62003TO0158_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache T-158/03 R
Industrias Químicas del Vallés SA mit Sitz in Barcelona (Spanien), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte C. Fernández Vicién, P. González-Espejo und J. Sabater Marotias,
Antragstellerin,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch B. Doherty und S. Pardo Quintillán als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Antragsgegnerin,
wegen Aussetzung des Vollzugs der Entscheidung 2003/308/EG der Kommission vom 2. Mai 2003 über die Nichtaufnahme von Metalaxyl in Anhang I der Richtlinie 91/414/EWG des Rates und den Widerruf der Zulassungen für Pflanzenschutzmittel mit diesem Wirkstoff (ABl. L 113, S. 8)
erlässt
DER PRÄSIDENT DES GERICHTS ERSTER INSTANZ
DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN
folgenden
Beschluss
Entscheidungsgründe
Rechtlicher Rahmen
1 Die Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (ABl. L 230, S. 1) stellt die auf die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln und die Entziehung der Zulassung anwendbare Gemeinschaftsregelung auf. Nach Artikel 4 der Richtlinie 91/414 tragen [d]ie Mitgliedstaaten ... dafür Sorge, dass ein Pflanzenschutzmittel nur zugelassen wird, wenn ... seine Wirkstoffe in Anhang I aufgeführt ... sind". Die Voraussetzungen der Aufnahme von Wirkstoffen in Anhang I werden in Artikel 5 der Richtlinie 91/414 näher bestimmt. Diese Aufnahme setzt voraus, dass nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse angenommen werden kann, dass die den Wirkstoff enthaltenden Pflanzenschutzmittel keine schädlichen Auswirkungen haben.
2 Wirkstoffe, die nicht in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommen sind, können unter bestimmten Voraussetzungen unter eine abweichende Übergangsregelung fallen. So bestimmt Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/414, dass ein Mitgliedstaat ... während eines Zeitraums von zwölf Jahren vom Zeitpunkt der Bekanntgabe dieser Richtlinie an zulassen [kann], dass in seinem Gebiet Pflanzenschutzmittel in den Verkehr gebracht werden, die nicht in Anhang I aufgeführte Wirkstoffe enthalten und zwei Jahre nach dem Zeitpunkt der Bekanntgabe dieser Richtlinie bereits im Handel sind". Dieser Zeitraum von zwölf Jahren, der am 26. Juli 2003 endete, wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 2076/2002 der Kommission vom 20. November 2002 zur Verlängerung der Frist gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/414 und über die Nichtaufnahme bestimmter Wirkstoffe in Anhang I dieser Richtlinie sowie den Widerruf der Zulassungen von Pflanzenschutzmitteln mit diesen Wirkstoffen (ABl. L 319, S. 3) für bestimmte Wirkstoffe bis zum 31. Dezember 2005 verlängert.
3 Während dieses Übergangszeitraums müssen die betreffenden Wirkstoffe nach Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/414 einem Bewertungsprogramm unterzogen werden, nach dessen Abschluss sie in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommen werden können; werden sie den Sicherheitsanforderungen nach Artikel 5 der Richtlinie 91/414 nicht gerecht oder wurden die angeforderten Informationen und Angaben für die Bewertung nicht fristgerecht" vorgelegt, so können sie hingegen nicht aufgenommen werden. Die Einzelheiten dieses Bewertungsprogramms werden nach Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/414 durch eine Verordnung der Kommission festgelegt.
4 Die Verordnung (EWG) Nr. 3600/92 der Kommission vom 11. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen für die erste Stufe des Arbeitsprogramms gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/414 (ABl. L 366, S. 10) regelt für mehrere Wirkstoffe das Bewertungsverfahren, mit dem festgestellt werden soll, ob sie in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommen werden können. Zu diesen Wirkstoffen gehört Metalaxyl, das für die Produktion von Fungiziden für die Bekämpfung mehrerer Krankheiten von Ackerpflanzen verwendet wird.
5 Das Verfahren nach der Verordnung Nr. 3600/92 beginnt mit einem Antrag nach Artikel 4 Absatz 1 dieser Verordnung, nach dem Hersteller, die die Aufnahme eines in Anhang I dieser Verordnung genannten Wirkstoffs oder seiner Salze, Ester oder Amine in Anhang I der Richtlinie [91/414] wünschen, ... bei der Kommission innerhalb von sechs Monaten vom Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung an einen entsprechenden Antrag [stellen]".
6 Nach der Prüfung der Anträge wird nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 3600/92 ein Bericht erstattender Mitgliedstaat für die Bewertung jedes betroffenen Wirkstoffs bestimmt. Im vorliegenden Fall wurde Portugal nach der Verordnung (EG) Nr. 933/94 der Kommission vom 27. April 1994 über die Festsetzung der Wirkstoffe von Pflanzenschutzmitteln und die Bestimmung der Bericht erstattenden Mitgliedstaaten zur Durchführung der Verordnung Nr. 3600/92 (ABl. L 107, S. 8) als Bericht erstattender Mitgliedstaat für Metalaxyl bestimmt.
7 Ist der Bericht erstattende Mitgliedstaat bestimmt, obliegt es dem Antragsteller, ihm eine Zusammenfassung der Unterlagen" und die vollständigen Unterlagen", die in Artikel 6 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 3600/92 definiert sind, zu übermitteln. Nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 3600/92 in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2266/2000 vom 12. Oktober 2000 (ABl. L 259, S. 27) geänderten Fassung [muss d]er Antragsteller ... nachweisen, dass auf der Grundlage der für eine oder mehrere Zubereitungen und für einen begrenzten Bereich repräsentativer Anwendungen vorgelegten Angaben die Anforderungen der Richtlinie [91/414] hinsichtlich der Kriterien gemäß Artikel 5 erfuellt werden können".
8 Nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3600/92 wird das Verfahren durch die Übermittlung einer Zusammenfassung der Unterlagen und der vollständigen Unterlagen an den Bericht erstattenden Mitgliedstaat innerhalb einer von der Kommission festgesetzten Frist weitergeführt. Im Falle von Metalaxyl wurde die Frist für die Einreichung dieser Unterlagen durch die Verordnung Nr. 933/94 auf den 30. April 1995 festgelegt und später durch die Verordnung (EG) Nr. 2230/95 der Kommission vom 21. September 1995 zur Änderung der Verordnung Nr. 933/94 (ABl. L 225, S. 1) bis zum 30. Oktober 1995 verlängert. Nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3600/92 obliegt es den Antragstellern weiter, im Hinblick auf eine mögliche spätere Beratung die Zusammenfassung der Unterlagen und die vollständigen Unterlagen an von der Kommission akzeptierte Sachverständige anderer Mitgliedstaaten zu übermitteln.
9 Der Bericht erstattende Mitgliedstaat prüft dann die Zusammenfassung der Unterlagen und die vollständigen Unterlagen und hat nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 3600/92 unmittelbar nach der Prüfung einer Unterlage sicher[zustellen], dass die Antragsteller den übrigen Mitgliedstaaten und der Kommission die neueste Fassung der zusammengefassten Unterlage übermitteln". Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3600/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1199/97 der Kommission vom 27. Juni 1997 (ABl. L 170, S. 19) sieht vor, dass der Bericht erstattende Mitgliedstaat [ab Beginn seiner Prüfung] die Antragsteller auffordern [kann, die übermittelten] Unterlagen zu verbessern oder zu ergänzen" und den Rat von Sachverständigen anderer Mitgliedstaaten einholen und zusätzliche technische oder wissenschaftliche Angaben von anderen Mitgliedstaaten anfordern [kann], um die Bewertung zu unterstützen".
10 Der Bericht erstattende Mitgliedstaat verfasst einen Bericht über die Bewertung der eingereichten Unterlagen und übersendet ihn innerhalb von zwölf Monaten ab Erhalt der Unterlagen der Kommission nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3600/92. Dieser Bericht muss insbesondere eine Empfehlung über die Zweckmäßigkeit der Aufnahme des betreffenden Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 enthalten.
11 Nach Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3600/92 in der Fassung der Verordnung Nr. 1199/97 kann der der Kommission übersandte Bericht Gegenstand einer Anhörung von Sachverständigen der Mitgliedstaaten sein; die Kommission kann einen oder mehrere Antragsteller anhören. Dieser Bericht wird gemäß derselben Vorschrift in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31, S. 1) vom Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit (im Folgenden: Ausschuss) geprüft.
12 Artikel 7 Absatz 3a der Verordnung Nr. 3600/92, der mit der Verordnung Nr. 1199/97 eingefügt wurde, sieht vor, dass die Kommission nach dieser Prüfung dem Ausschuss den Entwurf einer Richtlinie über die Aufnahme des Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414, den Entwurf einer Entscheidung über den Widerruf der Zulassung der Pflanzenschutzmittel, die den Wirkstoff enthalten, den Entwurf einer Entscheidung, mit der dieses Pflanzenschutzmittel vorläufig aus dem Handel genommen und die Möglichkeit in Aussicht gestellt wird, die Aufnahme des Wirkstoffs in Anhang I der genannten Richtlinie erneut zu prüfen, sobald zusätzliche Studien oder Angaben mitgeteilt werden, oder schließlich den Entwurf eines Beschlusses vorlegt, mit dem die Entscheidung über eine mögliche Aufnahme des Wirkstoffs verschoben wird, bis die Ergebnisse von Versuchen oder zusätzliche Angaben vorliegen.
13 Indessen sieht Artikel 7 Absatz 4 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3600/92 in der Fassung der Verordnung Nr. 2266/2000 vor, dass für den Fall, dass sich bei Abschluss der Prüfung des Ausschusses zeigt, dass das Ergebnis bestimmter Versuche oder zusätzliche Angaben erforderlich sind, die Kommission die Frist festsetzt, innerhalb deren diese Ergebnisse oder Angaben übersandt werden müssen. Er lautet:
Diese Frist läuft bis zum 25. Mai 2002, es sei denn, die Kommission legt für einen bestimmten Wirkstoff eine frühere Frist fest. Ausnahmen gelten für die Ergebnisse von Langzeitstudien, die vom Bericht erstattenden Mitgliedstaat und von der Kommission während der Prüfung der Unterlagen für notwendig befunden wurden und die vor Ablauf der Frist voraussichtlich nicht abgeschlossen werden können. Dabei muss anhand der vorgelegten Angaben nachgewiesen werden, dass solche Studien in Auftrag gegeben wurden und die Ergebnisse spätestens am 25. Mai 2003 vorgelegt werden. Können der Bericht erstattende Mitgliedstaat und die Kommission solche Studien bis zum 25. Mai 2001 nicht bestimmen, so kann in Ausnahmefällen eine alternative Frist für deren Fertigstellung unter der Voraussetzung festgesetzt werden, dass der Antragsteller dem Bericht erstattenden Mitgliedstaat nachweist, dass solche Studien innerhalb von drei Monaten nach der Aufforderung zu ihrer Durchführung in Auftrag gegeben wurden, und er bis zum 25. Mai 2002 ein Protokoll und einen Zwischenbericht zu den Studien vorlegt."
