62020TJ0390
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (πρώτο πενταμελές τμήμα)
της 28ης Φεβρουαρίου 2024 (
*1
)
«Κρατικές ενισχύσεις – Δημόσια χρηματοδότηση της σταθερής σιδηροδρομικής και οδικής ζεύξης του πορθμού Fehmarn – Ενίσχυση χορηγηθείσα από τη Δανία στη Femern – Απόφαση με την οποία η ενίσχυση κρίθηκε συμβατή με την εσωτερική αγορά – Μεμονωμένη ενίσχυση – Σημαντικό έργο κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος – Αναγκαιότητα της ενίσχυσης – Αναλογικότητα – Στάθμιση των ευεργετικών αποτελεσμάτων της ενίσχυσης με τις αρνητικές συνέπειές της επί των όρων των εμπορικών συναλλαγών και επί της διατήρησης ανόθευτου ανταγωνισμού – Ανακοίνωση σχετικά με τα κριτήρια ανάλυσης της συμβατότητας με την εσωτερική αγορά των κρατικών ενισχύσεων για την προώθηση της υλοποίησης σημαντικών έργων κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος»
Στην υπόθεση T‑390/20,
Scandlines Danmark ApS, με έδρα την Κοπεγχάγη (Δανία),
Scandlines Deutschland GmbH, με έδρα το Αμβούργο (Γερμανία),
εκπροσωπούμενες από την L. Sandberg-Mørch, δικηγόρο,
προσφεύγουσες,
υποστηριζόμενες από την
European Community Shipowners’ Associations (ECSA), με έδρα τις Βρυξέλλες (Βέλγιο), εκπροσωπούμενη από την L. Sandberg-Mørch και τον P. Honoré, δικηγόρους,
από την
Danish Ferry Association, με έδρα την Κοπεγχάγη, εκπροσωπούμενη από την L. Sandberg-Mørch και τον P. Honoré,
από την
Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), με έδρα τη Στουτγάρδη (Γερμανία), εκπροσωπούμενη από τους T. Hohmuth και R. Weyland, δικηγόρους,
από την
Verband Deutscher Reeder eV, με έδρα το Αμβούργο, εκπροσωπούμενη από την L. Sandberg-Mørch και τον P. Honoré,
από την
Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, με έδρα το Fehmarn (Γερμανία), εκπροσωπούμενη από την L. Sandberg-Mørch και τον W. Mecklenburg, δικηγόρους,
από την
Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), με έδρα το Γκέτεμποργκ (Σουηδία), εκπροσωπούμενη από την L. Sandberg-Mørch και τον P. Honoré,
από την
Rederi AB Nordö-Link, με έδρα το Μάλμε (Σουηδία), εκπροσωπούμενη από την L. Sandberg-Mørch και τον P. Werner, δικηγόρους,
και από την
Trelleborg Hamn AB, με έδρα το Trelleborg (Σουηδία), εκπροσωπούμενη από την L. Sandberg-Mørch και τον Ι. Ιωαννίδη, δικηγόρους,
παρεμβαίνουσες,
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τον S. Noë,
καθής,
υποστηριζόμενης από το
Βασίλειο της Δανίας, εκπροσωπούμενο από την M. Søndahl Wolff, επικουρούμενη από τον R. Holdgaard, δικηγόρο,
παρεμβαίνον,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο πενταμελές τμήμα),
συγκείμενο από τους Σ. Παπασάββα, πρόεδρο, D. Spielmann, M. Brkan (εισηγήτρια), I. Gâlea και T. Tóth, δικαστές,
γραμματέας: P. Cullen, διοικητικός υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 24ης Ιανουαρίου 2023,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση (
1
)
1
Με την προσφυγή που άσκησαν βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, οι προσφεύγουσες Scandlines Danmark ApS και Scandlines Deutschland GmbH ζητούν την ακύρωση της αποφάσεως C(2020) 1683 final της Επιτροπής, της 20ής Μαρτίου 2020, σχετικά με την κρατική ενίσχυση SA.39078-2019/C (πρώην 2014/N) την οποία έθεσε σε εφαρμογή η Δανία υπέρ της Femern A/S (ΕΕ 2020, L 339, σ. 1, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
I. Ιστορικό της διαφοράς
Α. Το έργο της σταθερής ζεύξης του πορθμού Fehmarn
2
Το έργο της σταθερής ζεύξης Fehmarn μεταξύ Δανίας και Γερμανίας εγκρίθηκε με τη συνθήκη μεταξύ του Βασιλείου της Δανίας και της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας για τη σταθερή ζεύξη του πορθμού Fehmarn, η οποία υπογράφηκε στις 3 Σεπτεμβρίου 2008 και κυρώθηκε το 2009 (στο εξής: συνθήκη για τον πορθμό Fehmarn).
3
Το έργο συνίσταται, αφενός, σε σιδηροδρομική και οδική σήραγγα (στο εξής: σταθερή ζεύξη) και, αφετέρου, σε οδικές συνδέσεις με τη δανική ενδοχώρα (στο εξής: οδικές συνδέσεις) και σε σιδηροδρομικές συνδέσεις με τη δανική ενδοχώρα (στο εξής: σιδηροδρομικές συνδέσεις) (καλούμενες στο εξής από κοινού: οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις με την ενδοχώρα).
4
Η σταθερή ζεύξη συνίσταται σε υποθαλάσσια σήραγγα μήκους περίπου 19 χιλιομέτρων, η οποία θα συνδέει το Rødby στη νήσο Lolland της Δανίας με το Puttgarden στη Γερμανία περνώντας κάτω από τη Βαλτική Θάλασσα και θα περιέχει ηλεκτροκίνητη σιδηροδρομική γραμμή και αυτοκινητόδρομο. Οι σιδηροδρομικές συνδέσεις θα περιλαμβάνουν τη διεύρυνση και τη βελτίωση της υφιστάμενης σιδηροδρομικής σύνδεσης μεταξύ Ringsted (Δανία) και Rødby, η οποία έχει μήκος περίπου 120 χιλιομέτρων και ανήκει στον Banedanmark, δημόσιο φορέα διαχείρισης της σιδηροδρομικής υποδομής του δανικού κράτους.
5
Πριν από την εκπόνηση του έργου προηγήθηκε στάδιο σχεδιασμού. Η χρηματοδότηση του σταδίου αυτού, όσον αφορά τη σταθερή ζεύξη και τις οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις με την ενδοχώρα, κοινοποιήθηκε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Με την απόφαση της 13ης Ιουλίου 2009 στην υπόθεση Ν 157/09 – Χρηματοδότηση του σταδίου σχεδιασμού της σταθερής ζεύξης του πορθμού Fehmarn, για την οποία δημοσιεύθηκε αναφορά στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ 2009, C 202, σ. 2, στο εξής: απόφαση για τον σχεδιασμό του έργου), η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα, αφενός, ότι τα μέτρα που συνδέονταν με τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού του έργου θα μπορούσαν να μη θεωρηθούν ως κρατική ενίσχυση στον βαθμό που η Femern είχε ενεργήσει ως δημόσια αρχή και, αφετέρου, ότι, ακόμη και αν τα μέτρα αυτά θα ωφελούσαν πιθανώς τον μελλοντικό φορέα εκμετάλλευσης της σταθερής ζεύξης, ήταν εν πάση περιπτώσει συμβατά με την εσωτερική αγορά. Αποφάσισε συνεπώς να μη διατυπώσει αντιρρήσεις, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [93 ΕΚ] (ΕΕ 1999, L 83, σ. 1).
6
Μετά από επικαιροποίηση των αρχικών ποσοτικών εκτιμήσεων, το συνολικό κόστος σχεδιασμού και κατασκευής της σταθερής ζεύξης υπολογίστηκε σε 52,6 δισεκατομμύρια δανικές κορώνες (DKK) (περίπου 7,1 δισεκατομμύρια ευρώ) και το κόστος σχεδιασμού και κατασκευής της βελτίωσης των οδικών και σιδηροδρομικών συνδέσεων με την ενδοχώρα υπολογίστηκε σε 9,5 δισεκατομμύρια DKK (περίπου 1,3 δισεκατομμύρια ευρώ), οπότε το συνολικό κόστος του έργου ανήλθε, κατ’ εκτίμηση, σε 62,1 δισεκατομμύρια DKK (περίπου 8,4 δισεκατομμύρια ευρώ).
7
Βάσει του άρθρου 6 της συνθήκης για τον πορθμό Fehmarn και του Lov nr. 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (νόμου 575 για την κατασκευή και τη λειτουργία της σταθερής ζεύξης του πορθμού Fehmarn και των συνδέσεων με τη δανική ενδοχώρα), της 4ης Μαΐου 2015 (στο εξής: νόμος του 2015 για την κατασκευή του έργου), η εκτέλεση του έργου ανατέθηκε σε δύο δημόσιες επιχειρήσεις.
8
Η πρώτη εξ αυτών, η Femern, η οποία συστάθηκε το 2005, είναι υπεύθυνη για τη χρηματοδότηση, την κατασκευή και τη λειτουργία της σταθερής ζεύξης. Η δεύτερη εξ αυτών, η Femern Landanlæg A/S, η οποία συστάθηκε το 2009, ορίστηκε διαχειρίστρια της κατασκευής και της λειτουργίας των συνδέσεων με τη δανική ενδοχώρα. Η Femern Landanlæg είναι θυγατρική της Sund & Bælt Holding A/S, η οποία ανήκει στο δανικό Δημόσιο. Μετά τη σύσταση της Femern Landanlæg, η Femern κατέστη θυγατρική της.
9
Οι εργασίες που συνδέονται με την κατασκευή της σταθερής ζεύξης πραγματοποιούνται, με μέριμνα της Femern, στο πλαίσιο κατασκευαστικών συμβάσεων που υπόκεινται στις διαδικασίες οι οποίες διέπουν τις δημόσιες συμβάσεις.
10
Η κατασκευή των αναγκαίων βελτιώσεων των οδικών συνδέσεων πραγματοποιείται από τη δανική Διεύθυνση οδικών υποδομών για λογαριασμό του δανικού Δημοσίου και χρηματοδοτείται από τη Femern Landanlæg. Οι οδικές συνδέσεις με την ενδοχώρα θα αποτελούν μέρος του γενικού δικτύου οδικών υποδομών της Δανίας, του οποίου η χρηματοδότηση, η λειτουργία και η συντήρηση εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της δανικής Διεύθυνσης οδικών υποδομών. O Banedanmark έχει αναλάβει, για λογαριασμό του δανικού Δημοσίου, την κατασκευή και τη λειτουργία των σιδηροδρομικών συνδέσεων, οι οποίες χρηματοδοτούνται από τη Femern Landanlæg.
11
Το έργο χρηματοδοτείται από τη Femern και τη Femern Landanlæg μέσω εισφορών κεφαλαίου, δανείων με εγγύηση του Δημοσίου [στο εξής: κρατικές εγγυήσεις] και δανείων που χορηγούνται από τις δανικές αρχές [στο εξής: κρατικά δάνεια]. Άπαξ και η σταθερή ζεύξη τεθεί σε λειτουργία, η Femern θα εισπράττει τέλη από τους χρήστες προκειμένου να αποπληρώσει το χρέος της και θα καταβάλλει στη Femern Landanlæg μερίσματα τα οποία αυτή θα χρησιμοποιεί για την αποπληρωμή του δικού της χρέους. Η Femern Landanlæg θα εισπράττει επίσης το 80 % των τελών χρήσης που θα καταβάλλουν στον Banedanmark οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις για τη χρήση των σιδηροδρομικών συνδέσεων, καθότι οι σιδηροδρομικές αυτές συνδέσεις θα τελούν υπό συνιδιοκτησία της Femern Landanlæg και του Banedanmark.
Β. Τα γεγονότα που προηγήθηκαν της ένδικης διαφοράς
12
Κατά τα έτη 2014 και 2015, η Επιτροπή έλαβε πέντε καταγγελίες ότι το Βασίλειο της Δανίας χορήγησε στη Femern και στη Femern Landanlæg παράνομες και ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά κρατικές ενισχύσεις, η δε πρώτη εξ αυτών των καταγγελιών υποβλήθηκε στις 5 Ιουνίου 2014.
13
Στη διάρκεια της ίδιας περιόδου, οι υπηρεσίες της Επιτροπής απηύθυναν πολλές αιτήσεις παροχής πληροφοριών στις δανικές αρχές, οι οποίες απάντησαν και έδωσαν επανειλημμένως συμπληρωματικές πληροφορίες.
14
Με έγγραφο της 22ας Δεκεμβρίου 2014, οι δανικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, το μοντέλο χρηματοδότησης του έργου της σταθερής ζεύξης του πορθμού Fehmarn.
15
Στις 23 Ιουλίου 2015 η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση C(2015) 5023 final, σχετικά με την κρατική ενίσχυση SA.39078 (2014/N) (Δανία) για τη χρηματοδότηση του έργου σταθερής ζεύξης του πορθμού Fehmarn, για την οποία δημοσιεύθηκε αναφορά στην Επίσημη Εφημερίδα της 2ας Οκτωβρίου 2015 (ΕΕ 2015, C 325, σ. 5, στο εξής: απόφαση του 2015 για την κατασκευή) και με την οποία κρίθηκε ότι δεν θα διατυπώνονταν αντιρρήσεις όσον αφορά τα μέτρα που κοινοποίησαν οι δανικές αρχές. Με την απόφαση εκείνη, η Επιτροπή είχε κρίνει, μεταξύ άλλων, ότι τα μέτρα που ελήφθησαν υπέρ της Femern A/S για τον σχεδιασμό, την κατασκευή και τη λειτουργία της σταθερής ζεύξης, ακόμη και αν συνιστούσαν κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ήταν συμβατά με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, η Επιτροπή είχε κρίνει ότι τα μέτρα υπέρ της Femern ήταν συμβατά με το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ και με την ανακοίνωση της Επιτροπής, της 20ής Ιουνίου 2014, σχετικά με τα κριτήρια για την ανάλυση της συμβατότητας με την εσωτερική αγορά των κρατικών ενισχύσεων για την προώθηση της υλοποίησης σημαντικών έργων κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος (ΕΕ 2014, C 188, σ. 4, στο εξής: ανακοίνωση για τα ΣΕΚΕΕ), καθώς και με την ανακοίνωσή της για την εφαρμογή των άρθρων [107] και [108 ΣΛΕΕ] στις κρατικές ενισχύσεις με τη μορφή εγγυήσεων (ΕΕ 2008, C 155, σ. 10, στο εξής: ανακοίνωση για τις εγγυήσεις).
16
Με τις αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής (T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942), και της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Stena Line Scandinavia κατά Επιτροπής (T‑631/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:944), το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε εν μέρει την απόφαση του 2015 για την κατασκευή.
17
Όσον αφορά τη δημόσια χρηματοδότηση η οποία χορηγήθηκε στη Femern για τον σχεδιασμό, την κατασκευή και τη λειτουργία της σταθερής ζεύξης, το Γενικό Δικαστήριο έκανε δεκτές τις προσφυγές που ασκήθηκαν από τις προσφεύγουσες, κρίνοντας ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση την οποία υπέχει από το άρθρο 108 παράγραφος 3, ΣΛΕΕ να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας λόγω της ύπαρξης σοβαρών δυσχερειών.
18
Πιο συγκεκριμένα, ως προς την αναγκαιότητα της ενίσχυσης, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι, μολονότι δεν μπορούσε να αποκλειστεί, κατ’ αρχήν, το ενδεχόμενο μια ενίσχυση να ήταν αναγκαία για την υλοποίηση ενός έργου τέτοιας έκτασης, η εξέταση του ζητήματος της αναγκαιότητας στην οποία προέβη η Επιτροπή στο πλαίσιο της αποφάσεως του 2015 για την κατασκευή ήταν, τουλάχιστον, ανεπαρκής και ασαφής, όπερ σήμαινε, αφενός, ότι υπήρχαν σοβαρές δυσχέρειες που υποχρέωναν την Επιτροπή να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας και, αφετέρου, ότι δεν ήταν δυνατόν να ελεγχθεί αν η Επιτροπή είχε υποπέσει σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως.
19
Σε σχέση με την αναλογικότητα της ενίσχυσης που χορηγήθηκε στη Femern, αναφορικά με την εξέταση που πραγματοποίησε η Επιτροπή στο πλαίσιο της αποφάσεως του 2015 για την κατασκευή, το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε, μεταξύ άλλων, ότι ο υπολογισμός της περιόδου αποπληρωμής των επιλέξιμων ενισχύσεων και δαπανών ήταν τουλάχιστον ανεπαρκής και ασαφής, αν όχι αντιφατικός, οπότε η Επιτροπή όφειλε, λόγω των σοβαρών δυσχερειών τις οποίες αντιμετώπισε, να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας.
20
Το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε επίσης ότι η Επιτροπή είχε υποπέσει σε νομικό σφάλμα και σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως, στο μέτρο που, αντιθέτως προς ό,τι προβλέπεται στο σημείο 5.3 της ανακοίνωσης για τις εγγυήσεις, οι προϋποθέσεις κατάπτωσης των εγγυήσεων δεν είχαν καθοριστεί κατά τον χρόνο της αρχικής παροχής τους.
Γ. Η διοικητική διαδικασία
21
Κατόπιν της έκδοσης των αποφάσεων της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής (T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942), και της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Stena Line Scandinavia κατά Επιτροπής (T‑631/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:944), οι οποίες επικυρώθηκαν από το Δικαστήριο με την απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2021, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής (C‑174/19 P και C‑175/19 P, EU:C:2021:801), η Επιτροπή ενημέρωσε τις δανικές αρχές, με έγγραφο της 14ης Ιουνίου 2019, για την απόφασή της να κινήσει, όσον αφορά τα μέτρα που είχαν ληφθεί υπέρ της Femern για τη χρηματοδότηση της σταθερής ζεύξης, την επίσημη διαδικασία έρευνας η οποία προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (στο εξής: απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας). Η απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της 5ης Ιουλίου 2019 (ΕΕ 2019, C 226, σ. 5).
Δ. Η προσβαλλόμενη απόφαση
22
Στις 20 Μαρτίου 2020 η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση.
23
Η προσβαλλόμενη απόφαση καλύπτει τα μέτρα που ελήφθησαν υπέρ της Femern για τον σχεδιασμό, την κατασκευή και τη λειτουργία της σταθερής ζεύξης. Εν αντιθέσει όμως προς την απόφαση του 2015 για την κατασκευή, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αφορά τα μέτρα που ελήφθησαν υπέρ της Femern Landanlæg για τη χρηματοδότηση των οδικών και σιδηροδρομικών συνδέσεων με την ενδοχώρα.
24
Με το άρθρο 2 της προσβαλλομένης αποφάσεως κρίθηκε ότι συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ τα μέτρα που συνίστανται σε εισφορές κεφαλαίου και σε συνδυασμό κρατικών δανείων και κρατικών εγγυήσεων υπέρ της Femern, όπως τέθηκαν, τουλάχιστον εν μέρει, παρανόμως σε εφαρμογή από τη Δανία.
25
Κατόπιν της τροποποίησης των ως άνω μέτρων η οποία περιγράφεται στην αναθεωρημένη κοινοποίηση που ακολούθησε την απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας, τα μέτρα αυτά κρίνονται, στην προσβαλλόμενη απόφαση, συμβατά με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.
Ε. Τα αιτήματα των διαδίκων
26
Οι προσφεύγουσες, υποστηριζόμενες από τις European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association (στο εξής: DFA), Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Rederi AB Nordö-Link, Trelleborg Hamn AB, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV (στο εξής: Aktionsbündnis), Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) και Verband Deutscher Reeder eV (στο εξής: VDR), ζητούν από το Γενικό Δικαστήριο:
–
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·
–
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
27
Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Δανίας, ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την προσφυγή·
–
να καταδικάσει τις προσφεύγουσες στα δικαστικά έξοδα.
II. Σκεπτικό
28
Προς στήριξη των αιτημάτων τους, οι προσφεύγουσες προβάλλουν δύο λόγους ακυρώσεως, εκ των οποίων ο πρώτος αφορά εσφαλμένο χαρακτηρισμό των επίμαχων μέτρων από την Επιτροπή ως ενιαίας ad hoc ενίσχυσης και ο δεύτερος αφορά παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.
Α. Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο υποστηρίζεται ότι η Επιτροπή εσφαλμένως χαρακτήρισε τα επίμαχα μέτρα ως ενιαία ad hoc ενίσχυση
29
Οι προσφεύγουσες, υποστηριζόμενες από τις Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis και NABU, προσάπτουν στην Επιτροπή ότι δεν εξέτασε χωριστά τη συμβατότητα κάθε κρατικού δανείου και κάθε κρατικής εγγύησης που παρασχέθηκε από τις δανικές αρχές βάσει του Lov no 285 om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (νόμου 285 σχετικά με τον σχεδιασμό της σταθερής ζεύξης του πορθμού Fehmarn και των συνδέσεων με τη δανική ενδοχώρα), της 15ης Απριλίου 2009 (στο εξής: νόμος του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου), και, στη συνέχεια, του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου. Επιπλέον, οι προσφεύγουσες θεωρούν ότι κάθε χορήγηση κρατικών εγγυήσεων ή κρατικών δανείων στο πλαίσιο του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου ή του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου συνιστά μεμονωμένη ad hoc ενίσχυση η οποία θα έπρεπε να κοινοποιηθεί χωριστά στην Επιτροπή.
30
Κατά τις προσφεύγουσες, όπως και κατά τις παρεμβαίνουσες Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis και NABU, η Επιτροπή μπορεί να προχωρήσει σε συνοπτική έρευνα, περιοριζόμενη στην εξέταση του υποκείμενου πλαισίου βάσει του οποίου χορηγούνται μεμονωμένες ενισχύσεις, μόνον όταν πρόκειται για καθεστώς ενισχύσεων. Στην αντίθετη περίπτωση, οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι είναι αδύνατον να αποτιμηθεί το σωρευτικό αποτέλεσμα που έχουν οι χορηγηθείσες επιδοτήσεις αν η καθεμία τους δεν εξεταστεί χωριστά. Ομοίως, οι προσφεύγουσες και οι ως άνω παρεμβαίνουσες θεωρούν ότι το νόμιμο δικαίωμα στη χρηματοδότηση του συνόλου των δαπανών για τον σχεδιασμό και την κατασκευή της σταθερής ζεύξης από την έναρξη ισχύος του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου είναι άνευ σημασίας διότι ούτε ο κανονισμός (ΕΕ) 2015/1589 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2015, περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή του άρθρου 108 ΣΛΕΕ (ΕΕ 2015, L 248, σ. 9), ούτε η νομολογία επιτρέπουν να γίνεται διάκριση με βάση τον χρόνο χορήγησης των ατομικών επιδοτήσεων.
31
Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Δανίας, αμφισβητεί την επιχειρηματολογία αυτή.
32
Ως προκαταρκτική διαπίστωση, πρέπει να επισημανθεί ότι, όπως δέχονται και οι κύριοι διάδικοι, τα μέτρα υπέρ της Femern δεν εμπίπτουν στην έννοια του «καθεστώτος ενισχύσεων» κατά το άρθρο 1, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2015/1589.
33
Επομένως, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 247 της προσβαλλομένης αποφάσεως, τα επίμαχα στην υπό κρίση υπόθεση μέτρα είναι μεμονωμένες ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2015/1589.
34
Επ’ αυτού, οι διάδικοι διαφωνούν ως προς το περιεχόμενο της έννοιας της «μεμονωμένης ενίσχυσης» καθώς και ως προς τις επακόλουθες συνέπειες όσον αφορά τόσο το πώς η Επιτροπή θα εξετάσει τη συμβατότητα των επίμαχων μέτρων με την εσωτερική αγορά όσο και την υποχρέωση κοινοποίησης των εν λόγω μέτρων.
35
Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 259 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή έκρινε ότι χορηγήθηκαν στη Femern τρεις διαδοχικές μεμονωμένες ενισχύσεις για την υλοποίηση του έργου της σταθερής ζεύξης. Η πρώτη μεμονωμένη ενίσχυση έλαβε τη μορφή εισφοράς κεφαλαίου κατά τη σύσταση της εταιρίας το 2005. Η δεύτερη μεμονωμένη ενίσχυση συνίσταται σε συνδυασμό εισφοράς κεφαλαίου και παροχής κρατικών εγγυήσεων και κρατικών δανείων μετά την έναρξη ισχύος στις 17 Απριλίου 2009 του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου. Η τρίτη μεμονωμένη ενίσχυση συνίσταται σε συνδυασμό κρατικών δανείων και κρατικών εγγυήσεων που χορηγήθηκαν μετά την έναρξη ισχύος στις 6 Μαΐου 2015 του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου. Κατά την Επιτροπή, κάθε κρατικό δάνειο και κάθε κρατική εγγύηση που παρασχέθηκε στη Femern βάσει του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου, και κατόπιν βάσει του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου, αντιστοιχεί σε μια δόση που αποδεσμεύεται στο πλαίσιο μέτρου εκτέλεσης της εγκεκριμένης ενίσχυσης, όπερ σημαίνει ότι δεν είναι απαραίτητο να κοινοποιηθεί κάθε δόση προκειμένου να εξεταστεί χωριστά η συμβατότητά της με την εσωτερική αγορά.
36
Πρέπει δε να διευκρινιστεί ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, η έγκριση της Επιτροπής αφορά όχι μόνον το σύνολο των χρηματοδοτήσεων που χορηγήθηκαν στη Femern μέχρι την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως στις 20 Μαρτίου 2020, αλλά και εκείνες που χορηγήθηκαν ή πρόκειται να χορηγηθούν μετά την ημερομηνία αυτή, εντός των χρονικών ορίων που προβλέπει η ίδια η απόφαση.
37
Πρώτον, πρέπει να ελεγχθεί αν, όπως υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis και NABU, κακώς η Επιτροπή κατέληξε, με την αιτιολογική σκέψη 259 της προσβαλλομένης αποφάσεως, στο συμπέρασμα ότι η Femern έλαβε τρεις μεμονωμένες ενισχύσεις, κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο ε, του κανονισμού 2015/1589, για τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής του έργου της σταθερής ζεύξης.
38
Ειδικότερα, οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες που μνημονεύονται στη σκέψη 37 ανωτέρω ισχυρίζονται ότι κάθε χορήγηση νέου κρατικού δανείου ή νέας κρατικής εγγύησης συνιστά χωριστή μεμονωμένη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2015/1589. Επομένως, κατά την άποψή τους, η Femern έλαβε, μεταξύ 2010 και 2019, τουλάχιστον δεκαπέντε μεμονωμένες ενισχύσεις κατά την έννοια της προαναφερθείσας διατάξεως.
39
Εν προκειμένω, στο μέτρο που τα κρατικά δάνεια και οι κρατικές εγγυήσεις που παρασχέθηκαν στη Femern βάσει του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου, και κατόπιν βάσει του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου, δεν χορηγήθηκαν εφάπαξ, αλλά σε διαδοχικές δόσεις οι οποίες καταβάλλονταν ανάλογα με την πρόοδο του έργου, η Επιτροπή έκρινε, με την αιτιολογική σκέψη 248 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι έπρεπε να προσδιοριστεί αν η Femern ήταν αποδέκτης μίας ή περισσότερων μεμονωμένων ενισχύσεων συνδεόμενων με τον νόμο του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου και με τον νόμο του 2015 για την κατασκευή του έργου, ή σειράς μεμονωμένων ενισχύσεων που χορηγούνταν κάθε φορά που οι δανικές αρχές εκτελούσαν μια χρηματοοικονομική πράξη υπέρ της Femern. Όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 249 έως 251 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή εκτίμησε ότι έπρεπε, για τον σκοπό αυτό, να εξετάσει αν η Femern είχε αποκτήσει νόμιμο δικαίωμα να λάβει μεμονωμένη ενίσχυση δυνάμει του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου και κατόπιν μια άλλη μεμονωμένη ενίσχυση δυνάμει του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου.
