62003CJ0092_LV
Puses
Sprieduma pamatojums
Rezolutīvā daļa
Puses
Lieta C‑92/03
par prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi atbilstoši EKL 226. pantam,
ko 2003. gada 28. februārī cēla
Eiropas Kopienu Komisija, ko pārstāv A. Kaeiross [ A. Caeiros ] un M. Konstantinidis [ M. Konstantinidis ], pārstāvji, kas norādīja adresi Luksemburgā,
prasītāja,
pret
Portugāles Republiku, ko pārstāv L. Fernandišs [ L. Fernandes ] un M. Loiša [ M. Lois ], pārstāvji, kas norādīja adresi Luksemburgā,
atbildētāja,
ko atbalsta
Somijas Republika, ko pārstāv A. Gimaraeša-Purokoski [ A. Guimaraes-Purokoski ], pārstāve, kas norādīja adresi Luksemburgā,
persona, kas iestājusies lietā.
TIESA (otrā palāta)
šādā sastāvā: palātas priekšsēdētājs K. V. A. Timmermanss [ C. W. A. Timmermans ], tiesneši R. Silva de Lapuerta [ R. Silva de Lapuerta ] (referente), K. Gulmans [ C. Gulmann ], R. Šintgens [ R. Schintgen ] un J. Klučka [ J. Klučka ],
ģenerāladvokāts A. Ticano [ A. Tizzano ],
sekretārs R. Grass [ R. Grass ],
ņemot vērā rakstveida procesu,
noklausījusies ģenerāladvokāta secinājumus tiesas sēdē 2004. gada 28. oktobrī,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
Sprieduma pamatojums
1. Ar prasības pieteikumu Eiropas Kopienu Komisija lūdz Tiesu atzīt, ka, neveicot vajadzīgos pasākumus, lai par prioritāru kļūtu atkritumeļļu pārstrāde, tās reģenerējot, ja to pieļauj tehniskie, ekonomiskie un organizatoriskie ierobežojumi, Portugāles Republika nav izpildījusi pienākumus, ko tai uzliek 3. panta 1. punkts Padomes 1975. gada 16. jūnija Direktīvā 75/439/EEK par atkritumeļļu apglabāšanu (OV L 194, 23. lpp.), ko groza ar Padomes 1986. gada 22. decembra Direktīvu 87/101/EEK (OV 1987, L 42, 43. lpp., turpmāk tekstā – “Direktīva”).
Atbilstošās tiesību normas
Kopienu tiesiskais regulējums
2. Direktīvas mērķis ir aizsargāt vidi no atkritumeļļu novadīšanas un pārstrādes izraisītajām kaitīgajām sekām. Tās 3. pantā ir noteikts:
“1. Ja atļauj tehniskie, ekonomiskie un organizatoriskie ierobežojumi, dalībvalstis paredz pasākumus, lai par prioritāru kļūtu atkritumeļļu pārstrāde, tās reģenerējot.
2. Ja eļļas nereģenerē 1. rindkopā minēto ierobežojumu dēļ, dalībvalstis paredz pasākumus, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu, ka atkritumeļļu sadedzināšanu veic no vides viedokļa pieņemamos apstākļos saskaņā ar šīs direktīvas noteikumiem, ja tāda sadedzināšana ir tehniski, ekonomiski un organizatoriski iespējama.
3. Ja atkritumeļļas nereģenerē un nesadedzina 1. un 2. rindkopā minēto ierobežojumu dēļ, dalībvalstis paredz pasākumus, kas vajadzīgi to drošai iznīcināšanai, kontrolētai uzglabāšanai vai noglabāšanai.”
3. Atbilstoši Direktīvas 87/101 2. pantam dalībvalstīm ir jāparedz pasākumi, kas ir vajadzīgi, lai izpildītu šajā direktīvā noteiktos pienākumus, sākot ar 1990. gada 1. janvāri.
