62004CC0145_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inhoud
I – Toepasselijke bepalingen
A – Internationaal recht
B – Gemeenschapsrecht
i) Het Europese burgerschap
ii) De verkiezing van het Europees Parlement
iii) Het territoriale toepassingsgebied van het EG-Verdrag
C – Nationaal recht
Zaak C‑145/04
Het statuut van Gibraltar
EPRA 2003
Zaak C‑300/04
De constitutionele inrichting van het Koninkrijk der Nederlanden
De Nederlandse Kieswet
II – Feiten en procedure
Zaak C‑145/04
Zaak C‑300/04
III – Juridische beoordeling
A – Opmerking vooraf
B – Zaak C‑145/04
Inleiding
Eerste grief
i) Opmerking vooraf
ii) Het kiesrecht van de burgers van de Gemeenschap voor de Europese verkiezingen
iii) De mogelijkheid om het kiesrecht uit te breiden tot burgers van derde staten
iv) Voorwaarden voor uitbreiding van dit recht
v) Beperkingen aan de uitbreiding van het kiesrecht
Tweede grief
C – Zaak C‑300/04
Inleiding
Eerste vier vragen
Vijfde vraag
IV – Kosten in zaak C‑145/04
V – Conclusie
1. In zaak C‑145/04, ingediend krachtens artikel 227 EG, verwijt het Koninkrijk Spanje het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dat het het gemeenschapsrecht heeft geschonden vanwege de wijze waarop het de deelname van de inwoners van Gibraltar aan de verkiezingen voor het Europees Parlement heeft georganiseerd, en in het bijzonder vanwege het feit dat het ook personen heeft laten stemmen die op dat grondgebied verblijven, maar geen onderdaan van een lidstaat zijn, en dus niet het burgerschap van de Unie bezitten.
2. In zaak C‑300/04 heeft de Raad van State het Hof bij beschikking van 13 juli 2004 krachtens artikel 234 EG verzocht om een prejudiciële beslissing over vijf vragen om te vernemen of een lidstaat (in casu Nederland) het kiesrecht voor de Europese verkiezingen moet toekennen aan personen die weliswaar onderdaan van die lidstaat zijn, doch verblijven in een gebied overzee (in casu Aruba) waarvoor een speciale regeling betreffende de associatie met de Gemeenschap geldt.
3. Hoewel deze beide zaken elk een duidelijke eigen specificiteit hebben, acht ik het zinvol om ze gezamenlijk te behandelen omdat zij mijns inziens gemeen hebben – zij het in een verschillend, om niet te zeggen tegenovergesteld, perspectief – dat daarin belangrijke vragen over het kiesrecht voor de Europese verkiezingen rijzen, en in het bijzonder over de vraag wie dat recht geniet en wat de voorwaarden voor uitoefening daarvan zijn.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Internationaal recht
4. Voor de onderhavige zaken is allereerst van belang artikel 3 van protocol nr. 1 bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: „protocol nr. 1 EVRM”), waarin is bepaald:
„De Hoge Verdragsluitende Partijen verbinden zich om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen.”
B – Gemeenschapsrecht
5. Voorts zij herinnerd aan drie groepen van communautaire bepalingen betreffende: het burgerschap van de Unie, de verkiezing van het Europees Parlement, en het territoriale toepassingsgebied van het EG-Verdrag.
i) Het Europese burgerschap
6. Artikel 17 EG bepaalt:
„1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie vult het nationale burgerschap aan doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld.”
7. In dit verband wijs ik er voorts op dat „de vraag of een persoon de nationaliteit van deze of gene lidstaat bezit, uitsluitend wordt geregeld door verwijzing naar het nationale recht van de betrokken staat. De lidstaten kunnen, ter informatie, door middel van een bij het voorzitterschap neder te leggen verklaring, aangeven welke personen voor gemeenschapsdoeleinden als hun onderdanen moeten worden beschouwd; zij kunnen die verklaring indien nodig wijzigen.”(2)
8. Artikel 19, lid 2, EG luidt als volgt:
„Onverminderd artikel 190, lid 4, en de bepalingen ter uitvoering daarvan, heeft iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een bepaalde lidstaat.”(3)
ii) De verkiezing van het Europees Parlement
9. In artikel 189, eerste alinea, EG is bepaald:
„Het Europees Parlement, bestaande uit vertegenwoordigers van de volkeren van de staten die in de Gemeenschap zijn verenigd, oefent de door dit Verdrag aan deze instelling verleende bevoegdheden uit”
10. Artikel 190 EG voegt daaraan het volgende toe:
„1. De vertegenwoordigers in het Europees Parlement van de volkeren van de in de Gemeenschap verenigde staten worden gekozen door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen.
[...]
4. Het Europees Parlement stelt een ontwerp op voor het houden van rechtstreekse algemene verkiezingen volgens een in alle lidstaten eenvormige procedure of volgens beginselen die alle lidstaten gemeen hebben.
De Raad stelt met eenparigheid van stemmen en met instemming van het Europees Parlement, dat met meerderheid van stemmen van zijn leden een besluit neemt, de desbetreffende bepalingen vast, waarvan hij de aanneming door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen aanbeveelt.”
11. Om de rechtstreekse algemene verkiezing van het Europees Parlement (destijds „Vergadering” geheten) mogelijk te maken is zoals bekend vastgesteld besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van de vertegenwoordigers van de lidstaten in het kader van de Raad bijeen, „betreffende de Akte tot verkiezing van de vertegenwoordigers in de Vergadering door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen”(4), zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit 2002/772/EG, Euratom van de Raad(5) (hierna: „Akte van 1976”). Dit besluit heeft geen eenvormige verkiezingsprocedure ingevoerd, maar bleef beperkt tot het voorschrijven van enkele „beginselen die alle lidstaten gemeen hebben” betreffende in het bijzonder het beginsel van evenredige vertegenwoordiging (artikel 1), de zittingsduur (artikel 5), onverenigbaarheden van de gekozenen (artikel 7), de periode waarbinnen de verkiezing moet plaatsvinden (artikel 10), en het tijdstip waarop met de telling wordt begonnen (artikel 11).
12. Voor de „aspecten die niet in [de Akte van 1976] worden geregeld”, behouden de lidstaten de mogelijkheid om „nationale bepalingen toe te passen” (punt 1 van de considerans van besluit 2002/772).
13. Artikel 8 van de Akte van 1976 luidt als volgt:
„Behoudens de bepalingen van deze akte gelden voor de verkiezingsprocedure in elke lidstaat de nationale bepalingen.
Die nationale bepalingen, die eventueel rekening kunnen houden met de eigenheden van de lidstaten, mogen echter over het geheel genomen geen afbreuk doen aan het beginsel van evenredige vertegenwoordiging.”
14. Ten slotte zij gewezen op bijlage II bij de Akte van 1976, waarin is bepaald:
„Het Verenigd Koninkrijk zal de bepalingen van deze akte alleen ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk toepassen.”
iii) Het territoriale toepassingsgebied van het EG-Verdrag
15. Artikel 299 EG omschrijft het territoriale toepassingsgebied van het Verdrag door op algemene wijze te bepalen dat dit van toepassing is op de lidstaten (lid 1).
16. In casu zijn vooral de leden 3 en 4 van deze bepaling van belang. Deze luiden als volgt:
„3. De landen en gebieden overzee waarvan de lijst als bijlage II aan dit Verdrag is gehecht, vormen het onderwerp van de bijzondere associatieregeling omschreven in het vierde deel van dit Verdrag.
[...]
4. De bepalingen van dit Verdrag zijn van toepassing op de Europese grondgebieden welker buitenlandse betrekkingen door een lidstaat worden behartigd.
[...]”
17. Met betrekking tot zaak C‑145/04 zij nog vermeld dat Gibraltar een Europees grondgebied is welker buitenlandse betrekkingen door het Verenigd Koninkrijk worden behartigd; bijgevolg is het Verdrag ingevolge artikel 299, lid 4, EG in beginsel van toepassing op Gibraltar.(6)
18. Met betrekking tot zaak C‑300/04, dient daarentegen te worden beklemtoond dat Aruba een gebied overzee in de zin van artikel 299, lid 3, EG is dat op de lijst van bijlage II bij het Verdrag is opgenomen.
C – Nationaal recht
Zaak C‑145/04
Het statuut van Gibraltar
19. Gibraltar werd krachtens artikel X van het Verdrag van Utrecht van 1713 door de Spaanse koning afgestaan aan de Britse Kroon en heeft sinds 1830 de status van Crown Colony (British Overseas Territory).(7) Het bestuur van de stad vindt zijn grondslag in de Gibraltar Constitution Order 1969. In de considerans daarvan wordt de stad omschreven als „part of Her Majesty’s dominions”. Aanzienlijke bevoegdheden voor zelfbestuur zijn naar democratisch gekozen plaatselijke instellingen in de kolonie overgeheveld, maar de Kroon blijft bevoegd voor buitenlandse betrekkingen, defensie en openbare veiligheid.
EPRA 2003
20. Op 8 mei 2003 heeft het Verenigd Koninkrijk de European Parliament (Representation) Act 2003 (hierna: „EPRA 2003”) vastgesteld.
21. Om ook de inwoners van Gibraltar de mogelijkheid te bieden om deel te nemen aan de verkiezingen voor het Europees Parlement (om de redenen die hieronder in de punten 31 e.v. zullen worden uiteengezet) is bij artikel 9 van deze wet een kiesdistrict ingesteld [een zogenoemd „gecombineerd kiesdistrict” („Combined Region”)] dat Gibraltar en een bestaand kiesdistrict in Engeland of Wales omvat. Meer in het bijzonder is Gibraltar bij de European Parliamentary Elections (Combined Region and Campaign Expenditure) (United Kingdom and Gibraltar) Order 2004 aan het Engelse kiesdistrict Zuidwest gekoppeld.(8)
22. Met hetzelfde doel is bij de artikelen 14 en 15 voor Gibraltar een speciaal kiesregister gecreëerd dat moet worden bijgehouden door een plaatselijke functionaris (de „Clerk of the House of Assembly of Gibraltar”), en waarin de kiesgerechtigden die het voornemen hebben om deel te nemen aan de verkiezingen moeten zijn ingeschreven.
23. Ingevolge artikel 16, lid 1, mogen in het register worden ingeschreven degenen die cumulatief aan de volgende voorwaarden voldoen:
– woonachtig zijn in Gibraltar;
– niet onbekwaam zijn om te stemmen;
– de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt;
– burger van de Europese Unie zijn dan wel burger van de Commonwealth die aan bijzondere voorwaarden voldoet („Qualifying Commonwealth Citizens”; hierna: „QCC’s)”.
24. Volgens artikel 16, lid 5, worden als QCC’s aangemerkt degenen:
– van wie volgens de regeling van Gibraltar geen enkele vergunning of certificaat wordt gelangd om Gibraltar binnen te komen of daar te verblijven; of
– die een vergunning of certificaat bezitten op grond waarvan zij Gibraltar mogen binnenkomen en daar mogen verblijven (of die volgens de regeling van Gibraltar recht hebben op een dergelijke vergunning of certificaat).
25. QCC’s zijn geen onderdanen van het Verenigd Koninkrijk.
Zaak C‑300/04
De constitutionele inrichting van het Koninkrijk der Nederlanden
26. Het Koninkrijk der Nederlanden bestaat uit drie zelfstandige rijksdelen die elk hun eigen grondwet of staatsregeling hebben en eigen instellingen regelen. Het gaat om Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba.
27. Het aldus onderverdeelde Koninkrijk der Nederlanden kent echter slechts één ongedeelde nationaliteit voor alle onderdanen van het Koninkrijk, te weten de Nederlandse nationaliteit.
De Nederlandse Kieswet
28. In het Koninkrijk der Nederlanden worden de verkiezingen voor het Europees Parlement uitsluitend in het continentale gebied (Nederland) gehouden en niet tevens op de eilanden (de Antillen en Aruba). De betrokken verkiezingsprocedure is geregeld in de Nederlandse Kieswet, die bepaalt wie kiesgerechtigd is onder verwijzing naar de bepalingen betreffende de nationale verkiezingen voor de Tweede Kamer.
29. Wat de verkiezingen voor de Nederlandse Tweede Kamer betreft, luidt artikel B1 als volgt:
„1. De leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden gekozen door degenen die op de dag van de kandidaatstelling Nederlander zijn en op de dag van de stemming de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, met uitzondering van degenen die op de dag van de kandidaatstelling hun werkelijke woonplaats hebben in de Nederlandse Antillen of Aruba.
2. Deze uitzondering geldt niet voor:
a) de Nederlander die gedurende ten minste tien jaren ingezetene van Nederland is geweest;
b) de Nederlander die in Nederlandse openbare dienst in de Nederlandse Antillen of Aruba werkzaam is, alsmede zijn Nederlandse echtgenoot, geregistreerde partner of levensgezel en kinderen, voor zover dezen met hem een gemeenschappelijke huishouding voeren.”
30. Met betrekking tot de verkiezingen voor het Europees Parlement bepaalt artikel Y3:
„Kiesgerechtigd zijn:
a) degenen die kiesgerechtigd zijn voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal;
b) de niet-Nederlanders die onderdanen zijn van andere lidstaten van de Europese Unie, mits zij:
1º op de dag van de kandidaatstelling hun werkelijke woonplaats hebben in Nederland,
2º op de dag van de stemming de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt,
en
3º niet zijn uitgesloten van het kiesrecht, hetzij in Nederland, hetzij in de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn.”
