62010CC0148_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. Het Hof van Beroep te Brussel (België) legt twee prejudiciële vragen voor omtrent de uitlegging van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst.(2) Het vraagt in het bijzonder welke draagwijdte aan artikel 19 van genoemde richtlijn moet worden gegeven, met name gelet op de latere wijzigingen ervan.(3) De verwijzende rechter vraagt het Hof bovendien om uitlegging van de artikelen 56 VWEU en volgende, betreffende het vrij verrichten van diensten.
2. In het voor de verwijzende rechter aanhangige geding tussen Express Line NV, later DHL International NV (hierna: „Express Line”), en het Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie (hierna: „BIPT”) is in geschil of het BIPT de expres‑ en koeriersdiensten van genoemde vennootschap aan de bevoegdheid van de Belgische ombudsdienst voor de postsector kan onderwerpen en op grond daarvan van betrokkene de betaling van een bijdrage kan eisen.
3. Met de onderhavige prejudiciële verwijzing wordt het Hof verzocht om vast te stellen of de lidstaten een extern stelsel voor de behandeling van klachten van gebruikers van postdiensten mogen uitbreiden tot leveranciers die postdiensten verrichten die niet onder de werkingssfeer van de universele dienst vallen, gelet op de bepalingen van richtlijn 97/67 en met name artikel 19 daarvan, dat voorziet in een dergelijk stelsel voor de leveranciers van de universele postdienst.
4. Indien het antwoord op deze eerste prejudiciële vraag bevestigend luidt, wil de verwijzende rechter nog weten of een dergelijke uitbreiding verenigbaar is met de beginselen van het VWEU inzake het vrij verrichten van diensten. Niettemin lijkt het erop, gezien de feiten van de zaak, dat veeleer de beginselen van de vrijheid van vestiging toepasselijk zijn, zodat de uitlegging door het Hof daarvan eveneens van nut zou zijn.
5. Gezien echter de ontwikkeling van de procedure in het hoofdgeding – verzoekster heeft afstand van instantie gedaan nadat de verwijzende rechter zijn verzoek om een prejudiciële beslissing had ingediend – zal om te beginnen moeten worden vastgesteld of er nog wel moet worden geantwoord op de vragen, nu het geding zijn reële karakter kan hebben verloren.
II – Rechtskader
A – Recht van de Unie
– Richtlijn 97/67
6. De punten 35 en 41 van de considerans van richtlijn 97/67 luiden:
„(35)	Overwegende dat de verbetering van de kwaliteit van de dienst het nodig maakt dat beslechting van eventuele geschillen snel en doeltreffend geschiedt; dat, als aanvulling op de beroepsmogelijkheden die het nationale en het communautaire recht bieden, in een klachtenprocedure dient te worden voorzien die transparant, eenvoudig en niet te duur moet zijn en voor alle betrokken partijen open moet staan;
[...]
(41) Overwegende dat deze richtlijn de regels van het Verdrag, en met name de regels inzake mededinging en het vrij verrichten van diensten, onverlet laat”.
7. Artikel 1 van richtlijn 97/67 bepaalt:
„In deze richtlijn worden gemeenschappelijke regels vastgesteld inzake:
[...]
– de vaststelling van kwaliteitsnormen voor de levering van de universele dienst en de invoering van een systeem om de naleving van deze normen te waarborgen;
– [...]
– het instellen van onafhankelijke nationale regelgevende instanties.”
8. Artikel 2, punt 1, van richtlijn 97/67 bepaalt dat „[i]n deze richtlijn wordt verstaan onder [...] postdiensten : diensten die bestaan in het ophalen, het sorteren, het vervoeren en het bestellen van postzendingen”.
9. Krachtens de artikelen 3 en 4 van richtlijn 97/67 wijzen de lidstaten een of meer leveranciers van de universele dienst aan. Deze dienst houdt in dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn.(4)
10. Tot 31 december 2010, de datum waarop de omzettingstermijn van richtlijn 2008/6 verstreek, beschikten de lidstaten over de mogelijkheid om overeenkomstig artikel 7 van richtlijn 97/67 bepaalde diensten aan de leverancier(s) van de universele dienst voor te behouden. De laatstgenoemden konden echter eveneens diensten aanbieden die niet onder de universele dienst vielen.
11. Wat de niet-aangewezen leveranciers betreft, konden de lidstaten krachtens artikel 9 van genoemde richtlijn hetzij voorzien in algemene machtigingen voor postdiensten die buiten het toepassingsgebied van de universele dienst vallen, hetzij machtigingsprocedures instellen, met inbegrip van individuele vergunningen, voor niet-voorbehouden postdiensten, die echter binnen het toepassingsgebied van de universele dienst vallen.
12. Artikel 19 van richtlijn 97/67 luidt:
„De lidstaten zien erop toe dat er transparante, eenvoudige en niet te dure procedures worden ingevoerd voor de behandeling van klachten van gebruikers, met name in geval van verlies, diefstal, beschadiging of niet-naleving van de kwaliteitsnormen van de dienst.
De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat geschillen door middel van deze procedures binnen een redelijke termijn op billijke wijze kunnen worden geregeld en dat er voor gerechtvaardigde klachten een systeem van terugbetalingen en/of vergoedingen bestaat.
Onverminderd andere beroepsmogelijkheden die in de nationale en communautaire wetgevingen zijn vastgesteld, zien de lidstaten erop toe dat de gebruikers de gevallen waarin aan klachten bij de leverancier van de universele dienst geen bevredigend gevolg is gegeven, individueel of, indien de nationale wetgeving daarin voorziet, gezamenlijk met belangenorganisaties van gebruikers en/of consumenten, aan de nationale bevoegde instantie kunnen voorleggen.
Overeenkomstig artikel 16 zien de lidstaten erop toe dat de leveranciers van de universele dienst bij het jaarverslag over de controle van de prestaties gegevens publiceren over het aantal klachten en de wijze waarop deze zijn behandeld.”
– Richtlijn 2002/39
13. In punt 28 van de considerans van richtlijn 2002/39 wordt gesteld:
„(28)	De nationale regelgevende instanties zouden aan de invoering van vergunningen de eis kunnen verbinden dat er voor de consumenten van de door vergunninghouders verleende diensten doorzichtige, eenvoudige en goedkope procedures voor de behandeling van hun klachten bestaan, ongeacht of deze betrekking hebben op de diensten van de leveranciers van de universele dienst, dan wel op de diensten van exploitanten met een machtiging, waaronder die met een individuele vergunning. Voorts is het wellicht dienstig dat deze procedures openstaan voor de gebruikers van alle postdiensten, of dit universele diensten zijn of niet. Dergelijke procedures dienen te voorzien in regelingen ter bepaling van de aansprakelijkheid voor verlies of beschadiging van poststukken.”
14. Bij de genoemde richtlijn zijn de eerste en de tweede alinea van artikel 19 van richtlijn 97/67 vervangen door de volgende tekst:
„De lidstaten zien erop toe dat er transparante, eenvoudige en niet te dure procedures worden ingevoerd voor de behandeling van klachten van gebruikers, met name in geval van verlies, diefstal, beschadiging of niet-naleving van de kwaliteitsnormen van de dienst (met inbegrip van procedures voor het bepalen van de verantwoordelijkheid in gevallen waarbij meer dan één exploitant betrokken is).
De lidstaten kunnen bepalen dat dit beginsel ook geldt voor gebruikers van postdiensten die:
– buiten de werkingssfeer van de universele dienst als omschreven in artikel 3 vallen, en
– binnen de werkingssfeer van de universele dienst als omschreven in artikel 3 vallen, doch niet door de universele dienstverlener worden geleverd.
De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat geschillen door middel van de in de eerste alinea bedoelde procedures binnen een redelijke termijn op billijke wijze kunnen worden geregeld en dat er voor gerechtvaardigde klachten een systeem van terugbetalingen en/of vergoedingen bestaat.”
– Richtlijn 2008/6
15. Richtlijn 2008/6, die voorziet in de volledige openstelling van de interne markt voor postdiensten, heeft richtlijn 97/67 eveneens gewijzigd.
16. Met name in punt 42 van de considerans wordt enerzijds gesteld dat het, teneinde de consument een betere bescherming te bieden, aangewezen is dat de toepassing van de minimumbeginselen inzake klachtenprocedures ook tot andere aanbieders dan de aanbieders van de universele dienst wordt uitgebreid, en anderzijds dat het, om de doeltreffendheid van de procedures voor de behandeling van klachten te vergroten, aangewezen is dat de richtlijn het beroep aanmoedigt op procedures voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting. De bij deze richtlijn in artikel 19 van richtlijn 97/67 aangebrachte wijzigingen beantwoorden aan de aldus omschreven doelstellingen.
