Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 19. marca 2026(1)
Zadeva C-530/24
DK
proti
Tipico Co. Ltd.
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče, Nemčija))
„ Predhodno odločanje – Svoboda opravljanja storitev – Člen
56 PDEU – Stave in igre na srečo – Športne stave – Zakon države članice, s katerim se zahteva koncesija za prirejanje stav na športna tekmovanja in prepovedujejo stave brez koncesije – Izvajalec, ki prek interneta iz druge države članice zagotavlja storitve športnih stav brez zahtevane koncesije – Civilna tožba potrošnika zoper tega ponudnika za vračilo vplačanih stav ali za enakovredno odškodnino, utemeljeno na kršitvi prepovedi ponujanja stav brez koncesije – Obramba ponudnika, da koncesije ni mogel pridobiti zaradi pomanjkljivosti v postopku podelitve koncesij – Možnost sodišč, ki jim je bila zadeva predložena, da naložijo posledice, določene v civilnem pravu, ki se uporablja “
I.      Uvod
1.        Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče, Nemčija), spada v sklop zadev,(2) ki se nanašajo na civilne tožbe, ki so jih nemški ali avstrijski potrošniki vložili zoper malteške ponudnike spletnih iger na srečo. Potrošniki si v bistvu – na podlagi pravil o neupravičeni obogatitvi in/ali deliktni odgovornosti – prizadevajo izterjati vložke, ki so jih vložili pri ponudnikih, pri čemer utemeljujejo, da so zadnjenavedeni ravnali v nasprotju z lokalnimi predpisi o igrah na srečo.
2.        V obravnavani zadevi je tako tožbo pred nemškimi civilnimi sodišči vložil nemški potrošnik zoper malteškega ponudnika športnih stav. V upoštevnem času se je v skladu z nemškim zakonom za zakonito ponujanje športnih stav v Nemčiji zahtevala koncesija. Zadevni ponudnik je deloval brez take koncesije. Takšno nedovoljeno ravnanje v skladu z nemškim pravom privede do ničnosti in neveljavnosti pogodb, sklenjenih s strankami navedenega ponudnika, in pomeni delikt, zaradi česar lahko zadevni potrošniki vložijo zahtevke za vračilo ali odškodnino.
3.        Ponudnik v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da ni mogel pridobiti koncesije zaradi nekaterih pomanjkljivosti v postopku podelitve koncesij. Predložitveno sodišče torej sprašuje, ali so v takih okoliščinah civilna sodišča, ki jim je predložena zadeva, na podlagi načela primarnosti prava Unije dolžna v celoti opustiti uporabo nacionalnega sistema podelitve koncesij in posledično zavrniti zahtevke potrošnikov. V teh sklepnih predlogih bom pojasnil, zakaj je za to vprašanje potreben podroben odgovor.
II.    Povzetek upoštevnih nemških pravil o športnih stavah
4.        Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (državna pogodba o igrah na srečo v nadaljevanju: GlüStV 2008) je začela veljati 1. januarja 2008 in je v nemških (zveznih deželah)
vzpostavila enoten okvir za prirejanje in delovanje iger na srečo ter posredovanje pri njih, vključno s športnimi stavami.
5.        V skladu s členom 1 GlüStV 2008 je bil cilj GlüStV 2008 med drugim (1) preprečevati zasvojenost z igrami na srečo; (2) usmerjati nagnjenost prebivalstva k igranju iger na srečo v urejene in nadzorovane okvire z omejeno ponudbo iger na srečo ter tako preprečevati preusmeritev v nedovoljene igre, ter (3) varovati mladoletnike in igralce iger na srečo.
6.        Člen 4(1) GlüStV 2008 je v te namene določal, da je bilo za prirejanje iger na srečo (na fizični lokaciji) potrebno predhodno dovoljenje pristojnega organa zadevne zvezne dežele. Ponujanje takih iger brez tega dovoljenja je bilo prepovedano. Poleg tega je bilo v skladu s členom 4(4) ponujanje iger na srečo prek interneta na splošno prepovedano.
7.        V tej prvotni različici GlüStV so lahko na podlagi člena 10(2) pristojni organi zveznih dežel dovoljenje za prirejanje iger na srečo na fizičnih lokacijah podelili le pravnim osebam javnega prava ali družbam zasebnega prava, v katerih imajo pravne osebe javnega prava neposreden ali posreden obvladujoč delež. V skladu s členom 10(5) GlüStV drugi zasebni ponudniki niso bili upravičeni do pridobitve takega dovoljenja. V praksi je tako dovoljenje za prirejanje športnih stav (na fizičnih lokacijah) pridobila ena javna ponudnica (družba ODDSET), ki je tako imela javni monopol nad to dejavnostjo v Nemčiji.
8.        Vendar so nemška sodišča tako pred sodbama Sodišča z dne 8. septembra 2010 v zadevah Stoß in Carmen Media(3) kot po njima razsodila, da ta javni monopol ni bil združljiv zlasti s svobodo opravljanja storitev iz člena 56 PDEU.(4) Zdi se, da se je pred temi sodišči izpodbijala tudi prepoved spletnih iger na srečo v zvezi s športnimi stavami.
9.        Zato so zvezne dežele sprejele Glücksspieländerungsstaatsvertrag (pogodbo o spremembi pogodbe o igrah na srečo (v nadaljevanju: GlüStV 2012). Z GlüStV 2012 sta bili uvedeni dve pomembni spremembi v zvezi s športnimi stavami. Prvič, z novimi členi od 4a do 4e in 10a je bil uveden poseben sistem podeljevanja koncesij, ki je zasebnim subjektom odprl možnost delovanja na nemškem trgu. Natančneje, v skladu s členom 4a(1) GlüStV 2012 se je za prirejanje športnih stav ali posredovanje pri njih zahtevala koncesija (pri čemer se je prepoved nedovoljenih iger na srečo iz člena 4(1) GlüStV 2012 uporabljala po analogiji). Člen 10a GlüStV 2012 je nato določal podelitev največ 20 koncesij za športne stave upravičenim (tudi zasebnim) ponudnikom za „poskusno obdobje“ sedmih let (torej do 30. junija 2019). Drugič, z odstopanjem od splošne prepovedi spletnih iger na srečo iz člena 4(4) GlüStV 2012 so bile dovoljene spletne športne stave, v kolikor je bilo na podlagi teh koncesij njihovim imetnikom dovoljeno, da stave ponujajo tako na fizičnih lokacijah kot prek interneta v skladu s členom 10a(4) GlüStV 2012.
10.      Člen 4b(1) GlüStV 2012 je določal, da se koncesije podelijo na podlagi javnega razpisa ter izvedbe transparentnega in nediskriminatornega postopka. V ta namen je bilo treba objaviti obvestilo v Uradnem listu Evropske unije.
11.      Členi 4a(4), 4b(2) in 4c(3) GlüStV 2012 so določali pogoje za podelitev koncesij. Zlasti člen 4a(4) GlüStV 2012 je določal zahtevo, da ponudniki v javnem razpisu izkažejo „posebno zanesljivost“ (vključno z zakonitim izvorom sredstev, potrebnih za prirejanje iger na srečo), njihovo „finančno sposobnost“ ter „transparentnost“ in „varnost“ njihovih iger na srečo (vključno z zahtevo, da vzpostavijo vmesnike za sprotni nadzor celotnega delovanja iger na srečo). V členu 4b(5) GlüStV 2012 so bila našteta merila za izbiro med več ponudniki v javnem razpisu, ki so upravičeni do pridobitve koncesije.
12.      V skladu s členom 4c(2) in členom 10a(4) GlüStV 2012 so morale podeljene koncesije vsebovati nekatere „vsebinske in dodatne določbe“, ki so zavezovale zadevnega koncesionarja. Točka 4(5) GlüStV 2012 se je v zvezi s tem „uporabljala po analogiji“. Zadnjenavedena določba je določala, da „z odstopanjem od [prepovedi spletnih iger na srečo iz člena 4(4) GlüStV 2012] lahko zvezne dežele [...] dovolijo [...] prirejanje športnih stav in posredovanje pri njih prek interneta, če [...] so izpolnjeni ti pogoji: 1. Izključitev mladoletnih igralcev ali igralcev s prepovedjo igranja na srečo je zagotovljena z identifikacijo in avtentikacijo. 2. Najvišji vložek na igralca načeloma ne sme presegati 1000 EUR na mesec. V dovoljenju se lahko določi drugačen znesek, da se dosežejo cilji iz člena 1. […] 3. Posebne zasvojitvene spodbude s hitrim ponavljanjem so izključene. […] 5. Stave in loterije se ne ponujajo prek iste spletne domene, prav tako ni sklicevanja ali povezav na druge igre na srečo“.
13.      Nazadnje, člen 29(1) GlüStV 2012 je kot prehodni ukrep družbi ODDSET omogočal, da je še naprej ponujala športne stave za obdobje do enega leta po podelitvi prve koncesije.
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in postavljeni vprašanji
A.      Družba Tipico in sporni postopek podelitve koncesij
14.      Tipico Co. Ltd. (v nadaljevanju: Tipico) je družba s sedežem na Malti. Od leta 2005 je imetnica koncesije za prirejanje iger na srečo, ki so jo izdali malteški organi in ki naj bi ji omogočala, da z Malte zagotavlja storitve spletnih športnih stav za celotno ozemlje Evropske unije. Ta družba v Nemčiji prek spletnega mesta v nemškem jeziku ponuja spletne športne stave z nemško vrhnjo domeno.
15.      Nemški organi so 8. avgusta 2012 v Uradnem listu Evropske unije objavili obvestilo o javnem naročilu, s katerim so povabili kandidate k oddaji ponudbe za podelitev 20 koncesij za prirejanje športnih stav v skladu s členi od 4a do 4e in 10a GlüStV 2012.
16.      Družba Tipico je predložila prijavo za pridobitev koncesije. Vendar ta družba po zaključku različnih faz postopka podelitve koncesij ni bila med 20 ponudniki, ki jih je naročnik obvestil, da jim bo podelil koncesijo.
17.      Družba Tipico je nato skupaj z drugimi neuspešnimi ponudniki v javnem razpisu pri Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu, Nemčija) vložila tožbo, s katero je zahtevala, naj se opravi nadzor nad postopkom podelitve koncesij in ugotovi, da je upravičena do koncesije.
18.      Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu) je s sklepom z dne 10. junija 2015 na predlog enega od ponudnikov v javnem razpisu kot začasni ukrep odredilo, naj naročnik ne podeli koncesij, dokler sodni nadzor nad postopkom ni končan. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče zvezne dežele Hessen, Nemčija) je s sklepom z dne 16. oktobra 2015 ta ukrep potrdilo.
