62021CJ0031
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 2. marca 2023 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Strukturni skladi – Uredba (ES) št. 1685/2000 – Upravičenost izdatkov – Obveznost predložitve dokazila o plačilu – Plačani računi – Računovodske listine enake dokazne vrednosti – Gradnja, ki jo izvede neposredno končni prejemnik“
V zadevi C‑31/21,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) z odločbo z dne 8. januarja 2021, ki je na Sodišče prispela 19. januarja 2021, v postopku
Eurocostruzioni Srl
proti
Regione Calabria,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Arabadjiev, predsednik senata, P. G. Xuereb, T. von Danwitz (poročevalec), A. Kumin, sodniki, in I. Ziemele, sodnica,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Eurocostruzioni Srl M. Sanino in S. Sticchi Damiani, avvocati,
–
za Regione Calabria M. Manna in G. Naimo, avvocati,
–
za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z A. Grumettom, avvocato dello Stato,
–
za Evropsko komisijo P. Carlin in P. Rossi, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 13. oktobra 2022
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago točke 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi Komisije (ES) št. 1685/2000 z dne 28. julija 2000 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 glede upravičenosti izdatkov za aktivnosti, ki se sofinancirajo iz Strukturnih skladov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 1, str. 122), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 448/2004 z dne 10. marca 2004 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 2, str. 3) (v nadaljevanju: Uredba št. 1685/2000).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Eurocostruzioni Srl in Regione Calabria (dežela Kalabrija, Italija) glede plačila preostanka nepovratnih sredstev za gradnjo in opremo hotela ter z njim povezanih športnih objektov v občini Rossano (Italija) na podlagi regionalnega operativnega programa (ROP) 2000–2006, ki ga je Evropska komisija odobrila za navedeno deželo.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (ES) št. 1260/1999
3
V uvodnih izjavah 35, 41 in 43 Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 1, str. 31) je bilo navedeno:
„(35)
ker bi moralo biti tako decentralizirano izvajanje aktivnosti Strukturnih skladov s strani držav članic zadostno zagotovilo glede načinov in kakovosti izvajanja, rezultatov aktivnosti in njihovega ovrednotenja, dobrega finančnega poslovodenja in nadzora nad njim;
[…]
(41)
ker bi bilo treba v skladu z načelom subsidiarnosti v zvezi z izdatki, ki so upravičeni do povračila, uporabljati ustrezne nacionalne predpise, kjer ni predpisov Skupnosti, čeprav jih Komisija lahko sprejme, če so potrebni za zagotavljanje enotne in uravnotežene uporabe Strukturnih skladov v Skupnosti; […]
[…]
(43)
ker bi bilo treba zagotoviti dobro finančno poslovodenje, tako da se zagotovi, da so izdatki primerno utemeljeni in potrjeni ter da so plačila vezana na izpolnjevanje temeljnih obveznosti glede spremljanja programiranja, finančnega nadzora in uporabe prava Skupnosti“.
4
Člen 30(3) te uredbe je določal:
„Za upravičenost izdatkov se uporabljajo ustrezni nacionalni predpisi, razen če Komisija po potrebi določi skupna pravila o upravičenosti izdatkov v skladu s postopkom iz člena 53(2).“
5
Člen 32(1), tretji pododstavek, navedene uredbe je določal:
„Plačila imajo lahko obliko predplačil, vmesnih plačil ali končnih plačil. Vmesna plačila in končna plačila se nanašajo na dejansko plačane izdatke, ki morajo biti v skladu s plačili, ki jih izvedejo končni upravičenci, in so podprta s prejetimi [plačanimi] računi ali računovodskimi listinami enakovredne [enake] dokazne vrednosti.“
6
Člen 38(1) te uredbe je določal:
„Brez poseganja v pristojnost Komisije glede izvrševanja splošnega proračuna Evropskih skupnosti so za finančni nadzor pomoči odgovorne predvsem države članice. V ta namen sprejmejo zlasti naslednje ukrepe:
