61979C0131
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
JEAN-PIERRE WARNER
της 27ης Φεβρουαρίου 1980 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Στην υπό κρίση υπόθεση, το Δικαστήριο καλείται εκ νέου να εξετάσει την οδηγία του Συμβουλίου 64/221/ΕΟΚ «περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας». Ακριβέστερα, το Δικαστήριο πρέπει να εξετάσει το αποτέλεσμα αυτής της οδηγίας επί αποφάσεων απελάσεως που εξέδωσε στην Αγγλία ο Υπουργός Εσωτερικών, κατόπιν προτάσεως ποινικών δικαστηρίων κατά τη διαδικασία που περιέγραψα στις προτάσεις μου επί της υποθέσεως 30/77, Regina κατά Bouchereau, ECR1977, σ. 1999.
Η υπόθεση ήχθη ενώπιον του Δικαστηρίου με αίτηση του Divisional Court of the Queen's Bench Division of the High Court of Justice Αγγλίας και Ουαλλίας για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως. Ο προσφεύγων ενώπιον αυτού του Δικαστηρίου είναι ο Mario Santillo. Καθού της προσφυγής είναι ο Υπουργός Εσωτερικών.
Τα πραγματικά περισταστικά είναι τα ακόλουθα.
Ο Santillo, γεννηθείς το 1941 και Ιταλός υπήκοος, αφίχθη στο Ηνωμένο Βασίλειο ως διακινούμενος εργαζόμενος το 1967 και εργάστηκε εκεί χωρίς διακοπή μέχρι το Δεκέμβριο 1973, είναι νυμφευμένος με αγγλίδα υπήκοο και έχει δύο τέκνα, που και τα δύο γεννήθηκαν στο Ηνωμένο Βασίλειο.
Στις 13 Δεκεμβρίου 1973, ο Santillo κηρύχθηκε ένοχος από το Central Criminal Court του Λονδίνου για σεξουαλική διαστροφή, βιασμό, προσβολή της δημοσίας αιδούς και βιαιοπραγία που προκάλεσε τραύματα. Τα θύματα των ποινικών αδικημάτων ήταν πόρνες. Ο πρωτόδικος δικαστής, καταδικάζοντας το Santillo, στις 21 Ιανουαρίου 1974, περιέγραψε τα ποινικά αδικήματα ως «πολύ σοβαρά... αποδεικνύοντα την έλλειψη αισθημάτων αυτού που τα διέπραξε, άγρια και βάναυσα». Απήγγειλε κατά του Santillo ποινή φυλακίσεως 8 ετών εν συνόλω και διατύπωσε πρόταση απελάσεως.
Πριν εκδώσει αυτή την απόφαση και προβεί σ' αυτή την πρόταση, ο δικαστής άκουσε το συνήγορο υπερασπίσεως του Santillo. Όπως προκύπτει από τα πρακτικά της συνεδριάσεως, που περιλαμβάνονται μεταξύ των εγγράφων τα οποία διαθέτουμε, ο συνήγορος προέβαλε τρία επιχειρήματα. Το πρώτο συνίστατο στη δυνατότητα ο Santillo να αντιδράσει σε ιατρική αγωγή, το δεύτερο, επί του οποίου ο συνήγορος επέμεινε περισσότερο, αφορούσε την κατάσταση της συζύγου του και των τέκνων του και το τρίτο επιχείρημα συνίστατο στο ότι ο ενδιαφερόμενος δεν είχε καταδικαστεί προηγουμένως. Σε προηγούμενη συνεδρίαση, στις 11 Ιανουαρίου 1974, ο συνήγορος υπερασπίσεως του είχε παρατηρήσει ότι η προσχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου στην Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα δεν σήμαινε ότι δεν μπορούσε να εκδοθεί καμιά απόφαση απελάσεως του Santillo (δεν είναι ο ίδιος δικηγόρος που εκπροσώπησε τον Santillo ενώπιον του Divisional Court και ενώπιον του Δικαστηρίου).
Στις 18 Φεβρουαρίου 1974, ο Santillo κατέθεσε αίτηση ενώπιον του Court of Appeal (Criminal Division) ζητώντας να του επιτραπεί να ασκήσει έφεση κατά της καταδικαστικής εις βάρος του αποφάσεως και κατά της προτάσεως απελάσεως. Οι προβληθέ-ντες εξ ονόματος Santillo λόγοι αφορούσαν ουσιαστικά τη διάρκεια της φυλακίσεως, παρόλον ότι έγινε επίκληση της καταστάσεως της συζύγου του και των τέκνων του, καθώς και του γεγονότος ότι στο παρελθόν υπήρξε σκληρός εργαζόμενος «απολαύων καλής φήμης». Στις 10 Οκτωβρίου 1974, η ολομέλεια του Court of Appeal απέρριψε την αίτηση του.
Στις 28 Σεπτεμβρίου 1978 (δηλαδή περίπου τέσσερα και μισό έτη μετά την πρόταση απελάσεως και σχεδόν τέσσερα μετά την εξέταση της υποθέσεως από το Court of Appeal), ο Υπουργός εξέδωσε απόφαση απελάσεως του Santillo, βάσει της προτάσεως του πρωτοβάθμιου Δικαστηρίου, σύμφωνα με τα άρθρα 3 παράγραφος 6 και 5 παράγραφος 1 του «Immigration Act» του 1971. Στην τελευταία παράγραφο της αποφάσεως απελάσεως, σύμφωνα με το άρθρο 2 του παραρτήματος 3 του νόμου, ο Υπουργός επέτρεπε την κράτηση του Santillo έως ότου απελαθεί από το Ηνωμένο Βασίλειο. Η ίδια απόφαση απελάσεως δεν ανέφερε κανένα λόγο ως έρεισμα της αποφάσεως του Υπουργού εκτός της μνείας της προτάσεως της απελάσεως.
Εκείνη την εποχή, ο Santillo εξέτιε ακόμη την ποινή του στη φυλακή του Maidstone. Υποτίθετο ότι, δεδομένου ότι είχε επιτύχει μείωση της ποινής λόγω καλής διαγωγής, θα συμπλήρωνε την έκτιση της ποινής του στις 3 Απριλίου 1979.
Στις 5 Οκτωβρίου 1978 έλαβε από τον Υπουργό έγγραφο τιτλοφορούμενο «οδηγίες που αφορούν την απέλαση» πληροφορώντας τον ότι ο Υπουργός είχε δώσει οδηγίες ώστε να απελαθεί από το Ηνωμένο Βασίλειο «στις 2 Απριλίου 1979 ή όσο το δυνατόν ταχύτερα μετά από αυτή την ημερομηνία, αεροπορικώς, με προορισμό την Ιταλία». Το έγγραφο ανέφερε επίσης ότι καμιά προσφυγή δεν ήταν δεκτή εναντίον της αποφάσεως απελάσεως, αλλά ότι μπορούσε να ασκήσει έφεση κατά των οδηγιών απελάσεως ενώπιον των ανεξαρτήτων αρχών που είχαν θεσπιστεί βάσει του «Immigration Act» του 1971, ισχυριζόμενος ότι δεν θα έπρεπε να απελαθεί στην Ιταλία, αλλά σε άλλη χώρα ή έδαφος που σ' αυτόν εναπόκειτο να προσδιορίσει. Το έγγραφο υποδείκνυε επίσης την ακολουθητέα διαδικασία σε περίπτωση εφέσεως.
