61974C0089
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS ALBERTO TRABUCCHI
VOM 8. JULI 1975 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Natur und Kunst sind berufen, bei der Hervorbringung eines Produktes zusammenzuwirken, das seit seinem Erscheinen in der Kulturgeschichte noch immer zu den meistgepriesenen Erzeugnissen gehört.
Bei der besonderen Wertschätzung des Weins spielen die Regeln für die Feststellung der Eigenschaften, durch die sich die einzelnen auf Grund der Überlieferung von Name und Aufmachung geradezu klassischen Arten auszeichnen, eine wichtige Rolle; das gleiche gilt für die Regeln, die der schöpferischen Phantasie der beteiligten Kreise bei der Beeinflussung des natürlichen Vorgangs eine Grenze setzen.
Hieraus erklärt sich, daß auch die Gemeinschaft im Rahmen der Errichtung eines einheitlichen Weinmarktes Bestimmungen über Herkunftsbezeichnungen, die Weinen mit ganz bestimmten Merkmalen vorbehalten sind, sowie Kontrollvorschriften, die entweder mit der Beurteilung der Erzeugnisse oder der Gewähr allgemein hinreichender Echtheit zusammenhängen, erlassen hat.
Bei der hier erbetenen Auslegung von Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts bedarf es einer Gesamtbetrachtung, auch wenn in den vorliegenden Fällen, in denen die Auslegung vorzunehmen ist, der Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht unmittelbar angesprochen wird.
Die Regeln über den Gemeinsamen Markt müssen zwangsläufig darauf angelegt sein, eine einheitliche Grundlage zu schaffen, die einen freien Warenverkehr gewährleistet. Daher dienen die Bestimmungen der Gemeinschaft auch dazu, gemeinsame Kriterien für die Kontrolle festzulegen und zugleich Methoden zur Ermittlung der jeweiligen Merkmale zu bestimmen, die es ermöglichen, den Wein zu beurteilen oder der Verletzung von Herstellungsregeln zu wehren.
Soweit die Gemeinschaft noch keine gemeinsamen Kontrollvorschriften und -methoden bestimmt hat, ist es unerläßlich, daß wenigstens die Beachtung einiger allgemeiner Erfordernisse gesichert ist
Während die Rechtsnormen über die technischen Voraussetzungen, um die es in den Vorlagefragen geht, und über die Kontrolle ihres Vorliegens in jedem Staat an ihrer Wirksamkeit zu messen sind, müssen diese Normen auf Gemeinschaftsebene zusätzlich so beschaffen sein, daß sie bei ihrer konkreten Anwendung kein Ungleichgewicht zwischen einheimischen und ausländischen Erzeugnissen schaffen und sich somit als Beschränkungen des freien Warenverkehrs entpuppen. Gibt es insbesondere bei der Bekämpfung von Umgehungen der gemeinschaftsrechtlichen Regeln über die Weinherstellung keinen sicheren Beweis und wird stattdessen mit einer Vermutung gearbeitet, so erfordert die Einheit des Marktes, daß es sämtlichen inländischen oder sonstigen gemeinschaftsangehörigen Erzeugern und Händlern unter den gleichen erleichterten oder erschwerten Bedingungen möglich ist, den Beweis des Gegenteils zu erbringen.
2.
Die Gemeinschaft hat im Rahmen der Vorschriften, die die Qualität der Weine gewährleisten sollen, auch die spezielle Frage der Erhöhung des natürlichen Alkoholgehalts geregelt (Verordnung Nr. 816/70 des Rates, Artikel 18 bis 30). Hierbei handelt es sich um unmittelbar geltende Vorschriften für Erzeuger und Händler. Sie sind nicht nur unter dem Gesichtspunkt des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft erlassen worden, sondern — wie ausdrücklich aus der Überschrift des Titels IV der Verordnung Nr. 816/70 hervorgeht — auch mit Rücksicht auf das freie Inverkehrbringen dieser Erzeugnisse; ohne letzteres erschöpfte sich übrigens der freie Warenverkehr in einer leeren Grundsatzerklärung.
Die Gemeinschaftsregelung umfaßt jedoch nicht auch ein in sich völlig geschlossenes eigenständiges Kontrollsystem, das der Ahndung von Betrügereien dient, also von unerlaubten Behandlungen der Erzeugnisse auf der Produktions- oder Handelsstufe. Immerhin bestehen aber Bestimmungen, wonach die Händler über Ein- und Ausgänge Buch zu führen haben oder der Exportwein mit einem von einer Behörde des Erzeugerlandes ausgestellten Begleitzeugnis zu versehen ist, das die einwandfreie und handelsübliche Qualität des Erzeugnisses bescheinigt Was speziell die Verfahren zur Erhöhung des Alkoholgehalts der Weine angeht, begründet Artikel 22 Absatz 1 der Verordnung Nr. 816 für die Händler insbesondere die Pflicht, ihre Absicht, diese Verfahren anzuwenden, sowie die in ihrem Besitz befindlichen Mengen an Zukker und konzentriertem Traubenmost den einzelstaatlichen Behörden zu melden.
Alle diese Vorschriften mögen zwar dazu dienen, Betrügereien zu verhüten oder deren Aufdeckung zu erleichtern. Sie erheben aber keinen Anspruch darauf, ein in dieser Hinsicht vollständiges Schutzsystem darzustellen.
