62005CJ0195_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑195/05,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 2. maja 2005,
Komisija Evropskih skupnosti,
ki jo zastopa M. Konstantinidis, zastopnik, skupaj z G. Bambarom, odvetnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Italijanski republiki, ki jo zastopa I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z G. Fiengom, avvocato dello Stato, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi A. Rosas, predsednik senata, U. Lõhmus, J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (poročevalec), sodniki, in P. Lindh, sodnica,
generalni pravobranilec: J. Mazák,
sodni tajnik: J. Swedenborg, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 17. januarja 2007,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 22. marca 2007
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s tožbo predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Italijanska republika, s tem
– da je v okrožnici Ministro dell’Ambiente (v nadaljevanju: ministrstvo za okolje) z dne 28. junija 1999 o pojasnilih v zvezi z opredelitvijo pojma odpadek (v nadaljevanju: okrožnica iz junija 1999) in obvestilu Ministero della Salute (v nadaljevanju: ministrstvo za zdravje) z dne 22. julija 2002, v katerem so bile vsebovane smernice za zdravstvo in higieno v zvezi z uporabo snovi in stranskih proizvodov v živalski krmi, ki nastajajo pri proizvodnji in trženju v agroživilski industriji (GURI št. 180 z dne 2. avgusta 2002 in, popravek, GURI št. 245 z dne 18. oktobra 2002, v nadaljevanju: obvestilo iz leta 2002), sprejela operativna navodila, ki veljajo za celotno državno ozemlje in ki s področja uporabe pravil o odpadkih izvzemajo živilske odpadke, ki nastajajo v agroživilski industriji in so namenjeni za proizvodnjo živalske krme, in
– da je s členom 23 zakona št. 179 z dne 31. julija 2002 o okoljevarstvenih določbah (GURI št. 189 z dne 13. avgusta 2002, v nadaljevanju: zakon št. 179/2002) s področja uporabe pravil o odpadkih izvzela kuhinjske odpadke, ki nastajajo pri pripravi vsakovrstne kuhane ali nekuhane trdne hrane, ki niso vstopili v distribucijsko verigo in ki so namenjeni zavetiščem za hišne živali,
ni izpolnila obveznosti iz člena 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih (UL L 194, str. 39), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 (UL L 78, str. 32, v nadaljevanju: Direktiva).
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
2. V členu 1(a) in (c) Direktive je določeno, da v njej izraz:
„(a) ‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi I, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.
Komisija, v skladu s postopkom, predpisanim v členu 18, najpozneje do 1. aprila 1993 pripravi seznam odpadkov, ki spadajo v skupine, naštete v Prilogi I. Seznam bo občasno pregledan in po potrebi popravljen po enakem postopku;
[...]
(c) ‚imetnik‘ pomeni povzročitelja odpadkov ali fizično ali pravno osebo, ki ima odpadke“.
3. V členu 1(e) in (f) Direktive sta opredeljena pojma odstranjevanje in predelava, ki pomenita postopke, navedene v njenih prilogah IIA in IIB.
4. V členu 2(1)(b) Direktive so našteti odpadki, ki so izvzeti s področja njene uporabe, __če jih že ureja druga zakonodaja“.
5. V prilogi I k Direktivi 75/442, naslovljeni „Skupine odpadkov“, so v skupino Q14 uvrščeni „izdelki, ki jih imetnik ne uporablja več (npr. odpadki iz kmetijstva, stanovanj, uradov, blagovnega prometa, trgovine ipd.“, v skupino Q16 pa „materiali, snovi ali izdelki, ki jih prejšnje skupine ne vsebujejo“.
6. Komisija je sprejela Odločbo 94/3/ES z dne 20. decembra 1993 o oblikovanju seznama odpadkov skladno s členom 1(a) Direktive 75/442 (UL 1994, L 5, str. 15). Ta seznam je bil posodobljen z Odločbo Komisije 2000/532/ES z dne 3. maja 2000 o nadomestitvi Odločbe 94/3 in Odločbe Sveta 94/904/ES o oblikovanju seznama nevarnih odpadkov skladno s členom 1(4) Direktive Sveta 91/689/EGS o nevarnih odpadkih (UL L 226, str. 3). Seznam odpadkov, oblikovan z Odločbo 2000/532, je bil večkrat spremenjen, nazadnje z Odločbo Sveta 2001/573/ES z dne 23. julija 2001 (UL L 203, str. 18). V seznamu so odpadki razvrščeni glede na izvor. Naslov poglavja 2 je „Odpadki iz kmetijstva, vrtnarstva, ribogojstva, gozdarstva, lova in ribolova ter priprave in predelave hrane“.