[…]
(c)
zagotavljajo, da se pomoč upravlja v skladu z vsemi veljavnimi predpisi Skupnosti in da se sredstva, ki so jim dana na razpolago, uporabljajo v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja;
(d)
potrjujejo, da so izjave o izdatkih, predložene Komisiji, točne, in zagotavljajo, da izhajajo iz računovodskih sistemov, ki temeljijo na preverljivih spremnih listinah;
[…]“
Uredba št. 1685/2000
7
V uvodni izjavi 5 Uredbe št. 1685/2000 je navedeno:
„[…] za nekatere vrste aktivnosti Komisija meni, da je treba za zagotovitev enotne in uravnotežene uporabe Strukturnih skladov v Skupnosti sprejeti skupen sveženj pravil o upravičenih izdatkih. Sprejetje pravil v zvezi z določeno vrsto aktivnosti ne prejudicira, iz katerega od zgoraj navedenih skladov se lahko sofinancira aktivnost. Sprejetje teh pravil ne more preprečiti državam članicam, da v nekaterih primerih, ki jih je treba navesti, uporabijo strožje nacionalne predpise. […]“
8
V točki 2.1 pravila št. 1, naslovljenega „Dejansko plačani izdatki“, iz Priloge k Uredbi št. 1685/2000, naslovljene „Pravila o upravičenosti“, je določeno:
„Plačila končnih upravičencev, izkazana kot vmesna plačila in končna plačila, so praviloma podprta s prejetimi [plačanimi] računi. Kadar to ni mogoče, so podprta z računovodskimi listinami enakovredne [enake] dokazne vrednosti.“
Italijansko pravo
Zakon št. 59 z dne 15. marca 1997
9
Člen 4(4)(c) legge n. 59 – Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa (zakon št. 59 o pooblastilu vladi, naj funkcije in naloge za reformo javne uprave in upravno poenostavitev prenese na dežele in lokalne skupnosti) z dne 15. marca 1997 (GURI št. 63 z dne 17. marca 1997) je določal, da se na dežele prenesejo funkcije in upravne naloge v zvezi z regionalno, strukturno in kohezijsko politiko Unije. Ta prenos je bil izveden z decreto legislativo n. 123 – Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59 (zakonska uredba št. 123 o določbah za racionalizacijo ukrepov javne podpore v korist podjetij v skladu s členom 4(4)(c) zakona št. 59 z dne 15. marca 1997) z dne 31. marca 1998 (GURI št. 99 z dne 30. aprila 1998).
Deželni zakon št. 7 z dne 2. maja 2001
10
Legge regionale n. 7 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2001 e pluriennale 2001/2003 della Regione Calabria (Legge Finanziaria) (deželni zakon št. 7 o določbah za oblikovanje letnega proračuna 2001 in večletnega proračuna 2001–2003 dežele Kalabrije (zakon o financah)) z dne 2. maja 2001 (Bollettino ufficiale della Regione Calabria št. 41 z dne 9. maja 2001) je določal možnost podpore za mala in srednje velika lokalna podjetja s pomočmi, dodeljenimi na podlagi Uredbe Komisije (ES) št. 70/2001 z dne 12. januarja 2001 o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe ES pri pomoči za majhna in srednje velika podjetja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 141), „tudi v zvezi z določbami regionalnega operativnega programa (ROP) Kalabrije 2000–2006, ki ga je Evropska komisija odobrila z Odločbo C(2000) 2345 z dne 8. avgusta 2000“. Člen 31c tega zakona je določal, da deželni svet Kalabrije sprejme akte, ki urejajo podrobna pravila za dodelitev teh pomoči.
Sklep št. 398 z dne 14. maja 2002
11
Deželni svet Kalabrije je s sklepom št. 398 z dne 14. maja 2002 odobril obvestilo o razpisu za prijavo projektov (v nadaljevanju: obvestilo o razpisu za prijavo projektov), člen 8 katerega je vseboval sklicevanje na Uredbo št. 1685/2000 in določal, da so do podpore upravičeni izdatki v zvezi z zemljišči, stavbami in napeljavami, pohištvom in opremo ter načrtovanjem in študijami.
12
V členu 9 obvestila o razpisu za prijavo projektov je bilo določeno, da se za stavbe in napeljave dela ovrednotijo v skladu s cenikom javnih del za deželo Kalabrijo iz leta 1994, s prištetjem 15 %, za postavke, ki niso zajete v tem ceniku, pa v skladu z veljavnimi tržnimi cenami, ki jih je ocenil projektant.
