62011CJ0314
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 19 grudnia 2012 r. (
*1
)
„Odwołanie — Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej — Określenie poziomu ryzyka w odniesieniu do danego podmiotu — System wczesnego ostrzegania — Dochodzenie OLAF-u — Decyzje — Wnioski o aktywację ostrzeżeń W1a i W1b — Zaskarżone akty — Dopuszczalność”
W sprawie C-314/11 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 23 czerwca 2011 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez D. Triantafyllou oraz F. Dintilhaca, działających w charakterze pełnomocników,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Planet AE, z siedzibą w Atenach (Grecja), reprezentowana przez V. Christianosa, dikigoros,
strona pozwana w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Tizzano, prezes izby, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J.J. Kasel (sprawozdawca) i M. Berger, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swoim odwołaniu Komisja Europejska wnosi o uchylenie postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie T-320/09 Planet przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1673 (zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”), którym Sąd oddalił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez rzeczoną instytucję przeciwko skardze wniesionej przez spółkę Planet AE (zwaną dalej „spółką Planet”), zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), w których to decyzjach wystąpiono o wpis spółki Planet do systemu wczesnego ostrzegania (zwanego dalej „SWO”), odpowiednio, poprzez aktywację ostrzeżenia W1a, a następnie poprzez aktywację ostrzeżenia W1b.
Ramy prawne
2
W celu zwalczania oszustw i wszelkich innych bezprawnych działań szkodzących interesom finansowym Wspólnot Europejskich Komisja wydała w dniu 16 grudnia 2008 r. decyzję 2008/969/WE, Euratom w sprawie systemu wczesnego ostrzegania do użytku urzędników zatwierdzających Komisji oraz agencji wykonawczych (Dz.U. L 344, s. 125).
3
Zgodnie z motywem 4 decyzji 2008/969 „SWO ma na celu zapewnienie obiegu informacji zastrzeżonych dotyczących osób trzecich, które mogłyby stanowić zagrożenie dla interesów finansowych i dobrego imienia Wspólnot lub wszelkich innych funduszy zarządzanych przez Wspólnoty”.
4
Zgodnie z motywami 5–7 rzeczonej decyzji OLAF, który ma dostęp do SWO w ramach wykonywania swoich zadań dochodzeniowych i zbierania informacji zmierzających do zapobiegania nadużyciom, jest odpowiedzialny za pomocą odpowiednich urzędników zatwierdzających oraz za pomocą służb audytu wewnętrznego do występowania z wnioskiem o zamieszczenie, zmianę lub usunięcie ostrzeżeń SWO, których zarządzanie jest zapewniane przez Komisję lub jej pracowników znajdujących się na odpowiednim szczeblu hierarchii.
5
W tym zakresie art. 4 ust. 1 akapit drugi decyzji 2008/969 stanowi, że „[k]sięgowy [Komisji lub urzędnik podlegający mu hierarchicznie] wprowadza, zmienia lub usuwa ostrzeżenia w SWO na podstawie wniosków odpowiednich upoważnionych urzędników zatwierdzających, OLAF-u lub służby audytu wewnętrznego”.
6
Zgodnie z art. 5 ust. 1 akapit pierwszy tej decyzji „[w]szystkie wnioski o zarejestrowanie ostrzeżenia, jego zmianę lub usunięcie należy kierować do księgowego”.
7
Na podstawie art. 6 ust. 2 akapit trzeci rzeczonej decyzji „[w] przypadku procedur udzielania zamówień lub dotacji odpowiedni upoważniony urzędnik zatwierdzający lub jego personel najpóźniej przed podjęciem decyzji o udzieleniu zamówienia lub dotacji sprawdza, czy w SWO zarejestrowano jakieś ostrzeżenie”.
8
Z art. 9 decyzji 2008/969 wynika, że SWO opiera się na ostrzeżeniach, które umożliwiają określenie stopnia ryzyka związanego z danym podmiotem na podstawie kategorii, które stopniowane są od W1, która odpowiada najmniejszemu stopniowi ryzyka, do W5, która odpowiada największemu stopniowi ryzyka.
9
Artykuł 10 tej decyzji, zatytułowany „Ostrzeżenia W1”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   OLAF występuje z wnioskiem o aktywację ostrzeżenia W1a, jeżeli prowadzone przez ten urząd dochodzenia na wczesnym etapie dają wystarczające powody, by sądzić, że ustalenia związane ze stwierdzeniem poważnych błędów administracyjnych lub nadużyć finansowych zostaną odnotowane w odniesieniu do osób trzecich, zwłaszcza tych, które korzystają lub korzystały ze środków wspólnotowych […].
2.   OLAF [występuje] z wnioskiem o aktywację ostrzeżenia W1b, jeżeli prowadzone przez [niego] dochodzenia lub postępowania dają wystarczające powody, by sądzić, że ostateczne ustalenia związane ze stwierdzeniem poważnych błędów administracyjnych lub nadużyć finansowych zostaną odnotowane w odniesieniu do osób trzecich, zwłaszcza tych, które korzystają lub korzystały ze środków wspólnotowych […]”.
10
Na podstawie art. 11 ust. 1 tej decyzji „OLAF [występuje] z wnioskiem o aktywację ostrzeżenia W2a, jeżeli prowadzone przez [niego] dochodzenia lub postępowania prowadzą do ustalenia poważnych błędów administracyjnych lub nadużyć finansowych z udziałem osób trzecich, w szczególności tych, które korzystają lub korzystały ze środków wspólnotowych”.
11
Artykuł 16 decyzji 2008/969 stanowi, że ostrzeżenie W1 „rejestruje się wyłącznie w celach informacyjnych i nie może ono wiązać się z żadnymi konsekwencjami innymi niż podjęcie środków wzmożonego nadzoru”.