40
Υπενθυμίζεται επ’ αυτού ότι δεν αποκλείεται πολλές διαδοχικές κρατικές παρεμβάσεις να πρέπει, για τους σκοπούς της εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, να θεωρηθούν ως ενιαία παρέμβαση. Τούτο μπορεί να συμβαίνει, μεταξύ άλλων, όταν οι διαδοχικές παρεμβάσεις παρουσιάζουν, λόγω ιδίως της χρονικής αλληλουχίας τους, του σκοπού τους και της κατάστασης της ενδιαφερόμενης επιχείρησης κατά τον χρόνο των παρεμβάσεων, τόσο στενούς δεσμούς μεταξύ τους ώστε να μην είναι δυνατόν να διαχωριστούν (απόφαση της 19ης Μαρτίου 2013, Bouygues κ.λπ. κατά Επιτροπής κ.λπ., C‑399/10 P και C‑401/10 P, EU:C:2013:175, σκέψεις 103 και 104). Εξάλλου, το γεγονός ότι στο πλαίσιο του μέτρου καταβάλλονται διαδοχικές δόσεις δεν επηρεάζει τον ενιαίο χαρακτήρα της ενίσχυσης (πρβλ. απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 1999, Συμβούλιο κατά Επιτροπής, T‑123/97, EU:T:1999:245, σκέψη 75).
41
Εν προκειμένω, διαπιστώνεται ότι, αφενός, δεν αμφισβητείται ότι στόχος των χρηματοδοτήσεων που προβλέπονταν από τον νόμο του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου ήταν να δοθεί στη Femern η δυνατότητα να χρηματοδοτήσει το κόστος του σχεδιασμού του έργου της σταθερής ζεύξης. Συνεπώς, οι χρηματοδοτήσεις τις οποίες προέβλεπε ο εν λόγω νόμος αποσκοπούσαν στη χρηματοδότηση συγκεκριμένων δαπανών ενός δεδομένου έργου, δηλαδή του κόστους σχεδιασμού του έργου της σταθερής ζεύξης, και, ως εκ τούτου, είχαν τόσο στενούς δεσμούς μεταξύ τους ώστε να είναι αδύνατος ο διαχωρισμός τους. Επομένως, η Επιτροπή δεν προέβη σε εσφαλμένο νομικό χαρακτηρισμό κρίνοντας ότι το σύνολο των χρηματοδοτήσεων που χορηγήθηκαν βάσει του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου εντάσσονταν στην ίδια μεμονωμένη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2015/1589, ασχέτως αν η ενίσχυση είχε καταβληθεί σε περισσότερες δόσεις.
42
Αφετέρου, δεν αμφισβητείται ούτε ότι τα κρατικά δάνεια και οι κρατικές εγγυήσεις που προβλέπονταν από τον νόμο του 2015 για την κατασκευή του έργου προορίζονταν, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 251 της προσβαλλομένης αποφάσεως, να παράσχουν στη Femern τη δυνατότητα να αναχρηματοδοτήσει το κόστος σχεδιασμού και να χρηματοδοτήσει το κόστος κατασκευής της σταθερής ζεύξης. Πράγματι, τα κρατικά δάνεια και οι κρατικές εγγυήσεις που προβλέπονταν στο σημείο 4 του προαναφερθέντος νόμου είχαν ως σκοπό να χρηματοδοτήσουν συγκεκριμένες δαπάνες ενός δεδομένου έργου, δηλαδή το κόστος κατασκευής της σταθερής ζεύξης, καθώς και να αναχρηματοδοτήσουν το κόστος σχεδιασμού του, οπότε είχαν τόσο στενούς δεσμούς μεταξύ τους ώστε να είναι αδύνατος ο διαχωρισμός τους. Επομένως, η Επιτροπή δεν προέβη σε εσφαλμένο νομικό χαρακτηρισμό ούτε όταν έκρινε ότι τα κρατικά δάνεια και οι κρατικές εγγυήσεις που χορηγήθηκαν κατ’ εφαρμογήν του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου εντάσσονταν στην ίδια μεμονωμένη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2015/1589, ασχέτως αν καταβλήθηκαν, πριν ή και μετά την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως, περισσότερες δόσεις στο πλαίσιο της ενίσχυσης αυτής.
43
Οι εκτιμήσεις που περιλαμβάνονται στις σκέψεις 41 και 42 ανωτέρω δεν τίθενται εν αμφιβόλω από το επιχείρημα ότι η Femern δεν θεμελίωνε νόμιμο δικαίωμα να λάβει ενίσχυση ούτε στον νόμο του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου ούτε στον νόμο του 2015 για την κατασκευή του έργου διότι οι δανικές αρχές διαθέτουν, ως προς τη χορήγηση των χρηματοδοτήσεων, περιθώριο εκτιμήσεως το οποίο δεν εξαντλείται απλώς σε μια τεχνική εφαρμογή. Συγκεκριμένα, το επιχείρημα αυτό στηρίζεται στα κριτήρια που ασκούν επιρροή για τη διαπίστωση της ύπαρξης καθεστώτος ενισχύσεων κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2015/1589.
44
Όπως όμως υπενθυμίστηκε στη σκέψη 39 ανωτέρω, η Επιτροπή δεν στηρίχθηκε στην έννοια του «καθεστώτος ενισχύσεων» κατά το άρθρο 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2015/1589 προκειμένου να διαπιστώσει την ύπαρξη μεμονωμένης ενίσχυσης κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο εʹ, του ίδιου κανονισμού, αλλά βασίστηκε στο κριτήριο του νόμιμου δικαιώματος του αποδέκτη να λάβει ενίσχυση δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας.
45
Επισημαίνεται δε ότι, κατά τη νομολογία, οι κρατικές ενισχύσεις πρέπει να θεωρείται ότι «χορηγούνται», κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, κατά τον χρόνο κατά τον οποίο απονέμεται δυνάμει της εφαρμοστέας εθνικής νομοθεσίας στον αποδέκτη το δικαίωμα λήψης τους (βλ. απόφαση της 25ης Ιανουαρίου 2022, Επιτροπή κατά European Food κ.λπ., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, σκέψη 115 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
46
Εν προκειμένω, από τις αιτιολογικές σκέψεις 251 έως 256 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι, βάσει, πρώτον, του γράμματος του σημείου 4 του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου, το οποίο έχει παρόμοια διατύπωση με το σημείο 7 του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου, δεύτερον, των εξηγήσεων που έδωσαν οι δανικές αρχές καθώς και, τρίτον, των προπαρασκευαστικών εγγράφων του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου, η Επιτροπή έκρινε ότι ο Δανός Υπουργός Οικονομικών διέθετε περιορισμένη διακριτική ευχέρεια η οποία δεν μπορούσε να θίξει το νόμιμο δικαίωμα της Femern να λάβει τα κρατικά δάνεια και τις κρατικές εγγυήσεις που της παρέχονταν κατ’ εφαρμογήν των νόμων αυτών. Ως εκ τούτου, στην αιτιολογική σκέψη 257 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, από την έναρξη ισχύος του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου, η Femern είχε αποκτήσει νόμιμο δικαίωμα στη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής της σταθερής ζεύξης, όπερ σήμαινε ότι της είχε χορηγηθεί μεμονωμένη ενίσχυση. Διαπιστώνεται ότι, αν και τούτο δεν προκύπτει ρητώς από την αιτιολογική σκέψη 257 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή κατέληξε εμμέσως στο ίδιο συμπέρασμα και όσον αφορά τον νόμο του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου. Πράγματι, βάσει μιας κατ’ αναλογία συλλογιστικής, την οποία δεν αμφισβητούν οι προσφεύγουσες, η Επιτροπή προχώρησε σε έναν παραλληλισμό μεταξύ του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου και του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου, με συνέπεια το συμπέρασμα που συνήγαγε για τον πρώτο να ισχύει, κατ’ επέκταση, και για τον δεύτερο.
47
Βεβαίως, όπως παρατηρούν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis και NABU, στο πλαίσιο της εκτέλεσης των κρατικών εγγυήσεων και των κρατικών δανείων που λαμβάνει η Femern δυνάμει του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου και του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου, ο Δανός Υπουργός Οικονομικών διαθέτει διακριτική ευχέρεια για τον καθορισμό κατευθυντήριων γραμμών καθώς και για την έκδοση δεσμευτικών οδηγιών ως προς τον τρόπο με τον οποίο η Femern πρέπει να λάβει τα δάνεια, ως προς τους απαιτούμενους μηχανισμούς και ως προς τις δεσμεύσεις που πρέπει να επιβληθούν. Επίσης αληθεύει ότι, υπό ορισμένες ιδιαίτερες περιστάσεις, η Danmarks nationalbank (Εθνική Τράπεζα της Δανίας) θα μπορούσε να αρνηθεί αίτημα χορήγησης δανείου στο πλαίσιο αυτό.
48
Διαπιστώνεται εντούτοις ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis και NABU δεν τεκμηριώνουν γιατί θα πρέπει να συναχθεί εκ των ανωτέρω το συμπέρασμα ότι ο Δανός Υπουργός Οικονομικών και η Εθνική Τράπεζα της Δανίας έχουν τη δυνατότητα να θίξουν, αυτό καθ’ εαυτό, το νόμιμο δικαίωμα λήψης κρατικών δανείων και κρατικών εγγυήσεων.
[παραλειπόμενα]
51
Συνεπώς, η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε σφάλμα εκτιμήσεως κρίνοντας, με την αιτιολογική σκέψη 259 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η Femern είχε λάβει τρεις χωριστές μεμονωμένες ενισχύσεις, ήτοι μια πρώτη μεμονωμένη ενίσχυση που χορηγήθηκε το 2005, μια δεύτερη μεμονωμένη ενίσχυση που χορηγήθηκε το 2009 με την έκδοση του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου, καθώς και μια τρίτη μεμονωμένη ενίσχυση που χορηγήθηκε το 2015 με την έκδοση του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου.
52
Δεύτερον, πρέπει να ελεγχθεί αν η Επιτροπή υπέπεσε σε σφάλμα εκτιμήσεως εξετάζοντας από κοινού τη συμβατότητα των τριών μεμονωμένων ενισχύσεων που προσδιορίστηκαν με την αιτιολογική σκέψη 259 της προσβαλλομένης αποφάσεως.
53
Εν προκειμένω, όσον αφορά τις εισφορές κεφαλαίου, η Επιτροπή τις αποτίμησε, με την αιτιολογική σκέψη 377 της προσβαλλομένης αποφάσεως, σε 510 εκατομμύρια DKK (68,4 εκατομμύρια ευρώ). Όσον αφορά τον συνδυασμό κρατικών δανείων και κρατικών εγγυήσεων, από την αιτιολογική σκέψη 348 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι, σύμφωνα με το εναλλακτικό μοντέλο χρηματοδότησης το οποίο κοινοποίησαν οι δανικές αρχές κατά τη διάρκεια της επίσημης διαδικασίας έρευνας, η Femern δεν επιτρέπεται να λάβει κρατικά δάνεια και κρατικές εγγυήσεις που, συνδυαστικά, θα υπερέβαιναν ένα μέγιστο εγγυημένο ποσό 69,3 δισεκατομμυρίων DKK (9,3 δισεκατομμύρια ευρώ), ενώ, όπως διευκρινίζεται στην αιτιολογική σκέψη 349 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Femern θα πρέπει να έχει αποσβέσει όλα τα δάνεια για τα οποία έχει παρασχεθεί κρατική εγγύηση και να έχει αποπληρώσει όλα τα κρατικά δάνεια το αργότερο δεκαέξι έτη μετά την έναρξη της λειτουργίας της ζεύξης.
54
Επιπλέον, δεν αμφισβητείται ότι οι τρεις μεμονωμένες ενισχύσεις τις οποίες προσδιόρισε η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 259 της προσβαλλομένης αποφάσεως χορηγήθηκαν στη Femern με σκοπό τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής της σταθερής ζεύξης. Κατά συνέπεια, δεδομένου ότι οι εν λόγω τρεις μεμονωμένες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στη Femern προορίζονταν για τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής ενός και του αυτού έργου, η Επιτροπή μπορούσε όντως να εξετάσει τη συμβατότητά τους με την εσωτερική αγορά λαμβάνοντας υπόψη όλες τις χρηματοδοτήσεις που μπορούσε να λάβει η Femern για τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής του έργου της σταθερής ζεύξης.
55
Αντιθέτως προς τα όσα ισχυρίζονται οι προσφεύγουσες, η από κοινού εξέταση του συνόλου των χρηματοδοτήσεων που μπορούσαν να χορηγηθούν στη Femern βάσει των μεμονωμένων ενισχύσεων οι οποίες προσδιορίστηκαν στην αιτιολογική σκέψη 259 της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν συνεπάγεται ότι είναι αδύνατον να ληφθεί υπόψη το σωρευτικό αποτέλεσμα των μεμονωμένων αυτών ενισχύσεων. Τουναντίον, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως του σωρευτικού αποτελέσματος των χρηματοδοτήσεων που χορηγεί κράτος μέλος σε επιχείρηση για την υλοποίηση συγκεκριμένου έργου, η Επιτροπή, ακριβώς αν λάβει υπόψη όλες τις χρηματοδοτήσεις οι οποίες χαρακτηρίζονται ως κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, είναι σε θέση να αξιολογήσει τον αντίκτυπό τους επί του ανταγωνισμού κατά την εξέταση των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο σε μια περίπτωση όπως αυτή της υπό κρίσης υποθέσεως όπου πρόκειται για επένδυση σε υποδομή μεταφορών η οποία θεωρείται ως σημαντικό έργο κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 3, στοιχείο β ʹ, ΣΛΕΕ και όπου η υλοποίηση του έργου προϋποθέτει την καταβολή δημοσίων χρηματοδοτήσεων για μεγάλο χρονικό διάστημα.
56
Πράγματι, για ένα έργο τέτοιας εμβέλειας όπως το έργο της σταθερής ζεύξης, η από κοινού εξέταση του συνόλου των χρηματοδοτήσεων που μπορεί να λάβει η Femern για την υλοποίησή του είναι ο μοναδικός τρόπος να αξιολογηθεί η συμβατότητα των ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά υπό το πρίσμα των κριτηρίων που περιλαμβάνονται στην ανακοίνωση για τα ΣΕΚΕΕ. Πιο συγκεκριμένα, όπως θα εξεταστεί στο πλαίσιο της δεύτερης αιτιάσεως του τρίτου σκέλους του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, η παράγραφος 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ προβλέπει ότι το ανώτατο επίπεδο των ενισχύσεων που χορηγούνται για ένα έργο καθορίζεται σε συνάρτηση με το έλλειμμα χρηματοδότησης το οποίο προσδιορίζεται σε σχέση με τις επιλέξιμες δαπάνες. Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 166 και 320 της προσβαλλομένης αποφάσεως, στο μοντέλο εναλλακτικής χρηματοδότησης το οποίο κοινοποιήθηκε κατά τη διάρκεια της επίσημης διαδικασίας έρευνας, οι δανικές αρχές περιέλαβαν στις επιλέξιμες δαπάνες του έργου όχι μόνον τις δαπάνες κατασκευής, αλλά και τις δαπάνες σχεδιασμού της σταθερής ζεύξης.
57
Επομένως, δεδομένου ότι ήταν απαραίτητο η Επιτροπή να εξετάσει τη συμβατότητα του συνόλου των χρηματοδοτήσεων που μπορεί να λάβει η Femern για το έργο της σταθερής ζεύξης, πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα το οποίο προβάλλουν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis και NABU υποστηρίζοντας ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2015/1589, κατά το μέρος που προέβη, για τον λόγο αυτό, σε συνοπτική εξέταση των μεμονωμένων ενισχύσεων που χορηγήθηκαν στη Femern.
58
Όσον αφορά το επιχείρημα των Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis και NABU ότι κατόπιν της έκδοσης της αποφάσεως της 19ης Σεπτεμβρίου 2018, HH Ferries κ.λπ. κατά Επιτροπής (T‑68/15, EU:T:2018:563), η Επιτροπή όφειλε να προβεί σε χωριστή εξέταση κάθε κρατικού δανείου και κάθε κρατικής εγγυήσεως υπέρ της Femern, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η προαναφερθείσα απόφαση δεν είναι δυνατόν να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι συνεπάγεται υποχρέωση της Επιτροπής να προχωρήσει σε χωριστή εξέταση κάθε χρηματοδότησης που χορηγήθηκε στη Femern. Τούτο διότι, στην απόφαση εκείνη, το Γενικό Δικαστήριο είχε απλώς και μόνον καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή αντιμετώπιζε, κατά το προκαταρκτικό στάδιο εξέτασης των επίμαχων μέτρων στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση, σοβαρές δυσχέρειες όσον αφορά τον χαρακτηρισμό των κρατικών εγγυήσεων ως καθεστώτος ενισχύσεων, διαπιστώνοντας, μεταξύ άλλων, σφάλμα κατά το μέρος που είχε κριθεί ότι οι εν λόγω εγγυήσεις δεν συνδέονταν με συγκεκριμένο έργο κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 659/1999 (σκέψη 80 της προαναφερθείσας αποφάσεως). Ωστόσο, εξ αυτού δεν μπορεί να συναχθεί οποιαδήποτε γενική υποχρέωση της Επιτροπής να εξετάζει χωριστά κάθε κρατική εγγύηση που χορηγείται στον ίδιο αποδέκτη για το ίδιο έργο. Συνεπώς, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι παρέλειψε να ελέγξει, για καθένα από τα δεκαπέντε δάνεια τα οποία επικαλέστηκαν οι προσφεύγουσες με το υπόμνημα απαντήσεως, το κριτήριο της χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως ενίσχυσης προκειμένου να διαπιστωθεί αν η ενίσχυση έχει τον χαρακτήρα κινήτρου.
[παραλειπόμενα]
61
Ως εκ τούτου, πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμα τα επιχειρήματα με τα οποία προσάπτεται στην Επιτροπή ότι υπέπεσε σε σφάλμα εκτιμήσεως εξετάζοντας από κοινού τις τρεις μεμονωμένες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στη Femern για τη διασφάλιση της χρηματοδότησης του σχεδιασμού και της κατασκευής της σταθερής ζεύξης.
62
Τρίτον, είναι απορριπτέο το επιχείρημα ότι κάθε κρατικό δάνειο και κρατική εγγύηση που χορηγήθηκε στη Femern δυνάμει του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου και του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου έπρεπε να έχει κοινοποιηθεί χωριστά από τις δανικές αρχές.
63
Πράγματι, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 41 και 42 ανωτέρω, η Επιτροπή μπορούσε βασίμως να συναγάγει το συμπέρασμα ότι, αφενός, το σύνολο των χρηματοδοτήσεων που χορηγήθηκαν δυνάμει του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου συνιστούσε μεμονωμένη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2015/1589 και ότι, αφετέρου, το σύνολο των κρατικών δανείων και των κρατικών εγγυήσεων που μπορεί να λάβει η Femern δυνάμει του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου συνιστούν επίσης μεμονωμένη ενίσχυση κατά την έννοια της ίδιας διατάξεως. Συνεπώς, εφόσον κάθε χορήγηση κρατικού δανείου ή κρατικής εγγύησης δεν συνιστά, αντιθέτως προς τα όσα ισχυρίζονται οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis και NABU, νέα χωριστή μεμονωμένη ενίσχυση, η Επιτροπή δεν όφειλε να καλέσει υποχρεωτικά τις δανικές αρχές να της κοινοποιήσουν κάθε χρηματοοικονομική πράξη που εκτελέστηκε υπέρ της Femern βάσει του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου και κατόπιν βάσει του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου.
64
Εξάλλου, όσον αφορά τα κρατικά δάνεια και τις κρατικές εγγυήσεις που χορηγήθηκαν μετά την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως στη Femern βάσει του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου, μόνον εκείνα που υπερβαίνουν τα όρια τα οποία προβλέπονται στην προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να κοινοποιηθούν στην Επιτροπή, στο μέτρο που δεν καλύπτονται από την κρίση περί συμβατότητας των ενισχύσεων η οποία περιέχεται στην προσβαλλόμενη απόφαση (πρβλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 12ης Ιουλίου 2018, Αυστρία κατά Επιτροπής, T‑356/15, EU:T:2018:439, σκέψη 266).
65
Τέταρτον, όσον αφορά την προβαλλόμενη από τις προσφεύγουσες παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ λόγω καταστρατήγησης του κανονισμού 2015/1589, αρκεί η διαπίστωση ότι εσφαλμένως οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι ο συγκεκριμένος κανονισμός εκδόθηκε προς εφαρμογή του άρθρου 107 ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, ο κανονισμός αυτός δεν αφορά τις ουσιαστικές διατάξεις περί κρατικών ενισχύσεων, οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 107 ΣΛΕΕ, αλλά τις λεπτομέρειες εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 108 ΣΛΕΕ οι οποίες διέπουν τη διαδικασία ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων. Συνακόλουθα, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι συντρέχει η προβαλλόμενη από τις προσφεύγουσες παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
[παραλειπόμενα]
67
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος στο σύνολό του.
Β. Επί του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αφορά παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ
68
Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως περιλαμβάνει τέσσερα σκέλη: με το πρώτο υποστηρίζεται ότι η Επιτροπή εσφαλμένως χαρακτήρισε το έργο ως κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, με το δεύτερο ότι η Επιτροπή εσφαλμένως κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση ήταν αναγκαία, με το τρίτο ότι η Επιτροπή εσφαλμένως έκρινε ότι η ενίσχυση ήταν σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας, ενώ με το τέταρτο αμφισβητείται ο τρόπος με τον οποίο αναλύθηκαν το ζήτημα της πρόληψης των αδικαιολόγητων στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και το κριτήριο της στάθμισης.
69
Προκαταρκτικώς υπενθυμίζεται ότι για την εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ παρέχεται στην Επιτροπή διακριτική ευχέρεια, της οποίας η άσκηση εμπεριέχει εκτιμήσεις οικονομικής και κοινωνικής φύσης. Κατά συνέπεια, ο δικαστικός έλεγχος της άσκησης της διακριτικής αυτής ευχέρειας περιορίζεται στην εξακρίβωση της τήρησης των διαδικαστικών κανόνων και της υποχρέωσης αιτιολόγησης, καθώς και στην εξακρίβωση των πραγματικών περιστατικών που ελήφθησαν υπόψη και της απουσίας νομικού σφάλματος, πρόδηλου σφάλματος εκτιμήσεως των πραγματικών περιστατικών και κατάχρησης εξουσίας (πρβλ. αποφάσεις της 22ας Δεκεμβρίου 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, σκέψη 78, και της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής, T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942, σκέψη 141).
70
Όσον αφορά την κρίση του ενωσιακού δικαστή περί ύπαρξης πρόδηλου σφάλματος εκτιμήσεως, διευκρινίζεται ότι, για να διαπιστωθεί ότι η Επιτροπή υπέπεσε κατά την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών σε πρόδηλο σφάλμα με συνέπεια να δικαιολογείται η ακύρωση της προσβαλλομένης πράξεως, τα αποδεικτικά στοιχεία τα οποία προσκομίζει ο προσφεύγων πρέπει να είναι επαρκή για να ανατρέψουν τις σχετικές με τα πραγματικά περιστατικά εκτιμήσεις που διατυπώνονται στην πράξη αυτή (πρβλ. αποφάσεις της 12ης Δεκεμβρίου 1996, AIUFFASS και AKT κατά Επιτροπής, T‑380/94, EU:T:1996:195, σκέψη 59, και της 19ης Σεπτεμβρίου 2019, FIH Holding και FIH κατά Επιτροπής, T‑386/14 RENV, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2019:623, σκέψη 69).
71
Τα τέσσερα σκέλη του δεύτερου λόγου ακυρώσεως πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα ακριβώς των ανωτέρω προκαταρκτικών παρατηρήσεων.
1.
Επί του πρώτου σκέλους, με το οποίο υποστηρίζεται ότι η Επιτροπή εσφαλμένως χαρακτήρισε το έργο ως κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος
72
Με το πρώτο σκέλος του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, οι προσφεύγουσες, υποστηριζόμενες από τις παρεμβαίνουσες NABU, Aktionsbündnis, ECSA και Rederi Nordö-Link, προβάλλουν τρεις αιτιάσεις για να αμφισβητήσουν τον χαρακτηρισμό του έργου ως έργου κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος. Με την πρώτη αιτίαση προσάπτεται ότι από τις μελέτες που πραγματοποίησε το γραφείο συμβούλων Incentive για λογαριασμό της Δανικής Κυβερνήσεως (στο εξής: μελέτες Incentive) δεν προκύπτει θετική κοινωνικοοικονομική απόδοση, με τη δεύτερη ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε σε παρωχημένα και ασύνδετα στοιχεία για να διαπιστώσει θετική κοινωνικοοικονομική απόδοση και με την τρίτη ότι το έργο δεν συγχρηματοδοτήθηκε από τον αποδέκτη.
73
Εξάλλου, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η NABU προέβαλε για πρώτη φορά αιτίαση περί παραβίασης της αρχής της σταδιακής κατάργησης των επιζήμιων για το περιβάλλον επιδοτήσεων, η οποία προβλέπεται στην παράγραφο 19 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ.
74
Πριν υπεισέλθει στις δύο πρώτες αιτιάσεις, οι οποίες θα πρέπει να εξεταστούν από κοινού, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει σκόπιμο να αποφανθεί προηγουμένως, αφενός, επί του παραδεκτού της νέας αιτιάσεως που προέβαλε η NABU κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση και, αφετέρου, επί του βασίμου της τρίτης αιτιάσεως που αφορά τη μη συγχρηματοδότηση του έργου από τη Femern.
[παραλειπόμενα]
α)
Επί της πρώτης και της δεύτερης αιτιάσεως, οι οποίες αφορούν την έλλειψη θετικής κοινωνικοοικονομικής απόδοσης
86
Κατά πρώτον, με την πρώτη αιτίαση περί έλλειψης θετικής κοινωνικοοικονομικής απόδοσης, οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες NABU, Aktionsbündnis, ECSA και Rederi Nordö-Link ισχυρίζονται ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλα σφάλματα εκτιμήσεως κατά την εξέταση της κοινωνικοοικονομικής απόδοσης της σταθερής ζεύξης βάσει των μελετών Incentive.
87
Κατά δεύτερον, με τη δεύτερη αιτίασή τους, οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες NABU, Aktionsbündnis, ECSA και Rederi Nordö-Link υποστηρίζουν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως διότι, για να διαπιστώσει θετική κοινωνικοοικονομική απόδοση, στηρίχθηκε σε στοιχεία που ήταν παρωχημένα και ασυμβίβαστα με εκείνα τα οποία χρησιμοποιήθηκαν στο πλαίσιο της ανάλυσης της αναλογικότητας της ενίσχυσης προκειμένου να υπολογιστεί το έλλειμμα χρηματοδότησης.
88
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι διαπιστώσεις της προσβαλλομένης αποφάσεως οι οποίες δεν αμφισβητούνται από τις προσφεύγουσες αρκούν για να γίνει δεκτό ότι το έργο σταθερής ζεύξης μπορεί να θεωρηθεί ως έργο κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος βάσει των κριτηρίων της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, οπότε η πρώτη και η δεύτερη αιτίαση είναι αλυσιτελείς.
89
Συναφώς επισημαίνεται ότι, με την πρώτη και τη δεύτερη αιτίασή τους, οι προσφεύγουσες, υποστηριζόμενες από τις παρεμβαίνουσες NABU, Aktionsbündnis, ECSA και Rederi Nordö-Link, ισχυρίζονται, αφενός, ότι το έργο της σταθερής ζεύξης δεν παρουσιάζει θετική κοινωνικοοικονομική απόδοση και, αφετέρου, ότι τα στοιχεία που χρησιμοποιήθηκαν για τον υπολογισμό της απόδοσης αυτής είναι παρωχημένα και ασυμβίβαστα με εκείνα τα οποία ελήφθησαν υπόψη για την εξέταση της αναλογικότητας της ενίσχυσης. Επομένως, με τις ως άνω δύο αιτιάσεις, οι προσφεύγουσες αμφισβητούν απλώς και μόνον τις διαπιστώσεις στις οποίες προέβη η Επιτροπή με τις αιτιολογικές σκέψεις 275 έως 277 της προσβαλλομένης αποφάσεως.
90
Πρέπει να ελεγχθεί αν, όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή, η πρώτη και η δεύτερη αιτίαση είναι αλυσιτελείς διότι η Επιτροπή μπορούσε όντως να χαρακτηρίσει το έργο της σταθερής ζεύξης ως έργο κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος χωρίς να στηριχθεί στα αποτελέσματα των μελετών Incentive.
91
Υπενθυμίζεται επ’ αυτού ότι η έννοια του «κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος» κατά το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται στενά και ότι μια πρωτοβουλία χαρακτηρίζεται έτσι μόνον όταν αποτελεί μέρος ευρωπαϊκού διακρατικού προγράμματος το οποίο υποστηρίζουν από κοινού διάφορες κυβερνήσεις κρατών μελών ή όταν εντάσσεται σε συντονισμένη δράση διαφόρων κρατών μελών για την καταπολέμηση κοινής απειλής (πρβλ. αποφάσεις της 6ης Οκτωβρίου 2009, Γερμανία κατά Επιτροπής, T‑21/06, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2009:387, σκέψη 70, και της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής, T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942, σκέψη 170).
