62003CJ0320_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C-320/03
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 24 lipca 2003 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez C. Schmidt oraz przez W. Wilsa i G. Brauna, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
popierana przez:
Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez W.‑D. Plessinga oraz A. Tiemann, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez T. Lübbiga, Rechtsanwalt,
Republikę Włoską, reprezentowaną przez I. M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, oraz przez G. De Bellisa, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez H. G. Sevenster, działającą w charakterze pełnomocnika,
interwenienci,
przeciwko
Republice Austrii, reprezentowanej przez E. Riedla oraz H. Dossiego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, Prezes, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas i K. Schiemann, prezesi izb, R. Schintgen (sprawozdawca), J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis i A. Borg Barthet, sędziowie,
rzecznik generalny: L. A. Geelhoed,
sekretarz: K. Sztranc, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 maja 2005 r.
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 lipca 2005,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że wskutek wydania przez premiera Tyrolu rozporządzenia z dnia 27 maja 2003 r. (BGBl. II, 279/2003, zwanego dalej „spornym rozporządzeniem”) ograniczającego transport na autostradzie A 12 w dolinie Inn (sektorowy zakaz poruszania się) [Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)], które zawierało zakaz poruszania się pojazdów ciężarowych o masie ponad 7,5 tony, przewożących niektóre towary na odcinku autostrady A 12 w dolinie Inn (Austria), Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 1 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium państwa członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej państw członkowskich (Dz.U. L 95, str. 1), zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 484/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 1 marca 2002 r. (Dz.U. L 76, str. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 881/92”) oraz art. 1 i 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiającego warunki wykonywania w państwie członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników niemających siedziby w tym państwie (Dz.U. L 279, str. 1), zmienionego rozporządzeniem nr 484/2002 (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 3118/93”, jak również art. 28–30 WE.
Ramy prawne i stan faktyczny
Uregulowania wspólnotowe dotyczące transportu drogowego na rynku wewnętrznym
2. Rozporządzenia nr 881/91 i 3118/93 regulują sprawy z zakresu drogowego przewozu towarów na terytorium Wspólnoty.
3. Rozporządzenie nr 881/92, które zgodnie z art. 1 ust. 1 stosuje się do międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego towarów w przejazdach dokonywanych na terytorium Wspólnoty, przewiduje w art. 3, że państwo członkowskie wydaje licencję wspólnotową przewoźnikom towarów prowadzącym działalność na ich terytorium i upoważnionym do wykonywania międzynarodowego drogowego przewozu towarów.
4. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 3118/93:
„Każdy przewoźnik zarobkowego drogowego transportu rzeczy [towarów] posiadający licencję wspólnotową, przewidzianą w rozporządzeniu (EWG) nr 881/92 i którego kierowca, jeśli jest obywatelem państwa trzeciego, posiada zaświadczenie dla kierowcy zgodne z warunkami ustanowionymi w wymienionym rozporządzeniu, jest uprawniony na warunkach ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu do wykonywania czasowego zarobkowego drogowego transportu rzeczy [towarów] w innym państwie członkowskim, zwanego dalej odpowiednio »kabotażem« i »przyjmującym państwem członkowskim« bez posiadania siedziby statutowej lub innego zakładu w tym państwie członkowskim”.
5. Na podstawie art. 6 rozporządzenia nr 3118/93, z zastrzeżeniem stosowania przepisów wspólnotowych, wykonywanie przewozów kabotażowych w obszarach przewidzianych w ust. 1 tego przepisu podlega przepisom ustawowym, wykonawczym i administracyjnym przyjmującego państwa członkowskiego, a przepisy określone w ust. 1 stosowane są wobec przewoźników niezamieszkałych stale na danym terytorium na tych samych warunkach, jakie dane państwo nakłada na swoich obywateli, w celu uniknięcia jakiegokolwiek otwartego lub ukrytego dyskryminowania ze względu na przynależność państwową lub miejsce siedziby.
Dyrektywy wspólnotowe dotyczące ochrony jakości otaczającego powietrza
6. Uregulowania wspólnotowe dotyczące ochrony jakości otaczającego powietrza obejmują zwłaszcza dyrektywę Rady 96/62/WE z dnia 27 września 1996 r. w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza (Dz.U. L 296, str. 55) oraz dyrektywę Rady 1999/30/WE z dnia 22 kwietnia 1999 r. odnoszącą się do wartości dopuszczalnych dla dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu i ołowiu w otaczającym powietrzu (Dz.U. L 163, str. 41), zmienioną decyzją Komisji 2001/744/WE z dnia 17 października 2001 r. (Dz.U. L 278, str. 35, zwaną dalej „dyrektywą 1999/30”).
7. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 96/62 jej ogólnym celem jest określenie podstawowych zasad wspólnej strategii poświęconej:
– zdefiniowaniu i określeniu celów w odniesieniu do jakości otaczającego powietrza na terenie Wspólnoty, wyznaczonych tak, aby unikać szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie i środowisko jako całość, zapobiegać mu lub je ograniczać,
– ocenie jakości otaczającego powietrza w państwach członkowskich na podstawie wspólnych metod i kryteriów,
– uzyskaniu odpowiednich informacji o jakości otaczającego powietrza i zapewnieniu, by informacje te były udostępnione publicznie, między innymi w formie progów alarmowych,
– utrzymaniu jakości otaczającego powietrza tam, gdzie jest ona dobra, oraz jej poprawie w pozostałych przypadkach.
8. Artykuł 4 dyrektywy 96/92 stanowi, że dla zanieczyszczeń wymienionych w załączniku I Rada na wniosek Komisji ustanawia ich wartości dopuszczalne.
9. Artykuł 7 dyrektywy 96/62 stanowi:
„Poprawa jakości otaczającego powietrza
Wymagania ogólne
1. Państwa członkowskie podejmują konieczne środki w celu zapewnienia przestrzegania wartości dopuszczalnych.
[…]
3. Państwa członkowskie sporządzają plany działań wskazujące środki, jakie zostaną podjęte w perspektywie krótkoterminowej, w przypadkach gdy istnieje ryzyko przekroczenia wartości dopuszczalnych i/lub progów alarmowych, w celu zmniejszenia tego niebezpieczeństwa i ograniczenia czasu trwania takiego stanu. Plany takie, w zależności od indywidualnych przypadków, mogą zawierać możliwości kontroli oraz, gdy to niezbędne, zawieszenia działalności przyczyniającej się do przekroczenia wartości dopuszczalnych, z ruchem pojazdów mechanicznych włącznie”.
