62001CC0114_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. In dieser Rechtssache ersucht das Korkein hallinto-oikeus (finnisches Oberstes Verwaltungsgericht) den Gerichtshof um Erläuterungen über die maßgeblichen Kriterien für die Frage, ob unter einer Reihe näher bezeichneter Umstände im Bergbau bei der Erzgewinnung anfallendes Nebengestein und/oder bei der Erzaufbereitung anfallende Sandrückstände als Abfall im Sinne der Richtlinie 75/442 über Abfälle in der geänderten Fassung (nachstehend: Abfallrichtlinie) zu betrachten sind.
2. Nach Eingang des Vorlagebeschlusses in dieser Rechtssache wurden diese Fragen durch das Urteil des Gerichtshofes Palin Granit weitgehend beantwortet. Das Korkein hallinto-oikeus hat jedoch außerdem eine Reihe von Fragen nach der Auslegung von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b der Abfallrichtlinie gestellt. Nach dieser Bestimmung gilt die Abfallrichtlinie nicht für Abfälle, die beim Aufsuchen, Gewinnen, Aufbereiten und Lagern von Bodenschätzen sowie beim Betrieb von Steinbrüchen entstehen", soweit für diese Abfälle bereits andere Rechtsvorschriften gelten". Das vorlegende Gericht fragt insbesondere, ob andere Rechtsvorschriften" nationale Rechtsvorschriften einschließen und, falls ja, ob solche nationalen Rechtsvorschriften (i) zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie bereits in Kraft gewesen sein müssen und/oder (ii) Anforderungen hinsichtlich des Umweltschutzniveaus erfuellen müssen.
Die Abfallrichtlinie
3. Die dritte Begründungserwägung der ursprünglichen Fassung der Abfallrichtlinie (nachstehend: ursprüngliche Richtlinie) lautet: Jede Regelung der Abfallbeseitigung muss als wesentliche Zielsetzung den Schutz der menschlichen Gesundheit sowie der Umwelt gegen nachteilige Auswirkungen der Sammlung, Beförderung, Behandlung, Lagerung und Ablagerung von Abfällen haben."
4. In der ersten Begründungserwägung der Richtlinie 91/156 (nachstehend: Änderungsrichtlinie), die die ursprüngliche Richtlinie ändert und wesentliche Bestimmungen ersetzt, heißt es: Bei diesen Änderungen ist von einem hohen Umweltschutzniveau auszugehen."
5. In Artikel 1 Buchstabe a der Abfallrichtlinie wird Abfall" definiert als alle Stoffe oder Gegenstände, die unter die in Anhang I aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss".
6. In Artikel 1 Buchstabe c wird Besitzer" definiert als der Erzeuger der Abfälle oder die natürliche oder juristische Person, in deren Besitz sich die Abfälle befinden".
7. Artikel 2 bestimmt:
(1) Diese Richtlinie gilt nicht für
a) gasförmige Ableitungen in die Atmosphäre;
b) folgende Abfälle, soweit für diese bereits andere Rechtsvorschriften gelten:
i) radioaktive Abfälle;
ii) Abfälle, die beim Aufsuchen, Gewinnen, Aufbereiten und Lagern von Bodenschätzen sowie beim Betrieb von Steinbrüchen entstehen;
iii) Tierkörper und folgende Abfälle aus der Landwirtschaft: Fäkalien und sonstige natürliche, ungefährliche Stoffe, die innerhalb der Landwirtschaft verwendet werden;
iv) Abwässer mit Ausnahme fluessiger Abfälle;
v) ausgesonderte Sprengstoffe.
(2) Zur Regelung der Bewirtschaftung bestimmter Abfallgruppen können in Einzelrichtlinien besondere oder ergänzende Vorschriften erlassen werden."
8. Anhang I der Abfallrichtlinie mit der Überschrift Abfallgruppen" führt unter Q11 auf: Bei der Förderung und der Aufbereitung von Rohstoffen anfallende Rückstände (z. B. im Bergbau, bei der Erdölförderung usw.)". Unter Q16 sind aufgeführt: Stoffe oder Produkte aller Art, die nicht einer der oben erwähnten Gruppen angehören".
Nationale Rechtsvorschriften
9. In Finnland wurde die Abfallrichtlinie durch das Jätelaki (Abfallgesetz) durchgeführt. In diesem Gesetz wird Abfall im Wesentlichen gleichlautend definiert wie in der Abfallrichtlinie, nämlich als Stoffe oder Gegenstände, deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss".
10. Nach § 42 Absatz 1 Jätelaki sind die Verwertung oder Beseitigung von Abfällen durch ein Unternehmen oder in gewerblicher Form, das gewerbliche Einsammeln von Problemabfällen und andere, durch Verordnung näher bestimmte Tätigkeiten, die für die Abfallbewirtschaftung von Bedeutung sind, genehmigungspflichtig (Abfallentsorgungsgenehmigung).
11. In § 11 Absatz 2 Jäteasetus (Abfallverordnung) sind andere Tätigkeiten, die für die Abfallbewirtschaftung von Bedeutung sind, aufgezählt. Diese Aufzählung umfasst Gruben und Erzaufbereitungsanlagen, nach einer Übergangsregelung auch alte Gruben- und Erzaufbereitungsanlagen, die ihren Betrieb vor Inkrafttreten des Jätelaki am 1. Januar 1994 aufnahmen. Die hier fragliche Grube ist eine Grube und Erzaufbereitungsanlage im Sinne dieser Übergangsregelung.
12. Nach § 1 Absatz 1 Unterabsatz 2 Jäteasetus gelten die Vorschriften über das Genehmigungsverfahren nach dem Jätelaki nicht für ungefährliche Boden- und Gesteinsabfälle, die im Rahmen des Grubenbetriebs anfallen und an Ort und Stelle oder anderswo verwertet oder beseitigt werden, wenn die Abfallverwertung oder -beseitigung gemäß einem nach dem Kaivoslaki (Berggesetz) genehmigten Plan erfolgt. § 1 Absatz 1 Unterabsatz 2 trat 1997 in Kraft.
13. Gemäß § 3 Jäteasetus werden die im Anhang 1 dieser Verordnung aufgeführten Stoffe und Gegenstände als Abfälle im Sinne des Jätelaki klassifiziert. Im Anhang 1, der im Wesentlichen Anhang 1 der Abfallrichtlinie entspricht, werden 16 Gruppen aufgeführt, von denen die Gruppe Q11 Rückstände umfasst, die bei der Ausscheidung und Bearbeitung von Rohstoffen entstehen, wie z. B. die Rückstände des Grubenbetriebs. Für die letzte Gruppe Q16 heißt es: Auch andere Materialien, Stoffe und Gegenstände, deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss".
14. Das Kaivoslaki enthält Sondervorschriften über Nebenerzeugnisse des Grubenbetriebs. Insbesondere gelten nach § 40 Absatz 2 die im Rahmen des Grubenbetriebs ausgehobenen Erdmassen, das gebrochene Nebengestein und die Sandrückstände, die auf dem Grubenfeld und in dessen Randzonen gelagert werden und beim Grubenbetrieb verwendet oder aufbereitet werden können, als Nebenerzeugnisse des Grubenbetriebs im Sinne dieses Gesetzes. Nach dem Vorlagebeschluss ergibt sich aus der Begründung des Regierungsentwurfs zu dieser Bestimmung, wenn auch nicht ausdrücklich aus der Bestimmung selbst, dass mit der Definition des Nebengesteins und der Sandrückstände als Nebenerzeugnisse des Grubenbetriebs" beabsichtigt worden sei, die genannten Stoffe vom Verfahren der Abfallentsorgungsgenehmigung auszunehmen, soweit sie nicht umweltschädlich sind und soweit sie für den Grubenbetrieb verwendbar sind oder im Hinblick auf ihren späteren Verkauf weiter veredelt werden können. § 40 Absatz 2 trat 1995 in Kraft.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
15. Nach finnischem Recht ist für bestimmte Vorhaben eine Umweltgenehmigung erforderlich. Die AvestaPolarit Chrome Oy (früher Outokumpu Chrome Oy, nachstehend: Klägerin), ein finnisches Unternehmen, beantragte beim Lapin Ympäristökeskus (Umweltamt Lappland, im Folgenden: Ympäristökeskus) eine Umweltgenehmigung für die Fortsetzung des Gruben- und Erzaufbereitungsbetriebs in der Grube Kemi, die damals seit über 30 Jahren in Betrieb war.
