62000CC0282_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Nel porsi l'obiettivo di realizzare un grande mercato interno, gli autori dei Trattati non hanno inteso affatto negare l'esistenza di situazioni economiche assai differenziate all'interno dello spazio coperto da tale mercato.
2. E' vero semmai il contrario, dato che i firmatari del Trattato di Roma si definiscono, già nel preambolo, «solleciti di rafforzare l'unità delle loro economie e di assicurarne lo sviluppo armonioso riducendo le disparità fra le differenti regioni e il ritardo di quelle meno favorite».
3. Questa volontà, affermata con chiarezza, di non lasciare certe regioni ai bordi del percorso di crescita economica si è tradotta, per fare un esempio, nel regime degli aiuti di Stato istituito dall'art. 92 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87 CE).
4. Tale disposizione, infatti, mentre da un lato sancisce il principio del divieto di detti aiuti nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri e, dall'altro lato, annovera tra gli aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune «gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione».
5. A questa stessa volontà deve ricollegarsi la creazione, nel 1975, del Fondo europeo di sviluppo regionale, il cui scopo dichiarato è «la correzione dei principali squilibri regionali nella Comunità». L'adozione dell'Atto unico europeo nel 1986 ha fornito l'occasione per inserire, nella terza parte del Trattato, dedicata alle politiche della Comunità, un nuovo titolo V relativo alla coesione economica e sociale, al cui interno compare l'art. 130 A, il quale stabilisce: «[p]er promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica e sociale. In particolare, la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite». Quest'ultimo comma è stato poi arricchito in due tappe: infatti, dopo l'aggiunta del riferimento alle zone rurali, effettuata con il Trattato di Maastricht del 1992, tale comma, nella versione derivante dal Trattato di Amsterdam, recita nel modo seguente: «[i]n particolare, la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite o insulari, comprese le zone rurali» [art. 130 A del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 158 CE].
Le normative applicabili
6. Le istituzioni comunitarie, peraltro, non hanno atteso le suddette modifiche del Trattato per attuare programmi specifici volti a consentire a talune regioni di estrema periferia di superare i propri svantaggi restando al contempo pienamente integrate nel mercato comune. Per esempio, dopo la decisione del Consiglio 22 dicembre 1989, 89/687/CEE, che istituisce un programma di soluzioni specifiche per ovviare alla lontananza e all'insularità dei dipartimenti francesi d'oltremare (POSEIDOM), è stata adottata la decisione del Consiglio 26 giugno 1991, 91/315/CEE, che istituisce un programma di soluzioni specifiche per ovviare alla lontananza e all'insularità di Madera e delle Azzorre (POSEIMA) .
7. In tal modo veniva dato seguito all'invito, contenuto in una dichiarazione comune allegata all'Atto relativo all'adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei Trattati, che gli Stati membri avevano rivolto alle istituzioni comunitarie affinché riservassero una speciale attenzione alle politiche di sviluppo di entrambi gli arcipelaghi, onde superare gli svantaggi derivanti dalla loro situazione geografica lontana dal continente europeo, dalla loro particolare orografia, dalle gravi insufficienze infrastrutturali e dal loro ritardo economico.
8. Nei considerando della decisione 91/315 si sancisce quanto segue:
«(...) il programma deve basarsi sul duplice principio dell'appartenenza delle Azzorre e di Madera alla Comunità e del riconoscimento della loro realtà regionale connessa con la situazione geografica particolare;
(...) le misure che figurano nel programma devono consentire di tener conto delle peculiarità e dei condizionamenti delle Azzorre e di Madera senza ledere l'integrità e la coerenza dell'ordinamento giuridico comunitario; (...) per questo motivo gli effetti economici delle misure specifiche dovranno restare limitati al territorio delle Azzorre e di Madera, senza incidere direttamente sul funzionamento del mercato comune;
(...)
(...) la situazione geografica eccezionale delle Azzorre e di Madera rispetto alle fonti di approvvigionamento per determinati prodotti alimentari di base, essenziali per i consumi correnti o per la trasformazione in entrambi gli arcipelaghi, impone a queste regioni oneri che condizionano gravemente questi settori; (...) in proposito occorre prevedere un regime specifico per l'approvvigionamento dei prodotti in questione, nei limiti del fabbisogno dei mercati dei due arcipelaghi interessati e in funzione delle produzioni locali e delle tradizionali correnti di scambio».
9. Questi orientamenti hanno dato origine, nell'allegato della suddetta decisione, ossia nel programma Poseima vero e proprio, alle disposizioni seguenti:
«TITOLO I
Principi generali
4. Le misure e le azioni previste dal programma POSEIMA devono consentire di tener conto delle caratteristiche specifiche e dei condizionamenti delle Azzorre e di Madera, senza ledere l'integrità e la coerenza dell'ordinamento giuridico comunitario.
(...)
TITOLO IV
Misure specifiche dirette ad ovviare alla situazione geografica di eccezione
9.2. Per i prodotti agricoli essenziali al consumo o alla trasformazione in entrambi gli arcipelaghi, questa azione comunitaria consisterà, nei limiti delle necessità del mercato delle Azzorre e di Madera, tenuto conto delle produzioni locali e delle correnti di scambio tradizionali e provvedendo a preservare la parte degli approvvigionamenti dei prodotti provenienti dal resto della Comunità:
- nell'esonero dal prelievo e/o dal dazio doganale e dagli importi previsti all'articolo 240 dell'atto di adesione dei prodotti originari dei paesi terzi;
- nel consentire, a condizioni equivalenti e senza applicare gli importi previsti dal suddetto articolo 240, la fornitura di prodotti comunitari consegnati all'intervento o disponibili sul mercato della Comunità.
L'applicazione di questo sistema si fonderà sui principi seguenti:
- i quantitativi oggetto di questo sistema di approvvigionamento saranno determinati annualmente nel quadro di bilanci previsionali;
- occorrerà controllare fino al consumatore finale che le misure disposte si ripercuotano effettivamente sia sul livello dei costi di produzione che su quello dei prezzi al consumo;
- per l'approvvigionamento delle Azzorre in zucchero greggio, il sistema resterà d'applicazione fino al momento in cui lo sviluppo della produzione locale di barbabietole da zucchero permetterà di soddisfare le necessità del mercato locale, affinché il volume totale di zucchero raffinato nelle Azzorre non superi le 10 000 tonnellate;
(...)
