ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
13. července 2023(*)
„Řízení o předběžné otázce – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Povinnost členských států stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie – Hospodářská politika – Nařízení (EU) č. 549/2013 – Evropský systém národních a regionálních účtů v Evropské unii (ESA) – Směrnice 2011/85/EU – Požadavky na rozpočtové rámce členských států – Vnitrostátní právní úprava, která omezuje příslušnost účetního soudu – Zásady efektivity a rovnocennosti – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie“
Ve spojených věcech C‑363/21 a C‑364/21,
jejichž předmětem jsou dvě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podané rozhodnutími Corte dei conti (Účetní dvůr, Itálie) z 3. a 10. června 2021, došlými Soudnímu dvoru 9. a 10. června 2021, v řízeních
Ferrovienord SpA
proti
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (C‑363/21),
za účasti:
Procura generale della Corte dei conti,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
a
Federazione Italiana Triathlon
proti
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),
za účasti:
Procura generale della Corte dei conti,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení: A. Arabadžev, předseda senátu, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (zpravodaj) a I. Ziemele, soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
za soudní kancelář: C. Di Bella, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 19. října 2022,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–        za Ferrovienord SpA a Federazione Italiana Triathlon: D. Lipani, J. Polinari a F. Sbrana, avvocati,
–        za Procura generale della Corte dei conti: A. Canale, procuratore generale, A. Corsetti a A. Iadecola, vice procuratori generali,
–        za italskou vládu: G. Palmieri, jako zmocněnkyně, ve spolupráci s: G. De Bellis a P. Garofoli, avvocati dello Stato,
–        za Evropskou komisi: C. Biz, F. Blanc, S. Delaude a F. Moro, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 12. ledna 2023,
vydává tento
Rozsudek
1        Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 549/2013 ze dne 21. května 2013 o Evropském systému národních a regionálních účtů v Evropské unii (Úř. věst. 2013, L 174, s. 1), směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států (Úř. věst. 2011, L 306, s. 41), zásad rovnocennosti a efektivity, článku 19 SEU, jakož i článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2        Tyto žádosti byly předloženy v rámci dvou sporů, a to ve věci C‑363/21 mezi společností Ferrovienord SpA na jedné straně a Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (Národní statistický úřad, Itálie) na straně druhé a dále ve věci C‑364/21 mezi Federazione Italiana Triathlon (Italská federace triathlonu, Itálie) (dále jen „FITRI“) na jedné straně a ISTAT a Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerstvo hospodářství a financí, Itálie) na straně druhé ohledně zařazení Ferrovienord a FITRI na seznam vládních institucí zahrnutých do konsolidované výsledovky vládních institucí na rok 2020 (dále jen „seznam ISTAT“).
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2011/85
3        Body 3, 4 a 23 odůvodnění směrnice 2011/85 uvádí:
„(3)      Předpokladem tvorby vysoce kvalitních statistik, které je možno porovnávat mezi všemi členskými státy, jsou kompletní a spolehlivé postupy veřejného účetnictví pro všechny subsektory sektoru vládních institucí. Vnitřní kontroly by měly zajistit, aby bylo plnění stávajících pravidel vymáháno ve všech subsektorech sektoru vládních institucí. Nezávislé audity prováděné veřejnými institucemi, jako například Účetním dvorem, nebo soukromými auditními subjekty, by měly podporovat osvědčené mezinárodní postupy.
(4)      Dostupnost fiskálních údajů je základním požadavkem pro řádné fungování rámce rozpočtového dohledu Unie. Pravidelná dostupnost aktuálních a spolehlivých fiskálních údajů je klíčem k řádnému a dobře načasovanému monitorování, které na oplátku umožňuje rychlou reakci v případě neočekávaného rozpočtového vývoje. Rozhodujícím prvkem pro zajištění kvality fiskálních údajů je transparentnost, která vyžaduje pravidelné zpřístupňování těchto údajů veřejnosti.
[…]
(23)      Ustanovení rámce rozpočtového dohledu stanoveného ve Smlouvě o fungování EU a zejména v Paktu o stabilitě a růstu platí pro celý sektor vládních institucí, který zahrnuje subsektory centrální vládní instituce, národní vládní instituce, místní vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení [Rady] (ES) č. 2223/96 [ze dne 25. června 1996 o Evropském systému národních a regionálních účtů ve Společenství (Úř. věst. 1996, L 310, s. 1; Zvl. vyd. 10/02, s. 3)].“
4        Článek 1 této směrnice stanoví:
„Tato směrnice stanoví podrobná pravidla týkající se charakteristických rysů rozpočtových rámců členských států. Tato pravidla jsou nutná pro zajištění plnění závazků členských států vyplývajících ze Smlouvy o fungování EU, pokud jde o vyvarování se nadměrných schodků veřejných financí.“
5        Článek 2 uvedené směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se použijí definice pojmů ‚veřejný‘, ‚schodek‘ a ‚investice‘ stanovené v článku 2 Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku připojeného ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o fungování EU. Použije se také definice subsektorů sektoru vládních institucí uvedená v bodě 2.70 přílohy A nařízení (ES) č. 2223/96.
Kromě toho se použije tato definice:
‚rozpočtovým rámcem‘ se rozumí soubor opatření, postupů, pravidel a orgánů, které tvoří základ pro provádění rozpočtových politik vládních institucí […]
[…]“
6        Článek 3 odst. 1 směrnice 2011/85 zní následovně:
„Pokud jde o vnitrostátní systémy veřejných účtů, v členských státech fungují systémy veřejných účtů, které komplexně a konzistentně pokrývají všechny subsektory sektoru vládních institucí a obsahují informace potřebné k vypracování akruálních údajů pro sestavení údajů založených na standardu [Evropského systému národních a regionálních účtů v Evropském společenství, přijatého nařízením č. 2223/96, dále jen ‚ESA 95‘]. Uvedené systémy veřejných účtů podléhají vnitřní kontrole a nezávislému auditu.“
7        Článek 5 této směrnice stanoví:
„Každý členský stát uplatňuje numerická fiskální pravidla, která jsou pro něj specifická a která účinně podporují soulad s jeho povinnostmi v oblasti rozpočtové politiky vyplývajícími ze Smlouvy o fungování EU, a to ve víceletém rámci pro sektor vládních institucí jako celek. Tato pravidla podporují zejména:
a)      soulad s referenčními hodnotami schodku a dluhu stanovenými v souladu se Smlouvou o fungování EU;
b)      přijetí víceletého horizontu pro fiskální plánování, včetně dodržování střednědobého rozpočtového cíle členských států.“
8        Článek 6 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice stanoví:
„Aniž jsou dotčena ustanovení Smlouvy o fungování EU týkající se rámce rozpočtového dohledu Unie, numerická fiskální pravidla specifická pro danou zemi obsahují vymezení následujících prvků:
[…]
b)      účinné a včasné monitorování souladu s pravidly na základě spolehlivé a nezávislé analýzy provedené nezávislými subjekty nebo subjekty, které jsou ve vztahu k fiskálním orgánům členských států funkčně samostatné.“
Nařízení (EU) č. 473/2013
9        Článek 2 odst. 1 a 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 473/2013 ze dne 21. května 2013 o společných ustanoveních týkajících se sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů a zajišťování nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně (Úř. věst. 2013, L 140, s. 11) stanoví:
„1.      Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
a)      ‚nezávislými subjekty‘ strukturálně nezávislé subjekty nebo subjekty s vlastní funkční autonomií vůči rozpočtovým orgánům členského státu, jež jsou založeny na vnitrostátních právních ustanoveních zajišťujících vysoký stupeň funkční autonomie a odpovědnosti […]
[…]
2.      Na toto nařízení se rovněž použijí definice ‚sektoru vládních institucí‘ a ‚subsektorů sektoru vládních institucí‘ uvedené v bodě 2.70 přílohy A nařízení [č. 2223/96] […]“
10      Článek 5 odst. 1 písm. b) tohoto nařízení zní takto:
„Členské státy zřídí nezávislé subjekty sledující dodržování:
[…]
b)      numerických fiskálních pravidel uvedených v článku 5 směrnice [2011/85].“
Nařízení č. 549/2013
11      Evropský systém integrovaných hospodářských účtů (ESA) je statistický právní nástroj, který Evropská unie přijala za účelem získávání srovnatelných informací o struktuře hospodářství členských států a jejich vývoji. První ESA, a sice ESA 95, byl vytvořen nařízením č. 2223/96. Po ESA 95 následoval ESA 2010 zavedený nařízením č. 549/2013.
