62000CC0255_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. Det er ikke første gang, at Domstolen som svar på præjudicielle spørgsmål forelagt af italienske retter skal udtale sig om, hvorvidt fastsættelsen af forældelsesfrister eller præklusive frister for anlæg af søgsmål vedrørende tilbagebetaling af beløb, der med urette er opkrævet af myndighederne, er forenelig med fællesskabsretten .
2. Uagtet at den konkrete tvivl, som Tribunale di Trento nærer, ikke er fjernet gennem Domstolens praksis, fremgår svaret på rettens spørgsmål implicit af et stort antal domme fra Domstolen, hvorfor denne sag kunne være blevet behandlet hurtigere og mere økonomisk i henhold til procesreglementets artikel 104, stk. 3 .
3. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om effektivitetsprincippet er til hinder for fastsættelsen af en overgangsperiode på 90 dage for anlæg af søgsmål, der er underlagt en forældelsesfrist på fem år, og hvortil der er knyttet en præklusiv frist på tre år som følge af en lovændring, der er indført med tilbagevirkende kraft.
II - De faktiske og retlige omstændigheder vedrørende tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
4. Selskabet Grundig Italiana SpA (herefter »Grundig«) anlagde sag mod Ministero delle Finanze for Tribunale di Trento med påstand om, at det blev fastslået, at bestemmelserne om forbrugsafgiften på audiovisuelle og fotooptiske varer er uforenelige med fællesskabsretten, og om, at ministeriet tilpligtedes at tilbagebetale de beløb, selskabet havde betalt i afgift i perioden fra den 1. januar 1983 til den 31. december 1992 ved indførslen af audiovisuelle varer gennem toldkontoret i Trento.
5. Denne uforenelighed blev fastslået, efter at Domstolen som svar på et præjudicielt spørgsmål forelagt for Domstolen af Tribunale di Trento i den samme sag fastslog, at »EF-traktatens artikel 95 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en medlemsstat indfører og opkræver en forbrugsafgift, når afgiftsgrundlaget og reglerne for afgiftens opkrævning er forskellige for henholdsvis indenlandske varer og varer indført fra andre medlemsstater« .
6. Efter at have behandlet kravet om tilbagebetaling samt taget indsigelsen om præklusion rejst af Ministero delle Finanze i betragtning, har Tribunale di Trento forelagt følgende spørgsmål for Domstolen:
»Er fællesskabsretten og navnlig det i flere domme opstillede effektivitetsprincip (jf. blandt mange domme dom af 9.2.1999, sag C-343/96, Dilexport, Sml. I, s. 579, af 15.9.1998, sag C-260/96, Spac, Sml. I, s. 4997, af 15.9.1998, sag C-231/96, Edis, Sml. I, s. 4951, af 17.11.1998, sag C-228/96, Aprile, Sml. I, s. 7141, og af 10.7.1997, sag C-261/95, Palmisani, Sml. I, s. 4025) til hinder for, at en national bestemmelse (artikel 29, stk. 1 in fine, i lov nr. 428 af 29.12.1990) fastsætter en overgangsperiode på 90 dage, inden for hvilken indehaveren af en ret til tilbagesøgning af beløb, der er erlagt i urigtig formening om skyld i henhold til fællesskabsretten, og som vedrører betalinger, der er foretaget før den nævnte bestemmelses ikrafttræden, skal indbringe et hertil svarende søgsmål med henblik på at forhindre, at der indtræder den treårige præklusion, der er indført med tilbagevirkende gyldighed i stedet for den tidligere gældende femårige forældelsesfrist?«
III - Retsforhandlinger
7. Grundig, Den Italienske Republik og Kommissionen har under retsforhandlingerne indgivet skriftlige indlæg inden for den i artikel 20 i EF-statutten for Domstolen fastsatte frist.
8. Da ingen af parterne har ønsket at afgive mundtlige indlæg, har Domstolen i henhold til procesreglementets artikel 104, stk. 4, besluttet, at der ikke skal afholdes retsmøde.
IV - De nationale retsregler
9. Den italienske lov nr. 428 af 29. december 1990 (herefter »loven« eller »lov nr. 428«) regulerer tilbagebetalingen af visse afgifter, der med urette er opkrævet af toldmyndighederne.
