61985CC0272_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
El artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1017/68 del Consejo (DO 1968, L 175, p. 1; EE 08/01, p. 106) por el que se aplican las normas de la competencia a los sectores de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable, declaró incompatibles con el mercado común y prohibidos, entre otros, los acuerdos entre empresas capaces de afectar al comercio entre Estados miembros y que tengan por objeto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia en el interior del mercado común, y en especial los que consisten en:
"a) fijar directa o indirectamente los precios y condiciones de transporte u otras condiciones de transacción;
"b) limitar o controlar la oferta de transporte, los mercados ((...));
"((...))
"d) aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que ocasionen a éstos una desventaja competitiva;
"((...))"
No existe obligación alguna de notificar dichos acuerdos, pero según el artículo 5, la prohibición podrá ser declarada inaplicable con efecto retroactivo a cualquier acuerdo que contribuya, por ejemplo, a mejorar la calidad de los servicios de transporte_o su continuidad o estabilidad en el caso de que estuvieran sometidos a fluctuaciones en el tiempo, tomando en consideración, equitativamente, los intereses de los usuarios de transporte y sin que impongan restricciones que no sean indispensables ni eliminen la competencia.
Mediante su Decisión 85/383 de 10 de julio de 1985 (DO 1985, L 219, p. 35), la Comisión declaró que el convenio celebrado el 13 de julio de 1983 entre la Association nationale des travailleurs indépendants de la batellerie ("ANTIB") y la Chambre syndicale nationale des courtiers de fret fluvial (Cámara Sindical Nacional de Corredores de Fletes Fluviales) constituía una infracción del artículo 2 del Reglamento en la medida en que afectaba al juego normal de la competencia y denegó a dicho convenio la concesión de una exención con arreglo al artículo 5.
ANTIB solicita al Tribunal de Justicia que anule dicha Decisión.
Los antecedentes del litigio pueden resumirse como sigue. En Francia, el transporte de mercancías por vía navegable se efectúa ya por transportistas fluviales artesanos (que generalmente son propietarios de un solo barco), ya por explotadores de grandes o pequeñas flotas de barcos. Las mercancías generales se transportan normalmente concertándose una póliza de fletamento por un viaje, aunque los transportistas fluviales artesanos tienen la posibilidad, que no suelen utilizar, de concertar pólizas de fletamento por tiempo. Para los cargamentos mayores, las flotas o agrupaciones de transportistas fluviales autónomos conciertan pólizas de fletamento por tonelaje. Los fletes por un viaje (salvo para los viajes con punto de partida en Francia que pasan por el Rin y el Mosela) se celebran por mediación de corredores de fletes en bolsas oficiales establecidas por el Estado, en las que los cargamentos y los barcos disponibles se inscriben en una lista y se reparten según un "turno", en el que el primer barco de la lista tiene preferencia en la elección del cargamento. Los barcos no matriculados en Francia pueden participar en el "turno" al finalizar un viaje de importación con punto de destino en Francia, pero únicamente si utilizan las vías navegables interiores para transportar mercancías fuera de Francia o en dirección a la frontera.
Parece que con anterioridad a los hechos del presente caso los transportistas por vía navegable habían experimentado un descenso de su actividad en provecho de los transportistas por ferrocarril y carretera.
ANTIB es una asociación profesional, fundada en 1978 a la espera de la creación de una Cámara Nacional de Transportistas Fluviales, cuyos miembros pagan una cotización y una contribución del 0,5 % del flete obtenido.
Pueden hacerse miembros de ANTIB las empresas artesanales y los artesanos que tengan a su disposición uno o varios barcos matriculados en Francia y que efectúan transportes de mercancías por vías navegables interiores, así como los transportistas autónomos que no tengan nacionalidad francesa pero que cumplan los requisitos indicados, pero estos últimos no tienen derecho de voto.
Dicha Cámara Nacional (denominada Chambre nationale de la batellerie artisanale ("CNBA")), se estableció mediante la Ley nº 82-1153, de 30 de diciembre de 1982, aunque la idea de su creación venía siendo debatida desde algunos años antes. Sus reglas de funcionamiento se establecieron en el Decreto nº 84-365 de 14 de mayo de 1984. Aunque inicialmente se previó que se suprimiría la ANTIB en cuanto existiera la CNBA, parece que esto no se ha producido todavía.
