61999CC0512_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inleiding
1. Het Hof van Justitie dient zich voor het eerst uit te spreken over een door een lidstaat ingesteld beroep tegen de weigering van de Commissie om in te stemmen met de invoering van nationale bepalingen waarmee wordt afgeweken van een krachtens artikel 100 A EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 95 EG) vastgestelde richtlijn. De Bondsrepubliek Duitsland heeft bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 28 december 1999, overeenkomstig artikel 230, tweede alinea, EG, verzocht om nietigverklaring van beschikking 1999/836/EG van de Commissie van 26 oktober 1999 inzake de weigering om in te stemmen met de door de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomstig artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag op 11 december 1998 meegedeelde nationale bepalingen inzake minerale vezels in afwijking van richtlijn 97/69/EG van de Commissie van 5 december 1997 tot drieëntwintigste aanpassing aan de vooruitgang van de techniek van richtlijn 67/548/EEG van de Raad betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen.
2. Bovendien is de bestreden beschikking door de Commissie na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam en dus op basis van het nieuwe artikel 95, lid 5, EG vastgesteld. Dit betekent dat het Hof voor het eerst gelegenheid heeft, zich over deze bepaling uit te spreken.
I - Gemeenschapsrecht
A - EG-Verdrag
3. Zoals bekend, was artikel 100 EG-Verdrag (thans, na lichte wijziging door het Verdrag van Maastricht, artikel 94 EG) gedurende lange tijd de enige algemene bepaling betreffende de aanpassing van de wetgevingen ter verwezenlijking van de interne markt. Krachtens deze bepaling kan de Raad met eenparigheid van stemmen richtlijnen vaststellen voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten welke rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de gemeenschappelijke markt. Om de verwezenlijking van de interne markt in de zin van artikel 7 A EG-Verdrag (thans artikel 14 EG) te vergemakkelijken, werd later door de Europese Akte met artikel 100 A een nieuwe bepaling in het EG-Verdrag opgenomen, die vervolgens bij de successieve verdragswijzigingen meerdere malen is herzien.
4. Artikel 100 A biedt ten opzichte van artikel 100 EG-Verdrag, waarop het volgens zijn uitdrukkelijke formulering een uitzondering vormt, de Raad feitelijk de mogelijkheid om met gekwalificeerde meerderheid in het kader van de samenwerkingsprocedure van artikel 189 B EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 251 EG) maatregelen vast te stellen voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de gemeenschappelijke markt betreffen. In dit verband bepaalde artikel 100 A, lid 3, dat die maatregelen, voorzover zij betrekking hebben op de volksgezondheid, de veiligheid, de milieu- en de consumentenbescherming, moeten streven naar een hoog beschermingsniveau. De Commissie werd immers opgedragen, bij haar voorstellen van een dergelijk hoog beschermingsniveau uit te gaan. Juist omdat de maatregelen in kwestie echter met gekwalificeerde meerderheid moesten worden genomen en dus het risico bestond dat nationale eisen die bescherming verdienen, zouden moeten worden opgegeven, bood artikel 100 A EG-Verdrag de lidstaten de mogelijkheid om af te wijken van de harmonisatiemaatregelen.
5. Artikel 100 A, lid 4, bepaalde immers:
Wanneer een lidstaat, nadat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een harmonisatiemaatregel heeft genomen, het noodzakelijk acht nationale bepalingen toe te passen die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 36 of verband houdend met de bescherming van het arbeidsmilieu of het milieu, geeft hij daarvan kennis aan de Commissie.
De Commissie bevestigt de betrokken bepalingen nadat zij heeft nagegaan dat zij geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
In afwijking van de procedure van de artikelen 169 en 170 kan de Commissie of een lidstaat zich rechtstreeks tot het Hof van Justitie wenden indien zij/hij meent dat een andere lidstaat misbruik maakt van de in dit artikel bedoelde bevoegdheden."
6. Artikel 100 A EG-Verdrag is door het Verdrag van Amsterdam ingrijpend gewijzigd. De leden 3, 4 en 5 van dit artikel zijn omgevormd tot acht nieuwe leden (leden 3 tot en met 10). Het huidige artikel 95 EG luidt na deze wijzigingen als volgt:
1. In afwijking van artikel 94 en tenzij in dit Verdrag anders is bepaald, zijn de volgende bepalingen van toepassing voor de verwezenlijking van de doeleinden van artikel 14. De Raad stelt volgens de procedure van artikel 251 en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité de maatregelen vast inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.
2. Lid 1 is niet van toepassing op de fiscale bepalingen, op de bepalingen inzake het vrije verkeer van personen en op de bepalingen inzake de rechten en belangen van werknemers.
3. De Commissie zal bij haar in lid 1 bedoelde voorstellen op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming uitgaan van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd. Ook het Europees Parlement en de Raad zullen binnen hun respectieve bevoegdheden deze doelstelling trachten te verwezenlijken.
4. Wanneer een lidstaat het, nadat de Raad of de Commissie een harmonisatiemaatregel heeft genomen, noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, geeft hij zowel van die bepalingen als van de redenen voor het handhaven ervan, kennis aan de Commissie.
5. Wanneer een lidstaat het na het nemen van een harmonisatiemaatregel door de Raad of de Commissie noodzakelijk acht, nationale bepalingen te treffen die gebaseerd zijn op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen, stelt hij de Commissie voorts, onverminderd lid 4, in kennis van de voorgenomen bepalingen en de redenen voor het vaststellen ervan.
6. Binnen zes maanden na de in de leden 4 en 5 bedoelde kennisgevingen keurt de Commissie de betrokken nationale bepalingen goed of wijst die af, nadat zij heeft nagegaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten, of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
Indien de Commissie binnen deze termijn geen besluit neemt, worden de in lid 4 en lid 5 bedoelde nationale bepalingen geacht te zijn goedgekeurd.
Indien het complexe karakter van de aangelegenheid zulks rechtvaardigt en er geen gevaar bestaat voor de gezondheid van de mens, kan de Commissie de betrokken lidstaat ervan in kennis stellen dat de in dit lid bedoelde termijn met ten hoogste zes maanden kan worden verlengd.
7. Indien een lidstaat krachtens lid 6 gemachtigd is om nationale bepalingen te handhaven of te treffen die afwijken van een harmonisatiemaatregel, onderzoekt de Commissie onverwijld of er een aanpassing van die maatregel moet worden voorgesteld.
8. Indien een lidstaat een specifiek probleem in verband met volksgezondheid aan de orde stelt op een gebied waarop eerder harmonisatiemaatregelen zijn genomen, brengt hij dit ter kennis van de Commissie die onverwijld onderzoekt of zij passende maatregelen aan de Raad moet voorstellen.
9. In afwijking van de procedure van de artikelen 226 en 227 kan de Commissie of een lidstaat zich rechtstreeks tot het Hof van Justitie wenden indien zij/hij meent dat een andere lidstaat misbruik maakt van de in dit artikel bedoelde bevoegdheden.
10. Bovenbedoelde harmonisatiemaatregelen omvatten, in passende gevallen, een vrijwaringsclausule die de lidstaten machtigt om, op grond van één of meer van de in artikel 30 bedoelde niet-economische redenen, voorlopige maatregelen te treffen die aan een communautaire toetsingsprocedure worden onderworpen."
B - Harmonisatierichtlijnen
7. De op basis van artikel 100 EG-Verdrag vastgestelde richtlijn 67/548 heeft, zoals reeds uiteengezet, betrekking op de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen die in de lidstaten van de Gemeenschap op de markt worden gebracht (artikel 1). Artikel 6 van de richtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen dienen te treffen om te waarborgen dat gevaarlijke stoffen alleen in overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn betreffende de indeling en het kenmerken op de markt kunnen worden gebracht.
8. Bijlage I bij richtlijn 67/548 bevat een lijst van de gevaarlijke stoffen, met voor iedere stof geharmoniseerde procedures voor de indeling en de etikettering ervan. Deze lijst wordt overeenkomstig de wetenschappelijke vooruitgang periodiek bijgewerkt. De drieëntwintigste aanpassing, die het voorwerp is van de onderhavige zaak, is vastgelegd in richtlijn 97/69.
9. Over het voorstel voor richtlijn 97/69 is door de Commissie en deskundigen uit de betrokken bedrijfstak lange tijd overleg gevoerd. Tevens heeft het uit vertegenwoordigers van de lidstaten samengestelde comité voor de aanpassing aan de vooruitgang van de techniek van de richtlijnen betreffende de opheffing van technische handelsbelemmeringen in de sector gevaarlijke stoffen en preparaten hierover advies uitgebracht. Uiteindelijk hebben alle lidstaten, met uitzondering van Duitsland, hun instemming met het voorstel betuigd.
10. Bij richtlijn 97/69 zijn onder meer ingevoerd:
- een algemene categorie voor minerale vezels, in de lijst van gevaarlijke stoffen in bijlage I bij richtlijn 67/548,
- een specifieke nota Q betreffende minerale vezels, in het voorwoord" van bijlage I.
11. De algemene categorie voor minerale vezels omschrijft deze als kunstmatige (silicaat)glasvezels met een willekeurige oriëntatie en een gehalte aan alkali- en aardalkali-oxiden van meer dan 18 gewichtspercenten".
