62019CJ0049
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
25. listopadu 2020 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem – Elektronické komunikace – Univerzální služba a práva uživatelů týkající se sítí a služeb elektronických komunikací – Směrnice 2002/22/ES – Sítě a služby – Článek 13 – Financování povinností univerzální služby – Mechanismus rozdělení – Zásady transparentnosti, minimálního narušení trhu, zákazu diskriminace a proporcionality“
Ve věci C‑49/19,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 25. ledna 2019,
Evropská komise, původně zastoupená L. Nicolae a P. Costa de Oliveira jakož i G. Bragou da Cruz, poté L. Nicolae a G. Bragou da Cruz, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Portugalské republice, zastoupené L. Inez Fernandesem, jakož i P. Barros da Costa a M. J. Marques, jako zmocněnci, ve spolupráci s D. Silvou Moraisem, advogado,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení E. Regan, předseda senátu, M. Ilešič, E. Juhász (zpravodaj), C. Lycourgos a I. Jarukaitis, soudci,
generální advokát: M. Szpunar,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. března 2020,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 28. května 2020,
vydává tento
Rozsudek
1
Projednávanou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Portugalská republika tím, že zavedla mimořádný příspěvek pro účely rozdělování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby od roku 2007 v souladu s Lei no 35/2012 procede à criação do fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das Comunicações Eletrónicas, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço universal (zákon č. 35/2012 o zřízení fondu náhrad univerzální služby upraveného zákonem o elektronických komunikacích, který je určen k financování čistých nákladů vyplývající z poskytování univerzální služby) ze dne 23. srpna 2012, (Diário da República, 1. vydání, č. 163, ze dne 23. srpna 2012), pozměněným a konsolidovaným Lei no 149/2015 (zákon č. 149/2015) ze dne 10. září 2015 (Diário da República, 1. vydání, č. 177, ze dne 10. září 2015) (dále jen „zákon č. 35/2012“), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 13 odst. 3 a přílohy IV části B směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě) (Úř. věst. 2002, L 108, s. 51).
Právní rámec
Unijní právo
2
Bod 23 odůvodnění směrnice 2002/22 zní:
„Čisté náklady na povinnosti univerzální služby mohou být rozděleny mezi všechny nebo jen některé skupiny podniků. Členské státy by měly zajistit, aby mechanismy rozdělování respektovaly zásady průhlednosti, co nejmenšího narušení trhu, nediskriminace a proporcionality. Co nejmenším narušením trhu se rozumí, že by se měly příspěvky uhrazovat způsobem, který co nejvíce minimalizuje dopad finanční zátěže na koncové uživatele, například co nejširším rozložením příspěvků.“
3
Článek 8 odst. 2 této směrnice stanoví:
„Pokud členské státy určí podniky na celém území státu nebo jeho části jako podniky mající povinnosti univerzální služby, učiní tak prostřednictvím účinného, objektivního, průhledného a nediskriminačního mechanismu určování, přičemž žádný podnik není předem zbaven možnosti být určen. Takové metody určování zajistí, aby univerzální služba byla poskytována rentabilním způsobem a mohla být využívána jako prostředek k určování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby v souladu s článkem 12.“
4
Článek 12 uvedené směrnice, nadepsaný „Výpočet nákladů na povinnosti univerzální služby“, stanoví:
„1.   Pokud se vnitrostátní regulační orgány domnívají, že poskytování univerzální služby podle článků 3 až 10 může představovat pro podniky určené k poskytování univerzální služby nespravedlivou zátěž, vypočítají čisté náklady na její poskytování.
Za tímto účelem vnitrostátní regulační orgány:
a)
v souladu s přílohou IV částí A vypočítají čisté náklady na povinnost poskytování univerzální služby, přičemž zohlední jakoukoli tržní výhodu, která vyplyne pro podnik určený k poskytování univerzální služby, nebo
b)
použijí čisté náklady na poskytování univerzální služby, které byly zjištěny v rámci mechanismu určování podle čl. 8 odst. 2.
2.   Audit nebo ověření účetnictví a/nebo jiných informací sloužících jako základ pro výpočet čistých nákladů na povinnosti univerzální služby podle odst. 1 písm. a), provádí vnitrostátní regulační orgán nebo subjekt nezávislý na zúčastněných stranách a schvaluje vnitrostátní regulační orgán. Výsledky výpočtu nákladů a závěry auditu musí být veřejně přístupné.“
5
Článek 13 téže směrnice, nadepsaný „Financování povinností univerzální služby“, stanoví:
„1.   Pokud vnitrostátní regulační orgány na základě výpočtu čistých nákladů podle článku 12 zjistí, že podnik je zatížen nespravedlivou zátěží, rozhodnou členské státy na základě žádosti určeného podniku:
a)
o zavedení mechanismu náhrady zjištěných čistých nákladů takovému podniku z veřejných prostředků za průhledných podmínek, a/nebo
b)
o rozdělení čistých nákladů na povinnosti univerzální služby mezi podniky zajišťující sítě a poskytující služby elektronických komunikací.
2.   Pokud jsou čisté náklady rozdělovány podle odst. 1 písm. b), zavedou členské státy mechanismus rozdělování spravovaný vnitrostátním regulačním orgánem nebo subjektem nezávislým na příjemcích, který je pod dohledem vnitrostátního regulačního orgánu. Financovány mohou být pouze čisté náklady zjištěné podle článku 12, které se vztahují k povinnostem stanoveným v článcích 3 až 10.
