61959C0025
Conclusies van de Advocaat-Generaal
K. ROEMER
20 juni 1960
Vertaald uit het Duits
INHOUD
blz.
A. Inleiding
I. De aan de beschikking voorafgaande feiten
II. Conclusies; grieven en verweermiddelen
B. De juridische aspecten
I. Is de bij artikel 88 aangegeven procedure terecht gevolgd?
1. Paragraaf 10 van de Overeenkomst met betrekking tot de Overheidsbepalingen
2. Artikel 70, lid 3
3. Slotsom
II. Naleving van de in artikel 88 neergelegde vormvoorschriften
1. Betekenis en strekking van artikel 88
2. Fasen van de gevolgde procedure
3. Heeft de Nederlandse Regering maatregelen genomen ter verwezenlijking van een der drie door de Hoge Autoriteit ter keuze gestelde mogelijkheden?
4. Schending van het recht om te worden gehoord .
C. Conclusie
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
Mijn conclusie betreft het beroep, hetwelk de Regering van het Koninkrijk der Nederlanden heeft ingesteld tegen een beschikking van de Hoge Autoriteit. Verzoekster wordt in deze procedure gesteund door vijf als interveniërende partijen optredende Nederlandse ondernemingen.
A. INLEIDING
Verscheidene der in het recente verleden voor het Hof behandelde procedures hadden betrekking op kwesties van discriminatoire tarieven voor goederenvervoer per spoor, alsmede op uitspraken van de Hoge Autoriteit waarbij deze vaststelde, dat een Lid-Staat zijn uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen inzake de op het goederenvervoer toe te passen spoorwegtarieven niet had nagekomen (artikel 88). De procedure, welke ons thans bezighoudt, vond haar aanleiding in een soortgelijke vaststelling van de Hoge Autoriteit, welke was gericht tegen de Regeringen der Lid-Staten en mitsdien ook tegen verzoekster, en welke betrekking heeft op het wegvervoer van goederen en de publikatie van de hiervoor geldende tarieven. Kortheidshalve moge ik verwijzen naar de tekst van beschikking 18-59.
I. De aan de beschikking voorafgaande feiten
De ingevolge paragraaf 10 van de Overeenkomst met betrekking tot de Overgangsbepalingen ingestelde Commissie van deskundigen heeft de situatie van het spoorwegvervoer in de zes landen, in het bijzonder de daarbij toegepaste tarieven, vrachtprijzen en vervoervoorwaarden aan een onderzoek onderworpen. In het begin van 1956 heeft de Commissie een rapport opgemaakt, waarin een meerderheid als haar oordeel uitsprak, dat er een verplichting bestaat om de schalen, vrachtprijzen en vervoervoorwaarden te publiceren, dan wel ter kennis te brengen van de Hoge Autoriteit en dat de publikatie c.q. het ter kennis brengen aan de toepassing behoort vooraf te gaan. Overeenstemming omtrent de essentiële kernvragen kon ondertussen niet worden bereikt. De Hoge Autoriteit heeft dit rapport bij de Raad van Ministers ingediend met de bedoeling, dat binnen het kader van dit orgaan een poging zou worden ondernomen tot het bereiken van een uniforme regeling. De Raad van Ministers stelde een bijzondere commissie in, die evenals de Raad gedurende veelvuldige zittingen aan het probleem aandacht wijdde, zonder dat op alle punten van bespreking overeenstemming werd bereikt. In de bijeenkomst van de Raad van Ministers van 22 juli 1958 wees de vice-voorzitter van de Hoge Autoriteit erop, dat de „WIRTSCHAFTS-VEREINIGUNG EISEN- UND STAHLINDUSTRIE” in de Bondsrepubliek bij schrijven van 10 juli 1958 de Hoge Autoriteit had verzocht met betrekking tot het wegvervoer van staal de tot-stand-koming van een regeling binnen de Gemeenschap te bevorderen inzake de publikatie van schalen, vrachtprijzen en tariefbepalingen vóór het sluiten der vervoercontracten, en dat de „WIRTSCHAFTS-VEREINIGUNG” een verzoek, als bedoeld in artikel 35 van het Kolen- en Staalverdrag had ingediend tot het geven van een desbetreffende beschikking krachtens artikel 88. Toen de Hoge Autoriteit in de Raad van Ministers niet de nodige eenstemmigheid vond, en zij de uiteenlopende standpunten binnen de Raad niet tot elkaar vermocht te brengen richtte zij op 12 augustus 1958 eensluidende brieven tot de Regeringen van de Lid-Staten der Gemeenschap.