Η Διάταξη περί παραπομπής υπενθυμίζει ότι ο Santillo δεν έτυχε νέας ακροάσεως μεταξύ της ημερομηνίας κατά την οποία το Court of Appeal απέρριψε την αίτηση του και της ημερομηνίας κατά την οποία ο Υπουργός εξέδωσε την απόφαση απελάσεως. Εντούτοις, κατά τη συνεδρίαση ενώπιον του Δικαστηρίου, πληροφορηθήκαμε ότι γραπτές παρατηρήσεις, υποστηρίζου-σες ότι ο ενδιαφερόμενος δεν έπρεπε να απελαθεί, είχαν υποβληθεί εξ ονόματος του στον Υπουργό το 1975 και εκ νέου το 1978.
Ένορκη βεβαίωση, κατατεθείσα κατά τη διαδικασία ενώπιον του Divisional Regional Court από δημόσιο υπάλληλο επιφορτισμένο με τα προβλήματα μεταναστεύσεως και ιθαγενείας στο Υπουργείο Εσωτερικών, εκθέτει τα στοιχεία που ο Υπουργός έλαβε υπόψη του για να αποφασίσει την απέλαση του Santillo. Ο καταθέσας ενόρκως βεβαιώνει ότι ο Υπουργός έλαβε υπόψη του την προσωπική κατάσταση του Santillo, ως υπηκόου κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, και των σκέψεων που εκτίθενται στον κανόνα 47 των «Immigration Rules for Control after Entry — EEC and other Non-Commonwealth Nationals» του 1973. Αυτοί οι κανόνες θεσπίστηκαν από τον Υπουργό σύμφωνα με το τμήμα 3, παράγραφος 2, του «Immigration Act» του 1971. Ο κανόνας 47, όσον αφορά την προκειμένη περίπτωση, προβλέπει τα εξής:
«Προκειμένου να αποφασίσει αν πρέπει να δοθεί αποτέλεσμα σε πρόταση απελάσεως, γενόμενη από δικαστήριο που έχει καταδικάσει τον ενδιαφερόμενο, ο Υπουργός λαμβάνει υπόψη κάθε στοιχείο ικανό να ενέχει σημασία συμπεριλαμβανομένων
—
της ηλικίας,
—
της διαρκείας της διαμονής στο Ηνωμένο Βασίλειο,
—
της στενότητας των δεσμών με το Ηνωμένο Βασίλειο,
—
του προτέρου βίου του ενδιαφερομένου μεταξύ άλλων όσον αφορά το χαρακτήρα, τη διαγωγή και τη θέση που κατείχε,
—
της οικογενειακής καταστάσεως,
—
της φύσεως του ποινικού αδικήματος του οποίου ο ενδιαφερόμενος κηρύχθηκε ένοχος,
—
του ποινικού μητρώου,
—
των ελαφρυντικών περιστάσεων,
—
κάθε παρατηρήσεως κατατεθειμένης εξ ονόματος ή για λογαριασμό του ενδιαφερομένου.»
Η δήλωση αναφέρει επίσης ότι ο Υπουργός έλαβε υπόψη ειδικώς τα ακόλουθα στοιχεία:
(i)
την οικογενειακή κατάσταση του Santillo,
(ii)
τη φύση και τις περιστάσεις της καταδίκης του, περιλαμβανομένου του γεγονότος ότι προκύπτει από δύο διακεκριμένα συμβάντα που αφορούν διαφορετικές γυναίκες, και
(iii)
το γεγονός ότι το Parole Review Committee της φυλακής του Maidstone είχε αρνηθεί να προτείνει την ελευθέρωση του υπό όρους το 1976 και το 1977 και ότι ο Υπουργός είχε αποφασίσει ο ίδιος να μην ελευθερώσει τον ενδιαφερόμενο υπό όρους το 1978 (επρόκειτο περί αναφοράς στην εφαρμογή, ή μάλλον στη μη εφαρμογή στην περίπτωση του Santillo, των διατάξεων του άρθρου 60 του Criminal Justice Act 1967) βάσει του οποίου εναπόκειται στον Υπουργό, κατόπιν συστάσεως του Parole Board που έχει συσταθεί μ' αυτό το νόμο, να ελευθερώσει υπό όρους πρόσωπο που εκτίει ποινή φυλακίσεως αφού συμπληρώσει τα δύο τρία της φυλακίσεως ή δώδεκα μήνες, κατά τη μεγαλύτερη προθεσμία).
Η δήλωση καταλήγει ως εξής:
«Για λόγους δημοσίας τάξεως και προς το συμφέρον της δημοσίας ασφαλείας, ο Υπουργός κατέληξε στο συμπέρασμα ότι εν πάση περιπτώσει ποινικά αδικήματα της ιδίας φύσεως ή ανάλογης φύσεως με αυτά για τα οποία ο αιτών κρίθηκε ένοχος εμφανίζουν υπερβολικό κίνδυνο για το κοινό, πράγμα που αντισταθμίζει τα επιχειρήματα υπέρ της παραμονής του αιτούντος... στο Ηνωμένο Βασίλειο μετά την εκτέλεση της ποινής φυλακίσεως του.»
Κατά την ενώπιον του Divisional Court διαδικασία, κατατέθηκε στη δικογραφία ένορκη βεβαίωση του αρχιάτρου της φυλακής του Maidstone. Και αυτή η δήλωση μας κοινοποιήθηκε. Αφορά τις σχέσεις του Santillo με τη γυναίκα του και τα τέκνα του και τον κίνδυνο να διαπράξει εκ νέου ανάλογα ποινικά αδικήματα. Εν τούτοις, ελέχθη ότι ο Υπουργός δεν είχε στην κατοχή του καμία έκθεση αυτού του ιατρού κατά τη στιγμή που εξέδωσε την απόφαση απελάσεως, παρ' όλον ότι ενδεχομένως να είχε λάβει γνώση άλλων εκθέσεων ιατρικής πραγματογνωμοσύνης. Ελέχθη επίσης ενώπιον του Δικαστηρίου ότι ο Υπουργός διέθετε άλλες πληροφορίες κατά τις οποίες η αστυνομία υποπτεύετο ότι o Santillo είχε διαπράξει άλλα ποινικά αδικήματα ανάλογα με αυτά για τα οποία κρίθηκε ένοχος.
Η ενώπιον του Divisional Court διαδικασία είναι διαδικασία δικαστικού ελέγχου (βάσει του order 53 των «Rules of the Supreme Court») κατά την οποία o Santillo ζητεί «order of certiorari» που έχει ως σκοπό να ακυρώσει την απόφαση απελάσεως. Πρόκειται, επομένως, περί διαδικασίας κατά την οποία το Divisional Court ελέγχει το νομικό κύρος της αποφάσεως απελάσεως αλλά όχι το βάσιμο της.
Εξ ονόματος του Santillo προβλήθηκε ο ισχυρισμός ενώπιον του Divisional Court ότι η εν λόγω απόφαση ήταν άκυρη διότι εκδόθηκε κατά παράβαση του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 64/221η οποία, στο μέτρο που ενδιαφέρει την προκειμένη περίπτωση, έχει ως εξής:
«Αν δεν είναι δυνατή προσφυγή σε δικαστήριο ή αν η προσφυγή αυτή αναφέρεται μόνο στη νομιμότητα της αποφάσεως... η απόφαση περί απομακρύνσεως του κατόχου αδείας διαμονής από την επικράτεια λαμβάνεται από τη διοικητική αρχή — εκτός επειγουσών περιπτώσεων — μόνο κατόπιν γνώμης της αρμοδίας αρχής της χώρας υποδοχής, ενώπιον της οποίας ο ενδιαφερόμενος πρέπει να δύναται να προβάλει τα μέτρα υπερασπίσεως του και να δύναται να επικουρείται ή να εκπροσωπείται κατά τους διαδικαστικούς όρους που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία.