13
V členu 11 obvestila o razpisu za prijavo projektov je bilo določeno, da je izplačilo nepovratnih sredstev urejeno z odlokom o dodelitvi nepovratnih sredstev, v katerem se določijo zahteve, ki jih mora izpolnjevati upravičenec.
Odlok o dodelitvi nepovratnih sredstev
14
Odlok o dodelitvi nepovratnih sredstev št. 4457 z dne 20. aprila 2004 (v nadaljevanju: odlok o dodelitvi nepovratnih sredstev) je vseboval določbe v zvezi z dokumenti, ki jih mora predložiti končni upravičenec do pomoči, da bi dokazal nastale izdatke. Natančneje, v zvezi z opravljenimi deli je bila z odlokom zahtevana predložitev ustrezne računovodske dokumentacije, vključno s tem, da končni upravičenec vodi popis del in obračunsko knjigo, ki ju ustrezno podpišeta vodja del in navedeni upravičenec.
15
Nazadnje, v odloku o dodelitvi nepovratnih sredstev je bilo določeno, da se nepovratna sredstva, ki jih je treba izplačati za izvedbo del, ki so opravljena z lastnimi sredstvi, lahko določijo šele po tem, ko revizijska komisija preveri, ali je končni upravičenec spoštoval omejitve, določene v ceniku iz člena 9 obvestila o razpisu za prijavo projektov, to je po ugotovitvi, da so bila dela izvedena, na podlagi zgoraj navedenih računovodskih dokumentov (popis del in obračunska knjiga).
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
16
Eurocostruzioni je podjetje, dejavno v gradbenem sektorju.
17
Po objavljenem obvestilu o razpisu za prijavo projektov je to podjetje pridobilo kapitalsko financiranje za gradnjo hotela, vključno za njegovo opremo, in z njim povezanih športnih objektov v občini Rossano, ki je v deželi Kalabriji (Italija), in sicer kot končni upravičenec do podpore na podlagi regionalnega operativnega programa (ROP) 2000–2006. Komisija je z odločbama C(2000) 2050 z dne 1. avgusta 2000 in C(2000) 2345 z dne 8. avgusta 2000 odobrila okvir podpore in zadevni operativni program za deželo Kalabrijo.
18
Izdatki, upravičeni do podpore iz naslova navedenega operativnega programa, so med drugim vključevali izdatke v zvezi z gradnjo stavb in objektov. Na podlagi člena 9 obvestila o razpisu za prijavo projektov so bili lahko izdatki v zvezi z gradnjo stavb ovrednoteni v mejah standardnega cenika javnih del za deželo Kalabrijo iz leta 1994, s prištetjem 15 %, za postavke, ki niso bile zajete v tem ceniku, pa v mejah veljavnih tržnih cen, ki jih je ocenil projektant.
19
V zvezi z deli, opravljenimi z lastnimi sredstvi končnega upravičenca, je bilo v odloku o dodelitvi nepovratnih sredstev podrobneje določeno, da mora ta upravičenec predložiti dokumente v zvezi z obračunom del, in sicer popis del in obračunsko knjigo, ki sta ju podpisala vodja del in navedeni upravičenec.
20
Družba Eurocostruzioni je izvedla načrtovano gradnjo, kupila pohištvo in deželi Kalabriji predložila dokumentacijo, zahtevano v odloku o dodelitvi nepovratnih sredstev, in sicer – za dela – popis del in obračunsko knjigo. Po opravljenem nadzoru skladnosti teh del je od pristojne tehnične komisije prejela potrdilo. Vendar ji preostanek nepovratnih sredstev za dela ni bil izplačan, ker je dežela Kalabrija menila, da podjetje ni predložilo računov ali računovodskih listin enake dokazne vrednosti v skladu s točko 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000, sklicevanje na katero je bilo vsebovano v obvestilu o razpisu za prijavo projektov.
21
Družba Eurocostruzioni je zato pri Tribunale di Catanzaro (sodišče v Catanzaru, Italija) začela postopek za izdajo plačilnega naloga, da bi bila dežela Kalabrija prisiljena, naj ji izplača preostanek nepovratnih sredstev. Sodišče, ki je odločalo o zadevi, je s sodbo z dne 4. aprila 2012 ugodilo zahtevku tega podjetja in tej deželi naložilo plačilo zneska, ki ga je zahtevalo navedeno podjetje.