3.   Mechanismus rozdělování respektuje zásady průhlednosti, minimálního narušení trhu, nediskriminace a proporcionality v souladu se zásadami uvedenými v příloze IV části B. Členské státy se mohou rozhodnout, že nebudou vyžadovat příspěvky od podniků, jejichž obrat na vnitrostátním trhu nedosahuje stanoveného limitu.
4.   Případné poplatky související s rozdělováním nákladů na povinnosti univerzální služby musí být rozčleněny a určovány pro každý podnik samostatně. Podnikům, které neposkytují služby na území členského státu, který vytvořil mechanismus rozdělování, nemohou být takové poplatky ukládány ani od nich nesmějí být vybírány.“
6
Článek 14 směrnice 2002/22, nadepsaný „Průhlednost“, stanoví:
„1.   Pokud je zaveden mechanismus rozdělování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby podle článku 13, zajistí vnitrostátní regulační orgány, aby byly zásady rozdělování nákladů a podrobné údaje o použitém mechanismu veřejně dostupné.
2.   S výhradou pravidel Společenství a vnitrostátních pravidel o obchodním tajemství zajistí vnitrostátní regulační orgány, aby byla zveřejňována výroční zpráva, ve které jsou uvedeny vypočítané náklady na povinnosti univerzální služby, vyčísleny příspěvky všech dotyčných podniků a stanoveny veškeré případné tržní výhody, které mohly vzniknout podniku (podnikům) určenému (určeným) k poskytování univerzální služby, pokud je již vytvořen nějaký fond a vyvíjí činnost.“
7
Příloha IV této směrnice, nadepsaná „Výpočet případných čistých nákladů na povinnosti univerzální služby a vytvoření mechanismu jejich hrazení nebo rozdělení v souladu s články 12 a 13“, obsahuje mimo jiné část B, nadepsanou „Úhrada čistých nákladů na povinnosti univerzální služby“, která zní takto:
„Úhrada nebo financování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby vyžaduje, aby byla určeným podnikům, které mají povinnosti univerzální služby, poskytnuta náhrada za služby, které poskytují za nekomerčních podmínek. Protože taková náhrada zahrnuje finanční převody, členské státy zajistí, aby probíhaly objektivním, průhledným, nediskriminačním a přiměřeným způsobem. To znamená, aby převody co nejméně narušovaly hospodářskou soutěž a uživatelskou poptávku.
V souladu s čl. 13 odst. 3 musí mechanismus rozdělení, který se opírá o fond, používat průhledné a neutrální prostředky pro vybírání příspěvků, čímž se zabrání nebezpečí dvojího uložení příspěvků, které se vztahují jak na výstupy, tak na vstupy podniků.
Nezávislý subjekt, který spravuje fond, je odpovědný za vybírání příspěvků od podniků, kterým je vyměřena povinnost platit příspěvky na krytí čistých nákladů na povinnosti univerzální služby v dotyčném členském státě, a má dohlížet na převod dlužných částek a/nebo správních poplatků podnikům, které jsou oprávněny k příjmu plateb z fondu.“
Portugalské právo
Zákon č. 5/2004
8
Lei no 5/2004 das Comunicações Electrónicas (zákon č. 5/2004 o elektronických komunikacích), ze dne 10. února 2004 (Diário da República I, řada I-A, č. 34, ze dne 10. února 2004), ve znění naposledy pozměněném Decreto-Lei no 92/2017 (nařízení s mocí zákona č. 92/2017), ze dne 31. července 2017 (Diário da República, 1. řada, č. 146, ze dne 31. července 2017) (dále jen „zákon č. 5/2004“), provedl do portugalského právního řádu směrnici 2002/22.
9
Článek 97 zákona č. 5/2004 stanoví:
„1.   Poté, co se prokáže existence čistých nákladů na univerzální službu, které vnitrostátní regulační orgán považuje za nadměrné, vláda na žádost příslušných poskytovatelů stanoví přiměřenou náhradu zavedením jednoho nebo obou následujících mechanismů:
a)
úhrada z veřejných finančních prostředků;
b)
rozdělení nákladů mezi ostatní podniky, které na vnitrostátním území poskytují veřejně dostupné sítě a služby elektronických komunikací.
2.   Použije-li se mechanismus podle písmene b) předchozího odstavce, musí být zřízen fond náhrad, do kterého přispívají podniky provozující veřejně dostupné sítě a služby elektronických komunikací a který je spravován vnitrostátním regulačním orgánem nebo jiným nezávislým orgánem, který určí vláda a dohlíží na něj vnitrostátní regulační orgán.
3.   Kritéria pro rozdělení čistých nákladů na univerzální službu mezi podniky, které mají povinnost platit příspěvky, určí vláda v souladu se zásadami transparentnosti, minimálního narušení trhu, nediskriminace a proporcionality.
[…]“
Zákon č. 35/2012
10
Zákonem č. 35/2012 byl zřízen fond náhrad univerzální služby elektronických komunikací pro účely financování čistých nákladů vyplývajících z plnění povinností univerzální služby a za účelem zajištění toho, že uvedené náklady budou rozděleny mezi podniky, které mají povinnost do něj přispívat (dále jen „fond náhrad“).