Η αρχή αυτή πρέπει να είναι άλλη από εκείνη που έχει αρμοδιότητα να λαμβάνει... την απόφαση περί απομακρύνσεως.»
Βάσει της αποφάσεως του Δικαστηρίου στην υπόθεση Bouchereau, προβλήθηκε επίσης ο ισχυρισμός, εξ ονόματος του Santillo, ότι οι αρχές, πριν εκδώσουν απόφαση απελάσεως έναντι υπηκόου της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος, πρέπει να είναι πεπεισμένες ότι αποτελεί «πραγματική απειλή κατά της δημοσίας τάξεως» και προβλήθηκε ο ισχυρισμός ότι πρόταση γενόμενη από Δικαστήριο πλέον των τεσσεράμισι ετών προ της εκδόσεως της αποφάσεως απελάσεως δεν μπορούσε να είναι σύμφωνη προς αυτόν τον κανόνα.
Τέλος, όσον αφορά τα πραγματικά περιστατικά, πρέπει να αναφερθεί ότι ο Santillo εξέτισε την ποινή του, όπως προεβλέπετο, στις 3 Απριλίου 1979. Στη συνέχεια, κρατήθηκε επί ορισμένους μήνες βάσει της αποφάσεως απελάσεως. Εν τούτοις, το θέρος 1979, ο Υπουργός Εσωτερικών έλαβε μέτρα για να του επιτρέψει να μεταβεί στην Ιταλία αναμένοντας την έκβαση της ενώπιον του Divisional Court διαδικασίας. Ελέχθη ενώπιον του Δικαστηρίου ότι η σύζυγος του και τα τέκνα του ήσαν ακόμη στην Αγγλία.
Πριν προβώ στην εξέταση των ερωτημάτων που υπέβαλε στο Δικαστήριο το Divisional Court, πρέπει επίσης να είπω ότι ο δικηγόρος του Santillo ανέφερε ορισμένο αριθμό αποφάσεων του Court of Appeal (Criminal Division) με τις οποίες το εν λόγω δικαστήριο εξέτασε τις αρχές που ένα αγγλικό ποινικό δικαστήριο οφείλει να εφαρμόζει όταν αποφασίζει να προτείνει ή όχι την απέλαση αλλοδαπού. Αυτή η νομολογία θεωρήθηκε ως μη ικανοποιητική και από ορισμένες απόψεις ως αντιφατική. Καμία από τις αναφερθείσες αποφάσεις δεν μου φαίνεται ότι αφορά απευθείας την προκειμένη περίπτωση. Ορισμένες εκδόθηκαν πριν το Ηνωμένο Βασίλειο καταστεί μέλος της Κοινότητος. Αυτές που εκδόθηκαν μετά από αυτή την ημερομηνία αφορούν είτε περιπτώσεις στις οποίες το Court of Appeal δεν ακολούθησε την πρόταση απελάσεως, τη γενόμενη από το πρωτοβάθμιο δικαστήριο, είτε περιπτώσεις στις οποίες το Court of Appeal ασχολήθηκε με τον καθορισμό της ιθαγένειας του κριθέντος ενόχου προσώπου και διαπίστωσε ότι ήταν υπήκοος της Νιγηρίας (σε μία περίπτωση) ή του Ισραήλ (στην άλλη περίπτωση). Εν τούτοις, το ουσιώδες περιεχόμενο των τελευταίων αποφάσεων φαίνεται, εν πάση περιπτώσει, να είναι το ότι, πριν προβεί σε πρόταση απελάσεως, το αγγλικό ποινικό δικαστήριο πρέπει να λάβει υπόψη όλα τα σημαντικά στοιχεία με την επιφύλαξη του κινδύνου που θα διατρέξει το κριθέν ένοχο πρόσωπο να εκδιωχθεί ή να αποδοκιμασθεί στη χώρα καταγωγής του. To Court of Appeal θεώρησε ότι τα αγγλικά δικαστήρια δεν έχουν τα μέσα να διαπιστώνουν την ύπαρξη αυτών των κινδύνων και ότι πρέπει να αφήνεται στον Υπουργό η μέριμνα να τους εκτιμήσει. Δεδομένου ότι αυτοί οι κίνδυνοι δεν υφίστανται (ή τουλάχιστον δεν θα πρεπε να υφίστανται) σε κανένα κράτος μέλος της Κοινότητος, νομίζω ότι η εν λόγω επιφύλαξη δεν διαδραματίζει κανένα ρόλο στην προκειμένη περίπτωση.
Τα ερωτήματα που υπέβαλε στο Δικαστήριο το Divisional Court έχουν, κατά κάποιο σύντομο τρόπο, ως εξής:
1.
Συνεπάγεται το άρθρο 9, παράγραφος 1 της οδηγίας 64/221, ως προς τα υποκείμενα του δικαίου, δικαιώματα τα οποία μπορούν να επικαλεστούν ενώπιον των εσωτερικών δικαστηρίων κράτους μέλους και που τα τελευταία πρέπει να διασφαλίζουν;
2.
(α)
Κατά ποία έννοια πρέπει να ερμηνευτεί η έκφραση «κατόπιν γνώμης αρμοδίας αρχής της χώρας υποδοχής» που απαντάται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας;
(β)
Και, ειδικότερα, μπορεί να συνιστά τέτοια «γνώμη» η πρόταση απελάσεως η γενόμενη από ποινικό δικαστήριο κατά την έκδοση καταδικαστικής αποφάσεως;
3.
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 2 (β).
(α)
Πρέπει η «πρόταση» να είναι πλήρως αιτιολογημένη;
(β)
Υπό ποίες περιστάσεις το χρονικό διάστημα που έχει παρέλθει μεταξύ της «προτάσεως» και της αποφάσεως απελάσεως εμποδίζει την «πρόταση» να συνιστά «γνώμη»;
(γ)
Ειδικότερα, αφαιρεί ο χρόνος που έχει διαρρεύσει κατά την έκτιση ποινής φυλακίσεως από την «πρόταση» το χαρακτηρισμό της «γνώμης»;
Υποστηρίχτηκε εξ ονόματος του Santillo και της Επιτροπής ότι στο πρώτο ερώτημα έπρεπε να δοθεί καταφατική απάντηση· η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ισχυρίστηκε ότι έπρεπε να δοθεί σ' αυτό αρνητική απάντηση.