10. Artykuł 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 stanowi ponadto:
„W strefach i aglomeracjach określonych w ust. 1 [w których poziomy zawartości jednego lub większej liczby zanieczyszczeń są wyższe niż wartości dopuszczalne powiększone o margines tolerancji] państwa członkowskie podejmują środki zmierzające do zapewnienia przygotowania lub wykonania planów lub programów osiągania wartości dopuszczalnych w określonym czasie.
Wyżej wymieniony plan lub program, który musi być udostępniony dla ogółu społeczeństwa, zawiera co najmniej informacje wymienione w załączniku IV”.
11. Wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu są określone w dyrektywie 1999/30.
12. Zgodnie z art. 4 dyrektywy 1999/30:
„Dwutlenek azotu i tlenki azotu
1. Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne w celu zapewnienia, aby stężenia dwutlenku azotu i, tam, gdzie to stosowne, tlenków azotu w otaczającym powietrzu, podlegające ocenie zgodnie z art. 7, nie przekraczały wartości dopuszczalnych ustanowionych w załączniku II sekcja I z zachowaniem podanych w nim terminów.
Ustanowione w załączniku II sekcja I marginesy tolerancji stosuje się zgodnie z art. 8 dyrektywy 96/62/WE.
2. Jako progi alarmowe dla stężeń dwutlenku siarki [azotu] przyjmuje się wartości ustanowione w załączniku II sekcja II”.
13. Z sekcji I załącznika II dyrektywy 1999/30 wynika, że jeśli chodzi o dwutlenek azotu:
– jednogodzinna wartość dopuszczalna wynosi 200 μg/m 3, która nie może być „[…] przekraczana częściej niż 18 razy w roku kalendarzowym”, jest zwiększona o procent marginesu tolerancji obniżany stopniowo do dnia 1 stycznia 2010 r.;
– wartość dopuszczalna w roku kalendarzowym wynosi 40 μg/m 3, jest zwiększona o ten sam procent marginesu tolerancji, obniżany stopniowo aż do 1 stycznia 2010 r.; w ten sposób wartość dopuszczalna w 2002 r. wynosi 56 μg/m 3 .
14. W sekcji I przewidziano także, że wartości dopuszczalne, o których mowa powyżej, muszą być osiągnięte w dniu 1 stycznia 2010 r.
15. Zgodnie z czwartym motywem dyrektywy wartości dopuszczalne ustanowione w dyrektywie są wymogami minimalnymi, a zgodnie z art. 176 WE państwa członkowskie mogą utrzymywać lub wprowadzać bardziej rygorystyczne środki ochronne, a w szczególności mogą ustanowić surowsze wartości dopuszczalne.
Prawo krajowe i okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
16. Dyrektywy 96/62 i 1999/30 zostały transponowane do prawa austriackiego w drodze nowelizacji Immissionsschutzgesetz-Luft (ustawy dotyczącej ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem, BGBl. I, 115/1997, zwanej dalej „IG-L”).
17. Artykuł 10 IG-L przewiduje ogłoszenie katalogu środków, które należy podjąć w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnej. Artykuł 11 tej ustawy wymienia zasady, które muszą być przestrzegane, gdy dojdzie do takiej sytuacji, takie jak zasada „zanieczyszczający płaci” oraz zasada proporcjonalności. Artykuł 14 ustawy zawiera przepisy, które mają szczególne zastosowanie do sektora transportu.
18. W dniu 1 października 2002 r., po tym jak stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej wartości dla dwutlenku azotu, określonej w sekcji I załącznika II do dyrektywy 1999/30, władze Tyrolu wprowadziły tymczasowy zakaz poruszania się samochodów ciężarowych nocą na odcinku autostrady A 12 w dolinie Inn.
19. W 2002 r. roczna wartość dopuszczalna, określona zgodnie z załącznikiem II na 56 μg/m 3, została ponownie przekroczona w punkcie pomiaru Vomp/Raststätte, gdyż na tym odcinku autostrady zanotowana średnia wartość wyniosła 61 μg/m 3 .
20. Tymczasowy zakaz poruszania się nocą został zatem przedłużony, a następnie zastąpiony od dnia 1 czerwca 2003 r. stałym, obowiązującym cały rok, zakazem poruszania się nocą przewożących towary samochodów ciężarowych o masie większej niż 7,5 tony.
21. W dniu 27 maja 2003 r. Landeshauptmann von Tirol wydał na podstawie IG-L sporne rozporządzenie zawierające od dnia 1 sierpnia 2003 r. i na czas nieokreślony zakaz poruszania się na wspomnianym odcinku autostrady A 12 pewnej kategorii samochodów ciężarowych przewożących niektóre towary.
22. Zgodnie z art. 1 spornego rozporządzenia jego celem jest zmniejszenie emisji zanieczyszczeń związanych z działalności ludzką i poprawienie jakości powietrza w celu trwałej ochrony zdrowia ludzkiego, jak również fauny i flory.
23. Artykuł 2 spornego rozporządzenia wyznacza „strefę ochronną” obejmującą odcinek autostrady A 12 długości 46 km pomiędzy gminami Kundl i Ampass.
24. Artykuł 3 tego rozporządzenia wprowadza na tym odcinku zakaz poruszania się samochodów ciężarowych oraz naczep o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony oraz samochodów ciężarowych z przyczepami, których dopuszczalna masa całkowita przekracza 7,5 tony, które przewożą następujące towary: wszystkie odpady zawarte w europejskim wykazie odpadów [znajdującym się w decyzji Komisji 2000/532/WE z dnia 3 maja 2000 r. zastępującej decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych (Dz.U. L 226, str. 3), w wersji zmodyfikowanej decyzją 2001/573/WE z dnia 23 lipca 2001 r. zmieniającą decyzję Komisji 2000/532/WE w zakresie wykazu odpadów (Dz.U. L 203, str. 18)], zboża, drewniane bale, korę, korek, rudy żelaza i rudy metali nieżelaznych, kamienie, ziemię, gruz, pojazdy silnikowe i przyczepy lub stal budowlaną. Zakaz miał obowiązywać natychmiast, począwszy od dnia 1 sierpnia 2003 r. i bez konieczności podejmowania przez właściwe władze dodatkowych czynności.