14 Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3600/92 bestimmt, dass [d]ie Kommission ... dem Ausschuss entsprechend Artikel 8 Absatz 2 letzter Unterabsatz der Richtlinie den Entwurf eines Beschlusses darüber vor[legt], den Wirkstoff nicht in Anhang I aufzunehmen, wenn ... der Bericht erstattende Mitgliedstaat der Kommission mitgeteilt hat, dass die in Absatz 4 erster Gedankenstrich genannten Ergebnisse nicht innerhalb der festgesetzten Frist eingetroffen sind".
15 Nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 3600/92 in der Fassung der Verordnung Nr. 2266/2000 hat der Bericht erstattende Mitgliedstaat, nachdem er die Ergebnisse der zusätzlichen Versuche oder die ergänzenden Angaben erhalten hat, seine Prüfung abzuschließen und sicherzustellen, dass die zusätzlichen Ergebnisse und Angaben den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission vom Antragsteller übersandt werden, sowie spätestens sechs Monate nach Erhalt dieser Ergebnisse und Angaben einen Bewertungsbericht der gesamten Unterlagen mit einer Empfehlung hinsichtlich der Aufnahme oder Nichtaufnahme des Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 vorzulegen.
16 Nach Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3600/92 in der Fassung der Verordnung Nr. 2266/2000 leitet die Kommission, nachdem sie den Bericht des Bericht erstattenden Mitgliedstaats erhalten hat, ihn dem Ausschuss zur Prüfung zu, eventuell nach erneuter Prüfung durch Sachverständige der Mitgliedstaaten. Am Ende dieser Prüfung schlägt die Kommission dem Ausschuss den Entwurf einer Entscheidung über die Aufnahme oder Nichtaufnahme des Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 vor.
Sachverhalt und Verfahren
17 Die Antragstellerin, Industrias Químicas del Vallés SA (im Folgenden: Antragstellerin), ist ein spanisches Unternehmen, dessen Tätigkeit die Herstellung und die Vermarktung von Pflanzenschutz- und Futtermitteln sowie von Chemikalien umfasst. Seit Februar 1994 importiert die Antragstellerin Metalaxyl nach Spanien und vermarktet Produkte, die diesen Wirkstoff enthalten, in Italien, Spanien, Griechenland und Portugal sowie in neun anderen Staaten außerhalb der Europäischen Gemeinschaft.
18 Die Antragstellerin und die Syngenta AG (früher Ciba Geigy AG und danach Novartis AG, im Folgenden: Syngenta), ein anderes Unternehmen, das damals Metalaxyl enthaltende Produkte vermarktete, teilten der Kommission ihre Absicht mit, Unterlagen für die Aufnahme dieses Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 vorzulegen. Syngenta und die Antragstellerin legten am 19. April 1995 bzw. am 26. April 1995, d. h. vor dem in der Verordnung Nr. 2230/95 festgelegten Fristablauf am 31. Oktober 1995, Portugal Unterlagen vor.
19 Nach Prüfung dieser Unterlagen war Portugal der Ansicht, dass die von Syngenta vorgelegten Unterlagen anders als die von der Antragstellerin vorgelegten im Wesentlichen vollständig" seien. Die Antragstellerin wurde darüber informiert; sie verpflichtete sich, ihre Unterlagen nach einem von Portugal gebilligten Zeitplan zu vervollständigen. Unter anderem teilte die Antragstellerin Portugal am 12. April 1996 mit, dass die Mehrzahl der als fehlend festgestellten Angaben vor Ende Juni 1996 verfügbar sein müsste. Am 27. Mai 1996 erinnerte Portugal die Antragstellerin an die vereinbarte Frist für die noch vorzulegenden Angaben und betonte, dass eine Frist für bestimmte andere noch vorzulegende Angaben bestimmt werden müsse.
20 Am 3. Juni 1997 teilte Portugal der Antragstellerin mit, dass ihre Unterlagen noch immer nicht als vollständig angesehen werden könnten, und nannte die fehlenden Angaben.
21 Am 30. September 1997 wies die Antragstellerin Portugal darauf hin, dass die meisten der erforderlichen Angaben innerhalb von neun Monaten vorgelegt werden könnten.
22 Am 11. Mai 1998 informierte Syngenta Portugal, dass es den Antrag für das Bewertungsverfahren von Metalaxyl zurücknehme. Syngenta beantragte am 15. Mai 1998 weiter die Rückgabe der vorgelegten Unterlagen. Die Antragstellerin war daher das einzige Unternehmen, das am Bewertungsverfahren von Metalaxyl teilnahm, hatte in dieser Phase ihre Unterlagen aber noch nicht vervollständigt.
23 Am 27. Juli 1998 wurde die Antragstellerin über die Rücknahme des Antrags der Syngenta für das Bewertungsverfahren von Metalaxyl informiert.
24 Mit Schreiben vom 19. Juli 1999 informierte die Kommission Portugal, dass nach ihrer Ansicht die Rücknahme des Antrags eines Antragstellers für das Bewertungsverfahren eines Wirkstoffs den mit der Prüfung der Unterlagen beauftragten Mitgliedstaat nicht daran hindere, alle Angaben, über die er verfüge, zu berücksichtigen, einschließlich der Angaben, die von diesem Antragsteller vorgelegt worden seien. Am 28. August 1999 informierte Portugal die Antragstellerin, dass der Bewertungsbericht über Metalaxyl unter Berücksichtigung aller verfügbaren Informationen, einschließlich der von Syngenta vorgelegten Unterlagen, erstellt werden könne. Falls zusätzliche Angaben erforderlich seien, würde ein entsprechendes Ersuchen an die Antragstellerin gerichtet.
25 Am 26. Januar 2001 übermittelte Portugal der Kommission den Bewertungsbericht über Metalaxyl, der auf der Grundlage der von Syngenta und der Antragstellerin übermittelten Unterlagen verfasst war. In diesem Bericht teilte Portugal mit, dass einige ergänzende Angaben erforderlich seien, um die Bewertung dieses Wirkstoffs abzuschließen, und es daher in dieser Phase nicht möglich sei, die Aufnahme des Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 vorzuschlagen.
26 Mit Schreiben vom 2. und 15. Februar 2001 forderte Portugal die Antragstellerin auf, nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 3600/92 den Mitgliedstaaten und der Kommission bis zum 15. März 2001 eine aktualisierte Zusammenfassung der Unterlagen und, falls das verlangt würde, die vollständigen Unterlagen über Metalaxyl zu übermitteln.
27 Am 26. März 2001 informierte die Kommission die Antragstellerin davon, dass sie beabsichtige, eine Entscheidung über die Nichtaufnahme von Metalaxyl in Anhang I der Richtlinie 91/414 vorzuschlagen, da die Antragstellerin binnen der gesetzten Frist keine aktualisierte Zusammenfassung der Unterlagen übersandt habe und es der Kommission und den Mitgliedstaaten daher nicht möglich sei, eine sachdienliche Prüfung vorzunehmen und zu einer Schlussfolgerung bezüglich Metalaxyl zu kommen.
28 Am 7. Juni 2001 schlug die Antragstellerin der Syngenta vor, ihr die Studien abzukaufen, die sie zur Vervollständigung ihrer Unterlagen benötigte.
29 Mit Schreiben vom 11. Juli 2001 ließ die Kommission verlauten, falls die Antragstellerin nicht über vollständige Unterlagen verfüge, werde sie vermutlich nicht innerhalb einer angemessenen Frist auf Fragen antworten können, die zu Metalaxyl gestellt würden; eine endgültige Entscheidung habe vor Juli 2003 zu ergehen.
30 Mit Schreiben vom 10. September 2001 lehnte Syngenta es ab, der Antragstellerin die für die Vorlage der Unterlagen über Metalaxyl durchgeführten Studien zu verkaufen.
31 Am 26. September 2001 informierte Portugal die Antragstellerin davon, dass es nicht anstelle der Antragstellerin die Zustellung der Unterlagen an die Mitgliedstaaten und an die Kommission vornehmen werde.
32 Am 15. Oktober 2001 teilte die Kommission der Antragstellerin mit, da Syngenta es ablehne, der Antragstellerin Zugang zu ihren Unterlagen zu gewähren, und Portugal es ablehne, diese zu kopieren und zuzustellen, könne sie die Beratungen der Sachverständigen der Mitgliedstaaten zu Metalaxyl nicht durchführen und müsse daher den Entwurf einer Entscheidung über die Nichtaufnahme dieses Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 vorbereiten.
33 Am 8. März 2002 wies die Kommission die Antragstellerin erneut darauf hin, da Portugal sich weigere, während der Prüfung durch die nationalen Sachverständigen auf aufgeworfene Fragen zu antworten, könne diese Prüfung nicht wirksam durchgeführt werden. Folglich sehe die Kommission keine andere Möglichkeit, als die Nichtaufnahme von Metalaxyl in Anhang I vorzuschlagen.
34 Am 12. April 2002 übersandte die Antragstellerin der Kommission die neueste Fassung der zusammengefassten Unterlagen und teilte mit, sie wolle neue vollständige Unterlagen zusammenstellen.
35 Mit einem Schreiben vom Mai 2002, dessen genaues Datum nicht bekannt ist, informierte die Kommission die Antragstellerin, dass nur bei den Wirkstoffen, bei denen bis spätestens 31. Dezember 2003 die vollständigen Angaben verfügbar seien, die Frist für die Beurteilung über das Jahr 2003 hinaus verlängert werden könne. Da die vollständigen Unterlagen der Antragstellerin zu diesem Zeitpunkt offensichtlich nicht verfügbar sein könnten und die Rücknahme des Antrags durch Syngenta keine Sonderbehandlung von Metalaxyl rechtfertige, erklärte sich die Kommission gezwungen, die Nichtaufnahme von Metalaxyl in Anhang I der Richtlinie 91/414 vorzuschlagen.
36 Bei seinen Sitzungen am 18. und 19. Oktober 2002 stimmte der Ausschuss dem Entscheidungsentwurf über die Nichtaufnahme von Metalaxyl in Anhang I der Richtlinie 91/414 zu.
37 Am 2. Mai 2003 erließ die Kommission die Entscheidung 2003/308/EG über die Nichtaufnahme von Metalaxyl in Anhang I der Richtlinie 91/414 (ABl. L 113, S. 8, im Folgenden: streitige Entscheidung). Diese Entscheidung wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 7. Mai 2003 veröffentlicht.
38 Mit Klageschrift, die am 9. Mai 2003 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Antragstellerin eine Nichtigkeitsklage gegen die streitige Entscheidung erhoben.
39 Mit gesondertem, am selben Tag bei der Kanzlei des Gerichts eingetragenem Schriftsatz hat die Antragstellerin einen Antrag auf Aussetzung des Vollzugs der streitigen Entscheidung gestellt.
