62011CC0131
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 29 mars 2012 (
1
)
Mål C-131/11
Pfeifer & Langen Kommanditgesellschaft
mot
Hauptzollamt Aachen
(begäran om förhandsavgörande från Finanzgericht Düsseldorf (Tyskland))
”Gemensam organisation av marknaden för socker — Fastställande av slutlig producerad mängd socker under ett regleringsår — Överskottskvantiteter av vitsocker som de behöriga myndigheterna i en medlemsstat upptäckt efter utgången av det regleringsår som var föremål för kontroll — Skyldighet att hänföra sockeröverskott till det regleringsår som är föremål för kontroll eller till det år under vilket de uppstod”
1.
I denna begäran om förhandsavgörande från Finanzgericht Düsseldorf (Tyskland) ställs frågan till domstolen huruvida överskott av socker som upptäckts av de nationella myndigheterna vid en kontroll ska hänföras till det regleringsår under vilket de konstaterats eller retroaktivt till det år som är föremål för kontroll.
Lagstiftning
Den gemensamma organisationen av marknaden för socker
2.
Genom rådets förordning (EEG) nr 1009/67 (
2
) infördes den 1 juli 1968 ett system till stöd för socker. Socker som producerats och sålts under ett regleringsår inom fastställda kvoter erhöll finansiellt stöd (nedan kallade interventionsåtgärder). Medlemsstaterna tilldelade sockerproducenterna kvoter (som införts genom artikel 23 i förordning nr 1009/67) inom sina respektive territorier för varje regleringsår. Bestämmelser infördes också om ett system inom gemenskapen (
3
) för finansiering av kostnaderna för interventionsåtgärderna. Dessa kostnader bars inom vissa gränser av samtliga producenter inom gemenskapen genom betalning av en produktionsavgift medan återstående kostnader täcktes av gemenskapens budget. (
4
) Socker som producerats utöver de fastställda kvoterna fick inte säljas på den inre marknaden och kom inte i åtnjutande av interventionsåtgärderna.
Grundförordningen
3.
Från den 1 juli 1981 tillämpades rådets förordning (EEG) nr 1785/81 (
5
) (nedan kallad grundförordningen).
4.
I det elfte skälet uttalades följande: ”De skäl som hittills har lett till att gemenskapen tillämpar ett system med produktionskvotering för socker … är fortfarande giltiga. Vissa förändringar bör emellertid göras i detta system mot bakgrund av den senaste tidens utveckling när det gäller produktionen för att ge gemenskapen rätt att vidta de åtgärder som behövs för att på ett rättvist men effektivt sätt se till att producenterna själva får bära den fulla kostnaden för att avsätta det överskott som finns inom gemenskapen till följd av bristande balans mellan produktion och konsumtion …”
5.
I det femtonde skälet uttalades att ”… fördelningen av produktionskvoter på företagen är ett medel att garantera producenterna gemenskapspriser och avsättning för deras produktion …”.
6.
Grundförordningen införde ett nytt kvoteringssystem. Den fastslog i det avseendet att lägsta priser skulle fastställas varje år för A- sockerbetor och B-sockerbetor. (
6
) Vid den aktuella tidpunkten fanns det tre produktionsklasser på sockermarknaden. A- och B-produktionen omfattades av kvoter som i princip motsvarade efterfrågan på den inre marknaden respektive export av sockeröverskott med bidrag. Produktionen av C-socker omfattades inte av dessa kvoter och kunde inte säljas fritt i unionen, utan fick exporteras utan bidrag på sockerindustrins bekostnad. (
7
) Sockerbetor som användes för produktion av C-socker drog inte heller fördel av de prisstödjande åtgärderna. I artikel 24.1 andra stycket föreskrevs således följande:
”...
a)
A-socker ...: den mängd socker ... som företaget i fråga tillverkar inom ramen för sin A-kvot och som hänför sig till ett visst regleringsår.
b)
B-socker ...: den mängd socker ... som företaget i fråga tillverkar utöver sin A-kvot men inom ramen för summan av sin A-kvot och B-kvot och som hänför sig till ett visst regleringsår.
c)
C-socker ...: den mängd socker ... som företaget i fråga tillverkar utöver summan av sin A-kvot och B-kvot och som hänför sig till ett visst regleringsår eller som tillverkas av ett företag som inte har någon kvot.” (
8
)
7.
Artikel 26 förbjöd avsättning av C-socker på gemenskapens inre marknad om det inte överförts enligt artikel 27. Sådant socker skulle exporteras före den 1 januari det kalenderår som följde på regleringsåret i fråga. Artikel 26.3 föreskrev att en produktionsavgift skulle tas ut om det inte visades att C-socker hade exporterats inom föreskriven tid.
8.
Artikel 27.1 föreskrev följande: ”Vart och ett av företagen får besluta att helt eller delvis överföra den mängd socker som företaget tillverkar utöver sin A-kvot till påföljande regleringsår, varvid denna tillverkning skall räknas som en del av det årets produktion. Beslutet kan inte återkallas.” (
9
)
9.
Artikel 28 fastslog principen att producenterna själva skulle svara för hela kostnaden för avsättning av de överskott som uppstod genom skillnaden mellan produktionen i gemenskapen och konsumtionen av socker på den inre marknaden. Hela produktionen av A- och B-socker belades därför med en produktionsavgift. Beräkningen av avgiften gjordes i två steg. Först fastställdes en preliminär avgift med utgångspunkt i uppskattade volymer under det aktuella året. (
10
) Före utgången av det följande regleringsåret fastställdes sedan de slutliga volymerna av det socker som producerats under det föregående regleringsåret. (
11
)
10.