17. De aan de lidstaten toegestane termijn voor de omzetting van richtlijn 2008/6 is in artikel 2, lid 1, daarvan vastgesteld op 31 december 2010, onder voorbehoud van de in artikel 3 van de genoemde richtlijn vastgestelde overgangsbepalingen, die in het onderhavige geval niet relevant zijn. Gelet op het feit dat deze termijn ten tijde van de feiten die tot het hoofdgeding hebben geleid, nog niet was verstreken en dat de omzetting in Belgisch recht pas heeft plaatsgevonden met de inwerkingtreding van een op 13 december 2010 vastgestelde wet(5), is de betrokken richtlijn in het onderhavige geval niet toepasselijk.
B – Nationaal recht
18. De wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven(6) (hierna: „wet van 1991”), zoals herhaaldelijk gewijzigd en met name door een koninklijk uitvoeringsbesluit van 9 juni 1999(7) (hierna: „koninklijk besluit van 1999”), heeft richtlijn 97/67 in Belgisch recht omgezet.
19. De wet van 1991 wijst één leverancier van de universele dienst aan, namelijk De Post(8), en behoudt hem de levering van bepaalde postdiensten voor. Voor de levering van een niet-voorbehouden postdienst die onder de universele dienst valt, dient een individuele vergunning te worden verleend.(9) Daarentegen is de levering van een niet-voorbehouden postdienst die niet onder de universele dienst valt, onder meer onderworpen aan de voorwaarde dat bij het BIPT aangifte wordt gedaan.(10)
20. Titel I van deze wet, met als opschrift „De autonome overheidsbedrijven”, bevat een hoofdstuk X dat betrekking heeft op de ombudsdiensten van dergelijke bedrijven, en is onderverdeeld in twee afdelingen. De eerste afdeling regelt de bevoegdheden van deze diensten, de tweede de samenstelling en de werking ervan.
21. Wat de bevoegdheden van de ombudsdienst voor de postsector betreft, bepaalt artikel 43ter van de wet van 1991, ingelast bij de wet van 21 december 2006(11) (hierna: „wet van 2006”):
„§ 1. Bij het [BIPT] wordt een ombudsdienst voor de postsector opgericht die bevoegd is voor gebruikersaangelegenheden inzake volgende ondernemingen:
1° DE POST;
2° de ondernemingen die postdiensten aanbieden [...] en waarvan de aanbieding [...] een vergunning vereist;
3° de ondernemingen die postdiensten aanbieden [...] en waarvan de aanbieding [...] een aangifte vereist.
Gebruikersaangelegenheden zijn aangelegenheden die de belangen van gebruikers betreffen die zelf geen postdiensten aanbieden.
[...]
§ 3. De ombudsdienst voor de postsector heeft volgende opdrachten:
1° alle klachten van de gebruikers onderzoeken die verband houden met:
a) de activiteiten van DE POST, [...]
b) de postale activiteiten van de in § 1, 2° en 3°, van dit artikel bedoelde ondernemingen.
[...]
3° bemiddelen om een minnelijke schikking te vergemakkelijken voor geschillen tussen de in § 1 van dit artikel bedoelde ondernemingen en de gebruikers;
4° een aanbeveling richten tot de in § 1 van dit artikel bedoelde ondernemingen indien geen minnelijke schikking kan worden bereikt. Een afschrift van aanbeveling wordt aan de klager toegezonden;
5° de gebruikers die zich schriftelijk of mondeling tot de dienst richten zo goed mogelijk voorlichten over hun rechten en belangen;
[...]
§ 4. De klachten van de eindgebruikers zijn slechts ontvankelijk wanneer de klager voorafgaandelijk bij de betrokken onderneming een klacht heeft ingediend volgens de interne procedure van de betrokken onderneming. De klachten van de eindgebruikers zijn [niet‑]ontvankelijk wanneer deze anoniem of niet schriftelijk werden ingediend bij de ombudsdienst voor de postsector.
[...]
§ 7. Indien de klacht van een gebruiker door de ombudsdienst voor de postsector ontvankelijk wordt verklaard, wordt de inningsprocedure door de operator opgeschort tot een maximale periode van 4 maanden vanaf de indiening van de klacht bij de ombudsdienst of totdat de ombudsdienst voor de postsector een aanbeveling heeft geformuleerd of totdat een minnelijke schikking kan worden bereikt.”
22. Wat de werking van de ombudsdienst voor de postsector betreft, regelt artikel 45ter van de wet van 1991, ingelast bij de wet van 2006(12), de financiering van de werkzaamheden van deze dienst. Daartoe is voorzien in een „ombudsbijdrage”, die de in artikel 43ter, § 1, van de wet van 1991 bedoelde ondernemingen elk jaar aan het BIPT moeten betalen op basis van de inlichtingen die zij overeenkomstig § 4 van artikel 45 ter van deze wet moeten verstrekken.
23. Artikel 45ter, § 5, van genoemde wet bepaalt dat de hoogte van de individuele bijdrage van een onderneming jaarlijks door het BIPT wordt vastgesteld op basis van een ingewikkelde algebraïsche formule die in wezen rekening houdt met, in de eerste plaats, de omzet die de betrokken onderneming in het voorafgaande jaar heeft behaald met de activiteiten die onder de bevoegdheid van de ombudsdienst vallen(13), en, in de tweede plaats, met het aantal klachten over die onderneming die de ombudsdienst in het voorafgaande jaar heeft behandeld. Bijdragen die niet zijn betaald op de vastgestelde vervaldatum geven krachtens § 6, tweede alinea, van datzelfde artikel van rechtswege aanleiding tot een intrest tegen het wettelijk tarief, verhoogd met 2 %.
III – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
24. Express Line behoort tot de DHL-groep, met hoofdzetel in Duitsland. Express Line is hoofdzakelijk actief op het gebied van expres‑ en koeriersdiensten, namelijk het vervoer van documenten, pakketten, paletten of wagenladingen via geïndividualiseerd lucht‑ of wegvervoer ten behoeve van haar klanten, aldus haar eigen opgave.
25. Na een aanmaning van het BIPT te hebben ontvangen, heeft Express Line op 23 december 2006 overeenkomstig artikel 148bis, § 1, punt 1, van de wet van 1991 voor bepaalde van haar diensten een aangifte voor het verrichten van postdiensten die geen deel uitmaken van de universele dienst gedaan. Zij heeft bij deze aangifte echter het voorbehoud gemaakt, dat zij hiermee niet de kwalificatie van haar expresdiensten als „postdiensten” aanvaardde.
26. Bij brief van 11 juli 2007 heeft het BIPT Express Line medegedeeld dat zij onder de bevoegdheid van de ombudsdienst voor de postsector viel en dat zij bijgevolg als bijdrageplichtige aan de financiering van de ombudsdienst werd beschouwd. Bovendien heeft het BIPT haar om gegevens verzocht over haar omzet in het boekjaar 2006 betreffende de activiteiten die onder de bevoegdheid van de ombudsdienst vallen, met het oog op de berekening van de bijdrage die zij ter zake moest betalen.
27. Express Line heeft betwist dat zij onder de ombudsdienst voor de postsector viel, stellende dat haar expres‑ en koeriersdiensten transport‑ en logistieke diensten met toegevoegde waarde vormden, bestemd voor ondernemingen, en niet als postdiensten moesten worden gekwalificeerd.
28. Bij brief van 13 november 2008 heeft het BIPT vastgesteld dat Express Line de artikelen 43ter tot en met 45ter van de wet van 1991 had geschonden, en heeft haar in gebreke gesteld om de voor de berekening van de ombudsbijdrage noodzakelijke gegevens binnen twee weken mede te delen, op straffe waarvan een bestuurlijke boete zou moeten worden betaald (hierna: „bestreden handeling”).
29. Na de gevraagde financiële gegevens te hebben overgelegd om de genoemde boete te vermijden, heeft Express Line tegen de ingebrekestelling beroep ingesteld bij het Hof van Beroep te Brussel.(14) Zij heeft primair gevorderd dat de bestreden handeling nietig wordt verklaard, en subsidiair dat er prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie worden gesteld.
