Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NICHOLAS EMILIOU
presentate il 12 marzo 2026 (1)
Causa C-160/24 P
JPMorgan Chase & Co.,
JPMorgan Chase Bank, National Association
contro
Commissione europea
« Impugnazione – Concorrenza – Articolo 101 TFUE – Euro Interbank Offered Rates (Euribor) – Articolo 263 TFUE – Obbligo di motivazione – Competenza estesa al merito – Impugnazione incidentale – Decisione di modifica non presa in considerazione dal Tribunale – Articolo 288 TFUE »
I.      Introduzione
1.        Con la loro impugnazione, la JPMorgan Chase & Co. e la JPMorgan Chase Bank, National Association (in prosieguo, congiuntamente: la «JPM») chiedono alla Corte di annullare parzialmente la sentenza del Tribunale (2) che ha in parte respinto e in parte accolto il loro ricorso di annullamento. Tale ricorso era diretto, in sostanza, avverso due decisioni della Commissione europea: i) la decisione che ha chiuso l’indagine sul settore dei derivati sui tassi di interesse in euro (EIRD) (in prosieguo: la «decisione controversa») (3) e ii) una decisione che ha modificato la decisione controversa, adottata successivamente (in prosieguo: la «decisione di modifica») (4). Dal canto suo, la Commissione ha parimenti proposto un’impugnazione incidentale, chiedendo alla Corte di annullare parzialmente la sentenza impugnata.
2.        In ossequio alla richiesta della Corte, la mia analisi nelle presenti conclusioni si limiterà a due aspetti della controversia: i) il terzo motivo dell’impugnazione principale, che verte, in sostanza, sull’obbligo di motivazione del Tribunale nell’esercizio della sua competenza estesa al merito per quanto riguarda l’importo dell’ammenda inflitta dalla Commissione alla JPM; e ii) il motivo unico sollevato nell’impugnazione incidentale, che riguarda, in sostanza, la decisione del Tribunale di non tener conto della motivazione integrativa che la decisione di modifica aveva aggiunto alla decisione controversa, in sede di controllo della motivazione relativa a uno dei parametri utilizzati dalla Commissione per calcolare l’importo dell’ammenda.
II.    Contesto di fatto e di diritto
3.        I fatti e il contesto di diritto della presente causa, ai fini delle presenti conclusioni, possono essere riassunti come segue.
4.        Il 7 dicembre 2016 la Commissione, in base agli articoli 7 e 23 del regolamento n. 1/2003, ha adottato la decisione controversa. Essa ha accertato che la JPM e altre imprese avevano violato l’articolo 101 TFUE e l’articolo 53 dell’accordo SEE partecipando, dal 27 settembre 2006 al 19 marzo 2007, a un’infrazione unica e continuata avente ad oggetto l’alterazione del corso normale di fissazione dei prezzi sul mercato degli EIRD [articolo 1, lettera c), della decisione controversa] e ha inflitto a tali imprese un’ammenda [articolo 2, lettere a), b) e c) della decisione controversa]. L’ammenda inflitta alla JPM (5) è stata fissata in EUR 337 196 000.
5.        Per quanto riguarda la determinazione delle ammende inflitte alle imprese che hanno partecipato all’infrazione, compresa la JPM, la Commissione ha dichiarato di non essere in grado di applicare pienamente la metodologia prevista nei suoi «orientamenti per il calcolo delle ammende» (6). Tali orientamenti si articolano su un approccio in due fasi: in primo luogo, la determinazione di un importo di base per ciascuna impresa; in secondo luogo, l’adeguamento di tale importo, aumentandolo o riducendolo, a seconda dei casi. In linea di principio, l’importo di base è calcolato con riferimento al valore delle vendite di beni o servizi ai quali l’infrazione direttamente o indirettamente si riferisce, nell’area geografica interessata del SEE.
6.        Tuttavia, dato che gli EIRD non generano vendite nel senso abituale del termine, nella decisione controversa la Commissione ha indicato che il valore delle vendite doveva essere stabilito mediante un valore sostitutivo. La Commissione ha ritenuto opportuno considerare come valore sostitutivo le entrate in denaro generate dai flussi di cassa ottenuti da ciascuna banca dal suo portafoglio di EIRD legati a qualsiasi scadenza Euribor e/o EONIA e conclusi con controparti aventi sede nel SEE (7). La Commissione ha inoltre ritenuto opportuno ridurre le cifre delle entrate in denaro mediante un fattore uniforme al fine di tenere conto delle peculiarità del mercato degli EIRD. Alla luce di varie considerazioni, la Commissione ha fissato il fattore di riduzione al 98,849% (8).
7.        Ciascuno dei destinatari della decisione controversa ha proposto un ricorso di annullamento contro quest’ultima dinanzi al Tribunale.
8.        Con sentenza del 24 settembre 2019, HSBC Holdings e a./Commissione (9), il Tribunale ha annullato l’articolo 2, lettera b), della decisione controversa, sulla base del fatto che la Commissione non aveva sufficientemente motivato le ragioni per le quali il fattore di riduzione era stato fissato al 98,849% anziché a un livello superiore, e ha respinto il ricorso quanto al resto.
9.        Con lettera del 24 febbraio 2021, la Commissione ha informato la JPM e gli altri destinatari della decisione controversa della sua intenzione di modificarla alla luce della sentenza del Tribunale nella causa HSBC. Con la stessa lettera, e con lettera del 16 aprile 2021, la Commissione ha fornito a tutti i destinatari della decisione controversa informazioni e spiegazioni supplementari sulle ragioni che l’avevano indotta a fissare il fattore di riduzione al 98,849%. La JPM ha presentato le sue osservazioni riguardo a tali lettere il 14 maggio 2021.
10.      Il 28 giugno 2021 la Commissione ha adottato la decisione di modifica. Poiché il fattore di riduzione applicato nella decisione controversa era identico per tutti i destinatari, essa ha ritenuto che il ragionamento del Tribunale nella sentenza HSBC in merito all’insufficienza di motivazione potesse applicarsi allo stesso modo alle ammende inflitte agli altri destinatari. Essa ha pertanto ritenuto che, conformemente al principio di buona amministrazione, fosse opportuno correggere gli errori individuati da tale sentenza modificando la decisione controversa, per quanto riguarda la JPM e gli altri destinatari di quest’ultima, integrando la motivazione relativa al fattore di riduzione.
11.      Con sentenza del 12 gennaio 2023, HSBC Holdings e a./Commissione (10), la Corte ha annullato la sentenza del Tribunale nella causa HSBC, nella parte in cui esso aveva respinto la domanda, in via principale, di annullamento dell’articolo 1 della decisione controversa e la domanda, in via subordinata, di annullamento dell’articolo 1, lettera b), della medesima decisione. La Corte ha inoltre respinto il ricorso proposto dalla HSBC nella causa T‑105/17 nella parte in cui era diretto all’annullamento dell’articolo 1 della decisione controversa e, in subordine, dell’articolo 1, lettera b), della stessa.
12.      Il 27 novembre 2024 il Tribunale ha respinto il ricorso proposto dalla HSBC Holdings e a. diretto, in primo luogo, all’annullamento dell’articolo 1 della decisione di modifica e dell’articolo 2, lettera b), della decisione controversa, come modificata, e in secondo luogo, in subordine, alla riduzione dell’importo dell’ammenda loro inflitta nella decisione di modifica (11).
III. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
13.      Nel suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la JPM ha chiesto, in sostanza, l’annullamento parziale della decisione controversa o, in subordine, l’annullamento o la riduzione dell’ammenda inflitta in tale decisione. Inoltre, essa ha chiesto che fosse disposto di non prendere in considerazione la decisione di modifica o, in subordine, che detta decisione fosse annullata. Infine, essa ha chiesto al Tribunale di condannare la Commissione alle spese.
14.      Dal canto suo, la Commissione ha chiesto al Tribunale di respingere l’impugnazione e di condannare la JPM alle spese.
15.      Il 5 giugno 2019 e il 31 marzo 2021 il Tribunale ha deciso di sospendere il procedimento in attesa della sentenza della Corte nella causa HSBC Holdings e a./Commissione (12).
16.      In data 8 settembre 2021 la JPM ha depositato una memoria di adattamento e, il 26 novembre 2021, la Commissione ha depositato le sue osservazioni su tale memoria.
17.      Nella sentenza impugnata, il Tribunale: i) ha ritenuto che le modifiche apportate alla decisione controversa dalla decisione di modifica non dovessero essere prese in considerazione; ii) ha annullato l’articolo 2, lettera c), della decisione controversa per difetto di motivazione; iii) nell’esercizio della sua competenza estesa al merito, ha fissato l’importo dell’ammenda inflitta alla JPM in EUR 337 196 000; iv) ha respinto il ricorso quanto al resto; e v) ha condannato ciascuna parte a sopportare le proprie spese.
IV.    Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia e conclusioni delle parti
18.      Il 29 febbraio 2024 la JPM ha proposto impugnazione avverso la sentenza del Tribunale, chiedendo alla Corte di giustizia di: i) annullare i punti da 3 a 5 del dispositivo della sentenza impugnata; ii) statuire sul suo ricorso in primo grado annullando l’articolo 1, lettera c), della decisione controversa e/o l’ammenda; e iii) condannare la Commissione alle spese.
19.      Il 24 maggio 2024 la Commissione ha proposto un’impugnazione incidentale, con la quale ha chiesto alla Corte di: i) annullare la sentenza impugnata nella parte in cui annulla l’articolo 2, lettera c), della decisione controversa; ii) respingere il ricorso della JPM nella causa T‑106/17 nella parte in cui è diretto all’annullamento di tale disposizione o, in subordine, rinviare la causa dinanzi al Tribunale; e iii) riservare le spese o condannare la JPM a sopportare le stesse.
20.      La Commissione chiede alla Corte di respingere l’impugnazione principale e la JPM chiede alla Corte di respingere l’impugnazione incidentale.
21.      Le parti sono state sentite all’udienza tenutasi il 14 gennaio 2026.
V.      Valutazione
22.      Nella sua impugnazione, la JPM deduce tre motivi, ciascuno composto di più parti. Tuttavia, come ho indicato nell’introduzione delle presenti conclusioni, la mia analisi dell’impugnazione principale si limiterà al terzo motivo, che riguarda il modo in cui il Tribunale ha trattato taluni argomenti dedotti dalla JPM relativamente all’importo dell’ammenda inflitta dalla Commissione. Nelle presenti conclusioni affronterò anche il motivo unico su cui si fonda l’impugnazione incidentale della Commissione, vale a dire il rifiuto del Tribunale di prendere in considerazione le modifiche apportate alla decisione controversa mediante la decisione di modifica (in prosieguo: la «motivazione integrativa»).
23.      Inizierò con l’impugnazione incidentale della Commissione, che, se fondata, condurrebbe all’annullamento della sentenza impugnata, nella parte in cui annulla l’articolo 2, lettera c), della decisione controversa. In tal caso, non occorrerebbe esaminare il terzo motivo della JPM.
A.      Sull’impugnazione incidentale della Commissione
24.      L’impugnazione incidentale della Commissione è diretta contro i punti da 623 a 634 della sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha deciso, in sede di esame degli argomenti della JPM relativi ad un’asserita insufficienza della motivazione della fissazione del fattore di riduzione al 98,849%, che la motivazione integrativa non doveva essere presa in considerazione.
1.      Argomenti delle parti
25.      La Commissione sostiene che la decisione di modifica è una «decisione» nell’accezione dell’articolo 288 TFUE. Il fatto che essa non abbia modificato il dispositivo della decisione controversa non incide sulla sua natura. Ignorando la motivazione integrativa fornita in tale decisione, il Tribunale avrebbe privato la Commissione del potere di adottare, modificare o revocare decisioni ai sensi dell’articolo 7 del regolamento n. 1/2003, travalicando la competenza a esso conferita dall’articolo 263 TFUE.