92
Η έννοια του «κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος» αποσαφηνίστηκε με την ανακοίνωση για τα ΣΕΚΕΕ. Συγκεκριμένα, κατ’ αρχάς, στο σημείο 3.2.1 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ αναφέρονται τα «γενικά σωρευτικά κριτήρια» που πρέπει να πληρούνται προκειμένου ένα έργο να εμπίπτει στην εξαίρεση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ. Κατά την παράγραφο 14 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, απαιτείται το έργο να «συμβάλλει κατά τρόπο συγκεκριμένο, σαφή και προσδιορίσιμο σε έναν ή περισσότερους ενωσιακούς στόχους και να έχει σημαντικό αντίκτυπο στην ανταγωνιστικότητα της Ένωσης, τη βιώσιμη ανάπτυξη, την αντιμετώπιση των κοινωνικών προκλήσεων ή τη δημιουργία αξίας σε ολόκληρη την Ένωση». Οι παράγραφοι 15 έως 19 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ ορίζουν τα κριτήρια που πρέπει να συντρέχουν προκειμένου να πληρούνται οι ανωτέρω απαιτήσεις. Ειδικότερα, στην παράγραφο 15 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ διευκρινίζεται ότι, για να θεωρηθεί ότι συμβάλλει σημαντικά στους ενωσιακούς στόχους, το έργο πρέπει να έχει ιδιαίτερη σημασία, μεταξύ άλλων, για τα διευρωπαϊκά δίκτυα μεταφορών και ενέργειας. Η δε παράγραφος 16 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ προβλέπει, αφενός, ότι στο έργο πρέπει κανονικά να συμμετέχουν περισσότερα του ενός κράτη μέλη και ότι τα οφέλη του πρέπει να επεκτείνονται σε σημαντικό τμήμα της Ένωσης και όχι μόνο στα κράτη μέλη που παρέχουν χρηματοδότηση, καθώς και, αφετέρου, ότι τα οφέλη του έργου πρέπει να καθορίζονται σαφώς με συγκεκριμένο και προσδιορίσιμο τρόπο. Επιπλέον, κατά την παράγραφο 17 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, τα οφέλη του έργου δεν πρέπει να περιορίζονται στις οικείες επιχειρήσεις ή στον οικείο τομέα, αλλά πρέπει να έχουν ευρύτερη επιρροή και εφαρμογή στην ευρωπαϊκή οικονομία ή την ευρωπαϊκή κοινωνία μέσω θετικών δευτερογενών αποτελεσμάτων (όπως συστημικές επιδράσεις σε πολλαπλά επίπεδα της αλυσίδας αξίας ή σε αγορές προηγούμενων ή επόμενων σταδίων, ή εναλλακτικές χρήσεις σε άλλους τομείς ή αλλαγή του τρόπου εκτέλεσης των μεταφορών), καθοριζόμενων σαφώς με συγκεκριμένο και προσδιορίσιμο τρόπο. Πέραν τούτου, βάσει της παραγράφου 18 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, το έργο πρέπει να περιλαμβάνει χρηματοδότηση από τον αποδέκτη και, βάσει της παραγράφου 19, πρέπει να τηρείται η αρχή της σταδιακής κατάργησης των επιζήμιων για το περιβάλλον επιδοτήσεων.
93
Εν συνεχεία, για τον χαρακτηρισμό ενός έργου ως έργου κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, το σημείο 3.2.2 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ μνημονεύει γενικούς θετικούς δείκτες που δικαιολογούν μια ευνοϊκότερη προσέγγιση της Επιτροπής. Μεταξύ των δεικτών αυτών περιλαμβάνεται, στην παράγραφο 20, στοιχείο στʹ, της ανακοίνωσης, η συγχρηματοδότηση του έργου από ταμείο της Ένωσης.
94
Τέλος, το σημείο 3.2.3 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ ορίζει ειδικά κριτήρια, όπως το προβλεπόμενο στην παράγραφο 23 της ανακοίνωσης κριτήριο κατά το οποίο τα έργα στους τομείς του περιβάλλοντος, της ενέργειας ή των μεταφορών πρέπει είτε να έχουν ιδιαίτερη σημασία για τις αντίστοιχες ενωσιακές στρατηγικές στον τομέα του περιβάλλοντος, της ενέργειας ή των μεταφορών είτε να συμβάλλουν σημαντικά στην εσωτερική αγορά, και ιδίως, αλλά όχι αποκλειστικώς, στους συγκεκριμένους αυτούς τομείς.
95
Εν προκειμένω, πρώτον, στην αιτιολογική σκέψη 272 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή υπενθύμισε ότι το έργο σταθερής ζεύξης ήταν μείζονος σημασίας για το διευρωπαϊκό δίκτυο μεταφορών (ΔΕΔ-Μ) και ότι θα συνέβαλλε στην ανάπτυξη του ΔΕΔ-Μ. Δεδομένου ότι οι προσφεύγουσες δεν αμφισβήτησαν την εκτίμηση αυτή και κανένα στοιχείο δεν μπορεί να τη θέσει εν αμφιβόλω, η Επιτροπή μπορούσε βασίμως να συναγάγει το συμπέρασμα ότι πληρούται το κριτήριο της παραγράφου 15 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ. Επιπλέον, εφόσον πρόκειται για έργο προτεραιότητας ΔΕΔ-Μ, πληρούται επίσης το ειδικό κριτήριο της παραγράφου 23 της ίδιας ανακοίνωσης, κατά το οποίο τα έργα στον τομέα των μεταφορών πρέπει να έχουν μείζονα σημασία για τη στρατηγική της Ένωσης στον τομέα αυτόν.
96
Δεύτερον, διαπιστώνεται ότι πληρούνται και τα κριτήρια που διατυπώνονται στην παράγραφο 16 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ. Αφενός, στην αιτιολογική σκέψη 272 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή διαπίστωσε, χωρίς να αμφισβητηθεί επ’ αυτού, ότι η σταθερή ζεύξη θα συνέβαλλε στη βελτίωση της σύνδεσης των Βόρειων Χωρών με την Κεντρική Ευρώπη, καθώς και στη διασφάλιση μεγαλύτερης ευελιξίας και κερδισμένου χρόνου στην οδική και σιδηροδρομική κυκλοφορία, οπότε μπορούσε βασίμως να συναγάγει το συμπέρασμα ότι τα οφέλη του έργου είχαν καθοριστεί κατά τρόπο συγκεκριμένο και προσδιορίσιμο. Αφετέρου, στην αιτιολογική σκέψη 273 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή ορθώς υπενθύμισε ότι το έργο συνέδεε το Βασίλειο της Δανίας και την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και ότι τα οφέλη του δεν περιορίζονταν στις δύο αυτές χώρες καθώς διαχέονταν σε όλες τις χώρες κατά μήκος του διαδρόμου Σκανδιναβίας-Μεσογείου, ο οποίος εκτείνεται από τη Φινλανδία έως τη νήσο της Μάλτας.
97
Τρίτον, δεδομένου ότι, στην αιτιολογική σκέψη 273 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή διαπίστωσε, χωρίς να αμφισβητηθεί επ’ αυτού, ότι το έργο σταθερής ζεύξης αποσκοπούσε στη βελτίωση των συνθηκών όχι μόνον των επιβατικών αλλά και των εμπορευματικών μεταφορών μεταξύ των Βόρειων Χωρών και της Κεντρικής Ευρώπης και ότι θα κάλυπτε έναν ελλείποντα κρίκο της αλυσίδας στον διάδρομο Σκανδιναβίας-Μεσογείου, ο οποίος είναι, όπως επισημαίνεται στην υποσημείωση 135, «άξονα[ς] Βορρά‑Νότου ζωτικής σημασίας για την ευρωπαϊκή οικονομία», πρέπει να γίνει δεκτό ότι το κριτήριο της παραγράφου 17 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ πληρούται επίσης επί της βάσης αυτής. Πράγματι, λαμβανομένου υπόψη του ότι τα οφέλη του έργου της σταθερής ζεύξης συμβάλλουν στη βελτίωση των συνθηκών μεταφοράς τόσο των επιβατών όσο και των εμπορευμάτων σε ένα σημαντικό άξονα για την ευρωπαϊκή οικονομία, η Επιτροπή μπορούσε βασίμως να συναγάγει το συμπέρασμα ότι τα οφέλη της σταθερής ζεύξης δεν περιορίζονται στην ενδιαφερόμενη επιχείρηση, δηλαδή τη Femern, ή στον οικείο τομέα, δηλαδή στις υπηρεσίες μεταφοράς για τη διέλευση του πορθμού Fehmarn. Εξάλλου, η Επιτροπή μπορούσε επίσης βασίμως να συναγάγει το συμπέρασμα ότι τα οφέλη του έργου είχαν ευρύτερη επιρροή και εφαρμογή στην ευρωπαϊκή οικονομία ή κοινωνία υπό τη μορφή θετικών δευτερογενών αποτελεσμάτων σαφώς καθορισμένων κατά τρόπο συγκεκριμένο και προσδιορίσιμο, ήτοι, όπως προκύπτει ήδη από τις αιτιολογικές σκέψεις 272 και 273 της προσβαλλομένης αποφάσεως, συμβάλλοντας στη βελτίωση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς και στην ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες NABU, Aktionsbündnis, ECSA και Rederi Nordö-Link δεν αμφισβητούν αυτά τα οφέλη της σταθερής ζεύξης, τα οποία προσδιορίστηκαν από την Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 281 της προσβαλλομένης αποφάσεως.
98
Τέταρτον, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 82 έως 84 ανωτέρω, η Επιτροπή μπορούσε βασίμως να συναγάγει το συμπέρασμα ότι η σταθερή ζεύξη συγχρηματοδοτούνταν από τη Femern, οπότε πληρούται το κριτήριο της παραγράφου 18 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ.
99
Πέμπτον, σε σχέση με το κριτήριο της παραγράφου 19 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, το δικόγραφο της προσφυγής δεν περιέχει, όπως ήδη υπογραμμίστηκε, καμία αιτίαση η οποία να βάλλει κατά της διαπίστωσης που διατυπώνεται στην αιτιολογική σκέψη 279 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ήτοι ότι η σταθερή ζεύξη δεν αφορά τις επιζήμιες για το περιβάλλον επιδοτήσεις ούτε αντιβαίνει στην αρχή της σταδιακής κατάργησής τους, όπερ σημαίνει ότι μπορεί να γίνει δεκτό ότι πληρούται και το συγκεκριμένο κριτήριο.
100
Έκτον, επισημαίνεται ότι, στην αιτιολογική σκέψη 280 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή διαπίστωσε, χωρίς να αμφισβητηθεί επ’ αυτού, ότι το έργο της σταθερής ζεύξης είχε λάβει χρηματοδότηση από την Ένωση για τις δραστηριότητες σχεδιασμού, όπως και δέσμευση για την παροχή περαιτέρω στήριξης στο πλαίσιο του μηχανισμού «Συνδέοντας την Ευρώπη» (ΜΣΕ). Σύμφωνα δε με την παράγραφο 20, στοιχείο στʹ, της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, η εξασφάλιση τέτοιας χρηματοδότησης από την Ένωση συνιστά θετικό δείκτη που δικαιολογεί ευνοϊκότερη προσέγγιση.
101
Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι πληρούνταν τα γενικά κριτήρια των παραγράφων14 έως 19 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ και δεν ήταν αναγκαίο να ληφθούν ως βάση τα αποτελέσματα των μελετών Incentive, τα οποία αμφισβητήθηκαν από τις προσφεύγουσες και τις παρεμβαίνουσες NABU, Aktionsbündnis, ECSA και Rederi Nordö-Link. Επιπλέον, η Επιτροπή, δεδομένου ότι στηρίχθηκε επίσης σε έναν από τους γενικούς θετικούς δείκτες που μνημονεύονται στην παράγραφο 20 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, μπορούσε βασίμως να συναγάγει, με την αιτιολογική σκέψη 281 της προσβαλλομένης αποφάσεως, το συμπέρασμα ότι το έργο της σταθερής ζεύξης συνέβαλλε σημαντικά και με συγκεκριμένο τρόπο στην επίτευξη των σκοπών της ενωσιακής πολιτικής μεταφορών και των ευρύτερων στόχων της Ένωσης, ιδίως όσον αφορά την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, με συνέπεια το έργο να παρουσιάζει κοινό ευρωπαϊκό ενδιαφέρον.
102
Όσον αφορά το επιχείρημα που προβάλλουν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες NABU, Aktionsbündnis, ECSA και Rederi Nordö-Link ότι η Επιτροπή δεν θα μπορούσε, αν δεν στηριζόταν στις μελέτες Incentive, να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι το έργο της σταθερής ζεύξης παρουσίαζε κοινό ευρωπαϊκό ενδιαφέρον κατά την έννοια της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, διαπιστώνεται ότι, αφενός, από την αιτιολογική σκέψη 274 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι τα πλεονεκτήματα του έργου της σταθερής ζεύξης, τα οποία είχαν ήδη προσδιοριστεί σαφώς στις αιτιολογικές σκέψεις 272 και 273 της αποφάσεως αυτής, «διευκρινίστηκαν» στις μελέτες Incentive. Αφετέρου, όσον αφορά την ποσοτική αποτίμηση των οφελών στις αιτιολογικές σκέψεις 275 έως 277 της προσβαλλομένης αποφάσεως, όπως ορθώς ισχυρίζεται η Επιτροπή, ούτε το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ ούτε η ανακοίνωση για τα ΣΕΚΕΕ απαιτούν, για τον χαρακτηρισμό ενός έργου ως έργου κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, ποσοτικοποίηση των πλεονεκτημάτων του στο πλαίσιο κοινωνικοοικονομικής ανάλυσης του κόστους και των οφελών του. Συνακόλουθα, όπως παρατήρησε η Επιτροπή με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα αποτελέσματα των μελετών Incentive μνημονεύθηκαν στις αιτιολογικές σκέψεις 275 έως 277 της προσβαλλομένης αποφάσεως ως συμπληρωματικά στοιχεία, χρήσιμα αλλά όχι αναγκαία για τον χαρακτηρισμό του έργου της σταθερής ζεύξης ως έργου κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος.
103
Επομένως, η πρώτη και η δεύτερη αιτίαση, με τις οποίες οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες NABU, Aktionsbündnis, ECSA και Rederi Nordö-Link αμφισβητούν απλώς και μόνον την ποσοτικοποίηση των πλεονεκτημάτων της σταθερής ζεύξης, στρέφονται κατά επάλληλης αιτιολογίας της προσβαλλομένης αποφάσεως.
104
Κατά συνέπεια, είναι απορριπτέες ως αλυσιτελείς.
105
Ως εκ τούτου, το πρώτο σκέλος του δεύτερου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
2.
Επί του δεύτερου σκέλους, με το οποίο προσάπτεται στην Επιτροπή ότι κακώς κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση ήταν αναγκαία
106
Με το δεύτερο σκέλος, οι προσφεύγουσες προβάλλουν τρεις αιτιάσεις: με την πρώτη υποστηρίζεται ότι η ενίσχυση δεν είχε χαρακτήρα κινήτρου, με τη δεύτερη ότι η Επιτροπή κακώς έκρινε ότι το αντιπαράδειγμα συνίστατο στην απουσία εναλλακτικού έργου, ενώ με την τρίτη αμφισβητούνται οι διάρκειες που ελήφθησαν υπόψη για τον υπολογισμό του συντελεστή εσωτερικής απόδοσης (στο εξής: ΣΕΑ).
α)
Επί της πρώτης αιτιάσεως, περί έλλειψης χαρακτήρα κινήτρου
107
Οι προσφεύγουσες, υποστηριζόμενες από τις DFA, ECSA, Trelleborg Hamn και Rederi Nordö-Link, ισχυρίζονται ότι η Επιτροπή εσφαλμένως έκρινε ότι η ενίσχυση είχε χαρακτήρα κινήτρου.
108
Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Δανίας, αμφισβητεί τη σχετική επιχειρηματολογία.
109
Υπενθυμίζεται επ’ αυτού ότι το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ προβλέπει ειδικότερα ότι οι ενισχύσεις για την προώθηση σημαντικών έργων κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος δύνανται να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά.
110
Στο πλαίσιο της εξουσίας εκτιμήσεως την οποία της παρέχει η εν λόγω διάταξη, η Επιτροπή δικαιούται να μην επιτρέψει τη χορήγηση ενίσχυσης εφόσον αυτή δεν αποτελεί κίνητρο για να υιοθετήσουν οι αποδέκτριες επιχειρήσεις συμπεριφορά ικανή να συμβάλει στην υλοποίηση ενός από τους σκοπούς της ίδιας διατάξεως (πρβλ. απόφαση της 19ης Ιουλίου 2016, Kotnik κ.λπ., C‑526/14, EU:C:2016:570, σκέψη 49 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
111
Μια τέτοια ενίσχυση πρέπει να είναι αναγκαία προς επίτευξη των προβλεπομένων από την προαναφερθείσα διάταξη σκοπών, ώστε, χωρίς αυτήν, οι νόμοι της αγοράς δεν θα αρκούσαν για να υιοθετήσουν οι αποδέκτριες επιχειρήσεις συμπεριφορά ικανή να συμβάλει στην υλοποίηση των ως άνω σκοπών. Πράγματι, μια ενίσχυση η οποία συνεπάγεται βελτίωση της οικονομικής κατάστασης της αποδέκτριας επιχείρησης, χωρίς να είναι αναγκαία για την υλοποίηση των σκοπών του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συμβιβάζεται την εσωτερική αγορά (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 13ης Ιουνίου 2013, HGA κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑630/11 P έως C‑633/11 P, EU:C:2013:387, σκέψη 104 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
112
Συνεπώς, στο πλαίσιο του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, προκειμένου η σχεδιαζόμενη ενίσχυση να συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, πρέπει να έχει χαρακτήρα κινήτρου και, συνακόλουθα, να είναι αναγκαία για την υλοποίηση σημαντικού έργου κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος. Προς τούτο, πρέπει να αποδειχθεί ότι, χωρίς τη σχεδιαζόμενη ενίσχυση, δεν θα πραγματοποιούνταν η επένδυση που προορίζεται για την υλοποίηση ενός τέτοιου έργου. Αντιθέτως, αν προκύψει ότι η επένδυση αυτή θα πραγματοποιούνταν ακόμη και χωρίς τη σχεδιαζόμενη ενίσχυση, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι η ενίσχυση αυτή θα είχε ως μοναδικό αποτέλεσμα τη βελτίωση της οικονομικής κατάστασης των αποδεκτριών επιχειρήσεων, χωρίς όμως να πληροί την προϋπόθεση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, δηλαδή να είναι αναγκαία για την υλοποίηση σημαντικού έργου κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος (πρβλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 13ης Ιουνίου 2013, HGA κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑630/11 P έως C‑633/11 P, EU:C:2013:387, σκέψη 105· της 13ης Δεκεμβρίου 2017, Ελλάδα κατά Επιτροπής, T‑314/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2017:903, σκέψη 182, και της 12ης Σεπτεμβρίου 2019, Achemos Grupė και Achema κατά Επιτροπής, T‑417/16, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2019:597, σκέψη 84).
113
Τέλος, υπενθυμίζεται ότι, κατά τη νομολογία, η διαπίστωση της μη αναγκαιότητας μιας ενίσχυσης μπορεί, ιδίως, να απορρέει από το γεγονός ότι η υλοποίηση του ενισχυόμενου σχεδίου έχει αρχίσει ή και έχει ολοκληρωθεί από την ενδιαφερόμενη επιχείρηση προτού η αίτηση ενίσχυσης υποβληθεί στις αρμόδιες αρχές, όπερ αποκλείει το ενδεχόμενο να λειτουργήσει η ενίσχυση ως κίνητρο (αποφάσεις της 15ης Απριλίου 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, σκέψη 69, και της 12ης Σεπτεμβρίου 2019, Achemos Grupė και Achema κατά Επιτροπής, T‑417/16, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2019:597, σκέψη 85).
114
Τα επιχειρήματα που προβάλλουν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA, ECSA, Trelleborg Hamn και Rederi Nordö-Link πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα ακριβώς των ανωτέρω σκέψεων.
115
Ως προκαταρκτικό ζήτημα, διαπιστώνεται ότι στην προσβαλλόμενη απόφαση και στα υπομνήματα των διαδίκων χρησιμοποιούνται οι όροι «τυπικός χαρακτήρας κινήτρου» και «ουσιώδης χαρακτήρας κινήτρου». Χάριν σαφήνειας και ορολογικής ακρίβειας, για τις ανάγκες της παρούσας αποφάσεως, αφενός, ως «τυπικός χαρακτήρας κινήτρου» νοείται το κριτήριο της «χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως ενίσχυσης» (πρβλ. αποφάσεις της 13ης Ιουνίου 2013, HGA κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑630/11 P έως C‑633/11 P, EU:C:2013:387, σκέψη 106, και της 5ης Μαρτίου 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, σκέψη 64). Αφετέρου, η απαίτηση περί «ουσιώδους χαρακτήρα κινήτρου» πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι πρόκειται για την προϋπόθεση του «χαρακτήρα κινήτρου της ενίσχυσης» η οποία μνημονεύεται στη νομολογία που υπενθυμίστηκε στη σκέψη 112 ανωτέρω, ήτοι τη λειτουργία της ενίσχυσης ως κινήτρου για τον αποδέκτη να υιοθετήσει συμπεριφορά ικανή να συμβάλει στην επίτευξη των σκοπών του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.
116
Στην ανακοίνωση για τα ΣΕΚΕΕ, η απαίτηση να πληροί η ενίσχυση την προϋπόθεση του χαρακτήρα κινήτρου υπενθυμίζεται στην παράγραφο 28, ενώ η υποσημείωση 24, στην οποία παραπέμπει η ίδια αυτή παράγραφος, επαναλαμβάνει το κριτήριο της χρονικής προτεραιότητας κατά το οποίο «[η] εφαρμογή της ενίσχυσης πρέπει να προηγείται της έναρξης των εργασιών».
117
Πρέπει να ελεγχθεί αν, όπως ισχυρίζονται οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες Trelleborg Hamn και ECSA, η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως κρίνοντας ότι, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, η αίτηση ενίσχυσης ήταν σύμφυτη με τη σύσταση της Femern.
118
Εν προκειμένω, στις αιτιολογικές σκέψεις 299 και 302 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή έκρινε ότι η πλήρωση του κριτηρίου της χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως ενίσχυσης, όπως αυτό ορίζεται στην ανακοίνωση για τα ΣΕΚΕΕ, δεν συνιστούσε προαπαιτούμενο διότι η προϋπόθεση του χαρακτήρα κινήτρου πληρούνταν επειδή είχε αποδειχθεί ότι το επίμαχο έργο ήταν αδύνατον να υλοποιηθεί άνευ ενισχύσεων. Κατά την Επιτροπή, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ, αφενός, μιας επιχείρησης, όπως η Femern, η οποία λαμβάνει ενίσχυση για την υλοποίηση του έργου της ζεύξης όπως έχει οριστεί από τις δημόσιες αρχές και, αφετέρου, των άλλων επιχειρήσεων που μπορούν να αποφασίσουν σε ποια σχέδια επιθυμούν να επενδύσουν. Επομένως, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων της υπό κρίση υποθέσεως, η Επιτροπή έκρινε ότι, ακόμη και ελλείψει αιτήσεως ενίσχυσης επισήμως υποβληθείσας από τη Femern στις δανικές αρχές, το κριτήριο της χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως ενίσχυσης πληρούνταν για τον λόγο ότι μπορούσε να θεωρηθεί ότι η αίτηση αυτή ήταν σύμφυτη με τη σύσταση της Femern.
119
Διαπιστώνεται ότι η Femern είναι εταιρία ειδικού σκοπού η οποία έχει συσταθεί από τις δημόσιες αρχές για την υλοποίηση συγκεκριμένου έργου, αποκλειομένης κάθε άλλης δραστηριότητας. Μάλιστα, όπως επισήμανε το Βασίλειο της Δανίας, η Femern δεν εισπράττει έσοδα εκμετάλλευσης μέχρι το πέρας των κατασκευαστικών εργασιών. Ως εκ τούτου, μέχρι την έναρξη λειτουργίας της σταθερής ζεύξης, η Femern εξαρτάται από τις χρηματοδοτήσεις που χορηγούνται από τις δημόσιες αρχές, ιδίως προκειμένου να καταστεί δυνατή η κατασκευή της υποδομής. Μια τέτοια κατάσταση δεν είναι όμως συγκρίσιμη με εκείνη των ιδιωτικών ή δημόσιων επιχειρήσεων που μπορούν να αποφασίσουν σε ποια έργα επιθυμούν να επενδύσουν και να τα χρηματοδοτήσουν, τουλάχιστον εν μέρει, χρησιμοποιώντας τα έσοδα τα οποία προέρχονται από τις άλλες δραστηριότητές τους.
120
Επιπλέον, στην υπό κρίση υπόθεση, διαπιστώνεται ότι, στις 22 Δεκεμβρίου 2014, το Βασίλειο της Δανίας είχε κοινοποιήσει το σύνολο των χρηματοδοτήσεων που έλαβε η Femern από τη σύστασή της το 2005, προκειμένου η Επιτροπή να αξιολογήσει, βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ και των κριτηρίων της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, εάν επρόκειτο για χρηματοδοτήσεις οι οποίες συμβιβάζονταν με την εσωτερική αγορά. Υπενθυμίζεται επ’ αυτού ότι, όπως όριζε το άρθρο 6 του lov no 588 om Sund og Bælt Holding A/S (νόμου 588 για τη Sund & Baelt Holding A/S), της 24ης Ιουνίου 2005, η Femern, πρώην Femern Bælt A/S, συστάθηκε προκειμένου να αναλάβει καθήκοντα σχετικά με τον σχεδιασμό της σταθερής ζεύξης, αποκλειομένης κάθε άλλης δραστηριότητας. Για τη σύστασή της, έλαβε εισφορά κεφαλαίου το 2005. Στη συνέχεια, μετά την υπογραφή της συνθήκης για τον πορθμό Fehmarn, χορηγήθηκαν στη Femern, δυνάμει του νόμου του 2009 για τον σχεδιασμό του έργου, πρόσθετη εισφορά κεφαλαίου καθώς και κρατικά δάνεια και κρατικές εγγυήσεις. Στην από 13 Ιουλίου 2009 απόφαση της Επιτροπής στην υπόθεση N 157/2009, η κύρια αιτιολογία για τη μη διατύπωση αντιρρήσεων ήταν ότι οι χρηματοδοτήσεις που χορηγήθηκαν στη Femern δεν συνιστούσαν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και η επικουρική της αιτιολογία ήταν ότι, αν η οικονομική εκμετάλλευση της σταθερής ζεύξης ανατίθετο στη Femern, οι εν λόγω χρηματοδοτήσεις θα συνιστούσαν, εν πάση περιπτώσει, ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ. Υπενθυμίζεται ότι κατά της αποφάσεως αυτής δεν ασκήθηκε προσφυγή.
121
Επομένως, δεδομένου ότι η Επιτροπή μπορούσε όντως να εξετάσει από κοινού τη συμβατότητα όλων των αναγκαίων χρηματοδοτήσεων για την υλοποίηση του έργου σταθερής ζεύξης από τη σύσταση της Femern και εντεύθεν (βλ. σκέψεις 53 έως 61 ανωτέρω) και εφόσον η επιχείρηση αυτή δεν θα εισπράξει έσοδα εκμετάλλευσης έως την έναρξη της λειτουργίας της σταθερής ζεύξης, δεν απαιτείται να ελεγχθεί το κριτήριο της χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως για καθεμία από τις τρεις μεμονωμένες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στη Femern για την υλοποίηση του έργου της σταθερής ζεύξης. Επιπλέον, στην υπό κρίση υπόθεση, η Επιτροπή μπορούσε βασίμως να συναγάγει το συμπέρασμα ότι η αίτηση ενίσχυσης ήταν σύμφυτη με τη σύσταση της Femern.
122
Προς αμφισβήτηση του ως άνω συμπεράσματος, οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες Trelleborg Hamn, DFA, ECSA και Rederi Nordö-Link ισχυρίζονται, πρώτον, ότι, κατά τον χρόνο της σύστασής της, η Femern ήταν υπεύθυνη αποκλειστικώς για τον σχεδιασμό της σταθερής ζεύξης και ότι μόνον αργότερα της ανατέθηκαν η κατασκευή και η εκμετάλλευση της υποδομής αυτής.