40 Am 21. Mai 2003 hat die Kommission Erklärungen zum Antrag auf einstweilige Anordnung abgegeben.
41 Am 27. Juni 2003 sind die Parteien gehört worden.
Rechtliche Würdigung
Zulässigkeit
42 In ihren Erklärungen weist die Kommission darauf hin, ohne formell die Unzulässigkeit des Antrags auf einstweilige Anordnung zu beantragen, dass ihm die in Artikel 44 §§ 3 und 5 der Verfahrensordnung des Gerichts genannten Unterlagen nicht beigelegt worden seien, nämlich die Zulassung der Prozessbevollmächtigten, die Satzung der Antragstellerin und ein Nachweis für die ordnungsmäßige Ausstellung der Prozessvollmacht. Die Kommission stellt die Entscheidung über die eventuellen Folgen dieser Fehler für die Zulässigkeit des Antrags in das Ermessen des Gerichts.
43 Nach Artikel 104 § 3 der Verfahrensordnung sind einem Antrag auf einstweilige Anordnung die in Artikel 44 §§ 3 und 5 der Verfahrensordnung genannten Unterlagen beizufügen. Das ist hier nicht geschehen.
44 Im Rahmen einer Klage sieht die Verfahrensordnung jedoch nicht vor, dass diese ohne weiteres unzulässig ist, wenn die in Artikel 44 §§ 3 und 5 der Verfahrensordnung genannten Unterlagen der Klageschrift nicht beigefügt sind. Vielmehr hat der Kanzler nach Artikel 44 § 6 der Verfahrensordnung, wenn die Klageschrift Artikel 44 §§ 3 bis 5 der Verfahrensordnung nicht entspricht, dem Kläger eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels zu setzen. Mangels Behebung entscheidet das Gericht, ob die Nichtbeachtung dieser Formvorschriften die Unzulässigkeit der Klage zur Folge hat.
45 Unter Berücksichtigung der ausdrücklichen Bezugnahme des Artikels 104 § 3 der Verfahrensordnung auf Artikel 44 §§ 3 und 5 der Verfahrensordnung sind diese Grundsätze auch im Rahmen eines Antrags auf einstweilige Anordnung anzuwenden. Demgemäß hat der Kanzler die Antragstellerin aufgefordert, den Mangel ihres Antrags zu beheben; diese legte die in Artikel 44 §§ 3 und 5 der Verfahrensordnung genannten Unterlagen innerhalb der gesetzten Frist vor. Der Antrag auf einstweilige Anordnung ist folglich zulässig.
Zum Antrag auf einstweilige Anordnung
46 Nach Artikel 104 § 2 der Verfahrensordnung hat ein Antrag auf einstweilige Anordnung die Umstände anzuführen, aus denen sich die Dringlichkeit ergibt; ferner ist die Notwendigkeit der beantragten Anordnung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft zu machen (Fumus boni iuris). Diese Voraussetzungen sind kumulativ; ein Antrag auf Aussetzung des Vollzugs ist zurückzuweisen, sofern eine von ihnen nicht erfuellt ist (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 14. Oktober 1996 in der Rechtssache C-268/96 P[R], SCK und FNK/Kommission, Slg. 1996, I-4971, Randnr. 30). Im Verfahren der einstweiligen Anordnung erfolgt gegebenenfalls auch eine Interessenabwägung (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 23. Februar 2001 in der Rechtssache C-445/00 R, Österreich/Rat, Slg. 2001, I-1461, Randnr. 73).
47 Die beantragte Maßnahme muss außerdem vorläufig in dem Sinne sein, dass sie den Rechts- oder Tatsachenfragen des Rechtsstreits nicht vorgreift und die Folgen der später zur Hauptsache zu treffenden Entscheidung nicht im Voraus aufhebt (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 19. Juli 1995 in der Rechtssache C-149/95 P[R], Kommission/Atlantic Container Line u. a., Slg. 1995, I-2165, Randnr. 22).
48 Im Rahmen seiner Gesamtprüfung verfügt das Gericht im Verfahren der einstweiligen Anordnung über ein weites Ermessen; es kann nach Maßgabe des Einzelfalls die Art und Weise, in der diese verschiedenen Voraussetzungen zu prüfen sind, sowie die Reihenfolge der Prüfung frei bestimmen, da das Gemeinschaftsrecht ihm kein feststehendes Prüfungsschema für die Beurteilung der Erforderlichkeit einer vorläufigen Entscheidung vorschreibt (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes, Kommission/Atlantic Container Line u. a., Randnr. 23).
49 Im vorliegenden Fall prüft das Gericht zunächst, ob Dringlichkeit gegeben ist; danach ist gegebenenfalls zu prüfen, ob die Notwendigkeit glaubhaft gemacht ist und die Interessenabwägung eine vorläufige Entscheidung erlaubt.
Zur Dringlichkeit
- Vorbringen der Parteien
50 Die Antragstellerin trägt einleitend vor, dass die Mitgliedstaaten nach Artikel 2 Buchstabe a der streitigen Entscheidung sicherzustellen hätten, dass [d]ie Zulassungen von Metalaxyl enthaltenden Pflanzenschutzmitteln ... innerhalb von sechs Monaten ab dem Zeitpunkt des Erlasses [der streitigen] Entscheidung widerrufen [werden]", was zur Folge habe, dass die Mitgliedstaaten ihre Zulassungen zu einem beliebigen Zeitpunkt zwischen dem 2. Mai und dem 2. November 2003 widerrufen könnten.
51 Metalaxyl-M, das von Syngenta vertriebene Produkt, sei das wirksame Isomer des traditionellen Metalaxyls. Die aus diesen beiden Stoffen hergestellten Präparate würden in den gleichen Dosen auf die gleichen Kulturen angewandt. Die Studien zur Bewertung des Metalaxyl-M entsprächen zu 80 % den vorgenommenen Studien zur Bewertung des Metalaxyls. In einigen offiziellen Unterlagen internationaler Organisationen werde Metalaxyl-M als ein Metalaxyl ersetzender chemischer Stoff bezeichnet. Schließlich seien die Preise weitgehend gleich. Somit handele es sich um vollkommen substituierbare Wirkstoffe; würden die Waren, die Metalaxyl enthielten, aus dem Verkehr gezogen, so habe dies sehr wahrscheinlich zur Folge, dass Metalaxyl-M enthaltende Produkte sie ersetzen würden. Dieses Risiko werde dadurch erhöht, dass Syngenta Werbemaßnahmen durchführe, die genau diese Substituierbarkeit betonten und dazu beitrügen, die Substitution des einen Produkts durch das andere sowie einen Vertrauensverlust des Endverbrauchers und der Händler gegenüber Metalaxyl hervorzurufen. Folglich verliere die Antragstellerin ihren Marktanteil und könne ihre Kunden nicht wiedergewinnen. Die Unumkehrbarkeit dieses Verlusts des Marktanteils ergebe sich namentlich aus der besonderen Sensibilität, mit der die Verbraucher Fragen der Gesundheit betrachteten, und aus dem Vertrauensverlust, den die Rücknahme eines Produkts nach einer behördlichen Entscheidung mit sich bringe, selbst wenn diese Rücknahme nicht aus Gesundheitsgründen erfolge. Die Durchführung der angefochtenen Maßnahme habe auch einen irreparablen Vertrauensverlust der Strategiepartner der Antragstellerin und einen Prestigeverlust in dem Sektor zur Folge, in dem sie tätig sei. Der wirtschaftliche Schaden der Antragstellerin bestehe in einem Rückgang ihres Gewinns vor Steuern von mehr als 30 % und ihres Absatzes, was messbare Auswirkungen auf den Absatz anderer Produkte ihres Sortiments habe.
52 Die Kommission weist dieses Vorbringen zurück. Es sei unwahrscheinlich, dass die Mitgliedstaaten die Metalaxyl enthaltenden Produkte unverzüglich nach dem Erlass der streitigen Entscheidung aus dem Verkehr zögen. Das werde vielmehr erst am Ende der in dieser Entscheidung vorgesehenen sechsmonatigen Frist geschehen. Außerdem erlaube Artikel 3 der streitigen Entscheidung den Mitgliedstaaten, eine zusätzliche Nachfrist von bis zu 18 Monaten für den Verkauf der Vorräte der Metalaxyl enthaltenden Produkte einzuräumen.
53 Zum Prestigeverlust der Antragstellerin trage diese nichts Genaues vor.
54 Die anderen behaupteten Schadensursachen, nämlich der Verlust von Kunden und von Marktanteilen, der Verlust strategischer Partner, der Rückgang des Gewinns um etwas mehr als 30 % und des Absatzes anderer Produkte des Sortiments, seien rein finanzieller Art; die Antragstellerin bringe keinen konkreten Hinweis zu deren Schwere oder dazu vor, dass sie nicht wieder gutzumachen seien.
55 Dass bestimmte Produkte, die Metalaxyl-M enthielten, Produkte ersetzen könnten, die Metalaxyl enthielten, stelle ebenso wenig wie die Werbekampagnen von Syngenta einen konkreten Anhaltspunkt dar, der es erlaubte, die genauen Folgen zu beurteilen, die mit dem Vollzug der streitigen Entscheidung verbunden wären, wenn die in dieser Entscheidung enthaltenen Fristen dafür berücksichtigt würden, dass die Metalaxyl enthaltenden Produkte aus dem Verkehr gezogen und der Vertrieb der Vorräte untersagt werde.
56 Zweitens könnten andere Substanzen sowohl Metalaxyl als auch Metalaxyl-M ersetzen, so dass eine eventuelle Substituierung Metalaxyl enthaltender Produkte nicht notwendigerweise nur zugunsten von Syngenta wäre. Außerdem könne sich die Substituierung von Metalaxyl durch Metalaxyl-M aus bestimmten wesentlichen Eigenschaften dieser letzten Substanz ergeben, wie ihrer geringeren Schädlichkeit für das Grundwasser. Angenommen, es komme zu einem Verlust von Kunden und einer Verringerung des Marktanteils der Antragstellerin, so sei weder bewiesen, dass dies auf dem Vollzug der streitigen Entscheidung beruhe, noch, dass es sich um einen schweren oder nicht wieder gutzumachenden Schaden handele. Wenn die Antragstellerin außerdem neue Unterlagen für Metalaxyl ausarbeiten und diese genehmigen lassen würde, könnte sie ihre Produkte wieder vermarkten. Die Antragstellerin habe nicht bewiesen, dass es ihr nicht möglich wäre, durch geeignete Maßnahmen ihre Marktanteile wiederzuerlangen. Außerdem habe die Antragstellerin keinen konkreten Beweis zum Vertrauensverlust einiger ihrer Partner erbracht.
57 Zum Vorbringen der Antragstellerin über die Vernichtung eines wichtigen Teils ihrer Geschäftstätigkeit ist die Kommission der Ansicht, es sei nicht bewiesen, dass der Wirtschaftsprüfer der Antragstellerin unabhängig gewesen sei, die Antragstellerin gebe weder die von dem 30%igen Rückgang betroffenen Produkte noch den den außergemeinschaftlichen Verkäufen entsprechenden Prozentsatz an, die Antragstellerin habe nicht bewiesen, dass dieser Verlust ihre Existenz gefährde, und ein Unternehmen, das auf einem streng geregelten Markt tätig sei, auf dem die Behörden in Notfällen eingreifen könnten, müsse die geeigneten Vorkehrungen treffen und sich im vorliegenden Fall gegen ein mögliches Verbot der Vermarktung der Metalaxyl enthaltenden Produkte schützen, indem es Reserven anlege oder seine Aktivitäten diversifiziere.
