61991CC0222_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Introducción
1. Las dos peticiones de decisión prejudicial de que se trata, presentadas en los asuntos C-222/91 y C-11/92, se refieren a la interpretación de determinados artículos de la Directiva 89/622/CEE del Consejo, de 13 de noviembre de 1989, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de etiquetado de los productos del tabaco (en lo sucesivo, "Directiva"). (1) Aunque ambos asuntos no han sido acumulados, considero procedente, sin embargo, tratarlos en conclusiones comunes, puesto que están estrechamente relacionados.
2. Los hechos, el historial y el desarrollo de los procedimientos principales, las disposiciones comunitarias y nacionales aplicables en la materia, así como las observaciones de las partes se exponen en el informe para la vista, de modo que puedo limitarme a recordar los puntos esenciales de ambos litigios. En el marco de mi definición de postura, me referiré a los detalles en la medida en que sea necesario.
3. El asunto C-222/91, que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial presentada por el Consiglio di Stato, (2) versa sobre las disposiciones impugnadas por empresas del sector del tabaco (en lo sucesivo, "demandantes en el procedimiento italiano") de la correspondiente Orden ministerial adoptadas con el fin de adaptar el Derecho interno al artículo 4 de la Directiva. Por lo que respecta al apartado 2 de dicha disposición, que regula la colocación de advertencias específicas en las cajetillas de cigarrillos, en la versión original de la Orden se disponía que cada cajetilla debía llevar dos de estas advertencias. En opinión de las demandantes en el procedimiento italiano, ello es contrario a la disposición de la Directiva, que sólo impone una advertencia.
4. Si bien es cierto que las disposiciones de la Orden ministerial fue modificada, como consecuencia de una sentencia de anulación del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, en el sentido de que únicamente se exige una advertencia específica, los ministerios demandados interpusieron un recurso de apelación ante el Consiglio di Stato contra la sentencia del Tribunale, alegando que la versión original de la Orden constituía una adaptación correcta del Derecho interno a la Directiva. En este contexto, el Consiglio di Stato planteó a este Tribunal la cuestión de cuántas advertencias exige la propia Directiva y si los Estados miembros tienen, en todo caso, la facultad de exigir la colocación de más de una advertencia.
5. Asimismo, dicho órgano jurisdiccional plantea una cuestión sobre la interpretación del apartado 5 del artículo 4 de la Directiva relativo a la colocación de la advertencia general ("Perjudica seriamente la salud") en el caso de los productos del tabaco distintos de los cigarrillos. En la Orden ministerial se establece, a este respecto (en ambas versiones), una dimensión mínima del 4 % de la cara correspondiente de la cajetilla. Las demandantes en el procedimiento italiano opinan que, con arreglo a la Directiva, no pueden imponerse dichas dimensiones mínimas para dichos productos. La cuestión presentada por el órgano jurisdiccional de remisión se refiere a este punto controvertido.
6. En el asunto C-11/92, la High Court of Justice plantea al Tribunal la cuestión de cómo deben interpretarse las disposiciones de la Directiva relativas a la superficie exigida para las menciones del contenido de alquitrán y nicotina (apartado 3 del artículo 3 de la Directiva) y para las advertencias (apartado 4 del artículo 4 de la Directiva) en las cajetillas de cigarrillos. En la normativa adoptada en el Reino Unido para adaptar el Derecho interno a la Directiva, la Tobacco Products Labelling (Safety) Regulation 1991, se dispone, a este respecto, que cada una de las menciones debe abarcar "al menos el 6 %" de la correspondiente superficie de la cajetilla. No obstante, en el caso de que se importen cigarrillos, de cualquier marca, de otro Estado miembro para comercializarlos en el Reino Unido, se considerarán cumplidos los requisitos de la normativa británica siempre que las cajetillas lleven advertencias en lengua inglesa que cumplan los requisitos establecidos en dicho Estado miembro para adaptar el Derecho interno a la Directiva. En opinión del órgano jurisdiccional de remisión, con arreglo a dichas disposiciones pueden importarse de un Estado miembro y comercializarse en el Reino Unido cigarrillos etiquetados, con arreglo al Derecho de dicho Estado miembro, de conformidad con el requisito del 4 % relativo a la superficie. Por el contrario, sólo pueden venderse cigarrillos de fabricación nacional si han sido etiquetados cumpliendo la exigencia del 6 % que prescribe el Reglamento británico.
7. Las demandantes en el procedimiento principal (en lo sucesivo, "demandantes en el procedimiento británico") opinan que no es compatible con la Directiva sustituir la exigencia de unas dimensiones de "al menos el 4 %" de la superficie de la cajetilla prevista en la propia Directiva por un requisito más estricto en el caso de productos nacionales. Este problema es el objeto de la cuestión prejudicial de la High Court.
B. Definición de postura
8. Todas las cuestiones planteadas se refieren, aunque desde puntos de vista diferentes, al margen de libertad dejado por las disposiciones de la Directiva a los Estados miembros en el ámbito del etiquetado de los productos del tabaco. Por este motivo, procede analizar, en primer lugar, la naturaleza y el alcance de la aproximación de las legislaciones que persigue la Directiva [I], para examinar a continuación cada una de las cuestiones prejudiciales [II].
