61985J0375
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo 375/85 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
A. Campana, nascido em 1941 e de nacionalidade italiana, trabalhou no sector da reparação de televisores:
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na República Federal da Alemanha: de 1964 até ao início de 1977;
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na Itália: de 14 de Fevereiro de 1977 a 30 de Junho de 1980, onde esteve inscrito, a este título, num regime de seguro obrigatório;
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na República Federal da Alemanha: de novo a partir de Agosto de 1980.
Com o fim de participar, a partir de Outubro de 1980, na República Federal da Alemanha, num curso de preparação para o exame de mestre de técnico de rádio-TV (exame em que foi aprovado a 14 de Julho de 1981), A. Campana apresentou, em Julho de 1980, no Instituto Federal Alemão do Trabalho (Bundesanstalt für Arbeit, de Nuremberga), um pedido de auxílio à formação profissional.
O instituto federal indeferiu este pedido pelo motivo de A. Campana não reunir uma das condições previstas para este efeito pelo artigo 46.°, n.° 1, primeira frase, e 2.°, da Arbeitsförderungsgesetz, de 25 de Junho de 1969, lei que adopta medidas a favor do emprego (seguidamente «AFG»), na medida em que, no decurso dos três ou eventualmente dos cinco anos que precederam a sua entrada no organismo responsável pela formação profissional, ele nem exerceu, durante dois anos pelo menos, um emprego sujeito a quotizações, em aplicação da AFG, nem recebeu um subsídio de desemprego ou beneficiou de um regime de assistência no desemprego.
Foi negado provimento ao recurso interposto por A. Campana, no Sozialgericht, contra esta decisão, como ao recurso de apelação interposto contra esta decisão para o Landessozialgericht.
O Landessozialgericht fundamenta o seu julgamento no facto de, por um lado, a actividade exercida na Itália não corresponder a um emprego sujeito a quotizações, no sentido do artigo 46.°, n.° 1, da AFG, e, por outro lado, as disposições do direito comunitário não imporem tal assimilação, porque a formação profissional não corresponde a um dos domínios abrangidos pela regulamentação do Conselho. O Landessozialgericht reporta-se, designadamente, ao artigo 4.° do Regulamento n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade.
Essa disposição, relativa ao domínio de aplicação material deste regulamento, prevê apenas, quanto a emprego, as prestações de desemprego e não as legislações nacionais que adoptem medidas em favor do emprego.
Segundo o Landessozialgericht, o mesmo se passa com o Regulamento n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 Fl p. 77), cujo artigo 7° refere circunstâncias que não estão em causa no caso concreto. Nos termos dos n.os 1 e 3 desta disposição:
«1.
O trabalhador nacional de um Estado-membro não pode, no território de outros Estados-membros, sofrer, em razão da sua nacionalidade, tratamento diferente daquele que é concedido aos trabalhadores nacionais no que respeita a todas as condições de emprego e de trabalho, nomeadamente em ma teria de remuneração, de despedimento e de reintegração profissional ou de reemprego, se ficar desempregado.
...
3.
Beneficia igualmente, com o mesmo fundamento e nas mesmas condições que os trabalhadores nacionais, de acesso ao ensino nas escolas profisionais e nos centros de readaptação ou de reconversão.»
Face a um recurso de revista desta decisão, interposto por A. Campana com fundamento na violação das disposições do direito comunitário, o Bundessozialgericht, por decisão de 15 de Outubro de 1985, em conformidade com o artigo 177.°, n.° 3, do Tratado, pediu ao Tribunal que decidisse a título prejudicial a seguinte questão:
«As disposições conjugadas do artigo 67.°, n.° 1, e do artigo 4.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, são igualmente aplicáveis ao direito às prestações que um Estado confere, não por causa de um desemprego existente, mas com vista a prevenir um desemprego futuro, de modo que, no que respeita ao auxílio à formação profissional ao abrigo do artigo 46.°, n.° 1, da Arbeitsförderungsgesetz (lei que estabelece medidas a favor do emprego), há que considerar igualmente os períodos de seguro realizados noutros Estados-membros como ‘um emprego sujeito a quotização’? »
Resulta dos motivos da decisão de reenvio que o Bundessozialgericht considera que A. Campana não pode invocar o n.° 3 do artigo 7.° do Regulamento n.° 1612/68, porque não é tratado diferentemente dos trabalhadores nacionais, dado que os períodos de emprego realizados por estes últimos noutros Estados-membros também não são tomados em consideração. O Bundessozialgericht reporta-se, além disso, ao acórdão do Tribunal de 24 de Abril de 1980 (Una Coonan, 110/79, Recueil, p. 1445), do qual resultaria que o Regulamento n.° 1612/68 não tem por objectivo criar direitos com fundamento em períodos de seguro realizados noutro Estado-membro, se esses direitos não resultarem de disposições nacionais.