12. De criteria voor de indeling van gevaarlijke stoffen zijn opgenomen in bijlage VI bij richtlijn 67/548. Met name de toxicologische, de fysisch-chemische en de ecotoxicologische eigenschappen van de verschillende stoffen worden in aanmerking genomen. Binnen de afzonderlijke groepen gevaarlijke stoffen kan een verdere indeling naar gelang van de gevaarlijkheid worden gemaakt, met een dalende volgorde van gevarencategorieën, beginnend met categorie 1 voor de gevaarlijkste stoffen.
13. Volgens de definitie in bijlage VI, met name in punt 4.2.1, zijn kankerverwekkende stoffen van categorie 3 stoffen die gezien hun mogelijk kankerverwekkende eigenschappen reden geven tot bezorgdheid voor de mens". In categorie 2 vallen gevaarlijkere stoffen, ten aanzien waarvan op grond van wetenschappelijk onderzoek en dierproeven voldoende bewijs bestaat voor een sterk vermoeden dat blootstelling van de mens aan een dergelijke stof kan leiden tot de ontwikkeling van kanker. Op grond van deze criteria worden minerale vezels in de lijst van richtlijn 67/548 principieel als kankerverwekkende stof van categorie 3 geclassificeerd. Bepaalde soorten minerale vezels worden vanwege hun geringe gevaar echter in de categorie irriterende stoffen" ingedeeld. Volgens nota Q geldt deze indeling vooral voor stoffen waarbij dierproeven geen bewijs voor de kankerverwekkende werking hebben opgeleverd.
14. Krachtens artikel 3 van richtlijn 97/69 dienden de lidstaten uiterlijk op 16 december 1998 aan haar bepalingen te voldoen.
II - Feiten
15. De Bondsrepubliek Duitsland heeft de richtlijn binnen de gestelde termijn omgezet door haar nationale bepalingen te wijzigen. Aangezien de Duitse regering de aldus ingevoerde bepalingen niet toereikend achtte om bepaalde gewichtige eisen in de zin van artikel 36 EG-Verdrag (thans artikel 30 EG) te waarborgen, heeft zij een procedure tot goedkeuring van afwijkende bepalingen krachtens artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag ingeleid.
16. Duitsland heeft vooral verzocht om toestemming om bepaalde soorten minerale vezels als kankerverwekkende stof van categorie 2" te classificeren, aangezien het die gevaarlijker acht dan in richtlijn 97/69 wordt aangenomen. Ten aanzien van andere soorten minerale vezels sloot de bondsregering zich daarentegen aan bij de kwalificatie als kankerverwekkende stoffen van categorie 3" in richtlijn 97/69. Luidens de nota's Q1 et Q2 van de voorgestelde nationale regeling zou de nieuwe indeling evenwel niet gelden, wanneer uit bepaalde dierproeven of uit de aan de hand van de chemische samenstelling van de stof berekende zogenoemde carcinogeniteitsindex" geen buitensporig" groot gevaar blijkt. In dit geval zouden minerale vezels, in tegenstelling tot het bepaalde in richtlijn 97/69, noch als gevaarlijke stof moeten worden beschouwd, noch in de categorie irriterende stoffen" moeten worden ingedeeld.
17. Ter motivering van zijn verzoek voert Duitsland - naast bezwaren tegen bepaalde in nota Q van richtlijn 97/69 genoemde procedures ter bepaling van de carcinogeniteit van minerale vezels - wetenschappelijk onderzoek aan, waaruit blijkt dat de in richtlijn 97/69 verrichte indeling van bepaalde soorten minerale vezels als kankerverwekkende stoffen van categorie 3" in strijd is met de in de basisrichtlijn, dat wil zeggen richtlijn 67/548, vastgelegde maatstaven. Bovendien bewijst onderzoek dat in 1997 is verricht door het Europees Bureau voor chemische producten van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek, dat de in de richtlijn opgenomen beoordelingscriteria tot incoherente resultaten leiden. De keuze van het ene of het andere criterium kan niet alleen van invloed zijn op de indeling van een bepaalde stof, maar ook op de beoordeling van de gevaarlijkheid ervan.
18. Duitsland verwijst uitvoerig naar de wetenschappelijke grondslagen om aan te tonen dat, in tegenstelling tot richtlijn 97/69, de voorgestelde nationale regeling zich ertoe leent, de naleving van de in het EG-Verdrag en de harmonisatierichtlijn vastgelegde normen te waarborgen. Bovendien kunnen door deze regeling onnodige dierproeven worden voorkomen.
19. Wat de verenigbaarheid van de voorgestelde maatregelen met het EG-Verdrag betreft, stelt Duitsland dat die maatregelen noodzakelijk en evenredig zijn en dat zij de intracommunautaire handel slechts in geringe mate belemmeren. De producenten van minerale vezels hebben zich namelijk reeds geruime tijd neergelegd bij de conclusies van de wetenschappelijke en technische discussie, waarop het Duitse voorstel stoelt. Zij hebben actief aan deze discussie en de reglementeringsprocedure deelgenomen, en hun productie dienovereenkomstig aangepast. De Duitse maatregelen hebben derhalve geen of slechts geringe negatieve gevolgen voor de handel.
20. De Commissie heeft bij de bestreden beschikking, onder verwijzing naar artikel 95, leden 5 en 6, EG, het Duitse voorstel afgewezen. Met een beroep op een technisch rapport van een groep indelings- en etiketteringsdeskundigen" en een advies van het Wetenschappelijk comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu (WCTEM) van de Commissie inzake de mededeling van de Duitse regering en het voornoemde rapport, trok de Commissie de wetenschappelijke onderbouwing van de Duitse voorstellen in twijfel.
21. Wat de indeling van de vezels als kankerverwekkende stoffen van categorie 2 betreft, beperkte de Commissie zich in haar beschikking ertoe, de mogelijkheid van een beoordeling van de in nota Q1 van de Duitse regeling opgenomen uitzonderingscriteria in het licht van de criteria van nota Q van richtlijn 97/69 af te wijzen, aangezien deze laatste betrekking hebben op een lagere toxiciteitsgraad. Aangaande de minerale vezels van categorie 3, beschouwde de Commissie de door Duitsland voorgestelde afwijkingen, in het bijzonder het gebruik van de carcinogeniteitsindex", als onaanvaardbaar, aangezien deze niet grondig genoeg is getest". Bovendien wees zij de door Duitsland geuite bezwaren omtrent de ontoereikendheid van de geharmoniseerde regeling van de hand, onder verwijzing naar het rapport van de etiketteringsdeskundigen". In dit rapport worden alle naar voren gebrachte argumenten stuk voor stuk weerlegd, waarbij onder andere wordt verwezen naar de diepgaande technisch-wetenschappelijke discussie die tijdens de voorbereiding van richtlijn 97/69/EG jarenlang is gevoerd". De Commissie erkende echter ook, dat de kwaliteit van dat rapport in de ogen van het WCTEM onvoldoende" is.
22. In het kader van het onderzoek uit het oogpunt van artikel 95, lid 5, EG heeft de Commissie ten slotte vastgesteld, dat de verzoekende regering noch nieuwe wetenschappelijke gegevens heeft voorgedragen die de voorgestelde maatregelen rechtvaardigen, noch een voor Duitsland specifiek probleem heeft aangetoond.
23. Tegen deze beschikking heeft de Bondsrepubliek Duitsland het onderhavige beroep tot nietigverklaring ingesteld. De Republiek Finland heeft in het beroep geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie ten aanzien van bepaalde punten, waarop ik nog zal ingaan.
III - Beoordeling rechtens
Opmerking vooraf
24. Het beroep van Duitsland stoelt op een reeks uiteenlopende argumenten, die in de volgende middelen kunnen worden samengevoegd: ten eerste is de beschikking gebaseerd op een bepaling (artikel 95, lid 5, EG) die ter zake niet toepasselijk was, aangezien zij op het tijdstip waarop het Duitse verzoek werd ingediend, nog niet van kracht was. Ten tweede is de beschikking vastgesteld na een procedure waarin de Commissie zowel de rechten van de verdediging als de uit artikel 10 EG voortvloeiende verplichting tot samenwerking heeft geschonden. In ieder geval zou de beschikking nietig moeten worden verklaard, aangezien zij op een verkeerde rechtsgrondslag berust of - nog meer subsidiair - op een onjuiste toepassing van artikel 95, lid 5, EG en een onjuiste beoordeling van de feiten, in het bijzonder wat de door Duitsland aangevoerde wetenschappelijke gegevens betreft. Ten slotte heeft de Commissie verzuimd, artikel 95, lid 6, EG toe te passen.
25. Ik zal de zes middelen thans één voor één onderzoeken.
1. Schending van de regels van overgangsrecht
26. Het eerste middel berust, zoals gezegd, op een gestelde schending van de regels van overgangsrecht door de Commissie.
