62000CJ0329_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-329/00,
Kongeriget Spanien ved R. Silva de Lapuerta, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved S. Pardo og M. Niejahr, som befuldmægtigede, bistået af abogado J. Guerra Fernández, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
"angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2000/449/EF af 5. juli 2000 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for EUGFL, Garantisektionen, fra EF-finansiering (EFT L 180, s. 49), for så vidt som den indeholder en finansiel korrektion af de udgifter, som Kongeriget Spanien har anmeldt som udligningsstøtte til bananproducenter i regnskabsårene 1995 og 1996,
har DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af D.A.O. Edward som fungerende formand for Femte Afdeling, og dommerne A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr (refererende dommer) og A. Rosas,
generaladvokat: J. Mischo
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 3. oktober 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 8. september 2000 har Kongeriget Spanien i medfør af artikel 230, stk. 1, EF anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2000/449/EF af 5. juli 2000 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for EUGFL, Garantisektionen, fra EF-finansiering (EFT L 180, s. 49, herefter »den anfægtede beslutning«), for så vidt som den indeholder en finansiel korrektion af de udgifter, som Kongeriget Spanien har anmeldt i form af udligningsstøtte til bananproducenter i regnskabsårene 1995 og 1996.
Retsforskrifter
2 Artikel 5, stk. 2, litra b) og c), i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1, herefter »forordning nr. 729/70«), har følgende ordlyd:
»Efter høring af Fondskomitéen
[...]
b) afslutter Kommissionen inden den 30. april i året efter det pågældende regnskabsår de udbetalende organers regnskaber på grundlag af de i stk. 1, litra b), nævnte oplysninger.
[...]
Beslutningen [om afslutning af regnskaberne] foregriber ikke senere beslutninger efter litra c).
c) træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
[...]
Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og alvor samt den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.
En afvisning af finansiering kan ikke vedrøre udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddelte den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterforskning [...]«
3 Kommissionens retningslinjer for finansielle korrektioner er fastlagt i dokument nr. VI/5330/97 af 23. december 1997 om »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen« (herefter »dokument nr. VI/5330/97«). Når de oplysninger, der kommer frem ved undersøgelserne, ikke gør det muligt at fastsætte det tab, der er påført Fællesskabet, kan der anvendes en standardkorrektion. Korrektionssatserne er på henholdsvis 2, 5 eller 10% alt efter risikoen for tab. I særlige tilfælde kan der foretages højere korrektioner, og udgifterne kan helt udelukkes fra fællesskabsfinansiering.
4 Ydelse af støtte i banansektoren er navnlig reguleret ved Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 om den fælles markedsordning for bananer (EFT L 47, s. 1) og ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1858/93 af 9. juli 1993 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 404/93 for så vidt angår reglerne om støtte til udligning af indkomsttab i forbindelse med markedsføring af bananer (EFT L 170, s. 5), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 705/94 af 29. marts 1994 (EFT L 85, s. 7) og Kommissionens forordning (EF) nr. 796/95 af 7. april 1995 (EFT L 80, s. 17) (herefter »forordning nr. 1858/93«).
5 I forordning nr. 404/93 er der fastsat regler om støtte til EF-producenter af bananer med henblik på at udligne eventuelle indtægtstab, der opstår som følge af indførelsen af den fælles markedsordning for bananer.
6 Artikel 12, stk. 1 og 3-7, i forordning nr. 404/93 har følgende ordlyd:
»1. Der ydes en støtte, der skal udligne eventuelle indkomsttab til EF-producenter, som er medlemmer af en anerkendt producentorganisation, der markedsfører bananer, som er i overensstemmelse med de fælles normer på EF-markedet [...]
[...]
3. Udligningsstøtten beregnes på grundlag af forskellen mellem:
- »den faste referenceindtægt« for bananer, der produceres og markedsføres i Fællesskabet og
- »den gennemsnitlige produktionsindtægt« fra EF-markedet i det pågældende år for bananer, der produceres og markedsføres i Fællesskabet.
4. Den »faste referenceindtægt« fastlægges på grundlag af:
- gennemsnitsprisen for EF-producerede bananer, der er markedsført i en referenceperiode, der ligger før den 1. januar 1993, og som fastsættes efter proceduren i artikel 27
- med fradrag af gennemsnitsomkostningerne ved transport og levering frit om bord.
[...]
5. »Den gennemsnitlige produktionsindtægt« for EF-producerede bananer fastsættes for et år ad gangen på grundlag af:
- gennemsnitsprisen for EF-producerede bananer, der er markedsført i de pågældende år
- med fradrag af gennemsnitsomkostningerne ved transport og levering frit om bord.
6. Udligningsstøtten fastsættes af Kommissionen hvert år inden den 1. marts for det foregående år efter proceduren i artikel 27.
[...]
