62001CJ0429_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-429/01,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por G. zur Hausen, na qualidade de agente, assistido por M. van der Woude e V. Landes, avocats, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Francesa, representada inicialmente por G. de Bergues e D. Colas, e em seguida por G. de Bergues e C. Isidoro, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
"que tem por objecto obter a declaração de que, ao não transpor correcta e integralmente os artigos 14.º, alíneas a) e b), 15.º, n.os 1 e 2, 16.º, n.º 1, e 19.º, n.os 2 a 4, da Directiva 90/219/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à utilização confinada de microrganismos geneticamente modificados (JO L 117, p. 1), na redacção dada pela Directiva 94/51/CE da Comissão, de 7 de Novembro de 1994, que adapta ao progresso técnico a Directiva 90/219 (JO L 297, p. 29), e ao não transpor as disposições desta directiva em relação a determinadas utilizações confinadas no âmbito do Ministério da Defesa, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva, bem como do artigo 249.º CE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
composto por: V. Skouris, exercendo funções de presidente da Sexta Secção, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, F. Macken e N. Colneric (relatora), juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs,
secretário: R. Grass,
visto o relatório da juíza-relatora,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado-geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de Novembro de 2001, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 226.º CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não transpor correcta e integralmente os artigos 14.º, alíneas a) e b), 15.º, n.os 1 e 2, 16.º, n.º 1, e 19.º, n.os 2 a 4, da Directiva 90/219/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à utilização confinada de microrganismos geneticamente modificados (JO L 117, p. 1), na redacção dada pela Directiva 94/51/CE da Comissão, de 7 de Novembro de 1994, que adapta ao progresso técnico a Directiva 90/219 (JO L 297, p. 29, a seguir «directiva»), e ao não transpor as disposições desta directiva em relação a determinadas utilizações confinadas no âmbito do Ministério da Defesa, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva, bem como do artigo 249.º CE.
Enquadramento jurídico
A regulamentação comunitária
2 A directiva fixa as regras relativas à utilização confinada de microrganismos geneticamente modificados (a seguir «MOGM»).
3 A utilização confinada é definida, no artigo 2.º, alínea c), da directiva, como «qualquer operação que consista na modificação genética de microrganismos ou em que [MOGM] sejam cultivados, armazenados, utilizados, transportados, destruídos ou eliminados e para a qual sejam utilizadas barreiras físicas ou uma combinação de barreiras físicas e barreiras químicas e/ou biológicas, com o objectivo de limitar o contacto desses microrganismos com a população em geral e o ambiente».
4 Prosseguindo o objectivo de proteger a saúde humana e o ambiente, a directiva procede, designadamente, a uma classificação dos MOGM e fixa os princípios de segurança, higiene profissional e confinamento que lhes são aplicáveis.
5 Assim, o artigo 4.º da directiva classifica os MOGM em dois grupos, em função dos riscos que apresentam. Os MOGM que satisfazem os critérios do anexo II da directiva incluem-se no primeiro grupo (a seguir «grupo I») e os outros no segundo (a seguir «grupo II»).
6 Por outro lado, o artigo 2.º, alíneas d) e e), da directiva estabelecem um distinção segundo a finalidade com que os MOGM são utilizados. Assim, as operações designadas «de tipo A» são efectuadas com fins pedagógicos, de investigação, de desenvolvimento, ou não industriais ou comerciais, e são de pequena escala. As outras operações são designadas «de tipo B».
7 A directiva estabelece procedimentos específicos de notificação segundo o grupo de OGM (grupo I ou II) e o tipo de operação (tipo A ou B). Distingue, por outro lado, dois regimes: o regime de autorização, para as operações que acarretem riscos consideráveis e que só possam ser executadas após autorização da autoridade nacional competente, e o de declaração, para as operações que apresentem riscos menores. A directiva fixa, designadamente, o conteúdo das notificações, o procedimento que deve ser observado em matéria de autorização ou de declaração e as obrigações de informação da Comissão e dos outros Estados-Membros.
8 O artigo 14.º da directiva dispõe:
«As autoridades competentes garantirão, sempre que necessário, que, antes de ser dado início a uma operação:
a) Será elaborado um plano de emergência para a protecção da saúde humana e do ambiente fora das instalações na eventualidade de um acidente e os serviços de emergência terão conhecimento dos eventuais perigos e deles serão informados por escrito;
b) Todas as pessoas susceptíveis de serem afectadas por um acidente serão informadas de um modo adequado das medidas de actuação em caso de emergência e do comportamento a adoptar em caso de acidente, sem que tenham de o solicitar. A informação será repetida e actualizada a intervalos adequados. Será igualmente colocada à disposição do público.