Okoliczności powstania sporu
12
Okoliczności powstania sporu zostały opisane przez Sąd w pkt 8–13 zaskarżonego postanowienia w następujący sposób:
„8
[Spółka Planet] jest konsultingową spółką grecką zajmującą się doradztwem w zakresie zarządzania przedsiębiorstwami. Od 2006 r., będąc członkiem trzech konsorcjów, uczestniczy w trzech projektach w Syrii finansowanych przez Komisję. Od dnia 16 października 2007 r. jest przedmiotem dochodzenia OLAF-u w przedmiocie podejrzeń dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do tych trzech projektów.
9
W wyniku procedury przetargowej uruchomionej w ramach siódmego programu ramowego na rzecz badań i rozwoju technologicznego, pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Komisja zwróciła się do [spółki Planet] o przystąpienie do negocjacji w celu uzgodnienia ostatecznych postanowień umowy na dotację w związku z propozycją podjęcia się przez tę spółkę roli koordynatora konsorcjum w ramach projektu »Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well-being in Europe« (zwanego dalej »projektem AEGIS«). Pismo Komisji zawierało stwierdzenie, że ewentualna dotacja Wspólnoty nie powinna przekraczać kwoty 3300000 EUR oraz że należy zakończyć negocjacje przed dniem 30 czerwca 2008 r.
10
W wyniku wspomnianego w pkt 8 powyżej dochodzenia OLAF dwa razy wystąpił z wnioskiem o rejestrację [spółki Planet] w SWO. W dniu 26 lutego 2009 r. wystąpił z wnioskiem o aktywację ostrzeżenia W1a, natomiast w dniu 19 maja 2009 r. wystąpił z wnioskiem o aktywację ostrzeżenia W1b. Wpisy zostały dokonane w dniach 10 marca i 25 maja 2009 r.
11
W dniu 27 lutego 2009 r. Komisja przesłała [spółce Planet] wynegocjowaną umowę na dotację (zwaną dalej »umową«) w celu jej podpisania przez skarżącą oraz innych członków konsorcjum, do którego należy. W dniu 11 marca 2009 r. [spółka Planet] zwróciła Komisji podpisaną umowę, ażeby ta z kolei ją podpisała.
12
Wiadomością elektroniczną Komisja poinformowała [spółkę Planet] w dniu 4 czerwca 2009 r. [(wiadomość zwaną dalej »wiadomością elektroniczną z dnia 4 czerwca 2009 r.«)], iż proces podpisania umowy został zawieszony do momentu realizacji dodatkowego warunku, mianowicie otwarcia przez [spółkę Planet] konta bankowego z możliwością blokady, co umożliwiłoby jej pobranie wyłącznie części zaliczki należnej jej na podstawie umowy, natomiast reszta zaliczki zostałaby bezpośrednio wypłacona przez bank innym członkom konsorcjum. W wiadomości [elektronicznej z dnia 4 czerwca 2009 r.] stwierdzono, że wymóg tego nowego warunku jest spowodowany niespodziewanym zdarzeniem, mianowicie wpisem [spółki Planet] w SWO, poprzez aktywację najpierw ostrzeżenia W1a, a następnie W1b.
13
W dniu 3 lipca 2009 r., po wcześniejszym uzgodnieniu przez [spółkę Planet] z jej bankiem, że ten ostatni zobowiązuje się przekazać z momentem otrzymania zaliczki od Komisji każdemu członkowi konsorcjum przypadającą mu kwotę, Komisja podpisała umowę”.
Skarga do Sądu i zaskarżone postanowienie
13
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 14 sierpnia 2009 r. spółka Planet wniosła do Sądu skargę zmierzającą do stwierdzenia nieważności decyzji OLAF-u.
14
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 listopada 2009 r. Komisja podniosła na podstawie art. 114 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem zarzut niedopuszczalności. Jej zdaniem skarga spółki Planet jest niedopuszczalna z powodu natury samych spornych aktów, które stanowią jedynie środki informacji wewnętrznej i ostrożności, niepodlegające kontroli zgodności z prawem na podstawie art. 230 WE.
15
Sąd w pierwszej kolejności w pkt 21–27 zaskarżonego postanowienia stwierdził w odniesieniu do przedmiotu sporu, że jakkolwiek skarga została formalnie skierowana przeciwko decyzjom OLAF-u, w których wystąpiono z wnioskiem o rejestrację spółki Planet w SWO, to jednak powinna ona zostać uznana za skierowaną również przeciwko decyzjom w przedmiocie aktywacji ostrzeżeń W1a i W1b (zwanym dalej „zaskarżonymi aktami”).
16
Następnie Sąd przypomniał w pkt 37 i 38 zaskarżonego postanowienia utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym skarga o stwierdzenie nieważności jest dopuszczalna wobec wszystkich środków przyjętych przez instytucje, bez względu na ich charakter lub formę, od chwili, w której wywołują one skutki prawne. Niedopuszczalne są natomiast środki zaskarżenia skierowane przeciwko aktom stanowiącym wyłącznie działania wewnątrz administracji i w konsekwencji niewywołującym żadnego skutku poza jej obrębem.
17
Sąd podkreślił w pkt 39 zaskarżonego postanowienia, że przetwarzanie danych przez administrację wyłącznie do celów wewnętrznych w żaden sposób nie wyklucza, iż takie operacje mogą naruszać interesy zarządzanych podmiotów. Zdaniem Sądu wystąpienie takiego naruszenia zależy od kilku czynników, wśród których znajdują się w szczególności skutki, jakie może spowodować to przetwarzanie, oraz zgodność pomiędzy celem i skutkami przetwarzania danych a odpowiednimi przepisami określającymi kompetencje administracji.
18
Po poruszeniu w pkt 40 zaskarżonego postanowienia kwestii podstawy prawnej decyzji 2008/969 oraz po przyjęciu w pkt 41 tego postanowienia, że brak właściwości autora spornych aktów stanowi kwestię zgodności z procedurą, która może zostać podniesiona z urzędu, Sąd przystąpił do oceny treści spornych aktów.
