62014CJ0286
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
17 март 2016 година (
*1
)
„Жалба за отмяна — Член 290 ДФЕС — Понятия „изменeние“ и „допълнение“ — Регламент (ЕС) № 1316/2013 — Член 21, параграф 3 — Обхват на делегираното на Европейската комисия правомощие — Необходимост да бъде приет отделен нормативен акт — Делегиран регламент (ЕС) № 275/2014“
По дело C‑286/14
с предмет жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадена на 11 юни 2014 г.,
Европейски парламент, за който се явяват L.G. Knudsen, A. Troupiotis и M. Menegatti, в качеството на представители,
жалбоподател,
подпомаган от
Съвета на Европейския съюз, за който се явяват K. Michoel и Z. Kupčová, в качеството на представители,
встъпила страна,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват B. Martenczuk, M. Konstantinidis и J. Hottiaux, в качеството на представители,
ответник,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: T. von Danwitz (докладчик), председател на четвърти състав, изпълняващ функцията на председател на пети състав, D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász и C. Vajda, съдии,
генерален адвокат: N. Jääskinen,
секретар: V. Tourrès, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 9 юли 2015 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 1 октомври 2015 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си Европейският парламент иска отмяната на Делегиран регламент (ЕС) № 275/2014 на Комисията от 7 януари 2014 година за изменение на приложение I към Регламент (ЕС) № 1316/2013 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Механизъм за свързване на Европа (ОВ L 80, стр. 1, по-нататък „обжалваният регламент“).
Правна уредба
Регламент (ЕО) № 1316/2013
2
Съгласно член 1 от Регламент (ЕС) № 1316/2013 от 11 декември 2013 година на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Механизъм за свързване на Европа, за изменение на Регламент (ЕС) № 913/2010 и за отмяна на регламенти (ЕО) № 680/2007 и (ЕО) № 67/2010 (ОВ L 348, стр. 129) с този регламент се създава Механизъм за свързване на Европа („МСЕ“), с който се определят условията, методите и процедурите за предоставяне на финансова помощ от Съюза за трансевропейските мрежи с цел да се подкрепят проекти от общ интерес в секторите на транспортните, телекомуникационните и енергийните инфраструктури и да се използват потенциалните полезни взаимодействия между тези сектори. Освен това с него се установява разпределението на средствата, които да се предоставят по многогодишната финансова рамка за годините 2014—2020 г.
3
Съображение 59 от Регламент № 1316/2013 гласи:
„[…] По отношение на транспорта, с цел да се вземат предвид евентуални промени в политическите приоритети и технологичните възможности, както и потоците на движение, правомощието да приема актове в съответствие с член 290 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) следва да се делегира на Комисията за приемане на изменения на част I от приложение I и за подробно излагане на приоритетите за финансиране за действията, допустими за финансиране съгласно член 7, параграф 2, които да бъдат отразени в работните програми“.
4
Член 17, параграф 1 от този регламент гласи:
„Комисията приема чрез актове за изпълнение многогодишни и годишни работни програми за всеки от секторите на транспорта, телекомуникациите и енергетиката. Комисията може също да приема многогодишни и годишни работни програми, които обхващат повече от един сектор. […]“.
5
Член 21, параграфи 1—3, 5 и 6 от посочения регламент предвижда приемането от Комисията на делегирани актове при следните условия:
„1.   При условието за одобрение от [заинтересованата държава членка], както е предвидено в член 172, втора алинея от ДФЕС, на Комисията се предоставя правомощието да приема делегирани актове в съответствие с член 26 от настоящия регламент по отношение на изменението на част I от приложение I към настоящия регламент, за да отчете променящите се финансови приоритети в трансевропейските мрежи и промените, свързани с проектите от общ интерес, определени в Регламент (ЕС) № 1315/2013. […]
2.   На Комисията се предоставя правомощието да приема делегирани актове в съответствие с член 26 от настоящия регламент, за изменение на основните условия и процедури, определени в част III от приложение I към настоящия регламент, които уреждат участието на Съюза в отделните финансови инструменти, създадени съгласно рамката за дълговите инструменти или рамката за капиталовите инструменти, установени в част IIII от приложение I към настоящия регламент в съответствие с резултатите от междинния доклад и независимата цялостнаоценка на пилотната фаза на инициативата ”Облигации за проекти по стратегията „Европа 2020“, създадена с Решение № 1639/2006/ЕО и Регламент (ЕС) № 680/2007, както и за да се отчетат променящите се пазарни условия с цел оптимизиране на проектирането и прилагането на финансовите инструменти по настоящия регламент.
