61994C0164
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
PHILIPPE LÉGER
fremsat den 26. oktober 1995 (
*1
)
1.
Oberverwaltungsgericht Berlin har forelagt Domstolen to præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (
1
) (herefter »direktivet«).
2.
De præjudicielle spørgsmål er blevet rejst under en sag, som Georgios Aranitis har anlagt mod Land Berlin. Domstolen anmodes i det væsentlige om at fortolke begrebet »lovreguleret erhverv«, der fremgår af direktivets artikel 1, litra c) og d).
3.
Georgios Aranitis, der har et græsk eksamensbevis som »Ptichiouchos Geologikos« (
2
), arbejdede som geolog i Grækenland fra 1977 til 1990, afbrudt af en periode på to år, hvorunder han aftjente sin værnepligt. I maj 1990 flyttede han til Berlin for også dér at arbejde som geolog. Arbeitsamt indplacerede ham som »ufaglært arbejdskraft«, skønt Georgios Aranitis havde fremlagt det græske eksamensbevis.
4.
Sagsøgeren protesterede mod denne indplacering og anmodede med henvisning til direktivets artikel 7, stk. 1, (
3
) Senatsverwaltung für Wissenschaft und Forschung (herefter »Senatsverwaltung«) om at fastslå, at hans eksamensbevis kunne sidestilles med det tyske eksamensbevis for en tilsvarende uddannelse. Senatsverwaltung afslog at anerkende, at den græske videregående uddannelse i geologi indholdsmæssigt kunne anerkendes som værende på tilsvarende niveau som den tyske. Senatsverwaltung afslog ligeledes at give sagsøgeren tilladelse til at benytte den tilsvarende akademiske titel i dens tyske form »Diplom-Geologe«. Sagsøgeren fik dog tilladelse til at anvende sin kandidattitel i den græske form og til i parentes på attesten at tilføje den ordrette oversættelse »Diplomierter Geologe« (eksamineret geolog).
5.
Ifølge Senatsverwaltung fandt direktivet ikke anvendelse på de foreliggende faktiske forhold. Direktivets anvendelsesområde er nemlig begrænset til lovregulerede erhverv. Erhvervet som geolog er imidlertid ikke lovreguleret i Tyskland. Senatsverwaltung byggede således sit afslag på bestemmelser i tysk ret.
I medfør af den tyske lovgivning er udstedelsen af et eksamensbevis som geolog, »Diplom-Geologe«, underlagt kravet om en afsluttende skriftlig afhandling. Da dette ikke var tilfældet for det tilsvarende græske eksamensbevis, havde Senatsverwaltung anmodet Georgios Aranitis om at indlevere en skriftlig afhandling til en tysk højere læreanstalt, for at hans ansøgning kunne blive imødekommet.
6.
Da Verwaltungsgericht afsagde dom, hvorefter Georgios Aranitis ikke fik medhold, ankede han sagen til Oberverwaltungsgericht Berlin.
7.
Denne retsinstans fandt i tilslutning til Verwaltungsgericht, at direktivet var uanvendeligt i det forelagte tilfælde. Da den nationale ret imidlertid var i tvivl om fortolkningen af direktivets artikel 1, fik Domstolen forelagt følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 1, litra c), sammenholdt med litra d), i Rådets direktiv af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (89/48/EØF) fortolkes således, at der også er tale om et lovreguleret erhverv i det tilfælde, hvor der ikke findes regler om optagelse og udøvelse af det pågældende erhverv, men den eneste uddannelse hertil er et mindst fire og et halvt-årigt studium ved en højere læreanstalt, der afsluttes med et eksamensbevis, således at der i praksis på arbejdsmarkedet er tale om, at erhvervet alene søges og udøves af personer, der har fuldført denne videregående uddannelse?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Er titlen Diplom-... (her: Geologe) under de i første spørgsmål, andet led, anførte forudsætninger samtidig en faglig titel efter direktivets artikel 7, stk. 1, når der ikke findes nogen — anden — lovmæssigt fastsat eller beskyttet faglig titel?«
8.
