62009CC0325_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. С настоящото преюдициално запитване Court of Appeal (наричан по-нататък „запитващата юрисдикция“) отново поставя на Съда въпроси във връзка с тълкуването на член 16 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО(2) . Параграф 1, първо изречение от тази разпоредба предвижда, че гражданите на Съюза, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години, имат право на постоянно пребиваване в тази държава.
2. Настоящото дело е в тясна връзка с дело Lassal, по което Съдът се е произнесъл с Решение от 7 октомври 2010 г(3) . По-специално в настоящото дело също става дума за вече повдигнатия по дело Lassal въпрос доколко в рамките на член 16 от Директива 2004/38 следва да бъдат вземани предвид периоди на пребиваване, приключили преди изтичането на срока за нейното транспониране на 30 април 2006 г. Всъщност настоящото дело повдига допълнителния въпрос дали гражданин на Съюза може също да придобие право на постоянно пребиваване, ако след като е пребивавал законно през непрекъснат период от пет и повече години в приемащата държава членка, той е пребивавал в продължение на малко повече от една година единствено въз основа на карта за пребиваване, която е била валидно издадена от националните органи и която не му е била отнета, но без да има право на пребиваване съгласно разпоредбите на правото на Съюза, които са били приложими към разглеждания момент. Настоящото дело дава на Съда повод да доразвие съдебната си практика във връзка с член 16 от Директивата.
I – Приложимо право
А – Право на Съюза (4)
1. Първично право
3. Съгласно член 12, първа алинея ЕО:
„В областта, в която се прилага настоящият договор и без да се нарушават специфичните разпоредби, съдържащи се в него, се забранява всякаква дискриминация, основана на гражданство“.
4. Член 18 ЕО предвижда:
„(1) Всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в настоящия договор, и на мерките, приети за неговото осъществяване.
(2) Ако се окаже необходимо Общността да предприеме действия за постигането на тази цел и настоящият договор не е предвидил необходимите правомощия, Съветът може да приема разпоредби с оглед улесняване на упражняването на правата, посочени в параграф 1. Съветът решава в съответствие с процедурата, посочена в член 251.
(3) Параграф 2 не се прилага по отношение на разпоредбите относно паспортите, картите за самоличност, разрешителните за пребиваване или други подобни документи или по отношение на разпоредбите във връзка със общественото осигуряване или социалната закрила“.
2. Вторично право
a) Директива 2004/38
5. Съображения 1—3 от Директива 2004/38 гласят следното:
„(1) Гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза основно и индивидуално право да се движи и пребивава свободно на територията на държавите членки при съблюдаване на постановените в Договора ограничения и условия и на мерките, взети за прилагането му.
(2) Свободното движение на хора представлява една от основните свободи на вътрешния пазар, който включва пространство без вътрешни граници и в който свободата се гарантира в съответствие с разпоредбите на Договора.
(3) Гражданството на Съюза следва да бъде основният статус на гражданите на държавите членки, когато те упражняват правото си на свободно движение и пребиваване. Поради това е необходимо да се кодифицират и преразгледат съществуващите инструменти на Общността, в които поотделно се разглеждат — работници, самостоятелно заети лица, както и студенти и други незаети с трудова дейност лица, за да се опрости и укрепи правото на свободно движение и пребиваване на всички граждани на Съюза“.
6. Съображения 17 и 18 от Директива 2004/38 предвиждат следното:
„(17)	Правото на постоянно пребиваване на гражданите на Съюза, които са избрали да се установят дългосрочно в приемащата държава членка, би укрепило чувството за гражданство на Съюза и представлява ключов елемент за насърчаване на социалното сближаване, което е една от основните цели на Съюза. Поради това правото на постоянно пребиваване трябва да бъде предоставяно на всички граждани на Съюза и на членовете на техните семейства, които са пребивавали в приемащата държава членка в съответствие с условията, определени в настоящата директива, в продължение на непрекъснат период от пет години, без да са станали обект на мярка за експулсиране.
(18) За да бъде истинско средство за интеграция в обществото на приемащата държава членка, в която пребивава гражданинът на Съюза, веднъж след като е било получено, правото на постоянно пребиваване не би трябвало да бъде обект на никакви условия“.
7. Член 7 от Директива 2004/38 гласи:
„Право на пребиваване за повече от три месеца
(1) Всички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако те:
a) са работници или самостоятелно заети лица в приемащата държава членка; или
б) притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване и притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка; или
[…]
(3) За целите на параграф 1, буква а) гражданин на Съюза, който вече не е работник или самостоятелно заето лице, запазва статуса си на работник или самостоятелно заето лице при следните обстоятелства:
a) той/тя временно не е в състояние да работи поради болест или злополука;
б) той/тя се намира в надлежно регистрирана принудителна безработица, след като е бил/а зает/а в продължение на повече от една година и се е регистрирал/а като търсещо работа лице в съответното бюро по труда;
в) той/тя се намира в надлежно документирана принудителна безработица, след като е изтекъл срочен трудов договор със срок по-кратък от една година или след като е станал/а принудително безработен/на през първите дванадесет месеца и се е регистрирал/а като търсещо работа лице в съответното бюро по труда. В този случай статусът на работник се запазва за не по-малко от шест месеца;
г) той/тя започне професионално обучение. Освен ако той/тя не е принудително безработен/а, запазването на статуса на работник изисква обучението да бъде свързано с неговата/нейната предишна заетост.
[…]“
8. Член 14, параграф 3 от Директивата предвижда:
„Мярката експулсиране не може да бъде автоматична последица от прибягване от страна на гражданин на Съюза или от страна на членове на неговото/нейното семейство до системата за социално подпомагане на приемащата държава членка“.
9. В член 16 от Директивата се съдържа общото правило за правото на постоянно пребиваване. Същият предвижда:
„Общо правило за граждани на Съюза и членове на техните семейства
(1) Граждани на Съюза, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години, имат право на постоянно пребиваване в тази държава. Това право не зависи от условията, предвидени в глава III.
[…]
(3) Непрекъснатостта на пребиваването не се влияе от временни отсъствия, ненадвишаващи общо шест месеца на година, или от отсъствия с по-голяма продължителност за отбиване на задължителна военна служба, или от едно отсъствие от максимум дванадесет последователни месеца поради уважителни причини като бременност и раждане, тежко заболяване, следване или професионално обучение или командироване в друга държава членка или в трета страна.
(4) След като бъде придобито, правото на постоянно пребиваване се губи само при отсъствие от приемащата държава членка за срок, надвишаващ две последователни години“.
10. Член 24 от Директивата предвижда:
„Еднакво третиране
(1) При спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство, всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора. Това право се разпростира и включва членовете на семейството, които не са граждани на държава членка и които имат право на пребиваване или постоянно пребиваване.
(2) Чрез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б), нито се задължава преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“.
11. Съгласно член 37 от Директивата:
„По-благоприятни национални разпоредби
Разпоредбите на настоящата директива не засягат законовите, подзаконовите или административните разпоредби, определени от държава членка, които биха били по-благоприятни за лицата, обект на настоящата директива“.
12. Член 38 от Директивата гласи:
„Отмяна
(1) Членове 10 и 11 от Регламент (ЕИО) №1612/68 се отменят, като отмяната влиза в сила от 30 април 2006 г.
(2) Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО се отменят, като отмяната влиза в сила от 30 април 2006 г.
(3) Препратките към отменените разпоредби и директиви се тълкуват като препратки към настоящата директива“.
13. Член 40, параграф 1 от Директивата предвижда държавите членки да въведат в сила законовите, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобразят с тази директива не по-късно от 30 август 2006 г.
б) Директива 68/360
14. Според член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 68/360/ЕИО на Съвета от 15 октомври 1968 година относно премахването на ограниченията за движение и пребиваване в рамките на Общността за работниците на държавите членки и на техните семейства(5) :
„(1) Държавите членки предоставят правото на пребиваване на тяхната територия на лицата, упоменати в член 1, които са в състояние да представят документите, изброени в параграф 3.
(2) Като доказателство за правото на пребиваване се издава документ, наречен „карта за пребиваване на гражданин на държава членка на ЕИО“. В този документ трябва да е отбелязано, че е издаден на основание на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и на приетите от държавите членки в съответствие с тази директива разпоредби. Текстът на това отбелязване е даден в приложението към тази директива“. [неофициален превод]
15. Член 6, параграф 1 от Директива 68/360 гласи:
„Картата за пребиваване:
a) трябва да бъде валидна за територията на държавата членка, която я е издала;
б) трябва да бъде валидна поне за период от пет години от датата на издаването ѝ и да бъде автоматично подновяема“.
16. Съгласно член 7, параграф 1 от Директива 68/360:
„Валидна карта за пребиваване не може да се отнеме на едно заето лице просто на основание, че то вече не работи, или тъй като то е станало временно неспособно да работи поради злополука или заболяване, или тъй като е незаето не по негово желание, както е удостоверено от компетентната служба по заетостта“.
Б – Национално право
17. Според приложимото национално законодателство социалните помощи представляват социални плащания на нуждаещи се лица на възраст между 16 и 59 години, които нямат задължение да се регистрират за получаване на помощи за безработни лица, например в случаите, когато са в напреднала бременност или са нетрудоспособни, или става въпрос за родител, който отглежда сам своите деца.