7. Der kan udbetales forskud på grundlag af udligningsstøtten for det foregående år på betingelse af, at der stilles en garanti.«
7 Artikel 4, stk. 1, 3 og 5, i forordning nr. 1858/93 fastsætter:
»1. Ansøgninger om forskud kan indgives i overensstemmelse med den i artikel 7, stk. 2, fastsatte tidsplan.
[...]
3. Udbetalingen af forskuddet er betinget af, at der er stillet en sikkerhed. Størrelsen af denne sikkerhed fastsættes til 50% af forskuddet.
[...]
5. Sikkerheden frigives, når den endelige støtte udbetales af myndighederne.«
8 Artikel 7, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1858/93 bestemmer, at ansøgningen om betaling af restbeløbet af støtten skal indgives senest den 31. januar i året efter det år, for hvilket der ansøges om støtte. Restbeløbet omfatter støtte for bananer, der er markedsført i perioden november-december i det år, for hvilket der ansøges om støtte, samt eventuelt justering af det beløb, som er udbetalt for bananer, der er markedsført i perioden fra januar til oktober i det pågældende år, på grundlag af det endelige støttebeløb.
9 Artikel 10 i forordning nr. 1858/93 har følgende ordlyd:
»Efter at have kontrolleret støtteansøgningerne og bilagene udbetaler de nationale myndigheder inden for de to måneder, som følger efter den måned, hvori ansøgningen blev indgivet, henholdsvis forskuddet eller den endelige støtte.«
10 I overensstemmelse med artikel 4 i forordning nr. 404/93 er der indført kvalitetsnormer for bananer. De findes i Kommissionens forordning (EF) nr. 2257/94 af 16. september 1994 om kvalitetsnormer for bananer (EFT L 245, s. 6).
De faktiske omstændigheder og den administrative procedure
11 Under en kontrolundersøgelse i januar 1997 konstaterede Kommissionens tjenestegrene, at betydelige mængder bananer, der indgik i beregningen af udligningsstøtten, i 1995 og 1996 var blevet solgt på det lokale marked på De Kanariske Øer til ekstremt lave priser på 10 ESP pr. kg, endda til priser på helt ned til 1 ESP pr. kg. Ifølge de kontrollører, der udførte undersøgelsen, var det muligt, at disse bananer ikke reelt var blevet markedsført eller ikke havde opfyldt de minimumskrav til kvaliteten, der kræves for at komme i betragtning til støtten, nemlig de kvalitetskrav, der er fastsat ved forordning nr. 2257/94, og de spanske myndigheder burde derfor, henset til prisniveauet, have udført yderligere kvalitetskontroller.
12 For så vidt angår de bananer, der var markedsført i 1995, havde producenterne i løbet af året fået udbetalt forskud med henblik på tildeling af udligningsstøtte. Det endelige støttebeløb blev fastsat, og restbeløbet udbetalt året efter i 1996.
13 Ved skrivelse af 8. juli 1997 gjorde Kommissionen Kongeriget Spanien bekendt med de iagttagelser, som dens tjenestegrene havde gjort under deres undersøgelse samt deres tvivl om, hvorvidt det salg til ekstremt lave priser, der var foretaget i 1995 og 1996, opfyldte fællesskabsrettens betingelser.
14 Kommissionens tjenestegrene udførte en ny undersøgelse i november 1997.
15 Under et bilateralt møde, der blev afholdt den 31. marts 1998, gav Kommissionen sin tilslutning til, at den selvstyrende region De Kanariske Øer gennemførte en revision hos de virksomheder, som formodedes at have købt bananer til en nedsat pris i produktionsåret 1996. Revisionen blev udført i maj 1998 hos et udvalg af de virksomheder, der havde købt bananer hos producenterne i løbet af juli og august 1996. Revisionsrapporten, der blev fremsendt til Kommissionen den 2. juli 1998, viste, at der ikke var et eneste parti bananer, som disse mellemmænd havde afsat til under 10 ESP pr. kg til detailhandlerne.
16 Kommissionens tjenestegrene fandt, at rapporten underbyggede resultatet af deres undersøgelser.
17 Ved skrivelse af 15. juni 1999 foreslog Kommissionen en finansiel korrektion, der var beregnet på grundlag af forskellen mellem den ydede udligningsstøtte til de spanske producenter, og den støtte, der ville være blevet udbetalt, såfremt den mængde bananer, som var blevet solgt til ekstremt lave priser, og de tilsvarende priser helt eller delvist havde været udelukket fra beregningen af den gennemsnitlige fællesskabsstøtte.