19
W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy umieszczenie podmiotu w SWO, zwłaszcza w ramach kategorii W1, jest działaniem odnoszącym się wyłącznie do stosunków między przełożonym a podwładnymi, skutki którego to działania nie wykraczają poza obręb instytucji i organów Unii.
20
Po dokonaniu analizy w pkt 44 i 45 zaskarżonego postanowienia właściwych przepisów decyzji 2008/969 Sąd w pkt 46 rzeczonego postanowienia przyjął, że w niniejszej sprawie sporne akty nie ograniczają się do wewnętrznych stosunków Komisji, ale że wywołują również skutki zewnętrzne, to znaczy zawieszenie podpisania konwencji i wprowadzenie dodatkowego warunku ciążącego na spółce Planet.
21
W drugiej kolejności Sąd ocenił w pkt 47–50 zaskarżonego postanowienia kwestię, czy skutki wywoływane przez zaskarżone akty mogą zostać uznane za obowiązkowe skutki prawne, wpływające na interesy spółki Planet i zmieniające w sposób istotny jej sytuację prawną.
22
Sąd stwierdził w pkt 51 zaskarżonego orzeczenia, że sporne akty negatywnie wpłynęły na zakres prowadzenia negocjacji przez spółkę Planet, organizację w ramach konsorcjum, którego stanowiła ona część, a tym samym na możliwość rzeczywistego zakończenia przez nią odnośnego projektu. Sąd dodał, że odmówienie spółce Planet możliwości skorzystania z kontroli sądowej w zakresie zasadności elementów tworzących podstawę spornych aktów byłoby niezgodne z zasadą jedności praw, tym bardziej że decyzja 2008/969 nie gwarantuje w stosunku do osób prawnych i fizycznych prawa do informacji ani możliwości przedstawienia stanowiska, zanim dokona się ich rejestracji w SWO poprzez aktywację ostrzeżeń W1–W4 i W5b.
23
Sąd podkreślił wreszcie w pkt 53 zaskarżonego postanowienia, że spornych aktów nie można uznać za akty przejściowe i przygotowawcze, które nie podlegają zaskarżeniu, ponieważ nie tylko zawierają one cechy prawne aktów podlegających zaskarżeniu, ale stanowią także zakończenie szczególnej procedury, mianowicie wpisu podmiotu na listę ostrzegania.
24
W związku z tym Sąd oddalił podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności.
Żądania stron
25
W swoim odwołaniu Komisja wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu, o stwierdzenie niedopuszczalności skargi oraz o obciążenie spółki Planet kosztami postępowania.
26
Spółka Planet wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
27
Komisja podnosi osiem zarzutów na poparcie odwołania od zaskarżonego postanowienia. Zarzuty te dotyczą, po pierwsze, błędnej interpretacji decyzji 2008/969, po drugie, braku uzasadnienia charakteryzującego sytuację prawną spółki Planet przez sporne ostrzeżenia, po trzecie, pośredniego wpływ tych ostrzeżeń na jej sytuację, po czwarte, braku uzasadnienia po stronie Sądu, po piąte, błędnego sposobu wyboru środka zaskarżenia, po szóste, naruszenia swobody umów i zasady zgodnej woli stron, po siódme, błędnej kwalifikacji i braku uzasadnienia ostrzeżeń jako decyzji, oraz po ósme, zależności dopuszczalności skargi od jej zasadności.
28
Z uwagi na to, że trzy pierwsze zarzuty są ze sobą ściśle powiązane, należy je rozpoznać w sposób łączny.
W przedmiocie zarzutów pierwszego, drugiego i trzeciego
Argumentacja stron
29
W swoim pierwszym zarzucie Komisja podnosi błędną interpretację decyzji 2008/969 przez Sąd w tym zakresie, że dokonał on błędnego uogólnienia przepisów tej decyzji, zrównując ostrzeżenie W1 z ostrzeżeniami W2–W5. W tym względzie Komisja uważa, że rozumowanie Sądu zawiera sprzeczność, ponieważ z jednej strony w pkt 44 zaskarżonego postanowienia stwierdza on, że wszystkie ostrzeżenia w SWO dotyczą nieuchronnie stosunków pomiędzy urzędnikiem zarządzającym a danym podmiotem, a z drugiej strony w pkt 45 tego postanowienia stwierdza, że art. 16 decyzji 2008/969, dotyczący skutków ostrzeżenia W1, ma charakter mniej wiążący niż art. 15, 17 i 19–22 tej decyzji.
30
Zdaniem Komisji ostrzeżenie W1 różni się w sposób oczywisty od innych ostrzeżeń, ponieważ, jak wynika z art. 10 decyzji 2008/969, jego aktywacja opiera się jedynie na samym tylko prawdopodobieństwie wystąpienia błędu lub nadużycia, a nie, tak jak w przypadku innych ostrzeżeń, na całkowitej pewności. Rozróżnienie to potwierdza art. 16 decyzji 2008/969, zgodnie z którym ostrzeżenie W1 rejestruje się wyłącznie w celach informacyjnych i nie może ono wiązać się z żadnymi konsekwencjami innymi niż podjęcie środków wzmożonego nadzoru. Komisja uważa, że kwalifikując treść art. 16 decyzji 2008/969 jako „mniej wiążącą”, Sąd powinien stwierdzić, że w takim przypadku również przyznanie ochrony sądowej było jedynie prowizoryczne.
31
W swoim drugim zarzucie Komisja zarzuca Sądowi błędne przyjęcie w pkt 44 zaskarżonego postanowienia, że ostrzeżenie W1 w nieuchronny sposób wpływa na stosunki pomiędzy danym urzędnikiem zarządzającym a spółką Planet. Zdaniem Komisji obowiązek nadzoru obejmuje w oczywisty sposób pewien sposób związania na poziomie służb danej instytucji, jednakże wdrożenie środków wzmożonego nadzoru odpowiada przede wszystkim wzmożonej uwadze i nie oznacza w żaden sposób skutków obligatoryjnych dla danego podmiotu.