30. In deze omstandigheden heeft het Hof van Beroep te Brussel bij arrest van 23 maart 2010 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Moeten de bepalingen van richtlijn 97/67[...], zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/39[...] en in het bijzonder doch zonder hiertoe beperkt te zijn haar artikel 19, mede in het licht van de wijzigingen doorgevoerd door richtlijn 2008/6[...] die ten laatste op 31 december 2010 in nationaal recht omgezet moeten zijn, zo worden begrepen en uitgelegd dat het de lidstaten niet toegelaten is een externe klachtenregeling verplicht op te leggen aan aanbieders van niet-universele postdiensten omdat:
i) op het punt van de toepasselijke klachtenprocedures ter bescherming van de gebruikers van postdiensten de richtlijn een volledige harmonisatie uitmaakt; of
ii) deze verplichting door richtlijn 2002/39[...] enkel werd opgelegd aan de leverancier van de universele dienst en sinds richtlijn 2008/6[...] aan alle aanbieders van universele diensten terwijl krachtens de bewoordingen van artikel 19, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/6[...] lidstaten de ontwikkeling van onafhankelijke regelingen voor geschillenbeslechting tussen aanbieders van andere dan universele postdiensten en eindgebruikers enkel zouden mogen aanmoedigen maar niet opleggen [?]
2) Indien het antwoord op de eerste vraag luidt dat de postrichtlijn zich er als dusdanig niet tegen verzet dat lidstaten aanbieders van niet-universele postdiensten verplicht onderwerpen aan een externe klachtenregeling zoals voorzien in artikel 19, lid 2, eerste alinea[, van richtlijn 97/67] voor de aanbieders van universele postdiensten, moeten de beginselen van het vrij verkeer van diensten (artikelen 49 en volgende EG-Verdrag; [thans] artikelen 56 en volgende VWEU) dan zo worden uitgelegd dat door een lidstaat op grond van dwingende redenen van algemeen belang inzake consumentenbescherming ingevoerde beperkingen op het vrije dienstenverkeer waarbij aanbieders van niet-universele postdiensten verplicht onderworpen worden aan een externe klachtenregeling zoals voorzien in artikel 19, lid 2, eerste alinea[, van richtlijn 97/67] voor de aanbieders van universele postdiensten met het VWEU verenigbaar zijn zelfs indien bij de toepassing van betreffende klachtenregeling geen onderscheid wordt maakt naargelang het klachten betreft van consumenten of andere eindgebruikers terwijl de gebruikers van deze diensten (in casu expres‑ en koeriersdiensten) in grote meerderheid professionele gebruikers zijn[?]”
IV – Procesverloop voor het Hof
31. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 29 maart 2010 neergelegd.
32. Bij het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Express Line, de Belgische en de Poolse regering alsmede de Europese Commissie.
33. Bij brief van 14 januari 2011 heeft Express Line het Hof erover geïnformeerd dat zij haar op de beginselen van het vrij verkeer van diensten en van richtlijn 97/67, zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/39, gebaseerde grief in de voor de verwijzende rechter aanhangige procedure had ingetrokken. Zij heeft het Hof verzocht om dientengevolge vast te stellen dat er geen reden meer bestaat om te antwoorden op de in deze zaak voorgelegde prejudiciële vragen.
34. Bij ter griffie van het Hof op 18 februari 2011 ontvangen brief heeft het BIPT gesteld dat Express Line een dergelijk verzoek niet kon indienen, omdat het naar Belgisch recht niet is toegestaan dat verzoekster in het hoofdgeding zich in de plaats van de verwijzende rechter uitspreekt over de vraag of het antwoord op de twee prejudiciële vragen al dan niet nog noodzakelijk is voor de beslissing van het geding. Het heeft gepreciseerd dat hoewel de eerste prejudiciële vraag een door Express Line voorgestelde vraag parafraseerde, de tweede prejudiciële vraag door het Hof van Beroep te Brussel zelf was geformuleerd en dat deze vraag afhankelijk was van het antwoord op de eerste vraag.
35. Bij telefax van 9 maart 2011 heeft de verwijzende rechter het Hof ervan in kennis gesteld dat de op artikel 56 VWEU en op richtlijn 97/67 gebaseerde grief, waarop zijn prejudiciële verzoek was gebaseerd, was ingetrokken. Hij heeft aangegeven dat deze ontwikkeling, gezien de rechtspraak van het Hof, ongetwijfeld niet zonder gevolgen zou blijven voor diens bevoegdheid tot beantwoording van de voorgelegde vragen.
36. Ter terechtzitting van 17 maart 2011 waren noch het BIPT, noch de Poolse regering vertegenwoordigd.
37. Express Line heeft herhaald dat de prejudiciële vragen volgens haar niet meer behoefden te worden beantwoord, gelet op de stand van het hoofdgeding. Zij heeft het Hof dus verzocht om de prejudiciële procedure te beëindigen en, subsidiair, om deze procedure te schorsen tot de verwijzende rechter in het hoofdgeding zou hebben beslist op haar verzoek tot intrekking van haar op het recht van de Unie gebaseerde grief.
38. De Belgische regering en de Commissie hebben zich niet uitgesproken over dit procesrechtelijk probleem, maar uitsluitend over het geding ten gronde.
39. Na de terechtzitting heeft Express Line bij brief van 25 maart 2011 het Hof een beschikking van het Hof van Beroep te Brussel van 9 maart 2011 overgelegd, inhoudende dat partijen in het hoofdgeding op 8 februari 2011 door het Hof van Beroep zijn gehoord omtrent de intrekking door Express Line van haar eerste grief betreffende schending van artikel 56 VWEU en richtlijn 97/67, alsmede omtrent haar verzoek om de door deze rechter besloten schorsing van de behandeling van de zaak op te heffen en de behandeling ervan op de kortst mogelijke termijn te hervatten.
40. Niettegenstaande de hierboven weergegeven feiten heeft de verwijzende rechter zijn verzoek om een prejudiciële beslissing niet formeel ingetrokken.
V – Beoordeling
A – Processuele stand van de zaak
41. Gelet op de recente ontwikkelingen in de voor de verwijzende rechter aanhangige procedure, met name het feit dat Express Line de grief heeft ingetrokken die volgens het Hof van Beroep tot zijn besluit had geleid om een verzoek om een prejudiciële beslissing voor te leggen, kan men zich afvragen of een beslissing van het Hof op de prejudiciële vragen nog noodzakelijk is.
42. Ik herinner eraan dat de prejudiciële verwijzingsprocedure ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding als een incident in het geding voor de nationale rechter is te beschouwen.(15) Enkel het verzoek om uitlegging of, in voorkomend geval, om beoordeling van de geldigheid wordt tot het Hof gericht, doch de zaak zelf wordt niet overgedragen. De nationale rechter verklaart zich dus niet ten principale onbevoegd. Derhalve blijft de zaak aanhangig bij de nationale rechter en wordt door de verwijzingsbeslissing die aan het Hof wordt betekend, de procedure voor de nationale rechter enkel geschorst totdat het Hof uitspraak over de prejudiciële vraag heeft gedaan.(16)
43. Het Hof van zijn kant kan geen uitspraak doen over een prejudicieel verzoek om uitlegging, wanneer er geen hoofdgeding is of niet meer is – wat hier het geval zou kunnen zijn – waarin vragen met betrekking tot het recht van de Unie aan de orde zijn waarover de verwijzende rechter zou moeten beslissen.
44. Zowel uit de tekst als de systematiek van artikel 267 VWEU en artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie blijkt immers dat de nationale rechterlijke instanties enkel bevoegd zijn zich voor een prejudiciële beslissing tot het Hof te wenden, indien bij hen een geding aanhangig is in het kader waarvan zij een beslissing moeten geven waarbij met het prejudiciële arrest rekening kan worden gehouden. Het Hof is derhalve niet bevoegd kennis te nemen van een prejudicieel verzoek, wanneer de procedure voor de verwijzende rechter reeds is afgesloten op het moment waarop het verzoek wordt gedaan.(17)
45. Bovendien is de rechtvaardiging van de prejudiciële verwijzing en bijgevolg van de bevoegdheid van het Hof niet het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken(18), maar de behoefte aan de werkelijke beslechting van een bestaand geschil. Is dat geschil geëindigd, vervalt daarmee ook de noodzaak om de prejudiciële vragen te beantwoorden.