Nacionalna ureditev
7. V členu 6(1) zakonske uredbe št. 22 o izvajanju Direktive 91/156/EGS o odpadkih, Direktive 91/689 o nevarnih odpadkih in Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži z dne 5. februarja 1997 (redni dodatek h GURI št. 38 z dne 15. februarja 1997, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 22/97) je določeno:
„V tej uredbi izraz:
a) ‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v prilogi A, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.
[...]“
8. S členom 8(1) navedene uredbe so določene snovi ali materiali izvzeti s področja njene uporabe, če zanje veljajo posebni predpisi; mednje na podlagi točke (c) med drugim spadajo „mrhovina in kmetijski odpadki: fekalije in druge nenevarne naravne snovi, ki se uporabljajo v kmetijstvu“.
9. S členom 23(1)(b) zakona št. 179/2002 je bila v člen 8(1) zakonske uredbe št. 22/97 vstavljena točka c(a), v skladu s katero so s področja uporabe navedene uredbe izvzeti „kuhinjski ostanki in odpadki, ki nastajajo pri pripravi vsakovrstne kuhane ali nekuhane trdne hrane, ki niso vstopili v distribucijsko verigo in ki so v skladu z veljavno zakonodajo namenjeni zavetiščem za hišne živali v smislu zakona št. 281 z dne 14. avgusta 1991, kot je bil spremenjen“.
10. Okrožnica iz meseca junija 1999 natančneje opredeljuje pojem „odpadek“ iz člena 6 zakonske uredbe št. 22/97, pri čemer je v točki (b) tretjega pododstavka navedeno:
„za materiale, snovi in predmete, ki nastajajo v proizvodnih ciklusih ali ciklusih pred porabo, ki jih imetnik ne zavrže ali ni dolžan ali ne namerava zavreči in ki jih zato imetnik ne odda v odlagališča za odpadke ali transportne sisteme ali sisteme za predelavo odpadkov za njihovo predelavo ali odstranitev, veljajo pravila o surovinah, in ne pravila za odpadke, če imajo lastnosti sekundarnih surovin v smislu ministrskega dekreta [o določitvi nenevarnih odpadkov, ki so predloženi v poenostavljeni postopek predelave v smislu členov 31 in 33 zakonske uredbe št. 22/1997] z dne 5. februarja 1998 [redni dodatek h GURI št. 88 z dne 16. aprila 1998] in so neposredno objektivno in dejansko namenjeni za uporabo v proizvodnem ciklusu“.
11. V obvestilu iz leta 2002 je določeno:
„[...]
Če so izpolnjene zdravstvene in higienske zahteve, se snovi in stranski proizvodi, ki nastanejo pri postopkih v agroživilski industriji, štejejo za ‚surovine za živalsko krmo‘, če jih želi proizvajalec uporabiti v zootehnični prehranjevalni verigi.
V takem primeru za te snovi ne velja zakonodaja o odpadkih, ampak predpisi o proizvodnji in trženju živalske krme in za proizvode živalskega izvora oziroma za proizvode, ki vsebujejo sestavine živalskega izvora, veljavna zakonodaja na področju zdravstva. [...]
[...]
Če za snovi in stranske proizvode, ki nastanejo pri proizvodnji in trženju v agroživilski industriji, ni zgoraj navedenih dokazil o namenu njihove uporabe za živalsko krmo, zanje velja pravna ureditev za odpadke. [...]
[...]“
Predhodni postopek
12. Italijanski organi so z dopisi z dne 11. in 19. junija, 28. avgusta in 6. novembra 2001 ter 10. aprila 2002 odgovorili na pisni opomin z dne 22. oktobra 1999 in na prvo obrazloženo mnenje z dne 11. aprila 2001, v katerih je Komisija zastopala stališče, da je Italijanska republika, s tem da je sprejela zavezujoča operativna navodila glede uporabe italijanske zakonodaje o odpadkih, ki s področja njene uporabe izvzemajo nekatere vrste ostankov in odpadkov hrane – iz agroživilske industrije, menz in restavracij, ki so namenjeni za živalsko krmo – kršila Direktivo.
13. Glede na podatke, ki so jih posredovali italijanski organi, je Komisija zavzela stališče, da so za uskladitev italijanske ureditve z zahtevami iz tega obrazloženega mnenja potrebne vsebinske spremembe. Komisija je zato italijanskim organom 19. decembra 2002 poslala dodatni pisni opomin, do katerega so se opredelili z dopisom z dne 13. februarja 2003.