TITOLO V
Misure specifiche a favore delle produzioni di Madera e delle Azzorre
14.4. Altre misure dirette a contribuire al sostegno della produzione locale delle Azzorre potranno essere sotto forma di:
- per le barbabietole da zucchero:
- un aiuto forfettario per ettaro, per sviluppare la produzione locale nei limiti di un volume corrispondente a una produzione di zucchero di 10 000 tonnellate;
- un aiuto specifico alla trasformazione in zucchero bianco delle barbabietole prodotte in loco, onde stabilizzare i costi di approvvigionamento;
(...)».
10. Per l'attuazione del programma Poseima è stato adottato il regolamento (CEE) del Consiglio 15 giugno 1992, n. 1600, relativo a misure specifiche in favore delle Azzorre e di Madera per taluni prodotti agricoli . Nei suoi considerando si dichiara in particolare quanto segue:
«i quantitativi di prodotti ammessi a beneficiare del regime specifico di approvvigionamento devono essere stabiliti nell'ambito di bilanci di previsione elaborati periodicamente e rivedibili nel corso dell'esercizio, in funzione dei fabbisogni fondamentali del mercato locale e prendendo in considerazione le produzioni locali e le correnti di scambio tradizionali;
(...) gli effetti economici del regime in questione devono ripercuotersi sul livello dei costi di produzione e dar luogo a un ribasso dei prezzi fino allo stadio dell'utilizzatore finale; (...) è opportuno predisporre le misure adeguate per controllare tale ripercussione;
(...) per evitare deviazioni di traffico, i prodotti beneficiari del regime specifico di approvvigionamento non possono essere rispediti verso altre parti della Comunità né riesportati verso i paesi terzi; (...) occorre tuttavia derogare a questo principio per i prodotti trasformati nei due arcipelaghi che siano tradizionalmente avviati alla rispedizione o alla riesportazione, nei limiti delle correnti di scambio abituali;
(...)
(...) per contribuire al sostegno della produzione interna e per soddisfare le abitudini di consumo locali, è
opportuno istituire aiuti per talune colture e produzioni specifiche;
(...)
(...) per quanto concerne le Azzorre, le suddette misure devono segnatamente contribuire a migliorare le condizioni di produzione della barbabietola da zucchero e la competitività dell'industria zuccheriera locale, nei limiti di determinati quantitativi; (y...)».
11. Nel titolo I del regolamento n. 1600/92, denominato «Regime specifico di approvvigionamento», l'art. 3 dispone:
«1. In caso d'importazione diretta nelle Azzorre e a Madera di prodotti originari di paesi terzi e compresi nel regime specifico di approvvigionamento, non viene applicato alcun prelievo o dazio doganale, limitatamente ai quantitativi stabiliti nel bilancio di approvvigionamento.
2. Al fine di soddisfare, sul piano qualitativo e quantitativo nonché sotto il profilo dei prezzi, le necessità accertate conformemente all'articolo 2, e provvedendo a preservare la parte degli approvvigionamenti dei prodotti provenienti dalla Comunità, l'approvvigionamento delle summenzionate regioni viene assicurato anche mediante la fornitura di prodotti comunitari detenuti nei pubblici ammassi in virtù delle misure d'intervento o disponibili sul mercato comunitario; detta fornitura deve essere realizzata a condizioni che equivalgano per l'utilizzatore finale al vantaggio consistente nell'esenzione dai dazi d'importazione per i prodotti originari di paesi terzi.
Le condizioni di tali forniture vengono stabilite prendendo in considerazione i costi delle varie fonti di approvvigionamento ed i prezzi praticati all'esportazione verso i paesi terzi.
3. Fatta salva l'applicazione del paragrafo 4, il regime di cui al presente articolo viene applicato tenendo conto, in particolare:
- delle necessità specifiche delle regioni in causa e, qualora si tratti di prodotti destinati alla trasformazione, dei rispettivi requisiti qualitativi;
- delle correnti di scambio tradizionalmente esistenti con il resto della Comunità.
4. Per l'approvvigionamento delle Azzorre in zucchero greggio, il fabbisogno viene valutato prendendo in considerazione l'andamento della produzione locale di barbabietole. I quantitativi che fruiscono del regime di approvvigionamento vengono calcolati in modo che il volume totale annuo di zucchero raffinato nelle Azzorre non sia superiore a 10 000 tonnellate.
L'articolo 9 del regolamento (CEE) n. 1785/81 non è applicabile alle Azzorre».
12. Sempre nel medesimo titolo, l'art. 8 dispone:
«I prodotti che beneficiano del regime specifico di approvvigionamento istituito dal presente titolo non possono essere riesportati verso i paesi terzi, né rispediti verso il resto della Comunità. In caso di trasformazione di detti prodotti nelle Azzorre o a Madera, tale divieto non è applicabile alle esportazioni tradizionali verso i paesi terzi né alle spedizioni tradizionali verso il resto della Comunità».
13. Nel titolo II, denominato «Misure a favore delle produzioni delle Azzorre e di Madera», l'art. 25, inserito nella sezione 3, intitolata «Misure a favore delle produzioni delle Azzorre», stabilisce quanto segue:
«1. E' concesso un aiuto forfettario all'ettaro per lo sviluppo della produzione di barbabietole da zucchero, limitatamente a una superficie corrispondente a una produzione annua di 10 000 tonnellate di zucchero bianco.
L'importo dell'aiuto è pari a 500 ECU per ettaro di superficie seminata e sottoposta a raccolta.
2. E' concesso un aiuto specifico per la trasformazione in zucchero bianco delle barbabietole raccolte nelle Azzorre, limitatamente a una produzione globale annua di 10 000 tonnellate di zucchero raffinato.
L'importo dell'aiuto è pari a 10 ECU per 100 kg di zucchero raffinato, ma può essere modificato secondo la procedura di cui al paragrafo 3.
3. Le modalità d'applicazione del presente articolo sono stabilite secondo la procedura prevista all'articolo 41 del regolamento (CEE) n. 1785/81».