16. Nach dem Antrag sollte die Grube von 2002 an schrittweise in einen Untertagebau umgewandelt werden. Der Grubenbetrieb umfasst die Förderung durch Bohren und Sprengen, die Zerkleinerung sowie die Grob- und die Feinaufbereitung. Jährlich werden durchschnittlich etwa 1 100 000 Tonnen Erz gefördert, wobei etwa 8 000 000 Tonnen Nebengestein anfallen.
17. Die Sandrückstände aus der Erzaufbereitung werden in sechs Klärbecken gelagert: eines davon war im Zeitpunkt des Antrags schon voll, für zwei weitere wurde die Sättigung im Jahr 2000 erwartet, drei würden noch lange zur Verfügung stehen. Diese Flächen gehören zu den Randzonen des Grubenfelds, über deren endgültige landschaftsbauliche Gestaltung nach Schließung der Grube entschieden wird.
18. Auf den Abraumhalden der Grube lagern etwa 100 Millionen Tonnen Nebengestein. Für die Grube besteht ein jährlich fortgeschriebener Haldenplan, wonach Nebengestein nach etwa 70 bis 100 Jahren zur Auffuellung der unterirdischen Lager der Grube benötigt wird; vor dem Ende dieses Zeitraums sollen Nebengesteinhalden gleichwohl für die landschaftliche Gestaltung verwendet werden. Ein Teil der Nebengesteinhalden kann auf Dauer auf dem Gelände verbleiben. Nur ein kleiner Teil des Nebengesteins, vielleicht etwa 20 %, dient als Rohstoff für Kies. Bereits aufgeschüttete Nebengesteinhalden können nicht für die Herstellung von Kies verwendet werden, vielleicht aber als Füllmaterial für Wellenbrecher und Terrassierungen.
19. Das Ympäristökeskus erteilte für die Grube Kemi eine Umweltgenehmigung und setzte eine Reihe von Nebenbestimmungen fest, die seiner Auffassung entsprachen, dass das Nebengestein und die Sandrückstände, die beim Grubenbetrieb anfielen, Abfall im Sinne des Jätelaki seien.
20. Mit ihrer beim Korkein hallinto-oikeus anhängigen Klage gegen die Entscheidung des Ympäristökeskus begehrt die Klägerin u. a. die Aufhebung aller Nebenbestimmungen der Genehmigung, die das Nebengestein und die Sandrückstände betreffen und in denen diese Nebenerzeugnisse des Grubenbetriebs als Abfälle definiert werden. Sie behauptet, diese Nebenbestimmungen entbehrten einer rechtlichen Grundlage, und führt eine Reihe von Gründen an, aus denen das Nebengestein und die Sandrückstände aus der Erzaufbereitung kein Abfall seien. Diese Gründe ergeben sich aus den unten wiedergegebenen Vorlagefragen.
21. Im Verfahren vor dem Korkein hallinto-oikeus geht es entsprechend um die Frage, ob Nebengestein und Sandrückstände als Abfall im Sinne des Jätelaki anzusehen sind, wobei dieses Gesetz für Abfall die gleiche Definition vorsieht wie die Abfallrichtlinie, die es durchführt.
22. Ferner könnte nach Auffassung des Korkein hallinto-oikeus, wenn diese Frage bejaht würde, § 2 Absatz 1 Buchstabe b der Abfallrichtlinie zum Tragen kommen. Danach gilt die Abfallrichtlinie nicht für die in den Ziffern i bis iv aufgeführten Abfälle, soweit für diese bereits andere Rechtsvorschriften gelten". In Ziffer ii werden Abfälle genannt, die beim Aufsuchen, Gewinnen und Lagern von Bodenschätzen entstehen, d. h., einige Abfälle aus dem Grubenbetrieb würden durch andere Rechtsvorschriften" vom Anwendungsbereich der Abfallrichtlinie ausgeschlossen. Es sei jedoch nicht klar, ob sich andere Rechtsvorschriften" auch auf nationale Rechtsvorschriften wie im vorliegenden Fall das Kaivoslaki und das Jätelaki beziehen können.
23. Das Korkein hallinto-oikeus weist darauf hin, dass die Sprachfassungen von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b nicht übereinstimmten, da die finnische Fassung keinen zeitlichen Bezug enthalte, während die anderen dem vorlegenden Gericht zur Verfügung stehenden Sprachfassungen das Wort already" [bereits] oder einen entsprechenden Ausdruck enthielten. Selbst wenn man davon ausginge, dass die finnische Fassung fehlerhaft sei, bleibe immer noch die Frage offen, ob Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b nur nationale Rechtsvorschriften erfasse, die vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie in Kraft gewesen seien. Die Frage sei für die vorliegende Rechtssache von Bedeutung, weil die von der Klägerin angeführten nationalen Rechtsvorschriften § 40 Absatz 2 Kaivoslaki am 17. Februar 1995 und § 1 Absatz 1 Unterabsatz 2 Jäteasetus am 4. April 1997 erlassen worden seien.
24. Falls Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b der Abfallrichtlinie auf das nationale Recht verweise, so stelle sich schließlich die Frage, ob die grundlegenden Gemeinschaftsvorschriften bezüglich des Umweltschutzes oder möglicherweise die Richtlinie selbst an die nationalen Rechtsvorschriften besondere Anforderungen hinsichtlich des Umweltschutzniveaus stellten.
25. Das Korkein Hallinto-oikeus hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Sind das im Bergbau bei der Erzgewinnung anfallende Nebengestein und/oder die bei der Erzaufbereitung anfallenden Sandrückstände unter Berücksichtigung der nachstehend unter Buchstaben a bis d aufgeführten Umstände als Abfall im Sinne des Artikels 1 Buchstabe a der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der geänderten Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 anzusehen?
a) Welche Bedeutung hat es für die Beurteilung der Sache, dass das Nebengestein und die Sandrückstände auf dem Gelände des Grubenfelds oder in dessen Randzonen gelagert werden? Kommt der Frage, ob die genannten Nebenerzeugnisse auf dem Gelände des Grubenfelds, in dessen Randzonen oder weiter entfernt gelagert werden, für die Unterordnung dieser Erzeugnisse unter den Abfallbegriff überhaupt Bedeutung zu?
b) Welche Bedeutung hat es für die Beurteilung der Sache, dass das Nebengestein dieselbe Zusammensetzung hat wie der Felsgrund, aus dem es gebrochen ist, und dass die Zusammensetzung des Nebengesteins ungeachtet der Dauer oder Art der Lagerung sich nicht ändert? Sind die Sandrückstände aus der Erzaufbereitung in diesem Zusammenhang anders zu beurteilen als das Nebengestein?
c) Welche Bedeutung hat es für die Beurteilung der Sache, dass das Nebengestein für die menschliche Gesundheit und die Umwelt ungefährlich ist, während sich aus den Sandrückständen nach Auffassung der Umweltbehörde gesundheits- und umweltschädliche Stoffe lösen? Inwieweit ist den möglichen Auswirkungen des Nebengesteins und der Sandrückstände auf die Gesundheit und die Umwelt überhaupt bei der Beurteilung, ob sie Abfälle sind, Bedeutung beizumessen?
d) Welche Bedeutung hat es für die Beurteilung der Sache, dass das Nebengestein und die Sandrückstände einer Nutzung nicht entzogen werden sollen? Das Nebengestein und die Sandrückstände können ohne besondere Verwertungsmaßnahmen z. B. zur Abstützung der Grubenstollen wieder verwendet werden, und das Nebengestein kann außerdem nach Schließung der Grube zur landschaftlichen Gestaltung verwendet werden. Aus den Sandrückständen können in Zukunft bei entsprechendem Fortschritt der Technik Mineralien zur weiteren Nutzung gewonnen werden. Inwieweit ist bis dahin darauf zu achten, wie konkret die Pläne des Grubenbetreibers im Hinblick auf diese Nutzung sind und wie schnell die Nutzung möglich ist, nachdem das Nebengestein und die Sandrückstände auf dem Gelände des Grubenfelds und in dessen Randzonen gelagert worden sind?
