62012CP0370
STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 26. októbra 2012 (
1
)
Vec C-370/12
Thomas Pringle
proti
Government of Ireland, Ireland a The Attorney General
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Supreme Court (Írsko)]
„Zjednodušený revízny postup podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ na revíziu tretej časti ZFEÚ — Rozhodnutie 2011/199/EÚ, ktorým sa mení a dopĺňa článok 136 ZFEÚ — Hospodárska a menová politika — Zmluva, ktorou sa zriaďuje európsky mechanizmus pre stabilitu“
1.
Európu trápi kríza zadlženosti štátov. Únia a členské štáty prijímajú na jej prekonanie sčasti nekonvenčné opatrenia. Súdny dvor má v tomto návrhu na začatie prejudiciálneho konania vysvetliť, či európsky mechanizmus pre stabilitu ako jedno z týchto opatrení spĺňa požiadavky práva Únie.
I – Právny rámec
A – Právo Únie
2.
Článok 1 rozhodnutia Európskej rady 2011/199/EÚ z 25. marca 2011, ktorým sa mení a dopĺňa článok 136 Zmluvy o fungovaní Európskej únie v súvislosti s mechanizmom pre stabilitu pre členské štáty, ktorých menou je euro (ďalej len „rozhodnutie 2011/199“), znie:
„Do článku 136 Zmluvy o fungovaní Európskej únie sa dopĺňa tento odsek:
‚3.   Členské štáty, ktorých menou je euro, môžu vytvoriť mechanizmus pre stabilitu, ktorý sa má v nevyhnutných prípadoch aktivovať na zabezpečenie stability eurozóny ako celku. Poskytnutie akejkoľvek požadovanej finančnej pomoci v rámci mechanizmu bude podliehať prísnej podmienenosti.‘“
3.
Pokiaľ ide o nadobudnutie účinnosti rozhodnutia 2011/199, článok 2 druhý odsek stanovuje: „Toto rozhodnutie nadobúda účinnosť 1. januára 2013 pod podmienkou, že boli doručené všetky oznámenia, na ktoré sa odkazuje v prvom odseku, alebo v prípade, ak tomu tak nie je, prvým dňom mesiaca nasledujúceho po prijatí posledného oznámenia, na ktoré sa odkazuje v prvom odseku.“
4.
Z rozhodnutia 2011/199 vyplýva, že je založené na „Zmluv[e] o Európskej únii, a najmä jej člán[ku] 48 ods. 6“.
B – Zmluva, ktorou sa zriaďuje európsky mechanizmus pre stabilitu
5.
Členské štáty, ktorých menou je euro (ďalej len „členské štáty eurozóny“), uzatvorili 2. februára 2012 zmluvu, ktorou sa zriaďuje európsky mechanizmus pre stabilitu (ďalej len „zmluva EMS“).
6.
Tento Európsky mechanizmus pre stabilitu (ďalej len „EMS“) je podľa článku 1 zmluvy EMS medzinárodná finančná inštitúcia, ktorej členmi sú členské štáty eurozóny a ktorá má podľa článku 3 prvej vety zmluvy túto úlohu:
„Cieľom EMS je mobilizovať financovanie a na základe prísnej podmienenosti vhodnej vzhľadom na vybraný nástroj finančnej pomoci poskytovať podporu pre stabilitu v prospech členov EMS, ktorí majú závažné finančné problémy, alebo im takéto problémy hrozia, ak je to nevyhnutné na ochranu finančnej stability eurozóny ako celku a jednotlivých členských štátov.“
7.
Podľa článku 12 ods. 1 druhej vety zmluvy o EMS môže podmienenosť uvedená v článku 3 prvej vete zmluvy o EMS „siahať od programov makroekonomickej úpravy až po nepretržité rešpektovanie vopred stanovených podmienok poskytnutia podpory“.
8.
Články 14 až 18 zmluvy o EMS stanovujú tieto možné „nástroje finančnej pomoci“ v prospech členov EMS:
—
„preventívn[a] podmienen[á] úverov[á] link[a] alebo... úverov[á] link[a] s dodatočnými podmienkami“ (článok 14),
—
úvery pre člena EMS „na konkrétny účel rekapitalizácie finančných inštitúcií tohto člena EMS“ (článok 15),
—
úvery bez účelovej viazanosti (článok 16),
—
nákup dlhopisov člena EMS „na primárnom trhu“ (článok 17) a
—
„operáci[e] na sekundárnom trhu v súvislosti s dlhopismi“ člena EMS (článok 18).
9.
V súlade so svojím článkom 48 ods. 1 nadobudla zmluva o EMS platnosť 27. septembra 2012, keď Spolková republika Nemecko uložila ratifikačnú listinu pre členské štáty, ktorých menou je euro, s výnimkou Estónskej republiky.
II – Konanie vo veci samej a konanie pred Súdnym dvorom
10.
Pán Pringle, poslanec dolnej komory írskeho parlamentu (ďalej len „žalobca“), požadoval, aby írsky High Court okrem iného vo vzťahu k írskej vláde určil, že zmena článku 136 ZFEÚ, ktorá je zámerom rozhodnutia 2011/199, je neprípustná a protiprávna. Okrem toho žiadal, aby súd írskej vláde zakázal ratifikáciu, schválenie a prijatie zmluvy o EMS. High Court zamietol oba návrhy žalobcu.
11.
V odvolacom konaní proti rozhodnutiu High Court považuje írsky Supreme Court za nevyhnutné vydať rozhodnutie v prejudiciálnom konaní o týchto otázkach:
1.
Je rozhodnutie Európskej rady 2011/199/EÚ z 25. marca 2011 platné
—
so zreteľom na použitie zjednodušeného revízneho postupu podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ, a najmä na otázku, či navrhovaná zmena článku 136 ZFEÚ vedie k rozšíreniu právomocí prenesených na Úniu Zmluvami,
—
so zreteľom na obsah navrhovanej zmeny, a najmä na otázku, či táto zmena porušuje Zmluvy alebo všeobecné zásady práva Únie?
2.
Je členský štát Európskej únie, ktorého menou je euro, so zreteľom na
—
články 2 ZEÚ a 3 ZEÚ a ustanovenia hlavy VIII tretej časti ZFEÚ a osobitne články 119 ZFEÚ, 120 ZFEÚ, 121 ZFEÚ, 122 ZFEÚ, 123 ZFEÚ, 125 ZFEÚ, 126 ZFEÚ a 127 ZFEÚ,
—
výlučnú právomoc Únie v oblasti menovej politiky stanovenú v článku 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ a v oblasti uzatvárania medzinárodných dohôd, ktoré patria do pôsobnosti článku 3 ods. 2 ZFEÚ,
—
právomoc Únie v oblasti koordinácie hospodárskej politiky v súlade s článkom 2 ods. 3 ZFEÚ a treťou časťou hlavou VIII ZFEÚ,
—
právomoci a funkcie inštitúcií Únie podľa zásad stanovených v článku l3 ZEÚ,
—
zásadu lojálnej spolupráce stanovenú v článku 4 ods. 3 ZEÚ,
—
všeobecné zásady práva Únie vrátane najmä všeobecnej zásady účinnej súdnej ochrany a práva na účinný prostriedok nápravy v zmysle článku 47 Charty základných práv Európskej únie a všeobecnej zásady právnej istoty,
oprávnený uzatvoriť a ratifikovať takú medzinárodnú dohodu, akou je zmluva o EMS?
3.
Ak sa konštatuje platnosť rozhodnutia Európskej rady, je oprávnenie členského štátu uzatvoriť a ratifikovať takú medzinárodnú dohodu, akou je zmluva o EMS, podmienené nadobudnutím účinnosti tohto rozhodnutia?
12.
Na žiadosť vnútroštátneho súdu rozhodol predseda Súdneho dvora uznesením zo 4. októbra 2012 o tom, že návrh na začatie prejudiciálneho konania sa podľa článku 104a Rokovacieho poriadku prejedná v skrátenom konaní.
13.
V konaní podali písomné pripomienky žalobca, ako aj belgická, nemecká, írska, grécka, španielska, francúzska, talianska, cyperská, holandská, rakúska a slovenská vláda, ako aj vláda Spojeného kráľovstva a Európska rada a Komisia. Na pojednávaní 23. októbra 2012 sa okrem žalobcu zúčastnili Európsky parlament a všetky uvedené vlády a inštitúcie Únie s výnimkou cyperskej a rakúskej vlády.
III – Právne posúdenie
A – O prvej prejudiciálnej otázke: platnosť rozhodnutia 2011/199
14.
Vo svojej prvej otázke sa vnútroštátny súd pýta, či je rozhodnutie 2011/199 platné, a to tak v súvislosti s uplatnením zjednodušeného revízneho postupu podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ, ako aj pokiaľ ide o obsah navrhovanej zmeny.
1. Prípustnosť prejudiciálnej otázky
15.
Rôzne členské štáty úplne alebo čiastočne spochybňujú prípustnosť prvej prejudiciálnej otázky.
a) Prednosť žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ
16.
Írska vláda uviedla, že žalobca mal platnosť rozhodnutia 2011/199 napadnúť žalobou o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ. V tejto súvislosti však už uplynula lehota na podanie žaloby. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora ale vyplýva, že nepriame spochybnenie platnosti aktu orgánu v konaní vo veci samej prostredníctvom príslušného návrhu na začatie prejudiciálneho konania neprichádza do úvahy, ak by to znamenalo obchádzanie podmienok prípustnosti žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.
17.
Je síce pravda, že podľa ustálenej judikatúry účastník konania, ktorý mohol napadnúť akt orgánu podľa článku 263 ZFEÚ a nechal uplynúť prekluzívnu lehotu, ktorá je na to určená, nemá možnosť následne pred vnútroštátnymi súdmi spochybniť zákonnosť tohto aktu. (
2
) To si však tiež podľa ustálenej judikatúry vyžaduje, aby bola žaloba proti spornému ustanoveniu na základe článku 263 ZFEÚ bez akýchkoľvek pochybností prípustná. (
3
) V prípade osoby žalobcu však táto podmienka zjavne nie je splnená, pretože existujú pochybnosti o tom, že podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ sa ho rozhodnutie 2011/199 dotýka priamo a osobne, čo by mu poskytovalo legitimáciu na podanie žaloby.
b) Preskúmavacia právomoc Súdneho dvora
18.
Európska rada, ako aj rôzne členské štáty okrem toho považujú za neprípustnú druhú časť prvej prejudiciálnej otázky, ktorá je zameraná na obsahovú zlučiteľnosť rozhodnutia 2011/199 s primárnym právom.
19.
Podľa ich názoru Súdny dvor, pokiaľ ide o zlučiteľnosť rozhodnutia 2011/199 so Zmluvami a všeobecnými právnymi zásadami Únie, nedisponuje preskúmavacou právomocou. V prejednávanom prípade rozhodnutia, ktorým sa menia Zmluvy, však Súdny dvor môže preskúmať dodržanie procesných postupov, ktoré sú pre prípad zmeny upravené v článku 48 ods. 6 ZEÚ, ale nie obsahovú zlučiteľnosť rozhodnutia s primárnym právom. Na základe rozhodnutia totiž vzniká nové zmluvné právo, ktoré je v zásade vyňaté spod kontroly platnosti zo strany Súdneho dvora. Preskúmanie hmotnoprávnej zlučiteľnosti prijatej zmeny Zmluvy s existujúcim zmluvným právom by okrem toho v konečnom dôsledku vylúčilo zmeny Zmlúv.
20.
Prípustnosť druhej časti prvej prejudiciálnej otázky sa riadi článkom 267 ZFEÚ. Ako uviedli niektoré členské štáty, z porovnania písmen a) a b) tohto ustanovenia vyplýva, že v prejudiciálnom konaní nerozhoduje Súdny dvor o platnosti Zmlúv, ale len o platnosti aktov orgánov Únie.
21.
Samotné rozhodnutie 2011/199 však nemožno priradiť k „zmluvám“ v zmysle článku 267 ods. 1 písm. a), ale podľa článku 48 ods. 6 druhého pododseku prvej vety ZEÚ predstavuje iba akt v rámci zmeny Zmluvy. Európska rada patrí ako autor rozhodnutia navyše podľa článku 13 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ k inštitúciám Únie. Ako zdôraznili rôzne členské štáty aj Komisia, vyplýva z toho, že Súdny dvor je v zásade príslušný rozhodnúť o platnosti tohto rozhodnutia.
22.
Vzniká však otázka, v akej miere má Súdny dvor posúdiť platnosť rozhodnutia, ktoré je obsahovo zamerané na zmenu Zmluvy.
23.
V prvom rade treba konštatovať, že v tejto súvislosti Zmluvy neobsahujú obmedzenie preskúmavacej právomoci Súdneho dvora na dodržanie procesných ustanovení v Zmluvách. Toto zistenie má mimoriadny význam vzhľadom na okolnosť, že článok 269 ZFEÚ výslovne upravuje uvedené obmedzenie pre iný prípad, a to pre právny akt vydaný podľa článku 7 ZEÚ. Z toho vyplýva, že Súdny dvor môže v zásade preskúmať aj obsah, nielen postup, ktorý vedie k prijatiu rozhodnutia podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ na účely zmeny Zmlúv.
24.
Podrobnejšie však treba vysvetliť, podľa akých kritérií treba posúdiť obsahovú platnosť rozhodnutia, ktorým sa menia Zmluvy.
25.
Prvé kritérium predstavuje článok 48 ods. 6 tretí pododsek ZEÚ, podľa ktorého rozhodnutie nesmie rozšíriť právomoci prenesené na Úniu Zmluvami. Nespochybňuje to ani Európska rada, ani členské štáty, hoci toto ustanovenie neupravuje postup, ale predstavuje obsahovú požiadavku, ktorú musí rozhodnutie spĺňať.
26.
Druhé kritérium obsahovej platnosti rozhodnutia predstavuje pre zmenu ustanovení tretej časti Zmluvy o fungovaní Európskej únie obmedzenie podľa článku 48 ods. 6 druhého pododseku prvej vety ZEÚ.