12      Body 3 a 14 odůvodnění nařízení č. 549/2013 uvádějí:
„(3)      Občané Unie potřebují hospodářské účty jako základní nástroj pro rozbor hospodářské situace členského státu nebo regionu. V zájmu srovnatelnosti by takové účty měly být sestavovány na základě jednotného souboru zásad, které není možné vykládat různě. Poskytované informace by měly být co nejpřesnější, nejúplnější a nejaktuálnější, aby byla zajištěna maximální transparentnost ve všech sektorech.
[…]
(14)      ESA 2010 má postupně nahradit všechny ostatní systémy jakožto referenční rámec společných standardů, definic, klasifikací a účetních pravidel pro sestavování účtů členských států pro potřeby Unie tak, aby bylo možné získat výsledky porovnatelné mezi členskými státy.“
13      Článek 1 odst. 1 a 2 tohoto nařízení zní takto:
„1.      Tímto nařízením se zavádí [ESA 2010].
2.      ESA 2010 stanoví:
a)      metodiku (příloha A) pro společné standardy, definice, klasifikace a účetní pravidla, která se použije při sestavování účtů a tabulek na srovnatelném základě pro potřeby Unie, spolu s výsledky požadovanými podle článku 3;
b)      program (příloha B) určující lhůty, v nichž členské státy předávají [Evropské komisi] (Eurostatu) účty a tabulky sestavené podle metodiky zmíněné v písmeni a).“
14      Článek 3 uvedeného nařízení stanoví:
„1.      Členské státy předávají Komisi (Eurostatu) účty a tabulky uvedené v příloze B ve lhůtách v ní stanovených pro každou tabulku.
2.      Členské státy předávají Komisi údaje a metadata vyžadované tímto nařízením v souladu se stanovenou normou pro výměnu údajů a jinými praktickými opatřeními.
[…]“
15      Kapitola 1 příloha A téhož nařízení, v níž jsou uvedeny obecné rysy a základní principy ESA 2010, obsahuje mimo jiné bod 1.57, který zní takto:
„Institucionální jednotky jsou ekonomické celky, které jsou schopné vlastnit výrobky a aktiva, vstupovat do závazků a samostatně se na svůj účet zapojovat do hospodářských činností a transakcí s ostatními jednotkami. Pro účely systému ESA 2010 jsou institucionální jednotky seskupeny do pěti vzájemně se vylučujících tuzemských institucionálních sektorů, jimiž jsou:
a)      nefinanční podniky;
b)      finanční instituce;
c)      vládní instituce;
d)      domácnosti;
e)      neziskové instituce sloužící domácnostem.
Těchto pět sektorů dohromady představuje celé tuzemské hospodářství. Každý sektor je také rozdělen do subsektorů. Systém ESA 2010 umožňuje sestavit úplnou soustavu tokových účtů a rozvah za každý sektor a subsektor i za celkové hospodářství. Nerezidentské jednotky mohou s těmito pěti tuzemský[mi] sektory vstupovat do kontaktu a jejich vzájemné vztahy se uvádějí jako interakce mezi pěti tuzemský[mi] sektory a šestým institucionálním sektorem, kterým je sektor nerezidentů.“
16      Příloha A nařízení č. 549/2013 obsahuje kapitolu 2, nadepsanou „Jednotky a seskupení jednotek“, zahrnující body 2.111 a 2.113, které stanoví:
„2.111 Definice: Sektor vládních institucí (S.13) zahrnuje institucionální jednotky, které jsou netržními výrobci, jejichž produkce je určena pro individuální a kolektivní spotřebu a které jsou financovány z povinných plateb jednotek patřících do jiných sektorů, a rovněž institucionální jednotky, které se převážně zabývají přerozdělováním národního důchodu a bohatství.
[…]
2.113 Sektor vládních institucí je rozdělen do čtyř subsektorů:
a)      ústřední vládní instituce (kromě fondů sociálního zabezpečení) […]
b)      národní vládní instituce (kromě fondů sociálního zabezpečení) […]
c)      místní vládní instituce (kromě fondů sociálního zabezpečení) […]
d)      fondy sociálního zabezpečení […]“
17      V příloze A tohoto nařízení se nachází kapitola 20, nadepsaná „Účty vládních institucí“, která obsahuje body 20.05 až 20.07, jež zní následovně:
„20.05 Sektor vládních institucí […] je tvořen všemi jednotkami vládních institucí a všemi netržními neziskovými institucemi, které jsou kontrolovány jednotkami vládních institucí. Zahrnuje i další netržní výrobce uvedené v odstavcích 20.18 až 20.39.
20.06       Jednotky vládních institucí jsou právnické osoby zřízené v rámci politického postupu, které mají zákonodárnou, soudní nebo výkonnou moc nad jinými institucionálními jednotkami v dané oblasti. Jejich hlavní funkcí je poskytovat zboží a služby společnosti a domácnostem na netržním základě a přerozdělovat důchod a bohatství.
20.07       Jednotka vládních institucí má obvykle pravomoc získávat finanční prostředky prostřednictvím povinných transferů od jiných institucionálních jednotek. Aby splňovala základní požadavky na institucionální jednotky, musí mít jednotka vládních institucí vlastní finanční prostředky, získané buď z důchodů od jiných jednotek, nebo obdržené jako transfery od jiných jednotek vládních institucí, a musí mít pravomoc vynakládat tyto prostředky při plnění cílů svých politik. Rovněž musí být schopna si půjčovat finanční prostředky na svůj vlastní účet.“
Italské právo
Ústava Italské republiky
18      Článek 103 druhý pododstavec Costituzione della Repubblica Italiana (Ústava Italské republiky) stanoví, že Corte dei conti (Účetní dvůr, Itálie) je příslušný ve věcech veřejného účetnictví.
Zákon č. 196 o účetnictví a veřejných financích
19      Článek 1 odst. 1 až 3 legge n. 196 – Legge di contabilità e finanza pubblica (zákon č. 196 o účetnictví a veřejných financích) ze dne 31. prosince 2009 (GURI č. 303 ze dne 31. prosince 2009, běžný doplněk č. 245), ve znění použitelném na skutkový stav věci v původním řízení, stanoví:
„1.      Vládní instituce přispívají k plnění cílů veřejných financí stanovených na vnitrostátní úrovni v souladu s postupy a kritérii stanovenými Evropskou unií a sdílejí z toho vyplývající odpovědnost. Účast na plnění těchto cílů probíhá v souladu se základními zásadami harmonizace veřejných účtů a koordinace veřejných financí.