Voor wat betreft de inhoud van de brief aan de Nederlandse Regering, moge ik verwijzen naar het desbetreffende schrijven. Ik citeer slechts paragraaf III, waarmede de brief wordt besloten, en welke luidt als volgt:
„De Hoge Autoriteit verzoekt mitsdien de Nederlandse Regering haar uiterlijk op 1 december 1958 mede te delen, welke maatregelen op het gebied van het wegvervoer voor rekening van derden op genoemde datum zullen zijn getroffen, teneinde, rekening houdend met bovenstaande aanwijzingen, te voldoen aan de voorschriften van het Verdrag en inzonderheid aan de artikelen 2 tot en met 5, 60 en 70, dan wel haar tegen dezelfde datum in kennis te stellen van de opmerkingen die zij krachtens artikel 88, eerste lid, tweede zinsnede, van het Verdrag wenst te maken”.
De Nederlandse Regering antwoordde de Hoge Autoriteit bij schrijven van 29 november 1958, waarin zij een uiteenzetting gaf van hetgeen zij voornemens was te doen. Nog in december 1958 vaardigde zij een wettelijke maatregel uit, die in werking is getreden en die, naar zij meende, aan een van de drie haar door de Hoge Autoriteit ter keuze gestelde mogelijkheden beantwoordde (vgl. paragraaf II, 3 sub c van de brief van de Hoge Autoriteit van 12 augustus 1958).
Op 18 februari 1959 vaardigde de Hoge Autoriteit de bestreden beschikking uit, zonder met de regeringen verder overleg te hebben gepleegd. Ten opzichte van de Nederlandse Regering is deze beschikking van individuele aard.
II. Conclusies, grieven en verweermiddelen
De regering en de interveniënten concluderen tot algehele nietigverklaring van de beschikking. Het komt mij niet noodzakelijk voor, U op deze plaats een uitvoerige uiteenzetting te geven van de grieven en de door de Hoge Autoriteit aangevoerde verweermiddelen. Verzoekster en interveniënten doen in het kader van het beroep in volle omvang met name een beroep op schending van wezenlijke vormvoorschriften, onbevoegdheid van de Hoge Autoriteit en schending van verschillende essentiële bepalingen van het Verdrag.
B. DE JURIDISCHE ASPECTEN
Het is noodzakelijk bij de juridische waardering de zakelijke inhoud van de brief van de Hoge Autoriteit van 12 augustus 1958 te vergelijken met de beschikking van 18 februari 1959, omdat immers de Hoge Autoriteit met haar schrijven van 12 augustus 1958 een preparatoire handeling bedoelt te stellen, waarvan de bestreden beschikking het logische en zowel formeel- als materieelrechtelijke sequeel is.
I. Is de bij artikel 88 aangegeven procedure terecht gevolgd?
De bestreden beschikking is formeel gebaseerd op artikel 88 van het Verdrag. Deze bepaling ziet alleen op het geval, dat vastgesteld wordt, dat niet voldaan is aan een uit het Verdrag voortvloeiende verplichting. De Hoge Autoriteit kan hieraan niet een verordenende bevoegdheid ontlenen ter regeling van problemen, die met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van de gemeenschappelijke markt om een oplossing vragen. Wij zullen dus dienen na te gaan, of uit het Verdrag voor de Lid-Staten rechtstreeks verplichtingen ter zake van de publikatie van tarieven voortvloeien; nauwkeurige vaststelling van de inhoud dezer verplichtingen is daarbij niet noodzakelijk. Zou blijken, dat het Verdrag in dit opzicht geen rechtstreeks toepasselijke rechtsvoorschriften bevat, doch slechts algemene rechtsregels en globale bepalingen, die moeten dienen als leidraad voor nadere overeenkomsten, dan zou de Hoge Autoriteit uit de aard der zaak de weg van artikel 88 niet openstaan.
