Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 7. maja 2026(1)
Zadeva C‑268/25
ETS Srl,
Minnucci Associati Srl,
Mi.Cos.SpA,
Itesa Srl,
Maceg Srl,
Tekno Kons Innovation Srl,
Cartorender Srl,
Rilievi Topografici di Boninsegna G. & C. Snc,
Tecno top Srl,
I.G. Service Srl,
Sub-Service Srl
proti
Rete Ferroviaria Italiana SpA,
ob udeležbi
Le Generali Costruzioni SpA,
VIA Ingegneria Srl
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija))
„ Predhodno odločanje – Oddaja javnih naročil na področju železniškega prometa – Direktiva 2014/24/EU – Člen 57(2) – Pravnomočno ugotovljene kršitve obveznosti plačila davka – Plačilo ali zaveza po izteku roka za predložitev ponudb – Obvezni razlog za izključitev – Direktiva 2014/25/EU – Člen 79(2) – Člen 80 – Izključitev ali zamenjava člana začasnega združenja podjetij – Poznavanje ter dolžnost skrbnega ravnanja in nadzora pooblaščenega predstavnika “
Kazalo
I.
Uvod
II.
Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1.
Direktiva 2014/24
2.
Direktiva 2014/25
B.
Nacionalna ureditev
III.
Dejansko stanje v postopku v glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
IV.
Pravna presoja
A.
Predmet in obseg vprašanj za predhodno odločanje
B.
Poravnava davčnega dolga le do izteka roka za predložitev ponudb?
C.
Ali je mogoča zamenjava člana združenja podjetij, pri katerem je (nepovratno) podan obvezni razlog za izključitev?
1.
Pogoji
a)
Uporaba člena 79(2), drugi pododstavek, drugi stavek, Direktive 2014/25 v primeru začasnih združenj podjetij
b)
Upoštevni časovni okvir
2.
Izključitve
a)
Kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja in spremljanja ter pripis odgovornosti
b)
Naknadna bistvena sprememba ponudbe
3.
Vmesni predlog
V.
Predlog
I.      Uvod
1.        Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago pravil o izključitvi ponudnikov v skladu z Direktivo 2014/24/EU o javnem naročanju(2) in Direktivo 2014/25/EU o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev.(3) Gospodarske subjekte, ki so v okviru postopka oddaje javnega naročila predložili ponudbo in niso pravočasno izpolnili svoje obveznosti plačila davkov, je v skladu s tema direktivama treba obvezno izključiti iz postopka.
2.        Sodišče mora v obravnavanem primeru prvič obravnavati vprašanje, do kdaj mora gospodarski subjekt, ki je član začasnega združenja podjetij, v okviru tekočega postopka oddaje javnega naročila izpolniti svojo obveznost plačila davkov, da bi se izognil izključitvi iz postopka oddaje javnega naročila. Poleg tega se postavlja vprašanje, ali in pod katerimi pogoji ima združenje podjetij možnost, da tak gospodarski subjekt na lastno pobudo izključi ali zamenja, da bi se izognilo lastni izključitvi.
3.        Ta vprašanja se postavljajo v zvezi z oddajo javnega naročila v železniškem sektorju v Italiji. V skladu z nacionalnimi določbami, ki se uporabljajo v postopku v glavni stvari, naj ne bi bilo mogoče izključiti ali zamenjati družbe, ki je udeležena v začasnem združenju podjetij in pri kateri je podan obvezni razlog za izključitev, ki se nanaša na kršitev obveznosti plačila davkov, če je, na eni strani, razlog za izključitev prenehal obstajati šele po izteku roka za predložitev ponudb in, na drugi strani, združenje podjetij tako izključitev ali zamenjavo predlaga šele po tem, ko je javni naročnik sporočil tak razlog za zamenjavo. To pomeni, da združenje podjetij izgubi naročilo zaradi nepravilnosti, ki se nanašajo le na enega od njegovih članov. V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, ali so take določbe združljive s členom 57 Direktive 2014/24 v povezavi s členom 79(2) in členom 80 Direktive 2014/25.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
4.        Pravni okvir Unije je določen z Direktivo 2014/24 o javnem naročanju in Direktivo 2014/25 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev.
1.      Direktiva 2014/24
5.        V členu 57 Direktive 2014/24, naslovljenem „Razlogi za izključitev“, je določeno:
„1. Javni naročniki izključijo gospodarski subjekt iz sodelovanja v postopku javnega naročanja, če so pri preverjanju v skladu s členi 59, 60 in 61 ugotovili ali so drugače seznanjeni, da mu je bila izrečena pravnomočna obsodba iz enega od naslednjih razlogov:
[…]
Obveznost izključitve gospodarskega subjekta velja tudi, če je pravnomočno obsojena oseba članica upravnega, vodstvenega ali nadzornega organa tega gospodarskega subjekta ali ima pooblastila za njegovo zastopanje ali odločanje ali nadzor v njem.
2. Gospodarski subjekt je izključen iz sodelovanja v postopku javnega naročanja, če je javni naročnik seznanjen, da gospodarski subjekt krši obveznosti plačevanja davkov ali prispevkov za socialno varnost, in če je to ugotovljeno s sodno ali upravno odločbo, ki je dokončna oziroma pravnomočna in zavezujoča, v skladu z zakonskimi določbami države, v kateri ima sedež, ali določbami države članice javnega naročnika.
Javni naročniki lahko poleg tega iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključijo gospodarski subjekt, če lahko na kakršen koli ustrezen način dokažejo, da gospodarski subjekt krši obveznosti plačevanja davkov ali prispevkov za socialno varnost, oziroma lahko izključitev gospodarskega subjekta od njih zahtevajo države članice.
Ta odstavek se ne uporablja več, ko gospodarski subjekt izpolni svoje obveznosti s plačilom dolgovanih davkov ali prispevkov za socialno varnost, po potrebi skupaj z morebitnimi obračunanimi obrestmi ali globami, ali s sklenitvijo zavezujočega dogovora o takem plačilu.
3. Države članice lahko izjemoma določijo odstopanje od obvezne izključitve iz odstavkov 1 in 2 zaradi pomembnejših razlogov, povezanih s splošnim interesom, kot sta javno zdravje ali varstvo okolja.
Države članice lahko prav tako določijo odstopanje od obvezne izključitve iz odstavka 2, če bi bila izključitev očitno nesorazmerna, zlasti če niso plačane le manjše vsote davkov ali prispevkov za socialno varnost, ali če gospodarski subjekt o točnem znesku, ki ga dolguje zaradi kršitve obveznosti plačevanja davkov ali prispevkov za socialno varnost, ni bil obveščen dovolj zgodaj, da bi lahko ukrepal, kot je določeno v tretjem pododstavku odstavka 2, pred iztekom roka za oddajo prijav za sodelovanje ali – v odprtih postopkih – roka za oddajo ponudb.
[…]
5. Javni naročniki med postopkom kadar koli izključijo gospodarski subjekt, če se izkaže, da je gospodarski subjekt glede na storjena ali neizvedena dejanja pred ali med postopkom v enem od položajev iz odstavkov 1 in 2.
Javni naročniki lahko oziroma – na zahtevo države članice – morajo med postopkom kadar koli izključiti gospodarski subjekt, če se izkaže, da je gospodarski subjekt glede na dejanja, izvršena s storitvijo ali opustitvijo, pred ali med postopkom v enem od položajev iz odstavka 4.
6. Vsak gospodarski subjekt, ki ga zadeva eden od primerov iz odstavkov 1 in 4, lahko predloži dokaze, da je sprejel zadostne ukrepe, s katerimi lahko dokaže svojo zanesljivost kljub obstoju zadevnega razloga za izključitev. Če se šteje, da takšni dokazi zadoščajo, se zadevni gospodarski subjekt ne izključi iz postopka javnega naročanja.
V ta namen gospodarski subjekt dokaže, da je plačal ali da se je zavezal plačati nadomestilo za vso škodo, povzročeno s kaznivim dejanjem ali kršitvijo, v dejavnem sodelovanju s preiskovalnimi organi v celoti razjasnil dejstva in okoliščine ter sprejel konkretne tehnične, organizacijske in kadrovske ukrepe, ustrezne za preprečitev nadaljnjih kaznivih dejanj ali kršitev.
Pri ocenjevanju ukrepov, ki jih sprejmejo gospodarski subjekti, se upoštevajo resnost in posebne okoliščine kaznivega dejanja ali kršitve. Če se šteje, da ukrepi ne zadoščajo, gospodarski subjekt prejme utemeljitev razlogov za takšno odločitev.
