61997C0245
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NIAL FENNELLY
föredraget den 16 december 1999 (
*1
)
I — Inledning
1.
Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att kommissionens beslut 97/333/EG av den 23 april 1997 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) för räkenskapsåret 1993 (
1
) (nedan kallat ”det omtvistade beslutet”) delvis skall ogiltigförklaras. Dess begäran hänför sig till kommissionens vägran att återbetala 608583,40 DEM avseende utgifter för att främja försäljningen av mjölk (post 2062) och 485466,68 DEM avseende betalningar till lantbrukare enligt en plan för tillfällig avställning av odlingsbar mark (post 401).
2.
Kommissionen har i sitt svaromål, som ingavs den 17 oktober 1997, medgett att den misstagit sig avseende de påstådda överträdelserna av tidsgränser för betalningar i det senare fallet, då Tyskland i sin ansökan visat att betalningarna hade skett i tid, med undantag av ett belopp som redan täcktes av tillämpliga reserver. Kommissionen har angett att den avser att ad hoc anta ett tillägg till det omtvistade beslutet. Detta tillägg hade vid tidpunkten för den muntliga förhandlingen den 11 november 1999 ännu inte antagits. Icke desto mindre har Tyskland formellt återtagit den delen av sin ansökan, efter en uttrycklig försäkran ifrån kommissionens representant att tillägget skulle antas inom två till tre månader. Jag kommer därför endast att pröva den första delen av Tysklands ansökan i detta förslag till avgörande.
II — Tillämpliga rättsregler och bakgrund
3.
I artikel 8.1 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (
2
) anges följande:
”Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
—
försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,
—
förhindra och beivra oegentligheter,
—
driva in belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits i dessa syften, särskilt i vilket stadium de förvaltningsmässiga och rättsliga förfarandena befinner sig.”
I artikel 9.1 första stycket i förordning nr 729/70 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall till kommissionens förfogande ställa alla uppgifter som behövs för att fonden skall fungera väl. De skall även vidta alla lämpliga åtgärder för att underlätta den kontroll som kommissionen kan anse vara nödvändig inom ramen för förvaltningen av gemenskapsfinansieringen, inbegripet undersökningar på platsen.”
4.
I artikel 2 i budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (
3
) i dess lydelse enligt rådets förordning (Euratom, EKSG, EEG) nr 610/90 av den 13 mars 1990 om ändring av budgetförordningen (
4
) stadgas följande:
”Budgetanslagen måste användas i enlighet med principerna om sund ekonomisk förvaltning, särskilt de som gäller sparsamhet och kostnadseffektivitet. Kvantifierade mål måste ställas upp och deras förverkligande övervakas.
Medlemsstaterna och kommissionen skall samarbeta för att säkerställa att systemen för decentraliserad förvaltning av gemenskapsmedel är lämpligt utformade. Detta samarbete skall innefatta ett snabbt utbyte av all nödvändig information.”
5.
För att på ett korrekt sätt redovisa tvisten i dess sammanhang är det nödvändigt att med viss noggrannhet återge såväl de regler och avtal som utgör bakgrund till tvisten, som den korrespondens mellan parterna som föregått ansökan, vilka utgör bakgrunden till tvisten.
6.
De omtvistade utgifterna för marknadsföring av mjölk hänför sig till två kampanjer som inleddes åren 1992 respektive 1993 i enlighet med kommissionens förordning (EEG) nr 465/92 av den 27 februari 1992 om genomförandet av åtgärder för att främja medvetenheten om mjölks och mjölkprodukters värde ur hälso- och näringssynpunkt, (
5
) och kommissionens förordning (EEG) nr 585/93 av den 12 mars 1993 om genomförande av säljfrämjande åtgärder och reklamåtgärder för mjölk och mjölkprodukter. (
6
)
I artikel 1.1 i förordning nr 465/92 stadgas att åtgärder för att främja medvetenheten om värdet av mjölk och mjölkprodukter ur hälso- och näringssynpunkt, åtgärder som är riktade till målgrupper som sjukvårdspersonal, lärare och konsumentkategorier som valts ut på grundval av lämpliga objektiva kriterier, till exempel ålder, skall finansieras på de villkor som fastställs i den förordningen. Där stadgas vidare:
”De effektivaste sätten att förmedla information skall användas för dessa åtgärder, TV inbegripet. ”
Punkterna a) och b) och den sista meningen i artikel 2.1 i förordning nr 465/92 avser antingen erfarenheter och bakgrund hos de organisationer som inkommer med förslag om att utföra marknadsföringskampanjen eller innehållet i sådana förslag. I artikel 2.1 c stadgas följande:
” Sådana åtgärder som avses i artikel 1
...