11
Článek 6 zákona č. 35/2012 stanoví:
„Fond náhrad slouží k financování čistých nákladů na univerzální službu stanovených v rámci nabídkových řízení uvedených v čl. 99 odst. 3 zákona č. 5/2004 z dne 10. února 2004, ve znění pozměněném a konsolidovaném zákonem č. 51/2011 ze dne 13. září 2011, a které [Autoridade Nacional de Comunicações (Anacom) (národní úřad pro komunikace, Portugalsko] považuje za nadměrné v souladu s ustanoveními čl. 95 odst. 1 písm. b) a článku 97 téhož zákona, jakož i k financování čistých nákladů na univerzální službu uvedených v kapitole V.“
12
Článek 17 zákona č. 35/2012, nadepsaný „Financování čistých nákladů za období před vybráním poskytovatele v nabídkovém řízení“, v odst. 1 a 2 stanoví:
„1.   Fond náhrad zřízený tímto zákonem musí rovněž umožnit náhradu čistých nákladů na univerzální službu vynaložených až do zahájení poskytování univerzální služby poskytovatelem nebo poskytovateli služeb určenými v souladu s čl. 99 odst. 3 zákona č. 5/2004 ze dne 10. února 2004, ve znění pozměněném a konsolidovaném zákonem č. 51/2011 ze dne 13. září 2011, za následujících podmínek, které je třeba splnit kumulativně:
a)
existence čistých nákladů se prokáže na základě ověření a [Anacom] tyto náklady považuje za nadměrné v souladu s ustanoveními čl. 95 odst. 1 písm. a), čl. 95 odst. 2 a článků 96 a 97 zákona č. 5/2004 ze dne 10. února 2004, ve znění pozměněném a konsolidovaném zákonem č. 51/2011 ze dne 13. září 2011;
b)
poskytovatel univerzální služby požádá vládu o náhradu nákladů uvedených v předchozím odstavci.
2.   Částka čistých nákladů, které se nahrazují za období před vybráním poskytovatele na základě nabídkového řízení, odpovídá částce, jež bude v návaznosti na audit schválena [Anacom], za podmínek stanovených v předchozím odstavci v písm. a).“
13
Článek 18 odst. 1 zákona č. 35/2012 stanoví:
„1.   Podniky zajišťující veřejné komunikační sítě nebo veřejně dostupné služby elektronických komunikací na vnitrostátním území jsou povinny zaplatit mimořádný příspěvek do fondu náhrad za každý účetní rok 2013, 2014 a 2015. Tento mimořádný příspěvek je určen výlučně na financování čistých nákladů uvedených v předchozím článku schválených [Anacom] v průběhu těchto let.
[…]
5.   Mimořádný příspěvek uvedený v odstavci 1 představuje 3 % kvalifikovaného ročního obratu jednotlivých subjektů při dodržení horních hranic stanovených v následujících odstavcích.
6.   Částka mimořádného příspěvku, který musí každý podnik zaplatit, nemůže nikdy přesáhnout hodnotu, která by vyplývala z rozdělení čistých nákladů podle čl. 17 odst. 2 mezi podniky, které mají povinnost přispívat poměrně ke svému zohlednitelnému obratu.
[…]“
14
Podle článku 20 uvedeného zákona lze částku mimořádného příspěvku odpovídající jednotlivým účetním obdobím platit během celého pětiletého období.
Postup před zahájením soudního řízení
15
Dne 13. prosince 2012 zaslala Komise prostřednictvím systému „EU Pilot“ Portugalské republice dopis, ve kterém ji požádala o objasnění týkající se slučitelnosti fondu náhrad s článkem 13 a přílohou IV částí B směrnice 2002/22, zejména pokud jde o náhradu čistých nákladů vynaložených poskytovatelem univerzální služby, společností PT Comunicações, v minulosti a během období před jejím novým vybráním jako poskytovatele univerzální služby v nabídkovém řízení.
16
Dne 21. února 2013 portugalské orgány na tento dopis odpověděly. Poskytly dodatečné informace na schůzce s útvary Komise konané dne 23. října 2014 a poté v dopise ze dne 5. prosince 2014.
17
Vzhledem k tomu, že Komise nebyla spokojena s těmito odpověďmi, zaslala Portugalské republice dne 27. února 2015 výzvu dopisem. V odpovědi ze dne 29. dubna 2015 Portugalská republika znovu setrvala na tom, že portugalské právní předpisy a jejich provádění je třeba pokládat za slučitelné s požadavky vyplývajícími ze směrnice 2002/22, i pokud jde o zásady transparentnosti, minimálního narušení trhu, zákazu diskriminace a proporcionality.
18
Po prostudování této odpovědi zaslala Komise Portugalské republice odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 29. dubna 2016, v němž tento členský stát vyzvala k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby vyhověl odůvodněnému stanovisku ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení.
19
Portugalské orgány odpověděly na odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 1. července 2016. Po schůzce s útvary Komise konané dne 7. září 2016 portugalské orgány dopisem ze dne 14. října 2016 doplnily svou odpověď a předaly Komisi doplňující informace.
20
V lednu a v červenci roku 2017 se konaly další dvě schůzky mezi Komisí a portugalskými orgány. Během posledně uvedené schůzky bylo za účelem vyřešení sporu mezi zúčastněnými stranami zkoumáno několik řešení. Komise následně požádala, aby jí byl předložen návrh řešení s uvedením lhůty pro jeho provedení. Ve dvou dopisech, které byly následně dne 14. března 2017 a dne 12. září 2018 zaslány Komisi, portugalské orgány navrhly, aby byla zorganizována nová schůzka, a dále uvedly, že považují za obezřetné počkat na výsledky řízení, která zahájili někteří operátoři před vnitrostátními soudy a jejichž předmětem je problematika dotčená v projednávané věci.
