62005TJ0403
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera ampliada)
de 9 de septiembre de 2008 (
*1
)
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) no 1049/2001 — Denegación de acceso — Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones — Excepción relativa a la protección de las actividades de investigación y auditoría — Excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico — Documentos relativos a las decisiones de la Comisión en materia de concentraciones»
En el asunto T-403/05,
MyTravel Group plc, con domicilio social en Rochdale, Lancashire (Reino Unido), representada por los Sres. D. Pannick, QC, A. Lewis, Barrister, y M. Nicholson, y las Sras. S. Cardell y B. McKenna, Solicitors,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada inicialmente por el Sr. P. Hellström y la Sra. P. Costa de Oliveira, y posteriormente por el Sr. X. Lewis y la Sra. Costa de Oliveira, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de las decisiones de la Comisión de 5 de septiembre [D(2005) 8461] y de 12 de octubre de 2005 [D(2005) 9763] mediante las que se había denegado una solicitud presentada por la demandante con el fin de tener acceso a determinados documentos preparatorios de la Decisión 2000/276/CE de la Comisión, de, por la que se declara una concentración incompatible con el mercado común y con el Acuerdo EEE (asunto no IV/M.1524 — Airtours/First Choice) (DO 2000, L 93, p. 1), así como a documentos redactados por los servicios de la Comisión a raíz de la anulación de dicha Decisión por la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de, Airtours/Comisión (T-342/99, Rec. p. II-2585),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Tercera ampliada),
integrado por el Sr. J. Azizi, Presidente, y el Sr. J.D. Cooke, las Sras. E. Cremona e I. Labucka y el Sr. S. Frimodt Nielsen (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. C. Kantza, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 29 de abril de 2008;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1
El Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43), define los principios, condiciones y límites del derecho de acceso a los documentos de estas instituciones al que se refiere el artículo 255 CE.
2
A tenor del artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento:
«Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento.»
3
Según el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento no 1049/2001:
«2.   Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
—
[…]
—
los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
—
el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
3.   […]
Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.»
Antecedentes de hecho del litigio
1. Sobre la operación Airtours/First Choice a resultas de la sentencia Airtours
4
El 29 de abril de 1999, la demandante, la sociedad británica de viajes Airtours plc, convertida posteriormente en MyTravel Group plc, anunció su intención de adquirir en bolsa la totalidad del capital de First Choice plc, una de sus competidoras en el Reino Unido. Aquel mismo día, Airtours notificó a la Comisión el mencionado proyecto de concentración, a fin de obtener una autorización con arreglo al Reglamento CEE) no 4064/89 del Consejo, de, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas (versión rectificada en DO 1990, L 257, p. 13), modificado por el Reglamento (CE) no 1310/97 del Consejo, de (DO L 180, p. 1).
5
Mediante la Decisión 2000/276/CE de la Comisión, de 22 de septiembre de 1999, por la que se declara una concentración incompatible con el mercado común y con el Acuerdo EEE (Asunto IV/M.1524 — Airtours/First Choice) (DO 2000, L 93, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión Airtours»), la Comisión declaró que la referida operación de concentración era incompatible con el mercado común y con el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo con arreglo al artículo 8, apartado 3, del Reglamento no 4064/89. Airtours interpuso un recurso de anulación contra dicha Decisión.
6
Mediante sentencia de 6 de junio de 2002, Airtours/Comisión (T-342/99, Rec. p. II-2585; en lo sucesivo «sentencia Airtours»), el Tribunal anuló la Decisión Airtours.
7
A raíz de la sentencia Airtours, la Comisión creó un grupo de trabajo, integrado por funcionarios de la Dirección General (DG) «Competencia» y del Servicio Jurídico, cuya finalidad era examinar si resultaba oportuno interponer recurso de casación contra aquella sentencia y determinar las repercusiones de la misma sobre los procedimientos aplicables al control de las concentraciones o a otras materias El miembro de la Comisión encargado de las cuestiones de competencia recibió el informe del grupo de trabajo el 25 de julio de 2002, antes de que finalizara el plazo para interponer recurso de casación.
8
El 18 de junio de 2003, la demandante interpuso un recurso de indemnización, con objeto de ser resarcida por el perjuicio que alegaba haber sufrido como consecuencia del modo en que la Comisión gestionó y valoró la operación de concentración entre Airtours y First Choice (asunto T-212/03, MyTravel/Comisión; en lo sucesivo, «recurso de indemnización»).
2. Sobre la solicitud de acceso a los documentos
9
Mediante escrito de 23 de mayo de 2005, la demandante solicitó a la Comisión, al amparo del Reglamento no 1049/2001, tener acceso a diversos documentos. Los documentos en cuestión eran el Informe del grupo de trabajo (en lo sucesivo, «Informe »), los documentos relativos a la preparación de dicho Informe (en lo sucesivo, «documentos de trabajo») y aquellos documentos incluidos en el expediente del asunto Airtours/First Choice en los que se basó el Informe o que se mencionan en el mismo (en lo sucesivo, «otros documentos internos»).
10
Habida cuenta del número de documentos solicitados, la Comisión y la demandante, con arreglo al artículo 6, apartado 3, del Reglamento no 1049/2001, trataron de llegar a un arreglo amistoso y equitativo. El arreglo consistía en diligenciar por separado, por una parte, el Informe y los documentos de trabajo y, por otra, los otros documentos internos.
Sobre el Informe y los documentos de trabajo (primera decisión)
11
Mediante escrito de 12 de julio de 2005, la Comisión comunicó a la demandante que no resultaba posible transmitirle el Informe y los documentos de trabajo porque los mismos estaban amparados por las excepciones al derecho de acceso del público a los documentos de la Comisión —excepciones recogidas en el artículo 4, apartado 2, guiones segundo y tercero, del Reglamento no 1049/2001, y en el apartado 3, párrafo segundo, de ese mismo artículo 4— y su divulgación no revestía un interés público superior.
12
Mediante escrito de 19 de julio de 2005, la demandante presentó una solicitud confirmatoria al amparo del artículo 7, apartado 2, del Reglamento no 1049/2001.
13
Mediante escrito de 5 de septiembre de 2005 [D(2005) 8461] (en lo sucesivo, «primera decisión»), la Comisión acordó un acceso completo a tres documentos (el plan de trabajo, el calendario y el mandato del grupo de trabajo) y un acceso parcial a otros dos documentos (designados con los números 13 y 16). En cuanto a los restantes documentos solicitados, la Comisión se negó a transmitir el Informe y los otros documentos de trabajo, confirmando las razones anteriormente invocadas.
14
En la primera decisión, la Comisión invoca el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001 para justificar su negativa a permitir el acceso a la integridad del Informe y a determinados documentos de trabajo (puntos I.3, II y anexo denominado «Inventario de los “documentos de trabajo”»). La Comisión precisa que el Informe es un documento interno que refleja la apreciación de sus servicios sobre la posibilidad de interponer un recurso de casación contra la sentencia Airtours y de reconsiderar los procedimientos de investigación en materia de concentraciones. Según la Comisión, la divulgación al público perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones, en la medida en que la libertad de opinión de los autores de tales documentos se vería amenazada si hubieran de tener en cuenta, en el momento de redactarlos, la posibilidad de que sus apreciaciones fueran divulgadas al público, y ello incluso después de adoptada una decisión en consideración a sus apreciaciones.
15
La Comisión invoca asimismo el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento no 1049/2001 para justificar su negativa a permitir el acceso a las secciones B y F.1 del Informe y a determinados documentos de trabajo (puntos I.1, II y anexo denominado «Inventario de los “documentos de trabajo”» de la primera decisión). Según la Comisión, las secciones citadas contienen apreciaciones relativas a la oportunidad de interponer un recurso de casación contra la sentencia Airtours, siendo así que el recurso de indemnización interpuesto por la demandante aborda las apreciaciones efectuadas por dicha institución en la Decisión Airtours. Así pues, la divulgación de las citadas secciones en esta fase del recurso de indemnización podría vulnerar el derecho de la Comisión a litigar en este asunto en un ambiente sereno y libre de toda influencia externa. En respuesta a un argumento alegado por la demandante en la solicitud confirmatoria, la Comisión señala, en la primera decisión, que las secciones B y F.1 del informe se redactaron «exclusivamente con vistas a un proceso judicial específico», a saber, el procedimiento en el asunto Airtours, de conformidad con la solución consagrada por la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 7 de diciembre de 1999, Interporc/Comisión (T-92/98, Rec. p. II-3521).
16
La Comisión invoca también el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento no 1049/2001 para justificar su negativa a permitir el acceso a las secciones C, D y F.2 del Informe y a determinados documentos de trabajo (puntos I.2, II y anexo denominado «Inventario de los “documentos de trabajo”» de la primera decisión). Según la Comisión, estas secciones son el resultado de una auditoría interna relativa a los procedimientos existentes en materia de concentraciones, a fin de formular recomendaciones destinadas a mejorar tales procedimientos y a reorganizar los servicios de dicha institución. La Comisión indica que la divulgación de esa información disminuiría su capacidad de introducir reformas en materia de competencia y que las referidas recomendaciones no habrían podido formularse si aquella auditoría no hubiera podido efectuarse de manera independiente. La Comisión subraya que esta excepción sigue resultando aplicable después de finalizada la auditoría, habida cuenta de que ampara tanto la realización como el objetivo de la misma.