25. Zgodnie z art. 4 spornego rozporządzenia samochody ciężarowe, które rozpoczynają przewóz lub kończą przewóz na obszarze miasta Innsbruck, bądź w dystryktach Kufstein, Schwaz lub Innsbruck Land, nie są objęte zakazem ustanowionym w art. 3. Ponadto sama IG-L zawiera inne odstępstwa: wyłącza z zakazu poruszania się różne kategorie pojazdów, wśród których są pojazdy służące do utrzymania czystości na drogach, wywozu śmieci oraz pojazdy rolnicze i leśne. Ponadto o ustanowienie szczególnego odstępstwa można wnieść w przypadku innych kategorii pojazdów, gdy leży to w interesie publicznym lub ważnym interesie prywatnym.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
26. W następstwie pierwszej wymiany pism z Republiką Austrii Komisja skierowała do tego państwa członkowskiego w dniu 25 czerwca 2003 r. pismo, w którym wezwała je do usunięcia uchybienia i do udzielenia na nie odpowiedzi w terminie jednego tygodnia. Rząd austriacki odpowiedział na nie pismem z dnia 3 lipca 2003 r.
27. W dniu 9 lipca 2003 r., na podstawie art. 226 WE, Komisja skierowała do Republiki Austrii uzasadnioną opinię, wyznaczając jej także tydzień na zastosowanie się do niej. Wspomniane państwo członkowskie odpowiedziało na uzasadnioną opinię pismem z dnia 18 lipca 2003 r.
28. Komisja uznając, że wyjaśnienia udzielone przez Republikę Austrii w odpowiedzi na uzasadnioną opinię nie były zadowalające, postanowiła wnieść niniejszą skargę.
Zawieszenie wykonania sektorowego zakazu poruszania się
29. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie C-320/03 R Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I-7929, Prezes Trybunału, tytułem zabezpieczenia, nakazał Republice Austrii zawiesić wykonanie zakazu poruszania się zawartego w spornym rozporządzeniu aż do momentu ogłoszenia postanowienia kończącego postępowanie w sprawie zastosowania środka tymczasowego.
30. Postanowieniem z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-320/03 R Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I‑11665, zawieszenie wykonania zakazu poruszania się zostało przedłużone do dnia 30 kwietnia 2004 r., a postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2004 r. (sprawa C-320/03 R, Rec. str. I‑3593) utrzymano je aż do momentu orzeczenia przez Trybunał co do istoty skargi.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
31. Republika Austrii kwestionuje dopuszczalność skargi z powodu wyznaczenia jej w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi bardzo krótkich terminów na przygotowanie odpowiedzi na pismo wzywające do usunięcia uchybień i na uzasadnioną opinię, skierowanych do niej przez Komisję. Jest ona zdania, że prawo do obrony, jak i prawo do rzetelnego postępowania zostały naruszone, i poddaje w wątpliwość, że służby Komisji dokonały poważnej analizy uwag władz austriackich przedstawionych na tym etapie postępowania.
32. Republika Austrii dodaje, że Komisja powinna była zastosować procedurę przewidzianą w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2679/98 z dnia 7 grudnia 1998 r. w sprawie funkcjonowania rynku wewnętrznego w odniesieniu do swobodnego przepływu towarów pomiędzy państwami członkowskimi (Dz.U. L 337, str. 8).
33. W tej kwestii należy stwierdzić, że bardzo krótkie terminy wyznaczone Republice Austrii przez Komisję na udzielenie odpowiedzi na pismo wzywające do usunięcia uchybień i na zastosowanie się do uzasadnionej opinii były podyktowane datą wejścia w życie spornego rozporządzenia, określoną przez same władze austriackie. Poza tym nie ulega wątpliwości, że władze te znały stanowisko Komisji przed otwarciem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, a nawet przed wydaniem spornego rozporządzenia, albowiem, jak wynika z akt sprawy, wspomniana instytucja, do której wpłynęło zawiadomienie, zwróciła się do tych władz w piśmie z dnia 6 maja 2003 r. o przedstawienie informacji dotyczących tekstu będącego w fazie przygotowań.
34. W tych warunkach nie można zarzucać Komisji, która na mocy art. 211 WE ma za zadanie czuwać nad przestrzeganiem przez państwa członkowskie zobowiązań ciążących na nich na mocy prawa wspólnotowego, że wyznaczyła terminy uwzględniając okoliczności charakteryzujące sytuację w niniejszym przypadku, a zwłaszcza okoliczności niecierpiące zwłoki (zob. podobnie wyroki z dnia 2 lutego 1988 r. w sprawie 293/85 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. 305, pkt 14, z dnia 28 października 1999 r. w sprawie C-328/96 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I-7479, pkt 34 i 51, oraz z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C-1/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-9989, pkt 64 i 65).
35. Jeśli chodzi o procedurę ustanowioną rozporządzeniem nr 2679/98, którego celem jest jak najszybsze zniesienie przeszkód w swobodnym przepływie towarów pomiędzy państwami członkowskimi, tak jak zostały one zdefiniowane w art. 1 tego rozporządzenia, stwierdzić należy, podobnie jak wskazał również rzecznik generalny w pkt 35 opinii, że zastosowanie takiej procedury nie stanowi żadnego warunku wstępnego, który Komisja miałaby obowiązek spełnić przed wszczęciem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi na mocy art. 226 WE i że rozporządzenie to nie może ograniczać w żaden sposób kompetencji tej instytucji przyznanej jej przez ten przepis (zob. podobnie wyrok z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie C-394/02 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. str.I‑4713, pkt 27 i 28 oraz powołane tam orzecznictwo).
36. W konsekwencji należy stwierdzić, że niniejsza skarga jest dopuszczalna.
Co do istoty sprawy
Argumentacja Komisji i państw członkowskich uczestniczących w postępowaniu w charakterze interwenientów
37. Zdaniem Komisji sporne rozporządzenie jest sprzeczne z przepisami wspólnotowymi z zakresu swobodnego świadczenia usług transportowych zawartymi w rozporządzeniach nr 881/92 oraz 3118/93 i utrudnia swobodny przepływ towarów, który gwarantują art. 28–30 WE.
