62005CJ0039
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
1 päivänä heinäkuuta 2008 (
*1
)
”Muutoksenhaku — Oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin — Asetus (EY) N:o 1049/2001 — Oikeudelliset lausunnot”
Yhdistetyissä asioissa C-39/05 P ja C-52/05 P,
joissa on kyse kahdesta yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, jotka on pantu vireille 31.1.2005 ja 4.2.2005,
Ruotsin kuningaskunta, asiamiehinään K. Wistrand ja A. Falk, prosessiosoite Luxemburgissa, ja
Maurizio Turco, kotipaikka Pulsano (Italia), edustajinaan advocaat O. Brouwer ja advocaat C. Schillemans,
valittajina,
joita tukee
Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehinään H. G. Sevenster, C. M. Wissels ja M. de Grave,
väliintulijana muutoksenhakuasteessa,
ja joissa valittajien vastapuolina ja muina osapuolina ovat
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään J.-C. Piris, M. Bauer ja B. Driessen,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
Tanskan kuningaskunta, asiamiehenään B. Weis Fogh, prosessiosoite Luxemburgissa,
Suomen tasavalta, asiamiehinään A. Guimaraes-Purokoski ja J. Heliskoski, prosessiosoite Luxemburgissa,
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehinään V. Jackson, S. Nwaokolo ja T. Harris, avustajanaan barrister J. Stratford, prosessiosoite Luxemburgissa, ja
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään M. Petite, C. Docksey ja P. Aalto, prosessiosoite Luxemburgissa,
väliintulijoina ensimmäisessä oikeusasteessa,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, jaostojen puheenjohtajat P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, A. Tizzano, G. Arestis ja U. Lõhmus sekä tuomarit K. Schiemann (esittelevä tuomari), A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský ja J. Klučka,
julkisasiamies: M. Poiares Maduro,
kirjaaja: yksikönpäällikkö M.-A. Gaudissart,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 26.9.2007 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 29.11.2007 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ruotsin kuningaskunta (asia C-39/05 P) ja Turco (asia C-52/05 P) vaativat valituksissaan, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-84/03, Turco vastaan neuvosto, 23.11.2004 antaman tuomion (Kok. 2004, s. II-4061, jäljempänä valituksenalainen tuomio) siltä osin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi Turcon kanteen, jossa hän vaati Euroopan unionin neuvoston 19.12.2002 tekemän sellaisen päätöksen kumoamista, jolla Turcolta evättiin oikeus tutustua neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoon, joka koskee ehdotusta neuvoston direktiiviksi, jolla vahvistetaan vähimmäisstandardit turvapaikanhakijoiden vastaanottamiseksi jäsenvaltioissa (jäljempänä riidanalainen päätös). Ruotsin kuningaskunta vaatii lisäksi, että yhteisöjen tuomioistuin lausuu itse tästä vaatimuksesta ja kumoaa riidanalaisen päätöksen.
2
Valittajien esittämissä valitusperusteissa yhteisöjen tuomioistuinta kehotetaan lausumaan asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista koskevaa velvollisuutta koskevan sen poikkeuksen ulottuvuudesta ja soveltamisesta, josta säädetään Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL L 145, s. 43) 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa sellaisia tapauksia varten, joissa asiakirjaan tutustuminen vahingoittaisi oikeudellisen neuvonannon suojaa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3
EY 255 artiklassa taataan muun muassa kaikille Euroopan unionin kansalaisille oikeus tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja Euroopan yhteisöjen komission asiakirjoihin, jollei neuvoston yleisen tai yksityisen edun mukaisista syistä vahvistamista periaatteista ja edellytyksistä muuta johdu.
4
Neuvosto antoi asetuksen N:o 1049/2001 käyttäen perustana EY 255 artiklan 2 kohtaa.
5
Kyseisen asetuksen johdanto-osan 1–4, 6 ja 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 1 artiklan toisessa kohdassa vahvistetaan avoimuuden periaate ilmaisemalla, että sopimus merkitsee uutta vaihetta kehityksessä sellaisen yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia.
(2)
Avoimuus parantaa kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin ja sen avulla varmistetaan, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa. Avoimuus vahvistaa osaltaan kansanvallan ja perusoikeuksien kunnioittamisen periaatteita, joista määrätään EU-sopimuksen 6 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa.
(3)
Birminghamissa, Edinburghissa ja Kööpenhaminassa kokoontuneiden Eurooppa-neuvostojen päätelmissä korostetaan tarvetta lisätä unionin toimielinten työskentelyn avoimuutta. Tässä asetuksessa kootaan yhteen toimielinten jo aiemmin tekemät aloitteet, joiden tarkoituksena on ollut parantaa päätöksentekomenettelyjen avoimuutta.
(4)
Tämän asetuksen tarkoituksena on antaa yleisön oikeudelle tutustua asiakirjoihin mahdollisimman täysimääräinen vaikutus ja määritellä sitä koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset EY:n perustamissopimuksen 255 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
– –
(6)
Laajempi mahdollisuus tutustua asiakirjoihin olisi myönnettävä tapauksissa, joissa toimielimet toimivat lainsäätäjinä, myös silloin kun ne toimivat siirretyn toimivallan nojalla, kuitenkin siten, että samalla säilytetään toimielinten päätöksenteon tehokkuus. Tällaisten asiakirjojen olisi oltava mahdollisimman laajasti suoraan yleisön tutustuttavissa.
– –
(11)
Toimielinten kaikkien asiakirjojen olisi pääsääntöisesti oltava yleisön tutustuttavissa. Tiettyjä yleisiä ja yksityisiä etuja on kuitenkin suojattava poikkeussäännöksin. Toimielimillä olisi oltava mahdollisuus suojata sisäisiä keskustelujaan ja neuvottelujaan silloin, kun se on välttämätöntä, jotta voidaan turvata toimielinten kyky hoitaa tehtäviään. – –”
6
Asetuksen N:o 1049/2001 1 artiklan, jonka otsikko on ”Tarkoitus”, a alakohdassa säädetään, että asetuksen tarkoituksena on ”määritellä ne julkiseen tai yksityiseen etuun perustuvat periaatteet, edellytykset ja rajoitukset, jotka koskevat EY:n perustamissopimuksen 255 artiklassa tarkoitettua oikeutta tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission, jäljempänä ’toimielimet’, asiakirjoihin, siten, että taataan mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin”.
7
Tämän saman asetuksen 2 artiklan, jonka otsikko on ”Asiakirjoihin tutustumiseen oikeutetut ja soveltamisala”, 1 kohdassa tunnustetaan jokaiselle unionin kansalaiselle sekä jokaiselle luonnolliselle henkilölle, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaiselle oikeushenkilölle, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin ”tässä asetuksessa määriteltyjen periaatteiden, edellytysten ja rajoitusten mukaisesti”.