19.      Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu) je z meritorno odločbo z dne 15. aprila 2016 razsodilo, da so bile v okviru postopka podelitve koncesij kršene pravice družbe Tipico iz člena 56 PDEU do preglednega in nediskriminatornega postopka podelitve koncesij.(5) Natančneje, (1) omejitev števila koncesij na 20, ki jo določa GlüStV 2012, naj bi bila v nasprotju z zahtevo po preglednosti, saj zvezne dežele te omejitve niso mogle pojasniti; in (2) izbor 20 ponudnikov, ki jim je naročnik nameraval podeliti koncesijo, izmed tistih, ki so izpolnjevali pogoje za njeno pridobitev, prav tako ni bil transparenten.(6) Navedeno sodišče je zato ugotovilo, da ker je družba Tipico (med drugimi) izpolnjevala vse pogoje za podelitev koncesije iz členov od 4a do 4c GlüStV 2012, je bil naročnik dolžan tej ponudnici podeliti koncesijo.
20.      Naročnik je zoper to odločbo vložil pritožbo. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče zvezne dežele Hessen) je s sklepom z dne 11. oktobra 2019 na predlog strank odredilo prekinitev postopka. To je storilo, prvič, ker je bilo koncesije na podlagi členov od 4a do 4e in 10a GlüStV 2012 mogoče podeliti le do 30. junija 2019 (glej točko 9 zgoraj) – in jih torej na podlagi teh določb ni bilo več mogoče podeliti – in drugič, ker so zvezne dežele vsekakor 26. marca 2019 sprejele nova pravila, ki urejajo podeljevanje koncesij za športne stave, in sicer s zDritter Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen (tretja državna pogodba o spremembi državne pogodbe o igrah na srečo v Nemčiji, v nadaljevanju: GlüStV 2019).
21.      GlüStV 2019 je začel veljati 1. januarja 2020. S to spremembo so zvezne dežele na eni strani poskusno obdobje podaljšale do 30. junija 2021, na drugi strani pa so odpravile omejitev 20 koncesij, s čimer so omogočile podelitev koncesij vsakemu ponudniku, ki izpolnjuje pogoje za podelitev koncesije. Tako je naročnik 9. oktobra 2020 v skladu z novim postopkom podelitve koncesij med drugim družbi Tipico podelil koncesijo za prirejanje športnih stav. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (višje upravno sodišče v Hessnu) je nato postopek v zvezi s prvotnim postopkom podelitve koncesij končalo, ker je menilo, da odločanje o njem ni več potrebno.
B.      Postopek, ki ga je začela oseba DK
22.      Oseba DK, potrošnica z običajnim prebivališčem v Nemčiji, je od leta 2013 dalje uporabljala spletne storitve športnih stav družbe Tipico.(7) Pri tem je večkrat sprejela splošne pogoje družbe in tako s tem ponudnikom sklenila vrsto pogodb o igrah na srečo.
23.      Oseba DK je pred Amtsgericht (okrajno sodišče, Nemčija), v kraju svojega prebivališča, zoper družbo Tipico vložila tožbo, s katero je predlagala ugotovitev, da ji je ta družba dolžna povrniti zastavljene vložke, ki jih je v obdobju od leta 2013 do 9. oktobra 2020 izgubila pri stavah na spletnem mestu tega ponudnika, in sicer v višini 3719,26 EUR, skupaj z obrestmi in povračilom izvensodnih stroškov odvetnika.
24.      Oseba DK je v utemeljitev tožbe primarno uveljavljala zahtevek za ugotovitev ničnosti pogodb o igrah na srečo in restitucijo vložkov, vplačanih na podlagi teh pogodb. Trdila je, da je v skladu s členom 134 Bürgerliches Gesetzbuch (nemški civilni zakonik, v nadaljevanju: BGB)(8) pogodba, ki je v nasprotju „zakonsko prepovedjo“, praviloma nična in neveljavna. Prepoved ponujanja storitev iger na srečo brez koncesije, ki so jo izdali nemški organi na podlagi določb GlüStV 2012, v skladu s katerimi je, naj bi pomenila tako „zakonsko prepoved“. Ker naj bi družba Tipico v času dejanskega stanja na nemškem trgu delovala brez take koncesije, naj bi bile zadevne pogodbe v nasprotju s to „prepovedjo“. Ker naj bi bile te pogodbe zato nične in neveljavne ab initio, naj bi bila družba Tipico na podlagi BGB in zlasti prvega stavka člena 812(1) BGB, dolžna osebi DK povrniti vse koristi, ki jih je od nje prejela.
25.      Oseba DK je podredno uveljavljala zahtevek na deliktni podlagi v skladu s členom 823(2) BGB, s katerim je zahtevala odškodnino v višini izgubljenih vložkov. V skladu s to določbo naj bi vsakdo, ki krši „zaščitno določbo“ (Schutzgesetz), moral drugi stranki plačati odškodnino za tako povzročeno škodo. Pravila o podelitvi koncesij iz GlüStV 2012 naj bi pomenila take „določbe“, ker so bila namenjena zlasti varovanju igralcev v Nemčiji pred tveganji, povezanimi z javnimi igrami na srečo (glej točko 5 zgoraj). Družba Tipico naj bi s tem, da je delovala brez koncesije, ta pravila kršila in tako storila delikt, zaradi česar naj bi oseba DK lahko vložila odškodninski zahtevek.
26.      Amtsgericht (okrajno sodišče) je zahtevka osebe DK zavrnilo. Landgericht (deželno sodišče, Nemčija) je v pritožbenem postopku to odločbo potrdilo. Prvič, sprejelo je trditev družbe Tipico, da oseba DK na podlagi prvega stavka člena 812(1) BGB ni imela pravice do vračila, ker so bile zadevne pogodbe dejansko veljavne in izvršljive. Po njegovem mnenju civilna sodišča ob upoštevanju člena 56 PDEU in primarnosti prava Unije niso mogla teh pogodb razglasiti za nične in neveljavne na podlagi člena 134 BGB zgolj zato, ker družba Tipico v času dejanskega stanja ni bila imetnica koncesije, saj je bilo ta položaj mogoče pripisati pomanjkljivostim postopka podelitve koncesij, kot je ugotovilo Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu) (glej točko 19 zgoraj). Drugič in v bistvu iz enakih razlogov je Landgericht (deželno sodišče) ugotovilo, da oseba DK prav tako ni bila upravičena do odškodnine na podlagi člena 823(2) BGB.
27.      Oseba DK je zato pri Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče, Nemčija) vložila revizijo. Navedeno sodišče je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1      Ali svoboda opravljanja storitev ponudnika iger na srečo s sedežem v drugi državi članici Evropske unije nasprotuje temu, da se zasebnopravna pogodba, sklenjena prek interneta, o športnih stavah, ki se ponujajo brez dovoljenja, ki ga zahteva nacionalno pravo, šteje za nično, če je ponudnik zaprosil za dovoljenje za prirejanje športnih stav v Nemčiji in je bil postopek podelitve koncesije na podlagi te prošnje izveden s kršitvijo prava Unije?
2      Ali svoboda opravljanja storitev ponudnika iger na srečo s sedežem v drugi državi članici Evropske unije nasprotuje temu, da se nacionalna prepoved prirejanja športnih stav prek interneta, za katere je treba pridobiti predhodno dovoljenje, šteje za zaščitni zakon z morebitno odškodninsko odgovornostjo, če je ponudnik zaprosil za dovoljenje za prirejanje športnih stav v Nemčiji in je bil postopek podelitve koncesije na podlagi te prošnje izveden s kršitvijo prava Unije?“
28.      Pisna stališča so predložile oseba DK, družba Tipico, belgijska grška, italijanska, malteška in portugalska vlada ter Evropska komisija. Te zainteresirane stranke, razen italijanske vlade, so bile zastopane na obravnavi, ki je potekala 24. septembra 2025.
IV.    Analiza
29.      Kot je pojasnjeno v predložitveni odločbi, se z vidika nemškega prava zahtevka, ki ju je oseba DK vložila proti družbi Tipico, zdita načeloma utemeljena. Predložitveno sodišče v zvezi s tem začasno meni, da je družba Tipico s tem, da je v času dejanskega stanja v Nemčiji ponujala storitve športnih stav brez koncesije,(9) ki bi jo izdali nemški organi, kršila prepoved nedovoljenih iger na srečo iz člena 4(1) GlüStV 2012(10). Dalje, predložitveno sodišče navaja, da taka kršitev v skladu z nemškim zasebnim pravom(11) praviloma privede do ničnosti pogodb, ki jih je ponudnik sklenil s svojimi strankami (v skladu s členom 134 BGB), zaradi česar je ponudnik lahko dolžan povrniti vplačane vložke (v skladu s prvim stavkom člena 812(1) BGB), hkrati pa pomeni tudi delikt, na podlagi katerega se uveljavlja civilna odgovornost tega ponudnika (v skladu s členom 823(2) BGB).
30.      Vendar predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je primerno preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali pravo Unije tem zahtevkom nasprotuje. Natančneje, glede na to, da so na eni strani zahteva po pridobitvi koncesije, ki je v GlüStV 2012 določena za športne stave, in civilnopravne posledice njene kršitve same po sebi združljive s svobodo opravljanja storitev iz člena 56 PDEU (A in B), na drugi strani pa koncesije niso bile podeljene na transparenten način – v nasprotju s postopkovnimi zahtevami, ki izhajajo iz te določbe (C) – je vprašanje, ali nacionalna sodišča družbi Tipico ne smejo naložiti takih posledic na podlagi načela primarnosti prava Unije (D). Te vidike bom zaporedoma obravnaval v naslednjih razdelkih.
A.      Združljivost zahteve po pridobitvi koncesije s pravom Unije
31.      Potem ko so nemška sodišča ugotovila, da je nemški javni monopol na športne stave nezdružljiv s členom 56 PDEU, in podvomila v prepoved spletnih stav (glej točko 8 zgoraj), je postala zakonodajna reforma nujna, da se nemški pravni okvir uskladi s pravom Unije. Vendar zaradi te ugotovitve nemškim organom ni bilo naloženo, naj popolnoma deregulirajo trg in ponudnikom iger na srečo s sedežem v drugih državah članicah, omogočijo prosto zagotavljanje storitev na tem trgu.(12) Kot namreč pravilno poudarja belgijska vlada, je Sodišče dosledno zavzemalo stališče, da bi bila neomejena svoboda zagotavljanja storitev iger na srečo na notranjem trgu nezaželena, zlasti z vidika varstva potrošnikov.