10. Overskriften til lovens artikel 29 lyder: »Tilbagebetaling af afgifter, der er uforenelige med fællesskabsbestemmelser«. Artiklens stk. 1 har udvidet den femårige forældelsesfrist, der er fastsat i artikel 91 i bekendtgørelsen om toldlovgivningen, til at gælde for alle krav vedrørende tilbagebetaling af beløb, der er betalt i forbindelse med toldekspeditioner. Samtidig hermed har den nedsat fristen til tre år samt udsat anvendelsen af den nye frist med 90 dage .
11. Lov nr. 428 trådte i kraft den 27. januar 1991, således at indehavere af krav på tilbagebetaling af beløb, der er erlagt med urette på grund af deres uforenelighed med fællesskabsretten, havde en overgangsperiode med frist indtil den 27. april 1991 til at anlægge et hertil svarende søgsmål, der var underlagt en femårig forældelsesfrist.
V - Det præjudicielle spørgsmål
12. Den Italienske Republik har gjort gældende, at grundlaget for Tribunale di Trentos præjudicielle forelæggelse bygger på en forkert fortolkning af artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428, hvorfor det ifølge regeringen ikke tilkommer Domstolen at besvare spørgsmålet fra den forelæggende ret. Også Kommissionen har anlagt en fortolkning af bestemmelsen, som er forskellig fra den, som den forelæggende ret har foreslået.
13. Begge parters standpunkter bør efter min opfattelse afvises, idet Domstolen ikke har kompetence til at fortolke national ret, og endnu mindre at gøre det på en måde, som afviger fra, hvad der er angivet i forelæggelseskendelsen. Inden for rammerne af en præjudiciel sag skal Domstolen give et svar, som er relevant for den forelæggende ret, således at retten kan afgøre den sag, som er indbragt for den. Med henblik herpå kan Domstolen sågar omformulere spørgsmålet, men Domstolen har under ingen omstændigheder kompetence til at fortolke den interne ret, idet denne opgave tilkommer den nationale domstol .
1. Ækvivalensprincippet
14. Kommissionen har gjort gældende, at spørgsmålet skal omformuleres og er gået videre, end den forelæggende ret har fastslået, idet den ud over et svar vedrørende overgangsperioden på 90 dage har anmodet Domstolen om at præcisere, hvorvidt nedsættelsen af fristen for fremsættelse af krav med to år i relation til ækvivalensprincippet er i overensstemmelse med fællesskabsretten .
15. Domstolen har allerede besvaret dette spørgsmål. Ved flere lejligheder har den fastslået, at i mangel af fællesskabsbestemmelser tilkommer det hver enkelt medlemsstat at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som fællesskabsretten tillægger borgerne. Denne adgang til at fastsætte regler for de interne beføjelser er ikke desto mindre underlagt en første begrænsning: De regler, der vedrører udøvelsen af adgangen til at anlægge søgsmål i henhold til fællesskabsretten, må ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for lignende søgsmål på grundlag af national ret. Dette kaldes ækvivalensprincippet .
16. Mere konkret har Domstolen i punkt 1 i konklusionen i Aprile-dommen vedrørende den samme artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428 slået fast, at »fællesskabsretten er ikke til hinder for, at der anvendes en national bestemmelse, hvorefter der for alle tilbagebetalingskrav på toldområdet gælder en særlig præklusiv frist på oprindeligt fem, derefter tre år, i stedet for den almindelige tiårige forældelsesfrist, der gælder for tilbagesøgning af beløb erlagt i urigtig formening om skyld, forudsat at den pågældende præklusive frist, som er den samme som den, der allerede gælder for forskellige afgifter, finder anvendelse uden forskel på tilbagebetalingskrav, der støttes på fællesskabsretten, og krav, der støttes på national ret« .
17. Hvorom alting er, så har Kommissionen, som jeg har allerede har understreget, anlagt en fortolkning af gældende ret, som afviger fra den, som den nationale ret har foretaget. Ifølge Kommissionen var de tilbagebetalingskrav, som på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen støttedes på national ret, underlagt en femårig forældelsesfrist i henhold til artikel 4, sidste stk., i førnævnte lov nr. 53/1983, hvorimod de tilbagebetalingskrav, der var støttet på fællesskabsretten, var underlagt en treårig præklusiv frist i medfør af artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428.