1. PARAGRAAF 10 VAN DE OVEREENKOMST MET BETREKKING TOT DE OVERGANGSBEPALINGEN
In dit verband werd gewezen op de bepalingen, vervat in paragraaf 10 van de Overeenkomst met betrekking tot de Overgangsbepalingen, waarbij een reeks van vragen met betrekking tot de vervoersector wordt voorbehouden aan een nadere regeling bij wege van overeenkomsten tussen de regeringen. Ingevolge paragraaf 10, lid 1, der Overeenkomst dient een Commissie van deskundigen te worden belast met het bestuderen van de aan de regeringen met betrekking tot het vervoer van kolen en staal voor te stellen voorschriften voor het bereiken van de doelstellingen omschreven in artikel 70 van het Verdrag. Deze bepaling is echter niet van algemene aard, tot welke conclusie men misschien zou komen, wanneer men lid 1 afzonderlijk en buiten zijn verband beschouwt. Welke onderwerpen bij de tussen de regeringen te treffen overeenkomsten moeten worden geregeld, blijkt uit het geheel der in paragraaf 10 vervatte voorschriften, met name uit lid 6, te weten het instellen van directe internationale tarieven en de harmonisatie der vrachtprijzen en vervoervoorwaarden van welke aard dan ook. Het gaat hier om moeilijke en gecompliceerde problemen, die meerdere staten tegelijk aangaan. Uit de aard der zaak kunnen zij niet opgelost worden middels maatregelen, welke de regeringen afzonderlijk en los van elkaar nemen.
In dit verband wordt echter met geen woord melding gemaakt van de kwestie der publikatie van tarieven. Derhalve kan in geen geval worden aangenomen, dat krachtens paragraaf 10 der Overeenkomst deze aangelegenheid moet worden geregeld langs de weg van een overeenkomst en dat daarom een rechtstreeks uit het Verdrag voor de staten voortvloeiende verplichting ontbreekt. Wanneer de kwestie van de publikatie der tarieven te zamen met het geheel der ten aanzien van het vervoer rijzende problemen in de Commissie van deskundigen ter sprake kwam, zo geschiedde dit slechts, omdat een regeling langs de weg ener overeenkomst en een zo harmonisch mogelijke oplossing van deze kwestie wenselijk, niet echter omdat dit noodzakelijk werd geacht.
Toen bleek, dat dit streven moest falen, achtte de Hoge Autoriteit zich verplicht de Lid-Staten te wijzen op hun uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen.
2. ARTIKEL 70, LID 3
Of het Verdrag verplichtingen schept met betrekking tot de publikatie van tarieven en, zo ja, hoever deze strekken, moet afgeleid worden uit artikel 70, lid 3, hetwelk luidt als volgt:
„De schalen, vrachtprijzen en tariefbepalingen, van welke aard dan ook, welke van toepassing zijn op het vervoer van kolen en staal binnen ieder land afzonderlijk en tussen de landen van de Gemeenschap worden openbaar gemaakt of ter kennis gebracht van de Hoge Autoriteit”.
Het valt op, dat artikel 70, lid 3, geredigeerd is in de aantonende wijs („worden openbaar gemaakt of ter kennis gebracht”), terwijl in andere verdragsbepalingen, waarin sprake is van een rechtsplicht, uitdrukkelijk gesproken wordt van op de staten rustende verplichtingen.
Geboden en verplichtingen liggen echter niet slechts besloten in bepalingen, waarin de term „verplichten zich” voorkomt. De wil tot het op zich nemen ener verplichting kan ook in andere vorm duidelijk tot uitdrukking gebracht worden. Een enkele blik op de Overeenkomst met betrekking tot de Overgangsbepalingen doet ons zien dat aldaar bij herhaling in gevallen, waarin het zonder enige twijfel gaat om rechtsplichten, slechts de aantonende wijs wordt gebruikt. Kortelings hebben wij ook gezien, dat het Hof artikel 70, lid 1, als rechtsnorm heeft gekwalificeerd, alhoewel wettelijke geboden en verboden gemeenlijk in andere vorm zijn gegoten.
