62006CC0096
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 15. november 2007 (
1
)
Sag C-96/06
Viamex Agrar Handels GmbH
mod
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
»Forordning (EF) nr. 615/98 — direktiv 91/628/EØF — eksportrestitutioner — afslag — tilsidesættelse af direktiv 91/628/EØF — skade på dyrs velfærd — bevisbyrde — manglende beviser«
1.
Med sin præjudicielle forelæggelse i denne sag har den nationale ret i det væsentlige anmodet Domstolen om at præcisere den nærmere forbindelse mellem stk. 2 og 3 i artikel 5 i Kommissionens forordning (EF) nr. 615/98 (
2
) hvad angår beviset for, at betingelserne i denne forordning for at udbetale eksportrestitutioner er opfyldt.
I — Retsforskrifter
2.
Artikel 13, stk. 9, andet afsnit, i Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød (
3
), som ændret ved forordning (EF) nr. 2634/97 (
4
), gør udbetalingen af eksportrestitutioner for levende dyr betinget af, at fællesskabsbestemmelserne vedrørende dyrevelfærd overholdes, navnlig bestemmelserne vedrørende beskyttelse af dyr under transport.
3.
Betingelserne for anvendelsen af forordning nr. 615/68 er præciseret i Kommissionens forordning nr. 615/98.
4.
Sidstnævnte forordnings artikel 1 bestemmer, at det navnlig er en betingelse for at udbetale eksportrestitutioner for levende hornkvæg, at bestemmelserne i Rådets direktiv 91/628 (
5
)overholdes under transporten og navnlig under transporten af dyrene til det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland.
5.
Ifølge artikel 2 i forordning nr. 615/98 skal der føres kontrol med dyrene ved udførslen fra Fællesskabets område. Ifølge artikel 2, stk. 3, skal en embedsdyrlæge, som har fået bemyndigelse dertil af den kompetente myndighed i den stat, fra hvis område dyrene udføres, kontrollere og attestere, a) at dyrene kan tåle den planlagte transport i overensstemmelse med direktiv 91/628, b) at det transportmiddel, hvori dyrene transporteres ud af Fællesskabets område, er i overensstemmelse med nævnte direktiv, og c) at der er truffet forholdsregler til pasning af dyrene under transporten i overensstemmelse med nævnte direktiv.
6.
Artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 615/98 bestemmer, at ansøgninger om udbetaling af eksportrestitution skal være ledsaget af bevis for, at bestemmelserne i artikel 1 er overholdt. Det fremgår af den sidstnævnte bestemmelse, at beviset føres ved hjælp af det dokument, som er nævnt i artikel 2, stk. 3, dvs. den attest, som er udstedt af dyrlægen på udgangsstedet, og eventuelt af den rapport, som er nævnt i artikel 3, stk. 2, og som er udfærdiget af dyrlægen på det sted i et tredjeland, hvor der er blevet skiftet transportmiddel.
7.
Artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 615/98 bestemmer:
»Eksportrestitutionen udbetales ikke for dyr, der er døde under transport, eller for dyr, for hvis vedkommende myndighederne på grundlag af dokumenterne efter stk. 2, rapporterne om kontrollen efter artikel 4 og/eller andre foreliggende oplysninger om overholdelsen af bestemmelserne i artikel 1 skønner, at direktivet om beskyttelse af dyr under transport ikke er blevet overholdt.«
8.
Direktiv 91/628 fastsætter de betingelser, medlemsstaterne skal overholde af hensyn til beskyttelsen af dyrene under transporten. Navnlig bestemmer artikel 5, stk. 1, litra b) og c), at medlemsstaterne skal drage omsorg for, at transportørerne benytter transportmidler, der gør det muligt at overholde fællesskabsbestemmelserne om beskyttelse af dyrs velfærd — navnlig de bestemmelser, der er fastsat i direktivets bilag — og at de ikke transporterer eller lader transportere dyr på en sådan måde, at dyrene udsættes for en risiko for at komme til skade eller blive påført unødige lidelser.
9.
Endelig fastsætter direktivets bilag de forskellige krav, som transportmidlerne skal opfylde for at undgå, at dyrene kommer til skade eller påføres unødige lidelser, kravene til den plads, som skal være til rådighed for de transporterede dyr, eller de hygiejniske betingelser.
II — Faktiske omstændigheder, det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
10.
I marts 1999 anmeldte selskabet Viamex Agrar Handels GmbH (herefter »Viamex«) over for Hauptzollamt Emden en udførsel til Libanon af 35 stk. levende hornkvæg, som skulle transporteres med skibet »Al Hajj Moustafa II«.
11.