21
Za těchto podmínek Komise podala projednávanou žalobu.
K žalobě
22
Komise vytýká Portugalské republice nesoulad mimořádného příspěvku do fondu náhrad uvedeného v článku 18 zákona č. 35/2012 (dále jen „mimořádný příspěvek“) s požadavky vyplývajícími z čl. 13 odst. 3 a přílohy IV části B směrnice 2002/22.
23
Komise uvádí, že v souladu s ustanoveními uvedenými v předchozím bodě, pokud se členský stát rozhodne pro mechanismus rozdělení čistých nákladů vyplývajících z poskytování univerzální služby mezi podniky zajišťující sítě a poskytující komunikační služby, musí tento mechanismus respektovat zásady transparentnosti, minimálního narušení trhu, zákazu diskriminace a proporcionality.
K rozsahu žaloby
24
Na prvním místě je třeba uvést, že článek 13 směrnice 2002/22 stanoví způsob financování povinností univerzální služby.
25
Z článku 13 odst. 1 této směrnice ve spojení s jejím čl. 12 odst. 1 tak vyplývá, že mechanismus financování může být uplatňován pouze ve prospěch podniku určeného v souladu s čl. 8 odst. 2 uvedené směrnice.
26
Je však nesporné, že čl. 13 odst. 1 směrnice 2002/22 není předmětem projednávané žaloby vzhledem k tomu, že předmětem této žaloby je pouze otázka, zda je mimořádný příspěvek zavedený Portugalskou republikou pro účely náhrady čistých nákladů na poskytování univerzální služby v souladu s čl. 13 odst. 3 této směrnice.
27
Na druhém místě Komise zdůrazňuje, pokud jde o genezi mimořádného příspěvku, že úřad Anacom v průběhu roku 2011 přijal rozhodnutí o pojmu „nespravedlivá zátěž vyplývající z poskytování univerzální služby“ a o metodice, která má být použita pro stanovení čistých nákladů na tuto službu. V souladu s těmito rozhodnutími představuje poskytování univerzální služby pro dotčeného poskytovatele nespravedlivou zátěž od okamžiku, kdy je podíl na trhu, pokud jde o příjmy z telefonní služby v pevném místě od poskytovatele univerzální služby vypočtený na ročním základě, nižší než 80 %, a pokud se vypočtené náklady na univerzální službu rovnají nebo převyšují 2,5 milionu eur.
28
Komise dodává, že jelikož podíl PT Comunicações na trhu, bývalého historického operátora, byl nižší než 80 % až od roku 2007, bylo rozhodnuto, že jednak nebude poskytnuta žádná náhrada za roky 2001 až 2006 a jednak pro období po 1. lednu 2007 až do doby, než poskytovatel nebo poskytovatelé univerzální služby vybraní prostřednictvím nabídkového řízení zahájí poskytování této služby, bude používána metodika pro stanovení čistých nákladů na univerzální službu stanovená úřadem Anacom.
29
V tomto ohledu Komise nijak nezpochybňuje metodiku výpočtu nákladů na univerzální službu použitou portugalskými orgány ani částky, které mají být nahrazeny, stanovené na základě této metodiky.
30
Naproti tomu má Komise za to, že mechanismus rozdělení nákladů vyplývajících z poskytování univerzální služby stanovený Portugalskou republikou je v rozporu s článkem 13 směrnice 2002/22, jakož i s přílohou IV částí B této směrnice, jelikož stanoví finanční příspěvek ze strany poskytovatelů sítí a služeb elektronických komunikací za předchozí roky. Čisté náklady na univerzální službu za účetní období 2007 až 2009, 2010–2011, jakož i 2012 a 2013 tak byly ověřeny a konečná částka schválena úřadem Anacom v letech 2013, 2014 a 2015. Kromě toho úřad Anacom třemi rozhodnutími ze dne 29. ledna 2015, 28. ledna 2016 a 26. ledna 2017 označil podniky povinné přispívat do fondu náhrad a stanovil částku mimořádných příspěvků k jejich tíži, přičemž příspěvky za roky 2013, 2014 a 2015 byly určeny k náhradě čistých nákladů za účetní období 2007 až 2009, 2010 až 2011, jakož i 2012 a 2013.
31
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že žaloba Komise vznáší pouze otázku, zda portugalská právní úprava zavádějící mechanismus rozdělení nákladů vyplývajících z poskytování univerzální služby respektuje zásady, které musí splňovat každý mechanismus rozdělení čistých nákladů na povinnosti univerzální služby zavedený podle čl. 13 odst. 1 písm. b) směrnice 2002/22, aby byl v souladu s požadavky vyplývajícími z čl. 13 odst. 3 a přílohy IV části B této směrnice.
K zásadě transparentnosti
Argumentace účastníků řízení
32
Komise tvrdí, že Portugalská republika porušila zásadu transparentnosti. V tomto ohledu Komise uplatňuje, že portugalská právní úprava platná před přijetím zákona č. 35/2012 neumožňovala určit způsob, jakým bude případná náhrada čistých nákladů na univerzální službu poskytována. Stejně tak tato právní úprava podle Komise neukládala operátorům z dotčeného odvětví žádnou povinnost přispívat do fondu náhrad určeného k pokrytí čistých nákladů na univerzální službu. V tomto ohledu existence abstraktní formální možnosti využít fond náhrad neumožňuje mít za to, že nositelé práv a povinností vyplývajících ze směrnice 2002/22 mohli rozpoznat rozsah svých povinností, což je v rozporu se zásadou právní jistoty, které má rovněž zaručit zásada transparentnosti.