32.      Sodišče je namreč večkrat priznalo, da igre na srečo povzročajo resna tveganja za potrošnike – in splošneje za javno zdravje – ki so med drugim povezana s razsipništvom in zasvojenostjo.(13) Prav tako je ugotovilo, da se ta tveganja v okviru spletnih iger na srečo še povečajo zaradi okoliščin, kot so „posebn[o] lahka in stalna dostopnost iger na internetu ter morebiten povečan obseg in pogostost take mednarodne ponudbe v okolju, v katerem je igralec tudi izoliran in za katero sta značilni anonimnost in neobstoj družbenega nadzora“.(14)
33.      Ob upoštevanju teh ugotovitev je Sodišče celo priznalo, da je „v nasprotju z vzpostavitvijo svobodne [...] konkurence na tradicionalnem trgu“ prisotnost take konkurence na ‚zelo specifičnem trgu iger na srečo [...] lahko škodljiva zato, ker bi [ponudnike iger na srečo] vodila v tekmovanje v inovativnosti glede tega, da bi svojo ponudbo naredili privlačnejšo od ponudbe svojih konkurentov, s tem pa bi se povečali izdatki potrošnikov za te igre in nevarnost njihove odvisnosti‘“.(15)
34.      Ker na ravni Unije (pozitivne) harmonizacije ni in ker je „ureditev iger na srečo eno od področij, na katerih med državami članicami obstajajo precejšnje moralne, verske in kulturne razlike“, nacionalni organi ohranjajo pravico, da za svoje ozemlje sprejemajo regulativne ureditve, za katere menijo, da so primerne za varstvo potrošnikov pred temi tveganji, če je spoštovano načelo sorazmernosti. Zlasti lahko – kot so to v upoštevnem času storili nemški organi na podlagi členov od 4a do 4e in 10a GlüStV 2012 – opravljanje storitev iger na srečo na nacionalnem trgu pogojujejo s podelitvijo koncesije.(16)
35.      Po mojem mnenju je tak sistem podeljevanja koncesij primerno sredstvo za omejitev tveganj za potrošnike, ki jih povzročajo igre na srečo, kot ugotavlja tudi predložitveno sodišče. Prvič, nacionalni organi lahko s pogoji za podelitev koncesij zagotovijo, da lahko potrošnikom ponujajo stave samo ponudniki, ki izkažejo svojo zanesljivost in varnost svojih iger na srečo (glej točko 11 zgoraj). Drugič, ti organi lahko s posebnimi zahtevami, vezanimi na koncesijo, zagotovijo, da so stave, ki jih ponujajo ponudniki s koncesijo, zasnovane na „varnejši“ način.(17) Tako so bili v obravnavani zadevi ti ponudniki med drugim dolžni uvesti obvezno mesečno omejitev stav, ki je praviloma znašala 1000 EUR na igralca, ponujati stave le na izid dela ali celote športnih dogodkov, pri čemer so bile izključene številne tako imenovane „stave na posamezne dogodke“ (spot bets), ki se nanašajo na številne dogodke med takim dogodkom(18) (kot na primer katera ekipa prva zadene gol, ali kateri igralec prvi naredi prekršek, in tako dalje), in na istem spletnem mestu niso smeli ponujati povezav do nedovoljenih iger (glej točko 12 zgoraj). Vse te zahteve prispevajo k omejevanju obsega in pogostosti igranja iger na srečo s strani potrošnikov ter s tem tveganja razsipništva in zasvojenosti. Tretjič, tak sistem organom omogoča, da opravijo predhodni nadzor nad izpolnjevanjem teh pogojev in zagotovijo stalen nadzor nad ponudniki s koncesijo, da se preveri, ali so te „dodatne zahteve“ dejansko izpolnjene.
36.      V obravnavani zadevi pa družba Tipico kljub temu izpodbija omejitev števila razpoložljivih koncesij (na 20), določeno v GlüStV 2012. Res je, da je Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu) pri sodnem nadzoru nad spornim postopkom podelitve koncesij ugotovilo, da ta vidik GlüStV 2012 ni združljiv s členom 56 PDEU(19) (glej točko
19 zgoraj). Vendar se zdi, da predložitveno sodišče nima teh pomislekov. Sam menim, da taka omejitev sama po sebi ni nezdružljiva s ciljem varstva potrošnikov, ki mu sledi GlüStV 2012. Omejitev števila koncesij nacionalnim organom ne le olajša nadzor nad imetniki koncesij, temveč tudi zmanjšuje tveganje pretirane konkurence med prevelikim številom imetnikov koncesije in neželenih učinkov, ki lahko iz tega izhajajo.(20) To mora seveda preveriti predložitveno sodišče. Vsekakor pa tudi če bi navedeno sodišče nasprotovalo tej številčni omejitvi, to nikakor ne bi omajalo legitimnosti zahteve po pridobitvi koncesije kot take.
37.      V zvezi z nujnostjo take zahteve po pridobitvi koncesije se bom omejil na ugotovitev, da so imeli nemški organi v skladu s členom 56 PDEU pooblastilo, da to zahtevo naložijo tudi ponudnikom iger na srečo, ki so – tako kot družba Tipico – imetniki koncesije, ki jo je izdala druga država članica, v tej zadevi Republika Malta.
38.      Prvič, Sodišče je dosledno menilo, da glede na diskrecijsko pravico, ki jo imajo države članice na področju iger na srečo, in ob neobstoju kakršne koli harmonizacije pogojev za podelitev koncesij na ravni Unije, država članica ni dolžna priznati koncesij za igre na srečo, ki so jih izdale druge države članice. Praviloma je taka koncesija veljavna le na ozemlju države članice, ki jo je izdala.(21)
39.      Drugič, v kolikor se družba Tipico in malteška vlada opirata na varstvo, ki ga igralcem malteški pravni okvir že zagotavlja, in na nadzor, ki ga izvajajo malteški organi, je treba opozoriti, da je treba na področju iger na srečo nujnost regulativnega ukrepa presojati le glede na raven varstva, ki jo želijo zadevni nacionalni organi zagotoviti.(22) Čeprav je v obravnavani zadevi malteška vlada na obravnavi navedla, da sta bili kljub „nekaterim razlikam“ ravni varstva, ki sta jih v času dejanskega stanja zagotavljala malteški in nemški okvir, „v bistvenem enakovredni“, ta trditev še zdaleč ni očitna. Natančneje, ta vlada ni mogla preveriti, ali so bile v malteškem zakonu o igrah na srečo, kot je GlüStV 2012, določene obvezne omejitve stav, pri čemer se je sklicevala na „številne [...] omejitve, ki jih igralci lahko uporabijo“ in ki se torej zdijo zgolj prostovoljne. Poleg tega, ker se zdi, da za število malteških koncesij ne velja nikakršna številčna omejitev, bi, če bi se vsakemu ponudniku s koncesijo, izdano na Malti, omogočilo zagotavljanje storitev v Nemčiji, to privedlo prav do take neupravičene konkurence, kot je opisana v točki 33 zgoraj. Nazadnje, v zvezi z nadzorom, ki ga izvajajo malteški organi, iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da državi članici, kot je Nemčija, ni treba „zaupati nadzorom, ki so jih opravili organi neke druge države članice z nadzornim sistemom, s katerim sama ne razpolaga“.(23)
B.      Združljivost civilnopravnih posledic zaradi neizpolnjevanja zahteve po koncesiji s pravom Unije
40.      Tako kot člen 56 PDEU ne nasprotuje temu, da nemški organi zahtevajo koncesijo za zagotavljanje storitev športnih stav na nemškem ozemlju, ne nasprotuje temu, da za ponudnike, ki so to storili brez koncesije, ki se zahteva v skladu s GlüStV 2012, veljajo civilnopravne posledice iz BGB.
41.      Kot navaja predložitveno sodišče, so te civilnopravne posledice sorazmerne s ciljem varstva potrošnikov, ki ga uresničuje
GlüStV 2012. Zlasti ničnost pogodb o igrah na srečo(24) – ki lahko pomenijo obveznost vračila vložkov igralcev – prispeva k odvračanju ponudnikov iger na srečo od izogibanja sistema podeljevanja koncesij. Take posledice so torej primerne za uresničitev tega cilja.(25) V zvezi s tem se zdijo tudi nujne, saj upravne in kazenske sankcije, ki se uporabljajo za ponujanje iger na srečo brez koncesije, same po sebi morda ne morejo imeti dovolj odvračilnega učinka, zlasti za ponudnike s sedežem v tujini.
42.      Dalje, v nasprotju s trditvami družbe Tipico so te civilnopravne posledice sorazmerne s težo kršitve. Kot bom pojasnil v točki 56 spodaj, delovanje brez lokalne koncesije pomeni zagotavljanje storitev na trgu brez kakršne koli pravice za to. Naj tudi spomnim, da je cilj sistema podeljevanja koncesij usmerjati nagnjenost prebivalstva k igranju iger na srečo v ponudbe s koncesijo, ki jih nadzorujejo nacionalni organi in so urejene z zahtevami, katerih namen je omejiti tveganje razsipništva in zasvojenosti. Nasprotno pa lahko ponudbe iger na srečo brez koncesije, ki so že po definiciji zunaj nadzora teh organov in za katere ni mogoče preveriti izpolnjevanja teh zahtev, povzročijo posebej resne škodljive učinke za družbo.(26)
43.      Te ugotovitve ne omaje trditev družbe Tipico, da se z ničnostjo pogodb o igrah na srečo in vračilom vložkov pri igralcih ustvarjajo „škodljive spodbude“, saj so ti igralci lahko spodbujeni k uporabi storitev iger na srečo brez koncesije, vedoč, da lahko svoje izgube vedno izterjajo in zato igre še naprej igrajo, kar je v nasprotju s ciljem varstva igralcev pred razsipništvom in zasvojenostjo.