22
Dežela Kalabrija je zoper navedeno sodbo vložila pritožbo pri Corte d’appello di Catanzaro (pritožbeno sodišče v Catanzaru, Italija). To je s sodbo z dne 27. oktobra 2014 ugotovilo, da je glede na to, da obvestilo o razpisu za prijavo projektov vsebuje sklicevanje na Uredbo št. 1685/2000, izplačilo preostanka nepovratnih sredstev pogojeno s predložitvijo plačanih računov ali računovodskih listin enake dokazne vrednosti, tudi če je dela izvedla družba Eurocostruzioni z lastnimi sredstvi. Podjetje naj bi namreč moralo predložiti ustrezno računovodsko dokumentacijo, da bi dokazalo izplačila, izvršena med drugim za nakup materiala, najem vozil in plačilo delavcev ali podizvajalcev. V zvezi s tem naj bi bili dokumenti, ki jih je predložilo podjetje, kot sta popis del in obračunska knjiga, potrebni, vendar naj ne bi bili zadostni. Navedeno sodišče je zato pritožbi dežele Kalabrije ugodilo.
23
Družba Eurocostruzioni je 27. oktobra 2015 vložila kasacijsko pritožbo pri Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija), ki je predložitveno sodišče. Podjetje je v utemeljitev pritožbe med drugim trdilo, da točka 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000, katere besedilo vsebuje izraz „praviloma“, določa zgolj splošno načelo, ki je lahko predmet izjem. V zvezi s tem je družba Eurocostruzioni tudi trdila, da je ustrezno izvedla predvidena dela in da je predložila vse računovodske dokumente, zahtevane v odloku o dodelitvi nepovratnih sredstev, tako da naj bi bila zavrnitev, ki jo dežela Kalabrija proti njej uveljavlja na podlagi Uredbe št. 1685/2000, v nasprotju z načeli dobre vere, lojalnosti in varstva legitimnih pričakovanj.
24
Predložitveno sodišče se sprašuje o razlagi točke 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 in poleg tega navaja, da se zdi, da v tej prilogi ni predviden scenarij, da končni upravičenec neposredno zgradi nepremičnino z lastnimi materiali, opremo in delovno silo.
25
V teh okoliščinah je Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali Uredba [št. 1685/2000], zlasti točka 2.1 pravila št. 1 Priloge k tej uredbi, ki se nanaša na „[d]okazilo o izdatkih“, zahteva, da je treba plačila končnih upravičencev nujno dokazati s plačanimi računi, tudi če je bilo prejemniku financiranje odobreno za gradnjo nepremičnine z lastnimi materiali, sredstvi in delavci, ali je mogoče od te postaviti izjemo, ki je drugačna od te, ki je izrecno določena za primer nezmožnosti, v katerem se zahteva predložitev ‚računovodskih listin enakovredne [enake] dokazne vrednosti‘?
2.
Kakšna je pravilna razlaga izraza ‚računovodske listine enakovredne [enake] dokazne vrednosti‘?
3.
Ali […] določbe Uredbe [št. 1685/2000] nasprotujejo nacionalni in regionalni zakonodaji ter posledično upravnim izvedbenim ukrepom, ki v primeru, da so bila upravičencu dodeljena sredstva za gradnjo stavbe z lastnimi materiali, sredstvi in delavci, določajo sistem nadzora nad izdatki, ki jih financirajo javni organi, in sicer:
(a)
predhodne ocene del na podlagi regionalnega cenika javnih del in za postavke, ki niso zajete v njem, veljavne tržne cene, ki jih je ocenil projektant;
(b)
nadaljnji nadzor s predložitvijo evidence o izvajanju del, ki jo sestavljata popis del in predizmere ter obračunska knjiga, ki ju na vsaki strani ustrezno podpišeta vodja del in upravičeno podjetje, ter s preverjanjem in kontrolo izvedenih del na podlagi cen na enoto iz točke (a) s strani nadzorne komisije, ki jo imenuje pristojni deželni organ?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
26
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba točko 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 razlagati tako, da končnemu upravičencu do financiranja gradnje stavbe, ki je to gradnjo izvedel z lastnimi sredstvi, dovoljuje, da nastale izdatke utemelji s predložitvijo drugih dokumentov od tistih, ki so izrecno navedeni v tej določbi.