c)
skall
—
utnyttja de medel som är bäst lämpade för att säkerställa att den vidtagna åtgärden får största möjliga effekt,
—
genomföras med beaktande av de särskilda förhållanden som råder med avseende på saluföring och konsumtion av mjölk och mjölkprodukter i det berörda medlemslandet,
... ”
I artikel 4.1 i förordning nr 465/92 föreskrivs att förslag och anbud om att delta i marknadsföringskampanjen skall innehålla”b) Alla uppgifter om de föreslagna åtgärderna tillsammans med detaljerade beskrivningar och grunder samt med uppgift om den tid som krävs för genomförandet, de förväntade resultaten samt eventuella tredje parter som kan bli delaktiga” och ”c) En detaljerad presentation av den planerade uppläggningen av hela programmet”. I artikel 4.2 stadgas att kommissionen skall fastställa urvalsbestämmelser som de parter som inkommer med anbud eller förslag måste åta sig att följa och som skall bifogas avtalet.
I artikel 6 i förordning nr 465/92 föreskrivs:
”1.
Det kontrakt som avses i artikel 5.1 b skall innehålla de uppgifter som avses i artiklarna 4.1 och 4.2 eller hänvisningar till dem, och dessa uppgifter skall vid behov kompletteras med ytterligare villkor.
2.
De behöriga myndigheterna skall
a)
utan dröjsmål tillställa kommissionen en kopia av kontraktet,
b)
säkerställa att de avtalade villkoren uppfylls, särskilt genom kontroller på platsen.”
7.
Förordning nr 585/93 avser en reklamkampanj för människors konsumtion av mjölk och mjölkprodukter av mer generell karaktär. Lydelsen av artikel 2.1 och 2.2 i förordning nr 585/93 liknar artikel 2.1 i förordning nr 465/92; den ovan återgivna artikel 2.1 c har i allt väsentligt återgivits i de två första strecksatserna i artikel 2.2 i den förra förordningen. Artikel 4.1 b och c i förordning nr 585/93 är utformad på ett sätt som liknar motsvarande bestämmelse i förordning nr 465/92, medan artikel 4.2 i förordning 585/93 innehåller förpliktelser som liknar dem som finns i artikel 4.2 i förordning nr 465/92 beträffande de tilllämpningsföreskrifter som kommissionen skall utfärda. I artikel 5.1 i bägge förordningarna sägs att det behöriga organet skall använda de standardkontrakt som kommissionen ställt till förfogande för att sluta avtal med berörda parter om relevanta marknadsföringsåtgärder. I artikel 6 i förordning nr 585/93 stadgas:
”1.
Avtalen skall innehålla de uppgifter som avses i artikel 4 eller hänvisa till dessa och vid behov komplettera dessa uppgifter med ytterligare villkor.
2.
Det behöriga organet skall
a)
utan dröjsmål överlämna en kopia av avtalet till kommissionen,
b)
kontrollera att de avtalade villkoren följs bl.a. genom:
—
administrativa granskningar och revisioner för att verifiera de finansierade utgifterna och för att kontrollera efterlevnaden av finansieringsreglerna,
—
kontroll att åtgärderna genomförs i enlighet med avtalsvillkoren,
—
vid behov, kontroller på ort och ställe.
De avtalsslutande parterna skall kontrolleras minst två gånger under avtalets giltighetstid.”
8.
En stor del av tvisten handlar om omfattningen av den rapporteringsskyldighet som avtalen föreskriver, särskilt beträffande innehållet i delredovisningarna. I punkt 6.1 andra stycket i det standardavtal som bifogats förordning nr 465/92 föreskrivs att avtalsslutande part och alla underleverantörer skall inge en månatlig rapport (nedan benämnd delredovisningen) avseende slutfört arbete till det behöriga organet, tillsammans med kopior av kvitton på kostnader avseende genomförandet av kontraktet. I punkt 6.4 föreskrivs att avtalsslutande part skall inge en slutlig redovisning av användningen av de gemenskapsmedel som ställts till förfogande och de resultat som kan förutses bli följden av de vidtagna åtgärderna, särskilt avseende utvecklingen av försäljning av mjölk och mjölkprodukter, till det behöriga organet inom fyra månader efter det att avtalet upphört att gälla. Punkterna 6.1 och 6.4 i det standardavtal som gäller enligt förordning nr 585/93 är identiska vad gäller undantaget att delredovisningarna skall avges kvartalsvis.
9.