123
Συναφώς, όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή, δεδομένου ότι σκοπός της σύστασης της Femern ήταν η υλοποίηση του έργου της σταθερής ζεύξης, το γεγονός ότι οι δραστηριότητές της μεταβλήθηκαν κατόπιν της σύστασής της είναι άνευ σημασίας και δεν χωρεί επίκλησή του προς αμφισβήτηση του συμπεράσματος ότι η αίτηση ενίσχυσης μπορούσε να θεωρηθεί σύμφυτη με τη σύστασή της.
124
Πράγματι, ολόκληρο το έργο ανατέθηκε από τις δημόσιες αρχές στην ίδια εταιρία ειδικού σκοπού, η οποία δεν έχει άδεια άσκησης άλλων δραστηριοτήτων πέραν εκείνων που σχετίζονται με το συγκεκριμένο έργο.
125
Όσον αφορά τις εργασίες τις οποίες οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες Trelleborg Hamn και ECSA θεωρούν ως κατασκευαστικές εργασίες πραγματοποιηθείσες το 2013 και το 2014, όπως διαπίστωσε η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 300 της προσβαλλομένης αποφάσεως, οι εργασίες αυτές καλύπτονταν από αυξήσεις του προϋπολογισμού σχεδιασμού τις οποίες χορήγησε η επιτροπή οικονομικών του Δανικού Κοινοβουλίου στις 3 Ιουνίου 2010, στις 23 Ιουνίου 2011 και τον Μάρτιο του 2013. Από τα στοιχεία της δικογραφίας, και ειδικότερα από την υπ’ αριθ. 97 αίτηση χορήγησης πιστώσεων του προϋπολογισμού, της 13ης Μαρτίου 2013, η οποία επισυνάπτεται στο υπόμνημα παρεμβάσεως του Βασιλείου της Δανίας, προκύπτει ότι η Femern είχε πραγματοποιήσει χρηματοοικονομική εκτίμηση πριν από τις εργασίες που ξεκίνησαν τον Σεπτέμβριο του 2013, βάσει της οποίας ο Δανός Υπουργός Μεταφορών είχε ζητήσει τη σύμφωνη γνώμη της επιτροπής οικονομικών του Δανικού Κοινοβουλίου για αύξηση του προϋπολογισμού σχεδιασμού. Διαπιστώνεται επίσης ότι η Femern είχε εκπονήσει χρηματοοικονομική ανάλυση και τον Νοέμβριο του 2014, πριν κοινοποιηθεί από τις δανικές αρχές στις 22 Δεκεμβρίου 2014 το μοντέλο χρηματοδότησης της σταθερής ζεύξης, το οποίο περιείχε, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 36 της προσβαλλομένης αποφάσεως, εκτίμηση του συνολικού κόστους σχεδιασμού και κατασκευής της σταθερής ζεύξης. Ομοίως, διαπιστώνεται ότι το χρηματοδοτικό έλλειμμα το οποίο υπολογίστηκε στην προσβαλλόμενη απόφαση στο πλαίσιο της εξέτασης της αναλογικότητας των ενισχύσεων στηρίζεται σε επικαιροποιημένη χρηματοοικονομική ανάλυση την οποία επίσης διενήργησε η Femern.
126
Συνεπώς, δεδομένου ότι η Femern, ως εταιρία ειδικού σκοπού, εξαρτάται από τις δημόσιες χρηματοδοτήσεις προκειμένου να φέρει εις πέρας τα καθήκοντα που της έχουν ανατεθεί, ακόμη και αν υποτεθεί ότι, όπως ισχυρίζονται οι προσφεύγουσες, η Επιτροπή όφειλε να εξετάσει χωριστά την τήρηση του κριτηρίου της χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως ενίσχυσης λόγω της μεταβολής των δραστηριοτήτων της Femern, θα ήταν δυνατόν η Επιτροπή να διαπιστώσει ότι οι εργασίες οι οποίες εκτελέστηκαν, ανεξαρτήτως του χαρακτηρισμού τους ως «κατασκευαστικών εργασιών» ή ως «προπαρασκευαστικών εργασιών», είχαν πραγματοποιηθεί κατόπιν αιτήσεως που είχε λάβει τη μορφή εκτιμήσεως των χρηματοδοτικών αναγκών της.
127
Αντιθέτως προς τα όσα υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες, από τη διατύπωση της υποσημείωσης 24, στην οποία παραπέμπει η παράγραφος 28 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, προκύπτει σαφώς ότι αρκεί η αίτηση ενίσχυσης να προηγείται χρονικώς της έναρξης των εργασιών. Επομένως, η αποδέκτρια της ενίσχυσης δεν υποχρεούται να αναμείνει την έγκριση της αιτήσεως ή τη χορήγηση της ενίσχυσης για να αρχίσει τις εργασίες. Η προαναφερθείσα απαίτηση, όπως απορρέει από την ανακοίνωση για τα ΣΕΚΕΕ, είναι διαφορετική από εκείνη της γραπτής επιβεβαίωσης εκ μέρους των αρμόδιων εθνικών αρχών, την οποία ρητώς επέβαλλαν άλλες κατευθυντήριες γραμμές που ερμηνεύθηκαν με τις αποφάσεις της 5ης Μαρτίου 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), και της 13ης Σεπτεμβρίου 2013, Fri-El Acerra κατά Επιτροπής (T‑551/10, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2013:430), τις οποίες επικαλούνται οι προσφεύγουσες.
128
Εξάλλου, όπως ορθώς ισχυρίζεται η Επιτροπή, το ζήτημα αν πληρούται το κριτήριο της χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως ενίσχυσης δεν έχει καμία σχέση με το ζήτημα αν οι ενισχύσεις χορηγήθηκαν παρανόμως κατά παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ ούτε με το ζήτημα αν χορηγήθηκαν χρηματοδοτήσεις στη Femern κατά παράβαση της αποφάσεως για τον σχεδιασμό του έργου.
[παραλειπόμενα]
137
Συνεπώς, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι, ελλείψει δυσμενούς διάκρισης, η Επιτροπή δεν υπέπεσε ούτε σε νομικό σφάλμα ούτε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση είχε χαρακτήρα κινήτρου.
138
Ως εκ τούτου, είναι απορριπτέα η πρώτη αιτίαση με την οποία υποστηρίζεται ότι η ενίσχυση δεν είχε χαρακτήρα κινήτρου.
β)
Επί της δεύτερης αιτιάσεως, με την οποία προβάλλεται ότι η Επιτροπή κακώς έκρινε ότι το αντιπαράδειγμα συνίστατο στην απουσία εναλλακτικού σχεδίου
139
Οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, Aktionsbündnis, NABU και VDR θεωρούν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε νομικό σφάλμα και πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως κρίνοντας ότι το αντιπαράδειγμα συνίστατο στην απουσία εναλλακτικού σχεδίου.
140
Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Δανίας, αμφισβητεί τη σχετική επιχειρηματολογία.
141
Ως προς το ζήτημα αυτό, διαπιστώνεται ότι, για την εκτίμηση της αναγκαιότητας της ενίσχυσης, η παράγραφος 29 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ προβλέπει ότι το κράτος μέλος πρέπει να παρέχει στην Επιτροπή χρήσιμες πληροφορίες για το χρηματοδοτούμενο έργο καθώς και διεξοδική περιγραφή του αντιπαραδείγματος που αντιστοιχεί στην κατάσταση κατά την οποία κανένα κράτος μέλος δεν χορηγεί ενίσχυση, ενώ διευκρινίζεται, αφενός, ότι το αντιπαράδειγμα μπορεί να συνίσταται σε απουσία εναλλακτικού έργου ή σε ένα σαφώς καθορισμένο και επαρκώς προβλέψιμο εναλλακτικό έργο που σχεδιάζεται από τον αποδέκτη στο πλαίσιο της εσωτερικής του διαδικασίας λήψης αποφάσεων και, αφετέρου, ότι μπορεί να αφορά εναλλακτικό έργο το οποίο πραγματοποιείται εν όλω ή εν μέρει εκτός της Ένωσης.
142
Στην προσβαλλόμενη απόφαση, για να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι το αντιπαράδειγμα συνίσταται στην απουσία εναλλακτικού έργου, η Επιτροπή στηρίχθηκε στις πληροφορίες που έδωσαν οι δανικές αρχές προς τεκμηρίωση του ότι δεν υπήρχε καμία αξιόπιστη ή ρεαλιστική περιγραφή εναλλακτικού έργου ως αντιπαραδείγματος. Ειδικότερα, στην αιτιολογική σκέψη 307 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή βασίστηκε σε έκθεση η οποία εκπονήθηκε το 2001 με αντικείμενο το εμπορικό συμφέρον του έργου της σταθερής ζεύξης (στο εξής: έκθεση του 2001 για το εμπορικό συμφέρον) για να διαπιστώσει ότι, λαμβανομένων υπόψη των ουσιωδών κινδύνων που ενέχει το έργο της σταθερής ζεύξης, οι απαιτήσεις οι οποίες διατυπώνονταν από τις εταιρίες του ιδιωτικού τομέα ήταν τέτοιες που το κόστος σε κεφάλαιο θα ήταν τόσο υψηλό ώστε η υλοποίηση του έργου δεν θα ήταν εφικτή χωρίς σημαντική δημόσια στήριξη. Βάσει των στοιχείων που παρασχέθηκαν από τις δανικές αρχές κατά τον χρόνο της κοινοποίησης της χρηματοδότησης της σταθερής ζεύξης, η Επιτροπή έκρινε ότι το συμπέρασμα αυτό δεν είχε αλλάξει εν τω μεταξύ. Ως εκ τούτου, στην αιτιολογική σκέψη 308 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή έκρινε ότι κανένας ορθολογικός ιδιώτης επενδυτής δεν θα αναλάμβανε τέτοιο έργο υπό κανονικές συνθήκες αγοράς και ότι η σταθερή ζεύξη ήταν αδύνατον να υλοποιηθεί χωρίς σημαντική κρατική ενίσχυση. Επιπλέον, διευκρίνισε ότι το γεγονός ότι η τελική τεχνική λύση δεν είχε παραμείνει ίδια με την προταθείσα στην έκθεση του 2001 για το εμπορικό συμφέρον ουδόλως μετέβαλλε το ως άνω συμπέρασμα, καθώς και ότι από κανένα στοιχείο δεν προέκυπτε ότι το αντιπαράδειγμα άνευ ενίσχυσης είχε εν τω μεταξύ καταστεί βιώσιμο. Πέραν τούτου, η παροχή χρηματοδοτικής συνδρομής από την ΕΕ στο πλαίσιο του ΜΣΕ αποτελεί ισχυρή ένδειξη ότι η δημόσια χρηματοδότηση είναι αναγκαία για την υλοποίηση του έργου.
143
Κατ’ αρχάς, πρέπει να ελεγχθεί αν, όπως ισχυρίζονται οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, Aktionsbündnis, NABU και VDR, η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη εναλλακτικά έργα που θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντιπαράδειγμα κατά την έννοια της παραγράφου 29 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ.
144
Πρώτον, όσον αφορά το έργο αναβάθμισης του συστήματος πορθμείων, οι προσφεύγουσες επικαλούνται την έκθεση που εκπόνησε το 2000 το γραφείο συμβούλων Planco (στο εξής: έκθεση Planco) σχετικά με το κόστος και τα οφέλη, όπου αναφέρονταν διάφορες εναλλακτικές λύσεις σε σχέση με το έργο της σταθερής ζεύξης ως έχει σήμερα, μεταξύ των οποίων και ένα έργο αναβάθμισης του συστήματος πορθμείων.
145
Επισημαίνεται ότι η έκθεση Planco δεν περιέχει καμία σαφή ένδειξη από την οποία να προκύπτει αν η αναβάθμιση των υπηρεσιών των πορθμείων προϋποθέτει τη χορήγηση ενισχύσεων ή όχι. Οι δε προσφεύγουσες αναγνώρισαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι δεν ήταν σκοπός της έκθεσης αυτής να διερευνηθεί αν τα έργα στα οποία αναφέρεται μπορούσαν να υλοποιηθούν άνευ ενισχύσεων. Επιπλέον, διαπιστώνεται ότι, με την αιτιολογική σκέψη 306 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή έκρινε ότι από την έκθεση Planco προέκυπτε ότι το απόλυτο επίπεδο των καθαρών πλεονεκτημάτων που συνεπάγεται η λύση της σταθερής ζεύξης δεν μπορούσε να επιτευχθεί από ένα αναβαθμισμένο σύστημα πορθμείων, ιδίως ως προς τη μείωση του χρόνου διαδρομής και την εξοικονόμηση στο κόστος μεταφοράς. Συνεπώς, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ένα αναβαθμισμένο σύστημα πορθμείων δεν συνιστούσε εξίσου αποτελεσματική εναλλακτική λύση και ότι τα προσδοκώμενα οφέλη της δεν ήταν συγκρίσιμα με εκείνα του έργου της σταθερής ζεύξης.
146
Συναφώς, για την ερμηνεία της απαίτησης αντιπαραδείγματος, πρέπει να ληφθεί υπόψη η παράγραφος 28 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, η οποία διευκρινίζει ότι, ελλείψει ενίσχυσης, το έργο είναι αδύνατον να υλοποιηθεί ή πρέπει να υλοποιηθεί σε περιορισμένη κλίμακα ή μέγεθος ή με διαφορετικό τρόπο που θα περιόριζε σημαντικά τα προσδοκώμενα οφέλη. Επομένως, όταν ένα έργο δεν είναι συγκρίσιμης κλίμακας ή συγκρίσιμου μεγέθους ή περιορίζει σημαντικά τα οφέλη που προσδοκώνται από το ενισχυόμενο έργο, η Επιτροπή δεν ενεργεί αντίθετα προς την ανακοίνωση για τα ΣΕΚΕΕ διαπιστώνοντας ότι το έργο αυτό δεν συνιστά εναλλακτική ικανή να αποτελέσει αντιπαράδειγμα κατά την έννοια της παραγράφου 29 της εν λόγω ανακοίνωσης.
147
Εν προκειμένω, υπενθυμίζεται ότι, όπως προκύπτει ιδίως από τις αιτιολογικές σκέψεις 33 και 272 της προσβαλλομένης αποφάσεως, το έργο της σταθερής ζεύξης αναμένεται να συμβάλει στην κάλυψη ενός ελλείποντος κρίκου της αλυσίδας στον διάδρομο Σκανδιναβίας-Μεσογείου, στη βελτίωση της σύνδεσης μεταξύ των Βόρειων Χωρών και της Κεντρικής Ευρώπης καθώς και στην ενίσχυση της ευελιξίας και την εξοικονόμηση χρόνου στην οδική και σιδηροδρομική κυκλοφορία.
148
Είναι αληθές ότι, όπως υποστηρίζουν η NABU και η VDR, στην αρχική εκδοχή της μελέτης Incentive, το κύριο όφελος της σταθερής ζεύξης προερχόταν από τα έσοδα εκμετάλλευσής της. Εντούτοις, χωρίς να χρειάζεται να κριθεί το ζήτημα αν είναι δυνατή η σύγκριση των πορισμάτων της έκθεσης Planco με εκείνα των μελετών Incentive, αρκεί η διαπίστωση ότι, όσον αφορά την οδική κυκλοφορία, από την αρχική εκδοχή της μελέτης Incentive προκύπτει, αφενός, ότι χάρη στη σταθερή ζεύξη ο χρόνος διέλευσης του πορθμού Fehmarn θα μειωθεί στα 10 λεπτά με ιδιωτικής χρήσης αυτοκίνητο έναντι 45 λεπτών με το πορθμείο και, αφετέρου, ότι θα υπάρχει μεγαλύτερη ευελιξία αφού δεν θα είναι πλέον απαραίτητο για τους οδηγούς να περιμένουν μέχρι να αναχωρήσει το πορθμείο. Επιπλέον, η μελέτη αυτή αναδεικνύει επίσης τα οφέλη της σταθερής ζεύξης για τη βελτίωση των σιδηροδρομικών μεταφορών, όπως η μείωση του χρόνου των διαδρομών με το τρένο μεταξύ Γερμανίας και Δανίας.
149
Ως εκ τούτου, δεδομένου ότι ένα αναβαθμισμένο σύστημα πορθμείων δεν θα ήταν θέση να επιτύχει τους στόχους που επιδιώκονται με το έργο της σταθερής ζεύξης, είναι άνευ σημασίας το γεγονός ότι ο συντελεστής απόδοσης του έργου αναβάθμισης των πορθμείων είναι υψηλότερος από εκείνον του έργου της σταθερής ζεύξης. Πράγματι, δεν μπορεί να προσαφθεί ούτε στις δανικές αρχές ούτε στην Επιτροπή ότι, κατά την εξέταση της ύπαρξης εναλλακτικού έργου, παρέλειψαν να λάβουν υπόψη ένα έργο το οποίο δεν είναι κατάλληλο για την επίτευξη των σκοπών δημοσίου συμφέροντος που επιδιώκουν οι δημόσιες αρχές.
150
Επομένως, η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως διαπιστώνοντας ότι μια αναβαθμισμένη υπηρεσία πορθμείων δεν θα είχε τα ίδια οφέλη με τη σταθερή ζεύξη, από πλευράς μείωσης του χρόνου διαδρομής και εξοικονόμησης στο κόστος μεταφοράς. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι παρέλειψε να λάβει υπόψη το έργο της αναβάθμισης του συστήματος πορθμείων.
151
Δεύτερον, όσον αφορά τις εναλλακτικές επιλογές σταθερής ζεύξης για τις οποίες κάνουν λόγο οι προσφεύγουσες, και δη για τις εξετασθείσες στην έκθεση Planco, όπως κρεμαστή γέφυρα, καλωδιωτή γέφυρα και σειρά από σήραγγες με διάτρηση και υποθαλάσσιες σήραγγες, οι προσφεύγουσες αναγνώρισαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, όπως προεκτέθηκε στη σκέψη 145 ανωτέρω, ότι δεν ήταν σκοπός της έκθεσης αυτής να διερευνηθεί αν τα έργα στα οποία αναφέρεται μπορούσαν να υλοποιηθούν άνευ ενισχύσεων.
152
Όσον αφορά τη λύση καλωδιωτής γέφυρας και υποθαλάσσιας σήραγγας παρόμοιας με την επίμαχη εν προκειμένω, για την οποία γινόταν λόγος στην έκθεση οικονομικής αξιολόγησης της σταθερής ζεύξης του πορθμού Fehmarn, η οποία εκπονήθηκε τον Μάρτιο του 2004 από το γραφείο συμβούλων COWI (στο εξής: έκθεση COWI), επισημαίνεται ότι οι παρεμβαίνουσες NABU, Aktionsbündnis και VDR δεν παραπέμπουν σε κανένα συγκεκριμένο χωρίο της έκθεσης αυτής, η οποία επισυνάπτεται στο δικόγραφο της προσφυγής. Απαντώντας σε σχετική ερώτηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι προσφεύγουσες δεν ήταν σε θέση να προσδιορίσουν ποιο χωρίο της έκθεσης αυτής τεκμηρίωνε το συμπέρασμα ότι τα έργα στα οποία αναφέρεται η έκθεση θα μπορούσαν να υλοποιηθούν άνευ ενισχύσεων. Εν πάση περιπτώσει, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι από τη μεταφρασμένη στη γλώσσα διαδικασίας περίληψη της προαναφερθείσας έκθεσης δεν προκύπτει ότι η λύση της καλωδιωτής γέφυρας ή της υποθαλάσσιας σήραγγας θα μπορούσε να υλοποιηθεί άνευ ενισχύσεων. Τουναντίον, η έκθεση αυτή εκκινεί από την παραδοχή ότι ένα τέτοιο έργο θα χρηματοδοτούνταν από την Ένωση σε ποσοστό περίπου 10 % των επενδυτικών δαπανών, οπότε οι χρηματοδοτήσεις αυτές θα είχαν θετικό αντίκτυπο υπό τη μορφή της μείωσης του κόστους το οποίο θα αναλάμβαναν το Βασίλειο της Δανίας και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
153
Η ίδια διαπίστωση μπορεί να συναχθεί και όσον αφορά την έκθεση της Femern για τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις της σταθερής ζεύξης, την οποία επικαλούνται οι παρεμβαίνουσες FSS, Aktionsbündnis, NABU και VDR. Ασφαλώς, στην έκθεση αυτή εξετάστηκαν διάφορες εναλλακτικές λύσεις, όπως καλωδιωτή γέφυρα, κρεμαστή γέφυρα και σήραγγα με διάτρηση. Εντούτοις, είναι σαφές ότι οι παρεμβαίνουσες δεν αποδεικνύουν ότι από τα χωρία της έκθεσης COWI, όπως μεταφράστηκαν στη γλώσσα διαδικασίας, προκύπτει ότι τα εναλλακτικά αυτά έργα θα μπορούσαν να υλοποιηθούν άνευ ενισχύσεων.
154
Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι δεν έλαβε υπόψη τα εναλλακτικά έργα σταθερής ζεύξης.
155
Τρίτον, όσον αφορά το έργο του εκσυγχρονισμού της ζεύξης της Γιουτλάνδης (Δανία), το οποίο επικαλούνται οι προσφεύγουσες, διαπιστώνεται ότι η παραπομπή στη σελίδα 5 της συνοπτικής εκδοχής της έκθεσης COWI είναι εσφαλμένη, στο μέτρο που η μεταφρασμένη στη γλώσσα διαδικασίας περίληψη της έκθεσης αυτής δεν περιέχει μνεία τέτοιου έργου. Ως προς το έργο στο οποίο αναφέρεται η NABU, δηλαδή τον εκσυγχρονισμό των υπηρεσιών πορθμείων στον πορθμό Fehmarn και τον εκσυγχρονισμό των υφιστάμενων σιδηροδρομικών γραμμών που διατρέχουν τη Γιουτλάνδη, επιβάλλεται επίσης η διαπίστωση ότι τέτοιο έργο δεν μνημονεύεται στη μεταφρασμένη στη γλώσσα διαδικασίας συνοπτική εκδοχή της έκθεσης COWI, προς την οποία άλλωστε δεν υπάρχει στο υπόμνημα παρεμβάσεως καμία συγκεκριμένη παραπομπή. Επιπλέον, ως προς το άλλο έργο στο οποίο αναφέρεται η NABU, δηλαδή την αναβάθμιση της σιδηροδρομικής γραμμής της Γιουτλάνδης μέσω του Kolding (Δανία), διαπιστώνεται ότι το υπόμνημα παρεμβάσεως δεν περιέχει στοιχεία επαρκή για τον προσδιορισμό του έργου αυτού. Συνεπώς, απλώς και μόνον η επίκληση των προαναφερθέντων έργων από τις προσφεύγουσες και τη NABU δεν αποδεικνύει ότι κακώς η Επιτροπή δεν τα έλαβε υπόψη.
156
Από τα προεκτεθέντα συνάγεται ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, Aktionsbündnis, NABU και VDR δεν απέδειξαν ότι οι διαπιστώσεις που περιλαμβάνονται στις αιτιολογικές σκέψεις 306 έως 308 της προσβαλλομένης αποφάσεως και το συμπέρασμα ότι το αντιπαράδειγμα συνίσταται στην απουσία εναλλακτικού έργου ενείχαν πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως.
157
Κατά δεύτερον, δεν μπορεί να ευδοκιμήσει η επιχειρηματολογία της FSS, η οποία υποστηρίζει ότι από τη σκέψη 150 της αποφάσεως της 12ης Ιουλίου 2018, Αυστρία κατά Επιτροπής (T‑356/15, EU:T:2018:439), καθώς και από την παράγραφο 29 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, προκύπτει ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να κατευθύνει ενίσχυση προς το έργο της επιλογής του όταν υπάρχουν σαφώς καθορισμένα και αρκούντως προβλέψιμα εναλλακτικά έργα τα οποία εξυπηρετούν τους ίδιους σκοπούς και απαιτούν μικρότερη ενίσχυση.
158
Αφενός, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η επιχειρηματολογία αυτή δεν βρίσκει κανένα έρεισμα στην απόφαση της 12ης Ιουλίου 2018, Αυστρία κατά Επιτροπής (T‑356/15, EU:T:2018:439).
159
Αφετέρου, όπως υπενθύμισε η Επιτροπή, όταν πρόκειται για σημαντικό έργο κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ καθώς και εκείνες της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να χορηγούν ενισχύσεις στο έργο της επιλογής τους.
[παραλειπόμενα]
163
Εκ των ανωτέρω σκέψεων συνάγεται ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε νομικό σφάλμα ούτε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως κρίνοντας ότι το αντιπαράδειγμα συνίστατο στην απουσία εναλλακτικού έργου.
164
Ως εκ τούτου, είναι απορριπτέα η δεύτερη αιτίαση με την οποία προσάπτεται στην Επιτροπή ότι κακώς έκρινε ότι το αντιπαράδειγμα συνίστατο στην απουσία εναλλακτικού σχεδίου.
γ)
Επί της τρίτης αιτιάσεως, με την οποία αμφισβητούνται οι διάρκειες που ελήφθησαν υπόψη για τον υπολογισμό του ΣΕΑ (αναγκαιότητα της ενίσχυσης) και για τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης (αναλογικότητα της ενίσχυσης)
165
Οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, ECSA, Trelleborg Hamn και VDR υποστηρίζουν ότι η διάρκεια ζωής της επένδυσης, όπως ορίζεται στην παράγραφο 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, για τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης πρέπει να αντιστοιχεί στη διάρκεια ζωής του έργου, όπως ορίζεται στην παράγραφο 30 της ίδιας ανακοίνωσης, για τον υπολογισμό του ΣΕΑ. Επομένως, οι προσφεύγουσες και οι ως άνω παρεμβαίνουσες διατυπώνουν τα ίδια επιχειρήματα προς στήριξη τόσο της αιτιάσεως περί πρόδηλου σφάλματος εκτιμήσεως του χρονικού διαστήματος που ελήφθη υπόψη για τον υπολογισμό του ΣΕΑ, η οποία προβάλλεται στο πλαίσιο του σκέλους που αφορά την αναγκαιότητα της ενίσχυσης, όσο και της αιτιάσεως περί πρόδηλου σφάλματος εκτιμήσεως του χρονικού διαστήματος που ελήφθη υπόψη για τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης, η οποία προβάλλεται στο πλαίσιο του τρίτου σκέλους αναφορικά με την αναλογικότητα της ενίσχυσης.
166
Οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, ECSA, Trelleborg Hamn και VDR θεωρούν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως χρησιμοποιώντας ως περίοδο αναφοράς τα 40 έτη για να προβεί στον υπολογισμό του ΣΕΑ και του ελλείμματος χρηματοδότησης. Κατά την άποψή τους, αν γινόταν δεκτό ότι η διάρκεια ζωής του έργου ανέρχεται σε 120 έτη, αφενός, ο ΣΕΑ θα ήταν μεγαλύτερος διότι τα έσοδα από τη σταθερή ζεύξη θα ήταν υψηλότερα σε βάθος χρόνου και, αφετέρου, το έλλειμμα χρηματοδότησης θα ήταν μικρότερο.
167
Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Δανίας, αμφισβητεί τη σχετική επιχειρηματολογία.
168
Κατ’ αρχάς, επισημαίνεται συναφώς ότι, ελλείψει εναλλακτικού έργου, η Επιτροπή οφείλει, βάσει της παραγράφου 30 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, να ελέγξει ότι το ποσό της ενίσχυσης δεν υπερβαίνει το ελάχιστο αναγκαίο ώστε το ενισχυόμενο έργο να είναι επαρκώς κερδοφόρο, για παράδειγμα καθιστώντας δυνατή την επίτευξη ΣΕΑ που να αντιστοιχεί στον συντελεστή αναφοράς ή στην ελάχιστη ποσοστιαία απόδοση του τομέα ή της επιχείρησης, ενώ διευκρινίζεται επίσης ότι όλες οι αναμενόμενες δαπάνες και όλα τα προσδοκώμενα οφέλη πρέπει να λαμβάνονται υπόψη καθ’ όλη τη διάρκεια ζωής του έργου. Εξ αυτού συνάγεται ότι η ενίσχυση είναι αναγκαία αν το έργο δεν είναι κερδοφόρο κατά τη διάρκεια της ζωής του (πρβλ. απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής, T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942, σκέψη 210).