La controversia nella causa principale e le questioni pregiudiziali
14. Nelle Azzorre esiste un'unica raffineria di zucchero, la Sociedade de Indústrias Agricolas Açoreanas SA (in prosieguo: la «Sinaga»). A parte il consumatore finale, essa è quindi la sola a beneficiare sia del regime specifico di approvvigionamento per lo zucchero greggio, sia dell'aiuto specifico per la trasformazione in zucchero bianco delle barbabietole raccolte nelle Azzorre.
15. Nel 1998 la Sinaga ha venduto zucchero bianco ad un'impresa avente sede nel Portogallo continentale.
16. Venuta a conoscenza di tale vendita, e ritenendo che la Sinaga non avesse il diritto di vendere sul territorio del Portogallo continentale lo zucchero prodotto nell'ambito del programma Poseima, la Refinarias de Açúcar Reunidas SA (in prosieguo: la «RAR»), impresa con sede nel Portogallo continentale e produttrice essa stessa di zucchero bianco, ha citato la Sinaga dinanzi al Tribunal Judicial da Comarca de Ponta Delgada (Portogallo).
17. La RAR ha adito tale giudice affinché questi, nell'esercizio del suo potere di disporre provvedimenti provvisori intimasse alla Sinaga di «astenersi dal mettere in commercio nel Portogallo continentale lo zucchero raffinato proveniente dall'importazione di zucchero greggio in esenzione da dazi compensativi da essa effettuata nell'ambito del programma Poseima o che ha fruito dell'aiuto destinato alla trasformazione fissato in tale programma».
18. Ritenendo essenziale, ai fini della soluzione della controversia dinanzi ad esso pendente, individuare il significato esatto che il legislatore comunitario ha inteso attribuire a talune disposizioni del regolamento n. 1600/92, il giudice a quo, con ordinanza 11 luglio 2000 ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Se l'art. 8, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 15 giugno 1992, n. 1600, si applichi:
i) allo zucchero trasformato a partire da zucchero greggio (zucchero propriamente detto, prodotto sia con le barbabietole locali sia con zucchero greggio importato) o
ii) unicamente a quello incorporato nei prodotti che lo contengono (ad es. dolci da forno, bibite, e così via); in pratica, quale sia la portata da attribuire all'espressione "trasformazione di prodotti" contenuta nella detta disposizione.
2. Se le vendite menzionate al seguente punto 3 siano idonee a far riscontro ai concetti di "correnti di scambio tradizionalmente esistenti", di "esportazioni tradizionali" o di "spedizioni tradizionali" verso "il resto della Comunità", figuranti negli artt. 3, n. 3, secondo trattino, e 8, n. 2, dello stesso regolamento.
3. Indipendentemente dalla soluzione che sarà data alla questioni precedenti, se la normativa applicabile dal settembre 1998 fino alla data odierna consenta alla Sinaga di porre in vendita nel Portogallo continentale zucchero da essa prodotto a partire da barbabietole coltivate nelle Azzorre e per la cui produzione fruisce di aiuti comunitari in forza del programma Poseima.
4. Sempre indipendentemente dalla soluzione che sarà data alle questioni precedenti, se la normativa applicabile dal settembre 1998 fino alla data odierna consenta alla Sinaga di porre in vendita nel Portogallo continentale zucchero da essa prodotto a partire da zucchero greggio importato in esenzione da dazi compensativi in forza dello stesso programma Poseima».
19. Prima di esaminare nei dettagli le suddette questioni e di proporre le soluzioni che esse, a mio parere, richiedono, vorrei fare due considerazioni preliminari.
20. Durante la fase scritta del procedimento, sia la Sinaga sia il governo portoghese hanno sostenuto con molta insistenza che, poiché l'obiettivo del regolamento n. 1600/92 è di dare concreta attuazione al programma Poseima, che mira a porre le Azzorre in grado di superare le varie difficoltà nelle quali versano, nell'interpretare il suddetto regolamento si dovrebbe, per tutto quel che attiene alla produzione e alla commercializzazione dello zucchero, privilegiare sistematicamente quella tra le varie possibili interpretazioni, che corrisponde agli interessi delle Azzorre in generale e agli interessi della Sinaga in particolare.
21. Non ritengo che il ragionamento della Corte debba ispirarsi ad un siffatto approccio, che equivarrebbe ad una argomentazione basata su un pregiudizio vero e proprio.
22. E' chiaro che non si deve neppure cadere nell'estremo opposto e privilegiare un'interpretazione diretta a limitare per quanto possibile l'impatto del programma Poseima.
23. E' innegabile, infatti, che con la creazione e l'applicazione del suddetto programma il legislatore comunitario ha inteso accordare alle Azzorre, e quindi agli operatori economici stabiliti in tale territorio, siano essi produttori o consumatori, taluni vantaggi, che a suo giudizio, trovano la loro legittimazione nelle condizioni poco favorevoli in concreto nelle quali versano le Azzorre per quanto riguarda le loro aspirazioni allo sviluppo economico.
24. Questo non significa però che questo stesso legislatore abbia inteso che l'interpretazione del regolamento n. 1600/92 segue regole particolari, diverse da quelle abitualmente seguite dal giudice comunitario.
25. Le norme particolari dettate per le Azzorre sono semplicemente norme comunitarie come le altre, che debbono essere intese senza apriorismi di sorta.
26. Applicare le regole tradizionali in tema di interpretazione quando si esaminano le condizioni in base alle quali vengono accordati vantaggi agli operatori economici delle Azzorre e i limiti che il legislatore ha inteso porre non significa voler andare contro la volontà del legislatore comunitario.
27. Anzi, ci si inchina infatti dinanzi alla volontà del legislatore quando si contengono i suddetti vantaggi entro i limiti da lui tracciati, dopo aver valutato ciò che si poteva consentire a titolo eccezionale a favore dello sviluppo di tale territorio, senza rimettere pertanto in discussione il delicato equilibrio che caratterizza la politica agricola comune.
28. Il programma Poseima non è ispirato ad una concezione secondo la quale lo sviluppo delle Azzorre sarebbe meglio garantito sottraendo tale territorio alla sfera di applicazione del diritto comunitario. Esso parte al contrario dalla premessa secondo la quale consentendo alle Azzorre di integrarsi nel mercato interno grazie a determinate regolamentazioni transitorie sarà possibile assicurarne lo sviluppo durevole, per il maggior profitto dei loro abitanti.
