61997CC0349_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Das Königreich Spanien beantragt aufgrund von Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 230 Absatz 1 EG) die teilweise Nichtigerklärung des diesen Staat betreffenden Teils der Entscheidung 97/608/EG der Kommission vom 30. Juli 1997 zur Änderung der Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben.
I - Sachverhalt
2. Die Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 wurde vor Abschluss des Schlichtungsverfahrens erlassen, das einige Mitgliedstaaten, darunter Spanien, gemäß der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie eingeleitet hatten. Die angefochtene Entscheidung betrifft den Rechnungsabschluss für Ausgaben, für die das Schlichtungsverfahren abgeschlossen ist. Die Kommission setzte damit die für das Rechnungsjahr 1993 zu Lasten des EAGFL anzuerkennenden Ausgaben fest.
3. Was das Königreich Spanien betrifft, so stellte die Kommission fest, dass ein Teil der gemeldeten Ausgaben nicht die gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen erfuelle und somit nicht vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert werden könne. Es handelt sich um die Ausgaben für die Beihilfen zur Erzeugung und zum Verbrauch von Olivenöl sowie zur Erzeugung von Trockenfutter. Folgende finanziellen Berichtigungen wurden vorgenommen:
1. Erzeugerbeihilfe für Olivenöl:
- pauschale finanzielle Berichtigung in Höhe von 10 % der von Spanien im Laufe des Wirtschaftsjahres 1992/93 gezahlten Beihilfe, d. h. von 5 939 261 511 ESP;
- finanzielle Berichtigung in Höhe von 224 414 161 ESP; dies entspricht dem Betrag der zwei anerkannten Erzeugerorganisationen und deren Mitgliedern gewährten Beihilfen;
- finanzielle Berichtigung der Ausgaben für die Ölkartei in Höhe von 217 007 368 ESP.
2. Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl:
- finanzielle Berichtigung in Höhe von 26 849 245 ESP; dies entspricht dem Betrag der zwei anerkannten Ölabfuellbetrieben gewährten Beihilfen;
- pauschale finanzielle Berichtigung in Höhe von 2 % der von Spanien im Wirtschaftsjahr 1992/93 gewährten Beihilfe, d. h. von 811 514 867 ESP.
3. Erzeugerbeihilfe für Trockenfutter:
- finanzielle Berichtigung in Höhe von 2 % der von Spanien gemeldeten Ausgaben, d. h. von 384 545 035 ESP.
4. Die Gründe für diese Berichtigungen der Ausgaben werden in dem Zusammenfassenden Bericht über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1993 dargelegt.
II - Allgemeiner rechtlicher Rahmen
A - Vorschriften über die Kontrolle der vom EAGFL finanzierten Maßnahmen
5. Nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik finanziert die Gemeinschaft über die Abteilung Garantie des EAGFL die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte, die nach den Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte erfolgen.
6. Nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 stellt die Kommission den Mitgliedstaaten die erforderlichen Mittel zur Verfügung, damit die von diesen Staaten bezeichneten Dienststellen und Einrichtungen die Bezahlung der genannten Interventionen gemäß den Gemeinschaftsvorschriften und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vornehmen können. Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b dieser Verordnung bestimmt, dass die Kommission vor Ablauf des darauf folgenden Jahres die Rechnungen der Dienststellen und Einrichtungen der Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Jahresabrechnungen mitsamt der für deren Abschluss erforderlichen Belege abzuschließen hat.
7. In Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 heißt es, dass die Mitgliedstaaten gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen zu treffen haben, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt wurden, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen.
8. Laut Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 trägt die Gemeinschaft, wenn keine vollständige Wiedereinziehung erfolgt, die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse mit Ausnahme derjenigen Folgen, die auf Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse zurückzuführen sind, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind. Die wieder eingezogenen Beträge fließen den Dienststellen oder Einrichtungen zu, die sie ausgezahlt hatten; diese ziehen die Beträge von den Ausgaben ab, die durch den EAGFL finanziert werden.
9. Nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 stellen die Mitgliedstaaten der Kommission alle für das ordnungsgemäße Funktionieren des EAGFL erforderlichen Auskünfte zur Verfügung und treffen alle Maßnahmen, die geeignet sind, etwaige Kontrollen - einschließlich Prüfungen an Ort und Stelle - zu erleichtern, deren Durchführung die Kommission im Rahmen der Abwicklung der gemeinschaftlichen Finanzierung als zweckmäßig erachtet. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit, die sie zur Durchführung derjenigen gemeinschaftlichen Rechtsakte erlassen haben, die sich auf die gemeinsame Agrarpolitik beziehen, sofern diese Akte finanzielle Auswirkungen auf den EAGFL haben.
10. Nach Absatz 2 der genannten Bestimmung haben die von der Kommission mit Prüfungen an Ort und Stelle beauftragten Bediensteten Zugang zu den Büchern und allen sonstigen Unterlagen, die sich auf die vom EAGFL finanzierten Ausgaben beziehen. Auf Ersuchen der Kommission und im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat führen die zuständigen Stellen dieses Mitgliedstaats Prüfungen oder Nachforschungen bezüglich der Maßnahmen im Sinne dieser Verordnung durch. Bedienstete der Kommission können sich hieran beteiligen.
11. Die Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG betrifft laut ihrem Artikel 1 Absatz 1 die Prüfung der tatsächlichen und ordnungsgemäßen Durchführung der Maßnahmen, die direkt oder indirekt Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, sind, anhand der Geschäftsunterlagen der Begünstigten oder Zahlungspflichtigen, die als Unternehmen" bezeichnet werden. Nach Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4045/89 nehmen die Mitgliedstaaten die Prüfungen der Geschäftsunterlagen der Unternehmen unter Berücksichtigung der Art der zu prüfenden Maßnahmen vor. Die Modalitäten dieser Prüfungen sind in den Absätzen 2 ff. dieses Artikels geregelt.
12. Was die finanziellen Folgen für den Rechnungsabschluss der Abteilung Garantie des EAGFL angeht, wenn die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Prüfungen Mängel aufweisen, so hat eine interdirektionale Gruppe der Kommission Kriterien aufgestellt, die von der Kommission gebilligt und allen Mitgliedstaaten im Rahmen des Verwaltungsausschusses des EAGFL mitgeteilt wurden, wo sie Zustimmung gefunden haben. Diese Kriterien sehen drei Arten von Pauschalberichtigungen vor:
A) 2 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die für die Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben nicht wesentlich sind, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL gering war.
B) 5 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf ein wichtiges Element des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die wichtig sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL groß war.
C) 10 % der Ausgaben, wenn der Mangel das gesamte oder doch wesentliche Einzelheiten des Kontrollsystems betrifft oder sich auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die von wesentlicher Bedeutung sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines sehr hohen Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand."
13. Der Belle-Bericht weist darauf hin, dass auch der gesamte Ausgabenbetrag abgelehnt werden könne, so dass in Ausnahmefällen auch ein höherer Berichtigungssatz angebracht sein könne.
14. Am 1. Juli 1994 erließ die Kommission die Entscheidung 94/442. Nach deren Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben b und c versucht die Schlichtungsstelle, die unterschiedlichen Standpunkte der Kommission und des betroffenen Mitgliedstaates einander anzunähern, und erstellt nach Abschluss ihrer Arbeiten einen Bericht über das Ergebnis ihrer Bemühungen. Was die Fortsetzung des Rechnungsabschlussverfahrens betrifft, so stellt Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a klar, dass der von der Schlichtungsstelle eingenommene Standpunkt weder der endgültigen Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluss vorgreift noch das Recht des betroffenen Mitgliedstaats berührt, gegen eine solche Entscheidung gemäß Artikel 173 des Vertrages Klage zu erheben.
B - Errichtung einer Kontrollagentur für den Olivenölsektor
15. Da die Erfahrung gezeigt hatte, dass trotz der in den Rechtsvorschriften vorgesehenen großen Zahl spezieller Kontrollen Probleme hinsichtlich der fristgerechten und wirksamen Durchführung der Kontrollen bestanden, was zur ungerechtfertigten Ausgabe von Mitteln der Gemeinschaft führen konnte, und dass die Verwaltungsstruktur der Erzeugermitgliedstaaten für die Durchführung der gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Kontrollen unzureichend war, erließ der Rat am 17. Juli 1984 die Verordnung (EWG) Nr. 2262/84 über Sondermaßnahmen für Olivenöl. Nach ihrem Artikel 1 Absatz 1 Unterabsatz 1 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 593/92 des Rates vom 3. März 1992 richtet jeder Erzeugermitgliedstaat in Einklang mit seiner Rechtsordnung eine besondere Agentur ein, die bestimmte Aufgaben und Kontrollen im Rahmen der Gemeinschaftsbeihilfen für den Olivenölsektor mit Ausnahme der Ausfuhrerstattungen wahrnimmt. In Absatz 2 dieser Bestimmung heißt es u. a., dass die Agentur zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Anwendung der Regelung über die Erzeugerbeihilfe
- nachprüft, ob die Erzeugerorganisationen und ihre Vereinigungen in Übereinstimmung mit der Verordnung (EWG) Nr. 2261/84 des Rates vom 17. Juli 1984 mit Grundregeln für die Gewährung der Erzeugerbeihilfe für Olivenöl und für die Organisationen der Olivenölerzeuger handeln;
- unbeschadet der vom Mitgliedstaat gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 2261/84 durchgeführten Kontrollen überprüft, ob die in den Anbauerklärungen und in den Anträgen auf Beihilfen enthaltenen Angaben der Wirklichkeit entsprechen;
- die zugelassenen Mühlen und
- die anerkannten Abfuellbetriebe gemäß Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 3089/78 des Rates vom 19. Dezember 1978 über die allgemeinen Durchführungsvorschriften für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl sowie gegebenenfalls die gemäß Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 136/66/EWG anerkannten berufsständischen Stellen kontrolliert. Schließlich heißt es in Artikel 1 Absatz 4 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 2262/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 593/92, dass die Mitgliedstaaten so bald wie möglich die nötigen Konsequenzen aus den Feststellungen der Agentur zu ziehen haben. Laut Unterabsatz 5 teilen sie der Kommission in regelmäßigen Abständen mit, welche Folgemaßnahmen sie aufgrund der Feststellungen der Agentur getroffen und welche Sanktionen sie aufgrund dieser Feststellungen verhängt haben.
16. Mit dem Gesetz Nr. 28/1987 vom 11. Dezember 1987 errichtete das Königreich Spanien die Agentur für Olivenöl, die insbesondere überprüfen soll, ob die Tätigkeiten der Erzeugerorganisationen mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen.
17. Demgegenüber ist der Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), jetzt Fondo Español de Garantia Agraria, dafür zuständig, den begünstigten Unternehmen die Zulassung zu erteilen, die Beihilfen unmittelbar und die Vorschüsse gegen Hinterlegung der erforderlichen Kaution auszuzahlen und gegebenenfalls Sanktionen zu verhängen.
18. Die Klagegründe der spanischen Regierung beziehen sich auf drei Gruppen von Gemeinschaftsbeihilfen, nämlich die Beihilfen für die Erzeugung von Olivenöl, die für den Verbrauch von Olivenöl und die für die Erzeugung von Trockenfutter. Die spanische Regierung wirft der Kommission überdies die Verletzung bestimmter Grundsätze des Gemeinschaftsrechts vor. Ich werde die in dieser Weise nach ihrem jeweiligen Gegenstand gegliederten Rügen der Reihe nach prüfen.
III - Die Beihilfe für die Erzeugung von Olivenöl
A - Rechtlicher Rahmen
1. Allgemeine Bestimmungen
19. Mit der Verordnung Nr. 136/66 wurde eine gemeinsame Marktorganisation für Fette errichtet.
20. Artikel 5 Absatz 1 dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1915/87 führte eine Regelung über Beihilfen zur Erzeugung von Olivenöl ein, um dazu beizutragen, den Erzeugern ein angemessenes Einkommen zu verschaffen. Nach Absatz 2 dieses Artikels in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3499/90 wird die Beihilfe zum einen denjenigen Olivenbauern gewährt, deren durchschnittliche Erzeugung sich nach Maßgabe der tatsächlich erzeugten Ölmenge auf mindestens 500 kg Olivenöl pro Wirtschaftsjahr beläuft, und zum anderen den übrigen Olivenbauern je nach Anzahl und Erzeugungspotenzial der von ihnen gepflanzten Olivenbäume sowie deren - pauschal festgesetzten - Erträgen, sofern die erzeugten Oliven tatsächlich ausgepresst wurden.
21. Im Anschluss an den Erlass der Verordnung (EWG) Nr. 1413/82 des Rates vom 18. Mai 1982 zur Änderung der Verordnung Nr. 136/66 wurde eine spezielle Regelung eingeführt, die eigens auf die Tätigkeit von Olivenbauerorganisationen oder ihrer Vereinigungen abgestellt ist, die mit der Durchführung bestimmter Maßnahmen im Zusammenhang mit der Anwendung der Beihilferegelung betraut sind. Nach der achten Begründungserwägung dieser Verordnung darf, da mit der Tätigkeit der Vereinigungen eine verstärkte Kontrolle der Produktion derjenigen Olivenbauern gewährleistet werden soll, die Mitglieder von in solchen Vereinigungen zusammengeschlossenen Organisationen sind, der Vorschuss auf den Beihilfebetrag nur diesen Vereinigungen ausbezahlt werden.
22. Nach Artikel 20 c Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 136/66 in der Fassung der Verordnung Nr. 1413/82 müssen die anerkannten Erzeugerorganisationen in der Lage sein, die Oliven- und Ölerzeugung ihrer Mitglieder zu überprüfen. Gemäß Absatz 2 Buchstabe b des genannten Artikels müssen diese Vereinigungen weiterhin in der Lage sein, die Tätigkeit der in ihnen zusammengeschlossenen Organisationen zu koordinieren und zu überprüfen. Absatz 3 des genannten Artikels 20c bestimmt, dass die Anerkennung einer Organisation oder einer Vereinigung widerrufen wird, wenn die Voraussetzungen hierfür nicht erfuellt waren oder nicht mehr erfuellt sind.
23. Hierzu bestimmt Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84, dass jede anerkannte Erzeugerorganisation der zuständigen Behörde spätestens am 30. Juni jedes Jahres die etwaigen Änderungen ihrer Struktur, die seit ihrer Anerkennung oder seit der letzten Jahreserklärung eingetreten sind, mitzuteilen und die Behörde über gegebenenfalls eingegangene Anträge auf Aus- oder Beitritt zu unterrichten hat. Die zuständige Behörde vergewissert sich anhand dieser Erklärung und der Ergebnisse der gegebenenfalls durchgeführten Kontrollen, dass die Bedingungen für die Anerkennung weiterhin gegeben sind. Sind sie nicht mehr gegeben oder erlaubt die Struktur einer Organisation nicht die Überprüfung der Erzeugung ihrer Mitglieder, so muss die zuständige Behörde die Anerkennung unverzüglich, spätestens aber vor Beginn des nächsten Wirtschaftsjahres, entziehen und diesen Beschluss der Kommission mitteilen.
24. Schließlich haben sich die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2261/84 zu vergewissern, dass die den Erzeugerorganisationen und deren Vereinigungen in Anwendung von Artikel 11 Absatz 1 zukommenden Beträge von diesen nur zur Finanzierung der Tätigkeiten verwendet werden, die ihnen gemäß dieser Verordnung obliegen. Für den Fall, dass die einer Erzeugerorganisation gezahlten Beträge in vollem Umfang oder teilweise nicht zur Finanzierung der der Organisation obliegenden Tätigkeiten verwendet werden, sieht Artikel 11 Absatz 3 vor, dass sie von den durch den EAGFL finanzierten Ausgaben abzuziehen sind.
25. Nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 wird die Beihilfe auf Antrag gewährt, den die Betroffenen an den Mitgliedstaat zu richten haben, in dem das Öl erzeugt wurde. Gemäß Artikel 2 Absatz 4 Unterabsatz 1 dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3500/90 des Rates vom 27. November 1990 wird bei Olivenbauern, die im Durchschnitt mindestens 500 kg Olivenöl je Wirtschaftsjahr erzeugen, die Beihilfe für die bei einer zugelassenen Mühle tatsächlich erzeugte Ölmenge gewährt. Laut Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3061/84 der Kommission vom 31. Oktober 1984 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Erzeugung von Olivenöl hat der von jedem Olivenbauern einzureichende Beihilfeantrag bestimmte Angaben zu enthalten, darunter die zugelassene Mühle beziehungsweise Mühlen, in denen das Öl erzeugt wurde, unter Angabe der verarbeiteten Oliven- und der erzeugten Ölmenge. Dem Antrag muss eine Erklärung der Mühle beiliegen, die die Angaben des Olivenbauern bestätigt.
26. Für ihre Zulassung müssen die Mühlen eine Reihe von Bedingungen beachten, die in den Artikeln 13 der Verordnung Nr. 2261/84 und 9 der Verordnung Nr. 3061/84 aufgeführt sind. Nach Artikel 13 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2261/84 wird die Zulassung für einen Zeitraum, dessen Länge sich nach der Schwere des Verstoßes richtet, widerrufen, wenn eine der Bedingungen für die Zulassung nicht mehr erfuellt wird. Doch kann nach Artikel 13 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2261/84, wenn der Entzug der Zulassung schwerwiegende Folgen für die Presskapazität in einem bestimmten Produktionsgebiet haben würde, beschlossen werden, diese Mühle unter einer besonderen Kontrollregelung zuzulassen. Zu diesem Zweck hat der Mitgliedstaat gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3061/84 bei der Kommission einen begründeten Antrag einzureichen, in dem er die Art der Kontrolle angibt, die er sich auf die betroffene Mühle auszuüben verpflichtet.
2. Die Kontrollregelung
27. Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2261/84 führt jeder Erzeugermitgliedstaat eine Kontrollregelung ein, die gewährleistet, dass für das Erzeugnis, für das die Beihilfe gewährt wird, ein Anspruch auf Beihilfe besteht.
28. Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Verordnung Nr. 3061/84 bestimmt hierzu, dass in der Anbaumeldung die Anzahl der tragenden Ölbäume anzugeben ist, deren Oliven zur Ölherstellung verwendet werden. Wurde ein Teil der Oliven zu anderen Zwecken als der Erzeugung von Olivenöl verwendet, so wird gemäß Absatz 5 des genannten Artikels die Beihilfe nach Maßgabe der zur Olivenölerzeugung bestimmten Olivenmenge bezahlt.
29. Laut Artikel 14 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 kontrollieren die Erzeugermitgliedstaaten an Ort und Stelle die Tätigkeit und die Bestandsbuchführung eines bestimmten Prozentsatzes der zugelassenen Mühlen. Nach dem durch die Verordnung Nr. 3500/90 in Artikel 14 eingefügten Absatz 3a kontrollieren die Erzeugermitgliedstaaten für die Zwecke der Zahlung der Beihilfe an Olivenbauern, die im Durchschnitt mindestens 500 kg Olivenöl je Wirtschaftsjahr erzeugen, auf der Grundlage noch festzusetzender Kriterien die Richtigkeit der Anbaumeldungen, die Übereinstimmung der im Beihilfeantrag angegebenen Ölmenge mit der Menge, die sich aus der Bestandsbuchführung der zugelassenen Mühlen ergibt, und - aufgrund noch festzulegender Kriterien - die Übereinstimmung der von jedem Olivenbauern als in einer zugelassenen Mühle gepresst angegebenen Olivenmenge mit den Daten, die sich aus seiner Anbaumeldung ergeben. Bei Olivenbauern, die im Durchschnitt weniger als 500 kg Olivenöl je Wirtschaftsjahr erzeugen, muss sich nach Artikel 14 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2261/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 3500/90 durch die Kontrolle auf der Grundlage noch festzulegender Kriterien die Richtigkeit der Anbaumeldungen und der Nachweis für das Auspressen der Oliven in einer zugelassenen Mühle überprüfen lassen.
30. Nach Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 928/91 der Kommission vom 15. April 1991 erstreckt sich die Kontrolle gemäß Artikel 14 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 auf mindestens 10 % der zugelassenen, in dem betreffenden Wirtschaftsjahr betriebenen Ölmühlen. Nach Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 928/91 berücksichtigen die Erzeugermitgliedstaaten bei der Kontrolle der Richtigkeit der Anbaumeldungen nach Artikel 14 Absätze 3a und 4 der Verordnung Nr. 2261/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 3500/90 u. a. die in der Ölkartei und den EDV-Dateien enthaltenen Angaben, die Kontrollen vor Ort, denen der Olivenbauer unterzogen worden ist, sowie die Erträge an Oliven und Olivenöl, die für das Gebiet festgesetzt worden sind, auf dem sich der betroffene Betrieb oder die betroffenen Betriebe befinden.
31. Nach Artikel 15 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 3500/90 legt der betroffene Mitgliedstaat, wenn sich durch die in den Artikeln 13 und 14 genannten Kontrollen die Angaben in der Bestandsbuchführung einer zugelassenen Mühle nicht bestätigen lassen, unbeschadet etwaiger Sanktionen gegen die fragliche Mühle für jeden Erzeuger, der im Durchschnitt mindestens 500 kg Olivenöl je Wirtschaftsjahr erzeugt und der die von ihm erzeugten Oliven in dieser Mühle hat auspressen lassen, die beihilfefähige Ölmenge fest. Nach Absatz 4 dieser Bestimmung berücksichtigt der Mitgliedstaat bei der Bestimmung der beihilfefähigen Menge insbesondere die gemäß Artikel 18 der Verordnung, der eine Festsetzung nach homogenen Erzeugungsgebieten vorsieht, pauschal festgesetzten Oliven- und Ölerträge.
3. Die Ölkartei und die EDV-mäßige Erfassung der Ölkarteidaten
32. Um die notwendigen Angaben über das Produktionspotenzial an Oliven und Olivenöl in der Gemeinschaft zu erhalten und eine bessere Durchführung der Beihilferegelung der Gemeinschaft für Olivenöl zu erreichen, erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 154/75 vom 21. Januar 1975 über die Anlage einer Ölkartei in den Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten.
33. Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 154/75 haben die Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten eine Ölkartei über alle sich in ihrem Hoheitsgebiet gelegenen Olivenanbaubetriebe anzulegen. Nach Artikel 1 Absatz 2 dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3788/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 zur Anpassung bestimmter Verordnungen im Sektor Fette aufgrund des Beitritts Spaniens und Portugals lief die Frist für die Anlegung dieser Kartei für Spanien am 1. November 1988 ab.
34. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 2276/79 vom 16. Oktober 1979 erließ die Kommission Durchführungsbestimmungen für die Anlage einer Ölkartei in den Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten. Die zur Änderung dieser Verordnung erlassene Verordnung (EWG) Nr. 586/88 der Kommission vom 2. März 1988 fügte ihr die Artikel 6a und 6b ein. Nach Artikel 6a bringen die Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaten die Ölkartei nach dem Verfahren des Artikels 6 Absatz 1 jährlich auf den letzten Stand, indem sie die Änderungen berücksichtigen, die gegebenenfalls in den Anbauflächenerklärungen der Olivenerzeuger vorgenommen wurden. Artikel 6b Absatz 1 sieht vor, dass die Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten, die der Gemeinschaft nach dem Inkrafttreten dieser Verordnung beigetreten sind, versuchsweise die der Situation ihrer Olivenerzeugung am besten angepasste Methode auswählen können. Zu diesem Zweck übermitteln die betroffenen Mitgliedstaaten der Kommission ein Versuchsprogramm zur Genehmigung. Gemäß Artikel 6b Absatz 2 teilt die Kommission dem Mitgliedstaat ihre Entscheidung zu dem vorgelegten Programm mit, gegebenenfalls mit den von ihr für wünschenswert gehaltenen Änderungen. Nach Genehmigung durch die Kommission wird das Programm schnellstmöglich unter der Verantwortung des jeweiligen Mitgliedstaats durchgeführt.
35. Die Verordnung Nr. 154/75 wurde, was die Finanzierung der Ölkartei betrifft, durch die Verordnung (EWG) Nr. 1794/79 des Rates vom 9. August 1979 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 154/75 in Bezug auf die Finanzierung der Ölkartei geändert. Nach dem neuen Artikel 3 Absatz 3 Unterabsatz 2 erfolgt die Finanzierung durch eine Verringerung der Erzeugerbeihilfe nach dem gleichen Verfahren wie bei den Ausgaben nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70. Laut Artikel 3 Absatz 5 kommen für eine Finanzierung diejenigen Ausgaben in Betracht, die sich aus den zwischen der zuständigen Stelle des Erzeugermitgliedstaates und den mit der Ausführung der Arbeiten beauftragten natürlichen oder juristischen Personen geschlossenen Verträgen ergeben; ferner können Kosten finanziert werden, die nicht die Verwaltung und Kontrolle der Arbeiten betreffen, wenn der Mitgliedstaat diese Arbeiten von seinen eigenen Dienststellen durchführen lässt. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission zuvor über den Inhalt der Verträge, die Lastenhefte oder die geschätzten Kosten der Arbeiten.
36. Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2261/84 verpflichtet überdies jeden Erzeugermitgliedstaat, ständige rechnergestützte Dateien über die die Ölerzeugung betreffenden Angaben zu erstellen und auf dem Laufenden zu halten. Nach Artikel 17 Absatz 2 dieser Verordnung müssen die zusammengestellten Dateien und die zu ihrer Kontrolle verwendeten Datenverarbeitungssysteme mit dem Datenverarbeitungssystem kompatibel sein, das von jedem Mitgliedstaat für die Ölkartei verwendet wird.
37. Artikel 14 Absatz 5 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2261/84 verpflichtet die Mitgliedstaaten, von diesen Dateien für die in dieser Verordnung genannten Kontrollen und Überprüfungen Gebrauch zu machen. Nach Artikel 16 Absatz 2 der Verordnung müssen die Dateien alle zweckdienlichen Angaben enthalten, um die Kontrollen und ein rasches Aufspüren etwaiger Unregelmäßigkeiten zu erleichtern, einschließlich der Informationen über die Erzeugung der Ölmühlen. Weiterhin sieht Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 98/89 der Kommission vom 17. Januar 1989 vor, dass die Mitgliedstaaten die grundlegenden Daten der Ölkartei, sobald sie verfügbar sind, in die Datei eingeben.
38. In Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 98/89 heißt es, dass die rechnergestützte Datei in allen ihren Bestandteilen bis zum 31. Oktober 1990 betriebsbereit sein muss.
B - Zu den finanziellen Berichtigungen betreffend die Erzeugerbeihilfe für Olivenöl
1. Zur punktuellen finanziellen Berichtigung der an zwei Erzeugerorganisationen gezahlten Beihilfen
a) Vorbringen der Parteien
39. Die spanische Regierung beanstandet die Berichtigung von 224 414 161 ESP bezüglich der den anerkannten spanischen Erzeugerorganisationen OPROL (Toledo) und APROL-JJAA (Badajoz) gezahlten Beihilfen.
40. Nach ihrer Meinung bestehen keine Gründe, einem Mitgliedstaat Beihilfen zu verweigern, wenn dieser nachweise, dass sein Kontrollsystem akzeptabel sei.
41. Gegenüber der Behauptung der Kommission, die Kontakte zwischen den Autonomen Regionen und der FEGA seien unzulänglich, macht die spanische Regierung geltend, die über die anerkannten Erzeugerorganisationen ausgeübte Kontrolle sei ganz im Gegenteil erschöpfend. Es gebe Gründe dafür, dass die Mahnungen der AAO nicht stets automatisch dazu führten, der betroffenen anerkannten Erzeugerorganisation die Anerkennung zu entziehen, wie die Kommission dies wolle. Zum einen richteten sich die Verfahren zur Verhängung von Sanktionen gemäß Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften nach dem Recht des betroffenen Mitgliedstaates, was im Fall des Königreichs Spanien bedeute, dass ein langes und komplexes kontradiktorisches Verfahren eingeleitet werden müsse. Es könne daher nicht sofort eine schnelle Sanktion verhängt werden. Zudem sei der Widerruf der Anerkennung eine verhältnismäßig schwerwiegende Maßnahme, die nicht getroffen werden könne, wenn der Verstoß geringfügig sei.
42. Die Anerkennung der OPROL sei auf Vorschlag der AAO durch Beschluss der Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha vom 25. April 1995 widerrufen worden. Was APROL-JJAA angehe, so räumt die spanische Regierung ein, dass dem Vorschlag der AAO, die Anerkennung zu widerrufen, keine Folge geleistet worden sei, fügt aber hinzu, dass dieser Vorschlag auf bloßen Verdachtsmomenten oder Befürchtungen und nicht auf hinreichenden Gründen beruht habe.
43. Die spanische Regierung bestreitet, dass sie es versäumt habe, der Kommission die von dieser verlangten Auskünfte zu erteilen, die die Kommission nicht erhalten zu haben behaupte.
44. Der einzige Fall, in dem das Gemeinschaftsrecht den Abzug bestimmter Beträge von den vom EAGFL finanzierten Ausgaben vorsehe, liege dann vor, wenn bestätigt werde, dass die von den anerkannten Erzeugerorganisationen zurückbehaltenen Beträge in vollem Umfang oder teilweise nicht zur Finanzierung der ihnen gemäß Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 obliegenden Tätigkeiten verwendet worden seien.