Os Estados-Membros abrangidos porão simultaneamente à disposição de outros Estados-Membros interessados, como base para todas as consultas necessárias no quadro das suas relações bilaterais, as mesmas informações que forem difundidas aos seus próprios cidadãos.»
9 A directiva foi alterada pela Directiva 98/81/CE do Conselho, de 26 de Outubro de 1998 (JO L 330, p. 13). Nos termos do artigo 14.º da directiva assim alterada:
«As autoridades competentes garantirão que, antes de se dar início a uma utilização confinada:
a) Seja elaborado um plano de emergência para as utilizações confinadas, caso uma falha das medidas de confinamento possa constituir um perigo grave, imediato ou retardado para as pessoas que se encontram fora das instalações e/ou para o ambiente, excepto se tal plano de emergência já tiver sido elaborado ao abrigo de outra legislação comunitária;
b) Os organismos e autoridades susceptíveis de serem afectados por um acidente sejam devidamente informados sobre os planos de emergência, incluindo as medidas pertinentes de segurança que devam ser aplicadas, sem que tenham de o solicitar. As informações serão regularmente actualizadas. Serão igualmente colocadas à disposição do público.
Os Estados-Membros abrangidos facultarão simultaneamente a outros Estados-Membros interessados, como base para todas as consultas necessárias no quadro das suas relações bilaterais, as mesmas informações que forem difundidas aos seus próprios cidadãos.»
10 Segundo o artigo 15.º da directiva:
«1. Os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para assegurar que, em caso de acidente, o utilizador informará imediatamente a autoridade competente referida no artigo 11.º, dando as seguintes informações:
- circunstâncias do acidente, ou
- identificação e quantidade dos microrganismos geneticamente modificados libertados,
- quaisquer informações necessárias à avaliação dos efeitos do acidente na saúde da população em geral no ambiente,
- medidas de emergência tomadas.
2. Quando tiver sido prestada uma informação ao abrigo do n.º 1, os Estados-Membros deverão:
- garantir que serão tomadas todas as medidas de emergência a médio e longo prazos necessárias e alertar imediatamente qualquer Estado-Membro susceptível de ser afectado pelo acidente,
- recolher, sempre que possível, as informações necessárias a uma análise completa do acidente, formular, se necessário, recomendações no sentido de evitar acidentes semelhantes no futuro e reduzir os seus efeitos.»
11 O artigo 16.º, n.º 1, da directiva dispõe:
«Os Estados-Membros deverão:
a) Consultar outros Estados-Membros susceptíveis de serem afectados em caso de acidente, relativamente à elaboração e execução de planos de emergência;
b) Informar a Comissão, o mais rapidamente possível, de qualquer acidente abrangido pelo âmbito da presente directiva, fornecendo pormenores sobre as circunstâncias do acidente, a identificação e a quantidade dos microrganismos geneticamente modificados libertados, as medidas de resposta utilizadas em caso de emergência e respectiva eficácia e uma análise do acidente, incluindo recomendações destinadas a limitar os seus efeitos e a evitar acidentes semelhantes no futuro.»
12 Nos termos do artigo 19.º da directiva:
«1. A Comissão e as autoridades competentes não estão autorizadas a divulgar a terceiros qualquer informação confidencial de que tomem conhecimento ou a que tenham acesso de outro modo por força da presente directiva e protegerão os direitos de propriedade intelectual que se encontrem relacionados com os elementos recebidos.
2. O notificador pode indicar as informações constantes nas notificações apresentadas nos termos da presente directiva que devem ser mantidas confidenciais e cuja revelação é susceptível de prejudicar a sua posição em termos de concorrência. Em tais casos, deverá ser dada uma justificação susceptível de confirmação.
3. A autoridade competente decidirá, após consulta ao notificador, quais as informações que serão mantidas confidenciais e informará o notificador da sua decisão.
4. Nunca poderão ser mantidas confidenciais as seguintes informações, quando apresentadas nos termos dos artigos 8.º, 9., ou 10._:
- descrição do(s) microrganismo(s) geneticamente modificado(s), nome e endereço do notificador, objectivo da utilização confinada e local de utilização,
- métodos e planos para o controlo do(s) microrganismo(s) geneticamente modificado(s) e para uma resposta de emergência,
- avaliação dos efeitos previsíveis, em especial de quaisquer efeitos patogénicos e/ou ecologicamente prejudiciais.
5. Se o notificador retirar, por qualquer motivo, a notificação, a autoridade competente terá de respeitar a confidencialidade da informação fornecida.»