18. Правото на социална помощ е уредено в Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (наричан по-нататък „Законът от 1992 г.“). Съгласно член 124, параграф 1, буква б) от Закона от 1992 г. за придобиване на правото за получаване на социални помощи се изисква доходите на засегнатото лице да не надвишават „определената сума“. Това в съответствие с член 135, параграф 1 от Закона от 1992 г. са определените във връзка със социалното плащане сума или сбор от суми. В съответствие с член 135, параграф 2 от Закона от 1992 г. правомощието за определяне на съответните суми във връзка със социалните плащания включва и правомощието съответната сума да се определи като равна на нула.
19. Съгласно членове 21 и 21AA и приложение 7 от (Общия) правилник от 1987 г. за социалните помощи (Income Support (General) Regulations 1987) (наричан по-нататък „Правилникът от 1987 г.“) съответната сума за „чуждестранни лица“ се определя като възлизаща на нула, така че чуждестранните лица нямат право на социални помощи.
20. Понятието „чуждестранно лице“ е определено в член 21AA, параграф 1 от Правилника от 1987 г. като молител без обичайно пребиваване в Обединеното кралство, на англо-нормандските острови, на остров Ман или в Република Ирландия.
Съгласно параграф 2 от тази разпоредба лице, подало молба за социална помощ, е с обичайно пребиваване в Обединеното кралство, на англо-нормандските острови, на остров Ман или в Република Ирландия само ако има право на пребиваване в Обединеното кралство, на англо-нормандските острови, на остров Ман или в Република Ирландия, което не попада в обхвата на параграф 3 от тази разпоредба.
21. Съгласно параграф 3 от тази разпоредба се изключват по-специално следните права на пребиваване:
– права на пребиваване, произтичащи от правото на пребиваване на гражданин на Съюза в чужда държава за първи период от три месеца,
– права на пребиваване, произтичащи от правото на пребиваване на гражданин на Съюза за последващия период, ако става дума за лице, търсещо работа или за членове на семейството му.
22. Параграф 4 от тази разпоредба предвижда, че определени лица не се считат за „чуждестранни лица“ и затова трябва да бъдат включени в кръга на лицата, имащи право на социална помощ. Такива са по-специално граждани на Съюза, които са работодатели или са икономически независими поради други обстоятелства.
II – Обстоятелства и производство пред запитващата юрисдикция
23. Maria Dias е португалска гражданка, която е неомъжена. През януари 1998 г. г‑жа Dias пристига с двете си деца в Обединеното кралство, където веднага започва работа. Понастоящем двете деца, с които тя е пристигнала, са пълнолетни и вече не живеят заедно с нея.
24. Пребиваването на г‑жа Dias в Обединеното кралство може да бъде разделено на следните етапи:
– През периода от януари 1998 г. до лятото на 2002 г. (наричан по-нататък „първи период“) тя е била работничка.
– През периода от лятото на 2002 г. до 17 април 2003 г. (наричан по-нататък „втори период“) тя е била в отпуск по майчинство. Най-малкото ѝ дете е родено на 7 октомври 2002 г.
– След приключване на отпуска си по майчинство тя доброволно решава да не се връща на работа и през периода от 18 април 2003 г. до 25 април 2004 г. (наричан по-нататък „трети период“) се грижи за най-малкото си дете. През този период тя получава социална помощ в съответствие с действащите тогава национални разпоредби(6) .
– През периода от 26 април 2004 г. до 23 март 2007 г. (наричан по-нататък „четвърти период“) тя се връща на работа и съответно отново придобива качеството на „работничка“.
– През периода от 24 март 2007 г. (наричан по-нататък „пети период“) г‑жа Dias отново е безработна.
25. На 13 май 2000 г. (т.е. през първия период) Home Office (Министерство на вътрешните работи) издава на г‑жа Dias карта за пребиваване. Тя гласи:
„Карта за пребиваване на гражданин на държава — членка на ЕИО.
Настоящата карта се издава в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета на Европейските общности от 15 октомври 1968 година и с мерките, предприети за прилагане на Директивата на Съвета от 15 октомври 1968 година [Директива 68/360].
В съответствие с разпоредбите на споменатия по-горе регламент притежателят на настоящата карта има право да встъпва в трудови правоотношения в Обединеното кралство и да ги продължава при същите условия като работниците от Обединеното кралство.
Обърнете внимание, че настоящата карта трябва да бъде представяна на Immigration Officer всеки път, когато напускате или влизате в Обединеното кралство“.
26. Документът е валиден, считано от издаването му на 13 май 2000 г. до 13 май 2005 г. Отпечатаните [в него] указания обръщат специално внимание на притежателя върху това, че:
„[В]алидността на настоящата карта […] [обозначава] крайния срок за Вашето пребиваване в Обединеното кралство. Този краен срок, освен ако не бъде заменен с друга дата, важи за всяко следващо разрешение за влизане, което бихте могли да получите след отсъствие от Обединеното кралство в рамките на срока на валидност на настоящата карта“.
27. На 26 март 2007 г., т.е. през петия период и след изтичане на срока за транспониране на Директива 2004/38 на 30 април 2006 г., г‑жа Dias подава молба за получаване на социална помощ. Според приложимото към този момент национално право възможността молбата ѝ за получаване на социална помощ да бъде уважена зависи от това дали към същия момент тя вече е имала право на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 1 от Директива 2004/38.
28. След като молбата ѝ е отхвърлена, г‑жа Dias подава възражение до Social Security Commissioner. Social Security Commissioner решава, че молбата за получаване на социална помощ на г‑жа Dias е основателна, тъй като тя има право на постоянно пребиваване съгласно член 16 от Директива 2004/38. От една страна, не можело да бъде взето предвид пребиваването на г‑жа Dias през първия и втория период, т.е. от началото на януари 1998 г. до 17 април 2003 г., защото в рамките на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 можело да бъдат вземани предвид само периоди на пребиваване, приключили след 30 април 2006 г., т.е. след изтичане на срока за транспониране на тази директива. От друга страна, можело да бъде взето предвид пребиваването на г‑жа Dias през третия и четвъртия период. Всъщност през третия период г‑жа Dias не притежавала качеството на работничка и не била икономически независима. Издадената от националните органи карта за пребиваване обаче ѝ осигурявала право на пребиваване. Освен това през този период тя имала и право на пребиваване, произтичащо пряко по силата на член 18 ЕО.
29. Secretary of State подава жалба, а г‑жа Dias — насрещна жалба до запитващата юрисдикция срещу това решение на Social Security Commissioner. В акта за преюдициално запитване на запитващата юрисдикция се съдържа следното междинно заключение.
30. Първо, на този етап тя приема временно, че както член 16, параграф 1, така и член 16, параграф 4 от Директива 2004/38 следва да се прилагат спрямо периоди на пребиваване, приключили преди 30 април 2006 г., доколкото последните не противоречат на действащите тогава разпоредби на общностното право. Тъй като от януари 1998 г. до 17 април 2003 г. г‑жа Dias пребивавала в Обединеното кралство законно и непрекъснато по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата в продължение на пет години, на 30 април 2006 г. тя придобила право на постоянно пребиваване. При все това запитващата юрисдикция отлага окончателното решение по този въпрос до постановяване на Решение на Съда по дело Lassal.
31. По-нататък запитващата юрисдикция разглежда въпроса дали третият период също представлява законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата. Във връзка с това тя заключава, че през този период г‑жа Dias не притежавала качеството на работничка. Обстоятелството, че издадената от националните органи карта за пребиваване на г‑жа Dias е била валидна за този период, само по себе си не било достатъчно за квалифицирането на този период като законен по с мисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38. Тъй като обаче у запитващата юрисдикция остават известни съмнения, тя отлага произнасянето на окончателното си решение и поставя на Съда следния преюдициален въпрос:
„Ако гражданка на Европейския съюз, намираща се в държава членка, на която не е гражданин, е притежавала преди транспонирането на Директива 2004/38 валидно издадено съгласно член 4, параграф 2 от Директива 68/360 карта за пребиваване, но в срока на валидност на картата за определен период от време е била доброволно безработна, не е била икономически независима и не е отговаряла на изискванията за издаването на такава карта, запазила ли е тя през този период, единствено на основание на притежаваната от нея карта, качеството си на лице, което „пребивава законно“ в приемащата държава членка за целите на последващо придобиване на право на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 1 от Директива 2004/38?“.
32. В случай че от член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 не следва право на постоянно пребиваване, запитващата юрисдикция си задава въпроса дали за г‑жа Dias може да възникне право на пребиваване също пряко по силата на член 18 ЕО, поради което поставя на Съда следния преюдициален въпрос:
„Ако петгодишно непрекъснато пребиваване като работник преди 30 април 2006 г. не може да доведе до възникване на правото на постоянно пребиваване, въведено с член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, поражда ли такова непрекъснато пребиваване като работник право на постоянно пребиваване, произтичащо пряко по силата на член 18, параграф 1 от Договора за ЕО, поради това че в Директивата има празнота?“.
III – Производство пред Съда
33. В срока по член 23 от Статута на Съда писмени становища представят г‑жа Dias, Обединеното кралство, Португалската република, Кралство Дания и Комисията.
34. На 16 декември 2010 г. е проведено съдебно заседание, в което вземат участие процесуалните представители на г‑жа Dias, на Обединеното кралство и на Европейската комисия.
IV – Основни доводи на участниците в производството
А – Относно вземането предвид на периоди на пребиваване, приключили преди 30 април 2006 г.