58 Schließlich habe die Antragstellerin nicht konkret bewiesen, wodurch das Verbot von Metalaxyl Auswirkungen auf die Vermarktung anderer Produkte ihres Warenangebots habe.
- Richterliche Würdigung
59 Nach ständiger Rechtsprechung ist die Dringlichkeit eines Antrags auf Aussetzung des Vollzugs danach zu beurteilen, ob eine einstweilige Entscheidung notwendig ist, um zu verhindern, dass dem Antragsteller ein schwerer und nicht wieder gutzumachender Schaden entsteht. Insbesondere dann, wenn die Verwirklichung des Schadens vom Eintritt einer Gesamtheit von Faktoren abhängt, ist dem genügt, wenn der Schaden mit einem hinreichenden Grad von Wahrscheinlichkeit vorhersehbar ist (siehe insbesondere Beschluss des Gerichtshofes vom 29. Juni 1993 in der Rechtssache C-280/93 R, Deutschland/Rat, Slg. 1993, I-3667, Randnrn. 22 und 34, und Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 14. Dezember 1999 in der Rechtssache C-335/99 P[R], HFB u. a./Kommission, Slg. 1999, I-8705, Randnr. 67).
60 Nach Artikel 2 der streitigen Entscheidung stellen [d]ie Mitgliedstaaten ... Folgendes sicher: a) Die Zulassungen von Metalaxyl enthaltenden Pflanzenschutzmitteln werden innerhalb von sechs Monaten ab dem Zeitpunkt des Erlasses dieser Entscheidung widerrufen. b) Ab dem Zeitpunkt des Erlasses dieser Entscheidung werden für metalaxylhaltige Pflanzenschutzmittel keine Zulassungen im Rahmen der Ausnahmeregelung gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/414/EWG erteilt oder erneuert."
61 Die Wirkungen der in Artikel 2 der streitigen Entscheidung vorgesehenen Verbote werden in Artikel 3 dieser Entscheidung abgestuft, der in Verbindung mit Artikel 4 Absatz 6 der Richtlinie 91/414 die Mitgliedstaaten ermächtigt, eine Nachfrist einzuräumen, die bis zu 18 Monate ab dem Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Entscheidung für die Beseitigung, den Absatz bzw. die Anwendung bestehender Lagervorräte" betragen kann. Diese Nachfrist ist jedoch rein fakultativ und zudem dadurch beschränkt, dass sie nur den Absatz bestehender Lagervorräte erlaubt.
62 Außerdem erlaubt die von der Kommission während des Verwaltungsverfahrens genannte Option, die Antragstellerin könne das Bewertungsverfahren für Metalaxyl von neuem einleiten und seine Aufnahme in den Anhang I der Richtlinie 91/414 als neue Substanz" beantragen, es zu diesem Zeitpunkt nicht, die Wirkungen der streitigen Entscheidung zu vermeiden. Denn die Antragstellerin trug von der Kommission unwidersprochen vor, dass dieses Verfahren im Ganzen zwei bis drei Jahre dauern könne, was selbst im Fall eines Erfolges nicht erlaube, die Wirkungen der streitigen Entscheidung unmittelbar zu beseitigen.
63 Da die streitige Entscheidung am 2. Mai 2003 erlassen wurde, war es der Antragstellerin folglich spätestens am 3. November 2003 unmöglich, Metalaxyl enthaltende Produkte zu verkaufen, und sie konnte bestenfalls, wenn die Mitgliedstaaten dies akzeptierten, die schon produzierten Lagervorräte der Präparate, die diese Substanz enthielten, absetzen.
64 Daher ist zu entscheiden, ob der Antragstellerin hieraus ein schwerer Schaden entstehen kann und dieser Schaden gegebenenfalls nicht wieder gutzumachen ist.
65 Zu der Frage des Bestehens des Schadens: Die Antragstellerin wird nur dann Marktanteile verlieren, wenn sie Metalaxyl für die Herstellung ihrer Präparate nicht durch einen anderen Stoff, insbesondere Metalaxyl-M, ersetzen kann. Die Antragstellerin trug hierzu von der Kommission unwidersprochen vor, dass Metalaxyl-M ein Isomer des Metalaxyls sei, das dieses vollkommen ersetzen könne, zumal die aus den beiden Stoffen hergestellten Präparate in der gleichen Dosis und auf die gleichen Kulturen Anwendung fänden. Die Antragstellerin merkt außerdem an, dass die Preise dieser beiden Stoffe sich weitgehend glichen. Metalaxyl-M erscheint folglich dem ersten Anschein nach Metalaxyl ersetzen zu können. Fraglich bleibt freilich, ob die Antragstellerin darauf zurückgreifen kann, um das Verkehrsverbot für Metalaxyl auszugleichen. Denn Metalaxyl-M wird von Syngenta produziert, einem Konkurrenten der Antragstellerin, der über die gewerblichen Schutzrechte für diesen Stoff verfügt. Syngenta ist daher grundsätzlich imstande, Verkäufe von Metalaxyl-M an die Antragstellerin zu ihren - nachteiligen - Handelsbedingungen zu tätigen, was sich im Verkaufspreis der Präparate der Antragstellerin niederschlagen und ihre wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen kann.
66 Es stellt sich demnach die Frage, ob andere Substanzen als Metalaxyl-M als Ersatz für Metalaxyl verwendet werden können. In ihren Erklärungen trug die Kommission vor, dass zahlreiche andere Substanzen Metalaxyl für bestimmte Verwendungen ersetzen könnten. Es handle sich insbesondere um Propamocarb-Hydrochlorid, Azoxystrobin, die Bordeauxmischung" und Fluoroimide, die verwendet würden, um durch Phytophthora infestans verursachte Krankheiten bei Kartoffelkulturen zu bekämpfen, sowie um Dithianon, Iprovalicarb, Tolyfluanid, Azoxystrobin und die Bordeauxmischung", die verwendet würden, um durch Plasmopara viticola verursachte Krankheiten in den Weinkulturen zu bekämpfen. Während der Anhörung nannte die Kommission andere Substanzen, die sie als potenziellen Ersatz von Metalaxyl ansehe. Als Antwort auf eine Frage des Gerichts während der Anhörung erkannte die Kommission jedoch an, dass, unterstellt, dass diese Substanzen Metalaxyl ersetzen könnten, ihre Verwendung durch die Antragstellerin voraussetze, dass diese zuvor über eine Verkehrsgenehmigung verfüge, deren Erteilung mindestens ein Jahr dauern könne. Daher wäre die Antragstellerin, unterstellt, dass diese Substanzen Metalaxyl ersetzen könnten, zweifellos nicht in der Lage, sie so rechtzeitig zu nutzen, dass dadurch die Wirkungen der streitigen Entscheidung vermieden werden könnten.
67 Es ist daher wahrscheinlich, dass die Antragstellerin ohne Aussetzung des Vollzugs Gefahr läuft, Marktanteile zu verlieren, da sie ihre Produkte nicht vermarkten kann. Es ist daher zu entscheiden, ob dieser Schaden irreversibel ist.
68 Nach ständiger Rechtsprechung kann ein finanzieller Schaden - von außergewöhnlichen Umständen abgesehen - nicht als nicht oder auch nur als schwer wieder gutzumachen angesehen werden, wenn ein späterer finanzieller Ausgleich möglich ist (Beschluss des Präsidenten der Dritten Kammer des Gerichtshofes vom 3. Juli 1984 in der Rechtssache 141/84 R, De Compte/Parlament, Slg. 1984, 2575, Randnr. 4, Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 11. April 2001 in der Rechtssache C-471/00 P[R], Kommission/Cambridge Healthcare Supplies, Slg. 2001, I-2865, Randnr. 113, und Beschluss des Präsidenten des Gerichts vom 11. April 2003 in der Rechtssache T-392/02 R, Solvay Pharmaceuticals/Rat, Slg. 2003, II-0000, Randnr. 106).
69 Nach diesem Grundsatz wäre die beantragte Aussetzung des Vollzugs nur gerechtfertigt, wenn die Antragstellerin ohne diese Maßnahme in ihrer Existenz gefährdet wäre oder wenn sie irreversibel Marktanteile verlieren würde (Beschlüsse des Präsidenten des Gerichts vom 30. Juni 1999 in den Rechtssachen T-13/99 R, Pfizer Animal Health/Rat, Slg. 1999, II-1961, Randnr. 138, und Solvay Pharmaceuticals/Rat, Randnr. 107).
70 Im vorliegenden Fall hat die Antragstellerin nicht dargetan noch auch nur ernsthaft vorgetragen, dass der Vollzug der streitigen Entscheidung ihre Existenz gefährde. Zwar wies sie während der Anhörung darauf hin, dass ein Vollzug der streitigen Entscheidung die Existenz von zwei Filialen in Italien und in Portugal gefährde. Sie legte jedoch keinen Beweis für diese Behauptung vor. Außerdem bewies sie nicht, dass sie diese beiden Filialen nicht finanziell unterstützen könne und dass deren eventueller Konkurs ihre eigene Existenz gefährde.
71 Die Antragstellerin berief sich hingegen auf den Verlust von Marktanteilen durch den Vollzug der streitigen Entscheidung. Hierzu merkte die Kommission an, dass ein Antragsteller, der sich auf den Verlust von Marktanteilen berufe, nach der Rechtsprechung nachzuweisen habe, dass ihm die Rückgewinnung eines beträchtlichen Teils dieser Anteile, insbesondere durch geeignete Werbemaßnahmen, aufgrund von Hindernissen struktureller oder juristischer Art unmöglich sei (Beschluss Kommission/Cambridge Healthcare Supplies, Randnrn. 110 und 111).
72 Im vorliegenden Fall gibt es Anhaltspunkte dafür, dass es der Antragstellerin schwer fallen wird, Marktanteile zurückzuerlangen, wenn sie diese einmal durch den Vollzug der streitigen Entscheidung verloren hat.
73 Erstens wird vermutlich Syngenta zum Großteil vom Verlust der Marktanteile der Antragstellerin profitieren. Die Antragstellerin hat Anhaltspunkte dafür vorgelegt, dass Syngenta eine Firmenpolitik betreibt, die sich auf die Gleichartigkeit von Metalaxyl und Metalaxyl-M stützt. Insbesondere erwähnte sie, dass das Produkt von Syngenta auf der Basis von Metalaxyl-M, das Ridomil MZ Gold, den gleichen Namen trage wie ihr Produkt auf der Basis von Metalaxyl, das Ridomil. Sie erwähnte auch, dass die Produkte auf der Basis von Metalaxyl-M die gleiche Zusammensetzung wie die Produkte auf Basis von Metalaxyl hätten. Anders als die Kommission vorträgt, handelt es sich dabei um konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Verbraucher veranlasst werden sollen, diese Produkte in ähnlicher Weise wahrzunehmen; sie belegen daher die Wahrscheinlichkeit eines Verlustes von Marktanteilen der Antragstellerin zugunsten von Syngenta. Syngenta ist aber Teil einer mächtigen Gruppe und kann daher auf beträchtliche Werbemaßnahmen zurückgreifen, um den Werbemaßnahmen entgegenzutreten bzw. zuvorzukommen, die die Antragstellerin nach einer Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung durchführen könnte, um ihre Marktanteile zurückzugewinnen. Aus den gleichen Gründen besitzt Syngenta ohne Zweifel beträchtliche Finanzmittel, die es ihr erlauben, eine aggressive Handels- und Preispolitik zu betreiben, um Kunden zu halten, die sie dank der streitigen Entscheidung gewinnen konnte. Außerdem lässt sich nicht völlig von der besonderen Sensibilität des Gesundheitssektors für Entscheidungen absehen, mit denen die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels widerrufen wird, auch wenn dies geschieht, ohne dass diesem Produkt eine Gefahr für die Gesundheit nachgewiesen werden kann.