[…]
7. Države članice z zakoni ali drugimi predpisi in ob upoštevanju prava Unije določijo pogoje za izvajanje tega člena. Določijo zlasti najdaljše obdobje izključitve, če gospodarski subjekt ne sprejme nobenih ukrepov iz odstavka 6, da bi dokazal svojo zanesljivost. Če obdobje izključitve ni določeno s pravnomočno sodbo, to obdobje ne sme biti daljše od petih let od datuma izreka pravnomočne obsodbe v primerih iz odstavka 1 in ne daljše od treh let od datuma zadevnega dogodka v primerih iz odstavka 4.“
6.        Člen 59(1) Direktive 2014/24 med drugim vsebuje naslednja pravila, kar zadeva „enotni evropski dokument v zvezi z oddajo javnega naročila“:
„Ob predložitvi prijav za sodelovanje ali ponudb javni naročniki namesto potrdil, ki jih izdajajo javni organi ali tretje osebe, sprejmejo enotni evropski dokument v zvezi z oddajo javnega naročila (ESPD), ki vključuje posodobljeno lastno izjavo, kot predhodni dokaz, da zadevni gospodarski subjekt izpolnjuje naslednje pogoje:
a)      ni v enem od položajev iz člena 57, zaradi katerega so ali bi lahko bili gospodarski subjekti izključeni;
[…]
Če gospodarski subjekt uporablja zmogljivosti drugih subjektov v skladu s členom 63, ESPD vsebuje tudi informacije iz prvega pododstavka tega odstavka v zvezi s temi subjekti.
[…]“
7.        Člen 60 Direktive 2014/24 ureja zahtevana dokazila o neobstoju razlogov za izključitev in o izpolnjevanju pogojev za sodelovanje.
8.        Člen 63(1), drugi, tretji in četrti pododstavek, te direktive določa:
„[…]
Javni naročnik v skladu s členi 59, 60 in 61 preveri, ali subjekti, katerih zmogljivosti namerava uporabiti gospodarski subjekt, izpolnjujejo ustrezne pogoje za sodelovanje, oziroma ali obstajajo razlogi za izključitev v skladu s členom 57. Javni naročnik od gospodarskega subjekta zahteva zamenjavo subjekta, ki ne izpolnjuje ustreznih pogojev za sodelovanje ali v zvezi z njim obstajajo obvezni razlogi za izključitev. Javni naročnik lahko od gospodarskega subjekta zahteva zamenjavo subjekta, v zvezi s katerim obstajajo neobvezni razlogi za izključitev; tako zahtevo lahko od njega zahteva tudi država članica.
Če gospodarski subjekt uporabi zmogljivosti drugih subjektov glede pogojev v zvezi z ekonomskim in finančnim položajem, lahko javni naročnik zahteva, da so gospodarski subjekt in navedeni subjekti skupaj odgovorni za izvedbo javnega naročila.
Pod enakimi pogoji lahko skupina gospodarskih subjektov iz člena 19(2) uporabi zmogljivosti sodelujočih v tej skupini ali drugih subjektov.“
2.      Direktiva 2014/25
9.        V členu 2, točka 6, Direktive 2014/25 je „gospodarski subjekt“ opredeljen kot „kater[a] koli fizičn[a] ali pravn[a] oseb[a] ali naročnik[…] ali skupin[a] teh oseb in/ali naročnikov, vključno z vsakim začasnim združenjem podjetij, ki na trgu ponuja izvedbo gradenj in/ali gradbenega dela, dobavo blaga ali izvedbo storitev“.
10.      V skladu s členom 36(1) te direktive „[n]aročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delujejo transparentno in sorazmerno“.
11.      Člen 37 te direktive, naslovljen „Gospodarski subjekti“, v odstavku 2 določa:
„V postopkih javnega naročanja lahko sodelujejo skupine gospodarskih subjektov, vključno z začasnimi združenji. Naročniki od njih ne smejo zahtevati, da imajo, če želijo predložiti ponudbo ali prijavo za sodelovanje, določeno pravno obliko.
Naročniki lahko v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila po potrebi pojasnijo, kako naj skupine gospodarskih subjektov izpolnijo pogoje in zahteve v zvezi s priznanjem usposobljenosti in ugotavljanjem sposobnosti iz členov 77 do 81, če je to upravičeno iz objektivnih razlogov in je sorazmerno. Države članice lahko določijo način, na katerega skupine gospodarskih subjektov izpolnijo te zahteve.
[…]“
12.      Člen 79(2) te direktive ureja uporabo zmogljivosti drugih subjektov tako:
„[…]
Če so naročniki v skladu s členom 80 te direktive navedli razloge za izključitev ali pogoje za sodelovanje iz Direktive 2014/24/EU, v skladu s členom 80(3) te direktive preverijo, ali drugi subjekti, katerih zmogljivosti namerava uporabiti gospodarski subjekt, izpolnjujejo ustrezne pogoje za sodelovanje, oziroma ali obstajajo razlogi za izključitev, ki so jih navedli, v skladu s členom 57 Direktive 2014/24/EU. Naročnik od gospodarskega subjekta zahteva zamenjavo subjekta, ki ne izpolnjuje ustreznih pogojev za sodelovanje ali v zvezi z njim obstajajo obvezni razlogi za izključitev, ki jih je navedel naročnik. Naročnik lahko od gospodarskega subjekta zahteva zamenjavo subjekta, v zvezi s katerim obstajajo neobvezni razlogi za izključitev, ki jih je navedel naročnik; tako zahtevo lahko od njega zahteva tudi država članica.
Če gospodarski subjekt uporabi zmogljivosti drugih subjektov glede pogojev v zvezi z ekonomskim in finančnim položajem, lahko naročniki zahtevajo, da so gospodarski subjekt in navedeni subjekti skupaj odgovorni za izvedbo naročila.
Pod enakimi pogoji lahko skupina gospodarskih subjektov iz člena 37(2) uporabi zmogljivost sodelujočih v tej skupini ali drugih subjektov.“
13.      Člen 80 Direktive 2014/25, naslovljen „Uporaba razlogov za izključitev in pogojev za sodelovanje, določenih z Direktivo 2014/24/EU“, določa:
„1. Objektivna pravila, razlogi za izključitev in pogoji za sodelovanje gospodarskih subjektov, ki zaprosijo za priznanje kvalifikacije v okviru kvalifikacijskega sistema, in objektivna pravila, razlogi za izključitev in pogoji za sodelovanje kandidatov in ponudnikov v odprtih postopkih, omejenih postopkih ali postopkih s pogajanji, konkurenčnih dialogih ali partnerstvih za inovacije, lahko vključujejo razloge za izključitev, navedene v členu 57 Direktive 2014/24/EU, pod pogoji, ki so tam določeni.
Kadar je naročnik javni naročnik, ti razlogi, pogoji in pravila vključujejo razloge za izključitev, navedene v členu 57(1) in (2) Direktive 2014/24/EU, pod pogoji iz navedenega člena.
Če to zahtevajo države članice, navedeni razlogi, pogoji in pravila poleg tega vključujejo razloge za izključitev iz člena 57(4) Direktive 2014/24/EU, pod pogoji iz navedenega člena.
2. Pogoji in pravila iz odstavka 1 tega člena lahko vključujejo pogoje za sodelovanje iz člena 58 Direktive 2014/24/EU, pod pogoji, ki so tam določeni, predvsem glede omejitev zahtev v zvezi z letnim prometom, kot je določeno v drugem pododstavku odstavka 3 navedenega člena.
3. Za namen uporabe odstavkov 1 in 2 tega člena se uporabljajo členi 59 do 61 Direktive 2014/24/EU.“
14.      Člen 82 Direktive 2014/25 ureja merila za oddajo javnega naročila. V skladu z odstavkom 1 se naročilo odda „na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe“.
B.      Nacionalna ureditev
15.      Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 –
Codice dei contratti pubblici(4) (italijanska zakonska uredba št. 36 z dne 31. marca 2023 o zakoniku o javnih naročilih, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 36/23) je namenjena prenosu zgoraj navedenih določb Direktive.