14. Komisija je nato 11. julija 2003 sprejela dodatno obrazloženo mnenje, v katerem je Italijansko republiko pozvala, naj obveznosti izpolni v roku dveh mesecev od prejema tega mnenja.
15. Ker so italijanski organi z dopisom z dne 4. novembra 2003 še naprej vztrajali pri tem, da stališče Komisije ni utemeljeno, se je slednja odločila vložiti to tožbo.
Tožba
Trditve strank
16. Komisija je v tožbi v bistvu zatrjevala, da sporna nacionalna ureditev presega smernice, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišče in se nanašajo na primere, v katerih materiala iz proizvodnega postopka, katerega primarni cilj ni njegova proizvodnja, ni mogoče šteti za odpadek.
Živilski odpadki, nastali v agroživilski industriji in namenjeni za proizvodnjo živalske krme
17. Komisija trdi, da so bili zaradi operativnih navodil iz okrožnice iz junija 1999 in obvestila iz leta 2002 iz nacionalne ureditve o ravnanju z odpadki izvzeti živilski odpadki, uporabljeni v proizvodnji živalske krme, za katere veljajo posebni higienski in zdravstveni predpisi. V skladu s temi navodili je za trajno izvzetje takega ostanka iz ureditve o odpadkih potrebno le, da je ostanek iz agroživilske industrije namenjen za proizvodnjo živalske krme, kar dokazuje očitna volja njegovega imetnika.
18. Vendar po mnenju Komisije dejstvo, da je mogoče ostanek, nastal pri proizvodnji, ponovno uporabiti brez predhodnega preoblikovanja, ne more biti odločilno pri izključitvi možnost, da bi ga imetnik zavrgel ali nameraval zavreči ali moral zavreči v smislu Direktive.
19. Res je, da je Sodišče zgolj v zvezi s stranskimi proizvodi, zaradi katerih ima imetnik ekonomsko korist, priznalo, da je mogoče sklepati, da jih ta ne „zavrže“ v smislu člena 1(a) Direktive. Vendar naj bi bilo, ker je treba pojem odpadek razlagati široko, izvzetje s področja uporabe Direktive mogoče le, če so izpolnjeni določeni pogoji, ki omogočajo, da se ponovna uporaba obravnava ne zgolj kot naključna, temveč gotova, da zanjo ni potrebno predhodno preoblikovanje in da se opravi v istem proizvodnem postopku.
20. Komisija zatrjuje, da bi bilo poleg tega treba ugotoviti stopnjo verjetnosti ponovne uporabe snovi in predvsem preveriti, ali bo ta ponovno uporabljena v istem proizvodnem postopku, v katerem je nastala. Torej v nasprotju s trditvijo Italijanske republike ne gre za enoten proizvodni postopek, kadar so živilski odpadki dejansko namenjeni uporabi kot živalska krma. Zgolj za to, da subjekt, ki je odpadke povzročil, odpadke prenese na subjekt, ki jih bo uporabil, naj bi bila namreč potrebna vrsta postopkov (skladiščenje, preoblikovanje in prevoz), prav njihova ureditev pa naj bi bila namen Direktive.
21. Italijanska republika trdi, da so snovi in stranski proizvodi, ki nastanejo pri proizvodnji v agroživilski industriji, „surovine za živalsko krmo“ v smislu obvestila iz leta 2002, kadar jih proizvajalec namerava uporabiti v zootehnični prehranjevalni verigi, če so izpolnjene zdravstvene in higienske zahteve. Tak namen naj bi skupaj z zagotovo ponovno uporabo teh stranskih proizvodov pomenil zadosten dokaz, da imetnik zadevne snovi ne namerava „zavreči“ v smislu 1(a) Direktive.
22. Po mnenju te države članice izjema, določena v operativnih navodilih, nikakor ne pomeni, da so iz nacionalne ureditve o odpadkih a priori
izvzeti živilski odpadki, nastali v agroživilski industriji, ker je to izvzetje dejansko odvisno ne le od očitnega namena imetnika teh odpadkov, da jih uporabi v proizvodnji živalske krme, temveč tudi od zagotove ponovne uporabe.
23. V tem primeru naj za zadevne odpadke ne bi veljala zakonodaja o odpadkih, temveč predpisi glede proizvodnje in trženja živalske krme, med drugim Uredba (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane (UL L 31, str. 1), za stranske proizvode živalskega izvora pa Uredba (ES) št. 1774/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. oktobra 2002 o določitvi zdravstvenih pravil za živalske stranske proizvode, ki niso namenjeni prehrani ljudi (UL L 273, str. 1).
