62018TO0410
TRIBUNALENS BESLUT (femte avdelningen)
den 15 mars 2019 (
*1
)
”Talan om ogiltigförklaring – Konkurrens – Konkurrensbegränsande samverkan – Marknad för metallförpackningar – Beslut om att inleda en utredning – Rättsakt mot vilken talan inte kan väckas – Avvisning”
I mål T‑410/18,
Silgan Closures GmbH, med säte i München (Tyskland),
Silgan Holdings, Inc., med säte i Stamford, Connecticut (Förenta staterna),
företrädda av H. Wollmann, D. Seeliger, R. Grafunder och V. Weiss, advokater,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av T. Christoforou, B. Ernst, G. Meessen, C. Vollrath och L. Wildpanner, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF med yrkande om ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2018) 2466 final av den 19 april 2018, varigenom kommissionen inledde ett förfarande i enlighet med artikel 101 FEUF i ärende AT.40522 – Pandora,
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen),
sammansatt av ordföranden D. Gratsias (referent), samt domarna I. Labucka och A. Dittrich,
justitiesekreterare: E. Coulon,
följande
Beslut
Bakgrund till tvisten
1
Sökandena, Silgan Closures, GmbH och Silgan Holdings, Inc., är företag som bland annat är verksamma inom sektorn för metallförpackningar i form av metallbehållare och förslutningsanordningar. Under 2015 inledde Bundeskartellamt (Federala kartellmyndigheten, Tyskland) en utredning avseende flera företag inom denna sektor, däribland företag som ingår i den koncern som sökandena tillhör. Inom ramen för denna utredning ansökte de berörda företagen som ingick i samma koncern som sökandena om förmånlig behandling och samarbetade med Federala kartellmyndigheten genom att tillhandahålla uppgifter.
2
Ett föreberedande möte inför en uppgörelse ägde rum den 8 september 2016 mellan Federala kartellmyndigheten och företrädare för företagen.
3
Genom beslut av den 19 april 2018 beslutade kommissionen, i enlighet med artikel 2.1 i kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna [101 och 102 FEUF] (EGT L 123, 2004, s. 18), att inleda ett förfarande enligt artikel 101 FEUF mot ett flertal företag som var verksamma inom metallförpackningssektorn, däribland sökandena (ärende AT.40522 – Pandora) (nedan kallat det angripna beslutet).
Förfarandet och parternas yrkanden
4
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 4 juli 2018 väckte sökandena förevarande talan.
5
Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 14 september 2018 framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder.
6
Förbundsrepubliken Tyskland och Europeiska unionens råd ansökte, genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 18 respektive den 26 september 2018, om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
7
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla invändningen om rättegångshinder,
–
ogiltigförklara det angripna beslutet,
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
8
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan,
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
9
Inom ramen för sin invändning om rättegångshinder har kommissionen gjort gällande att det angripna beslutet inte påverkar sökandenas intressen genom att väsentligt förändra deras rättsliga ställning, och att talan således ska avvisas.
10
Sökandena anser, å sin sida, att de särskilda omständigheterna i förevarande mål medför att det angripna beslutet är en rättsakt mot vilken talan kan väckas. De har härvidlag gjort gällande att artiklarna 104 och 105 FEUF ger kommissionen behörighet att inleda ett förfarande enligt artikel 101 FEUF endast under förutsättning att subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen iakttas. Antagandet av det angripna beslutet innebär dessutom att Federala kartellmyndigheten har fråntagits sin behörighet, och sökandena har därmed förlorat sin möjlighet att omfattas av myndighetens program för förmånlig behandling. Dessutom leder beslutet inte enbart till ett avbrott i preskriptionstiden i Tyskland, utan även till att utredningen inte kan avslutas inom skälig tid. Slutligen har sökandena gjort gällande att de hädanefter är skyldiga att fastställa sin strategi med hänsyn till den utredning som kommissionen inlett, vilket påverkar deras rättsliga ställning.
