62019CJ0320
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
3 december 2020 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2003/87/EG – Regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten – Artikel 3, onder h) – Nieuwkomers – Artikel 10 bis – Overgangsregeling voor de kosteloze toewijzing van emissierechten – Besluit 2011/278/EU – Artikel 18, lid 1, onder c) – Brandstofgerelateerd activiteitsniveau – Artikel 18, lid 2, tweede alinea – Waarde van de relevante capaciteitsbenuttingsfactor”
In zaak C‑320/19,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Verwaltungsgericht Berlin (bestuursrechter in eerste aanleg Berlijn, Duitsland) bij beslissing van 1 april 2019, ingekomen bij het Hof op 19 april 2019, in de procedure
Ingredion Germany GmbH
tegen
Bundesrepublik Deutschland,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: E. Regan (rapporteur), kamerpresident, M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos en I. Jarukaitis, rechters,
advocaat-generaal: H. Saugmandsgaard Øe,
griffier: D. Dittert, hoofd van een administratieve eenheid,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 maart 2020,
gelet op de opmerkingen van:
–
Ingredion Germany GmbH, vertegenwoordigd door D. Lang en L. Borchardt, Rechtsanwälte,
–
de Bundesrepublik Deutschland, vertegenwoordigd door J. Steegmann en H. Barth als gemachtigden,
–
de Duitse regering, vertegenwoordigd door D. Klebs als gemachtigde,
–
de Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door J.‑F. Brakeland en A. Becker, vervolgens door A. Becker en B. De Meester als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 juni 2020,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 18, lid 2, tweede alinea, van besluit 2011/278/EU van de Commissie van 27 april 2011 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2011, L 130, blz. 1).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Ingredion Germany GmbH en de Bundesrepublik Deutschland (Bondsrepubliek Duitsland), vertegenwoordigd door het Umweltbundesamt (federaal agentschap voor het milieu, Duitsland), over de bepaling van de relevante capaciteitsbenuttingsfactor met het oog op de kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten (hierna: „emissierechten”) aan een nieuwkomer met een brandstofbenchmark-subinstallatie.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2003/87
3
Bij richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wĳziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 (PB 2009, L 140, blz. 63) (hierna: „richtlijn 2003/87”), is een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten op het niveau van de Europese Unie tot stand gebracht. Die regeling wordt sinds 1 januari 2005 toegepast in alle staten van de Europese Economische Ruimte (EER). Volgens artikel 13, lid 1, van die richtlijn strekt de derde handelsperiode zich uit over acht jaar, namelijk van 2013 tot en met 2020 (hierna: „derde handelsperiode”).
4
De overwegingen 5 en 7 van richtlijn 2003/87 luiden:
„(5)
De Gemeenschap en haar lidstaten zijn overeengekomen gezamenlijk aan hun verplichtingen uit hoofde van het Protocol van Kyoto betreffende de reductie van de antropogene broeikasgasemissies te voldoen, overeenkomstig beschikking 2002/358/EG [van de Raad van 25 april 2002 betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen (PB 2002, L 130, blz. 1)]. De richtlijn draagt ertoe bij dat de Europese Gemeenschap en haar lidstaten door middel van een efficiënte Europese markt voor broeikasgasemissierechten doeltreffender en met een zo gering mogelijke teruggang van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid aan hun verplichtingen voldoen.
[...]
(7)
Gemeenschapsbepalingen inzake de toewijzing van emissierechten door de lidstaten zijn noodzakelijk om de eenheid van de interne markt te helpen bewaren en concurrentieverstoring te voorkomen.”
5
In artikel 3 van richtlijn 2003/87, met als opschrift „Definities”, staat te lezen:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
h)
‚nieuwkomer’:
–
een installatie die een of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten uitvoert en waaraan na 30 juni 2011 voor de eerste maal een vergunning voor broeikasgasemissies is verleend;
–
een installatie die een activiteit uitvoert die overeenkomstig artikel 24, lid 1 of 2, voor de eerste maal in de gemeenschapsregeling is opgenomen, of
–
een installatie die een of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten dan wel een activiteit die overeenkomstig artikel 24, lid 1 of 2, in de gemeenschapsregeling is opgenomen, uitvoert en na 30 juni 2011 een aanzienlijke uitbreiding heeft ondergaan, alleen voor zover het deze uitbreiding betreft;
[...]”
6
Artikel 10 van die richtlijn, met als opschrift „Veiling van emissierechten”, bepaalt in lid 1:
„Met ingang van 2013 veilen de lidstaten alle emissierechten die niet overeenkomstig artikel 10 bis en 10 [quater] kosteloos worden toegewezen. [...]”
7
In artikel 10 bis van richtlijn 2003/87, met als opschrift „Overgangsregels voor de hele Gemeenschap voor een geharmoniseerde kosteloze toewijzing”, staat te lezen:
„1.   De Commissie stelt uiterlijk op 31 december 2010 volledig geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen voor de hele Gemeenschap vast voor het toewijzen van [...] emissierechten [...].
[...]
De in de eerste alinea bedoelde maatregelen bevatten voor zover mogelijk voor de hele Gemeenschap geldende ex-antebenchmarks die waarborgen dat de toewijzing gebeurt op een wijze die de reductie van broeikasgasemissies en het gebruik van energie-efficiënte technieken stimuleert door rekening te houden met de meest efficiënte technieken, vervangingsproducten, alternatieve productieprocedés, hoogrenderende warmte-krachtkoppeling, energie-efficiënt hergebruik van rookgassen, het gebruik van biomassa en het afvangen en de opslag van CO2, indien de faciliteiten daarvoor beschikbaar zijn, en zetten niet aan tot een toename van de emissie. Er wordt geen kosteloze toewijzing gegeven voor elektriciteitsopwekking, behalve in gevallen als bedoeld in artikel 10 quater en voor met rookgassen geproduceerde elektriciteit.
[...]
2.   Bij de vaststellingen van de beginselen voor de bepaling van ex-antebenchmarks in afzonderlijke bedrijfstakken of deeltakken wordt uitgegaan van de gemiddelde emissieprestaties van de 10 % meest efficiënte installaties in een bedrijfstak of deeltak in de Gemeenschap gedurende de periode 2007‑2008. De Commissie raadpleegt de relevante belanghebbenden, met inbegrip van de betrokken bedrijfstakken en deeltakken.
De overeenkomstig de artikelen 14 en 15 vastgestelde verordeningen zorgen voor geharmoniseerde voorschriften inzake bewaking, rapportage en verificatie van productiegerelateerde broeikasgasemissies, met het oog op de vaststelling van de ex-antebenchmarks.
[...]
7.   Vijf procent van de overeenkomstig de artikelen 9 en 9 bis over de periode van 2013 tot en met 2020 vastgestelde hoeveelheid emissierechten voor de hele Gemeenschap wordt gereserveerd voor nieuwkomers als de maximale hoeveelheid die overeenkomstig de krachtens lid 1 van dit artikel vastgestelde regels aan nieuwkomers kan worden toegewezen. Emissierechten in deze communautaire reserve die in de periode van 2013 tot en met 2020 niet worden toegewezen aan nieuwkomers noch gebruikt overeenkomstig lid 8, 9 of 10 van dit artikel worden door de lidstaten geveild, waarbij rekening wordt gehouden met de mate waarin installaties in lidstaten gebruik hebben kunnen maken van deze reserve, overeenkomstig artikel 10, lid 2, en, voor wat betreft de voorwaarden en tijdstippen, overeenkomstig artikel 10, lid 4, en de desbetreffende gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften.