24. Prav tako naj bi se uporabljale t. i. določbe „HACCP“ [analiza tveganj in kritičnih nadzornih točk (hazard analysis and critical control points)] iz:
– Uredbe (ES) št. 852/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o higieni živil (UL L 139, str. 1), Uredbe (ES) št. 853/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o posebnih higienskih pravilih za živila živalskega izvora (UL L 139, str. 55) in Uredbe (ES) št. 854/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o določitvi posebnih predpisov za organizacijo uradnega nadzora proizvodov živalskega izvora, namenjenih za prehrano ljudi (UL L 139, str. 206);
– Uredbe (ES) št. 183/2005 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. januarja 2005 o zahtevah glede higiene krme (UL L 35, str. 1) ter
– Uredbe (ES) št. 882/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o izvajanju uradnega nadzora, da se zagotovi preverjanje skladnosti z zakonodajo o krmi in živilih ter s pravili o zdravstvenem varstvu živali in zaščiti živali (UL L 165, str. 1).
25. Ti predpisi o živilih in določbe iz nacionalnega prava, ki se nanašajo nanje, naj bi bili tako kot Direktiva namenjeni zagotavljanju nadzora nad postopki skladiščenja, preoblikovanja in prevoza ter lahko z zagotavljanjem ustreznega zdravstvenega varstva varujejo okolje.
26. Italijanska republika meni, da so nadzori, ki se opravljajo v prehranski verigi, katerih namen je predvsem zagotoviti sledenje proizvodom in surovinam za živalsko krmo od proizvodnega obrata, taki, da je treba to verigo obravnavati kot enoten proizvodni postopek. Ta država opozarja tudi na to, da je v Italiji za dejavnosti na agroživilskem področju in sektorju živalske krme treba pridobiti dovoljenje, ki se izda na podlagi ustrezne listine, ki potrjuje, da tako osebe, ki to dovoljenje zahtevajo, kot tudi infrastruktura in transportna sredstva izpolnjujejo za to določene pogoje.
27. Navedena država članica meni, da Komisija želi, da ureditev o odpadkih, ki naj bi bila splošna, vendar podredna, prevlada nad materialnopravnimi in posebnimi predpisi o živilski industriji.
28. Poleg tega naj bi bila zaradi pristopa Komisije preprečena uporaba živilskih stranskih proizvodov v proizvodnji živalske krme, ker v skladu z italijansko zakonodajo na področju hrane stranskih proizvodov, ki jih je treba razvrstiti v skupino odpadkov in jih zato prevažati z vozilom, za katero je izdano dovoljenje za prevoz odpadkov, ne bi bilo mogoče dostaviti v obrate za proizvodnjo živalske krme. Zato naj bi razlaga Komisije, s tem ko bi preprečevala ponovno uporabo ostankov hrane za krmo, povečala proizvodnjo in odstranjevanje te hrane.
Kuhinjski ostanki in odpadki, namenjeni zavetiščem za hišne živali
29. Komisija trdi, da so bili zaradi člena 23(1) zakona št. 179/2002 s področja uporabe zakonske uredbe št. 22/97 izvzeti „kuhinjski ostanki in odpadki, ki nastajajo pri pripravi vsakovrstne kuhane ali nekuhane trdne hrane, ki niso vstopili v distribucijsko verigo in ki so namenjeni zavetiščem za hišne živali“. Po mnenju Komisije ni mogoče trditi, da imetnik takih ostankov ne namerava zavreči, kot naj bi to sicer potrjevala njihova navedba v členu 8 navedene zakonske uredbe.
30. Italijanska republika zatrjuje, da mora imetnik tudi v okviru ureditve, ki se nanaša na drugi del tožbe Komisije, dokazati, da ne namerava zavreči ostankov in odpadkov hrane, s tem da izkaže, da so dejansko namenjeni zavetiščem za hišne živali, ki imajo dovoljenje v skladu z nacionalno ureditvijo. Poleg tega naj bi se izvzetje iz ureditve o odpadkih v bistvu vedno nanašalo na odpadke hrane, ne pa na „ostanke“, nastale pri proizvodnji. Zakonodaja, ki jih podrobneje ureja, naj bi bila v postopku sprejemanja.
Presoja Sodišča
31. Ni sporno, da italijanska ureditev, na katero se nanaša ta tožba, s področja uporabe nacionalne ureditve, s katero je prenesena Direktiva, izvzema na eni strani živilske odpadke, nastale v agroživilski industriji, in na drugi strani kuhinjske ostanke in odpadke, ki niso bili vključeni v distribucijsko verigo (v nadaljevanju, skupaj: zadevne snovi), če so te snovi namenjene bodisi za proizvodnjo živalske krme bodisi neposredno za krmljenje živali v zavetiščih za hišne živali.