13 A Directiva 90/219 prevê, no seu artigo 22.º, que os Estados-Membros deviam adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar cumprimento, o mais tardar, em 23 de Outubro de 1991. As alterações resultantes da Directiva 94/51 só diziam respeito ao anexo II da Directiva 90/219 e deviam estar em vigor no direito nacional em 30 de Abril de 1995. A Directiva 98/81 entrou em vigor em 5 de Dezembro de 1998. O prazo concedido aos Estados-Membros para lhe darem cumprimento terminou, segundo o seu artigo 2.º, n.º 1, primeiro parágrafo, dezoito meses após a data da sua entrada em vigor, ou seja, em 5 de Junho de 2000.
A regulamentação nacional
14 Segundo o artigo L. 511-1 do code de l'environnement (Código do Ambiente) (JORF de 21 de Setembro de 2000, anexo p. 38203):
«Estão sujeitos às disposições do presente título as fábricas, oficinas, depósitos, estaleiros e, de uma maneira geral, as instalações exploradas ou detidas por qualquer pessoa singular ou colectiva, de direito público ou privado, que possam apresentar perigos ou inconvenientes quer para a vizinhança, quer para a saúde, a segurança ou a salubridade públicas, quer para a agricultura, quer para a protecção da natureza e do ambiente, quer para a conservação dos locais ou monumentos [...]»
15 Nos termos do artigo L. 512-1, primeiro parágrafo, do code de l'environnement:
«Estão sujeitas a autorização da prefeitura as instalações que apresentem graves perigos ou inconvenientes para os interesses referidos no artigo L. 511-1.»
16 Segundo o artigo L. 512-8 do referido código:
«Estão sujeitas a declaração as instalações que, não apresentado graves perigos ou inconvenientes para os interesses referidos no artigo L. 511-1, devam, contudo, respeitar as disposições gerais definidas pelo prefeito, a fim de garantir no departamento a protecção dos interesses referidos no artigo L. 511-1.»
17 O artigo L. 512-12 do code de l'environnement dispõe:
«Se os interesses referidos no artigo L. 511-1 não forem garantidos através da execução das disposições gerais contra os inconvenientes inerentes à exploração de uma instalação sujeita a declaração, o prefeito, eventualmente a pedido de terceiros interessados e após parecer da comissão departamental consultiva competente, pode impor por despacho todas as disposições especiais necessárias.
A fim de proteger os interesses visados no artigo L. 511-1, o prefeito pode determinar a realização de avaliações e a aplicação das medidas que quer as consequências de um acidente ou incidente ocorrido na instalação quer as consequências provenientes da inobservância das condições impostas em aplicação do presente capítulo tornem necessárias. Estas medidas são estabelecidas por despachos adoptados após parecer da comissão departamental consultiva competente, excepto em caso de emergência.»
18 Nos termos do artigo 17.º do Decreto n.º 77-1133, de 21 de Setembro de 1977, adoptado em aplicação da Lei n.º 76-663, de 19 de Julho de 1976, relativa às instalações classificadas para a protecção do ambiente (JORF de 8 de Outubro de 1977, p. 4897), na redacção dada pelo Decreto n.º 2000-258, de 20 de Março de 2000 (JORF de 22 de Março de 2000, p. 4417, a seguir «Decreto n.º 77-1133»):
«As condições de organização e de exploração devem satisfazer as disposições fixadas pelo despacho de autorização e, se for esse o caso, pelos despachos complementares.
[...]
O despacho pode prever, após consulta dos serviços departamentais de incêndios e socorro, a obrigação de criar um plano de operações internas em caso de sinistro. O plano de operações internas define as medidas de organização, os métodos de intervenção e os meios necessários que o titular da exploração deve aplicar para proteger o pessoal, as populações e o ambiente.
[...]
O despacho fixa também as medidas de emergência que incumbem ao titular da exploração sob fiscalização da autoridade de polícia e as obrigações desta em matéria de informação e de alerta das pessoas susceptíveis de serem afectadas pelo acidente, quanto aos perigos em que incorrem, às medidas de segurança e ao comportamento a adoptar.»
19 O artigo 2.º do Decreto n.º 77-1133 precisa o conteúdo do pedido de autorização. Nos termos do segundo parágrafo, ponto 4, desta disposição:
«[...] Se for esse o caso, o requerente poderá dirigir, em exemplar único e por correio separado, as informações cuja difusão lhe parecer susceptível de implicar a divulgação de segredos de fabrico.
[...]»
20 O artigo 5.º do referido decreto institui um procedimento de inquérito público. Nos termos do último parágrafo deste artigo:
«A pedido do requerente, ou por sua própria iniciativa, o prefeito pode retirar dos autos sujeitos ao inquérito e às consultas previstas a seguir os elementos susceptíveis de implicar, designadamente, a divulgação de segredos de fabrico ou que facilitem actos susceptíveis de prejudicar a saúde, a segurança e a salubridade públicas.»