Un informe del Gobierno propuso que se estableciera además una cooperativa de transportistas fluviales artesanos. La Ley nº 83-657, de 20 de julio de 1983, previó esta posibilidad, estableciendo que las cooperativas en el sector de los transportes por vías navegables interiores estarán formadas por empresas de transporte fluvial inscritas en el registro de la CNBA, disposición que la Comisión interpretó en el sentido de que los propietarios de barcos no matriculados en Francia no pueden ser miembros de dicha cooperativa, a saber, la Entreprise artisanale de transport par eau ("EATE"). Dicha limitación a favor de los barcos matriculados en Francia únicamente fue confirmada expresamente por el Decreto nº 84-365, de 14 de mayo de 1986, antes mencionado, cuyo artículo 3 dispone que las empresas que transporten mercancías por vías navegables interiores en barcos matriculados en Francia deberán estar inscritas en el registro de la CNBA, pero dicho Decreto no previó nada en lo que se refiere a la inscripción de los transportistas extranjeros.
El convenio celebrado el 13 de junio de 1983 entre ANTIB y la Cámara de Corredores, que es el objeto del litigio en el presente procedimiento, previó la aplicación, a partir de dicha fecha, de una nueva organización del "transport fluvial artisanal". Se fijaron distintos precios para los transportes interiores y para los transportes de exportación por vías navegables interiores. Los precios de exportación incluían una "cotización EATE", que se fijó en el 10 % del flete resultante del funcionamiento del "turno". La cotización EATE debía deducirse con carácter preferente del importe bruto del flete. Tras la deducción efectuada sobre dicho flete de las exacciones legales y consuetudinarias, a saber, una comisión de flete del 7,5 %, una prima del credere del 0,5 % y de una cotización del 0,5 % a favor de ANTIB (posteriormente de la CNBA), la parte de las cotizaciones EATE no restituida a los miembros de la EATE debía servir para cubrir los gastos de funcionamiento de la misma y utilizarse con fines comerciales en beneficio de la profesión, sobre la base de las decisiones adoptadas por una comisión compuesta por representantes de la EATE y de la Cámara de Corredores. El fondo de regulación debía percibir también el 5 % de la comisión de los corredores. El Gobierno francés aportaba además una contribución importante. Dado que aún no existía la EATE, las cotizaciones debían cobrarse por la BASC, la rama comercial de ANTIB.
Los transportistas belgas y neerlandeses protestaron rápidamente contra dicho nuevo régimen que les parecía desleal y que podría perjudicar sus posibilidades de competir. Tras efectuar una investigación, la Comisión estimó que dicho acuerdo entre empresas era discriminatorio, que podría afectar los intercambios entre Estados miembros y que, efectivamente, falseaba la competencia. En primer lugar, según la Comisión, la cotización gravaba únicamente los transportes de exportación que, en el caso del tráfico con punto de partida en Francia y destino en Bélgica y los Países Bajos (denominado tráfico Norte-Sur), se repartían aproximadamente por mitad entre los transportistas fluviales franceses, por una parte, y los transportistas fluviales belgas y neerlandeses, por otra (apartado 19 de la Decisión) y, en lo que se refiere al conjunto del tráfico internacional, se efectuaban "aproximadamente por mitad" por transportistas extranjeros (apartado 48). Únicamente los transportistas franceses se beneficiaban de la restitución, de manera que los transportistas extranjeros sufrían una desventaja en la competencia. Además, la mayoría de los nuevos fletes obtenidos por la EATE con ayuda de las sumas así recaudadas había beneficiado principalmente a los transportistas franceses dedicados al tráfico interior, del que los transportistas extranjeros estaban, en gran parte, excluidos. Los transportistas franceses que efectuaban itinerarios puramente interiores, por los que no se pagaba la cotización, se beneficiaban de los nuevos contratos y de la mejora del funcionamiento del sistema, mientras los transportistas extranjeros que pagaban la cotización no se beneficiaban de ventajas comparables en la red interior. Las ventajas que estos últimos obtenían del incremento del tráfico de exportación no igualaban ni superaban los inconvenientes resultantes del sistema discriminatorio aplicado para la exacción y la restitución de las cotizaciones. Dichas ventajas no se correspondían tampoco con el importe de su contribución. Por último, no se cumplían los requisitos exigidos para beneficiarse de una exención.