46. Het is juist dat in de prejudiciële verwijzingsprocedure de nationale rechter het best in staat is om, gelet op de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een verwijzing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt.(19)
47. Niettemin vallen de problemen die de uitoefening door de nationale rechter van zijn beoordelingsbevoegdheid kunnen meebrengen en de betrekkingen die hij in dat kader met het Hof onderhoudt, uitsluitend onder de regels van het recht van de Unie. Hoewel het Hof in zeer ruime mate moet kunnen afgaan op de beoordeling van de nationale rechter omtrent de noodzaak van de aan het Hof gestelde vragen(20), moet het derhalve in staat worden gesteld zelf alle elementen te beoordelen die verband houden met de vervulling van zijn eigen taak, met name om in voorkomend geval zijn eigen bevoegdheid te toetsen, zoals iedere rechterlijke instantie gehouden is te doen.(21)
48. Aangezien het bestaan van een hoofdgeding een voorwaarde voor deze bevoegdheid is, kan het Hof dit punt zelfs ambtshalve onderzoeken(22), met dien verstande dat de bevoegdheid van de verwijzende rechter om de beëindiging van de zaak vast te stellen en de prejudiciële vragen in te trekken, niet onder het nationale recht valt, maar onder de uitlegging van artikel 267 VWEU, waarvan de bepalingen voor de nationale rechter dwingend recht zijn.(23)
49. Het Hof heeft geoordeeld dat in beginsel alleen de nationale rechter zijn prejudiciële verzoek kan intrekken, wanneer hij van oordeel is dat de prejudiciële beslissing niet langer nodig is voor de beslechting van het hoofdgeding, al kan de verzoeker in het hoofdgeding die intrekking eventueel bewerkstelligen door afstand te doen van instantie.(24) Zelfs een gedeeltelijke afstand, die dus niet tot de beëindiging van het hoofdgeding leidt, kan voldoende zijn voor het Hof om zich niet meer in staat te achten uitspraak te doen over de gestelde vraag.(25)
50. In het onderhavige geval blijkt uit de informatie die het Hof is verstrekt nadat het prejudiciële verzoek was ingediend, dat Express Line haar beroep bij de nationale rechter niet volledig heeft ingetrokken, maar wel heeft afgezien van de enige voor hem aangevoerde grief die Unierechtelijk relevant was, namelijk schending van artikel 56 VWEU en van richtlijn 97/67.
51. Het komt mij voor dat wegens het vervallen van het belang van het prejudiciële verzoek voor beslechting van het hoofdgeding, dat verzoek zijn voorwerp heeft verloren. Afgezien daarvan lijkt de verwijzende rechter – hoewel zijn standpunt vaag blijft, mogelijk wegens moeilijkheden van zijn nationale procesrecht wat dat betreft(26) – het Hof te verzoeken zich in deze zin uit te spreken.
52. In zijn beschikking van 9 maart 2011 heeft het Hof van Beroep te Brussel immers benadrukt dat „de afstand van het middel dat tot de prejudiciële bevraging aanleiding heeft gegeven een feit is dat volgens de rechtspraak van het [Hof van Justitie] een weerslag heeft op de bevoegdheid van het Hof om de vraag te beantwoorden”. Bovendien vermeldt het aan het slot van deze beschikking dat „de behandeling van de zaak ambtshalve wordt voortgezet nadat het Hof van Justitie een arrest zal hebben uitgesproken waarbij wordt vastgesteld dat de prejudiciële bevraging geen bestaanreden meer heeft”.
53. Hoewel de redenen waarom het Hof van Beroep te Brussel, ondanks deze kennelijke standpuntbepaling, zijn prejudiciële verzoek niet heeft ingetrokken niet helder zijn, mag worden aangenomen dat zij met procesrechtelijke beperkingen te maken hebben. Het Hof heeft reeds aanvaard dat in een dergelijk geval aan de verwijzende rechter bijstand wordt verleend. Het heeft immers geoordeeld dat wanneer deze rechter van mening is dat hij volgens zijn nationale procesrecht niet bevoegd is om zijn prejudiciële verzoek in te trekken, het Hof kan vaststellen dat de voor de verwijzende rechter aanhangige zaak zonder voorwerp is geraakt, en vervolgens daaruit afleiden dat de gestelde prejudiciële vraag geen beantwoording meer behoeft.(27)
54. Ongeacht de oorzaak van de terughoudendheid van de verwijzende rechter, lijkt het antwoord van het Hof op de in het onderhavige geval aan hem voorgelegde prejudiciële vragen, gelet op de ontwikkeling van de procedure in het hoofdgeding, volgens mij niet meer noodzakelijk voor de beslechting van het voor genoemde rechter aanhangige geschil. Derhalve moet de zaak zonder beslissing worden afgedaan.
55. Ik zal hieronder alleen subsidiair, voor het geval dat het Hof mijn voorstel om de zaak zonder beslissing af te doen niet zou willen volgen, enkele bouwstenen voor een antwoord ten gronde aandragen.
B – Begrip postdiensten
56. Express Line betwist de kwalificatie „postdiensten”, die de bestreden handeling heeft gegeven aan de diensten waarvoor zij aangifte heeft gedaan, op grond dat een dergelijke benadering in strijd zou zijn met het recht van de Unie. Zij voert aan dat, omdat haar diensten zich tot vervoers‑ en logistieke diensten op expres‑ en koeriergebied beperken, zij niet kunnen vallen onder het begrip „postdiensten” als bedoeld in artikel 2, punt 1, van richtlijn 97/67, dat vier activiteiten opnoemt, die volgens belanghebbende cumulatief moeten worden verricht.(28) Zij stelt dat de wet van 1991, die de genoemde activiteiten als alternatieve activiteiten beschouwt(29), zich een ruimere werkingssfeer veroorlooft dan de richtlijn en aldus een onjuiste omzetting daarvan in Belgisch recht vormt.
57. Zoals de verwijzende rechter heeft gesteld, moet deze grief als eerste worden onderzocht, omdat er voor de – bestreden – toepasselijkheid van de ombudsregeling sprake moet zijn van een onder het genoemde begrip vallende prestatie.
58. Om te beginnen ben ik van mening dat het Hof zich over dit onderwerp niet behoeft uit te spreken. Het Hof van Beroep te Brussel heeft het onderdeel van de grief dat daarop is gebaseerd, immers reeds afgewezen en uitdrukkelijk geconcludeerd dat het in de concrete omstandigheden van het bij hem aanhangige geding niet nuttig was om over dat punt een prejudiciële vraag te stellen. Gezien de rechtspraak zou het met de bij artikel 267 VWEU aan het Hof toegekende taak onverenigbaar zijn te antwoorden op een bijkomende, in wezen in de opmerkingen van verzoekster in het hoofdgeding opgeworpen vraag, terwijl de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om te beoordelen in hoeverre de uitlegging van het recht van de Unie noodzakelijk is voor het wijzen van zijn vonnis, heeft geoordeeld dat het stellen van die vraag in het onderhavige geval overbodig was.(30)
59. Afgezien daarvan sluit ik mij aan bij het oordeel van het Hof van Beroep te Brussel(31), dat de in het onderhavige geval toepasselijke Belgische wetgeving een omschrijving van het begrip „postdiensten” geeft, die verenigbaar is met die in artikel 2, punt 1, van richtlijn 97/67, aangezien de redactie van genoemd artikel geen enkele aanwijzing bevat, dat de daarin gegeven opsomming cumulatief is. Ik voeg daaraan toe dat de ontwikkeling van deze bepaling de gedachte bevestigt, dat het niet noodzakelijk is dat de betrokken ondernemer alle vier genoemde activiteiten verricht.(32)
C – Eerste prejudiciële vraag
60. Volgens de formulering van zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of richtlijn 97/67, in de redactie van richtlijn 2002/39, en in het bijzonder doch zonder hiertoe beperkt te zijn haar artikel 19, aldus moet worden uitgelegd dat deze zich verzet tegen regelgeving die een externe klachtenregeling verplicht oplegt aan aanbieders van niet-universele postdiensten.
61. Alleen Express Line bepleit een bevestigend antwoord op deze prejudiciële vraag, die op haar verzoek is gesteld. De Belgische en de Poolse regering, alsook de Commissie zijn daarentegen van mening dat richtlijn 97/67 zich niet verzet tegen de litigieuze regeling. Ik deel hun standpunt.
62. De door Express Line verrichte postdiensten waarvoor zij bij het BIPT aangifte heeft gedaan, vallen niet onder de universele dienst. Verzoekster in het hoofdgeding weigert in dat verband te worden onderworpen aan de bevoegdheid van de Belgische ombudsdienst voor de postsector en de bijdrage betreffende die dienst te moeten betalen, zoals het BIPT in de bestreden handeling van haar verlangt. Zij klaagt dat de wet van 1991 bepaalt dat zelfs de aanbieders van niet-universele postdiensten verplicht zijn onderworpen aan de externe klachtenregeling, die deze ombudsdienst inhoudt.
