61989CC0358(01)_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Dans la présente procédure, nous rappellerons que la requérante, une société française, a déposé un recours en annulation du règlement (CEE) n
2808/89 du Conseil (JO 1989, L 271, p. 1), instituant un droit antidumping définitif sur les importations de calcium-métal originaire de la république populaire de Chine et d' Union soviétique et portant perception définitive du droit antidumping provisoire institué sur ces importations par le règlement (CEE) n
707/89 de la Commission (JO 1989, L 78, p. 10). Subsidiairement, la requérante demande l' annulation du vingt-quatrième considérant du règlement contesté, qui rend compte du refus du Conseil de lui accorder une exemption spéciale du droit imposé par le dispositif de ce règlement.
2. Le règlement contesté fixe le taux du droit définitif à 21,8 % du prix net franco frontière communautaire du produit non dédouané pour le calcium-métal originaire de Chine et à 22,0 % de ce prix pour le calcium-métal originaire d' Union soviétique. C' était là une augmentation sensible du droit provisoire, qui avait été fixé à 10,7 % du prix net franco frontière communautaire des produits non dédouanés originaires des deux pays.
3. Une demande provisoire de suspension du règlement contesté, tant qu' il ne serait pas statué sur la procédure principale, a été rejetée par le président de la Cour dans son ordonnance du 14 février 1990. Une exception d' irrecevabilité soulevée par le Conseil a été rejetée par la Cour statuant en séance plénière le 16 mai 1991.
Antécédents
4. Le produit qui fait l' objet du règlement contesté, soit le calcium-métal, est utilisé essentiellement dans l' industrie métallurgique. En particulier, la partie requérante l' utilise pour la production de granulés de calcium, qui servent au raffinage des métaux et à la fabrication d' une nouvelle génération d' aimants hautement performants destinés à équiper divers appareils domestiques et industriels. A cette fin, la requérante a besoin d' un calcium possédant un degré très élevé de pureté.
5. Le calcium de ce type n' existe pas à l' état naturel et n' est produit que dans les cinq pays suivants: ancienne Union soviétique, Chine, États-Unis d' Amérique, Canada et France. Depuis qu' elle a commencé à produire des granulés de calcium, la requérante soutient qu' elle s' est efforcée de s' approvisionner en calcium auprès du seul producteur français, une société dénommée Péchiney Électrométallurgie SA, mais elle fait valoir que Péchiney n' a jamais été capable ou désireuse de satisfaire à ses besoins. Selon la requérante, le fait que Péchiney n' est pas désireuse de l' approvisionner tient à ce qu' elle met au point sa propre technique de production de granulés de calcium. La requérante soutient que le refus de Péchiney de l' approvisionner constitue une exploitation abusive d' une position dominante au sens de l' article 86 du traité CEE et elle a déposé une plainte en ce sens devant le Conseil de la concurrence, qui est l' autorité française compétente en matière de concurrence et devant laquelle l' affaire est toujours en instance. Ce ne serait qu' après avoir constaté qu' elle ne parvenait pas à se procurer du calcium chez Péchiney que la requérante aurait décidé de faire appel à des fournisseurs extérieurs à la Communauté, notamment en Chine et en Union soviétique.
6. En juillet 1987, la Commission a été saisie d' une plainte déposée par l' association professionnelle communautaire de l' électrométallurgie et de l' électrochimie, la chambre syndicale de l' électrométallurgie et de l' électrochimie, au nom de Péchiney, plainte aux termes de laquelle du calcium-métal en provenance de Chine et d' Union soviétique était importé en dumping dans la Communauté et causait un préjudice. La Commission a ouvert une enquête (JO 1988, C 20, p. 3) portant sur la période du 1er janvier 1987 au 31 décembre 1987 et qui a abouti à l' établissement du règlement contesté.
La critique par la requérante du règlement contesté
7. La requérante conteste la validité du règlement contesté essentiellement pour quatre motifs et nous nous proposons de les examiner tour à tour. Auparavant, nous devons préciser que la contestation par la requérante du vingt-quatrième considérant du règlement contesté doit, selon nous, être tenue pour une contestation non du considérant lui-même, mais du règlement, dans la mesure où il constitue un refus d' accorder la dérogation demandée. Comme telle, elle doit subir le même sort que la contestation par la requérante du règlement dans son ensemble. Nous ne croyons pas que le Conseil ait le pouvoir, dans des circonstances telles que celles de l' espèce, d' accorder à un importateur déterminé une dérogation à un règlement instituant un droit antidumping. En effet, aux termes mêmes du vingt-quatrième considérant du règlement contesté, une dérogation telle que celle qui est demandée par la requérante irait à l' encontre de l' objet de ce règlement. Si l' institution d' un droit en l' espèce était justifiée, il n' existe aucun motif pour lequel la requérante devrait y échapper, car elle n' a pas d' intérêt légitime à continuer à recevoir des importations de calcium à des prix de dumping.