74 Folglich weisen zahlreiche Anhaltspunkte in den Unterlagen darauf hin, dass der Vollzug der streitigen Entscheidung es den Konkurrenten der Antragstellerin, insbesondere Syngenta, erlauben könnte, auf ihre Kosten Marktanteile zu erlangen, von denen ein beträchtlicher Teil ohne diese Entscheidung niemals verloren gegangen wäre, und einen beträchtlichen Teil der Kunden auch nach einer Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung zu halten. Das könnte eine nicht wieder rückgängig zu machende Veränderung des Marktes, auf dem die Antragstellerin vertreten ist, bewirken, und diese Veränderung könnte nach der Rechtsprechung als nicht wieder gutzumachender Schaden angesehen werden (siehe in diesem Sinne Beschlüsse des Präsidenten des Gerichts vom 16. Juni 1992 in den Rechtssachen T-24/92 R und T-28/92 R, Langnese-Iglo und Schöller Lebensmittel/Kommission, Slg. 1992, II-1839, Randnr. 29; vom 17. Januar 2001 in der Rechtssache T-342/00 R, Petrolessence und SG2R/Kommission, Slg. 2001, II-67, Randnr. 48, und vom 12. September 2001 in der Rechtssache T-139/01 R, Comafrica und Dole Fresh Fruit Europe/Kommission, Slg. 2001, II-2415, Randnr. 94).
75 Weiter ist das Vorbringen der Kommission zu berücksichtigen, Metalaxyl-M habe bestimmte Eigenschaften, die es von Metalaxyl unterschieden; insbesondere könne es in den Präparaten in geringen Dosen verwendet werden und wirke sich weniger auf das Grundwasser aus. So ist es nach dem Vortrag der Kommission nicht unmöglich, dass einige Kunden der Antragstellerin wegen der Qualität von Metalaxyl-M und nicht wegen des Vollzugs der streitigen Entscheidung von Metalaxyl zu diesem wechseln könnten. Das steht jedoch im vorliegenden Fall nicht dem entgegen, dass ein erheblicher Teil der Kunden der Antragstellerin sich allein aufgrund der streitigen Entscheidung an Syngenta wenden könnte. Vielmehr verstärkt der Umstand, dass Kunden wegen der Eigenschaften von Metalaxyl-M zu diesem wechseln könnten, in gewissem Maße den nicht wieder gutzumachenden Charakter des Schadens, da es kaum möglich ist, auch nur annähernd genau zu bestimmen, welche Marktanteile die Antragstellerin aufgrund des freien Wettbewerbs und welche sie aufgrund des Vollzugs der streitigen Entscheidung verloren hat (siehe analog Beschluss des Präsidenten des Gerichts vom 7. Juli 1998 in der Rechtssache T-65/98 R, Van den Bergh Foods/Kommission, Slg. 1998, II-2641, Randnr. 65). Ein nicht bezifferbarer Schaden kann aber als nicht wieder gutzumachend betrachtet werden (siehe Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 23. Mai 1990 in den Rechtssachen C-51/90 R und C-59/90 R, Comos Tank u. a./Kommission, Slg. 1990, I-2167, Randnr. 24, und Beschluss des Präsidenten des Gerichts vom 21. März 1997 in der Rechtssache T-41/97 R, Antillean Rice Mills/Rat, Slg. 1997, II-447, Randnr. 47).
76 Folglich hat die Antragstellerin die Gefahr einer nicht wieder gutzumachenden Änderung ihrer Marktanteile dargetan. Da Dringlichkeit somit gegeben ist, ist das Vorbringen der Antragstellerin zum Fumus boni iuris zu prüfen.
Zum Fumus boni iuris
- Vorbringen der Parteien
77 In ihrem Antrag auf einstweilige Anordnung trägt die Antragstellerin vor, dass sie sich in der Klage auf drei Klagegründe stütze: Verletzung der Richtlinie 91/414 und der Verordnung Nr. 3600/92, Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und Ermessensmissbrauch.
78 Erstens gehe die Richtlinie 91/414 davon aus, dass im Rahmen des Bewertungsverfahrens eines Pflanzenschutzmittels alles getan werde, damit die interessierten Produzenten gemeinsame Unterlagen vorlegten, um insbesondere Versuche an Wirbeltieren einzuschränken. Durch ihre während des Verfahrens getroffene Entscheidung, unter Abweichung von der ursprünglichen Auslegung die Antragstellerin zu verpflichten, vollständige Unterlagen zu Metalaxyl vorzulegen, habe die Kommission die neunte Begründungserwägung und Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3600/92 sowie die 18. Begründungserwägung und Artikel 13 Absatz 7 Buchstabe b der Richtlinie 91/414 verletzt. Die Kommission habe außerdem gegen die Auslegung verstoßen, die sie selbst diesen Bestimmungen gegeben habe, als sie den Bericht erstattenden Mitgliedstaat aufgefordert habe, die Bewertung von Metalaxyl auf der Grundlage der vollständigen Unterlagen von Syngenta fortzusetzen.
79 Als zweiten Klagegrund trägt die Antragstellerin vor, dass die streitige Entscheidung den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletze, da sie nicht geeignet sei, das Ziel der wissenschaftlichen Bewertung von Pflanzenschutzwirkstoffen zu erreichen, da sie eines von ihnen ohne vorherige wissenschaftliche Bewertung vom Markt ausschließe. Die Antragstellerin trägt in einem zweiten Teil weiter vor, dass die Kommission auch auf weniger einschneidende Mittel habe zurückgreifen können, um dasselbe Ziel zu erreichen, insbesondere indem sie Portugal gebeten hätte, die Unterlagen an die Mitgliedstaaten zu verteilen, und es der Antragstellerin überlassen hätte, die von den Mitgliedstaaten gestellten Fragen zu beantworten, oder die Frist für die Vorlage der Unterlagen verlängert hätte, nachdem sie der Antragstellerin den Inhalt der für die Bewertung von Metalaxyl erforderlichen Studien benannt hätte. Schließlich sei die Beeinträchtigung der Rechte der Antragstellerin viel größer als die Vorteile, die sich für das Allgemeininteresse ergäben.
80 In ihrem dritten Klagegrund trägt die Antragstellerin vor, dass die Kommission ihr Ermessen dadurch missbraucht habe, dass sie ein anderes Ziel als das der Richtlinie 91/414 verfolgt habe. Die Richtlinie verfolge das Ziel, die nach ihren toxikologischen und umwelttoxikologischen Eigenschaften zulässigen Wirkstoffe in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufzunehmen bzw. - umgekehrt - sichere" Wirkstoffe nicht vom Markt auszuschließen, sofern Studien existierten, die ihre Beurteilung erlaubten, und ein oder mehrere Unternehmen, die Verpflichtungen übernehmen wollten, die die Aufnahme in den Anhang I der Richtlinie 91/414 bedingte. Die Kommission hingegen habe Metalaxyl ohne wissenschaftliche Grundlage vielleicht als Folge von Einflussnahmen des multinationalen Unternehmens Syngenta" ausgeschlossen.
81 In ihrer Entgegnung auf den ersten Klagegrund der Antragstellerin stellt die Kommission fest, dass es dem Antragsteller obliege, nachzuweisen, dass der Wirkstoff, dessen Aufnahme in Anhang I der Richtlinie 91/414 er beantrage, insbesondere bestimmte schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier, das Grundwasser und die Umwelt nicht habe. Die Antragstellerin habe die lediglich auf der Basis des Bewertungsberichts erforderlichen Angaben nicht innerhalb einer angemessenen Frist vorlegen können und sei nicht in der Lage gewesen - weil Syngenta sich geweigert habe, ihre Studien an sie zu verkaufen -, die für die Bewertung von Metalaxyl erforderlichen Angaben zu zahlreichen Punkten vorzulegen und so zahlreiche Fragen zu beantworten, die die Bewertung durch die Sachverständigen der Mitgliedstaaten vermutlich aufgeworfen hätten.
82 Die Kommission wendet sich auch gegen den zweiten Klagegrund der Antragstellerin. Sie merkt, erstens, an, dass die streitige Entscheidung zur Erreichung des Ziels der Richtlinie 91/414 geeignet sei, weil eine Entscheidung über die Nichtaufnahme in Anhang I dieser Richtlinie nach deren Artikel 8 Absatz 2 getroffen werden könne, wenn der Antragsteller die angeforderten Angaben nicht fristgerecht vorgelegt habe. Zum Vorbringen der Antragstellerin, dass es weniger einschneidende Mittel gebe, um das gleiche Ziel zu erreichen, weist die Kommission, zweitens, auf das Ziel der Richtlinie 91/414 hin, eine angemessene Bewertung der betreffenden Wirkstoffe auf der Grundlage der vom Antragsteller gelieferten Angaben zu erzielen. Es obliege also dem Antragsteller, alle erforderlichen Angaben beizubringen. Die Antragstellerin habe außerdem bis zum Erlass der streitigen Entscheidung über einen mehr als angemessenen Zeitraum verfügt, um diese Angaben vorzulegen. Zum Vorbringen der Antragstellerin, die streitige Entscheidung habe ihren Individualrechten einen größeren Schaden zugefügt, als aus ihr Vorteile für das Allgemeininteresse entstuenden, merkt die Kommission, drittens, an, dass die Richtlinie 91/414 selbst das Interesse der betroffenen Produzenten dem Allgemeininteresse nachordne, indem sie strenge Nachweispflichten festlege.
83 Schließlich trägt die Kommission in Beantwortung des dritten Klagegrundes der Antragstellerin vor, dass sie die streitige Entscheidung unter Beachtung des anwendbaren Gemeinschaftsrechts erlassen habe. Außerdem sei Syngenta nicht das einzige Unternehmen, das durch die Nichtaufnahme von Metalaxyl in Anhang I der Richtlinie 91/414 begünstigt werde. Der zu den Akten gereichte Schriftwechsel deute schließlich darauf hin, dass es keinen Widerspruch zwischen der Beurteilung der Unterlagen der Antragstellerin bei der Vorlage an den Bericht erstattenden Mitgliedstaat und der abschließenden Entscheidung der Kommission gebe.