38. Zakaz ustanowiony przez sporne rozporządzenie de facto dotyczy w znacznej mierze międzynarodowego tranzytu towarów. W istocie transport tranzytowy, dotknięty takim zakazem, jest wykonywany w ponad 80 % przez przedsiębiorstwa nieaustriackie, podczas gdy transport, którego nie dotyczy ten zakaz, jest wykonywany w ponad 80 % przez przedsiębiorstwa austriackie. W ten sposób wspomniane rozporządzenie jest przynajmniej pośrednio dyskryminujące i tym samym niezgodne z rozporządzeniami nr 881/92 i 3118/93 oraz z art. 28–30 WE.
39. Rozporządzenie, które jest stosowane w tak zróżnicowany sposób, nie może być uzasadnione względami ochrony środowiska naturalnego. Wprawdzie Republika Austrii próbuje uzasadnić sporne rozporządzenie względami zarówno zdrowia publicznego jak i ochrony środowiska naturalnego, dla Komisji i państw członkowskich uczestniczących w postępowaniu w charakterze interwenientów jest jasne jednak, że przeważający jest ten ostatni cel. Tymczasem uzasadnienie oparte na względach dotyczących zdrowia publicznego w rozumieniu art. 30 WE jest możliwe jedynie gdy towary, których dotyczy zakaz, stwarzają bezpośrednie i dające się zweryfikować niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi. Nie ma to wyraźnie miejsca w niniejszym przypadku.
40. W sytuacji gdyby Trybunał uznał, że sporne rozporządzenie, mimo że stosowane w zróżnicowany sposób, mogłoby skutecznie opierać się na względach ochrony środowiska naturalnego, Komisja twierdzi dodatkowo, że rozporządzenie to nie może być uzasadnione na podstawie dyrektyw 96/62 i 1999/30. Z jednej strony sektorowy zakaz poruszania się obowiązujący przez czas nieokreślony nie może być bowiem oparty na art. 7 ust. 3 dyrektywy 96/6, która dotyczy jedynie środków tymczasowych oraz niecierpiących zwłoki; z drugiej strony, chociaż wartość dopuszczalna przewidziana dla dwutlenku azotu w art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/6, powiększona o margines tolerancji, została w znacznej mierze przekroczona w 2002 r., to katalog środków znajdujący się w art. 10 IG-L nie zawiera informacji wymaganych przez art. 8 ust. 3 ani przez załącznik IV do dyrektywy 96/92.
41. Państwa członkowskie uczestniczące w sprawie w charakterze interwenientów krytykują także metodę zastosowaną w Austrii do pomiaru poziomu zanieczyszczenia oraz do wyprowadzenia wniosku, że emisje dwutlenku azotu pochodzą w szczególności od pewnej kategorii samochodów ciężarowych. Rząd niemiecki w szczególności podnosi, że zgodnie z sekcją I załącznika II do dyrektywy 1999/30 roczna wartość dopuszczalna ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego będzie wiążąca dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. Przed tą datą przekroczenie dopuszczalnych wartości określonych dla poszczególnych lat nie uzasadnia podjęcia natychmiastowych kroków przez państwa członkowskie. Państwa członkowskie mogą je podejmować jedynie wtedy, gdy „próg alarmowy” przewidziany w art. 2 pkt 6 i w sekcji II załącznika II do tej dyrektywy został przekroczony, czego Republika Austrii ani nie podniosła, ani nie wyjaśniła. Poza tym, według rządu niemieckiego i włoskiego, przekroczenie dopuszczalnej wartości dwutlenku azotu, na którym opiera się sporne rozporządzenie, nie zostało określone zgodnie z wymogami załącznika V i VI do dyrektywy 1999/30. Rząd niemiecki powołuje się również na liczne słabości natury metodologicznej, charakteryzujące pomiary dokonywane przez władze austriackie. Poza tym wskazuje on, że korzystanie z dłuższych dróg objazdowych skutkuje większym zanieczyszczeniem atmosferycznym i jedynie przesuwa problem w inne miejsce.
42. W każdym razie sporne rozporządzenie nie jest zgodne z zasadą proporcjonalności.
43. W tym zakresie Komisja stwierdza, że według statystyk sporządzonych przez władze tyrolskie w 2002 r. średnio 5200 samochodów ciężarowych przejechało każdego dnia autostradą A 12 na odcinku pomiędzy aglomeracją Wörgl (która znajduje się w pobliżu granicy niemieckiej) a aglomeracją Hall (oddaloną o 10 km od Innsbrucka). Tymczasem sporne rozporządzenie skutkuje zakazem całego drogowego ruchu samochodów ciężarowych w tranzycie międzynarodowym, przewożących towary wymienione w tym rozporządzeniu, ponieważ dla zainteresowanych podmiotów gospodarczych inne ewentualne trasy wiążą się z dużymi objazdami.
44. Poza tym zdaniem Komisji i państw członkowskich uczestniczących w postępowaniu w charakterze interwenientów kolej nie jest w krótkiej perspektywie realnym rozwiązaniem alternatywnym dla zainteresowanych przedsiębiorstw z branży transportu drogowego z powodu ograniczonych możliwości linii kolejowej Brenner i z uwagi na ograniczenia techniczne, opóźnienia oraz zawodność tego rodzaju transportu, i to bez względu na sposób transportu koleją przewidziany dla zastąpienia transportu drogowego towarów, których dotyczy rozporządzenie.
45. Komisja wskazuje także na znaczące konsekwencje ekonomiczne, które pociągałoby zastosowanie zakazu ustanowionego przez sporne rozporządzenie nie tylko dla przemysłu transportowego, ale także dla producentów odnośnych towarów, którzy będą zmuszeni do ponoszenia wyższych kosztów transportu, a przedsiębiorstwa niemieckie i włoskie będą w pierwszej kolejności dotknięte takim środkiem. Komisja i państwa członkowskie uczestniczące w postępowaniu w charakterze interwenientów wskazują, że zagrożone są małe i średnie przedsiębiorstwa transportowe, wśród których wiele wyspecjalizowało się w transporcie niektórych towarów objętych zakazem.