Dopustnost
27
Dežela Kalabrija meni, da prvo vprašanje ni dopustno, ker naj zaprošena razlaga Uredbe št. 1685/2000 ne bi imela nobene zveze s sporom o glavni stvari in ker naj predložitveno sodišče ne bi navedlo razlogov, iz katerih se je o tej razlagi spraševalo.
28
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča postavijo v pravnem in dejanskem okviru, za opredelitev katerega so odgovorna sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preverja, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko odločanje o predlogu nacionalnega sodišča za sprejetje predhodne odločbe zavrne samo, če je očitno, da zaprošena razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 27. oktobra 2022, Proximus (Javni elektronski imeniki), C‑129/21, EU:C:2022:833, točka 38 in navedena sodna praksa).
29
V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da se spor o glavni stvari nanaša prav na obveznosti, ki jih ima družba Eurocostruzioni kot končni upravičenec na podlagi Uredbe št. 1685/2000, in zlasti na zahteve, ki izhajajo iz točke 2.1 pravila št. 1 Priloge k tej uredbi, katere uporabe dežela Kalabrija ne izpodbija. Poleg tega, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 33 sklepnih predlogov, je predložitveno sodišče pojasnilo razloge, iz katerih je bila potrebna razlaga te določbe.
30
V teh okoliščinah je treba ugovore dežele Kalabrije zoper dopustnost prvega vprašanja zavrniti.
Vsebinska presoja
31
V uvodu je treba opozoriti, da so bili strukturni skladi na dan dodelitve nepovratnih sredstev iz postopka v glavni stvari, to je 20. aprila 2004, urejeni z Uredbo št. 1260/1999. S členom 30(3) te uredbe v povezavi z njeno uvodno izjavo 41 je bila Komisija pooblaščena, da po potrebi določi skupna pravila o upravičenosti izdatkov s ciljem zagotoviti enotno in uravnoteženo uporabo strukturnih skladov v Uniji. Na tej podlagi je bila sprejeta Uredba št. 1685/2000.
32
Glede utemeljitve izdatkov, ki jih je imel končni upravičenec, Uredba št. 1260/1999 in Uredba št. 1685/2000 določata različne zahteve za, na eni strani, predplačila ter, na drugi strani, za vmesna plačila in končna plačila.
33
V skladu s členom 32(1), tretji pododstavek, drugi stavek, Uredbe št. 1260/1999 se „[v]mesna plačila in končna plačila […] nanašajo na dejansko plačane izdatke, ki morajo biti v skladu s plačili, ki jih izvedejo končni upravičenci, in so podprta s prejetimi [plačanimi] računi ali računovodskimi listinami enakovredne [enake] dokazne vrednosti“.
34
Točka 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 odraža to zahtevo, tako da določa, da so „[p]lačila končnih upravičencev, izkazana kot vmesna plačila in končna plačila, […] praviloma podprta s prejetimi [plačanimi] računi. Kadar to ni mogoče, so podprta z računovodskimi listinami enakovredne [enake] dokazne vrednosti.“
35
Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le izraze v njej v skladu z običajnim pomenom, ki ga imajo v vsakdanjem jeziku, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (sodba z dne 22. junija 2022, Leistritz, C‑534/20, EU:C:2022:495, točka 18 in navedena sodna praksa).
36
Iz besedila točke 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 je razvidno, da morajo biti izdatki, ki so nastali končnim upravičencem, da bi bili upravičeni v smislu Uredbe št. 1685/2000, „praviloma“ podprti s plačanimi računi ali – kadar to ni mogoče – z računovodskimi listinami enake dokazne vrednosti. V nasprotju s tem, kar trdi pritožnica iz postopka v glavni stvari, se izraz „praviloma“ jasno nanaša na obveznost predložitve plačanih računov, na katero se nanaša prvi stavek te točke, medtem ko je predložitev računovodskih listin enake dokazne vrednosti, na katero se nanaša drugi stavek navedene točke, izjema od tega splošnega pravila.
37
Zato besedilo točke 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 ne dopušča nobene druge izjeme od tiste, ki je izrecno določena s to določbo.
