61990CC0358_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In deze zaak vordert verzoekster, Compagnia italiana alcool SAS di Mario Mariano & Co., krachtens artikel 173 EEG-Verdrag nietigverklaring van twee beschikkingen van de Commissie om geen gevolg te geven aan de offertes in het kader van de bijzondere openbare inschrijvingen nrs. 5/90 en 6/90, geopend bij verordeningen van de Commissie (EEG) nrs. 2575/90 (PB 1990, L 243, blz. 22) en 2576/90 (PB 1990, L 243, blz. 24). Deze verordeningen voorzagen in de verkoop bij bijzondere openbare inschrijving van alcohol uit wijnbouwprodukten die in het bezit was van de interventiebureaus, voor gebruik als motorbrandstof in de Gemeenschap. Tevens vordert verzoekster krachtens de artikelen 178 en 215, tweede alinea, EEG-Verdrag vergoeding van de schade die zij als gevolg van de bestreden beschikkingen zal lijden.
De afzet van bij distillatie verkregen alcohol
2. Om de achtergrond van verzoeksters vorderingen te verklaren, moet worden bezien welke pogingen de gemeenschapswetgever heeft ondernomen om het probleem van de produktieoverschotten van alcohol het hoofd te bieden. In de considerans van verordening (EEG) nr. 822/87 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt (PB 1987, L 84, blz. 1) wordt vastgesteld (blz. 2), dat "de situatie van de wijnmarkt, die wordt gekenmerkt door een aanzienlijk overschot, buitengewoon snel verslechtert". Er moest derhalve worden opgetreden om het wijnbouwpotentieel van de Gemeenschap te verminderen en overschotten weg te werken. Volgens deze considerans (blz. 4) is "verplichte distillatie de doeltreffendste maatregel om overschotten tafelwijn op de markt weg te werken". Om evenwel "verstoringen op de markt van alcohol en gedistilleerde dranken te voorkomen, dienen voorschriften te worden vastgesteld voor de afzet van de alcohol die is verkregen door distillatie in het kader van de interventiemaatregelen op de wijnmarkt" (blz. 5).
3. De artikelen 35 en 36 regelen dan ook de distillatie van bij de wijnbereiding verkregen bijprodukten en van bepaalde wijnen. Artikel 37, lid 1, luidt als volgt:
"De afzet van de door distillatie als bedoeld in de artikelen 35 en 36 verkregen produkten die de interventiebureaus onder zich hebben, mag niet leiden tot verstoring van de markten van alcohol en gedistilleerde dranken in de Gemeenschap.
Daartoe vindt de afzet plaats in andere sectoren, met name in die van de brandstoffen, telkens wanneer een dergelijke verstoring zich dreigt voor te doen."
Artikel 39 van verordening nr. 822/87 regelt de verplichte distillatie van tafelwijn "wanneer voor een wijnoogstjaar de markt voor tafelwijn en wijn die tot tafelwijn kan worden verwerkt, een ernstig gebrek aan evenwicht vertoont". De door deze distillatie verkregen produkten worden door de interventiebureaus overgenomen. Artikel 40, lid 3, van verordening nr. 822/87 bepaalt het volgende:
"De door het interventiebureau overgenomen produkten of de bij de verwerking daarvan verkregen produkten worden afgezet door middel van een openbare veiling of door verkoop bij inschrijving. De afzet dient in zodanige omstandigheden plaats te vinden dat:
- de alcohol op de markten voor de diverse gebruiksdoeleinden normaal kan worden afgezet,
- iedere verstoring van de markt van alcohol en van gedistilleerde dranken wordt vermeden,
- aan de kopers gelijke toegang tot de goederen en een gelijke behandeling worden gewaarborgd."
4. De algemene voorschriften voor de afzet van alcohol die is verkregen bij distillatie als bedoeld in de artikelen 35, 36 en 39 van verordening nr. 822/87 en die in het bezit is van de interventiebureaus, zijn neergelegd in verordening (EEG) nr. 3877/88 van de Raad van 12 december 1988 (PB 1988, L 346, blz. 7). Bij de vaststelling van deze voorschriften moest de gemeenschapswetgever rekening houden met twee belangrijke risico' s.
5. In de eerste plaats is de normale markt van alcohol en van gedistilleerde dranken uitermate gevoelig en kan zij worden verstoord door het op de markt komen van hoeveelheden alcohol die in absolute cijfers gering lijken. Volgens de Commissie brengen de voornaamste producenten normaal gesproken per jaar slechts enkele duizenden hectoliters voor menselijke consumptie op de markt. Daarmee vergeleken zijn de hoeveelheden in voorraad gehouden alcohol enorm groot, zodat het vrijgeven van een klein gedeelte daarvan een ernstige verstoring van de normale markt kan veroorzaken. Zoals ik zal uiteenzetten, betroffen de bijzondere verkopen waarom het in dit geding gaat, te zamen 4,8 miljoen hectoliter.
6. De vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 3877/88 herinnert er dan ook aan, dat ingevolge artikel 40, lid 3, van verordening nr. 822/87 verstoring van de markt van alcohol en van gedistilleerde dranken die in de Gemeenschap worden geproduceerd, moet worden vermeden. Volgens de daaropvolgende overweging "dient ook te worden voorkomen dat deze alcohol in andere gebruikssectoren of voor bepaalde bestemmingen leidt tot extra moeilijkheden die zich (...) zouden kunnen voordoen". In dezelfde overweging wordt daaraan toegevoegd, dat "deze moeilijkheden in de brandstoffensector gering lijken" en dat "bij voorrang naar afzet in deze sector dient te worden gestreefd zonder echter eventuele andere afzetmogelijkheden uit te sluiten".
7. Het tweede in aanmerking te nemen risico was, dat vanwege de grote hoeveelheden alcohol waarom het ging, deze in partijen bij de opslagtanks van de interventiebureaus moest worden afgehaald. Dit bracht het gevaar mee, dat kopers door wijzigingen in de marktsituatie geneigd zouden zijn, de tweede of de volgende partijen niet af te halen.
8. Om deze risico' s het hoofd te bieden stelde de gemeenschapsregeling een aantal voorwaarden die moesten verzekeren, dat bij distillatie verkregen en uit gemeenschapsvoorraden verkochte alcohol enkel voor specifieke doeleinden wordt gebruikt, en dat de kopers de gehele gekochte hoeveelheid afhalen.
9. Verordening nr. 3877/88 bepaalt, dat de alcohol wordt verkocht bij openbare inschrijving, waaraan volgens de derde overweging van de considerans "het voordeel is verbonden van een grotere toegankelijkheid voor alle handelaren in de sector alcohol" dan verkoop bij openbare veiling. Volgens artikel 1, lid 2, van deze verordening moeten "de voorwaarden die bij de openbare inschrijving worden gesteld, alle gegadigden een gelijke behandeling waarborgen, ongeacht de plaats in de Gemeenschap waar zij zijn gevestigd". In artikel 1, lid 4, wordt evenwel bepaald, dat "voor deelneming aan de (...) procedures van openbare inschrijving alleen gegadigden in aanmerking komen die een waarborg hebben gesteld als garantie dat zij hun verplichtingen zullen nakomen". Bovendien bepaalt artikel 2 van verordening nr. 3877/88, dat voor elke openbare inschrijving bijzondere voorwaarden kunnen worden gesteld, "met name om marktverstoringen te voorkomen". De Commissie kan volgens de beheerscomitéprocedure van artikel 83 van verordening nr. 822/87 beslissen, "al dan niet op de ontvangen biedingen in te gaan".
10. De uitvoeringsbepalingen voor de afzet van alcohol die is verkregen bij distillatie als bedoeld in de artikelen 35, 36 en 39 van verordening nr. 822/87 en die in het bezit is van de interventiebureaus, zijn vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 1780/89 van de Commissie van 21 juni 1989 (PB 1989, L 178, blz. 1). Deze verordening is nadien gewijzigd en ik zal de betrokken wijzigingen aanhalen voor zover zij relevant zijn. Voor het ogenblik zal ik mij beperken tot de oorspronkelijke versie.