8
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Poikkeukset”, säädetään seuraavaa:
”– –
2.   Toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:
– –
—
tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa;
– –
jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
3.   Asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
Tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
– –
6.   Jos vain osaan pyydetystä asiakirjasta voidaan soveltaa poikkeusta, muut asiakirjan osat luovutetaan.
7.   Edellä 1–3 kohdassa säädettyjä poikkeuksia sovelletaan ainoastaan niin kauan kuin suojelu on asiakirjan sisällön kannalta perusteltua. Poikkeuksia voidaan soveltaa enintään 30 vuoden ajan. – –”
9
Asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 2 kohdassa säädetään, että asiakirjojen, jotka on laadittu tai vastaanotettu sellaisten säädösten antamiseen liittyvien menettelyjen yhteydessä, jotka joko sitovat jäsenvaltioita tai ovat niissä sitovia, olisi oltava suoraan saatavilla, jollei tämän saman asetuksen 4 ja 9 artiklassa toisin säädetä.
Tosiseikat
10
Turco pyysi 22.10.2002 neuvostolta oikeutta tutustua asiakirjoihin, jotka olivat neuvoston (oikeus- ja sisäasiat) Luxemburgissa 14. ja 15.10.2002 pitämän kokouksen esityslistalla ja joihin kuului neuvoston oikeudellisen yksikön antama lausunto nro 9077/02 ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi, jolla vahvistetaan vähimmäisstandardit turvapaikanhakijoiden vastaanottamiseksi jäsenvaltioissa.
11
Neuvosto epäsi 5.11.2002 Turcolta oikeuden tutustua tähän lausuntoon asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan nojalla. Tämän epäävän päätöksen perustelut ovat seuraavat:
”Asiakirja nro 9077/02 on neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi, jolla vahvistetaan vähimmäisstandardit turvapaikanhakijoiden vastaanottamiseksi jäsenvaltioissa.
Tämän asiakirjan paljastaminen – sen sisältö huomioon ottaen – voisi vahingoittaa asetuksen [N:o 1049/2001] 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua neuvoston sisäisten oikeudellisten lausuntojen suojaa. Koska ei ole mitään erityistä syytä, mikä osoittaisi, että tämän asiakirjan paljastamiseen liittyisi pakottava yleinen etu, neuvoston pääsihteeristö päätyi eri intressejä punnittuaan siihen, että sisäisten oikeudellisten lausuntojen suojaamisen intressi on etusijalla yleiseen etuun nähden, ja näin ollen päätti [tämän] asetuksen 4 artiklan 2 kohdan nojalla evätä oikeuden tutustua tähän asiakirjaan. Tämä poikkeus kattaa asiakirjan sisällön kokonaisuudessaan. Näin ollen ei ole mahdollista antaa oikeutta tutustua kyseiseen asiakirjaan osittain [kyseisen] asetuksen 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti.”
12
Turco teki neuvostolle 22.11.2002 uudistetun hakemuksen, jotta neuvosto tarkistaisi kantansa, ja toi esiin, että neuvosto oli soveltanut virheellisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa olevia poikkeuksia, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua toimielinten asiakirjoihin, ja väitti, että demokratian ja kansalaisten lainsäädäntöprosessiin osallistumisen periaate on ylivoimainen yleinen etu, jonka vuoksi muun muassa kyseessä olevan oikeudellisen lausunnon sisältämien tietojen ilmaiseminen on perusteltua.
13
Neuvosto suostui ilmaisemaan riidanalaisessa päätöksessä tiedot, jotka sisältyvät kyseisen lausunnon johdantokappaleeseen, jossa todetaan, että lausunto sisältää neuvoston oikeudellisen yksikön neuvoja siitä kysymyksestä, mikä on yhteisön toimivalta kolmansien maiden kansalaisten työmarkkinoille pääsyn suhteen, mutta kieltäytyi muuttamasta kantaansa muilta osin. Se perusteli tätä tutustumisoikeuden epäämisen vahvistavaa päätöstä ensisijaisesti sillä, että yhtäältä sen oikeudellisen yksikön lausuntoja on suojattava erityisellä tavalla, koska ne ovat merkittävä väline, jonka avulla neuvosto voi varmistua siitä, että sen toimenpiteet ovat yhteisön oikeuden mukaiset, ja jonka avulla neuvosto voi edistää keskustelua kyseessä olevista oikeudellisista aspekteista. Toisaalta näihin lausuntoihin sisältyvien tietojen paljastaminen saattaa synnyttää epävarmuutta kyseisten lausuntojen seurauksena toteutetun lainsäädännön laillisuuden osalta ja vaarantaa täten oikeusvarmuuden ja yhteisön oikeusjärjestyksen vakauden. Sen ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon osalta, johon Turco on vedonnut, neuvosto totesi seuraavaa:
”Neuvosto arvioi, että tällainen pakottava yleinen etu ei synny pelkästään siitä seikasta, että niiden asiakirjojen paljastaminen, jotka sisältävät oikeudellisen yksikön lausunnon lainsäädäntöaloiteneuvottelujen yhteydessä heräävistä oikeudellisista kysymyksistä, palvelisi yleistä etua lisätä toimielimen päätösmenettelyn läpinäkyvyyttä ja avoimuutta. Itse asiassa tämä kriteeri soveltuu kaikkiin oikeudellisen yksikön kirjallisiin mielipiteisiin tai vastaaviin asiakirjoihin, mikä johtaa siihen, että neuvoston olisi käytännössä mahdotonta evätä oikeutta tutustua mihinkään oikeudellisen yksikön lausuntoon asetuksen N:o 1049/2001 nojalla. Neuvoston mukaan tällainen tulos olisi selvästi lainsäätäjän tahdon, sellaisena kuin se näyttäytyy asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa, vastaista, koska se tekisi tämän säännöksen tarpeettomaksi.”
Oikeudenkäyntimenettely ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
14
Turco nosti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen 28.2.2003 toimittamallaan kannekirjelmällä riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan kanteen. Tämän kanteen tueksi hän esitti, siltä osin kuin on kyse päätöksestä, jolla evättiin oikeus tutustua kyseessä olevaan oikeudelliseen lausuntoon, yhden kanneperusteen, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan rikkomista ja joka jaettiin kolmeen osaan.
