61984C0174
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
SIR GORDON SLYNN
apresentadas em 10 de Dezembro de 1985 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
Este pedido de decisão prejudicial apresentado ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE levanta questões importantes no âmago das quais está a compatibilidade com o direito comunitário da política do Reino Unido em 1981 em matéria de exportação de petróleo bruto, no caso presente para Israel.
Em 31 de Janeiro de 1979, após o Irão ter cessado a exportação de petróleo bruto e o aprovisionamento de vários Estados estar ameaçado, o ministro da Energia do Reino Unido anunciou em resposta escrita a uma questão vinda do Parlamento, quais as medidas que o seu Governo pretendia tomar para fazer face à crise. E acrescentou: «O Governo espera das companhias petrolíferas que exportam petróleo do Mar do Norte que o façam para os mercados dos nossos parceiros da Agência Internacional de Energia e para a Comunidade Europeia. Esta expectativa de modo algum vai colidir com a manutenção, na medida do possível, de quaisquer relações comerciais fora destas regiões». No dia seguinte ao desta declaração perante o Parlamento do Reino Unido, foi enviada uma cópia ao Comité dos Representantes Permanentes dos Estados-membros da Comunidade, que se reunia nesse dia.
Esta política era confirmada de quando em quando por ministros do Governo que chegou ao poder em 1979. Tinha ficado claro que o Governo desaprovava as exportações de petróleo bruto (mas não de produtos petrolíferos refinados) para países que não pertencessem a nenhuma das três categorias mencionadas na declaração inicial dessa política, quer estas exportações fossem directas, quer transitassem por países incluídos numa dessas três categorias. Não foi fornecida nenhuma lista precisa dos países que entravam na terceira categoria, mas, em 8 de Dezembro de 1983, um ministro do Governo declarou no Parlamento que a Finlândia e certos estados das Caraíbas aí se incluíam. Israel não estava englobado em nenhuma das três categorias e, pelo menos por duas vezes, ministros confirmaram no Parlamento que não eram aprovadas as exportações para Israel.
Esta política não estava escrita em nenhuma disposição legal nem em nenhum decreto do Governo feito no âmbito de uma delegação de poderes legislativos. Não se tratava, em sentido estrito, de uma «proibição», se bem que várias vezes tivesse sido referida como tal no decurso deste processo; em compensação, parece claro que a atitude firme do Governo constituía uma dissuasão eficaz, como bem o ilustram os factos do presente litígio.
A Bulk Oil (Zug) AG, recorrente no processo perante o High Court inglês, autor do reenvio, é uma sociedade de direito suíço; a Sun International Limited e a Sun Oil Trading Company, recorridas, são membros de um grupo cuja sociedade-mãe é a Sun and Company que foi constituída em Delaware, nos Estados Unidos.
Por acordo realizado por trocas de telex em 13 de Abril de 1981, a Sun comprometeu-se a vender à Bulk dois carregamentos por trimestre de 500000 a 550000 barris, à escolha do vendedor, de petróleo bruto Brent, Ninian ou Forties com entrega fob em Houndpoint ou Sullom Voe, segundo a conveniência, devendo o primeiro carregamento ser entregue em meados de Maio de 1981. Tanto Houndpoint como Sullom Voe situam-se no Reino Unido. O contrato continha a cláusula seguinte:
«Destino: destino livre mas sempre em conformidade com a política do Governo do país de exportação. A política do Governo do Reino Unido, no momento, proíbe a entrega para a África do Sul.»
A Bulk pretendeu sempre transportar este petróleo por barco para Israel. Em 19 de Maio de 1981, deu à Sun as seguintes instruções: «Gibraltar para ordens», instruções que eram inaceitáveis para esta. A sociedade BP, fornecedora de origem do petróleo, recusou o fornecimento logo que descobriu que Israel era o verdadeiro destino. Em 9 de Julho de 1981, a Sun entendeu que se havia rompido o contrato com a Bulk e, em consequência, pediu uma indemnização por perdas e danos à Bulk, por ruptura do contrato, em processo de arbitragem efectuada por Richard Yorke Q. C. Este proferiu uma decisão arbitral favorável à Sun, baseada no facto de a politica do Governo britânico não ser invàlida face ao direito comunitário, e, por consequência, fixou o montante da indemnização em cerca de 13 milhões USD. Afirmou, no entanto, que se as questões de direito comunitário tivessem sido resolvidas num sentido favorável à Bulk, a sua decisão teria sido no sentido de considerar a Sun responsável pelo incumprimento do contrato. Um requerimento foi então submetido ao High Court tendo em vista um pedido de decisão prejudicial, nos termos do artigo 177.°, sobre estes pontos, uma vez que o árbitro não podia fazer o reenvio a título prejudicial. O High Court apresentou as seguintes seis questões ao Tribunal:
1)
a)
Deve interpretar-se o acordo de 11 de Maio de 1975 entre a Comunidade Económica Europeia e o Estado de Israel («acordo»), adoptado pelo Regulamento n.° 1274/75 do Conselho («regulamento») no sentido de que:
i)
proíbe a imposição de novas restrições quantitativas ou medidas de efeito equivalente às exportações do Reino Unido para Israel, e, no caso afirmativo,
ii)
proíbe a imposição das mesmas restrições e medidas às exportações de petróleo bruto do Reino Unido para Israel,
iii)
proíbe, por outro lado, a inclusão num contrato entre dois particulares de uma cláusula que impeça a exportação de petróleo bruto do Reino Unido para Israel entre os meses de Abril e Julho de 1981 inclusive («no período em causa»)?
b)
As disposições do Regulamento n.° 2603/69 do Conselho têm incidência nesta resposta?
2)
No caso afirmativo, será justificada com base no artigo 11.° do acordo e dos regulamentos em questão, tendo em conta as circunstâncias do período em causa, uma medida que se apresente sob a forma de uma política («a política») atribuída ao Reino Unido, que proíbe a exportação de petróleo do Mar do Norte para outros países diferentes dos Esta-dos-membros da CEE, dos países da Agência Internacional de Energia e dos países com os quais existia uma corrente de trocas aquando da aplicação desta política, e que proíbe, por consequência, a exportação directa do petróleo do Mar do Norte para Israel? Constituiria tal medida um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada no comércio entre as partes contratantes, nos termos daquele artigo?