17
Por otra parte, la Comisión afirma que las citadas excepciones resultan aplicables salvo que la divulgación del documento en cuestión revista un interés público superior (punto IV de la primera decisión). Dicha institución precisa que ese interés público superior debe tener más peso que el interés que se pretende proteger mediante la excepción al derecho de acceso. Ahora bien, según la Comisión, la demandante no ha aducido ningún argumento constitutivo de tal interés público superior. La Comisión subraya que, por el contrario, el interés de la demandante en utilizar los documentos en cuestión se refiere al ejercicio de sus derechos legales en el recurso de indemnización pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia, lo que corresponde más bien a un interés de carácter privado. En consecuencia, la Comisión estima que los intereses específicos que ella invoca priman sobre el interés general de la divulgación de los documentos.
Sobre los otros documentos internos (segunda decisión)
18
Mediante escrito de 1 de agosto de 2005, la Comisión contestó a la solicitud de acceso relativa a los otros documentos internos. Algunos de esos documentos fueron parcialmente divulgados, mientras que el acceso a otros fue denegado por las razones invocadas en los puntos II.1 a II.9 del mencionado escrito.
19
Mediante escrito de 5 de agosto de 2005, la demandante presentó una solicitud confirmatoria al amparo del artículo 7, apartado 2, del Reglamento no 1049/2001.
20
Mediante escrito de 12 de octubre de 2005 [D(2005) 9763] (en lo sucesivo, «segunda decisión»), la Comisión acordó un acceso parcial complementario a varios de los documentos contemplados en la solicitud de la demandante. La Comisión confirmó su apreciación inicial en lo que atañe a su negativa a permitir el acceso a los demás documentos.
21
En la segunda decisión, la Comisión invoca el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001 y el apartado 2, tercer guión, de ese mismo artículo 4 para fundamentar su negativa a permitir el acceso a los siguientes documentos:
—
los proyectos relativos a la decisión con arreglo al artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento no 4064/89, al pliego de cargos y a la decisión final en el asunto Airtours/First Choice (en lo sucesivo, «proyectos de textos de decisiones ») (punto II.6 y documentos mencionados en la rúbrica 6 del primer anexo de la segunda decisión), en la medida en que se trata de documentos preparatorios internos cuya divulgación al público perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones en materia de control de las concentraciones;
—
las notas enviadas por el Director General de la DG «Competencia» al miembro de la Comisión encargado de las cuestiones de competencia (en lo sucesivo, «notas al Comisario») (punto II.1 y documentos designados con los números 1.1 a 1.8 en el primer anexo de la segunda decisión), en la medida en que contienen opiniones para uso interno destinadas a preparar la Decisión Airtours y dado que su divulgación al público disminuiría tanto la capacidad de la DG «Competencia» para expresar su punto de vista como la capacidad de los miembros de la Comisión para adoptar una decisión motivada adecuadamente. La Comisión indica que este análisis no queda desvirtuado por el hecho de que la Decisión Airtours ya haya sido adoptada, puesto que la divulgación al público de dichos documentos aún podría afectar a su proceso de toma de decisiones en lo que atañe a asuntos similares (por ejemplo, su negativa a notificar el pliego de cargos en el asunto EMI/Time Warner le permitió evitar presiones externas cuando hubo de conocer del asunto BMG/Sony, que se refería al mismo sector);
—
las notas enviadas por la DG « Competencia» a otros servicios de la Comisión, incluido el Servicio Jurídico, a fin de transmitir a los destinatarios los proyectos de textos de decisiones y recabar su opinión sobre los mismos (en lo sucesivo, «notas a otros servicios»). A este respecto, la Comisión distingue entre las copias de dichas notas enviadas al Servicio Jurídico (documentos designados con los números 2.1 a 2.5) y las que fueron enviadas a otros servicios suyos (documentos designados con los números 4.1 a 4.5). En lo que atañe a las copias enviadas al Servicio Jurídico, la Comisión indica que tales documentos están estrechamente vinculados al asesoramiento jurídico que se presta con posterioridad y que su divulgación tendría como resultado revelar partes esenciales de tal asesoramiento, lo que perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de dicha institución (punto II.2 de la segunda decisión). En lo que atañe a las copias enviadas a otros servicios de la Comisión, esta última indica que tales documentos fueron redactados en el marco de consultas internas y ponen de relieve el carácter colectivo del proceso de toma de decisiones. La Comisión subraya que, por lo tanto, resulta conveniente proteger ese proceso de toma de decisiones frente a todo perjuicio grave que resulte de la divulgación al público de tales informaciones (punto II.4 de la segunda decisión);
—
las notas de otros servicios de la Comisión en respuesta a las cinco notas citadas de la DG «Competencia», destinadas a exponer el análisis de esos otros servicios afectados acerca de los proyectos de textos de decisiones (en lo sucesivo, «notas de respuesta de otros servicios distintos del Servicio Jurídico») (documentos designados con los números 5.1 a 5.10). La Comisión indica que las mencionadas notas se elaboran en el marco de las consultas entre sus diferentes servicios y en el interior de cada servicio, consultas propias de su proceso de toma de decisiones. La Comisión subraya que, en materia de control de las concentraciones, resulta indispensable que esos servicios sean capaces de expresar sus opiniones, y que tal capacidad se vería disminuida si, en el momento de redactar ese tipo de notas, los servicios afectados hubieran de tener en cuenta la posibilidad de que sus opiniones fueran divulgadas al público, aun cuando ello ocurriera con posterioridad a la terminación del procedimiento (punto II.5 de la segunda decisión).
22
En la segunda decisión, la Comisión invoca asimismo la aplicación del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento no 1049/2001 en lo que atañe a las cinco notas presentadas por el Servicio Jurídico en respuesta a las cinco notas citadas de la DG «Competencia» (en lo sucesivo, «notas de respuesta del Servicio Jurídico») (punto II.3 y documentos designados con los números 3.1 a 3.5). La Comisión denegó el acceso a esos documentos porque en ellos se recoge el análisis del Servicio Jurídico sobre los proyectos de textos de decisiones. Pues bien, la Comisión indica que la divulgación del asesoramiento jurídico en cuestión podría generar inseguridad respecto a la legalidad de las decisiones en materia de control de las concentraciones, lo que tendría consecuencias negativas para la estabilidad del ordenamiento jurídico comunitario y el buen funcionamiento de los servicios de la propia Comisión (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 23 de noviembre de 2004, Turco/Consejo, T-84/03, Rec. p. II-4061, apartados 54 a 59). La Comisión precisa que cada nota de respuesta del Servicio Jurídico fue objeto de un examen individual y que el hecho de que no pueda acordarse ningún acceso parcial no indica que la protección del asesoramiento jurídico haya sido utilizada como excepción global.
23
Por otra parte, en la segunda decisión la Comisión se refiere a la situación específica de ciertos documentos internos en relación con los cuales no se permitió un acceso total ni parcial. Se trata, concretamente, del informe del asesor de auditoría relativo al asunto Airtours/First Choice, de la nota de la DG «Competencia» enviada al Comité consultivo y de una nota relativa a una visita a la sede de First Choice incorporada al expediente.
24
Por último, la Comisión señala que las mencionadas excepciones resultan aplicables salvo que la divulgación del documento en cuestión revista un interés público superior (punto V de la segunda decisión). La Comisión subraya que, en el caso presente, la demandante no ha aducido ningún argumento que demuestre la existencia de un interés público superior. Según la Comisión, en este asunto el interés prioritario consiste más bien en proteger su proceso de toma de decisiones en asuntos similares, así como en la protección del asesoramiento jurídico.
Procedimiento y pretensiones de las partes
25
La demandante interpuso el presente recurso mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 15 de noviembre de 2005.
26
Mediante resolución de 6 de diciembre de 2007, el asunto se atribuyó a una Sala ampliada.
27
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera ampliada) decidió iniciar la fase oral.
28
En la vista celebrada el 29 de abril de 2008 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
29
La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule la primera decisión.
—
Anule la segunda decisión.
—
Condene en costas a la Comisión.
30
La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
1. Observaciones preliminares
31
Procede recordar que el derecho de acceso a los documentos de las instituciones constituye el principio y que una decisión denegatoria sólo es válida si se basa en alguna de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento no 1049/2001.
32
A la vista de los objetivos perseguidos por el Reglamento no 1049/2001, en particular del hecho, recordado en su segundo considerando, de que el derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones está ligado al carácter democrático de éstas, y del hecho de que dicho Reglamento tiene por objeto, tal como señalan su cuarto considerando y su artículo 1, garantizar el acceso más completo posible a los documentos, las excepciones a este derecho enumeradas en su artículo 4 deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión y otros, C-64/05 P, Rec. p. I-11389, apartado 66; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de, Franchet y Byk/Comisión, T-391/03 y T-70/04, Rec. p. II-2023, apartado 84).