45. Weiterhin führt die spanische Regierung aus, die angefochtene Entscheidung wäre selbst dann rechtswidrig, wenn ein nicht ordnungsgemäßer Betrieb bestimmter anerkannter Erzeugerorganisationen nachgewiesen wäre. Die Berichtigung müsse in jedem Fall die von der anerkannten Erzeugerorganisation für ihren Betrieb einbehaltene Beihilfe treffen, nicht aber alle dieser Organisation angehörenden Olivenbauern. Dies folge aus dem Grundsatz der individuellen Bestrafung und sei vor allem im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geboten. Die Entscheidungen der Kommission beträfen nicht immer die an alle Olivenbauern gezahlten Beihilfen, was die Frage nach den von der Kommission herangezogenen Kriterien sowie nach der Willkür aufwerfe, mit der diese Entscheidungen behaftet sein könnten.
46. Die spanische Regierung wirft der Kommission vor, erhebliche Rechtsunsicherheit zu schaffen, da sie nicht die Bedingungen präzisiert habe, die den Widerruf der Anerkennung rechtfertigten. Da diese Maßnahme die individuellen Rechte einschränke, sei es wesentlich, dass sie nur dann getroffen werde, wenn die Beweise für die Unregelmäßigkeiten nach dem anwendbaren Verfahren erbracht seien. Die spanische Regierung bestreitet das Vorliegen von Verstößen. Was aufgedeckt worden sei, seien spezielle Versäumnisse, die eine weitere Beobachtung der anerkannten Erzeugerorganisationen gerechtfertigt hätten.
47. Es sei unverhältnismäßig, die Folgen einer Unregelmäßigkeit, die einer anerkannten Erzeugerorganisation anzulasten sei, auf die allen ihren Mitgliedern gewährte Beihilfe zu erstrecken, zumal, wenn die Mehrzahl der Mitglieder keinen Verstoß begangen habe.
48. Die Kommission führt aus, die vorgenommene punktuelle finanzielle Berichtigung erfasse sowohl die OPROL und APROL-JJAA als auch die über diese beiden Organisationen den Erzeugern von Olivenöl während des Haushaltsjahres 1993 gewährte Beihilfe.
49. Diese Berichtigung sei ebenso wie die übrigen mit der angefochtenen Entscheidung vorgenommenen Berichtigungen das Ergebnis der Auskünfte - oder des Fehlens von Auskünften - der verschiedenen spanischen Behörden, der Untersuchungen der AAO und der einzelnen Untersuchungen der Kontrolldienste des EAGFL vor Ort.
50. Diese Prüfungen hätten schwerwiegende und anhaltende Unregelmäßigkeiten bei Verwaltung und Betrieb von sechs anerkannten Erzeugerorganisationen, darunter den beiden von der streitigen Berichtigung betroffenen, aufgedeckt. Diese beiden seien die einzigen, auf die eine solche Berichtigung angewandt worden sei, da es hier möglich gewesen sei, die für die Berechnung der Berichtigung erforderlichen Daten zusammenzutragen.
51. Die anerkannten Erzeugerorganisationen seien ein für die Verwaltung und Kontrolle der gemeinsamen Marktorganisation wesentliches Element, da das Gemeinschaftsrecht ihnen als Gegenleistung für die Beihilfe und den finanziellen Ausgleich, die ihnen gewährt würden, konkrete Verpflichtungen und spezifische Aufgaben in Zusammenhang mit Verwaltung und Kontrolle der Gemeinschaftsbeihilfen auferlege, die die ihnen angeschlossenen Erzeuger erhielten.
52. Um als solche anerkannt zu werden, müssten diese Organisationen unbedingt alle in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft vorgesehenen Anforderungen und Bedingungen erfuellen, wie sie hauptsächlich in Artikel 20c der Verordnung Nr. 136/66 in der Fassung der Verordnung Nr. 1413/82 und in der Verordnung Nr. 2261/84, insbesondere deren Artikel 5 Absatz 3, festgelegt worden seien. Es sei wesentlich, dass alle diese Organisationen nicht nur im Zeitpunkt ihrer Errichtung, sondern auch während der gesamten Zeit ihres Bestehens alle ihnen von der Gemeinschaftsregelung auferlegten Verpflichtungen, Bedingungen und Aufgaben erfuellten.
53. Aus diesen Bestimmungen folge, dass die zuständige Stelle der Organisation, die die Bedingungen für die Anerkennung nicht mehr erfuelle, die Anerkennung unverzüglich entziehen müsse, ohne dass sie hierbei über einen Ermessensspielraum verfüge. Diese Maßnahme stelle keine Sanktion dar, sondern erfolge, weil die betreffende Organisation die notwendigen Bedingungen für ihre weitere Anerkennung als anerkannte Erzeugerorganisation nicht mehr erfuelle. Der Widerruf der Anerkennung müsse unbeschadet der gegebenenfalls zu verhängenden Sanktionen verfügt werden. Die Autonomen spanischen Regionen hätten sich geweigert, den von der AAO vorgeschlagenen Widerruf der Anerkennung der in Rede stehenden Erzeugerorganisation vorzunehmen, obwohl sie das Vorliegen der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten im Wesentlichen eingeräumt hätten.
54. Das Königreich Spanien habe den Großteil der von ihm wiederholt angeforderten Informationen bezüglich der betroffenen anerkannten Erzeugerorganisationen nicht erteilt.
b) Eigene Beurteilung
55. Das Vorbringen der spanischen Regierung betrifft die rechtlichen Voraussetzungen für den Widerruf der Anerkennung der anerkannten Erzeugerorganisationen, den Nachweis der begangenen Unregelmäßigkeiten sowie den Umfang der im Fall des Königreichs Spanien wegen dieser Unregelmäßigkeiten vorgenommenen Berichtigung.
56. Ich werde diese Punkte der Reihe nach untersuchen.
i) Die Voraussetzungen für den Widerruf der Anerkennung der anerkannten Erzeugerorganisationen
57. Es sei daran erinnert, dass die Verordnung Nr. 1413/82 eine spezielle Regelung eingeführt hat, die eigens auf die Tätigkeit der Organisationen der Olivenbauern oder ihrer Vereinigungen abgestellt ist, die mit der verstärkten Kontrolle der Erzeugung der Olivenbauern betraut sind, die Mitglieder von in solchen Vereinigungen zusammengeschlossenen Organisationen sind.
58. Artikel 20c Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 136/66 in der Fassung der Verordnung Nr. 1413/82 legt die Bedingungen für die Anerkennung der Erzeugerorganisationen fest. Namentlich müssen diese Organisationen in der Lage sein, die Oliven- und Ölerzeugung ihrer Mitglieder zu überprüfen.
59. Artikel 20c Absatz 2 Buchstabe b der genannten Verordnung beschreibt in unmissverständlicher Weise die Konsequenz, wenn die Bedingungen, die die Anerkennung gerechtfertigt haben, nicht mehr erfuellt sind. In einem solchen Fall wird nämlich die Anerkennung der betreffenden Organisation oder der Vereinigung mehrerer solcher Organisationen widerrufen.
60. Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 legt die Modalitäten des Widerrufs fest. Danach vergewissert sich die zuständige Behörde anhand der jährlichen Erklärung, zu der die anerkannten Erzeugerorganisationen verpflichtet sind und in der sie dieser Behörde etwaige Änderungen ihrer Struktur, die seit der Anerkennung eingetreten sind, sowie die Ergebnisse der gegebenenfalls durchgeführten Kontrollen mitteilen, darüber, dass die Bedingungen für die Anerkennung weiterhin gegeben sind. Ist dies nicht der Fall, so muss die zuständige Stelle die Anerkennung unverzüglich, spätestens aber vor Beginn des nächsten Wirtschaftsjahres, entziehen ..."
61. Daraus lassen sich meines Erachtens vier Schlüsse ziehen.
62. Zum einen lassen sich die Bedingungen für die Anerkennung der betreffenden Organisation leicht feststellen. So müssen sie u. a. in der Lage sein, die Oliven- und Ölerzeugung ihrer Mitglieder zu überprüfen; dazu nicht in der Lage zu sein, wird gerade den vorliegend betroffenen anerkannten Erzeugerorganisationen vorgeworfen.
63. Die Voraussetzungen für den Widerruf der Anerkennung werden in der Gemeinschaftsregelung ausdrücklich festgelegt. Es ist daher abwegig, der Kommission, wie dies die spanische Regierung tut, vorzuwerfen, sie habe durch die fehlende Präzisierung dieser Voraussetzungen eine rechtliche Unsicherheit geschaffen. Überdies werden wir sehen, dass die Kommission den Grund für ihre finanzielle Berichtigung, nämlich die Unfähigkeit der anerkannten Erzeugerorganisationen, die Erzeugung zu überprüfen, klar und detailliert dargelegt hat.
64. Zum anderen ist die Anerkennung der betreffenden Organisation zu widerrufen, sobald eine der Voraussetzungen für die Anerkennung nicht mehr erfuellt ist. Der durch die Verordnung Nr. 1413/82 geänderte Artikel 20c der Verordnung Nr. 136/66 zählt diese Bedingungen auf, so dass das Fehlen einer von ihnen ausreicht, um die Anerkennung in Frage zu stellen. Im vorliegenden Fall muss die Produktion von den anerkannten Erzeugerorganisationen wirksam und ständig kontrolliert werden, damit diese ihren ursprünglichen Status behalten können.
65. Wird daher nachgewiesen, dass die Kontrollmaßnahmen, zu denen die anerkannte Erzeugerorganisation verpflichtet ist, unzulänglich sind oder dass deren Organisation oder Arbeitsweise solche Maßnahmen nicht zulässt, wird der Status der Organisation als anerkannte Erzeugerorganisation in Frage gestellt.
66. Ferner lässt sich den oben angeführten Bestimmungen nicht entnehmen, dass je nach dem Gewicht der Tatsachen, auf die der Widerruf gestützt wird, Einschränkungen gemacht werden müssten. Wie sich aus Artikel 20c der Verordnung Nr. 136/66 in der Fassung der Verordnung Nr. 1413/82 ergibt, genügt die Feststellung, dass die anerkannte Erzeugerorganisation die Überprüfung nicht ausreichend durchführen kann, um den Widerruf der ihr gewährten Anerkennung zu rechtfertigen. Diese Auslegung wird durch das Ziel der anwendbaren gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften bestätigt, nämlich zum einen eine verstärkte Kontrolle der Erzeugung der Olivenbauern, die Mitglieder von in Berufsvereinigungen zusammengeschlossenen Organisationen sind, einzuführen, um eine wirksame Durchführung der Beihilferegelung sicherzustellen, und zum anderen diese Vereinigungen hiermit zu betrauen. Sind diese zu Überprüfungen der Erzeugung erwiesenermaßen außerstande, so kann dies nicht als so harmlos angesehen werden, dass die staatlichen Behörden von einem Widerruf absehen könnten.
Unter diesen Umständen kann die spanische Regierung nicht behaupten, die den betroffenen anerkannten Erzeugerorganisationen vorgeworfenen Tatsachen hätten nicht genügend Gewicht, um den Widerruf der ihnen gewährten Anerkennung zu rechtfertigen.
67. Schließlich muss der Widerruf rasch erfolgen. In Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 ist als äußerste Frist der Beginn des jeweils nächsten Wirtschaftsjahres vorgesehen.
68. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Regelung des Widerrufsverfahrens trifft hier auf eine sehr klare zeitliche Grenze. Zwar muss die Feststellung von Unregelmäßigkeiten unzweifelhaft zu einem kontradiktorischen Verfahren zwischen der zuständigen Behörde und der betroffenen anerkannten Erzeugerorganisation führen, bevor eine beschwerende Entscheidung wie ein Widerruf ergeht; es gibt jedoch keine Rechtfertigung dafür, diese Entscheidung erst nach Ablauf der gesetzlichen Frist zu treffen. Es ist Sache des Königreichs Spanien, das wie die übrigen Mitgliedstaaten verpflichtet ist, die Frist des Artikels 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 einzuhalten, seine innerstaatlichen Verfahren so anzupassen, dass sie in Einklang mit dieser Bestimmung stehen, und sie so anzuwenden, dass sie die festgesetzte Frist nicht überschreiten.
69. Die spanische Regierung hat eingeräumt, dass die Mahnungen der AAO nicht stets automatisch zum Widerruf der Anerkennung der betreffenden Organisation führen. Die Anerkennung der OPROL sei am 25. April 1995 widerrufen worden, nachdem nach einer einjährigen Beobachtung keine Besserung habe festgestellt werden können.
70. Die Frist des Artikels 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 ist somit offensichtlich nicht eingehalten worden.
71. Was APROL-JJAA betrifft, so bestreitet die spanische Regierung nicht, dass sie dem Widerrufsvorschlag der AAO vom 24. Januar 1994 nicht gefolgt ist.
72. Die spanische Regierung macht jedoch geltend, der ursprüngliche Widerrufsvorschlag sei auf bloße Verdachtsmomente oder Befürchtungen und nicht auf hinreichende Gründe gestützt gewesen.
73. Daher ist das Vorbringen der spanischen Regierung zu den Fällen APROL-JJAA und OPROL zu prüfen, wonach die festgestellten Unregelmäßigkeiten nicht ausgereicht hätten, um einen Widerruf zu rechtfertigen.
ii) Die Unregelmäßigkeiten, die einen Widerruf der Anerkennung rechtfertigen
74. Wie wir gesehen haben, ist die Anerkennung dieser beiden Erzeugerorganisationen nicht bzw. verspätet widerrufen worden. Dieser Widerruf war aber geboten, da diese Organisationen die Bedingungen für die Beibehaltung ihres ursprünglichen rechtlichen Status nicht erfuellt haben.
75. Den Akten lässt sich nämlich mehreres entnehmen, was die Behauptung der spanischen Regierung widerlegt, der seinerzeitige Antrag, die Anerkennung von APROL-JJAA zu widerrufen, sei nicht hinreichend untermauert gewesen.
76. Mit Schreiben vom 14. Juni 1994 haben die zuständigen Behörden der Autonomen Region Extremadura der AAO mitgeteilt, sie hätten bei APROL-JJAA am 3. und 10. März 1994 zwei Kontrollen vorgenommen. Aus diesem Schreiben geht hervor, dass die AAO am 23. September 1993 bei derselben Organisation eine Prüfung durchgeführt hatte, deren Ergebnisse sie zu dem Vorschlag eines Widerrufs vom 24. Januar 1994 veranlasst hatte. Die Untersuchungen von März 1994 ließen gewisse Verbesserungen gegenüber der von der AAO beschriebenen Situation erkennen, was die Dienststellen der Autonomen Region Extremadura trotz des Fortbestehens gewisser Mängel zu dem Vorschlag veranlasste, die Verwaltung von APROL Jovenes Agricultores de Badajoz weiter zu beobachten, bis festgestellt werden kann, dass alle Voraussetzungen, die die Anerkennung gerechtfertigt haben, wieder erfuellt sind und dass die Vorschriften der auf diese Art von Organisation anwendbaren Regelung eingehalten werden". Das Schreiben führt des Näheren aus, die von der AAO durchgeführte Untersuchung sei zu einem Zeitpunkt erfolgt, in dem die betreffende Organisation keinen Geschäftsführer gehabt habe und ein neuer Geschäftsführer noch nicht ernannt worden sei, so dass das Personal von APROL-JJAA auf die Warnungen der AAO nicht habe reagieren können.
77. Das Schreiben vom 14. Juni 1994 bestätigt, dass im Zeitpunkt der Untersuchungen durch die AAO Mängel vorlagen und dass einige von diesen im Augenblick der Untersuchungen durch die Dienststellen der Autonomen Region Extremadura noch fortbestanden. Bei den letztgenannten Untersuchungen wurde festgestellt, dass die spezielle Verwaltungsbuchführung unzulänglich war, Abschriften der Eigentumsurkunden fehlten, die dreimonatlichen Tätigkeitsberichte Lücken aufwiesen und für bestimmte Wirtschaftsjahre die Einhaltung der für die Überweisung der Beihilfen festgesetzten Fristen nicht überprüft werden konnte.
78. Die Anerkennung ist aber in diesem Stadium nicht widerrufen worden und ebenso wenig nach der von der AAO durchgeführten Untersuchung, obwohl bei dieser zahlreichere und schwerer wiegende Unregelmäßigkeiten festgestellt worden waren.
79. Außerdem kann das Fehlen eines Geschäftsführers zu jenem Zeitpunkt für sich allein diese Mängel nicht rechtfertigen, wie die von den Dienststellen des EAGFL vorgenommenen Kontrollen beweisen. In der Tat lässt der Bericht, den diese Dienststellen im Anschluss an einen vom 20. bis 24. Juni 1994 durchgeführten Prüfauftrag erstattet haben, erkennen, dass mehrere von der AAO besuchte anerkannte Erzeugerorganisationen nicht einmal die elementarsten Voraussetzungen erfuellten, an die die Verordnung die Aufrechterhaltung ihrer Anerkennung knüpft. Zu diesen Organisationen gehörte APROL-JJAA. Die Inspektoren des EAGFL weisen darauf hin, dass diese Organisation seit 1989 mehrfach überprüft worden sei und dass die Behörden der Autonomen Region Extremadura die verschiedenen Empfehlungen sowie die Vorschläge zur Verhängung von Sanktionen niemals in Erwägung gezogen hätten.
80. Die von der AAO aufgezeigten Unregelmäßigkeiten lagen somit zeitlich vor dem Besuch im September 1993 und infolgedessen vor der Zeit, in dem APROL-JJAA keinen Geschäftsführer hatte.
81. Die Tatsache, dass nach der Feststellung dieser alten, andauernden Unzulänglichkeiten die Anerkennung nicht widerrufen wurde, rechtfertigt somit offensichtlich die APROL-JJAA betreffende punktuelle Berichtigung.
82. Der Fall OPROL ist hinsichtlich der Unregelmäßigkeiten, die den Widerruf der Anerkennung rechtfertigen, noch eindeutiger. Der bereits erwähnte Beschluss vom 25. April 1995, mit dem die Anerkennung dieser Erzeugerorganisation widerrufen wurde, liefert den Beweis dafür, dass OPROL gegen ihre Verpflichtungen als anerkannte Erzeugerorganisation verstoßen hat. Das ihr von den zuständigen nationalen Behörden - wie wir gesehen haben, vergeblich - eingeräumte Beobachtungsjahr beweist, dass die gegen diese Organisation erhobenen Vorwürfe seit langem begründet waren. Jedenfalls werden diese Tatsachen nicht bestritten.
83. Aus den obigen Punkten i) und ii) ergibt sich, dass das Königreich Spanien trotz der festgestellten Unregelmäßigkeiten die Anerkennung von OPROL und APROL-JJAA nicht gemäß den Bedingungen des Gemeinschaftsrechts widerrufen hat. Dies reicht aus, um die von der Kommission vorgenommene finanzielle Berichtigung zu rechtfertigen.
84. Die spanische Regierung bestreitet jedoch, dass die Kommission aufgrund dieser Tatsachen befugt sei, eine Berichtigung vorzunehmen, es sei denn, es wäre bewiesen, dass gemäß Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 die von den anerkannten Erzeugerorganisationen einbehaltenen Beträge in vollem Umfang oder teilweise nicht zur Finanzierung der ihnen obliegenden Tätigkeiten verwendet worden wären.
85. Diese Auffassung der spanischen Regierung beschränkt das Recht der Gemeinschaft, die Übernahme der Ausgaben des betroffenen Mitgliedstaats in vollem Umfang oder teilweise abzulehnen, unter Verkennung Ihrer einschlägigen Rechtsprechung auf einen einzigen Tatbestand.
86. Die Bestimmung, auf die sich die spanische Regierung beruft, ist sehr spezifischer Natur. Aus der Verordnung Nr. 2261/84 geht hervor, dass die anerkannten Erzeugerorganisationen berechtigt sind, von dem ihnen ausbezahlten Betrag der Erzeugerbeihilfe einen Teil einzubehalten, um zur Deckung der Kosten der ihnen übertragenen Kontrollen beizutragen. Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung sieht einen Abzug von den durch den EAGFL finanzierten Ausgaben vor, wenn die einbehaltenen Beträge nicht zu diesem Zweck verwendet werden.
87. Unzweifelhaft stellt diese Bestimmung nur einen der Fälle dar, in denen die Gemeinschaft berechtigt ist, Ausgaben, die ein Mitgliedstaat zu Unrecht getätigt hat, nicht zu übernehmen. Wie Sie mehrfach entschieden haben, finanziert der EAGFL lediglich Interventionen, die unter Beachtung der im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte anwendbaren Vorschriften des Gemeinschaftsrechts vorgenommen wurden. In diesem Sinne sind die Artikel 2 und 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 zu verstehen, deren Anwendungsbereich sich auf andere Fälle erstreckt als diejenigen einer nicht ordnungsgemäßen Verwendung des von einer anerkannten Erzeugerorganisation einbehaltenen Beitrags.
88. Wie die Kommission zu Recht ausführt, geht aus diesen Bestimmungen hervor, dass ein Mitgliedstaat, der die Anerkennung einer Erzeugerorganisation aufrecht erhält und ihr Beihilfen gewährt, nachdem die zuständige Behörde festgestellt hat, dass diese Organisation die für ihre Anerkennung erforderlichen Voraussetzungen nicht oder nicht mehr erfuellt, neben dem Verstoß, die Anerkennung nicht widerrufen zu haben, einen weiteren begeht, nämlich den der rechtswidrigen Zahlung der Beihilfe. Dies trifft vorliegend für das Königreich Spanien zu.
iii) Der Umfang der im Fall des Königreichs Spanien vorgenommenen punktuellen Berichtigung
89. Nunmehr gilt es, den Umfang der streitigen finanziellen Berichtigung näher zu bestimmen. Hierzu ist das Vorbringen der spanischen Regierung zu prüfen, diese Berichtigung müsse jedenfalls auf die von der anerkannten Erzeugerorganisation für ihren Betrieb einbehaltene Beihilfe begrenzt bleiben und dürfe sich nicht auf alle in dieser Organisation zusammengeschlossenen Olivenbauern erstrecken. Die spanische Regierung beruft sich auf den Grundsatz der individuellen Bestrafung und auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; sie macht geltend, es widerspreche diesem Grundsatz, die Sanktionen für eine Unregelmäßigkeit, die einer anerkannten Erzeugerorganisation vorgeworfen werde, auf die Erzeuger selbst zu erstrecken. Sie beanstandet ferner den angeblich willkürlichen Charakter der von der Kommission vorgenommenen Berichtigung.
90. Für die Beurteilung, ob eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts, insbesondere im Bereich der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, muss geprüft werden, ob die in dieser Bestimmung vorgesehenen Maßnahmen die Grenzen dessen überschreiten, was angemessen und erforderlich ist, um das mit der fraglichen Regelung angestrebte Ziel zu erreichen. Insbesondere ist zu untersuchen, ob die Maßnahmen, die mit der streitigen Vorschrift zur Erreichung des verfolgten Zweckes eingesetzt werden, der Bedeutung dieses Zweckes entsprechen und für dessen Erreichung notwendig sind.
91. Die Regel, die im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit untersucht werden muss, ist Ihrer ständigen Rechtsprechung entnommen, auf die ich mich bereits bezogen habe. Hiernach kann die Kommission zu Lasten des EAGFL nur die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge übernehmen, während alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, weiterhin zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen. Die Nichtanwendung der einschlägigen Regeln durch die zuständigen spanischen Behörden hat, wie bereits bemerkt, die streitige finanzielle Berichtigung zur Folge. Dies führt ohne weiteres dazu, dass dem Königreich Spanien aufzugeben ist, sämtliche den in Rede stehenden anerkannten Erzeugerorganisationen ausgezahlten Beträge einschließlich des Betrags der für die Erzeuger selbst bestimmten Beihilfen von der Gemeinschaftsfinanzierung auszunehmen.
92. Die Verordnung Nr. 729/70 betrifft nach ihrer siebten Begründungserwägung den Erlass von Maßnahmen, die dazu bestimmt sind, jegliche Unregelmäßigkeit zu verhindern und zu verfolgen und die infolge solcher Unregelmäßigkeiten abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen.
93. Die Finanzierung der Erzeuger über die anerkannten Erzeugerorganisationen, aber auch ihre Kontrolle durch diese Organisationen gehören zu den Maßnahmen, die auf dem Sektor für Fette eingeführt worden sind. Ist die Kontrolle unzureichend, so wird die Gemeinschaft der Möglichkeit beraubt, sich zu vergewissern, dass die Bedingungen für die Finanzierung des fraglichen Agrarsektors erfuellt sind. Der Ausschluss von der Finanzierung stellt die am besten geeignete Maßnahme dar, wenn man vermeiden will, dass die Beihilfen für andere Zwecke verwendet werden als diejenigen, für die sie gewährt wurden, außer wenn nachgewiesen ist, dass die der anerkannten Erzeugerorganisation angehörenden Olivenbauern sich keine Unregelmäßigkeit haben zuschulden kommen lassen, die geeignet wäre, die Gemeinschaftsfinanzierung in vollem Umfang oder teilweise in Frage zu stellen.
94. Hierzu trägt die spanische Regierung vor, die Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit werde durch die Nachprüfungen bewiesen, die bei den der Organisation angehörenden Olivenbauern durchgeführt worden seien. Diese hätten ergeben, dass die Zahlungen in Einklang mit der Gemeinschaftsregelung erfolgt seien, denn 22 der 26 kontrollierten Olivenbauern hätten keinerlei Unregelmäßigkeiten begangen.
95. Mit der Kommission bin ich der Meinung, dass diese Tatsachen nicht beweiskräftig sind, und zwar hauptsächlich deshalb, weil die Kontrollen, die in den von der spanischen Regierung vorgelegten Protokollen bescheinigt sind, im Laufe des Jahres 1995 durchgeführt wurden. Mit der angefochtenen Entscheidung beanstandet die Kommission aber die Arbeitsweise der anerkannten Erzeugerorganisationen und der ihnen angeschlossenen Erzeuger, wie sie im Jahr des streitigen Rechnungsabschlusses festgestellt wurde. Die innerhalb der Organisationen selbst aufgedeckten Versäumnisse begründen somit eine starke Vermutung dafür, dass sich auch die ihnen angeschlossenen Erzeuger ihren Betrieb im Laufe des Wirtschaftsjahres 1993 nicht ordnungsgemäß geführt haben. Die zu den Akten gegebenen Protokolle können diese Vermutung nicht entkräften, da die in ihnen enthaltenen Feststellungen möglicherweise Verbesserungen wiederspiegeln, die nach dem streitigen Zeitraum eingetreten sind.
96. Außerdem ist daran zu erinnern, dass die anerkannten Erzeugerorganisationen die Erzeugung kontrollieren sollen, so dass die Feststellung schwerwiegender Versäumnisse bei der Ausübung dieser Kontrolle auch sehr für erhebliche Mängel bei der Tätigkeit der Erzeuger spricht.
97. Sicherlich kann man davon ausgehen, dass einige Erzeuger nachweislich keine Unregelmäßigkeiten begangen haben. Bei dem auf dem Sektor für Fette eingeführten Finanzierungssystem kann die Auszahlung der Beihilfe auf anderen Wegen erfolgen als über die anerkannten Erzeugergemeinschaften. Wäre die Anerkennung der Erzeugerorganisation fristgemäß widerrufen worden, hätten diese Olivenbauern zweifellos auf eine andere - rechtmäßige - Weise Beihilfen beziehen können, ohne die negativen Folgen der Versäumnisse der anerkannten Erzeugerorganisation, der sie angeschlossen sind, tragen zu müssen.
98. Die rechtswidrige Finanzierung der beiden in Rede stehenden anerkannten Erzeugerorganisationen ist die Folge der Nachsicht, die die spanischen Behörden ihnen gegenüber an den Tag gelegt haben. Die Behörden haben sich geweigert, die Anerkennung von APROL-JJAA zu widerrufen; im Fall von OPROL haben sie die Anerkennung erst nach über einem vollen Wirtschaftsjahr widerrufen. Sie haben sich also entschlossen, diese Organisationen ebenso wie die übrigen anerkannten Erzeugerorganisationen zu finanzieren, obwohl sie sich bewusst waren, dass die fraglichen Organisationen weiterhin eine Anerkennung genossen, die durch ihre Arbeitsweise nicht mehr gerechtfertigt war. Da die ihnen vorgeworfenen Unregelmäßigkeiten bewiesen waren und die Anerkennung, die ihnen gewährt worden war, nicht gemäß den gesetzlichen Vorschriften widerrufen wurde, ist die Anrechnung der für das Wirtschaftsjahr 1993 gezahlten Beträge rechtmäßig. In der Tat kann die Gemeinschaft nicht für den Schaden haftbar gemacht werden, den die einer der beiden Organisationen angehörenden Olivenbauern erlitten haben und den ein Eingreifen der spanischen Behörden hätte vermeiden können.
99. Aus all diesen Gründen verstößt die in Rede stehende finanzielle Berichtigung meines Erachtens in keiner Weise gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
100. Die spanische Regierung macht im gleichen Zusammenhang geltend, es stehe mit Artikel 7 der Verordnung Nr. 2988/95 ebenfalls nicht in Einklang, dass die Kommission aus einer bei einer Organisation aufgedeckten Unregelmäßigkeit Konsequenzen für die an alle ihre Mitglieder ausgezahlten Beihilfe gezogen habe. Die Kommission bestreitet die Anwendbarkeit dieser Verordnung auf das Wirtschaftsjahr 1993.
101. Nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 2988/95 können die verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen der Gemeinschaft gegenüber natürlichen oder juristischen Personen verhängt werden, die die Unregelmäßigkeit begangen, an ihr mitgewirkt oder für sie zu haften haben beziehungsweise dafür zu sorgen haben, dass sie nicht begangen wird.