Aus diesem Grunde verweisen die Behörden der Gemeinschaft ausdrücklich auf die Anwendung der innerstaatlichen Kontroll- und Betrugsfahndungssysteme (Artikel 39 a der Verordnung Nr. 816/70 des Rates, eingefügt durch Verordnung Nr. 2680/72, sowie Artikel 9 der Verordnung Nr. 1594/70 der Kommission).
Die von dem französischen Richter geäußerten Zweifel über die Anwendbarkeit einer in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften definierten Kontrollmethode leiten sich von dieser gemeinschaftsrechtlichen Weinregelung her, die durch ein zwar noch nicht vollständiges, aber doch recht geschlossenes System unmittelbar anwendbarer materieller Rechtsnormen über die Weinherstellung, gleichzeitig aber durch das Fehlen eines entsprechenden Systems von Kontrollvorschriften gekennzeichnet ist
Die Vorlagefragen betreffen die Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Weinvorschriften namentlich unter dem Gesichtspunkt, welche Bedeutung ihnen im Hinblick auf die Schaffung eines eigenständigen Kontrollsystems seitens der Staaten beizumessen ist.
3.
Mit der ersten Frage möchte der französische Richter wissen, ob Artikel 8 des sogenannten „Code du Vin“, in den das Dekret vom 18. April 1898 einging, das seinerseits auf dem Gesetz vom 24. Juli 1894 beruhte, angesichts der Gemeinschaftsverordnungen Nr. 816 und 817/70 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein und der dazu ergangenen Durchführungsvorschriften noch in vollem Umfang anwendbar ist Der Gegenstand dieser Frage ist selbstverständlich nicht etwa darin zu erblicken, daß über die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit einer innerstaatlichen Vorschrift mit dem Gemeinschaftsrecht entschieden wird, sondern darin, daß das Gemeinschaftsrecht auf das von dem innerstaatlichen Richter vorgetragene Ersuchen hin ausgelegt wird, den Anwendungsbereich dieses Rechts gegenüber den Spezialvorschriften des innerstaatlichen Rechts abzugrenzen. Insbesondere ist zu klären, ob die Gemeinschaftsregelung einem Mitgliedstaat gestattet, die präventive und repressive Kontrolle etwaiger durch das Zusetzen von Alkohol zum Wein begangener Betrügereien weiterhin durch Rückgriff auf eine Vermutung auszuüben, die auf dem Ergebnis einer Analysemethode zur Bestimmung des Trockenextrakts beruht, welche sich von der zu diesem Zweck in den Gemeinschaftsverordnungen vorgesehenen Methode unterscheidet.
Nach der vorerwähnten Vorschrift des französischen Code du Vin wird vermutet, daß Rotwein, bei dem das Verhältnis von Alkohol zum reduzierten Trockenextrakt über 4,6 und Weißwein, bei dem es über 6,5 liegt, überalkoholisiert ist. Diese Vermutung kann jedoch entkräftet werden, wenn sich anhand einer Gegenüberstellung der verschiedenen Weinbestandteile, der Herstellungsbedingungen, des Herkunftsortes oder anderer Faktoren der Nachweis erbringen läßt, daß das Erzeugnis ausschließlich durch Gärung frischer Weintrauben gewonnen wurde.
Die Zweifel des innerstaatlichen Richters über die Vereinbarkeit dieser Rechtsnorm mit der gemeinschaftsrechtlichen Regelung rühren daher, daß die Gemeinschaftsbestimmungen eine von der des genannten Artikels 8 abweichende Methode zur Bestimmung des Trockenextrakts vorschreiben. Diese Methode, die nach Maßgabe der dritten Begründungserwägung der Verordnung (EWG) Nr. 1539/71 der Kommission vom 19. Juli 1971„für alle Handelsgeschäfte und Kontrolloperationen“ obligatorisch ist, könnte dazu führen, daß einzelstaatliche Methoden zur Bestimmung eines Weinbestandteils oder einer Gruppe von Weinbestandteilen nicht mehr anwendbar sind, zumal, wie auch in der genannten Verordnung der Kommission hervorgehoben wird, ein Bedürfnis dafür besteht, einheitliche Analysemethoden einzuführen, mit denen präzise und vergleichbare Angaben erzielt werden können.
Unter diesem Blickwinkel hängt die oben angeführte erste Frage eng mit der zweiten zusammen, die dahin geht, ob die aufgrund des Artikels 8 angewandte Methode der Analyse des durch Verdampfung bei 100o C gewonnenen Trockenextrakts mit dem — in der Verordnung Nr. 1539/71 aufgestellten — Verbot vereinbar ist, Analysemethoden anzuwenden, die nicht den im Anhang dieser Verordnung genannten Methoden entsprechen. In Nummer 3 des Anhangs ist festgelegt, daß der Gesamttrockenextrakt indirekt aus der Dichte des Destillationsrückstands von der Alkoholbestimmung berechnet wird.
In Artikel 1 des Dekrets des französischen Landwirtschaftsministers vom 22. Januar 1974 werden die Laboratorien aufgezählt, die von der für die Betrugsfahndung und die Qualitätskontrolle zuständigen Behörde ermächtigt worden sind, Analysen im Sinne des Artikels 5 des Dekrets Nr. 73-1067 vom 23. November 1973 durchzuführen, die die Bedingungen für die Weinherstellung regelt. Artikel 2 ordnet an, daß diese Analysen nach den in der Verordnung Nr. 1539/71 der Kommission vorgeschriebenen Methoden durchgeführt werden und nimmt hiervon allein die Bestimmung des Trokkenextrakts zur Ermittlung des in Artikel 8 des Code du Vin erwähnten Verhältnisses zwischen Alkohol und reduziertem Extrakt aus, die weiterhin bei 100o erfolgt.
