62021CO0728
DOMSTOLENS BESLUT (nionde avdelningen)
den 28 juni 2022 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 99 i domstolens rättegångsregler – Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 – Skydd av unionens finansiella intressen – Oegentligheter i förhållande till unionsrätten – Beivrande – Preskriptionstid – Preskriptionsavbrott – Åtgärd som vidtas för att utreda eller beivra en oegentlighet – Begrepp – Kontrollrapport som fastställer att det är fråga om en oegentlighet”
I mål C‑728/21,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen, Portugal) genom beslut av den 4 november 2021, som inkom till domstolen den 30 november 2021, i målet
OF
mot
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP)
meddelar
DOMSTOLEN (nionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden S. Rodin samt domarna J.-C. Bonichot (referent) och L.S. Rossi,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet enligt artikel 99 i domstolens rättegångsregler genom ett särskilt uppsatt beslut som är motiverat,
följande
Beslut
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av dels artikel 3.1 tredje stycket i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1), dels artikel 54 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan OF, som idkar jordbruksverksamhet, och Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (Institutet för finansiering av jordbruk och fiske, Portugal). Målet handlar om återkrav av får- och getbidrag som beviljats OF.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning nr 2988/95
3
Tredje skälet i förordning nr 2988/95 har följande lydelse:
”… Det är … viktigt att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada gemenskapernas finansiella intressen.”
4
I artikel 1.1 i denna förordning föreskrivs följande:
”För att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten.”
5
Artikel 3.1 i förordningen, som ingår i avdelning I med rubriken ”Allmänna principer”, har följande lydelse:
”Preskriptionstiden för att vidta åtgärder är fyra år från det att den oegentlighet som avses i artikel 1.1 begicks. Kortare preskriptionstider, dock inte under tre år, kan emellertid föreskrivas i de regler som gäller för vissa sektorer.
För kontinuerliga eller upprepade oegentligheter löper preskriptionstiden från den dag då oegentligheten upphörde. För fleråriga program sträcker sig preskriptionstiden åtminstone fram till programmets definitiva avslutning.
Preskriptionstiden avbryts av varje åtgärd som den behöriga myndigheten underrättar den berörda personen om och som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten. Preskriptionstiden börjar åter löpa efter varje åtgärd som innebär avbrott.
Preskriptionen inträder emellertid senast den dag då en tid som motsvarar den dubbla preskriptionstiden löper ut utan att den behöriga myndigheten beslutat om någon sanktion, utom i de fall då det administrativa förfarandet inställts i enlighet med artikel 6.1.”
Förordning nr 1122/2009
6
I artikel 54 i förordning nr 1122/2009, med rubriken ”Kontrollrapport”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Den behöriga kontrollmyndigheten ska för varje kontroll på plats enligt detta kapitel utarbeta en kontrollrapport, oberoende av om jordbrukarna i fråga valdes ut för kontroll på plats i enlighet med artikel 51 eller om de valdes ut för en uppföljningskontroll av överträdelser som den behöriga kontrollmyndigheten fått kännedom om på annat sätt.
Rapporten ska omfatta följande delar:
…
b)
En del där det särskilt redogörs för hur efterlevnaden av varje enskild rättsakt och norm har kontrollerats, med bland annat följande uppgifter:
i)
De krav och normer som kontrollerades på plats.
ii)
Kontrollernas utformning och omfattning.
iii)
Resultaten.
iv)
De rättsakter och normer som överträtts.
c)
En utvärderingsdel där man för varje enskild rättsakt eller norm gör en bedömning av överträdelsens omfattning … med uppgift om alla eventuella faktorer som kan tänkas öka eller minska den minskning som ska tillämpas.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
7
OF äger ett jordbruksföretag i Portugal. Den 2 februari 2010 erhöll OF ett får- och getbidrag som beviljats av IFAP.
8
Mellan den 12 juli och den 14 juli 2011 företog IFAP en kontroll på plats av jordbruksanläggningen. En rapport från denna kontroll delgavs OF:s juridiska ombud den 14 juli 2011 (nedan kallad den aktuella kontrollrapporten). Enligt rapporten var det omöjligt att företa en retroaktiv kontroll på grund av att det saknades register över djurbesättning och förflyttning av får och getter för år 2010.
9
Den 6 april 2015 mottog OF en skrivelse från IFAP. I skrivelsen angavs att det bidrag som avses i punkt 7 ovan hade tagits emot felaktigt. Eftersom OF vägrade att betala tillbaka det aktuella beloppet fattade IFAP den 20 april 2015 ett återkravsbeslut.