Bij de uitwerking van het Verdrag is men weldra tot het besef gekomen, dat de geïntegreerde kolen- en staalmarkt slechts doelmatig zou kunnen functioneren, indien de werking van het Verdrag zou worden uitgestrekt tot buiten deze sector liggende terreinen en indien zou worden voorzien in de mogelijkheid om de deelmarkt te beschermen tegen invloeden die zouden kunnen uitgaan van andere takken van het economische leven. Met name was men zich bewust van de betekenis van het vervoerwezen voor de kolen- en staalmarkt — te denken valt aan het grote aandeel dat de vervoerkosten uitmaken van de produktiekosten — en van de daaruit voortvloeiende noodzakelijkheid om in het Verdrag bepalingen op te nemen, die rechtstreeks dan wel indirect een ordenende werking zouden hebben op de transportsector. Gezien de betekenis, die voor de werking van het Verdrag is gelegen in het openbaar bekend zijn der vervoervoorwaarden, schijnt het nauwelijks denkbaar, dat de Verdragsluitende Staten zich met betrekking tot deze kwestie louter zouden hebben beperkt tot betuigingen van bereidheid en programmaverklaringen. Veeleer mag men aannemen, dat zij op een dergelijk belangrijk punt eventuele voorbehouden duidelijk zouden hebben geformuleerd en de materie zouden hebben ondergebracht in de Overeenkomst met betrekking tot de Overgangsbepalingen, indien zij evenals ten aanzien van de harmonisatie en de invoering van directe internationale tarieven, een nadere uitvoeringsovereenkomst noodzakelijk hadden geacht.
Het beroep op artikel 60 van het Verdrag, dat met betrekking tot de vaststelling van de verplichting tot publikatie van prijzen en van de vorm waarin deze moet plaatsvinden, bepaalde garanties bevat (raadpleging van het Raadgevend Comité), welke in artikel 70 ontbreken, treft geen doel, omdat bij artikel 70, lid 3, aan de Hoge Autoriteit geen verordenende bevoegdheid wordt verleend.
3. SLOTSOM
Naar mijn mening bevat artikel 70, lid 3, derhalve een rechtstreeks toepasselijke rechtsnorm en niet slechts een programmaomschrijving. Deze bepaling is overigens zodanig geredigeerd, dat zij rechtens voor toepassing in aanmerking komt zonder verdere uitvoeringsovereenkomst. Aangezien het Verdrag niet van rechtstreekse toepassing is op ondernemingen buiten de kolen- en staalsector, kan lid 3 slechts worden beschouwd als een tot de regeringen der Lidstaten gericht gebod.
Dit betekent, dat de Hoge Autoriteit in beginsel terecht de procedure als bedoeld in artikel 88 heeft ingeleid om de nakoming der uit artikel 70 voortvloeiende verplichtingen te bewerkstelligen.
II. Naleving van de in artikel 88 neergelegde vormvoorschriften
Artikel 88 bevat bepaalde vormvoorschriften, die in acht genomen moeten worden alvorens tot uitvaardiging ener beschikking kan worden overgegaan. In het bijzonder is vereist, dat tevoren aan de staat de gelegenheid wordt gegeven tot het maken van opmerkingen.
De Nederlandse Regering voert als grief aan dat dit voorschrift niet in acht is genomen. Zij stelt, dat zij overeenkomstig haar bereidverklaring is overgegaan tot de verwezenlijking van een der in de brief van de Hoge Autoriteit van 12 augustus 1958 opgesomde mogelijkheden teneinde aan haar uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen te voldoen. Vervolgens heeft de Hoge Autoriteit haar oorspronkelijke opvatting omtrent bedoelde verplichtingen aanmerkelijk gewijzigd en, zonder de staten opnieuw te hebben gehoord naar aanleiding van haar gewijzigde opvatting de beschikking van 18 februari 1959 gegeven, waarin wordt vastgesteld, dat de Lidstaten, dus ook Nederland, niet hebben voldaan aan hun uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen. Deze vaststelling is in algemene en identieke vorm geformuleerd, alhoewel formeel gezien Nederland zich in vergelijking tot de andere staten in een bijzondere positie bevond.
1. BETEKENIS EN STREKKING VAN ARTIKEL 88
Alvorens over te gaan tot de bespreking van deze grief, zij het mij veroorloofd enkele opmerkingen te maken over betekenis en strekking van artikel 88 gezien in verband met het in het Verdrag neergelegde systeem. Deze bepaling strekt er, dunkt mij, onder meer toe, dat een uniforme en officiële uitlegging van het Verdrag kan worden verkregen. In geval het niet duidelijk is of een verdragsbepaling van toepassing is op het gedrag van een Lid-Staat en bij verschil van mening dienaangaande, is het aan het Hof om hierin de oplossing te brengen en bindend te beslissen hetgeen rechtens geldt. Het Hof dient hiertoe te worden geadieerd, en dit kan op verschillende wijzen zijn geregeld. Of wel het uitvoerend orgaan geeft een beslissing in het geschil bij wege van een beschikking, waarvan de staat die het aangaat bij de rechter in beroep kan komen, of wel het uitvoerende orgaan wendt zich zelf tot het Hof. De eerstgenoemde methode is systematisch gevolgd in het Kolen- en Staalverdrag, terwijl — geheel in overeenstemming met de wijze waarop de bevoegdheden van de Commissie zijn besnoeid — bij de E.E.G. de tweede methode is gevolgd. Materieel gezien is de strekking in beide gevallen gelijk: vastgesteld moet worden, of uit het Verdrag voor de Lid-Staten bepaalde verplichtingen voortvloeien, verplichtingen derhalve, die volgens het executieve orgaan reeds bestonden vóórdat de betreffende procedure werd ingeleid, die derhalve niet eerst door een handeling van de executieve in het kader van deze procedure in het leven werden geroepen. De rol van de Hoge Autoriteit en van de Commissie is deze, dat zij op een bepaalde feitelijke situatie (de gedragingen van de staat) in het Verdrag neergelegde normen middels een beschikking bindend toepassen en dusdoende de rechterlijke controle op deze subsumptie, deze uitlegging van het Verdrag mogelijk maken.