27.
Z toho v prvom rade vyplýva, že rozhodnutie z obsahového hľadiska nemožno posudzovať podľa ustanovení tretej časti. Revízne rozhodnutie je totiž takmer nevyhnutne v rozpore s platnými ustanoveniami tretej časti ZFEÚ. Je to obzvlášť zreteľné v prípade takého rozhodnutia, ktorým by sa revidovali všetky ustanovenia tretej časti ZFEÚ, ako je výslovne prípustné podľa článku 48 ods. 6 druhého pododseku prvej vety ZEÚ. Ak by sa rozhodnutie, ktorým sa revidujú Zmluvy, posudzovalo iba podľa týchto ustanovení tretej časti ZFEÚ, muselo by to nevyhnutne viesť k jeho neplatnosti. Znamenalo by to nemožnosť uplatniť zjednodušený revízny postup podľa článku 48 ods. 6 ZFEÚ. Z tohto dôvodu nie je možné, aby existoval nesúlad uvedeného rozhodnutia s ustanoveniami Zmluvy, ktoré sa nachádzajú v tretej časti ZFEÚ.
28.
Obmedzenie revízie len na tretiu časť ZFEÚ však s ohľadom na primárne právo, ktoré je upravené na iných miestach, predstavuje dôvod na preskúmanie. Európska rada nemôže totiž podľa článku 48 ods. 6 druhého pododseku prvej vety ZEÚ prijať rozhodnutie, ktorým sa menia a dopĺňajú iné ustanovenia ako ustanovenia tretej časti Zmluvy o fungovaní Európskej únie. To musí platiť nielen z formálneho, ale aj z vecného hľadiska, ako správne zdôrazňuje talianska vláda. Formálna zmena tretej časti ZFEÚ nesmie viesť k vecnej zmene primárneho práva, ktoré sa zjednodušeným revíznym postupom vôbec nesmie meniť a dopĺňať.
29.
Európskej rade to bráni nielen v prijatí rozhodnutia revidujúceho text Zmlúv mimo tretej časti ZFEÚ. Rovnako nemôže revidovať text tretej časti ZFEÚ v rozpore s ustanoveniami primárneho práva, ktoré sa nenachádzajú v tejto časti.
30.
Ak by sa totiž pri doplnení ustanovenia do tretej časti ZFEÚ, ktoré by napríklad nariaďovalo časové suspendovanie ustanovenia druhej časti alebo by stanovovalo dodatočné podmienky jeho uplatňovania, rozhodnutie Európskej rady považovalo za platné, zrušilo by sa tým obmedzenie zjednodušeného revízneho postupu na zmeny tretej časti ZFEÚ. Týmto postupom by sa potom mohli revidovať všetky ustanovenia Zmlúv, pokiaľ by sa príslušné ustanovenie len formálne nachádzalo v tretej časti.
31.
Toto zistenie nespochybňuje v zásade existujúcu právomoc členských štátov meniť a dopĺňať všetky ustanovenia primárneho práva. Ak sa však v prípade zmeny – ako k tomu nepochybne došlo v prejednávanom prípade (
4
) – zvolí zjednodušený revízny postup podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ, treba dodržiavať aj jeho obmedzenia. Naproti tomu, čo uviedla francúzska vláda, rozsah preskúmania zo strany Súdneho dvora závisí od príslušného zvoleného revízneho postupu.
32.
V konečnom dôsledku teda treba rozhodnutie Európskej rady, ktoré bolo prijaté podľa článku 48 ods. 6 druhého pododseku prvej vety ZEÚ, posúdiť aj podľa ustanovení primárneho práva, ktoré sa nachádzajú mimo tretej časti ZFEÚ. S ohľadom na to teda prináleží Súdnemu dvoru, aby preskúmal, či je dané rozhodnutie zamerané na revíziu Zmlúv, ktorá je obmedzená na zmenu tretej časti ZFEÚ, alebo na zmenu ostatného primárneho práva.
33.
V tejto súvislosti sa domnievam, že na rozdiel od toho, čo uviedla Komisia, nemožno odôvodniť, aby sa dané preskúmanie obmedzilo len na základné zásady ostatného primárneho práva. Článok 48 ods. 6 druhý pododsek prvá veta ZEÚ neposkytuje nijaký oporný bod na také diferencovanie.
c) Výklad prvej prejudiciálnej otázky
34.
Prvú prejudiciálnu otázku treba teda preskúmať v tom rozsahu, v akom spochybňuje platnosť rozhodnutia 2011/199, pokiaľ ide o dodržanie všetkých podmienok článku 48 ods. 6 ZEÚ. Ako sa ukázalo, zahŕňa to preskúmanie primárneho práva, ktoré je upravené mimo tretej časti ZFEÚ. Podľa tohto kritéria treba druhú časť prejudiciálnej otázky, ktorá sa zrejme vzťahuje na celé primárne právo, vykladať reštriktívne.
35.
Ďalej treba preskúmanie platnosti rozhodnutia 2011/199 obmedziť na dôvody neplatnosti, ktoré vnútroštátny súd uviedol v odôvodnení svojho rozhodnutia o predložení návrhu na začatie prejudiciálneho konania. (
5
)
36.
Napriek formulácii druhej časti prvej prejudiciálnej otázky nie je z tohto odôvodnenia zrejmý úmysel vnútroštátneho súdu spochybniť obsahovú zhodu rozhodnutia 2011/199 so všetkými ustanoveniami primárneho práva.
37.
Pokiaľ sa v žalobnom návrhu, ktorý je uvedený v rozhodnutí o predložení návrhu na začatie prejudiciálneho konania, okrem toho naznačuje, že zákonnosť rozhodnutia 2011/199 je ovplyvnená aj zúžením právomocí Únie, takýto dôvod neplatnosti neuviedol ani vnútroštátny súd a nevyjadril sa k nemu ani žalobca v rámci tohto konania.
2. Rozšírenie právomocí Únie
38.
Vnútroštátny súd predkladá ako prvú otázku, či zmena článku 136 ZFEÚ, ktorá je stanovená v rozhodnutí 2011/199, vedie k rozšíreniu právomocí, ktoré boli na Úniu prenesené Zmluvami. Na základe článku 48 ods. 6 tretieho pododseku ZEÚ je to zakázané.
39.
Žalobca k tomu uviedol, že doplnenie článku 136 ZFEÚ predstavuje skryté rozšírenie právomocí Únie. Doplnenie poskytuje členským štátom, ktorých menou je euro, právomoc, aby vykonávali rozšírenú spoluprácu v oblasti hospodárskej a menovej politiky. Táto spolupráca sa však uskutočňuje v rámci nadnárodnej organizácie, ktorej rozhodnutia sú pre tieto členské štáty záväzné. V konečnom dôsledku tým dochádza k rozšíreniu právomoci Únie, pretože právo Únie má teraz upravovať takú oblasť, ktorá bola predtým vyhradená samotným členským štátom.
40.
S týmto názorom sa nestotožňujem.
41.
Podľa nového odseku 3 prvej vety článku 136 ZFEÚ členské štáty, ktorých menou je euro, môžu „vytvoriť mechanizmus pre stabilitu“. Druhá veta nového odseku zdôrazňuje, že tento „mechanizmus“ má poskytovať finančnú pomoc.
42.
Z toho vyplýva, že plánovaná zmena je zameraná len na členské štáty a neupravuje nijaké právomoci Únie. Navyše podľa nej členským štátom nevzniká podľa práva Únie povinnosť konať.
43.
Samotná okolnosť, že je vôbec dotknutá úprava na úrovni práva Únie, nemôže okrem toho predstavovať rozšírenie právomocí Únie v zmysle článku 48 ods. 6 tretieho pododseku ZEÚ. Inak by toto ustanovenie predstavovalo prekážku akéhokoľvek doplnenia Zmluvy zjednodušeným revíznym postupom podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ.
44.
Napokon síce platí, že povinnosti, ktoré vo vzťahu k členským štátom upravuje právo Únie, môžu v závislosti od predmetu predstavovať hmotnoprávne rozšírenie právomocí Únie. Takú povinnosť by však v prejednávanej veci bolo v každom prípade možné identifikovať podľa toho, že nový článok 136 ods. 3 druhá veta ZFEÚ stanovuje, že poskytnutie akejkoľvek finančnej pomoci bude podliehať „prísnej podmienenosti“. Z toho by sa dalo odvodiť, že právo Únie má v budúcnosti členským štátom zabrániť v tom, aby slobodne konali v oblasti finančnej pomoci.
45.
Z kontextu úpravy (
6
) a z genézy (
7
) jednoznačne vyplýva, že „prísna podmienenosť“ musí mať hospodársko-politický predmet. Únia má však už na základe článku 5 ods. 1 prvého pododseku druhej polovice druhej vety ZFEÚ, článku 119 ods. 1 ZFEÚ a článkov 120 a nasl. ZFEÚ všeobecnú právomoc v oblasti hospodárskej politiky vrátane úpravy finančnej pomoci.
46.
Napokon treba na základe príslušného návrhu žalobcu upozorniť na to, že pokiaľ ide o posúdenie zákonnosti doplneného článku 136 ods. 3 ZFEÚ, prípadné presuny kompetencií na inštitúcie Únie na základe zmluvy o EMS nie sú relevantné. Adekvátnym spôsobom sa v prejednávanom konaní vyjadrila Komisia. Treba totiž posúdiť jedine to, či je úprava nového článku 136 ods. 3 ZFEÚ v rozpore s článkom 48 ods. 6 tretím pododsekom ZEÚ. Zmluva o EMS však nestanovuje obsah úpravy článku 136 ods. 3 ZFEÚ. Keďže pripravovaný článok 136 ods. 3 ZFEÚ nenariaďuje presunutie právomocí na inštitúcie Únie, vyplýva z toho, že rozpor s článkom 48 ods. 6 tretím pododsekom ZEÚ je vylúčený.
47.
V konečnom dôsledku teda na základe rozhodnutia 2011/199 nejde o rozšírenie právomocí Únie, ktoré boli na ňu prenesené Zmluvami. Z toho vyplýva, že rozhodnutie nie je v rozpore s článkom 48 ods. 6 tretím pododsekom ZEÚ.
3. Porušenie článku 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ
48.
V rámci druhej časti prvej prejudiciálnej otázky treba teraz preskúmať, či je plánované doplnenie článku 136 ods. 3 ZFEÚ obmedzené na zmenu tretej časti ZFEÚ, ako to stanovuje článok 48 ods. 6 druhý pododsek prvá veta ZEÚ. Nebolo by to tak, ak by sa týmto ustanovením revidovali hmotné ustanovenia primárneho práva mimo tretej časti ZFEÚ.
49.
Podľa rozhodnutia o predložení návrhu na začatie prejudiciálneho konania existujú v tejto súvislosti výlučne odôvodnené pochybnosti týkajúce sa článku 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ, ktorý pre oblasť menovej politiky členských štátov, ktorých menou je euro, stanovuje výlučnú právomoc Únie.
50.
Žalobca v tejto súvislosti uviedol, že doplnenie článku 136 ods. 3 ZFEÚ na základe rozhodnutia 2011/199 je v rozpore s článkom 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ. Keďže na základe nového ustanovenia ZFEÚ vzniká právomoc členských štátov vytvoriť mechanizmus pre stabilitu na stabilizovanie eurozóny, získajú totiž v rozpore s ustanovením aj právomoci v oblasti menovej politiky.
51.
Nezávisle od otázky, či sa na základe rozhodnutia 2011/199 vôbec na členské štáty preniesla právomoc v oblasti menovej politiky, (
8
) treba upozorniť na právne následky výlučnej právomoci Únie. Podľa článku 2 ods. 1 druhej polovice vety ZFEÚ, ak Zmluvy prenesú na Úniu výlučnú právomoc v určitej oblasti, členské štáty môžu byť aktívne len vtedy, ak ich na to splnomocní Únia. Výlučná právomoc Únie upravená v článku 3 ZFEÚ teda neznamená, že v tejto oblasti môže výlučne pôsobiť len Únia.
52.
Prípadné splnomocnenie členských štátov konať v oblasti, ktorá patrí do výlučnej právomoci Únie, na základe pripravovaného článku 136 ods. 3 ZFEÚ by teda nepredstavovalo hmotnoprávnu zmenu ustanovení o výlučnej právomoci Únie podľa článku 2 ods. 1 ZFEÚ a článku 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ. Ich doterajšia platnosť by ostala nedotknutá.
53.
Vzhľadom na článok 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ teda nemožno konštatovať nijaký rozpor rozhodnutia 2011/199 s obmedzeniami zjednodušeného revízneho postupu podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ.
4. Porušenie zásady právnej istoty
54.
Rozhodnutie o predložení návrhu na začatie prejudiciálneho konania prináša v súvislosti so žalobným návrhom napokon ešte otázku, či je pripravované doplnenie článku 136 ZFEÚ v rozpore so všeobecnou zásadou právnej istoty.
55.
Podľa žalobcu je pripravované ustanovenie formulované tak vágne, že by mohlo členským štátom umožniť takú činnosť, ktorá by prekročila rámec toho, čo je na základe revízie Zmlúv prípustné v zjednodušenom revíznom postupe podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ. Ustanovenia Zmlúv, ktoré by boli schválené týmto postupom, by však už vo svojom znení museli vyjadrovať obmedzenia v zmysle článku 48 ods. 6 ZEÚ, pretože po nadobudnutí ich platnosti by nebolo možné rozpoznať limity zjednodušeného revízneho postupu.
56.
Toto tvrdenie sa v skutočnosti netýka porušenia základnej zásady právnej istoty, napríklad v podobe, keď je vyjadrená ako zásada určitosti. (
9
) Žalobcovi nejde o to, že samotný pripravovaný článok 136 ods. 3 ZFEÚ je taký nejasný, že adresát normy na základe neho nemôže identifikovať svoje povinnosti, ktoré mu z neho vyplývajú, a norma teda nemôže byť platná. Predmetom jeho návrhu je skôr to, že na základe plánovaného doplnenia zjednodušeným revíznym postupom sa limity tohto postupu musia vyjadriť aj v znení ustanovenia, pretože inak by sa mohlo vykladať neobmedzene. Žalobcovi ide teda o rozsah požiadaviek na obsah revidovaného ustanovenia Zmlúv, ktoré vyplývajú z článku 48 ods. 6 ZEÚ.