26.      La JPM sostiene che, se la motivazione di una decisione potesse essere integrata da una decisione di modifica, adottata anni dopo la decisione originaria, l’obbligo di fornire una motivazione nel momento della decisione originaria sarebbe svuotato di contenuto. Essa sostiene inoltre la conclusione del Tribunale, secondo cui non vi è differenza sostanziale tra il fornire una motivazione integrativa nell’ambito di una memoria presentata in giudizio
oppure mediante una decisione di modifica. A suo avviso, tale conclusione è suffragata da due sentenze dei giudici dell’Unione.
2.      Analisi
27.      Sono del parere che l’impugnazione incidentale della Commissione sia fondata.
28.      Il Tribunale apre correttamente la sua analisi sottolineando che, secondo una giurisprudenza costante, il potere della Commissione di adottare un determinato atto comprende necessariamente anche il potere di modificare tale atto, purché siano pienamente rispettate le pertinenti disposizioni del Trattato, ivi compresi tutti i requisiti formali e le garanzie procedurali (punto 627 della sentenza impugnata).
29.      Eppure, ai punti da 628 a 630 della sentenza impugnata, il Tribunale ha poi spiegato le ragioni per le quali, nelle circostanze del caso di specie, esso ha ritenuto che la motivazione integrativa non potesse essere presa in considerazione. Sono proprio questi i passaggi che la Commissione contesta.
30.      In particolare, il Tribunale ha dichiarato che, poiché la decisione di modifica non ha modificato il dispositivo della decisione controversa, ma semplicemente integrato la sua motivazione, essa non può «essere considerata come una nuova decisione che modifica la decisione controversa ai sensi della giurisprudenza citata al punto 627 [di tale sentenza], ma deve essere assimilata ad un’integrazione della motivazione aggiunta dal convenuto nell’ambito di un procedimento giurisdizionale».
31.      A tal riguardo, il Tribunale ha ricordato che, secondo una giurisprudenza costante, il difetto di motivazione di un atto impugnato non può, in linea di principio, essere sanato da spiegazioni supplementari fornite nel corso del procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione. Nel caso di specie, come rilevato dal Tribunale, la Commissione non aveva dedotto l’impossibilità, all’epoca, di motivare la decisione controversa secondo lo standard giuridico richiesto. Pertanto, esso ha ritenuto che un’integrazione della motivazione fornita nel corso del procedimento giurisdizionale non potesse essere accettata e ha quindi deciso di «non tener conto» della decisione di modifica.
32.      Per le ragioni esposte di seguito, sotto alcuni aspetti le suddette affermazioni mi sembrano alquanto confuse.
a)      Validità della decisione di modifica
33.      In primo luogo, è del tutto pacifico che gli atti delle istituzioni dell’Unione si presumono, in linea di principio, legittimi e producono pertanto effetti giuridici, finché non siano stati revocati,
annullati nel contesto di un ricorso per annullamento ovvero dichiarati invalidi a seguito di un rinvio pregiudiziale o di un’eccezione di illegittimità (13).
34.      Tuttavia, la sentenza impugnata non statuisce affatto la nullità o invalidità della decisione di modifica, sebbene la JPM, sia pure solo in subordine, ne avesse contestato la validità (14). In assenza di tale constatazione, il Tribunale non poteva semplicemente «non tener conto» delle modifiche apportate dalla decisione di modifica alla decisione controversa. Così facendo, il Tribunale ha violato il principio sotteso alla giurisprudenza menzionata al punto precedente, negando gli effetti giuridici a una decisione valida.
35.      Il Tribunale ha altresì ecceduto i poteri ad esso conferiti dall’articolo 263 TFUE, che stabilisce la procedura di controllo della legittimità degli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione. Nell’ambito di tale procedimento, il giudice dell’Unione può stabilire se un atto sia legittimo o illegittimo. Tertium non datur: non esiste un terzo genus di atto, che sia valido ma i cui effetti possono tuttavia essere ignorati. Nei limiti in cui l’atto di cui trattasi sia pertinente e applicabile (ratione materiae, temporis, ecc.), e a meno che i suoi effetti non siano stati sospesi in forza degli articoli 278 e 279 TFUE, si deve ritenere che esso produca tutti i suoi effetti giuridici, anche nei casi in cui la sua validità sia stata contestata (15).
36.      In secondo luogo, è pacifico, come rilevato al paragrafo 28 delle presenti conclusioni, che il potere della Commissione di adottare un determinato atto comporta necessariamente il potere di modificare tale atto, purché le disposizioni pertinenti del Trattato, nonché tutti i requisiti formali e le garanzie procedurali, siano pienamente rispettati. Il rigoroso rispetto delle norme sostanziali e procedurali è pertanto essenziale. Ad esempio, vi possono essere circostanze in cui un’istituzione non può più modificare un atto – come quando l’atto originario «si inserisce all’interno di un procedimento rigidamente regolato e caratterizzato dall’obbligo, per l’istituzione investita del potere di agire, di adottare l’atto successivo della catena procedimentale entro un dato termine, scaduto il quale quell’istituzione perde il potere decisionale» (16).
37.      Tuttavia, la sentenza impugnata non fa riferimento ad alcun elemento che indichi che i) una o più delle condizioni sostanziali o procedurali per l’adozione della decisione di modifica non fossero soddisfatte al momento della sua adozione; oppure ii) la Commissione avesse perduto il potere di modificare l’atto.
38.      Ne consegue che non si può ritenere che il Tribunale abbia statuito, ancorché implicitamente, che alla Commissione era preclusa l’adozione di una decisione di modifica.
39.      In terzo luogo, possono esistere situazioni in cui, nonostante il fatto che le condizioni sostanziali e procedurali per l’adozione dell’atto modificativo appaiono formalmente soddisfatte, l’istituzione ha nondimeno esercitato il proprio potere in modo illegittimo, non rispettando una norma o un principio di diritto primario.
40.      Pertanto, un atto dell’Unione è invalido quando il suo autore ha commesso uno «sviamento di potere» (17). Ciò accade quando l’atto, «sulla base di indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie» (18).
41.      Inoltre, è evidente che un atto di modifica deve rispettare i principi generali del diritto dell’Unione, compresi, in particolare, i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento (19). Possono quindi esistere situazioni in cui una persona interessata da un determinato atto può legittimamente opporsi agli effetti giuridici sfavorevoli derivanti dalla revoca o dalla modifica di un atto esistente. Ciò può verificarsi, in particolare, quando l’atto dell’Unione di cui trattasi attribuisce dei diritti soggettivi al suo destinatario (20).
42.      Ancora una volta, nella sentenza impugnata non è menzionata – né tanto meno dimostrata – alcuna delle suddette circostanze. Pertanto, nulla in tale sentenza suggerisce che la decisione controversa fosse invalida a causa di uno sviamento di potere o di una violazione dei Trattati o di qualsiasi norma di diritto relativa alla loro applicazione.
b)      Natura della decisione di modifica e delle sue componenti
43.      In quarto luogo, le decisioni e le osservazioni o difese presentate nell’ambito di un procedimento giurisdizionale sono, con ogni evidenza, atti giuridici distinti. Esse sono adottate secondo procedure diverse e hanno effetti giuridici marcatamente diversi. Fintantoché l’atto giuridico impugnato dinanzi ai giudici dell’Unione resta valido, tali giudici non possono, in linea di principio, riqualificarlo come avente natura o tipologia diversa da quella risultante dalla sua formulazione.
44.      Conformemente all’articolo 288, quarto comma, TFUE, «[l]a decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi». Di conseguenza, il Tribunale non poteva decidere di trattare una decisione valida come se, ai fini di un procedimento in corso, essa avesse solo il valore di una memoria processuale, senza violare l’articolo 288 TFUE.
45.      Vero è che, in un numero limitato di casi eccezionali, la Corte ha dichiarato che un atto formalmente impugnato dinanzi a essa era, in realtà, un altro atto «dissimulato». In tali casi, la Corte ha esaminato il contenuto dell’atto e le circostanze della sua adozione al fine di determinarne la vera natura (21). Tale giurisprudenza trae origine, anzitutto, dalla necessità di evitare che il principio costituzionale secondo cui gli atti delle istituzioni dell’Unione devono, in linea di principio, essere oggetto di un controllo giurisdizionale (22) sia compromesso da una semplice rietichettatura o «travestimento» dell’atto di cui trattasi (23).
46.       Tale giurisprudenza, tuttavia, non si applica nella presente causa. La decisione di modifica è stata adottata dall’istituzione competente a tal fine ai sensi del regolamento n. 1/2003 ed era realmente intesa a sanare un potenziale vizio giuridico che incideva sulla validità dell’atto originario. La sua adozione rientra quindi perfettamente nel compito che spetta alla Commissione, in forza dell’articolo 105, paragrafo 1, TFUE, di «vigila[re] perché siano applicati i principi fissati dagli articoli 101 e 102 [TFUE]». Peraltro, è incontestabile che i giudici dell’Unione sono competenti a controllare la legittimità della decisione di modifica, se del caso, in forza degli articoli 263, 267 e 277 TFUE.
47.      In quinto luogo, la sentenza impugnata sembra sottintendere che solo ove la decisione di modifica avesse modificato il dispositivo della decisione controversa la sua incidenza sul procedimento in corso avrebbe potuto giustificare una diversa valutazione.
48.      Ciò non può essere corretto. La Corte ha costantemente affermato che il dispositivo di un atto è indissociabile dalla motivazione e va pertanto interpretato, se necessario, tenendo conto dei motivi che hanno portato alla sua adozione (24). Conformemente all’articolo 296 TFUE, la motivazione e il dispositivo di qualsiasi atto vincolante dell’Unione costituiscono un tutto inscindibile (25). Nell’ambito di un procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione, non esiste quindi alcun fondamento di principio che consenta di trattare un atto modificato unicamente in una di queste due componenti essenziali in modo diverso da un atto in cui entrambe sono state modificate.
49.      In sesto luogo, è vero che, come rilevato dal Tribunale nella sentenza impugnata, secondo una giurisprudenza costante della Corte, da un lato, la motivazione deve, in linea di principio, essere comunicata all’interessato contemporaneamente alla decisione che gli arreca pregiudizio; e, dall’altro, un difetto di motivazione di un atto impugnato non può essere sanato da spiegazioni supplementari fornite nel corso del procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione.
50.      Tuttavia, nessuno di tali orientamenti giurisprudenziali è pertinente nel presente contesto. Inizierò con il secondo orientamento giurisprudenziale menzionato nel paragrafo precedente.
51.      Tale orientamento riguarda – ed è quanto viene sottolineato – situazioni in cui l’integrazione della motivazione di un atto
impugnato è dedotta dal suo autore nelle osservazioni scritte e orali presentate nel corso del procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione (26). A mio avviso, essa non può essere trasposto, neppure per analogia, alle circostanze del caso di specie, che riguardano una modifica della motivazione risultante dall’emendamento formale dell’atto impugnato stesso.
52.      L’obbligo di motivazione persegue un duplice obiettivo: in primo luogo, consentire agli interessati di comprendere i motivi dell’atto e, se del caso, decidere se occorra contestarne la validità; e, in secondo luogo, consentire ai giudici dell’Unione di esercitare il controllo giurisdizionale (27). Consentire all’autore di un atto di esporre i motivi della sua adozione per la prima volta dinanzi al giudice, dopo che l’atto è stato impugnato, priverebbe manifestamente l’articolo 296 TFUE di gran parte del suo effetto utile. La stessa logica si applica anche alle spiegazioni supplementari fornite informalmente prima del procedimento giurisdizionale e successivamente ribadite nella fase contenziosa (28).
53.      Tale logica, tuttavia, non può essere applicata al caso di un atto che sia stato validamente modificato e comunicato ai suoi destinatari ritualmente e in tempo utile. Poco importa che tale modifica avvenga prima dell’avvio di un procedimento giudiziario o nel corso di esso. In tali circostanze, è l’atto nella sua versione modificata che diviene vincolante per i destinatari e la cui validità, se contestata, è sottoposta al controllo dei giudici dell’Unione.
