62010CC0473_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Ved det foreliggende traktatbrudssøgsmål har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3, i og bilag II til direktiv 91/440/EØF (2), som ændret ved direktiv 2001/12/EF (3) (herefter »direktiv 91/440«), og i henhold til artikel 4, stk. 2, artikel 14, stk. 2, artikel 6, stk. 1 og 2, artikel 7, stk. 3, artikel 8, stk. 1, og artikel 11 i direktiv 2001/14/EF (4), som ændret ved direktiv 2004/49/EF (5) (herefter »direktiv 2001/14«). Ungarn har nedlagt påstand om frifindelse.
2. Den foreliggende sag indgår i en række traktatbrudssager (6), som Kommissionen anlagde i 2010 og 2011, om medlemsstaternes gennemførelse af direktiv 91/440 og 2001/14, navnlig med hensyn til jernbaneselskabers adgang til infrastrukturen, dvs. jernbanenettet, på rimelige, ikke-diskriminerende vilkår. Søgsmålene er nyskabende, da de giver Domstolen en første lejlighed til at ytre sig om liberaliseringen af jernbanerne i Den Europæiske Union, herunder navnlig fortolke, hvad der almindeligvis benævnes »den første jernbanepakke«.
II – Retsforskrifter
A – EU-retten
3. I artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 bestemmes:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at fastlæggelse af retfærdig og ikke-diskriminerende adgang til infrastruktur som opført på listen i bilag II overdrages organer eller selskaber, der ikke selv udfører nogen form for jernbanetransport. Uanset strukturform skal det fremgå, at denne målsætning er opfyldt.
Medlemsstaterne kan imidlertid overdrage opkrævningen af afgifter og ansvaret for jernbaneinfrastrukturen, herunder investeringer, vedligeholdelse og finansiering, til jernbanevirksomheder eller ethvert andet organ.«
4. De væsentlige funktioner, hvortil der henvises i artikel 6, stk. 3, og som opregnes i II til direktiv 91/440, er affattet således:
»– forberedelse og beslutningstagning i forbindelse med tildeling af licens til jernbanevirksomheder, herunder tildeling af individuelle licenser
– beslutningstagning i forbindelse med kanaltildeling, herunder både fastlæggelse og vurdering af, hvad der står til rådighed, samt tildeling af individuelle kanaler
– beslutningstagning i forbindelse med opkrævning af infrastrukturafgifter
– overvågning af opfyldelsen af public service-forpligtelser i forbindelse med visse tjenesteydelser.«
5. Ifølge definitionerne i artikel 2 i direktiv 2001/14 skal der i dette direktiv forstås ved:
»a) »tildeling«: en infrastrukturforvalters tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet
[...]
g) »infrastrukturkapacitet«: mulighed for at planlægge efterspurgte kanaler på en bestemt del af infrastrukturen i en vis periode
h) »infrastrukturforvalter«: ethvert organ eller enhver virksomhed, der især er ansvarlig for anlæg og vedligeholdelse af jernbaneinfrastruktur. Dette kan ligeledes omfatte forvaltning af infrastrukturens kontrol- og sikkerhedssystemer. Infrastrukturforvalterens funktioner på et net eller en del af et net kan tildeles andre organer eller virksomheder
i) »net«: hele den jernbaneinfrastruktur, der ejes og forvaltes af en infrastrukturforvalter
[...]
k) »jernbanevirksomhed«: enhver privat eller offentlig virksomhed, med licens i henhold til gældende fællesskabslovgivning, hvis hovedaktivitet består i godstransport og/eller passagerbefordring via jernbane, og som er forpligtet til at sørge for trækkraften, herunder virksomheder, som kun sørger for trækkraften
l) »kanal«: den infrastrukturkapacitet, der er nødvendig for, at et tog kan køre fra et punkt til et andet i en bestemt tidsperiode
m) »køreplan«: de data, der fastlægger alle de af planen omfattede togs og det rullende materiels bevægelser på den relevante infrastruktur i den periode, køreplanen er i kraft«.
6. I artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 2001/14 bestemmes:
»[...] Infrastrukturforvalteren fastlægger afgiften for brugen af infrastruktur og opkræver den.
2. Hvis infrastrukturforvalteren ikke er uafhængig af enhver jernbanevirksomhed med hensyn til retlig status, organisation eller beslutningstagning, varetages den funktion, der er beskrevet i dette kapitel, bortset fra inddrivelse af afgifter, af et afgiftsorgan, som er uafhængigt af enhver jernbanevirksomhed med hensyn til juridisk status, organisation og beslutningstagning.«
7. Artikel 5, stk. 1, i direktiv 2001/14 er affattet således:
»Jernbanevirksomheder er uden forskelsbehandling berettigede til de minimumsadgangsydelser og den sporadgang til servicefaciliteter, der er beskrevet i bilag II. Ydelserne i bilag II, punkt 2, leveres uden forskelsbehandling, og anmodninger fra jernbanevirksomheder kan kun forkastes, hvis der findes levedygtige alternativer på markedsvilkår. Hvis ydelserne ikke tilbydes af samme infrastrukturforvalter, skal yderen af »hovedinfrastrukturen« gøre, hvad han med rimelighed kan, for at lette tilvejebringelsen af disse tjenesteydelser.«
8. Artikel 6 i direktiv 2001/14 lyder således:
»1. Medlemsstaterne fastsætter vilkår, herunder i givet fald krav om forudbetaling, for at sikre, at en infrastrukturforvalters regnskaber under normale forretningsvilkår og over en rimelig periode som et mindstemål udviser balance mellem på den ene side indtægterne fra infrastrukturafgifter, overskud af andre forretningsaktiviteter og statsfinansiering og på den anden side udgifterne til infrastrukturen.
[...]
2. Infrastrukturforvaltere skal under behørig hensyntagen til sikkerheden og opretholdelsen og forbedringen af kvaliteten af infrastrukturtjenesten gives incitamenter til at nedbringe både omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne.
3. Medlemsstaterne sikrer, at stk. 2 efterkommes enten ved en kontraktmæssig aftale mellem den kompetente myndighed og infrastrukturforvalteren af mindst tre års gyldighed, hvori er fastsat bestemmelser for statsfinansiering, eller ved indførelse af passende regler, hvortil der er knyttet de nødvendige beføjelser.«
9. Artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14 har følgende ordlyd:
»Med forbehold af stk. 4 eller 5 eller artikel 8 fastsættes afgifterne for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til servicefaciliteter som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten.«
10. Artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14 lyder således:
»En medlemsstat kan med henblik på at få infrastrukturforvalterens omkostninger dækket fuldt ud, hvis markedet kan bære det, opkræve tillæg på grundlag af effektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende principper samtidig med at der sikres navnlig den internationale jernbanegodstransport størst mulig konkurrenceevne. Afgiftsordningen skal respektere de produktivitetsstigninger, som jernbanevirksomhederne opnår.
Afgiftsniveauet må dog ikke sættes så højt, at markedssegmenter, der som et minimum kan betale de omkostninger, der er direkte forbundet med jernbanedriften, samt en forrentning, som markedet kan bære, udelukkes fra at bruge infrastrukturerne.«
11. I artikel 13, stk. 2, første afsnit, i direktiv 2001/14 bestemmes:
»Ansøgere kan højst få overladt retten til at benytte bestemt infrastrukturkapacitet i form af en kanal for et tidsrum svarende til en køreplansperiode.«
12. I artikel 14, stk. 1 og 2, i direktiv 2001/14 bestemmes:
»[…] Infrastrukturforvalteren foretager kapacitetstildelingen. […]
Hvis infrastrukturforvalteren ikke er uafhængig af enhver jernbanevirksomhed med hensyn til retlig status, organisation eller beslutningstagning, varetages de funktioner, der er nævnt i stk. 1 og beskrevet i dette kapitel, af et tildelingsorgan, der er uafhængigt af enhver jernbanevirksomhed med hensyn til retlig status, organisation og beslutningstagning.«
13. Artikel 29 i direktiv 2001/14 har følgende ordlyd:
»1. Opstår der forstyrrelser i togtrafikken på grund af tekniske fejl eller som følge af en ulykke, træffer infrastrukturforvalteren alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at normalisere situationen. Med henblik herpå udarbejder han en beredskabsplan med en liste over de forskellige offentlige organer, der skal underrettes i tilfælde af alvorlige hændelser eller alvorlige forstyrrelser i togtrafikken.