63. Zij baseert haar stellingen met name op artikel 19 van richtlijn 97/67, zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/39, waarvan de vierde alinea bepaalt dat de lidstaten erop toezien dat de gebruikers(33) zich in het kader van een externe klachtenprocedure tot een nationale bevoegde instantie kunnen wenden in de gevallen waarin aan rechtstreeks bij de leverancier van de universele dienst ingediende klachten(34) geen bevredigend gevolg is gegeven(35) . Uit deze bepaling blijkt dat de door de lidstaten vast te stellen externe klachtenregeling dient te gelden voor de leveranciers van de universele dienst, die als zodanig in de bepaling worden genoemd.
64. De bij richtlijn 97/67 verwezenlijkte harmonisatie van de nationale bepalingen is evenwel slechts minimaal, omdat zij geen gemeenschappelijke regels beoogt in te voeren die de gehele postsector omvatten.(36) Met name de in het onderhavige geval toepasselijke versie van de vierde alinea van artikel 19 begint met het volgende voorbehoud: „[o]nverminderd andere beroepsmogelijkheden die in de nationale en communautaire wetgevingen zijn vastgesteld”. Deze formulering geeft derhalve aan dat slechts een minimumkader wordt ingevoerd, waarbuiten de lidstaten bevoegd zijn regelgevend op te treden, zolang zij de andere bepalingen van het recht van de Unie in acht nemen. Zoals de Commissie benadrukt, wijst niets in de bewoordingen van artikel 19 van richtlijn 97/67 erop dat de lidstaten niet bevoegd zouden zijn om de externe klachtenprocedure op te leggen aan andere leveranciers van diensten dan de leverancier van de universele dienst.
65. De specifieke doelstelling van dat artikel – versterking van de bescherming van de belangen van alle gebruikers van postdiensten door hen een hoge kwaliteit van de diensten te waarborgen zoals wordt gesteld in het algemene opschrift van richtlijn 97/67 – biedt mijns inziens eveneens steun aan de opvatting dat dat artikel niet uitsluit dat de lidstaten voorzien in andere wijzen van geschillenbeslechting.(37)
66. Deze analyse wordt volgens mij bevestigd door de considerans van zowel richtlijn 97/67 als van richtlijn 2002/39, die haar op dat gebied heeft gewijzigd. Punt 35 van de considerans van richtlijn 97/67 stelt immers dat de in artikel 19 voorziene klachtenprocedure slechts dient „als aanvulling op de beroepsmogelijkheden die het nationale en het communautaire recht bieden”. Bovendien wordt in punt 28 van de considerans van richtlijn 2002/39 in verband met dit stelsel van klachtenbehandeling zowel gesproken van klachten over de diensten van de leveranciers van de universele dienst als van klachten over de diensten van andere leveranciers, namelijk „exploitanten met een machtiging, waaronder die met een individuele vergunning”. Dezelfde overweging voegt daaraan toe dat het dienstig zou zijn dat „deze procedures openstaan voor de gebruikers van alle postdiensten, of dit universele diensten zijn of niet.”
67. Deze duidelijk door de Europese wetgever tot uitdrukking gebrachte bedoeling om de bij artikel 19 van richtlijn 97/67 ingevoerde bescherming uit te breiden tot een grote groep gebruikers van postdiensten, wordt weerspiegeld door de bij richtlijn 2002/39 in de eerste en tweede alinea aangebrachte wijzigingen van dit artikel.(38)
68. Dezelfde wens heeft geleid tot de vaststelling van richtlijn 2008/6. Zoals ik reeds heb gesteld, zijn de bepalingen van deze richtlijn ratione temporis in het onderhavige geding niet toepasselijk. Niettemin kunnen zij een nuttig verhelderend licht werpen op de uitlegging van richtlijn 97/67, waarvan zij de strekking enigszins wijzigen. In punt 42 van de considerans van richtlijn 2008/6 wordt immers gesteld dat het „teneinde de consument een betere bescherming te bieden, [...] aangewezen [is] dat de toepassing van de minimumbeginselen inzake klachtenprocedures ook tot andere aanbieders dan de aanbieders van de universele dienst wordt uitgebreid”, hetgeen onderstreept dat richtlijn 97/67 geen volledige harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten op dat gebied beoogde.
69. Ik leid uit al deze uitleggingselementen(39) af dat de bepalingen van richtlijn 97/67, zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/39, en met name artikel 19 van deze richtlijn, zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat maatregelen vaststelt als in het hoofdgeding aan de orde zijn.
D – Tweede prejudiciële vraag
70. Met zijn tweede, subsidiair gestelde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 56 VWEU en volgende, met betrekking tot het vrij verrichten van diensten, zich ertegen verzetten dat een lidstaat beperkingen van genoemde vrijheid invoert door, om redenen van consumentenbescherming, aanbieders van niet-universele postdiensten verplicht te onderwerpen aan een externe klachtenregeling, hoewel binnen dat stelsel geen onderscheid wordt maakt naargelang het klachten betreft van consumenten of andere eindgebruikers, in aanmerking genomen dat de gebruikers van deze diensten in grote meerderheid professionele gebruikers zijn.
71. Ik merk om te beginnen op dat met uitzondering van verzoekster in het hoofdgeding, alle partijen die opmerkingen hebben ingediend het erover eens zijn dat de bepalingen van het VWEU zich niet tegen de betrokken nationale wettelijke regeling verzetten. Ik ben om de volgende redenen eveneens die mening toegedaan.
72. De door de wetgever van de Unie in de postsector vastgestelde richtlijnen leiden tot een minimale harmonisatie. In de gebieden daarbuiten, dat wil zeggen die waarop zij hun volledige beleidsvrijheid op het stuk van regelgeving hebben behouden, zijn de bepalingen van de verdragen, en in het onderhavige geval die van het VWEU in het bijzonder, op de lidstaten van toepassing. Niettemin, zoals punt 42 van de considerans en artikel 26 van richtlijn 97/67(40) in herinnering roepen, moeten de lidstaten, hoewel zij vrij zijn in hun regelgevend optreden, bij de uitoefening van de hen voorbehouden bevoegdheden de beginselen van het recht van de Unie eerbiedigen.
73. Gelet op de feiten van het hoofdgeding, komt het mij, met de Commissie, voor dat de bepalingen van het recht van de Unie die aan de orde zijn, eerder de artikelen 49 VWEU en volgende inzake de vrijheid van vestiging dan die inzake het vrij verrichten van diensten zijn.(41) De betrokken postdiensten worden in het algemeen immers geleverd vanuit een in de lidstaat van bestemming gelegen vestiging. Express Line, dat deel uitmaakt van een Duitse groep vennootschappen, is aldus op Belgisch grondgebied gevestigd.
74. Volgens vaste rechtspraak kan het Hof echter bepalingen uitleggen die niet in de prejudiciële vragen zijn genoemd(42), teneinde de verwijzende rechter, in de geest van onderlinge samenwerking, alle antwoorden te verschaffen die bruikbaar zijn voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding.
75. Het staat aan de verwijzende rechter om, gelet op de omstandigheden van de zaak, te bepalen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie onder de vrijheid van vestiging of onder het vrij verrichten van diensten valt. Naar mijn mening moeten de prejudiciële vragen echter, gelet op het bovenstaande, zowel vanuit het oogpunt van artikel 49 VWEU als artikel 56 VWEU worden onderzocht.(43)
76. Ongeacht welke van deze twee verkeersvrijheden in aanmerking wordt genomen, zal voor het antwoord op de prejudiciële vraag in eerste instantie moeten worden vastgesteld of het feit dat een stelsel van externe klachtenbehandeling wordt opgelegd aan leveranciers van niet-universele postdiensten, zoals is voorzien in de artikelen 43ter en 45ter van de wet van 1991, al dan niet een inbreuk op de betrokken vrijheid vormt.
77. De verplichting om aan een dergelijk stelsel deel te nemen, kan op zich niet worden beschouwd als een belemmering van de vrijheid van vestiging of van het vrij verrichten van diensten. Een onderneming die op de interne markt van de Unie actief is, kan naar mijn mening niet staande houden dat een lidstaat geen structuren kent ter waarborging van de rechtsbescherming van de belangen van haar cliënten, die andere wijzen van geschillenbeslechting omvatten dan een beroep op de rechter. Ik merk overigens op dat een groot aantal lidstaten, net als het Koninkrijk België, heeft gekozen voor uitbreiding van hun stelsel van externe klachtenbehandeling tot de leveranciers van postdiensten, die buiten de werkingssfeer van de universele dienst actief zijn.(44)
78. De verplichte deelname aan de financiering van een dergelijk stelsel kan daarentegen een beperking van een van de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden opleveren, die in strijd zou zijn met het recht van de Unie. In de regel financiert de staat dit soort structuren en niet, zoals in het onderhavige geval, een categorie ondernemingen die mede leveranciers omvat die niet onder de universele dienst vallen. Dat ondernemingen verplicht worden bij te dragen in de financiering van regulerende en toezichthoudende bestuursstructuren, kan in de gereglementeerde sectoren van de nationale economie zeker niet uitzonderlijk worden geacht. Zij mogen niettemin terecht verwachten dat de financiële last die daaruit voortvloeit, op niet-discriminerende, evenredige en transparante wijze over de verschillende betrokken marktdeelnemers wordt verdeeld.