Die dritte Frage des französischen Richters geht dahin, ob besagter Artikel 2 nicht mit der Verordnung Nr. 1539/71 unvereinbar ist Diese Frage, die auf je-' den Fall allein unter dem Blickwinkel der Auslegung der Gemeinschaftsverordnung zu beurteilen ist, scheint mir keine neuen Probleme gegenüber den beiden ersten Fragen aufzuwerfen.
Um sie zu beantworten, müssen wir namentlich auf zwei Problemkreise eingehen, denen die beiden Abschnitte meiner Schlußanträge entsprechen:
a)
Zunächst fragt sich, welche Rolle der Beweis in den französischen Rechtsvorschriften insbesondere im Hinblick darauf spielt, daß die Möglichkeit besteht, den Nachweis zu erbringen, daß der prima facie gegebene Tatbestand der Überalkoholisierung nicht vorliegt
b)
Der zweite Problemkreis betrifft die Frage, ob die in den französischen Rechtsvorschriften vorgesehene Analysemethode anwendbar ist, solange die Kontrolle durch die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften noch nicht erschöpfend geregelt ist
4.
Wie bereits der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu entnehmen ist, geht die Entwicklung der Gemeinschaftsregelung, die der Verwirklichung einer gemeinsamen Politik — insbesondere der Agrarpolitik — dient, Hand in Hand mit einer fortschreitenden Einschränkung der den einzelnen Staaten auf diesem Gebiet verbleibenden Zuständigkeiten, und zwar folgendermaßen :
a)
Die Anwendbarkeit innerstaatlicher Rechtsnormen in einem Sachbereich, der später durch eine Gemeinschaftsverordnung geregelt wird, endet ohne weiteres nach Maßgabe und infolge des Inkrafttretens der gemeinsamen Regelung, die diese Normen insoweit verdrängt
b)
Den Staaten verbleibt eine Hilfs- und Restzuständigkeit zur Ausfüllung der von der gemeinsamen Regelung nicht erfaßten Freiräume, soweit der Erlaß oder die Beibehaltung von staatlichen Rechtsnormen in diesem Bereich für die ordnungsgemäße Durchführung der Gemeinschaftsnormen erforderlich oder jedenfalls mit diesen vereinbar ist.
c)
Ausgeschlossen ist ebenfalls die Anwendung innerstaatlicher Rechtsnormen, die zwar nicht ohne weiteres durch Gemeinschaftsnormen ersetzt worden sind, die sich jedoch auf Grund ihrer praktischen Auswirkungen als Hindernis für das ordnungsgemäße Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation und die ihr zugrunde liegenden Prinzipien erweisen können.
Titel IV der Verordnung Nr. 816 enthält Regeln über einige önologische Verfahren und das Inverkehrbringen des Weins. Aus Artikel 18 ff. ergibt sich, daß die Erhöhung des natürlichen Alkoholgehalts der frischen Weintrauben, des Mostes und der Weine nur in gewissen Grenzen, unter genau festgelegten Bedingungen und nach ganz bestimmten Methoden zulässig ist Die Zugabe von Saccharose oder von konzentriertem Traubenmost ist eingehend geregelt und lediglich bei Weinen bestimmter Anbaugebiete gestattet, die eindeutig festgelegte Merkmale aufweisen. Die Möglichkeit, den Alkoholgehalt durch den Zusatz von Alkohol zu erhöhen, ist außer für zwei in Artikel 25 ausdrücklich erwähnte Erzeugnisse ausgeschlossen.
Die Aufgabe, die Einhaltung dieser Normen zu kontrollieren, ist — zumindest vorübergehend — vor allem durch Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 1594/70 der Kommission über die Meldung, Durchführung und Kontrolle der Verfahren zur Anreicherung von Wein ausdrücklich den Staaten zugewiesen worden. In diesem Artikel ist festgelegt, daß die Mitgliedstaaten bis zur Verabschiedung gemeinsamer Bestimmungen auf diesem Gebiet die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um die Einhaltung der Bestimmungen über die Anreicherung, die Säuerung und die Entsäuerung zu gewährleisten. Daneben schreibt Artikel 39 a der Verordnung Nr. 816/70, der durch die Verordnung (EWG) Nr. 2680/72 des Rates nachträglich eingefügt worden ist, noch allgemeiner vor: „Die Mitgliedstaaten treffen alle zweckdienlichen Vorkehrungen, um für die Einhaltung der Bestimmungen dieser Verordnung zu sorgen.“
Artikel 39 a Absatz 2 sieht zudem den Erlaß der für eine einheitliche Durchführung der Vorschriften der Verordnung Nr. 816/70, insbesondere für die Kontrolle, geeigneten Gemeinschaftsmaßnahmen vor.
Aus den genannten Vorschriften ergibt sich demnach, daß einige der in der Verordnung Nr. 816/70 aufgeführten Maßnahmen zwar — wie wir gesehen haben — auch Kontrollzwecken dienen können; der Verordnungsgeber der Gemeinschaften hat aber die diesbezügliche Gemeinschaftsregelung keineswegs für erschöpfend gehalten.
5.