II – Feiten en procedure
Zaak C‑145/04
31. Zoals bekend heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar aanleiding van het beroep van Denise Matthews, een Brits onderdaan die in Gibraltar woonde, bij arrest van 18 februari 1999 verklaard dat het Verenigd Koninkrijk, door in Gibraltar geen verkiezingen voor het Europees Parlement te hebben georganiseerd, artikel 3 van protocol nr. 1 EVRM had geschonden.(9)
32. Om uitvoering te geven aan dit arrest, heeft het Verenigd Koninkrijk in 2002 een wijziging van bijlage II bij de Akte van 1976 voorgesteld teneinde het obstakel weg te nemen dat voortkomt uit het feit dat deze bijlage het Verenigd Koninkrijk, zoals gezien (zie supra, punt 14), verplicht de desbetreffende bepalingen van deze akte alleen binnen het Verenigd Koninkrijk toe te passen.
33. De heftige oppositie van Spanje stond echter in de weg aan goedkeuring van het Britse voorstel.
34. Tijdens de zitting van de Raad van 18 februari 2002 heeft het Verenigd Koninkrijk daarop in het proces-verbaal de volgende verklaring laten opnemen, waarvan de Raad en de Commissie akte hebben genomen:
„Onder verwijzing naar artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin is bepaald dat ‚de Unie de grondrechten [eerbiedigt] zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht’, zorgt het Verenigd Koninkrijk ervoor dat de noodzakelijke wijzigingen zullen worden aangebracht om de kiesgerechtigden van Gibraltar in staat te stellen deel te nemen aan de verkiezingen voor het Europees Parlement als onderdeel van een bestaand kiesdistrict in het Verenigd Koninkrijk en onder dezelfde voorwaarden als de andere kiesgerechtigden van dat kiesdistrict, teneinde te verzekeren dat het Verenigd Koninkrijk zijn verplichting nakomt om conform het gemeenschapsrecht uitvoering te geven aan het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Matthews tegen Verenigd Koninkrijk.”(10)
35. Na deze verklaring heeft het Verenigd Koninkrijk de hierboven genoemde EPRA 2003 vastgesteld (zie supra, punten 20 e.v.).
36. Meteen daarop reageerde het Koninkrijk Spanje echter met het bezwaar dat deze wet volgens hem in strijd was met het gemeenschapsrecht vanwege de wijze waarop deelname van de inwoners van Gibraltar aan de verkiezingen voor het Europees Parlement was georganiseerd en in het bijzonder vanwege het feit dat ook personen mogen stemmen die op dat grondgebied verblijven doch geen onderdaan van een lidstaat zijn, en dus niet het burgerschap van de Europese Unie bezitten.
37. Aangezien zijn bezwaren niet werden aanvaard, richtte Spanje zich op 28 juli 2003 krachtens artikel 227 EG tot de Commissie.
38. Deze heeft, na de betrokken staten de gelegenheid te hebben gegeven om over en weer schriftelijk en mondeling opmerkingen te maken, de volgende verklaring uitgebracht:
„Na een diepgaand onderzoek van het bezwaar van Spanje en na de bijeenkomst van 1 oktober, staat de Commissie op het standpunt dat het Verenigd Koninkrijk in het kader van de door het gemeenschapsrecht aan de lidstaten toegekende beoordelingsbevoegdheid het kiesrecht heeft uitgebreid tot personen die in Gibraltar verblijven. Echter, gelet op de gevoelige onderliggende bilaterale kwestie, onthoudt de Commissie zich ervan om in dit stadium een met redenen omkleed advies als bedoeld in artikel 227 EG uit te brengen en nodigt zij de partijen uit een minnelijke oplossing te vinden.”(11)
39. Aangezien het Koninkrijk Spanje geen genoegen nam met de verklaring van de Commissie heeft het op 18 maart 2004 beroep ingesteld en het Hof verzocht vast te stellen dat
„het Verenigd Koninkrijk met de vaststelling van de European Parliament (Representation) Act 2003, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 189 EG, 190 EG, 17 EG en 19 EG en krachtens de Akte van 1976 betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 20 september 1976 betreffende de Akte tot verkiezing van de vertegenwoordigers in de Vergadering door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen”.
40. Bij beschikking van 8 september 2004 heeft de president van het Hof de Commissie toegelaten tot interventie in zaak C‑145/04 aan de zijde van het Verenigd Koninkrijk.
41. De regering van Spanje en die van het Verenigd Koninkrijk zijn door het Hof gehoord ter terechtzitting van 5 juli 2005.
Zaak C‑300/04
42. M. G. Eman en O. B. Sevinger zijn Nederlandse onderdanen die hun feitelijke woonplaats op Aruba hebben.
43. Aangezien zij wilden deelnemen aan de verkiezingen voor het Europees Parlement, verzochten zij op 31 maart 2004 te worden ingeschreven in het desbetreffende kiesregister dat in Nederland wordt bijgehouden.
44. Bij besluit van 3 mei 2004 wees het College van burgemeester en wethouders van Den Haag dit verzoek af op basis van artikel B1, leden 1 en 2, juncto artikel Y3, sub a, van de Kieswet, omdat verzoekers weliswaar Nederlandse onderdanen zijn, doch hun feitelijke woonplaats op Aruba hadden, en niet gedurende ten minste tien jaren ingezetenen van Nederland waren geweest.
45. Tegen dit besluit hebben Eman en Sevinger op 28 mei 2004 beroep ingesteld bij de Raad van State. Zij betoogden dat de Nederlandse Kieswet in strijd was met de verdragsbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie, gelezen in samenhang met artikel 3 van protocol nr. 1 EVRM. Huns inziens verleenden deze bepalingen immers het kiesrecht voor de verkiezingen van het Europees Parlement aan alle onderdanen van een lidstaat, daaronder begrepen degenen die in de landen en gebieden overzee wonen (hierna ook: „LGO”).
46. Hoewel de Raad van State niet vóór het plaatsvinden van de Europese verkiezingen van juni 2004 uitspraak had kunnen doen, heeft hij het Hof vanwege zijn twijfels over de rechtmatigheid van het feit dat Eman en Sevinger van de verkiezing waren uitgesloten toch verzocht om een prejudiciële beslissing over vijf vragen (zie punt 137 infra voor de tekst daarvan).
47. Voorts heeft de Raad van State het Hof bij brief van 13 juli 2004 verzocht of de behandeling van de vragen kon plaatsvinden volgens de versnelde procedure van artikel 104 bis van het Reglement voor de procesvoering, omdat in Nederland mogelijkerwijs een referendum zou worden gehouden over het ontwerp-verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa(12) en het risico bestond dat verzoekers ook van die volksraadpleging zouden worden uitgesloten.
48. Bij beschikking van 23 augustus 2004 heeft de president van het Hof dit verzoek afgewezen omdat het betrekking had op een onderwerp (de voorwaarden voor deelname aan het referendum over de grondwet) dat losstond van het hoofdgeding (dat de kiesgerechtigdheid voor de verkiezingen van het Europees Parlement betreft) en uitging van een feit (goedkeuring van een wet inzake het houden van dat referendum) dat zich op dat tijstip nog niet had voorgedaan.
49. Bij brief van 22 februari 2005 heeft de Raad van State het Hof in kennis gesteld van het van kracht worden van de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet(13) en op die grond opnieuw verzocht om behandeling van de vragen volgens de versnelde procedure. De nieuwe wet bepaalde namelijk, vergelijkbaar met de regeling betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement, dat aan het referendum enkel mochten deelnemen degenen die kiesgerechtigd waren voor de verkiezingen van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van Nederland.
50. Aangezien het verzoek om een versnelde procedure nog steeds werd ingegeven door overwegingen betreffende een kwestie die geen verband hield met het hoofdgeding, heeft de president van het Hof bij beschikking van 18 maart 2005 ook dit tweede verzoek afgewezen.
51. In zaak C‑300/04 zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Nederlandse, de Franse en de Spaanse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede de Commissie.
52. Ter terechtzitting van 5 juli 2005 zijn Eman, de Nederlandse, de Franse en de Spaanse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede de Commissie door het Hof gehoord.
III – Juridische beoordeling
A – Opmerking vooraf
53. Zoals reeds is opgemerkt hebben de zaken C‑145/04 en C‑300/04, afgezien van de oplossing van voor elk van beide zaken specifieke problemen, enkele aspecten gemeen, die mij ertoe brengen deze tezamen te behandelen.
54. In de door Spanje krachtens artikel 227 EG ingestelde zaak C‑145/04 wordt het Hof immers onder meer verzocht vast te stellen of het Verenigd Koninkrijk personen die in Gibraltar verblijven (Europees grondgebied waarop het gemeenschapsrecht van toepassing is) maar die geen onderdaan van een lidstaat zijn, en dus niet het burgerschap van de Unie bezitten, mocht toelaten tot de Europese verkiezingen. In zaak C‑300/04 daarentegen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een lidstaat gehouden is personen die onderdanen van een lidstaat en dus burgers van de Unie zijn, doch die verblijven in een gebied, zoals Aruba, dat een gebied overzee is waarvoor een speciale regeling inzake de associatie met de Gemeenschap geldt, toe te laten tot de verkiezingen.
55. In beide zaken wordt dus, zij het vanuit verschillende gezichtspunten, verzocht om uitlegging van de verdragbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie en betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement, in het bijzonder met betrekking tot de kiesgerechtigdheid en de uitoefening van het desbetreffende kiesrecht.
B – Zaak C‑145/04
Inleiding
56. Deze zaak moet worden gezien tegen de achtergrond van het zich sedert jaren voortslepende dispuut tussen Spanje en het Verenigd Koninkrijk over de soevereiniteit van Gibraltar, en vormt in zekere zin het logische gevolg van het reeds genoemde arrest Matthews van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zie supra punt 31). In dat arrest, waarbij het beroep van een Brits onderdaan die in Gibraltar verbleef, werd toegewezen, heeft dat Hof, zoals hierboven in herinnering gebracht, vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk artikel 3 van protocol nr. 1 EVRM had geschonden omdat het in Gibraltar geen verkiezingen voor het Europees Parlement had georganiseerd.
57. Daarbij beklemtoonde het Hof van Straatsburg dat het Europees Parlement na de bij het Verdrag van Maastricht ingevoerde wijzigingen „voldoende betrokken is bij het specifieke wetgevingsproces dat leidt tot vaststelling van de handelingen in de zin van de artikelen 189 B en 189 C EG-Verdrag [thans artikelen 251 EG en 252 EG], en bij het algemene democratische toezicht op de activiteiten van de Europese Gemeenschap, opdat kan worden gesteld dat het deel uitmaakt van de ‚wetgevende macht’”(14) van gebieden, zoals Gibraltar, waarvoor de handelingen die met essentiële medewerking van dat Parlement zijn vastgesteld, „rechtstreekse invloed”(15) hebben in die zin dat deze daar „rechtstreeks gevolgen” hebben, en de bevolking van dat gebied „op dezelfde wijze raken” als de door de plaatselijke wetgevende vergaderingen vastgestelde handelingen.(16)
58. Om die reden, zo vervolgde dat Hof, hadden ook in Gibraltar Europese verkiezingen moeten worden georganiseerd. Nu dit niet is gebeurd „[was] verzoekster als ingezetene van Gibraltar elke mogelijkheid ontnomen om haar mening te geven over de keuze van de leden van het Europees Parlement”. Aldus, zo luidde de slotsom van het Hof, „[was] inbreuk gemaakt op het wezen van het kiesrecht zoals dat aan verzoekster is gegarandeerd bij artikel 3 van protocol nr. 1” EVRM.(17)
59. Na dat arrest heeft het Verenigd Koninkrijk zich, zoals hierboven (punt 34) vermeld, er met de verklaring van 18 februari 2002 toe verplicht al het nodige te doen „om de kiesgerechtigden van Gibraltar in staat te stellen deel te nemen aan de verkiezingen voor het Europees Parlement als onderdeel van een bestaand kiesdistrict in het Verenigd Koninkrijk en onder dezelfde voorwaarden als de andere kiesgerechtigden van dat kiesdistrict”.
60. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk na deze verklaring de EPRA 2003 vastgesteld. Bij deze wet is, zoals gezien (zie supra, punten 20 e.v.) een nieuw kiesdistrict ingesteld dat Gibraltar en een bestaand kiesdistrict in Engeland of Wales omvat (het zogenoemde „gecombineerde kiesdistrict”). Voorts is daarbij een desbetreffend kiesregister gecreëerd dat moet worden bijgehouden door een plaatselijke functionaris (de „Clerk of the House of Assembly of Gibraltar”), en waarin de kiesgerechtigden moeten worden ingeschreven. Hiertoe behoren nu de zogeheten QCC’s („Qualifying Commonwealth Citizens”), dat wil zeggen de onderdanen van de landen van de Commonwealth van wie geen enkele vergunning of certificaat wordt verlangd om Gibraltar binnen te komen of daar te verblijven of die een vergunning of certificaat bezitten op grond waarvan zij Gibraltar mogen binnenkomen en daar mogen verblijven (zie supra, punt 24).