Wanneer de Verdragen voorschrijven, dat de betrokken staten gelegenheid moet worden geboden hun opmerkingen te maken alvorens het uitvoerend orgaan overgaat tot de vaststelling, die onmiddellijk aan de rechterlijke procedure vooraf gaat, zo wordt daarmede tweeërlei beoogd. In de eerste plaats is het de bedoeling, aan de betrokken staat de gelegenheid te bieden tot het plegen van overleg en eventueel tot het verdedigen van zijn standpunt, immers het is niet uitgesloten dat de rechtsopvatting van deze staat beter is gefundeerd en de Hoge Autoriteit tot ander inzicht brengt, alsmede ook, dat er ter rechtvaardiging van het door de staat ingenomen standpunt bijzondere feitelijke omstandigheden bestaan, welke aan de Hoge Autoriteit niet of niet in volle omvang bekend zijn. In dat geval wordt het geschil omtrent de uitlegging opgelost zonder dat het Hof van Justitie behoeft te worden benaderd.
In de tweede plaats echter wordt beoogd, de staat de mogelijkheid te laten om alsnog te voldoen aan zijn uit het Verdrag voortvloeiende verplichting en om aldus een gerechtelijke procedure en de toepassing van sancties te voorkomen. Een andere strekking van artikel 88 is n.l. om een staat, die in verzuim is, te brengen tot een bepaalde gedraging; het beoogt niet een in het verleden begaan feit te straffen. In artikel 88 wordt de gedwongen tenuitvoerlegging — waartoe de Hoge Autoriteit wèl bij machte is ten opzichte van ondernemingen doch niet ten opzichte van de staten — vervangen door de verklaring dat een gedraging van een staat inbreuk maakt op het Verdrag, welke verklaring alleen van politieke betekenis kan zijn.
2. FASEN VAN DE GEVOLGDE PROCEDURE
De klacht van de Nederlandse Regering dient in de eerste plaats gezien te worden in verband met laatstgenoemde strekking. Met het oog hierop dient te worden gelet op de inhoud van de brief van de Hoge Autoriteit van 12 augustus 1958 en het antwoord van de Nederlandse Regering van 29 november 1958, alsmede op de inhoud van de bestreden beschikking. Aanstonds blijkt, dat de Hoge Autoriteit aan haar brief van 12 augustus een andere wijze van toepassing van artikel 70, lid 3, heeft ten grondslag gelegd dan aan de beschikking van 18 februari 1959. De brief van 12 augustus somt drie mogelijkheden op, om aan de verplichting tot publikatie te voldoen:
a)
Het bevoegde nationale gezag publiceert een vervoertarief en legt de vervoerondernemingen de verplichting op zich aan dit tarief te houden;
b)
het bevoegde nationale gezag legt de vervoerders de verplichting op, de door hen zelf vastgestelde tarieven te publiceren of ter kennis van de Hoge Autoriteit te brengen;
c)
bij gebreke van dergelijke tarieven of wanneer deze tarieven minimum- of maximumprijzen bevatten, worden vrachtprijzen en vervoervoorwaarden onmiddellijk na het sluiten der vervoerovereenkomst ter kennis van de Hoge Autoriteit gebracht.