Somit ist einzuräumen, daß die Staaten immer noch befugt sind, ihre eigenen Kontrollmethoden anzuwenden, die zur Verhütung oder Bekämpfung von Umgehungen der Gemeinschaftsregelung für Wein geeignet sind. Insbesondere schließt das Gemeinschaftsrecht grundsätzlich nicht aus, daß eine Vermutung der Erhöhung des natürlichen Alkoholgehalts aufgestellt wird, die auf dem Verhältnis zwischen diesem Gehalt und dem Trockenextrakt beruht.
Diese Vermutung ist jedoch nur zulässig, sofern sie keine Handhabe für Diskriminierungen zwischen den Erzeugnissen der verschiedenen Mitgliedstaaten bietet, und außerdem nur, sofern sie lediglich ein Mittel darstellt, um zu kontrollieren, ob die Erzeugnisse den materiellen Gemeinschaftsnormen entsprechen, und nicht darauf hinausläuft, diese Normen in wesentlichen Punkten abzuändern; dies wäre dann der Fall, wenn den Betroffenen keine ausreichenden Möglichkeiten eröffnet wären, ein im Einzelfall nicht den Tatsachen entsprechendes Untersuchungsergebnis durch den Beweis des Gegenteils zu Fall zu bringen.
Den in der mündlichen Verhandlung zitierten Sachverständigengutachten und einigen Stellungnahmen der französischen Behörden zufolge kann die Anwendung der fraglichen Kontrollmethode nicht in jedem Fall ein wirklichkeitsgetreues Ergebnis gewährleisten, weil das Analyseresultat je nach Anbaugebiet und Jahrgang, den für die Rebstöcke verwendeten Pflanzenschutzmitteln und den Weinbereitungsverfahren sowie aus sonstigen Gründen bei dem einen oder anderen Wein so ausfallen kann, daß es auch dann eine Überalkoholisierung anzeigt, wenn diese tatsächlich nicht vorliegt. Wichtig ist daher, daß eine wirksame Möglichkeit eröffnet wird, den Beweis des Gegenteils zu erbringen, und daß diesbezüglich jede rechtliche oder tatsächliche Diskriminierung zwischen den Erzeugnissen der verschiedenen Anbauzonen der Gemeinschaft ausgeschaltet ist.
Denn werden in bezug auf Weine, die den Gemeinschaftsnormen entsprechen, allzu strenge Anforderungen an den Beweis zur Widerlegung der Vermutung der Überalkoholisierung gestellt, so gewinnt die der Betrugsbekämpfung dienende innerstaatliche Bestimmung letztlich de facto den Charakter einer Norm, durch die die im Anhang II der Verordnung Nr. 816/70 des Rates gegebene Definition des Erzeugnisses um neue materielle Elemente erweitert wird.
All dies will aber mit einem großen Verständnis dafür bedacht und in die Tat umgesetzt sein, daß durch die Marktkräfte und die Notwendigkeit einer wirksamen Kontrolle konkrete Maßstäbe gesetzt werden.
Der Importeur eines in einem anderen Mitgliedstaat hergestellten Weins wird im allgemeinen größere Schwierigkeiten haben, die Vermutung zu entkräften, als der französische Hersteller oder der Kaufmann, der mit inländischem Wein Handel treibt So gesehen befinden sich daher Unternehmer, die sich mit ausländischem Wein befassen, in einer objektiv ungünstigeren Lage als Unternehmer, die es mit einheimischem Wein zu tun haben. Darüber hinaus ist zu bemerken, daß die Verwaltungsstellen die zur Widerlegung der Vermutung beigebrachten Beweise zweifellos nach ihrem Ermessen würdigen können. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache 39/70 (Fleischkontor — Slg. 1971, 58) die Meinung vertreten, daß ein allzu großer Ermessensspielraum der Verwaltung beim Erlaß von Maßnahmen zur Verhütung von Verstößen gegen die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften mit der Gemeinschaftsregelung unvereinbar ist, weil er Mißbräuchen und Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit ein Tor öffnet Dieser Grundsatz ist in bezug auf innerstaatliche Rechtsvorschriften aufgestellt worden, die wegen des Beweissystems der in dem betreffenden Fall einschlägigen Gemeinschaftsnormen nicht erforderlich waren, um das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation zu sichern; er ist daher sicherlich nicht unmittelbar, um nicht zu sagen mechanisch auf die der Ahndung von Betrügereien auf dem Weinsektor dienenden innerstaatlichen Rechtsnormen anwendbar, da es solcher Normen in Ermangelung eines geschlossenen gemeinschaftsrechtlichen Kontrollsystems nach wie vor bedarf. Diese Rechtsprechung weist aber zumindest auf das Erfordernis hin, daß die innerstaatlichen Verwaltungsstellen von ihrem Ermessen besonders vorsichtigen Gebrauch machen, soweit sie Befugnisse ausüben, durch die der freie Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten nachhaltig berührt wird, auch wenn sie formell nicht beim Warenverkehr, sondern nur beim Inverkehrbringen eine Rolle spielen.
Daher kann angesichts der beträchtlichen Schwierigkeiten, denen sich vor allem die Importeure von Wein aus anderen Mitgliedstaaten beim Beweis des Gegenteils möglicherweise gegenübersehen, ein Rechtszustand entstehen, der nicht allein deshalb mit der Gemeinschaftsregelung unvereinbar ist, weil er geeignet ist, eine faktische Änderung der Regelung der Verordnung Nr. 816/70 zu bewirken, sondern auch, weil er dem allgemeinen Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit (oder — gleichwertig damit — der Herkunft des Erzeugnisses) oder aber dem Verbot von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen widerspricht.