I punkt 18 i de urvalskriterier som kommissionen fastställt enligt förordning nr 465/92, som bifogats det relevanta standardavtalet, anges att vid granskningen av förslag skall vikt huvudsakligen fästas vid fullständigheten av den information som det hänvisas, till i artikel 4 i den förordningen. Det stadgas bland annat särskilt att målen med de åtgärder som utförligt angetts i förslaget måste vara klart angivna. I punkt 19 anges att vid granskningen av slutredovisningen skall särskild uppmärksamhet fästas vid att det ursprungliga förslaget efterföljts, vid redogörelser av huruvida målen uppfyllts och vid redogörelser för försäljningsutvecklingen beträffande mjölk och mjölkprodukter. De genomförandebestämmelser som fastlagts i förordning nr 585/93 innehåller inga bestämmelser av detta slag.
10.
Efter att ha erhållit kommissionens godkännande ingick Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (nedan kallad BALM) (
7
) den 30 november 1992 respektive den 13 augusti 1993 standardavtal med Centrale Marketing Gesellschaft (nedan kallad CMA) enligt förordningarna nr 465/92 och 585/93. Avtalen löpte ut den 29 november 1994 respektive den 14 augusti 1995. Det första kontraktets löptid förlängdes sedermera till den 22 maj 1995.
11.
Under avtalens löptid begärde kommissionen att BALM skulle inge kopior av delredovisningarna avseende de två kampanjerna. Efter ett kontrollbesök den 19 —den 23 september 1994 påpekade kommissionen i en skrivelse av den 27 oktober 1994 till Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten att delredovisningarna innehöll otillräcklig information vad gäller arten och omfattningen av kampanjen och det korrekta genomförandet av avtalade förpliktelser. (
8
) Den tillade att avsaknaden av detaljerad information gjorde det svårt för BALM att värdera hur stor framgång de vidtagna marknadsföringsåtgärderna hade haft. BALM borde ha stått fast vid sin tidigare rekommendation till CMA att anpassa formerna för annonseringen. (
9
) Även om det framgick av ett tidigare använt frågeformulär att CMA hade beskrivit enskilda åtgärder utifrån målsättning och kostnader saknades kvantifierbara kriterier som kunde göra det möjligt att värdera såväl effekten av reklam i tryckta medier, i radioeller TV-sändningar eller vid utställningar på konsumenternas beteende som reaktionen bland medicinskt yrkesverksamma på litteratur om forskningsresultaten. Hänsyn togs därmed inte till kravet på kostnadseffektivitet. Det rådde i synnerhet en avsaknad av information om förhållandet mellan attityder till reklamkampanjen och därtill anknutet konsumentbeteende. (
10
)
12.
Ministeriet svarade i en skrivelse till kommissionen den 20 februari 1995 att utformningen av delredovisningarna dittills hade ansetts vara acceptabel, och att mer detaljerad information vanligen lämnades i den slutliga redovisningen, då kampanjen utvärderades i sin helhet och beslut kunde fattas om utestående betalningar och återbetalning av den deposition som den avtalsslutande parten hade erlagt. För att förändra innehållskraven beträffande delredovisningarna skulle det krävas att man införde mer specifika bestämmelser därom i förordningarna och standardavtalen, vilka inte innehöll krav på någon sådan analys av kostnadseffektivitet i detta skede. BALM:s roll under genomförandet av avtalet var endast att kontrollera att avtalade förpliktelser utfördes. En mer detaljerad bedömning av försäljningen skulle dessutom medföra kostnader som inte hade förutsetts i de relevanta förordningarna.
13.
I en skrivelse av den 2 maj 1996 till Tysklands ständige representant vid Europeiska unionen (
11
) föreslog kommissionen att återbetalningen av kostnader för de två reklamkampanjerna för mjölk skulle minskas med 2 procent av två skäl. För det första angav kommissionen, under rubriken oegentligheter (finanzielle Ordnungsmäßigkeit), att det i CMA:s interimistiska rapport inte klargjorts huruvida tillräckliga framsteg (ausreichend Fortschritte) gjordes genom den avtalade verksamheten. För det andra angav kommissionen under rubriken kostnadseffektivitet (Kosten-Nutzen) att inget hade gjorts för att mäta huruvida målen hade uppnåtts genom åtgärder såsom annonsering i tidskrifter, i TV och vid utställningar samt vid distribution av broschyrer om forskningsresultat avseende de kvalitativa aspekterna av mjölkprodukter. Dessutom var informationen om allmänhetens reaktioner på reklamkampanjerna och om den faktiska effekten på konsumtionen bristfällig. Denna bedömning och den rekommenderade minskningen med 2 procent upprepades ordagrant i ett brev av den 26 november 1996, då brevet av den 2 maj hade tagits tillbaka av skäl som saknar betydelse i detta mål. I detta brev angavs att rapporterna om mjölksektorn ännu inte hade ingivits, då CMA:s slutliga rapporter enligt förordningarna nr 465/92 och 585/93, vilka innehöll analyser av kostnadseffektiviteten och allmänhetens reaktioner, i själva verket hade ingivits till kommissionen den 8 juli respektive den 30 juli 1996.