2.      Pro účely použití ustanovení o veřejných financích se vládními institucemi pro rok 2011 rozumí subjekty a osoby zařazené pro statistické účely na seznam oznámený dne 24. července 2010 [ISTAT] a zveřejněný téhož dne v Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 171, jakož i počínaje rokem 2012 subjekty a osoby každoročně uváděné [ISTAT] pro statistické účely na seznamu oznámeném [ISTAT] dne 30. září 2011 a téhož dne zveřejněném v Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 228 a v jeho následných aktualizacích podle odstavce 3 tohoto článku uskutečněných na základě definic uvedených ve zvláštních unijních nařízeních […], nezávislé orgány a v každém případě správní orgány uvedené v čl. 1 odst. 2 legislativního nařízení č. 165 ze dne 30. března 2001 ve znění pozdějších předpisů.
3.      ISTAT každoročně uvádí vládní instituce uvedené v odstavci 2 v rozhodnutí, které se zveřejňuje v Gazzetta ufficiale nejpozději do 30. září.“
Zákon č. 243 – Ustanovení o provádění zásady vyrovnaného rozpočtu
20      Článek 2 odst. 1 písm. a) legge „rinforzata“ n. 243 – Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione („zesílený“ zákon č. 243 – Ustanovení o provádění zásady vyrovnaného rozpočtu ve smyslu čl. 81 šestého pododstavce Ústavy) ze dne 24. prosince 2012 (GURI č. 12 ze dne 15. ledna 2013, s. 14) definuje pojem „vládní instituce“ takto:
„ ‚vládními institucemi‘ se rozumí subjekty identifikované postupy a akty stanovenými, v souladu s unijním právem […], právními předpisy o veřejném účetnictví a veřejných financích, v subsektorech ústředních vládních institucí, místních vládních institucí a vnitrostátních orgánů sociálního zabezpečení.“
21      Článek 20 tohoto zákona, nadepsaný „Kontrolní funkce Účetního dvora týkající se rozpočtů vládních institucí“, zejména stanoví, že Corte dei conti (Účetní dvůr) provádí následnou kontrolu rozpočtového hospodaření vládních institucí za účelem koordinace veřejných financí a rozpočtové rovnováhy, a to podle forem a metod stanovených zákonem.
Zákon č. 161 – Ustanovení o provádění závazků vyplývajících z členství Itálie v Evropské unii
22      Článek 30 legge n. 161 ‐ Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea ‐ Legge europea 2013-bis (zákon č. 161 – Ustanovení o provádění závazků vyplývajících z členství Itálie v Evropské unii – Evropský zákon 2013a) ze dne 30. října 2014 (GURI č. 261 ze dne 10. listopadu 2014, běžný doplněk č. 83) v odstavci 1 stanoví:
„S cílem plně provést směrnici [2011/85] a nařízení [č. 473/2013], pokud jde o části, které nejsou přímo použitelné, zejména ve vztahu k činnosti sledování dodržování fiskálních pravidel, ověří [Corte dei conti (Účetní dvůr)] v rámci svých kontrolních funkcí soulad s účetními předpisy o fiskálních údajích vládních institucí […]“
Zákon č. 228 ze dne 24. prosince 2012
23      Článek 1 legge n. 228 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (zákon č. 228 – Ustanovení o tvorbě ročního a víceletého státního rozpočtu) ze dne 24. prosince 2012 (GURI č. 302 ze dne 29. prosince 2012, běžný doplněk č. 212) v odstavci 169 uváděl:
„Proti aktům, ve kterých ISTAT každoročně uvádí vládní instituce […], lze podat žalobu ke spojeným senátům Corte dei conti (Účetní dvůr) ve zvláštním složení v souladu s čl. 103 druhým pododstavcem Ústavy.“
Účetní soudní řád
24      Článek 11 odst. 6 písm. b) přílohy 1 decreto legislativo n. 174. – Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (legislativní nařízení č. 174 – Účetní soudní řád přijatý na základě článku 20 zákona č. 124 ze dne 7. srpna 2015) ze dne 26. srpna 2016 (GURI č. 209 ze dne 7. září 2016, běžný doplněk č. 41) (dále jen „účetní soudní řád“) stanovil:
„Spojené senáty [Corte dei Conti (Účetní dvůr)] ve zvláštním složení při výkonu své výlučné pravomoci ve věcech veřejného účetnictví rozhodují v jediném stupni:
[…]
b)      ve věcech uznání vládních institucí, které učinil ISTAT.“
Nařízení s mocí zákona č. 137/2020
25      Článek 23c decreto-legge n. 137 – Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (nařízení s mocí zákona č. 137 – Další naléhavá opatření v oblasti ochrany zdraví, podpory pracovníků a podniků, spravedlnosti a bezpečnosti v souvislosti s epidemiologickou krizí covidu-19) ze dne 28. října 2020 (GURI č. 269 ze dne 28. října 2020), ve znění legge n. 176 (zákon č. 176) ze dne 18. prosince 2020 (GURI č. 319 ze dne 24. prosince 2020, běžný doplněk č. 43) (dále jen „nařízení s mocí zákona č. 137/2020“), stanoví:
„1.      Na subjekty uvedené v seznamu 1, který je přílohou tohoto nařízení, jakožto na jednotky, které přispívají podle kritérií stanovených Evropským systémem národních a regionálních účtů v Evropské unii (ESA 2010) uvedeným v nařízení [č. 549/2013] ke stanovení zůstatku veřejných financí konsolidované výsledovky vládních institucí, se v každém případě použijí ustanovení o rovnováze rozpočtů a udržitelnosti dluhu vládních institucí […], jakož i [ustanovení] o povinnostech sdělovat údaje a relevantní informace v oblasti veřejných financí.
2.      V článku 11 odst. 6 písm. b) účetního soudního řádu, který je uveden v příloze 1 legislativního nařízení č. 174 ze dne 26. srpna 2016, se za výraz ‚které učinil ISTAT‘ doplňují slova: ‚pouze pro účely uplatňování vnitrostátní právní úpravy o omezení veřejných výdajů‘.“
Spory v původním řízení a předběžné otázky
26      ISTAT zejména v souladu s nařízením č. 549/2013 zařadil společnost Ferrovienord a FITRI (dále jen společně „žalobkyně v původním řízení“) na seznam ISTAT zveřejněný dne 30. září 2020.
27      Žalobami podanými ke Corte dei conti (Účetní dvůr), který je předkládajícím soudem, žalobkyně v původním řízení zpochybňují toto zařazení na seznam z důvodu, že podmínky požadované za tímto účelem nejsou splněny.
28      Z předkládacích usnesení vyplývá, že až do roku 2012 mohla být rozhodnutí týkající se zařazení subjektu na seznam ISTAT předmětem žaloby podané ke správnímu soudu. Následně byly provedeny dvě legislativní změny.
29      Zaprvé v roce 2012 byla podle čl. 1 odst. 169 zákona č. 228 ze dne 24. prosince 2012 příslušnost ke kontrole opodstatněnosti uznání subjektů za vládní instituce a jejich zařazení na seznam ISTAT svěřena Corte dei conti (Účetní dvůr). Toto pravidlo o příslušnosti bylo převzato do čl. 11 odst. 6 písm. b) účetního soudního řádu, který stanovil, že „[s]pojené senáty Corte dei conti [Účetní dvůr] ve zvláštním složení při výkonu své výlučné pravomoci ve věcech veřejného účetnictví rozhodují v jediném stupni o žalobách […] týkajících se uznání vládních institucí, které učinil ISTAT“.