33
A este respecto, constituye también jurisprudencia que el mero hecho de que un documento afecte a un interés protegido por una excepción no basta para justificar la aplicación de ésta. En principio, la aplicación de la excepción sólo se justifica en caso de que la institución haya valorado previamente, primero, si el acceso al documento habría perjudicado concreta y efectivamente el interés protegido y, segundo, en los supuestos previstos en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento no 1049/2001, si existe un interés público superior que justifique la divulgación del documento. Por otra parte, el riesgo de perjuicio al interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético. El examen de que se trata deberá constar en la motivación de la Decisión (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión, T-2/03, Rec. p. II-1121, apartado 69).
34
Procede examinar el recurso a la luz de la jurisprudencia citada.
2. Sobre la primera decisión, relativa al Informe y a los documentos de trabajo
35
En la primera decisión, la Comisión se fundamenta en tres de las excepciones previstas por el Reglamento no 1049/2001 para negarse a permitir el acceso al Informe y a determinados documentos (véanse los apartados 14 a 16 supra). La primera excepción invocada se basa en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo (excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones); la segunda, en el artículo 4, apartado 2, tercer guión (excepción relativa a la protección de las actividades de inspección, investigación y auditoría), y la tercera, en el artículo 4, apartado 2, segundo guión (excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico).
Sobre la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones
Alegaciones de las partes
36
En primer lugar, la demandante alega que la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones no puede aplicarse a la totalidad del Informe sin vulnerar el objetivo del Reglamento no 1049/2001, que pretende que ese proceso sea transparente, salvo en algunas circunstancias muy limitadas. La demandante invoca en este punto el principio de interpretación estricta de las excepciones al derecho de acceso a los documentos; el hecho de que la excepción de que se trata tan sólo resulta aplicable en el supuesto de que la divulgación del documento «perjudicara gravemente» el proceso de toma de decisiones; y el principio según el cual la presunción en favor de la divulgación es más sólida después de adoptada la decisión proyectada [punto 3.4.4 del Informe de la Comisión, de 30 de enero de 2004, sobre la aplicación de los principios del Reglamento (CE) no 1049/2001, COM(2004) 45 final; en lo sucesivo, «Informe sobre la aplicación del Reglamento»]. Según la demandante, habida cuenta de las circunstancias del asunto y de la decisión de la Comisión de no recurrir en casación la sentencia Airtours, la Comisión no puede alegar que la divulgación del Informe perjudicaría gravemente su capacidad para adoptar en el futuro decisiones en circunstancias similares. En efecto, añade la demandante, la evaluación interna de las prácticas administrativas no debe efectuarse ocultándose de la vista del público y la independencia de este proceso no resulta afectada por la divulgación de su resultado una vez realizada la evaluación. Según la demandante, la negativa a permitir el acceso a este tipo de documentos induce a pensar que, en realidad, la Comisión omite ponderar el interés del ciudadano en tener acceso a tales documentos y el eventual interés de dicha institución en preservar el secreto de sus deliberaciones.
37
La Comisión subraya que la excepción de que se trata le permite denegar el acceso a los documentos relativos a sus consultas y deliberaciones internas, cuando ello sea necesario, con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones (undécimo considerando del Reglamento no 1049/2001). La Comisión alega que, en el caso presente, la divulgación de los documentos solicitados por la demandante «perjudicaría gravemente» el proceso de toma de decisiones.
38
En segundo lugar, y con carácter general, la demandante señala que, incluso en el supuesto de que pudiera aplicarse alguna de las excepciones invocadas en la primera decisión y en la segunda, la divulgación sería necesaria en virtud de un interés público superior. A este respecto, la demandante alega que la severidad de las críticas realizadas por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Airtours indujo a la Comisión a llevar a cabo una investigación interna con el fin de extraer las oportunas enseñanzas de aquella sentencia y de determinar las modificaciones que procedía introducir en su práctica de toma de decisiones. En este contexto, añade la demandante, existe un interés público superior en comprender qué pasó, cómo se habría podido evitar lo sucedido y qué se hizo para evitar que ello volviera a producirse. La transparencia permitiría que el público comprobara si resultan adecuadas y apropiadas las medias adoptadas para corregir una deficiencia de la Administración. La demandante subraya también que existe un interés público superior en una recta administración de la justicia. En el caso presente, la no divulgación de los documentos de que se trata tendría incidencia en la determinación del derecho de la demandante a ser indemnizada por el perjuicio sufrido por culpa de la Comisión. En su calidad de institución, concluye la demandante, la política de la Comisión debería ser la de reparar los perjuicios indebidamente causados por sus acciones.
39
La Comisión alega que el interés público superior debe tener más peso que el interés protegido por la excepción al derecho de acceso. En el presente caso, el interés de la demandante en utilizar los documentos solicitados en el marco del recurso de indemnización es más bien de naturaleza privada. Por lo demás, la Comisión considera que la pertinencia de tales documentos para el ejercicio de los derechos de defensa de la demandante debe apreciarse en el marco de ese recurso de indemnización y no en el del presente procedimiento.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
40
A tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001, se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
41
En el presente asunto, procederá comprobar, en primer lugar, si la Comisión incurrió en error de apreciación cuando estimó, al aplicar la disposición citada, que la divulgación del Informe y de los documentos de trabajo cuyo acceso total o parcial no se había acordado perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones. En su caso, procederá examinar, a continuación, si la Comisión incurrió en error de apreciación en lo que atañe al análisis relativo a la existencia de un interés público superior.
— Sobre la gravedad del perjuicio que podría causarse al proceso de toma de decisiones en caso de divulgación del Informe
42
En primer lugar, es preciso hacer constar que el Informe es un «documento que [contiene] opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de [la Comisión]», en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001.
43
Del mandato del grupo de trabajo —notificado a la demandante como anexo a la primera decisión— se desprende que dicho grupo fue creado con el fin de que analizara las diferentes fases del procedimiento administrativo y judicial en el asunto Airtours/First Choice y propusiera conclusiones apropiadas (punto A «Objetivos»). A tenor del mandato, el grupo de trabajo debía examinar las cuestiones siguientes, indicando sus eventuales puntos de desacuerdo con el Tribunal de Primera Instancia: «1) ¿Resulta oportuno interponer un recurso contra la sentencia [Airtours]? 2) ¿Qué deficiencias […] ha puesto de relieve la sentencia, especialmente en el procedimiento administrativo al que se puso término mediante la decisión? 3) ¿Qué conclusiones cabe deducir de este asunto en lo que atañe a los procedimientos internos […]? 4) ¿Puede extraerse alguna enseñanza aplicable a otros sectores de actividad de la DG «Competencia»? 5) ¿Qué aspectos de la política de fondo en materia de competencia abordados en la sentencia [Airtours] merecen un examen complementario en el marco de reconsideraciones presentes o futuras? 6) ¿Existen implicaciones para otros asuntos de competencia pendientes ante el Tribunal de Primera Instancia?» (punto C «Cuestiones que procede examinar»). El mandato precisa asimismo que el Informe debía someterse, para su discusión, al miembro de la Comisión encargado de las cuestiones de competencia (punto D «Calendario»), cosa que se hizo el 25 de julio de 2002, es decir, antes de que finalizara el plazo para interponer recurso de casación.
44
Así pues, el Informe en su integridad contiene opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la Comisión. Por lo tanto, dicho Informe, como tal, puede estar incluido en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001.
45
En segundo lugar, al margen de si resulta procedente, el argumento de la demandante, según el cual la presunción en favor de la divulgación es más sólida después de adoptada la decisión proyectada en el documento de que se trate (véase el apartado 36 supra), no es idóneo para excluir toda posibilidad de invocar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001. En efecto, del propio texto de esta disposición resulta que la excepción de que se trata puede invocarse «incluso después de adoptada la decisión». Por lo tanto, el mero hecho de que la Comisión no haya interpuesto recurso de casación contra la sentencia Airtours o de que se hayan puesto en práctica una serie de recomendaciones que figuran en el Informe (punto I.3 de la primera decisión) no es suficiente para llegar a la conclusión de que la divulgación del Informe no puede perjudicar o seguir perjudicando gravemente el proceso de toma de decisiones de dicha institución. Por consiguiente, procede rechazar el referido argumento por inoperante.
46
El punto 3.4.4 del Informe sobre la aplicación del Reglamento, invocado por la demandante en su argumentación, no desvirtúa la anterior apreciación. En dicho Informe, la Comisión lleva a cabo una primera evaluación cualitativa de la aplicación del Reglamento no 1049/2001 por lo que respecta a los principios de la política de transparencia de las instituciones comunitarias (Informe sobre la aplicación del Reglamento, «prólogo», p. 2). En lo que atañe al artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de dicho Reglamento, la Comisión indica en el referido Informe que la existencia de un perjuicio grave es especialmente difícil de demostrar cuando la denegación se refiere a una decisión ya adoptada, en la medida en que el proceso de toma de decisiones de que se trate habrá finalizado y en que, por lo tanto, la divulgación de un documento preparatorio elaborado en el marco de las deliberaciones internas sobre dicho acto debería perjudicar gravemente a la capacidad de la institución para tomar decisiones futuras, lo que corre el riesgo de resultar demasiado abstracto. No obstante, este criterio no implica que la Comisión renuncie a la posibilidad de invocar la excepción en cuestión cuando pueda demostrar que la divulgación del Informe perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones, y ello aunque algunas decisiones se hubieran adoptado en consideración al contenido de dicho documento.