2. Wenn auf die erste Frage zu antworten ist, dass Nebengestein und/oder Sandrückstände als Abfall im Sinne des Artikels 1 Buchstabe a der Richtlinie des Rates über Abfälle anzusehen sind, ist weiter eine Antwort auf folgende zusätzliche Fragen erforderlich:
a) Beziehen sich die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b der Abfallrichtlinie 91/156/EWG genannten anderen Rechtsvorschriften", die die von ihnen erfassten Abfälle vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausnehmen und die nach Ziffer ii unter anderem Abfälle betreffen, die beim Aufsuchen, Gewinnen, Aufbereiten und Lagern von Bodenschätzen entstehen, nur auf die Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaften? Oder können auch nationale Rechtsvorschriften wie bestimmte Vorschriften des in Finnland geltenden Kaivoslaki und der dort geltenden Jäteasetus andere Rechtsvorschriften" im Sinne der Abfallrichtlinie sein?
b) Bezieht sich, wenn mit den anderen Rechtsvorschriften" auch nationale Vorschriften gemeint sind, dieser Ausdruck nur auf Vorschriften, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Abfallrichtlinie 91/156/EWG schon in Kraft waren oder auch auf nach diesem Zeitpunkt erlassene Vorschriften?
c) Stellen, wenn mit den anderen Rechtsvorschriften" auch nationale Vorschriften gemeint sind, die grundlegenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über den Umweltschutz oder die Grundsätze der Abfallrichtlinie Anforderungen hinsichtlich des Umweltschutzniveaus auf, die die nationalen Rechtsvorschriften erfuellen müssen, damit die Bestimmungen der Abfallrichtlinie nicht zur Anwendung kommen? Welche Anforderungen können dies sein?
26. Schriftliche Erklärungen haben die Klägerin, die deutsche, die finnische und die österreichische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission eingereicht. In der mündlichen Verhandlung waren die Klägerin, die finnische und die niederländische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs sowie die Kommission vertreten.
Erste Vorlagefrage
27. Die erste Frage des vorlegenden Gerichts betrifft die Kriterien, die für die Beurteilung maßgeblich sind, ob im Bergbau bei der Erzgewinnung anfallendes Nebengestein und/oder bei der Erzaufbereitung anfallende Sandrückstände als Abfall im Sinne der Abfallrichtlinie anzusehen sind.
28. Die finnische Regierung trägt in ihren schriftlichen Erklärungen vor, die Einstufung von Mineralen als Abfall sei Gegenstand mehrerer vor finnischen Gerichten anhängiger Verfahren. Im Januar 2000 habe das Korkein hallinto-oikeus dem Gerichtshof in der Rechtssache Palin Granit mehrere Fragen nach den Kriterien für die Beurteilung vorgelegt, ob beim Abbau von Granit anfallendes Bruchgestein unter Berücksichtigung der nachstehenden genannten Umstände als Abfall im Sinne der Abfallrichtlinie anzusehen sei:
a) Welche Bedeutung hat es für die Beurteilung dieser Frage, wenn das Bruchgestein bis zu seiner späteren Verwendung auf einem Gelände neben dem Steinbruch gelagert wird? Kommt der Tatsache, ob das Bruchgestein auf dem Gelände des Steinbruchs, auf einem Gelände in der Nähe oder weiter weg gelagert wird, überhaupt Bedeutung zu?
b) Welche Bedeutung hat für die Beurteilung dieser Frage die Tatsache, dass das Bruchgestein dieselbe Zusammensetzung hat wie der Felsgrund, aus dem es abgebaut wurde, und dass die Zusammensetzung des Bruchgesteins ungeachtet der Dauer oder der Art der Lagerung sich nicht ändert?
c) Welche Bedeutung hat es für die Beurteilung dieser Frage, dass das Bruchgestein für die menschliche Gesundheit und die Umwelt ungefährlich ist? Inwiefern ist den möglichen Auswirkungen auf die Gesundheit und die Umwelt bei der Beurteilung, ob das Bruchgestein Abfall ist, überhaupt eine Bedeutung beizumessen?
d) Welche Bedeutung kommt für die Beurteilung dieser Frage der Tatsache zu, dass das Bruchgestein ganz oder teilweise vom Lagergelände entfernt und einer Verwertung zugeführt werden soll, z. B. für Auffuellungen oder für den Bau von Wellenbrechern, und dass das Bruchgestein als solches ohne irgendwelche Bearbeitung oder entsprechende Maßnahmen verwendet werden könnte? Inwiefern ist in diesem Zusammenhang darauf abzustellen, wie sicher die Pläne des Besitzers des Bruchgesteins für eine solche Verwendung sind und wie schnell diese durchgeführt werden, nachdem das Bruchgestein auf dem Lagergelände gelagert worden ist?
29. In der Sitzung in der vorliegenden Rechtssache im Januar 2003 sind die anwesenden Beteiligten davon ausgegangen, dass die schriftlichen Erklärungen in Bezug auf die erste Frage durch das am 18. April 2002 verkündete Urteil in der Rechtssache Palin Granit weitgehend überholt seien. Ich werde daher zuerst untersuchen, in welchem Umfang die erste Frage durch dieses Urteil tatsächlich beantwortet wird.
30. Im Urteil Palin Granit traf der Gerichtshof im Hinblick auf seine frühere Rechtsprechung zur Definition des Abfallbegriffs nach der Richtlinie folgende Feststellungen:
31. Der Begriff Abfall", dessen Anwendungsbereich von der Bedeutung des Ausdrucks sich entledigen" abhängt, kann nicht eng ausgelegt werden. Weder die Tatsache, dass Bruchgestein einem in der Abfallrichtlinie aufgeführten Behandlungsverfahren unterzogen wird, noch der Umstand, dass es wiederverwendbar ist, erlauben es daher zu entscheiden, ob es sich dabei um Abfall im Sinne der Abfallrichtlinie handelt. Beim Abbau entstehender Bruch, der nicht das darstellt, was der Betreiber eines Granitsteinbruchs hauptsächlich zu gewinnen sucht, gehört grundsätzlich zu der Abfallgruppe Bei der Förderung und der Aufbereitung von Rohstoffen anfallende Rückstände" im Sinne von Gruppe Q11 des Anhangs I der Abfallrichtlinie. Es ist jedoch möglich, dass ein Gegenstand, ein Material oder ein Rohstoff, der oder das bei einem nicht hauptsächlich zu seiner Gewinnung bestimmten Herstellungs- oder Abbauverfahren entsteht, keinen Rückstand, sondern ein Nebenerzeugnis darstellt, dessen sich das Unternehmen nicht im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a Unterabsatz 1 der Abfallrichtlinie entledigen" will, sondern den oder das es unter Umständen, die für es vorteilhaft sind, in einem späteren Vorgang ohne vorherige Bearbeitung nutzen oder vermarkten will. Da jedoch der Begriff Abfall" weit ausgelegt werden muss, ist diese Argumentation auf die Sachverhalte zu begrenzen, bei denen die Wiederverwendung eines Gegenstands, eines Materials oder eines Rohstoffs nicht nur möglich, sondern ohne vorherige Bearbeitung in Fortsetzung des Gewinnungsverfahrens gewiss ist. Besteht über die bloße Möglichkeit der Wiederverwendung des Stoffes hinaus ein wirtschaftlicher Vorteil für den Besitzer darin, dies zu tun, so ist die Wahrscheinlichkeit einer solchen Wiederverwendung hoch. In diesem Fall kann der betreffende Stoff nicht mehr als Last betrachtet werden, deren sich der Besitzer zu entledigen" sucht, sondern hat als echtes Erzeugnis zu gelten.
