62020CJ0669
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)
z 15. septembra 2022 (
*1
)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2009/81/ES – Koordinácia postupov pre zadávanie určitých zákaziek na práce, zákaziek na dodávku tovaru a zákaziek na služby – Články 38 a 49 – Povinnosť overiť existenciu neobvykle nízkej ponuky – Kritérium posúdenia neobvykle nízkej povahy ponuky stanovené vnútroštátnou právnou úpravou – Neuplatniteľnosť – Požiadavka existencie aspoň troch ponúk – Kritérium založené na požiadavke, aby ponuka bola o viac ako 20 % výhodnejšia ako priemerná hodnota ponúk predložených ostatnými uchádzačmi – Súdne preskúmanie“
Vo veci C‑669/20,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Vărchoven administrativen săd (Najvyšší správny súd, Bulharsko) z 10. novembra 2020 a doručený Súdnemu dvoru 8. decembra 2020, ktorý súvisí s konaním:
Veridos GmbH
proti
Ministar na vatrešnite raboti na Republika Bălgarija,
Mühlbauer ID Services GmbH – S&T,
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predseda štvrtej komory C. Lycourgos, sudcovia S. Rodin (spravodajca), J.‑C. Bonichot, L. S. Rossi a O. Spineanu‑Matei,
generálny advokát: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–
Veridos GmbH, v zastúpení: T. P. Nenov, advokat,
–
Mühlbauer ID Services GmbH – S&T, v zastúpení: Y. Lambovski, advokat,
–
bulharská vláda, v zastúpení: M. Georgieva a L. Zaharieva, splnomocnené zástupkyne,
–
česká vláda, v zastúpení: M. Smolek a J. Vláčil, splnomocnení zástupcovia,
–
francúzska vláda, v zastúpení: R. Bénard, A.‑L. Desjonquères a É‑. Toutain, splnomocnení zástupcovia,
–
rakúska vláda, v zastúpení: J. Schmoll, splnomocnená zástupkyňa,
–
Európska komisia, v zastúpení: P. Ondrůšek, G. Wils a I. Zaloguin, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 24. februára 2022,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 56 a 69 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65), článkov 38 a 49 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/81/ES z 13. júla 2009 o koordinácii postupov pre zadávanie určitých zákaziek na práce, zákaziek na dodávku tovaru a zákaziek na služby verejnými obstarávateľmi alebo obstarávateľmi v oblastiach obrany a bezpečnosti a o zmene a doplnení smerníc 2004/17/ES a 2004/18/ES (Ú. v. ES L 216, 2009, s. 76), ako aj článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
2
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi na jednej strane spoločnosťou Veridos GmbH a na druhej strane Ministar na vatrešnite raboti na Republika Bălgarija (Ministerstvo vnútra Bulharskej republiky) a konzorciom „Mühlbauer ID Services GmbH – S&T“ vo veci rozhodnutia týkajúceho sa poradia uchádzačov a výberu úspešného uchádzača v rámci verejného obstarávania.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica 2014/24
3
V článku 56 smernice 2014/24, nazvanom „Všeobecné zásady“, sa v odseku 1 stanovuje, že zákazky sa zadávajú na základe kritérií stanovených v súlade s článkami 67 až 69, a to za predpokladu, že verejný obstarávateľ v súlade s článkami 59 až 61 tejto smernice overil, že sú splnené všetky podmienky.
4
Článok 69 uvedenej smernice, nazvaný „Neobvykle nízke ponuky“, stanovuje:
„1.   Verejní obstarávatelia od hospodárskych subjektov požadujú, aby vysvetlili cenu alebo náklady, ktoré sa v ponuke navrhujú, ak sa zdá, že ponuky sú vzhľadom na dané práce, tovar alebo služby neobvykle nízke.
2.   Vysvetlenia uvedené v odseku 1 sa môžu vzťahovať najmä na:
a)
hospodárnosť výrobného procesu, poskytovaných služieb alebo stavebných postupov;
b)
zvolené technické riešenia alebo akékoľvek výnimočne priaznivé podmienky, ktoré má uchádzač k dispozícii na dodávku výrobkov alebo služieb na uskutočnenie práce;
c)
originalitu práce, tovaru alebo služieb, ktoré uchádzač navrhuje;
d)
dodržiavanie povinností uvedených v článku 18 ods. 2;
e)
dodržiavanie povinností uvedených v článku 71;
f)
možnosť uchádzača získať štátnu pomoc.
3.   Verejný obstarávateľ posúdi poskytnuté informácie konzultáciou s uchádzačom. Ponuku môže zamietnuť len v prípade, ak poskytnuté dôkazy uspokojivo nedokladujú nízku úroveň navrhovaných cien alebo nákladov, pričom sa zohľadnia prvky uvedené v odseku 2.
Verejní obstarávatelia zamietnu ponuku, ak zistia, že ponuka je neobvykle nízka preto, lebo nie je v súlade s uplatniteľnými povinnosťami uvedenými v článku 18 ods. 2.