32. Komisija v obeh delih tožbe, ki ju je treba preizkusiti skupaj, v bistvu zatrjuje, da navedena ureditev, s tem da v nacionalni zakonodaji o odpadkih uvaja presplošno izvzetje, zaradi katerega se s področja uporabe določb o ravnanju z odpadki iz Direktive avtomatično izvzamejo zadevne snovi, kar ni pravilno, ne spoštuje pojma „odpadek“, kot je opredeljen v členu 1(a) Direktive.
33. Italijanska republika v bistvu ugovarja, da zadevne snovi, kadar so izpolnjeni pogoji za uporabo ureditve, na katero se nanaša tožba, ne spadajo v opredelitev pojma odpadek v smislu Direktive, kot ga razlaga Sodišče.
34. Glede tega člen 1(a), prvi pododstavek, Direktive „odpadek“ opredeljuje kot „vsako snov ali predmet v skupinah, navedenih v prilogi I [k tej direktivi], ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči“. Navedena priloga podrobneje določa in opisuje to opredelitev, s tem da določa seznam snovi in predmetov, ki jih je mogoče opredeliti kot odpadke. Vendar pa je ta seznam zgolj vodilo, tako da opredelitev odpadkov izhaja predvsem iz imetnikovega ravnanja in iz pomena besede „zavreči“ (glej v tem smislu sodbe z dne 18. decembra 1997 v zadevi Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Recueil, str. I‑7411, točka 26; z dne 7. septembra 2004 v zadevi Van de Walle in drugi, C‑1/03, ZOdl., str. I‑7613, točka 42, in z dne 10. maja 2007 v zadevi Thames Water Utilities, C‑252/05, ZOdl., str. I‑3883, točka 24).
35. Navedeno besedo „zavreči“ je treba razlagati ne zgolj glede na glavni cilj Direktive, ki je v skladu z njeno tretjo uvodno izjavo „varovanje zdravja ljudi in varstvo okolja zoper škodljive učinke zbiranja, prevoza, obdelave, shranjevanja in odlaganja odpadkov“, ampak tudi glede na cilj člena 174(2) ES. Ta določa, da je „[c]ilj okoljske politike Skupnosti […] doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Skupnosti. Politika temelji na previdnostnem načelu in na načelu, da je treba delovati preventivno […]“. Besede „zavreči“ – in zato pojem „odpadek“ – se v smislu člena 1(a) Direktive ne sme razlagati ozko (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 15. junija 2000 v zadevi ARCO Chemie Nederland in drugi, C‑418/97 in C‑419/97, Recueil, str. I‑4475, točke od 36 do 40, in zgoraj navedeno sodbo Thames Water Utilities, točka 27).
36. Določene okoliščine lahko nakazujejo na obstoj ravnanja ali namena ali obveznosti __zavreči“ snov ali predmet v smislu člena 1(a) Direktive (zgoraj navedena sodba ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 83). To velja zlasti takrat, kadar je uporabljena snov ostanek pri proizvodnji ali porabi, torej proizvod, ki primarno ni bil ustvarjen za uporabo (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 84, in Niselli, točka 43).
37. Metoda obdelave ali način uporabe snovi pa nista odločilna pri tem, ali se snov opredeli kot odpadek (glej zgoraj navedeno sodbo ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 64, in sodbo z dne 1. marca 2007 v zadevi KVZ retec, C‑176/05, ZOdl., str. I‑1721, točka 52).
38. Sodišče je tako podrobno določilo, da po eni strani sama izvedba odstranjevanja ali predelave, ki sta navedena v prilogah IIA in IIB k Direktivi, ne omogoča, da se kot odpadek opredeli snov ali predmet, ki je vključen v tem postopku (v tem smislu glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Niselli, točki 36 in 37), in da po drugi strani snovi in predmeti, ki so primerni za ponovno gospodarsko uporabo, niso izključeni iz pojma odpadek (v tem smislu glej zlasti sodbo z dne 25. junija 1997 v zadevi Tombesi in drugi, C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 in C‑224/95, Recueil, str. I‑3561, točki 47 in 48). Sistem nadzora in ravnanja, ki ga je vzpostavila Direktiva, se namreč nanaša na vse predmete in snovi, ki jih imetnik zavrže, tudi če imajo ekonomsko vrednost in se zbirajo iz tržnega naslova za reciklažo, obnavljanje ali ponovno uporabo (glej zlasti sodbo z dne 18. aprila 2002 v zadevi Palin Granit in Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Recueil, str. I‑3533, v nadaljevanju: sodba Palin Granit, točka 29).