47
En tercer lugar, por lo que se refiere a la caracterización de un perjuicio grave del proceso de toma de decisiones, en la primera decisión la Comisión indica en lo sustancial que la divulgación del Informe representaría una amenaza para la libertad de opinión de los autores del mismo, cuyas valoraciones llegarían a conocimiento del público a pesar de que la intención de aquéllos fuera la de presentar sus opiniones exclusivamente al destinatario del Informe (véase el apartado 14 supra).
48
En el presente asunto, del mandato del grupo de trabajo —notificado a la demandante como anexo de la primera decisión (véase el apartado 42 supra)— se desprende que se había pedido a los autores del Informe que expusieran sus opiniones, eventualmente críticas, sobre el procedimiento administrativo seguido con ocasión del examen de la operación Airtours/First Choice y que comentaran libremente la sentencia Airtours ante la perspectiva de un eventual recurso de casación. Esta tarea de análisis, reflexión y crítica se llevaba a cabo con fines internos, no estando destinada al público, puesto que tenía por objeto presentar sus resultados, para su discusión, al miembro de la Comisión encargado de la competencia. Así pues, a la vista del referido Informe, dicho miembro de la Comisión pudo decidir sobre una serie de cuestiones —tales como la de interponer un recurso de casación o la de proponer eventuales mejoras del procedimiento administrativo aplicable en materia de control de las concentraciones o en otras materias de Derecho de la competencia— que forman parte de sus competencias o de las competencias de la Comisión, pero no de las del grupo de trabajo.
49
Por otra parte, a diferencia de los supuestos en los que las instituciones comunitarias actúan en calidad de legislador —en los cuales debe proporcionarse, a tenor del sexto considerando del Reglamento no 1049/2001, un mayor acceso a los documentos—, el Informe se inscribe en el marco de las funciones puramente administrativas de la Comisión. En efecto, los principales interesados en el procedimiento de casación contemplado y en las mejoras discutidas en el Informe son las empresas a las que afectan la operación de concentración Airtours/First Choice y las operaciones de concentración en general. Por lo tanto, el interés del público en tener acceso a un documento en virtud del principio de transparencia —que tiene por objeto permitir una participación más amplia de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y garantizar una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración frente a los ciudadanos en un sistema democrático— no tiene el mismo peso cuando se trata de un documento incorporado a un procedimiento administrativo relativo a la aplicación de las normas que regulan el control de las concentraciones o del Derecho de la competencia en general que cuando se trata de un documento incorporado a un procedimiento en cuyo marco la institución comunitaria interviene en calidad de legislador.
50
En tales circunstancias, la Comisión puede considerar con fundamento que la divulgación al público del Informe perjudicaría gravemente la posibilidad de que uno de sus miembros disponga de la opinión libre y completa de sus propios servicios sobre qué actitud adoptar en relación con la sentencia Airtours.
51
En efecto, en el presente caso la divulgación del documento de que se trata no sólo supondría el riesgo de revelar la opinión, eventualmente crítica, de los funcionarios de la Comisión, sino también el riesgo de permitir que se compare el contenido del Informe —el cual es un documento preparatorio que contiene las opiniones y recomendaciones del grupo de trabajo— con las decisiones que sobre los puntos en cuestión acabe adoptando el miembro de la Comisión encargado de la competencia o la propia Comisión, y, por lo tanto, el riesgo de divulgar la discusión interna en el seno de dicha institución. Ahora bien, lo anterior supondría el riesgo de perjudicar gravemente la libertad decisoria de la Comisión, institución ésta que resuelve con aplicación del principio de colegialidad y cuyos miembros deben ejercer sus funciones con plena independencia y en el interés general de la Comunidad.
52
Además, si el referido Informe llega a divulgarse, la consecuencia de tal divulgación sería que los autores de informes de este tipo tendrían en cuenta en el futuro el riesgo de divulgación, hasta el punto de que podrían verse inducidos a autocensurarse y a no exponer ninguna opinión que pudiera suponer algún riesgo para el destinatario del informe de que se tratara. En tal supuesto, la Comisión ya no podría contar con la opinión libre y completa que corresponde proporcionar a sus agentes y funcionarios, viéndose privada de una crítica interna constructiva, libre de todo condicionamiento exterior o presión externa y destinada a facilitarle la toma de decisiones en lo que atañe a la interposición de un recurso de casación contra una sentencia del Tribunal de Primera Instancia o a la mejora de los procedimientos administrativos en materia de control de las concentraciones o, con carácter más amplio, en materia de Derecho de la competencia.
53
En el presente caso, también es importante observar que el miembro de la Comisión encargado de la competencia, en cuanto destinatario del Informe, debe poder valorar libremente la opinión contenida en el mismo, y ello teniendo en cuenta circunstancias que pueden rebasar el alcance de las normas vigentes, tal como lo interpretan los servicios de la Comisión y los tribunales comunitarios, lo que implica la posibilidad de no aprobar una propuesta por razones relacionadas con las prioridades políticas de la Comisión o con los recursos disponibles.
54
El Tribunal de Primera Instancia considera que, en el presente asunto, el riesgo de perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones en caso de divulgación del Informe es razonablemente previsible y no meramente hipotético. En efecto, suponiendo el carácter no confidencial frente al público de este tipo de informes y habida cuenta del riesgo de su divulgación, parece lógico y verosímil que el miembro de la Comisión encargado de la competencia se vea incitado a no volver a solicitar la opinión por escrito —eventualmente crítica— de sus colaboradores sobre cuestiones que son competencia suya o de la Comisión, incluida la cuestión de determinar si resulta oportuno interponer recurso de casación contra una sentencia del Tribunal de Primera Instancia que haya anulado una decisión de la Comisión en materia de control de las concentraciones. Pues bien, el hecho de tener que limitarse a mantener discusiones orales e informales, que no requieran la elaboración de un «documento» en el sentido del artículo 3, letra a), del Reglamento no 1049/2001, disminuiría considerablemente la eficacia del proceso interno de toma de decisiones por la Comisión, especialmente en aquellas materias en las que esta institución debe efectuar apreciaciones jurídicas, fácticas y económicas complejas y examinar expedientes particularmente voluminosos, como sucede en el marco del control de las concentraciones. De lo anterior se deduce que un análisis escrito, a cargo de los servicios competentes, del expediente administrativo y de las propuestas de resolución presentadas, resulta indispensable para garantizar que la deliberación y la toma de decisiones se lleven a cabo con conocimiento de todos los elementos esenciales y en debida forma, en un primer momento por parte del miembro de la Comisión encargado de la competencia y, en un momento posterior, por parte de la propia Comisión, basándose en la consulta de los diferentes servicios involucrados. Por consiguiente, de conformidad con el undécimo considerando del Reglamento no 1049/2001, conviene que, cuando sea necesario en interés público, como sucede en el caso de autos, las instituciones comunitarias puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones, especialmente en el marco del ejercicio de sus competencias decisorias administrativas, como sucede en el contexto del control de las concentraciones.
55
En consecuencia, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual la divulgación del Informe en su integridad no perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la Comisión.
— Sobre la gravedad del perjuicio que podría causarse al proceso de toma de decisiones en caso de divulgación de los documentos de trabajo 4 a 14 y 16 a 19
56
En cuanto a los documentos de trabajo cuyo acceso denegó total o parcialmente la Comisión en la primera decisión basándose en la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones, procede hacer constar que la demandante se contenta con indicar que las alegaciones expuestas en relación con el Informe resultan también aplicables a los documentos utilizados por el grupo de trabajo.
57
A este respecto, el inventario transmitido como anexo a la primera decisión permite constatar que los documentos en relación con los cuales se invoca la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001 son los siguientes:
—
los documentos 4 y 5, que corresponden a un informe revisado y a una nota de análisis elaborados por el subgrupo de trabajo encargado del análisis y valoración de la sentencia Airtours, y en los que se incluyen los eventuales puntos de desacuerdo con dicha sentencia y el extremo de la oportunidad de interponer recurso;
—
los documentos 6, 7 y 8, que corresponden a notas de análisis de la sentencia Airtours, elaboradas, respectivamente, por un funcionario del Servicio Jurídico, un funcionario de la DG «Competencia» y un asesor de auditoría, miembros todos ellos del citado subgrupo de trabajo;
—
el documento 9, que corresponde a un documento de discusión sobre organización interna y posibles mejoras, elaborado por los subgrupos de trabajo que eran responsables del examen de las eventuales deficiencias de la Comisión y de la valoración de las propuestas de mejora;
—
el documento 10, que corresponde al informe provisional elaborado por uno de los citados subgrupos, y los documentos 11 a 13, que remiten a los anexos de dicho informe (se autorizó un acceso parcial al documento 13);
—
el documento 14, que enuncia las cuestiones a tratar en las reuniones con el equipo del asunto Airtours;
—
el documento 16 (cuyo acceso parcial fue autorizado), que corresponde al documento de encuadramiento utilizado por un subgrupo de trabajo;
—
el documento 17, que corresponde a las propuestas de mejora y al informe provisional de 25 de junio de 2002, elaborados por un subgrupo de trabajo;
—
el documento 18, que corresponde a una nota titulada «Enseñanzas aplicables a otros sectores de actividad» elaborada por el subgrupo de trabajo responsable del examen de las implicaciones para otros sectores de la política de competencia;
—
el documento 19, que corresponde a un informe provisional de 26 de junio de 2002, elaborado por el subgrupo de trabajo encargado de la identificación de las cuestiones de política de fondo.