169
Εν συνεχεία, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στην παράγραφο 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, το μέγιστο ποσό της ενίσχυσης καθορίζεται με βάση το έλλειμμα χρηματοδότησης το οποίο καθορίζεται, με τη σειρά του, σε σχέση με τις επιλέξιμες δαπάνες, η δε ένταση της ενίσχυσης μπορεί να ανέλθει έως το 100 % των επιλέξιμων δαπανών εάν κάτι τέτοιο δικαιολογείται από την ανάλυση του ελλείμματος χρηματοδότησης. Στην ίδια αυτή παράγραφο ορίζεται ότι το έλλειμμα χρηματοδότησης αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ θετικών και αρνητικών ταμειακών ροών κατά τη διάρκεια ζωής της επένδυσης, προεξοφλημένων στην τρέχουσα αξία τους, με βάση το κατάλληλο προεξοφλητικό επιτόκιο το οποίο αντανακλά τον συντελεστή απόδοσης που απαιτείται για να υλοποιήσει το έργο ο αποδέκτης, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των κινδύνων τους οποίους αυτό ενέχει.
170
Εν προκειμένω, από την αιτιολογική σκέψη 327 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι η προσδοκώμενη διάρκεια οικονομικής ζωής της επένδυσης, την οποία έλαβαν υπόψη οι δανικές αρχές για τον καθορισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης, ήταν 40 έτη, με την αιτιολογία ότι πρόκειται για τη διάρκεια που λαμβάνει κανονικά υπόψη ένας επενδυτής όταν επενδύει σε υποδομή μεγάλης κλίμακας όπως η σταθερή ζεύξη. Μολονότι η Επιτροπή ανέφερε ότι στον ιστότοπο της Femern αναγραφόταν ως διάρκεια ζωής του έργου τα 120 έτη, επισήμανε ωστόσο ότι όσο πιο απομακρυσμένες είναι οι ταμειακές ροές, τόσο μεγαλύτερος είναι ο αντίκτυπος της προεξόφλησης. Επιπλέον η Επιτροπή εκτίμησε ότι, λόγω του υψηλού βαθμού αβεβαιότητας που χαρακτηρίζει κάθε οικονομική πρόβλεψη για τόσο μακρά χρονική περίοδο, είναι μάλλον απίθανο κάποιος συνετός επενδυτής να δεχθεί να πραγματοποιήσει μια επένδυση της οποίας οι προοπτικές απόδοσης μπορούν να υλοποιηθούν μόνο σε τόσο μεγάλο βάθος χρόνου. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κατέληξε ότι μια περίοδος εκμετάλλευσης 40 ετών αποτελούσε εύλογη παραδοχή για τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης της σταθερής ζεύξης.
171
Όσον αφορά τον ΣΕΑ, η Επιτροπή έκρινε, με τις αιτιολογικές σκέψεις 309 και 310 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι, εφόσον η Femern δεν εκπονεί κάποιο επενδυτικό έργο το οποίο να είναι παρόμοιου είδους ή να έχει συγκρίσιμο συνολικό επενδυτικό κόστος που θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για να προσδιοριστεί αν το ποσό της ενίσχυσης υπερβαίνει το αναγκαίο επίπεδο ώστε το έργο να είναι επαρκώς κερδοφόρο, έπρεπε να συγκριθεί ο ΣΕΑ άνευ ενίσχυσης για το έργο της σταθερής ζεύξης με τις απαιτήσεις του επενδυτικού κόστους οι οποίες παρατηρήθηκαν στον οικείο τομέα, ήτοι με μέσο σταθμισμένο κόστος κεφαλαίου (στο εξής: ΜΣΚΚ) ύψους 5,59 %. Επομένως, από την αιτιολογική σκέψη 312 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι η Επιτροπή, λαμβάνοντας υπόψη ως διάρκεια οικονομικής ζωής της επένδυσης τα 40 έτη, διαπίστωσε ότι ο ΣΕΑ του έργου άνευ ενίσχυσης ανερχόταν σε 3,9 % και ότι θα παρέμενε κάτω από το ΜΣΣΚ ακόμη και με μεγαλύτερη διάρκεια ζωής, μέχρι το 2100.
172
Επισημαίνεται ότι, με την επιχειρηματολογία τους, οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, ECSA, Trelleborg Hamn και VDR ισχυρίζονται ότι κακώς η Επιτροπή υπολόγισε τον ΣΕΑ και το έλλειμμα χρηματοδότησης λαμβάνοντας υπόψη τη διάρκεια οικονομικής ζωής της επένδυσης, ήτοι τα 40 έτη, αντί της διάρκειας ζωής του έργου, ήτοι τα 120 έτη.
173
Κατά πρώτον, διαπιστώνεται επ’ αυτού ότι, με τη σκέψη 213 της αποφάσεως της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής (T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942), το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή, αναφερόμενη στην «περίοδο αποπληρωμής της ενίσχυσης», δεν εφάρμοσε ορθώς την παράγραφο 30 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, κατά την οποία ο ΣΕΑ υπολογίζεται λαμβανομένων υπόψη των αναμενόμενων δαπανών και των προσδοκώμενων οφελών καθ’ όλη τη «διάρκεια ζωής του έργου». Πέραν τούτου, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι ήταν επίσης αυθαίρετη η σύνδεση του υπολογισμού του ΣΕΑ με μια όλως αβέβαιη περίοδο αποπληρωμής, δεδομένου ότι η περίοδος αυτή μπορεί να ποικίλλει ανάλογα με υποκειμενικά στοιχεία, όπως το είδος της ενίσχυσης και ο τρόπος αποπληρωμής τον οποίο διαπραγματεύθηκε ο αποδέκτης με το χρηματοπιστωτικό ίδρυμα που χορήγησε το δάνειο.
174
Αντιθέτως προς τα όσα ισχυρίζονται οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες ECSA, Trelleborg Hamn και VDR, από τις ανωτέρω κρίσεις δεν μπορεί να συναχθεί ότι πρόθεση του Γενικού Δικαστηρίου ήταν να απαιτήσει από την Επιτροπή να λάβει υπόψη της διάρκεια 120 ετών για τον υπολογισμό του ΣΕΑ, τούτο δε κατά μείζονα λόγο επειδή, στην απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής (T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942), η μόνη μνεία που αφορά τη διάρκεια αυτή είναι σε υποθετικό λόγο και περιέχεται στην έκθεση των επιχειρημάτων των διαδίκων. Επισημαίνεται εξάλλου ότι, στη σκέψη 217 της αποφάσεως εκείνης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι δεν μπορούσε μεν να αποκλειστεί, κατ’ αρχήν, το ενδεχόμενο η χορήγηση ενίσχυσης να ήταν αναγκαία για την υλοποίηση ενός έργου τέτοιας έκτασης, πλην όμως η ανεπαρκής και ανακριβής εξέταση της αναγκαιότητας της ενίσχυσης αποκάλυψε την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών λόγω των οποίων, αφενός, η Επιτροπή όφειλε να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας και, αφετέρου, το ίδιο δεν ήταν σε θέση να εξετάσει αν η Επιτροπή είχε υποπέσει σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως.
175
Στη συνέχεια, πρέπει να ελεγχθεί αν, όπως ισχυρίζονται οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, ECSA, Trelleborg Hamn και VDR, η Επιτροπή ενήργησε αντίθετα προς τις παραγράφους 30 και 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ λαμβάνοντας υπόψη τη συμπεριφορά των επενδυτών στην αγορά προκειμένου να προσδιορίσει την κρίσιμη διάρκεια για τον υπολογισμό του ΣΕΑ και του ελλείμματος χρηματοδότησης.
176
Πρώτον, ως προς την κρίσιμη διάρκεια για τον υπολογισμό του ΣΕΑ, η απαίτηση να λαμβάνονται υπόψη όλες οι αναμενόμενες δαπάνες και όλα τα προσδοκώμενα οφέλη «καθ’ όλη τη διάρκεια ζωής του έργου», όπως προβλέπεται στην τελευταία περίοδο της παραγράφου 30 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα των δεικτών που επιβάλλεται να συνεκτιμώνται για την πραγματοποίηση του τεστ το οποίο συνίσταται στη σύγκριση του ΣΕΑ άνευ ενίσχυσης με μια τιμή αναφοράς. Διαπιστώνεται δε ότι η παράγραφος 30 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ προβλέπει ότι ο ΕΒΑ πρέπει να συγκρίνεται με δείκτες της αγοράς, όπως η ελάχιστη ποσοστιαία απόδοση του τομέα ή της επιχείρησης, πλην όμως μπορούν επίσης να λαμβάνονται υπόψη τα συνήθη ποσοστά απόδοσης τα οποία απαιτεί ο αποδέκτης για άλλα επενδυτικά έργα παρόμοιου είδους, καθώς και το συνολικό επενδυτικό κόστος ή οι αποδόσεις που παρατηρούνται στον οικείο τομέα.
177
Επιπλέον, στην προκειμένη υπόθεση, όπως υπενθυμίστηκε στη σκέψη 171 ανωτέρω, η χρήση του ΜΣΚΚ ήταν αναγκαία προκειμένου να κριθεί αν ο ΣΕΑ άνευ ενίσχυσης αρκούσε για να επιτευχθεί το ελάχιστο επίπεδο κερδοφορίας που θα απαιτούσε η αγορά. Πρόκειται για συντελεστή ο οποίος αντιπροσωπεύει το κόστος χρηματοδότησης όλων των πηγών (χρέος, ίδια κεφάλαια) για παρόμοιο έργο. Οι κύριοι διάδικοι δεν αμφισβητούν ότι η τιμή του συγκεκριμένου συντελεστή αντικατοπτρίζει το επίπεδο ελάχιστης κερδοφορίας που πρέπει να επιτευχθεί προκειμένου το έργο να είναι βιώσιμο. Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 328 έως 339 της προσβαλλομένης αποφάσεως, κατά τον υπολογισμό του ελήφθησαν υπόψη δείκτες της αγοράς (ασφάλιστρο κινδύνου επί του χρέους, ασφάλιστρο κινδύνου επί των ιδίων κεφαλαίων, ειδικό ασφάλιστρο κινδύνου, επιτόκιο άνευ κινδύνου). Επομένως, εφόσον το τεστ που προβλέπεται στην παράγραφο 30 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ απαιτεί καθορισμό του επιπέδου ελάχιστης κερδοφορίας παρόμοιου έργου στην αγορά, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι ενήργησε αντίθετα προς την ανακοίνωση για τα ΣΕΚΕΕ στον βαθμό που καθόρισε την κρίσιμη διάρκεια για τον υπολογισμό του ΣΕΑ λαμβάνοντας υπόψη τη συμπεριφορά των επενδυτών στην αγορά.
178
Ομοίως, η μνεία της «διάρκειας ζωής του έργου» στην τελευταία περίοδο της παραγράφου 30 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ δεν είναι δυνατόν να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η Επιτροπή οφείλει να εξετάσει το ζήτημα αν η ενίσχυση δεν υπερβαίνει το ελάχιστο αναγκαίο ώστε η επένδυση στο ενισχυόμενο έργο της σταθερής ζεύξης να είναι επαρκώς κερδοφόρα καθ’ όλη τη διάρκεια ζωής της εν λόγω υποδομής. Ειδικότερα, κατ’ ορθή ερμηνεία, η μνεία αυτή, η οποία έχει ως σκοπό να διασφαλιστεί ότι θα ληφθούν υπόψη όλες οι αναμενόμενες δαπάνες και τα προσδοκώμενα οφέλη που πρέπει όντως να ληφθούν υπόψη, αναφέρεται στη διάρκεια της οικονομικής ζωής του επενδυτικού έργου, και όχι της υποδομής σε τεχνικό επίπεδο. Συνεπώς, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, η Επιτροπή μπορούσε πράγματι να στηριχθεί στη διάρκεια της οικονομικής ζωής του επενδυτικού έργου προκειμένου να υπολογίσει τον ΣΕΑ άνευ ενίσχυσης για το έργο της σταθερής ζεύξης.
179
Δεύτερον, όσον αφορά τη διάρκεια που χρησιμοποιείται ως σημείο αναφοράς για τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης, από την παράγραφο 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ προκύπτει ότι οι ταμειακές ροές πρέπει να προεξοφλούνται βάσει κατάλληλου προεξοφλητικού επιτοκίου το οποίο να λαμβάνει υπόψη το ποσοστό απόδοσης που απαιτείται προκειμένου ο αποδέκτης να υλοποιήσει το έργο, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των κινδύνων τους οποίους αυτό ενέχει. Εξ αυτού συνάγεται ότι, όπως επισήμανε η Επιτροπή, σκοπός της ανάλυσης του ελλείμματος χρηματοδότησης είναι να προσδιοριστεί σε ποιον βαθμό το έργο θα μπορούσε να χρηματοδοτηθεί υπό τους όρους της αγοράς. Συγκεκριμένα, από την παράγραφο 5 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ προκύπτει ότι οι ενισχύσεις οι οποίες χορηγούνται για την ανάπτυξη σημαντικών έργων κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος αποσκοπούν στην αντιμετώπιση της έλλειψης διαθέσιμης χρηματοδότησης στην αγορά για την υλοποίηση τέτοιων έργων που απαιτούν σημαντική παρέμβαση των δημόσιων αρχών. Εν προκειμένω, κατά τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης, χρησιμοποιήθηκε και το ΜΣΚΚ για να προεξοφληθούν οι ταμειακές ροές του επενδυτικού έργου. Δεδομένου όμως ότι προκειμένου να καθοριστεί ο ως άνω συντελεστής ελήφθησαν υπόψη παράμετροι της αγοράς, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι ενήργησε αντίθετα προς την παράγραφο 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ λαμβάνοντας υπόψη την αντίληψη των επενδυτών στην αγορά ώστε να προσδιορίσει την κρίσιμη διάρκεια για τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης.
180
Τρίτον, όσον αφορά το επιχείρημα των προσφευγουσών και της παρεμβαίνουσας FSS ότι το χρονικό διάστημα βάσει του οποίου υπολογίζεται ο ΣΕΑ και το έλλειμμα χρηματοδότησης πρέπει να αντιστοιχεί στην «περίοδο οικονομικής εκμετάλλευσης του στοιχείου ενεργητικού» κατά την έννοια της παραγράφου 99 των κατευθυντήριων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις σε αερολιμένες και αεροπορικές εταιρίες (ΕΕ 2014, C 99, σ. 3), διαπιστώνεται ότι, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές δεν έχουν εφαρμογή εν προκειμένω. Εν πάση περιπτώσει, στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ, αφενός, της διάρκειας οικονομικής εκμετάλλευσης του περιουσιακού στοιχείου και, αφετέρου, της διάρκειας ζωής του περιουσιακού στοιχείου, δηλαδή της διάρκειας της υποδομής από τεχνικής απόψεως. Ειδικότερα, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η διάρκεια ζωής των 120 ετών για την οποία γίνεται λόγος στην αιτιολογική σκέψη 327 της προσβαλλομένης αποφάσεως φαίνεται μάλλον να αναφέρεται περισσότερο στη διάρκεια ζωής του περιουσιακού στοιχείου από τεχνικής απόψεως. Πράγματι, λαμβανομένης υπόψη της εξέλιξης των μέσων μεταφοράς, είναι δύσκολο για έναν επενδυτή να προβλέψει αν θα ήταν δυνατή η οικονομική εκμετάλλευση μιας υποδομής για τόσο μεγάλο χρονικό διάστημα.
[παραλειπόμενα]
183
Τρίτον, πρέπει να ελεγχθεί αν η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως λαμβάνοντας υπόψη, για τον υπολογισμό του ΣΕΑ και του ελλείμματος χρηματοδότησης, τα 40 έτη ως οικονομική διάρκεια της επένδυσης.
184
Εν προκειμένω, όπως υπενθυμίστηκε στη σκέψη 170 ανωτέρω, η Επιτροπή εξήγησε, με την αιτιολογική σκέψη 327 της προσβαλλομένης αποφάσεως, για ποιους λόγους δεν θα ήταν εύλογο να λάβει υπόψη ως διάρκεια τα 120 έτη. Επομένως, δεδομένου ότι όφειλε να καθορίσει το κόστος το οποίο θα είχε η χρηματοδότηση στην αγορά μια επένδυσης συγκρίσιμης με εκείνη που πραγματοποιήθηκε για τη σταθερή ζεύξη, η Επιτροπή έκρινε ότι έπρεπε να στηριχθεί στο σενάριο των 40 ετών εκμετάλλευσης, ήτοι μιας διάρκειας μεγαλύτερης από εκείνη που είχε ληφθεί υπόψη για άλλα έργα υποδομών στους τομείς των λιμένων και των αερολιμένων.
185
Όσον αφορά το επιχείρημα των προσφευγουσών ότι λόγω της διάρκειας των 40 ετών δεν είναι δυνατόν να συνυπολογιστούν ορισμένα μελλοντικά έσοδα, πράγμα που έχει, κατά την άποψή τους, ως αποτέλεσμα την τεχνητή μείωση του ΣΕΑ και την τεχνητή αύξηση του ελλείμματος χρηματοδότησης, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, λαμβανομένων υπόψη των εγγενών αβεβαιοτήτων που ενέχουν οι επενδύσεις οι οποίες γίνονται σε πολύ μεγάλο βάθος χρόνου, η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως κρίνοντας ότι, ακόμη και αν λαμβανόταν υπόψη μεγαλύτερη διάρκεια, τα καθαρά αποτελέσματα επί των ενδεχόμενων εσόδων πέραν των 40 ετών θα ήταν κατά πάσα πιθανότητα περιορισμένα. Συγκεκριμένα, όπως σημειώνει η Επιτροπή στο υπόμνημα αντικρούσεως, ένας επενδυτής, για να προφυλαχθεί από τους εγγενείς κινδύνους τους οποίους ενέχουν οι επενδύσεις διάρκειας άνω των 40 ετών, θα είχε πιθανώς απαιτήσει υψηλότερη απόδοση, πράγμα που θα είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση του ΜΣΚΚ και, κατά συνέπεια, τη μείωση της αξίας των μελλοντικών προεξοφλημένων εσόδων.
[παραλειπόμενα]
188
Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, VDR, ECSA και Trelleborg Hamn δεν απέδειξαν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως στηριζόμενη σε διάρκεια 40 ετών για να υπολογίσει τον ΣΕΑ και το έλλειμμα χρηματοδοτήσεως του έργου.
189
Συνεπώς, παρέλκει η εξέταση της επιχειρηματολογίας με την οποία αμφισβητείται ο υπολογισμός του ΣΕΑ μέχρι το 2100.
190
Ως εκ τούτου, είναι απορριπτέα η αιτίαση με την οποία αμφισβητούνται οι διάρκειες που ελήφθησαν υπόψη για τον υπολογισμό του ΣΕΑ (αναγκαιότητα της ενίσχυσης) και για τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης (αναλογικότητα της ενίσχυσης).
191
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, το δεύτερο σκέλος του δεύτερου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμο.
3.
Επί του τρίτου σκέλους, με το οποίο προσάπτεται στην Επιτροπή ότι κακώς κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση ήταν αναλογική
192
Με το τρίτο σκέλος του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, οι προσφεύγουσες προβάλλουν τρεις αιτιάσεις, η πρώτη περί αμφισβήτησης των χρονικών ορίων της ενίσχυσης, η δεύτερη περί αμφισβήτησης του ελλείμματος χρηματοδοτήσεως και η τρίτη περί αμφισβήτησης του ύψους της ενίσχυσης.
α)
Επί της πρώτης αιτιάσεως, με την οποία αμφισβητούνται τα χρονικά όρια της ενίσχυσης
193
Οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες ECSA, Trelleborg Hamn και VDR θεωρούν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως όσον αφορά την αναλογικότητα της επίμαχης ενίσχυσης, για τον λόγο ότι η ενίσχυση δεν είναι χρονικώς περιορισμένη και ότι, εν πάση περιπτώσει, η διάρκεια των δεκαέξι ετών μετά την έναρξη λειτουργίας της σταθερής ζεύξης, η οποία χρησιμοποιήθηκε ως σημείο αναφοράς στην προσβαλλόμενη απόφαση, είναι υπερβολικά μακρά.
194
Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Δανίας, αμφισβητεί τη σχετική επιχειρηματολογία.
195
Ως προς το ζήτημα αυτό, επισημαίνεται ότι από την παράγραφο 36 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ προκύπτει ότι η επιλογή του μέσου ενίσχυσης εξαρτάται από την ανεπάρκεια της αγοράς ή από οποιαδήποτε άλλη συστημική αδυναμία την οποία στοχεύει να αντιμετωπίσει η ενίσχυση, ενώ διευκρινίζεται ότι, όταν το υποκείμενο πρόβλημα αφορά την πρόσβαση σε χρηματοδότηση, τα κράτη μέλη πρέπει κανονικά να χρησιμοποιούν ενισχύσεις υπό μορφή στήριξης ρευστότητας, όπως η χορήγηση δανείου ή εγγύησης. Σε σχέση με τις ενισχύσεις υπό μορφή δανείου ή εγγύησης, η υποσημείωση 27 στην παράγραφο 36 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ καθιστά σαφές ότι οι ενισχύσεις με τη μορφή εγγυήσεων πρέπει να είναι χρονικά περιορισμένες, ενώ οι ενισχύσεις με τη μορφή δανείων πρέπει να συνοδεύονται από προθεσμίες αποπληρωμής.
196
Εν προκειμένω, στην αιτιολογική σκέψη 348 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι οι δανικές αρχές είχαν διαβεβαιώσει ότι τα κρατικά δάνεια και οι κρατικές εγγυήσεις που θα χρησιμοποιούσε η Femern δεν θα υπερέβαιναν, συνδυαστικά, ένα ανώτατο εγγυημένο ποσό ύψους 69,3 δισεκατομμυρίων DKK (περίπου 9,3 δισεκατομμύρια ευρώ), με τη διευκρίνιση ότι τα δάνεια και οι εγγυήσεις περιορίζονταν αυστηρά στο κόστος σχεδιασμού και κατασκευής της σταθερής ζεύξης. Επιπλέον, σύμφωνα με το εναλλακτικό μοντέλο ελλείμματος χρηματοδότησης το οποίο κοινοποίησαν οι δανικές αρχές κατά τη διάρκεια της επίσημης διαδικασίας έρευνας, η Επιτροπή διαπίστωσε, στην αιτιολογική σκέψη 349 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι δεκαέξι έτη μετά την έναρξη της λειτουργίας όλα τα δάνεια που καλύπτονταν από κρατική εγγύηση θα είχαν αποσβεστεί και όλα τα κρατικά δάνεια θα είχαν εξοφληθεί. Όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 350 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή συνήγαγε εκ των ανωτέρω το συμπέρασμα ότι η ενίσχυση ισούνταν με έλλειμμα χρηματοδότησης ύψους 12,046 δισεκατομμυρίων DKK (περίπου 1,615 δισεκατομμυρίων ευρώ). Πέραν τούτου, από την αιτιολογική σκέψη 351 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι, εφόσον δεν μπορούσε να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να είχε υπερεκτιμηθεί το έλλειμμα χρηματοδότησης λόγω του συνυπολογισμού ενός δημοσιονομικού αποθεματικού, οι δανικές αρχές όφειλαν να επανυπολογίσουν το έλλειμμα χρηματοδότησης το αργότερο πέντε έτη μετά την έναρξη της λειτουργίας, με τη διευκρίνιση ότι, αν το έλλειμμα χρηματοδότησης ήταν χαμηλότερο από το αρχικώς προβλεφθέν, το ανώτατο εγγυημένο ποσό θα μειωνόταν σε 66,1 δισεκατομμύρια DKK (περίπου 8,9 δισεκατομμύρια ευρώ) και η μέγιστη περίοδος εγγύησης θα μειωνόταν σε έντεκα έτη από την έναρξη της λειτουργίας.
197
Κατά πρώτον, όσον αφορά τα επιχειρήματα ότι η ενίσχυση δεν ήταν χρονικώς περιορισμένη πρέπει να απορριφθεί, πρώτον, το επιχείρημα των προσφευγουσών και των παρεμβαινουσών ECSA, Trelleborg Hamn και VDR ότι η Επιτροπή δεν παρέσχε καμία ένδειξη ως προς τον χρόνο χορήγησης της ενίσχυσης. Πράγματι, όπως ορθώς ισχυρίζεται η Επιτροπή, οι ημερομηνίες κατά τις οποίες χορηγήθηκαν διαδοχικά οι τρεις μεμονωμένες ενισχύσεις στη Femern μνημονεύονται στην αιτιολογική σκέψη 259 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Εξάλλου, το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να προβληθεί λυσιτελώς προς θεμελίωση του ισχυρισμού ότι η Επιτροπή παρέβη την απαίτηση της παραγράφου 36 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ η οποία υπενθυμίστηκε στη σκέψη 195 ανωτέρω, δηλαδή ότι οι ενισχύσεις με τη μορφή εγγυήσεων πρέπει να είναι χρονικά περιορισμένες και οι ενισχύσεις με τη μορφή δανείων πρέπει να συνοδεύονται από προθεσμίες αποπληρωμής. Τούτο διότι, αντιθέτως προς τα όσα υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες, η ανακοίνωση για τα ΣΕΚΕΕ δεν επιβάλλει να καθορίζονται συγκεκριμένες ημερομηνίες, όπερ σημαίνει ότι δεν απαιτείται να είναι επακριβώς γνωστό το χρονικό σημείο χορήγησης της ενίσχυσης.
198
Δεύτερον, όσον αφορά το επιχείρημα των προσφευγουσών ότι η ενίσχυση δεν ήταν χρονικά περιορισμένη διότι δεν είναι δυνατόν να καθοριστεί η ημερομηνία λήξης της ενίσχυσης λόγω της αβέβαιης ημερομηνίας έναρξης της λειτουργίας της σταθερής ζεύξης, επισημαίνεται ότι η Επιτροπή ήλεγξε, με τις αιτιολογικές σκέψεις 348 έως 351 της προσβαλλομένης αποφάσεως, και βεβαιώθηκε ότι όντως θα καθορίζονταν χρονικά όρια για τη χορήγηση κρατικών δανείων και κρατικών εγγυήσεων.
199
Αφενός, όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 349 της προσβαλλομένης αποφάσεως, όλα τα εγγυημένα δάνεια θα πρέπει να έχουν αποσβεστεί το αργότερο δεκαέξι έτη μετά την έναρξη λειτουργίας της σταθερής ζεύξης και όλα τα κρατικά δάνεια θα πρέπει να έχουν εξοφληθεί, με τη διευκρίνιση ότι καμία εγγύηση δεν θα χορηγηθεί μετά την εξόφληση της πραγματικής οφειλής, εάν η περίοδος αποπληρωμής της είναι μικρότερη των δεκαέξι ετών.
200
Αφετέρου, τα κρατικά δάνεια και οι κρατικές εγγυήσεις περιορίζονταν αυστηρά στη χρηματοδότηση του κόστους σχεδιασμού και κατασκευής της σταθερής ζεύξης και οι δανικές αρχές δεν επιτρεπόταν να χορηγήσουν στη Femern τέτοια δάνεια και εγγυήσεις πέραν του ανωτάτου εγγυημένου ποσού των 69,3 δισεκατομμυρίων DKK (περίπου 9,3 δισεκατομμύρια ευρώ), με τη διευκρίνιση ότι το εν λόγω ποσό περιλαμβάνει επίσης τους τόκους του χρέους που αναλήφθηκε για τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής της σταθερής ζεύξης. Επομένως, όπως επισήμανε η Επιτροπή, ενδεχόμενες καθυστερήσεις στην πλήρη έναρξη της λειτουργίας της σταθερής ζεύξης θα είχαν ως αποτέλεσμα την αύξηση του αναληφθέντος χρέους για τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής της σταθερής ζεύξης, η οποία περιορίζεται αυστηρά, ως προς το ύψος της, από το ανώτατο εγγυημένο ποσό και από την προθεσμία αποπληρωμής των δεκαέξι ετών από την έναρξη λειτουργίας της σταθερής ζεύξης. Εξ αυτών συνάγεται ότι, σε περίπτωση που η Femern χρειαζόταν, για την ολοκλήρωση της κατασκευής της σταθερής ζεύξης, κρατικά δάνεια ή κρατικές εγγυήσεις για συνολικό ποσό το οποίο θα υπερέβαινε, συνδυαστικά, το ανώτατο εγγυημένο ποσό, οι δανικές αρχές θα ήταν υποχρεωμένες να κοινοποιήσουν τις πρόσθετες χρηματοδοτήσεις που δεν θα καλύπτονταν από την κρίση περί συμβατότητας η οποία περιεχόταν στην προσβαλλόμενη απόφαση. Συνεπώς, οι προσφεύγουσες δεν μπορούν να υποστηρίζουν ότι ήταν προς το συμφέρον της Femern να καθυστερήσει την έναρξη της πλήρους λειτουργίας της σταθερής ζεύξης προκειμένου να παραταθεί η διάρκεια της ενίσχυσης.