Valsts tiesiskais regulējums
4. Valsts tiesiskajā regulējumā atkritumeļļu pārstrādes jomā ir ietverti šādi dokumenti:
– 1991. gada 23. februāra valdības Dekrēts-likums Nr. 88/91, ar kuru tiek noteiktas darbības attiecībā uz atkritumeļļām;
– 1992. gada 25. marta ministrijas Lēmums Nr. 240/92 par tiesisko regulējumu licenču piešķiršanai atkritumeļļu savākšanas, glabāšanas, iepriekšējas pārstrādes, reģenerācijas, otrreizējas izmantošanas, pārstrādes un sadedzināšanas darbībām;
– 1992. gada 5. novembra ministrijas Lēmums Nr. 1028/92, ar ko tiek noteiktas drošības un atpazīšanas normas atkritumeļļu pārvadāšanai;
– 1993. gada 18. maija rūpniecības ministra un vides ministra kopīgais Lēmums par tiesiskā regulējuma piemērošanu licenču piešķiršanai atkritumeļļu pārstrādei.
5. Nolūkā grozīt minēto tiesisko regulējumu Portugāles valsts iestādes 2001. gada 19. martā ir apstiprinājušas dokumentu ar nosaukumu “Jaunā atkritumeļļu pārstrādes valsts stratēģija”.
Pirmstiesas procedūra
6. 2000. gada 18. jūlijā Komisija pieprasīja Portugāles valsts iestādēm iesniegt datus par reģenerēto atkritumeļļu apjomu laika periodā no 1995. līdz 1997. gadam.
7. 2000. gada 4. oktobrī Portugāles valsts iestādes atbildēja, ka atkritumeļļu reģenerācijas process vēl nav ticis īstenots, bet ka patlaban tiek pētīta šo atkritumeļļu reģenerācijas iekārtu uzstādīšana no ekonomiskā, tehniskā un finansiālā nodrošinājuma viedokļa. 2002. gada 7. maijā minētās valsts iestādes iesniedza Komisijai ziņojumu par Direktīvas piemērošanu laika periodā no 1998. līdz 2000. gadam, kā arī dokumentu “Jaunā atkritumeļļu pārstrādes valsts stratēģija”.
8. 2001. gada 11. aprīlī Komisija iesniedza Portugāles Republikai oficiālu brīdinājuma vēstuli, kurā tā uzsvēra, ka Portugāles Republika nav veikusi vajadzīgos pasākumus, lai atkritumeļļu pārstrāde, tās reģenerējot, kļūtu par prioritāru, tādējādi nav izpildījusi pienākumus, ko šai dalībvalstij uzliek Direktīvas 3. panta 1. punkts, kaut arī ar tehniskiem, ekonomiskiem un organizatoriskiem ierobežojumiem ir pieļaujams veikt šādus pasākumus.
9. 2001. gada 18. oktobrī Portugāles valsts iestādes sniedza atbildi, norādot, ka ar likumprojekta redakciju, kas patlaban tiek izstrādāta, tiek piešķirta prioritāte atkritumeļļu reģenerācijai un ka attiecīgie iesaistītie uzņēmēji ir gatavi kopīgi uzstādīt reģenerācijas iekārtu.
10. Komisija, nebūdama apmierināta ar minēto atbildi, 2001. gada 24. oktobrī iesniedza argumentētu atzinumu Portugāles Republikai, kurā tā atkārtoti apstiprināja savu nostāju, saskaņā ar kuru Portugāles Republika nav pieņēmusi vajadzīgos pasākumus, lai atkritumeļļu pārstrāde, tās reģenerējot, kļūtu par prioritāru, kaut arī ar tehniskiem, ekonomiskiem un organizatoriskiem ierobežojumiem tas bija pieļaujams. 2001. gada 20. decembrī Komisija nosūtīja papildu argumentētu atzinumu šai dalībvalstij, kurā tā norādīja, ka, neskatoties uz Portugāles Republikas sniegtajiem paskaidrojumiem, jautājums par Direktīvas 3. panta 1. punkta noteikumu pārkāpumu ir aktuāls.
11. 2002. gada 7. martā Portugāles valsts iestādes sniedza atbildi uz minētajiem argumentētajiem atzinumiem, uzsverot, ka atkritumeļļu pārstrāde, piešķirot prioritāti reģenerācijai, nav bijusi iespējama tādēļ, ka pastāv tehniski, ekonomiski un organizatoriski ierobežojumi.