18. Således har Tribunale di Trento ikke fortolket det, idet den i den foreliggende sag fastslog, at den femårige forældelsesfrist i artikel 4 i lov nr. 53 også finder anvendelse . Den forelæggende ret finder, at det fra ikrafttrædelsen af denne lov er den femårige forældelsesfrist, der finder anvendelse, og at det efter udløbet af overgangsperioden på 90 dage er den treårige præklusive frist, som har retsvirkning. Den finder derudover, at denne regel også omfatter sager, herunder sager, der endnu ikke er anlagt, vedrørende betalinger, som er foretaget med urette før lovens ikrafttræden, for hvilke retten til tilbagebetaling allerede var opstået på denne dato . Den har imidlertid på intet tidspunkt bestridt, at de retsregler, som finder anvendelse på tilbagebetalingskrav, der støttes på national ret, var mere fordelagtige for så vidt angår fristen for fremsættelsen heraf.
19. I det forslag til afgørelse, jeg fremsatte i den sag, som resulterede i Aprile-dommen, skulle jeg besvare et lignende spørgsmål, og her anførte jeg, at »den nævnte bestemmelse på grundlag af det i hovedsagen oplyste finder anvendelse uden forskel på enhver form for tilbagesøgning af beløb, der er erlagt inden for toldområdet, uanset om kravet støttes på national ret eller på fællesskabsretten« . Domstolen havde i dommen samme opfattelse som jeg .
20. Jeg kan også i dag hævde, at som det fremgår af forelæggelseskendelsen, omfatter artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428 indirekte skatter på varer, idet den sidestiller krav, der støttes på fællesskabsretten, med krav, der støttes på national ret. Dette har Corte suprema di cassazione fastslået i den dom, som jeg delvis har gengivet i fodnote 19, og som Domstolen har gjort det i præmis 22 i Aprile-dommen.
21. Kommissionens tilgangsvinkel er i øvrigt ikke korrekt, da det spørgsmål, som den har rejst, og som støttes på ækvivalensprincippet, er irrelevant. Domstolen bør således ikke udtale sig herom.
2. Effektivitetsprincippet
22. Jeg vil nu vende tilbage til det spørgsmål, som drøftelserne i denne sag burde have koncentreret sig om, og som Tribunale di Trento holdt sig til.
23. Den forelæggende ret har taget udgangspunkt i en konkret opfattelse af den tidsmæssige gyldighed af bestemmelsen i artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428. Ifølge retten finder den femårige og treårige præklusive frist anvendelse på krav, som er opstået som følge af betalinger erlagt med urette før den 27. januar 1991, datoen for lovens ikrafttrædelse, men som endnu ikke er fremsat. Ifølge dens ræsonnement er disse krav fortsat underlagt den femårige forældelsesfrist i de 90 første dage efter lovens ikrafttrædelse, og efter udløbet af denne periode er det den treårige frist, som finder anvendelse på kravene.
24. Den nationale rets tvivl beror på spørgsmålet om, hvorvidt overgangsperioden på 90 dage er forenelig med den anden af de to begrænsninger, som medlemsstaternes frihed med hensyn til at lovgive om fremgangsmåderne til beskyttelse af de rettigheder, der er tillagt borgerne i henhold til fællesskabsretten, er underlagt. Den ordning, som indføres, må således ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve disse rettigheder. Denne regel kaldes fællesskabsrettens effektivitetsprincip .
25. Jeg vil i den forbindelse atter henvise til det forslag til afgørelse, som jeg fremsatte i den sag, som resulterede i Aprile-dommen. Jeg anførte, at en ændring i en ordning i relation til udøvelsen af søgsmålsadgangen er lovlig under forudsætning af, at der er tale om en generel lovmæssig foranstaltning, som tillægger de berørte personer en tilstrækkelig lang frist, som er i overensstemmelse med princippet om en effektiv retsbeskyttelse. Når en sådan ændring opretholder tilstrækkelige muligheder for at kræve afgifter betalt med urette tilbagebetalt, kan en sådan ændring efter min opfattelse ikke antages at være uforenelig med fællesskabsretten .
26. Med andre ord er ændringer, som ikke i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, fællesskabsretten tillægger, forenelige med fællesskabsretten. Dette svar, som er det eneste svar, som Domstolen bør give den nationale ret, fremgår af retspraksis. Det genfindes således i FMC m.fl.-dommen, Edis-dommen, Spac-dommen, Ansaldo Energía m.fl.-dommen, Aprile-dommen samt Dilexport-dommen .