[...]
De Commissie stelt uiterlijk op 31 december 2010 geharmoniseerde regels vast voor de toepassing van de definitie van ‚nieuwkomer’, in het bijzonder voor wat betreft de definitie van ‚aanzienlijke uitbreiding’.
[...]
11.   Met inachtneming van artikel 10 ter is de hoeveelheid emissierechten die krachtens de leden 4 tot en met 7 van dit artikel in 2013 kosteloos wordt toegewezen, 80 % van de hoeveelheid die overeenkomstig de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt vastgesteld. Vervolgens wordt de kosteloze toewijzing elk jaar met gelijke hoeveelheden verlaagd, zodat er in 202030 % kosteloze toewijzing is, met als doel geen kosteloze toewijzing meer in 2027.
[...]”
Richtlijn 2009/29
8
De overwegingen 8, 15 en 23 van richtlijn 2009/29 luiden:
„(8)
Hoewel uit de ervaring gedurende de eerste handelsperiode blijkt welke mogelijkheden de gemeenschapsregeling biedt en de afronding van de nationale toewijzingsplannen voor de tweede handelsperiode tegen 2012 voor significante emissiebeperkingen zal zorgen, heeft een in 2007 verrichte evaluatie bevestigd dat het absoluut noodzakelijk is de regeling voor de handel in emissierechten verder te harmoniseren teneinde de baten van de handel in emissierechten beter te benutten, verstoringen op de interne markt te voorkomen en de koppeling van regelingen voor de handel in emissierechten te vergemakkelijken. Daarnaast moet er voor meer voorspelbaarheid worden gezorgd en moet de werkingssfeer van de regeling worden uitgebreid tot nieuwe bedrijfstakken en gassen teneinde een krachtiger koolstofprijssignaal te geven, dat nodig is om de nodige investeringen op gang te brengen, en door het bieden van nieuwe reductiemogelijkheden, die voor lagere algehele reductiekosten en een grotere efficiëntie van de regeling zullen zorgen.
[...]
(15)
Vanwege de extra bijdrage die de gemeenschapseconomie moet leveren, is het onder andere noodzakelijk dat de herziene gemeenschapsregeling met een optimale economische efficiëntie en op basis van volledig binnen de Gemeenschap geharmoniseerde toewijzingsvoorwaarden functioneert. Veiling dient derhalve het basisbeginsel voor toewijzing te zijn, aangezien dit het meest eenvoudige systeem is en algemeen als economisch het meest efficiënt wordt beschouwd. Dit moet ook een eind maken aan onverhoopte winsten en moet nieuwkomers en sneller dan gemiddeld groeiende economieën in dezelfde concurrentiepositie brengen als bestaande installaties.
[...]
(23)
Om concurrentieverstoring binnen de Gemeenschap tot een minimum te beperken dienen de kosteloze overgangstoewijzingen volgens geharmoniseerde regels voor de hele Gemeenschap (‚ex‑antebenchmarks’) aan installaties te worden verstrekt. [...]”
Besluit 2011/278
9
De overwegingen 12, 16, 35 en 36 van besluit 2011/278 luiden:
„(12)
Waar de berekening van een productbenchmark niet haalbaar was, maar toch voor kosteloze toewijzing van emissierechten in aanmerking komende broeikasgasemissies voorkomen, moeten deze emissierechten worden verleend op basis van een algemene ‚fallback’-aanpak. Een hiërarchie van drie soorten ‚fallback’‑aanpak is ontwikkeld om de reducties van broeikasgasemissies en energiebesparingen voor ten minste een gedeelte van de betrokken productieprocessen te maximaliseren. De warmtebenchmark is toepasselijk voor warmteverbruikende processen waarbij een meetbare warmtedrager wordt gebruikt. De brandstofbenchmark is toepasselijk wanneer niet-meetbare warmte wordt verbruikt. De warmte- en brandstofbenchmarkwaarden zijn afgeleid op basis van de beginselen van transparantie en eenvoud, door gebruik van de referentie-efficiëntie van een algemeen beschikbare brandstof die kan worden beschouwd als de op een na beste in termen van broeikasgasefficiëntie, rekening houdend met energiezuinige technieken. Voor procesemissies moeten de emissierechten worden toegewezen op basis van historische emissies. Om te kunnen verzekeren dat de kosteloze toewijzing van emissierechten voor dergelijke emissies voldoende aanzet tot reductie van broeikasgasemissies en om een verschillende behandeling van procesemissies waarvoor de toewijzing geschiedt op basis van historische emissies en procesemissies die binnen de systeemgrenzen van een productbenchmark vallen te vermijden, moet het historische activiteitsniveau van elke installatie vermenigvuldigd worden met een factor gelijk aan 0,9700 om het aantal kosteloos toegewezen emissierechten te bepalen.
[...]
(16)
De hoeveelheid emissierechten die kosteloos wordt toegekend aan gevestigde installaties moet gebaseerd zijn op historische productiegegevens. Om te verzekeren dat de referentieperiode zo representatief mogelijk is voor industriële cycli [en] betrekking heeft op een relevante periode waarin kwalitatief goede gegevens beschikbaar zijn en de invloed van bijzondere omstandigheden, zoals de tijdelijke sluiting van installaties, zoveel mogelijk beperkt blijft, werden de historische gegevens gebaseerd op de mediane productie in de periode van 1 januari 2005 tot31 december 2008, of indien die hoger is, op de mediane productie in de periode van 1 januari 2009 tot 31 december 2010. Eveneens dient rekening te worden gehouden met elke aanzienlijke capaciteitswijziging die in de betrokken periode heeft plaatsgevonden. Voor nieuwkomers moet het activiteitsniveau worden bepaald op basis van standaard-capaciteitsbenutting, overeenkomstig bedrijfstakspecifieke informatie, of op de installatiespecifieke capaciteitsbenutting.
[...]
(35)
Investeringen in aanzienlijke capaciteitsuitbreidingen waardoor toegang wordt gegeven tot de reserve voor nieuwkomers als bepaald in artikel 10 bis, lid 7, van [richtlijn 2003/87] moeten ondubbelzinnig en van een bepaalde schaal zijn om een vroegtijdige uitputting van de voor nieuwkomers gecreëerde emissiereserves te vermijden, om concurrentieverstoring te vermijden, om elke onnodige administratieve last te vermijden en gelijke behandeling van installaties in de lidstaten te verzekeren. Om die reden moet de drempel gedefinieerd worden voor een aanzienlijke capaciteitswijziging met 10 % van de bij de installaties geïnstalleerde capaciteit en moet vereist zijn dat de wijziging in geïnstalleerde capaciteit een aanzienlijk hoger of lager activiteitsniveau van de betrokken installatie [tot] gevolg heeft. Bij de beoordeling van de vraag of deze drempel al dan niet werd bereikt, moet evenwel rekening worden gehouden met successieve capaciteitsuitbreidingen of -verminderingen.
