61990J0213
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-213/90 (
*1
)
I. Hechos y fase escrita del procedimiento
1.
La chambre des employés prives fue creada al mismo tiempo que el resto de las Cámaras profesionales (chambres d'agriculture, des artisans, de commerce, etc.) por la Ley luxemburguesa de 4 de abril de 1924, por la cual se crearon las Cámaras profesionales de carácter electivo.
Esta Ley atribuye como misión general a las Cámaras profesionales «la garantía y la defensa de los intereses de sus afiliados»
El artículo 38 de la Ley establece:
«El cometido de la chambre des employés prives consiste en crear y subvencionar, en su caso, la totalidad de los establecimientos, instituciones, obras y servicios dedicados esencialmente a la mejora de la condición de tales empleados, a fecundar su actividad, emitir dictámenes, formular reclamaciones, solicitar informes y presentar datos estadísticos.
La chambre está facultada para elevar propuestas al Gobierno, que este último debe examinar y presentar a la Cámara de Diputados, cuando su objeto se halle comprendido dentro de la competencia de ésta.
Debe solicitarse el parecer de la chambre des employés prives en relación con todas las Leyes y Decretos ministeriales y granducales que afecten principalmente a los empleados privados.
En particular, son de la competencia de la chambre des employés privés:
a)
La garantía y la defensa de los intereses de los empleados privados. Vela especialmente por la observancia de la normativa y de los Reglamentos aplicables a tales empleados.
b)
La vigilancia y el control del cumplimiento de los contratos de trabajo individuales y de los convenios colectivos.
c)
Debe solicitarse su parecer antes de que la Cámara de Diputados proceda a la votación definitiva de las Leyes que afecten a los empleados privados.
d)
Formula sus observaciones a la Cámara de Diputados acerca del destino de los créditos del presupuesto del Estado concedidos para los ejercicios transcurridos en interés de los empleados privados y da su parecer acerca de las nuevas asignaciones a proponer para el ejercicio siguiente.
e)
Formula propuestas relativas a la supervisión de la enseñanza profesional de los empleados privados.
La enumeración anterior no tiene carácter exhaustivo.»
El artículo 6 de la Ley de 1924 únicamente reconoce la condición de elector de los miembros de las Cámaras a las personas que posean la nacionalidad luxemburguesa.
Para sufragar sus gastos, el artículo 3 de la Ley de 1924, en la redacción que le dio la Ley de 3 de junio de 1926, faculta a la chambre des employés para cobrar a sus afiliados una cuota que se retendrá de sus sueldos o emolumentos. Esta retención está asimilada a la retención tributaria, con los mismos privilegios en caso de impago que los aplicables a los impuestos directos. Con anterioridad a la modificación introducida en la Ley, la cuota sólo podía cobrarse de los electores.
2.
Mediante carta dirigida el 17 de marzo de 1987 a la chambre des employés prives, la Association de soutien aux travailleurs immigrés (en lo sucesivo, «ASTI») informó a ésa de que, previo acuerdo con sus tres trabajadores extranjeros, nacionales de otros Estados miembros, había decidido no pagar las cuotas a la citada Cámara, por considerar ilógico cotizar a un organismo por cuenta de unos trabajadores que están excluidos del mismo.
La chambre des employés prives interpuso una demanda ante el tribunal de paix de Luxemburgo. Al oponerse a la citada pretensión, ASTI afirmó que la negativa a reconocer la condición de elector en las elecciones de la chambre des employés privés a extranjeros, nacionales de otros Estados miembros, resultaba contraria a los artículos 7, 48, 117, 118, 118 A y al párrafo segundo del artículo 189 del Tratado (CEE), así como a los artículos 7 y 8 del Reglamento (CEE) no 1612/68, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77). En su sentencia de 13 de octubre de 1989, el Tribunal de paix desestimó los citados motivos y condenó a ASTI a pagar las cuotas que no había pagado por cuanto:
1)
No incumbe al empresario decidir no practicar las retenciones que «legalmente» está obligado a practicar.
2)
No corresponde al empresario actuar en nombre del empleado («nadie puede actuar en nombre ajeno»).
3)
La cuestión relativa a la denegación de la condición de elector debe zanjarse en el marco del procedimiento de orden público establecido por la Ley de 1924, y el juge de paix no tiene competencia para pronunciarse accesoriamente acerca de este problema.