14.
Den 10 mars 1997 vidarebefordrade kommissionen ett internt meddelande från chefen för den relevanta enheten inom generaldirektoratet för budgetkontroll till den tillförordnade chefen för det relevanta direktoratet inom generaldirektoratet för jordbruksfrågor till ministeriet. I detta meddelande angavs att det kontrollbesök som hade gjorts i Tyskland den 19—23 september 1994 hade visat att kravet i artikel 6 i båda förordningarna om att administrativa kontroller av att CMA genomfört avtalet inte var uppfyllt. Delredovisningarna från CMA innehöll inte tillräckligt mycket information för att visa att avtalen genomfördes programenligt, vilket borde ha fått BALM att vidta korrigerande åtgärder i enlighet med sin tillsynsskyldighet. Storleken på den finansiella rättelsen grundade sig därför på en helhetsbedömning av risken för att marknadsföringsåtgärderna inte skulle kunna justeras i syfte att säkerställa att kampanjmålen uppnåddes under avtalsperioden. Detta skulle inte kunna ställas till rätta efter det att den slutliga redovisningen presenterats.
15.
I punkt 4.3.2.1 i kommissionens konsoliderade sammanfattande rapport av den 15 april 1997 om resultaten av granskningen beträffande avslut av räkenskaperna inom garantisektionen vid EUGFJ för 1993 (
12
) (nedan kallad den sammanfattande rapporten), vilken ligger bakom det omtvistade beslutet, motiveras sänkningen av ersättningsbeloppet med 2 procent för de tyska marknadsföringskampanjerna för mjölk med en hänvisning till att det behöriga organet inte hade kontrollerat att de relevanta avtalen genomfördes och, i synnerhet, att säkerställa att målen med programmen uppnåddes. De olika språkversionerna av rapporten är inte helt entydiga i detta avseende. Medan det i den tyska språkversionen särskilt hänvisas till den senare påstådda bristen (”Die Zahlstelle hat es unterlassen, die Durchführung der betreffenden Verträge zu überwachen und insbesondere zu gewährleisten, daß die Ziele des Programms erreicht tuurden”) hänvisas det i den franska språkversionen till dessa brister var för sig (”L'organisme payeur n'a pas contrôlé la mise en œuvre des contrats en cause ni veillé à l'application des objectifs des programmes”), och i den engelska språkversionen till bristerna tillsammans (”The paying agency failed to monitor implementation of the contracts concerned and to ensure that the objectives of the programines were met”). (
13
) Denna slutsats har förklarats under rubrikerna oegentligheter (finanzielle Ordnungsmäßigkeit) och kostnadseffektivitet (Kosten-Nutzen-Verhältnis). Under den första rubriken har kommissionen angett att CMA:s interimistiska rapport till BALM inte visade huruvida de avtalade förpliktelserna fortskred på ett korrekt sätt eller, på tyska, om de genomfördes korrekt (”ob die Verträge ordnungsgemäß durchgefürt wurden”). Under den andra rubriken har kommissionen huvudsakligen, med endast mindre avvikelser i ordalydelsen, upprepat sina anmärkningar från skrivelserna av den 2 maj och 26 november 1996.
III — Parternas argument
16.
Det skall inledningsvis påpekas att det förefaller som om kommissionen godtagit påståendet att målen med marknadsföringskampanjerna uppnåtts (även om man, något förvirrande, i sin skriftliga inlaga gett anledning att i ett avseende betvivla denna slutsats). Tyskland har gjort gällande att det inte är tillåtet för kommissionen att reducera ersättningen från EUGFJ med anledning av en endast abstrakt farhåga, som inte besannats, om att gemenskapsmedel inte kommer att användas på ett optimalt sätt. Kommissionen har därvid gjort gällande att den otillräckliga kontrollen av CMA:s genomförande av avtalet i sig utgjorde ett brott mot artikel 8.1 i förordning nr 729/70 jämfört med artikel 6.2 b i förordningarna nr 465/92 och 585/93. Tyskland har replikerat att det inte fanns något i det meningsutbyte som föregick det omtvistade beslutet som gav anledning att misstänka att minskningen var hänförlig till en sådan allmän brist på kontroll som fordras enligt artikel 6.2 b i de senare förordningarna. Kommissionen har svarat att den har påpekat den allmänna otillräckligheten vad gäller BALM:s kontroller i sina skrivelser av den 27 oktober 1994 och den 26 november 1996 samt i den sammanfattande rapporten för räkenskapsåret 1993.
17.
