62022TJ0462_RES
Rechtssache T‑462/22
Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, LdaundBCP África, SGPS, Lda
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Fünfte Kammer) vom 6. November 2024
„Staatliche Beihilfen – Freizone Madeira – Von Portugal durchgeführte Beihilferegelung – Beschluss, mit dem die Unvereinbarkeit der Regelung mit der Entscheidung K(2007) 3037 endgültig und dem Beschluss C(2013) 4043 final festgestellt, diese Regelung für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt und die Rückforderung der nach dieser Regelung gezahlten Beihilfen angeordnet wird – Begründungspflicht – Begriff ‚bestehende Beihilfe‘ nach Art. 1 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung (EU) 2015/1589 – Keine Ausnahme von der Bedingung der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen in der autonomen Region Madeira – Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung – Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit – Berechtigtes Vertrauen – Rechtssicherheit“
Staatliche Beihilfen – Beschluss der Kommission, mit dem die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt festgestellt wird – Begründungspflicht – Umfang – Ermittlung des Beihilfeempfängers – Berücksichtigung des Kontexts und sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet
(Art. 296 AEUV)
(vgl. Rn. 25-40)
Staatliche Beihilfen – Bestehende und neue Beihilfen – Qualifizierung als bestehende Beihilfe – Auslegung der Modalitäten der Beihilferegelung – Zu berücksichtigende Gesichtspunkte – Text des Genehmigungsbeschlusses, Inhalt der von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgenommenen Anmeldung und ergänzende Auskünfte
(Art. 108 Abs. 3 AEUV; Verordnung 2015/1589 des Rates, Art. 1 Buchst. c)
(vgl. Rn. 56, 58, 66, 67)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Anmeldung eines Beihilfevorhabens – Mitwirkungspflicht des Mitgliedstaats, der eine Ausnahme beantragt
(Art. 4 Abs. 3 EUV; Art. 108 Abs. 3 AEUV; Verordnung Nr. 659/1999 des Rates, 6. Erwägungsgrund)
(vgl. Rn. 57, 92)
Staatliche Beihilfen – Bestehende und neue Beihilfen – Maßnahme zur Änderung einer bestehenden Beihilferegelung – Durchführung der Regelung in Abweichung von einer der in dem Genehmigungsbeschluss der Kommission festgelegten Voraussetzungen – Ausnahme, die nicht wirksam bei der Kommission angemeldet wurde – Änderung, die den Kern der Regelung betrifft – Qualifizierung als neue Beihilfe
(Art. 108 Abs. 3 AEUV; Verordnung 2015/1589 des Rates, Art. 1 Buchst. b Ziff. ii und Buchst. c)
(vgl. Rn. 70-83, 93, 97)
Staatliche Beihilfen – Bestehende und neue Beihilfen – Prüfung der angemeldeten Beihilferegelung durch die Kommission – Grundsatz der guten Verwaltung – Sorgfalts- und Unparteilichkeitspflicht – Umfang
(Art. 108 Abs. 3 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41)
(vgl. Rn. 89-91)
Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen und mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfe – Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes – Fehlen
(Art. 108 Abs. 3 AEUV)
(vgl. Rn. 102-109)
Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen und mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfe – Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit – Fehlen
(Art. 107 AEUV)
(vgl. Rn. 111-117)
Zusammenfassung
Das Gericht hat die Klage von zwei Unternehmen gegen den Beschluss der Europäischen Kommission (
1
) abgewiesen, mit dem bestimmte Beihilfen, die an auf der Insel Madeira ansässige Unternehmen aufgrund einer zuvor genehmigten Regelung gezahlt wurden, für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt werden und ihre Rückforderung angeordnet wird (
2
). In diesem Rahmen hat das Gericht insbesondere den Umfang der Auskünfte präzisiert, die die Mitgliedstaaten bei der Anmeldung einer Beihilfemaßnahme bei der Kommission zu erteilen haben, um ihr zu ermöglichen, diese Maßnahme im Hinblick auf die sich aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit ergebenden Erfordernisse mit der gebotenen Sorgfalt zu prüfen.
Zur Förderung der regionalen Entwicklung und der Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur der Insel Madeira führte die Republik Portugal eine Beihilferegelung zugunsten eines abgegrenzten Gebiets auf dieser Insel, der sogenannten Freizone Madeira (Zona Franca da Madeira; im Folgenden: ZFM) ein.
Diese Regelung, die ursprünglich 1987 von der Kommission als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare Regionalbeihilfe genehmigt worden war, wurde 2002 geändert. Im Jahr 2007 genehmigte die Kommission eine dritte Nachfolgeregelung, die 2013 erneut geändert wurde (
3
) (im Folgenden: Regelung III).