3)
Se relevante, à luz das respostas dadas às questões 1 e 2 :
a)
Têm as disposições aplicáveis do acordo e dos regulamentos em questão efeito directo, permitindo, por conseguinte, a um particular invocabas?
b)
Pode um particular invocá-las contra outro particular?
c)
Pode um particular invocá-las contra outro particular quando os dois concluíram um contrato que exige, entre outras condições, a observância da política de um Estado-membro que viola essas disposições?
4)
A luz das respostas dadas às questões 1, 2 e 3, face ao Regulamento (CEE) n.° 2603/69 do Conselho, era a adopção da política em causa absolutamente incompatível com o Tratado CEE, ou era-o apenas na medida em que visava proibir a exportação de petróleo bruto do Reino Unido para Israel, por o Tratado proibir ao Reino Unido a adopção de uma tal política:
i)
em todo o caso, ou
ii)
sem a ter notificado, consultado e/ou obtido a aprovação da Comissão e/ou do Conselho de Ministros das Comunidades Europeias?
5)
Sendo a escolha de uma tal política incompatível com o Tratado :
a)
As disposições aplicáveis do Tratado têm um efeito directo que permita, assim, a um particular invocá-las?
b)
Um particular pode ou não invocá-las contra outro particular?
c)
Pode um particular invocá-las contra outro, quando as duas pessoas em causa celebraram um contrato que exige, entre outras condições, a observância da política de um Estado-membro, que viola tais disposições?
6)
Poderão as respostas às questões precedentes ser afectadas pelo facto de, nem o Conselho de Ministros, nem a Comissão das Comunidades Europeias terem contestado a legalidade desta política?
No seguimento do acordo assinado em 11 de Maio de 1975 entre a Comunidade Económica Europeia e o Estado de Israel, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 1274/75 (JO 1975, L 136, p. 1; EE 11, fase. 05, p. 172). Este acordo tinha por objectivo, entre outros, a promoção, pela expansão de trocas comerciais recíprocas, do desenvolvimento harmonioso das relações económicas entre a Comunidade Económica Europeia e Israel e contribuir « ... pela eliminação das barreiras comerciais, para o desenvolvimento harmonioso e expansão do comércio mundial».
No que se refere às importações, o artigo 3.° estabelece expressamente que não serão introduzidos nas trocas comerciais entre a Comunidade e Israel novos direitos aduaneiros ou encargos de efeito equivalente, nem novas restrições quantitativas à importação ou medidas de efeito equivalente. Os encargos existentes são abolidos imediatamente ou por fases.
Quanto às exportações, o artigo 4.° estabelece que não serão introduzidos novos direitos aduaneiros ou encargos de efeito equivalente. Não há neste, nem em qualquer outro artigo, uma proibição expressa de restrições quantitativas à exportação.
Todavia, o artigo 11.° estabelece que «o acordo não constitui obstáculo às proibições ou restrições de importação, exportação ou trânsito justificadas» por certos motivos.
O argumento segundo o qual esta afirmação pressupõe que as restrições quantitativas à exportação estão proibidas fora destes casos foi rejeitado pelo Tribunal no âmbito de um acordo análogo com a Espanha que continha os mesmos termos (processo 225/78, Procureur de la République/Bouhelier, Recueil 1979, p. 3151). Parece verosímil que ao incluir o equivalente ao artigo 36.° do Tratado CEE no acordo com Israel, não se tenha reparado que o artigo 3.° dava aplicação aos artigos 12.° e 30.° do Tratado CEE, mas que o artigo 4.° dava aplicação apenas ao artigo 12.° e não ao artigo 34.° Como o advogado-geral Capotorti expôs «é muito improvável que proibições de tal importância possam ser deduzidas de uma norma com um objectivo diferente» (p. 3164).
Esta posição é aceite pela Bulk. Por consequência, se bem que os resultados da política governamental, do meu ponto de vista, constituam «uma restrição quantitativa às exportações» no sentido do Tratado CEE (processos 249/81, Comissão/Irlanda, Recueil 1982, p. 4005, e 222/82, Apple and Pear Development Council/Lewis, Recueil 1983, p. 403), o acordo com Israel não proíbe expressa ou implicitamente restrições quantitativas às exportações ou medidas de efeito equivalente.
A Bulk argumenta, contudo, que a política do Governo britânico infringe o artigo 25.° do acordo, o qual, entre outras coisas, obriga as partes contratantes a «abster-se de qualquer medida susceptível de pôr em perigo a consecução dos objectivos do acordo».
Se se tiver em atenção apenas o preâmbulo e o artigo 1.° do acordo, é possível sustentar que uma proibição estabelecida pela Comunidade das exportações da Comunidade ou dos Estados-membros para Israel, seria prejudicial aos objectivos aí fixados. Do meu ponto de vista, é manifestamente errado atender unicamente ao preâmbulo e ao artigo 1.° As partes no acordo escolheram não proibir as restrições quantitativas às exportações, mas apenas às importações. Esta opção tem que ser tomada como delimitando ou definindo o método para alcançar o objectivo geral do acordo. As restrições às exportações não estão no âmbito do acordo, mesmo se impostas ou consentidas pela Comunidade; a sua adopção não deve ser considerada como «uma medida susceptível de pôr em perigo a realização dos objectivos do acordo». As restrições às exportações impostas por um Estado-membro, mesmo se não autorizadas pela Comunidade, não podem igualmente ser encaradas como constituindo uma medida desse tipo. Do meu ponto de vista, a política do Governo britânico não violava o artigo 25.° do acordo.
Sustenta-se igualmente, com base no Acórdão proferido pelo Tribunal no processo 22/70, Comissão/Conselho (Recueil 1971, p. 263), que — ao adoptar o Regulamento n.° 2603/69 (JO 1969, L 324, p. 25; EE 11, fase. 01, p. 60), que estabeleceu o acordo com Israel — a Comunidade interveio no campo das relações comerciais entre a CEE e Israel. De novo o fundamento invocado é, em particular, o preâmbulo e o artigo 1.° do acordo. Sustenta-se, por consequência, que os Estados-membros estão proibidos de introduzir novas restrições quantitativas à exportação de petróleo bruto para Israel — conclusão que não é incompatível com a decisão no processo Bouhelier, que se referia a restrições pré-existentes.