29. Sempre a titolo preliminare, vorrei inoltre sottolineare che, a mio giudizio, la discussione alla quale ha dato luogo la fase scritta del procedimento, circa l'esatta articolazione del regolamento n. 1600/92 con l'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero e, quindi, con il regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, non mi pare che occupi nel dibattimento la posizione centrale che meritano le questioni pregiudiziali che il giudice a quo ha sollevato.
30. Infatti, riguardo alle questioni specifiche che siamo chiamati a risolvere dal momento che nessuno sostiene che le Azzorre sono puramente e semplicemente sottratte alla sfera di applicazione delle regole sull'organizzazione comune, non occorre a mio avviso porsi la questione se il regolamento n. 1600/92 detti norme derogatorie applicabili alle Azzorre o se esso si limiti ad introdurre regole specifiche valide unicamente per tale territorio.
31. Quello che qui importa è stabilire l'interpretazione da dare a talune disposizioni del regolamento n. 1600/92, applicabili alla produzione e alla commercializzazione dello zucchero nelle Azzorre, le quali - nessuno lo nega - sono particolari, nel senso che non sono le regole poste dal regolamento n. 1785/81. Sia che le si qualifichino deroghe ovvero regole specifiche ciò, a mio parere, non modifica l'interpretazione che la loro lettera e il loro combinato con le altre disposizioni, il cui insieme forma il programma Poseima, richiedono.
32. La scelta dell'una o dell'altra di tali definizioni si basa, a mio giudizio, su una valutazione essenzialmente soggettiva. E' giustificato desumere dalla notevole differenza che intercorre tra le regole dell'organizzazione comune dei mercati applicabili nel resto della Comunità e le regole valide per le Azzorre (penso in particolare al fatto che è inapplicabile alle Azzorre il meccanismo di intervento istituito dall'art. 3, n. 4, del regolamento n. 1600/92) che queste ultime sono soggette ad un regime derogatorio. E' però ugualmente giustificato sostenere che l'applicazione di talune regole specifiche, per quanto importanti esse siano, non deve in alcun modo far perdere di vista il fatto che il regolamento n. 1785/81, in quanto tale è nella misura in cui non sia in contrasto con nessuna disposizione del regolamento n. 1600/92, si applica alle Azzorre allo stesso titolo che al resto della Comunità.
Sulla prima questione
33. Per quanto riguarda la prima questione, la RAR è l'unica a sostenere che, in ragione dell'applicazione dell'art. 8 del regolamento n. 1600/92, lo zucchero raffinato non si può considerare come un prodotto ottenuto da un processo di trasformazione e che, quindi, lo zucchero bianco prodotto nelle Azzorre a partire da zucchero greggio che ha fruito del regime specifico di approvvigionamento, definito all'art. 3 del suddetto regolamento, non rientra nell'art. 8, secondo comma, ai sensi del quale «[i]n caso di trasformazione di detti prodotti nelle Azzorre o a Madera, tale divieto non è applicabile alle esportazioni tradizionali verso i paesi terzi né alle spedizioni tradizionali verso il resto della Comunità».
34. Lo zucchero raffinato potrebbe considerarsi come risultato di una trasformazione ai sensi dell'art. 8, secondo comma, soltanto quando è incorporato in prodotti come bevande, dolci da forno, cioccolata e altri dolciumi.
35. A sostegno delle sue affermazioni la RAR deduce che, poiché lo zucchero in tutte le sue forme è considerato, ai fini dell'applicazione del Trattato CE, come un prodotto agricolo e poiché il regime specifico di approvvigionamento si applica ai prodotti agricoli, lo zucchero bianco deve considerarsi come un prodotto che ha beneficato del suddetto regime e che, in forza dell'art. 8, primo comma, non può essere riesportato o rispedito.
36. Non ritengo che questa posizione possa essere seriamente sostenuta.
37. Senza che neanche si renda necessario entrare nei dettagli degli argomenti addotti dalla Sinaga, dal governo portoghese e dalla Commissione, a tale posizione si possono opporre le due seguenti considerazioni. In primo luogo, ciò che vieta l'art. 8, primo comma, è di riesportare o di rispedire gli stessi prodotti che hanno fruito del regime specifico di approvvigionamento: orbene, lo zucchero bianco non è zucchero greggio. In secondo luogo, lo zucchero bianco è ottenuto proprio dalla trasformazione dello zucchero greggio, il che, rispetto al prodotto che ha fruito del regime appena menzionato, ne fa senza dubbio un prodotto trasformato.
38. Il fatto che alcuni prodotti di prima trasformazione, come lo zucchero bianco, vengano considerati prodotti agricoli ai fini dell'applicazione del Trattato, non ha alcuna rilevanza per l'applicazione del programma Poseima il quale, a titolo di regime specifico di approvvigionamento e di divieti ad esso collegati, si applica soltanto a prodotti specificamente individuati e non all'insieme dei prodotti agricoli.
39. A ciò si può aggiungere che non sussiste alcun rischio che imprese che abbiano beneficiato del regime specifico di approvvigionamento traggano da tale regime profitto per migliorare la loro posizione concorrenziale sul mercato del resto della Comunità o riguardo all'esportazione, poiché, anche dopo la trasformazione dello zucchero greggio in zucchero bianco, permane il divieto di esportazioni o di spedizioni, a meno che non rientrino nell'ambito di correnti di scambio tradizionali.
40. Si noterà, del resto, che anche per queste vendite nell'ambito di scambi tradizionali il legislatore ha avuto cura di evitare qualunque distorsione della concorrenza: l'art. 9 del regolamento n. 1600/92 stabilisce infatti che un prodotto trasformato e poi esportato non può beneficiare di alcuna restituzione all'esportazione.