44.      Igranje iger na srečo z nezakonitimi ponudniki namreč za igralce pomeni tveganje. V primeru dobitkov igralec, če ponudnik zavrne plačilo, ne bo mogel uveljavljati plačila pred sodiščem, saj se bodo temeljne pogodbe o igrah na srečo štele za nične in neveljavne.(27) V primeru izgub pa igralcem ni zagotovljeno, da si bodo svoje vložke povrnili. Čeprav ugotovitev ničnosti pogodbe praviloma povzroči pravico do restitucije koristi, ki jih je vsaka stranka prejela od druge, predložitveno sodišče poudarja, da lahko v skladu z nemškim pravom (zlasti členom 814 in/ali drugim stavkom člena 817 BGB) sodišče, ki mu je zadeva predložena, po lastni presoji pravico do vračila zavrne, če je igralec zavestno sodeloval pri nezakonitih igrah na srečo.(28) Tako stanje za obe stranki ustvarja zaželeno stopnjo negotovosti, ki je skladna s ciljem, ki mu sledi GlüStV 2012. Ponudnike odvrača od zaobidenja sistema podeljevanja koncesij, saj bodo sicer morda morali vrniti prejete vložke; vendar tudi igralce odvrača od „igranja“ s samim sistemom, saj jim je sicer lahko zavrnjena pravica do vračila.(29)
C.      Pomanjkljivosti spornega postopka podelitve koncesij
45.      Čeprav so namreč nemški organi v skladu s členom 56 PDEU od ponudnikov iger na srečo s sedežem v drugih državah članicah lahko zahtevali, da pred začetkom zagotavljanja storitev na nemškem trgu pridobijo lokalno koncesijo, in so lahko ob neizpolnitvi te zahteve določili civilnopravne posledice, jih je ta določba kljub temu zavezovala, da zadevnim ponudnikom zagotovijo resnično možnost, da pridobijo tako koncesijo pod enakimi pogoji kot domači ponudniki. Zato je moral postopek podelitve koncesij izpolnjevati nekatere zahteve, ki izhajajo iz člena 56 PDEU v povezavi s splošnima načeloma enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva ter z obveznostjo transparentnosti, ki iz tega izhaja. Ta postopek je moral zlasti temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih.(30)
46.      V obravnavani zadevi so nemški organi dejansko izvedli odprt postopek podelitve koncesij in prav tako se zdi, da merila za podelitev koncesij niso neposredno ali posredno diskriminirala ponudnikov s sedežem v drugih državah članicah. Vendar je pristojno upravno sodišče, in sicer Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu), v okviru sodnega nadzora tega postopka ugotovilo, da v več pogledih ni bil transparenten (glej točko 19 zgoraj). Na to pomanjkljivost je bilo Sodišče opozorjeno že v zgodnejši zadevi, v kateri je bila izdana sodba Ince.(31) Čeprav je Sodišče v navedeni sodbi to vprašanje pustilo odprto, menim, da je netransparentnost v obravnavani zadevi ugotovljena, saj se zdi, da predložitveno sodišče potrjuje ugotovitve upravnega sodišča v zvezi s tem. Poleg tega zaradi trajanja tega sodnega nadzora in začasne prekinitve spornega postopka, ki je bila v tem okviru odrejena, navedeni postopek ni bil nikoli uspešno zaključen. Šele leta 2020 so bile v okviru novega postopka podelitve koncesij zasebnim ponudnikom, med drugim družbi Tipico, podeljene koncesije za stave (glej točko 21 zgoraj).
D.      Vpliv teh pomanjkljivosti na postopek v glavni stvari
47.      Kot je bilo navedeno zgoraj, želi predložitveno sodišče s svojima vprašanjema izvedeti, kakšne posledice bi morale te pomanjkljivosti postopka imeti za postopek v glavni stvari. V zvezi s tem se sklicuje na sodno prakso Sodišča, ki izhaja iz sodbe Placanica, v skladu s katero država članica ne sme „uporabiti kazenske [ali upravne] sankcije“ za ponudnika s sedežem v drugi državi članici zaradi neizpolnjene „upravn[e] formalnost[i]“ (v obravnavani zadevi pridobitve koncesije za stave na podlagi GlüStV 2012), če „je izpolnitev te formalnosti zavrnila ali onemogočila zadevna država članica v nasprotju s pravom [Unije]“(32) (kar se je zaradi netransparentnosti spornega postopka podelitve koncesij zgodilo v obravnavani zadevi). Ta sodna praksa je bila nato potrjena v sodbi Ince, ki se je, naj spomnim, nanašala prav na ta postopek. V tem okviru so nemška sodišča že razsodila, da ponudnikom iger na srečo, kot je družba Tipico, ni mogoče naložiti nobene kazenske ali upravne sankcije, ker so v času dejanskega stanja na nemškem trgu ponujali stave brez koncesije. Predložitveno sodišče kljub temu sprašuje, ali tudi nemška sodišča takemu ponudniku ne morejo naložiti civilnopravnih posledic, določenih v BGB.
48.      Po mnenju družbe Tipico in malteške vlade je odgovor jasno pritrdilen. Zdi se, da ti zainteresirani stranki sodno prakso, navedeno v prejšnji točki, v bistvu razumeta in posplošujeta tako, da kadar država članica uvede sistem podelitve koncesij za nekatere storitve, vendar je postopek podelitve koncesij diskriminatoren in/ali netransparenten, nacionalni organi – tako upravni organi kot sodišča – tega sistema v skladu s primarnostjo člena 56 PDEU sploh ne smejo izvrševati. Namesto tega morajo opustiti njegovo uporabo, s čimer v praksi dopuščajo prosto opravljanje storitev na nacionalnem ozemlju do sprejetja potrebnih popravnih ukrepov, in sicer podelitve koncesij v okviru novega postopka v skladu s pravom Unije. S tega vidika tako kot ponudnikom, kot je družba Tipico, ni bilo mogoče naložiti nikakršnih kazenskih ali upravnih sankcij za ponujanje stav brez koncesije v času, ko nemški organi niso uvedli postopka podelitve koncesij, ki bi bil v skladu s pravom Unije, jim iz istega razloga ni bilo mogoče naložiti nobenih civilnopravnih posledic.
49.      Tako radikalen pristop me ne prepriča, tako kot ne predložitvenega sodišča, vseh vlad, ki so predložile stališča, in Komisije. Po mojem mnenju bi bilo treba to precej maksimalistično razlago sodne prakse Sodišča, ki jo očitno zagovarjata družba Tipico in malteška vlada – v skladu s katero je treba popolnoma opustiti uporabo sistema podeljevanja koncesij, ki je združljiv s členom 56 PDEU, če se v času dejanskega stanja pojavijo težave pri podeljevanju koncesij – zavrniti kot pretirano (1). Namesto tega je treba sprejeti podrobno razlago te sodne prakse: sistem je načeloma mogoče uveljavljati, vendar se upravnih ali kazenskih sankcij in/ali civilnopravnih posledic ponudniku iger na srečo zaradi kršitve tega sistema ne sme naložiti, kadar bi bil v posebnih okoliščinah posamezne zadeve tak ukrep nesorazmeren (2).
1.      Maksimalistično razlago sodne prakse Sodišča v zvezi s sankcijami je treba zavrniti
50.      Po mojem mnenju je treba navesti nekaj pomembnih vidikov. Prvič in na splošno, člen 56 PDEU ima neposreden učinek in tako gospodarskim subjektom s sedežem v eni državi članici podeljuje pravice, na katere se lahko sklicujejo pred organi – tako upravnimi kot sodnimi – drugih držav članic, vključno v sodnih postopkih med posamezniki, kot je v obravnavani zadevi.(33) Poleg tega morajo ti organi v skladu z načeloma lojalnega sodelovanja in primarnosti to določbo uporabljati in zagotoviti učinkovito varstvo teh pravic v zadevah, o katerih odločajo. Zlasti morajo ti organi, kadar odločajo o (kazenskem, upravnem ali civilnem) postopku zoper takega ponudnika zaradi kršitve nacionalnega sistema podeljevanja koncesij in ta ponudnik v svojo obrambo trdi, da ta sistem ni združljiv s členom 56 PDEU, to vprašanje preizkusiti in, v kolikor je to nujno za varstvo zadevnih pravic, opustiti uporabo vseh nasprotujočih nacionalnih določb.(34)
51.      Drugič, sodna praksa, navedena v točki 47 zgoraj, izhaja iz zgodnjih sodb Sodišča v zadevah Auer(35) in Rienks.(36) V obeh zadevah je državljan Unije v prvi državi članici pridobil diplomo, ki mu je omogočala opravljanje veterinarskega poklica. V obeh primerih se je nato preselil v drugo državo članico in tam želel opravljati to dejavnost. Država članica gostiteljica je kot predpogoj za opravljanje tega poklica na svojem ozemlju zahtevala vpis pri nacionalni veterinarski zbornici (Francija). Zadevna oseba je za tak vpis zaprosila, vendar ga je zbornica zavrnila z utemeljitvijo, da njene tuje diplome ne priznava. Ta veterinar je v državi članici gostiteljici kljub temu začel opravljati storitve in bil nazadnje kazensko preganjan zaradi nezakonitega opravljanja poklica. V svojo obrambo je trdil, da je izvrševanje obveznosti vpisa s kazenskimi ali upravnimi sankcijami v nasprotju s pravom Unije.
52.      V tem okviru je Sodišče ugotovilo, da so bile države članice v skladu s sekundarnim pravom Unije o svobodi ustanavljanja in prostem gibanju delavcev, ki se je takrat uporabljalo,(37) dolžne priznati poklicne kvalifikacije, ki so jih veterinarji pridobili v drugih
državah članicah. Pravo Unije je tako zadevni osebi na podlagi take diplome, na katero se je pred organi te države lahko sklicevala, neposredno podelilo pravico do opravljanja veterinarske medicine v državi članici gostiteljici. Čeprav je država članica gostiteljica od nje še vedno lahko zahtevala, da se vpiše pri zbornici, je ta zahteva lahko pomenila le „upravno formalnost“, saj je bila na podlagi prava Unije upravičena do takega vpisa. Ker pa je bil ta vpis „zavrnjen v nasprotju s pravom [Unije]“, tej osebi ni bilo mogoče naložiti kazenske ali upravne sankcije za opravljanje poklica brez vpisa. Neupoštevanje obveznosti vpisa v takih okoliščinah in torej izključitev uporabe sankcij zaradi kršitve te obveznosti je bilo očitno nujno, da se je zavarovala zadevna pravica, ki bi sicer izgubila „polni učinek“.(38)
53.      Več let pozneje je Sodišče to rešitev preneslo na področje iger na srečo v sodbi Placanica. V navedeni zadevi je Italija na svojem ozemlju uvedla zahtevo po pridobitvi koncesije za opravljanje storitev stav – ki je bila kot taka iz zgoraj navedenih razlogov združljiva s členom 56 PDEU – vendar koncesije niso bile podeljene na transparenten in nediskriminatoren način. Nekateri ponudniki so bili torej nezakonito izključeni iz tega postopka. Sodišče, ki se je oprlo na sodbo Rienks, je ugotovilo, kot je navedeno v točki 47 zgoraj, da „država članica ne more uporabiti kazenske sankcije za upravno formalnost, ki ni bila izpolnjena, če je izpolnitev te formalnosti zavrnila ali onemogočila zadevna država članica v nasprotju s pravom [Unije]“.(39) Iz tega je bilo mogoče sklepati, da italijanski organi, dokler ni bil uveden nov postopek podelitve koncesij v korist nezakonito izključenih ponudnikov, niso mogli izvrševati zahteve po pridobitvi koncesije in zlasti niso mogli naložiti kazenskih sankcij zoper obdolžence zaradi posredovanja pri stavah v imenu takih ponudnikov.(40)
54.      Z vsem spoštovanjem do Sodišča menim, da ti položaji niso resnično primerljivi. Kadar nacionalni organi uvedejo zahtevo po pridobitvi koncesije, ki je sama po sebi združljiva s členom 56 PDEU, ponudniki iger na srečo s sedežem v drugih državah članicah na podlagi te določbe nimajo enake vrste pravice z neposrednim učinkom, kot so jih imeli veterinarji v zadevah, v katerih sta bili izdani sodbi Auer in Rienks (a). Če bi od teh organov zahtevali, naj opustijo uporabo te zahteve in tako dopustijo, da jo gospodarski subjekti kršijo zgolj zato, ker je imel postopek podelitve koncesij, ki je veljal v času dejanskega stanja, nekatere pomanjkljivosti, bi presegli to, kar je nujno za varstvo
pravice, ki jo imajo ti subjekti na podlagi te določbe (b). Taka razlaga bi bila po mojem mnenju v zvezi s tem tudi nesorazmerna. (c) Po mojem mnenju je tako tudi, če bi bila, kot je v obravnavani zadevi, zahteva po pridobitvi koncesij uvedena zato, da bi nadomestila javni monopol, ki je bil ugotovljen za nezdružljivega s pravom Unije (d).