4.   Ak verejný obstarávateľ zistí, že ponuka je neobvykle nízka preto, lebo uchádzač získal štátnu pomoc, ponuka môže byť zamietnutá len z tohto dôvodu iba po konzultácii s uchádzačom, ak tento nie je schopný v rámci dostatočne dlhej lehoty stanovenej verejným obstarávateľom preukázať, že príslušná pomoc je zlučiteľná s vnútorným trhom v zmysle článku 107 [ZFEÚ]. Ak verejný obstarávateľ zamietne ponuku za uvedených okolností, informuje o tejto skutočnosti Komisiu.
5.   Členské štáty sprístupnia ostatným členským štátom na požiadanie a v rámci administratívnej spolupráce akékoľvek informácie, ktoré majú k dispozícii, ako napríklad zákony, iné právne predpisy, všeobecne uplatniteľné kolektívne dohody alebo národné technické normy týkajúce sa dôkazov a dokumentov predložených v súvislosti s informáciami uvedenými v odseku 2.“
Smernica 2009/81
5
Podľa článku 35 smernice 2009/81 s názvom „Informovanie záujemcov a uchádzačov“:
„1.   Verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia čo najskôr informujú záujemcov a uchádzačov o rozhodnutiach prijatých v súvislosti so zadaním zákazky alebo uzatvorením rámcovej dohody, vrátane dôvodov každého rozhodnutia o nezadaní zákazky alebo neuzatvorení rámcovej dohody, v súvislosti s ktorou boli pozvaní do súťaže, alebo s opätovným začatím konania; verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia poskytujú tieto informácie písomne na požiadanie.
2.   Na žiadosť dotknutej strany a ak sa v odseku 3 neuvádza inak, verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ čo najskôr a najneskôr však do 15 dní po prijatí písomnej žiadosti informuje:
a)
každého neúspešného záujemcu o dôvodoch zamietnutia jeho žiadosti;
b)
každého neúspešného uchádzača o dôvodoch neprijatia jeho ponuky, predovšetkým vrátane prípadov uvedených v článku 18 ods. 4 a 5, o dôvodoch svojho rozhodnutia o nerovnocennosti alebo svojho rozhodnutia o tom, že práce, dodávky tovaru alebo služby nespĺňajú výkonnostné alebo funkčné požiadavky, a v prípadoch uvedených v článkoch 22 a 23 o dôvodoch svojho rozhodnutia o nesúlade s požiadavkami bezpečnosti informácií a dodávok;
c)
každého uchádzača, ktorý predložil prijateľnú ponuku, ktorá bola zamietnutá, o charakteristikách a relatívnych výhodách vybranej ponuky, ako aj o mene úspešného uchádzača alebo zmluvných strán rámcovej dohody.
3.   Verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia však môžu rozhodnúť, že neposkytnú niektoré informácie uvedené v odseku 1 týkajúce sa zadania zákazky alebo uzatvorenia rámcových dohôd v prípadoch, ak by poskytnutie takýchto informácií bránilo vymožiteľnosti práva, bolo inak v rozpore s verejným záujmom, najmä obrannými alebo bezpečnostnými záujmami, škodilo oprávneným obchodným záujmom či už verejných alebo súkromných hospodárskych subjektov, alebo by mohlo brániť čestnej súťaži medzi nimi.“
6
Článok 38 tejto smernice s názvom „Overovanie spôsobilosti, výber účastníkov a zadávanie zákaziek“ stanovuje:
„1.   Zákazky sa zadávajú na základe kritérií ustanovených v článkoch 47 a 49 pri zohľadnení článku 19 po tom, ako verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia overia spôsobilosť hospodárskych subjektov, ktoré neboli vylúčené podľa článkov 39 alebo 40, v súlade s kritériami ekonomickej a finančnej situácie, odborných a technických vedomostí alebo schopností, ktoré sú uvedené v článkoch 41 až 46, a prípadne v súlade s pravidlami a kritériami nediskriminácie uvedenými v odseku 3.
2.   Verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia môžu od záujemcov vyžadovať, aby spĺňali minimálnu úroveň spôsobilosti podľa článkov 41 a 42.
Rozsah informácií uvedených v článkoch 41 a 42 a minimálne úrovne spôsobilosti, ktoré sa vyžadujú pri určitej zákazke, musia súvisieť s predmetom zákazky a musia byť primerané tomuto predmetu.
Tieto minimálne úrovne sa uvedú v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania.
3.   Pri užších konaniach, rokovacích konaniach s uverejnením oznámenia o vyhlásení zadávacieho konania a súťažnom dialógu môžu verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia obmedziť počet vhodných záujemcov, ktorých vyzvú na predloženie ponuky alebo na rokovanie. V tom prípade:
–
verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania uvedú objektívne a nediskriminačné kritériá alebo pravidlá, ktoré majú v úmysle uplatniť, minimálny počet záujemcov, ktorých majú v úmysle pozvať, prípadne aj ich maximálny počet. Minimálny počet záujemcov, ktorých majú v úmysle pozvať, nesmie byť menší ako tri,
–
následne verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia vyzvú taký počet záujemcov, ktorý sa rovná aspoň minimálnemu počtu stanovenému vopred, za predpokladu, že je k dispozícii dostatočný počet vhodných záujemcov.