102. Rechtsstreitigkeiten über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für vom EAGFL finanzierte Ausgaben sind aufgrund von Nichtigkeitsklagen anhängige Streitsachen, in denen sich die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft gegenüber stehen. Ein solcher Rechtsstreit soll nicht die Verantwortlichkeiten der nationalen Wirtschaftsteilnehmer untereinander bestimmen, es sei denn, dies dient dazu, die den zuständigen innerstaatlichen Behörden anzulastenden Unregelmäßigkeiten zu bestimmen. Die gegebenenfalls gegen einen Mitgliedstaat verhängten finanziellen Maßnahmen beruhen nämlich auf den Mängeln der von diesem Mitgliedstaat geschaffenen Kontrollsysteme. Sie greifen der Zuweisung der endgültigen Verantwortlichkeit für die finanzielle Berichtigung im Verhältnis zwischen den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern nicht vor; diese muss jedenfalls in Einklang mit dem Grundsatz des Artikels 7 der Verordnung Nr. 2988/95 stehen, soweit dieser im entscheidungserheblichen Zeitraum anwendbar war.
103. Schließlich behauptet die spanische Regierung, die von der Kommission vorgenommenen finanziellen Berichtigungen seien willkürlich, da die Berichtigungen im vorhergehenden Haushaltsjahr, anders als im streitigen Haushaltsjahr, nicht auf die Olivenbauern erstreckt worden seien.
104. Nach Ihrer ständigen Rechtsprechung nimmt der Umstand, dass die Kommission in einem bestimmten Haushaltsjahr Mängel feststellt, daraus aber keine finanziellen Konsequenzen zieht, ihr nicht die Befugnis, dies in späteren Haushaltsjahren zu tun, vor allem wenn diese Mängel weiter bestehen; bei der Bestimmung der Höhe der pauschalen Berichtigung können auch erstmals festgestellte Mängel berücksichtigt werden.
105. Wie die Kommission ausgeführt hat, können Schwere und Bedeutung der in Betrieb und Verwaltung der anerkannten Erzeugerorganisationen festgestellten Unregelmäßigkeiten es rechtfertigen, dass die finanzielle Berichtigung sich auf die Gesamtheit der über diese Organisationen getätigten Ausgaben erstreckt.
106. Nach alledem ist der Klagegrund, der auf die angebliche Rechtswidrigkeit der punktuellen finanziellen Berichtigung der an OPROL und APROL-JJAA gezahlten Beihilfen gestützt wird, zurückzuweisen.
2. Zur pauschalen finanziellen Berichtigung in Höhe von 10 % der im Wirtschaftsjahr 1992/93 gezahlten Erzeugerbeihilfen
107. Wie sich aus dem Zusammenfassenden Bericht ergibt, haben die Dienststellen des EAGFL bei der AAO zwei Kontrollen, jeweils im September/Oktober 1993 und im März 1994, durchgeführt, die u. a. die Beihilfe für Olivenölerzeuger betrafen.
108. Diese Kontrollen, die vor allem auf die Arbeit der AAO gerichtet waren, wurden durch einen Kontrollbesuch vom 20. bis 24. Juni in den Autonomen Regionen Andalusien und Extremadura sowie durch einen zweiten Kontrollbesuch des EAGFL vom 30. Januar bis 3. Februar 1995 ergänzt, bei denen es darum ging, die von der AAO insbesondere bei den Mühlen vorgenommenen Kontrollen zu überprüfen.
109. Bei einem späteren Kontrollbesuch vom 17. bis 21. Juni 1996, der die Haushaltsjahre 1993 und später betraf, hätten - so der Bericht - die früheren Erkenntnisse vervollständigt werden können.
110. Aufgrund all dieser Maßnahmen sowie der Erklärungen der spanischen Behörden habe der EAGFL eine Reihe von Unzulänglichkeiten oder Unregelmäßigkeiten nachweisen können.
111. Wie der EAGFL in dem Bericht ausführt ... weist das System zur Verwaltung und Kontrolle der Olivenölerzeugungsbeihilfen in Spanien nach Auffassung des EAGFL eine Vielzahl von Mängeln auf, die seine Effizienz mindern (Rolle der FEGA, Verhängung der von der Kontrollstelle AAO vorgeschlagenen Sanktionen, Zahlungen für Bäume, die zur Gewinnung von Tafeloliven bestimmt sind) bzw. die Schlüsselkontrollen betreffen (Ölkartei, EDV-Dateien, Ermittlung eines Pauschalbetrags durch Umlegung auf die Erzeuger, Kontrollen der Mühlen und der Erzeugerorganisationen)."
Weiter heißt es dort: Vor allem das Fehlen der in den wichtigsten Verordnungen vorgeschriebenen Instrumente (Ölkartei und EDV-Dateien) sowie die Schwächen der geltenden Kontrollverfahren insgesamt vereitelten in Spanien eine systematische Bekämpfung der Veruntreuungsgefahr in einem besonders neuralgischen Sektor."
112. Die Kommission wirft dem Königreich Spanien unter Berufung auf die Erkenntnisse in dem Zusammenfassenden Bericht vor, es habe zu wenig Kontakte zwischen der AAO und den Autonomen Regionen gegeben, es sei keine Ölkartei angelegt und die Ölkarteidaten nicht EDV-mäßig erfasst worden, die Kontrolle der Ölmühlen und der Erträge sei unzulänglich gewesen, und schließlich seien zu Unrecht Beihilfen an die Erzeuger gezahlt worden, die einen Teil ihrer Erzeugung als Tafeloliven vermarktet hätten.
113. Das Königreich Spanien wendet sich gegen die aus diesen Gründen vorgenommene Berichtigung in Höhe von 5 939 261 511 ESP.
a) Zu den Voraussetzungen für die pauschale Berichtigung in Höhe von 10 %
i) Vorbringen der Parteien
114. Die spanische Regierung macht geltend, von einer unzulänglichen Kontrolle der Ausgaben, auf die die Kommission die streitige finanzielle Berichtigung gestützt habe, könne nur dann die Rede sein, wenn drei Voraussetzungen vorlägen: es müsse der Beweis für das allgemein mangelhafte Funktionieren des Kontrollsystems des betroffenen Mitgliedstaats erbracht werden, es müssten schwer wiegende Versäumnisse festgestellt worden sein und schließlich müssten hinreichende Gründe für die Behauptung vorliegen, die Mängel des Kontrollsystems hätten dazu geführt, dass bedeutende Beträge zu anderen Zwecken als den vom Gemeinschaftsgesetzgeber vorgesehenen verwendet worden seien.
115. Nach Ansicht der Kommission trifft die Verantwortung für die Ausgabenkontrolle vor allem die Mitgliedstaaten. Infolgedessen stelle die Nichtanwendung der durch die Gemeinschaftsregelung vorgeschriebenen Kontrollmechanismen einen Verstoß dar, der die Kommission zu den erforderlichen finanziellen Berichtigungen zwinge.
ii) Eigene Beurteilung
116. Die Voraussetzungen, die die spanische Regierung ins Feld führt, verkennen Ihre einschlägige Rechtsprechung, nach der der EAGFL nur die in Einklang mit den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation durchgeführten Interventionen finanziert. Verweigert die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung, sie seien durch dem betroffenen Mitgliedstaat vorzuwerfende Verletzungen des Gemeinschaftsrechts veranlasst worden, so ist es Sache dieses Mitgliedstaats, nachzuweisen, dass die Voraussetzungen für die von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen.
117. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und zu überprüfen, und dass es ihm infolgedessen obliegt, die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun. Im Streitfall ist es Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der für die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geltenden Vorschriften darzutun; hat sie diesen Nachweis erbracht, so hat der Mitgliedstaat gegebenenfalls zu beweisen, dass der Kommission hinsichtlich der hieraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist.
118. Somit hängt die Weigerung des EAGFL, im Rahmen des Rechnungsabschlusses bestimmte Ausgaben des betroffenen Mitgliedstaats zu übernehmen, in keiner Weise von einem Nachweis der Schwere des Verstoßes ab. Es genügt, dass die Ausgaben unter Verletzung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts getätigt worden sind und dass dem Gemeinschaftshaushalt aus diesem Grund ein Schaden droht.
119. Was die Frage angeht, ob die festgestellten Mängel eine Pauschalberichtigung von 10 % rechtfertigen, so ist daran zu erinnern, dass hierfür das Kriterium unter Abschnitt C) des Belle-Berichts heranzuziehen ist. Dort heißt es, dass der Satz von 10 % der Ausgaben anzuwenden ist, wenn der Mangel das gesamte oder doch wesentliche Bestandteile des Kontrollsystems oder die Durchführung wesentlicher Kontrollen betrifft, die die Ordnungsgemäßheit der Ausgabe gewährleisten sollen, so dass sich vernünftigerweise der Schluss ziehen lässt, dass für den EAGFL die Gefahr großer Verluste bestand.
120. Im Licht dieser Überlegungen sind die Beweise zu prüfen, mit denen die spanische Regierung die Feststellungen zu entkräften gedenkt, auf die die Kommission die angefochtene Entscheidung gestützt hat.
b) Zu den Beziehungen zwischen der AAO und den Autonomen Regionen
i) Vorbringen der Parteien
121. Nach den Ausführungen der Kommission geht aus dem Zusammenfassenden Bericht hervor, dass es zu wenig Kontakte zwischen der AAO, deren eine Aufgabe es sei, die Erzeugerbeihilfe zu überwachen, und den mit der Verwaltung der Beihilfe betrauten Autonomen Regionen gebe. Dies berge die Gefahr in sich, dass Verwaltungsentscheidungen getroffen würden, ohne dass man über die Ergebnisse der von der AAO durchgeführten Kontrollen verfüge. Überdies drohten die Kontrollen wirkungslos zu bleiben, da die AAO über bestimmte grundlegende Aspekte der Verwaltung nicht unterrichtet werde. Schließlich werde die AAO dem Zusammenfassenden Bericht zufolge weder bezüglich der Mühlen noch bezüglich der anerkannten Erzeugerorganisationen systematisch über die weitere Behandlung ihres Vorschlags, die Anerkennung zu widerrufen, informiert und sei nicht an der späteren Überprüfung durch die Inspektoren der Autonomen Regionen beteiligt.
122. Die spanische Regierung bestreitet, dass zwischen der AAO und den Autonomen Regionen keine ausreichenden Verbindungen beständen. Die Kontakte seien vielmehr dauerhaft und unproblematisch.
123. Die Kommission erwidert, die AAO verfüge nicht über die erforderlichen Mittel für die Erfuellung ihrer Aufgaben, über die nach der Gemeinschaftsregelung die in den Mitgliedstaaten eingerichteten Agenturen für Olivenöl verfügen müssten. Die Autonomen Regionen erteilten der AAO nur unzulängliche Auskünfte und träfen ohne vorherige Abstimmung mit der AAO einseitige Entscheidungen. Sämtliche Vorschläge der AAO, die Anerkennung zu widerrufen, seien auf schwerwiegende Unregelmäßigkeiten und die Verkennung der gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe gestützt worden. Obwohl die Autonomen Regionen die meisten Unregelmäßigkeiten nicht bestritten, sähen sie aus rein opportunistischen Gründen von einem Widerruf ab.
ii) Eigene Beurteilung
124. Die Vorwürfe der Kommission werden sowohl durch den Zusammenfassenden Bericht als auch durch Rechenschaftsberichte bestätigt, die die Kontrolldienste des EAGFL nach den vor Ort durchgeführten Kontrollbesuchen vom 20. bis 24. Juni 1994 und der Überprüfung der Unterlagen zur Vorbereitung des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1993 erstellt haben.
125. Laut dem Zusammenfassenden Bericht kennt die AAO nämlich weder die Grenzwerte, die von den Autonomen Regionen verwendet würden, um die Erzeuger mit anomalen Erträgen festzustellen, noch die Verfahren und den Umfang der Mühlenkontrollen, die die Regionen durchgeführt hätten, um die Feststellungen bestätigen zu können, die Grundlage des Vorschlags der AAO für einen Widerruf der Anerkennung gewesen seien. Die Kontrolldienste des EAGFL hätten eine starke Rivalität [zwischen der AAO und den Autonomen Regionen] festgestellt, weshalb die Zusammenarbeit und der Informationsaustausch zwischen den beiden Stellen sehr schwach sind". Die SENPA, eine mit der Auszahlung der Erzeugerbeihilfe betraute zentrale Einrichtung, sei offensichtlich nicht in der Lage, die Meinungsverschiedenheiten zwischen AAO und Autonomen Regionen zu schlichten. Die Dienststellen des EAGFL träten dafür ein, dass die Schlussfolgerungen aus den Ergebnissen auf zentraler Ebene gezogen würden. Die Unzulänglichkeit der Kontakte werde z.B. durch die Tatsache verdeutlicht, dass diese sich nicht auf die Ergebnisse der Kontrollen der Unterlagen der Erzeuger mit anomalen Erträgen" oder auf die festgestellten Unterschiede zwischen der im Beihilfeantrag einerseits und in der Anbauerklärung andererseits angegebenen Anzahl der Bäume bezögen.
126. Diese Feststellungen lassen Mängel und eine unzureichende Zusammenarbeit zwischen den wichtigsten für den Sektor der Olivenölerzeugung verantwortlichen nationalen Behörden erkennen und werden durch die Ausführungen der spanischen Regierung nicht widerlegt.
127. Die Regierung beschreibt die verschiedenen Informationen, die die Autonomen Regionen der AAO für das Haushaltsjahr 1993 übermittelt hätten. Es handele sich dabei insbesondere um Auskünfte über im Verdacht übermäßiger Erträge stehende Betriebe sowie über die Fortführung der Akten, die die Autonomen Regionen anlegten, wenn ihnen der Widerruf der Anerkennung vorgeschlagen werde. Die spanische Regierung erbringt jedoch keinerlei Beweis für das tatsächliche Bestehen und die Dauerhaftigkeit der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Einrichtungen.
128. Die spanische Regierung beruft sich auf das Schreiben vom 13. September 1995, mit dem die Autonome Region Andalusien der AAO die Namen der Olivenbauern mitgeteilt habe, die höhere Erträge als die im Erzeugungsgebiet allgemein zugelassenen erzielt hätten. Abgesehen davon, dass diesem Schriftstück, das lediglich von einer einzigen Autonomen Region erfasste Olivenbauern betrifft, nur Einzelfallcharakter zukommt, bezieht sich das genannte Schreiben auf ein späteres Haushaltsjahr als das streitige, nämlich auf das Haushaltsjahr 1994/95.
129. Mehr noch, die Tatsache, dass die zuständigen spanischen Behörden im Laufe des Jahres 1995 Maßnahmen ergriffen haben, um die mangelhafte Zusammenarbeit zwischen der AAO und den Autonomen Regionen zu verbessern, beweist, dass zuvor ein strukturelles Problem von wesentlicher Bedeutung vorgelegen hat.
Aus dem bereits erwähnten Antwortschreiben Nr. 18759 der FEGA auf das Schreiben Nr. 14826 des EAGFL vom 3. April 1996 geht nämlich hervor, dass am 10. Juli 1995 eine koordinierende Arbeitsgruppe aus Vertretern der verschiedenen nationalen Einrichtungen, darunter der AAO und der Autonomen Regionen, geschaffen worden ist, die auf dem Gebiet der Erzeugerbeihilfen Leitungs-, Aufsichts- und Koordinierungsaufgaben erfuellen soll. Ihr Zweck ist, eine ständige Verbindung zwischen allen Einrichtungen, die auf die eine oder die andere Weise mit den Olivenölbeihilfen zu tun haben, zu gewährleisten, indem ihre Tätigkeiten koordiniert werden und ihre administrative Arbeit kontinuierlich verfolgt wird". Es ist nicht unwichtig, dass der erste Entwurf eines Abkommens über die Zusammenarbeit zwischen dem spanischen Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung und den Autonomen Regionen zur Durchführung der Vorschriften über die Kontrolle der Beihilfen für die Olivenölerzeugung am 1. Juni 1996, also ziemlich lange nach dem umstrittenen Haushaltsjahr, unterzeichnet werden sollte. Sieht man diese Reform in Zusammenhang mit den übrigen in den vorerwähnten Schriftstücken angeführten Feststellungen der Dienststellen des EAGFL, so bestätigt sie die Schwierigkeiten bei der Koordinierung der verschiedenen zuständigen nationalen Behörden.
130. Die Kommission weist auch darauf hin, dass die Autonomen Regionen dem Zusammenfassenden Bericht zufolge nicht immer den Empfehlungen der AAO nachkämen, wenn diese sich nach der Feststellung schwerwiegender betrieblicher Unregelmäßigkeiten für den Widerruf der Anerkennung der Ölmühlen und der anerkannten Erzeugerorganisationen ausspreche. Im Fall der anerkannten Erzeugerorganisationen würden mehr als 50 % der Empfehlungen nicht befolgt. Im Fall der Mühlen kämen die einzelnen Autonomen Regionen 10 % der auf den Widerruf der Anerkennung gerichteten Vorschläge der AAO nicht nach.
131. Die spanische Regierung trägt vor, der von der Kommission erhobene Vorwurf sei bereits zur Stützung der vorangegangenen finanziellen Berichtigung geltend gemacht worden, so dass mit ein und demselben Vorwurf die Verhängung einer doppelten Sanktion gerechtfertigt werde.
132. Wie bereits dargelegt, bestreitet die spanische Regierung nicht, dass die den betreffenden Erzeugerorganisationen gewährte Anerkennung nicht automatisch widerrufen wird. Es ist daher auf meine Ausführungen zu diesem Punkt zu verweisen und an die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu erinnern, die Anerkennung unverzüglich zu widerrufen, wenn eine der Voraussetzungen für den Widerruf erfuellt ist.
133. Was die Behauptung der Regierung betrifft, für ein und denselben Tatbestand sei eine doppelte Sanktion verhängt worden, so ist daran zu erinnern, dass das Versäumnis eines systematischen Widerrufs nicht aufgrund derselben Unregelmäßigkeiten, sondern aufgrund zwei verschiedener Arten von Unregelmäßigkeiten zu zwei finanziellen Berichtigungen geführt hat. Die bei OPROL und APROL-JJAA festgestellten Unregelmäßigkeiten rechtfertigen eine punktuelle finanzielle Berichtigung. Diejenigen Unregelmäßigkeiten, die vier anderen anerkannten Erzeugerorganisationen vorgeworfen werden, sind für die vorliegende pauschale Berichtigung zusätzlich zu den Unzulänglichkeiten des nationalen Kontrollsystems berücksichtigt worden. Die Kommission hat also nicht den gleichen Tatbestand mit zwei finanziellen Korrekturen sanktioniert.
c) Zum Fehlen einer Ölkartei
134. Dem Zusammenfassenden Bericht zufolge erfuellt die spanische Ölkartei (registro oleícolo espanol) nicht den mit der Schaffung einer solchen Kartei verfolgten Zweck, nämlich systematisch jede unrichtige oder betrügerische Meldung und damit jede zu Unrecht gewährte Beihilfe aufzudecken. Eine erschöpfende verwaltungstechnische Kontrolle der Beihilfeanträge, wie sie eine Ölkartei ermögliche, komme nicht zustande, wodurch sich die Gefahr von Unregelmäßigkeiten erhöhe. Überdies seien bei dem Kontrollbesuch 1996 Schwierigkeiten bei der Auswertung des ROE aufgetreten, die Zweifel an seiner Benutzbarkeit aufwürfen. Die Katasterangaben über die Parzellen in den Anbauerklärungen einerseits und im ROE andererseits stimmten nicht stets überein, was mit der Aktualisierung des Katasters zwischen dem Zeitpunkt der Einreichung der ersten Anbaumeldung und demjenigen der Durchführung der Arbeiten an der Kartei zusammenhänge. Außerdem sei nicht erkennbar, ob die in jedem Wirtschaftsjahr abgegebenen Änderungsmeldungen die früheren Meldungen ergänzten oder ersetzten. Schließlich seien die Angaben des ROE im Zeitpunkt der Erstellung des Zusammenfassenden Berichts noch nicht als gültig anerkannt gewesen. Sie hätten daher den Erzeugern nicht entgegengehalten werden können.
i) Vorbringen der Parteien
135. Die spanische Regierung macht geltend, der Vorwurf der Kommission, das ROE gestatte es nicht, systematisch jede irrtümliche oder betrügerische Erklärung als solche zu erkennen, sei übertrieben. Ein Mitgliedstaat könne nicht mit Sanktionen belegt werden, weil er bei der Ausübung seiner Aufgabe, die Beihilfen zu kontrollieren, keine Vollkommenheit erreicht habe, vor allem nicht, wenn man die komplexe Natur des fraglichen Sachgebiets berücksichtige.
136. Die Kommission berufe sich auf die Notwendigkeit, die gewährte Beihilfe nach Maßgabe der Anzahl der Olivenbäume zu kontrollieren, während diese Art der Beihilfe nach der Gemeinschaftsregelung den kleinen Olivenbauern vorbehalten sei. In Spanien würden aber 90 % der Beihilfen Olivenbauern gewährt, die mehr als 500 kg Öl erzeugten, so dass die erzeugte Ölmenge und nicht die Anzahl der Ölbäume das Kriterium für die Gewährung der Beihilfe sein müsse.
137. Das Fehlen oder unvollkommene Funktionieren einer Ölkartei lasse nicht schon den Schluss auf das Fehlen einer Kontrolle zu. Dass das ROE für das Wirtschaftsjahr 1992/93 nicht fertiggestellt worden sei, könne eine finanzielle Berichtigung nicht rechtfertigen. Überdies sei nicht zu erwarten gewesen, dass das ROE bereits zu diesem Zeitpunkt funktionsbereit sein würde.
138. Auch der Zweifel des EAGFL an der Möglichkeit der Verwendbarkeit der Ölkartei rechtfertige die vorgenommene Berichtigung nicht. Keine Kartei könne die Wirklichkeit genau abbilden. Sie gebe zwangsläufig nur ein annähernd richtiges Bild und sei vor allem eine Hilfe bei der Kontrolle, ohne dass sie eine absolut wirksame Kontrolle böte, wie die Kommission meine.
139. Schließlich sei der auf die Bedeutung der in jedem Wirtschaftsjahr abgegebenen Änderungsmeldungen gestützte Vorwurf übertrieben. Die Anbauerklärungen würden nicht in jedem Wirtschaftsjahr geändert; ergänzende Meldungen würden nur eingereicht, wenn betriebliche Veränderungen eingetreten seien. Zwar sei nicht auszuschließen, dass diese Meldungen Fehler enthielten; dieser Umstand könne jedoch nicht zu ernsthaften Schwierigkeiten führen.
140. Die Kommission entgegnet, nach Artikel 1 der Verordnung Nr.154/75 hätte das ROE bis zum 1. November 1992 errichtet sein müssen. Diese Kartei hätte während des dem Haushaltsjahr 1993 entsprechenden Wirtschaftsjahres benutzbar sein müssen. Da das zu diesem Zeitpunkt nicht der Fall gewesen sei, sei der Verstoß gegen die Gemeinschaftsregelung bewiesen. Das Fehlen einer Ölkartei stelle für sich allein einen wesentlichen Verstoß gegen die Regelung über die Kontrolle der Beihilfen für die Erzeugung von Olivenöl dar, der die Kommission zu finanziellen Berichtigungen zwinge.
141. Entgegen den Behauptungen der spanischen Regierung seien die in Spanien durchgeführten Kontrollen unzureichend und wiesen erhebliche Mängel auf, so dass sie eine mildere Beurteilung des Fehlens oder schlechten Funktionierens des ROE nicht zuliessen.
142. Ferner stellten die in dem Zusammenfassenden Bericht beschriebenen Schwierigkeiten bei der Auswertung des ROE dessen Eignung zur Durchführung der Kontrollen in Frage.
143. Die spanische Regierung erwidert, die Kommission verkenne mit ihrem Hinweis auf eine Frist für die Schaffung des ROE völlig das Verfahren für die Einrichtung des ROE, das sie selbst nach einem genauen Zeitplan in Einklang mit Artikel 6b der Verordnung Nr. 2276/79 in der Fassung der Verordnung Nr. 586/88 zusammen mit dem Königreich Spanien vorgesehen habe. Die Kommission habe den für den endgültigen Abschluss der Arbeiten festgesetzten Termin, nämlich das Jahr 1998, sehr wohl gekannt.
144. Es gebe keine Kartei, die eine absolut wirksame Kontrolle böte, um systematisch jede irrige oder betrügerische Anbaumeldung aufzudecken. Außerdem sei den Ausführungen der Kommission das stillschweigende Eingeständnis der Benutzung des ROE zu entnehmen. Schließlich sei aufgrund der erst kürzlich beendeten Einrichtung des ROE dessen sofortige Aktualisierung noch nicht möglich gewesen.
145. Nach Auffassung der Kommission enthält die Verordnung Nr. 2267/79 in der Fassung der Verordnung Nr. 586/88 ein Pilotprogramm für die Erprobung verschiedener Methoden, das nichts an der Notwendigkeit ändere, das ROE innerhalb der in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Frist zu errichten. Die spanische Regierung habe nicht nachgewiesen, dass die Verzögerung der Errichtung des ROE auf eine absolute Unmöglichkeit zurückzuführen sei. Dass sie, die Kommission, nach Ablauf der Frist für die Errichtung des ROE der spanischen Regierung geholfen habe, beseitige weder den gerügten Verstoß noch beweise es, dass es dem Königreich Spanien absolut unmöglich gewesen wäre, die Frist einzuhalten. Erst recht könne dies nicht als stillschweigende Hinnahme der Verspätung und ihrer Folgen für das System der Beihilfekontrollen gedeutet werden.
146. Das Fehlen einer Ölkartei stelle für sich allein einen wesentlichen Mangel des Kontrollsystems für die Beihilfen zur Olivenölerzeugung dar, der eine finanzielle Berichtigung umso mehr rechtfertige, als die vom Königreich Spanien durchgeführten Kontrollen weder qualitativ noch quantitativ das erforderliche Niveau erreichten, um diesem Mangel abzuhelfen. Es bestehe daher eine große Gefahr betrügerischer Handlungen. Nach Artikel 6a der Verordnung Nr. 2276/79 in der Fassung der Verordnung Nr. 586/88 hätten die Mitgliedstaaten die Ölkartei jährlich zu aktualisieren. Diese Verpflichtung könne nicht als Ursache der gegenwärtigen Schwierigkeiten bei der Auswertung des ROE angesehen werden.
ii) Eigene Beurteilung
147. Gemäß Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 154/75 mussten die Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten eine Ölkartei über alle in ihrem Hoheitsgebiet gelegenen Olivenanbaubetriebe anlegen. Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung Nr. 3788/85 war die Kartei, die die nötigen Angaben über das Produktionspotenzial liefern und die Durchführung der Beihilferegelung verbessern soll, vom Königreich Spanien bis zum 1. November 1992 vollständig zu erstellen.
148. Die spanische Regierung räumt ein, dass das ROE zu diesem Zeitpunkt noch nicht vollendet war. Sie beruft sich auf das vom Gerichtshof anerkannte Recht, sich auf die absolute Unmöglichkeit der ordnungsgemäßen Durchführung eines Gemeinschaftsbeschlusses zu berufen, erbringt jedoch nicht den Beweis für eine derartige Unmöglichkeit. Auch kann die technische Unterstützung der Kommission nicht so gedeutet werden, dass damit die spanische Regierung von der Pflicht zur Einhaltung der gesetzlichen Frist entbunden worden wäre, da das geltende Gemeinschaftsrecht keine Bestimmung enthält, die der Kommission eine solche Befugnis verleihen würde. Im Übrigen ist nicht dargetan worden, dass die Kommission den Eindruck erweckt hätte, zur Abweichung von den geltenden Regeln befugt zu sein.
149. Das Vorbringen der spanischen Regierung, die Ölkartei als Kontrollinstrument sei in Spanien angesichts der durchschnittlichen Betriebsgröße der spanischen Olivenbauern von geringem Nutzen, ist zurückzuweisen. Der klagenden Regierung zufolge rechtfertigt es die Existenz einer Mehrheit von großen Produzenten, die aus diesem Grund nach geltendem Gemeinschaftsrecht eine Beihilfe nach Maßgabe der tatsächlich erzeugten Menge an Olivenöl und nicht nach der Anzahl der Olivenbäume und nach deren Ertrag bezögen, den Kontrollen der Mühlen den Vorrang einzuräumen.
150. Wie die Kommission bemerkt, vermag jedoch eine Kontrolle der Ölmühlen, gleichviel in welchem Umfang sie erfolgt, die fehlende Fertigstellung der Ölkartei nicht auszugleichen. Da die Gemeinschaftsbeihilfen an die Olivenbauern und nicht an die Ölmühlen gezahlt werden, genügt es nicht, die Kontrollen hauptsächlich auf Letztere zu erstrecken. Die in der Kartei enthaltenen Angaben sind tatsächlich wichtig, namentlich was die Anzahl der Olivenbäume betrifft, da die Bestimmung der erzeugten beihilfefähigen Olivenölmengen von den pauschal festgesetzten Oliven- und Ölerträgen abhängt, was die genaue Kenntnis der Anzahl der Olivenbäume voraussetzt.
151. Hinzu kommt, dass die spanische Regierung die Schwierigkeiten bei der Auswertung des ROE nicht bestreitet, dessen fehlende Aktualisierung nach Artikel 6a der Verordnung Nr. 2276/79 in der Fassung der Verordnung Nr. 586/88 sie mit dem Verfahren für die Errichtung des ROE erklärt.