18 Ved skrivelse af 4. august 1999 anmodede de spanske myndigheder om, at forligsproceduren blev indledt.
19 Forligsorganet afgav sin endelige rapport den 4. februar 2000. Det anføres heri, at det er overordentligt vanskeligt at opnå enighed mellem parterne, da deres standpunkter snarere hviler på formodninger end uomtvistelige fakta. Det nævnes endvidere, at de momenter, som organet har kendskab til, ikke gør det muligt at udelukke, at kvaliteten af de omhandlede bananer var ringere end den, der kræves i henhold til de fælles normer, men at det er lidet sandsynligt, at den lave kvalitet har påvirket hele den mængde bananer, som har været taget i betragtning. Det tilføjes, at det også er muligt, at der har været tale om svindel med hensyn til den mængde, der reelt er solgt, men at man ikke har fået forelagt beviser herfor.
20 Ifølge forligsorganet er der således også noget, der taler for de spanske myndigheders ræsonnement. Der er navnlig mulighed for, at en vis - begrænset - mængde bananer, som opfylder de fælles kvalitetsnormer, er blevet afsat til priser under kostprisen, idet salget gør det muligt for producenterne at opnå den udligningsstøtte, de ville have tabt, hvis et sådant salg ikke havde fundet sted. En sådan handlemåde er ikke ulovlig.
21 Forligsorganet konkluderede, at det ikke har været muligt at forlige parternes synspunkter. Man opfordrede ikke desto mindre Kommissionen til at gennemgå grundlaget for forslaget om finansiel korrektion i lyset af disse iagttagelser.
22 Den 15. maj 2000 afgav Kommissionen sin sammenfattende rapport. Den konkluderede, at det ikke var lykkedes de spanske myndigheder at godtgøre, at det salg, der var foretaget i 1995 og 1996 til ekstremt lave priser, rent faktisk havde fundet sted, og at det levede op til de fælles kvalitetsnormer. Kommissionen foreslog en finansiel korrektion på 100% af udligningsstøtten for så vidt angår den mængde bananer, der var markedsført til en pris på under 5 ESP pr. kg, og på 25% af udligningsstøtten for så vidt angår den mængde bananer, der var markedsført til en pris på mellem 5 og 10 ESP pr. kg. Denne korrektion indebar, at udligningsstøtten skulle beregnes på ny efter fradrag af disse varer med henblik på at fastsætte gennemsnitsprisen ab pakkehal og med henblik på at undgå, at det salg, der angiveligt havde fundet sted, fik indvirkning på udligningsstøttens endelige beløb. Korrektionen udgjorde et samlet beløb på 428 882 534 ESP.
23 Den 5. juli 2000 vedtog Kommissionen den anfægtede beslutning, der pålægger Kongeriget Spanien den finansielle korrektion, der er nævnt i den sammenfattende rapport.
Første anbringende om en fejlagtig anvendelse af korrektionen på de udbetalinger, der fandt sted i 1995
Parternes argumenter
24 Den spanske regering har gjort gældende, at den anfægtede beslutning med urette omfatter beløb udbetalt som udligningsstøtte mellem den 1. januar og den 15. oktober 1995, idet disse beløb allerede er blevet godkendt ved Kommissionens beslutning 1999/187/EF af 3. februar 1999 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, i 1995 (EFT L 61, s. 37). Den anfægtede beslutning tilsidesætter således princippet om beskyttelse af den berettigede forventning samt retssikkerhedsprincippet.
25 Den spanske regering har afvist Kommissionens påstand om, at de beløb, der blev udbetalt i 1995, skal betragtes som et forskud, der ikke kunne afsluttes ved beslutning 1999/187. Den antagelse, som Kommissionen støtter sin argumentation på - dvs. antagelsen om, at udligningsstøtten ikke kunne anses for at være endeligt modtaget, før restbeløbet af støtten var blevet udbetalt, og at intet beløb, der er udbetalt før udbetalingen af restbeløbet af støtten, kan være genstand for en afslutning - er forkert.
26 Ifølge den spanske regering udgør de forskellige udbetalinger af udligningsstøtte i banansektoren, der foretages inden den endelige udbetaling, ikke forskud, og kan derfor afsluttes i modsætning til den ordning, der finder anvendelse på støtte til udvikling af landdistrikterne, som udgør en særlig ordning, således som det fremgår af artikel 7, stk. 4, femte afsnit, litra b), i Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 160, s. 103).
27 Den spanske regering har ligeledes afvist de argumenter, der er støttet på tolvte og sidste betragtning til beslutning 1999/187, hvorved Kommissionen hævder at kunne ændre visse punkter i beslutningen om regnskabsafslutning.
28 Hvad angår tolvte betragtning til beslutning 1999/187 anfører den spanske regering, at den henviser til artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, der er Kommissionens hjemmel for at udelukke udgifter, der er afholdt inden for en bestemt frist, fra fællesskabsfinansiering med den begrundelse, at de ikke er afholdt efter fællesskabsbestemmelserne. Da denne forskrift hviler på en ændring indført i forordning nr. 729/70 ved forordning nr. 1287/95, der først trådte i kraft med virkning fra regnskabsåret 1996, finder den efter regeringens opfattelse imidlertid ikke anvendelse på betalinger foretaget i løbet af regnskabsåret 1995.