38
To razlago potrjuje kontekst te določbe. Tako je iz uvodne izjave 43 Uredbe št. 1260/1999 razvidno, da morajo biti izdatki „utemeljeni in potrjeni“, kar govori v prid ozki razlagi drugega stavka točke 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000, saj so plačani računi in računovodske listine enake dokazne vrednosti edini dokumenti, s katerimi je mogoče izpolniti to zahtevo. To a fortiori velja, ker je Komisija nameravala določiti enotna pravila glede upravičenih izdatkov, s pridržkom možnosti, da države članice uporabijo strožje nacionalne določbe, kot je razvidno iz uvodne izjave 5 Uredbe št. 1685/2000.
39
Nazadnje, ta razlaga je tudi v skladu s ciljem dobrega finančnega poslovodenja, na katerega se nanašajo uvodni izjavi 35 in 43 ter člen 38(1)(c) in (d) Uredbe št. 1260/1999. Na podlagi teh zadnjenavedenih določb države članice zlasti zagotovijo, da se sredstva, ki so jim dana na voljo, uporabljajo v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja in da izjave o izdatkih izhajajo iz računovodskih sistemov, ki temeljijo na preverljivih spremnih listinah.
40
V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s sodno prakso Sodišča sistem, uveden s členom 32 Uredbe št. 1260/1999 in s pravilom št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000, temelji na načelu povračila stroškov (sodba z dne 24. novembra 2005, Italija/Komisija, C‑138/03, C‑324/03 in C‑431/03, EU:C:2005:714, točka 45).
41
Tako povračilo se lahko nanaša le na dejansko nastale in ustrezno utemeljene izdatke. Kakršna koli drugačna razlaga zahteve po utemeljitvi teh izdatkov bi lahko ogrozila dobro finančno poslovodenje strukturnih skladov. Zlasti ni mogoče sprejeti razlage, ki jo predlaga pritožnica iz postopka v glavni stvari, v skladu s katero naj bi točka 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 odražala le splošno usmeritev, pri kateri so mogoče druge izjeme od tiste, ki je bila izrecno navedena v tej določbi.
42
V obravnavani zadevi družba Eurocostruzioni v okviru spora o glavni stvari zahteva „končno plačilo“ v smislu člena 32(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 1260/1999 in točke 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000. Da bi bili izdatki, navedeni v utemeljitev njenega zahtevka, upravičeni v smislu teh uredb, je torej potrebno, da jih je mogoče utemeljiti s plačanimi računi ali – če to ni mogoče – z računovodskimi listinami enake dokazne vrednosti.
43
Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah od 48 do 50 sklepnih predlogov, okoliščina, da je končni upravičenec z lastnimi sredstvi izvedel gradnjo, ne more povzročiti, da bi bil izvzet iz zahtev po utemeljitvi, določenih z uredbama št. 1260/1999 in št. 1685/2000.
44
Glede na vse zgornje preudarke je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba točko 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 razlagati tako, da končnemu upravičencu do financiranja gradnje stavbe, ki je to gradnjo izvedel z lastnimi sredstvi, ne dovoljuje, da nastale izdatke utemelji s predložitvijo drugih dokumentov od tistih, ki so izrecno navedeni v tej določbi.
Drugo in tretje vprašanje
45
Predložitveno sodišče z drugim in tretjim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba točko 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 razlagati tako, da je v zvezi s končnim upravičencem do financiranja gradnje stavbe, ki je to gradnjo izvedel z lastnimi sredstvi, popis del in obračunsko knjigo mogoče opredeliti kot „računovodske listine enakovredne [enake] dokazne vrednosti“ v smislu te določbe.
Dopustnost
46
Dežela Kalabrija meni, da tretje vprašanje ni dopustno, ker naj predložitveno sodišče ne bi navedlo zveze med Uredbo št. 1685/2000 ter nacionalnimi in regionalnimi predpisi, navedenimi v predložitveni odločbi, ki naj poleg tega ne bi bili zadostno predstavljeni.
47
Na podlagi člena 94(b) in (c) Poslovnika Sodišča mora predložitveno sodišče med drugim predstaviti vsebino upoštevnih nacionalnih določb ter zvezo, ki po njegovem mnenju obstaja med pravom Unije in temi določbami.