Bei der Regelung III in der von der Kommission genehmigten Form handelt es sich um eine reduzierte Körperschaftsteuer auf tatsächlich und materiell aus Aktivitäten auf Madeira erwirtschaftete Gewinne, eine Befreiung von kommunalen und lokalen Steuern sowie eine Befreiung von Grunderwerbsteuern für die Gründung eines Unternehmens in der ZFM, wobei die Beihilfehöchstbeträge sich nach Obergrenzen richten, die nach Maßgabe der Zahl der Arbeitsplätze festgelegt werden, die bei dem Begünstigten bestehen.
Im Anschluss an eine Überwachung dieser Regelung in den Jahren 2012 und 2013 beschloss die Kommission, das förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 3 AEUV einzuleiten.
Nach Abschluss dieses Verfahrens stellte sie mit Beschluss vom 4. Dezember 2020 fest, dass sich die Regelung III in der durch Portugal durchgeführten Form wesentlich von der durch die Beschlüsse von 2007 und 2013 genehmigten Regelung unterscheide. Die Kommission stufte diese Regelung als „neue Beihilfe“ ein, die rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar sei, und ordnete ihre Rückforderung von den Empfängern an.
Die Klägerinnen, die Millennium BCP Participações, die SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda und die BCP África, SGPS, Lda, sind Holdinggesellschaften (im Folgenden: SGPS), die Begünstigte der Regelung III sind. Sie erhoben Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses 2022/1414, soweit dieser sie betrifft.
Würdigung durch das Gericht
Zur Stützung ihrer Klage werfen die Klägerinnen der Kommission u. a. vor, einen Rechtsfehler begangen zu haben, indem sie die SGPS in den Kreis der Begünstigten einbezogen habe, die von der Rückforderungspflicht im Fall der Nichteinhaltung der Bedingung der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen in der autonomen Region Madeira (im Folgenden: ARM) erfasst würden. Die SGPS seien nämlich aufgrund einer Ausnahme, die Bestandteil der Regelung III in ihrer bei der Kommission angemeldeten Form sei, dieser Bedingung nicht unterworfen gewesen, so dass die ihnen gezahlte Beihilfe keine „neue Beihilfe“, sondern eine „bestehende Beihilfe“ gewesen sei, die der von der Kommission mit der Entscheidung von 2007 und dem Beschluss von 2013 genehmigten Beihilfe entsprochen habe.
Zunächst weist das Gericht darauf hin, dass die Einstufung der Regelung III, wie sie zugunsten der SGPS durchgeführt wurde, als „bestehende Beihilfe“ oder „neue Beihilfe“ nicht nur vom Wortlaut der von der Kommission erlassenen Genehmigungsentscheidungen abhängt, sondern auch vom Inhalt der Anmeldung durch den betreffenden Mitgliedstaat sowie von den ergänzenden Auskünften, die dieser auf Ersuchen um zusätzliche Informationen hin übermittelt hat. In diesem Rahmen ist auch das Verhalten dieses Mitgliedstaats bei der Anmeldung dieser Regelung im Licht seiner Verpflichtung zur Zusammenarbeit mit der Kommission zu berücksichtigen.
Im vorliegenden Fall geht aus der gesamten Anmeldung der Regelung III, insbesondere im Jahr 2006 (im Folgenden: Anmeldung von 2006), sowie aus dem anschließenden Schriftwechsel zwischen der Kommission und den portugiesischen Behörden hervor, dass die in Rede stehende Ausnahme nur in den der Anmeldung beigefügten Rechtsgrundlagen erwähnt wurde, u. a. in einer Bestimmung des bei der Kommission angemeldeten Entwurfs eines Gesetzesdekrets betreffend die Regelung über Steuervergünstigungen (
4
). Dagegen wurde diese Ausnahme weder im Anmeldeformular noch in dem ihm beigefügten erläuternden Schriftsatz erwähnt.
In Anbetracht des Wortlauts der betreffenden Bestimmung und der Begründung des angemeldeten Entwurfs des Gesetzesdekrets konnte die Kommission vernünftigerweise davon ausgehen, dass die SGPS wie alle Unternehmen, denen die Regelung III zugutekommen sollte, der Bedingung der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen in der ARM unterlagen. Außerdem geht aus dem der Anmeldung von 2006 beigefügten erläuternden Schriftsatz sowie insbesondere aus der Begründung des angemeldeten Entwurfs eines Gesetzesdekrets hervor, dass die portugiesischen Behörden beabsichtigten, jedes Unternehmen, das in den Genuss der Regelung III kommen wollte, zur Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen in der ARM zu verpflichten.