9. I. 1) De acuerdo con su primer visto, la Directiva se basa en el artículo 100 A del Tratado. Dicha disposición faculta al Consejo, en las condiciones previstas en la misma, para adoptar "las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior". Con arreglo al artículo 8 A del Tratado, el mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que está garantizada, entre otras cosas, la libre circulación de mercancías de acuerdo con las disposiciones de dicho Tratado.
10. Dichas disposiciones delimitan el marco en el que se inserta la concepción que fundamenta la Directiva.
11. A este respecto, debe señalarse que, a la luz de la definición del mercado interior, no cabe duda de que las medidas que deben adoptarse con arreglo al artículo 100 A tienen por objetivo la eliminación de los obstáculos que se derivan de las legislaciones de los Estados miembros, en virtud de las cuales dichos Estados pueden alegar razones imperativas de interés general o la protección de los intereses contemplados en el artículo 36 del Tratado CEE. Según los casos, puede resultar, sin embargo, que la libertad de circulación que se alcanzaría con arreglo a dicha concepción, por sí sola, no baste para la creación de un mercado interior. Para ello, puede ser necesario, por el contrario, armonizar también las condiciones de la competencia en los mercados de los Estados miembros, con el fin de que la libertad de circulación de mercancías (o cualquier otra libertad fundamental) pueda ejercerse de manera efectiva y sin discriminaciones.
12. En el mismo sentido de estas consideraciones, en la sentencia "Dióxido de titanio" (3) el Tribunal de Justicia declaró que
"las disposiciones necesarias en virtud de consideraciones en materia de medio ambiente pueden ser una carga para las empresas a las que se aplican y, a falta de aproximación de las correspondientes disposiciones nacionales, la competencia podría resultar sensiblemente falseada".
13. Este Tribunal continúa:
"De ello se deriva que una acción dirigida a aproximar las normas nacionales relativas a las condiciones de producción en un sector determinado de la industria, con el fin de eliminar las distorsiones de la competencia en este sector, puede contribuir a la realización del mercado interior y, por ello, pertenece al ámbito de aplicación del artículo 100 A, disposición particularmente adaptada a la consecución del mercado interior." (4)
14. La armonización, con arreglo al artículo 100 A, de las disposiciones jurídicas internas que afectan a la circulación de mercancías puede tener por objeto, en consecuencia, tanto la libertad de circulación de las mercancías como la aproximación de las condiciones de competencia. A este respecto, tanto el grado de aproximación como la ponderación de ambos aspectos puede ser diferente. Así lo expuso la Comisión, con todo detalle, en el asunto C-222/91. En el siguiente punto, mostraré cómo los redactores de la Directiva optaron bastante claramente por una de las concepciones posibles.
2) Los elementos fundamentales de los que se desprende el tipo de armonización adoptado en la Directiva se encuentran en los considerandos y en los artículos 8 y 9 de la Directiva.
15. Por lo que respecta a la libertad de circulación de las mercancías importadas de otros Estados miembros, la Directiva define de manera concluyente los criterios cuya observancia impide a los Estados miembros prohibir o limitar, por razones de etiquetado, la importación de productos de otros Estados miembros. Esto se desprende de la lectura de los considerandos en relación con el artículo 8 de la Directiva. En los dos primeros considerandos, se afirma que:
"[...] existen divergencias entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de etiquetado de los productos del tabaco; que dichas divergencias pueden originar trabas a los intercambios comerciales y constituir, con ello, un obstáculo a la realización y el funcionamiento del mercado interior;
[...] que procede eliminar dichos posibles obstáculos y, con este fin, someter la comercialización y la libre circulación de los productos del tabaco a normas comunes relativas al etiquetado".
16. En el artículo 8 de la Directiva, se dispone:
"1. Los Estados miembros no podrán prohibir ni limitar, por razones de etiquetado, el comercio de los productos que se ajusten a la presente Directiva.
2. Las disposiciones de la presente Directiva no afectarán a la facultad de los Estados miembros de prescribir, respetando las disposiciones del Tratado, las exigencias que consideren necesarias para garantizar la protección de la salud de las personas en el momento de la importación, la venta y el consumo de los productos del tabaco, siempre que ello no suponga una modificación de su etiquetado respecto de las disposiciones de la presente Directiva."
17. Es cierto que de las disposiciones de la Directiva se desprende que, por lo que respecta a determinados aspectos, el etiquetado puede ser distinto en función del Estado miembro en el que se haya fabricado el producto. Por ejemplo, en el apartado 2 del artículo 4 se autoriza expresamente que las listas de advertencias específicas sean establecidas por cada Estado miembro de forma diferente. Sin embargo, en la medida en que la Directiva no excluye dichas divergencias, la importación no puede prohibirse únicamente debido a que el etiquetado del producto importado difiera del de los productos nacionales, siempre que el producto importado se ajuste a las disposiciones en la materia de la Directiva y del Estado de procedencia. En efecto, la Directiva considera equivalente el etiquetado a pesar de dichas divergencias.