8. Il est à noter que les arguments que la requérante fait valoir pour contester la validité du règlement attaqué ont été pour la plus grande partie invoqués devant la Commission et devant le Conseil avant l' adoption de ce règlement. Les considérants du règlement contesté et ceux du règlement n
707/89 rendent compte avec une certaine précision des réponses de la Commission et du Conseil à la plupart de ces arguments. Dans ses observations, le Conseil se borne essentiellement à reprendre ces réponses. Il ne sera donc pas nécessaire que nous exposions de manière détaillée tous les arguments des parties.
i) La similitude des produits
9. Aux termes de l' article 2, paragraphe 1, du règlement de base, qui est le règlement (CEE) n
2423/88 relatif à la défense contre les importations qui font l' objet d' un dumping ou de subventions de la part des pays non membres de la Communauté économique européenne (JO 1988, L 209, p. 1), "(peut) être soumis à un droit antidumping tout produit faisant l' objet d' un dumping lorsque sa mise en libre pratique dans la Communauté cause un préjudice". Afin d' établir l' existence d' un préjudice à cette fin, il faut démontrer que les importations en dumping "causent ou menacent de causer ... un préjudice important à une production établie de la Communauté ou retardent sensiblement l' établissement de cette production" (voir l' article 4, paragraphe 1). En vertu de l' article 4, paragraphe 5, le terme "production de la Communauté" vise notamment "l' ensemble des producteurs communautaires de produits similaires ou de ceux d' entre eux dont les productions additionnées constituent une proportion majeure de la production communautaire totale de ces produits...". Le terme "produit similaire" est défini comme suit par l' article 2, paragraphe 12: "... un produit identique, c' est-à-dire semblable à tous égards au produit considéré, ou, en l' absence d' un tel produit, un autre produit qui présente des caractéristiques ressemblant étroitement à celles du produit considéré".
10. Au septième considérant du règlement contesté, le Conseil a conclu "... que les produits importés de Chine ou d' Union soviétique sont des produits similaires au calcium-métal fabriqué dans la Communauté, au sens de l' article 2, paragraphe 2, du règlement (CEE) n
2423/88". Cette conclusion est contestée par la requérante, qui soutient que le calcium fabriqué par Péchiney est d' une qualité inférieure au calcium chinois et soviétique et qu' il est plus difficile à utiliser. Selon la requérante, il en est ainsi parce que les producteurs chinois et soviétiques utilisent une méthode de production différente, grâce à laquelle le métal obtenu contient plus de 99 % de calcium, alors que l' application de la méthode utilisée par Péchiney donne un métal contenant de 96 à 97 % de calcium. Il est apparu au cours de l' audience que la méthode de production utilisée par les producteurs chinois et soviétiques comportait la consommation de vastes quantités d' énergie électrique et qu' il serait peu rentable pour les producteurs occidentaux d' utiliser cette même méthode. La requérante soutient qu' il en résulte que le calcium-métal fourni par Péchiney doit faire l' objet d' un traitement complémentaire avant d' atteindre le degré de pureté du calcium-métal chinois et soviétique et qu' évidemment le coût de son utilisation en est augmenté d' autant.
11. Péchiney et la chambre syndicale sont intervenues conjointement à l' appui des conclusions du Conseil. Dans le reste de ces conclusions, nous nous bornerons, pour des raisons de commodité, à évoquer la première intervenante. Péchiney ne conteste pas que le calcium-métal soviétique et chinois présente un degré de pureté plus élevé que le sien, mais elle conteste que les deux produits ne peuvent être tenus pour des "produits similaires" aux fins de l' application du règlement de base. Selon Péchiney, les deux produits sont interchangeables pour la plupart de leurs utilisations et Extramet n' a besoin que de calcium-métal d' un degré de pureté particulièrement élevé en raison des caractéristiques particulières de sa technique de production. Bien entendu, Extramet soutient que cette technique permet d' obtenir un produit final donnant de meilleurs résultats que les autres produits finals disponibles, même si ceux-ci peuvent être produits en utilisant du calcium-métal d' un degré de pureté moins élevé.
12. Aux termes du sixième considérant du règlement contesté, "la Commission a constaté que, même si le calcium-métal produit dans la Communauté présente un degré de pureté légèrement inférieur à celui du calcium-métal importé de Chine ou d' Union soviétique, le calcium-métal fabriqué dans la Communauté et les produits importés de la république populaire de Chine et d' Union soviétique ont des caractéristiques physiques et techniques suffisamment proches, les mêmes utilisateurs finals et les mêmes marchés, pour être considérés comme des produits similaires." La requérante conteste la déclaration du Conseil suivant laquelle la différence de pureté entre le calcium-métal fabriqué dans la Communauté et le calcium-métal chinois et soviétique est légère, en soutenant qu' une différence inférieure à 1 % risque d' avoir un effet décisif dans la mesure où le produit convient à l' usage auquel il est destiné. Elle répète sa demande, qu' elle a présentée une première fois sans succès devant la Commission, en vue de la désignation d' un expert chargé d' examiner la question de la similitude.
13. Le Conseil attire l' attention sur plusieurs facteurs qui ne sont pas tous décisifs en eux-mêmes mais qui, selon nous, ébranlent l' argument de la requérante, suivant lequel le calcium-métal fabriqué dans la Communauté et le calcium-métal fabriqué en Chine et en Union soviétique ne peuvent être tenus pour des produits similaires. En premier lieu, bien que la requérante soutienne que le calcium-métal fourni par Péchiney ne répond à ses exigences que s' il est soumis à un traitement complémentaire, elle ne conteste pas qu' il lui est techniquement possible d' utiliser ce calcium-métal. En second lieu, l' exportateur soviétique a fait valoir également au cours de l' enquête que son produit n' était pas un produit similaire à celui de Péchiney, mais en soutenant que le calcium-métal de fabrication soviétique était de qualité inférieure. En troisième lieu, aucun utilisateur final de calcium-métal n' est intervenu à aucun stade de la procédure afin de contester les constatations de la Commission. En quatrième lieu, et c' est peut-être là le point décisif, en faisant valoir qu' elle ne s' était tournée vers des fournisseurs de Chine et d' Union soviétique qu' après qu' il ait été avéré que Péchiney n' était pas disposée à l' approvisionner, et que Péchiney était de ce fait coupable d' une exploitation abusive d' une position dominante au sens de l' article 86 du traité, la requérante avoue implicitement que le produit de Péchiney se serait prêté aux usages auxquels elle le destinait, si elle avait été en mesure de l' obtenir. Si la prétendue qualité inférieure du produit de Péchiney le rendait impropre à ces usages, il est difficile de comprendre que la requérante ait déployé autant d' efforts afin de s' en procurer auprès de cette source. En effet, dans sa demande adressée au Conseil de la concurrence, qui est annexée à sa requête dans la présente affaire, elle soutient que Péchiney n' aurait eu aucun mal à l' approvisionner en calcium-métal dans les quantités voulues et de la qualité requise. En outre, elle a reconnu à l' audience qu' elle pouvait utiliser à certaines fins du calcium fabriqué par Péchiney.