11. Ingevolge artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1780/89 kan de alcohol worden afgezet bij permanente openbare inschrijving, gewone openbare inschrijving of bijzondere openbare inschrijving. Volgens artikel 1, lid 2, wordt onder "openbare inschrijving" verstaan, "het via een oproep tot mededinging laten concurreren van de gegadigden, waarbij wordt gegund aan de hoogstbiedende wiens aanbieding aan de verordening beantwoordt". In de vijfde overweging van de considerans wordt verklaard, dat "aangezien de openbare inschrijving als doel heeft dat de beste prijs wordt behaald, de Commissie, wanneer zij besluit op de offertes in te gaan, dient toe te wijzen aan de hoogste bieder". De zesde overweging verklaart evenwel, dat "om de mededingingspositie van de produkten die door alcohol zouden kunnen worden vervangen, niet ongunstig te beïnvloeden, de Commissie de mogelijkheid moet worden gegeven niet op de offertes in te gaan".
12. Het onderhavige geschil heeft betrekking op bijzondere openbare inschrijvingen, waarvoor de voorschriften zijn neergelegd in titel III van verordening nr. 1780/89. Volgens deze voorschriften, die zien op de verkoop van grote hoeveelheden alcohol, kan bij bijzondere openbare inschrijvingen worden bepaald, dat de betrokken alcohol uitsluitend wordt verkocht voor een bepaald gebruik of voor een bepaalde bestemming. Ook kan een bepaald gebruik of een bepaalde bestemming worden verboden (artikel 18, lid 1). Ieder bericht van bijzondere openbare inschrijving heeft betrekking op twee partijen, die in een vastgestelde volgorde moeten worden afgehaald. De inschrijving betreft de prijs van de eerste partij (artikel 18, lid 2). De prijs van de tweede partij wordt bepaald door op de voor de eerste partij overeengekomen prijs een in het bericht van openbare inschrijving vastgestelde coëfficiënt toe te passen (artikelen 18, lid 2, en 27).
13. Het bericht van bijzondere openbare inschrijving wordt gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen en vermeldt de regels voor het indienen van de offerte, het uiteindelijke gebruik en/of de eindbestemming die voor de alcohol zijn vastgesteld, en enkele andere punten, genoemd in artikel 20 van verordening nr. 1780/89. Volgens artikel 23, lid 1, kan de Commissie volgens de beheerscomitéprocedure
"binnen vijftien werkdagen na de uiterste datum voor het indienen van de offertes en na inzage van de offertes (...) besluiten:
- in te gaan op de offertes,
- niet in te gaan op de offertes".
Wanneer op de offertes wordt ingegaan, dient de Commissie ingevolge artikel 23, lid 2, de hoogste offerte te aanvaarden. Overeenkomstig artikel 23, lid 3, zendt de Commissie de inschrijvers onverwijld een schriftelijke kennisgeving over het resultaat van hun offerte en informeert zij tevens de interventiebureaus die de alcohol in hun bezit hebben.
14. Binnen twintig dagen na de datum waarop de koper de kennisgeving van het resultaat van zijn offerte heeft ontvangen, laat deze zich door elk betrokken interventiebureau een verklaring van toewijzing verstrekken, en legt hij het bewijs over dat "hij bij ieder betrokken interventiebureau de honoreringszekerheid heeft gesteld die moet waarborgen dat de alcohol van de eerste partij voor de in het bericht van openbare inschrijving aangegeven doeleinden wordt gebruikt" (artikel 24).
15. De artikelen 25, 26 en 28 van verordening nr. 1780/89 bevatten bepalingen betreffende de afhaling van de alcohol. Volgens artikel 26, lid 1, kan met de afhaling van de tweede partij pas worden begonnen nadat de termijn voor de afhaling van de eerste partij is verstreken. Artikel 26, lid 2, bepaalt:
"Voordat de koper de tweede partij afhaalt, legt hij het bewijs over dat hij bij ieder betrokken interventiebureau de honoreringszekerheid heeft gesteld die moet dienen als garantie dat de alcohol van de tweede partij voor de in het bericht van openbare inschrijving aangegeven doeleinden wordt gebruikt."
De in verordening nr. 1780/89 aangebrachte wijzigingen
16. Verordening nr. 1780/89 is gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2568/90 van de Commissie (PB 1990, L 243, blz. 11). In de derde overweging van de considerans van laatstgenoemde verordening wordt verklaard, "dat bepaalde voorwaarden inzake de verkoop bij bijzondere inschrijving van wijnalcohol bestemd voor gebruik in de sector motorbrandstoffen binnen de Gemeenschap moeten worden gewijzigd om de voorziening van de kopers in zekere mate te garanderen en rekening te houden met de kosten van de in de verwerkingsbedrijven voor dat gebruik uit te voeren investeringen; dat dit niet in de weg mag staan aan het vervoer van de aangeboden alcohol". Meer in het bijzonder heet het in de vijfde en zesde overweging:
"Overwegende dat het dienstig is om, rekening houdend met de mogelijkheden inzake toezicht en controle op het gebruik in de Gemeenschap, te bepalen dat bij verkoop bij bijzondere inschrijving, om te garanderen dat de alcohol voor de opgegeven doeleinden wordt gebruikt, een lagere honoreringszekerheid dan bij de andere typen inschrijving wordt gesteld; dat deze honoreringszekerheid zelfs kan worden vervangen door de controle, tot het eindgebruik van de alcohol, van een bureau voor internationale verificaties;
Overwegende dat, om de kosten voor de opslag van bepaalde soorten alcohol te verminderen, de koper moet worden verplicht om een afhaalzekerheid te stellen voor elke partij waarvoor een bijzondere inschrijving is gehouden, ten einde te waarborgen dat de alcohol binnen de voorgeschreven termijnen wordt afgehaald; dat het tijdschema voor de afhaling van de toegewezen alcohol dienovereenkomstig moet worden herzien."
17. Ingevolge de gewijzigde versie van artikel 24, lid 2, tweede streepje, legt de koper het bewijs over, dat hij bij ieder betrokken interventiebureau een honoreringszekerheid en een afhaalzekerheid heeft gesteld. De honoreringszekerheid heeft tot doel, te "waarborgen dat de toegewezen alcohol voor de in het bericht van openbare inschrijving aangegeven doeleinden wordt gebruikt, tenzij de Commissie, volgende de procedure van artikel 83 van verordening (EEG) nr. 822/87, heeft besloten die zekerheid te vervangen door de verplichting voor de koper om zich (...) door een bureau voor internationale verificaties te laten controleren". De afhaalzekerheid heeft tot doel, te "waarborgen dat de alcohol van de eerste partij binnen de in artikel 25 vastgestelde termijnen wordt afgehaald".
18. Volgens de gewijzigde versie van artikel 26 van verordening nr. 1780/89 mag met de afhaling van de alcohol van de tweede partij pas worden begonnen nadat de volledige hoeveelheid alcohol van de eerste partij uit de opslagtanks van elk betrokken interventiebureau is afgehaald (artikel 26, lid 1). Voordat de koper de tweede partij afhaalt, dient hij het bewijs over te leggen dat hij bij het betrokken interventiebureau de afhaalzekerheid heeft gesteld, die moet waarborgen dat de alcohol van de tweede partij binnen de in artikel 26, lid 3, vastgestelde termijnen wordt afgehaald (artikel 26, lid 2).
