ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
12 décembre 2013 (*)
«Manquement d’État – Aides d’État – Tarif préférentiel d’électricité – Décision 2011/746/UE – Aides incompatibles avec le marché intérieur – Récupération – Défaut d’exécution dans le délai imparti»
Dans l’affaire C‑411/12,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 108, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE, introduit le 7 septembre
2012,
Commission européenne, représentée par MM. B. Stromsky, D. Grespan et S. Thomas, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. S. Fiorentino, avvocato dello Stato’, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. C. G. Fernlund (rapporteur), président de chambre, MM. A. Ó Caoimh et E. Jarašiūnas, juges,
avocat général: Mme E. Sharpston,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris, dans les délais impartis,
toutes les mesures nécessaires pour mettre en œuvre la décision 2011/746/UE de la Commission, du 23 février 2011, relative
aux aides d’État C 38/B/04 (ex NN 58/04) et C 13/06 (ex N 587/05) mises à exécution par l’Italie en faveur de Portovesme Srl,
ILA SpA, Eurallumina SpA et Syndial SpA (JO L 309, p. 1), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent
en vertu des articles 3, 4 et 5 de cette décision et du traité FUE.
Le cadre juridique
2        Le considérant 13 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article
[108 TFUE] (JO L 83, p. 1), est libellé comme suit:
«[C]onsidérant que, en cas d’aide illégale incompatible avec le marché commun, une concurrence effective doit être rétablie;
que, à cette fin, il importe que l’aide, intérêts compris, soit récupérée sans délai; qu’il convient que cette récupération
se déroule conformément aux procédures du droit national; que l’application de ces procédures ne doit pas faire obstacle au
rétablissement d’une concurrence effective en empêchant l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission;
que, afin d’atteindre cet objectif, les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’effet
utile de la décision de la Commission».
3        L’article 14 dudit règlement, intitulé «Récupération de l’aide», énonce:
«1.      En cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les
mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire [...]. La Commission n’exige pas la récupération de l’aide
si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit [de l’Union].
2.      L’aide à récupérer en vertu d’une décision de récupération comprend des intérêts qui sont calculés sur la base d’un taux approprié
fixé par la Commission. Ces intérêts courent à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition du
bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération.
3.      Sans préjudice d’une ordonnance de la Cour de justice [de l’Union européenne] prise en application de l’article [278 TFUE],
la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné,
pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et
en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs
systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit [de l’Union].»
4        Aux termes de l’article 23, paragraphe 1, du même règlement, intitulé «Non-respect des décisions et arrêts»:
«Si l’État membre concerné ne se conforme pas à une décision conditionnelle ou négative, en particulier dans le cas visé à
l’article 14, la Commission peut saisir directement la Cour [...] conformément à l’article [108, paragraphe 2, TFUE].»
Les antécédents du litige
La décision 2011/746
5        La décision 2011/746 concerne la fourniture d’électricité à des tarifs préférentiels au bénéfice, notamment, de Portovesme
Srl, ILA SpA et Eurallumina SpA (ci-après, respectivement, «Portovesme», «ILA» et «Eurallumina»), trois entreprises établies
en Sardaigne. Le dispositif de cette décision est rédigé comme suit:
«Article premier
1.      L’aide d’État que l’Italie prévoit d’accorder au titre de l’article 11, paragraphe 12, du décret-loi n° 35 du 14 mars 2005,
converti en loi n° 80/2005 du 14 mai 2005, en faveur de [Portovesme], d’[Eurallumina], d’[ILA] et de Syndial SpA, est incompatible
avec le marché intérieur.
2.      Cette aide ne peut, pour cette raison, être mise à exécution.
Article 2
L’aide d’État illégalement accordée par l’Italie en violation de l’article 108, paragraphe 3, [...] TFUE, au titre de l’article
1er du décret du président du Conseil des ministres du 6 février 2004, d’un montant de 12 845 892,82 [euros], en faveur de [Portovesme],
de 5 208 152,05 [euros] en faveur d’[Eurallumina] et de 291 120,27 [euros] en faveur d’[ILA], est incompatible avec le marché
intérieur.
Article 3
1.      L’Italie procède au recouvrement de l’aide visée à l’article 2 qui a été versée aux bénéficiaires.
2.      Les montants à récupérer comprennent les intérêts courus entre la date à laquelle ils ont été mis à la disposition du bénéficiaire
et celle de leur récupération effective.
3.      Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) n° 794/2004 [de la Commission,
du 21 avril 2004, concernant la mise en œuvre du règlement n° 659/1999 (JO L 140, p. 1)].
4.      À compter de la date d’adoption de la présente décision, l’Italie annule tous les versements à venir au titre de l’aide visée
à l’article 2.