Ved afgørelse af 1. februar 2001 afslog Hauptzollamt Hamburg-Jonas (herefter »Hauptzollamt«) Viamex’ ansøgning om eksportrestitutioner i medfør af artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 615/98, med den begrundelse, at Viamex havde foretaget den pågældende transport i strid med Fællesskabets bestemmelser om beskyttelse af dyr. Navnlig anførte Hauptzollamt, at de pågældende dyr var blevet transporteret til Libanon om bord på et skib, som den 28. februar 1997 var blevet optaget på en såkaldt negativliste fra Kommissionen og derfor ikke efter Hauptzollamts opfattelse kunne antages at opfylde betingelserne i direktiv 91/628 på eksporttidspunktet, hvorfor det ikke var egnet til at transportere levende dyr.
12.
Viamex klagede over afslaget. Ved klageafgørelse af 18. maj 2001 afviste Hauptzollamt klagen.
13.
Viamex anlagde herefter sag ved Finanzgericht Hamburg til prøvelse af Hauptzollamts afslag under henvisning til, at der ikke i den foreliggende sag forelå nogen tilsidesættelse af Fællesskabets bestemmelser om restitutioner, og navnlig ikke af direktiv 91/628, da Fællesskabets lovgivning ikke indeholder nogen bestemmelse om, at et skib skal være godkendt til transport af levende dyr. Ifølge Viamex kunne restitutionerne derfor ikke afslås alene med den begrundelse, at det skib, som blev anvendt til eksporten, var optaget på en negativliste fra Kommissionen, så meget mindre som optagelsen på negativlisten var foretaget på grundlag af en inspektion udført af Kommissionens sagkyndige den 18. og 19. februar 1997 — dvs. godt to år før den pågældende transport — i betragtning af, at ansøgningen om eksportrestitutioner var bilagt følgende dokumenter, som attesterede, at der var udført arbejder på skibet:
a)
en skriftlig erklæring fra skibets kaptajn, dateret den 16. oktober 1997, som var bekræftet af chefen for grænseveterinærkontrollen i Koper (Slovenien) og
b)
en sagkyndig udtalelse fra havarikommissæren Kähler & Prinz.
14.
Heroverfor gjorde Hauptzollamt gældende, at den omstændighed, at skibet i den foreliggende sag var optaget på en negativliste fra Kommissionen, udgjorde tilstrækkeligt grundlag for at antage, at direktiv 91/628 ikke var overholdt, hvorfor den afslog at udbetale eksportrestitutioner i henhold til forordning nr. 615/98.
15.
Da den forelæggende ret er i tvivl om fortolkningen af artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 615/98, har den udsat den verserende sag og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)   Skal artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 615/98 anses for en undtagelsesbestemmelse med den følge, at Hauptzollamt har bevisbyrden for, at betingelserne i artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 615/98 er opfyldt?
2)   Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Er det en betingelse efter artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 615/98 for at myndighederne kan skønne, at direktivet om beskyttelse af dyr under transport ikke er blevet overholdt, at der foreligger bevis for, at direktiv 91/628/EØF er tilsidesat i det konkrete tilfælde, eller har myndighederne løftet deres bevisbyrde, såfremt de fremlægger og godtgør omstændigheder, der som helhed gør det overvejende sandsynligt, at direktivet om beskyttelse af dyr under transport (heller) ikke er blevet overholdt med hensyn til den pågældende eksportforsendelse?
3)   Uanset besvarelsen af det første og andet spørgsmål: Kan myndighederne (fuldstændigt) afslå at udbetale eksportrestitutioner til en eksportør, når der ikke hvad angår den pågældende eksportforsendelse er nogen indikationer for, at dyrenes velfærd under transporten (muligvis) er blevet tilsidesat i strid med direktiv 91/628/EØF?«
16.
I medfør af artikel 23 i Domstolens statut er der afgivet skriftlige indlæg af Hauptzollamt og Kommissionen. Under den mundtlige forhandling, der blev afholdt samtidig med sagerne C-37/06 og C-58/06, er der afgivet indlæg under denne sag af Viamex, den tyske regering og Kommissionen.
III — Retlig bedømmelse
17.
For det første skal jeg bemærke, at hvis Domstolen godtager den løsning, jeg har foreslået i sag C-37/06 og C-58/06 (hvorefter det ikke kan anses for at være i strid med proportionalitetsprincippet, at artikel 1 i forordning nr. 615/98 henviser til direktiv 91/628 hvad angår udbetalingen af eksportrestitutioner), finder denne forordning ikke anvendelse i den foreliggende sag, hvorfor det ikke er nødvendigt at besvare de spørgsmål, der er stillet Domstolen under den foreliggende sag vedrørende fortolkningen af en af denne forordnings bestemmelser. Jeg skal dog gennemgå de førnævnte spørgsmål for det tilfælde, at Domstolen i sag C-37/06 og C-58/06 tilslutter sig mit synspunkt om, at forordning nr. 615/98 er gyldig og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
A — Det første og andet spørgsmål
18.
