61992C0006
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
MARCO DARMON
apresentadas em 14 de Julho de 1993 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Quais são os requisitos de admissibilidade do recurso de anulação interposto por um particular contra uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-membro? Por várias vezes o Tribunal de Justiça teve de se pronunciar sobre esta questão.
2.
A Lei italiana n.o 887 de 22 de Dezembro de 1984 (
1
) e, em especial, o último travessão do seu artigo 19.°, criou um sistema de tarifas de apoio a favor do transporte por caminho-de-ferro de certas mercadorias produzidas na Sicília e na Sardenha, nos seguintes termos:
«Os transportes de minérios a granel produzidos nas ilhas e daí expedidos beneficiam de uma redução de 30% nas tarifas dos caminhos-de-ferro nacionais. Esta redução é aumentada para 60% para as matérias produzidas e transformadas nas ilhas. O valor das reduções é suportado pelo Tesouro, que reembolsará os caminhos-de-ferro nacionais dos montantes devidos com base na regulamentação comunitária.»
3.
Nos termos do artigo 80.°, n.° 1, do Tratado CEE, os Estados-membros não podem impor aos transportes efectuados na Comunidade «preços e condições que impliquem qualquer elemento de apoio ou protecção em benefício de uma ou mais empresas ou indústrias determinadas», salvo se essa aplicação for autorizada pela Comissão.
4.
Por Decisão 91/523/CEE, de 18 de Setembro de 1991, relativa à eliminação das tarifas de apoio dos caminhos-de-ferro italianos relativamente ao transporte de matérias minerais a granel e das matérias produzidas e transformadas nas ilhas da Sicília e da Sardenha (
2
), a Comissão considerou que o referido sistema de tarifas estava abrangido pela proibição contida no n.° 1 do artigo 80.° e decidiu que a Itália lhe devia pôr termo.
5.
A Comissão alega, nomeadamente, que estas tarifas constituem «um auxílio com uma incidência sobre os custos de comercialização das mercadorias em questão, que, por conseguinte, favorecem estas produções relativamente às suas concorrentes dos outros Estados-membros, quer no mercado italiano quer no mercado dos Estados--membros» (
3
).
6.
A República Italiana era a única destinatária desta decisão (
4
).
7.
Por petição recebida no Tribunal de Justiça em 7 de Janeiro de 1992, a Federazione Sindacale Italiana dell'Industria estrattiva, a Società Italiana Sali Alcalini SpA, a Thalassia SpA, a Laviosa Chimica Mineraria SpA e a Società Sarda di Bentonite SpA (a seguir «recorrentes») interpuseram recurso de anulação desta decisão.
8.
Por despachos de 17 de Dezembro de 1992, o presidente da Quinta Secção autorizou a intervenção das regiões da Sardenha e da Sicília.
9.
A Comissão suscita in limine litis uma questão prévia de admissibilidade. Alega nomeadamente que, por não serem destinatárias do acto impugnado, este não diz individualmente respeito às recorrentes, na acepção do artigo 173.°, segundo parágrafo, do Tratado.
10.
Antes de abordar este ponto, analisemos uma questão prévia: poderá um particular interpor recurso de anulação de uma decisão que não tem outro destinatário que não seja um Estado-membro? Em termos claros, pode a decisão impugnada ser considerada como dirigida «a outra pessoa», na acepção do artigo 173.°, segundo parágrafo, do Tratado?
11.
No acórdão de 15 de Julho de 1963, Plaumann (
5
), o Tribunal de Justiça considerou que
«O artigo 173.°, segundo parágrafo, do Tratado admite o recurso por particulares de decisões dirigidas a ‘outra pessoa’ e que lhes digam respeito directa e individualmente respeito, mas não precisa nem limita o alcance desses termos.
A letra e o sentido gramatical da referida disposição justificam a interpretação mais ampla.
Aliás, as disposições do Tratado relativas ao direito de acção dos particulares não podem ser interpretadas restritivamente.