Article 4
1.      La récupération de l’aide visée à l’article 2 est immédiate et effective.
2.      L’Italie applique la présente décision dans les quatre mois suivant la date de sa notification.
Article 5
1.      Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, l’Italie communique les informations suivantes à la Commission:
a)      le montant total (principal et intérêts de recouvrement) à récupérer auprès du bénéficiaire;
b)      une description détaillée des mesures déjà adoptées et prévues pour se conformer à la présente décision;
c)      les documents démontrant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l’aide.
2.      L’Italie informe la Commission de l’avancée des mesures nationales adoptées pour l’exécution de la présente décision jusqu’à
la récupération complète de l’aide visée à l’article 2. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission,
les informations relatives aux mesures déjà adoptées et prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit en
outre des informations détaillées concernant les montants d’aide et d’intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
Article 6
La République italienne est destinataire de la présente décision.»
Les discussions menées avant l’introduction du présent recours
6        Le 24 février 2011, la Commission a notifié la décision 2011/746 à la République italienne.
7        Par lettre du 3 mai 2011, la Commission lui a accordé 20 jours supplémentaires par rapport au délai prévu à l’article 5, paragraphe
1, de cette décision, pour communiquer les informations requises.
8        Par lettre du 9 juin 2011, la Commission a accordé à la République italienne un délai supplémentaire de quinze jours et indiqué
que, en l’absence de réponse satisfaisante, elle envisageait de saisir la Cour sur le fondement de l’article 108, paragraphe
2, TFUE.
9        Par lettre du 5 juillet 2011, la République italienne a communiqué les montants à récupérer auprès de Portovesme, d’Eurallumina
et d’ILA, intérêts compris. Elle a fait observer que les deux premières sociétés étaient en cours de restructuration et que,
la troisième ayant été radiée du registre du commerce, les autorités menaient des recherches pour procéder à un éventuel recouvrement.
10      Par lettre du 14 juillet 2011, la Commission a invité la République italienne à transmettre, d’une part, le décompte des intérêts
échus ainsi que les ordres de recouvrement des aides émis à l’encontre de Portovesme et d’Eurallumina et, d’autre part, les
preuves des restitutions subséquentes et de la radiation d’ILA du registre du commerce. Le délai d’exécution de la décision
2011/746 étant expiré, la Commission a indiqué qu’elle était susceptible de saisir la Cour au titre de l’article 108, paragraphe
2, TFUE.
11      Par lettre du 9 août 2011, la République italienne a fourni à la Commission certaines informations.
12      Par lettre du 30 août 2011, la Commission a réitéré ses demandes.
13      Le 25 octobre 2011, la Commission a de nouveau demandé à la République italienne la transmission des renseignements demandés
et lui a accordé un délai supplémentaire de dix jours.
14      Par lettre du 28 novembre 2011, la République italienne a transmis à la Commission des renseignements sur le calcul des intérêts
ainsi que la copie d’une demande d’admission au passif d’ILA, société en faillite.
15      Par lettre du 5 décembre 2011, la Commission a fait observer à la République italienne qu’elle ne lui avait toujours pas transmis
les ordres de recouvrement émis à l’encontre de Portovesme et d’Eurallumina, et les preuves de la restitution des aides et
de l’admission des créances nées de l’aide d’État au passif d’ILA. La Commission a enjoint à la République italienne de transmettre
ces documents dans un délai de dix jours.
16      Estimant que la République italienne n’avait toujours pas procédé à l’exécution de la décision 2011/746, la Commission a décidé
d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
17      La Commission soutient que la République italienne ne s’est pas conformée à l’obligation d’information prévue à l’article
5 de la décision 2011/746 en s’abstenant, d’une part, de la renseigner sur les mesures prises pour recouvrer les aides en
cause et, d’autre part, de lui transmettre le moindre document prouvant qu’il avait été demandé aux bénéficiaires de ces aides
de les restituer. Par ailleurs, la procédure de recouvrement des aides auprès de Portovesme et d’Eurallumina n’aurait été
engagée que le 28 septembre 2012, sans que, à un quelconque stade de la procédure, n’ait été invoquée par la République italienne
une impossibilité absolue de recouvrer lesdites aides.
18      À l’issue de la procédure écrite, la Commission a déclaré renoncer à la présente action en ce qu’elle vise le recouvrement
de l’aide accordée à ILA.
19      La République italienne n’entend pas contester intégralement le bien-fondé du recours, mais souhaite circonscrire la portée
des obligations à sa charge, tout en concluant au rejet du recours.
