance de la différence qui distingue les deux types de situations qu’on a décrits ci-dessus (en sorte qu’il serait permis de réserver une issue différente à chacun de ces deux types).
154.
En deuxième lieu, l’observation figurant au point 46 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (à laquelle il est renvoyé au point 150 des présentes conclusions), selon laquelle les normes n’ont pas été publiées « à ce stade », peut constituer une reconnaissance du fait que la publication est certes souhaitable, mais pas nécessaire (car il existe un système spécifique qui permet d’y avoir accès).
155.
En troisième lieu, dans l’hypothèse où les termes « aux particuliers en général », figurant au point 48 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (visé au point 151 des présentes conclusions), devraient être compris comme renvoyant aux personnes auxquelles est confiée la mission d’agir en tant que « gardiennes du respect du droit », ce point pourrait en lui-même constituer une reconnaissance de la difficulté que comporte l’absence de publication pour l’accomplissement de cette mission, sans toutefois également impliquer que cette difficulté a une incidence sur l’opposabilité des normes en cause aux entreprises fabriquant des cigarettes ou les mettant sur le marché.
3. Sur les implications d’une déclaration d’invalidité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 en raison de l’absence persistante de publication des normes ISO
156.
En ce qui concerne la dernière raison pour laquelle il serait souhaitable de rouvrir la procédure orale si la Cour devait examiner la validité de la disposition en cause du fait de l’absence persistante de publication au Journal officiel, je note que les conséquences d’une déclaration d’invalidité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 sur ce fondement (mais aussi d’une décision explicite de ne pas invalider) iraient bien au-delà de la présente affaire et bien au-delà du marché des cigarettes.
157.
À cet égard, la Commission a précisé, lors de l’audience, qu’il existe 1200 actes du droit de l’Union faisant référence aux normes ISO, ce qui implique que l’annulation de la disposition en cause est susceptible d’affecter l’ensemble de ces actes et donc, potentiellement, de nombreux domaines du droit.
158.
Sous cet angle, l’incidence considérable qu’aurait probablement la constatation de l’invalidité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 (du fait de l’absence persistante de publication) devrait emporter une discussion plus large sur les conséquences acceptables qu’aurait l’une ou l’autre des solutions évoquées ci-dessus.
159.
En effet, si l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. devait être compris comme exigeant que les normes ISO soient in fine publiées au Journal officiel, il conviendrait d’examiner s’il existe des options, au niveau de l’Union, permettant de procéder à une telle publication en ayant égard à la revendication par l’ISO de ses droits de propriété intellectuelle.
160.
S’il se confirmait qu’il n’existe à ce jour aucun moyen plausible d’autoriser la publication des normes ISO en cause sans exposer l’Union à des conséquences juridiques défavorables, il conviendrait alors de discuter des conséquences que l’éventuelle invalidation de la technique législative actuelle emporte pour le fonctionnement efficace des domaines juridiques concernés, ainsi que du point de savoir s’il existe effectivement des solutions de remplacement susceptibles d’être (raisonnablement) mises en place.
161.
S’il convenait en revanche d’interpréter l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. comme n’imposant pas de publication au Journal officiel, il y aurait alors lieu de débattre de la tension que générerait un tel résultat au regard de certaines caractéristiques fondamentales sous-tendant le fonctionnement de l’ordre juridique de l’Union.
162.
Tout d’abord, il me semble que le fait de voir dans la non‑publication le résultat définitif et acceptable revient à admettre que, dans l’ordre juridique de l’Union, peut exister une catégorie de normes contraignantes qui ne sont accessibles que moyennant paiement ou au prix d’un déplacement vers un lieu spécifique, tel que la bibliothèque de l’organisme national de normalisation concerné. Comme l’on s’écarterait ainsi du principe fondamental voulant que, dans une société démocratique, le droit soit accessible gratuitement, ce choix mériterait plus ample explication.
163.
En suivant la même ligne de raisonnement, la question qui vient ensuite est celle de savoir si l’ordre juridique de l’Union peut tolérer que les conditions spécifiques d’accès soient entièrement laissées à la discrétion du système externe de l’ISO et des organismes nationaux de normalisation respectifs, ou si certaines exigences du droit de l’Union devraient y être attachées, telles qu’une obligation de droit de l’Union imposant aux États membres de veiller à ce que cet accès ne soit pas soumis à des conditions trop restrictives.