32
W swoim trzecim zarzucie Komisja zarzuca Sądowi stwierdzenie w pkt 48 zaskarżonego postanowienia istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy spornymi aktami a dodatkowymi środkami, jakie spółka Planet powinna przyjąć przed podpisaniem konwencji, podczas gdy środki te nie wynikają w żaden sposób z ostrzeżenia W1, lecz objęte są zakresem odrębnej oceny właściwego urzędnika zarządzającego.
33
W każdym razie Sąd nie określił w pkt 49 zaskarżonego postanowienia, jakie środki postawiły spółkę Planet w mniej korzystnej sytuacji, a tym samym naruszył proceduralną zasadę niedyskryminacyjnej oceny argumentów i dowodów przedstawionych przez strony, zachowując między innymi milczenie, po pierwsze, w odniesieniu do zgodności pomiędzy stronami, oraz po drugie, w odniesieniu do negocjacji, w których uczestniczyli spółka Planet i jej bank.
34
Spółka Planet twierdzi, że dwa pierwsze zarzuty podniesione przez Komisję stanowią wynaturzenie treści pkt 44 i 45 zaskarżonego postanowienia w zakresie, w jakim w punktach tych Sąd stwierdził jedynie, że urzędnicy zarządzający mięli obowiązek podjęcia szczególnych środków wobec odnośnych podmiotów, niezależnie od spornego ostrzeżenia, włączywszy w to ostrzeżenie W1, oraz że Sąd nie wypowiedział się w przedmiocie stosunków pomiędzy umawiającymi się stronami oraz w przedmiocie ewentualnego wpływu spornych aktów na sytuację prawną spółki Planet.
35
Spółka Planet uważa, że zarzut trzeci powinien zostać uznany za częściowo niedopuszczalny i częściowo bezzasadny.
Ocena Trybunału
36
Należy stwierdzić, że w celu orzekania w przedmiocie kwestii dopuszczalności wniesionej przez spółkę Planet skargi zmierzającej do stwierdzenia nieważności spornych aktów Sąd uprzednio zbadał w pkt 44–46 zaskarżonego postanowienia, czy ostrzeżenie podmiotu w SWO jest operacją, która dotyczy wyłącznie stosunków wewnętrznych danej instytucji i której skutki ograniczają się wyłącznie do jej sfery wewnętrznej.
37
W tym zakresie Sąd stwierdził, po przedstawieniu funkcjonowania SWO i celu właściwego dla decyzji 2008/969, jakim jest ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w ramach wykonywania przepisów budżetowych, że art. 15–17 i 19–22 decyzji 2008/969 nie tylko zezwalają, ale również, i przede wszystkim, nakładają na odnośnych urzędników zarządzających podjęcie szczególnych środków wobec danego podmiotu lub projektu.
38
Na tej podstawie Sąd wywnioskował w pkt 44 zaskarżonego postanowienia, że skutek ostrzeżenia podmiotu w ramach SWO, w tym w ramach kategorii W1, nie może zamykać się w obrębie instytucji i organów Unii, a ostrzeżenie takie dotyczy nieuchronnie stosunków między urzędnikiem zarządzającym danej instytucji a tym podmiotem.
39
Sąd dodał w pkt 45 zaskarżonego postanowienia, że wniosku tego nie podważa art. 16 decyzji 2008/969, na podstawie którego ostrzeżenie W1 jest wprowadzane jedynie tytułem informacyjnym i może skutkować jedynie wzmożeniem środków nadzoru, ponieważ wprowadzenie ostrzeżenia W1 prowadzi, pod sankcją pozbawienia go wszelkiej użyteczności, do zobowiązania odnośnego urzędnika zarządzającego do podjęcia środków wzmożonego nadzoru.
40
Dopiero po stwierdzeniu w pkt 46 zaskarżonego postanowienia, iż sporne akty wywołały rzeczywiście skutki poza sferą wewnętrzną danej instytucji, Sąd zbadał w pkt 47–51 zaskarżonego postanowienia, w oparciu o elementy stanu faktycznego danej sprawy, czy skutki te można uznać za prawnie wiążące i mogące wpłynąć na interesy podmiotu, zmieniając w znaczny sposób sytuację prawną owej instytucji.
41
W pierwszej kolejności z powyższego wynika, że Sąd nie dokonał zrównania ostrzeżenia W1 z ostrzeżeniami W2–W5, lecz przeciwnie, podkreślił specyfikę ostrzeżenia W1 ze względu na mniej wiążące skutki, które z niego wynikają zgodnie z art. 16 decyzji 2008/969.
42
Następnie, przeciwnie do twierdzeń Komisji, rozumowanie Sądu w pkt 44 i 45 zaskarżonego postanowienia nie zawiera żadnej sprzeczności, ponieważ stwierdził on, że pomimo iż skutki ostrzeżenia W1 są mniej wiążące, to jednak środki wzmożonego nadzoru, jakie powinien przedsięwziąć dany urzędnik zarządzający wobec odnośnego podmiotu, nie ograniczają się wyłącznie do sfery wewnętrznej danej instytucji, lecz są w stanie oddziaływać na stosunki pomiędzy tą instytucją a odnośnym podmiotem.
43
Komisja bowiem z jednej strony sama przyznaje w ramach drugiego zarzutu, że obowiązek nadzoru wynikający z ostrzeżenia W1 ma wymiar wiążący na poziomie służb danej instytucji.
