61997CJ0319_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-319/97,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.º do Tratado CE (actual artigo 234.º CE), pelo Landskrona tingsrätt (Suécia), destinado a obter, no processo penal pendente neste órgão jurisdicional contra
Antoine Kortas,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 95.º, n.os 4 a 9, CE), bem como da Directiva 94/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1994, relativa aos corantes para utilização nos géneros alimentícios (JO L 237, p. 13),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, P. J. G. Kapteyn, G. Hirsch e P. Jann (relator), presidentes de secção, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, D. A. O. Edward, H. Ragnemalm e M. Wathelet, juízes,
advogado-geral: A. Saggio,
secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação de A. Kortas, por Carl Michael von Quitzow e Alexander Broch, rättegångsombud,
- em representação do Governo sueco, por Lotty Nordling, rättschef no Departamento do Comércio Externo do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação do Governo dinamarquês, por Jørgen Molde, chefe de divisão no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação do Governo francês, por Kareen Rispal-Bellanger, subdirectora de direito económico internacional e direito comunitário na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Régine Loosli-Surrans, encarregada de missão na mesma direcção, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo neerlandês, pelo professor J. G. Lammers, na qualidade de agente,
- em representação do Governo austríaco, por Christine Stix-Hackl, Gesandte no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Lena Ström, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações de A. Kortas, representado por Carl Michael von Quitzow e Alexander Broch, do Governo sueco, representado por Lotty Nordling e Inge Simfors, hovrättsassessor no Departamento do Comércio Externo do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, do Governo francês, representado por Régine Loosli-Surrans, do Governo neerlandês, representado por Marc Fiersta, consultor jurídico adjunto no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, do Governo finlandês, representado por Tuula Pynnä, consultora jurídica no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, e da Comissão, representada por Lena Ström, na audiência de 16 de Setembro de 1998,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 28 de Janeiro de 1999,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 6 de Agosto de 1997, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 16 de Setembro seguinte, o Landskrona tingsrätt colocou, nos termos do artigo 177.º do Tratado CE (actual artigo 234.º CE), três questões prejudiciais sobre a interpretação do artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 95.º, n.os 4 a 9, CE), bem como da Directiva 94/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1994, relativa aos corantes para utilização nos géneros alimentícios (JO L 237, p. 13, a seguir «directiva»).
2 Estas questões foram suscitadas no quadro de um processo penal instaurado pelo Ministério Público sueco contra A. Kortas por infracção às disposições relativas à utilização de aditivos na composição dos géneros alimentícios.
3 A. Kortas é acusado de ter vendido no seu estabelecimento, até 15 de Setembro de 1995, produtos de confeitaria que tinha importado da Alemanha e que continham um corante denominado E 124 ou «vermelho de cochonilha». Nos termos do artigo 6.º da livsmedelslag (1971:511) (lei sueca relativa aos géneros alimentícios), só podem ser utilizados os aditivos autorizados para o produto alimentar respectivo. No período de 1 de Janeiro de 1994 a 30 de Junho de 1996, os aditivos autorizados eram os constantes dos anexos da statens livsmedelsverks kungörelse (1993:33) om livsmedelstillsater (despacho da administração nacional dos géneros alimentícios relativo aos aditivos alimentares). Para o período posterior, são os enumerados na statens livsmedelsverks kungörelse (1995:31) med föreskrifter och allmänna råd om livsmedelstillsatser (despacho da administração nacional dos géneros alimentícios contendo instruções e orientações gerais respeitantes a aditivos alimentares), em vigor desde 1 de Julho de 1996. Resulta destas instruções que o corante E 124 não é autorizado como aditivo para os produtos de confeitaria. Esta proibição é, aliás, sancionada penalmente nos termos do artigo 30.º da lei sueca relativa aos géneros alimentícios.