2. I en nødsituation og når det er uomgængelig nødvendigt som følge af sammenbrud, som midlertidigt gør infrastrukturen ubrugelig, kan de tildelte kanaler uden advarsel trækkes tilbage lige så længe, som det tager at reparere systemet.
Infrastrukturforvalteren kan, hvis han anser det for nødvendigt, forlange, at jernbanevirksomhederne stiller de midler, han finder mest hensigtsmæssige, til hans disposition med henblik på, at togtrafikken snarest muligt kan normaliseres.
3. Medlemsstaterne kan kræve, at jernbanevirksomhederne deltager i tilsynet med, at de selv overholder sikkerhedsstandarder og -regler, og i håndhævelsen af disse standarder og regler.«
14. I bilag II, punkt 1, i direktiv 2001/14 bestemmes følgende:
»1. Minimumsadgangsydelser omfatter:
a) behandling af ansøgninger om infrastrukturkapacitet
b) ret til at benytte den kapacitet, der tildeles
c) brug af køresporskifter og skiftestationer
d) togkontrol, herunder signalgivning, regulering, ekspedition samt fremsendelse og tilvejebringelse af oplysninger om togbevægelser
e) alle andre oplysninger, der er nødvendige for at iværksætte eller drive den tjeneste, hvortil der er tildelt infrastrukturkapacitet.«
B – National ret
15. Ved lov XCV af 1993 om jernbaner blev der i 2004 oprettet et af jernbanevirksomhederne uafhængigt organ, Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezet (herefter »VPE«).
16. Ifølge artikel 62 i lov CLXXXIII af 2005 om jernbanetransport (2005 évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről (7), herefter »jernbaneloven«) påhviler det VPE at varetage funktionerne tildeling af kanaler og fastsættelse af afgifter.
17. Jernbanelovens artikel 28, stk. 1, er affattet således:
»Ministeren forpligter sig kontraktligt – med den for budgettet ansvarlige ministers samtykke – til at finansiere godkendte dokumenterede udgifter, som den jernbanevirksomhed, hvortil det er overdraget at drive det nationale jernbanenet, net underordnet dette samt regionale jernbanenet og net underordnet disse, har afholdt i forbindelse med driften af nettet, når udgifterne hverken dækkes af netadgangsafgiften eller gennem virksomhedens øvrige aktiviteter. Vilkårene i kontrakten skal være fastsat således, at de tilskynder netforvalteren til at nedbringe sine driftsomkostninger og netadgangsafgifterne, dog uden at dette undergraver sikkerheden af transporten eller ydelsernes kvalitet.«
18. Ifølge samme lovs artikel 31, stk. 2, litra b), har »infrastrukturforvalteren af hensyn til jernbanetrafikkens sikkerhed [...] r et til, indtil faren er ophørt, at lukke de af faren truede jernbanestrækninger eller -afsnit og at lukke de jernbanekanaler, som er tildelt på de pågældende strækninger, idet infrastrukturforvalteren skal underrette den forvaltning, som er ansvarlig for den pågældende linje, når lukningen berører en niveauovergang [...]«.
19. I jernbanelovens artikel 55, stk. 8, bestemmes følgende:
»Hvis, mod enhver forventning, netadgangsafgifterne ikke dækker samtlige dokumenterede omkostninger og udgifter, som er afholdt af forvalteren af den frit tilgængelige infrastruktur, kan der foretages en generel forhøjelse af afgiften for de i artikel 54, stk. 1 og 3-5, angivne ydelser, som ikke kan overstige, hvad der er nødvendigt for at dække samtlige dokumenterede omkostninger og udgifter, idet der i forhøjelsen skal tages hensyn til de af jernbanevirksomhederne opnåede produktivitetsstigninger, kravet om effektiv udnyttelse af infrastrukturen, den grænseoverskridende jernbanetrafiks konkurrenceevne samt gennemskueligheds- og ligebehandlingsprincippet.«
20. I bekendtgørelse nr. 83/2007 (X.6) GKM-PM fastsættes rammen for ordningen for afgifter for adgang til jernbaneinfrastrukturen og de grundlæggende regler for fastsættelsen af afgiften for adgang til infrastrukturen (8) .
21. I bekendtgørelse nr. 101/2007 (XII.22) GKM om vilkårene for åben adgang til jernbaneinfrastrukturerne (9) bestemmes i artikel 23, stk. 1:
»Når en infrastrukturforvalter har lukket en jernbanekanal i henhold til jernbanelovens artikel 31, stk. 2, litra b), skal det organ, som er ansvarligt for at tildele kapacitet, efter anmodning fra den berørte part tilbyde en anden jernbanekanal, der vælges inden for den disponible kapacitet.«
22. VPE offentliggør hvert år en bekendtgørelse om driften af nettet (Hálózati Üzletszabályzat). I bekendtgørelsen om driften af nettet for 2009-2010 bestemmes i punkt 4.3, niende afsnit:
»[VPE] underretter de berørte modtagere, infrastrukturforvalterne og det organ, som administrerer jernbanerne, om sine afgørelser om tildeling af kapacitet.«
23. I punkt 4.8.1 i samme bekendtgørelse, der bærer overskriften »Retningslinjer for retablering af normal trafik«, bestemmes:
»a) I tilfælde af afvigelser fra planen og den normale køreplan skal ledelsen af infrastrukturforvalterens driftstjenester træffe foranstaltninger, som er egnede til at bringe forstyrrelserne til ophør og retablere trafikken i overensstemmelse med planen og køreplanen [...]
b) Parter, som er tildelt netadgang, skal til stadighed have en kontaktperson, som har kompetence til at træffe afgørelser, eller selv have et ledende organ, der skal underrettes af infrastrukturforvalterens ledende organ i tilfælde af forstyrrelse eller fare, og der skal ved retableringen af normale driftsbetingelser tages hensyn til de parters behov, som er tildelt netadgang.
c) Force majeure og andre uforudsigelige usædvanlige omstændigheder:
– I tilfælde af forstyrrelser af jernbanetrafikken på grund af tekniske fejl eller ulykker skal infrastrukturforvalteren træffe alle nødvendige foranstaltninger til at retablere normale driftsbetingelser. Forvalteren skal i dette øjemed udarbejde en nødplan, hvori det er angivet, hvilke organer der skal underrettes i tilfælde af, at der indtræffer alvorlige forstyrrelser eller ulykker i jernbanetrafikken.
– Parter, som er tildelt netadgang, skal efter anmodning fra netforvalteren, mod en godtgørelse, stille de midler til rådighed, som findes mest egnede med henblik på hurtigt at retablere normale driftsbetingelser.