16.      Člen 94(6) zakonske uredbe št. 36/23 določa:
„Izključi se vsak gospodarski subjekt, ki je storil resne, pravnomočno ugotovljene kršitve obveznosti v zvezi s plačilom davkov ali prispevkov za socialno varnost v skladu z italijansko zakonodajo ali zakonodajo države, v kateri ima sedež. Pravnomočno ugotovljene resne kršitve so kršitve, navedene v Prilogi II.10. Ta odstavek se ne uporablja, če je gospodarski subjekt izpolnil svoje obveznosti s plačilom ali s tem, da se je zavezal k plačilu dolgovanih davkov ali prispevkov za socialno varnost, vključno z morebitnimi obrestmi ali kaznimi, ali če je davčni dolg ali dolg iz naslova socialne varnosti kako drugače v celoti poravnan, pod pogojem, da je bil dolg poravnan ali plačan oziroma da je bila podana zaveza k plačilu pred iztekom roka za predložitev ponudbe.“
17.      Člen 96(2) zakonske uredbe št. 36/23 se nanaša na razloge za izključitev posameznih gospodarskih subjektov. V njem je določeno, da se tako imenovano pravilo „self-cleaning“ zaradi klavzule o samodejni izključitvi, ki jo ureja člen 94(6), ne uporablja.
18.      Člen 97 zakonske uredbe št. 36/23 določa:
„1.
Brez poseganja v določbe člena 96(2), (3), (4), (5) in (6) združenje podjetij ni izključeno, kadar za enega od njegovih članov velja samodejni ali nesamodejni razlog za izključitev ali ta ne izpolnjuje več vseh zahtev glede usposobljenosti, če so nastali pogoji iz odstavka 2 in je združenje podjetij izpolnilo naslednje obveznosti:
(a)      ob predložitvi ponudbe:
(1)      je javnega naročnika obvestilo o razlogu za izključitev, ki je nastal pred predložitvijo ponudbe, o prenehanju izpolnjevanja zahteve glede usposobljenosti, ki je nastopilo pred predložitvijo ponudbe, ter o zadevni osebi;
(2)      dokaže, da je sprejelo ukrepe v skladu z odstavkom 2 ali da ukrepov ni bilo mogoče sprejeti pred tem datumom;
(b)      je sprejelo in sporočilo ukrepe iz odstavka 2 pred oddajo javnega naročila, če je razlog za izključitev nastopil po predložitvi ponudbe ali če je izpolnjevanje zahteve glede usposobljenosti prenehalo po oddaji ponudbe.
2. Brez poseganja v člen 96, če je član združenja podjetij v enem od položajev iz členov 94 in 95 ali ne izpolnjuje ene od zahtev iz člena 100, lahko združenje podjetij dokaže, da ga je izključilo ali zamenjalo z drugim subjektom, ki izpolnjuje potrebne pogoje, razen če predložene ponudbe ni mogoče bistveno spremeniti. Če se šteje, da so ti ukrepi zadostni in pravočasno sprejeti, združenje ni izključeno iz postopka oddaje javnega naročila. Če javni naročnik meni, da so ukrepi nepravočasni ali nezadostni, se gospodarski subjekt izključi na podlagi obrazložene odločbe.“
III. Dejansko stanje v postopku v glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
19.      Predlog za sprejetje predhodne odločbe izhaja iz spora med začasnim združenjem podjetij, ki ga sestavljajo pooblaščena in vodilna družba ETS Srl ter družbe, ki jih slednja zastopa, in sicer družbe Minnucci Associati Srl, Mi.Cos.SpA, Itesa Srl, Maceg Srl, Tekno Kons Innovation Srl, Cartorender Srl, Rilievi Topografici di Boninsegna G. & C. Snc, Tecno Top Srl, I.G. Service Srl, Sub‑Service Srl (v nadaljevanju: združenje podjetij), in državno železniško družbo, Rete Ferroviaria Italiana SpA (v nadaljevanju: RFI), kot naročnikom.
20.      Potem ko je družba RFI razpisala omejeni postopek za oddajo javnega naročila na področju železniškega prometa, je združenje podjetij oddalo ponudbo. Družba RFI je združenje podjetij – zaradi ekonomsko najugodnejše ponudbe, ki jo je predložilo – uvrstila na prvo mesto in ga 3. aprila 2024 o tem obvestila. Družba RFI je bila nato seznanjena glede obstoja treh pravnomočnih odločb italijanske davčne uprave iz let 2016, 2018 in 2019, v skladu s katerimi član združenja podjetij, družba Sub-Service, v nasprotju s tem, kar je bilo navedeno v enotnem evropskem dokumentu v zvezi z oddajo javnega naročila (ESPD), ni izpolnila svojih davčnih plačilnih obveznosti. Družba RFI je od družbe Sub-Service 23. maja 2024 zahtevala, da med drugim sporoči, ali so bili zadevni davčni dolgovi poravnani, in opozorila, da lahko nepravilnosti, ki jih je ugotovila davčna uprava, vodijo do izključitve iz postopka oddaje javnega naročila. Družba RFI je o teh okoliščinah obvestila tudi družbo ETS. Družba Sub-Service je nato svoje davčne dolgove poravnala in predložila potrdilo o plačilu z dne 27. maja 2024.
21.      Družba ETS je 27. maja 2024 družbo RFI obvestila, da je pripravljena družbo Sub-Service izključiti iz združenja podjetij, če bi bilo za dokaz neobstoja očitanih nepravilnosti predložene dokumente treba šteti za nepopolne ali nezadostne. Združenje podjetij je tudi navedlo, da ta izključitev ne vpliva na pogoje za njegovo sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila niti ne povzroči spremembe njegove ponudbe.
22.      Družba RFI je z odločbo z dne 17. julija 2024 združenje podjetij izključila iz postopka oddaje javnega naročila. V utemeljitev je v bistvu navedla, da je družba Sub-Service – v nasprotju s tem, kar je bilo navedeno v pojasnilu, predloženim v ESPD – storila tri pravnomočno ugotovljene hude davčne kršitve in posredovala le eno potrdilo o poravnavi svojih davčnih dolgov z dne 27. maja 2024, ne da bi dokazala, da je zadevno plačilno obveznosti sprejela že pred iztekom roka za oddajo ponudb (27. januarja 2024). Šlo naj bi za samodejni razlog za izključitev v skladu s členom 94(6) zakonske uredbe št. 36/23. Združenje podjetij naj ne bi pravočasno upoštevalo možnosti iz člena 97(1) in (2) te zakonske uredbe, da se družba Sub-Service zamenja in da se prepreči izključitev, temveč naj bi to možnost upoštevalo šele po tem, ko ga je javni naročnik opozoril na obstoj razloga za izključitev.
23.      Družba RFI je 5. novembra 2024 javno naročilo oddala drugouvrščenemu začasnemu združenju podjetij, to je VIA Ingegneria Srl.
24.      Združenje podjetij je zoper to odločbo in zoper odločbo o izključitvi vložilo tožbo pri predložitvenem sodišču, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija). Združenje VIA Ingegneria se je postopka udeležilo kot intervenient na strani tožene stranke, družbe RFI.
25.      Združenje podjetij se je v utemeljitev svoje tožbe sklicevalo na nepravilen prenos določb prava Unije na področju javnih naročil. Po eni strani naj bi bilo prikrajšano za možnost odprave morebitnih nepravilnosti, ugotovljenih pri enem od njegovih članov, sicer po izteku roka za predložitev ponudb, vendar še pred sprejetjem odločbe javnega naročnika o izključitvi. Po drugi strani naj združenje podjetij ne bi imelo možnosti, da tega člana izključi ali zamenja, čeprav naj to ne bi povzročilo bistvene spremembe prvotne ponudbe.
26.      Predložitveno sodišče dvomi o združljivosti zlasti člena 94(6) in člena 97(2) zakonske uredbe št. 36/23 s pravili prava Unije na področju oddaje javnih naročil in z načelom sorazmernosti, ker ti nacionalni določbi izključujeta morebitni „self-cleaning“, če do njega ni prišlo pred iztekom roka za predložitev ponudb oziroma če združenju podjetij ni dovoljeno, da bi zadevnega člana, na katerega se nanaša izključitveni razlog, izključilo ali zamenjalo, in sicer ne glede na to, kdaj je družba, ki jo pooblastijo člani združenja podjetij, zanj izvedela.
27.      V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali člen 57 Direktive 2014/24/EU in člen 80 Direktive 2014/25/EU ter načelo sorazmernosti prava Unije nasprotujejo uvedbi ali razlagi nacionalne zakonodaje, s katero se prepoveduje izključitev ali zamenjava družbe, ki je pooblastitelj združenja podjetij in ki je storila davčne kršitve – ki so bile pravnomočno ugotovljene pred iztekom roka za predložitev ponudb – in sicer zlasti z določbo, v skladu s katero morajo poravnava [davčnega dolga], plačilo ali zaveza [za plačilo tega davčnega dolga] vsekakor nastopiti pred iztekom navedenega roka, tudi če je razlog za izključitev prenehal obstajati med postopkom oddaje javnega naročila in pred sprejetjem odločbe o izključitvi združenja?