Det andet præjudicielle spørgsmål om fortolkning er en præcision af det første spørgsmål. Det skal besvares subsidiært. Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt direktivet finder anvendelse på et erhverv som erhvervet som geolog i Tyskland. Betingelserne for at optage eller udøve dette erhverv er ganske vist ikke reguleret af myndighederne, men det fremgår af en undersøgelse af det tyske arbejdsmarked, at dette erhverv udelukkende søges af indehavere af det tyske eksamensbevis som geolog. Finder direktivet anvendelse i et sådant tilfælde? Eller indgår forholdene på arbejdsmarkedet med andre ord i begrebet »lovreguleret erhverv«? For at kunne besvare dette spørgsmål må man definere begrebet »lovreguleret erhverv« i den i direktivet anførte betydning og fastslå, om direktivet finder anvendelse under de foreliggende omstændigheder.
Det bemærkes, at det er første gang, Domstolen skal udtale sig om definitionen af dette begreb.
9.
Den forelæggende ret har som udgangspunkt, at erhvervet som geolog ikke er lovreguleret i Tyskland. Dette fremgår af forelæggelseskendelsen:
»I Forbundsrepublikken Tyskland findes ingen bestemmelser, hvorefter det er forbudt at udøve erhverv som geolog, enten som selvstændig eller i et arbejdsforhold, hvis den pågældende ikke har et eksamensbevis, hvilket kan være aktuelt, såfremt én har påbegyndt, men ikke (med held) fuldført et geologistudium« (
4
).
Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om, hvorvidt det er muligt i andre tilfælde at udvide direktivets anvendelsesområde. Jeg vil definere begrebet »lovreguleret erhverv« efter at have givet en kort fremstilling af den generelle ordning.
Den generelle ordning
Baggrund
10.
Direktivet, der er frugten af Det Europæiske Råds drøftelser i Fontainebleau i juni 1985, gennemfører en generel ordning for anerkendelse af eksamensbeviser fra universiteter for at gøre det lettere at udøve retten til fri etablering. Fællesskabslovgiver har med dette nye tiltag med henblik på gensidig anerkendelse af eksamensbeviser — ikke længere vertikal anerkendelse, dvs. inddelt efter erhvervsområder (
5
), men en horisontal anerkendelse, det vil sige, at den retter sig efter uddannelsesniveauet — haft til formål, hvad angår de lovregulerede erhverv, inden for relativt korte frister at fjerne de hindringer, som det nationale eksamensbevis udgør (
6
).
11.
Fordi direktivet er generelt, finder det anvendelse på alle erhverv, herunder erhvervet som geolog, hvorved man undgår at skulle opstille en udtømmende fortegnelse over de berørte erhverv.
12.
Det svar, som Martin Bangemann på Kommissionens vegne gav på Sylvie Mayer's skriftlige forespørgsel nr. 1062/90 om, hvorvidt direktivet finder anvendelse på erhvervet som geolog (
7
), må fortolkes i lyset heraf:
»Dette direktiv, der ved sin generelle og ikke sektorale karakter er et nyt fællesskabstiltag på området for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser og omfatter en lang række erhverv, finder også anvendelse på geologer, såfremt de har opnået deres eksamensbevis efter en videregående uddannelse af mindst tre års varighed.«
Grundlaget for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for videregående uddannelser
13.
Dette grundlag består i, at der er sammenfald mellem den erhvervsmæssige virksomhed, som den vandrende arbejdstager er blevet uddannet til i sit seneste opholdsland, og den virksomhed, som han vil udøve i værtslandet (
8
). Det særlige ved den generelle ordning er imidlertid, at dette ligeværd mellem uddannelserne principielt ikke fastslås ved at sammenligne uddannelserne og fastslå, at de har et vist sammenfald, men ved at foretage en sammenligning af den erhvervsmæssige virksomheds virkefelter og ved at gå ud fra, at hvis hovedvirksomheden er den samme, må de uddannelser, som giver adgang hertil, være tilstrækkeligt sammenlignelige f or at kunne være omfattet af den gensidige anerkendelse (
9
).
14.