Argumenten van partijen
27. De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat de Commissie de Duitse mededeling niet op basis van het thans vigerende artikel 95, lid 5, EG had mogen toetsen, maar artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag in de vóór 1 mei 1999 geldende versie had moeten toepassen. Deze bepaling was namelijk zowel van kracht ten tijde van de vaststelling van richtlijn 97/69 en het verstrijken van de omzettingstermijn, als op het tijdstip waarop Duitsland zijn mededeling indiende, die uitdrukkelijk naar die bepaling verwees (11 december 1998). Derhalve strookte alleen de toepassing van artikel 100 A, lid 4, met het stelsel van het EG-Verdrag, hetgeen overigens niet zou zijn betwijfeld indien de toetsing van de mededeling niet meer dan tien en een halve maand in beslag had genomen.
28. De Duitse regering betoogt voorts dat artikel 100 A, lid 1, EG-Verdrag, op basis waarvan de Raad met gekwalificeerde meerderheid harmonisatiemaatregelen kan vaststellen, nauw samenhangt met artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag, dat een overstemde" lidstaat de mogelijkheid biedt om afwijkende nationale bepalingen toe te passen. Deze samenhang mag niet worden verbroken door vertragingen bij de Commissie, die des te minder gerechtvaardigd zijn omdat de deskundigen van de Commissie volledig op de hoogte waren van de wetenschappelijke problematiek.
29. Artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag rept weliswaar alleen maar over richtlijnen van de Raad, maar dit sluit niet uit dat de bepaling ook kan worden toegepast wanneer het - zoals in casu - om een richtlijn van de Commissie gaat. Dit geldt in het bijzonder voor gevallen als het onderhavige, waarin de wetgevingsbevoegdheden van de Commissie voortvloeien uit een bepaling van een richtlijn van de Raad en alleen betrekking hebben op de aanpassing hiervan aan de technische vooruitgang, en waarin de lidstaat die de afwijking aanvraagt, bij de stemmingen in het harmonisatiecomité dat de Commissie bij de aanpassing ter zijde staat, is overstemd. In het onderhavige geval was de richtlijn van de Raad zelfs met algemene stemmen vastgesteld.
30. De Duitse regering stelt ten slotte dat, zelfs wanneer men aanneemt dat artikel 95 EG van toepassing is, de Commissie lid 6 hiervan heeft geschonden, aangezien zij de termijn van zes maanden voor de beoordeling van het door Duitsland ingediende verzoek niet heeft geëerbiedigd.
31. De Commissie repliceert dat een gemeenschapsinstelling, overeenkomstig het beginsel van bevoegdheidstoewijzing zoals dit in artikel 7, lid 1, EG tot uiting komt, slechts kan handelen binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar toekomen op het tijdstip waarop de desbetreffende handeling wordt vastgesteld. Bovendien bevat het Verdrag van Amsterdam geen overgangsregeling voor de bepalingen die het wijzigt, zodat moet worden uitgegaan van de algemene beginselen inzake de temporele werking van rechtsregels. Op grond hiervan, en onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof, stelt de Commissie dat een nieuwe bepaling niet alleen van toepassing is op alle situaties die tijdens haar geldingsduur zijn ontstaan, maar ook op de tegenwoordige en toekomstige gevolgen van onder de oude bepaling ontstane situaties. Zij kan daarentegen niet worden toegepast op definitief geregelde situaties, of worden gebruikt om reeds bestaande rechtsverhoudingen te wijzigen. In casu bestond voorafgaande aan de vaststelling van de beschikking nog geen bepaalde rechtssituatie, aangezien de indiening van een verzoek krachtens artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag op zich geen dergelijke situatie doet ontstaan. Pas een door de Commissie vastgestelde beschikking kan een dergelijke werking hebben en de rechtssituatie definitief regelen". Dit betekent dat het tijdstip daarvan relevant is voor de vaststelling van de in de tijd toepasselijke bepaling.
32. Wat de gestelde vertragingen van de procedure betreft, betwist de Commissie uitdrukkelijk dat zij de vaststelling van de door de Duitse regering aangevraagde beschikking bewust heeft vertraagd. Overigens wijst zij erop, dat zij voor de afronding van deze gecompliceerde procedure ongeveer evenveel tijd nodig heeft gehad als de Duitse regering voor de voorbereiding van haar verzoek, tussen de vaststelling van de richtlijn (december 1997) en de kennisgeving van dat verzoek aan de Commissie (december 1998). De Commissie is weliswaar verplicht, zoals het Hof eerder heeft benadrukt, haar beslissing krachtens artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag zo snel mogelijk te nemen, maar dit criterium moet worden beoordeeld in het licht van de door de lidstaten bij de mededeling van de nationale bepalingen betrachte voortvarendheid. Ten slotte is in onderhavig geval ook de in artikel 95, lid 6, EG vastgelegde termijn van zes maanden nageleefd, aangezien deze pas op 1 mei 1999, bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, is ingegaan en niet, zoals de Duitse regering stelt, bij het begin van de procedure in december 1998.
Beoordeling
33. Om te beginnen wil ik erop wijzen dat, alhoewel in de loop van de procedure uitvoerig op het onderhavige middel is ingegaan, het mijns inziens een geringere betekenis voor de onderhavige zaak heeft dan de Duitse regering aanneemt. Deze staat blijkbaar op toepassing van artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag, om niet te hoeven voldoen aan de strengere voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG voor latere afwijkingen van de harmonisatie. De Duitse regering is van mening dat beide bepalingen op wezenlijke punten van elkaar verschillen.
34. Zoals ik elders reeds uitvoeriger heb trachten uiteen te zetten, ben ik daarentegen van opvatting dat sprake is van een fundamentele continuïteit tussen artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag en artikel 95, leden 4 en 5, EG, en dat vermeende verschillen waarschijnlijk het gevolg zijn van een oppervlakkige interpretatie van de rechtsontwikkeling bij de overgang van de ene bepaling naar de andere. Deze interpretatie vloeit voort uit de opvatting dat artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag alleen betrekking had op gevallen waarin een lidstaat nationale bepalingen die afweken van de communautaire harmonisatie wilde handhaven, op grond van een beoordeling van de noodzaak van deze bepalingen door de betrokken lidstaat. Het hiervoor in de plaats gekomen artikel 95 EG zou dezelfde hypothese in lid 4 hebben overgenomen, en in lid 5 een nieuwe, gedetailleerdere en restrictievere bepaling hebben opgenomen, die betrekking heeft op de invoering van nieuwe nationale bepalingen die afwijken van de voornoemde harmonisatie.
35. Mijns inziens komt deze opvatting niet overeen met een juiste uitlegging van de betrokken bepalingen, om een aantal redenen die ik in de voornoemde conclusie heb toegelicht en die ik thans nog eens beknopt zal samenvatten.
a) Verhouding tussen artikel 100 A EG-Verdrag en artikel 95 EG
36. Om te beginnen wijs ik erop, dat de genoemde bepalingen er kennelijk beide op gericht zijn, twee uiteenlopende en niet altijd gemakkelijk op één lijn te brengen doelstellingen te bereiken: het bevorderen van de verwezenlijking van de interne markt, enerzijds, het waarborgen van een hoog beschermingsniveau op het vlak van de volksgezondheid, de veiligheid en de milieu- en consumentenbescherming, anderzijds. Wat deze laatste doelstelling betreft, blijken de genoemde bepalingen uitdrukkelijk rekening te willen houden met de legitieme belangen die de lidstaten naar voren brengen in een wetgevingsprocedure die sinds de invoering van artikel 100 A EG-Verdrag ook in besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid voorziet. Hierbij wordt evenwel uitgegaan van de veronderstelling dat die belangen reeds in de harmonisatiemaatregel zijn meegenomen, aangezien deze per definitie wordt gekenmerkt door een hoog beschermingsniveau.
37. Voorzover er tussen deze bepalingen al verschillen bestaan, hebben deze betrekking op de wijze van verwerkelijking van de genoemde doelstellingen. Zij zijn deels het gevolg van de verfijning van de betrokken regeling en deels van de verschillen tussen de feitelijke situaties waarop zij betrekking hebben. Ten aanzien van het eerste aspect moet in het bijzonder worden opgemerkt dat artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag algemeen sprak van een lidstaat die het noodzakelijk achtte, nationale bepalingen die afwijken van een harmonisatiemaatregel toe te passen", waaruit ten onrechte is opgemaakt dat dit artikel alleen de handhaving" van die bepalingen betrof. Dit was echter niet het geval, aangezien de formulering in kwestie van toepassing was op beide mogelijkheden, dus zowel de handhaving van bestaande bepalingen als de invoering van nieuwe bepalingen. Deze uitlegging wordt indirect gestaafd door het latere artikel 95 EG, dat een duidelijk onderscheid maakt tussen beide gevallen, waarbij de algemene uitdrukking toepassen" is vervangen door de meer specifieke begrippen handhaven" en nieuwe maatregelen treffen", hetgeen mijns inziens bevestigt dat ook artikel 100 A reeds beide mogelijkheden bestreek.