Por isso, na opinião do Bundessozialgericht, as pretensões de A. Campana não podem ter fundamento senão nas disposições do artigo 67.° do Regulamento n.° 1408/71 do Conselho, relativas ao sistema de totalização dos períodos de seguro ou de emprego para cálculo das prestações de desemprego. Ora, a jurisdição nacional propende a partilhar a opinião do Landessozialgericht, segundo a qual esta última disposição, esclarecida pelo seu contexto, quer dizer, pelo artigo 4.° do mesmo regulamento, visa proteger o trabalhador privado de emprego e não aquele que dele será eventualmente privado no futuro.
No entanto, considerando o acórdão do Tribunal de 16 de Novembro de 1972 (Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg, 16/72, Recueil, p. 1141), acórdão proferido sobre questões de prestações de doença, do qual resultaria que a noção de «segurança social» visa igualmente o objectivo de «protecção», no caso concreto profiláctica, o Bundessozialgericht pergunta se não se deve interpretar latamente a noção de seguro de desemprego, para nela incluir prestações que visam a prevenção neste domínio. O Bundessozialgericht sublinha o facto de o Instituto Federal Alemão do Trabalho ser competente, por força da própria AFG, tanto para o pagamento das prestações de desemprego como para o de auxílios relativos à formação profissional. Esta circunstância traduziria a transformação fundamental que se operou na concepção da política em matéria de emprego, cujo objectivo, expresso nos motivos da AFG, é eliminar o desemprego, tanto no interesse do trabalhador como no da economia do país em geral.
O pedido de decisão prejudicial foi registado na Secretaria do Tribunal em 27 de Novembro de 1985.
Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo sobre o Estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, foram apresentadas observações escritas por:
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A. Campana, representado pelo advogado de Munique Jürgen Stahlberg;
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Governo da República Federal da Alemanha, representado por Martin Seidel, na qualidade de agente;
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Governo italiano, representado por Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, na qualidade de agente;
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Comissão das Comunidades Europeias, representada por Jürgen Grunwald, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente.
Sob proposta do juiz relator, ouvido o ad-vogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
II — Resumo das observações escritas apresentadas ao Tribunal
A. Campana invoca que a noção de «prestações de desemprego» do artigo 4.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1408/71 do Conselho visa não apenas as prestações «curativas», concedidas a um desempregado «actual», mas igualmente as medidas «preventivas» de auxílio à formação profissional, destinadas a melhorar as qualificações profissionais dos «potenciais» desempregados. Esta interpretação seria confirmada pelos seguintes elementos:
1) Os próprios termos do Regulamento n.° 1408/71
O recorrente no processo principal sublinha, em primeiro lugar, que as medidas de auxílio à formação profissional não figuram nas prestações formalmente excluídas do âmbito da aplicação material do Regulamento n.° 1408/71, por força do artigo 4.°, n.° 4, deste regulamento.
O recorrente no processo principal invoca, em seguida, que, por força do seu artigo 4.°, n.° 1, o Regulamento n.° 1408/71 não visa certos tipos bem definidos de prestações, mas «ramos de segurança social» que dizem respeito às diferentes categorias de prestações mencionadas nas alíneas a) a h) desta mesma disposição. Ora, as medidas preventivas de auxílio à formação profissional entrariam incontestavelmente nesta noção de «ramo de segurança social» relativo ao emprego.
2) A finalidade do artigo 51. ° do Tratado e do Regulamento n.° 1408/71 do Conselho, a saber, a protecção social da mobilidade
No entendimento do recorrente no processo principal, que se reporta ao n.° 11 do acórdão de 13 de Julho de 1983 (Forcheri, 152/82, Recueil, p. 2323, 2335), a exclusão das medidas de auxílio à formação profissional da noção de prestações de desemprego limitaria consideravelmente as possibilidades reais de o cidadão comunitário melhorar as suas qualificações profissionais, e portanto as suas possibilidades de promoção social, nas mesmas condições que o trabalhador nacional, sendo essa exclusão fundada no exercício, mesmo provisório, por este cidadão, de uma actividade profissional num outro Estado-membro. Esta exclusão de princípio poderia, assim, conduzir numerosos trabalhadores a. não exercerem o seu direito à livre circulação a fim de não terem que renunciar ao benefício de um eventual auxílio.