4 O corante E 124 é, no entanto, um dos corantes cuja utilização nos produtos de confeitaria é autorizada pela directiva. Com efeito, o artigo 2.º, n.os 1 e 2, desta última estabelece que podem ser utilizadas como corantes em géneros alimentícios as substâncias enumeradas no Anexo I, sob determinadas condições que figuram nos Anexos III a V. O corante E 124 inclui-se entre essas substâncias, cujo emprego é autorizado até uma concentração máxima total de 50 mg/kg ou de 50 mg/l.
5 Nos termos do artigo 9.º, os Estados-Membros estavam obrigados a adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva o mais tardar até 31 de Dezembro de 1995, a qual foi adoptada com base no artigo 100.º-A do Tratado.
6 Nos termos deste artigo 100.º-A, n.º 4:
«Se, após adopção de uma medida de harmonização pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, um Estado-Membro considerar necessário aplicar disposições nacionais justificadas por exigências importantes referidas no artigo 36.º ou relativas à protecção do meio de trabalho ou do meio ambiente, notificá-las-á à Comissão.
A Comissão confirmará as disposições em causa depois de ter verificado que não constituem um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada no comércio entre Estados-Membros.
Em derrogação do procedimento previsto pelos artigos 169.º e 170.º, a Comissão ou qualquer Estado-Membro pode recorrer directamente ao Tribunal de Justiça se considerar que um outro Estado-Membro utiliza de forma abusiva os poderes previstos neste artigo.»
7 O Reino da Suécia tornou-se membro da Comunidade em virtude do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1, a seguir «acto de adesão»), assinado em 24 de Junho de 1994 para produzir efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1995.
8 O artigo 151.º do acto de adesão concedia aos novos Estados-Membros a possibilidade de pedirem determinadas derrogações temporárias a actos das instituições aprovados entre 1 de Janeiro de 1994 e a data da assinatura do tratado de adesão. O n.º 2 desta disposição prevê:
«A pedido devidamente fundamentado de um dos novos Estados-Membros, o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode tomar, antes de 1 de Janeiro de 1995, medidas que impliquem derrogações temporárias de actos das instituições adoptados entre 1 de Janeiro de 1994 e a data de assinatura do presente acto.»
9 Em conformidade com o artigo 151.º do acto de adesão, em 26 de Julho de 1994, o Reino da Suécia apresentou à Comissão um pedido no sentido de a autorizar a manter a proibição da utilização do corante E 124 nos géneros alimentícios. Terão existido negociações entre o Governo sueco e a Comissão das quais terá resultado que o Reino da Suécia não podia obter a derrogação necessária à manutenção da proibição do referido corante.
10 Em 5 de Novembro de 1995, o Governo sueco notificou à Comissão um pedido de derrogação, nos termos do artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado, indicando-lhe que pretendia manter a aplicação das disposições nacionais em vigor relativamente ao referido corante. Invocou designadamente, em apoio do seu pedido, que poderiam existir perigos para a saúde caso a utilização de determinados corantes autorizados na directiva viesse a ser admitida na Suécia. Com efeito, estes são conhecidos por provocarem, por vezes, no homem reacções de hipersensibilidade, como a urticária e a asma, o que explica a reticência deste Estado-Membro relativamente a tais corantes.
11 A Comissão não respondeu à notificação do Governo sueco. Na sequência de uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça, indicou, por carta de 16 de Julho de 1998, que seria adoptada uma decisão num futuro próximo.
12 Com base nas disposições do artigo 2.º, n.os 1 e 2, da directiva que autorizam, em determinadas condições, a utilização do corante E 124 na composição de produtos de confeitaria, A. Kortas alegou que o processo penal contra ele intentado era fundado em legislação nacional contrária ao direito comunitário e que devia portanto ser arquivado. O Ministério Público sustentou, ao invés, que se devia considerar que o Reino da Suécia tinha obtido uma derrogação às disposições da directiva, dado que a Comissão não reagiu, durante anos, à notificação deste Estado-Membro.