32. Der Gerichtshof gelangte im Urteil Palin Granit zu dem Ergebnis, dass die einzigen im Ausgangsverfahren vorstellbaren Wiederverwendungen von Bruchgestein in seiner vorliegenden Form, beispielsweise bei Auffuellungen oder Bauarbeiten für Häfen und Wellenbrecher, in den meisten Fällen Lagerungen erfordert hätten, die dauerhaft seien, eine Belastung für den Unternehmen darstellten und möglicherweise Umweltschäden verursachen könnten, die die Richtlinie 75/442 gerade begrenzen solle, und dass die Wiederverwendung daher ungewiss und nur langfristig vorstellbar sei. Das Bruchgestein könne daher nur als bei der Förderung anfallende Rückstände" angesehen werden, deren sich der Betreiber im Sinne der Richtlinie 75/442 entledigen will oder entledigen muss", und gehöre daher zur Abfallgruppe Q11 des Anhangs I der Abfallrichtlinie.
33. Der Gerichtshof behandelte dann die vom vorlegenden Gericht in den Nebenfragen a bis d genannten Umstände, von denen er keinem Bedeutung für die Einstufung von Bruchgestein als Abfall beimaß.
34. Zur Nebenfrage a führte der Gerichtshof aus, aus der Analyse der Hauptfrage ergebe sich, dass der Ort der Lagerung des Bruchgesteins keinen Einfluss auf die Einstufung des Bruchgesteins als Abfall habe. Ebenso gäben die Bedingungen und die Dauer der Lagerung der Materialien für sich genommen keinen Aufschluss darüber, welchen Wert das Unternehmen ihnen beimesse, welche Vorteile es aus ihnen ziehen könne, oder ob der Besitzer der Materialien sich ihrer entledigen wolle.
35. Zur Nebenfrage b ließ der Gerichtshof zwar gelten, dass der Umstand, dass Bruchgestein die gleiche Zusammensetzung wie die im Steinbruch abgebauten Steinblöcke habe und dass es seinen physikalischen Zustand nicht ändere, es für eine mögliche Verwendung geeignet machten. Doch sei dies nur dann ausschlaggebend, wenn das gesamte Bruchgestein wieder verwendet würde. Der Handelswert der Gesteinsblöcke hänge jedoch von ihrer Größe, ihrer Form und ihrer Verwendbarkeit im Bauwesen ab, und alle diese Eigenschaften weise Bruchgestein trotz der Gleichheit seiner Zusammensetzung nicht auf. Daher handele es sich bei dem Bruchgestein doch um Produktionsrückstände. Zudem werde die Gefahr einer Schädigung der Umwelt durch das nicht verwendete Bruchgestein nicht dadurch verringert, dass es die gleiche mineralische Zusammensetzung habe, da diese Gleichheit Lagerungsverfahren für diese Materialien nicht ausschließe, die sich auf die Umwelt auswirkten. Jedenfalls könne ein Stoff selbst dann, wenn er einem vollständigen Verwertungsverfahren unterzogen werde und auf diese Weise die gleichen Eigenschaften und Merkmale wie ein Rohstoff erwerbe, dennoch als Abfall betrachtet werden, wenn sich sein Besitzer im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a der Richtlinie 75/442 seiner entledige, entledigen wolle oder entledigen müsse.
36. Zur Nebenfrage c führte der Gerichtshof zunächst aus, dass die Abfallrichtlinie durch die Richtlinie über gefährliche Abfälle ergänzt werde, was bedeute, dass sich der Abfallbegriff nicht von der Gefährlichkeit der Stoffe herleite. Sodann sei die Anhäufung des Bruchgesteins, selbst unterstellt, dass es aufgrund seiner Zusammensetzung keine Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstelle, unweigerlich Ursache von Unzuträglichkeiten und Schäden für die Umwelt, da seine vollständige Wiederverwendung weder unmittelbar erfolge noch stets auch nur vorstellbar sei. Schließlich sei die fehlende Gefährlichkeit des in Rede stehenden Stoffes kein maßgebliches Kriterium für die Beurteilung der Absicht, die sein Besitzer in Bezug auf ihn verfolge.
37. Zur Nebenfrage d war der Gerichtshof der Auffassung, er habe sie bereits im Rahmen der Prüfung der Hauptfrage beantwortet. Die Unsicherheit, mit der die Vorhaben zur Verwendung des Bruchgesteins belastet seien, und die Unmöglichkeit, dieses insgesamt wiederzuverwenden, erlaubten den Schluss, dass dieses Bruchgestein insgesamt und nicht nur in dem Teil, der nicht Gegenstand derartiger Vorhaben ist, als Abfall zu betrachten sei. Auf alle Fälle könnten gemäß Artikel 11 der Abfallrichtlinie die nationalen Behörden weiterhin Regelungen zur Befreiung von der Genehmigungspflicht erlassen und derartige Befreiungen für die Verfahren zur Beseitigung oder Verwertung bestimmter Abfälle erteilen, und die nationalen Gerichte könnten weiterhin die Einhaltung dieser Regelungen im Einklang mit der Zielsetzung der Abfallrichtlinie sichern.
38. Diese Grundsätze sind nun auf den vorliegenden Fall anzuwenden.
39. Die finnische Regierung trägt in ihren schriftlichen Erklärungen vor, der Hauptunterschied zwischen der Rechtssache Palin Granit und der vorliegenden Rechtssache bestehe darin, dass es hier um den Betrieb von Bergbau und nicht von Steinbrüchen gehe und dass nicht nur Bruch- bzw. Nebengestein, sondern auch Sandrückstände anfielen. Die Klägerin versuchte in der Sitzung ferner, die Rechtssache Palin Granit hauptsächlich unter Hinweis darauf abzugrenzen, dass sie sich in der vorliegenden Rechtssache nicht der Nebenerzeugnisse entledige, sondern sie ohne weitere Bearbeitung verwende: Das Nebengestein diene als Stützmaterial beim Ausbau der Grubenstollen, und die Sandrückstände würden gelagert.
40. Vor dem Korkein hallinto-oikeus hatte die Klägerin vorgetragen, die Nebenerzeugnisse könnten nicht unmittelbar verwertet oder verbraucht werden, weshalb sie auf dem Grubenfeld oder in dessen Randzonen gelagert werden müssten. Ein Teil der Nebenerzeugnisse könne beim Grubenbetrieb oder anderswo verwendet werden, je nachdem, wo die Grube liege. Nebengestein könne als gefahrloses, inertes Gestein je nach Gelegenheit und Umgebung verwendet werden, doch lasse sich dies nicht von vornherein festlegen. Auch lasse sich im Voraus nicht immer sagen, wie lange eine Grube betrieben werde. Sandrückstände aus der Erzaufbereitung könnten sich angesichts des Fortschritts der Technik später als ein wertvoller Rohstoff erweisen, und ihre Nutzbarmachung dürfe nicht aufs Spiel gesetzt werden.