164.
Il convient ensuite de rappeler que les normes ISO sont en principe disponibles en anglais, en français et en russe. Bien que l’égalité linguistique, qui constitue normalement la règle au sein de l’Union, puisse faire l’objet d’exceptions (
71
), cet aspect de l’affaire mérite davantage d’attention.
165.
Enfin, il me semble utile de revenir sur la question de l’accès aux documents que régit le règlement no 1049/2001. J’ai déjà renvoyé à l’arrêt Public.Resource.Org, sur lequel les personnes intéressées ont notamment été entendues lors de l’audience. Je rappelle que la Cour y a imposé à la Commission, en substance, d’accorder l’accès à une norme élaborée par le CEN, en dépit du fait que les droits de propriété intellectuelle avaient été invoqués de manière analogue. Il s’en est suivi, dans le cadre de la présente procédure, un débat visant à déterminer, d’une part, si cette solution s’applique également aux normes ISO (de façon générale) et, d’autre part, les implications qu’aurait une éventuelle réponse affirmative pour les problèmes soulevés en l’espèce.
166.
Je partage en particulier l’avis du gouvernement néerlandais et de la Commission selon lequel la nécessité ou non d’accorder l’accès à un document à une partie agissant dans l’intérêt public (ce qui m’apparaît avoir été le cas de la partie requérante dans la procédure ayant donné lieu à l’arrêt Public.Resource.Org) ne préjuge pas des conclusions juridiques qu’il y a lieu de tirer, à l’égard des personnes soumises à des obligations légales, de la non‑publication au Journal officiel de l’acte fixant ces obligations.
167.
Ces deux questions sont en effet clairement distinctes. Il n’en demeure pas moins qu’elles peuvent, dans le même temps, être étroitement liées dans un cas tel que celui-ci.
168.
En d’autres termes, si l’on devait considérer que la publication des normes ISO en cause au Journal officiel n’est pas requise en tant que telle, cette même solution s’appliquerait sans doute tout autant aux autres normes ISO sur lesquelles peut s’appuyer le législateur de l’Union. De même, les effets qu’aurait, dans d’autres procédures relatives à des normes ISO différentes, une éventuelle conclusion voulant qu’il n’y ait pas lieu d’accorder l’accès à ces normes en vertu du règlement no 1049/2001 excéderont probablement le cadre des normes ISO spécifiques concernées par ces autres procédures. Si donc une réponse négative est donnée dans les deux situations exposées ci-dessus, le système d’accès à ces normes au niveau de l’Union sera effectivement « bloqué » (et ne restera ouvert qu’à l’échelon de l’ISO, qui comprend l’accès fourni par les organismes nationaux de normalisation).
169.
Considérerait-on que la publication au Journal officiel est in fine requise (pour les normes ISO en cause en l’espèce et, par voie de conséquence, pour toute autre norme ISO sur laquelle le législateur de l’Union s’appuiera de manière analogue), force serait alors d’apprécier si un document qui n’est pas publié au Journal officiel, alors qu’il devrait l’être, relève du champ d’application (formulé de manière générale) du règlement no 1049/2001. Je relève que, dans un contexte différent (où il n’existait pas de facteurs externes similaires à ceux en cause en l’espèce), l’avocate générale Sharpston a soutenu qu’un tel document n’en relevait pas (
72
). Si l’on devait également admettre cette position en l’occurrence (à supposer, là encore, que la Cour conclue que les normes ISO doivent in fine être publiées au Journal officiel), il conviendrait d’examiner s’il y a lieu de prévoir une solution intermédiaire au niveau de l’Union pour garantir l’accès aux normes en attendant leur publication effective au Journal officiel, afin d’éviter que le même effet « de blocage » ne se produise dans l’intervalle.
170.
