61991CC0277_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. La normativa aplicable en una región de un Estado miembro que somete la entrada y la comercialización de carne fresca en el territorio de un municipio a un control sanitario obligatorio y al pago de tasas, cualquiera que sea el origen de dicho producto, ¿es compatible con la normativa comunitaria aplicable en la materia?
2. Tal es, en esencia, la principal cuestión que somete a este Tribunal el Presidente del Tribunale di Genova en los tres asuntos Ligur Carni Srl (C-277/91), Ponente SpA (C-318/91) y Genova Carni Srl (C-319/91).
3. El Real Decreto italiano nº 3298, de 20 de diciembre de 1928, concerniente l' approvazione del regolamento per la vigilanza sanitaria delle carni (Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento para la vigilancia sanitaria de las carnes) (1) dispone lo siguiente en su artículo 40:
"Se autoriza la introducción de carnes frescas en el municipio, tras haber sido sacrificadas en otro lugar, destinadas a los almacenes públicos y establecimientos industriales, en las siguientes condiciones:
a) que lleven la marca de control sanitario (sello) del municipio de origen;
b) que vayan acompañadas de un certificado expedido por la autoridad municipal, de conformidad con el modelo adjunto al presente Reglamento (modelo nº 1), con la declaración del veterinario municipal que acredite que la carne que lleva la marca del control sanitario (sello) impresa o descrita en el propio certificado procede de un animal perfectamente sano y sacrificado respetando las normas aplicables;
c) que sean sometidas a una nueva inspección por el veterinario del municipio de destino." (2)
4. La legge regionale nº 31, de 22 de agosto de 1989, recante norme per la corresponsione dei compensi dovuti dai privati che richiedono prestazioni veterinarie all' Unità Sanitaria Locale (Ley Regional relativa a las disposiciones para el pago de los derechos adeudados por los particulares que soliciten las prestaciones veterinarias de la Unidad sanitaria local), (3) establece que las inspecciones y los controles veterinarios efectuados por las unidades sanitarias locales (en lo sucesivo, "USL") darán lugar a la percepción de tasas.
5. La Administración regional de Liguria aplica e interpreta ambos textos de tal manera que las importaciones de carne fresca en dicha región están sometidas a los siguientes requisitos:
° sólo puede comercializarse en el municipio de destino la carne que haya sido sometida a una inspección veterinaria a su llegada; a falta de tal control, no puede comercializarse la carne;
° esta contrainspección obligatoria la efectúa la USL del municipio de destino;
° da lugar a la percepción de una tasa. (4)
6. Deseo destacar, desde este momento, las dos características de dicha normativa: se aplica indistintamente a la carne fresca importada de los restantes Estados miembros y a la procedente de las demás regiones italianas. Establece un control sanitario, no al pasar la frontera intracomunitaria, sino en el municipio de destino.
7. Asimismo, la carne comercializada en el territorio del municipio de La Spezia debe pasar obligatoriamente por los servicios de CO.GE.SE.MA (Cooperativa de gestión de los servicios de carnicería del municipio de La Spezia), que goza de un derecho exclusivo concedido por la autoridad municipal para encargarse de la carga, descarga y traslado de la carne fresca.
8. Las tres sociedades demandantes en los litigios principales son sociedades italianas importadoras de carne procedente de otros Estados de la Comunidad. No se discute que dicha carne va normalmente acompañada del certificado sanitario expedido por un veterinario oficial del país expedidor, de conformidad con la legislación comunitaria.
9. Durante los años 1990 y 1991, Ligur Carni y Genova Carni, por una parte, y la sociedad Ponente SpA, por otra, pagaron respectivamente a la USL nº XV de Génova y a la USL nº XIX di La Spezia sumas considerables en concepto de tasas de inspección. Asimismo, Ponente debe pagar 70.511.609 LIT a CO.GE.SE.MA, a pesar de que ésta, según el importador y en contra de lo que ella manifiesta, no participó en modo alguno en las operaciones de distribución de la mercancía.
10. Las partes demandantes en los procedimientos principales solicitaron, ante el Presidente del Tribunale di Genova, la restitución de las cantidades pagadas a las USL (y a CO.GE.SE.MA por Ponente), por el motivo de que éstas constituyen "exacciones" prohibidas por las Directivas 64/433/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1964, relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carne fresca; (5) 83/90/CEE del Consejo, de 7 de febrero de 1983; (6) 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, (7) y 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990. (8)
11. El Presidente del Tribunale di Genova plantea a este Tribunal de Justicia, fundamentalmente, seis cuestiones (9) que pueden agruparse del siguiente modo y de las cuales las dos últimas se refieren exclusivamente al asunto C-318/91, Ponente SpA.
° Semejante régimen de control sanitario, ¿es contrario a las Directivas mencionadas en la medida en que impone controles sanitarios de la carne "sistemáticos y onerosos" en el momento de su expedición y en el de su llegada al municipio de destino? (cuestiones primera y segunda).