[…]
3.   В транспортния сектор, и в съответствие с общите цели, установени в член 3, както и със специфичните секторни цели, посочени в член 4, параграф 2, на Комисията се предоставя правомощието да приема делегирани актове в съответствие с член 26, за подробно определяне на приоритетите за финансиране, които да бъдат включени в работните програми, посочени в член 17 за срока на действие на МСЕ за действията, допустими за финансиране съгласно член 7, параграф 2. Комисията приема делегиран акт до 22 декември 2014 г.
[…]
5.   Когато се налага отклонение с повече от пет процентни пункта от разпределението за специфична цел в областта на транспорта, на Комисията се предоставя правомощието да приема делегирани актове в съответствие с член 26 за изменение на ориентировъчните проценти, определени в част IV от приложение I.
6.   На Комисията се предоставя правомощието да приема делегирани актове в съответствие с член 26 за изменение на списъка на общите насоки в част V от приложение I, които да се вземат предвид при определянето на критериите за възлагане, така че да се отрази междинната оценка на настоящия регламент или изводите, направени от неговото прилагане. Това се прави по начин, който е съвместим със съответните секторни насоки“.
6
Член 26 от Регламент № 1316/2013 гласи:
„1.   Правомощието да приема делегирани актове се предоставя на Комисията при спазване на предвидените в настоящия член условия.
2.   Правомощието да приема делегирани актове, посочени в член 21, се предоставя на Комисията за срок от 1 януари 2014 г. до 31 декември 2020 г.
3.   Делегирането на правомощия, посочено в член 21, може да бъде оттеглено по всяко време от Европейския парламент или от Съвета. С решението за оттегляне се прекратява посоченото в него делегирано правомощие. То поражда действие в деня след публикуването на решението в Официален вестник на Европейския съюз или на по-късна, посочена в решението дата. То не засяга действителността на делегираните актове, които вече са в сила.
4.   Веднага след като приеме делегиран акт, Комисията нотифицира акта едновременно на Европейския парламент и Съвета.
5.   Делегиран акт, приет съгласно член 21, влиза в сила единствено ако нито Европейският парламент, нито Съветът са направили възражение в срок от два месеца след нотифицирането на акта на Европейския парламент и Съвета, или ако преди изтичането на този срок и Европейският парламент, и Съветът са уведомили Комисията, че няма да правят възражения. Посоченият срок се удължава с два месеца по инициатива на Европейския парламент или на Съвета“.
7
Част I от приложение I към Регламент № 1316/2013 е озаглавена „Списък на предварително определени проекти за основната мрежа в сектора на транспорта“. Част III от това приложение се отнася до условията и процедурите на финансовите инструменти по МСЕ. Част IV от посоченото приложение предвижда ориентировъчни проценти за всяка специфична цел в областта на транспорта, докато част V от него се състои от списък на общите насоки, които да се вземат предвид при определянето на критериите за възлагане.
Обжалваният регламент
8
Съображение 1 от обжалвания регламент гласи:
„В съответствие с член 21, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 1316/2013 на Комисията се предоставят правомощията през първата година от влизането в сила на посочения регламент да приема делегирани актове, с които да бъдат подробно определени приоритетите за финансиране в транспорта, които да бъдат включени в работните програми за срока на действие на МСЕ за действията, допустими за финансиране съгласно член 7, параграф 2. Поради това е необходимо преди приемането на работните програми да бъде приет делегираният акт, определящ подробно приоритетите за финансиране в транспорта“.
9
Съгласно член 1 от обжалвания регламент:
„Текстът от приложението към настоящия регламент се добавя като част VI на приложение I към Регламент (ЕС) № 1316/2013“.
10
Тази част VI е озаглавена „Приоритети за финансиране в транспорта за целите на многогодишните и годишните работни програми“.