152. Die spanische Regierung hat somit nicht nachgewiesen, dass die von den Kontrolldienststellen des EAGFL zusammengetragenen Daten unrichtig gewesen sind.
d) Keine EDV-mäßige Erfassung der Ölkarteidaten
153. Aus dem Zusammenfassenden Bericht geht hervor, das im Zeitpunkt der von den Dienststellen des EAGFL durchgeführten Inspektionen keine zentrale EDV-Datei vorhanden war. Angesichts der hohen Zahl von Begünstigten konnte daher vernünftigerweise keine effiziente Nachprüfung vorgenommen werden. Den Dienststellen des EAGFL zufolge konnten bestimmte Verbesserungen, die die zuständigen nationalen Behörden 1996 vorweisen konnten, sowie bestimmte zusätzliche Kontrollen sich erst im Wirtschaftsjahr 1995/96 und nicht bereits im Wirtschaftsjahr 1992/93 auswirken, um das es vorliegend geht.
i) Vorbringen der Parteien
154. Die Kommission betont, das gegen die Artikel 16 der Verordnung Nr. 2261/84 und 11 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 98/89 verstoßende Fehlen einer zentralen EDV-Datei vereitele die vorherige systematische Kontrolle aller Anbaumeldungen und Beihilfeanträge. Nach Artikel 11 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 98/89 hätten sämtliche Angaben der Datei bis zum 31. Oktober 1990 zusammengestellt sein müssen, was nicht der Fall gewesen sei. Dieser qualifizierte Verstoß stelle einen schwer wiegenden Mangel des Kontrollsystems dar, da er ein wesentliches Instrument berühre, so dass eine pauschale finanzielle Berichtigung gerechtfertigt sei.
155. Nach Auffassung der spanischen Regierung haben EDV-Dateien nur teilweise gefehlt. Der Inhalt der in Artikel 16 der Verordnung Nr. 2261/84 vorgesehenen Dateien sei bereits in Teildateien enthalten gewesen, die die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen, die Angaben über die Anbaumeldungen und die in den einheitlichen Zonenprogrammen enthaltenen Daten umfasst hätten. Ferner seien die Autonomen Regionen in der Lage, anhand ihrer Dateien anomale Erträge aufzudecken. Da die Verordnung Nr. 3061/84 eine Frist von 6 Jahren für die Anlage der Datei vorgesehen habe, müsse Spanien logischerweise über eine entsprechende Frist verfügen, die sich von seinem Beitritt zur Gemeinschaft an berechne. Schließlich hätten die Autonomen Regionen für das Haushaltsjahr 1993 über alle Angaben verfügt, die in die Dateien, auf die sich die Verordnung Nr. 2261/84 beziehe, zu übertragen seien.
156. Die Kommission macht geltend, die vom Königreich Spanien zur Stützung dieser Behauptung vorgelegten datenmäßigen Aufzeichnungen der Protokolle über die in den Wirtschaftsjahren 1992/93 und 1993/94 durchgeführten Kontrollen könnten die festgestellten Verstöße nicht beseitigen. Anhand dieser Aufzeichnungen lasse sich nicht feststellen, ob alle Daten, die nach Gemeinschaftsrecht zusammengestellt werden müssten, tatsächlich verfügbar seien. Die in den Dateien der Autonomen Regionen festgelegten Toleranzschwellen seien zu hoch und ohne Abstimmung mit der FEGA und der AAO angesetzt worden, obwohl die letztgenannte Stelle doch mit der Kontrolle der erzielten Erträge betraut sei.
ii) Eigene Beurteilung
157. Gemäß Artikel 16 der Verordnung Nr. 2261/84 hat jeder Erzeugermitgliedstaat ständige Dateien über die die Ölerzeugung betreffenden Angaben zusammenzustellen und auf dem Laufenden zu halten. Nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 98/89 musste die gesamte Datei bis zum 31. Oktober 1990 betriebsbereit sein.
158. Die spanische Regierung räumt ein, dass die EDV-Dateien bei Ablauf der gesetzlichen Frist nur teilweise erstellt waren. Diese Frist gilt für alle Mitgliedstaaten ohne Rücksicht auf den Zeitpunkt ihres Beitritts zur Europäischen Gemeinschaft. Das Königreich Spanien trifft also dieselbe Verpflichtung wie die übrigen Mitgliedstaaten. Die von der spanischen Regierung vorgelegten datenmäßigen Aufzeichnungen erfassen nur einen Teil der Informationen, die die durch die Gemeinschaftsregelung vorgeschriebenen EDV-Dateien enthalten müssen. Wie die Kommission vorgetragen hat, enthalten sie keinerlei Informationen über die Bestandsbuchhaltung. Infolgedessen sind jene Aufzeichnungen wegen ihrer Beschränktheit nicht geeignet, die Ausführungen des Zusammenfassenden Berichts über das Fehlen einer den geltenden Vorschriften des Gemeinschaftsrechts entsprechenden zentralen EDV-Datei zu widerlegen.
e) Zur ungenügenden Kontrolle der Mühlen
159. Aus dem Zusammenfassenden Bericht geht hervor, dass bei den genossenschaftlichen Mühlen mit ihren unterschiedlichen Interessen und Tätigkeiten auf dem Olivenölsektor von vornherein ein höheres Risiko von Unregelmäßigkeiten bestehe als bei den Mühlen mit nur einer einzigen Tätigkeit. Die Dienststellen des EAGFL hätten festgestellt, dass die bei den Mühlen durchgeführten Kontrollen hinsichtlich der Stichprobenauswahl mangelhaft gewesen seien, weil keine EDV-Dateien zur Verfügung gestanden hätten. Die Vorbereitung der Kontrolle weise die gleichen Unzulänglichkeiten auf, da sie lediglich nach Maßgabe der früher von der AAO durchgeführten Kontrollen stattgefunden habe. Die Dienststellen des EAGFL seien weiterhin der Auffassung, es fänden nicht genügend Gegenkontrollen statt, obwohl der Rückgriff auf externe Beweisquellen ein Grundprinzip der Revision und der Kontrollen im Allgemeinen darstelle. Dem Zusammenfassenden Bericht zufolge hätte das Königreich Spanien in Ermangelung einer Ölkartei und von EDV-Dateien die Mühlen gründlicher kontrollieren müssen.
i) Vorbringen der Parteien
160. Die spanische Regierung bestreitet, dass bei den genossenschaftlichen Mühlen die Gefahr von Unregelmäßigkeiten größer sei; diese Rechtsform beuge vielmehr dem Risiko eines Betrugs vor. Was die Stichprobenauswahl betreffe, so würden die Kriterien für die Auswahl der zu kontrollierenden Mühlen in den für jedes Wirtschaftsjahr aufgestellten, der Kommission übermittelten Tätigkeitsprogrammen angegeben. Für welche Kriterien man sich entscheide, sei von untergeordneter Bedeutung, wenn, wie im vorliegenden Fall, die Gesamtzahl der kontrollierten Mühlen so hoch sei, dass nach Ablauf von zwei oder drei Jahren sämtliche Mühlen kontrolliert worden seien. Das Bemühen der Kommission, die in einer Mühle gepressten Olivenmengen zu der Anzahl der von den Erzeugern gemeldeten Bäume in Beziehung zu setzen, habe kaum einen Sinn, da die meisten Erzeuger nicht alle ihre Oliven in ein und derselben Mühle pressen ließen. Überdies wechselten sie ihre Mühlen in jedem Wirtschaftsjahr. Alle Mühlen seien mindestens einmal an Ort und Stelle überprüft worden, und die Kontrollen würden mit größter Sorgfalt vorbereitet.
161. Was die Gegenkontrollen betreffe, so stoße ihre Durchführung auf sachliche Schwierigkeiten wie etwa die beim Stromverbrauch der Mühlen bestehende Tatsache, dass der elektrische Strom zu anderen Zwecken als zum Pressen der Oliven verwendet werde. Die spanische Regierung erkenne jedoch die Bedeutung dieser Kontrollen an, insbesondere soweit sie den Verwendungszweck des gewonnenen Öls und - in Zweifelsfällen - die Finanzbuchführung beträfen.
162. Die Kommission erwidert, das Fehlen einer Ölkartei und von EDV-Dateien hätte vollständigere Kontrollen der Ölmühlen und namentlich bestimmte Gegenkontrollen erfordert, die aber nicht durchgeführt worden seien. Bei den genossenschaftlich betriebenen Mühlen bestehe ein größeres Risiko, da Erzeuger und Eigentümer der Mühle ein und dieselbe Person seien und damit eine Interessenübereinstimmung vorliege, so dass eine Überschätzung der Ölmengen eher denkbar sei.
163. Durch das Fehlen von EDV-Dateien würden den spanischen Behörden Informationen über die Erzeugung der einzelnen Mühlen vorenthalten und eine zweckdienliche Auswahl der zu kontrollierenden Mühlen unmöglich gemacht. Die von der spanischen Regierung angeführten Kriterien seien für das Wirtschaftsjahr 1995/96 aufgestellt worden und könnten daher die Auffassung der Kommission bezüglich des Haushaltsjahres 1993 nicht widerlegen. Was das Vorbringen der spanischen Regierung zum Umfang der Stichproben angehe, so sei nicht nachgewiesen, dass die jedes Jahr in erheblicher Anzahl kontrollierten Mühlen nicht dieselben seien wie die bereits kontrollierten. Die Kommission betont erneut die Notwendigkeit von Kontrollen durch Rückgriff auf eine externe Beweisquelle. Gegenkontrollen seien nach der Gemeinschaftsregelung notwendig. Dass ihre Durchführung kompliziert sei, genüge nicht, um ihre Notwendigkeit in Zweifel zu ziehen. Unbestreitbar sei keine Liste über Gegenkontrollen vorgelegt worden, die von der AAO vom Wirtschaftsjahr 1992/93 an vor Ort durchgeführt worden seien.
164. Die spanische Regierung entgegnet, das teilweise Fehlen einer Ölkartei sowie bestimmter Dateien sei durch vermehrte Kontrollen von Parzellen von Ölbaumpflanzungen und Mühlen qualitativ wie quantitativ ausgeglichen worden. Man könne weder behaupten, die Mühlenkontrollen wiesen schwerwiegende Lücken auf, noch unterstellen, die jährlich kontrollierten Mühlen seien stets dieselben.
165. Die spanische Regierung wendet sich gegen die Auffassung der Kommission, die Kontrolle der Mühlen sei von untergeordneter Bedeutung, weil die Olivenbauern und nicht die Mühlen die Beihilfe bezögen. Um auf betrügerische Weise eine Beihilfe beziehen zu können, müsse ein Olivenbauer sich zwangsläufig mit der Mühle absprechen, um von dieser eine Bescheinigung über Ölmengen zu erhalten, die er nicht produziert habe. Hauptzweck der Kontrolle einer Mühle sei daher nicht, einen dort begangenen Betrug aufzudecken, sondern Ermittlungen wegen eines etwaigen Betrugs des Olivenbauern zu führen.
166. Was die Vermutung betreffe, bei der Rechtsform der Genossenschaftsmühle bestehe ein erhöhtes Risiko von Unregelmäßigkeiten, so seien Erzeuger und Eigentümer der Mühle keineswegs ein und dieselbe Person, denn Eigentümer sei nicht ein einzelner Erzeuger, sondern eine Erzeugervereinigung. Wesentliche Voraussetzung für einen Betrug sei ein auf Vertrauen und Verschwiegenheit beruhendes Verhältnis, wie es bei einer Genossenschaft wenig wahrscheinlich sei. Komme es zu einem Betrug, sei dieser öffentlich und allgemein. Obwohl es in Andalusien überwiegend Genossenschaften gebe, beträfen die Vorschläge für einen Widerruf der Anerkennung in dieser Autonomen Region nur wenige Genossenschaftsmühlen.
167. Nach Ansicht der Kommission vermag eine Vermehrung der Kontrollen eine Verbesserung der Qualität der Kontrollen nicht zu ersetzen, wenn eine Ölkartei und EDV-Dateien fehlten. Die Gemeinschaftsregelung über das Rechnungsabschlussverfahren bezwecke nicht, die Ablehnung der Kostenübernahme durch den EAGFL auf die Fälle zu beschränken, in denen ein Betrug eindeutig nachgewiesen sei.
ii) Eigene Beurteilung
168. Bei Fehlen einer endgültigen Ölkartei und vollständiger EDV-Dateien lässt sich die Notwendigkeit vermehrter und wirksamerer Kontrollen nicht bestreiten.
169. In der Tat werden in der Ölkartei und den EDV-Dateien eine große Zahl von Informationen sowohl über die ölerzeugenden Betriebe als auch über die erzeugten Oliven- und Olivenölmengen, für die Beihilfe beantragt wurde, und die bereits durchgeführten Kontrollen zentral erfasst. Vielfalt und Ausmaß der dort gesammelten Informationen sind in Verbindung mit ihrer EDV-Bearbeitung geeignet, den Maßnahmen zur Kontrolle und zur Aufdeckung betrügerischer Praktiken auf dem gesamten nationalen Hoheitsgebiet große Wirksamkeit zu verleihen. Bei Fehlen solcher Hilfsmittel muss infolgedessen eine größere Strenge bei der Durchführung der Kontrollen gewährleistet sein.
170. Eine solche Strenge ist umso mehr geboten, als die überwiegend genossenschaftliche Struktur der spanischen Ölmühlen, wie die Kommission bemerkt, das Betrugsrisiko erhöht. Obwohl die spanische Regierung dies bestreitet, räumt die FEGA ein, dass der spezifische Zweck einer Genossenschaftsmühle auf dem Ölsektor im Allgemeinen das Auspressen der Oliven der Genossen und der gemeinsame Verkauf nicht abgefuellten Öls ist. Die Auffassung der Kommission, wonach die Arbeitsgänge des Olivenanbaus sowie der Erzeugung und des Verkaufs von Olivenöl in den Händen ein und desselben Wirtschaftsteilnehmers oder ein und derselben Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern liegen, wird hierdurch bestätigt. Dass eine Selbstkontrolle durch die Genossen stattfindet, vermag meines Erachtens wegen ihrer rein internen, auf die Wirtschaftseinheit selbst beschränkten Natur das mit der Kumulierung der Tätigkeiten einhergehenden höhere Betrugsrisiko nicht völlig auszugleichen. Diese Situation kann meines Erachtens daher betrügerische Machenschaften der Art, dass größere als die tatsächlich erzeugten Mengen gemeldet werden, begünstigen.
171. Es ist hervorzuheben, dass das Fehlen einer Ölkartei und von EDV-Dateien durch eine wesentliche Vermehrung der Kontrollen nur zum Teil ausgeglichen werden kann.
172. In der Tat geht aus den verschiedenen Unterlagen, die die Dienststellen des EAGFL nach ihren Besuchen vor Ort erstellt haben, hervor, dass die Nichtverfügbarkeit der genannten Hilfsmittel eine genaue Festlegung der für ihre Stichproben ausgewählten Mühlen unmöglich macht. Eine Kontrolle der Wahrscheinlichkeit der Angaben, die es dem Kontrollpersonal gestatten würde, die verdächtigen Mühlen zu identifizieren, kann nicht in befriedigender Weise vorgenommen werden, wenn vollständige Informationen über die Betriebe und die gemeldeten Produktionsmengen fehlen.
173. Die Dienststellen des EAGFL haben auch die Vorbereitung der Kontrollen durch die AAO als ungenügend angesehen. In Ermangelung einer zentralen EDV-Datei schmälert die Berücksichtigung lediglich des bei früheren Kontrollen festgestellten Sachverhalts erheblich die Wirksamkeit des bei den Mühlen angewandten Kontrollverfahrens.
174. Selbst wenn die Vermehrung der Kontrollen, wie die spanische Regierung behauptet, dazu führte, dass nach 2 oder 3 Jahren sämtliche Mühlen überprüft wären, bestände doch die Gefahr, dass die krassesten Unregelmäßigkeiten, die auf der Grundlage zentral erfasster Daten erkannt worden wären, nicht aufgedeckt werden. Dies umso mehr, als die angeblich vervielfachten Kontrollen nicht mit der wünschenswerten Gründlichkeit durchgeführt wurden, wie das Eingeständnis der spanischen Regierung beweist, dass sie zu den Gegenkontrollen nicht in der Lage gewesen sei, die sie für unnötig oder undurchführbar hält.
175. Diese Kontrollen, die durch einen Vergleich verschiedenartiger Angaben eine Beurteilung der Glaubwürdigkeit der Erklärungen erlauben, auf denen die Beihilfeanträge beruhen, werden von der Gemeinschaftsregelung selbst angeordnet. Die Artikel 13 der Verordnung Nr. 2261/84 und 9 der Verordnung Nr. 3061/84 legen die Angaben fest, die die Ölmühlen dem Mitgliedstaat zu übermitteln haben, um eine Anerkennung zu erwirken.
176. Nach alledem hat die klagende Regierung nicht nachgewiesen, dass die Mühlenkontrollen ausreichend gewesen sind.
f) Zur Rechtmäßigkeit der spanischen Praxis der pauschalen Umlegung der Erträge
177. Nach dem Zusammenfassenden Bericht sind die Dienststellen des EAGFL der Auffassung, dass die Praxis der spanischen Behörden, nach der die von jedem Olivenbauern erzeugten Olivenölmengen am Schluss des Wirtschaftsjahres pauschal umgelegt würden, nicht in Einklang mit den Artikeln 9 Absatz 2, 5 Absatz 1 letzter Unterabsatz der Verordnung Nr. 3061/84 stehe. Diese Praxis, die zu dem Fehlen einer Ölkartei und von EDV-Dateien hinzutrete, schließe eine systematische und wirksame Kontrolle der die einzelnen Erzeuger betreffenden Angaben und einen Abgleich der tatsächlichen Grundstücksdaten mit denen der täglichen Buchführung der Mühlen aus, weshalb eine erhebliche Betrugsgefahr bestehe.
i) Vorbringen der Parteien
178. Die spanische Regierung führt aus, eine pauschale Umlegung der von den einzelnen Olivenbauern erzeugten Ölmengen erfolge nur in sehr wenigen Fällen und sei selbst in diesen Fällen nach Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3061/84 zulässig. Die meisten Mühlen teilten den Erzeugern nicht die gleichen Erträge zu. Aus technischen Gründen könnten die Erträge nicht in der Weise aufgeteilt werden, dass jede Partie Oliven für sich behandelt und das aus dieser Partie gewonnene Öl gewogen würde. Dass es materiell unmöglich sei, über das Gewicht die in jeder einzelnen Partie Oliven enthaltene Ölmenge zu ermitteln, bedeute nicht, dass der in der Mühle erzielte Gesamtertrag auf alle Erzeugern umgelegt werde. Es gebe eine Methode dafür, die jeder Partie entsprechende Ölmenge sehr genau zu ermitteln und für die einzelnen Erzeuger einen differenzierten Ertrag zu errechnen. Die Autonomen Regionen teilten der AAO anomale Erträge mit.
179. Die Kommission führt aus, dass die administrativen Kontrollen der Erträge erwiesenermaßen unzulänglich gewesen seien. Bedauerlicherweise stellten die meisten Ölmühlen ihre Pressbescheinigungen erst am Schluss des Wirtschaftsjahres aus, und zwar auf der Grundlage der während dieses gesamten Zeitraums insgesamt erzeugten Ölmenge, was dazu führe, jedem Erzeuger den gleichen Ertrag zuzuteilen. Dies sei von den Kontrolldiensten des EAGFL bei mehreren Besuchen festgestellt worden. Die Kommission verfüge über keine Anhaltspunkte, um festzustellen, wie verbreitet diese Praxis sei, aber immer, wenn die Buchführung einer spanischen Ölmühle von einer Dienststelle der Gemeinschaft überprüft worden sei, habe man eine solche Praxis festgestellt.
180. Die spanische Regierung bestreitet, dass die meisten Mühlen allen Erzeugern die gleichen Erträge zuteilten. Bei der Mehrzahl der Erzeugermühlen werde der Ertrag auf der Grundlage des Laborertrags eines jeden Eingangs, berichtigt durch einen Koeffizienten, ermittelt. Bedauerlicherweise seien die Unterlagen, auf die die Kommission ihr Vorbringen stütze, der spanischen Regierung nicht übermittelt worden. Daher verstoße dieses Vorbringen gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs.
181. Die Kommission bekräftigt noch einmal, dass während des dem Haushaltsjahr 1993 entsprechenden Wirtschaftsjahres einige spanische Ölmühlen allen Erzeugern jeweils den gleichen Ertrag zugeteilt hätten. Zum Beweis des Gegenteils sei nichts vorgebracht worden. Die finanzielle Berichtigung habe sich auf keine Tatsache und keine Feststellung gestützt, die den spanischen Behörden nicht im Laufe des kontradiktorischen Verfahrens offiziell und formell mitgeteilt worden wären, wobei ihnen die wichtigsten Punkte der Untersuchungsberichte zur Kenntnis gebracht worden seien.
ii) Eigene Beurteilung
182. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach den Artikeln 5 Absatz 1 Buchstabe d und 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 828/90 die in einer anerkannten Mühle eingegangenen Olivenmengen und die aus diesen Oliven gewonnenen Ölmengen genau identifiziert und verbucht werden müssen, so dass jede Partie Oliven der entsprechenden Partie Öl zugeordnet wird. Die Erträge müssen auf diese Weise für jeden betroffenen Erzeuger ermittelt werden können.
183. Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe e der Verordnung Nr. 3061/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 828/90 beschränkt die Ausnahmen von diesem Grundsatz auf die Fälle, in denen sich die Menge der gepressten Oliven aus mehreren Partien zusammensetzt, die kleiner sind als die zur Beschickung der Presse in einem Betrieb mit herkömmlichem Produktionszyklus bzw. mit kontinuierlicher Produktion benötigte Mindestmenge. In diesen Fällen muss in der Bestandsbuchhaltung die gesamte Ölmenge, die die Mühle verlassen hat, aufgeführt sein, aufgeteilt auf die Empfänger nach Maßgabe der von ihnen jeweils verarbeiteten Olivenmenge.
184. Die spanische Regierung macht zwei Argumente geltend, die einander scheinbar widersprechen.
Auf der einen Seite führt sie aus, der Ertrag [könne] nicht im Wege einer wörtlichen Auslegung der Gemeinschaftsregelung in der Weise aufgeteilt werden, dass jede Partie Oliven abgetrennt und das aus dieser Partie gewonnene Öl gewogen wird". Die spanische Regierung hatte übrigens der Kommission geantwortet, dieses System ... würde im Vergleich zum gegenwärtigen Verfahren keine wesentlichen neuen Informationen liefern"; es sei in bestimmten Fällen nicht mehr möglich, festzustellen, in welchem Ölgewinnungsvorgang die Oliven jedes einzelnen Olivenbauern verarbeitet wurden und welcher Teil des zu einem bestimmten Zeitpunkt gewonnenen Öls aus dieser oder jener speziellen Olivenpartie stammt".
Auf der anderen Seite macht die spanische Regierung geltend, die materielle Unmöglichkeit, anhand des Gewichts die in jeder Partie Oliven enthaltene Ölmenge zu ermitteln, bedeute nicht, dass der in der Mühle erzielte Gesamtertrag auf alle Erzeuger umgelegt würde. Die Regierung beschreibt die Methode, die es gestatte, die jeder Partie entsprechende Ölmenge zu bestimmen.
185. Wie bereits bemerkt, sind diese Argumente nur scheinbar widersprüchlich. Das erste ist so zu verstehen, dass es die Schwierigkeiten zum Ausdruck bringt, denen sich die spanischen Behörden aufgrund des nach ihrer Ansicht besonderen Charakters des spanischen Olivenanbausektors bei der Anwendung der Gemeinschaftsregelung gegenübersehen. Die an zweiter Stelle beschriebene Technik war dagegen offenbar Gegenstand einer Antwort der FEGA an die Dienststellen des EAGFL, in der nicht behauptet worden war, dass die Methode, wenn sie denn funktioniert, von den spanischen Behörden tatsächlich angewandt wurde. Im Übrigen erbringt die spanische Regierung keinerlei Beweis dafür, dass nicht überwiegend die von den Kontrolldienststellen des EAGFL festgestellten Gesamterträge angesetzt worden sind. Das Protokoll des Kontrollbesuchs in der Mühle Pedro Valera Garía" stellt keinen solchen Beweis dar: Zum einen enthält es Angaben zum Wirtschaftsjahr 1993/94 und nicht zum Wirtschaftsjahr 1992/93, zum anderen beschränkt es sich auf die Daten für eine einzige Mühle und besitzt daher keine hinreichende Aussagekraft, um die umfassenderen Feststellungen der Dienststellen des EAGFL zu widerlegen.
186. Im Übrigen fügen die von diesen Dienststellen erstellten Dokumente, die angeblich nicht an die spanische Regierung gerichtet gewesen seien, dem Zusammenfassenden Bericht oder dem vorerwähnten Schreiben Nr. 23271, mit dem die Kommission den spanischen Behörden die wichtigsten gegen sie in Betracht zu ziehenden Vorwürfe im Einzelnen mitgeteilt hat, nichts Wesentliches hinzu. Diese Dokumente können daher bei der Beurteilung der Begründetheit des von der Kommission gegen die spanischen Behörden erhobenen Vorwurfs unberücksichtigt bleiben.
g) Zur Zahlung nicht geschuldeter Beihilfen an die Erzeuger, die einen Teil ihrer Erzeugung als Tafeloliven vermarktet haben
187. Nach dem Zusammenfassenden Bericht und dem bereits erwähnten Schreiben Nr. 23271 haben die Kontrolldienststellen des EAGFL festgestellt, dass die Autonome Region Andalusien die Zahlung der Erzeugerbeihilfe für Olivenöl an die Kleinerzeuger gestattet, die einen Teil ihrer Ernte als Tafeloliven vermarktet haben. Die Unterlagen über die etwaige Vermarktung der Tafeloliven seien niemals kontrolliert worden. Ferner hätten die spanischen Behörden bei der Autonomen Region Andalusien und den übrigen in gleicher Weise vorgehenden Autonomen Regionen keine neue Berechnung der den Kleinerzeugern in den Jahren 1992 bis 1994 gezahlten Beihilfen vorgenommen, um auf der Grundlage der Anbauerklärungen und der Erklärungen der Mühlen über die ausgepressten Mengen die Wiedereinziehung der zu Unrecht gezahlten Beihilfen zu ermöglichen. Die spanischen Behörden seien auch aufgefordert worden, die staatlichen Anweisungen dahin gehend zu ändern, dass die Angabe der Verwendung der Erzeugung in der Anbauerklärung zwingend vorgeschrieben werde.
i) Vorbringen der Parteien
188. Die spanische Regierung führt aus, es sei nicht möglich, den Anbauzweck in der Anbauerklärung festzulegen, da die Olivenbauern im Zeitpunkt der Abgabe dieser Erklärungen nicht voraussehen könnten, zu welchem Zweck die Oliven verwendet würden, die sowohl zur Erzeugung von Öl als auch zum Würzen dienen könnten. Es sei auch nicht möglich gewesen, die den Kleinerzeugern gezahlten Beihilfen neu zu berechnen, da in der Akte über die Zahlung lediglich die Anzahl der Bäume und der geschätzte Ertrag des betroffenen Anbaugebiets berücksichtigt seien. Die spanische Regierung habe vorgeschlagen, die Gemeinschaftsregelung dahin gehend zu ändern, dass die Olivenbauern in ihrer Gesamtheit eine Beihilfe für das tatsächlich erzeugte Öl erhielten; nach den geltenden Vorschriften bezögen nämlich die kleinen Olivenbauern im Allgemeinen unabhängig von der tatsächlich erzielten Produktion eine pauschale" Beihilfe. Bei den kleinen Olivenbauern sei das Betrugsrisiko gering, da die Ernte der als Tafeloliven verkauften Oliven derjenigen der für die Ölgewinnung bestimmten Oliven vorausgehe und sich nur Letztere zum Zeitpunkt der Schätzung der für die Berechnung der pauschalen" Beihilfe zugrunde gelegten Erträge noch auf den Bäumen befänden.
189. Nach Auffassung der Kommission verstößt der den Olivenbauern von der spanischen Regierung als Ölerzeugerbeihilfe gewährte Betrag gegen die Artikel 2 der Verordnung Nr. 2261/84 und 1 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3061/84, da er den als Tafeloliven vermarkteten Teil der Ernte mit umfasse. Die spanischen Behörden hätten keinerlei Kontrolle durchgeführt, um zu überprüfen, ob diese Gemeinschaftsvorschriften eingehalten worden seien. Die Kontrollen hätten sich auch auf die Erzeugung der großen Olivenbauern erstrecken müssen.
ii) Eigene Beurteilung
190. Wie aus Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2261/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 892/88 sowie aus Artikel 1 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3061/84 hervorgeht, darf die Erzeugerbeihilfe für Olivenöl nicht für die Erzeugung von Oliven gewährt werden, die zu anderen Zwecken als der Erzeugung von Olivenöl verwendet werden; im Fall einer solchen Verwendung ist die Beihilfe allein nach Maßgabe der zur Erzeugung von Olivenöl bestimmten Olivenmenge zu zahlen. Nach Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3061/84 hat die Anbauerklärung die Anzahl der tragenden Ölbäume anzugeben, deren Oliven für die Ölherstellung verwendet werden.