15
Ensimmäiseksi Turco esitti ensisijaisen väitteen, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen oikeudellinen perusta on virheellinen, koska lainsäädäntöehdotusten käsittelyn yhteydessä laaditut oikeudelliset lausunnot kuuluvat hänen mukaansa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan eikä kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa säädetyn sen poikkeuksen soveltamisalaan, joka kattaa vain tuomioistuinkäsittelyiden yhteydessä laaditut oikeudelliset lausunnot.
16
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei hyväksynyt tätä tulkintaa vaan katsoi, että se on vastoin kyseisen 4 artiklan 2 kohdan sanamuotoa, jossa ei esiinny tällaista rajoitusta, ja että siitä olisi seurauksena, että maininta oikeudellisesta neuvonannosta asetuksessa N:o 1049/2001 ilmoitettujen poikkeusten joukossa menettäisi tehokkaan vaikutuksensa, koska yhteisön lainsäätäjä on halunnut vahvistaa tässä säännöksessä oikeudellista neuvonantoa koskevan poikkeuksen, joka eroaa tuomioistuinkäsittelyitä koskevasta poikkeuksesta. Neuvoston oikeudellisen yksikön tuomioistuinkäsittelyiden yhteydessä laatimia lausuntoja koskee nimittäin jo poikkeus, joka liittyy tuomioistuinkäsittelyiden suojaamiseen. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että neuvosto saattoi pätevästi käyttää perustana asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädettyä oikeudellista neuvonantoa koskevaa poikkeusta määrittääkseen, oliko sen myönnettävä valittajalle oikeus tutustua kyseessä olevaan oikeudelliseen lausuntoon.
17
Toiseksi Turco esitti toissijaisen väitteen, jonka mukaan kyseisen 4 artiklan 2 kohtaa oli sovellettu virheellisesti, koska neuvosto katsoi virheellisesti, että sen oikeudellisen yksikön antamia lausuntoja on niiden luonteen vuoksi suojattava tässä säännöksessä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi Turco katsoi, että neuvoston ei pitäisi käyttää perusteina yleisluonteisia olettamia ja että neuvosto voi lausua kyseisen poikkeuksen soveltamisesta vain tapauskohtaisesti ja jokaisen tutustumispyynnön kohteena olevan oikeudellisen lausunnon konkreettisen tarkastelun jälkeen. Turco riitautti myös sen, että kyseessä olevan oikeudellisen lausunnon suojaamisen tarve, johon neuvosto on riidanalaisessa päätöksessä vedonnut, on asian kannalta merkityksellinen.
18
Tältä osin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että kyseessä olevan oikeudellisen lausunnon kaltaisten lausuntojen sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi yhtäältä omiaan ylläpitämään epäselvyyttä niiden lainsäädäntötoimien laillisuudesta, joita nämä lausunnot koskevat, ja voisi toisaalta asettaa kyseenalaiseksi neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntojen riippumattomuuden, minkä vuoksi neuvosto ei tehnyt arviointivirhettä katsoessaan, että kyseessä olevan kaltaisten oikeudellisten lausuntojen suojaaminen on yleisen edun mukaista. Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi, että sen päätöksen perusteluista, jolla evättiin osittain oikeus tutustua kyseessä olevaan oikeudelliseen lausuntoon, sekä päätöksestä ilmaista sen johdantokappaleen sisältämät tiedot käy ilmi, että neuvosto oli tutkinut kyseisen lausunnon sisällön. Tältä osin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 69–80 kohdassa seuraavaa:
”69
On todettava, että toimielimen on harkittava jokaisessa tapauksessa, kuuluvatko ne asiakirjat, joiden paljastamista on pyydetty, todella asetuksessa N:o 1049/2001 lueteltujen poikkeusten joukkoon (ks. vastaavasti päätöksen 94/90 osalta yhdistetyt asiat C-174/98 P ja C-189/98 P, Alankomaat ja van der Wal v. komissio, tuomio 11.1.2000, Kok. 2000, s. I-1, 24 kohta).
70
Esillä olevassa tapauksessa on todettava, että kyseinen asiakirja on neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi vahvistaa vähimmäisstandardit turvapaikanhakijoiden vastaanottamiseksi jäsenvaltioissa.
71
Se, että kyseessä oleva asiakirja on oikeudellinen lausunto, ei kuitenkaan yksinään riitä perustelemaan esitetyn poikkeuksen soveltamista. Itse asiassa, kuten edellä on muistutettu, kaikkia asetuksen N:o 1049/2001 mukaiseen toimielimien asiakirjoja koskevaan tiedonsaantioikeuteen kohdistuvia poikkeuksia on tulkittava ja sovellettava suppeasti (ks. vastaavasti asia T-20/99, Denkavit Nederland v. komissio, tuomio 13.9.2000, Kok. 2000, s. II-3011, 45 kohta).
72
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tehtäväksi jää siis varmistaa, tekikö neuvosto esillä olevassa asiassa harkintavirheen, kun se asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan nojalla arvioi, että kyseessä olevan oikeudellisen lausunnon paljastaminen vahingoittaisi sitä suojaa, jota tämän tyyppinen asiakirja voisi nauttia.
73
Perusteluina kieltäytymiselleen paljastaa kyseinen oikeudellinen lausunto kokonaisuudessaan neuvosto esittää riidanalaisessa päätöksessä, että sen oikeudellisen yksikön lausunnot ovat sille tärkeitä välineitä, joiden avulla se voi olla varma toimiensa yhdenmukaisuudesta yhteisön lainsäädännön kanssa ja joiden avulla se voi edistää keskustelua kyseessä olevan asian oikeudellisista näkökohdista. Neuvosto esittää myös, että tällaisesta paljastamisesta voisi olla seurauksena epävarmuus näiden lausuntojen jälkeen hyväksyttyjen lainsäädäntötoimien lainmukaisuudesta. Neuvosto viittaa myös julkisasiamies Jacobsin [asiassa C-350/92, Espanja vastaan neuvosto, tuomio 13.7.1995 (Kok. 1995, s. I-1985), antamaan] ratkaisuehdotukseen sekä [asiassa T-610/97 R, Carlsen ym. vastaan neuvosto, 3.3.1998 annettuun määräykseen (Kok. 1998, s. II-485)] ja [asiassa T-44/97, Ghignone ym. vastaan neuvosto, 8.11.2000 annettuun tuomioon (Kok. H. 2000, s. I-A-223 ja II-1023)].
74
On totta, että tämä perustelu, joka koskee esille tuotua suojan tarvetta, vaikuttaa koskevan kaikkia neuvoston lainsäädäntötoimiin liittyviä oikeudellisia lausuntoja eikä pelkästään kyseistä oikeudellista lausuntoa. Kuitenkin neuvoston perustelujen yleisluonteisuus on perusteltua sen vuoksi, että ylimääräisten tietojen, jotka viittaisivat erityisesti kyseessä olevan oikeudellisen lausunnon sisältöön, esiintuominen tekisi tyhjäksi poikkeuksen, johon on vedottu, tarkoituksen.