Embora o processo Bouhelier estivesse de facto relacionado com restrições pré-existentes, não interpreto o acórdão do Tribunal como estando baseado na distinção entre «anteriores» e «novas» restrições. Nem, seja qual for a posição perante o regulamento, considero que a Comunidade, pelo acordo com Israel, tenha abarcado todo o campo das relações comerciais com Israel quando deixou especificamente aberta a possibilidade de restrições às exportações. Por consequência, a adopção por um Estado-membro de tais restrições, ou uma política que procure impedir a exportação de petróleo bruto para Israel, não é proibida pelo acordo em si mesmo.
Daqui resulta que, do meu ponto de vista, o acordo CEE-Israel não torna inválida nem exclui a política adoptada pelo Governo britânico.
Em tais condições, não é necessário examinar se esta política era justificada nos termos do artigo 11.° do acordo; do ponto de vista contrário, as considerações seriam similares, se não idênticas, às que resultam do artigo 11.° do Regulamento n.° 2603/69, de que tratarei em seguida.
Se tivesse chegado à conclusão de que o acordo proibia novas restrições quantitativas às exportações para Israel, não teria aceite que a questão esteja em que o petróleo bruto caia totalmente fora do acordo. É verdade que a definição de «produtos originários» no artigo 1.°, n.° 2 do protocolo n.° 3, não se aplica ao petróleo bruto e a outros produtos. Contudo, o facto de não ter sido dada nenhuma definição para esse fim no respeitante ao petróleo não implica que ele seja excluído do acordo, como o facto de não ter sido dada nenhuma definição de petróleo bruto no artigo 3.° do regulamento comunitário relativo à definição comum da noção de origem das mercadorias [Regulamento n.° 802/68 do Conselho (JO 1968, L 148, p. 1; EE 02, fase. 01, p. 5)] não significa que o petróleo bruto não seja abrangido pelo Tratado CEE. Que o petróleo bruto é abrangido pelo acordo, parece-me resultar: a), do artigo 5.° e do anexo C do protocolo n.° 2 do acordo, que obriga Israel a abolir as restrições quantitativas à importação de petróleo bruto segundo o ritmo indicado no anexo D deste protocolo e b) do Regulamento n.° 2818/77 do Conselho (JO 1977, L 331, p. 21), que impõe limites anuais a certos produtos «originarios de Israel», incluindo, embora não o petróleo bruto, outros produtos petrolíferos que não estão englobados na definição de «produtos originários» contida no protocolo n.° 3.
Finalmente, mesmo que o artigo 25.°, n.° 1, do acordo possa ser interpretado no sentido de proibir a adopção por um Estado-membro de restrições quantitativas às exportações, não me parece que esta obrigação seja formulada com suficiente clareza e certeza para poder ser invocada por particulares perante os tribunais nacionais de Estados-membros. Corresponde, grosso modo, ao artigo 5.° do Tratado CEE que, tomado isoladamente e sem referência a outros artigos concretos, não pode, em minha opinião, ser invocado por um particular perante um tribunal nacional (processos 78/70, Deutsche Grammophon/Metro, Recueil 1971, p. 487 e mais precisamente a p. 499; 9/73, Schlüter/Hauptzollamt Lörrach, Recueil 1973, p. 1135 e mais precisamente a p. 1161; e 141/78, França/Reino Unido, Recueil 1979, p. 2923 e mais precisamente e p. 2942).
O segundo ponto a considerar é se a política do Governo viola o Regulamento (CEE) n.° 2603/69 do Conselho, que estabelece um regime comum aplicável às exportações. Do preâmbulo resulta que, findo o período de transição, «a política comercial comum deve assentar em princípios uniformes, nomeadamente no que diz respeito à exportação». Porque as exportações estão quase completamente liberalizadas nos Esta-dos-membros é «possível estabelecer, a nível comunitário, o princípio de que as exportações com destino a países terceiros não estão sujeitas a restrições quantitativas, sem prejuízo das derrogações previstas no presente regulamento e das medidas susceptíveis de serem tomadas pelos Estados-membros em conformidade com o Tratado»; «é conveniente excluir alguns produtos, a título provisório, da liberalização comunitária, até que o Conselho decida sobre a instituição de um regime comum a seu respeito».
Os artigos 1.° e 10.° do regulamento dão aplicação a esses objectivos:
«1. As exportações da Comunidade Económica Europeia com destino a países terceiros são livres, isto é, não estão submetidas a restrições quantitativas com excepção das aplicadas nos termos do presente regulamento.»
«10. Até que o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, institua a seu respeito um regime comum, não se aplica o princípio da liberdade de exportação a nível comunitário, enunciado no artigo 1.°, aos produtos constantes do anexo.»
O anexo inclui nos números de pauta 27.09 e 27.10 os óleos derivados do petróleo e os óleos brutos de petróleo.
Face a isto e atendendo unicamente ao regulamento, os Estados-membros estão claramente autorizados a executar as suas políticas já existentes, incluindo as restrições a respeito das exportações de petróleo bruto. Poderão introduzir novas restrições posteriormente à data do regulamento? Foi argumentado que não o poderiam fazer face ao regulamento. E realçado o facto de o preâmbulo enumerar a importância do exame a nível comunitário. Afirma-se, depois, que o preâmbulo deixa claro que o regulamento se aplica a todos os produtos, de forma que o artigo 10.° não exclui o petróleo bruto do regulamento, simplesmente estabelece que a obrigação de liberalização não se aplica, entre outros produtos, ao petróleo bruto. Por conseguinte, afirma-se que todas as disposições dos artigos 2.° a 9.° se aplicam ao petróleo bruto.