39. Vendar tudi iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da v določenih primerih blago, materiali in surovine, ki nastanejo pri postopku pridobivanja ali proizvodnje, katerega primarni cilj ni njihova proizvodnja, ne pomenijo ostankov, ampak stranske proizvode, ki jih „imetnik“ ne namerava „zavreči“ v smislu člena 1(a) Direktive, temveč jih namerava v nadaljnjem postopku uporabiti pod tržnimi pogoji, ki mu prinašajo korist – če je potrebno tudi za potrebe gospodarskih subjektov, ki jih ne povzročajo, pod pogojem, da je ponovna uporaba gotova, da zanjo ni potrebno predhodno preoblikovanje in da se opravi v istem postopku proizvodnje ali uporabe (v tem smislu glej zgoraj navedeno sodbo Palin Granit, točke od 34 do 36; sodbo z dne 11. septembra 2003 v zadevi AvestaPolarit Chrome, C‑114/01, Recueil, str. I‑8725, točke od 33 do 38; zgoraj navedeno sodbo Niselli, točka 47, in sodbi z dne 8. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Španiji, C‑416/02, ZOdl., str. I‑7487, točki 87 in 90, in v zadevi Komisija proti Španiji, C‑121/03, ZOdl., str. I‑7569, točki 58 in 61).
40. Razen merila, ali je snov ostanek proizvodnje, pomeni stopnja verjetnosti ponovne uporabe te snovi – brez predhodnega postopka preoblikovanja – primerno merilo za presojo, ali je navedena snov odpadek v smislu Direktive. Če obstaja poleg preproste možnosti ponovne uporabe zadevne snovi za imetnika snovi še ekonomska korist, da to snov uporabi, je verjetnost take ponovne uporabe velika. Ob taki predpostavki se zadevna snov ne more več analizirati kot breme, ki bi ga imetnik želel „zavreči“, ampak kot pravi proizvod (glej zgoraj navedeni sodbi Palin Granit, točka 37, in Niselli, točka 46).
41. Vendar če je za tako ponovno uporabo potrebno skladiščenje, ki je lahko dolgotrajno in torej pomeni breme za imetnika ter potencialen razlog za onesnaževanje okolja, ki se ga namerava z Direktivo ravno zmanjšati, je ni mogoče opredeliti kot gotovo in je predvidena kot dolgotrajna, tako da je treba zadevno snov načeloma obravnavati kot odpadek (v tem smislu glej zgoraj navedeni sodbi Palin Granit, točka 38, in AvestaPolarit Chrome, točka 39).
42. Dejanski obstoj „odpadka“ v smislu Direktive je tako treba preveriti glede na vse okoliščine ob upoštevanju njenega cilja in ob skrbi, da se ne škodi njeni učinkovitosti (glej zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 88, in KVZ retec, točka 63, ter sklep z dne 15. januarja 2004 v zadevi Saetti in Frediani, C‑235/02, Recueil, str. I‑1005, točka 40).
43. Vendar ker v Direktivi ni predlagano nobeno določno merilo, ki bi razkrilo voljo imetnika, da zavrže dano snov ali predmet, lahko države članice glede na neobstoj določb Skupnosti, če s tem ne ogrožajo učinkovitosti prava Skupnosti, svobodno izberejo način dokazovanja različnih elementov iz direktiv, ki jih prenašajo (glej zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 41, in Niselli, točka 34). Tako lahko države članice na primer opredelijo različne skupine odpadkov, predvsem za to, da bi olajšale organizacijo in nadzor nad ravnanjem z njimi, če se spoštujejo obveznosti iz Direktive ali drugih določb prava Skupnosti v zvezi z odpadki in če so morebitne skupine odpadkov, izvzete s področja uporabe predpisov, sprejetih za prenos obveznosti iz Direktive, v skladu z njenim členom 2(1) (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2004 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, C‑62/03, neobjavljena v ZOdl., točka 12).
44. V obravnavani zadevi Italijanska republika v bistvu meni, da se, ker so izvzetja, določena v ureditvi, na katero se nanaša tožba, po njenem mnenju odvisna ne le od očitne namere imetnika zadevnih snovi, da se uporabijo za živalsko krme, temveč tudi od njihove zagotove ponovne uporabe, uporablja sodna praksa, navedena v točkah 39 in 40 obravnavane sodbe, tako da naj teh snovi ne bi bilo mogoče obravnavati kot ostankov, nastalih pri proizvodnji, ampak kot stranske proizvode, ki jih imetnik, ker očitno želi, da se ponovno uporabijo, ne namerava „zavreči“ v smislu člena 1(a) Direktive. Poleg tega naj bi se v takih primerih uporabljale druge ureditve, zlasti tiste o varnosti hrane. Namen teh ureditev naj bi bil tudi nadzor skladiščenja, preoblikovanja in prevoza zadevnih snovi ter bi lahko zaradi spodbujanja varstva zdravja podobno kot Direktiva varovale okolje.
45. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da seznam skupine odpadkov iz priloge I k Direktivi ter postopki odstranjevanja in predelave, našteti v njenih prilogah IIA in IIB, dokazujejo, da pojem odpadek načeloma ne izvzema nobene vrste ostankov ali drugih snovi, nastalih pri proizvodnem postopku (glej zgoraj navedeno sodbo Inter-Environnement Wallonie, točka 28).
46. Poleg tega je treba ob upoštevanju obveznosti – na katero je bilo opozorjeno v točki 35 obravnavane sodbe ‑ da je treba pojem odpadek razlagati široko, in zahtev sodne prakse, navedene v točkah od 36 do 41 obravnavane sodbe, utemeljitev, kot je utemeljitev italijanske vlade v zvezi s stranskimi proizvodi, ki jih imetnik ne želi zavreči, omejiti na primere, v katerih je ponovna uporaba blaga, snovi ali surovine – tudi za potrebe gospodarskih subjektov, ki jih ne povzročajo – ne le naključna, temveč gotova, zanjo ni potrebno predhodno preoblikovanje in se opravi v istem postopku proizvodnje ali uporabe.
47. Iz pojasnil Italijanske republike, navedenih v točki 21 obravnavane sodbe, pa izhaja, da je z ureditvijo, na katero se nanaša tožba, predvidena možnost, da se s področja uporabe nacionalne zakonodaje o odpadkih izvzamejo zadevne snovi, če so preoblikovane, kot je določeno v veljavni ureditvi Skupnosti ali nacionalni ureditvi.
48. Poleg tega, čeprav bi bilo mogoče zagotoviti, da se zadevne snovi res ponovno uporabijo za živalsko krmo – pri čemer namena, da bodo te snovi uporabljene za živalsko krmo, čeprav je vnaprej pisno potrjen, ni mogoče enačiti z njegovo dejansko uporabo za ta namen – iz točk 36 in 37 obravnavane sodbe med drugim izhaja, da način uporabe snovi ni odločilen pri tem, ali se snov opredeli kot odpadek. Zato iz same okoliščine, da se bodo zadevne snovi ponovno uporabile, ni mogoče sklepati, da niso „odpadki“ v smislu Direktive.
49. Kar se namreč v prihodnosti zgodi z nekim predmetom ali snovjo, ni samo po sebi odločilno pri tem, ali se morebiti opredeli kot odpadek, ki je v skladu s členom 1(a) Direktive opredeljen glede na dejanje, namen ali obveznost imetnika tega predmeta ali snovi, da ga zavrže (v tem smislu glej zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 64, in KVZ retec, točka 52).
50. Torej se zdi, da je z ureditvijo, na katero se nanaša tožba, v bistvu uvedena domneva, v skladu s katero so navedene snovi v primerih, na katere se nanaša, stranski proizvod, ki za imetnika zaradi njegove namere, da jih ponovno uporabi, pomenijo prej ekonomsko korist ali vrednost kot pa breme, ki se ga namerava znebiti.
51. Čeprav je lahko ta domneva v določenih primerih pravilna, pa ne more obstajati splošna domneva, da ima imetnik zadevnih snovi zaradi nameravane ponovne uporabe korist, ki presega tisto, ki je nastala zaradi dejstva, da jih lahko zavrže.
52. Zato je treba ugotoviti, da so na podlagi navedene ureditve iz opredelitve odpadka po italijanskem pravu izvzeti ostanki, čeprav ustrezajo opredelitvi iz člena 1(a) Direktive.
53. Ta določba ne opredeljuje le pojma „odpadek“ v smislu Direktive, ampak skupaj s členom 2(1) določa tudi njeno področje uporabe. V navedenem členu 2(1) so namreč navedene vrste odpadkov, ki so ali bi lahko bile izvzete s področja uporabe Direktive – in pod katerimi pogoji – medtem ko so načeloma vsi odpadki, ki so v skladu z navedeno opredelitvijo, vključeni vanjo. Vendar vsaka določba notranjega prava, ki na splošno omejuje obseg obveznosti iz Direktive bolj, kot je dovoljeno v njenem členu 2(1), s tem v nikakor ne upošteva področja uporabe Direktive, pri čemer ogroža učinkovitost člena 174 ES (v tem smislu glej zgoraj navedeni sodbi ARCO Chemie Nederland in drugi, točka 42, in Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 11).