Daarentegen bevat de beschikking van 18 februari 1959 slechts twee mogelijkheden, waaruit de staten kunnen kiezen ter voldoening aan hun uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen:
a)
De regeringen dienen de schalen, vrachtprijzen en tariefbepalingen openbaar te maken en door de ondernemingen te doen naleven;
b)
De regeringen dienen aan de ondernemingen de verplichting op te leggen de schalen, vrachtprijzen en tariefbepalingen, welke zij zelf besloten hebben toe te passen, openbaar te maken of ter kennis van de Hoge Autoriteit te brengen. De Hoge Autoriteit stelt de haar ter kennis gebrachte vrachtprijzen etc. ter beschikking van de producenten, afnemers en verbruikers.
In haar antwoord op de brief van de Hoge Autoriteit van 12 augustus 1958 deelde de Nederlandse Regering mede, dat zij bereid was zorg te dragen voor de toepassing van het Kolen- en Staalverdrag op het gebied van het wegvervoer van kolen en staal voor rekening van derden, en wel in dier voege, dat onmiddellijk na het sluiten van vervoerovereenkomsten betreffende goederen, ten aanzien waarvan ingevolge het Kolen- en Staalverdrag een verplichting bestond tot publikatie van de prijs, bedoelde overeenkomsten via de Nederlandse instanties ter kennis zouden worden gebracht van de Hoge Autoriteit. Ter uitvoering van deze verklaring werd op 24 december 1958 een Koninklijk Besluit afgekondigd ter aanvulling van het Koninklijk Besluit van 16 januari 1954, waarbij werd bepaald:
De vergunninghouder (dat wil zeggen de vervoerder) is verplicht aan Onze Minister en aan de door deze aangewezen instanties de door hen noodzakelijk geachte gegevens, met inbegrip van financiële gegevens betreffende het vervoer van bepaalde goederen, te verstrekken. De ambtenaren zijn verplicht tot geheimhouding der gegevens.
3. HEEFT DE NEDERLANDSE REGERING MAATREGELEN GENOMEN TER VERWEZENLIJKING VAN EEN DER DRIE DOOR DE HOGE AUTORITEIT TER KEUZE GESTELDE MOGELIJKHEDEN?
Met betrekking tot deze — tussen partijen vaststaande — maatregelen van de Nederlandse Regering, voert de Hoge Autoriteit aan, dat, gezien het door de Nederlandse Regering gemaakte voorbehoud, met name wat aangaat de geheimhouding der ter kennis gebrachte contracten, van verwezenlijking van een der in de brief van 12 augustus genoemde drie mogelijkheden geen sprake was, terwijl verzoekster er op wijst, dat zij geen uitdrukkelijk voorbehoud met betrekking tot de geheimhouding heeft gemaakt en bovendien de brief van de Hoge Autoriteit van 12 augustus niet zodanig was geformuleerd dat daarbij geheimhouding werd uitgesloten.
Deze vragen zijn naar mijn mening van grote betekenis. Zou n.l. blijken, dat de Nederlandse Regering zich ernstig bereid verklaarde om zich op de meest essentiële punten — bijkomstigheden spelen geen rol — aan te sluiten bij de opvatting van de Hoge Autoriteit, dan zou daarmede het interpretatie-geschil tussen de Hoge Autoriteit en de Nederlandse Regering zoals dit oorspronkelijk bestond, haar oplossing hebben gevonden in het kader van artikel 88, lid 1, eerste zin, tweede gedeelte, zonder dat een beschikking van de Hoge Autoriteit nodig was.
Na zodanige oplossing van het geschil, dat wil zeggen nadat overeenstemming is bereikt omtrent een oplossing, welke de Hoge Autoriteit heeft verklaard in overeenstemming te zijn met het Verdrag, vermag weliswaar de Hoge Autoriteit de rechtsopvatting, welke zij heeft doen aanvaarden, te verlaten — het gaat immers bij geschillen als bedoeld in artikel 88 alleen om rechtsopvattingen, om interpretaties en niet om bestuursdaden van de Hoge Autoriteit ter uitvoering of omschrijving van verdragsbepalingen.
De Hoge Autoriteit kan echter niet, met voorbijgaan van de bereikte overeenstemming, de andere door haar uitgewerkte en ter keuze gestelde wijzen van uitvoering als rechtsgrondslag voor de voortzetting van de gevolgde procedure gebruiken. Zij kan, anders gezegd, niet de tot dusverre door haar en de betrokken staat als juist geachte interpretatie met terugwerkende kracht terzijde stellen. Wijzigt zij, gelijk in dit geval, haar rechtsopvatting, dan moet zij het interpretatiegeschil onder bekendmaking van haar nieuwe beperktere standpunt met inachtneming van alle voorgeschreven formaliteiten opnieuw aanvangen. Zij kan niet voortbouwen op fasen in de gevolgde procedure die in het verleden werden afgesloten en die een geschil betroffen waarin andere problemen aan de orde waren.