Ak je počet záujemcov, ktorí spĺňajú kritériá výberu účastníkov a minimálne úrovne spôsobilosti, nižší ako požadovaný minimálny počet, verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ môže pokračovať v konaní tým, že vyzve záujemcu alebo záujemcov s požadovanými schopnosťami.
Ak sa verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ domnieva, že počet vhodných záujemcov je príliš nízky na to, aby sa zaručila skutočná súťaž, môže pozastaviť postup a znovu uverejniť pôvodné oznámenie o vyhlásení zadávacieho konania v súlade s článkom 30 ods. 2 a článkom 32, pričom stanoví novú lehotu na predloženie žiadostí o účasť. V tomto prípade sa záujemcovia vybraní na základe prvého uverejnenia a záujemcovia vybraní na základe druhého uverejnenia vyzvú v súlade s článkom 34. Táto možnosť sa uplatňuje bez toho, aby bola dotknutá možnosť verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa zrušiť prebiehajúci postup obstarávania a začať nový postup.
4.   Verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ nesmie v rámci toho istého postupu zadávania zákazky zapojiť do procesu verejného obstarávania iné hospodárske subjekty ako tie, ktoré podali žiadosť o účasť, ani záujemcov, ktorí nemajú požadované spôsobilosti.
5.   Ak verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia uplatnia možnosť znižovania počtu riešení, ktoré sa majú prediskutovať, alebo ponúk, o ktorých sa má rokovať, ako je ustanovené v článku 26 ods. 3 a článku 27 ods. 4, uplatnia pritom kritériá pre zadanie zákazky uvedené v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania alebo v zadávacích podkladoch. Počet, ktorý sa dosiahne v poslednej etape, musí zabezpečovať ozajstnú súťaž, pokiaľ je dostatok riešení alebo vhodných záujemcov.“
7
Článok 49 uvedenej smernice, nazvaný „Ponuky s neobvykle nízkou cenou“, stanovuje:
„1.   Ak sa pri určitej zákazke objavia ponuky s neobvykle nízkou cenou vo vzťahu k tovaru, prácam alebo službám, verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ skôr, ako takéto ponuky zamietne, písomne požiada o podrobnosti týkajúce sa základných charakteristických prvkov ponuky, ktoré považuje za dôležité.
Tieto podrobnosti sa môžu týkať najmä:
a)
hospodárnosti stavebných postupov, výrobného procesu alebo poskytovaných služieb;
b)
zvolených technických riešení a/alebo akýchkoľvek výnimočne priaznivých podmienok, ktoré má uchádzač k dispozícii na vykonanie práce alebo dodávky tovaru alebo poskytnutie služieb;
c)
originality prác, dodávok tovaru alebo služieb navrhovaných uchádzačom;
d)
súladu s ustanoveniami týkajúcimi sa ochrany zamestnanosti a pracovných podmienok platnými na mieste, kde sa má práca, služby alebo dodávka tovaru uskutočniť;
e)
možnosti uchádzača získať štátnu pomoc.
2.   Verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ overí tieto základné prvky konzultáciou s uchádzačom, pričom zohľadní predložené dôkazy.
3.   Ak verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ skonštatuje, že ponuka má neobvykle nízku cenu preto, lebo uchádzač získal štátnu pomoc, ponuku môže odmietnuť len z tohto dôvodu iba po konzultácii s uchádzačom, ak tento nie je schopný v rámci dostatočne dlhej lehoty stanovenej verejným obstarávateľom alebo obstarávateľom preukázať, že príslušná pomoc sa mu poskytla v súlade s právnymi predpismi. Ak verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ zamietne ponuku za uvedených okolností, informuje o tejto skutočnosti Komisiu.“
8
Článok 55 tej istej smernice, nazvaný „Rozsah pôsobnosti a dostupnosť postupov preskúmania“, v odsekoch 2 a 4 stanovuje:
„2.   Členské štáty prijímajú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že rozhodnutia prijaté verejnými obstarávateľmi alebo obstarávateľmi môžu byť preskúmané účinne, a najmä čo najskôr v súlade s podmienkami stanovenými v článkoch 56 až 62, na základe toho, že takéto rozhodnutia porušili právne predpisy Spoločenstva v oblasti obstarávania alebo vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa tieto právne predpisy transponujú.