18. Por lo que respecta a la aproximación de las condiciones de competencia, se plantea la cuestión de en qué medida la Directiva prescribe las exigencias que deben imponer los Estados miembros a los productos con independencia de su origen. A este respecto, procede distinguir entre los límites mínimos y los límites máximos de dichas exigencias. Por lo que respecta a los primeros, de los considerandos segundo y tercero y del artículo 9 se desprende que, en principio, los productos que no cumplan los requisitos de la Directiva no pueden comercializarse. En cuanto a las "normas comunes" que contiene la Directiva a tenor de su segundo considerando, en el tercer considerando se afirma, de conformidad con el espíritu del apartado 3 del artículo 100 A del Tratado, que:
"[...] dichas normas comunes deben tener debida cuenta de la protección de la salud de las personas".
19. Del apartado 2 del artículo 9 se desprende que las disposiciones adoptadas por los Estados miembros para adaptar su Derecho interno a la Directiva deben entrar en vigor antes del 31 de diciembre de 1991. Además, se dispone:
"No obstante, podrán seguir siendo comercializados:
° hasta el 31 de diciembre de 1992, los cigarrillos,
y
° hasta el 31 de diciembre de 1993, los demás productos del tabaco existentes en la fecha del 31 de diciembre de 1991 y que no sean conformes con la presente Directiva."
20. Queda claro, con ello, que, una vez transcurrido el período transitorio previsto, tan sólo pueden comercializarse productos que se ajusten a la Directiva.
21. Examinemos ahora la cuestión de si la Directiva establece también un límite máximo de las exigencias válido incluso en el caso de los productos nacionales, de modo que no sea posible impedir su comercialización siempre que se respete dicho límite.
22. Mi opinión es que, en principio, procede responder a dicha cuestión de forma positiva, sin perjuicio de las disposiciones específicas que dejan un margen de maniobra a los Estados miembros.
23. Estimo que ello se deriva del tenor, antes citado, de los considerandos primero y segundo y °en particular° del artículo 8 de la Directiva. Este último se refiere expresamente, en su apartado 1, al "comercio" (y no sólo, por consiguiente, a la "importación") de los productos. En el apartado 2 se señala, en relación con las disposiciones que los Estados miembros pueden adoptar para garantizar la protección de la salud de las personas, que dichas disposiciones se refieren a "la importación, la venta y el consumo". Y precisamente en relación con dicha facultad se formula la reserva de que ello no debe suponer "una modificación de su etiquetado con respecto de las disposiciones de la presente Directiva".
24. Posiblemente, debería atribuirse una menor importancia a esta formulación de no ser por la sentencia Ratti. (5) En este asunto, este Tribunal, con ocasión de un proceso penal seguido por las autoridades italianas contra un nacional, se ocupó de la Directiva 73/173/CEE, relativa a la clasificación, envasado y etiquetado de preparados peligrosos (disolventes). (6) Los pasajes determinantes de dicha Directiva °el primer considerando y el artículo 8° son prácticamente idénticos a los pasajes correspondientes de la Directiva de que se trata. El artículo 3 de la Directiva 73/173/CEE contiene una prohibición de comercialización cuyo sentido equivale a la del artículo 9 de la Directiva de referencia.
25. En relación con la Directiva 73/173/CEE, el Tribunal de Justicia señaló (apartados 26 y 27 de la sentencia) lo siguiente:
"Considerando que de la lectura del artículo 3, en relación con el artículo 8, de la Directiva 73/173/CEE se desprende que sólo pueden comercializarse los disolventes que respondan 'a las disposiciones de la presente Directiva y de su Anexo' y que los Estados miembros no tienen la facultad de mantener, de forma paralela a la normativa prevista en dicha Directiva para las importaciones, una normativa diferente para el mercado interno;
que, en consecuencia, del sistema de la Directiva 73/173/CEE se desprende que un Estado miembro no puede establecer en su legislación nacional, por lo que respecta a la clasificación, envasado o etiquetado de disolventes, requisitos más restrictivos, ni siquiera más detallados ni, en todo caso, diferentes de los previstos en la Directiva de referencia, y que dicha prohibición de imponer restricciones no previstas se aplica tanto a la comercialización directa de productos en el mercado nacional como a los productos importados". (7)
26. Así pues, el mismo criterio aplicado a la Directiva 73/173/CEE debe aplicarse también, con mayor razón, a la Directiva de referencia. En efecto, procede observar que el legislador comunitario conocía la sentencia Ratti en el momento de adoptar la Directiva 89/622/CEE. Si hubiera querido basar la Directiva en un principio diferente del que el Tribunal de Justicia dedujo de la Directiva 73/173/CEE en aquella ocasión, lo hubiera expresado mediante una formulación claramente distinta. Dado que no lo hizo, debe suponerse que, con carácter general, los Estados miembros no pueden imponer, en el ámbito de aplicación de la Directiva, exigencias distintas de las previstas en la Directiva y, especialmente, ninguna exigencia más estricta.
27. Este razonamiento no se ve afectado por la sentencia dictada en el asunto C-376/90, (8) invocada por el Gobierno británico en la vista. En aquel asunto, este Tribunal estimó que debía calificarse como norma de protección mínima, a pesar de no estar expresamente designada como tal, una disposición relativa a los límites de las dosis de radiaciones para los aprendices. (9) En dicha sentencia, este Tribunal se pronunció, en primer lugar, acerca de la letra b) del artículo 2 del Tratado CEEA, declarando que las normas de seguridad uniformes a efectos de dicha disposición no excluyen, en todo caso, la adopción de disposiciones (nacionales) más estrictas. (10) Por lo que respecta a la interpretación de la propia Directiva, este Tribunal se basó en el hecho de que los límites de dosis previstos en ella se basan en las recomendaciones de la comisión internacional de protección contra las radiaciones, a tenor de las cuales dichas dosis constituyen el límite de lo tolerable. El Tribunal de Justicia consideró que la Directiva debía interpretarse del mismo modo, al no contener ningún elemento que permitiera deducir que el legislador comunitario hubiera pretendido adoptar un criterio diferente del de la comisión internacional de protección contra las radiaciones. (11) No obstante, dichas consideraciones no son trasladables al presente caso.