41. E' vero che, in caso di rispedizione verso un altro punto del territorio comunitario, è possibile che lo zucchero bianco prodotto a partire da zucchero greggio che abbia fruito del regime specifico di approvvigionamento venga a trovarsi in una posizione vantaggiosa sul piano concorrenziale, sebbene i costi notevoli di trasporto possano mettere ciò in dubbio; tale rispedizione però deve comunque restare entro l'ambito di scambi tradizionali. Non vedo peraltro come l'attuazione del programma Poseima, il quale, lo ricordiamo, ha lo scopo di consentire alle Azzorre di integrarsi in condizioni soddisfacenti nel mercato interno, avrebbe potuto accompagnarsi alla soppressione degli scambi tradizionali.
42. La prima questione sollevata dal giudice del rinvio va pertanto chiaramente risolta nel senso che, per effetto dell'applicazione dell'art. 8, secondo comma, del regolamento n. 1600/92, lo zucchero bianco deve considerarsi come prodotto ottenuto da trasformazione.
Sulla seconda questione
43. Giungo così alla seconda questione, con la quale il giudice del rinvio vuole sapere se, alla luce dei dati contenuti in una tabella statistica riportata nell'ordinanza di rinvio, sia possibile parlare di scambi tradizionali di zucchero bianco ai sensi dell'art. 3, n. 3, secondo trattino, del regolamento n. 1600/92, di esportazioni tradizionali o di spedizioni tradizionali verso il resto della Comunità, ai sensi dell'art. 8, secondo comma, del medesimo regolamento.
44. Sottolineo innanzi tutto che la tabella di cui trattasi fornisce informazioni solo su vendite verso il Portogallo continentale e Madera e, pertanto, non vedo come sia possibile pronunciarsi sull'esistenza di esportazioni tradizionali, intese nel senso di vendite verso paesi terzi, le quali sono, del resto, del tutto estranee alla controversia per la quale il giudice a quo disposto il presente rinvio pregiudiziale.
45. Fatta questa precisazione, cosa indica la tabella?
46. Rilevo subito come la tabella non sia facile da utilizzare. Essa, difatti, risale fino al 1907 e arriva fino al 1992 compreso, ma non fornisce informazioni su alcuni anni, per esempio dal 1948 al 1961, dal 1970 al 1974, il 1982, il 1983 e dal 1986 al 1989.
47. Inoltre, anche per gli anni presi in considerazione, la tabella è priva di chiarezza: essa infatti consta di tre colonne, intitolate rispettivamente «Madera», «Portogallo continentale» e «Madera/Portogallo continentale», ma non viene precisato a cosa si riferisca quest'ultima colonna.
48. Si può supporre che in tale colonna sia indicato, per ogni anno, il totale di quanto figura nelle colonne precedenti, ma non è evidentemente così. Infatti, per il periodo 1907-1947 la colonna «Portogallo continentale» contiene dei dati, mentre la terza colonna è vuota.
49. Si potrebbe allora pensare che la colonna «Madera/Portogallo continentale» contenga informazioni su vendite effettuate sia verso Madera sia verso il Portogallo continentale, senza che sia stato possibile stabilirne l'esatta destinazione. Infatti, per gli anni riguardo ai quali nella suddetta colonna sono registrate delle vendite, le altre due colonne sono vuote, e se ne potrebbe quindi desumere che per tutto un determinato periodo le autorità incaricate di compilare statistiche relative al commercio nelle Azzorre si sono limitate ad annotare spedizioni senza occuparsi della loro destinazione, il che lascia quantomeno perplessi. Tuttavia, anche interpretandola in tal modo, la suddetta colonna continua a non poter essere veramente utile per stabilire se vi siano state spedizioni tradizionali verso il resto della Comunità ai sensi dell'art. 8, secondo comma, e quale ne sia stato il volume.
50. Ad ogni modo, va rilevato che nella colonna «Portogallo continentale» sono registrate vendite regolari, ancorché di volume assai variabile, per il periodo 1907-1947, mentre non compare più nulla per gli anni successivi, fatta eccezione per il 1984 e il 1985, anni in cui sarebbero state effettuate vendite pari, rispettivamente, a 3 024 000 kg e a 6 175 250 kg, dato non trascurabile se si considerano le 10 000 tonnellate di produzione che la Sinaga non deve superare in forza del regolamento n. 1600/92.
51. Nella colonna «Madera» non compaiono dati fino al 1981, anno per il quale sono registrati 2 236 850 kg. Sono poi dichiarati 184 660 kg per il 1990, 258 700 kg per il 1991 e, infine, 30 000 kg per il 1992 .
52. La colonna «Madera/Portogallo continentale» registra vendite varianti da 300 000 kg a 6 081 440 kg tra il 1962 e il 1970, nonché vendite pari a 1 500 kg all'anno tra il 1975 e il 1979, vendite definite dal giudice a quo come corrispondenti, in realtà, ad offerte di Natale.
53. Durante la fase scritta del procedimento, la RAR e la Commissione hanno dichiarato che i dati relativi alle vendite verso il Portogallo continentale che compaiono all'improvviso per il 1984 e il 1985, dopo un'interruzione dal 1948, corrisponderebbero alla revoca del divieto di vendita dello zucchero delle Azzorre nel mercato del Portogallo continentale, che in precedenza vigeva nella legislazione portoghese.
54. In udienza, la Sinaga ha negato l'esistenza di tale divieto ed ha dichiarato che negli anni in questione non era intervenuta la revoca di un divieto, bensì la soppressione di un dazio all'importazioni.
55. Quale che ne fosse stata la causa, questa interruzione delle vendite tra il 1948 e il 1983 non è contestata, così come non viene negata l'assenza totale di vendite nel Portogallo continentale a partire dal 1986.
56. Se, come giustamente suggerisce la Commissione, la nozione di tradizione dev'essere intesa nel senso di azioni ripetute nel tempo o nel passato, comportando un'idea di continuità e di regolarità nel tempo, mi sembra alquanto difficile considerare che la tabella presentata dal giudice a quo possa individuare correnti di scambio tradizionali.
57. Due anni di spedizioni verso il Portogallo continentale sicuramente individuati per tutto il periodo 1948-1992 difficilmente possono considerarsi come espressione di una tradizione. Lo stesso vale per le spedizioni incontestabilmente dirette verso Madera riguardo alle quali, nell'arco di tempo 1907-1992, vengono registrate esportazioni per quattro anni, di cui solo tre consecutivi (con volumi compresi fra i 30 000 kg e i 258 700 kg).