12. Minētajā atbildē Portugāles valsts iestādes skaidroja, ka iemesls, kādēļ valsts tiesību akti par atkritumeļļām netika īstenoti nekavējoties, uzceļot reģenerācijas iekārtu valsts teritorijā, ir tas, ka ar Padomes 1993. gada 1. februāra Regulu (EEK) Nr. 259/03 par uzraudzību un kontroli attiecībā uz atkritumu pārvadājumiem Eiropas Kopienā, ievešanu tajā un izvešanu no tās (OV L 30, 1. lpp.) kompetentām iestādēm netiek ļauts kavēt enerģētiskai pārstrādei paredzētu atkritumu eksportēšanu.
13. Komisija, uzskatot, ka prioritāte atkritumeļļu pārstrādei, tās reģenerējot, Portugālē vēl nav īstenota, nolēma celt šo prasību.
14. Ar Tiesas priekšsēdētāja 2003. gada 11. septembra rīkojumu Somijas Republikai tika atļauts iestāties lietā Portugāles Republikas prasījumu atbalstam.
Par prasību
Lietas dalībnieku argumenti
15. Komisija norada, ka ar nevienu Portugāles valsts iestāžu pieminēto tiesību aktu netiek piešķirta prioritāte atkritumeļļu pārstrādei, tās reģenerējot.
16. Attiecībā uz Portugāles Republikas argumentu par Regulu Nr. 259/93 Komisija atzīmē, ka ar šīs regulas noteikumiem kompetentām iestādēm tiek atļauts aizkavēt enerģētiskai pārstrādei paredzētu atkritumeļļu eksportēšanu. Portugāles valsts iestādes, ja tās būtu Direktīvā paredzētajā termiņā pieņēmušas vajadzīgos pasākumus, lai Portugālē prioritāra būtu atkritumeļļu pārstrāde, tās reģenerējot, kā tas ir paredzēts Direktīvas 3. panta 1. punktā, jau sen varēja izvirzīt pamatotus iebildumus pret atkritumeļļu pārvadājumiem, kas domāti to enerģētiskai pārstrādei citās dalībvalstīs.
17. Komisija piebilst – ja šī prioritāte būtu tikusi īstenota ar Portugāles tiesību normām, iebildumus attiecībā uz eksporta pārvadājumiem varētu pamatot ar faktu, ka atkritumeļļu pārvadājumu mērķis ir to sadedzināšana. Rezultātā Kopienu likumdevējs paredzēja, ka pārvadātājiestādes, pamatojoties uz vienu no Regulas Nr. 259/93 7. panta 4. punkta a) apakšpunktā minētajiem iemesliem, var izvirzīt pamatotus iebildumus pret atkritumu pārvešanu uz citām dalībvalstīm. Tā secina, ka uz minēto regulu nevarēja atsaukties kā uz šķērsli Direktīvā paredzētas prioritātes noteikšanai attiecībā uz reģenerāciju.
18. Komisija atzīst, ka divpadsmit gadu laikā pēc Direktīvas 87/101 2. pantā noteiktā transponēšanas termiņa izbeigšanās Portugāles valsts iestādes vēl joprojām nav pieņēmušas vajadzīgos pasākumus, lai piešķirtu prioritāti atkritumeļļu pārstrādei, tās reģenerējot. Šajā gadījumā tam, ka pastāv juridiska un praktiska rakstura nepilnības, tostarp jautājumā par atkritumeļļu galamērķa kontroli un savākšanu Portugālē, ir bijusi izšķiroša nozīme, veicinot situāciju, kurā nepastāv nosacījumi, ar kuriem atļautu piešķirt prioritāti minētajai pārstrādei, un kavēt uzstādīt šīs dalībvalsts teritorijā vismaz vienu šādu eļļu reģenerācijas iekārtu.
19. Visbeidzot, Komisija uzskata, ka dokumenta ar nosaukumu “Jaunā atkritumeļļu pārstrādes valsts stratēģija” publicēšanai nav nozīmes. Tas pats attiecināms uz citām iniciatīvām, kuras izdevušas Portugāles valsts iestādes.