2.      Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali ta pravila in načela nasprotujejo uvedbi ali razlagi nacionalne zakonodaje, s katero se prepoveduje izključitev ali zamenjava pooblastitelja združenja podjetij, ne glede na to, ali je bila pooblaščena družba dejansko seznanjena z razlogom za izključitev pooblastitelja?
3.      Če je odgovor na prvo in drugo vprašanje pritrdilen: ali te določbe in načela nasprotujejo uvedbi ali razlagi nacionalne zakonodaje, s katero se prepoveduje izključitev ali zamenjava pooblastitelja združenja podjetij, če je bila pooblaščena družba z razlogom za izključitev pooblastitelja seznanjena šele po tem, ko je javni naročnik sporočil ugotovitve?“
28.      V postopku pred Sodiščem sta pisna stališča poleg strank v postopku v glavni stvari, družbe ETS in drugih, družbe RFI in združenja VIA Ingegneria Srl, predložili italijanska vlada ter Evropska komisija. Ti udeleženci so bili navzoči tudi na ustni obravnavi dne 26. marca 2026 in so odgovorili na ustna vprašanja Sodišča.
IV.    Pravna presoja
A.      Predmet in obseg vprašanj za predhodno odločanje
29.      Predložitveno sodišče s predlogom za sprejetje predhodne odločbe prosi za razlago člena 57(2) Direktive 2014/24, na katerega napotuje člen 80(1) Direktive 2014/25. Vendar pa je pri odgovoru na vprašanja za predhodno odločanje treba upoštevati tudi člen 79 Direktive 2014/25.
30.      Člen 79(2) Direktive 2014/25 namreč izrecno ureja položaj, v katerem gospodarski subjekt za izvedbo naročila uporabi zmogljivosti drugega subjekta.(5) Naročnik mora v skladu s členom 79(2), drugi pododstavek, prvi stavek, v povezavi s členom 80 Direktive 2014/25 preveriti, ali v zvezi s tem podjetjem obstajajo razlogi za izključitev v skladu s členom 57 Direktive 2014/24. Če obvezni razlogi za izključitev obstajajo, mora v skladu s členom 79(2), drugi pododstavek, drugi stavek, od gospodarskega subjekta zahtevati, da zadevno podjetje zamenja. V skladu s členom 79(2), četrti pododstavek, lahko skupina gospodarskih subjektov – kot je v obravnavanem primeru zadevno združenje podjetij – pod enakimi pogoji uporabi zmogljivosti članov te skupine, tako da se postavlja vprašanje, ali jih lahko tudi zamenja (podrobneje glej točko 53 in naslednje spodaj).
31.      Bistvo tega predloga za sprejetje predhodne odločbe je torej razlaga razloga za izključitev iz člena 57(2) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 79(2) in členom 80(1) Direktive 2014/25.
32.      Vprašanja za predhodno odločanje je torej treba razumeti tako, da se z njimi preverja, ali je treba člen 57(2) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 79(2) in členom 80(1) Direktive 2014/25 ter načelo sorazmernosti iz prava Unije razlagati tako, da nasprotujeta nacionalnim določbam ali njihovi razlagi, v skladu s katerimi je treba združenje podjetij izključiti iz postopka oddaje javnega naročila, ker je bilo v pravnomočni upravni odločbi ugotovljeno, da eden od njegovih članov pred iztekom roka za predložitev ponudb ni izpolnil svoje obveznosti plačila davkov, čeprav je ta član davčni dolg po izteku tega roka sicer plačal, vendar pred izključitvijo združenja podjetij, slednje pa tega člana ne more več izključiti ali zamenjati zgolj zato, ker je bil z razlogom za izključitev seznanjen šele od naročnika.
33.      Za odgovor na ta vprašanja bom najprej preučila, do katerega datuma je v okviru postopka oddaje javnega naročila mogoče sprejeti korektivne ukrepe v zvezi s takim obveznim razlogom za izključitev (razdelek B). Nato bom preučila, ali – in pod katerimi pogoji – lahko združenje podjetij izključi ali zamenja enega od svojih članov, pri katerem je podan razlog za izključitev, da bi se izognilo izključitvi iz postopka oddaje javnega naročila (razdelek C).
B.      Poravnava davčnega dolga le do izteka roka za predložitev ponudb?
34.      V skladu s členom 80(1), prvi in drugi pododstavek, Direktive 2014/25 se člen 57(2) Direktive 2014/24 uporablja za obravnavani postopek, ki ga vodi družba RFI kot naročnik („javno podjetje“) v smislu člena 4(1)(a) Direktive 2014/25, kot omejeni postopek oddaje javnega naročila.
35.      V skladu s členom 57(2), prvi pododstavek, Direktive 2014/24 je treba gospodarski subjekt izključiti iz sodelovanja v postopku javnega naročanja, če je javni naročnik seznanjen s tem, da gospodarski subjekt krši obveznosti plačevanja davkov ali prispevkov za socialno varnost, in če je to ugotovljeno z upravno odločbo, ki je „dokončna oziroma pravnomočna in zavezujoča“(6), v skladu z nacionalnimi zakonskimi določbami države, torej zoper katero ni več pravnega sredstva. Pri tem gre za obvezni razlog za izključitev („je treba […] izključiti“).
36.      Tak razlog za izključitev se v skladu s členom 57(2), tretji pododstavek, Direktive 2014/24 ne uporablja več samo v primerih, ko gospodarski subjekt izpolni svoje obveznosti s plačilom dolgovanih davkov ali s sklenitvijo zavezujočega dogovora o takem plačilu. Iz tega ni neposredno razvidno, do kdaj naj bi se to zgodilo.
37.      Pri razlagi določbe prava Unije je treba upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je.(7)
38.      S sistematičnega vidika je treba upoštevati zlasti člen 57(3) Direktive 2014/24. Države članice lahko v skladu s to določbo določijo odstopanje od obvezne izključitve iz odstavka 2, če bi bila izključitev očitno nesorazmerna, zlasti če gospodarski subjekt o točnem znesku, ki ga dolguje zaradi kršitve obveznosti plačevanja davkov ali prispevkov za socialno varnost, ni bil obveščen dovolj zgodaj, da bi lahko ukrepal, kot je določeno v tretjem pododstavku odstavka 2, ali – kot v obravnavanem primeru – v odprtem postopku pred iztekom roka za oddajo ponudb (v nadaljevanju: rok za oddajo ponudb).
39.      Člen 57(3) Direktive 2014/24 torej izhaja iz tega, da je odprava razloga za izključitev iz odstavka 2 po izteku roka za predložitev ponudb mogoča le izjemoma. Če država članica uporabi to določbo o odstopanju, lahko zadevni gospodarski subjekt po izteku tega roka še vedno plača davčni dolg ali sklene zavezujoč dogovor o plačilu le pod strogimi pogoji, ki so v tej določbi
določeni, da se prepreči njegova izključitev iz postopka oddaje javnega naročila. To pomeni, da če ti pogoji, nasprotno, niso izpolnjeni, so ustrezni popravni ukrepi načeloma mogoči le do izteka tega roka. Drugačna razlaga bi tej določbi odvzela polni učinek.
40.      Popravni ukrepi iz člena 57(6) Direktive 2014/24 v tem okviru niso upoštevni. V skladu z jasnim besedilom te določbe se namreč slednji nanašajo le na razloge za izključitev iz odstavkov 1 in 4, ne pa na razloge iz odstavka 2. To potrjuje uvodna izjava 102, ki navaja primere možnih popravnih ukrepov v tem smislu, kot so ukrepi v zvezi z osebjem in organizacijo.(8) Ti se namreč ne nanašajo ravno na spoštovanje določb člena 57(2), prvi pododstavek, v zvezi s plačilom davkov ali prispevkov za socialno varnost. Člen 57(2), tretji pododstavek, nasprotno, kaže, da sta lahko popravna ukrepa v zvezi s tem le plačilo davčnega dolga ali sklenitev zavezujočega dogovora o plačilu.