19. De Commissie wijst erop, dat de bij verordening nr. 2568/90 doorgevoerde wijzigingen tot gevolg hadden, dat het bij verordening nr. 1780/89 ingevoerde stelsel van zekerheden zowel soepeler als strikter werd. Enerzijds werd voor elke partij een specifieke afhaalzekerheid ingesteld om te garanderen dat de alcohol binnen de gestelde termijnen werd afgehaald, en werd de honoreringszekerheid uitgebreid tot de gehele looptijd van de overeenkomst en niet meer per partij toegepast. Anderzijds kreeg de Commissie de bevoegdheid, de honoreringszekerheid te vervangen door de verplichting voor de koper, zich te onderwerpen aan inspectie door een bureau voor internationale verificaties. Opgemerkt zij, dat de in de considerans van verordening nr. 2568/90 voor de wijziging van het stelsel van zekerheden gegeven redenen door verzoekster uitdrukkelijk worden onderschreven.
De feiten
20. Volgens de Commissie kan de bij distillatie van wijn verkregen alcohol voor tal van doeleinden worden gebruikt, onder meer voor de bereiding van geneesmiddelen en voor menselijke consumptie bestemde dranken. Ook kan hij worden verwerkt in tal van chemische en industriële produkten, zoals verf, reinigingsmiddelen, verdelgingsmiddelen en gist. Wijnalcohol kan bovendien worden gebruikt in de sector motorbrandstoffen, waar hij drie verschillende toepassingen heeft.
21. In de eerste plaats kan hij worden gebruikt ter vervanging van benzine. Er bestaat in de Gemeenschap thans geen noemenswaardige vraag naar alcohol ter vervanging van benzine, maar wel in enkele derde landen, met name in Brazilië. In de tweede plaats kan wijnalcohol worden gebruikt voor menging met benzine. Bij dit gebruik kan hij vijf tot tien procent van het eindprodukt uitmaken. De Commissie heeft verklaard, dat de Gemeenschap voor dit doel bestemde alcohol naar Brazilië uitvoert, en dat zij ernaar streeft, dergelijke exporten uit te breiden tot het Caribisch gebied, waar alcohol uit de Gemeenschap wordt ingevoerd voor de verwerking tot ethylalcohol. Het produkt dat daaruit ontstaat, wordt blijkbaar gemengd met benzine en naar de Verenigde Staten uitgevoerd als "gasohol".
22. Wanneer alcohol voor menging met benzine uit de Gemeenschap wordt uitgevoerd, vindt de controle op het uiteindelijke gebruik ervan plaats door middel van financiële garanties en douanecertificaten. Indien het eindprodukt evenwel binnen de Gemeenschap wordt vervaardigd, wordt effectief toezicht volgens de Commissie bemoeilijkt door het feit dat de alcohol met benzine wordt gemengd voordat het eindprodukt op de markt wordt gebracht. Dit maakt het moeilijk, te controleren of de alcohol is gebruikt voor het toegestane doel. Derhalve bestaat het gevaar, dat hij op onwettige wijze naar de markt van alcohol voor menselijke consumptie wordt gesluisd, die daardoor zou kunnen worden verstoord.
23. De derde toepassing van alcohol in de sector motorbrandstoffen is de toevoeging aan benzine onder de naam ETBE. Dit kan worden gebruikt ter vervanging van andere brandstofadditieven zoals MTBE, dat wordt vervaardigd uit methanol. Brandstofadditieven worden als afzonderlijk produkt verhandeld, hetgeen volgens de Commissie de produktie ervan gemakkelijker te controleren maakt. In dat geval kan gemakkelijk worden gegarandeerd, dat de alcohol niet voor ongeoorloofde doeleinden wordt gebruikt.
24. Volgens verzoekster is het gevaar voor onwettige verkoop van alcohol binnen de Gemeenschap zeer gering, en zeker veel kleiner dan buiten de Gemeenschap, aangezien binnen de Gemeenschap geen alcohol voor menselijke consumptie mag worden verkocht zonder begeleidende documenten waaruit de oorsprong ervan blijkt. Zij komt ook op tegen de stelling van de Commissie, dat het toezicht op het gebruik van alcohol moeilijker is wanneer deze wordt gemengd met benzine, dan wanneer hij wordt gebruikt voor de produktie van additieven. Zij voert namelijk aan, dat er tijdens de menging van alcohol met benzine geen chemische reactie optreedt. Het mengsel bevat derhalve precies dezelfde hoeveelheid alcohol als er werd toegevoegd, en dit kan gemakkelijk worden gecontroleerd. Wanneer alcohol evenwel wordt gebruikt om het additief ETBE te produceren, treedt een chemische reactie op, waardoor moeilijk is vast te stellen, hoeveel alcohol voor de produktie ervan is gebruikt. In de praktijk zijn de kosten van verwerking van alcohol tot additieven voor benzine te hoog om voor ondernemingen die de aankoop van interventiealcohol overwegen, echt interessant te zijn.
25. De Commissie tracht sinds 1986 door middel van bijzondere openbare inschrijvingen grote voorraden gedistilleerde alcohol af te zetten, waarvan de opslag voortdurend financiële en logistieke problemen oplevert. Een eerste inschrijving is georganiseerd in 1986 op grond van verordening (EEG) nr. 1915/86 van de Commissie (PB 1986, L 165, blz. 14). Volgens artikel 8, lid 4, daarvan moesten de kopers een zekerheid stellen van 80 ECU per hectoliter alcohol van 100 % vol. Aan de in het kader van die inschrijving ingediende offertes is geen gevolg gegeven. In 1989 organiseerde de Commissie drie inschrijvingen. Ditmaal werd per partij één enkele zekerheid van 40 ECU per hectoliter vereist, die tegelijkertijd als honoreringszekerheid en als afhaalzekerheid diende. Om verschillende redenen gaf de Commissie geen gevolg aan de ingediende offertes.
26. Midden 1990 werd een nieuwe inschrijving voorbereid. Op 5 september 1990 opende de Commissie bij twee verordeningen bijzondere openbare inschrijvingen voor de verkoop van alcohol die in het bezit was van interventiebureaus, voor gebruik als motorbrandstof binnen de Gemeenschap. Verordening nr. 2575/90 regelde de opening van bijzondere openbare inschrijving nr. 5/90. De totale te verkopen hoeveelheid bedroeg 3 200 000 hectoliter, uitgedrukt in hectoliter alcohol 100 % vol, bestaande uit vijf partijen van 640 000 hectoliter. De alcohol was in het bezit van het Spaanse, het Franse en het Italiaanse interventiebureau. Verordening nr. 2576/90 van de Commissie regelde de opening van bijzondere openbare inschrijving nr. 6/90. De totale te verkopen hoeveelheid bedroeg ditmaal 1 600 000 hectoliter, uitgedrukt in hectoliter alcohol 100 % vol, bestaande uit vijf partijen van 320 000 hectoliter. Deze alcohol was in het bezit van het Franse en het Italiaanse interventiebureau.
27. De te koop aangeboden alcohol was in beide gevallen bestemd voor gebruik als motorbrandstof binnen de Gemeenschap. De verwerking van de alcohol voor dit doel moest plaatsvinden binnen de Gemeenschap. De verkopen zouden plaatsvinden overeenkomstig het bepaalde in verordening nr. 1780/89, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2568/90, en de bij artikel 24, lid 2, van deze verordening bepaalde afhaalzekerheid werd in beide gevallen vervangen door de verplichting voor de kopers om zich te laten controleren door een bureau voor internationale verificaties. De offertes moesten in beide gevallen uiterlijk op 25 september 1990 om 12.00 uur (Belgische tijd) worden ingediend. De berichten van openbare inschrijving zijn op 8 september 1990 (PB 1990, C 224, resp. blz. 10 en 15) in het Publikatieblad gepubliceerd. De kopers werden verplicht, een afhaalzekerheid van 40 ECU per hectoliter alcohol 100 % vol te stellen voor de afhaling van de alcohol van de eerste partij.