La cotización se recaudó durante aproximadamente cuatro meses, desde junio hasta octubre de 1983, y había dejado de recaudarse antes de que se adoptara la Decisión impugnada. ANTIB, con razón, no alega esto como motivo de recurso. En el asunto 7/82, GVL contra Comisión, Rec. 1983, p. 483, el Tribunal de Justicia declaró que la Comisión podría tener un interés legítimo en adoptar una Decisión que declarara la ilegalidad de una práctica que ya se había dejado de realizar. En tales casos puede todavía ser adecuada la imposición de una multa. También, y este argumento es de más peso, puede ser necesario una decisión para clarificar la situación jurídica o para evitar futuras infracciones.
También está claro que se movieron importantes cantidades en esos cuatro meses y que las cotizaciones permitieron recaudar unos 5 millones de FF, de los cuales 2,21 millones fueron aportados por transportistas extranjeros.
En mi opinión no hay ninguna duda de que dicha cotización era discriminatoria, es decir, favorable a los transportistas franceses que habían manifestado su intención de afiliarse a la EATE (y sobre todo a los que efectuaban transportes interiores), y desfavorable a los que no lo habían hecho o no habían podido hacerlo, en particular a los transportistas cuyos barcos no estaban matriculados en Francia, cuya actividad se limitaba, en lo esencial, al tráfico de exportación o en dirección a la frontera, y que pagaban la cotización sin recibir restitución ninguna.
ANTIB mantiene que, aunque la cotización fuera discriminatoria, no tenía ni por objeto ni por efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común. Señala en primer lugar que la verdadera ventaja alegada es el incremento del tráfico interior y la mejora de las condiciones del mismo. Ahora bien, no había, en su opinión, competencia en este terreno, ya que los propietarios extranjeros se encontraban, en gran parte, excluidos. En consecuencia, no podía haber ahí desventajas en la competencia para los transportistas fluviales extranjeros. En mi opinión dicho argumento carece de realismo. Es cierto que los transportistas fluviales extranjeros no competían en el mercado interior. La Decisión de la Comisión_sin embargo, se dirige claramente al mercado de exportación. Lo cierto es que los transportistas fluviales extranjeros pagaban la cotización y no se les restituía. Los transportistas fluviales franceses que operaban en dicho mercado pagaban la cotización y, una vez hechas las deducciones, recuperaban una parte. Teniendo en cuenta que no se había fijado ningún precio mínimo para los fletes de exportación, y aun cuando los precios pudieran haber sido influidos por los precios mínimos aplicables al tráfico interior, existía una posibilidad de competencia en materia de precios. El hecho de que un grupo de transportistas fluviales obtenga el 90 % del importe de los fletes contratados mientras que el otro grupo obtiene, además de dicha cantidad, una restitución (que ANTIB no ha pretendido que sea una cantidad insignificante) no puede sino hacer desventajosa la posición competitiva del primer grupo. Además, los transportistas franceses que pagaron la cotización se beneficiaron de ventajas indirectas que se derivaban de su participación en el tráfico interior -incremento del flete, pago por los viajes en lastre y los períodos de espera, mejor posición comercial- de las que estaban, en gran parte, excluidos los transportistas fluviales extranjeros. Desde cualquiera de los dos puntos de vista, restituciones y ventajas indirectas, la posición competitiva de los transportistas fluviales franceses en el mercado exterior fue reforzada o podía serlo. No sólo percibían una restitución, sino que, además, su capacidad para ofrecer precios y servicios competitivos en el mercado de exportación se incrementaba a medida que sus beneficios aumentaban en el mercado interior. En consecuencia, opino que, desde cualquiera de ambos puntos de vista, se falseó la competencia en el mercado de exportación y, además, el acuerdo aplicaba en realidad "condiciones desiguales para prestaciones equivalentes", en el sentido de la letra d, del artículo 2 del Reglamento.