61. Tegen de EPRA 2003 voert de Spaanse regering met het krachtens artikel 227 EG ingestelde beroep twee grieven aan:
– met de eerste grief betoogt zij dat de uitbreiding van het kiesrecht voor de verkiezingen van het Europees Parlement tot personen, zoals de QCC’s, die geen onderdaan van het Verenigd Koninkrijk zijn, in strijd is met de artikelen 17 EG, 19 EG, 189 EG en 190 EG;
– met de tweede grief maakt zij bezwaar tegen deze uitbreiding alsmede tegen de opname van Gibraltar in een bestaand kiesdistrict van Engeland of Wales, stellende dat het gaat om een schending van bijlage II bij de Akte van 1976 en van de verplichtingen die het Verenigd Koninkrijk met de verklaring van 18 februari 2002 op zich heeft genomen (zie supra, punt 34).
Eerste grief
i) Opmerking vooraf
62. Met deze grief betoogt de Spaanse regering dat de artikelen 17 EG, 19 EG, 189 EG en 190 EG, gelezen in hun onderlinge samenhang, het kiesrecht uitsluitend aan de burgers van de Europese Unie verlenen en de lidstaten dus verbieden dit tot anderen uit te breiden. Daaruit volgt dat het Verenigd Koninkrijk, door het kiesrecht voor de verkiezingen van het Europees Parlement toe te kennen aan personen, zoals de QCC’s, die niet zijn onderdanen zijn, deze bepalingen heeft geschonden.
63. De regering van het Verenigd Koninkrijk brengt daartegen echter in dat het volledig aan de lidstaten is gelaten om vast te stellen wie dat kiesrecht geniet. Volgens haar worden voor de Europese verkiezingen „voor de aspecten die niet [...] [uniform door het gemeenschapsrecht] worden geregeld”, immers de „nationale bepalingen” van de afzonderlijke lidstaten toegepast (zie punt 1 van de considerans van besluit 2002/772 en artikel 8 van de Akte van 1976). Bij het ontbreken van een gemeenschapsregeling staat het dus aan de lidstaten om te beslissen wie deel kunnen nemen aan de Europese volksraadpleging en dus ook om deze deelname uit te breiden tot personen, zoals de QCC’s, die onderdanen van derde landen zijn. Het gaat uiteindelijk om de rechtmatige uitoefening van de discretionaire bevoegdheid die het gemeenschapsrecht op dit gebied toekent aan de lidstaten.
64. Net als de Spaanse regering en de Commissie kan ik niet zonder meer een stelling aanvaarden die inhoudt dat de lidstaten op het betrokken gebied een onbeperkte vrijheid wordt toegekend. Ik geloof namelijk dat ondanks het feit dat de regeling daarvan tot nog toe zeer beperkt is, uit het gemeenschapsrecht in dit verband enkele nauwkeurige en nuttige aanwijzingen kunnen worden afgeleid en in het bijzonder dat daarin enkele beperkingen kunnen worden gevonden die gelden voor de bevoegdheid van de lidstaten om het kiesrecht voor de verkiezingen van het Europees Parlement al dan niet toe te kennen.
65. Deze aanwijzingen werken mijns inziens in dubbele richting: positief, in die zin dat grenzen worden gesteld aan de vrijheid van de lidstaten om dat recht te ontzeggen, en negatief, in die zin dat grenzen worden gesteld aan hun vrijheid om dat recht toe te kennen.
66. Hoewel het in de thans aan de orde zijnde zaak (anders dan in zaak C‑300/04) voornamelijk om het tweede aspect gaat, zal ik zeer kort ook ingaan op het eerste aspect, met name om het onderzoek van beide aspecten (en van beide zaken) in een omvattender beoordeling van het systeem en van de daaraan ten grondslag liggende beginselen te plaatsen.
ii) Het kiesrecht van de burgers van de Gemeenschap voor de Europese verkiezingen
67. Ik begin dus met de beperkingen in positieve zin en meen dat uit het geheel van communautaire beginselen en regels, en dus ook onafhankelijk van de eventuele verschillende aanwijzingen in de nationale regelingen, rechtstreeks de verplichting kan worden afgeleid om het betrokken kiesrecht aan de onderdanen van de lidstaten toe te kennen, en bijgevolg aan de burgers van de Unie.
68. Weliswaar vermeldt geen enkele gemeenschapsbepaling duidelijk en rechtstreeks dat dit recht behoort tot de rechten die de burgers van de Unie krachtens artikel 17, lid 2, EG genieten, doch aangezien artikel 19, lid 2, EG aan de burgers van een lidstaat toestaat om te stemmen voor de Europese verkiezingen in een andere lidstaat waarin hij verblijf houdt, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, wordt in zekere zin verondersteld dat de burgers van de Unie het betrokken recht is toegekend. Dezelfde redenering zou kunnen worden gebaseerd op de artikelen 189 EG en 190 EG, waarin is bepaald dat het Europees Parlement bestaat uit vertegenwoordigers van de „volkeren”, en dus (minstens) van de burgers „van de staten die in de Gemeenschap zijn verenigd”.
69. Doch ook ongeacht bovenstaande en andere mogelijke aanknopingspunten, lijkt mij het kiesrecht voor de Europese verkiezingen voor de burgers van de Unie vooral voort te vloeien uit de beginselen van de democratie, waarop de Unie is gegrondvest(18), en in het bijzonder, zoals het Hof van Straatsburg het heeft gesteld, uit het beginsel van algemene verkiezingen, dat „voortaan het basisbeginsel” van de moderne democratische rechtsorden is(19) en dat ook in de communautaire rechtsorde is verankerd in artikel 190, lid 1, EG en in artikel 1 van de Akte van 1976, waarin precies is bepaald dat de leden van het Europees Parlement worden gekozen „door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen”. Deze regel pleit immers voor toekenning van het kiesrecht „aan een zo groot mogelijk aantal” personen(20), en dus, althans in beginsel, aan alle leden van de staatsgemeenschap.
70. Deze beginselmatige aanwijzing vindt bovendien bevestiging in het feit dat het betrokken recht een fundamenteel recht is dat is gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, in het bijzonder door artikel 3 van protocol nr. 1 EVRM, dat „de Hoge Verdragsluitende Partijen [...] [verplicht] om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen”. Het betreft dus „een van de fundamentele instrumenten waarmee ‚een werkelijk democratisch politiek stelsel’ kan worden gehandhaafd”(21), en inzonderheid een „subjectief recht” „dat van cruciaal belang is voor de instelling en de handhaving van de fundamenten van een werkelijke democratie waarin de rechtsstaat geldt”.(22)
71. Mijns inziens kan dus worden gesteld dat de burgers van de Unie reeds op basis van de fundamentele beginselen en bovenvermelde bepalingen(23) bij wijze van spreken „noodzakelijkerwijs” het kiesrecht voor de verkiezingen van het Europees Parlement hebben, in die zin dat zij althans in beginsel aanspraak kunnen maken op dat recht. Dit doet echter niet af aan de eventuele beperkingen die gewoonlijk en rechtmatig op dit gebied worden gesteld (leeftijd, verblijfplaats, voorwaarden voor verkiesbaarheid, onverenigbaarheden, etc.) en evenmin aan het zich voordoen van bijzondere situaties (zoals die welke hieronder zullen worden besproken; zie infra punt 153).
iii) De mogelijkheid om het kiesrecht uit te breiden tot burgers van derde staten
72. Vervolgens kom ik tot de beperkingen in negatieve zin die eventueel uit het gemeenschapsrecht kunnen voortvloeien.
73. In de onderhavige zaak leidt de Spaanse regering uit de teksten een aanwijzing in die zin af. In het bijzonder stelt zij dat het de lidstaten niet is toegestaan het kiesrecht toe te kennen aan personen die (zoals in casu de QCC’s) geen onderdaan van een lidstaat, en dus geen burger van de Unie zijn.
74. Zij ontleent hiertoe een argument aan de artikelen 17 EG, 19 EG, 189 EG en 190 EG, alsmede aan de reeds genoemde bijlage II bij de Akte van 1976. Ik dien echter te preciseren dat de genoemde artikelen van het Verdrag zijn vermeld in verband met de eerste grief, terwijl naar bijlage II wordt verwezen voor de tweede grief. Voor het vervolg van de bespreking handhaaf ook ik dit onderscheid, niet alleen om de opbouw van het verzoekschrift te volgen, maar tevens en vooral omdat, zoals duidelijk zal worden, zowel de formulering als de oplossing van de kwestie in de twee gevallen niet gelijk zijn.
75. In de eerste plaats maakt de Spaanse regering dus het bezwaar dat artikel 17 EG, aangezien het bepaalt dat de onderdanen van de lidstaten burgers van de Unie zijn, en laatstgenoemden de bij het Verdrag vastgestelde rechten genieten, een nauw verband creëert tussen burgerschap van de Unie en nationaliteit van een lidstaat enerzijds en het genot van de bij het Verdrag vastgestelde rechten anderzijds. Vanwege dit verband kan het kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement enkel aan de burgers van de Unie worden toegekend. Dat verband wordt ook gestaafd door artikel 19, lid 2, EG, waarin alleen aan „iedere burger van de Unie” wordt toegestaan te stemmen bij de Europese verkiezingen in de lidstaat waarin hij verblijf houdt, maar waarvan hij geen onderdaan is.
76. In de tweede plaats, zo vervolgt de Spaanse regering, voor zover de artikelen 189 EG en 190 EG bepalen dat het Europees Parlement bestaat uit de vertegenwoordigers van „de volkeren van de staten die in de Gemeenschap zijn verenigd”, wordt daarmee niet bedoeld in het algemeen te verwijzen naar de bevolking die op een bepaald grondgebied woont, maar naar de personen die dezelfde nationaliteit hebben, dat wil zeggen de onderdanen van die staten. Het gebruik van de term „volk” in de zin van „natie” in veel van de grondwetten van de lidstaten is daarvan het duidelijke bewijs.
77. Ik geloof echter niet, vooralsnog los van de specifieke kwestie van de QCC’s (waarvoor ik, zoals hieronder zal worden uiteengezet, de bezwaren van Spanje wel gegrond acht), dat uit de algemene beginselen en regels van het Verdrag, zoals de Spaanse regering betoogt, een absoluut verbod kan worden afgeleid om het kiesrecht uit te breiden tot anderen dan de onderdanen van de lidstaten. En wel om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten.
78. Om te beginnen lijken mij de gevolgtrekkingen die, zoals zojuist gezien, de Spaanse regering ontleent aan de uitdrukking „volkeren van de staten die in de Gemeenschap zijn verenigd” in de artikelen 189 EG en 190 EG, in dit verband weinig overtuigend.
79. Tot ernstige bedenkingen leidt vooral de poging om aan deze uitdrukking de betekenis te geven van een keuze van bij wijze van spreken ideologische aard, waarbij het „volk” waarvan in deze artikelen sprake is, wordt gelijkgesteld met het begrip „natie”. Zonder hier een lange theoretische uiteenzetting te houden, kan ik volstaan met op te merken dat met „natie” gewoonlijk wordt bedoeld het geheel van individuen die met elkaar zijn verbonden omdat zij tradities, cultuur, taal, etniciteit, religie, etc., gemeen hebben, onafhankelijk van de vraag of zij tot dezelfde staatsorganisatie behoren (en dus los van hun status als onderdanen daarvan). Zo gezien, is mijns inziens duidelijk dat dit niet de betekenis kan zijn waarin de genoemde artikelen van het Verdrag het begrip „volk” gebruiken. Enerzijds zouden in dat geval daaronder immers ook personen moeten worden begrepen die geen onderdanen van de lidstaten zijn, omdat van de „natie” ook deel uitmaken al diegenen die de genoemde kenmerken gemeen hebben hoewel zij vanwege historische en politieke omstandigheden tot andere staatseenheden behoren. Anderzijds zouden de individuen (of hele gemeenschappen!) die niet tot de „natie” behoren, maar wel onderdanen van de staat zijn, moeten worden uitgesloten (te denken valt bijvoorbeeld aan etnische en linguïstische minderheden). Dit is overduidelijk, en ongeacht alle andere overwegingen, niet wat het Verdrag voorheeft, noch wat in de praktijk gebeurt en evenmin, mij dunkt, wat de Spaanse regering bedoelt.
80. Indien men toch een nauwkeurige juridische betekenis wil geven aan de uitdrukking „volkeren van de staten die in de Gemeenschap zijn verenigd” (waarover ik eerlijk gezegd twijfels heb), ligt het veel meer voor de hand te stellen dat daarmee juist wordt bedoeld te verwijzen naar het begrip „volk”, dat wil zeggen de gemeenschap van individuen die zich in politiek opzicht binnen een bepaald territoriaal gebied heeft georganiseerd, en die onderling verbonden is op basis van de juridische band van het burgerschap. Aldus kan worden gesteld dat de begrippen „volk” en „onderdanen” elkaar in beginsel overlappen.
81. Hiermee is echter nog weinig of niets gezegd over het thema dat hier van belang is, te weten de afbakening van het kiesrecht voor de Europese verkiezingen. Dit is zo, omdat deze overlapping niet kan worden geacht zich vanwege een soort transitieve eigenschap automatisch ook uit te strekken tot de verhouding tussen „volk” en „electoraat”, zodat een strikte overeenstemming zou worden bereikt tussen de beide begrippen en dus zou worden verhinderd dat het tweede begrip buiten de grenzen van het eerste wordt uitgebreid.