54.      Per contro, la versione originaria dell’atto cessa di esistere nell’ordinamento giuridico dell’Unione e può «rinascere» solo se l’atto di modifica è annullato dai giudici dell’Unione (29). Rifiutando di tener conto della decisione di modifica, il Tribunale si è in realtà pronunciato sulla validità di una decisione che, nella sua forma originaria, non era più in vigore.
55.      Di conseguenza, la presa in considerazione dell’atto di modifica nel procedimento pendente non pregiudica gli obiettivi perseguiti dall’articolo 296 TFUE. Al contrario, l’adeguamento del procedimento consente di raggiungere tali obiettivi in modo più efficace e senza inutili ritardi.
56.      È per la stessa ragione che il riferimento, da parte della JPM, al primo orientamento giurisprudenziale sopra menzionato, secondo cui la motivazione deve, in linea di principio, essere comunicata all’interessato contemporaneamente alla decisione che gli arreca pregiudizio, è allo stesso modo inconferente. La motivazione dell’atto che è ormai vincolante per la JPM e di cui il Tribunale avrebbe potuto esaminare la validità è quella contenuta nella decisione controversa come modificata dalla decisione di modifica. Tale motivazione è stata comunicata al momento della modifica della decisione — validamente, si deve presumere — con un atto avente la stessa forma giuridica e recante gli stessi effetti giuridici.
57.      Ciò detto, devo sottolineare un punto importante: se la decisione di modifica ha emendato la motivazione iniziale sottesa all’imposizione dell’ammenda, in quanto tale motivazione era o si presumeva insufficiente, non si potrebbe logicamente ritenere che l’obbligo di pagare l’ammenda sorga con l’adozione della decisione controversa. Tale obbligo sorge solo a partire dalla data di adozione della decisione di modifica, poiché è questo solo atto che costituisce ormai il fondamento giuridico sufficiente dell’ammenda.
58.      Come ho spiegato, la motivazione e il dispositivo della decisione sono indissociabili. La stessa Commissione ha rilevato nella sua impugnazione incidentale che «qualsiasi modifica della motivazione implica necessariamente una modifica (del contenuto e della portata) del dispositivo della decisione controversa, dal momento che la motivazione e il dispositivo costituiscono un insieme inscindibile, anche quando il dispositivo, considerato isolatamente, rimane formalmente invariato».
59.      A seguito della sentenza del Tribunale nella causa HSBC, la Commissione disponeva di due opzioni principali, se riteneva che la sua decisione nel suo complesso fosse corretta: i) revocare la decisione controversa ed
emetterla nuovamente, con talune modifiche; oppure ii) modificare la decisione controversa mediante una decisione di modifica. La tecnica legislativa scelta dalla Commissione per adottare i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza del Tribunale nella causa HSBC comportava rientrava nel margine di discrezionalità di cui tale istituzione dispone.  (30) Tuttavia, è chiaro che la scelta di una tecnica rispetto all’altra non può arrecare pregiudizio agli interessi finanziari dei destinatari della decisione controversa. Concludere diversamente comporterebbe una disparità di trattamento ingiustificata tra le imprese interessate, in funzione della sola circostanza che i loro ricorsi siano stati trattati (come nella causa T‑105/17) o sospesi dal Tribunale (come nelle cause T‑106/17 e T‑113/17) (31).
60.      Alla domanda, posta in udienza, se fosse d’accordo con quanto precede, la Commissione ha risposto negativamente. Gli argomenti da essa avanzati su questo punto sembrano tuttavia intrinsecamente incoerenti. Da un lato, contestando l’approccio adottato dal Tribunale nei confronti della decisione di modifica, la Commissione sottolinea che il dispositivo della decisione originaria è necessariamente influenzato dalle modifiche apportate successivamente ai suoi considerando. Dall’altro, essa sostiene che la motivazione integrativa costituisce solo una spiegazione più dettagliata di ciò che la Commissione ha deciso al momento dell’adozione della decisione controversa. Tale posizione è insostenibile dal punto di vista logico: se il dispositivo è effettivamente influenzato, la motivazione integrativa non può considerarsi meramente esplicativa e, se è essa meramente esplicativa, non può avere alcuna incidenza sostanziale sul dispositivo. La Commissione non può sostenere entrambe le posizioni. Inoltre, accogliere l’argomento della Commissione al riguardo equivarrebbe anche all’applicazione retroattiva della decisione di modifica, in palese violazione di un principio generale consolidato del diritto dell’Unione (32).
61.      Di conseguenza, ritengo che la Commissione sia, in linea di principio, legittimata a modificare una decisione esistente, anche quando quest’ultima è oggetto di un procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione. Quanto sopra è ovviamente subordinato alla condizione che la linea di condotta della Commissione non costituisca uno sviamento di potere ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Inoltre, la Commissione non può, mediante una decisione di modifica, «sanare» una possibile invalidità dell’atto originario con effetto retroattivo.
c)      Buona amministrazione della giustizia ed economia processuale
62.      In settimo luogo, è chiaro, a mio avviso, che la Commissione disponeva del potere di modificare la decisione controversa sia prima dell’impugnazione della JPM sia dopo una sentenza dei giudici dell’Unione, a maggior ragione ove tale sentenza avesse comportato un annullamento parziale della decisione controversa. Quando le è stato chiesto in udienza se fosse d’accordo con tale posizione, la JPM ha risposto affermativamente.
63.      Se così
è, non riesco a ravvisare alcuna base ragionevole per considerare «paralizzato» il potere della Commissione di modificare l’atto nell’intervallo che intercorre tra questi due eventi. Infatti, se la Commissione reputa l’atto invalido, è del tutto coerente con il suo dovere di buona amministrazione agire senza indugio per sanare eventuali vizi. Il semplice fatto che l’atto possa essere stato impugnato dinanzi ai giudici dell’Unione è, in generale, irrilevante in tale contesto.
64.      Tale posizione potrebbe, a prima vista, sembrare contraria alla tutela effettiva del diritto di difesa dei ricorrenti o alla buona amministrazione della giustizia. Tuttavia, una riflessione più approfondita su tale questione conduce inevitabilmente a un diverso punto di vista.
65.      Per quanto riguarda il diritto di difesa dei ricorrenti, esso non è violato a condizione che i) essi siano ascoltati dall’autore dell’atto prima che venga adottato l’atto di modifica (33); e ii) i giudici dell’Unione diano loro la possibilità di modificare le loro osservazioni e domande nell’ambito del procedimento pendente (34). Infatti, l’esistenza stessa di un’apposita disposizione nel regolamento di procedura del Tribunale – l’articolo 86 – che consente ai ricorrenti di adattare il loro ricorso «[q]uando un atto di cui si chiede l’annullamento è sostituito o modificato da un altro atto avente il medesimo oggetto», è altamente indicativa della facoltà della Commissione di modificare un atto oggetto di un procedimento di annullamento.
66.      Inoltre, i destinatari della decisione controversa non subiscono alcuna conseguenza finanziaria negativa a seguito della modifica della decisione originaria, poiché, come spiegato in precedenza, la modifica non ha effetto retroattivo. La modifica non ha nemmeno l’effetto di porre il ricorrente in una situazione di svantaggio procedurale: se un ricorrente decide di rinunciare al suo ricorso di annullamento, in considerazione di una siffatta modifica, il Tribunale conserva il potere, ai sensi dell’articolo 136, paragrafo 2, del regolamento di procedura, di porre a carico del convenuto le spese (35).
67.      Impedire poi alla Commissione di modificare un atto oggetto di un procedimento giurisdizionale pendente porterebbe, a mio avviso, a un risultato opposto a quanto richiede una buona amministrazione della giustizia. Ciò vale a maggior ragione quando la Commissione è consapevole del fatto che l’atto di cui trattasi può essere annullato e ritiene che modifiche mirate possano essere sufficienti a sanare i vizi che ne inficiano la legittimità. In siffatte circostanze, una prosecuzione «forzata» del procedimento non perseguirebbe alcun obiettivo utile.
68.      In un simile scenario, il procedimento rischierebbe di sfociare in quella che potrebbe essere giustamente definita una «vittoria vana» per i ricorrenti. Qualsiasi beneficio derivante dall’annullamento sarebbe, con ogni probabilità, tanto limitato quanto effimero. La Commissione adotterebbe molto probabilmente un atto modificato poco tempo dopo la pronuncia della sentenza, obbligando così i ricorrenti ad avviare un nuovo contenzioso al fine di ottenere un controllo giurisdizionale della legittimità dell’atto nella sua versione modificata. Un siffatto risultato sarebbe difficilmente compatibile con le esigenze di economia processuale e di tutela giurisdizionale effettiva, oltre a comportare un onere inutile sia per le parti che per i giudici dell’Unione.
69.      Per contro, consentire ai ricorrenti, nell’ambito del procedimento iniziale, di adeguare i loro motivi e le loro conclusioni alla luce delle modifiche apportate all’atto impugnato, evita un’inutile duplicazione delle procedure e conduce a una soluzione più rapida e meno costosa della controversia (36). Un siffatto approccio va a vantaggio non solo delle parti del procedimento, ma anche, sebbene in modo più indiretto, degli stessi giudici dell’Unione.
70.      Infine, non mi convince il riferimento da parte della JPM a talune sentenze dei giudici dell’Unione che suffragherebbero la sua posizione.
71.      La JPM richiama anzitutto la sentenza della Corte nella causa Culin/Commissione (37). La causa riguardava il rigetto da parte della Commissione di un reclamo presentato dal sig. Culin, uno dei suoi funzionari, che contestava la nomina di un altro funzionario a un posto per il quale egli si era parimenti candidato. Era pacifico che la decisione di rigetto del reclamo fosse insufficientemente motivata. Tuttavia, dopo la proposizione di un ricorso giurisdizionale da parte del sig. Culin, la Commissione ha aggiunto a detta decisione un addendum volto a rettificare la decisione originaria esponendo «il vero motivo» del rigetto della sua candidatura. La Corte ha tuttavia dichiarato che l’addendum non poteva essere preso in considerazione e ha annullato la decisione controversa (38).
72.      A prima vista, la sentenza Culin potrebbe sembrare suffragare gli argomenti della JPM. Un esame più approfondito dimostra tuttavia che così non è.
73.      Il ricorso proposto dal sig. Culin non era un ricorso ordinario di annullamento ai sensi dell’allora articolo 173 CEE (divenuto articolo 263 TFUE), bensì un ricorso proposto ai sensi dell’allora articolo 179 CEE (divenuto articolo 270 TFUE). Ai sensi di tale disposizione, «[l]a Corte di giustizia è competente a pronunciarsi su qualsiasi controversia tra [l’Unione] e i suoi dipendenti, nei limiti e alle condizioni determinati dallo statuto o dal regime applicabile a questi ultimi» (39).
74.      Il titolo VII dello Statuto, che disciplina i «mezzi di ricorso», prevede, all’articolo 90, un procedimento precontenzioso obbligatorio, che deve concludersi entro un termine stabilito, prima che un eventuale ricorso possa essere proposto dinanzi ai giudici dell’Unione. Il procedimento precontenzioso serve, da un lato, a offrire una possibilità di composizione amichevole e, dall’altro, a definire l’oggetto della controversia. Nella fase contenziosa, l’oggetto della controversia non può, in linea di principio, essere modificato da nessuna delle parti (40). Un atto amministrativo che differisce sostanzialmente dall’atto impugnato non può essere esaminato nell’ambito di uno stesso procedimento e richiede un nuovo ricorso ai sensi dell’articolo 270 TFUE (41). Allo stesso modo, pretese che non sono state sollevate nell’ambito del procedimento precontenzioso non possono essere sollevate nell’ambito del procedimento dinanzi alla Corte (42). Tali caratteristiche della causa Culin sono state sottolineate nelle conclusioni presentate dall’avvocato generale (43).
75.      In siffatto contesto, è corretta la conclusione della Corte secondo cui l’addendum non poteva essere preso in considerazione. L’addendum era stato presentato fuori termine e al di fuori della procedura prevista dall’articolo 90 dello Statuto e il suo contenuto differiva sostanzialmente dall’atto originario impugnato. Ammetterlo avrebbe modificato l’oggetto della controversia.