57.
V tejto súvislosti treba so žalobcom súhlasiť v tom, že skutočne nemožno akceptovať uplatňovanie ustanovenia, ktoré bolo doplnené zjednodušeným revíznym postupom podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ, takým spôsobom, ktorý napríklad v rozpore s tretím pododsekom ustanovenia povedie k rozšíreniu právomocí Únie. Také uplatňovanie doplneného ustanovenia Zmlúv by bolo v rozpore s článkom 48 ods. 6 tretím pododsekom ZEÚ.
58.
Z tohto dôvodu sa ustanovenie prijaté zjednodušeným revíznym postupom podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ musí vykladať spôsobom, ktorý zohľadňuje obmedzenia tohto postupu.
59.
Požiadavka žalobcu, podľa ktorej sa toto obmedzenie musí nevyhnutne vyjadriť v znení revidovaného ustanovenia Zmlúv, teda vychádza z nesprávneho predpokladu, že ustanovenie, ktoré bolo doplnené v súlade so zjednodušeným revíznym postupom, môže po nadobudnutí platnosti rozvinúť obsah svojej úpravy nezávisle od obmedzenia v článku 48 ods. 6 ZEÚ. Zistilo sa, že to tak nie je. Limity, ktoré sa pre revíziu Zmlúv stanovujú v postupe podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ, stanovujú aj obmedzenia obsahu úpravy revidovaného ustanovenia Zmlúv.
60.
Na základe tejto požiadavky vzniká určitá hierarchia primárneho práva, ktorej dôsledkom je zvýšenie komplexnosti práva Únie z hľadiska legislatívnej techniky. Táto hierarchia je však nevyhnutným dôsledkom reštrikcií zjednodušeného revízneho postupu podľa článku 48 ods. 6 ZEÚ.
61.
Budúci článok 136 ods. 3 ZFEÚ by sa teda mal vykladať spôsobom, ktorý jednak vylúči rozšírenie právomocí Únie a na druhej strane zaistí rešpektovanie primárneho práva, ktoré je upravené mimo tretej časti ZFEÚ. Na základe toho nie je rozhodnutie 2011/199 napriek svojej otvorenej formulácii v rozpore ani s článkom 48 ods. 6 ZEÚ, ani so zásadou právnej istoty.
5. Predbežný záver
62.
Preskúmanie prvej prejudiciálnej otázky teda nepreukázalo nič, čo by mohlo mať vplyv na platnosť rozhodnutia 2011/199.
B – O druhej prejudiciálnej otázke: oprávnenie uzatvárať a ratifikovať zmluvu o EMS
63.
Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd chce dozvedieť, či má členský štát, pokiaľ ide o početné ustanovenia primárneho práva, právomoc uzatvoriť a ratifikovať takú medzinárodnú dohodu, ako je zmluva o EMS.
64.
Táto prejudiciálna otázka je zameraná na výklad platného práva. Z hľadiska jej zodpovedania preto netreba brať do úvahy plánované doplnenie článku 136 ZFEÚ o tretí odsek na základe rozhodnutia 2011/199, keďže doteraz nenadobudol platnosť. Hoci Európska rada v danom rozhodnutí označila revíziu Zmlúv za nevyhnutnú na vytvorenie ESM, (
10
) nie je vylúčené, že uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS sú zlučiteľné aj s platnými zmluvami. V súlade s tým teraz tak Európska rada, ako aj členské štáty tvrdia, že revízia Zmlúv, ktorá sa plánuje na základe rozhodnutia 2011/199, má len vysvetľujúci charakter.
1. Prípustnosť prejudiciálnej otázky
65.
Rôzni účastníci konania spochybnili z rozličných hľadísk prípustnosť druhej prejudiciálnej otázky.
a) Preskúmavacia právomoc Súdneho dvora
66.
Španielska vláda najprv uviedla, že Súdny dvor nie je príslušný na zodpovedanie druhej prejudiciálnej otázky. V prípade zmluvy o EMS ide o medzinárodnú dohodu, a nie o právo Únie. Podľa judikatúry Súdneho dvora je Súdny dvor príslušný vykladať takú dohodu len v prípade, ak je Únia zmluvnou stranou. (
11
)
67.
Je pravda, že podľa článku 267 ZFEÚ je Súdny dvor príslušný vykladať len právo Únie. Predmetom druhej prejudiciálnej otázky je však iba výklad práva Únie, ale nie výklad zmluvy o EMS. Vnútroštátny súd žiada o vysvetlenie, aké povinnosti pre členské štáty obsahujú ustanovenia uvedené v druhej prejudiciálnej otázke a či tieto povinnosti bránia uzatvoreniu a ratifikácii takej medzinárodnej dohody, ako je zmluva o EMS. Predmet prejednávaného konania je teda porovnateľný s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ktorý sa týka zlučiteľnosti predpisu vnútroštátneho práva s právom Únie. V tomto prípade Súdnemu dvoru ani neprináleží, aby vykladal vnútroštátne právo. (
12
) Výklad práva Únie, ktorý vykoná Súdny dvor, sa má v takom prípade uskutočniť samostatne s ohľadom na obsah vnútroštátneho práva, ktorý opísal vnútroštátny súd.
68.
Z toho vyplýva, že Súdny dvor má právomoc odpovedať na druhú prejudiciálnu otázku.
b) Dostatočné informácie v rozhodnutí o predložení návrhu na začatie prejudiciálneho konania
69.
Okrem toho rôzne členské štáty spochybnili prípustnosť druhej prejudiciálnej otázky v tej súvislosti, že vnútroštátny súd dostatočne nepreukázal, do akej miery by ustanovenia uvedené v druhej prejudiciálnej otázke mali predstavovať prekážku uzatvorenia a ratifikácie zmluvy o EMS. Predovšetkým francúzska vláda upozornila v tejto súvislosti aj na ochranu členských štátov, pokiaľ ide o ich možnosť vyjadriť sa k návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
70.
Podľa ustálenej judikatúry môže Súdny dvor odmietnuť rozhodnúť o návrhu o prejudiciálnej otázke, ak nemá k dispozícii skutkové a právne podklady nevyhnutné na užitočné zodpovedanie otázok, ktoré mu boli položené. (
13
) Údaje v návrhu na začatie prejudiciálneho konania preto musia nielen umožniť Súdnemu dvoru, aby poskytol užitočné odpovede, ale musia tiež zabezpečiť vládam členských štátov a iným dotknutým subjektom možnosť predložiť pripomienky podľa článku 23 Štatútu Súdneho dvora. (
14
)
71.
Z toho vyplýva, že námietky členských štátov voči prípustnosti sú čiastočne oprávnené. V druhej prejudiciálnej otázke sa vnútroštátny súd totiž odvoláva na množstvo ustanovení Zmlúv a dokonca celkovo na hlavu VIII tretej časti ZFEÚ. Odôvodnenie návrhu na začatie prejudiciálneho konania však neobsahuje vyjadrenia ku každému z uvedených ustanovení Zmlúv. Predovšetkým v súvislosti s niektorými ustanoveniami – ako napríklad pre články 119 ZFEÚ a 120 ZFEÚ, ktoré zdôraznila slovenská vláda – neuvádza, do akej miery sa ich výklad javí ako sporný. V tejto súvislosti si druhá prejudiciálna otázka na to, aby splnila požiadavky judikatúry, vyžaduje určitú koncentráciu na údaje, ktoré sú v návrhu na začatie prejudiciálneho konania nevyhnutné.
72.
Na odôvodnenie druhej prejudiciálnej otázky vnútroštátny súd zohľadnil päť námietok žalobcu, pričom tieto námietky zjavne vyjadril v šiestich zarážkach druhej prejudiciálnej otázky. (
15
) Na základe týchto námietok treba teda stanoviť obsah druhej prejudiciálnej otázky bez toho, aby si na tento účel vyžadovali vysvetlenie všetky ustanovenia Zmlúv, ktoré vnútroštátny súd uviedol v druhej prejudiciálnej otázke.
73.
Podľa týchto námietok žalobcu zmluva o EMS porušuje rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi (bod 2), ako aj klauzulu zakazujúcu prevzatie záväzkov verejného sektora členského štátu Úniou (tzv. klauzula „no-bail-out“), ktorá je uvedená v článku 125 ZFEÚ (bod 3). Žalobca zastáva ďalej názor, že EMS prenáša v rozpore so Zmluvami nové právomoci na inštitúcie Únie (bod 4). Okrem toho je zmluva o EMS nezlučiteľná so zásadou účinnej súdnej ochrany podľa článku 47 Charty základných práv a so zásadou právnej istoty (bod 5). A napokon sa vytvorením EMS ako samostatnej medzinárodnej organizácie obchádzajú normatívy práva Únie, čo nie je zlučiteľné so zásadou lojálnej spolupráce podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ (bod 6).
2. Rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi
74.
Najprv treba teda vysvetliť, či uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS porušuje ustanovenia Zmlúv, ktoré upravujú rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi. Žalobca zastáva názor, že členské štáty tým porušujú právomoci Únie v oblasti menovej politiky [písmeno a)], koordinácie hospodárskej politiky [písmeno b)], ako aj uzatvárania medzinárodných dohôd [písmeno c)].
a) Menová politika
75.
Podľa článku 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ má Únia výlučnú právomoc v oblasti „menov[ej] politik[y] pre členské štáty, ktorých menou je euro“. Podľa článku 2 ods. 1 ZFEÚ môžu členské štáty vykonávať právomoc v určitej oblasti len vtedy, „ak ich na to splnomocní Únia, alebo na vykonanie aktov Únie“.
76.
Žalobca v tejto súvislosti tvrdí, že cieľ zmluvy o EMS spočíva v ochrane meny euro. Činnosť EMS okrem toho zjavne ovplyvní množstvo peňazí, a teda cenovú stabilitu na území eurozóny. Má teda priame účinky na menovú politiku, ktorá je výlučne v rukách Únie a Európskej centrálnej banky.
77.
Členské štáty zúčastnené na konaní zastávajú naproti tomu názor, že zmluva o EMS nenarúša výlučnú právomoc Únie v oblasti menovej politiky. V tomto zmysle navyše rôzne členské štáty vyjadrili názor, že činnosť EMS predstavuje hospodársku, a nie menovú politiku.
78.
Presnú definíciu pojmu menová politika neobsahuje ani primárne právo a doposiaľ ju neposkytol ani Súdny dvor. Oblasť menovej politiky pre členské štáty, ktorých menou je euro, však vypĺňa kapitola 2 hlavy VIII ZFEÚ, ktorá má názov „Menová politika“. Na definovanie oblasti menovej politiky preto treba uplatniť ustanovenia tejto kapitoly.
79.
Kapitola venovaná menovej politike opisuje vo svojich článkoch 127 až 133 hlavne úlohy, právomoci a nastavenie Európskeho systému centrálnych bánk (ďalej len „ESCB“), ktorý podľa článku 282 ods. 1 druhej vety ZFEÚ riadi menovú politiku Únie. Článok 127 ods. 2 ZFEÚ opisuje ako „základné úlohy“ uskutočňované prostredníctvom ESCB menovú politiku, riadenie devízových operácií v súlade s ustanoveniami článku 219 ZFEÚ, udržiavanie a spravovanie devízovej rezervy členských štátov a podporu plynulého fungovania platobných systémov. Tieto úlohy teda opisujú rozsah menovej politiky v zmysle článku 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ.
80.
Treba preskúmať, či sa zmluva o EMS dostáva do rozporu s uvedenými úlohami ESCB.
81.
Podľa článku 3 prvej vety zmluvy o EMS má EMS poskytovať „podporu pre stabilitu“, ak sú ohrozené ostatné možnosti financovania člena ESM. (
16
) Podľa toho pomoc musí byť „nevyhnutná“ na ochranu finančnej stability eurozóny ako celku a jednotlivých členských štátov. Ako dokazujú jednotlivé nástroje finančnej pomoci uvedené v článkoch 14 až 18 zmluvy o EMS, v podstate ide o to, aby sa členom EMS za určitých podmienok poskytli podmienené úvery na financovanie ich štátneho rozpočtu.
82.
Tento druh poskytovania úverov nespadá pod nijakú z úloh ESCB podľa článku 127 ods. 2 ZFEÚ. Články 123 ZFEÚ a 124 ZFEÚ, ktoré sa priamo zaoberajú podmienkami financovania členských štátov, sa okrem toho nachádzajú v kapitole venovanej hospodárskej politike, a nie v kapitole o menovej politike.
83.
Inak to nie je ani s ohľadom na podmienky spojené s úvermi. Možná podmienenosť siaha podľa článku 12 ods. 1 druhej vety zmluvy o EMS od „programov makroekonomickej úpravy až po nepretržité rešpektovanie vopred stanovených podmienok poskytnutia podpory“. S výnimkou programu makroekonomickej úpravy nie je z tejto formulácie síce priamo zrejmé, aký môže byť obsah podmienenosti. Ako však vyplýva z článku 13 ods. 3 druhého pododseku zmluvy o EMS, opatrenia, ktoré boli dohodnuté s dotknutým členom EMS, by mali byť „plne v súlade s opatreniami týkajúcimi sa koordinácie hospodárskej politiky ustanovenej v ZFEÚ“. V dôsledku toho majú opatrenia povahu hospodárskej, a nie menovej politiky.
84.
Činnosť EMS nie je peňažnou politikou, a teda podľa článku 127 ods. 2 ZFEÚ menovou politikou, z dôvodu, že by mohla priamo ovplyvniť množstvo peňazí. Naproti tvrdeniu žalobcu to tak nie je. EMS nie je komerčná banka, ktorá môže poskytovaním úverom čerpať žírové peniaze. Úvery, ktoré poskytuje EMS, musia byť skôr v plnom rozsahu financované zo splateného základného imania alebo podľa článku 3 druhej vety zmluvy o EMS financované úvermi.