44
Z drugiej strony należy stwierdzić, że Sąd nie orzekł w pkt 44 zaskarżonego wyroku, iż wszelkie ostrzeżenia, w tym ostrzeżenie W1, w nieuchronny sposób wpływają na sytuację prawną danej osoby. W rzeczywistości bowiem rozumowanie Sądu należy rozumieć w ten sposób, iż o ile ostrzeżenie danego podmiotu w WSO, włączywszy w to przypadek ostrzeżenia W1, nieodzownie wywołuje reperkusje na stosunki pomiędzy danym urzędnikiem zarządzającym a odnośnym podmiotem, o tyle nie oznacza to, że skutki zewnętrzne są w stanie automatycznie spowodować znaczną zmianę sytuacji prawnej odnośnego podmiotu. Taka zmiana powinna z kolei być weryfikowana w każdym konkretnym przypadku, tak jak to uczynił Sąd w pkt 47–51 zaskarżonego postanowienia.
45
Argument Komisji dotyczący art. 10 decyzji 2008/969 należy również oddalić jako opierający się na błędnej wykładni art. 44 i 45 zaskarżonego postanowienia.
46
Okoliczność, zgodnie z którą na podstawie art. 10 decyzji 2008/969 aktywacja ostrzeżenia W1 następuje na wczesnym etapie i opiera się jedynie na prawdopodobieństwie błędu lub nieprawidłowości, w przeciwieństwie do pozostałych ostrzeżeń, które mogą być aktywowane jedynie w przypadku całkowitej pewności, nie podważa bowiem rozważań Sądu dotyczących reperkusji, jakie ostrzeżenia mogą wywołać w stosunkach pomiędzy danym urzędnikiem zarządzającym a odnośnym podmiotem.
47
Należy podnieść wreszcie, że argument dotyczący art. 16 decyzji 2008/969, na podstawie którego skutki oznaczenia W1 miałyby być mniej wiążące, nie ma znaczenia, jeżeli chodzi o przyznanie spółce Planet ochrony prawnej, ponieważ jest ona obowiązkowa z chwilą, w której stwierdzono istnienie znacznej zmiany sytuacji prawnej danej osoby.
48
W tym zakresie Sąd zbadał wpływ spornych aktów na sytuację spółki Planet i stwierdził, że spółka ta była zmuszona, po pierwsze, do odstąpienia od rozdzielenia zaliczki pomiędzy członków konsorcjum, do którego należała, oraz po drugie, do przyjęcia dodatkowych środków w celu spełnienia nowych warunków, jakie narzuciła jej Komisja w celu podpisania konwencji.
49
Na tej podstawie Sąd uznał, że sporne akty wpłynęły na zakres prowadzenia negocjacji przez spółkę Planet, na organizację w ramach konsorcjum, w którego skład wchodziła ta spółka, a tym samym na możliwość rzeczywistego zakończenia projektu AEGIS.
50
Jeżeli chodzi dokładniej o związek przyczynowy istniejący pomiędzy spornymi aktami a dodatkowymi warunkami, jakie musiała spełnić spółka Planet, aby Komisja podpisała konwencję, Sąd stwierdził w pkt 46 zaskarżonego wyroku, że z wiadomości elektronicznej z dnia 4 czerwca 2009 r. można w sposób oczywisty wywnioskować, że zawieszenie podpisania konwencji oraz wprowadzenie dodatkowego warunku były spowodowane spornymi aktami. Ponadto Sąd przypomniał w pkt 48 zaskarżonego postanowienia, że podmioty zwracające się o zaangażowanie środków finansowych Unii i objęte ostrzeżeniami w SWO są zobowiązane do dostosowania się do wymogów i środków wzmożonej ostrożności nałożonych przez właściwych urzędników zarządzających.
51
W tych okolicznościach należy przyjąć, że Sąd nie popełnił żadnego błędu co do prawa, stwierdzając, iż wzmożone środki ostrożności nałożone w niniejszej sprawie na spółkę Planet wynikają bezpośrednio ze spornych aktów.
52
Jeżeli chodzi o argument Komisji, zgodnie z którym owe dodatkowe środki wynikają nie z ostrzeżenia w WSO, lecz z niezależnej oceny urzędnika zarządzającego, wystarczy stwierdzić, że nie dość, iż argumentowi temu nie towarzyszy żaden dowód, który mógłby wskazywać na błąd co do prawa w rozumowaniu Sądu, to ponadto argument ten jest również sprzeczny z twierdzeniem Komisji – o czym przypomniano już w pkt 43 niniejszego wyroku – że służby danej instytucji są zobowiązane przyjąć wzmożone środki ostrożności w wyniku ostrzeżenia W1.
53
Jeżeli chodzi o argument Komisji dotyczący braku wyjaśnienia przez Sąd, w jaki sposób spółka Planet miałaby się znajdować w mniej korzystnej sytuacji, należy przypomnieć, że Sąd stwierdził w pkt 48 zaskarżonego postanowienia, iż wzmożone środki ostrożności wprowadzone w wyniku ostrzeżenia W1 w SWO wywarły względem spółki Planet skutki na organizację wewnętrzną konsorcjum, w którego skład wchodziła ta spółka.
54
Na tej podstawie Sąd wywnioskował w pkt 49 zaskarżonego postanowienia, że z chwilą wpisu pierwszego ostrzeżenia do SWO spółka Planet znalazła się w sytuacji odmiennej niż ta, w jakiej znajdowała się ona w ramach konsorcjum w trakcie negocjacji, do jakich doszło pomiędzy umawiającymi się stronami przed przyjęciem spornych aktów. W tym zakresie Sąd oparł się na wymianie korespondencji pomiędzy stronami, z której wynika w szczególności, że aby uzyskać podpisanie konwencji przez Komisję, spółka Planet została zobowiązana do zrzeczenia się zarządzania wypłaty zaliczek członkom konsorcjum, którego stanowiła część. Ponadto z pkt 50 i 51 zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd odniósł się do różnych środków, jakie spółka Planet powinna była przedsięwziąć, aby spełnić nowe warunki nałożone przez Komisję w celu podpisania przez nią rzeczonej konwencji, oraz że na tej podstawie wywnioskował on, iż sporne akty wpłynęły nie tylko na margines negocjacyjny spółki Planet, ale również na rzeczywistą możliwość zawarcia przez nią spornej umowy.