Contra esta sentencia, ASTI recurrió a la Cour de cassation, la cual consideró que, en el caso de autos, no era de aplicación la norma «nadie puede actuar en nombre ajeno», por lo cual, entendió que esta parte del motivo estaba fundada. Por lo demás, suspendió el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Deben interpretarse los artículos 7, 48, 117, 118, 118 A y el párrafo segundo del artículo 189 del Tratado CEE, así como los artículos 7 y 8 del Reglamento (CEE) no 1612/68 del Consejo, o algunas de estas normas, en el sentido de que se oponen a que la legislación de un Estado miembro de la Comunidad imponga el pago de una cuota a un trabajador extranjero nacional de otro Estado miembro, obligatoriamente afiliado a una Cámara profesional, al tiempo que le niega el derecho a participar en la elección de las personas que componen la Cámara, y reserva dicho derecho exclusivamente a los nacionales?»
3.
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de julio de 1990.
4.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas:
—
El 10 de octubre de 1990, la parte recurrente en casación, ASTI, representada por Me G. Thomas, avocat-avoué.
—
El 3 de octubre de 1990, la parte recurrida en casación, la chambre des employés privés, representada por Me A. T. Ries, avocat-avoué.
—
El 9 de octubre de 1990, el Gobierno luxemburgués, representado por el Sr. J. Zahlen, conseiller de gouvernement en el Ministerio de Trabajo, en calidad de Agente.
—
La Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. D. Gouloussis, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente.
5.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió abrir la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
Observaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia
6.
ASTI propone responder de la siguiente forma a la cuestión planteada por la Cour de cassation:
«1)
Una legislación de un Estado miembro, como la Ley luxemburguesa de 4 de abril de 1924, posteriormente modificada, por la que se crearon las Cámaras profesionales de carácter electivo para las distintas profesiones (agricultura, artesanía, comercio e industria, empleados, obreros),
que tienen como afiliados (llamados “ressortissants” por la Ley) a todas aquellas personas que desempeñan en el territorio nacional una de las profesiones citadas y cuya misión consiste, en particular:
en defender los intereses de las respectivas profesiones;
—
en velar por la correcta aplicación de la legislación profesional y por el debido cumplimiento de los contratos de trabajo y de los convenios colectivos;
—
en crear toda clase de establecimientos, obras y servicios destinados al bienestar de los miembros de las respectivas profesiones, especialmente en materia de formación profesional;
—
en ilustrar mediante sus dictámenes a las autoridades legislativas y administrativas y en formular al Gobierno aquellas propuestas que éste debe plantear a la Cámara de Diputados, si procede;
—
que se hallan facultadas para percibir, de todos sus “afiliados” nacionales y extranjeros, una cuota destinada a garantizar su funcionamiento y cuyas bases de exacción ellas mismas establecen,
resulta incompatible con el artículo 7 del Tratado CEE, conforme al cual, “en el ámbito de aplicación del mismo” está prohibida toda discriminación por razón de la nacionalidad
en L medida en que esta legislación excluye del derecho de voto, activo y pasivo, a todos los ciudadanos extranjeros y, entre ellos, a los nacionales de los demás Estados miembros de la Comunidad, de forma que estas personas quedan privadas de toda participación en las citadas instituciones profesionales, a cuyo funcionamiento están obligadas a contribuir.
2)
La participación en la elección de las Cámaras profesionales y en la gestión de las mismas constituye, para los trabajadores por cuenta ajena, una de las “ventajas sociales” a que se refiere el artículo 7 del Reglamento no 1612/68, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, y el ejercicio de los “derechos sindicales” a que alude el artículo 8 del propio Reglamento.
3)a)
La norma contenida en el artículo 8 del Reglamento no 1612/68, conforme a la cual el trabajador nacional de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro podrá ser excluido de participar en la “gestión de organismos de derecho público” y en el ejercicio de una “función de derecho público”, es incompatible con el apartado 4 del artículo 48 del Tratado CEE.
3)b)
En el supuesto de que la citada disposición del artículo 8 se considerara compatible con el apartado 4 del artículo 48 del Tratado (CEE), las Cámaras profesionales como las creadas por la Ley luxemburguesa (que se caracterizan por la índole no vinculante de sus intervenciones, salvo en lo relativo a la exacción de las cuotas), no pueden calificarse de “organismos de derecho público” en el sentido de la citada disposición. El derecho de sufragio y la concesión de un mandato electivo no pueden ser calificados de “participación en la gestión” de tal organismo. Un mandato electivo conferido en el marco del citado organismo no puede calificarse de “función de derecho público” en el sentido de la citada disposición.»