I artikel 28.3 föreskrevs följande: ”Om det vid registrering av de uppgifter som avses i punkt 1 visar sig, efter justering i enlighet med punkt 2 och utan att det påverkar vad som sägs i artikel 29.1, att det uppkommer en beräknad total förlust, skall denna förlust divideras med den beräknade produktionen av A- och B-socker … under det aktuella regleringsåret. Ett belopp som motsvarar det tal som på så sätt räknas fram skall tas ut av de tillverkande företagen som en basproduktionsavgift med avseende på deras tillverkning av A- och B- socker ...”
11.
Systemet enligt artikel 28 innehöll ett tak för produktionsavgiften. När basproduktionsavgiften, på grund av det tak som fastställts, inte helt täckte den sammanlagda förlusten (den totala kostnaden för avsättning av produktionsöverskott) föreskrevs i grundförordningen att en ytterligare avgift skulle tas ut på B-kvoten (kallad B-avgiften). (
12
)
12.
Föreskrifter för tillämpning av sockersystemet antogs enligt artikel 41 i grundförordningen. (
13
)
Genomförandeförordningen
13.
Artiklarna 27.3, 28.7, 29.5 och 39 i grundförordningen utgjorde den rättsliga grunden för genomförandeförordningen. (
14
) I dess ingress uttalades att det för en korrekt tillämpning av kvotsystemet var nödvändigt att införa regler i synnerhet om de uppgifter som erfordrade för att bestämma de produktionsavgifter som anges i artikel 28 i grundförordningen (det vill säga basproduktionsavgiften och i förekommande fall B-avgiften). Det konstaterades att dessa avgifter inte kunde fastställas före utgången av regleringsåret. Det finansiella ansvaret för varje regleringsår skulle emellertid överföras till producenterna så snart som möjligt. Det ansågs därför vara nödvändigt att se till att regler infördes för förskottsbetalning av produktionsavgifter (beräknade på uppskattade volymer) och att utkrävbara belopp betalades i god tid före utgången av regleringsåret i fråga. Det konstaterades också att avgifterna inte kunde fastställas förrän så preciserad information som möjligt förelåg beträffande konsumtionen. För att underlätta en korrekt förvaltning av kvotsystemet borde man fastställa de tidsgränser som behövs när det gäller fastställande av uppgifter om produktionen och överlämnandet av relevanta uppgifter, och bestämmelser borde tillkomma om lämpliga kontrollåtgärder från medlemsstaternas sida. (
15
)
14.
Artikel 3 i genomförandeförordningen hade följande lydelse:
”1.   Före den 15 februari varje år skall medlemsstaterna upprätta preliminära uppgifter om produktionen av socker under det aktuella regleringsåret vid vart och ett av företagen inom deras territorium.
…
3.   Före den 1 oktober varje år skall medlemsstaterna fastställa slutliga uppgifter om produktionen av socker … vid vart och ett av de aktuella företagen under närmast föregående regleringsår.
4.   Om det visar sig att skillnader föreligger när de slutliga produktionsuppgifterna för socker … har fastställts enligt punkt 3, skall sådana skillnader beaktas när de slutliga produktionsuppgifterna fastställs för det regleringsår under vilket skillnaderna upptäckts.” (
16
)
15.
Artikel 5 fastslog att basproduktionsavgiften och (i förekommande fall) B-avgiften skulle beräknas enligt artikel 28 i grundförordningen före den 1 april avseende det aktuella regleringsåret.
16.
Artikel 7 fastslog de frister inom vilka produktionsavgifterna skulle fastställas. Den reglerade också fastställandet av restbeloppet av utestående avgifter med beaktande av förskottsbetalningar som uppburits enligt artikel 5.
Kommissionens förordning (EEG) nr 2670/81: reglering avseende C-socker
17.
Artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 2670/81 (
17
) föreskrev att tillverkare av C-socker var skyldiga att uppvisa bevis för att sockret hade exporterats från den medlemsstat inom vars territorium det hade producerats utan bidrag eller avgift. Om det före den 1 januari efter utgången av det regleringsår då kvantiteten C-socker producerats inte hade framlagts några bevis på att sockret hade exporterats från gemenskapen, skulle kvantiteten i fråga anses vara avsatt på den inre marknaden. (
18
)
18.
Artikel 3.1 fastslog att vid sådana förhållanden skulle en avgift påföras producenten av sockret.
Den nationella lagstiftningen
19.
Under regleringsåret 1997/1998 gällde Verordnung über die im Rahmen der Produktionsregelung für Zucker zu erhebenden Abgaben (förordning om de avgifter som ska påföras i samband med regleringen av produktion av socker) av den 7 mars 1983 (nedan kallad den nationella förordningen).
20.
1 §, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrev att den nationella förordningen avsåg socker som producerats utöver produktionskvoterna och socker som överförts från ett regleringsår till det nästföljande inom ramen för gemenskapens system.
21.
4 § i den nationella förordningen föreskrev att sockerproducenten senast den 31 januari varje år skulle avge en deklaration till behörig myndighet avseende sin preliminära produktion av socker under det aktuella regleringsåret och senast den 15 september varje år en deklaration avseende den slutliga sockerproduktionen under det föregående regleringsåret.
22.
8 § i den nationella förordningen föreskrev att de behöriga myndigheterna skulle meddela varje sockerproducent ett ”fastställelsebeslut” (vid de tidpunkter som fastlagts i gemenskapens rättsakter) beträffande deras preliminära och slutliga produktion av socker under regleringsåret i fråga. Härefter fastställde de behöriga myndigheterna i ett skriftligt beslut förskottsbetalningen av avgifterna (beräknad enligt 9 §) för den mängd socker som producerats inom produktionskvoterna enligt dessa fastställelsebeslut. De slutliga avgifterna för den producerade mängden socker inom A- och B- kvoterna fastställdes sedan genom en beräkning av skillnaden mellan preliminär och slutlig sockerproduktion och förskottsbetalningen av avgifterna.
23.