…
4.   Členské štáty zabezpečia, aby si postupy preskúmania mohla na základe podrobných pravidiel, ktoré môžu stanoviť členské štáty, uplatniť každá osoba, ktorá má alebo mala záujem o získanie určitej zákazky, ktorá bola poškodená alebo existuje riziko poškodenia údajným porušením.“
Bulharské právo
9
§ 72 zakon za obštestvenite porački (zákon o verejnom obstarávaní), nazvaný „Neobvykle nízke ponuky“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Ak je posudzovaná ponuka uchádzača, pokiaľ ide o cenu alebo náklady, o viac ako 20 % výhodnejšia, ako je priemerná hodnota ponúk ostatných uchádzačov na základe rovnakého hodnotiaceho kritéria, verejný obstarávateľ si vyžiada od príslušného uchádzača podrobné písomné odôvodnenie spôsobu vyhotovenia tejto ponuky, ktoré sa musí predložiť v lehote piatich dní odo dňa doručenia výzvy.“
10
Podľa § 212 tohto zákona Komisia za zaštita na konkurencijata (orgán na ochranu hospodárskej súťaže, Bulharsko) rozhodne o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu verejného obstarávateľa v lehote jedného mesiaca alebo pätnástich dní od začatia konania a odôvodnené rozhodnutie sa vyhotoví a uverejní najneskôr do siedmich dní od rozhodnutia o opravnom prostriedku.
11
Okrem toho § 216 uvedeného zákona stanovuje zrýchlené konanie so skrátenými lehotami pre niektoré procesné úkony. V súlade s týmto § 216 ods. 6 Vărchoven administrativen săd (Najvyšší správny súd, Bulharsko) rozhodne v lehote jedného mesiaca od doručenia kasačného opravného prostriedku podaného proti rozhodnutiu orgánu na ochranu hospodárskej súťaže a jeho rozhodnutie je konečné.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
12
Rozhodnutím z 15. augusta 2018 zamestnik‑ministar na vatrešnite raboti (námestník ministra vnútra) začal „užší“ postup obstarávania, ktorého predmetom bolo naplánovanie, vývoj a správa systému na vyhotovovanie bulharských dokladov totožnosti generácie 2019. V tejto súvislosti bola vymenovaná pomocná komisia na účely výberu uchádzačov, ako aj na preskúmanie, hodnotenie a zaradenie ponúk.
13
Po predbežnom výbere boli Veridos, ako aj konzorcium „Mühlbauer ID Services GmbH – S&T“ vyzvané, aby predložili ponuky. Rozhodnutím námestníka ministra vnútra z 29. apríla 2020 bola zákazka zadaná tomuto konzorciu.
14
Veridos podala proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na orgán na ochranu hospodárskej súťaže, ktorý rozhodnutím z 25. júna 2020 toto odvolanie zamietol. Dňa 13. júla 2020 podala Veridos proti tomuto poslednému uvedenému rozhodnutiu kasačný opravný prostriedok na Vărchoven administrativen săd (Najvyšší správny súd, Bulharsko), vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
15
Podľa tohto súdu je cieľom návrhu na začatie prejudiciálneho konania zistiť, či verejný obstarávateľ má povinnosť overiť existenciu neobvykle nízkej ponuky na základe zásad transparentnosti, nediskriminácie a rovnosti zaobchádzania, ktoré zakotvuje právo Únie, s cieľom zabezpečiť objektívne porovnanie ponúk a určiť za podmienok účinnej hospodárskej súťaže, aká je ekonomicky najvýhodnejšia ponuka bez toho, aby išlo o neobvykle nízku ponuku, ktorá narúša hospodársku súťaž.
16
Okrem toho uvedený súd spresňuje, že § 72 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní upravuje kritérium overenia neobvykle nízkej ponuky tým, že vyžaduje, aby bola táto ponuka „o viac ako 20 % výhodnejšia, ako je priemerná hodnota ponúk ostatných uchádzačov na základe rovnakého hodnotiaceho kritéria“. Bulharský zákonodarca teda implicitne vyžaduje existenciu aspoň troch ponúk, pričom vyhodnotenie jednej z nich sa musí uskutočniť s ohľadom na priemernú hodnotu zvyšných dvoch. V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza, že v tomto kontexte sa orgán pre ochranu hospodárskej súťaže domnieval, že toto ustanovenie nie je uplatniteľné, keďže boli predložené iba dve ponuky, a preto túto priemernú hodnotu nebolo možné vypočítať.
17
Tento súd dodáva, že verejný obstarávateľ, konkrétne námestník ministra vnútra, nemal k dispozícii žiadny algoritmus vypracovaný na účely posúdenia a analýzy existencie neobvykle nízkej ponuky, ktorý by bol vopred známy a bolo by ho možné preskúmať z hľadiska práva Únie.