85.
Napokon treba zdôrazniť – ako sčasti oprávnene uviedla nemecká vláda –, že nie každú formu hospodárskej politiky možno priradiť k menovej politike len preto, lebo môže mať nepriame účinky na cenovú stabilitu eura. V opačnom prípade by celá hospodárska politika podliehala ESCB a úprava v Zmluve venovaná hospodárskej koordinácii v rámci Únie by nemala nijaký účinok.
86.
Na záver treba teda konštatovať, že taká úprava, ako je zmluva o EMS, sa nedotýka výlučnej právomoci Únie v oblasti menovej politiky podľa článku 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ, pokiaľ ide o členské štáty, ktorých menou je euro.
b) Koordinácia hospodárskej politiky
87.
Okrem toho však ešte vzniká otázka, či je uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS v súlade s právomocou Únie v oblasti koordinácie hospodárskej politiky členských štátov.
88.
Podľa článku 2 ods. 3 ZFEÚ a článku 5 ods. 1 ZFEÚ koordinujú členské štáty svoju hospodársku politiku v rámci Únie. Na tento účel obsahujú predovšetkým články 120 ZFEÚ a 121 ZFEÚ pravidlá, ktorými sa okrem iného v článku 121 ods. 2 ZFEÚ stanovujú odporúčania Rady zamerané na základné znaky hospodárskej politiky členských štátov. Kapitola o hospodárskej politike obsahuje navyše článok 126 ZFEÚ, v ktorom sú upravené postupy na vyhnutie sa nadmerným štátnym deficitom členských štátov, ktoré okrem iného v odseku 7 obsahujú odporúčania Rady na odstránenie nadmerného deficitu, ako aj možné sankcie v odseku 11.
89.
Žalobca zastáva názor, že podmienky dohodnuté v rámci stabilizačnej pomoci EMS svojou funkciou zodpovedajú odporúčaniam podľa článkov 121 ZFEÚ a 126 ZFEÚ. Keďže podľa článku 2 ods. 2 druhej vety ZFEÚ môžu členské štáty v oblasti spoločnej právomoci vykonávať svoju právomoc v rozsahu, v akom Únia svoju právomoc nevykonala, EMS tak protiprávne zasahuje do právomoci Únie.
90.
S týmto názorom sa nestotožňujem.
91.
Pokiaľ sú podmienky nástroja finančnej pomoci, ktorý sa poskytol na základe EMS, podľa článku 13 ods. 3 druhého pododseku zmluvy o EMS zamerané na koordináciu hospodárskej politiky v rámci Únie, nedochádza tým ku koordinácii hospodárskej politiky medzi členskými štátmi, ale týmto spôsobom sa len presadí koordinácia, ktorá sa na úrovni Únie už zrealizovala.
92.
Pokiaľ sa podmienky naproti tomu pohybujú v rámci koordinácie hospodárskej politiky, ktorá sa už vykonala na úrovni Únie, nemožno o koordinácii hospodárskej politiky členských štátov zo strany EMS hovoriť už preto, že podmienky predstavujú normatívy EMS určené konkrétnemu členskému štátu a nepredstavujú zosúladenie hospodárskej politiky medzi členskými štátmi navzájom. Okrem toho nie je zjavná ani sankčná povaha podmienok v rámci EMS.
93.
Z toho vyplýva, že jednak netreba rozhodnúť o otázke, či koordinácia hospodárskej politiky členských štátov podľa článku 2 ods. 3 ZFEÚ a článku 5 ZFEÚ vôbec predstavuje spoločnú právomoc Únie. V neprospech toho svedčí, že tieto ustanovenia obsahujú špecifickú formuláciu, ktorá sa odlišuje od ostatných ustanovení Zmluvy upravujúcich právomoc; podľa nej nemá Únia právomoc koordinovať hospodársku politiku členských štátov, ale členské štáty koordinujú svoju hospodársku politiku len v rámci Únie. Článok 4 ZFEÚ, ktorý stanovuje oblasti spoločnej právomoci, však podľa svojho odseku 1 predpokladá právomoc Únie a vo svojom druhom odseku nestanovuje nijakú spoločnú právomoc pre oblasť hospodárskej politiky.
94.
Okrem toho už netreba určiť, či je v tomto konaní správny názor, ktorý zastáva Komisia a podľa ktorého treba článok 5 ods. 1 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že ku koordinácii hospodárskej politiky členských štátov môže v zásade dochádzať jedine v rámci Únie, a nie na inej úrovni.
95.
Z toho vyplýva, že taká úprava, ako je zmluva o EMS, nie je v rozpore ani s článkom 2 ods. 3 ZFEÚ, ani s článkom 5 ods. 1 ZFEÚ.
c) Uzatváranie medzinárodných dohôd
96.
V súvislosti s rozdelením právomocí medzi Úniou a členskými štátmi treba napokon ešte posúdiť, či uzatvoreniu a ratifikácii zmluvy o EMS nebráni výlučná právomoc Únie uzatvárať medzinárodné dohody podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
97.
Podľa tohto ustanovenia je výlučná právomoc Únie daná predovšetkým vtedy, ak môžu byť uzavretím zmlúv „dotknuté spoločné pravidlá alebo pozmenený rozsah ich pôsobnosti“. Podľa názoru žalobcu zmluva o EMS môže poškodiť pravidlá Únie v oblasti hospodárskej a menovej politiky.
98.
V tejto súvislosti treba konštatovať, že článok 3 ods. 2 ZFEÚ, ako vyplýva aj v súvislosti s článkom 216 ZFEÚ, upravuje iba výlučnú právomoc Únie pre oblasť dohôd s tretími štátmi a medzinárodnými organizáciami. S ohľadom na tento predpis v spojení s článkom 2 ods. 1 ZFEÚ sa členským štátom zakazuje len uzatváranie zmlúv tohto druhu s tretími štátmi. Zmluvnými stranami zmluvy o EMS sú však len členské štáty.
99.
A priori preto nemožno identifikovať, že by úprava, akou je zmluva o EMS, nerešpektovala článok 3 ods. 2 ZFEÚ. Pokiaľ je tvrdenie žalobcu k článku 3 ods. 2 ZFEÚ založené v konečnom dôsledku na tom, že v zmluve o EMS vidí porušenie pravidiel Únie v oblasti hospodárskej a menovej politiky, treba sa v tejto súvislosti v rámci preskúmania porušenia uzatvorenia a ratifikácie zmluvy o EMS venovať príslušným ustanoveniam.
3. Tzv. klauzula no-bail-out podľa článku 125 ZFEÚ
100.
Článok 125 ZFEÚ by tak mohol predstavovať prekážku uzatvorenia a ratifikácie takej zmluvy, ako je zmluva o EMS.
101.
Žalobca zastáva názor, že zmluva o EMS nie je zlučiteľná s článkom 125 ZFEÚ. V konečnom dôsledku predstavuje záruku za existujúce záväzky členských štátov, ktorých menou je euro. Okrem toho článok 125 ZFEÚ zakazuje povinnosť členských štátov, ktorá je z pohľadu žalobcu stanovená v zmluve o EMS, a to povinnosť poskytnúť finančné prostriedky na účely prevzatia dlhov iného členského štátu. Na tomto zistení nemení nič ani okolnosť, že finančné prostriedky by sa na základe zmluvy o EMS poskytovali len za prísnej podmienenosti.
102.
Z pohľadu žalobcu sú však v rozpore s článkom 125 ZFEÚ nielen nástroje finančnej pomoci zmluvy o EMS, ale aj ustanovenia o úhrade imania. Úprava v článku 25 ods. 2 zmluvy o EMS venovaná zvýšeniu výzvy na úhradu imania v prípade, ak niektorý členský štát EMS včas nesplní požadované platby, predstavuje záruku členov EMS za dlh iných členov EMS.
103.
Ďalej preto treba preskúmať, či z článku 125 ZFEÚ možno odvodiť zákaz, pokiaľ ide o nástroje finančnej pomoci upravené v zmluve o EMS [bod a)], ako aj úpravu venovanú úhrade imania [bod b)].
a) Nástroje finančnej pomoci podľa článkov 14 až 18 zmluvy o EMS
104.
Zmluva EMS upravuje v článkoch 14 až 18 viaceré „nástroje finančnej pomoci“. Články 14 až 16 umožňujú poskytnúť členom EMS rôzne druhy úverov. Podľa článkov 17 a 18 môže navyše EMS získať oprávnenie na to, aby odkúpil dlhopisy člena EMS, a to buď priamo od neho, alebo od tretieho štátu. Podľa článku 12 ods. 1 a 2 zmluvy o EMS môže EMS poskytovať tieto nástroje finančnej pomoci len „za prísnej podmienenosti v závislosti od vybraného finančného nástroja“.
105.
Všetky členské štáty a inštitúcie Únie zúčastnené na konaní zastávajú názor, že článok 125 ZFEÚ v nijakom prípade nezakazuje nástroje finančnej pomoci EMS vtedy, ak sú splnené podmienky budúceho článku 136 ods. 3 ZFEÚ. V tomto článku sa predpokladá, že konanie na zabezpečenie stability eurozóny je nevyhnutné a finančná pomoc bude podliehať „prísnej“ podmienenosti.
i) Konanie členských štátov
106.
Najprv treba vysvetliť, či uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS zo strany členských štátov dostatočne súvisí s použitím nástrojov finančnej pomoci zo strany EMS, aby tým bolo možné odôvodniť porušenie článku 125 ZFEÚ, ktorého sa dopustili členské štáty.
107.
Niektoré členské štáty v tejto súvislosti uviedli, že článok 125 ods. 1 druhá veta ZFEÚ obsahuje zákaz len pre členské štáty, nie však pre samostatné medzinárodné organizácie, akou je EMS. Z toho vyplýva, že toto ustanovenie už od začiatku nemožno uplatniť na činnosť EMS.
108.
Podľa článku 125 ods. 1 prvej časti druhej vety ZFEÚ „členský štát“ nezodpovedá za záväzky ústredných vlád, regionálnych, miestnych a iných verejných orgánov, iných subjektov spravovaných verejným právom alebo verejnoprávnych podnikov iného členského štátu (prvá alternatíva). Po druhé podľa tohto ustanovenia ani nepreberá záväzky tohto druhu (druhá alternatíva).
109.
Hoci v prípade EMS ide o nezávislú medzinárodnú organizáciu, členské štáty sú povinné konať v rámci tejto organizácie v súlade s normatívmi práva Únie. Členské štáty musia totiž pri plnení záväzkov prijatých v zmysle medzinárodných dohovorov rešpektovať svoje povinnosti vyplývajúce z práva Únie. (
17
) Členské štáty sú tak predovšetkým pri prijímaní rozhodnutí o nástrojoch finančnej pomoci, ktoré sa tu majú posúdiť, viazané normatívmi článku 125 ZFEÚ. Podľa článkov 14 až 18 zmluvy o EMS si ich poskytnutie vždy vyžaduje súhlas Rady guvernérov, ktorá je podľa článku 5 zmluvy o EMS zložená z jedného zástupcu vlády každého z členov EMS.
110.
To, aby bolo poskytnutie takého nástroja finančnej pomoci v rozpore s článkom 125 ZFEÚ, si nevyhnutne nevyžaduje viazanosť EMS týmto predpisom. Vzniká skôr otázka, či členské štáty tým, že umožnia poskytnutie nástroja finančnej pomoci zo strany EMS, nerešpektujú článok 125 ZFEÚ. Keďže členské štáty úplne kontrolujú EMS a finančné prostriedky EMS pochádzajú podľa článku 9 zmluvy o EMS prinajmenšom čiastočne zo splateného základného imania členských štátov, nie je porušenie článku 125 ZFEÚ zo strany členských štátov na základe poskytnutia nástrojov finančnej pomoci zo strany EMS vopred vylúčené okolnosťou, že nástroje finančnej pomoci financuje EMS, a nie nepriamo štátne rozpočty členských štátov. Z toho vyplýva, že v súvislosti s každým konkrétnym nástrojom finančnej pomoci treba preskúmať, či jeho poskytnutím vznikne zodpovednosť členských štátov alebo či tým členské štáty prevezmú záväzky iného členského štátu.
111.
Okrem toho môže nielen samotné poskytnutie nástrojov finančnej pomoci, ale aj uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS členskými štátmi zakladať rozpor s článkom 125 ZFEÚ. Nástroje finančnej pomoci EMS sa ešte síce neposkytujú uzatvorením a ratifikáciou zmluvy o EMS, pretože si vždy vyžadujú rozhodnutie Rady guvernérov. Aj zástupcovia vlád sú po nadobudnutí platnosti zmluvy o EMS pri výkone svojho hlasovacieho práva, ako sa ukázalo, aj tak viazaní článkom 125 ZFEÚ. Napriek tejto viazanosti by však už uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS boli v rozpore s článkom 125 ZFEÚ, pokiaľ by sa o nástrojoch finančnej pomoci podľa zmluvy o EMS nemohlo rozhodovať v súlade s článkom 125 ZFEÚ, pretože ich poskytnutie by sa nutne dostalo do rozporu s týmto predpisom.
112.
Členské štáty by tak porušili článok 125 ZFEÚ už uzatvorením a ratifikáciou zmluvy o EMS, ak sa im na základe tohto predpisu zásadne zakazuje poskytovať nástroje finančnej pomoci zo strany EMS podľa článkov 14 až 18 zmluvy o EMS. Posledné uvedené si vyžaduje, aby sa poskytnutie takých nástrojov finančnej pomoci zakázalo samotným členským štátom a aby sa ich poskytnutie zo strany EMS považovalo za konanie členských štátov, čo bude predmetom ďalšieho skúmania.
ii) EMS ako záruka za záväzky členského štátu
113.
V súvislosti s nástrojmi finančnej pomoci, ktoré sú k dispozícii, treba najprv preskúmať tvrdenie žalobcu, podľa ktorého predstavuje zmluva o EMS celkovo záruku za existujúce záväzky členských štátov, ktorých menou je euro, a je teda v rozpore s článkom 125 ZFEÚ.