9 § första stycket punkt 3 i den nationella förordningen föreskrev att de behöriga myndigheterna skulle bestämma avgifterna för den mängd C-socker som avsatts på den inre marknaden.
Faktiska omständigheter och förfarandet
24.
Under regleringsåret 1997/1998 tillverkade Pfeifer & Langen KG (nedan kallat Pfeifer) socker i sina fabriker i Elsdorf, Euskirchen, Appeldorn och Lage. Pfeifer avgav en deklaration den 8 september 1998 avseende den slutligt producerade mängden socker. De behöriga myndigheterna meddelade den 25 september 1998 ett fastställelsebeslut beträffande Pfeifers slutliga produktion av socker för det regleringsåret.
25.
De behöriga myndigheterna gjorde den 4 november 1999 en kontroll i Pfeifers lokaler. Kontrollen ställdes in på grund av Pfeifers överklagande men återupptogs den 16 januari 2003. Kontrollen avsåg bland annat produktionsavgifter för socker under regleringsåret 1997/1998.
26.
Under år 2006 påträffades ytterligare kvantiteter av vitsocker (sammanlagt 9657,4 ton). Detta socker behandlades som C-socker och hänfördes till regleringsåret 1997/1998. En avgift om 5810857,58 euro påfördes därför enligt 9 § tredje stycket i den nationella förordningen. Efter Pfeifers överklagande meddelade de behöriga myndigheterna två fastställelsebeslut den 27 april 2010 vari mängden vitsocker sänktes till 6 922,1 ton och avgiften till 4 165 027,57 euro.
27.
Pfeifer överklagade besluten av den 27 april 2010. Pfeifer har gjort gällande att dessa fastställelsebeslut står i strid med artikel 3.4 i genomförandeförordningen.
28.
Eftersom detta föranleder en fråga om tolkning av gemenskapsrätten har Finanzgericht Düsseldorf vilandeförklarat målet och hänskjutit följande fråga till domstolen för förhandsavgörande:
”Ska artikel 3.4 [i genomförandeförordningen] tolkas så att den även omfattar överskott som en myndighet har fastställt i efterhand i samband med en kontroll i producentens lokaler?”
29.
Pfeifer, de behöriga myndigheterna och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Samtliga parter redogjorde muntligen för sina ståndpunkter vid förhandlingen den 9 februari 2012.
Bedömning
Inledande synpunkter
30.
Vitsocker är en homogen produkt. (
19
) Sockerkategorierna A, B och C skiljer sig inte från varandra i fysiskt hänseende. Det är inte heller möjligt att fastställa tillverkningsdatum för socker med ledning av dess fysiska egenskaper. När en producent således lagrar socker i silos som redan innehåller socker som tillverkats under tidigare regleringsår är det omöjligt att se en skillnad på socker som tillverkats under olika regleringsår. (
20
)
31.
Det är därför viktigt att systemen för redovisning av socker som producerats under ett visst regleringsår är tillförlitliga och korrekta. (
21
)
32.
Det har inte bestritts att ifrågavarande socker producerats utöver summan av Pfeifers A- och B-kvoter för regleringsåret 1997/1998. De överskott som påträffats av de behöriga myndigheterna utgör därför C-socker vid tillämpningen av artikel 24.1 c i grundförordningen.
33.
Några produktionsavgifter påfördes inte avseende C-socker vid den i målet aktuella tiden (något som faktiskt fortfarande gäller för socker som producerats utöver kvoterna i det system som regleras av förordning nr 1234/2007 (
22
)).
Kvotsystemet och produktionsavgifter för socker
34.
För att komma fram till den rätta tolkningen av artikel 3.4 i genomförandeförordningen är det nödvändigt att beakta hur kvotsystemet och produktionsavgifterna för socker tillämpades under regleringsåret 1997/1998.
35.
Ett särdrag i den gemensamma organisationen av marknaden för socker vid denna tid utgjordes av det finansiella stöd för socker som producerats för konsumtion på den inre marknaden samt för viss export.
36.
Under varje regleringsår var produktionen av A- och B-socker anpassad till kvoter som motsvarade (i huvudsak) efterfrågan på den inre marknaden respektive export av överskottssocker som åtnjöt exportbidrag. I den ovannämnda domen i målet British Sugar (
23
) ställde den nationella domstolen frågan huruvida en producent kunde beteckna socker som C-socker innan producenten faktiskt hade producerat en kvantitet socker som motsvarade hans A- och B-kvoter under loppet av ett regleringsår. Domstolen fann att grundförordningen förutsatte att producenten hade uppfyllt sina A- och B-kvoter innan han kunde beteckna socker som C-socker. (
24
)
37.
Producenterna påfördes avgifter för finansiering av kostnaden för det finansiella stödet för produktion av A- och B-socker och i synnerhet för exportbidrag för A- och B-socker som översteg konsumtionen inom gemenskapen under något regleringsår. (
25
) Artikel 28 i grundförordningen fastslog på vilket sätt dessa avgifter skulle beräknas, först på grund av preliminära volymer och sedan på grund av slutliga volymer. (
26
) Följande uppgifter samlades således in och registrerades: i) den producerade mängden A- och B- socker, ii) den mängd socker som sålts för konsumtion inom gemenskapen, iii) ”exportöverskottet” som erhölls genom att dra av kvantiteten vid ii) från kvantiteten vid i), iv) den genomsnittliga förlusten (eller i förekommande fall den genomsnittliga intäkten) per ton socker som var avsedd för export och v) det belopp som därför behövde täckas av avgifter, som erhölls genom att multiplicera kvantiteten vid iii) med beloppet vid iv).
38.