Искания на страните и производство пред Съда
11
Парламентът иска от Съда:
—
да отмени обжалвания регламент и
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
12
Комисията иска от Съда:
—
да отхвърли жалбата като недопустима,
—
при условията на евентуалност да отхвърли жалбата като неоснователна,
—
да реши последиците от обжалвания регламент да се считат за окончателни и
—
да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
13
С решение на председателя на Съда от 22 октомври 2014 г. Съветът е допуснат да встъпи в подкрепа на исканията на Парламента.
По жалбата
14
Парламентът повдига единствено основание, изведено по същество от това, че Комисията е превишила правомощието, което ѝ е предоставено по силата на член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013, като с член 1 от обжалвания регламент е добавила част VI в приложение I към Регламент № 1316/2013, вместо да приеме отделен делегиран акт.
По допустимостта
Доводи на страните
15
Комисията преценява, че жалбата е недопустима с мотива, че тя се отнася до законодателната техника и до избраната от Комисията форма за упражняване на предоставеното ѝ делегирано правомощие и следователно се отнася до несъществено процесуално нарушение, което не може да доведе до отмяна на обжалвания регламент.
16
Парламентът обаче счита, че жалбата е допустима.
Съображения на Съда
17
Следва да се припомни, че в рамките на контрола за законосъобразност, предвиден в член 263 ДФЕС, Съдът и Общият съд на Европейския съюз са компетентни да се произнасят по жалби на основание липса на компетентност, съществено процесуално нарушение, нарушаване на Договора за функционирането на ЕС или на всякаква правна норма, свързана с неговото изпълнение, или злоупотреба с власт (решения Frucona Košice/Комисия, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, т. 89 и Португалия/Комисия, C‑246/11 P, EU:C:2013:118, т. 85)
18
Противно обаче на това, което поддържа Комисията, въпросът за нарушението на член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013, повдигнат от Парламента, се отнася до обхвата на предоставеното на Комисията правомощие да приема делегирани актове на основание на тази разпоредба, и следователно представлява въпрос по същество. Поради това жалбата е допустима.
По същество
Доводи на страните
19
Парламентът изтъква, че член 290, параграф 1 ДФЕС прави ясно разграничение между правомощието за изменение на законодателен акт и правомощието за допълнение на такъв акт. Използвайки глагола „изменям“, авторите на Договора за функционирането на ЕС са имали за цел да обхванат хипотезите, в които Комисията е оправомощена да изменя формално законодателен акт. Следователно делегираното правомощие „да изменя“ се отнасяло до отмяна, замяна и изменение на този акт или на един от членовете на акта, или на дадено приложение. Глаголът „допълвам“ обаче се отнасял до добавянето на нови норми. Затова делегиран акт, който допълва законодателен акт, оставал отделен акт, който формално не изменя този акт. Тази позиция се потвърждавала от Съобщението на Комисията до Европейския парламент и до Съвета от 9 декември 2009 г. относно Прилагане на член 290 от ДФЕС (COM(2009) 673 окончателен), както и на Насоките на Комисията от 24 юни 2011 г. относно делегираните актове, изготвяни от нейните служби (SEC(2011) 855) (наричани по-нататък „Насоките относно делегираните актове“).
20
Член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013 предоставял на Комисията правомощието да допълва този регламент. Всъщност законодателят преценил по този начин за уместно да остави на Комисията задачата за допълнение на определената на законодателно ниво нормативна рамка с мерки за подробно определяне на приоритетите за финансиране. Редица други разпоредби от посочения регламент изрично предоставяли на Комисията правомощието за неговото изменение. Обяснителният меморандум за обжалвания регламент, както и Съобщението на Комисията от 7 януари 2014 г., озаглавено „Изграждане на основната транспортна мрежа: коридори на основната мрежа и Механизъм за свързване на Европа“ (SWD(2013) 542 окончателен) сочели също така, че обжалваният регламент допълва Регламент № 1316/2013.
21
Парламентът поддържа освен това, че обжалваният регламент нарушава определената в Регламент№ 1316/2013 нормативна рамка с това, че той не определя подробно приоритетите за финансиране с отделен акт, както изисква последният регламент. Регламент № 1316/2013 правел разлика между разпоредбите, приети от самия законодател, делегираните актове и мерките за изпълнение, които Комисията е оправомощена да приема. Член 21, параграф 3 от този регламент делегирал на Комисията правомощието да определя приоритетите за финансиране в рамките, очертани от общите и от специфичните секторни цели, обявени в посочения регламент. Нещо повече, този член предвиждал, че така определените приоритети трябва да се отразят в работните програми, приети от Комисията под формата на актове за изпълнение. От това произтичало, че законодателят е решил да въведе „междинен етап“ между определянето на основните елементи на програмата за финансиране на МСЕ в рамките на същия регламент и конкретното изпълнение на тази програма, което щяло да се осъществява с актове за изпълнение.