33
Zásada transparentnosti s sebou nenese pouze takovou povinnost zveřejnit nebo zpřístupnit akty přijaté orgány Evropské unie a členskými státy, jako je povinnost stanovená v článku 14 směrnice 2002/22, jejíž respektování portugalskými právními předpisy tento orgán nezpochybňuje. Jak totiž podle názoru Komise vyplývá z rozsudku ze dne 6. prosince 2001, Komise v. Francie (C‑146/00, EU:C:2001:668, body 48 a 49), týkajícího se financování univerzální služby podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/33/ES ze dne 30. června 1997 o propojení v odvětví telekomunikací s cílem zajistit univerzální službu a interoperabilitu uplatněním zásad otevřeného přístupu k síti (ONP) (Úř. věst. 1997, L 199, s. 32), aby byl mechanismus rozdělení čistých nákladů na povinnosti univerzální služby v souladu se zásadou transparentnosti uvedenou v čl. 5 odst. 1 této směrnice, je důležité, aby byly přijaté hodnoty stanoveny v souladu s objektivními kritérii s přihlédnutím ke srovnatelným, a tedy transparentním prvkům, aby tito operátoři mohli vypočítat své náklady a pravděpodobné výnosy. Jakákoli skutečnost, která činí tento výpočet obtížnějším, odrazuje takové operátory od vstupu na trh.
34
Stejně tak v oblasti veřejných zakázek jsou požadavky na jasnost a přesnost nedílnou součástí zásady transparentnosti v zadávacím řízení. Pokud jde o zásadu právní jistoty, ta vyžaduje, aby právní pravidla, která mohou mít nepříznivé důsledky pro jednotlivce, byla jasná a přesná a jejich účinky byly předvídatelné. Tento požadavek právní jistoty platí tím spíše, pokud dotčená právní úprava může obnášet finanční zátěž.
35
Podle názoru Komise existuje zjevný vztah mezi zásadou transparentnosti a zásadou právní jistoty, jejíž působnost přesahuje ochranu legitimního očekávání a která předpokládá požadavek na jasnost a předvídatelnost práva, jelikož tento požadavek se vztahuje nejen na unijní právní předpisy, ale rovněž na vnitrostátní ustanovení provádějící směrnici.
36
Portugalská republika ve své žalobní odpovědi zpochybňuje výklad zásady transparentnosti provedený Komisí, který se nezakládá na liteře ani duchu směrnice 2002/22, ani na judikatuře unijního soudu. Podle Portugalské republiky tato zásada, která zahrnuje možnost přezkoumat rozhodnutí přičitatelná veřejným entitám zejména díky jejich odůvodnění a přijetí v rámci otevřených a veřejně přístupných řízení, odkazuje na objektivitu kritérií a srovnatelnost údajů použitých pro výpočet čistých nákladů na povinnosti univerzální služby, přičemž předvídatelnost nákladů je důsledkem těchto prvků.
37
Kromě toho podle Portugalské republiky nelze zásadu právní jistoty zaměňovat se zásadou transparentnosti. Argumenty, kterých se dovolává Komise, se přitom týkají především zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, neboť těmito argumenty je vytýkána údajná zpětná účinnost mimořádného příspěvku, která je neslučitelná se zásadou právní jistoty. Tyto argumenty by podle Portugalské republiky znamenaly, že poskytovateli univerzální služby nelze poskytnout náhradu za již vynaložené čisté náklady, ověřené a schválené úřadem Anacom, přestože navrácení těchto nákladů je stanoveno ve vnitrostátních právních předpisech.
Závěry Soudního dvora
38
Nejprve je třeba uvést, že podle čl. 13 odst. 3 a přílohy IV části B směrnice 2002/22 musí mechanismus rozdělení zavedený případně členskými státy podle čl. 13 odst. 1 písm. b) této směrnice respektovat zejména zásadu transparentnosti. Taková zásada, která je logickým důsledkem zásady rovnosti, vyžaduje, podobně jako zásada právní jistoty, aby byly všechny podmínky a podrobnosti takového mechanismu rozdělení stanoveny prostřednictvím dostatečně dostupných, přesných, jasných a jednoznačných pravidel, jejichž uplatňování je předvídatelné, aby každý přiměřeně informovaný subjekt postupující s obvyklou řádnou péčí mohl pochopit jejich přesný dosah a předejít jakémukoli riziku svévole (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. prosince 2018, Stanley International Betting a Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, bod 57, jakož i ze dne 3. října 2019, C‑285/18, EU:C:2019:829, bod 55). Konkrétně musí být tyto parametry stanoveny v souladu s objektivními kritérii, což ostatně potvrzuje příloha IV část B směrnice 2002/22, s přihlédnutím ke srovnatelným, a tedy transparentním údajům, aby subjekty mohly vypočítat své pravděpodobné náklady a příjmy (obdobně viz rozsudek ze dne 6. prosince 2001, Komise v. Francie, C‑146/00, EU:C:2001:668, body 48 a 49).