41. Treffen diese tatsächlichen Feststellungen zu (was natürlich vom vorlegenden Gericht zu beurteilen ist), so ergeben sich die Antworten auf die vorgelegten Fragen unmittelbar aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Palin Granit. Der Besitzer des Abfalls kann den Anwendungsbereich der Gemeinschaftsregelung über Abfall nicht dadurch einschränken, dass er den Begriff sich entledigen" nach seinen eigenen Erfordernissen definiert. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes geht eindeutig hervor, dass die Bedeutung dieses Begriffes von einer Reihe von Faktoren abhängt, die insbesondere durch das übergeordnete Erfordernis des Umweltschutzes, das den Kern der Abfallrichtlinie bildet, bestimmt werden. Der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, dass die Wahrscheinlichkeit der Wiederverwendung eines Nebenerzeugnisses für die Bestimmung, ob es Abfall im Sinne der Richtlinie darstellt, ein maßgebliches Kriterium ist. In der vorliegenden Rechtssache steht die Wiederverwendung des Nebengesteins wie in der Rechtssache Palin Granit nicht fest und kommt nur langfristig in Betracht; die Wiederverwendung von Sandrückständen aus der Erzaufbereitung ist, wie die Klägerin selbst eingeräumt hat, völlig spekulativ. Die Nebenerzeugnisse sind daher grundsätzlich als bei der Förderung anfallende Rückstände" anzusehen, deren sich der Betreiber im Sinne der Richtlinie 75/442 entledigen will oder entledigen muss", und gehören daher zur Abfallgruppe Q11 des Anhangs I der Abfallrichtlinie.
42. Für die Nebenfragen a bis d ergibt sich aus dieser Analyse, dass die in Nebenfrage d genannten spezifischen Faktoren unter Umständen wie den vorliegenden keinen Einfluss auf die Einstufung des Nebengesteins als Abfall haben. Zudem ergibt sich aus dem Urteil Palin Granit des Gerichtshofes, dass aus den dort angeführten Gründen die in den Nebenfragen a bis c genannten Faktoren ebenso unerheblich sind. Das vorlegende Gericht fragt in Nebenfrage b, ob Sandrückstände aus der Erzaufbereitung anders zu beurteilen sind als das Nebengestein: Meines Erachtens ergibt sich aus der vom Gerichtshof im Urteil Palin Granit gegebenen Beurteilung der entsprechenden Frage, die allgemein gehalten ist, kein Grund für eine andere Beurteilung.
43. Ich gelange daher in Bezug auf die erste Frage zu dem Ergebnis, dass (i) im Bergbau bei der Erzgewinnung anfallendes Nebengestein und bei der Erzaufbereitung anfallende Sandrückstände, die für unbestimmte Zeit bis zu einer möglichen Verwendung gelagert werden, als Abfall im Sinne der Abfallrichtlinie einzustufen sind und dass (ii) der Ort der Lagerung von Nebengestein und Sandrückständen, ihre Zusammensetzung und der - als nachgewiesen unterstellte - Umstand, dass sie für die menschliche Gesundheit und die Umwelt nicht wirklich gefährlich sind, keine maßgeblichen Kriterien für die Einstufung des Nebengesteins und der Sandrückstände als Abfall sind.
Zweite Vorlagefrage
44. Mit seiner zweiten Frage ersucht das vorlegende Gericht um Hinweise zur Auslegung von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b der Abfallrichtlinie. Nach dieser Bestimmung gilt die Abfallrichtlinie nicht für bestimmte Abfallgruppen, darunter Abfälle, die beim Aufsuchen, Gewinnen, Aufbereiten und Lagern von Bodenschätzen sowie beim Betrieb von Steinbrüchen entstehen", soweit für diese Abfälle bereits andere Rechtsvorschriften gelten". Das vorlegende Gericht fragt insbesondere, ob andere Rechtsvorschriften" nationale Rechtsvorschriften einschließen und, falls ja, ob solche nationalen Rechtsvorschriften (i) zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie bereits in Kraft gewesen sein müssen und/oder (ii) Anforderungen hinsichtlich des Umweltschutzniveaus erfuellen müssen.
45. Mehrere der Beteiligten, die schriftliche Erklärungen eingereicht haben, verweisen auf die Unterschiede zwischen der ursprünglichen und der geänderten Fassung dieser Bestimmung.
46. Artikel 2 der ursprünglichen Richtlinie lautet:
(1) Unbeschadet der Bestimmungen dieser Richtlinie können die Mitgliedstaaten besondere Vorschriften für bestimmte Gruppen von Abfällen erlassen.
(2) Diese Richtlinie gilt nicht für:
a) radioaktive Abfälle;
b) Abfälle, die beim Aufsuchen, Gewinnen, Aufbereiten und Lagern von Bodenschätzen sowie beim Betrieb von Steinbrüchen entstehen;
c) Tierkörper, Tierkörperteile, und folgende landwirtschaftliche Abfälle: Fäkalien und sonstige innerhalb des landwirtschaftlichen Betriebs verwendete Stoffe;
d) Abwässer mit Ausnahme fluessiger Abfälle;
e) gasförmige Ableitungen in die Atmosphäre;
f) Abfälle, die einer besonderen Gemeinschaftsregelung unterliegen."
47. In der geänderten Fassung lautet Artikel 2 der Abfallrichtlinie:
(1) Diese Richtlinie gilt nicht für
a) gasförmige Ableitungen in die Atmosphäre;
b) folgende Abfälle, soweit für diese bereits andere Rechtsvorschriften gelten:
i) radioaktive Abfälle;
ii) Abfälle, die beim Aufsuchen, Gewinnen, Aufbereiten und Lagern von Bodenschätzen sowie beim Betrieb von Steinbrüchen entstehen;
iii) Tierkörper und folgende Abfälle aus der Landwirtschaft: Fäkalien und sonstige natürliche, ungefährliche Stoffe, die innerhalb der Landwirtschaft verwendet werden;
iv) Abwässer mit Ausnahme fluessiger Abfälle;
v) ausgesonderte Sprengstoffe.
(2) Zur Regelung der Bewirtschaftung bestimmter Abfallgruppen können in Einzelrichtlinien besondere oder ergänzende Vorschriften erlassen werden."
48. Die Klägerin, die deutsche und die österreichische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs sind der Auffassung, die Bezugnahme auf andere Rechtsvorschriften" in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b schließe nationale Rechtsvorschriften ein, während die finnische und die niederländische Regierung sowie die Kommission meinen, sie sei auf das Gemeinschaftsrecht beschränkt.
49. Die Klägerin, die deutsche und die österreichische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs führen für ihre Auffassung die Entstehungsgeschichte, den Wortlaut und die Systematik der Abfallrichtlinie an.
50. Sie weisen erstens darauf hin, dass es im Zeitpunkt des Erlasses der Änderungsrichtlinie keine gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b Ziffern ii (Abfälle aus dem Bergbau), iii (Tierkörper und bestimmte Abfälle aus der Landwirtschaft) und v (ausgesonderte Sprengstoffe) genannten Abfallgruppen gegeben habe. Wenn mit andere Rechtsvorschriften" nur Regelungen des Gemeinschaftsrechts gemeint wären, wäre der Ausschluss sinnlos.
51. Die deutsche Regierung fügt hinzu, aus der ursprünglichen Richtlinie ergebe sich eindeutig, dass der Richtliniengeber davon ausgegangen sei, eine Beseitigung der Abfälle der in Artikel 2 Absatz 2 Buchstaben a bis e genannten Abfallgruppen könne nach nationalen Vorschriften sichergestellt werden. Mit der Änderung der Abfallrichtlinie im Jahr 1991 habe der Richtliniengeber den Ausnahmenkatalog viel restriktiver gefasst: Ausnahmen gebe es nur noch für Abfälle, für die andere Rechtsvorschriften gälten, die eine umweltgerechte Beseitigung gewährleisteten. Es sei kein Anhaltspunkt dafür erkennbar, dass die Neuregelung etwas an der Regelung der ursprünglichen Richtlinie hätte ändern und die Möglichkeit einer umweltgerechten Beseitigung nach nationalem Recht hätte ausschließen sollen. Das Vereinigte Königreich argumentiert ähnlich.
52. Weiter tragen die Klägerin, die deutsche und die österreichische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs vor, sowohl in der ursprünglichen als auch in der geänderten Fassung der Abfallrichtlinie würden andere Formulierungen wie etwa besondere Gemeinschaftsregelung" und Einzelrichtlinien" verwendet, wenn ausschließlich Gemeinschaftsrecht gemeint sei.