Systemet för A- och B-socker angavs i detalj i grundförordningen. Vad gäller C-socker angavs emellertid endast de väsentliga principerna. C-socker producerades utöver summan av A- och B-kvoterna och fick inte fritt säljas inom gemenskapen. De betor som användes för produktion av C-socker åtnjöt inte något garanterat lägsta pris. (
27
) Priset förhandlades därför fritt mellan producenter och odlare. Sockerproducenterna hade möjligheten att överföra C-socker till det följande regleringsåret under vilket det kunde redovisas som A-socker. Sådant socker skulle lagras under minst tolv månader. Möjligheten till överföring var begränsad till 20 procent av producentens A-kvot. (
28
) C-socker som inte överfördes måste exporteras utan bidrag och bevis om export måste förebringas. Värdet av C-socker antogs vara världsmarknadspriset. Den berörde producenten stod för hela utgiften för export av det C-socker som han producerat. (
29
)
39.
Om producenten inte bevisade att export skett av C-socker ansågs den kvantiteten ha avsatts på den inre marknaden. (
30
) Artikel 3.2 i förordning nr 2670/81 föreskrev att den berörda medlemsstaten var skyldig att ta ut en avgift. Förordningen innehöll inte någon uttrycklig bestämmelse som medgav att avgiften kunde variera även om detta under vissa förhållanden kunde erfordras enligt proportionalitetsprincipen. (
31
) Avgiften för C-socker skiljer sig således i viktiga avseenden från produktionsavgifterna för A-och B-socker. (
32
)
40.
Eftersom C-socker inte omfattades av systemet med produktionsavgifter som fastlagts i artikel 28 i grundförordningen var inte de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna skyldiga att samla in och registrera uppgifter för den sockerkategorin enligt de regler som gällde för A- och B-socker.
41.
Grundförordningen har sedan upphävts och ersatts. Kategorierna A-, B- och C-socker används inte längre i det nya systemet. (
33
) Det reviderade sockersystemet fortsätter emellertid att tillhandahålla finansiellt stöd som finansieras av producenterna som betalar en avgift för det socker som produceras inom kvoterna. Överskottssocker som produceras utöver kvoterna och som inte överförs till det följande regleringsåret beläggs fortfarande med en avgift, eftersom det inte kan avsättas fritt på den inre marknaden. (
34
)
Tolkning av artikel 3.4 i genomförandeförordningen
42.
Den nationella domstolen hyser tvivel i frågan huruvida artikel 3.4 i genomförandeförordningen föreskriver att C-sockerkvantiteter som påträffats av de behöriga myndigheterna ska hänföras retroaktivt till det regleringsår som är föremål för kontroll (i detta fall 1997/1998) eller till det regleringsår under vilket de påträffades.
43.
Pfeifer har gjort gällande att frågan har viktiga ekonomiska följder för sockerproducenter och att det borde vara möjligt att välja att överföra sockeröverskotten till det regleringsår som följer på det år under vilka de konstaterades (
35
) eller att exportera överskotten inom den föreskrivna fristen. Pfeifer har medgett att om överskottskvantiteterna hänförs med retroaktiv effekt till regleringsåret 1997/1998 ska en avgift tas ut enligt artikel 3 i kommissionens förordning nr 2670/81. (
36
)
44.
Pfeifer har vidare gjort gällande att artikel 3.4 i genomförandeförordningen ska tolkas mot bakgrund av domstolens dom i målet Hannoversche Zucker (
37
) och hävdar att det följer av den domen att överskott som påträffas av de behöriga myndigheterna ska hänföras till det regleringsår under vilket de påträffats. Pfeifer menar att eftersom domstolens avgörande i det målet rörde regleringsår som inträffade innan förordning nr 1009/67 trädde i kraft gäller domen a fortiori efter att den nya gemensamma organisationen av marknaden för socker införts.
45.
De behöriga myndigheterna, kommissionen och den nationella domstolen anser att domen i målet Hannoversche Zucker inte är tillämplig i förevarande mål. Kommissionen anser att domen i målet Hannoversche Zucker endast gäller A- och B-socker och att den därför saknar betydelse för förevarande mål som gäller C-socker. Kommissionen har vidare påpekat att det inte är möjligt att retroaktivt hänföra A- och B-sockerkvoter till regleringsår som avslutats. Att göra så skulle förorsaka administrativt kaos, eftersom det skulle vara omöjligt att hänföra årliga kvoter och årlig lagerinventering till ett visst regleringsår.
46.
Jag anser att omständigheterna i målet Hannoversche Zucker var unika. De omständigheter som gav upphov till det målet rörde regleringsår som föregick och följde på den 1 juli 1968, vilket var den dag som förordning nr 1009/67 trädde i kraft. (
38
) Hannoversche Zucker var vid denna tid en sockerproducent. Företaget var föremål för två lagerkontroller. Den första ägde rum den 5 oktober 1966 och den andra den 30 september 1970. Ett sockeröverskott upptäcktes vid den andra lagerkontrollen. Det överskottet avsåg socker för vilket en produktionsavgift skulle tas ut. Det ansågs att överskottet i fråga var (nästan helt klart) delvis hänförligt till regleringsår som i tiden låg före den 30 juni 1968 och således innan produktionsavgiften (som införts genom förordning nr 1009/67) var tillämplig. (
39
) Den nationella domstolen hade ställt frågan huruvida ett överskott som konstaterades efter den 1 juli 1968, men som uppstått före den dagen, skulle hänföras till, såvitt gällde beräkning av produktionsavgiften, i) perioden innan den gemensamma organisationen av marknaden för socker trädde i kraft, ii) det första regleringsåret i det systemet (1968/1969) eller iii) det regleringsår under vilket det upptäcktes.
47.