a)      Pravica, ki jo imajo v tem položaju ponudniki iger na srečo na podlagi člena 56 PDEU
55.      Na splošno so pravice, ki jih imajo ponudniki na podlagi člena 56 PDEU, posledica obveznosti, ki jih ta določba nalaga državam članicam. V obravnavani zadevi, kot je bilo pojasnjeno v točkah od 31 do 39 zgoraj, države članice nimajo nikakršne obveznosti, da ponudnikom s sedežem v drugi državi članici dovolijo, da na njihovem ozemlju svobodno zagotavljajo storitve iger na srečo; za to storitev imajo pravico zahtevati pridobitev koncesije. Poleg tega ta določba državam članicam ne nalaga nikakršne obveznosti, da priznajo koncesije za igre na srečo, ki so jih je izdale druge države članice.
56.      Iz tega sledi, da člen 56 PDEU ponudnikom, ki imajo sedež (in, odvisno od primera, koncesijo) v eni državi članici, ne podeljuje nikakršne pravice do zagotavljanja storitev v drugi državi članici. Vsaka taka pravica namreč izhaja le iz koncesije, ki jo mora ponudnik pridobiti v državi gostiteljici.
57.      Člen 56 PDEU državam članicam prav tako ne nalaga, da tem ponudnikom samodejno podelijo take koncesije. V ta namen lahko določijo pogoje, če so ti sorazmerni in nediskriminatorni, in celo omejijo lahko število razpoložljivih koncesij. Zato ta člen tem ponudnikom ne daje pravice do pridobitve koncesije kot take.
58.      Ta določba države članice zgolj zavezuje, da zagotovijo dostop do nediskriminatornega in transparentnega postopka podelitve koncesij, ponudnikom pa podeljuje ustrezno pravico v zvezi s tem. Očitno je, da za te ponudnike pridobitev lokalne koncesije za igre na srečo ni zgolj „upravna formalnost“.
b)      Izključitev zahteve po pridobitvi koncesije bi presegla to, kar je nujno za varstvo te pravice
59.      Če nacionalni organi zahtevajo koncesijo za zagotavljanje storitev iger na srečo, vendar koncesije niso bile podeljene v skladu z nediskriminatornim in transparentnim postopkom podelitve koncesij, bi popolna izključitev zahteve po pridobitvi koncesije v poznejših sodnih postopkih, ki bi jih državni organi ali posamezniki začeli zoper ponudnike iger na srečo, ki opravljajo storitve brez koncesije, presegala tisto, kar je nujno za varstvo zadevne pravice, ki jo podeljuje pravo Unije.(41)
60.      V zvezi s tem naj spomnim, da je na področju iger na srečo zahteva po pridobitvi koncesije sama po sebi združljiva s pravom Unije. Če se v okviru podeljevanja koncesij pojavijo težave, pravo Unije ne zahteva, da se ponudnikom iger na srečo nemudoma dovoli prosto opravljanje storitev na trgu in da se izognejo vsakršnim morebitnim posledicam po nacionalnem pravu zaradi takega ravnanja. Ustrezno in celo zadostno varstvo pravice, ki jo imajo ti ponudniki na podlagi člena 56 PDEU, je zagotovljeno z dostopnostjo – ki jo morajo države članice zagotoviti– pravnih sredstev, ki tem ponudnikom omogočajo, da pred sodiščem izpodbijajo pomanjkljiv postopek podelitve koncesij ali njegov neobstoj.(42) To je pravzaprav tudi pristop, ki se uporablja v sekundarnem pravu Unije na področju javnih naročil in podeljevanja koncesijskih pogodb, in je – čeprav se v obravnavani zadevi ne uporablja – upoštevna referenčna točka.(43) Zato bi morali ti ponudniki, namesto da vstopijo na trg brez koncesije, uporabiti ta pravna sredstva in počakati na izid takega sodnega postopka.
61.      Nacionalna sodišča lahko v okviru takega izpodbijanja postopka podelitve koncesij ali njegovega neobstoja zagotovijo ustrezno in zadostno varstvo zadevne pravice tako, da ne uporabijo nobenega vidika nacionalnega prava, ki ureja podeljevanje koncesij, ki je v nasprotju s členom 56 PDEU (na primer diskriminatorni pogoj za podeljevanje koncesij ali nesorazmerna omejitev števila razpoložljivih koncesij), da razveljavijo vse nezakonito sprejete odločitve javnih organov in da tem organom odredijo, naj sprejmejo potrebne ukrepe za izboljšanje položaja (kot sta izvedba novega postopka v skladu s pravom Unije ali podelitev koncesije ponudniku, ki izpolnjuje pogoje, določene v nacionalnem pravu).(44)
62.      Trditev, ki jo je povzela družba Tipico, da bi bilo
to izpodbijanje lahko dolgotrajno in da bi vsekakor zagotavljalo varstvo pravice, ki jo imajo ponudniki iger na srečo na podlagi člena 56 PDEU le „za prihodnost“, pri čemer se ne bi odpravila izguba poslovnih priložnosti, ki bi jih tak subjekt domnevno utrpel, če mu ne bi bil dovoljen takojšen vstop na trg, me ne prepriča.
63.      Na prvem mestu, pravo Unije zahteva, da se ti ugovori obravnavajo čim prej.(45) Poleg tega, kadar država članica krši pravico, ki jo imajo ponudniki na podlagi člena 56 PDEU s tem, da nediskriminatornega in transparentnega postopka podelitve koncesij ne uvede pravočasno, imajo ti ponudniki na podlagi prava Unije – kot so navedle oseba DK, grška vlada in Komisija – pravico, da od te države zahtevajo povračilo tako povzročene škode, vključno z izgubo poslovnih priložnosti.(46) Tako škodo je torej mogoče ustrezno odpraviti na tak način.
c)      Izključitev zahteve po pridobitvi koncesije bi bila nesorazmerna
64.      Naložitev nacionalnim organom, da v celoti opustijo uporabo sistema podeljevanja koncesij in da dejansko dopuščajo svobodo opravljanja storitev ponudnikov iger na srečo na nacionalnem ozemlju, dokler se ne izvede postopek podelitve koncesij, ki je v skladu s pravom Unije – ali da naknadno potrdijo ravnanje subjekta, ki je vstopil na trg, kadar tak postopek ni obstajal – bi prav tako pomenila nesorazmerno sredstvo za varstvo pravice, ki jo imajo ti ponudniki na podlagi člena 56 PDEU, ob upoštevanju negativnih učinkov, ki bi jih tak pristop imel na druge legitimne interese.
65.      Prvič, taka razlaga prava Unije bi ogrozila ne le učinkovitost nacionalnih sistemov podeljevanja koncesij, ki so sami po sebi združljivi s pravom Unije, temveč tudi učinkovitost pravil, ki jih nalaga samo pravo Unije in ki urejajo sodni nadzor postopkov podelitve koncesij, ter pravno varnost, ki naj bi jo ta pravila zagotavljala. Kot je pojasnjeno zgoraj, se od ponudnikov pričakuje, da pred vstopom na trg zaprosijo za koncesijo in po potrebi zahtevajo sodni nadzor pogojev za podelitev te koncesije. Ta nadzor omogoča ugotovitev zakonitosti postopka ex ante in tako vsem zainteresiranim stranem zagotavlja določeno stopnjo gotovosti.(47) Po drugi strani pa bi maksimalistična razlaga sodne prakse Sodišča v zvezi s sankcijami ponudnike spodbudila, da zgolj na podlagi sumov glede zakonitosti postopka podelitve koncesij ta pravila prezrejo in „tvegajo“ svoj vstop na trg v upanju, da se bodo – v primeru poznejšega postopka zoper njih – ex post izognili vsakršni odgovornosti tako, da bodo uveljavljali ugovore zoper postopek podelitve koncesij. Tako ravnanje pa bi povzročilo znatno negotovost, zlasti za potrošnike – ki morda ne bi mogli več prepoznati, kateri ponudniki na trgu so zakoniti in kateri niso – ali za konkurente, ki so morda imetniki koncesije, vendar se vseeno soočajo z nelojalno konkurenco ponudnikov, ki niso imetniki koncesije, in za katere torej ne veljajo omejitve v okviru sistema podeljevanja koncesij.
66.      Drugič in kar je še pomembneje, naj spomnim, da se – kot je pojasnjeno zgoraj – zahteva po pridobitvi koncesije šteje za združljivo s pravom Unije na področju iger na srečo prav zato, ker igre na srečo za potrošnike in, splošneje, za javno zdravje predstavljajo resna in dobro znana tveganja. Ta zahteva je namenjena zmanjšanju teh tveganj.