Tyskland har gjort gällande att BALM träffat avtal på exakt ett sådant sätt som föreskrivs i de två förordningarna och att delredovisningarna hade utformats enligt punkt 6.1 i standardavtalen. De innehöll alla en kort beskrivning av de åtgärder som dittills hade vidtagits tillsammans med kvitton på utgifter. Det fanns ingen förpliktelse att i dessa redovisningar utvärdera kostnadseffektiviteten, till skillnad från den slutliga redovisningen, avseende vilken detta uttryckligen föreskrevs. Delredovisningar hade, utan att några invändningar framställts, utformats på liknande sätt enligt tidigare program, och de relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna hade inte ändrats under tiden. Det är i stället så att de ändringar av de uttryckliga kraven på innehållet i delredovisningar som införts i senare program återspeglar de farhågor som detta fall väckt hos kommissionen. Tyskland har också citerat ett faxmeddelande från kommissionen av den 27 januari 1993, i vilket det angivits att delredovisningarna inte behöver omfatta mer än en halv sida. Dessutom hade de förslag som ledde till att CMA fick uppdraget, förslag som innehöll detaljerade bestämmelser såsom titlarna på de tidskrifter i vilka annonser skulle införas, godkänts av kommissionen. BALM kunde inte ålägga CMA ytterligare förpliktelser som inte ingick i avtalen.
18.
Kommissionen har framhållit att behovet av en interimistisk bedömning av kostnadseffektiviteten och av i vilken mån avtalet uppfylls kan anses framgå av de allmänna förpliktelserna enligt artikel 2 i budgetförordningen, i dess nya lydelse, och av artiklarna 8 och 9 i förordning nr 729/70, tillsammans med det faktum att gemenskapsmedel skulle förspillas om det inte var möjligt att ändra en marknadsföringsstrategi som inte nådde ut till eller hade någon effekt på dess målgrupper. Också i en kort delredovisning skulle det kunna anges hur många personer som varit närvarande vid presentationer eller redogöras för läsarstatistik för publikationer där man annonserat, utan att därför behöva genomföra egentliga marknadsstudier i detta skede.
19.
Tyskland har angett att BALM i vart fall har genomfört alla kontroller som föreskrivs i artikel 6.2 b i förordningarna nr 465/92 och 585/93, och har ingående beskrivit två kontroller på platsen i en bilaga till sin ansökan. Kommissionen har svarat att de otillräckliga delredovisningarna borde ha fått BALM att genomföra mer än det minimum av två kontroller som genomfördes. Den har också kritiserat BALM för att den under dess kontroller för att säkerställa att gemenskapsmedel använts på ett riktigt sätt inte har gjort en kvalitativ bedömning av CMA:s aktiviteter. Kommissionen har också påstått att BALM har godtagit ickespecificerade fakturor från CMA:s underleverantörer, och att den inte ens kontrollerade att den TV-reklam för vilken CMA skickat fakturor faktiskt hade sänts.
20.
Tyskland har svarat att de två kontrollrapporterna som bifogats ansökan endast var avsedda som exempel, och att ett betydligt större antal kontroller på plats faktiskt har ägt rum: 46 stycken enligt det ena avtalet och 306 enligt det andra. Tyskland har också inkommit med bevis i syfte att motbevisa kommissionens påståenden om bristfällig kontroll av underleverantörer och TV-reklam, och har mer allmänt gjort gällande att dessa påståenden utgör ett led i ett försök av kommissionen att utvidga kritiken till att omfatta sådana omständigheter som inte framgick av den sammanfattande rapporten för räkenskapsåret 1993. Kommissionen har invänt att denna bevisning har presenterats för sent och inte skall beaktas av domstolen, och att otillräckligheten i BALM:s kontroller uttryckligen nämndes i den rapporten. Kritiken som angivits under rubrikerna oegentligheter och kostnadseffektivitet angavs vara särskilda exempel på denna otillräcklighet.
IV — Bedömning
21.
Det är nödvändigt att för det första fastställa innehållet i grunderna för kommissionens beslut att minska de utgifter som EUGFJ skall finansiera vad gäller de tyska marknadsföringskampanjerna för mjölk enligt förordningarna nr 465/91 och 585/93. Jag vill särskilt undersöka huruvida denna minskning uteslutande grundades på BALM:s underlåtenhet att genomföra en kvalitativ bedömning av CMA:s verksamhet eller om den också motiverades av en mer allmän underlåtenhet av BALM att genomföra riktiga och tillräckligt frekventa kontroller av de utgifter som CMA och dess underleverantörer debiterat. Enligt min uppfattning förhåller det sig på det förstnämnda viset, vilket medför att mycket av det som kommissionen anfört till sitt försvar inte är relevant.
22.