58. In verità, piuttosto che di correnti di scambi tradizionali si tratta di scambi episodici, in quanto privi sia di costanza che di regolarità. Si giungerebbe alla medesima conclusione se si concordasse con il punto di vista della RAR, secondo la quale, per poter parlare di correnti di scambi tradizionali ai sensi del regolamento n. 1600/92, si dovrebbero registrare scambi durante i cinque o, eventualmente, i tre anni precedenti l'entrata in vigore del regolamento stesso.
59. Sarebbero questi, infatti, i periodi di tempo tradizionalmente presi in considerazione in materia di politica agricola comune quando si devono attribuire quote o contingenti a taluni operatori per evitare che il loro accesso al mercato venga messo in discussione dall'assoggettamento a regole comunitarie che in precedenza non erano loro applicabili.
60. Su queste basi, in particolare, sarebbero state assegnate le quote di produzione dello zucchero al momento dell'adesione di nuovi Stati membri.
61. Tale impostazione sembra corretta, nel senso che allorché il legislatore comunitario ha inteso preservare le correnti di scambio tradizionali, ha operato non già con l'intento di riconoscere diritti storici, che potrebbero essere comprovati da spedizioni effettuate dal 1907 al 1947 ma, in modo molto più prosaicamente, come sottolineato dalla Commissione, al fine di evitare che ai produttori delle Azzorre fosse sottratto con una mano quanto veniva loro concesso con l'altra o, se si preferisce, per far sì che l'attuazione del regime specifico di approvvigionamento, concepito nell'interesse dell'arcipelago, non si ritorcesse contro di esso a seguito della perdita di mercati che costituivano lo sbocco normale delle sue produzioni anteriormente all'attuazione del programma Poseima. Tutto ciò, dando per inteso che il regime specifico di approvvigionamento non avrebbe dovuto neppure perturbare il funzionamento del mercato comunitario, aprendo ai produttori delle Azzorre mercati ai quali essi si sarebbero accostati con un innegabile vantaggio sul piano concorrenziale.
62. Lo scopo del regolamento n. 1600/92 è il mantenimento dello status quo che, alla luce dalla tabella esaminata, innegabilmente non implica spedizioni tradizionali di zucchero bianco verso il Portogallo continentale.
63. Questa mancanza di correnti di scambi tradizionali con il resto della Comunità nel caso particolare dello zucchero bianco non contrasta con il riconoscimento, sulla base dell'art. 3, n. 3, secondo trattino, del regolamento n. 1600/92, della necessità di tenere conto di tali correnti.
64. Ricordo che tale disposizione riguarda tutti i prodotti che beneficiano del regime specifico di approvvigionamento e non soltanto lo zucchero. Pertanto, la conclusione cui sono giunto a proposito dello zucchero non ha affatto per conseguenza di privare la disposizione stessa di effetto utile.
65. La detta disposizione infatti può applicarsi ad altri prodotti per i quali potrebbero effettivamente individuarsi correnti di scambio tradizionali.
66. Sebbene ciò non abbia conseguenze pratiche ai fini della soluzione della controversia per la quale è stato adito il giudice a quo, ritengo utile precisare che non mi è possibile concordare con la tesi della RAR secondo la quale allo zucchero sarebbe applicabile non il n. 3, bensì soltanto il n. 4 dell'art. 3.
67. Infatti, il n. 3 della detta disposizione laddove recita «[f]atta salva l'applicazione del paragrafo 4», non intende affatto sottrarre lo zucchero al suo ambito di applicazione, ma soltanto specificare che, per lo zucchero, il fabbisogno in materia di approvvigionamento, dev'essere, da un lato, valutato tenendo conto non solo delle necessità delle regioni considerate e delle correnti di scambio tradizionali, ma anche della produzione locale di barbabietole e, dall'altro lato, contenuto entro un limite annuo di zucchero raffinato nelle Azzorre di 10 000 tonnellate.
68. L'interpretazione della RAR contrasta sia con il significato ordinario della locuzione «fatta salva» sia con la ratio secondo la quale si articolano i nn. 3 e 4.
69. La valutazione del fabbisogno di approvvigionamento di zucchero greggio non può essere effettuata unicamente sulla base della produzione locale di barbabietole da zucchero, in quanto ciò equivarrebbe a pretendere, curiosamente, di valutare la domanda sulla base dell'offerta. Essa deve necessariamente tener conto, come previsto dal n. 3, del fabbisogno specifico delle regioni considerate in tema di consumo, giacché la barbabietola da zucchero locale viene presa in considerazione in quanto consente di soddisfare parte di tale fabbisogno.
70. Lo zucchero greggio importato deve consentire di colmare il deficit di zucchero bianco risultante dal confronto tra il consumo e l'approvvigionamento che la raffinazione delle barbabietole raccolte in loco può assicurare.
71. Alla luce del complesso di ragioni appena esposte, suggerisco alla Corte di risolvere negativamente la seconda questione.
Sulla quarta questione
72. Passo ora ad esaminare subito la quarta questione, in quanto essa, sebbene sollevata «indipendentemente dalla soluzione delle questioni precedenti», trova la sua soluzione nelle considerazioni appena effettuate a proposito della seconda questione.
73. Ricordo infatti che il primo comma dell'art. 8 del regolamento n. 1600/92 sancisce il divieto assoluto di rispedire o riesportare prodotti importati nelle Azzorre a titolo del regime specifico di approvvigionamento. Tale divieto incontra una sola eccezione, enunciata nel secondo comma, ai sensi del quale «[i]n caso di trasformazione di detti prodotti nelle Azzorre o a Madera, tale divieto non è applicabile alle esportazioni tradizionali verso i paesi terzi né alle spedizioni tradizionali verso il resto della Comunità». Pertanto, dalla constatazione che ho effettuato poc'anzi a proposito della mancanza di correnti di scambi tradizionali di zucchero bianco verso il Portogallo continentale, deriva necessariamente che la Sinaga non può vendere nel Portogallo continentale zucchero da essa prodotto a partire da zucchero greggio acquistato in esenzione da dazi a titolo del programma Poseima.
74. Difatti, l'art. 8 non contiene alcun elemento equivoco o ambiguo che possa far insorgere dubbi quanto al carattere tassativo dei divieti ivi sanciti.