30      Předkládající soud upřesňuje, že kontrola, jež příslušela účetnímu soudu, musela být provedena na základě kritérií vycházejících z nařízení č. 549/2013, která podle italských právních předpisů představují podmínky, za nichž je subjekt zařazen na seznam ISTAT. Tento soud kromě toho uvádí, že takové zařazení zakládá konkrétní povinnosti, zejména účetní, k tíži dotyčných subjektů, které – jsou-li zařazeny na tento seznam – přispívají ke stanovení zůstatku veřejných financí konsolidované výsledovky vládních institucí podle čl. 23c odst. 1 nařízení s mocí zákona č. 137/2020. Podle předkládajícího soudu je tedy kontrola postavení vládních institucí ve smyslu nařízení č. 549/2013 účetní operací, která předchází vypracování zůstatku, na jehož základě se rozvíjejí finanční vztahy mezi členskými státy, zejména na základě článku 126 SFEU a Protokolu č. 12 o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvám (dále jen „protokol č. 12“).
31      V roce 2020 byl rozsah kontroly vykonávané účetním soudem, týkající se legality zařazení na seznam ISTAT, omezen čl. 23c odst. 2 nařízení s mocí zákona č. 137/2020, kterým byl změněn čl. 11 odst. 6 písm. b) účetního soudního řádu, jenž nyní v podstatě stanoví, že spojené senáty Corte dei conti (Účetní dvůr) rozhodují o žalobách týkajících se uznání vládních institucí, které učinil ISTAT, pouze pro účely uplatňování vnitrostátní právní úpravy o omezení veřejných výdajů.
32      Z předkládacích rozhodnutí vyplývá, že účastníci původního řízení se neshodují v otázce výkladu tohoto čl. 11 odst. 6 písm. b) účetního soudního řádu, ve znění článku 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020.
33      Podle Procura generale della Corte dei Conti (Generální prokuratura Účetního dvora, Itálie), pokud by byl uvedený článek 23c vykládán tak, že omezuje možnost podat žalobu proti seznamu ISTAT pouze pro účely uplatňování vnitrostátní právní úpravy o omezení veřejných výdajů, nebyl by v souladu s unijním právem – zejména s nařízením č. 549/2013, jakož i se zásadami efektivity a rovnocennosti – jelikož by nezaručoval dotyčným subjektům účinnou soudní ochranu. Tyto subjekty by totiž již nemohly dosáhnout soudního přezkumu jejich zařazení na seznam ISTAT jakožto vládní instituce. Žalobkyně v původním řízení tento názor sdílejí.
34      ISTAT a Ministerstvo hospodářství a financí (dále jen společně „žalovaní v původním řízení“) mají naproti tomu za to, že článek 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020 omezuje příslušnost Corte dei conti (Účetní dvůr) a současně rozšiřuje příslušnost správního soudu, takže žalobkyně v původním řízení požívají plné soudní ochrany svých zájmů. V každém případě by podle žalovaných v původním řízení mělo určení pojmu „vládní instituce“ spadat pouze do příslušnosti správního soudu, jelikož se týká aspektů, které nejsou součástí otázek účetní povahy. Článek 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020 je tím pádem v souladu s unijním právem.
35      V odpovědi na tuto argumentaci Procura generale della Corte dei Conti (Generální prokuratura Účetního dvora) rovněž uvedla, že i kdyby bylo třeba přijmout výklad tohoto článku 23c zastávaný žalovanými v původním řízení, nebylo by toto ustanovení v souladu se zásadami efektivity a rovnocennosti prostředků nápravy. Takový výklad by totiž vedl k riziku prodlužování vzájemně si odporujících řízení a rozsudků, jelikož dotyčné subjekty by musely podat dvě samostatné žaloby ke dvěma různým soudům, aby se domohly svých práv.
36      Podle předkládajícího soudu vede změna čl. 11 odst. 6 písm. b) účetního soudního řádu k absolutnímu nedostatku soudní ochrany pro subjekty, které se nacházejí v podobné situaci jako žalobkyně v původním řízení. Předně je třeba uvést, že vzhledem k neexistenci soudu příslušného k zajištění dodržování unijního práva, pokud jde o postavení vládní instituce a s ním související povinnosti, neexistuje jakékoli ověření toho, zda italský stát dodržuje pravidla unijního práva týkající se tohoto postavení stanovená v nařízení č. 549/2013, a tedy i zůstatky veřejných financí ve smyslu článku 126 SFEU, protokolu č. 12 a Paktu o stabilitě a růstu.
37      Dále má tento soud za to, že omezení účinků rozhodnutí vydaných účetním soudem „pouze pro účely uplatňování vnitrostátní právní úpravy o omezení veřejných výdajů“ by ve skutečnosti vedlo k vyloučení jakékoli možnosti nezávislého přezkumu rozpočtových orgánů ze strany tohoto soudu a legality způsobů výpočtu zůstatků veřejných financí, které slouží k ověření dodržení střednědobého rozpočtového cíle uvedeného v čl. 5 písm. b) směrnice 2011/85. Článek 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020 tudíž podle všeho nerespektuje pravidlo stanovené nařízením č. 473/2013 a směrnicí 2011/85, které vyžaduje oddělení rozpočtových orgánů od auditních orgánů, přičemž tyto posledně jmenované mohou mít soudní formu.
38      Nakonec podle uvedeného soudu platí, že vzhledem k tomu, že postavení vládní instituce ve smyslu unijního práva zakládá dotyčným subjektům povinnosti a omezení jejich práv, musí jim být v souladu s článkem 19 SEU a článkem 47 Listiny přiznáno právo na účinnou právní ochranu k tomu, aby mohly toto postavení zpochybnit.
39      V tomto ohledu předkládající soud zaprvé uvádí, že i když v souladu se zásadou procesní autonomie přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky prostředků nápravy, účinnost tohoto prostředku by byla v projednávaném případě omezená, jelikož rozhodnutí, které tento soud může přijmout, nemůže v plném rozsahu představovat prohlášení, že zařazení dotyčného subjektu do kategorie vládních institucí pro účely unijního práva je protiprávní. Navíc prostředek nápravy, jak je stanoven v článku 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020, podléhá mimořádným procesním pravidlům, která se zcela odchylují od pravidel týkajících se prostředků nápravy stanovených italským právním řádem pro obdobné situace. V italském právu tak všechny otázky uznání postavení spadají do samostatné určovací žaloby podané k příslušnému soudu, jehož rozhodnutí je závazné, pokud jde o účinky spojené s tímto postavením. Předkládající soud má tudíž pochybnosti o tom, zda je tento článek 23c v souladu se zásadami efektivity a rovnocennosti.
40      Zadruhé je uvedený soud toho názoru, že i kdyby byl přijat výklad uvedeného článku 23c navrhovaný žalovanými v původním řízení, přetrvávaly by pochybnosti o souladu téhož článku se zásadou účinné soudní ochrany, jelikož v krátkém časovém úseku, během něhož jsou žalobkyně v původním řízení po zařazení na seznam ISTAT povinny splnit povinnosti vyplývající z tohoto zařazení, by tyto žalobkyně musely podat dvě samostatné žaloby ke dvěma různým soudům, aby se domohly svých práv, což by mohlo ohrozit zásadu právní jistoty, pokud jde o jejich postavení. Stejně tak podle tohoto výkladu přetrvává pochybnost o souladu téhož článku 23c se zásadou rovnocennosti prostředků nápravy vzhledem k tomu, že Ústava Italské republiky určuje účetní soud jako příslušný pro správné stanovení rozpočtových zůstatků italského státu.