Os artigos 2.° a 5.° do regulamento estabelecem as condições necessárias para a informação e consulta e autorizam a Comissão a requerer aos Estados-membros o fornecimento de dados estatísticos e a exercer vigilância segundo um procedimento estabeleeido pela Comissão. O artigo 6.° autoriza a Comissão a sujeitar a exportação de um produto à apresentação de uma autorização de exportação; o artigo 7° autoriza o Conselho a adoptar as medidas adequadas a fim de prevenir ou sanar uma situação crítica resultante da penúria de produtos essenciais. Segundo o artigo 8.°, que esteve em vigor até fins de 1974 [Regulamento n.° 2747/72 do Conselho (JO 1972, L 291, p. 150)], o Estado-membro que considerasse que as medidas de protecção eram necessárias só as podia tomar individualmente e a titulo cautelar, até que a Comissão tomasse uma decisão, e, durante o período de aplicação de tais medidas, deveriam ter lugar consultas para verificar se elas continuavam a ser justificadas.
Foi dito que não poderiam ser tomadas novas medidas senão de acordo com estas disposições. Os artigos 5.° a 9.° seriam aplicáveis porque o artigo 10.° apenas isenta os produtos referidos no anexo do princípio definido no artigo 1.° Não exclui a aplicação dos artigos 2.° a 9.°
Além disso, é realçado o facto de os produtos enumerados no anexo serem aqueles relativamente aos quais se aplicava uma restrição posta em prática, pelo menos, por um Estado-membro, e, assim, à medida que os Estados-membros levantaram as restrições, os produtos foram sendo retirados do anexo.
Em apoio da sua argumentação, a Bulk invoca: a) a Decisão da Comissão 79/365 (JO 1979, L 85, p. 44), relativa à fiscalização no interior da Comunidade das exportações de peles em bruto, couros e peles de bovinos (produtos incluídos no anexo), que é fundamentada no artigo 5.° do regulamento; b) a derrogação limitada concedida à Irlanda no momento da sua adesão para as exportações de certos produtos da indústria da madeira (produtos incluídos no anexo) por força do artigo 133.° e do anexo VII do acto de adesão, o que, diz a Bulk, teria sido desnecessário se a Irlanda fosse livre de exportar estes produtos; e, c) o Regulamento n.° 1934/82 (JO 1982, L 211, p. 1; EE 11, fase. 16, p. 3) que i) declara no seu preâmbulo que: «Ē também conveniente estabelecer de forma mais clara que as restrições mantidas por força dos artigos 1.° e 10.° do Regulamento (CEE) n.° 2603/69 só são aplicáveis pelos Estados-membros indicados, relativamente aos produtos constantes do anexo, com excepção de certos produtos do sector energético» e que ii), substitui a anterior versão do artigo 10.° pelo texto: «O princípio da liberdade de exportação a nível comunitário, enunciado no artigo 1.°, não se aplica aos produtos constantes do anexo, relativamente aos Estados-membros nele referidos, nem relativamente a todos os Estados-membros, aos produtos a seguir indicados: 27.09 (óleos brutos de petróleo ou de minerais betuminosos).» Isto, diz a Bulk, mostraria que só as restrições existentes, e não as novas, estavam isentas.
Apesar da força dos argumentos avançados pela Bulk, não considero que o Regulamento n.° 2603/69 deva ser interpretado segundo a sua tese. A estrutura deste regulamento é fonte de problemas, mas parece-me que, no quadro do artigo 1.°, três tipos de excepções podem ser «aplicadas nos termos do presente regulamento», ou seja: i) as que são objecto de uma acção específica da Comissão, do Conselho ou de um Estado-membro nos termos do título III «medidas de protecção»; ii) as que estão ligadas aos produtos a que o princípio da liberalização não se aplica por força do artigo 10.°; e iii), as que são justificadas com base num dos fundamentos especificados no artigo 11.° Parece-me impossível dizer que um Estado-membro não podia, até 1974, altura em que o artigo 8.° foi revogado, introduzir restrições às exportações incluídas no artigo 10.°, a não ser que tomasse medidas a título cautelar nos termos do artigo 8.°, ou que aguardasse que uma medida fosse tomada pelo Conselho ou pela Comissão nos termos dos artigos 6.° e 7° Tal interpretação retiraria ao artigo 10.° todo o valor. As medidas que podem ser tomadas por força do título III juntam-se às que podem ser tomadas relativamente aos produtos subtraídos à aplicação do princípio da liberalização. Parece-me que o sentido do regulamento é o de o título III se aplicar aos bens que não caem no âmbito do artigo 10.°, mas relativamente aos quais são exigidas medidas específicas em situações especiais.
Se tivesse chegado à conclusão inversa, isto é, de que é possível tomar medidas de protecção de acordo com os artigos 6.° a 8.° aos bens que figuram no anexo, isso não privaria, na minha opinião, os Estados-membros do seu poder discricionário de agir unilateralmente e de tomar outras medidas para além das especificadas no título III.
Interpreto os artigos 2.°, 3.° e 4.° do título II como sendo essencialmente acessórios do título III. Um Estado-membro só é obrigado a notificar a Comissão, segundo o artigo 2.°, se considerar que «pode tornar-se necessário o recurso a medidas de protecção na acepção do título III». Segundo o artigo 3.°, as consultas devem realizar-se nos quatro dias úteis após a recepção pela Comissão da informação referida no artigo 2.° (i.e. quando o Estado-membro considera que as medidas de protecção na acepção do título III são necessárias).
Se, como penso, o título III não se aplica aos produtos excluídos, então os artigos 2.°, 3.° e 4.° também não lhes são aplicáveis. Se, por outro lado, podem ser tomadas medidas ao abrigo do título III relativamente aos produtos isentos, os artigos 2.°, 3.° e 4.° só se aplicam quando um Estado-membro considera que as medidas de protecção «na acepção do título III» possam ser necessárias. Tal só seria aplicável quando um Estado-membro, em vez de agir unilateralmente no uso do poder discricionário que resulta do artigo 10.° escolhe executar as medidas contempladas no título III. Não interpreto as obrigações dos artigos 2.°, 3.° e 4.° como sendo aplicáveis às medidas tomadas por um Estado-membro actuando relativamente aos produtos excluídos da política de liberalização pelo artigo 10.°
Pode-se sustentar que, se as consultas ao abrigo do artigo 3.° estão dependentes da informação prevista no artigo 2.°, o artigo 5.° do regulamento, que impõe aos Estados-membros o fornecimento de informações estatísticas sobre a evolução do mercado, e a vigilância sobre as exportações, só pode aplicar-se aos produtos não incluídos no anexo. Por outro lado, se a interpretação correcta do artigo 3.° é a de que as consultas não dependem da informação prevista no artigo 2.°, é igualmente discutível que as «medidas» previstas no artigo 5.° podem ser aplicadas a produtos fora do anexo, desde que as consultas tenham lugar «antes da adopção de qualquer medida nos termos dos artigos 5.° a 7.°».