191. Die Gemeinschaftsregelung bringt unzweideutig zum Ausdruck, welche Verpflichtungen die Mitgliedstaaten treffen. Die Staaten müssen den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern die Verpflichtung auferlegen, den Verwendungszweck der in ihrem Betrieb erzeugten Oliven anzugeben. Wenn die spanische Regierung erklärt, nicht alle Anbauerklärungen könnten die Bestimmung der Oliven angeben, so nimmt sie eindeutig eine der Gemeinschaftsregelung zuwider laufende Haltung ein. Dies umso mehr, als diese Verpflichtung unabhängig von der Größe des Betriebes gilt.
192. Angesichts dieser festgestellten Unregelmäßigkeiten war die spanische Regierung verpflichtet, eine Berechnung vorzunehmen, die es den Dienststellen des EAGFL gestattet hätte, den Anteil der zu Unrecht gezahlten Beihilfe zu bestimmen. Wie die Regierung jedoch nicht bestreitet, hat sie die geforderte Bewertung nicht vorgenommen und sich darauf berufen, dass es nicht möglich sei, den Verwendungszweck der geernteten Oliven zu bestimmen.
193. Im Übrigen ist die Argumentation der spanischen Regierung nicht recht verständlich. Auf der einen Seite erklärt sie, im Stadium der Ernteerklärung sei die Ermittlung dieses Verwendungszwecks nicht möglich, während sie auf der anderen Seite ausführt, in Spanien bestehe für alle Erzeuger, und nicht nur in Ausnahmefällen, die gesetzliche Verpflichtung, die - in jedem Wirtschaftsjahr - beabsichtigte Verwendung der geernteten Oliven zu melden". Unter diesen Umständen ist nicht erkennbar, warum die Berechnung der zu Unrecht gezahlten Beihilfe nicht durchführbar gewesen ist und weshalb dieses Versäumnis von den spanischen Behörden als rechtmäßig angesehen wird.
194. Jedenfalls ist die pauschale Berichtigung aus den vorstehend genannten Gründen gerechtfertigt.
h) Zum Vorliegen einer Schädigung des Gemeinschaftshaushalts
i) Vorbringen der Parteien
195. Die spanische Regierung macht geltend, die Kontrolle sei kein Selbstzweck, sondern ein Mittel, um einen finanziellen Schaden zum Nachteil der Gemeinschaft zu vermeiden. Vorliegend schließe das Fehlen eines Schadens eine finanziellen Berichtigung aus. Die Gesamtmenge an Öl, das in den Mühlen aus Oliven gepresst worden sei, entspreche derjenigen, für die die Erzeuger Beihilfeanträge eingereicht hätten Die Beihilfe sei für eine Menge gezahlt worden, die unter der Gesamtmenge des erzeugten Öls und Tresters liege, so das jede Betrugsmöglichkeit ausgeschlossen sei und die dem Königreich Spanien auferlegte finanzielle Berichtigung keine Grundlage habe.
196. Die Kommission entgegnet, die Zahlenangaben, auf die sich die spanische Regierung berufe, seien von dieser im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens für das Haushaltsjahr 1994 erbeten worden. Die spanischen Behörden wären verpflichtet gewesen, diese Zahlen auf der Grundlage von Daten zu berechnen, die von den spanischen Ölmühlen auf Verlangen beizubringen gewesen wären. Angesichts der angewandten Methode seien diese Daten unzuverlässig. Für das dem Haushaltsjahr 1993 entsprechende Wirtschaftsjahr seien Daten verwendet worden, die von den Ölmühlen im März 1997 verlangt worden seien. Das Europäische Parlament habe beanstandet, dass die Mitgliedstaaten bei der Anwendung der für den Olivenölsektor geltenden Vorschriften keine Fortschritte erzielt hätten, und die Kommission aufgefordert, alle ihr zu Gebote stehenden Kontrollmittel anzuwenden und die Zahlungen auszusetzen, falls die Mitgliedstaaten nicht innerhalb angemessener Fristen zufrieden stellende Kontrollen gewährleisten könnten.
197. Die spanische Regierung führt aus, sie verstehe die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den gegenüber den Mitgliedstaaten im Rahmen der Rechnungsabschlussverfahren des EAGFL vorgenommenen finanziellen Berichtigungen anders als die Kommission. Voraussetzung für eine solche Berichtigung sei ein aktiver Verstoß des betroffenen Mitgliedstaates und nicht schon eine bloße Unzulänglichkeit der Kontrollen. Ferner laufe die Auffassung der Kommission, wonach diese die Gesamtheit der entsprechenden Ausgaben ablehnen könne, wenn eine in Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht stehende nationale Maßnahme zu einer Erhöhung der Gemeinschaftsausgaben führe, ohne dass sich deren Größenordnung bestimmen lasse, darauf hinaus, der Kommission unbegrenzte Befugnisse zuzuerkennen. Die spanische Regierung habe nachgewiesen, dass die Beihilfe insgesamt für eine Menge gezahlt worden sei, die unter der Gesamtmenge des erzeugten Öls und Tresters liege. Zu beachten sei das Schreiben Nr. 25002 der FEGA vom 30. September 1997, dem sich die Angaben und Erklärungen entnehmen ließen, die die Auffassung der Regierung rechtfertigten. Zu berücksichtigen sei auch ein Beschluss des Europäischen Parlaments, der finanzielle Berichtigungen von einer objektiven Schätzung der tatsächlichen Verluste des Gemeinschaftshaushalts abhängig mache. Die spanische Regierung bestreitet die Auslegung der Rechtsprechung des Gerichtshofes durch die Kommission, wonach die Informationen, die ein Mitgliedstaat nach Ablauf der von der Kommission festgesetzten Frist liefere, nicht mehr berücksichtigt werden könnten.
198. Die Kommission entgegnet, der Gerichtshof sehe die Nichtanwendung oder unrichtige Anwendung der Vorschriften und Mechanismen des Agrarrechts der Gemeinschaft als Verstoß gegen die Gemeinschaftsregelung an, der die Kommission verpflichte, die entsprechenden finanziellen Berichtigungen vorzunehmen. In den Fällen, in denen sich nicht genau bestimmen lasse, in welchem Umfang von den nationalen Behörden zu vertretende Unregelmäßigkeiten zu einer Erhöhung der Ausgaben des EAGFL geführt hätten, sei die Kommission nach der Rechtsprechung befugt, die Finanzierung der entsprechenden Ausgaben in ihrer Gesamtheit abzulehnen. Die Kommission bestreitet die Zuverlässigkeit der von der klagenden Regierung vorgelegten Zahlen über die Erzeugung von Olivenöl. Diese Angaben reichten als Beweis dafür, dass kein Schaden eingetreten sei, nicht aus. Was das oben erwähnte Schreiben Nr. 25002 angehe, so beziehe es sich auf den Rechnungsabschluss für das Haushaltsjahr 1994 und habe daher mit der streitigen finanziellen Berichtigung nichts zu tun. Die nach dem 29. Februar 1996 übermittelten Angaben zum Rechnungsabschlussverfahren für das Haushaltsjahr 1993 könnten nicht berücksichtigt werden.
ii) Eigene Beurteilung
199. Ich habe bereits auf Ihre ständige Rechtsprechung hingewiesen, der zufolge die Kommission zu Lasten des EAGFL nur Beträge übernehmen darf, die in Einklang mit den für die verschiedenen Sektoren der landwirtschaftlichen Erzeugnisse aufgestellten Regeln gezahlt worden sind, während alle sonstigen gezahlten Beträge zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen.
200. Es steht seit Langem fest, dass die Kommission nicht verpflichtet ist, das Vorhandensein eines Schadens nachzuweisen, sondern sich darauf beschränken kann, ernsthafte Indizien hierfür anzugeben. Diese Erleichterung der Beweislast beruht auf der Verteilung der Befugnisse zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik.
201. Die Durchführung der EAGFL-Finanzierung ist nämlich in erster Linie Sache der nationalen Verwaltungen, die über das strikte Einhalten der Gemeinschaftsvorschriften zu wachen haben. Dieses auf dem Vertrauen zwischen den nationalen und den Gemeinschaftsbehörden beruhende System umfasst keine systematischen Kontrollen seitens der Kommission, die solche auch unmöglich durchführen könnte. Nur der Mitgliedstaat kann die für die Aufstellung der EAGFL-Rechnungen nötigen Daten kennen und genau bestimmen, da die Kommission nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erlangen.
202. Der beschränkte Umfang des von der Kommission zu erbringenden Beweises wird durch die im Belle-Bericht festgelegten Leitlinien bestätigt, wonach in schwierigen Fällen, bei denen die Höhe des Schadens nicht genau in Erfahrung gebracht werden kann, der Verlust zum Schaden des Gemeinschaftshaushalts ...durch eine Beurteilung des Risikos bestimmt werden [muss], dem der Gemeinschaftshaushalt durch den Mangel in dem Kontrollsystem ausgesetzt war".
203. Zwar obliegt es im Streitfall der Kommission, den Nachweis für das Vorliegen einer Verletzung der Vorschriften der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen; ist die Verletzung aber einmal nachgewiesen, so muss der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachweisen, dass der Kommission hinsichtlich der hieraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist. Es obliegt dann ihm, möglichst detailliert und vollständig die Richtigkeit seiner Zahlen und gegebenenfalls die Unrichtigkeit der von der Kommission angestellten Berechnungen zu beweisen.
204. Was die Gründe betrifft, die die Kommission zur Rechtfertigung der streitigen finanziellen Berichtigung anführt, so verweise ich auf meine früheren Ausführungen zu den Mängeln des Kontrollsystems der spanischen Behörden bei den Erzeugerbeihilfen für Olivenöl in den weiter oben aufgezählten Bereichen; diese Ausführungen genügen zum Nachweis eines erheblichen Risikos von Verlusten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts.
205. Es ist daran zu erinnern, dass die Schlichtungsstelle in ihrem den spanischen Behörden mit Schreiben vom 3. März 1997 übermittelten Schlussbericht dahin gehend Stellung genommen hat, dass die vom EAGFL bezüglich der Erzeugerbeihilfe für Olivenöl vorgeschlagene pauschale Berichtigung in Höhe von 10 % logisch erscheine und nichts gegen sie spreche. Die Schlichtungsstelle hat darauf hingewiesen, dass ungeachtet einiger späterer Verbesserungen, deren positive Auswirkungen jedoch nicht vor 1995/96 spürbar werden könnten, hätten die spanischen Verfahren zur Kontrolle der Erzeugerbeihilfe ... 1993 nicht in vollem Umfang der Gemeinschaftsregelung entsprochen haben". Sie hat zwar gewisse Bewertungen der Dienststellen des EAGFL bezüglich der ihrer Ansicht nach unterschätzten Auswirkungen, die die von der AAO durchgeführten Inspektionen auf die Erzeuger gehabt haben, korrigiert, war aber der Auffassung, dass diese Korrektur die allgemeine Schlussfolgerung des EAGFL nicht in Frage [stellt], wonach das spanische Kontrollsystem, wenn es auch eine Reihe positiver Aspekte aufweist, das Fehlen einer nationalen Ölkartei und von EDV-Dateien der Erzeuger nicht völlig ausgleicht".
206. Die spanische Regierung bestreitet einen Schaden zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts und weist dazu auf die Informationen, die die FEGA der Kommission in ihrem Schreiben Nr.14973 vom 29. Mai 1997 im Anschluss an die Auskünfte übermittelt hat, die die AAO bei den vom Wirtschaftsjahr 1992/93 betroffenen Mühlen eingeholt hatte, und auch auf die ausführlichen Angaben im Schreiben Nr. 25002 der FEGA vom 30. September 1997 hin.
207. Mit ihrer Entscheidung K(96) 153 endg., die dem Königreich Spanien mit Schreiben SG(96) D/1598 vom 21. Januar 1996 zugestellt wurde, setzte die Kommission für die Übersendung ergänzender Auskünfte im Hinblick auf den Rechnungsabschluss des EAGFL eine Frist bis zum 29. Februar 1996 fest. Die spanische Regierung bestreitet dies nicht. Da die vorerwähnten Schriftstücke erst nach dem 29. Februar 1996 übermittelt wurden, können sie bei der Prüfung der von der spanischen Regierung erhobenen Einwände nicht berücksichtigt werden.
208. Die spanische Regierung bestreitet zwar nicht, dass die Kommission die genannte Frist gesetzt hat, wohl aber, dass sich eines der von der Kommission zur Stützung ihrer Ausschlusseinrede angeführten Urteile auf den vorliegenden Fall übertragen lasse.
209. Das von der Kommission genannte Urteil vom 3. Oktober 1996 in der Rechtssache Deutschland/Kommission stellt keinen Einzelfall dar, sondern ist ein Beispiel für Ihre ständige Rechtsprechung. Nach dieser Rechtsprechung kann die Kommission gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1723/72 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 422/86 den Mitgliedstaaten eine Frist für die Übermittlung zusätzlicher Angaben setzen. Werden die Angaben nicht innerhalb der festgesetzten Frist übermittelt, so entscheidet die Kommission aufgrund der ihr bei Fristablauf zur Verfügung stehenden Informationen, es sei denn, dass die Säumnis auf außergewöhnliche Umstände zurückzuführen ist. Was die Befugnis der Kommission zur Festsetzung einer Frist angeht, so wird in der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 422/86 auf die Notwendigkeit einer raschen Prüfung der Rechnungen hingewiesen und ausgeführt, die Kommission habe den Fortschritt der Arbeiten am Rechnungsabschluss zu berücksichtigen.
210. Wie wir gesehen haben, wurde das in Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1723/72 in der Fassung der Verordnung Nr. 422/86 genannte maßgebliche Datum von der Kommission auf den 29. Februar 1996 festgesetzt. Da die spanische Regierung keine außergewöhnlichen Umstände geltend gemacht hat, müssen die nach diesem Zeitpunkt vorgelegten ergänzenden Auskünfte als verspätet angesehen werden.
211. Das Vorbringen der spanischen Regierung, das Urteil vom 3.Oktober 1996 in der Rechtssache Kommission/Deutschland sei auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, weil die Kommission alle Erklärungen der spanischen Regierung zurückgewiesen und diese damit gezwungen habe, weitere Beweismittel vorzulegen, kann keinen Erfolg haben.
212. In seinem Urteil vom 3. Oktober 1996 in der Rechtssache Deutschland/Kommission hat der Gerichtshof die Vorlage der Ergebnisse einer Untersuchung, die zwar vor Ablauf der von der Kommission für die Beibringung ergänzender Auskünfte gesetzten Frist durchgeführt worden war, auf die sich die klagende Regierung jedoch erst nach diesem Zeitpunkt berufen hatte, als verspätet angesehen, da keine außergewöhnlichen Umstände vorlagen, die die Verspätung hätten rechtfertigen können.
213. Diese Verfahrenslage unterscheidet sich nicht grundlegend von der, die in den anderen zur Auslegung von Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1723/27 in der Fassung der Verordnung Nr. 422/86 ergangenen Urteilen bestand. Jedenfalls hat das streitige Urteil mit den anderen Urteilen gemeinsam, dass die von der Kommission festgesetzte Frist bereits abgelaufen war, als sich die klagende Regierung auf Beweismittel berufen wollte, die sie bisher nicht geltend gemacht hatte.
214. Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass das Schreiben Nr. 14973 der FEGA so dargestellt worden ist, als ob es die Angaben der spanischen Behörden enthalte, die zeigten, dass die gesamte Ölmenge der Menge entspreche, für die die Erzeuger Beihilfe beantragt hätten, und die sich bereits in einer Note (Nr. 4047 vom 12. Februar 1997) fänden, die die FEGA an die Schlichtungsstelle gesandt habe. Hierzu ist aber zu bemerken, dass das letztgenannte - innerhalb der festgesetzten Frist übermittelte - Schriftstück an der Haltung der Schlichtungsstelle, die sich für die streitige finanzielle Berichtigung aussprach, nichts geändert hat.
215. Wie bereits dargelegt konnten die von der spanischen Regierung in Bezug auf die Erzeugerbeihilfe vorgelegten Beweismittel die Schlussfolgerung der Kommission nicht widerlegen, dass die von den spanischen Behörden durchgeführten Kontrollen mangelhaft waren. Die der Kommission vorgeworfene Nichtberücksichtigung der im Laufe des Verfahrens gelieferten Erklärungen kann daher nicht als Verletzung der Verteidigungsrechte des klagenden Staates angesehen werden.
216. Nach alledem ist der Klagegrund der Rechtswidrigkeit der pauschalen finanziellen Berichtigung der Erzeugerbeihilfe für Olivenöl zurückzuweisen.
C - Zu den finanziellen Berichtigungen, die damit begründet werden, dass der EAGFL bestimmte, die Ölkartei betreffende Ausgaben nicht übernommen habe
217. Nach dem Zusammenfassenden Bericht weisen die Gesamtausgaben für die Ölkartei einen Anteil von 15 % allgemeiner Kosten des Gesamtbudgets auf. Dieser Satz sei ein Mehrfaches dessen, was für andere Arbeiten veranschlagt worden sei, die im Namen der Kommission oder auf Vertragsbasis für sie durchgeführt worden seien. Das Unternehmen Tragsa habe den Zuschlag für die Arbeiten erhalten; Tragsatec sei eines der Subunternehmen. Tragsatec unterhalte keine vorhabenspezifische Buchführung. Anhand der Kontrollen der im Verhältnis zwischen dieser Firma und anderen Subunternehmen einerseits und Tragsa andererseits ausgestellten Rechnungen habe sich nicht feststellen lassen, ob nicht ungeachtet der wiederholten Aufforderungen der Kommission möglicherweise Ausgaben für die Arbeiten der Subunternehmen hinzugerechnet worden seien.
218. Die für das Haushaltsjahr 1993 gemeldeten Ausgaben wiesen eine Gewinnspanne von 10 % der Vertragssumme auf, die nach der Gemeinschaftsregelung unzulässig sei und daher nicht vom EAGFL übernommen werden könne. Die Rechtswidrigkeit der Lage werde noch dadurch verstärkt, dass ein staatliches Unternehmen und dazu noch ohne Ausschreibung mit den Arbeiten betraut worden sei.
219. Die Kommission hat auf der Grundlage des Zusammenfassenden Berichts eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 217 007 368 ESP der Ausgaben für die Ölkartei vorgenommen.
Diese Berichtigung umfasst drei Teile:
- Ablehnung der Finanzierung der allgemeinen Kosten über 2 % des Gesamthaushalts hinaus;
- Ablehnung der Finanzierung des Gewinns des Unternehmens, das den Zuschlag erhalten hat, d. h. 10 % des Gesamtbudgets;
- eine pauschale Berichtigung in Höhe von 10 % der beihilfefähigen Ausgaben wegen fehlenden Wettbewerbs bei der Leistungsvergabe.
1. Vorbringen der Parteien
220. Die spanische Regierung beanstandet diese Berichtigung.
221. Was den Betrag der allgemeinen Kosten betrifft, so meint sie, 15 % seien nicht übermäßig hoch und entsprächen dem für diese Art von Arbeiten zulässigen Satz. Dass nicht für jedes Vorhaben gesondert Buch geführt worden sei, rechtfertige nicht die Ablehnung dieses Satzes, da das betroffene Unternehmen keine derartige Verpflichtung treffe.
222. Der die Ausgaben für die Erstellung der Ölkartei betreffende Rechnungsabschluss erfolge nicht nach dem üblichen Abschlussverfahren des EAGFL. Diese Ausgabe stelle keine Beihilfe dar, deren Zuteilung davon abhänge, dass der Empfänger bestimmte in der Gemeinschaftsregelung festgelegte Kriterien einhalte. Es handle sich um die Bezahlung einer zuvor festgelegten Dienstleistung zu einem bestimmten Preis. Die Gemeinschaftsregelung sehe keinerlei spezielles Verfahren vor. Dagegen seien die für die Erstellung der Ölkartei erforderlichen Ausgaben beihilfefähig, sofern die Verträge, die Lastenhefte oder die geschätzten Arbeitskosten der Kommission zuvor mitgeteilt würden. All dies sei der Kommission für die Genehmigung der Arbeiten und Ausgaben vorgelegt worden. Die für das Haushaltsjahr 1993 erteilte Genehmigung bestätige, dass die vorgeschlagenen Ausgaben den Kriterien von Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung Nr. 154/75 in der Fassung der Verordnung Nr. 1794/70 entsprächen. Die Genehmigung enthalte keine Bemerkungen zur Höhe der Gemeinkosten. Die besondere Natur dieser Art von Ausgaben werde in Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 154/75 in der Fassung der Verordnung Nr. 1794/79 anerkannt, der die Möglichkeit vorsehe, die Modalitäten der Durchführung der einschlägigen geltenden Vorschriften zu regeln. Die Gründe, warum solche Maßnahmen nicht getroffen worden seien, seien unbekannt. Ihr Erlass wäre zweckmäßig, um Probleme wie die gegenwärtig erörterten zu regeln.
223. Zu der Behauptung, die mit der Ölkartei betrauten öffentlichen Unternehmen seien Dienststellen der Verwaltung, führt die spanische Regierung aus, Tragsa und Tragsatec seien Aktiengesellschaften, deren Tätigkeit dem Handelsrecht unterliege, auch wenn ihr Kapital der öffentlichen Hand gehöre. Die mit diesen Unternehmen zur Durchführung der Arbeiten geschlossenen Verträge seien daher in vollem Umfang mit den für die Erstellung der Ölkartei bestimmten Mitteln zu finanzieren.
224. Die Weigerung der Kommission, die Gewinnspannen des Zuschlagsempfängers zu finanzieren, rührt nach Ansicht der spanischen Regierung daher, dass es sich bei diesem um ein von der öffentlichen Hand kontrolliertes Unternehmen handle, und erkläre sich durch die unmittelbare Zuordnung der Arbeiten zum Gewinn des Unternehmens, das den Zuschlag erhalten habe.
225. Die Gründe der spanischen Regierung für einen Verzicht auf eine Ausschreibung für die Erstellung der Ölkartei stuenden völlig in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht. Die Technikunternehmen der anderen Mitgliedstaaten hätten ihre Mitarbeit zu Preisen angeboten, die das Doppelte oder Dreifache derjenigen Preise betragen hätten, die für ähnliche Arbeiten in Spanien ermitelt worden seien. Ferner hätten die vertrauliche Natur der Informationen, die in der Ölkartei gesammelt werden sollten, die Möglichkeit nach spanischem Recht, die Arbeiten ohne Ausschreibung durchzuführen, und die technische Leistungsfähigkeit der Firma Tragsa die spanische Regierung bewogen, die Arbeiten im Wege des direkten Zuschlags an dieses Unternehmen zu vergeben. Die Kommission sei zuvor über diesen Auftrag und das eingeschlagene Verfahren unterrichtet worden.
226. Schließlich könne die Kommission nicht einen Teil der Gemeinschaftsfinanzierung mit der Begründung ablehnen, der Zuschlag für die in Rede stehenden Arbeiten sei rechtswidrig gewesen. Sie hätte vielmehr mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln eine derartige Situation abwenden müssen, anstatt eine rechtswidrige Sanktion zu verhängen.
227. Die Kommission erinnert daran, dass nach der anwendbaren Gemeinschaftsregelung ein Teil der Erzeugerbeihilfe für die zur Erstellung der Ölkartei erforderlichen Maßnahmen bestimmt sei. Gemäß Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung Nr. 154/75 in der Fassung der Verordnung Nr. 1794/79 könnten, wenn der Mitgliedstaat die Arbeiten von seinen eigenen Dienststellen durchführen lasse, nur Kosten finanziert werden, die nicht die Verwaltung oder Kontrolle der Arbeiten beträfen. Nach derselben Bestimmung müsse der betroffene Mitgliedstaat die Kommission zuvor über die Verträge oder Lastenhefte beziehungsweise über die geschätzten Kosten der Arbeiten unterrichten. Die Gemeinschaftsvorschriften sähen jedoch keine besondere buchhalterische oder finanzielle Regelung für die Ausgaben vor, die daher nach dem üblichen Rechnungsabschlussverfahren des EAGFL abgerechnet würden.
228. Die Kommission meint, die Finanzierung der allgemeinen Kosten, die über 2 % des Budgets hinausgehe, könne nicht akzeptiert werden, da der Prozentsatz der von der spanischen Regierung angegebenen allgemeinen Kosten überzogen sei und die Regierung hierfür keine Rechtfertigung vorgebracht habe.
229. Die Gemeinschaftsregelung sehe keine Finanzierung des Gewinns eines Unternehmens in Höhe von 10 % des vertraglich vereinbarten Betrages vor; die Ausweisung dieses Gewinns als Ausgabe sei umso regelwidriger, als dem in Rede stehenden Unternehmen der Zuschlag für die Arbeiten ohne vorherige Ausschreibung erteilt worden sei.
230. Aus diesem letztgenannten Grund müsse eine pauschale Berichtigung in Höhe von 10 % der gesamten in Betracht kommenden Ausgaben vorgenommen werden. Es sei nämlich zu vermuten, dass das Fehlen von Wettbewerb automatisch zu einer Preiserhöhung führe.
231. Die Prüfung der Rechtsform von Tragsa innerhalb der spanischen Rechtsordnung lasse die Feststellung zu, dass dieses Unternehmen eine öffentliche Verwaltungsstelle sei. Sei es dagegen, wie die spanische Regierung behaupte, ein unabhängiges Unternehmen, so hätte es nicht unmittelbar mit den Arbeiten zur Erstellung der Ölkartei beauftragt werden dürfen.
232. Nach Auffassung der spanischen Regierung enthält die Folgerung, die die Kommission daraus ziehe, dass sie Tragsa als eine staatliche Dienststelle ansehe, einen Widerspruch. Entweder sei Tragsa Teil der spanischen Verwaltung, oder sie sei kein solcher Teil. Im ersten Fall, von dem die Kommission ausgehe, könne nicht geltend gemacht werden, dass der Auftrag im Wege der öffentlichen Ausschreibung vergeben werden müsse, da der Mitgliedstaat ohne eine solche Ausschreibung für den durch diese Regelwidrigkeit verursachten Schaden hafte.
233. Für die klagende Regierung sind Tragsa und Tragsatec jedoch kein Teil der Verwaltung, auch wenn ihr Kapital im Besitz der öffentlichen Hand sei. Dass die Unternehmen unmittelbar ausgewählt worden seien, verstoße nicht gegen die Gemeinschaftsregelung über öffentliche Aufträge, sondern sei aufgrund der dort vorgesehenen Ausnahmebestimmungen geschehen. Die Kommission habe aber nicht nachgewiesen, dass die anwendbaren Vorschriften der Regelung missachtet worden seien. Außergewöhnliche Umstände hätten es gerechtfertigt, von einer Ausschreibung abzusehen.
234. Die Kommission hält ihr Vorbringen nicht für widersprüchlich. Dass Tragsa eine Verwaltungsdienststelle sei, bedeute nicht, dass die Gemeinschaftsvorschriften über öffentliche Aufträge eingehalten worden seien. Auf eine Frage des Gerichtshofes hat die Kommission erklärt, die Richtlinie 77/62/EWG des Rates vom 21. Dezember 1976 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Lieferaufträge sei im vorliegenden Fall anwendbar gewesen; die spanische Regierung habe Artikel 9 dieser Richtlinie nicht beachtet.
235. Ebenso wenig habe die spanische Regierung den letzten Unterabsatz von Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung Nr. 154/75 in der Fassung der Verordnung Nr. 1794/79 beachtet, demzufolge der Mitgliedstaat die Kommission zuvor über die Verträge oder die Lastenhefte oder die geschätzten Kosten der Arbeiten zu unterrichten habe.
2. Eigene Beurteilung
a) Einleitende Bemerkungen
236. Die drei streitigen finanziellen Berichtigungen werden unterschiedlich begründet, je nachdem, ob sie im Wesentlichen auf die fehlende Rechtfertigung seitens der spanischen Regierung, auf das Schweigen der Gemeinschaftsregelung, das einem Verbot gleichkomme, oder auf die Nichtbeachtung dieses Verbots gestützt werden.
237. Ungeachtet dieser Unterschiede in der Begründung meine ich, die vorherige Beantwortung der Frage nach dem öffentlichen oder privaten Charakter des Unternehmens, dem der Auftrag erteilt wurde, nämlich von Tragsa, kann, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß, die Bestimmung der Kriterien erleichtern, anhand deren über die Grundlagen der streitigen Entscheidung und die von der spanischen Regierung hiergegen geltend gemachten Klagegründe zu befinden ist, so uneinheitlich diese auch sein mögen.
238. Ob es sich nun um die Belastung des Haushalts der Gemeinschaft mit hohen Gemeinkosten, um die Übernahme des von dem beauftragten Unternehmen erzielten Gewinns oder um die Verpflichtung des öffentlichen Auftraggebers handelt, die im Gemeinschaftsrecht für die Vergabe öffentlicher Aufträge vorgesehenen Verfahren einzuhalten: die Antwort auf diese Frage hängt ganz oder teilweise davon ab, wie Tragsa nach Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung Nr. 154/75 in der Fassung der Verordnung Nr. 1794/79 rechtlich zu qualifizieren ist.