76.      Per contro, i procedimenti di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE non sono disciplinati dalle norme e dai principi menzionati ai paragrafi precedenti. Le constatazioni della Corte nella sentenza Culin non possono quindi essere trasposte direttamente a una situazione come quella di cui trattasi nel caso di specie. Nel presente contesto, si può ricordare che la situazione esaminata dalla Corte nella causa Commissione/Di Bernardo (44), citata nella sentenza impugnata, era analoga a quella di cui alla sentenza Culin: un’azione presentata ai sensi dell’articolo 270 TFUE contro una decisione della Commissione relativa all’applicazione dello Statuto, nella quale la Commissione mirava a integrare la motivazione in una fase tardiva del procedimento.
77.      Anche il riferimento della JPM alla sentenza del Tribunale nella causa Lucchini/Commissione (45) sembra scaturire da un malinteso. Tale causa riguardava il ricorso proposto da una destinataria di una decisione della Commissione che infliggeva un’ammenda per violazione delle regole di concorrenza dell’Unione. L’allegato della decisione originaria, quale notificata ai suoi destinatari, non conteneva alcune tabelle che avrebbero dovuto essere incluse. Dopo essere venuta a conoscenza di tale omissione, la Commissione, meno di un mese dopo la notifica della decisione originaria, ha adottato una decisione di modifica contenente le tabelle mancanti, che è stata debitamente notificata ai destinatari della decisione originaria (46).
78.      Nel suo ricorso, la Lucchini ha sostenuto che tale modo di procedere era viziato da diversi errori di diritto che giustificavano l’annullamento della decisione controversa. In particolare, essa ha argomentato che, in assenza delle tabelle, la decisione originaria era insufficientemente motivata e che la successiva aggiunta di tali tabelle, mediante una decisione di modifica, non poteva sanare tale vizio (47).
79.      Nelle suddette circostanze, il Tribunale ha ritenuto necessario «verificare se, indipendentemente dall’assenza di tabelle allegate alla prima decisione (...) i punti pertinenti di tale decisione, a sostegno dei quali le suddette tabelle [erano] state menzionate, [facessero] apparire in modo chiaro e non equivoco il ragionamento seguito dalla Commissione e [avessero] consentito alla ricorrente di conoscere le giustificazioni della misura adottata». Esso ha concluso che l’assenza delle tabelle non incideva sul carattere sufficiente della motivazione e, pertanto, ha respinto gli argomenti della Lucchini (48).
80.      A mio avviso, la JPM interpreta erroneamente tale sentenza. L’osservazione del Tribunale, al punto 80 della sentenza, secondo cui era necessario verificare se la decisione originaria fosse sufficientemente motivata, nonostante l’assenza delle tabelle, non può essere intesa nel senso che essa implicava che la loro successiva aggiunta era illegittima. Gli argomenti della ricorrente si basavano sull’affermazione secondo cui, in assenza delle tabelle, la decisione originaria non era sufficientemente chiara per consentire ai suoi destinatari di comprendere il ragionamento della Commissione. Tuttavia, poiché il Tribunale ha ritenuto che la motivazione fosse adeguata nonostante l’omissione nell’allegato, la validità delle modifiche semplicemente non è stata esaminata (49).
81.      Inoltre, qualsiasi diversa interpretazione della giurisprudenza summenzionata sarebbe difficilmente conciliabile con la giurisprudenza costante in cui i giudici dell’Unione hanno ammesso – per ragioni di buona amministrazione della giustizia e di economia processuale – che un ricorso di annullamento può procedere nonostante le modifiche apportate all’atto impugnato nel corso del procedimento giurisdizionale. Come rilevato al precedente paragrafo 65, tale approccio è subordinato alla condizione che l’oggetto del ricorso resti sostanzialmente invariato e che i ricorrenti abbiano la possibilità di adeguare i loro motivi e le loro conclusioni.
d)      Conseguenze della valutazione dell’impugnazione incidentale
82.      Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che l’impugnazione incidentale della Commissione sia fondata. In sede di valutazione dell’adeguatezza della motivazione relativa all’importo dell’ammenda inflitta alla JPM, il Tribunale è incorso in errore per non avere tenuto conto della motivazione integrativa introdotta dalla decisione di modifica.
83.      Ciò premesso, condivido il parere della JPM secondo cui lo stato degli atti non consente alla Corte di statuire in modo definitivo sulla presente causa e, di conseguenza, occorre rinviare la causa dinanzi al Tribunale e riservare la decisione sulle spese.
84.      Due questioni importanti – che nella sentenza impugnata non sono in alcun modo affrontate – necessitano di essere esaminate. In primo luogo, occorre pronunciarsi sulla domanda della JPM secondo cui la decisione di modifica è illegittima e deve, di conseguenza, essere annullata. In secondo luogo, se si dovesse constatare la legittimità della decisione di modifica, resta da esaminare se la decisione controversa, come modificata, sia sufficientemente motivata.
85.      Come spiegato in precedenza, se la Corte dovesse concordare con la mia conclusione sull’impugnazione incidentale della Commissione, non sarebbe necessario esaminare il terzo motivo della JPM. Tuttavia, qualora la Corte dovesse adottare una posizione diversa e, in ogni caso, per completezza, esaminerò di seguito le principali questioni sollevate da tale motivo d’impugnazione.
B.      Sul terzo motivo dell’impugnazione principale
86.      Con il terzo motivo d’impugnazione, la JPM contesta i punti da 698 a 728 della sentenza impugnata, in cui il Tribunale ha esercitato la propria competenza estesa al merito con riferimento all’importo dell’ammenda da infliggere.
A seguito dell’esame degli argomenti dedotti dalle parti, il Tribunale ha ritenuto di «dover operare un’equa valutazione delle circostanze del caso di specie, alla luce del principio di individualizzazione della sanzione e di proporzionalità di quest’ultima, fissando l’importo dell’ammenda in EUR 337 196 000, per la quale [la JPM è ritenuta responsabile]». Nella misura in cui tale importo era pari a quello fissato nella decisione controversa, il Tribunale ha statuito che «la domanda di riduzione dell’ammenda inflitta [alla JPM] deve essere respinta».
1.      Argomenti delle parti
87.      Innanzitutto, devo esprimere una certa perplessità in merito alla formulazione del suddetto motivo d’impugnazione da parte della JPM. Esso è suddiviso in cinque parti, ciascuna delle quali a sua volta composta da diversi elementi e argomenti. Tra gli asseriti errori figurano, in particolare, difetti di motivazione, omessa presa in considerazione taluni argomenti dedotti in primo grado,
snaturamento degli elementi di prova e violazioni dei principi di proporzionalità e di uguaglianza, nonché del diritto fondamentale a un ricorso effettivo e a un giusto processo.
88.      Di fronte a tale cumulo di presunti vizi, non è facile «separare il grano dal loglio» (50), vale a dire individuare quali censure siano sufficientemente fondate e quali non lo siano (51). Diversi argomenti sembrano sovrapporsi, mentre altri sembrano essere stati dedotti più per rafforzare la critica complessiva che per formulare motivi di impugnazione distinti e autonomi.
89.      Ciò detto, una censura spicca chiaramente e sembra costituire una delle principali doglianze sollevate dalla JPM nei confronti di tale parte della sentenza impugnata. La JPM ricorda che il Tribunale ha dichiarato che, in assenza di una spiegazione più dettagliata delle ragioni per le quali la Commissione ha fissato il fattore di riduzione al 98,849%, esso non era «in grado di esercitare un controllo approfondito in diritto e in fatto su un elemento della decisione che ha potuto avere un’incidenza significativa sull’importo dell’ammenda inflitta alla [JPM]» (52).
90.      Tuttavia, avendo raggiunto tale conclusione, il Tribunale stesso ha adottato il medesimo fattore di riduzione applicato dalla Commissione senza fornire, secondo la JPM, ulteriori spiegazioni quanto al suo fondamento. La JPM sostiene che il ragionamento della sentenza è quindi viziato dallo stesso difetto di motivazione che ha portato il Tribunale a sostituire l’ammenda inflitta nella decisione controversa.
91.      La Commissione contesta tale argomento. Essa sostiene che il Tribunale ha esercitato correttamente la sua competenza estesa al merito e, in tal modo, ha fissato un importo congruo dell’ammenda. In particolare, a suo avviso il Tribunale ha spiegato sufficientemente i diversi fattori che esso ha preso in considerazione per fissare il fattore di riduzione al 98,849%, ottemperando così all’obbligo di motivazione ad esso incombente.
2.      Analisi
92.      Sono del parere che il terzo motivo d’impugnazione della JPM sia fondato. Per spiegare il perché, inizierò con alcune osservazioni generali, a) sulla nozione di «competenza estesa al merito» e b) sull’obbligo di motivazione che incombe al Tribunale nell’esercizio di tale competenza. Esaminerò poi c) la specifica censura individuata in precedenza ai paragrafi 89 e 90, prima di esaminare, più brevemente, d) i restanti argomenti sollevati nell’ambito di tale motivo d’impugnazione.
a)      Osservazioni generali I: competenza estesa al merito
93.      L’articolo 261 TFUE dispone che «[i] regolamenti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio (...) possono attribuire alla Corte di giustizia dell’Unione europea una competenza giurisdizionale anche di merito per quanto riguarda le sanzioni previste nei regolamenti stessi». A tal riguardo, ai sensi dell’articolo 31 del regolamento n. 1/2003, «[l]a Corte di giustizia ha competenza giurisdizionale anche di merito per decidere sui ricorsi presentati avverso le decisioni [adottate a norma di tale regolamento] con le quali la Commissione irroga un’ammenda o una penalità di mora. Essa può estinguere, ridurre o aumentare l’ammenda o la penalità di mora irrogata».
94.      In altri termini, la nozione di «competenza estesa al merito» designa il potere dei giudici dell’Unione di avere piena cognizione sull’importo delle ammende inflitte dalla Commissione nelle decisioni adottate ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE. Tale nozione non dovrebbe, tuttavia, essere assimilata a un potere di controllo «illimitato». Come spiegherò più avanti, l’esercizio della competenza estesa al merito è circoscritto da una serie di principi procedurali e sostanziali. Il significato del termine è che, nell’esercizio di tale competenza, i giudici dell’Unione non confinati entro i limiti intrinseci di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, ma possono essi stessi confermare o annullare un’ammenda nonché modificarne l’importo, aumentandolo o riducendolo.
95.      Ai sensi dell’articolo 263 TFUE, i giudici dell’Unione sono chiamati a esercitare un controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni impugnati dinanzi a essi. In linea di principio, tale controllo si estende a tutti gli elementi di fatto e di diritto invocati nell’atto impugnato (53). Tuttavia, secondo costante giurisprudenza, quando le istituzioni dell’Unione dispongono di un potere discrezionale o sono chiamate ad effettuare valutazioni tecniche complesse, i giudici dell’Unione devono esercitare il loro controllo giurisdizionale con un certo ritegno (54).
96.      In particolare, quando i giudici dell’Unione sono chiamati a controllare il risultato di una valutazione politica discrezionale o di una valutazione tecnica complessa, essi possono annullare l’atto impugnato solo se tale valutazione è viziata da un errore «manifesto». Un errore può essere considerato manifesto quando il ricorrente dimostra che l’analisi effettuata dall’istituzione interessata è irragionevole o che le conclusioni che ne sono tratte non sono plausibili. Al contrario, fintantoché la decisione adottata da tale istituzione è ragionevolmente giustificata alla luce delle circostanze di fatto e agli elementi di prova esistenti al momento della sua adozione, essa non può essere considerata illegittima.
97.      Ne consegue che, nell’ambito di un procedimento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, i giudici dell’Unione non sono legittimati a procedere a una valutazione ex novo della situazione che ha indotto l’istituzione interessata ad adottare l’atto impugnato, né a sostituire la propria valutazione a quella dell’istituzione relativamente a ciò che avrebbe costituito, a loro avviso, la linea d’azione più appropriata nel caso di specie. Il loro ruolo si limita a verificare la legittimità dell’atto e, se del caso, a dichiararlo nullo o invalido (55).