38. Ten aanzien van het tweede aspect zou kunnen worden aangevoerd dat alleen in artikel 95, lid 4, EG de algemene formulering van artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag wordt overgenomen, terwijl artikel 95, lid 5, EG de instemming met een afwijking uitdrukkelijk afhankelijk stelt van bepaalde voorwaarden (de afwijkende nationale bepalingen moeten op nieuwe wetenschappelijke gegevens berusten en er moet sprake zijn van een specifiek probleem dat zich in de verzoekende lidstaat heeft aangediend nadat de richtlijn is vastgesteld). Hieruit zou kunnen worden geconcludeerd dat deze voorwaarden noch voor artikel 95, lid 4, EG gelden, noch voor artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag gegolden hebben, zodat er hooguit sprake kan zijn van continuïteit tussen artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag en artikel 95, lid 4, EG.
39. Het lijdt geen twijfel dat de leden 4 en 5 van artikel 95 EG, die betrekking hebben op verschillende feitelijke situaties, uiteenlopende regelingen bevatten. De vraag is echter waarin deze verschillen bestaan en welke consequenties zij hebben. Volgens mij moeten zij betrekking hebben op de omstandigheid die beide gevallen duidelijk van elkaar onderscheidt, namelijk het feit dat lid 5 ziet op de invoering van afwijkende maatregelen die na de harmonisatiemaatregel worden getroffen en door nieuwe wetenschappelijke gegevens worden gerechtvaardigd. Binnen de duidelijkere en uitvoerigere uitzonderingsregeling van artikel 95 EG heeft lid 5 derhalve ten opzichte van lid 4 een nog specifieker" karakter (hetgeen in zekere zin door dit lid zelf wordt bevestigd voorzover dit onverminderd lid 4" geldt), zodat het door dit lid geregelde geval aan nog strengere criteria wordt onderworpen dan die van lid 4, zowel met betrekking tot de in aanmerking genomen gewichtige eisen", aangezien maatregelen alleen mogen worden ingevoerd ter bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu", als vooral met betrekking tot de voorwaarden voor de toepassing van de bepaling. Zoals reeds gezegd, moet de nationale bepaling namelijk op nieuwe wetenschappelijke gegevens" gebaseerd zijn en haar rechtvaardiging vinden in een specifiek probleem dat zich in de betrokken lidstaat heeft aangediend nadat de richtlijn is vastgesteld.
40. De laatste twee voorwaarden houden echter nauw met elkaar verband, in die zin dat het bestaan van een specifiek probleem niet voldoende is om latere nationale maatregelen te rechtvaardigen: er zijn ook nieuwe wetenschappelijke gegevens vereist. Wanneer de bepaling slechts de eerste voorwaarde zou bevatten, dan had dit inderdaad voor de door mij betwiste opvatting kunnen pleiten. Krachtens de bepaling moeten echter ook nieuwe wetenschappelijke gegevens worden aangedragen en juist daarom bevat lid 5, en niet lid 4, uitdrukkelijk de voorwaarde dat het om een specifiek probleem van een lidstaat moet gaan. Aangezien nieuwe wetenschappelijke gegevens eventueel voor alle of tal van andere lidstaten relevant zouden kunnen zijn, diende hier (en niet in lid 4) in alle duidelijkheid te worden gesteld dat in de verzoekende lidstaat sprake moet zijn van een zeer specifieke situatie die verband houdt met de nieuwe gegevens en die voor deze staat een afwijking van de harmonisatiemaatregel op bijzondere wijze rechtvaardigt. Indien men deze uitlegging niet zou volgen, zou niet duidelijk zijn om welke mysterieuze reden een lidstaat zich wel op een specifiek eigen probleem zou moeten beroepen wanneer hij na vaststelling van de richtlijn afwijkende bepalingen wil invoeren, maar niet wanneer hij reeds bestaande bepalingen wenst te handhaven, te meer daar de lidstaat in dit laatste geval reeds in staat was zijn argumenten in het kader van de voorbereiding van de richtlijn voor te dragen.
41. Mijns inziens volgt vooral uit systematische overwegingen dat de voorwaarde van het bestaan van een specifieke situatie, die voorheen reeds voor artikel 100 A EG-Verdrag gold, ook ten aanzien van artikel 95, lid 4, EG relevant is. Om te beginnen moet in aanmerking worden genomen dat artikel 95, lid 4, EG een afwijking van de beginselen van de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht en de eenheid van de markt inhoudt, hetgeen betekent dat het net als elke andere uitzonderingsbepaling zodanig moet worden uitgelegd, dat het niet wordt uitgebreid tot andere gevallen dan de uitdrukkelijk daarin vermelde". De door mij betwiste uitlegging leidt echter juist tot een dergelijke uitbreiding. Het lijkt mij in ieder geval uiterst moeilijk om dit uitleggingscriterium te verzoenen met het argument van een lidstaat, dat de door de communautaire wetgever geboden bescherming algemeen ontoereikend is, op grond waarvan vervolgens op basis van een unilaterale beoordeling van de noodzaak van een beter beschermingsniveau, wordt verzocht om handhaving of invoering van bepalingen die van de gemeenschapsnorm en dus ook van het beginsel van de eenheid van de markt afwijken. Zou een dergelijk argument worden aanvaard, dan vrees ik dat artikel 95, lid 4, EG zou verworden tot een clausule die een permanente opting-out ten aanzien van om het even welke harmonisatierichtlijn mogelijk zou maken. Dit zou lijnrecht indruisen tegen de beginselen en de doelstellingen van het systeem evenals tegen de logica waarop de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten met het oog op de bescherming van het algemeen belang gebaseerd is, te meer omdat de bepalingen in casu reeds afdoende rekening houden met de eisen van lidstaten die het slachtoffer zijn geworden" van de overgang naar stemming met gekwalificeerde meerderheid, aangezien zij een wezenlijke uitzondering bevatten op het erkende beginsel dat de lidstaten op een gebied waarop communautaire harmonisatie heeft plaatsgevonden, geen eenzijdige maatregelen ter bescherming van de in artikel 30 EG genoemde eisen meer mogen nemen. In de onderhavige context kunnen dergelijke maatregelen namelijk worden toegestaan wanneer aan de genoemde voorwaarden is voldaan. Hierdoor worden de geëiste garanties mijns inziens reeds aanzienlijk versterkt. Wanneer men nog verder zou gaan, dan zouden die voorwaarden veranderen in een mogelijkheid om naar believen van de harmonisatie af te wijken, hetgeen geen compromis zou zijn, maar op misbruik zou neerkomen.
42. Om aan deze paradoxe consequentie te ontkomen, moet ervan worden uitgegaan dat bijkomende redenen en voorwaarden vereist zijn om een gegrond verzoek te kunnen indienen. Deze kunnen er uitsluitend in bestaan, dat de betrokken lidstaat kampt met een specifiek probleem dat met de in de richtlijn verankerde algemene maatregelen niet kan worden opgelost. Wanneer het echter een probleem betreft dat voor alle of de meeste lidstaten relevant is, moet ervan worden uitgegaan dat het reeds door de richtlijn is opgelost. Zo niet, zou moeten worden onderzocht of er redenen zijn om de richtlijn rechtstreeks te betwisten, aangezien deze geen bescherming in het algemeen, maar een hoog beschermingsniveau" dient te waarborgen. In elk geval zou het gaan om een probleem van algemene aard, zodat het niet begrijpelijk is waarom het alleen maar zou moeten worden opgelost ten gunste van de gelukkige burgers van een lidstaat die meer bezwaren had, en op kosten van de eenvormige toepassing van de harmonisatiemaatregel en dus het functioneren van de interne markt. Wanneer het beschermingsniveau daarentegen toereikend wordt geacht, valt net zo min in te zien waarom een lidstaat dit unilateraal zou mogen optrekken, zij het met de goede bedoeling zijn eigen burgers nog beter te beschermen - wederom op kosten van de eenheid van de markt -, tenzij deze lidstaat kan aantonen dat hij verkeert in een specifieke situatie die deze gevolgen rechtvaardigt.
43. Ik ben derhalve van mening, dat ook volgens artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag de verzoekende lidstaat met een specifiek probleem geconfronteerd moest zijn. De twee andere voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG houden, zoals ik reeds heb benadrukt, kennelijk verband met de bijzonderheden van het in deze bepaling bedoelde geval. Maar wanneer men ervan uitgaat dat artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag ook betrekking had op de invoering van nationale bepalingen na de vaststelling van de richtlijn, komt men automatisch tot de conclusie dat er overeenkomstig deze bepaling ook sprake moet zijn van nieuwe, oorspronkelijk niet bekende of niet in aanmerking genomen aspecten, die zouden kunnen rechtvaardigen dat de betrokken lidstaat achteraf van een communautaire harmonisatiemaatregel afwijkt.
44. Zonder mij in dit vraagstuk verder te verdiepen, stel ik derhalve nogmaals vast dat de redenen die de Duitse regering ertoe hebben bewogen, dit middel in casu voor te dragen, mogelijkerwijs minder gegrond zijn dan zij aanneemt.
b) Toepasselijkheid van artikel 95 EG
45. Na deze verduidelijking wil ik terugkomen op het boven opgeworpen vraagstuk van overgangsrecht. Het Verdrag van Amsterdam bevat geen overgangsbepalingen ten aanzien van de in artikel 100 A aangebrachte wijzigingen - overigens net zo min als voor de andere bij dat Verdrag ingevoerde wijzigingen. Dit betekent dat de algemene beginselen inzake de temporele werkingssfeer van rechtsregels van toepassing zijn.