Met name zal aan de Hoge Autoriteit de eis gesteld mogen worden, dat zij andermaal gelegenheid geeft tot het maken van opmerkingen en om alsnog te voldoen aan de naleving van het Verdrag, nu de betreffende staat tot nu toe geen aanleiding had zich op de veranderde rechtsopvatting van de Hoge Autoriteit in te stellen, dat wil zeggen om met betrekking tot deze opvatting opmerkingen te maken en eventueel daaraan beantwoordende uitvoeringsmaatregelen te nemen.
In het onderhavige geval kan het navolgende worden geconstateerd:
Terwijl in de beschikking van 18 februari 1959 in artikel 2, sub a, bij de omschrijving van de tweede mogelijkheid duidelijk wordt gesteld, dat de ter kennis gebrachte schalen, vrachtprijzen en tariefbepalingen ter beschikking van de producenten etc. zullen worden gesteld, ontbreekt in het schrijven van de Hoge Autoriteit van 12 augustus 1958, hetwelk hier in de eerste plaats beslissend is, bij de opsomming van de ter naleving van het Verdrag ter keuze gestelde mogelijkheden deze vermelding onder 3, sub c).
In de inleiding tot haar schrijven zet de Hoge Autoriteit weliswaar uiteen, dat de in artikel 70, lid 3, neergelegde verplichting zodanig behoort te worden nagekomen, dat het functioneren van de gemeenschappelijke markt als beoogd in de overige bepalingen van het Verdrag, met name de artikelen 4, 5, 60 en 70, lid 1 en lid 2, wordt gewaarborgd, en legt zij er de nadruk op, dat het de producenten en verbruikers mogelijk moet worden gemaakt kennis te nemen van de schalen, vrachtprijzen en tariefbepalingen. De kennis daarvan zou noodzakelijk zijn voor de controle op discriminatie, alsmede om redenen, die verband houden met de bepalingen uit het Verdrag inzake de prijzen (vastlegging van de verkoopprijzen, nivellering daarvan als bedoeld in artikel 60, lid 2 sub b). Men zou kunnen zeggen, dat de Hoge Autoriteit hiermede heeft te kennen gegeven, dat geheimhouding van inlichtingen omtrent de tarieven volgens haar niet in overeenstemming is met de verdragsbepalingen. Van deze tekst kan echter niet gezegd worden, met name niet wanneer men die vergelijkt met de beschikking van 18 februari 1959, dat hij in alle opzichten duidelijk is.
In haar antwoord-schrijven van 29 november 1958 verklaarde de Nederlandse Regering, nadat zij zich in beginsel bereid had verklaard om ter naleving van het Verdrag uitvoering te geven aan één der door de Hoge Autoriteit ter keuze gestelde mogelijkheden, het volgende:
„Ter voorkoming van misverstand zij er voorts op gewezen dat de Nederlandse Regering ervan meent te mogen uitgaan, dat de Hoge Autoriteit met betrekking tot de medegedeelde gegevens dezelfde geheimhouding zal betrachten als met betrekking tot overgelegde contracten inzake vervoer per spoorweg geldt”.
In aanmerking genomen de situatie in dit stadium van het overleg, kan in deze woorden niet een door de Nederlandse Regering gemaakt voorbehoud worden gezien, waardoor een principiële overeenstemming tussen de overleg plegende partijen onmogelijk was geworden. Met haar opmerking bedoelt de Nederlandse Regering niet haar eigen standpunt afhankelijk te stellen van enigerlei reactie van de Hoge Autoriteit, doch zij geeft daarmede uitdrukking aan een verwachting aangaande de gedragslijn welke de Hoge Autoriteit zal innemen nadat haar de verlangde inlichtingen zullen zijn verstrekt. De Hoge Autoriteit kan terzake naar eigen goeddunken beslissen en de Nederlandse Regering is onafhankelijk daarvan gehouden tot naleving van haar uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen.
