61990CC0024_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. I disse sager anmoder Bundesfinanzhof Domstolen om at traeffe afgoerelse om fortolkningen og gyldigheden af tre af Kommissionens forordninger om indfoerelse af beskyttelsesforanstaltninger vedroerende indfoersel af champignonkonserves.
Sagernes baggrund
2. De paagaeldende transaktioner i alle sagerne ligger ca. 10 aar tilbage i tiden. I sag C-24/90 ansoegte sagsoegeren, Werner Faust Ohg (herefter benaevnt "Faust"), mellem den 20. og den 25. marts 1981 om ekspedition til fri omsaetning af et stort parti varer, der blev angivet som vilde champignoner paa daase. Sagsoegeren fremlagde en importlicens for vilde champignoner paa daase. Hauptzollamt Hamburg-Jonas opkraevede i overensstemmelse hermed importafgift efter en sats paa 23%. Det opkraevede senere en tillaegsafgift paa 4 310 612,10 DM beregnet efter en samlet vaegt paa 895 135 kg. Dette skete under henvisning til, at de importerede varer i virkeligheden ikke var vilde champignoner, men dyrkede champignoner, og saaledes ikke var omfattet af en gyldig importlicens. Hauptzollamt anfoerte som hjemmel for sin afgoerelse Raadets forordning (EOEF) nr. 1697/79 af 24. juli 1979 om efteropkraevning af import- eller eksportafgifter, der ikke er opkraevet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfoerer en forpligtelse til at betale saadanne afgifter (EFT L 197, s. 1) og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3429/80 af 29. december 1980 om fastsaettelse af beskyttelsesforanstaltninger vedroerende indfoersel af champignonkonserves (EFT L 358, s. 66).
3. I sag C-25/90 koebte sagsoegeren, Wuensche Handelsgesellschaft KG (herefter benaevnt "Wuensche") 3 300 tons champignonkonserves hos en kinesisk handelsvirksomhed i oktober 1980. I samme maaned videresolgte sagsoegeren varerne til en graesk virksomhed. Den graeske virksomhed solgte dem tilbage til sagsoegeren med salgsbekraeftelse og faktura af 2. januar 1981 (dvs. en dag efter Graekenlands tiltraedelse af Faellesskabet). Paa fakturaen var anfoert: "Duty paid/free customs cleared in Greece". Ifoelge Wuensche blev varerne bragt i fri omsaetning i Graekenland, men dette punkt bestrides af toldmyndighederne.
4. Varerne blev indfoert i delpartier via forskellige toldsteder i Hamburg mellem den 27. januar og den 25. marts 1981. Wuensche forelagde et forsendelsesdokument udstedt af toldkontoret i Piraeus den 2. januar 1981. Der er tvist mellem sagens parter om dette tolddokuments aegthed. Sagsoegeren fremlagde ikke nogen importlicens. Toldmyndighederne opkraevede foerst told i henhold til praeferencesatsen for Graekenland paa 20,7% af vaerdien. De besluttede derefter at opkraeve told efter den for tredjelande gaeldende sats, nemlig 23%, og opkraevede en tillaegsafgift paa 15 827 939,90 DM i henhold til forordning nr. 3429/80.
5. I sag C-26/90 er sagsoegeren atter Wuensche. Mellem den 26. juni og den 3. juli 1981 ansoegte selskabet om ekspedition til fri omsaetning af i alt 90 000 kartoner varer, der var angivet som vilde champignoner paa daase med en vaegt paa 896 400 kg. De samlede toldangivelser blev fremlagt den 6. juli og 6. august 1981 for Hauptzollamt Hamburg-Jonas. Ved begge lejligheder fremlagde Wuensche importlicenser for vilde champignoner, paa hvilke Hauptzollamt afskrev de indfoerte maengder. Hauptzollamt opkraevede importafgift efter en sats paa 23% med forbehold af en efterfoelgende undersoegelse.
6. Da Wuensche blev underrettet om, at en sagkyndig var kommet til det resultat, at de indfoerte varer var dyrkede champignoner, tilstillede Wuensche Hauptzollamt to importlicenser, som gjaldt for import af dyrkede champignoner. Hauptzollamt afskrev oprindelig den fulde maengde, der var indfoert af Wuensche, paa disse licenser. Ved efterfoelgende afgoerelser afkraevede Hauptzollamt Wuensche en tillaegsafgift paa 464,91 DM pr. 100 kg for indfoerslerne i juni 1981 og en tillaegsafgift paa 425,06 DM pr. 100 kg for indfoerslerne i juli 1981. De opkraevede tillaegsafgifter var i alt paa over 4 mio. DM. Som hjemmel anfoerte man forordning nr. 1697/79 og ogsaa - med hensyn til indfoerslerne i juni 1981 - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 796/81 af 27. marts 1981 (EFT L 82, s. 8) og - for indfoerslerne i juli 1981 - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1755/81 af 30. juni 1981 (EFT L 175, s. 23). De to sidste forordninger angik begge fastsaettelse af beskyttelsesforanstaltninger vedroerende indfoersel af champignonkonserves. Forordning nr. 796/81 gjaldt indtil den 30. juni 1981 og blev saa afloest af forordning nr. 1755/81.