53. Hinsichtlich der Systematik der Abfallrichtlinie trägt die Klägerin vor, die Abfallrichtlinie enthalte auch an anderer Stelle Verweisungen, die sich auf das nationale Recht beziehen müssten, so die Abfallgruppe Q13 in Anhang I, Stoffe oder Produkte aller Art, deren Verwendung gesetzlich verboten ist", und die Definition von Abfall in Artikel 1 Artikel als alle Stoffe oder Gegenstände, ... deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss". Zudem sehe Artikel 11 für bestimmte Vorhaben Befreiungen von der Genehmigungspflicht vor. Da die Befreiungen dort gälten, wo die zuständigen Behörden die fraglichen Tätigkeiten allgemein geregelt hätten, könne die Abfallrichtlinie ohnehin nicht in allen Mitgliedstaaten zu gleichen Ergebnissen führen.
54. Deutschland und Österreich tragen vor, wenn unter andere Rechtsvorschriften" nur Regelungen des Gemeinschaftsrechts fielen, wäre die Aufzählung der ausgenommenen Abfälle in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b überfluessig, da nach dem Grundsatz der Spezialität spezielle Gemeinschaftsregelungen das allgemeine Gemeinschaftsrecht verdrängten; es sei daher nicht erforderlich, dies zu regeln.
55. Deutschland trägt zudem vor, mit der Richtlinie werde ein hohes Umweltschutzniveau angestrebt. Die Entsorgung bestimmter Abfallarten, wie z. B. radioaktiver Abfälle, müsse jedoch speziellen Anforderungen genügen. Auf solche speziellen Anforderungen seien allgemeine Richtlinienbestimmungen nicht zugeschnitten. Es sei daher folgerichtig, solche Abfälle vom Anwendungsbereich der Abfallrichtlinie auszunehmen und sie stattdessen speziellen Regelungen zu unterstellen, selbst wenn es diese zunächst nur auf nationaler Ebene gebe.
56. Mich überzeugen die Argumente der Klägerin, der deutschen und der österreichischen Regierung sowie der Regierung des Vereinigten Königreichs nicht. Zumindest erscheint es auf den ersten Blick plausibler, dass eine Harmonisierungsmaßnahme auf bestimmten Gebieten innerhalb ihres Anwendungsbereichs spezielle Gemeinschaftsregelungen zulässt, als dass sie Mitgliedstaaten gestattet, durch nationales Recht von ihr nach Belieben abzuweichen. Die erstgenannte Auslegung ergibt sich meines Erachtens aus den Zielen, der Systematik und der Entstehungsgeschichte der Richtlinie. Bevor ich diese Gesichtspunkte der Vorschrift behandle, will ich jedoch kurz den Wortlaut der fraglichen Bestimmung untersuchen, auf den sich alle Beteiligten berufen haben, um ihre Auffassung zu untermauern.
57. Ich bin nicht überzeugt von dem Vorbringen dieser Beteiligten, es sei von großer Bedeutung, dass die Richtlinie, wo sie sich eindeutig auf Gemeinschaftsregelungen beziehe, andere und speziellere Formulierungen als andere Rechtsvorschriften" enthalte. Gewiss wären in einer idealen Welt Rechtsvorschriften stets genau, einheitlich und zusammenhängend formuliert. Es lässt sich aber nichts daran ändern, dass dieses Ideal nicht durchweg erreicht wird. Im vorliegenden Fall scheint der Wortlaut nicht eindeutig zu sein; er kann meines Erachtens sicher nicht so verstanden werden, dass er zwingend die Bedeutung hat, die die Klägerin, die deutsche und die österreichische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs vertreten.
58. Zudem ist es möglich, dass der Gesetzgeber bewusst unterschiedliche Begriffe gewählt hat, um die unterschiedlichen beabsichtigten Wirkungen der anderen Rechtsvorschriften" des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe b und der Einzelrichtlinien" des Artikels 2 Absatz 2 abzugrenzen. Nach der ursprünglichen Richtlinie waren Abfälle, die einer besonderen Gemeinschaftsregelung unterliegen", einfach von ihrem Anwendungsbereich ausgenommen. Die geänderte Richtlinie ist differenzierter. Bestimmte Gruppen von Abfällen sind ausgenommen, soweit für diese bereits andere Rechtsvorschriften gelten"; daneben können zur Regelung der Bewirtschaftung bestimmter Abfallgruppen in Einzelrichtlinien" Vorschriften erlassen werden, die erforderlich sind, um Sonderfällen gerecht zu werden oder um die Abfallrichtlinie - die aber weiter gilt - zu ergänzen. Somit wurden die besonderen Gemeinschaftsregelungen" der ursprünglichen Richtlinie tatsächlich in zwei Kategorien von Rechtsvorschriften mit unterschiedlichen Zielen und Wirkungen unterteilt: andere Rechtsvorschriften", die für Abfälle der in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b aufgezählten Gruppen gelten und sie aus dem Anwendungsbereich der Abfallrichtlinie herausnehmen, und Einzelrichtlinien", die die Regelungen der Abfallrichtlinie für weitere Abfallgruppen ergänzen.
59. Überdies wird sich meines Erachtens aus den Details betreffenden Unterschieden, die zwischen Artikel 2 der ursprünglichen Richtlinie und dem geänderten Artikel 2 bestehen, nicht viel ableiten lassen, auch wenn das Vereinigte Königreich versucht, die von ihm vertretene Auslegung durch einen sorgfältigen Vergleich dieser Unterschiede zu untermauern.
60. Die Änderungsrichtlinie wird mit folgenden Begründungserwägungen eingeleitet:
Mit der Richtlinie 75/442/EWG ... wurde eine Gemeinschaftsregelung über Abfallbeseitigung festgelegt. Zur Berücksichtigung der Erfahrungen, die bei der Durchführung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten gesammelt worden sind, sollte sie geändert werden. Bei diesen Änderungen ist von einem hohen Umweltschutzniveau auszugehen.
Der Rat hat sich in seiner Entschließung vom 7. Mai 1990 über die Abfallpolitik ... verpflichtet, die Richtlinie 75/442/EWG zu ändern.
Für eine effizientere Abfallbewirtschaftung in der Gemeinschaft sind eine gemeinsame Terminologie und eine Definition der Abfälle erforderlich.
...
Außerdem können unterschiedliche Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten über Abfallbeseitigung und -verwertung die Umweltqualität und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes beeinträchtigen."
61. In der Entschließung des Rates vom 7. Mai 1990 über die Abfallpolitik lautet die erste Begründungserwägung:
Im Interesse des Umweltschutzes besteht Bedarf an einer umfassenden Abfallpolitik in der Gemeinschaft, die sich auf alle Abfälle erstreckt, sei es unter dem Gesichtspunkt der Wiederverwertung, der Wiederverwendung oder der Entsorgung."
62. Die allgemeine Zielsetzung der Änderungsrichtlinie ist also eindeutig umfassend: Der Begriff Abfall" ist weit definiert, um die einheitliche Durchführung des gemeinschaftlichen Abfallrechts durch die Mitgliedstaaten zu fördern. Dieses Ziel wird in der Begründung des Vorschlags für die Änderungsrichtlinie weiter erläutert:
Der Rahmenrichtliniencharakter dieser Richtlinie wird verstärkt und formalisiert. Es handelt sich um eine allgemeine Richtlinie, deren Vorschriften für sämtliche Abfälle gelten. Diese werden in den Einzelrichtlinien für bestimmte Abfallkategorien nicht mehr wiederholt."