11
Enligt artikel 130.1 och 130.7 i tribunalens rättegångsregler får tribunalen, om svaranden begär det, meddela beslut i fråga om rättegångshinder eller tribunalens behörighet utan att själva saken prövas. Eftersom kommissionen i förevarande mål har yrkat att tribunalen ska meddela beslut i fråga om rättegångshinder och tribunalen anser sig ha tillräckliga upplysningar genom handlingarna i målet, beslutar tribunalen att meddela beslut i frågan utan vidare handläggning.
12
Enligt artikel 263 i EUF-fördraget kan en talan om ogiltigförklaring väckas mot rättsakter som inte är rekommendationer och yttranden, och som har rättsverkan i förhållande till tredje man.
13
Vid bedömningen av huruvida en rättsakt kan bli föremål för en sådan talan om ogiltigförklaring ska det fästas avseende vid innehållet i denna rättsakt, varvid dess form i princip saknar betydelse i detta avseende. Härvidlag utgör endast åtgärder som har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra sökandens rättsliga ställning, sådana akter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (dom av den 19 januari 2017, kommissionen/Total och Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, punkterna 35 och 36).
14
Det går således i princip endast att väcka talan om ogiltigförklaring mot en åtgärd varigenom den berörda institutionen slutgiltigt tar ställning i frågan efter avslutat administrativt förfarande. Däremot kan bland annat mellanliggande rättsakter som syftar till att förbereda det slutliga beslutet inte betraktas som rättsakter mot vilka talan kan väckas (dom av den 19 januari 2017, kommissionen/Total och Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, punkt 37).
15
I detta sammanhang ska det påpekas att även om åtgärder av rent förberedande karaktär inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, kan de eventuella rättsliga fel som dessa åtgärder kan vara behäftade med åberopas till stöd för en talan mot den slutliga rättsakt i vars beredande de ingår, vilket säkerställer ett effektivt och fullständigt domstolsskydd (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 12).
16
Verkningarna och den rättsliga karaktären av det angripna beslutet, som antagits med stöd av artikel 2.1 i förordning nr 773/2004, ska bedömas mot bakgrund av beslutets funktion inom ramen för det förfarande som leder till att ett beslut antas i enlighet med kapitel III i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 och 102 FEUF] (EGT L1, 2003, s.1) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 13).
17
Detta förfarande har inrättats för att ge de berörda företagen tillfälle att yttra sig och ge kommissionen så fullständiga upplysningar som möjligt, innan den antar ett beslut som kan påverka företagens intressen. Det syftar således till att skapa processuella garantier till förmån för dessa företag, och, i enlighet med artikel 10 i förordning nr 773/2004, till att säkerställa deras rätt att bli hörda av kommissionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 14).
18
En talan om ogiltigförklaring av ett beslut om att inleda ett förfarande enligt artikel 101 FEUF skulle emellertid kunna tvinga unionsdomstolen att pröva frågor som kommissionen ännu inte har haft tillfälle att uttala sig om, och skulle därmed kunna föregripa prövningen av ärendet i sak och leda till en sammanblandning av de olika stegen i det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet. Att tillåta en sådan talan skulle följaktligen vara oförenligt med fördragets system för kompetensfördelning mellan kommissionen och unionsdomstolen och med fördragets rättsmedelssystem, liksom med kraven på god rättskipning och ett korrekt genomförande av kommissionens administrativa förfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 20).
19
Det följer av ovanstående att verkningarna av en sådan rättsakt som det angripna beslutet, varigenom kommissionen har inlett ett förfarande enligt artikel 101 FEUF, endast ger upphov till verkningar av en rättegångshandling som, utanför den aktuella processen, inte påverkar sökandens rättsliga ställning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 17).
20
Vad särskilt gäller följderna av artikel 11.6 i förordning nr 1/2003, som anger att för det fall att kommissionen inleder ett sådant förfarande som avses i det angripna beslutet fråntas medlemsstaternas konkurrensmyndigheter sin behörighet att tillämpa artikel 101 FEUF med avseende på omständigheter som omfattas av det förfarandet, består de i att skydda sökanden mot parallella förfaranden från myndigheternas sida. Dessa följder kan således inte skada sökandenas intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 18).