201
Επιπλέον, διαπιστώνεται ότι, εφόσον δεν αποκλειόταν το έλλειμμα χρηματοδότησης να είχε υπερεκτιμηθεί λόγω του συνυπολογισμού ενός δημοσιονομικού αποθεματικού στο ανώτατο εγγυημένο ποσό, η Επιτροπή απαίτησε, με την αιτιολογική σκέψη 351 της προσβαλλομένης αποφάσεως, από τις δανικές αρχές να επανυπολογίσουν, το αργότερο πέντε έτη μετά την έναρξη λειτουργίας της σταθερής ζεύξης, το έλλειμμα χρηματοδότησης. Σε περίπτωση που το έλλειμμα χρηματοδότησης είχε πράγματι υπερεκτιμηθεί, το ανώτατο εγγυημένο ποσό θα μπορούσε να μειωθεί σε 66,1 δισεκατομμύρια DKK (περίπου 8,9 δισεκατομμύρια ευρώ) και η μέγιστη περίοδος εγγύησης θα μπορούσε να μειωθεί σε έντεκα έτη από την έναρξη της λειτουργίας.
202
Αντιθέτως προς τα όσα υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες, ο τρόπος με τον οποίο η προσβαλλόμενη απόφαση ρυθμίζει τον περιορισμό της διάρκειας των κρατικών δανείων και των κρατικών εγγυήσεων δεν αντιβαίνει στο σκεπτικό της αποφάσεως της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής (T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942), λόγω αοριστίας ως προς την ημερομηνία λήξης της ενίσχυσης.
203
Ειδικότερα, διαπιστώνεται εκ προοιμίου ότι, με την απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής (T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942), το Γενικό Δικαστήριο δεν έκρινε ότι η Επιτροπή είχε υποπέσει σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως κατά την εξέταση της αναλογικότητας της ενίσχυσης, αλλά ότι όφειλε να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας λόγω σοβαρών δυσχερειών κατά την εκτίμηση της αναλογικότητας της ενίσχυσης. Πιο συγκεκριμένα, όσον αφορά τη διάρκεια των εγγυήσεων, το Γενικό Δικαστήριο είχε αποφανθεί ότι, λαμβανομένου υπόψη του εν μέρει απροσδιόριστου χαρακτήρα του αντικειμένου τους και της εξαιρετικά μεγάλης και απροσδιόριστης, αν όχι απρόβλεπτης, διάρκειας της περιόδου αποπληρωμής του χρέους, η Επιτροπή όφειλε να διερωτηθεί ως προς την αναλογικότητα της επίδικης ενίσχυσης.
204
Υπογραμμίζεται ότι οι προσφεύγουσες σφάλλουν ως προς το περιεχόμενο της παρεμπίπτουσας διαπίστωσης που διατυπώνεται στη σκέψη 230 της αποφάσεως της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής (T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942), αναφορικά με την ημερομηνία έναρξης της λειτουργίας της σταθερής ζεύξης. Είναι αληθές ότι το Γενικό Δικαστήριο έκανε λόγο για ύπαρξη αβεβαιότητας ως προς την ημερομηνία έναρξης της λειτουργίας της σταθερής ζεύξης. Εντούτοις, από την ανάγνωση των σκέψεων 230 έως 233 της προαναφερθείσας αποφάσεως προκύπτει ότι η παρεμπίπτουσα αυτή διαπίστωση αποτελούσε απλώς ένα από τα στοιχεία που ελήφθησαν υπόψη για να συναχθεί, υπό περιστάσεις διαφορετικές από εκείνες της υπό κρίση υποθέσεως, ότι η Επιτροπή όφειλε να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας. Πράγματι, σε σχέση με τον εν μέρει απροσδιόριστο χαρακτήρα του αντικειμένου των εγγυήσεων, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι οι επίδικες εγγυήσεις κάλυπταν το χρέος που είχε αναληφθεί για τον σχεδιασμό, την κατασκευή και τη λειτουργία της σταθερής ζεύξης, αλλά ότι δεν συνδέονταν με συγκεκριμένο ποσό. Όσον αφορά την εξαιρετικά μακρά και απροσδιόριστη, αν όχι απρόβλεπτη, διάρκεια της περιόδου αποπληρωμής του χρέους, το Γενικό Δικαστήριο παρατήρησε ότι οι δανικές αρχές μπορούσαν να χορηγήσουν νέες εγγυήσεις για διάστημα 55 ετών από την ημερομηνία έναρξης της λειτουργίας της σταθερής ζεύξης. Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι το αποτέλεσμα των εγγυήσεων εκτεινόταν πολύ πέραν της περιόδου των 55 ετών από την έναρξη της λειτουργίας της σταθερής ζεύξης, ήτοι μέχρι την αποπληρωμή των δανείων που καλύπτονταν από κρατική εγγύηση.
205
Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο τρόπος με τον οποίο η προσβαλλόμενη απόφαση ρυθμίζει τον περιορισμό της διάρκειας των κρατικών δανείων και των κρατικών εγγυήσεων δεν είναι δυνατόν να συγκριθεί με τον τρόπο που ρυθμιζόταν η χορήγηση εγγυήσεων στο πλαίσιο της αποφάσεως του 2015 για την κατασκευή. Συγκεκριμένα, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 348 έως 351 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή βεβαιώθηκε ότι το αντικείμενο των κρατικών δανείων και των κρατικών εγγυήσεων ήταν αυστηρά περιορισμένο, μεταξύ άλλων όσον αφορά το ανώτατο ποσό του χρέους για το οποίο μπορούσε να χορηγηθεί εγγύηση. Επιπλέον, απαιτούνταν, το αργότερο δεκαέξι έτη μετά την έναρξη λειτουργίας της σταθερής ζεύξης, να έχουν αποσβεστεί όλα τα εγγυημένα δάνεια και να έχουν εξοφληθεί όλα τα κρατικά δάνεια. Εξάλλου, είχε προβλεφθεί ότι, σε περίπτωση που το έλλειμμα χρηματοδότησης είχε υπερεκτιμηθεί, θα μειώνονταν τόσο το ανώτατο εγγυημένο ποσό όσο και η διάρκεια αποπληρωμής των δανείων και των εγγυήσεων.
206
Επομένως, οι προσφεύγουσες δεν μπορούν να προσάψουν στην Επιτροπή ότι παρέλειψε να λάβει υπόψη την προβλεπόμενη στην παράγραφο 36 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ απαίτηση χρονικού περιορισμού των ενισχύσεων.
207
Κατά δεύτερον, πρέπει να εξεταστεί αν, όπως υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες ECSA, Trelleborg Hamn και VDR, η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως για τον λόγο ότι η περίοδος των δεκαέξι ετών από την έναρξη λειτουργίας της σταθερής ζεύξης είναι υπερβολικά μακρά στον βαθμό που υπερβαίνει το χρονικό σημείο κατά το οποίο η Femern θα είναι σε θέση, βάσει των ταμειακών ροών της, να χρηματοδοτηθεί στην αγορά, με συνέπεια, πέραν του χρονικού αυτού σημείου, οι ενισχύσεις να συνιστούν, κατά την άποψή τους, λειτουργικές ενισχύσεις ασύμβατες με την εσωτερική αγορά.
208
Διαπιστώνεται ότι η επιχειρηματολογία αυτή στηρίζεται σε μια αποκομμένη από τα συμφραζόμενα ερμηνεία της σκέψης 242 της αποφάσεως της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής (T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942), όπου το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η ενίσχυση έπρεπε να λήξει όταν η αποδέκτης θα ήταν σε θέση, βάσει των ταμειακών ροών της, να δανείζεται στην ανταγωνιστική αγορά χωρίς τη συνδρομή κρατικών εγγυήσεων ή δανείων. Το Γενικό Δικαστήριο είχε διευκρινίσει συναφώς ότι το χρονικό αυτό σημείο επέρχεται συνήθως όταν το ποσό της οφειλής του αποδέκτη έχει μειωθεί σε τέτοιο επίπεδο που τα έσοδα μπορούν να υπερβούν το λειτουργικό κόστος και την αποπληρωμή της οφειλής υπό τις συνθήκες της αγοράς, άρα πριν από την ολοσχερή εξόφληση της οφειλής. Συνεπώς, κατά το Γενικό Δικαστήριο, η ενίσχυση που υπερβαίνει το επίπεδο αυτό θα μπορούσε να θεωρηθεί ως λειτουργική ενίσχυση.
209
Όμως η σκέψη 242 της αποφάσεως της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής (T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942), πρέπει να διαβαστεί και να ερμηνευθεί εντός του συγκεκριμένου πλαισίου της διαφοράς της οποίας είχε επιληφθεί το Γενικό Δικαστήριο, ήτοι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 240 της ίδιας αποφάσεως, του πλαισίου των επίδικων μέτρων υπέρ της Femern, τα οποία κάλυπταν όχι μόνον το χρέος που συνδεόταν με τον σχεδιασμό και την κατασκευή, αλλά και το χρέος το οποίο σχετιζόταν με τη λειτουργία της σταθερής ζεύξης. Ως εκ τούτου, στη σκέψη 241 της αποφάσεώς του, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι, εφόσον οι επίδικες ενισχύσεις κάλυπταν το λειτουργικό κόστος της σταθερής ζεύξης, δεν μπορούσε να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να συνιστούν, σε ορισμένο βαθμό, λειτουργικές ενισχύσεις που έχουν ως σκοπό να απαλλάξουν μια επιχείρηση από δαπάνες στις οποίες θα έπρεπε κανονικά να υποβληθεί στο πλαίσιο της τρέχουσας διαχείρισης των δραστηριοτήτων της, οπότε, για τον λόγο αυτόν, έθεσε το κριτήριο που επικαλέστηκαν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες ECSA, Trelleborg Hamn και VDR.
210
Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, αντιθέτως προς ό,τι ίσχυε στην περίπτωση της αποφάσεως του 2015 για την κατασκευή του έργου, την οποία το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε με την απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής (T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942), από την προσβαλλόμενη απόφαση και, δη από την αιτιολογική της σκέψη 348, προκύπτει ότι τα κρατικά δάνεια και οι κρατικές εγγυήσεις περιορίζονται αυστηρά στη χρηματοδότηση που είναι αναγκαία για την κάλυψη του κόστους των σταδίων του σχεδιασμού και της κατασκευής της σταθερής ζεύξης. Επομένως, ελλείψει δανείων ή εγγυήσεων που να καλύπτουν το λειτουργικό κόστος, η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη να περιορίσει τη διάρκεια των ενισχύσεων θέτοντας ως όριο το χρονικό σημείο κατά το οποίο ο αποδέκτης θα ήταν σε θέση, βάσει των ταμειακών ροών του, να δανειστεί στην ανταγωνιστική αγορά χωρίς τη συνδρομή κρατικών εγγυήσεων ή δανείων.
211
Εν πάση περιπτώσει, οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες ECSA, Trelleborg Hamn και VDR δεν προσκόμισαν κανένα αποδεικτικό στοιχείο από το οποίο να συνάγεται ότι το όριο των δεκαέξι ετών από την έναρξη λειτουργίας της σταθερής ζεύξης είναι προδήλως εσφαλμένο. Ειδικότερα, οι προσφεύγουσες περιορίζονται να ισχυριστούν απλώς και μόνον ότι τα έσοδα εκμετάλλευσης των φορέων που είναι υπεύθυνοι για την κατασκευή και τη λειτουργία των σταθερών ζεύξεων του Storebælt και του πορθμού του Øresund υπερέβησαν το ύψος του λειτουργικού κόστους και της αποπληρωμής της οφειλής ήδη από το τέταρτο ή το πέμπτο έτος από την έναρξη των ως άνω ζεύξεων. Πέραν όμως του γεγονότος ότι ο ισχυρισμός αυτός δεν θεμελιώνεται σε αποδεικτικά στοιχεία, οι προσφεύγουσες δεν τεκμηρίωσαν ούτε ότι η Femern βρίσκεται σε κατάσταση συγκρίσιμη με εκείνη των φορέων που είναι υπεύθυνοι για την κατασκευή και τη λειτουργία των σταθερών ζεύξεων του Storebælt και του πορθμού του Øresund, ιδίως από πλευράς του κόστους της εξυπηρέτησης των κρατικών δανείων και των κρατικών εγγυήσεων ή της δυνατότητας των υπεύθυνων για τις συγκεκριμένες ζεύξεις φορέων να λάβουν κρατικές εγγυήσεις προς κάλυψη του λειτουργικού κόστους.
212
Συνεπώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες ECSA, Trelleborg Hamn και VDR δεν απέδειξαν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως θέτοντας ως όριο στη διάρκεια της ενίσχυσης τα δεκαέξι έτη από την έναρξη λειτουργίας της σταθερής ζεύξης.
213
Ως εκ τούτου, είναι απορριπτέα η πρώτη αιτίαση περί αμφισβήτησης των χρονικών ορίων της ενίσχυσης.
β)
Επί της δεύτερης αιτιάσεως, με την οποία αμφισβητείται το έλλειμμα χρηματοδότησης
214
Η δεύτερη αιτίαση του τρίτου σκέλους του δεύτερου λόγου ακυρώσεως υποδιαιρείται σε τρεις επιμέρους αιτιάσεις: με την πρώτη αμφισβητούνται τα έσοδα που ελήφθησαν υπόψη για τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης, με τη δεύτερη αμφισβητείται το κόστος το οποίο ελήφθη υπόψη για τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης και με την τρίτη αμφισβητείται το χρονικό διάστημα που ελήφθη υπόψη για τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης.
215
Δεδομένου ότι η τρίτη επιμέρους αιτίαση εξετάστηκε ήδη με τις σκέψεις 168 έως 190 ανωτέρω, απομένει να εξεταστεί το βάσιμο της πρώτης επιμέρους αιτιάσεως και της δεύτερης επιμέρους αιτιάσεως στο πλαίσιο της τρίτης αιτιάσεως του δεύτερου σκέλους του δεύτερου λόγου ακυρώσεως.
1) Επί της πρώτης επιμέρους αιτιάσεως, περί αμφισβήτησης των εσόδων
216
Οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA και Rederi Nordö-Link ισχυρίζονται ότι η Επιτροπή υποεκτίμησε τα έσοδα της Femern κατά τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης, προκειμένου να το αυξήσει τεχνηέντως.
217
Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Δανίας, αμφισβητεί τη σχετική επιχειρηματολογία.
218
Εν προκειμένω, όσον αφορά τα έσοδα από τη σταθερή ζεύξη, η Επιτροπή έκρινε, στην αιτιολογική σκέψη 322 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι οι προβλέψεις για την οδική κυκλοφορία ήταν εύλογες, ιδίως στον βαθμό που λάμβαναν υπόψη την ανακατανομή της κυκλοφορίας λόγω της μείωσης των διοδίων της σταθερής ζεύξης του Storebælt καθώς και τη διατήρηση του ανταγωνισμού από τις υπηρεσίες των πορθμείων. Η Επιτροπή επισήμανε συναφώς ότι ένας ορθολογικός επενδυτής θα λάμβανε υπόψη, στην οικονομική ανάλυσή του, τη διατήρηση των υπηρεσιών των πορθμείων, θεώρησε δε, στο πλαίσιο αυτό, ότι ήταν κατάλληλη μια υπηρεσία με συχνότητα ανά μία ώρα.
219
Επιπλέον, στην αιτιολογική σκέψη 323 της προσβαλλομένης αποφάσεως, όσον αφορά τις εκτιμώμενες τιμές, η Επιτροπή έκρινε ότι τα έσοδα εκμετάλλευσης υπερέβαιναν κατά πολύ το λειτουργικό κόστος και ότι δεν υπήρχε λόγος να απαιτείται οι τιμές να αντισταθμίζουν το σύνολο των δαπανών, περιλαμβανομένου του κόστους κατασκευής. Διευκρίνισε ωστόσο ότι οι εκτιμώμενες τιμές του μοντέλου ελλείμματος χρηματοδότησης δεν μπορούσαν να είναι τεχνητά χαμηλές. Εν προκειμένω, παρατήρησε ότι η δανική νομοθεσία είχε θέσει ως αρχή ότι το επίπεδο τιμών για την οδική κυκλοφορία έπρεπε να συμπίπτει με τις τιμές που ίσχυαν για τη σύνδεση με τα πορθμεία μεταξύ Rødby και Puttgarden το 2007, προσαρμοσμένες ανάλογα με τη γενική αύξηση των τιμών κατά τον χρόνο έναρξης της λειτουργίας. Η Επιτροπή διαπίστωσε ειδικότερα ότι οι προβλέψεις κίνησης είχαν καταρτιστεί με βάση τις τιμές αυτές και ότι, αν εφαρμοζόταν διαφοροποιημένη διάρθρωση τιμών, ο αντίκτυπος στα έσοδα θα ήταν περιορισμένος. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι τα εκτιμώμενα έσοδα από την οδική κυκλοφορία ήταν εύλογα και κατάλληλα. Όσον αφορά τα έσοδα από τη σιδηροδρομική σύνδεση, η Επιτροπή έκρινε, με την αιτιολογική σκέψη 324 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η βάση υπολογισμού για τα εν λόγω έσοδα ήταν εύλογη.
220
Διαπιστώνεται ότι, με την υπό κρίση επιμέρους αιτίαση, οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA και Rederi Nordö-Link προσάπτουν απλώς και μόνον στην Επιτροπή ότι κακώς στηρίχθηκε στην παραδοχή ότι οι τιμές θα μπορούσαν να είναι ανάλογες με τις τιμές των πορθμείων για τα δρομολόγια μεταξύ Rødby και Puttgarden το 2007, προσαρμοσμένες στον πληθωρισμό, για να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι τα έσοδα από την οδική κυκλοφορία ήταν εύλογα και κατάλληλα.
221
Επ’ αυτού πρέπει να υπενθυμιστεί ότι, βάσει της παραγράφου 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, το έλλειμμα χρηματοδότησης αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ θετικών και αρνητικών ταμειακών ροών κατά τη διάρκεια ζωής της επένδυσης, προεξοφλημένων στην τρέχουσα αξία τους, με βάση το κατάλληλο προεξοφλητικό επιτόκιο το οποίο αντανακλά τον συντελεστή απόδοσης που απαιτείται για να υλοποιήσει το έργο ο αποδέκτης, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των κινδύνων τους οποίους αυτό ενέχει.
222
Επιπλέον, δεδομένου ότι σκοπός του ελλείμματος χρηματοδότησης είναι να κριθεί σε ποιον βαθμό το έργο θα μπορούσε να χρηματοδοτηθεί υπό τους όρους της αγοράς, ορθώς η Επιτροπή, η DFA και η Rederi Nordö-Link θεωρούν ότι, κατά την εκτίμηση των εσόδων, πρέπει να ληφθεί υπόψη η συμπεριφορά που θα επιδείκνυε στην αγορά ένας ιδιώτης επενδυτής ο οποίος, στο μέτρο του εφικτού, θα επιδίωκε να είναι τα έσοδά του σε τέτοιο επίπεδο ώστε να μπορεί κατά το δυνατόν να ανακτήσει το κόστος της επένδυσης.
223
Τα επιχειρήματα που προβάλλουν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA και Rederi Nordö-Link πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα ακριβώς των ανωτέρω σκέψεων.
224
Πρώτον, όσον αφορά το επιχείρημα των προσφευγουσών ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως δεχόμενη ότι τα έσοδα της Femern δεν αντιστάθμιζαν το σύνολο των δαπανών της, περιλαμβανομένου του κόστους κατασκευής της σταθερής ζεύξης, διαπιστώνεται ότι η παράγραφος 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ δεν είναι δυνατόν να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απαιτεί τα έσοδα να καλύπτουν το σύνολο των δαπανών στις οποίες υποβλήθηκε ο αποδέκτης της ενίσχυσης. Συγκεκριμένα, όπως επισήμανε η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 323 της προσβαλλομένης αποφάσεως, αν τα έσοδα έπρεπε να καθορίζονται σε τέτοιο επίπεδο ώστε να καθίσταται δυνατή η κάλυψη ολόκληρου του κόστους κατασκευής και του λειτουργικού κόστους, δεν θα υπήρχε έλλειμμα χρηματοδότησης, οπότε ουδεμία ενίσχυση θα εγκρινόταν ακόμη και αν ήταν αναγκαία για την υλοποίηση του επενδυτικού έργου.
225
Επιπλέον, όπως ορθώς ισχυρίζεται η Επιτροπή, οι υψηλότερες τιμές δεν συνεπάγονται αυτομάτως αύξηση των εσόδων λόγω της ελαστικότητας της ζήτησης σε σχέση με την τιμή. Παρατηρείται δε ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA και Rederi Nordö-Link δεν αμφισβητούν τη διαπίστωση στην οποία προέβη η Επιτροπή με την αιτιολογική σκέψη 323 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ήτοι ότι από τη χρηματοοικονομική ανάλυση του 2016 προκύπτει ότι μια διαφοροποιημένη διάρθρωση τιμών θα είχε σχετικά περιορισμένο αντίκτυπο επί των συνολικών εσόδων.
226
Πέραν τούτου, στο υπόμνημα απαντήσεως, οι προσφεύγουσες αναγνωρίζουν ότι οι υψηλότερες τιμές δεν συνεπάγονται αυτομάτως αύξηση των εσόδων λόγω του ανταγωνισμού τον οποίο ασκούν άλλοι επιχειρηματίες στην αγορά. Αντιθέτως προς τα όσα υποστηρίζουν, το γεγονός αυτό δεν σημαίνει ότι το οικονομικό μοντέλο που επελέγη για τη σταθερή ζεύξη είναι ακατάλληλο, αλλά απλώς επιβεβαιώνει ότι η χορήγηση ενισχύσεων είναι αναγκαία για την υλοποίηση ενός τέτοιου έργου.
227
Δεύτερον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA και Rederi Nordö-Link δεν προσκόμισαν κανένα αποδεικτικό στοιχείο από το οποίο να προκύπτει ότι θα ήταν δυνατή η επίτευξη μεγαλύτερων εσόδων αν καθορίζονταν υψηλότερες τιμές για την οδική κυκλοφορία.
228
Επισημαίνεται, κατ’ αρχάς, ότι δεν τεκμηριώνεται από κανένα αποδεικτικό στοιχείο το επιχείρημα της DFA και της Rederi Nordö-Link ότι οι τιμές για τη χρήση της σταθερής ζεύξης θα έπρεπε να είναι υψηλότερες από τις τιμές των υπηρεσιών των πορθμείων για τα δρομολόγια μεταξύ Rødby και Puttgarden διότι η σταθερή ζεύξη παρέχει υπηρεσία ανώτερη από εκείνη των φορέων εκμετάλλευσης των πορθμείων. Ειδικότερα, οι ως άνω παρεμβαίνουσες δεν παραπέμπουν σε οποιοδήποτε αποδεικτικό στοιχείο σχετικό με τις τιμές που χρεώνει ο υφιστάμενος φορέας εκμετάλλευσης των πορθμείων στα δρομολόγια μεταξύ Rødby και Puttgarden. Ως εκ τούτου, η DFA και η Rederi Nordö-Link δεν μπορούν να ισχυρίζονται ότι οι τιμές για τη χρήση της σταθερής ζεύξης είναι στην πράξη οι ίδιες ή χαμηλότερες από εκείνες που χρεώνει ο υφιστάμενος φορέας εκμετάλλευσης των πορθμείων στη γραμμή αυτή.
229
Εν συνεχεία, διαπιστώνεται ότι το παράδειγμα των τιμολογίων της Eurotunnel, το οποίο επικαλούνται η DFA και Rederi Nordö-Link, δεν θεμελιώνεται σε κανένα αποδεικτικό στοιχείο. Επιπλέον, στον βαθμό που αφορά τη σταθερή ζεύξη της υποθαλάσσιας σήραγγας της Μάγχης, το συγκεκριμένο παράδειγμα δεν ασκεί επιρροή, εφόσον από τα στοιχεία της δικογραφίας προκύπτει ότι η εκεί σταθερή ζεύξη προβλέπεται αποκλειστικώς για σιδηροδρομική κυκλοφορία. Επισημαίνεται δε ότι ούτε οι προσφεύγουσες ούτε οι παρεμβαίνουσες αμφισβητούν τη διαπίστωση της Επιτροπής, στην αιτιολογική σκέψη 324 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η βάση υπολογισμού για τα έσοδα από την εκμετάλλευση των σιδηροδρόμων είναι εύλογη.
230
Τέλος, όσον αφορά το παράδειγμα της γέφυρας Ρίου-Αντιρίου (Ελλάδα), το γεγονός ότι οι τιμές για την οδική κυκλοφορία μέσω της σταθερής ζεύξης είναι υψηλότερες από τις τιμές των υπηρεσιών των πορθμείων δεν μπορεί να ασκεί επιρροή ελλείψει άλλων στοιχείων του γενικότερου πλαισίου από τα οποία να συνάγεται ότι εκείνη η περίπτωση σταθερής ζεύξης είναι, τουλάχιστον σε κάποιον βαθμό, παρεμφερής με την περίπτωση της σταθερής ζεύξης του πορθμού Fehmarn. Πράγματι, ελλείψει στοιχείων σχετικών με το κόστος κατασκευής, τους όρους χρηματοδότησης της γέφυρας Ρίου-Αντιρίου ή την ενδεχόμενη ρύθμιση των τιμών για τη χρήση της εκεί σταθερής ζεύξης από τις δημόσιες αρχές, κανένα συμπέρασμα δεν μπορεί να συναχθεί από τη διαφορά μεταξύ των τιμών που χρεώνονται για την οδική κυκλοφορία μέσω της γέφυρας αυτής και των τιμών που εξετάζονται ενόψει της χρήσης του οδικού τμήματος της σταθερής ζεύξης εν προκειμένω.
[παραλειπόμενα]
235
Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA και Rederi Nordö-Link δεν απέδειξαν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως συνιστάμενο σε υποεκτίμηση των εσόδων που ελήφθησαν υπόψη κατά τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης.
236
Συνεπώς, πρέπει να απορριφθεί η πρώτη επιμέρους αιτίαση, περί αμφισβήτησης των εσόδων που ελήφθησαν υπόψη κατά τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης.
2) Επί της δεύτερης επιμέρους αιτιάσεως, περί αμφισβήτησης του κόστους
237
Οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA και Rederi Nordö-Link θεωρούν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε σφάλμα συμπεριλαμβάνοντας το κόστος αναχρηματοδότησης δανείων στον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης.
238
Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Δανίας, αμφισβητεί τη σχετική επιχειρηματολογία.
239
Ως προς το ζήτημα αυτό, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, οι λειτουργικές ενισχύσεις που προορίζονται για τη διατήρηση του status quo ή για να απαλλάξουν μια επιχείρηση από έξοδα τα οποία θα έπρεπε κανονικά να επωμιστεί στο πλαίσιο της τρέχουσας διαχείρισής της ή των συνήθων δραστηριοτήτων της δεν μπορούν, κατ’ αρχήν, να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά (πρβλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 6ης Νοεμβρίου 1990, Ιταλία κατά Επιτροπής, C‑86/89, EU:C:1990:373, σκέψη 18, της 22ας Σεπτεμβρίου 2020, Αυστρία κατά Επιτροπής, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, σκέψη 119, και της 12ης Ιουλίου 2018, Αυστρία κατά Επιτροπής, T‑356/15, EU:T:2018:439, σκέψη 579).
240
Επιπλέον, όπως υπενθυμίστηκε στη σκέψη 221 ανωτέρω, από την παράγραφο 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ προκύπτει ότι το ανώτατο επίπεδο της ενίσχυσης καθορίζεται σε συνάρτηση με το έλλειμμα χρηματοδότησης το οποίο προσδιορίζεται σε σχέση με τις επιλέξιμες δαπάνες. Όσον αφορά τις επιλέξιμες δαπάνες στο πλαίσιο μέτρων ενίσχυσης για σημαντικό έργο κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, το στοιχείο ηʹ του παραρτήματος της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ διευκρινίζει ότι άλλες δαπάνες πέραν εκείνων στις οποίες αναφέρονται τα στοιχεία αʹ έως ζʹ του παραρτήματος μπορούν να γίνουν δεκτές, εφόσον αυτό δικαιολογείται και εφόσον είναι άρρηκτα συνδεδεμένες με την υλοποίηση του έργου, εξαιρουμένου του λειτουργικού κόστους που δεν καλύπτεται από το στοιχείο ζʹ, το οποίο αφορά τις ενισχύσεις για έργο πρώτης βιομηχανικής ανάπτυξης.