18
Uvedený súd tak uvádza, že existencia kritéria stanoveného zákonom, ktoré je však v praxi neuplatniteľné, ako aj neexistencia akéhokoľvek vopred známeho kritéria umožňujúceho identifikovať neobvykle nízke ponuky vyvolávajú otázky, a to na jednej strane, či je verejný obstarávateľ oslobodený od povinnosti overiť, či ide o takúto ponuku, keďže Súdny dvor vo svojej judikatúre výslovne uviedol, že verejný obstarávateľ sa musí ubezpečiť, že ponuky, ktoré sú mu predložené, sú seriózne, a na druhej strane, či je verejný obstarávateľ vždy povinný odôvodniť zistenie existencie takejto neobvykle nízkej ponuky alebo či môže svoje rozhodnutie o určení poradia uchádzačov obhájiť predložením tvrdení vo veci samej v rámci súdneho preskúmania. V tejto súvislosti vnútroštátny súd spresňuje, že túto poslednú uvedenú otázku treba analyzovať s ohľadom na judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej možno odôvodnenie takéhoto rozhodnutia uviesť po prvýkrát pred súdom len vo výnimočných prípadoch.
19
Za týchto podmienok Vărchoven administrativen săd (Najvyšší správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Majú sa článok 56 smernice [2014/24] v spojení s jej článkom 69 a článok 38 smernice [2009/81] v spojení s jej článkom 49 vykladať v tom zmysle, že ak z objektívneho hľadiska nie je možné uplatniť kritérium na posúdenie existencie neobvykle nízkej ponuky stanovené vnútroštátnymi právnymi predpismi a ak verejný obstarávateľ nevybral a vopred neoznámil iné kritérium, nie je povinný preskúmať, či ide o neobvykle nízku ponuku?
2.
Majú sa článok 56 smernice [2014/24] v spojení s jej článkom 69 a článok 38 smernice [2009/81] v spojení s jej článkom 49 vykladať v tom zmysle, že verejný obstarávateľ je povinný preskúmať, či ide o neobvykle nízke ponuky len v prípade, ak v súvislosti s určitou ponukou existuje podozrenie, alebo sa musí vždy presvedčiť o serióznosti predložených ponúk a uviesť zodpovedajúce odôvodnenie?
3.
Má verejný obstarávateľ takú povinnosť, ak boli v rámci postupu obstarávania predložené len dve ponuky?
4.
Má sa článok 47 [Charty] vykladať v tom zmysle, že posúdenie verejného obstarávateľa, pokiaľ ide o to, že neexistuje podozrenie v súvislosti s existenciou neobvykle nízkej ponuky, resp. jeho presvedčenie, že uchádzač, ktorý sa v postupe obstarávania umiestnil na prvom mieste, predložil serióznu ponuku, podliehajú súdnemu preskúmaniu?
5.
V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku, má sa článok 47 [[Charty] vykladať v tom zmysle, že ak verejný obstarávateľ v postupe obstarávania nepreskúmal, či ide o neobvykle nízku ponuku, je povinný vysvetliť a odôvodniť, prečo v súvislosti s existenciou neobvykle nízkej ponuky, t. j. v súvislosti so serióznosťou ponuky umiestnenej na prvom mieste, neexistuje nijaké podozrenie?“
O návrhu na skrátené súdne konanie
20
Vnútroštátny súd požiadal Súdny dvor, aby o tejto veci rozhodol v skrátenom súdnom konaní v súlade s článkom 105 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
21
Na podporu svojho návrhu tento súd na jednej strane uvádza, že verejná zákazka, o ktorú ide vo veci samej, sa týka vyhotovovania a obnovovania bulharských dokladov totožnosti a že ako taká priamo súvisí s národnou bezpečnosťou, ako aj s legitímnym právnym postavením bulharských štátnych príslušníkov, a na druhej strane, že na niektoré procesné úkony sa vzťahuje zrýchlené konanie so skrátenými lehotami, ktoré je upravené v § 212 a 216 zákona o verejnom obstarávaní.
22
Okrem toho uvedený súd uvádza, že potreba prejednať tento návrh na začatie prejudiciálneho konania v skrátenom súdnom konaní upravenom v článku 105 rokovacieho poriadku nevyplýva z finančného rozmeru predmetnej verejnej zákazky, ale z dôsledkov jej vykonania a právnych vzťahov spojených so súdnym konaním, o ktoré ide vo veci samej. Táto verejná zákazka sa totiž týka dokladov totožnosti neurčitého počtu bulharských občanov, ako aj ich možnosti uplatňovať svoje základné práva, ako je sloboda pohybu, sloboda usadiť sa a právo voliť.
23
Článok 105 ods. 1 rokovacieho poriadku stanovuje, že na návrh vnútroštátneho súdu, alebo výnimočne i bez návrhu, môže predseda Súdneho dvora, ak si povaha veci vyžaduje jej prejednanie bez zbytočného odkladu, po vypočutí sudcu spravodajcu a generálneho advokáta, rozhodnúť, že prejudiciálne konanie prebehne v skrátenom konaní odchylne od ustanovení uvedeného rokovacieho poriadku.
24
V tejto súvislosti, pokiaľ ide v prvom rade o skutočnosť, že otázky položené v prejednávanej veci sa potenciálne týkajú veľkého počtu bulharských štátnych príslušníkov a právnych vzťahov, treba pripomenúť, že skrátené súdne konanie predstavuje procesný nástroj určený na riešenie mimoriadne naliehavej situácie (rozsudok z 28. apríla 2022, Caruter, C‑642/20, EU:C:2022:308, bod 21 a citovaná judikatúra).