Begrænsningerne i den gensidige anerkendelse af eksamensbeviser kan forklares af grundlaget herfor. Fællesskabslovgivers formål kommer således klart til udtryk i direktivets tredje betragtning. Direktivet er et middel til at overvinde hindringer for den frie bevægelighed, som opstår pga. eksamensbeviset, i de tilfælde, hvor »... erhvervsvirksomhed ... i værtslandet er gjort betinget af, at borgeren har gennemgået en postgymnasial uddannelse, forudsat at [de europæiske borgere] er i besiddelse af et sådant eksamensbevis, som giver adgang til disse aktiviteter ...« (
10
).
Derimod udgør direktivet ikke noget middel til at overvinde de hindringer, som er forbundet med forskelle i medlemsstaternes erhvervsstrukturer:
»Endvidere har indførelsen af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for videregående uddannelser hverken til formål at ændre de erhvervsmæssige, herunder etiske, bestemmelser, som gælder for enhver, der udøver et erhverv på en medlemsstats område, eller at unddrage vandrende arbejdstagere anvendelsen af disse bestemmelser; ordningen begrænses til fastsættelse af passende foranstaltninger, hvorved det kan sikres, at den vandrende arbejdstager overholder de bestemmelser, som gælder for det pågældende erhverv i værtslandet« (
11
).
Systemet gør det således muligt for fællesskabsborgeren at udøve sit erhverv i hele Det Europæiske Fællesskab. Det er imidlertid også nødvendigt, at erhvervet eksisterer i den medlemsstat, hvor han vil udøve det.
15.
Selv om erhvervets eksistens er nødvendig for, at den generelle ordning kan finde anvendelse, er dette imidlertid ikke tilstrækkeligt. Det omhandlede erhverv må ligeledes være lovreguleret (
12
).
Lovreguleret erhverv: den generelle ordnings »nøglebegreb«
16.
Anvendelsen af den generelle ordning, som er gennemført ved direktivet, forudsætter, at der foreligger bestemmelser om optagelsen eller udøvelsen af erhvervet. Dette medfører to afgørende konsekvenser.
17.
For det første er det det forhold, at en erhvervsmæssig virksomhed er lovreguleret i værtslandet, som medfører, at den generelle ordning for gensidig anerkendelse kan finde anvendelse:
»Dette direktiv gælder for enhver EF-statsborger, der ønsker at udøve et lovreguleret erhverv som selvstændig eller lønmodtager i et værtsland« (
13
).
18.
For det andet er det desuden det forhold, at en erhvervsmæssig virksomhed er lovreguleret, som forpligter værtslandet til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at anerkende de kompetencegivende eksamener bestået efter uddannelse med henblik på at udøve samme erhverv i andre medlemsstater:
»Når der i værtslandet kræves et eksamensbevis for at optage eller udøve et bestemt lovreguleret erhverv...« (
14
).
19.
Begrebet »lovreguleret erhverv« er således et nøglebegreb, såvel ved fastlæggelsen af den generelle ordnings anvendelsesområde (
15
) som for vedtagelsen af nationale foranstaltninger til gennemførelse af ordningen (
16
). Det er således afgørende at fastlægge dette begreb, når anvendelsesområdet for den generelle ordning skal defineres.
Definition af »lovreguleret erhverv«
20.
Den nationale ret ønsker oplyst, om det er muligt at give en vid definition af begrebet »lovreguleret erhverv«.
21.
Sociologiske og statistiske oplysninger om forholdene på arbejdsmarkedet, hvoraf fremgår, at kandidater med indenlandske universitetseksamensbeviser foretrækkes ved ansættelse frem for kandidater fra Fællesskabet med eksamensbeviser fra en anden medlemsstat, skulle gøre det muligt at fastslå, at det omhandlede erhverv er indirekte lovreguleret. Direktivet skulle således finde anvendelse.
Følgelig skulle værtslandet træffe de foranstaltninger, som skulle gøre det muligt at foretage en gensidig anerkendelse af det indholdsmæssige sammenfald mellem det eksamensbevis, som var udstedt af en anden medlemsstat, og det nationale universitetsbevis fra værtslandet (
17
).