22
И накрая, Парламентът изтъква, че обжалваният регламент засяга изискваната от Регламент № 1316/2013 гъвкавост. След като съдържанието на обжалвания регламент е инкорпорирано в Регламент № 1316/2013, Комисията щяла да бъде в невъзможност да го изменя в бъдеще, за да се съобрази с развитието, свързано с посочените в съображение 59 от посочения регламент фактори.
23
Комисията изтъква, че разликата между „допълвам“ и „изменям“ законодателен акт, по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС, е ирелевантна в случая, като се има предвид, че настоящото дело се отнасяло не само до тълкуването на член 290, параграф 1 ДФЕС, а изключително до член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013. Последната разпоредба не съдържала нито думата „изменят“, нито думата „допълват“, използвани в член 290, параграф 1 ДФЕС, а само позволявала на Комисията да „определя подробно“ приоритетите за финансиране. С оглед на избора на законодателя, думите „за подробно определяне“ следвало да се тълкуват в контекста на този регламент, без да е възможно да се прибягва до използването на предварително определени понятия като изложените от Парламента.
24
Член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013 не уточнявал начина, по който Комисията трябва да определя приоритетите за финансиране. Следователно този член не изключвал добавянето на нова част в приложение I към този регламент, без каквото и да е изменение по същество на посочения регламент.
25
Доводът a contrario на Парламента, съгласно който редица други разпоредби на Регламент № 1316/2013 предоставят изрично на Комисията правомощието да изменя този регламент, не може да бъде уважен. За разлика от тези други разпоредби, член 21, параграф 3 от посочения регламент не разрешавал на Комисията да изменя разпоредбите на същия регламент. С приемането на обжалвания регламент Комисията определено спазила тази рамка, като се има предвид, че той не изменял разпоредбите на Регламент № 1316/2013, а само определял подробно приоритетите за финансиране, като ги добавял в приложение I към последния регламент.
26
С приемането на обжалвания регламент Комисията определено спазила „междинния етап“, въведен от законодателя, между законодателния акт и изпълнението на програмата, посочен от Парламента. Опасенията на Парламента, че този регламент засяга гъвкавостта, изисквана от Регламент № 1316/2013, били неоснователни, защото, като позволявал на Комисията да определя подробно приоритетите за финансиране с делегиран акт, член 21, параграф 3 от последния позволявал също така при необходимост Комисията да изменя приетия от нея делегиран акт.
27
В отговор на въпросите, поставените от Съда в хода на съдебното заседание, Комисията поддържа по същество, че делегираното правомощие „за подробно определяне“ на приоритетите за финансиране, предвидено в член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013, не трябва да се разбира като трета категория делегирани правомощия, автономна по отношение на категориите делегирани правомощия, предвидени в член 290, параграф 1 ДФЕС — правомощията „да изменя“ или „да допълва“ законодателния акт. Съществували само двете категории делегирани правомощия, предвидени в този последен член. Същевременно обаче, според Комисията, като ѝ делегира правомощието „за подробно определяне“ на приоритетите за финансиране, член 21, параграф 3 от този регламент ѝ оставял избора по отношение на законодателната техника.
Съображения на Съда
28
Член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013 оправомощава Комисията да приема делегирани актове „за подробно определяне“ на приоритетите за финансиране, които да бъдат включени в работните програми, посочени в член 17 от този регламент.
29
Парламентът поддържа по същество, че Комисията е превишила тези правомощия, като с член 1 от обжалвания регламент е добавила част VI в приложение I към Регламент № 1316/2013, вместо да приеме отделен делегиран акт.