98.      Per contro, nell’esercizio della loro competenza giurisdizionale estesa al merito conferita dall’articolo 261 TFUE, e nonostante l’ampio potere discrezionale di cui dispone la Commissione per definire e attuare la sua politica in materia di ammende, i giudici dell’Unione: in primo luogo, possono annullare o modificare l’importo di un’ammenda anche in assenza di errori di diritto, e tanto più
di errori manifesti; in secondo luogo, possono farlo sostituendo la propria valutazione a quella della Commissione quanto al livello congruo dell’ammenda (56); e, in terzo luogo, possono prendere in considerazione ogni pertinente elemento di diritto o di fatto, compresi i fattori non invocati dalla Commissione o sollevati dalle imprese nel corso del procedimento amministrativo, nonché gli eventi successivi all’adozione della decisione controversa (57), senza essere vincolati dalla metodologia esposta negli orientamenti della Commissione per il calcolo delle ammende (58). In altri termini, una valutazione ex novo è ammissibile.
99.      Nell’esercizio dei poteri conferiti loro dall’articolo 261 TFUE, i giudici dell’Unione non controllano, in senso stretto, la legittimità della decisione controversa o della motivazione ad essa sottesa, bensì valutano la congruità di una (sola) componente specifica di quest’ultima, vale a dire l’ammenda (59). La competenza estesa al merito costituisce quindi una forma complementare di potere giurisdizionale o, sotto un altro profilo, un criterio di competenza supplementare attribuito ai giudici dell’Unione (60). Mentre il controllo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 263 TFUE si basa sulle norme applicabili di rango superiore, nella fattispecie gli articoli 101 e 102 TFUE, le disposizioni del regolamento n. 1/2003 e i principi generali del diritto dell’Unione, l’esercizio della competenza estesa al merito prevista all’articolo 261 TFUE obbedisce, anzitutto, a considerazioni di equità (61).
100. Tale nozione di «equità» deve essere intesa in senso ampio. Pur comprendendo indubbiamente la proporzionalità, la correttezza e la non discriminazione, essa va oltre tali requisiti (62), consentendo al giudice dell’Unione di procedere ad una valutazione globale e, in una certa misura, più soggettiva dell’ammenda e del suo importo (63). Pertanto, anche qualora la Commissione non abbia commesso alcuna violazione delle norme applicabili e la sua determinazione dell’ammenda sia, in generale, ragionevole, i giudici dell’Unione restano legittimati a modificarne l’importo qualora ritengano che un diverso livello di ammenda sarebbe più congruo alla luce delle circostanze del caso di specie (64).
101. Spetta tuttavia ai ricorrenti e, se del caso, alla Commissione, qualora chieda una maggiorazione dell’ammenda, dedurre argomenti che giustifichino l’esercizio della competenza estesa al merito e, ove necessario, fornire elementi di prova pertinenti. I giudici dell’Unione non esercitano tale competenza d’ufficio (65).
102. Occorre tuttavia precisare che ciò non significa che, nell’esercizio della loro competenza estesa al merito, i giudici dell’Unione siano vincolati nella stessa misura dal principio del «ne ultra petita» come nel caso del controllo di validità (66). Secondo una giurisprudenza costante, i giudici dell’Unione sono legittimati a fare pieno uso di tale competenza fintantoché la determinazione dell’importo di un’ammenda sia sottoposta al loro esame (67). Una siffatta questione può essere loro sottoposta direttamente, mediante una domanda esplicita che invita il Tribunale a esercitare la sua competenza estesa al merito, o indirettamente, qualora una parte chieda una riduzione dell’ammenda come logica conseguenza di un annullamento parziale della decisione controversa.
103. Tale conclusione deriva dalla duplice natura della competenza estesa al merito dei giudici dell’Unione. Essa ha l’obiettivo principale di offrire alle imprese alle quali la Commissione, in qualità di autorità amministrativa, ha inflitto un’ammenda, una garanzia supplementare di tutela giurisdizionale (68). Al tempo stesso, essa persegue un obiettivo secondario e complementare, vale a dire garantire la coerenza e l’efficacia dell’intero sistema di esecuzione.
104. Una volta che il potere di determinare in modo completo l’importo dell’ammenda è trasferito dall’autorità amministrativa al potere giudiziario, quest’ultimo deve altresì garantire che la sanzione consegua il suo obiettivo. L’ammenda deve pertanto avere un carattere sufficientemente dissuasivo nei confronti delle imprese il cui comportamento è idoneo a pregiudicare la struttura o il funzionamento del mercato interno e, di conseguenza, a diminuire la sua piena efficacia economica, in particolare a danno dei consumatori (69). È per tale ragione che, in sede di determinazione dell’importo dell’ammenda, i giudici dell’Unione devono tener conto, in particolare, del suo effetto deterrente (70) e possono, se del caso, infliggere un’ammenda superiore a quella determinata dalla Commissione (71).
b)      Osservazioni generali II: obbligo di motivazione del Tribunale
105. Alla luce delle considerazioni che precedono, la questione successiva da affrontare riguarda la portata dell’obbligo di motivazione del Tribunale nell’esercizio della sua competenza estesa al merito in sede di riesame di un’ammenda.
106. La risposta a tale questione è, in linea di principio, semplice. L’ampio potere discrezionale conferito ai giudici dell’Unione dall’articolo 261 TFUE non riduce in alcun modo il loro obbligo di fornire un’adeguata motivazione, conformemente all’articolo 296 TFUE, all’articolo 36 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e all’articolo 47 della Carta (72).
107. I principi fondamentali che disciplinano la materia sono ben consolidati. Secondo giurisprudenza costante, la motivazione di una sentenza deve far risultare in modo chiaro e inequivocabile l’iter logico seguito dal Tribunale, in modo da consentire agli interessati di conoscere le giustificazioni della decisione adottata e alla Corte di esercitare il suo sindacato giurisdizionale (73). Inoltre, l’obbligo di motivazione è finalizzato a un obiettivo più ampio: esso costituisce una garanzia contro l’arbitrarietà, assicurando che le parti della controversia possano accertarsi che i loro argomenti siano stati debitamente ascoltati, obbligando nel contempo il giudice a fondare le sue decisioni su motivi oggettivi e verificabili (74).
108. La portata di tale obbligo può tuttavia variare a seconda della natura della sentenza, e dev’essere analizzata in relazione al procedimento considerato nel suo complesso e sulla base dell’insieme delle circostanze pertinenti, tenendo debitamente conto delle garanzie procedurali a esso connesse (75). La Corte ha dichiarato, in particolare, che il Tribunale non è tenuto a rispondere esaustivamente e in sequenza a tutti gli argomenti dedotti dalle parti.
La sua motivazione può, in talune circostanze, essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere le ragioni del rigetto dei loro motivi e alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo controllo sulla legittimità della sentenza impugnata (76).
109. In tale contesto, e con particolare riferimento all’esercizio da parte del Tribunale della sua competenza estesa al merito, la portata dell’obbligo di motivazione deve essere intesa alla luce delle considerazioni procedurali e di merito inerenti all’esercizio di una siffatta competenza. A tale riguardo, tre serie di fattori possono, a mio avviso, essere considerate particolarmente rilevanti.
110. In primo luogo, sebbene il Tribunale possa, ma non sia tenuto a farlo, prendere in considerazione elementi, argomenti e questioni che non sono stati espressamente portati a sua conoscenza dalle parti (77), esso deve, in linea di principio, prendere in considerazione tutti quelli che sono stati debitamente sollevati dinanzi ad esso dalle parti (78). Ciò dovrebbe naturalmente riflettersi nella motivazione su cui poggia la sentenza. Se tali argomenti debbano essere esaminati esplicitamente e il livello di dettaglio con cui ciascuno di essi viene esaminato dipenderà, evidentemente, dalla loro pertinenza e chiarezza, nonché dal valore probatorio.
111. In secondo luogo, il Tribunale dispone di un ampio potere discrezionale nel determinare l’importo di una congrua ammenda in una determinata causa. Tale potere discrezionale deve, tuttavia, essere esercitato nel rispetto dei principi generali del diritto dell’Unione, in particolare dei principi di proporzionalità, di individualizzazione delle sanzioni e di parità di trattamento (79). Inoltre, l’ammenda dovrebbe corrispondere principalmente alla gravità e alla durata dell’infrazione, garantendo al contempo l’effetto deterrente della stessa (80). Di conseguenza, ogniqualvolta una o più di tali questioni si pongano effettivamente, è ragionevole aspettarsi che la motivazione le affronti in modo sufficientemente dettagliato. Infatti, come osservato dallo stesso Tribunale al punto 703 della sentenza impugnata, «nel quadro del suo obbligo di motivazione, [esso è tenuto a] indicare in modo dettagliato i fattori di cui ha tenuto conto nel determinare l’importo dell’ammenda» (81).
112. In terzo luogo, come spiegato in precedenza, in sede di determinazione dell’importo di un’ammenda ai sensi dell’articolo 261 TFUE, il Tribunale non è vincolato né dalla metodologia esposta negli orientamenti della Commissione per il calcolo delle ammende, né, logicamente, da un metodo alternativo che possa essere stato applicato nella decisione controversa. Allo stesso modo, il Tribunale non è tenuto ad attenersi a una particolare formula matematica o a un particolare calcolo economico (82). Ciò detto, nulla gli impedisce di farlo qualora ritenga che un siffatto approccio sia appropriato. Ciò può verificarsi, ad esempio, quando più imprese sono soggette a sanzioni pecuniarie nell’ambito della stessa decisione e il rispetto di una metodologia specifica – come quella utilizzata dalla Commissione – può servire a garantire la parità di trattamento tra di esse (83).
113. Per contro, qualora il Tribunale ritenga opportuno discostarsi, in tutto o in parte, da tali metodologie, esso dovrebbe prestare particolare attenzione nell’indicare i diversi elementi di cui ha tenuto conto per determinare il congruo importo dell’ammenda e, se del caso, nel fornire una spiegazione indicativa della loro importanza relativa (84). Ciò non richiede tuttavia che la motivazione diventi un’esibizione di ortodossia aritmetica sofisticata e meticolosa (85). È chiaro che, ai sensi dell’articolo 261 TFUE, alcune valutazioni ex bono et aequo sono perfettamente legittime. Inoltre, in alcuni casi può essere sufficiente una motivazione concisa, basata su una valutazione generale di tutti gli elementi pertinenti o con riferimento a constatazioni già effettuate altrove nella sentenza (86).
114. In sostanza, ciò che ci si può ragionevolmente attendere dal Tribunale è che esponga con sufficiente chiarezza, precisione e coerenza interna le fasi essenziali del suo ragionamento, nonché la natura e l’importanza degli elementi presi in considerazione (87).
115. Un asserito difetto di motivazione può, beninteso, essere oggetto di controllo nell’ambito di un’impugnazione. Tuttavia, occorre ricordare che, in assenza di errori di diritto commessi dal Tribunale, la Corte non eserciterà la propria competenza estesa al merito per sostituire la propria valutazione a quella del Tribunale. Pertanto, non è sufficiente che un ricorrente si limiti a sostenere che l’ammenda inflitta dal Tribunale è incongrua o ingiusta. Una siffatta ammenda può essere annullata solo qualora il suo livello risulti «eccessivo, al punto da essere sproporzionato» (88).
116.  È alla luce di tali principi che mi accingo a esaminare gli argomenti dedotti al riguardo dalla JPM.
c)      Sul difetto di motivazione nel caso di specie
117. Ai punti da 704 a 728 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esposto gli elementi che ha preso in considerazione, nell’esercizio della sua competenza estesa al merito, in sede di determinazione dell’importo dell’ammenda. Esso ha preso in esame tre categorie di elementi: la gravità e la durata dell’infrazione (punti da 705 a 723), l’esistenza di circostanze attenuanti (punti da 724 a 726) e l’effetto deterrente dell’ammenda (punto 727). Dopo aver proceduto a quella che ha definito un’«equa valutazione» di tutte le circostanze pertinenti, il Tribunale ha fissato l’ammenda in EUR 337 196 000 (punto 728), importo che corrisponde esattamente a quello imposto dall’articolo 2, lettera c), della decisione controversa.