63. Artikel 2 der ursprünglichen Richtlinie wurde wie folgt geändert:
i) Streichung von Absatz 1 der ursprünglichen Fassung (Unbeschadet der Bestimmungen dieser Richtlinie können die Mitgliedstaaten besondere Vorschriften für bestimmte Gruppen von Abfällen erlassen.");
ii) Einfügung der Einschränkung soweit für diese bereits andere Rechtsvorschriften gelten" für die in Absatz 2 der ursprünglichen Fassung aufgeführten Gruppen a, b, c und d (anders nummeriert: Ziffern i bis iv in Absatz 1 Buchstabe b der geänderten Fassung), die um eine neue Gruppe - Ziffer v, ausgesonderte Sprengstoffe" - ergänzt wurden;
iii) Streichung von Absatz 2 Gruppe f der ursprünglichen Fassung (Abfälle, die einer besonderen Gemeinschaftsregelung unterliegen");
iv) Einfügung eines neuen Absatzes 2 (Zur Regelung der Bewirtschaftung bestimmter Abfallgruppen können in Einzelrichtlinien besondere oder ergänzende Vorschriften erlassen werden."); und
v) Einfügung von Absatz 2 Gruppe e der ursprünglichen Fassung (gasförmige Ableitungen in die Atmosphäre") in Absatz 2 Buchstabe a: solche Ableitungen bleiben ohne Einschränkung vom Anwendungsbereich der Abfallrichtlinie ausgeschlossen.
64. Mit der ersten Änderung sollte den Mitgliedstaaten offensichtlich die Möglichkeit genommen werden, weiter besondere Vorschriften für bestimmte Gruppen von Abfällen zu erlassen, entsprechend dem umfassenden Ziel, eine gemeinschaftliche Definition des Abfallbegriffs einzuführen. Das Vorbringen Deutschlands, mit den Änderungen von 1991 hätte nicht die Möglichkeit einer umweltgerechten Abfallbewirtschaftung nach nationalem Recht ausgeschlossen werden sollen, findet meines Erachtens in der Systematik der Änderungsrichtlinie keine Grundlage.
65. Die dritte Änderung entspricht der Umwandlung der ursprünglichen Richtlinie in eine Rahmenrichtlinie. Die durch sie weggefallene Gruppe der Abfälle, die einer besonderen Gemeinschaftsregelung unterliegen_" wird durch den mit der vierten Änderung eingeführten neuen Artikel 2 Absatz 2 ersetzt. Durch diese Änderung sollte klargestellt werden, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber weiter befugt ist, Einzelrichtlinien für bestimmte Abfallkategorien" zu erlassen, ungeachtet der Tatsache, dass die geänderte Richtlinie 75/442 als Rahmenrichtlinie für sämtlichen Abfall gedacht war. Diese Änderung sieht nicht den Erlass weiterer Richtlinien mit allgemeinen Regelungen über die Bewirtschaftung von allgemein gefassten Gruppen von Abfall vor, die damit aus dem Anwendungsbereich der Abfallrichtlinie herausgenommen würden; vielmehr ist an den Erlass spezifischer Vorschriften über die Bewirtschaftung bestimmter Gruppen von Abfällen ergänzend zu den Regelungen der Abfallrichtlinie gedacht. Solche Vorschriften enthalten spezifische Zielsetzungen, Zielvorgaben, Kriterien und Verfahren für eine bestimmte Gruppe von Abfällen, bei der eine Ergänzung der Vorschriften der Abfallrichtlinie für angebracht gehalten wird, ohne diese Gruppe vom allgemeinen Anwendungsbereich dieser Richtlinie auszunehmen. Ein gutes Beispiel (es gibt jedoch noch viele andere) ist die Richtlinie über gefährliche Stoffe, in deren Begründungserwägungen es heißt:
Die allgemeinen Regeln für die Abfallbewirtschaftung nach der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle ..., geändert durch die Richtlinie 91/156/EWG ..., gelten auch für die Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle.
Die ordnungsgemäße Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle erfordert zusätzliche, strengere Regeln, die den Besonderheiten dieser Art von Abfällen Rechnung tragen."
66. Zu prüfen bleibt die Änderung, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, nämlich die zweite Änderung, mit der den in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b Ziffern i bis v genannten Abfallgruppen die Worte soweit für diese bereits andere Rechtsvorschriften gelten" vorangestellt werden. Durch diese Worte werden meines Erachtens diese Abfallgruppen vom Anwendungsbereich der Abfallrichtlinie ausgenommen, soweit für sie Rechtsvorschriften der Gemeinschaft gelten. Im Zeitpunkt des Erlasses der Änderungsrichtlinie bestanden gemeinschaftliche Regelungen für radioaktive Abfälle, Tierkörper und in der Landwirtschaft verwendete Fäkalien. Mit diesen Richtlinien wird offensichtlich ein ganzer Kodex für die Behandlung der fraglichen Abfälle aufgestellt. Die Richtlinie über tierische Abfälle enthält z. B. eine allgemeine Definition des Begriffes tierische Abfälle" und sieht detaillierte Verfahren für die Verarbeitung von solchen Abfällen vor. In ähnlicher Weise werden in der Richtlinie über Klärschlamm der Begriff Schlämme" weit definiert und deren Verwendung in der Landwirtschaft im Einzelnen geregelt. Ich kann die Auffassung der deutschen Regierung nicht teilen, es sei folgerichtig, die in Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b der geänderten Abfallrichtlinie aufgeführten Gruppen von Abfällen nationalen Regelungen zu unterstellen, da Richtlinien auf die Regelung spezifischer und detaillierter Anforderungen nicht zugeschnitten seien.
67. Ebenso wenig überzeugt mich das Argument, der Ausschluss sei sinnlos, wenn mit andere Rechtsvorschriften" nur solche des Gemeinschaftsrechts gemeint seien, weil es im Zeitpunkt des Erlasses der Änderungsrichtlinie keine gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b Ziffern ii (Abfälle aus dem Bergbau), iii (Tierkörper und bestimmte Abfälle aus der Landwirtschaft) und v (ausgesonderte Sprengstoffe) genannten Abfallgruppen gegeben habe. Im Gegenteil bedeutet das Nebeneinander von Abfallgruppen, die geltendem Gemeinschaftsrecht unterliegen, und Abfallgruppen, für die es damals keine Gemeinschaftsregelung gab, für mich, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber die Möglichkeit in Betracht zog, diese Gruppen zukünftig zu regeln; bis dahin sollten diese Abfallgruppen jedoch im Hinblick darauf, dass der Anwendungsbereich der Abfallrichtlinie ausdrücklich weit und umfassend angelegt ist, innerhalb dieses Anwendungsbereichs bleiben.
68. Diese Betrachtungsweise spricht auch dafür, dass mit dem Wort bereits" in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b der Abfallrichtlinie in der geänderten Fassung keine Einschränkung der Gruppe auf Abfälle, für die vor der Richtlinie erlassene Rechtsvorschriften gelten, beabsichtigt war, sondern dass Abfälle erfasst werden sollten, für die andere Rechtsvorschriften (der Gemeinschaft), unabhängig vom Zeitpunkt ihres Erlasses, gelten. Diese Auslegung entspricht auch der Situation bei Abwasser, das gemäß Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer iv ausgeschlossen ist, soweit für diese bereits andere Rechtsvorschriften gelten". Die Abwasserrichtlinie wurde nur zwei Monate nach der Änderungsrichtlinie von 1991 auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission erlassen, der im Januar 1990 veröffentlicht worden war, fünf Tage nach der Veröffentlichung des geänderten Vorschlags für die Änderungsrichtlinie. Beide Richtlinien durchliefen das Gesetzgebungsverfahren teilweise gemeinsam, so dass nicht angenommen werden kann, der Gesetzgeber habe die eine ohne Kenntnis der anderen erlassen. Das Wort bereits" kann daher nicht die oben beschriebene eingeschränkte Bedeutung haben - es wäre absurd, zu behaupten, Abwasser unterliege der Abfallrichtlinie auch noch nach Erlass der Abwasserrichtlinie, bloß weil diese Richtlinie zwei Monate später erlassen worden sei.
69. Es ist meines Erachtens aufschlussreich, die Folgen zu betrachten, die sich aus der von der Klägerin, der deutschen und der österreichischen Regierung sowie der Regierung des Vereinigten Königreichs vertretenen Auffassung ergäben.