30
В това отношение на първо място е важно да се припомни, че съгласно практиката на Съда, видно от член 290, параграф 1 ДФЕС, законодателен акт може да делегира на Комисията правомощието да приема незаконодателни актове от общ характер, които допълват или изменят определени несъществени елементи на законодателния акт. Съгласно втората алинея от същата разпоредба делегиращият законодателен акт трябва изрично да определя целите, съдържанието, обхвата и продължителността на делегирането. Това изискване предполага, че предоставянето на делегирано правомощие има за цел да се приемат правила, които се вписват в регулаторната рамка, установена с основния законодателен акт (решения Комисия/Парламент и Съвет, C‑427/12, EU:C:2014:170, т. 38, както и Комисия/Парламент и Съвет, C‑88/14, EU:C:2015:499, т. 29).
31
Следва да се припомни освен това, че съгласно член 290, параграф 2, първа алинея ДФЕС законодателните актове определят изрично условията, при които се осъществява делегиране. Съгласно тази разпоредба тези условия могат да предвиждат възможността Парламентът и Съветът да решат да оттеглят делегирането или възможността делегираният акт да влезе в сила единствено ако в срок, определен от законодателния акт, Парламентът или Съветът не представи възражения.
32
Член 290, параграф 1 ДФЕС предвижда две категории делегирани правомощия, а именно правомощието, което позволява да се „допълва“, и това, което позволява „да се изменя“ законодателният акт. В замяна на това възможността „за подробно определяне“ на някои несъществени елементи на този акт не е предвидена в посочения член.
33
Противно обаче на това, което може да се изведе от представените от Комисията писмени становища, като оправомощава Комисията „да определя подробно“ приоритетите за финансиране, член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013 се отнася не до автономна категория делегирани правомощия, попадаща извън приложното поле на член 290, параграф 1 ДФЕС, а до делегирано правомощие по смисъла на този последен член.
34
Всъщност от контекста, в който се вписва член 21, параграф 3 от посочения регламент, е видно, че предвиденото в тази разпоредба оправомощаване се отнася само до една от категориите делегирани правомощия, предвидени в член 290 ДФЕС.
35
В това отношение следва да се посочи, от една страна, че член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013 препраща към член 26 от същия регламент, който от своя страна има за цел да гарантира спазването на изискванията, предвидени в член 290, параграфи 1 и 2 ДФЕС, като определя в параграф 2 срока на правомощието за приемане на делегирани актове, и като в параграфи 3 и 5 уточнява, че делегирането на правомощия, посочено в член 21 от посочения регламент, може да бъде оттеглено по всяко време от Парламента или от Съвета и че делегиран акт, приет по реда на този последен член, влиза в сила единствено ако тези институции не са направили възражение в срок от два месеца след нотифицирането на акта.
36
От друга страна, член 21, параграфи 2, 5 и 6 от Регламент № 1316/2013, който предоставя на Комисията делегирани правомощия „да изменя“ някои от елементите на този регламент по смисъла на член 290 ДФЕС, също препраща и към член 26 от посочения регламент.
37
Затова би имало вътрешно противоречие да се приеме, че доколкото както параграфи 2, 5 и 6 от член 21 от Регламент № 1316/2013, така и параграф 3 от последния член препращат към член 26 от този регламент, същият член 26 е приет на основание член 290 ДФЕС единствено по отношение на делегираните правомощия, посочени в член 21, параграфи 2, 5 и 6 от посочения регламент.
38
Всъщност в хода на съдебното заседание Комисията приема, че предвиденото в член 21, параграф 3 от същия регламент оправомощаване трябва да се възприема като делегиране на правомощие по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС.
39
На второ място, следва да се разгледа въпроса дали оправомощаването „за подробно определяне“ на приоритетите за финансиране, предвидено в член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013, трябва да се разбира като делегиране на правомощие „да изменя“ този регламент или като делегиране на правомощие „да го допълва“ по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС, или пък като оставящо на Комисията избора да се позове на едното или на другото от посочените правомощия по свое усмотрение.
40
В това отношение, е видно от думите „допълват или изменят“, че двете категории делегирани правомощия, предвидени в член 290, параграф 1 ДФЕС, определено се различават.
41
От друга страна делегирането на правомощие „да допълва“ законодателен акт се отнася само до това на Комисията да се разреши да конкретизира акта. Когато тя упражнява такова правомощие, нейният мандат е ограничен до внасянето на подробности, при спазване на целостта на приетия от законодателя законодателен акт, относно несъществените елементи на съответната правна уредба, които законодателят не е уредил подробно.