I avsaknad av lagstiftning rörande situationen ansåg domstolen att det var nödvändigt att söka en lösning mot bakgrund av målen och syftena med den gemensamma organisationen av marknaden för socker med beaktande av både administrativa och praktiska hänsyn. (
40
) Domstolen noterade att lagerinventering (av tekniska skäl) gjordes i intervaller om flera år snarare än årligen. Det var därför svårt att med någon säkerhet avgöra under vilket år som överskottet i fråga faktiskt producerats. Att hänföra dessa överskott till ett regleringsår i tiden före det år under vilket de upptäckts skulle kräva en ändring av de slutliga produktionsvolymerna för den perioden inte enbart för Hannoversche Zucker utan för den berörda medlemsstaten och för hela gemenskapen. (
41
) Det skulle medföra administrativa komplikationer som saknade alla proportioner till det sökta resultatet. (
42
)
48.
Domstolen fann därför att ett överskott som upptäckts efter det att slutliga produktionsvolymer registrerats måste behandlas som om det uppkommit under det regleringsår under vilket det konstaterats. Överskottet hänfördes således till det regleringsåret. (
43
)
49.
Jag anser att förevarande mål skiljer sig från målet Hannoversche Zucker.
50.
För det första föreligger inte i målet vid den nationella domstolen de särskilda omständigheter som förelåg för 47 år sedan i målet Hannoversche Zucker. För det andra rörde sockeröverskottet i målet Hannoversche Zucker kvotsocker (som sedan kallades A- och B-socker i grundförordningen) som innebar komplicerade beräkningar av produktionsavgifterna. (
44
) Förevarande mål gäller C-socker som inte påförs någon sådan avgift.
51.
De särskilda administrativa svårigheter som domstolen konstaterade i domen i målet Hannoversche Zucker uppkommer således inte i förevarande mål.
52.
Pfeifer har gjort gällande att artikel 3.4 i genomförandeförordningen gäller för sockeröverskott som upptäckts av de behöriga myndigheterna och att sockeröverskottet ska hänföras till det regleringsår under vilket det upptäckts. Vid förhandlingen anförde Pfeifer ett antal ytterligare argument till stöd för sitt påstående att artikel 3.4 gällde för C-socker. Pfeifer menade att orden ”produktion av socker” i artiklarna 1 och 4 i genomförandeförordningen hänvisade till artiklarna 26–29 i grundförordningen. Eftersom dessa bestämmelser i den förordningen omfattade alla kategorier av socker följde därav att A-, B- och C-socker omfattades av artikel 3.4 i genomförandeförordningen. Pfeifer har vidare gjort gällande att förordning nr 2670/81 ska läsas tillsammans med genomförandeförordningen.
53.
De behöriga myndigheterna har hävdat att artikel 3.4 i genomförandeförordningen inte är tillämplig, eftersom ordet ”fastställts” i den första meningen i den bestämmelsen (”Om det visar sig att skillnader föreligger när de slutliga produktionsuppgifterna för socker har fastställts …”) hänvisar till de slutliga volymerna som angetts av sockerproducenten och inte de slutliga produktionsvolymerna som fastställts av de behöriga myndigheterna efter en kontroll.
54.
Kommissionen har gjort gällande att artikel 3.4 i genomförandeförordningen inte gäller för fastställande av de slutliga producerade volymerna av C-socker. Den har gjort gällande att även om vissa bestämmelser i genomförandeförordningen gäller alla sockerkategorier är artikel 3 i i den förordningen tillämplig endast på A- och B-socker.
55.
Jag delar kommissionens uppfattning.
56.
Det är visserligen korrekt att artiklarna 1 och 4 i genomförandeförordningen hänvisar till ”sockerproduktion” såvitt gäller artiklarna 26–29 i grundförordningen. Den rättsliga grunden för genomförandeförordningen var emellertid artiklarna 27.3, 28.7, 29.5 och 39 i grundförordningen. Samtliga dessa bestämmelser (bortsett från artikel 39 (
45
)) avsåg A- och B-socker eller socker som överförts enligt artikel 27.1 i grundförordningen och som därför behandlades som A-socker. Detta får mig att förmoda att genomförandeförordningens huvudsyfte var att reglera systemet för A- och B-socker snarare än systemet för C-socker.
57.
Socker kategoriserades vidare som A-, B- och C-socker efter produktion för att möjliggöra att det komplexa finansiella systemet som infördes genom den gemensamma organisationen av marknaden för socker fungerade. (
46
) Indelningen i kategorier måste göras stegvis. C-kategorin tillkom således först när A- och B-kvoterna uppfyllts. (
47
)
58.
Det är därför inte förvånande att genomförandeförordningen hänvisade till total sockerproduktion i vissa bestämmelser. Det skulle ha varit nödvändigt att fastställa den totala produktionen av socker för att först bestämma huruvida A- och B-kvoterna hade uppfyllts och sedan huruvida den totala sockerproduktionen medförde C-socker som producenten kunde vilja överföra till det följande regleringsåret för att ingå i hans A-kvot det året. Kravet på information om den totala sockerproduktionen föranleder inte slutsatsen att genomförandeförordningen fastslog regler för det särskilda systemet som gällde för C-socker. Det gjorde den inte. Dessa bestämmelser återfinns väsentligen i förordning nr 2670/81.
59.
Artikel 3 i genomförandeförordningen ska läsas mot bakgrund av den förordningen i dess helhet, som i sin tur själv ska tolkas mot bakgrund av kvotsystemet och systemet med produktionsavgifter som fastlagts i artiklarna 26–29 i grundförordningen.
60.
Ingressen till genomförandeförordningen angav att det var nödvändigt att samla in och registrera uppgifter om sockerproduktionen under varje regleringsår för att bestämma produktionsavgifterna, inledningsvis preliminärt. Eftersom produktionsavgifter inte gällde för C-socker skulle det inte ha funnits något behov av att samla in och registrera uppgifter för C-socker av den anledningen.
61.
Systemet utformades för att säkerställa att producenterna fullgjorde sina skyldigheter att betala produktionsavgifterna avseende regleringsåret i fråga så snart som möjligt efter utgången av den perioden. Målet var att undvika en situation där lagerinventering (av producenterna och efter kontroll av de behöriga myndigheterna) skedde med intervaller som skulle ha motverkat det uttalade syftet beroende på den tid som förflöt mellan sockerproduktion och registreringen av uppgifter rörande faktiskt producerat A- och B-socker.