21 O artigo 27.º do Decreto n.º 77-1133 dispõe:
«O prefeito acusa a recepção da declaração e envia ao declarante uma cópia das disposições gerais aplicáveis à instalação.
O presidente da Câmara Municipal do local em que a instalação deve ser explorada (em Paris, o comissário da polícia) recebe uma cópia desta declaração e o texto das disposições gerais. Na Câmara (em Paris, no comissariado da polícia) é afixada uma cópia do comprovativo de recepção pelo prazo mínimo de um mês com menção da possibilidade de terceiros consultarem no local o texto das disposições gerais. É lavrada acta do cumprimento desta formalidade por incumbência do presidente da Câmara (em Paris, do comissário da polícia).
A pedido do titular da exploração, certas disposições podem ser excluídas desta publicidade quando daí possa resultar a divulgação de segredos de fabrico.»
22 O Decreto n.º 93-774, de 27 de Março de 1993, que estabelece a lista das técnicas de modificação genética e os critérios de classificação dos organismos geneticamente modificados (JORF de 30 de Março de 1993, p. 5714), retoma a classificação em dois grupos (grupo I e grupo II) definida pela directiva. O artigo 3.º do referido decreto introduz, por outro lado, uma avaliação dos MOGM em quatro classes (classes 1 a 4) que retoma os critérios de classificação que constam no anexo II da Directiva 90/219. Quanto à utilização de OGM e de MOGM nos laboratórios de investigação e de desenvolvimento ou de ensino, a Comissão de Engenharia Genética francesa procedeu a uma classificação dos níveis de confinamento a aplicar. Foi assim que definiu quatro níveis de confinamento, denominados L1 a L4, implicando condicionalismos crescentes em termos de segurança.
23 O Decreto n.º 93-773, de 27 de Março de 1993, adoptado em aplicação, quanto a utilizações civis, do artigo 6.º da Lei n.º 92-654, de 13 de Julho de 1992, relativa ao controlo da utilização e da libertação de organismos geneticamente modificados e que altera a Lei n.º 76-663 (JORF de 30 de Março de 1993, p. 5712), prevê no artigo 2.º, segundo parágrafo, última frase, que o pedido de aprovação refere as informações que devem, segundo o requerente, permanecer confidenciais.
24 O artigo 7.º, parte I, do referido decreto dispõe:
«Quando o pedido incida sobre a primeira utilização num laboratório de organismos geneticamente modificados do grupo II, classes 3 e 4 [...], a aprovação refere esse facto e indica que o requerente deve colocar à disposição do público um dossier de informação.
[...]
Este dossier inclui, com excepção de toda e qualquer informação coberta pelo segredo industrial e comercial, ou protegida pela lei, ou cuja divulgação poderia prejudicar os interesses da exploração do laboratório ou das pessoas que aplicam a sua utilização:
- [...]
- todas as informações úteis sobre a classificação dos organismos geneticamente modificados que poderão ser aplicados na instalação, bem como sobre as medidas de confinamento, os meios de intervenção em caso de sinistro e as disposições técnicas a que a aprovação está subordinada;
- se for esse o caso, o resumo do parecer da Comissão de Engenharia Genética sobre o pedido de aprovação;
[...]»
A fase pré-contenciosa
25 O Governo francês comunicou à Comissão medidas de transposição da directiva, em várias cartas enviadas entre Março de 1992 e Junho de 1998.
26 A Comissão dirigiu à República Francesa, em 18 de Março de 1998, uma carta instando este Estado-Membro a apresentar as suas observações sobre a acusação de uma transposição incorrecta e incompleta da directiva.
27 Não tendo as respostas fornecidas pelas autoridades francesas sido consideradas satisfatórias pela Comissão, dirigiu à República Francesa um parecer fundamentado, por carta de 19 de Maio de 2000. Nele, a Comissão convidava este Estado-Membro a adoptar as medidas necessárias ao cumprimento do parecer fundamentado, no prazo de dois meses a contar da notificação deste.
28 Posteriormente, em 21 e 28 de Julho de 2000, o Governo francês dirigiu à Comissão duas notas relativas à transposição da directiva.
O processo no Tribunal de Justiça
29 Após ter renunciado, na sua réplica, à acusação relativa a uma transposição incompleta do artigo 15.º, n.º 1, da directiva, a Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
- declarar que, ao não transpor correcta e integralmente os artigos 14.º, alíneas a) e b), 15.º, n.º 2, 16.º, n.º 1, e 19.º, n.os 2 a 4, da directiva e ao não transpor as disposições da directiva para determinadas utilizações confinadas no âmbito do Ministério da Defesa, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva, bem como do artigo 249.º CE,
- condenar a República Francesa nas despesas.