22.
Det er muligt at give en anden definition af begrebet lovreguleret erhverv: nemlig en »teleologisk definition« (
18
), dvs. en definition, som følger direktivets formål.
23.
Efter denne opfattelse karakteriseres et lovreguleret erhverv som et erhverv, hvortil optagelsen eller udøvelsen reguleres af nationale bestemmelser.
24.
Efter min opfattelse har fællesskabslovgiver i direktivet valgt en teleologisk definition. Dette vil fremgå af min analyse af artikel 1, litra c) og d), og af en påvisning af, hvilke betragtelige vanskeligheder en vid definition af begrebet »lovreguleret erhverv« uundgåeligt ville føre til.
Artikel 1, litra c) og d)
25.
Med ordlyden af artikel 1, litra c) og d), henvises udtrykkeligt til en teleologisk definition af begrebet »lovreguleret erhverv«:
»c)
... den eller de samlede lovregulerede erhvervsmæssige former for virksomhed, der udgør dette erhverv i en medlemsstat;
d)
en erhvervsmæssig virksomhed, når der enten direkte eller indirekte ifølge love eller administrative bestemmelser kræves et eksamensbevis for at optage eller udøve denne virksomhed eller en form heraf [...]« (
19
).
26.
Fællesskabslovgiver opstiller således to tilfældegrupper. I det første tilfælde kræves ifølge love eller administrative bestemmelser et eksamensbevis for at optage virksomheden. I det andet tilfælde kræves i medfør af disse bestemmelser et eksamensbevis for at udøve virksomheden.
27.
I det første tilfælde er et bestemt kvalifikationsbevis den nødvendige betingelse for, at den pågældende kan påbegynde en udøvelse af erhvervet. Disse tilfælde er ikke svære at fastlægge.
Virksomheden er således lovreguleret»[...] når denne forskrift fremgår af myndigheds-bestemmelser. Bestemmelserne fastlægger kvalifikationskravene eller bemyndiger en faglig organisation til at fastlægge dem. Det er disse bestemmelser eller de foranstaltninger, som træffes med hjemmel i den nævnte bemyndigelse, som skal vedtages for at gennemføre [direktivet]« (
20
).
28.
I det andet tilfælde er det straks sværere at fastlægge de relevante tilfælde. Derfor sondres i artikel 1, litra d), i direktivet mellem tre måder at udøve professionel virksomhed på.
29.
a)
Til udøvelse af erhvervsmæssig virk sombed kraves en faglig titel (
21
).
Dette er i alle medlemsstater tilfældet foi advokater, hvis virksomhed delvis er lovre guleret (f.eks. kræves en særlig godkendelsi for at kunne møde i retten og blive beskikke som forsvarer ...).
30.
Den faglige titel defineres som den benævnelse, som anvendes ved lønnet virksomhed, og som på det pågældende område er bevis for en særlig kompetence. En benævnelse er kun en faglig titel, såfremt myndighederne enten direkte eller ved at hemyndige et særligt organ hertil (f.eks. et bedømmelsesudvalg eller en erhvervsorganisation) fastlægger betingelserne for at tildele titlen, og såfremt myndighederne sikrer, at benævnelsen er beskyttet af strafferetlige sanktioner i tilfælde af misbrug.
31.
Myndighedernes medvirken i fastlæggelsen af, hvorledes titlen skal tildeles, er afgørende. Den adskiller en sådan benævnelse fra de erhvervsbetegnelser, som tildeles af en faglig organisation eller et videnskabeligt selskab (f.eks. erhvervsbetegnelsen psykoanalytiker i Frankrig).
32.
b)
Den anden måde at udøve erhvervsmæssig virksomhed tå fremgår af direktivets artikel 1, litra d), første afsnit, andet led (
22
).
33.
I dette tilfælde står det enhver frit for at optage den erhvervsmæssige virksomhed, men under udøvelsen stilles der krav om besiddelse af et bestemt kvalifikationsbevis.
34.