75
Sitä paitsi, vaikka neuvosto on ensin evännyt kantajalta oikeuden tutustua kyseessä olevaan oikeudelliseen lausuntoon, riidanalaisesta päätöksestä käy ilmi, että se on lopulta suostunut paljastamaan vain mainitun lausunnon johdantokappaleen. Tämän johdantokappaleen mukaan kyseinen lausunto sisältää neuvoston oikeudellisen yksikön neuvoja siitä kysymyksestä, mikä on yhteisön toimivalta kolmansien maiden kansalaisten työmarkkinoille pääsyn suhteen.
76
Tästä seuraa, että väite, jonka mukaan neuvosto ei olisi tutkinut kyseessä olevan oikeudellisen lausunnon sisältöä ennen kuin se ilmoitti kantansa riidanalaiseen tiedonsaantipyyntöön, ei ole perusteltu.
77
Tämän lausunnon suojan tarpeen, jonka neuvosto toi esiin riidanalaisessa päätöksessä, paikkansapitävyyden osalta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa, että kyseisen oikeudellisen lausunnon paljastaminen saattaisi julkisiksi neuvoston sisäiset keskustelut siitä kysymyksestä, mikä on yhteisön toimivalta kolmansien maiden kansalaisten työmarkkinoille pääsyn suhteen, ja yleisemmin siitä kysymyksestä, onko lainsäädäntötoimi, jota lausunto koskee, laillinen.
78
Tällaisen lausunnon paljastaminen olisi siis näiden asiakirjojen erityinen luonne huomioon ottaen omiaan aiheuttamaan epäilyksiä kyseisen lainsäädäntötoimen laillisuudesta.
79
Lisäksi täytyy todeta neuvoston katsoneen perustellusti, että sen oikeudellisen yksikön antamat lausunnot, jotka on joko laadittu tämän toimielimen muiden yksiköiden pyynnöstä tai jotka on vähintään osoitettu niille, voivat olla suojan tarpeessa. Tähän liittyen kantaja ei ole selittänyt, missä määrin esillä olevan asian olosuhteissa kyseisen oikeudellisen lausunnon paljastaminen myötävaikuttaisi neuvoston oikeudellisen yksikön suojaamiseen laittomilta ulkopuolisilta vaikutteilta.
80
Näin ollen neuvosto ei ole tehnyt harkintavirhettä arvioidessaan, että kyseinen oikeudellinen lausunto oli suojan tarpeessa.”
19
Kolmanneksi Turco väitti, edelleen toissijaisesti, että avoimuuden periaate on asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”ylivoimainen yleinen etu” ja että kyseessä olevan oikeudellisen lausunnon sisältämät tiedot olisi joka tapauksessa pitänyt ilmaista tämän periaatteen nojalla.
20
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi kanneperusteen tämän osan osalta valituksenalaisen tuomion 82–85 kohdassa, että neuvosto saattoi perustellusti katsoa, että ylivoimaisen yleisen edun, joka voi oikeuttaa paljastamaan asiakirjan, on pääsääntöisesti oltava erillinen periaatteista, joihin Turco vetosi ja jotka muodostavat asetuksen N:o 1049/2001 koko taustan; tältä osin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi seuraavaa:
”82
On – – todettava, että nämä periaatteet toteutetaan asetuksen N:o 1049/2001 säännöksillä, kuten mainitun asetuksen ensimmäisessä ja toisessa perustelukappaleessa, jotka nimenomaisesti viittaavat avoimuuden ja kansanvallan periaatteisiin sekä periaatteeseen, joka koskee kansalaisten parempia mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyyn – –
83
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun ylivoimaisen yleisen edun, joka oikeuttaa paljastamaan asiakirjan, mikä vahingoittaa oikeudellisten neuvonantojen suojaa, täytyy siis periaatteessa olla erillinen niistä yllä mainituista periaatteista, jotka ovat mainitun asetuksen taustalla. Mikäli näin ei ole, hakijan täytyy vähintään näyttää toteen, että kyseessä olevan tapauksen erityispiirteet huomioon ottaen näihin samoihin periaatteisiin vetoaminen on niin tärkeää, että se ylittää riidanalaisen asiakirjan suojan tarpeen. Esillä olevassa asiassa näin ei kuitenkaan ole.
84
Sitä paitsi vaikka olisi mahdollista, että kyseessä oleva toimielin havaitsisi itse sellaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon, joka voisi oikeuttaa tällaisen asiakirjan paljastamisen, on hakijan, joka aikoo vedota tällaiseen yleiseen etuun, tuotava se pyyntönsä yhteydessä esiin, jotta toimielin ottaisi kantaa tähän kohtaan.
85
Koska esillä olevassa asiassa neuvosto ei ole tehnyt harkintavirhettä arvioidessaan, että kantajan esiin tuomat ylivoimaiset yleiset edut eivät ole luonteeltaan sellaisia, että ne oikeuttaisivat paljastamaan kyseessä olevan oikeudellisen lausunnon, ei neuvostoa voida kritisoida siitä, ettei se ole tuonut esiin muita ylivoimaisia yleisiä etuja.”
21
Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi kanteen siltä osin kuin se koskee päätöstä, jolla evättiin oikeus tutustua kyseessä olevaan oikeudelliseen lausuntoon.
Oikeudenkäyntimenettely yhteisöjen tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
22
Ruotsin kuningaskunta ja Turco vaativat valituksissaan valituksenalaisen tuomion kumoamista siltä osin kuin siinä evätään Turcolta oikeus tutustua kyseessä olevaan oikeudelliseen lausuntoon. Lisäksi Ruotsin kuningaskunta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee itse kanteen kumoamalla riidanalaisen päätöksen. Turco puolestaan vaatii, että, mikäli tarpeellista, asia palautetaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen, jotta tämä voi lausua siitä uudestaan.
23
Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti päätti 19.4.2005 antamallaan määräyksellä yhdistää nämä kaksi valitusta kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
24
Alankomaiden kuningaskunta hyväksyttiin yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 5.10.2005 antamalla määräyksellä väliintulijaksi tukemaan valittajien vaatimuksia.
25
Tanskan kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta ja Suomen tasavalta vaativat, että valitukset hyväksytään.
26
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, neuvosto ja komissio vaativat, että valitukset hylätään.
Valitukset
27
Valituksissa vedotaan viiteen perusteeseen, joista kolmessa ensimmäisessä viitataan Turcon ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittämän kanneperusteen kolmeen osaan.