35. Според схващането на г-жа Dias, на португалското правителство
и на Комисията
в рамките на член 16, параграф 1 от Директивата трябва да бъдат взети предвид и периоди на пребиваване, приключили преди 30 април 2006 г. В този смисъл г‑жа Dias изпълнявала условията на член 16, параграф 1 от Директивата, тъй като от началото на януари 1998 г. до 17 април 2003 г. тя пребивавала законно и непрекъснато в продължение на повече от пет години в Обединеното кралство, с което е достигнала степента на интегриране, необходима за придобиване на право на постоянно пребиваване. Г‑жа Dias се позовава на доводите на Child Poverty Action Group, участник в производството по дело Lassal, а Комисията — на собственото си становище в рамките на това производство. Португалското правителство посочва, че Директива 2004/38 кодифицира действащите преди влизането ѝ в сила разпоредби. Съгласно съображение 3 от Директивата нейната основна цел е да се опрости и укрепи правото на свободно движение. Ето защо Директивата не можело да се тълкува в смисъл, че тя предоставя по-малко права от тези, които са съществували преди приемането ѝ.
36. В съдебното заседание правителството на Обединеното кралство
пояснява, че с оглед на Решение по дело Lassal то понастоящем приема, че пребиваването на г‑жа Dias през първия и втория период може да бъде взето предвид и че следователно г‑жа Dias е придобила право на постоянно пребиваване.
37. По мнение на датското правителство съгласно член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 не могат да бъдат вземани предвид периоди на пребиваване, приключили преди 30 април 2006 г. Фактът, че не е предвидено да бъдат вземани предвид периоди на пребиваване преди 30 април 2006 г., не представлявал несъзнателно допусната празнота в Директивата, а съзнателно решение на законодателя на Съюза. Всъщност правото на постоянно пребиваване съгласно член 16 от Директива 2004/38 представлявало ново право, въведено за първи път с тази директива.
Б – По първия преюдициален въпрос
38. По мнение на г-жа Dias
и на португалското правителство
пребиваването на г‑жа Dias през третия период е било законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38.
39. На първо място, г‑жа Dias се позовава на това, че текстът на тази разпоредба позволявал да бъде взето предвид и пребиваване, което, при все че не е законно съгласно разпоредбите на правото на Съюза, все пак е законно според изискванията на националното право. Националните органи ѝ били издали карта за пребиваване съгласно член 6 от Директива 360/68, която била валидна за третия период. Следователно през третия период тя пребивавала законно в Обединеното кралство. В подкрепа на това разбиране говорело сравнението между разпоредбите на Директива 360/68 с членове 1 и 3 от Директива 90/364/ЕИО на Съвета от 28 юни 1990 година относно правото на пребиваване(7) . Не можело също да бъде от значение обстоятелството, че според съдебната практика картата за пребиваване съгласно член 6 от Директива 68/360 имала само декларативен характер. От тази съдебна практика можело да се заключи само, че право на пребиваване, основаващо се на правото на Съюза, не зависи от съблюдаването на националната процедура, но не и че по аргумент от противното националната карта за пребиваване е без значение. Освен това в настоящия случай не следвало да се вземат под внимание разпоредбите относно регистрацията, съдържащи се в член 8 от Директива 2004/38, а само разпоредбите на Директива 68/360 относно разрешението за пребиваване. По-нататък нито член 16 от Директива 2004/38, нито съображение 17 от нея давали основание да се приеме, че за да бъде пребиваването законно по смисъла на член 16, параграф 1, трябвало да бъдат изпълнени изискванията на член 7 от нея. Също така с оглед на смисъла и целта на Директива 2004/38 тя не бивало да бъде тълкувана стеснително. По-специално тя не трябвало да се тълкува по такъв начин, че да бъде ограничавано действието на член 18 ЕО или преследваната с нея цел за насърчаване на социалното сближаване. И накрая липсвала връзка между членове 16 и 7 от Директива 2004/38, така че в рамките на първата от тези разпоредби не можело безусловно да се приеме, че става дума за пребиваване по смисъла на втората разпоредба.
40. Според португалското правителство през третия период г‑жа Dias не била загубила качеството си на работничка. При все че е била доброволно безработна, с това тя целяла да си осигури възможност да се грижи за шестмесечното си дете, поради което продължавала да бъде интегрирана на трудовия пазар в Обединеното кралство. Националната карта за пребиваване само потвърждавала правото, произтичащо от качеството ѝ на работничка.
41. Според становището на правителството на Обединеното кралство,
на датското правителство
и на Комисията
пребиваването на г‑жа Dias през третия период не представлявало законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38. За да бъде налице такова, не било достатъчно пребиваването ѝ да се основава на издадена от националните органи карта за пребиваване.
42. На първо място, датското правителство и Комисията изтъкват, че това следвало от 17 съображение от Директивата, съгласно което пребиваването по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата трябвало да се осъществява в съответствие с условията, определени в тази директива. По-нататък според член 14, параграф 2 от Директивата гражданите на Съюза можели да се ползват от право на пребиваване само ако отговаряли на условията, посочени в член 7 от Директивата. Освен това датското правителство посочва, че Директивата консолидира съществуващите дотогава в правото на Съюза права на пребиваване. Накрая Комисията изтъква, че правото на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 1 от Директивата е най-благоприятният статут, който може да бъде предоставен на гражданин на Съюза от друга държава членка, и поради това предполага висока степен на интегриране.
43. На второ място, правителството на Обединеното кралство, датското правителство и Комисията посочват, че издадената от националните органи карта за пребиваване не била релевантна. По-конкретно с нея се установявало само декларативно, че г‑жа Dias притежава право на пребиваване въз основа на съответните разпоредби на правото на Съюза. В случай на доброволна безработица съответната държава членка можела да отнеме картата за пребиваване. Пребиваването на г‑жа Dias през третия период обаче не можело да бъде считано за законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 само заради това че националните органи не са ѝ отнели картата за пребиваване. В противен случай държавите членки следвало постоянно да контролират дали предпоставките за издаване на карта за пребиваване продължавали да са налице. Това щяло да представлява непропорционална тежест за националните органи и криело риск от дискриминация на гражданите на Съюза от страна на други държави членки.
44. На трето място, според датското правителство довод срещу вземането предвид на пребиваване, осъществено въз основа на издадена от националните органи карта за пребиваване, бил фактът, че член 8 от Директива 2004/38 предвиждал възможност от гражданите на Съюза да се изисква да се регистрират за срокове на пребиваване в приемащата държава членка, по-дълги от три месеца. Ако такава регистрация би била взета предвид при преценката за законността на пребиваването, това щяло да доведе до различно тълкуване на понятието „законност“, в зависимост от това дали съответната държава членка се възползва или не от предвидената в член 8 от Директивата възможност. Във връзка с това правителството на Обединеното кралство допълва, че целта на член 8 от Директива 2004/38 е да дава яснота по отношение на влизането и излизането от съответната държава членка.
45. На четвърто място, в случай че Съдът не приеме нейното становище, Комисията изтъква при условията на евентуалност, че и по-нататък трябвало да се следва разграничението между две възможни хипотези. В случай че националните органи не знаели, че вече не са налице предпоставките за основано на правото на Съюза право на пребиваване, по-нататъшното непротивопоставяне срещу пребиваването не можело да бъде основание да се приеме, че е налице законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38. Затова пък можело да се приеме, че става дума за законно пребиваване по смисъла на тази разпоредба, ако националните органи съзнателно са разрешили пребиваването на гражданин на Съюза извън рамките, зададени от правото на Съюза.
46. На пето място, в допълнение Комисията изтъква, че пребиваване като това през третия период, при все че не е осъществено законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, все пак не нарушава постоянния характер на пребиваването по смисъла на тази разпоредба. Директивата не уреждала случаи като настоящия, в които гражданин на Съюза пребивавал постоянно в държавата членка на пребиваване, но при все това за определен период не изпълнявал условията за законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата. За сметка на това член 16, параграф 3 от Директивата съдържал специална разпоредба, според която отсъствие с определена продължителност не прекъсвало пребиваването, а само „спирало брояча“. Прилагането на тази идея и спрямо периоди на пребиваване като третия период било оправдано с оглед на правния интерес. За разлика от периоди, през които гражданин на Съюза е отсъствал от приемащата държава, подобни периоди не накърнявали достигнатата степен на интегриране. Това било съвместимо и с волята на законодателя на Съюза, тъй като последният или приемал за очевидно, че периоди на доброволна безработица не накърняват непрекъснатостта на пребиваването и по тази причина не бил предвидил съответна разпоредба, или просто бил пропуснал да регламентира този аспект. В такъв случай с оглед на член 18 ЕО трябвало да бъде предприето тълкуване на Директивата в съответствие с първичното право. Затова тълкуване, според което периоди на безработица накърняват непрекъснатостта на пребиваването, било непропорционално.
В – По втория преюдициален въпрос
47. В случай че Съдът приеме_че г‑жа Dias не е придобила право на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 1 от Директивата, г‑жа Dias, португалското правителство
и Комисията застъпват становището, че правото на постоянно пребиваване на г‑жа Dias произтича пряко от член 18 ЕО. Директива 2004/38 не уреждала изчерпателно правото на свободно движение на гражданите на Съюза. Поради това член 18 ЕО намирал пряко приложение в случаите, в които Директива 2004/38 не предвиждала право на пребиваване, но от друга страна, би противоречало на принципа на пропорционалност такова да не бъде предвидено. В случая с г‑жа Dias, която е работила в продължение на пет години в Обединеното кралство, било непропорционално да не ѝ бъде предоставено такова право на пребиваване.