28. Verzoekster diende voor de twee bijzondere openbare inschrijvingen nrs. 5/90 en 6/90 offertes in vóór het verstrijken van de gestelde termijn. Haar offerte voor inschrijving nr. 6/90 werd later ongeldig bevonden. Ik kom daar nog op terug. Niettemin werden beide offertes op hun merites beoordeeld. Ofschoon verzoekster in beide gevallen de hoogste offerte had ingediend, besloot de Commissie conform het advies van een ruime meerderheid in het Beheerscomité voor wijn, geen gevolg te geven aan de ontvangen offertes. Op 18 oktober 1990 richtte de Commissie daartoe formele beschikkingen tot de betrokken Lid-Staten. Verzoekster werd van deze beschikkingen op de hoogte gebracht bij aangetekende brieven van 21 november 1990, die zij blijkbaar pas op 28 november heeft ontvangen.
29. De Commissie besloot vervolgens voor dezelfde partijen alcohol een tweede inschrijving te organiseren. Op 26 november 1990 stelde zij verordeningen (EEG) nrs. 3389/90 en 3390/90 (PB 1990, L 327, blz. 19 en 21) betreffende de bijzondere openbare inschrijvingen nrs. 7/90 en 8/90 vast. Weer moest de te koop aangeboden alcohol als motorbrandstof in de Gemeenschap worden gebruikt en moest de verwerking van de alcohol in de Gemeenschap plaatsvinden. De berichten van inschrijving voor bijzondere openbare inschrijvingen nrs. 7/90 en 8/90 zijn op 27 november 1990 (PB 1990, C 296, resp. blz. 5 en 10) in het Publikatieblad gepubliceerd.
30. Voorts stelde de Commissie op 26 november 1990 verordening (EEG) nr. 3391/90 (PB 1990, L 327, blz. 23) vast, waarbij verordening nr. 1780/89 opnieuw werd gewijzigd. De nieuwe verordening hield onder meer een wijziging van het stelsel van zekerheden in. De eerste overweging van de considerans luidt namelijk als volgt:
"Overwegende dat het voor een vereenvoudiging van het stelsel van zekerheden dienstig is voor de verkoop van alcohol door middel van openbare inschrijving voor te schrijven dat één enkele honoreringsgarantie wordt gesteld om zowel de afhaling als het gebruik van de alcohol voor de aangegeven doeleinden, in het bijzonder als motorbrandstof in de Gemeenschap, te waarborgen, en de zekerheid vrij te geven naarmate de koper het bewijs levert dat de alcohol voor de voorgeschreven doeleinden is gebruikt."
31. Overeenkomstig deze doelstellingen wijzigde verordening nr. 3391/90 onder meer de artikelen 24 en 26 van verordening nr. 1780/89. Zoals gezegd, waren deze bepalingen eerder gewijzigd bij verordening nr. 2568/90, ofschoon in de considerans van verordening nr. 3391/90 niet naar deze verordening wordt verwezen. Ingevolge de nieuwe versie van artikel 24, lid 2, kon de honoreringszekerheid die de kopers bij de interventiebureaus moesten stellen, niet meer worden vervangen door de verplichting voor de koper om zich door een bureau voor internationale verificaties te laten controleren, een mogelijkheid die bij verordening nr. 2568/90 was ingevoerd. In de nieuwe versie van artikel 26 werd de koper evenwel niet meer verplicht om bij het betrokken interventiebureau een afhaalzekerheid te stellen. Verordening nr. 3391/90 bracht ook wijzigingen aan in verordening nr. 1780/89 ten einde voor de toegewezen alcohol een prijs te bepalen die "beter op de ontwikkeling van de brandstofprijzen op de wereldmarkt is afgestemd" (tweede overweging van de considerans).
32. De berichten van inschrijving voor de bijzondere inschrijvingen nrs. 7/90 en 8/90 vermeldden beide (derde alinea van hun inleiding), dat de inschrijvers onder meer het bepaalde in verordening nr. 1780/89, zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening nr. 3391/90, in acht moesten nemen. Verzoekster wijst er evenwel op, dat in de twee verordeningen tot opening van deze bijzondere openbare inschrijvingen, te weten de verordeningen nrs. 3389/90 en 3390/90, is vermeld (in de eerste overweging van de considerans), dat verordening nr. 1780/89 laatstelijk was gewijzigd bij verordening nr. 2568/90. Volgens de Commissie was de verwijzing naar laatstgenoemde verordening een vergissing en zijn alle inschrijvers ervan uitgegaan, dat voor de bijzondere inschrijvingen nrs. 7/90 en 8/90 de bij verordening nr. 3391/90 ingevoerde wijzigingen in het stelsel van zekerheden golden. Mijns inziens is deze discrepantie niet relevant.
33. Bij de bijzondere inschrijvingen nrs. 7/90 en 8/90 moesten de kopers een honoreringszekerheid van 90 ECU per hectoliter alcohol van 100 % vol. stellen voor de totale toegekende hoeveelheid. Volgens verzoekster was zij niet in staat een zo grote zekerheid te stellen en heeft zij daarom voor deze inschrijvingen geen offerte ingediend.
De in geding zijnde punten
34. Alvorens de vorderingen van partijen ten gronde te bespreken, moet worden ingegaan op twee voorafgaande punten. In de eerste plaats vordert verzoekster blijkens het verzoekschrift de nietigverklaring van de beschikkingen van de Commissie van 18 oktober 1990 om geen gevolg te geven aan de offertes in de bijzondere inschrijvingen nrs. 5/90 en 6/90, en het verzoekschrift is blijkbaar ook door de Commissie aldus verstaan. Ofschoon de beschikkingen niet tot verzoekster waren gericht, is het duidelijk dat deze daardoor rechtstreeks en individueel werd geraakt, zodat aan de voorwaarden van artikel 173 EEG-Verdrag is voldaan. De Commissie vecht de ontvankelijkheid van het beroep dan ook niet aan.
35. In repliek suggereert verzoekster evenwel, dat het beroep in feite is gericht tegen de brieven die de Commissie haar op 21 november 1990 heeft gezonden, en die tot haar gerichte beschikkingen zouden inhouden. Indien deze brieven werkelijk het voorwerp van het beroep vormen, zou dit mijns inziens niet-ontvankelijk zijn, aangezien zij verzoekster slechts kennis gaven van de inhoud van reeds gegeven beschikkingen. De brieven zelf hadden voor verzoekster geen rechtsgevolg en kunnen dan ook niet krachtens artikel 173 worden aangevochten.
36. Aangezien het beroep evenwel zeker aldus kan worden opgevat, dat het is gericht tegen de beschikkingen van de Commissie van 18 oktober 1990, en het door de Commissie ook zo is behandeld, moet het mijns inziens aldus worden opgevat. Het lijdt dan ook geen twijfel, dat het ontvankelijk is.
37. In de tweede plaats voert de Commissie in haar verweerschrift aan, dat verzoeksters offerte voor inschrijving nr. 6/90 ongeldig was, omdat daarbij geen bewijs was overgelegd dat bij een van de betrokken interventiebureaus een inschrijvingszekerheid was gesteld, zoals het bericht van inschrijving vereiste. In repliek aanvaardt verzoekster dit argument van de Commissie en trekt zij haar vordering ter zake van de beschikking betreffende inschrijving nr. 6/90 in. Het enige punt waarover het Hof zich derhalve moet uitspreken, is de wettigheid van de beschikking betreffende inschrijving nr. 5/90 en de gevolgen van de eventuele nietigverklaring daarvan.
38. Verzoeksters vordering berust in hoofdzaak op de stelling, dat de Commissie verplicht was het contract in inschrijving nr. 5/90 aan de hoogste bieder te gunnen. De reden waarom Commissie dit niet heeft gedaan, is volgens verzoekster, dat zij het contract aan een andere onderneming wilde toekennen. Om die reden heeft de Commissie verzoeksters offerte afgewezen en vervolgens voorwaarden gesteld waaraan verzoekster niet kon voldoen en die haar van deelneming aan inschrijving nr. 7/90 uitsloten. Zodra de voorwaarden voor de inschrijving zijn vastgesteld, is de Commissie verplicht het contract toe te kennen aan de hoogste bieder die aan deze voorwaarden voldoet. Bovendien impliceert de onrechtmatige weigering van de Commissie om het contract aan de hoogste bieder op inschrijving nr. 5/90 toe te kennen, dat de Commissie niet wettig een tweede inschrijving kon organiseren voor dezelfde partij alcohol. Volgens verzoekster is derhalve ook inschrijving nr. 7/90 onwettig.