241
Εν προκειμένω, αφενός, με την αιτιολογική σκέψη 320 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι επιλέξιμες ήταν μόνον οι δαπάνες κατασκευής του έργου, στις οποίες περιλαμβάνονται το κόστος σχεδιασμού καθώς και το κόστος προώθησης, μάρκετινγκ και ενημέρωσης. Αφετέρου, στις αιτιολογικές σκέψεις 325 και 326 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή υπενθύμισε ότι το ζήτημα αν το λειτουργικό κόστος μπορούσε να συνυπολογιστεί στο έλλειμμα χρηματοδότησης ήταν διαφορετικό από το ζήτημα αν χορηγούνταν λειτουργικές ενισχύσεις. Σημείωσε ότι η παράγραφος 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ αναφερόταν στη διαφορά μεταξύ των θετικών και των αρνητικών ταμειακών ροών για τον προσδιορισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης, με τη διευκρίνιση ότι η λογική που διέπει τη λήψη επενδυτικών αποφάσεων στηρίζεται στην ex ante σύγκριση τoυ επενδυτικού κόστους με τα μελλοντικά έσοδα και με το λειτουργικό κόστος. Η Επιτροπή διευκρίνισε επίσης επ’ αυτού ότι οι επενδυτές δεν λαμβάνουν, κατά κανόνα, θετική επενδυτική απόφαση, εάν από τη σύγκριση αυτή προκύψει έλλειμμα ή αρνητική καθαρή παρούσα αξία (ΚΠΑ). Εξάλλου, η Επιτροπή επισήμανε ότι η μέθοδος αυτή επιβεβαιώνεται από τα κριτήρια συμβατότητας που προβλέπονται στον κανονισμό (ΕΕ) 651/2014 της Επιτροπής, της 17ης Ιουνίου 2014, για την κήρυξη ορισμένων κατηγοριών ενισχύσεων ως συμβατών με την εσωτερική αγορά κατ’ εφαρμογή των άρθρων 107 και 108 [ΣΛΕΕ] (ΕΕ 2014, L 187, σ. 1).
242
Κατά πρώτον, διαπιστώνεται ότι τα υπομνήματα που κατέθεσαν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA και Rederi Nordö-Link δεν περιέχουν κανένα τεκμηριωμένο επιχείρημα προς στήριξη του ισχυρισμού ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε σφάλμα ενσωματώνοντας το λειτουργικό κόστος στις αρνητικές ταμειακές ροές του επενδυτικού έργου. Ειδικότερα, κανένα επιχείρημα δεν προβάλλεται ρητώς προς αμφισβήτηση του βασίμου των διαπιστώσεων στις οποίες προέβη η Επιτροπή με τις αιτιολογικές σκέψεις 325 και 326 της προσβαλλομένης αποφάσεως.
243
Ερωτηθείσες από το Γενικό Δικαστήριο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση προκειμένου να διευκρινίσουν την επιχειρηματολογία τους, οι προσφεύγουσες ανέφεραν ότι η απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2018, HH Ferries κ.λπ. κατά Επιτροπής (T‑68/15, EU:T:2018:563), απαγόρευσε να συμπεριλαμβάνεται το λειτουργικό κόστος στο έλλειμμα χρηματοδότησης. Οι προσφεύγουσες ισχυρίστηκαν επίσης ότι η απαγόρευση αυτή απέρρεε από το παράρτημα της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, το οποίο αποκλείει το λειτουργικό κόστος από τις επιλέξιμες δαπάνες. Εξάλλου, η Rederi Nordö-Link υποστηρίζει ότι ο συνυπολογισμός του λειτουργικού κόστους στο έλλειμμα χρηματοδότησης ισοδυναμεί με έγκριση λειτουργικής ενίσχυσης και οδηγεί σε τεχνητή αύξηση του ελλείμματος χρηματοδότησης.
244
Πρώτον, διαπιστώνεται ότι, όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή, ο συνυπολογισμός του λειτουργικού κόστους στις αρνητικές ταμειακές ροές του επενδυτικού έργου για τις ανάγκες του υπολογισμού του ελλείμματος χρηματοδότησης δεν συνεπάγεται τη χορήγηση λειτουργικής ενίσχυσης. Πράγματι, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 323 της προσβαλλομένης αποφάσεως, τα έσοδα εκμετάλλευσης τα οποία, συνακόλουθα, θα έπρεπε επίσης να ληφθούν υπόψη ως θετικές ταμειακές ροές υπερβαίνουν κατά πολύ το λειτουργικό κόστος. Επομένως, η Rederi Nordö-Link δεν μπορεί να ισχυρίζεται ότι ο συνυπολογισμός του λειτουργικού κόστους στο έλλειμμα χρηματοδότησης είχε ως αποτέλεσμα τη χορήγηση λειτουργικής ενίσχυσης.
245
Δεύτερον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το επιχείρημα της DFA και της Rederi Nordö-Link ότι ο συνυπολογισμός του λειτουργικού κόστους στο έλλειμμα χρηματοδότησης είχε ως αποτέλεσμα την τεχνητή αύξηση του ελλείμματος αυτού δεν αρκεί για να θεμελιώσει το συμπέρασμα ότι η Επιτροπή ενήργησε αντίθετα προς την παράγραφο 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ συμπεριλαμβάνοντας το λειτουργικό κόστος στον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης. Συγκεκριμένα, όπως υπενθυμίστηκε στη σκέψη 241 ανωτέρω, η Επιτροπή εξήγησε, με την αιτιολογική σκέψη 326 της προσβαλλομένης αποφάσεως, τους λόγους για τους οποίους το λειτουργικό κόστος συνδέεται αναπόσπαστα με την ανάλυση του ελλείμματος χρηματοδότησης. Συνεπώς, ελλείψει στοιχείων ικανών να θέσουν εν αμφιβόλω τη βασιμότητα των εξηγήσεων της Επιτροπής, το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να ευδοκιμήσει.
246
Ως προς την απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2018, HH Ferries κ.λπ. κατά Επιτροπής (T‑68/15, EU:T:2018:563), διαπιστώνεται ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν είχε ερμηνεύσει εκεί την έννοια του «ελλείμματος χρηματοδότησης» στο πλαίσιο της παραγράφου 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ. Επομένως, οι προσφεύγουσες δεν μπορούν βασίμως να υποστηρίξουν ότι, κατ’ ορθή ερμηνεία της προαναφερθείσας αποφάσεως, απαγορεύεται να συμπεριλαμβάνεται το λειτουργικό κόστος στον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης.
247
Κατά συνέπεια, διαπιστώνεται ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA και Rederi Nordö-Link δεν απέδειξαν ότι ο υπολογισμός του ελλείμματος χρηματοδότησης στον οποίο προέβη η Επιτροπή αντιβαίνει στην παράγραφο 31 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ επειδή το λειτουργικό κόστος συμπεριλήφθηκε στις αρνητικές ταμειακές ροές του επενδυτικού έργου.
248
Κατά δεύτερον, διαπιστώνεται ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA και Rederi Nordö-Link στηρίζονται επίσης στην απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2018, HH Ferries κ.λπ. κατά Επιτροπής (T‑68/15, EU:T:2018:563), για να υποστηρίξουν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε σφάλμα κρίνοντας, στην αιτιολογική σκέψη 294 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι οι εγγυήσεις που χορηγήθηκαν για τα αναχρηματοδοτούμενα δάνεια σχετικά με το κόστος σχεδιασμού και κατασκευής δεν συνιστούσαν λειτουργικές ενισχύσεις.
249
Επισημαίνεται συναφώς ότι από την απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2018, HH Ferries κ.λπ. κατά Επιτροπής (T‑68/15, EU:T:2018:563), και δη από τις σκέψεις της 107, 108 και 111, προκύπτει ότι δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο κρατικές εγγυήσεις οι οποίες χορηγούνται για την κάλυψη του λειτουργικού κόστους που αναλαμβάνει ο αποδέκτης της ενίσχυσης να συνιστούν λειτουργική ενίσχυση. Αντιθέτως, δεν προκύπτει ότι συνιστούν τέτοια λειτουργική ενίσχυση τυχόν εγγυήσεις όπως αυτές που χορηγούνται για τα αναχρηματοδοτούμενα δάνεια σχετικά με το κόστος σχεδιασμού και κατασκευής, και όχι με το λειτουργικό κόστος.
250
Επιβάλλεται δε η διαπίστωση ότι, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 292 και 293 της προσβαλλομένης αποφάσεως, οι δανικές αρχές περιόρισαν τη χορήγηση κρατικών δανείων και κρατικών εγγυήσεων μόνο στις χρηματοδοτήσεις οι οποίες ήταν αναγκαίες για την κάλυψη των δαπανών που πραγματοποιούνταν κατά τα στάδια του σχεδιασμού και της κατασκευής, εξαιρουμένων των λειτουργικών δαπανών. Λαμβανομένου υπόψη του ως άνω περιορισμού του αντικειμένου τους, η Επιτροπή μπορούσε βασίμως να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι επρόκειτο για επενδυτικές ενισχύσεις, χωρίς το συμπέρασμα αυτό να τίθεται εν αμφιβόλω, όπως υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες DFA και Rederi Nordö-Link, από τις διαπιστώσεις στις οποίες είχε προβεί το Γενικό Δικαστήριο με την απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2018, HH Ferries κ.λπ. κατά Επιτροπής (T‑68/15, EU:T:2018:563).
251
Όσον αφορά το επιχείρημα της DFA και της Rederi Nordö-Link ότι η Femern ήταν αποδέκτρια λειτουργικής ενίσχυσης διότι τα μέτρα ενίσχυσης υπέρ της μπορούσαν να διατηρηθούν σε ισχύ για διάστημα δεκαέξι ετών μετά την έναρξη της πλήρους λειτουργίας της σταθερής ζεύξης, παρότι η περίοδος αυτή βαίνει πέραν του χρονικού σημείου κατά το οποίο η Femern θα είναι σε θέση, βάσει των ταμειακών ροών της, να χρηματοδοτηθεί στην ανταγωνιστική αγορά χωρίς ενίσχυση, επισημαίνεται ότι το συγκεκριμένο επιχείρημα ταυτίζεται με εκείνο που ήδη εξετάστηκε στις σκέψεις 208 έως 212 ανωτέρω και είναι, κατά συνέπεια, να απορριπτέο για τους ίδιους λόγους.
252
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε σφάλμα κρίνοντας ότι η αναχρηματοδότηση δανείων σχετικών με το κόστος σχεδιασμού και κατασκευής δεν συνιστούσε λειτουργική ενίσχυση.
253
Συνεπώς, πρέπει να απορριφθεί η δεύτερη επιμέρους αιτίαση, περί αμφισβήτησης των εσόδων που ελήφθησαν υπόψη κατά τον υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης.
γ)
Επί της τρίτης αιτιάσεως, περί αμφισβήτησης του ύψους της ενίσχυσης
254
Οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, DFA και Rederi Nordö-Link ισχυρίζονται ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως κατά τον υπολογισμό του ύψους της ενίσχυσης.
255
Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Δανίας, αμφισβητεί τη σχετική επιχειρηματολογία.
256
Πρώτον, πρέπει να ελεγχθεί αν, όπως υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες και η παρεμβαίνουσα DFA, εφόσον η Femern δεν είναι ικανή να εξοφλήσει τα δάνεια της, όπως προκύπτει, κατά την άποψή τους, από την έκθεση του 2001 για το εμπορικό συμφέρον, το ύψος της ενίσχυσης θα έπρεπε, βάσει του σημείου 4.1. της ανακοίνωσης για τις εγγυήσεις, να αντιστοιχεί, αντιθέτως προς ό,τι έκρινε η Επιτροπή, στην αξία όλων των δανείων που καλύπτονταν από τις κρατικές εγγυήσεις και όλων των κρατικών δανείων.
257
Ειδικότερα, υπενθυμίζεται ότι στο σημείο 4.1, τρίτο εδάφιο, στοιχείο αʹ, της ανακοίνωσης για τις εγγυήσεις προβλέπεται ότι, «για επιχειρήσεις που αντιμετωπίζουν οικονομικές δυσχέρειες, ένας εγγυητής της αγοράς, εφόσον υπήρχε, θα χρέωνε κατά το χρόνο χορήγησης της εγγύησης υψηλή προμήθεια λαμβάνοντας υπόψη το αναμενόμενο ποσοστό αθέτησης των υποχρεώσεων της επιχείρησης[, ενώ σ]την περίπτωση που η πιθανότητα ο δανειολήπτης να μην είναι σε θέση να εξοφλήσει το δάνειο καθίσταται ιδιαίτερα υψηλή, ενδέχεται να μην υφίσταται τέτοια προμήθεια στην αγορά και μάλιστα σε εξαιρετικές περιπτώσεις το στοιχείο ενίσχυσης της εγγύησης μπορεί να αποδειχθεί ότι είναι ίσο με το ποσό που καλύπτεται πραγματικά από την εν λόγω εγγύηση».
258
Επομένως, από το σημείο 4.1, τρίτο εδάφιο, στοιχείο αʹ, της ανακοίνωσης για τις εγγυήσεις προκύπτει ότι το στοιχείο ενίσχυσης μιας εγγύησης ισοδυναμεί με το συνολικό ποσό των δανείων που καλύπτονται από την εγγύηση μόνον όταν πρόκειται για προβληματική επιχείρηση και για εξαιρετικές περιστάσεις. Πράγματι, λαμβανομένων υπόψη των επαχθών συνεπειών μιας τέτοιας προσέγγισης, η δυνατότητα να εξισωθεί το πλεονέκτημα που απορρέει από τη χορήγηση κρατικής εγγύησης με το συνολικό ποσό του εγγυημένου δανείου δεν είναι δυνατόν να δικαιολογηθεί από το γεγονός και μόνον ότι η αποδέκτρια επιχείρηση είναι προβληματική. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να ακολουθήσει την προσέγγιση αυτή μόνον εφόσον συντρέχουν εξαιρετικές περιστάσεις και μόνον αν η προβληματική επιχείρηση δεν είναι σε θέση να εξοφλήσει το δάνειο που καλύπτεται από την εγγύηση με δικά της μέσα.
259
Εν προκειμένω, στην αιτιολογική σκέψη 346 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή έκρινε ότι το στοιχείο ενίσχυσης δεν έπρεπε να θεωρηθεί ότι αντιστοιχούσε στο σύνολο των ποσών που καλύπτονταν από τα κρατικά δάνεια και από τα δάνεια για τα οποία είχε παρασχεθεί κρατική εγγύηση, διότι η κατάσταση της Femern δεν ενέπιπτε στις εξαιρετικές περιστάσεις που διαλαμβάνονται στο σημείο 4.1, τρίτο εδάφιο, στοιχείο αʹ, της ανακοίνωσης για τις εγγυήσεις.
260
Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι προσφεύγουσες και η DFA δεν προσκομίζουν κανένα στοιχείο από το οποίο να μπορεί να συναχθεί ότι η Femern αποτελεί προβληματική επιχείρηση κατά την έννοια των κατευθυντήριων γραμμών όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και αναδιάρθρωση μη χρηματοπιστωτικών προβληματικών επιχειρήσεων, ή ότι η συγκεκριμένη επιχείρηση δεν θα ήταν σε θέση να εξοφλήσει τα δάνεια που καλύπτονταν από το χρέος το οποίο είχε αναληφθεί για το κόστος σχεδιασμού και κατασκευής.
261
Πράγματι, για να στηρίξουν την επιχειρηματολογία τους, οι προσφεύγουσες και η DFA βασίζονται αποκλειστικώς στην έκθεση του 2001 για το εμπορικό συμφέρον, από την οποία προκύπτει ότι το έργο της σταθερής ζεύξης δεν θα μπορούσε να υλοποιηθεί από τον ιδιωτικό τομέα χωρίς σημαντική δημόσια στήριξη. Μολονότι το στοιχείο αυτό μπορεί να ασκεί επιρροή στο πλαίσιο της κρίσης του ζητήματος αν τα κρατικά δάνεια και οι κρατικές εγγυήσεις που χορηγήθηκαν στη Femern συνιστούν ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ή της διαπίστωσης ότι ένα τέτοιο έργο δεν είναι δυνατόν να υλοποιηθεί χωρίς ενισχύσεις, επ’ ουδενί αρκεί για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η Femern συνιστά προβληματική επιχείρηση η οποία δεν είναι σε θέση να εξοφλήσει, κατά το στάδιο της εκμετάλλευσης της σταθερής ζεύξης, το χρέος που έχει αναληφθεί για την κάλυψη του κόστους σχεδιασμού και κατασκευής.
262
Συνεπώς, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι προσφεύγουσες και η DFA δεν απέδειξαν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε σφάλμα κρίνοντας ότι το ύψος της ενίσχυσης δεν αντιστοιχούσε στο σύνολο των ποσών που καλύπτονταν από τα κρατικά δάνεια και από τα δάνεια για τα οποία παρασχέθηκε κρατική εγγύηση.
263
Δεύτερον, όσον αφορά το επιχείρημα των προσφευγουσών ότι η Femern δεν καταβάλλει την προμήθεια για την οποία γίνεται λόγος στις αιτιολογικές σκέψεις 342 και 343 της προσβαλλομένης αποφάσεως, επισημαίνεται ότι, προς στήριξη του επιχειρήματος αυτού, οι προσφεύγουσες επικαλούνται αποκλειστικώς και μόνο στοιχεία μεταγενέστερα της έκδοσης της προσβαλλομένης αποφάσεως, ήτοι μια δήλωση που έγινε από τον Δανό Υπουργό Μεταφορών στις 24 Απριλίου 2020 και μια πρόταση της 5ης Δεκεμβρίου 2020 περί τροποποίησης του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου. Υπενθυμίζεται δε ότι, κατά πάγια νομολογία, η νομιμότητα αποφάσεως της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων πρέπει να κρίνεται βάσει των πληροφοριών που η Επιτροπή μπορούσε να έχει στη διάθεσή της όταν έλαβε αυτή την απόφαση (αποφάσεις της 10ης Ιουλίου 1986, Βέλγιο κατά Επιτροπής, 234/84, EU:C:1986:302, σκέψη 16, και της 12ης Ιουλίου 2018, Αυστρία κατά Επιτροπής, T‑356/15, EU:T:2018:439, σκέψη 333). Επομένως, το επιχείρημα αυτό των προσφευγουσών δεν μπορεί να θέσει εν αμφιβόλω τη νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως.
[παραλειπόμενα]
275
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, πρέπει να απορριφθεί η τρίτη αιτίαση, περί αμφισβήτησης του ύψους της ενίσχυσης.
276
Συνεπώς, το τρίτο σκέλος του δεύτερου λόγου ακυρώσεως είναι απορριπτέο στο σύνολό του.
4.
Επί του τετάρτου σκέλους, με το οποίο αμφισβητούνται η ανάλυση της πρόληψης των αδικαιολόγητων στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και το κριτήριο στάθμισης
277
Οι προσφεύγουσες, υποστηριζόμενες από τις FSS, DFA, Rederi Nordö-Link, ECSA, Trelleborg Hamn, Aktionsbündnis, NABU και VDR, ισχυρίζονται ότι κακώς η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι τα αρνητικά αποτελέσματα της σταθερής ζεύξης στον ανταγωνισμό δεν ήταν ικανά να αντισταθμίσουν τα θετικά αποτελέσματά της.
278
Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Δανίας, αμφισβητεί τη σχετική επιχειρηματολογία.
[παραλειπόμενα]
280
Εν προκειμένω, όσον αφορά τα θετικά αποτελέσματα, στην αιτιολογική σκέψη 359 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι στόχος του έργου της σταθερής ζεύξης ήταν να προαχθούν η κινητικότητα, η περαιτέρω ενσωμάτωση και οι πολιτιστικές ανταλλαγές των ατόμων που ζουν ένθεν και ένθεν της ζεύξης, καθώς και να βελτιωθεί η σύνδεση μεταξύ των Βόρειων Χωρών και της Κεντρικής Ευρώπης τόσο για τις επιβατικές όσο και για τις εμπορευματικές οδικές και σιδηροδρομικές μεταφορές Υπό την οπτική αυτή, η Επιτροπή επισήμανε ότι τα προσδοκώμενα οφέλη της σταθερής ζεύξης είχαν αναγνωριστεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο μέσω της προσθήκης του συγκεκριμένου έργου στον κατάλογο των έργων προτεραιότητας του ΔΕΔ-Μ. Επιπλέον, η Επιτροπή υπογράμμισε τα θετικά αποτελέσματα για ορισμένους οικονομικούς τομείς της περιοχής, όπως τα πρατήρια βενζίνης, τα καταστήματα λιανικής, τα εστιατόρια, τα ξενοδοχεία, τα πάρκα αναψυχής και οι συγκοινωνίες με τρένα και λεωφορεία. Εξάλλου, η Επιτροπή έκρινε ότι η σταθερή ζεύξη θα βελτίωνε επίσης την προσβασιμότητα στις σιδηροδρομικές μεταφορές, με πιθανή προοπτική τη μετάβαση μέρους των επιβατικών και εμπορευματικών μεταφορών από το οδικό προς το σιδηροδρομικό δίκτυο.
281
Όσον αφορά τις αρνητικές συνέπειες, στην αιτιολογική σκέψη 360 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή ανέφερε ότι η έναρξη λειτουργίας της σταθερής ζεύξης θα είχε επιπτώσεις για τους φορείς εκμετάλλευσης υπηρεσιών πορθμείων που εξυπηρετούν είτε το δρομολόγιο μεταξύ Rødby και Puttgarden είτε άλλα δρομολόγια καθώς και για τις δραστηριότητες των λιμένων που χρησιμοποιούν τα αντίστοιχα πορθμεία. Η Επιτροπή προσέθεσε όμως ότι η δυνατότητα της Femern να επηρεάσει τις δραστηριότητες των υπηρεσιών πορθμείων ήταν μάλλον περιορισμένη, διότι η κρατική ενίσχυση περιοριζόταν στη χρηματοδότηση που ήταν αναγκαία για την κάλυψη του κόστους κατά τη διάρκεια της φάσης σχεδιασμού και κατασκευής, με ανώτατο όριο το έλλειμμα χρηματοδότησης. Επομένως, η Επιτροπή συνήγαγε ότι ο κύριος αντίκτυπος στη δραστηριότητα των φορέων εκμετάλλευσης πορθμείων οφείλεται στην απόφαση των δημοσίων αρχών να κατασκευάσουν τη σταθερή ζεύξη η οποία προσφέρει εναλλακτική λύση σε σχέση με τις υφιστάμενες υπηρεσίες μεταφορών και ότι δεν ήταν δική της αρμοδιότητα να αμφισβητήσει την επιλογή των δημοσίων αρχών.
282
Πέραν τούτου, στις αιτιολογικές σκέψεις 361 έως 363 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή εξέτασε διαδοχικά τον κίνδυνο υπερβάλλουσας μεταφορικής ικανότητας στην αγορά, τον κίνδυνο δεσπόζουσας θέσης και τον γενικό αντίκτυπο στον ανταγωνισμό, καθώς και τον κίνδυνο στεγανοποίησης της αγοράς.
283
Αφού υπενθύμισε ότι δεν εναπόκειται στην ίδια να αξιολογήσει τα αποτελέσματα της αποφάσεως των δημόσιων αρχών να προχωρήσουν με την κατασκευή της σταθερής ζεύξης κατόπιν της στάθμισης των αρνητικών συνεπειών και των θετικών αποτελεσμάτων, η Επιτροπή κατέληξε, με την αιτιολογική σκέψη 365 της προσβαλλομένης αποφάσεως, στο συμπέρασμα ότι τα μέτρα ενίσχυσης υπέρ της Femern, όπως είχαν περισταλεί μετά την αναθεωρημένη κοινοποίηση που ακολούθησε την απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας, είχαν περιορισμένο μόνον αντίκτυπο στον ανταγωνισμό και στις συναλλαγές, ο οποίος αντισταθμιζόταν από τα θετικά αποτελέσματα σε επίπεδο συμβολής στον στόχο κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος.
284
Πρώτον, όσον αφορά το επιχείρημα που προβάλλουν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, ECSA και Rederi Nordö-Link, ότι η Επιτροπή παρέλειψε να ποσοτικοποιήσει τα θετικά αποτελέσματα και τις αρνητικές συνέπειες της ενίσχυσης στο πλαίσιο της αξιολόγησης της σοβαρότητας της στρέβλωσης του ανταγωνισμού, υπενθυμίζεται ότι, όπως γίνεται παγίως δεκτό, η συνεκτίμηση των θετικών αποτελεσμάτων και των αρνητικών συνεπειών μιας ενίσχυσης μπορεί να είναι συνοπτική (πρβλ. απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής, T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942, σκέψη 255), ή ακόμη να συνάγεται εμμέσως από την εξέταση του αντίκτυπου της ενίσχυσης στον ανταγωνισμό και στις συναλλαγές όταν οι αρνητικές συνέπειες της ενίσχυσης είναι περιορισμένες (πρβλ. απόφαση της 9ης Ιουνίου 2016, Magic Mountain Kletterhallen κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑162/13, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2016:341, σκέψη 110).
285
Επιπλέον, διαπιστώνεται ότι οι παράγραφοι 41 έως 43 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ απλώς διατυπώνουν αρχές που διέπουν την εξέταση της στάθμισης των θετικών αποτελεσμάτων και των αρνητικών συνεπειών της ενίσχυσης, χωρίς να απαιτούν την ποσοτικοποίησή τους. Συνεπώς, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι παρέλειψε να αξιολογήσει τα θετικά αποτελέσματα και τις αρνητικές συνέπειες της ενίσχυσης στηριζόμενη σε ποσοτικά στοιχεία που να λαμβάνουν υπόψη το μέγεθος του αποδέκτη της ενίσχυσης, το μερίδιο αγοράς το οποίο κατέχει σε σχέση με τους ανταγωνιστές του και το ύψος της χορηγηθείσας ενίσχυσης.
[παραλειπόμενα]
287
Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι παρέλειψε να ποσοτικοποιήσει τα θετικά αποτελέσματα και τις αρνητικές συνέπειες της ενίσχυσης προκειμένου να αξιολογήσει τη σοβαρότητα της στρέβλωσης του ανταγωνισμού.
288
Δεύτερον, πρέπει να εξεταστεί αν, όπως υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες, η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως διαπιστώνοντας, στην αιτιολογική σκέψη 360 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η ικανότητα της Femern να υπονομεύσει τον ανταγωνισμό από τα πορθμεία ήταν περιορισμένη λόγω του προβλεπόμενου ανωτάτου ορίου για το έλλειμμα χρηματοδότησης.
289
Επισημαίνεται ότι, όσον αφορά τις αρνητικές συνέπειες της σταθερής ζεύξης επί των υφιστάμενων υπηρεσιών μεταφορών και, ειδικότερα, επί των δραστηριοτήτων των φορέων εκμετάλλευσης πορθμείων, η Επιτροπή προέβη, με την αιτιολογική σκέψη 360 της προσβαλλομένης αποφάσεως, σε διάκριση μεταξύ, αφενός, των επιπτώσεων που οφείλονται στην απόφαση των δημοσίων αρχών να κατασκευάσουν τη μόνιμη ζεύξη η οποία προσφέρει εναλλακτική λύση σε σχέση με τα υφιστάμενα μέσα μεταφοράς και, αφετέρου, των επιπτώσεων που οφείλονται στα μέτρα ενίσχυσης υπέρ της Femern. Κατά την Επιτροπή, στο πλαίσιο της στάθμισης των θετικών αποτελεσμάτων και των αρνητικών συνεπειών, η ίδια όφειλε να περιοριστεί στην εξέταση των επιπτώσεων που απέρρεαν από τα μέτρα ενισχύσεων υπέρ της επιχείρησης αυτής.
290
Υπενθυμίζεται δε ότι, όπως έχει ήδη κριθεί, στο πλαίσιο του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, δεν εναπόκειται στην Επιτροπή να αμφισβητήσει την επιλογή των δημοσίων αρχών να αποφασίσουν την κατασκευή εναλλακτικής υποδομής σε σχέση με τα υφιστάμενα μέσα μεταφοράς επειδή ένα τέτοιο έργο αποτελεί λύση που, συνολικά, παράγει θετικά αποτελέσματα, τούτο δε ακόμη και αν η θέση σε λειτουργία της εν λόγω υποδομής συνεπάγεται την εξαφάνιση των υφισταμένων μέσων μεταφοράς (πρβλ. απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2018, Scandlines Danmark και Scandlines Deutschland κατά Επιτροπής, T‑630/15, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:942, σκέψη 256).
