ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
18 septembre 2003 (1)
«Services de télécommunications - Autorisations générales et licences individuelles - Directive 97/13/CE - Taxes et redevances applicables aux licences individuelles»
Dans les affaires jointes C-292/01 et C-293/01,
ayant pour objet des demandes adressées à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Consiglio di Stato (Italie) et tendant à obtenir, dans les litiges pendants devant cette juridiction entre
Albacom SpA (C-292/01),
Infostrada SpA (C-293/01)
et
Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica,
Ministero delle Comunicazioni,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de la directive 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil, du 10 avril 1997, relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications (JO L 117, p. 15),
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. M. Wathelet, président de chambre, MM. C. W. A. Timmermans, A. La Pergola, P. Jann et S. von Bahr (rapporteur), juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: M. R. Grass,
considérant les observations écrites présentées:
-    pour Albacom SpA, par Mes R. Caiazzo et G. Pesce, avvocati,
-    pour Infostrada SpA, par Mes F. G. Scoca, M. Clarich, G. Pizzonia et F. Macaluso, avvocati,
-    pour le gouvernement italien, par I. M. Braguglia, en qualité d'agent, assisté de M. M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
-    pour la Commission des Communautés européennes, par MM. H. van Lier et E. Traversa, en qualité d'agents,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales d'Albacom SpA, représentée par Mes R. Caiazzo et A. Santa Maria, avvocato, d'Infostrada SpA, représentée par Mes F. G. Scoca et G. Pizzonia, du gouvernement italien, représenté par M. M. Fiorilli, et de la Commission, représentée par M. E. Traversa, à l'audience du 21 novembre 2002,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 12 décembre 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par deux ordonnances du 12 juin 2001, parvenues au greffe de la Cour le 23 juillet suivant, le Consiglio di Stato a posé, en vertu de l'article 234 CE, une question préjudicielle identique sur l'interprétation de la directive 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil, du 10 avril 1997, relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications (JO L 117, p. 15).
2.
Cette question a été soulevée dans le cadre de deux recours introduits par Albacom SpA (ci-après «Albacom») et Infostrada SpA (ci-après «Infostrada»), titulaires de licences d'exploitation de réseaux de télécommunications à l'usage du public, à l'encontre d'un arrêté interministériel imposant aux sociétés détentrices de telles licences le paiement d'une contribution calculée sur la base d'un pourcentage de leur chiffre d'affaires.
La réglementation communautaire
3.
Le douzième considérant de la directive 97/13 énonce:
«[...] toute taxe ou redevance imposée aux entreprises dans le cadre des procédures d'autorisation doit être fondée sur des critères objectifs, non discriminatoires et transparents».
4.
L'article 6 de la directive 97/13, relatif aux «Taxes et redevances applicables aux procédures d'autorisations générales», dispose:
«Sans préjudice des contributions financières à la fourniture du service universel conformément à l'annexe, les États membres veillent à ce que les taxes imposées aux entreprises au titre des procédures d'autorisation aient uniquement pour objet de couvrir les frais administratifs afférents à la délivrance, à la gestion, au contrôle et à la mise en oeuvre du régime d'autorisations générales applicable. Ces taxes sont publiées d'une manière appropriée et suffisamment détaillée pour que les informations soient facilement accessibles.»
5.
L'article 11 de la même directive, intitulé «Taxes et redevances applicables aux licences individuelles», est libellé de la manière suivante:
«1.    Les États membres veillent à ce que les taxes imposées aux entreprises au titre des procédures d'autorisation aient uniquement pour objet de couvrir les frais administratifs afférents à la délivrance, à la gestion, au contrôle et à l'application des licences individuelles applicables. Les taxes applicables à une licence individuelle sont proportionnelles au volume de travail requis et sont publiées d'une manière appropriée et suffisamment détaillée pour que les informations soient facilement accessibles.
