62005CC0307_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Genom beslut av den 6 juli 2005 har Juzgado de lo Social San Sebastian (Spanien) framställt en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG till domstolen om tolkningen av klausul 4 i ramavtalet om visstidsarbete som ingicks den 18 mars 1999 mellan EFS, UNICE och CEEP (nedan kallat ramavtalet), vilket genomförts genom rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 (EGT L 175, s. 43).
I – Rättsligt och faktiskt sammanhang
2. De omständigheter som gett upphov till denna begäran är följande: Yolanda Del Cerro Alonso är anställd vid ett offentligt sjukhus som är knutet till den offentliga hälso- och sjukvården för den autonoma spanska regionen Baskien. I egenskap av fast anställd som omfattas av personalföreskrifterna ansökte hon om ersättning för tidigare perioder under vilka hon var tillfälligt anställd.
3. Dessa tjänsteårstillägg tillerkänns efter fullbordandet av tre faktiska tjänsteår. I dekret nr 231/2000 om avtalet som reglerar anställningsvillkoren för personal inom Servicio Vasco de Salud, liksom i lag 55/2003 av den 16 december 2003 om rambestämmelser för anställda inom hälso- och sjukvården, som genom dekretet införlivas i den spanska autonoma regionen Baskien, föreskrivs emellertid att dessa tillägg endast är avsedda för fast anställda.
4. Då hennes ansökan inte besvarades väckte Yolanda Del Cerro Alonso talan vid den nationella domstolen. Som invändning mot hennes krav har den offentliga hälso- och sjukvården anfört att sökanden inte kan beviljas dessa tillägg eftersom hon inte var fast anställd vid den tidpunkt som hennes ansökan avser.
5. Diskussionen vid den nationella domstolen gav upphov till en fråga angående tolkningen av gemenskapsrätten. Det framkom att avslaget på sökandens ansökan kan utgöra diskriminering av visstidsanställda.
I klausul 4 i ramavtalet föreskrivs i detta avseende att ”[n]är det gäller anställningsvillkor, skall visstidsanställda inte behandlas mindre fördelaktigt än jämförbara tillsvidareanställda enbart på grund av att de har en visstidsanställning, om detta inte motiveras på objektiva grunder”. Frågan är således huruvida beviljandet av sådana tillägg som det är fråga om i förevarande fall kan anses utgöra ”anställningsvillkor” i den mening som avses i direktiv 1999/70. Detta är innebörden i frågorna som den nationella domstolen har ställt:
”1) När det i direktiv 1999/70/EG föreskrivs att visstidsanställda inte skall behandlas mindre fördelaktigt än tillsvidareanställda, avses då även de ekonomiska villkoren?
Om frågan besvaras jakande:
2) Utgör det faktum att det i artikel 44 i lag 55/2003 … föreskrivs att det på tjänstgöringstid grundade ekonomiska tillägget, som tillsvidareanställda tillerkänns, inte kan uppbäras en tillräcklig objektiv grund?
3) Utgör de avtal som ingåtts mellan personalens fackliga företrädare och förvaltningen tillräckligt objektiv grund för att inte tillerkänna tillfällig personal det på tjänstgöringstid grundade tillägget?”
II – Bedömning
A – Inledande anmärkningar
6. Begäran om förhandsavgörande innehåller en första fråga angående huruvida direktiv 1999/70 är tillämpligt i det aktuella fallet. Enligt den nationella domstolen råder det inte något tvivel om att anställda som omfattas av personalföreskrifterna ingår i den kategori av arbetstagare som avses i direktivet. Den nationella domstolen har inte heller tagit upp denna fråga i sin begäran. Alla intervenienter delar inte denna uppfattning. Detta gäller särskilt Konungariket Spanien som anser att direktiv 1999/70 inte är tillämpligt på tvisten i målet vid den nationella domstolen. Konungariket Spanien har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning.