41.      Poleg tega je iz normativnega okvira in ciljev Direktive 2014/24 razvidno, da je zakonodajalec Unije pri preučitvi integritete in zanesljivosti ponudnikov nameraval posebno pozornost nameniti izpolnjevanju obveznosti plačila davkov in prispevkov za socialno varnost.
42.      Tako države članice za obvezno izključitev v skladu s členom 57(2), prvi pododstavek, Direktive 2014/24 ne morejo določiti najdaljšega dovoljenega roka. V skladu s členom 57(7), drugi in tretji stavek, je to za dokaz zanesljivosti mogoče le v zvezi z razlogi za izključitev iz odstavkov 1 in 4 ter ukrepi (vendar ne sprejetimi) iz odstavka 6. To potrjuje posebni položaj obveznega razloga za izključitev iz odstavka 2, prvega pododstavka, v normativni strukturi člena 57. V nasprotnem primeru bi namreč zadostovalo, da se ta razlog vključi na seznam obveznih razlogov za izključitev iz odstavka 1.(9) Zato zakonodajalec Unije obveznosti ponudnika, da pravočasno plača davke in prispevke za socialno varnost, pripisuje tako velik pomen, da mora kršitev te obveznosti načeloma povzročiti trajno izključitev iz postopka oddaje javnega naročila.(10) To tudi pojasnjuje, zakaj je treba popravni ukrep v zvezi s tem sprejeti čim prej, to je do izteka roka za predložitev ponudb.
43.      To razumevanje potrjujejo tudi drugi cilji Direktive 2014/24.
44.      Razlogi za izključitev iz Direktive 2014/24 varujejo in omejujejo široko polje proste presoje, ki ga ima javni naročnik pri izbiri primernih in učinkovitih ponudnikov. Ta mora zato v čim bolj zgodnji fazi postopka oddaje javnega naročila skrbno preveriti obstoj meril za izključitev, ki postavljajo pod vprašaj integriteto in zanesljivost ponudnika.(11) Dopustnost popravnih ukrepov po izteku roka za predložitev ponudb pa naj bi temu načeloma nasprotovala.
45.      Načela enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije in transparentnosti, ki so potrjena v členu 18(1), prvi pododstavek, Direktive 2014/24 in ki zagotavljajo konkurenco med ponudniki, prav tako zahtevajo, da je presoja meril za izključitev in pogojev za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila časovno strogo omejena. Ta načela naročniku načeloma prepovedujejo pogajanja s ponudnikom, ki bi lahko povzročila neenako obravnavanje ali izkrivljanje konkurence med ponudniki. Zato oddane ponudbe načeloma ni mogoče naknadno spremeniti, naročnik pa od ponudnika v zvezi s tem ne more zahtevati pojasnil.(12) To velja – ob upoštevanju posebnih izjem – še toliko bolj za morebitne popravne ukrepe ali dokaze o takih ukrepih po predložitvi ponudbe oziroma izteku roka za predložitev ponudb.
46.      Zato je Sodišče že razsodilo, da lahko javni naročnik po izteku roka za predložitev ponudb le izjemoma pozove kandidata, naj predloži dokumentacijo, ki opisuje njegov položaj, če je objektivno mogoče preveriti, da je ta dokumentacija obstajala pred iztekom tega roka, če razpisna dokumentacija tega naročila ni izrecno določala, da jo je treba predložiti, sicer se kandidatura zavrže. Poleg tega tak poziv ne sme neupravičeno koristiti ali škodovati enemu ali več kandidatom, na katere je bil naslovljen.(13)
47.      Tudi v skladu s to sodno prakso se je torej načeloma treba sklicevati na položaj ponudnika pred iztekom roka za predložitev ponudb. Odločilno je, ali je ta ponudnik pri pripravi svoje ponudbe ravnal s potrebno skrbnostjo in vestnostjo, ki zagotavlja, da on sam oziroma podizvajalec, ki mu je naročilo (delno) nameraval zaupati v podizvajanje, pri izvajanju naročila izpolnjuje svoje obveznosti v vseh okoliščinah.(14) V položaju, na katerega se nanaša postopek v glavni stvari, pa sta združenje podjetij ali njegov član sprejela potrebne popravne ukrepe šele po izteku roka za predložitev ponudb.
48.      Gospodarski subjekti, ki sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila, so tako v skladu s členom 57(2), prvi pododstavek, Direktive 2014/24 zavezani plačati dolgovane davke in prispevke za socialno varnost najpozneje do izteka roka za predložitev ponudb, sicer jih je treba obvezno izključiti. Če bi namreč lahko sprejeli popravne ukrepe tudi po izteku tega roka ali celo ob poznavanju okoliščin glede uvrstitve njihove ponudbe, bi jih to lahko spodbudilo k temu, da bi svoje zadevne dolgove poravnali le v primeru uvrstitve na prvo mesto, oziroma bi se takšnemu plačilu, če naročila ne bi dobili, v celoti odpovedali. S tem pa bi bil ogrožen pomen obveznosti pravočasnega plačila davkov in prispevkov za socialno varnost – v okviru presoje integritete in zanesljivosti ponudnikov – ki jo je zakonodajalec Unije posebej poudaril.
49.      Z zgodovinskega vidika to ugotovitev potrjuje člen 45(2)(f) Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev,(15) ki je bila razveljavljena z Direktivo 2014/24. V skladu s to določbo naj bi bile kršitve obveznosti plačila davkov in prispevkov za socialno varnost še vedno fakultativni razlog za izključitev, ki je bil preoblikovan v nujni razlog šele s členom 57(2), prvi pododstavek, Direktive 2014/24. Tudi ta razvoj ponazarja velik pomen, ki ga zakonodajalec Unije zdaj pripisuje pravočasnemu spoštovanju te obveznosti, pri presoji integritete in zanesljivosti zadevnih ponudnikov.
50.      Zato iz kontekstualne, teleološke in zgodovinske razlage člena 57(2) Direktive 2014/24 posledično izhaja, da mora država članica od gospodarskih subjektov, ki sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila, zahtevati, da sprejmejo v tem členu določene popravne ukrepe, načeloma pred iztekom roka za predložitev ponudb, da bi se izognili izključitvi. Nasprotno pa mora država članica določiti, da se gospodarski subjekti, ki potrebne korektivne ukrepe sprejmejo šele po izteku tega roka, izključijo iz postopka oddaje javnega naročila.
51.      Kot sem navedla zlasti zgoraj v točki 48 teh sklepnih predlogov, je obvezna izključitev edino primerno sredstvo za doseganje zgoraj navedenih ciljev Direktive 2014/24. Glede na predvidljivost in razumnost, da zadevni gospodarski subjekt izpolni svojo obveznost pravočasnega plačila davčnih dolgov – nad pragom 5000 EUR, ki se uporablja za „hude kršitve“ iz člena 94(6) v povezavi s členom 1 priloge II.10 k zakonski uredbi št. 36/23 – oziroma da to stori naknadno do izteka roka za predložitev ponudb, se taka izključitev prav tako ne zdi neprimerna ali nesorazmerna v smislu člena 36(1), prvi pododstavek, Direktive 2014/25. Nato je treba pojasniti, ali je sorazmerno, da se iz postopka oddaje javnega naročila izključi tudi združenje podjetij, ki mu ta gospodarski subjekt pripada.
C.      Ali je mogoča zamenjava člana združenja podjetij, pri katerem je (nepovratno) podan obvezni razlog za izključitev?
52.      Glede na zgornje ugotovitve je treba preučiti, ali in
– če je odgovor pritrdilen – pod katerimi pogoji lahko združenje podjetij izključi ali zamenja enega od svojih članov, pri katerem je (nepovratno) podan obvezni razlog za izključitev, da ne bi bilo izključeno iz postopka oddaje javnega naročila (točka 1), oziroma katere izjeme v zvezi s tem veljajo (točka 2).