82. Er zouden veel redenen kunnen worden gegeven om deze slotsom uit te sluiten. Ik beperk mij ertoe op te merken dat indien deze slotsom juist was, het zeer moeilijk zou zijn de beperkingen te rechtvaardigen die, zoals gezien, gewoonlijk op het gebied van de verkiezingen gelden, net zoals het andersom moeilijk, zo niet onmogelijk, zou zijn om de soms door de lidstaten gekozen ruimere handelwijzen te rechtvaardigen. Om nog maar niet te spreken van het paradox, dat enerzijds aan de staat een ruime discretionaire bevoegdheid zou zijn gelaten om over de criteria, beperkingen en wijzen voor toekenning van de eigen nationaliteit te beslissen, en dus ook over de uitbreiding van de status van burger van de Unie in volle omvang, maar hem anderzijds de mogelijkheid zou worden ontzegd om één (doch misschien wel het belangrijkste) van de met die status verband houdende rechten toe te kennen.
83. Zo gezien, moet worden vastgesteld dat het samenvallen van „volk/onderdanen” en „electoraat” niet kan worden aangemerkt als een absolute en onontbeerlijke regel. Het betekent zeker (zoals ik reeds heb opgemerkt) dat aan de onderdanen in beginsel het kiesrecht moet worden toegekend; het impliceert echter niet ook dat dit recht door al hen moet worden uitgeoefend noch dat het noodzakelijkerwijs exclusief aan hen moet zijn voorbehouden.
84. Anders gezegd, naast het feit dat dit samenvallen geen absolute regel vormt, kan het in beide richtingen tekortschieten. Weliswaar ontstaat de afwijking normalerwijze uit een beperking van de kring van onderdanen die aanspraak kunnen maken op het betrokken recht, gelet op het feit dat de staten gewoonlijk (en juist ten aanzien van de onderdanen) de voorwaarden voor uitoefening van het kiesrecht vaststellen en dus voor wie deel uitmaakt van het „electoraat” (zie punt 71 supra, alsmede in het bijzonder punten 148 e.v. infra, met betrekking tot zaak C‑300/04), doch het kan niet worden uitgesloten dat de afwijking vanwege specifieke nationale situaties of politieke keuzen van de wetgever ook de vorm krijgt van een uitbreiding van het electoraat.
85. Dit vindt overigens bevestiging, zoals ook het Verenigd Koninkrijk en de Commissie terecht in herinnering hebben gebracht, in de ervaring van enkele lidstaten. Hoewel immers de tendens om het kiesrecht enkel aan de onderdanen voor te behouden (met enkele uitsluitingen) duidelijk de overhand heeft, bestaan er ook een groot aantal gevallen waarin het electoraat in feite in ruimere termen is omschreven.
86. Dit is wat bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk gebeurt, waar aan alle verkiezingen niet alleen de Britse onderdanen mogen deelnemen, maar ook – indien zij daar verblijf houden – de Ierse onderdanen en de QCC’s, dat wil zeggen de onderdanen van de landen van de Commonwealth, van wie geen certificaat of vergunning wordt vereist om het Verenigd Koninkrijk binnen te komen en daar te verblijven of die een vergunning of certificaat bezitten op grond waarvan zij het Koninkrijk mogen binnenkomen en daar mogen verblijven.
87. Ik zou echter ook kunnen wijzen op de huidige discussies (en in sommige gevallen zelfs de geformuleerde voorstellen) in meerdere lidstaten betreffende de eventuele toekenning van het kiesrecht, onder bepaalde voorwaarden, aan de (niet-communautaire) vreemdelingen die gedurende een zekere periode in de staat verblijf hebben gehouden.
88. Al dit brengt mij tot de stelling dat voor zover de artikelen 189 EG en 190 EG bepalen dat het Europees Parlement bestaat „uit vertegenwoordigers van de in de Gemeenschap verenigde staten”, zij enerzijds vanzelfsprekend (om de zojuist gegeven redenen) niet bedoelen dat alle
onderdanen van deze staten daadwerkelijk het recht hebben om te kiezen en om in die volksvergadering te worden vertegenwoordigd, en anderzijds beperken zij dit recht niet noodzakelijkerwijs tot de onderdanen.
89. Met dit uitgangspunt, en overgaande tot de andere argumenten van de Spaanse regering, moet ik toevoegen dat deze laatste slotsom geenszins wordt weerlegd, zoals die regering stelt, door het feit dat artikel 19, lid 2, EG uitsluitend aan de „burgers van de Unie” het recht geeft om te stemmen voor de Europese verkiezingen in de lidstaat waarin zij verblijf houden, ook indien zij daarvan geen onderdaan zijn. Dit is immers een speciale voorkeursregeling die (hier wél) uitsluitend geldt voor de burgers van de Unie, en waarop anderen dus geen aanspraak kunnen maken. Maar dit heeft er niets mee van doen dat de staat op het eigen grondgebied
aan die anderen kan toestaan om het kiesrecht uit te oefenen.
90. Evenmin lijkt mij, meer in het algemeen bezien, artikel 17 EG voor het tegendeel van wat hier is betoogd te pleiten. Zoals immers de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie hebben opgemerkt, bekrachtigt artikel 17 EG, voor zover daarin is bepaald dat de „burgers van de Unie de rechten [genieten] en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld”, weliswaar de toekenning van een reeks elders (in het bijzonder in de artikelen 18 EG tot en met 21 EG) nader bepaalde rechten voor die subjecten. Dit impliceert echter geenszins dat uitsluitend
de burgers van de Unie die rechten zouden kunnen genieten.
91. Dit blijkt overigens uit dit Verdrag zelf, dat uitdrukkelijk enkele van deze rechten uitbreidt tot buiten de kring van de burgers van de Unie. Het volstaat er bij wijze van voorbeeld op te wijzen dat de rechten van de artikelen 194 EG en 195 EG om een verzoekschrift bij het Europees Parlement en klachten bij de Europese ombudsman in te dienen, zijn toegekend aan „iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat”.
92. De uitbreiding van de in de artikelen 18 EG tot en met 21 EG genoemde rechten ook tot degenen die niet de status van burger van de Unie bezitten is dus niet – zoals de Spaanse regering stelt – een uitzonderlijk fenomeen dat tot „verbrokkeling” van de eenvormigheid van het begrip „burgerschap” leidt. Integendeel, het feit dat enkele van deze rechten, die worden geacht de rechtssituatie van de burgers van de Unie te bepalen, juist bij het gemeenschapsrecht zelf worden uitgebreid tot buiten deze kring, bevestigt dat deze rechten niet noodzakelijkerwijs alleen aan de burgers zijn voorbehouden. Meer nog, indien het gemeenschapsrecht voor enkele van deze rechten zelf die uitbreiding heeft uitgevoerd, kan in beginsel niet worden uitgesloten dat voor andere rechten (zoals nu juist het kiesrecht) een lidstaat zelfstandig daartoe overgaat.
93. Dit geldt des te meer nu deze uitbreiding lijkt samen te hangen met het democratische beginsel van algemene verkiezingen, dat ook ten grondslag ligt aan de Europese Unie. Dit beginsel pleit immers – zolas hierboven (punt 69) is gezien – ten gunste van toekenning van het kiesrecht „aan een zo groot mogelijk aantal” personen(24), en dus eventueel ook aan vreemdelingen die zich in een bepaalde staat hebben gevestigd(25), die, net als de onderdanen, daadwerkelijk zijn onderworpen aan de door de nationale en communautaire wetgevingsorganen goedgekeurde handelingen.
iv) Voorwaarden voor uitbreiding van dit recht
94. Vervolgens moet echter nog worden vastgesteld door wie en onder welke voorwaarden de eventuele uitbreiding van het kiesrecht kan worden uitgevoerd.
95. De Spaanse regering meent immers dat dit, voor zover het al zou kunnen, tot de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap moet behoren en uitdrukkelijk uit het Verdrag zelf of uit bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht moet volgen. Anders, voegt deze regering toe, zou de communautaire rechtsorde wel 25 verschillende regelingen kunnen bevatten over de definitie van het electoraat voor het Europees Parlement en dus over de toekenning van een recht van communautaire oorsprong, zoals het kiesrecht.
96. Ook dit bezwaar van de Spaanse regering lijkt mij echter niet overtuigend. Het gaat er immers aan voorbij dat de gelaakte verscheidenheid aan regelingen vooral voortkomt uit een situatie die om het zo te zeggen gebillijkt is zowel door het Verdrag als door de gemeenschapswetgever.
97. Het Verdrag belastte immers het Europees Parlement met de taak om een ontwerp op te stellen om de rechtstreekse algemene verkiezingen ervan mogelijk te maken „volgens een in alle lidstaten eenvormige procedure of volgens beginselen die alle lidstaten gemeen hebben”. Dit ontwerp had vervolgens door de Raad moeten worden goedgekeurd en aanbevolen aan de lidstaten om te worden aangenomen overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen (artikel 190, lid 4, EG).
98. Het is echter algemeen bekend dat het althans tot nog toe niet tot een eenvormige procedure is gekomen. De Akte van 1976 betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement, zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit 2002/772, heeft de tweede optie van artikel 190, lid 4, EG gevolgd en is dus beperkt gebleven tot de formulering van enkele „beginselen die alle lidstaten gemeen hebben”(26), betreffende in het bijzonder het beginsel van evenredige vertegenwoordiging (artikel 1), de zittingsduur (artikel 5), onverenigbaarheden van de gekozenen (artikel 7), de periode waarbinnen de verkiezing moet plaatsvinden (artikel 10) en het tijdstip waarop met de telling wordt begonnen (artikel 11).
99. Voor alle andere „aspecten die niet in [het dat besluit] worden geregeld” blijven de lidstaten vrij om „nationale bepalingen toe te passen” (punt 1 van de considerans van besluit 2002/772). Volgens artikel 8 gelden immers „behoudens de bepalingen” van de betrokken akte „voor de verkiezingsprocedure in elke lidstaat de nationale bepalingen”, „die eventueel rekening kunnen houden met de eigenheden van de lidstaten”.
100. Daaruit volgt dat de regels die bepalen wie het kiesrecht heeft voor de verkiezingen van het Europees Parlement tot nog toe in de lidstaten niet gelijk luiden, hetgeen evenmin het geval is voor het passieve kiesrecht, omdat artikel 7 van de Akte van 1976 dan wel enkele redenen voor onverenigbaarheid met de taak van lid van het Europees Parlement noemt, maar voor het overige naar de afzonderlijke lidstaten verwijst voor de vaststelling van eventuele andere gronden voor onverenigbaarheid (ook voor onverkiesbaarheid).
101. Het lijkt mij dus dat in deze context en tot de eventuele vaststelling van een uniforme kieswet, niet kan worden betwist dat een lidstaat de bevoegdheid heeft om, wat hemzelf betreft, te bepalen wie het actieve kiesrecht voor de Europese verkiezingen heeft, en eventueel ook om de groep van kiesgerechtigden uit te breiden (of zoals wij zullen zien: te beperken) ten opzichte van de kring van de eigen onderdanen en in verband met de eigenheden van zijn rechtsorde.
v) Beperkingen aan de uitbreiding van het kiesrecht
102. Vanzelfsprekend kan de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid niet onbeperkt zijn: zowel algemeen gezien, omdat de verkiezing van het Europees Parlement geen zaak van een afzonderlijke lidstaat is, maar van belang is en gevolgen heeft voor de gehele Unie, als in het bijzonder, omdat de tot nog toe besproken communautaire teksten duidelijk aantonen dat het „normale” uitgangspunt is dat het kiesrecht toekomt aan de burgers van de Unie.
103. Ik meen dus dat deze bevoegdheid enkel bij wijze van uitzondering mag worden uitgeoefend en binnen grenzen en voorwaarden die verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht. Dit betekent dat in ieder geval eerbiediging van de algemene beginselen van de rechtsorde – in casu in het bijzonder de beginselen van redelijkheid, evenredigheid en non-discriminatie – moet worden gewaarborgd, naast vanzelfsprekend eventuele specifieke gemeenschapsbepalingen op dat gebied (zoals bijvoorbeeld die welke voor het Verenigd Koninkrijk voortvloeien uit bijlage II bij de Akte van 1976; zie daarover punten 112 e.v. infra).
104. In die zin lijkt het mij bijvoorbeeld in overeenstemming met die beginselen om uit te sluiten dat het kiesrecht kan worden uitgebreid tot personen die geen enkele daadwerkelijke band met de Gemeenschap hebben; dit ook in samenhang met de logica van het systeem, en ik zou zeggen, in harmonie met de bepalingen die de rechten van de burgers, zoals hierboven is gezien (punt 91), juist op basis van dit criterium uitbreiden tot anderen.
105. Evenzo lijk het mij gepast, nog steeds in samenhang met bovengenoemde criteria, de uitbreiding van het betrokken recht te beperken tot gevallen waarin die uitbreiding ook voor de verkiezingen voor het nationale parlement geldt.