14. Par conséquent, nous estimons que la Commission et le Conseil ont conclu à juste titre que le calcium-métal produit dans la Communauté avait des caractéristiques ressemblant étroitement à celles du calcium-métal produit en Chine et en Union soviétique au sens de l' article 2, paragraphe 12, du règlement de base, même si les deux produits n' étaient pas identiques. Dans certaines des affaires relatives aux photocopieurs à papier ordinaire, dans lesquelles il a été statué le 10 mars 1992 (C-171/87, C-174/87, C-175/87, C-176/87, C-177/87 et C-179/87), la Cour a reconnu que des produits pouvaient être tenus pour similaires aux fins d' une procédure antidumping là où ils se faisaient réciproquement concurrence. Il ressort clairement que, aux fins de nombreuses applications (bien que leur nombre précis soit contesté), il n' est pas nécessaire que le calcium ait le degré de pureté du calcium fabriqué en Chine et en Union soviétique. Pour ces applications, le calcium fabriqué dans ces pays doit passer pour concurrencer le calcium fabriqué par Péchiney. La Commission était donc, selon nous, en droit de conclure que les deux produits étaient similaires. A notre avis, il était inutile de désigner un expert chargé d' examiner la question avant de conclure en ce sens.
ii) Le calcul de la valeur normale
15. Le neuvième considérant du règlement n
707/89 contient le passage suivant:
"Pour établir l' existence d' un dumping concernant les importations originaires de la république populaire de Chine et de l' Union soviétique, la Commission a dû tenir compte du fait que ces pays n' ont pas d' économie de marché au sens du paragraphe 5 de l' article 2 du règlement (CEE) n
2423/88 et s' appuyer sur l' une des méthodes de calcul de la valeur normale prévue à cet article."
16. En application de l' article 2, paragraphe 5, sous a), du règlement de base, la Commission a, par conséquent, examiné le prix auquel le produit similaire était effectivement vendu sur le marché intérieur aux États-Unis par une société dénommée Pfizer en vue de la consommation. La requérante conteste le choix par la Commission des États-Unis tenus pour un pays tiers à économie de marché aux fins de cet examen, au motif que Pfizer est le seul producteur aux États-Unis et que la concurrence intérieure est insuffisante dans ce pays. En outre, elle fait valoir que la plupart des ventes de Pfizer ne sont pas conclues dans le cadre d' opérations commerciales normales (voir l' article 2, paragraphe 7, du règlement de base), mais avec des sociétés apparentées et que Pfizer est donc en mesure de réaliser des bénéfices excessifs. Elle soutient que la valeur normale aurait dû être construite conformément à l' article 2, paragraphe 5, sous b), du règlement de base.
17. Le Conseil fait valoir que la Commission n' a tenu compte que des ventes par Pfizer à des utilisateurs finals indépendants et que les prix que cette société a fait payer au cours de la période de référence permettaient de réaliser un bénéfice raisonnable, mais non excessif: voir le huitième considérant du règlement contesté. En effet, selon le Conseil, Pfizer a déclaré qu' elle n' a conclu aucune vente interne avec ses filiales chimiques et pharmaceutiques au cours de la période de référence. Le Conseil soutient donc qu' il a confirmé à juste titre les constatations de la Commission au sujet de la détermination de la valeur normale. En outre, dans son mémoire en défense, le Conseil répète que, selon le onzième considérant du règlement n
707/89, la Commission s' est assurée que Pfizer était exposée à la concurrence des importations sur son marché intérieur.
18. Ainsi que la Cour l' a précisé dans l' arrêt du 22 octobre 1991, dans l' affaire C-16/90, Noelle/Hauptzollamt Bremen-Freihafen, bien que le choix d' un pays tiers à cette fin relève du pouvoir d' appréciation dont les institutions communautaires disposent dans l' analyse de situations économiques complexes, l' exercice de ce pouvoir est soumis en principe au contrôle juridictionnel. La Cour interviendra là où il a été établi que les règles de procédure applicables n' ont pas été respectées ou que les institutions ont commis une erreur de fait ou un détournement de pouvoir. En outre, la Cour a souligné au point 13 des motifs de son arrêt dans l' affaire Noelle qu' il convenait de vérifier si les institutions avaient pris en considération tous les éléments pertinents en vue d' établir le caractère adéquat du pays tiers choisi et si les éléments du dossier avaient été examinés avec la diligence requise pour que l' on puisse considérer que la valeur normale avait été déterminée d' une manière appropriée et non déraisonnable.