° ¿Son dichas inspecciones medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas prohibidas por el artículo 30? ¿Pueden estar justificadas por el artículo 36? (tercera cuestión)
° El coste de dichos controles sistemáticos, que soporta el importador, ¿debe considerarse como la contrapartida de servicios que se le han prestado, a efectos de la jurisprudencia de este Tribunal? (cuarta cuestión)
° La obligación impuesta a un agente económico de pagar a una empresa, aun cuando no utilice sus servicios, el importe correspondiente al precio de las prestaciones que preste ésta en el marco de una concesión de manutención y transporte de mercancías que le ha adjudicado un municipio, ¿es contraria a los artículos 30, 52 y 59 del Tratado? (cuestiones quinta y sexta)
12. Paso a examinar una cuestión preliminar: el Gobierno italiano sostiene que no se cumplen los requisitos para la aplicación del párrafo segundo del artículo 177 del Tratado, dado que la decisión que el Presidente del Tribunale di Genova debe recaer al término de un procedimiento sumario denominado "de medidas cautelares", basada exclusivamente en las alegaciones de la parte demandante y sin que haya habido un debate previo entre las partes y, por tanto, sin respetar el principio contradictorio. (10)
13. En el asunto Politi, (11) este Tribunal, en respuesta al Presidente del Tribunale di Torino, quien conocía asimismo de un "procedimiento de medidas cautelares", consideró que la falta de carácter contradictorio de dicho procedimiento no impedía someter el asunto al Tribunal de Justicia en la medida en que
"basta con comprobar que el Presidente del Tribunale di Torino ejerce una función jurisdiccional a efectos del artículo 177 y que ha estimado necesaria una interpretación del Derecho comunitario para adoptar su decisión, sin que el Tribunal de Justicia deba considerar la fase procesal en que se planteó la cuestión". (12)
14. Desde entonces, la jurisprudencia de este Tribunal se ha reiterado. (13) Por tanto, no cabe duda de que debe declararse la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial sometida a este Tribunal.
15. Antes de recordar las cuestiones prejudiciales propiamente dichas, es obligado hacer otra observación preliminar.
16. Considero acreditado que, como se deriva, en mi opinión, de las declaraciones del Juez a quo y de las observaciones escritas del Gobierno italiano, (14) la Ley nacional italiana por la que se adapta el Derecho interno a la Directiva 64/433 no implicó la derogación del Real Decreto de 20 de diciembre de 1928 ni de la Ley nº 31, de 22 de agosto de 1989, de la región de Liguria.
17. Las dos primeras cuestiones prejudiciales versan sobre la compatibilidad con las Directivas 64/433, 89/662 y 90/425 de la normativa y de las prácticas administrativas vigentes en la región de Liguria por lo que respecta a las inspecciones sanitarias y al control de mercancías, por una parte, en tránsito y, por otra, en el momento de la entrada de éstas en el municipio de destino.
18. En primer lugar, deseo destacar que la normativa nacional (el Real Decreto nº 3298, de 20 de diciembre de 1928 y la Ley regional de 22 de agosto de 1989) se adoptó antes del 31 de diciembre de 1991, fecha en que finalizó el plazo para adaptar el Derecho interno a las Directivas 89/662 (15) y 90/425, (16) antes citadas. En segundo lugar, el litigio principal se refiere a un período anterior a esta última fecha. (17) Por último, el objeto de la Directiva 90/425 es ajeno al litigio pendiente ante el Juez a quo.
19. De ello se desprende que la interpretación que pudiera hacer este Tribunal de dichas Directivas carecería de incidencia en la aplicación a los hechos del caso de autos de la normativa nacional considerada. (18)
20. ¿Y en cuanto a la Directiva 64/433?
21. Esta, modificada por la Directiva 83/90, antes citada, tiene por objeto eliminar en el ámbito de los intercambios comunitarios de carne fresca las disparidades existentes en los Estados miembros en materia de prescripciones y controles sanitarios, con el fin de permitir la libre circulación del producto en condiciones análogas a las de un mercado interior. (19) No se limita a establecer requisitos sanitarios uniformes para el tratamiento de la carne fresca en mataderos y salas de despiece, sino que regula asimismo el almacenamiento y el transporte. (20) Impone obligaciones, esencialmente a los Estados miembros exportadores. Se basa en el principio de la equivalencia de las garantías sanitarias exigidas en el conjunto de los Estados miembros: (21) el control sanitario que se efectúa en el Estado de origen °que da lugar a la expedición de un certificado de inspección sanitaria° (22) es válido durante todo el transporte, es decir, hasta el lugar de destino. (23) El Estado miembro de importación puede comprobar que cada envío de carnes frescas está acompañado del certificado de inspección sanitaria. (24)
22. Así, en la sentencia de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal, (25) este Tribunal declaró:
"[el sistema armonizado de controles sanitarios] [...] tiene por objeto desplazar el control al Estado miembro exportador y sustituir, de este modo, las medidas sistemáticas de protección en la frontera por un sistema uniforme que haga innecesarios los controles fronterizos múltiples reservando al Estado destinatario la posibilidad de velar por el cumplimiento efectivo de las garantías que se derivan del sistema uniforme de controles". (26)
23. En efecto, los apartados 2 y 3 del artículo 10 de la Directiva 64/433 (27) otorgan al país destinatario la posibilidad de proceder, de manera no discriminatoria, en caso de suposición grave de irregularidades, a efectuar inspecciones para comprobar el cumplimiento de las exigencias de la Directiva. Dichas inspecciones no deben provocar un retraso exagerado en el envío y la puesta en el mercado de las mercancías o un retraso que pudiera afectar la calidad de las carnes.