– I tilfælde af fare, der midlertidigt gør det umuligt at benytte jernbanenettet, skal infrastrukturforvalteren lukke de tildelte jernbanekanaler – idet de berørte parter underrettes – så længe det er nødvendigt for at genoprette forholdene. VPE skal, hvis den berørte part anmoder derom, tilbyde den pågældende en anden jernbanekanal, der vælges inden for den disponible kapacitet.«
III – Den administrative procedure og forhandlingerne for Domstolen
24. Ved skrivelse af 26. januar 2008 anmodede Kommissionen Ungarn om at fremsætte sine bemærkninger over for den vedrørende Ungarns manglende overholdelse af de forpligtelser, der påhviler medlemsstaten i henhold til artikel 6, stk. 3, i og bilag II til direktiv 91/440 og i henhold til artikel 4, stk. 2, artikel 14, stk. 2, artikel 3, artikel 6, stk. 1, artikel 6, stk. 2-5, artikel 7, stk. 3, artikel 8 og 11 samt artikel 30, stk. 3, i direktiv 2001/14. Ungarn besvarede anmodningen ved skrivelse af 22. august 2008. Skrivelsen blev suppleret af andre skrivelser, herunder navnlig en skrivelse af 10. juni 2009.
25. Ved skrivelse af 8. oktober 2009 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den fastslog, at Ungarn ikke havde opfyldt de forpligtelser, der påhviler medlemsstaten i henhold til artikel 6, stk. 3, i og bilag II til direktiv 91/440 og i henhold til artikel 4, stk. 2, artikel 14, stk. 2, artikel 6, stk. 1, artikel 6, stk. 2, artikel 7, stk. 3, artikel 8, stk. 1, og artikel 11 i direktiv 2001/14. Kommissionen anmodede Ungarn om at træffe de foranstaltninger, som var nødvendige for at efterkomme den begrundede udtalelse, senest to måneder fra modtagelsen af denne. Ved skrivelse af 16. december 2009 besvarede Ungarn den begrundede udtalelse og bestred det traktatbrud, Kommissionen foreholdt den.
26. Da Kommissionen ikke var tilfreds med Ungarns svar, besluttede den at indbringe det foreliggende søgsmål, som er indgået til Domstolen den 29. november 2010.
27. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 15. februar 2011 fik Den Tjekkiske Republik, Republikken Letland og Republikken Polen tilladelse til at intervenere til støtte for Ungarns påstande. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 4. april 2011 fik Den Italienske Republik tilladelse til at intervenere til støtte for Ungarns påstande på grundlag af procesreglementets artikel 93, stk. 7.
28. Ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 6. juni 2012 meddelte Kommissionen, at den frafaldt det sjette klagepunkt i søgsmålet vedrørende artikel 11, stk. 1, i direktiv 2001/14 om indførelsen af en ordning til forbedring af jernbanenettets præstation.
29. Kommissionen, Ungarn, Den Italienske Republik og Republikken Polen deltog i retsmødet, der fandt sted den 23. maj 2012.
IV – Parternes anbringender og argumenter
A – Det første klagepunkt: uafhængighed ved tildelingen af jernbanekanaler
1. Parternes argumenter
30. Kommissionen har gjort gældende, at en jernbanevirksomhed i henhold til artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 ikke må træffe afgørelser om tildeling af kanaler, eftersom dette er en af de væsentlige funktioner med henblik på at sikre retfærdig og ikke-diskriminerende adgang til infrastrukturen, hvortil der henvises i bilag II til direktiv 91/440, og som er omfattet af kravet om uafhængighed. Tildelingen af infrastrukturkapacitet skal følgelig tilkomme et uafhængigt tildelingsorgan.
31. Forvaltningen af trafikken henhører under kanaltildelingen og bør i Ungarn varetages af VPE, som er et organ, der er uafhængigt af jernbanevirksomhederne, og ikke af infrastrukturforvalterne MÁV Zrt. og GySEV Zrt., som også er jernbanevirksomheder.
32. Dels skal trafikforvalteren kende afgørelserne om tildeling af kapacitet for at kunne varetage denne forvaltning. Da, i Ungarn, infrastrukturforvalterne MÁV Zrt. og GySEV Zrt. i henhold til driftsbekendtgørelsen underrettes om alle afgørelser om tildeling af kapacitet, som vedrører deres konkurrenter, bliver de reelt deltagere i processen i forbindelse med tildeling af kapacitet.
33. Dels indebærer forvaltningen af trafikken ifølge Kommissionen, at trafikforvalteren i tilfælde af forstyrrelse af driften eller fare træffer de foranstaltninger, som er nødvendige for at retablere normale trafikforhold. I sådanne tilfælde er trafikforvalteren nødt til at fravige den tidligere fastlagte køreplan og omfordele de kanaler og den netkapacitet, som er til rådighed. I Ungarn er det de to infrastrukturforvaltere, der skal træffe foranstaltninger til at afhjælpe forstyrrelsen under hensyn til jernbanevirksomhedernes behov.
34. Kommissionen har ikke bestridt, at trafikforvalteren under normale forhold begrænser sig til at udføre de af VPE trufne beslutninger og til at sørge for, at togene kører efter køreplanerne, og ikke har nogen indflydelse på afgørelserne om tildeling af kapacitet og kanaler. At trafikforvalteren griber ind lokalt for at retablere trafikken i tilfælde af fare eller forstyrrelse, indebærer derimod ifølge Kommissionen, at forvalteren træffer afgørelser om tildeling af kanaler og råder over et skøn i denne henseende. Lukning af en kanal er også et indgreb, som udgør en væsentlig funktion, der vedrører kanaltildelingen som omhandlet i bilag II til direktiv 91/440.
35. Efter Kommissionens opfattelse giver det en jernbanevirksomhed en konkurrencefordel at varetage trafikforvaltningen, eftersom virksomheden for at kunne løse de opgaver, som er forbundet med denne forvaltning, nødvendigvis må have detaljeret kendskab til de tjenesteydelser, jernbanevirksomhederne tilbyder, omfanget af disse samt køreplanerne. Det er i strid med artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14, at en jernbanevirksomhed, uanset hvilken, gennem trafikforvaltningen kan have kendskab til, hvorledes dens konkurrenter anvender infrastrukturen, og at den under visse betingelser kan træffe afgørelser om tildeling af kanaler eller infrastrukturkapacitet i overensstemmelse hermed. Kommissionen har tilføjet, at trafikforvalteren ved gennemførelsen af køreplanerne altid de facto påvirker trafikken, og at konkurrenterne kun kender de offentliggjorte køreplaner og er uvidende om de faktiske togbevægelser.
36. Med hensyn til forholdet mellem forvaltningen af trafikken og forvaltningen af infrastrukturen har Kommissionen peget på, at det krav om uafhængighed, som kanaltildelingen er omfattet af, også gælder, når tildelingen finder sted inden for rammerne af trafikforvaltningen. Denne sidstnævnte omfatter en lang række opgaver, som klart ikke har nogen forbindelse med kanaltildelingen, såsom vedligeholdelse, anlægning af spor og andre investeringer, og som jernbanevirksomhederne kan varetage.
37. Den ungarske regering har gjort gældende, at de opgaver, hvortil der udtrykkeligt henvises i bilag II til direktiv 91/440, ifølge ordlyden af direktivets artikel 6, stk. 3, betragtes som væsentlige funktioner. Artikel 6, stk. 3, andet afsnit, indeholder en ikke-udtømmende definition af, hvilke funktioner der også kan varetages af jernbanevirksomheder, selv om de kan være opgaver som omhandlet i bilag II eller falde ind under disse.
38. Den ungarske lovgivning tillader ikke trafikforvalteren at tildele kanaler, selv i tilfælde af fare eller forstyrrelse. At tildele kanaler og infrastrukturkapacitet tilkommer udelukkende VPE som uafhængigt organ.