Visto que o artigo 5.° não está aqui em causa, é desnecessário resolver esta questão. Se fosse necessário resolvê-la, inclinar-me--ia, com base nos presentes argumentos, para o entendimento de que o artigo 5.° não se aplica aos produtos enumerados no anexo e que a Comissão pode obter as informações relativas aos produtos enumerados no anexo por outros meios.
Nesta base, é claro por que razão o artigo 10.° se refere apenas ao artigo 1.° Era inútil a referência aos outros artigos porque em caso algum se aplicavam a produtos não incluídos no princípio de liberalização.
Não me parece que os argumentos baseados no Acto de Adesão da Irlanda ou na Decisão 79/365 da Comissão permitam resolver a questão em causa em sentido inverso. A disposição relativa aos produtos da indústria da madeira pode ter sido inserida como um compromisso ou para clarificação na altura da acessão de um novo membro; na altura da adesão da Irlanda era, em qualquer caso, uma «antiga» e não uma «nova» restrição. A Decisão 79/365 terá sido adoptada ou validamente, por o artigo 5.° (embora não necessariamente os outros artigos dos títulos II e III) se aplicar aos produtos incluídos no anexo, ou erradamente.
Nem tão-pouco o argumento assente no preâmbulo do Regulamento n.° 1934/82 é bastante para afastar a interpretação que entendo como correcta do Regulamento n.° 2603/69. A expressão «restrições mantidas» é susceptível de ser interpretada como abrangendo as novas restrições introduzidas só pelos Estados-membros indicados relativamente a produtos específicos, ou por todos os Estados-membros no referente a certos produtos do sector energético. A redacção do novo artigo 10.° é claramente susceptível de abranger as novas restrições. Não considero que este regulamento deva, em qualquer caso, ajudar à interpretação do regulamento inicial; além de que não tem relevância para os factos em litígio neste processo.
Por consequência, em minha opinião, o Reino Unido não estava obrigado a informar a Comissão nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 2603/69. O artigo 10.°, admitindo que é válido, excluía o petróleo bruto da política de liberalização; o Reino Unido tinha a liberdade, no que a este regulamento dizia respeito, de adoptar a política que de facto adoptou.
Foi sustentado que, se a política governamental fosse, inversamente, contrária ao acordo ou ao Regulamento n.° 2603/69, seria justificada pelo seu artigo 11.°, por motivos de ordem pública ou de segurança pública, a menos que constituísse uma discriminação arbitrária na acepção do acordo.
À luz do acórdão proferido pelo Tribunal no processo 270/80, Polydor/Harlequin Records (Recueil 1982, p. 329), estes dois artigos podem não ter necessariamente o mesmo alcance, mesmo que a sua formulação seja semelhante. As disposições do acordo podem ter um alcance mais amplo do que as do regulamento.
Foi feita referência ao processo 72/83, Campus Oil/Ministro da Indústria e Energia (acórdão de 10 de Julho de 1984, Recueil 1984, p. 2727), no qual o Tribunal declarou que a restrição às importações de produtos petrolíferos de outros Estados-membros pode ser justificada com base no artigo 36.° do Tratado CEE por razões de segurança pública, na medida em que se torne necessário para manter os abastecimentos essenciais. Contudo, o Tribunal não disse nesse processo que o artigo 36.° dava poderes ilimitados para impor restrições desta natureza — as restrições adoptadas não podem ser mais do que as necessárias para assegurar um abastecimento mínimo.
Essa decisão não se pode aplicar directamente a este caso, visto que a restrição era aí relativa ao comércio entre os Estados-membros e tinha sido adoptada com o objectivo de proteger as necessidades próprias da Irlanda. Aqui, não se pode dizer que a restrição seja necessária para assegurar o abastecimento de petróleo do Reino Unido, mas sim para ajudar os outros Estados-membros da Comunidade e as partes no Acordo Internacional de Energia, nenhum dos quais aparentemente pediu para que essa restrição fosse adoptada. A restrição incluída na política governamental não se aplicava, em qualquer caso, aos produtos petrolíferos refinados: pelo contrário, «encoraja a adaptação das infra-estruturas de refinação nos países participantes com vista a uma exploração óptima e contínua das características particulares do petróleo bruto britânico do Mar do Norte» (observações do Reino Unido sobre o pedido de decisão prejudicial).
Parece-me claro que uma restrição à exportação de petróleo bruto é susceptível de ser justificada por razões de segurança pública. Afirmar que a política em questão era justificada em 1979, quando havia penúria de petróleo e incerteza quanto a abastecimentos futuros, pode também constituir um argumento de peso. Em 1981 a posição mudara e havia um excesso de petróleo bruto. Aceito o argumento segundo o qual, visto que a situação poderia facilmente modificar-se mais uma vez, não seria correcto dizer que, por já não existirem as circunstâncias específicas de 1979, a política já não se justificava. A questão pode ter de ser encarada numa perspectiva de longo prazo. Todavia, em período de excesso a situação deve ser reexaminada e não será igualmente correcto dizer-se que, uma vez que uma política é justificada por razões de segurança pública, é justificada perpétua ou mesmo indefinidamente. Em meu entender, trata-se de uma questão que cabe claramente aos tribunais nacionais decidir e, no caso em apreço, o árbitro expressou a sua posição sobre o assunto. Com base nos elementos de que o Tribunal dispõe, não me parece possível decidir se tal política continuava a ser justificada no período em causa. Se tal decisão tivesse de ser tomada agora, seria de opinião que os elementos de que dispõe este Tribunal não demonstram que as restrições fossem justificadas por razões de segurança pública do Reino Unido em 1981. Por outro lado, devido às razões da adopção desta política, não admitiria que — estando ela, pelo contrário, abrangida pelo artigo 11.° — fosse igualmente considerado como uma discriminação arbitrária.