Med det første og andet spørgsmål, som jeg skal undersøge under ét i det følgende på grund af den nære sammenhæng mellem dem, anmoder den forelæggende ret i det væsentlige Domstolen om at præcisere, hvorvidt den nationale myndighed, selv om den har fået forelagt en attest fra en embedsdyrlæge i en medlemsstat på det sted, hvorfra kvæget er eksporteret fra Fællesskabet, og som attesterer, at det transportmiddel, som er anvendt ved transporten til et tredjeland, på tidspunktet for attestens udstedelse er i overensstemmelse med kravene i direktiv 91/628, kan afslå at udbetale eksportrestitutioner under henvisning til en række forhold, som ganske vist ikke direkte vedrører den pågældende transport, men som gør det overvejende sandsynligt, at direktivet ikke er blevet overholdt, eller om den nationale myndighed er forpligtet til at undersøge spørgsmålet nærmere og bevise under henvisning til de konkrete omstændigheder i sagen, at direktivet ikke er blevet overholdt.
19.
Svaret på disse spørgsmål forudsætter som tidligere nævnt en nærmere præcisering af forbindelsen mellem stk. 2 og 3 i artikel 5 i Kommissionens forordning nr. 615/98 hvad angår retsvirkningerne af bestemmelserne om udbetaling af eksportrestitutioner til kvæg.
20.
Det er i den forbindelse nødvendigt at fastslå, om bestemmelsen i artikel 5, stk. 3 (hvorefter »[e]ksportrestitutionen [ikke] udbetales […] for dyr, der er døde under transport, eller for dyr, for hvis vedkommende myndighederne på grundlag af dokumenterne efter stk. 2, rapporterne om kontrollen efter artikel 4 og/eller andre foreliggende oplysninger om overholdelsen af bestemmelserne i artikel 1 skønner, at direktivet om beskyttelse af dyr under transport ikke er blevet overholdt«), har karakter af »undtagelsesbestemmelse«, som Finanzgericht Hamburg har anført i sin præjudicielle forelæggelse. I den forbindelse er det nødvendigt at afklare, om denne bestemmelse skal læses i sammenhæng med bestemmelsen i stk. 2, eller om bestemmelserne skal fortolkes og anvendes uafhængigt af hinanden. Stk. 2 indeholder følgende bestemmelse: »Ansøgninger om udbetaling af eksportrestitution, der er udfærdiget i henhold til artikel 47 i forordning (EØF) nr. 3665/87, skal inden for den i artikel 47 fastsatte frist være ledsaget af bevis for, at bestemmelserne i artikel 1 er overholdt. Bevis føres ved hjælp af: a) det i artikel 2, stk. 3, nævnte, behørigt udfyldte dokument og b) den i artikel 3, stk. 2, nævnte rapport.« Såfremt den førstnævnte opfattelse antages, vil værdien af beviset for, at bestemmelsen i artikel 5, stk. 2, er overholdt, blive væsentligt begrænset, når eksportørens bevis består i fremlæggelse af et dokument, som i henhold til artikel 2, stk. 3, er udstedt af embedsdyrlægen på udgangsstedet for kvægets eksport fra Fællesskabet, og som attesterer, at dyrlægen i det konkrete tilfælde — som det hedder i bestemmelsen — har kontrolleret, at »det transportmiddel, hvori dyrene transporteres ud af EF’s toldområde, er i overensstemmelse med direktiv 91/628/EØF« (ifølge direktivets artikel 5 er medlemsstaterne bl.a. forpligtet til at drage omsorg for, at »enhver transportvirksomhed, der transporterer dyr i kommercielt øjemed […] c) ved transport af dyr som omhandlet i dette direktiv benytter transportmidler, der gør det muligt at overholde […] kravene i bilaget«). Det ville nemlig i så fald være tilstrækkeligt, at den myndighed, som er kompetent til at udbetale eksportrestitutionen, udtrykte begrundet tvivl om overholdelsen af direktivet under henvisning til de oplysninger, den råder over, for at ophæve værdien af det bevis, der er fremlagt af eksportøren, og tvinge ham til at skulle godtgøre, at der ikke er grundlag for den rejste tvivl. Såfremt den anden opfattelse lægges til grund, vil det derimod påhvile den kompetente myndighed at føre bevis for, at de oplysninger, som den har påberåbt sig, er pålidelige, og at godtgøre, at den dokumentation, som er vedlagt ansøgningen om eksportrestitutioner, ikke indeholder tilstrækkeligt bevis for, at direktivet er overholdt.
21.