58
La Comisión indica asimismo en la primera decisión que los documentos de trabajo fueron redactados con el fin de preparar el Informe y que en éste se reprodujeron literalmente con frecuencia los informes provisionales de los diferentes subgrupos de trabajo. La Comisión precisa también en la primera decisión que cada documento de trabajo fue examinado individualmente.
59
En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia estima que, teniendo en cuenta que el Informe goza de protección en virtud del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001, también pueden ampararse en la excepción de que se trata los documentos que hicieron posible la elaboración del citado Informe y que contienen, como se deduce del inventario, apreciaciones preparatorias o conclusiones provisionales para uso interno. Por lo tanto, la Comisión actuó con arreglo a Derecho al invocar esta excepción en la primera Decisión a los efectos de considerar que el acceso total o parcial a los documentos de trabajo 4 a 14 y 16 a 19 perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones.
— Sobre la existencia de un interés público superior
60
El Reglamento no 1049/2001 prevé que, lo mismo que sucede en el caso de la aplicación de las excepciones que figuran en el artículo 4, apartado 2, la aplicación de las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 3, queda excluida si la divulgación del documento de que se trate reviste un «interés público superior».
61
En el presente asunto, la demandante alega la misma argumentación tanto contra la primera decisión como contra la segunda, sin hacer distinciones entre las diferentes categorías de documentos de que se trata ni en relación con la clase de excepción invocada. En lo sustancial, la demandante alega que la necesidad de comprender lo sucedido y lo que hizo la Comisión, así como la necesidad de garantizar una recta administración de la justicia, constituyen intereses públicos superiores que justifican la divulgación de los documentos solicitados cuya acceso fue denegado.
62
Sin embargo, los mencionados argumentos no permiten caracterizar suficientemente con arreglo a Derecho el interés público superior que exige el Reglamento no 1049/2001, ni tampoco acreditar que la Comisión, previa ponderación entre ese supuesto interés público superior y el interés en preservar la confidencialidad de los documentos frente al público al amparo de las excepciones examinadas más arriba, debería haber llegado a la conclusión de que, no obstante, tales documentos debían divulgarse.
63
En efecto, en cuanto a la necesidad de comprender lo sucedido, la demandante no explica ni las razones por las que considera que esa supuesta necesidad constituye un interés público superior a efectos del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001, ni en qué medida ese supuesto interés debería obligar a la Comisión, previa ponderación del mismo con el interés general en proteger la confidencialidad de los documentos en cuestión, a divulgar estos últimos.
64
En cuanto a la necesidad de comprender qué hizo la Comisión a raíz de la sentencia Airtours, procede señalar que la Comisión indicó, tanto en la primera decisión como en la segunda, por qué razones consideraba tener derecho a invocar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001, a fin de oponerse a la divulgación del Informe, de determinados documentos de trabajo y de otros documentos internos. Ahora bien, la demandante no ha explicado por qué razón habría de constituir un interés público superior de ese tipo su propio interés en comprender lo que hizo la Comisión a raíz de la sentencia Airtours —interés éste relativo a su situación personal en el contexto del litigio en el asunto T-212/03—. En cualquier caso, aun suponiendo que sí lo fuera, la demandante no ha alegado ni probado en qué medida tal interés, en el marco de una ponderación del mismo con el interés general en la protección de la confidencialidad de los documentos de que se trata, prevalecía sobre este último interés.
65
En cuanto a la necesidad de obtener la divulgación de los documentos solicitados en aras del interés superior relativo a la exigencia de una recta administración de la justicia, procede señalar que con tal alegación se sostiene en lo fundamental que los documentos en cuestión permitirían a la demandante una mejor exposición de sus alegaciones en el marco de un recurso de indemnización. Ahora bien, este último objetivo no constituye, en cuanto tal, un interés público superior que justifique la divulgación y que prevalezca sobre la protección de la confidencialidad que constituye el objeto de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001. Habida cuenta del principio general de acceso a los documentos, consagrado en el artículo 255 CE, y de los considerandos primero y segundo del Reglamento citado, el referido interés debe tener carácter objetivo y general, no pudiendo confundirse con intereses particulares o privados —por ejemplo, relativos a la interposición de un recurso contra las instituciones comunitarias—, ya que tales intereses particulares o privados no constituyen un elemento pertinente en el marco de la ponderación de intereses prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del mismo Reglamento.
66
En efecto, con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento no 1049/2001, es beneficiario del derecho de acceso a los documentos de las instituciones «todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro». De ello se deduce que el citado Reglamento persigue garantizar el acceso de todos a los documentos públicos, y no sólo el acceso del demandante a los documentos que le afectan (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 26 de abril de 2005, Sison/Consejo, T-110/03, T-150/03 y T-405/03, Rec. p. II-1429, apartado 50). Por consiguiente, el interés particular, que pueda alegar un demandante, en acceder a documentos que le afecten personalmente no resultará generalmente decisivo ni a los efectos de determinar la existencia de un interés público superior ni a los de la ponderación de los intereses en virtud del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001.
67
Así, de reiterada jurisprudencia se desprende que, aun suponiendo que los documentos solicitados resultaran necesarios para la defensa de la demandante en el marco de un recurso de indemnización, cuestión que debe examinarse en dicho recurso, tal circunstancia resulta irrelevante a efectos de la ponderación de los intereses públicos (en este sentido, y por analogía, véase la sentencia Sison/Consejo, citada en el apartado 66 supra, apartado 55; auto del Tribunal de Primera Instancia de 8 de junio de 2005, SIMSA/Comisión, T-287/03, no publicado en la Recopilación, apartado 34).
68
En consecuencia, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual existe un interés público superior que justifica la divulgación del Informe y de los documentos de trabajo 4 a 14 y 16 a 19 a efectos del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001. Esta apreciación es asimismo válida en lo que atañe al extremo de determinar si existe un interés público superior a efectos del artículo 4, apartado 2, in fine, de dicho Reglamento, en relación con el cual la demandante alega los mismos argumentos que los que se han analizado más arriba.
Sobre la excepción relativa a la protección de las actividades de inspección, investigación y auditoría
Alegaciones de las partes
69
En lo que atañe tanto a las partes del Informe a que se refiere la excepción relativa a la protección de las actividades de inspección, investigación y auditoría como a los documentos de trabajo en relación con los cuales la Comisión invocó tal excepción, la demandante alega que, teniendo en cuenta que la investigación había finalizado y que se habían adoptado las medidas en ella propugnadas, la referida excepción no era aplicable. La demandante añade que, al haberse modificado los procedimientos en cuestión a resultas de dicha investigación, el Informe reviste un interés meramente histórico y no tiene un carácter sensible que justifique una excepción a la presunción de accesibilidad. Además, prosigue la demandante, no cabe alegar con fundamento que una investigación interna destinada a modernizar los procedimientos administrativos no sería independiente si se publicaran los resultados de la misma. Antes al contrario, tal publicación garantiza que la investigación se lleve a cabo en el espíritu de independencia y transparencia que inspira el Reglamento no 1049/2001. Por otro lado, concluye la demandante, la excepción de que se trata no resulta aplicable a las investigaciones meramente internas que efectúa la Comisión, sino únicamente a las investigaciones de dicha institución que implican a terceros.
70
En lo que atañe al Informe, la Comisión señala que lo más importante es el hecho de que la investigación interna se llevó a cabo con la única finalidad de formular recomendaciones destinadas a ser utilizadas en el seno de sus servicios. La investigación no se habría realizado de la misma manera si sus autores se hubieran visto obligados a tener en cuenta el hecho de que sus resultados serían divulgados, incluso aunque ello ocurriera después de la finalización de la misma. Aunque haya finalizado la investigación, su objetivo puede persistir. La Comisión señala asimismo que no procede distinguir entre investigaciones internas e investigaciones externas.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
71
El artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento no 1049/2001 dispone que las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del «objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría», salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
72
Dicha disposición sólo es aplicable si la divulgación de los documentos en cuestión puede poner en peligro la realización de las actividades de inspección, investigación o auditoría (sentencia Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 109).
73
Además, según reiterada jurisprudencia, el examen que requiere la tramitación de una solicitud de acceso a documentos debe revestir un carácter concreto. Por una parte, el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no basta para justificar la aplicación de ésta. Por otra parte, el riesgo de perjuicio al interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético. Por consiguiente, el examen que debe efectuar la institución al objeto de aplicar una excepción ha de realizarse de forma concreta y deberá constar en la motivación de la decisión (sentencia Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartado 115).