25
Samotný vysoký počet osôb alebo právnych situácií potenciálne dotknutých rozhodnutím, ktoré vnútroštátny súd bude musieť vydať po tom, čo sa obrátil s prejudiciálnym návrhom na Súdny dvor, nepredstavuje výnimočnú okolnosť, ktorá by mohla odôvodniť použitie tohto skráteného konania [rozsudok z 3. marca 2022, Presidenza del Consiglio dei Ministri a i. (Lekári špecialisti v odbornej príprave), C‑590/20, EU:C:2022:150, bod 28, ako aj citovaná judikatúra].
26
Hoci vnútroštátny súd poukazuje na významnú a citlivú povahu verejnej zákazky, o ktorú ide vo veci samej, týkajúcu sa vyhotovovania a obnovovania bulharských dokladov totožnosti, ako aj odpovedí, ktoré Súdny dvor môže dať na otázky, ktoré mu boli položené, v dotknutej oblasti práva Únie, tieto jednotlivé skutočnosti samy osebe nemôžu odôvodniť prejednanie tejto veci v uvedenom skrátenom súdnom konaní (pozri v tomto zmysle uznesenie predsedu Súdneho dvora z 25. februára 2021, Sea Watch, C‑14/21 a C‑15/21, EU:C:2021:149, bod 24).
27
V každom prípade z návrhu v zmysle bodu 20 tohto rozsudku nevyplýva, akým spôsobom by dĺžka konania pred Súdnym dvorom mohla mať vplyv na vydávanie alebo vyhotovovanie takýchto dokumentov.
28
Okrem toho z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že samotný záujem osôb podliehajúcich súdnej právomoci, hoci je určite legitímny, čo možno najrýchlejšie určiť rozsah práv, ktoré im vyplývajú z práva Únie, nie je takej povahy, aby preukázal existenciu výnimočnej okolnosti v zmysle článku 105 ods. 1 rokovacieho poriadku (rozsudok z 28. apríla 2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, bod 16 a citovaná judikatúra).
29
Napokon, pokiaľ ide o existenciu krátkych procesných lehôt, treba uviesť, že požiadavka na riešenie sporu prebiehajúceho na Súdnom dvore v krátkom čase nemôže vyplývať zo samotnej skutočnosti, že vnútroštátny súd je povinný zabezpečiť rýchle rozhodnutie v spore, ani len z okolnosti, že oneskorenie alebo prerušenie prác, ktoré sú predmetom verejnej zákazky, môže spôsobiť dotknutým osobám škodlivé účinky (rozsudok z 28. apríla 2022, Caruter, C‑642/20, EU:C:2022:308, bod 24 a citovaná judikatúra).
30
Za týchto podmienok predseda Súdneho dvora po vypočutí sudcu spravodajcu a generálneho advokáta 1. februára 2021 rozhodol o zamietnutí návrhu uvedeného v bode 20 tohto rozsudku.
O prejudiciálnych otázkach
31
Na úvod treba uviesť, že vnútroštátny súd žiada Súdny dvor o výklad článkov 38 a 49 smernice 2009/81, ako aj článkov 56 a 69 smernice 2014/24. Vzhľadom na to, že tento súd uvádza, že hoci predmetná verejná zákazka obsahuje prvky patriace do pôsobnosti smernice 2014/24, verejný obstarávateľ sa rozhodol zadať jedinú zákazku podľa pravidiel smernice 2009/81, je potrebné podať výklad relevantných ustanovení tejto smernice. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že tento výklad možno uplatniť aj na ustanovenia smernice 2014/24, pokiaľ sú v podstate totožné s ustanoveniami smernice 2009/81.
O prvej až tretej otázke
32
Svojou prvou až treťou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú články 38 a 49 smernice 2009/81 vykladať v tom zmysle, že verejnému obstarávateľovi ukladajú povinnosť overiť, či ide o takúto neobvykle nízku ponuku, a to aj v prípade, že v súvislosti s ponukou neexistuje podozrenie, alebo ak kritérium stanovené na tento účel vnútroštátnou právnou úpravou, ktoré implicitne vyžaduje, aby existovali aspoň tri ponuky, je neuplatniteľné z dôvodu nedostatočného počtu predložených ponúk.
33
Právo Únie nedefinuje pojem „neobvykle nízka ponuka“. Ako však pripomenul generálny advokát v bodoch 30 až 32 svojich návrhov, kontúry tohto pojmu už Súdny dvor vymedzil v rámci výkladu iných smerníc o verejnom obstarávaní, než je výklad uvedený v predchádzajúcom bode.