39. Dels består trafikforvalterens hovedopgave nemlig i at gennemføre de afgørelser om tildeling af kapacitet og kanaler, som VPE træffer. Trafikforvalteren har ikke nogen beslutningskompetence på dette område og kan hverken kontrollere tildelte kanaler eller kapacitet. VPE kan inden for rammerne af sin 24-timers vagttjeneste modtage og behandle anmodninger om kanaler på hvilket som helst tidspunkt af døgnet.
40. Dels har infrastrukturforvalteren heller ikke beføjelse til at tildele kapacitet i tilfælde af fare eller forstyrrelse af tjenesten. I sådanne tilfælde kan forvalteren for at retablere normal trafik gribe ind umiddelbart og træffe foranstaltninger, der sikrer, at der hurtigt muligt anvendes så mange af de kanaler og så meget af den kapacitet som muligt, som VPE har tildelt.
41. Imidlertid kan infrastrukturforvalteren, når der er kanaler, som på trods af de trufne foranstaltninger ikke kan bringes i drift igen, ophæve en kanal; retten til at gøre dette i visse tilfælde er ligeledes fastsat i artikel 14, stk. 8, i forordning nr. 913/2010. Den ungarske regering har præciseret, at trafikforvalteren kun har mulighed for at lukke jernbanekanaler, når en strækning er blevet midlertidigt ubrugelig, og trafik under alle omstændigheder er umulig. Der er således ikke tale om en skønsmæssig beslutning om at forbyde anvendelse af et spor, men om en midlertidig lukning af en jernbanestrækning af sikkerhedsmæssige grunde, hvorunder VPE bestræber sig for at stille en anden jernbanestrækning til rådighed for den berørte jernbanevirksomhed.
42. Retablering af den normale togtrafik, hvori der indgår foranstaltninger af teknisk og jernbanesikkerhedsmæssig art, på den ene side, og tildeling af jernbanekanaler, som det tilkommer VPE at foretage, på den anden side, udgør ifølge den ungarske regering to forskellige opgaver.
43. Heraf følger efter den ungarske regerings opfattelse, at infrastrukturforvalteren ikke har nogen indflydelse på tildelingen af jernbanekanaler, eftersom den finder sted, før trafikken indledes. Infrastrukturforvalteren skal med den part, som er tildelt netadgang, indgå en kontrakt, der stemmer overens med den tildelte kanal, og lade dennes tog køre i overensstemmelse med denne kanal, idet infrastrukturforvalteren i modsat fald udsætter sig for de i kontrakten fastsatte retlige konsekvenser. At få kendskab til afgørelser om tildeling af kapacitet, efter at de er truffet, svarer derfor ikke til at træffe afgørelser om tildeling af kanaler.
44. Den ungarske regering finder, at trafikforvaltningen snarere henhører under infrastrukturforvaltningen, og at det derfor er urealistisk og står i modsætning til den praktiske gennemførelse af den at skelne mellem de to opgaver. At der er en tæt forbindelse mellem forvaltningen af henholdsvis trafikken og infrastrukturen, fremgår desuden af direktiv 91/440, i hvis artikel 3 det bestemmes, at forvaltning af infrastrukturkontrol og sikkerhedssystemer også kan være en del af infrastrukturforvalterens opgaver.
45. Den ungarske regering mener ikke, at infrastrukturforvalteren drager en konkurrencefordel af sin forvaltning af trafikken, eftersom forvalteren på ingen måde tildeler kanaler, selv i tilfælde af forstyrrelse eller fare, og først kan få kendskab til de af Kommissionen nævnte oplysninger, efter at VPE har truffet afgørelserne om tildeling af kanaler. Den ungarske regering er enig med Kommissionen i, at trafikforvalteren nødvendigvis må have et detaljeret kendskab til de tjenesteydelser, jernbanevirksomhederne tilbyder, omfanget af disse samt køreplanerne.
46. Den polske regering har tilsluttet sig den ungarske regerings argumentation om, at trafikforvalterens eventuelle indgreb i tilfælde af forstyrrelse af trafikken eller fare ikke indebærer nogen ny tildeling af kanaler. Det drejer sig om at foretage en ad hoc-reaktion, som kun den enhed, der varetager den daglige forvaltning af jernbanetrafikken, er forberedt på.
47. Den polske regering har ligeledes peget på, at der i artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 kun kræves opfyldelse af målsætningen om retfærdig og ikke-diskriminerende adgang til infrastrukturen. Der henvises til denne målsætning i 11. betragtning til direktiv 2001/14. Ifølge den polske regering har Kommissionen ikke fremsat noget faktisk eller retligt argument, der viser, at Ungarn ikke har opfyldt denne målsætning.
48. Kommissionen har i sine bemærkninger til Polens interventionsindlæg bemærket, at det, da kravet om, at det organ, der tildeler kanaler, er uafhængigt, ikke er overholdt, er unødvendigt at anføre konkrete tilfælde af misbrug, som infrastrukturforvalterne har begået, da det nævnte krav netop har til formål at sikre generel opfyldelse af det fastsatte mål gennem indførelse af egnede strukturer.
2. Prøvelse af det første klagepunkt
a) Indledende bemærkninger
49. Liberaliseringen af jernbanetransporten blev indledt med den oprindelige udgave af direktiv 91/440, hvori der indførtes en ret for transportvirksomhederne til at få adgang til jernbaneinfrastrukturen. Samtidig med indførelsen af denne ret til adgang fastsattes det princip, at infrastrukturforvaltningen og transporttjenesterne skulle være adskilt. Princippet om adskillelse gjaldt imidlertid ikke strukturerne, men funktionerne, nærmere bestemt regnskabsfunktionen. Det er kun en mulighed, at adskillelsen kan gennemføres ved at oprette særskilte organisatoriske afdelinger i den samme virksomhed eller ved at overdrage infrastrukturforvaltningen til en særskilt enhed. Der blev således ikke rejst tvivl om, at der kunne bestå en national integreret model.
50. Direktiv 95/18/EF og 95/19/EF (10), og derefter direktiverne i den første jernbanepakke, havde imidlertid til formål at gennemføre retten til adgang ved at foreskrive indførelse af licenser til transportvirksomhederne og regler for tildeling af kapacitet og opkrævning af afgifter. For at sikre ikke-diskriminerende adgang fastsattes der i artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440, det princip, at det organ, hvortil de væsentlige funktioner, som nu er angivet i bilag II til det nævnte direktiv, er overdraget, skal være uafhængigt.
51. Det drejer sig om tildeling af licens til jernbanevirksomheder, tildeling af kapacitet, tildeling af individuelle kanaler, opkrævning af de afgifter, transportvirksomhederne skal betale, og overvågning af, at public service-forpligtelserne overholdes. I artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 samt artikel 4, stk. 2, og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14 henvises der til den uafhængighed, som henholdsvis det »organ eller selskab«, der giver adgang til nettet, »afgiftsorganet« og, for så vidt angår kapaciteten, »tildelingsorganet« skal have.
52. De nævnte væsentlige funktioner svarer til opgaver, som under ingen omstændigheder kan løses af en transportvirksomhed. De kan derimod varetages af enten forvalteren, hvis denne er uafhængig af enhver jernbanevirksomhed, bl.a. den traditionelle operatør, eller, hvis dette ikke er tilfældet, af et »organ«. Alle beslutninger, der træffes af de organer, hvortil de væsentlige funktioner er overdraget, kan indbringes for et uafhængigt til synsorgan, der er oprettet i henhold til artikel 30, stk. 1, i direktiv 2001/14.