291
Επομένως, η Επιτροπή μπορούσε βασίμως να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι όφειλε να περιορίσει την εξέτασή της στις αρνητικές συνέπειες των μέτρων ενίσχυσης υπέρ της Femern.
292
Όσον αφορά τις αρνητικές συνέπειες της χορήγησης ενισχύσεων στη Femern, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι οι χρηματοδοτήσεις που χορηγήθηκαν στη Femern κάλυπταν το κόστος σχεδιασμού και κατασκευής της σταθερής ζεύξης εντός του ορίου του ελλείμματος χρηματοδότησης, ότι το ύψος των τελών για τη χρήση της σταθερής ζεύξης καθοριζόταν από τις δημόσιες αρχές και ότι η δυνατότητα της επιχείρησης να παρέχει εκπτώσεις περιοριζόταν από την ανάγκη εξασφάλισης επαρκών εσόδων για την κάλυψη του λειτουργικού κόστους και την αποπληρωμή των δανείων που είχαν συναφθεί για τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής της σταθερής ζεύξης. Συνεπώς, η Επιτροπή έκρινε ότι η δυνατότητα της Femern να επηρεάζει την εκμετάλλευση των υπηρεσιών πορθμείων ήταν περιορισμένη και ότι οι κύριες επιπτώσεις οφείλονταν στην απόφαση των δημοσίων αρχών να κατασκευαστεί η σταθερή ζεύξη.
293
Ως προς το επιχείρημα των προσφευγουσών ότι ο καθορισμός, στο επίπεδο του ελλείμματος χρηματοδότησης, ανωτάτου ορίου στις ενισχύσεις είναι άνευ σημασίας για την απόδειξη του αν η ενίσχυση δεν νοθεύει αδικαιολόγητα τον ανταγωνισμό διότι πρόκειται για στοιχείο που λαμβάνεται υπόψη κατά το στάδιο της εξέτασης της αναλογικότητας της ενίσχυσης, υπενθυμίζεται ότι η υποχρέωση στάθμισης των προσδοκώμενων θετικών αποτελεσμάτων, από πλευράς επίτευξης των σκοπών του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ έως εʹ, ΣΛΕΕ, με τις επιπτώσεις της ενίσχυσης, υπό τη μορφή της στρέβλωσης του ανταγωνισμού και του αντίκτυπου στις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών, συνιστά απλώς έκφραση της αρχής της αναλογικότητας και της αρχής της στενής ερμηνείας των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ (πρβλ. απόφαση της 20ής Ιουνίου 2019, a.p.o hostel και hotel Berlin κατά Επιτροπής, T‑578/17, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2019:437, σκέψη 124).
294
Επιπλέον, δεδομένου ότι σκοπός της αρχής της αναλογικότητας είναι να περιοριστεί η ενίσχυση στο ελάχιστο αναγκαίο ώστε να μειωθούν οι στρεβλώσεις στην εσωτερική αγορά, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή μπορεί βασίμως να στηριχθεί, κατά το στάδιο της στάθμισης των θετικών αποτελεσμάτων και των αρνητικών συνεπειών των μέτρων ενίσχυσης, στις διαπιστώσεις οι οποίες γίνονται στο πλαίσιο της εξέτασης της αναλογικότητας της ενίσχυσης. Στην προκειμένη περίπτωση, ο περιορισμός του ύψους της ενίσχυσης στο επίπεδο του ελλείμματος χρηματοδότησης του επενδυτικού έργου είχε ως αποτέλεσμα οι χρηματοδοτήσεις που χορηγήθηκαν στη Femern να περιοριστούν στο 27,3 % των επιλέξιμων δαπανών. Κατόπιν τούτου, δεδομένου ότι η εξέταση της αναλογικότητας μιας κρατικής ενίσχυσης και η εξέταση της στάθμισης των θετικών αποτελεσμάτων και των αρνητικών συνεπειών συνδέονται εγγενώς, ο περιορισμός αυτός του ύψους της ενίσχυσης αποτελεί κρίσιμο στοιχείο που συνηγορεί υπέρ του συμπεράσματος ότι οι αρνητικές συνέπειες των μέτρων ενίσχυσης είναι περιορισμένες.
295
Όσον αφορά το επιχείρημα με το οποίο οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι η Femern θα μπορούσε να κάνει χρήση της παρεχόμενης από το σημείο 42, παράγραφος 3, του νόμου του 2015 για την κατασκευή του έργου δυνατότητας παροχής εκπτώσεων προκειμένου να καθορίζει τις τιμές της σε επίπεδο χαμηλότερο από εκείνο που χρεώνουν οι φορείς εκμετάλλευσης των πορθμείων, επισημαίνεται ότι το επιχείρημα αυτό είναι αμιγώς υποθετικό, κατά μείζονα δε λόγο διότι, όπως υπενθύμισε η Επιτροπή, τα έσοδα της Femern πρέπει υποχρεωτικώς να επαρκούν ώστε να μπορεί όχι μόνον να καλύπτει το λειτουργικό κόστος, αλλά και να αποπληρώνει τα δάνεια τα οποία έχει συνάψει για τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής της σταθερής ζεύξης. Επομένως, σε περίπτωση που τυχόν εκπτώσεις εκ μέρους της Femern συνεπάγονταν σημαντική μείωση των εσόδων της, η επιχείρηση θα μπορούσε να μην είναι σε θέση να εξοφλήσει εντός των προθεσμιών που προβλέπονται στις αιτιολογικές σκέψεις 349 και 351 της προσβαλλομένης αποφάσεως τα κρατικά δάνεια καθώς και τα δάνεια τα οποία καλύπτονταν από κρατική εγγύηση.
296
Τρίτον, πρέπει να ελεγχθεί αν, όπως ισχυρίζονται οι προσφεύγουσες, η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως κατά την εξέταση ορισμένων αρνητικών στοιχείων τα οποία, εξεταζόμενα μεμονωμένα ή από κοινού, θα μπορούσαν να αντισταθμίσουν τα θετικά αποτελέσματα της ενίσχυσης.
297
Κατά πρώτον, όσον αφορά το επιχείρημα που προβάλλουν οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, DFA, ECSA και VDR, ότι η Επιτροπή εσφαλμένως κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση δεν θα είχε ως συνέπεια την αύξηση της υπερβάλλουσας μεταφορικής ικανότητας στην αγορά της διέλευσης του πορθμού Fehmarn, επισημαίνεται ότι το συγκεκριμένο επιχείρημα στηρίζεται σε εσφαλμένη ανάγνωση της προσβαλλομένης αποφάσεως.
298
Ειδικότερα, στην αιτιολογική σκέψη 361 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή αρκέστηκε να αναφέρει ότι «[οι] Scandlines κ.ά. προέβαλαν επίσης το επιχείρημα ότι η σταθερή ζεύξη θα συνεπαγόταν την ανάπτυξη υπερβάλλουσας μεταφορικής ικανότητας σε μια ήδη κορεσμένη αγορά» και να παρατηρήσει συναφώς ότι «η δημιουργία μιας εναλλακτικής λύσης έναντι των υφιστάμενων υπηρεσιών η οποία είναι διαφορετική και θεωρείται ανώτερη από τις δανικές αρχές δεν μπορεί να εξομοιωθεί με την ανάπτυξη υπερβάλλουσας μεταφορικής ικανότητας σε μια κορεσμένη αγορά».
299
Δεν μπορεί συνεπώς να γίνει δεκτό ότι η ίδια η Επιτροπή διαπίστωσε ότι η αγορά της διέλευσης του πορθμού Fehmarn είναι κορεσμένη.
300
Κατά τα λοιπά, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες FSS, ECSA, DFA και VDR δεν προσκόμισαν κανένα αποδεικτικό στοιχείο προς τεκμηρίωση του ισχυρισμού ότι υπήρχε υπερβάλλουσα μεταφορική ικανότητα στην αγορά. Πράγματι, μολονότι οι προσφεύγουσες κάνουν λόγο για μέσο ποσοστό χρήσης των υπηρεσιών πορθμείων ανερχόμενο μόλις σε 49 %, εντούτοις δεν προσκόμισαν αποδεικτικά στοιχεία που να επιβεβαιώνουν τον ισχυρισμό τους. Διευκρινίζεται συναφώς ότι δεν συνιστά αποδεικτικό στοιχείο η απλή παραπομπή σε πανομοιότυπο ισχυρισμό ο οποίος περιεχόταν στις παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν κατά την επίσημη διαδικασία έρευνας και ο οποίος επίσης δεν στηριζόταν σε αποδεικτικά έγγραφα.
301
Επιπλέον, όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή, ούτε οι προσφεύγουσες ούτε οι παρεμβαίνουσες FSS, ECSA, DFA και VDR προβάλλουν τεκμηριωμένη επιχειρηματολογία ικανή να θέσει εν αμφιβόλω τη διαπίστωση, στην αιτιολογική σκέψη 361 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η δημιουργία μιας εναλλακτικής προς τις υφιστάμενες υπηρεσίες λύσης, η οποία είναι διαφορετική και θεωρείται ανώτερη, δεν μπορεί να εξομοιωθεί με αύξηση της υπερβάλλουσας μεταφορικής ικανότητας σε μια κορεσμένη αγορά. Πράγματι, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η επιχειρηματολογία τους στηρίζεται στην παραδοχή ότι υφίσταται υπερβάλλουσα μεταφορική ικανότητα στην αγορά, παρότι η παραδοχή αυτή δεν θεμελιώνεται σε αποδεικτικά στοιχεία.
302
Ως εκ τούτου, οι προσφεύγουσες και οι ως άνω παρεμβαίνουσες δεν απέδειξαν ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως διαπιστώνοντας ότι η σταθερή ζεύξη δεν συνεπάγεται υπερβάλλουσα μεταφορική ικανότητα στην αγορά των υπηρεσιών που παρέχονται για τη διέλευση του πορθμού Fehmarn.
303
Κατά δεύτερον, πρέπει να ελεγχθεί αν, όπως ισχυρίζονται οι προσφεύγουσες, η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως μη λαμβάνοντας επαρκώς υπόψη τον κίνδυνο δεσπόζουσας θέσης.
304
Εν προκειμένω, στην αιτιολογική σκέψη 362 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή, μολονότι αναγνώρισε ότι δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο η Femern να αποκτήσει δεσπόζουσα θέση σε ορισμένες υπηρεσίες μεταφορών στην αγορά του πορθμού Fehmarn, διευκρίνισε εντούτοις ότι η ύπαρξη δεσπόζουσας θέσης δεν είναι, καθ’ εαυτήν, αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης. Στη συνέχεια αφού διαπίστωσε ότι η Scandlines κατείχε κατά τον χρόνο έκδοσης της αποφάσεως το μονοπώλιο στη σύνδεση μεταξύ Rødby και Puttgarden, έκρινε ότι, σε περίπτωση που εξακολουθούσαν να παρέχονται υπηρεσίες πορθμείων στη γραμμή αυτή, η σταθερή ζεύξη θα συνέβαλλε στη διάρρηξη του εν λόγω μονοπωλίου, όπερ θα δημιουργούσε μια πιο ανταγωνιστική αγορά.
305
Επισημαίνεται ότι η παράγραφος 43 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ περιορίζεται να αναφέρει απλώς ότι η Επιτροπή θα αξιολογήσει τον κίνδυνο δεσπόζουσας θέσης χωρίς να παρέχει διευκρινίσεις για τις περιπτώσεις στις οποίες χορηγείται ενίσχυση για έργο κατασκευής υποδομής. Υπενθυμίζεται επίσης ότι, κατά την παράγραφο 41 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ, μια ενίσχυση μπορεί να κηρυχθεί συμβατή με το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ όταν οι επιπτώσεις της σε επίπεδο στρέβλωσης του ανταγωνισμού και αντίκτυπου στις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών είναι περιορισμένες και υπερκαλύπτονται από τα θετικά αποτελέσματα όσον αφορά τη συμβολή στον στόχο κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος.
306
Επομένως, αντιθέτως προς τα όσα υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες, η παράγραφος 43 της ανακοίνωσης για τα ΣΕΚΕΕ δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι ενίσχυση η οποία ενδέχεται να συμβάλει στη δημιουργία δεσπόζουσας θέσης πρέπει συστηματικά να θεωρείται ότι έχει αρνητικές συνέπειες οι οποίες αντισταθμίζουν κατ’ ανάγκην τα θετικά αποτελέσματα ενός σημαντικού έργου κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, κατά μείζονα δε λόγο δεδομένου ότι, εν προκειμένω, ο κίνδυνος δεσπόζουσας θέσης περιορίζεται στην τοπική αγορά των υπηρεσιών μεταφορών που παρέχονται για τη διέλευση του πορθμού Fehmarn.
307
Σημειωτέον ότι ούτε οι προσφεύγουσες ούτε και οι παρεμβαίνουσες προς στήριξη των αιτημάτων τους αμφισβητούν τα θετικά αποτελέσματα της σταθερής ζεύξης για τα οποία γίνεται λόγος στην αιτιολογική σκέψη 359 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Ειδικότερα, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι τα θετικά αποτελέσματα της σταθερής ζεύξης δεν περιορίζονταν στον αποδέκτη της ενίσχυσης ούτε στις επιχειρήσεις της περιοχής του πορθμού Fehmarn, αλλά επεκτείνονταν ευρύτερα στην Ένωση, στον βαθμό που η σταθερή ζεύξη θα βελτίωνε τη σύνδεση μεταξύ των Βόρειων Χωρών και της Κεντρικής Ευρώπης τόσο για τους επιβάτες όσο και για τις οδικές και σιδηροδρομικές εμπορευματικές μεταφορές, ενώ θα ενίσχυε επίσης την προσβασιμότητα στις σιδηροδρομικές μεταφορές, συμβάλλοντας έτσι στη μετάβαση μέρους των επιβατικών και εμπορευματικών μεταφορών από το οδικό προς το σιδηροδρομικό δίκτυο Συνεπώς, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 281 της προσβαλλομένης αποφάσεως, το έργο της σταθερής ζεύξης, ως σημαντικό έργο κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, θα συμβάλει στη βελτίωση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς και στην ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής.
308
Λαμβανομένου όμως υπόψη του ότι τα θετικά αποτελέσματα της σταθερής ζεύξης δεν περιορίζονται στους οικονομικούς φορείς ενός κράτους μέλους, αλλά ωφελούν ευρύτερα και άλλους ενωσιακούς οικονομικούς φορείς, η Επιτροπή μπορούσε, κατά την άσκηση της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως την οποία διαθέτει, να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι ο κίνδυνος δημιουργίας δεσπόζουσας θέσης σε τοπική αγορά υπηρεσιών μεταφορών δεν ήταν ικανός να αντισταθμίσει τα θετικά αποτελέσματα της σταθερής ζεύξης όσον αφορά τη συμβολή στον στόχο κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος.
309
Επιπλέον, από την αιτιολογική σκέψη 362 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι, στην αγορά των υπηρεσιών μεταφοράς που παρέχονταν για τη διέλευση του πορθμού Fehmarn, ήτοι στη σύνδεση μεταξύ Rødby και Puttgarden, οι προσφεύγουσες κατείχαν το μονοπώλιο κατά τον χρόνο έκδοσης της προσβαλλομένης αποφάσεως. Συνακόλουθα, η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως διαπιστώνοντας ότι, σε περίπτωση που εξακολουθούσαν να παρέχονται υπηρεσίες πορθμείων για την εξυπηρέτηση της προαναφερθείσας σύνδεσης, η σταθερή ζεύξη θα τόνωνε τον ανταγωνισμό στην αγορά αυτή.
310
Εξάλλου, μολονότι είναι αληθές ότι η Scandlines δεν κατείχε μονοπωλιακή θέση σε γεωγραφική αγορά εκτεινόμενη πέραν της προαναφερθείσας σύνδεσης μεταξύ Rødby και Puttgarden, είναι ορθός ο ισχυρισμός της Επιτροπής ότι δεν συντρέχει ούτε κίνδυνος να αποκτήσει η Femern δεσπόζουσα θέση σε μια γεωγραφικώς ευρύτερη αγορά.
311
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως κρίνοντας ότι ο κίνδυνος να δημιουργηθεί δεσπόζουσα θέση της Femern, ως αρνητική συνέπεια της ενίσχυσης σε επίπεδο στρέβλωσης του ανταγωνισμού, ήταν αδύνατον να υπερισχύσει των θετικών αποτελεσμάτων του έργου όσον αφορά τη συμβολή στον στόχο κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος.
312
Κατά τρίτον, πρέπει να εξεταστεί αν η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως μη διαπιστώνοντας κίνδυνο στεγανοποίησης της αγοράς.
313
Πρέπει να τονιστεί ότι, με την επιχειρηματολογία τους, οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες ECSA, Trelleborg Hamn, Rederi Nordö Link και VDR δεν αμφισβητούν, αυτές καθ’ εαυτές, τις διαπιστώσεις που περιέχονται στην αιτιολογική σκέψη 363 της προσβαλλομένης αποφάσεως αναφορικά με την απουσία κινδύνου στεγανοποίησης της αγοράς. Εν προκειμένω, η Επιτροπή έκρινε ότι δεν υπήρχε κίνδυνος στεγανοποίησης της αγοράς, συμπεριλαμβανομένων των αγορών προηγούμενου και επόμενου σταδίου, διότι η σταθερή ζεύξη θα ήταν ανοικτή σε όλους τους χρήστες ισότιμα και άνευ διακρίσεων. Περαιτέρω, διαπίστωσε ότι η διάρθρωση των τιμών δεν ενείχε διακρίσεις και ήταν σύμφωνη με την οδηγία 1999/62/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Ιουνίου 1999, περί επιβολής τελών στα βαρέα φορτηγά οχήματα που χρησιμοποιούν ορισμένα έργα υποδομής (ΕΕ 1999, L 187, σ. 42), και με την οδηγία 2012/34/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Νοεμβρίου 2012, για τη δημιουργία ενιαίου ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού χώρου (ΕΕ 2012, L 343, σ. 32).
314
Με την επιχειρηματολογία τους, οι προσφεύγουσες και οι ως άνω παρεμβαίνουσες προσάπτουν στην Επιτροπή ότι δεν έλαβε υπόψη τον κίνδυνο ντάμπινγκ μέσω των τιμών. Διαπιστώνεται συναφώς ότι η σχετική επιχειρηματολογία στηρίζεται, κατά βάση, σε επιχειρήματα παρόμοια με εκείνα που προβλήθηκαν προς θεμελίωση της πρώτης επιμέρους αιτιάσεως στο πλαίσιο της δεύτερης αιτιάσεως του τρίτου σκέλους του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, η οποία αφορούσε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως κατά τον υπολογισμό των εσόδων του ελλείμματος χρηματοδότησης (βλ. σκέψεις 216 έως 235 ανωτέρω). Τούτο διότι οι προσφεύγουσες και οι ως άνω παρεμβαίνουσες προσάπτουν στην Επιτροπή ότι κακώς έκρινε ότι δεν υφίστατο κίνδυνος στεγανοποίησης της αγοράς, παρότι οι τιμές της Femern ήταν χαμηλότερες του κόστους.
315
Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες ECSA, Rederi Nordö Link, Trelleborg Hamn και VDR δεν εξηγούν για ποιους λόγους η έγκριση μέτρων ενισχύσεων που καλύπτουν περιορισμένο μέρος του κόστους σχεδιασμού και κατασκευής ενός έργου υποδομής θα μπορούσε να έχει ως συνέπεια τη στεγανοποίηση της αγοράς. Επιπλέον, όπως προκύπτει από τη σκέψη 224 ανωτέρω, αν τα έσοδα έπρεπε να καθορίζονται σε τέτοιο επίπεδο ώστε να καθίσταται δυνατή η κάλυψη ολόκληρου του κόστους κατασκευής και του λειτουργικού κόστους, δεν θα υπήρχε έλλειμμα χρηματοδότησης, οπότε ουδεμία ενίσχυση θα εγκρινόταν ακόμη και αν ήταν αναγκαία για την υλοποίηση του επενδυτικού έργου. Πέραν τούτου, όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή, ο κίνδυνος να παράσχει η Femern σημαντικές εκπτώσεις επί των τιμών είναι κατ’ ανάγκην περιορισμένος εφόσον τα έσοδά της πρέπει υποχρεωτικώς να επαρκούν ώστε να μπορεί όχι μόνον να καλύπτει το λειτουργικό κόστος, αλλά και να αποπληρώνει το χρέος το οποίο έχει αναλάβει για τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής της σταθερής ζεύξης.
316
Όσον αφορά το επιχείρημα των προσφευγουσών ότι η Femern θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει τη δεσπόζουσα θέση της για να μειώσει τις τιμές κάτω του κόστους προκειμένου να στεγανοποιήσει την αγορά, υπενθυμίζεται ότι το ύψος των τελών για τη χρήση της σταθερής ζεύξης καθορίζεται από τις δημόσιες αρχές και ότι η Femern διαθέτει μόνο σε κάποιον βαθμό διακριτική ευχέρεια για τη χορήγηση ορισμένων εκπτώσεων. Τα έσοδά της όμως πρέπει υποχρεωτικώς να επαρκούν ώστε να μπορεί όχι μόνον να καλύπτει το λειτουργικό κόστος, αλλά και να αποπληρώνει τα δάνεια τα οποία έχει συνάψει για τη χρηματοδότηση του σχεδιασμού και της κατασκευής της σταθερής ζεύξης. Επομένως, ακόμη και αν παρείχε ορισμένες εκπτώσεις, η Femern θα έπρεπε και πάλι να μεριμνά ώστε το επίπεδο των εσόδων της να παραμείνει επαρκές για την εξόφληση των κρατικών δανείων και των κρατικών εγγυήσεων εντός των προθεσμιών που προβλέπονται στις αιτιολογικές σκέψεις 349 και 351 της προσβαλλομένης αποφάσεως.
317
Επιπροσθέτως, οι προσφεύγουσες δεν μπορούν να υποστηρίζουν ότι η Femern θα είχε τη δυνατότητα να μειώσει δραστικά τις τιμές για να στεγανοποιήσει την αγορά, επικαλούμενες το ότι, όταν οι δανικές αρχές είχαν χορηγήσει κρατική ενίσχυση για τη σταθερή ζεύξη του πορθμού Øresund, ο φορέας εκμετάλλευσης της σύνδεσης αυτής είχε μειώσει σημαντικά το ύψος των τελών οδικής κυκλοφορίας. Πράγματι, μολονότι αληθεύει ότι οι προσφεύγουσες απέδειξαν τη μείωση του ύψους των τελών εκείνων σε σχέση με ό,τι είχε αρχικώς προβλεφθεί, εντούτοις δεν προσκομίζουν κανένα στοιχείο από το οποίο να μπορεί να συναχθεί ότι η κατάσταση του φορέα εκμετάλλευσης της σταθερής ζεύξης του Øresund είναι συγκρίσιμη με εκείνη της Femern. Η δε Επιτροπή ανέφερε ότι, σε αντίθεση προς τις ενισχύσεις που είχαν χορηγηθεί στον φορέα εκμετάλλευσης ο οποίος ήταν υπεύθυνος για τη σταθερή ζεύξη του Øresund, στην προκειμένη περίπτωση το ύψος της ενίσχυσης και η διάρκεια των μέτρων υπέρ της Femern ήταν αυστηρώς περιορισμένα.
318
Ως εκ τούτου, πρέπει να απορριφθεί η επιχειρηματολογία με την οποία υποστηρίζεται ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως διαπιστώνοντας ότι δεν υπήρχε κίνδυνος στεγανοποίησης της αγοράς.
319
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι οι προσφεύγουσες και οι παρεμβαίνουσες προς στήριξη των αιτημάτων των προσφευγουσών δεν απέδειξαν, αφενός, ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής σχετικά με την απουσία κινδύνου κορεσμού της αγοράς και με την απουσία κινδύνου στεγανοποίησης της αγοράς ενείχαν πρόδηλα σφάλματα εκτιμήσεως και, αφετέρου, ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως κρίνοντας ότι ο κίνδυνος δεσπόζουσας θέσης δεν αντιστάθμιζε τα θετικά αποτελέσματα όσον αφορά τη συμβολή στον σκοπό κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος.
320
Συνεπώς, είναι απορριπτέα η επιχειρηματολογία με την οποία υποστηρίζεται ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως κατά την εξέταση ορισμένων αρνητικών στοιχείων τα οποία, εξεταζόμενα μεμονωμένα ή από κοινού, θα μπορούσαν να αντισταθμίσουν τα θετικά αποτελέσματα όσον αφορά τη συμβολή στην επίτευξη του σκοπού κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος.
[παραλειπόμενα]
326
Έκτον, όσον αφορά το επιχείρημα που προέβαλε για πρώτη φορά η NABU κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι δηλαδή, στο πλαίσιο της στάθμισης, η Επιτροπή δεν έλαβε επαρκώς υπόψη τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις της σταθερής ζεύξης, το επιχείρημα αυτό πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτο για τον λόγο ότι το δικόγραφο της προσφυγής δεν περιέχει αιτίαση ή επιχείρημα που να προβάλλεται κατά των διαπιστώσεων στις οποίες προέβη η Επιτροπή με τις αιτιολογικές σκέψεις 366 έως 368 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Εν πάση περιπτώσει, το συγκεκριμένο επιχείρημα δεν μπορεί να ευδοκιμήσει. Τούτο διότι δεν τεκμηριώνεται από κανένα αποδεικτικό στοιχείο και, εξάλλου, η συνεκτίμηση περιβαλλοντικών παραγόντων δεν εμπίπτει στη στάθμιση των θετικών αποτελεσμάτων και των αρνητικών συνεπειών του μέτρου ενίσχυσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 22ας Σεπτεμβρίου 2020, Αυστρία κατά Επιτροπής, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, σκέψεις 101 και 102). Επιπλέον, μολονότι η Επιτροπή διαπίστωσε, στις αιτιολογικές σκέψεις 367 και 368 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι οι δανικές αρχές έλαβαν υπόψη τον αντίκτυπο της σταθερής ζεύξης στο περιβάλλον, ότι ο αντίκτυπος εξετάστηκε και μετριάστηκε και ότι το έργο στηρίζεται στην αρχή ότι έπρεπε να προετοιμαστεί, να κατασκευαστεί και να λειτουργήσει κατά τρόπον ώστε να προληφθούν οι δυσμενείς συνέπειες για τη φύση και το περιβάλλον καθώς και να αντιμετωπιστούν τυχόν σημαντικές επιπτώσεις του, η NABU δεν προσκόμισε κανένα αποδεικτικό στοιχείο ικανό να θέσει εν αμφιβόλω τις διαπιστώσεις αυτές.
327
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, είναι απορριπτέο το τέταρτο σκέλος του δεύτερου λόγου ακυρώσεως.
328
Λαμβανομένων υπόψη όλων των προεκτεθέντων, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί.
III. Επί των δικαστικών εξόδων
329
Κατά το άρθρο 134, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι οι προσφεύγουσες ηττήθηκαν, πρέπει να καταδικαστούν στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.
330
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα κράτη μέλη που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα. Κατά συνέπεια, το Βασίλειο της Σουηδίας, το οποίο παρενέβη υπέρ της Επιτροπής, θα φέρει τα δικαστικά έξοδά του.
331
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Γενικό Δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει ότι ο παρεμβαίνων, ακόμη και όταν είναι άλλος από τους αναφερόμενους στις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου αυτού, θα φέρει τα δικά του δικαστικά έξοδα. Εν προκειμένω, αποφασίζεται ότι οι ECSA, DFA, NABU, VDR, Aktionsbündnis, FSS, Rederi Nordö-Link και Trelleborg Hamn θα φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο πενταμελές τμήμα)
αποφασίζει:
1)
Απορρίπτει την προσφυγή.
2)
Η Scandlines Danmark ApS και η Scandlines Deutschland GmbH φέρουν, πέραν των δικαστικών εξόδων τους, και εκείνα στα οποία υποβλήθηκε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
3)
Το Βασίλειο της Δανίας, η European Community Shipowners’ Associations (ECSA), η Danish Ferry Association, Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), η Verband Deutscher Reeder eV, η Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, η Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), η Rederi AB Nordö-Link και η Trelleborg Hamn AB φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.
Παπασάββας
Spielmann
Brkan
Gâlea
Tóth
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 28 Φεβρουαρίου 2024.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.
(
1
)	Παρατίθενται μόνον οι σκέψεις της παρούσας αποφάσεως των οποίων η δημοσίευση κρίνεται σκόπιμη από το Γενικό Δικαστήριο.