30 A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- julgar a acção improcedente, com excepção da acusação baseada na falta de transposição da directiva para determinadas instalações no âmbito do Ministério da Defesa, e
- condenar a Comissão nas despesas.
Quanto à acção
Quanto à acusação relativa ao artigo 14.º, alínea a), da directiva
Argumentação das partes
31 Segundo a Comissão, o artigo 14.º da directiva tem um amplo campo de aplicação, na medida em que se aplica a toda e qualquer utilização de MOGM. Ora, esta disposição não foi transposta no que diz respeito:
- às utilizações que apliquem os MOGM dos grupos I ou II para fins de ensino, de investigação ou de desenvolvimento;
- às utilizações para fins industriais ou comerciais por outras instalações que não as sujeitas a autorização, ou seja, as que devem ser declaradas.
32 A directiva exige a aplicação de um plano de emergência e a informação dos serviços de emergência «se necessário», o que supõe uma apreciação caso a caso. Uma transposição correcta da directiva não se pode traduzir na exclusão pura e simples da obrigação de aplicação destas medidas a determinadas utilizações ou tipos de instalações.
33 O Governo francês afirma, a título liminar, que não resulta da redacção do artigo 14.º, alínea a), da directiva uma obrigação de elaborar sistematicamente planos de emergência. Esta disposição limita-se a prever que as autoridades competentes de um Estado-Membro devem exigir a elaboração de um plano de emergência «se necessário». Esta expressão implica que a elaboração de um plano de emergência não tem um carácter automático. Aceitar uma interpretação segundo a qual não se pode efectuar uma distinção em função do risco que a instalação apresenta conduziria, pura e simplesmente, a suprimir o campo de aplicação da obrigação, que é indicado pela expressão «se necessário». A redacção do artigo 14.º da directiva na redacção dada pela Directiva 98/81 confirma que as autoridades competentes têm somente a obrigação de verificar se um plano de emergência é necessário e, nesse caso, de zelar por que tal plano seja elaborado.
34 No que respeita às utilizações para fins industriais ou comerciais por instalações classificadas para a protecção do ambiente e sujeitas a autorização, o Governo francês invoca o artigo 17.º do Decreto n.º 77-1133, que prevê que o despacho de autorização pode impor a elaboração de um plano de operações internas (POI) em caso de sinistro.
35 Quanto às instalações classificadas sujeitas a declaração, o Governo francês afirma que os prefeitos devem definir regras gerais para todas as categorias de instalações sujeitas a declaração existentes no seu departamento. A elaboração de um plano de emergência consta entre as medidas que podem ser adoptadas neste âmbito. O Governo francês acrescenta que, se as disposições gerais aplicáveis a uma categoria de estabelecimento não previr a determinação de tal plano ainda que, para um estabelecimento específico dessa categoria, ele seja necessário, o prefeito pode, nos termos do artigo L. 512-12 do code de l'environnement, adoptar as medidas exigidas sob a forma de disposições especiais.
36 Segundo o Governo francês, é indiferente que a possibilidade de impor a elaboração de um plano de emergência seja explicitamente reconhecida quanto às instalações sujeitas a autorização, já que resulta do poder de definir disposições gerais ou especiais para as instalações sujeitas a declaração. Com efeito, apresentando estas últimas riscos mais limitados, não se deve colocar, especificamente, a possibilidade de prever um plano de emergência.
37 Assim, relativamente a todas as instalações sujeitas ao regime das instalações classificadas, a autoridade administrativa competente está em condições de exigir ao titular da exploração a elaboração de um plano de emergência. O Governo francês conclui que, se a elaboração de tal plano for necessária para uma dada instalação, a autoridade administrativa terá de impor uma condição deste tipo.
38 O Governo francês acrescenta que as instalações de ensino ou de investigação estão sujeitas a uma obrigação comparável. Estas instalações só podem operar ao abrigo de uma aprovação concedida caso a caso. Ora, esta aprovação inclui a obrigação de respeito por várias disposições, por exemplo as que constam no guia da Comissão de Engenharia Genética, mas também as contidas em despachos conjuntos dos Ministros do Ambiente e da Investigação.
39 Ainda que o referido guia não tenha, em si, um valor juridicamente vinculativo, as aprovações impõem ao titular da exploração de uma instalação de ensino ou de investigação o respeito pelas disposições que nele são formuladas. Assim, existe, efectivamente, para todas as instalações de investigação ou de ensino que devam respeitar um nível de confinamento L3 ou L4 a obrigação de se munirem de um plano de emergência. Quanto às instalações de investigação ou de ensino que devam respeitar um nível de confinamento L1 ou L2, o Governo francês defende que estes níveis apresentam um risco menor, de modo que a obrigação de elaborar um plano de emergência não pode ter um carácter sistemático. Tal obrigação pode ser imposta, se assim se demonstrar necessário, às referidas instalações, a título de disposições especiais incluídas nas decisões de aprovação.
