62015TJ0381(02)_RES
Processo T‑381/15 RENV II
International Management Group (IMG)
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção alargada) de 4 de setembro de 2024
«Responsabilidade extracontratual — Regulamentação financeira da União — Execução do orçamento da União em gestão indireta por uma organização internacional — Decisão que recusa a uma pessoa coletiva o reconhecimento do estatuto de organização internacional — Violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito que confere direitos aos particulares — Dever de diligência — Danos patrimoniais — Perda de chance de celebrar contratos de gestão indireta com a Comissão na qualidade de organização internacional e de receber taxas administrativas correspondentes — Nexo de causalidade — Exigência de um nexo de causalidade direto e efetivo — Não incidência da ilegalidade declarada quanto à qualidade de organização internacional necessária para indemnizar — Ocorrência de um acontecimento posterior ao ato ilegal suscetível de ser tido em conta pelo juiz da União — Decisão retroativa que declara a falta de qualidade de organização internacional necessária para indemnizar durante o período em causa»
Processo judicial — Acórdão do Tribunal de Justiça que vincula o Tribunal Geral — Requisitos — Remessa subsequente do processo ao Tribunal Geral — Questões de direito definitivamente resolvidas pelo Tribunal de Justiça no âmbito do recurso — Força de caso julgado — Alcance
(Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 61.o, segundo parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 215.o)
(cf. n.os 27 e 28)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Violação suficientemente caracterizada do direito da União — Violação pela Comissão do dever de diligência no âmbito da apreciação do estatuto de organização internacional — Adoção de uma decisão manifestamente desprovida de justificação jurídica e factual
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 37‑43)
Orçamento da União Europeia — Regulamento Financeiro — Execução do orçamento — Execução segundo o método de gestão indireta — Procedimento especial reservado às organizações internacionais — Decisão ilegal da Comissão que recusa a uma entidade celebrar novas convenções de delegação em gestão indireta devido a dúvidas quanto ao seu estatuto de organização internacional — Perda de chance de celebrar estas convenções e de receber uma compensação financeira dos custos indiretos — Admissibilidade
[Regulamento n.o 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 58.°, n.o 1, alínea c), ii), e 60.°, n.o 2]
(cf. n.os 47‑50)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Dano — Nexo de causalidade — Decisão ilegal da Comissão que recusa a uma entidade celebrar novas convenções de delegação em gestão indireta devido a dúvidas quanto ao seu estatuto de organização internacional — Violação do dever de diligência — Inexistência de incidência da ilegalidade constatada sobre a qualidade de organização internacional necessária à indemnização — Inexistência de nexo de causalidade direto e efetivo entre esta ilegalidade e o dano alegado — Improcedência total da ação de indemnização
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 58‑66, 84)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Dano — Nexo de causalidade — Decisão ilegal da Comissão que recusa a uma entidade celebrar novas convenções de delegação em gestão indireta devido a dúvidas quanto ao seu estatuto de organização internacional — Decisão retroativa que declara a inexistência da qualidade de organização internacional durante o período em causa — Inexistência de prejuízo real e efetivo — Improcedência total da ação de indemnização
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 67‑69, 84)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Apreciação da ilegalidade do ato ou do comportamento da instituição — Obrigação de tomar em consideração os elementos de facto e de direito existentes no momento da adoção do referido ato ou comportamento
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 74, 75)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Dano — Nexo de causalidade — Apreciação — Possibilidade de o juiz da União ter em conta elementos de facto ou de direito posteriores à adoção do ato ou do comportamento ilegal
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 76‑79)
Resumo
Decidindo em formação alargada, o Tribunal Geral julga improcedente a ação de indemnização intentada pela International Management Group (IMG) destinada à reparação do prejuízo sofrido devido à Decisão da Comissão Europeia de 8 de maio de 2015 de não celebrar consigo uma nova convenção de delegação segundo o método de gestão indireta previsto na regulamentação financeira da União Europeia (
1
), então em vigor, em benefício das organizações internacionais, até que o seu estatuto jurídico seja definitivamente determinado (a seguir «Decisão de 8 de maio de 2015»). No seu acórdão, o Tribunal Geral reconhece, pela primeira vez, a possibilidade de uma organização internacional que se confronte com uma recusa ilegal da Comissão de celebrar uma convenção de execução do orçamento da União em gestão indireta, pedir uma indemnização pela perda da oportunidade de celebrar tal convenção.