74
Dicho examen concreto deberá, por otro lado, realizarse respecto de cada documento a que se refiera la solicitud. En efecto, conforme al Reglamento no 1049/2001, todas las excepciones reguladas en los apartados 1 a 3 de su artículo 4 han de resultar aplicables «a un documento». Asimismo, es necesario un examen concreto e individual de cada documento, puesto que, aunque fuese evidente que una solicitud de acceso se refiere a documentos amparados por una excepción, tan sólo tal examen permitirá a la institución valorar la posibilidad de conceder al solicitante un acceso parcial con arreglo al artículo 4, apartado 6, del Reglamento no 1049/2001 (sentencia Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 32 supra, apartados 116 y 117).
75
En el caso de autos, el inventario recogido como anexo a la primera decisión tan sólo menciona la excepción de que se trata para denegar, sobre esa única base, la divulgación del documento 15, denominado «Acta de la conversación mantenida el 24 de junio de 2002 con un miembro del equipo en el asunto M.1524, Airtours/First Choice sobre el asunto Airtours».
76
Interrogada sobre este extremo en la vista, la Comisión indicó al Tribunal de Primera Instancia que la razón por la que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento no 1049/200 resultaba aplicable al citado documento figuraba en la siguiente frase, extraída de la primera decisión:
«En lo que atañe a las partes de los documentos 13 y 16 y a todos los restantes documentos de trabajo, confirmo el examen inicial de la DG “Competencia”, según la cual los documentos de trabajo pueden ampararse, a fortiori, en las excepciones previstas en los guiones segundo y tercero del artículo 4, apartado 2, del Reglamento no 1049/2001 y en el apartado 3, párrafo segundo, de ese mismo artículo 4».
77
Tales consideraciones son demasiado vagas y genéricas y, basándose en la lectura de la primera decisión y sus anexos, no es posible comprender de qué modo la divulgación del documento 15 habría podido poner en peligro las «actividades de inspección, investigación o auditoría» de la Comisión.
78
A falta de tales explicaciones, la Comisión no ha demostrado suficientemente con arreglo a Derecho que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento no 1049/2001 resultaba aplicable al documento 15. Por consiguiente, la primera decisión debe anularse en este punto, sin que resulte necesario examinar la argumentación relativa a la existencia de un interés público superior.
Conclusiones sobre la primera decisión
79
De cuanto antecede se deduce que la Comisión no incurrió en error de apreciación al considerar, basándose en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001, que la divulgación del Informe en su integridad y de los documentos de trabajo 4 a 14 y 16 a 19 perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones y que no existía ningún interés público superior que, pese a ello, justificara la divulgación. En consecuencia, por razones de economía procesal, no procede examinar las alegaciones de la demandante relativas a las restantes excepciones invocadas en la primera decisión para denegar la divulgación de una u otra parte de dicho Informe o de los documentos de trabajo en relación con los cuales se invoca la excepción de que se trata.
80
En lo que atañe al documento de trabajo 15, en cambio, de cuanto antecede se deduce que la Comisión no ha demostrado suficientemente con arreglo a Derecho que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento no 1049/2001 resultaba aplicable a dicho documento (véanse los apartados 71 y ss. supra).
81
En conclusión, procede desestimar el recurso en la medida en que tiene por objeto la primera decisión, con excepción del documento de trabajo 15, en relación con el cual la decisión deberá anularse en este punto.
3. Sobre la segunda decisión, relativa a los otros documentos internos
82
En la segunda decisión, la Comisión se fundamenta en tres de las excepciones previstas en el Reglamento no 1049/2001 para negarse a permitir el acceso a determinados documentos internos (véanse los apartados 21 y 22 supra). Se trata de la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones, de la excepción relativa a la protección de las actividades de inspección, investigación y auditoría, y de la excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico.
Sobre la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones
83
Procede examinar esta excepción en función de las diferentes categorías de documentos identificados por la Comisión en la segunda decisión.
Sobre la gravedad del perjuicio que podría causarse al proceso de toma de decisiones en caso de divulgación de proyectos de textos de decisiones, notas al comisario, notas a los demás servicios y notas de respuesta de los servicios distintos del Servicio Jurídico
— Alegaciones de las partes
84
La demandante cuestiona la aplicación por la Comisión, en la segunda decisión, del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001 para denegar el acceso a la totalidad o a algunas partes de los documentos internos solicitados. Según la demandante, la necesidad de garantizar a sus servicios un «espacio de reflexión», que invoca la Comisión, es abstracta y resulta incompatible con el objetivo general de transparencia que persigue el Reglamento no 1049/2001 y con el alcance limitado de las excepciones a dicho principio. La demandante añade que los servicios de la Comisión no necesitan aplicar en secreto las normas en materia de competencia y que el control de las concentraciones no justifica un trato especial en relación con los restantes sectores de intervención de dicha institución. Además, los inconvenientes o situaciones delicadas que podría generar la divulgación de los documentos solicitados no permiten, en cuanto tales, justificar la aplicación de la excepción de que se trata. Por otro lado, la demandante sostiene que el argumento basado en el riesgo de obstaculizar el control de concentraciones futuras y similares carece de fundamento. Al haberse anulado la Decisión Airtours, la divulgación de los documentos internos relacionados con la misma no puede poner en tela de juicio la capacidad de la Comisión para adoptar otra decisión, ni siquiera puede predeterminar el eventual contenido de la misma. La demandante añade que el análisis de la Comisión en materia de concentraciones debe efectuarse teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto y al margen de presiones mediáticas y políticas.
85
La Comisión subraya que, si bien los documentos internos entran dentro del ámbito de aplicación del Reglamento no 1049/2001, el artículo 17, apartado 3, del Reglamento (CE) no 802/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, por el que se aplica el Reglamento (CE) no 139/2004 del Consejo sobre el control de las concentraciones entre empresas (DO L 133, p. 1), que sustituyó al artículo 17, apartado 1, del Reglamento (CE) no 447/98 de la Comisión, de, relativo a las notificaciones, plazos y audiencias contemplados en el Reglamento no 4064/89 (DO L 61, p. 1), excluye del régimen de acceso a los expedientes aplicable aquellos documentos internos que figuran en el expediente administrativo. Y así, añade la Comisión, el hecho de que los participantes en una concentración no dispongan del derecho de acceso a tales documentos refuerza la idea de que su divulgación al público perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de dicha institución en la materia. La Comisión alega asimismo que la excepción de que se trata no se aplicó de un modo abstracto, ya que cada documento fue examinado individualmente, autorizándose un acceso parcial cuando ello era posible. Esta excepción, no obstante, tiene por objeto salvaguardar el proceso de toma de decisiones de la Comisión en general, tomando en consideración, en particular, circunstancias futuras o aspectos relacionados con la misma cuestión, sin circunscribirse al procedimiento concreto de que se trate. Pues bien, según la Comisión, la capacidad de sus servicios para emitir opiniones resulta indispensable para el proceso de toma de decisiones y dicha capacidad disminuiría si tales servicios hubieran de redactar sus informes teniendo en cuenta la posibilidad de que fueran divulgados al público, incluso una vez finalizado el procedimiento.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
86
Con carácter liminar, es preciso hacer constar que ninguna disposición del Reglamento no 1049/2001 indica que el acceso del público a los documentos de la Comisión pueda depender del hecho de que el solicitante de tales documentos sea una empresa participante en una concentración, empresas éstas que, con arreglo al artículo 17, apartado 3, del Reglamento no 802/2004 (o al artículo 17, apartado 1, del Reglamento no 447/98, que precedió a aquél), no pueden tener acceso a los documentos internos del expediente administrativo de la Comisión.
87
Por el contrario, con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento no 1049/2001, el derecho de acceso a los documentos de la Comisión se establece en términos muy amplios, puesto que beneficia a todo ciudadano de la Unión, así como a toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, sin que se impongan otros requisitos. Del artículo 2, apartado 3, de dicho Reglamento se desprende claramente que las disposiciones relativas al acceso del público a los documentos de la Comisión serán de aplicación a todos los documentos que obren en poder de dicha institución, es decir, a todos los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.
88
Por otra parte, el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001 define las condiciones en las que podrá denegarse el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, indicando que en tal supuesto la divulgación del documento habrá de perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución de que se trate. Esta disposición es de aplicación general, cualesquiera que sean los ámbitos de actividad de la Comisión o las normas aplicables a los correspondientes procedimientos.
89
En consecuencia, el hecho de que una empresa participante en una concentración no disponga del derecho de acceso a los documentos internos del expediente administrativo, por aplicación del artículo 17, apartado 3, del Reglamento no 802/2004, no es óbice para que cualquier persona, del tipo que sea, disponga del derecho de acceso a tales documentos sobre la base de los principios consagrados en el Reglamento no 1049/2001 (en este sentido, véase, por analogía, la sentencia Interporc/Comisión, citada en el apartado 15 supra, apartados 44 y 46).
90
Por lo demás, la Comisión no niega que los documentos internos de que se trata estén efectivamente incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento no 1049/2001. Además, el argumento que ahora expone la Comisión —fundado en la aplicación del artículo 17, apartado 3, del Reglamento no 802/2004— no figura en la segunda Decisión como una justificación de la invocación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001.