En d’autres termes, bien que les questions juridiques soulevées sous l’intitulé « accès aux documents », d’une part, et sous celui de « publication au Journal officiel », d’autre part, soient distinctes, elles n’en relèvent pas moins toutes deux de la question plus large de l’accès, dans l’ordre juridique de l’Union, à des normes élaborées de façon externe et rendues obligatoires par celui-ci. Le résultat de l’analyse de l’une a nécessairement des conséquences sur l’analyse de l’autre, de sorte qu’il n’y a pas lieu de les traiter isolément.
IV. Conclusion
171.
Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour d’apporter la réponse suivante aux première à quatrième questions préjudicielles posées par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas) :
L’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil, du 3 avril 2014, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE,
doit être interprété en ce sens que les normes ISO auxquelles il y est renvoyé, qui n’ont pas été publiées au Journal officiel de l’Union européenne, peuvent être opposées aux entreprises fabriquant ou mettant sur le marché des cigarettes, dès lors que ces entreprises peuvent y avoir accès dans les conditions exposées au point 52 de l’arrêt du 22 février 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (C‑160/20, EU:C:2022:101). Cette disposition et l’absence de publication des normes ISO auxquelles il y est renvoyé ne sauraient toutefois être entendues de telle sorte qu’une personne morale telle que la Fondation tirerait de cette directive un droit de solliciter que les entreprises fabriquant ou mettant sur le marché des cigarettes se voient opposer, aux fins de mesurer les niveaux d’émissions maximaux prévus à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2014/40, une méthode qui serait différente de celle visée à l’article 4, paragraphe 1, de ladite directive.
(
1
)	Langue originale : l’anglais.
(
2
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1).
(
3
)	Arrêt du 22 février 2022 (C‑160/20, ci-après l’« arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. », EU:C:2022:101, point 33).
(
4
)	Arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., points 48 et 52.
(
5
)	Arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., points 74 et 79, ainsi que point 5 du dispositif.
(
6
)	Directive du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés (JO 2011, L 176, p. 24).
(
7
)	Les organismes nationaux de normalisation semblent constituer l’une des trois catégories de membres de l’ISO décrites à l’article 3.1 des statuts de l’ISO, 21e édition, 2025, version française, ISBN 978‑92‑67‑02042‑6 (ci-après les « statuts de l’ISO »), disponibles à l’adresse suivante https://www.iso.org/files/live/sites/isoorg/files/archive/pdf/en/statutes.pdf
(
8
)	Conclusions de l’avocat général Saugmandsgaard Øe dans l’affaire Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (C‑160/20, EU:C:2021:618, point 31 et note en bas de page qui y figure).
(
9
)	Directives ISO/IEC, Partie 1 – Procédures pour les travaux techniques – Supplément ISO consolidé – Procédures spécifiques à l’ISO, Édition 01/2024, version en langue française (ci-après les « directives ISO/IEC, partie I »), Annexe SO, « Principes d’élaboration de normes ISO et IEC relatives ou en soutien à des initiatives de politique publique » (ci-après l’« annexe SO aux directives ISO/IEC »), point SO.2 « Principes », sous a), p. 153.
(
10
)	Article 22.1 des statuts de l’ISO.
(
11
)	Article 2.1 des statuts de l’ISO et annexe SO aux directives ISO/IEC, point SO.2 « Principes », sous b), énonce que « [l]’ISO et l’IEC se sont engagées à élaborer des Normes internationales qui reflètent les besoins du marché, qui répondent aux besoins et aux préoccupations de toutes les parties prenantes, y compris les autorités publiques le cas échéant, sans chercher à établir, à guider ou à motiver les politiques publiques, les réglementations ou les questions prioritaires d’ordre social et politique » (j’ajoute que IEC est le sigle de la Commission électrotechnique internationale).
(
12
)	Article 14.2 des statuts de l’ISO et https://www.iso.org/structure.html.
(
13
)	Le recours et la référence aux normes ISO et IEC dans les politiques publiques, ISO, 2015, p. 3 et 23. Voir également annexe SO aux directives ISO/IEC, point SO.1, « Contexte », p. 153.