19. Néanmoins, les arguments invoqués à ce sujet par le Conseil dans les considérants du règlement contesté n' ont pas été réfutés par la requérante. En effet, celle-ci reconnaît dans sa requête qu' une quantité considérable de calcium a été importée aux États-Unis pendant la période à considérer, en particulier à partir du Canada. Par conséquent, selon nous, elle n' a pas établi que les conditions définies dans l' affaire Noelle n' étaient pas remplies en l' espèce.
iii) Le préjudice
20. La requérante conteste les déclarations exposées par la Commission dans les considérants du règlement n
707/89 et confirmées par le Conseil dans le règlement contesté au sujet de la question du préjudice. En particulier, elle conteste que tout préjudice subi par la production de la Communauté soit imputable au prétendu dumping conformément à ce que prévoit l' article 4, paragraphe 1, du règlement de base, aux termes duquel les préjudices causés par des facteurs autres que les effets du dumping, "tels que le volume ou les prix d' importation qui ne font pas l' objet d' un dumping ou de subventions, ou la contraction de la demande, qui, individuellement ou en combinaison, exercent également une influence défavorable sur la production communautaire, ne doivent pas être attribués aux importations qui font l' objet d' un dumping ou de subventions". La requérante souligne que l' article 4, paragraphe 2, prévoit ce qui suit:
"L' examen du préjudice doit comprendre les facteurs suivants, ni un seul ni même plusieurs d' entre eux ne constituant nécessairement une base de jugement déterminante:
a) le volume des importations faisant l' objet d' un dumping ou de subventions, notamment pour déterminer si elles se sont accrues de façon significative, soit en valeur absolue, soit par rapport à la production ou à la consommation dans la Communauté;
b) les prix des importations faisant l' objet d' un dumping ou de subventions, notamment pour déterminer s' il y a eu sous-cotation significative du prix par rapport au prix d' un produit similaire dans la Communauté;
c) l' impact en résultant sur la production concernée, tel qu' il ressort des tendances réelles ou virtuelles des facteurs économiques pertinents..."
21. Les constatations de la Commission relatives au préjudice sont exposées du seizième au vingt-deuxième considérants du règlement n
707/89. Suivant la Commission, les importations de calcium-métal en provenance de Chine ont reculé en passant de 130 tonnes en 1985 à 119 tonnes en 1987, après avoir atteint 150 tonnes au total en 1986. Les importations en provenance d' Union soviétique ont augmenté en passant de 60 tonnes en 1985 à 428 tonnes en 1986 avant de retomber à 145 tonnes en 1987. La Commission souligne que le bond des importations soviétiques en 1986 a entraîné une accumulation de stocks excédentaires.
22. La Commission expose que la tendance susvisée doit être considérée dans le contexte d' une baisse constante de la consommation constatée dans la Communauté depuis 1985. Selon la requérante, cette baisse était due, au moins en partie, aux progrès technologiques impliquant que de plus petites quantités de calcium étaient nécessaires pour l' exécution d' opérations nécessitant auparavant des quantités bien plus importantes. A la suite de cette baisse de consommation, la part de marché représentée par les importations chinoises a augmenté en passant de 12 % en 1985 à 20 % en 1987, tandis que la part de marché des importations soviétiques croissait en passant de 6 % en 1985 à 25 % en 1987.
23. Il semble que Péchiney ait procédé à d' importants investissements en 1985 et en 1986 à la suite de décisions prises lors de l' expansion du marché. L' augmentation de la part du marché prise par les importations a exercé un effet spectaculaire sur l' exploitation de la capacité de production de Péchiney, qui a baissé en passant de 81 % en 1985 à 52 % en 1987. Au cours de ces années, Péchiney a été obligée de diminuer ses effectifs de moitié et, en 1987, elle a subi des pertes financières considérables. En concluant que le préjudice subi par Péchiney avait été causé par les importations en provenance de Chine et d' Union soviétique, la Commission a constaté que le fléchissement de la consommation communautaire était allé de pair presque exactement avec une chute des importations en provenance de pays tiers autres que la Chine et l' Union soviétique. Elle a donc estimé que le préjudice n' était pas imputable à des importations de pays tiers autres que ces derniers.
24. La requérante conteste l' argumentation tirée par la Commission et le Conseil des chiffres de production de Péchiney pour 1985 au motif qu' il s' agissait d' une année exceptionnelle. Elle soutient que, compte tenu de sa production des années antérieures, il était à prévoir que la production de Péchiney augmenterait d' environ 10 % par an. Dans ces conditions, Péchiney aurait produit environ 660 tonnes en 1985, alors qu' en fait elle a produit 927 tonnes. La requérante conclut que Péchiney a surestimé la demande potentielle de calcium-métal dans la Communauté. Elle soutient encore que, s' il n' est pas tenu compte des chiffres exceptionnels pour 1985, la baisse de la production de Péchiney semble bien plus faible et donne à penser que cette société avait à peine souffert de celle de la consommation.
Elle ajoute que la décision de Péchiney de procéder à d' importants investissements en 1985 et 1986 était imprudente compte tenu de cette baisse.
25. La Commission et le Conseil estiment que cet argument n' est pas fondé. Le Conseil soutient que la décision d' investir dans une nouvelle capacité a été prise par Péchiney en 1984 alors que le niveau d' exploitation de la capacité était de 92 % et que le marché était en expansion. Ce moyen n' a pas été réfuté par la requérante et il semble répondre à son argument suivant lequel l' année 1985 n' aurait pas dû être prise en compte. Selon nous, il ne faut pas attendre de la Commission et du Conseil qu' ils examinent la sagesse des décisions de gestion arrêtées par les entreprises en cause dans des procédures de dumping, à moins qu' il ne soit irréfutablement établi qu' une décision particulière était absolument déraisonnable. A notre avis, la Commission et le Conseil ont estimé à juste titre que Péchiney ne pouvait être critiquée pour n' avoir pas prévu la contraction de la demande et que le préjudice subi par Péchiney tenant à l' accroissement du volume des importations en provenance de Chine et d' Union soviétique n' était imputable à aucune erreur de jugement qui aurait pu avoir été commise par la direction de Péchiney.