- Richterliche Würdigung
84 Zur Klärung der Frage, ob ein Fumus boni iuris gegeben ist, hat das Gericht im Verfahren der einstweiligen Anordnung zu prüfen, ob das Vorbringen des Antragstellers zur Begründung seiner Klage in Anbetracht der tatsächlichen und rechtlichen Umstände des Rechtsstreits vertretbar ist (Beschluss des Präsidenten des Gerichts vom 1. Dezember 1994 in der Rechtssache T-353/94 R, Postbank/Kommission, Slg. 1994, II-1141, Randnr. 27).
85 In ihrem ersten Klagegrund trägt die Antragstellerin vor, dass die Pflicht zur Vorlage vollständiger Unterlagen der neunten Begründungserwägung und Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3600/92 sowie der 18. Begründungserwägung und Artikel 13 Absatz 7 Buchstabe b der Richtlinie 91/414 widerspreche.
86 In der neunten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3600/92 heißt es: Um Doppelarbeit und vor allem unnötige Versuche an Wirbeltieren zu vermeiden, sind insbesondere Bestimmungen zu erlassen, die Hersteller dazu bewegen sollen, gemeinsame Antragsunterlagen einzureichen." Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3600/92 bestimmt hierzu: Betrifft die Verordnung gemäß Artikel 5 Absatz 4 mehrere Anträge zu einem Stoff, so unternehmen die betreffenden Antragsteller alle zweckdienlichen Schritte, um die Unterlagen gemäß dem ersten Unterabsatz gemeinsam vorzulegen. ..."
87 Dieser Artikel verpflichtet die Hersteller, die an der Aufnahme desselben Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 interessiert sind, sich zu bemühen, einen gemeinsamen Antrag zu stellen. Bei summarischer Prüfung kann daraus jedoch nicht direkt abgeleitet werden, dass die Kommission und der Bericht erstattende Mitgliedstaat dann, wenn die Unternehmen sich, wie im vorliegenden Fall, nicht auf einen gemeinsamen Antrag einigen können, von diesen Unternehmen nicht verlangen könnten, gemäß der Regelung die vollständigen Unterlagen oder Studien vorzulegen, die schon von anderen Unternehmen vorgelegt worden waren und die erneute Versuche an Wirbeltieren bedeuten. Nach Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3600/92 hat nämlich der Antragsteller zu beweisen, dass der Wirkstoff, für den er Unterlagen vorlegt, den Anforderungen des Artikels 5 der Richtlinie 91/414 entspricht. Daraus ist abzuleiten, dass diese Verpflichtung jedem Hersteller obliegt, der einen Antrag stellt, und zwar auch dann, wenn er sich mit den anderen interessierten Unternehmen über die Stellung eines gemeinsamen Antrags nicht einigen konnte, wenn der einzige Antragsteller, der vollständige Unterlagen vorlegte, den Antrag später zurücknimmt, und sogar, wenn die Angaben, deren Nachweis der Bericht erstattende Mitgliedstaat oder die Kommission für erforderlich halten, erneute Versuche an Wirbeltieren bedeuten. In diesem Verfahren ergibt sich auf der Grundlage des Vorbringens im Antrag auf einstweilige Anordnung somit nicht, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten nicht nach Artikel 6 Absatz 1 letzter Unterabsatz der Verordnung Nr. 3600/92 die Übermittlung einer Zusammenfassung der Unterlagen und gegebenenfalls nach Artikel 6 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3600/92 der vollständigen Unterlagen verlangen könnten. In diesem Verfahren ergibt sich auf der Grundlage des Vorbringens im Antrag auf einstweilige Anordnung auch nicht, dass Artikel 6 Absatz 1 letzter Unterabsatz der Verordnung Nr. 3600/92 der Verpflichtung des Bericht erstattenden Mitgliedstaats entgegensteht, sicherzustellen, dass der Antragsteller nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 3600/92 unmittelbar nach der Prüfung einer Unterlage den übrigen Mitgliedstaaten und der Kommission die neueste Fassung der zusammengefassten Unterlagen übermittelt.
88 Auch eine Berufung der Antragstellerin auf die Begründungserwägungen und Artikel 13 Absatz 7 Buchstabe b der Richtlinie 91/414 erscheint bei summarischer Prüfung nicht möglich. Denn Artikel 13 Absatz 7 Buchstabe b der Richtlinie 91/414 verpflichtet die Hersteller, die eine Verkehrszulassung für Pflanzenschutzmittel beantragen, sich mit den Inhabern vorheriger Zulassungen zu verständigen, um zu einer gemeinsamen Nutzung der Informationen zu kommen und so überfluessige Versuche an Wirbeltieren zu vermeiden. Diese Verpflichtung betrifft jedoch Anträge auf Zulassung, die außerhalb der Sonderregelung des Artikels 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/414 gestellt wurden, deren erste Phase in der Verordnung Nr. 3600/92 geregelt ist, um die es in der vorliegenden Rechtssache gerade geht. Daher dürfte dem Vorbringen der Antragstellerin zu diesem Punkt kein Erfolg beschieden sein.
89 Ebenso erscheint bei summarischer Prüfung das Vorbringen der Antragstellerin nicht begründet, dass die Anforderung vollständiger Unterlagen nach der Vorlage des Bewertungsberichts des Bericht erstattenden Mitgliedstaats der Auslegung durch die Kommission widerspreche, die diesen Mitgliedstaat aufgefordert hatte, den Bewertungsbericht für Metalaxyl auf der Grundlage der von Syngenta vorgelegten Unterlagen vorzubereiten. Anscheinend will die Antragstellerin geltend machen, dass die Kommission und der Bericht erstattende Mitgliedstaat zu ihren Gunsten ein berechtigtes Vertrauen darin geschaffen hätten, dass sie später keine vollständigen Unterlagen beibringen müsse, weil sie akzeptiert hätten, dass der Bewertungsbericht auf der Grundlage aller dem Bericht erstattenden Mitgliedstaat zur Verfügung stehenden Angaben einschließlich der Unterlagen von Syngenta erstellt werde.
90 Hierzu ist zu sagen, dass sich auf eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes nur berufen kann, wem die Verwaltung präzise, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Zusicherungen gemacht hat (vgl. insbesondere Urteil des Gerichts vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache T-381/00, Wasmeier/Kommission, Slg. ÖD 2002, I-A-125 und II-677, Randnr. 106). Nun hat Portugal der Antragstellerin mit Schreiben vom 28. August 1999 mitgeteilt, dass der Bewertungsbericht für Metalaxyl insbesondere auf der Grundlage der von Syngenta vorgelegten Unterlagen verfasst werde. Jedoch lässt dieses Schreiben erkennen, dass eventuell erforderliche ergänzende Informationen von der Antragstellerin verlangt würden, die als einziges Unternehmen noch an der Aufnahme von Metalaxyl in Anhang I der Richtlinie 91/414 interessiert sei. Dieses Schreiben schließt daher bei summarischer Prüfung nicht aus, dass von der Antragstellerin später eine Zusammenfassung der Unterlagen oder die vollständigen Unterlagen nach Artikel 6 Absatz 1 und Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 3600/92 verlangt werden könnten. Folglich konnte die Antragstellerin sich dem ersten Anschein nach nicht auf ein berechtigtes Vertrauen berufen, das ihr garantiert hätte, dass während der letzten Phase der Prüfung von Metalaxyl vom sonst anwendbaren Verfahren abgewichen werde.
91 Der erste Klagegrund der Antragstellerin erscheint daher bei summarischer Prüfung und nur aufgrund der in diesem Verfahren von der Antragstellerin vorgelegten Angaben nicht geeignet, die Aufhebung der streitigen Entscheidung zu rechtfertigen. Folglich ist der zweite Klagegrund der Antragstellerin - Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit - zu prüfen.
92 Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der in Artikel 5 Absatz 3 EG niedergelegte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass die Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung des verfolgten Zieles angemessen und erforderlich ist (Urteil des Gerichtshofes vom 17. Mai 1984 in der Rechtssache 15/83, Denkavit Nederland, Slg. 1984, 2171, Randnr. 25; Urteile des Gerichts vom 19. Juni 1997 in der Rechtssache T-260/94, Air Inter/Kommission, Slg. 1997, II-997, Randnr. 144, und vom 12. Oktober 1999 in der Rechtssache T-216/96, Conserve Italia/Kommission, Slg. 1999, II-3139, Randnr. 101). Außerdem kommt es für die Frage, ob eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, darauf an, ob die von einem Gemeinschaftsorgan gewählten Mittel zur Erreichung des angestrebten Zweckes geeignet sind und ob sie das Maß des hierzu Erforderlichen nicht übersteigen (vgl. insbesondere Urteil des Gerichtshofes vom 13. Mai 1997 in der Rechtssache C-233/94, Deutschland/Parlament und Rat, Slg. 1997, I-2405, Randnr. 54).
93 Die Antragstellerin wendet sich in einem ersten Teil dieses Klagegrundes dagegen, dass die streitige Entscheidung erforderlich und angemessen gewesen sei, um das Ziel der Richtlinie 91/414 und der Verordnung Nr. 3600/92 zu erreichen, einen Wirkstoff nicht ohne wissenschaftliche Bewertung vom Markt auszuschließen.
94 Aus den Artikeln 4 bis 10 der Richtlinie 91/414 und der gesamten Verordnung Nr. 3600/92 scheint sich als eines der Ziele dieser beiden Rechtstexte tatsächlich zu ergeben, ein Verfahren der wissenschaftlichen Bewertung bestimmter Wirkstoffe mit Blick auf ihre Zulassung oder deren Versagung im Gebiet der Gemeinschaft zu organisieren. Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/414 sieht jedoch ausdrücklich vor, dass ein während der Übergangsphase getesteter Wirkstoff, dessen für die Beurteilung erforderliche Angaben nicht fristgerecht vorgelegt worden sind", nicht in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommen werden kann. Folglich besteht das Ziel dieser Richtlinie nicht nur darin, eine vollständige wissenschaftliche Beurteilung des betreffenden Wirkstoffs durchzuführen, sondern auch darin, diese Bewertung innerhalb der in der Richtlinie 91/414 vorgeschriebenen Frist durchzuführen; andernfalls kann der Wirkstoff aus dem Verkehr gezogen werden.
95 Aus der siebten Begründungserwägung der streitigen Entscheidung ergibt sich, dass die Kommission Metalaxyl nicht in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufnahm, weil nach ihrer Ansicht [die Antragstellerin] keinen Zugang zu [den] Unterlagen [von Syngenta] hatte, [die Antragstellerin] weder Auskünfte zu im Rahmen der Bewertung aufgetretenen Fragen übermitteln noch [ihre] eigenen Unterlagen innerhalb einer angemessenen Frist ergänzen [konnte]". Nach Meinung der Kommission konnte [a]us diesem Grund ... kein wirksamer Peer Review von Metalaxyl vorgenommen werden". Aus dieser Begründung geht nicht klar hervor, ob die streitige Entscheidung erlassen wurde, weil eine vollständige Beurteilung von Metalaxyl aus rechtlicher Sicht vor Fristablauf schon nicht mehr möglich war, oder ob diese Entscheidung aus anderen Gründen erlassen wurde, die eventuell mit dem Wunsch der Kommission zusammenhingen, einen Vorgang so schnell wie möglich abzuschließen, dessen Prüfung sie vielleicht hätte verlängern können. Angesichts dieser unklaren Begründung kann das Gericht nicht ohne vollständige Sachprüfung feststellen, dass das Vorbringen der Antragstellerin, die streitige Entscheidung sei dem Ziel der fristgerechten wissenschaftlichen Bewertung von Pflanzenschutzwirkstoffen nicht angemessen, offensichtlich unbegründet ist.