28. En todo caso, los efectos del principio en el que, por consiguiente, se basa la Directiva, según el cual los Estados miembros no pueden imponer exigencias más estrictas que las previstas en la Directiva ni siquiera a su producción nacional, quedan atenuados por los márgenes de maniobra concedidos en algunas disposiciones de dicho acto jurídico. Sólo cabe entender tales disposiciones, como por ejemplo el antes citado apartado 2 del artículo 4, si se interpretan en el sentido de que los productores no pueden exigir al Estado miembro de fabricación que adopte las normas menos restrictivas posibles con arreglo a la Directiva. Así pues, del mecanismo del apartado 2 del artículo 4 cabe deducir que algunos productos se encuentran en desventaja en su mercado nacional con relación a los productos importados, en concreto, cuando las advertencias en las cajetillas nacionales son más disuasorias para los consumidores que las que figuran en las cajetillas importadas. En la Directiva se acepta esta circunstancia conscientemente.
29. II. Las cuestiones del Consiglio di Stato y de la High Court deben examinarse a la luz de estas consideraciones. A este respecto, parece conveniente abordar en primer lugar la °única° cuestión de la High Court.
30. A continuación, me ocuparé de la primera cuestión del Consiglio di Stato, en cierta medida relacionada con la pregunta de la High Court y, por último, de las otras dos cuestiones del Consiglio di Stato.
Sobre la cuestión de la High Court (asunto C-11/92)
31. Esta cuestión se refiere al apartado 3 del artículo 3 y al apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. En el apartado 3 del artículo 3 se dispone, en relación con las menciones del contenido en nicotina y alquitrán que figura en las cajetillas de cigarrillos, lo siguiente:
"Las menciones deberán imprimirse en la parte lateral de las cajetillas de cigarrillos en la o en las lenguas oficiales del país de comercialización final del producto, en caracteres perfectamente legibles sobre un fondo de contraste, ocupando como mínimo un 4 % de la superficie correspondiente. Este espacio será del 6 % en los países que tengan dos lenguas oficiales y del 8 % en los países que tengan tres lenguas oficiales."
32. El apartado 4 del artículo 4 regula del siguiente modo las dimensiones relativas de las advertencias generales y específicas:
"En las cajetillas de cigarrillos, las advertencias contempladas en los apartados 1 y 2 abarcarán al menos el 4 % de cada gran superficie de la unidad de envasado sin incluir la mención de la autoridad contemplada en el apartado 3. (12) Este porcentaje ascenderá al 6 % en los países que tengan dos lenguas oficiales y al 8 % en los países que tengan tres lenguas oficiales."
33. A este respecto, la High Court plantea la siguiente cuestión:
"¿Es compatible con el apartado 3 del artículo 3 y el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE el hecho de que se imponga, mediante normas nacionales, que las menciones y advertencias contempladas en el apartado 1 del artículo 3 y en los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva se impriman en las cajetillas de cigarrillos de forma que abarquen al menos el 6 % de las superficies especificadas en dicha Directiva, cuando esos requisitos se aplican a la producción nacional pero se consideran cumplidos en el caso de que se trate de cajetillas de cigarrillos importadas de otro Estado miembro si las referidas cajetillas cumplen los requisitos de espacio impuestos por dicho Estado miembro con arreglo al apartado 3 del artículo 3 y al apartado 4 del artículo 4 de la Directiva?"
34. A la luz de las consideraciones anteriormente expuestas, esta cuestión plantea el problema de si la expresión "al menos" pretendía otorgar a los Estados miembros un margen de maniobra, autorizándoles a someter al requisito en materia de espacio aplicable a los productos nacionales a un porcentaje más elevado que el previsto en la Directiva siempre que se acepte la comercialización de los productos importados que cumplan el porcentaje previsto en la Directiva.
35. Como subraya, justificadamente, la Comisión, el texto en sí mismo no deja de ser ambiguo. La expresión al menos [...] puede referirse, desde un punto de vista estrictamente gramatical, tanto a las medidas de los Estados miembros, de manera que fija (sólo) un límite mínimo al respecto, como, con igual razón, puede considerarse un criterio del comportamiento del productor, de manera que únicamente se considere ilegal si no se llega al límite del 4 %, pero no si se supera. Esta última interpretación posible no queda excluida por el hecho de que la Directiva, con arreglo a su artículo 10 y al artículo 189 del Tratado, esté destinada a los Estados miembros. Efectivamente, no es posible determinar si la expresión "al menos" se refiere a la obligación impuesta a los Estados miembros o a la obligación que éstos deben imponer a los productores.