Portanto, no silêncio do Tratado, não pode presumir-se uma limitação nesta matéria» (
6
).
12.
Daí, o Tribunal de Justiça concluiu que podia ser interposto recurso de anulação por um particular contra uma decisão dirigida a um Estado-membro (
7
) e não viu obstáculos à admissibilidade do pedido pelo facto de esse Estado não estar representado no processo instaurado no Tribunal.
13.
Abordemos a questão de saber se a decisão impugnada diz individualmente respeito às recorrentes.
14.
Convém aqui distinguir, entre estas, as empresas que se consideram visadas enquanto especializadas na extracção de minério e a Federazione Sindacale Italiana dell'Industria estrattiva, que é uma associação profissional que representa os interesses dos industriais que operam neste sector.
15.
Examinemos, portanto, em primeiro lugar, a admissibilidade do recurso interposto pelas primeiras.
16.
Como o Tribunal de Justiça indicou no acórdão Plaumann,
«... resulta dos artigos 189.° e 191.° do Tratado CEE que a decisão se caracteriza pelo numero limitado de destinatários...» (
8
).
17.
Vimos que a decisão da Comissão só foi formalmente dirigida à República Italiana.
18.
Ainda no mesmo acórdão, o Tribunal esclareceu que
«Os particulares que não sejam destinatários de uma decisão só podem afirmar que esta lhes diz individualmente respeito se os afectar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que as caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e assim os individualiza de maneira análoga à do destinatário» (
9
).
19.
Naquele processo, uma decisão da Comissão recusou autorizar a República Federal da Alemanha a suspender parcialmente os direitos aduaneiros aplicáveis a certas frutas importadas de países terceiros. Apenas o Estado-membro era destinatário do acto. O Tribunal de Justiça negou a admissibilidade do recurso de anulação interposto por um importador, que alegava, nomeadamente, ser afectado pela decisão impugnada
«devido a uma actividade comercial que, em qualquer momento, pode ser exercida por qualquer pessoa e que por conseguinte não é susceptível de o caracterizar, em relação à decisão impugnada, de modo idêntico ao destinatário» (
10
).
20.
Tratando-se de decisões da Comissão dirigidas aos Estados-membros, as condições de admissibilidade do recurso de anulação interposto por um particular oscilam entre dois pólos.
21.
A decisão que anula um auxílio que um governo tenciona conceder a favor do aumento das capacidades de produção de um fabricante de cigarros diz respeito exclusivamente, por intermédio do Estado-membro, ao produtor em questão. A admissibilidade do seu recurso não foi discutida pela Comissão (
11
).
22.
Pelo contrário, a decisão que anula um auxílio de Estado sob a forma de uma tarifa preferencial para o gás natural não pode ser impugnada pelos horticultores que utilizam este produto.
«... Tratando-se de uma ajuda que favorece uma categoria muito grande de operadores, não se pode considerar que a decisão da Comissão, que pede a eliminação dessa ajuda, diga individualmente respeito aos horticultores recorrentes» (
12
).
23.
Outra ilustração é dada pelo acórdão Union Deutsche Lebensmittelwerke//Comissão (
13
). Na origem está uma decisão dirigida pela Comissão, em 25 de Fevereiro de 1985, à República Federal da Alemanha, relativamente a medidas de promoção da venda de margarina no mercado de Berlim (Oeste). Quatro sociedades produtoras de margarina que asseguram grande parte das vendas deste produto no mercado de Berlim interpõem um recurso de anulação da decisão.
24.
O Tribunal de Justiça concluiu pela sua inadmissibilidade, declarando que
«a decisão impugnada não diz respeito a um grupo delimitado de pessoas determinadas no momento da sua adopção, cujos direitos a Comissão tenha pretendido regular. Se a decisão impugnada afecta as recorrentes, isso resulta apenas das consequências factuais que ela tem para a situação das recorrentes no mercado. Neste particular, ela diz respeito às recorrentes da mesma forma que diria a qualquer outra pessoa que fornecesse margarina no mercado de Berlim (Oeste) durante a realização da operação impugnada, não lhes dizendo portanto individualmente respeito, na acepção do segundo parágrafo do artigo 173.° do Tratado» (
14
).