106. Dit alles vermindert weliswaar niet de asymmetrieën die voortvloeien uit het feit dat een voltooide gemeenschappelijke regeling nog steeds ontbreekt. Er zullen dus nog lidstaten zijn waarin buitenlandse ingezetenen en/of onderdanen van derde landen mogen stemmen, terwijl in andere het ene of het andere geval dan wel beide gevallen zijn uitgesloten. Evenzo kunnen anderzijds onderdanen van een bepaalde leeftijd in enkele lidstaten wel en in andere niet kiezen of worden gekozen, en kunnen in enkele lidstaten wel en in andere niet bepaalde voorwaarden van onverenigbaarheid of onverkiesbaarheid gelden.
107. Dit alles is echter een negatieve consequentie van het feit dat de gemeenschapsregeling op dat gebied onvolledig is, maar vormt noch in het ene noch in het andere geval een schending van die regeling.
108. Om al deze redenen ben ik van mening dat de artikelen 17 EG, 19 EG, 189 EG en 190 EG er in beginsel niet aan in de weg staan dat het Verenigd Koninkrijk – overeenkomstig hetgeen voor de nationale parlementaire verkiezingen geldt – het kiesrecht voor de verkiezingen voor het Europees Parlement toekent aan personen, zoals de QCC’s, die geen onderdanen van het Verenigd Koninkrijk zijn noch van andere lidstaten, doch die verblijf houden in het Koninkrijk of in een gebied, zoals Gibraltar, welker buitenlandse betrekkingen door het Verenigd Koninkrijk worden behartigd.
109. Vanzelfsprekend vervalt in het licht van deze slotsom ook het bezwaar van de Spaanse regering dat het Verenigd Koninkrijk in de verklaring van 1982 niet de QCC’s had opgenomen in de categorieën van personen die moeten worden aangemerkt als „onderdanen van het Verenigd Koninkrijk” in de zin van het gemeenschapsrecht.(27) Dit is zo omdat de tot nog toe gehouden bespreking juist de toekenning van het kiesrecht aan anderen dan die onderdanen betreft.
110. Ik meen dus dit punt aldus te kunnen afsluiten dat de grief van Spanje dat de uitbreiding van het kiesrecht tot personen, zoals de QCC’s, onrechtmatig is omdat dit schending van de artikelen 17 EG, 19 EG, 189 EG en 190 EG zou opleveren, niet kan slagen.
111. Dan zou op dit punt voorts nog moeten worden vastgesteld of deze zelfde grief niet gegrond zou kunnen zijn met betrekking tot de gestelde schending van bijlage II bij de Akte van 1976. Vanuit dat gezichtspunt rijst de kwestie, zoals ik reeds heb aangestipt (zie supra, punt 74), echter niet in dezelfde vorm en in het verzoekschrift houdt zij nauw verband met de tweede grief van Spanje; ik ga hierop dus bij het onderzoek van die grief in.
Tweede grief
112. Met de tweede grief maakt Spanje het bezwaar dat de EPRA 2003, voor zover daarbij Gibraltar is opgenomen in een in het Verenigd Koninkrijk bestaand kiesdistrict, de Akte van 1976 en de verklaring van de regering van het Verenigd Koninkrijk van 18 februari 2002, heeft geschonden.
113. In dit verband brengt de Spaanse regering om te beginnen in herinnering dat het Verenigd Koninkrijk de bepalingen van de Akte van 1976 betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement krachtens bijlage II „alleen ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk” zal toepassen, dus niet tevens ten aanzien van Gibraltar dat geen deel uitmaakt, en ook nooit heeft uitgemaakt, van dat Koninkrijk. Dit betekent niet dat het Verenigd Koninkrijk niet aan het arrest Matthews behoeft te voldoen en dus niet ook in de kolonie Europese verkiezingen zou behoeven te organiseren; volgens Spanje dient dit echter te gebeuren volgens de modaliteiten die door de regering van het Verenigd Koninkrijk in de verklaring van 18 februari 2002 zijn vermeld, dat wil zeggen „om de kiesgerechtigden
van Gibraltar in staat te stellen deel te nemen aan de verkiezingen voor het Europees Parlement als onderdeel van een bestaand kiesdistrict in het Verenigd Koninkrijk”.(28)
114. Met andere woorden, volgens de Spaanse regering had het Verenigd Koninkrijk om uitvoering te geven aan het arrest Matthews zonder de bijlage en de verklaring van 2002 te schenden, niet het grondgebied van Gibraltar, maar enkel de kiesgerechtigden van Gibraltar die onderdanen van het Koninkrijk zijn, moeten opnemen in een bestaand kiesdistrict, en had het dit moeten doen zonder de autoriteiten van de kolonie op welke wijze dan ook in de verkiezingsprocedure te betrekken.
115. Samengevat had het Verenigd Koninkrijk volgens de Spaanse regering dus niet :
– voor de Europese verkiezingen een nieuw kiesdistrict mogen creëren dat Gibraltar koppelt aan een kiesdistrict van Engeland of Wales (artikel 9 EPRA 2003) en dat dus in feite het grondgebied van de kolonie inlijft bij het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk;
– mogen toestaan dat in Gibraltar wordt gestemd (artikel 15);
– dat recht mogen uitbreiden tot kiezers die geen onderdaan van het Verenigd Koninkrijk of van andere lidstaten van de Unie zijn (artikel 16);
– in Gibraltar een kiesregister mogen instellen dat wordt bijgehouden door een plaatselijke functionaris (artikelen 13 en 14);
– enige bevoegdheid mogen toekennen aan de rechters van Gibraltar.
116. Op deze bezwaren antwoordt de regering van het Verenigd Koninkrijk, op dit punt gesteund door de Commissie, dat bijlage II bij de Akte van 1976 moet worden uitgelegd in overeenstemming met de grondrechten zoals deze zijn gewaarborgd door het EVRM en uitgelegd door het Hof van Straatsburg in het arrest Matthews. Anderzijds zou het in een systeem zoals het Engelse, dat op regionale kiesdistricten is gebaseerd, niet mogelijk zijn geweest verkiezingen in Gibraltar te organiseren (en daarmee de uitoefening van dat recht te verzekeren) anders dan door het creëren van een gecombineerd kiesdistrict dat de kolonie koppelt aan een bestaand kiesdistrict in het Verenigd Koninkrijk. Om die reden, vervolgt deze regering, was het ook noodzakelijk om in Gibraltar een kiesregister in te stellen, alsmede om de mogelijkheid te bieden om beroepen in kiesaangelegenheden bij de rechters van de kolonie in te stellen. Toekenning van soortgelijke bevoegdheden aan autoriteiten die zich in het Verenigd Koninkrijk bevinden, op duizenden kilometers afstand, zou in strijd zijn geweest met de basisvereisten van procedurele doelmatigheid en transparantie.
117. Wat mijn standpunt betreft, merk ik om te beginnen op dat in de onderhavige zaak niet is betwist dat bovengenoemde bijlage II (zie supra, punt 113) vóór het arrest Matthews het Verenigd Koninkrijk toestond verkiezingen voor het Europees Parlement enkel op het grondgebied van het Koninkrijk te organiseren. Evenmin is echter betwist dat de regering van het Verenigd Koninkrijk na dat arrest was gehouden om ook in Gibraltar Europese verkiezingen te organiseren en daarvoor dus de noodzakelijke regeling moest vaststellen.
118. Vervolgens dient dus vooral de vraag te worden gesteld of het Verenigd Koninkrijk dit ook bij het ontbreken van een formele wijziging van genoemde bijlage II kon doen. Mijn inziens kan aan een bevestigend antwoord op deze vraag echter niet worden getwijfeld, gelet op de vooraanstaande plaats die in de communautaire rechtsorde aan de bescherming van de grondrechten wordt gegeven.
119. Artikel F, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (thans artikel 6, lid 2, EU), waarbij een duidelijke lijn in de rechtspraak, die reeds was opgenomen in de preambule van de Europese Akte, bijna letterlijk is gecodificeerd, verklaart namelijk dat „de Unie de grondrechten eerbiedigt, zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht”.
120. Zo is het ook sinds lange tijd vaste communautaire rechtspraak dat „de grondrechten integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging verzekert”, waarbij het zich laat leiden door „de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten alsmede door de aanwijzingen die te vinden zijn in de internationale rechtsinstrumenten inzake de bescherming van de rechten van de mens waaraan de lidstaten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten”. Aan het EHRM komt hiervoor „bijzondere betekenis” toe.(29)
121. Daaruit volgt dat in de communautaire rechtsorde primair
„zowel de Gemeenschap als de lidstaten” „gehouden zijn” de aldus erkende grondrechten te eerbiedigen(30) en dat in die rechtsorde bijgevolg geen „maatregelen toelaatbaar zijn die zich niet verdragen met de eerbiediging” van die rechten.(31)
122. Ik dien daaraan toe te voegen dat dit in het bijzonder opgaat in het onderhavige geval, nu hier wordt uitgegaan van een uitspraak van het Hof van Straatsburg, waarin precies de vraag van het kiesrecht voor het Europees Parlement is behandeld met betrekking tot de status van Gibraltar, en „een schending van het Verdrag” is vastgesteld die voortvloeit uit de „bijlage bij de Akte van 1976, welke door het Verenigd Koninkrijk is aanvaard”(32) en die erin bestaat dat een Brits onderdaan „als ingezetene van Gibraltar [...] elke mogelijkheid was ontnomen om haar mening te geven over de keuze van de leden van het Europees Parlement”.(33)
123. Bijgevolg was het niet alleen zo, zoals in wezen ook partijen erkennen, dat het Verenigd Koninkrijk, niettegenstaande het ontbreken van een wijziging van bijlage II, alle maatregelen mocht vaststellen om te verzekeren dat dit grondrecht volledig en doeltreffend wordt geëerbiedigd, maar was het ook verplicht om dat te doen.
124. Op basis hiervan dient thans in het licht van de genoemde grieven van Spanje specifiek te worden beoordeeld of deze maatregelen rechtmatig zijn.
125. Het komt mij voor dat de betrokken regeling van het Verenigd Koninkrijk in dit opzicht slechts gedeeltelijk kan worden aanvaard. Wél in overeenstemming met de zojuist in herinnering gebrachte beginselen en dus rechtmatig lijken mij aldus: de instelling van een gecombineerd kiesdistrict, het laten plaatsvinden van de verkiezingen in Gibraltar, de instelling – eveneens in Gibraltar – van het kiesregister, en ten slotte, het bieden van de mogelijkheid om in kiesaangelegenheden beroep in te stellen bij de rechterlijke instanties van de kolonie. Onrechtmatig lijkt mij daarentegen de toelating tot de verkiezingen van personen, zoals de QCC’s, die geen burgers van de Unie zijn.
126. Ik verklaar dit nader. Wat het gecombineerde kiesdistrict betreft, stem ik in met het Verenigd Koninkrijk en de Commissie dat in een stelsel, zoals het Engelse, waarin de kiezers stemmen in het kader van evenredige regionale kiesdistricten, de enig mogelijke oplossing om het kiesrecht uit te breiden tot de kiezers in Gibraltar, de hervorming van een van de reeds bestaande kiesdistricten van het Koninkrijk zou zijn, om ook de kolonie daaronder te laten vallen. Aangezien het Verenigd Koninkrijk niet in Gibraltar – vanwege het zeer geringe aantal kiezers daar – een zelfstandig kiesdistrict kon creëren, had het geen andere mogelijkheid dan één van de reeds bestaande kiesdistricten „uit te breiden” tot de kolonie. Het Koninkrijk Spanje heeft deze opvattingen niet weerlegd en heeft evenmin aangegeven welk concreet alternatief het Verenigd Koninkrijk zou kunnen worden geboden.
127. Wat voorts de andere maatregelen betreft, die inherent zijn aan het stemmen in de kolonie (creëren van een register, erkenning van rechtsprekende bevoegdheden, plaatsvinden van de verkiezing op het grondgebied van de kolonie), hebben ook hier het Verenigd Koninkrijk en de Commissie gelijk voor zover zij opmerken dat het maatregelen betreft die noodzakelijk zijn om de doeltreffendheid van het kiesrecht te waarborgen. Ook mij komt het voor dat geen volledige en juiste uitvoering zou zijn gegeven aan het arrest Matthews indien de kiezers gedwongen zouden zijn geweest om naar het Verenigd Koninkrijk te reizen of om de verplichtingen in verband met het uitbrengen van de stem (inschrijving in het kiesregister, het stemmen, eventuele betwistingen) per correspondentie te vervullen. Op die manier zou de uitoefening van het kiesrecht immers buitensporig moeilijk en duur zijn geworden en misschien ook minder transparant. Anderzijds zou het, zoals de Commissie heeft beklemtoond, niet gerechtvaardigd zijn om de kiezers van Gibraltar te verplichten per correspondentie te stemmen, nu deze manier gewoonlijk enkel wordt gebruikt bij het ontbreken van andere oplossingen (bijvoorbeeld in het geval van ziekenhuispatiënten, gedetineerden, in het buitenland verblijvende kiezers).(34)
128. Toch kan ik niet instemmen met het standpunt van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie wat de uitbreiding betreft van het kiesrecht tot personen, zoals de QCC’s, die geen onderdanen van het Verenigd Koninkrijk zijn en evenmin van andere lidstaten van de Unie. Mijns inziens is deze uitbreiding niet noodzakelijk om de uitoefening van een grondrecht te verzekeren, en vormt dit dus geen rechtvaardiging voor een afwijking van genoemde bijlage II.