41      Za těchto podmínek se Corte dei conti (Účetní dvůr) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Brání pravidlo přímé použitelnosti [ESA 2010] a zásada užitečného účinku [nařízení č. 549/2013] a směrnice [2011/85] takové vnitrostátní právní úpravě, která omezuje pravomoc příslušného vnitrostátního soudu ohledně správného uplatnění ESA 2010 pouze pro účely vnitrostátní právní úpravy o omezení veřejných výdajů, což vylučuje hlavní užitečný účinek unijní právní úpravy, tedy ověření transparentnosti a spolehlivosti rozpočtových zůstatků, jejichž prostřednictvím lze ověřit konvergenci [Italské republiky] ke střednědobému rozpočtovému cíli?
2)      Brání pravidlo přímé použitelnosti ESA 2010 a zásada užitečného účinku [nařízení č. 549/2013] a směrnice 2011/85, pokud jde o organizační oddělení rozpočtových orgánů a kontrolních orgánů, takové vnitrostátní právní úpravě, která omezuje účinky rozhodnutí příslušného vnitrostátního soudu ohledně správného uplatnění ESA 2010 pouze pro účely vnitrostátní právní úpravy o omezení veřejných výdajů, což vylučuje jakýkoli nezávislý přezkum identifikace subjektů podílejících se na sestavení účtů italské veřejné správy (jak je vymezena pro účely unijního práva), jehož prostřednictvím lze ověřit konvergenci [Italské republiky] ke střednědobému rozpočtovému cíli?
3)      Brání zásada právního státu vyjádřená v zásadě účinné soudní ochrany a zásadě rovnocennosti prostředků nápravy takové vnitrostátní právní úpravě, která:
a)      brání jakémukoli soudnímu přezkumu ohledně uplatňování ESA 2010 ze strany ISTAT pro účely vymezení sektoru S.13, a tedy ohledně správnosti, transparentnosti a spolehlivosti rozpočtových zůstatků, jejichž prostřednictvím je třeba ověřit konvergenci [Italské republiky] k střednědobému rozpočtovému cíli (porušení zásady účinnosti ochrany)?
b)      vystavuje žalobkyni, pokud by byl výklad pravidla navržený žalovanými správními orgány shledán správným, a to i prostřednictvím autentického výkladového zákona, dvojímu břemenu soudní žaloby a následným rizikům rozporu rozhodnutí o existenci statusu unijního práva, což v praxi znemožňuje účinnou ochranu jejího práva v době potřebné pro splnění povinností [vyplývajících z rozhodnutí, kterým se jí přiznává tento sporný status] (tedy v rozpočtovém roce) a maří právní jistotu ohledně existence statusu vládní instituce?
c)      pokud bude výklad pravidla navržený žalovanými správními orgány shledán správným, a to i za použití autentického výkladového zákona, stanoví, že o správnosti rozpočtového vymezení rozhoduje jiný soud než ten, kterému italská [Ú]stava vyhrazuje pravomoc rozhodovat o rozpočtovém právu?“
Řízení před Soudním dvorem
42      Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 12. srpna 2021 byly věci C‑363/21 a C‑364/21 spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
43      Kromě toho předkládající soud požádal Soudní dvůr, aby v projednávaných věcech rozhodl ve zrychleném řízení podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora.
44      Podle tohoto ustanovení může předseda Soudního dvora k žádosti předkládajícího soudu, nebo výjimečně i bez návrhu, po vyslechnutí soudce zpravodaje a generálního advokáta rozhodnout o projednání předběžné otázky ve zrychleném řízení odchylně od ustanovení jednacího řádu, pokud povaha věci vyžaduje, aby byla projednána bez zbytečného odkladu.
45      Na podporu své žádosti o projednání projednávaných věcí ve zrychleném řízení předkládající soud uvádí, že se položené otázky týkají jeho soudní příslušnosti v rozpočtových záležitostech. Podle tohoto soudu by přitom pravidla stanovená unijním právem byla zbavena užitečného účinku, pokud by tato příslušnost nebyla vykonávána v době odpovídající dotyčnému účetnímu cyklu, tedy v roce 2020. Určení subjektů, které je třeba považovat za vládní instituce a jejichž výsledek musí být zohledněn v konsolidované výsledovce těchto institucí, pro tento rok 2020 by tak mělo být provedeno před uplynutím tohoto účetního cyklu.
46      V tomto ohledu je třeba nejprve připomenout, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že okolnost, že předkládající soud musí vynaložit veškeré úsilí k zajištění rychlého projednání věci v původním řízení, nemůže sama o sobě postačovat k odůvodnění použití zrychleného řízení podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. října 2022, Gmina Wieliszew, C‑698/20, EU:C:2022:787, bod 50 a citovaná judikatura).
47      Dále z ustálené judikatury vyplývá, že dovolávání se hospodářských zájmů, včetně hospodářských zájmů, které mohou mít vliv na veřejné finance, byť jsou jakkoli významné a oprávněné, nemohou samy o sobě odůvodnit použití zrychleného řízení (rozsudek ze dne 28. dubna 2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, bod 15 a citovaná judikatura).
48      Nakonec Soudní dvůr již upřesnil, že riziko porušení unijního práva, jakož i ohrožení jeho užitečného účinku, k němuž dochází ve velkém počtu případů, které jsou předmětem žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, nemůže samo o sobě odůvodnit projednání věci ve zrychleném řízení podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu vzhledem k tomu, že toto řízení má povahu výjimky (usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 13. července 2017, Anodiki Services, C‑260/17, EU:C:2017:560, bod 11).
49      Předkládající soud kromě toho neupřesňuje, zda by mu odpověď Soudního dvora v krátké lhůtě umožnila rozhodnout věci, které mu byly předloženy před uplynutím dotyčného účetního cyklu.
50      Za těchto podmínek předseda Soudního dvora dne 12. srpna 2021 po vyslechnutí soudce zpravodaje a generálního advokáta rozhodl, že není namístě vyhovět žádosti uvedené v bodě 43 tohoto rozsudku z důvodu, že okolnosti uvedené předkládajícím soudem v rámci projednávaných věcí neumožňují mít za to, že jsou splněny podmínky stanovené v čl. 105 odst. 1 jednacího řádu.
K předběžným otázkám
K přípustnosti první a druhé otázky, jakož i třetí otázky písm. a)
51      Podle italské vlády jsou první a druhá otázka, jakož i třetí otázka písm. a) nepřípustné, jelikož vycházejí z nesprávného předpokladu, že legislativní změna zavedená článkem 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020 vede k neexistenci soudního přezkumu opodstatněnosti zařazení subjektu na seznam ISTAT. Tato vláda v tomto ohledu tvrdí, že omezení příslušnosti Corte dei conti (Účetní dvůr) vyplývající z této změny následovalo rozšíření obecné příslušnosti správních soudů, které jsou „přirozenými“ soudy k rozhodování o správních aktech.
52      V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy zavedené článkem 267 SFEU věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, jež bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku, tak relevanci otázek, které Soudnímu dvoru klade. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (rozsudek ze dne 25. května 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, bod 29 a citovaná judikatura).
53      Z toho vyplývá, že se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 25. května 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, bod 30 a citovaná judikatura).
54      Kromě toho je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že v rámci řízení podle článku 267 SFEU, které je založeno na jasné dělbě funkcí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, posledně uvedený nemá pravomoc vykládat vnitrostátní právo a je pouze na vnitrostátním soudu, aby zjistil a posoudil skutkový stav sporu v původním řízení a určil přesnou působnost vnitrostátních právních a správních předpisů (rozsudek ze dne 28. dubna 2022, SeGEC a další, C‑277/21, EU:C:2022:318, bod 21 a citovaná judikatura).