20. Portugāles valdība norāda, ka normatīvo tiesību aktu trūkums nav pietiekams pamats, lai pārmestu Direktīvas 3. panta 1. punktā paredzēto pienākumu neizpildi, jo, no teorētiskā viedokļa raugoties, ne jau tikai ar valsts tiesību aktiem var īstenot šajā tiesību normā izvirzīto mērķi. Tomēr ar valsts tiesisko regulējumu tiek noteikti nosacījumi, kas attiecas uz atkritumeļļu pārstrādes darbībām, tādā veidā, kas neapdraud Direktīvas mērķus.
21. Minētā valdība apgalvo, ka savākto atkritumeļļu, jo īpaši to, kam ir laba kvalitāte, apjomi nesasniedz ekonomiskā izdevīguma minimālo robežu. Turklāt būtu neiespējami aizliegt enerģētiskai pārstrādei paredzēto atkritumeļļu eksportēšanu; tas atturētu potenciālos investorus no līdzekļu ieguldīšanas valsts teritorijā esošajā reģenerācijas iekārtā, jo nebūtu garantijas tam, ka savāktās atkritumelļas novirzīs uz šo iekārtu.
22. Jautājumā par atkritumeļļu eksportēšanu Portugāles valdība norāda, ka kompetento iestāžu iespējas iejaukties atbilstoši Regulas Nr. 259/93 7. panta 4. punkta a) apakšpunktam nav līdzeklis, kas varētu kavēt enerģētiskai pārstrādei paredzētu atkritumeļļu eksportēšanu pat tad, ja valstiskā līmenī pastāv pietiekoša reģenerācijas kapacitāte. Ar minēto nosacījumu dalībvalstīm netiek ļauts enerģētiskai pārstrādei paredzētu atkritumeļļu eksportēšanas ierobežojumus pamatot kā aizsardzības pasākumus, lai aizsargātu valsts rūpniecību šo eļļu reģenerācijas jomā.
23. Portugāles valdība atzīmē – nemaz nerunājot par finanšu, tehniskas dabas un tiesiskā regulējuma ierobežojumiem, Portugāles tirgū ir apstiprinājies fakts, ka atkritumeļļu reģenerācijas īstenošanā novērotas grūtības, ņemot vērā minētās minimālās robežas, lai padarītu reģenerāciju par izdevīgu. Tā apstiprina, ka ir pielikusi lielas pūles, lai samazinātu ekonomiska, tehniska un organizatoriska rakstura ierobežojumus, kas jāņem vērā, nosakot prioritāti šāda veida atkritumu pārstrādei, tos reģenerējot.
24. Valdība arī izklāsta, ka reģenerācijas iekārtas līdzsvara punkts ir atkarīgs no atkritumeļļu piegādes izmaksām, kas lielā mērā ir atkarīgas no vietējās konjunktūras, jēlnaftas tirgus cenas un izmantotās reģenerācijas tehnoloģijas. Tomēr, izņemot gadījumu, kad ir noieta tirgus reģenerācijas rezultātā radītām bāzes eļļām, lielās iekārtas ir visvairāk piemērotas tam, lai izturētu būtiskas jēlnaftas cenas svārstības un ilgtermiņā saglabātu pietiekošu ekonomisko rentabilitāti.
25. Portugāles valdība uzsver – lai gan tehniska, ekonomiska un organizatoriska rakstura ierobežojumi ir atturējuši šī sektora uzņēmējus no atkritumeļļu reģenerācijas iekārtu izveides, valsts iestādes ir apņēmušās ieviest tāda veida atkritumu apsaimniekošanu, ar kuru efektīvi tiktu piešķirta prioritāte reģenerācijai.
26. Somijas valdība, iestājoties lietā Portugāles Republikas prasījumu atbalstam, uzskata, ka, izvērtējot reģenerācijas iespējamību un rentabilitāti no ekonomiskā viedokļa, tostarp ir jāņem vērā saražotās atkritumeļļas daudzums, pārvadāšanas attālumi, ražošanas izmaksas, kā arī tirgus nosacījumi. Līdz ar to reģenerācijas nosacījumi ir jāizvērtē katrā konkrētajā gadījumā attiecīgajā dalībvalstī. Tirgus situācija ir viens no faktoriem, kas ietekmē reģenerācijas nosacījumus.