129. Zoals hierboven reeds gesteld, kan een dergelijke afwijking enkel worden toegelaten voor zover die is vereist op grond van een hogere rechtsregel zoals precies de regel die is vastgesteld ter bescherming van een grondrecht. In het onderhavige geval is er echter geen sprake van een dergelijk recht.
130. Het is immers weliswaar juist, zoals ik hierboven heb uiteengezet, dat met de ontwikkeling van de moderne democratische stelsels wordt aanvaard dat toekenning van de politieke participatierechten, onder bepaalde voorwaarden wordt uitgebreid tot de in de staat gevestigde vreemdelingen (zie punt 93 supra). Dit neemt echter niet weg dat deze mogelijkheid tot nog toe het resultaat is van een vrije politieke keuze, die weinig lidstaten tot op heden in de praktijk hebben gemaakt. In die omstandigheden kan dus de uitsluiting van het kiesrecht jegens de onderdanen van derde staten geheel rechtmatig in de nationale regeling inzake kiesaangelegenheden zijn opgenomen, zonder dat dit, zoals ik in herinnering heb gebracht, een risico van strijd met de beginselen van het EVRM oplevert.(35)
131. Daaruit volgt dat dit verdrag om de reeds vermelde redenen weliswaar vereist dat burgers van de Unie aan de in Gibraltar georganiseerde verkiezingen voor het Europees Parlement moeten kunnen deelnemen en op dit punt toestaat dat van bijlage II wordt afgeweken, doch dat dit niet opgaat voor de deelname aan die verkiezingen door onderdanen van derde landen, hetgeen de QCC’s nu juist zijn. Voor hen blijft het verbod van die bijlage gelden, waardoor de bepaling in de Engelse wet waarbij die deelname wordt toegestaan, onrechtmatig wordt.
132. Om die reden meen ik dat de tweede grief van Spanje moet worden aanvaard voor zover daarmee wordt aangevoerd dat de toekenning van het kiesrecht in Gibraltar aan personen, zoals de QCC’s, die geen onderdaan van het Verenigd Koninkrijk of van andere lidstaten van de Unie zijn (artikel 16, leden 1 en 5, EPRA 2003), wegens schending van bijlage II, onrechtmatig is.
133. Mitsdien geef ik het Hof in overweging vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk, door aan personen, zoals de QCC’s, die geen onderdaan van het Verenigd Koninkrijk en evenmin van andere lidstaten van de Unie zijn, het recht toe te kennen om te stemmen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in Gibraltar (artikel 16, leden 1 en 5, EPRA 2003), de krachtens bijlage II bij de Akte van 1976 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
C – Zaak C‑300/04
Inleiding
134. Zoals reeds gezegd, betreft ook de prejudiciële procedure C‑300/04 het thema van het kiesrecht voor de verkiezingen voor het Europees Parlement. Deze zaak gaat immers terug op de bijzondere bepalingen van de Nederlandse Kieswet waarbij de toekenning van het kiesrecht aan personen met de Nederlandse nationaliteit afhangt van het deel van de staat waarin zij hun woonplaats hebben gevestigd.
135. Zoals hierboven (zie punten 26 en 27) is uiteengezet, vertoont de constitutionele inrichting van het Koninkrijk der Nederlanden twee bijzonderheden: enerzijds omvat het Koninkrijk drie zelfstandige rijksdelen, te weten Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba, en anderzijds kent het één ongedeelde nationaliteit, te weten de Nederlandse nationaliteit.
136. Deze bijzonderheden hebben gevolgen voor de toekenning van de kiesrechten aan de onderdanen. Volgens de Nederlandse Kieswet kunnen aan de verkiezingen voor de Tweede Kamer van de Nederlandse Staten-Generaal immers enkel de Nederlandse onderdanen deelnemen die in Nederland of in derde staten wonen, maar niet de onderdanen die op de Nederlandse Antillen of Aruba worden(36) (artikel B1, leden 1 en 2). Deze regel geldt ook voor de Europese verkiezingen, aangezien daarvoor enkel kiesgerechtigd zijn degenen die kiesgerechtigd zijn voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (art. Y3, sub a).
137. Op basis van precies deze bepalingen zijn Eman en Sevinger, Nederlandse onderdanen die op Aruba wonen, niet ingeschreven in de kiesregisters en waren zij dus uitgesloten van het stemmen voor de Europese verkiezingen van juni 2004. In het kader van het beroep dat voortkwam uit deze uitsluiting, heeft de Nederlandse Raad van State besloten zich krachtens artikel 234 EG tot het Hof van Justitie te wenden met een verzoek om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Is op personen die de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in een land of gebied dat tot de LGO, bedoeld in artikel 299, lid 3, EG, behoort en dat bijzondere betrekkingen onderhoudt met die lidstaat, het tweede deel van het Verdrag van toepassing?
2) Zo nee, hebben de lidstaten in het licht van het bepaalde in artikel 17, lid 1, tweede volzin, EG de vrijheid hun nationaliteit toe te kennen aan personen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO, als bedoeld in artikel 299, lid 3, EG?
3) Dient artikel 19, lid 2, EG, mede in het licht van de artikelen 189 [EG] en 190, lid 1, EG, aldus te worden uitgelegd dat – daargelaten de in de nationale rechtsstelsels niet ongebruikelijke uitzonderingen in verband met onder meer ontzetting uit het kiesrecht in verband met strafrechtelijke veroordeling en handelingsonbekwaamheid – de hoedanigheid van burger van de Unie, ook wanneer zij ingezetene zijn van, dan wel woonachtig zijn in de LGO, zonder meer het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement meebrengt?
4) Staan de artikelen 17 [EG] en 19, lid 2, EG, in onderling verband gelezen en bezien in het licht van artikel 3, lid 1, van het Protocol, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, eraan in de weg dat personen die geen burger van de Unie zijn actief en passief kiesrecht hebben voor het Europees Parlement?
5) Stelt het gemeenschapsrecht eisen aan de aard van het te bieden rechtsherstel, indien de nationale rechter – mede op basis van de door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen op bovenstaande vragen gegeven antwoorden – tot het oordeel komt dat registratie van diegenen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in de Nederlandse Antillen en Aruba en de Nederlandse nationaliteit hebben voor de verkiezingen die op 10 juni 2004 zijn gehouden ten onrechte achterwege is gebleven?”
Eerste vier vragen
138. Alvorens deze vragen te onderzoeken, dien ik op te merken dat de formulering van enkele van deze vragen mij niet volledig helder is en dus aanzienlijke twijfel laat bestaan over de daadwerkelijke strekking ervan.
139. In dit opzicht doel ik niet op de eerste vraag, waarmee de Raad van State de duidelijke vraag stelt of het tweede deel van het Verdrag van toepassing is op personen die de nationaliteit van een lidstaat hebben en die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in een gebied overzee dat bijzondere betrekkingen onderhoudt met die lidstaat.
140. Meteen daarna vraagt de Nederlandse rechter echter of indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord (dus letterlijk: indien het tweede deel van het Verdrag wordt geacht niet
van toepassing te zijn op genoemde personen), de staat zijn nationaliteit kan toekennen aan personen die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in een dergelijk gebied (tweede vraag).
141. Welnu, tenzij ik het verkeerd heb begrepen, is het mijns inziens één van beide: ofwel de vraag verwijst, zoals het geval lijkt te zijn, naar personen die zich in de in de eerste vraag beschreven situatie bevinden, en dan is daarvan de zin niet te zien, omdat die personen reeds de nationaliteit van de betrokken staat bezitten; ofwel bedoelt deze vraag, niettegenstaande de formulering ervan, te verwijzen naar personen die wel op bedoeld grondgebied verblijven doch niet de nationaliteit van die staat bezitten, en wordt daarmee dus gevraagd of deze nationaliteit aan hen kan worden toegekend, samen met de daaruit voortvloeiende rechten van het tweede deel van het Verdrag. Indien dat het geval zou zijn, vraag ik mij echter af wat het verband van de vraag met de onderhavige zaak is, nu het hierin gaat om personen die deze nationaliteit wél bezitten.
142. Weinig duidelijk lijkt mij ook de derde vraag, waarmee de Raad van State wenst te vernemen of artikel 19, lid 2, EG, mede in het licht van de artikelen 189 EG en 190, lid 1, EG, aldus dient te worden uitgelegd dat de hoedanigheid van burger van de Unie, ook wanneer zij ingezetene zijn van de LGO, zonder meer het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement meebrengt.
143. Zoals ook de Nederlandse en de Franse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk hebben opgemerkt, is artikel 19, lid 2, EG immers niet van toepassing op het onderhavige geval. Ik heb reeds in herinnering gebracht dat op grond van deze bepaling „iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is ” het actief en passief kiesrecht heeft bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. In het onderhavige geval wordt echter het kiesrecht opgeëist door Nederlandse onderdanen die verblijf houden in het Koninkrijk der Nederla nden (of beter gezegd, in een van de gebiedsdelen van dat Koninkrijk), dat wil zeggen personen die verblijf houden in de staat waarvan zij onderdaan zijn . Deze personen hebben dus geen enkel recht om zich op dat voorschrift te beroepen en het is dan ook niet in te zien wat het nut ervan is om daarover een vraag te stellen.
144. Eveneens irrelevant lijkt mij de vierde vraag, waarmee de Nederlandse rechter wenst te vernemen of de artikelen 17 EG en 19, lid 2, EG, gelezen in verband met artikel 3, lid 1, van protocol nr. 1 EVRM, eraan in de weg staan dat aan personen die geen burger van de Unie zijn
actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement wordt toegekend. Zoals eerder reeds gesteld en zoals ook de Nederlandse regering en de Commissie hebben opgemerkt, hebben de personen die om toekenning van het kiesrecht voor de Europese verkiezingen verzoeken, in het onderhavige geval de Nederlandse nationaliteit en zijn zij dus burgers van de Unie. Voor de beslechting van het door deze personen ingestelde hoofdgeding, behoeft derhalve niet te worden opgehelderd of dat recht eventueel ook aan niet-onderdanen kan worden toegekend.(37)
145. Ondanks de tot nog toe geformuleerde twijfels komt in de verwijzingsbeschikking één probleem duidelijk naar voren, waarvoor aan de Nederlandse rechter een antwoord dient te worden gegeven. Het Hof moet dus opheldering geven over de vraag of een lidstaat die het kiesrecht voor de nationale verkiezingen, en dus indirect voor de Europese verkiezingen, toekent aan de eigen onderdanen die op het Europese grondgebied van de staat wonen (en aan de onderdanen die verblijf houden in derde landen), dit recht kan ontzeggen aan de eigen onderdanen die wonen in een deel van de staat dat een met de Gemeenschap geassocieerd gebied overzee vormt.
146. Nu de kernvraag aldus is omschreven, kan om te beginnen met betrekking tot de eerste vraag worden opgemerkt dat de personen die onderdaan zijn van een lidstaat, burgers van de Unie zijn en dus in beginsel, en ongeacht hun verblijfplaats, alle rechten genieten die bij het gemeenschapsrecht zijn voorzien voor die burgers, waaronder vanzelfsprekend begrepen de in het tweede deel van het Verdrag opgenomen rechten.
147. Tot deze rechten behoort, zoals ik hierboven in het onderzoek van zaak C‑145/04 (zie supra, punten 67‑71) heb uiteengezet, het kiesrecht voor de verkiezingen voor het Europees Parlement; de onderdanen van de lidstaten, en bijgevolg de burgers van de Unie, kunnen er dus in beginsel van uitgaan dat zij dit recht specifiek ingevolge het gemeenschapsrecht genieten.
148. Nog steeds in het onderzoek van die zaak heb ik uiteengezet dat de communautaire rechtsorde, binnen bepaalde grenzen en onder bepaalde voorwaarden, de lidstaten niet verbiedt de kring van de kiesgerechtigden uit te breiden en het kiesrecht dus ook toe te kennen aan onderdanen van derde landen (zie supra, punten 72‑107). In de onderhavige zaak dient echter de vraag te worden gesteld of andersom, en zo ja onder welke voorwaarden, de lidstaten, ook hier bij wijze van uitzondering, dat recht mogen beperken door enkele categorieën van eigen onderdanen daarvan uit te sluiten.
149. Om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten, geloof ik dat het antwoord ook in dit geval bevestigend dient te luiden.
150. Ik neem als – mijns inziens onomstreden – uitgangspunt dat het Verdrag de lidstaten niet de bevoegdheid heeft ontnomen om te bepalen wie tot de kring van de eigen onderdanen behoren; integendeel, „volgens het volkenrecht” behouden zij deze bevoegdheid en zijn zij enkel gehouden haar uit te oefenen „met inachtneming van het gemeenschapsrecht”.(38) Daaruit volgt dat telkens wanneer in het Verdrag wordt verwezen naar de „onderdanen van de lidstaten”, de vraag of iemand de nationaliteit van deze of gene lidstaat bezit, en bijgevolg, burger van de Unie is, althans bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht, niet kan worden bepaald op basis van autonome criteria van dat recht, maar „uitsluitend” afhangt van de voorschriften van het „nationale recht van de betrokken staat”, welke in de loop van de tijd ook kunnen worden gewijzigd.(39)
151. Voor zover artikel 17 EG dus bepaalt dat „burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit” en dat „de burgers van de Unie de rechten [genieten] en zijn onderworpen aan de plichten die bij [het] Verdrag zijn vastgesteld”, doet het in feite niets anders dan naar de nationale regeling van de lidstaten verwijzen voor de omschrijving van de kring van subjecten van het burgerschap van de Unie. Met andere woorden, deze regeling wordt door de communautaire rechtsorde als een gegeven beschouwd dat als zodanig de grondslag vormt voor de omschrijving van wie het burgerschap van de Unie bezit.