Forelæggelseskendelsen indeholder en klar anmodning til Domstolen om at efterprøve holdbarheden af de argumenter, som ifølge den forelæggende rets egne udtrykkelige angivelser får den til at hælde til den anden løsning. De argumenter, som angives at støtte dette resultat, er følgende:
a)
Artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 615/98 foreskriver udtrykkeligt, at eksportøren skal fremlægge bevis for, at bestemmelserne i artikel 1 i forordning nr. 615/98 — og dermed også bestemmelserne i direktiv 91/628 — er overholdt, ved hjælp af det behørigt udfyldte dokument, som er nævnt i forordningens artikel 2, stk. 3.
b)
Forordning nr. 615/98 er blevet erstattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 639/2003 af 9. april 2003 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser efter Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 for så vidt angår kravene for ydelse af eksportrestitutioner i forbindelse med levende kvægs velfærd under transport (
6
), hvilket, som angivet i sidstnævnte forordnings betragtning 2, er sket »for klarhedens skyld«. Dette udelukker enhver mulighed for at antage, at artikel 5, stk. 2 og 3, i forordning nr. 615/98 udgør faser af en og samme betalingsprocedure, hvilket kræver, at der først indgives en ansøgning af eksportøren, vedlagt et dokument af en relativ bevisværdi, og derefter en anden fase, hvorunder eventuelle oplysninger, som giver anledning til begrundet tvivl, efterprøves, og denne tvivl har eksportøren i sin egenskab af den, der ansøger om eksportrestitutionerne, bevisbyrden for at afkræfte ved fremlæggelse af yderligere beviser: Ifølge forordningen udgør de omstændigheder som helhed, der er omhandlet i stk. 2, dvs. ansøgningen om eksportrestitutioner og beviset i form af de dokumenter, som er nævnt i stk. 2, under ét »proceduren for udbetalingen af eksportrestitutioner«.
c)
Fællesskabslovgiver har ikke affattet bestemmelsen i artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 615/98 i konjunktiv, men fastsat muligheden for, at de pågældende myndigheder på grundlag af andre foreliggende oplysninger om overholdelsen af bestemmelserne i artikel 1 i forordning nr. 615/98 skønner, at direktivet ikke er blevet overholdt. Dette indebærer, at et afslag på at udbetale eksportrestitutioner i medfør af artikel 5, stk. 3, forudsætter bevis for — hvilket skal fremlægges af den kompetente myndighed — at direktiv 91/628/EØF rent faktisk ikke er blevet overholdt hvad angår den konkrete transport.
d)
Kun tilsidesættelser, som er fastslået og dermed konkret bevist, kan i sig selv retfærdiggøre — hvilket også er en følge af proportionalitetsprincippet — et fuldstændigt afslag på at udbetale eksportrestitutioner til en eksportør, selv om denne ved fremlæggelse af de dokumenter eller rapporter, som er nævnt i artikel 5, stk. 2, andet led, har bevist, at artikel 1 i forordning nr. 615/98 er overholdt.
e)
Artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 615/98 nævner fire alternative situationer, hvor ansøgningen om eksportrestitutioner skal afslås. Da det må antages, at disse alternative situationer ikke blot er sidestillet, men at de finder anvendelse uafhængigt af hinanden og har lige meget relevans, skal de »andre foreliggende oplysninger«, som myndighederne råder over, og som er nævnt som fjerde alternativ, have samme vægt som de foregående alternativer for at kunne begrunde en fuldstændig fortabelse af retten til eksportrestitutioner. Tvivl og sandsynlighed bør ikke være tilstrækkeligt til at anvende et sådant alternativ.
22.
De argumenter, som den forelæggende ret således har angivet til støtte for sin afgørelse af det problem, der er rejst i de to første spørgsmål, kan jeg derfor som helhed fuldt ud tilslutte mig. Hertil kommer dog en række andre ikke mindre vigtige argumenter vedrørende de forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne ifølge artikel 8 og 18 i Rådets direktiv 91/628, hvilke forpligtelser Kommissionen ikke kunne se bort fra ved vedtagelsen af forordning nr. 615/98, og som der i hvert fald ikke kunne ses bort fra ved fortolkningen af forordningens bestemmelser.
23.
Ifølge nævnte artikel 8 »[drager medlemsstaterne] under overholdelse af de i direktiv 90/425/EØF fastsatte principper og kontrolbestemmelser omsorg for, at de kompetente myndigheder kontrollerer, at kravene i dette direktiv er opfyldt ved ikke-diskriminerende kontrol af:
[…]
c)
transportmidler […] på […] afgangssteder […]«.
24.