25.
Só excepcionalmente o Tribunal de Justiça admite a interposição, por particulares, de recursos de anulação de decisões destinadas aos Estados-membros.
26.
No processo Toepfer (
15
), duas sociedades alemãs importadoras de cereais e de forragens franceses solicitam às autoridades aduaneiras alemãs certificados de importação para quantidades muito importantes, com uma imposição de taxa zero (
16
). A afixação desta taxa na alfândega desaparece logo após o seu pedido e o Governo alemão toma imediatamente medidas de protecção. Por decisão do mesmo dia, a Comissão fixa um novo preço franco-fronteira e autoriza, dois dias mais tarde, a República Federal da Alemanha a manter estas medidas. Esta intervenção da Comissão traduzia a sua vontade de obviar imediatamente a um risco de perturbação grave no mercado alemão dos cereais provocada pelas duas únicas sociedades que pediram os certificados.
27.
O Tribunal de Justiça declarou que
«... as referidas medidas apenas diziam respeito aos importadores que tivessem pedido licenças de importação no dia 1 de Outubro de 1963.
O número e a identidade desses importadores estavam determinados e eram susceptíveis de verificação ainda antes de 4 de Outubro, data em que foi adoptada a decisão impugnada.
A Comissão estava em condições de saber que a sua decisão afectaria unicamente os interesses e a posição dos referidos importadores.
A situação de facto assim criada caracteriza aqueles importadores, entre os quais as recorrentes, relativamente a qualquer outra pessoa e individualiza-os de forma análoga à de um destinatário» (
17
),
e decidiu pela admissibilidade do recurso.
28.
Com efeito, era patente que a decisão se dirigia expressamente às sociedades recorrentes e se destinava a resolver uma situação que elas tinham provocado directamente.
29.
No processo Bock (
18
), uma sociedade importadora de produtos alimentares provenientes de países terceiros solicita uma licença de importação à administração alemã. Esta faz saber que «tenciona indeferir o pedido de importação de 4 de Setembro de 1970 logo que a Comissão tenha dado a sua autorização nos termos do artigo 115.° do Tratado CEE» (
19
). Em 15 de Setembro de 1970, a Comissão toma uma decisão que autoriza a República Federal da Alemanha a excluir os produtos em causa do tratamento comunitário. A sociedade importadora interpõe um recurso de anulação desta decisão.
30.
Tendo em vista, nomeadamente, «as importações destes produtos em relação aos quais os pedidos de licença se encontram actualmente de forma regular pendentes na administração alemã», a decisão da Comissão visava directamente o pedido apresentado pela recorrente, por ser esta a única a ter, antes da data da decisão, um pedido ainda pendente.
31.
Assim, o Tribunal de Justiça declarou que
«... a recorrente só impugnou a decisão na medida em que esta visa igualmente as importações para as quais estavam já pendentes pedidos de licença aquando da sua entrada em vigor.
O número e a individualidade dos importadores assim abrangidos eram determinados e verificáveis antes desta data.
A recorrida estava em condições de saber que a disposição da decisão em litígio afectaria exclusivamente os interesses e a posição desses importadores.
A situação de facto, assim criada, caracteriza-os relativamente a qualquer outra pessoa e individualiza-os de uma maneira análoga à do destinatário» (
20
).
32.
Assim, o recurso do particular não pode considerar-se admissível pelo simples facto de os operadores visados pela decisão serem identificáveis e em número determinado, ou constituírem um «grupo delimitado de pessoas determinadas no momento da sua adopção».
33.
É ainda necessário que a regulamentação tenha como finalidade ter em conta ou afectar os interesses específicos e precisos de um grupo individualizado de operadores económicos, nomeadamente no âmbito de uma operação determinada.