7. I begrundelsen haevdede Hauptzollamt, at de paagaeldende varer var dyrkede champignoner, for hvilke der ikke var blevet fremlagt nogen gyldig importlicens. De kunne ikke med rette afskrives paa de senere fremlagte importlicenser, fordi fremlaeggelse af en importlicens var en del af toldangivelsen og derfor ikke lovligt kunne ske efterfoelgende.
8. Hauptzollamt opkraevede saaledes i alle tre tilfaelde en tillaegsafgift, fordi man af den ene eller den anden grund fandt, at de paagaeldende varer ikke var omfattet af en gyldig importlicens. Hauptzollamt naaede til denne opfattelse i sag C-24/90, fordi den fremlagte licens vedroerte vilde champignoner, mens de indfoerte varer - haevdes det - var dyrkede champignoner. I sag C-25/90 anfoerte Hauptzollamt, at varerne, som havde oprindelse i Kina, ikke var blevet bragt i fri omsaetning i Graekenland, og at der saaledes skulle fremlaegges en importlicens ved toldbehandlingen i Hamburg. Der blev ikke fremlagt en saadan licens. I sag C-26/90 var den oprindeligt fremlagte licens, ligesom i sag C-24/90, for vilde champignoner, mens de indfoerte varer viste sig at vaere dyrkede champignoner. Skoent der senere blev fremlagt en licens for dyrkede champignoner, naegtede Hauptzollamt at acceptere den med den begrundelse, at den skulle have vaeret fremlagt paa tidspunktet for fortoldningen.
9. Faust og Wuensche har anfaegtet afgoerelserne om, at de skal betale tillaegsafgifter. Finanzgericht annullerede afgoerelserne, og Hauptzollamt ankede til Bundesfinanzhof. I sagerne C-24/90 og C-25/90 har Bundesfinanzhof forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:
"1) Skal der ogsaa opkraeves en tillaegsafgift i henhold til artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 3429/80 for champignonkonserves, som er blevet ekspederet til fri omsaetning uden gyldig importlicens?
2) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende, er forordning (EOEF) nr. 3429/80 da gyldig, navnlig med hensyn til fastsaettelsen af tillaegsafgiftens stoerrelse?"
10. I sag C-26/90 er spoergsmaalene som foelger:
"1) Skal der ogsaa opkraeves en tillaegsafgift i henhold til artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 796/81, henholdsvis artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 1755/81, for champignonkonserves, som er blevet ekspederet til fri omsaetning uden gyldig importlicens?
2) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende, er forordningerne (EOEF) nr. 796/81 og (EOEF) nr. 1755/81 da gyldige, navnlig med hensyn til fastsaettelsen af tillaegsafgiftens stoerrelse?"
Den relevante lovgivning
11. Grunden til, at der er inddraget tre forskellige forordninger i sagen, er simpelthen, at de paagaeldende indfoersler fandt sted paa forskellige tidspunkter. I sagerne C-24/90 og C-25/90 er den relevante retsakt forordning nr. 3429/80, som daekker perioden fra den 1. januar til den 31. marts 1981. I sag C-26/90 fandt indfoerslerne sted i juni og juli 1981 og var omfattet af to forskellige retsakter, nemlig forordning nr. 796/81, som daekker perioden fra den 1. april til den 30. juni 1981, mens forordning nr. 1755/81 omfattede perioden fra den 1. juli til den 30. september 1981.
12. Der er stor lighed mellem de tre forordningers indhold. De havde alle tre til formaal at fastsaette beskyttelsesforanstaltninger vedroerende indfoersel af champignonkonserves, hvilket klart fremgaar af deres titler. Der er nogen uklarhed om, hvorvidt forordningerne kun angik dyrkede champignoner, eller om de ogsaa gjaldt for vilde champignoner. Paa dette punkt er der uoverensstemmelser mellem de forskellige sproglige versioner. Nogle versioner giver indtryk af, at de foerste to forordninger gjaldt for baade vilde og dyrkede champignoner, mens den tredje forordning kun gjaldt for dyrkede champignoner. Andre versioner tyder paa, at vilde champignoner laa uden for alle tre forordningers anvendelsesomraade. Da den nationale ret imidlertid ikke har stillet noget spoergsmaal herom, og da der efter min opfattelse ikke er noget, der afhaenger af det, vil jeg ikke gaa yderligere ind paa det.
13. Artikel 1 i forordning nr. 3429/80 bestemmer, for saa vidt det er relevant:
"I tidsrummet fra den 1. januar til den 31. marts 1981 opkraeves der ved overgang til fri omsaetning i Faellesskabet en tillaegsafgift paa 175 ECU/100 kg netto for champignonkonserves henhoerende under pos. 20.02 A i Den Faelles Toldtarif, for saa vidt angaar de maengder, der overstiger de i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1 og 3, fastlagte ..."