39. Verzoekster heeft het Hof in kort geding verzocht, de toepassing van de verordeningen tot opening van de bijzondere inschrijvingen nrs. 7/90 en 8/90 op te schorten totdat op het beroep in de hoofdzaak zou zijn beslist. Bij beschikking van 19 december 1990 heeft de president van het Hof dit verzoek afgewezen.
40. De Commissie voert in wezen als verweer aan, dat zij de maatregelen heeft genomen die zij, gezien de op de betrokken markten heersende situatie, te goeder trouw noodzakelijk achtte. In bepaalde omstandigheden heeft zij het recht, geen gevolg te geven aan ontvangen offertes, zelfs indien aan de in het bericht van inschrijving gestelde voorwaarden is voldaan. Zij moet soms het zekere voor het onzekere nemen. In casu waren er objectieve rechtvaardigingsgronden om geen gevolg te geven aan inschrijving nr. 5/90 en voor inschrijving nr. 7/90 striktere voorwaarden te stellen.
41. Verzoekster is een joint venture met als grootste aandeelhouders Palfin SpA te Napels (Italië), moedermaatschappij van de Palmagroep, en Distilleria del Salento SpA te Gallipoli (Italië), een onderneming die tot de Marronegroep behoort. Beide groepen hebben ondernemingen die actief zijn in de alcoholsector en regelmatig, en soms met succes, deelnemen aan inschrijvingen voor de verkoop van alcohol uit de interventievoorraden van de Gemeenschap. Verzoekster werd opgericht omdat de Palmagroep noch de Marronegroep over voldoende middelen beschikte om alleen deel te nemen aan de grote bijzondere openbare inschrijvingen die aan het geding ten grondslag liggen. Verzoekster sloot een overeenkomst met de Amerikaanse onderneming Tropicana Investments, gevestigd te Irving (Texas), om deze bij te staan bij de verwerking en de verkoop van de betrokken alcohol.
42. Verzoekster stelt, dat zij in de loop van 1990 vernam, dat de Commissie met Union Carbide, een grote chemische onderneming, was overeengekomen, dat Union Carbide een fabriek voor de verwerking van alcohol voor gebruik in de sector motorbrandstoffen zou bouwen, mits de Commissie alle uit interventie afkomstige alcohol die over een periode van vijf jaar voor dat doel zou worden verkocht, exclusief aan dit bedrijf zou leveren. De inschrijvingen nrs. 5/90 en 6/90 werden geopend om die afspraak na te komen. Nadat verzoekster haar offertes had ingediend, deelde de bevoegde ambtenaar van de Commissie haar zelfs mee, dat die inschrijvingen speciaal waren geopend om de afspraak met Union Carbide na te komen.
43. De Commissie verwachtte volgens verzoekster, dat Union Carbide de hoogste offertes zou indienen en zij was enigszins van haar stuk gebracht, toen bleek dat de hoogste offertes van verzoekster afkomstig waren. Zij aarzelde om op de offertes van verzoekster in te gaan. Daarom reisde een van verzoeksters directeuren eind september 1990 naar Brussel om de Commissie nader te informeren en eventuele twijfel bij de Commissie over verzoeksters betrouwbaarheid weg te nemen. Ondanks verzoeksters inspanningen besloot de Commissie geen gevolg te geven aan de ingediende offertes en in plaats daarvan een tweede inschrijving met striktere garantievoorwaarden te openen. Volgens verzoekster waren de nieuwe garantievoorwaarden bedoeld om het kleinere ondernemingen zoals zij moeilijker te maken offertes in te dienen en daarmee de weg te effenen voor grote ondernemingen als Union Carbide.
44. De beschikking van de Commissie van 18 oktober 1990 is volgens verzoekster onwettig om twee redenen. In de eerste plaats zou de Commissie de verordeningen nrs. 822/87 en 3877/88 hebben geschonden, met name de in die verordeningen neergelegde bepalingen betreffende de waarborg van gelijke toegang tot de goederen en gelijke behandeling van potentiële kopers (artikel 40, lid 3, van verordening nr. 822/87 en artikel 1, lid 2, van verordening nr. 3877/88). De handelwijze van de Commissie zou enkel zijn te verklaren door de wens om kleinere ondernemingen als verzoekster de toegang tot de betrokken hoeveelheden alcohol te beletten. In de tweede plaats zou de motivering van de bestreden beschikking niet aan de vereisten van artikel 190 EEG-Verdrag voldoen.
45. De Commissie antwoordt daarop, dat zij ingevolge de wettelijke regeling betreffende de afzet van bij distillatie verkregen alcohol niet verplicht is gevolg te geven aan de offertes in een bijzondere openbare inschrijving. In elk geval waren de inschrijvingen nrs. 5/90 en 6/90 in feite bedoeld voor het aantrekken van nieuwe bieders die additieven wilden gaan produceren. De voorwaarden voor die offertes vergemakkelijkten de handelaren de toegang tot de markt, terwijl zij toch een behoorlijke honorering van de offertes in de praktijk verzekerden. Zoals ik heb uiteengezet, stelt de Commissie zich op het standpunt, dat het gebruik van alcohol als additief voor motorbrandstof gemakkelijker te controleren is dan het gebruik voor menging. Zij is voorts van mening, dat ondernemingen die in afwachting van de toekenning van een contract, een belangrijke investering hebben gedaan in nieuwe installaties, een sterke economische prikkel hebben om de gehele hoeveelheid alcohol af te nemen, zelfs als de brandstofprijzen daarna dalen.
46. Bovendien veranderde het uitbreken van de Golfcrisis de context waarin beschikkingen in de bijzondere inschrijvingen nrs. 5/90 en 6/90 moesten worden gegeven. Door de daaruit voortvloeiende onzekerheid omtrent de brandstofvoorraden werden de brandstofprijzen buitengewoon onbestendig en ontstond er een reële kans, dat de prijzen aanzienlijk zouden stijgen. Als gevolg daarvan werden vervangende brandstoffen op basis van alcohol veel gemakkelijker verkoopbaar. Daardoor zouden de prijzen voor vervangende brandstoffen althans op korte termijn verder kunnen stijgen en zou een tweede inschrijving gunstiger offertes kunnen opleveren.
47. Het risico bestond evenwel, dat de brandstofprijzen op langere termijn zouden dalen, met name wanneer er weer olie uit Irak en Koeweit op de markt zou komen. Een koper zou dan worden geconfronteerd met lagere winsten en daardoor geneigd kunnen zijn, niet de gehele hoeveelheid af te nemen of de alcohol onwettig op andere markten te verkopen. Om deze redenen heeft de Commissie naar eigen zeggen geen gevolg gegeven aan de inschrijvingen nrs. 5/90 en 6/90 en een nieuwe inschrijving geopend. Intussen bracht zij enkele wijzigingen aan in het stelsel van zekerheden om rekening te houden met de door de Golfcrisis ontstane instabiliteit.
48. Verzoekster betoogt, dat de verwachting die de Commissie mogelijkerwijs had, dat een tweede inschrijving hogere prijzen zou opleveren, ongegrond is gebleken. De hoogste offerte die in inschrijving nr. 5/90 werd ontvangen, was die van verzoekster, namelijk 4,52 ECU per hectoliter. De koper in inschrijving nr. 7/90 heeft slechts 3 ECU per hectoliter geboden. Voorts kan de Golfcrisis in geen geval een rol hebben gespeeld in de gedachtengang van de Commissie, aangezien op het tijdstip van de publikatie van het bericht van inschrijving nr. 5/90 de crisis reeds was uitgebroken, en deze op het ogenblik waarop de bestreden beschikking is gegeven, al enige tijd aansleepte. Bovendien heeft de Commissie in januari 1991, toen de Golfoorlog juist was begonnen en de situatie zo mogelijk nog onzekerder was dan in oktober van het jaar daarvoor, offertes van 3 ECU per hectoliter aanvaard. In elk geval kon niet redelijkerwijs worden verwacht, dat een eventueel korte-termijneffect van de gebeurtenissen in de Golf op de brandstofprijzen, enige invloed van betekenis zou hebben op de hoogte van de offertes, aangezien de duur van het bij inschrijving nr. 5/90 beoogde contract, namelijk vijf jaar, vrij lang was.