2.    Nonobstant le paragraphe 1, dans le cas de ressources rares, les États membres peuvent autoriser leurs autorités réglementaires nationales à imposer des redevances afin de tenir compte de la nécessité d'assurer une utilisation optimale de cette ressource. Ces redevances sont non discriminatoires et tiennent compte notamment de la nécessité de promouvoir le développement de services innovateurs et de la concurrence.»
La réglementation nationale
6.
Le décret du président de la République n° 318, du 19 septembre 1997 (supplément ordinaire à la GURI n° 221, du 22 septembre 1997, p. 5, ci-après le «décret n° 318»), et l'arrêté du 5 février 1998 (GURI n° 63, du 17 mars 1998, p. 27), adopté aux fins de l'application de l'article 6 du décret n° 318, traitent des contributions financières imposées aux entreprises de télécommunications au titre des procédures d'autorisation.
7.
L'article 6, paragraphe 5, du décret n° 318 dispose que «la contribution demandée aux entreprises pour la procédure relative à l'autorisation générale couvre exclusivement les frais administratifs liés à l'instruction [du dossier], au contrôle de la gestion du service et au maintien des conditions prévues pour l'autorisation elle-même».
8.
L'article 6, paragraphe 20, du même décret contient une disposition similaire s'agissant de la contribution liée aux licences individuelles. Le paragraphe 21 du même article prévoit par ailleurs une contribution en cas d'utilisation de ressources rares.
9.
L'arrêté du 5 février 1998 précise que le titulaire d'une licence individuelle est tenu au versement d'une contribution pour: a) les frais de dossier et de délivrance de la licence, à verser à la date de la demande; b) les contrôles et les vérifications, à verser annuellement; c) l'usage de ressources rares, à verser annuellement, et d) l'attribution de numérotations, à verser annuellement.
10.
Les mesures qui sont à l'origine des recours dans les affaires au principal sont la loi n° 448, du 23 décembre 1998, portant dispositions de finances publiques pour la stabilisation et le développement (loi de finances pour 1999) (supplément ordinaire à la GURI n° 302, du 29 décembre 1998, p. 5, ci-après la «loi n° 448»), et l'arrêté interministériel, du 21 mars 2000, pris par le ministre du Trésor, du Budget et de la Programmation économique, de concert avec le ministre des Communications (GURI n° 92, du 19 avril 2000, p. 12, ci-après l'«arrêté du 21 mars 2000»).
11.
L'article 20, paragraphe 2, de la loi n° 448 prévoit:
«Il est institué une contribution sur les activités d'installation et de fourniture de réseaux de télécommunications publics, de fourniture au public de services de téléphonie vocale et de services de communications mobiles et personnelles; cette contribution est due par les titulaires de concessions de services de télécommunications publics ou de licences pour l'installation et la fourniture de réseaux de télécommunications publics, pour les services au public de téléphonie vocale ou de communications mobiles et personnelles.
Cette contribution est calculée selon un pourcentage du chiffre d'affaires se rapportant à tous les services et prestations de télécommunications fournis l'année précédente, soit 3 % pour 1999, 2,7 % pour 2000, 2,5 % pour 2001, 2 % pour 2002 et 1,5 % pour 2003.
Pour les entreprises ayant un chiffre d'affaires inférieur à 200 milliards de lires au cours de l'année de référence pour le calcul de la contribution, les taux en question sont fixés à 2 % jusqu'en 2002 et à 1,5 % en 2003. Pour ces derniers, la contribution n'est pas due en cas de pertes d'exploitation.
La contribution est versée dans les trente jours suivant la date d'approbation du bilan de l'exercice auquel le chiffre d'affaires se rapporte. Au 15 décembre de chaque année, un acompte est versé sur la contribution due pour l'année suivante représentant pour 1999, 70 %, pour 2000, 85 % et pour 2001 et les années suivantes, 95 % de la contribution due pour l'année précédente. Pour 1999, l'acompte est fixé sur la base des prévisions du chiffre d'affaires pour la même année, sans toutefois pouvoir atteindre un montant inférieur au chiffre d'affaires de 1998.