(36)
Gezien het beperkte aantal emissierechten in de reserve voor nieuwkomers is het passend om, wanneer een aanzienlijke hoeveelheid van deze rechten aan nieuwkomers wordt verleend, te onderzoeken of een eerlijke en billijke toegang tot de resterende emissierechten in die reserve nog gegarandeerd is. In het licht van de uitkomst van die beoordeling kan eventueel in een wachtrijsysteem worden voorzien. De opzet en de bepaling van de toelatingscriteria van een dergelijk systeem moeten zodanig zijn dat rekening wordt gehouden met de verschillende vergunningspraktijken in de lidstaten, misbruiken worden vermeden en geen prikkels worden geboden om emissierechten onredelijk lang in reserve te houden.”
10
In artikel 3 van besluit 2011/278, met als opschrift „Definities”, staat te lezen:
„In het kader van dit besluit zijn de volgende definities van toepassing:
a)
‚gevestigde installatie’: een installatie waarin een of meer in bijlage I van [richtlijn 2003/87] genoemde activiteiten of een overeenkomstig artikel 24 van die richtlijn voor de eerste keer in de regeling van de Unie opgenomen activiteit worden uitgevoerd, die:
i)
een broeikasgasemissievergunning verkreeg vóór 30 juni 2011, of
ii)
feitelijk in werking is, uiterlijk op 30 juni 2011 over alle relevante milieuvergunningen beschikt, in voorkomend geval met inbegrip van een vergunning als bepaald in richtlijn 2008/1/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB 2008, L 24, blz. 8)], en uiterlijk op 30 juni 2011 voldoet aan alle overige in de nationale wetgeving van de betrokken lidstaat vastgestelde criteria op basis waarvan de installatie in aanmerking komt voor de verlening van de broeikasgasemissievergunning;
[...]
n)
‚aanvang van de normale werking’: de geverifieerde en goedgekeurde eerste dag van een ononderbroken periode van 90 dagen of, wanneer de normale productiecyclus in de betrokken bedrijfstak niet in continue productie voorziet, de eerste dag van een periode van 90 dagen opgesplitst in bedrijfstakspecifieke productiecycli tijdens welke de installatie in werking is op ten minste 40 % van de capaciteit waarvoor de uitrusting is ontworpen, waar passend rekening houdend met de installatiespecifieke bedrijfsomstandigheden;
[...]”
11
Artikel 6 van dat besluit, met als opschrift „Opsplitsing in subinstallaties”, bepaalt:
„1.   Voor de toepassing van dit besluit splitsen de lidstaten elke krachtens artikel 10 bis van [richtlijn 2003/87] voor de kosteloze toewijzing van emissierechten in aanmerking komende installatie zoals vereist op in een of meer van de volgende subinstallaties:
a)
een productbenchmark-subinstallatie;
b)
een warmtebenchmark-subinstallatie;
c)
een brandstofbenchmark-subinstallatie;
d)
een procesemissies-subinstallatie.
[...]”
12
Hoofdstuk II van besluit 2011/278, met als opschrift „Gevestigde installaties”, omvat de artikelen 5 tot en met 14 ervan.
13
Artikel 7 van dit besluit, met als opschrift „Verzamelen van referentiegegevens”, bepaalt in lid 3:
„De lidstaten verlangen van de exploitant dat hij de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit van elke productbenchmark-subinstallatie meedeelt, die als volgt wordt bepaald:
a)
in principe is de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit gelijk aan het gemiddelde van de twee grootste maandproductievolumen tijdens de periode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2008, waarbij wordt verondersteld dat de subinstallatie 720 uur per maand en twaalf maanden per jaar bij die belasting heeft gewerkt;
b)
als het niet mogelijk is om de aanvankelijke geïnstalleerde capaciteit te bepalen in overeenstemming met punt a), wordt een experimentele verificatie van de capaciteit van de subinstallatie uitgevoerd onder toezicht van een verificateur om te verzekeren dat de gebruikte parameters typisch zijn voor de betrokken bedrijfstak en dat de resultaten van de experimentele verificatie representatief zijn.”
14
In artikel 9 van besluit 2011/278, met als opschrift „Historisch activiteitsniveau”, staat te lezen:
„1.   De lidstaten bepalen de historische activiteitsniveaus van elke gevestigde installatie voor de referentieperiode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2008, of, indien deze hoger zijn, voor de referentieperiode van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2010, op basis van de overeenkomstig artikel 7 verzamelde gegevens.
2.   Onder productgerelateerd historisch activiteitsniveau wordt, voor elk product waarvoor een in bijlage I opgenomen productbenchmark werd vastgesteld, verstaan de mediane historische jaarproductie van dit product in de betrokken installatie tijdens de referentieperiode.
3.   Onder warmtegerelateerd historisch activiteitsniveau wordt verstaan de tijdens de referentieperiode plaatsgevonden hebbende mediane historische jaarproductie en/of jaarinvoer uit een onder de EU-regeling vallende installatie van meetbare warmte die binnen de grenzen van de installatie verbruikt werd voor de vervaardiging van producten, voor de productie van andere dan voor elektriciteitsopwekking gebruikte mechanische energie of voor andere dan voor elektriciteitsopwekking gebruikte verwarming of koeling, of die wordt uitgevoerd naar een niet onder de EU-regeling vallende installatie of andere entiteit, met uitzondering van de uitvoer voor elektriciteitsopwekking, uitgedrukt in terajoule per jaar.
4.   Onder brandstofgerelateerd historisch activiteitsniveau wordt verstaan het mediane jaarlijkse historische brandstofverbruik voor de productie van niet-meetbare warmte die werd verbruikt voor de vervaardiging van producten, voor de productie van andere dan voor elektriciteitsopwekking gebruikte mechanische energie of voor andere dan voor elektriciteitsopwekking gebruikte verwarming of koeling, met inbegrip van veiligheidsaffakkeling, tijdens de referentieperiode, uitgedrukt in terajoule per jaar.
[...]
6.   Voor de bepaling van de mediane waarden bedoeld in de leden 1 tot en met 5, worden enkel kalenderjaren tijdens welke de installatie ten minste één dag in werking was, in aanmerking genomen.
Indien de installatie tijdens de betrokken referentieperiode gedurende minder dan twee kalenderjaren in bedrijf was, worden de historische activiteitsniveaus berekend op basis van de volgens de methode van artikel 7, lid 3, bepaalde aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit van elke subinstallatie, vermenigvuldigd met de overeenkomstig artikel 18, lid 2, bepaalde relevante capaciteitsbenuttingsfactor.
[...]”
15
In artikel 10 van datzelfde besluit, met als opschrift „Toewijzing op niveau van de installatie”, is bepaald:
„1.   Op basis van de overeenkomstig artikel 7 verzamelde gegevens berekenen de lidstaten overeenkomstig de leden 2 tot en met 8 voor ieder jaar het aantal emissierechten dat met ingang van 2013 kosteloos wordt toegewezen aan elke gevestigde installatie op hun grondgebied.