48. Според правителството на Обединеното кралство
и датското правителство г‑жа Dias не черпи пряко право на постоянно пребиваване от член 18 ЕО. Правото на постоянно пребиваване съгласно член 16 от Директива 2004/38 било нововъведено и съответствало на изрично упоменатите в тази разпоредба ограничения и условия. Ако гражданин на Съюза не изпълнявал предвидените в член 16 от Директива 2004/38 условия, не ставало дума за празнота, която трябва да бъде запълнена чрез пряко прилагане на член 18 ЕО. По-специално съгласно член 18 ЕО правото на пребиваване се признавало само при предвидените в Договора ограничения и условия. Затова единствено законодателят на Съюза бил компетентен да определя приложимите по отношение на правото на пребиваване правила и условия. Действително при това той трябвало да съблюдава принципа на пропорционалност, но обвързването на правото на постоянно пребиваване с предвидените в Директива 2004/38 условия не представлявало нарушение на този принцип.
49. В допълнение датското правителство изтъква, че приложното поле на член 18, параграф 1 ЕО следвало да бъде ограничено до пребиваване, предвидено от правото на Съюза. Действително Съдът разширил приложното поле на член 18 ЕО и до карта за пребиваване, предоставена въз основа на националното право, но актът за преюдициално запитване не съдържал данни за наличие на подобна карта.
V – По допустимостта на акта за преюдициално запитване
50. В съдебното заседание правителството на Обединеното кралство е признало, че г‑жа Dias има право на постоянно пребиваване. То обаче е пояснило, първо, че производството продължава да бъде висящо пред запитващата юрисдикция, и второ, че Secretary of State не е дал съответни разяснения в рамките на главното производство. Фактът, че в хода на главното производство запитващата юрисдикция не била разгледала подробно Решение по дело Lassal, вероятно се дължал на това, че производството било спряно до постановяване на решението на Съда по настоящото дело. Освен това запитващата юрисдикция не счела първия преюдициален въпрос за хипотетичен.
51. Обстоятелството, че вследствие на Решение по дело Lassal правителството на Обединеното кралство е променило правното си становище и вече счита, че г‑жа Dias има право на постоянно пребиваване, не води до отпадане на компетентността на Съда да даде отговор на преюдициалните въпроси.
52. На първо място, следва да се отбележи, че преюдициалното производство по реда на член 267 ДФЕС представлява процедура по сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, която изобщо не зависи от инициативата на страните(8) . Затова становището на правителството на Обединеното кралство, представено пред Съда в рамките на съдебното заседание, само по себе си е ирелевантно. Компетентността на Съда отпада едва когато той бъде уведомен от запитващата юрисдикция, че главното производство е приключено.
53. На второ място, не може да се приеме също, че повдигнатите в запитването въпроси са очевидно ирелевантни с оглед постановяването на решение. В настоящия случай се повдига по-конкретно въпросът какво действие поражда пребиваването на г‑жа Dias през третия период, през който тя е била доброволно безработна, но е притежавала валидна карта за пребиваване. Отговорът на този въпрос зависи по-специално от това дали пребиваването на г‑жа Dias през третия период е било законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38. В запитването си запитващата юрисдикция не само поставя двата изрично формулирани преюдициални въпроса, а освен това иска да узнае и дали пребиваването на г‑жа Dias през първия и втория период трябва да бъде взето предвид съгласно член 16, параграф 1 от Директивата. С оглед на производството по дело Lassal обаче запитващата юрисдикция е решила да не повдига отново този преюдициален въпрос. Тъй като настоящото дело съдържа специфични отлики от дело Lassal, за целите на настоящия случай следва да му бъде даден отговор, отчитайки тези специфични обстоятелства.
54. Ето защо преюдициалното запитване се явява допустимо.
VI – От правна страна
А – Предварителни бележки
1. По правото на постоянно пребиваване
55. С Директива 2004/38 законодателят на Съюза е уредил на ниво вторично право правото на пребиваване на гражданите на Съюза в друга държава членка, което на ниво първично право произтича от основните свободи и от разпоредбите относно гражданството на Съюза(9) . Директивата разграничава три етапа на правото на пребиваване, а именно: първо, в член 6 — право на пребиваване до три месеца, второ, в член 7 — право на пребиваване за повече от три месеца, което се предоставя основно на работници, както и на икономически независими или на други лица, подлежащи на аналогично третиране, и трето — право на постоянно пребиваване.
56. Правото на постоянно пребиваване, което представлява най-високата степен на интегриране на гражданин на Съюза в приемащата държава членка, е уредено в членове 16 и 21 от Директивата. То се основава на идеята, че гражданин на Съюза, който е истински интегриран в приемащата държава членка след законно и непрекъснато пребиваване в нея в продължение на пет години, трябва да има възможност да продължи да пребивава в тази държава, и то независимо от това дали след придобиване на това право продължава да бъде работник, икономически независимо лице или лице, което се ползва с аналогичен статут съгласно член 7 от Директивата.
57. Правото на пребиваване по реда на Директива 2004/38 се подкрепя от принципа на еднакво третиране съгласно член 24 от нея.
2. По релевантните за настоящия случай правни въпроси
58. В рамките на главното производство запитващата юрисдикция трябва да се произнесе по въпроса дали г‑жа Dias, португалска гражданка, която пребивава в Обединеното кралство от януари 1998 г., има право да получава социална помощ от националните органи. На този въпрос трябва да се отговори утвърдително, ако тя има право на постоянно пребиваване съгласно член 16 от Директива 2004/38. Следователно въпросът се свежда до това дали г‑жа Dias е пребивавала законно в Обединеното кралство в продължение на непрекъснат срок от пет години по смисъла на тази разпоредба.
59. Както е видно от акта за преюдициално запитване, г‑жа Dias е пребивавала непрекъснато в Обединеното кралство, считано от януари 1998 г. Срокът на пребиваването ѝ дори и само през първия и втория период, т.е. от януари 1998 г. до 17 април 2003 г., е надвишавал пет години. Следователно, дори да бъдат взети предвид само тези периоди, към 30 април 2006 г., т.е. към момента на изтичане на срока за транспониране на Директива 2004/38, г‑жа Dias вече е пребивавала непрекъснато в Обединеното кралство в продължение на пет години.
60. На първо място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали според член 16 от Директивата трябва да бъде взето предвид и пребиваването на г‑жа Dias в Обединеното кралство през първия и втория период предвид факта че нейното пребиваване през тези периоди се е състояло преди 30 април 2006 г., т.е. преди изтичане на срока за транспониране на Директивата. Тъй като запитващата юрисдикция вече е повдигала преюдициален въпрос в този смисъл във връзка с дело Lassal, в настоящия случай тя е решила да не го повдига повторно. При все това в своя акт за преюдициално запитване тя посочва, че отговорът на този преюдициален въпрос, поставен в рамките на дело Lassal, е от решаващо значение за постановяването на решение и по настоящия правен спор, с който е сезирана.
61. В своето Решение по дело Lassal Съдът е пояснил, че законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 е налице не само когато пребиваването е осъществено в съответствие с разпоредбите на самата Директива 2004/38, а и в случаите, когато е било налице право на пребиваване в съответствие с действащите ratione temporis разпоредби на правото на Съюза по време на пребиваването(10) . Следователно пребиваването на г‑жа Dias през първия и втория период също е било законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата. През първия и втория период именно в качеството си на работничка съгласно член 39, параграф 3, буква в) ЕО г‑жа Dias е притежавала право на пребиваване, основаващо се на правото на Съюза.
62. Настоящото дело обаче съдържа една специфична отлика от дело Lassal. Възниква по-специално въпросът дали по-нататъшното пребиваване на г‑жа Dias през третия период, последващ първия и втория период, е пречка за възникването на право на постоянно пребиваване. По-конкретно след приключване на своя отпуск по майчинство през втория период г‑жа Dias е решила да не се връща на предишната си работа, поради което през третия период, т.е. от 18 април 2003 г. до 25 април 2004 г., тя е била доброволно безработна. Впоследствие през четвъртия период, т.е. от 26 април 2004 г. до 23 март 2007 г., тя отново е била на работа и следователно е пребивавала законно в Обединеното кралство по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата.
63. При тези обстоятелства в посочените по-долу хипотези може да се приеме, че с изтичане на срока за транспониране на Директива 2004/38 на 30 април 2006 г. г‑жа Dias е придобила право на постоянно пребиваване:
– Първо, това би било така, ако пребиваването на г‑жа Dias през третия период би трябвало да се счита за законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата, тъй като това би означавало, че г‑жа Dias е пребивавала непрекъснато и законно в продължение на пет години в Обединеното кралство не само през първия и втория период, а и през цялото време от първия до четвъртия период, т.е. от януари 1998 г. до изтичането на срока за транспониране на 30 април 2006 г.
– Второ, това би било така, ако пребиваването на г‑жа Dias през първия и втория период бъде взето предвид за целите на придобиването на право на постоянно пребиваване и дали осъщественото от нея през третия период пребиваване не е пречка за това тя да се ползва от право на постоянно пребиваване, дори и в случай че това пребиваване не е законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38.
64. По-нататък преди всичко ще разгледам въпроса дали пребиваването на г‑жа Dias през третия период е било законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 (Б). След това ще разгледам въпроса дали в случай като настоящия пребиваването на г‑жа Dias през третия период, което не е законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата, е пречка за придобиването на право на постоянно пребиваване съгласно тази разпоредба (В).