75. Peraltro, ciò non ha impedito alla Sinaga di sostenere, al punto 82 delle sue osservazioni, che «il contesto normativo vigente, che lo si consideri sotto il profilo della lettera delle disposizioni applicabili o dell'economia del sistema è compatibile unicamente con un'interpretazione che giustifichi il diritto della Sinaga di vendere nel Portogallo continentale lo zucchero da essa prodotto a partire dallo zucchero greggio importato a titolo del regime specifico di approvvigionamento, poiché tale commercializzazione può ricadere nella disposizione applicabile "alle spedizioni tradizionali verso il resto della Comunità"».
76. La Sinaga giunge persino a dichiarare, al punto 72 delle sue osservazioni, che «il semplice fatto che siano state effettuate, in passato, operazioni di vendita di zucchero dalle Azzorre verso il Portogallo continentale deve considerarsi sufficiente per invocare la deroga al divieto di commercializzazione al di fuori del mercato delle Azzorre». Se non sbaglio, con ciò si vorrebbe affermare che basterebbero alcune «operazioni di vendita di zucchero dalle Azzorre verso il Portogallo continentale» per provare l'esistenza di correnti di scambi tradizionali e che il riferimento operato dal legislatore comunitario a tale esistenza non avrebbe alcuna conseguenza in termini di limitazioni ai volumi che possono essere spediti. Un simile ragionamento è evidentemente inaccettabile poiché priva il termine «tradizionali» di qualunque portata concreta.
77. Va del resto notato che il governo portoghese, il quale, per quanto riguarda le restanti questioni, condivide le analisi della Sinaga, al punto 57 delle sue osservazioni, a proposito della quarta questione si limita ad affermare che «la Repubblica portoghese ritiene che l'industria saccarifera delle Azzorre abbia diritto di vendere nel Portogallo continentale lo zucchero prodotto a partire dallo zucchero greggio importato in esenzione da dazi, alle condizioni stabilite dall'art. 8, secondo comma, del regolamento n. 1600/92».
78. A mio parere, e lo ripeto ancora una volta, l'eccezione prevista dal legislatore comunitario a favore delle correnti di scambio tradizionali mira a preservare lo status quo e nulla di più, di modo che, nell'ipotesi in cui simili correnti fossero esistite, i quantitativi di zucchero bianco prodotti a partire da zucchero greggio acquistati nell'ambito del regime specifico di approvvigionamento e che potevano essere esportati o spediti verso il Portogallo continentale non avrebbero in alcun modo potuto eccedere i quantitativi corrispondenti alle suddette correnti.
79. Ai fini della soluzione della seconda questione ho ritenuto che non sia possibile sostenere l'esistenza di tali correnti riguardo allo zucchero bianco. Di conseguenza, posso solo constatare che la spedizione verso il Portogallo continentale di zucchero bianco prodotto dalla Sinaga nelle Azzorre a partire da zucchero greggio importato a titolo del regime specifico di approvvigionamento è soggetta a un divieto assoluto.
Sulla terza questione
80. Mi rimane da esaminare la terza questione, che non è priva di problemi delicati. Come fatto rilevare dalla Sinaga, dal governo portoghese e dalla Commissione, nell'art. 25 del regolamento n. 1600/92 la concessione di un aiuto forfettario all'ettaro per le coltivazioni di barbabietole da zucchero e di un aiuto specifico per la trasformazione in zucchero bianco delle barbabietole raccolte nelle Azzorre non è accompagnata da alcun divieto di esportare o spedire nel Portogallo continentale lo zucchero bianco prodotto nelle Azzorre a partire da barbabietole locali.
81. Peraltro, dato che l'art. 25 è contenuto nel Titolo II, denominato «Misure a favore delle produzioni delle Azzorre e di Madera», non è possibile affermare che il divieto sancito dall'art. 8, il quale è contenuto nel titolo I denominato «Regime specifico di approvvigionamento», si applichi ipso facto anche allo zucchero che abbia beneficiato delle misure previste dall'art. 25.
82. Nulla consente di dichiarare che, per regola generale, nell'ambito della politica agricola comune, il fatto che un prodotto abbia beneficiato di un aiuto comporterebbe un divieto di immetterlo in commercio al di fuori della sua zona di produzione.
83. E' vero, infine, che il principio della libera circolazione delle merci costituisce uno dei pilastri del mercato comune. Considerati questi elementi convergenti, bisognerebbe allora dar ragione alla Sinaga, al governo portoghese e alla Commissione quando sostengono che lo zucchero bianco che ha fruito degli aiuti previsti dall'art. 25 del regolamento n. 1600/92 può essere spedito senza limitazione alcuna verso il Portogallo continentale?
84. Non lo credo. Concordo con la RAR nel ritenere che una simile libertà di commercializzare nel Portogallo continentale comprometterebbe la coerenza del programma Poseima.
85. Se è vero infatti che il regolamento n. 1600/92 non contiene alcuna disposizione che sancisca il divieto di commercializzare al di fuori delle Azzorre lo zucchero bianco che abbia fruito di aiuti a titolo dell'art. 25, è però anche vero che tale divieto può desumersi dalla decisione 91/315, ossia dallo stesso programma Poseima, e più in particolare dal punto 9.2 dell'allegato a tale decisione.
86. Difatti, per quanto riguarda l'approvvigionamento delle Azzorre in zucchero greggio, tale disposizione stabilisce che il sistema del regime specifico di approvvigionamento «resterà d'applicazione fino al momento in cui lo sviluppo della produzione locale di barbabietole da zucchero permetterà di soddisfare le necessità del mercato locale, affinché il volume totale di zucchero raffinato nelle Azzorre non superi le 10 000 tonnellate».
87. Ciò significa con tutta chiarezza che il regime specifico di approvvigionamento è concepito, sin dall'inizio, come provvisorio e mira a colmare l'insufficienza, rispetto al fabbisogno locale, della produzione di barbabietole da zucchero nelle Azzorre, il cui incremento dovrebbe derivare proprio dall'aiuto alla produzione e alla trasformazione in zucchero bianco previsto dal punto 14.4 dell'allegato stesso.