49. De Commissie blijft erbij, dat zij het recht had rekening te houden met factoren die in de inschrijvingsvoorwaarden niet met name waren genoemd, in het bijzonder met wijzigingen in de marktsituatie. Zij mocht redelijkerwijs verwachten, dat een tweede inschrijving gunstiger offertes zou opleveren, en zij was niet in staat de loop van de gebeurtenissen te voorspellen, in het bijzonder niet dat de olie-exporterende landen erin zouden slagen op de markt de tekorten als gevolg van het wegvallen van de olie uit Irak en Koeweit op te vullen. Hoe dan ook, de uiteindelijk aanvaarde offerte was weliswaar lager dan die van verzoekster in inschrijving nr. 5/90, maar er waren striktere garantievoorwaarden en een gedetailleerder systeem van automatische prijsverhoging aan verbonden.
50. Bovendien was zij er niet van overtuigd, dat het contract voor inschrijving nr. 5/90 zonder risico kon worden toegekend aan verzoekster, die speciaal was opgericht om offertes in te dienen voor de inschrijvingen nrs. 5/90 en 6/90. Gelet op de grote bedragen die op het spel stonden, zouden verzoeksters middelen, gezien de beperkte aansprakelijkheid van haar aandeelhouders, wel eens ontoereikend kunnen blijken indien het contract niet naar behoren werd uitgevoerd. De door verzoekster voorgenomen nieuwe investering was volgens de Commissie niet erg groot, zodat de drempel waarbij het voor verzoekster gunstig zou zijn de markt te verlaten, lager was dan voor een nieuwkomer op de markt die grotere investeringen had gedaan. De Commissie blijft erbij, dat het door verzoekster voorgestelde produkt moeilijk te controleren zou zijn geweest, en herinnert eraan, dat haar handelwijze door een grote meerderheid in het Beheerscomité voor wijn is goedgekeurd.
De aansprakelijkheid van de Commissie
51. Vóór ik op deze argumenten inga, wil ik wijzen op een aantal feitelijke punten. Om te beginnen stelt verzoekster weliswaar, dat de inschrijvingen nrs. 5/90 en 6/90 zijn geopend om de betrokken hoeveelheden alcohol aan Union Carbide te kunnen verkopen, maar in repliek erkent zij, dat Union Carbide voor geen van beide inschrijvingen een geldige offerte heeft ingediend. Op dit aspect van de zaak kom ik hierna terug. In de tweede plaats hebben zowel leden van de Palmagroep als van de Marronegroep offertes voor inschrijving nr. 8/90 ingediend en werd het contract gegund aan een lid van eerstgenoemde groep. Dit wijst erop, dat de Commissie er geen bijzonder bezwaar tegen had, contracten toe te kennen aan een van deze groepen, mits aan passende voorwaarden was voldaan.
52. Volgens de Commissie blijkt bovendien uit het feit, dat beide groepen voor inschrijving nr. 8/90 offertes hebben ingediend, dat dezen een gezamenlijke offerte hadden kunnen indienen voor inschrijving nr. 7/90, die betrekking had op de dubbele hoeveelheid alcohol. Verzoekster heeft evenwel duidelijk gemaakt, dat de ondernemingen van de Palma- en de Marronegroep enkel in staat waren offertes voor inschrijving nr. 8/90 in te dienen doordat zij met hun borgen waren overeengekomen, de nakoming van elkaars verbintenissen te garanderen. De totale verbintenis van de borgen ging dus nooit verder dan de grenzen van inschrijving nr. 8/90. Ik aanvaard daarom verzoeksters stelling, dat geen van beide groepen in staat was om de voor de deelneming aan inschrijving nr. 8/90 vereiste garanties te verkrijgen.
53. De cruciale vraag is derhalve, of verzoekster door voor inschrijving nr. 5/90 op geldige wijze de hoogste offerte in te dienen, recht had op toekenning van het contract, dan wel of de Commissie het recht had om, gezien de omstandigheden, geen gevolg te geven aan de inschrijving en een nieuwe inschrijving met striktere voorwaarden te organiseren. Het antwoord op deze vraag moet in eerste instantie worden gezocht in de wettelijke regeling betreffende de afzet van alcohol verkregen bij de in verordening nr. 822/87 bedoelde distillatie.
54. De Commissie heeft volgens de considerans van verordening nr. 3877/88 als belangrijkste taak, verstoringen van de markten van in de Gemeenschap geproduceerde alcohol en gedistilleerde dranken te voorkomen. Subsidiair heeft zij tot taak, te voorkomen dat moeilijkheden ontstaan in andere sectoren waar alcohol wordt gebruikt. Om deze redenen kunnen ingevolge artikel 2 van verordening nr. 3877/88 aan openbare inschrijvingen voorwaarden worden gesteld "om marktverstoringen te voorkomen". De noodzaak om marktverstoringen te voorkomen gaat boven de doelstelling om de hoogste prijs te verkrijgen. Dit blijkt uit verordening nr. 1780/89, in de considerans waarvan (zie hierboven onder punt 11) wordt verklaard, dat de Commissie slechts aan de indiener van de hoogste offerte dient toe te wijzen wanneer zij besluit op de offertes in te gaan.
55. Mijns inziens is de Commissie derhalve enkel verplicht op de offertes in te gaan, indien zij ervan overtuigd is dat dit de markten, in het bijzonder die van in de Gemeenschap geproduceerde alcohol en gedistilleerde dranken, niet zal verstoren, en op het tijdstip van haar beschikking de door de hoogste bieder geboden prijs de hoogste is die redelijkerwijs kon worden verwacht. In casu is aan geen van deze voorwaarden voldaan. De Commissie was van mening, dat het bedrag dat verzoekster van plan was in een nieuwe fabriek te investeren, onvoldoende zekerheid bood dat deze het contract zou nakomen indien het haar zou worden gegund, en dat het gebruik dat verzoekster van de betrokken hoeveelheid alcohol wilde maken, moeilijk te controleren zou zijn. Ook meende zij, dat de situatie in de Golf ten tijde van het geven van de beschikking van dien aard was, dat een tweede inschrijving tot hogere offertes kon leiden.
56. Volgens verzoekster had de Commissie op al deze punten ongelijk, maar volgens mij is het geschilpunt tussen partijen grotendeels een kwestie van opvatting. Al zou verzoekster gelijk hebben en de Commissie ongelijk, dan nog zou verzoeksters vordering niet kunnen slagen, want het is duidelijk, dat de regeling inzake de afzet van bij distillatie verkregen alcohol de Commissie een zekere beoordelingsvrijheid laat. Om vast te stellen dat de Commissie deze vrijheid heeft misbruikt, volstaat het niet aan te tonen dat zij beoordelingsfouten heeft gemaakt. Ik ben er in elk geval niet van overtuigd, dat zij in casu een dergelijke fout heeft gemaakt. De enige factor die aldus zou kunnen worden aangemerkt, is het besluit van de Commissie om niet in te gaan op een offerte die met 4,52 ECU per hectoliter aanzienlijk hoger lag dan de offerte van 3 ECU per hectoliter, die zij later aanvaardde. Opgemerkt zij evenwel, dat aan de aanvaarde offerte striktere garantievoorwaarden waren verbonden, die betere waarborgen boden dat de overeenkomst naar behoren zou worden uitgevoerd. Zoals reeds uitgelegd, gaat volgens de betrokken wettelijke regeling de noodzaak om een behoorlijke nakoming te verzekeren, vóór de noodzaak om de hoogste prijs te verkrijgen. Bovendien is de lagere prijs deels te verklaren door de hogere kosten die nodig waren om aan de striktere garantievoorwaarden te voldoen. In dit licht bezien, spreekt het zeker niet vanzelf, dat de gunning aan verzoekster in inschrijving nr. 5/90 de belangen van de Gemeenschap beter zou hebben gediend dan de in de inschrijvingen nrs. 7/90 en 8/90 verrichte gunningen.