A demandante, International Management Group (IMG), foi criada em 25 de novembro de 1994 com o objetivo de permitir aos Estados e às organizações internacionais que participam na reconstrução da Bósnia‑Herzegovina disporem, para o efeito, de uma entidade dedicada.
Em 7 de novembro de 2013, a Comissão adotou a Decisão de Execução relativa ao Programa de Ação Anual de 2013 a favor de Mianmar/Birmânia (
2
), a financiar pelo orçamento geral da União, com base no Regulamento n.o 966/2012 (
3
). Esta decisão previa, nomeadamente, um programa de desenvolvimento do comércio cujo custo devia ser financiado pela União e cuja execução devia ser assegurada em gestão conjunta com a demandante.
Em 17 de fevereiro de 2014, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) informou a Comissão da abertura de um inquérito sobre o estatuto da demandante. No seu relatório final, o OLAF considerou, em substância, que a demandante não constituía uma organização internacional, na aceção dos Regulamentos n.o 1605/2002 (
4
) e n.o 966/2012.
Por último, a Comissão adotou a Decisão de 8 de maio de 2015, pela qual decidiu que, até haver uma certeza absoluta quanto ao estatuto de organização internacional da demandante, os seus serviços não celebrariam com esta uma nova convenção de delegação segundo o método de gestão indireta previsto pelo Regulamento n.o 966/2012.
A demandante interpôs recurso para o Tribunal Geral, pedindo a anulação da Decisão de 8 de maio de 2015 e a reparação dos danos causados por esta. Na sequência do Acórdão de 2 de fevereiro de 2017, IMG/Comissão (
5
), que nega provimento a esse recurso, a demandante interpôs recurso para o Tribunal de Justiça. Por Acórdão de 31 de janeiro de 2019, International Management Group/Comissão (
6
), o Tribunal de Justiça anulou o acórdão do Tribunal Geral, bem como a Decisão de 8 de maio de 2015 da Comissão, e remeteu o processo T‑381/15 ao Tribunal Geral para que se pronunciasse sobre o pedido de indemnização da demandante relativo aos danos alegadamente causados por esta decisão.
Por Acórdão de 9 de setembro de 2020, IMG/Comissão (
7
), o Tribunal Geral indeferiu o pedido de indemnização da demandante. Esta interpôs recurso para o Tribunal de Justiça.
Em 8 de junho de 2021, a Comissão adotou uma decisão que recusou reconhecer à demandante, com efeitos retroativos a 16 de dezembro de 2014 (
8
), o estatuto de organização internacional previsto pela regulamentação financeira da União para a execução dos fundos da União segundo o método de gestão indireta (a seguir «Decisão de 8 de junho de 2021»).
Por Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão (
9
), o Tribunal de Justiça anulou parcialmente o acórdão inicial e remeteu o processo T‑381/15 RENV ao Tribunal Geral para que se pronunciasse sobre o pedido da demandante de indemnização do dano patrimonial alegadamente causado pela Decisão de 8 de maio de 2015.
Apreciação do Tribunal Geral
A título preliminar, o Tribunal Geral recorda que, na sequência da anulação de uma decisão do Tribunal Geral pelo Tribunal de Justiça e da remessa do processo ao Tribunal Geral, este é chamado a pronunciar‑se pelo acórdão do Tribunal de Justiça (
10
) e deve pronunciar‑se sobre todos os pedidos apresentados pela demandante, com exclusão daqueles a que respondem os elementos do dispositivo da decisão inicial do Tribunal Geral que não foram anulados pelo Tribunal de Justiça, bem como dos motivos que constituem o fundamento necessário dos referidos elementos, uma vez que estes adquiriram força de caso julgado (
11
).
Desde logo, o Tribunal Geral recorda que a responsabilidade extracontratual da União está sujeita à verificação de um conjunto de requisitos, nomeadamente, a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o incumprimento da obrigação que incumbe ao autor do ato e o dano sofrido pelas pessoas lesadas.