79. Het is juist dat in het onderhavige geval de litigieuze last de leveranciers uit de andere lidstaten niet meer benadeelt dan de Belgische, omdat zij rust op alle door de activiteiten van de Belgische ombudsdienst voor de postsector bestreken ondernemingen, zonder onderscheid naar nationaliteit of vestigingsplaats. Hoewel dus in zoverre niet-discriminerend, kan hij echter een nadelige uitwerking hebben op de activiteiten van een onderneming die in een andere lidstaat dan de ontvanger van de dienst is gevestigd en aldaar soortgelijke diensten verricht, door ze te belemmeren of minder aantrekkelijk te maken(45), of ondernemingen uit andere lidstaten die zich anders in België zouden hebben gevestigd, ontmoedigen.(46) Het komt mij voor dat zowel de artikelen 49 VWEU en volgende als de artikelen 56 VWEU en volgende zich verzetten tegen een dergelijke ontmoediging van de toegang tot de Belgische markt voor postdiensten.(47)
80. Het is evenwel vaste rechtspraak dat de beperking kan zijn toegestaan op grond van uitzonderingsbepalingen waarin in het VWEU uitdrukkelijk is voorzien, zoals die in artikel 52, lid 1, of, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof, kan worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang. De vrijheid van vestiging en van dienstverrichting als fundamentele beginselen van het VWEU mogen immers slechts worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in tot deze categorie behorende redenen en die van toepassing zijn op alle personen of ondernemingen die een activiteit uitoefenen op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst.(48)
81. In het onderhavige geval zou de op de uitoefening van genoemde vrijheden van verkeer gezette rem kunnen worden gerechtvaardigd op grond van de juist door het Koninkrijk België aangevoerde bescherming van de consument.
82. Ik ben met de Belgische, de Poolse regering en de Commissie van mening dat het wat dat betreft niet van belang is dat de nationale regeling geen onderscheid maakt tussen klachten van particulieren en klachten van professionele gebruikers. Al vormt deze laatstgenoemde groep een ruime meerderheid onder de klanten van Express Line, maakt het recht van de Unie, met name artikel 19 van richtlijn 97/67(49), geen onderscheid naargelang de eindgebruikers die een beroep hebben gedaan op de ombudsdienst, de litigieuze overeenkomsten zijn aangegaan als privépersoon of in de uitoefening van een bedrijf.(50) Bovendien is de nuttige werking van het optreden van genoemde dienst, die beoogt de kwaliteit van de diensten in de postsector te versterken, beter gewaarborgd wanneer alle categorieën gebruikers er een klacht kunnen indienen.
83. Deze rechtvaardiging lijkt mij derhalve gefundeerd, maar onder het voorbehoud dat de gestelde belemmering werkelijk evenredig is, dat wil zeggen dat de wijze van financiering van de Belgische ombudsdienst voor de postsector van dien aard is dat het nagestreefde doel ermee kan worden verwezenlijkt, niet verder gaat dan daarvoor noodzakelijk is en coherent en systematisch wordt toegepast.(51) Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of in het onderhavige geval de door Express Line gedragen last daadwerkelijk is afgestemd op de door de ombudsdienst jegens haar ontwikkelde activiteit ter bescherming van de belangen van de klanten van deze onderneming, of dat deze last dermate buitensporig is dat de Belgische postmarkt er minder aantrekkelijk door wordt voor deze categorie dienstverrichters.
84. De in het prejudiciële verzoek vermelde nationale regeling kan volgens mij een met een kruissubsidie ten gunste van De Post vergelijkbaar gevolg hebben indien blijkt, hetgeen de verwijzende rechter zal moeten nagaan, dat een zeer groot deel van de bij de litigieuze ombudsdienst ingediende klachten betrekking had op De Post en slechts enkele ervan op Express Line, namelijk slechts twee of drie op een totaal aantal van ongeveer 9 000 klachten in 2008 en 2009. Waarborging van de volledige uitoefening van de in het VWEU voorziene fundamentele vrijheden houdt immers in dat rekening wordt gehouden met niet alleen de in het recht van de lidstaten vastgestelde formele regels, maar eveneens met het concrete resultaat waartoe deze leiden.
85. Deze laatste opmerking zal echter geen praktische betekenis meer hebben gelet op de ontwikkeling van de litigieuze regeling na de omzetting van richtlijn 2008/6 in Belgisch recht. Uit de stukken in het dossier en de bepalingen van de op 13 december 2010 vastgestelde wet(52) – dus na de indiening van het verwijzingsarrest – blijkt immers dat de criteria voor de vaststelling van de bijdrage aan de bedrijfskosten van de Belgische ombudsdienst voor de postsector zijn gewijzigd, met name doordat op een meer evenredige wijze rekening wordt gehouden met niet alleen de door een onderneming behaalde omzet, maar eveneens met het aantal jegens deze onderneming geregistreerde klachten in het jaar voorafgaand aan de vaststelling van de eventueel te betalen bijdrage.
86. Ik ben al bij al van mening dat de bepalingen van het VWEU betreffende het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat maatregelen vaststelt als de in het hoofdgeding litigieuze, die zeker beperkende gevolgen kunnen veroorzaken, maar die kunnen worden gerechtvaardigd door de bescherming van de gebruikers van postdiensten, voor zover de bijdrage van een onderneming aan de financiering van de betrokken ombudsdienst in een voldoende verhouding staat tot het aantal klachten van personen dat gebruik heeft gemaakt van de diensten van de betrokken onderneming, ten opzichte van de klachten tegen de andere leveranciers die onder de bevoegdheid van die dienst vallen.
VI – Conclusie
87. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in de eerste plaats in overweging te oordelen dat op de door het Hof van Beroep te Brussel gestelde prejudiciële vragen niet meer behoeft te worden geantwoord en te gelasten dat de zaak van de rol van het Hof wordt geschrapt.
88. In de tweede plaats, voor het geval het Hof van mening is dat deze prejudiciële vragen wel moeten worden beantwoord, geef ik het Hof in overweging als volgt te antwoorden:
„1) De bepalingen van richtlijn 97/67EG van het Europees Parlement en de raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst, zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat een stelsel van externe klachtenbehandeling als aan de orde het in het hoofdgeding, verplicht stelt voor leveranciers van niet-universele postdiensten.
2) De beginselen die ten grondslag liggen aan het vrij verrichten van diensten, omschreven in de artikelen 56 VWEU en volgende, en aan de vrijheid van vestiging, omschreven in de artikelen 49 VWEU en volgende, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat om dwingende redenen van algemeen belang verband houdend met de bescherming van de gebruikers van postdiensten, een stelsel van externe klachtenbehandeling als dat in het hoofdgeding verplicht stelt voor leveranciers van niet-universele postdiensten, ook al wordt bij de toepassing van dat stelsel geen enkel onderscheid gemaakt naargelang de klachten afkomstig zijn van consumenten of andere eindgebruikers. Dat geldt echter slechts indien de wijze van financiering van de betrokken ombudsdienst voldoende evenredig de relatieve omvang van het aantal klachten tegen de verschillende onder de bevoegdheid van de ombudsdienst vallende leveranciers van postdiensten in aanmerking neemt, hetgeen de nationale rechter zal moeten nagaan.”
(1) .
(2)  –	PB 1998, L 15, blz. 14.
(3)  –	De eerste prejudiciële vraag heeft betrekking op de wijzigingen aangebracht bij richtlijn 2002/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002 tot wijziging van richtlijn 97/67/EG met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt in de Gemeenschap voor mededinging (PB L 176, blz. 21), en bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot wijziging van richtlijn 97/67/EG wat betreft de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap (PB L 52, blz. 3).
(4)  –	Overeenkomstig de punten 11 en 12 van de considerans van richtlijn 97/67 is het doel van de universele dienst, alle gebruikers een gemakkelijke toegang tot het postnet te verschaffen, door met name in voldoende toegangspunten te voorzien en voor bevredigende omstandigheden ter zake van de frequentie van het ophalen en het bestellen te zorgen.