29 Selv hvis forordning nr. 1287/95 fandt anvendelse i den foreliggende sag, ville man under alle omstændigheder kun kunne medregne udgifter afholdt efter den 8. juli 1995, dvs. udgifter afholdt mindre end 24 måneder før skrivelsen af 8. juli 1997, der er den første skriftlige meddelelse fra Kommissionen til Kongeriget Spanien om resultaterne af sin efterforskning. Den spanske regering hævder imidlertid, at størstedelen af de udgifter, der var afholdt i løbet af regnskabsåret 1995, allerede bestod på dette tidspunkt. Det følger heraf, at den procedure, der følges ved finansielle korrektioner, er forældet, for så vidt som den vedrører størstedelen af de udgifter, der er afholdt i 1995.
30 Hvad angår sidste betragtning til beslutning 1999/187, hvori anføres, at »denne beslutning foregriber ingen finansielle følger, som Kommissionen ved en senere regnskabsafslutning drager af undersøgelser, der er i gang på tidspunktet for denne beslutning«, dvs. den 3. februar 1999, har den spanske regering understreget, at ingen bestrider, at undersøgelserne vedrørende 1996 og 1997 ikke var tilendebragt på denne dato. Undersøgelserne vedrører imidlertid ikke udgifterne for 1995, der er blevet afsluttet og godkendt.
31 Kommissionen har for det første gjort gældende, at beslutning 1999/187 vedrørende regnskabsåret 1995 ikke afsluttede de forskud, der var udbetalt i 1995, da støtten blev endeligt udbetalt i 1996.
32 Kommissionen hævder, at den for at kunne bedømme, om der er ret til støtte efter forordning nr. 1858/93, må kunne råde over alle oplysninger vedrørende det år, der undersøges, og som svarer til et produktionsår, der løber fra den 1. januar til den 31. december i det pågældende år. Først når Kommissionen ved årets udgang er i besiddelse af disse oplysninger, undersøger den, om de omstændigheder, der berettiger støtten, foreligger, dvs. om produktionsindtægterne har ligget under referenceindtægterne, hvorefter den fastsætter støttebeløbet. Først på dette tidspunkt kan restbeløbet udbetales, og sikkerheden frigives. De beløb, som udbetales, før støttebeløbet er fastsat, udgør blot midlertidige forskudsvise udbetalinger, der er genstand for en efterfølgende revision, og som derfor ikke kan afsluttes.
33 Kommissionen har for det andet afvist den spanske regerings argumentation, der er støttet på en fortolkning af artikel 7, stk. 4, femte afsnit, litra b), i forordning nr. 1258/1999 med den begrundelse dels, at det ikke er muligt at udlede en fortolkning af forordningen, der kan overføres på den foreliggende sag - idet denne forordning kun finder anvendelse på udgifter afholdt fra den 1. januar 2000 - og dels, at den bestemmelse, som den spanske regering har påberåbt sig, vedrører en anden sektor, nemlig støtte til udvikling af landdistrikterne.
34 Kommissionen har for det tredje afvist den spanske regerings påstand om, at i henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 kan den finansielle korrektion under alle omstændigheder ikke anvendes på udgifter afholdt før den 8. juli 1995, som udgør den væsentlige del af de udgifter, der er afholdt i 1995 i relation til udligningsstøtte. Kommissionen gør gældende, at forskuddene vel blev udbetalt i 1995, men den egentlige støtte blev først udbetalt i 1996. Tilbagesøgningen af denne støtte er følgelig ikke forældet.
35 Endelig har Kommissionen, i modsætning til hvad den spanske regering har anført, for det fjerde gjort gældende, at eftersom dens undersøgelse af den omtvistede udligningsstøtte klart ikke var fuldført den 3. februar 1999, da beslutning 1999/187 blev vedtaget, allerede fordi det endelige resultat heraf endnu ikke var meddelt de spanske myndigheder, afskar denne beslutning den ikke fra i medfør af sidste betragtning til denne at anfægte støtten på ny, herunder de beløb, der blev udbetalt i 1995.
Domstolens bemærkninger
36 Det bemærkes, at bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, som der i øvrigt henvises til i tolvte betragtning til beslutning 1999/187, gjorde det muligt for Kommissionen fra fællesskabsfinansiering at udelukke udgifter, der ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne, og som er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddelte den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterforskning.
37 Det bemærkes endvidere, at disse bestemmelser, hvorved lovgiver har indført en korrektionsprocedure, der er undergivet en frist på 24 måneder, blev indsat i forordning nr. 729/70 ved forordning nr. 1287/95.