ANTIB afirma sin embargo que dicha concepción es errónea. Las ventajas de las que se beneficiaban los transportistas fluviales franceses no se derivaban del efecto o del objeto del acuerdo, sino de la legislación francesa, que impedía, en gran parte, a los transportistas fluviales extranjeros participar en el mercado interior. En consecuencia, a la vista de la sentencia del Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 40 a 48, 50, 54 a 56, 111, 113 y 114/73 Suiker Unie y otros contra Comisión, Rec. 1975, p. 1663, no puede haber habido en este caso violación de las normas de competencia. Por consiguiente, la Comisión cometió un error de Derecho.
Dicho argumento, en mi opinión, es falaz. La legislación francesa tiene por objeto, principalmente, el tráfico interior y, a falta de medidas apropiadas por parte del Consejo para liberalizar la prestación de servicios en el sector de los transportes entre Estados miembros, no se ha alegado en este procedimiento que dicha legislación sea incompatible con el Derecho comunitario. La Decisión, por el contrario, contempla la posición competitiva en el mercado de la navegación interior de exportación. Ahora bien, la legislación francesa no imponía en absoluto que se limitara la restitución de la cotización únicamente a los transportistas franceses, ni que se utilizara una cotización sobre el comercio de exportación predominantemente para mejorar la posición de los transportistas fluviales franceses en el mercado interior. Tampoco exigía que los transportistas extranjeros que hubieran pagado la cotización no obtuvieran de sus pagos más que un beneficio limitado y desproporcionado en relación con los mismos. Dicha situación se derivaba del acuerdo y únicamente del mismo. Las partes de dicho acuerdo gozaban de entera libertad, según el Derecho francés, para establecer un sistema que no produjera semejante distorsión. No carece de interés señalar que la legislación adoptada con posterioridad a que cesara la exacción de la cotización derivada del acuerdo ha establecido una tasa parafiscal sobre el conjunto de los transportes internos e internacionales sin prever, según parece, restituciones limitadas a los transportistas franceses (Decreto nº 84-282 de 9 de abril de 1984 y Ley de finanzas de 1985).
El segundo argumento de la demandante consiste en decir que las críticas de la Comisión respecto al modo de restitución de la cotización carecen de fundamento: mientras que el requisito exigido para beneficiarse de la restitución de la exacción EATE era manifestar la intención de convertirse en miembro de la EATE, el razonamiento de la Comisión se basa en la afirmación de que ningún transportista extranjero podría afiliarse a la EATE. Ése, según la demandante, no era el caso durante el período en el que se recaudó la cotización.
La demandante mantiene que los estatutos de la EATE, vigentes durante el período en cuestión, no establecían ninguna restricción basada en la nacionalidad. Por el contrario, establecían por lo que aquí nos interesa, que cualquier "artisan batelier" podía hacerse miembro a la espera de que se creara la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA), después de cuya creación los miembros de la EATE habían de ser también miembros de la CNBA. Si bien es cierto que el Derecho francés limitó el acceso a la CNBA únicamente en favor de los transportistas fluviales matriculados en Francia, el Decreto en cuestión no se aprobó hasta el 14 de mayo de 1984, es decir, más de siete meses después de que cesara la exacción de la cotización, cosa que sucedió el 17 de octubre de 1983. La demandante acusa a la Comisión de atribuir a ANTIB una "asombrosa precognición" al decir que ésta estaba informada del contenido de la legislación con tanta antelación a su aprobación. En consecuencia, ANTIB afirma que el sistema de restitución previsto no era discriminatorio, ya que, en su opinión, la única razón por la que ningún transportista fluvial extranjero se pudo beneficiar de la restitución durante el período considerado reside en el hecho de que ellos mismos se abstuvieron de manifestar su intención de hacerse miembros.