2.   Voor deze berekening bepalen de lidstaten eerst als volgt het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten per subinstallatie afzonderlijk:
a)
voor elke productbenchmark-subinstallatie stemt het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten voor een bepaald jaar overeen met de waarde van deze productbenchmark zoals vermeld in bijlage I, vermenigvuldigd met het relevante productgerelateerde historische activiteitsniveau;
b)
voor:
i)
de warmtebenchmark-subinstallatie stemt het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten voor een bepaald jaar overeen met de waarde van de warmtebenchmark voor meetbare warmte zoals vermeld in bijlage I, vermenigvuldigd met de warmtegerelateerde historische activiteitsniveaus voor het verbruik van meetbare warmte;
ii)
de brandstofbenchmark-subinstallatie stemt het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten voor een bepaald jaar overeen met de waarde van de brandstofbenchmark zoals vermeld in bijlage I, vermenigvuldigd met het brandstofgerelateerde activiteitsniveau voor de verbruikte brandstof;
iii)
de procesemissies-subinstallatie stemt het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten voor een bepaald jaar overeen met het procesgerelateerde historische activiteitsniveau, vermenigvuldigd met 0,9700.
[...]”
16
Hoofdstuk IV van besluit 2011/278, met als opschrift „Nieuwkomers en sluitingen”, omvat de artikelen 17 tot en met 24.
17
Artikel 17 van dit besluit heeft als opschrift „Aanvraag voor kosteloze toewijzing” en bepaalt:
„1.   Wanneer een nieuwkomer een aanvraag indient, bepalen de lidstaten op basis van de onderhavige regels de hoeveelheid emissierechten die kosteloos wordt toegewezen vanaf de aanvang van de normale werking van de betrokken installatie en nadat haar aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit is bepaald.
2.   De lidstaten aanvaarden alleen aanvragen die bij de bevoegde autoriteit worden ingediend binnen een termijn van een jaar na de aanvang van de normale werking van de betrokken installatie of subinstallatie.
3.   De lidstaten splitsen de betrokken installatie op in subinstallaties overeenkomstig artikel 6 en verlangen van de exploitant dat hij samen met de in lid 1 bedoelde aanvraag alle relevante informatie en gegevens met betrekking tot elke in bijlage V opgenomen parameter per subinstallatie indient bij de bevoegde autoriteit. Zo nodig kunnen de lidstaten van de exploitant verlangen dat hij meer uitgesplitste gegevens verstrekt.
4.   Voor installaties bedoeld in artikel 3, onder h), van [richtlijn 2003/87], met uitzondering van installaties die na 30 juni 2011 een aanzienlijke uitbreiding hebben ondergaan, verlangen de lidstaten van de exploitant dat hij voor elke subinstallatie de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit bepaalt overeenkomstig de in artikel 7, lid 3, uiteengezette methodiek, waarbij de ononderbroken periode van 90 dagen waarop de vaststelling van de aanvang van de normale werking is gebaseerd, als maatstaf wordt gebruikt. De lidstaten keuren deze aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit van elke subinstallatie goed alvorens zij de toewijzing aan de installatie berekenen.
[...]”
18
In artikel 18 van datzelfde besluit, met als opschrift „Activiteitsniveaus”, staat te lezen:
„1.   Voor de in artikel 3, onder h), van [richtlijn 2003/87] bedoelde installaties, met uitzondering van installaties die na 30 juni 2011 een aanzienlijke uitbreiding hebben ondergaan, bepalen de lidstaten de activiteitsniveaus van elke installatie als volgt:
a)
het productgerelateerde activiteitsniveau voor elk product waarvoor in bijlage I een productbenchmark is vastgesteld, is gelijk aan de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit van de betrokken installatie voor de vervaardiging van dit product, vermenigvuldigd met de standaardcapaciteitsbenuttingsfactor;
b)
het warmtegerelateerd activiteitsniveau is gelijk aan de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit voor de invoer uit onder de EU-regeling vallende installaties en/of voor de productie van meetbare warmte die binnen de grenzen van de installatie wordt verbruikt voor de vervaardiging van producten, voor de productie van andere dan voor elektriciteitsopwekking gebruikte mechanische energie of voor andere dan voor elektriciteitsopwekking gebruikte verwarming of koeling of die wordt uitgevoerd naar een niet onder de EU-regeling vallende installatie of andere entiteit, met uitzondering van de uitvoer voor elektriciteitsopwekking, vermenigvuldigd met de relevante capaciteitsbenuttingsfactor;
c)
het brandstofgerelateerd activiteitsniveau is gelijk aan de aanvankelijk geïnstalleerde brandstofverbruikscapaciteit van de betrokken installatie voor de productie van niet-meetbare warmte die wordt verbruikt voor de vervaardiging van producten, voor de productie van andere dan voor elektriciteitsopwekking gebruikte mechanische energie of voor andere dan voor elektriciteitsopwekking gebruikte verwarming of koeling, met inbegrip van veiligheidsaffakkeling, vermenigvuldigd met de relevante capaciteitsbenuttingsfactor;
d)
het procesemissiesgerelateerd activiteitsniveau is gelijk aan de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit voor het genereren van procesemissies van de proceseenheid, vermenigvuldigd met de relevante capaciteitsbenuttingsfactor.
2.   De standaardcapaciteitsbenuttingsfactor bedoeld in lid 1, onder a), wordt door de Commissie bepaald en bekendgemaakt op basis van de door de lidstaten in overeenstemming met artikel 7 verzamelde gegevens. Voor elke in bijlage I vastgestelde productbenchmark is deze factor gelijk aan het 80-percentiel van de gemiddelde jaarlijkse capaciteitsbenuttingsfactoren van alle installaties die het betrokken product vervaardigen. De gemiddelde jaarlijkse capaciteitsbenuttingsfactor van elke installatie die het betrokken product vervaardigt, is gelijk aan de gemiddelde jaarlijkse productie over de periode 2005‑2008, gedeeld door de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit.
De relevante capaciteitsbenuttingsfactor bedoeld in lid 1, onder b) tot en met d), wordt door de lidstaten bepaald op basis van naar behoren gestaafde en onafhankelijk geverifieerde informatie over de beoogde normale werking, het onderhoud, de courante productiecyclus, energiezuinige technieken en [de] karakteristieke capaciteitsbenuttingsgraad in de betrokken bedrijfstak, getoetst aan bedrijfstakspecifieke informatie.
[...]”
19
In artikel 19 van besluit 2011/278, met als opschrift „Toewijzing aan nieuwkomers”, staat te lezen:
„1.   Met uitzondering van de toewijzing aan de installaties bedoeld in artikel 3, onder h), derde streepje, van [richtlijn 2003/87], berekenen de lidstaten voor de toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten vanaf de aanvang van de normale werking van de installatie voor elke subinstallatie afzonderlijk, als volgt:
a)
voor elke productbenchmark-subinstallatie is het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten voor een bepaald jaar gelijk aan de waarde van die productbenchmark, vermenigvuldigd met het productgerelateerde activiteitsniveau;
b)
voor elke warmtebenchmark-subinstallatie is het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten gelijk aan de waarde van de warmtebenchmark voor deze meetbare warmte zoals vermeld in bijlage I, vermenigvuldigd met het warmtegerelateerde activiteitsniveau;
c)
voor elke brandstofbenchmark-subinstallatie is het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten gelijk aan de waarde van de brandstofbenchmark zoals vermeld in bijlage I, vermenigvuldigd met het brandstofgerelateerde activiteitsniveau;
d)
voor elke procesemissies-subinstallatie is het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten voor een bepaald jaar gelijk aan het procesgerelateerde activiteitsniveau, vermenigvuldigd met 0,9700.