24. Precisamente, a propósito de la misma Directiva, este Tribunal declaró, incluso antes de la adopción de su nuevo artículo 10 por la Directiva 83/90, que, en las fronteras de los Estados de importación, únicamente están permitidos los exámenes esporádicos, a condición de que no se multipliquen hasta el punto de constituir una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros. (28)
25. Mediante la Directiva 83/643, (29) el Consejo consagró el principio del reconocimiento mutuo de los controles por los Estados miembros (30) y generalizó al transporte de mercancías que todavía no estaban sometidas a una regulación comunitaria específica el sistema que, en materia de carnes frescas, ya había establecido la Directiva 64/433. A este respecto, el octavo considerando de la Directiva 83/643 es especialmente esclarecedor:
"[...] con objeto de garantizar una circulación más fluida de los medios de transporte en los transportes de mercancías entre Estados miembros, es deseable concentrar los diferentes controles en un mismo lugar, y de preferencia en el lugar de salida o de destino de las mercancías". (31)
26. A tenor de dicha Directiva, el control efectuado por un Estado miembro y reconocido por todos los demás excluye cualquier contra-inspección, cualquier otro control que no sea por sondeo. (32)
27. Por último, con el fin de garantizar completamente la libre circulación de los productos de referencia, los controles efectuados en el país de expedición son válidos durante todo el trayecto y, en particular, al pasar una frontera. (33)
28. Es éste el sistema, establecido por la Directiva 64/433, con el que debe compararse la normativa interna descrita por el Juez a quo: los controles en el municipio de destino son obligatorios, sistemáticos y permanentes, y condicionan la comercialización del producto en el territorio de éste. Asimismo, no hay comercialización posible sin el pago de derechos determinados "discrecionalmente" por la Administración Pública. (34) Dicha legislación presenta °ya lo he señalado° una particularidad: los controles sanitarios no se efectúan en el momento de pasar la frontera, sino en el interior del Estado miembro de destino.
29. El principio del reconocimiento mutuo de los controles por los Estados miembros exige la inexistencia de todo control adicional, dondequiera que se realice. Con arreglo al principio de la equivalencia de las garantías sanitarias, el control efectuado en el país de expedidor sustituye a cualquier otro, tenga lugar en la frontera o en el interior del país destinatario. Semejante principio de ahorro, que pretende que el primer control tenga validez en todos los Estados miembros, se frustraría si algo que está prohibido en la frontera no lo estuviera una vez pasada ésta. Por otra parte, procede señalar que, cuando el municipio de destino es un puerto, existe una coincidencia entre el paso de la frontera y la entrada en el territorio del municipio que establece un control sanitario "en la llegada". Por tanto, en algunos casos, éste tiene lugar efectivamente al pasar la frontera.
30. En consecuencia, la Directiva 64/433 debe interpretarse en el sentido de que excluye cualquier control sanitario sistemático en el interior del país destinatario, sea durante el transporte de la mercancía o a su llegada a destino.
31. Los recursos de las sociedades demandantes en los litigios principales se dirigen °por lo que respecta a la aplicación de la Directiva 64/433° contra las USL nº XV de Génova (asuntos C-277/91 y C-319/91) y nº XIX de La Spezia (asunto C-318/91).
32. Pero, ¿pueden las partes demandantes en los procedimientos principales invocar de manera fundada dicha Directiva contra los mencionados organismos?
33. Como es sabido, una Directiva sólo tiene eficacia directa si:
1) el Estado miembro no ha adaptado su Derecho a la misma dentro del plazo prescrito;
2) sus disposiciones son suficientemente claras, precisas e incondicionales;
3) éstas se invocan contra el Estado o uno de sus entes.
34. Paso a examinar estos tres puntos.
35. El Derecho interno italiano se adaptó a las Directivas 64/433 y 83/90 mediante la Ley nº 1073, de 29 de noviembre de 1971, (35) y la Orden ministerial de 15 de marzo de 1985. (36)
36. Ya he señalado que dicha adaptación del Derecho interno dejó vigentes, sin embargo, disposiciones que establecen controles sistemáticos.
37. Ahora bien, este Tribunal ha declarado que una adaptación imperfecta del Derecho nacional a una Directiva produce los mismos efectos que la falta de adaptación:
"Cuando las disposiciones de una Directiva, desde el punto de vista de su contenido, no estén sujetas a condición alguna y sean lo suficientemente precisas, los particulares están legitimados para invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra el Estado, bien cuando éste no haya adaptado el Derecho nacional a la Directiva dentro del plazo señalado, bien cuando haya procedido a una adaptación incorrecta." (37)
38. Por otra parte, este Tribunal exige que
"cada Estado miembro ejecute las Directivas [...] de una forma que se ajuste plenamente a las exigencias de claridad y de seguridad de las situaciones jurídicas perseguidas por las Directivas". (38)
39. En el presente caso, la disposición pertinente de la Directiva es el apartado 2 del artículo 10 que, procede recordarlo, exige de los Estados miembros que procedan a efectuar inspecciones para comprobar el cumplimiento de las exigencias de la Directiva sólo "en caso de suposición grave de irregularidades". Implícitamente, pero sin ambigueedades, se impone a los Estados miembros una obligación de no hacer. Les está prohibido efectuar inspecciones sistemáticas. Dicha disposición es suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla contra un Estado que generalice semejantes controles.
40. Por último, en el estado actual de la jurisprudencia de este Tribunal, un particular sólo puede invocar la eficacia de una disposición clara, precisa e incondicional de una Directiva, a la que se haya adaptado incorrectamente el Derecho interno, frente a un Estado miembro o una autoridad pública, y no frente a un particular. (39)
41. No obstante, este Tribunal admite que
"[...] entre las entidades a las que se pueden oponer las disposiciones de una directiva que puedan tener efectos directos, figura, en cualquier caso, un organismo al que, cualquiera que sea su forma jurídica, le ha sido encomendado, en virtud de un acto de la autoridad pública, el cumplimiento, bajo el control de esta última, de un servicio de interés público y que dispone, a tal efecto, de facultades exorbitantes en comparación con las normas aplicables en las relaciones entre particulares". (40)
42. En consecuencia, corresponderá al Juez de remisión determinar si las USL de Liguria son sujetos de derecho que satisfacen los criterios establecidos en la sentencia Foster (41) para que puedan invocarse en su contra las disposiciones de una Directiva. (42)
43. En relación con los intercambios intracomunitarios de carnes frescas, la Directiva 64/433, como queda dicho, estableció un sistema armonizado de controles sanitarios. (43)
44. Por tanto, una normativa adoptada en este ámbito por un Estado miembro o una región de dicho Estado, ¿debe examinarse a la luz de los artículos 30 y 36 del Tratado CEE?