14. Artikel 1 i forordning nr. 796/81 bestemmer, for saa vidt det er relevant:
"I tidsrummet fra den 1. april til den 30. juni 1981 opkraeves der ved overgang til fri omsaetning i Faellesskabet et tillaegsbeloeb paa 175 ECU/100 kg netto for champignonkonserves, henhoerende under pos. 20.02 A i Den Faelles Toldtarif, for de maengder, der overstiger de i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1 og 3, fastlagte ..."
15. Artikel 1 i forordning nr. 1755/81 bestemmer, for saa vidt det er relevant:
"I perioden fra den 1. juli til den 30. september 1981 opkraeves der ved overgang til fri omsaetning i Faellesskabet et tillaegsbeloeb paa 160 ECU/100 kg netto for konserves fremstillet af dyrkede svampe, henhoerende under pos. 20.02 A i Den Faelles Toldtarif, for de maengder, der overstiger de i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1 og 3, fastlagte ..."
16. Artikel 2 i hver af de tre forordninger bestemmer, at ansoegninger om importlicens for champignonkonserves imoedekommes inden for visse maengdemaessige begraensninger.
17. Artikel 3 i forordning nr. 3429/80 (og artikel 4 i de to andre forordninger) bestemmer, at importlicenser, der er udstedt for maengder ud over de i artikel 2 anfoerte, paafoeres angivelsen: "opkraevning af tillaegsafgift".
18. I alle de tre anfaegtede forordninger naevnes som deres hjemmel artikel 14, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 516/77 af 14. marts 1977 om den faelles markedsordning for produkter forarbejdet paa basis af frugt og groensager (EFT L 73, s. 1). Denne forordnings artikel 14 bestemmer foelgende:
"1. Saafremt markedet inden for Faellesskabet for et eller flere af de i artikel 1 omhandlede produkter paa grund af indfoersel eller udfoersel rammes af eller trues af alvorlige forstyrrelser, der kan bringe maalene i Traktatens artikel 39 i fare, kan der traeffes passende forholdsregler for samhandelen med tredjelande, indtil forstyrrelsen eller faren for forstyrrelse er forsvundet.
Raadet vedtager paa forslag af Kommissionen og med kvalificeret flertal gennemfoerelsesbestemmelser til dette stykke og fastlaegger, i hvilke tilfaelde og inden for hvilke graenser medlemsstaterne kan traeffe beskyttelsesforanstaltninger.
2. Saafremt den i stk. 1 omhandlede situation opstaar, vedtager Kommissionen paa anmodning af en medlemsstat eller paa eget initiativ de noedvendige foranstaltninger, der meddeles medlemsstaterne, og som finder oejeblikkelig anvendelse."
19. Artikel 2 i Raadets forordning (EOEF) nr. 521/77 af 14. marts 1977 om naermere fastsaettelse af gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende beskyttelsesforanstaltninger for produkter forarbejdet paa basis af frugt og groensager (EFT L 73, s. 28) bestemmer foelgende:
"1. Naar den i artikel 14, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 516/77 omhandlede situation foreligger, er de foranstaltninger, som kan traeffes i henhold til stk. 2 og 3 i naevnte artikel, foelgende:
a) for produkter, der er underlagt importlicensordningen:
- helt eller delvist stop for udstedelse af licenser, hvilket vil betyde, at nye ansoegninger afvises
- hel eller delvis afvisning af ansoegninger om udstedelse af licenser, for saa vidt angaar ansoegninger, der er til behandling
b) for produkter, der ikke er underlagt importlicensordningen: hel eller delvis suspension af indfoerslen
c) for alle produkter:
- en minimumsprisordning, som indfoerslen kan underlaegges paa betingelse af, at den foretages til en pris, der er mindst lig med den minimumspris, som er fastsat for det omhandlede produkt
- hel eller delvis suspension af udfoerslen.
2. De i stk. 1 omhandlede foranstaltninger kan kun traeffes i det omfang og for den varighed, som er strengt noedvendig. De tager hensyn til den saerlige situation for produkter, der er undervejs til Faellesskabet. De kan kun anvendes paa produkter, der hidroerer fra eller som skal udfoeres til tredjelande. De kan begraenses til visse afsendelses- eller oprindelseslande, bestemmelsessteder, kvaliteter eller praesentationer. De kan begraenses til indfoersel til visse omraader i Faellesskabet eller til udfoersel fra saadanne omraader."
20. Det kan bemaerkes, at der efter udloebet af Kommissionens forordning nr. 1755/81 traadte en raadsforordning i kraft, nemlig Raadets forordning (EOEF) nr. 1796/81 af 30. juni 1981 om foranstaltninger i forbindelse med indfoersel af champignonkonserves (EFT L 183, s. 1). Denne forordning angav at vaere udstedt i henhold til forordning nr. 516/77, navnlig i henhold til dennes artikel 13, stk. 2. Den opretholdt den ordning, der var indfoert ved Kommissionens tre forordninger, og fastsatte tillaegsafgiften til samme sats som forordning nr. 1755/81, nemlig 160 ECU/100 kg. Den er i kraft endnu i dag.