20      Elle fait valoir que le grief pris de la violation de l’obligation d’information n’est pas fondé. Elle estime avoir répondu
de manière rapide à la Commission, en lui communiquant le décompte du montant des aides ainsi qu’en la renseignant sur les
actions entreprises aux fins de récupérer les aides en cause, telles que les mises en demeure de payer adressées à Portovesme
et à Eurallumina.
21      Les griefs de la Commission seraient, en substance, dirigés contre le fait que la République italienne a tardé à prendre les
mesures devant faire l’objet de l’obligation d’information. Cette interprétation de l’obligation d’information finirait par
la priver de son autonomie par rapport à celle de récupération. Or, dans des circonstances analogues, la question de la violation
de l’obligation d’information aurait déjà été jugée par la Cour comme dénuée de pertinence autonome (arrêt du 20 septembre
2007, Commission/Espagne, C‑177/06, Rec. p. I‑7689, point 54 et jurisprudence citée).
22      La République italienne estime avoir, au cours de la phase précontentieuse, agi de manière à se conformer rapidement à la
décision 2011/746, nonobstant la situation de crise économique qui frappe la région concernée et les répercussions sociales
et économiques de la récupération des aides. Elle considère avoir pris des mesures adéquates pour le recouvrement des aides
et rappelle, à cet égard, qu’elle a suspendu leur versement avant que l’aide ne soit déclarée illégale.
23      En agissant précipitamment, la Commission n’aurait pas dûment tenu compte des efforts de la République italienne et de sa
volonté de respecter son obligation de récupération. Bien que, formellement, les griefs de la Commission soient sans doute
fondés, il demeure que, pour que la récupération des aides puisse avoir lieu avec succès, il serait nécessaire que la Commission
et l’État membre fassent chacun des efforts considérables.
24      La République italienne indique avoir mis en demeure Portovesme et Eurallumina de payer les sommes dues le 28 septembre 2012.
Appréciation de la Cour
25      Il y a lieu de rappeler que la suppression d’une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation
de son illégalité et que cette conséquence ne saurait dépendre de la forme dans laquelle l’aide a été octroyée (voir arrêt
du 14 avril 2011, Commission/Pologne, C‑331/09, Rec. p. I‑2933, point 54 et jurisprudence citée).
26      En conséquence, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’État membre destinataire d’une décision l’obligeant à récupérer
des aides illégales est tenu, en vertu de l’article 288 TFUE, de prendre toutes les mesures propres à assurer l’exécution
de cette décision. Il doit parvenir à une récupération effective des sommes dues (arrêts du 5 octobre 2006, Commission/France,
C‑232/05, Rec. p. I‑10071, point 42, et Commission/Pologne, précité, point 55).
27      En cas de décision constatant le caractère illégal et incompatible d’une aide, la récupération de celle-ci, ordonnée par la
Commission, a lieu dans les conditions prévues à l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999 (arrêt du 20 octobre
2011, Commission/France, C‑549/09, point 28).
28      En vertu de ladite disposition, la récupération d’une telle aide doit, ainsi qu’il ressort également du considérant 13 de
ce règlement, s’effectuer sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné,
pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission (arrêt du 20 octobre
2011, Commission/France, précité, point 29).
29      Ainsi que la Cour l’a déjà jugé, une récupération tardive, postérieure aux délais impartis, ne saurait satisfaire aux exigences
du traité (arrêts du 22 décembre 2010, Commission/Italie, C‑304/09, Rec. p. I‑13903, point 32, et du 14 juillet 2011, Commission/Italie,
C‑303/09, point 30).
30      À cet égard, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour que la date de référence pour l’application de l’article
108, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE est celle prévue dans la décision dont l’inexécution est contestée ou, le cas échéant,
celle que la Commission a fixée par la suite (voir, en ce sens, arrêts du 1er juin 2006, Commission/Italie, C‑207/05, point 31, ainsi que Commission/Pologne, précité, point 50 et jurisprudence citée).
31      En l’occurrence, conformément à l’article 4, paragraphe 1, de la décision 2011/746, la République italienne était tenue d’assurer
la récupération «immédiate et effective» de l’aide en cause. Cet État membre disposait à cette fin, en vertu du paragraphe
2 de cet article, d’un délai de quatre mois à compter de la notification de cette décision.
32      Ladite décision ayant été notifiée à la République italienne le 24 février 2011, le délai qui lui était imparti pour récupérer
les aides illégalement perçues expirait dès lors le 24 juin 2011.
33      Or, il n’est pas contesté que, à cette date, l’intégralité de l’aide en cause n’avait pas été récupérée par cet État membre.
34      Par ailleurs, il ressort des écritures de la République italienne que la procédure de récupération de l’aide en cause se poursuivait
toujours après l’introduction du présent recours, soit plus d’un an et demi après la notification de la décision 2011/746.