53. I Ungarn varetages den væsentlige funktion, som består i at tildele kanaler, af VPE, som er et organ, der er uafhængigt af jernbanevirksomhederne. Derimod er infrastrukturforvalterne MÁV Zrt. og GySEV Zrt. også jernbanevirksomheder. Det centrale spørgsmål i Kommissionens første klagepunkt er derfor, om trafikforvaltningen er omfattet af begrebet forvaltning af infrastrukturen, og i bekræftende fald, om den omfatter tildeling af kanaler og følgelig kun kan varetages af et organ, som er uafhængigt af jernbanevirksomhederne. For at kunne besvare dette spørgsmål må det afklares, hvad begreberne »væsentlig funktion« og »kanal« nøjagtigt betyder.
b) Væsentlig funktion og kanal
54. Ifølge ordlyden af bilag II til direktiv 91/440 omfatter de væsentlige funktioner, hvortil der henvises i artikel 6, stk. 3, »forberedelse og beslutningstagning« i forbindelse med tildeling af licens til jernbanevirksomheder, »beslutningstagning« i forbindelse med kanaltildeling, herunder »tildeling« af individuelle kanaler, »beslutningstagning« i forbindelse med opkrævning af infrastrukturafgifter og »overvågning« af opfyldelsen af public service-forpligtelser i forbindelse med visse tjenesteydelser. Heraf følger, at en væsentlig funktion ved anvendelsen af EU-bestemmelserne på jernbaneområdet består i aktiviteter af administrativ eller kvasi-administrativ art, såsom at forberede og træffe beslutninger og at overvåge, at forpligtelserne opfyldes.
55. Derimod omfatter de minimumsadgangsydelser, infrastrukturforvalteren skal præstere over for jernbanevirksomhederne, ifølge bilag II, punkt 1, i direktiv 2001/14 bl.a. under litra d) togkontrol, herunder signalgivning, regulering, ekspedition samt fremsendelse og tilvejebringelse af oplysninger om togbevægelser og under litra e) alle andre oplysninger, der er nødvendige for at iværksætte eller drive den tjeneste, hvortil der er tildelt infrastrukturkapacitet. Der er således i denne forbindelse tale om tjenesteydelser, som efter min opfattelse henhører under begrebet forvaltning af jernbanetrafikken.
56. Ifølge artikel 2, litra l), i direktiv 2001/14 skal der ved »kanal« forstås den infrastrukturkapacitet, der er nødvendig for, at et tog kan køre fra et punkt til et andet i en bestemt tidsperiode. Tildelingen af en kanal ved dens optagelse i køreplanen eller ved en ad hoc-afgørelse i henhold til artikel 23 i direktiv 2001/14 udgør for jernbanevirksomheden en ret til at anvende en specifik kapacitet inden for infrastrukturen. Retligt svarer dette til en licens eller en administrativ eller kvasi-administrativ tilladelse. Denne fortolkning underbygges af artikel 13, stk. 2, som indeholder bestemmelser om »retten til at benytte bestemt infrastrukturkapacitet i form af en kanal [...]«.
57. I lighed med enhver anden rettighed kan indehaveren også udøve rettigheder i form af kanaler ved at udøve de aktiviteter, som er omfattet af den pågældende rettigheds anvendelsesområde. Med hensyn til kanaler består udøvelsen i udnyttelsen af den strækning, der er tale om, i den af kanalen omfattede tidsperiode. Det skal tilføjes, at underudnyttelse af en kanal ifølge ordlyden af artikel 27 i direktiv 2001/14 kan medføre pligt til at opgive kanalen.
58. På grundlag af disse overvejelser mener jeg, at trafikforvaltningen består i ydelser, som er omfattet af infrastrukturforvaltningens område. Ifølge ordlyden af artikel 2, litra h), i direktiv 2001/14 kan infrastrukturforvaltningen nemlig »ligeledes omfatte forvaltning af infrastrukturens kontrol- og sikkerhedssystemer«.
59. Det følger af ovenstående betragtninger, at det ikke er en del af trafikforvaltningen at træffe afgørelser vedrørende kanaltildeling, men kun at gennemføre sådanne afgørelser, enten ved fastlæggelse af køreplaner eller ved ad hoc-tildeling af kanaler. Forvaltningen af jernbanetrafikken udgør en faktisk aktivitet, som har til formål at sikre effektiv, og sikker, udnyttelse af rettigheder til anvendelse af kapacitet i form af kanaler. Når, med andre ord, netforvalteren giver et tog grønt signallys, udgør denne foranstaltning ikke en ret til kanalen. På samme måde svarer et rødt signallys fra netforvalteren ikke til ophævelse af en kanal. Enhver sammenblanding af tilstedeværelsen af rettigheder og udøvelsen af sådanne må derfor undgås, da de systemer, som er indført med henblik på at regulere de forskellige former for trafik gennem tildeling af rettigheder, befinder sig på et helt andet plan end den daglige overvågning af udøvelsen af sådanne rettigheder, der foretages af de kompetente myndigheder såsom politiet, lodsvæsenet eller jernbanetrafikforvaltningen.
60. Heraf følger, at trafikforvaltningen ikke indebærer beslutningstagning som omhandlet i listen over væsentlige funktioner. Da det fremgår af artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440, at medlemsstaterne kan overdrage ansvaret for forvaltningen af jernbaneinfrastrukturen ud over de væsentlige funktioner til jernbanevirksomheder eller ethvert andet organ, kan trafikforvaltningen således overdrages til jernbanevirksomheder såsom MÁV Zrt. og GySEV Zrt.
61. Denne konklusion bygger på en bogstavelig og systematisk fortolkning af direktiv 91/440 og 2001/14. Det skal tilføjes, at man vanskeligt kan forestille sig, at lovgiver bevidst undlod at nævne et så vigtigt spørgsmål som trafikforvaltningen i bilag II til direktiv 91/440, hvis det var lovgivers hensigt, at den skulle være omfattet af de væsentlige funktioner. Det står dog tilbage at undersøge, om Kommissionens teleologiske argumentation kan rokke ved denne konklusion.
62. Ifølge Kommissionen skal trafikforvalteren kende afgørelserne om tildeling af kapacitet for at kunne varetage denne forvaltning, og eftersom MÁV Zrt. og GySEV Zrt. i overensstemmelse med driftsbekendtgørelsen underrettes om alle afgørelser om tildeling af kapacitet, som vedrører deres konkurrenter, bliver de reelt deltagere i processen i forbindelse med tildeling af kapacitet.
63. Dette argument er ikke overbevisende. Tildelingen af kapacitet består reelt enten i fastlæggelsen af de normale netkøreplaner eller i individuelle afgørelser om ad hoc-tildeling af kanaler. For begge tilfældes vedkommende fastsættes der i direktiv 2001/14 detaljerede regler, hvori der pålægges det tildelingsorgan, som forvalter infrastrukturen, procedure- og indholdsmæssige forpligtelser. Jeg kan ikke se, at der, som påstået, er en forbindelse mellem de opgaver, som indgår i forvaltningen af jernbanetrafikken, og de opgaver, der påhviler tildelingsorganet, og som beskrives i kapitel III i direktiv 2001/14.
64. Med hensyn til, at MÁV Zrt. og GySEV Zrt. nødvendigvis underrettes om alle afgørelser om tildeling af kapacitet, som vedrører deres konkurrenter, forholder det sig således, at sådanne afgørelser normalt indgår i de regulære køreplaner, der i sagens natur er tilgængelige for tredjemand. Hvad angår afgørelser om ad hoc-tildeling af kanaler mener jeg, at infrastrukturforvalteren bør underrettes om sådanne, også selv om forvalteren ikke er ansvarlig for trafikforvaltningen, idet der kan forekomme vedligeholdelsesarbejde på den berørte strækning og være behov for adgang til tjenesteydelser som køresporskifter og skiftestationer.