34.
Os acórdãos Toepfer e Bock demonstram-no: a admissibilidade do recurso está na prática dependente do facto de a decisão, embora dirigida ao Estado-membro por razões de competência, ter sido tomada ad personam e visar a situação de operadores precisos. A aparência geral e regulamentar da decisão encobre uma (ou várias) medida(s) individual (individuais).
35.
Tal é o caso, também, de uma decisão da Comissão notificada a um Estado-membro que o autoriza a sujeitar as importações de produtos têxteis provenientes de um outro Estado-membro a um regime de quotas por um período de tempo limitado.
36.
O Tribunal de Justiça admitiu que apenas os exportadores destes produtos que apresentavam contratos celebrados durante o período de aplicação das quotas eram especialmente atingidos por aquela decisão e se encontravam numa «situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa a quem essa decisão diz respeito» (
21
) e por conseguinte demonstravam a existência de um interesse individual (
22
).
37.
O processo Spijker/Comissão (
23
) ilustra perfeitamente o carácter restritivo da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
38.
Em 18 de Junho de 1982, um importador neerlandês pede às autoridades aduaneiras um título de importação para um lote de pincéis originários da China. Por decisão da Comissão de 7 de Julho de 1982, o Benelux é autorizado a excluir temporariamente este produto do tratamento comunitário. A Spijker obtém um título de importação, visto o seu pedido ser anterior à entrada em vigor da decisão da Comissão, e contesta a decisão na medida em que ela poderia afectar importações futuras. A decisão tinha sido tomada na sequência do comportamento da sociedade Spijker que era, além disso, o único importador dos produtos em causa no Benelux.
39.
O Tribunal de Justiça decidiu que
«por conseguinte, (a decisão) apresenta-se em relação aos importadores desses produtos como uma medida de alcance geral que se aplica a situações determinadas objectivamente e comporta efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas consideradas de modo geral e abstracto» (
24
).
«Esta conclusão não é infirmada pelo facto de a recorrente, de acordo com as suas observações não contestadas pela Comissão, ser o único comerciante importador estabelecido no Benelux que importa regularmente para os Países Baixos pincéis provenientes da República Popular da China e de ser por ocasião de uma das suas importações que foi adoptada a decisão impugnada. Tal como o Tribunal de Justiça referiu no seu acórdão de 6 de Outubro de 1982 (Alusuisse, 307/81, ...) a natureza regulamentar de um acto não é posta em causa pela possibilidade de se determinar o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a quem ele se aplica num determinado momento, se essa aplicação se efectuar por força de uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo acto, em relação com a finalidade deste último» (
25
).
40.
Vimos que a Decisão 91/523/CEE da Comissão pôs termo ao sistema italiano de tarifas de apoio relativamente ao transporte por caminho-de-ferro de minérios a granel provenientes da Sicília e da Sardenha, quer sejam aí produzidos, quer sejam também transformados.
41.
Esta decisão afecta incontestavelmente os interesses das empresas que produzem os minérios e das que os transformam.
42.
As primeiras devem ser titulares de uma concessão de exploração de pedreira atribuída pela autoridade pública, sendo assim facilmente identificáveis. Em contrapartida, os industriais que transformam os minérios não estão sujeitos a esta condição (
26
).
43.
Por conseguinte, não poderia utilmente defender-se que as tarifas de apoio apenas beneficiavam o «grupo delimitado» das empresas produtoras de minérios e titulares de uma concessão (
27
).
44.
Além disso
«a possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade das pessoas às quais se aplica uma medida não implica que se considere que, essas pessoas são individualmente afectadas por essa medida» (
28
).
45.
As sociedades recorrentes não fazem prova — que lhes incumbe — de que são afectadas pela decisão sem ser por pertencerem à categoria prevista de forma geral e abstracta de pessoas visadas por essa medida.