27. Šajā sakarā minētā valdība apgalvo, ka bāzes eļļas cena ir būtiski mainījusies. Ar šādas cenas izmaiņām tiek palielināti riski, kas ir raksturīgi atkritumeļļu reģenerācijas nozarē veiktajiem ieguldījumiem. Šis risks tiek palielināts, pateicoties lejupslīdes tendencei lubrikatoru izmantošanas jomā, kas izskaidrojama ar to, ka mūsdienās tiek izmantoti labākas kvalitātes sintētiskie lubrikatori.
28. Somijas valdība piebilst, ka gadījumā, ja ar valsts tiesību aktiem tiek noteikta imperatīva reģenerācijas prasība un attiecīgajā dalībvalstī nav reģenerācijas iekārtas, atkritumeļļas, to reģenerēšanai, ir jātransportē uz citu dalībvalsti. Šādā gadījumā netiek ņemtas vērā nedz eksportētāja pārmērīgas pārvadāšanas un reģenerācijas izmaksas, nedz arī apstāklis, ka pārvadājums varētu būt neracionāls no tā ietekmes uz vidi viedokļa.
Tiesas vērtējums
29. Sākotnēji ir jāatgādina – kā jau Tiesa to ir lēmusi 1999. gada 9. septembra spriedumā lietā C-102/97 Komisija/Vācija ( Recueil, I-5051. lpp ., 35. punkts) –, ka viens no galvenajiem Direktīvas mērķiem ir piešķirt prioritāti atkritumeļļu pārstrādei, tās reģenerējot. Šis mērķis, kas izteikts Direktīvas 87/101 [preambulas] otrajā apsvērumā, ir pamatots ar to, ka reģenerācija ir pats racionālākais atkritumeļļu pārstrādes veids, ņemot vērā ar tās palīdzību realizēto enerģijas ekonomiju.
30. Attiecībā uz Komisijas izvirzīto iebildumu par Direktīvas 3. panta 1. punkta neievērošanu iesākumā ir jāatzīmē, ka pastāvošajā valsts tiesiskajā regulējumā nav ietverta neviena norma, ar kuru saskaņā ar minētās tiesību normas prasību būtu noteikts, ka prioritāte tiek piešķirta atkritumeļļu pārstrādei, tās reģenerējot.
31. Tāpat ir jāatzīst – Portugāles Republika pati ir atzinusi, ka kompetentām iestādēm ir jāveic konkrētas darbības, lai ieviestu šo prioritāti ierobežojoši juridiska rakstura aktos. Tādējādi Portugāles valdība ir norādījusi, ka šajā sakarā ir jāgroza valsts tiesiskais regulējums šajā jomā, lai ieviestu vajadzīgos nosacījumus šīs prioritātes noteikšanai, un ka šī plāna ietvaros tika izstrādāts dokuments ar nosaukumu “Jaunā atkritumeļļu pārstrādes valsts stratēģija”.
32. Tomēr, kā jau Tiesa to norādīja 2004. gada 15. jūlija sprieduma lietā C-424/02 Komisija/Apvienotā Karaliste (Krājums, I‑7249. lpp.) 25. punktā, ja ir pieņemami tas, ka dalībvalstis sākotnēji var veikt izpēti un sastādīt ziņojumus, lai noteiktu atkritumeļļu apglabāšanas nosacījumus, tomēr ir nepieciešams, lai šiem iepriekšējas sagatavošanās darbiem sekotu konkrēti pasākumi, nosakot prioritāti reģenerācijai un tādējādi izpildot Direktīvas 3. panta 1. punktā minēto pienākumu.
33. Attiecībā uz argumentu par to, ka, ņemot vērā Regulas Nr. 259/93 7. panta 4. punkta noteikumus, varētu izrādīties, ka ir grūti nodrošināt atkritumeļļu reģenerācijas iekārtu rentabilitāti Portugālē, pietiek atzīt, ka dalībvalstu kompetentām iestādēm ir piešķirtas pilnvaras izvirzīt iebildumus pret tādu atkritumu, tostarp atkritumeļļu, pārvadājumiem, ko paredzēts pārstrādāt citā dalībvalstī.