Б – По законността на пребиваването през третия период
65. На първо място, възниква въпросът дали пребиваването на г‑жа Dias през третия период е било законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38. В член 16, параграф 1 Директива 2004/38 използва понятието „законно пребиваване“, но не дава определение на това понятие.
66. От съображение 17 от Директивата е видно, че под това законодателят на Съюза разбира пребиваване в съответствие с „условията, определени в […] [Д]иректива[та]“. Както Съдът е пояснил в Решение по дело Lassal, в съответствие със смисъла и целта на Директивата следва да се приеме, че с тази формулировка се имат предвид не само периодите на пребиваване, реализирани в съответствие с предвидените в самата Директива 2004/38 условия, а и периодите на пребиваване, реализирани в съответствие с условията, уредени в действащите към момента на пребиваването разпоредби, предшестващи тези на Директивата(11) .
67. В настоящия случай г‑жа Dias не може да се позове на право на пребиваване в качеството си на работничка през третия период (1). Очевидно не може да става дума и за производно право на пребиваване за този период (2). Поради това възниква въпросът дали пребиваването на г‑жа Dias през третия период трябва да се разглежда като законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 само поради това че през този период тя е притежавала валидна карта за пребиваване и е получавала социална помощ (3).
1. По правото на пребиваване на работник
68. Пребиваването на г‑жа Dias през третия период би било законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, ако през този период тя е притежавала качеството на работничка. Запитващата юрисдикция е отхвърлила тази хипотеза, поради което не е поставила съответен преюдициален въпрос във връзка с това.
69. Констатацията на запитващата юрисдикция, че през третия период г‑жа Dias не е притежавала качеството на работничка, според мен съответства на съдебната практика на Съда. Съгласно последната качеството на работник по принцип отпада с прекратяване на трудовото правоотношение(12) . От акта за преюдициално запитване е видно, че трудовото правоотношение на г‑жа Dias е прекратено в началото на третия период, когато тя е решила след приключване на отпуска си по майчинство да продължи да се грижи за сина си и да не се връща на работа. По този начин през въпросния трети период г‑жа Dias доброволно е загубила качеството си на работничка в същински смисъл.
70. Фактът, че работодателят на г‑жа Dias ѝ е обещал отново да я назначи на работа в един по-късен момент, също не противоречи на тази констатация. Действително в няколко случая Съдът е приел, че качеството на работник не се губи независимо от промяната на статута, когато съществува връзка между дейността като работник и последващата дейност(13) . Според мен обаче не може единствено от обстоятелството, че работодателят на г‑жа Dias ѝ е обещал отново да я назначи на работа, да се направи заключение за наличие на достатъчна връзка, която сама по себе си да може да оправдае запазването на качеството на работничка на г‑жа Dias през третия период.
71. Г-жа Dias не може да обоснове качеството си на работничка и с разпоредбите на вторичното право. Действително член 7, параграф 1 от Директива 360/68(14) предвижда, че лица, които не са работници в същински смисъл, при определени обстоятелства трябва да бъдат третирани като такива. Тази разпоредба обаче предвижда подобно третиране само за лица, които са изпаднали в принудителна безработица, но не и за такива, които са станали доброволно безработни.
2. По евентуалното производно право на пребиваване
72. По принцип може да се разгледа и въпросът дали г‑жа Dias може да придобие право на пребиваване въз основа на факта, че синът ѝ е гражданин на Съюза. Според едно схващане — което не се подкрепя безспорно — подобно производно право на пребиваване съществува, ако най-малкото дете на г‑жа Dias е гражданин на Обединеното кралство и се нуждае от майчина грижа(15) . Запитващата юрисдикция обаче нито е поставила съответен преюдициален въпрос, нито е дала указания в смисъл, че най-малкото дете на г‑жа Dias е гражданин на Обединеното кралство. Предвид това и с оглед на обстоятелството, че за целите на настоящото производство отговорът на този въпрос не е от решаващо значение, няма да се спирам по-подробно на тази хипотеза.
3. По значението на картата за пребиваване
73. Запитващата юрисдикция поставя на Съда въпроса дали пребиваването на г‑жа Dias през третия период следва да се счита за законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, поради това че тогава тя е притежавала валидна карта за пребиваване, издадена от националните органи. Както вече посочих в заключението си по дело Lassal(16), на този въпрос според мен трябва да се отговори отрицателно. Действително член 16 от Директивата е формулиран достатъчно общо, така че може да обхваща и периоди на пребиваване, които са законни според изискванията на националното право (a). Съображение 17 (б) и предвидената в Директивата система на степенуване (в) обаче противоречат на подобно тълкуване. Освен това нито правомощието на държавите членки да приемат по-благоприятни разпоредби (г), нито изискванията на първичното право (д) налагат задължително тълкуване, съгласно което трябва да се обхващат и периоди на пребиваване, които са законни според изискванията на националното право.
а) По формулировката
74. На първо място следва да се отбележи, че член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 е формулиран общо. Той допуска както тълкуване, според което се вземат предвид само периоди на пребиваване въз основа на правото на Съюза, така и тълкуване, според което освен това се включват и периоди на пребиваване, реализирани въз основа на изискванията на националното право.
б) По съображение 17
75. Следователно от решаващо значение са смисълът и целта, преследвана от законодателя на Съюза с приемането на член 16 от Директива 2004/38. Съгласно съображение 17 от Директивата тя цели да допринесе за социалното сближаване. Съгласно съображение 18 от нея тя трябва да бъде истинско средство за интеграция на гражданина на Съюза в обществото на приемащата държава членка. Затова може да се отбележи, че разграничението между право на пребиваване, основаващо се на правото на Съюза, и такова, основаващо се на националното право, е ирелевантно с оглед на тези цели и че следователно пребиваване, осъществено единствено въз основа на изискванията на националното право. също следва да се счита за законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата(17) .
76. Законодателят на Съюза обаче не се ограничава само до указването на тези цели в съображенията. Напротив, в съображение 17 той изрично пояснява, че условие за правото на постоянно пребиваване е пребиваване, осъществено „ в съответствие с условията, определени в […] [Д]иректива[та] “. Тази формулировка, възприета съзнателно в рамките на законодателната процедура в съображение 17 от Директива 2004/38(18), трябва да бъде взета под внимание при тълкуване на волята на законодателя. Според мен тя трябва да се разбира в смисъл, че законодателят на Съюза е искал да допусне възникването на право на постоянно пребиваване само въз основа на предвиденото в Директивата право на пребиваване.
в) По предвидената в Директивата система на степенуване
77. В подкрепа на такова разбиране говори и предвидената в Директива 2004/38 система на степенуване, в която се разграничават три последователни степени на интегриране на гражданин на Съюза в приемащата държава членка, а именно: като първа степен — право на пребиваване до три месеца, като втора степен — право на пребиваване за повече от три месеца, което се предоставя основно на работници, както и на икономически независими или на други лица, подлежащи на аналогично третиране, и като трета и най-висока степен — право на постоянно пребиваване(19) .
78. Този подход на степенуване обуславя и обхвата на правата, които даден гражданин на Съюза може да предяви пред органите на приемащата държава членка в съответствие с принципа на еднакво третиране съгласно член 24 от Директивата. Първата степен не поражда задължение за държавата членка да предвижда равнопоставено участие в системата за социално подпомагане. При втората степен гражданите на Съюза имат ограничено право да прибягват до системата за социално подпомагане. Независимо че когато даден гражданин на Съюза е достигнал тази втора степен, прибягването до системата за социално подпомагане съгласно член 14, параграф 3 от Директивата все пак не може автоматично да доведе до експулсиране. От друга страна, непропорционалното прибягване до системата за социално подпомагане в конкретни случаи може да доведе до отнемане на правото на пребиваване. Едва при достигане на третата степен, т.е. с придобиването на право на постоянно пребиваване, гражданинът на Съюза придобива и неограничено право да прибягва до системата за социално подпомагане. След като той вече е достигнал тази степен, неговото право на постоянно пребиваване е безусловно, т.е. то не може да се поставя под въпрос чрез прибягването до системата за социално подпомагане(20) .
79. В рамките на тази степенувана система законодателят на Съюза е установил баланс между правото на свободно движение на гражданите на Съюза в рамките на Съюза и целта за социално сближаване, от една страна, и финансовите интереси на държавите членки, от друга страна. Колкото по-висока е достигнатата степен на интегриране на даден гражданин на Съюза в приемащата държава членка, толкова по-малко значение се отдава на финансовите интереси на държавите членки. С достигане на третата степен тези интереси изцяло отстъпват място на идеята за интегриране(21) .
80. Следователно извършеното в съображение 17 от Директивата прецизиране трябва да се разглежда с оглед на факта, че с достигане на най-високата степен, т.е. с придобиването на право на постоянно пребиваване, съответният гражданин на Съюза придобива в пълен обем правото да прибягва до системата за социално подпомагане на приемащата държава членка, което освен това не е ограничено във времето. Според мен законодателят на Съюза е искал да подчертае, че тоталният приоритет на идеята за интегриране пред финансовите интереси на държавите членки е оправдан само в случаите, когато дотогава гражданинът на Съюза е пребивавал най-малко пет години в приемащата държава членка в съответствие с изискванията на Директива 2004/38.