46. Krachtens een algemeen erkend en door de vaste rechtspraak van het Hof bevestigd beginsel zijn wijzigingen van een wettelijke bepaling, behoudens uitzondering, van toepassing [...] op de toekomstige gevolgen van onder de oude regeling ontstane situaties". Men heeft het derhalve over de onmiddellijke werking van bepalingen, in die zin dat de temporele werkingssfeer van een regel zich eveneens uitstrekt tot de toekomstige gevolgen van voortdurende situaties die in het verleden zijn ontstaan, maar die vóór het van kracht worden van de regel niet definitief waren". Van doorslaggevend belang is dus het tijdstip waarop de rechtssituatie definitief is geworden, aangezien dit het criterium is voor de keuze van de toepasselijke rechtsregel. De rechtssituatie zal immers onderworpen zijn aan de bepaling die gold toen zij definitief werd.
47. Ik schaar mij in dit verband achter de opvatting van de Commissie, dat de indiening van een verzoek krachtens artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag voor de verzoekende lidstaat geen definitieve rechtspositie doet ontstaan, aangezien enkel de latere beschikking van de Commissie een dergelijke werking heeft. Welke bepalingen van toepassing zijn, hangt dus niet af van het tijdstip waarop het verzoek is ingediend, maar van het tijdstip waarop de Commissie haar beschikking heeft vastgesteld. Dat de procedure pas door de beschikking van de Commissie wordt afgerond, wordt indirect bevestigd door het arrest Kortas, waarin het Hof heeft vastgesteld dat een loutere kennisgeving krachtens artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag geen gevolgen heeft voor de rechtstreekse werking van de richtlijn, zolang de Commissie nog geen besluit heeft genomen ter bevestiging van de geplande maatregelen. Een dergelijk besluit heeft dientengevolge het karakter van een toestemming met constitutieve werking" en vormt derhalve een voorwaarde voor de toepasbaarheid van in vergelijking met de richtlijn strengere nationale bepalingen.
48. Ten slotte doen ook overwegingen betreffende de bescherming van het gewettigd vertrouwen mijns inziens geen afbreuk aan de voornoemde conclusie. Het Hof heeft namelijk eraan herinnerd dat het vertrouwensbeginsel weliswaar een van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap is, maar dat volgens vaste rechtspraak, dit beginsel niet zodanig mag worden verruimd, dat een nieuwe regeling nooit van toepassing zou kunnen zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude regeling zijn ontstaan".
49. Gezien het voorgaande, ben ik dus van mening dat het eerste middel moet worden afgewezen.
2. Schending van het beginsel audiatur et altera pars" en van de plicht tot loyale samenwerking
50. Het tweede middel van de Duitse regering is ontleend aan een gestelde schending door de Commissie, van het beginsel audiatur et altera pars en de uit artikel 10 EG voortvloeiende plicht tot loyale samenwerking.
Argumenten van partijen
51. Duitsland is van mening dat de beschikking van de Commissie in strijd is met de door het gemeenschapsrecht erkende rechten van de verdediging en met artikel 10 EG, dat de instellingen en de lidstaten tot samenwerking verplicht. De Commissie had de Duitse regering van tevoren moeten meedelen dat zij voornemens was haar beschikking op het nieuwe artikel 95 EG en niet meer op artikel 100 A EG-Verdrag te baseren, teneinde haar in staat te stellen haar verzoek aan te passen aan de ontvankelijkheidsvoorwaarden van de gewijzigde bepaling. De Duitse regering voert in dit verband vooral aan, dat de Commissie haar in een soortgelijke zaak, die eveneens betrekking had op de vaststelling van van een harmonisatierichtlijn afwijkende nationale bepalingen, op tijd op de hoogte heeft gebracht van de wijziging van de rechtsgrondslag van de procedure en de latere beschikking. Dat de plicht tot loyale samenwerking is geschonden, blijkt vooral uit het feit dat de Commissie, nadat zij de toepasselijke bepaling in de loop van de procedure had gewijzigd, waardoor de positie van Duitsland reeds was verslechterd, ook nog eens in strijd heeft gehandeld met een aspect van de nieuwe bepaling dat voor Duitsland gunstige gevolgen zou hebben gehad, door de termijn van zes maanden voor de vaststelling van haar beschikking niet na te leven.
52. De Commissie betwist dat zij verplicht is de lidstaten op de hoogte te brengen van de op een gegeven tijdstip toepasselijke bepalingen van het gemeenschapsrecht, en verwijst naar het beginsel dat de lidstaten die bepalingen zelf moeten kennen. In casu hadden alle betrokken partijen kennis van de juridische situatie. Duitsland was zowel op de hoogte van de datum van de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, als van het feit dat dit Verdrag geen overgangsbepalingen bevatte ten aanzien van de voorschriften die voor de onderhavige procedure relevant zijn. Niets belette Duitsland, zijn verzoek na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam aan te passen. Het feit dat de Commissie in verband met de Duitse bepalingen inzake creosoot een andere benadering heeft gevolgd, leent zich er niet toe de stelling van de Duitse regering te staven. Duitsland had als gevolg van deze mededeling eigenlijk juist moeten beseffen dat op grond van artikel 100 A EG-Verdrag ingediende verzoeken voortaan overeenkomstig artikel 95 EG zouden worden behandeld. Wat de vermeende overschrijding van de termijn van zes maanden van artikel 95 EG betreft, is de Commissie, zoals gezegd, van mening dat de termijn pas met de inwerkingtreding van het nieuwe Verdrag is ingegaan.
Beoordeling
53. Het lijdt geen twijfel dat de Commissie in procedures zoals de onderhavige de rechten van de verdediging nauwlettend moet eerbiedigen. In casu kan haar echter moeilijk worden verweten dat zij verzuimd heeft Duitsland na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam op de hoogte te brengen van de nieuwe rechtsgrondslag voor haar beschikking. Het lijkt uitgesloten dat Duitsland niet wist dat het nieuwe Verdrag op 1 mei 1999 van kracht werd of dat dit Verdrag geen overgangsbepalingen voor de vervanging van artikel 100 A door artikel 95 EG bevat, hetgeen betekent dat het ermee rekening diende te houden dat de reeds toegelichte beginselen inzake de temporele werking van rechtsregels van toepassing waren. Ik kan mij ook niet vinden in de conclusie die de Duitse regering trekt uit de mededeling van de Commissie over de wijziging van het toepasselijke recht in de creosootprocedure. De Commissie stelt terecht, dat uit een dergelijke mededeling juist niet kon worden opgemaakt dat zij in andere procedures de vroeger geldende bepalingen zou toepassen, maar dat hiermee, wellicht ten overvloede, nogmaals erop werd gewezen dat de regeling per 1 mei 1999 was gewijzigd.
54. Mijns inziens heeft de Commissie derhalve noch de rechten van de verdediging, noch de plicht tot loyale samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen geschonden, te meer daar, zoals de Commissie opmerkt, niets de Duitse regering belette, zo nodig uit eigen beweging de samen met het verzoek ingediende documenten aan te vullen zonder hierom door de Commissie te zijn verzocht. In dit verband wil ik er nogmaals op wijzen dat de kennisgevingsprocedure van artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag, zoals het Hof in het arrest Kortas heeft benadrukt, zowel de Commissie als de betrokken lidstaat tot bijzondere zorgvuldigheid verplicht (punt 35).
55. Wat ten slotte het Duitse bezwaar betreffende de duur van de procedure betreft, schaar ik mij achter het standpunt van de Commissie, dat de termijn pas bij de inwerkingtreding van de nieuwe bepalingen inging, aangezien de oude regeling niet in een termijn voorzag.
56. Ik ben derhalve van mening dat ook het tweede middel moet worden afgewezen. Mocht het Hof tot een andere conclusie komen, wil ik erop wijzen dat de schendingen die Duitsland de Commissie verwijt, tegen de achtergrond van de hier bepleite rechtsopvatting geen gevolgen hadden voor de afloop van de procedure. Aangezien in mijn ogen geen noemenswaardige verschillen bestaan tussen de voorwaarden voor de toelaatbaarheid van afwijkende nationale bepalingen vóór en na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, kan het gelaakte gedrag van de Commissie geen nadelen hebben opgeleverd. Overigens kan een schending van de rechten van de verdediging volgens de rechtspraak van het Hof slechts dan tot nietigverklaring leiden, wanneer de procedure zonder die onregelmatigheid een andere afloop zou hebben gehad.
3. Onjuiste keuze van artikel 95, lid 5, EG als rechtsgrondslag
57. De Duitse regering betoogt voorts dat, zelfs gesteld dat artikel 95 EG in casu van toepassing is, de Commissie haar beschikking op lid 4 en niet op lid 5 van deze bepaling had moeten baseren. Alhoewel in artikel 95, lid 4, EG het begrip handhaven" wordt gebruikt in plaats van het algemenere - in de oude formulering gebruikte - toepassen", bestrijkt deze bepaling ook het geval, dat de nieuwe maatregelen worden vastgesteld naar aanleiding van de omzetting van de communautaire harmonisatiemaatregel in nationaal recht. De Duitse regering stelt voorts, dat de nationale bepalingen waarvoor in casu om toestemming werd verzocht, in het nationale recht reeds van kracht waren. Zij verwijst te dien einde naar Duitse regelingen inzake de arbeidsveiligheid en naar een procedure voor de vastlegging van industrienormen in overleg met de betrokken bedrijven.