57. Indien zou kunnen worden aangetoond, dat de Commissie een verkeerd gebruik heeft gemaakt van haar beoordelingsvrijheid, bij voorbeeld door ten onrechte rekening te houden met bepaalde factoren of door ten onrechte geen rekening te houden met wel in aanmerking te nemen factoren, dan zou de beschikking die daarvan het gevolg was, uiteraard onwettig zijn. Het enige specifieke element dat verzoekster in dit verband aanvoert, betreft evenwel de gestelde wens van de Commissie om het contract aan Union Carbide toe te kennen en de daarmee samenhangende tegenzin om op verzoeksters offerte in te gaan. Verzoekster heeft echter geen rechtstreeks bewijs van de gestelde afspraak tussen de Commissie en Union Carbide overgelegd. Ofschoon Union Carbide zowel voor inschrijving nr. 5/90 als voor inschrijving nr. 6/90 offertes indiende, waren deze niet-ontvankelijk, daar zij te laat waren ingediend. Zelfs als verzoekster geen offerte had ingediend, kon het contract derhalve niet aan Union Carbide worden toegekend. Dit is op zichzelf niet onverenigbaar met verzoeksters versie van de feiten. Veelzeggend is evenwel, dat Union Carbide niet heeft deelgenomen aan de tweede inschrijving. Bovendien wordt de suggestie, dat de Commissie er niet voor voelde om verzoekster een contract toe te kennen, ondergraven door de omstandigheid dat verzoekster zelf erkent, dat aan zusterondernemingen van haar grootaandeelhouders regelmatig contracten inzake de verkoop van uit de interventievoorraden van de Gemeenschap afkomstige alcohol worden toegekend. Het is zelfs zo, dat een van deze ondernemingen het contract in inschrijving nr. 8/90 in de wacht sleepte.
58. Ik concludeer derhalve tot verwerping van verzoeksters grief, dat de Commissie, door niet in te gaan op bijzondere inschrijving nr. 5/90, de wettelijke regeling inzake de afzet van bij distillatie verkregen alcohol heeft geschonden en de haar toegekende bevoegdheden heeft misbruikt.
Het motiveringsvereiste
59. Thans rest mij nog, te onderzoeken of de motivering van de bestreden beschikking voldeed aan het bepaalde in artikel 190 EEG-Verdrag, namelijk: "(...) beschikkingen van de Raad en van de Commissie worden met redenen omkleed".
60. In de considerans van de bestreden beschikking, die volgens de Commissie "in telegramstijl" is gesteld, wordt verklaard: "gezien de voor de eerste partij ontvangen offertes en gelet op de huidige situatie op de wereldmarkt voor brandstoffen, dient geen gevolg te worden gegeven aan bijzondere inschrijving nr. 5/90". De brief die de Commissie op 21 november 1990 aan verzoekster zond, was in soortgelijke termen gesteld, te weten dat de Commissie had besloten verzoeksters offerte niet te aanvaarden "gezien de voor de eerste partij ontvangen offertes en gelet op de huidige situatie op de wereldmarkt voor brandstoffen".
61. Het Hof heeft herhaaldelijk benadrukt, dat "artikel 190 EEG-Verdrag, bepalende dat de Commissie haar beschikkingen met redenen dient te omkleden, niet slechts op formele gronden berust, doch ten doel heeft partijen in staat te stellen voor hun rechten op te komen, het Hof in staat te stellen zijn taak uit te oefenen en de Lid-Staten en hun eventueel belanghebbende onderdanen in staat te stellen na te gaan op welke wijze de Commissie het Verdrag heeft toegepast" (zie bij voorbeeld arresten van 4 juli 1963, zaak 24/62, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1963, blz. 135, 149-150, en 17 maart 1983, zaak 294/81, Control Data, Jurispr. 1983, blz. 911, r.o. 14). Bovendien heeft het Hof verklaard, dat de door artikel 190 verlangde motivering de redenering van de betrokken communautaire instantie duidelijk en ondubbelzinnig moet doen uitkomen (zie het arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, alsook de arresten van 26 juni 1986, zaak 203/85, Nicolet Instrument, Jurispr. 1986, blz. 2049, r.o. 10; en 21 november 1991, zaak C-269/90, Technische Universitaet Muenchen, Jurispr. 1991, blz. I-5469, r.o. 26). Niettemin heeft het Hof in het arrest van 14 februari 1990, zaak C-350/88, Delacre e.a., Jurispr. 1990, blz. I-395, r.o. 16) erkend:
"Het is evenwel niet noodzakelijk, dat alle verschillende gegevens die feitelijk of rechtens relevant zijn, in de motivering worden vermeld. Het is immers vaste rechtspraak, dat bij de vraag of de motivering van een beschikking aan de vereisten van artikel 190 EEG-Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin zij is gegeven, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (...). Voorts hangt de mate van nauwkeurigheid waarmee een beschikking moet worden gemotiveerd, af van de praktische mogelijkheden en de technische omstandigheden en van de termijn waarbinnen zij tot stand moet komen."
62. De onderhavige zaak vertoont een aantal kenmerken die mijns inziens een minder gedetailleerde motivering rechtvaardigden dan normaliter nodig ware geweest. In de eerste plaats lijkt het waarschijnlijk, dat verzoekster grosso modo op de hoogte was van de redenen die aan de handelwijze van de Commissie ten grondslag lagen. Verzoekster geeft toe, dat zij na de indiening van haar offerte maar vóór de aangevochten beschikking een aantal malen contact heeft gehad met de bevoegde ambtenaren van de Commissie. Zij heeft immers zelf een brief overgelegd, die de directeur van de Palmagroep op 8 oktober 1990 aan de Commissie heeft gezonden en waarin deze verwijst naar een op 28 september te Brussel gehouden vergadering en de Commissie tracht gerust te stellen omtrent de gedegenheid van de door verzoekster geboden garanties en haar bedoeling om het contract volledig uit te voeren. Het Hof heeft aanvaard, dat indien een onderneming betrokken was bij de aan de beschikking voorafgaande discussie en dus de voornaamste motieven kende, een korte motivering aanvaardbaar is (arrest van 19 september 1985, gevoegde zaken 172/83 en 226/83, Hoogovens Groep, Jurispr. 1985, blz. 2831, r.o. 27). Bovendien zijn verzoeksters grootste aandeelhouders gespecialiseerde ondernemingen met een grote ervaring op de brandstoffenmarkt en ter zake van de afzet van gedistilleerde alcohol. Zoals de Commissie opmerkt, is hun kennis van de context waarin de bestreden beschikking is gegeven, niet vergelijkbaar met die van een leek.
63. In de tweede plaats was de bestreden beschikking, die niet in het Publikatieblad is gepubliceerd, van weinig belang voor anderen dan verzoekster en de Lid-Staten tot dewelke zij was gericht. Alle Lid-Staten waren volledig op de hoogte van de redenen voor de beschikking van de Commissie, daar zij hadden deelgenomen aan de ter zake in het Beheerscomité voor wijn gevoerde discussies.