ASTI comienza señalando que uno de los fundamentos institucionales de las Cámaras profesionales reside en el hecho de constituir un organismo exclusivamente profesional, carente de influencias políticas. Por este motivo, considera que su papel se asemeja claramente al de los sindicatos, dando a este término su sentido tradicional, lo cual se ve confirmado por el conjunto de los cometidos que atribuye a las chambres des employés prives el artículo 38 de la Ley de 1924.
Rechaza el argumento según el cual las Cámaras participan en el ejercicio del poder público por sus funciones consultivas, puesto que esta función tan sólo constituye una de los cometidos confiados a estas Cámaras y, en cualquier caso, sus dictámenes tienen un carácter puramente consultivo, lo cual no supone el ejercicio de una «función pública» en el sentido de una participación directa en el ejercicio del poder público.
Además, los trabajadores inmigrantes tienen un interés legítimo en participar en esta función consultiva, si bien, al excluir su derecho de voto, se ven privados de esta posibilidad y sufren, por este motivo, una discriminación en relación con los trabajadores nacionales.
Esta discriminación, aun más flagrante por el hecho de pagar los citados trabajadores una cuota, se halla prohibida por el artículo 7 del Tratado y por el Reglamento no 1612/68.
ASTI afirma que la participación en la gestión de las Cámaras y en la elección de sus miembros constituye una de las «ventajas sociales» a que se refiere el artículo 7 del Reglamento no 1612/68, puesto que desempeña el papel integrador que el Tribunal de Justicia considera característico de estas ventajas (sentencia de 11 de julio de 1985, Mutsch, 137/84, Rec. p. 2681).
Finalmente, los miembros de las Cámaras profesionales se eligen a partir de listas presentadas por las organizaciones sindicales, de las cuales son representantes. El hecho que los trabajadores migrantes no puedan ser elegidos de estas listas por su condición de representantes sindicales constituye una discriminación con relación a la situación de los representantes sindicales de nacionalidad luxemburguesa, y, por consiguiente, una infracción del artículo 8 del Reglamento no 1612/68.
Por lo que se refiere a la disposición del artículo 8 del Reglamento no 1612/68, con arreglo a la cual el trabajador de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro podrá ser excluido de la «gestión de organismos de derecho público» y del ejercicio de una «función de derecho público», ASTI afirma:
a)
Con carácter principal, no es compatible con el apartado 4 del artículo 48 del Tratado, puesto que la situación de los trabajadores por cuenta ajena comprendidos, por este motivo, dentro del ámbito de aplicación del Reglamento no 1612/68, es más desfavorable en esta materia que la de otros grupos cuya situación se halla regulada únicamente por el artículo 7 del Tratado.
b)
Con carácter subsidiario, los conceptos de «gestión de organismos de derecho público» y de «ejercicio de una función de derecho público», a que se refiere el artículo 8 del Reglamento no 1612/68, no se aplican al voto de los trabajadores en una institución social en la medida que el Tribunal de Justicia consideró que el apartado 4 del artículo 48 del Tratado tan sólo permite reservar a los nacionales los empleos que conllevan una participación en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la garantía de los intereses generales del Estado o del resto de las entidades públicas (sentencia de 17 de diciembre de 1980, Comisión/Bélgica, 149/79, Rec. p. 3881).
7.
La chambre des employés prives alega, en primer lugar, que la misma es un organismo de Derecho público creado por la Ley.
Señala, a continuación, que, en su sentencia de 17 de diciembre de 1980, Comisión/Bélgica, antes citada, el Tribunal de Justicia interpretó el artículo 8 del Reglamento no 1612/68 en el sentido de que permite excluir a los nacionales de otros Estados miembros de la participación en la gestión de organismos de Derecho público, en la medida en que las actividades de éstos suponen una participación en el ejercicio del poder público. Tal es el caso de la chambre des employés privés, a la cual la Ley asocia al ejercicio del poder legislativo y reglamentario, mediante sus dictámenes consultivos vinculantes.
8.