To πρώτο επιχείρημα του Ηνωμένου Βασιλείου ήταν σχετικό με το αν το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας ήταν «self-executing». Νομίζω ότι, υπό τις παρούσες συνθήκες, είναι προτιμότερο να αποφεύγεται αυτή η έκφραση που προέρχεται από το αμερικανικό δίκαιο, διότι καταργεί τη διάκριση μεταξύ απευθείας εφαρμογής και αμέσου αποτελέσματος. Οι δύο αυτές έννοιες είναι διαφορετικές και η μεταξύ τους σύγχυση οδηγεί ενίοτε στο αβάσιμο επιχείρημα κατά το οποίο, δεδομένου ότι το άρθρο 189 της Συνθήκης προβλέπει ότι ο κανονισμός «ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος», ενώ δεν προβλέπει κάτι ανάλογο για τις οδηγίες, καμιά διάταξη οδηγίας δεν μπορεί να έχει άμεσο αποτέλεσμα. Είναι αναμφίβολο ότι όλες οι διατάξεις των κανονισμών ισχύουν άμεσα, όλες όμως οι διατάξεις των κανονισμών δεν έχουν άμεσο αποτέλεσμα υπό την έννοια ότι συνεπάγονται υπέρ των υποκειμένων δικαίου δικαιώματα τα οποία μπορούν να επικαλούνται ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων. Μπορώ να αναφέρω πολλά παραδείγματα διατάξεων κανονισμών που δεν συνεπάγονται απευθείας δικαιώματα υπέρ των υποκειμένων δικαίου. Αντιστοίχως, όπως ανέφερε ο γενικός εισαγγελέας στην υπόθεση 148/78, Εισαγγελική Αρχή κατά Ratti, ECR 1979, σ. 1629, και ειδικότερα στη σελίδα 1650, «ασφαλώς δεν ενδείκνυται να γίνεται λόγος περί άμεσης ισχύος» όσον αφορά τα έννομα αποτελέσματα των οδηγιών. Αυτό, όμως, δεν σημαίνει ότι οι οδηγίες ποτέ δεν έχουν άμεσο αποτέλεσμα. Όπως επανειλημμένα τόνισε το Δικαστήριο, «το ότι, δυνάμει των διατάξεων του άρθρου 189, οι κανονισμοί έχουν άμεση ισχύ και, κατά συνέπεια, ως εκ της φύσεως τους μπορούν να παράγουν άμεσα αποτελέσματα δεν σημαίνει ότι άλλες κατηγορίες πράξεων τις οποίες αφορά αυτό το άρθρο ποτέ δεν μπορούν να παράγουν ανάλογα αποτελέσματα» (βλέπε υπόθεση 41/74, Van Duyn κατά Home Office, ECR 1974, σ. 1337, 12η σκέψη, υπόθεση 51/76, Nederlandse Onderneminger κατά Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, ECR 1977, σ. 113, 21η σκέψη, υπόθεση 21/78, υπόθεση Delkvist, ECR 1978, σ. 2327, 19η σκέψη, υπόθεση Ratti, 19η σκέψη). Πράγματι, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου αναγνώρισε ότι έτσι έχουν τα πράγματα.
Τι είναι, επομένως, αυτό που προσδίδει στη διάταξη μιας οδηγίας άμεσο αποτέλεσμα; Στην υπόθεση 38/77, Enkä, ECR 1977, στη σελίδα 22-27, είχα εκθέσει τα εξής:
«Νομίζω ότι η σημαντικότερη σκέψη είναι η ακόλουθη: το άρθρο 189 της Συνθήκης ΕΟΚ, παρόλον ότι παρέχει στα κράτη μέλη, για να προσδώσουν σε μία οδηγία αποτέλεσμα, ελευθερία επιλογής του “τύπου και των μέσων”, δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιλέξουν να μην προσδώσουν κανένα αποτέλεσμα στην οδηγία ή να της προσδώσουν μερικό αποτέλεσμα. Αντιθέτως, κατά το άρθρο 189, η οδηγία “δεσμεύει κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται, όσον αφορά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα”. Το κράτος μέλος που παραβαίνει την υποχρέωση του να προσδώσει πλήρες αποτέλεσμα σε μία οδηγία παραβιάζει τη Συνθήκη έτσι ώστε το να του επιτραπεί (μέσω των εκτελεστικών ή διοικητικών του οργάνων) να επικαλεστεί αυτό το γεγονός σε διαφορά μεταξύ αυτού και ιδιώτου ενώπιον των ιδίων δικαστηρίων του θα ισοδυναμούσε με το να επικαλεστεί το ίδιο αυτού σφάλμα.»
Επίσης, στην υπόθεση Ratti, ο γενικός εισαγγελέας Reischl ανέφερε (στη σελίδα 1450) τα εξής:
«Το ουσιώδες τούτο αποτέλεσμα συνίσταται σε ορισμένες περιπτώσεις, οι οποίες ωστόσο αποτελούν μάλλον την εξαίρεση, στο ότι τα κράτη μέλη που δεν εκπληρούν τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχουν από την οδηγία δεν έχουν τη δυνατότητα να επικαλεστούν την εθνική νομική κατάσταση που φαίνεται μη νόμιμη έναντι του κοινοτικού δικαίου, δηλαδή, οι ιδιώτες αποκτούν το δικαίωμα να επικαλούνται την οδηγία έναντι του παραβάτου του κράτους καν να αντλούν δικαιώματα που τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη.»
Το Δικαστήριο υιοθέτησε σαφώς αυτή τη θέση στην υπόθεση Ratti — βλέπε την 22η σκέψη της αποφάσεως που είναι συντεταγμένη ως εξής:
«Κατά συνέπεια, το κράτος μέλος που δεν έλαβε, εντός των προθεσμιών, τα επιβαλλόμενα από την οδηγία εκτελεστικά μέτρα δεν μπορεί να αντιτάξει στους ιδιώτες τη μη εκπλήρωση, από το ίδιο, των υποχρεώσεων που συνεπάγεται η οδηγία.»
Είναι πρόδηλο ότι, το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος παραβαίνει την υποχρέωση του να θέσει σε εφαρμογή τη διάταξη μιας οδηγίας δεν σημαίνει, αυτό καθ' εαυτό, ότι οι ιδιώτες μπορούν να επικαλούνται απ' ευθείας αυτή τη διάταξη. Αυτό συμβαίνει όταν η εν λόγω διάταξη ήταν τέτοιας φύσεως ώστε να επιβάλει στα κράτη μέλη να παράσχουν δικαιώματα στους ιδιώτες βάσει του εθνικού τους δικαίου. Πρέπει να εξετάζεται, σε κάθε περίπτωση, αν «η φύση, η οικονομία και η διατύπωση της διατάξεως» μπορούν να συνεπάγονται μια τέτοια απαίτηση — βλέπε υπόθεση Van Duyn κατά Home Office (12η σκέψη της αποφάσεως).
Κατά την προβληθείσα εξ ονόματος του Ηνωμένου Βασιλείου επιχειρηματολογία, η διάταξη μιας οδηγίας δεν μπορεί να έχει άμεσο αποτέλεσμα παρά εφόσον συγκεντρώνει τρεις προϋποθέσεις: (i) πρέπει να είναι σαφής, (ii) πρέπει να είναι ανεπιφύλακτη ή να εξαρτάται αποκλειστικά από σαφώς καθορισμένες προϋποθέσεις, και (iii) δεν πρέπει να αφήνει «κανένα στοιχείο διακριτικής εκτιμήσεως στα κράτη μέλη όσον αφορά την εφαρμογή της». Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστήριξε μάλιστα ότι τέτοιες προϋποθέσεις είχαν τεθεί από το Δικαστήριο στις αποφάσεις που εξέδωσε περί του αμέσου αποτελέσματος των οδηγιών. Δεν νομίζω ότι αυτό συμβαίνει. Αυτές οι προϋποθέσεις είναι μάλλον ή ήττον προϋποθέσεις που το Δικαστήριο θεώρησε ότι πρέπει να πληρούνται ώστε μια διάταξη της Συνθήκης να μπορεί να συνεπάγεται άμεσα αποτελέσματα. Όμως, καθόσον μπορώ να διαπιστώσω, το Δικαστήριο ουδέποτε θεώρησε ότι αυτές οι προϋποθέσεις είχαν εφαρμογή επί των οδηγιών. Ούτε μου φαίνεται ότι το Δικαστήριο μπόρεσε να αποφανθεί υπ' αυτή την έννοια χωρίς επιφυλάξεις.
Θα ασχοληθώ με την τρίτη προϋπόθεση κατά την οποία κανένα στοιχείο διακριτικής εκτιμήσεως δεν πρέπει να αφήνεται στα κράτη μέλη όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας. Κατά τους όρους του άρθρου 189, η ίδια η φύση της οδηγίας απαιτεί να αφήνεται «σε εθνικές αρχές η αρμοδιότητα ως προς τον τύπο και τα μέσα». Είναι προφανές ότι η έκταση αυτής της αρμοδιότητος εξαρτάται από το θέμα που αφορά η οδηγία και από το περιεχόμενο της, πάντοτε όμως θα υπάρχει στοιχείο διακριτικής εκτιμήσεως.
Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ισχυρίστηκε ότι πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ των άρθρων της οδηγίας 64/221 που αφορούν την ουσία του δικαιώματος (άρθρο 2, 3 και 4) και των άρθρων των οποίων οι διατάξεις αποσκοπούν στο να διασφαλίσουν διαδικαστικές εγγυήσεις (άρθρα 5 έως 9). Προβλήθηκε ο ισχυρισμός ότι οι διατάξεις ουσίας συνεπάγονται δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών ως προς την έκταση των οποίων τα κράτη μέλη δεν έχουν καμία διακριτική εξουσία, ενώ οι διαδικαστικές διατάξεις δέχονται ποικιλία μεθόδων εφαρμογής, προσαρμοσμένων «στις διαφορετικές διοικητικές και δικαστικές διαδικασίες των διαφόρων κρατών». Δεν αμφιβάλλω για την ορθότητα αυτών των σκέψεων. Όμως, αυτό δεν σημαίνει ότι, στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος θα παρέλειπε να προβλέψει διαδικαστική εγγύηση της απαιτούμενης από μια των διατάξεων των άρθρων 5 έως 9 φύσεως, ή δεν θα θέσπιζε παρά ατελείς διατάξεις, ο ιδιώτης τον οποίον θα έβλαπτε αυτό το γεγονός δεν θα διέθετε κανένα μέσο έννομης προστασίας. Το κράτος μέλος έχει αρμοδιότητα για την επιλογή «του τύπου και των μέσων», αλλά οποιοδήποτε τύπο ή οποιοδήποτε μέσο αν επιλέξει, οφείλει να προσφέρει στον ιδιώτη τις απαιτούμενες από την οδηγία εγγυήσεις. Όπως τόνισε η Επιτροπή ενώπιον του Δικαστηρίου, αυτές οι διαδικαστικές εγγυήσεις μπορούν στην πράξη να ενέχουν για το υποκείμενο δικαίου σημασία ίση προς τη σημασία των δικαιωμάτων ουσίας.
Είναι προδήλως ορθό ότι η εν λόγω διάταξη δεν πρέπει να εξαρτάται από καμιά προϋπόθεση. Πράγματι, όταν η εφαρμογή της διατάξεως μιας οδηγίας εξαρτάται από μια προϋπόθεση και αυτή η προϋπόθεση δεν συντρέχει, η εν λόγω διάταξη δεν μπορεί να παραγάγει κανένα αποτέλεσμα. Είχαμε πολύ καλό παράδειγμα αυτής της καταστάσεως στην υπόθεση 70/77, Simmenthai κατά Amministrazione delle Finanze dello Stato, ECR 1978, σ. 1453. Όμως, στην προκειμένη περίπτωση, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ερμήνευσε τον όρο «εξαρτάται από προϋποθέσεις» κατά εντελώς διαφορετική έννοια. Στηρίχτηκε στις πρώτες λέξεις του άρθρου 9, παράγραφος 1 — («αν δεν χωρεί προσφυγή σε δικαστήριο ή αν η προσφυγή αυτή αναφέρεται μόνο στη νομιμότητα της αποφάσεως...» — για να ισχυριστεί ότι αυτοί οι όροι συνιστούν σημαντική προϋπόθεση. Κατά τη γνώμη μου, δεν έχουν έτσι τα πράγματα. Οι όροι αυτοί περιορίζονται στο να περιγράψουν τις περιστάσεις στις οποίες το άρθρο 9, παράγραφος 1, έχει εφαρμογή.
Τέλος, υπάρχει η πρώτη προϋπόθεση που αναφέρει η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου κατά την οποία η διάταξη πρέπει να είναι «σαφής». Ασφαλώς, πρέπει να είναι σαφής κατά την έννοια ότι πρέπει να είναι επαρκώς συγκεκριμένη για να συνεπάγεται ένα ή περισσότερα δικαιώματα (βλ. 23η σκέψη της αποφάσεως επί της υποθέσεως Ratti). Όμως, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ερμήνευσε τον όρο «σαφής» όχι κατά την έννοια «συγκεκριμένη» αλλά κατά την έννοια «χωρίς διφορούμενα». Υποστήριξε ότι «η έλλειψη σαφήνειας» του άρθρου 9, παράγραφος 1, «ίσως βρίσκει την καλύτερη της εκδήλωση στις αντίθετες απόψεις περί της πραγματικής της σημασίας» που υποστηρίχθηκαν από τους διαδίκους στην υπό κρίση υπόθεση. Το να επιλύεται η διφορούμενη έννοια των νομοθετικών κειμένων αποτελεί έναν από τους λόγους των Δικαστηρίων. Η διφορούμενη έννοια είναι διαφορετική από την έλλειψη σαφήνειας. Οι διφορούμενες έννοιες στους κανονισμούς είναι πολύ γνωστές στο Δικαστήριο. Εν τούτοις, κανένας δεν πρότεινε, και ορθώς άλλωστε, ότι μια διφορούμενη έννοια σε ένα κανονισμό σήμαινε ότι δεν μπορούσε να παραγάγει κανένα άμεσο αποτέλεσμα. Το ίδιο ισχύει και για τις οδηγίες, όπως δέχθηκε το Δικαστήριο στην υπόθεση Van Duyn (βλέπε 14η σκέψη της αποφάσεως).
Κατά συνέπεια, νομίζω ότι η απάντηση που πρέπει να δοθεί στο υποβληθέν από το Divisional Court πρώτο ερώτημα εξαρτάται στην πραγματικότητα από το αν συνάγεται από τη «φύση», τη «γενική οικονομία» και τους «όρους» του άρθρου 9 παράγραφος 1, ότι αυτό το άρθρο επέβαλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προσφέρουν στους υπηκόους άλλων κρατών μελών διαδικαστικές εγγυήσεις της φύσεως που προβλέπει. Νομίζω ότι η μόνη δυνατή απάντηση είναι η καταφατική.
Θα εξετάσω, επομένως, τώρα το δεύτερο ερώτημα του Divisional Court.
Σχετικώς, υποστηρίχθηκε εκ μέρους του Santillo και της Επιτροπής ότι πρόταση φύσεως τέτοιας όπως η προκειμένη δεν μπορούσε να συνιστά «γνώμη» κατά την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 1. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ισχυρίστηκε ότι αυτό ήταν δυνατό.
Οι διάδικοι συμφωνούν ως προς το γεγονός ότι καμιά νομοθεσία δεν θεσπίστηκε στο Ηνωμένο Βασίλειο προς τον ειδικό σκοπό να προσδώσει αποτέλεσμα στην οδηγία 64/221. Κατά την εποχή της προσχωρήσεως, οι υπεύθυνοι θεώρησαν ότι οι ίδιοι εν ισχύι νόμοι στο Ηνωμένο Βασίλειο ήσαν σύμφωνοι προς την οδηγία. Στην πραγματικότητα, η προκειμένη περίπτωση θέτει το ερώτημα αν είχαν δίκαιο. Προφανώς, ένα κράτος μέλος του οποίου η νομοθεσία είναι ήδη σύμφωνη προς τις διατάξεις μιας οδηγίας κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο αυτή καθίσταται δεσμευτική έναντι του δεν έχει την υποχρέωση να θεσπίσει νέα νομοθεσία για να θέσει σε εφαρμογή την οδηγία (βλέπε σχετικώς την υπόθεση Delkvist).