13 O órgão jurisdicional de reenvio, a quem foi submetida a questão em primeira instância, interroga-se se, neste caso, a directiva tem primazia sobre as disposições nacionais e se deve ser-lhe reconhecido efeito directo. Resulta das circunstâncias do processo principal que, se bem que os factos que estão na origem do procedimento contra A. Kortas se tenham verificado antes do termo do prazo de transposição da directiva, a saber, 31 de Dezembro de 1995, a lei penal aplicável é a que estiver em vigor na altura da sentença. Com efeito, o artigo 5.º da lag (1964:163) om införande av brottsbalken (lei sueca de aplicação do código penal) prevê: «A pena é fixada de acordo com a lei em vigor na data da prática da infracção. Se estiver em vigor outra lei no momento em que for proferida sentença, a lei aplicável é a que prevê uma isenção de pena ou uma pena mais leve». Na medida em que as disposições da directiva são mais favoráveis para A. Kortas do que as do direito nacional, importa portanto saber se a directiva tem efeito directo.
14 Foi nestas condições que o Landskrona tingsrätt decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as questões seguintes:
«1) Uma directiva adoptada com base no artigo 100.ºA do Tratado de Roma pode ter efeito directo?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, pode tal directiva ter efeito directo mesmo quando o Estado-Membro tenha efectuado uma notificação nos termos do artigo 100.ºA, n.º 4, do Tratado de Roma?
3) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão, que influência tem a notificação pelo Estado-Membro na apreciação da questão do efeito directo durante os seguintes períodos:
a) entre a notificação e a resposta
b) depois da resposta?»
Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais
15 Os Governos dinamarquês e neerlandês sustentam que a solução no processo principal não depende das respostas às questões prejudiciais, dado que este se refere a factos que ocorreram antes do termo do prazo de transposição da directiva e que os Estados-Membros não podem assumir, perante os seus nacionais, obrigações que decorrem de uma directiva antes da expiração desse prazo.
16 A este propósito, importa salientar que o órgão jurisdicional de reenvio, chamado a decidir no processo penal, deve aplicar a lei mais favorável no momento da decisão. Sendo as disposições da directiva mais favoráveis a A. Kortas do que as do direito nacional aplicável, as questões colocadas correspondem portanto a uma necessidade objectiva para ser proferida a decisão.
17 Nestas condições, a admissibilidade das questões prejudiciais não suscita qualquer dúvida face à data de aplicação da directiva.
18 Por outro lado, o Governo francês interroga-se quanto à admissibilidade da segunda questão, por a resposta a esta não ser necessária, em seu entender, para a solução do litígio no processo principal. Sustenta que, não tendo o Reino da Suécia participado no processo de adopção da directiva, uma vez que ainda não era membro da Comunidade, não pode invocar o artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado.
19 A este propósito, basta salientar que não resulta de modo algum da letra do artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado que um Estado que se tornou membro da União Europeia posteriormente à adopção de uma directiva não pode invocar essa disposição relativamente a essa directiva.
Quanto à primeira questão
20 Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se uma directiva é susceptível de ter efeito directo ainda que tenha por base jurídica o artigo 100.º-A do Tratado e apesar de o n.º 4 deste artigo reconhecer aos Estados-Membros a faculdade de pedirem uma derrogação à aplicação dessa directiva.
21 De acordo com jurisprudência constante (v., nomeadamente, acórdãos de 19 de Janeiro de 1982, Becker, 8/81, Recueil, p. 53, n.º 25; de 22 de Junho de 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Colect., p. 1839, n.º 29, e de 17 de Setembro de 1996, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e o., C-246/94 a C-249/94, Colect., p. I-4373, n.º 17), em todos os casos em que, atento o seu conteúdo, disposições de uma directiva parecem incondicionais e suficientemente precisas, os particulares têm o direito de as invocar contra o Estado nos tribunais nacionais, quer quando este não fez a sua transposição para o direito nacional nos prazos previstos na directiva, quer quando tenha feito uma transposição incorrecta.