г) По правомощието за определяне на по-благоприятни разпоредби
81. Срещу това схващане се изтъква доводът, че член 37 от Директивата допуска по-благоприятни законови, подзаконови и административни разпоредби, определени от държавите членки, и по този начин предвижда и случаи, в които правото на пребиваване произтича от националното право на приемащата държава членка относно чужденците. По тази причина периоди на пребиваване, осъществени въз основа на националното право относно чужденците, трябвало да се схващат като периоди на законно пребиваване по смисъла на член 16 от Директивата(22) .
82. Според мен член 37 от Директива 2004/38 не дава основание за подобна преценка. Съгласно текста на тази разпоредба Директивата не засяга по-благоприятните законови, подзаконови и административни разпоредби, определени от държавите членки. Обикновено законодателят на Съюза използва подобна формулировка, когато иска да подчертае, че дадена директива допуска приемането на по-благоприятни норми в националното право и че следователно държавите членки разполагат със свобода на преценка в това отношение. Доколкото обаче приемането на по-благоприятни разпоредби става по преценка на държавите членки, последните би трябвало да разполагат и със свобода на преценка по отношение на въпроса с какви правни последици искат да обвържат дадено право на пребиваване, предоставено единствено в съответствие с националното право и излизащо извън рамките на изискванията на Директивата. В този смисъл те би трябвало по-специално да разполагат с право на преценка по въпроса дали искат да вземат предвид и този вид пребиваване с оглед на възникването на право на постоянно пребиваване.
83. Така или иначе, според мен в случай като настоящия член 37 от Директивата не е пряко релевантен . В настоящия случай г‑жа Dias всъщност не твърди, че притежава право, произтичащо от по-благоприятни национални разпоредби, а по-скоро просто се позовава на факта, че националните органи не са ѝ отнели картата за пребиваване, която са били длъжни да издадат съгласно член 6 от Директива 68/360, въпреки че предпоставките за издаването на подобна карта вече не са били налице.
д) По изискванията на първичното право
84. Освен това като довод в подкрепа на вземането предвид на периоди на пребиваване въз основа на националното право се посочват Решение по дело Trojani(23) и Решение по дело Martínez Sala(24) . В тези решения Съдът бил направил изводи от значение за правото на Съюза въз основа на пребиваване, осъществено в съответствие с националните разпоредби(25) .
85. Според мен от тези решения не следва, че пребиваване, което е осъщест вено не въз основа на право на пребиваване в съответствие с разпоредбите на правото на Съюза, а само въз основа на неотнета карта за пребиваване, трябва да се счита за законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата.
86. На първо място, по-конкретно следва да се отбележи, че в тези решения Съдът не е установил, че в подобен случай е налице право на пребиваване съгласно член 18 ЕО, а по-скоро е отхвърлил тази възможност(26) .
87. На второ място, в тези решения Съдът действително е обвързал пребиваването въз основа на карта за пребиваване, съответно непротивопоставянето на национално равнище с правни последици на равнище на правото на Съюза. В тях обаче той само е установил, че при тези обстоятелства гражданин на Съюза може да обоснове правото си на социална помощ с член 12 ЕО (и че подобно прибягване до системата за социално подпомагане не може да води автоматично до неговото експулсиране). Доколкото предмет на разглеждане от Съда във връзка с това е член 18 ЕО, това се отнася само до въпроса дали е засегнат обхватът на забраната на дискриминацията(27) .
88. На трето място, Съдът е пояснил, че и в подобна ситуация не се засяга правото на дадена държава членка да експулсира гражданин, който вече не отговаря на условията за предоставяне на право на пребиваване и е прибягнал до системата за социално подпомагане, стига тя да съблюдава границите, очертани от правото на Съюза(28) .
89. От изложеното по-горе следва, че според съдебната практика в първичното право не присъства изискване периоди на пребиваване, осъществени въз основа на издадена от национални органи карта за пребиваване, да бъдат считани за периоди на законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата. Всъщност това би породило положение, при което пребиваване, реализирано единствено въз основа на предоставено от националните органи право на пребиваване, би трябвало да поражда право на постоянно пребиваване. Действието на подобно право на постоянно пребиваване не може да бъде преустановявано едностранно от приемащата държавата членка, дори когато гражданинът на Съюза претендира за социално подпомагане в несъответстващ размер. Съдът обаче изрично пояснява, че съгласно разпоредбите на първичното право всяка държава членка по принцип има право да предприеме експулсиране, съблюдавайки границите, очертани от правото на Съюза .
90. Следователно от тълкуването в съответствие с разпоредбите на първичното право също не следва императивно, че пребиваване, осъществено единствено въз основа на карта за пребиваване на национално равнище или на непротивопоставяне от страна на националните органи, трябва да бъде считано за законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата.
е) Допълнителни съображения
91. Накрая следва да се има предвид, че тълкуване, според което член 16, параграф 1 от Директивата поставя императивно изискване да бъде вземано предвид и пребиваване, реализирано въз основа на националното право, може да доведе до накърняване на свободното движение на гражданите на Съюза. Първо, има риск органите на приемащите държави членки да контролират по-строго дали даден гражданин на Съюза отговаря на условията за право на пребиваване, основаващо се на правото на Съюза. Второ, съществува опасност държавите членки да упражнят в прекалено ограничена степен правомощието си да определят по-благоприятни разпоредби, предоставено им по силата на член 37 от Директивата.
ж) Междинно заключение
92. Въз основа на горните съображения стигам до заключението, че понятието „законно пребиваване“ по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 не включва период на пребиваване, реализиран, както в настоящия случай, единствено въз основа на карта за пребиваване, която е издадена от националните органи и не е отнета.
4. Заключение
93. Следователно пребиваването на г‑жа Dias през третия период според мен не е било законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, тъй като през този период тя е разполагала с издадена от националните органи карта за пребиваване.
В – По последиците от пребиваването през третия период, в случай че преди това вече е било налице законно и непрекъснато пребиваване в продължение на пет години
94. Както бе пояснено по-горе(29), в настоящия случай е възможно г‑жа Dias да е придобила право на постоянно пребиваване само поради това че през първия и втория период е пребивавала законно в Обединеното кралство. Във връзка с това се налага въпросът дали право на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 1 от Директивата може да възникне и когато законното пребиваване в продължение на пет години, като това през първия и втория период, е последвано от пребиваване в продължение на малко над една година през третия период, което не е законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, преди да бъде последвано по-нататък от пребиваването през четвъртия период, което е законно по смисъла на тази разпоредба.
95. Тук става дума за въпрос, който трябва да бъде разграничен от разгледания по-горе въпрос дали пребиваването през третия период е било законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38. В случая въпросът е по-скоро дали пребиваването през третия период, което не е законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата, би могло отново да понижи нивото на интегрираност, достигнато от г‑жа Dias при пребиваването ѝ през първия и втория период.
96. С цел яснота следва да се посочи, че този въпрос не стои по отношение на периоди на пребиваване, приключили след 30 април 2006 г. В тези случаи след непрекъснато и законно пребиваване в продължение най-малко на пет години възниква право на постоянно пребиваване пряко по силата на член 16 от Директивата. Следователно последващ период на пребиваване, през който съответният гражданин на Съюза доброволно е безработен, би бил обхванат от неговото право на постоянно пребиваване, така че, без да се засяга изгубването на това право, вече не би могло да става дума за пребиваване, което не е законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата.
97. Противно обаче на изразеното от Комисията и от правителството на Обединеното кралство в рамките на съдебното заседание становище, този въпрос е напълно релевантен по отношение на периоди на пребиваване, приключили преди 30 април 2006 г. Това че съгласно член 16 от Директива 2004/38 следва да се вземат предвид и периоди преди 30 април 2006 г., всъщност не променя факта, че право на постоянно пребиваване може да възникне едва считано от транспонирането на Директивата или от изтичането на срока за нейното транспониране. В този смисъл е напълно възможно в случаи като настоящия законно и непрекъснато пребиваване в продължение на пет години в приемащата държава да бъде последвано от пребиваване, което не е обхванато от правото съгласно член 16, параграф 1 от Директивата.
1. По разпоредбите на член 16, параграфи 1 и 4 от Директива 2004/38
98. Като условия за възникването на право на постоянно пребиваване член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 предвижда само наличието на законно и непрекъснато пребиваване в продължение на пет години в приемащата държава. В случая тези условия са изпълнени.
99. Съгласно член 16, параграф 4 от Директивата правото на постоянно пребиваване се губи само ако съответният гражданин на Съюза е отсъствал от приемащата държава членка за срок, надвишаващ две години. Следователно тази разпоредба намира приложение само ако гражданинът на Съюза е отсъствал от приемащата държава членка. В случая не е така.
2. По възможността за прилагане по аналогия на член 16, параграф 4 от Директивата
100. Възниква обаче въпросът дали член 16, параграф 4 от Директивата може да бъде приложен по аналогия, ако даден гражданин на Съюза остане в приемащата държава членка, без да пребивава законно в нея по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38. Считам, че в разпоредбата на член 16 от Директивата съществува несъзнателно допусната празнота, която в определени случаи трябва да бъде запълнена чрез прилагане по аналогия на член 16, параграф 4 от Директивата (а). Този въпрос обаче не стои в настоящия случай (б).
а) По случаите, в които е уместно прилагането по аналогия на член 16, параграф 4 от Директивата
101. Член 16 от Директивата съдържа несъзнателно допусната празнота в правната уредба по отношение на случаи, в които гражданин на Съюза е останал незаконно в приемащата държава членка след законно пребиваване в продължение на срок от пет години по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата.