28
Ensimmäiseksi Turco, jota tukee Alankomaiden kuningaskunta, vetoaa siihen, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa katsoessaan, Turcon mukaan virheellisesti, että lainsäädäntöehdotuksia koskevat oikeudelliset lausunnot voivat kuulua kyseisen säännöksen soveltamisalaan, vaikka tällaisiin lausuntoihin voidaan Turcon mukaan soveltaa vain kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohtaa.
29
Toiseksi Ruotsin kuningaskunta ja Turco, joita tukevat Alankomaiden kuningaskunta ja Suomen tasavalta, väittävät, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin sovelsi virheellisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa katsoessaan, että neuvoston oikeudellisen yksikön lausunnot, jotka koskevat lainsäädäntöehdotuksia, kuuluvat niiden luonteen vuoksi tässä säännöksessä säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan.
30
Kolmanneksi Turco, jota tukevat Alankomaiden kuningaskunta ja Suomen tasavalta, väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tulkitsi ja sovelsi virheellisesti ylivoimaisen yleisen edun käsitettä, jolla asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti voidaan perustella tietojen ilmaisemista asiakirjasta, joka lähtökohtaisesti on luottamuksellinen tässä samassa säännöksessä oikeudellista neuvonantoa varten säädetyn poikkeuksen nojalla.
31
Kahdessa viimeisessä valitusperusteessaan Turco vetoaa periaatteeseen, jonka mukaan yhteisön oikeusjärjestys perustuu oikeusvaltioperiaatteeseen, sekä puutteellisiin perusteluihin.
Alustavat toteamukset
32
Ennen kuin tarkastellaan valitusten tueksi esitettyjä perusteita, on muistutettava, mitkä ovat merkitykselliset säännöt, jotka koskevat yhtäältä tarkastelua, joka neuvoston on suoritettava, kun sitä pyydetään ilmaisemaan tiedot, jotka sisältyvät lainsäädäntöehdotukseen liittyvään sen oikeudellisen yksikön lausuntoon, ja toisaalta perusteluita, jotka neuvoston on esitettävä tietojen ilmaisemista koskevan pyynnön epäävän päätöksen tueksi.
Toimielimelle kuuluva tarkastelu
33
Asetuksella N:o 1049/2001 pyritään, kuten sen neljännestä perustelukappaleesta ja sen 1 artiklasta käy ilmi, myöntämään yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin.
34
Tämän asetuksen ensimmäisen perustelukappaleen mukaisesti asetus liittyy unionisopimuksen 1 artiklan toisessa kohdassa, joka lisättiin Amsterdamin sopimuksella, ilmaistuun tahtoon saavuttaa uusi vaihe kehityksessä sellaisen yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Kuten kyseisen asetuksen toisessa perustelukappaleessa muistutetaan, yleisön oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin liittyy toimielinten demokraattisuuteen.
35
Kun neuvostoa pyydetään ilmaisemaan asiakirjan sisältämiä tietoja, sen on arvioitava jokaisessa yksittäistapauksessa, kuuluuko tämä asiakirja asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa lueteltujen niiden poikkeusten soveltamisalaan, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua toimielinten asiakirjoihin.
36
Kun otetaan huomioon tämän asetuksen tavoitteet, näitä poikkeuksia on tulkittava ja sovellettava suppeasti (ks. asia C-64/05 P, Ruotsi v. komissio, tuomio 18.12.2007, Kok. 2007, s. I-11389, 66 kohta).
37
Kun on kyse asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa oikeudellista neuvonantoa varten säädetystä poikkeuksesta, tarkastelu, joka neuvoston on suoritettava silloin, kun sitä pyydetään ilmaisemaan asiakirjan sisältämiä tietoja, on ehdottomasti toteutettava kolmessa vaiheessa, jotka vastaavat tässä säännöksessä säädettyjä kolmea kriteeriä.
38
Ensimmäiseksi neuvoston on varmistettava, että asiakirjassa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, on kysymys oikeudellisesta neuvonannosta, ja, jos asia on näin, sen on määritettävä, missä asiakirjan osissa tosiasiallisesti on neuvonantoa ja mitkä asiakirjan osat saattavat näin ollen kuulua kyseisen poikkeuksen soveltamisalaan.
39
Asiakirjaan ei pidä automaattisesti soveltaa suojaa, joka oikeudelliselle neuvonannolle taataan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa, sillä perusteella, että sen otsikko on ”oikeudellinen lausunto”. Asiakirjan nimen lisäksi toimielimen on varmistettava, että asiakirja todellakin koskee tällaista neuvonantoa.
40
Toiseksi neuvoston on tutkittava, vahingoittaisiko kyseessä olevan asiakirjan niiden osien ilmaiseminen, joiden osalta on todettu, että niissä on kyse oikeudellisesta neuvonannosta, tälle viimeksi mainitulle taattua suojaa.
41
Tältä osin on todettava, että asetuksessa N:o 1049/2001 ja sen valmistelevissa asiakirjoissa ei selvennetä oikeudellisen neuvonannon ”suojan” käsitteen ulottuvuutta. Näin ollen tätä käsitettä on tulkittava sen lainsäädännön yleisen rakenteen ja tarkoituksen mukaan, jonka osa tämä käsite on.
42
Näin ollen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa oikeudellista neuvonantoa varten säädettyä poikkeusta on tulkittava siten, että sillä pyritään suojaamaan toimielimen intressiä pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja.
43
Jotta tämän intressin loukatuksi joutumisen vaaraan voidaan vedota, vaaran on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen.
44
Jos kolmanneksi neuvosto katsoo, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen loukkaa oikeudellisen neuvonannon suojaa, sellaisena kuin tämä suoja on tässä tuomiossa määritelty, sen on vielä varmistuttava siitä, että tämä tietojen ilmaiseminen ei ole jonkin ylivoimaisen yleisen edun vuoksi perusteltua siitä huolimatta, että täten heikennettäisiin sen mahdollisuutta pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja.
45
Tässä yhteydessä neuvoston on vertailtava sitä erityistä intressiä, jota on suojattava sillä, että kyseessä olevan asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, ja muun muassa yleistä intressiä siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan saavuttaa ja joita ovat, kuten asetuksen N:o 1049/2001 toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti suhteessa kansalaisiin ja että hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa.