De woorden „dat de Nederlandse Regering ervan meent te mogen uitgaan” moeten aldus verstaan worden, dat bij gebreke van het kenbaar maken van enig standpunt door de Hoge Autoriteit, zal worden aangenomen dat zij stilzwijgend hiermede instemt. Uit de verwijzing naar de met instemming van de Hoge Autoriteit getroffen regeling ten aanzien van het goederenvervoer van de Nederlandse spoorwegen — inhoudend, dat afwijkende vervoervoorwaarden aan de Hoge Autoriteit ter kennis gebracht worden — blijkt duidelijk het streven van de Nederlandse Regering om tot overeenstemming te geraken. Ten slotte heeft de Nederlandse Regering in de laatste alinea van haar brief zich bereid verklaard met de Hoge Autoriteit in overleg te treden, indien deze wijzigingen zou willen zien aangebracht in de wijze, waarop de tarieven en vervoervoorwaarden te harer kennis gebracht worden.
Onder deze omstandigheden is het duidelijk, dat de Nederlandse Regering destijds — het nadien door de Nederlandse Regering ten processe verdedigde standpunt moet bij de beoordeling van deze kwestie van formeel-rechtelijke aard buiten beschouwing blijven — ernstig bereid was om het geschil tot een oplossing te brengen langs een der door de Hoge Autoriteit aanbevolen wegen.
De Nederlandse Regering mocht hiermede terecht in de veronderstelling verkeren, dat de in artikel 88 bedoelde procedure, met name de vaststelling bij beschikking dat inbreuk werd gemaakt op het Verdrag, niet verder zou worden voortgezet.
4. SCHENDING VAN HET RECHT OM TE WORDEN GEHOORD
Er was voor de Nederlandse Regering geen aanleiding om de andere maatregelen, die in de brief van 12 augustus waren opgesomd en die later de uitsluitende inhoud vormden van de beschikking van 18 februari 1959, in overweging te nemen en daartegen argumenten aan te voeren, en na de gedane keuze was er voor haar geen reden meer om overeenkomstig die maatregelen te handelen.
Waar de Hoge Autoriteit na dit tijdstip, zonder verdere raadpleging der regeringen, op aandrang van een andere Regering of van een particuliere vereniging, dan wel op grond van eigen overwegingen afweek van het standpunt dat zij voorheen had ingenomen en waaraan de Nederlandse Regering bereid was zich aan te passen, en waar de Hoge Autoriteit op grond van deze nieuwe rechtsopvatting een beschikking gaf als bedoeld in artikel 88, zo kan haar worden verweten, dat zij wezenlijke vormvoorschriften heeft geschonden: in strijd met hetgeen waartoe zij was gehouden, liet zij na om de Nederlandse Regering in de gelegenheid te stellen opmerkingen te maken omtrent haar gewijzigde rechtsopvatting.
Hoe betreurenswaardig ook de hieruit voortvloeiende consequenties mogen zijn voor deze procedure, voor de Hoge Autoriteit en voor de Gemeenschap — herhaling van de procedure, tijdverlies — en hoe formalistisch deze klacht ook moge aandoen gezien de materiële standpunten zoals deze tijdens de procedure zijn duidelijk geworden, het Hof van Justitie, dat als behoeder van het recht ook heeft te waken voor de naleving der vormvoorschriften, staat m.i. geen andere mogelijkheid open dan deze schending te constateren.
C. CONCLUSIE
Hiermede vervalt de grondslag van de beschikking in al haar onderdelen. Op de overige argumenten van verzoekster behoeft derhalve niet te worden ingegaan, en het is niet nodig antwoord te geven op de vraag of de door de Hoge Autoriteit als noodzakelijk voorgestane interpretatie van het Verdrag juist is. Het ontgaat ons niet, dat aldus geen antwoord wordt gegeven op de zowel in juridisch als in economisch opzicht belangrijke vraag, of de staten verplicht zijn, ter uitvoering van hetgeen in het Verdrag omtrent prijzen is bepaald (artikel 60, lid 2 sub b), voor het wegvervoer tarieven in te voeren, welke moeten worden openbaar gemaakt.
De Hoge Autoriteit kan echter de procedure als bedoeld in artikel 88 met inachtneming der hiervoor omschreven vormvoorschriften wederom opvatten, zo zij van mening is dat de door haar voorgestelde regeling moet worden ingevoerd.
Resumerend moge ik het Hof van Justitie voorstellen het beroep van de Regering van het Koninkrijk der Nederlanden voor gegrond te verklaren, de beschikking van de Hoge Autoriteit te vernietigen, en de Hoge Autoriteit te veroordelen in de proceskosten, met inbegrip van die gevallen op de interventie.