Aus alledem ergibt sich, dass die portugiesischen Behörden die Kommission nie darauf aufmerksam gemacht haben, dass der angemeldete Entwurf des Gesetzesdekrets in dem Sinne angewandt werden könne, dass SGPS die Regelung III in Anspruch nehmen könnten, ohne der Bedingung der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen in der ARM unterworfen zu sein. Somit hat die Portugiesische Republik der Kommission mit der Anmeldung von 2006 und dem späteren Austausch nicht alle erforderlichen Informationen übermittelt, die es ihr ermöglicht hätten, zunächst das Vorliegen einer Ausnahme für SGPS von dieser Bedingung festzustellen, sodann die Vereinbarkeit einer solchen Ausnahme mit dem AEU-Vertrag zu prüfen und schließlich sich insoweit eine Meinung zu bilden, obwohl die für SGPS geltende Ausnahme in der Praxis dazu führte, dass diese Unternehmen staatliche Beihilfen erhielten, die unter deutlich günstigeren Bedingungen gewährt wurden, als es in der allgemeinen Regelung der Fall war, die für die anderen Unternehmen galt.
Das Gericht weist auch das Vorbringen der Klägerinnen zurück, die Kommission habe dadurch das Recht auf eine ordnungsgemäße Verwaltung verletzt, dass sie die Anmeldung von 2006 nicht sorgfältig geprüft habe.
Die portugiesischen Behörden haben die Kommission nämlich nicht in die Lage versetzt, zu erfahren, dass ihr eine Ausnahme für die SGPS von der Bedingung der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen in der ARM zur Beurteilung vorgelegt worden war. Sie haben auch nicht erläutert, inwiefern die Ausnahme im Hinblick auf das mit der Beihilfe verfolgte Ziel verhältnismäßig und mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, obwohl die Bedingung der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen eine Bedingung für den Zugang zur Regelung III war, insbesondere weil sie der Quantifizierung des Beitrags zum Ziel der regionalen Entwicklung sowie des Umfangs und der Verhältnismäßigkeit der gewährten Vorteile diente.
Wenn es also die Absicht der portugiesischen Behörden gewesen wäre, diese Ausnahme der Kommission zur Beurteilung vorzulegen, hätte der für sie geltende Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit sie dazu veranlassen müssen, die Kommission stärker auf das Vorliegen einer solchen Ausnahme aufmerksam zu machen, die Zweifel an ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt aufkommen lässt, und dann Erläuterungen in Bezug auf die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt zu geben.
Unter diesen Umständen kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung oder gegen ihre Sorgfaltspflicht verstoßen zu haben, indem sie nicht erkannte, dass eine Bestimmung, zu der die portugiesischen Behörden keine Erläuterungen gegeben hatten, dahin ausgelegt werden konnte, dass sie eine Ausnahme von der Bedingung der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen in der ARM erlaubte.
Somit kann eine Ausnahme von der Bedingung der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen in der ARM nicht als durch die Entscheidung von 2007 genehmigt angesehen werden, da sie nicht wirksam angemeldet worden ist.
Eine solche Genehmigung kann sich aus dem Beschluss von 2013 umso weniger ergeben, als darin von einer Verpflichtung der Portugiesischen Republik die Rede ist, „jede Vorzugsbehandlung von Unternehmen wie den [SGPS] aufzuheben, wenn bestätigt wird, dass ihre Behandlung in der ZFM tatsächlich einen Vorteil gegenüber der für SGPS geltenden allgemeinen portugiesischen Regelung verschafft“.
Da sich die übrigen Klagegründe, mit denen eine Verletzung der Begründungspflicht der Kommission und ein Verstoß gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit gerügt werden, ebenfalls als unbegründet erwiesen haben, hat das Gericht die Klage in vollem Umfang abgewiesen.
(
1
)	Beschluss (EU) 2022/1414 der Kommission vom 4. Dezember 2020 über die von Portugal durchgeführte Beihilferegelung SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) zugunsten der Freizone Madeira (Zona Franca da Madeira, ZFM) – Regelung III (ABl. 2022, L 217, S. 49).
(
2
)	Das Urteil, das Gegenstand der vorliegenden Zusammenfassung ist, ergeht im Anschluss an die inzwischen rechtskräftige vollständige Abweisung der von der Portugiesischen Republik erhobene Klage auf Nichtigerklärung dieser Entscheidung (Urteil vom 21. September 2022, Portugal/Kommission [Freizone Madeira], T‑95/21, EU:T:2022:567, bestätigt durch Urteil des Gerichtshofs vom 4. Juli 2024, Portugal/Kommission [Freizone Madeira], C‑736/22 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2024:579).
(
3
)	Entscheidung der Kommission vom 27. Juni 2007 in der Sache N421/2006 und Beschluss der Kommission vom 2. Juli 2013 in der Sache SA.34160 (2011/N) (im Folgenden: Entscheidung von 2007 und Beschluss von 2013).
(
4
)	Art. 34 A Abs. 5 der im angemeldeten Entwurf eines Gesetzesdekrets enthaltenen Regelung über Steuervergünstigungen.