Afirma-se, além disso, que a política do Reino Unido violava, de qualquer modo, o artigo 113.° do Tratado, e que, se o artigo 10.° do regulamento tem o alcance que lhe atribuo, tal artigo será inválido.
No contexto do Tratado, tomado no seu conjunto, a importância de estabelecer, após o período de transição, uma política comercial comum «baseada em princípios uniformes nomeadamente no que respeita ... à conclusão de acordos tarifários e comerciais, à uniformização de medidas de liberalização, à política de exportação ...» dificilmente precisará de ser acentuada.
E claro que a política do Governo do Reino Unido era uma medida de política comercial. E igualmente claro que dos acórdãos proferidos pelo Tribunal resulta que a política comercial comum é da competência da Comunidade e que os Estados-membros não têm competência concorrente no âmbito desta política; «a competência em matéria de política comercial foi transferida no seu conjunto para a Comunidade por força do artigo 113.°, n.° 1» (processo 41/76, Donckerwolcke/Procureur de la Republique, Recueil 1976, p. 1921 e, concretamente, p. 1937; Ver igualmente os processos apensos 37 e 38/73, Sociaalfonds/Indiamex, Recueil 1973, p. 1609; parecer 1/78, Recueil 1979, p. 2871). «Aceitar o contrario equivaleria a reconhecer que, nas relações com países terceiros, os Estados-membros poderiam adoptar posições diferentes das que a Comunidade adoptasse e acabaria por falsear o sistema institucional, por abalar as relações de confiança dentro da Comunidade e por impedir esta de cumprir a sua tarefa na defesa do interesse comum» (parecer 1/75, Recueil 1975, p. 1355 e, concretamente, p. 1363-1364).
Todavia, mesmo nesta base, a Comunidade deve poder autorizar os Estados-membros a tomar, a título provisório, medidas unilaterais. Tais medidas não são a afirmação da existência de um poder concorrente ou rival com o da Comunidade; trata-se do exercício de um poder conferido ou reconhecido pela Comunidade.
A política comum da Comunidade em matéria de exportações está definida no Regulamento n.° 2603/69; esta política inclui a liberdade de os Estados-membros tomarem, por enquanto, as medidas unilaterais face a determinados produtos. Um dentre eles é o petróleo bruto e relativamente a ele o Reino Unido tinha competência, no àmbito da política comum, para impor restrições ou adoptar uma política com o mesmo efeito.
A Bulk pretende, todavia, que o Conselho não podia legalmente conceder uma autorização da natureza da que foi concedida no caso em apreço, pois essa autorização só pode ser dada após a análise específica dos factos do caso concreto e tal não foi feito. Por outras palavras, o Conselho, ao adoptar o artigo 10.°, excedeu os seus poderes.
Na minha opinião, o Conselho agiu com base no facto de os Estados-membros já aplicarem restrições relativamente a certos produtos, dos quais alguns, mas não todos, tinham uma diminuta importância económica; esses foram excluídos da liberalização a título temporário — o objectivo era atingir uma maior liberalização reduzindo a lista dos produtos enumerados no anexo, tal como de facto foi feito. Pelas razões expostas no acórdão proferido pelo Tribunal no processo Campus Oil, o petróleo bruto e os produtos petrolíferos ocupam uma posição especial na sociedade industrial contemporânea; considerações particulares aplicam-se a certos Estados-membros como, por exemplo, a França e o Reino Unido como o demonstram as propostas de modificação do anexo. Não há dúvida, pelo menos em parte, de que é por estas razões que o petróleo bruto e os produtos petrolíferos foram incluídos no anexo. Embora evidentemente seja preciso ter atenção para impedir que a política comercial comum seja enfraquecida por excepções injustificadas, estas razões são, do meu ponto de vista, suficientes para a política adoptada pela Comunidade neste regulamento. Daqui não se segue que, como pretende a Bulk, se o Conselho pode, por razões idóneas, excluir provisoriamente certos produtos da aplicação do princípio da liberalização, possa por esse meio excluí-los a todos ou a tantos que a política comum seja realmente reduzida a nada. Qualquer tentativa para fazer isso, por parte do Conselho, suscitaria diferentes considerações no que respeita aos seus poderes. Tal não é o caso concreto.
Por consequência, não considero que o artigo 10.° do regulamento seja. inválido por estar fora da margem de apreciação de que dispunha o Conselho ao estabelecer uma política comercial comum por aplicação do artigo 113.°
Não seria a política seguida, apesar de tudo, ilegal, por o Reino Unido ter omitido a informação prévia da Comissão da sua intenção de a adoptar, ou por não ter consultado as instituições comunitárias antes de a adoptar? Ninguém sugere que tenha havido uma informação ou consulta prévia se bem que o Coreper tivesse sido informado e que o representante da Comissão tivesse sido posto ao corrente desta política na reunião que teve lugar no dia seguinte ao da declaração feita na Câmara dos Comuns.
A Comissão baseia-se na decisão do Conselho de 9 de Outubro de 1961 (JO 1961, n.° 71, p. 1273; EE 11, fase. 01, p. 7), que prevê um procedimento de consulta relativamente a certas medidas de política comercial, e na decisão do Conselho de 25 de Setembro de 1962, relativa a um programa de acção em matéria de política comercial comum (JO 1962, p. 2353).
O artigo 4.° da decisão de 1961 estabelece que:
«O Estado-membro que tenciona proceder à alteração do seu regime de liberação relativamente a países terceiros, informará previamente os outros Estados-membros e a Comissão.
Neste caso, realizar-se-ão consultas prévias a pedido de um Estado-membro ou da Comissão, excepto nos casos de urgência em que as consultas se realizarão a posteriori.»
O programa de acção adoptado pela decisão de 1962 estabelece no que nos interessa que «o procedimento de consulta introduzido pela decisão do Conselho de 9 de Outubro de 1961 aplica-se a qualquer medida que modifique os regimes de exportação para os países terceiros actualmente em vigor em qualquer dos Estados-membros».