46.
As recorrentes, que não sejam a associação profissional, não podem, por conseguinte, considerar-se individualmente afectadas. Assim, o seu recurso de anulação deve ser julgado inadmissível.
47.
Quanto à admissibilidade do recurso interposto pela Federazione Sindacale Italiana dell'Industria estrattiva, as nossas observações serão breves.
48.
A decisão da Comissão não diz respeito «aos interesses próprios e funcionais da associação profissional» (
29
).
49.
O Tribunal de Justiça não admite «o princípio segundo o qual uma associação, na sua qualidade de representante de uma categoria de empresários, seria individualmente atingida por um acto que afectasse os interesses gerais dessa categoria» (
30
).
50.
Se os operadores económicos recorrentes não são mais atingidos pela decisão da Comissão que todos os outros operadores do sector em causa, o Tribunal de Justiça não admite o direito de recurso de um organismo encarregado de defender os interesses colectivos de tais operadores (
31
).
51.
Para o recurso ser admissível, a associação deveria ter demonstrado, o que não fez, um interesse pessoal distinto do das empresas que agrupa.
52.
Por conseguinte, o recurso deve ser julgado inadmissível também em relação à Federazione Sindacale.
53.
Assim, propomos que o Tribunal de Justiça julgue os recursos inadmissíveis e condene as recorrentes nas despesas.
(
*1
)	Língua original: francês.
(
1
)	Suplemento da Gazzetta ufficiale n.° 356, de 29.12.1984.
(
2
)	JO L 283, p. 20.
(
3
)	Terceiro considerando da decisão.
(
4
)	Ibidem, artigo 2°
(
5
)	Acórdão 25/62, Colect. 1962-1964, p. 279.
(
6
)	Ibidem, p. 282.
(
7
)	V, também o acórdão dc 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/Comissão (730/79, Recueil, p. 2671, n.°5).
(
8
)	P. 283.
(
9
)	Ibidem.
(
10
)	Ibidem.
(
11
)	Acórdão Philip Morris Holland/Comissão, já referido, n.° 5. V. também o acórdão de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão (296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, n.° 13).
(
12
)	Acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Van der Kooy (67/85, Colect., p. 219, n.° 12).
(
13
)	Acórdão de 21 de Maio de 1987 (97/85, Colect., p. 2265).
(
14
)	N.° 11.
(
15
)	Acórdão de 1 de Julho de 1965 (106/63 e 107/63, Colect. 1965-1968, p. 119).
(
16
)	Ibidem, p. 122.
(
17
)	Ibidem, p. 122, sublinhado nosso.
(
18
)	Acórdão de 23 de Novembro de 1971 (62/70, Colect., p.333).
(
19
)	Ibidem.
(
20
)	Ibidem, n.° 10, sublinhado nosso.
(
21
)	Acórdão de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki-Patraki (11/82, Recueil, p. 207, n.° 19).
(
22
)	Ibidem, n.° 31.
(
23
)	Acórdão de 14 de Julho de 1983 (231/82, Recueil, p. 2559).
(
24
)	N.°9.
(
25
)	N.° 10.
(
26
)	Observações da Comissão sobre o incidente da instanciai p. 4 da tradução francesa.
(
27
)	V. as observações da Região da Sardenha quanto à lista dos beneficiários de auxílios, p. 3 da tradução francesa.
(
28
)	Despacho de 14 de Novembro de 1991, Nikou Petridi (C-232/91 e C-233/91, Colect., p. I-5351, n.° 10).
(
29
)	V. as conclusões do advogado-geral E Mancini no processo DEFI/Comissão (acórdão de 10 de Julho de 1986, 282/85, Colect. p. 2469).
(
30
)	Acórdão de 14 de Dezembro de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumcs/Consclho (16/62 c 17/62, Colect. 1962-1964, pp. 175, 181).
(
31
)	Ibidem, c acórdão DEFI/Comissão, já referido, n.° 16.