Det er i relation til denne forpligtelse, at det bestemmes i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 615/98, som er indeholdt i afsnittet om »Kontrol inden for EF«, at
»en embedsdyrlæge på udgangsstedet skal i overensstemmelse med Rådets direktiv 96/93/EF kontrollere og attestere
[…]
—
at det transportmiddel, hvori dyrene transporteres ud af EF’s toldområde, er i overensstemmelse med direktiv 91/628/EØF«.
Endvidere bestemmer artikel 2, stk. 3, at embedsdyrlægen, hvis han »finder det godtgjort, at betingelserne i stk. 2 er opfyldt, skal attestere dette ved påtegningen […]
—
at »kontrollen efter artikel 2 i forordning (EF) nr. 615/98 er tilfredsstillende««.
25.
Artikel 18 i direktiv 91/628 bestemmer, at »medlemsstaterne vedtager passende sanktioner for overtrædelser af dette direktiv […]«.
26.
Den omstændighed, at det dokument, som udstedes af embedsdyrlægen på Fællesskabets udgangssted, ikke udelukkende udgør en tjenesteydelse, som embedsdyrlægen præsterer over for eksportøren, men er en attest for en kontrol, som fællesskabsbestemmelserne på området pålægger medlemsstaterne at udføre, må klart have betydning for den bevisværdi, som dette dokument har ifølge direktiv 91/628.
27.
Denne konklusion må også have gyldighed i en situation som den foreliggende, hvor kontrollen med, at transportmidlet er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 91/628, udøves i en anden medlemsstat end den, som er kompetent til at udbetale eksportrestitutionerne, og hvor det er den kompetente myndighed i den førstnævnte og ikke i den sidstnævnte stat, som udsteder dokumentet i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 615/98. Opbygningen og logikken i den retlige ordning, der gælder for denne forordning, udelukker dette.
28.
Denne retlige ordning har medført, at der er oprettet et EU-net af hensyn til opfyldelsen af formålene om beskyttelsen af dyr, og for at den fælles markedsordning for dyr og produkter af animalsk oprindelse kan fungere harmonisk. Det er en nødvendig forudsætning for, at dette net kan fungere som led i gennemførelsen af det indre marked, at medlemsstaterne samarbejder på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse.
29.
Det er på grund af styrkelsen af den bevisværdi, som er tillagt det pågældende dokument ved artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 615/98, og som ikke blot skyldes den førnævnte stiltiende forpligtelse, som ifølge artikel 8 i Rådets direktiv 91/628 påhviler medlemsstaterne, men også af hensyn til anvendelsen af princippet om gensidig anerkendelse, at det må udelukkes, at en myndighed, som er kompetent til at udbetale eksportrestitutioner, kan påberåbe sig et beviselement, som er i modstrid med de oplysninger, der er afgivet af eksportøren, og helt lakonisk gøre gældende, at oplysningerne ikke er relevante, og derved tillægge beviselementet større vægt.
30.
Hvis ikke der tillægges de oplysninger, som afgives af eksportøren, tilstrækkelig stor vægt, vil det a) indebære et brud med ligevægten i den bevisbyrde, som påhviler administrationen ifølge den selvstændige fortolkning af artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 615/98, som den forelæggende ret med føje går ind for, og b) reelt medføre en fuldstændig omvending af bevisbyrden ved klart at lægge denne på eksportøren.
31.
Det fremgår af de oplysninger, som er forelagt Domstolen ved forelæggelseskendelsen, at det krav, som gøres gældende af Hauptzollamt Hamburg, i den konkret foreliggende sag er uforeneligt med den bevisværdi, som ifølge artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 615/98 tillægges et dokument af den type, som er nævnt ovenfor i punkt 29.
32.
Den forelæggende ret har afgivet følgende oplysninger om sagen:
—
Den myndighed, som var kompetent til at udbetale eksportrestitutionerne, har udtrykt tvivl om, hvorvidt det anvendte transportmiddel er i overensstemmelse med direktivet, hvorved den har baseret sig på, a) at en veterinærekspert fra Kommissionen den 18. og 19. februar 1997 foretog en inspektion i havnen i Koper af det skib, hvorpå transporten i det foreliggende tilfælde blev udført i marts 1999, og fastslog, at skibet i forskellige henseender ikke opfyldte kravene i direktiv 91/628, og b) at skibet først blev erklæret for uegnet til transport af dyr efter en inspektion foretaget af franske dyrlæger i november 1999.
—
Over for disse oplysninger gjorde eksportøren gældende, som anført ovenfor i punkt 12, at der inden de franske dyrlægers inspektion i november 1999 a) blev udført arbejder til udbedring af de fejl, der blev påpeget den 18. og 19. februar 1997, og udførelsen af disse arbejder blev attesteret ved en skriftlig erklæring fra skibets kaptajn af 16. oktober 1997, som var kontrasigneret af chefen for veterinærkontrollen ved grænsen i Koper (Slovenien), og b) blev fremlagt en udtalelse fra havarikommissæren Kähler & Prinz.