26. La requérante soutient encore qu' elle était elle-même responsable d' une grande partie des importations de calcium-métal en provenance de Chine et d' Union soviétique au cours de la période examinée et qu' elle n' avait recouru à ces sources d' approvisionnement qu' en raison du refus illicite de Péchiney de l' approvisionner, soit un argument dont nous avons déjà fait état (voir le paragraphe 5 ci-dessus). Selon la requérante, si Péchiney avait été disposée à satisfaire à ses besoins, les importations en provenance de Chine et d' Union soviétique auraient été bien plus faibles et l' exploitation par Péchiney de sa capacité de production aurait été sensiblement améliorée. Bref, la requérante soutient que Péchiney s' était dans une large mesure causé à elle-même tout préjudice subi et que, par conséquent, il ne fallait pas en tenir compte.
27. La réponse de la Commission à cet argument, confirmée par le Conseil, n' est, selon nous, pas entièrement convaincante. Le quinzième considérant du règlement contesté est formulé comme suit:
"Un troisième argument fait valoir que le producteur communautaire est lui-même à l' origine du préjudice subi par suite de son refus d' approvisionner en calcium l' importateur en question qui a, dans un État membre, commencé à l' encontre du producteur communautaire une procédure judiciaire pour abus de position dominante.
La Commission fait observer cependant que le producteur communautaire a rejeté ces affirmations et qu' aucun arrêt définitif n' a encore été rendu par la juridiction de l' État membre en cause.
La Commission estime que l' objet d' une procédure antidumping n' est pas et ne saurait être d' entériner ou d' encourager les pratiques commerciales restrictives et que l' ouverture d' une telle procédure ne prive donc pas une entreprise de son droit d' intenter une action au titre des articles 85 ou 86 du traité CEE; une enquête antidumping ne peut pas préjuger du résultat d' une telle action. En outre, dans l' hypothèse où une infraction aux articles 85 et 86 est constatée et où une décision est arrêtée en vertu des dispositions du règlement n
17, la Commission a la possibilité de réexaminer la présente procédure antidumping en vertu de l' article 14, paragraphe 1, du règlement (CEE) n
2423/88."
28. Pour ce qui concerne la première partie de la réponse de la Commission à l' argument susvisé, il ne suffisait manifestement pas pour résoudre la question de se borner à déclarer que le producteur communautaire avait contesté toutes les allégations en cause. En outre, si la question était pertinente, l' absence de décision définitive dans le cadre de la procédure nationale ne pouvait relever la Commission de son obligation de procéder à son examen.
29. En ce qui concerne le deuxième point soulevé par la Commission, celle-ci avait invoqué des arguments similaires dans d' autres affaires de dumping afin de justifier la méconnaissance d' arguments fondés sur les règles du traité régissant la concurrence (1). Il est, par conséquent, évident que ce paragraphe n' est qu' une formule type. Il était particulièrement inopportun en l' espèce, puisque la procédure relative à l' article 86 du traité avait été engagée non au titre du règlement n
17 (JO 1962, 13, p. 204) mais, tout à fait légitimement, devant les autorités nationales compétentes. En tout état de cause, il ne suffit manifestement pas de réagir en se bornant à laisser ouverte la possibilité d' un examen de la procédure relative au dumping en cas de constatation ultérieure d' une infraction aux règles de la concurrence, car la partie cherchant à invoquer ces règles risque d' avoir alors subi un préjudice irréparable. Une telle ligne de conduite ne constitue pas, selon nous, une protection suffisante contre l' utilisation d' une procédure antidumping visant à ébranler les règles du traité en matière de concurrence.
30. La difficulté de concilier le recours à des mesures antidumping et des facteurs touchant la politique de la concurrence, ou "antitrust", est généralement reconnue (2) et a été récemment examinée par l' avocat général M. Van Gerven dans l' affaire Noelle, déjà citée: voir en particulier le paragraphe 11 de ses conclusions. Ainsi qu' un commentateur l' a fait observer, "le droit antitrust ... est destiné à protéger la concurrence, ce qui en général signifie le maintien des prix à la baisse; les mesures antidumping sont destinées à empêcher la concurrence déloyale et, par conséquent, dans certains cas, à pousser les prix à la hausse. Toute législation antidumping, si elle n' est pas maniée avec prudence, tend à décourager la concurrence..." (voir Temple Lang, loc. cit., p. 7-2)
31. Le statut spécial de la politique de la concurrence au titre du traité CEE est souligné par l' article 3, sous f), selon lequel l' action de la Communauté comporte "l' établissement d' un régime assurant que la concurrence n' est pas faussée dans le marché commun". L' importance fondamentale de cet objectif a été mise en relief par la Cour dans l' affaire 6/72 Europemballage et Continental Can/Commission (Rec. 1973, p. 215, voir le point 24 des motifs de l' arrêt).
32. Il est exact qu' en vertu de l' article 3, sous b), l' action de la Communauté comporte également "l' établissement d' un tarif douanier commun et d' une politique commerciale commune envers les États tiers" et que c' est dans le cadre de cette politique que des mesures antidumping sont prises: voir l' article 113 du traité. Néanmoins, alors que le traité tient la protection requise contre le dumping pour un mal nécessaire, les mesures répondant à cette nécessité ne peuvent être prises sans tenir compte de l' objectif énoncé à l' article 3, sous f).