152. Bij nadere beschouwing betreft deze verwijzing echter niet uitsluitend de afbakening van de status van burger van de Unie, maar ook de eventuele concretisering van de rechten die met deze status verband houden, en wel in die zin dat naar de relevante staatsregeling moet worden verwezen niet alleen om na te gaan of iemand burger van de Unie is, maar ook om na te gaan of die persoon, overeenkomstig hetgeen in de nationale rechtsorde eventueel is bepaald, alle rechten geniet die met die status verband houden.
153. Anders gezegd, dient te worden vastgesteld dat wanneer de regeling van een lidstaat op basis van objectieve criteria (bijvoorbeeld, die welke verband houden, zoals in casu, met de constitutionele structuur van de staat) beperkingen stelt aan de rechten van het burgerschap, de communautaire rechtsorde – voor zover zulks verenigbaar is met de fundamentele beginselen van deze orde – deze beperkingen ook aanvaardt voor de concretisering van de aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten.
154. In het onderhavige geval betekent dit dat het gemeenschapsrecht als gegeven aanvaardt niet alleen de keuzen van het Koninkrijk der Nederlanden ten aanzien van de bepaling van wie de eigen onderdanen zijn, maar ook de wijze waarop deze staat op nationaal niveau heeft besloten concreet vorm te geven aan de daaruit voortvloeiende rechten, vanwege de bijzondere banden die hem met de gebieden van Aruba en de Nederlandse Antillen verbinden. Deze staat had immers het burgerschap enkel aan de onderdanen van het Nederlandse grondgebied in Europa kunnen toekennen of een verschillende regeling kunnen vaststellen voor die onderdanen en voor de onderdanen van de LGO. Hij heeft er echter om redenen die verband houden met zijn soevereiniteitssfeer voor gekozen om een formeel ongedeelde nationaliteit in te stellen die in werkelijkheid echter gedifferentieerd is wat de uitoefening van de daaraan gekoppelde rechten betreft (waaronder het kiesrecht, zowel voor de nationale als voor de Europese verkiezingen).
155. Het gemeenschapsrecht moet deze concretisering van de status van onderdaan in deze staat dus wel aanvaarden. Dit des te meer nu deze concretisering niet de vorm heeft gekregen van beperkingen met betrekking tot de uitoefening van (uitsluitend) de door het gemeenschapsrecht toegekende rechten, maar volkomen overeenkomt met de op nationaal niveau bestaande beperkingen.
156. Anderzijds herinner ik eraan dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zelf heeft erkend dat de kiesrechten kunnen worden beperkt voor „groepen of categorieën van de bevolking”, mits de voorziene beperkingen bedoeld zijn om met evenredige middelen een rechtmatig doel na te streven, en dat zij in ieder geval de betrokken rechten niet zozeer beknotten „dat afbreuk wordt gedaan aan het wezen ervan en dat hun alle doeltreffendheid wordt ontnomen”.(40)
157. In het bijzonder heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vastgesteld dat de verdragsluitende staten het woonplaatscriterium kunnen gebruiken om af te bakenen wie het kiesrecht heeft en dus dat recht kunnen toekennen aan enkel de „personen die voldoende nauwe of duurzame banden met het land hebben”.(41) Dat Hof heeft in dit verband beklemtoond dat de mogelijkheid om de niet-ingezetenen uit te sluiten haar rechtvaardiging vindt in verschillende „redenen”, waaronder de omstandigheid dat een niet-ingezetene onderdaan „niet rechtstreeks wordt geraakt door de handelingen van de politieke lichamen” die moeten worden gekozen en, meer in het algemeen, dat hij ten opzichte van de ingezetenen „wordt geacht minder rechtstreeks of met minder continuïteit betrokken te zijn bij de alledaagse problemen [...] van het land”.(42)
158. Welnu, de bij de Nederlandse Kieswet ingevoerde beperkingen lijken mij volledig in overeenstemming te zijn met deze aanwijzingen. Deze wet concretiseert het kiesrecht immers juist op basis van het criterium van de woonplaats van de Nederlandse onderdanen, en sluit van de verkiezingen uit (in Nederland, en indirect van de Europese verkiezingen) degenen die in een deel van het Koninkrijk wonen (Aruba en de Nederlandse Antillen) dat niet rechtstreeks wordt geraakt door de handelingen van de te verkiezen vergaderingen, te weten de Nederlandse Tweede Kamer en het Europees Parlement.
159. Eman is een andere mening toegedaan. Hij heeft ter terechtzitting namelijk betoogd dat Aruba wél door de met medewerking van het Europees Parlement vastgestelde handelingen wordt geraakt, aangezien – indien ik het goed heb begrepen – de plaatselijke wetgever zich door deze handelingen laat leiden wanneer hij de voor het eiland geldende wetten moet goedkeuren. Dit zou – weder indien ik het goed heb begrepen – bijvoorbeeld zijn gebeurd op het gebied van de spaargelden. In deze sector heeft de wetgever van Aruba de communautaire regeling vrijwillig als model voor de plaatselijke regeling genomen, zodat laatstgenoemde regeling, zij het indirect, eigenlijk op dat grondgebied wordt toegepast. Bijgevolg moet het Europees Parlement worden geacht deel uit te maken van de „wetgevende macht” van Aruba, en moeten de Nederlandse onderdanen die op het eiland wonen, kunnen deelnemen aan de verkiezingen daarvoor in de zin van artikel 3 van protocol nr. 1 EVRM.
160. Mijns inziens kan deze stelling niet worden aanvaard.
161. Ik beperk mij ertoe in herinnering te brengen dat het Hof van Straatsburg in de zaak Matthews heeft vastgesteld dat opdat het Europees Parlement voor een bepaald grondgebied als „wetgevende macht” kan worden aangemerkt, het niet volstaat dat de met zijn essentiële medewerking vastgestelde handelingen op dat grondgebied slechts indirect gevolgen hebben, hetgeen het geval is voor de communautaire maatregelen op Aruba. Het is daarentegen noodzakelijk (zoals nu juist het geval was voor Gibraltar, waar het toen om ging) dat die maatregelen op het betrokken grondgebied „rechtstreeks gevolgen hebben” en „de bevolking” ter plekke op dezelfde wijze „raken” als de door de plaatselijke wetgevende vergadering vastgestelde handelingen.(43)
162. Er bestaan echter geen handelingen van het Europees Parlement die voor Aruba dit soort gevolgen hebben. Zoals de Nederlandse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie op goede gronden in herinnering hebben gebracht, is Aruba vanuit het gezichtspunt van het gemeenschapsrecht een gebied overzee waarop de verdragsbepalingen en de bepalingen van afgeleid recht in de regel niet van toepassing zijn(44), ongeacht of deze met of zonder de essentiële medewerking van het Europees Parlement zijn vastgesteld. Ingevolge artikel 299, lid 3, EG gelden voor dit eiland immers enkel de bepalingen van het vierde deel van het Verdrag waarin een speciaal stelsel van associatie van de LGO met de Gemeenschap is omschreven (artikelen 182 EG‑188 EG) alsmede de specifieke maatregelen die de Raad heeft vastgesteld voor de procedure en de wijze van toepassing van deze associatie (zie artikel 187 EG).(45)
163. Blijkens de bovenstaande overwegingen kan dus een lidstaat gelet op zijn specifieke constitutionele inrichting – in beginsel – het kiesrecht voor de nationale verkiezingen, en indirect voor de Europese verkiezingen, toekennen aan de eigen onderdanen die op het Europese grondgebied wonen, en dit recht ontzeggen aan de eigen onderdanen die in een deel van de staat wonen dat een met de Gemeenschap geassocieerd gebied overzee vormt.
164. Ik ben het echter eens met de Commissie dat de onderzochte Nederlandse regeling niettemin een probleem van verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht doet rijzen. Deze regeling kan immers schending opleveren van een fundamenteel beginsel van de communautaire rechtsorde, te weten het gelijkheidsbeginsel. Volgens dit beginsel moet, zoals bekend, worden gewaarborgd dat de burgers van de Unie „die zich in dezelfde situatie bevinden [...] een gelijke behandeling” krijgen(46), tenzij een afwijkende regeling „objectief gerechtvaardigd is”.(47)
165. Bij nadere beschouwing kent deze regeling immers het kiesrecht voor de Europese verkiezingen niet enkel toe aan de Nederlandse onderdanen die in Nederland wonen, maar tevens aan diegenen die in derde landen wonen, en wordt dit recht uiteindelijk enkel ontzegd aan de Nederlandse onderdanen die op Aruba en de Nederlandse Antillen wonen. Op deze wijze kent deze regeling dat recht toe aan Nederlandse onderdanen die wonen in derde staten ten opzichte van Nederland en de Gemeenschap, maar ontzegt zij het aan degenen die op genoemde eilanden wonen, ook al bevinden zij zich in dezelfde situatie als de anderen (ook zij zijn Nederlandse onderdanen die buiten Nederland wonen) en kunnen zij er zelfs aanspraak op maken dat zij in gebieden wonen die bijzondere banden met Nederland en de Gemeenschap onderhouden.
166. Bovendien heeft de betrokken Nederlandse regeling een andere en zeer paradoxale consequentie. Zoals de Nederlandse regering ter terechtzitting immers zelf heeft erkend, ontzegt deze regeling enerzijds weliswaar het kiesrecht aan de Nederlandse onderdanen die op Aruba en de Nederlandse Antillen wonen, doch kent zij hun anderzijds dit recht wel toe indien zij deze eilanden verlaten en hun woonplaats in een derde staat vestigen. Dit heeft bijvoorbeeld als resultaat dat een inwoner van Aruba, indien hij op het eiland blijft, niet zal kunnen stemmen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, doch dat hij dit wel kan indien hij – zelfs definitief – verhuist naar een derde land.
167. In deze context lijkt mij niet dat ter rechtvaardiging van de vastgestelde ongelijke behandeling kan worden aangevoerd dat de Nederlandse wetgever daarmee de bedoeling heeft het kiesrecht te verzekeren voor de Nederlandse onderdanen die hoewel zij Nederland hebben verlaten, nadien daarheen zouden willen terugkeren. Deze rechtvaardiging verdraagt zich slecht met het feit dat dit recht ook geldt voor de uit Aruba afkomstige Nederlandse onderdanen die nooit
in Europa zijn geweest maar wel hun vaste verblijfplaats in een derde land hebben. Het valt dan niet te begrijpen waarom uitsluitend de Nederlandse onderdanen die op het eiland blijven wonen, van het betrokken recht zouden moeten zijn uitgesloten.
168. Gelet op bovenstaande overwegingen moet de slotsom mijns inziens luiden dat het gemeenschapsrecht, en in het bijzonder het algemene gelijkheidsbeginsel, eraan in de weg staat dat een lidstaat het kiesrecht voor de nationale verkiezingen, en indirect voor de Europese verkiezingen, toekent aan de eigen onderdanen die op het Europese grondgebied van de staat wonen en aan de eigen onderdanen die in derde landen wonen, maar het kiesrecht voor de verkiezingen voor het Europees Parlement – zonder objectieve rechtvaardiging – ontzegt aan de eigen onderdanen die in een ander staatsdeel wonen dat een met de Gemeenschap geassocieerd gebied overzee vormt.
Vijfde vraag
169. Met de vijfde vraag wenst de nationale rechter ten slotte te vernemen of het gemeenschapsrecht voorwaarden stelt met betrekking tot de „aard van het rechtsherstel” dat moet worden geboden aan degene die ingevolge een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepaling niet was ingeschreven in de kiesregisters en aldus was uitgesloten van deelname aan de verkiezingen voor het Europees Parlement.
170. Eerlijk gezegd begrijp ik niet goed waarop de Nederlandse Raad van State doelt wanneer hij spreekt van „rechtsherstel”. Ik vraag mij namelijk af of hij daarbij denkt aan een eventuele vergoeding van de morele schade, aan een correctie op de verkiezingsuitslag, aan overdoen van de verkiezingen, of nog iets anders.
171. Ik sluit mij aan bij de zienswijze van de Nederlandse regering en de Commissie, dat bij het ontbreken van een gemeenschapsregeling op dit gebied, de regeling van de mogelijke rechtsmiddelen bij de vastgestelde onrechtmatigheid van de nationale regeling, hoe dan ook behoort tot de aangelegenheden die aan de wetgeving van de lidstaten is gelaten.
172. Dit echter met de bekende beperkingen die het Hof in dit opzicht sinds lange tijd stelt ter waarborging van de op gemeenschapsbepalingen gebaseerde rechten. Die regeling moet dus de zogeheten beginselen van gelijkwaardigheid (de waarborgen „mogen niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden”) en van doeltreffendheid van de bescherming (deze mag niet zodanig worden beperkt dat „de uitoefening van [het recht] [...] nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk” wordt gemaakt) eerbiedigen.(48)
173. Op basis van deze premissen meen ik dus dat aan de verwijzende rechter moet worden geantwoord dat het bij het ontbreken van een gemeenschapsregeling aan de rechtsorde van elke lidstaat staat om de rechtsmiddelen vast te stellen voor het rechtsherstel voor een persoon die ingevolge een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepaling niet was ingeschreven in de kiesregisters en daardoor was uitgesloten van deelname aan de verkiezingen voor het Europees Parlement. Deze middelen moeten de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid eerbiedigen.