45. Existe una reiterada jurisprudencia de este Tribunal al respecto: (44)
"[...] cuando por aplicación del artículo 100 del Tratado CEE, las directivas comunitarias prevén la armonización de las medidas necesarias, entre otras, para garantizar la protección de la salud de las personas y animales, y establecen los procedimientos comunitarios de control de su cumplimiento, el recurso al artículo 36 deja de estar justificado, ya que los controles adecuados deben desde ese momento ser efectuados y las medidas de protección adoptadas en el marco de la directiva de armonización [...].
Este sistema de control sanitario, armonizado a nivel comunitario y basado en un control completo de la mercancía en el Estado de expedición sustituye al control del Estado de destino y debe permitir la libre circulación de los productos de que se trata en condiciones análogas a las de un mercado interior." (45)
46. Se desprende de ello que, habida cuenta de las respuestas dadas a las dos primeras cuestiones, la tercera carece de objeto.
47. ¿Se opone el Derecho comunitario a la percepción de tasas por inspecciones sistemáticas efectuadas por los servicios veterinarios, análogas a las previstas en los artículos 1 y siguientes de la Ley nº 31 de la región de Liguria, de 22 de agosto de 1989? (46) Tal es el objeto de la cuarta cuestión.
48. De dicho texto se deduce que las USL perciben una compensación a tanto alzado (apartado 2 del artículo 3) por sus prestaciones, tales como inspecciones, controles sanitarios y expedición de certificados de comercialización.
49. En la medida en que los controles sistemáticos efectuados por dichos organismos sean contrarios a la Directiva 64/483, las tasas percibidas con ocasión de dichos controles lo serían vulnerando el Derecho comunitario.
50. Dichas tasas serían asimismo contrarias al Derecho comunitario si se percibieran con ocasión de controles por sondeo.
51. En efecto, la legalidad de un control por sondeo en el lugar de destino a la luz de la Directiva 64/433 no justifica necesariamente la percepción de una tasa, con tal motivo, a cargo del importador, aun cuando la Directiva nada disponga al respecto.
52. De la sentencia Simmenthal de este Tribunal, (47) que versaba, en especial, sobre la aplicación de la Directiva 64/433, se deduce que constituyen exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana las cargas pecuniarias impuestas en concepto de controles sanitarios sobre los productos a su paso por la frontera. Tal es el caso incluso cuando dichos derechos no se recaudan en provecho del Estado. (48)
53. Dicha conclusión únicamente podría variar si las cargas pecuniarias correspondieran a un régimen general de tributos internos que gravara sistemáticamente los productos nacionales y los importados según los mismos criterios. (49)
54. En este punto, debo destacar que la normativa examinada podría discriminar a los productos importados: la carne fresca procedente del matadero de un municipio y comercializada en la misma localidad será objeto de un solo control sanitario: no es "sacrificada en otro lugar" a efectos del Real Decreto nº 3298, antes citado, y, por tanto, no dará lugar a la percepción de tasas en el municipio de destino.
55. Asimismo, los controles efectuados en este último afectan a todos los productos importados y tienen el mismo efecto que un control realizado en frontera, pudiendo, por otra parte, coincidir uno y otro cuando el municipio de destino es un puerto.
56. Por último, la circunstancia de que esos esas tasas no graven únicamente las mercancías importadas de otro Estado miembro, sino también las introducidas en dicho municipio procedentes de otra parte de ese Estado, no les priva de la condición de exacción de efecto equivalente.
57. En efecto, este Tribunal ha declarado que una exacción recaudada en una frontera regional por la introducción de productos en una región de un Estado miembro constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana a la importación, destacando que dicha exacción constituye
"un obstáculo a la libre circulación de mercancías al menos tan grave como un tributo percibido en la frontera nacional debido a la introducción de los productos en la totalidad del territorio de un Estado miembro". (50)
58. Del mismo modo, sería en cierta medida paradójico no declarar incompatible con los artículos 9 y 12 del Tratado una normativa interna por el motivo de que afecta asimismo a los productos nacionales procedentes de las restantes partes del Estado miembro de que se trate.
59. Sólo pueden percibirse tasas con ocasión de los controles sanitarios en el lugar de destino cuando aquéllas constituyen la retribución de un servicio prestado al agente económico. (51)
60. Lo que no sucede cuando, en relación con una
"actividad de la Administración del Estado destinada a mantener un régimen de inspección sanitaria en interés general no puede considerarse como un servicio prestado al importador que pueda justificar la percepción de una carga pecuniaria como contrapartida [...]; [...] aunque una vez finalizado el período transitorio las inspecciones sanitarias sigan estando justificadas, los gastos que ocasionen las mismas deberán ser sufragados por el ente público, que se beneficia, en su conjunto, de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad." (52)
61. Por último, en el marco del asunto Ponente, el Juez a quo planteó a este Tribunal otras dos cuestiones prejudiciales que se refieren concretamente al monopolio de CO.GE.SE.MA.