7. Innan tolkningsfrågorna besvaras skall det undersökas huruvida direktiv 1999/70 är tillämpligt i det aktuella fallet såvitt det avser en anställd tjänsteman med offentligrättslig status som omfattas av personalföreskrifterna.
B – Huruvida direktiv 1999/70 är tillämpligt på den aktuella situationen
8. Direktivets tillämpningsområde definieras i klausul 2.1 i ramavtalet. I denna anges att ”[d]etta avtal gäller visstidsanställda som har ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande, enligt definitionerna i lagar, kollektivavtal eller praxis i varje medlemsstat”.
9. Domstolen har haft tillfälle att behandla denna bestämmelse i sin senare rättspraxis.(2) Av denna framgår att bestämmelserna i ramavtalet är tillämpliga på visstidsanställningskontrakt och visstidsanställningsförhållanden mellan arbetstagare och myndigheter eller andra organ inom den offentliga sektorn. Det är nämligen ostridigt att begreppet ”visstidsanställda” i den mening som avses i ramavtalet omfattar alla arbetstagare, utan att någon skillnad görs beroende på om arbetstagaren är anställd av en offentlig eller en privat arbetsgivare. Frågan kvarstår dock huruvida en åtskillnad skall göras med hänsyn till kvaliteten på och vilket slags anställningsförhållande som myndigheter och offentligrättsliga organ har ingått med sina anställda. Direktiv 1999/70 omfattar kontraktsanställda vid offentliga myndigheter, men omfattar det även tjänstemän som omfattas av personalföreskrifterna vid sådana myndigheter? Det är denna fråga som ställts i detta mål.
10. Den nationella domstolen har, för att besvara denna fråga jakande, i skälen till sitt beslut om hänskjutande hänvisat till den vida tolkningen av begreppet ”arbetstagare”, vilken har utvecklats genom domstolens rättspraxis avseende rådets direktiv 76/207/EEG av den 9 februari 1976 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor (EGT L 39, s. 40; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 191). Enligt kommissionen saknar denna rättpraxis relevans för förevarande mål.
11. Domstolens rättspraxis visar att det gemenskapsrättsliga begreppet arbetstagare inte är entydigt, utan varierar beroende på det avsedda tillämpningsområdet.(3) Det är således klarlagt att begreppet arbetstagare i fråga om likabehandling av kvinnor och män är ett självständigt begrepp i gemenskapsrätten som skall ges en vid tolkning. Det kan följaktligen inte uteslutas att tjänstemän skall ses som en särskild kategori anställda.(4) Vad gäller området för skydd av arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, vilket område det antagna direktivet endast syftar till att delvis harmonisera, skall man däremot utgå från definitionen som används i den nationella arbetsrätten. Om en offentligrättslig tjänsteman inte omfattas av arbetsrätten enligt nationell lagstiftning, kan denne således inte anses utgöra en arbetstagare enligt de gemenskapsrättsliga bestämmelserna för överlåtelse av företag.(5)
12. Det är riktigt att direktiv 1999/70 innehåller en uttrycklig hänvisning till nationell rätt. Det förefaller emellertid enligt rättspraxis som att en sådan metod inte skall anses som avgörande för tolkningen. Det har nämligen hänt att domstolen inom ramen för direktivet om arbetstidens förläggning i vissa avseenden funnit att begreppet ”arbetstid” utgör ett självständigt gemenskapsrättsligt begrepp som skall definieras objektivt oaktat den uttryckliga hänvisningen i direktivet till nationell lagstiftning.(6) Domstolen har i motsatt riktning, på ett närliggande område till det som är i fråga i förevarande fall och som omfattas av ramavtalet om deltidsarbete, funnit att en arbetstagare omfattas av tillämpningsområdet för detta ramavtal när arbetstagaren har ett anställningsavtal eller ett anställningsförhållande som regleras av lag, kollektivavtal eller praxis i medlemsstaten.(7)
13. Skillnaden i bedömning avseende hänvisningarna i de sociala bestämmelserna tycks hänga ihop med på vilket sätt frågan angrips, beroende på huruvida domstolen gynnar den tolkade lagstiftningens ändamål eller systematik. Vad gäller arbetstidens förläggning har domstolen påpekat att direktivet har som ett grundläggande socialt syfte att säkerställa ett bättre skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Trots att direktivet har begränsats till att fastställa minimiregler för detta ändamål, är det endast genom en självständig tolkning av begreppet arbetstid, vilken garanterar en enhetlig tillämpning, som det kan säkerställas att direktivet blir fullt verksamt. Vad gäller företagsöverlåtelser och deltidsarbete har domstolen tvärtom i huvudsak funnit att de aktuella direktivens syfte inte är att skapa en enhetlig skyddsnivå i hela gemenskapen, utan att de lämnar medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning.(8) Under dessa omständigheter skall begreppet arbetstagare fastställas enbart utifrån tillämplig nationell rätt.