88. Il Programma Poseima mira infatti a assicurare prioritariamente l'autosufficienza delle Azzorre, ammettendo la possibilità che questa si basi su un certo livello di aiuti provenienti dal bilancio comunitario, purché si tratti di aiuti che giovino nel lungo termine alle produzioni agricole locali e non di aiuti all'importazione per prodotti trasformati o semitrasformati importati provenienti dal resto della Comunità.
89. A consumo locale costante, quindi, i quantitativi di zucchero che possono fruire del regime specifico di approvvigionamento tendono a diminuire corrispondentemente all'incremento della produzione di zucchero ottenuto da barbabietole raccolte nelle Azzorre. Su questa diminuzione si incentra l'intero sistema istituito per quanto riguarda l'approvvigionamento di zucchero del mercato delle Azzorre.
90. Consentire di sottrarre dal mercato locale delle Azzorre lo zucchero prodotto a partire da barbabietole raccolte in loco equivarrebbe a trasformare la voluta diminuzione dei quantitativi di zucchero greggio che fruiscono del regime specifico di approvvigionamento in una fatica di Sisifo, ossia in un'operazione votata sin dall'inizio al fallimento.
91. In effetti, è evidente che se la Sinaga avesse la possibilità di spedire al di fuori delle Azzorre, con un vantaggio concorrenziale certo, lo zucchero che ha fruito degli aiuti di cui all'art. 25, essa la sfrutterebbe. La conseguenza sarebbe che, nello stabilire il bilancio annuale di approvvigionamento, le autorità competenti sarebbero costrette a dichiarare la necessità di mantenere o addirittura di aumentare i quantitativi di zucchero che beneficiano del regime specifico di approvvigionamento al fine di rifornire il mercato locale delle Azzorre alle condizioni volute dal programma Poseima per i consumatori locali.
92. Di fatto si perverrebbe ad una vera e propria perversione del sistema, e questo a mio avviso dev'essere assolutamente impedito.
93. Resta da stabilire come riuscirvi, ossia come far sì che la Sinaga, in virtù delle norme di diritto comunitario che ne disciplinano le attività, rispetti il divieto di esportare o spedire lo zucchero che abbia fruito degli aiuti di cui all'art. 25 del regolamento n. 1600/92.
94. Da parte mia, vedo solo due possibilità. O la Corte dichiara che, sebbene un simile divieto non sia esplicitamente enunciato, in nessuna parte del regolamento n. 1600/92, l'interpretazione di tale regolamento in funzione di quanto previsto dalla decisione n. 91/315, che ne costituisce la base giuridica, porta nondimeno a concludere che il detto regolamento necessariamente contiene tale divieto, anche se soltanto fra le righe.
95. Non si può negare che tale soluzione presenta l'inconveniente di obbligare la Corte a impegnarsi sul terreno di un'interpretazione che presta il fianco ad una critica che preferirebbe evitare.
96. Tale critica verterebbe sul fatto che, dopo aver sempre proclamato il carattere fondamentale del principio della libera circolazione delle merci, e aver dichiarato che le deroghe a tale principio debbono essere interpretate restrittivamente, la Corte improvvisamente si metterebbe ad innovare, portando alla luce limitazioni implicite, o comunque non scritte, al suddetto principio.
97. A mio giudizio peraltro, l'eventualità, per non dire la probabilità, di tale critica non dovrebbe costituire un ostacolo insormontabile, in quanto, sebbene non figuri per iscritto nel regolamento n. 1600/92, il divieto si deduce comunque, senza procedere ad alcuna manipolazione del testo, dall'allegato alla decisione n. 91/315.
98. Oppure la Corte, anziché interpretare il regolamento in modo che non appaia in contrasto con la decisione, prende atto dell'incoerenza costituita dall'assenza nel detto regolamento di un qualsiasi divieto di mettere in commercio su mercati diversi da quello delle Azzorre lo zucchero che abbia fruito degli aiuti di cui all'art. 25 e, collocandosi sul terreno della validità, dichiara che l'assenza di tale divieto costituisce una violazione del punto 9.2 dell'allegato alla decisione n. 91/315.
99. Questo passaggio dal piano dell'interpretazione a quello del giudizio di validità, sul quale è stata richiamata l'attenzione nel corso della fase orale del procedimento, può avvalersi di precedenti nella giurisprudenza della Corte . Oltre ad evitare l'inconveniente appena evocato, esso avrebbe il vantaggio di rientrare nella consolidata giurisprudenza relativa al rispetto, da parte di un testo applicativo, dei limiti posti dal testo che ne costituisce il fondamento giuridico.
100. Qualunque sia la strada che verrà seguita dalla Corte, mi sembra inevitabile dichiarare che lo zucchero bianco che ha fruito dell'aiuto alla trasformazione delle barbabietole da zucchero raccolte nelle Azzorre non può essere immesso in commercio al di fuori del mercato locale delle Azzorre.
Conclusioni
101. All luce di tutto quanto precede, suggerisco alla Corte di risolvere la questioni sollevate dal giudice del rinvio nel modo seguente:
«1. In l'applicazione dell'art. 8, secondo comma, del regolamento (CEE) del Consiglio 15 giugno 1992, relativo a misure specifiche in favore delle Azzorre e di Madera per taluni prodotti agricoli, lo zucchero bianco ottenuto a partire da zucchero greggio importato deve considerarsi prodotto ottenuto da una trasformazione.
2. I dati che il giudice del rinvio ha trasmesso non provano l'esistenza di correnti di scambi tradizionali o di spedizioni tradizionali verso il resto della Comunità, ai sensi dell'art. 3, n. 3, secondo trattino, e dell'art. 8, secondo comma, del regolamento n. 1600/92.
3. Lo zucchero bianco prodotto nelle Azzorre a partire da barbabietole raccolte nelle Azzorre e che abbia fruito degli aiuti di cui all'art. 25 del regolamento n. 1600/92 non può essere messo in commercio al di fuori del mercato locale delle Azzorre.
4. Lo zucchero bianco prodotto nelle Azzorre a partire da zucchero greggio importato nell'ambito del regime specifico di approvvigionamento istituito dal Titolo I del regolamento n. 1600/92 non può essere spedito verso il Portogallo continentale in mancanza di spedizioni tradizionali ai sensi dell'art. 8, secondo comma, del medesimo regolamento».