55
W tych okolicznościach nie można w związku z tym zarzucić Sądowi, że nie określił on, w jaki sposób spółka Planet została postawiona w mniej korzystnej sytuacji.
56
Odnośnie do podniesionego przez Komisję argumentu dotyczącego braku oceny przez Sąd dowodów przedstawionych przez strony należy przypomnieć, że z art. 256 TFUE i z art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, iż jedynie Sąd jest właściwy do dokonywania, po pierwsze, ustaleń faktycznych – z wyjątkiem sytuacji, gdy nieprawidłowość jego ustaleń wynika z akt sprawy – a po drugie, oceny tych okoliczności faktycznych. Po dokonaniu ustaleń lub oceny okoliczności faktycznych przez Sąd Trybunał jest uprawniony na podstawie art. 256 TFUE do kontroli kwalifikacji prawnej tych okoliczności i skutków prawnych, które wywiódł z nich Sąd (zob. w szczególności wyroki: z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie C-551/03 P General Motors przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-3173, pkt 51;a także z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawach połączonych C-101/07 P i C-110/07 P Coop de France bétail et viande i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-10193, pkt 58).
57
Trybunał nie jest zatem właściwy do ustalania okoliczności faktycznych ani też zasadniczo do badania dowodów, które Sąd dopuścił na poparcie tych okoliczności. Jeśli zatem dowody te uzyskano w prawidłowy sposób przy poszanowaniu ogólnych zasad prawa i wymogów proceduralnych dotyczących ciężaru dowodu i postępowania dowodowego, wyłącznie do Sądu należy ocena, jaką wagę należy przywiązywać do przedstawionych dowodów. Ocena ta nie stanowi zatem, z wyłączeniem przypadków przeinaczenia tych dowodów, kwestii prawnej, która jako taka podlega kontroli Trybunału (zob. w szczególności ww. wyroki: w sprawie General Motors przeciwko Komisji, pkt 52; a także w sprawach połączonych Coop de France bétail et viande i in. przeciwko Komisji, pkt 59).
58
W niniejszej sprawie z pkt 49 zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd, powołując się na wiadomość elektroniczną z dnia 4 czerwca 2009 r. i na następujące po niej zmiany, uwzględnił poszczególne dowody, a dokładniej korespondencję wymienioną pomiędzy umawiającymi się stronami, na którą powołuje się Komisja w ramach niniejszego odwołania.
59
Ponadto ocena poszczególnych dowodów, jakiej dokonał Sąd w pkt 49–51 zaskarżonego postanowienia, nie stanowi kwestii prawnej podlegającej kontroli Trybunału, z zastrzeżeniem przypadków wynaturzenia tych dowodów, czego jednakże Komisja nie podniosła.
60
Z ogółu powyższych rozważań wynika, że trzy pierwsze zarzuty podniesione przez Komisję na poparcie jej odwołania należy oddalić jako częściowo niedopuszczalne oraz częściowo bezzasadne.
W przedmiocie zarzutu czwartego
Argumentacja stron
61
W swoim czwartym zarzucie, dotyczącym braku uzasadnienia, Komisja zarzuca Sądowi przyjęcie w pkt 49 zaskarżonego postanowienia, że sama tylko okoliczność, iż spółka Planet została zwolniona z obowiązków zarządzania w ramach konsorcjum oraz z obowiązku zapewnienia wypłaty wynagrodzenia poszczególnym członkom, mogła stanowić niekorzystną zmianę sytuacji prawnej tej spółki. Komisja podkreśliła, iż spółka Planet w żaden sposób nie została pozbawiona jakiejkolwiek korzyści finansowej.
62
Spółka Planet uważa, że zarzut ten opiera się na błędnej lekturze zaskarżonego postanowienia oraz że Komisja zmierza w rzeczywistości do ponownej oceny okoliczności, na których oparł się Sąd, wydając swoje orzeczenie.
Ocena Trybunału
63
Należy stwierdzić, że kwestia, czy uzasadnienie wyroku Sądu jest wewnętrznie sprzeczne lub niewystarczające, stanowi zagadnienie prawne, które jako takie może zostać podniesione w ramach odwołania (zob. w szczególności wyrok z dnia 9 września 2008 r. w sprawach połączonych C-120/06 P i C-121/06 P FIAMM i in. przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I-6513, pkt 90).
64
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że uzasadnienie wyroku powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie Sądu, pozwalając zainteresowanym na poznanie powodów wydanego orzeczenia, a Trybunałowi na dokonanie jego kontroli sądowej (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie C-259/96 P Rada przeciwko de Nil i Impens, Rec. s. I-2915, pkt 32, 33; a także z dnia 17 maja 2001 r. w sprawie C-449/98 P IECC przeciwko Komisji, Rec. s. I-3875, pkt 70).
65
W tym zakresie Sąd stwierdził w pkt 49 i 50 zaskarżonego postanowienia, iż spółka Planet została zobowiązana do zrzeczenia się zarządzania wypłatą zaliczek pomiędzy członków konsorcjum, w skład którego wchodziła, oraz do spełnienia dodatkowych warunków wymaganych przez Komisję w celu podpisania przez nią konwencji. Sąd przyjął na tej podstawie, że sporne akty wpłynęły na margines negocjacyjny spółki Planet, a także na rzeczywistą możliwość zawarcia przez nią spornej umowy.
66
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że rozumowanie Sądu zawarte w pkt 49–51 zaskarżonego postanowienia samo w sobie jest jasne i zrozumiałe oraz że jest w stanie uzasadnić wniosek, do którego doszedł ów Sąd.