62. La primera (quinta cuestión) versa sobre si los artículos 30, 52 y 59 del Tratado se oponen a una normativa interna que prohíbe a una empresa que importa mercancías efectuar, en el territorio de un municipio del Estado miembro de importación, operaciones de carga, descarga y entrega por sus propios medios.
63. La segunda (sexta cuestión) versa sobre la compatibilidad con esos mismos artículos de una práctica administrativa que permite a las empresas importadoras efectuar por sí mismas el transporte y la entrega de la mercancía en una parte del territorio nacional únicamente si, incluso en ese caso, pagan a la empresa concesionaria una cantidad que corresponde, por tanto, a "servicios no solicitados ni prestados". (53)
64. Examinaré conjuntamente ambas cuestiones.
65. Una empresa titular de una concesión en exclusiva dispone de un monopolio sobre la manipulación y el transporte de carne en el territorio de un municipio.
66. Se trata, pues, de una empresa que disfruta de derechos exclusivos a efectos del artículo 90 del Tratado.
67. Aunque la situación se parece a la del asunto Merci, (54) no puede asimilarse con ésta: en este caso, no es en modo alguno seguro que pueda aplicarse el artículo 86 del Tratado. En efecto, no se ha demostrado que el mercado afectado por dicha concesión municipal constituya una parte sustancial del mercado común. (55) Según las informaciones de que dispone este Tribunal, tampoco existe un conjunto de monopolios municipales atribuidos mediante concesión a empresas que pertenecen a un mismo grupo, cuyas actividades podrían influir en las importaciones de mercancías procedentes de otros Estados miembros. (56) Si se acreditara que dichas concesiones en exclusiva están generalizadas en el territorio de un Estado miembro, correspondería al Juez a quo extraer las consecuencias de ellos, a la luz de los artículos 86 y 90, en cuanto a si está afectada una parte sustancial del mercado común.
68. La concesión controvertida °y la prohibición de transportar que de la misma se deriva para las empresas dedicadas a la importación de carne en el territorio del municipio° presenta un cariz enteramente distinto si se examina en el marco del artículo 30.
69. Como es sabido, con posterioridad al 31 de diciembre de 1969, término del período transitorio, dicho artículo produce efecto directo y genera, para los particulares, derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales deben proteger. (57)
70. La prohibición de las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación se aplica a todo tipo de obstáculo a la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad.
71. ¿Es, por ende, aplicable el artículo 30 a una situación en la que concurren las cuatro particularidades siguientes?
1) La medida de prohibición es aplicable indistintamente;
2) sólo afecta al territorio del municipio;
3) sólo afecta de forma marginal a los intercambios intracomunitarios;
4) se invoca la protección de la salud de las personas para justificar la concesión en exclusiva.
72. Paso a examinar estos cuatro puntos.
73. Aun cuando sea indistintamente aplicable y grave tanto los productos nacionales como los importados de los restantes Estados miembros, una medida interna es contraria al artículo 30 desde el momento en que tiene un efecto restrictivo en los intercambios entre Estados miembros, en especial, cuando las importaciones de productos procedentes de otros Estados miembros resultan más costosas y difíciles. (58)
74. La prohibición que afecta a los importadores de carne en el territorio de un municipio les obliga a recurrir a un transportista para un transporte que ellos mismos podrían efectuar, lo que puede ocasionar un incremento del precio. En la práctica, puede incluso conducir a los importadores a efectuar ellos mismos las operaciones de transporte a cambio del pago de un "peaje" abonado sin contraprestación por parte del concesionario exclusivo. En ese caso, el importador soporta los costes del transporte, a los que se añade la retribución del concesionario.
75. Si bien no afecta directamente a las importaciones, semejante normativa podría restringir el volumen de éstas debido al encarecimiento del coste del transporte que puede inducir. Por tanto, se trata de una rigidez del mercado, de un obstáculo a los intercambios que encaja en el supuesto del artículo 30.
76. Una normativa que sólo es aplicable en una parte del territorio de un Estado miembro puede ser contraria a dicho artículo.
77. Este principio fue contundentemente afirmado en la sentencia de este Tribunal de 25 de julio de 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior y Publivía: (59)
"[...] cuando tiene un ámbito de aplicación territorial limitado porque sólo se aplica en una parte del territorio nacional, una medida no puede escapar a la calificación de medida discriminatoria o protectora, en el sentido de las normas relativas a la libre circulación de mercancías, por el mero hecho de que afecte tanto a la comercialización de los productos procedentes de las demás partes del territorio nacional, como a la de los productos importados de los demás Estados miembros. Para que pueda ser considerada como discriminatoria o protectora, no es preciso, pues, que dicha medida tenga por efecto favorecer a la totalidad de los productos nacionales o perjudicar sólo a los productos importados y no a los productos nacionales". (60)
78. Por lo demás, deseo destacar la paradoja que consistiría en admitir una normativa restrictiva de los intercambios cuando sólo se aplica ratione loci en un municipio o en una región, y que prohibirla a escala nacional. En efecto, ¿qué ocurriría si todos los municipios o regiones de un Estado miembro adoptaran la misma normativa?
