62020TJ0371_RES
Gevoegde zaken T‑371/20 en T‑554/20
Pollinis France
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Zesde kamer – uitgebreid) van 14 september 2022
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders – Richtsnoeren van EFSA over de beoordeling van de risico’s van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen – Individuele standpunten van de lidstaten – Weigering van toegang – Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 – Uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces”
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Voorwaarden – Concrete, daadwerkelijke en ernstige ondermijning van dat proces
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 40‑42, 116, 117, 135)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Bescherming van documenten die zijn opgesteld in het kader van een reeds afgesloten procedure – Omvang
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste en tweede alinea)
(zie punten 56‑60)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Omvang – Documenten die voortvloeien uit de werkzaamheden van de comitologiecomités – Toegang tot documenten waarin de individuele standpunten van de lidstaten worden vermeld – Toelaatbaarheid – Grenzen
(Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, lid 3, eerste alinea, en nr. 182/2011, overweging 19 en art. 9, leden 1 en 2)
(zie punten 93‑107)
Samenvatting
Verzoekster, Pollinis France, is een Franse niet-gouvernementele organisatie voor milieubescherming, die tot doel heeft wilde en gewone bijen te beschermen en duurzame landbouw te stimuleren met het oog op het behoud van bestuivers.
Op 27 januari en 8 april 2020 heeft verzoekster bij de Europese Commissie verzoeken ingediend om toegang (
1
) tot bepaalde documenten betreffende de richtsnoeren van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) over de beoordeling van de risico’s van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen, dat door EFSA is vastgesteld op 27 juni 2013 (hierna: „bijenrichtsnoeren 2013”).
Bij twee besluiten, van 19 juni 2020 en 21 juli 2020 (
2
), heeft de Commissie verzoekster de toegang tot bepaalde documenten geweigerd en haar gedeeltelijke toegang verleend tot bepaalde andere documenten betreffende de bijenrichtsnoeren 2013 (hierna: „bestreden besluiten”). De weigering van toegang was gebaseerd op de uitzondering betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu (
3
) en op de uitzondering betreffende de bescherming van het lopende besluitvormingsproces, die beide zijn opgenomen in verordening nr. 1049/2001 (
4
).
Verzoekster heeft bij het Gerecht twee beroepen tot nietigverklaring van de bestreden besluiten ingesteld.
Bij zijn arrest verklaart het Gerecht (uitgebreide kamer) deze besluiten nietig zover daarbij wordt geweigerd toegang te verlenen tot de gevraagde documenten op grond van de uitzondering betreffende de bescherming van het lopende besluitvormingsproces. Bij deze gelegenheid spreekt het zich uit over de vraag wanneer een besluitvormingsproces als een lopend of afgesloten proces moet worden aangemerkt en over de toegang tot documenten waarin melding wordt gemaakt van de individuele standpunten van de lidstaten die in een comitologiecomité zijn ingenomen.
Beoordeling door het Gerecht
Alvorens de beroepen ten gronde te onderzoeken, preciseert het Gerecht om te beginnen het voorwerp van het beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 19 juni 2020.
In casu is dit besluit in de plaats gekomen van het stilzwijgend besluit tot afwijzing van het verzoek tot toegang, doordat het een uitdrukkelijk antwoord geeft op het door verzoekster op 25 maart 2020 ingediende confirmatieve verzoek. Verzoekster heeft een memorie ingediend teneinde het verzoekschrift in die zin aan te passen (
5
) dat het beroep thans een verzoek tot nietigverklaring van dit uitdrukkelijke besluit betreft.
Het Gerecht merkt op dat de memorie houdende aanpassing het verzoekschrift niet integraal hoeft te vervangen, maar wel de aangepaste conclusies en zo nodig de aangepaste middelen en argumenten alsook het bewijs en de bewijsaanbiedingen ter zake van de aanpassing van de conclusies moet bevatten (
6
). In casu vulde de memorie houdende aanpassing het verzoekschrift aan, welke opvatting door partijen wordt gedeeld. Het Gerecht stelt dan ook vast dat het betrokken beroep een verzoek tot nietigverklaring betreft van het besluit van de Commissie van 19 juni 2020.
Ten gronde onderzoekt het Gerecht in de eerste plaats of de Commissie de uitzondering in verband met de bescherming van het lopende besluitvormingsproces juist heeft toegepast. In dit verband stelt het vast dat het besluitvormingsproces waarop de gevraagde documenten betrekking hebben niet kon worden geacht te lopen op het moment dat die besluiten werden vastgesteld. Het Gerecht merkt namelijk op dat er op dat moment geen besluitvormingsproces meer aan de gang was waarmee werd beoogd de bijenrichtsnoeren 2013 uit te voeren, maar dat de Commissie integendeel stilzwijgend maar noodzakelijkerwijs had besloten om de bijenrichtsnoeren 2013 niet meer uit te voeren en EFSA zelfs uitdrukkelijk had gevraagd om deze te herzien. Aangezien die herziening, die nog gaande was toen de bestreden besluiten werden vastgesteld, meebracht dat niet kon worden bepaald welke inhoud de eventueel herziene richtsnoeren zouden krijgen of in welke vorm en volgens welke procedure deze zouden worden vastgesteld, is het Gerecht van oordeel dat er binnen de Commissie geen sprake was van een inhoudelijk besluitvormingsproces op het moment dat zij de bestreden besluiten vaststelde.
Bovendien benadrukt het Gerecht dat deze herziening kennelijk werd overwogen omdat de bijenrichtsnoeren 2013 niet konden worden vastgesteld, en dat de bedoeling was om snel overeenstemming te bereiken over „herziene bijenrichtsnoeren”.