21. Endelig maa jeg naevne Raadets forordning (EOEF) nr. 1697/79 af 24. juli 1979 om efteropkraevning af import- eller eksportafgifter, der ikke er opkraevet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfoerer en forpligtelse til at betale saadanne afgifter (EFT L 197, s. 1), hvis artikel 2, stk. 1, bestemmer foelgende:
"Saafremt de kompetente myndigheder konstaterer, at hele eller en del af den import- eller eksportafgift, der forskriftsmaessigt skulle have vaeret opkraevet for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfoerer en forpligtelse til at betale disse afgifter, ikke er opkraevet hos debitor, kan disse foretage en efteropkraevning af det manglende afgiftsbeloeb."
Udtrykket "importafgifter" defineres i forordningens artikel 1, stk. 2, litra a), som "told og afgifter med tilsvarende virkning samt landbrugsafgifter og andre afgifter ved indfoersel, som er fastsat inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik".
Foerste spoergsmaal
22. Foerste spoergsmaal er i det vaesentlige det samme i alle tre sager. Det gaar ud paa, om tillaegsafgiften i henhold til de respektive forordninger ogsaa skal opkraeves, naar varerne er ekspederet til fri omsaetning uden en gyldig importlicens. Spoergsmaalet opstaar, fordi Finanzgericht i alle tre sager antog, at forordningen ikke gjaldt for ulovlige indfoersler. Med andre ord, Finanzgericht synes at vaere af den opfattelse, at forordningernes artikel 1 bestemte, at der skulle opkraeves tillaegsafgift, naar den indfoerte maengde af champignonkonserves oversteg den i importlicensen anfoerte maengde, men ikke bestemte, at der skulle opkraeves en saadan afgift, naar champignonkonserves blev indfoert uden en gyldig licens.
23. Jeg er enig med Bundesfinanzhof i, at Finanzgericht' s retsopfattelse ikke kan laegges til grund. Den synes at se bort fra forordningernes opbygning og formaal, som er baseret paa den antagelse, at champignonkonserves, ud over visse kvantitative begraensninger, kun maa importeres, saafremt der opkraeves en tillaegsafgift. Det er klart, at forordningernes formaal ikke ville blive opnaaet, hvis tillaegsafgiften kun blev opkraevet, naar indehaveren af en gyldig licens indfoerte en stoerre maengde end den paa licensen anfoerte, og hvis der ikke blev opkraevet tillaegsafgift, naar der blev indfoert champignoner uden gyldig licens.
24. I den dom, hvorved den annullerede de anfaegtede afgoerelser, anlagde Finanzgericht det synspunkt, at saafremt varer ulovligt blev bragt i fri omsaetning, var det unoedvendigt at opkraeve tillaegsafgiften, fordi det ikke ville tjene noget yderligere formaal i retning af at beskytte Faellesskabets producenter at opkraeve den, da varernes overgang til fri omsaetning var uigenkaldelig. Paa dette punkt kan jeg ikke goere noget bedre end at citere fra Bundesfinanzhof' s forelaeggelseskendelse:
"Hvis denne argumentation var rigtig, saa skulle den finde anvendelse paa enhver importafgift, der tjener til beskyttelse af Faellesskabets erhvervsliv, altsaa ogsaa f.eks. told. Faellesskabsretten gaar imidlertid tvaertimod ud fra princippet om efteropkraevning af importafgifter, der med urette ikke er opkraevet (jf. artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 1697/79). Dette princip foelger ogsaa af lighedsgrundsaetningen; importafgifterne skal principielt vaere lige hoeje, uanset paa hvilket tidspunkt deres rette stoerrelse bliver fastsat. Der kan derfor ikke i en saadan efteropkraevning f.eks. ses en ulovlig straf, som Finanzgericht antager. Uden den principielle pligt til efterbetaling af ikke opkraevede importafgifter ville det ogsaa vaere muligt at omgaa beskyttelsesforanstaltningerne."
25. Det er klart, at den her fremsatte opfattelse er korrekt, og det foelger heraf, at svaret paa det foerste spoergsmaal i hver af de tre sager maa vaere, at artikel 1 i den relevante forordning skal fortolkes saaledes, at der ogsaa skal opkraeves en tillaegsafgift for champignonkonserves, som er blevet ekspederet til fri omsaetning uden gyldig importlicens.
Andet spoergsmaal
26. Bundesfinanzhof haelder til den opfattelse, at forordningerne er ugyldige, for saa vidt de fastsaetter tillaegsafgiften paa et hoejere niveau end noedvendigt for at goere beskyttelsesforanstaltningerne effektive. Den naevner dommen af 11. februar 1988 i sag 77/86, National Dried Fruit Trade Association, Sml. s. 757. Den har paapeget, at tillaegsafgiften aabenbart skulle svare omtrent til fremstillingsomkostningerne for champignonkonserves i Faellesskabet; jf. den femte betragtning til Raadets forordning nr. 1796/81, der, som allerede naevnt, afloeste forordning nr. 1755/81. Ifoelge Bundesfinanzhof ville en tillaegsafgift svarende til forskellen mellem fremstillingsprisen i Faellesskabet og indfoerselsprisen fra tredjelande vaere tilstraekkelig til at opnaa formaalet, nemlig at beskytte Faellesskabets producenter.