46. Komisja wspierana przez państwa członkowskie uczestniczące w postępowaniu w charakterze interwenientów wskazuje na różne środki, które ich zdaniem mogą w mniejszym zakresie utrudniać swobodny przepływ towarów i swobodne świadczenie usług przewozowych, a jednocześnie pozwalają osiągnąć cel zamierzony przez sporne rozporządzenie, tj.:
– możliwość wprowadzenia stopniowego zakazu poruszania się samochodów ciężarowych należących do różnych klas EURO;
– system ekopunktów przewidziany przez protokół nr 9 w sprawie transportu drogowego, kolejowego i kombinowanego w Austrii (zwany dalej „protokołem nr 9”) załączony do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 1994, C 241, str. 21 i Dz.U. 1995, L 1, str. 1), przy czym protokół ten już w znacznej mierze przyczynił się do pogodzenia ruchu samochodów ciężarowych z wymogami związanymi z ochroną środowiska;
– ograniczenie ruchu samochodów ciężarowych w godzinach szczytu;
– zakaz poruszania się tych pojazdów nocą;
– ustanowienie systemu opłat za korzystanie z dróg w zależności od ilości emitowanych zanieczyszczeń; lub ponadto
– wprowadzenie ograniczeń szybkości.
47. Te różne środki, które bardziej odpowiadają zasadzie zwalczania u źródła szkód wyrządzonych w środowisku i zasadzie „zanieczyszczający płaci”, również dotyczą lokalnego ruchu i prowadzą do zmniejszenia zanieczyszczenia spowodowanego przez pojazdy, których nie obejmuje sporne rozporządzenie. W każdym razie ten zakaz był przedwczesny ze względu na brak oceny wpływu zakazu poruszania się nocą na stężenie dwutlenku azotu, wprowadzonego kilka miesięcy przed wydaniem tego rozporządzenia.
48. Rząd niemiecki podnosi ponadto, że wybór towarów objętych zakazem jest arbitralny i niesprawiedliwy. Zdaniem rządu niderlandzkiego sporne rozporządzenie ma zastosowanie jedynie do jednego spośród licznych źródeł zanieczyszczenia w omawianej strefie i ogranicza nawet używanie samochodów ciężarowych stosunkowo „czystych”, należących do klasy EURO-3. Rząd włoski utrzymuje, że wspomniane rozporządzenie narusza także prawo do tranzytu przyznane przez prawo wspólnotowe pojazdom, którym przydzielono ekopunkty.
49. Wreszcie rząd niemiecki podnosi, że art. 10 WE zobowiązał Republikę Austrii do skonsultowania się w odpowiednim czasie z zainteresowanymi państwami członkowskimi i Komisją przed przyjęciem tak radykalnego środka, jakim jest sektorowy zakaz poruszania się. Według Komisji taki środek powinien był przynajmniej zostać wprowadzony stopniowo, tak aby zainteresowane sektory mogły się przygotować do zmiany okoliczności wynikających z jego zastosowania.
Argumentacja Republiki Austrii
50. Republika Austrii uważa, że sporne rozporządzenie jest zgodne z prawem wspólnotowym. Twierdzi, że zostało ono wydane z poszanowaniem przepisów dyrektyw dotyczących ochrony jakości otaczającego powietrza, w szczególności art. 7 i 8 dyrektywy 96/62, tak jak zostały one transponowane do austriackiego porządku prawnego.
51. Według Republiki Austrii w przypadku przekroczenia rocznej wartości dopuszczalnej dwutlenku azotu dyrektywa 96/62 w związku z dyrektywą 1999/30 nakłada na państwo członkowskie obowiązek działania. Tymczasem Komisja nie kwestionuje, że w 2002 r. wartość dopuszczalna zwiększona o margines tolerancji – tj. 56 μg/m 3
– została przekroczona w punkcie pomiaru Vomp/Raststätte i że w 2003 r. wartość dopuszczalna została znacznie przekroczona, ponieważ stężenie dwutlenku azotu w otaczającym powietrzu wyniosło 68 μg/m 3 . Właśnie w tym kontekście zostało wydane sporne rozporządzenie.
52. Republika Austrii przyznaje, że protokół nr 9, który ustanawia przepisy dotyczące ekopunktów, wyraźnie przewiduje odstępstwa od wtórnego prawa wspólnotowego. Owe odstępstwa są jednak wymienione w sposób wyczerpujący, a dyrektywy 96/62 oraz 1999/30 do nich nie należą.
53. Według Republiki Austrii badania naukowe wyraźnie świadczą o tym, że emisje dwutlenku azotu przez samochody ciężarowe stanowią główne źródło zanieczyszczenia atmosferycznego w strefie, której dotyczy sporne rozporządzenie. Jest oczywiste, że istnieje konieczność ograniczenia ilości przewozów samochodowych. W związku z tym władze austriackie wybrały towary, dla których transport kolejowy stanowi rozwiązanie alternatywne, skuteczne z punktu widzenia technicznego i gospodarczego. Republika Austrii opiera się w tym względzie na dokumentach pochodzących z różnych państwowych i prywatnych przedsiębiorstw kolejowych, krajowych jak i zagranicznych, z których miałoby wynikać, że w dostateczny sposób można zaspokoić potrzeby związane ze wzrostem popytu wskutek wydania wspomnianego rozporządzenia. Istnieją także zamienne trasy drogowe. Blisko połowa drogowego ruchu tranzytowego samochodów ciężarowych w korytarzu Brenner dysponuje bowiem alternatywną krótszą trasą lub przynajmniej trasą równą trasie z Brenner.
54. Biorąc pod uwagę wskazane zamienne rozwiązania, poważne obawy Komisji, które oparte są na założeniu, że wszystkie przewozy tranzytowe przez zagraniczne samochody ciężarowe powinny być przekierowane w kierunku Szwajcarii albo w kierunku drogi Tauerns w Austrii, są pozbawione podstaw.
55. Republika Austrii kwestionuje także argumenty oparte na skutkach gospodarczych spornego rozporządzenia dla sektora transportu. Sektor ten charakteryzuje się strukturalną nadwyżką podaży i bardzo niską marżą zysku. Fakt, że rozporządzenie może nasilić te problemy, nie jest powodem dla uznania go za niezgodne z prawem.
56. Jeśli chodzi o zarzut dyskryminacyjnego charakteru spornego rozporządzenia, Republika Austrii podnosi, że zakaz poruszania się dotyczy także ruchu wewnętrznego, a wybór towarów objętych tym rozporządzeniem został dokonany w zależności od tego, czy istnieje możliwość łatwej zmiany transportu tych towarów na transport kolejowy.