239. Diese Vorschrift bestimmt, welche Ausgaben für eine Finanzierung in Betracht kommen, je nach der öffentlichen oder privaten Natur des mit den Arbeiten zur Erstellung der Ölkartei beauftragten Wirtschaftsteilnehmers. Finanziert werden können hiernach Ausgaben, die sich aus Verträgen mit privaten Wirtschaftsteilnehmern ergeben, oder Kosten, die nicht die Verwaltung und Kontrolle der Arbeiten betreffen, wenn die Verwaltung die Arbeiten selbst durchführt.
b) Zur Rechtsnatur von Tragsa
240. Anhand der Akten ist zu bestimmen, ob Tragsa eine mit der Ausführung der Arbeiten beauftragte natürliche oder juristische Person" im Sinne von Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung Nr. 154/75 in der Fassung der Verordnung Nr. 1794/79 oder aber eine mit dieser Ausführung betraute eigene Dienststelle" des Mitgliedstaats im Sinne der gleichen Vorschrift ist.
241. Im ersten Fall sind Ausgaben..., die sich aus [mit dem Mitgliedstaat] geschlossenen Verträgen ergeben", im zweiten Fall Kosten.., die nicht die Verwaltung und Kontrolle der Arbeiten betreffen", finanzierungsfähig.
242. In Ermangelung von Anhaltspunkten in der betreffenden Bestimmung kann angenommen werden, dass diese Unterscheidung zwischen Ausgaben und Kosten, je nachdem, ob der mit den Arbeiten beauftragte Wirtschaftsteilnehmer eine staatliche Dienststelle ist oder nicht, ihren Grund in dem Bestreben des Gemeinschaftsgesetzgebers hat, den Gemeinschaftshaushalt nicht mit der Gesamtheit der Ausgaben zu belasten, die die öffentlichen Verwaltungen für ihre laufenden Aufgaben als staatliche Behörden tätigen. Diese Aufgaben verursachen jedenfalls Kosten, die der herkömmlichen Bewirtschaftung und Kontrolle der Tätigkeitsbereiche der öffentlichen Verwaltung zuzurechnen sind. In einem derartigen Fall werden lediglich die Kosten als für die Finanzierung in Betracht kommend erachtet, die unmittelbar durch solche Vorhaben, zu denen eben auch die Erstellung der Ölkartei gehören kann, zusätzlich verursacht werden.
243. Die Grenze muss meiner Meinung nach somit zwischen den Aufgaben, mit denen Dritte betraut werden, und den Aufgaben, die die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats selbst zu erledigen wünschen, gezogen werden. Diese Auslegung wird durch den Wortlaut von Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung Nr. 154/75 in der Fassung der Verordnung Nr. 1794/79 bestätigt, der zwischen natürlichen oder juristischen Personen und den eigenen Dienststellen des betroffenen Mitgliedstaates unterscheidet. Der Text spricht ausdrücklich von einem Vertrag, womit zum Ausdruck gebracht wird, dass zwei getrennte Einheiten mit der rechtlichen Fähigkeit, Verpflichtungen einzugehen, gegenseitig ihre Zustimmung erklären.
244. Wie wir gesehen haben, sind die Auskünfte der spanischen Regierung und der Kommission unvollständig und die Schlussfolgerungen, die sie hieraus ziehen, widersprüchlich. Der Gerichtshof wird nichtsdestoweniger auf der Grundlage dieser Informationen zu entscheiden haben.
245. Nach diesen Informationen sind die Hauptmerkmale von Tragsa:
246. Tragsa wurde als Akteingesellschaft gegründet, die dem Privatrecht, insbesondere dem Handelsrecht, unterliegt. Ihr Kapital ist im Besitz der öffentlichen Hand. Nach Artikel 88 des spanischen Gesetzes Nr. 66/97 vom 30. Dezember 1997über finanz-, verwaltungs- und sozialrechtliche Maßnahmen wird sie als Hilfsmittel" und technischer Dienst der Verwaltung" angesehen. Sie ist verpflichtet, selbst oder über ihre Tochtergesellschaften ausschließlich die Arbeiten durchzuführen, mit denen die allgemeine staatliche Verwaltung, die Autonomen Regionen und die diesen unterstellten öffentlichen Einrichtungen sie betrauen ...". Wie die Kommission in ihrer Klagebeantwortung ausgeführt hat, ohne dass ihr die spanische Regierung insoweit widersprochen hätte, bestätigt diese erst kürzlich erlassene Bestimmung das spezifische Rechtsstatut, das für dieses Unternehmen seit seiner Gründung gilt.
247. Meines Erachtens ist es kaum von Bedeutung, dass die mit den Arbeiten betraute Einrichtung eng mit der öffentlichen Verwaltung verbunden ist und anscheinend einige Merkmale einer aus dieser Verwaltung ausgegliederten Stelle aufweist. Ihre Form als Aktiengesellschaft gewährt Tragsa grundsätzlich eine finanzielle und buchhalterische Selbständigkeit, die sich darin ausdrückt, dass sie formell sämtliche Ausgaben zu tragen hat, die bei der Durchführung der ihr übertragenen Vorhaben anfallen, und verleiht ihr die rechtliche Fähigkeit, im eigenen Namen Verpflichtungen einzugehen.
248. Es ergeben sich somit eine Reihe von Folgerungen daraus, dass Tragsa als Vertragspartei, die von den spanischen Behörden mit der Erstellung der Ölkartei beauftragt worden ist, und nicht als eigene Dienststelle der spanischen Verwaltung anzusehen ist. Die augenfälligste Auswirkung dieser Qualifizierung betrifft die Anwendbarkeit der Gemeinschaftsregelung über öffentliche Aufträge.
c) Zu der pauschalen Berichtigung in Höhe von 10 % der für eine Finanzierung in Betracht kommenden Ausgaben wegen der Auftragsvergabe ohne vorherige Ausschreibung
249. Die spanische Regierung räumt ein, dass keine Ausschreibung stattgefunden hat. Sie führt aus, sie habe nicht die [Gemeinschafts-]Regelung [über die Vergabe öffentlicher Aufträge] übergangen, [sondern] aufgrund der vorgesehenen Ausnahmen das betreffende Unternehmen unmittelbar ausgewählt und diese Wahl ordnungsgemäß begründet"; damit bestreitet sie nicht die Anwendbarkeit der Gemeinschaftsregelung auf die Vergabe öffentlicher Aufträge.
250. Die Frage, über die der Gerichtshof zu entscheiden haben wird, geht dahin, ob die spanische Regierung die unmittelbare Vergabe des Auftrags an Tragsa auf eine der in der Richtlinie 77/62 vorgesehenen Ausnahmen stützen konnte; die Anwendbarkeit der Richtlinie wird als solche nicht bestritten.
251. Die spanische Regierung hat die unmittelbare Vergabe des Auftrags an Tragsa mit der vertraulichen Natur der Angaben für die Erstellung der Ölkartei begründet.
252. Obwohl die Regierung sich für dieses Vorbringen auf keine bestimmte Vorschrift des Gemeinschaftsrechts beruft, kann angenommen werden, dass sie sich auf Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe g) der Richtlinie 77/62 stützen will. Dieser Artikel erlaubt es den öffentlichen Auftraggebern, von den in Artikel 4 Absätze 1 und 2 vorgesehenen Verfahren abzuweichen, wenn die Lieferungen gemäß den Rechts- und Verwaltungsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats für geheim erklärt werden oder ihre Ausführung nach diesen Vorschriften besondere Sicherheitsmaßnahmen erfordert oder der Schutz wesentlicher Interessen der Staatssicherheit es gebietet".
253. Artikel 6 der Richtlinie 77/62, der Ausnahmen von den Vorschriften zulässt, die die Wirksamkeit der durch den Vertrag im Bereich der öffentlichen Aufträge eingeräumten Rechte gewährleisten sollen, ist eng auszulegen. Aus dem gleichen Grund müssen diese Bestimmungen, die die Fälle festlegen, in denen die Aufträge freihändig vergeben werden können, als erschöpfend gelten.
254. Im Übrigen hat die spanische Regierung nicht erklärt, aus welchen Gründen sie den Schutz der Vertraulichkeit der für die Erstellung der Ölkartei übermittelten Angaben für weniger gut gewährleistet hält, wenn andere Gesellschaften, seien es spanische oder solche aus anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, mit der Errichtung dieser Kartei betraut würden.
255. In einem Urteil vom 5. Dezember 1989 haben Sie sich dazu geäußert, welche von einem Mitgliedstaat eingesetzten Mittel angemessen sind, um den Schutz der Vertraulichkeit der von den EDV-Systemen bearbeiteten Daten im Zusammenhang mit der Niederlassungsfreiheit, der Dienstleistungsfreiheit und der Gemeinschaftsregelung über die öffentlichen Verträge zu gewährleisten. Die Erkenntnisse dieses Urteils müssen meines Erachtens mutatis mutandis auf den vorliegenden Fall übertragen werden. In der Tat kann, wie Sie bemerkt haben, die Vertraulichkeit der Daten auch durch Maßnahmen gewährleistet werden, die die Grundsätze über das Funktionieren des Binnenmarkts weniger beeinträchtigen als eine Maßnahme, die jeglichen Wettbewerb seitens der übrigen Wirtschaftsteilnehmer ausschließt. Als Beispiel haben Sie eine strafbewehrte Geheimhaltungspflicht des Personals der betroffenen Gesellschaft genannt. Es ist ohne weiteres möglich, eine solche Verpflichtung in die für Vergabebedingungen aufzunehmen, die für die Bieter verbindlich sind.
256. Was die anderen von der spanischen Regierung genannten Auswahlkriterien anbelangt, nämlich Höhe der Preise, Spezialisierung, technische Fähigkeiten und Zuverlässigkeit des gewählten Unternehmens, so genügt der Hinweis, dass dies genau die Kriterien sind, die die öffentlichen Auftraggeber nach der Richtlinie 77/62 für die Vergabe des Auftrags zugrunde legen dürfen. Die geltende Gemeinschaftsregelung ließ somit den spanischen Behörden die Möglichkeit, die rechtmäßig angestrebten Ziele unter Beachtung der Grundsätze des freien Wettbewerbs und des freien Verkehrs zu verwirklichen.
257. Außerdem lässt sich, wie die Kommission zutreffend annimmt, vermuten, dass die Nichtanwendung der Gemeinschaftsregelung über die Vergabe öffentlicher Aufträge und das dadurch bedingte Fehlen von Wettbewerb zu einer ungerechtfertigten Preiserhöhung führt.
258. Aus den vorgenannten Gründen ist der Vorwurf, den die spanische Regierung gegen die Kommission erhebt, zurückzuweisen und festzustellen, dass die unter Nichtbeachtung der Verfahrensvorschriften der Richtlinie 77/62 erfolgte unmittelbare Vergabe des betreffenden Auftrags an Tragsa eine pauschale Berichtigung in Höhe von 10 % der für eine Finanzierung in Betracht kommenden Ausgaben rechtfertigt.
d) Zur Weigerung, die gesamten allgemeinen Kosten zu finanzieren
259. Nach Artikel 3 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 154/75 in der Fassung der Verordnung Nr. 1794/79 ist ein Teil der Erzeugerbeihilfe dazu bestimmt, die Erstellung der Ölkartei zu finanzieren.
260. Die Finanzierung erfolgt nach dem für den Rechnungsabschluss des EAGFL geltenden Verfahren, da gemäß Artikel 3 Absatz 3 dieser Verordnung das Verfahren für die in den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 genannten Ausgaben anzuwenden ist.
261. Wie im Belle-Bericht ausgeführt wird, muss das Rechnungsabschlussverfahren die Möglichkeit bieten, sich davon zu überzeugen, dass die von den Zahlstellen für den EAGFL getätigten Ausgaben, wie sie sich in der Jahreserklärung des betreffenden Mitgliedstaats finden, in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften erfolgt sind und nicht zu hoch angesetzt wurden. Außerdem müssen sich die Ausgaben auf reale Transaktionen beziehen, und die Zahlungen müssen an den rechtmäßigen Empfänger bzw. seinen Bevollmächtigten gegangen sein."
262. Die Tragsa zuerkannte Eigenschaft als Vertragspartner und nicht als eigene Dienststelle einer spanischen Verwaltungsbehörde rechtfertigt die Übernahme der bei der Durchführung der geplanten Erstellung der Ölkartei entstandenen Kosten durch den EAGFL. Insoweit kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, dass sie die Finanzierung der hierfür getätigten Ausgaben von der Vorlage der entsprechenden Belege abhängig macht.
263. Aus dem Zusammenfassenden Bericht geht hervor, das der für allgemeinen Kosten angesetzte Budgetanteil erheblich über den Anteil der allgemeinen Kosten an anderen, von der Kommission in Auftrag gegebenen Arbeiten hinausgeht. Die spanische Regierung hat die Wahrscheinlichkeit der streitigen Höhe der allgemeinen Kosten des Vorhabens nicht nachgewiesen. Sie bestreitet nicht, dass Tragsatec, ein Subunternehmen, das ungefähr 200 Vorhaben abwickelte, keine vorhabensspezifische Buchhaltung führt. Ebenso wenig hat sie konkrete Anhaltspunkte zur Begründung der in Rede stehenden allgemeinen Kosten vorgetragen.
264. Das Schreiben Nr. 34278 vom 18. Oktober 1993, mit dem die Kommission den spanischen Behörden mitteilte, dass die geplante Ausgabe mit den Kriterien des Artikels 3 Absatz 5 der Verordnung Nr. 154/75 in dr Fassung der Verordnung Nr. 1794/79 in Einklang stehe, kann nicht als vorherige Genehmigung angesehen werden, die die spanische Regierung von dem späteren Nachweis befreit hätte, dass Ausgaben und welche im Einzelnen entstanden sind.
265. Dieses Erfordernis stellt die notwendige Garantie für die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsbeihilfen auf dem fraglichen Sektor dar.
266. Die Weigerung, die allgemeinen Kosten über 2 % des Gesamtbudgets hinaus zu finanzieren, ist daher gerechtfertigt.
e) Zur Weigerung, die Gewinne von Tragsa zu finanzieren
267. Wie bereits ausgeführt ist der Zusammenfassende Bericht zu dem Ergebnis gekommen, dem sich die Kommission angeschlossen hat, dass der EAGFL einen Unternehmensgewinn in Höhe von 10 % der Vertragssumme nicht finanzieren könne, da dies in der Gemeinschaftsregelung nicht vorgesehen sei.
268. Die Gründe der Kommission für die Ablehnung jeglicher Finanzierung dieses Postens sind meines Erachtens nicht völlig klar.
269. Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung Nr. 154/75 in der Fassung der Verordnung Nr. 1794/79 legt die finanzierungsfähigen Ausgaben je nach der rechtlichen Qualifizierung der mit der Erstellung der Ölkartei beauftragten Person oder Stelle fest, bei der es sich sowohl um einen Vertragspartner der Verwaltung als auch um diese selbst handeln kann.
270. Die Ablehnung der Finanzierung des Gewinns des Zuschlagsempfängers ist nach dieser Vorschrift nur denkbar, wenn das Unternehmen erwiesenermaßen eine Dienststelle der spanischen öffentlichen Verwaltung im Sinne von Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung Nr. 154/75 in der Fassung der Verordnung Nr. 1794/79 ist. Nur für diesen Fall beschränkt die Vorschrift die in Betracht kommenden Ausgaben auf die durch die Arbeiten verursachten Kosten, genauer gesagt, auf einige dieser Kosten. Es hieße also, die Gemeinschaftsregelung in einem übertrieben einschränkenden Sinn zu verstehen, wollte man die Wendung Ausgaben..., die sich aus den zwischen der zuständigen Stelle des [Erzeuger-]Mitgliedstaats und den mit der Ausführung der Arbeiten beauftragten natürlichen oder juristischen Personen geschlossenen Verträgen ergeben", dahin auslegen, dass sie lediglich die von diesen Personen verauslagten Kosten umfasste und die Gewinne ausschlösse, deren Erzielung gerade der Zweck der Tätigkeit dieser Personen ist.
271. Es ist nicht ersichtlich, was beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts gegen die grundsätzliche Finanzierung des Gewinns eines Wirtschaftsteilnehmers spricht, der wie vorliegend unter den Begriff der mit der Ausführung der Arbeiten beauftragten natürlichen oder juristischen Person" im Sinne von Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung Nr. 154/75 in der Fassung der Verordnung Nr. 1794/79 fällt.
272. Außerdem lässt sich anhand der Akten schwer entscheiden, ob die von der Kommission beanstandete Unregelmäßigkeit deshalb gegeben ist, weil der Gemeinschaftshaushalt nicht mit irgendeinem von dem beauftragten Unternehmen erzielten Gewinn belastet werden darf, oder ob die Finanzierung eines Gewinns von 10 % als über das Maß all dessen hinausgehend anzusehen ist, was die Gemeinschaft vernünftigerweise tragen kann. Im letztgenannten Fall wäre es Sache der Kommission, nachzuweisen, dass dieser Satz das bei dieser Art Vertrag zulässige Ausmaß offensichtlich überschreitet.
273. Dem entsprechenden Klagegrund der spanischen Regierung ist daher mangels einer zweifelsfreien Rechtsgrundlage und einer angemessenen Rechtfertigung durch die Kommission stattzugeben. Die angefochtene Entscheidung ist insoweit für nichtig zu erklären.
IV - Die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl
A - Rechtlicher Rahmen
274. Die allgemeinen Vorschriften über die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl wurden mit der Verordnung Nr. 3089/78 erlassen. Nach deren Artikel 1 wird die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl nur anerkannten Olivenölabfuellbetrieben gewährt. Gemäß Artikel 2 Absatz 1 gewährt der betroffene Mitgliedstaat diese Anerkennung nur solchen Betrieben, die über eine noch festzusetzende Mindestabfuellkapazität verfügen, die Abfuelltätigkeit für eine noch festzusetzende Mindestzeit ausüben, nach noch zu erlassenden Vorschriften eine Lagerbuchhaltung führen und bereit sind, sich allen im Rahmen der Anwendung der Beihilferegelung vorgesehenen Kontrollen zu unterwerfen. Artikel 3 Absatz 1 bestimmt, dass die Anerkennung widerrufen wird, wenn außer im Fall höherer Gewalt eine der in Artikel 2 Absatz 1 vorgesehenen Anerkennungsvoraussetzungen nicht mehr gegeben ist. Nach Absatz 2 dieses Artikels ordnet der betroffene Mitgliedstaat den befristeten Widerruf der Anerkennung gegenüber jedem Abfuellbetrieb an, der die Beihilfe für eine größere als diejenige Menge Olivenöl beantragt hat, für die der Beihilfeanspruch begründet ist.
275. Gemäß Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3089/78 führen die Mitgliedstaaten ein Kontrollsystem ein, das gewährleistet, dass für das Erzeugnis, für das die Beihilfe beantragt wird, auch ein Anspruch auf diese Beihilfe besteht. Diese Kontrolle muss, so heißt es in Absatz 2 dieser Bestimmung, insbesondere eine Überprüfung der Übereinstimmung ermöglichen zwischen einerseits der Olivenölmenge, für die die Beihilfe beantragt wurde, und andererseits der Olivenölmenge gemeinschaftlichen Ursprungs, die an einen Abfuellbetrieb geliefert wurde, sowie der Olivenölmenge gemeinschaftlichen Ursprungs, die den Betrieb nach ihrer Abfuellung gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der genannten Verordnung verlassen hat und in der Gemeinschaft auf den Markt gebracht worden ist.
276. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 2677/85 vom 24. September 1985 hat die Kommission die Durchführungsvorschriften für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl festgelegt. Nach deren Artikel 1 muss jeder Abfuellbetrieb, um anerkannt zu werden, eine Abfuellkapazität von mindestens sechs Tonnen Öl je Arbeitstag von acht Stunden besitzen. Artikel 2 regelt die Voraussetzungen für die Anerkennung im Einzelnen. Die Artikel 9 und 11 legen die Modalitäten für die Einreichung der Anträge und die Auszahlung der Beihilfe fest. So zahlt nach Artikel 9 Absatz 3 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 643/93 der Kommission vom 19. März 1993 der Mitgliedstaat innerhalb von 150 Tagen nach Antragstellung die Beihilfe für die Mengen aus, bei denen der Beihilfeanspruch aufgrund der Kontrollen vor Ort anerkannt wurde. Diese Frist kann jedoch verlängert werden, wenn aufgrund der durchgeführten Kontrollen zusätzliche Ermittlungen erforderlich sind.
277. Artikel 12 der Verordnung Nr. 2677/85 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 571/91 der Kommission vom 8. März 1991 betrifft den Inhalt der Kontrollen. Absatz 1 Unterabsatz 1 dieses Artikels sieht vor, dass die Mitgliedstaaten für die Zwecke der in Artikel 7 der Verordnung Nr. 3089/78 genannten Kontrollen die Lagerbuchhaltung aller anerkannten Betriebe überprüfen. Sie prüfen außerdem stichprobenartig die Unterlagen der Finanzbuchhaltung, die die von diesen Betrieben getätigten Geschäfte belegen. Nach dem vierten Unterabsatz dieses Absatzes 1 prüfen die Mitgliedstaaten, falls Zweifel an der Richtigkeit der Angaben im Beihilfeantrag bestehen, ebenfalls die Finanzbuchhaltung der zugelassenen Betriebe.
278. Gemäß Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 in der Fassung der Verordnung Nr. 571/91 widerruft der Mitgliedstaat unbeschadet etwaiger anderer Sanktionen unter Berücksichtigung der Schwere des Verstoßes unverzüglich die Betriebsanerkennung für einen Zeitraum von einem Jahr bis fünf Jahre, wenn durch die zuständige Stelle festgestellt wird, dass sich der Beihilfeantrag auf eine Menge bezieht, die größer ist als die, für die das Recht auf Beihilfe anerkannt worden ist. Diese Bestimmung wurde durch die Verordnung Nr. 643/93 der Kommission geändert. In der neuen Fassung sieht Artikel 12 Absatz 6 als Sankton vor, dass gegen den Betrieb eine Geldbuße in Höhe des Drei- bis Achtfachen der zu Unrecht beantragten Beihilfe verhängt wird; beläuft sich die Menge, für die die Beihilfe zu Unrecht beantragt wurde, auf 20 % oder mehr der aufgrund der Kontrolle als beihilfefähig anerkannten Menge, so verhängt der Mitgliedstaat nicht nur die Geldbuße, sondern widerruft je nach der Schwere des Verstoßes außerdem die Anerkennung des Betriebes für einen Zeitraum von einem Jahr bis drei Jahre.
B - Zur punktuellen finanziellen Berichtigung der Beihilfen, die an zwei anerkannte Ölabfuellbetriebe gezahlt wurden
279. Wie aus dem Zusammenfassenden Bericht hervorgeht, wurde im Einklang mit dem vom EAGFL im Haushaltsjahr 1992 eingenommenen Standpunkt und den Ankündigungen gegenüber den spanischen Behörden im Zusammenhang mit diesem Haushaltsjahr eine punktuelle finanzielle Berichtigung für zwei Betriebe vorgeschlagen, die zu den fünfzehn 1992 geprüften Fällen gehörten, deren Anträge aber im Jahr 1993 gezahlte Beihilfen betrafen.
280. Dem Königreich Spanien wird durch die angefochtene Entscheidung aus diesem Grunde eine Berichtigung in Höhe von 26 849 245 ESP auferlegt.
281. Der Kommission zufolge waren bei der Durchführung der Regelung über die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl verschiedene Verstöße festgestellt worden, die Anlass zu einer finanziellen Berichtigung für das Haushaltsjahr 1992 gaben. Nach dieser Berichtigung richtete der EAGFL mit Schreiben Nr. 22798 vom 13. Januar 1995 eine Reihe von Empfehlungen an das Königreich Spanien. Ein vom EAGFL vom 22. bis 26. Januar 1996 zur Kontrolle der Anwendung der Verordnung Nr. 4045/89 durchgeführter Besuch ergab jedoch, dass die Kontrollverfahren in keiner Weise verbessert worden waren.
282. Aus dem vorerwähnten Schreiben vom 13. Juni 1995 geht hervor, dass die Kontrolldienststellen des EAGFL vorgeschlagen hatten, finanzielle Berichtigungen bei fünfzehn Unternehmen vorzunehmen, denen eine Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl gezahlt worden war, darunter den Unternehmen F. Fernández und N. Sevillano.
1. Das Unternehmen F. Fernández
a) Vorbringen der Parteien
283. Laut dem Schreiben vom 13. Juni 1995 ließ sich anhand der Informationen der AAO nicht feststellen, ob die Übereinstimmung der Ölbestände mit den Verpackungen kontrolliert worden war und welches gegebenenfalls das Ergebnis war. Der EAGFL geht davon aus, dass die Beihilfe ohne wirksame Kontrolle gezahlt worden sei, und schlägt eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 10 % vor.
284. Die spanische Regierung beanstandet die von der Kommission vorgenommene finanzielle Berichtigung. Die Übereinstimmung der tatsächlich vorhandenen mit den in der Buchführung ausgewiesenen Beständen sei überprüft worden. Die größte Abweichung, die festgestellt worden sei, habe die leeren 25-Liter-Verpackungen betroffen, die jedoch nicht für das Olivenöl verwendet würden, für das Beihilfe gezahlt werde, weshalb sie auch nicht in den Büchern vermerkt worden seien. Die übrigen, geringfügigen, Abweichungen rechtfertigten nicht die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens zur Wiedereinziehung der fraglichen Beträge. Bei einem später in dem Betrieb durchgeführten Kontrollbesuch sei die Lage für ordnungsgemäß befunden worden.
285. Die Kommission macht geltend, die Prüfungen des EAGFL bei der AAO hätten bei fünfzehn der siebenundzwanzig kontrollierten Betriebe besonders schwerwiegende Unregelmäßigkeiten ergeben. Bei den im Haushaltsjahr 1992 gewährten Beihilfen seien finanzielle Berichtigungen vorgenommen worden. Bei den Unternehmen F. Fernández und N. Sevillano hätten die Mängel während des Haushaltsjahres 1993 fortbestanden. Beim Unternehmen F. Fernández seien Mängel der Lagerbuchhaltung festgestellt worden, die die Prüfung, ob die Bestände mit den Verpackungen übereinstimmten, ausgeschlossen hätten; nach der Bereinigung dieser Mängel hätten sich Anomalien herausgestellt. Daher habe die Beihilfe nicht gewährt werden dürfen.
286. Die spanische Regierung entgegnet, der Besuch des EAGFL zur Kontrolle der Tätigkeit im Jahr 1993 habe sich nicht auf die der AAO im Juni 1995 übermittelten Empfehlungen erstrecken können. Nur eine einzige Unregelmäßigkeit habe sich feststellen lassen, nämlich die fehlende Übereinstimmung zwischen den tatsächlichen Lagerbeständen und den verbuchten Beständen an leeren Verpackungen. Die hierdurch betroffene Ölmenge belaufe sich jedoch lediglich auf 0,01 % der an das Unternehmen für das Wirtschaftsjahr 1992/93 gezahlten Beihilfen, was nicht als eine derart schwer wiegende Unregelmäßigkeit angesehen werden könne, dass es gerechtfertigt sei, das Unternehmen vom Bezug der Beihilfe auszuschließen.
287. Die Kommission betont erneut, sie werfe den spanischen Behörden die Art und Weise der Durchführung der Kontrollen vor; diese seien nicht zufriedenstellend, so dass die übermittelten Angaben nicht die Feststellung erlaubten, ob die Lagerbestände mit den Verpackungen verglichen worden seien und welches das Ergebnis gewesen sei.
b) Eigene Beurteilung
288. Die Mitgliedstaaten müssen nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3089/78 ein Kontrollsystem einführen, das gewährleistet, dass für das Erzeugnis, für das die Beihilfe beantragt wird, auch ein Anspruch hierauf besteht.
289. Gemäß Artikel 12 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2677/85 in der Fassung der Verordnung Nr. 571/91 überprüfen die Mitgliedstaaten zum Zweck der in Artikel 7 der Verordnung Nr. 3089/78 genannten Kontrollen die Lagerbuchhaltung aller anerkannten Betriebe. Sie prüfen auch stichprobenartig die Unterlagen der Finanzbuchhaltung, die die von diesen Betrieben getätigten Geschäfte belegen.
290. Nach Artikel 12 Absatz 1 Unterabsätze 3, 4 und 5 überprüfen die Mitgliedstaaten bei den in Unterabsatz 1 genannten Kontrollen die Übereinstimmung zwischen den Gesamtmengen an nicht abgefuelltem und abgefuelltem Öl sowie an den leeren Umschließungen, die auf dem Gelände des Betriebes und dem Lagerort außerhalb dieses Betriebsgeländes im Sinne von Artikel 7 tatsächlich vorhanden sind, mit den Angaben aus der Lagerbuchführung. Bestehen Zweifel über die im Beihilfeantrag gemachten Angaben, so überprüfen die Mitgliedstaaten ebenfalls die Finanzbuchhaltung der anerkannten Betriebe. Der Mitgliedstaat kann bei den anerkannten Betrieben unangekündigte Prüfungen der gleichen Art vornehmen, wie sie oben beschrieben sind.
291. Ferner hat nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstaben a, b und f der Verordnung Nr. 2677/85 in der Fassung der Verordnung Nr. 571/91 jeder Abfuellbetrieb eine tägliche Lagerbuchhaltung mit folgenden Angaben zu führen hat: die Olivenölbestände, aufgegliedert nach Ursprung und Art der Verpackung, die am Tag der Anerkennung und am Beginn eines jeden Wirtschaftsjahres vorhanden sind; Menge und Qualität jeder in den Betrieb eingegangenen Olivenölpartie, aufgegliedert nach Ursprung und Art der Verpackung, sowie Menge und Qualität des abgefuellten Olivenöls.
292. Aus dieser Regelung ergibt sich, dass die Lagerbuchhaltung die Angaben enthalten muss, die eine genaue Bestimmung der Warenbestände erlauben.