El Gobierno luxemburgués comienza señalando que, en lo relativo a la cuestión más general del derecho de voto y de la elegibilidad de los nacionales no luxemburgueses en las elecciones a las Cámaras profesionales, la Comisión, en su escrito de 27 de noviembre de 1989, inició la fase administrativa previa del recurso por incumplimiento, con arreglo al artículo 169 del Tratado. Por este motivo y habida cuenta de que, por un lado, la cuestión prejudicial sólo atañe a uno de los aspectos del problema general a resolver y, por otro, que aún se halla a la espera del dictamen del Conseil d'Etat para responder a la Comisión, el Gobierno luxemburgués solicita al Tribunal de Justicia que suspenda el procedimiento hasta que dé su respuesta o, en su caso, hasta que el Tribunal de Justicia dicte su sentencia en el marco del procedimiento por incumplimiento.
Con carácter subsidiario, el Gobierno luxemburgués afirma que la cuestión prejudicial es inadmisible, por cuanto no tiene nada de específicamente comunitaria, en la medida en que la situación de los nacionales comunitarios es idéntica a la de los luxemburgueses carentes del derecho de voto, y por cuanto tiene un alcance general, al afectar a todos los afiliados de una Cámara profesional, con independencia de su nacionalidad.
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia tuviera que responder a la cuestión planteada, el Gobierno luxemburgués señala:
«Los artículos 7, 48, 117, 118 A y 188 del Tratado CEE así como los artículos 7 y 8 del Reglamento (CEE) no 1612/68 no deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que la legislación de un Estado miembro imponga el pago de una cuota a un trabajador extranjero nacional de un Estado miembro, obligatoriamente afiliado a una Cámara profesional, cuando le deniega el derecho a participar en la elección de las personas que componen la Cámara, por reservar exclusivamente este derecho a los nacionales.»
Por lo que se refiere a la índole y al papel de las Cámaras profesionales, el Gobierno luxemburgués considera que éstas han venido a completar la organización legislativa prevista por la Constitución, merced al establecimiento, por la Ley de 1924, de su función consultiva y de su derecho de enmienda e iniciativa en relación con las leyes y decretos que revistan interés para su objeto o sus afiliados.
Las citadas funciones, mediante las cuales las Cámaras desempeñan un papel ante los poderes públicos al participar de forma institucional en el ejercicio de los poderes legislativo y ejecutivo, son, por lo tanto, para ellas, las más importantes.
No cabe confundir a las Cámaras con los sindicatos, que constituyen asociaciones de Derecho privado a las cuales la adhesión es libre, mientras que las Cámaras profesionales agrupan obligatoriamente a los miembros de la profesión que representan y cuyo parecer manifiestan.
El Gobierno luxemburgués considera que la cuestión planteada pretende saber si el derecho de voto es la contrapartida directa y necesaria de la cuota pagada.
A este respecto, señala que, con arreglo a la Ley, la cuota es la contrapartida directa de un gasto, a saber, los servicios materiales prestados por la Cámara, los cuales no tienen la menor relación con su función consultiva.
Por consiguiente, la cuota puede compararse con un tributo que, al igual que sus homólogos municipales o nacionales en relación con las elecciones municipales o legislativas, no da derecho a participar en las elecciones de miembros de las Cámaras profesionales. Además, el Gobierno luxemburgués señala que, al margen del derecho al voto, el interés de los trabajadores extranjeros se tiene en cuenta por medio de la defensa de los intereses superiores de la profesión considerada en su conjunto, sin que hayan de distinguirse los distintos componentes de la Cámara profesional.
Por lo que se refiere a las distintas disposiciones contempladas por la cuestión, el Gobierno luxemburgués señala lo siguiente:
a)
Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 9 de junio de 1977, Van Ameyde, 90/76, Rec. p. 1091; de 14 de julio de 1977, Sagulo, 8/77, Rec. p. 1495; de 28 de marzo de 1979, Saunders, 175/78, Rec. p. 1129), el artículo 7 del Tratado tan sólo puede aplicarse sin perjuicio de las disposiciones especiales contempladas por el Tratado, y, cuando una normativa es compatible con tales disposiciones, también lo es con el artículo 7 del Tratado.
b)
El problema del derecho de voto no puede abordarse por medio del concepto de ventaja social, que tan sólo abarca las ventajas reconocidas a los trabajadores nacionales por su condición objetiva de trabajador o por el mero hecho de su residencia y cuya ampliación a los trabajadores de otros Estados miembros puede facilitar su movilidad dentro de la Comunidad.