114.
Ako správne zdôraznila Komisia, vylúčením zodpovednosti, ktoré je upravené v prvej alternatíve článku 125 ods. 1 prvej časti druhej vety ZFEÚ, sa v prvom rade vysvetľuje, že z existencie menovej únie nemožno odvodiť nijakú implicitnú vzájomnú záruku za záväzky členských štátov. Podľa práva Únie teda nijaký členský štát nie je povinný uspokojiť veriteľov iného členského štátu.
115.
Článok 125 ZFEÚ okrem toho obsahuje aj zákaz dobrovoľného prevzatia záväzkov. Druhá časť druhej vety odseku 1 článku 125 ZFEÚ z predpisu vyníma vzájomné finančné záruky za spoločnú realizáciu určitého zámeru. Ak je taká výnimka výslovne upravená, a contrario z toho vyplýva, že v zásade by už dobrovoľné založenie povinnej zodpovednosti za záväzky iného členského štátu bolo v rozpore s článkom 125 ZFEÚ.
116.
Nástroje finančnej pomoci podľa zmluvy o EMS však nepredstavujú takú záruku za záväzky iného členského štátu. Ako už bolo vysvetlené, nástroje finančnej pomoci si v každom prípade vyžadujú rozhodnutie Rady guvernérov, (
18
) takže v tejto súvislosti už nevzniká nijaká povinnosť EMS. Okrem toho ani úvery či odkúpenie dlhopisov nezaručujú veriteľom členského štátu splatenie ich pohľadávok. Hoci sa zdá, že úlohou EMS je aj posilňovanie dôvery v platobnú schopnosť členov EMS (
19
), s nástrojmi finančnej pomoci, ktoré má na to EMS k dispozícii, nie je spojená nijaká záruka za záväzky jeho členských štátov. V tejto súvislosti môže ostať otvorené, či by sa prípadná záruka EMS mala považovať aj za záruku členských štátov.
117.
Z toho vyplýva, že nástroje finančnej pomoci podľa zmluvy o EMS celkovo nepredstavujú záruku členských štátov za záväzky iných členských štátov. V súvislosti s tým nie je jej uzatvorenie a ratifikácia v rozpore s článkom 125 ZFEÚ.
iii) Úver ako prevzatie záväzkov členského štátu
118.
Ďalej vzniká otázka, či článok 125 ZFEÚ zakazuje členským štátom poskytovať zo strany EMS úvery členovi EMS. To si vyžaduje, aby sa členským štátom zakazovalo také úvery poskytovať a aby poskytovanie úverov zo strany EMS predstavovalo poskytovanie zo strany členských štátov.
119.
Úvery predovšetkým nepredstavujú záruku za záväzky členského štátu. (
20
) Nad rámec vylúčenia povinnosti niesť zodpovednosť však druhá alternatíva prvej časti druhej vety odseku 1 článku 125 ZFEÚ zakazuje členským štátom aj to, aby prevzali záväzky iných členských štátov. Treba posúdiť, či sa tento zákaz vzťahuje aj na poskytovanie úverov.
Znenie a systematika
120.
V nemeckej verzii sa formuláciou „Eintreten für Verbindlichkeiten“ použil výraz, ktorý nie je bežným právnym pojmom. (
21
) Na základe zvyčajného nemeckého slovného významu tejto formulácie to môže označovať tak prevzatie záväzku namiesto dlžníka, to znamená vznik vlastného dlhu, ako aj skutočné splnenie cudzieho záväzku. Kým francúzske znenie ustanovenia slovami „les prend à sa charge“, zdá sa, vyjadruje to isté, ťažiskom anglickej verzie so slovami „assume the commitments“ je skôr prevzatie dlhu ako jeho splnenie.
121.
Aj keď to naznačuje existenciu určitých významových rozdielov medzi jazykovými verziami, spoločné majú to, že ide o priame konanie členského štátu v súvislosti so záväzkom iného členského štátu. Zo zákazu prevzatia záväzkov teda pre členský štát podľa znenia článku 125 ods. 1 prvej časti druhej vety ZFEÚ vyplýva, že členský štát si nesmie privlastniť záväzky iného členského štátu buď tým, že ich zaplatením splní, alebo tým, že sa sám stane dlžníkom záväzku, ktorý má potom neskôr splniť.
122.
Poskytnutie úveru nespĺňa tieto podmienky. Poskytnutím úveru nedochádza ani k prevzatiu, ani k splneniu existujúceho záväzku iného členského štátu, ale len k vzniku ďalšieho záväzku toho členského štátu.
123.
Ani ostatné ustanovenia Zmlúv neobsahujú oporný bod svedčiaci o tom, že by článok 125 ods. 1 prvá časť druhej vety ZFEÚ zakazoval poskytovanie úverov medzi členskými štátmi. Je síce pravda, že zmluva spája určité prípady poskytnutia úverov členským štátom s podmienkami. Článok 143 ods. 2 druhá veta písm. c) ZFEÚ tak upravuje „poskytovanie úverov“ členským štátom, ktorých menou nie je euro, zo strany iných členských štátov. V prípade problémov s platobnou bilanciou mimo menovej únie sa to uskutočňuje na základe právneho aktu Rady. Okrem toho článok 122 ods. 2 ZFEÚ upravuje „finančnú pomoc“ Únie v prospech členského štátu, ktorá by mohla zahŕňať aj úvery.
124.
Na rozdiel od názoru žalobcu však z existencie týchto ustanovení nemožno odvodiť, že právo Únie napokon zakazuje každé poskytnutie úveru členskému štátu. V článku 125 ZFEÚ nie je jednak upravená nijaká súvislosť s článkom 143 ZFEÚ alebo článkom 122 ZFEÚ. Nie je teda zrejmé, že by sa tieto ustanovenia mali považovať za výnimky zo zásadného zákazu v článku 125 ZFEÚ. Okrem toho ani jedno z ustanovení zmluvy, ktoré sa venujú poskytnutiu úveru členským štátom, sa netýka prejednávaného prípadu úveru medzi členskými štátmi, ktorých menou je euro. Kým článok 122 ods. 2 ZFEÚ sa týka úverov, ktoré poskytuje Únia, článok 143 ods. 2 druhá veta písm. c) ZFEÚ tiež upravuje opatrenie Únie za pomoci finančných prostriedkov členských štátov, prostredníctvom ktorého možno poskytnúť úver jedine tým členským štátom, ktorých menou nie je euro. Podmienky poskytnutia úveru podľa článku 122 ods. 2 ZFEÚ a článku 143 ods. 2 ZFEÚ sa teda nestanú obsolentnými, ak úvery medzi členskými štátmi, ktorých menou je euro, nepodliehajú podľa práva Únie nijakým obmedzeniam.
125.
Opatrenia Únie a opatrenia členských štátov sa však predovšetkým nachádzajú v inom kontexte. Pokiaľ ide o opatrenia Únie, podľa článku 4 ods. 1 a článku 5 ods. 1 prvej vety ZEÚ pre ne platí zásada delegovania právomocí, pre konanie členských štátov platí zásada všeobecnej právomoci. Z toho vyplýva, že článok 122 ods. 2 a článok 143 ods. 2 ZFEÚ splnomocňujú Úniu na poskytovanie úverov; naproti tomu členské štáty také splnomocnenia nepotrebujú. Bolo by v rozpore so zásadou rozdelenia právomocí medzi členské štáty a Úniu, ak by sa z delegovania právomocí, pokiaľ ide o poskytovanie úverov, na Úniu a z reštriktívnych podmienok, ktoré sú s tým spojené, odvodil celkový zákaz poskytovať úvery namierený na členské štáty.
Ciele článku 125 ZFEÚ
126.
Otázkou však ostáva, či tieto konštatovania vyplývajúce zo znenia a systematiky článku 125 ZFEÚ nemožno spochybniť na základe zmyslu a účelu tohto predpisu.
127.
Pri definovaní cieľa, ktorý sleduje článok 125 ZFEÚ, sa možno oprieť aj o prípravné práce a okolnosti pri uzatváraní Zmluvy. Tie slúžia ako doplňujúce výkladové prostriedky.
128.
Článok 125 ZFEÚ v podstate rozvíja článok 104b ES, ktorý bol doplnený Maastrichtskou zmluvou (
22
). Z odôvodnenia návrhu Komisie, ktorý bol základom článku 104b ES, vyplýva, že toto ustanovenie bolo popri súčasných článkoch 123 ZFEÚ a 124 ZFEÚ vytvorené na pôsobenie proti nadmerným deficitom štátnych rozpočtov a dlhom členských štátov. Tie sa – okrem iného z dôvodu obáv z nestability na finančných trhoch – považovali za riziko monetárnej spolupráce a ďalšej existencie hospodárskej a menovej únie. (
23
) Na účely predchádzania nadmerným deficitom sa mala rozpočtová disciplína členských štátov okrem iného podporiť tým, že sa sťaží zadlžovanie.
129.
Slúžia na to články 123 ZFEÚ až 125 ZFEÚ. Článok 123 ZFEÚ bráni členským štátom vo financovaní prostredníctvom centrálnych bánk. Článok 124 ZFEÚ okrem toho zakazuje zvýhodnený prístup členských štátov k iným finančným inštitúciám.
130.
Napokon podľa návrhu Komisie mal článok 125 ZFEÚ zabrániť tomu, aby sa členský štát spoliehal na bezpodmienečnú záruku za jeho verejný dlh zo strany Únie alebo iného členského štátu. (
24
) Článok 104a ES v zmysle návrhu bol ešte obmedzený na zákaz „poskytovania nepodmienečného ručenia za dlhy členského štátu zo strany Spoločenstva alebo členských štátov“. V rámci rokovaní členských štátov o Maastrichtskej zmluve sa zákaz rozšíril do súčasnej podoby, ktorá sa prvýkrát uvádza v návrhu holandského predsedníctva Rady. (
25
) Predovšetkým doplnenie zákazu preberať záväzky vychádza z návrhu nemeckej vlády. (
26
) V každom prípade, pokiaľ ide o tento návrh, jeho presné dôvody a hlavne jeho ponímanie na konferencii zástupcov vlád členských štátov, neexistujú zdroje, ktoré by boli všeobecne dostupné.
131.
Z histórie vzniku článku 125 ZFEÚ vyplýva, že mal teda zjavne vylúčiť prinajmenšom dôveru členských štátov, pokiaľ ide o splatenie ich dlhov inými členskými štátmi, a prinútiť ich tým k vyrovnanej rozpočtovej politike.
132.
Okrem toho považujem za správny prednes Európskej rady, ako aj niektorých členských štátov, podľa ktorého je článok 125 ZFEÚ zameraný aj na to, aby zabezpečil rozpočtovú disciplínu členských štátov tým, že sa zachová účinok úrokových prirážok na kapitálových trhoch, ktorý vedie k disciplíne, a to v závislosti od individuálneho finančného správania členských štátov po vytvorení hospodárskej a menovej únie. Miera týchto úrokových prirážok sa totiž v ideálnom prípade riadi očakávaniami potenciálnych veriteľov, pokiaľ ide o rozličnú platobnú schopnosť členských štátov. Z hľadiska platobnej schopnosti je zase rozhodujúca finančná výkonnosť predmetného členského štátu. Článok 125 ZFEÚ tak sleduje aj cieľ, aby táto výkonnosť bola nezávislá od finančnej výkonnosti iných členských štátov.
133.
Oba ciele – zabrániť očakávaniam členských štátov, ktorí sú dlžníkmi, ako aj kapitálových trhov, pokiaľ ide o finančnú výkonnosť iných členských štátov – by sa dosiahli v čo najväčšom rozsahu, ak by pre členské štáty platil zákaz poskytovať akékoľvek finančné plnenie iným členským štátom. Každé finančné plnenie môže totiž prijímajúci členský štát použiť aj na to, aby splnil svoje záväzky. Neplatí to len pre plnenia v rámci úverov, ale napríklad aj pre dodanie prostriedkov pri predaji tovarov jedného členského štátu inému členskému štátu. To by síce prekročilo zákaz vzájomného obchodu a obchodovania medzi členskými štátmi, ale všetkým zúčastneným by v prípade takého rozsiahleho zákazu bolo jasné, že členský štát, ktorý je zadlžený, od ostatných členských štátov nedostane nijakú finančnú pomoc, a to v žiadnej forme. Splnenie všetkých záväzkov by potom záviselo výlučne od individuálnej finančnej výkonnosti členského štátu, ktorý je dlžníkom.
134.
Článkom 125 ZFEÚ sa však tento postup nerealizoval. Zjavne sa nestanovil zákaz akýchkoľvek finančných plnení v prospech členského štátu.
135.
V súvislosti so zameraním článku 125 ZFEÚ by však prichádzalo do úvahy, aby sa extenzívnym výkladom tohto predpisu vylúčili prinajmenšom aj také finančné plnenia, ktoré by mohli mať v konečnom dôsledku taký účinok ako splnenie záväzkov členského štátu. Pôsobnosť druhej alternatívy článku 125 ods. 1 prvej časti druhej vety ZFEÚ by sa tým rozšírila len na nepriame prevzatie záväzkov. To by napríklad prichádzalo do úvahy, ak úver najprv členskému štátu umožní splniť jeho záväzky. Mimoriadne zjavné by to bolo vtedy, ak by sa rozsah úveru riadil výškou záväzkov, ktoré má členský štát splniť voči svojim dlžníkom.
– Systémové zásady Európskej únie
136.
Také rozšírenie znenia, ktoré je odvodené z cieľa článku 125 ZFEÚ, by však mohlo byť v rozpore s hlavnými zásadami Únie, ktoré musia mať vo vzťahu k článku 125 ZFEÚ prinajmenšom rovnaký význam.
Suverenita členských štátov
137.
Najprv je tu dotknutá ochrana suverenity členských štátov. Únia je zoskupením štátov, ktoré sú aj naďalej suverénne. Zásada obmedzeného delegovania právomocí, ktorá je upravená v článku 5 ods. 1 prvej vete ZEÚ, je výrazom tejto suverenity a zároveň aj jej ochranou.