Artikel 10, leden 4 tot en met 6 en [lid] 8, [alsook de artikelen] 11, 12, 13 en 14, [zijn] van overeenkomstige toepassing voor de berekening van het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten.
[...]
4.   De lidstaten stellen de Commissie onverwijld in kennis van de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten. Emissierechten uit de krachtens artikel 10 bis, lid 7, van [richtlijn 2003/87] ingestelde reserve voor nieuwkomers worden toegewezen op basis van het principe ‚wie het eerst komt het eerst maalt’ met betrekking tot de datum van ontvangst van de kennisgeving.
De Commissie kan de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten die kosteloos aan de betrokken installatie wordt toegewezen, verwerpen. Indien de Commissie deze voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten niet verwerpt, gaat de betrokken lidstaat over tot de bepaling van de definitieve jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten.
[...]”
Besluit 2013/447
20
In de bijlage bij besluit 2013/447/EU van de Commissie van 5 september 2013 betreffende de standaardcapaciteitsbenuttingsfactor overeenkomstig artikel 18, lid 2, van besluit 2011/278/EU (PB 2013, L 240, blz. 23) worden de standaardcapaciteitsbenuttingsfactoren vermeld die tijdens de derde handelsperiode van toepassing zijn bij de bepaling van het activiteitsniveau van nieuwkomers die onder een productbenchmark vallen.
Duits recht
21
In § 9, lid 1, van het Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (wet betreffende de handel in broeikasgasemissierechten) van 21 juli 2011 (BGBl. 2011 I, blz. 1475; hierna: „TEHG”) is bepaald:
„Aan exploitanten van installaties worden kosteloze emissierechten toegewezen overeenkomstig de beginselen die zijn neergelegd in artikel 10 bis, leden 1 tot en met 5, lid 7 en leden 11 tot en met 20, van [richtlijn 2003/87] in de geldende versie ervan, en overeenkomstig [besluit 2011/278].”
22
In § 34, lid 1, TEHG, in de versie van 18 januari 2019 (BGBl. 2019 I, blz. 37), staat te lezen:
„Met betrekking tot de emissie van broeikasgassen door activiteiten als bedoeld in bijlage 1 dienen de §§ 1 tot en met 36, in de tot en met 24 januari 2019 geldende versie ervan, verder te worden toegepast in de [derde] handelsperiode. [...]”
23
§ 2 van de Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (besluit inzake de toewijzing van broeikasgasemissierechten in de handelsperiode 2013‑2020) van 26 september 2011 (BGBl. 2011 I, blz. 1921; hierna: „ZuV 2020”) heeft als opschrift „Definities” en bepaalt:
„Voor dit besluit gelden naast de definities van § 3 [TEHG] de volgende definities:
[...]
2. ‚aanvang van de normale werking’:
de eerste dag van een ononderbroken periode van 90 dagen of, wanneer de normale productiecyclus in de betrokken bedrijfstak niet in continue productie voorziet, de eerste dag van een periode van 90 dagen opgesplitst in bedrijfstakspecifieke productiecycli tijdens welke de installatie in werking is op gemiddeld ten minste 40 % van de productiecapaciteit waarvoor zij is ontworpen, waar passend rekening houdend met de installatiespecifieke bedrijfsomstandigheden;
[...]
10. ‚nieuwe installaties’:
alle nieuwkomers als bedoeld in artikel 3, onder h), eerste streepje, van [richtlijn 2003/87];
[...]
27. ‚toewijzingselement met brandstofemissiewaarde’:
het totaal van de inputs, outputs en daarmee samenhangende emissies die niet onder een toewijzingselement als bedoeld in punt 28 of punt 30 vallen, bij de productie door brandstofverbranding van niet-meetbare warmte, voor zover deze niet-meetbare warmte
a)
wordt verbruikt voor de vervaardiging van producten, voor de productie van mechanische energie, voor verwarming of koeling, of
b)
wordt geproduceerd door veiligheidsfakkels, mits de daarmee gepaard gaande verbranding van waakvlambrandstoffen en sterk wisselende hoeveelheden proces- of restgas volgens de vergunning uitsluitend is bedoeld om de installatie te ontlasten bij storingen of andere buitengewone bedrijfsomstandigheden,
telkens met uitzondering van niet-meetbare warmte die voor elektriciteitsopwekking wordt gebruikt of daarvoor wordt uitgevoerd;
[...]”
24
In § 16 ZuV 2020, met als opschrift „Aanvraag voor de kosteloze toewijzing van emissierechten”, staat te lezen:
„(1)   Aanvragen voor de kosteloze toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers moeten binnen een jaar na aanvang van de normale werking van de installatie worden ingediend. Bij aanzienlijke capaciteitsuitbreidingen moeten aanvragen binnen een jaar na aanvang van de veranderde werking worden ingediend.
[...]
(4)   In afwijking van § 4 is de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit van nieuwe installaties voor elk toewijzingselement gelijk aan het naar een kalenderjaar geëxtrapoleerde gemiddelde van de twee hoogste maandelijkse productievolumen gedurende de ononderbroken periode van 90 dagen op basis waarvan de aanvang van de normale werking wordt bepaald.
[...]”
25
§ 17 ZuV 2020, met als opschrift „Activiteitsniveaus van nieuwkomers”, bepaalt:
„(1)   Voor de overeenkomstig § 3 vast te stellen toewijzingselementen van nieuwe installaties worden de voor de toewijzing van rechten relevante activiteitsniveaus als volgt bepaald:
[...]
3.
het brandstofgerelateerde activiteitsniveau voor een toewijzingselement met brandstofemissiewaarde is gelijk aan de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit van het betreffende toewijzingselement, vermenigvuldigd met de relevante capaciteitsbenuttingsfactor;
[...]
(2)   De relevante capaciteitsbenuttingsfactor als bedoeld in lid 1, punten 2 tot en met 4, wordt bepaald op basis van de door de aanvrager verstrekte gegevens over:
1.
de daadwerkelijke werking van het toewijzingselement tot het tijdstip waarop de aanvraag wordt ingediend, de beoogde werking van de installatie of het toewijzingselement alsook de geplande onderhoudsperioden en productiecycli ervan;
2.
het gebruik van energie- en broeikasgasefficiënte technieken die van invloed kunnen zijn op de relevante capaciteitsbenuttingsfactor van de installatie, en
3.
de karakteristieke capaciteitsbenutting in de betreffende bedrijfstak.
[...]”
26
In § 18 ZuV 2020, met als opschrift „Toewijzing aan nieuwkomers”, staat te lezen:
„(1)   Voor de toewijzing van emissierechten aan nieuwe installaties berekent de bevoegde autoriteit het voorlopige jaarlijkse aantal emissierechten dat vanaf de aanvang van de normale werking van de installatie voor de resterende jaren van de handelsperiode 2013‑2020 kosteloos wordt toegewezen, voor elk toewijzingselement afzonderlijk, en wel als volgt:
[...]
3.   voor elk toewijzingselement met brandstofemissiewaarde is het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten gelijk aan de brandstofemissiewaarde, vermenigvuldigd met het brandstofgerelateerde activiteitsniveau;
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
27
Ingredion Germany exploiteert te Hamburg (Duitsland) een installatie voor de vervaardiging van zetmeelproducten. Van deze installatie maken twee subinstallaties deel uit, te weten een nieuwe luchtverwarmer en een nieuwe stoomgenerator. In die installatie worden stoom en aardgas gebruikt om de warmte op te wekken die nodig is voor de zetmeelproductie.