36. En mi opinión, este concepto se refiere al etiquetado por parte de los productores y no otorga ningún margen de maniobra a los Estados miembros, en contra de la opinión de la Comisión, del Gobierno británico y del Gobierno irlandés. Las demandantes en el procedimiento británico señalan, con razón, que el artículo 6 de la Directiva 73/173/CEE, antes citada, contiene ya una disposición muy similar relativa al etiquetado de los disolventes. (13) Las conclusiones a las que llegó este Tribunal en la sentencia Ratti en relación con el tipo de armonización, con arreglo a la Directiva 73/173, no parecen resultar afectadas por este artículo, puesto que este Tribunal se refirió a él expresamente.
37. Por otra parte, procede observar que en la Directiva 79/112/CEE, (14) que regula, entre otras cuestiones, el etiquetado de los productos alimenticios, el legislador comunitario adoptó una disposición en que prevé, expresamente, la posibilidad de un trato más estricto a la producción nacional. A continuación del apartado 1 del artículo 3, con arreglo al cual el etiquetado de los productos alimenticios implica sólamente (sin perjuicio de otras modalidades y excepciones) determinadas "indicaciones obligatorias", en el apartado 2 del mismo artículo se dispone que:
"Como excepción al apartado 1, los Estados miembros podrán mantener, en lo que se refiere a su producción nacional, las disposiciones nacionales que obligan a indicar el establecimiento de fabricación o de envasado."
38. En contra de su postura en relación con el artículo 6 de la Directiva 73/173/CEE (sentencia Ratti), este Tribunal reconoció, por lo que respecta al apartado 2 del artículo 3, que éste constituía una excepción al principio de armonización plena previsto en la Directiva 79/112/CEE. En la sentencia Mathot, (15) dictada el 18 de febrero de 1987 y, por consiguiente, antes de la adopción de la Directiva objeto del presente litigio, el Tribunal de Justicia declaró:
"Es exacto que la Directiva 79/112, antes citada, ha establecido obligaciones en lo relativo al etiquetado y a la presentación de los productos alimenticios en el conjunto de la Comunidad, sin que pueda hacerse ninguna distinción según el origen de estos productos, bajo la única reserva del apartado 2 del artículo 3."
39. En sus consideraciones subsiguientes, el Tribunal no matiza en modo alguno esta afirmación, sino que se limita a explicar que no se podría autorizar a los operadores económicos a solicitar su exención de las disposiciones de adaptación del Derecho interno del Estado miembro interesado a la Directiva sólo debido a que éstas, de forma equivocada, no se hubieran aplicado aún a los productos importados.
40. Por otra parte, este Tribunal confirmó la jurisprudencia del asunto Mathot en la sentencia SARPP. (16)
41. A la luz de la práctica habitual del legislador comunitario en anteriores textos relativos al etiquetado de determinadas mercancías y de las conclusiones divergentes que ha extraído este Tribunal de las distintas formulaciones de los mismos, se impone la conclusión de que la formulación controvertida no estaba destinada a conceder ningún margen de maniobra a los Estados miembros para el establecimiento de mayores requisitos en materia de espacio.
42. Esta conclusión se ajusta a los objetivos de la Directiva, tanto por lo que se refiere a facilitar la circulación de mercancías como a la aproximación de las condiciones de competencia.
Como subrayaron oportunamente las demandantes en el procedimiento británico, un productor que desee exportar sus productos del Estado miembro A, donde las exigencias en materia de espacio sean más estrictas que las previstas en la Directiva, al Estado miembro B, con la misma lengua oficial que el Estado miembro A, debe modificar sus envases si el Estado miembro B considera suficiente la exigencia del 4 %. Si bien es cierto que, según el criterio de la Comisión y del Gobierno británico, el producto etiquetado con arreglo a la disposición del Estado miembro A podría comercializarse también en el Estado miembro B, las importaciones se encontrarían en situación de desventaja en relación con la producción nacional si el productor no se adaptara a las normas menos estrictas vigentes en este último país. En tal caso, quedarían en entredicho tanto la liberalización del comercio como la aproximación de las condiciones de competencia, como objetivos de la Directiva.
43. Es evidente que se trata de un fenómeno que sólo afecta al comercio entre un pequeño número de países, dada la diversidad de lenguas oficiales existente en los Estados miembros. Es muy frecuente que las cajetillas de cigarrillos destinadas a la exportación deban etiquetarse de modo diferente a las destinadas a la venta en el mercado nacional (véanse el apartado 3 del artículo 3 y los apartados 1 y 2 del artículo 4). Sin embargo, precisamente esta circunstancia pone de manifiesto que la especificación de la exigencia en materia de espacio tenía por objetivo, en especial, la aproximación de las condiciones de competencia en el sentido de que los productos fabricados en un Estado miembro no pueden someterse a normas más estrictas que los importados. La interpretación que pretenden dar la Comisión y el Gobierno británico a las disposiciones controvertidas sería manifiestamente contraria a dicho objetivo. Esta conclusión está justificada tanto más cuanto que la Directiva, interpretada como normativa mínima, no fija ningún límite máximo al porcentaje que pueden determinar los Estados miembros. En consecuencia, este porcentaje podría situarse °en teoría° entre el 5 % y el 100 %. Me parece inconcebible que los autores de la Directiva pretendieran crear una situación jurídica semejante.