35      Une telle situation est manifestement inconciliable avec l’obligation de cet État membre de parvenir à une exécution immédiate
et effective de cette décision (voir, en ce sens, arrêt du 14 juillet 2011, Commission/Italie, précité, point 32).
36      S’agissant des moyens invoqués par la République italienne pour sa défense, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence
constante de la Cour, le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre un recours en manquement
introduit par la Commission sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, TFUE est celui tiré d’une impossibilité absolue
d’exécuter correctement la décision en cause (voir, notamment, arrêts Commission/Espagne, précité, point 46; du 13 novembre
2008, Commission/France, C‑214/07, Rec. p. I‑8357, point 44, et du 14 juillet 2011, Commission/Italie, précité, point 33).
37      La condition relative à l’existence d’une impossibilité absolue d’exécution n’est pas remplie lorsque l’État membre défendeur
se borne à faire part à la Commission des difficultés juridiques, politiques ou pratiques que présente la mise en œuvre de
la décision, sans entreprendre une véritable démarche auprès des entreprises en cause afin de récupérer l’aide et sans proposer
à la Commission des modalités alternatives de mise en œuvre de la décision qui auraient permis de surmonter ces difficultés
(voir arrêts du 5 mai 2011, Commission/Italie, C‑305/09, Rec. p. I‑3225, point 33 et jurisprudence citée, ainsi que du 14
juillet 2011, Commission/Italie, précité, point 34).
38      La Cour a également jugé qu’un État membre qui, lors de l’exécution d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État,
rencontre des difficultés imprévues et imprévisibles ou prend conscience de conséquences non envisagées par la Commission
doit soumettre ces problèmes à l’appréciation de cette dernière en proposant des modifications appropriées de la décision
en cause. Dans un tel cas, l’État membre et la Commission doivent, en vertu de la règle imposant aux États membres et aux
institutions de l’Union européenne des devoirs réciproques de coopération loyale, qui inspire, notamment, l’article 4, paragraphe
3, TUE, collaborer de bonne foi en vue de surmonter les difficultés dans le plein respect des dispositions du traité FUE et,
notamment, de celles relatives aux aides (arrêts précités du 22 décembre 2010, Commission/Italie, point 37 et jurisprudence
citée, ainsi que du 14 juillet 2011, Commission/Italie, point 35).
39      À cet égard, il convient de relever que, ni dans ses rapports avec la Commission avant l’introduction du présent recours ni
dans le cadre de la procédure devant la Cour, la République italienne n’a invoqué une impossibilité absolue d’exécution de
la décision 2011/746. Cet État membre s’est borné à faire part à la Commission des difficultés juridiques ou pratiques que
présentait la mise en œuvre de cette décision.
40      Dès lors que la République italienne n’a pas pris, dans le délai imparti, les mesures nécessaires pour récupérer auprès de
Portovesme et d’Eurallumina l’aide visée par ladite décision, les arguments de cet État membre quant au manque allégué de
coopération de la part de la Commission apparaissent inopérants (voir, en ce sens, arrêt du 1er mars 2012, Commission/Grèce, C‑354/10, point 78).
41      Il résulte de ce qui précède que le présent recours est fondé en ce que la Commission reproche à la République italienne de
ne pas avoir pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires afin de récupérer la totalité de l’aide octroyée
en vertu du régime d’aides en cause qui a été déclaré illégal et incompatible avec le marché intérieur par la décision 2011/746.
42      Compte tenu de la conclusion énoncée au point précédent, il n’y a pas lieu de statuer sur le chef des conclusions de la Commission
visant à faire condamner la République italienne pour ne pas l’avoir informée des mesures mentionnées à ce point, étant donné
que cet État membre n’a précisément pas procédé à l’exécution de ladite décision dans le délai prescrit (voir arrêt du 22
décembre 2010, Commission/Italie, précité, point 57 et jurisprudence citée).
43      En conséquence, il convient de constater que, en n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires
afin de récupérer auprès de Portovesme et d’Eurallumina l’aide d’État déclarée illégale et incompatible avec le marché intérieur
à l’article 2 de la décision 2011/746, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles
3 et 4 de cette décision.
Sur les dépens
44      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux
dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière
ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête:
1)      En n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires afin de récupérer auprès de Portovesme Srl et
d’Eurallumina SpA l’aide d’État déclarée illégale et incompatible avec le marché intérieur à l’article 2 de la décision 2011/746/UE
de la Commission, du 23 février 2011, relative aux aides d’État C 38/B/04 (ex NN 58/04) et C 13/06 (ex N 587/05) mises à exécution
par l’Italie en faveur de Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA et Syndial SpA, la République italienne a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu des articles 3 et 4 de cette décision.
2)      La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.