La Comisión mantiene que ANTIB, en la fecha en que suscribió el convenio interprofesional, tenía que saber que únicamente los transportistas fluviales matriculados en Francia podrían beneficiarse de las restituciones. El contenido de las disposiciones que limitan el acceso a la EATE en favor de los miembros de la CNBA era conocido en la fecha en que se firmó el convenio, aunque las disposiciones propiamente dichas no fueron adoptadas hasta el mes siguiente. Dado que la CNBA había de ser una organización destinada a promover los intereses de los transportistas fluviales franceses, ANTIB tenía que saber o haber supuesto que únicamente los transportistas fluviales matriculados en Francia podrían hacerse miembros (previsión que se vio confirmada cuando se adoptó el decreto en cuestión el 14 de mayo de 1984). Además, si hubiera existido una posibilidad real de que los transportistas fluviales extranjeros pudieran beneficiarse de las restituciones, los transportistas neerlandeses y belgas no hubieran protestado tan vivamente. En cualquier caso, tal como indica la Decisión impugnada, la Comisión se habría opuesto a los efectos que el convenio interprofesional producía sobre la competencia incluso si los transportistas fluviales extranjeros hubieran podido hacerse miembros de la EATE : las ventajas que obtenían no estaban, en su opinión, en proporción razonable con la contribución que realizaban.
El argumento de ANTIB es, en mi opinión, un tanto sorprendente. A pesar de la ignorancia que alega, todo parece indicar que ANTIB sabía que los transportistas fluviales extranjeros no podrían beneficiarse de las restituciones. Estaba previsto que el convenio interprofesional, y la propia ANTIB, durarían únicamente hasta que se establecieran la EATE y la CNBA. Es difícil creer que ANTIB no estuviera informada de las medidas legales contempladas por las autoridades francesas, sobre todo cuando la reestructuración del sector estaba en estudio desde hacía años.
Dicho punto de vista se ve confirmado indirectamente por las quejas de los transportistas fluviales neerlandeses y belgas. No deja de ser chocante que cuando ANTIB respondió, mediante télex de 14 de junio de 1983 (es decir, al día siguiente de firmarse el convenio) a las quejas formuladas en el télex del 13 de junio de 1983, no hizo la menor alusión al hecho de que los transportistas belgas y neerlandeses pudieran obtener el beneficio de la restitución manifestando su intención de afiliarse a la EATE. Además, parece claro que si los transportistas fluviales extranjeros hubieran podido beneficiarse de la restitución de la exacción EATE, como pretende ANTIB, se habría reembolsado la totalidad del fondo de regulación, lo que hubiera dejado pocos o ningún medio para promover los intereses de los miembros de ANTIB o de la EATE. Lo cierto es que jamás se pagó restitución alguna de ningún tipo a ningún transportista fluvial extranjero. A la vista de todos los elementos de que dispone este Tribunal, me parece que la Comisión estaba plenamente fundada para declarar que el sistema de exacción en cuestión era discriminatorio : tales serían y, de hecho, tales fueron sus efectos.
Los dos siguientes argumentos alegados por ANTIB están estrechamente relacionados: por un parte, la Comisión omitió apreciar las ventajas obtenidas por los transportistas fluviales extranjeros del convenio y, por otra parte, los motivos indicados por la Comisión no bastan para justificar su negativa a la exención con arreglo al artículo 5 del Reglamento.
La Comisión no ha negado que los transportistas fluviales extranjeros hayan obtenido determinadas ventajas del convenio. Alega que dichas ventajas no eran proporcionales a los pagos efectuados y, en cualquier caso, que no se cumplen los requisitos del artículo 5 cuando las restituciones sólo se pagan a determinados transportistas, sin que los que no perciben restituciones se beneficien de ventajas indirectas proporcionales.
En lo que se refiere a la navegación interior, las cifras aportadas por la demandante (procedentes del Office national de la navigation, servicio dependiente del Ministerio de Transportes) parecen indicar que el tráfico interior disminuyó, en realidad, de 40 377 842 toneladas en 1982 a 36 535 238 toneladas en 1983, y a 33 619 153 toneladas en 1984. Sin embargo, dichas cifras no distinguen entre el tráfico realizado a través del "turno" y el resto del tráfico. Aun cuando el volumen transportado disminuyó en 1983, parece en cualquier caso, como ambas partes convienen en afirmar, que se pudieron obtener contratos importantes gracias a la nueva organización y que los transportes por vía navegable dejaron de retroceder en relación con los transportes por carretera y por ferrocarril.