Não posso aceitar o ponto de vista da Comissão segundo o qual estas duas decisões estariam em vigor em 1979 e ainda estariam actualmente em vigor. Estando baseadas unicamente no artigo 111.°, que se referia unicamente ao período de transição, no fim deste período caducou a sua base legal, e, por conseguinte, parece-me que também as decisões caducaram. A redacção do preâmbulo da decisão de 1961 mostra isto claramente, já que se refere unicamente ao período de transição. Mas mesmo que, como pretende a Comissão, as decisões se apliquem, a obrigação contida nos termos do artigo 4.° da decisão de 1961 está formulada em termos gerais. A declaração do Governo britânico segundo a qual «o Governo espera ...» foi notificada um dia após ter sido anunciada. Não é claro o momento preciso a partir do qual a política em questão começou a afectar as operações correntes. O que é claro é que os Estados-membros e a Comissão sabiam da sua existência e não houve nenhum pedido de consultas ao abrigo do artigo 4.° nem foi formulada nenhuma objecção. Parece-me impossível dizer que o atraso, se o houve, possa invalidar a política. Além disso, como indica a sua epígrafe, a decisão de 1962 instituiu simplesmente um programa de acção. No que respeita às restrições quantitativas à exportação, estas decisões foram substituídas pelo Regulamento n.° 2603/69.
Foi feita referência ao Regulamento n.° 388/75 do Conselho relativo à comunicação à Comissão das exportações de hidrocarbonetos para países terceiros (JO 1975, L 45, p. 1; EE 12, fase. 02, p. 31) e ao seu regulamento de aplicação, o Regulamento n.° 2678/75 da Comissão (JO 1975, L 275, p. 8; EE 12, fase. 02, p. 71). Contudo estes regulamentos só exigem a comunicação do montante das exportações destes produtos e não das medidas ou políticas adoptadas ou a adoptar pelos Estados-membros em relação a tais exportações. O artigo 1.°, n.° 1, do regulamento do Conselho dispõe, é verdade, que «os Estados-membros podem fazer acompanhar as suas comunicações de eventuais comentários». Não obstante, isto não obriga os Estados-membros a explicar porque é que não exportam para determinados países.
Foi também feita referência à resolução do Conselho de 9 de Junho de 1980, relativa aos objectivos da política energética da Comunidade para 1990 (JO 1980, C 149, p. 1; EE 12, fase. 04, p. 3). No ponto 2 da resolução, o Conselho «convida os Estados-membros a apresentarem anualmente à Comissão os seus programas de política energética até 1990». Isto abrangeria, na minha interpretação, medidas como a proibição das exportações aqui em questão. Contudo, do meu ponto de vista, esta resolução não concretiza «os deveres de cooperação que os Estados-membros assumiram, por força do artigo 5.° do Tratado CEE, aderindo à Comunidade» (processo 141/78, França//Reino Unido, Recueil 1979, p. 2923 e particularmente a p. 2942).
Finalmente, quanto a este aspecto da questão, afirma-se que a obrigação de informação e de consulta resulta do princípio enunciado em processos como o processo 804/79, Comissão/Reino Unido (Recueil 1981, p. 1045) e o processo 269/80, Re-gina/Tymen (Recueil 1981, p. 3079).
No primeiro destes processos, o Conselho adoptara medidas provisórias relativas à conservação dos recursos das pescas. A Comissão propôs ao Conselho a adopção de medidas definitivas em aplicação do artigo 102.° do tratado de adesão, mas o Conselho não conseguiu chegar a um acordo sobre tais medidas em tempo útil. Na resolução de Haia, o Conselho chegou a um acordo no sentido de que os Estados-membros podiam tomar medidas provisórias. «Antes de adoptar tais medidas, o Estado-membro interessado procurará a aprovação da Comissão, que deve ser consultada em todas as fases do processo. Nenhuma dessas medidas poderá prejudicar as orientações que venham a ser adoptadas para execução das disposições comunitárias. O Reino Unido comunicou as medidas que se propunha tomar, mas foi-lhe dito que elas não podiam ser aplicadas sem a aprovação da Comissão.
No acórdão que proferiu no processo 804/79, o Tribunal decidiu que depois do período de transição, os Estados-membros não podiam exercer qualquer competência própria em matéria de medidas de conservação. Mas dado que o Conselho não agiu, as medidas em vigor no fim do período transitório tiveram de ser mantidas. Face a estes factos e às orientações que tinham sido adoptadas, o Tribunal considerou que, antes de adoptar qualquer medida, os Estados-membros deviam procurar obter a aprovação da Comissão, «que deve ser consultada em todas as fases do processo». Não deveriam tomar qualquer medida que pusesse em perigo os objectivos do Tratado, ou que tivesse sido submetida a objecções, reservas ou condições formuladas pela Comissão. O Tribunal declarou que o Reino Unido não procedera a consultas adequadas e aplicara medidas «a despeito das objecções da Comissão».
Analisei com alguma profundidade as questões colocadas neste processo devido à importância que lhes foi dada pela Bulk, a fim de mostrar quão diferente é o presente processo. Aqui o Conselho não se absteve de agir — facto crucial no processo 804/79. O Conselho, neste caso, adoptou o Regulamento n.° 2603/69. Não havia equivalente à resolução de Haia que tornava a consulta obrigatória. Não existia qualquer orientação referente aos produtos exceptuados por força do artigo 10.° do Regulamento n.° 2603/69. A Comissão não formulou qualquer objecção, reserva ou condição. Não me parece, em tais circunstâncias, que os processos sobre as pescas tenham estabelecido algum princípio aplicável ao presente processo.
Concluo que, nestas circunstâncias, o Reino Unido não era obrigado a consultar as instituições comunitárias ou os outros Estados-membros antes de adoptar a sua política em relação ao petróleo bruto. Se bem que considere que, por uma questão de cortesia, haveria a obrigação de comunicar a adopção dessa política. Esta obrigação foi cumprida pela informação dada ao Coreper um dia após a sua declaração no Parlamento. Mesmo que, contrariamente à minha opinião, a obrigação de informação por força das decisões de 1961 e 1962 se tenha mantido depois de 1969 ou resultado do Regulamento n.° 2603/69, concluiria de igual modo que essa obrigação foi satisfeita pela informação dada.