(5)  –	Belgisch Staatsblad
van 31 december 2010, blz. 83267.
(6)  –	Belgisch Staatsblad
van 27 maart 1991, blz. 6155.
(7)  –	Koninklijk besluit tot omzetting van de verplichtingen die voortvloeien uit richtlijn 97/67, Belgisch Staatsblad
van 18 augustus 1999, blz. 30697.
(8)  –	Krachtens artikel 131, punt 14, van genoemde wet, zoals voortgevloeid uit de bij het koninklijk besluit van 1999 vastgestelde herziening.
(9)  –	Artikel 148sexies van de wet van 1991.
(10)  –	Artikel 148bis van de wet van 1991. Zie omtrent beide categorieën niet-voorbehouden postdiensten in het Belgische recht, het commentaar bij art ikel 24 van het koninklijk besluit van 1999 in het verslag aan de Koning, vastgesteld door de minister van Telecommunicatie E. Di Rupo ( Belgisch Staatsblad
van 18 augustus 1999, met name blz. 30702).
(11)  –	Wet houdende diverse bepalingen met het oog op de oprichting van de ombudsdienst voor de postsector en tot wijziging van de wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie ( Belgisch Staatsblad
van 23 januari 2007, blz. 2965). Deze wet is op 2 februari 2007 in werking getreden.
(12)  –	De laatste in deze twee bovenbedoelde artikelen van de wet van 1991 aangebrachte wijzigingen met betrekking tot de ombudsdienst voor de postsector zijn ingevoegd bij de artikelen 2‑4 van de voormelde wet van 13 december 2010. Deze wet, die richtlijn 2008/6 omzet in Belgisch recht, is in casu ratione temporis niet-toepasselijk.
(13)  –	Artikel 45ter, § 5, slot, van de wet van 1991 preciseert dat „[o]ndernemingen met een omzet voor de activiteiten die onder de bevoegdheid van de ombudsdienst vallen die lager dan of gelijk is aan 500 000 EUR, [...] niet bij[dragen] tot de financiering van de ombudsdienst”. Deze drempel moet in verband worden gebracht met die voor de financiering van het BIPT, die op het hetzelfde bedrag is vastgesteld (artikel 148septies van deze wet).
(14)  –	Uit artikel 2, § 1, van de wet van 31 mei 2009 houdende wijzigingen aan de wet van 17 januari 2003 betreffende de rechtsmiddelen en de geschillenbeslechting naar aanleiding van de wet van 17 januari 2003 met betrekking tot het statuut van de regulator van de Belgische post‑ en telecommunicatiesector ( Belgisch Staatsblad van 10 juli 2009, blz. 47845) blijkt dat „[t]egen de besluiten van het [BIPT] [...] beroep met volle rechtsmacht [kan] worden ingesteld bij het Hof van Beroep te Brussel, rechtsprekend zoals in kort geding”.
(15)  –	Zie met name arrest van 6 december 2001, Clean Car Autoservice (C‑472/99, Jurispr. blz. I‑9687, punt 24), en beschikking van de president van het Hof van 15 februari 2011, Accor Services France (C‑269/10). Zie ook de informatienota voor de indiening van prejudiciële verzoeken door de nationale rechters (PB 2009, C 297, blz. 1), waarin wordt gesteld dat „[d]e nationale rechter [...] de prejudiciële vraag aan het Hof [kan] voorleggen in elke vorm die het nationale recht voor procesincidenten toelaat”.
(16)  –	Arrest van 15 juni 1995, Zabala Erasun e.a. (C‑422/93–C‑424/93, Jurispr. blz. I‑1567, punt 28).
(17)  –	Arresten van 21 april 1988, Pardini (338/85, Jurispr. blz. 2041, punt 11), en 4 oktober 1991, Society for the Protection of Unborn Children Ireland (C‑159/90, Jurispr. blz. I‑4685, punt 12).
(18)  –	Arrest van 16 juli 1992, Lourenço Dias (C‑343/90, Jurispr. blz. I‑4673, punt 17), en arrest Zabala Erasun e.a., reeds aangehaald (punt 29 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(19)  –	Arresten van 21 oktober 2010, Padawan (C‑467/08, Jurispr. blz. I‑00000, punten 21 e.v., evenals aangehaalde rechtspraak), en 9 december 2010, Fluxys (C‑241/09, Jurispr. blz. I‑00000, punt 28).
(20)  –	In dezelfde geest van samenwerking tussen de betrokken rechterlijke instanties heeft het Hof zich, ingeval beroep is ingesteld tegen de verwijzings beslissing, aan die beslissing te houden en behoort het de prejudiciële procedure voort te zetten zolang het niet is geïnformeerd dat de beslissing is ingetrokken (arrest van 12 februari 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf, 146/73, Jurispr. blz. 139).
(21)  –	Reeds aangehaalde arresten Zabala Erasun e.a. (punten 15 en 16) en Fluxys (punten 29 en 31).
(22)  –	Arrest van 11 september 2008, UGT-Rioja e.a. (C‑428/06–C‑434/06, Jurispr. blz. I‑6747, punt 40).
(23)  –	Arrest Zabala Erasun e.a., reeds aangehaald (punten 26 en 27).
(24)  –	Arrest van 26 februari 1992, Bernini (C‑3/90, Jurispr. blz. I‑1071, punt 10 a contrario gelezen), beschikking van 13 maart 1997, Laboratoires Valda (C‑202/96), en arrest van 17 mei 2001, TNT Traco (C‑340/99, Jurispr. blz. I‑4109, punt 34).
(25)  –	Arrest Fluxys, reeds aangehaald (punten 33 en 34).
(26)  –	Zoals in de zaak Fluxys, waarin de verwijzende rechter heeft gesteld dat „krachtens artikel 825 van het Belgische Gerechtelijk Wetboek de gedeeltelijke afstand van geding door Fluxys [...] ‚moet [worden] aangenomen [...] door de partij aan wie hij is betekend’” (reeds aangehaald arrest, punt 21).
(27)  –	Arresten van 12 maart 1998, Djabali (C‑314/96, Jurispr. blz. I‑1149, punten 16 e.v.), en 20 januari 2005, García Blanco (C‑225/02, Jurispr. blz. I‑523, punten 27 e.v.); in beide zaken was het Hof van oordeel dat beantwoording van de prejudiciële vraag voor de verwijzende rechter geen enkel nut had omdat de aanspraken van verzoekster in het hoofdgeding volledig waren gehonoreerd.
(28)  –	Namelijk „diensten die bestaan in het ophalen, het sorteren, het vervoeren en het bestellen van postzendingen”. Express Line leidt het cumulatievereiste af uit het feit dat het voegwoord „en”, en niet „of”, wordt gebruikt in de Franse, de Engelse en de Duitse taalversie van de betrokken tekst.
(29)  –	Artikel 131, punt 1, van de wet van 1991, zoals dat is voortgekomen uit het koninklijk besluit van 1999, bepaalt dat onder „postdiensten” wordt verstaan „de diensten met betrekking tot geadresseerde zendingen, die uit één van de volgende verrichtingen of uit een combinatie ervan
bestaan: – de lichting; – het sorteren; – het vervoer; – de distributie” (cursivering van mij). Dit punt is bij de wet van 13 december 2010 als volgt gewijzigd: „postdiensten: diensten die bestaan uit het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen”, maar deze versie is ratione temporis niet toepasselijk op het hoofdgeding.
(30)  –	Zie met name arrest van 17 september 1998, Kainuun Liikenne en Pohjolan Liikenne (C‑412/96, Jurispr. blz. I‑5141, punten 23 en 24), en de conclusie van advocaat-generaal Léger in deze zaak (punten 29 e.v.), alsmede de arresten van 6 juli 2000, ATB e.a. (C‑402/98, Jurispr. blz. I‑5501, punt 29), en 16 juli 2009, Gómez‑Limón Sanchez-Camacho (C‑537/07, Jurispr. blz. I‑6525, punt 24).
(31)  –	Deze rechter heeft in andere zaken (met name arrest van 3 december 2009, 2007/AR/2742, www.juridat.be; Reflets, nr. 2/2010, blz. 9) eveneens geoordeeld dat bij het ontbreken van andersluidende aanwijzingen in richtlijn 97/67 moet worden uitgegaan van de algemeen gebruikelijke betekenis van het woord „en”, dat derhalve moet worden uitgelegd als een gewoon niet-cumulatief voegwoord.
(32)  –	Richtlijn 2008/6, hoewel in het onderhavige geval niet toepasselijk, kan echter een relevante bijdrage leveren aan de uitlegging van richtlijn 97/67, omdat zij aan genoemd artikel 2 een punt 1 bis heeft toegevoegd, dat de „leverancier van postdiensten” omschrijft als een „onderneming die een of meer diensten
aanbiedt” (cursivering van mij).