—
Den tyske administrative myndighed fandt, at disse oplysninger var irrelevante, selv om de kunne anses for bekræftet af resultaterne af den inspektion, som blev udført af de franske dyrlæger i november 1999.
33.
Der er ikke tvivl om, at den administrative myndighed, da den fik forelagt de oplysninger, som er nævnt i det foregående punkt, fandt, at betingelsen for at anvende artikel 5, stk. 3, var opfyldt og kravet på eksportrestitutioner bortfaldet, og at den meget hurtigt fik vendt den bevisbyrde om, som påhvilede den, og i det væsentlige lagt denne over på eksportøren. Selv om det med rimelighed og hurtigt kan fastslås, at den skriftlige erklæring af 16. oktober 1997 fra skibets kaptajn vedrørende de udførte arbejder hidrørte fra en person med tilknytning til sagsøgeren i hovedsagen, gjaldt dette hverken for den kontrasignering af erklæringen, som blev foretaget af chefen for veterinærkontrollen ved grænsen i Koper, eller for udtalelsen af 22. december 1998 fra havarikommissæren Kähler & Prinz. Det må antages, at den tyske administrative myndigheds fremgangsmåde også skyldes, at den ud fra en rimelig afvejning af bevisbyrden alene var forpligtet til at godtgøre »omstændigheder, der som helhed gør det overvejende sandsynligt, at direktivet om beskyttelse af dyr under transport ikke er blevet overholdt«. Den omstændighed, at inspektionerne den 18. og 19. februar blev tillagt vægt og ikke de førnævnte oplysninger, udgør imidlertid ikke en rimelig vurdering af omstændighederne som helhed.
34.
Det svar på det første og andet spørgsmål, som den nationale ret har foreslået i forelæggelseskendelsen, bekræftes også af bestemmelsen i artikel 18, stk. 1, i Rådets direktiv 91/628/EØF. Ifølge denne bestemmelse skal medlemsstaterne, som tidligere angivet, »[vedtage] passende sanktioner for overtrædelser af dette direktiv« (herunder sanktioner for, at der ikke »ved transport af dyr« er anvendt »transportmidler, der gør det muligt at overholde […] kravene i bilaget«), »hvad enten de er begået af fysiske eller af juridiske personer« (
7
).
35.
Det må i den forbindelse bemærkes, at fællesskabslovgiver med denne bestemmelse har anvendt et bestemt princip, som er hævdvundet i de europæiske stater, og som utvivlsomt udgør en integreret del af Fællesskabets retsorden, nemlig det af Domstolen flere gange fastslåede princip om, at sanktioner, som påvirker fysiske og juridiske personers rettigheder eller friheder, kun kan pålægges i henhold til en klar og utvetydig hjemmel (
8
), og såfremt de står i rimeligt forhold til de overtrædelser, for hvilke de pålægges (
9
).
36.
Som det fremgår af ovenstående punkt 34, har Rådet angivet, at medlemsstaterne skal overholde dette princip ved gennemførelsen af direktivet, som nævnte artikel 18 indgår i.
37.
I dommen i sagen Wilfried Monsees (
10
) har Domstolen på ny fastslået dette princip, idet den udtrykkeligt angav, at man ved bedømmelsen af lovligheden af en foranstaltning, som en medlemsstat har truffet til gennemførelse af direktiv 91/628, som er omhandlet her i sagen, også kan anvende princippet under hensyntagen til et andet direktiv, nemlig direktiv 95/29, selv om dette finder anvendelse fra en dato, der ligger efter de faktiske omstændigheder, som sagen vedrørte. Domstolen antog åbenbart, at dette andet direktiv afspejlede en vurdering af generel karakter, som fællesskabslovgiver havde udtrykt direkte, og fastslog i præmis 30, at »der kunne tænkes foranstaltninger, som var egnede til at opnå formålet, nemlig beskyttelse af dyrs sundhed, og som var mindre indgribende for de frie varebevægelser« end foranstaltningerne i henhold til direktiv 91/628, »hvilket bestemmelserne i direktiv 95/29 viser«.
38.