46
Näillä toteamuksilla on selvästikin aivan erityistä merkitystä silloin, kun neuvosto toimii lainsäätäjänä, mikä ilmenee asetuksen N:o 1049/2001 kuudennesta perustelukappaleesta, jonka mukaan juuri tällaisissa tapauksissa on myönnettävä laajempi mahdollisuus tutustua asiakirjoihin. Tältä osin avoimuus vahvistaa demokratiaa tarjoamalla kansalaisille mahdollisuuden valvoa kaikkia tietoja, jotka muodostavat lainsäädäntötoimen perustan. Kansalaisten mahdollisuus tietää lainsäädäntötoimien perustana olevat seikat on edellytys sille, että he voivat tehokkaasti käyttää demokraattisia oikeuksiaan.
47
Lisäksi on todettava, että EY 207 artiklan 3 kohdan toisen kohdan nojalla neuvosto on velvollinen määrittämään, missä tilanteissa sen katsotaan toimivan lainsäätäjänä, jotta näissä tapauksissa voidaan laajemmin sallia yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin. Asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 2 kohdassa tunnustetaan samalla tavoin lainsäädäntömenettelyn erityinen luonne, koska siinä säädetään, että asiakirjojen, jotka on laadittu tai vastaanotettu sellaisten säädösten antamiseen liittyvien menettelyjen yhteydessä, jotka joko sitovat jäsenvaltioita tai ovat niissä sitovia, olisi oltava suoraan saatavilla.
Edellytetyt perustelut
48
Kaikki neuvoston päätökset, jotka on tehty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa lueteltujen poikkeusten nojalla, on perusteltava.
49
Jos neuvosto päättää olla antamatta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista siltä on pyydetty, sen on esitettävä selityksiä kysymyksistä, jotka koskevat ensimmäiseksi sitä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata intressiä, jota suojataan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella ja johon tämä toimielin on vedonnut, ja toiseksi tämän artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa sitä, liittyykö asiaan ylivoimainen yleinen etu, jonka perusteella kyseessä olevan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi silti olla perusteltua.
50
Neuvosto voi pääsääntöisesti käyttää tältä osin perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin. Neuvoston tehtävänä on kuitenkin tarkastaa jokaisessa tapauksessa, voidaanko tietyntyyppisiin asiakirjoihin tavallisesti sovellettavissa olevia yleisluonteisia toteamuksia tosiasiassa soveltaa tiettyyn asiakirjaan, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty.
51
Valittajien valitustensa tueksi esittämiä perusteita on tarkasteltava näiden oikeudellisten seikkojen kannalta.
52
Ensimmäiseksi on tutkittava toinen valitusperuste.
Toinen valitusperuste
53
Toinen valitusperuste jakautuu kolmeen osaan, joista jokainen koskee sitä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa. Ensimmäisessä osassa valittajat väittävät, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti tätä säännöstä, koska se ei tarkistanut asianmukaisella tavalla, oliko neuvosto tutkinut kyseessä olevan asiakirjan riittävän yksityiskohtaisesti ennen kuin se hylkäsi pyynnön, joka koski sen sisältämien tietojen ilmaisemista. Toisessa osassa valittajat arvostelevat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta siitä, että se hyväksyi epäämiselle esitetyn, yleisin sanamuodoin laaditun perustelun, joka koskee kaikkia lainsäädäntötoimiin liittyviä neuvoston oikeudellisen yksikön oikeudellisia lausuntoja eikä juuri kyseessä olevaa oikeudellista lausuntoa. Kolmannessa osassa valittajat väittävät, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti mainittua säännöstä myöntäessään, että lainsäädäntötoimiin liittyvillä oikeudellisilla lausunnoilla on yleinen luottamuksellisuuden tarve.
54
Neuvosto on sillä kannalla, että tämän valitusperusteen ensimmäinen ja toinen osa perustuvat sekaannukseen yhtäältä sen periaatteen, jonka mukaan jokaista asiakirjaa on arvioitava sen sisällön mukaan, ja toisaalta sen mahdollisuuden välillä, jonka mukaan yleisluonteisiin perusteluihin voidaan vedota. Kolmannen osan osalta neuvosto pysyttelee ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa puolustamassaan kannassa, jonka mukaan lainsäädäntötoimiin liittyvien oikeudellisten lausuntojen osalta on olemassa yleinen luottamuksellisuuden tarve, koska yhtäältä tällaisten lausuntojen paljastaminen olisi omiaan aiheuttamaan epäilyksiä kyseisen lainsäädäntötoimen laillisuudesta ja koska toisaalta neuvoston oikeudellisen yksikön riippumattomuus joutuisi kyseenalaiseksi, jos näiden lausuntojen sisältämät tiedot ilmaistaisiin järjestelmällisesti.
55
Tämän valitusperusteen ensimmäisen osan osalta on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin saattoi perustellusti päätellä siitä seikasta, että neuvosto yhtäältä suostui ilmaisemaan kyseessä olevan oikeudellisen lausunnon johdantokappaleen sisältämät tiedot ja toisaalta epäsi oikeuden tutustua lausunnon muihin osiin vetoamalla oikeudellisen neuvonannon suojaan, että tämä toimielin oli tosiasiallisesti tarkastellut kyseisen oikeudellisen lausunnon sisältämien tietojen ilmaisemista koskevaa pyyntöä lausunnon sisällön kannalta ja oli siis toteuttanut ainakin tämän tuomion 37–47 kohdassa kuvaillun tarkastelun ensimmäisen vaiheen. Näin ollen tämän valitusperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
56
Tämän valitusperusteen toisen osan osalta se seikka, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi sen, että neuvosto vetosi yleisluonteisiin perusteluihin evätessään osittain oikeuden saada tutustua kyseessä olevaan oikeudelliseen lausuntoon, ei ole, kuten tämän tuomion 50 kohdasta käy ilmi, sellaisenaan omiaan perustelemaan sitä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen suorittama tarkastelu, joka koski kyseistä epäämistä, olisi katsottava virheelliseksi.
57
On kuitenkin todettava yhtäältä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei edellyttänyt, että neuvoston olisi pitänyt tarkastaa, voitiinko yleisluonteisia perusteluita, joihin se vetosi, tosiasiallisesti soveltaa oikeudelliseen lausuntoon, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista siltä oli pyydetty. Kuten tämän valitusperusteen kolmatta osaa koskevista seuraavista toteamuksista toisaalta seuraa, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi virheellisesti, että lainsäädäntötoimiin liittyvien neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntojen osalta on olemassa yleinen luottamuksellisuuden tarve.
58
Kumpikaan niistä kahdesta perustelusta, jotka neuvosto tältä osin esitti ja jotka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toisti valituksenalaisen tuomion 78 ja 79 kohdassa, ei tue tätä toteamusta.