118. Alla luce dei principi esposti nella sezione precedente, la motivazione del Tribunale relativa all’esercizio della sua competenza estesa al merito appare, a prima vista, dettagliata e metodica. Essa è chiaramente strutturata in modo da consentire al lettore di seguire l’evoluzione logica del ragionamento della sentenza, individua gli elementi considerati rilevanti ai fini della valutazione, indicandone l’importanza relativa, nel solco della giurisprudenza consolidata.
119. Tuttavia, a un esame più attento – e in linea con gli argomenti dedotti dalla JPM – taluni aspetti del ragionamento appaiono censurabili. Alcuni passaggi sembrano mancare di coerenza interna rispetto alle constatazioni effettuate in altre parti della stessa sentenza.
120. Così, il Tribunale ha affermato, al punto 706 della sentenza impugnata, di «utilizzare un metodo che, come quello applicato dalla Commissione nel caso in esame, individui, in un primo momento, un importo di base dell’ammenda, che può, in un secondo tempo, essere adeguato in considerazione delle circostanze specifiche del caso». In tale contesto, ha ritenuto opportuno utilizzare le entrate in denaro ridotte come valore sostitutivo delle vendite come dato iniziale, ritenendo che altri metodi di calcolo disponibili fossero inadeguati o ingiustificati. Il valore delle entrate in denaro applicato dalla Commissione alla JPM è stato quindi accettato (punti da 707 a 710 della sentenza).
121. Inoltre, ai punti da 711 a 717 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che, anzi tutto, era pacifico tra le parti che «il fatto di considerare, quale base per il calcolo dell’ammenda, le sole entrate in denaro [avrebbe condotto] all’imposizione di un’ammenda eccessivamente dissuasiva». Ha quindi ritenuto che fosse necessario applicare un fattore di riduzione per diminuire tali entrate. Il Tribunale ha poi rilevato, in sostanza, cinque punti. In primo luogo, la Commissione ha applicato un fattore di riduzione uniforme fissato al 98,849%. In secondo luogo, tale fattore di riduzione era «il risultato di un’attività complessa che riflette[va] diversi fattori» ed era «un’approssimazione di un valore costruito [e, pertanto,] per definizione, non esiste[va] un solo fattore di riduzione possibile». In terzo luogo, i fattori di riduzione alternativi proposti dalla JPM sono stati considerati non adeguati o insufficientemente motivati. In quarto luogo, era «pacifico tra le parti che il fattore di riduzione [fosse] almeno pari al 98,849%». In quinto luogo, il Tribunale sottolinea che «la fissazione di un’ammenda nell’ambito dell’esercizio della sua competenza estesa al merito non [era] un’attività aritmetica precisa».
122. Sebbene il testo della sentenza impugnata non sia del tutto chiaro su questo punto, sembra ragionevole dedurre da quanto precede che il Tribunale abbia finito con l’applicare lo stesso fattore di riduzione utilizzato nella decisione controversa, vale a dire il 98,849%. Infatti, se così non fosse, sarebbe quasi impossibile che, dopo aver calcolato un importo di base partendo da un altro fattore di riduzione, l’importo finale dell’ammenda sia stato fissato esattamente allo stesso importo indicato nella decisione controversa.
123. Tuttavia, ai punti da 613 a 621 della sentenza impugnata, il Tribunale aveva ritenuto la decisione controversa viziata da carenza di motivazione per quanto riguarda la fissazione del fattore di riduzione al 98,849%. Esso ha osservato che solo alcuni passaggi, piuttosto vaghi, della decisione controversa fornivano indicazioni sulle motivazioni della Commissione per fissare il fattore di riduzione a quel livello specifico. Tale carenza è stata considerata particolarmente problematica, data l’importanza centrale del fattore di riduzione nel metodo utilizzato dalla Commissione per determinare l’ammenda.
124. In siffatto contesto, è alquanto sorprendente che il Tribunale abbia infine fatto proprio esattamente lo stesso fattore di riduzione. Per essere chiaro, non si può escludere che, sulla base della propria valutazione, il Tribunale abbia concluso che tale fattore fosse, in realtà, il più adeguato. Il solo fatto che la Commissione non abbia spiegato adeguatamente il proprio calcolo non implica necessariamente che il valore sottostante fosse errato (89).
125. Tuttavia, se tale fosse stata effettivamente la conclusione del Tribunale, esso avrebbe dovuto indicarlo espressamente, chiarendo che, secondo la sua stessa stima, il fattore di riduzione del 98,849% rappresentava il coefficiente più adeguato, e
spiegando, quanto meno brevemente, le ragioni per le quali il Tribunale era giunto a tale conclusione.
126. Tuttavia, nessuno di tali elementi figura nella sentenza impugnata. In primo luogo, come osservato al precedente paragrafo 122, essa nemmeno indica in modo esplicito che il fattore di riduzione applicato dal Tribunale sia stato fissato al 98,849%. In secondo luogo, la sentenza impugnata non fornisce alcuna indicazione quanto alle ragioni per le quali tale valore particolare è stato ritenuto il più adeguato.
127. Spettava ovviamente alla JPM addurre argomenti a sostegno della sua tesi secondo cui la metodologia e i valori specifici utilizzati dalla Commissione hanno portato a un’ammenda sproporzionata, discriminatoria o altrimenti iniqua. Tuttavia, la circostanza che i fattori di riduzione alternativi proposti dalla JPM siano stati considerati eccessivi non implica, di per sé, che il Tribunale fosse tenuto ad avallare il valore fissato nella decisione controversa.
128. Chiaramente non si trattava di una situazione in cui esisteva solo una serie limitata e predeterminata di alternative. Lo stesso Tribunale ha riconosciuto che il valore utilizzato dalla Commissione era solo un’approssimazione di un valore costruito e che, di conseguenza, non vi era un fattore di riduzione che potesse essere considerato come l’unico corretto.
129. Orbene, nonostante l’assenza di qualsiasi spiegazione percettibile nella decisione controversa sul motivo per cui un fattore di riduzione del 98,849% avrebbe dovuto essere considerato congruo, il Tribunale ha comunque fatto proprio tale valore, essenzialmente per il motivo che le alternative proposte dalla JPM non erano preferibili. Dalla lettura della sentenza impugnata si ha l’impressione che il Tribunale abbia optato per quello che riteneva rappresentasse il «male minore» tra i valori presentati dalle parti.
130. A mio avviso, tale approccio non riflette il tipo di valutazione richiesta al Tribunale nell’esercizio della sua competenza estesa al merito ai sensi dell’articolo 261 TFUE. Quando decide di annullare un’ammenda inflitta con una decisione e di sostituirla con un’altra, il Tribunale deve determinare esso stesso l’importo che ritiene più congruo alla luce di tutte le circostanze pertinenti. A tal fine, il Tribunale avrebbe potuto adottare qualsiasi valore avesse ritenuto idoneo a sostituire quello utilizzato dalla Commissione, pur continuando, se lo desiderava, a seguire un quadro metodologico sostanzialmente simile.
131. In alternativa, qualora il Tribunale avesse concluso di non essere in grado di individuare un fattore di riduzione adeguato, avrebbe dovuto ricorrere a una metodologia diversa, anziché attenersi a una metodologia la cui applicazione esso stesso riconosceva come incerta o non ottimale. La sua decisione di agire diversamente è quindi difficilmente conciliabile con la logica della competenza estesa al merito che è stata a esso conferita.
132. Di conseguenza, ritengo che il Tribunale non abbia fornito una sufficiente motivazione quanto alle modalità con cui ha esercitato i poteri conferitigli dall’articolo 261 TFUE (90). Anche supponendo «pacifico tra le parti che il fattore di riduzione [fosse] pari almeno al 98,849%» – tesi che la JPM contesta fermamente e che, del resto, non risulta suffragata dal fascicolo – tale circostanza sarebbe, in ogni caso, irrilevante in tale contesto. Tale constatazione non risponderebbe alla tesi fondamentale della JPM, secondo cui tale valore era eccessivamente basso, determinando così un’ammenda ingiusta.
133. Inoltre, il solo fatto che nessuna delle ricorrenti abbia proposto un fattore di riduzione di valore inferiore rispetto a quello applicato dalla Commissione non può essere considerato dal Tribunale come un elemento di prova a conferma della congruità di tale valore. Se mi è concesso di essere velatamente ironico, vorrei osservare che, per quanto mi consta, nessuna impresa multata dalla Commissione ha mai impugnato una decisione sulla base del fatto che la sanzione inflitta fosse troppo bassa. Naturalmente, i giudici dell’Unione non hanno mai considerato l’assenza di tali contestazioni come un’indicazione de fatto che l’ammenda inflitta dalla Commissione era necessariamente ragionevole.
134. La mancanza di una chiara spiegazione delle ragioni per le quali il Tribunale ha deciso di applicare lo stesso fattore di riduzione utilizzato dalla Commissione – nonostante avesse esso stesso constatato che la Commissione non aveva fornito una giustificazione adeguata di tale fattore – è particolarmente problematica nelle circostanze specifiche della presente causa. Non occorre ricordare che il valore utilizzato dalla Commissione per sostituire il valore delle vendite delle imprese – ossia le entrate in denaro – costituisce una novità in questo settore. Dato il carattere innovativo di tale approccio e le questioni metodologiche che esso solleva in merito al suo calcolo, ci si sarebbe potuti attendere una motivazione più esauriente su questo punto. Non si trattava manifestamente di un caso in cui, su una questione così centrale, un ragionamento molto conciso o meramente implicito potesse essere considerato sufficiente.
135. Per tali ragioni, ritengo che la motivazione sia insufficiente e intrinsecamente incoerente per quanto riguarda il calcolo dell’ammenda inflitta dal Tribunale nell’esercizio della sua competenza estesa al merito. Il terzo motivo d’impugnazione della JPM dovrebbe, quindi, essere accolto e la sentenza impugnata dovrebbe essere parzialmente annullata.
d)      Sulle altre parti e argomenti del terzo motivo d’impugnazione
136. Poiché ho concluso che l’impugnazione incidentale dovrebbe essere accolta e che, in subordine, anche il terzo motivo d’impugnazione della JPM dovrebbe essere accolto, non è necessario esaminare in dettaglio gli altri argomenti dedotti dalla JPM a sostegno di tale motivo. Li esaminerò, pertanto, molto succintamente.
137. In primo luogo, non mi convince l’argomento della JPM secondo cui il Tribunale sarebbe incorso in errore, nell’esercizio della sua competenza estesa al merito, utilizzando le entrate in denaro come valore sostitutivo per i ricavi delle vendite, al fine di calcolare l’importo di base dell’ammenda. A tal riguardo, la JPM sostiene che il Tribunale non ha tenuto conto di tutti i suoi argomenti relativi al motivo per cui un altro valore (vale a dire, il reddito di franchising allocato o «AFR») fosse più adeguato.
138. Nell’esercizio della sua competenza estesa al merito, il Tribunale disponeva di un ampio potere discrezionale nella scelta dei parametri che riteneva più adeguati alle circostanze del caso di specie per determinare l’ammenda. Ammesso che l’utilizzo delle entrate in denaro rientri tra le opzioni che erano ragionevoli – e, nell’ambito della mia analisi, non ho trovato alcun elemento concreto che dimostri il contrario – non spetta alla Corte, nell’esame di un’impugnazione, sostituirsi alla valutazione del Tribunale al riguardo.
139. La vera questione è, quindi, se la sentenza impugnata contenga una spiegazione sufficiente dei motivi per i quali l’AFR è stato ritenuto meno adeguato delle entrate in denaro per calcolare l’importo di base dell’ammenda. Mi sembra che, alla luce della giurisprudenza sopra riassunta, i punti da 588 a 593 e 714 della sentenza impugnata forniscano spiegazioni sufficienti al riguardo.