22 A apreciação relativa ao efeito directo não pode depender do facto de, em razão da base jurídica de uma directiva, os Estados-Membros disporem da faculdade de pedir à Comissão uma derrogação à aplicação dessa directiva se o considerarem necessário. Com efeito, a aptidão geral de uma directiva a produzir efeito directo não é de modo algum função da sua base jurídica mas unicamente das suas características intrínsecas, tal como recordadas no número anterior do presente acórdão.
23 Cabe portanto responder à primeira questão que uma directiva é susceptível de ter efeito directo ainda que tenha por base jurídica o artigo 100.º-A do Tratado e apesar de o n.º 4 deste artigo reconhecer aos Estados-Membros a faculdade de pedirem uma derrogação à aplicação dessa mesma directiva.
As segunda e terceira questões
24 Nas segunda e terceira questões, que importa apreciar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o efeito directo de uma directiva cujo prazo de transposição terminou é afectado pela notificação de um Estado-Membro, efectuada em conformidade com o artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado, para obter confirmação de disposições nacionais derrogatórias desta directiva.
25 Cabe recordar liminarmente que um Estado-Membro que tem a intenção de continuar a aplicar, após o termo do prazo de transposição ou após a entrada em vigor de uma medida de harmonização prevista no artigo 100.º-A, n.º 1, do Tratado, disposições nacionais que derrogam essa medida é obrigado a notificá-las à Comissão.
26 Importa lembrar igualmente que a Comissão deve assegurar-se que estão reunidas todas condições que permitem a um Estado-Membro invocar a excepção prevista no artigo 100.º-A, n.º 4. Para esse efeito, deve verificar se as disposições em causa são justificadas pelas exigências importantes a que se refere o artigo 100.º-A, n.º 4, primeiro parágrafo, e se não constituem nem um meio de discriminação arbitrária nem uma restrição dissimulada no comércio entre Estados-Membros.
27 O procedimento previsto nesta disposição visa garantir que nenhum Estado-Membro possa aplicar uma legislação nacional que derrogue as regras harmonizadas sem ter obtido a confirmação pela Comissão.
28 Tal como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 17 de Maio de 1994, França/Comissão, C-41/93, Colect., p. I-1829, n.os 29 e 30), as medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros que são susceptíveis de entravar as trocas intracomunitárias ficariam desprovidas de efeito se os Estados-Membros mantivessem a faculdade de aplicar unilateralmente uma regulamentação nacional que as derroga e, assim, um Estado-Membro só será autorizado a aplicar as disposições nacionais notificadas por força do artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado após ter obtido da Comissão uma decisão que as confirme.
29 O órgão jurisdicional de reenvio pergunta se não existe uma excepção a este princípio quando a Comissão não reage a uma notificação que lhe foi apresentada por um Estado-Membro.
30 A este propósito, os Governos sueco, dinamarquês, francês, neerlandês e austríaco sustentam que o princípio estabelecido pelo Tribunal de Justiça no acórdão França/Comissão, já referido, não deve aplicar-se quando a resposta da Comissão não se verifica com certa brevidade ou num prazo razoável. Tendo a notificação sido efectuada pelo Reino da Suécia em 1995 e não tendo a Comissão dado qualquer resposta até hoje, os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima exigiriam que, após tal lapso de tempo, se considerasse adquirida a confirmação das disposições nacionais pela Comissão.
31 Os Governos sueco e austríaco pretendem que o prazo de que dispõe a Comissão na matéria poderia inspirar-se no prazo de dois meses que o Tribunal de Justiça considerou razoável no âmbito do procedimento do artigo 93.º do Tratado CE (actual artigo 88.º CE) em matéria de controlo dos auxílios estatais (v. acórdão de 20 de Março de 1984, Alemanha/Comissão, 84/82, Recueil, p. 1451, n.º 11), enquanto o Governo francês propõe que se tome como modelo o conceito de «prazo curto» utilizado no âmbito da aplicação da Directiva 89/107/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos aditivos que podem ser utilizados nos géneros destinados à alimentação humana (JO 1989, L 40, p. 27).