55      Soudní dvůr je oprávněn výlučně k tomu, aby se vyslovil k výkladu nebo platnosti unijního práva s ohledem na skutkovou a právní situaci popsanou předkládajícím soudem, aniž ji může zpochybnit nebo ověřit její správnost (rozsudek ze dne 9. září 2021, Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, bod 13 a citovaná judikatura).
56      Na první a druhou otázku, jakož i na třetí otázku písm. a) je tedy třeba odpovědět na základě předpokladu uvedeného v předkládacích rozhodnutích, podle kterého článek 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020 vedl k neexistenci soudního přezkumu použití nařízení č. 549/2013, pro účely vymezení sektoru vládních institucí, ze strany ISTAT.
57      Jak však vyplývá z formulace třetí otázky písm. b) a c), předkládající soud zohledňuje výklad vnitrostátního práva navrhovaný žalovanými v původním řízení. Nic tedy nebrání tomu, aby Soudní dvůr provedl výklad relevantních pravidel unijního práva i s přihlédnutím k tomuto výkladu vnitrostátního práva.
58      Soudní dvůr, který má vnitrostátnímu soudu poskytnout užitečnou odpověď, přičemž se omezuje na výklad unijního práva, má totiž pravomoc poskytnout vodítka, jež se opírají o spis ve věci v původním řízení, jakož i o písemná a ústní vyjádření, která mu byla předložena, aby vnitrostátnímu soudu umožnil rozhodnout (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2022, SeGEC e.a., C‑277/21, EU:C:2022:318, bod 22 a citovaná judikatura).
59      Za těchto podmínek jsou první a druhá otázka, jakož i třetí otázka písm. a) přípustné.
K věci samé
60      Podstatou první až třetí otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda nařízení č. 473/2013 a č. 549/2013, směrnice 2011/85, jakož i čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny a zásadami rovnocennosti a efektivity, musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která omezuje příslušnost účetního soudu rozhodovat o opodstatněnosti zařazení subjektu na seznam vládních institucí.
61      Podle tohoto soudu omezení příslušnosti zavedené článkem 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020, podle něhož Corte dei conti (Účetní dvůr) může rozhodovat spory týkajících se uznání vládních institucí, které učinil ISTAT, „pouze pro účely uplatňování vnitrostátní právní úpravy o omezení veřejných výdajů“, vedlo k neprovedení soudního přezkumu opodstatněnosti uznání takových subjektů, jako jsou žalobkyně v původním řízení, za vládní instituce. Proto toto omezení fakticky vylučuje zaprvé správné použití účetních a fiskálních pravidel Unie uvedených jak v nařízení č. 549/2013, tak ve směrnici 2011/85, a tudíž dodržení požadavků uvedených v článku 126 SFEU a v protokolu č. 12, zadruhé jakýkoli nezávislý přezkum vnitrostátních rozpočtových orgánů, jak je stanoven touto směrnicí a nařízením č. 473/2013, jakož i zatřetí záruku účinné soudní ochrany zaručenou článkem 19 SEU a článkem 47 Listiny.
62      Kromě toho uvedený předkládající soud upřesňuje, že i kdyby byl přijat výklad tohoto článku 23c navržený žalovanými v původním řízení a zmíněný v bodě 34 tohoto rozsudku, přetrvávaly by pochybnosti o souladu téhož článku zejména se zásadou účinné soudní ochrany, jelikož by žalobkyně v původním řízení musely za účelem prosazování svých práv podat dvě samostatné žaloby ke dvěma různým soudům, což by mohlo ohrozit zásadu právní jistoty, pokud jde o určení jejich postavení s ohledem na provádění nařízení č. 549/2013.
63      Je tedy třeba ověřit, zda je nemožnost zpochybnit opodstatněnost zařazení subjektu jakožto vládní instituce na seznam ISTAT, jak vyplývá podle předkládajícího soudu z článku 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020, v rozporu s požadavky vyplývajícími z nařízení č. 473/2013 a č. 549/2013, jakož i ze směrnice 2011/85, a tudíž s účinností těchto předpisů, jakož i s požadavkem na účinnou soudní ochranu stanoveným unijním právem. Dále je třeba přezkoumat, zda je tento článek 23c, jak jej vykládají žalovaní v původním řízení, v souladu s požadavkem takové účinné soudní ochrany.
64      Pokud jde zaprvé o otázku, zda vnitrostátní právní úprava, v projednávané věci uvedený článek 23c, jak jej vykládá předkládající soud, splňuje požadavky vyplývající z nařízení č. 549/2013, je třeba připomenout, že z bodu 14 odůvodnění tohoto nařízení vyplývá, že ESA 2010 stanoví referenční rámec pro sestavování účtů členských států pro potřeby Unie, a zejména pro vymezení a sledování hospodářských a sociálních politik Unie. V bodě 3 odůvodnění uvedeného nařízení je v tomto ohledu uvedeno, že tyto účty by měly být sestavovány na základě jednotného souboru zásad, které není možné vykládat různě, aby se dospělo ke srovnatelným výsledkům (rozsudek ze dne 3. října 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, bod 32).
65      Jak vyplývá z článku 1 téhož nařízení, ESA 2010 stanoví metodiku, která je uvedena v příloze A, zejména pro společné definice a účetní pravidla, jež se použije při sestavování národních a regionálních účtů a tabulek na srovnatelném základě pro potřeby Unie. Podle článku 3 nařízení č. 549/2013 musí členské státy tyto účty předávat Komisi (Eurostatu).
66      V tomto ohledu bod 1.57 kapitoly 1 této přílohy stanoví zařazení každé institucionální jednotky – definované jako ekonomický celek, který je schopen vlastnit výrobky a aktiva, vstupovat do závazků a samostatně se na svůj účet zapojovat do hospodářských činností a transakcí s ostatními jednotkami – do jednoho ze šesti hlavních sektorů vymezených v rámci systému ESA 2010, kterými jsou nefinanční podniky, finanční instituce, vládní instituce, domácnosti, neziskové instituce sloužící domácnostem a nerezidenti (rozsudek ze dne 3. října 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, bod 33).
67      Sektor „vládních institucí“ je definován v bodě 2.111 kapitoly 2 přílohy A a v bodě 20.05 kapitoly 20 a násl. nařízení č. 549/2013.
68      S ohledem na články 1 a 3 tohoto nařízení, jakož i na cíl, který sleduje, jak byl připomenut v bodě 64 tohoto rozsudku, musí členské státy při sestavování svých národních a regionálních účtů pro potřeby Unie určit sektor „vládních institucí“ podle této definice.
69      K zajištění toho, aby příslušný vnitrostátní orgán dodržel pro účely kvalifikace určitého subjektu jako „vládní instituce“ ve smyslu nařízení č. 549/2013 definici unijního práva, která s tím souvisí a je pro něj závazná, musí být jeho rozhodnutí možné napadnout a být předmětem soudního přezkumu. V případě neexistence možnosti zpochybnit tuto kvalifikaci by totiž nebyl zaručen užitečný účinek unijního práva.
70      Užitečný účinek tohoto nařízení proto brání vnitrostátní právní úpravě, která fakticky vylučuje jakoukoli možnost soudního přezkumu opodstatněnosti kvalifikace subjektu jako vládní instituce.