38 Domstolen har fastslået, at korrektionsproceduren skal finde anvendelse på regnskabsperioder efter den 16. oktober 1992, som ikke har været genstand for en beslutning om regnskabsafslutning, før forordning nr. 1287/95 trådte i kraft (jf. dom af 6.12.2001, sag C-373/99, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 9619, præmis 80). Da det omtvistede regnskabsår i den foreliggende sag er 1995, og beslutningen om afslutning af dette regnskabsår, dvs. beslutning 1999/187, blev vedtaget den 3. februar 1999, dvs. efter forordning nr. 1287/95's ikrafttræden, følger det heraf, at korrektionsproceduren i modsætning til den spanske regerings opfattelse skulle anvendes på dette regnskabsår.
39 Den spanske regering har imidlertid hævdet, at selv om korrektionsproceduren skulle anvendes på regnskabsåret 1995, bevirker fristen på 24 måneder ifølge proceduren, at korrektionen i det foreliggende tilfælde ikke kunne anvendes på alle beløb, der er udbetalt i løbet af dette regnskabsår.
40 Det skal derfor undersøges, om Kommissionen overholdt fristen på 24 måneder i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, da den vedtog den anfægtede beslutning.
41 Hertil bemærkes, at parterne er enige om, at datoen for Kommissionens skriftlige meddelelse er den 8. juli 1997, hvorfor denne dato skal tages i betragtning ved beregning af den frist på 24 måneder, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70. Kommissionen kunne således i givet fald anvende korrektionsproceduren på udgifter afholdt af Kongeriget Spanien fra den 8. juli 1995.
42 Det bemærkes ligeledes, at den spanske regering ikke har bestridt, at udligningsstøttens endelige beløb for så vidt angår bananer, der blev markedsført i 1995, blev fastsat - og restbeløbet udbetalt - i 1996.
43 Det må imidlertid lægges til grund, at denne dato er afgørende for anvendelsen af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70. Selv om de beløb, der er udbetalt i løbet af det foregående år, kan findes i beslutningen om regnskabsafslutning, udgør de, som Kommissionen med rette har anført, kun forskudsvise udbetalinger, der er betinget af sikkerhedsstillelse, og de er derfor uden betydning for fastlæggelse af datoen, på hvilken støtteudgiften er afholdt, med henblik på anvendelsen af fristen på de 24 måneder.
44 Det må fastslås, at støtteudgiften er blevet afholdt i 1996, dvs. inden for fristen på 24 måneder, der gik forud for Kommissionens skriftlige meddelelse af 8. juli 1997.
45 Det følger heraf, at Kommissionen med vedtagelsen af den anfægtede beslutning ikke overtrådte fristen på 24 måneder i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, for så vidt angår den støttekorrektion, der blev fastsat i 1996 i relation til produktionsåret 1995.
46 I lyset af ovenstående bemærkninger må det konkluderes, at Kommissionen i den anfægtede beslutning ikke har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller retssikkerhedsprincippet til skade for Kongeriget Spanien ved at korrigere den støtteudgift, der blev afholdt i 1996 vedrørende bananer markedsført i 1995.
47 Den spanske regerings første anbringende om en fejlagtig anvendelse af den anfægtede beslutning på betalinger, der blev foretaget i løbet af regnskabsåret 1995, må således forkastes som ugrundet.
Andet anbringende om anvendelse af forkerte oplysninger og om en urigtig fortolkning
Parternes argumenter
48 Den spanske regering har dels gjort gældende, at Kommissionen med urette har brugt oplysninger vedrørende markedsføringen i regnskabsårene 1996 og 1997, idet den anvendte dem på produktionsårene 1995 og 1996, som svarer til kalenderåret, og som ikke falder sammen med de valgte regnskabsår.
49 Kommissionen har svaret, at den anvendte de oplysninger, som de spanske myndigheder havde fremsendt, og gør gældende, at den adskillige gange havde foreslået de spanske myndigheder at fremsende andre, mere præcise oplysninger, og at den havde tilkendegivet at ville foretage beregningerne igen.
50 Den spanske regering har dels afvist Kommissionens konklusioner, der på grundlag af de ekstremt lave salgspriser har gjort gældende, at de nationale myndigheders kontrol har været begrænset til administrative kontroller, at der er en reel risiko for, at de udstedte fakturaer relaterer til bananer, der ikke er blevet markedsført, eller til bananer, hvis kvalitet var ringere end den, som kræves i henhold til de fælles normer.
51 Den spanske regering har for det første fremhævet, at de »nedsatte priser« kun vedrørte en lille mængde. For så vidt angår regnskabsåret 1995 udgjorde de mængder bananer, der blev solgt til mindre end 5 ESP pr. kg, og de, der blev solgt til en pris på mellem 5 og 10 ESP pr. kg, henholdsvis 0,48% og 0,40% af den samlede mængde bananer, som der var ansøgt om udligningsstøtte til i dette regnskabsår. Med hensyn til regnskabsåret 1996 udgjorde de henholdsvis 0,90% og 0,50% af den samlede mængde bananer, der var ansøgt om udligningsstøtte til i dette regnskabsår.