14. I förevarande mål förespråkar jag en något annorlunda bedömning. Det är i princip riktigt att respektera ordalydelsen i ramavtalet, vilken vad gäller vilka kategorier av arbetstagare som omfattas av avtalet hänvisar till definitionerna enligt nationell rätt. I förevarande fall tyder handlingarna i målet på att Yolanda Del Cerro Alonso, då hon inte omfattas av arbetsrätten, inte har ställning som arbetstagare enligt den nationella rätten i fråga. Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera detta. Denna bedömning kan emellertid inte utföras utan någon som helst hänsyn till gemenskapsrätten. Det skall erinras om att ramverket för ramavtalet har till generellt syfte att förhindra missbruk som uppstår vid tillämpningen av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden. Av detta kan man dra slutsatsen att medlemsstaten skall definiera och tolka begreppet ”arbetstagare” enligt detta avtal under villkor som både respekterar ändamålet med direktiv 1999/70 och gemenskapsrättens allmänna principer, i synnerhet den grundläggande principen om likabehandling.
15. Denna villkorsförenade hänvisning är enligt min mening det förfarandesätt som bäst överensstämmer med både lydelsen av och andan i gemenskapslagstiftningen. Härav följer att den berörda medlemsstaten inte kan nöja sig med att grunda sig på den formella eller speciella karaktären hos de bestämmelser som är tillämpliga på vissa anställningsförhållanden, för att undanta dessa från det skydd som ges enligt ramavtalet. Om detta vore fallet skulle ramavtalet riskera att förlora sin ändamålsenliga verkan. I ett sådant fall skulle alla medlemsstater kunna underställa kontraktsanställda vid offentliga organ särskilda bestämmelser i syfte att avvika från de lösningar som domstolen utarbetat i domarna i målen Adeneler m.fl., Marrosu och Vassallo. Till följd av detta kan ett uteslutande av offentliganställda från tillämpningsområdet för direktiv 1999/70 endast godtas om det visas att deras anställningsförhållande visavi förvaltningen skiljer sig väsentligt från anställningsförhållandet mellan deras arbetsgivare och anställda som har ställning av arbetstagare enligt nationell rätt. Det förefaller följa av handlingarna i målet att Tribunal Supremo har haft tillfälle att uttala sig om innehållet i det speciella förhållandet mellan tjänstemän och förvaltningen på det område som berörs i detta mål och funnit att det inte kan jämföras med den situation som gäller för arbetstagare som inte har tjänstemannaställning. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att avgöra i vilken mån denna bedömning uppfyller de villkor som föreskrivs i gemenskapsrätten.
C – Begreppet anställningsvillkor enligt klausul 4 i ramavtalet
16. Den första frågan som har ställts av den nationella domstolen avser i huvudsak tolkningen av begreppet ”anställningsvillkor” enligt klausul 4 i ramavtalet. Den nationella domstolen har närmare bestämt frågat huruvida ekonomiska villkor och i synnerhet beviljandet av sådana tillägg som avses i lag 55/2003 omfattas av tillämpningsområdet för icke-diskrimineringsklausulen i ramavtalet.