Las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia acerca del artículo 7 del Reglamento no 1612/68 demuestran que este texto tiene por objeto la abolición de las barreras materiales concretas a la libre circulación de trabajadores. Se trata de ventajas materiales de las que se benefician directa, personal e individualmente los trabajadores, si bien únicamente éstos y no las personas que buscan un empleo (sentencias de 30 de septiembre de 1975, Cristini, 32/75, Rec. p. 1085; de 14 de enero de 1982, Reina, 65/81, Rec. p. 33; de 12 de julio de 1984, Castelli, 261/83, Ree. p. 3199, y de 27 de marzo de 1985, Hoeckx, 249/83, Ree. p. 973).
Por el contrario, el derecho de voto constituye un derecho institucional que no guarda ninguna relación con el concepto de ventaja directa en general y aún menos con el, más especial, de ventaja social, y que no puede constituir un obstáculo material a la libre circulación de trabajadores.
Finalmente, el citado derecho de voto es el resultado de la pertenencia a una categoría profesional y no de la condición de «trabajador».
c)
Por lo que se refiere al artículo 48 del Tratado y, sobre todo, al artículo 8 del Reglamento no 1612/68, el Gobierno luxemburgués recuerda que las Cámaras constituyen un cauce de representación institucional de empresarios y trabajadores creado por la Ley, diferente de las estructuras sindicales libres y sin ninguna relación con la libertad sindical. Además, participan, por medio de su función consultiva, en el ejercicio del poder público de una forma directa y, por este motivo, tienen una responsabilidad concreta en la defensa de los intereses generales.
El hecho de que las organizaciones sindicales presenten las listas para la elección de los miembros de la Cámara constituye una simple práctica que no puede justificar la reivindicación de la apertura de la institución a los trabajadores que gozan del principio de libertad de circulación, de la misma forma que una eventual presencia masiva de sindicalistas en la Cámara de Diputados no justifica que puedan ser elegidos los extranjeros para la misma.
Finalmente, la voluntad de contemplar el debate desde el punto de vista de los derechos sindicales se enfrenta con la doble excepción del artículo 8 del Reglamento no 1612/68, en la medida en que las Cámaras participan en el ejercicio del poder público y constituyen instituciones de representación de Derecho público destinadas a asociar a los grupos profesionales con la gestión de los negocios públicos.
9.
La Comisión propone dar la siguiente respuesta a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional:
«El artículo 48 del Tratado CEE y el artículo 8 del Reglamento no 1612/68 deben ser interpretados en el sentido de que se oponen a que la legislación de un Estado miembro excluya el derecho de los trabajadores extranjeros nacionales de otro Estado miembro, obligatoriamente afiliados a una Cámara profesional y que tienen la obligación legal de pagar una cuota, a participar en la elección de las personas que componen la citada Cámara.»
La Comisión considera que la legislación luxemburguesa efectúa una discriminación por el hecho de privar a los nacionales de otros Estados miembros, obligatoriamente afiliados a una Cámara, del derecho a participar en la elección de los miembros de la Cámara y de ser ellos mismos elegidos para ésta. Esta discriminación existiría también si los trabajadores comunitarios estuvieran exentos de la obligación de pagar cuotas.
Ahora bien, la citada discriminación resulta contraria al apartado 1 del artículo 8 del Reglamento no 1612/68, que consagra la igualdad de trato en el ámbito de los derechos sindicales, en la medida en que el citado derecho incluye el derecho de sufragio activo y pasivo a aquellos organismos cuya tarea principal es la defensa de los intereses de los trabajadores por todos los medios legales. En el caso de autos, todas las facultades de la chambre des employés prives persiguen el objetivo de garantizar los intereses de estos últimos, importando poco que se trate de un organismo análogo a los sindicatos clásicos, que se hallan comprendidos dentro del ámbito de aplicación del citado artículo.
En lo relativo a las exenciones establecidas por el apartado 4 del artículo 48 del Tratado y por la letra b) del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento no 1612/68, la Comisión no acepta que las Cámaras participen en el ejercicio del poder público por su función consultiva, ya que esta función se sitúa en el marco de la defensa de los intereses de los miembros de las Cámaras y sus dictámenes no vinculan al Parlamento, por lo cual no suponen una participación en la adopción de las Leyes.
Aún en el supuesto de que debiera considerarse esta función como de Derecho público, debería aplicarse la doctrina sentada en la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 17 de diciembre de 1980, Comisión/Bélgica, antes citada, y, por consiguiente, reconocer el derecho de voto a los trabajadores comunitarios, si bien, quedando excluidos de las tareas concretas que suponen la participación en el ejercicio del poder público.
G. C. Rodríguez Iglesias
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.