(
14
)	Voir point 16 des présentes conclusions. Les informations accessibles au public laissent penser que ces versions ont été remplacées. Voir, pour NEN-ISO 4387:2000/A1:2008, https://www.nen.nl/en/nen-iso-4387‑2000-a1‑2008-en-127640 ; pour NEN-ISO-10315:2013, https://www.nen.nl/en/nen-iso-10315‑2013-en-182020 ; pour NEN-ISO 8454:2007/A1:2009, https://www.nen.nl/nen-iso-8454‑2007-a1‑2009-en-140295, et pour NEN-ISO 8243:2006, https://www.nen.nl/en/nen-iso-8243‑2006-en-113052.
(
15
)	Directives ISO/IEC, partie 1, p. 51. Je note que les pages Internet du Nederlands Normalisatie Instituut in Delft (Institut néerlandais de normalisation à Delft, Pays‑Bas, ci-après « NEN »), où les normes nationales de mise en œuvre peuvent être achetées, contiennent les informations suivantes : « Cette publication [contenant la norme correspondante] est protégée par le droit d’auteur et est uniquement réservée à un usage personnel. » Voir sources citées dans la note en bas de page précédente.
(
16
)	En ce qui concerne les dernières versions disponibles de ces normes à la date de rédaction des présentes conclusions.
(
17
)	Le recours et la référence aux normes ISO et IEC dans les politiques publiques, ISO, 2015, p. 34 à 36.
(
18
)	Article 21.1 des statuts de l’ISO.
(
19
)	Les statuts de l’ISO sont disponibles dans ces trois langues sur le site Internet de l’ISO.
(
20
)	Articles 23.1, 23.2 et 23.3 des statuts de l’ISO.
(
21
)	Voir, pour les options disponibles, respectivement, https://www.iso.org/standard/76549.html, https://www.iso.org/standard/79002.html, https://www.iso.org/standard/85345.html et https://www.iso.org/standard/60154.html.
(
22
)	Voir, pour la source d’information pertinente, note 14 des présentes conclusions.
(
23
)	Arrêt du 27 octobre 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, ci-après l’« arrêt James Elliot », EU:C:2016:821, point 40). Pour les caractéristiques du système CEN, voir, en dernier lieu, conclusions de l’avocate générale Medina dans l’affaire Public.Resource.Org et Right to Know/Commission (C‑588/21 P, EU:C:2023:509, points 23 à 31).
(
24
)	Arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., points 31 et 33.
(
25
)	Arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., points 39 à 47.
(
26
)	Arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., point 40 et jurisprudence citée.
(
27
)	Arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., point 48.
(
28
)	Arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., point 52.
(
29
)	Arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., point 79. Je me pencherai plus en détail sur ces caractéristiques dans la suite des présentes conclusions.
(
30
)	Arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., point 79 et point 5 du dispositif.
(
31
)	Arrêt du 11 décembre 2007 (C‑161/06, ci-après l’« arrêt Skoma-Lux », EU:C:2007:773).
(
32
)	Arrêt Skoma-Lux, en particulier, points 51 et 59.
(
33
)	Cet aspect avait déjà été souligné dans l’arrêt du 20 septembre 1990, Sevince (C‑192/89, ci-après l’« arrêt Sevince », EU:C:1990:322, point 24).
(
34
)	Arrêt Skoma-Lux, point 60.
(
35
)	Arrêt du 10 mars 2009, Heinrich (C‑345/06, ci-après l’« arrêt Heinrich », EU:C:2009:140, point 63).
(
36
)	Arrêt Skoma-Lux, point 38 et jurisprudence citée.
(
37
)	Arrêt Skoma-Lux, point 42 et jurisprudence citée.
(
38
)	Bien que ces deux arrêts concernent l’un et l’autre un règlement non publié (ou une partie de celui-ci), la solution qui y est établie s’applique aux obligations énoncées dans une directive, ainsi que l’a relevé la Cour au point 42 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.
(
39
)	Arrêt Skoma-Lux, points 47 à 51.
(
40
)	Arrêt Skoma-Lux, point 52.
(
41
)	Le point 5 du dispositif de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.. se lit comme suit : « Dans l’hypothèse où l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 ne serait pas opposable aux particuliers, la méthode utilisée aux fins de l’application de l’article 3, paragraphe 1, de cette directive doit être appropriée, au regard des avancées scientifiques et techniques ou des normes adoptées à l’échelle internationale, pour mesurer les niveaux d’émissions dégagées lorsqu’une cigarette est utilisée aux fins prévues, et doit prendre pour base un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes » Mise en italique par mes soins.