67.      Če bi morali nacionalni organi ob vsaki pomanjkljivosti v zvezi s postopkom podeljevanja koncesij v celoti opustiti uporabo zahteve po pridobitvi koncesije, bi lahko vsak ponudnik iger na srečo s sedežem v drugi državi članici svobodno zagotavljal storitve na trgu zadevne države članice, s čimer bi bilo prebivalstvo – četudi le za prehodno obdobje – izpostavljeno tem tveganjem. V nekoliko drugačnih okoliščinah se zdi, da je Sodišče izrazilo posebno skrb, da se tak izid prepreči.(48)
68.      Prenos te maksimalistične razlage na druga področja po potrebi pokaže, kakšna tveganja ta razlaga prinaša. Predstavljajmo si na primer, da se država članica odloči liberalizirati prodajo medicinske konoplje na svojem ozemlju, pri čemer za to dejavnost uvede sistem predhodne odobritve: le omejeno število ponudnikov, izbranih na podlagi strogih meril, lahko ta proizvod prodaja na določenih lokacijah, v predpisanih količinah, in tako dalje. Če postopek za podelitev koncesij ne bi bil transparenten ali če bi se izkazalo, da so nekateri pogoji za njihovo podelitev diskriminatorni ali nesorazmerni, ali bi to pomenilo, da nacionalni organi ne bi mogli več izvrševati tega sistema odobritve in da bi vsi ponudniki s sedežem v drugi državi članici imeli pravico prosto prodajati medicinsko konopljo v zadevni državi članici, dokler ne bi bil uveden postopek, skladen s pravom Unije? Težko si je predstavljati, da bi Sodišče tako radikalno rešitev štelo za sorazmerno.
d)      Dejstvo, da je zahteva po pridobitvi koncesije nadomestila javni monopol, ki se šteje za nezdružljivega s pravom Unije, ni upoštevno
69.      Na tem mestu moram obravnavati še en vidik sodbe Ince, ki ga predložitveno sodišče sicer ni omenilo, vendar so zainteresirane stranke pred Sodiščem o njem obširno razpravljale.
70.      Naj spomnim, da je bil namen sistema podeljevanja koncesij iz členov od 4a do 4e in 10a GlüStV 2012 odpraviti nezdružljivost javnega monopola nad prirejanjem športnih stav in posredovanjem pri njih, ki ga določa GlüStV 2008 (glej točki 8 in 9 zgoraj), s členom 56 PDEU.
71.      V okviru tega sistema je morala (domnevno nekdanja) monopolistka ODDSET, tako kot zasebni ponudniki, pridobiti koncesijo, da je lahko opravljala storitve stav. Vendar je člen 29 GlüStV 2012 tej ponudnici izjemoma omogočal, da ohrani svojo ponudbo iger na srečo v prehodnem obdobju, ki naj bi trajalo največ eno leto po podelitvi prvih koncesij.
72.      Ker pa zaradi neuspeha spornega postopka podelitve koncesij dejansko ni bila podeljena nobena koncesija na podlagi GlüStV 2012 in ker je družba ODDSET še naprej ponujala storitve stav v okviru te prehodne ureditve, je Sodišče v sodbi Ince razsodilo, da je monopol nad športnimi stavami v času dejanskega stanja „dejansko še vedno obstaja[l]“. Sodišče je torej ugotovilo, da za sprejetje sistema podeljevanja koncesij iz členov od 4a do 4e in 10a GlüStV 2012 ni bilo mogoče šteti „da odpravlja nezdružljivost s členom 56 PDEU [tega] sistema javnega monopola“. Tudi iz tega razloga je Sodišče razsodilo, da člen 56 PDEU „nasprotuje“ temu, da država članica „sankcionira“ prirejanje športnih stav ali posredovanje pri njih na njenem ozemlju.(49)
73.      Zainteresirane stranke so pred Sodiščem obširno razpravljale o tem, ali je ta vidik razlogovanja iz sodbe Ince mogoče prenesti na spor o glavni stvari. Oseba DK in Komisija menita, da to ni mogoče. Zadeva, v kateri je bila izdana navedena sodba, se je nanašala na igre na srečo na kraju samem,(50) za katere je na podlagi GlüStV 2008 dejansko veljal javni monopol in v zvezi s katerimi je družba ODDSET v času dejanskega stanja še naprej delovala na nemškem trgu v skladu s členom 29 GlüStV 2012. Nasprotno pa se obravnavana zadeva nanaša na spletne igre na srečo, ki so bile v skladu z GlüStV 2008 v celoti prepovedane (glej točko 6 zgoraj). Družbi ODDSET torej na podlagi člena 29 GlüStV 2012 ni bilo dovoljeno ponujati spletnih stav in ta družba tega v času dejanskega stanja dejansko ni storila. To odločno izpodbija družba Tipico, ki trdi, da se je monopol družbe ODDSET v resnici takrat tako v pravu kot v praksi razširil tudi na internet. O tem sporu o dejstvih mora seveda odločiti predložitveno sodišče. Vendar dvomim, da je to potrebno.
74.      Menim namreč, da tega dela razlogovanja Sodišča v sodbi Ince ni mogoče razlagati na dobeseden in na maksimalističen način. Kot je pojasnjeno zgoraj, lahko država članica v skladu s členom 56 PDEU prosto nadomesti monopol, za katerega je bilo ugotovljeno, da ni združljiv s pravom Unije, s sistemom podeljevanja koncesij. Po mojem mnenju je lahko tudi legitimno, da javni ponudnik, ki je formalno imel ta monopol, ohrani svojo ponudbo v prehodnem obdobju, v katerem se zasebnim ponudnikom podelijo koncesije, da se potrošnikom v tem obdobju zagotovi zakonita in nadzorovana ponudba iger na srečo in da se tako prepreči, da bi se ti preusmerili k nenadzorovani ponudbi nezakonitih ponudnikov.(51) Če pri podeljevanju koncesij zasebnim ponudnikom pride do zamud, prava Unije – ponovno – ni mogoče razumeti tako, da je treba v skladu z njim zaradi „trajajočega nezakonitega monopola“ opustiti uporabo celotnega sistema in da lahko vsi ponudniki iger na srečo do podelitve koncesij prosto opravljajo storitve na trgu, iz vseh razlogov, navedenih v prejšnjih dveh razdelkih.
2.      Sprejeti bi bilo treba podrobno razlago sodne prakse Sodišča
75.      Iz zgoraj navedenih razlogov je treba maksimalistično razlago sodne prakse Sodišča, navedeno v točki 47 zgoraj, zavrniti. Primarnost člena 56 PDEU nacionalnih organov ne obvezuje, da opustijo uporabo zahteve po podelitvi koncesij, ki je sama po sebi združljiva s to določbo, kadar ponudnik ni mogel pridobiti koncesije zaradi kršitve pravice do nediskriminatornega in transparentnega postopka podelitve koncesij, ki jo zagotavlja ta določba. V takih okoliščinah ponudnik ne more začeti opravljati storitev na trgu brez koncesije kot obliko „samopoprave“. Nacionalni organi morajo praviloma ohraniti pravico, da to zahtevo izvršujejo in da v primeru njene kršitve naložijo kazenske, upravne ali civilne sankcije, ki jih določa nacionalno pravo. Zadevni ponudnik bi moral namesto tega pred nacionalnimi sodišči izpodbijati pomanjkljiv postopek podelitve koncesij ali njegov neobstoj in počakati na izid tega sodnega postopka. Razpoložljivost takega postopka zagotavlja zadostno varstvo pravice, ki izhaja iz člena 56 PDEU.
76.      Zato menim, da je treba sprejeti podrobno razlago zadevne sodne prakse. V skladu s to razlago se sistem podeljevanja koncesij sicer praviloma lahko uveljavlja zoper ponudnike, ki opravljajo storitve brez koncesije v okoliščinah, opisanih v prejšnji točki, vendar se izjemoma in v skladu z načelom sorazmernosti kazenske ali upravne sankcije in civilnopravne posledice ne smejo (delno ali v celoti) naložiti, če bi bilo to v posameznih okoliščinah nesorazmerno.(52)
77.      Povedano drugače, tudi če je ponudnik ravnal nezakonito, ker je kršil izvršljivo zahtevo po pridobitvi koncesije, lahko obstajajo posebne okoliščine, v katerih bi bilo treba tako ravnanje opravičiti in bi morala pristojna sodišča zadevnega ponudnika (delno ali v celoti) oprostiti odgovornosti z uporabo – v skladu z načelom lojalnega sodelovanja in dolžnostjo skladne razlage – mehanizmov, ki so na voljo v njihovem nacionalnem upravnem, kazenskem in/ali civilnem pravu.(53)
78.      Razlogovanje iz sodbe Placanica je je treba po mojem mnenju razumeti s tega vidika. V zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, se je posredovanje pri stavah za tuje ponudnike stav najprej zdelo zakonito glede na italijansko ureditev, ki se je uporabljala. To je privedlo do nastanka in razvoja mreže posrednikov, ki so vložili kapital in vzpostavili potrebno infrastrukturo. Vendar je bilo s poznejšo spremembo teh pravil pojasnjeno, da je ta dejavnost nezakonita. Ti posredniki, ki so že vzpostavili svoje poslovanje in začeli svojo dejavnost, so bili nenadoma izpostavljeni kazenskemu pregonu. Sodišče je razumljivo menilo, da naknadna naložitev kazenskih sankcij v takih okoliščinah ne bi bila niti sorazmerna niti poštena.(54)
79.      Primerljive okoliščine bi se lahko pojavile tudi v obravnavani zadevi. Družba Tipico trdi, da so nemški organi v različnih obdobjih ter v različnih uradnih smernicah in izjavah ponudnike spletnih stav obvestili, da bodo ob upoštevanju pomanjkljivosti spornega postopka podelitve koncesij dopuščali zagotavljanje storitev na nemškem trgu, če bodo, dokler se ne izvede nov postopek, izpolnjeni nekateri temeljni pogoji (ki v stališčih zainteresiranih strank ali v predlogu za sprejetje predhodne odločbe niso podrobno opisani, vendar za katere družba Tipico trdi, da jih je izpolnila).
80.      Oseba DK pa navedbe družbe Tipico izpodbija. O tem mora odločiti predložitveno sodišče. Sam ugotavljam, da če so pooblaščeni in zanesljivi viri znotraj nemških organov ponudnikom spletnih stav dejansko zagotovili natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, da se zahteva po pridobitvi koncesije, določena v GlüStV 2012, ne bo uveljavljala zoper njih, če bodo izpolnjevali določene temeljne pogoje, bi bilo nesorazmerno – in nepošteno – naknadno naložiti kazenske ali upravne sankcije ali – v obravnavani zadevi – civilnopravne posledice, določene v BGB, ponudniku, ki je te pogoje izpolnjeval – kakor naj bi jih družba Tipico – ker je v času dejanskega stanja na nemškem trgu opravljal storitve brez koncesije.
81.      Ta ugotovitev je v zvezi s kazenskimi ali upravnimi sankcijami jasna. Ponudnikom ni mogoče razumno očitati in jih torej sankcionirati, ker so ravnali v skladu s smernicami, ki so jih izdali državni organi. Poleg tega bi se glede upravnih sankcij uporabljalo načelo varstva legitimnih pričakovanj: državni organi bi bili na nek način vezani na lastna zagotovila.(55) Kar zadeva kazenske sankcije, če bi ponudnik na trgu ravnal v skladu s takimi zagotovili, bi to prav tako utemeljevalo oprostitev odgovornosti, na primer na podlagi mehanizmov, kot je načelo „zmote“.