28
Op 8 augustus 2014 heeft Ingredion Germany bij de Deutsche Emissionshandelsstelle (Duitse autoriteit voor de handel in emissierechten; hierna: „DEHSt”) voor de derde handelsperiode een aanvraag ingediend voor de kosteloze toewijzing van emissierechten voor de nieuwe installatie. Meer bepaald ging het om een toewijzing op basis van de warmte-emissiewaarde en een toewijzing op basis van de brandstofemissiewaarde.
29
Voor de brandstofemissiewaarde heeft de DEHSt zich overeenkomstig de door Ingredion Germany verstrekte gegevens eerst gebaseerd op een relevante capaciteitsbenuttingsfactor van 109 %. De aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit was namelijk bepaald aan de hand van het productievolume gedurende de 90 dagen die volgden op de aanvang van de normale werking, toen de installatie de beoogde productiecapaciteit nog niet had bereikt. Derhalve bedroeg de daadwerkelijke capaciteitsbenutting in de referentieperiode van 15 augustus 2013 tot en met 20 juni 2014 meer dan 100 % van de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit.
30
Bij besluit van 1 september 2015 heeft de DEHSt Ingredion Germany voor de derde handelsperiode 124908 kosteloze emissierechten toegewezen. In de motivering van dat besluit is uiteengezet dat de DEHSt aanvankelijk was uitgegaan van een capaciteitsbenuttingsfactor van 109 % toen zij de Commissie in kennis stelde van de hoeveelheid toegewezen emissierechten. Bij haar besluit van 24 maart 2015 [C(2015) 1733 final] had de Commissie een relevante capaciteitsbenuttingsfactor van 100 % of meer evenwel verworpen voor drie andere Duitse installaties. Sindsdien heeft de DEHSt zich dan ook gebaseerd op een capaciteitsbenuttingsfactor van 99,9 %.
31
Het bezwaar dat Ingredion Germany op 30 september 2015 bij de DEHSt had gemaakt tegen het besluit van deze autoriteit van 1 september 2015 is bij besluit van 7 juli 2017 afgewezen.
32
Met haar beroep, dat op 9 augustus 2017 bij het Verwaltungsgericht Berlin (bestuursrechter in eerste aanleg Berlijn, Duitsland) is ingesteld, heeft Ingredion Germany haar aanvraag voor de kosteloze toewijzing van emissierechten voor nieuwkomers gehandhaafd.
33
De verwijzende rechter merkt op dat de beslechting van het bij hem aanhangig gemaakte geding afhangt van het antwoord op de vraag of op grond van artikel 18, lid 2, tweede alinea, van besluit 2011/278 de relevante capaciteitsbenuttingsfactor bij die toewijzing beperkt is tot een waarde die minder dan 100 % bedraagt.
34
In dit verband is die rechter van oordeel dat uit de bewoordingen van die bepaling niet volgt dat de waarde van de relevante capaciteitsbenuttingsfactor eventueel wordt beperkt. In casu vloeit een hogere relevante capaciteitsbenuttingsfactor voort uit gestaafde en onafhankelijk geverifieerde gegevens die betrekking hebben op zowel de beoogde als de daadwerkelijke normale werking van de installatie tot het tijdstip waarop de aanvraag werd ingediend. Anders dan het geval is bij gevestigde installaties, wordt de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit voor nieuwkomers – overeenkomstig artikel 17, lid 4, van besluit 2011/278 – bepaald op basis van een periode van 90 dagen vanaf de aanvang van de normale werking, en niet op basis van een periode van vier jaar zoals in beginsel wordt voorgeschreven in artikel 7, lid 3, onder a), van dat besluit, zodat het vaker kan voorkomen dat de beoogde normale werking nog niet is bereikt tijdens die periode van 90 dagen.
35
De verwijzende rechter merkt evenwel tevens op dat in artikel 18, lid 2, tweede alinea, van besluit 2011/278 wordt gerefereerd aan de karakteristieke capaciteitsbenuttingsgraad in de betreffende bedrijfstak, die in de regel minder dan 100 % moet bedragen. Daarbij komt dat voor nieuwkomers met productbenchmark-subinstallaties, overeenkomstig artikel 18, lid 1, onder a), van dat besluit, een standaardcapaciteitsbenuttingsfactor wordt toegepast en dat deze factor, zoals die bij besluit 2013/447 is vastgesteld, altijd minder dan 100 % bedraagt.
36
In deze omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Berlin de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet artikel 18, lid 1, onder c), en lid 2, tweede alinea, van [besluit 2011/278], gelezen in samenhang met artikel 3, onder h), en artikel 10 bis van [richtlijn 2003/87], aldus worden uitgelegd dat ten aanzien van nieuwkomers de voor het brandstofgerelateerde activiteitsniveau relevante capaciteitsbenuttingsfactor beperkt is tot een waarde die minder dan 100 % bedraagt?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
37
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 18, lid 2, tweede alinea, van besluit 2011/278 aldus moet worden uitgelegd dat bij de kosteloze toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers de relevante capaciteitsbenuttingsfactor beperkt is tot een waarde die minder dan 100 % bedraagt.
38
In dit verband moet om te beginnen in herinnering worden gebracht dat richtlijn 2003/87 tot doel heeft een regeling voor de handel in emissierechten in te voeren waarmee wordt beoogd de uitstoot van broeikasgassen in de atmosfeer te verminderen tot een niveau waarbij elke gevaarlijke antropogene verstoring van het klimaat wordt voorkomen en waarvan het einddoel de bescherming van het milieu is (arrest van 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39
Bovengenoemde regeling berust op een economische logica die elke deelnemer aan deze regeling aanspoort een hoeveelheid broeikasgassen uit te stoten die geringer is dan die waarvoor hem aanvankelijk emissierechten zijn toegewezen, teneinde de overtollige emissierechten over te dragen aan een andere deelnemer, die een grotere hoeveelheid heeft uitgestoten dan die waarvoor hem emissierechten waren toegewezen (arrest van 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40
De vaststelling van richtlijn 2003/87 strekte er dus toe om uiterlijk tegen 2020 de algehele emissie van broeikasgassen door de Unie op een economisch efficiënte wijze met ten minste 20 % te doen afnemen ten opzichte van het niveau van 1990 (zie in die zin arrest van 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41
Daartoe is bij artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 bepaald dat voor installaties in bepaalde bedrijfstakken kosteloos emissierechten worden toegewezen waarvan de hoeveelheid – overeenkomstig artikel 10 bis, lid 11 – in de derde handelsperiode geleidelijk wordt verminderd met het oog op de volledige afschaffing van die kosteloze toewijzing tegen 2027 (zie in die zin arrest van 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42
Zoals met name uit artikel 10, lid 1, van richtlijn 2003/87 en overweging 15 van richtlijn 2009/29 blijkt, dient de toewijzing van emissierechten met het oog op een vermindering van de emissies van broeikasgassen geleidelijk aan exclusief te berusten op het beginsel van veiling van emissierechten, wat volgens de Uniewetgever algemeen als economisch het meest efficiënt wordt beschouwd (arrest van 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, punt 66).