102. На първо място, от липсата на съответна разпоредба в Директива 2004/38 не може да се заключи, че законодателят на Съюза е искал да остави без внимание подобни периоди на незаконно пребиваване. Следва да се отбележи, че разпоредбите на Директивата са формулирани най-вече с оглед на бъдещи обстоятелства, т.е. на периоди на пребиваване след 30 април 2006 г. Както обаче бе пояснено по-горе(30), подобен проблем вече не e налице след тази дата. Следователно има основания да се приеме, че съществува несъзнателно допусната празнота в правната уредба по отношение на такива периоди на незаконно пребиваване, реализирани против волята на държавите членки преди 30 април 2006 г.
103. На второ място, законодателните съображения, намерили израз в член 16 от Директивата, подкрепят прилагането по аналогия на параграф 4 от него в определени хипотези.
104. От законодателната история на Директивата е видно, че с член 16 от нея законодателят на Съюза е имал за цел да предостави на граждани на Съюза, достигнали определена степен на интегриране в приемащата държава членка, право на постоянно пребиваване в последната(31) . Това право може да отпадне само ако съответната степен на интегриране бъде отслабена(32) . От член 16, параграф 1 от Директивата може да се заключи, че според преценката на законодателя след непрекъснато и законно пребиваване в приемащата държава в продължение най-малко на пет години даден гражданин на Съюза е достигнал необходимата степен на интегриране, която да оправдава право на постоянно пребиваване(33) . В член 16, параграф 4 от Директивата намира израз схващането, че подобна тясна връзка с държавата на пребиваване може да бъде отслабена едва при отсъствие от тази приемаща държава членка за срок, надвишаващ две години, до такава степен, че предоставянето на право на постоянно пребиваване вече да не е оправдано(34) . Ако бъдат отчетени тези съображения на законодателя, съответното прилагане на член 16, параграф 4 от Директивата изглежда оправдано при положение, в което степента на интегриране, достигната от гражданин на Съюза след законно и непрекъснато пребиваване в продължение на пет години в приемащата държава членка, бива отслабена по начин, чиято значимост е съизмерима с отсъствие за срок, надвишаващ две години.
105. Във връзка с горното първо възниква въпросът дали това изобщо е възможно в случай, когато гражданинът на Съюза е останал в приемащата държава членка. Би могло да се възрази, че продължаващото пребиваване в приемащата държава членка в никакъв случай не може да отслаби достигнатата степен на интегриране по начин, чиято значимост е съизмерима с тази на отсъствието от тази държава. Подобно схващане обаче според мен отива твърде далеч.
106. На първо място, залегналата в член 16 от Директивата идея за интегриране на практика отчита не само териториални и времеви фактори, а и някои качествени аспекти. Ето защо ми се струва, че противоправното поведение на даден гражданин на Съюза съвсем реално би могло да отслаби степента на интегрирането му в приемащата държава членка в качествен аспект. По мое мнение е напълно резонно от гледна точка на интеграцията да бъде взето под внимание поведението на гражданин на Съюза, който след законно пребиваване в приемащата държава членка е останал в тази държава и това пребиваване не е предмет на изрично разрешение от страна на националните органи.
107. На второ място, това се подкрепя и от принципа на равенство. На практика един съблюдаващ законите гражданин на Съюза, който не е останал незаконно против волята на приемащата държава членка в същата, след отсъствие за срок, надвишаващ две години, след 30 април 2006 г. не би могъл да се ползва с право на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 4 от Директива 2004/38. Струва ми се неоправдано да се допуска даден гражданин на Съюза, останал незаконно в държавата на пребиваване, да извлича облаги от това.
108. На трето място, ако член 16, параграф 4 от Директивата не се прилага съответно спрямо подобни случаи, към 30 април 2006 г. би било предоставено право на постоянно пребиваване и в случаи, каквито законодателят едва ли е имал предвид при приемането на Директивата. Ако се допусне изобщо да не бъде вземано предвид незаконно пребиваване, реализирано против волята на държава членка, което настъпва след период на непрекъснато пребиваване в продължение на пет години по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата, на практика към 30 април 2006 г. би възникнало право на постоянно пребиваване за граждани на Съюза, които през някой по-отдавнашен период, например през 70-те години, са пребивавали непрекъснато и законно за период от пет години в приемащата държава членка и след това са останали незаконно и против волята на приемащата държава членка в нея. Със сигурност законодателят на Съюза не е целял подобен резултат с приемането на Директива 2004/38.
109. Следователно може да бъде направено междинното заключение, че прилагането по аналогия на член 16, параграф 4 от Директивата е допустимо в случаи, когато след законно и непрекъснато пребиваване в продължение на повече от пет години даден гражданин на Съюза е останал незаконно и против волята на приемащата държава членка в същата.
б) По настоящия случай
110. В настоящия случай обаче не може да става дума за прилагане по аналогия на член 16, параграф 4 от Директивата. Ако се отчитат съображенията на законодателя на Съюза, намерили израз в член 16 от Директивата, прилагането на тази разпоредба по отношение на пребиваването на г‑жа Dias през третия период явно не е оправдано. Всъщност пребиваването ѝ през този период не подлежи на сравнение с хипотезата, уредена в член 16, параграф 4 нито в качествен, нито във времеви аспект.
и) Липса на съизмеримост в качествен аспект
111. На първо място, в качествен аспект пребиваването на г‑жа Dias през третия период не подлежи на сравнение с хипотезата, уредена в член 16, параграф 4 от Директивата. Пребиваването на г‑жа Dias през третия период на практика не би могло да отслаби степента на интегриране, достигната от нея по време на трудовата ѝ дейност в Обединеното кралство в продължение на повече от пет години, по начин, съизмерим с отсъствие от тази приемаща държава членка.
112. През третия период г‑жа Dias е притежавала валидна карта за пребиваване, поради което тя не може да бъде упрекната, че е пребивавала незаконно в Обединеното кралство през този период.
113. Срещу това, първо, не може да се възрази, че през третия период г‑жа Dias не е отговаряла на условията за предоставяне на карта за пребиваване съгласно член 6 от Директива 68/360. Както г‑жа Dias правилно отбелязва, това всъщност не засяга валидността на картата ѝ за пребиваване. Действително тази карта за пребиваване е издадена от националните органи в съответствие с член 6 от Директива 68/360 с цел да ѝ даде възможност за ефективно упражняване на правото ѝ на свободно движение като работничка. Това обаче не означава, че валидността на картата за пребиваване зависи от това доколко продължават да бъдат изпълнени условията за издаването ѝ. Съгласно член 6, параграф 1, буква б) от Директива 68/360 срокът на валидност на картата за пребиваване трябва да бъде най-малко пет години. По-нататък от член 7, параграф 1 от тази директива следва, че картата може да бъде отнемана преди изтичане на валидността ѝ само при определени условия. При общо разглеждане на тези две разпоредби става ясно, че картата за пребиваване е валидна и така има действие или до изтичане на срока ѝ, или до отнемането ѝ от страна на националните органи.
114. Съдебната практика във връзка с действието на карта за пребиваване, издадена съгласно член 6 от Директива 68/360, също не противоречи на подобно разбиране. Действително Съдът многократно е постановявал, че подобна карта за пребиваване има само декларативен характер(35) . С това обаче според мен той не е възнамерявал да укаже, че такава карта за пребиваване не произвежда никакво самостоятелно действие. Тази констатация на Съда трябва да бъде оценявана в конкретния контекст на съответните дела. Тези дела засягат хипотеза, при която, при все че са били изпълнени условията за право на пребиваване, основаващо се на правото на Съюза, националните органи не са издали карта за пребиваване на засегнатия гражданин на Съюза. Пояснението на Съда, че картата за пребиваване има само декларативен характер, се отнася само до хипотезата, при която са изпълнени условията за право на пребиваване, гарантирано от правото на Съюза, но властите не са издали карта за пребиваване. В тези случаи Съдът само е пояснил, че правото на пребиваване, предоставено в съответствие с правото на Съюза, не зависи от съблюдаването на национални административни процедури, а произтича за гражданите на Съюза пряко от разпоредбите на правото на Съюза. В тези решения Съдът не се е произнесъл по въпроса дали картата за пребиваване може да произведе действие и в случай че не са изпълнени условията за право на пребиваване, гарантирано от правото на Съюза.
115. На второ място, следва да се отбележи, че пребиваване като това, реализирано през третия период, всъщност не представлява законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата и поради това не може да бъде довод в подкрепа на изискуемата съгласно тази разпоредба степен на интегриране(36) . Това впрочем не означава, че пребиваването през третия период, през който г‑жа Dias е получавала социална помощ в съответствие с действащите тогава разпоредби на националното право, е можело да отслаби отново достигнатата след петгодишен период на непрекъснато и законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата степен на интегриране.