70. Erstens ließe sich nur sehr schwer zuverlässig feststellen, welchen Anwendungsbereich die Abfallrichtlinie zu einem bestimmten Zeitpunkt hat. Die Richtlinie enthält keine Bestimmung, nach der Mitgliedstaaten, die Rechtsvorschriften über Abfall der in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b aufgeführten Gruppen erlassen, diese Rechtsvorschriften der Kommission mitzuteilen hätten.
71. Das Fehlen einer solchen Verpflichtung ist meines Erachtens bezeichnend: Die Abfallrichtlinie erlegt den Mitgliedstaaten gegenüber der Kommission spezifische Unterrichtungspflichten auf betreffend (i) Maßnahmen, die sie zur Erreichung der Ziele des Artikels 3 Absatz 1 in Aussicht nehmen, (ii) Abfallbewirtschaftungspläne, die sie nach Artikel 7 Absatz 1 erstellen, (iii) erforderliche Maßnahmen, die sie ergreifen, um das Verbringen von Abfällen, das ihren Abfallbewirtschaftungsplänen nicht entspricht, zu unterbinden, und (iv) allgemeine Vorschriften über die Beseitigung oder Verwertung von Abfall, soweit gemäß Artikel 11 der Abfallrichtlinie eine Befreiung von der Genehmigungspflicht des Artikels 9 bzw. 10 erteilt wurde.
72. Zudem haben die Mitgliedstaaten der Kommission alle drei Jahre Angaben über die Durchführung der Abfallrichtlinie im Rahmen eines Berichts zu übermitteln, der anhand eines von der Kommission ausgearbeiteten Fragebogens zu erstellen ist. Dieser Fragebogen wiederholt die Anforderungen gemäß der Abfallrichtlinie und verlangt Angaben über Abfallbewirtschaftungspläne und ergriffene Maßnahmen nach den Artikeln 3 Absatz 1, 7 Absatz 3 und 11 Absatz 1.
73. Die Kommission ist daher, auch wenn es zutrifft, dass die Abfallrichtlinie, wie von Deutschland und Österreich vorgetragen, nicht in allen Mitgliedstaaten zu gleichen Ergebnissen führen kann, über die nationalen Durchführungsmaßnahmen auf dem Laufenden zu halten. Es erscheint undenkbar, dass im Rahmen einer detaillierten Regelung zur Information der Kommission über nationale Maßnahmen, die aufgrund der Abfallrichtlinie ergriffen werden, die Mitgliedstaaten nicht auch verpflichtet wären, die Kommission über nationale Rechtsvorschriften zu unterrichten, die sie auf den in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b aufgezählten Gebieten erlassen, wenn dies - entsprechend der von der deutschen und der österreichischen Regierung sowie der Regierung des Vereinigten Königreichs vertretenen Auffassung - zum völligen Ausschluss dieser Gebiete aus dem Anwendungsbereich der Abfallrichtlinie führen würde.
74. Zudem würde die von der Klägerin und diesen Regierungen vertretene Auslegung bedeuten, dass sich der Anwendungsbereich der Abfallrichtlinie jeweils ändern würde, sobald einzelne Mitgliedstaaten Rechtsvorschriften über in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b aufgeführte Abfallgruppen erlassen, ändern oder aufheben. Nach Auffassung der Klägerin und des Vereinigten Königreichs soll dies zwar nur auf Rechtsvorschriften zutreffen, die bei Erlass der Änderungsrichtlinie in Kraft waren, doch sind beide Beteiligte der Ansicht, spätere Änderungen oder Neufassungen solcher Rechtsvorschriften sollten nicht zum Ausschluss von dieser Definition führen. Durch diese Einschränkung kann jedoch außerdem die Rechtssicherheit beeinträchtigt werden.
75. Die sich damit ergebende uneinheitliche Definition von Abfall" im Sinne der Abfallrichtlinie würde nicht nur, wie erörtert, die Rechtssicherheit untergraben; sie würde außerdem eindeutig den Zielen der Änderungsrichtlinie zuwiderlaufen, die Unterschiede im Abfallrecht der einzelnen Mitgliedstaaten durch Umsetzung einer von einem hohen Umweltschutzniveau ausgehenden, umfassenden Abfallpolitik in der Gemeinschaft abzubauen.
76. Schließlich legte der Anwalt der Klägerin in der Sitzung die Kopie eines Schreibens vom Dezember 1992 des damaligen Leiters des Referats Abfallwirtschaftspolitik (jetzt: Generaldirektion Umwelt) an McKenna & Co, solicitors, London, vor. In diesem Schreiben heißt es:
Wie bereits am Telefon erläutert, liegt dem Wortlaut von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer ii das Verständnis zugrunde, dass darunter andere Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und, soweit es solche Vorschriften nicht gibt, andere nationale Rechtsvorschriften fallen.
Nach Auffassung der Kommission wäre die Bewirtschaftung des betroffenen Materials durch nationale Rechtsvorschriften zu regeln.
Inwieweit Gleichwertigkeit in Betracht käme, steht noch nicht fest."
77. Zwar steht in diesem Schreiben, dass der Begriff andere Rechtsvorschriften" im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b nationale Rechtsvorschriften einschließen könne. Das Schreiben gibt aber nur die Auffassung eines Vertreters der Kommission zu einem bestimmten Zeitpunkt wieder. Es ist eine Auffassung, die nicht durchweg vertreten wurde. Im Jahr 2000 z. B. vertrat die Kommission die entgegengesetzte Auffassung in zwei Mitteilungen, in denen sie feststellt: Die Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle, geändert durch die Richtlinie 91/156/EWG, gilt für Abfälle, die beim Aufsuchen, Gewinnen, Aufbereiten und Lagern von Bodenschätzen sowie beim Betrieb von Steinbrüchen entstehen, da es für die Letztgenannten noch keine anderen Gemeinschaftsvorschriften gibt." und Artikel 2 der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle, geändert durch Richtlinie 91/156/EWG sieht vor, dass Abfälle, die beim Aufsuchen, Gewinnen, Aufbereiten und Lagern von Bodenschätzen sowie beim Betrieb von Steinbrüchen entstehen, nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 75/442/EWG fallen, wenn sie einer anderen Gemeinschaftsregelung unterliegen."
78. Meines Erachtens sollte daher dem vom Anwalt der Klägerin vorgelegten Schreiben keine große Bedeutung beigelegt werden.
79. Ich gelange daher zu dem Ergebnis, dass aufgrund der Systematik und der Ziele der Abfallrichtlinie die Worte soweit für diese bereits andere Rechtsvorschriften gelten" in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b sich auf gemeinschaftsrechtliche Vorschriften beziehen, gleich ob sie vor oder nach Erlass dieser Richtlinie erlassen wurden. Da die Fragen 2 b und 2 c vom Korkein hallinto-oikeus nur für den Fall gestellt wurden, dass der Begriff andere Rechtsvorschriften" in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b nationale Rechtsvorschriften einschließt, schlage ich vor, sie nicht zu behandeln.
Ergebnis
80. Demgemäß bin ich der Ansicht, dass die vom Korkein hallinto-oikeus vorgelegten Fragen wie folgt beantwortet werden sollten:
1. Im Bergbau bei der Erzgewinnung anfallendes Nebengestein und/oder bei der Erzaufbereitung anfallende Sandrückstände, die für unbestimmte Zeit bis zu einer möglichen Verwendung gelagert werden, sind als Abfall im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 geänderten Fassung einzustufen.
2. Der Ort der Lagerung von Nebengestein und Sandrückständen, ihre Zusammensetzung und der - als nachgewiesen unterstellte - Umstand, dass sie für die menschliche Gesundheit und die Umwelt nicht wirklich gefährlich sind, sind keine maßgeblichen Kriterien für die Einstufung des Nebengesteins und der Sandrückstände als Abfall.
3. Die Worte soweit für diese bereits andere Rechtsvorschriften gelten" in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 75/442 in der geänderten Fassung beziehen sich auf gemeinschaftsrechtliche Vorschriften, gleich ob sie vor oder nach Erlass dieser Richtlinie erlassen wurden.