140. In secondo luogo, sono incline a condividere il parere della JPM secondo cui può darsi che vi sia una violazione del principio della parità di trattamento o, quanto meno, un eventuale difetto di motivazione per quanto riguarda la determinazione dell’ammenda, in quanto il Tribunale, al pari della Commissione, avrebbe applicato metodologie diverse per determinare il valore pertinente delle entrate in denaro delle diverse banche che hanno partecipato all’infrazione. In particolare, la JPM sottolinea tre elementi che potrebbero aver influito sui calcoli: i) la portata della compensazione tra gli importi pagati e quelli ricevuti nell’ambito delle operazioni; ii) l’esclusione o l’inclusione dei prodotti «ibridi»; e iii) l’esclusione o l’inclusione dei prodotti «esotici».
141. Devo osservare, innanzitutto, che l’esistenza di approcci divergenti al riguardo è stata riconosciuta nella decisione controversa e non è contestata dalle parti (91). La Commissione ha tuttavia sostenuto, sia nella decisione controversa sia dinanzi al Tribunale, che l’incidenza di tali differenze sul calcolo delle ammende era insignificante (92). La JPM sostiene, dal canto suo, che, tenuto conto del ruolo centrale svolto dal fattore di riduzione, anche variazioni minori nei dati relativi alle entrate in denaro utilizzati nel calcolo delle ammende potevano potenzialmente comportare differenze negli importi finali tutt’altro che trascurabili.
142. In assenza di dati affidabili su tale questione nel fascicolo, ritengo che sia impossibile per la Corte verificare se i dati utilizzati, nonostante una certa eterogeneità, abbiano prodotto risultati comparabili.
143. A tal riguardo, occorre rilevare che il Tribunale ha constatato che la Commissione non aveva adottato alcun provvedimento istruttorio complementare per chiarire i diversi metodi utilizzati dalle diverse banche, benché alcune di esse avessero debitamente avvertito la Commissione delle difficoltà da esse incontrate nel fornire i dati richiesti sulle entrate in denaro (93). È altrettanto pacifico che le banche coinvolte non hanno mai avuto pieno accesso ai calcoli dettagliati effettuati dalla Commissione (94). Inoltre, il Tribunale non ha chiesto alla Commissione di produrre tali calcoli nel corso del procedimento di primo grado, benché la questione fosse stata oggetto di un dibattito approfondito tra le parti.
144. È certo vero, come ha osservato la Commissione in udienza, che, anche quando essa applica la metodologia più tradizionale esposta nei suoi orientamenti per il calcolo delle ammende, i calcoli devono necessariamente basarsi sui dati di vendita forniti dalle imprese stesse. Tali dati possono naturalmente riflettere le diverse strutture organizzative, strategie commerciali e pratiche contabili delle varie imprese.
145. Tuttavia, mi sembra evidente che, in tali situazioni, il rischio di disparità significative nel calcolo dei dati relativi alle vendite sia, quantomeno potenzialmente, molto più limitato rispetto a un caso come quello di specie. Come indicato in precedenza, nel caso di specie la metodologia
illustrata negli orientamenti per il calcolo delle ammende è stata applicata in modo innovativo, attraverso l’uso di un nuovo indicatore sostitutivo, la cui adeguatezza è stata contestata dalle parti e la cui applicazione ha portato ad approcci divergenti tra le diverse imprese interessate.
146. In ogni caso, sebbene non ci si possa ragionevolmente attendere che la Commissione verifichi nei minimi dettagli i dati presentati da ciascuna impresa oggetto di un procedimento ai sensi del regolamento n. 1/2003, essa è nondimeno tenuta a garantire il rispetto del principio della parità di trattamento. Ciò implica, da un lato, la verifica della comparabilità dei dati in caso di dubbi al riguardo e, dall’altro, l’utilizzo dell’insieme di dati più adeguato a ciascuna impresa, qualora le rispettive situazioni non siano del tutto comparabili (95).
147. In tale contesto, trovo difficile comprendere perché il Tribunale i) si sia basato sull’affermazione non comprovata della Commissione secondo cui l’eterogeneità dei dati utilizzati non avrebbe avuto un impatto significativo sul risultato e ii) abbia concluso che la JPM non avesse dimostrato, secondo lo standard giuridico richiesto, che la valutazione della Commissione era errata. Così facendo, il Tribunale ha omesso di verificare adeguatamente se il motivo di ricorso della JPM relativo alla violazione del principio di parità di trattamento fosse fondato.
VI.    Conclusione
148. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di accogliere l’impugnazione incidentale proposta dalla Commissione o, in subordine, il terzo motivo d’impugnazione dedotto dalla JPMorgan Chase & Co., e dalla JPMorgan Chase Bank, National Association.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      Sentenza del 20 dicembre 2023, JPMorgan Chase e a./Commissione (T‑106/17, EU:T:2023:832; in prosieguo: la «sentenza impugnata»).
3      Decisione C(2016) 8530 final della Commissione, del 7 dicembre 2016, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 101 del TFUE e dell’articolo 53 dell’accordo SEE [Caso AT.39914 – Derivati sui tassi di interesse in euro (EIRD)].
4      Decisione C(2021) 4610 final della Commissione, del 28 giugno 2021, che modifica la decisione controversa.
5      L’ammenda è stata inflitta alla JP Morgan Chase & Co., alla JP Morgan Chase Bank National Association e alla JP Morgan Services LLP. Per ragioni pratiche, tali entità saranno parimenti denominate «JPM», sebbene non corrispondano pienamente a quelle che hanno proposto la presente impugnazione (v. supra, paragrafo 1, delle presenti conclusioni).
6      Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (CE) n. 1/2003 (GU 2006, C 210, pag. 2; in prosieguo: gli «orientamenti per il calcolo delle ammende»).
7      «Euribor» è l’abbreviazione di Euro Interbank Offered Rate, mentre «EONIA» è l’abbreviazione di Euro Overnight Index Average.
8      V. punti da 639 a 648 della decisione controversa.
9      Sentenza del 24 settembre 2019 (T‑105/17; in prosieguo: la «sentenza del Tribunale nella causa HSBC», EU:T:2019:675).
10      Sentenza del 12 gennaio 2023, HSBC Holdings e a./Commissione (C‑883/19 P, EU:T:2023:11). Nell’ambito di tale procedimento, con ordinanza del presidente della Corte del 16 luglio 2020, HSBC Holdings e a./Commissione (C‑883/19 P, EU:C:2020:561) la JPM è stata ammessa a intervenire a sostegno delle conclusioni delle ricorrenti.
11      Sentenza del 27 novembre 2024, HSBC Holdings e a./Commissione (T‑561/21, EU:T:2024:869).
12      V. supra, paragrafo 11 delle presenti conclusioni.
13      V., ex multis, sentenza del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 100 e giurisprudenza ivi citata).
14      V. supra, paragrafo 13 delle presenti conclusioni.
15      V., in tal senso, sentenza del 17 giugno 2010, Lafarge/Commissione (C‑413/08 P, EU:C:2010:346, punti da 81 a 86).
16      Presa di posizione dell’avvocato generale Tizzano nella causa Commissione/Consiglio (C‑27/04, EU:C:2004:313, paragrafo 135).
17      V., in particolare, articolo 263, secondo comma, TFUE.
18      V., ad esempio, sentenza del 20 settembre 2017, Tilly‑Sabco/Commissione (C‑183/16 P, EU:C:2017:704, punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
19      V., ad esempio, sentenza del 20 giugno 1991, Cargill/Commissione (C‑248/89, EU:C:1991:264, punto 20 e giurisprudenza ivi citata).
20      V., tra le altre, sentenza del 22 settembre 1983, Verli‑Wallace/Commissione (159/82, EU:C:1983:242, punto 8 e giurisprudenza ivi citata).
21      V., ad esempio, sentenza del 30 giugno 1993, Parlamento/Consiglio e Commissione (C‑181/91 e C‑248/91, EU:C:1993:271, punto 14).
22      Salvo eccezioni, quali quelle previste dall’articolo 24, paragrafo 1, TUE e dall’articolo 275 TFUE.
23      Si tratta di una questione che gli stessi estensori dei Trattati avevano in mente sin dall’inizio. V. conclusioni presentate dall’avvocato generale Lagrange nella causa Assider/Alta Autorità (3/54, EU:C:1954:6, pag. 171). V. altresì Arena, A., «La tutela giurisdizionale dinanzi alla Corte di giustizia: origini, evoluzione e tratti distintivi», in Mastroianni, R., Il diritto processuale dell’Unione europea, Giappichelli, 2025, pagg. da 10 a 16.
24      V., tra le altre, sentenza del 26 marzo 2020, Hungeod e a. (C‑496/18 e C‑497/18, EU:C:2020:240, punto 69 e giurisprudenza ivi citata).
25      V., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2013, Ungheria/Commissione (T‑240/10, EU:T:2013:645, punti 89 e 90).
26      V., in particolare, sentenze del 26 novembre 1981, Michel/Parlamento (195/80, EU:C:1981:284, punti da 20 a 22); del 19 luglio 2012, Alliance One International e Standard Commercial Tobacco/Commissione e Commissione/Alliance One International e a. (C‑628/10 P e C‑14/11 P, EU:C:2012:479, punto 77); del 20 settembre 2011, Evropaïki Dynamiki/BEI (T-461/08, EU:T:2011:494, punti 109 e 115), e del 12 dicembre 2013, Nabipour e a./Consiglio (T‑58/12, EU:T:2013:640, punti da 36 a 39).
27      V. in tal senso, sentenza del 29 settembre 2011, Elf Aquitanie/Commissione (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punto 148 e giurisprudenza ivi citata).
28      V., ad esempio, sentenza del 10 luglio 2019, Commissione/Icap e a. (C‑39/18 P, EU:C:2019:584, punti da 39 a 41).
29      V., in tal senso, ad esempio, sentenza del 22 novembre 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, punto 88).
30      V. articolo 266, primo comma, TFUE.
31      V. supra, paragrafi 7, 8, 15 e 16 delle presenti conclusioni.
32      V., in tal senso, sentenze del 25 gennaio 1979, Racke (98/78, EU:C:1979:14, punto 19); del 21 febbraio 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest (C‑143/88 e C‑92/89, EU:C:1991:65, punto 49); e del 25 gennaio 2022, VYSOČINA WIND (C‑181/20, EU:C:2022:51, punti da 47 a 49).
33      V., in particolare, articolo 41, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
34      V., tra le altre, sentenze del 3 marzo 1982, Alphasteel/Commissione (14/81, EU:C:1982:76, punti 7 e 8); del 2 febbraio 2012, Dow Chemical/Commissione (T‑77/08, EU:T:2012:47, punto 35); del 12 dicembre 2013, Nabipour e a./Consiglio (T‑58/12, EU:T:2013:640, punto 20), e del 17 dicembre 2014, Pilkington Group e a./Commissione (T‑72/09, EU:T:2014:1094, punto 46).
35      In caso di impugnazione di una sentenza del Tribunale, si applica lo stesso principio nei procedimenti dinanzi alla Corte, ai sensi dell’articolo 141 del regolamento di procedura della Corte di giustizia.
36      V., mutatis mutandis, sentenza del 3 marzo 1982, Alphasteel/Commissione (14/81, EU:C:1982:76, punto 8).
37      Sentenza del 7 febbraio 1990 (C‑343/87, EU:C:1990:49, in prosieguo: la «sentenza Culin»).
38      Ibidem, punto 11.
39      Il corsivo è mio. V. regolamento n. 31 (CEE), 11 (CEEA) relativo allo statuto dei funzionari e al regime applicabile agli altri agenti della Comunità Economica Europea e della Comunità Europea dell’Energia Atomica, come modificato (GU 1062, 45, pag. 1385, in prosieguo: lo “Statuto”).