10
OF överklagade detta beslut till Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (skatte- och förvaltningsdomstolen i Almada, Portugal). Nämnda domstol biföll den 27 juni 2018 OF:s överklagande och upphävde det överklagade beslutet. Som skäl angav rätten att preskription inträtt eftersom den aktuella kontrollrapporten inte avbrutit den i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 föreskrivna fyraåriga preskriptionstiden för vidtagande av åtgärder. IFAP överklagade denna dom till Tribunal Central Administrativo Sul (Södra centrala förvaltningsdomstolen, Portugal). Rätten upphävde domen och angav därvid att preskriptionstiden hade börjat löpa den dag då bidraget betalades ut till OF, det vill säga den 2 februari 2010, och att denna preskriptionstid hade avbrutits såväl den 14 juli 2011 (genom att OF delgavs den aktuella kontrollrapporten) som den 6 april 2015 (genom i punkten ovan nämnda skrivelse). Således hade preskription inte inträtt såvitt gäller IFAP:s rätt att kräva åter icke vederbörligen utbetalade belopp.
11
OF överklagade till den hänskjutande domstolen. Enligt den hänskjutande domstolen framstår det som oklart huruvida delgivningen av en kontrollrapport, ”såsom den som avses i artikel 54 i förordning nr 1122/2009”, och vari endast anges att en oegentlighet är för handen utan att det anges någon avsikt att inleda ett förfarande med avseende på denna oegentlighet, utgör en åtgärd som har till syfte att utreda eller beivra en oegentlighet, i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95, och som kan avbryta den i artikel 3 föreskrivna preskriptionstiden.
12
Mot denna bakgrund beslutade Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen, Portugal) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Utgör en rapport om en kontroll på plats, i den mening som avses i artikel 54 i [förordning nr 1122/2009], där det endast konstateras att en oegentlighet föreligger men uppgift saknas om någon avsikt att utreda eller beivra oegentligheten, skäl till att preskriptionstiden avbryts, i enlighet med vad som anges i artikel 3.1 andra stycket i [förordning nr 2988/95], enligt vilken ’[p]reskriptionstiden avbryts av varje åtgärd som den behöriga myndigheten underrättar den berörda personen om och som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten’?”
Prövning av tolkningsfrågan
13
Av artikel 99 i domstolens rättegångsregler följer att om svaret på en fråga i en begäran om förhandsavgörande klart kan utläsas av rättspraxis eller inte lämnar utrymme för rimligt tvivel, får domstolen, på förslag av referenten och efter att ha hört generaladvokaten, när som helst avgöra målet genom särskilt uppsatt beslut som är motiverat.
14
Det finns skäl att tillämpa nämnda bestämmelse i förevarande mål.
15
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i hur artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas för att avgöra huruvida den aktuella kontrollrapporten, i vilken det hänvisas till en oegentlighet som begåtts av klaganden i det nationella målet, har avbrutit preskriptionstiden för att vidta åtgärder gentemot klaganden.
16
Enligt artikel 1.1 i förordning nr 2988/95 införs genom denna förordning allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till unionsrätten. Syftet med detta är enligt tredje skälet i förordningen att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada unionens finansiella intressen (dom av den 7 april 2022, IFAP, C‑447/20 och C‑448/20, EU:C:2022:265, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
17
Det ska även erinras om att enligt artikel 3.1 första stycket i denna förordning är ”[p]reskriptionstiden för att vidta åtgärder … fyra år från det att oegentligheten begicks”. I artikel 3.1 andra stycket föreskrivs särskilda regler för när preskriptionstiden ska börja löpa för”kontinuerliga eller upprepade oegentligheter” och för ”fleråriga program”. Enligt artikel 3.1 tredje stycket avbryts preskriptionstiden ”av varje åtgärd som den behöriga myndigheten underrättar den berörda personen om och som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten”.
18
Den hänskjutande domstolen ska därmed anses ha ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att en rapport om en kontroll på plats, där det endast anges att en oegentlighet föreligger men uppgift saknas om någon avsikt att utreda eller beivra oegentligheten, kan anses utgöra en ”åtgärd som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten”, i den mening som avses i denna bestämmelse, som kan avbryta den i artikel 3.1 första stycket föreskrivna preskriptionstiden för att vidta åtgärder.