96 Zweitens ist beim Vorbringen der Antragstellerin, es gebe weniger einschneidende Mittel, um das Ziel der Richtlinie 91/414 und der Verordnung Nr. 3600/92 zu erreichen, zu untersuchen, ob die Kommission dem ersten Anschein nach im Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Entscheidung über Alternativen verfügte, die es ihr erlaubt hätten, Metalaxyl innerhalb der in der anwendbaren Regelung festgelegten Fristen wissenschaftlich und vollständig zu bewerten und dabei die Interessen der Antragstellerin weniger zu beeinträchtigen.
97 In ihrem Antrag auf einstweilige Anordnung trägt die Antragstellerin vor, dass weniger einschneidende Mittel, auf die die Kommission hätte zurückgreifen können, z. B. darin bestanden hätten, dem Bericht erstattenden Mitgliedstaat die Übermittlung der Unterlagen an die übrigen Mitgliedstaaten aufzugeben und es der Antragstellerin zu überlassen, die Fragen zu beantworten, die sich eventuell ergäben, oder es der Antragstellerin unter Verlängerung der Frist für die Vorlage der Unterlagen zu erlauben, die Unterlagen innerhalb einer angemessenen Frist neu zusammenzustellen.
98 Hinsichtlich der ersten Option ergibt sich aus den Akten, dass Portugal es ablehnte, anstelle der Antragstellerin die Übermittlung der vollständigen Unterlagen zu übernehmen. Ohne eine Vorschrift in der Verordnung Nr. 3600/92 aber, die dem Mitgliedstaat eine solche Übermittlung klar vorschreibt, erscheint die Kommission bei summarischer Prüfung nicht berechtigt, den Bericht erstattenden Mitgliedstaat zu zwingen, diese Aufgabe selbst anstelle der Antragstellerin zu übernehmen.
99 Hinsichtlich der zweiten Option, insbesondere die Frist für die Vorlage der Unterlagen bei der Kommission zu verlängern, ergibt sich aus den Akten, dass der Ausschuss am 18. und 19. Oktober 2002 zusammentrat. Zu diesen Daten war es der Antragstellerin aber schon nicht mehr möglich, die Ergebnisse der zusätzlichen Studien, die später von dem Ausschuss hätten angefordert werden können, vor dem Termin des 25. Mai 2002, der in Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3600/92 festgelegt ist, beizubringen. Hierzu ergibt sich aus den Akten, dass bestimmte Studien, deren Notwendigkeit sich seit der Vorlage des Bewertungsberichts des Bericht erstattenden Mitgliedstaats ergab, keinesfalls vor September 2004 zur Verfügung gestanden hätten. Daher erscheint die Kommission a priori zu diesem Zeitpunkt nicht wirklich eine andere Option gehabt zu haben, als dem Ausschuss eine Entscheidung über die Nichtaufnahme von Metalaxyl in Anhang I der Richtlinie 91/414 vorzuschlagen. Über die Frage der Rechtsgültigkeit der Gründe dafür, die Sitzung des Ausschusses nicht früher abzuhalten, ist damit nicht entschieden.
100 Nach alledem dürften die von der Antragstellerin vorgeschlagenen alternativen Lösungen eine Änderung der Verordnung Nr. 3600/92 erfordern. Da diese Verordnung von der Kommission selbst erlassen worden war, kann in diesem Verfahren nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden, dass die Kommission die Möglichkeit hatte, eine spezielle Verordnung zu erlassen, um die Frist für die Vorlage der für die Bewertung von Metalaxyl erforderlichen Studien zu verlängern und der Antragstellerin zu erlauben, die Zulassung dieses Wirkstoffs vor dem 31. Dezember 2005 zu erreichen zu suchen. Diese Alternative muss jedoch wohl eine Ausnahme bleiben, denn sie wirft schwierige Fragen auf, die sich, da es sich um eine generelle Rechtsnorm handelt, insbesondere auf den Grundsatz der Gleichbehandlung und den Rechtsschutz Dritter sowie das öffentliche Interesse an der Durchführung einer solchen Rechtsnorm beziehen. Die Antragstellerin wies in diesem Verfahren nicht auf Anhaltspunkte hin, die der Kommission a priori eine solche Verpflichtung auferlegt hätten. Es handelt sich jedoch um schwierige Grundsatzfragen, die gründlich zu untersuchen sind und nicht im Verfahren der einstweiligen Anordnung entschieden werden können.
101 Zu berücksichtigen ist auch, dass die Verordnung Nr. 3600/92 eine komplexe Durchführungsregelung ist, deren einschlägige Bestimmungen mehrmals geändert wurden und die die Situation nicht ausdrücklich berücksichtigt hat, in der sich die Antragstellerin befindet, die als einziges Unternehmen die Aufnahme eines Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 betreibt, nachdem ein anderer interessierter Hersteller, der als Einziger im Wesentlichen vollständige Unterlagen vorgelegt hatte, vom betreffenden Verfahren Abstand nahm, wobei sich der Bericht erstattende Mitgliedstaat bereit erklärte, das Prüfverfahren auf der Grundlage dieser Unterlagen weiterzuführen. Folglich ist für die Entscheidung über die in der Klageschrift aufgeworfenen Fragen eine gründliche Untersuchung dieser Sach- und Rechtslage erforderlich, die nach mündlicher Verhandlung zu erfolgen hat. Die von der Antragstellerin angeführten Klagegründe können daher im Verfahren der einstweiligen Anordnung nicht als offensichtlich unbegründet zurückgewiesen werden. Folglich ist eine Interessenabwägung vorzunehmen.
Zur Interessenabwägung
- Vorbringen der Parteien
102 Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass die Aussetzung des Vollzugs der streitigen Entscheidung zu keiner Schädigung der Gesundheit von Mensch und Tier oder der Umwelt führen würde, da die Entziehung der Verkehrszulassung von Metalaxyl mit der Unvollständigkeit der Unterlagen begründet werde. Außerdem habe Metalaxyl im Laufe der Jahre seiner Vermarktung keine Probleme aufgeworfen und sei vor kurzem mit Erfolg in den Vereinigten Staaten und in Kanada neu bewertet worden. Weiter sei Metalaxyl-M durch die Richtlinie 2002/64/EG der Kommission vom 15. Juli 2002 zur Änderung der Richtlinie 91/414 zur Aufnahme der Wirkstoffe Cinidon-ethyl, Cyhalofop-butyl, Famoxadone, Florasulam, Metalaxyl-M und Picolinafen (ABl. L 189, S. 27) in den Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommen worden, obwohl es sich um einen natürlichen Ersatz von Metalaxyl handele und die zur Bewertung erforderlichen Studien zu 80 % den für die Bewertung von Metalaxyl erforderlichen Studien entsprächen.
103 Hingegen hätte der Vollzug der streitigen Entscheidung für sie und einige Unternehmen, die außerhalb der Europäischen Union niedergelassen seien, aber in der Union mit Metalaxyl behandelte Produkte vermarkteten, sehr schwerwiegende Konsequenzen.
104 Die Kommission wendet sich gegen dieses Vorbringen. Die Antragstellerin habe nicht bewiesen, dass ihr ein Schaden drohe. Dagegen gefährde die Aussetzung des Vollzugs der streitigen Entscheidung das Interesse der Kommission, dass die nach der Gemeinschaftsregelung anwendbaren Verfahren beachtet würden. Eine Aussetzung des Vollzugs der streitigen Entscheidung beeinträchtige auch das Interesse an der Beachtung der Vorschriften über die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln, wonach keine Produkte zugelassen würden, deren Risiko für die Gesundheit nicht bewertet worden sei. Die Kommission habe außerdem ein Interesse daran, dass die Antragstellerin in gleicher Weise wie jeder andere Antragsteller behandelt werde, der innerhalb der festgelegten Frist keine vollständigen Unterlagen vorlege. Die Kommission betont außerdem, ohne im Namen Portugals zu sprechen, dass dieser Mitgliedstaat geschädigt werden könnte, wenn die streitige Entscheidung suspendiert würde. Schließlich ergäben sich die Auswirkungen auf den Import Metalaxyl enthaltender Produkte in die Gemeinschaft nicht aus der streitigen Entscheidung, sondern aus einem weiteren Verfahren, das die Anhörung des Ausschusses für gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen der Welthandelsorganisation voraussetze. Zudem müsse dieses Verfahren nicht zu einem Importverbot Metalaxyl enthaltender Produkte in die Gemeinschaft führen, da die Importeure die Festlegung einer Toleranzgrenze für Importe beantragen könnten.
- Richterliche Würdigung
105 Bringt der Antragsteller vor, er könne einen schweren und nicht wieder gutzumachenden Schaden erleiden, so hat das Gericht im Verfahren der einstweiligen Anordnung im Rahmen der Interessenabwägung zu prüfen, ob die eventuelle Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung im Verfahren zur Hauptsache die Umkehrung der Lage erlauben würde, die durch den sofortigen Vollzug dieser Entscheidung entstuende, und ob - umgekehrt - die Aussetzung des Vollzugs dieser Entscheidung deren volle Wirksamkeit behindern könnte, falls die Klage abgewiesen würde (Beschlüsse des Präsidenten des Gerichtshofes vom 26. Juni 2003 in den Rechtssachen C-182/03 R und C-217/03 R, Belgien und Forum 187/Kommission, Slg. 2003, I-6887, Randnr. 142, und Kommission/Atlantic Container Line u. a., Randnr. 50).
106 Weiter hat das Gericht im Verfahren der einstweiligen Anordnung unter Abwägung der jeweiligen Interessen der Parteien zu würdigen, ob der Erlass von einstweiligen Maßnahmen erforderlich ist, um einen schweren und nicht wieder gutzumachenden Schaden des Antragstellers zu verhindern (Beschluss des Präsidenten des Gerichts vom 23. November 1990 in der Rechtssache T-45/90 R, Speybrouck/Parlament, Slg. 1990, II-705, Randnr. 36).
107 Grundsätzlich kommt den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes unbestreitbar Vorrang vor wirtschaftlichen Erwägungen zu (vgl. insbesondere Beschluss des Gerichtshofes vom 12. Juli 1996 in der Rechtssache C-180/96 R, Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1996, I-3903, Randnr. 93; Beschlüsse des Präsidenten des Gerichtshofes vom 11. April 2001 in der Rechtssache C-459/00 P [R], Kommission/Trenker, Slg. 2001, I-2823, Randnr. 109, und in der Rechtssache C-474/00 P [R], Kommission/Bruno Farmaceutici u. a., Slg. 2001, I-2909, Randnr. 112; Beschluss Solvay Pharmaceuticals/Rat, Randnr. 122).