57. Republika Austrii dodaje, że okoliczność, iż przewozy, których punkt wyjazdu lub punkt przeznaczenia znajduje się w omawianej strefie, nie są objęte zakazem, nie może świadczyć o istnieniu dyskryminacji na niekorzyść przewoźników nieaustriackich. Odstępstwo na korzyść lokalnego ruchu wynika z wprowadzonego systemu, ponieważ przeniesienie tego typu ruchu do sieci kolejowej, z założenia wewnątrz samej strefy, pociągałby za sobą dłuższą drogę do terminali kolejowych, co odniosłoby przeciwny skutek w porównaniu z celem zamierzonym przez sporne rozporządzenie.
58. W każdym razie nawet jeśliby Trybunał orzekł, że sporne rozporządzenie jest pośrednio dyskryminujące, Republika Austrii twierdzi, że zakaz ruchu jest uzasadniony względami ochrony zdrowia ludzi, jak i środowiska naturalnego. Republika Austrii podnosi w tym względzie, że wartości dopuszczalne określone w dyrektywach 96/62 i 1999/30 zostały wyznaczone na podstawie kryteriów naukowych, na poziomie uznanym za konieczny dla zapewnienia trwałej ochrony zdrowia publicznego, ekosystemów oraz flory. Bezużyteczne byłoby zatem wykazanie, iż każde przekroczenie tych wartości zagraża zdrowiu publicznemu lub środowisku.
59. Republika Austrii jest ponadto zdania, że zakaz sformułowany w spornym rozporządzeniu jest jednocześnie odpowiedni, konieczny i proporcjonalny do zamierzonego celu. Komisja nie zakwestionowała adekwatności tego środka, przynajmniej do momentu złożenia repliki, ani też jego konieczności, biorąc pod uwagę roczne wartości dopuszczalne. Republika Austrii nie zgadza się natomiast, że alternatywne rozwiązania zaproponowane przez Komisję i państwa członkowskie uczestniczących w postępowaniu w charakterze interwenientów są odpowiednie. Zakaz dotyczący niektórych klas pojazdów EURO byłby albo niewystarczający (w doniesieniu do klas 0 i 1) albo nieproporcjonalny (w odniesieniu do klas 0, 1 i 2). Dotyczyłby on 50 % ruchu samochodów ciężarowych i nie uwzględniałby możliwości przeniesienia ruchu do sieci kolejowej. Republika Austrii podkreśla ponadto, że wartości dopuszczalne zostały przekroczone pomimo zastosowania systemu ekopunktów i że przy przygotowaniu tego rozporządzenia zakaz poruszania się nocą nałożony na samochody ciężarowe został uwzględniony.
60. Republika Austrii twierdzi ponadto, że sektorowy zakaz poruszania się samochodów ciężarowych nie stanowi jedynego środka, albowiem zostały podjęte inne działania strukturalne, takie jak powiększenie infrastruktury kolejowej oraz ulepszenie publicznego transportu pasażerskiego na poziomie lokalnym i regionalnym.
61. Wreszcie Republika Austrii ocenia, że argumentacja Komisji przytoczona na poparcie zarzutu naruszenia rozporządzeń nr 881/92 i 3118/93 jest niejasna i zbyt ogólna. Komisja nie wyjaśnia przede wszystkim powodu, dla którego wspomniane rozporządzenia miałby zostać naruszone, w związku z czym warunki wymienione w art. 38 § 1 lit. c) regulaminu Trybunału nie są spełnione.
Ocena Trybunału
62. Komisja w swojej skardze wnosi ogólnie o stwierdzenie przez Trybunał, że sporne rozporządzenie, które zawiera zakaz poruszania się pojazdów ciężarowych o masie ponad 7,5 tony, przewożących niektóre towary, na odcinku autostrady A 12 w dolinie Inn, wprowadza przeszkodę niezgodną ze swobodnym przepływem towarów zagwarantowanym przez traktat WE i narusza rozporządzenia nr 881/92 i 3118/93. Należy zatem kolejno zbadać oba te zarzuty.
W odniesieniu do zarzucanego naruszenia przepisów traktatu dotyczących swobodnego przepływu towarów
– W przedmiocie istnienia przeszkody dla swobodnego przepływu towarów
63. Na wstępie należy przypomnieć, że swobodny przepływ towarów stanowi jedną z podstawowych zasad traktatu (wyrok z dnia 9 grudnia 1997 r. w sprawie C-265/95 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-6959, pkt 24).
64. Artykuł 3 ust. 1 lit. c) WE, umieszczony w pierwszej części traktatu zatytułowanej „Zasady” stanowi, że w celu realizacji zadań określonych w artykule 2 działalność Wspólnoty obejmuje rynek wewnętrzny, charakteryzujący się zniesieniem między państwami członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie towarów. Tak samo art. 14 ust. 2 WE przewiduje, że „[r]ynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, […] zgodnie z postanowieniami niniejszego traktatu”, znajdującymi się zwłaszcza w art. 28 WE i 29 WE.
65. Ze swobody przepływu towarów wynika ogólna zasada swobody tranzytu towarów wewnątrz Wspólnoty (zob. wyrok z dnia 16 marca 1983 r. w sprawie C-266/81 SIOT, Rec. str. 731, pkt 16).
66. Z całą pewnością sporne rozporządzenie, które zawiera zakaz poruszania się samochodów ciężarowych o masie powyżej 7,5 tony, przewożących niektóre kategorie towarów, na odcinku drogi o pierwszorzędnym znaczeniu, stanowiącej jeden z głównych lądowych szlaków komunikacyjnych pomiędzy południem Niemiec a północą Włoch, utrudnia swobodny przepływ towarów i, w szczególności, ich swobodny tranzyt.
67. Podnoszona przez Republikę Austrii okoliczność, że istnieją alternatywne trasy lub inne sposoby transportu, które pozwalają na przewóz spornych towarów, nie może podważyć istnienia przeszkody. Bowiem zgodnie z orzecznictwem utrwalonym od wyroku z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie C-8/74 Dassonville, Rec. str. 837, pkt 5, celem art. 28 WE i 29 WE, biorąc pod uwagę kontekst tych przepisów, jest zniesienie wszelkich przeszkód, bezpośrednich lub pośrednich, faktycznych lub potencjalnych w wymianie handlowej wewnątrz Wspólnoty (zob. wyrok z dnia 12 czerwca 2003 r., w sprawie C-112/00 Schmidberger, Rec. str. I-5659, pkt 56).