1.      Pogoji
a)      Uporaba člena 79(2), drugi pododstavek, drugi stavek, Direktive 2014/25 v primeru začasnih združenj podjetij
53.      Člen 79(2), drugi pododstavek, drugi stavek, Direktive 2014/25(16) se nanaša na (možno) zamenjavo „[drugega] subjekta“, ki ne izpolnjuje ustreznih pogojev za sodelovanje oziroma v zvezi s katerim obstajajo obvezni razlogi za izključitev. V primeru, na katerega se neposredno nanaša ta določba, se gospodarski subjekt – ker se poteguje za javno naročilo (in zaradi njegove kasnejše izvedbe) – sklicuje na zmogljivosti drugega subjekta (v nadaljevanju: pomožno podjetje) za izpolnjevanje meril ekonomske, finančne, tehnične in strokovne sposobnosti.(17)
54.      V skladu s členom 79(2), drugi pododstavek, prvi stavek, Direktive 2014/25 naročnik preveri, ali tudi pomožna podjetja izpolnjujejo pogoje za sodelovanje oziroma ali v zvezi z njimi obstaja razlog za izključitev iz člena 57 Direktive 2014/24. Če ne izpolnjujejo ustreznih pogojev za sodelovanje oziroma če zanje veljajo obvezni razlogi za izključitev, na katere se sklicuje naročnik, mora slednji v skladu s členom 79(2), drugi pododstavek, drugi stavek, od gospodarskega subjekta zahtevati, da zadevno pomožno podjetje zamenja.(18) Ta določba se ne nanaša izrecno na člane združenja podjetij.
55.      Člen 79(2), četrti pododstavek, Direktive 2014/25 pa določa, da se lahko „skupina gospodarskih subjektov iz člena 37(2)“, torej tudi združenja podjetij, sklicuje na zmogljivosti članov skupine „pod enakimi pogoji“. Pojem „pogoji“ načeloma zajema vse določbe člena 79(2), in s tem tudi možnost, da se član združenja podjetij v skladu s členom 79(2), drugi pododstavek, drugi stavek, zamenja.
56.      Ta razlaga je skladna s sodno prakso, v skladu s katero se iste določbe iz člena 63(1), drugi in četrti pododstavek, Direktive 2014/24 – ki pa se v obravnavanem primeru ne uporabljajo – lahko uporabljajo za položaje, v katerih je razlog za izključitev podan le pri enem od članov združenja podjetij.(19) To velja še toliko bolj, ker je treba združenja podjetij – torej „skupine gospodarskih subjektov“ v smislu člena 37(2), prvi stavek, kot tudi „gospodarske subjekte“ v skladu s členom 2, točka 6, Direktive 2014/25 – na podlagi člena 36(1) te direktive obravnavati enako kot druge gospodarske subjekte.
57.      Posledično ima načeloma tudi združenje podjetij možnost, da pod pogoji iz člena 79(2), drugi in četrti pododstavek, Direktive 2014/25 zamenja člana, pri katerem je podan razlog za izključitev iz člena 57 Direktive 2014/24.
58.      Vendar je treba preučiti, do kdaj je treba združenju podjetij dati možnost, da zamenja člana, pri katerem je izpolnjen razlog za izključitev, da se prepreči izključitev združenja podjetij. V položaju, na katerem temelji postopek v glavni stvari, je bila namreč združenju podjetij taka zamenjava zavrnjena, potem ko je naročnik sporočil, da v zvezi z zadevnim članom obstaja obvezen razlog za izključitev.
b)      Upoštevni časovni okvir
59.      Kot trdi Italija, tako določbe člena 79(2), drugi pododstavek, Direktive 2014/25 kot tudi določbe člena 63 Direktive 2014/24, ki se glasijo enako, ne določajo izrecno datuma, do katerega je pomožno podjetje oziroma člana združenja podjetij mogoče zamenjati, oziroma datuma, do katerega je to treba storiti, da bi se preprečila izključitev ponudnika oziroma združenja podjetij.
60.      Ta določba v skladu s sodno prakso, ki se nanaša na člen 63 Direktive 2014/24, zahteva, da javni naročnik, preden zahteva zamenjavo pomožnega podjetja, ponudniku oziroma temu podjetju omogoči, da mu predstavi korektivne ukrepe, ki jih je morebiti sprejel, za odpravo ugotovljene nepravilnosti in da bi tako ponovno dokazal zanesljivost, ki se zahteva. Šele če ponudnik oziroma pomožno podjetje ni sprejelo popravnih ukrepov ali če slednji niso zadostni, lahko javni naročnik (podredno) zahteva zamenjavo tega subjekta.(20)
61.      Ta načela se lahko prenesejo na člen 79 Direktive 2014/25.
62.      Kot je bilo navedeno v točki 34 in naslednjih, mora član združenja podjetij, pri katerem je prisoten razlog za izključitev, sprejeti popravne ukrepe najpozneje do izteka roka za predložitev ponudb, da bi se izognil svoji izključitvi na podlagi člena 57(2) Direktive 2014/24. Nasprotno pa mora javni naročnik temu članu ali združenju podjetij, katerega član je, najprej omogočiti, da sprejme take ukrepe do izteka tega roka. Šele nato lahko izključi ne le tega člana, temveč tudi združenje podjetij, oziroma od slednjega zahteva, da člana zamenja. Člen 79(2), drugi pododstavek, Direktive 2014/25 torej – drugače kot menijo družba RFI, združenje VIA Ingegneria in Italija – izhaja iz tega, da (obvezen ali fakultativen) razlog za izključitev v skladu s členom 57 Direktive 2014/24 pri zadevnem pomožnem podjetju na zadevni dan že (nepovratno) obstaja.
63.      Člen 79(2), drugi pododstavek, drugi stavek, Direktive 2014/25(21) pod temi pogoji v primeru obstoja – kot je v tem primeru –
obveznega razloga za izključitev določa celo obveznost naročnika, da zahteva zamenjavo zadevnega pomožnega podjetja. Države članice zato – drugače, kot v primeru obstoja fakultativnega razloga za izključitev (člen 79(2), drugi pododstavek, tretji stavek: „lahko“) – v zvezi s tem nimajo diskrecijske pravice glede prenosa.(22)
64.      Združenju podjetij torej mora biti omogočeno, da po izteku roka za predložitev ponudb zamenja enega od svojih članov, pri katerem je podan obvezen (nepopravljiv) razlog za izključitev. To nujno pomeni možnost, da je zadevni član preprosto izključen, ne da bi bil zamenjan, kot je določeno v členu 97(2), prvi stavek, zakonske uredbe št. 36/23 in kot je v obravnavani zadevi predlagala družba ETS. Vendar se postavlja vprašanje, pod katerimi pogoji lahko naročnik takšno izključitev ali zamenjavo zavrne.
2.      Izključitve
a)      Kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja in spremljanja ter pripis odgovornosti
65.      V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 47
zgoraj, je treba zamenjavo člana združenja podjetij, pri katerem je podan razlog za izključitev, odobriti le, da se prepreči izključitev iz postopka oddaje javnega naročila, če je združenje podjetij oziroma njegov pooblaščeni član izpolnil svoje obveznosti glede skrbnega ravnanja in spremljanja, ki jih ima v zvezi s tem. Nasprotno pa je združenju podjetij treba pripisati razlog za izključitev, ki je podan pri enem od njegovih članov, če pooblaščeni član teh obveznosti ni izpolnil. Ugotovitev take neizpolnitve obveznosti pa spet predpostavlja, da krivdno ravnanje, ki upravičuje izključitev, izhaja iz organizacijske in nadzorne pristojnosti združenja podjetij oziroma njegovega pooblaščenega (vodilnega) člana.
66.      Sodišče namreč od javnega naročnika – v zvezi s ponudniki, ki želijo zamenjati pomožno podjetje, ki so ga vključili v ponudbo, zaradi obstoja (fakultativnega) razloga za izključitev – zahteva posamično presojo in preučitev. V skladu s sodno prakso je naročnik ob upoštevanju načela sorazmernosti zavezan k temu, da konkretno oceni ravnanje zadevnega ponudnika, ob upoštevanju vseh upoštevanih okoliščin posameznega primera. V tem okviru je treba upoštevati sredstva, ki jih ima na voljo ponudnik in ki temu ponudniku
omogočajo, da preveri in ugotovi, ali pri pomožnem podjetju, katerega zmogljivosti je nameraval uporabiti, obstaja razlog za izključitev.(23) Povedano drugače, razloga za izključitev, ki se nanaša na pomožno podjetje, ni mogoče preprosto pripisati ponudniku oziroma to domnevati, ampak ga mora naročnik obrazložiti in dokazati za vsak primer posebej.