27. Kommissionen har anfoert, at den tillaegsafgift, der blev paalagt i henhold til de anfaegtede forordninger, ikke var i strid med proportionalitetsprincippet, fordi det var en mindre streng foranstaltning end et totalt forbud mod indfoersel, som den kunne have valgt, hvis den havde fundet det passende. Paa dette punkt har den henvist til dommen af 12. april 1984 (sag 345/82, Wuensche, Sml. s. 1995).
28. Ingen af de ovennaevnte sager er afgoerende for stridsspoergsmaalene i de foreliggende sager. I National Dried Fruit Trade Association-sagen fastslog Domstolen, at en forordning om indfoerelse af en udligningsafgift med et fast beloeb svarende til forskellen mellem den laveste pris paa verdensmarkedet og den i faellesskabslovgivningen fastsatte minimumspris var ugyldig. Domstolen udtalte, at:
"... formaalet med udligningsafgiften er at sikre overholdelsen af minimumsprisen og dermed af princippet om faellesskabspraeferencen i forbindelse med handelen med toerrede druer, bortset fra korender; formaalet er ikke at ramme den erhvervsdrivende, der har importeret til en pris under minimumsprisen, med en oekonomisk sanktion. Indfoerelsen af en udligningsafgift med én fast sats, der opkraeves selv i tilfaelde af en ganske lille forskel mellem importprisen og minimumsprisen, virker som en oekonomisk sanktion, og Kommissionen har ikke godtgjort, at en saadan ordning er noedvendig for at naa formaalet med forordning nr. 521/77".
29. Som Kommissionen har paapeget, er der en forskel mellem den ovennaevnte sag og den foreliggende sag. I den ovennaevnte sag var formaalet at sikre, at indfoerte varer ikke blev solgt til lavere priser end Faellesskabets minimumspris, og udligningsafgiften blev paalagt alle varer, der blev indfoert til en lavere pris. I de i naervaerende sager omhandlede forordninger blev der taget en beslutning om at tillade visse maengder uden opkraevning af tillaegsafgift og at hindre indfoersler ud over disse maengder.
30. Sag 345/82, som Kommissionen har henvist til, drejede sig om gyldigheden af en af de forordninger, som er inddraget i naervaerende sag. I den sag anmodede Verwaltungsgericht Frankfurt am Main om en praejudiciel afgoerelse vedroerende spoergsmaalet, om forordning nr. 3429/80 var gyldig. I forelaeggelseskendelsen udtrykte den nationale ret tvivl om forordningens gyldighed, fordi: a) betingelserne for at indfoere beskyttelsesforanstaltninger ikke var opfyldt, da der ikke var nogen forstyrrelse eller truende forstyrrelse af det faelles marked, og b) Kommissionen ikke var befoejet til at bestemme, at der skulle opkraeves tillaegsafgift, da en saadan foranstaltning ikke figurerer blandt de beskyttelsesforanstaltninger, som Kommissionen udtrykkeligt blev bemyndiget til at indfoere ved artikel 2, stk. 1, i Raadets forordning nr. 521/77.
31. Domstolen fastslog, at gennemgangen af det forelagte spoergsmaal intet havde frembragt, der kunne rejse tvivl om gyldigheden af forordning nr. 3429/80. Med hensyn til den foerste anfoerte ugyldighedsgrund antog Domstolen, at Kommissionen ikke havde begaaet en aabenbar fejl ved at vurdere, at markedet sandsynligvis ville blive udsat for en alvorlig forstyrrelse. Med hensyn til den anden anfoerte ugyldighedsgrund antog Domstolen, at da Kommissionen udtrykkeligt var blevet bemyndiget til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger, som medfoerte en total udsaettelse af indfoersler, var den saa meget desto mere berettiget til at anvende mindre restriktive foranstaltninger, f.eks. at opkraeve en tillaegsafgift.
32. Wuensche paaberaabte sig faktisk yderligere ugyldighedsgrunde i sag 345/82; selskabet gjorde navnlig gaeldende, at forordning nr. 3429/80 var i strid med proportionalitetsprincippet, fordi den fastsatte tillaegsafgiften paa et hoejere niveau end noedvendigt for at opnaa formaalet, nemlig at beskytte Faellesskabets marked mod faktiske eller truende alvorlige forstyrrelser (se retsmoederapporten s. 2001).
33. Domstolen behandlede imidlertid ikke spoergsmaalet om proportionalitetsprincippet i dommen, maaske ud fra det synspunkt, at det ville vaere upassende at proeve forordningens gyldighed af grunde, som den nationale ret ikke havde henledt dens opmaerksomhed paa. I stedet begraensede den sig til at behandle de to ugyldighedsgrunde, der blev anfoert i forelaeggelseskendelsen. Foelgelig fastslaar dommen i sag 345/82 ikke, at forordning nr. 3429/80 noedvendigvis var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Skoent spoergsmaalet om proportionalitet blev rejst under denne sag, udtalte Domstolen sig ikke om det. Det kan naevnes, at spoergsmaalet heller ikke blev behandlet af generaladvokat Rozès, som var af den opfattelse, at forordningen var ugyldig, fordi Kommissionen ikke havde kompetence til at bestemme, at der skulle opkraeves en tillaegsafgift.