34
Súdny dvor už viackrát rozhodol, že členským štátom, konkrétne verejným obstarávateľom, prináleží, aby určili spôsob výpočtu prahu neobvyklosti, ktorý zakladá neobvykle „nízku“ ponuku (pozri najmä rozsudky z 27. novembra 2001, Lombardini a Mantovani, C‑285/99 a C‑286/99, EU:C:2001:640, bod 67, ako aj z 18. decembra 2014, Data Medical Service, C‑568/13, EU:C:2014:2466, bod 49), alebo určili jej hodnotu za predpokladu, že sa použije objektívna a nediskriminačná metóda. Súdny dvor tiež rozhodol, že verejnému obstarávateľovi prináleží „identifikovať podozrivé ponuky“ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. novembra 2001, Lombardini a Mantovani, C‑285/99 a C‑286/99, EU:C:2001:640, bod 55).
35
Okrem toho Súdny dvor spresnil, že neobvykle nízka povaha ponuky sa musí posudzovať vo vzťahu k predmetnému plneniu. V rámci posudzovania neobvykle nízkej povahy ponuky teda môže verejný obstarávateľ s cieľom zabezpečiť poctivú hospodársku súťaž zohľadniť všetky relevantné okolnosti vo vzťahu k tomuto plneniu (pozri najmä rozsudky z 29. marca 2012, SAG ELV Slovensko a i., C‑599/10, EU:C:2012:191, body 29 a 30, ako aj z 18. decembra 2014, Data Medical Service, C‑568/13, EU:C:2014:2466, bod 50).
36
V tejto súvislosti články 38 a 49 smernice 2009/81 ukladajú verejnému obstarávateľovi povinnosť po prvé identifikovať podozrivé ponuky, po druhé umožniť dotknutým uchádzačom preukázať ich serióznosť a požadovať od nich spresnenia, ktoré považuje za vhodné, po tretie posúdiť relevantnosť informácií poskytnutých dotknutými osobami a po štvrté prijať rozhodnutie o prijatí alebo zamietnutí týchto ponúk. Verejný obstarávateľ má pritom povinnosti vyplývajúce z týchto článkov len pod podmienkou, že spoľahlivosť ponuky je a priori pochybná (pozri analogicky rozsudok z 19. októbra 2017, AgriConsulting Europe/Komisia, C‑198/16 P, EU:C:2017:784, body 51 a 52 a citovanú judikatúru).
37
Ako spresnil generálny advokát v bode 38 svojich návrhov, verejný obstarávateľ musí identifikovať zjavne podozrivé ponuky, ktoré boli z tohto dôvodu predložené v rámci kontradiktórneho overovacieho postupu stanoveného v článku 49 smernice 2009/81, vzhľadom na všetky vlastnosti predmetu dotknutého verejného obstarávania. Rozdiel oproti ostatným predloženým ponukám je síce v niektorých prípadoch užitočný na zistenie neobvyklosti, nemôže však predstavovať jediné kritérium, ktoré v tejto súvislosti použije verejný obstarávateľ.
38
Preskúmanie všetkých skutočností týkajúcich sa verejného obstarávania a dotknutých súťažných podkladov musí verejnému obstarávateľovi umožniť určiť, či napriek existencii rozdielu oproti ponukám, ktoré predložili ostatní uchádzači, je podozrivá ponuka dostatočne seriózna. V tejto súvislosti verejný obstarávateľ môže vychádzať z vnútroštátnych pravidiel, ktoré definujú konkrétnu metódu na identifikáciu neobvykle nízkych ponúk.
39
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy však treba konštatovať, že smernica 2009/81 nevylučuje, aby sa neobvykle nízka povaha ponuky posudzovala v prípade, že boli predložené iba dve ponuky. Neuplatniteľnosť kritéria stanoveného vnútroštátnym právom na účely posúdenia neobvykle nízkej povahy ponuky naopak nemôže zbaviť verejného obstarávateľa jeho povinnosti, uvedenej v bode 36 tohto rozsudku, identifikovať podozrivé ponuky, a v prípade takýchto ponúk vykonať kontradiktórny overovací postup.
40
Z vyššie uvedeného vyplýva, že články 38 a 49 smernice 2009/81 sa majú vykladať v tom zmysle, že verejní obstarávatelia sú v prípade podozrenia, že ponuka má neobvykle nízku povahu, povinní overiť, či tak tomu naozaj je, s prihliadnutím na všetky relevantné skutočnosti verejného obstarávania a súťažných podkladov bez toho, aby v tejto súvislosti na to mala vplyv nemožnosť uplatniť kritériá stanovené na tento účel vnútroštátnou právnou úpravou alebo počet predložených ponúk.
O štvrtej a piatej otázke
41
Svojou štvrtou a piatou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 55 ods. 2 smernice 2009/81 v spojení s článkom 47 Charty vykladať v tom zmysle, že konštatovanie verejného obstarávateľa o neexistencii podozrenia, pokiaľ ide o existenciu neobvykle nízkej ponuky, alebo aj jeho presvedčenie o serióznosti ponuky uchádzača, ktorý sa umiestnil na prvom mieste, podliehajú súdnemu preskúmaniu, a či je teda verejný obstarávateľ povinný odôvodniť svoj záver v rámci rozhodnutia o zadaní zákazky.