Em primeiro lugar, no que respeita ao requisito relativo à existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito que tenha por objeto conferir direitos aos particulares, o Tribunal Geral explicita que a Comissão goza de um amplo poder de apreciação quando exerce a responsabilidade, que lhe incumbe, de executar o orçamento da União segundo o método de gestão indireta, que permite a esta instituição confiar tarefas de execução orçamental a organizações internacionais (
12
). Por outro lado, o Tribunal Geral sublinha igualmente que o dever de diligência, que é inerente ao princípio da boa administração (
13
) e que se aplica, de forma geral, à ação da administração da União nas suas relações com o público, impõe às instituições da União que atuem com cuidado e prudência, apreciando todos os elementos pertinentes do caso concreto.
Ora, no caso em apreço, resulta do acórdão proferido em sede de recurso (
14
) que o Tribunal de Justiça declarou a existência de uma violação suficientemente caracterizada do dever de diligência que incumbia à Comissão aquando da adoção da Decisão de 8 de maio de 2015. Por conseguinte, o Tribunal Geral declara que a Comissão, ao adotar a Decisão de 8 de maio de 2015, violou o dever de diligência que lhe incumbia e, ao fazê‑lo, cometeu uma violação suficientemente caracterizada do direito da União suscetível de a responsabilizar.
Em segundo lugar, qualquer dano cuja reparação seja pedida no âmbito de uma ação fundada em responsabilidade extracontratual da União ao abrigo do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, deve ser real e efetivo. Além disso, para que possa ser desencadeada a responsabilidade extracontratual da União, o prejuízo deve resultar de modo suficientemente direto do comportamento ilegal das instituições.
Em todo o caso, compete à parte que põe em causa a responsabilidade extracontratual da União apresentar provas concludentes quanto à existência e extensão do prejuízo que invoca, bem como à existência de um nexo de causalidade suficientemente direto entre o comportamento da instituição em questão e o dano alegado. Além disso, a existência de um dano real e efetivo não pode ser apreciada de modo abstrato pelo juiz da União, mas deve ser apreciada em função das circunstâncias de facto precisas que caracterizam cada caso sobre o qual aquele seja chamado a pronunciar‑se.
Em especial, o Tribunal observa que, quando a Comissão recusa, de forma ilegal, celebrar uma convenção de delegação segundo o método de gestão indireta com uma organização internacional, é possível que a organização em causa sofra, por esse facto, um dano correspondente à oportunidade perdida de obter a atribuição dessa delegação. Ora, a exclusão total, a título de dano reparável, da perda de chance de celebrar um contrato de delegação segundo o método de gestão indireta não pode ser admitida em caso de violação do direito da União, uma vez que, tratando‑se especialmente de um litígio de ordem económica, uma tal exclusão total dessa perda de oportunidade é suscetível de tornar de facto impossível a reparação do dano.
Assim, resulta das considerações precedentes que, em circunstâncias como as do caso em apreço, quando a Comissão recusa, de forma ilegal, celebrar uma convenção de delegação segundo o método de gestão indireta com uma organização internacional, a organização em causa pode pedir a indemnização do dano que não correspondente à compensação financeira dos custos indiretos que a execução dessa convenção teria implicado, mas sim à perda da oportunidade de obter essa compensação.
A este respeito, em primeiro lugar, quanto à questão da existência de um nexo de causalidade suficientemente direto entre a ilegalidade que vicia a Decisão de 8 de maio de 2015 e a perda de chance invocada pela demandante, o Tribunal recorda que essa ilegalidade consiste na violação do dever de diligência que recaía sobre a Comissão no exercício do seu poder de apreciação. Ora, a ilegalidade decorrente, aquando da adoção de uma decisão por uma instituição da União, da violação do dever de diligência não afeta necessariamente o mérito da decisão em causa. É esse o caso da ilegalidade que afeta a Decisão de 8 de maio de 2015.
Com efeito, resulta do acórdão proferido em sede de recurso (
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) que a declaração da ilegalidade que vicia a Decisão de 8 de maio de 2015 não implicava nenhuma obrigação de a Comissão reconhecer à demandante o estatuto de organização internacional que reivindicava, quando esse reconhecimento constituía, nos termos da regulamentação financeira da União e no caso da demandante, um requisito obrigatório para que pudesse prosseguir a execução do orçamento da União segundo o método de gestão indireta e, portanto, para que o Tribunal Geral pudesse declarar, no âmbito da presente ação de indemnização, que tal justifica uma perda de chance de celebrar novas convenções de gestão segundo esse método com a Comissão.