17. Enligt kommissionen råder det ingen tvekan om hur denna fråga skall besvaras. Kommissionen utgår inledningsvis från den allmänna uppfattningen för att konstatera att lön är det första och viktigaste arbetsvillkoret. Kommissionen har därefter erinrat om att det varken i avtalet eller i det normativa sammanhang som avtalet ingår finns något som pekar på att lön inte omfattas av anställningsvillkoren. Kommissionen har visserligen medgett att artikel 139 EG, som avtalet grundas på, innehåller en hänvisning till artikel 137 EG, i vilken det i 137.6 EG föreskrivs att ”[b]estämmelserna i denna artikel [inte skall] tillämpas på löneförhållanden”. En sådan bestämmelse utgör emellertid inget hinder för att anta lagstiftning som indirekt påverkar lönen.
18. I likhet med de stater som har intervenerat i målet delar jag inte denna uppfattning.
19. Både lydelsen av direktiv 1999/70 och dess ändamål tyder på att det inte avser löneförhållanden. Enligt skäl 14 i direktivet har de undertecknande parterna till avtalet visat ”sin vilja att förbättra visstidsarbetets kvalitet genom att garantera att principen om icke-diskriminering tillämpas”. Till skillnad från andra direktiv som har antagits med stöd av artiklarna 13 EG,(9) 57.2 c EG och 66 EG,(10) eller 141 EG,(11) hänvisar direktivet inte heller alls till lönevillkor. I sådana fall har domstolen, såsom Förenade kungarikets regering har påpekat, funnit att begreppet ”arbetsvillkor” i direktiv 76/207 om genomförandet av likabehandling av kvinnor och män inte omfattar lön. Domstolen har bland annat i domen i målet McKenna, på kommissionens argument att de sjukskrivningsregler som var aktuella utgjorde arbetsvillkor i den mening som avses i direktiv 76/207 i den version som gällde innan direktivet ändrades genom direktiv 2002/43, eftersom effekterna på ersättningen endast var indirekta, svarat att ”[e]n lön i den mening som avses i artikel 141 EG och direktiv 75/117 kan inte dessutom omfattas av direktiv 76/207”.(12)
20. Enligt kommissionen kan dock inte enbart den omständigheten att löner inte nämns i direktivet i fråga utesluta dessa från direktivets tillämpningsområde. Domstolens rättspraxis avseende tolkningen av direktiven 76/207 och 75/117 om likabehandling av män och kvinnor, till vilken Förenade kungarikets regering har hänvisat, saknar relevans i förevarande fall. Om domstolen avsåg att ge en restriktiv tolkning av begreppet ”arbetsvillkor” genom denna rättspraxis, beror detta enligt kommissionen på att det inom detta område gjordes en klar åtskillnad mellan det område som omfattas av direktiv 75/117, vilket uttryckligen avser lön och det område som omfattas av direktiv 76/207, vilket antagits senare och är av mer allmän räckvidd. Detta är inte fallet med det område som omfattas av direktiv 1999/70 som är aktuellt i förevarande mål.
21. Det är riktigt att begreppet ”arbetsvillkor” i vissa fall kan inbegripa lön om inte något annat anges. Domstolen har sålunda på området för skydd av arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag funnit att en minskning av lönen för de arbetstagare som berörs av överlåtelsen kan anses utgöra en ”genomgripande förändring av arbetsvillkoren” i den mening som avses i direktiv 77/187.(13) Jag måste dock klargöra att sistnämnda direktiv antagits med stöd av EG-fördragets bestämmelser om upprättandet av den gemensamma marknaden. Direktivet som är i fråga i förevarande fall hänger däremot, till skillnad från direktiven om likabehandling av män och kvinnor, ihop med de sociala bestämmelserna i fördraget. Härvid skall det erinras om att när en gemenskapsrättslig bestämmelse behöver tolkas, skall den enligt fast rättspraxis, tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i fördraget.(14)
22. Direktiv 1999/70/EG har som rättslig grund artikel 139.2 EG. Enligt denna bestämmelse skall ”[a]vtal som ingås på gemenskapsnivå … genomföras …, i frågor som omfattas av artikel 137, på gemensam begäran av de undertecknande parterna genom ett beslut av rådet på förslag av kommissionen” (min kursivering). Det framgår emellertid tydligt av artikel 137.5 att rådet inte kan anta bestämmelser om lön med stöd av denna bestämmelse.(15) Att det helt saknas hänvisning till lön i direktiv 1999/70 måste under dessa omständigheter tolkas som en uttrycklig vilja att utesluta lön från dess tillämpningsområde.