IV – Kosten in zaak C‑145/04
174. Aangezien ik in zaak C‑145/04 tot de slotsom ben gekomen dat het Koninkrijk Spanje en het Verenigd Koninkrijk beide gedeeltelijk in het ongelijk moeten worden gesteld, komt het mij redelijk voor het Hof in overweging te geven ingevolge artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering te beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
175. Ingevolge artikel 69, lid 4, dient ook de Commissie die in die zaak is tussengekomen, haar eigen kosten te dragen.
V – Conclusie
176. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging vast te stellen:
– in zaak C‑145/04:
1) Door aan personen, zoals de Qualifying Commonwealth Citizens, die geen onderdanen zijn van het Verenigd Koninkrijk noch van andere lidstaten, het recht toe te kennen om te stemmen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in Gibraltar [artikel 16, leden 1 en 5, van de European Parliament (Representation) Act 2003], is het Verenigd Koninkrijk de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens bijlage II bij besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van 20 september 1976 van de vertegenwoordigers van de lidstaten in het kader van de Raad bijeen, betreffende de „Akte betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen”.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) Het Koninkrijk Spanje en het Verenigd Koninkrijk dragen elk hun eigen kosten.
4) De Commissie draagt haar eigen kosten.
– in zaak C‑300/04:
1) Het gemeenschapsrecht, en in het bijzonder het algemene gelijkheidsbeginsel, staat eraan in de weg dat een lidstaat het kiesrecht voor de nationale verkiezingen, en indirect voor de Europese verkiezingen, toekent aan de eigen onderdanen die op het Europese grondgebied van de staat wonen en aan de eigen onderdanen die in derde landen wonen, maar het kiesrecht voor de verkiezingen van het Europees Parlement – zonder objectieve rechtvaardiging – ontzegt aan de eigen onderdanen die in een ander staatsdeel wonen dat een met de Gemeenschap geassocieerd gebied overzee vormt.
2) Bij het ontbreken van een gemeenschapsregeling staat het aan de rechtsorde van elke lidstaat om de rechtsmiddelen vast te stellen voor het rechtsherstel voor een persoon die ingevolge een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepaling niet was ingeschreven in de kiesregisters en daardoor was uitgesloten van deelname aan de verkiezingen voor het Europees Parlement. Deze middelen moeten de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid eerbiedigen.
(1) .
(2)
–	Zie Verklaring nr. 2 betreffende de nationaliteit van een lidstaat, gehecht aan het Verdrag van Maastricht (PB 1992, C 191, blz. 45).
(3) – Overeenkomstig deze bepaling heeft de Raad richtlijn 93/109/EG van 6 december 1993 vastgesteld, tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn (PB 1993, L 329, blz. 34).
(4)
–	PB L 278, blz. 1.
(5)
–	Besluit van de Raad 2002/772/EG, Euratom, van 25 juni 2002 en van 23 september 2002 tot wijziging van de Akte betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom (PB L 283, blz. 1).
(6)
–	Voor een volledige weergave van het toepasselijke communautaire rechtskader met betrekking tot Gibraltar, verwijs ik naar mijn conclusie van 16 januari 2003 in zaak C‑30/01, Commissie/Verenigd Koninkrijk, waarin het arrest is gewezen op 23 september 2003 (Jurispr. blz. I‑9481, met name blz. I‑9483).
(7)  –	Betreffende de koloniale situatie van Gibraltar, zie resolutie van de Verenigde Naties 2429 (XXIII) van 18 december 1968.
(8)  –	SI 2004/366.
(9)
–	EHRM, arrest Matthews v Verenigd Koninkrijk [GC] van 18 februari 1999, verzoekschrift nr. 24833/94, Judgments and decisions
1999-I.
(10) – Niet-officiële vertaling.
(11) – Niet-officiële vertaling.
(12)
–	PB C 310 van 16 december 2004.
(13)
–	Stb. 2005, 44.
(14)
–	EHRM, arrest Matthews, reeds aangehaald, § 54. Niet-officiële vertaling.
(15)
–	EHRM, arrest Matthews, reeds aangehaald, § 53. Niet-officiële vertaling.
(16)
–	EHRM, arrest Matthews, reeds aangehaald, §§ 34 en 64. Niet-officiële vertaling.
(17)
–	EHRM, arrest Matthews, reeds aangehaald, §§ 64 en 65. Niet-officiële vertaling.
(18)
–	Artikel 6, lid 1, EU bepaalt immers dat „de Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben”.
(19)
–	EHRM, arrest Mathieu-Mohin en Clerfayt v België van 2 maart 1987, Series A nr. 11, blz. 22‑23, § 51, en EHRM, arrest Hirst v Verenigd Koninkrijk (nr. 2) van 6 oktober 2005, 74025/01, § 59. Niet-officiële vertaling.
(20)
–	EHRM, reeds aangehaalde arresten Mathieu-Mohin, § 51, en Hirst, § 59. Niet-officiële vertaling.
(21)
–	EHRM, arrest Matthews, reeds aangehaald, § 43. Niet-officiële vertaling.
(22)
–	EHRM, arrest Hirst, reeds aangehaald, § 58. Niet-officiële vertaling.
(23)
–	Er behoeft slechts op te worden gewezen dat volgens artikel 6, lid 2, EU „de Unie de grondrechten [eerbiedigt], zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht”.
(24)
–	EHRM, reeds aangehaalde arresten Mathieu-Mohin, § 51, en Hirst, § 59. Niet-officiële vertaling.
(25)
–	Zie richtsnoeren van de Code of Good Practice in Electoral Matters, die is vastgesteld door de Europese Commissie voor democratie door middel van het recht van de Raad van Europa (bekend als de Commissie van Venetië) in haar 52e zitting (Venetië, 18-19 oktober 2002) (§ 1), en het desbetreffende toelichtingrapport (§ 1).
(26)
–	Artikel 138, lid 3, van het Verdrag voorzag in zijn oorspronkelijke versie niet uitdrukkelijk in deze tweede optie, maar bleef beperkt tot de bepaling dat „het Europees Parlement ontwerpen op[stelt] voor het houden van rechtstreekse algemene verkiezingen volgens een in alle lidstaten eenvormige procedure”. De Raad en het Europees Parlement hebben deze bepaling echter aldus uitgelegd dat daarbij de geleidelijke invoering van een uniforme procedure was voorzien.
(27)
–	In de „Nieuwe verklaring van de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot‑Brittannië en Noord-Ierland betreffende de definitie van het woord ‚onderdanen’” (PB 1983, C 23, blz. 1), van 1982, die per 1 januari 1983 in de plaats is gekomen van de vergelijkbare verklaring van 1972, die is gehecht aan de slotakte van het verdrag betreffende de toetreding van het Verenigd Koninkrijk, is gepreciseerd: „Wat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland betreft, worden de woorden ‚onderdanen’, ‚onderdanen van lidstaten’ of ‚onderdanen van lidstaten en landen en gebieden overzee’, wanneer zij worden gebruikt in het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie of het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, dan wel in enige van de uit deze Verdragen afgeleide communautaire besluiten, geacht te verwijzen naar: a) Britse burgers; b) personen die Britse onderdanen zijn uit hoofde van deel IV van de ‚British Nationality Act’ van 1981 en die het recht van verblijf in het Verenigd Koninkrijk genieten en op die grond zijn vrijgesteld van immigratiecontrole vanwege het Verenigd Koninkrijk; c) burgers van Britse Afhankelijke Gebieden die hun burgerschap ontlenen aan een band met Gibraltar.”
(28)
–		Niet-officiële vertaling; cursivering van mij.
(29)
–	Arrest van 14 oktober 2004, Omega (C‑36/02, Jurispr. blz. I‑9609, punt 33). Het gaat om vaste rechtspraak: zie voor de meest recente arresten onder meer arresten van 18 juni 1991, ERT/DEP (C‑260/89, Jurispr. blz. I‑2925, punt 41); 6 maart 2001, Connolly/Commissie (C‑274/99 P, Jurispr. blz. I‑1611, punt 37); 22 oktober 2002, Roquette Frères (C‑94/00, Jurispr. blz. I‑9011, punt 25), en 12 juni 2003, Schmidberger (C‑112/00, Jurispr. blz. I‑5659, punt 71).
(30)
–	Reeds aangehaalde arresten Schmidberger, punt 74, en Omega, punt 35.
(31)
–	Reeds aangehaalde arresten Schmidberger, punt 73, en ERT/DEP, punt 41, alsmede arrest van 29 mei 1997, Kremzow (C‑299/95, Jurispr. blz. I‑2629, punt 14).
(32)
–	Reeds aangehaald arrest Matthews, § 33. Niet-officiële vertaling.
(33)
–	Reeds aangehaald arrest Matthews, § 64. Niet-officiële vertaling.
(34)
–	Over het uitzonderingskarakter van het per correspondentie uitbrengen van de stem, zie richtsnoeren van de Code of Good Practice in Electoral Matters en het desbetreffende toelichtingsrapport (§ 38), aangehaald in voetnoot 25.
(35)
–	Zie in dit verband de richtsnoeren van de Code of Good Practice in Electoral Matters (§ 1, lid 1, sub b) en het desbetreffende toelichtingsrapport (§ 1, lid 1, sub b), aangehaald in voetnoot 25.
(36)
–	Behoudens degenen die gedurende ten minste tien jaren ingezetene van Nederland zijn geweest of die in openbare dienst werkzaam zijn.
(37)
–	Over dit probleem heb ik hoe dan ook mijn standpunt hierboven reeds uiteengezet in het kader van het onderzoek van de eerste grief van de Spaanse regering in zaak C‑145/04 (zie supra, punten 62 e.v.).
(38)
–	Arresten van 7 juli 1992, Micheletti e. a. (C‑369/90, Jurispr. blz. I‑4239, punt 10); 20 februari 2001, Kaur (C‑192/99, Jurispr. blz. I‑1237, punt 19), en 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C‑200/02, Jurispr. blz. I‑9925, punt 37).
(39)
–	Verklaring nr. 2 betreffende de nationaliteit van een lidstaat, gehecht aan het Verdrag van Maastricht.
(40)
–	EHRM, arrest Hirst, reeds aangehaald, § 62. Niet-officiële vertaling.
(41)
–	EHRM, beslissing Hilbe v Liechtenstein, nr. 31981/96, Judgments and decisions
1999-VI; arrest Melnychenko v Ukraine van 19 oktober 2004, nr. 17707/02, § 56, Judgments and decisions
2004-X, en arrest Hirst, reeds aangehaald, § 62. Niet-officiële vertaling.
(42)
–	EHRM, arrest Melnychenko, reeds aangehaald, § 56.
(43)
–	EHRM, arrest Matthews, reeds aangehaald, §§ 34 en 64. Niet-officiële vertaling.
(44)
–	Zie arresten van 12 februari 1992, Leplat (C‑260/90, Jurispr. blz. I‑643, punt 10), en 22 november 2001, Nederland/Raad (C‑110/97, Jurispr. blz. I‑8763, punt 49).
(45)
–	Zie laatstelijk besluit 2001/822/EG van de Raad van 27 november 2001 betreffende de associatie van de LGO met de Europese Economische Gemeenschap („LGO‑besluit”) (PB L 314, blz. 1).
(46)
–	Arresten van 20 september 2001, Grzelczyk (C‑184/99, Jurispr. blz. I‑6193, punt 31), en 11 juli 2002, D’Hoop (C‑224/98, Jurispr. blz. I‑6191, punt 28).
(47)
–	Arresten van 29 juni 1995, SCAC/Asipo (C‑56/94, Jurispr. blz. I‑1769, punt 27); 17 april 1997, EARL de Kerlast (C‑15/95, Jurispr. blz. I‑1961, punt 35); 17 juli 1997, National Farmers’ Union e.a. (C‑354/95, Jurispr. blz. I‑4559, punt 61), en 13 april 2000, Karlsson e.a. (C‑292/97, Jurispr. blz. I‑2737, punt 39).
(48)
–	Arrest van 14 december 1995, Peterbroeck (C‑312/93, Jurispr. blz. I‑4599, punt 12). In die zin zie ook arresten van 16 december 1976, Rewe (33/76, Jurispr. blz. 1989, punt 5), en Comet (45/76, Jurispr. blz. 2043, punten 12‑16); 27 februari 1980, Just (68/79, Jurispr. blz. 501, punt 25); 9 november 1983, San Giorgio (199/82, Jurispr. blz. 3595, punt 14); 25 februari 1988, Bianco en Girard (331/85, 376/85 en 378/85, Jurispr. blz. 1099, punt 12); 24 maart 1988, Commissie/Italië (104/86, Jurispr. blz. 1799, punt 7); 14 juli 1988, Jeunehomme e.a. (123/87 en 330/87, Jurispr. blz. 4517, punt 17), en 9 juni 1992, Commissie/Spanje (C‑96/91, Jurispr. blz. I‑3789, punt 12).