21
Denna slutsats gäller inte enbart när ingen nationell myndighet har inlett något förfarande, utan även, och i än högre grad, när en sådan myndighet har inlett ett sådant förfarande och har fråntagits sin behörighet i enlighet med artikel 11.6 i förordning nr 1/2003. Ett beslut om att inleda ett förfarande enligt artikel 101 i EUF-fördraget påverkar nämligen inte det berörda företagets rättsliga ställning när det, ditintills, inte är föremål för något annat förfarande, och om så är fallet i än högre grad när företaget i fråga redan omfattas av en utredning som inletts av en nationell myndighet.
22
Således kan sökandena inte med framgång åberopa artiklarna 104 och 105 FEUF, som föreskriver att det ska råda ett visst samspel mellan kommissionens behörighet och medlemsstaternas behörighet vid genomförandet av bland annat artikel 101 FEUF. Dessa bestämmelser avser nämligen endast de eventuella fall som inte omfattas av tillämpningsområdet för en genomförandeförordning av artikel 101 FEUF som antagits med stöd av artikel 103 FEUF, såsom förordning nr 1/2003. Såsom framgår av skäl 17 i förordning nr 1/2003, syftar bestämmelsen i artikel 11.6 i förordningen (se punkterna 20–21 ovan), till att garantera en enhetlig tillämpning av unionens konkurrensregler och säkerställa att det nätverk av offentliga myndigheter som utgörs av kommissionen och de behöriga nationella myndigheterna fungerar på bästa sätt, genom att tillämpa konkurrensreglerna i nära samarbete.
23
Under dessa förhållanden saknar den omständigheten att sökandena har vidtagit nödvändiga åtgärder för att i rätt tid kunna omfattas av det program för förmånlig behandling som inrättats av Federala kartellmyndigheten betydelse.
24
För det första är det nämligen ingenting som hindrar sökandena från att ansöka om förmånlig behandling enligt kommissionens meddelande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden (EUT C 298, 2006, s. 17). För det andra är den samexistens och autonomi som således kännetecknar relationerna mellan unionens och medlemsstaternas program för förmånlig behandling ett uttryck för det system med parallell behörighet för kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna som införts genom förordning nr 1/2003. När det gäller en konkurrensbegränsande samverkan som kan inverka menligt på konkurrensen i flera medlemsstater och som följaktligen kan leda till ingripanden från flera olika nationella konkurrensmyndigheter och från kommissionen, har ett företag som önskar få förmånlig behandling beträffande sitt deltagande i den konkurrensbegränsande samverkan ett intresse av att ge in ansökningar om immunitet inte enbart till de nationella myndigheterna som eventuellt kan ha befogenhet att tillämpa artikel 101 FEUF, utan även till kommissionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2016, DHL Express (Italy) och DHL Global Forwarding (Italy), C‑428/14, EU:C:2016:27, punkterna 58 och 59).
25
I ett sådant fall ankommer det således på det berörda företaget som önskar komma i åtnjutande av ett sådant program att vidta nödvändiga åtgärder så att de fördelar som företaget kan erhålla på grund av förmånlig behandling påverkas i minsta möjliga mån, eller rentav inte påverkas alls, för det fall att kommissionen utövar sin befogenhet i enlighet med förordning nr 1/2003.
26
Det avbrott i preskriptionstiden som det angripna beslutet medför sträcker sig inte heller längre än verkningarna av en rättegångshandling som endast påverkar den aktuella processen, och inte den rättsliga ställningen för företaget som omfattas av utredningen (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 17). Denna bedömning avseende rättsverkningarnas rent processuella karaktär gäller inte enbart med avseende på det avbrott i preskriptionstiden som avses i artikel 25 i förordning nr 1/2003, utan även med avseende på det avbrott i preskriptionen av de nationella myndigheternas behörighet att besluta om sanktioner som, i förekommande fall, föreskrivs i nationell rätt.