Το ουσιώδες σημείο που τονίστηκε εκ μέρους του Santillo ήταν ότι ο Υπουργός διαθέτει συχνά πληροφορίες περί του πα-ραβάτου, των οποίων το πρωτοβάθμιο δικαστήριο δεν είχε γνώση. Αυτό το γεγονός τονίστηκε στην προκειμένη περίπτωση, στην οποία ο Υπουργός ενημερώθηκε περί των υποψιών της αστυνομίας, των απόψεων του Parole Review Committee, κ.λπ.
Δεν υπάρχει καμιά αμφιβολία ότι αυτή η παρατήρηση αποτελεί βάσιμη κριτική του τρόπου με τον οποίον ακολουθήθηκε η διαδικασία στην προκειμένη περίπτωση και ακολουθήθηκε ίσως και σε άλλες περιπτώσεις. Είναι πρόδηλο ότι η οικονομία των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας απαιτεί να προσφέρεται υπέρ του ενδιαφερομένου η δυνατότητα εξετάσεως της περιπτώσεως του από όργανο ανεξάρτητο των διοικητικών αρχών που έχουν την εξουσία εκδόσεως της αποφάσεως. Αυτή η ανεξάρτητη εξέταση μπορεί να πραγματοποιείται βάσει του άρθρου 8. Αν όχι («εκτός επειγούσης περιπτώσεως»), πρέπει να πραγματοποιείται βάσει του άρθρου 9. Τάσσομαι με τη γνώμη που εξέφρασε ο γενικός εισαγγελέας Capotorti στις προτάσεις που ανέπτυξε πρόσφατα στην υπόθεση 98/79, Pecastaing κατά Βελγικού Δημοσίου: όταν το άρθρο 9 έχει εφαρμογή, και υπό την επιφύλαξη λόγων δημοσίας ασφαλείας του κράτους που αναφέρονται στις τελευταίες λέξεις του άρθρου 9, παράγραφος 2, ο ενδιαφερόμενος πρέπει να μπορεί να λαμβάνει γνώση όλων των στοιχείων επί των οποίων η διοικητική αρχή μπορεί να στηρίξει την απόφαση, κατά τρόπο που να είναι τουλάχιστον σε θέση να προβάλει τα μέσα υπερασπίσεως του ενώπιον ανεξαρτήτου οργάνου. Η αναφορά του άρθρου 9, παράγραφος 1, στα «μέσα υπερασπίσεως» συνεπάγεται σαφώς ότι ο ενδιαφερόμενος πρέπει να απολαύει της προστασίας αυτών που οι αγγλόφωνοι νομικοί αποκαλούν «Rules of natural justice» και οι γαλλόφωνοι νομικοί «droits de la défense». Αντιβαίνει προς αυτούς τους κανόνες το να εμποδίζεται πρόσωπο από του να λάβει γνώση των στοιχείων που ελήφθησαν υπόψη για τη θέσπιση του μέτρου που το βλάπτει έτσι ώστε δεν μπορεί να προβεί σε κανένα σχόλιο σχετικώς (θα έπρεπε να προσθέσω ότι οι λέξεις «such rights... as the domestic law of that country provides for» κατά την αγγλική διατύπωση του άρθρου 9, παράγραφος 1, δεν μπορούν να ερμηνεύονται κατά την έννοια ότι η χώρα υποδοχής μπορεί ελεύθερα να αρνηθεί στον ενδιαφερόμενο την απολαβή αυτών των δικαιωμάτων. Αν γίνει αναφορά στη διατύπωση του άρθρου κατά τις πέντε άλλες γλώσσες της Κοινότητας φαίνεται ότι η διακριτική εξουσία του κράτους υποδοχής περιορίζεται στη διαδικασία κατά την οποία μπορεί να ασκήσει τα δικαιώματα του. Έτσι, κατά τη γαλλική έκδοση: «...l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense... dans les conditions de procédure prévues par la legislation nationale»).
Εν τούτοις, το να λεχθεί στην προκειμένη και ίσως και σε άλλες περιπτώσεις ότι η διαδικασία εφαρμόστηκε κατά τρόπο ασυμβίβαστο προς το άρθρο 9, παράγραφος 1, δεν σημαίνει ότι η πρόταση ποινικού δικαστηρίου κατά την επιβολή ποινής δεν μπορεί να συνιστά γνώμη κατά την έννοια αυτού του άρθρου. Η διαδικασία δεν θα είναι ασυμβίβαστη προς τις απαιτήσεις του άρθρου 9, παράγραφος 1, αν όλα τα στοιχεία επί των οποίων ο Υπουργός μπορεί να στηρίξει την απόφαση του ανακοινώνονται στο αρμόδιο δικαστήριο και αν το τελευταίο τα εξετάσει ταυτόχρονα με όλες τις παρατηρήσεις που υποβάλλει ο παραβάτης ή υποβάλλονται εκ μέρους του, πριν αποφασίσει να προβεί σε τέτοια πρόταση.
Από την πλευρά της, η Επιτροπή προέβαλε δύο επιχειρήματα τεχνικότερης φύσεως.
Το πρώτο επιχείρημα ήταν το εξής: εφόσον (όπως πρέπει να συναχθεί από την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Bouchereau), πρόταση του ποινικού δικαστηρίου βάσει του «Immigration act» 1971 έπρεπε να θεωρείται ως «μέτρο» κατά την έννοια του άρθρου 3 της οδηγίας, δεν μπορεί να συνιστά «γνώμη» κατά την έννοια του άρθρου 9. Δεν συμφωνώ μ' αυτή την ερμηνεία. Είναι σαφές ότι μια τέτοια πρόταση έχει ως σκοπό να γνωστοποιήσει στον Υπουργό τη γνώμη του Δικαστηρίου κατά την οποία ο ενδιαφερόμενος πρέπει να απελαθεί. Στην υπόθεση Bouchereau θεωρήθηκε ότι αυτή η πρόταση συνιστούσε «μέτρο» κατά την έννοια του άρθρου 3, διότι προσέβαλε το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας του προσώπου για το οποίο επρόκειτο κατά δύο διαφορετικούς τρόπους: συνιστούσε υποχρεωτικό στάδιο στη διαδικασία εκδόσεως ενδεχομένης αποφάσεως απελάσεως βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 6, του νόμου και επέτρεπε να γίνει στέρηση της ελευθερίας του ενδιαφερομένου, της οποίας αυτός απολαύει δυνάμει του άρθρου 2 του παραρτήματος 3 του νόμου (βλέπε σκέψεις 21 έως 24 της αποφάσεως). «Υποχρεωτικό στάδιο της διαδικασίας εκδόσεως ενδεχομένης αποφάσεως απελάσεως» είναι η ακριβής περιγραφή γνώμης εκδιδόμενης βάσει του άρθρου 9, παράγραφος 1. Επομένως, ο όρος «μέτρο» του άρθρου 3 και ο όρος «γνώμη» του άρθρου 9 δεν αποκλείονται αμοιβαίως. Ούτε υφίσταται λόγος για να συμβαίνει κάτι τέτοιο.