91
Por lo tanto, el Tribunal de Primera Instancia ejerce el control de la legalidad que le incumbe teniendo en cuenta, por un lado, la condición de persona jurídica que tiene su domicilio social en un Estado miembro y que, en virtud de ello, solicita tener acceso a determinados documentos que obran en poder de la Comisión, y, por otro lado, la motivación expuesta en la segunda decisión.
92
En el caso presente, en la segunda decisión la Comisión invoca la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001 respecto de cuatro categorías de documentos: proyectos de textos de decisiones, notas al Comisario, notas a los demás servicios y notas de respuesta de los servicios distintos del Servicio Jurídico (véase el apartado 21 supra). Aunque tal examen se efectuó concreta e individualmente, documento a documento, la razón invocada por la Comisión para justificar la aplicación de la mencionada excepción es sustancialmente idéntica en todos los casos. Por lo demás, esa es la razón de que en sus escritos las partes contemplaran dichos documentos globalmente, y no individualmente a la luz de las explicaciones expuestas en la segunda Decisión para cada una de las citadas categorías.
93
En la vista, la demandante indicó que no estaba interesada en tener acceso a los proyectos de textos de decisiones, a saber, los proyectos relativos a la decisión con arreglo al artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento no 4064/89, al pliego de cargos y a la decisión final en el asunto Airtours/First Choice. En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia sobre este extremo, la demandante precisó que retiraba su solicitud de acceso en lo que atañe a los citados documentos. Por consiguiente, no procede ya que el Tribunal de Primera Instancia examine la cuestión de la legalidad de la segunda decisión a este respecto.
94
En lo que atañe a las notas al Comisario, las notas a los restantes servicios y las notas de respuesta de los servicios distintos del Servicio Jurídico, la Comisión sostuvo acertadamente que la divulgación parcial o total —según los casos— de esos diferentes documentos disminuiría la capacidad de sus servicios de expresar su punto de vista y perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la propia Comisión en el marco del control de las concentraciones.
95
En materia de control de las concentraciones, lo importante es la decisión final, así como las distintas fases que el Reglamento no 4064/89 establece para llegar a esa decisión [tales como la decisión adoptada con arreglo al artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento no 4064/89 o el pliego de cargos]. En este contexto, las notas al Comisario, las notas a los restantes servicios y las notas de respuesta de los servicios distintos del Servicio Jurídico se intercambiaron en el seno de la Comisión para permitir la elaboración de los documentos que formalizaran la toma de posición de la Administración.
96
Pues bien, tal como alega la Comisión en la segunda decisión, la divulgación al público de tales documentos perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones, ya se trate del procedimiento de concentración en cuestión o de los procedimientos de concentración que se ventilen en el futuro en el misma ámbito, entre las mismas partes, o en consideración a los principios desarrollados en el procedimiento litigioso, en la medida en que dichos documentos se limitan a recoger un momento del procedimiento que aún no se ha formalizado en un documento definitivo. En efecto, tales documentos preparatorios pueden reflejar opiniones, dudas o cambios de criterio de los servicios de la Comisión que —una vez finalizado el proceso decisorio de que se trate— quizá no se incluyan en las versiones finales de las decisiones.
97
Tal como se ha declarado en lo que atañe al Informe (véase el apartado 52 supra), la divulgación de documentos cuyo acceso haya sido denegado tendría como consecuencia que los autores de los mismos tendrían en cuenta en el futuro este riesgo de divulgación, hasta el punto de que podrían verse inducidos a autocensurarse y a no exponer ninguna opinión que pudiera suponer algún riesgo para el destinatario del documento de que se tratara. En tal supuesto, la comunicación entre los diversos servicios en el seno de la Comisión ya no sería tan libre y completa como debe serlo para permitir la elaboración de las decisiones y del pliego de cargos que se exigen en el marco de un procedimiento de control de las concentraciones.
98
Las alegaciones de la demandante no permiten poner en tela de juicio este análisis. En efecto, la Comisión no se contentó con invocar de manera general y abstracta la necesidad de proteger el espacio de reflexión que reivindica, sino que lo hizo documento a documento, de una manera individual y concreta. De este modo, algunos documentos fueron parcialmente divulgados. Además, este análisis no queda desvirtuado por el mero hecho de que el procedimiento en cuestión haya finalizado, puesto que el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001 resulta aplicable incluso después de adoptada la decisión y dado que en la segunda decisión la Comisión explica que la divulgación de los documentos de que se trata supondría el riesgo de perturbar su valoración de operaciones similares que pudieran producirse en el futuro entre las partes afectadas o en el mismo sector.
99
Sobre este extremo vale la pena señalar que en la segunda decisión la Comisión ilustra tal afirmación remitiéndose tanto a los asuntos surgidos en el mismo sector o entre las mismas partes como a los asuntos relacionados con el concepto de posición dominante colectiva. La Comisión menciona específicamente el asunto EMI/Time Warner, en relación con el cual dicha institución denegó una solicitud de acceso al pliego de cargos fundamentada en el Reglamento no 1049/2001, a fin de proteger las deliberaciones de sus servicios en el asunto BMG/Sony, que se refería al mismo sector de actividad.
100
El Tribunal de Primera Instancia considera que, en el presente asunto, el riesgo de perjuicio grave del proceso de toma de decisiones en caso de divulgación de documentos internos y preparatorios elaborados con ocasión del asunto Airtours/First Choice, es razonablemente previsible y no meramente hipotético. De este modo, tal como expone la Comisión en la segunda decisión, resulta verosímil imaginar que tales documentos —pese a no recoger necesariamente la posición definitiva de la Comisión— puedan ser utilizados para influir en la posición de los servicios de dicha institución —posición que debe adoptarse libremente y con independencia de cualquier tipo de presión externa— a la hora de examinar asuntos similares que afecten al mismo sector de actividad o a los mismos conceptos económicos. Así pues, debe permitirse que la Comisión proteja sus consultas y deliberaciones internas, cuando —como sucede en el caso de autos— ello resulte necesario para preservar su capacidad de desempeñar sus cometidos en materia de control de concentraciones.
101
En consecuencia, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual la divulgación de los citados documentos no perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la Comisión.
Sobre la gravedad del perjuicio que podría causarse al proceso de toma de decisiones en caso de divulgación del informe del asesor de auditoría
— Alegaciones de las partes
102
La demandante sostiene que el informe del asesor de auditoría no puede beneficiarse de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001, dado que, según los términos de su mandato, en la fecha en que redactó su informe —en 1999— el asesor de auditoría formaba parte de la DG «Competencia» y dependía del Director General, a quien había de rendir cuentas. En tales condiciones, concluye la demandante, la independencia de los asesores de auditoría se encuentra plenamente protegida en el marco de las actividades propias de su mandato y tales asesores no tienen ninguna razón para temer que sus informes sean divulgados al público.
103
La Comisión sostiene que el mandato de asesor de auditoría no es pertinente cuando dicha institución adopta una decisión sobre la divulgación al público de un documento que contiene la opinión del asesor de auditoría en un asunto determinado. Como tal asesor manifiesta su opinión tanto sobre el fondo del asunto como sobre los aspectos de procedimiento, su informe forma parte de las deliberaciones internas de la Comisión previas a la adopción de la decisión final.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
104
Por la misma razón que en el caso de los restantes documentos internos redactados por los diferentes servicios que intervinieron en la preparación de la Decisión Airtours (véase el apartado 94 supra), la Comisión puede considerar con fundamento que en el presente caso la divulgación del informe del asesor de auditoría perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones en materia de control de las concentraciones.
105
En efecto, de la segunda decisión se desprende que lo que la Comisión invoca para justificar la aplicación de la excepción no es la mera circunstancia de que el documento en cuestión contenga opiniones para uso interno, sino el hecho de que en dicho documento el asesor de auditoría expresa su opinión tanto sobre el fondo como sobre los aspectos de procedimiento del asunto Airtours/First Choice (punto II.7 de la segunda decisión).
106
En la segunda decisión, la Comisión también señala con acierto que la libertad de opinión del asesor de auditoría se vería en peligro si hubiera de tener en cuenta la posibilidad de que su informe se divulgara al público y que tal divulgación perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones en materia de concentraciones, en la medida en que dicha institución no podría en el futuro basarse en opiniones independientes, libres y completas de los asesores de auditoría (punto II.7 de la segunda decisión).
107
En consecuencia, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual la divulgación del informe del asesor de auditoría no perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la Comisión.
Sobre la gravedad del perjuicio que podría causarse al proceso de toma de decisiones en caso de divulgación de la nota de la DG «Competencia» dirigida al Comité consultivo
— Alegaciones de las partes
108
La demandante afirma que el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001 no resulta aplicable a la nota enviada por la DG «Competencia» al Comité consultivo, puesto que dicho Comité se compone de representantes de los Estados miembros, de manera que los procedimiento en los que interviene no forman parte de las deliberaciones y consultas preliminares «en el seno de la institución».