59
Siltä osin kuin ensimmäiseksi on kyse neuvoston esittämästä epäilyksestä, että sen oikeudellisen yksikön lainsäädäntöehdotukseen liittyvän lausunnon paljastaminen saattaa aiheuttaa epäilyn kyseessä olevan lainsäädäntötoimen laillisuudesta, on todettava, että nimenomaan avoimuus, joka mahdollistaa sen, että useiden näkökantojen eroavuuksista voidaan keskustella avoimesti, myötävaikuttaa toimielinten suurempaan legitimiteettiin suhteessa kansalaisiin ja lisää kansalaisten luottamusta. Näin ollen tiedon ja keskustelun puuttuminen on pikemminkin omiaan synnyttämään kansalaisissa epäilyjä paitsi tietyn toimenpiteen laillisuuden, myös koko päätöksentekomenettelyn legitimiteetin osalta.
60
Lisäksi vaara, että Euroopan kansalaisille syntyy epäilyjä yhteisön lainsäätäjän toteuttaman toimenpiteen laillisuudesta, koska neuvoston oikeudellinen yksikkö on antanut tästä toimenpiteestä kielteisen lausunnon, ei useimmiten pääsisi toteutumaan, jos kyseistä toimenpidettä perusteltaisiin paremmin tavalla, joka toisi esille syyt, joiden vuoksi tätä kielteistä lausuntoa ei noudatettu.
61
Näin ollen on todettava, että se, että vedotaan yleisesti ja abstraktisti vaaraan, että lainsäädäntömenettelyitä koskevien oikeudellisten lausuntojen paljastaminen saattaa aiheuttaa epäilyjä lainsäädäntötoimien laillisuuden osalta, ei ole riittävä osoitus asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetusta oikeudellisen neuvonannon suojan vahingoittamisesta, eikä sillä voida näin ollen perustella näiden lausuntojen sisältämien tietojen ilmaisemisesta kieltäytymistä.
62
Siltä osin kuin toiseksi on kyse neuvoston väitteestä, jonka mukaan sen oikeudellisen yksikön riippumattomuus joutuu kyseenalaiseksi, jos sen lainsäädäntömenettelyiden yhteydessä antamien oikeudellisten lausuntojen sisältämiä tietoja ilmaistaisiin, on todettava, että tämä pelko on olennainen osa niitä intressejä, joita asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyllä poikkeuksella suojataan. Kuten tämän tuomion 42 kohdasta käy ilmi, tällä poikkeuksella pyritään nimenomaan suojaamaan toimielimen intressiä pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja.
63
On kuitenkin todettava, että tältä osin neuvosto on perustellut sekä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa että yhteisöjen tuomioistuimessa esittämäänsä näkemystä pelkillä väittämillä, joiden tueksi se ei esittänyt minkäänlaisia yksityiskohtaisia perusteluita. Seuraavaksi esitettävien toteamusten valossa on kuitenkin todettava, että asiassa ei ole tullut esiin minkäänlaista todellista kyseisen intressin loukkaamisen vaaraa, joka olisi kohtuullisesti ennakoitavissa eikä olisi täysin hypoteettinen.
64
Kun on kyse mahdollisesta painostuksesta, jota harjoitettaisiin neuvoston oikeudellisen yksikön esittämien lausuntojen sisältöön vaikuttamiseksi, riittää, kun todetaan, että vaikka oletetaan, että tämän oikeudellisen yksikön virkamiehiin kohdistuisi tämänsuuntaista lainvastaista painostusta, tämän toimielimen intressi saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia oikeudellisia lausuntoja joutuisi kyseenalaiseksi nimenomaan näiden painostusten takia eikä siis oikeudellisten lausuntojen sisältämien tietojen ilmaisemisen mahdollisuuden takia, ja on ilmeistä, että neuvoston tehtävänä on toteuttaa tarpeelliset toimenpiteet, jotta painostus saadaan loppumaan.
65
Siltä osin kuin on kyse komission väitteestä, jonka mukaan toimielimen oikeudellisen yksikön, joka on ensin antanut kielteisen lausunnon valmisteilla olleesta lainsäädäntötoimesta, voi olla vaikea puolustaa tämän jälkeen tämän toimen laillisuutta, jos tämä lausunto on julkaistu, on todettava, että näin yleisluonteisella väitteellä ei voida perustella poikkeusta asetuksella N:o 1049/2001 säädettyyn avoimuuteen.
66
Näiden toteamusten valossa ei ole tullut ilmi minkäänlaista todellista ja kohtuullisesti ennakoitavissa olevaa sekä muunlaista kuin täysin hypoteettista vaaraa siitä, että neuvoston oikeudellisen yksikön lainsäädäntömenettelyiden yhteydessä antamien lausuntojen sisältämien tietojen ilmaiseminen on omiaan loukkaamaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettua oikeudellisen neuvonannon suojaa.
67
Joka tapauksessa ja siltä osin kuin tämä tietojen ilmaiseminen saattaa loukata neuvoston oikeudellisen yksikön riippumattomuuden suojaamisen intressiä, tämä vaara on suhteutettava ylivoimaisiin yleisiin etuihin, jotka ovat asetuksen N:o 1049/2001 taustalla. Kuten tämän tuomion 45–47 kohdassa muistutetaan, se seikka, että mahdollisuus tutustua asiakirjoihin, jotka sisältävät toimielimen oikeudellisen yksikön lausunnon oikeudellisista kysymyksistä, jotka ovat nousseet esiin lainsäädäntöaloitteita koskevien neuvotteluiden yhteydessä, on omiaan lisäämään yleistä ja lainsäädäntömenettelyn avoimuutta ja vahvistamaan Euroopan kansalaisten demokraattista oikeutta valvoa tietoja, joille lainsäädäntötoimet perustuvat, on tällainen ylivoimainen yleinen etu, kuten erityisesti kyseisen asetuksen johdanto-osan toisessa ja kuudennessa perustelukappaleessa todetaan.
68
Edellä esitetyistä toteamuksista on seurauksena, että asetuksessa N:o 1049/2001 asetetaan lähtökohtaisesti velvollisuus ilmaista neuvoston oikeudellisen yksikön lainsäädäntömenettelyitä koskevien lausuntojen sisältämät tiedot.
69
Tämä toteamus ei kuitenkaan ole esteenä sille, että oikeus tutustua sellaiseen erityiseen oikeudelliseen lausuntoon, joka on annettu lainsäädäntömenettelyn yhteydessä mutta joka on erityisen arkaluonteinen tai jonka ulottuvuus on erityisen laaja ja ylittää kyseessä olevan lainsäädäntömenettelyn, evätään oikeudellisen neuvonannon suojan nojalla. Tällaisessa tapauksessa asianomaisen toimielimen on perusteltava epäämistä yksityiskohtaisesti.