43
Overeenkomstig artikel 10 bis, lid 1, van richtlijn 2003/87 heeft de Commissie bij besluit 2011/278 voor de gehele Unie geharmoniseerde regels voor de kosteloze toewijzing van emissierechten vastgesteld. Blijkens artikel 10 bis, lid 2, van die richtlijn stelt de Commissie in dit kader per bedrijfstak of deeltak benchmarks vast.
44
In dit verband bepaalt artikel 19, lid 1, van besluit 2011/278 dat de lidstaten voor nieuwkomers als omschreven in artikel 3, onder h), van richtlijn 2003/87 – met uitzondering van de in artikel 3, onder h), derde streepje, van deze richtlijn bedoelde nieuwkomers – het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten berekenen door de waarde van die benchmarks te vermenigvuldigen met het activiteitsniveau van elke subinstallatie. Bij die berekening moeten de lidstaten overeenkomstig artikel 6 van besluit 2011/278 een onderscheid tussen de subinstallaties maken naargelang van de activiteit daarvan, teneinde te kunnen bepalen of er een „productbenchmark”, een „warmtebenchmark” dan wel een „brandstofbenchmark” of een specifieke factor voor „procesemissies-subinstallaties” moet worden toegepast.
45
In dit verband is in artikel 18, lid 1, onder c), van besluit 2011/278 bepaald dat het – in het hoofdgeding relevante – brandstofgerelateerde activiteitsniveau, net zoals in artikel 18, lid 1, onder b) en d), is bepaald ten aanzien van warmte en procesemissies, gelijk is aan de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit van de betreffende installatie vermenigvuldigd met de relevante capaciteitsbenuttingsfactor.
46
Om te beoordelen in hoeverre nieuwkomers recht hebben op de kosteloze toewijzing van emissierechten, moet dus worden onderzocht of die relevante capaciteitsbenuttingsfactor beperkt is tot een waarde die minder dan 100 % bedraagt.
47
Dienaangaande zij opgemerkt dat in artikel 18, lid 2, tweede alinea, van besluit 2011/278 wordt gepreciseerd hoe de relevante capaciteitsbenuttingsfactor wordt bepaald en met welke elementen daarbij rekening moet worden gehouden.
48
Die bepaling schrijft voor dat de lidstaten de relevante capaciteitsbenuttingsfactor bepalen op basis van naar behoren gestaafde en onafhankelijk geverifieerde informatie. Zij verwijst daarbij naar de beoogde normale werking van de installatie, het onderhoud, de courante productiecyclus, energiezuinige technieken en de karakteristieke capaciteitsbenuttingsgraad in de betreffende bedrijfstak, getoetst aan bedrijfstakspecifieke informatie. Vastgesteld moet echter worden dat diezelfde bepaling niet preciseert wat als zodanig de waarde van die factor is.
49
Hieruit volgt dat de bewoordingen van artikel 18, lid 2, tweede alinea, van besluit 2011/278 geen beslissende aanwijzing verstrekken op basis waarvan kan worden uitgemaakt of voornoemde factor eventueel beperkt is tot een waarde die minder dan 100 % bedraagt.
50
In die omstandigheden dient er volgens vaste rechtspraak rekening te worden gehouden met de algemene opzet van richtlijn 2003/87 en besluit 2011/278, alsook met de doelstellingen die met deze richtlijn en dit besluit worden nagestreefd (arrest van 18 januari 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51
Wat allereerst de algemene opzet van die richtlijn en dat besluit betreft, kunnen de bepalingen inzake de kosteloze toewijzing van emissierechten aan een nieuwkomer die – zoals verzoekster in het hoofdgeding – een brandstofbenchmark-subinstallatie heeft, worden vergeleken met de bepalingen voor gevestigde installaties en met de bepalingen voor nieuwkomers met subinstallaties die onder een andere benchmark vallen.
52
Om te beginnen moet ten aanzien van gevestigde installaties – die worden gedefinieerd in artikel 3, onder a), van besluit 2011/278 – worden opgemerkt dat de kosteloos aan die installaties toegewezen emissierechten volgens overweging 16 van dat besluit moeten berusten op historische productiegegevens die gebaseerd zijn op een referentieperiode die zo representatief mogelijk is voor industriële cycli en betrekking heeft op een relevante periode waarin kwalitatief goede gegevens beschikbaar zijn en de invloed van bijzondere omstandigheden, zoals de tijdelijke sluiting van installaties, zoveel mogelijk beperkt blijft.
53
In zoverre dient te worden vastgesteld dat de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit van de gevestigde installaties in beginsel geen gegeven is dat in aanmerking wordt genomen bij de berekening van het voorlopige jaarlijkse aantal emissierechten dat kosteloos aan die installaties wordt toegewezen.
54
Overeenkomstig artikel 10, leden 1 en 2, van besluit 2011/278 wordt bij die berekening namelijk de voor de betreffende subinstallatie relevante benchmark vermenigvuldigd met het historische activiteitsniveau van die subinstallatie.
55
In dit verband bepalen de lidstaten – overeenkomstig artikel 9, lid 1, van dat besluit – de historische activiteitsniveaus van elke installatie voor de referentieperiode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2008, of, indien deze hoger zijn, voor de referentieperiode van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2010.
56
In artikel 9, leden 2 tot en met 5, van besluit 2011/278 wordt daarnaast gepreciseerd dat onder het historische activiteitsniveau wordt verstaan de mediane waarde van een benchmarkspecifieke factor, die volgens artikel 9, lid 4, voor brandstof bestaat in het jaarlijkse historische brandstofverbruik voor de productie van niet-meetbare warmte die tijdens de referentieperiode werd verbruikt voor een aantal activiteiten dat wordt genoemd in laatstgenoemde bepaling.
57
Derhalve moet worden aangenomen dat de kosteloze toewijzing van emissierechten aan gevestigde installaties, gelet op de voor deze installaties geldende regeling, plaatsvindt op basis van gegevens die representatief zijn voor de daadwerkelijke werking van die installaties.
58
Daartegenover staat dat die regeling zich – eveneens blijkens overweging 16 van besluit 2011/278 – niet uitstrekt tot nieuwkomers, ten aanzien waarvan uitdrukkelijk is bepaald dat de kosteloze toewijzing van emissierechten berust op een andere berekeningswijze.
59
Zoals in de punten 44 en 45 van dit arrest in herinnering is gebracht, vindt die kosteloze toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers plaats op basis van de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit van de betreffende installaties.
60
Met name zij opgemerkt dat deze aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit volgens artikel 17, lid 4, van besluit 2011/278 wordt vastgesteld overeenkomstig de methode van artikel 7, lid 3, waarin is bepaald dat die capaciteit in beginsel gelijk is aan het gemiddelde van de twee grootste maandproductievolumen tijdens een bepaalde periode, waarbij de ononderbroken periode van 90 dagen waarop de vaststelling van de aanvang van de normale werking is gebaseerd, als maatstaf wordt gebruikt.