293. Im vorliegenden Fall bestreitet die spanische Regierung nicht, dass die entsprechende Rubrik der Lagerbuchhaltung keine Angaben über die zu Beginn eines jeden Monats vorhandenen Lagerbestände enthielt, was zu der an den Betrieb gerichteten Aufforderung führte, diese Informationen mitzuteilen. Nach der späteren Übermittlung dieser Angaben wurden einige Anomalien festgestellt, die, obgleich von nur relativer Bedeutung, den durch die Mängel der Lagerbuchhaltung bedingten Unregelmäßigkeiten weitere hinzufügten. Die spanische Regierung bestreitet im Übrigen nicht, dass zwischen den tatsächlich vorhandenen und den verbuchten Beständen an leeren Verpackungen eine Diskrepanz bestand. Die Lagerbuchhaltung stand somit nicht in Einklang mit der Gemeinschaftsregelung.
294. Diese Unregelmäßigkeit hat für sich allein hinreichendes Gewicht, um die vorliegend vorgenommene finanzielle Berichtigung in Höhe von 10 % zu rechtfertigen.
2. Das Unternehmen N. Sevillano
a) Vorbringen der Parteien
295. Laut dem Schreiben vom 13. Juni 1995 ließ sich anhand der von der AAO übermittelten Unterlagen nicht feststellen, ob die Übereinstimmung der tatsächlich vorhandenen mit den verbuchten Beständen in diesem Betrieb kontrolliert worden war und welches gegebenenfalls das Ergebnis war. Ferner haben die Kontrolldienststellen des EAGFL darauf hingewiesen, die AAO habe festgestellt, dass ein Beihilfeantrag eine größere als die beihilfefähige Menge betroffen habe. Dieser Verstoß habe den Widerruf der Anerkennung dieses Betriebes gerechtfertigt. Der EAGFL ist der Auffassung, die Beihilfe sei auf unrechtmäßige Weise bezogen worden, so dass eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 100 % vorgenommen werden müsse.
296. Die spanische Regierung wendet sich gegen die von der Kommission vorgenommene Berichtigung. Es sei kontrolliert worden, ob die tatsächlich vorhandenen mit den verbuchten Beständen übereinstimmten. Die AAO habe für den Beihilfeantrag für Februar 1992 in Höhe der Ölmenge, für die kein Beihilfeanspruch habe festgestellt werden können, eine Berichtigung vorgenommen. Die AAO sei dann zu dem Ergebnis gekommen, die Voraussetzungen für die Verhängung der Sanktion des Widerrufs der Anerkennung seien bei dem Unternehmen N. Sevillano nicht erfuellt gewesen, da dieses weder vorsätzlich noch grob fahrlässig eine unrichtige Erklärung abgegeben habe. Die spanische Regierung beruft sich auf Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 in der Fassung der Verordnung Nr. 643/93. Bei einem späteren Kontrollbesuch in diesem Betrieb habe sich feststellen lassen, dass die tatsächlich vorhandenen mit den verbuchten Beständen übereinstimmten. Die vorgeschlagene finanzielle Berichtigung verletze den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
297. Die Kommission führt aus, das Unternehmen N. Sevillano habe zahlreiche Unregelmäßigkeiten begangen. Von diesem hätte der Rechtsverstoß, für eine höhere als die zulässige Ölmenge Beihilfe zu beantragen, automatisch zur Aussetzung oder zum Widerruf der Anerkennung dieses Betriebes führen müssen. Anhand der von den spanischen Behörden übermittelten Unterlagen über diesen Betrieb habe sich nicht nachprüfen lassen, ob die Übereinstimmung der tatsächlich vorhandenen mit den verbuchten Beständen kontrolliert worden sei und welches das Ergebnis gewesen sei. Im Zeitpunkt der Aufdeckung der Unregelmäßigkeit des Beihilfeantrags sei die Neufassung von Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 noch nicht in Kraft gewesen. Unter diesen Umständen sei der unverzügliche und unbedingte Widerruf der Anerkennung für einen bestimmten Zeitraum zwingend geboten gewesen. Schließlich sei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesichts der außerordentlichen Schwere der festgestellten Unregelmäßigkeiten nicht verletzt worden.
298. Nach Ansicht der spanischen Regierung liegt nur eine einzige Unregelmäßigkeit von Bedeutung vor, nämlich der Antrag auf Beihilfe für eine größere als die beihilfefähige Menge Olivenöl. Da dieser Irrtum jedoch nur eine sehr geringe Menge betroffen habe, verbiete es Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 in der Fassung der Verordnung Nr. 643/93, der den Fall vorsätzlich oder grob fahrlässig abgegebener unrichtiger Erklärungen regele und Tatsachenirrtümer nicht erfasse, sofort und automatisch Sanktionen zu verhängen.
299. Die Kommission macht geltend, bei dem Unternehmen N. Sevillano seien zahlreiche und schwer wiegende Unregelmäßigkeiten aufgedeckt worden und nicht nur diejenigen, auf die sich die klagende Regierung beziehe. Die Änderung der Verordnung Nr. 2677/85 sei mehrere Monate nach der Feststellung des Verstoßes erfolgt.
b) Eigene Beurteilung
300. Zum Antrag auf Beihilfe für eine größere Menge als die, für die ein Recht auf Verbrauchsbeihilfe besteht, ist festzustellen, dass sich die Menge, für die zu Unrecht Beihilfe beantragt wurde, auf 278 kg belief.
301. In seinem bereits angeführten Urteil vom 6. Juli 2000 (Spanien/Kommission) hat der Gerichtshof über einen vergleichbaren Sachverhalt entschieden. Die Anwendbarkeit von Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 wurde dort unter Berufung auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestritten. Ebenso war die Anwendbarkeit dieser Bestimmung in ihrer geänderten Fassung strittig. Ich sehe keinen Grund, von dieser jüngsten Rechtsprechung abzuweichen.
302. Aus dem genannten Urteil geht zum einen hervor, dass Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 in seiner ursprünglichen Fassung nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstieß, und zum anderen, dass die Fassung, die dieser Artikel durch die Verordnung Nr. 643/93 erhalten hat, auch auf Sachverhalte Anwendung findet, die vor seinem Inkrafttreten liegen.
303. Der Gerichtshof hat nämlich entschieden, dass nach Artikel 12 Absatz 6 in dessen ursprünglicher Fassung die zuständige Behörde, die die Schwere des Verstoßes berücksichtigen muss, schon deswegen verpflichtet ist, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.
304. Was diesen Artikel in der Fassung der Verordnung Nr. 643/93 betrifft, so haben Sie ausgeführt, dass die Neufassung lediglich die Kriterien klarstellt, nach denen sich nach Ansicht der Kommission die Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im Fall der Verhängung der vorgesehenen Sanktionen richtet, wie dies auch aus der vierten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 643/93 hervorgeht.
305. Die Kommission bestreitet nicht die Feststellung der spanischen Regierung, dass die Menge, für die die Beihilfe zu Unrecht beantragt wurde, sich auf 1,81 % des Gesamtbetrags der von dem betroffenen Unternehmen eingereichten Anträge belief. Selbst wenn man berücksichtigt, dass nach der neuen Fassung der genannten Bestimmung die Sanktion des Widerrufs der Anerkennung, die nur verhängt wird, wenn die Menge, für die die Beihilfe zu Unrecht beantragt wurde, 20 % oder mehr der aufgrund der Kontrollen als beihilfefähig anerkannten Menge überschreitet, mit einem System von Geldbußen verbunden ist, das auf jeden nicht ordnungsgemäßen Antrag anwendbar ist und das vorher nicht vorgesehen war, so kann doch jedenfalls, wie der Gerichtshof zu Recht festgestellt hat, eine Überschreitung der als beihilfefähig anerkannten Menge um 1,81 % den Widerruf der Anerkennung nicht rechtfertigen.
306. Da die finanzielle Berichtigung in Höhe von 100 % der gemeldeten Beihilfe sich im Wesentlichen auf die irrige Feststellung der Kommission stützt, die Rechtswidrigkeit des Beihilfeantrags für 278 kg hätte zum Widerruf der Anerkennung des Unternehmens N. Sevillano führen müssen, ist die streitige Entscheidung insoweit für nichtig zu erklären.
C - Zur pauschalen finanziellen Berichtigung in Höhe von 2 % der gesamten vom Königreich Spanien als Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl im Wirtschaftsjahr 1992/93 gemeldeten Ausgaben
307. Aus dem Zusammenfassenden Bericht und dem Schreiben Nr. 14826 geht hervor, dass die Dienststellen des EAGFL aufgrund ihres Kontrollbesuchs vom 22. bis 26. Januar 1996 hätten feststellen können, dass die nationalen Bewirtschaftungs- und Kontrollverfahren bei den Betrieben, die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl bezögen, trotz der von diesen Dienststellen in dem vorgenannten Schreiben Nr. 22798 angemahnten Änderungen nicht verbessert worden seien. Die Dienststellen des EAGFL hätten folgende Tatsachen festgestellt.
308. Die Kontrollen der nationalen Behörden hätten sich auf die Überprüfung einer Stichprobe von Geschäftsunterlagen der Bestandsbuchführung beschränkt, hätten sich aber nicht auf die Erfassung dieser Unterlagen in der Finanzbuchhaltung erstreckt. Der Umstand, dass die AAO übersehen habe, dass eine Finanzbuchhaltung fehle, sei ein Beleg dafür, dass die Effizienz der Kontrollen verbesserungsbedürftig sei.
309. Die Ungenauigkeiten und Lücken in der Bestandsbuchführung der kontrollierten Betriebe hätten die Kontrolleure der AAO veranlassen müssen, Artikel 12 der Verordnung Nr. 2677/85 anzuwenden, nach der die Mitgliedstaaten auch die Finanzbuchhaltung der anerkannten Betriebe überprüften, wenn Zweifel an der Richtigkeit der Angaben im Beihilfeantrag bestuenden.
310. Die spanischen Behörden hätten nicht die Instrumente und Parameter verwendet, die die Kontrolleure in die Lage versetzt hätten, die Fälle zu erkennen, in denen Zweifel an der ordnungsgemäßen Arbeitsweise des Betriebes weitere Kontrollen gerechtfertigt hätten.
311. Ferner hätten die Kontrollen bei den Abfuellbetrieben, die noch andere geschäftliche Handelstätigkeiten ausübten, wegen ihrer Kompliziertheit vertieft und verlängert werden müssen, wie dies nach der geltenden Gemeinschaftsregelung möglich sei.
312. Bei einer von der AAO in dem Unternehmen Corporación Industrial Andaluza SA vorgenommenen Kontrolle sahen es die Dienststellen des EAGFL als untragbar an, dass die Prüfer in ihrem Kontrollbericht lediglich angegeben hätten, wo sich nach Auskunft der zuständigen Angestellten des Unternehmens die Finanbuchhaltung befunden habe, ohne bei der Überprüfung Einsicht in die Finanzbuchführung zu verlangen.
313. Niveau und Qualität der Gegenkontrollen der AAO seien ungewöhnlich niedrig. So habe die AAO aus ihrer Prüfung den Schluss gezogen, dass die theoretischen Press- und Lagerkapazitäten eines der besuchten Betriebe mit der monatlichen Produktion gemäß der Bestandsbuchhaltung vereinbar erschienen seien, vorausgesetzt, dass der Betrieb täglich mehr als acht Stunden gearbeitet habe. Dieser Punkt hätte aber ebenso wie die maximale Abfuellkapazität systematisch geprüft und bestätigt werden müssen, insbesondere durch einen Vergleich mit den Lohnabrechnungen der Arbeiter.
314. Nach dem Zusammenfassenden Bericht sind die in Spanien durchgeführten Kontrollen der Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl weiterhin unvertretbar oberflächlich. Das Überprüfungsverfahren betreffe lediglich formale Aspekte und erreiche nicht die Kontrolltiefe, die für eine angemessene Effizienz erforderlich sei. Die vom Königreich Spanien für die Verbrauchsbeihilfe getätigten und im Haushaltsjahr 1993 gemeldeten Ausgaben seien im Rahmen einer Kontrollregelung vorgenommen worden, die im Hinblick auf eine Reihe für die Feststellung der Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben wichtiger Elemente mangelhaft gewesen sei.
315. Dem Königreich Spanien wurde daher durch die angefochtene Entscheidung eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 811 514 867 ESP auferlegt.
1. Vorbringen der Parteien
316. Das Königreich Spanien beanstandet die Berichtigung und weist darauf hin, dass die Schlichtungsstelle der Auffassung gewesen sei, dass die Kontrollen keine hinreichend verlässliche Grundlage für eine pauschale finanzielle Berichtigung in Höhe des doppelten Geldbetrags der 1992 erfolgten Berichtigung darstellten, da nur zwei Abfuellbetriebe kontrolliert worden seien.
317. Die Kommission habe infolgedessen die Berichtigung von 5 % auf 2 % des insgesamt gezahlten Betrages herabgesetzt.
318. Die Kontrolle durch die AAO sei in einem Betrieb erfolgt, der für das Haushaltsjahr 1993 keine Beihilfe erhalten habe; dies könne nicht für die Annahme ausreichen, die von dieser Behörde im Bereich der Verbrauchsbeihilfe durchgeführten Kontrollen seien unzulänglich gewesen. Dieser Betrieb hätte beim Rechnungsabschluss für das Haushaltsjahr 1993 nicht erwähnt werden dürfen. Jedenfalls sei die Finanzbuchhaltung bezüglich der von der Lagerbuchhaltung erfassten Vorgänge regelmäßig überprüft und die Ergebnisse dieser Überprüfungen stets als ausreichend für die Feststellung angesehen worden, ob die Ölmenge, für die die Beihilfe beantragt worden sei, mit den Ölmengen übereinstimme, die bei dem Betrieb eingegangen seien und ihn verlassen hätten, was zusätzliche Überprüfungen der Finanzbuchhaltung unnötig gemacht habe. Die vorliegend anwendbare Gemeinschaftsregelung verlange eine Überprüfung der Finanzbuchhaltung der Abfuellbetriebe nur in Zweifelsfällen.
319. Die Beanstandungen der Dienststellen der Kommission, die sich auf den allgemeinen Zustand der Verwahrlosung des Unternehmens Corporación Industrial Andaluza SA sowie auf den unberührten" Zustand der Abfuellanlagen bezögen, seien nicht berechtigt. Das betreffende Unternehmen sei zum Zeitpunkt der Kontrolle bereits seit einem Jahr außer Betrieb gewesen. Was den Zustand der Anlagen betreffe, so entspreche er dem aller Abfuellbetriebe; die Abfuellanlagen befänden sich aufgrund der Art der Tätigkeit und der Notwendigkeit häufiger Reinigungen allgemein in einem sauberen Zustand.
320. Was die aufgrund der Lohnabrechnungen in Zweifel gezogene Abfuellkapazität des Betriebes betreffe, so sei wahrscheinlich auf Zeitarbeit zurückgegriffen worden, um dem Unternehmen eine Verlängerung seiner Tätigkeit zu ermöglichen; der Eigentümer habe dies jedoch nicht zugegeben, was die mangelnde Übereinstimmung dieser Zahlen erkläre. Die Lagerkapazität des Betriebes sei ihrerseits von den Prüfern der AAO für ausreichend befunden worden. Diesen Feststellungen könnten die anderen Prüfstellen nicht widersprechen, da ihnen davon abgeraten wurde, sämtliche Anlagen zu betreten".
321. Da der EAGFL keinen Kontrollbesuch vor Ort im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1993 durchgeführt habe, könne sich diese Stelle auf keine Rechtsgrundlage für die Verhängung der streitigen Sanktion berufen.
322. Die Kontrollen, die die AAO zur Überprüfung der Richtigkeit der Angaben in den von den Abfuellbetrieben eingereichten Anträgen auf Verbrauchsbeihilfe durchgeführt habe, könnten nicht einer vollständigen Revision der Finanzbuchhaltung der Abfuellbetriebe zur Überprüfung eines jeden einzelnen Beihilfeantrags gleichgestellt werden.
323. Schließlich seien die Maßnahmen der AAO und die Verfahren zur Vervollständigung des Kontrollsystems vor 1993 der Kommission zur Kenntnis gebracht worden. Bei einem Kontrollbesuch der Kommission vom 22. bis 26. Mai 1995 habe sich die Wirksamkeit der mitgeteilten Maßnahmen feststellen lassen. Es könne nicht hingenommen werden, dass die Kommission wegen Mängeln, die sich bei den vorhergehenden Rechnungsabschlüssen herausgestellt hätten, ein Risiko für den EAGFL ins Feld führe, obwohl ein diese angeblichen Mängel betreffendes Verfahren noch laufe und obwohl die Maßnahmen, die aufgrund von ein bestimmtes Haushaltsjahr betreffenden Feststellungen getroffen worden seien, als abgeschlossen gelten müssten und nicht ständig auf spätere Haushaltsjahre übertragen werden könnten.
324. Die Kommission entgegnet, angesichts der zahlreichen und schwerwiegenden Mängel, die im Zuge des Rechnungsabschlussverfahrens für das Haushaltsjahr 1992 im spanischen System der Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl aufgedeckt worden seien, hätten die Dienststellen des EAGFL die spanischen Behörden darauf hingewiesen, dass globale Berichtigungen der für spätere Haushaltsjahre gemeldeten Ausgaben vorgenommen werden müssten, wenn die festgestellten Versäumnisse nicht durch ein wirksames Kontrollsystem beseitigt werden könnten.
325. Bei ihrem Kontrollbesuch in Spanien im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1993 vom 22. bis 26. Januar 1996 hätten die Dienststellen des EAGFL festgestellt, dass die Kontrollmechanismen keinerlei Änderung erfahren hätten. Überdies habe die Kontrolle zweier Betriebe ermöglicht, die Wirkungslosigkeit und Unzulänglichkeit der von der AAO vorgenommenen Kontrollen festzustellen, wie dies in dem Zusammenfassenden Bericht dargelegt werde.
326. Der Vorschlag der Schlichtungsstelle, den Satz der ursprünglichen finanziellen Berichtigung zu senken, stelle nicht die Feststellung der Kommission bezüglich der Mängel des spanischen Kontrollsystems in Frage, sondern lediglich die Höhe dieses Satzes, der als übermäßig angesehen worden sei, weil der EAGFL sich lediglich auf die Kontrolle von zwei Abfuellbetrieben gestützt habe.
327. Es treffe nicht zu, dass 1993 kein Kontrollbesuch der EAGFL-Dienststellen stattgefunden habe. Die Feststellung von Verstößen und die finanziellen Berichtigungen müssten sich auch auf die Informationen der staatlichen Behörden stützen. Außerdem verlange nach der Rechtsprechung die für den EAGFL geltende Regelung keine systematische Kontrolle durch die Kommission, die dazu im Übrigen materiell gar nicht in der Lage wäre. Die Einzelfälle stellten nur ein zusätzliches Element für die Begründung des Vorwurfs der Kommission dar, dass die Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen insgesamt mangelhaft seien.
328. Weiterhin sei eine finanzielle Berichtigung selbst dann gerechtfertigt, wenn der kontrollierte Betrieb im Verlauf des dem kontrollierten Haushaltsjahr entsprechenden Wirtschaftsjahres keine Beihilfe bezogen habe. Es sei nämlich zu berücksichtigen, dass die Anerkennung eines solchen Betriebes widerrufen werden müsse und dass stets ein zeitlicher Abstand zwischen dem Beihilfeantrag und der Auszahlung der Beihilfe bestehe.
329. Die festgestellten Mängel des nationalen Kontrollsystems stellten einen allgemeinen Verstoß gegen die Kontrollregelung der Gemeinschaft dar, der bei jedem anerkannten Betrieb nachgewiesen werden könne. Die streitige Berichtigung sei pauschaler Natur und werde nicht punktuell auf ein einzelnes Unternehmen angewandt.
330. Schließlich erforderten die Mängel der von den Mitgliedstaaten eingeführten Kontrollmechanismen solange eine finanzielle Berichtigung, bis sie abgestellt worden seien. Die spanische Regierung habe nicht den geringsten Beweis erbracht, der die Feststellungen der Kommission widerlegen würde.
331. Die spanische Regierung führt aus, das einzige konkrete Argument der Kommission beruhe auf dem bei einem Abfuellbetrieb durchgeführten Kontrollbesuch; dies genüge nicht für den Nachweis schwer wiegender Mängel des spanischen Kontrollsystems. Was die von ihren Dienststellen nicht aufgedeckten Unregelmäßigkeiten betreffe, so habe die seinerzeit geltende Gemeinschaftsregelung den systematischen Überprüfungen der Finanzbuchhaltung Grenzen gesetzt. Die staatlichen Kontrollbehörden hätten im Übrigen eine solche Überprüfung vorgenommen und Unregelmäßigkeiten festgestellt.
332. Die Kommission entgegnet, die Gründe für die streitige pauschale Berichtigung seien zahlreich und vielfältig; sie beschränkten sich nicht auf das Ergebnis der Kontrolle eines einzigen Abfuellbetriebs. Bei diesem Betrieb hätte die AAO jedoch die Finanzbuchhaltung kontrollieren müssen, da Zweifel an deren Ordnungsmäßigkeit bestanden hätten.
2. Eigene Beurteilung
333. Wie ich bei der Untersuchung der zuvor behandelten streitigen finanziellen Berichtigungen mehrfach betont habe, muss die Kommission zwar die Verletzung der Vorschriften über die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nachweisen, sie braucht jedoch nicht die Unzulänglichkeit der Kontrollen der nationalen Verwaltungen oder die Unrichtigkeit der von ihnen vorgelegten Zahlen erschöpfend darzutun, sondern hat lediglich ein Beweismittel für die ernsthaften und vernünftigen Zweifel vorzulegen, die sie hinsichtlich dieser Kontrollen oder dieser Zahlen hegt.
334. Der gleichen Rechtsprechung ist im Übrigen zu entnehmen, dass in dem Fall, in dem die Kommission einem Mitgliedstaat vorwirft, kein wirksames Überwachungs- und Kontrollsystem eingeführt zu haben, die Benennung der Einzelfälle, in denen sie die Nichtbeachtung der geltenden agrarrechtlichen Regelung feststellt, lediglich ein zusätzliches Element für die Begründung ihres Vorwurfs der Unwirksamkeit des von dem Mitgliedstaat betriebenen Überwachungs- und Kontrollsystems ist.
335. Die Kommission hat auf die im Zuge des Rechnungsabschlussverfahrens für das Haushaltsjahr 1992 festgestellten Mängel des spanischen Kontrollsystems mit Empfehlungen reagiert, die auf eine Verbesserung der Kontrollen zielten. Für den Fall, dass keine Verbesserung erfolgte, war eine pauschale Berichtigung für das Haushaltsjahr 1993 vorgesehen.
336. Den Akten ist zu entnehmen, dass sich die Untersuchungen, die die Kommission durchgeführt hat, um beurteilen zu können, in welchem Umfang sich die spanischen Kontrollverfahren bei der Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl verbessert haben, auf einen Kontrollbesuch bei zwei Unternehmen, der Corporación Industrial Andaluza SA und der Olior Porcuna SA, beschränkt haben.
337. Dies ergibt sich aus dem Abschlussbericht der Schlichtungsstelle vom 3. März 1997, die im Übrigen hierauf ihre Beurteilung des von der Kommission in Aussicht genommenen Berichtigungsatzes gestützt hat. Das vorerwähnte Schreiben Nr. 14826 des EAGFL weist lediglich darauf hin, dass die spanischen Behörden keine der gewünschten Verbesserungen in Betracht gezogen hätten und keine Änderung des Verfahrens nach den verschiedenen tief greifenden Mängeln, die im Zuge des Rechnungsabschlusses für 1992 festgestellt worden seien, ins Auge gefasst worden sei. Das Schreiben nennt aber zur Stützung hierfür keine anderen Anhaltspunkte als die, die sich aus den bei den beiden genannten Unternehmen durchgeführten Kontrollbesuchen ergeben. In dem Zusammenfassenden Bericht finden sich die gleichen Unzulänglichkeiten. Die einzigen ausführlich beschriebenen Versäumnisse betreffen die beiden kontrollierten Betriebe. Schließlich bestreitet die Kommission in ihren Schriftsätzen den Vorwurf, den die spanische Regierung insoweit gegen sie erhebt, ohne aber auch nur ein Indiz für ihre Behauptungen anzuführen. Sie begnügt sich mit der Feststellung, der EAGFL habe außerdem [diese beiden Unternehmen] besucht", ohne sich zu Art und Zahl der anderen angeblich durchgeführten Untersuchungen näher zu erklären. Ebenso wenig hat sie nachgewiesen, dass die in dem Zusammenfassenden Bericht beschriebenen schwerwiegenden Unregelmäßigkeiten bei Kontrollbesuchen anderer als der in Rede stehenden Unternehmen festgestellt worden seien. Die von der Kommission in ihrer Klagebeantwortung behaupteten Kontrollen werden durch kein Schriftstück belegt.
338. Unter diesen Umständen lässt sich eine pauschale finanzielle Berichtigung kaum einzig und allein auf diese beiden Kontrollen stützen, so überzeugend sie auch sein mögen. Ich teile nicht die Meinung der Kommission und der Schlichtungsstelle, dass begrenzte Kontrollen trotz Fehlens von Anhaltspunkten, die für das Rechnungsjahr 1993 in die gleiche Richtung wiesen, genügten, um das Fortbestehen eines mangelhaften staatlichen Kontrollsystems zu beweisen.
339. Ihre Rechtsprechung auf diesem Gebiet ist klar.
340. Die Kommission muss zwar, sicherlich zu Recht, keinen erschöpfenden Beweis für die Unzulänglichkeit der von den staatlichen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen erbringen; wohl aber obliegt es ihr, ernsthafte und vernünftige Zweifel hinsichtlich dieser Kontrollen darzutun.
341. Die Kontrolle der beiden Unternehmen genügt meines Erachtens nicht, um nachzuweisen, dass ein Kontrollsystem insgesamt während eines vollen Wirtschaftsjahrs, sei es auch nur teilweise, unzulänglich war. In Ermangelung anderer unmittelbarer Kontrollen wäre es zumindest erforderlich gewesen, weiter gehende Prüfungen von Unterlagen vorzunehmen, die einen solchen Schluss erlaubt hätten, und die Schriftstücke mit den Feststellungen vorzulegen.
342. Was die konkreten Fälle betrifft, denen Ihre Rechtsprechung unzweifelhafte Bedeutung für die Begründung eines Vorwurfs zuerkennt, den die Kommission in Bezug auf die Wirksamkeit eines Überwachungs- und Kontrollsystems erhebt, so ist daran zu erinnern, dass sie nur ein zusätzliches Element für die Begründung dieses Vorwurfs sind. Hieraus folgt meiner Meinung nach, dass diese Fälle zwar nicht uneingeschränkt repräsentativ für die kontrollierten Betriebe sein müssen, damit sie neben anderen Indizien die Beweisführung der Kommission bezüglich der Unzulänglichkeiten des nationalen Kontrollsystems untermauern, dass sie dagegen nur mit diesen zusätzlichen Elementen zusammen ihre volle Beweiskraft entfalten. Anderenfalls können sie nur als Einzelbeispiele für Unternehmen angesehen werden, die sich in einer rechtswidrigen Lage befinden, ohne dass aus diesen Beispielen insoweit andere Folgerungen gezogen werden könnten.
343. Der Vollständigkeit halber sei hinzugefügt, dass die für das Haushaltsjahr 1992 getroffenen Feststellungen, um eine erneute Berichtigung im Rahmen des nächsten Wirtschaftsjahres rechtfertigen zu können, durch Tatsachen ergänzt werden müssen, die dieses Jahr betreffen, was vorliegend nicht der Fall ist.
344. Aus diesen Gründen meine ich, dass die streitige pauschale finanzielle Berichtigung nicht gerechtfertigt ist. Die angefochtene Entscheidung ist daher insoweit für nichtig zu erklären.
V - Die Verbrauchsbeihilfe für Trockenfutter
A - Rechtlicher Rahmen
345. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 1117/78 vom 22. Mai 1978 hat der Rat eine gemeinsame Marktorganisation für Trockenfutter errichtet. Bei den von dieser Verordnung erfassten Erzeugnissen unterscheidet Artikel 1 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3996/87 der Kommission vom 23. Dezember 1987 zwischen den künstlich und den auf andere Weise, d. h. an der Sonne, getrockneten; für Letztere gilt Artikel 1 Buchstabe b zweiter und vierter Gedankenstrich. Für künstlich getrocknete Erzeugnisse sieht Artikel 5 Absatz 1 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1960/87 des Rates vom 2. Juli 1987 die Gewährung einer Beihilfe für den Fall vor, dass der für ein Wirtschaftsjahr festgesetzte Zielpreis über dem durchschnittlichen Weltmarktpreis liegt. Nach Artikel 5 Absatz 2 Unterabsatz 1 in der Fassung der Verordnung Nr. 3996/87 entspricht diese Beihilfe einem festzusetzenden Prozentsatz der Differenz zwischen diesen beiden Preisen. Für die an der Sonne getrockneten Erzeugnisse verringert sich diese Beihilfe um einen unter Berücksichtigung des Unterschieds zwischen den Produktionskosten der künstlich und der sonnengetrockneten Erzeugnisse festgesetzten Betrag (Absatz 2 Unterabsatz 2).
346. Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1528/78 der Kommission vom 30. Juni 1978 über Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für Trockenfutter in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2334/87 der Kommission vom 31. Juli 1987 hat die Differenz nach Artikel 5 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1117/87 auf 43 ECU/t festgesetzt. Die Produktionskosten dieser Erzeugnisse haben sich einander angeglichen und diese Differenz ist daher schrittweise auf 25 ECU gesenkt worden.
347. Was die Lage in Spanien betrifft, so hat der Rat jedoch in der dritten Begründungserwägung der Verordnung (EWG) Nr. 2275/89 vom 24. Juli 1989 zur Änderung der Verordnung Nr. 1117/78 festgestellt, dass die Anwendung des Artikels 120 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge zur Folge hat, dass der Zielpreis für Trockenfutter in diesem Land unter dem Zielpreis für die anderen Mitgliedstaaten liegt und dass der Abzug des für die Gemeinschaft festgesetzten Betrags von diesem niedrigeren Preis bei sonnengetrockneten Futtermitteln ein niedrigeres Beihilfeniveau bewirkt als notwendig wäre, um die Wettbewerbsfähigkeit dieser Erzeugnisse gegenüber den künstlich getrockneten Futtermitteln zu gewährleisten. In der vierten Begründungserwägung heißt es, die spanischen Futtermittelhersteller hätten infolgedessen begonnen, ihre Betriebe umzustellen, die Produktion von künstlich getrockneten Futtermitteln erheblich zu steigern und andere Trocknungsverfahren entsprechend einzuschränken; diese Entwicklung laufe den Haushaltsinteressen der Gemeinschaft zuwider, da sie eine anteilmäßige Zunahme derjenigen Erzeugnisse bewirke, die für den Beihilfehöchstsatz in Frage kämen. Um die Gefahr von Störungen auf dem Markt für Trockenfutter zu vermeiden, hat der Rat daher dem Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1117/78 einen dritten Unterabsatz angefügt, der wie folgt lautet:
Für in Spanien erzeugtes Trockenfutter wird der in Unterabsatz 2 vorgesehene Betrag bis zum 31. Dezember 1992 um die Differenz zwischen dem für diesen Mitgliedstaat geltenden Zielpreis und dem auf die anderen Mitgliedstaaten anwendbaren Zielpreis verringert."
348. Nach Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 1417/78 des Rates vom 19. Juni 1978 über die Beihilferegelung für Trockenfutter in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2256/88 des Rates vom 19. Juli 1988 wird die Beihilfe gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 1117/78 auf Antrag des Interessenten für aus Verarbeitungsbetrieben ausgeliefertes Trockenfutter gewährt, dessen Feuchtigkeitshöchstgehalt zwischen 11 % und 14 % liegen muss und je nach Aufmachung des Erzeugnisses variieren kann. Der abgeänderte Artikel 6 bestimmt, dass die Beihilfe nur Verarbeitungsbetrieben zu gewähren ist, die
a) eine Bestandsbuchhaltung führen, die mindestens die Angabe enthält über
- die verarbeiteten Mengen Frischfutter und gegebenenfalls sonnengetrocknetes Futter; falls dies aufgrund der besonderen Lage des Betriebes erforderlich ist, kann jedoch die Schätzung der Mengen auf der Grundlage der Aussaatflächen zugelassen werden;
- die erzeugten Mengen Trockenfutter sowie die Menge und Qualität des aus dem Betrieb ausgelieferten Futters;
b) gegebenenfalls die sonstigen für die Überprüfung des Beihilfeanspruchs erforderlichen Belege vorweisen."
B - Zur pauschalen Berichtigung bei der Erzeugerbeihilfe für Trockenfutter
349. Aus dem Zusammenfassenden Bericht geht hervor, dass eine Reihe von Informationen über den spanischen Markt für Trockenfutter die Dienststellen des EAGFL auf die Notwendigkeit aufmerksam gemacht hat, die Anwendung der einschlägigen Gemeinschaftsregelung in diesem Mitgliedstaat zu überprüfen. In den letzten Wirtschaftsjahren sei nämlich eine außerordentliche Zunahme der Erzeugungsmengen, für die Beihilfe beantragt worden sei, beobachtet worden, obwohl die spanischen Viehbestände sich nicht in gleicher Weise entwickelt hätten; ebenfalls sei eine rasche Verdrängung sonnengetrockneter Futtermittel durch künstlich getrocknete Erzeugnisse sowie das Aufkommen florierender Trocknungsbetriebe in den letzten Jahren beobachtet worden.
350. Nach dem Zusammenfassenden Bericht kann der erhöhten Gefahr von Unregelmäßigkeiten hinsichtlich der bei der Anlieferung angegebenen Mengen infolge der Verwendung flächenbezogener Verträge in Spanien nicht mit dem nationalen Kontrollsystem begegnet werden, das sich ausschließlich oder überwiegend auf die vom Betrieb selbst ausgestellten Wiegekarten stützt. So beschränke sich die Kontrolle des beihilfebegründenden Tatbestands, d. h. des Ausgangs der Futtermittel aus dem Betrieb, auf die Verkaufsrechnung und die vom Betrieb selbst ausgestellte Wiegekarte.
351. Nach Ansicht der EAGFL-Dienststellen könne eine wirksame Kontrolle sich nicht darauf beschränken, das Vorhandensein der Geschäftsunterlagen festzustellen, sondern müsse sich zwangsläufig auf die tatsächliche Erfassung dieser Unterlagen erstrecken.
352. Die Behauptung der spanischen Behörden, es hätten Kontrollen der Erträge vertragsweise im Vergleich zu den Erträgen in den Produktionsgebieten stattgefunden, sei durch die überprüften Unterlagen nicht bestätigt worden.
353. Bei mehreren Kontrollen vor Ort hätten die EAGFL-Dienststellen beim Trockenfutter bei der Anlieferung im Verarbeitungsbetrieb einen Feuchtigkeitsgehalt zwischen 20 % und 25 % festgestellt, was in Spanien gängige Praxis sei. Es handle sich um Erzeugnisse, deren agronomisch-chemischen Merkmale denen von sonnengetrocknetem Trockenfutter entsprächen. Zudem fördere das Bestehen einer Preisliste, in der Zu- und Abschläge im Verhältnis zu einem Standardfeuchtigkeitsgehalt von 25 % festgesetzt seien, die Lieferung eines praktisch bereits getrockneten Produkts an die Trocknungsbetriebe.
354. Nach dem Zusammenfassenden Bericht hätten die spanischen Behörden diese Erzeugnisse als sonnengetrocknet betrachten und die dafür vorgesehenen Beihilfen gewähren müssen, nicht aber die Beihilfen für künstlich getrocknete Futtermittel auszahlen dürfen. Für einen Verarbeitungsbetrieb bestehe ein finanzieller Anreiz, ein in Wirklichkeit sonnengetrocknetes Futtermittel als künstlich getrocknet zu deklarieren, da der Beihilfebetrag sich dann verdoppele. Die klimatischen Bedingungen in Spanien begünstigten diese Art von Verstößen besonders. Angesichts dieser Umstände und der spektakulären Zunahme der erzeugten Mengen hätten die spanischen Behörden die in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen wirksamen Kontrollen durchführen müssen, um die sich aus dieser Praxis ergebende Gefahr für die Gemeinschaftsmittel abzuwehren. Der EAGFL räumt ein, dass gewisse Schwierigkeiten bei der Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften diesem Versäumnis Vorschub geleistet haben.
355. Mit der angefochtenen Entscheidung ist dem Königreich Spanien insoweit eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 384 545 035 ESP, d. h. von 2 % der vom Königreich Spanien gemeldeten Ausgaben auferlegt worden.
1. Vorbringen der Parteien
356. Das Königreich Spanien wendet sich gegen diese Berichtigung mit der Begründung, dass die auszahlende spanische Stelle einen Mindestprozentsatz für den Feuchtigkeitsgehalt bei Eingang der Futtermittel in das Verarbeitungsunternehmen, da die Gemeinschaftsregelung einen solchen Satz nicht vorschreibe, nicht einseitig festsetzen könne. Die Kommission stelle unter Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit ein solches Erfordernis auf, um dem Mitgliedstaat anschließend dessen Nichtbeachtung vorzuwerfen. Diese Beurteilung entspreche der von der Schlichtungsstelle abgegebenen Stellungnahme.
357. Die Kommission bemerkt, dass die Schlichtungsstelle zwar nicht ihre Auffassung bezüglich des Vorliegens eines der geltend gemachten Verstöße teile, doch bestätige diese Stelle in vollem Umfang das Bestehen der übrigen Verstöße sowie die pauschale finanzielle Berichtigung. Wie aus Sinn und Zweck der Erzeugerbeihilfe für Futtermittel hervorgehe, liege ein Verstoß gegen die Gemeinschaftsregelung jedenfalls darin, dass die spanischen Behörden keinen Mindestfeuchtigkeitsgehalt für diese Futtermittel festgesetzt hätten. Das Fehlen einer Feuchtigkeitsuntergrenze nehme der Regelung über die Erzeugerbeihilfe für Trockenfutter ihren Sinn und führe zu einer schwer wiegenden Wettbewerbsverzerrung im Verhältnis der Wirtschaftsteilnehmer der Mitgliedstaaten, in denen für die Gewährung der Beihilfe eine bestimmte Mindestgrenze festgesetzt worden sei, zu den Wirtschaftsteilnehmern der Mitgliedstaaten, in denen insoweit keine Anforderungen oder Kontrollen bestuenden. Die Kommission habe keine Bedingung aufgestellt, die nicht schon vorgesehen sei. Wolle man der Regelung über die Erzeugerbeihilfe für Trockenfutter nicht ihren Sinn nehmen, so müsse man ihr die Verpflichtung der nationalen Kontrollstellen entnehmen, eine solche Untergrenze festzulegen.
2. Eigene Beurteilung
358. Die Gemeinschaftsregelung unterscheidet zwischen künstlich getrockneten und sonnengetrockneten Futtermitteln. Die für die letzt genannten Erzeugnisse gewährte Beihilfe ist gleich hoch wie die Beihilfe für die erstgenannten, vermindert um einen Betrag, der die Differenz zwischen den jeweiligen Produktionskosten des einen und des anderen Erzeugnisses berücksichtigt.
359. Gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Vorkehrungen, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen.
360. Die von den Mitgliedstaaten eingeführten Kontrollsysteme müssen daher geeignet sein, Betrügereien aufzudecken, die im Fall der Verarbeitungsbetriebe darin bestehen können, dass Erzeugerbeihilfen für künstlich getrocknete Futtermittel bezogen werden, obwohl die erzeugten Futtermittel an der Sonne getrocknet wurden, so dass die künstliche Trocknung kaum oder überhaupt nicht stattgefunden hat und ebenso kaum oder keine Kosten für diesen Vorgang angefallen sind.
361. Die Festsetzung einer Untergrenze des Feuchtigkeitsgehalts, die durch die Festlegung eines objektiven, physikalisch messbaren Kriteriums die Aufdeckung betrügerischer Praktiken erleichtern soll, stellt nur ein Mittel unter anderen dar, um das Risiko auszuschalten, dass Erzeugerbeihilfe für Trockenfutter zu Unrecht gezahlt wird.
362. Ich bin durchaus der Meinung, dass das Fehlen einer Bestimmung in der Gemeinschaftsregelung über das Erfordernis einer solchen Untergrenze es, wie die Schlichtungsstelle zu Recht angenommen hat, verbietet, aus der bloßen Feststellung des Fehlens einer solchen Grenze herzuleiten, dass die spanische Erzeugung sich zum Teil aus sonnengetrockneten Futtermitteln zusammengesetzt habe, für die zu Unrecht Beihilfen gezahlt worden seien, die normalerweise für die Erzeugung künstlich getrockneter Futtermittel bestimmt seien.
363. Ich habe mich bei anderen Gelegenheiten dazu geäußert, warum ich es für mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit unvereinbar halte, dieser oder jener Bestimmung des Gemeinschaftsrechts lediglich wegen des Zwecks der Regelung, zu der sie gehört, einen Sinn zuzuschreiben, der dem völlig eindeutigen Wortlaut der fraglichen Bestimmung weder unmittelbar noch mittelbar beigelegt werden kann.
364. Vorliegend ist die Kommission jedoch in der Lage gewesen, andere Anhaltspunkte für ihre ernsthaften und vernünftigen Bedenken gegenüber dem spanischen Kontrollsystem zu liefern, die in Ermangelung eines von der spanischen Regierung erbrachten Gegenbeweises eine pauschale Berichtigung in Höhe von 2 % rechtfertigen.
365. So konnte, worauf im Übrigen auch die Schlichtungsstelle hingewiesen hat, ein Teil der fraglichen Futtermittel tatsächlich unmittelbar oder mit getrockneten Futtermitteln gemischt abgesetzt werden, ohne wirklich künstlich getrocknet worden zu sein. Das Betrugsrisiko ist von der Schlichtungsstelle für nicht unbedeutend gehalten worden.
366. Diese Feststellung ergibt sich sowohl aus dem Zusammenfassenden Bericht als auch aus Anlage 2 des an das Königreich Spanien gerichteten Schreibens Nr. 48369 der Schlichtungsstelle vom 13. Dezember 1996.
367. Für eine tatsächliche Häufung der von der Kommission beanstandeten betrügerischen Praktiken spricht die Beobachtung, dass die erzeugten Mengen, für die Beihilfe beantragt wurde, spürbar angestiegen sind, ohne dass sich gleichzeitig der Viehbestand erhöht hätte, dass die sonnengetrockneten Futtermittel rasch durch künstlich getrocknete Erzeugnisse verdrängt worden sind und dass in den letzten Jahren neue florierende Trocknungsbetriebe entstanden sind.
368. Die von den Dienststellen des EAGFL festgestellten Tatsachen - wie die zentrale Rolle, die die vom Unternehmen selbst ausgestellten Wiegekarten oder, bei der Auslieferung der Erzeugnisse, die Wiegekarten und die vom Verarbeitungsbetrieb ausgestellten Rechnungen innerhalb des nationalen Kontrollsystems spielen; die fehlende Überprüfung der tatsächlichen Erfassung der Geschäftsunterlagen; die Ergebnisse der von den Dienststellen des EAGFL vor Ort durchgeführten Kontrollen, anhand derer festgestellt wurde, dass die Futtermittel einen sehr niedrigen Feuchtigkeitsgehalt und die Merkmale sonnengetrockneter Futtermittel aufwiesen; schließlich die Tatsache, dass die aufgestellte Preisliste die Praxis begünstigt, an die Trocknungsbetriebe Erzeugnisse zu liefern, die bereits getrocknet sind - wurden von der spanischen Regierung in ihren Schriftsätzen nicht bestritten.
369. Diese Elemente, die ein Bündel von übereinstimmenden Indizien bilden und zudem von der klagenden Regierung nicht bestritten werden, veranlassen mich, Ihnen vorzuschlagen, den Klagegrund der Verletzung der Gemeinschaftsregelung über die Erzeugerbeihilfe für Trockenfutter zurückzuweisen. Der Satz von 2 % der Ausgaben erscheint mir unter Berücksichtigung der im Belle-Bericht aufgestellten Kriterien gerechtfertigt.
VI - Zur Verletzung bestimmter Grundsätze des Gemeinschaftsrechts
A. Vorbringen der Parteien
370. Die spanische Regierung ist der Auffassung, die angefochtene Entscheidung stütze sich auf irrige und subjektive Erwägungen. Sie verstoße gegen folgende Grundsätze des Gemeinschaftsrechts:
- den Grundsatz des rechtlichen Gehörs, der zwar formal, aber nicht faktisch eingehalten worden sei, da die Ausführungen der spanischen Regierung stets unbeachtet geblieben seien. Ungeachtet der Erklärungen und des Vorbringens der spanischen Behörden habe die Kommission lediglich auf denselben Punkten weiter beharrt, ohne den vorgetragenen Argumenten zu widersprechen oder sie zu widerlegen, wodurch der spanischen Regierung letztlich ihr Recht auf Verteidigung genommen worden sei;
- die gegen den Mitgliedstaat erhobenen Vorwürfe seien nicht bewiesen. Die Kommission habe die angeordneten Berichtigungen entweder auf Indizien oder Verdachtsmomente oder auf Angaben gestützt, die die spanischen Behörden widerlegt oder berichtigt hätten, namentlich was die Verbrauchsbeihilfe betreffe;
- den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung; dieser sei in allen Punkten verletzt worden, da die von den spanischen Behörden wiederholt abgegebenen Erklärungen nicht hinreichend berücksichtigt und nicht angemessen bewertet worden seien, insbesondere was die Verbrauchsbeihilfe betreffe. Die Berichtigung um 2 % sei auf Besuche und Inspektionen gestützt worden, die vor dem Haushaltsjahr 1993 stattgefunden hätten, und beruhe auf angeblichen Versäumnissen eines Unternehmens, das während dieses Wirtschaftsjahres keine Beihilfe bezogen habe;
- den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Sanktionen; dieser sei namentlich bei den Erzeugerbeihilfen für Olivenöl und Trockenfutter verletzt worden. Eine finanzielle Berichtigung könne nur aufgrund der Feststellung vorgenommen werden, dass die Kontrollmängel schwerwiegend seien und dass vernünftigerweise mit einer ernsthaften Schädigung des Gemeinschaftshaushalts zu rechnen sei. Die finanzielle Berichtigung sei aber dazu verwendet worden, Verhaltensweisen zu sanktionieren, für die die geltenden Vorschriften keine derartige Berichtigung vorsähen, oder Lücken der Gemeinschaftsregelung zu korrigieren;
- hilfsweise wird die Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerügt. Wäre das Vorbringen der spanischen Regierung berücksichtigt worden, so wäre die finanzielle Berichtigung erheblich niedriger ausgefallen. Es wäre bewiesen worden, dass das spanische Kontrollsystem keine Mängel aufweise, mindestens keine Mängel in dem von der Kommission behaupteten Umfang.
371. Die Kommission tritt den Vorwürfen der spanischen Regierung entgegen.
372. Was die Grundsätze des rechtlichen Gehörs und der ordnungsgemäßen Verwaltung betreffe, denen die spanische Regierung den gleichen Inhalt beilege, so seien sie in vollem Umfang gewährleistet worden, da der klagenden Regierung Gelegenheit gegeben worden sei, ihren Standpunkt darzulegen. Der grundlegende Anspruch auf rechtliches Gehör könne nicht bedeuten, dass dem Vorbringen und den Behauptungen des Betroffenen zugestimmt werden müsse. Möglicherweise verwechsle die spanische Regierung den Anspruch auf rechtliches Gehör mit der Begründungspflicht. Nach ständiger Rechtsprechung bedeute diese Pflicht nicht, dass auf jede Behauptung des Betroffenen eingegangen werden müsse. Außerdem schwäche diese Rechtsprechung die Begründungspflicht im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens ab, da anerkannt sei, dass eine eingehende Begründung nicht erforderlich sei, weil der betroffene Mitgliedstaat eng in den Entscheidungsfindungsprozess einbezogen sei und daher die Entscheidungsgründe kenne.
373. Was die Rüge angehe, die dem Königreich Spanien vorgeworfenen Unregelmäßigkeiten seien nicht bewiesen, so habe die Kommission Beweise vorgelegt, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes hinreichend beweiskräftig und überdies durch die von der spanischen Regierung vorgelegten Beweise nicht entkräftet worden seien.
374. Ferner sei der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Sanktionen vorliegend nicht anwendbar, da die finanziellen Berichtigungen keinen Sanktionscharakter hätten.
375. Was den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anbelange, so sei es nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes Sache des betroffenen Mitgliedstaates, zu beweisen, dass die durch den gerügten Verstoß verursachte Belastung des EAGFL um einen geringeren Betrag als den von der Kommission errechneten angestiegen sei, was die spanische Regierung vorliegend nicht getan habe.
376. Die spanische Regierung wendet sich gegen die von der Kommission vorgenommene Gleichsetzung des von ihr angeführten Grundsatzes des rechtlichen Gehörs mit dem Grundsatz der Begründungspflicht. Der letztgenannte, rein formale Grundsatz sei von der Kommission beachtet worden, was für den Grundsatz des rechtlichen Gehörs nicht zutreffe. Dieser sei verletzt worden, da das Vorbringen der spanischen Regierung insofern nicht berücksichtigt worden sei, als die Kommission es weder bestritten noch widerlegt habe.
377. Die Kommission bestreitet auch die Verletzung dieses Grundsatzes.
378. Diese verschiedenen Klagegründe sind nacheinander zu prüfen.
B. Eigene Beurteilung
1. Zum fehlenden Beweis
379. Mit diesem Klagegrund brauchen wir uns nicht mehr als notwendig zu befassen. Die vorliegenden Schlussanträge enthalten nämlich zahlreiche Hinweise auf die Beweisregeln, die der Gerichtshof sowohl hinsichtlich des Beweisinhalts als auch hinsichtlich der Beweislast aufgestellt hat.
380. Abgesehen von den Klagegründen der spanischen Regierung, die meines Erachtens die teilweise Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung rechtfertigen, mit der das Fehlen oder die Unzulänglichkeit der von der Kommission vorgelegten Beweise bestätigt wird, enthält die Klageschrift keinerlei Beweise, die die Entscheidung, so wie sie durch die von der Kommission hierzu zusammengetragenen Unterlagen begründet wird, in Frage stellen könnten. Die Gründe, die ich in diesen Schlussanträgen für die Zurückweisung der fraglichen Rügen angeführt habe, beruhen auf der Rechtsprechung, die ich für die Feststellung des Fehlens oder der Unzulänglichkeit der von der spanischen Regierung vorgelegten Beweise herangezogen habe.
381. Es genügt daher, den Gerichtshof auf die Ausführungen zu verweisen, die ich insoweit bei der jeweiligen Prüfung der einzelnen Klagegründe der spanischen Regierung vorgetragen habe.
2. Zu den Grundsätzen des rechtlichen Gehörs und der ordnungsgemäßen Verwaltung
382. Wie die Kommission unwidersprochen vorgetragen hat, unterscheidet die spanische Regierung bei dieser Rüge, wonach die Kommission ihre Erklärungen nicht berücksichtigt habe, nicht zwischen diesen beiden Grundsätzen. Im Übrigen hat die Regierung den Inhalt der geltend gemachten Grundsätze nicht näher dargelegt.
383. Ich werde somit diese beiden Rügen, bei denen es darum geht, wie weit die Kommission das Vorbringen eines betroffenen Mitgliedstaats im Rahmen eines Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL berücksichtigen muss, zusammen behandeln, wobei nach dem Vortrag der spanischen Regierung die Begründungspflicht der Kommission außer Streit ist.
384. Wie ich meine, wird der Auftrag der Kommission insoweit von zwei Seiten begrenzt: Wie diese zutreffend bemerkt, kann, wenn dem Mitgliedstaat im Rahmen des EAGFL-Rechnungsabschlusses finanzielle Berichtigungen auferlegt wurden, das Recht dieses Staates, Argumente vorzutragen und Beweise anzubieten, um die erneute Überprüfung der Berichtigung zu erreichen, die Kommission nicht dazu verpflichten, diesem Vorbringen stattzugeben; umgekehrt obliegt es der Kommission, dieses Vorbringen gewissenhaft zu prüfen, um anhand der vorgelegten Beweise die Rechtmäßigkeit der zu treffenden Entscheidung beurteilen zu können.
385. Jedenfalls ist es dann Sache des Gerichtshofes, über die Klagegründe, die der Mitgliedstaat gegenüber der angefochtenen Entscheidung geltend macht, einschließlich der hierzu angebotenen Beweise zu entscheiden. Diese stimmen aller Wahrscheinlichkeit nach mit denen überein, die der betroffene Mitgliedstaat gegenüber der Kommission vorgetragen hat. Eine etwaige ungerechtfertigte Weigerung der Kommission, die ihr unterbreiteten Beweise zu berücksichtigen, unterliegt mittelbar der Kontrolle des Gerichtshofes, der deren Beweiskraft selbständig zu beurteilen hat. Der Erfolg des geltend gemachten Klagegrundes steht daher in engem Zusammenhang mit dem Ausgang der Nichtigkeitsklage. Die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung setzt nämlich in der einen oder anderen Weise voraus, dass die Kommission die Beweise der klagenden Regierung nicht ausreichend berücksichtigt hat, während eine Abweisung der Klage das Gegenteil belegt.
386. Wie ich im Zusammenhang mit dem Klagegrund des Fehlens von Beweisen dargelegt habe, sind die Rügen der spanischen Regierung mit Ausnahme der Punkte, die die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung rechtfertigen, zurückzuweisen. Hinsichtlich der Klagegründe, deren Zurückweisung ich Ihnen vorschlage, ist das Verhalten der Kommission infolgedessen nicht zu beanstanden.
387. Somit ist der vorliegende Klagegrund zurückzuweisen.
3. Zum Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Sanktionen
388. Wiederum beziehe ich mich auf Ihre in diesen Schlussanträgen bereits zitierte Rechtsprechung, wonach die Kommission gemäß den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 nur in Übereinstimmung mit den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts gezahlte Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen darf. Erlauben diese Vorschriften die Zahlung einer Beihilfe nur unter der Bedingung, dass bestimmte Kontrollmodalitäten eingehalten werden, dann steht eine unter Verstoß hiergegen gezahlte Beihilfe nicht in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht.
389. Die einschlägige Rechtsprechung macht die Weigerung, streitige Ausgaben zu übernehmen, nicht von der Feststellung schwer wiegender Mängel des Kontrollsystems abhängig, wie durch die im Belle-Bericht im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten festgelegten Kategorien von finanziellen Berichtigungen bestätigt wird; dort ist eine Berichtigung von 2 % der Ausgaben vorgesehen, wenn sich der Mangel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die für die Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben nicht wesentlich sind, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL gering war".
390. Was den Einwand der spanischen Regierung betrifft, dass die Möglichkeit einer ernsthaften Schädigung des Gemeinschaftshaushalts nachgewiesen werden müsse, so ist auch hier auf Ihre ständige Rechtsprechung hinzuweisen. Die Kommission ist nicht verpflichtet, das Vorliegen eines Schadens darzutun, sondern braucht nur ernsthafte Indizien dafür anzuführen. Es ist dann Sache des betroffenen Mitgliedstaats, gegebenenfalls nachzuweisen, dass die Kommission hinsichtlich der hieraus zu ziehenden Folgerungen einem Irrtum erlegen ist.
391. Ich habe diese gefestigten Erkenntnisse Ihrer Rechtsprechung bei meiner Beurteilung der von der klagenden Regierung geltend gemachten Rügen berücksichtigt. Diejenigen Rügen, die meines Erachtens zurückgewiesen werden müssen, können die streitige Entscheidung nicht wegen einer etwaigen Rechtswidrigkeit der Weigerung einer Übernahme der Ausgaben zu Lasten des EAGFL in Frage stellen.
4. Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
392. Nach Ansicht der spanischen Regierung wären, wenn ihr Vorbringen berücksichtigt worden wäre, die finanziellen Berichtigungen erheblich niedriger ausgefallen als sie es tatsächlich seien.
393. Es genügt, daran zu erinnern, dass es nach der bereits zitierten Rechtsprechung zwar Sache der Kommission ist, eine Verletzung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts nachzuweisen, dass aber der Mitgliedstaat gegebenenfalls zu beweisen hat, dass der Kommission bei den hieraus zu ziehenden Folgerungen ein Irrtum unterlaufen ist.
394. In unserem Fall ergibt sich aus meinen Schlussanträgen, dass die Kommission, abgesehen von den Klagegründen, denen nach meinem Vorschlag stattzugeben ist, bewiesen hat, dass das Königreich Spanien gegen eine Reihe von Vorschriften des Agrarrechts der Gemeinschaft verstoßen hat.
395. Die spanische Regierung war ihrerseits nicht in der Lage nachzuweisen, dass ihr schuldhaftes Verhalten nicht zu einem Anstieg der Ausgaben im Bereich des EAGFL geführt hat.
396. Im Übrigen habe ich mich zur Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit der an zwei anerkannte Erzeugerorganisationen gezahlten Erzeugerbeihilfe sowie der einem Abfuellbetrieb gewährten Verbrauchsbeihilfe geäußert. Ich brauche hierauf nicht zurückzukommen.
397. Was die übrigen Klagegründe betrifft, die sich teils auf die Erzeuger- oder die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl, teils auf die Erzeugerbeihilfe für Trockenfutter beziehen, so können die von der Kommission nicht anerkannten Beträge, die je nachdem 2 % bis 10 % der fraglichen Ausgaben ausmachen, angesichts der Bedeutung der verletzten Vorschriften und der Wahrscheinlichkeit von Verlusten oder gar Betrügereien zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts nicht als übermäßig oder unverhältnismäßig angesehen werden.
398. Der Klagegrund der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist daher zurückzuweisen.
VII - Kosten
399. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission beantragt hat, dem Königreich Spanien die Kosten aufzuerlegen, und dieses mit seinem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, ist es zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Ergebnis
400. Nach alledem schlage ich Ihnen vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Entscheidung 97/608/EG der Kommission vom 30. Juli 1997 zur Änderung der Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben wird in ihrem das Königreich Spanien betreffenden Teil insoweit für nichtig erklärt, als mit ihr die Übernahme der Zahlung der Gewinne des Unternehmens Tragsa, der gesamten dem Unternehmen N. Sevillano gewährten Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl sowie der gesamten vom Königreich Spanien gemeldeten Ausgaben für im Wirtschaftsjahr 1992/93 gezahlte Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl zu Lasten des EAGFL abgelehnt worden ist.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Das Königreich Spanien trägt die Kosten des Verfahrens.