82.      Izključitev civilnopravnih posledic, ki so običajno določene v BGB, je treba dodatno pojasniti. Res je, kot navajata oseba DK in italijanska vlada, da posledice, ki jih civilno pravo določa za delovanje brez koncesije – kot sta ničnost pogodb ali civilna odgovornost – nimajo enakega učinka kot kazenske ali upravne sankcije. Zadnjenavedene ponudnika postavljajo v slabši položaj, kot če sploh ne bi vstopil na trg, medtem ko bi ničnost pogodb in restitucija stav načeloma zgolj vzpostavili prejšnje stanje. Poleg tega so te civilnopravne posledice spremljajoča posledica pravnih sredstev, ki so na voljo potrošnikom, in tako prispevajo k cilju varstva potrošnikov, ki mu sledi ta sistem podelitve koncesij.
83.      Če pa bi nemški organi ponudnikom spletnih stav, vključno z družbo Tipico, zagotovili natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, da se zahteva po pridobitvi koncesije iz GlüStV 2012 zoper njih ne bo uveljavljala, če bodo izpolnjevali nekatere temeljne pogoje, tega elementa v okviru civilnega postopka, kot je obravnavani, ni mogoče prezreti. Ti ponudniki so se lahko odločili vstopiti na nemški trg ali ostati na njem in skleniti pogodbe s potrošniki prav zaradi teh zagotovil. Če teh zagotovil ne bi bilo, tega morda ne bi storili. Zahteva, da tak ponudnik mnogo let pozneje povrne stave, pridobljene na podlagi teh pogodb – tudi če bi šlo zgolj za ponovno vzpostavitev prejšnjega stanja – je lahko ne le nepoštena, temveč bi lahko imela tudi znaten vpliv na njegovo sedanje poslovanje. Taka obveznost bi se lahko nanašala na tisoče pogodb, sklenjenih v več letih. Povrniti bi bilo morda treba več sto tisoč evrov dobička, kar bi pomenilo vračilo zelo visokih zneskov dolgo po tem, ko jih je ponudnik zaslužil in morda porabil ali v dobri veri vložil. Če so potrošniki v takih okoliščinah utrpeli škodo, bi morebitno odgovornost lahko nosili le državni organi, ki so dali zadevna zagotovila.(56)
84.      V teh okoliščinah in pod predpostavko, da ponudniki, kot je družba Tipico od nemških organov niso dobili zgoraj navedenih zagotovil, menim, da bi morala nemška sodišča v skladu z načelom lojalnega sodelovanja in dolžnostjo skladne razlage uporabiti mehanizme nemškega zasebnega prava, da bi te ponudnike oprostila teh civilnopravnih posledic. Čeprav mora to vprašanje preučiti predložitveno sodišče, se na podlagi elementov iz predloženega spisa zdi, da nemško pravo v zvezi s tem zagotavlja dovolj manevrskega prostora.
85.      Prvič, predložitveno sodišče je navedlo, da če je pogodba sklenjena v nasprotju s „zakonsko določbo“ – na primer, če jo sklene ponudnik, ki opravlja storitve v nasprotju s sistemom podeljevanja koncesij iz GlüStV 2012 – njena ničnost na podlagi člena 134 BGB ni samodejna in nemška sodišča imajo določeno diskrecijsko pravico. V skladu s to določbo je ničnost izključena, če to „določa zakon“. Ti široki izrazi bi lahko zajeli situacijo, v kateri pravo Unije v posebnih okoliščinah zadeve izključuje ugotovitev ničnosti pogodbe.(57)
86.      Drugič, v zvezi s civilno odgovornostjo na podlagi člena 823(2) BGB za kršitev ureditve podeljevanja koncesij iz GlüStV 2012 se zdi, da se s tako odgovornostjo predpostavlja krivda domnevnega storilca.(58) Ob upoštevanju potrditve predložitvenega sodišča bi bilo morda mogoče to določbo razlagati tako, da v okoliščinah, kakršne so v obravnavani zadevi, zadevnemu ponudniku ni mogoče pripisati nikakršne krivde zaradi kršitve spornega sistema podeljevanja koncesij.
V.      Predlog
87.      Ob upoštevanju vseh zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče, Nemčija), odgovori:
Člen 56 PDEU je treba razlagati tako, da:
–        Kadar država članica zahteva koncesijo za zagotavljanje nekaterih storitev na njenem ozemlju in je ta zahteva sama po sebi združljiva s členom 56 PDEU, nacionalni organi, vključno s sodišči, to zahtevo lahko uveljavljajo zoper ponudnika, ki je zagotavljal storitve brez zahtevane koncesije. Ta sodišča lahko zlasti izpeljejo posledice, ki jih v zvezi s tem določa civilno pravo, ki se uporablja. To drži tudi, če zadevni ponudnik trdi, da take koncesije ni mogel pridobiti zaradi pomanjkljivosti v postopku podelitve koncesij. V zvezi s tem je varstvo pravice, ki jo ima ta ponudnik na podlagi člena 56 PDEU, zadostno zagotovljeno z možnostjo, da se pred sodiščem izpodbija postopek podelitve koncesij ali njegov neobstoj.
–        Izjemoma teh civilnopravnih posledic ni mogoče določiti za kršitev zahteve po pridobitvi koncesije, če bi bilo to nesorazmerno. To drži, kadar so pooblaščeni in zanesljivi viri znotraj nacionalnih organov zadevnemu ponudniku zagotovili natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, da se ta zahteva po pridobitvi koncesije ne bo uveljavljala zoper njih in da zato lahko potrošnikom na nacionalnem trgu ponuja svoje storitve brez koncesije.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
2      Glej moje sklepne predloge v zadevah Wunner (C-77/24, EU:C:2025:432, v nadaljevanju: moji sklepni predlogi v zadevi Wunner), European Lotto and Betting in Deutsche Lotto- und Sportwetten (C-440/23, EU:C:2025:668, v nadaljevanju: moji sklepni predlogi v zadevi European Lotto), in Mr Green (C-198/24, EU:C:2025:852).
3      Sodbi z dne 8. septembra 2010, Stoßand Others (C-316/07, C-358/07 do C-360/07, C-409/07 in C-410/07, EU:C:2010:504, v nadaljevanju: sodba Stoß) in Carmen Media Group (C-46/08, , ‚EU:C:2010:505, v nadaljevanju: sodba Carmen Media).
4      Nemška sodišča so v bistvu menila, da se z monopolom na področju športnih stav ni uresničeval zatrjevani cilj varstva igralcev pred razsipništvom in zasvojenostjo na dosleden in sistematičen način (glej sodbi Stoß (točke od 88 do 107) in Carmen Media (točke od 64 do 71).
5      Glej v zvezi s tem razdelek C spodaj.
6      Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu) je v bistvu menilo, da merila in podrobna pravila, ki urejajo to izbirni postopek, v razpisu niso bila jasno, natančno in nedvoumno določena. Edino merilo, ki je bilo v njem navedeno – in sicer merilo „ekonomsko najugodnejše ponudbe“ – se ni zdelo niti upoštevno niti združljivo s členom 4b(5) GlüStV 2012.
7      V času dejanskega stanja je namreč družba Tipico, čeprav ni bila imetnica koncesije, ki bi jo izdali nemški organi, svoje storitve prek svojega spletnega mesta zagotavljala potrošnikom v Nemčiji.
8      V različici, ki je bila objavljena 2. januarja 2002 (BGBl. I, str. 42 in 2909; 2003 I, str. 738)
9      Čeprav je bila družba Tipico v času dejanskega stanja že imetnica koncesije, ki so jo izdali malteški organi in je bila namenjena zagotavljanju storitev spletnih športnih stav po vsej Evropski uniji (glej točko 14 zgoraj), nemški organi te koncesije niso priznali.
10      Družba Tipico izpodbija uporabo člena 4(1) GlüStV 2012 za njene storitve. Po njenem mnenju športne stave ureja izključno poseben sistem podeljevanja koncesij, določen v členih od 4a do 4e in 10a GlüStV 2012 (glej točko 9 zgoraj). V zvezi s tem želim zgolj navesti, da v okviru postopka predhodnega odločanja na podlagi člena 267 PDEU ni naloga Sodišča, temveč predložitvenega sodišča, da odloči o tem, katere določbe nacionalnega prava se uporabljajo v sporu o glavni stvari. Vsekakor se zdi, da enakovredna prepoved ponujanja storitev iger na srečo brez koncesije izhaja tudi iz člena 4a GlüStV 2012. Zato tudi če bi se predložitveno sodišče sklicevalo na napačno določbo, to glede na nemško pravo ne bi vplivalo na nezakonitost storitev družbe Tipico.
11      Te zahtevke ureja nemško pravo v skladu z pravili mednarodnega zasebnega prava, ki se uporabljajo. Glede zahtevka za ugotovitev ničnosti pogodb in restitucijo glej moje sklepne predloge v zadevi European Lotto (točka 30); glede zahtevka na deliktni podlagi glej moje moje sklepne predloge v zadevi Wunner (točke 41 do 71).
12      Glej v zvezi s tem sodbo z dne 24. januarja 2013, Stanleybet in drugi (C-186/11 in C-209/11, EU:C:2013:33, točki 46 in 47 ter navedena sodna praksa).
13      Kot je bilo ugotovljeno že v sodbi z dne 24. marca 1994, Schindler (C-275/92, EU:C:1994:119, točka 60).
14      Glej sodbo Carmen Media (točka 103).
15      Glej sodbo z dne 19. decembra 2018, Stanley International Betting in Stanleybet Malta  (C-375/17, EU:C:2018:1026, točka 48 in navedena sodna praksa).
16      Glej med drugim sodbi z dne 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional and Bwin International (C-42/07, EU:C:2009:519, točka 57), in sodba Stoß (točka 92).
17      Glej sodbo z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds (C-3/17, EU:C:2018:130, točka 29 in navedena sodna praksa).
18      Glej člen 21(1) in (4) GlüStV 2012.
19      Iz pojasnil predložitvenega sodišča in zainteresiranih strank ni povsem jasno, ali je Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu) nasprotovalo (a) načelu omejitve števila koncesij ali (b) natančni omejitvi teh koncesij na 20.
20      Glej mutatis-mutandis sodbi z dne 3. junija 2010, Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, točka 31), in z dne 19. decembra 2018, Stanley International Betting in Stanleybet Malta (C-375/17, EU:C:2018:1026, točki 47 in 48).
21      Glej med drugim sodbi Stoß (točke od 108 do 116), in z dne 12. septembra 2013, Biasci in drugi (C-660/11 in C-8/12, EU:C:2013:550, točka 41). Dejstvo, da Republika Malta očitno podeljuje koncesije, ki njihovim imetnikom omogočajo zagotavljanje storitev iger na srečo na celotnem notranjem trgu (glej točko 14 zgoraj), v zvezi s tem ni upoštevno.