44. Por el contrario, como se comprueba a la luz del apartado 2 del artículo 4 en relación con el anexo de la Directiva, en los casos en los que deseaban permitir la existencia de diferencias entre las disposiciones nacionales, los autores de la Directiva delimitaron precisamente el margen de maniobra de los Estados miembros. Dentro de los límites de este margen de maniobra, los Estados miembros no se apartan, en realidad, de la Directiva, sino que la aplican °de manera permitida y previsible° de forma diferente que otros Estados miembros.
45. La naturaleza de las normas comunes de que se trata en el presente asunto también las aproxima a semejante proceder. Las diferencias en el grado de severidad de las normas de etiquetado que advierten contra el consumo del producto de referencia y, por ello, pretenden contribuir a reducir dicho consumo, pueden afectar de manera especialmente significativa a la igualdad de oportunidades de competencia. A este respecto, existe una diferencia entre las normas de este tipo y las normas que se refieren a las propiedades del producto mismo. Las disposiciones nacionales que exceden de la norma prevista en una Directiva de armonización relativa a las propiedades del producto de que se trata pueden, según los casos, dar lugar a una ventaja competitiva de los productos fabricados en dicho Estado en los mercados de los Estados miembros, incluso en los Estados distintos del de fabricación, cuando tales disposiciones más estrictas se asocian a una mejor reputación de los productos de que se trate. En determinadas circunstancias, esta ventaja puede compensar la situación de desventaja competitiva en el mercado del Estado miembro de producción, que se deriva de la aplicación de las disposiciones más estrictas. Sin embargo, dicho mecanismo no es concebible en el caso presente, pues las advertencias pretenden, precisamente, perjudicar la "reputación" del producto.
46. En estas circunstancias, no me parecen convincentes los argumentos invocados por la Comisión y el Gobierno británico en favor de su opinión, a saber, el carácter evolutivo de la Directiva mencionado en su octavo considerando, y la lucha contra el tabaquismo, que, con arreglo a la Resolución (17) mencionada en el quinto considerando, constituye el objetivo prioritario del programa comunitario de acción contra el cáncer.
47. Tal vez hubiera sido adecuado establecer un sistema diferente a efectos de la protección de las personas, cuyo refuerzo se reserva, en el octavo considerando, a la adopción de ulteriores medidas. Sin embargo, ni del tenor y ni del sistema de este acto jurídico se desprende una voluntad de los autores de la Directiva en este sentido. En todo caso, este Tribunal únicamente puede basar su interpretación en elementos objetivos y, por consiguiente, comprobables.
48. En consecuencia, propongo que se responda del siguiente modo a la cuestión de la High Court:
De conformidad con el apartado 3 del artículo 3 y el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE, los Estados miembros están obligados a exigir que, en todas las cajetillas de cigarrillos, las menciones relativas al contenido de nicotina y alquitrán y las advertencias con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 4 abarquen al menos el 4 % de la superficie correspondiente de cada cajetilla. Los Estados miembros no pueden imponer un mayor porcentaje de la superficie, ni siquiera cuando limiten dicha exigencia más estricta a su producción nacional.
Primera cuestión del Consiglio di Stato
49. La primera cuestión del Consiglio di Stato se refiere al apartado 5 del artículo 4 de la Directiva, relativo a la advertencia general en los productos del tabaco distintos de los cigarrillos. En él, se dispone:
"En los productos del tabaco distintos de los cigarrillos, la advertencia general contemplada en el apartado 1 se imprimirá o se fijará de forma inamovible en una parte aparente, sobre un fondo de contraste, y de manera que sea fácilmente visible, legible con claridad e indeleble. En ningún caso deberá disimularse, ocultarse o separarse mediante otras indicaciones o imágenes."
Al contrario de lo que sucede en la disposición relativa a las cajetillas de cigarrillos, el antes citado apartado 4 del artículo 4, (18) esta disposición no contiene ninguna indicación expresa sobre el porcentaje de la superficie de la cara de la cajetilla u otra superficie que debe abarcar la advertencia.
50. A este respecto, el Consiglio di Stato plantea la siguiente cuestión:
"¿Debe interpretarse el artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE, de 13 de noviembre de 1989, en el sentido en que la autoridad nacional tiene la facultad de imponer que, en las unidades de envasado de los productos del tabaco distintos de las cajetillas de cigarrillos, la advertencia general contemplada en el apartado 1 de dicho artículo abarque al menos el 4 % de la superficie de la cara en la que figure?"
51. A diferencia de la cuestión que acabo de abordar, esta cuestión plantea el problema del margen de maniobra de que disponen los Estados miembros, no desde el punto de vista de una facultad prevista en la Directiva, sino desde el punto de vista del alcance de la armonización. En efecto, en el texto del apartado 5 del artículo 4 no se prevé, en ningún caso, que los Estados miembros puedan adoptar normativas diferentes en el marco de cualesquiera límites definidos en la Directiva. De ello se desprende lo siguiente: o bien la exigencia en materia de superficie está comprendida en el ámbito de aplicación de la armonización establecida en el apartado 5 del artículo 4, de modo que infringe dicha disposición y no puede admitirse, en ningún caso, ni para los productos nacionales ni para los productos importados, o bien no está comprendida, de nuevo en relación con ambos tipos de productos, dentro del ámbito armonizado, en cuyo caso no debe apreciarse a la luz de la Directiva, sino únicamente a la luz de los artículos 30 y 36, que, por su parte, se refieren únicamente a los productos importados.