138.
Vytvorením EMS teda nedošlo k preneseniu právomocí členských štátov na Úniu, a tým k obmedzeniu suverenity členských štátov. Zmluva o EMS je skôr ako medzinárodná zmluva výrazom suverenity a zmluvnej autonómie členských štátov.
139.
Domnienka, že v práve Únie existuje zákaz aj nepriameho prevzatia záväzkov, by členským štátom bránila použiť finančné prostriedky na to, aby sa pokúsili predísť negatívnym účinkom štátneho bankrotu iného členského štátu na ich vlastnú hospodársku a finančnú situáciu. Väzbami medzi vzájomnou hospodárskou činnosťou členských štátov, ktorú právo Únie podporuje a ktorá je jeho cieľom, by štátny bankrot jedného členského štátu mohol vyvolať značné škody aj pre iné členské štáty. Tie môžu byť pravdepodobne také ďalekosiahle, že sa tým ohrozí existencia menovej únie, ako uviedli niektorí účastníci konania.
140.
V prejednávanom prípade pritom nejde o konštatovanie takého ohrozenia stability menovej únie alebo o preskúmanie otázky, ako by sa takému ohrozeniu dalo čo najlepšie čeliť. Treba zdôrazniť iba to, že extenzívny výklad článku 125 ZFEÚ by členským štátom aj pre taký prípad odňal právomoc odvrátiť štátny bankrot iného členského štátu a pripravil by ich o schopnosť pokúsiť sa týmto spôsobom odvrátiť škody, ktoré by mu vznikli. Také rozsiahle obmedzenie suverenity členských štátov prijať opatrenia na svoju ochranu sa podľa môjho názoru nemôže opierať o teleologicky odôvodnený extenzívny výklad normy, ktorá to jednoznačne nevyjadruje vo svojom texte.
141.
Platí to hlavne v tej súvislosti, že zmluvy za iných okolností stanovili výslovný zákaz úverov, ktoré sú tu predmetom sporu. Článok 123 ods. 1 ZFEÚ výslovne zakazuje Európskej centrálnej banke a vnútroštátnym centrálnym bankám každé „prečerpávanie účtov či získavanie iného druhu úveru“ v prospech členských štátov. Centrálne banky tak majú zakázané poskytovať úvery členským štátom. (
27
) Článok 125 ZFEÚ práve naopak neobsahuje takú formuláciu, pokiaľ ide o poskytovanie úverov členským štátom.
Solidarita členských štátov
142.
Okrem toho by bol extenzívny výklad článku 125 ZFEÚ v rozpore s myšlienkou solidarity, ktorá je v Zmluvách upravená na rôznych miestach. Podľa preambuly ZEÚ sledujú zmluvné strany spolu s Úniou želanie „prehĺbiť solidaritu medzi národmi“. Podľa článku 3 ods. 3 tretieho pododseku Únia podporuje „hospodársku, sociálnu a územnú súdržnosť a solidaritu medzi členskými štátmi“. Aj v kapitole venovanej hospodárskej politike odkazuje článok 122 ods. 1 ZFEÚ výslovne na solidaritu medzi členskými štátmi.
143.
Z myšlienky solidarity sa dozaista nedá odvodiť povinnosť finančnej pomoci, ako ju má poskytovať EMS. Teleologicky extenzívny výklad článku 125 ZFEÚ by však nad rámec toho dokonca členským štátom zakazoval, aby si v prípade núdze dobrovoľne poskytli vzájomnú pomoc na to, aby predišli priťažujúcim hospodárskym a sociálnym dôsledkom, ktoré sú spojené so štátnym bankrotom. Pomoc v núdzi v prospech ľubovoľných tretích štátov by bola povolená, pomoc v núdzi v rámci Únie však zakázaná. Domnievam sa, že taký zákaz práve celkovo spochybňuje zmysel a cieľ Únie.
144.
Hlavné systémové zásady Zmlúv teda bránia extenzívnemu výkladu článku 125 ZFEÚ.
– Obchádzanie a rešpektovanie cieľov spojených s článkom 125 ZFEÚ
145.
Proti tomu by sa dalo namietať, že zákaz v článku 125 ods. 1 druhej vete ZFEÚ stratí akýkoľvek účinok, ak sa členským štátom síce zakáže priame preberanie záväzkov, ale nepriamym prevzatím ho ľahko môžu obísť. S týmto pohľadom súhlasím do tej miery, že výklad článku 125 ZFEÚ nesmie viesť k výsledku, ktorý by úplne pripravil o účinnosť zákazy, ktoré sú v ňom upravené.
146.
Tak to však nie je. Vylúčenie zodpovednosti a zákaz prevzatia záväzkov tak, ako sú upravené v článku 125 ods. 1 prvej časti druhej vety ZFEÚ, majú effet utile aj vtedy, ak sa uplatnia na základe svojho obsahu úpravy, ktorý je vyjadrený v ich znení.
147.
Ako správne uviedla predovšetkým grécka vláda, prvou alternatívou vylúčenia zodpovednosti sa tak vylučuje akákoľvek povinnosť členského štátu splniť záväzky iného členského štátu. Takú povinnosť nemožno odvodiť ani z práva Únie, ani ju na seba nemôže prevziať členský štát – s výnimkou záruk, ktoré sú upravené v druhej časti vety ustanovenia. Každý členský štát aj jeho potenciálni veritelia tak vedia, že právo na zaťaženie iného členského štátu nemôže nikdy existovať.
148.
Okrem toho sa s druhou alternatívou článku 125 ods. 1 prvej časti druhej vety ZFEÚ, zákazom prevzatia záväzkov, v konečnom dôsledku spája zákaz priameho zvýhodnenia veriteľov. Podľa neho nesmú členské štáty priamo uspokojiť pohľadávky veriteľov iného členského štátu. Zakazuje sa im priama podpora veriteľov, avšak nie ich nepriama podpora, ktorá predstavuje dôsledok podpory členského štátu v postavení dlžníka. Veritelia budú teda spravidla ťažiť z podpory členského štátu. Pre potenciálnych dlžníkov členského štátu však existuje prinajmenšom dodatočná neistota, či možná finančná podpora v prospech členského štátu skutočne povedie aj k vyrovnaniu jeho pohľadávok. V tejto súvislosti sa dobrovoľná podpora členského štátu nemusí nevyhnutne spájať s úplným či len čiastočným uspokojením veriteľov členského štátu. Táto neistota je vhodná na podporu cieľa v podobe rozdielnych úrokových sadzieb na kapitálových trhoch. (
28
)
149.
Z uvedeného vyplýva, že úvery členského štátu by predstavovali prevzatie záväzkov iného členského štátu len vtedy, ak by zvýhodňovali veriteľov členského štátu, ktorý je v postavení príjemcu. Táto domnienka by bola možná napríklad vtedy, keby členský štát nedostal nijaké právo disponovať prostriedkami úveru.
150.
V prejednávanom prípade sa nemusí rozhodnúť o výklade, ktorý zastáva Európska rada a podľa ktorého na to, aby nedošlo k obchádzaniu článku 125 ZFEÚ, sa finančné plnenia voči členskému štátu navyše musia uskutočniť za „prísnej podmienenosti“, aby sa zachoval nadradený cieľ v podobe rozpočtovej disciplíny členských štátov. Členské štáty, ktorých menou je euro, totiž také podmienky jednoznačne stanovili podľa článku 12 ods. 1 zmluvy o EMS.
– Predbežný záver
151.
Z toho vyplýva, že druhá alternatíva článku 125 ods. 1 prvej časti druhej vety ZFEÚ teda na základe znenia, systematiky a teleológie zakazuje len priame prevzatie záväzkov iného členského štátu v zmysle prevzatia alebo splnenia týchto záväzkov, ktoré nepriamo zvýhodňujú veriteľov. Členským štátom sa tak v zásade nebráni, aby poskytli úver inému členskému štátu.
152.
Uzatvorením a ratifikáciou zmluvy o EMS členské štáty teda neporušujú článok 125 ZFEÚ ani v súvislosti s úvermi, ktoré sa zo strany EMS poskytujú podľa článkov 14 až 16 zmluvy o EMS.
153.
Pokiaľ by však Súdny dvor v rámci extenzívneho výkladu článku 125 ods. 1 prvej časti druhej vety ZFEÚ dospel k záveru, že členským štátom sa zakazuje aj poskytovanie úverov medzi sebou, bolo by ešte treba overiť, či poskytovanie zo strany EMS predstavuje konanie členských štátov. Na základe extenzívneho výkladu článku 125 ZFEÚ sa domnievam, že o tom niet pochybností. Pokiaľ by sa totiž poskytnutie úveru členskému štátu malo nepriamo považovať za splnenie záväzkov tohto členského štátu, potom by aj poskytnutie zo strany EMS muselo byť prinajmenšom nepriamo poskytnutím zo strany členských štátov. Tie totiž založili EMS a kontrolujú ho. Okrem toho sú na základe pravidla o krytí strát v článku 25 ods. 1 zmluvy o EMS v konečnom dôsledku povinné uhradiť prostriedky úverov.
iv) Nákup dlhopisov ako prevzatie záväzkov členského štátu
154.
V rámci finančných nástrojov treba napokon preskúmať, či nákup dlhopisov členského štátu, ktorý je upravený v článkoch 17 a 18 zmluvy o EMS, je na primárnom, alebo sekundárnom trhu zlučiteľný s článkom 125 ZFEÚ. To by si zase najprv vyžadovalo, aby bol taký nákup dlhopisov podľa článku 125 ZFEÚ vo vzťahu k členským štátom zakázaný.
155.
Nadobudnutie dlhopisu priamo od členského štátu, ktorý ho vydal, predstavuje podľa článku 17 zmluvy o EMS iba osobitnú formu úveru. Ako sa už poukázalo, poskytovanie úverov podľa zmluvy o EMS je zlučiteľné s článkom 125 ZFEÚ.
156.
Ani nákup dlhopisov členského štátu na sekundárnom trhu podľa článku 18 zmluvy o EMS v zásade nepredstavuje prevzatie záväzkov tohto členského štátu, pretože tým nedochádza k splneniu nijakého záväzku členského štátu. Členský štát, ktorý vydáva dlhopis, totiž naďalej ostáva dlžníkom záväzku, na čo správne upozornila Komisia. Z obsahového hľadiska teda záväzok ostáva bezo zmeny, zmení sa iba veriteľ.
157.
Proti tomu by sa dalo namietať, že situácia, ktorá vznikne po nákupe dlhopisov, sa z hospodárskeho hľadiska nedá odlíšiť od bežného plnenia záväzku členského štátu voči tretím osobám, na základe ktorého vzniká nárok členského štátu, ktorý plní záväzok, na náhradu voči členskému štátu, ktorý sa oslobodil. Obsah takého nároku na náhradu a obsah pohľadávky, ktorá bola získaná priamo nákupom dlhopisov, sa síce odlišujú. Aj kúpna cena dlhopisu členského štátu, ktorý potrebuje pomoc, môže byť spravidla oveľa nižšia, ako je výška záväzku. V konečnom dôsledku však doterajší veriteľ získa nákupom dlhopisov prinajmenšom časť svojej pohľadávky priamo od nadobúdajúceho členského štátu.
158.
V tejto súvislosti vzniká otázka, či je nákup dlhopisov na sekundárnom trhu v rozpore s článkom 125 ZFEÚ preto, lebo priamo zvýhodňuje doterajších veriteľov členského štátu ako majiteľov dlhopisov. (
29
) Hoci sa v prípade takého nákupu dlhopisov dostanú finančné prostriedky EMS priamo k veriteľovi, zákaz priameho zvýhodnenia veriteľov by podľa môjho názoru ostal zachovaný, ak by sa dlhopisy nadobudli za normálnych trhových podmienok. V tomto prípade by totiž doterajší veriteľ dlhopisu dostal svoje peniaze od akejkoľvek tretej osoby a osobitne by neprofitoval z výkonnosti iného členského štátu. Pri zvyčajnom nadobudnutí na trhu s cennými papiermi by veriteľ navyše ani nevedel o tom, že dlhopisy kupuje členský štát. Taký nákup dlhopisov nie je teda vhodný na vybudovanie dôvery potenciálnych veriteľov členského štátu vo výkonnosť iného členského štátu.
159.
Nie je zrejmé, že by sa použitie nástrojov finančnej pomoci podľa článku 18 zmluvy o EMS nevyhnutne líšilo od opísaných okolností. Nákupy dlhopisov EMS preto a priori nie sú v rozpore s článkom 125 ZFEÚ, (
30
) ale v každom prípade existuje možnosť, aby sa uskutočnili v súlade s jeho normatívmi. Vo vzťahu k prejednávanému predmetu skúmania môže preto ostať otvorené, či by sa činnosť EMS dala v tejto súvislosti v rámci článku 125 ZFEÚ vôbec prisúdiť členským štátom.
160.
V konečnom dôsledku preto uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS nie je v nijakom prípade ani v súvislosti s nákupom dlhopisov EMS upraveným v článkoch 17 a 18 zmluvy o EMS v rozpore s článkom 125 ZFEÚ.
b) Výzva na úhradu imania podľa článku 25 zmluvy o EMS
161.
V súvislosti so zákazom podľa článku 125 ZFEÚ treba napokon ešte preskúmať, či úprava zvýšenej výzvy na úhradu imania, ako je upravená v článku 25 ods. 2 zmluvy o EMS, je s ním zlučiteľná.
162.
Prvá alternatíva článku 125 ods. 1 prvej časti druhej vety ZFEÚ zakazuje dobrovoľné preberanie zodpovednosti medzi členskými štátmi. (
31
)
163.
Schválené základné imanie EMS sa podľa článku 8 ods. 2 prvej vety zmluvy o EMS delí na splatené akcie a akcie splatné na požiadanie. Podľa článku 9 zmluvy môže okrem iného riaditeľstvo a výkonný riaditeľ za určitých podmienok vyzvať na splatenie akcií. Pre prípad, že člen EMS nesplní uvedenú výzvu na úhradu kapitálu, článok 25 ods. 2 zmluvy o EMS stanovuje zvýšenie výzvy na úhradu imania pre ostatných členov EMS.