Dette er tilfældet for psykologer, som ikke er læger; i Tyskland er virksomhed som psykolog principielt ikke underlagt kvalifikationskrav, men de sociale sikringsordninger godtgør kun ydelser fra erhvervsdrivende med visse kvalifikationer. Fællesskabslovgiver drager følgende konsekvenser heraf: Det forhold, at en erhvervsmæssig virksomhed udøves i henhold til en social sikringsordning bevirker, at der er tale om et lovreguleret erhverv.
35.
c)
Den tredje og sidste måde at udøve lovreguleret erhvervsmæssig virksomhed på reguleres i artikel 1, litra d), andet og tredje afsnit (
23
).
36.
Dette sidste tilfælde, som fællesskabslovgiver nævner i direktivets præambel (
24
), vedrører visse erhvervssammenslutninger af en noget særlig karakter, som sjældent optræder på kontinentet, men som er hyppige i Det Forenede Kongerige eller i Irland. Det drejer sig om sammenslutninger:
—
som har til formål at styrke et højt kvalifikationsniveau inden for et erhverv
—
som pålægger sine medlemmer en vis uddannelse og overholdelse af en bestemt etik
—
som på den ene eller anden måde anerkendes af myndighederne som værende i offentlighedens interesse. Således i Det Forenede Kongerige den anerkendelse, der vises ved Royal Charter.
37.
Derfor er udøvelsen af en virksomhed som medlem af en sådan type sammenslutning, hvor direktivet som eksempel for Det Forenede Kongerige opregner otteogtredive benævnelser (Institute of Chartered Accountants in England and Wales, British Psychological Society ...), ligestillet med et lovreguleret erhverv.
Ulemperne ved en vid definition
38.
Såfremt begrebet gives en vid definition, vil det uundgåeligt medføre mindst fire betragtelige ulemper.
39.
For det første ville en vid fortolkning føre til den antagelse, at det ikke er medlemsstaterne, som er direktivets adressater, men arbejdsmarkedets aktører. Direktivets artikel 14 lyder imidlertid:
»Dette direktiv er rettet til medlemsstaterne«.
40.
For det andet ville medlemsstaterne være forpligtede til at ændre deres respektive erhvervsmæssige strukturer.
Som anført (
25
) er dette ikke fællesskabslovgivers formål.
41.
Desuden ville en vid definition gøre det lettere at svindle med eksamensbeviser og vildlede offentligheden, som er den potentielle kundekreds for erhvervsdrivende, som ville få mulighed for at anvende universitetstitler, som deres uddannelse og universitetsforløb ikke berettiger.
42.
Udse blot har lovgiver udtrykkeligt anført, at dette ikke må være konsekvensen af disse bestemmelser (
26
), men Domstolen har allerede i dom af 31. marts 1993, Kraus (
27
), fastslået at:
»Nødvendigheden af at beskytte en ikke ubetinget sagkyndig offentlighed mod misbrug af akademiske titler, som ikke er meddelt i overensstemmelse med forskrifterne herom i det land, hvor indehaveren vil anvende en sådan titel, udgør en legitim interesse, som kan retfærdiggøre, at den pågældende medlemsstat begrænser de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder.«
43.
Endelig ville anvendelsen af den generelle ordning kun være bestemt af niveauet og varigheden af de studier, som kræves for i værtslandet at opnå eksamensbeviset eller titlen.
Som påvist (
28
) finder den generelle ordning kun anvendelse, såfremt erhvervet er lovreguleret i værtslandet.
44.
Det konkrete tilfælde, som den nationale domstol skal behandle, falder ikke ind under nogen af de situationer, som er fastlagt i direktivet (
29
). Jeg kan således fastslå, at vi ikke står over for et lovreguleret erhverv, eftersom der i Tyskland ikke består noget direkte eller indirekte myndighedskrav for at optage eller udøve virksomhed som geolog. Jeg kan således fastslå, at der er fri adgang til at optage og udøve denne virksomhed (
30
).
De erhvervsdrivende er udelukkende underlagt arbejdsmarkedets bestemmelser og forholdene på dette marked, men ikke krav af retlig karakter.