79. Por último, una normativa en materia de transporte afecta muy directamente a las condiciones de comercialización de los productos en la Comunidad. En esta materia, no puede acogerse favorablemente ninguna restricción de los intercambios, por mínima que sea. No procede aplicar en este ámbito la doctrina de minimis. En efecto, de la sentencia de 13 de marzo de 1984, Prantl, (61) se desprende que no es necesario que "dichas medidas puedan afectar sensiblemente a los intercambios intracomunitarios". Con arreglo a la sentencia de 18 de mayo de 1993, Yves Rocher, (62)
"[...] con excepción de las normas que tienen efectos simplemente hipotéticos en los intercambios intracomunitarios, consta que el artículo 30 del Tratado no distingue entre las medidas que pueden calificarse de medidas de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en función de la intensidad de sus efectos en los intercambios dentro de la Comunidad". (63)
80. Según CO.GE.SE.MA, (64) la concesión que le otorgó la autoridad municipal tenía como única finalidad la protección de la salud de los ciudadanos.
81. Cabría interrogarse acerca de la existencia de semejante finalidad y, por tanto, acerca de la necesidad de dicha concesión, desde el momento en que, según el Juez a quo, se acepta que el propio importador puede efectuar esas operaciones, siempre y cuando pague a la empresa concesionaria una cantidad que, por tanto, no corresponde ya a servicios prestados.
82. Procede, asimismo, destacar que no se ha mencionado ninguna situación sanitaria particular que justifique que se prohíba a un importador efectuar él mismo las operaciones de carga y descarga de carne fresca en el territorio de un municipio. Por el contrario, podría legítimamente dudarse, habida cuenta de los imperativos de salud pública, de la oportunidad de una medida que obliga a realizar transbordos de los cargamentos.
83. Una concesión que sólo tuviera por efecto imponer a las empresas importadoras una carga pecuniaria adicional sin ninguna ventaja para la protección de la salud no puede estar justificada por una exigencia imperativa.
84. Añadiré que si, efectivamente, la carne fresca debe comercializarse en el territorio de un municipio en condiciones compatibles con la protección de la salud humana, la prohibición examinada excede, en todo caso, de lo que es estrictamente necesario para alcanzar dicho objetivo. (65)
85. La prohibición impuesta al importador de mercancías en el territorio de un municipio de efectuar por sí mismo operaciones de carga y descarga de dichas mercancías en ese territorio, ¿contraviene asimismo el artículo 52 del Tratado?
86. Si las concesiones otorgadas por empresas privadas a otras empresas privadas, como los contratos de suministro de cerveza, (66) están comprendidas, sin género de duda, en el ámbito de las normas sobre la competencia, una concesión otorgada por una autoridad pública, en el caso de autos una Administración municipal, está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 52 en determinadas condiciones.
87. Cabría legítimamente dudar de la compatibilidad de dicha concesión con el mencionado artículo. No obstante, en este caso, procede centrarse en la situación de hecho y comprobar si se acredita un elemento de ajeneidad suficiente para poder invocar dicho artículo.
88. Las partes del litigio pendiente ante el Juez a quo son el concesionario (CO.GE.SE.MA) y una empresa italiana importadora de carnes procedentes del norte de Europa.
89. Dada su nacionalidad, si ésta tuviera intención de establecerse en La Spezia como transportista, se trataría de una situación puramente interna.
90. El artículo 52 sólo podría entrar en juego si se prohibiera a una empresa nacional de otro Estado miembro todo derecho a ejercer la actividad realizada por la empresa concesionaria en el territorio del municipio que otorga la concesión. Ahora bien, no es ésta la situación sub judice.
91. De ello deduzco que, a falta de un elemento de ajeneidad, no cabe aplicar el artículo 52 al presente litigio.
92. ¿Y el artículo 59?
93. La prestación de servicios que supuestamente es en este caso objeto de una restricción afecta al sector del transporte y, por tanto, no está comprendida en el ámbito del artículo 59, sino en el del artículo 61 del Tratado.
94. La libre prestación de servicios no ha sido invocada en este caso por el prestador de servicios: las empresas demandantes en los procedimientos principales no son nacionales de otros Estados miembros que desean poder ofrecer, en el territorio del municipio, servicios de transporte comprendidos en el objeto de la concesión. A lo sumo, desean poder asumir por sí mismas dicho servicio. Por las razones expuestas anteriormente, dicha situación no está comprendida en el ámbito del Derecho comunitario.
95. El artículo 61 sólo podría invocarse en la medida en que las empresas italianas importadoras de carne desearan utilizar, en el territorio del municipio que otorga la concesión, como destinatarias de servicios, los servicios de un transportista nacional de otro Estado miembro. En efecto, debido a la existencia de una concesión en exclusiva, las empresas afectadas no tienen ya libertad para elegir al prestador de los servicios.
96. La libre prestación de servicios en materia de transporte supone la eliminación de toda discriminación contra el prestador de servicios por razón de su nacionalidad o de la circunstancia de estar establecido en otro Estado miembro distinto de aquél en que se efectúe la prestación.
97. Como es sabido, la libertad en esta materia todavía no se encuentra plenamente garantizada. Se aplica a la misma un régimen transitorio de cabotaje, en espera de la adopción de un régimen definitivo.
98. A este respecto, deseo recordar que, mediante la sentencia de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo, (67) este Tribunal declaró una omisión del Consejo, que se abstuvo de garantizar la libre prestación de servicios en materia de transportes internacionales y de fijar las condiciones de admisión de los transportistas no residentes en los transportes nacionales en un Estado miembro.
99. En la sentencia de 7 de noviembre de 1991, Pinaud Wieger, (68) este Tribunal admitió que la liberalización de las actividades de cabotaje por carretera podía realizarse de forma progresiva.
100. Se desprende de ello que los transportistas residentes en otro Estado miembro y autorizados únicamente en dicho Estado para desempeñar la actividad de transporte no pueden acceder libremente, en virtud de los artículos 59 a 61, a dichas actividades en otro Estado.