27
Härav följer att sökandena inte kan vinna framgång med sina argument avseende ett påstått åsidosättande av skyldigheten att avsluta det aktuella ärendet inom skälig tid. Om sökandena, då det förfarande som inletts av kommissionen avslutats, anser att nämnda institution har åsidosatt sina skyldigheter i fråga om förfarandets varaktighet, kan de hävda sina rättigheter genom att väcka en talan som är lämplig i detta avseende. Dessutom utgör den omständigheten att det inte är möjligt att återuppta en eventuell utredning hos Federala kartellmyndigheten förrän kommissionen har avslutat sin utredning endast en oundviklig konsekvens av rent processuell karaktär, som följer av att denna nationella myndighet har fråntagits sin befogenhet i enlighet med artikel 11.6 i förordning nr1/2003. Den kan således inte påverka slutsatsen att det angripna beslutet utgör en förberedande rättsakt som inte ger upphov till rättsverkningar för sökandena.
28
Den omständigheten att sökandena hädanefter måste definiera den strategi som de kommer att anta inom ramen för kommissionens utredning utgör också en konsekvens av rent processuell karaktär som följer av kommissionens beslut att inleda nämnda utredning, och kan följaktligen inte omvandla det angripna beslutet till en rättsakt som påverkar sökandenas rättsliga ställning och därmed till en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
29
Den omständigheten att det angripna beslutet i förevarande fall antogs innan sökandena delgavs meddelandet om invändningar saknar också betydelse. Enligt artikel 2.1 i förordning nr 773/2004 får kommissionen nämligen besluta om att inleda ett förfarande i syfte att anta ett beslut enligt kapitel III i förordning nr 1/2003 vid vilken tidpunkt som helst, dock senast den dag då den utfärdar ett meddelande om invändningar. Den omständigheten att kommissionen antog det angripna beslutet innan sökandena delgavs meddelandet om invändningar ändrar således inte karaktären av det angripna beslutet som en förberedande rättsakt som inte påverkar sökandenas rättsliga ställning.
30
Det följer av ovanstående att det angripna beslutet utgör en förberedande rättsakt som inte ger upphov till rättsverkningar för sökandena i den mening som avses i artikel 263 FEUF, med följden att den invändning om rättegångshinder som kommissionen har framställt ska bifallas, vilket innebär att talan ska avvisas.
31
Det framgår av artikel 144.3 i rättegångsreglerna att om svaranden framställer en invändning om rättegångshinder eller om bristande behörighet enligt artikel 130.1 i rättegångsreglerna, ska interventionsansökan prövas först efter det att invändningen har avslagits eller beslut har fattats om att invändningen ska prövas i samband med att målet avgörs i sak. I förevarande fall, då talan har avvisats i sin helhet, saknas det anledning att pröva Förbundsrepubliken Tysklands och rådets interventionsansökningar.
Rättegångskostnader
32
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet ska yrkandet bifallas.
33
Om målet, såsom det förevarande, avgörs slutligt innan interventionsansökan har prövats ska interventionssökanden och parterna i enlighet med artikel 144.10 i rättegångsreglerna var och en bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till interventionsansökan. Eftersom sökandena och kommissionen inte delgivits interventionsansökningarna, och således inte har haft några kostnader med anledning därav, ska Förbundsrepubliken Tyskland och rådet var och en bära sina rättegångskostnader i detta avseende.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:
1)
Talan avvisas.
2)
Det saknas anledning att pröva Förbundsrepubliken Tysklands och Europeiska unionens råds interventionsansökningar.
3)
Silgan Closures GmbH, och Silgan Holdings, Inc., ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen.
4)
Förbundsrepubliken Tyskland och rådet ska bära sina rättegångskostnader avseende interventionsansökningarna.
Luxemburg den 15 mars 2019.
Justitiesekreterare
E. Coulon
Ordförande
D. Gratsias
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.