65. Ved at godtage, at infrastrukturforvaltningen, bortset fra de væsentlige funktioner, kan overdrages til jernbanevirksomhederne eller enhver anden enhed, har EU-lovgiver nødvendigvis anerkendt, at når vedligeholdelsen af nettet er betroet en jernbanevirksomhed, har denne brug for oplysninger om kapacitetstildelingen.
66. Det står endnu tilbage at prøve Kommissionens argument om, at trafikforvaltningen indebærer, at trafikforvalteren i tilfælde af forstyrrelse af tjenesten eller fare træffer de nødvendige foranstaltninger til at retablere normale trafikforhold. I sådanne tilfælde er trafikforvalteren nødt til at fravige den tidligere fastlagte køreplan og omfordele de kanaler og den netkapacitet, som er til rådighed. At trafikforvalteren griber ind lokalt for at retablere trafikken i tilfælde af fare eller forstyrrelse, indebærer ifølge Kommissionen, at trafikforvalteren træffer afgørelser om tildeling af kanaler, og at forvalteren råder over et frit skøn i denne henseende. Lukning af en kanal er også et indgreb, som udgør en væsentlig funktion, der vedrører kanaltildelingen som omhandlet i bilag II til direktiv 91/440.
67. Dette argument mener jeg støttes på en sammenblanding af fastsættelse og udøvelse af rettigheder. Tildeling af rettigheder til en bestemt kapacitet i form af kanaler er en væsentlig funktion, som i Ungarn eksklusivt er overdraget VPE. Således som den ungarske regering har påvist, gælder dette i henhold til artikel 29, stk. 1, i direktiv 2001/14 også i tilfælde af forstyrrelse af togtrafikken på grund af en teknisk fejl eller en ulykke (11) . Det er infrastrukturforvalteren, der skal træffe alle de foranstaltninger, som er nødvendige for at normalisere situationen, og den opgave kan omfatte lukning af kanaler. Nytildelingen af kanaler tilkommer derimod det uafhængige tildelingsorgan, i det foreliggende tilfælde VPE.
68. Trafikforvaltningen består i foranstaltninger, som forvalteren træffer, således at rettighederne til kapacitet i form af kanaler kan udøves. Denne form for afgørelser kan ikke sidestilles med fordeling eller tildeling kanaler. Hvis det ikke forholdt sig således, ville en jernbanevirksomhed, der f.eks. var indehaver af retten til kanalen mellem byerne A og B fra kl. 15 til kl. 16, have modtaget to kanaltildelinger, idet den første ville svare til det kompetente organs fastlæggelse af køreplanen og den anden til det grønne signallys, der blev givet på banegården i byen A kl. 15 på trafikforvalterens initiativ. En sådan fortolkning kan ikke overbevise.
69. Afgørelser truffet af trafikforvalteren om at lukke kanaler i en nødsituation, eller når det er uomgængeligt nødvendigt, skal derfor ikke betragtes som nytildeling af kanaler, men som uopsættelige indgreb, der påvirker udnyttelsen af sådanne. Eftersom det ifølge ordlyden ikke fastsættes i artikel 29, stk. 2, i direktiv 2001/14, hvilken enhed der har beføjelse til at træffe afgørelse om sådanne uopsættelige indgreb – i modsætning til de tilfælde, hvortil der henvises i stk. 1 eller andet afsnit af stk. 2 – er det ikke udelukket, at dette kan være infrastrukturforvalteren, selv om denne er en jernbanevirksomhed, eller politi- eller civilbeskyttelsesmyndighederne.
70. Af disse grunde foreslår jeg Domstolen, at den ikke giver Kommissionen medhold i dens første klagepunkt.
B – Det andet klagepunkt: uafhængighed ved inddrivelsen af afgifter
1. Parternes argumenter
71. Kommissionen har gjort gældende, at en enhed, der leverer jernbanetransportydelser, i medfør af artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 og artikel 4, stk. 2, i direktiv 2001/14 ikke kan træffe beslutninger om fastlæggelse af afgifter, da en sådan enhed kun kan have bemyndigelse til at inddrive sådanne. Ifølge de samme bestemmelser skal udarbejdelsen og fastlæggelsen af afgifterne varetages af et uafhængigt afgiftsorgan.
72. Kommissionen finder, at den ungarske lovgivning strider imod de nævnte to bestemmelser, fordi de detaljerede fakturaer for de afgifter, der skal betales for benyttelsen af infrastrukturen, udstedes af infrastrukturforvalterne MÁV Zrt. og GySEV Zrt., som også er jernbanevirksomheder.
73. Kommissionen har bemærket, at udtrykket »fastlægger afgiften for brugen af infrastruktur« i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2001/14 skal forstås dels som den almindelige fastsættelse af afgifterne, der består i for hver strækning at angive afgiften pr. kilometer i driftsbestemmelserne, dels som den konkrete beregning af de beløb, de forskellige brugere skal betale, på grundlag af længden af den benyttede strækning. I medfør af direktivets artikel 4, stk. 2, skal muligheden for, at en ikke-uafhængig infrastrukturforvalter varetager inddrivelsen af afgifter, fortolkes indskrænkende, eftersom der er tale om undtagelse fra reglen.
74. Den omstændighed, at det er overdraget en jernbanevirksomhed at udstede detaljerede fakturaer for afgifter, giver efter Kommissionens opfattelse virksomheden en konkurrencefordel, eftersom der i fakturaerne nødvendigvis henvises til de tjenesteydelser, de konkurrerende jernbanevirksomheder har gjort brug af, omfanget af disse tjenesteydelser og det tidspunkt, hvorpå de er blevet benyttet. I artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 henvises der imidlertid udtrykkeligt til princippet om, at adgangen skal være retfærdig og ikke-diskriminerende.
75. Den ungarske regering har bestridt, at infrastrukturforvalterne træffer afgørelser om fastlæggelse af afgifterne, fordi de er ansvarlige for faktureringen, som henhører under inddrivelsen af afgifterne, men som ikke er en væsentlig funktion som omhandlet i direktiv 91/440, der skal varetages af et uafhængigt organ. Faktureringen er kun et nødvendigt teknisk middel til at opkræve afgifterne.
76. Den ungarske regering sondrer mellem udarbejdelsen, den konkrete fastsættelse og inddrivelsen af afgifterne. Ved det første af disse begreber henvises der til udarbejdelsen af de forskellige opkrævningsregler, der foretages af medlemsstaten eller infrastrukturforvalteren. Fastsættelsen af afgifterne består i fastsættelsen af de forskellige individuelle afgifter, som en bestemt jernbanevirksomhed skal betale i en konkret situation, alt efter hvilke tjenesteydelser den har anmodet om. Det er VPE, der som det af Kommissionen anerkendte uafhængige organ skal løse de opgaver, som er forbundet med udarbejdelsen og fastsættelsen af afgifterne. Inddrivelsen af afgifterne angiver den konkrete handling, hvorved de fastsatte afgifter betales til infrastrukturforvalteren. Faktureringen er kun det tekniske udtryk for de afgifter, som er baseret på VPE’s beregninger, og henhører følgelig hverken under udarbejdelsen eller den konkrete fastsættelse af afgifterne, men under inddrivelsen af dem.
77. De ungarske myndigheder tvivler på, at adgangen til oplysninger, som er opnået gennem de detaljerede fakturaer, fører til konkurrencefordrejning, eftersom infrastrukturforvalteren ikke har nogen materiel indflydelse på fastsættelsen af netadgangsafgifterne. Desuden kan infrastrukturforvalteren få kendskab til oplysningerne gennem andre kilder, f.eks. den med jernbanevirksomheden indgåede kontrakt. Selv hvis infrastrukturforvalteren får kendskab til oplysninger, som forvalteren ikke har kendt indtil da, må forvalteren i intet tilfælde videregive dem til de afdelinger, der varetager jernbanetransporten.