109
La Comisión alega que la consulta de que se trata es un trámite necesario para la preparación de la decisión final y que, por consiguiente, debe considerarse que tal consulta se desarrolla en el seno de la propia Comisión.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
110
Por la misma razón que en el caso de los restantes documentos internos redactados por los diferentes servicios que intervinieron en la preparación de la Decisión Airtours (véase el apartado 94 supra), la Comisión puede considerar con fundamento que en el presente caso la divulgación de la nota de la DG «Competencia» enviada al Comité consultivo (documento designado con el número 7.7) perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones en materia de control de las concentraciones (punto II.4 de la segunda decisión).
111
En efecto, tal como se indica en la segunda decisión, la consulta al Comité consultivo también forma parte del proceso interno de toma de decisiones en materia de control de las concentraciones. Aunque el Comité consultivo esté compuesto por representantes de los Estados miembros y sea por esta razón distinto de la Comisión, el hecho de que, a tenor del artículo 19 del Reglamento no 4064/89, exista la obligación de transmitir al mencionado Comité consultivo documentos internos, a fin de que dicho Comité pueda pronunciarse de conformidad con un procedimiento que requiere su intervención, autoriza a considerar que los documentos en cuestión son documentos internos de la Comisión a efectos de la aplicación del artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1049/2001.
112
En consecuencia, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual la divulgación de la nota de la DG «Competencia» dirigida al Comité consultivo no perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la Comisión.
Sobre la gravedad del perjuicio que podría causarse al proceso de toma de decisiones en caso de divulgación de una parte de la nota relativa a una visita a la sede de First Choice incorporada al expediente
— Alegaciones de las partes
113
La demandante niega que la mencionada nota pueda constituir una «opinión para uso interno» a efectos del artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1049/2001. Según la demandante, las observaciones orales presentadas por First Choice son similares a observaciones escritas y no existe ninguna razón política para impedir el acceso a tales observaciones.
114
La Comisión replica que los pasajes de la nota controvertida cuyo acceso fue denegado contienen puntos de vista personales del funcionario que la redactó.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
115
Por la misma razón que en el caso de los restantes documentos internos redactados por los diferentes servicios que intervinieron en la preparación de la Decisión Airtours (véase el apartado 94 supra), la Comisión puede considerar con fundamento que en el presente caso la divulgación de una parte de la nota relativa a una visita a la sede de First Choice incorporada al expediente (documento designado con el número 7.2) perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones en materia de control de las concentraciones (punto II.8.a de la segunda decisión).
116
En efecto, de la segunda decisión se desprende que lo que la Comisión invoca para justificar la aplicación de la excepción no es la mera circunstancia de que el documento en cuestión contenga opiniones para uso interno, sino el hecho de que dicho documento refleja, en algunas de sus partes, las impresiones de los funcionarios de la DG «Competencia» en el transcurso de la visita. Así pues, la Comisión consideró acertadamente que el referido documento contenía las deliberaciones internas de la DG «Competencia» relativas a la investigación y que su divulgación en este caso perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de dicha institución.
117
En consecuencia, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual la divulgación de determinadas partes de la nota relativa a una visita a la sede de First Choice incorporada al expediente no perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la Comisión.
Sobre la existencia de un interés público superior
118
En lo que atañe a la existencia de un interés público superior, que justificaría en su caso la divulgación de los documentos de que se trata, procede remitirse a los apartados 38 y 60 a 66 de la presente sentencia, en la medida en que la demandante alega la misma argumentación contra la primera decisión y contra la segunda.
119
En consecuencia, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual existe un interés público superior que justifica la divulgación de los documentos internos amparados en la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones.
Sobre la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico
Alegaciones de las partes
120
La demandante alega que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento no 1049/2001 no resulta aplicable a las notas de respuesta del Servicio Jurídico.
121
La Comisión precisa que, aunque la Decisión Airtours ha sido anulada, su capacidad de contar con el asesoramiento de sus servicios se resentiría en caso de divulgación de los documentos de que se trata, habida cuenta de que la Junta de Comisarios no está vinculada por tal asesoramiento y puede adoptar una decisión diferente.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
122
El artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento no 1049/2001 dispone que la Comisión denegará el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de «los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico», salvo que su divulgación revista un interés público superior.
123
Los términos «asesoramiento jurídico» deben entenderse en el sentido de que la protección del interés público puede oponerse a la divulgación del contenido de los documentos redactados por el Servicio Jurídico de la Comisión no sólo en el marco de los procedimientos judiciales, sino también con cualquier otro tipo de fines.
124
En este caso, de la segunda decisión se desprende que lo que la Comisión invoca para justificar la aplicación de la excepción no es la mera circunstancia de que los documentos en cuestión —una vez examinados individualmente— contengan asesoramiento jurídico, sino el hecho de que la divulgación de las notas de respuesta del Servicio Jurídico supone el riesgo de transmitir al público información sobre el estado de las discusiones internas entre la DG «Competencia» y el Servicio Jurídico acerca de la legalidad de la valoración relativa a la compatibilidad de la operación Airtours/First Choice con el mercado común, lo que implicaría, por sí mismo, el riesgo de poner en tela de juicio las decisiones que pudieran adoptarse en el futuro entre las mismas partes o en el mismo sector (véanse los apartados 22, 99 y 100 supra).
125
Admitir la divulgación de las notas en cuestión puede inducir al Servicio Jurídico a actuar en el futuro con suma discreción y prudencia en la redacción de tales notas, a fin de que no se resienta la capacidad de decisión de la Comisión en las materias en las que interviene en calidad de Administración.
126
El Tribunal de Primera Instancia estima que, en el caso presente, el riesgo de perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico, previsto en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento no 1049/2001, es razonablemente previsible y no meramente hipotético. En efecto, además de las razones indicadas en el apartado 124 anterior, la divulgación del referido asesoramiento implica el riesgo de colocar a la Comisión en la delicada situación de que su Servicio Jurídico pueda verse obligado a defender ante el Tribunal de Primera Instancia una posición diferente de la mantenida en el ámbito interno en el ejercicio de su función de asesorar a los servicios que tramitan el expediente, función que corresponde al Servicio Jurídico en el transcurso del procedimiento administrativo. Pues bien, es obvio que el riesgo de que se produzca tal divergencia puede afectar considerablemente tanto a la libertad de opinión del Servicio Jurídico y a su posibilidad de defender eficazmente ante el juez comunitario, en pie de igualdad con los representantes legales de las diferentes partes en el procedimiento judicial, la posición definitiva de la Comisión, como al proceso interno de toma de decisiones de esta última institución, la cual decide con carácter colegiado en cumplimiento de la misión específica que le ha sido atribuida y debe gozar de libertad para defender una posición jurídica que difiera, en su caso, de la adoptada inicialmente por su Servicio Jurídico.
127
El análisis precedente no queda desvirtuado por el hecho de que el Tribunal de Primera Instancia haya anulado la Decisión Airtours, en relación con la cual fueron redactadas las notas de respuesta del Servicio Jurídico. En efecto, la excepción de que se trata ampara documentos elaborados en una fase anterior a la de la decisión definitiva, y ello, en principio, con independencia de la ulterior confirmación o anulación de dicha decisión en el contexto de un litigio ventilado ante los Tribunales comunitarios.
128
En consecuencia, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual la divulgación de las notas de respuesta del Servicio Jurídico no supondría un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico.
129
En lo que atañe a la existencia de un interés público superior, que justificaría en su caso la divulgación de los documentos de que se trata, procede remitirse a los apartados 38 y 60 a 66 de la presente sentencia. En consecuencia, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual existe un interés público superior que justifica la divulgación de los documentos internos amparados en la excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico.
Conclusiones sobre la segunda decisión
130
De cuanto antecede se deduce que la Comisión no incurrió en error de apreciación al invocar el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001, o el apartado 2, segundo guión, de ese mismo artículo 4, para denegar, basándose en un examen concreto e individual, la divulgación de los diferentes documentos internos o del asesoramiento jurídico en relación con los cuales se invocaron tales excepciones. En consecuencia, por motivos de economía procesal ya no procede examinar las alegaciones de la demandante relativas a la tercera excepción invocada en la segunda decisión, en relación con la primera excepción examinada más arriba, para denegar la divulgación de algunos de los documentos en cuestión.
131
En conclusión, procede desestimar el recurso en la medida en que tiene por objeto la segunda decisión.
Costas
132
A tenor del artículo 87, apartado 3, de su Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Primera Instancia podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas. En las circunstancias del caso de autos, procede decidir que la Comisión cargará con la décima parte tanto de las costas de la demandante como de sus propias costas. La demandante cargará con nueve décimas partes tanto de sus propias costas como de las costas de la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera ampliada)
decide:
1)
Anular la decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2005 [D(2005) 8461] en la medida en que se deniega el acceso a un documento de trabajo titulado «Acta de la conversación mantenida el con un miembro del equipo en el asunto M.1524, Airtours/First Choice sobre el asunto Airtours».
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
MyTravel Group plc cargará con nueve décimas partes de sus propias costas, así como con nueve décimas partes de las costas en las que haya incurrido la Comisión.
4)
La Comisión cargará con la décima parte de sus propias costas, así como con la décima parte de las costas en las que haya incurrido MyTravel Group.
Azizi
Cooke
Labucka
Cremona
Frimodt Nielsen
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de septiembre de 2008.
El Secretario
E. Coulon
El Presidente
J. Azizi
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.