116. Следователно като междинно заключение трябва да се приеме, че пребиваването на г‑жа Dias през третия период не може да бъде качествено съпоставено с хипотезата на отсъствие от приемащата държава членка, уредена в член 16, параграф 4 от Директивата. Поради тази причина следва да се изключи прилагането по аналогия на член 16, параграф 4 от Директивата спрямо третия период.
ii) Липса на съизмерим времеви аспект
117. Освен това прилагането по аналогия на член 16, параграф 4 от Директивата спрямо пребиваването на г‑жа Dias през третия период е недопустимо и поради това че времевият аспект на това пребиваване не е съпоставим с уредения в тази разпоредба. В член 16, параграф 4 от Директива 2004/38 законодателят на Съюза приема, че е необходимо най-малко отсъствие за срок от две години, за да бъде отслабена достигнатата степен на интегриране след петгодишен период на законно и непрекъснато пребиваване в приемащата държава(37) . Според мен в случай като настоящия, в който гражданка на Съюза е пребивавала в приемащата държава членка въз основа на валидна карта за пребиваване, това изискване за време не може да бъде ограничавано допълнително. Това също е основание за недопустимост на съответното прилагане на член 16, параграф 4 от Директивата спрямо настоящия случай.
в) Междинно заключение
118. Предвид горното член 16, параграф 4 от Директива 2004/38 не може да бъде съответно приложен по аналогия за пребиваването на г‑жа Dias през третия период.
3. Заключение
119. Следователно в заключение трябва да се приеме, че в настоящия случай на 30 април 2006 г. г‑жа Dias е придобила право на постоянно пребиваване само на основание на пребиваването през първия и втория период и че пребиваването ѝ през третия период не противоречи на придобиването на това право.
Г – По втория преюдициален въпрос
120. С втория си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да узнае дали ако петгодишно непрекъснато пребиваване като работник преди 30 април 2006 г. не може да доведе до възникване на правото на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, такова непрекъснато пребиваване като работник може да породи такова право, произтичащо пряко от член 18, параграф 1 ЕО. Този преюдициален въпрос се поставя при условията на евентуалност, в случай че правото на постоянно пребиваване не се поражда по силата на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38. Тъй като г‑жа Dias притежава право на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, не е нужно този въпрос да бъде разглеждан по-обстойно.
VII – Обобщение
121. В обобщение следва да се приеме, че пребиваване на гражданин на Съюза в приемаща държава членка, което не се осъществява въз основа на Директива 2004/38, респективно на предхождащите я разпоредби, а единствено въз основа на издадена от националните органи карта за пребиваване, не представлява законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от тази директива и следователно не може да бъде вземано предвид с оглед на придобиването на право на постоянно пребиваване. При все това държавите членки имат право да предвидят разпоредба, съгласно която да бъдат взети предвид и такива времеви периоди.
122. Ако обаче гражданин на Съюза е пребивавал законно и непрекъснато в продължение на пет години в приемащата държава членка преди 30 април 2006 г. в съответствие с условията на разпоредбите, предшестващи Директива 2004/38, правото на постоянно пребиваване съгласно член 16 от Директива 2004/38 възниква и тогава, когато това пребиваване е последвано от пребиваване, което, макар да не е било законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, е осъществено въз основа на издадена от националните органи валидна карта за пребиваване.
VIII – Заключение
123. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да даде следния отговор на преюдициалния въпрос:
Член 16 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, следва да се тълкува в смисъл, че гражданка на Съюза, която е пребивавала в приемаща държава членка:
– първоначално от януари 1998 г. до 17 април 2003 г., т.е. за непрекъснат срок от над пет години в съответствие с действащите тогава изисквания на вторичното право,
– след това от 18 април 2003 г. до 25 април 2004 г., т.е. в продължение на малко повече от една година въз основа на издадена от националните органи и неотнета карта за пребиваване, и
– накрая до 30 април 2006 г. отново в съответствие с действащите към този момент изисквания на вторичното право,
с изтичане на срока за транспониране на Директива 2004/38 на 30 април 2006 г. е придобила право на постоянно пребиваване.
(1) .
(2)  –	ОВ L 158, стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56, и поправки в ОВ L 229, стр. 35 и ОВ L 204, стр. 28.
(3)  –	Решение на Съда от 7 октомври 2010 г. по дело Lassal,(C-162/09, все още непубликувано в Сборника).
(4)  –	Аналогично на обозначенията, използвани в ДЕС и в ДФЕС, понятието „право на Съюза“ се използва като общо понятие, включващо правото на Съюза и общностното право. По отношение на посочените по-долу отделни разпоредби на първичното право се посочват действащите ratione temporis правни норми.
(5)  –	ОВ L 257, стр. 13.
(6)  –	Тези национални разпоредби междувременно са изменени, вж. точки 17 и 22 от настоящото заключение.
(7)  –	ОВ L 180, стр. 26.
(8)  –	Вж. в този смисъл Решение от 1 март 1973 г. по дело Bollmann (62/72, Recueil, стр. 269, точка 4), Решение от 10 юли 1997 г. по дело Palmisani (C‑261/95, Recueil, стр. I‑4025, точка 31) и Решение от 12 февруари 2008 г. по дело Kempter (C‑2/06, Сборник, стр. I‑411, точка 41 и сл.).
(9)  –	Вж. съображения 1 и 2 от Директивата.
(10)  –	Точка 40 от Решение по дело Lassal (посочено в бележка под линия 3).
(11)  –	Точка 40 от Решение по дело Lassal (посочено в бележка под линия 3).
(12)  –	Решение на Съда от 31 май 2001 г. по дело Leclere и Deaconescu (C‑43/99, Recueil, стр. I‑4265, точка 55).
(13)  –	Решение на Съда от 21 юни 1988 г. по дело Lair (39/86, Recueil, стр. 3161, точка 37), Решение от 26 февруари 1992 г. по дело Raulin (C‑357/89, Recueil, стр. I‑1027, точка 21) и Решение от 26 февруари 1992 г. по дело Bernini (C‑3/90, Recueil, стр. 1071, точка 19).
(14)  –	Понастоящем член 6, параграф 3 от Директива 2004/38.
(15)  –	В този смисъл вж. заключението на генералния адвокат Sharpston от 30 септември 2010 г. по дело Ruiz Zambrano (C‑34/09, все още непубликувано в Сборника, точки 67 и 122). От своя страна в заключението си от 25 ноември 2010 г. по дело McCarthy (C‑434/09, все още непубликувано в Сборника, точки 20 и 46) генералният адвокат Kokott застъпва становището, че разпоредбите относно гражданството на Съюза не намират приложение в подобен случай.
(16)  –	Вж. моето заключение по дело Lassal (посочено в бележка под линия 3, точка 88).
(17)  –	В този смисъл например генералният адвокат Kokott в заключението си по дело McCarthy (посочено в бележка под линия 15, точка 52).
(18)  –	Всъщност тази формулировка липсва в първоначалното предложение на Комисията (вж. съображение 14 от първоначалното предложение на Комисията СOM(2001) 257 окончателен., ОВ C 270 E, стр. 150), но впоследствие е възприета в Обща позиция (EО) № 6/2004 от 5 декември 2003 г. на Съвета (ОВ C 54 E, стр. 12, 13) и е одобрена от Парламента. В своето известие до Европейския парламент от 30 декември 2003 г. относно общата позиция, приета от Съвета, Европейската комисия обяснява по повод изменението на съображение 17, че това допълнение се прави с цел изясняване на понятието за законно пребиваване (SEC/2003/1293 окончателен, стp. 10)
(19)  –	Вж. точка 55 и сл. от настоящото заключение.
(20)  –	Член 16, параграф 4 от Директива 2004/38 и съображение 18 от нея.
(21)  –	В този смисъл Iliopoulou, A. Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE — Revue du Droit de l’Union Européenne, 2004, р. 523 et sq., р. 540.
(22)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Kokott по дело McCarthy (посочено в бележка под линия 15, точка 53).
(23)  –	Решение от 7 септември 2004 г. по дело Trojani (C‑456/02, Recueil, стр. I‑7573, точки 37 и 46).
(24)  –	Решение от 12 май 1998 г. по дело Martínez Sala (C‑85/96, Recueil, стр. I‑2691, точки 61 и 63).
(25)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Kokott по дело McCarthy (посочено в бележка под линия 15, точка 53).
(26)  –	Решение по дело Trojani (посочено в бележка под линия 23, по-специално точка 36).
(27)  –	Решение по дело Trojani (посочено в бележка под линия 23, по-специално точки 36 и 44); в подобен смисъл Решение по дело Martínez Sala (посочено в бележка под линия 24, по-специално точки 14 и 15, както и точки 61 и 63).
(28)  –	Решение по дело Trojani (посочено в бележка под линия 23, по-специално точка 45).
(29)  –	Вж. точка 63 от настоящото заключение.
(30)  –	Вж. точка 97 от настоящото заключение.
(31)  –	Вж. мотивите на Комисията във връзка с член 14 от първоначалното предложение СОМ (2001) 257 окончателен
(32)  –	Пак там.
(33)  –	Решение по дело Lassal (посочено в бележка под линия 3, точка 37).
(34)  –	Вж. Решение по дело Lassal (посочено в бележка под линия 3, точка 55) с позоваване на изложението на мотивите на Обща позиция № 6/2004 на Съвета с оглед приемането на Директива 2004/38 (посочено в бележка под линия 18, стр. 31), що се отнася до член 16 от тази директива.
(35)  –	Решение на Съда от 8 април 1976 г. по дело Royer (48/75, Recueil, стр. 497, точки 31 и 51), Решение от 25 юли 2002 г. по дело MRAX (C‑459/99, Recueil, стр. I‑6591, точка 74) и Решение от 23 март 2006 г. по дело Комисия/Белгия (C‑408/03, Recueil, стр. I‑2647, точка 63).
(36)  –	Вж. точки 73—93 от настоящото заключение.
(37)  –	Решение по дело Lassal (посочено в бележка под линия 3, точка 55).