67
Twierdzenie Komisji, zgodnie z którym spółka Planet nie została w żaden sposób pozbawiona korzyści finansowej, stanowi element stanu faktycznego, który nie należy, z powodów, o których mowa w pkt 57 i 58 niniejszego wyroku, do kompetencji Trybunału w ramach odwołania.
68
Z powyższego wynika, iż należy oddalić zarzut czwarty jako częściowo niedopuszczalny i częściowo bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu piątego
Argumentacja stron
69
W zarzucie piątym, dotyczącym błędnego sposobu wyboru środków zaskarżenia, Komisja podnosi, że od chwili gdy warunki dotyczące organizacji konsorcjum stanowią integralną część konwencji, wszelkie spory ich dotyczące nie są objęte już skargą o stwierdzenie nieważności, lecz powinny być oceniane, podobnie jak inne zasady dotyczące funkcjonowania konwencji oraz sposobów zapłaty, na podstawie art. 272 TFUE.
70
Spółka Planet uważa, że argument powołany w ramach tego zarzutu jest nowy i że powinien tym samym zostać uznany za niedopuszczalny.
Ocena Trybunału
71
Należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie dotyczy jedynie kwestii dopuszczalności skargi zmierzającej do stwierdzenia nieważności ostrzeżeń W1, których przedmiotem była spółka Planet, oraz że Sądowi nie została przedstawiona kwestia jej zasadności ani też kwestia zgodności z prawem zmiany warunków umownych następującej w wyniku spornych aktów.
72
W związku z tym zarzut Komisji dotyczący błędnego wyboru środka zaskarżenia nie może zostać uznany, a tym samym zarzut piąty należy uznać za bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu szóstego
Argumentacja stron
73
W zarzucie szóstym, dotyczącym naruszenia swobody kontraktowej i zasady zgodnej woli stron, Komisja zarzuca Sądowi, iż błędnie uznał on w pkt 51 zaskarżonego postanowienia, że brak możliwości kontroli sądowej co do zasadności elementów tworzących podstawę spornych aktów byłby niezgodny z zasadą jedności prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi nie o jednostronną decyzję wywołującą negatywne skutki dla zainteresowanych, lecz o stosunek umowny, w którym uczestniczyły Komisja i spółka Planet, korzystając ze swojej swobody kontraktowej.
74
Spółka Planet podnosi, że Komisja myli stosunki umowne z przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności.
Ocena Trybunału
75
W tym zakresie należy przypomnieć, że Sąd wyjaśnił w pkt 49 i 51 zaskarżonego postanowienia, iż z wiadomości elektronicznej z dnia 4 czerwca 2009 r. wynika, że w wyniku ostrzeżenia W1 w SWO sytuacja spółki Planet w ramach konsorcjum, którego stanowi ona część, została zmieniona oraz że w związku z tym margines negocjacyjny tej spółki został zmieniony przez sporne akty.
76
W zakresie, w jakim Komisja zarzuca Sądowi, że nie uznał on stanowiska, zgodnie z którym strony jedynie korzystały ze swobody kontraktowej, wystarczy zauważyć, że poprzez ten zarzut podważa ona ustalenia o charakterze faktycznym, których dokonanie należy do wyłącznej kompetencji Sądu.
77
Z powyższego wynika, iż z powodów, o których była mowa w pkt 57 i 58 niniejszego wyroku, zarzut szósty należy uznać za niedopuszczalny.
W przedmiocie zarzutu siódmego
Argumentacja stron
78
W zarzucie siódmym, dotyczącym błędnej kwalifikacji i braku uzasadnienia ostrzeżeń jako decyzji, Komisja podnosi w pierwszej kolejności, że sformułowanie pkt 51 zaskarżonego postanowienia wskazuje na to, że to nie ostrzeżenie W1 stanowi zagrożenie dla spółki Planet, lecz dochodzenie OLAF-u, które stanowi podstawę prawną rzeczonego ostrzeżenia. Komisja przypomina, że stanowi ono zwykły środek proceduralny, jaki może ona przyjmować w ramach autonomii organizacyjnej, z której korzysta, oraz że nie wywołuje ono żadnego skutku prawnego i ogranicza się do wewnętrznej sfery Komisji.
79
Następnie zdaniem Komisji rozumowanie przedstawione przez Sąd w pkt 53 zaskarżonego postanowienia jest błędne, ponieważ ostrzeżenie nie stanowi zakończenia procedury szczególnej.
80
Wreszcie stwierdzenie Sądu zawarte w pkt 52 zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym decyzja 2008/969 nie przewiduje żadnego prawa do informacji dla zainteresowanych osób, miałoby być bezzasadne w zakresie, w jakim Sąd ponownie dokonał uogólnienia, wymieniając wszystkie ostrzeżenia, bez odniesienia się do uprzedniego przesłuchania przewidzianego w przypadku ostrzeżenia W5.
81
Spółka Planet odpowiada, że zarzut siódmy ogranicza się do powtórzenia zarzutów Komisji przedstawionych w pierwszej instancji, tak że należy uznać go za niedopuszczalny. W każdym razie spółka Planet uważa, że rozumowanie Komisji wynaturza treść pkt 52 zaskarżonego postanowienia.
Ocena Trybunału
82
W pierwszym argumencie siódmego zarzutu Komisja powtarza jedynie argumentację przedstawioną już przed Sądem, jednakże bez zajmowania stanowiska w stosunku do przyjętego przez niego w tym zakresie uzasadnienia.
83
W pkt 26 zaskarżonego postanowienia Sąd podniósł bowiem, że pomimo iż formalne żądania spółki Planet dotyczą wniosków OLAF-u o zarejestrowanie w SWO, Komisja wychodzi z założenia, iż to decyzje o aktywacji ostrzeżeń W1a i W1b zostały zaskarżone i stanowią przedmiot sporu.