78. Den polske regering har, i lighed med den ungarske, gjort gældende, at faktureringen hverken består i at fastlægge afgifterne eller i at træffe nogen form for afgørelse vedrørende opkrævningen af dem, men at den er et led i afgiftsopkrævningen som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 2001/14. Faktureringen er nemlig en underordnet funktion, hvis formål det er gennem matematiske beregninger at tilvejebringe et resultat på grundlag af en på forhånd fastsat afgiftssats, kanaler, som er tildelt på et tidligere tidspunkt, og den benyttelse, der er sket af dem.
2. Prøvelse af det andet klagepunkt
79. Det skal indledningsvis bemærkes, at det andet klagepunkt vedrører samme problematik som det første klagepunkt i den ovennævnte sag, Kommissionen mod Spanien, nemlig uafhængighed ved opkrævningen af afgifter, men set fra det modsatte synspunkt. I den nævnte sag vedrører Kommissionens klagepunkt fortolkningen af begrebet »fastlæggelse« af afgifterne på baggrund af skillelinjen mellem medlemsstatens og infrastrukturforvalterens respektive beføjelser (12) . I den foreliggende sag vedrører fortolkningsspørgsmålet begrebet »opkrævning« eller »inddrivelse«, som er en funktion, der også kan varetages af en infrastrukturforvalter, som ikke er uafhængig af jernbanevirksomhederne, i modsætning til »fastlæggelse af afgifterne«, der udgør en væsentlig funktion. Domstolen skal med andre ord fastslå, hvad den væsentlige funktion »fastlæggelse af afgifterne« mindst indebærer i relation til ikke-uafhængige aktører, hvorimod det i den ovennævnte sag, Kommissionen mod Spanien, drejer sig om at fastslå, hvad den samme væsentlige funktion højst indebærer i relation til staten.
80. Hvad dette angår skal medlemsstaterne ifølge artikel 4, stk. 1, i direktiv 2001/14 fastlægge »overordnede principper« for afgifterne og kan ligeledes fastsætte de nærmere regler for afgifterne under overholdelse af kravet om, at infrastrukturforvalteren er uafhængig. Det påhviler denne at fastlægge afgiften for brugen af infrastrukturen og at opkræve den. Sidstnævnte opgave udgør således ikke en væsentlig funktion og kan følgelig overdrages til ikke-uafhængige operatører. Ifølge ordlyden af artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 kan medlemsstaterne således overdrage »opkrævningen« af afgifter til jernbanevirksomheder eller ethvert andet organ (13) .
81. Ifølge den ungarske regering kan der sondres mellem udarbejdelsen, den konkrete fastsættelse og inddrivelsen af afgifter. Det skal nævnes, at Kommissionen i sag C-483/10, Kommissionen mod Spanien, har fremhævet, at begrebet »fastlæggelse« har en anden betydning end begrebet »afregning«, som kun udgør et trin i inddrivelsesprocessen og ikke skal betragtes som dækket af begrebet »inddrivelse«.
82. Jeg mener, at der i direktiv 2001/14 ved verbet »fastlægge« etableres et område vedrørende opkrævningen af afgifter, som er forbeholdt infrastrukturforvalteren. Områdets øvre grænse, over for staten, består i, at der skal være et råderum ved afgiftsfastsættelsen i forhold til de af staten fastsatte regler. Områdets nedre grænse – hvorunder området »inddrivelse« eller »opkrævning« begynder – over for ikke-uafhængige operatører svarer til skillelinjen mellem en mekanisk beregning på grundlag af objektive data og kriterier og afgørelser, som indebærer valg og vurderinger vedrørende de faktorer, som indgår i beregningen. Det er sidstnævnte grænse, der gør det nødvendigt, at der findes et separat afgiftsorgan, når infrastrukturforvalteren ikke er uafhængig med hensyn til retlig status, organisation eller beslutningstagning.
83. Ifølge den ungarske regering er faktureringen kun det tekniske udtryk for de afgifter, der bygger på VPE’s beregninger, og henhører følgelig hverken under udarbejdelsen eller den konkrete fastsættelse af afgifterne, men udelukkende under inddrivelsen af dem (14) . Jeg mener ikke, at Kommissionen afviser, at faktureringen har en mekanisk karakter, men at den finder, at begrebet inddrivelse som en undtagelse skal fortolkes indskrænkende, således at afgiftsfastlæggelsen ligeledes omfatter den konkrete beregning af de beløb, de forskellige brugere skal betale på grund af længden af den anvendte strækning.
84. Det afgørende aspekt set fra Kommissionens synspunkt synes således at være, at en jernbanevirksomhed, som det påhviler at udstede detaljerede fakturaer for afgifterne, drager en konkurrencefordel heraf, fordi den på den måde får adgang til oplysninger om de tjenesteydelser, de konkurrerende jernbanevirksomheder gør brug af, omfanget af disse tjenesteydelser og det tidspunkt, hvorpå de benyttes.
85. Jeg mener ikke, at Kommissionens fortolkning kan danne grundlag for den konklusion, den forsøger at nå frem til. Jeg har vanskeligt ved at forestille mig et system til »inddrivelse« eller »opkrævning« af afgifter, hvori den, som varetager systemet, og som ifølge EU-bestemmelserne kan være en jernbanevirksomhed, ikke får kendskab til den dokumentation, der danner grundlag for de fakturaer, hvis inddrivelse vedkommende sørger for. Set ud fra de oplysninger, den for inddrivelsen ansvarlige enhed har adgang til, er der ikke nogen afgørende forskel mellem at fakturere ved mekanisk at anvende en formel til beregning af data, som meddeles enheden, og at opkræve beløbene på fakturaer, som er udfærdiget af tredjemand.
86. Desuden har infrastrukturforvalteren, således som jeg allerede har påpeget (jf. punkt 64 ovenfor), nødvendigvis kendskab til, hvorledes kapaciteten er fordelt. På grundlag af disse oplysninger, andre frit tilgængelige oplysninger om jernbanevirksomhederne og de beløb, som skal inddrives, kan forvalteren let drage de relevante konklusioner om konkurrenternes ydelser (15) .
87. Af disse grunde mener jeg ikke, at det er lykkedes Kommissionen at påvise, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 for så vidt angår faktureringen af afgifter.
88. Heraf drager jeg den konklusion, at Kommissionens andet klagepunkt må forkastes.
C – Det tredje klagepunkt: finansiel ligevægt hos infrastrukturforvalteren og incitamenter til nedbringelse af omkostningerne og afgifterne
1. Parternes argumenter
89. Kommissionen foreholder Ungarn i strid med, hvad der kræves i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, ikke at have fastsat vilkår, der sikrer, at infrastrukturforvalterne opnår finansiel ligevægt. Kommissionen har henvist til, at den kompetente minister ifølge jernbanelovens artikel 28, stk. 1, skal forpligte sig til at finansiere godkendte dokumenterede udgifter, som er afholdt inden for rammerne af den jernbanevirksomheds drift af nettet, hvortil det er overdraget at drive infrastrukturen. En sådan kontrakt er endnu ikke indgået.
90. Endvidere har Kommissionen gjort gældende, at den ungarske lovgivning i strid med bestemmelserne i artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14 ikke indeholder incitamenter til nedbringelse af omkostningerne og afgifterne. Kommissionen har henvist til den nævnte artikel 28, stk. 1, i jernbaneloven, hvorefter den heri nævnte kontrakt skal tilskynde infrastrukturforvalterne til at nedbringe deres driftsomkostninger og netadgangsafgifterne.
91. Den ungarske regering har hvad dette angår fremhævet, at et udkast til kontrakt som omhandlet i jernbanelovens artikel 28, stk. 1, er ved at blive udarbejdet i øjeblikket.