Wir haben zum Beispiel in diesem Verfahren gehört, daß es sich die französische Verwaltung mit Runderlaß vom 25. März 1974 hat angelegen sein lassen, die in Artikel 8 des Code du Vin genannten Verhältniszahlen abzuändern, um damit den besonderen Witterungsbedingungen des Erntejahres 1973 für Beaujolais- und Mâconnais-Weine Rechnung zu tragen. Es muß einer innerstaatlichen Verwaltung schwerfallen, sich die erforderlichen Informationen zu verschaffen, um ebenso prompt in diesem Sinne zugunsten ausländischer Weine handeln zu können, wenn sich erweist, daß die Weinernte in anderen Ländern unter ähnlichen Bedingungen eingebracht wurde, oder wenn — allgemeiner gesprochen — aufgrund der mit den Witterungsverhältnissen oder den Eigentümlichkeiten des Anbaus bzw. der Verarbeitung zusammenhängenden besonderen Umstände Veranlassung zu der Annahme besteht, daß das mit Hilfe der genannten Methode erzielte Ergebnis wenig aussagekräftig ist
Mit Rücksicht auf die Fehlerquellen, die bei einer an eine Vermutung anknüpfenden Regelung der hier gegebenen Art unausweichlich sind und die aus technischen Gründen je nach den Merkmalen, nach denen sich das Verhältnis des Alkohols zum Trockenextrakt bestimmt, das der Vermutung der Überalkoholisierung zugrunde liegt, bei ausländischen Erzeugnissen sogar noch in vermehrtem Umfang als bei einheimischen Erzeugnissen auftreten können, ist nach dem Grundprinzip der Gleichbehandlung von Unternehmern und Waren dafür Sorge zu tragen, daß diese Gleichheit vor allem auch in bezug auf die Belastung gewahrt bleibt, der sich gesetzestreue Unternehmer bei Anwendung des Kontrollsystems möglicherweise ausgesetzt sehen.
Sollte sich also tatsächlich herausstellen — was zu ermitteln dem innerstaatlichen Gericht obliegt —, daß sich die Vermutung trotz einer denkbar großzügigen Handhabe beim Beweis des Gegenteils allgemein oder auch nur im Einzelfall für bestimmte Arten der betreffenden Erzeugnisse insofern als übermäßige Belastung erweist, als sie die emsthafte Gefahr heraufbeschwört, daß diese Erzeugnisse gegenüber Konkurrenzprodukten offensichtlich benachteiligt werden, so wäre dieser Zustand mit der einschlägigen Gemeinschaftsregelung unvereinbar mit der notwendigen Folge, daß eine solche Kontrollmethode, zumindest im Einzelfall, nicht mehr anzuwenden wäre.
Was indessen etwaige Verhaltensweisen der Verwaltungsbehörden angeht, die sich als solche in der Regel der unmittelbaren richterlichen Kontrolle entziehen, weil sich ihre Bedeutung nur bei einer Gesamtschau erschließt — wie dies beispielsweise der Fall sein kann, wenn der freie Warenverkehr durch eine allzu strenge Anwendung der Kontrollvorschriften auf Weine aus anderen Mitgliedstaaten in der Absicht eingeschränkt wird, die Einfuhr zu erschweren —, so obliegt es in erster Linie der Kommission, aufgrund der Gesamtwürdigung eines solchen Verhaltens die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um den Mißbrauch abzustellen.
6.
In Ermangelung einer Gemeinschaftsregelung, die ein geschlossenes gemeinsames System zur Aufdeckung von Betrügereien definiert, bleibt den Staaten somit die Möglichkeit erhalten, sich auf eine Vermutung der vorerwähnten Art zu stützen, allerdings in den Grenzen und unter den Bedingungen, die ich genannt habe. Noch ist aber zu prüfen, ob sich die einzelstaatlichen Behörden neben den Analysemethoden, die die Gemeinschaft für die Ermittlung bestimmter Weinbestandteile oder -merkmale ausdrücklich mit Verbindlichkeitsanspruch vorschreibt, anderer Methoden bedienen dürfen. Dies ist der eigentliche Gegenstand der von der Cour d'Appel Bordeaux vorgelegten zweiten Frage.
Um hierauf eine Antwort zu geben, ist vor allem zu ermitteln, welche Bedeutung grundsätzlich den von der Kommission in der Verordnung Nr. 1539/70 definierten Weinanalysemethoden der Gemeinschaft zukommt.
Wir haben gesehen, daß die Verordnung Nr. 816 die Verfahren zur Erhöhung des Alkoholgehalts von Wein durch die Zugabe von Saccharose oder Most oder durch Konzentrierung regelt, indem sie solche Praktiken innerhalb gewisser Grenzen und unter genau festgelegten Bedingungen bei Weinen bestimmter Anbaugebiete erlaubt; demgegenüber ist die Erhößung des Alkoholgehalts durch Alkoholzusatz in der Regel nicht zulässig. Nummer 10 des Anhangs II der Verordnung Nr. 816 des Rates definiert den Begriff Tafelwein, wobei die Mindest- und Höchstgrenzen des Alkoholgehalts festgelegt werden und auf die gemäß Artikel 19 der Verordnung eröffnete Möglichkeit verwiesen wird, den natürlichen Alkoholgehalt zu erhöhen.
Es unterliegt wohl keinem Zweifel, daß die Maßnahmen der nationalen Behörden, die dem Zweck dienen, eine etwaige Erhöhung des Alkoholgehalts festzustellen, von der Verordnung Nr. 816 erfaßt werden. Dabei handelt es sich also um eine Durchfuhrungsmaßnahme im weiteren Sinne.