108 Die streitige Entscheidung wurde aber nicht aufgrund von präzise festgestellten Gesundheitsrisiken getroffen, die von Metalaxyl ausgehen könnten, sondern aufgrund der Unvollständigkeit der Angaben, die die Antragstellerin für die Bewertung von Metalaxyl vorlegte. Der Bewertungsbericht des Bericht erstattenden Mitgliedstaats merkte an, dass es notwendig sei, die Auswirkungen von Metalaxyl auf das Grundwasser zu bewerten. Die Kommission bestätigte jedoch bei der Anhörung, dass sie nicht geltend mache, dass dieser Wirkstoff ein ernsthaftes Risiko für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstelle. Außerdem ist Metalaxyl-M, bei dem es sich, wie erwähnt, um einen dem Metalaxyl sehr ähnlichen Wirkstoff handelte, in den Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommen worden. Folglich kann die Aussetzung des Vollzugs der streitigen Entscheidung nicht a priori ernsthafte Risiken für den Schutz der menschlichen Gesundheit begründen.
109 Beim finanziellen Interesse der Antragstellerin ist der Schaden zu berücksichtigen, der ihr durch die streitige Entscheidung, insbesondere durch die Wahrscheinlichkeit des irreversiblen Verlusts von Marktanteilen (siehe Randnr. 76), entsteht. Dazu gab die Antragstellerin in ihrem Antrag an, dass die durch die Verkäufe von Metalaxyl enthaltenden Produkten erzielte Bruttomarge mehr als 30 % ihrer Gewinne vor Steuern ausmache. Wie die Kommission jedoch anmerkte, bezieht sich diese Zahl nicht auf den Teil dieser Verkäufe, der innerhalb der Gemeinschaft erfolgt; nur für dieses Gebiet aber wird die Verkehrszulassung von Metalaxyl in Anwendung der streitigen Entscheidung zurückgenommen. Die Antragstellerin setzt Produkte auf der Basis von Metalaxyl auch in neun außerhalb der Gemeinschaft liegenden Staaten ab, was auch ohne genaue Bewertung die Bedeutung des sie treffenden Verlusts relativieren dürfte.
110 Außerdem ist zu untersuchen, in welchem Maße die Antragstellerin selbst zur Entstehung dieses Schadens beigetragen hat, insbesondere durch Nachlässigkeit oder Unterlassung. Denn eine Unterlassung kann dazu führen, dass die Interessenabwägung zu Ungunsten der untätigen Partei ausfällt (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 22. April 1994 in der Rechtssache C-87/94 R, Kommission/Belgien, Slg. 1994, I-1395, Randnr. 41).
111 Hierzu ergibt sich aus den Akten, dass die Antragstellerin am 26. April 1995 ihre Unterlagen in Portugal einreichte und dass dieser Mitgliedstaat sie bereits Anfang 1996 unter Benennung der fehlenden oder unvollständigen Studien deutlich darauf hingewiesen hat, dass diese Unterlagen unvollständig seien. Syngenta hingegen hatte keine ersichtlichen Schwierigkeiten, ihre Unterlagen im Wesentlichen in den vorgesehenen Fristen zu vervollständigen, und die Antragstellerin hat keine Gründe angeführt, die das Unterbleiben der Vorlage der vollständigen Unterlagen, wie sie nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3600/92 erforderlich ist, rechtfertigen würden.
112 Die Schreiben, die die Antragstellerin ihrem Antrag beifügte, belegen, dass sie Portugal nach der Vorlage ihrer unvollständigen Unterlagen mehrmals davon unterrichtete, dass sie dabei sei, sie zu vervollständigen. So nahm die Antragstellerin in ihrem Schreiben vom 30. September 1997 u. a. an, dass sie wahrscheinlich neun Monate benötige, um die meisten der fehlenden Angaben vorzulegen. Dennoch hatte die Antragstellerin am 27. Juli 1998, als sie davon unterrichtet wurde, dass Syngenta den Antrag für das Bewertungsverfahren zurückgenommen habe, Portugal noch immer keine vollständigen Unterlagen vorgelegt.
113 Außerdem hätte die Antragstellerin, nachdem sie am 27. Juli 1998 von der Rücknahme des Antrags durch Syngenta unterrichtet worden war, sich grundsätzlich des Risikos bewusst sein müssen, mit dem die Fortsetzung des Verfahrens behaftet war, da ihr die vollständigen Unterlagen nicht zur Verfügung standen. Sicherlich wies Portugal die Antragstellerin mit Schreiben vom 28. August 1999 darauf hin, dass die Vorbereitung der Unterlagen auf der Grundlage der von Syngenta vorgelegten Unterlagen erfolge. Jedoch merkte Portugal in diesem Schreiben sehr deutlich an, dass alle künftigen Fragen an die Antragstellerin gerichtet würden. Dieses Schreiben scheint daher in diesem Verfahren nicht geeignet, die präzisen, nicht an Bedingungen geknüpften und übereinstimmenden Zusicherungen entstehen zu lassen, die nach der Rechtsprechung erforderlich sind (vgl. insbesondere Urteil Wasmeier/Kommission, Randnr. 106), damit die Antragstellerin ein berechtigtes Vertrauen darauf erwerben konnte, dass von ihr niemals die vollständigen Unterlagen verlangt werden würden. Die Antragstellerin konnte zu diesem Zeitpunkt also nicht ausschließen, dass von ihr nach den Artikeln 6 Absatz 1 und 7 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 3600/92 eine Zusammenfassung der Unterlagen und vollständige Unterlagen verlangt würden. Als der Bericht erstattende Mitgliedstaat am 2. Februar 2001 von der Antragstellerin die Vorlage der vollständigen Unterlagen verlangte, hatte diese sie noch immer nicht vervollständigt. Da die Antragstellerin, bevor es der Bericht erstattende Mitgliedstaat von ihr förmlich verlangte, keine vollständigen Unterlagen vorlegte, und da es keine rechtfertigenden objektiven Anhaltspunkte für diese Unterlassung gibt, dürfte sie in erheblichem Maße zur Entstehung des Schadens, der ihr nun droht, beigetragen haben.
114 Außerdem ist zu prüfen, ob mögliche Nachlässigkeiten insbesondere der Kommission oder des Bericht erstattenden Mitgliedstaats dazu führen, dass dies anders zu sehen ist. Syngenta scheint nach den Worten der Kommission am 19. April 1995 im Wesentlichen vollständige" Unterlagen vorgelegt zu haben. Portugal verwies mit Schreiben an die Kommission vom 28. Mai und 27. Juli 1998 freilich darauf, dass es diese Unterlagen als vollständig" ansehe. Gesetzt den Fall, dass dies bereits am 19. April 1995 der Fall gewesen sei, hätte der Bericht erstattende Mitgliedstaat grundsätzlich spätestens am 20. April 1996, d. h. innerhalb der in Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3600/92 vorgeschriebenen Zwölfmonatsfrist, seinen Bewertungsbericht vorlegen müssen. Dieser Bewertungsbericht wurde aber erst am 26. Januar 2001 vorgelegt, also fast fünf Jahre nach Ablauf dieser Frist. Außerdem hatte Syngenta zu dem Zeitpunkt, zu dem der Bericht des Bericht erstattenden Mitgliedstaats hätte vorgelegt werden müssen, ihren Antrag noch nicht zurückgenommen; das tat sie erst zwei Jahre später am 11. Mai 1998. Daher hätte das Bewertungsverfahren von Metalaxyl zu diesem Zeitpunkt fortgeführt und eventuell vor der Rücknahme des Antrags durch Syngenta abgeschlossen werden können. Der Bericht erstattende Mitgliedstaat dürfte daher ebenfalls in erheblichem Maße zum Entstehen der Situation beigetragen haben, in der sich die Antragstellerin nun befindet.
115 Ohne die Folgen dieser möglichen Unregelmäßigkeit für die Klage vorwegzunehmen, reicht ihr Beitrag zur Entstehung des Schadens, der der Antragstellerin droht, nicht, um Letztere vollständig von ihrer Schadensminderungspflicht zu befreien. Der Antragstellerin war zu dieser Zeit bewusst, dass eine Entscheidung grundsätzlich vor dem 26. Juli 2003 zu treffen war, da die Verordnung Nr. 2076/2002, die diese Frist bis zum 31. Dezember 2005 verlängerte, erst am 20. November 2002 erlassen wurde. Daher trug die Verspätung des Bericht erstattenden Mitgliedstaats offensichtlich zur Erhöhung der Dringlichkeit bei, die zu den Unternehmensrisiken zu rechnen ist und die daher auch die Maßnahmen betonte, die die Antragstellerin zu treffen hatte, um sie zu begrenzen, zumal die Antragstellerin in einem sehr stark reglementierten Sektor tätig ist, was sie dazu zwingt, sich durch eine geeignete Geschäftspolitik gegen die schädigenden Folgen eines eventuellen Eingriffs der öffentlichen Hand zu schützen (siehe analog den Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 11. April 2001 in der Rechtssache C-479/00 P [R], Kommission/Gerot Pharmazeutika, Slg. 2001, I-3121, Randnr. 97).
116 Es ist auch zu berücksichtigen, dass die Aussetzung des Vollzugs der streitigen Entscheidung dem allgemeinen Interesse der Kommission an der Anwendung des Gemeinschaftsrechts, insbesondere der Verordnung Nr. 3600/92, direkt entgegenstuende.
117 Schließlich trägt die Antragstellerin vor, dass der Vollzug der streitigen Entscheidung die Interessen einiger Metalaxyl verwendender Hersteller mit Sitz außerhalb der Gemeinschaft beeinträchtige, da diese für diesen Wirkstoff enthaltende Produkte eine Marktzutrittsschranke für die Gemeinschaft schaffe. Zwar kann das Gericht im Verfahren der einstweiligen Anordnung bei der Interessenabwägung auch die Interessen Dritter berücksichtigen, jedoch ergibt sich aus den Akten nicht, dass die Antragstellerin eine besondere Berechtigung hätte, die Interessen dieser Hersteller geltend zu machen, die sich an der vorliegenden Rechtssache nicht beteiligt haben. Selbst unterstellt, dass das Importverbot für mit Metalaxyl behandelte Produkte sich direkt aus der streitigen Entscheidung ergibt, was die Antragstellerin nicht bewiesen hat, so hat diese zudem nicht bewiesen, dass es diesen Herstellern unmöglich wäre, ihre Produkte mit Substituten von Metalaxyl herzustellen, die am Ort der Herstellung möglicherweise verfügbar sind, insbesondere mit Metalaxyl-M. Sicherlich könnten sich daraus zusätzliche Kosten ergeben, aber das wurde von der Antragstellerin nicht berechnet. Das Gericht ist daher nicht in der Lage, zu beurteilen, inwieweit die Interessen dieser Dritten betroffen sein könnten.
118 Nach alledem fällt die Interessenabwägung nicht zugunsten der Aussetzung des Vollzugs aus; der Antrag auf einstweilige Anordnung ist daher zurückzuweisen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER PRÄSIDENT DES GERICHTS
beschlossen:
1. Der Antrag auf einstweilige Anordnung wird zurückgewiesen.
2. Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.