Den opfattelse og det princip, som er fulgt af Domstolen, måtte Kommissionen derfor så meget mere følge ved vedtagelsen af forordning nr. 615/98, således som jeg gjorde gældende i mit forslag til afgørelse af 13. september 2007 i sagerne C-37/06 og C-58/06. Grundene hertil er følgende:
a)
Den vurdering, som fællesskabslovgiver har lagt til grund i artikel 18 i Rådets direktiv 91/628, har givet anledning til et kriterium — kriteriet om, at de specifikke sanktioner, som vedtages på området, skal indeholde passende foranstaltninger — som Kommissionen ikke kunne se bort fra ved vedtagelsen af en forordning, som skulle gennemføre dette direktiv.
b)
Det er muligt at anvende et bedømmelsesparameter, som fællesskabslovgiver har lagt til grund i et direktiv, ved vurderingen af proportionaliteten af de foranstaltninger, som en medlemsstat har truffet til gennemførelse af et foregående direktiv, og der er så meget mere grund til at anvende et sådant parameter, når det er kommet til udtryk i et direktiv fra Rådet hvad angår virkningerne af fortolkningen af en forordning fra Kommissionen, som er udstedt til gennemførelsen af dette direktiv.
39.
Den anmodning om klargørelse, som Finanzgericht har forelagt Domstolen, indebærer derfor, at det må efterprøves, om henvisningen i forordning nr. 615/98 til direktiv 91/628 er forenelig med proportionalitetsprincippet, i hvilken forbindelse der må søges en rimelig balance mellem sikringen af de politiske mål for Fællesskabet, som tilsigtes med forordningen, og retsbeskyttelsen af dem, som den er rettet til.
40.
I den forbindelse er det nødvendigt at være opmærksom på, at direktivet bestemmer, at ansvaret for beskyttelsen af dyrs sundhed ikke blot påhviler eksportøren eller dennes repræsentant, men også medlemsstaterne. Som nævnt ovenfor er medlemsstaterne ifølge direktivets artikel 8 forpligtet til at drage omsorg for, »at de kompetente myndigheder kontrollerer, at kravene i dette direktiv er opfyldt ved ikke-diskriminerende kontrol af
[…]
c)
transportmidler […] på […] afgangssteder«.
41.
Over for dette delte ansvar for beskyttelsen af kvægs sundhed kan det ikke anses for at være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, at en administrativ myndighed, som er kompetent til at udbetale eksportrestitutioner, kan fremføre en fortolkning af artikel 5, stk. 2, som den, der er angivet ovenfor i punkt 11 og 13. En sådan fortolkning er for vidtgående, da den indebærer et radikalt indgreb i eksportørens ret, uden at den tager hensyn til, at den tilsidesætter den pligt til at kontrollere transportmidlerne for de pågældende dyr, som ved artikel 8 i direktiv 91/628 er pålagt den medlemsstat, hvorfra de pågældende transportmidler forlader Fællesskabets toldområde. Den myndighed, som er kompetent til at udbetale eksportrestitutioner, må antages at have fastslået, at denne tilsidesættelse er begået, hvis ikke den godtager det i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 615/98 omhandlede dokument som bevis, og hvis den udøver den beføjelse, som den er tillagt ved artikel 5, stk. 3. Denne fortolkning er så meget mere umådeholden, som den pågældende beføjelse — ifølge den opfattelse, Hauptzollamt har gjort gældende alene på grundlag af bestemmelsens ordlyd — vil kunne udøves på foranledning af en tvivl eller en formodning, som er udledt af et enkelt element, der er vurderet isoleret fra de øvrige elementer, som ud fra en overfladisk og fejlagtig betragtning anses for ikke at være relevant.
42.
Betragtningerne i de foregående punkter, og navnlig i punkt 40 og 41, bekræftes af Rådets forordning nr. 1/2005, som er vedtaget på grundlag af en henstilling fra Kommissionen om at ændre den fællesskabslovgivning, som har grundlag i direktiv 91/628/EØF, som ændret ved Rådets direktiv 95/29/EF, for at tage hensyn til de erfaringer, som medlemsstaterne har indhøstet vedrørende anvendelsen af denne lovgivning. Af denne forordning fremgår følgende:
a)
Det fremhæves i betragtning 16, at det ikke kun er transportvirksomheder, som er involveret i transport af dyr, men også andre aktører, hvorfor »en række krav vedrørende dyrevelfærd [bør] udvides til at omfatte alle aktører, der beskæftiger sig med transport af dyr«.
b)
Det angives i betragtning 22, at »medlemsstaterne bør indføre regler om sanktioner for overtrædelse« af forordningens bestemmelser og sikre, at de står »i et rimeligt forhold til overtrædelsen«.
B — Tredje spørgsmål
43.
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst af Domstolen, om der i medfør af artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 615/98 kan gives afslag på udbetaling af eksportrestitutioner, når bestemmelserne i direktiv 91/628 er tilsidesat, selv om der ikke foreligger nogen indikationer for, at dyrenes velfærd under transporten konkret er tilsidesat i strid med direktivet.
44.