58. De Commissie brengt hier uitsluitend tegen in, dat de betrokken Duitse bepalingen in werkelijkheid noch op het tijdstip van de vaststelling van de richtlijn van kracht waren, noch thans van kracht zijn. Zowel uit de mededeling als uit het door Duitsland ingestelde beroep blijkt dat het gaat om bepalingen die pas zullen worden vastgesteld zodra de Commissie hiermee heeft ingestemd. Gezien deze omstandigheden lijdt het geen twijfel, dat de beschikking alleen maar op artikel 95, lid 5, EG kon worden gebaseerd.
59. Het valt moeilijk te ontkennen dat het begrip handhaven" betrekking heeft op reeds bestaande, het begrip treffen" daarentegen op nieuwe bepalingen. In wezen wordt dit ook niet betwist door de Duitse regering, die immers tracht de afwijkende bepalingen af te leiden uit reeds bestaande bepalingen op andere gebieden van het nationale recht.
60. Vaststaat dat de betrokken nationale bepalingen op het tijdstip van de vaststelling van de richtlijn niet bestonden. Aan deze conclusie wordt geen afbreuk gedaan door de gestelde gedragscodes van de industrie, die niet de rang van bepalingen van het positieve recht kunnen innemen en sowieso slechts voor die ondernemingen bindend zijn, welke zich eraan onderwerpen. Bepalingen op andere gebieden van het nationale recht, die soortgelijke doelstellingen nastreven, zijn evenmin relevant. Artikel 95, lid 4, EG zou slechts dan kunnen worden toegepast, wanneer reeds een nationale regeling op het vlak van indeling of etikettering zou bestaan, waarin minerale vezels in aanmerking worden genomen. De Commissie heeft echter terecht vastgesteld dat een dergelijke regeling in het Duitse recht niet bestond en niet bestaat. Het lijdt derhalve geen twijfel dat de wettigheid van een latere invoering van nationale maatregelen, op basis van artikel 95, lid 5, EG diende te worden beoordeeld.
4. Onjuiste toepassing van artikel 95, lid 5, EG
61. Subsidiair betwijfelt de Duitse regering de juistheid van de beoordeling die de Commissie op grond van artikel 95, lid 5, EG heeft uitgebracht, aangezien de mededeling haars inziens aan alle voorwaarden van deze bepaling voldoet: de nationale bepalingen waren gebaseerd op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu en het arbeidsmilieu, en het op te lossen probleem is een specifiek probleem dat zich in Duitsland heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel was genomen. Thans zal ik deze drie voorwaarden - zij het niet noodzakelijkerwijs in de zojuist beschreven volgorde - onderzoeken, evenals de argumenten van partijen betreffende de vraag of er al dan niet aan is voldaan.
Argumenten van partijen
62. Aangaande de specificiteit van de situatie in Duitsland voert de Duitse regering aan, dat Duitsland op bijzondere wijze wordt getroffen door het probleem van de minerale vezels, omdat deze op grote schaal gebruikt worden en vanwege de sociale samenstelling van de gebruikersgroep. Ten aanzien van het eerste aspect wijst zij erop, dat in Duitsland in 1997 20 miljoen m3 minerale vezels is gebruikt, terwijl het totale verbruik in de Europese Unie bij 60 miljoen m3 lag, en dat het aantal aan de vezels blootgestelde arbeiders, dat bijna 500 000 bedraagt, waarschijnlijk duidelijk hoger is dan in andere lidstaten. Dit is niet gerelateerd aan het inwonertal, aangezien uit de verkoopstatistieken blijkt dat in Duitsland per hoofd van de bevolking jaarlijks 0,25 m3 minerale vezels wordt verbruikt, terwijl het Europese gemiddelde 0,16 m3 bedraagt.
63. Met betrekking tot het tweede aspect stelt Duitsland, dat de Duitse markt voor een groot deel bestaat uit particuliere doe-het-zelvers die niet specifiek zijn opgeleid. De reden hiervoor is, dat het materiaal in kwestie gemakkelijk kan worden verwerkt en dat de Duitse burgers ertoe neigen, werkzaamheden waarvoor geen specifieke kennis vereist is, vanwege de hoge arbeidskosten zoveel mogelijk zelf uit te voeren. Voor deze gebruikersgroep gelden de wettelijke voorschriften inzake arbeidsveiligheid evenwel niet, en doe-het-zelvers zijn er ook minder aan gewend bijzondere voorzorgsmaatregelen te nemen, aangezien het hun vooral erom gaat, kosten te besparen.
64. Specifiek voor de Duitse situatie zijn voorts de klimaatomstandigheden, aangezien het land zeer koude winters kent, evenals het milieubeleid, dat strenger is dan in andere landen en voorziet in prikkels om warmte-isolatie aan te moedigen. De afgelopen jaren zijn de wettelijke voorschriften voor warmte-isolatie van nieuwbouw aangescherpt, en ook voor bestaande gebouwen is een verordening inzake warmte-isolatie in voorbereiding, ter verwezenlijking van de in het Protocol van Kyoto van 7 december 1997 vastgelegde doelstellingen voor de verlaging van de uitstoot van klimaatgassen. Met het oog op deze doelstellingen dient de Duitse regering immers maatregelen te nemen op het vlak van de energie-efficiëntie van gebouwen, aangezien ongeveer een kwart van de kooldioxide-uitstoot in Duitsland te wijten is aan de verwarming van woningen.
65. Tegen deze achtergrond moet ervan worden uitgegaan dat de vraag naar isolatiemateriaal de komende jaren fors zal stijgen, waardoor de specifieke kenmerken van de situatie in Duitsland zich nog verder zullen accentueren, te meer omdat door een toenemende belangstelling voor de bescherming van het milieu steeds meer burgers zijn doordrongen van het besef dat een efficiënt energiebeleid noodzakelijk is, hetgeen naar verwachting zal leiden tot een aanzienlijke stijging van het gebruik van minerale vezels. Het is derhalve niet verbazingwekkend dat de gevaren voor de volksgezondheid in Duitsland groter zijn dan in landen die op het vlak van de warmte-isolatie reeds over een voldoende uitrusting beschikken, zoals Finland of andere Noordse landen.
66. De Duitse regering is van mening dat het verzoek om instemming met afwijkende bepalingen ook voldoet aan de voorwaarde, dat het hieraan ten grondslag liggende probleem zich pas na de vaststelling van de harmonisatierichtlijn heeft aangediend. Zo zouden de gezondheidsrisico's, zoals reeds vermeld, in Duitsland pas nadien zijn toegenomen, door het strengere beleid inzake energiebesparing, dat met name na de ondertekening van het Protocol van Kyoto, luttele dagen na de vaststelling van de richtlijn, op stapel is gezet.
67. Met betrekking tot de vereiste nieuwe wetenschappelijke gegevens stelt de Duitse regering ten slotte, dat onderzoek dat in de jaren 1998 en 1999, dus na de vaststelling van de richtlijn, is gepubliceerd, de verdenkingen betreffende de mogelijk kankerverwekkende werking van minerale vezels bevestigt, en zowel de door de Duitse instanties bepleite benadering als de kritiek op de criteria van richtlijn 97/69 staaft. Bovendien moet de nieuwheid van de gegevens met gezond verstand worden beoordeeld, aangezien de wetenschappelijke en technologische ontwikkeling, zoals bekend, niet op revolutionaire innovaties, maar op continue vooruitgang berust. Tegen deze achtergrond moeten ook onderzoeksresultaten die tot een nieuwe beoordeling van eerder verkregen inzichten leiden en het mogelijk maken een bekend probleem op nieuwe wijze te analyseren en op te lossen, als nieuwe wetenschappelijke gegevens worden beschouwd. Ten aanzien van het bezwaar, dat deze onderzoeksresultaten te laat zijn overgelegd, repliceert de Duitse regering dat de vertraging te wijten is aan de Commissie, die het Duitsland door de schending van het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging en de plicht tot loyale samenwerking onmogelijk heeft gemaakt, de betrokken argumentatie van meet af aan naar voren te brengen.
68. De Commissie betwist dat in casu is voldaan aan de voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG.
69. Om te beginnen weigert zij de risico's die verband houden met het gebruik van minerale vezels als een specifiek Duits probleem te beschouwen en verwijst zij te dien einde naar het advies van het WCTEM, waarin het volgende wordt gesteld: [t]he relevant scientific evidence mentioned [...] relates to the protection of the working environment on grounds of a problem which is not specific to the Federal Republic of Germany". Zij is van mening dat in het bijzonder de verwijzing naar het grote aantal inwoners dat aan de vezels is blootgesteld, het wijd verbreide gebruik van minerale vezels of het hoge verbruik aan verwarmingsenergie geen steek houdt, aangezien dergelijke vaststellingen ook voor andere lidstaten gelden. Met betrekking tot het jaarlijkse verbruik per hoofd van de bevolking, dat blijkens de door de Duitse regering voorgelegde cijfers wezenlijk hoger is dan in de rest van Europa, stelt de Commissie dat deze statistische gegevens in het Duitse verzoek niet vermeld waren, zodat zij daarmee in haar beschikking ook geen rekening heeft kunnen houden. De verwijzing naar het Protocol van Kyoto, dat nog niet van kracht is, acht zij ten slotte kennelijk irrelevant.