42
В замяна на това делегирането на правомощие „да изменя“ законодателен акт има за цел да разреши на Комисията да изменя или да отменя несъществени елементи, включени в този акт от законодателя. Когато Комисията упражнява такова правомощие, тя не е длъжна да действа при спазване на елементите, именно които предоставеният ѝ мандат има за цел „да измени“.
43
Това тълкуване се потвърждава, от една страна, от генезиса на член 290 ДФЕС, който може да разкрие обстоятелства, релевантни за тълкуването на разпоредба от Договора за функционирането на ЕС (вж. в този смисъл решение Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 50), и от друга страна, както Парламентът изтъква това, от разясненията, дадени от Комисията в приетите от нея Насоки относно делегираните актове, които, макар и да не обвързват Съда, могат да съставляват полезен източник на идеи (вж. по аналогия решения Италия/Комисия, C‑310/99, EU:C:2002:143, т. 52 и T-Mobile Czech Republic и Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, т. 42).
44
Що се отнася до генезиса на член 290 ДФЕС, важно е да се посочи, че той е възприел по същество съдържанието на член I‑36 от проекта на Договор за създаване на Конституция за Европа (ОВ C 310, 2004 г., стр. 1). Видно от подготвителните работи във връзка с последната разпоредба, и по-точно от страница 9 от Окончателния доклад на Работна група IX „Опростяване“ на Европейския конвент от 29 ноември 2002 г. (CONV 424/02), че в тях делегираните актове се определят като актове, „които уреждат подробности или изменят определени елементи от даден законодателен акт“.
45
Що се отнася до Насоките относно делегираните актове, Комисията разяснява в точка 40 от тях, че когато законодателят делегира на Комисията правомощие за „да допълва“ даден законодателен акт, той се въздържа да законодателства по изчерпателен начин и се ограничава с това да определи съществените елементи, като същевременно оставя на Комисията задачата да ги конкретизира. Съгласно точка 34 от тези насоки обаче, при упражняване на правомощието да „изменя“ законодателния акт, Комисията внася формални изменения в текста, като добавя в него нови, несъществени елементи, или заменя или отменя такива елементи в него.
46
С оглед на разликите, установени в предходните точки от настоящото решение, между двете категории делегирани правомощия, визирани в член 290, параграф 1 ДФЕС, на Комисията не може да бъде признато правомощието сама да определя естеството на делегираното ѝ правомощие. При тези условия и с цел да се гарантира прозрачността на законодателния процес тази разпоредба вменява задължението на законодателя да определи естеството на делегирането, което той възнамерява да даде на Комисията.
47
Що се отнася до делегирането, дадено на Комисията в член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013, следва да се установи, че като оправомощава Комисията да приема делегирани актове „за подробно определяне“ на приоритетите за финансиране, тази разпоредба оправомощава Комисията „да допълва“ този регламент по смисъла на член 290 ДФЕС.
48
Всъщност в части I и III—V от приложение I към посочения регламент самият законодател е приел списък на предварително определените проекти за основната мрежа, в сектора на транспорта, условията и реда, както и процедурите относно финансовите инструменти, свързани с МСЕ, ориентировъчните проценти за всяка специфична цел в областта на транспорта и списък на общите насоки, които трябва да се вземат предвид при определянето на критериите за възлагане, като същевременно изрично оправомощава Комисията в член 21, параграфи 1, 2, 5 и 6 от същия регламент, „да изменя“ тези елементи.
49
За разлика обаче от посочените елементи, приоритетите за финансиране, които трябва да се съдържат в работните програми, визирани в член 17 от Регламент № 1316/2013, не са определени от самия законодател в този регламент. Оставяйки отворен този въпрос, законодателят е възложил на Комисията задачата „за подробно определяне“ на тези приоритети с делегиран акт, който в съответствие с член 21, параграф 3 от същия регламент трябва да бъде приет най-късно на 22 декември 2014 г.
50
Така, оправомощавайки Комисията „за подробно определяне“ на приоритетите за финансиране, които трябва да бъдат включени в работните програми, посочени в член 17 от Регламент № 1316/2013, член 21, параграф 3 от този регламент я оправомощава не да изменя елементи, вече съдържащи се в този регламент, а да конкретизира посочения регламент, като внася подробности, които не са определени от законодателя, като същевременно продължава да има задължението за спазване на разпоредбите, приети със същия регламент в неговата цялост.