22      Glej med drugim sodbo z dne 22. junija 2017, Unibet International (C-49/16, EU:C:2017:491, točka 37 in navedena sodna praksa).
23      Glej med drugim sodbo z dne 12. septembra 2013, Biasci in drugi (C-660/11 in C-8/12, EU:C:2013:550, točka 42 in navedena sodna praksa).
24      Take posledice so v pravih držav članic pogoste. Glej med drugim sodbo z dne 24. marca 1994, Schindler (C-275/92, EU:C:1994:119, točka 32), in Infante Ruiz, F. J. in Oliva Blazquez, F, „Contracts contrary to fundamental principles and mandatory rules of European Contract Law“, InDret, letnik 2, 2022, str. 24. Ta razdelek se nanaša na ničnost pogodb in na vračilo, saj sta bili ti vprašanji predmet najobširnejše razprave med zainteresiranimi strankami. Vendar enaki preudarki mutatis mutandis veljajo za obveznost plačila odškodnine na podlagi člena 823(2) BGB.
25      Glej po analogiji sodbo z dne 21. decembra 2016, Gutiérrez Naranjo in drugi (C-154/15, C-307/15 in C-308/15, EU:C:2016:980, točke od 61 do 66).
26      Glej po analogiji sodbo z dne 14. oktobra 2021, Landespolizeidirektion Steiermark (Igralni avtomati)  (C-231/20, EU:C:2021:845, točka 46).
27      Za tako okoliščino glej sklep z dne 14. marca 2024, N1 Interactive (C-429/22, EU:C:2024:245, točke od 9 do 13).
28      To je tudi precej pogosta rešitev v pravu držav članic. Glej v zvezi s tem von Bar, C., Clive, E. (ur.), Principles, definitions and model rules of European private law: Draft Common Frame of Reference (DCFR): celotna izdaja, Oxford University Press, 2010, letnik I, strani od 548 do 550.
29      Malteška vlada trdi tudi, da je treba take zahtevke za restitucijo šteti za nedopustne z vidika prava Unije, ker pomenijo zlorabo prava Unije s strani igralcev. V svojih sklepnih predlogih v zadevi European Lotto (točke od 94 do 97) sem že pojasnil, zakaj načelo zlorabe prava Unije v tem okviru ni upoštevno, ker taki zahtevki v celoti temeljijo na nacionalnem pravu.
30      Glej med drugim sodbo z dne 3. junija 2010, Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, točka 39, od 44 do 39 ter navedena sodna praksa).
31      Sodba z dne 4. februarja 2016 (C-336/14, v nadaljevanju: sodba Ince’, EU:C:2016:72, točke od 33 do 38 in od 86 do 88).
32      Glej sodbe z dne 6. marca 2007, Placanica in drugi (C-338/04, C-359/04 in C-360/04, v nadaljevanju: sodba Placanica, EU:C:2007:133, točka 69); Stoß (točka 115), in z dne 16. februarja 2012, Costa in Cifone (C-72/10 in C-77/10, EU:C:2012:80, točka 43). Glej v tem smislu tudi sodbi z dne 15. septembra 2011, Dickinger in Ömer (C-347/09, EU:C:2011:582, točka 43), in z dne 30. aprila 2014, Pfleger in drugi (C-390/12, EU:C:2014:281, točka 64).
33      Glej sodbe z dne 5. februarja 1963, van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, ECR, strani od 11 do 13), in z dne 3. junija 2010, Ladbrokes Betting & Gaming in Ladbrokes International (C-258/08, EU:C:2010:308, točke od 47 do 49).
34      Glej med drugim sodbi z dne 15. decembra 1976, Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180, točki 16 in 21), in z dne 13. marca 2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, točke 38, 49, 55 in od 61 do 63), ter moje sklepne predloge v zadevi European Lotto (točke od 41 do 44 in 92). Številne sodbe Sodišča so namreč izvirale iz nacionalnih postopkov v zvezi s kršitvami lokalnih pravil o igrah na srečo, v katerih je tožena stranka trdila, da ta pravila niso bila združljiva s pravom Unije. Tako je bilo zlasti v zadevi Ince (glej točke 2, 23 in 24 navedene sodbe).
35      Sodba z dne 22. septembra 1983 (271/82, EU:C:1983:243, v nadaljevanju: sodba Auer).
36      Sodba z dne 15. decembra 1983 (5/83, EU:C:1983:382, v nadaljevanju: sodba Rienks).
37      Direktiva Sveta 78/1026/EGS z dne 18. decembra 1978 o vzajemnem priznavanju diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah v veterinarski medicini, vključno z ukrepi za olajšanje učinkovitega uresničevanja pravice do ustanavljanja in prostega opravljanja storitev (UL 1978 L 362, str. 1).
38      Glej sodbi Auer (točke od 11 do 19) in Rienks (točke od 6 do 11). Glej po analogiji sodbo z dne 3. julija 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, točke 12, 13, in od 17 do 19); z dne 12. decembra 1989, Messner (C-265/88, EU:C:1989:632, točke od 9 do 13), in z dne 29. februarja 1996, Skanavi in Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, točke od 31 do 36).
39      To potrditev je nato Sodišče z enakim ali v bistvu podobnim besedilom ponovilo v več podobnih zadevah, zlasti v sodbi Ince. Glej sodno prakso v opombi 32 zgoraj.
40      Glej sodbo Placanica (točke 63 in od 69
do
71).
41      Glej Cuyvers, A., „Joined Cases C–338/04, C–359/04 and C–360/04, Massimiliano Placanica, ,
Christian
Palazzese. in Angelo
Sorricchio, A. (Placanica)“, Sodba velikega senata z dne 6. marca 2007, ZOdl. 2007 I-1891“ Common Market Law Review, letnik 45, izdaja 2, 2008, strani od 515 do 536, zlasti strani od 529 do 534.
42      Glej v zvezi s tem sodbo z dne 3. junija 2010, Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, točka 50 in navedena sodna praksa). Za uveljavljanje takega pravnega sredstva glej sodbo z dne 22. januarja 2015, Stanley International Betting in Stanleybet Malta (C-463/13, EU:C:2015:25, točka 34).
43      Glej uvodno izjavo 81 Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014 L 94, str. 1) ter tretjo uvodno izjavo in člen 1(1) Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 6, zvezek 1, str. 246, ter popravka v UL 2016, L 63, str. 44, in v UL 2022, L 225, str. 5)
44      Glej v tem smislu sodbo Placanica (točka 63) in po analogiji člen 2(1)(b) Direktive 89/665.
45      Glej po analogiji člen 1(1) Direktive 89/665.
46      Glej sodbo z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi (C-98/14, EU:C:2015:386, točke od 103 do 106 in navedena sodna praksa). Glej po analogiji člen 2(1)(d) Direktive 89/665.
47      Poleg tega je namen pravil, ki se uporabljajo za take postopke, zagotoviti enakost med ponudniki (na primer z možnostjo začasnega preklica podelitve ali učinkov koncesij, dokler se ne ugotovi zakonitost postopka). Glej po analogiji člen 2(1)(a) Direktive 89/665.
48      Glej v zvezi s tem sodbo z dne 24. januarja 2013, Stanleybet in drugi (C-186/11 in C-209/11, EU:C:2013:33, točke 38, 39 in
od 43
do 48).
49      Sodba Ince (točki 91 oziroma 93 oziroma izrek).
50      Natančneje, zadeva se je nanašala na namestitev igralnega avtomata v športnem baru s strani tožene stranke, kar je bilo v nasprotju s tem monopolom (glej sodbo Ince (točka 24).
51      Glej po analogiji sodbo z dne 12. junija 2014, Digibet in Albers (C-156/13, EU:C:2014:1756, točki 32 in 41).
52      Glej v tem smislu tudi sodbi z dne 29. februarja 1996, Skanavi in Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, točki 36 in 37), in z dne 6. novembra 2003, Gambelli in drugi  (C-243/01, EU:C:2003:597, točka 73).
53      To prav tako pomeni, da tudi če se lahko ponudnik na ta način enkrat izogne sankcijam, ne sme še naprej ponujati nezakonitih storitev, temveč mora zaprositi za koncesijo po ustreznih poteh.
54      Glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2003, Gambelli in drugi  (C-243/01, EU:C:2003:597, točki 20 in 73). Za isto stališče glej Cuyvers, A., op. cit., strani 529 in 530.
55      Glej med drugim sodbe z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi (C-98/14, EU:C:2015:386, točka 74 in navedena sodna praksa); z dne 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network in drugi  (C-475/20 do C-482/20, EU:C:2022:714, točka 61), in z dne 11. septembra 2025, Cairo Network in drugi  (C-764/23 do C-766/23, EU:C:2025:691, točke od 142 do 145). Poudaril bi rad, da se ta preudarek glede pozitivnega zagotovila nacionalnih organov, ne uporablja, če nacionalni organi le izvajajo omejene ukrepe zoper ponudnike brez koncesije, ali izvajajo ukrepe kot je pobiranje davkov od teh ponudnikov. Ponudniki pa ne morejo razumno le zaradi takšnih okoliščin legitimno pričakovati, da bodo ti organi tolerirali ponujanje storitev brez koncesije na trgu. Nizko stopnjo izvrševanja ukrepov je mogoče pripisati težavam, s katerimi se lahko soočijo ti organi pri pregonu tujih ponudnikov, čeprav je to za državo pogosto pri obdavčevanju podobnih zakonitih ali nezakonitih dejavnosti.
56      Dobro se zavedam, da je bilo v postopku v glavni stvari to morebitno stališče nemških organov lahko posledica odločitve nemških sodišč, da je treba zaradi pomanjkljivosti postopka podelitve koncesij uporabo sistema podelitve koncesij iz GlüStV 2012 v celoti opustiti. Vendar se zdi, da ta pristop izhaja iz maksimalistične razlage sodne prakse Sodišča na tem področju, ki pa je – kot sem pravkar pojasnil v teh sklepnih predlogih – vprašljiva. Čeprav bi bilo vsekakor zaželeno, da Sodišče to vprašanje pojasni za prihodnje primere, pa v obravnavani zadevi drži dejstvo, da ne bi bilo sorazmerno ponudnikom, kot je družba Tipico, določiti civilnopravnih posledic, ker so ravnali v skladu z zagotovili nemških organov.
57      Še posebej zato, ker bi izključitev ničnosti pogodbe zagotovila doslednost nacionalnega pravnega reda – kar je očitno eden od ciljev člena 134 BGB – saj bi bile v obravnavani zadevi izključene tudi upravne in kazenske sankcije.
58      Glej drugi stavek člena 823(2) BGB, ki določa, da „če je glede na vsebino zakona njegova kršitev možna tudi brez krivde, odškodninska obveznost nastane le v primeru krivde“ (poudarek dodan).