70
Tässä asiayhteydessä on lisäksi muistutettava, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 7 kohdan nojalla poikkeusta voidaan soveltaa vain niin kauan kuin suojaaminen on perusteltua asiakirjan sisällön kannalta.
71
Kun otetaan huomioon kaikki nämä toteamukset, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 77–80 kohdassa virheellisesti, että riidanlaista päätöstä voitiin lainmukaisesti perustella yleisellä luottamuksellisuuden tarpeella, joka liittyy lainsäädäntötoimia koskeviin oikeudellisiin lausuntoihin.
72
Tästä seuraa, että tämän valitusperusteen toinen ja kolmas osa ovat perusteltuja. Näin ollen valituksenalainen tuomio on kumottava siltä osin kuin siinä käsitellään kyseessä olevaan lausuntoon tutustumista koskevan pyynnön hylkäämistä ja sillä velvoitetaan Turco ja neuvosto kumpikin korvaamaan puolet oikeudenkäyntikuluista.
Kolmas valitusperuste
73
Toista valitusperustetta koskevista toteamuksista käy ilmi, että myös kolmas valitusperuste on perusteltu, millä myös voidaan perustella valituksenalaisen tuomion kumoamista siltä osin kuin siinä käsitellään kyseiseen lausuntoon tutustumista koskevan pyynnön hylkäämistä ja sillä velvoitetaan Turco ja neuvosto kumpikin korvaamaan puolet oikeudenkäyntikuluista.
74
Kuten tämän tuomion 44–47 ja 67 kohdassa todetaan, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohtaa todetessaan, että ylivoimaisen yleisen edun, joka oikeuttaa paljastamaan asiakirjan, on pääsääntöisesti oltava erillinen periaatteista, jotka muodostavat tämän asetuksen taustan.
75
Periaatteet, jotka muodostavat lainsäädäntötoimen taustan, ovat selvästikin ne, joiden valossa kyseisen lainsäädäntötoimen säännöksiä on sovellettava.
Ensimmäinen, neljäs ja viides valitusperuste
76
Koska toisen valitusperusteen toinen ja kolmas osa ja kolmas valitusperuste hyväksytään ja koska niillä voidaan perustella valituksenalaisen tuomion kumoamista siltä osin kuin siinä käsitellään kyseessä olevaan oikeudelliseen lausuntoon tutustumista koskevan pyynnön hylkäämistä ja siltä osin kuin se koskee Turcon ja neuvoston kanteeseen liittyviä oikeudenkäyntikuluja, Turcon valituksensa tueksi esittämiä ensimmäistä, neljättä ja viidettä valitusperustetta ei ole aiheellista tarkastella, koska valituksenalaista tuomiota ei voida niiden seurauksena kumota laajemmin.
Valituksenalaisen tuomion osittaisen kumoamisen seuraukset
77
Yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan silloin, kun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätös kumotaan, yhteisöjen tuomioistuin voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen. Näin on nyt esillä olevassa asiassa.
78
Riidanalaisen päätöksen toteuttamisen taustalla oli kaksi virhettä, jotka koskevat yhtäältä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa suojatun yleisen luottamuksellisuuden tarpeen olemassaoloa, kun on kyse lainsäädäntömenettelyitä koskevista oikeudellisista lausunnoista, ja toisaalta kantaa, jonka mukaan kyseisen asetuksen taustalla olevia periaatteita ei voida pitää tämän asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna ”ylivoimaisena yleisenä etuna”.
79
Tämän tuomion 40–47, 56–68, 74 ja 75 kohdasta käy kuitenkin ilmi, että Turcon ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät ne perusteet ovat perustellut, joiden mukaan yhtäältä neuvosto katsoi virheellisesti, että sen oikeudellisen yksikön lausunnoilla, jotka koskevat lainsäädäntömenettelyitä, on yleinen luottamuksellisuuden tarve, jota suojataan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa, ja toisaalta neuvosto ei tarkastanut lainmukaisella tavalla sitä, liittyikö asiaan ylivoimainen yleinen etu.
80
Tästä seuraa, että riidanalainen päätös on kumottava.
Oikeudenkäyntikulut
81
Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 122 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan silloin, jos valitus on perusteltu ja yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee itse riidan lopullisesti, se päättää oikeudenkäyntikuluista. Saman työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdassa, jota sen 118 artiklan nojalla sovelletaan myös muutoksenhakuun, määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Kyseisen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
82
Koska valitukset on hyväksytty, neuvosto on velvoitettava korvaamaan Ruotsin kuningaskunnalle ja Turcolle tähän muutoksenhakuun liittyvät oikeudenkäyntikulut näiden vaatimusten mukaisesti.
83
Neuvosto ja muutoksenhaun muut osapuolet vastaavat siihen liittyvistä omista oikeudenkäyntikuluistaan.
84
Koska yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi hyväksynyt kanteen, jonka Turco nosti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, neuvosto on Turcon vaatimusten mukaisesti velvoitettava vastaamaan myös niistä Turcon oikeudenkäyntikuluista, jotka liittyvät ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa käytyyn oikeudenkäyntiin.
85
Neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, jotka liittyvät ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa käytyyn oikeudenkäyntiin.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:
1)
Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-84/03, Turco vastaan neuvosto, 23.11.2004 antama tuomio kumotaan siltä osin kuin se koskee Euroopan unionin neuvoston 19.12.2002 tekemää päätöstä, jolla Turcolta evättiin oikeus tutustua neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoon nro 9077/02, joka koskee ehdotusta neuvoston direktiiviksi, jolla vahvistetaan vähimmäisstandardit turvapaikanhakijoiden vastaanottamiseksi jäsenvaltioissa, ja siltä osin kuin siinä velvoitetaan Turco ja neuvosto kumpikin korvaamaan puolet oikeudenkäyntikuluista.
2)
Euroopan unionin neuvoston 19.12.2002 tekemä päätös, jolla Turcolta evättiin oikeus tutustua neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoon nro 9077/02, kumotaan.
3)
Euroopan unionin neuvosto velvoitetaan korvaamaan Ruotsin kuningaskunnalle muutoksenhakumenettelyn yhteydessä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut ja Turcolle sekä mainitussa menettelyssä että kyseiseen Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen antamaan tuomioon johtaneessa ensimmäisen oikeusasteen menettelyssä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
4)
Tanskan kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan yhteisöjen komissio vastaavat muutoksenhakumenettelyssä aiheutuneista omista oikeudenkäyntikuluistaan.
5)
Euroopan unionin neuvosto vastaa ensimmäisessä oikeusasteessa käydystä oikeudenkäynnistä aiheutuneista omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.