34. Der kan i hvert fald ikke vaere tvivl om, at Domstolen frit igen kan behandle spoergsmaalet om gyldigheden af forordning nr. 3429/80, da der er blevet fremfoert et anbringende, som ikke er blevet behandlet i den tidligere dom. Dette bekraeftes af kendelsen af 5. marts 1986 (sag 69/85, Wuensche mod Tyskland, Sml. s. 947), hvor Domstolen afslog at realitetsbehandle en yderligere forelaeggelseskendelse fra Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, som rejste spoergsmaal om gyldigheden af Domstolens dom i sag 345/82. I kendelsens grund 15 udtalte Domstolen udtrykkeligt, at en praejudiciel afgoerelses retskraft ikke er til hinder for, at den nationale domstol, som den er rettet til, foretager en yderligere forelaeggelse for Domstolen i samme sag, navnlig "saafremt retten fremfoerer nye synspunkter, paa grundlag af hvilke Domstolen kan taenkes at ville aendre sin besvarelse af et tidligere spoergsmaal". Saa meget desto mere kan der foretages en yderligere forelaeggelse af en anden ret i en anden sag, isaer hvis denne ret fremfoerer "nye synspunkter".
35. For at afgoere, om tillaegsafgiften blev fastsat paa et saadant niveau, at den var i strid med proportionalitetsprincippet, maa det overvejes, om opkraevningen af en saadan afgift var et egnet middel til at forfoelge det paagaeldende formaal, og om dette formaal kunne have vaeret forfulgt lige saa effektivt med midler, der var mindre byrdefulde for de erhvervsdrivende.
36. Formaalet med de paagaeldende forordninger var at beskytte Faellesskabets champignonindustri, som blev truet af alvorlige forstyrrelser pga. indfoersler fra tredjelande til priser, der laa betydeligt under faellesskabsindustriens kostpris (se den foerste og den anden betragtning til forordning nr. 3429/80). Et saadant formaal var i princippet foreneligt med Traktatens artikel 39. Opkraevning af en tillaegsafgift paa champignoner indfoert fra tredjelande var i princippet et egnet middel til at opnaa dette maal, da det ville have den virkning, at prisfordelen ved de indfoerte champignoner blev ophaevet, og man saaledes ramte aarsagen til den truende forstyrrelse. Ved afgoerelsen af, om formaalet kunne have vaeret forfulgt lige saa effektivt med andre midler, der var mindre byrdefulde for de erhvervsdrivende, maa det erindres, at de anfaegtede forordninger ikke blot er underlagt det almindelige proportionalitetsprincip, men ogsaa en saerlig streng proportionalitetsproevelse, som er fastsat i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 521/77. Ifoelge denne bestemmelse kan der kun traeffes foranstaltninger i henhold til artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 516/77 "i det omfang og for den varighed, som er strengt noedvendigt". Det spoergsmaal, der opstaar, er saa, om det var strengt noedvendigt at paalaegge en tillaegsafgift paa 175 ECU pr. 100 kg fra den 1. januar 1981 til den 30. juni 1981 og 160 ECU pr. 100 kg fra den 1. juli 1981 til den 30. september 1981.
37. Det oplyses ikke i praeamblerne til de anfaegtede forordninger, paa hvilket grundlag tillaegsafgiften blev beregnet. I sit indlaeg har Kommissionen anfoert, at tallet 175 ECU/100 kg svarer til produktionsomkostningerne for champignonkonserves af foerste sortering fremstillet i Frankrig og leveret til Tyskland. Champignoner af foerste sortering blev valgt, fordi de var af den kategori, der oftest findes i handelen. Produktionsomkostningerne i Frankrig blev valgt, fordi Frankrig er det vigtigste producentland i Faellesskabet. Omkostningerne ved levering af varerne til det tyske marked blev taget i betragtning, fordi Tyskland var den vigtigste forbruger af champignonkonserves. Det kan ogsaa naevnes, at det i den femte betragtning til Raadets forordning nr. 1796/81 (der som sin forgaenger, Kommissionens forordning nr. 1796/81, fastsatte tillaegsafgiften til 160 ECU/100 kg) blev anfoert, at dette beloeb svarede til produktionsomkostningerne i Faellesskabet.
38. Faust og Wuensche har gjort gaeldende, at en tillaegsafgift svarende til produktionsomkostningerne i Faellesskabet var uforholdsmaessig, og at faellesskabsindustrien kunne vaere blevet beskyttet lige saa effektivt ved at opkraeve en tillaegsafgift, som var lig med forskellen mellem produktionsomkostningerne i Faellesskabet og prisen paa varer indfoert fra tredjelande.