[...]»
12.
Les modalités d'application du versement de la contribution instituée par l'article 20, paragraphe 2, de la loi n° 448 ont été fixées par l'arrêté du 21 mars 2000.
Les litiges au principal et la question préjudicielle
13.
Albacom et Infostrada ont dû verser une somme à titre d'acompte sur la contribution visée à l'article 20, paragraphe 2, de la loi n° 448 et par l'arrêté du 21 mars 2000 (ci-après la «contribution litigieuse»). La juridiction de renvoi précise que cette somme s'élève à 5 300 000 000 ITL dans le cas d'Albacom. Ces deux sociétés considèrent que, en introduisant la contribution litigieuse, la loi n° 448 a rétabli, en pratique, la redevance de concession qui était précédemment appliquée en Italie lorsque les services de télécommunications étaient soumis à un régime de monopole et enfreint la réglementation communautaire.
14.
Chacune desdites sociétés a donc introduit auprès du président de la République un recours extraordinaire visant à l'annulation de l'arrêté du 21 mars 2000. Le ministère du Trésor, du Budget et de la Programmation économique a alors saisi le Consiglio di Stato d'une demande d'avis concernant la validité dudit arrêté.
15.
Selon ledit ministère, la contribution litigieuse ne constitue ni une prorogation de la redevance de concession ni un nouvel impôt, mais une forme de participation des entreprises concernées aux frais engagés directement et indirectement par l'État pour la mise en place des instruments nécessaires à la libéralisation du secteur des télécommunications.
16.
Le Consiglio di Stato précise que les services de télécommunications relevaient précédemment du monopole de l'État et que la loi prévoyait alors l'obligation pour tous les concessionnaires de verser à ce dernier une redevance annuelle d'un montant déterminé à l'avance.
17.
La juridiction de renvoi ajoute que le système a été profondément modifié par la réglementation communautaire, notamment par la directive 96/19/CE de la Commission, du 13 mars 1996, modifiant la directive 90/388/CEE en ce qui concerne la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications (JO L 74, p. 13), ainsi que par la directive 97/13.
18.
Une première mesure de transposition, adoptée en 1996, aurait soumis à une autorisation administrative le droit de chaque entreprise d'exploiter des services et d'installer des réseaux de télécommunications, sous réserve des concessions prévues par la loi.
19.
La République italienne aurait adopté par la suite d'autres mesures, parmi lesquelles le décret n° 318 et l'arrêté du 5 février 1998, prévoyant en particulier l'exploitation des réseaux de télécommunications par des entreprises titulaires d'autorisations générales et de licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications.
20.
Le Consiglio di Stato mentionne en dernier lieu la loi n° 448. Il souligne que, si cette loi a réaffirmé la non-applicabilité aux exploitants de services publics de télécommunications de la redevance annuelle précédemment imposée aux concessionnaires, l'article 20, paragraphe 2, de ladite loi a cependant introduit une nouvelle forme de contribution.
21.
Doutant de la conformité avec la réglementation communautaire dudit article 20, paragraphe 2, et de l'arrêté du 21 mars 2000, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer dans les deux affaires et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«La directive 97/13/CE permet-elle aux États membres d'imposer, à la charge des entreprises titulaires de licences ou d'autorisations d'exploiter des activités de télécommunications, des prestations pécuniaires sous quelque dénomination que ce soit, différentes de celles autorisées par ladite directive et qui s'ajoutent à celles-ci?»
22.
Par ordonnance du président de la Cour du 12 septembre 2001, les affaires C-292/01 et C-293/01 ont été jointes aux fins de la procédure écrite, de la procédure orale et de l'arrêt.
Sur la question préjudicielle
23.