67.      Ta načela je mogoče prenesti na združenje podjetij, ki želi zamenjati (oziroma, kot v obravnavanem primeru, le izključiti) enega od svojih članov, v zvezi s katerem je, kot v obravnavanem primeru, prisoten obvezen razlog za izključitev. To izhaja tudi iz člena 19(2), tretji pododstavek, Direktive 2014/24 in člena 36(1) Direktive 2014/25. V skladu s to določbo se združenja podjetij štejejo za enakovredna drugim gospodarskim subjektom oziroma jih je kot taka treba obravnavati. Poleg tega je Sodišče razsodilo, da mora uporaba (fakultativnega) razloga za izključitev – ne glede na solidarno odgovornost članov združenja podjetij – temeljiti na individualnem krivdnem ali malomarnem ravnanju.(24) Povedano drugače, napaka, ki se očita ali pripisuje združenju podjetij oziroma njegovim članom, mora obstajati in jo je treba konkretno dokazati. Trditev družbe RFI, združenja VIA Ingegneria in Italije, da naj bi bilo združenje podjetij kot tako načeloma samodejno odgovorno(25) za oddano ponudbo in s tem za krivdno ravnanje enega od njegovih članov, je torej treba zavrniti.
68.      Sistematični preudarki potrjujejo tudi stališče, da nezakonitega ravnanja člana, pri katerem je podan razlog za izključitev iz člena 57(2) Direktive 2014/24, ni mogoče samodejno pripisati združenju podjetij, da bi se upravičila njegova izključitev iz postopka oddaje javnega naročila.
69.      Člen 57(1), drugi pododstavek, Direktive 2014/24(26) namreč določa neizpodbojno domnevo pripisovanja le glede obveznih razlogov za izključitev, navedenih v prvem pododstavku, če je zadevna kazniva dejanja(27) storila (pravnomočno obsojena) oseba, ki je član upravnega, vodstvenega ali nadzornega organa gospodarskega subjekta oziroma ima pooblastila za njegovo zastopanje ali odločanje ali nadzor v njem. Nasprotno pa se tako pravilo o domnevi in pripisljivosti ne uporablja v primeru razloga za izključitev, ki se nanaša na kršitev obveznosti plačila davkov in prispevkov za socialno varnost iz člena 57(2) te direktive. Iz tega sledi, da je v zvezi s tem potrebna preučitev in obrazložitev vsakega posameznega primera, da se krivdno ravnanje člana pripiše celotnemu združenju podjetij. S tem se upošteva tudi okoliščina, da so v okviru (začasnega) združenja podjetij – drugače kot v primeru skupine podjetij s strukturo koncerna – pristojnost organizacije, kakor tudi nadzorna pooblastila in možnosti nadzora, omejeni.(28)
70.      Nazadnje, tudi cilj določb prava Unije na področju javnih naročil, in sicer vzpostavitev čim večje konkurence in interes, da se zagotovi čim večja udeležba ponudnikov(29), govori v prid taki presoji vsakega primera posebej. Takšna vzpostavitev ni namenjena le prostemu pretoku blaga in storitev v celotni Uniji, temveč tudi interesu javnega naročnika, da lahko na podlagi širše izbire ponudb izbere ekonomsko najugodnejšo ponudbo, ki najbolje ustreza potrebam zadevnega javnega organa.(30) Kot namreč izhaja iz položaja, ki je podlaga za spor o glavni stvari, lahko izključitev združenja podjetij povzroči izgubo ekonomsko najugodnejše ponudbe, čeprav je razlog zanjo podan le pri enem podrejenem članu.
71.      Da bi lahko javni naročnik ugotovil, da je združenje podjetij kršilo dolžnost skrbnega ravnanja – odvisno od primera – prek pooblaščenega člana, ki ga je združenje pooblastilo (in ima pristojnost nadzora), mora torej za vsak primer posebej preučiti in presoditi, ali je združenje podjetij ali njen pooblaščeni član lahko (pravočasno) preverilo, ali je pri enem od njegovih članov obstajal razlog za izključitev(31), ali ga je s sprejetjem popravnih ukrepov v ta namen celo odpravil oziroma se mu je izognil.
72.      Nazadnje je nacionalno sodišče tisto, ki mora presoditi, ali je v obravnavanem primeru tako. Kot trdi Komisija, ni popolnoma izključeno, da se pooblaščeni član združenja podjetij, družba ETS – pravno ali dejansko – sploh ni mogla seznaniti z obstojem razloga za izključitev, preden je italijanska davčna uprava s tem seznanila družbo RFI in o tem obvestila družbo ETS. Po drugi strani, kot sta na ustni obravnavi trdili Italija in združenje VIA Ingegneria, bi bilo mogoče šteti, da gre za kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja, ki jo ima združenje podjetij, ker družba ETS pred predložitvijo ponudbe od vseh članov skupine – morda v nasprotju s svojimi obveznostmi – ni zahtevala, da predložijo potrdilo o izpolnjevanju davčnih obveznosti.
73.      Nazadnje je treba še pojasniti, ali bi izključitev družbe Sub-Service iz združenja podjetij povzročila nezakonito naknadno spremembo ponudbe.
b)      Naknadna bistvena sprememba ponudbe
74.      Kot je navedeno v točki 45 zgoraj, načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije ter obveznost preglednosti, ki zagotavljajo konkurenco med ponudniki, načeloma nasprotujejo naknadni spremembi že predložene ponudbe.
75.      Zato poziv javnega naročnika združenju podjetij, naj zamenja člana, katerega zmogljivosti namerava uveljavljati, ne sme privesti do tega, da bi to združenje podjetij dejansko predložilo novo ponudbo, ki bi bila v primerjavi s prvotno vloženo ponudbo bistveno spremenjena, temveč kvečjemu pojasnilo glede vsebine in oseb v zvezi s to ponudbo.(32) Načeloma mora namreč obstajati pravna in dejanska istovetnost med gospodarskim subjektom, ki predloži ponudbo, in gospodarskim subjektom, ki mu je naročilo oddano.(33) To izhaja tudi iz okoliščine, da člani združenja podjetij – kot „skupina gospodarskih subjektov“ v smislu člena 37(2), prvi stavek, kakor tudi „gospodarski subjekt“ v smislu člena 2, točka 6, Direktive 2014/25 – predložijo eno skupno ponudbo.
76.      Če zamenjava (ali izključitev) takega člana povzroči le nebistveno naknadno spremembo ponudbe, bi bilo to v skladu s členom 79(2), drugi pododstavek, Direktive 2014/25 dopustno.
77.      Sodišče je v skladu s tem razumevanjem razsodilo, da naročnik ne krši načela enakega obravnavanja, če enemu od dveh članov razpuščenega združenja podjetij dovoli, da stopi na njegovo mesto in v lastnem imenu sodeluje v postopku oddaje javnega naročila, če se dokaže, da ta gospodarski subjekt sam izpolnjuje zahteve, ki jih je določil naročnik, in da njegovo nadaljnje sodelovanje v tem postopku ne vpliva na konkurenčni položaj preostalih ponudnikov.(34) Tako je na primer, kadar ponudnik z izbiro nove pravne oblike in z notranjo reorganizacijo spremeni svojo osebno identiteto izključno s formalnega vidika in to ne povzroči bistvene spremembe pogodbenih pogojev ponudbe.(35)
78.      V skladu s predložitveno odločbo bi moral član, na katerega se nanaša obvezni razlog za izključitev, prevzeti le 0,31 % storitve, ki jo je ponudilo združenje podjetij. Pooblaščeni član združenja podjetij, družba ETS, je poleg tega navedel, da izključitev zadevnega člana ne vpliva na sodelovanje združenja podjetij v postopku oddaje javnega naročila niti ne povzroči spremembe njegove tehnične in ekonomske ponudbe.
79.      Tako bi lahko izključitev tega člana, kot trdi Komisija – glede na njegov zanemarljiv delež 0,31 % v predloženi ponudbi – pomenila zgolj notranjo reorganizacijo skupine, ki vsebinsko ni pomembna, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče. V zvezi s tem mora predložitveno sodišče preveriti tudi, ali bi te okoliščine na podlagi člena 97(2), drugi stavek, zakonske uredbe št. 36/23 javnega naročnika lahko ali celo morale spodbuditi k temu, da združenja podjetij ne izključi iz postopka javnega razpisa. Ta določba namreč naročniku očitno daje diskrecijsko pravico glede vprašanja, ali je popravni ukrep, ki ga načrtuje združenje podjetij, zadosten („se šteje, da so ti popravni ukrepi zadostni in pravočasno sprejeti“). Če bi bilo tako, bi bilo to določbo mogoče razlagati tudi v skladu z Direktivo, zlasti z vidika člena 79(2), drugi pododstavek, Direktive 2014/25(36), kar mora prav tako presoditi predložitveno sodišče.