33. Nous admettons qu' en principe les procédures d' enquête au sujet de plaintes relatives au dumping et d' infractions prétendues aux règles régissant la concurrence sont distinctes, ce que le Conseil souligne dans les considérants du règlement contesté. Néanmoins, il peut se présenter des cas dans lesquels le manquement à l' obligation de tenir compte des facteurs relatifs à la politique de la concurrence risque d' entraîner l' adoption de mesures antidumping qui exercent des effets incompatibles avec cette politique. Il est par conséquent indispensable, selon nous, de tenir dûment compte des facteurs relevant de la politique de la concurrence là où l' institution de droits antidumping est envisagée. (Il peut également être quelquefois nécessaire de tenir compte de facteurs relevant de la politique commerciale dans des affaires de concurrence, mais il n' y a pas lieu de statuer sur ce point dans la présente procédure).
34. En général, il convient que les institutions tiennent compte des facteurs pertinents relevant de la politique de la concurrence lorsqu' elles examinent si "les intérêts de la Communauté" nécessitent une action (voir l' article 11, paragraphe 1, du règlement de base pour ce qui concerne les droits provisoires et l' article 12, paragraphe 1, de ce règlement pour ce qui concerne les droits définitifs). C' est là un aspect sur lequel nous reviendrons. Cependant, des questions de concurrence pourront être également soulevées dans d' autres contextes, notamment en ce qui concerne la question du préjudice, ce qui ressort de la présente affaire. En effet, il y a lieu de noter qu' un des règlements qui a précédé le règlement de base a mentionné expressément la concurrence entre les producteurs de la Communauté parmi les facteurs à examiner afin d' établir le point de savoir si les importations en dumping causaient un préjudice: voir l' article 4, paragraphe 3, du règlement (CEE) n
459/68 (JO 1968, 93, p. 67).
35. En l' espèce, la requérante a soutenu que c' est Péchiney qui est la cause du préjudice qu' elle prétend avoir subi, dans la mesure où ce préjudice résulte d' une violation par Péchiney de l' article 86. Il est clair que ce point n' est pas soulevé témérairement ou abusivement: il a fait l' objet d' une plainte déposée par la requérante auprès des autorités françaises compétentes en matière de concurrence et des preuves littérales tendant à montrer que Péchiney se proposait de nuire aux activités de la requérante ont été fournies à la Commission au cours de l' enquête. Si la requérante a raison, les conditions de l' institution d' un droit n' étaient pas réunies.
36. Le Conseil ne traite pas du fond de l' argument susvisé ni dans les considérants du règlement contesté ni dans ses observations. Néanmoins, la Commission, qui est intervenue à l' appui des conclusions du Conseil, cherche à s' étendre au sujet de la manière superficielle dont la violation présumée de l' article 86 est traitée dans les considérants du règlement contesté. Dans ses observations, elle fait valoir pour la première fois qu' elle a bien examiné le grief de la requérante mais qu' elle a conclu que Péchiney ne détenait pas une position dominante en raison du caractère ouvert du marché communautaire du calcium-métal. Elle ajoute que l' objet du différend entre la requérante et Péchiney semble plus porter sur la qualité du produit que sur le point de savoir si Péchiney était ou non disposée à approvisionner la requérante. De l' avis de la Commission, des différends de cette nature relèvent du droit des contrats et non du droit de la concurrence.
37. Nous n' estimons pas que les arguments invoqués par la Commission soient suffisants pour résoudre la question. La Commission semble reconnaître que ni elle-même ni le Conseil ne pouvaient se prononcer sur le point de savoir si le préjudice subi par Péchiney lui était causé par elle-même, sans se former une opinion sur le fond de l' argument de la requérante suivant lequel l' article 86 du traité aurait été violé. Néanmoins, les considérants du règlement contesté ne contiennent aucun élément donnant à penser que le fond de cet argument avait été sérieusement examiné par la Commission ou le Conseil avant que la décision d' instituer un droit n' ait été prise. Le manquement du Conseil à son obligation d' examiner le fond de la question dans les considérants du règlement contesté doit en tout état de cause être tenu pour incompatible avec les exigences de l' article 190 du traité, qui prévoit que les règlements doivent être motivés.
38. La légalité du refus présumé de Péchiney d' approvisionner la requérante n' est pas le seul point en matière de concurrence que la Commission et le Conseil se sont abstenus de résoudre. La requérante soutient que, jusqu' en 1986, les prix de Péchiney étaient inférieurs aux prix des producteurs chinois et soviétiques et ont eu pour effet que ces derniers ont été obligés de baisser leurs prix pour être en mesure de pénétrer le marché communautaire. Le Conseil répond que la Commission avait établi la sous-cotation des prix par les exportateurs chinois et soviétiques au cours de la période de référence, soit au cours de l' année civile 1987. Il poursuit en ces termes (voir le dix-huitième considérant du règlement contesté):
"Le débat consistant à savoir qui a, avant 1985, lancé cette politique de bas prix apparaît aujourd' hui comme difficile, sinon impossible à trancher; en tout état de cause, le fait de savoir si, à l' origine, les exportateurs en cause ont seulement eu l' intention d' aligner leurs prix sur ceux du producteur communautaire, n' est pas considéré comme utile pour mesurer le résultat des sous-cotations pratiquées au cours de la période pendant laquelle le préjudice a été déterminé. Le recalcul des sous-cotations a confirmé la preuve que les produits exportés de Chine ou d' Union soviétique à des prix de dumping ont été vendus dans la Communauté à des prix inférieurs à ceux du producteur communautaire."