39. Kommissionen har anfoert, at den handlede i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, da den indfoerte en afgift, fordi den i virkeligheden kunne have valgt en strengere foranstaltning, nemlig et direkte forbud mod indfoersler. Den har anfoert, at den ikke oenskede at indfoere en streng kvoteordning i betragtning af forestaaende forhandlinger med de vigtigste eksporterende lande. Yderligere indfoersler skulle fortsat vaere mulige til saerlige formaal, skoent afgiftens virkning ville vaere at holde saadanne indfoersler paa et minimum. Kommissionen har aabent erkendt, at det var meningen, at beskyttelsesforanstaltningerne skulle have en prohibitiv virkning; indfoersler ud over visse maengder skulle goeres oekonomisk utiltraekkende. Ifoelge Kommissionen kunne dette maal ikke naas ved hjaelp af en tillaegsafgift, der svarede til forskellen mellem produktionsomkostningerne i Faellesskabet og priserne paa verdensmarkedet.
40. Paa trods af dette argument kan jeg ikke se, hvordan det kan have vaeret berettiget, at Kommissionen paalagde en tillaegsafgift, som var lig med de fulde omkostninger ved fremstilling af champignoner i Faellesskabet. Naar der ikke foreligger nogen saerdeles overbevisende berettigelse, forekommer det aabenbart eksorbitant at kraeve, at en importoer skal betale en afgift, der svarer til de fulde omkostninger ved det indenlandske produkt. I oevrigt maa det erindres, at indfoerte champignoner allerede var paalagt en afgift paa 23%.
41. Det ovennaevnte resultat bekraeftes af oplysninger, som Kommissionen har vedlagt sit indlaeg. Disse oplysninger, som foerst blev forelagt Domstolen i sammenhaeng med sag 345/82, indeholder tal for produktionsomkostningerne i Faellesskabet, prisen paa indfoerte varer og virkningen af tillaegsafgiften paa saadanne varer. Det fremgaar, at en daase med 425 g champignonkonserves af foerste sortering af fransk oprindelse paa det relevante tidspunkt kostede 2,02 DM at fremstille. Et lignende produkt af kinesisk oprindelse havde en kostpris paa 1,43 DM ved Faellesskabets graense. Afgiften paa 23% forhoejede denne pris med 0,32 DM. Den tillaegsafgift, der blev opkraevet i henhold til forordning nr. 3429/80, androg 2,05 DM (hvilket af grunde, som ikke er blevet forklaret, er en ubetydelig forskel i forhold til de ovennaevnte produktionsomkostninger), og bragte saaledes de samlede omkostninger ved det indfoerte kinesiske produkt op paa 3,80 DM. Omkostningerne ved kinesiske champignoner ville faktisk have oversteget omkostningerne ved franske champignoner med 88%. Tillaegsafgiftens virkning var endnu mere dramatisk for champignoner af tredje sortering, da afgiften var baseret paa produktionsomkostningerne for champignoner af foerste sortering. Produktionsomkostningerne i Frankrig for saadanne varer var 1,00 DM pr. daase paa 315 g. For de kinesiske produkter var det tilsvarende tal 0,81 DM, hvortil skal laegges 0,19 DM (toldafgift) og 1,51 DM (tillaegsafgift), hvilket i alt giver 2,51 DM. Omkostningerne ved kinesiske champignoner ville have oversteget omkostningerne ved franske champignoner med 151%.
42. Hvis Faellesskabets marked for champignonkonserves var truet af alvorlig forstyrrelse som foelge af billige indfoersler fra tredjelande, kan jeg ikke se, hvordan det kan have vaeret "strengt noedvendigt" for at imoedegaa denne trussel at paalaegge en afgift, som ville foere til, at omkostningerne ved indfoerte varer oversteg omkostningerne ved faellesskabsvarer i saa vidt omfang. Den truende forstyrrelse kunne have vaeret imoedegaaet ved at paalaegge en langt lavere afgift.
43. Jeg kan ikke noedvendigvis vaere enig med Faust og Wuensche i, at afgiften ikke burde have vaeret stoerre end forskellen mellem kostprisen i Faellesskabet og prisen paa indfoerte champignoner. Kommissionen kunne efter min mening paalaegge en afgift, som ville bevirke, at indfoerte produkter blev betydeligt dyrere end faellesskabsprodukter, isaer hvis man erindrer, at visse maengder, der afspejlede "det traditionelle handelsmoenster", skulle kunne indfoeres frie for afgift. Men Kommissionen kunne efter min opfattelse ikke paalaegge en tillaegsafgift, som ville medfoere, at prisen paa indfoerte produkter oversteg prisen paa faellesskabsprodukter med et saa stort beloeb som det ovenfor naevnte.
44. Selv om de beregninger, der er foretaget ovenfor (i afsnit 41), drejer sig om den tillaegsafgift paa 175 ECU/100 kg, der er paalagt ved forordning nr. 3429/80 og 796/81, kan der efter min mening ikke vaere tvivl om, at resultaterne ogsaa gaelder med hensyn til forordning nr. 1755/81, som bestemte, at der skulle opkraeves en tillaegsafgift paa 160 ECU/100 kg. Dette beloeb laa ogsaa langt over, hvad der var strengt noedvendigt for at imoedegaa den truende forstyrrelse.