52 For det andet sikres overholdelsen af de fælles kvalitetsnormer ved iværksættelsen af de kontroller, der er fastsat i Kommissionens forordning (EF) nr. 2898/95 af 15. december 1995 om bestemmelser for kontrollen med, om kvalitetsnormerne for bananer overholdes (EFT L 304, s. 17). Der er foretaget andre kontroller efter konjunkturmæssige problemer, efter anmeldelser eller på grundlag af mistanke om uregelmæssigheder. Endvidere findes der et »automatisk alarm«-system med specifikke kontroller, når det i de rapporter, der udarbejdes af den selvstændige administrative myndighed, angives, at priserne er faldet under en bestemt værdi.
53 Ud over disse kontroller foretog Intervención General de la Administración del Estado (Statens Generalinspektorat) og Servicio de Inspección Financiera de la Comunidad Autónoma de Canarias (den selvstyrende region De Kanariske Øers Finansinspektorat) efterfølgende kontroller hos modtagerne af udligningsstøtte. Disse kontroller gjorde det muligt at fastslå, at der faktisk blev solgt bananer til nedsatte priser, og at de solgte bananer overholdt de fælles kvalitetsnormer.
54 For det tredje har den spanske regering henvist til forligsorganets bemærkning om, at det er lidet sandsynligt, at bananer af en lavere kvalitet end den, der kræves i henhold til de fælles normer, er blevet solgt i en situation, hvor udbuddet overstiger efterspørgslen. Regeringen forklarer, at køberne i en sådan situation foretrækker at købe bananer, der er lidt dyrere, men hvis kvalitet overholder de fælles normer.
55 De lave priser på ømarkedet kan for det fjerde begrundes i flere forhold af konjunkturmæssig art, såsom at udbuddet på det kontinentale marked overstiger efterspørgslen, at der kommer substituerende frugter på markedet til en lavere pris, samt visse klimatiske forhold. De betydelige udsving i priserne i løbet af året fremgår af de ugentlige prislister, der anvendes af grossisterne på det kanariske marked, og som er blevet forelagt forligsorganet og er vedlagt som bilag til indlægget for Domstolen.
56 For det femte har den spanske regering fremhævet, at det ifølge forligsorganet absolut er muligt, at en lille mængde bananer, der overholder de fælles kvalitetsnormer, er blevet markedsført til lavere priser end kostprisen, så snart salget af dem gjorde det muligt for producenterne at opnå en udligningsstøtte, de ellers ikke havde fået.
57 Endelig har den spanske regering for det sjette gjort gældende, at de kriterier, der kræves opfyldt i henhold til dokument nr. VI/5330/97 for at iværksætte en standardkorrektion, på ingen måde er opfyldt i denne sag.
58 Kommissionen har anført, at nødvendigheden af en finansiel korrektion følger af de konklusioner, som dens tjenestegrene nåede frem til efter at have foretaget en usikker prøvelse af et udsnit på mere end 100 sager om betaling. Visse af de konstaterede priser, under 5 ESP eller på mellem 5 og 10 ESP, kunne ifølge Kommissionen betegnes som »symbolske«. Kommissionen har påpeget, at til sammenligning var den årlige gennemsnitssalgspris for bananer i 1995 16 ESP pr. kg og 22,7 ESP pr. kg i 1996. På ugebasis var det laveste gennemsnit 10 ESP pr. kg i 1995 og 18 ESP pr. kg i 1996, på trods af at priserne i uge 14 i 1996 faldt til 9,47 pr. kg.
59 De af de kanariske myndigheder afgivne forklaringer afslørede, at kontrollen med salget ikke havde været andet end af administrativ og overfladisk karakter. Det fremgår endvidere af de forhold, der er blevet efterprøvet, at de kontrolmuligheder, som de lokale landbrugstjenestegrene rådede over, ikke var blevet brugt ret meget. For så vidt angår det såkaldte »automatiske alarm«-system blev det ikke taget i brug førend i 1997, da produktionsårene 1995 og 1996, der skulle afsluttes, var afsluttede.
60 Kommissionen har under henvisning til disse forhold påpeget, at den er af den opfattelse, at de symbolske priser var for fiktive salg eller for salg af produkter, der ikke overholdt de fælles kvalitetsnormer, dog med forbehold af, at der kan være begrundet tvivl med hensyn til de mængder, der er markedsført til mellem 5 og 10 ESP pr. kg.