84
Sąd orzekł w pkt 25 zaskarżonego postanowienia, że z punktu widzenia podmiotu wpisanego do rzeczonego systemu wniosek zmierzający do aktywacji ostrzeżenia i jego rzeczywisty wpis stanowią ogół aktów stanowiących całość. Na tej podstawie przyjął on w pkt 27 tego postanowienia, że skarga spółki Planet formalnie skierowana przeciwko decyzjom OLAF-u powinna zostać uznana, w miarę potrzeby, za skierowaną również przeciwko spornym aktom.
85
Tymczasem w zakresie, w jakim, po pierwsze, Komisja nie podważyła argumentacji Sądu dotyczącej przedmiotu sporu znajdującej się w art. 25–27 zaskarżonego postanowienia, oraz po drugie, nie wykazała w ramach poprzedzających zarzutów, iż Sąd popełnił błąd co do prawa, orzekając, że sporne akty mogą wpływać na interesy spółki Planet poprzez to, że zmieniają w znaczny sposób jej sytuację prawną, niniejszy argument należy uznać za bezzasadny.
86
W odniesieniu do drugiego argumentu siódmego zarzutu wystarczy podnieść, że wynika on z błędnej lektury pkt 52 zaskarżonego postanowienia, a tym samym, że powinien on zostać wyłączony. W rzeczywistości bowiem punkt ten wyraźnie odnosi się do ostrzeżeń W1–W4 oraz W5b i nie dotyczy w związku z tym ostrzeżenia W5a, w ramach którego specjalnie przewidziano wysłuchanie w art. 8 ust. 2 lit. a) decyzji 2008/969.
87
Jeżeli chodzi o trzeci argument tego zarzutu, skierowany przeciwko pkt 53 zaskarżonego postanowienia, to należy podnieść, iż zdaniem Sądu sporne akty nie mogą zostać uznane za niepodlegające zaskarżeniu akty przejściowe i przygotowawcze nie tylko z tego powodu, że w pkt 44–48 zaskarżonego postanowienia stwierdzono, iż akty te spełniają cechy prawne aktów podlegających zaskarżeniu, ale także dlatego, że stanowią one zakończenie szczególnej procedury.
88
Tymczasem, tak jak to wyraźnie wynika ze sformułowania rzeczonego pkt 53 zaskarżonego postanowienia, Sąd zamierzał jedynie powtórzyć wniosek, do którego doszedł na podstawie argumentacji zawartej w pkt 44–48 tego postanowienia, dodając jednak do tego, iż sporne akty stanowiły zakończenie procedury wpisu tego podmiotu do SWO.
89
Ponieważ Komisja nie zdołała podważyć tego ostatniego twierdzenia, argument skierowany przeciwko pkt 53 zaskarżonego postanowienia należy oddalić jako bezskuteczny.
90
W rzeczywistości bowiem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zarzuty skierowane przeciwko nieistotnemu motywowi orzeczenia nie mogą prowadzić do jego uchylenia i dlatego są bezskuteczne (wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C-189/02 P, C-202/02 P, od C-205/02 P do C-208/02P i C-213/02 Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-5425, pkt 148).
91
Z powyższego wynika, że zarzut siódmy należy uznać za bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu ósmego
Argumentacja stron
92
W swoim zarzucie ósmym, dotyczącym uzależnienia dopuszczalności skargi od jej zasadności, Komisja zarzuca Sądowi dokonanie częściowej oceny ostrzeżenia W1 z powodu wątpliwości Sądu co do kompetencji Komisji do przyjęcia decyzji 2008/969.
93
W zakresie, w jakim ósmy zarzut skierowany jest przeciwko motywowi wyroku, który nie ma decydującego wpływu na rezultat, do którego doprowadzi jego sentencja, spółka Planet uważa, że należy uznać go za bezskuteczny.
Ocena Trybunału
94
Tak jak to wynika z pkt 37 zaskarżonego postanowienia, skarga o stwierdzenie nieważności jest dostępna, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przeciwko wszystkim aktom wydanym przez instytucje, bez względu na ich charakter lub formę, zmierzającym do wywołania wiążących skutków prawnych mogących wpływać na interesy skarżących poprzez istotną zmianę ich sytuacji prawnej (zob. w szczególności wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r. w sprawie 60/81 IBM przeciwko Komisji, Rec. s. 2639, pkt 9; z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C-521/06 P Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-5829, pkt 29; z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie C-362/08 P Internationaler Hilfsfonds przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-669, pkt 51).
95
Kwestia dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności powinna zatem być rozpatrywana na podstawie obiektywnych kryteriów dotyczących samej istoty zaskarżonych aktów.
96
Tymczasem należy stwierdzić, że Komisja nie zdołała wykazać, w jaki sposób Sąd nie zastosował w prawidłowy sposób orzecznictwa przytoczonego w pkt 94 niniejszego wyroku.
97
O ile bowiem Sąd uznał za konieczne w pkt 40–42 zaskarżonego postanowienia poruszenie kwestii właściwości ratione materiae Komisji i dodał, że „już z tego powodu” należy ocenić treść spornych aktów, o tyle jednak prawdą jest, że treść spornych aktów powinna być w każdym razie oceniana z punktu widzenia zasadności zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję.
98
W związku z tym zarzut Komisji podniesiony przeciwko pkt 41 zaskarżonego postanowienia, w którym zarzuca ona Sądowi częściową ocenę spornych aktów, nie może zostać uznany.
99
Z powyższego wynika, że ósmy zarzut należy oddalić jako nieuzasadniony.
100
Ponieważ nie można uznać żadnego z zarzutów podniesionych przez Komisję na poparcie jej odwołania, odwołanie należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
101
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie jego art. 184 § 1 i art. 190 § 1, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem spółki Planet – obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)
Odwołanie zostaje oddalone.
2)
Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.