Apreciação do Tribunal de Justiça
40 Recorde-se que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Itália, C-360/87, Colect., p. I-791, n.º 13), a fim de garantir a plena aplicação das directivas, de direito e não apenas de facto, os Estados-Membros devem prever um quadro legal preciso no domínio em questão.
41 Resulta do teor literal do artigo 14.º, alínea a), da directiva que, antes de ser dado início a uma operação nela referida, sempre que necessário, as autoridades competentes garantirão que será elaborado um plano de emergência. O legislador comunitário não excluiu de maneira geral certos tipos de instalações da obrigação de elaborar tal plano. Daí resulta que as autoridades competentes devem avaliar a necessidade de elaborar um plano de emergência caso a caso, em função dos riscos. A transposição efectiva desta disposição implica que a regulamentação nacional imponha às referidas autoridades uma obrigação precisa neste sentido, na medida em que a elaboração de tal plano não está sistematicamente prevista para certos tipos de instalações.
42 Ora, é forçoso concluir que a regulamentação francesa não satisfaz esta exigência.
43 Na verdade, quanto às instalações classificadas sujeitas a declaração, o prefeito tem o poder de impor a elaboração de um plano de emergência através de disposições, quer gerais quer especiais. Contudo, nenhuma disposição lhe impõe claramente a obrigação de avaliar a necessidade de elaborar um plano de emergência, caso a caso, em função dos riscos.
44 Quanto às instalações de ensino ou de investigação que devem respeitar um nível de confinamento L1 ou L2, aplica-se o mesmo raciocínio. Não se pode considerar que a simples possibilidade de impor a estas instalações, através de disposições especiais, a obrigação de elaborar um plano de emergência, garanta uma transposição efectiva do artigo 14.º, alínea a), da directiva.
45 No que respeita às instalações de ensino ou de investigação que devem respeitar um nível de confinamento L3 ou L4, o Governo francês afirma que as aprovações impõem o respeito pelas disposições contidas no guia da Comissão de Engenharia Genética e que estas prevêem a elaboração de um plano de emergência para as instalações de ensino ou de investigação que devam respeitar tal nível de confinamento. Contudo, mesmo que assim seja, o Governo francês não demonstrou que as autoridades competentes são obrigadas, juridicamente, a prever tal obrigação nas aprovações em causa. Além disso, a este respeito só são referidos os laboratórios de investigação e não todas as instalações de ensino ou de investigação que devam respeitar tal nível de confinamento.
46 Consequentemente, a acção deve ser julgada procedente na parte em que se refere ao artigo 14.º, alínea a), da directiva.
Quanto à acusação relativa ao artigo 14.º, alínea b), primeiro parágrafo, da directiva
Argumentação das partes
47 A Comissão indica que a única disposição que conhece que transponha para o direito francês o artigo 14.º, alínea b), da directiva é o artigo 17.º do Decreto n.º 77-1133, que se refere à utilização de MOGM para fins industriais ou comerciais. Este artigo 17.º prevê que o despacho de autorização pode fixar as medidas de emergência que incumbem ao titular da exploração e as obrigações deste em matéria de informação e de alerta das pessoas susceptíveis de serem afectadas pelo acidente, quanto aos perigos em que incorrem, às medidas de segurança e ao comportamento a adoptar. Ora, esta disposição só diz respeito às instalações que estão sujeitas a autorização e não a todas as instalações. Verifica-se também que o artigo 14.º, alínea b), da directiva não foi transposto no que respeita às utilizações para fins de ensino, de investigação ou de desenvolvimento.
48 Quanto à informação do público, a Comissão afirma que, mesmo supondo que estejam previstas medidas de segurança nas disposições gerais e especiais a que estas instalações podem estar sujeitas, a possibilidade dada ao público de consultar estas disposições, de que não sabe sequer se contêm medidas de segurança, não satisfaz a obrigação de as tornar acessíveis por si próprias, automaticamente, ao público.
49 O Governo francês salienta que, tal como está redigida, a obrigação prevista no artigo 14.º, alínea b), da directiva é diferente da que é objecto da acusação relativa à alínea a) deste artigo. Efectivamente, a referida alínea incide sobre a obrigação de elaborar planos de emergência, enquanto a alínea b) se refere à obrigação de informar o público sobre as «medidas de segurança» e o «comportamento a adoptar em caso de sinistro».