Die vorgenannten Vorschriften des Artikels 39 a der Verordnung Nr. 816/70 und des Artikels 9 der Verordnung Nr. 1594/70, die den Mitgliedstaaten die Aufgabe übertragen, geeignete Vorkehrungen zu treffen, um die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen für Wein zu gewährleisten, verweisen gerade auf diese subsidiäre Durchführungs- und Sicherungstätigkeit, die als solche den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen unterliegt, in bezug auf die sie entfaltet wird.
Nach Artikel 39 der Verordnung Nr. 816/70 werden die erforderlichen Einzelheiten für die Durchführung der Bestimmungen der Anhänge I und II, insbesondere die Analysemethoden, nach dem in Artikel 7 der Verordnung Nr. 24 des Rates vom 4. April 1962 vorgesehenen sogenannten „Verwaltungsausschuß“ -Verfahren festgelegt Entsprechend dieser Vorschrift hat die Kommission im Anhang der Verordnung Nr. 1539/71 „die Analysemethoden für die Durchführung der Verordnungen (EWG) Nr. 816/70 und 817/70“ angegeben.
Während die Verordnung Nr. 817/70 des Rates — wie aus Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe a und dem Anhang der Verordnung hervorgeht — die Methode der densimetrischen Ermittlung des Trockenextrakts vorschreibt, um festzustellen, ob die Grenzwerte der charakteristischen Faktoren des betreffenden Qualitätsweins aus einem bestimmten Anbaugebiet eingehalten sind, heißt es in Artikel 1 der später ergangenen Verordnung Nr. 1539/71 der Kommission, daß die in ihrem Anhang festgelegten Analysemethoden ganz allgemein bei der Durchführung der Verordnungen Nr. 816 und 817/70 anzuwenden sind.
Gemäß Nummer 3 dieses Anhangs wird — wie wir bereits wissen — der Gesamttrockenextrakt indirekt aus der Dichte des Destillationsrückstands von der Alkoholbestimmung berechnet
Der Begründung dieser Verordnung ist zu entnehmen, daß sich die Kommission bei der Festsetzung obligatorischer Analysemethoden von folgenden Erwägungen leiten ließ: „Die Regeln über önologische Verfahren und das Inverkehrbringen erfordern eine wirksame Kontrolle der betreffenden Erzeugnisse. Die einheitliche Durchführung dieser Kontrolle und die Überwachung der Angaben in den für die fraglichen Erzeugnisse erstellten Dokumenten machen die Einführung einheitlicher Analysemethoden zur Sicherstellung präziser und vergleichbarer Angaben notwendig. Diese Methoden müssen demnach für alle Handelsgeschäfte und Kontrolloperationen obligatorisch sein“.
Die französische Regierung vertritt demgegenüber die Ansicht, diese Methoden seien zur Zeit lediglich für die Überprüfung von Weinen auf ihre wesentlichen Eigenschaften vorgeschrieben; bei der Kontrolle der Herstellungsverfahren dagegen seien sie nicht anwendbar.
Stellt die Erhöhung des Alkoholgehalts außerhalb der vom einschlägigen Gemeinschaftsrecht ausdrücklich zugelassenen Tatbestände ein betrügerisches Verfahren dar, so besteht gewiß die Notwendigkeit, daß sich die Staaten bei der ihnen zu Kontrollzwecken anvertrauten Durchführung der Gemeinschaftsnormen auf möglichst einheitliche Kriterien stützen, damit eine Gleichbehandlung der Gemeinschaftsangehörigen gewährleistet ist
Im Lichte der Begründungserwägungen der in Rede stehenden Verordnung der Kommission läßt sich wohl kaum grundsätzlich leugnen, daß sich die Staaten bei der ihnen überlassenen Ahndung von Verstößen gegen die Vorschriften der Verordnung Nr. 816/70 über die Erhöhung des natürlichen Alkoholgehalts der Analysemethoden der Gemeinschaft zu bedienen haben.
7.
Der von der französischen Regierung geltend gemachte Umstand, die Kommission habe die densimetrische Methode zum Nachweis der Erhöhung des natürlichen Alkoholgehalts aufgrund der Erfahrungen und Regeln des Internationalen Weinamts eingeführt, das sich in der Vergangenheit darauf beschränkt habe, die Qualität der Weine zu bestimmen, ohne sich jemals mit den Methoden der Betrugsbekämpfung zu befassen, kann kein ausschlaggebendes Argument für die Unanwendbarkeit dieser Methode sein.
Reichte dies als Begründung dafür aus, daß es den Staaten freisteht, im Rahmen der Strafverfolgung diejenige Methode der Analyse des Trockenextrakts anzuwenden, die ihnen am meisten paßt, so müßte ihnen die gleiche Wahlfreiheit auch in bezug auf andere, bereits im Gemeinschaftsrecht festgelegte Analysemethoden für die Ermittlung anderer Bestandteile — wie etwa die Methode für die Bestimmung des Alkoholgehalts — eingeräumt werden. Mir ist nicht bekannt, ob es in dieser Beziehung ebenso unterschiedliche Methoden wie im Falle der Ermittlung des Trockenextrakts gibt Mir scheint aber eine solche Wahlfreiheit prinzipiell gesehen sehr wenig dem Erfordernis zu entsprechen, daß sich die zur Wahrung der Normen des Gemeinschaftsrechts getroffenen staatlichen Ausführungsmaßnahmen durch Einheitlichkeit und Transparenz auszeichnen müssen, da nur so das ordnungsgemäße Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation gewährleistet ist und etwaige Mißbrauche sowie Diskriminierungen zwischen den Unternehmern und den Erzeugnissen der verschiedenen Anbaugebiete der Gemeinschaft vermieden werden.