Enligt fast rättspraxis beror omfattningen av skyldigheten att i enlighet med artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) ange de skäl på vilka ett beslut grundar sig på arten av det ifrågavarande beslutet och det sammanhang i vilket det har fattats. Ett beslut angående avslut av räkenskaperna avseende utgifter som finansierats genom EUGFJ och vägran att belasta EUGFJ med en andel av de uppgivna utgifterna kräver ingen detaljerad redogörelse för skälen i fall där den berörda regeringen varit nära knuten till den process i vilken beslutet har utarbetats och, på grundval av en rapport till vilken det hänvisas och som har överlämnats till den, varit väl medveten om anledningen till att kommissionen inte ansett att det omtvistade beloppet skall belasta EUGFJ. (
14
)
23.
Således skulle den kortfattade hänvisningen i punkt 4.3.2.1 i den sammanfattande rapporten för räkenskapsåret 1993 till det behöriga organets underlåtenhet att kontrollera genomförandet av de relevanta avtalen kunna förstås som en hänvisning till andra problem än de som uttryckligen nämnts under de två följande rubrikerna, under förutsättning att sådana problem faktiskt diskuterats i tidigare meningsutbyten mellan kommissionen och de tyska myndigheterna. I den tidigare skriftväxlingen finns dock ingen hänvisning till kommissionens farhågor beträffande antalet kontroller som BALM genomfört enligt de två avtalen, det sätt på vilket underleverantörers fakturor granskats eller kontrollen av utgifter för TV-reklam. Det närmaste kommissionen kommit i fråga om att ge uttryck för sådana farhågor var i det interna meddelande som vidarebefordrades till de tyska myndigheterna den 10 mars 1997, i vilket den angav att bristen på information i delredovisningarna borde ha fått BALM att vidta korrigerande åtgärder. De tre problem som angivits ovan specificerades dock inte i detta uttalande. Dessutom gjordes uttalandet i anslutning till en hänvisning till kontrollbesöket den 19—23 september 1994, avseende vilket några sådana problem inte omnämndes i den rapport som bifogades kommissionens skrivelse av den 27 oktober 1994, och till en diskussion om delredovisningarnas funktion att uppmärksamma myndigheterna på behovet av att korrigera de medel som användes i kampanjerna.
24.
Det är enligt min mening inte möjligt att innefatta dessa tre frågor under rubriken oegentligheter, en rubrik som använts såväl i kommissionens konsoliderade sammanfattande rapport som i dess skrivelser av den 2 maj och 26 november 1996. Även om de hänför sig till oegentligheter i det avseende som den termen vanligtvis används finns det inget i tidigare meningsutbyten mellan parterna som tyder på att kommissionens slutsatser under denna rubrik utformats med dessa tre påstådda problem i åtanke. Det är dessutom otvivelaktigt så att kommissionen har använt termen oegentligheter i en mycket vidare bemärkelse, vilken är svår att skilja från termen kostnadseffektivitet i den andra underrubriken. Detta framgår av att det i skrivelserna av den 2 maj och den 26 november 1996 hänvisas till det kvalitativa kriteriet avseende tillräckliga framsteg snarare än endast till att de avsedda utgiftsplanerna följts.
25.
Således är det bara de två frågor som det ”i synnerhet” hänvisas till i punkt 4.3.2.1 i den sammanfattande rapporten som Tyskland måste inrikta sig på i sin ansökan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut att minska de utgifter som kan finansieras av EUGJR Tyskland har i huvudsak gjort gällande att avtalspartens delredovisningar inte behöver innehålla sådan information som behövs för att göra en kvalitativ bedömning av huruvida målen för kampanjen uppnåtts, och BALM hade följaktligen inte någon skyldighet att utföra kontroller avseende sådana frågor på grund av att sådan information inte förelåg. Enligt min mening är denna ståndpunkt välgrundad. Jag har inte kommit till den slutsatsen på grund av att kommissionens gjort avsteg från en praxis rörande innehållet i delredovisningar som enligt Tyskland varit väl etablerad under tidigare kampanjer. Domstolen har fastslagit att principerna om rättssäkerhet och om skydd för berättigade förväntningar inte medför att kommissionen måste fortsätta att tolerera tidigare accepterade oegentligheter under påföljande räkenskapsår. (
15
) Den avgörande faktorn är att det i förordningarna nr 465/92 och 585/93, såväl som i tillhörande standardavtal och urvals- eller genomförandekriterier, inte på något sätt antyds att det skulle finnas en förpliktelse beträffande innehållet i delredovisningarna av det slag som kommissionen gjort gällande. Inte heller kan en sådan förpliktelse anses framgå av artiklarna 8 och 9 i förordning nr 729/70 eller av artikel 2 i budgetförordningen.