39. Nous reconnaissons qu' il est difficile de déterminer qui a commencé à procéder à la sous-cotation des prix. Néanmoins, puisque nous avons déjà conclu que les constatations de la Commission et du Conseil au sujet du préjudice étaient sans fondement, nous estimons inutile d' approfondir cette question.
iv) Les intérêts de la Communauté
40. Nous avons déjà précisé que, conformément à l' article 12, paragraphe 1, du règlement de base, un droit antidumping définitif ne peut être institué que "lorsqu' il ressort de la constatation définitive des faits qu' il y a dumping ... ainsi qu' un préjudice en résultant et que les intérêts de la Communauté nécessitent une action communautaire...". La requérante soutient que les intérêts de la Communauté en l' espèce, loin de nécessiter une action, exigeaient en fait qu' il lui soit permis de poursuivre ses activités, qui, selon elle, constituent une contribution importante au développement d' une industrie européenne compétitive. Selon la requérante, il n' existe aucune raison d' ordre stratégique au maintien d' une production de calcium-métal de la Communauté. Elle fait également valoir que l' institution d' un droit avait pour effet d' accroître sensiblement ses coûts et de menacer sa survie. Elle soutient que c' était là mettre fin à la contribution capitale qu' elle apporte à la mise au point de nouveaux types d' aimants.
41. Les arguments susvisés sont rejetés par le Conseil et par la Commission, qui estiment qu' "en l' absence de toute protection contre les effets préjudiciables des importations chinoises ou soviétiques ayant fait l' objet de dumping, la viabilité du seul producteur communautaire serait compromise et que la Communauté serait alors entièrement dépendante de l' extérieur pour ses approvisionnements en calcium-métal utilisé dans la métallurgie" (vingtième considérant du règlement contesté). En outre, la Commission et le Conseil soutiennent qu' en calculant l' effet du droit sur ses activités la requérante a tenu compte non seulement du droit lui-même, mais également d' autres hausses des coûts de production et des fluctuations des changes en 1988 et en 1989. L' examen de la Commission était nécessairement fondé sur les faits établis au cours de la période d' enquête et a fait apparaître que les mesures envisagées n' exerceraient qu' un effet limité sur les coûts totaux de la requérante et un effet négligeable sur les utilisateurs finals de calcium-métal dans la Communauté. Il a également été allégué au cours de la présente procédure que la plus grande partie du calcium-métal acheté par la requérante auprès de sources extérieures à la Communauté est importée sous le régime de perfectionnement actif et réexportée après avoir été traitée. Par conséquent, elle n' est pas mise en libre pratique dans la Communauté et aucun droit n' est exigible. Le Conseil relève qu' aucun utilisateur final de la Communauté n' a demandé à être entendu ni présenté aucune observation écrite après l' institution du droit provisoire (vingt-troisième considérant du règlement contesté).
42. La Cour a récemment réaffirmé dans plusieurs affaires relatives aux photocopieurs à papier ordinaire que la question de savoir si les intérêts de la Communauté nécessitaient une action suppose l' appréciation de situations économiques complexes et que le contrôle juridictionnel d' une telle appréciation doit être limité à la vérification du respect des règles de procédure applicables, de l' exactitude matérielle des faits retenus pour opérer le choix contesté, de l' absence d' erreur manifeste dans l' appréciation de ces faits ou de l' absence de détournement de pouvoir: voir le point 68 des motifs de l' arrêt du 10 mars 1992 dans l' affaire C-174/87. En l' espèce, à notre avis, la requérante n' a pas apporté d' éléments suffisants justifiant la remise en cause de la conclusion de la Commission et du Conseil, selon laquelle la nécessité d' éviter que la Communauté ne devienne tributaire de sources extérieures de calcium-métal avait plus de poids que l' intérêt des utilisateurs à un accès permanent à des sources d' approvisionnement en calcium-métal aux prix les plus bas possibles.
43. Néanmoins, la conclusion susvisée n' était pas, selon nous, suffisante pour établir que les intérêts de la Communauté réclamaient une intervention, car il aurait fallu également tenir compte de la question de savoir si l' institution d' un droit était compatible avec la politique communautaire en matière de concurrence. Que les institutions doivent tenir compte d' éléments pertinents touchant la politique de la concurrence dans des affaires de dumping lorsqu' elles examinent si les intérêts de la Communauté nécessitent une action a été reconnu par l' avocat général M. Van Gerven dans ses conclusions dans l' affaire Noelle, précitée, et par la Commission elle-même dans son "Guide de la législation communautaire à l' encontre des pratiques de dumping et de subventions" (version anglaise reprise dans Van Bael et Bellis, Anti-Dumping and other Trade Protection Laws of the EEC (2e édition, 1990, p. 594 à 600), dont le paragraphe 12 est rédigé comme suit: "L' expression 'intérêts de la Communauté' peut couvrir une large gamme de facteurs. Les facteurs les plus importants sont cependant les intérêts des consommateurs et des transformateurs du produit importé et le besoin de maintenir la concurrence au sein du marché commun."
44. La question de l' effet de l' institution d' un droit sur la concurrence dans le marché commun aurait dû être examinée dans le contexte des intérêts de la Communauté, parce que, même si Péchiney ne détenait pas une position dominante avant l' institution du droit, il existait un risque que le règlement contesté ait pour effet de la placer dans une telle situation. Il est permis de relever que, conformément à l' article 2, paragraphe 3, du règlement n
4064/89, relatif au contrôle des opérations de concentration entre entreprises (JO 1989, L 395, p. 1), une concentration qui crée une position dominante à la suite de laquelle une concurrence effective est sensiblement entravée doit être tenue pour incompatible avec le marché commun. Selon nous, les institutions ont également l' obligation d' examiner le point de savoir si des droits antidumping devraient être institués là où ils auraient le même effet.