48
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je predložitveno sodišče to obveznost izpolnilo tako, da je navedlo vsebino nacionalnih in deželnih zakonov, obvestila o razpisu za prijavo projektov ter odloka o dodelitvi nepovratnih sredstev iz postopka v glavni stvari. Glede zveze med upoštevnimi nacionalnimi določbami in pravom Unije je dežela Kalabrija v pisnem stališču sama priznala, da je bilo v obvestilu o razpisu za prijavo projektov vsebovano sklicevanje na Uredbo št. 1685/2000.
49
V teh okoliščinah je treba ugovore dežele Kalabrije zoper dopustnost tretjega vprašanja zavrniti.
Vsebinska presoja
50
V uvodu je treba navesti, da niti Uredba št. 1260/1999 niti Uredba št. 1685/2000 ne vsebujeta opredelitve pojma „računovodske listine enakovredne [enake] dokazne vrednosti“.
51
Kot je bilo opozorjeno v točki 35 te sodbe, je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le izraze v njej v skladu z običajnim pomenom, ki ga imajo v vsakdanjem jeziku, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je.
52
Glede običajnega pomena izraza „računovodske listine enakovredne [enake] dokazne vrednosti“ v vsakdanjem jeziku je treba navesti, da se ta izraz nanaša na vse računovodske dokumente, s katerimi je mogoče enako kot s plačanimi računi dokazati dejanskost izdatkov končnega upravičenca in ki jim je zato priznana dokazna vrednost, primerljiva z dokazno vrednostjo plačanih računov.
53
V zvezi s kontekstom tega pojma je treba opozoriti, da je pravica do predložitve računovodskih listin enake dokazne vrednosti izjema od splošnega pravila, ki za utemeljitev izdatkov, ki jih je imel končni prejemnik, določa obveznost predložitve plačanih računov. V skladu z ustaljeno sodno prakso pa je treba izjemo od splošnega pravila razlagati ozko (glej v tem smislu sodbo z dne 5. aprila 2022, Commissioner of An Garda Síochána in drugi, C‑140/20, EU:C:2022:258, točka 40 in navedena sodna praksa).
54
V zvezi s tem je treba zlasti upoštevati zahtevo iz člena 32(1), tretji pododstavek, drugi stavek, Uredbe št. 1260/1999, v skladu s katerim se vmesna plačila in končna plačila nanašajo na „dejansko plačane izdatke, ki morajo biti v skladu s plačili, ki jih izvedejo“ končni upravičenci. Da bi bila ta zahteva izpolnjena, mora biti obseg pojma „računovodske listine enakovredne [enake] dokazne vrednosti“ omejen na računovodske dokumente, s katerimi je mogoče dokazati dejanskost nastalih izdatkov ter prikazati resnično in natančno sliko teh izdatkov, ki ustreza plačilom, ki jih je izvedel zadevni končni upravičenec.
55
Na tej podlagi ni mogoče dopustiti široke razlage, ki jo je predlagala italijanska vlada v pisnem stališču in ki bi povzročila, da bi se dovolilo ovrednotenje del brez neposredne povezave z opravljenimi plačili zgolj na podlagi ocene neodvisnega strokovnjaka in/ali pooblaščenega uradnega organa, ker bi bile sicer kršene določbe člena 32 Uredbe št. 1260/1999.
56
Ta ozka razlaga je tudi v skladu s ciljem dobrega finančnega poslovodenja in načelom povračila stroškov, na katera je opozorjeno v točkah 39 in 40 te sodbe, ker je njen namen preprečiti vsakršno tveganje dvojnega obračuna izdatkov in goljufij v škodo strukturnih skladov Unije.
57
Zato je treba ugotoviti – kot je Komisija v bistvu navedla v pisnem stališču – da so lahko „računovodske listine enakovredne [enake] dokazne vrednosti“ računovodski dokumenti, ki jih dopušča nacionalno pravo države članice, zlasti kadar izdaja računa ni upoštevna v skladu z nacionalnimi davčnimi in računovodskimi standardi, in s katerimi je mogoče dokazati dejanskost nastalih izdatkov, tako da dajejo resnično in natančno sliko teh izdatkov.