A. Campana invoca, em seguida, que as prestações preventivas e as prestações curativas do desemprego constituem os instrumentos de uma mesma política de emprego, que visa conter o problema global que o desemprego representa, tanto para os individuos como para a economia de um país. As prestações de auxílio à formação profissional seriam fornecidas tanto aos desempregados como aos não desempregados, precisamente para corrigir os efeitos de uma perda de qualificação e para evitar que a inadaptação das qualificações se torne num factor de desemprego persistente.
Na opinião do recorrente no processo principal, a exclusão das medidas de auxílio da categoria das prestações de desemprego:
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reconduzir-se-ia a cindir artificialmente um conjunto de medidas destinadas a erradicar o mesmo flagelo;
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não seria justificada, dado que, na declaração feita por força do artigo 5.° do Regulamento n.° 1408/71, a 9 de Junho de 1980 (JO C 139, p. 6), a República Federal da Alemanha indicou que a AFG de 1969 estava incluída nas prestações referidas no artigo 4.°, n.° 1, desse regulamento;
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não corresponderia às orientações gerais do Conselho de 26 de Julho de 1971 (JO C 81, p. 5), cujo ponto 23 precisa que a «formação permanente será, no futuro, para muitas pessoas, a condição sine qua non da continuidade das suas actividades e da sua promoção profissional e social».
3) As exigências de segurança jurídica e de homogeneidade do Regulamento n. ° 1408/71
Elas imporiam que este fosse interpretado à luz da jurisprudencia do Tribunal que resolve casos considerados limite, designadamente o acórdão de 28 de Maio de 1974 (Callemeyn, 187/73, Recueil, p. 553) e o acórdão de 16 de Novembro de 1972 (Ortskrankenkasse Hamburg, 16/72, já citado). Esta jurisprudência seria o resultado de uma dupla preocupação que consiste em evitar que os casos-limite se não tornem outras tantas ocasiões para afastar diferentes prestações do âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1408/71, pela via de uma interpretação abstracta dos textos que não tivesse em qualquer conta a evolução objectiva das estruturas e das políticas, ou para alargar o âmbito de aplicação deste regulamento a prestações que não tenham senão uma relação longínqua com a segurança social, pela via de uma interpretação extensiva que escaparia ao poder de decisão das instituições comunitárias.
A. Campana propõe que se responda à questão prejudicial pela forma seguinte:
«1.
Uma prestação nacional de um Estado-membro, que vise — pelo menos parcialmente — prevenir o desemprego, insere-se no âmbito de aplicação material do artigo 4.°, n.° 1, alínea g), bem como do artigo 67.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71.
2.
Em princípio, esta regra aplica-se mesmo quando, por força das disposições nacionais, um não desempregado tiver também direito à prestação em causa. Neste caso é preciso, no entanto, que nos encontremos face a um direito a prestações individual e legalmente definido, adquirido com base em certos períodos de emprego ou de seguros, e que o interessado tenha já exercido, imediatamente antes da apresentação do pedido, uma actividade profissional no Estado-membro em questão.»
O Governo da República Federal da Alemanha propõe que se responda à questão prejudicial pela negativa, tendo em conta, ao mesmo tempo, os termos dos artigos 4.° e 67.° do Regulamento n.° 1408/71 e o espírito, a finalidade e a génese deste regulamento.
O Governo federal sublinha, por um lado, que os artigos 4.°, n.° 1, alínea g), e 67.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 se referem a prestações devidas em caso de desemprego e indicam o seu modo de cálculo e, por outro lado, que os artigos 68.° e 71.° do mesmo regulamento mencionam os «desempregados» como beneficiários das prestações. O Governo federal igualmente se refere ao título do capítulo VI e aos termos do artigo 80.° e do anexo 2 do Regulamento n.° 574/72 do Conselho, de 21 de Março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento n.° 1408/71 (JO L 71, p. 1; EE 05 Fl p. 156), e que, sendo relativos às «prestações de desemprego» e às «instituições competentes em matéria de desemprego», visam um desemprego consumado.