51
Това тълкуване се потвърждава от съображение 59 от Регламент № 1316/2013, в което се прави ясно разграничение между правомощието „за приемане на изменения“ и правомощието „за подробно излагане“ на някои елементи от този регламент, като се посочва, че Комисията има правомощието да приема актове в съответствие с член 290 ДФЕС за приемане на изменения на част I от приложение I към посочения регламент и за подробно излагане на приоритетите за финансиране на отговарящите на условията по член 7, параграф 2 от същия регламент дейности, които трябва да бъдат отразени в работните програми.
52
На трето място, следва да се обсъди дали упражняването на правомощието, предвидено в член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013, изисква приемането на акт, отделен от този регламент.
53
В това отношение е важно да се посочи, от една страна, че по съображения за нормативна яснота и прозрачност на законодателния процес Комисията не може в рамките на упражняването на правомощието си „да допълва“ законодателен акт, да добавя елемент към самия текст на този акт. Всъщност такова инкорпориране би довело до опасността от объркване по отношение на правното основание на този елемент, като се има предвид, че самият текст на законодателния акт би съдържал елемент, произтичащ от упражняването от Комисията на делегирано правомощие, което не ѝ позволява да изменя или да отменя този акт.
54
От друга страна, следва да се припомни, че възможността за делегиране на правомощията, предвидена в член 290 ДФЕС, има за цел да даде възможност на законодателя да се концентрира както върху съществените елементи на дадено законодателство, така и върху несъществените елементи, за които той преценява за уместно да законодателства, като същевременно поверява на Комисията задачата „да допълва“ някои несъществени елементи на приетия законодателен акт или „да изменя“ такива елементи въз основа на дадената ѝ делегация.
55
Следователно обаче елемент, който е приет от Комисията при упражняване на делегирано ѝ правомощие „да допълва“ законодателен акт, но който елемент е съставна част от този акт, не може впоследствие да бъде заменян или отменян при упражняване на делегираното ѝ правомощие, довело до неговото приемане, тъй като такава намеса би изисквала делегирано правомощие за „изменение“ на съответния акт. Следователно, когато е необходимо добавеният елемент да се замени или да се отмени, законодателят трябва да се намеси или като сам той приеме законодателен акт, или като делегира на Комисията правомощието „да измени“ съответния акт. Затова вмъкването в рамките на упражняване на правомощие за „допълнение“ на законодателен акт на елемент в самия текст на този акт, би било в противоречие с ефективното прилагане на такова правомощие.
56
И обратно, когато Комисията „допълва“ законодателен акт с приемането на отделен акт, тя може, ако това е необходимо, да изменя този последен акт, без да бъде задължена да изменя самия законодателен акт.
57
От това следва, че упражняването на делегирано правомощие „да допълва“ законодателен акт по смисъла на член 290 ДФЕС изисква приемането на отделен акт от страна на Комисията.
58
Този извод всъщност се подкрепя от точки 34 и 40 от Насоките относно делегираните актове, съгласно които акт, който „допълва“ законодателен акт, взема формата на акт, отделен от законодателния акт, а не го изменя формално.
59
Видно от точка 47 от настоящото съдебно решение, като оправомощава Комисията да приема делегирани актове, „за подробно определяне“ на приоритетите за финансиране, които трябва да бъдат отразени в работните програми, посочени в член 17 от Регламент № 1316/2013, член 21, параграф 3 от този регламент разрешава на Комисията да „допълва“ посочения регламент по смисъла на член 290 ДФЕС. Като последица от това при упражняване на правомощието, предвидено в посочения член 21, параграф 3, Комисията е била длъжна да приеме акт, отделен от същия регламент. Допълвайки с член 1 от обжалвания регламент част VI в приложение I от Регламент № 1316/2013, Комисията нарушава това задължение, тъй като не е спазила разликата между двете категории делегирани правомощия, предвидени в член 290, параграф 1 ДФЕС.
60
Това неспазване произтича, освен това от обстоятелството, че в заглавието на обжалвания регламент Комисията го представя като регламент за „изменение“ на приложение I към Регламент № 1316/2013, докато оправомощаването за „подробно определяне“ на приоритетите за финансиране, предвидено в член 21, параграф 3 от този регламент, трябва да се приеме за предоставящо делегирано правомощие за „допълнение“ на законодателния акт по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС.