27. Jeg vil gerne tilføje, at Domstolen ikke kan give et andet svar, da vurderingen af den foranstaltning, inden for hvilken de lovgivningsmæssige ændringer har betinget udøvelsen af søgsmålsadgangen - bortset fra helt klare tilfælde - alene bør foretages med udgangspunkt i national ret. Ved vurderingen af, om en overgangsperiode på 90 dage som i den foreliggende sag er forenelig med effektivitetsprincippet, må man tage samtlige de faktiske, retlige, formelle og materielle omstændigheder i betragtning, som skal overholdes i den nationale retsorden med henblik på udøvelsen af tilbagesøgningsretten. Et definitivt svar kan kun gives på grund af denne samlede tilgangsvinkel, som alene de nationale italienske retter har mulighed for at gøre brug af.
28. Det er korrekt, at jeg i visse tilfælde har hævdet, at en treårig præklusiv frist er tilstrækkelig . Domstolen har, som den forelæggende ret også har gjort opmærksom på, fastslået, at en sådan frist herunder en anden frist på et år, er forenelig med fællesskabsretten, men den konkrete vurdering blev i disse sager foretaget på grundlag af ækvivalensprincippet og ikke effektivitetsprincippet .
29. Det forholder sig i realiteten således, at da det ikke kunne være anderledes og i betragtning af de grunde, som jeg har anført, har Domstolen fastslået, at det tilkommer den nationale ret (det samme gør sig gældende med hensyn til fristen for udøvelse af søgsmålsadgangen) at vurdere, om det i praksis er umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt i henhold til fællesskabsretten .
30. Ved andre lejligheder har jeg understreget den tvivl, som jeg har haft med hensyn til anvendelsen af regler med tilbagevirkende kraft, såsom den i artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428 omhandlede. Denne tvivl bliver til virkelighed, såfremt der er tale om en automatisk og retroaktiv nedsættelse af en forældelses- eller præklusionsfrist, idet den indtræder uforudset og strider mod princippet om berettigede forventninger og retssikkerhedsprincippet . Jeg mener, at dette ville være i strid med fællesskabsrettens effektivitetsprincip . Det er imidlertid ikke tilfældet i denne sag. Således fastsætter den italienske regel en overgangsperiode på 90 dage. Det tilkommer den nationale ret at vurdere rimeligheden heraf i relation til effektivitetsprincippet ved at tage samtlige foreliggende faktiske og retlige forhold i den nationale retsorden i betragtning.
31. I betragtning af ovenstående foreslår jeg Domstolen at svare Tribunale di Trento således, at fællesskabsretten ikke er til hinder for anvendelsen af en national bestemmelse, som fastsætter en overgangsperiode i forbindelse med ikrafttrædelsen af en ny præklusiv frist, der er kortere end den hidtil anvendte, med henblik på, at personer, som har ret til tilbagebetaling af beløb betalt med urette, kan anlægge et hertil svarende søgsmål, idet denne ret støttes på fællesskabsretten og er opstået som følge af betalinger foretaget før ikrafttrædelsen af den nationale bestemmelse, under forudsætning af, at overgangsperioden - henset til dens varighed og andre faktiske, retlige, formelle og materielle betingelser, som er fastsat i den interne retsorden - ikke i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve ovennævnte rettigheder.
VI - Forslag til afgørelse
32. Henset til ovenstående bemærkninger foreslår jeg Domstolen at besvare Tribunale di Trentos spørgsmål på følgende måde:
»Fællesskabsretten er ikke til hinder for anvendelsen af en national bestemmelse, som fastsætter en overgangsperiode i forbindelse med ikrafttrædelsen af en ny præklusiv frist, der er kortere end den hidtil anvendte, med henblik på, at personer, som har ret til tilbagebetaling af beløb betalt med urette, kan anlægge et hertil svarende søgsmål, idet denne ret støttes på fællesskabsretten og er opstået som følge af betalinger foretaget før ikrafttrædelsen af den nationale bestemmelse, under forudsætning af, at overgangsperioden - henset til dens varighed og andre faktiske, retlig, formelle og materielle betingelser, som er fastsat i den interne retsorden - ikke i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve ovennævnte rettigheder.«