23. Kommissionen har emellertid bestritt denna tolkning. Enligt kommissionen skall fördraget tolkas så att rättsakter som antas med stöd av artikel 137 EG inte direkt kan fastställa lönenivån eller ersättningens karaktär. Däremot är det fullt möjligt för lagstiftaren att anta en sådan lagstiftning som den ifrågavarande vilken endast har indirekt eller underordnad verkan på löner. Endast på detta villkor kan artikel 137 EG bevara sin ändamålsenliga verkan. Av detta följer att medlemsstaterna helt fritt kan välja på vilket sätt lön skall fastställas och lönenivån. Däremot kan de inte tillåta lönemässig diskriminering av visstidsanställda.
24. Denna tolkning är visserligen attraktiv. Det finns dock inget verkligt stöd för den i ordalydelsen av bestämmelserna i fråga. Om denna tolkning godtogs skulle artikel 137.5 EG dessutom bli meningslös. Enligt denna tolkning skulle det vara möjligt att fastställa lönevillkor genom att anta regler i fråga om anställningsvillkor. Det är helt uppenbart att en utjämning av lönevillkoren kan ha en direkt effekt på lönenivån och ersättningens karaktär. Ett sådant resultat skulle uppenbart strida mot de önskemål som fördragets upphovsmän gett uttryck för i artikel 137.5 EG. Oberoende av hur viktig målsättningen med lika lönevillkor för visstidsanställda bedöms vara kan artikel 139.2 EG jämte artikel 137 EG inte anses utgöra den lämpliga grunden för att uppnå detta syfte.
25. Härav följer att, även om det är riktigt att lön utgör ett väsentligt anställningsvillkor för alla arbetstagare måste direktiv 1999/70 tolkas så att klausul 4 i ramavtalet som direktivet genomför utesluter ekonomiska villkor och all slags ersättning från sitt tillämpningsområde.
D – Den andra och den tredje frågan
26. Då dessa frågor ställts till domstolen för det fall att den första frågan skulle besvaras jakande är det inte nödvändigt att besvara dessa.
III – Förslag till avgörande
27. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Juzgado de lo Social de San Sebastián på följande sätt:
Rådets direktiv 1999/70 av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP skall tolkas så att:
– Visstidsanställda som har ett anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande enligt definitionerna i lagar, kollektivavtal eller praxis i den berörda medlemsstaten omfattas av tillämpningsområdet för ramavtalet i bilagan till nämnda direktiv. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att kontrollera att hänförandet till denna kategori i nationell rätt sker på villkor som respekterar målsättningarna med direktivet och gemenskapsrättens allmänna principer, i synnerhet den grundläggande principen om likabehandling. Uteslutandet av en kategori anställda från direktivets tillämpningsområde kan inte rättfärdigas enbart av den omständigheten att denna kategori omfattas av särskilda bestämmelser. Uteslutandet måste tvärtom rättfärdigas av att det rör sig om ett anställningsförhållande som inte kan jämföras med ett arbetsförhållande som enligt nationell rätt omfattas av bestämmelserna i ramavtalet.
– Klausul 4 i ramavtalet i bilagan till direktiv 1999/70 är endast tillämplig på anställningsvillkor och gäller således inte lön.
(1) .