164.
S touto úpravou sa však nespája nijaké dobrovoľné prevzatie zodpovednosti na základe uzatvorenia zmluvy o EMS. Každý člen EMS musí splniť len svoju vlastnú povinnosť úhrady základného imania. V prípade nesplnenia výzvy na úhradu základného imania zo strany člena EMS to má podľa článku 25 ods. 2 prvej vety zmluvy o EMS jedine ten dôsledok, že pokiaľ ide o vlastnú povinnosť uhradiť imanie, nárok možno uplatniť vo väčšom rozsahu voči ostatným členom EMS. Naproti tomu nie sú povinní splniť povinnosť uhradiť imanie iného člena EMS. Člen EMS, ktorý je v omeškaní, je vo vzťahu k EMS naďalej povinný uhradiť svoj vklad, ako vyplýva z článku 25 ods. 2 druhej vety zmluvy o EMS.
165.
Toto konštatovanie sa dodatočne potvrdilo na základe spoločného vyhlásenia zmluvných strán zmluvy o EMS z 27. septembra 2012, podľa ktorého táto zmluva nestanovuje vo vzťahu k nijakému členskému štátu platobnú povinnosť, ktorá by bola vyššia ako jeho vlastný podiel na splatenom základnom imaní. (
32
) Ak teda členský štát splatil svoj vklad v plnom rozsahu, nemôže už voči nemu dôjsť k zvýšeniu výzvy na úhradu imania podľa článku 25 ods. 2 prvej vety zmluvy o EMS.
c) Predbežný záver
166.
Treba teda konštatovať, že článok 125 ZFEÚ nebráni členským štátom, aby uzatvorili a ratifikovali dohodu, v ktorej je tak ako v článku 25 ods. 2 prvej vete zmluvy o EMS upravené zvýšenie výzvy na úhradu imania a ktorá upravuje nástroje finančnej pomoci medzinárodnej organizácie, tak ako sú v podobe úverov a nákupu dlhopisov upravené v článkoch 14 až 18 zmluvy o EMS.
4. Prenesenie nových právomocí na inštitúcie Únie
167.
Okrem toho treba posúdiť, či je uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS v rozpore s právom Únie do tej miery, v akej prenáša nové úlohy na inštitúcie Únie. Zmluva o EMS tak na mnohých miestach upravuje konanie Komisie, Súdneho dvora a Európskej centrálnej banky, hoci v rámci zmluvy o EMS konajú výlučne členské štáty, nie však Únia.
168.
Žalobca považuje toto prenesenie úloh za nezlučiteľné s funkciami inštitúcií, ktoré sú stanovené v Zmluvách. Zastáva predovšetkým názor, že také použitie inštitúcií Únie je možné len v rámci posilnenej spolupráce podľa článku 20 ZEÚ.
169.
Ďalej preto treba preskúmať, či sú úlohy stanovené v zmluve o EMS pre Komisiu [písmeno a)], pre Európsku centrálnu banku [písmeno b)] a pre Súdny dvor [písmeno c)] v rozpore s článkom 13 ods. 2 prvou vetou ZEÚ, podľa ktorého koná každá inštitúcia v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené Zmluvami.
a) Komisia
170.
Po prijatí žiadosti člena EMS vykoná Komisia podľa článku 13 ods. 1 tretej vety zmluvy o EMS na základe poverenia predsedu Rady guvernérov rôzne posúdenia, ktoré slúžia ako základ na poskytnutie finančnej pomoci zo strany EMS. Podľa článku 13 ods. 3 a 4 zmluvy o EMS je ďalej úlohou Komisie, aby v spolupráci s Európskou centrálnou bankou, a ak je to možné, spoločne aj s Medzinárodným menovým fondom, prerokovala s členom EMS, ktorý žiada o pomoc, jej podmienky. Právna účinnosť si však podľa odseku 4 ustanovenia vyžaduje ešte schválenie Radou guvernérov. Podľa článku 13 ods. 7 zmluvy o EMS však monitorovanie dodržiavania podmienenosti vykonáva výlučne Komisia. Okrem toho stanovuje zmluva o EMS v rôznych situáciách ďalšie posúdenia a správy zo strany Komisie. (
33
)
171.
Súdny dvor k bývalému článku 155 štvrtej zarážke Zmluvy o EHS, ktorý opisoval úlohy Komisie, konštatoval, že toto ustanovenie nevylučuje, aby členské štáty poverili Komisiu tým, aby dbala o koordináciu aktivity, ktorú uskutočnili spoločne na základe aktu svojich zástupcov združených v Rade. (
34
) V ďalšom rozsudku poukázal Súdny dvor na to, že nijaké ustanovenie Zmluvy nebráni členským štátom v tom, aby nad jej rámec uplatnili prvky konania, ktoré sa riadia určitými predpismi Únie, a aby sa inštitúcie Únie takého konania zúčastňovali. (
35
) Z tejto judikatúry treba odvodiť, že Komisia môže v súvislosti s iniciatívou členských štátov konať aj mimo úloh, ktoré jej boli pridelené Zmluvami.
172.
Zástupcovia vlád všetkých členských štátov prijali 20. júna 2011 rozhodnutie, podľa ktorého „má zmluva EMS obsahovať ustanovenia, podľa ktorých bude Európska komisia a Európska centrálna banka vykonávať úlohy, v súlade s ustanoveniami tejto zmluvy“ (
36
). Toto rozhodnutie prekračuje rámec uvedenej judikatúry v tom rozsahu, že v prípade zmluvy o EMS nejde o aktivitu, ktorú vykonali všetky členské štáty, a presný obsah zmluvy EMS, ktorá bola uzatvorená až 2. februára 2012, nebol v čase rozhodnutia ešte známy.
173.
Napriek tomu sa nazdávam, že Komisia je na základe uvedenej judikatúry v zásade oprávnená na to, aby vykonávala úlohy, ktoré sa jej stanovujú v zmluve EMS. Podpora rozhodnutia všetkými zástupcami vlád jednak dokazuje, že konanie členských štátov bolo dostatočne jednotné. Ďalej zástupcovia členských štátov poznali v čase rozhodovania podstatu obsahu zmluvy o EMS, pretože Európska rada schválila podstatné charakteristiky EMS už 20. apríla 2011. (
37
)
174.
Názor žalobcu, podľa ktorého má postup posilnenej spolupráce podľa článku 20 ZEÚ určitý blokujúci účinok vo vzťahu k prenosu úloh na inštitúcie Únie, nie je presvedčivý. Prvý odsek ustanovenia síce výslovne stanovuje, že členské štáty môžu v rámci tohto postupu „využiť“ inštitúcie Únie. Posilnená spolupráca má však väčší dosah ako jednoduché prenesenie právomocí v zmysle citovanej judikatúry Súdneho dvora. Nevyčerpáva sa možnosťou využiť inštitúcie Únie, ale predovšetkým umožňuje vydávanie právnych aktov Únie, ktoré sú podľa článku 20 ods. 4 ZFEÚ záväzné len pre zúčastnené členské štáty. Nie je preto zrejmé, že zavedením ustanovení o posilnenej spolupráci by zmluvné strany chceli obmedziť možnosť využitia inštitúcií Únie nad rámec pôsobnosti Zmlúv, ktorú v citovanej judikatúre potvrdil Súdny dvor.
175.
Okrem toho treba zdôrazniť, že Komisii na rozdiel od dôsledkov posilnenej spolupráce podľa článku 20 ZEÚ nevzniká povinnosť vykonávať úlohy, ktoré sa jej stanovili v zmluve o EMS. Citovanú judikatúru Súdneho dvora nemožno chápať v tom zmysle, že by členské štáty mohli uložiť Komisii povinnosť, aby konala nad rámec Únie. Taká povinnosť môže totiž Komisii ako inštitúcii Únie vyplynúť iba z úloh, ktoré upravuje právo Únie. Okrem toho podľa článku 17 ods. 3 tretieho pododseku ZEÚ je Komisia pri vykonávaní svojich úloh úplne nezávislá a jej členovia nesmú prijímať pokyny od žiadnej vlády alebo orgánu. Z tohto výkladu zrejme vychádzali aj členské štáty, ktorých menou je euro, keď v odôvodnení 10 zmluvy o EMS odkazujú na oprávnenie, ktoré dali všetky členské štáty Únie, aby „požiadali“ (
38
) Komisiu o splnenie úloh, ktoré má vykonávať v súlade s ustanoveniami tejto zmluvy. Zmluva o EMS teda nevychádza z toho, že by išlo o povinnosť Komisie.
176.
Z uvedeného vyplýva, že uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS by bola s právom Únie jednoznačne v rozpore vtedy, ak by zmluva žiadala od Komisie činnosť, ktorú by podľa Zmlúv mala zakázanú. Komisia je totiž aj pri činnosti v rámci EMS ako inštitúcia Únie v plnom rozsahu viazaná právom Únie, a to vrátane Charty základných práv.
177.
Porušenie práva Únie však nemôžem konštatovať. V záujme zachovania práva Únie je skôr poverenie Komisie v rámci EMS zabezpečením toho, že podmienky podľa článku 13 ods. 3 druhého pododseku zmluvy o EMS, ktoré sú spojené s nástrojmi finančnej pomoci, budú v súlade s právom Únie.
178.
Tým, že Komisia pri rešpektovaní svojich povinností vyplývajúcich z práva Únie vykonáva úlohy, ktoré sa jej uložili v zmluve o EMS, nedochádza k porušeniu článku 13 ods. 2 prvej vety ZEÚ.
b) Európska centrálna banka
179.
Zmluva o EMS poveruje viacerými úlohami aj Európsku centrálnu banku. V porovnaní s Komisiou majú tieto úlohy menší rozsah. Samostatné právomoci v oblasti posudkov upravujú len článok 4 ods. 4 prvý pododsek prvá veta a článok 18 ods. 2 zmluvy o EMS. Ďalej prebieha činnosť Komisie podľa článku 13 ods. 1, 3 a 7, ako aj článku 14 ods. 6 zmluvy o EMS vždy „v spolupráci“ s Európskou centrálnou bankou. Pokiaľ ide o Európsku centrálnu banku, v týchto prípadoch ide skôr o kvalifikované právo na vypočutie než o delegovanie právomocí.
180.
Vyššie uvedenú judikatúru Súdneho dvora venovanú prenosu právomocí na Komisiu možno, ako uviedla predovšetkým holandská vláda, preniesť na Európsku centrálnu banku. V každom prípade to platí vtedy, keď ako v prípade zmluvy o EMS existuje väzba s úlohami všeobecnej hospodárskej politiky, ktorej podpora patrí podľa článku 282 ods. 1 a 2 tretej vety ZFEÚ k úlohám Európskej centrálnej banky.
181.
Znovu však treba zdôrazniť, že neexistuje nijaká povinnosť Európskej centrálnej banky na prevzatie úloh, ktoré sa jej uložili zmluvou o EMS. Vzhľadom na nezávislosť zakotvenú v článku 130 ZFEÚ to má v prípade Európskej centrálnej banky mimoriadny význam.
182.
V súvislosti s Európskou centrálnou bankou treba teda konštatovať, že uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS nie je v rozpore s článkom 13 ods. 2 prvou vetou ZEÚ, ak pri rešpektovaní svojich povinností vyplývajúcich z práva Únie vykonáva úlohy v súlade s ustanoveniami zmluvy o EMS.
c) Súdny dvor
183.
Napokon treba vysvetliť, či je úloha, ktorá sa Súdnemu dvoru zverila v rámci zmluvy o EMS, zlučiteľná s právom Únie.
184.
Podľa článku 37 ods. 2 zmluvy o EMS Rada guvernérov rozhodne „o akomkoľvek spore medzi členom EMS a EMS, alebo medzi členmi EMS navzájom, v súvislosti s výkladom a vykonávaním tejto zmluvy vrátane akéhokoľvek sporu o zlučiteľnosti rozhodnutí prijatých EMS s touto zmluvou“. Podľa tretieho odseku tohto ustanovenia, ak člen EMS napadne rozhodnutie Rady guvernérov, spor sa predloží Súdnemu dvoru. Ako vyplýva z odôvodnenia 16 zmluvy o EMS, zmluvné strany EMS sa pri tejto úlohe Súdneho dvora opierajú o článok 273 ZFEÚ.
185.
Podľa článku 273 ZFEÚ má Súdny dvor „právomoc rozhodovať každý spor medzi členskými štátmi, ktorý súvisí s predmetom zmlúv, ak mu tento spor predložia na základe osobitnej dohody strán“. Treba posúdiť, či opísaná úprava článku 37 zmluvy o EMS spĺňa tieto podmienky.
186.
Po prvé spory vo veciach výkladu a uplatňovania zmluvy o EMS musia súvisieť s predmetom Zmlúv. Ako vyplýva z porovnania so žalobou vo veci nesplnenia povinnosti medzi členskými štátmi, ktorá je upravená v článku 259 ods. 1 ZFEÚ, článok 273 ZFEÚ sa netýka sporov vo veci výkladu Zmlúv. Postačuje iba súvislosť. Keďže podľa článku 273 ZFEÚ musí pridelenie úlohy vyplývať z arbitrážnej dohody, postačuje, aby predmet takej dohody súvisel s predmetom zmlúv Únie. Nie je teda potrebné, aby každý spor, ktorý vyplýva zo zmluvy, nevyhnutne súvisel so zmluvami Únie.
187.
V prípade EMS existuje taká súvislosť už preto, lebo jej článok 13 ods. 3 druhý pododsek stanovuje, že podmienky poskytnutia nástrojov finančnej pomoci musia byť plne v súlade s opatreniami týkajúcimi sa koordinácie hospodárskej politiky ustanovenej v ZFEÚ. Okrem toho môžu napríklad vznikať spory týkajúce sa výkladu článku 125 ZFEÚ (tzv. klauzuly no-bail-out) v súvislosti s konkrétnym poskytnutím nástrojov finančnej pomoci. Spory vo veciach výkladu a uplatňovania zmluvy o EMS teda v zmysle článku 273 ZFEÚ súvisia s predmetom Zmlúv.