62.
Artikel 3.1 i genomförandeförordningen föreskrev därför att medlemsstaterna skulle fastställa preliminära volymer avseende sockerproduktionen under regleringsåret i fråga senast den 15 februari för varje företag inom deras respektive territorier. Artikel 3.3 föreskrev att slutliga uppgifter om sockerproduktionen skulle lämnas före den 1 oktober följande regleringsår.
63.
Artikel 3.4 i genomförandeförordningen gav möjlighet till en justering om skillnader uppkom i förhållande till de slutliga uppgifterna beträffande sockerproduktionen (som angetts i artikel 3.3). Det angavs att ytterligare justering kunde ske för det fall de behöriga myndigheterna upptäckte ett överskott beroende på en skillnad i uppgifterna om sockerproduktionen som en följd av en revision eller kontroll av en producents deklarationer.
64.
Då socker är en homogen produkt kan sådana skillnader uppkomma beroende på ett förbiseende snarare än på någon oegentlighet från producentens sida. Lagstiftaren ansåg i vart fall att systemet behövde en viss flexibilitet för att beakta administrativa och praktiska svårigheter vid bestämningen av uppgifterna om sockerproduktionen. Artikel 3.4 i genomförandeförordningen föreskrev således att sådana skillnader skulle beaktas under det regleringsår de upptäckts. Någon bestämmelse meddelades inte för att i efterhand hänföra dessa skillnader till det regleringsår som var föremål för kontroll.
65.
Det är visserligen korrekt att artikel 3 i genomförandeförordningen inte uttryckligen angav huruvida den gällde för alla sockerkategorier i gemenskapens system eller endast för A- och B-socker.
66.
Jag anser emellertid att när artikel 3 läses tillsammans med genomförandeförordningen i dess helhet blir det klart att dess funktion var att fastställa frister för fastställande av både preliminära och slutliga uppgifter om sockerproduktionen (för varje regleringsår) avseende produktionen av A- och B-socker.
67.
Artikel 5 i genomförandeförordningen föreskrev således att basproduktionsavgiften och B-avgiften skulle beräknas enligt artikel 28 i grundförordningen. Förskottsbetalningar skulle fastställas med ledning av de uppgifter som registrerats enligt artikel 3.1 i genomförandeförordningen. Medlemsstaterna skulle uppbära dessa betalningar före den 1 maj. Artikel 7 föreskrev att basproduktionsavgiften och B-avgiften skulle fastställas före den 1 november avseende det föregående regleringsåret med beaktande av de förskottsbetalningar som redan erlagts enligt artikel 5. De frister inom vilka den begärda informationen skulle lämnas var inte av relevans för C-socker då det inte fanns någon produktionsavgift för denna sockerkategori.
68.
Det följer härav att syftet med de uppgifter som samlats in enligt artikel 3.1 och 3.3 (avseende preliminära och slutliga produktionsuppgifter under ett regleringsår) var att göra det möjligt att fullgöra skyldigheterna som fastlagts i artikel 28.1–4 i grundförordningen avseende fastställande och uppbörd av basavgiften och B-avgiften. (
48
)
69.
Min uppfattning är därför att orden ”de slutliga produktionsuppgifterna har fastställts” i artikel 3.4 i genomförandeförordningen endast avser A- och B-socker.
70.
Det fanns inte någon skyldighet i grundförordningen att bestämma preliminära och slutliga produktionsvolymer för C-socker. Enligt den gemensamma organisationen för marknaden för socker krävdes endast följande information avseende C-socker: huruvida det faktiskt producerats, huruvida det överförts och huruvida det exporterats inom föreskriven period. (
49
) Fristerna för insamling av uppgifter som fastlagts i artikel 3.1 och 3.3 i genomförandeförordningen gällde inte C-socker. Det fanns därför inte något behov av att göra några justeringar enligt artikel 3.4 avseende den sockerkategorin.
71.
Jag anser slutligen att en tolkning av artikel 3.4 i genomförandeförordningen med innebörden att den även avser C-socker skulle vara oförenlig med syftet med den gemensamma organisationen av marknaden för socker, eftersom C-socker inte bör kunna avsättas fritt på den inre marknaden av producenterna. (
50
) Att hänföra C-socker till det regleringsår under vilket dess förekomst fastställts av de behöriga myndigheterna, som Pfeifer har gjort gällande, skulle undergräva administrationen av systemet på det sätt som jag ska förklara nedan.
72.
Den avgift som påfördes enligt artikel 3.1 i förordning nr 2670/81 tillämpades i avsaknad av bevis för att C-socker antingen hade överförts till följande regleringsår eller exporterats inom den föreskrivna fristen. (
51
) Syftet med den avgiften var att jämställa C-socker med socker som importerats från icke-medlemsstater. (
52
) En bestämmelse infördes om undantag från avgiften endast i fall av force majeure, där C-socker antingen hade förstörts eller skadats utan att kunna återvinnas. (
53
)
73.
Syftet med denna avgift kan också ha varit att förmå producenterna att säkerställa att uppgifter som samlats in och registrerats för A- och B-sockerproduktion var så korrekta som möjligt och lämnades till de behöriga myndigheterna inom fastställda frister i syfte att undvika eller minska risken för denna avgift.
74.
Följden av att hänföra överskott av C-socker till det år under vilket de upptäckts skulle vara att göra det möjligt för producenterna att undvika avgiften enligt artikel 3.1 i förordning nr 2670/81 genom att dra fördel av export- och överföringsmöjligheterna lång tid efter det att de tillämpliga fristerna löpt ut. (
54
) Sockerproducenterna skulle således tillerkännas en flexibilitet vid redovisning av C-socker som inte varit avsedd i det system som fastlagts i grundförordningen.