Το άλλο επιχείρημα της Επιτροπής στηριζόταν στην έκφραση «κατόπιν γνώμης της αρμοδίας αρχής στις χώρες υποδοχής» που περιέχεται στο άρθρο 9, παράγραφος 1. Κατά την Επιτροπή, αυτή η έκφραση δείχνει ότι αυτό που οι συντάκτες της οδηγίας είχαν υπόψη ήταν ότι, από τη στιγμή που μια διοικητική αρχή αντιμετωπίζει την έκδοση αποφάσεως απελάσεως έναντι κατόχου αδείας διαμονής, πρέπει να ενημερώσει σχετικώς ανεξάρτητο όργανο και να ζητήσει τη γνώμη του επί του αν η απόφαση είναι δικαιολογημένη. Δέχομαι ότι η έκφραση «not until an opinion has been obtained», κατά τη αγγλική έκδοση του άρθρου 9, παράγραφος 1, υποδηλώνει ότι εναπόκειται μάλλον στη διοικητική αρχή παρά στο ανεξάρτητο συμβουλευτικό όργανο να αναλάβει πρωτοβουλία. Εν τούτοις, αν η έκφραση ήταν «only after an opinion has been given», θα ήταν εντελώς ουδέτερη κατά την έννοια ότι θα εκάλυπτε κατά τον ίδιο τρόπο την πρωτοβουλία του ανεξάρτητου οργάνου. Το αντίστοιχο αυτής της τελευταίας διατυπώσεως ανευρίσκεται στις εκδόσεις στη γερμανική, γαλλική, ιταλική και ολλανδική γλώσσα. 'Ετσι, για παράδειγμα, η διατύπωση της γαλλικής εκδόσεως είναι «qu' après avis donné». H έννοια της δανικής εκδόσεως βρίσκεται στο μέσον μεταξύ του αγγλικού κειμένου και των λοιπών κειμένων. Νομίζω ότι αυτή η κατάσταση τονίζει πόσο μπορεί να είναι πεπλανημένη η αναζήτηση ερμηνείας μιας κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως βάσει της σημαντικής αναλύσεως της διατυπώσεως της σε μια μόνο γλώσσα. Έχοντας κατά νου το στόχο στον οποίο προφανώς αποβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 1 (που ήδη ανέπτυξα), δεν βλέπω κανένα άλλο λόγο που να μην επιτρέπει η γνώμη του ανεξάρτητου οργάνου να προηγείται της εξετάσεως της περιπτώσεως από τη διοικητική αρχή που είναι περιβεβλημένη με την εξουσία λήψεως αποφάσεως.
Αναφέρω ένα τελευταίο σημείο αυτού του ζητήματος: στις προτάσεις της υποθέσεως Pecastaing, ο γενικός εισαγγελέας Capotorti φαίνεται να έχει υποστηρίξει την άποψη ότι το ανεξάρτητο όργανο, «η αρμόδια αρχή», που αναφέρει το άρθρο 9, παράγραφος 1, πρέπει να είναι διοικητικής φύσεως. Στη συγκεκριμένη εκείνη περίπτωση, δεν ήταν ανάγκη ο γενικός εισαγγελέας Capotorti να εξετάσει αν αυτό το όργανο μπορούσε να είναι δικαστήριο. Νομίζω ότι δεν υφίσταται κανένας λόγος για να μην πρόκειται περί δικαστικού οργάνου.
Για το λόγο αυτό θα έδιδα στο υποβληθέν από το Divisionai Court δεύτερο ερώτημα την απάντηση ότι η πρόταση απελάσεως γενόμενη από ποινικό δικαστήριο κατά την επιβολή ποινής συνιστά γνώμη κατά την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας, εφόσον όλα τα στοιχεία επί των οποίων η διοικητική αρχή αυτής της χώρας μπορεί να στηρίξει την απόφαση της κοινοποιήθηκαν σ' αυτό το δικαστήριο και εφόσον αυτό τα εξήτασε συγχρόνως με τις παρατηρήσεις που υπέβαλε ο παραβάτης ή που υποβλήθησαν εκ μέρους του πριν αποφασίσει να προβεί σε πρόταση.
Ενθυμείται το Δικαστήριο ότι το ερώτημα 3 (α), που υπέβαλε το Divisional Court είναι το ακόλουθο: «πρέπει η “πρόταση” να είναι πλήρως δικαιολογημένη;» Όπως τονίστηκε από τα προβληθέντα επιχειρήματα το πραγματικό ερώτημα είναι το ακόλουθο: «πρέπει η “γνώμη” να είναι πλήρως αιτιολογημένη για να ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 9, παράγραφος 1;»
O Santillo και η Επιτροπή ισχυρίστηκαν ότι έπρεπε να δοθεί σ' αυτό το ερώτημα καταφατική απάντηση. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστήριξε ότι έπρεπε να δοθεί αρνητική απάντηση.
Κατά την αναπτυχθείσα εκ μέρους του Santillo επιχειρηματολογία η πρόταση απελάσεως που προέρχεται από αγγλικό ποινικό δικαστήριο στην πραγματικότητα ουδέποτε είναι αιτιολογημένη. Δεν εναπόκειται ασφαλώς στο Δικαστήριο να πει αν αυτός ο ισχυρισμός είναι ορθός, μου προκάλεσε όμως έκπληξη για το μόνο λόγο ότι, στην προκειμένη περίπτωση, το πρωτοβάθμιο δικαστήριο ανέφερε τους λόγους που το οδήγησαν να προτείνει την απέλαση, ακόμη και αν οι λόγοι αυτοί είναι σύντομοι και συντεταγμένοι κατά τέτοιο τρόπο που, υπό το φως μετεγενέστερων αποφάσεων του Δικαστηρίου (ειδικότερα της εκδοθείσας επί της υποθέσεως Bouchereau αποφάσεως) μπορούν να θεωρηθούν ότι δεν είναι εντελώς βάσιμοι. Δεν θα καταχραστώ του χρόνου του Δικαστηρίου αναφέροντας τις εκφρασθείσες στα πρακτικά του δικαστή σκέψεις.
Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου στήριξε τις παρατηρήσεις της σε δύο επιχειρήματα. Πρώτον, τόνισε ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, δεν απαιτεί ρητώς η γνώμη να είναι πλήρως αιτιολογημένη ή ακόμη και απλώς αιτιολογημένη. Θεωρεί ότι απ' αυτή την άποψη το άρθρο 9 διαφέρει από τις διατάξεις του άρθρου 6 της οδηγίας που απαιτούν σαφώς να αναφέρονται οι λόγοι της «αποφάσεως». Κατά την Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου η «γνώμη» του άρθρου 9, παράγραφος 1, δεν αποτελεί «απόφαση». Δεύτερον, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ισχυρίστηκε ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, δεν συνεπαγόταν υποχρεωτικά ότι η γνώμη έπρεπε να είναι αιτιολογημένη.
Συμφωνώ βεβαίως επί του ότι το άρθρο 6 δεν έχει εφαρμογή παρά μόνο στις αποφάσεις και όχι στις γνώμες. Και ούτε νομίζω ότι το Δικαστήριο έκρινε διαφορετικά με τις σκέψεις 36 έως 39 της αποφάσεως που εκδόθηκε επί της υποθέσεως 36/75, Rutili, ECR 1975, σ. 1219, επί των οποίων σκέψεων ο Santillo και η Επιτροπή επέστησαν την προσοχή μας. Εν τούτοις, αυτό δεν σημαίνει, κατά τη γνώμη μου, ότι η γνώμη για να συμβιβάζεται με το άρθρο 9, παράγραφος 1, δεν πρέπει να είναι αιτιολογημένη. Το αν μια γνώμη πρέπει να είναι αιτιολογημένη εξαρτάται από το αντικείμενο της. Νομίζω ότι η γνώμη που περιορίζεται στο να επαναλαμβάνει το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξε το ανεξάρτητο όργανο δεν συνιστά παρά μέτρια βοήθεια για τη διοικητική, αρχή, την επιφορτισμένη να λάβει απόφαση, και ασήμαντη εγγύηση για το πρόσωπο για το οποίο υφίσταται πρόταση απελάσεως.