32 O Governo neerlandês sugere que seja considerado um prazo de seis meses, à semelhança do que prevê o artigo 95.º, n.º 6, CE. Com efeito, resulta desta nova redacção, que modifica e substitui a do artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado, que, na ausência de decisão da Comissão no prazo de seis meses a contar da data das notificações das disposições nacionais, considera-se que estas foram aprovadas.
33 A este propósito, é forçoso constatar que o artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado não estabelece qualquer prazo à Comissão para se pronunciar sobre as disposições nacionais que lhe foram notificadas. A falta de limite temporal para a intervenção da Comissão é aliás corroborada pelo facto de o legislador comunitário ter julgado necessário, no Tratado de Amesterdão, impor-lhe um prazo de seis meses para proceder à verificação das referidas disposições. No entanto, é certo que esse prazo não existia na data em que o Reino da Suécia efectuou a notificação do seu pedido de derrogação da directiva.
34 A falta de prazo não pode, no entanto, dispensar a Comissão da obrigação de agir, no quadro das suas responsabilidades, com toda a diligência exigível. Com efeito, o artigo 100.º-A, n.º 4, primeiro parágrafo, do Tratado refere-se às disposições nacionais que um Estado-Membro considera justificadas por exigências importantes referidas no artigo 36.º do Tratado ou relativas à protecção do meio de trabalho ou do meio ambiente.
35 Nestas condições, a aplicação do sistema de notificação previsto no referido artigo 100.º-A, n.º 4, exige uma cooperação leal entre a Comissão e os Estados-Membros. No que concerne a estes últimos, incumbe-lhes, por força do artigo 5.º do Tratado CE (actual artigo 10.º CE), notificar o mais rapidamente possível as disposições nacionais incompatíveis com uma medida de harmonização que pretendem continuar a aplicar. Por seu turno, a Comissão deve mostrar a mesma diligência e examinar tão rapidamente quanto possível as disposições nacionais que lhe foram apresentadas. Parece evidente que não foi manifestamente esse o caso na apreciação da notificação referida no processo principal.
36 Se a falta de diligência por parte da Comissão na sequência de uma notificação efectuada por um Estado-Membro no quadro do artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado pode portanto ser constitutiva de violação das obrigações que lhe incumbem, tal violação não é, no entanto, susceptível de afectar a plena aplicação da directiva em causa.
37 Se o Estado-Membro entende que a Comissão viola as suas obrigações, pode, em conformidade com as disposições do Tratado, em especial as do artigo 175.º do Tratado CE (actual artigo 232.º CE), recorrer ao Tribunal de Justiça para que declare esta violação e, sendo caso disso, requerer em processo de medidas provisórias a adopção das medidas provisórias necessárias.
38 Cabe, por conseguinte, responder às segunda e terceira questões que o efeito directo de uma directiva cujo prazo de transposição expirou não é afectado pela notificação de um Estado-Membro, efectuada em conformidade com o artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado, para obter confirmação das disposições nacionais derrogatórias a essa directiva, ainda que a Comissão se tenha abstido de reagir a essa notificação.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
39 As despesas efectuadas pelos Governos sueco, dinamarquês, francês, neerlandês, austríaco e finlandês, e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Landskrona tingsrätt, por despacho de 6 de Agosto de 1997, declara:
40 Uma directiva é susceptível de ter efeito directo ainda que tenha por base jurídica o artigo 100.º-A do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 95.º CE) e apesar de o n.º 4 deste artigo reconhecer aos Estados-Membros a faculdade de pedirem uma derrogação à aplicação dessa mesma directiva.
41 O efeito directo de uma directiva cujo prazo de transposição expirou não é afectado pela notificação de um Estado-Membro, efectuada em conformidade com o artigo 100.º-A, n.º 4, do Tratado CE, para obter confirmação das disposições nacionais derrogatórias a essa directiva, ainda que a Comissão se tenha abstido de reagir a essa notificação.