34. Kā to pareizi norādīja ģenerāladvokāts savu secinājumu 52. punktā, ja Portugāles Republika atbilstoši Direktīvas 3. panta 1. punkta prasībai tās teritorijā varētu nodrošināt prioritāti atkritumeļļu reģenerācijai, šādā gadījumā kompetentās iestādes varētu izvirzīt iebildumus pret šādu atkritumu pārvadāšanu uz citām dalībvalstīm.
35. Attiecībā uz Portugāles Republikas izvirzīto argumentu par to, ka reģenerācijas iekārtu ierīkošana šīs dalībvalsts teritorijā nebūtu rentabla un ka ar šādiem nosacījumiem, un ievērojot samērīguma principu, attiecīgo dalībvalstu pienākumi var mainīties atkarībā no konkrētiem tajās pastāvošiem apstākļiem, ir jāatgādina, ka viens no galvenajiem Direktīvas mērķiem bija noteikt prioritāti atkritumvielu pārstrādei, tās reģenerējot, kā Tiesa to jau ir lēmusi iepriekš minētā sprieduma lietā Komisija/Vācija 35. un 43. punktā. Tātad, uzskatot, ka dalībvalstī pastāvošā tehniskā, ekonomiskā un organizatoriskā situācija pilnīgi noteikti satur ierobežojumus, kas traucē pieņemt Direktīvas 3. panta 1. punktā minētos pasākumus, šī tiesību norma zaudētu visu lietderīgo iedarbību, ja dalībvalstij uzliktais pienākums tiktu ierobežots ar status quo
saglabāšanu tādā veidā, ka nebūtu faktiska pienākuma veikt vajadzīgos pasākumus, lai piešķirtu prioritāti atkritumeļļu pārstrādei, tās reģenerējot.
36. Turklāt, runājot par šo prioritāti, kā jau Tiesa to ir uzsvērusi iepriekš minētā sprieduma lietā Komisija/Vācija 38. un 39. punktā, jāatzīmē, ka atsauce uz Direktīvas 3. panta 1. punktā paredzētiem “tehniskiem, ekonomiskiem un organizatoriskiem ierobežojumiem” veido daļu no tiesību normas, ar kuru vispārēji tiek noteikts dalībvalstīm uzliktais pienākums, un ka ar šo norādi Kopienu likumdevējs ir vēlējies nevis paredzēt izņēmumus, ar kuriem tiek ierobežota vispārpiemērojama norma, bet gan noteikt tāda pozitīvā pienākuma piemērojamību un tā saturu, ar kuru tiktu nodrošināta prioritāte atkritumeļļu pārstrādei, tās reģenerējot.
37. No visa iepriekš minētā izriet, ka Komisijas prasība jāatzīst par pieņemamu.
38. Līdz ar to ir jāatzīst, ka, neveicot vajadzīgos pasākumus, lai par prioritāru kļūtu atkritumeļļu pārstrāde, tās reģenerējot, ja to pieļauj tehniskie, ekonomiskie un organizatoriskie ierobežojumi, Portugāles Republika nav izpildījusi pienākumus, ko tai uzliek Direktīvas 3. panta 1. punkts.
Par tiesāšanās izdevumiem
39. Atbilstoši Reglamenta 69. panta 2. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā Komisija ir prasījusi piespriest Portugāles Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un tā kā tai spriedums ir nelabvēlīgs, tad jāpiespriež Portugāles Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus. Somijas Republika saskaņā ar Reglamenta 69. panta 4. punktu sedz savus tiesāšanās izdevumus pati.
Rezolutīvā daļa
Ar šādu pamatojumu Tiesa (otrā palāta) nospriež:
1) neveicot vajadzīgos pasākumus, lai par prioritāru kļūtu atkritumeļļu pārstrāde, tās reģenerējot, ja to pieļauj tehniskie, ekonomiskie un organizatoriskie ierobežojumi, Portugāles Republika nav izpildījusi pienākumus, ko tai uzliek 3. panta 1. punkts Padomes 1975. gada 16. jūnija Direktīvā 75/439/EEK par atkritumeļļu apglabāšanu, ko groza ar Padomes 1986. gada 22. decembra Direktīvu 87/101/EEK;
2) Portugāles Republika atlīdzina tiesāšanās izdevumus;
3) Somijas Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus pati.