75.
Det skulle därför inte överensstämma med syftet med artikel 3.4 i genomförandeförordningen att tolka artikeln så att den gäller för C-socker.
76.
Min slutsats är därför att C-socker som påträffats av de behöriga myndigheterna i en medlemsstat vid en kontroll inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 3 i genomförandeförordningen.
I –Förslag till avgörande
77.
Min uppfattning är således att domstolen ska besvara den fråga som har ställts av Finanzgericht Düsseldorf på följande sätt:
Artikel 3.4 i kommissionens förordning (EEG) nr 1443/82 av den 8 juni 1982 om tillämpningsföreskrifter för kvotsystemet på sockerområdet är inte tillämplig på C-socker. C-socker som upptäckts av de behöriga myndigheterna i en medlemsstat vid kontroll ett visst regleringsår omfattas inte av tillämpningsområdet för den bestämmelsen.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Av den 18 december 1967 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT 308, s. 1).
(
3
)	I detta förslag kommer jag att hänvisa till ”gemenskapen”, eftersom detta begrepp används i bestämmelserna i ifrågavarande lagstiftning.
(
4
)	Vissa ändringar avseende marknaden för socker har gjorts genom rådets förordning (EEG) nr 3330/74 av den 19 december 1974 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT L 359, s. 1). Kvoteringssystemet (som införts för en övergångsperiod) förlängdes till (i praktiken) den 30 juni 1980 och kvoterna utökades.
(
5
)	Av den 30 juni 1981 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT L 177, s. 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 13, s. 110). Vad gäller regleringsåret i fråga var det grundförordningen som var tillämplig med ändringar särskilt genom rådets förordning (EG) nr 133/94 av den 24 januari 1994 (EGT L 22, s. 7; svensk specialutgåva, område 3, volym 55) och rådets förordning (EG) nr 1599/96 av den 30 juli 1996 (EGT L 206, s. 43). Vid den i målet aktuella tidpunkten omfattade produktionen på marknaden för socker socker, isoglukos och inulinsirap. Eftersom förevarande mål gäller vitsocker kommer jag inte att hänvisa till de andra produkterna.
(
6
)	Artiklarna 3–5 i grundförordningen.
(
7
)	Se punkterna 34–41 nedan.
(
8
)	Grundförordningen har härefter upphävts och ersatts. Ett reviderat kvoteringssystem gäller för närvarande enligt rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (kallad den enda förordningen om de gemensamma organisationerna av marknaden) (EUT L 299, s. 1).
(
9
)	Vid den i målet aktuella tiden föreskrev artikel 2.1 första stycket i kommissionens förordning (EEG) nr 65/82 av den 13 januari 1982 om tillämpningsföreskrifter för överföring av socker till påföljande regleringsår (EGT L 9, s. 14; svensk specialutgåva, område 3, volym 14, s. 206) i dess lydelse särskilt enligt kommissionens förordning (EEG) nr 948/82 av den 26 april 1982 (EGT L 113, s. 7; svensk specialutgåva, område 3, volym 14, s. 248) att ett företag kunde överföra socker endast om medlemsstaten i fråga först konstaterat att sådant socker producerats som B-socker eller som C-socker.
(
10
)	Artikel 28.1 i grundförordningen. Ett regleringsår definierades i artikel 2 i grundförordningen som tiden från och med den 1 juli till och med den 30 juni påföljande år.
(
11
)	Artikel 28.2 i grundförordningen.
(
12
)	Artikel 28.4.
(
13
)	Se till exempel tillämpningsföreskrifterna vartill hänvisas i punkterna 13 och 17 nedan.
(
14
)	Kommissionens förordning (EEG) nr 1443/82 av den 8 juni 1982 om tillämpningsföreskrifter för kvotsystemet på sockerområdet (EGT L 158, s. 17; svensk specialutgåva, område 3, volym 15, s. 14) i dess lydelse särskilt enligt kommissionens förordning (EG) nr 392/94 av den 23 februari 1994 (EGT L 53, s. 7; svensk specialutgåva, område 3, volym 56, s. 59), (kallad genomförandeförordningen). Den upphävdes och ersattes av kommissionens förordning (EG) nr 314/2002 av den 20 februari 2002 om tillämpningsföreskrifter för kvotsystemet inom sektorn för socker (EGT L 50, s. 40). Nu tillämpas kommissionens förordning (EG) nr 952/2006 av den 29 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 318/2006 i fråga om sockerproduktion utöver kvoterna (EUT L 178, s. 39).
(
15
)	Se de första till sjunde skälen i genomförandeförordningen.
(
16
)	Genomförandeförordningen upphävde och ersatte kommissionens förordning (EEG) nr 700/73 av den 12 mars 1973 om vissa tillämpningsföreskrifter för kvotsystemet för socker (EGT L 67, s. 12). Artikel 3.4 i genomförandeförordningen var i huvudsak överensstämmande med artikel 2.3 i denna tidigare förordning. Förordning nr 952/2006 är nu tillämplig. Artikel 22.5 i den förordningen har samma materiella innehåll som artikel 3.4 i genomförandeförordningen.
(
17
)	Av den 14 september 1981 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för sockerproduktion utöver kvoten (EGT L 262, s. 14; svensk specialutgåva, område 3, volym 14, s. 11). Denna förordning upphävdes och ersattes av kommissionens förordning (EG) nr 967/2006 av den 29 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 318/2006 i fråga om sockerproduktion utöver kvoterna (EUT L 176, s. 22).
(
18
)	Artikel 26.3 i grundförordningen som sammanfattats i punkt 7 ovan.
(
19
)	Se generaladvokaten Mischos förslag till avgörande i mål C-101/99, British Sugar (REG 2002, s. I-205), punkt 45.