Hieruit volgt volgens het Gerecht dat het besluitvormingsproces van de Commissie betreffende de bijenrichtsnoeren 2013 was afgesloten op het moment dat de bestreden besluiten werden vastgesteld en dat de Commissie bijgevolg die besluiten niet op geldige wijze kon baseren op de uitzondering die de bescherming beoogt van het besluitvormingsproces dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de betrokken instelling nog geen besluit heeft genomen.
In de tweede plaats onderzoekt het Gerecht, uitgaande van de hypothese dat die uitzondering wel van toepassing is, de gronden die de Commissie in de bestreden besluiten heeft aangevoerd. Voor zover de Commissie in de bestreden besluiten heeft aangegeven dat een aantal bepalingen van het standaardreglement van orde (
7
) de toegang van het publiek tot de individuele standpunten van de lidstaten uitdrukkelijk uitsluiten, merkt het Gerecht op dat de voor de Commissie geldende regels inzake de toegang van het publiek tot documenten, te weten die van verordening nr. 1049/2001, ook voor de comités gelden en dat er geen specifieke regels bestaan inzake de toegang van het publiek tot documenten betreffende de werkzaamheden van comités (
8
). De door de Commissie in de bestreden besluiten aangevoerde bepalingen van het standaardreglement van orde bieden dus niet de mogelijkheid om de individuele standpunten van de lidstaten meer te beschermen dan verordening nr. 1049/2001 voorschrijft (
9
).
Bovendien volgt uit de rechtspraak (
10
) dat de Unieregeling op het gebied van de toegang tot documenten niet kan rechtvaardigen dat een instelling uit principe de toegang weigert tot documenten die betrekking hebben op haar beraadslagingen, op grond dat zij informatie bevatten over de standpunten die de vertegenwoordigers van de lidstaten hebben ingenomen. Hieruit volgt dat de Commissie met betrekking tot de toegang van het publiek tot documenten die resulteren uit de werkzaamheden van de comitologiecomités niet kan stellen dat het relevante rechtskader principieel de toegang van het publiek tot de individuele standpunten van de lidstaten uitsluit.
Voorts merkt het Gerecht op dat de bepalingen van het standaardreglement van orde waar de Commissie in de bestreden besluiten naar verwijst, niet aldus kunnen worden uitgelegd dat zij uitsluiten dat het publiek op aanvraag toegang krijgt tot de individuele standpunten van de lidstaten. Volgens het Gerecht is de omstandigheid dat het beknopt verslag van de werkzaamheden van comités overeenkomstig het standaardreglement van orde de individuele standpunten van de lidstaten niet vermeldt, niet relevant voor de toegang tot documenten en kan deze omstandigheid dus niet het antwoord bepalen op de vraag of het publiek op aanvraag toegang kan krijgen tot documenten die deze individuele standpunten weergeven.
Het Gerecht oordeelt dan ook dat, anders dan de Commissie in de bestreden besluiten heeft betoogd, de comitologieprocedures en in het bijzonder het standaardreglement van orde als zodanig niet vereisen dat de toegang tot documenten die het individuele standpunt van de lidstaten weergeven wordt geweigerd teneinde het besluitvormingsproces van het betreffende comité (
11
) te beschermen. Dit belet de Commissie geenszins om in naar behoren gerechtvaardigde gevallen de toegang te weigeren tot documenten die betrekking hebben op het individuele standpunt van de lidstaten binnen dat comité, indien openbaarmaking daarvan de door de uitzonderingen in verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen concreet zou dreigen te ondermijnen (
12
).
Na de andere door de Commissie in de bestreden besluiten aangevoerde gronden te hebben onderzocht, is het Gerecht van oordeel dat zij niet aantonen dat er sprake was van een dergelijke ondermijning, en dat dus geen beroep kon worden gedaan op de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, gesteld al dat deze in dit geval van toepassing zou zijn.
Het Gerecht komt tot de slotsom dat de Commissie in de bestreden besluiten artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden, door openbaarmaking van de gevraagde documenten te weigeren op grond van de overweging dat hierdoor het lopende besluitvormingsproces ernstig zou worden ondermijnd.
(
1
)	Krachtens verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) en verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2006, L 264, blz. 13).
(
2
)	Besluiten C(2020) 4231 final en C(2020) 5120 final.
(
3
)	Artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001.
(
4
)	Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
(
5
)	Overeenkomstig artikel 86, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht kan de verzoeker, wanneer een handeling waarvan om nietigverklaring wordt verzocht, door een andere handeling met hetzelfde voorwerp wordt vervangen of gewijzigd, vóór de sluiting van de mondelinge behandeling of vóór de beslissing van het Gerecht om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen, het verzoekschrift aanpassen om met dit nieuwe gegeven rekening te houden, door die aanpassing bij afzonderlijke akte te doen vóór het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 263, zesde alinea, VWEU waarbinnen kan worden verzocht om de nietigverklaring van de handeling die de aanpassing van het verzoekschrift rechtvaardigt.
(
6
)	Artikel 86, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
(
7
)	Standaardreglement van orde voor comités (PB 2011, C 206, blz. 11; hierna: „standaardreglement van orde”), dat door de Commissie is vastgesteld.
(
8
)	Zie overweging 19 en artikel 9, lid 2, van verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (PB 2011, L 55, blz. 13).
(
9
)	Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
(
10
)	Zie in die zin arrest van 10 oktober 2001, British American Tobacco International (Investments)/Commissie (T‑111/00, EU:T:2001:250, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
11
)	In de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
(
12
)	Artikel 4 van verordening nr. 1049/2001.