Wäre die Gemeinschaftsmethode zur Ermittlung des Trockenextrakts objektiv zu dem Zweck geeignet, dem die gemäß den innerstaatlichen Rechtsvorschriften anhand einer anderen Methode vorgesehene Ermittlung dient, so bestünde kein Grund, die eine Methode nicht durch die andere zu ersetzen.
Sonstige Kontrollmaßnahmen, die die Staaten zusätzlich zu den von mir erwähnten, im Gemeinschaftsrecht bereits geregelten Maßnahmen ergreifen können, sind auf die Erfordernisse der Gemeinschaftsregelung, insbesondere die Anwendung einheitlicher Analysemethoden, abzustimmen. Daher sind die in der Gemeinschaftsregelung vorgeschriebenen Analysemethoden nunmehr auch bei der Bestimmung der Weinbestandteile zugrunde zu legen, an die die Betrugsvermutung anknüpft, selbst wenn dadurch eine Anpassung der im Rahmen des betreffenden innerstaatlichen Kontrollsystems verwendeten Regeln und Techniken erforderlich wird.
Ist es technisch möglich, nach der densimetrischen Methode den Trockenextrakt zu bestimmen, der zum Alkoholgehalt des zu untersuchenden Weins in ein Verhältnis zu setzen ist, so folgt daraus, daß die von den innerstaatlichen Behörden angewandte Methode der Analyse des Trockenextrakts durch die Gemeinschaftsmethode hätte ersetzt werden müssen.
Damit wäre zwar nur eine unvollständige Harmonisierung erreicht. Denn das neue Verhältnis zwischen Alkohol und so gewonnenem Extrakt ist in der Gemeinschaftsregelung noch nicht definiert, so daß durchaus die Gefahr bestünde, daß unterschiedliche Werte festgesetzt werden, falls sich mehrere Staaten entschließen sollten, einen eigenen, auf dem Alkohol-Trockenextraktverhältnis beruhenden Vermutungsbegriff einzuführen. Immerhin aber wäre doch damit wenigstens ein Verfahrensabschnitt harmonisiert, während sich die Schwierigkeiten häufen, wenn jeder Staat nach eigenem Belieben die Analysemethode bestimmt, die ihm zur Ermittlung des Trockenextrakts am zweckmäßigsten erscheint Dies kann in offenbarem Widerspruch zu dem ordnungsgemäßen Funktionieren des gemeinsamen Weinmarktes zu einem Wirrwarr verschiedener Praktiken führen.
Die in dem am 11. Mai 1973 dem Rat vorgelegten Verordnungsvorschlag der Kommission angeregte vollständigere önologische Regelung betrifft andere Praktiken als die Erhöhung des natürlichen Alkoholgehalts des Weins und ist daher wohl nicht geeignet, neue maßgebende Kriterien für die ganz speziellen betrügerischen Praktiken zu liefern, zu deren Aufdeckung in Frankreich die auf dem Verhältnis zwischen Alkoholgehalt und Trockenextrakt basierende Vermutung angewandt wird.
Als Grund dafür, daß keine Verpflichtung bestehe, die französische Methode durch die Gemeinschaftsmethode zu ersetzen, ist zudem vorgebracht worden, letztere sei für die Ermittlung des Gesamttrockenextrakts vorgeschrieben, wogegen die besagte Vermutung auf dem reduzierten Trockenextrakt beruhe. Außerdem führe die Analysemethode der Verdampfung bei 100o bereits von selbst zur Gewinnung eines teilweise reduzierten Trockenextrakts, da sich hierbei gewisse Bestandteile verflüchtigten. Daher könne die eine Methode nicht durch die andere ersetzt werden.
Die Kommission hat indessen erklärt, sowohl in dem einen als auch in dem anderen Fall müsse der reduzierte Trokkenextrakt im Sinne der französischen Rechtsvorschriften im Wege einer rein rechnerischen Subtraktion anhand des Analyseergebnisses ermittelt werden.
Auch mit diesem Argument läßt sich daher nach meiner Auffassung nicht allgemein verneinen, daß die eine Methode zur Bestimmung des Trockenextrakts durch die andere ersetzt werden kann, ohne daß das französische System der Kontrolle der Überalkoholisierung in seiner Funktionsfähigkeit beeinträchtigt wird.
8.
Die französische Regierung scheint im übrigen grundsätzlich die Notwendigkeit anzuerkennen, daß sie sich auch bei der Anwendung des Artikels 8 des Code du Vin nach der gemeinschaftsrechtlichen Analysemethode zu richten hat Bis die Sachverständigen den auf der densimetrischen Methode beruhenden Koeffizienten ermittelt hätten, so bemerkt sie jedoch, sei es erforderlich, daß das innerstaatliche System der Betrugsbekämpfung weiterhin funktioniere; und dies sei derzeit allein aufgrund der in Frankreich schon seit langem erprobten und angewandten 100o-Analysemethode möglich.