70. De Commissie is van mening dat Duitsland de wetenschappelijke gegevens ter staving van zijn verzoek te laat heeft voorgelegd, aangezien de in 1998 gepubliceerde onderzoeksresultaten in de Duitse kennisgeving niet zijn vermeld, alhoewel het aan Duitsland had gestaan, hierop te wijzen. De Commissie kan derhalve niet worden verweten, dat zij die resultaten bij de vaststelling van haar beschikking niet in aanmerking heeft genomen. Ten gronde wordt de Commissie ondersteund door de argumenten van de Finse regering, die in deze zaak is tussengekomen en de nieuwheid van de door de Duitse regering aangevoerde wetenschappelijke gegevens eveneens betwist. Zij gaat echter nog verder door te stellen dat het niet mogelijk is op wetenschappelijke grondslag een onderscheid te maken tussen kankerverwekkende en niet-kankerverwekkende vezels, maar dat een dergelijke afbakening het resultaat is van een discretionaire beoordeling die - zoals in casu is gebeurd - door de communautaire wetgever moet worden verricht en die door de lidstaten niet kan worden betwist.
71. Ten aanzien van de voorwaarde dat het door de verzoekende lidstaat aangevoerde probleem zich achteraf moet hebben aangediend, argumenteert de Commissie ten slotte, dat in het verzoek van de Duitse regering noch het Protocol van Kyoto en de hiermee verband houdende bijstellingen van het Duitse beleid, noch andere nieuwe aspecten zijn vermeld. Uit de kennisgeving blijkt veeleer, dat de gevaren die uitgaan van minerale vezels, in Duitsland al jaren onderwerp van discussie zijn.
Beoordeling
72. Om te beginnen wil ik benadrukken dat de voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG een cumulatief karakter hebben. Dit betekent dat een verzoek volgens deze bepaling slechts dan kan worden ingewilligd, wanneer aan alle genoemde voorwaarden is voldaan. Wellicht ten overvloede wijs ik erop, dat een lidstaat die om goedkeuring van afwijkende maatregelen verzoekt, moet aantonen dat zulks inderdaad het geval is.
73. Bij het onderzoek van de afzonderlijke voorwaarden blijkt ten eerste, dat in de in 1998 ingediende kennisgeving niet wordt gerefereerd aan een voor Duitsland specifieke situatie, die de vaststelling van van richtlijn 97/69 afwijkende maatregelen zou kunnen rechtvaardigen. Maar zelfs wanneer men dit aspect buiten beschouwing laat en de in de loop van de procedure door de Duitse regering naar voren gebrachte redenen in aanmerking neemt, is aan de voorwaarde van een specifiek probleem mijns inziens niet voldaan.
74. De Commissie merkt namelijk terecht op, dat het argument van het grootschalige gebruik van minerale vezels door particulieren geen steek houdt, aangezien een soortgelijke ontwikkeling ook in andere lidstaten kan worden vastgesteld. Ook het argument van het hoge verbruik aan verwarmingsenergie lijkt mij niet overtuigend. Tenslotte is - zoals de Commissie benadrukt - niet bewezen dat in Duitsland per hoofd van de bevolking meer minerale vezels worden gebruikt dan elders. De door Finland in zijn hoedanigheid van interveniënt gemaakte tegenwerping lijkt mij daarentegen bijzonder relevant. Finland stelt namelijk dat het klimaat in de Noordse landen nog kouder is en dat de behoefte aan verwarmingsenergie daar derhalve hoogstwaarschijnlijk nog groter is, zodat ook daar in de bouw grote hoeveelheden isolatiemateriaal en in het bijzonder minerale vezels worden gebruikt. Mocht dit kloppen, dan kan de Duitse regering ook niet beweren dat de met het oog op de naleving van het Protocol van Kyoto getroffen nationale bepalingen in Duitsland een groter verbruik van minerale vezels tot gevolg hebben dan elders.
75. Aangezien de door Duitsland aangevoerde specifieke situatie dus niet bestaat of in elk geval niet is bewezen, zou dit middel reeds gezien de bovenstaande overwegingen moeten worden afgewezen. Volledigheidshalve zal ik mij desalniettemin ook over de andere voorwaarden buigen.
76. Met betrekking tot de voorwaarde dat het probleem zich na de vaststelling van de richtlijn moet hebben aangediend, ben ik principieel van mening dat daaraan ook dan kan zijn voldaan, wanneer de normen van de lidstaten op het vlak van gezondheid en veiligheid bij de vaststelling van de richtlijn reeds op algemene wijze in aanmerking zijn genomen. Doorslaggevend is namelijk de concrete situatie die zich na de vaststelling van de richtlijn - en mogelijkerwijs als gevolg daarvan - voordoet. Bij het onderzoek, of het gaat om een nieuw probleem, dient derhalve in het bijzonder aandacht te worden besteed aan de feitelijke aspecten die bij de uitwerking van de richtlijn ten grondslag zijn gelegd, de bescherming die hiermee wordt nagestreefd en de vraag of de geplande instrumenten adequaat zijn in het licht van de nieuwe situatie.
77. Ik stel echter vast dat Duitsland in de kennisgeving van 1998 lijkt uit te gaan van een ongewijzigde feitelijke situatie, of dat het in elk geval geen gewag maakt van nieuwe gegevens. Pas in de loop van de procedure heeft Duitsland verwezen naar verschillende ontwikkelingen op wetgevingsgebied (vooral in verband met het Protocol van Kyoto), die zich echter nog niet hebben voorgedaan, maar die alleen maar gepland zijn. Derhalve kan niet worden gesteld dat aan de betrokken voorwaarde is voldaan.
78. Wat ten slotte de laatste voorwaarde, namelijk het bestaan van nieuwe wetenschappelijke gegevens betreft, deel ik de opvatting van de Duitse regering dat de wetenschappelijke ontwikkeling een continu proces is en dat de nieuwheid" van wetenschappelijke inzichten niet bij wijze van spreken volgens notariële criteria kan worden beoordeeld, wanneer het erom gaat het tijdstip vast te stellen waarop gegevens officieel worden bekendgemaakt of waarop zij een nieuwe betekenis hebben gekregen. Maar de lidstaat die van mening is dat een afwijkende regeling noodzakelijk is, dient wel aan te tonen, hetzij dat de gegevens nieuw" zijn in de eigenlijke betekenis van het woord, hetzij dat er sprake is van een nieuwe feitelijke situatie die een herbeoordeling van reeds bekende wetenschappelijke gegevens noodzakelijk maakt.
79. In casu is het echter niet gemakkelijk een standpunt in te nemen ten aanzien van de discussie tussen partijen, aangezien daarin telkens weer een verband wordt gelegd met enerzijds het probleem van de te late presentatie van het Duitse argument en anderzijds dat van de beoordeling van de gegrondheid hiervan. Het probleem van de te late presentatie heb ik reeds in het kader van de voorwaarden voor de gegrondheid van een verzoek krachtens artikel 95, lid 5, EG in algemene termen onderzocht. Uit dat oogpunt moet ik vaststellen dat het argument te laat is aangevoerd. Het moeilijker liggende probleem betreffende de gegrondheid van het argument zal ik in de volgende passage onderzoeken.
5. Gebrekkige beoordeling van het bewijsmateriaal en ontoereikende motivering
Argumenten van partijen
80. Duitsland stelt dat de door de Commissie verrichte beoordeling van de wetenschappelijke aspecten van de Duitse bepalingen berust op foute of onvolledige feitelijke gegevens en het resultaat is van een procedure waarbij het onpartijdigheidsbeginsel niet in acht is genomen. Dat blijkt ook uit tegenstrijdigheden in de motivering van de bestreden beschikking. In elk geval zijn de criteria waarvan de Commissie bij de beoordeling van de noodzaak en de evenredigheid van de Duitse bepalingen is uitgegaan, in strijd met het voorzorgsbeginsel, dat op dit gebied van toepassing is.
81. De Duitse regering beklemtoont met name dat de indeling van een product als kankerverwekkend niet betekent, dat vaststaat dat het kankerverwekkend is, maar enkel dat het risico bestaat dat het een dergelijke werking heeft. Op experimenteel en epidemiologisch gebied is immers gebleken dat tussen het contact met de stof en het optreden van de ziekte veel tijd verstrijkt. In een dergelijke onzekere situatie moet, met het oog op de allesoverheersende waarde van het leven en de gezondheid van de mens, de vaststelling worden aangemoedigd van nationale bepalingen die in het licht van de resultaten van het wetenschappelijk onderzoek een hoger niveau van bescherming van deze fundamentele waarden waarborgen dan de betwistbare en tolerante bepalingen van richtlijn 97/69. Daarentegen heeft de Commissie, alhoewel zij zelf erkent dat de situatie in wetenschappelijk opzicht onzeker is, Duitsland belet om strengere bepalingen vast te stellen.