45.
Som ovenfor anført har direktivet ikke til formål at tvinge medlemsstaterne til at ændre strukturen for de erhvervsmæssige virksomheder. Det kan så meget desto mindre ikke have til formål at tvinge de erhvervsdrivende til at ansætte personer, som ikke opfylder de ønskede særlige kvalifikationer, eller at forvrænge billedet ved at lade personer, som ikke besidder et særligt eksamensbevis, benytte et eksamensbevis, som de ikke har.
46.
I lyset heraf foreslår jeg Domstolen at besvare det første spørgsmål, som er forelagt den, benægtende.
47.
Det andet spørgsmål er dermed blevet genstandsløst.
48.
Af de ovenfor anførte grunde foreslår jeg Domstolen at besvare det af Oberverwaltungsgericht Berlin forelagte spørgsmål således:
»Artikel 1, litra c), sammenholdt med artikel 1, litra d), i Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed skal fortolkes således, at der udelukkende foreligger et lovreguleret erhverv, når myndighederne direkte eller indirekte har vedtaget bestemmelser om optagelse eller udøvelse af erhvervet, og når den manglende overholdelse af disse bestemmelser er sanktionerede«.
(
*1
) – Originalsprog: fransk.
(
1
) – EFT 1989 L 19, s. 16.
(
2
) – Eksamensbevis som geolog udstedt af et græsk universitet efter fire ars geologistudier.
(
3
) – Denne bestemmelse lyder: »Den kompetente myndighed i værtslandet skal sikre, at de EF-stats borge re, som opfylder betingelserne for dér i landet at få adgang til og udove et lovreguleret erhverv, har ret til at benytte den faglige titel i værtslandet, der svarer til det pågældende erhverv.«
(
4
) – Side 12.
(
5
) – Mellem 1975 og 1985 blev der vedtaget syv sektorbestemte ordninger for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, gældende for erhvervsområder inden for sundhed og arkitektur: læger, sygeplejersker, tandlæger, dyrlæger, jordemødre, farmaceuter og arkitekter.
(
6
) – Direktivets første, anden og tredje betragtning.
(
7
) – EFT 1991 C 35, s. 12.
(
8
) – Direktivets femte betragtning.
(
9
) – Jf. J. J. Beuve-Méry: »La reconnaissance des diplômes: le système general adopté le 21.12.11989 par le Conseil des Communautés européennes«, Revue du marché commun, nr. 336, april 1990, s. 293.
(
10
) – Tredje betragtning, min fremhævelse.
(
11
) – Direktivets tiende betragtning.
(
12
) – Direktivets tredje, femte, ottende, niende og tiende betragtning.
(
13
) – Artikel 2, stk. 1, min fremhævelse.
(
14
) – Artikel 3, stk. 1, min fremhævelse.
(
15
) – Artikel 2, stk. 1.
(
16
) – Artikel 3.
(
17
) – I overensstemmelse med direktivets artikel 7, stk. 1.
(
18
) – J. Pertek: »Reconnaissance des diplômes: systèmes sectoriels, systèmes généraux«, Juris-classeurs, 1994, bind 720.
(
19
) – Min fremhævelse.
(
20
) – J. Pertek, a.st., punkt 62, andet afsnit.
(
21
) – Artikel 1, litra d), første afsnit, første led, bestemmer:
»Udøvelse af en aktivitet under anvendelse af en faglig titel, såfremt anvendelsen af den pågældende titel er forbeholdt personer, der er i besiddelse af det i henhold til love eller administrative bestemmelser krævede eksamensbevis.«
(
22
) –
(
23
) –
(
24
) – Direktivets syvende betragtning.
(
25
) – Punkt 14 i dette forslag til afgørelse.
(
26
) – Direktivets tiende betragtning.
(
27
) – Sag C-19/92, Sml. I, s. 1663, præmis 35.
(
28
) – Punkt 15-19 i dette forslag til afgørelse.
(
29
) – Punkt 27-37 i dette forslag til afgørelse.
(
30
) – Den nationale dommer og parterne har medgivet dette under retsmødet.