64. Mijns inziens kan dan ook niet worden gesteld, dat de beknoptheid van de motivering van de aangevochten beschikking een aantasting vormt van verzoeksters recht van verweer of van de mogelijkheid voor belanghebbende derden om na te gaan op welke wijze de Commissie het Verdrag heeft toegepast. Rest evenwel de vraag, of de motivering voldoende is om het Hof in staat te stellen, de geldigheid van de gegeven redenen na te gaan. Dit is een van de doelstellingen van artikel 190 EEG-Verdrag en dit doel wordt niet bereikt, indien de motivering te vaag is; een dergelijke motivering kan immers tal van mogelijke redenen dekken en laat de Commissie de vrijheid om ingeval de maatregel wordt aangevochten, de reden te kiezen die haar het meest overtuigend lijkt. Dit is de reden waarom "de motivering in beginsel tegelijk met het bezwarende besluit aan de betrokkene moet worden meegedeeld" (arrest van 26 november 1981, zaak 195/80, Michel, Jurispr. 1981, blz. 2861, r.o. 22). Enkel wanneer dit ondoenlijk is, staat het Hof toe, dat aan de belanghebbende op een later tijdstip een volledige motivering wordt meegedeeld (arrest van 1 december 1965, zaak 16/65, Schwarze, Jurispr. 1965, blz. 1103, 1119-1120).
65. De in de onderhavige zaak gegeven redenen - de ontvangen offertes en de situatie op de wereldmarkt voor brandstoffen - zijn zo ruim, dat zij als motivering kunnen dienen voor nagenoeg elke beschikking om geen gevolg te geven aan bijzondere openbare verkopen van wijnalcohol voor gebruik als motorbrandstof. De Commissie heeft trouwens niet in alle fasen van de procedure dezelfde redenen gegeven. Het voorstel van de Commissie aan het Beheerscomité voor wijn wees op de noodzaak van doorzichtigheid en op de instabiliteit van de internationale markten. De verwijzing naar de doorzichtigheid lijkt te betekenen, dat moet kunnen worden gecontroleerd dat de alcohol enkel voor het toegestane doel wordt gebruikt. Een in de notulen opgenomen voorbehoud van een van de vertegenwoordigers in het Beheerscomité wijst er evenwel op, dat een bijkomende reden om geen gevolg te geven aan de offertes, kan zijn geweest dat aan de betrouwbaarheid van de waarborgen werd getwijfeld. In haar antwoord op het verzoek in kort geding benadrukte de Commissie, dat "zij in deze inschrijvingen niet op de offertes is ingegaan, omdat de prijs niet hoog genoeg was" (cursivering in het origineel), hoewel zij vervolgens wees op het belang van passende garanties. In haar verweerschrift legt de Commissie evenwel de meeste nadruk op het ontbreken van voldoende garanties. Bovendien was er volgens de Commissie een bijzondere rechtvaardiging voor haar beschikking om geen gevolg te geven aan de offertes in bijzondere inschrijving nr. 5/90, namelijk het effect van de Golfcrisis op de prijs die zij dacht te kunnen verkrijgen en op de toereikendheid van de garantieregeling. De Golfcrisis wordt echter in de considerans van de bestreden beschikking niet genoemd.
66. Zelfs al zou men aannemen, dat al deze factoren door de motivering van de bestreden beschikking kunnen worden gedekt, het is onmogelijk, vast te stellen, of, en zo ja in hoeverre, zij elk voor zich de Commissie op het tijdstip van de beschikking hebben beïnvloed. Ik ben derhalve van mening, dat de motivering niet voldoet aan het vereiste van artikel 190 EEG-Verdrag, daar zij te vaag is om het Hof in staat te stellen, na te gaan of de redenen die de Commissie tot haar handelwijze hebben gebracht, wettig waren. De verwijzing naar de ontvangen offertes geeft geen aanwijzing waarom deze niet konden worden aanvaard. De verwijzing naar de situatie op de markt geeft wel heel weinig informatie, aangezien nauwelijks kan worden aangenomen, dat de Commissie een dergelijke beschikking zou hebben gegeven zonder acht te slaan op de situatie op de markt. Opgemerkt zij, dat advocaat-generaal Roemer in zijn conclusie in de zaak Duitsland/Commissie (reeds aangehaald, Jurispr. 1963, blz. 152, 172) een verwijzing naar "de bestaande marktsituatie" in de context van die zaak ontoereikend achtte. Hetzelfde geldt in de onderhavige zaak. De Commissie had mijns inziens moeten uitleggen, welke bijzondere kenmerken van de heersende marktsituatie volgens haar de beschikking rechtvaardigden en waarom zij meende, dat een tweede inschrijving tot hogere offertes zou kunnen leiden.
67. Het Hof heeft, zoals gezegd, in het arrest Hoogovens inderdaad aanvaard, dat een beknopte motivering toelaatbaar is wanneer degenen die door een maatregel worden geraakt, bij de aan de beschikking voorafgaande discussies betrokken zijn geweest. De motivering van de in die zaak bestreden handeling was echter heel wat gedetailleerder dan die van de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde beschikking. De considerans van deze beschikking voldoet mijns inziens zelfs niet aan de soepeler criteria van de zaak Hoogovens.
68. Er waren geen praktische overwegingen die het de Commissie moeilijk maakten, op het tijdstip van het geven van de bestreden beschikking een meer gedetailleerde motivering te verstrekken. De termijn voor het indienen van offertes verstreek op 25 september 1990 en de bestreden beschikking is pas op 18 oktober gegeven. Bovendien was verzoekster blijkbaar de enige onderneming die een geldige offerte voor inschrijving nr. 5/90 had ingediend. In elk geval moeten de redenen voor de beschikking van de Commissie uitvoerig zijn besproken in het Beheerscomité voor wijn. Mijns inziens kon de Commissie de beknoptheid van de considerans van de bestreden beschikking dan ook niet rechtvaardigen met een beroep op de snelheid waarmee de beschikking moest worden opgesteld.
Conclusie
69. Ik concludeer, dat de in de considerans van de bestreden beschikking verstrekte motivering niet voldoet aan het vereiste van artikel 190 EEG-Verdrag en dat deze beschikking daarom moet worden nietigverklaard. In de omstandigheden van het onderhavige geval heeft de nietigheid van de bestreden beschikking mijns inziens evenwel geen praktische gevolgen. Met name zou het zinloos zijn, van de Commissie te verlangen, dat deze een nieuwe beschikking geeft met hetzelfde effect, maar met een meer gedetailleerde motivering, daar de motieven verzoekster in elk geval bekend waren. Aangezien de Commissie het recht had, geen gevolg te geven aan bijzondere inschrijving nr. 5/90, heeft de ongeldigheid van de bestreden beschikking geen gevolgen voor de wettigheid van de tweede inschrijving, waaraan de Commissie de voorwaarden mocht verbinden die zij passend achtte.
70. Verzoeksters vordering tot schadevergoeding moet worden afgewezen. Verzoeksters eventuele verliezen vloeien voort uit de weigering van de Commissie om gevolg te geven aan bijzondere inschrijving nr. 5/90, maar dit was mijns inziens een keuze die de Commissie wettig kon maken. Er bestaat geen causaal verband tussen een dergelijk verlies en de gebrekkige motivering, aangezien verzoekster heel goed wist, op welke gronden de bestreden beschikking was gegeven. In elk geval kan worden betwijfeld, of er ueberhaupt wel een dergelijk verband kan bestaan tussen een motiveringsgebrek en een verlies dat is toe te schrijven aan een voor het overige wettige maatregel. Dit is wellicht een van de redenen geweest voor de uitspraak van het Hof van 15 september 1982 (zaak 106/81, Kind, Jurispr. 1982, blz. 2885), dat een motiveringsgebrek van een maatregel niet kan leiden tot aansprakelijkheid van de Gemeenschap op grond van artikel 215 EEG-Verdrag.
71. Aangezien verzoekster voor een groot deel in het gelijk is gesteld, dient de Commissie mijns inziens in de kosten te worden verwezen.
72. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1) de beschikking van de Commissie van 18 oktober 1990 houdende weigering om gevolg te geven aan de offertes in bijzondere openbare inschrijving nr. 5/90 nietig te verklaren;
2) het beroep voor het overige te verwerpen;
3) de Commissie te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen die welke op het verzoek om voorlopige maatregelen zijn gevallen.
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.