(2)  –	Se dom av den 4 juli 2006 i mål C-212/04, Adeneler m.fl. (REG 2006, s. I-0000), punkterna 54–57, av den 7 september 2006 i mål C-53/04, Marrosu och Sardino (REG 2006, s. I-0000), punkterna 39–41, och av den 7 september 2006 i mål C-180/04, Vassallo (REG 2006, s. I-0000), punkt 32.
(3)  –	Se dom av den 12 maj 1998 i mål C-85/96, Martínez Sala (REG 1998, s. I-2691), punkt 31.
(4)  –	Se dom av den 29 november 2001 i mål C-366/99, Griesmar (REG 2001, s. I-9383), punkt 31, av den 12 september 2002 i mål C-351/00, Niemi (REG 2002, s. I-7007), punkt 48, av den 23 oktober 2003 i de förenade målen C-4/02 och C-5/02, Schönheit och Becker (REG 2003, s. I‑12575), punkt 60, och av den 30 september 2004 i mål C-319/03, Briheche (REG 2004, s. I‑8807), punkt 18.
(5)  –	Se dom av den 11 juli 1985 i mål 105/84, Danmols Inventar (REG 1985, s. 2639), punkterna 26–28, och av den 14 september 2000 i mål C-343/98, Collino och Chiappero (REG 2000, s. I-6659), punkterna 36–39.
(6)  –	Se dom av den 9 september 2003 i mål C-151/02, Jaeger (REG 2003, s. I-8389), punkterna 58 och 59, och av den 1 december 2005 i mål C-14/04, Dellas m.fl. (REG 2005, s. I-10253), punkterna 44 och 45.
(7)  –	Se dom av den 12 oktober 2004 i mål C-313/02, Wippel (REG 2004, s. I-9483), punkt 40.
(8)  – 	Till skillnad från den åsikt som framförts av generaladvokaten Alber vilken gynnar direktivets syfte att garantera arbetstagarnas rättigheter vid företagsöverlåtelser genom att förorda en vid tolkning som även omfattar tjänstemän (se generaladvokatens förslag till avgörande i det ovannämnda målet Collino och Chiappero, punkterna 67–79).
(9)  –	Se artikel 3.1 c i rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (EGT L 180, s. 22). Se även artikel 3 i rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling (EGT L 303, s. 16).
(10)  – 	Se artikel 3.1 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (EGT L 18, 1997, s. 1). För tillämpningen av denna bestämmelse kan hänvisas till dom av den 14 april 2005 i mål C-341/02, kommissionen mot Tyskland (REG 2005, s. I-2733).
(11)  – 	Se rådets direktiv 75/117/EEG av den 10 februari 1975 om tillnärmningen av medlemsstaternas lagar om tillämpningen av principen om lika lön för kvinnor och män (EGT L 45, s. 19; svensk specialutgåva, område 13, volym 4, s. 78). Se vidare artikel 3.1 c i rådets direktiv 76/207/EEG av den 9 februari 1976 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor (EGT L 39, s. 40), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv av den 23 september 2002 (EGT L 269, s. 15).
(12)  –	Dom av den 8 september 2005 i mål C-191/03, McKenna (REG 2005, s. I-7631), punkt 30. Se, för ett liknande resonemang, den tidigare domen av den 13 februari 1996 i mål C-342/93, Gillespie m.fl. (REG 1996, s. I-475), punkt 24.
(13)  –	Se dom av den 11 november 2004 i mål C-425/02, Delahaye (REG 2004, s. I-10823), punkt 33.
(14)  –	Se dom av den 29 juni 1995 i mål C-135/93, Spanien mot kommissionen (REG 1995, s. I-1651), punkt 37, eller, för ett resonemang som åtminstone inte går i motsatt riktning, dom av den 9 juni 1992 i mål C-47/90, Delhaize och Le Lion (REG 1992, s. I-3669), punkt 26.
(15)  –	Såsom för övrigt har bekräftats i domstolens rättspraxis. Se domen i det ovannämnda målet Dellas m.fl., punkt 39.