188.
Po druhé vzniká otázka, či sa článok 37 zmluvy o EMS týka sporov medzi členským štátmi v zmysle článku 273 ZFEÚ. Zmluva o EMS tak konanie Súdneho dvora stanovuje aj v tom prípade, ak spor vznikol medzi členom EMS a EMS ako medzinárodnou organizáciou.
189.
Zmluvné strany EMS sú výlučne členské štáty, ktorých menou je euro a ktoré podľa článku 5 zmluvy o EMS konajú prostredníctvom zástupcov svojich vlád v najvyššom grémiu EMS, Rady guvernérov. Ako správne zdôraznila predovšetkým vláda Spojeného kráľovstva, z uvedeného vyplýva, že spor medzi členom EMS a EMS je vo svojej podstate prinajmenšom veľmi podobný sporu medzi členom EMS a inými členmi EMS, ktorí v rámci EMS prijali väčšinové rozhodnutie. Konanie členských štátov v rámci organizácie navyše podlieha osobitným väzbám práva Únie. Právomoc Súdneho dvora však zaručuje jednotné uplatňovanie práva Únie. Okrem toho posilňuje systém ochrany práva Únie, čo je v súlade s účelom článku 273 ZFEÚ. K tomu sa pripája opčná povaha tohto ustanovenia pre členské štáty. Neexistujú teda nijaké pochybnosti, ktoré by svedčili proti extenzívnemu výkladu tohto ustanovenia. Na spory členov v rámci organizácie, ktorú si sami založili, možno teda článok 273 ZFEÚ uplatniť aj vtedy, ak je táto organizácia účastníkom.
190.
S článkom 13 ods. 2 prvou vetou ZEÚ je teda zlučiteľná aj úloha, ktorá bola Súdnemu dvoru zverená zmluvou o EMS.
5. Článok 47 Charty základných práv a zásada právnej istoty
191.
Ďalej treba posúdiť, či je zmluva o EMS zlučiteľná s právom na účinný prostriedok nápravy pred súdom podľa článku 47 Charty základných práv, ako aj so všeobecnou zásadou právnej istoty.
192.
Žalobca k tomu uviedol, že podľa článku 37 ods. 2 zmluvy o EMS podlieha EMS len obmedzeniu preskúmavacej právomoci Súdneho dvora, hoci napríklad podmienkami, ktoré EMS spája s poskytnutím stabilizačnej pomoci, sa môžu obmedziť najmä sociálne práva podľa hlavy IV Charty. Konanie pred Súdnym dvorom však môžu iniciovať len členské štáty, ktorých menou je euro. Činnosť EMS tak nepodlieha nijakej účinnej súdnej ochrane, ako to požaduje článok 47 Charty základných práv.
193.
Článok 51 ods. 1 prvá vety Charty základných práv stanovuje, že jej ustanovenia sú určené členským štátom „výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie“. Článok 47 Charty základných práv sa preto podľa názoru Komisie neuplatní na činnosť EMS. V prejednávanom prípade možno nechať otvorené, či je tento názor správny. Neexistujú totiž pochybnosti o tom, že právo každého jednotlivca na účinný prostriedok nápravy pred súdom, pokiaľ ide o činnosť EMS, je v dostatočnej miere zachované.
194.
Zlučiteľnosť konania členských štátov v rámci EMS s právom Únie – ako to dokazuje aj prejednávaný spor – podľa bežného konania podľa článku 267 ZFEÚ teda podlieha preskúmaniu Súdneho dvora a vnútroštátnych súdov. V tejto súvislosti sú členské štáty podľa článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ povinné upraviť nevyhnutné prostriedky nápravy pred súdom, aby sa zabezpečila účinná právna ochrana, prinajmenšom pokiaľ ide o vnútroštátne uplatnenie podmienok. (
39
)
195.
S ohľadom na zásadu právnej istoty, ktorá sa tiež uvádza v prejudiciálnej otázke, nie je zrejmé, do akej miery by mala byť ovplyvnená činnosťou EMS.
196.
Uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS teda nie je v rozpore ani s článkom 47 Charty základných práv, ani so zásadou právnej istoty.
6. Zásada lojálnej spolupráce podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ
197.
Vnútroštátny súd má napokon ešte pochybnosti o zlučiteľnosti zmluvy o EMS s článkom 4 ods. 3 ZEÚ. Tento predpis upravuje „zásadu lojálnej spolupráce“, podľa ktorej sa Únia a členské štáty vzájomne rešpektujú a vzájomne si pomáhajú pri vykonávaní úloh, ktoré vyplývajú zo Zmlúv.
198.
Žalobca v tejto súvislosti uviedol, že členské štáty porušujú túto zásadu, pretože vytvorením nezávislej medzinárodnej organizácie, ako je EMS, chcú obísť právo Únie a predovšetkým zákazy upravené v článku 125 ZFEÚ.
199.
Ako sa už uviedlo (
40
), obchádzanie podmienok práva Únie, hlavne článku 125 ZFEÚ, sa však nezistilo. Problém obchádzania záväzkov vyplývajúcich z práva EÚ by sa okrem toho musel posudzovať výlučne v rámci výkladu týchto záväzkov. Nad rámec ustanovení, ktoré sa už v tejto súvislosti analyzovali v rámci druhej prejudiciálnej otázky, nie je zrejmé, ako by zmluva o EMS mala porušiť zásadu lojálnej spolupráce. Úlohy, ktoré Komisii a Európskej centrálnej banke ukladá zmluva o EMS, svedčia skôr o opaku.
200.
Uzatvorenie a ratifikácia zmluvy o EMS teda nie je v rozpore ani s článkom 4 ods. 3 ZEÚ.
7. Predbežný záver
201.
Na základe všetkého, čo bolo uvedené, treba na druhú prejudiciálnu otázku odpovedať v tom zmysle, že článok 4 ods. 3 ZEÚ a článok 13 ZEÚ, článok 2 ods. 3 ZFEÚ, článok 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ, článok 3 ods. 2 ZFEÚ a články 122, 123 a 125 ZFEÚ, ako ani článok 47 Charty základných práv a zásada právnej istoty nebránia členskému štátu v tom, aby uzatvoril a ratifikoval takú medzinárodnú dohodu, ako je zmluva o EMS.
C – O tretej prejudiciálnej otázke: Vplyv nadobudnutia účinnosti rozhodnutia na odpoveď na druhú prejudiciálnu otázku
202.
Vnútroštátny súd by chcel napokon svojou treťou prejudiciálnou otázkou objasniť, do akej miery závisí právo členského štátu uzatvoriť a ratifikovať medzinárodnú dohodu, akou je zmluva o EMS, od nadobudnutia účinnosti rozhodnutia 2011/199.
203.
Ako sa uviedlo pri druhej prejudiciálnej otázke, keďže členské štáty môžu podľa platného práva uzatvoriť a ratifikovať takú medzinárodnú dohodu, ako je zmluva o EMS, ich právo nezávisí od doplnenia nového odseku 3 do článku 136 ZFEÚ na základe rozhodnutia 2011/199. Na tretiu prejudiciálnu otázku preto treba odpovedať záporne.
IV – Návrh
204.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky írskeho Supreme Court odpovedal takto:
1.
Toto preskúmanie nezistilo nijakú okolnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť rozhodnutia 2011/199.
2.
Článok 4 ods. 3 ZEÚ a článok 13 ZEÚ, článok 2 ods. 3 ZFEÚ, článok 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ, článok 3 ods. 2 ZFEÚ a články 122, 123 a 125 ZFEÚ, ako ani článok 47 Charty základných práv a zásada právnej istoty nebránia členskému štátu, ktorého menou je euro, aby uzatvoril medzinárodnú dohodu, akou je zmluva o EMS, a ratifikoval ju predtým, ako rozhodnutie 2011/199 nadobudlo účinnosť.
(
1
)	Jazyk prednesu: nemčina.
(
2
)	Pozri najmä rozsudky z 9. marca 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, Zb. s. I-833, bod 17), a z 29. júna 2010, E a F (C-550/09, Zb. s. I-6213, bod 46).
(
3
)	Pozri najmä rozsudok z 11. novembra 1997, Eurotunnel a i. (C-408/95, Zb. s. I-6315, bod 29), a z 8. júla 2010, Afton Chemical (C-343/09, Zb. s. I-7023, bod 19).
(
4
)	V tejto súvislosti pozri aj odkaz na právny základ rozhodnutia 2011/199.
(
5
)	V súvislosti s takým obmedzení pozri rozsudok Eurotunnel a i. (už citovaný, bod 34).
(
6
)	Pozri odôvodnenie 4 rozhodnutia 2011/199.
(
7
)	Pozri Závery Európskej rady z 20. apríla 2011 k zasadnutiu z 24./25. marca 2011, EUCO 10/1/11 REV 1, bod 16 a nasl. a prílohu II.
(
8
)	V tejto súvislosti pozri, pokiaľ ide o predmet zmluvy EMS, bod 75 a nasl.
(
9
)	V tejto súvislosti pozri najmä rozsudky z 9. júla 1981, Gondrand a Garancini (169/80, Zb. s. 1931, bod 17), a z 15. júla 2010, Komisia/Spojené kráľovstvo (C-582/08, Zb. s. I-7191, bod 49).
(
10
)	Pozri odôvodnenie 2 rozhodnutia 2011/199.
(
11
)	Pozri najmä rozsudok z 30. septembra 2007, Komisia/Belgicko (C-132/09, Zb. s. I-8695, bod 43 a tam citovanú judikatúru).
(
12
)	Pozri najmä rozsudok z 27. októbra 2011, Tanoarch (C-504/10, Zb. s. I-10853, bod 43).
(
13
)	Pozri najmä rozsudok z 19. júla 2012, Garkalns (C-470/11, bod 18 a tam citovanú judikatúru).
(
14
)	Pozri najmä rozsudok z 9. decembra 2010, Fluxys (C-241/09, Zb. s. I-12773, bod 30 a tam citovanú judikatúru).
(
15
)	Pozri návrh na začatie prejudiciálneho konania, s. 12 a nasl.: prvá námietka je vyjadrená v prvej zarážke, druhá v piatej, tretia v druhej a tretej, štvrtá vo štvrtej a piata v poslednej zarážke.
(
16
)	Pozri aj odôvodnenie 1 a 13 zmluvy EMS.
(
17
)	Pozri rozsudok z 15. januára 2002, Gottardo (C-55/00, Zb. s. I-413, bod 33).
(
18
)	Pozri bod 109 vyššie.
(
19
)	Pozri odôvodnenie 4 zmluvy EMS.
(
20
)	Pozri bod 116 vyššie.
(
21
)	V nemeckých právnych textov sa ojedinele hovorí o „Eintreten ‚in‘ ein Schuldverhältnis“ (vstupe do záväzkového vzťahu [v postavení dlžníka]), pozri § 563 nemeckého Bürgerliches Gesetzbuch (občiansky zákonník) týkajúci sa „Eintrittsrecht bei Tod des Mieters“ (vstupu do práv nájomcu v prípade jeho smrti).
(
22
)	Zmluva o Európskej únii, podpísaná v Maastrichte 7. februára 1992 (Ú. v. ES C 191, s. 1).
(
23
)	Pozri návrh zmluvy, ktorou sa mení Zmluva o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva v súvislosti so založením hospodárskej a menovej únie, oznámenie Komisie z 21. augusta1990, Bulletin Európskych spoločenstiev, príloha 2/91, s. 25.
(
24
)	Pozri tamže.
(
25
)	Pozri dokument SN 3738/91 (UEM 82) predsedníctva Konferencie zástupcov vlád členských štátov k hospodárskej a menovej únii z 28. októbra 1991: Proposal by the Presidency to the Intergovernmental Conference on Economic and Monetary Union, článok 104a.
(
26
)	Pozri VIEBIG, J.: Der Vertrag von Maastricht, Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, s. 314.
(
27
)	Pozri aj článok 1 ods. 1 písm. a) nariadenia Rady (ES) č. 3603/93 z 13. decembra 1993, ktorým sa stanovujú definície na uplatňovanie zákazov uvedené v článkoch 104 a 104b ods. 1 zmluvy, ktoré sa opiera o článok 125 ods. 2 ZFEÚ.
(
28
)	Pozri bod 132 vyššie.
(
29
)	Pozri bod 148.
(
30
)	Pozri bod 111.
(
31
)	Pozri bod 115.
(
32
)	Pozri list stáleho zástupcu Cypru pri Európskej únii adresovaný Generálnemu sekretariátu Európskej rady z 27. septembra 2012, číslo dokumentu SGE12/010319.
(
33
)	Pozri článok 4 ods. 4 prvý pododsek prvá veta, článok 14 ods. 5 a 6, článok 15 ods. 5, článok 16 ods. 5 a článok 17 ods. 5 zmluvy EMS.
(
34
)	Pozri rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia (C-181/91 a C-248/91, Zb. s. I-3685, bod 20).
(
35
)	Pozri rozsudok z 2. marca 1994, Parlament/Rada (C-316/91, Zb. s. I-625, bod 41).
(
36
)	Pozri sprievodnú poznámku Rady z 24. júna 2011, číslo dokumentu 12114/11, ako aj odôvodnenie 10 zmluvy EMS.
(
37
)	Pozri Závery Európskej rady zo zasadnutia 24./25. marca 2011 v zmysle sprievodnej poznámky Európskej rady z 20. apríla 2011, číslo dokumentu EUCO 10/1/11 REV 1, bod 17 a príloha II.
(
38
)	V tejto súvislosti je ešte jasnejšie francúzske znenie zmluvy EMS, ktoré hovorí len o „demander“.
(
39
)	V tom zmysle pozri rozsudok z 13. marca 2007, Unibet (C-432/05, Zb. s. I-2271, body 38 a 42 a citovanú judikatúru).
(
40
)	Pozri bod 100 a nasl.