71      Pokud jde zadruhé o otázku, zda taková vnitrostátní právní úprava, jako je článek 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020, splňuje požadavky vyplývající ze směrnice 2011/85, je třeba připomenout, že tato směrnice v souladu se svým článkem 1 stanoví podrobná pravidla týkající se charakteristik rozpočtových rámců členských států. Tato pravidla jsou nutná pro zajištění plnění závazků členských států vyplývajících ze Smlouvy o FEU, pokud jde o vyvarování se nadměrných schodků veřejných financí.
72      Výraz „rozpočtový rámec“ je definován v článku 2 uvedené směrnice jako soubor opatření, postupů, pravidel a orgánů, které jsou základem pro provádění fiskální politiky vládních institucí. Kromě toho tento článek 2 v prvním pododstavci stanoví, že definice výrazu „subsektor sektoru vládních institucí“ uvedená v bodě 2.70 přílohy A nařízení č. 2223/96 (totožná s definicí uvedenou v bodě 2.113 přílohy A nařízení č. 549/2013) se použije pro účely téže směrnice. V tomto ohledu je třeba rovněž upřesnit, že v souladu s bodem 23 odůvodnění směrnice 2011/85 platí ustanovení rámce rozpočtového dohledu stanoveného Smlouvou o FEU, a zejména v Paktu o stabilitě a růstu, pro celý sektor vládních institucí, který zahrnuje tyto subsektory.
73      Z výše uvedeného vyplývá, že požadavky na rozpočtové rámce členských států, které jsou uvedeny v této směrnici, platí na základě vnitrostátních prováděcích opatření pro celý sektor vládních institucí.
74      Kromě toho podle článku 5 směrnice 2011/85 musí mít každý členský stát numerická fiskální pravidla, která jsou pro něj specifická a která účinně podporují soulad s jeho povinnostmi v oblasti rozpočtové politiky vyplývajícími ze Smlouvy o FEU, a to ve víceletém rámci pro sektor vládních institucí jako celek. Tato pravidla podporují zejména soulad s referenčními hodnotami schodku a dluhu stanovenými v souladu se Smlouvou, jakož i přijetí víceletého horizontu pro fiskální plánování, včetně dodržování střednědobého rozpočtového cíle členských států.
75      Za těchto podmínek přispívají numerická fiskální pravidla pro vládní instituce k rozpočtové kázni členského státu, na němž jsou tyto instituce závislé.
76      Kromě toho je třeba uvést, že bod 4 odůvodnění směrnice 2011/85 upřesňuje, že dostupnost fiskálních údajů je základním požadavkem pro řádné fungování rámce rozpočtového dohledu Unie, že pravidelná dostupnost aktuálních a spolehlivých fiskálních údajů je klíčem k řádnému a dobře načasovanému monitorování, které na oplátku umožňuje rychlou reakci v případě neočekávaného rozpočtového vývoje, a rozhodujícím prvkem pro zajištění kvality fiskálních údajů je transparentnost, která vyžaduje pravidelnou veřejnou dostupnost těchto údajů.
77      I když, jak zdůraznila Komise, tato směrnice ukládá povinnosti vládním institucím pouze prostřednictvím vnitrostátních opatření, která ji provádějí, nic to nemění na tom, že předmět, účel a užitečný účinek uvedené směrnice by byly ohroženy, pokud by při neexistenci možnosti soudního přezkumu postavení „vládní instituce“ byly fiskální údaje subjektů zveřejněny a předány Komisi (Eurostatu) v situaci, kdy uvedené subjekty takové postavení neměly.
78      Proto výklad směrnice 2011/85 za účelem zachování jejího užitečného účinku brání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje jakoukoli možnost soudního přezkumu opodstatněnosti uznání subjektu za vládní instituci.
79      Pokud jde zatřetí o otázku, zda taková vnitrostátní právní úprava, jako je článek 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020, splňuje požadavek nezávislé kontroly rozpočtových orgánů dotyčného členského státu, vyplývající z nařízení č. 473/2013 a směrnice 2011/85, je třeba uvést, jak v podstatě učinil generální advokát v bodě 80 svého stanoviska, že tyto unijní nástroje ponechávají členským státům možnost určit, které nezávislé subjekty budou pověřeny dohledem nad vnitrostátními systémy veřejného účetnictví nebo účinným dodržováním rozpočtové kázně příslušející těmto státům.
80      Nejprve je třeba uvést, že v souladu s čl. 3 odst. 1 směrnice 2011/85 ve spojení s bodem 3 jejího odůvodnění by tyto vnitrostátní systémy měly podléhat vnitřní kontrole a nezávislému auditu, který může provádět jedna nebo více veřejných institucí, jako jsou například účetní dvory nebo soukromé auditní subjekty. Pokud jde o vnitřní kontrolu, ta by měla zajistit, aby byla stávající pravidla veřejného účetnictví prováděna ve všech subsektorech sektoru vládních institucí.
81      Dále čl. 6 odst. 1 písm. b) této směrnice stanoví, že numerická fiskální pravidla specifická pro danou zemi musí zejména upřesnit způsoby účinného a včasného monitorování souladu s těmito pravidly na základě spolehlivé a nezávislé analýzy provedené nezávislými subjekty nebo subjekty, které jsou ve vztahu k fiskálním orgánům členských států funkčně samostatné.
82      Konečně nařízení č. 473/2013 poskytuje v čl. 2 odst. 1 písm. a) definici pojmu „nezávislé subjekty“. Jedná se o strukturálně nezávislé subjekty nebo subjekty s vlastní funkční autonomií vůči rozpočtovým orgánům členského státu, jež jsou založeny na vnitrostátních právních ustanoveních zajišťujících vysoký stupeň funkční autonomie a odpovědnosti. Článek 5 odst. 1 písm. b) tohoto nařízení upřesňuje, že členské státy zřídí nezávislé subjekty pro sledování dodržování numerických fiskálních pravidel uvedených v článku 5 směrnice 2011/85.
83      Jak uvedl generální advokát v bodech 83 a 85 svého stanoviska, směrnice 2011/85 a nařízení č. 473/2013 vyžadují zřízení nezávislých orgánů pouze pro účely dodržování unijních fiskálních pravidel, ale ponechávají členským státům možnost omezit rozsah soudního přezkumu jejich účetních dvorů, pokud jde o uplatňování nařízení č. 549/2013.
84      Pokud jde začtvrté o otázku, zda taková vnitrostátní právní úprava, jako je článek 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020, splňuje požadavek na účinnou soudní ochranu stanovený právem Unie, je třeba připomenout, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ukládá členským státům povinnost stanovit prostředky nezbytné k zajištění takové ochrany v oblastech pokrytých právem Unie (rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, bod 56 a citovaná judikatura).
85      Soudní dvůr rovněž upřesnil, že zásada účinné právní ochrany práv vyplývajících pro jednotlivce z unijního práva, na niž odkazuje toto ustanovení, představuje obecnou zásadu unijního práva vyplývající z ústavních tradic společných členským státům, která byla zakotvena v článcích 6 a 13 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 a která je nyní potvrzena v článku 47 Listiny (rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, bod 57 a citovaná judikatura).
86      Kromě toho je třeba připomenout, že čl. 51 odst. 1 Listiny stanoví, že její ustanovení jsou určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie.
87      V tomto ohledu je třeba uvést, jak vyplývá z bodů 64 až 78 tohoto rozsudku, že právní situace dotčená ve věci v původním řízení se z věcného hlediska řídí nařízením č. 549/2013 a směrnicí 2011/85, které dotyčnému členskému státu ukládají účetní a fiskální pravidla, jejichž plné dodržování musí být vyžadováno od takových subjektů, jako jsou žalobkyně v původním řízení, před soudem. Za těchto podmínek jsou přitom použitelná ustanovení Listiny.