45. Alors qu' en ce qui concerne la question du préjudice, ainsi que nous l' avons exposé, il y avait lieu d' examiner les points relatifs à la concurrence afin d' établir si les conditions de l' institution d' un droit étaient réunies, en revanche pour ce qui concerne les intérêts de la Communauté, la question sur laquelle il fallait se prononcer concernait essentiellement l' opportunité de l' action. Il nous semble que, dans des affaires de dumping, les institutions communautaires ont le devoir de mettre en balance la nécessité de protéger la production de la Communauté contre tout préjudice et celle de veiller à ce que la concurrence ne soit pas faussée au sein du marché commun. En outre, afin de satisfaire aux exigences de l' article 190 du traité, les institutions doivent expliquer dans les règlements instituant des droits antidumping comment elles se sont décidées sur l' importance à accorder aux divers facteurs en cause.
46. Nous reconnaissons que l' on ne peut attendre des institutions que, dans des affaires de dumping, elles procèdent à un examen des points de politique communautaire en matière de concurrence aussi approfondi que l' examen qui serait attendu d' elles dans le contexte d' une procédure au titre du règlement n
17. Aux termes de l' article 7, paragraphe 9, sous a), du règlement de base, les enquêtes antidumping doivent normalement être conclues dans un délai de un an après l' ouverture de la procédure. Ce serait dans de nombreux cas une impossibilité si les institutions devaient être obligées de procéder à une enquête approfondie sur tout point soulevé en matière de concurrence au cours de l' enquête. Néanmoins, il ne s' ensuit aucunement que la Commission soit autorisée à méconnaître complètement les questions de politique de concurrence dans les affaires de dumping.
47. Il y a peut-être lieu de noter que la Commission est mieux placée pour examiner les aspects de la concurrence dans des enquêtes sur le dumping que les autorités de certains États, dans lesquels la responsabilité de l' application de la législation sur la concurrence et de l' enquête sur les plaintes en matière de dumping est confiée à différents organismes. Il est exact que l' article 8, paragraphe 1, du règlement de base et l' article 20, paragraphe 1, du règlement n
17 limitent la mesure dans laquelle la Commission est autorisée à faire usage de certaines informations qu' elle a acquises dans un autre objectif que celui en vue duquel elles ont été communiquées, mais ces dispositions n' empêchent pas les fonctionnaires des directions générales compétentes de se concerter, s' il y a lieu, avant d' agir.
48. Par conséquent, à notre avis, les institutions doivent, s' il y a lieu, tenir compte dans une mesure raisonnable des implications pour la politique de la Communauté en matière de concurrence de l' institution de droits antidumping. Quand il est procédé à cet exercice, la Cour s' immiscera sans doute rarement dans la mise en balance opérée par la Commission et par le Conseil. Néanmoins, bien que la Commission ait soutenu à l' audience qu' une consultation entre les directions générales compétentes avait en fait eu lieu avant l' adoption du règlement contesté, il n' est pas avéré que les institutions se soient sérieusement efforcées de procéder à la mise en balance requise. Par conséquent, nous estimons que la Cour n' a pas le choix et qu' elle ne peut qu' intervenir.
49. Notre conclusion sur ce point ne serait pas ébranlée si la plainte de la requérante devait être rejetée par le Conseil de la concurrence. Celui-ci n' est pas en mesure d' examiner l' effet de l' institution d' un droit antidumping sur la concurrence dans le marché commun. Le juste équilibre à établir entre la politique de la Communauté en matière de concurrence et sa politique commerciale est à l' évidence une question qui ne peut être traitée de manière satisfaisante que par les institutions communautaires. En effet, même une décision de la Commission au titre du règlement n
17 aux termes de laquelle elle reconnaissait que le comportement de Péchiney était compatible avec l' article 86 ne suffirait pas selon nous pour que la question soit résolue, car il aurait fallu encore tenir compte de l' effet de l' institution d' un droit sur la concurrence au sein du marché commun.
Conclusion
50. Pour conclure, nous estimons que le Conseil n' a pas examiné dans une mesure suffisante la plainte de la requérante suivant laquelle le préjudice dont Péchiney a fait grief a été causé par Péchiney elle-même. Nous estimons également que le Conseil a manqué à son obligation d' examiner dûment la question de savoir si l' institution d' un droit était compatible avec la nécessité d' éviter que la concurrence ne soit faussée au sein du marché commun. Dans la mesure où ces questions n' y sont pas abordées, les considérants du règlement contesté sont en tout état de cause insuffisants pour satisfaire aux exigences de l' article 190 du traité.
51. Nous sommes donc d' avis que:
- le règlement contesté doit être déclaré nul et non avenu;
- le Conseil doit être condamné aux dépens, y compris les coûts afférents à la demande de mesures provisoires et à l' exception d' irrecevabilité, à l' exclusion des coûts des parties intervenantes, qui doivent supporter leurs propres dépens.
(*) Langue originale: l' anglais.
(1) Voir, par exemple, le règlement (CEE) n
3687/87 du Conseil, instituant un droit antidumping sur les importations de mercure originaire d' Union soviétique (JO 1987, L 346, p. 7); le règlement (CEE) n
1361/87 de la Commission, instituant un droit antidumping sur le ferro-silico-calcium/siliciure de calcium originaire du Brésil (JO 1987, L 129, p. 5). Voir le règlement (CEE) n 3365/87 du Conseil (JO 1987, L 322, p. 1), relatif au même produit.
(2) Pour certaines contributions au débat dans une perspective européenne, voir Vandoren, "The interface between antidumping and competition law and policy in the European Community", 1986, 2 LIEI 1; Temple Lang, "Reconciling European Community antitrust and antidumping, transport and trade safeguard policies - practical problems" dans Hawk, Annual Proceedings of the Fordham Corporate Law Institute (1988), au chapitre 7; Kulms, "Competition, trade policy and competition policy in the EEC: the example of antidumping" (1990) 27 CMLRev 285; Mendes, Antitrust in a World of Interrelated Economies (1991).