50 Ora, é difícil distinguir um plano de emergência das medidas de segurança e das regras de comportamento a aplicar em caso de sinistro. As duas obrigações parecem, portanto, estreitamente ligadas. Esta interpretação é confirmada pela alteração do artigo 14.º da directiva pela Directiva 98/81. Esta alteração teve como efeito, em primeiro lugar, a deslocação para a alínea b) deste artigo da expressão relativa à obrigação de transmitir os planos de emergência aos serviços de emergência e, em segundo, de impor a informação já não a todas as pessoas susceptíveis de serem afectadas, mas somente aos organismos e autoridades susceptíveis de serem afectados. A disposição em causa cria, portanto, a obrigação de transmitir os planos de emergência aos serviços de emergência, de informar das suas principais disposições os organismos e autoridades susceptíveis de serem afectados, de actualizar estes planos e de os tornar acessíveis ao público.
51 Tendo em conta que considera que um plano de emergência só deve ser elaborado em caso de necessidade, o Governo francês não previu a obrigação sistemática de transmissão das medidas previstas por tal plano às autoridades e aos organismos encarregados da sua aplicação.
52 Para as instalações classificadas sujeitas a autorização, a obrigação contida no artigo 14.º, alínea b), da directiva é retomada explicitamente no artigo 17.º do Decreto n.º 77-1133. Para as instalações classificadas sujeitas a declaração, o artigo 27.º deste decreto dispõe que uma cópia do comprovativo de recepção das disposições gerais aplicáveis à instalação será afixada na Câmara Municipal durante um prazo mínimo de um mês, com menção da possibilidade de terceiros consultarem no local o texto das referidas disposições.
53 O Governo francês salienta que certas instalações de ensino e de investigação estão também sujeitas, quando apresentem um pedido de aprovação, à obrigação de apresentar um dossier de informação à Câmara Municipal. Nos termos do artigo 7.º, parte I, do Decreto n.º 93-773, este dossier deve incluir «todas as informações úteis sobre a classificação dos organismos geneticamente modificados que poderão ser aplicados na instalação, bem como sobre as medidas de confinamento, os meios de intervenção em caso de sinistro e as disposições técnicas a que a aprovação está subordinada». Para as outras instalações de ensino e de investigação, a autoridade administrativa poderá também prever, na medida em que seja necessário um plano de emergência, modalidades de informação do público.
Apreciação do Tribunal de Justiça
54 A título liminar, há que observar que o artigo 14.º, alínea b), primeiro parágrafo, da directiva refere, na sua primeira frase, o grupo das pessoas susceptíveis de serem afectadas por um acidente e, na terceira, o público, portanto uma colectividade mais alargada que engloba o referido grupo. Esta primeira frase estabelece uma obrigação de informar as pessoas em causa sem que elas tenham de o pedir. Nos termos da referida terceira frase, as informações em causa serão igualmente colocadas à disposição do público, que, assim, deverá poder consultá-las.
55 A Directiva 98/81 alterou o artigo 14.º, alínea b), primeiro parágrafo, da directiva no sentido de que a respectiva disposição não diz já respeito às pessoas, mas sim aos organismos e autoridades susceptíveis de serem afectados por um acidente.
56 É jurisprudência consolidada que a existência de incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v., nomeadamente, acórdão de 31 de Março de 1992, Comissão/Itália, C-362/90, Colect., p. I-2353, n.º 10).
57 A Directiva 98/81 devia ser transposta até 5 de Junho de 2000, o mais tardar, portanto, antes que o prazo fixado pelo parecer fundamentado dirigido pela Comissão à República Francesa se esgotasse. Ora, pelo menos a partir da referida data, este Estado-Membro já não tinha de transpor o artigo 14.º, alínea b), primeiro parágrafo, primeira frase, da directiva.
58 Assim, a acção deve ser julgada inadmissível na medida em que diz respeito a esta disposição da directiva (v., neste sentido, acórdão de 31 de Março de 1992, Comissão/Itália, já referido, n.º 13).
59 Quanto à acusação relativa à obrigação de tornar acessíveis ao público as informações relativas às medidas de segurança e ao comportamento a adoptar em caso de acidente, tal como prevista no artigo 14.º, alínea b), primeiro parágrafo, terceira frase, da directiva, há que observar que esta obrigação foi retomada pela Directiva 98/81 na medida em que impõe que se publiquem as informações relativas aos planos de emergência, incluindo as medidas de segurança pertinentes a aplicar. A Comissão afirma, correctamente, que estes planos não são necessariamente acessíveis ao público em todos os casos, como resulta das observações do próprio Governo francês. Além disso, uma transposição efectiva da disposição em causa implica que os planos de emergência sejam acessíveis ao público como tais. Portanto, não se pode considerar que a possibilidade de consultar documentos que contenham informações heterogéneas, exigindo assim uma pesquisa dos planos de emergência, tais como as normas a que as instalações podem ser sujeitas, garanta uma transposição efectiva desta disposição.