88      Toto nařízení ani tato směrnice však nestanoví procesní podmínky soudních řízení, jež by umožnily zajistit jejich užitečný účinek, a zejména neupřesňují, který vnitrostátní soud musí zajistit účinnou soudní ochranu.
89      Při neexistenci unijních pravidel v dané oblasti je přitom na základě zásady procesní autonomie na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby upravil procesní podmínky prostředků nápravy uvedených v bodě 84 tohoto rozsudku, avšak za podmínky, že tyto podmínky nejsou v situacích, na které se uplatní unijní právo, méně příznivé než v podobných situacích podléhajících vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity) (rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, bod 58 a citovaná judikatura).
90      Přezkum článku 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020 z hlediska zásad rovnocennosti a efektivity musí být proveden s přihlédnutím ke skutečnosti, jak vyplývá z bodů 32 až 35 tohoto rozsudku, že účastníci původního řízení toto ustanovení vykládají odlišně, což předkládající soud vzal na vědomí v rámci svých předběžných otázek. Kromě toho italská vláda na jednání uvedla, že v souladu s uvedeným ustanovením může Corte dei conti (Účetní dvůr) rozhodnout incidenčně o platnosti rozhodnutí ISTAT o zařazení subjektu na seznam ISTAT a případně neuplatnit tato rozhodnutí.
91      Pokud jde o zásadu rovnocennosti, je nutno uvést, že Soudní dvůr nemá k dispozici žádnou informaci, která by byla s to vyvolat pochybnosti o souladu vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení s touto zásadou.
92      Pokud jde o zásadu efektivity, je třeba připomenout, že unijní právo nemá za následek přinutit členské státy k tomu, aby zavedly jiné právní prostředky než ty, které stanoví vnitrostátní právo, ledaže by ze struktury dotčeného vnitrostátního právního řádu vyplývalo, že neexistuje žádný soudní procesní prostředek umožňující, ani incidenčně, zajistit dodržování práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, či musejí-li jednotlivci za účelem přístupu k soudu porušit právo (rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, bod 62 a citovaná judikatura).
93      Kromě toho je nutno zdůraznit, že podle judikatury Soudního dvora platí, že v každém případě, kdy vyvstává otázka, zda vnitrostátní procesní ustanovení znemožňuje nebo nadměrně ztěžuje použití unijního práva, je třeba postupovat s přihlédnutím k úloze tohoto ustanovení v rámci řízení jako celku, jeho průběhu a jeho zvláštnostem u různých vnitrostátních soudů. Z tohoto hlediska je třeba případně zohlednit základní zásady vnitrostátního právního systému, jako například ochranu práva na procesní obranu, zásadu právní jistoty a řádný průběh řízení (rozsudek ze dne 17. listopadu 2022, Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, bod 68 a citovaná judikatura).
94      Pokud by v projednávané věci s ohledem na judikaturu citovanou v bodech 92 a 93 tohoto rozsudku vnitrostátní soud konstatoval, že vstup článku 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020 v platnost má za následek neexistenci jakéhokoliv soudního přezkumu rozhodnutí ISTAT o zařazení subjektů do sektoru vládních institucí, jak je definován v nařízení č. 549/2013, bylo by třeba mít za to, že toto ustanovení znemožňuje nebo nadměrně ztěžuje použití tohoto nařízení, a tudíž neumožňuje zaručit užitečný účinek směrnice 2011/85. Tyto subjekty by se v takovém případě totiž nemohly obrátit na žádný soud, který by kontroloval činnost ISTAT při uplatňování tohoto nařízení.
95      Naproti tomu, pokud by výklad článku 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020 zastávaný žalovanými v původním řízení, jakož i na jednání italskou vládou, měl být přijat předkládajícím soudem, tedy že pouze správní soud je příslušný k tomu zrušit zařazení subjektu na seznam ISTAT a účetní soud může přezkoumávat legalitu tohoto zařazení pouze incidenčně při rozhodování o uplatňování vnitrostátní právní úpravy o omezení veřejných výdajů, nelze mít za to, že toto ustanovení porušuje zásadu efektivity nebo že odhaluje skutečnost, z níž vyplývá, že byl porušen čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU.
96      V takovém případě by totiž existoval soudní prostředek nápravy umožňující zajistit přezkum opatření přijatých ISTAT na základě nařízení č. 549/2013 a směrnice 2011/85.
97      Kromě toho, jak uvedla italská vláda na jednání a s výhradou ověření, které přísluší předkládajícímu soudu, subjekty zařazené na seznam ISTAT, jež chtějí napadnout své označení za vládní instituci, nejsou povinny podat dvě samostatné žaloby, a sice žalobu ke správnímu soudu a žalobu ke Corte dei conti (Účetní dvůr). Na jedné straně se tak mohou domáhat toho, aby správní soud zrušil erga omnes rozhodnutí o jejich zařazení na tento seznam. Na druhé straně mohou před Corte dei conti (Účetní dvůr) zpochybnit důsledky svého zařazení na uvedený seznam a případně incidenčně dosáhnout neuplatnění tohoto zařazení.
98      V případě uvedeném v bodě 95 tohoto rozsudku však existuje riziko, že budou přijaty protichůdné rozsudky o opodstatněnosti zařazení subjektu na seznam ISTAT, což by vytvořilo situaci právní nejistoty. Pouhá možnost, že by takové rozdíly mohly nastat, však nestačí k učinění závěru o porušení článku 19 SEU ve spojení s článkem 47 Listiny a zásadou efektivity, pokud se subjekt, který zpochybňuje rozhodnutí o kvalifikaci, jež se ho týká, může omezit na podání jediného prostředku nápravy k tomu, aby byla jeho žádost posouzena. Nic to však nemění na tom, že italskému právnímu řádu přísluší, aby stanovil konkrétní podmínky pro využití prostředků nápravy tak, aby nebylo nepřiměřeně dotčeno právo na účinnou právní ochranu zakotvené v článku 47 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. ledna 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C‑132/21, EU:C:2023:2, bod 51 a citovaná judikatura).
99      Kromě toho, pokud existuje prostředek nápravy k nezávislému soudu za účelem rozhodnutí sporu v původním řízení, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, není okolnost, že příslušný soud, tedy podle žalovaných v původním řízení správní soud, není – jak uvádí předkládající soud – soudem určeným Ústavou Italské republiky jako soud příslušný v rozpočtových záležitostech, relevantní z hlediska unijního práva.
100    S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první až třetí otázku odpovědět tak, že nařízení č. 473/2013 a č. 549/2013, směrnice 2011/85, jakož i čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny a zásadami rovnocennosti a efektivity, musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která omezuje příslušnost účetního soudu rozhodovat o opodstatněnosti zařazení subjektu na seznam vládních institucí, je-li zaručen užitečný účinek těchto nařízení a této směrnice, jakož i účinná soudní ochrana stanovená unijním právem.
K nákladům řízení
101    Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 473/2013 ze dne 21. května 2013 o společných ustanoveních týkajících se sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů a zajišťování nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 549/2013 ze dne 21. května 2013 o Evropském systému národních a regionálních účtů v Evropské unii, směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie a zásadami rovnocennosti a efektivity
musí být vykládány v tom smyslu, že
nebrání vnitrostátní právní úpravě, která omezuje příslušnost účetního soudu rozhodovat o opodstatněnosti zařazení subjektu na seznam vládních institucí, je-li zaručen užitečný účinek těchto nařízení a této směrnice, jakož i účinná soudní ochrana stanovená unijním právem.
Podpisy
*      Jednací jazyk: italština.