26.
Kommissionen har outtalat sökt stöd i de två sistnämnda förordningarna genom att använda underrubrikerna oegentligheter och kostnadseffektivitet. Jag har redan anfört att kommissionen enligt min uppfattning tolkat den förstnämnda termen i en mycket vidare mening än vad den vanligen har. Medan den i den tyska språkversionen av den sammanfattande rapporten endast uttalade att delredovisningarna inte visade huruvida avtalen genomfördes på ett riktigt sätt, framgår det av föregående korrespondens (och, till exempel, av de engelska och franska språkversionerna av den sammanfattande rapporten) att kommissionen i denna rubrik innefattade att kampanjen lett till ett tillfredställande resultat vad gäller att förmedla hur nyttigt det är med mjölk och mjölkprodukter till konsumenter eller utvalda målgrupper. I en situation där de kampanjer som CMA skulle genomföra enligt eget förslag i grova drag hade godkänts i förväg av kommissionen, har enligt min uppfattning frågor om den specifika lämpligheten av de presentatörer, det material eller de media som CMA använt, till skillnad från frågor om huruvida dessa åtgärder faktiskt hade vidtagits och debiterade utgifter var riktiga, inte med den kontroll av oegentligheter som föreskrivs i artikel 8.1 i förordning nr 729/70 att göra. I synnerhet kan kravet i den bestämmelsen att medlemsstaterna skall försäkra sig om att transaktioner ”genomförs korrekt” inte uppfattas som ett krav på fortlöpande värdering av den strategiska lämpligheten av en kampanj vars huvuddrag redan godkänts. På samma sätt medför kravet i artikel 6.2 b i förordning nr 465/92 att det behöriga organet skall ”säkerställa att de avtalade villkoren uppfylls” och i artikel 6.2 b i förordning nr 585/93 att ”kontroll att åtgärderna genomförs i enlighet med avtalsvillkoren” skall genomföras inte någon sådan förpliktelse, som går avsevärt mycket längre än att kontrollera att de avtal som grundar sig på dessa förslag verkligen följs.
27.
Jag har redan påpekat att den bedömningsgrund som kommissionen använt under rubriken oegentligheter är svår att skilja från den som använts under rubriken kostnadseffektivitet. Det är mot bakgrund av vad som anförts ovan av större värde att endast analysera kommissionens angreppssätt under den senare rubriken. Det kan i förbigående sägas att kommissionens resonemang är något inkonsekvent. I dess muntliga plädering inför domstolen förnekade den att den hade velat att CMA skulle utföra en marknadsundersökning i samband med delredovisningarna. I avsaknad av ett sådant krav är det emellertid svårt att förstå de hänvisningar till bristfällig information som gjorts i den konsoliderade sammanfattande rapporten vad gäller den inverkan som CMA:s kampanjer haft på konsumtionen.
28.
Emellertid är det enligt min uppfattning mer allmänt så att kommissionens angreppssätt är oförenligt med de bestämmelser och det system som uttrycks i de två förordningarna om marknadsföring av mjölk och i tillhörande standardavtal och bestämmelser, och det vinner inte på något sätt stöd av artikel 2 i budgetförordningen. Den senare bestämmelsen innehåller en allmän förpliktelse som inte nödvändigtvis (och i praktiken troligtvis omöjligen) kan tillämpas med samma styrka i alla skeden av genomförandet av program som finansieras med gemenskapsmedel. Enligt min mening har skyldigheten att iaktta principen om kostnadseffektivitet och att redovisa att kvantifierade mål uppnåtts, en skyldighet som delvis återspeglas i artikel 1.1 i förordning nr 465/92, konkret uttryckts i två stadier i det förfarande som gäller för de aktuella marknadsföringskampanjerna för mjölk: vid bedömningen av förslag och genom slutredovisningen avseende kampanjerna. Till följd härav kan inte kommissionen härleda ytterligare skyldigheter i sak ur själva budgetförordningen.
29.
Det framgår av sammanhanget i artikel 2.1 c i förordning nr 465/92 och av de två första strecksatserna i artikel 2.2 i förordning nr 585/93 att kraven på att de mest effektiva metoderna skall användas och att hänsyn skall tas till lokala marknadsförhållanden hänför sig till de förslag som skall läggas fram av intresserade organisationer. Vidare skall enligt artikel 4.1 b och c i båda förordningarna detaljerade förslag inges för att motivera föreslagna åtgärder, visa på förväntade resultat och ange huvuddragen i ett utförligt handlingsprogram, medan det i punkt 18 i urvalsbestämmelserna för förordning nr 465/92 pekas på vikten av klart angivna mål i förslaget.
30.