Υπ' αυτές τις συνθήκες, πρέπει να υπομνη-σθεί ότι, παρ' όλον ότι στο αγγλικό σύστημα η πρόταση είναι πάντοτε θετική (κατά την έννοια ότι αν το Δικαστήριο κρίνει ότι ο παραβάτης δεν πρέπει να απελαθεί απέχει απλώς από του να προβεί σε πρόταση ως προς αυτόν), το άρθρο 9, παράγραφος 1, έχει αρκετά εκτεταμένο περιεχόμενο ώστε να περιλάβει σύστημα στο οποίο την αρνητική πρόταση του ανεξάρτητου οργάνου μπορεί να ακολουθήσει θετική απόφαση (δηλαδή απόφαση απελάσεως) λαμβανόμενη από τη διοικητική αρχή.
Διστάζω, ωστόσο, να απαντήσω απλώς καταφατικά στο ερώτημα του Divisional Court, διότι να λεχθεί ότι η γνώμη πρέπει να είναι «πλήρως αιτιολογημένη» μπορεί να δώσει την εντύπωση ότι απαιτείται μακροσκελές έγγραφο. Είναι σαφές ότι οι συντάκτες της οδηγίας θέλησαν να τηρούνται οι παραδόσεις των διαφόρων κρατών μελών ως προς τη διαδικασία. 'Οσον αφορά τα αγγλικά ποινικά δικαστήρια, νομίζω ότι η προφορική έκθεση των λόγων της προτάσεως απελάσεως (της οποίας τα πρακτικά μπορούν να ανακοινωθούν) από το δικαστή ή τον ασκούντα καθήκοντα προέδρου δικαστηρίου πρέπει να επαρκεί. Δεν παρίσταται ανάγκη η έκθεση να είναι μακροσκελής, αρκεί μόνον να είναι πλήρης.
Κατά συνέπεια, θα απαντούσα στο ερώτημα λέγοντας ότι η «αρμόδια αρχή», προκειμένου να ικανοποιήσει τις απαιτήσεις του άρθρου 9, παράγραφος 1, στο οποίο και γίνεται αναφορά αυτής της αρχής, πρέπει να αιτιολογεί τη γνώμη της.
Φθάνω, τέλος, στις παραγράφους (β) και (γ) του τρίτου ερωτήματος του Divisional Court που αφορούν το χρονικό διάστημα που έχει διαρρεύσει μεταξύ της «γνώμης» και της «αποφάσεως» και, ειδικότερα, το χρονικό διάστημα που έχει διαρρεύσει λόγω του ότι ο ενδιαφερόμενος εξέτισε ποινή φυλακίσεως. Σχετικώς, ο εκπρόσωπος της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου ανακοίνωσε στο Δικαστήριο ορισμένους χρήσιμούς αριθμούς που μας επέτρεψαν να αντιληφθούμε το μέγεθος του προβλήματος. Κατά τα παρελθόντα τρία έτη (1977, 1978 και 1979), ο αριθμός των υπηκόων της Κοινότητας για τους οποίους τα αγγλικά ποινικά δικαστήρια προέβησαν σε πρόταση απελάσεως ήταν αντιστοίχως 73, 60 και 72. Μεταξύ αυτών, οι μισοί περίπου δεν είχαν καταδικαστεί σε στερητικές της ελευθερίας ποινές έτσι ώστε το πρόβλημα του διαρρεύσαντος χρονικού διαστήματος δεν τέθηκε στην περίπτωση τους και περίπου το ένα τρίτο καταδικάστηκε σε ποινές φυλακίσεως κατώτερες των 6 μηνών, οπότε, καθόσον αφορά αυτούς τους υπηκόους της Κοινότητας, το πρόβλημα είναι αμελητέο. Οι καταδικασθέντες σε ποινές 6 μηνών ή πλέον ανέρχονται περίπου σε 12 ετησίως.
Η ουσία του προβλήματος συνίσταται προφανώς στο ότι, αν υφίσταται σημαντικό χρονικό διάστημα, νέα στοιχεία μπορούν να εμφανιστούν που καθιστούν τη γνώμη ξεπερασμένη. Ο Santillo και η Επιτροπή επέμεναν ιδιαιτέρως στο χρησιμοποιηθέντα από το Δικαστήριο τύπο στην υπόθεση Bouchereau, δηλαδή «πραγματική απειλή για τη δημόσια τάξη». Εν τούτοις, νομίζω ότι, όταν ένα δικαστήριο έχει διαπιστώσει ότι η συμπεριφορά ενός προσώπου συνιστά πραγματική απειλή για τη δημόσια τάξη, μπορεί λογικά να θεωρηθεί ότι αυτή η απειλή εξακολουθεί να υφίσταται τουλάχιστον μέχρις ότου εμφανιστεί νέο στοιχείο. Για το λόγο αυτό, είμαι της γνώμης ότι το απλό γεγονός ότι διέρρευσε χρονικό διάστημα δεν επαρκεί για να καταστήσει μια γνώμη άκυρη. Η πραγματικότητα, όμως, είναι τέτοια ώστε όσο μεγαλύτερο χρονικό διάστημα διαρρεύσει τόσο περισσότερο απίθανο είναι να εμφανιστεί οποιοδήποτε νέο στοιχείο. Μόλις επέλθει νέο στοιχείο (όπως για παράδειγμα έκθεση του Parole Review Committee), υφίσταται κάποιο δίλημμα. Είτε η διοικητική αρχή πρέπει να αγνοήσει αυτό το στοιχείο, πράγμα που θα μπορούσε να βλάψει τον ενδιαφερόμενο ή, επικουρικώς, την κοινωνία της χώρας υποδοχής, είτε αυτή η αρχή πρέπει να το λάβει υπόψη της παρόλον ότι δεν εξετάστηκε από την ανεξάρτητη «αρμόδια αρχή». Κατά τη γνώμη μου, καμιά από τις δύο αυτές λύσεις δεν συμβιβάζεται με την οικονομία του άρθρου 9, παράγραφος 1.
Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, μέλος του Δικαστηρίου διατύπωσε τη σκέψη ότι στην Αγγλία η λύση του διλήμματος μπορούσε να συνίσταται στην παραπομπή της υποθέσεως από τον Υπουργό στο πρωτοβάθμιο δικαστήριο ώστε αυτό να την επανεξετάσει υπό το φως του ή των νέων στοιχείων. Ο πληρεξούσιος δικηγόρος της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου δέχθηκε ότι αυτή η λύση θα ήταν δυνατή σε ορισμένες περιστάσεις. Νομίζω ότι, κατά γενικό τρόπο, δεν θα ήταν δυνατή παρά μόνο στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο διαρρεύσας χρόνος δεν είναι σημαντικός.
Αυτοί είναι οι λόγοι για τους οποίους θα έδιδα στο ερώτημα 3 (β) και (γ) του Divisional Court την απάντηση, ότι, παρόλον ότι το χρονικό διάστημα που έχει διαρρεύσει μεταξύ της ημερομηνίας της προβλεπόμενης στο άρθρο 9, παράγραφος 1, γνώμης και της εκδόσεως αποφάσεως απελάσεως έναντι του ενδιαφερομένου δεν καθιστά, αυτό καθ' εαυτό, τη γνώμη άκυρη, η γνώμη θα είναι άκυρη από τη στιγμή κατά την οποία εμφανίζεται νέο στοιχείο που θα έπρεπε να ληφθεί υπόψη κατά την έκδοση της αποφάσεως και η «αρμόδια αρχή» δεν έσχε την ευκαιρία να το εξετάσει.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.