Por conseguinte, a violação do dever de diligência que vicia a Decisão de 8 de maio de 2015 não pode ser considerada a causa direta e efetiva do prejuízo financeiro que invoca, a saber, a perda da chance de celebrar, após essa data, na qualidade de organização internacional, novas convenções de delegação de gestão do orçamento da União segundo o método de gestão indireta e de receber os montantes previstos a título de compensação de custos indiretos.
No que respeita, em segundo lugar, à questão de saber se o dano invocado pela demandante reveste um caráter real e efetivo, resulta da Decisão de 8 de junho de 2021, cuja legalidade o Tribunal Geral confirmou por Acórdão de 4 de setembro de 2024, IMG/Comissão (
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), ao ter julgado improcedente o recurso de anulação interposto pela demandante e dirigido contra essa decisão, que esta não pode reivindicar o estatuto de organização internacional desde 16 de dezembro de 2014.
Assim, uma vez que, em conformidade com a Decisão de 8 de junho de 2021, a demandante não preenchia, à data da adoção da Decisão de 8 de maio de 2015, nem posteriormente, o requisito de beneficiar do estatuto de organização internacional previsto pela regulamentação financeira da União, não dispunha da menor possibilidade de prosseguir a execução do orçamento da União segundo o método de gestão indireta e de receber, consequentemente, os montantes mencionados a título de compensação dos custos indiretos.
Tendo em conta as considerações precedentes, a presente ação de indemnização, que se baseia na premissa de que a demandante constituía uma organização internacional na aceção da regulamentação financeira da União e, a esse título, dispunha de uma séria possibilidade de prosseguir a execução do orçamento da União segundo o método de gestão indireta, não pode proceder.
A anulação de uma decisão pelo juiz da União não implica um direito à indemnização do prejuízo financeiro invocado pelo destinatário dessa decisão, se, posteriormente ao acórdão de anulação, a instituição em causa adotar uma decisão retroativa cujo dispositivo é idêntico e se o juiz da União considerar que o dispositivo dessa nova decisão é legal.
(
1
)	Regulamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 (JO 2012, L 298, p. 1).
(
2
)	Decisão de Execução C(2013) 7682 final.
(
3
)	Artigo 84.o do Regulamento n.o 966/2012
(
4
)	Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO 2002, L 248, p. 1).
(
5
)	Acórdão de 2 de fevereiro de 2017, IMG/Comissão (T‑381/15, não publicado, EU:T:2017:57).
(
6
)	Acórdão de 31 de janeiro de 2019, International Management Group/Comissão (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78).
(
7
)	Acórdão de 9 de setembro de 2020, IMG/Comissão (T‑381/15 RENV, a seguir acórdão inicial, EU:T:2020:406).
(
8
)	Nessa data, em 16 de dezembro de 2014, a Comissão decidiu confiar a execução, em gestão indireta, do programa de desenvolvimento do comércio previsto pela decisão de execução acima referida, a uma organização diferente do demandante.
(
9
)	Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão (C‑619/20 P e C‑620/20 P, a seguir acórdão proferido em sede de recurso, EU:C:2022:722).
(
10
)	Nos termos do artigo 215.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
(
11
)	Por força do artigo 61.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, em caso de remessa, o Tribunal Geral está vinculado às questões de direito decididas pela decisão do Tribunal de Justiça.
(
12
)	Em conformidade com o artigo 58.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 966/2012 e com o artigo 62.o do Regulamento Financeiro (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.o 1296/2013 (UE) n.o 1301/2013 (UE) n.o 1303/2013 (UE) n.o 1304/2013 (UE) n.o 1309/2013 (UE) n.o 1316/2013 (UE) n.o 223/2014 (UE) n.o 283/2014, e a Decisão 541/2014/UE, e revoga o Regulamento n.o 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1).
(
13
)	Consagrado no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
(
14
)	N.os 189 a 194 do acórdão proferido em sede de recurso.
(
15
)	Em especial, os n.os 113 e 156 do acórdão proferido em sede de recurso.
(
16
)	Acórdão de 4 de setembro de 2024, IMG/Comissão (T‑509/21, EU:C:2024:xxx).