39
Z toho vyplývá, že povinnosti členských států vyplývající z takové zásady se liší od povinností, které jsou specificky uloženy v článku 14 směrnice 2002/22, takže dodržování posledně uvedených povinností nemůže stačit k závěru, že zásada transparentnosti uvedená v článku 13 této směrnice nebyla porušena.
40
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že nehledě na existenci spojitosti mezi zásadou transparentnosti a zásadou právní jistoty uvedené zásady jsou zásadami autonomními.
41
Vzhledem k tomu, že podle vlastních tvrzení Komise byl mimořádný příspěvek zaveden zákonem č. 35/2012, nelze tudíž Portugalské republice vytýkat, že nerespektovala zásadu transparentnosti pouze z toho důvodu, že operátoři nemohli před datem přijetí tohoto zákona předvídat rozsah svých povinností z titulu mimořádného příspěvku, který zavedl uvedený zákon. Zásada transparentnosti totiž nemůže jít tak daleko, aby vyžadovala, aby osoby povinné k zaplacení příspěvku mohly znát jeho obsah ještě před zavedením tohoto příspěvku.
42
Je třeba dodat, jak bylo zdůrazněno v bodě 30 tohoto rozsudku, že Komise netvrdila, že metodika výpočtu mimořádného příspěvku byla založena na kritériích, která nebyla přístupná, jasná, přesná, objektivní nebo předvídatelná nebo která byla nejednoznačná.
43
Kromě toho je třeba uvést, že v období 2007 až 2013, během kterého byla směrnice 2002/22 plně použitelná, nemohli telekomunikační operátoři očekávat, že Portugalská republika nevyužije možnosti, která jí byla poskytnuta v čl. 13 odst. 1 písm. b) této směrnice.
44
Konečně v rozsahu, v němž Komise ve své replice zdůrazňuje, že mimořádný příspěvek ukládá operátorům povinnost nahradit náklady, které vznikly v období před přijetím zákona č. 35/2012, je třeba konstatovat, jak vyplývá z písemností tohoto orgánu a jak Komise potvrdila na jednání, že základ projednávané žaloby se v tomto ohledu omezuje na porušení zásady transparentnosti. Stačí tedy uvést, že taková okolnost nemůže v žádném případě představovat porušení této zásady.
45
Výtka vycházející z toho, že zavedení mimořádného příspěvku Portugalskou republikou je v rozporu se zásadou transparentnosti uvedenou v čl. 13 odst. 3 a v příloze IV části B směrnice 2002/22, musí být tudíž zamítnuta.
K zásadám minimálního narušení trhu a proporcionality
Argumentace účastníků řízení
46
Komise má na prvním místě za to, že zásada minimálního narušení trhu nebyla respektována, jelikož finanční zátěž vyplývající z mimořádného příspěvku byla pro operátory značná a nepředvídatelná a každý z těchto příspěvků pokrýval několik let, takže tato metoda rozdělení způsobovala vyšší zátěž, než jakou by způsoboval roční příspěvek zohledňující čisté náklady vzniklé v dotčeném roce. Toto konstatování podle Komise platí, i když v praxi nebylo vždy dosaženo 3 % ročního obratu.
47
Portugalská republika má ve své žalobní odpovědi za to, že se tato zásada týká především způsobu, jakým jsou rozdělovány náklady, které nesou poskytovatelé univerzální služby, za účelem minimalizace finančního dopadu na konečné uživatele. V projednávané věci byl přitom s ohledem na konkrétní způsoby vybírání mimořádného příspěvku jeho skutečný dopad na dotčené operátory podle Portugalska malý.
48
Komise na druhém místě tvrdí, že zásada proporcionality nebyla respektována, neboť podniky povinné přispívat k náhradě čistých nákladů podniků, které byly vybrány v rámci nabídkového řízení, byly současně povinny platit mimořádný příspěvek. Tato povinnost tak podle Komise měla za následek „dvojí příspěvek“, nebo přinejmenším zvýšení finanční zátěže prvně jmenovaných podniků. Mimoto podle názoru Komise byly částky mimořádného příspěvku významné zejména ve srovnání s částkou příspěvku za totéž období ve Španělsku.
49
Portugalská republika má za to, že mimořádný příspěvek byl plně v souladu se zásadou proporcionality, jelikož byl koncipován tak, aby rozdělil mezi jednotlivé operátory podle jejich obratu čisté náklady na univerzální službu považované za nadměrné, přičemž se snažila osvobodit od příspěvku menší podniky, jejichž postavení na trhu ještě nebylo pevné, a to stanovením minimální výše obratu pro výběr mimořádného příspěvku.
Závěry Soudního dvora
50
Z článku 13 odst. 1 směrnice 2002/22 vyplývá, že členské státy jsou povinny zavést jeden ze dvou kompenzačních mechanismů uvedených v tomto ustanovení, pokud vnitrostátní regulační orgány stejně jako v projednávané věci zjistí, že na základě výpočtu čistých nákladů podle článku 12 této směrnice je podnik pověřený poskytováním univerzální služby zatížen nespravedlivou zátěží a že tento podnik o takové rozhodnutí požádal.