Esta interpretação literal seria confirmada pelo espírito e pela finalidade do Regulamento n.° 1408/71, que visa assegurar, ao nível comunitário, a protecção do trabalhador contra os riscos que, independentemente da sua vontade e do seu poder, acarretam a perda do salário, seja por doença, maternidade, invalidez, velhice, acidente de trabalho ou desemprego. Por isso, as prestações fornecidas pelos Estados-membros em função de decisões individuais livremente tomadas, como as medidas de auxílio à formação profissional, sairiam do âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1408/71.
Segundo o Governo federal, a interpretação proposta é conforme à génese deste regulamento, que, sucedendo ao Regulamento n.° 3, respeitante à segurança social dos trabalhadores migrantes (JO 30 de 16.12.1958, p. 561), não estendeu mas retomou quase literalmente a lista das prestações cobertas pelo Regulamento n.° 3.
No parecer do Governo federal, uma interpretação diferente das disposições referidas geraria problemas consideráveis de delimitação, porque qualquer medida de formação profissional, de formação escolar ou de ensino geral apresenta certas ligações com o desemprego, na medida em que é susceptível de atenuar o risco de um desemprego futuro.
O Governo federal invoca, por fim, que nenhuma conclusão pode ser tirada da circunstância de o Instituto Federal do Trabalho ser competente tanto quanto ao desemprego como quanto à formação profissional. Esta circunstância corresponde à escolha do legislador alemão, livre para concentrar ou não competências diferentes numa única instituição. O exercício deste poder não pode, por qualquer forma, determinar o âmbito de aplicação de um regulamento comunitário.
O Governo italiano propõe que se responda à questão prejudicial de modo afirmativo, com base nas observações seguintes.
Quando se trata de verificar se uma prestação cabe ou não no âmbito de aplicação material do Regulamento n.° 1408/71, convém definir a natureza da prestação em causa, sem tomar em conta as qualificações e apreciações próprias ao direito nacional, que são estranhas a esta análise. Por isso, como a jurisdição nacional observou, a simples circunstância de a AFG não condicionar o benefício dos auxílios de formação profissional à existência de um desemprego actual não permite eliminar esta prestação do âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1408/71.
Segundo o Governo italiano, convém, pelo contrário, ter em conta:
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por um lado, o facto de o artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 não ter, por qualquer forma, limitado o benefício das prestações de desemprego aos desempregados actuais;
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por outro lado, a declaração da República Federal da Alemanha feita com fundamento no artigo 5.° do Regulamento n.° 1408/71;
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por fim, a circunstância de as medidas de auxílio à formação profissional se integrarem no quadro da AFG, que rege as prestações fundamentais de desemprego.
Face ao conjunto destes elementos, haveria fundamento para admitir que tais medidas de auxílio constituem um dos instrumentos de luta contra o desemprego.
O Governo italiano acentua, depois, que as disposições da AFG subordinam o benefício dos auxílios de formação a uma relação de seguro de desemprego. Ora, a base de qualquer relação de seguro é o risco contra o qual o segurado está protegido. No parecer do Governo italiano, nada permite afirmar que uma relação de segurança social vise exclusivamente garantir uma compensação do prejuízo que resulta da realização do risco. A evolução das prestações sociais demonstra que o risco em matéria de emprego se estende ao conjunto dos riscos que apresenta o mercado de trabalho, tendo em conta as reconversões impostas em período de crise. O risco torna-se, então, não apenas o desemprego mas igualmente a inaptidão para responder às exigências do mercado, em consequência de qualificações inadaptadas.
Na opinião do Governo italiano, esta interpretação coincidiria com o raciocínio seguido no acórdão de 5 de Julho de 1983 (Valentini, 171/82, Recueil, p. 2157), no qual o Tribunal classificou entre as prestações de desemprego a garantía de recursos susceptível de ser paga em caso de reforma antecipada, prevista na legislação francesa. Ora, esta prestação não encontra a sua origem num desemprego tradicional, a saber, na perda involuntária do emprego, mas fundamenta-se, tal como o indica o n.° 17 do acórdão, em objectivos que não apareceram senão depois da adopção do Regulamento n.° 1408/71.