101. Actualmente, el Reglamento (CEE) nº 4059/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, por el que se determinan las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro, (69) permite a un transportista comunitario de mercancías por carretera efectuar transportes nacionales de mercancías en otro Estado miembro únicamente en el marco de un contingente comunitario de cabotaje.
102. Por tanto, el artículo 61 no genera, para una empresa importadora, ningún derecho que pueda invocar directamente.
103. Propongo, pues, al Tribunal de Justicia que declare que:
"1 a) La Directiva 64/433/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1964, relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carne fresca, en su versión modificada por la Directiva 83/90/CEE del Consejo, de 7 de febrero de 1983, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa y a las prácticas internas de un Estado miembro que exigen que las carnes frescas importadas, ya sometidas a las inspecciones sanitarias que exige en el Estado miembro de exportación, sean objeto, en el Estado de importación, de inspecciones veterinarias y controles sanitarios sistemáticos cuyos costes son por cuenta de los importadores 1) durante su tránsito por el territorio de un municipio y/o 2) en el momento de su entrada en el municipio de destino.
b) Dicha prohibición puede invocarse directamente por un particular contra un organismo que el Juez nacional considere, cualquiera que sea su forma jurídica, encargado de efectuar, en virtud de un acto de la autoridad pública y bajo el control de ésta, un servicio de interés público, y que disponga, a tal fin, de poderes exorbitantes en relación con las normas aplicables en las relaciones entre particulares.
2) Habida cuenta de la respuesta dada a las dos primeras cuestiones, carece de objeto la tercera.
3) Tanto los artículos 9 y 12 del Tratado CEE como la Directiva 64/433/CEE se oponen a la percepción de tasas por las inspecciones sanitarias sistemáticas de carnes frescas procedentes de otro Estado miembro practicadas por los servicios veterinarios en los municipios de tránsito o de destino del Estado miembro de importación.
4 a) El artículo 30 del Tratado CEE se opone a una medida o práctica administrativa internas que prohíban, en el territorio de un municipio, a una empresa que importa en él mercancías, efectuar por sí misma la carga, descarga y entrega de éstas, o que sólo le autoricen a efectuarlas a condición de que pague tasas, sin contrapartida, a un concesionario municipal.
b) El artículo 52 del Tratado no se aplica a una situación puramente interna de un Estado miembro, como la de un nacional de dicho Estado que cuestiona la existencia de una concesión otorgada en su territorio por un municipio de dicho Estado.
c) El artículo 61 del Tratado no genera derechos que pueda invocar directamente un particular."
(*) Lengua original: francés.
(1) ° GURI nº 36, de 12 de febrero de 1929.
(2) ° Escrito de la Comisión.
(3) ° Bollettino ufficiale della regione Liguria nº 15, de 6 de septiembre de 1989, primera parte, p. 1439.
(4) ° Parece ser que a falta de pago previo de las tasas las USL se niegan a efectuar el control sanitario. Véase la circular del servicio veterinario de la región de Liguria nº 27303/3062, de 29 de noviembre de 1990, adjunta a las observaciones escritas de la Comisión.
(5) ° DO 1964, 121, p. 2012; EE 03/01, p. 101.
(6) ° Directiva por la que se modifica la Directiva 64/433/CEE relativa a los problemas sanitarios en materia de intercambios intracomunitarios de carnes frescas (DO L 59, p. 10; EE 03/27, p. 54).
(7) ° Directiva relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior (DO L 395, p. 13).
(8) ° Directiva relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior (DO L 224, p. 29).
(9) ° Su tenor exacto se recoge en el informe para la vista, apartado 14.
(10) ° Observaciones escritas del Gobierno italiano en los asuntos C-318/91 y C-319/91.
(11) ° Sentencia de 14 de diciembre de 1971 (43/71, Rec. p. 1039).
(12) ° Apartado 5; el subrayado es mío. El mismo motivo suscitó en el asunto Marimex (sentencia de 7 de marzo de 1972, 84/71, Rec. p. 89) el Gobierno italiano, el cual, durante la vista, se remitió al buen juicio del Tribunal de Justicia; véase la Recopilación, p. 93.
(13) ° Véase la sentencia de 21 de abril de 1988, Pardini (338/85, Rec. p. 2041), apartado 8. Véanse asimismo mis conclusiones en el asunto Corbiau, puntos 8 a 10 (sentencia de 30 de marzo de 1993, C-24/92, Rec. p. I-1277).
(14) ° P. 4 de la traducción francesa.
(15) ° Véase el artículo 22.
(16) ° Véase el artículo 26.
(17) ° Ligur Carni solicita la restitución de tasas pagadas entre enero de 1990 y junio de 1991. Genova Carni solicita la restitución de tasas pagadas entre febrero de 1989 y septiembre de 1991.
(18) ° Sobre los efectos jurídicos de las Directivas antes del transcurso del plazo para adaptar el Derecho interno, véase la sentencia de 5 de abril de 1979, Ratti (148/78, Rec. p. 1629), especialmente el apartado 43.
(19) ° Véase, en particular, el tercer considerando de la Directiva 64/433 y el primero de la Directiva 83/90.
(20) ° Véase la sentencia de 6 de octubre de 1983, Delhaize Frères (asuntos acumulados 2/82 a 4/82, Rec. p. 2973), apartado 14.
(21) ° Véase la sentencia de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal (35/76, Rec. p. 1871), apartado 34.
(22) ° Letra g) del artículo 3 de la Directiva 64/433.
(23) ° Véase el sexto considerando de la Directiva 64/433.