45. Desuden har Kommissionen ikke for alvor gjort forsoeg paa at begrunde stoerrelsen af tillaegsafgiften. I betragtning af, at foranstaltningerne skulle vaere "strengt noedvendige", ville man forvente, at der i de anfaegtede forordninger blev anfoert en begrundelse for afgiftens stoerrelse. Praeamblerne til forordningerne indeholder imidlertid ingen som helst angivelse af, paa hvilket grundlag tillaegsafgiften blev beregnet, eller af grundene til, at en saadan afgift var noedvendig. Der er heller ikke blevet fremfoert nogen saadan begrundelse under naervaerende sag. I stedet har Kommissionen i det vaesentlige argumenteret med, at den var berettiget til at paalaegge en saa hoej afgift, fordi den kunne have taget det mere alvorlige skridt helt at forbyde indfoersler. Med hensyn til det argument boer foelgende punkter bemaerkes.
46. For det foerste er proportionalitetsprincippet ikke overholdt, blot fordi administrationen afstaar fra at anvende det mest drastiske vaaben i sit arsenal; dette princip kraever, at administrationen, af de foranstaltninger, der staar til raadighed, og som kan opnaa det paagaeldende maal, vaelger den, som er mindst byrdefuld for de beroerte personer. At skyde spurve med kanoner kan ikke forsvares med henvisning til, at man i stedet kunne have brugt en atomraket.
47. For det andet er det under alle omstaendigheder tvivlsomt, om paalaeggelse af en tillaegsafgift i naervaerende sager var en mindre streng foranstaltning end et fuldstaendigt forbud mod indfoersler, eftersom Kommissionen aabent har erkendt, at det var formaalet med tillaegsafgiften, at den skulle virke prohibitivt. Desuden er det muligt, at den tillaegsafgift, der blev paalagt Faust og Wuensche, oversteg enhver boede, som maatte vaere blevet paalagt dem, saafremt de havde indfoert champignoner i strid med et forbud.
48. Endelig syntes Kommissionen under den mundtlige forhandling at vaere af den opfattelse, at det praecise tal, der blev valgt for tillaegsafgiften, inden for visse graenser ikke er vaesentligt for spoergsmaalet om proportionalitet. Denne opfattelse synes imidlertid at forudsaette, at tillaegsafgiften, da den efter sit formaal og sin virkning er ensbetydende med et forbud, aldig vil blive opkraevet. Det kan vel vaere rigtigt, at saafremt der ikke var blevet foretaget nogen indfoersler, der var paalagt tillaegsafgift, saa ville dennes praecise stoerrelse ikke have spillet nogen rolle. Men som de foreliggende sager meget klart illustrerer, naar der, uanset af hvilken grund, blev foretaget indfoersler, som var paalagt tillaegsafgiften, saa opstaar spoergsmaalet om proportionalitet, og de i disse sager opkraevede beloeb, som i alt andrager over 24 mio. DM, godtgoer i sig selv i meget vidt omfang, at der ikke er tale om proportionalitet. Tillaegsafgiften kan ikke fastsaettes paa grundlag af den hypotese, at den aldrig vil skulle betales; den skal fastsaettes paa det grundlag, at de erhvervsdrivende, uanset af hvilken grund, kan blive afkraevet den.
49. Jeg kommer derfor til det resultat, at de anfaegtede forordninger er ugyldige, for saa vidt de bestemmer, at der skal opkraeves en tillaegsafgift. Dette resultat er begraenset til de af Kommissionens forordninger, som disse sager drejer sig om; det er ikke noedvendigt at traeffe afgoerelse om gyldigheden af Raadets forordning nr. 1796/81, som ikke er inddraget i naervaerende sager, og som, som jeg har paapeget (i afsnit 20), ikke var udstedt i henhold til artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 516/77 og derfor ikke skulle opfylde kravet om, at foranstaltningerne "kun [kan] traeffes i det omfang ... som er strengt noedvendigt".
Sammenfatning
50. I betragtning af det resultat, som jeg har naaet med hensyn til det andet spoergsmaal, er det ikke noedvendigt at besvare det foerste spoergsmaal i den afgoerelse, som Domstolen skal traeffe.
51. Foelgelig er jeg af den opfattelse, at de spoergsmaal, som Bundesfinanzhof har forelagt Domstolen, boer besvares saaledes:
I sagerne C-24/90 og C-25/90:
Artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 3429/80 er ugyldig, for saa vidt den bestemmer, at der opkraeves en tillaegsafgift paa 175 ECU/100 kg.
I sag C-26/90:
Artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 796/81 og artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 1755/81 er ugyldige, for saa vidt de bestemmer, at der opkraeves tillaegsafgifter paa henholdsvis 175 ECU og 160 ECU/100 kg.
(*) Originalsprog: engelsk.