52. En mi opinión, una exigencia de este tipo está comprendida dentro del ámbito de la armonización, en el sentido de que el apartado 5 del artículo 4 la excluye de manera tácita pero inequívoca.
53. Como se desprende del apartado 3 del artículo 3 y del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, sus autores tenían conocimiento del problema relativo a la exigencia en materia de superficie. Por consiguiente, debe partirse del principio de que dichos autores renunciaron deliberadamente, en relación con el apartado 5 del artículo 4, a establecer una normativa en este sentido. Dicha conclusión se impone tanto más cuanto que, con arreglo al apartado 5 del artículo 4, la advertencia debe colocarse en una "parte" (visible) de la cajetilla. Por el contrario, los apartados 1 y 3 del artículo 3 y los apartados 1, 2 y 4 del artículo 4 suponen que las advertencias ocupen las "superficies" de las cajetillas, hasta un determinado porcentaje de dichas "superficies". Por lo demás, una exigencia similar a las controvertidas en el presente caso completa las normas relativas a la visibilidad y legibilidad contenidas de forma muy similar en el apartado 3 del artículo 3 y los apartados 4 y 5 del artículo 4: por debajo de unas determinadas dimensiones absolutas, los caracteres dejan de ser descifrables por el consumidor medio; y por debajo de unas determinadas dimensiones relativas, pueden escapar a su atención, pues parecen insignificantes en relación con las dimensiones de la cajetilla.
54. Por último, mi punto de vista queda confirmado, asimismo, por los trabajos preparatorios para la elaboración de la Directiva, (19) que demuestran que la exigencia en materia de superficie inicialmente prevista fue posteriormente eliminada (aparentemente por razones prácticas). Igualmente, la Directiva 92/41/CEE (20) modificó el apartado 5 del artículo 4 en el sentido de que cada una de las advertencias exigidas debe cubrir al menos el "1 % de la superficie total de la unidad de envasado".
55. Propongo que se responda lo siguiente a la primera cuestión del Consiglio di Stato:
El apartado 5 del artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE no permite a los Estados miembros imponer, en el caso de los productos del tabaco distintos de los cigarrillos, que la advertencia general contemplada en el apartado 1 de dicho artículo abarque al menos el 4 % de la superficie correspondiente a la cara en la que esté colocada.
Cuestiones segunda y tercera del Consiglio di Stato
56. Estas cuestiones versan sobre el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, en el que se dispone lo siguiente en relación con las denominadas advertencias específicas en las cajetillas de cigarrillos:
"En las cajetillas de cigarrillos, la otra cara mayor del envase llevará, en la o en las lenguas oficiales del país de comercialización final, advertencias específicas alternando según la regla siguiente:
° cada Estado miembro establecerá una lista de advertencias, partiendo exclusivamente de las que se recogen en el Anexo;
° las advertencias específicas que se tomen en consideración deberán imprimirse en la unidad de envasado de manera que quede garantizada la reproducción de cada advertencia en la misma cantidad de unidades de envasado, con una tolerancia del 5 % aproximadamente."
57. A este respecto, el órgano jurisdiccional nacional plantea las siguientes cuestiones:
"¿Debe interpretarse el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE, de 13 de noviembre de 1989, en el sentido de que obliga a colocar una sola advertencia específica en cada cajetilla de cigarrillos o, por el contrario, a colocar un número superior de advertencias específicas?
En el supuesto de que proceda responder a la cuestión [anterior] en el sentido de que la Directiva comunitaria no obliga, en sí misma, a colocar más de una advertencia específica en cada cajetilla de cigarrillos, ¿tiene la autoridad nacional, no obstante, la facultad de obligar a colocar, en cada cajetilla, un número mayor de advertencias específicas?"
58. Ambas cuestiones se derivan de una ambigueedad lingueística del apartado 2 del artículo 4. En concreto, dicha disposición utiliza sólo en plural el término "advertencia". Mientras que, en el primer guión, el sentido de dicho plural no plantea ninguna duda, puesto que en él se hace referencia a "las advertencias que se recogen en el Anexo", los textos de la frase introductoria y del segundo guión conducen a confusión, pues se refieren sin mayor precisión a las "advertencia(s)" que deberán "llevar" o "imprimirse" en las cajetillas de cigarrillos.
59. En teoría, es posible concebir varias posibilidades:
° La Directiva exige una única advertencia. En este caso, la exigencia de que las cajetillas de cigarrillos lleven más de una advertencia puede estar permitida o prohibida.
° La Directiva exige varias advertencias, es decir, al menos dos. Lógicamente, ello significa que los Estados miembros cumplen la Directiva aun cuando exijan más de dos advertencias.
60. Mi interpretación de este texto es que únicamente debe exigirse una advertencia, y que, asimismo, no puede exigirse más de una advertencia.
61. En efecto, cualquier solución de la que se derivase una autorización concedida a los Estados miembros para exigir más de una advertencia, conduciría a la imposibilidad de limitar, según criterios objetivos, el número de advertencias que pueden exigirse legalmente. Por consiguiente, puede afirmarse que no existen en la Directiva límites dentro de los cuales se podrían adoptar disposiciones nacionales de las que pueda suponerse que los autores de la Directiva, conscientemente, las considerarían equivalentes.