3.      Vmesni predlog
80.      Združenju podjetij mora biti zato načeloma dovoljeno, da člana, pri katerem je podan obvezen razlog za izključitev v skladu s členom 57(2) Direktive 2014/25, izključi ali zamenja, da samo ne bi bilo izključeno iz postopka oddaje javnega naročila. Pogoj za to je, da združenje podjetij oziroma njegov pooblaščeni član dejansko ali pravno ne more pravočasno ugotoviti obstoja tega razloga za izključitev, preprečiti njegove uresničitve ali v zvezi s tem sprejeti zadostnih korektivnih ukrepov. Če naj bi član, ki se zamenja ali izključi, prevzel le neznaten del ponujene storitve, lahko takšna izključitev ali zamenjava povzroči nebistveno spremembo ponudbe združenja podjetij, ki ne vpliva na konkurenco med ponudniki. Predložitveno sodišče mora presoditi, ali so ti pogoji izpolnjeni in ali je mogoče upoštevno nacionalno zakonodajo razlagati in uporabljati v skladu s temi načeli.
V.      Predlog
81.      Sodišču zato predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija), odgovori tako:
Člen 57(2) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES v povezavi s členom 79(2) in členom 80(1), drugi pododstavek, Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2014/25/EU z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES, ter načelo sorazmernosti prava Unije je treba razlagati tako, da nasprotujeta nacionalnim določbam ali njihovi razlagi, v skladu s katerimi je treba začasno združenje podjetij izključiti iz postopka oddaje javnega naročila, ker člana, ki je svojo obveznost plačila – pravnomočno ugotovljenega – davčnega dolga izpolnil šele po izteku roka za predložitev ponudb, ne more izključiti ali zamenjati zgolj zato, ker je to predlagalo šele po tem, ko ga je javni naročnik obvestil o obstoju razloga za izključitev.
1      Jezik izvirnika: nemščina.
2      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65, popravek v UL 2022, L 192, str. 39).
3      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243), kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2025/2150 z dne 22. oktobra 2025 (UL L, 2025/2150).
4      GURI št. 77 z dne 31. marca 2023, redni dodatek št. 12.
5      Člen 63(1) Direktive 2014/24, ki je v zvezi s tem enak, se v obravnavani zadevi ne uporablja.
6      V skladu z nemškim pravnim razumevanjem
to pomeni „pravnomočno“ upravno odločbo.
7      Sodba z dne 1. avgusta 2025, Daka in drugi (C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 in C‑493/23, EU:C:2025:592, točka 109 in navedena sodna praksa).
8      V tem smislu sodba z dne 26. januarja 2023, HSC Baltic in drugi (C‑682/21, EU:C:2023:48, točka 51).
9      Glej De Mars, S., „Exclusion and self-cleaning in Article 57: discretion at the expense of clarity and trade?“, v: Ølykke, G. S., in Sanchez Graells, A. (ur.), Reformation or deformation of the EU Public Procurement Rules, Edward Elgar Law, Cheltenham and Northampton, 2016, str. 257.
10      Glej Sanchez Graells, A., „Exclusion, Qualitative Selection and Short-listing in the New Public Sector Procurement Directive 2014/24“, v: Lichère, F., Caranta, R., Treumer, S. (ur.), Modernising Public Procurement: The new Directive, DJØF Publishing, Kopenhagen, European Procurement Law Series, 2014, str. 114.
11      V tem smislu sodbi z dne 30. januarja 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, točka 41), in z dne 21. decembra 2023, Infraestruturas de Portugal in Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, točke od 55 do 57 in navedena sodna praksa). Glej tudi drugi odstavek uvodne izjave 84 Direktive 2014/24.
12      V tem smislu sodbi z dne 10. oktobra 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647, točki 31 in 32
ter navedena sodna praksa), in z dne 3. junija 2021, Rad Service in drugi (C‑210/20, EU:C:2021:445, točka 43 in navedena sodna praksa).
13      Glej sodbo z dne 10. oktobra 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647, točka 42).
14      V tem smislu sodba z dne 30. januarja 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, točka 42).
15      UL 2004, L 134, str. 114.
16      Ta člen določa: „Naročnik od gospodarskega subjekta zahteva zamenjavo subjekta, ki ne izpolnjuje ustreznih pogojev za sodelovanje ali v zvezi z njim obstajajo obvezni razlogi za izključitev, ki jih je navedel naročnik.“
17      Glej v tem smislu v zvezi s členom 63 Direktive 2014/24 sodbo z dne 3. junija 2021, Rad Service in drugi (C‑210/20, EU:C:2021:445, točki 29 in 30).
18      V skladu s členom 79(2), drugi pododstavek, tretji stavek, Direktive 2014/25 pa ima naročnik v zvezi s tem diskrecijsko pravico („lahko“).
19      Glej sodbo z dne 7. septembra 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, točka 149 in naslednje). Glej tudi sklep z dne 30. septembra 2022, ĒDIENS & KM.LV (C‑592/21, EU:C:2022:746, točka 22 in navedena sodna praksa).
20      Glej v tem smislu sodbi z dne 3. junija 2021, Rad Service in drugi (C‑210/20, EU:C:2021:445, točki 36 in 37
ter navedena sodna praksa), in z dne 7. septembra 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, točki 153 in 154).
21      Prav tako člen 63(1), drugi pododstavek, drugi stavek, Direktive 2014/25.
22      Glej sodba z dne 7. septembra 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, točka 152 in naslednje).
23      Glej v tem smislu sodbi z dne 30. januarja 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, točke 48, 51 in 52), in z dne 3. junija 2021, Rad Service in drugi (C‑210/20, EU:C:2021:445, točki 39 in 40).
24      V tem smislu sodba z dne 26. januarja 2023, HSC Baltic in drugi (C‑682/21, EU:C:2023:48, točki 49 in 50 ter navedena sodna praksa). Glede vprašanja, ali to izhaja tudi iz kaznovalne narave izključitve iz postopka oddaje javnega naročila, kot je nakazano v sodbi z dne 30. maja 2024, Vialto Consulting/Komisija (C‑130/23 P, EU:C:2024:439, točka 31), v tem okviru ni treba odločiti. Glej v zvezi s tem sodbo, zoper katero je bila vložena pritožba, ki še ni rešena (C‑170/25 P), z dne 18. decembra 2024, TP/Komisija (T‑776/22, EU:T:2024:908, točka 61 in naslednje).
25      Glej tudi navedbo predložitvenega sodišča in Italije glede sodbe, ki jo je izdal Consiglio di Stato (državni svet, Italija) dne 19. septembra 2019, št. 6237, v skladu s katero se šteje, da med členi združenja podjetij obstaja tako tesna povezava, „da je kategorično izključena možnost, da kateri koli član združenja ne bi bil seznanjen z morebitnimi razlogi za izključitev“.
26      Ta člen določa: „Obveznost izključitve gospodarskega subjekta velja tudi, če je pravnomočno obsojena oseba članica upravnega, vodstvenega ali nadzornega organa tega gospodarskega subjekta ali ima pooblastila za njegovo zastopanje ali odločanje ali nadzor v njem.“
27      To vključuje med drugim sodelovanje v kriminalni združbi (točka a), podkupovanje (točka b), goljufijo (točka c), teroristična kazniva dejanja in podobno (točka d), pranje denarja ali financiranje terorizma (točka e) ter delo otrok in druge oblike trgovine z ljudmi (točka f).
28      Sodba z dne 7. septembra 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, točka 156 in navedena sodna praksa).
29      Glej sodbi z dne 19. maja 2009, Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317, točka 26), in z dne 23. decembra 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, točka 37).
30      V tem smislu sodba z dne 23. decembra 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, točka 37); sklepni predlogi generalnega pravobranilca P.
Mengozzija v zadevi MT Højgaard in Züblin (C‑396/14, EU:C:2015:774, točka 58).
31      V tem smislu sodba z dne 7. septembra 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, točka 157 in navedena sodna praksa).
32      V tem smislu je namreč treba razumeti tudi sodbo z dne 3. junija 2021, Rad Service in drugi (C‑210/20, EU:C:2021:445, točka 44 in navedena sodna praksa).
33      V tem smislu sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi MT Højgaard in Züblin (C‑396/14, EU:C:2015:774, točka 63).
34      V tem smislu sodba z dne 24. maja 2016, MT Højgaard in Züblin (C‑396/14, EU:C:2016:347, točka 44).
35      Glej v tem smislu sodbo z dne 19. junija 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351, točki 44 in 45), in sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi MT Højgaard in Züblin (C‑396/14, EU:C:2015:774, točka 76).
36      Glej točki 63 in 64
zgoraj.