51
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že zásada nejmenšího narušení trhu je vyjádřena v bodě 23 odůvodnění směrnice 2002/22 v tom smyslu, že směřuje k tomu, že příspěvky by se měly „uhrazovat způsobem, který co nejvíce minimalizuje dopad finanční zátěže na koncové uživatele, například co nejširším rozložením příspěvků“. Ve světle tohoto vysvětlení a podobně, jak uvedla Portugalská republika, se tak tato zásada týká především způsobu rozdělení zátěže, kterou nesou poskytovatelé univerzální služby. Příloha IV část B této směrnice uvádí v tomto ohledu ještě to, že tyto příspěvky „[musí] co nejméně narušova[t] hospodářskou soutěž a uživatelskou poptávku“.
52
V projednávané věci článek 18 zákona č. 35/2012, který upravuje podmínky výběru mimořádného příspěvku, v odstavci 1 stanoví, že tento příspěvek je určen výlučně na financování čistých nákladů univerzální služby za roky 2007 až 2013, které byly ověřeny úřadem Anacom a u nichž měl tento orgán za to, že představují nadměrnou zátěž pro poskytovatele univerzální služby, dále pak v odstavci 5 stanoví, že částka uvedeného příspěvku může dosáhnout 3 % zohlednitelného ročního obratu každého dotčeného podniku, konečně v odstavci 6 stanoví, že tato částka však nesmí nikdy přesáhnout hodnotu, která by vyplývala z rozdělení, provedeného poměrně k obratům povinných podniků, čistých nákladů poskytovatele univerzální služby, které jsou úřadem Anacom považovány za nadměrné.
53
Kromě toho je třeba připomenout, že Komise nezpochybňuje metodiku výpočtu čistých nákladů přijatou úřadem Anacom, existenci nespravedlivé zátěže pro poskytovatele služby za roky 2007 až 2013 ani výsledek, ke kterému tento úřad dospěl v rozhodnutích týkajících se let 2013 až 2015.
54
Pokud jde o argument Komise, podle kterého údajná nepředvídatelnost nákladů pro operátory vyplývající z mimořádného příspěvku porušuje zásadu minimálního narušení trhu, je třeba uvést, že Komise neprokázala, že by tato pouhá nepředvídatelnost – za předpokladu, že by byla prokázána – vedla k porušení takové zásady. Ostatně, jak bylo konstatováno v bodě 41 tohoto rozsudku, Komisi se nepodařilo prokázat, že parametry výpočtu mimořádného příspěvku bránily operátorům předvídat s přiměřenou mírou jistoty částku tohoto příspěvku pro každý z roků 2013, 2014 a 2015.
55
Pouhá skutečnost, že částka tohoto příspěvku se ukázala být významnou, neumožňuje prokázat, že tento příspěvek byl sám o sobě nepřiměřený nebo porušoval zásadu minimálního narušení trhu. Vzhledem k tomu, že uvedený příspěvek odpovídal částce čistých nákladů vynaložených poskytovatelem univerzální služby a tyto náklady byly shledány nespravedlivou zátěží pro podnik pověřený poskytováním univerzální služby, byl dotyčný členský stát jednak povinen nahradit tuto nespravedlivou zátěž jedním ze dvou mechanismů popsaných v čl. 13 odst. 1 směrnice 2002/22, a jednak tento příspěvek mohl představovat přiměřenou náhradu omezenou na to, co je nezbytné k dosažení tohoto cíle.
56
Kromě toho, jak uvedla Portugalská republika, podniky, které podléhaly mimořádnému příspěvku, měly k dispozici platební úlevy, jelikož – jak vyplývá z čl. 20 odst. 4 zákona č. 35/2012 – platba tohoto příspěvku mohla být za každé účetní období rozložena do období pěti let. Taková možnost tak operátorům umožňovala regulovat finanční zátěž, kterou museli nést v souvislosti s placením uvedeného příspěvku, aby se co nejvíce minimalizoval jeho dopad.
57
Dále na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, okolnost, že základem mimořádného příspěvku byl obrat operátorů za roky následující po vstupu tohoto příspěvku v platnost, a nikoli jejich obrat vztahující se k rokům, během kterých byla univerzální služba poskytnuta společností PTC Comunicações, neporušuje zásadu proporcionality a zásadu minimálního narušení trhu, jelikož finanční zátěž takto uložená operátorům, byla přiměřená podílu na trhu, ze kterého mohli vycházet právě v okamžiku, kdy jim byla tato zátěž uložena.
58
Je třeba dodat, jak uvedla Portugalská republika, že relevantní vnitrostátní právní úprava zajišťovala rozdělení částky mimořádného příspěvku mezi vysoký počet operátorů, jak k tomu vyzýval bod 23 odůvodnění směrnice 2002/22.
59
Komise kromě toho tvrdí, že vybírání mimořádného příspěvku mělo za následek, že přispívající podniky podléhaly „dvojímu příspěvku“ v tom smyslu, že tyto podniky byli od roku 2013 povinny přispívat na financování nákladů na univerzální službu za období po nabídkovém řízení a současně platit mimořádný příspěvek na náklady vynaložené společností PT Comunicações před nabídkovým řízením.
60
Je pravda, že volba Portugalské republiky vybírat prostřednictvím mimořádného příspěvku náhradu za čisté náklady vynaložené poskytovatelem univerzální služby před nabídkovým řízením vedla ke zvýšení zátěže dotčených podniků za účetní období 2013–2015.
61
Nicméně vzhledem k tomu, že mimořádný příspěvek měl za cíl kompenzovat čisté náklady na univerzální službu vynaložené poskytovatelem univerzální služby v obdobích předcházejících nabídkovému řízení, za která dosud neexistovala žádná náhrada, musí být tento příspěvek ve skutečnosti považován za časově odlišný příspěvek, takže Komise nemůže úspěšně argumentovat existencí „dvojího příspěvku“.