58
V obravnavani zadevi v zvezi s končnim upravičencem, ki je zgradil stavbo z lastnimi sredstvi, nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari določa sistem nadzora izdatkov, ki zahteva predhodno količinsko opredelitev del, ki jih je treba opraviti, na podlagi standardnega cenika ter naknadno preverjanje, ki temelji na ugotovitvi, da so bila navedena dela izvedena, in na predložitvi zgolj popisa del in obračunske knjige. V obvestilu o razpisu za prijavo projektov je v zvezi z opredelitvijo upravičenih izdatkov izrecno navedena Uredba št. 1685/2000. V odloku o dodelitvi nepovratnih sredstev sicer ni opozorjeno na obveznost predložitve plačanih računov in/ali računovodskih listin enake dokazne vrednosti za utemeljitev izdatkov, nastalih v okviru gradbenih del, vendar ta okoliščina ne vpliva na uporabo navedene uredbe.
59
V teh okoliščinah mora predložitveno sodišče, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah 71 in 76 sklepnih predlogov, preveriti, ali pritožnica iz postopka v glavni stvari nastalih izdatkov ni mogla utemeljiti s plačanimi računi, in če je taka nemožnost dokazana, presoditi, ali je navedeni popis del in navedeno obračunsko knjigo glede na njuno konkretno vsebino in upoštevna nacionalna pravila mogoče opredeliti kot „računovodske listine enakovredne [enake] dokazne vrednosti“.
60
Kot je razvidno iz točke 54 te sodbe, bi bilo tako, če bi se s tema dokumenta glede na vse upoštevne okoliščine zadeve v glavni stvari dokazovala dejanskost nastalih izdatkov, ki bi ustrezali plačilom, ki jih je izvedla družba Eurocostruzioni, tako da bi bila z njima prikazana resnična in natančna slika navedenih izdatkov.
61
Če pa bi bila ta popis del in ta računovodska knjiga na primer omejena na poročanje o napredku del s sklicevanjem zgolj na predhodno količinsko opredelitev, ki bi temeljila na standardnem ceniku in ki bi bila abstraktna in brez objektivne povezave z dejansko nastalimi izdatki, teh dokumentov ne bi bilo mogoče opredeliti kot „računovodske listine enakovredne [enake] dokazne vrednosti“ v smislu točke 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000.
62
Glede na zgoraj navedeno je treba na drugo in tretje vprašanje odgovoriti, da je treba točko 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000 razlagati tako, da je v zvezi s končnim upravičencem do financiranja gradnje stavbe, ki je to gradnjo izvedel z lastnimi sredstvi, popis del in obračunsko knjigo mogoče opredeliti kot „računovodske listine enakovredne [enake] dokazne vrednosti“ v smislu te določbe samo, če je s tema dokumentoma glede na njuno konkretno vsebino in upoštevna nacionalna pravila lahko dokazana dejanskost izdatkov, ki so nastali navedenemu končnemu upravičencu, tako da je z njima prikazana resnična in natančna slika navedenih izdatkov.
Stroški
63
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1.
Točko 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi Komisije (ES) št. 1685/2000 z dne 28. julija 2000 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 glede upravičenosti izdatkov za aktivnosti, ki se sofinancirajo iz Strukturnih skladov, kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 448/2004 z dne 10. marca 2004,
je treba razlagati tako, da
končnemu upravičencu do financiranja gradnje stavbe, ki je to gradnjo izvedel z lastnimi sredstvi, ne dovoljuje, da nastale izdatke utemelji s predložitvijo drugih dokumentov od tistih, ki so izrecno navedeni v tej določbi.
2.
Točko 2.1 pravila št. 1 Priloge k Uredbi št. 1685/2000, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 448/2004,
je treba razlagati tako, da
je v zvezi s končnim upravičencem do financiranja gradnje stavbe, ki je to gradnjo izvedel z lastnimi sredstvi, popis del in obračunsko knjigo mogoče opredeliti kot „računovodske listine enakovredne [enake] dokazne vrednosti“ v smislu te določbe samo, če je s tema dokumentoma glede na njuno konkretno vsebino in upoštevna nacionalna pravila lahko dokazana dejanskost izdatkov, ki so nastali navedenemu končnemu upravičencu, tako da je z njima prikazana resnična in natančna slika navedenih izdatkov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.