40      V., in tal senso, sentenze del 23 aprile 2002, Campogrande/Commissione (C‑62/01 P, EU:C:2002:248, punto 33) e dell’8 marzo 2023, SE/Commissione (T‑763/21, EU:T:2023:113, punto 14).
41      V., in tal senso, sentenze del 23 aprile 2002, Campogrande/Commissione (C‑62/01 P, EU:C:2002:248, punto 34) e dell’11 novembre 2020, AD/ECHA (T‑25/19, EU:T:2020:536, punto 32).
42      V., in tal senso, sentenza del 23 aprile 2002, Campogrande/Commissione (C‑652/01 P, EU:C:2002:248, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
43      Conclusioni presentate dall’avvocato generale Mischo nella causa Culin/Commissione (343/87, EU:C:1989:342, paragrafi da 6 a 17).
44      Sentenza dell’11 giugno 2020, Commissione/Di Bernardo (C‑114/19 P, EU:C:2020:457).
45      Sentenza del 9 dicembre 2014 (T‑91/10, EU:T:2014:1033; in prosieguo: la «sentenza Lucchini»).
46      Ibidem, punti da 42 a 45.
47      Ibidem, punti 74 e 75.
48      Ibidem, punti da 76 a 102.
49      Si può inoltre aggiungere che, ai punti da 107 a 110 della sentenza Lucchini, il Tribunale ha espressamente esaminato e respinto le argomentazioni della ricorrente secondo cui l’adozione della decisione di modifica avrebbe violato i principi di certezza del diritto e di rispetto dei diritti della difesa.
50      Si ritiene generalmente che questa espressione derivi dalla Bibbia, Matteo 3:12.
51      V., mutatis mutandis, conclusioni presentate dall’avvocato generale Wathelet nella causa Telefónica e Telefónica de España/Commissione (C‑295/12 P, EU:C:2013:619, paragrafi da 7 a 9). A tale proposito, aggiungo, per inciso, che condivido il parere espresso dal mio illustre collega avvocato generale Wahl, il quale ha già invitato la Corte a prendere in considerazione, in sede di determinazione della ripartizione delle spese, la superflua lunghezza e complessità degli argomenti delle parti, nonché la loro mancanza di chiarezza e di precisione. V. conclusioni dell’avvocato generale Wahl presentate nella causa Feralpi e a./Commissione (C‑85/15 P, C‑86/15 P e C‑87/15 P, C‑88/15 P e C‑89/15 P, EU:C:2016:940, paragrafi da 134 a 139).
52      Con riferimento al punto 620 della sentenza impugnata.
53      V., in particolare, sentenza dell’8 dicembre 2011, Chalkor/Commissione (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, punto 67).
54      V., al riguardo, conclusioni da me presentate nella causa BCE/Crédit Lyonnais (C‑389/21 P, EU:C:2022:844, paragrafi 49 e 50).
55      V., più in dettaglio e con ulteriori riferimenti, ibid., paragrafi da 41 a 74).
56      V., ad esempio, sentenza dell’8 febbraio 2007, Groupe Danone/Commissione (C‑3/06 P, EU:C:2007:88, punto 61 e giurisprudenza ivi citata). Nel presente contesto, v. altresì sentenza del 4 luglio 2024, Westfälische Drahtindustrie e Pampus Industriebeteiligungen/Commissione (C‑70/23 P, EU:C:2024:580, punto 47).
57      V., ex multis, sentenza del 16 novembre 2000, SCA Holding/Commissione (C‑297/98 P, EU:C:2000:633, punto 55); e conclusioni presentate dall’avvocato generale Mengozzi nella causa Commissione/Tomkins (C‑286/11 P, EU:C:2012:499, paragrafo 43 e giurisprudenza ivi citata).
58      V., ex multis, sentenza del 16 giugno 2022, Quanta Storage/Commissione (C‑699/19 P, EU:C:2022:483, punto 167 e giurisprudenza ivi citata).
59      V. sentenza del 21 gennaio 2016, Galp Energía España e a./Commissione (C‑603/13 P, EU:C:2016:38, punti 76 e 77).
60      V., ad esempio, sentenze dell’8 dicembre 2011, KME Germany e a./Commissione (C‑389/10 P, EU:C:2011:816, punto 130), nonché conclusioni presentate dall’avvocata generale Kokott nella causa Pilkington Group e a./Commissione (C‑101/15 P, EU:C:2016:258, paragrafo 116). V. altresì Bernardeau, L., e Christienne, J.P., Les amendes en droit de la concurrence: pratique décisionnelle et contrôle juridictionnel du droit de l’Union, Larcier, 2013, pagg. 800 e 801.
61      V., ad esempio, sentenza del 28 marzo 1984, Officine Bertoli/Commissione (8/83, EU:C:1984:129, punto 29).
62      Sull’importanza di un’interpretazione estensiva di tale nozione, v. conclusioni presentate dall’avvocato generale Tizzano nella causa Dansk Rørindustri e a./Commissione (C‑189/02 P, EU:C:2004:415, paragrafi da 129 a 133). In tale contesto, v. altresì Arabadjiev, A., «Unlimited Jurisdiction: What Does It Mean Today?», in Cardonnel, P. et al. (a cura di), Constitutionalising the EU Judicial System - Essays in Honour of Pernilla Lindh, Hart, 2012, pag. 400.
63      V. Wahl, N., «Enjeu et limites actuelles de la jurisprudence relative à la compétence de pleine juridiction conférée au juge de l’Union en matière de concurrence», in Tizzano, A. et al., La Cour de justice de l’Union européenne sous la présidence de Vassilios Skouris - Liber amicorum, Bruylant, 2017, pag. 735.
64      V., in tal senso, sentenza del 10 dicembre 2025, Intel Corporation/Commissione (T‑1129/23 P, EU:C:2025:1091, punto 107).
65      V., in tal senso, sentenze dell’8 dicembre 2011, Chalkor/Commissione (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, punto 64), e del 26 gennaio 2017, Duravit e a./Commissione (C‑609/13 P, EU:C:2017:46, punto 32).
66      Analogamente, conclusioni presentate dall’avvocato generale Poiares Maduro nella causa Groupe Danone/Commissione (C‑3/06 P, EU:C:2006:720, paragrafo 49); dall’avvocato generale Mengozzi nella causa Commissione/Tomkins (C‑286/11 P, EU:C:2012:499, paragrafo 37), e dall’avvocato generale Wahl nella causa Total/Commissione (C‑597/13 P, EU:C:2015:207, paragrafo 58).
67      V., ex multis, sentenza del 26 settembre 2013, Alliance One International/Commissione (C‑679/11 P, EU:C:2013:606, punto 103 e giurisprudenza ivi citata).
68      V., ad esempio, sentenza del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione (C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punto 445).
69      V., per analogia, sentenza del 6 ottobre 2021, Sumal, (C‑882/19, EU:C:2021:800, punto 36).
70      V., infra, paragrafo 111 delle presenti conclusioni.
71      V., ad esempio, sentenza del 12 dicembre 2007, BASF e UCB/Commissione (T‑101/05 e T‑111/05, EU:T:2007:380, punto 222).
72      In tal senso, v. sentenza del 12 gennaio 2023, Lietuvos geležinkeliai/Commissione (C‑42/21 P, EU:C:2023:12, punto 154 e giurisprudenza ivi citata). V. altresì sentenza del 18 dicembre 2014, Commissione/Parker Hannifin Manufacturing e Parker‑Hannifin (C‑434/13 P, ECLI:EU:C:2014:2456, punti da 81 a 85).
73      V., ad esempio, sentenza dell’11 luglio 2013, Ziegler/Commissione (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punto 81).
74      V. sentenza Corte EDU, 15 dicembre 2022, Rutar e Rutar Marketing d.o.o. v. Slovenia (CE:ECHR:2022:1215JUD002116420, § 62).
75      V., ad esempio, sentenza del 23 ottobre 2014, flyLAL‑Lithuanian Airlines (C‑302/13, EU:C:2014:2319, punto 52).
76      V., ad esempio, sentenza del 18 luglio 2013, Dow Chemical e a./Commissione (C‑499/11 P, EU:C:2013:482, punto 57).
77      V. supra, paragrafo 101 delle presenti conclusioni.
78      V., in tal senso, sentenze del 10 luglio 2014, Telefónica e Telefónica de España/Commissione (C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, punto 57); del 12 gennaio 2017, Timab Industries e CFPR/Commissione (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, punto 108); e del 9 novembre 2023, Altice Group Lux/Commissione (C‑746/21 P, EU:C:2023:836, punti da 221 a 223 e 229).
79      V., in particolare, sentenza del 16 giugno 2022, Quanta Storage/Commissione (C‑699/19 P, EU:C:2022:483, punto 167 e giurisprudenza ivi citata).
80      V., per analogia, sentenza del 9 novembre 2023, Altice Group Lux/Commissione (C‑746/21 P, EU:C:2023:836, punto 246). Tra gli altri elementi che possono essere presi in considerazione figurano, in particolare, «il comportamento di ciascuna delle imprese interessate, il ruolo svolto da ognuna di loro nell’attuare gli accordi o le pratiche concordate, il vantaggio che esse hanno potuto trarre da tali accordi o pratiche, le loro dimensioni e il valore delle merci in questione nonché la minaccia che infrazioni di questo tipo costituiscono per gli scopi dell’Unione» (v. sentenza del 10 aprile 2014, Commissione/Siemens Österreich e a. e Siemens Transmission & Distribution e a./Commissione (da C‑231/11 P a C‑233/11 P, EU:C:2014:256, punti 53 e 91). V. altresì conclusioni presentate dall’avvocato generale Bot nella causa E.ON Energie/Commissione (C‑89/11 P, EU:C:2012:375, paragrafi da 113 a 115).
81      Il corsivo è mio.
82      V., per analogia, sentenza del 16 novembre 2000, Finnboard/Commissione (C‑298/98 P, EU:C:2000:634, punto 87).
83      V., ad esempio, sentenze del 18 settembre 2003, Volkswagen/Commissione (C‑338/00 P, EU:C:2003:473, punti 146 e 147)
e del 4 settembre 2014, YKK e a./Commissione (C 408/12 P, EU:C:2014:2153, punto 98).
84      V., in tal senso, ordinanza del 9 marzo 2000, Sarrió/Commissione (C‑291/98 P, EU:C:2000:112, punto 98).
85      V., in tal senso, sentenza del 14 settembre 2016, Trafilerie Meridionali/Commissione (C‑519/15 P, EU:C:2016:682, punto 55).
86      V., ad esempio, sentenze del 6 dicembre 2012, Commissione/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, punto 82), e del 9 ottobre 2014, ICF/Commissione (C‑467/13 P, EU:C:2014:2274, punto 64).
87      V., per analogia, sentenza del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punto 151).
88      V., ex multis, sentenza del 12 gennaio 2023, Lietuvos geležinkeliai/Commissione (C‑42/21 P, EU:C:2023:12, punto 153 e giurisprudenza ivi citata).
89      V., in tal senso, sentenze dell’8 maggio 2013, Eni/Commissione (C‑508/11 P, EU:C:2013:289, punto 99), e del 9 giugno 2016, PROAS/Commissione (C‑616/13 P, EU:C:2016:415, punto 51).
90      V., mutatis mutandis, conclusioni presentate dall’avvocata generale Kokott nella causa Servier e a./Commissione (C‑201/19 P, EU:C:2022:577, paragrafo 257).
91 V. in particolare punti 644-658 della sentenza impugnata.
92      V., in particolare, punti 649, 651, 654, 661 e 669 della sentenza impugnata.
93       V. constatazioni formulate ai punti da 560 a 569 della sentenza del 20 dicembre 2023, Crédit agricole e Crédit agricole Corporate and Investment Bank/Commissione (T‑113/17, EU:T:2023:847), che sono pienamente pertinenti per la presente causa.
94      Ibidem, punto 576.
95      V., in tal senso, sentenza del 12 novembre 2014, Guardian Industries e Guardian Europe/Commissione (C‑580/12 P, EU:C:2014:2363, punti da 51 a 66).