68. Tymczasem nie można zaprzeczyć, że zakaz poruszania się ustanowiony przez sporne rozporządzenie, nakładający na zainteresowane przedsiębiorstwa obowiązek poszukiwania, na dodatek w bardzo krótkim czasie, rentownych rozwiązań alternatywnych dla transportu towarów objętych zakresem tego rozporządzenia, może ograniczyć możliwości wymiany pomiędzy Europą Północną a północą Włoch.
69. Z powyższego wynika, że sporne rozporządzenie należy uznać za środek o  skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, zasadniczo niezgodny z zobowiązaniami prawa wspólnotowego wynikającymi z art. 28 WE i 29 WE, chyba że można środek ten obiektywnie uzasadnić.
– W przedmiocie ewentualnego uzasadnienia przeszkody
70. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem środki krajowe mogące utrudniać handel wewnątrzwspólnotowy mogą być uzasadnione nadrzędnymi wymogami w zakresie ochrony środowiska, o ile środki te są proporcjonalne do zamierzonego celu (zob. w szczególności wyroki z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie C-463/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑11705, pkt 75, oraz w sprawie C-309/02 Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, Rec. str. I‑11763, pkt 75).
71. W niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że sporne rozporządzenie zostało wydane w celu zapewnienia jakości otaczającego powietrza w określonej strefie i jest zatem uzasadnione względami związanymi z ochroną środowiska.
72. W związku z tym w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że ochrona środowiska stanowi jeden z podstawowych celów Wspólnoty (zob. wyroki z dnia 7 lutego 1985 r. w sprawie C-240/83 ADBHU, Rec. str. 531, pkt 13; z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 302/86 Komisja przeciwko Danii, Rec. str. 4607, pkt 8; z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-213/96 Outokumpu, Rec. str. I-1777, pkt 32; z dnia 13 września 2005 r. w sprawie C-176/03 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I‑7879, pkt 41). Podobnie art. 2 WE stanowi, że zadaniem Wspólnoty jest popieranie „wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego”, a art. 3 ust. 1 lit. l) WE przewiduje w tym celu ustalenie „polityk[i] w dziedzinie środowiska naturalnego”.
73. Poza tym zgodnie z art. 6 WE „[p]rzy ustalaniu i realizacji polityk i działań Wspólnoty […] muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska naturalnego”. Przepis ten podkreśla horyzontalny i kluczowy charakter tego celu (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 42).
74. W drugiej kolejności należy wskazać, że jeśli chodzi w szczególności o ochronę jakości otaczającego powietrza, dyrektywa 1999/30 definiuje w załączniku II wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu i tlenku azotu w celu oceny jakości i określenia, kiedy środek zapobiegawczy lub naprawczy powinien zostać podjęty.
75. W tym kontekście dyrektywa 96/62 wprowadza rozróżnienie w zależności od tego, czy istnieje „ryzyko przekroczenia wartości dopuszczalnych”, czy też wartości te faktycznie zostały przekroczone.
76. W pierwszym przypadku art. 7 ust. 3 tej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie „sporządzają plany działań […] w celu zmniejszenia tego niebezpieczeństwa”. Owe plany, zgodnie z tym przepisem, mogą przewidywać „możliwości […] zawieszenia działalności przyczyniającej się do przekroczenia wartości dopuszczalnych, z ruchem pojazdów mechanicznych włącznie”.
77. W drugim przypadku, tzn. gdy zawartości jednego lub większej liczby zanieczyszczeń są wyższe niż wartości dopuszczalne powiększone o margines tolerancji, art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 stanowi, że państwa członkowskie „podejmują środki zmierzające do zapewnienia przygotowania lub wykonania planów lub programów osiągania wartości dopuszczalnych w określonym czasie”. Wyżej wymienione plany lub programy są udostępniane ogółowi społeczeństwa i zawierają informacje wymienione w załączniku IV do dyrektywy.
78. Ponieważ Republika Austrii utrzymuje, że sporne rozporządzenie oparte na IG-L, która transponuje dyrektywy 96/62 i 1999/30 do prawa krajowego, ma na celu wykonanie art. 7 i 8 dyrektywy 96/62, na początku trzeba zbadać, czy temu rozporządzeniu faktycznie przyświeca taki cel.
79. Chociaż metoda wykorzystana do pomiaru poziomu dwutlenku azotu w otaczającym powietrzu została poddana krytyce przez Republikę Federalną Niemiec i Republikę Włoską, Komisja nie kwestionuje, że w 2002 r. i 2003 r. roczna wartość dopuszczalna określona dla tego rodzaju zanieczyszczenia, zwiększona o margines tolerancji, została przekroczona w punkcie pomiaru Vomp/Raststätte.
80. W tych warunkach, biorąc pod uwagę treść art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62, Republika Austrii miała obowiązek działania. Wprawdzie wartości dopuszczalne określone dla dwutlenku azotu – zgodnie z sekcją I załącznika II do dyrektywy 1999/30 – muszą być przestrzegane dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r., jednak w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wartości nie można zarzucać państwu członkowskiemu, że już przed tym terminem podjęło działania, zgodnie z art. 8 ust. 3, w celu stopniowego uzyskania rezultatu określonego w dyrektywie oraz osiągnięcia w ten sposób w wyznaczonym terminie celu dyrektywy.
81. Z art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 wynika w szczególności, że w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wartości dane państwo członkowskie ma obowiązek przygotować lub wykonać plan lub program, który musi zawierać informacje wymienione w załączniku IV do dyrektywy, takie jak informacje dotyczące lokalizacji nadmiernego zanieczyszczenia, wykazu głównych źródeł emisji odpowiedzialnych za zanieczyszczenie oraz już istniejących i planowanych środków. Z samej definicji taki plan lub program powinien zwierać szereg odpowiednich i spójnych środków, które w konkretnym przypadku danej strefy służą zmniejszeniu poziomu zanieczyszczenia.