Da es keine zuverlässigen Formeln für die Umrechnung der Werte des nach den verschiedenen Methoden gewonnenen Extrakts gibt, ist das mit der Gemeinschaftsmethode erzielte Analyseergebnis nicht einfach durch Anwendung eines Koeffizienten für die in Artikel 8 des französischen Code du Vin vorgesehene Vermutung verwertbar. Von einer zwecktauglichen Ersetzung der französischen Methode durch eine gemeinschaftsrechtliche Methode, aus der sich eine auf dem Verhältnis zwischen Alkoholgehalt und Trockenextrakt des Weins basierende Vermutung der Überalkoholisierung ableiten läßt, kann daher nur dann die Rede sein, wenn ein neues Verhältnis zwischen dem Alkohol und dem densimetrisch gewonnenen Extrakt festgesetzt wird, das sich zur Aufdeckung einer betrügerischen Erhöhung des Alkoholgehalts eignet
Der Verordnungsgeber der Gemeinschaft wollte mit der Einführung einer einheitlichen Methode für die Analyse des Trokkenextrakts gewiß nicht erreichen, daß die nationalen Behörden, denen die zur Sicherung der Einhaltung der Gemeinschaftsnormen erforderlichen Kontrollen obliegen, in ihren Möglichkeiten zur Bekämpfung etwaiger unter Verstoß gegen diese Normen begangener Betrügereien beschnitten werden.
Sollte es im Augenblick unmöglich sein, sich auf ein neues Verhältnis zwischen dem Alkoholgehalt des Weins und dem anhand der gemeinschaftsrechtlichen Analysemethode ermittelten Trockenextrakt festzulegen, welches das jetzige, auf dem durch Verdampfung bei 100o C gewonnenen Trockenextrakt beruhende Verhältnis in tauglicher Weise zu ersetzen vermag, so hätte die Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Analysemethode für die Bestimmung des Trockenextrakts zur Folge, daß das in Artikel 8 des französischen Code du Vin geregelte Verfahren zur Betrugsbekämpfung seiner Wirkung beraubt wäre. Ein solches Ergebnis liefe dem Gemeinschaftsrecht zuwider, das — wie wir gesehen haben — den Staaten die Pflicht auferlegt, zweckdienliche Kontrollvorkehrungen zu treffen, um die Einhaltung der gemeinsamen Regelung auf dem hier fraglichen Sektor zu gewährleisten.
Die Kommission vertritt offenbar die Ansicht, daß sich ohne große Schwierigkeiten ein neuer Koeffizient bestimmen läßt, der der Gemeinschaftsmethode angepaßt ist und die Anwendung der in den erwähnten innerstaatlichen Vorschriften enthaltenen Vermutung gestattet. Wenn dem so ist, dann wird die Kommission darauf achten müssen, daß die Festlegung des neuen Verhältnisses nicht übermäßig lange hinausgezögert wird. Solange aber dieses Verhältnis noch nicht hat definiert und durch Erfahrung bestätigt werden können, wäre es meines Erachtens in Ermangelung eines geschlossenen Systems der Betrugsbekämpfung auf Gemeinschaftsebene mit der Zielsetzung und der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaftsregelung unvereinbar, wenn in der Zwischenzeit in ein innerstaatliches System eine Lücke gerissen würde.
Zwar gebührt dem Gemeinschaftsrecht der Vorrang, doch werden innerstaatliche Rechtsnormen nur dann unanwendbar, wenn Rechtsvorschriften der Gemeinschaft dies vorsehen. Ihr Verhältnis zueinander zeichnet sich auch in diesem Falle dadurch aus, daß sie sich, wenn auch unter Beachtung des Vorrangs der Gemeinschaftsregelung, gegenseitig ergänzen. Zu bemerken ist, daß damit in der Rechtsgeschichte — allerdings in entgegengesetztem Sinne — wieder ein Grundsatz zum Zuge kommt, den die Rechtsschulen zu der Zeit anwandten, als die Einheit des alten gemeinen Rechts schwand. Damals hieß es: „Ubi cessat statutum locum habet ius civile“. Heute könnten wir stattdessen sagen: wo das Gemeinschaftsrecht keine effiziente Regelung trifft, bleibt das innerstaatliche Recht in Kraft.
Ich schlage daher vor, die Fragen des französischen Richters folgendermaßen zu beantworten: Falls die sofortige Anwendung der gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Analysemethode im Rahmen eines bestimmten, der Wahrung der Gemeinschaftsregelung dienenden Systems geeignet ist, dessen Wirksamkeit zu beeinträchtigen, sind die Vorschriften der Verordnung Nr. 1539/71 der Kommission in Ermangelung eines in sich geschlossenen Gemeinschaftssystems der Betrugsbekämpfung dahin auszulegen, daß zwar von der grundsätzlichen Anwendbarkeit der gemeinschaftlichen Methode auch im Bereich der Ahndung von Betrügereien auszugehen, die Ersetzung der innerstaatlichen Analysemethode durch die gemeinschaftliche jedoch solange aufzuschieben ist, bis die erforderlichen Anpassungen des innerstaatlichen Kontrollsystems haben vorgenommen werden können.
Ferner steht es zwar den innerstaatlichen Behörden frei, sich zur Bekämfung von Verstößen gegen die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Überalkoholisierung von Wein einer an eine Vermutung anknüpfenden Methode zu bedienen, doch ist diese Praxis mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar, falls nicht in angemessenem Umfange die Möglichkeit eröffnet wird, den Beweis des Gegenteils zu erbringen, oder die Anwendung dieser Methode bewirkt, daß bestimmte Gruppen von Gemeinschaftsangehörigen oder Erzeugnissen ihrer Herkunft wegen in besonderem Maße benachteiligt werden.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.