En el sector de los transportes de exportación por vías navegables interiores, las estadísticas de la ONN muestran las siguientes cifras (redondeadas en la centena de mil más cercana):
1) 5,6 millones de toneladas transportadas en 1982, que se reparten como sigue : el 45 % para los transportistas fluviales franceses, el 55 % para el conjunto de los transportistas extranjeros, del cual el 42 % para los transportistas neerlandeses y belgas;
2) 5,7 millones de toneladas en 1983, a saber : el 42 % para los transportistas fluviales franceses y el 58 % para el conjunto de los transportistas fluviales extranjeros, del cual el 41 % para los transportistas fluviales neerlandeses y belgas;
3) 5,7 millones de toneladas en 1984, de las cuales casi el 42 % para los transportistas fluviales franceses y algo más del 58 % para los extranjeros, del cual el 42 % para los transportistas fluviales neerlandeses y belgas.
De 1982 a 1983, el tonelaje de los transportes de exportación por vías navegables interiores aumentó en un total de 104 000 toneladas, es decir, en menos del 2 % del total de 1983. El tonelaje transportado por los transportistas fluviales extranjeros se incrementó en 242 228 toneladas a pesar de la caída del tonelaje transportado por el grupo de transportistas fluviales belgas y neerlandeses, tonelaje que continuó siendo inferior en porcentaje al de los transportistas fluviales franceses durante los dos años. El incremento de 1983 benefició sobre todo a los transportistas alemanes y suizos.
Así pues, la Comisión ha podido afirmar con razón que los transportistas franceses y el grupo de transportistas belgas y neerlandeses se repartían aproximadamente una proporción comparable de tráfico en 1982 y 1983 ( a pesar de un ligero retroceso de los segundos), pero que, globalmente, el conjunto de transportistas extranjeros había experimentado durante cada uno de los dos años considerados una progresión superior a la de los transportistas franceses por sí solos.
El sistema permaneció en vigor durante un período de tiempo tan corto que es manifiestamente imposible conocer con precisión la incidencia del convenio sobre las cifras citadas. Han podido intervenir otros factores. Las estadísticas deben pues considerarse con cierta reserva, sobre todo teniendo en cuenta que se desconoce el momento del año en que tuvo lugar el incremento en cuestión.
Sin embargo, aun suponiendo que dicha progresión fue consecuencia del efecto producido por el convenio en el segundo trimestre de 1983, las cifras no corroboran, en mi opinión, lo manifestado en la vista en el sentido de que, como consecuencia del convenio, los transportistas extranjeros incrementaron su participación en el tráfico "considerablemente", "espectacularmente" o que dispusieron de una "participación infinitamente superior" en el mercado de exportación.
Así pues, aunque se admitiera, tal como hace la Comisión, que los transportistas extranjeros obtuvieron algunas ventajas del convenio, a mi parecer la Comisión estaba perfectamente legitimada para estimar que la progresión en cuestión no bastaba para compensar la cotización del 10 % pagada por dichos transportistas extranjeros y que no les era restituida. Se trata en gran parte de una cuestión de apreciación económica y en mi opinión no existe ningún error de Derecho, presentación errónea de los hechos o exageración en la Decisión de la Comisión. Además, aunque los argumentos expuestos durante el procedimiento hayan precisado determinados detalles que no aparecen en la motivación de la Decisión, a mi parecer, los elementos en los que se basó la Comisión y su método de cálculo estaban suficientemente explicados, sobre todo en los apartados 14, 47 a 50 y 56, para que ANTIB conociese el enfoque dado por la Comisión y que el Tribunal de Justicia controle su legalidad. Siempre es posible descubrir lagunas en un texto que se examina retrospectivamente; sin embargo, pese a admitir, en contra de la opinión de la Comisión, que la falta de motivación pertinente se alegó ya en el escrito de demanda y no simplemente en el de réplica, estimo que dicha alegación no se puede acoger en el presente caso.
Por consiguiente, en mi opinión, se debe desestimar el recurso y condenar en costas a la demandante.