62. Por ultimo, cualquier otra interpretación plantearía problemas prácticamente insuperables para la aplicación del apartado 4 del artículo 4. En efecto, seguiría siendo una completa incógnita a qué se refiere el porcentaje del 4 % (a cada una de las advertencias o al conjunto de las advertencias) y cómo debe procederse en el caso de varias advertencias en los Estados miembros con dos o tres lenguas oficiales.
63. Estas consideraciones conducen a la siguiente respuesta a las cuestiones segunda y tercera del Consiglio di Stato:
El apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE debe interpretarse en el sentido de que prescribe la colocación de una advertencia específica en cada cajetilla de cigarrillos, y que los Estados miembros no pueden exigir la colocación de un mayor número de dichas advertencias en cada cajetilla.
C. Conclusión
64. En consecuencia, propongo que el Tribunal de Justicia responda en los siguientes términos a las cuestiones planteadas en los asuntos C-222/91 y C-11/92.
En el asunto C-222/91:
1) El apartado 5 del artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE no permite a los Estados miembros imponer, en el caso de los productos del tabaco distintos de los cigarrillos, que la advertencia general contemplada en el apartado 1 de dicho artículo abarque al menos el 4 % de la superficie correspondiente a la cara en la que esté colocada.
2) El apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE debe interpretarse en el sentido de que prescribe la colocación de una advertencia específica en cada cajetilla de cigarrillos, y que los Estados miembros no pueden exigir la colocación de un mayor número de advertencias en cada cajetilla.
En el asunto C-11/92:
De conformidad con el apartado 3 del artículo 3 y el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 89/622/CEE, los Estados miembros están obligados a exigir que, en todas las cajetillas de cigarrillos, las menciones relativa al contenido de nicotina y de alquitrán y las advertencias con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 4 abarquen al menos el 4 % de la superficie correspondiente de la cajetilla. Los Estados miembros no pueden exigir un mayor porcentaje de superficie, aunque limiten dicha exigencia más estricta a su producción nacional.
(*) Lengua original: alemán.
(1) ° DO L 359 de 8.12.1989, p. 1.
(2) ° Se trata de la primera petición de decisión prejudicial presentada por este alto Tribunal.
(3) ° Sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo (C-300/89, Rec. p. I-2867).
(4) ° Apartado 23 de la sentencia.
(5) ° Sentencia de 5 de abril de 1979 (148/78, Rec. p. 1629).
(6) ° Directiva del Consejo de 4 de junio de 1973, DO L 189 de 11.7.1973, p. 7; EE 13/03, p. 3.
(7) ° El subrayado es mío.
(8) ° Sentencia de 25 de noviembre de 1992, Comisión/Bélgica (C-376/90, Rec. p. I-6153).
(9) ° Apartado 2 del artículo 10 de la Directiva 80/836/Euratom del Consejo, de 15 de julio de 1980, DO L 246 de 17.9.1980, p. 1; EE 12/03, p. 214.
(10) ° Apartados 18 y 19 de la sentencia.
(11) ° Apartados 24 a 27 de la sentencia.
(12) ° El apartado 3 estipula:
Los Estados miembros podrán disponer que las advertencias contempladas en los apartados 1 y 2 vayan acompañadas de la mención de la autoridad que sea autora de las mismas.
(13) ° En el apartado 1 del artículo 6 se dispone que:
1. Cuando las indicaciones prescritas por el artículo 5 aparezcan en una etiqueta, ésta deberá colocarse sobre una o más caras del envase, de forma que pueda leerse horizontalmente cuando el envase esté colocado en su posición normal. Las dimensiones de la etiqueta corresponderán a los siguientes formatos:
Capacidad del envase Formato
° inferior o igual a 3 l, si es posible52 x 74 mm
° superior a 3 l e inferior
o igual a 50 l, por lo menos74 x 105 mm
° superior a 50 l e inferior
o igual a 500 l, por lo menos105 x 148 mm
° superior a 500 l, por lo menos148 x 210 mm
Cada símbolo deberá ocupar, por lo menos, una décima parte de la superficie de la etiqueta. La etiqueta deberá adherirse en toda su superficie directamente sobre el envase que contiene el preparado.
(14) ° Directiva del Consejo de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final, DO L 33 de 8.2.1979, p. 1; EE 13/09, p. 162.
(15) ° Sentencia de 18 de febrero de 1987, Ministère public/Mathot (98/86, Rec. p. 809), apartado 11.
(16) ° Sentencia de 12 de diciembre de 1990, SARPP/Chambre syndicale des raffineurs et conditionneurs de sucre de France y otros (C-241/89, Rec. p. I-4695), apartado 16.
(17) ° Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 7 de julio de 1986, relativa a un programa de acción de las Comunidades Europeas contra el cáncer, DO C 184 de 23.7.1986, p. 19.
(18) ° Punto 32 supra.
(19) ° Véanse la Propuesta de la Comisión [COM(87)719 final], DO C 48 de 20.2.1988, p. 8; el Dictamen del Comité Económico y Social, DO C 237 de 12.9.1988, p. 43, y la propuesta modificada de la Comisión [COM(88)845 final], DO C 62, de 11.3.1989, p. 12.
(20) ° Directiva del Consejo, de 15 de mayo de 1992, por la que se modifica la Directiva 89/622/CEE relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de etiquetado de los productos del tabaco, DO L 158 de 11.6.1992, p. 30.