(
20
)	Vid förhandlingen gav kommissionen en trevlig illustration av denna punkt genom att erinra om fabeln Haren och igelkotten som den berättats av bröderna Grimm. När igelkotten utmanats av haren på kapplöpning såg han till att hans hustru (som inte kunde särskiljas från honom, i vart fall inte av en hare) placerade sig på mållinjen. När haren anlände förbryllade igelkottens hustru honom genom att utropa ”jag är redan här”. Haren sprang då om loppet gång på gång då han inte trodde på resultatet. De två igelkottarna höll fast vid bedrägeriet. Slutligen dog haren av utmattning. Eftersom vitsocker inte kan skiljas från annat vitsocker på samma sätt som de två igelkottarna i fabeln inte kunde särskiljas från varandra och en viss kvantitet C-socker därför kan hänföras till det år det upptäcktes (”mållinjen”) snarare än till det år det faktiskt tillverkades (”starten för kapplöpningen”) skulle detta göra det möjligt för en producent att åberopa artikel 27 i grundförordningen med följd att sockret överfördes till det följande regleringsåret och på så sätt undvika avgiften (och ”besegra haren”, det vill säga kringgå att marknaden för socker fungerar på ett ändamålsenligt sätt).
(
21
)	Man kan rimligtvis förvänta sig att sockerproducenter bokför de sockerkvantiteter som producerats under ett regleringsår med angivande av huruvida deras A- och B-kvoter uppfyllts. Sådan information är nödvändig för att producenterna ska kunna bedriva sin verksamhet, för att företagen ska kunna uppfylla sina åtaganden mot sina aktieägare och för att fullgöra sin bokföringsskyldighet enligt den nationella rätten avseende produktionen. Eftersom det inte utgår något ekonomiskt stöd för C-socker är det dessutom svårt att förstå hur det skulle ligga i producentens intresse att beteckna socker som C-socker innan hans A- och B- kvoter uppfyllts. Se också domen i målet British Sugar (i punkt 36) nedan och i punkt 57 nedan.
(
22
)	Se vidare punkt 41 nedan.
(
23
)	Se fotnot 19 ovan.
(
24
)	Domen i det ovannämnda målet British Sugar, punkt 48.
(
25
)	Domen i det ovannämnda målet British Sugar, punkt 7.
(
26
)	Se artikel 28.1 och 28.2 i grundförordningen och punkt 9 ovan.
(
27
)	Till skillnad från A-betor och B-betor som används för tillverkning av A- och B- socker, se punkt 6 ovan.
(
28
)	Se punkt 8 ovan.
(
29
)	Se punkt 7 ovan.
(
30
)	Artikel 1.1 i förordning nr 2670/81.
(
31
)	I den ovannämnda domen i målet British Sugar (se fotnot 19) noterade generaladvokaten Mischo att sockerproducenten hade kunnat exportera kvotsocker skenbart som C-socker på grund av att den nationella myndigheten hade utfärdat exportlicenser trots att ansökningarna inte innehöll bevis om att det berörda sockret faktiskt hade producerats utöver de för bolaget gällande A- och B-kvoterna. Han ansåg att det vid dessa förhållanden kunde följa av proportionalitetsprincipen att avgiften skulle sänkas, se punkterna 86–89 i hans förslag. Domstolen behandlade inte denna särskilda fråga i sin dom mot bakgrund av de övriga svar som den gett till den nationella domstolen.
(
32
)	Se punkt 47 och fotnot 41 nedan.
(
33
)	Se fotnot 8 ovan.
(
34
)	Se kapitel III i förordning nr 1234/2007, särskilt artikel 55.
(
35
)	I vilket fall det kunde behandlas som A-socker och säljas på den inre marknaden (se punkt 8 ovan).
(
36
)	Se punkterna 7 och 17 ovan.
(
37
)	Dom av den 30 juni 1974 i mål 159/73 (REG 1974, s. 121).
(
38
)	Den dag då den gemensamma organisationen av marknaden för socker infördes och då kvotsystemet finansierat med produktionsavgifter som betalades av producenter i gemenskapen sattes i verket (se punkterna 2 och 34–41 ovan).
(
39
)	Domen i det ovannämnda målet Hannoversche Zucker (se fotnot 37), punkt 2.
(
40
)	Domen i det ovannämnda målet Hannoversche Zucker, punkt 4.
(
41
)	Enligt den gemensamma organisationen av marknaden för socker beräknades produktionsavgifterna på grund av sockerproduktionen inom hela gemenskapen och fördelades sedan mellan medlemsstaterna som delade upp dem bland sockerproducenterna inom sina respektive territorier. En ändring av de slutliga produktionsvolymerna skulle därför medföra nya beräkningar för varje sockerproducent inom gemenskapen.
(
42
)	Domen i det ovannämnda målet Hannoversche Zucker, punkt 5.
(
43
)	Domen i det ovannämnda målet Hannoversche Zucker, punkt 6.
(
44
)	Se punkt 2 ovan.
(
45
)	Artikel 39 föreskrev endast att medlemsstaterna och kommissionen ska lämna varandra de uppgifter som behövs för tillämpningen av grundförordningen.
(
46
)	Domen i det ovannämnda målet British Sugar, punkterna 40–43.
(
47
)	Domen i det ovannämnda målet British Sugar, punkt 44.
(
48
)	Se punkt 9 ovan.
(
49
)	Se punkterna 7, 8 och 17 ovan.
(
50
)	Artikel 26.1 i grundförordningen.
(
51
)	Artikel 1.1 i förordning nr 2670/81.
(
52
)	Artikel 3.1 i förordning nr 2670/81.
(
53
)	Artikel 3.4 i förordning nr 2670/81.
(
54
)	Se artiklarna 26 och 27 i grundförordningen och fotnot 20 ovan (fabeln om haren och igelkotten).