Av punkt 6.4 i båda standardavtalen framgår det klart att avtalsparten vid slutförandet av kampanjerna måste ange det troliga utfallet av vidtagna åtgärder. I punkt 19 i urvalsbestämmelserna enligt förordning nr 465/92 sägs att det i slutredovisningen skall anges om kampanjen överensstämmer med det ursprungliga förslaget, om målen uppnåtts och hur försäljningsutvecklingen för mjölk varit. I motsats därtill anges i punkt 6.1 i standardavtalen endast att man i delredovisningarna skall redogöra för avslutat arbete och att relevanta kvitton skall bifogas.
31.
De uttryckliga kraven avseende delrapporterna synes uteslutande avse kontrollen av oegentligheter i dess mer begränsade betydelse, att kontrollera utgifter och att det överenskomna programmet genomförs. Systemet i de två förordningarna tyder på att dessa redovisningar lämnas inom ramen för ett förfarande där kvalitativa bedömningar av trolig och faktisk framgång för avtalsparten vad gäller att uppnå målen med kampanjerna görs (vilket uttryckligen föreskrivs) vid de inledande och avslutande stadierna av förfarandet. I motsats till de detaljerade kraven på innehållet i förslaget finns det inget som antyder att sådan information som, om det är nödvändigt, kan leda till att kampanjstrategin ändras skall lämnas under kampanjens genomförande. Det skulle ifrån ett perspektiv avseende en sund ekonomisk förvaltning kunna vara en positiv utveckling om ett sådant krav infördes. I ett regelsystem som innehåller uttryckliga föreskrifter om kontroller av kostnadseffektivitet och av att kvantifierade resultat uppnås i andra stadier av förfarandet, kan emellertid inte ett sådant krav utan vidare härledas ur artikel 2 i budgetförordningen. Om detta skulle göras vore det att gå emot rättssäkerhetsprincipen, och det skulle sprida onödigt tvivel beträffande lämpligheten av de detaljerade bestämmelserna i förordningarna nr 465/92 och 585/93.
32.
Jag drar således slutsatsen att kommissionen gjorde en felaktig rättslig bedömning när den karaktäriserade de tyska myndigheternas reaktioner på delredovisningarna från CMA som ett brott mot tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser, som motiverade en sänkning av det belopp som skulle belasta EUGFJ på grund av risken för att gemenskapsmedel skulle användas på ett oriktigt sätt. Under dessa förhållanden finns det ingen anledning att pröva Tysklands särskilda argument att kommissionen inte har rätt att göra sådana sänkningar på grund av abstrakta risker som inte senare förverkligas.
V — Förslag till avgörande
33.
Mot bakgrund av det ovanstående föreslår jag att domstolen skall:
1)
ogiltigförklara kommissionens beslut 97/333/EG av den 23 april 1997 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) för räkenskapsåret 1993, i den del de utgifter som EUGFJ skall finansiera minskas med 2 procent beträffande post 2062,
2)
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
(
*1
)	Originalspråk: engelska.
(
1
)	EGT L 139, s. 30.
(
2
)	EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3 s. 23.
(
3
)	EGT L 356, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 3.
(
4
)	EGT L 70, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 49.
(
5
)	EGT L 53, s. 8; svensk specialutgåva, område 3, volym 41, s. 41.
(
6
)	EGT L 61, s 26; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 168.
(
7
)	Det behöriga organet är numera Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE), men jag kommer av bekvämlighetsskäl att genomgående använda benämningen BALM i detta förslag till avgörande.
(
8
)	Punkt C i bilagan till kommissionens brev av den 27 oktober 1994.
(
9
)	Ovan fotnot 8, punkt D.
(
10
)	Ovan fotnot 8, punkt E.
(
11
)	Detta brev var den formella underrättelsen om kommissionens ståndpunkt att vissa punkter inte kunde belasta garantisektionen vid EUGFJ i den mening som avses i artikel 1 i kommissionens beslut 94/442/EG av den 1 juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), EGT L 182, s. 45; svensk specialutgåva, område 3, volym 59, s. 78.
(
12
)	Doc. VI/5210/96 — Konsoliderad version.
(
13
)	Min kursivering i bägge fallen.
(
14
)	Se till exempel dom av den 14 januari 1981 i mål 819/79, Tyskland mot kommissionen (REG 1981, s. 21), punkterna 19—21, dom av den 18 mars 1999 i mål C-59/97, Italien mot kommissionen (REG 1999, s. I-1683), punkt 55, dom av den 21 oktober 1999 i mål C-44/97, Tyskland mot kommissionen (REG 1999, s. I-7177), punkt 21.
(
15
)	Dom av den 21 januari 1999 i mål C-54/95, Tyskland mot kommissionen (REG 1999, s. I-35), punkt 12.