A Bulk argumenta a seguir que a política do Reino Unido infringia o artigo 34.° do Tratado pois que se aplicava a exportações indirectas para Israel e, por conseguinte, proibia as exportações de petróleo bruto para outros Estados-membros que depois o reexportavam para Israel. E possível que, se a política britânica proibisse o embarque do petróleo para Roterdão por outros carregamentos de petróleo proveniente do Reino Unido e colocados em livre prática nos Países Baixos terem sido reexportados para Israel, houvesse uma violação do artigo 34.° susceptível da aplicação do artigo 115.° do Tratado. Todavia, isso não quer dizer que a política, na medida em que se aplica às exportações directas ou via um terceiro Estado para Israel, seja contrária ao artigo 34.° A validade desta política deve ser vista tendo em conta a sua aplicação específica. A política no seu conjunto não infringe o artigo por poder ser aplicada num sentido que o viole (ver os processos apensos 314 a 316/81 e 83/82, Procureur de la Républi-que/Waterkeyn, Recueil 1982, p. 4337). Neste caso, o primeiro destino era «Gibraltar para ordens». Gibraltar deve ser visto como parte do Reino Unido para este fim, por força do artigo 227.°, n.° 4, do Tratado. Não houve, portanto, qualquer restrição «à exportação entre Estados-membros» no sentido do artigo 34.°
Seguidamente foi dito que a cláusula de destino do contrato, introduzida por referência à política do Governo do Reino Unido, era contrária ao artigo 85.° do Tratado. A Bulk também sustenta que a política viola o artigo 85.° conjugado com os artigos 3.°, alínea f), e 5.° do Tratado, e os artigos 12.° e 25.°, n.° 1, do acordo, que correspondem aos artigos 5.° e 85.° do Tratado, na medida em que se destinava a encorajar, e encorajou efectivamente, uma acção contrária a estes artigos.
Do meu ponto de vista, o acordo entre a Bulk e a Sun não teve por objectivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência no interior do mercado comum. Não está, por este motivo, no âmbito do artigo 85.° Na medida em que a cláusula de destino foi incluída neste contrato em conformidade com a política do Governo, não pode, pela mesma razão, constituir uma violação dos artigos 3.°, alínea f), 5.° e 85.° do Tratado, por parte do Reino Unido.
Pela parte que me toca, não interpreto o artigo 12.° do acordo como incluindo a imposição de restrições quantitativas à exportação que, do meu ponto de vista, não são proibidas pelo acordo. Seria extraordinário introduzir pelo expediente do artigo 12.° uma limitação deliberadamente excluída do artigo 4.° do acordo. Pela mesma razão, não pode haver violação do artigo 25.° do acordo pelo Estado-membro.
Na sua última questão, o Tribunal pergunta se poderão as respostas às questões precedentes ser afectadas pelo facto de nem o Conselho de Ministros nem a Comissão terem contestado a legalidade desta política. Uma tal ausência de reacção não implica qualquer violação do Tratado ou do acordo (processo 43/75, Defrenne/Sabena, Recueil 1975, p. 455 e, concretamente, p. 475). Só seria relevante se, contrariamente ao meu ponto de vista, a aprovação ou a consulta fossem necessárias. Uma falta de reacção pode constituir uma aprovação ou indicar que nenhuma consulta é exigida nem julgada necessária.
A questão relativa ao efeito directo das disposições do acordo e do Tratado não se levanta face às conclusões a que eu cheguei. Dado que as disposições de um regulamento podem ser invocadas entre particulares num litígio perante um tribunal nacional, desde que sejam suficientemente claras e precisas, eu admitiria que, sendo o Regulamento n.° 2603/69 inválido, tal invalidade poderia ser invocada pela Bulk perante o tribunal nacional. Como referiu o juiz Bingham na decisão de reenvio:
«A referência na cláusula à “política governamental do país exportador” deve ser, do meu ponto de vista, entendida no sentido de política governamental legal do país exportador. Não posso aceitar que o direito prima facie da Bulk de exportar para Israel possa ser validamente restringido por referência a uma política que o Governo de Sua Majestade não tinha legalmente o direito de adoptar ou de prosseguir.»
Se, por outro lado, tivesse chegado à conclusão de que existia uma obrigação de informação ou de consulta por força dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 2603/69, não consideraria que tal violação invalidasse a política, pelas razões invocadas, mutatis mutandis, pelo advogado-geral Reischl nos últimos parágrafos das conclusões que apresentou nos processos apensos 181 e 229/78, Van Paassen/Staatssecretaris van Financiën (Recueil 1979, p. 2063). Nem considero que, desse modo, se fosse possível interpretar os artigos 4.°, 11.° e 25.° do acordo como proibindo as restrições à exportação, esta proibição fosse suficientemente clara e precisa para ser directamente aplicável entre dois particulares que litigam num tribunal nacional.
Os artigos 34.° e 85.° podem claramente ser invocados entre particulares. Saber se o artigo 113.° pode ser invocado, e, sendo, em que circunstancias, é uma questão difícil que, dado que do meu ponto de vista não se põe, não tratarei.
Por consequência, do meu ponto de vista, as questões apresentadas em juízo devem ser respondidas nos seguintes termos:
1)
O acordo de 11 de Maio de 1975 entre a Comunidade Económica Europeia e o Estado de Israel não proíbe a imposição, após a sua entrada em vigor, de restrições quantitativas às exportações entre a Comunidade ou os Estados-membros e Israel;
2)
O artigo 10.° do Regulamento n.° 2603/69 do Conselho permitia aos Estados-membros impor, após a sua entrada em vigor, restrições quantitativas à exportação dos produtos enumerados no anexo a esse regulamento. Um particular pode invocar este regulamento contra outro com o qual concluiu um contrato em que uma das condições exige a concordância com uma medida ou política de um Estado-membro, estabelecida ou adoptada em conformidade com os termos deste regulamento;
3)
Os artigos 3.°, alínea f), 5.°, 34.°, 85.° e 113.° do Tratado não proíbem aos Estados-membros a imposição de restrições à exportação dos bens incluídos, em determinados períodos, no anexo a este regulamento.
Cabe ao tribunal nacional decidir sobre as despesas das partes no processo principal. A Comissão e o Reino Unido suportarão as suas próprias despesas.
(
*1
)	Tradução do inglis.