(
42
)	L’une des exceptions prévues à l’article 24, paragraphe 2, concerne des exigences supplémentaires pouvant être adoptées en ce qui concerne le conditionnement des produits du tabac, tandis que l’autre (prévue à l’article 24, paragraphe 3) introduit la possibilité d’interdire une certaine catégorie de produits du tabac ou de produits connexes pour des motifs liés à la situation spécifique de cet État membre, étant entendu qu’une telle mesure nationale doit être notifiée à la Commission. Cette dernière exception avait été invoquée dans l’une des questions ayant donné lieu à l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. et la Cour l’a rejetée, aux points 80 à 85 de cet arrêt, comme étant irrecevable au motif que la mise en œuvre de ladite exception ne ressortait pas des faits.
(
43
)	Qui vise à éviter que différentes méthodes de mesure s’appliquent dans les États membres, ainsi que la Cour l’a relevé au point 32 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a.
(
44
)	Là encore, il en irait ainsi dans l’hypothèse où une partie telle que la Fondation serait autorisée à faire valoir avec succès le retrait des cigarettes du marché au motif qu’elles ne respectent pas les niveaux d’émissions maximaux mesurés selon une méthode qui n’est pas prévue par le législateur, alors qu’elles respectent ces niveaux lorsqu’ils sont mesurés selon la méthode prévue à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40.
(
45
)	Arrêt Skoma-Lux, point 42 et jurisprudence citée.
(
46
)	Voir arrêt Sevince (point 24), dans lequel la Cour a jugé que la non‑publication des décisions du conseil d’association institué par l’accord d’association entre la Communauté économique européenne et la Turquie « peut faire obstacle à ce que des obligations soient imposées à un particulier, [mais] n’est pas de nature à priver ce dernier de la faculté de faire valoir, à l’égard d’une autorité publique, les droits que ces décisions lui confèrent ».
(
47
)	La version en langue néerlandaise de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. use de l’expression « aan particululieren in het algemeen », tandis que la version en langue française de cet arrêt vise les « particuliers en général ».
(
48
)	Les termes « particuliers en général » figurent également aux points 49 et 73 de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., mais ces occurrences ne font que développer ou répéter ce qui a déjà été dit.
(
49
)	Elle se réfère à différentes versions linguistiques de l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. pour expliquer ses doutes quant à la question de savoir si les termes « particuliers en général » signifient le « grand public » (par opposition aux « entreprises », ainsi que je comprends l’argument) ou s’ils renvoient à l’idée que les normes ISO en cause ne sont pas opposables « aux particuliers en général », c’est-à-dire « en principe » (et à moins que la partie concernée n’ait pu y avoir accès, là encore ainsi que je comprends l’argument).
(
50
)	Voir explication au point 41 des présentes conclusions.
(
51
)	Il me semble que la juridiction de renvoi considère que l’article 24, paragraphe 2, de la Charte est particulièrement pertinent, puisque cette disposition dispose que, « [d]ans tous les actes relatifs aux enfants, qu’ils soient accomplis par des autorités publiques ou des institutions privées, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale ». S’agissant de l’article 35 de la Charte, je relève que sa deuxième phrase énonce qu’« [u]n niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de l’Union ».
(
52
)	Je relève que le gouvernement bulgare fait valoir que la première question est irrecevable en raison d’une absence de précision quant aux normes ISO qu’elle concerne. J’estime que le libellé de cette question et l’explication fournie dans l’ordonnance de renvoi montrent clairement que ladite question porte sur les normes ISO visées à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40.
(
53
)	Voir, par exemple, arrêt du 26 juin 2025, PJ Carroll et Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, point 37 et jurisprudence citée).
(
54
)	Voir, en particulier, considérant 8 de la directive 2014/40 selon lequel « [l]es produits du tabac ne sont pas des denrées ordinaires », au vu des « effets particulièrement nocifs du tabac sur la santé humaine ».
(
55
)	Voir, notamment, article 9, paragraphe 1, et article 10, paragraphe 1, ainsi que les annexes I et II de la directive 2014/40.