92. Kommissionen har anført i replikken, at den endnu ikke har modtaget det nævnte udkast til kontrakt, og at den derfor ikke kan vurdere, om disse nye bestemmelser er i overensstemmelse med direktiv 2001/14.
2. Prøvelse af det tredje klagepunkt
93. Med hensyn til det tredje klagepunkt om finansiel ligevægt hos infrastrukturforvalteren og incitamenter til nedbringelse af omkostningerne og afgifterne er det tilstrækkeligt at fastslå, at den ungarske regering ikke har bestridt det. Den har kun gjort gældende, at udkastet til den kontrakt, som er omhandlet i artikel 28, stk. 1, i jernbaneloven, hvorved den kompetente minister forpligter sig til at finansiere udgifter afholdt inden for rammerne af infrastrukturdriften, og som skal tilskynde infrastrukturforvalterne til at nedbringe deres driftsomkostninger og netadgangsafgifterne, er ved at blive udarbejdet.
94. Ifølge fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på grundlag af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (16) .
95. Heraf drager jeg den konklusion, at der er grundlag for Kommissionens tredje klagepunkt.
D – Det fjerde klagepunkt: fastsættelse af afgifterne på grundlag af de direkte omkostninger
1. Parternes argumenter
96. Kommissionen har i stævningen gjort gældende, at den ungarske lovgivning ikke er i overensstemmelse med artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14, da den, i strid med, hvad der kræves i denne bestemmelse, for nærværende ikke indeholder nogen bestemmelse, der sikrer, at princippet om direkte omkostninger iagttages.
97. Den ungarske regering har anført i svarskriftet, at VPE har udfærdiget bekendtgørelse nr. 83/2007 (X.6) GKM-PM, hvori det fastlægges, hvilken metode der skal anvendes ved fastsættelsen af afgifterne, og at metoden trådte i kraft den 12. december 2010 for en periode på fem år fra og med regnskabsåret 2010/2011.
98. Kommissionen har i replikken anført, at det dokument, hvori metoden til fastsættelse af afgifterne godkendes, endnu ikke er blevet tilsendt den, og har på baggrund af svarskriftet bemærket, at den pågældende metode ikke forekommer den at opfylde kravene i artikel 7 i direktiv 2001/14.
99. Den polske regering har peget på, at Kommissionen i den begrundede udtalelse anførte, at de direkte omkostninger, som er omhandlet i artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14, skal udgøre 35% af de samlede omkostninger, der er forbundet med at vedligeholde infrastrukturen. Ifølge den polske regering er der ikke grundlag for denne bemærkning i direktiv 2001/14, eftersom begrebet omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten, ikke defineres i direktivet, og medlemsstaterne har en vis frihed ved fastsættelsen af afgifterne for adgang til infrastrukturen.
2. Prøvelse af det fjerde klagepunkt
100. Eftersom det fjerde klagepunkt skal forstås således, at det kun vedrører en tilsidesættelse af artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14, giver det ikke anledning til noget særligt problem at fastslå, at der foreligger et traktatbrud i denne henseende, eftersom den ungarske lovgivning ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 8. oktober 2009, ikke indeholdt nogen metode til fastsættelse af afgifterne på grundlag af de direkte omkostninger, idet metoden først trådte i kraft den 12. december 2010.
101. Heraf drager jeg den konklusion, at det må fastslås, at der er grundlag for Kommissionens fjerde klagepunkt.
V – Sagens omkostninger
102. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
103. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Ungarn tilpligtes at betale sagens omkostninger, må denne påstand tages til følge, hvis, således som jeg foreslår, der gives Kommissionen medhold i størstedelen af traktatbrudssøgsmålet.
104. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 4, første afsnit, skal Republikken Polen, Republikken Letland og Den Tjekkiske Republik, der har fremsat begæring om tilladelse til at intervenere i denne sag, bære deres egne omkostninger.
VI – Forslag til afgørelse
105. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse:
»1) Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til
– artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/49/EF af 29. april 2004, ved ikke at have truffet foranstaltninger, der sikrer, at infrastrukturforvalterne opnår finansiel ligevægt
– artikel 6, stk. 2, i direktiv 2001/14, som ændret ved direktiv 2004/49, ved ikke gennem incitamenter at tilskynde infrastrukturforvalterne til at nedbringe omkostningerne ved at stille infrastruktur til rådighed og adgangsafgifterne, og
– artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14, som ændret ved direktiv 2004/49, ved ikke at sikre, at afgifterne for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til servicefaciliteter fastsættes som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten.
2) Derudover frifindes Ungarn.
3) Ungarn betaler sagens omkostninger.
4) Republikken Polen, Republikken Letland og Den Tjekkiske Republik bærer deres egne omkostninger.«
(1) .
(2)
–	Rådets direktiv af 29.7.1991 om udvikling af Fællesskabets jernbaner (EFT L 237, s. 25).
(3)
–	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2001 (EFT L 75, s. 1).
(4)
–	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur (EFT L 75, s. 29).
(5)
–	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/49/EF af 29.4.2004 om jernbanesikkerhed i EU (EUT L 164, s. 44). Titlen på direktiv 2001/14 blev ændret ved artikel 30 i direktiv 2004/49. Den lyder nu således: »Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26.2.2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur«.
(6)
–	Der er tale om følgende verserende sager for Domstolen: sag C-483/10, Kommissionen mod Spanien, sag C-512/10, Kommissionen mod Polen, sag C-528/10, Kommissionen mod Grækenland, sag C-545/10, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, sag C-556/10, Kommissionen mod Tyskland, sag C-557/10, Kommissionen mod Portugal, sag C-625/10, Kommissionen mod Frankrig, sag C-627/10, Kommissionen mod Slovenien, sag C-369/11, Kommissionen mod Italien, og sag C-412/11, Kommissionen mod Luxembourg.
(7)
–	Magya Közlöny
2005/172.
(8)
–	Magyar Közlöny
2007/134.
(9)
–	Magyar Közlöny
2007/181.
(10)
–	Rådets direktiv 95/18/EF af 19.6.1995 om udstedelse af licenser til jernbanevirksomheder (EFT L 143, s. 70) og Rådets direktiv 95/19/EF af 19.6.1995 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af infrastrukturafgifter (EFT L 143, s. 75).
(11)
–	De relevante nationale bestemmelser findes i artikel 23 i bekendtgørelse nr. 101/2007 og punkt 4.8.1 i bekendtgørelsen om driften af nettet.
(12)
–	Det skal tilføjes, at spørgsmålet ligeledes foreligger i den ovennævnte sag, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik, men under en anden form.
(13)
–	Jeg tvivler på, at de forskellige udtryk, der anvendes i de franske udgaver af direktiv 91/440 og 2001/14 (»perception« og »recouvrement«) [»opkrævning« og »inddrivelse«], er udtryk for en retlig sondring.
(14)
–	Regeringen har anført i duplikken, at VPE fastsætter det beløb, som de individuelle brugere skal betale, og som er beregnet på grundlag af længden af den strækning, de ønsker at benytte, dens kendetegn og de tjenesteydelser, som tilbydes i forbindelse med trafikken. Infrastrukturforvalteren stiler kun en faktura til brugeren, som er udfærdiget på grundlag af det beløb, som er angivet i kanaltildelingen.
(15)
–	Jf. artikel 8, stk. 3, i direktiv 2001/14 (gennemsigtighed i afgiftsfastsættelsen) og bilag I til direktivet.
(16)
–	Jf. bl.a. dom af 3.2.2011, sag C-391/10, Kommissionen mod Belgien, præmis 8, og af 14.4.2011, sag C-390/10, Kommissionen mod Luxembourg, præmis 11.