61
Voorts wordt de aanvang van de normale werking in artikel 3, onder n), van besluit 2011/278 gedefinieerd als de geverifieerde en goedgekeurde eerste dag van een ononderbroken periode van 90 dagen of, wanneer de normale productiecyclus in de betreffende bedrijfstak niet in continue productie voorziet, de eerste dag van een periode van 90 dagen opgesplitst in bedrijfstakspecifieke productiecycli tijdens welke de installatie in werking is op ten minste 40 % van de capaciteit waarvoor de uitrusting is ontworpen, waar passend rekening houdend met de installatiespecifieke bedrijfsomstandigheden.
62
Zoals de advocaat-generaal in punt 54 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan uit de korte duur van de in aanmerking genomen referentieperiode en de gehanteerde lage capaciteitsdrempelwaarde ondubbelzinnig worden afgeleid dat er uitdrukkelijk voor gekozen is om de kosteloze toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers niet afhankelijk te stellen van gegevens die absoluut representatief zijn voor de daadwerkelijke werking van de betreffende installaties.
63
Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het gelijkheidsbeginsel als algemeen beginsel van het Unierecht dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (arrest van 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
64
In dit verband zijn twee verschillende regelingen ingevoerd, gelet op de specifieke situaties waarop zij betrekking hebben, te weten een regeling voor de kosteloze toewijzing van emissierechten aan gevestigde installaties en een regeling voor de kosteloze toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers.
65
Hieruit volgt dat er, zoals de advocaat-generaal in punt 60 van zijn conclusie heeft opgemerkt, niet kan worden volgehouden dat met de relevante capaciteitsbenuttingsfactor, in voorkomend geval doordat deze een waarde van meer dan 100 % bereikt, wordt beoogd te waarborgen dat de kosteloze toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers, net zoals bij gevestigde installaties, plaatsvindt op basis van gegevens die de daadwerkelijke benutting van de capaciteit van de betreffende installatie weergeven.
66
Vervolgens dient met het oog op de uitlegging van artikel 18, lid 2, tweede alinea, van besluit 2011/278 in het licht van de algemene opzet van richtlijn 2003/87 en van dat besluit de situatie van een nieuwkomer die, zoals Ingredion Germany, over een brandstofbenchmark-subinstallatie beschikt, te worden beoordeeld ten opzichte van de situatie van nieuwkomers die subinstallaties met andere benchmarks hebben.
67
Zoals in punt 44 van dit arrest in herinnering is gebracht, dient met het oog op de berekening van het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos aan nieuwkomers toe te wijzen emissierechten te worden bepaald of het bij de betreffende subinstallaties om een productbenchmark-, een warmtebenchmark-, een brandstofbenchmark- of een procesemissies-subinstallatie gaat.
68
In dit verband heeft het Hof reeds opgemerkt dat de in artikel 3 van besluit 2011/278 vervatte definities van productbenchmark-, warmtebenchmark-, brandstofbenchmark- en procesemissies-subinstallaties elkaar onderling uitsluiten (arrest van 18 januari 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69
Zoals blijkt uit overweging 12 van dat besluit moeten alleen in gevallen waarin het niet mogelijk was een productbenchmark te berekenen maar waarin niettemin broeikasgasemissies ontstaan die voor kosteloze toewijzing van emissierechten in aanmerking komen, deze emissierechten op basis van drie andere, hiërarchisch gerangschikte soorten „fallback”‑aanpak worden toegewezen teneinde de reducties van broeikasgasemissies en de energiebesparingen voor ten minste bepaalde gedeelten van de betreffende productieprocessen te maximaliseren (arrest van 18 januari 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
70
In verband met de kosteloze toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers – en met name wat de bepaling van het activiteitsniveau van de betreffende installaties betreft – moet een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds productbenchmark-subinstallaties en anderzijds warmtebenchmark-, brandstofbenchmark- of procesemissies-subinstallaties.
71
Terwijl de bepaling van het activiteitsniveau voor die laatste soorten installaties blijkens artikel 18, lid 1, onder b) tot en met d), van besluit 2011/278 afhangt van de relevante capaciteitsbenuttingsfactor, geldt dit namelijk niet voor nieuwkomers met een productbenchmark-installatie. Wat dergelijke nieuwkomers betreft, bepaalt artikel 18, lid 1, onder a), van dat besluit dat het productgerelateerde activiteitsniveau gelijk is aan de aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit van de betreffende installatie voor de vervaardiging van dit product, vermenigvuldigd met de standaardcapaciteitsbenuttingsfactor.
72
Zoals blijkt uit artikel 18, lid 2, eerste alinea, van besluit 2011/278, wordt die standaardcapaciteitsbenuttingsfactor bepaald en bekendgemaakt door de Commissie. In dit verband moet worden geconstateerd dat de bij besluit 2013/447 voor de derde handelsperiode vastgelegde waarde van die standaardcapaciteitsbenuttingsfactor minder dan 100 % bedraagt voor elk van de productbenchmarks.
73
Hieruit volgt dat een lezing van artikel 18, lid 2, tweede alinea, van besluit 2011/278 in het licht van de bepalingen die betrekking hebben op de vaststelling van het activiteitsniveau van nieuwkomers met productbenchmark-installaties, zich verzet tegen de opvatting dat de waarde van de relevante capaciteitsbenuttingsfactor 100 % of meer kan bedragen.
74
Zoals de advocaat-generaal in de punten 43 tot en met 46 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan namelijk niet worden ingestemd met een aan voormelde bepaling gegeven uitlegging die inhoudt dat de toepassing van een andere benchmark als soort „fallback” – ingeval de toepassing van een productbenchmark, waarin dat besluit in beginsel voorziet, onmogelijk blijkt – wat de kosteloze toewijzing van emissierechten betreft tot gevolg kan hebben dat nieuwkomers die warmtebenchmark-, brandstofbenchmark- of procesemissies-subinstallaties exploiteren, gunstiger worden behandeld dan nieuwkomers die productbenchmark-subinstallaties exploiteren.
75
Deze overwegingen vinden steun in de doelstellingen die door de Uniewetgever worden nagestreefd.
76
In dit verband zij eraan herinnerd dat richtlijn 2003/87 weliswaar – zoals in punt 38 van het onderhavige arrest is uiteengezet – als hoofddoel heeft de uitstoot van broeikasgassen aanzienlijk te verminderen, maar dat deze doelstelling moet worden verwezenlijkt met inachtneming van een reeks subdoelen. Blijkens de overwegingen 5 en 7 van die richtlijn bestaan deze subdoelen met name in het behoud van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid alsook het bewaren van de eenheid van de interne markt en van de mededingingsvoorwaarden (arrest van 22 juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Commissie, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punt 49 en aangehaalde rechtspraak).
77
Een niet objectief gerechtvaardigde ongelijke behandeling van de in punt 74 van het onderhavige arrest bedoelde categorieën van nieuwkomers kan de verwezenlijking van die subdoelen belemmeren.
78
Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 18, lid 2, tweede alinea, van besluit 2011/278 aldus moet worden uitgelegd dat bij de kosteloze toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers de relevante capaciteitsbenuttingsfactor beperkt is tot een waarde die minder dan 100 % bedraagt.
Kosten
79
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 18, lid 2, tweede alinea, van besluit 2011/278/EU van de Commissie van 27 april 2011 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad moet aldus worden uitgelegd dat bij de kosteloze toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers de relevante capaciteitsbenuttingsfactor beperkt is tot een waarde die minder dan 100 % bedraagt.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.