(
56
)
(
57
)	Mise en italique par mes soins.
(
58
)	Mise en italique par mes soins.
(
59
)	Je rappelle que la Cour se voit ouvrir la possibilité de reformuler une question d’interprétation en une question portant sur la validité d’une disposition lorsque, pour faire bref, cette approche est commandée par le soin qui lui est réservé « de dégager de l’ensemble des éléments fournis par la juridiction nationale ceux des éléments du droit de l’Union qui appellent, compte tenu de l’objet du litige, une interprétation ou une appréciation de validité ». Arrêt du 25 janvier 2022, VYSOČINA WIND (C‑181/20, EU:C:2022:51, point 36 et jurisprudence citée).
(
60
)	Voir, pour sa partie pertinente, note en bas de page 51 des présentes conclusions.
(
61
)	Il découle de l’article 114, paragraphe 3, TFUE (qui constitue en tant que tel l’une des bases juridiques de la directive 2014/40) qu’un niveau élevé de protection de la santé doit servir de base aux propositions législatives pertinentes, ainsi qu’en atteste le considérant 8 de cette directive. Comme l’a rappelé la Cour à propos de ladite directive, un impératif analogue est également énoncé à l’article 9 TFUE et à l’article 168, paragraphe 1, TFUE. Voir arrêt du 4 mai 2016, Philip Morris Brands e.a. (C‑547/14, ci-après l’ arrêt Philip Morris, EU:C:2016:325, point 157).
(
62
)	Dans l’arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., la Cour était déjà invitée à apprécier la validité de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/40 « en raison du fait que des études scientifiques démontreraient que les méthodes de mesure auxquelles renvoie l’article 4, paragraphe 1, de cette directive ne refléteraient pas les niveaux de goudron, de nicotine et de monoxyde de carbone des cigarettes réellement inhalés par les fumeurs » [point 64, motifs relatifs à la troisième question, sous b) de cet arrêt]. La Cour a cependant relevé que cette question reposait sur des études postérieures à l’adoption de ladite directive, de sorte que celles-ci étaient dénuées de pertinence aux fins de procéder à l’appréciation susvisée, car, comme l’a rappelé la Cour, « la validité d’un acte de l’Union doit être appréciée par rapport aux éléments dont le législateur de l’Union disposait à la date d’adoption de la réglementation en cause » (arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., point 67 et jurisprudence citée). L’angle sous lequel la validité de cette disposition a été appréciée ne préjuge donc pas de l’examen qui est demandé dans la présente procédure.
(
63
)	Arrêt Stichting Rookpreventie Jeugd e.a., point 44.
(
64
)	Conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Philip Morris Brands e.a. (C‑547/14, EU:C:2015:853, points 149 à 150), et arrêt Philip Morris (point 166 et jurisprudence citée).
(
65
)	Voir également rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au comité économique et social européen et au comité des régions sur l’application de la directive [2014/40] en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, COM(2021) 249 final, section 3.1, note en bas de page 21.
(
66
)	Ibidem, section 3.1.
(
67
)	Arrêt du 5 mars 2024, Public.Resource.Org et Right to Know/Commission e.a. (C‑588/21 P, ci-après l’ arrêt Public.Resource.Org, EU:C:2024:201). Dans cet arrêt, la Cour a exigé de la Commission, en substance, qu’elle accorde l’accès aux normes élaborées par le CEN, malgré l’existence des droits de propriété intellectuelle qui étaient revendiqués sur celles-ci.
(
68
)	Règlement du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).
(
69
)	Voir procédure pendante ayant pour objet le recours introduit le 6 décembre 2024, International Electrotechnical Commission et ISO/Commission (T‑631/24). Je considère que ce recours vise à l’annulation de la décision correspondante de la Commission.
(
70
)	Mise en italique par mes soins. Voir également point 37 de cet arrêt pour un libellé analogue.
(
71
)	Voir, pour les actes soumis à publication, la discussion figurant dans les conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Skoma-Lux (C‑161/06, EU:C:2007:525, point 37).
(
72
)	Voir conclusions de l’avocate générale Sharpston dans l’affaire Heinrich (C‑345/06, EU:C:2008:212, points 122 à 133).