Det fremgår klart af ordlyden af artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 615/98, at Kommissionen har villet gøre udbetalingen af transportrestitutioner betinget af, at bestemmelserne i direktiv 91/628 er overholdt, uden hensyn til, om det er fastslået, at de transporterede dyr konkret har lidt nogen skade for tilsidesættelsen af direktivets betingelser. Det bestemmes således i den pågældende artikel, at de kompetente myndigheder ikke skal udbetale eksportrestitutioner for dyr, der er døde under transporten, eller for dyr, for hvis vedkommende de skønner, at direktivet ikke er blevet overholdt, idet artiklen ikke indeholder nogen bestemmelse om, at dyrene skal have lidt en konkret skade som følge af, at fællesskabsbestemmelserne vedrørende beskyttelsen af dyres velfærd er tilsidesat.
45.
Det er i sagens natur åbenbart, at det er meget vanskeligt at påvise indikationer for de lidelser, de pågældende dyr måtte have lidt under transporten, og dermed angive omstændigheder, som godtgør, at de har lidt skade eller i det mindste, at deres velfærd har været bragt i fare.
46.
De betragtninger, som er angivet i punkt 44 og 45, udelukker dog ikke, at betingelserne for at afslå udbetalingen af eksportrestitutioner skal fastslås i overensstemmelse med det, som er angivet ovenfor i punkt 18-42, hvori jeg har behandlet det første og andet spørgsmål under ét, og at det sanktionssystem, som er fastsat i forordning nr. 615/98, under alle omstændigheder kun kan anvendes, såfremt det er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
IV — Forslag til afgørelse
47.
På grundlag af de ovenstående betragtninger skal jeg foreslå Domstolen under ét at besvare de spørgsmål, som er forelagt af Finanzgericht Hamburg, på følgende måde:
»Artikel 5, stk. 3, i Kommissionens forordning (EF) nr. 615/98 af 18. marts 1998 om særlige gennemførelsesbestemmelser for ordningen med eksportrestitutioner for så vidt angår kvægs velfærd under transport kan ikke forstås som en bestemmelse, der kræver, at den, som ansøger om eksportrestitutioner for kvæg, fremlægger yderligere en række beviser for at få restitutionerne udbetalt. Rådets direktiv 91/628/EØF om beskyttelse af dyr under transport pålægger ikke blot eksportøren, men også medlemsstaterne og disses myndigheder forpligtelser med henblik på overholdelse af direktivet. Når der er indgivet en ansøgning om udbetaling af eksportrestitutioner, ledsaget af det bevis, som er foreskrevet i nævnte forordnings artikel 5, stk. 2, kan det ikke være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet at anlægge den fortolkning af artikel 5, stk. 3, at den myndighed, som er kompetent til at udbetale eksportrestitutionerne, kan afslå udbetalingen heraf alene under henvisning til en tvivl eller en formodning om, at direktivet ikke har været overholdt under transporten, uanset i øvrigt, at den kompetente myndighed ikke har bevisbyrden for, at dyrene har lidt en konkret skade under den pågældende transport.«
(
1
) – Originalsprog: italiensk.
(
2
) – Kommissionens forordning af 18.3.1998 om særlige gennemførelsesbestemmelser for ordningen med eksportrestitutioner for så vidt angår kvægs velfærd under transport (EFT L 82, s. 19).
(
3
) – EFT 1968 (I), s. 179.
(
4
) – Rådets forordning af 18.12.1997 om ændring af forordning (EØF) nr. 805/68 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT L 356, s. 13).
(
5
) – Rådets direktiv 91/628/EØF af 19.11.1991 om beskyttelse af dyr under transport og om ændring af direktiv 90/425/EØF og 91/496/EØF (EFT L 340, s. 17), som ændret ved Rådets direktiv 95/29/EF af 29.6.1995 (EFT L 148, s. 52). Dette direktiv er ophævet ved Rådets forordning (EF) nr. 1/2005 af 22.12.2004 om beskyttelse af dyr under transport og dermed forbundne aktiviteter og om ændring af direktiv 64/432/EØF og 93/119/EF og forordning (EF) nr. 1255/97 (EFT L 3, s. 1). Ifølge denne forordnings artikel 33 ophæves direktivet imidlertid først med virkning fra den 5.1.2007.
(
6
) – EFT L 93, s. 10.
(
7
) – Artikel 18, stk. 1, og artikel 5, A, nr. 1, litra c).
(
8
) – Jf. f.eks. dom af 18.11.1987, sag 137/85, Maizena, Sml. s. 4587, præmis 15, og af 12.12.1990, sag C-172/89, Vandermoortele mod Kommissionen, Sml. I, s. 4677, præmis 9.
(
9
) – Jf. Maizena-dommens præmis 15 og dom af 11.7.2002, sag C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Sml. I, s. 6453, præmis 59.
(
10
) – Dom af 11.5.1999, sag C-350/97, Wilfried Monsees, Sml. I, s. 2921.