62
V tomto ohledu pouhá skutečnost, že volba učiněná Portugalskou republikou vedla nutně pro určitá účetní období ke zvýšení finanční zátěže dotyčných podniků, nemůže sama o sobě představovat vzhledem k tomu, co bylo uvedeno v bodech 54 až 57 tohoto rozsudku, porušení zásady proporcionality.
63
Komise tudíž právně dostačujícím způsobem neprokázala, že mimořádný příspěvek porušil zásadu minimálního narušení trhu a zásadu proporcionality uvedené v čl. 13 odst. 3 a příloze IV části B směrnice 2002/22.
K zásadě zákazu diskriminace
Argumentace účastníků řízení
64
Komise tvrdí, že důvodem existence náhrady čistých nákladů je obnovit spravedlivost hospodářské soutěže mezi dotčenými podniky, takže v projednávané věci dodržení zásady zákazu diskriminace vyžadovalo, aby byl zohledněn pouze obrat operátorů přítomných na telekomunikačním trhu v Portugalsku v okamžiku, kdy vznikly čisté náklady. Mimořádný příspěvek se přitom uplatnil na všechny operátory působící na trhu v období 2013 až 2015, včetně těch, kteří na něm v období 2007 až 2013 nepůsobili či na něm působili v jiné konfiguraci. Komise konkrétně poznamenává, že na telekomunikačním trhu v Portugalsku došlo k významným změnám, zejména z důvodu několika spojení a přeměn podniků. Z těchto důvodů má Komise za to, že dotyčné podniky byly v rámci svých nových konfigurací oběťmi diskriminace, protože musely platit příspěvek vypočtený na základě jejich obratů za jiné roky než ty, k nimž se vztahují čisté náklady.
65
Portugalská republika má za to, že zásada zákazu diskriminace byla dodržena. Pokud jde o vývoj vnitrostátního telekomunikačního trhu v Portugalsku, Portugalská republika tvrdí, že restrukturalizace, k nimž došlo na tomto trhu v období 2007 až 2014, spočívaly ve vnitro- a meziskupinových restrukturalizacích, které měly za následek pouze změnu označení a vnitřní struktury dotčených operátorů. Podle Portugalska tak byli operátoři v období 2007–2014 z hospodářského hlediska totožní z důvodu existence jedné hospodářské jednotky nebo vztahů vzájemné závislosti projevujících se existencí kontrolní pravomoci.
Závěry Soudního dvora
66
Podle ustálené judikatury Soudního dvora diskriminace spočívá v použití rozdílných pravidel na srovnatelné situace nebo stejného pravidla na situace rozdílné [rozsudky ze dne 13. února 1996, Gillespie a další, C‑342/93, EU:C:1996:46, bod 16, a ze dne 12. prosince 2019, Instituto Nacional de la Seguridad Social (příspěvek k důchodu matkám), C‑450/18, EU:C:2019:1075, bod 42].
67
V tomto ohledu je pravda, že s operátory, kteří působili na trhu v okamžiku, kdy vznikly náklady, které měl tento příspěvek nahradit, a s operátory, kteří na tomto trhu nepůsobili, bylo zacházeno stejným způsobem, protože jedni i druzí podléhali výběru tohoto příspěvku.
68
Komise však právně dostačujícím způsobem neprokázala, že se tyto dvě skupiny operátorů nacházely v natolik odlišných situacích, že by použití téhož pravidla na jedny i na druhé mělo být považováno za diskriminaci.
69
Kromě toho, i když na telekomunikačním trhu v Portugalsku docházelo k restrukturalizacím během dotčeného období, pravdou zůstává, jak uvedl generální advokát v bodě 85 svého stanoviska a jak vyplývá mimo jiné z žalobní odpovědi Portugalské republiky a z diskuzí, ke kterým došlo na jednání, že tyto restrukturalizace v podstatě probíhaly jako vnitro- a meziskupinové restrukturalizace, přičemž operátoři, které Komise kvalifikovala jako nové operátory, byli ve skutečnosti operátoři vzešlí z fúzí mezi operátory, kteří již na tomto trhu byli přítomni.
70
V tomto kontextu pouhá skutečnost, že došlo k restrukturalizaci nebo fúzi, neměla za následek, pokud jde o výběr mimořádného příspěvku, že osoby povinné k zaplacení tohoto příspěvku vzešlé z těchto operací se nacházejí v situaci, která není srovnatelná se situací osob povinných k zaplacení tohoto příspěvku, u nichž nedošlo k takovým změnám v jejich právní struktuře.
71
Proto, jak bylo konstatováno v bodě 68 tohoto rozsudku, vývoj telekomunikačního trhu v Portugalsku nemůže zpochybnit srovnatelnost právní situace těchto podniků.
72
Za těchto podmínek Portugalská republika zavedením mimořádného příspěvku neporušila zásadu zákazu diskriminace, jak je zakotvená v čl. 13 odst. 3 a příloze IV části B směrnice 2002/22.
73
Vzhledem k tomu, že žádná ze zásad uvedených v čl. 13 odst. 3 a v příloze IV části B směrnice 2002/22 nebyla porušena, musí být žaloba Komise zamítnuta.
K nákladům řízení
74
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Portugalská republika požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
1)
Žaloba se zamítá.
2)
Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: portugalština.