(24) ° Apartado 1 del artículo 10, tal y como fue modificado por el artículo 1 de la Directiva 83/90.
(25) ° Sentencia antes citada, véanse las referencias en la nota 21 supra.
(26) ° Apartado 35.
(27) ° En su versión modificada por el artículo 1 de la Directiva 83/90.
(28) ° Véanse el apartado 38 de la sentencia Simmenthal y los apartados 12 y 13 de la sentencia Delhaize Frères, citadas anteriormente.
(29) ° Directiva 83/643/CEE del Consejo, de 1 de diciembre de 1983, relativa a la facilitación de los controles físicos y de las formalidades administrativas en el transporte de mercancías entre Estados miembros (DO L 359, p. 8).
(30) ° Véase el artículo 3.
(31) ° El subrayado es mío; véase, asimismo, el artículo 2 de la Directiva.
(32) ° Artículo 2.
(33) ° Véanse los apartados 14 y 17 de la sentencia Delhaize Frères: los controles efectuados en el país de expedición afectan asimismo al transporte de las carnes y aves de corral y, en consecuencia, se extienden al estado de conservación de dichas carnes durante todo el transporte, es decir, en particular, al pasar una frontera (apartado 17; el subrayado es mío).
(34) ° Véase el tenor de la segunda cuestión.
(35) ° GURI nº 319, de 18 de diciembre de 1971.
(36) ° GURI nº 68, de 20 de marzo de 1985, p. 2153, modificado por el Decreto del Presidente de la República nº 312/91, GURI nº 233, de 4 de octubre de 1991.
(37) ° Sentencia de 22 de junio de 1989, Fratelli Costanzo (103/88, Rec. p. 1839), apartado 29; el subrayado es mío.
(38) ° Sentencia de 6 de mayo de 1980, Comisión/Bélgica (102/79, Rec. p. 1473), apartado 11.
(39) ° Véanse las sentencias de 26 de febrero de 1986, Marshall (152/84, Rec. p. 723), apartado 48, y de 22 de febrero de 1990, CECA/Busseni (C-221/88, Rec. p. I-495), apartado 23.
(40) ° Sentencia de 12 de julio de 1990, Foster (C-188/89, Rec. p. I-3313), apartado 20.
(41) ° Sentencia antes citada; véanse las referencias en la nota 40 supra.
(42) ° Véanse las sentencias Foster y Marshall, apartados 15 y 50 respectivamente, ambas citadas anteriormente.
(43) ° Véase la sentencia Delhaize Frères, antes citada, apartado 11.
(44) ° Sentencia de 20 de septiembre de 1988, Oberkreisdirektor des Kreises Borken y otros/Moormann (190/87, Rec. p. 4689).
(45) ° Apartados 10 y 11.
(46) ° Documento 5 adjunto a las observaciones escritas de Ligur Carni.
(47) ° Sentencia antes citada, apartado 41.
(48) ° Sentencia de 25 de enero de 1977, Bauhuis (46/76, Rec. p. 5), apartado 10.
(49) ° Véase la sentencia de 8 de noviembre de 1979, Denkavit (251/78, Rec. p. 3369), apartado 30.
(50) ° Sentencia de 16 de julio de 1992, Legros (C-163/90, Rec. p. I-4625), apartado 16.
(51) ° Véase la sentencia de 5 de febrero de 1976, Bresciani (87/75, Rec. p. 129), apartado 10.
(52) ° Ibidem, apartado 10.
(53) ° Me atengo al enunciado de la cuestión prejudicial y no me pronunciaré sobre si CO.GE.SE.MA percibió efectivamente cantidades como contrapartida de servicios no solicitados ni prestados, aunque el debate tuvo en parte por objeto este extremo. Dicho aspecto es competencia, en efecto, de la apreciación soberana del Juez nacional.
(54) ° Sentencia de 10 de diciembre de 1991 (C-179/90, Rec. p. I-5889).
(55) ° Ibidem, apartado 15.
(56) ° Véase la sentencia de 4 de mayo de 1988, Bodson (30/87, Rec. p. 2479).
(57) ° Sentencia Denkavit, apartado 3, véanse las referencias en la nota 49 supra. Véanse, asimismo, las sentencias de 14 de diciembre de 1982, Waterkeyn (asuntos acumulados 314/81 a 316/81 y 83/82, Rec. p. 4337), y Merci, apartado 23 (referencias en la nota 54 supra).
(58) ° Véase, en ese sentido, la sentencia Merci, apartado 22; referencias en la nota 54 supra.
(59) ° Asuntos acumulados C-1/90 y C-176/90, Rec. p. I-4151.
(60) ° Apartado 24.
(61) ° Asunto 16/83, Rec. p. 1299.
(62) ° Asunto C-126/91, Rec. p. I-2361.
(63) ° Apartado 21.
(64) ° Observaciones escritas.
(65) ° Véanse al respecto las observaciones escritas de la Comisión.
(66) ° Véanse las sentencias de 12 de diciembre de 1967, Brasserie de Hoecht (23/67, Rec. p. 526), y de 28 de febrero de 1991, Delimitis (C-234/89, Rec. p. I-935).
(67) ° Asunto 13/83, Rec. p. 1513.
(68) ° Asunto C-17/90, Rec. p. I-5253, apartado 12.
(69) ° DO L 390, p. 3. Reglamento anulado por la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo (C-65/90, Rec. p. I-4593). No obstante, se mantuvieron los efectos del Reglamento hasta que el Consejo, previa consulta válida al Parlamento, hubiera adoptado una nueva normativa en la materia.