61
Следователно Комисията е нарушила член 21, параграф 3 от посочения регламент. Такова неспазване на правилата за компетентност, предвидени в член 290 ДФЕС, води до отмяна на обжалвания регламент.
62
На четвърто място, що се отнася до въпроса, разгледан в точка 18 от настоящото съдебно решение, и доколкото Комисията оспорва, че това нарушение води до отмяна на обжалвания регламент, важно е да се припомни, че с добавянето на списъка на приоритетите за финансиране, съдържащи се в приложението към обжалвания регламент, в Регламент № 1316/2013 като част VI от приложение I към последния регламент, член 1 от обжалвания регламент вече възпрепятства Комисията да изменя този списък, тъй като член 21, параграф 3 от Регламент № 1316/2013 не позволява на Комисията да „изменя“ последния регламент.
63
При тези условия нарушението на задължението за приемане на отделен акт води до отмяна на обжалвания регламент, още повече че, видно от съображение 59 от Регламент № 1316/2013, правомощието да се определят подробно приоритетите за финансиране е предоставено на Комисията „с цел да се вземат предвид евентуални промени в политическите приоритети и технологичните възможности, както и потоците на движение“.
64
С оглед на гореизложените съображения, следва да се уважи единственото основание, изложено от Парламента, и вследствие на това да се отмени обжалваният регламент.
По искането за запазване на правните последици на обжалвания регламент
65
Комисията иска от Съда, в случай че отмени обжалвания регламент, да запази последиците от него до замяната му с нов акт. Парламентът счита, че такова запазване би имало полезно действие.
66
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 264, втора алинея ДФЕС Съдът може, ако счете за необходимо, да определи правните последици на отменения акт, които трябва да се считат за окончателни.
67
В това отношение от практиката на Съда следва, че по съображения, свързани с правната сигурност, правните последици на обжалван акт могат да бъдат запазени по-специално когато непосредствените последици от неговата отмяна биха довели до сериозни отрицателни последици за засегнатите лица и когато законосъобразността на обжалвания акт се оспорва не поради неговата цел или съдържание, а по съображения за липса на компетентност на неговия автор или за съществено процесуално нарушение (вж. решение Парламент и Комисия/Съвет, C‑103/12 и C‑165/12, EU:C:2014:2400, т. 90 и цитираната съдебна практика).
68
В конкретния случай обжалваният регламент служи за правно основание на работните програми, визирани в член 17 от Регламент № 1316/2013, които на свой ред са основание за поканата за представяне на предложения за избор на проекти от общ интерес, финансирани от МСЕ.
69
Както изтъква Комисията, обикновената отмяна на обжалвания регламент би поставила под съмнение годишните и многогодишните работни програми, основани на този регламент, както и поканите за представяне на предложения за избора на проекти от общ интерес, лансирани въз основа на тези програми, които на свой ред автоматично биха били обявени за невалидни. А такова обявяване на тяхната невалидност би нарушило прилагането на МСЕ и би нанесло значителна вреда на всички заинтересовани субекти.
70
При тези обстоятелства са налице важни съображения, свързани с правната сигурност, които са основание Съдът да уважи искането за запазване на правните последици на обжалвания регламент.
71
Затова последиците от обжалвания регламент трябва да се запазят до влизането в сила в разумен срок, който не би трябвало да надхвърля шест месеца, считано от датата на произнасянето на настоящото съдебно решение, на нов акт, който да го замести.
По съдебните разноски
72
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Парламентът е направил искане Комисията да се осъди да заплати съдебните разноски и тя е загубила делото, Комисията следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски. В съответствие с член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Комисията понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
1)
Отменя Делегиран регламент (ЕС) № 275/2014 на Комисията от 7 януари 2014 година за изменение на приложение I към Регламент (ЕС) № 1316/2013 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Механизъм за свързване на Европа.
2)
Запазва последиците от Делегиран регламент № 275/2014 до влизането в сила в разумен срок, който не би трябвало да надхвърля шест месеца, считано от датата на произнасянето на настоящото съдебно решение на нов акт, който да го замести.
3)
Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.
4)
Съветът на Европейския съюз понася направените от него съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.