54. V zvezi s skupnostno in nacionalno zakonodajo, navedeno v točkah od 23 do 25 obravnavane sodbe, na katero se Italijanska republika sklicuje, da bi v bistvu utemeljila, da celotni okvir skupnostne in nacionalne zakonodaje o varnostnih zahtevah na področju hrane in živalske krme onemogoča opredelitev zadevnih snovi kot odpadke, zadostuje opozorilo, da teh snovi načeloma ni mogoče opredeliti kot snovi ali predmete, naštete v členu 2(1) Direktive, tako da se izvzetje s področja njene uporabe, določenega v tej določbi, ne nanaša na navedene snovi. Poleg tega je treba opozoriti, da nikjer v Direktivi ni navedeno, da se ne uporablja za postopke odstranjevanje ali predelave, ki so del industrijskega proizvodnega postopka, če ne pomenijo nevarnosti za zdravje ljudi in varstvo okolja (zgoraj navedena sodba Inter-Environnement Wallonie, točka 30).
55. Poleg tega se namreč v nasprotju s trditvami Italijanske republike Direktiva v razmerju do skupnostne in nacionalne zakonodaje o varnosti preskrbe s hrano ne uporablja podredno. Čeprav se lahko namreč cilji nekaterih določb iz te zakonodaje morebiti delno prekrivajo s cilji Direktive, pa ostajajo precej različni. Poleg tega, razen v primerih, ki so izrecno navedeni v členu 2(1) Direktive, v njej nikjer ni navedeno, da naj se ne bi uporabljala skupaj z drugimi zakonodajami.
56. Nazadnje je Komisija glede trditve Italijanske republike, da naj bi uporaba Direktive ovirala ponovno uporabo ostankov hrane za živalsko krmo, ker bi bilo treba te ostanke prevažati v vozilih, za katera so izdana dovoljenja za prevoz odpadkov, ki ne ustrezajo zahtevam v zvezi s higieno, pravilno poudarila, da je ta položaj posledica italijanske zakonodaje, ne pa Direktive.
57. Ob upoštevanju tega je treba tožbi Komisije ugoditi.
58. Ugotoviti je torej treba, da Italijanska republika, s tem
– da je v okrožnici iz meseca junija 1999 in obvestilu iz leta 2002 sprejela operativna navodila, ki veljajo za celotno državno ozemlje in ki s področja uporabe pravil o odpadkih izvzemajo živilske odpadke, ki nastajajo v agroživilski industriji in so namenjeni za proizvodnjo živalske krme, in
– da je s členom 23 zakona št. 179/2002 s področja uporabe pravil o odpadkih izvzela kuhinjske odpadke, ki nastajajo pri pripravi vsakovrstne kuhane ali nekuhane trdne hrane, ki niso bili vključeni v distribucijsko verigo in ki so namenjeni zavetiščem za hišne živali,
ni izpolnila obveznosti iz člena 1(a) Direktive.
Stroški
59. Na podlagi člena 69(2) Poslovnika se stranki, ki s predlogom ni uspela, naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se plačilo stroškov naloži Italijanski republiki, in ker ta s svojimi zahtevki ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1) Italijanska republika, s tem
– da je v okrožnici ministrstva za okolje z dne 28. junija 1999 o pojasnilih v zvezi z opredelitvijo pojma odpadek in obvestilu ministrstva za zdravje z dne 22. julija 2002, v katerem so bile vsebovane smernice o zdravstvu in higieni v zvezi z uporabo snovi in stranskih proizvodov v živalski krmi, ki nastajajo pri proizvodnji in trženju v agroživilski industriji, sprejela operativna navodila, ki veljajo za celotno državno ozemlje in ki s področja uporabe pravil o odpadkih izvzemajo živilske odpadke, ki nastajajo v agroživilski industriji in so namenjeni za proizvodnjo živalske krme, in
– da je s členom 23 zakona št. 179 z dne 31. julija 2002 o okoljevarstvenih določbah s področja uporabe pravil o odpadkih izvzela kuhinjske odpadke, ki nastajajo pri pripravi vsakovrstne kuhane ali nekuhane trdne hrane, ki niso bili vključeni v distribucijsko verigo in ki so namenjeni zavetiščem za hišne živali,
ni izpolnila obveznosti iz člena 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih, k ot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991.
2) Italijanski republiki se naloži plačilo stroškov.