42
Ako konštatoval generálny advokát v bodoch 47 a 48 svojich návrhov, článok 49 smernice 2009/81 síce odkazuje na ponuky s neobvykle nízkou cenou, ale verejnému obstarávateľovi neukladá nediferencovanú povinnosť výslovne rozhodnúť, či má príslušná ponuka prípadne neobvykle nízku povahu. Naopak, podľa tohto článku 49 táto povinnosť vzniká, ak sa podľa verejného obstarávateľa „pri určitej zákazke objavia ponuky s neobvykle nízkou cenou vo vzťahu k tovaru, prácam alebo službám“.
43
V tejto súvislosti z článku 35 smernice 2009/81 vyplýva, že verejní obstarávatelia musia čo najskôr informovať záujemcov a uchádzačov o rozhodnutiach prijatých v súvislosti so zadaním zákazky a že tieto informácie sa poskytnú písomne na požiadanie. Konkrétne, ak o to dotknutá strana písomne požiada, verejní obstarávatelia jej oznámia najmä primerané údaje na podporu podstatných rozhodnutí prijatých v priebehu postupu zadávania zákazky. V dôsledku toho, ak verejný obstarávateľ zistí, že ponuka sa zdá byť neobvykle nízka, a v dôsledku toho vedie s dotknutým uchádzačom kontradiktórnu diskusiu, jej výsledok treba zaznamenať písomne.
44
Verejný obstarávateľ teda musí len v prípade podozrenia týkajúceho sa neobvykle nízkej povahy ponuky, a v nadväznosti na kontradiktórny overovací postup uvedený v bode 37 tohto rozsudku, formálne prijať odôvodnené rozhodnutie o prijatí alebo zamietnutí predmetnej ponuky.
45
V prejednávanej veci však zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že verejný obstarávateľ nezačal kontradiktórny overovací postup stanovený v článku 49 smernice 2009/81, ani v tejto súvislosti neprijal výslovné rozhodnutie.
46
V tomto prípade povinnosť, ktorá vyplýva z článku 55 ods. 2 smernice 2009/81 a článku 47 Charty, podľa ktorej rozhodnutie o zadaní predmetnej zákazky musí podliehať účinnému preskúmaniu, vyžaduje, aby uchádzači, ktorí sa domnievajú, že sa považujú za poškodených, mohli podať opravný prostriedok proti tomuto rozhodnutiu z dôvodu, že vybraná ponuka mala byť posúdená ako „neobvykle nízka“.
47
V tejto súvislosti skutočnosť, že ponuka sa nepovažuje za „neobvykle nízku“ bez uvedenia konkrétneho odôvodnenia, nemôže sama osebe viesť k zrušeniu postupu zadávania zákazky, keďže normotvorca Únie neuložil verejným obstarávateľom povinnosť prijať výslovné a odôvodnené rozhodnutie, ktorým by sa konštatovalo, že neexistuje neobvykle nízka ponuka.
48
Vzhľadom na všetko vyššie uvedené treba na štvrtú a piatu otázku odpovedať tak, že článok 55 ods. 2 smernice 2009/81 v spojení s článkom 47 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že ak verejný obstarávateľ nezačal overovací postup týkajúci sa prípadnej neobvykle nízkej povahy ponuky z dôvodu, že sa domnieval, že žiadna z ponúk, ktoré mu boli predložené, nemá takúto povahu, jeho posúdenie môže byť predmetom súdneho preskúmania v rámci opravného prostriedku podaného proti rozhodnutiu o zadaní predmetnej zákazky.
O trovách
49
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:
1.
Články 38 a 49 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/81/ES z 13. júla 2009 o koordinácii postupov pre zadávanie určitých zákaziek na práce, zákaziek na dodávku tovaru a zákaziek na služby verejnými obstarávateľmi alebo obstarávateľmi v oblastiach obrany a bezpečnosti a o zmene a doplnení smerníc 2004/17/ES a 2004/18/ES,
sa majú vykladať v tom zmysle, že:
verejní obstarávatelia sú v prípade podozrenia, že ponuka má neobvykle nízku povahu, povinní overiť, či tak tomu naozaj je, s prihliadnutím na všetky relevantné skutočnosti verejného obstarávania a súťažných podkladov bez toho, aby v tejto súvislosti na to mala vplyv nemožnosť uplatniť kritériá stanovené na tento účel vnútroštátnou právnou úpravou alebo počet predložených ponúk.
2.
Článok 55 ods. 2 smernice 2009/81 v spojení s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie
sa má vykladať v tom zmysle, že:
ak verejný obstarávateľ nezačal overovací postup týkajúci sa prípadnej neobvykle nízkej povahy ponuky z dôvodu, že sa domnieval, že žiadna z ponúk, ktoré mu boli predložené, nemá takúto povahu, jeho posúdenie môže byť predmetom súdneho preskúmania v rámci opravného prostriedku podaného proti rozhodnutiu o zadaní predmetnej zákazky.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: bulharčina.