61 Kommissionen har præciseret, at den under et bilateralt møde accepterede, at de kanariske myndigheder organiserede en revision med henblik på at sammenligne mellemmænds køb af bananer og deres efterfølgende salg heraf. Den rapport, der blev udarbejdet efter denne revision for juli og august 1996, en periode i hvilken priserne desuagtet havde en tendens til at falde, viste, at priserne på andenklassesbananerne, dvs. af ringere kvalitet, holdt sig inden for en margen på mellem 10 og 50 ESP. Rapporten har derfor ifølge Kommissionen ikke godtgjort, at der faktisk var solgt til mindre end 10 ESP. De præciseringer, som den spanske regering efterfølgende har givet vedrørende nævnte rapport, har ikke godtgjort, at disse salg faktisk fandt sted.
62 Kommissionen finder hverken, at den omstændighed, at udbuddet overstiger efterspørgslen, eller, at der er substituerende produkter på markedet, eller de klimatiske forhold kan forklare så lave priser på markedet.
63 Kommissionen har anerkendt, at visse producenter ønsker at sælge deres produktion til hvilken som helst pris for at få udligningsstøtte. Den tilføjer dog, at salgene under alle omstændigheder skal finde sted og vedrøre bananer, der er kvalitetskontrollerede. Med de priser, der er konstateret, finder Kommissionen det imidlertid umuligt, at de to betingelser er opfyldt.
64 Kommissionen har gjort gældende, at dens argumenter på ingen måde svækkes af de prislister, som den spanske regering har fremlagt. De viser de betydelige prisudsving for bananer fra De Kanariske Øer, men forklarer imidlertid ifølge Kommissionen ikke de særdeles lave priser, som Kommissionens tjenestegrene har konstateret. I øvrigt vedrører disse lister engrosprisen, mens den pålagte korrektion beregnes på grundlag af salgsprisen mellem producenter og grossister. De kan derfor ikke føres som bevis af betydning for sagens afgørelse.
65 Kommissionen hævder, at den spanske regerings henvisninger til visse kriterier, der er fastsat i dokument nr. VI/5330/97, er uden betydning, idet de vedrører standardkorrektioner. Den har imidlertid ikke anvendt de pågældende korrektioner i denne sag, da den kunne vurdere det lidte tab.
Domstolens bemærkninger
66 Hvad angår den påståede anvendelse af forkerte oplysninger kan det konstateres, at Kommissionen anmodede de spanske myndigheder om oplysninger vedrørende årene 1955 og 1996. Efter at Kommissionen havde modtaget oplysninger om regnskabsårene 1995 og 1996, der løber fra oktober til september måned det efterfølgende år, og ikke om produktionsårene, der følger kalenderåret, opfordrede den flere gange de pågældende myndigheder til at berigtige de fremsendte oplysninger. De fremsendte imidlertid ikke nogen berigtigelse.
67 Det kan derfor fastslås, at Kommissionen ikke begik en fejl ved at anmode om oplysninger om 1995 og 1996, og efterfølgende kun at anvende de oplysninger, som de spanske myndigheder forsynede den med, og som de, selv efter opfordring fra Kommissionen, ikke berigtigede.
68 Hvad angår den urigtige fortolkning, som Kommissionen påstås at have foretaget af resultaterne af sin efterforskning, bemærkes, at det påhviler Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende de fælles markedsordninger for landbruget. Det påhviler ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at de nationale myndigheder har udført en mangelfuld kontrol, eller at de tal, som medlemsstaterne har meddelt, er fejlagtige, men Kommissionen skal fremlægge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til denne kontrol eller disse tal. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at en medlemsstat har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrol eller tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens påstande er forkerte (jf. navnlig dom af 11.1.2001, sag C-247/98, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 1, præmis 7-9).
69 Det kan i det foreliggende tilfælde fastslås, at Kommissionen, henset til de unormalt lave priser, som den konstaterede på det kanariske marked, har kunnet have alvorlig tvivl om effektiviteten af de kontroller, der var foretaget, og om, hvorvidt de salg, som påstås foretaget, vitterlig havde fundet sted eller om, hvorvidt kvaliteten af de solgte bananer var i overensstemmelse med de fælles kvalitetsnormer.
70 Det påhvilede derfor den spanske regering at føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for eksistensen af de påståede salg og for, at de afsatte produkter overholdt de fælles kvalitetsnormer. Det påhvilede den navnlig at godtgøre, at det gældende kontrolsystem har opfanget eventuelle anomalier.
71 Den spanske regering har i denne forbindelse forelagt oplysninger dels om det eksisterende kontrolsystem, dels om eksistensen af salgene og om de solgte bananers overensstemmelse med de fælles kvalitetsnormer.
72 Det skal undersøges, om disse oplysninger udgør tilstrækkeligt bevis.
73 Hvad angår kontrollerne fremgår det for det første af den spanske regerings indlæg, at det såkaldte »automatiske alarm«-system ikke trådte i kraft førend i 1997. Heraf følger, at dette system er uden betydning for vurderingen af, om kontrollerne vedrørende 1995 og 1996 var tilstrækkelige. Selv om det antages, at der var et generelt kontrolsystem, fremgår det for det andet ikke af den spanske regerings indlæg, at det i almindelighed var fastsat, at der skulle foretages specifikke kontroller, når der blev konstateret unormalt lave priser på markedet, eller at der var foretaget sådanne kontroller i den foreliggende sag. Heraf følger, at Kommissionen med rette har anset de kontroller, der blev foretaget, for utilstrækkelige.