O Governo italiano invoca, por fim, que, por força da AFG, o facto de ter recebido subsídio de desemprego durante o período considerado é uma condição suficiente para obter o auxílio de formação profissional. A ligação entre as medidas de auxílio à formação e as prestações de desemprego estaria, assim, demonstrada. Ora, uma prestação não pode mudar de natureza conforme se encontre preenchida uma ou outra das duas condições previstas para o acesso àquela, a saber, a sujeição à obrigação de pagar contribuições ou o recebimento de um subsídio de desemprego.
Segundo o Governo italiano, resulta destas observações que a prestação discutida se enquadra, pela sua natureza, no seguro contra o desemprego.
A Comissão considera que as «prestações de desemprego» referidas no artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 abrangem não apenas as prestações atribuídas em caso de desemprego actual mas igualmente as destinadas a prevenir um desemprego futuro.
Para a sua demonstração, a Comissão procede, primeiramente, por comparação com o conjunto das outras prestações referidas pelo Regulamento n.° 1408/71. Sublinha, designadamente, que as prestações de doença compreendem medidas como os exames preventivos e as vacinas, e que as prestações de maternidade compreendem também as relativas à gravidez. Haveria, pois, que admitir que o Regulamento n.° 1408/71 não limita o benefício das prestações à realização do risco. Esta interpretação seria confirmada pelo artigo 4.°, n.° 1, b), do Regulamento n.° 1408/71, do qual resultaria que este tem em vista prestações destinadas a manter ou a melhorar a capacidade de ganho.
A Comissão aduz, em seguida, que os termos do artigo 51.° do Tratado são muito amplos (aquisição e manutenção do direito às prestações) e permitem tirar duas conclusões: o direito comunitário tende a cobrir o conjunto das prestações existentes por força do direito aplicável e a englobar todos os desenvolvimentos susceptíveis de intervirem no domínio da segurança social, dado que visa a abertura e a manutenção no futuro das prestações existentes e admite, consequentemente, o eventual alargamento da gama das prestações existentes.
Por isso, no parecer da Comissão, que se reporta aos n.os 4 dos acórdãos de 16 de Novembro de 1972 (Baixa Saxónia, 15/72, Recueil, p. 1127, e Ortskrankenkasse Hamburgija citado), deveria ser excluída qualquer interpretação restritiva das disposições do direito derivado do artigo 51.° do Tratado.
A Comissão declara, por outro lado, que, segundo a jurisprudência do Tribunal, a diferença entre as prestações excluídas e as que se incluem no âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1408/71 é essencialmente determinada pelas características fundamentais da prestação, pela sua finalidade e pelas condições da sua concessão (acórdão de 25 de Março de 1985, Hoeckx, 249/83, Recueil, p. 973, 982, n.° 12). Ora, resulta dos termos do despacho de reenvio que a prestação em causa se relaciona efectivamente com o risco de desemprego.
A Comissão pronuncia-se, em último lugar, sobre os motivos que conduziram o Bundessozialgericht a afastar a aplicação do artigo 7.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1612/68 do Conselho.
Contrariamente ao que afirma o Bundessozialgericht, a Comissão considera que é impossível, relativamente aos cidadãos comunitários, excluir do prazo de dois anos, previsto pela AFG, todos os períodos de emprego efectuados num outro Estado-membro. A similitude de tratamento invocada, a este respeito, relativamente aos trabalhadores alemães não pode, no parecer da Comissão, ser tomada em consideração, porque não podem deixar de ser casos extremamente raros que, por consequência, não podem nem servir de comparação nem dissimular a discriminação que implica essa comparação. A Comissão remete, a este respeito, para o acórdão de 12 de Fevereiro de 1974 (Sotgiu, 152/73, Recueil, p. 153 e, em particular para as p. 164 e 165, n.° 11).
Segundo a Comissão, resulta do que precede que a interpretação correcta do artigo 7° do Regulamento n.° 1612/68 impõe, para os cidadãos comunitários, que se tomem em conta os períodos de emprego efectuados, noutro Estado-membro, no prazo de dois anos, previsto pela AFG.
A Comissão propõe que se responda à questão prejudicial pela forma seguinte:
«Deve-se também entender por prestações de desemprego, na acepção do artigo 4.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, as prestações atribuídas por um Estado-membro não em função de um desemprego existente mas com vista a prevenir um desemprego futuro.»
Y. Galmot
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.