Il y a lieu de constater, à titre liminaire, que le litige au principal concerne deux entreprises titulaires de licences individuelles au sens de la directive 97/13 et que les observations présentées à la Cour ont été concentrées sur les dispositions de l'article 11 de cette directive relatives aux taxes et redevances applicables aux entreprises titulaires de licences individuelles. Il convient donc de considérer que le Consiglio di Stato demande en substance si les dispositions de ladite directive et, en particulier, l'article 11 interdisent aux États membres d'imposer aux entreprises titulaires de licences individuelles dans le secteur des télécommunications, du seul fait qu'elles détiennent celles-ci, des charges pécuniaires telles que la contribution litigieuse.
24.
À cet égard, il convient de vérifier, en premier lieu, si l'article 11 de la directive 97/13, ou toute autre disposition de celle-ci, autorise expressément les États membres à imposer auxdites entreprises une charge pécuniaire telle que la contribution litigieuse.
25.
L'article 11 de la directive 97/13 prévoit, à son paragraphe 1, que les taxes imposées par les États membres aux entreprises titulaires de licences individuelles ont uniquement pour objet de couvrir les frais administratifs liés au travail généré par la mise en oeuvre desdites licences. Le paragraphe 2 de la même disposition permet néanmoins aux autorités réglementaires nationales d'imposer des redevances en cas d'utilisation de ressources rares.
26.
Hormis les taxes et redevances mentionnées à son article 11 et les taxes destinées à couvrir les frais administratifs liés aux procédures d'autorisations générales, prévues à son article 6, la directive 97/13 ne prévoit expressément qu'un autre type de charges pécuniaires, à savoir les contributions financières à la fourniture du service universel, visées audit article 6 et au point 3.2 de l'annexe de cette directive.
27.
Or, il n'est pas contesté que la contribution litigieuse ne vise ni à couvrir des frais administratifs liés à une procédure d'autorisation ni à assurer l'utilisation d'une ressource rare. En effet, d'autres contributions ont été instituées à ces fins par les dispositions du décret n° 318 et de l'arrêté du 5 février 1998. Par ailleurs, il n'a pas davantage été soutenu que la contribution litigieuse a pour objet de financer le service universel.
28.
Force est de constater qu'une charge telle que la contribution litigieuse ne relève pas de l'un des cas expressément mentionnés aux articles 6 et 11 de la directive 97/13.
29.
Il convient d'examiner, en second lieu, si une telle charge est pour autant interdite.
30.
À cet égard, il convient de se rapporter à l'objectif de la directive 97/13 et au contexte juridique dans lequel elle a été adoptée.
31.
Le gouvernement italien soutient qu'une charge telle que la contribution litigieuse n'est pas contraire à l'objectif de la directive 97/13 et qu'elle doit même être considérée comme permise, eu égard aux termes de l'article 11, paragraphe 2, de cette directive. Selon ce gouvernement, dès lors que cette disposition permet aux États membres d'imposer des charges supplémentaires dans le cas de ressources rares telles que le faible nombre de numéros disponibles ou de radiofréquences, en vue d'assurer une utilisation optimale de ces ressources, il doit également leur être possible d'imposer des charges supplémentaires destinées à contribuer aux investissements engagés aux fins d'assurer la libéralisation en général du secteur des télécommunications.
32.
En l'espèce, la contribution litigieuse constituerait une participation aux investissements engagés par l'État en vue de libéraliser les télécommunications et de permettre l'émergence de services innovateurs. En outre, elle ne s'appliquerait que durant une période limitée et respecterait les critères d'objectivité, de non-discrimination et de transparence mentionnés au douzième considérant de ladite directive.
33.
À cet égard, il convient toutefois de relever que l'article 11, paragraphe 1, de la directive 97/13 prévoit expressément que les États membres veillent à ce que les taxes imposées aux entreprises au titre des procédures d'autorisation aient uniquement pour objet de couvrir les frais administratifs liés au travail généré par le système des licences. Par rapport à la disposition générale figurant à ce paragraphe 1, le paragraphe 2 dudit article introduit une réserve limitée au cas de ressources rares.
34.