74 Med hensyn til de oplysninger, der er forelagt vedrørende de omtvistede salg, har den spanske regering gjort gældende, at de ugentlige prislister for 1995 og 1996 bekræfter de betydelige prisudsving, der var på bananmarkedet. Det kan imidlertid fastslås, at selv om disse lister viser betydelige prisudsving, godtgør de ikke eksistensen af de omtvistede salg. Endvidere vedrører listerne grossisternes, men ikke producenternes priser. Støtten ydes imidlertid til producenterne på grundlag af deres salgspris, ikke på grundlag af de priser, som faktureres af grossisterne. De pågældende lister udgør derfor under alle omstændigheder ikke et afgørende bevis.
75 Den spanske regering støtter sig desuden til resultatet af den interne revision vedrørende juli og august 1996. Da denne revision imidlertid påviste priser, der alle er over 10 ESP, forstærkede den Kommissionens oprindelige tvivl. I øvrigt har den spanske regering ikke konkret kunnet føre bevis for, at de salg, der var genstand for revision, skete til priser under 10 ESP.
76 Forligsorganets bemærkninger, som den spanske regering henviser til, udgør heller ikke beviser, men er blot mulige forklaringer på de unormalt lave priser, der er konstateret på markedet.
77 Det ses således, at den spanske regering ikke har forelagt holdbare beviser for eksistensen af salg til unormalt lave priser eller for, at de herved solgte bananer har overholdt de fælles kvalitetsnormer. Det må herefter fastslås, at Kommissionen ikke begik en fejl ved at opretholde sine oprindelige konklusioner om den manglende sandsynlighed for, at de omtvistede salg var i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne og nødvendigheden af at anvende en finansiel korrektion.
78 Med hensyn til størrelsen af den anvendte korrektion og navnlig den omstændighed, at den spanske regering har foreholdt Kommissionen, at den ikke overholdt de kriterier, der gælder for standardkorrektioner, bemærkes blot med Kommissionen, at den korrektion, der blev anvendt i det foreliggende tilfælde, ikke er en standardkorrektion, men svarer til en vurdering af det af EUGFL lidte tab. Heraf følger, at kriterierne om standardkorrektioner i dokument nr. VI/5330/97 ikke kunne finde anvendelse.
79 Det andet anbringende om anvendelse af forkerte oplysninger og om urigtig fortolkning skal derfor forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende om manglende begrundelse
Parternes argumenter
80 Den spanske regering har gjort gældende, at den anfægtede beslutning er utilstrækkeligt begrundet. Kommissionen har, hverken under proceduren forud for vedtagelsen af den anfægtede beslutning eller i denne, redegjort for grundene til, at 100% af de bananer, der blev markedsført til en pris under 5 ESP, og 25% af de bananer, der blev markedsført til en pris på mellem 5 og 10 ESP, blev udelukket fra fællesskabsfinansiering. Den anfægtede beslutning indeholder overhovedet ingen begrundelse vedrørende dette punkt, hvilket hindrer den spanske regering i at kende berettigelsen af den trufne foranstaltning.
81 Kommissionen har bestridt det af den spanske regering fremførte anbringende. Den har anført, at der i henhold til retspraksis ikke kræves en detaljeret begrundelse, eftersom medlemsstaten var været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse. Den gør opmærksom på, at den spanske regering, i den foreliggende sag, siden den 15. juni 1999, og endda før, har vidst, at grunden til korrektionen var det usædvanligt lave salgsprisniveau.
82 Kommissionen har endvidere påpeget, at de spanske myndigheder under proceduren på intet tidspunkt har anfægtet metoden for fastlæggelsen af de procentuelle korrektioner, og at de hele tiden har forstået grunden hertil.
Domstolens bemærkninger
83 Det bemærkes, at ifølge fast retspraksis i den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om regnskabsafslutning udarbejdes, må en beslutnings begrundelse anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL (jf. af 22.11.2001, sag C-147/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 8999, præmis 57).
84 Det fremgår i denne forbindelse af den procedure, som Kommissionen har fulgt, og som er omtalt i denne doms præmis 10 til 22, at de spanske myndigheder var snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og at de var bekendt med Kommissionens tvivl samt grundene til, at den havde til hensigt at anvende en finansiel korrektion. Det kan derfor fastslås, at Kommissionen ikke har tilsidesat begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF, og at den spanske regerings tredje anbringende må forkastes.
85 Henset til de ovenstående bemærkninger må Kommissionen frifindes i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
86 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Spanien i det hele har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes i det hele.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.