19
När det gäller begreppet ”åtgärd … i syfte att utreda eller beivra oegentligheten” i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95, har EU-domstolen redan slagit fast att en preskriptionsfrist fyller funktionen att garantera rättssäkerheten och att denna funktion inte helt skulle fyllas om fristen kunde avbrytas genom varje allmän kontrollåtgärd som de nationella myndigheterna vidtar utan att det finns misstankar om oegentligheter beträffande transaktioner som definierats på ett tillräckligt precist sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
20
När nationella myndigheter överlämnar en rapport till en person och i den rapporten lyfter fram en oegentlighet som denna person har medverkat till i samband med en bestämd verksamhet, begär in kompletterande uppgifter om verksamheten eller rentav ålägger personen en påföljd beträffande nämnda verksamhet, vidtar dessa myndigheter däremot tillräckligt bestämda åtgärder i syfte att utreda eller beivra oegentligheten, i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 (dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
21
Sådana åtgärder som de som i exemplifierande syfte räknas upp i punkten ovan definierar på ett tillräckligt precist sätt de transaktioner som misstänks vara behäftade med oegentligheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 45).
22
Härav följer att en åtgärd måste definiera de transaktioner som misstänks vara behäftade med oegentligheter på ett tillräckligt precist sätt för att den ska anses utgöra en ”åtgärd … som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten” i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95. Detta krav på precision innebär emellertid inte att det inom ramen för den aktuella åtgärden måste anges att en påföljd kan komma att åläggas eller att en viss administrativ åtgärd kan komma att vidtas (dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 43).
23
En kontrollrapport – i vilken det, såsom i det nationella målet, endast anges att det föreligger en oegentlighet utan att det nämns att en viss påföljd kan komma att åläggas eller att en viss administrativ åtgärd kan komma att vidtas – kan således likväl anses utgöra en ”åtgärd som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten” i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95, om den på ett tillräckligt precist sätt definierar de transaktioner som misstänks vara behäftade med oegentligheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punkterna 46 och 47).
24
Det framgår av tolkningsfrågans lydelse att den aktuella kontrollrapporten motsvarar de kontrollrapporter som avses i artikel 54 i förordning nr 1122/2009.
25
Enligt förordningens artikel 54.1 b ska dessa rapporter innehålla en beskrivning av hur efterlevnaden av varje enskild rättsakt och norm har kontrollerats, med bland annat uppgift om de krav och normer som kontrollerades på plats, kontrollernas utformning och omfattning, resultaten samt de rättsakter och normer som överträtts.
26
Domstolen konstaterar att en kontrollrapport som uppfyller kraven i denna bestämmelse under alla omständigheter på ett tillräckligt precist sätt definierar de transaktioner som misstänks vara behäftade med oegentligheter för att kvalificeras som en ”åtgärd som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten”, i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95.
27
I förevarande fall framgår det inte att de nationella domstolarna i första och andra instans har prövat huruvida detta var fallet vad gäller den aktuella kontrollrapporten som delgetts OF. Därför ankommer det på den hänskjutande domstolen att dra slutsatserna av detta och, i förekommande fall, med beaktande av kontrollrapportens innehåll, företa eller låta företa de kontroller som är nödvändiga mot bakgrund av de uppgifter som anges i punkterna 19–23, 25 och 26 ovan.
28
Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att en rapport om en kontroll på plats, där det endast anges att en oegentlighet föreligger men uppgift saknas om någon avsikt att utreda eller beivra oegentligheten, likväl kan anses utgöra en ”åtgärd som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten”, i den mening som avses i denna bestämmelse, vilken kan avbryta den i artikel 3.1 första stycket föreskrivna preskriptionstiden, om kontrollrapporten på ett tillräckligt precist sätt definierar de transaktioner som misstänks vara behäftade med oegentligheter.
Rättegångskostnader
29
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande:
Artikel 3.1 tredje stycket i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen ska tolkas så, att en rapport om en kontroll på plats, där det endast anges att en oegentlighet föreligger men uppgift saknas om någon avsikt att utreda eller beivra oegentligheten, likväl kan anses utgöra en ”åtgärd som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten”, i den mening som avses i denna bestämmelse, vilken kan avbryta den i artikel 3.1 första stycket föreskrivna preskriptionstiden, om kontrollrapporten på ett tillräckligt precist sätt definierar de transaktioner som misstänks vara behäftade med oegentligheter.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: portugisiska.