(33)  –	Individueel of, indien de nationale wetgeving daarin voorziet, optredend gezamenlijk met belangenorganisaties van gebruikers en/of consumenten.
(34)  –	Artikel 19, eerste en tweede alinea, van richtlijn 97/67 heeft betrekking op de interne klachtenprocedure bij de leverancier(s) van de universele dienst die door de lidstaten moet worden ingevoerd, waarbij is gepreciseerd dat laatstgenoemden kunnen bepalen dat dit beginsel ook geldt voor gebruikers van postdiensten die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, of die wel binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen, doch niet door de universele dienstverlener worden geleverd.
(35)  –	Punt 35 van de considerans van richtlijn 97/67 noemt als grond voor de invoering van dit dubbele – interne en externe – systeem voor de behandeling van klachten van de gebruikers van postdiensten „dat de verbetering van de kwaliteit van de dienst het nodig maakt dat beslechting van eventuele geschillen snel en doeltreffend geschiedt; dat [...] in een klachtenprocedure dient te worden voorzien die transparant, eenvoudig en niet te duur moet zijn en voor alle betrokken partijen open moet staan”.
(36)  –	Zie met name het verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 18 oktober 2006 over de toepassing van richtlijn 97/67 zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/39 [COM(2006) 595 def.], dat eraan herinnert dat „[d]e huidige richtlijn [...] op het beginsel van een minimale harmonisatie [berust]”.
(37)  –	De mededeling van de Commissie inzake de Akte voor de interne markt van 13 april 2011 noemt in deze zin, onder de „[t]waalf hefbomen voor het stimuleren van de groei en het versterken van het vertrouwen”, de vaststelling van wetgeving over alternatieve geschillenbeslechting teneinde „in buitengerechtelijke verhaalsprocedures te voorzien die een gemakkelijke, snelle en goedkope uitkomst voor consumenten garanderen” [COM(2011) 206 def., blz 9].
(38)  –	Overeenkomstig de rechtspraak (zie, recent, arrest van 17 februari 2011, The Number en Conduit Enterprises, C‑16/10, Jurispr. blz. I‑00000, punt 28), moet, om de betekenis en de strekking van een bepaling in een richtlijn vast te stellen, deze bepaling in haar wetgevende context worden bezien en worden uitgelegd in het licht van haar bewoordingen, de algemene systematiek van de betrokken richtlijn en de door de wetgever nagestreefde doelstellingen.
(39)  –	Namelijk dat „[d]e lidstaten kunnen bepalen dat [het] beginsel [dat er transparante, eenvoudige en niet te dure procedures worden ingevoerd voor de behandeling van klachten van gebruikers] ook geldt voor gebruikers van postdiensten die [...] buiten de werkingssfeer van de universele dienst als omschreven in artikel 3 vallen, en [...] binnen de werkingssfeer van de universele dienst als omschreven in artikel 3 vallen, doch niet door de universele dienstverlener worden geleverd”.
(40)  –	Deze teksten preciseren dat niets de lidstaten belet om voor de postsector maatregelen te handhaven of in te voeren die liberaler zijn dan die waarin deze richtlijn voorziet, noch om, wanneer deze richtlijn wordt ingetrokken, de maatregelen te handhaven die zij hebben ingevoerd om de richtlijn ten uitvoer te leggen, mits die maatregelen verenigbaar zijn met het Verdrag.
(41)  –	Zie over de interactie tussen de op deze twee verkeersvrijheden toepasselijke bepalingen, naar analogie, arresten van 8 september 2010, Winner Wetten (C‑409/06, Jurispr. blz. I‑00000, punten 44 e.v.) en Stoß e.a. (C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07, Jurispr. blz. I‑00000, punten 57 e.v.).
(42)  –	Zie met name arresten van 20 maart 1986, Tissier (35/85, Jurispr. blz. 1207, punt 9), 18 mei 2000, Schiavon (C‑230/98, Jurispr. blz. I‑3547, punt 37), en 11 maart 2008, Jager (C‑420/06, Jurispr. blz. I‑1315, punt 47).
(43)  –	Zie naar analogie reeds aangehaalde arresten Winner Wetten (punten 51 en 52) en Stoß e.a. (punten 64 en 65).
(44)  –	Zie „Main developments in the postal sector (2008‑2010), Final Report, 29 november 2010”, blz. 79 (http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2010‑main‑developments_en.pdf); deze in opdracht van het directoraat-generaal „Interne markt en diensten” van de Commissie verrichte studie omvat niet alleen de lidstaten van de Unie, maar eveneens die van de Europese Economische Ruimte en de Zwitserse Bondsstaat.
(45)  –	Zie met name arrest van 3 juni 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, Jurispr. blz. I‑00000, punt 23 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(46)  –	Zie recent, arresten van 11 maart 2010, Attanasio Group (C‑384/08, Jurispr. blz. I‑00000, punt 45), en 29 maart 2011, Commissie/Italië (C‑565/08, Jurispr. blz. I‑00000, punt 45 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(47)  –	Het begrip beperking omvat de door een lidstaat genomen maatregelen die, hoewel zij zonder onderscheid toepasselijk zijn, de toegang tot de markt voor ondernemingen van andere lidstaten ongunstig beïnvloeden (zie met name arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 46).
(48)
–	Zie met name arresten van 8 juli 2010, Sjöberg en Gerdin (C‑447/08 en C‑448/08, Jurispr. blz. I‑00000, punten 35 e.v.), en 9 september 2010, Engelmann (C‑64/08, Jurispr. blz. I‑00000, punten 29 en 47).
(49)  –	Lid 3 van genoemd artikel noemt „belangenorganisaties van gebruikers en/of consumenten”, een alternatief waardoor kan worden verondersteld dat de richtlijn geen strikte uitlegging van het begrip eindgebruikers van postdiensten, in aanmerking neemt.
(50)  –	De totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 97/67 bevestigt dit: zie met name resolutie van de Raad van 7 februari 1994 over de ontwikkeling van de postdiensten in de Gemeenschap (PB C 48, blz. 3), waarin wordt verwezen naar „ gebruikers, de consumenten hieronder begrepen ”, net als de mededeling van de Commissie van 26 juli 1995 over het pakket maatregelen dat wordt voorgesteld tot ontwikkeling van de postdiensten in de Gemeenschap, waarin wordt opgemerkt dat in artikel 2, punt 16, van het richtlijnvoorstel onder „gebruikers” worden verstaan „ zakelijke gebruikers
en particuliere consumenten ” [COM(95) 227 def., blz. 17 en blz. 25]. Het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2002 over de toepassing van de postrichtlijn (richtlijn 97/67) [COM(2002) 632 def., met name voetnoot 8] verwijst op dezelfde wijze naar „alle gebruikers van postdiensten, d.w.z. zowel private gebruikers als bedrijven ”. Bovendien vermeldt het besluit van de Commissie van 10 augustus 2010 tot oprichting van de Europese Groep van regelgevende instanties voor postdiensten (PB C 217, blz 7), dat deze Groep met name tot taak heeft om „overleg te plegen met de marktdeelnemers, de consumenten en de eindgebruikers ” (cursivering van mij in alle aanhalingen).
(51)  –	Zie arrest Sjöberg en Gerdin, reeds aangehaald (punt 40 en de aldaar aangehaalde rechtspraak), en arrest van 3 maart 2011, Commissie/België (C‑134/10, Jurispr. blz. I‑00000, punten 43 e.v. en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(52)  –	Zie de in artikel 45ter in de redactie van genoemde wet opgenomen nieuwe algebraïsche formule. Express Line heeft er een toelichting op gegeven in de brief die zij het Hof heeft gestuurd om de intrekking van haar grief omtrent de schending van het recht van de Unie uit te leggen: „terwijl eerst alle ondernemingen met een omzet van meer dan 500 000 EUR moesten bijdragen aan de financiering van de Belgische ombudsdienst voor de postsector, zullen voortaan nog slechts de ondernemingen de bijdrage moeten betalen, waartegen in het voorafgaande jaar meer dan 12 klachten zijn ingediend. Bovendien moeten de betrokken ondernemingen slechts bijdragen aan de financiering van de kosten van behandeling van de klachten door de ombudsdienst (evenredig aan het aantal klachten met betrekking tot de betrokken onderneming) en niet meer aan de algemene bedrijfskosten van dezelfde ombudsdienst (evenredig aan de omzet van de betrokken onderneming)”.