Le libellé dudit paragraphe 2 appelle donc une interprétation restrictive et, en tout état de cause, il ne permet pas, à lui seul, d'extrapoler dans le sens préconisé par le gouvernement italien.
35.
Il ressort des premier, troisième et cinquième considérants de la directive 97/13 que celle-ci fait partie des mesures prises pour la libéralisation totale des services et des infrastructures de télécommunications à compter du 1er janvier 1998, mesures au nombre desquelles figure également la directive 96/19 relative à l'introduction de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications. La directive 97/13 établit, à cette fin, un cadre commun applicable aux régimes d'autorisations destiné à faciliter de manière significative l'entrée de nouveaux opérateurs sur le marché.
36.
Ce cadre prévoit non seulement des règles relatives notamment aux procédures d'octroi des autorisations et au contenu de celles-ci, mais également à la nature, voire à l'ampleur, des charges pécuniaires, liées auxdites procédures, que les États membres peuvent imposer aux entreprises dans le secteur des services de télécommunications.
37.
Ainsi qu'il est précisé au douzième considérant de la directive 97/13, ces charges doivent être fondées sur des critères objectifs, non discriminatoires et transparents. Par ailleurs, elles ne doivent pas être de nature à contrarier l'objectif de libéralisation totale du marché impliquant une ouverture complète de celui-ci à la concurrence.
38.
À cet égard, ainsi que le relève M. l'avocat général au point 52 de ses conclusions, le cadre commun en matière d'autorisations générales et de licences individuelles dans les services de télécommunications, que la directive vise à mettre en place, serait privé d'effet utile si les États membres étaient libres de déterminer les charges fiscales que doivent supporter les entreprises du secteur.
39.
En outre, il est significatif que, dans la première phase de transposition des directives communautaires en vue de la libéralisation du marché national des télécommunications, la République italienne avait supprimé la contribution sur le chiffre d'affaires précédemment imposée aux concessionnaires de services de télécommunications. Or, même si cette ancienne contribution et la contribution litigieuse ne sont pas identiques, il importe de relever que la contribution litigieuse impose, comme l'ancienne contribution, une charge calculée sur la base du chiffre d'affaires des entreprises titulaires de licences individuelles et qu'elle réintroduit ainsi un obstacle de nature pécuniaire à la procédure de libéralisation.
40.
Force est de constater qu'une telle charge alourdit fortement les taxes et redevances que les États membres sont expressément autorisés à imposer en vertu de la directive 97/13 et crée un obstacle significatif à la libre prestation des services de télécommunications.
41.
Il s'ensuit qu'une telle charge est contraire aux objectifs recherchés par le législateur communautaire et sort du cadre commun établi par la directive 97/13.
42.
Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de répondre à la question posée que les dispositions de la directive 97/13 et, en particulier, l'article 11 interdisent aux États membres d'imposer aux entreprises titulaires de licences individuelles dans le domaine des services de télécommunications, du seul fait qu'elles détiennent celles-ci, des charges pécuniaires, telles que celle en cause dans les affaires au principal, différentes de celles autorisées par ladite directive et qui s'ajoutent à ces dernières.
Sur les dépens
43.
Les frais exposés par le gouvernement italien et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre),
statuant sur la question à elle soumise par le Consiglio di Stato, par ordonnances du 12 juin 2001, dit pour droit:
Les dispositions de la directive 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil, du 10 avril 1997, relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services des télécommunications, et, en particulier, l'article 11 interdisent aux États membres d'imposer aux entreprises titulaires de licences individuelles dans le domaine des services de télécommunications, du seul fait qu'elles détiennent celles-ci, des charges pécuniaires, telles que celle en cause dans les affaires au principal, différentes de celles autorisées par ladite directive et qui s'ajoutent à ces dernières.
Wathelet
Timmermans
La Pergola
Jann                von Bahr
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 18 septembre 2003.
Le greffier
Le président de la cinquième chambre
R. Grass
M. Wathelet
1:
Langue de procédure: l'italien.