82. Duitsland wijst er in het bijzonder op, dat de beoordeling van zijn wetenschappelijke stellingen op twee documenten stoelt: het rapport van drie etiketterings- en indelingsdeskundigen, die door de Commissie speciaal met de analyse van de Duitse stellingen zijn belast, en het advies van het Wetenschappelijk comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu (WCTEM; supra, punt 19). Beide documenten zijn om uiteenlopende redenen onjuist of onvolledig.
83. Het eerstgenoemde rapport beperkt zich tot een weergave van de discussie tussen partijen, bevat geen grondige beoordeling van de door Duitsland aangevoerde wetenschappelijke gegevens en gaat in het bijzonder voorbij aan het feit dat de Duitse beschermende maatregelen stroken met door de bedrijfstak inmiddels aanvaarde praktijken. Bovendien plaatst Duitsland ernstige vraagtekens bij de onafhankelijkheid van de drie deskundigen, waarvan er twee zich reeds eerder, in comités die de Commissie terzijde stonden tijdens de procedure tot vaststelling van de richtlijn, over het betrokken vraagstuk hebben uitgesproken, terwijl de derde zelfs optrad als adviseur van de Commissie bij het opstellen van het richtlijnvoorstel.
84. Duitsland betwist voorts de juistheid van het advies van het WCTEM en vooral de conclusies die de Commissie eruit trekt. In het kader van die eerste grief stelt zij, dat het WCTEM bij de opstelling van zijn advies niet beschikte over de wetenschappelijke expertises waarmee de Duitse regering haar verzoek heeft geschraagd, maar enkel over de Duitse kennisgeving en het rapport van de drie deskundigen. Begrijpelijkerwijs heeft het WCTEM derhalve vastgesteld dat zowel de Duitse kennisgeving als het rapport moeilijk konden worden beoordeeld, hetgeen echter niet aan de Duitse regering, maar aan de Commissie te wijten was. Met haar tweede grief verwijt Duitsland de Commissie, het advies van het WCTEM onjuist te hebben geïnterpreteerd, door het voor de beoordeling van het Duitse verzoek wezenlijke aspect, dat het WCTEM zijn epidemiologische bezwaren deelt, over het hoofd te hebben gezien.
85. Duitsland betoogt ten slotte dat de motivering van de beschikking van de Commissie haaks staat op eerdere uitspraken van haar kant. Zo wordt in de beschikking bezwaar gemaakt tegen de toepassing van de carcinogeniteitsindex" in Duitsland omdat deze niet grondig genoeg zou zijn getest, alhoewel het oorspronkelijke richtlijnvoorstel juist op deze index berustte.
86. De Commissie repliceert om te beginnen, dat de bestreden beschikking in beginsel niet op grond van een fout bij de beoordeling van de feiten nietig kan worden verklaard. Hiervoor zou, aangezien het om de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid gaat, sprake moeten zijn van een kennelijke vergissing of van misbruik van bevoegdheid.
87. Ten gronde bevestigt de Commissie onder verwijzing naar het advies van het WCTEM haar standpunt, dat de door Duitsland aangevoerde wetenschappelijke gegevens onvolledig zijn. Zij ontkent evenwel dat zij zich bij haar beoordeling heeft laten leiden door het rapport van de deskundigen, dat zij zelf niet bevredigend acht. Een paar zinnen verder in haar verweerschrift stelt zij echter dat zij zich niet op het advies van het WCTEM gebaseerd heeft, zodat zij haar eigen beweringen tegenspreekt.
88. Met betrekking tot de gestelde schending van het voorzorgsbeginsel voert de Commissie ten slotte aan, dat dit beginsel moet worden toegepast binnen het systeem van artikel 95 EG en niet in de plaats hiervan. Nationale beschermende maatregelen zijn derhalve slechts dan toelaatbaar, wanneer aan alle voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG is voldaan, hetgeen in casu betekent dat wetenschappelijk moet worden bewezen dat de oplossing nodig is om de in deze bepaling genoemde eisen beter te kunnen beschermen dan via de richtlijn mogelijk is. Wanneer dit bewijs echter niet is geleverd omdat de wetenschappelijke situatie nog niet definitief kan worden beoordeeld, dan blijft het gemeenschapsrecht algemeen van toepassing. In geval van twijfel kunnen met het oog op het voorzorgsbeginsel weliswaar verdergaande beschermende maatregelen worden getroffen, maar hierbij kan het - afgezien van het specifieke geval van artikel 95 EG, voorzover aan de bijzondere voorwaarden van deze bepaling is voldaan - alleen om communautaire en niet om eenzijdig door een lidstaat genomen maatregelen gaan.
Beoordeling
89. Alhoewel het Hof de technisch-wetenschappelijke beoordelingen van de Commissie slechts beperkt kan toetsen, kan ik niet ontkennen dat de Duitse argumenten mij overtuigender lijken en zelfs ernstige twijfels doen rijzen omtrent de verenigbaarheid van richtlijn 97/69 van de Commissie met de in bijlage VI van richtlijn 67/548 van de Raad vastgelegde criteria, ook al staat de wettigheid van richtlijn 97/69 in deze procedure niet ter discussie.
90. Daarvan afgezien, deel ik echter in het bijzonder de kritiek van de Duitse regering op de tekortkomingen van de administratieve procedure, aangezien de motivering betreffende het gestelde gebrek aan wetenschappelijk bewijs van het Duitse verzoek, een ernstige tegenstrijdigheid bevat. Dit betreft in het bijzonder de vage en aarzelende verwijzingen van de Commissie naar het deskundigenrapport, dat - alhoewel in het verweerschrift, niet zonder een zekere gêne, het tegenovergestelde wordt beweerd - bij de beschikking een belangrijke rol heeft gespeeld. De beschikking is namelijk in eerste instantie gebaseerd op het deskundigenrapport, alhoewel de Commissie tegelijkertijd erkent dat de kwaliteit hiervan te wensen overlaat. Aan het advies van het WCTEM, en in het bijzonder het gedeelte waarin de gebrekkige inaanmerkingneming van de door de Duitse regering voorgelegde wetenschappelijke gegevens in het deskundigenrapport wordt bekritiseerd, is daarentegen helemaal geen aandacht geschonken. Voorts ben ik van mening dat de beginselen van goed bestuur en onpartijdigheid worden geschonden wanneer aan deskundigen die ter zake hun standpunt reeds duidelijk kenbaar hebben gemaakt, vervolgens wordt opgedragen de gemeenschapsregeling met de Duitse bepalingen te vergelijken.
91. Ik beschouw de betrokken grief derhalve als gegrond.
6. Ontbreken van toetsing aan artikel 95, lid 6, EG
92. De Duitse regering bekritiseert ten slotte het feit, dat de door haar voorgestelde bepalingen niet aan artikel 95, lid 6, EG zijn getoetst en tracht met een aantal argumenten aan te tonen dat die noch een middel tot willekeurige discriminatie, noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten zouden hebben gevormd. De Commissie repliceert dat, aangezien bij het onderzoek van de voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG duidelijk was gebleken dat geen goedkeuring kon worden verleend, ook niet meer behoefde te worden nagegaan of de bepalingen in overeenstemming waren met artikel 95, lid 6, EG.
93. Mijns inziens lijdt het inderdaad geen twijfel dat de leden 5 en 6 van artikel 95 EG niet alternatief toepasbaar zijn, aangezien alle erin vervatte voorwaarden gelijktijdig moeten worden nageleefd. Zodra aan slechts één voorwaarde niet is voldaan, kan de nationale bepaling niet meer worden goedgekeurd. Zoals de Commissie terecht opmerkt, vloeit de weigering om met de Duitse maatregelen in te stemmen in casu voort uit het feit dat niet is voldaan aan de positieve voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG, zodat de vraag of de voorwaarden van artikel 95, lid 6, zijn nageleefd, geen rol speelt.
94. De onderhavige grief is derhalve niet gegrond.
Slotopmerkingen
95. In het licht van het voorgaande concludeer ik dat de Commissie in onderhavig geval terecht artikel 95, lid 5, EG en niet artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag toepasselijk heeft geacht. Hiervan uitgaande stel ik vast dat de Duitse regering niet aannemelijk heeft weten te maken dat de Commissie ten onrechte heeft vastgesteld dat niet is voldaan aan twee van de drie in artikel 95, lid 5, EG verankerde voorwaarden voor de instemming met nationale bepalingen die afwijken van een communautaire harmonisatieregeling. Dat zij hierin ten aanzien van de derde voorwaarde geslaagd is, heeft geen gevolgen voor de gegrondheid van de negatieve beschikking van de Commissie, aangezien alle voorwaarden voor goedkeuring gelijktijdig moeten worden nageleefd.
96. Ik stel derhalve voor, het beroep te verwerpen.
Kosten
97. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk moet worden gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
98. Krachtens artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen hun eigen kosten. De Republiek Finland zal derhalve haar eigen kosten dragen.
IV - Conclusie
In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1. het beroep van de Bondsrepubliek Duitsland te verwerpen;
2. de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten te verwijzen;
3. de Republiek Finland haar eigen kosten te laten dragen.