82. Jednak należy stwierdzić, że nie można zakwalifikować jako „planu” lub „programu” w rozumieniu art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 środków znajdujących się w art. 10 IG L, zasad wymienionych w art. 11 tej ustawy oraz szczególnych przepisów dotyczących sektora transportu zawartych w art. 14 IG‑L, albowiem nie są one w jakikolwiek sposób związane z konkretną sytuacją, w której zostały przekroczone wartości dopuszczalne. Samo sporne rozporządzenie wydane na podstawie wyżej wymienionych przepisów IG-L, nawet jeśli przyjąć, że można je uznać za plan lub program, nie zawiera wszystkich informacji przewidzianych w załączniku IV do dyrektywy 96/62, a w szczególności informacji, o których mowa w pkt 7–10 tego załącznika, na co wskazała Komisja.
83. W tych warunkach przyjmując nawet, że sporne rozporządzenie opiera się na art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62, nie można uznać, że prawidłowo i całkowicie wykonuje ono ten przepis.
84. Powyższe twierdzenie nie oznacza, że przeszkoda w swobodnym przepływie towarów, która wynika z zakazu poruszania się ustanowionego w spornym rozporządzeniu, nie może być uzasadniona jednym z nadrzędnych wymogów ogólnego interesu, które zostały potwierdzone w orzecznictwie Trybunału.
85. W celu sprawdzenia, czy w niniejszym przypadku taka przeszkoda jest proporcjonalna do uzasadnionego celu, tj. ochrony środowiska, należy określić, czy jest ona konieczna i odpowiednia dla osiągnięcia dozwolonego celu.
86. W tej kwestii Komisja i państwa członkowskie uczestniczące w postępowaniu w charakterze interwenientów podkreślają jednocześnie brak prawdziwych rozwiązań alternatywnych dla transportu odnośnych towarów i istnienie wielu innych środków, takich jak wprowadzenie ograniczeń szybkości lub opłat za korzystanie z dróg przez różne klasy samochodów ciężarowych lub też system ekopunktów, które mogłyby zmniejszyć emisję dwutlenku azotu do poziomu możliwego do zaakceptowania.
87. Nie ma potrzeby, by Trybunał wypowiedział się co do kwestii istnienia kolejowych bądź drogowych rozwiązań alternatywnych dla zagwarantowania transportu towarów objętych spornym rozporządzeniem na warunkach, które z ekonomicznego punktu widzenia są do zaakceptowania oraz by skontrolował, czy inne połączone lub niepołączone ze sobą środki mogły zostać przyjęte dla osiągnięcia celu, jakim jest redukcja emisji zanieczyszczeń w odnośnej strefie. Wystarczy zaznaczyć, że przed przyjęciem tak radykalnego środka jak całkowity zakaz ruchu na odcinku autostrady stanowiącej ważny szlak komunikacyjny pomiędzy niektórymi państwami członkowskimi, władze austriackie miały obowiązek uważnego zbadania możliwości odwołania się do środków w mniejszym stopniu ograniczających swobodę przepływu i zrezygnować z nich dopiero wtedy, gdyby wyraźnie ustalono, że są nieodpowiednie w stosunku do zamierzonego celu.
88. W szczególności uwzględniając deklarowany cel, jakim było przeniesienie transportu odnośnych towarów z drogowego na kolejowy, władze austriackie zanim postanowiły zastosować taki środek, jak ustanowiony przez sporne rozporządzenie, miały obowiązek upewnić się, że kolej dysponowała wystarczającymi i odpowiednimi możliwościami do dokonania takiej zmiany.
89. Tymczasem, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 113 opinii, w niniejszym przypadku nie wykazano w sposób przekonywający, że władze austriackie przygotowując sporne rozporządzenie, dostatecznie zbadały kwestię, czy cel związany z redukcją emisji zanieczyszczeń może być osiągnięty za pomocą innych środków, które w mniejszym stopniu ograniczają swobodę przepływu, i czy faktycznie istnieje realne rozwiązanie alternatywne pozwalające na zapewnienie transportu odnośnych towarów innymi środkami transportu lub innymi drogami.
90. Poza tym dwumiesięczny okres przejściowy pomiędzy datą wydania spornego rozporządzenia a datą obowiązywania sektorowego zakazu poruszania się przewidzianą przez władze austriackie był wyraźnie zbyt krótki, aby podmioty gospodarcze mogły sensownie przystosować się do nowych okoliczności (zob. podobnie ww. wyroki z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 79 i 80 oraz w sprawie Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, pkt 80 i 81).
91. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy wyprowadzić taki wniosek, że sporne rozporządzenie narusza zasadę proporcjonalności i dlatego nie może być skutecznie uzasadnione względami ochrony jakości powietrza. W konsekwencji rozporządzenie to jest niezgodne z art. 28 WE i 29 WE.
Odnośnie do naruszenia rozporządzeń nr 881/92 i 3118/93
92. Według Komisji sporne rozporządzenie narusza także art. 1 i 3 rozporządzenia nr 881/92 jak też art. 1 i 6 rozporządzenia nr 3118/93.
93. W tym względzie wystarczy stwierdzić, że w skardze, w replice, jak i podczas rozprawy Komisja nie przytoczyła szczególnej argumentacji na poparcie takiego zarzutu.
94. W konsekwencji ten zarzut należy oddalić.
95. Uwzględniając całość powyższych wywodów należy stwierdzić, że wskutek wydania spornego rozporządzenia zawierającego zakaz poruszania się samochodów ciężarowych o masie powyżej 7,5 tony, przewożących niektóre towary, na autostradzie A 12 w dolinie Inn, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 28 WE i 29 WE.
W przedmiocie kosztów
96. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania, a Republika Austrii przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Na podstawie § 4 tego przepisu państwa członkowskie, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta i poparły żądania Komisji, pokrywają własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Wskutek wydania przez premiera Tyrolu rozporządzenia z dnia 27 maja 2003 r. ograniczającego transport na autostradzie A 12 w dolinie Inn (sektorowy zakaz poruszania się) [Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)], które zawierało zakaz poruszania się pojazdów ciężarowych o masie powyżej 7,5 tony, przewożących niektóre towary, na odcinku autostrady A 12 w dolinie Inn, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 28 WE i 30 WE.
2) Skarga zostaje oddalona w pozostałej części.
3) Republika Austrii zostaje obciążona kosztami postępowania.
4) Republika Federalna Niemiec, Republika Włoska i Królestwo Niderlandów poniosą własne koszty.