60 Consequentemente, a acção deve ser julgada procedente na parte em que se refere ao artigo 14.º, alínea b), primeiro parágrafo, terceira frase, da directiva.
Quanto à acusação relativa aos artigos 14.º, alínea b), segundo parágrafo, 15.º, n.º 2, e 16.º, n.º 1, da directiva
Argumentação das partes
61 A Comissão afirma que o carácter directo das obrigações das autoridades francesas por força dos artigos 14.º, alínea b), segundo parágrafo, 15.º, n.º 2, e 16.º, n.º 1, da directiva não tem por efeito dispensá-las da criação de um quadro mínimo de aplicação a nível nacional. Este quadro deve, designadamente, determinar as autoridades competentes habilitadas a comunicar informações aos outros Estados-Membros ou as modalidades de tal acção. Ele é tanto mais necessário quanto estas obrigações visam, indirectamente, proteger os interesses do público dos outros Estados-Membros.
62 A Comissão defende que, na falta de tal quadro mínimo, os artigos 14.º, alínea b), segundo parágrafo, 15.º, n.º 2, e 16.º, n.º 1, da directiva não podem considerar-se transpostos.
63 Segundo o Governo francês, estas disposições caracterizam-se pelo facto de não produzirem qualquer efeito na ordem jurídica interna dos Estados-Membros. Limitam-se a reger as modalidades de consultas entre os Estados-Membros ou entre um Estado-Membro e as instituições da Comunidade. Isto resulta, em especial, do artigo 14.º, alínea b), segundo parágrafo, da directiva que evoca as «relações bilaterais» entre os Estados-Membros.
64 Para fundamentar a acusação em causa, a Comissão devia demonstrar que a plena eficácia da directiva não pode ser garantida sem a aplicação de regras na ordem jurídica interna francesa. Ora, ela limita-se a afirmar a necessidade de um quadro mínimo de transposição que preveja, nomeadamente, a designação das autoridades competentes ou de certas modalidades de execução.
65 O Governo francês considera que não deve ser adoptada qualquer medida na ordem jurídica francesa para garantir a plena eficácia das disposições em causa.
66 Assim, as obrigações que elas contêm são aplicadas no âmbito dos contactos bilaterais com os Estados-Membros limítrofes e com as instituições comunitárias. Estas relações são regidas por um conjunto de textos legais que confiam a condução das relações com os outros Estados ao Ministério dos Negócios Estrangeiros e a das relações com as instituições comunitárias a um órgão interministerial dependente do Primeiro-Ministro, ou seja, o Secretariado-Geral da Coordenação Interministerial para as questões de Cooperação Económica Europeia. Estes textos legais gerais definem a natureza das autoridades encarregadas, se for esse o caso, da transmissão das informações em causa. Na medida em que as disposições controvertidas não regem nem as relações entre o Estado e os particulares nem as relações entre particulares, nenhum acto legal específico na ordem interna francesa teria qualquer utilidade.
67 Além disso, disposições idênticas poderiam figurar num regulamento comunitário ou numa decisão e não numa directiva. Se tivesse sido esse o caso, não seria necessária qualquer medida no direito interno para garantir a plena eficácia destas disposições.
Apreciação do Tribunal de Justiça
68 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma disposição que apenas diz respeito às relações entre os Estados-Membros e a Comissão não deve, em princípio, ser transposta. Contudo, uma vez que os Estados-Membros têm a obrigação de garantir o pleno respeito pelo direito comunitário, a Comissão tem a possibilidade de demonstrar que o respeito da disposição de uma directiva que rege estas relações impõe a adopção de medidas de transposição específicas na ordem jurídica nacional (v., neste sentido, acórdão de 24 de Junho de 2003, Comissão/Portugal, C-72/02, ainda não publicado na Colectânea, n.os 19 e 20).
69 Se o Estado-Membro optar por não definir explicitamente o quadro jurídico em que as autoridades nacionais devem manter tais relações, é responsável pela violação eventual das obrigações, nessa matéria, do direito comunitário.
70 No caso em apreço, os artigos 14.º, alínea b), segundo parágrafo, 15.º, n.º 2, e 16.º, n.º 1, da directiva dizem respeito, unicamente, às relações entre um Estado-Membro e a Comissão ou os outros Estados-Membros.
71 Quanto ao argumento da Comissão, segundo o qual um quadro mínimo de aplicação destas disposições deve estar previsto na ordem jurídica interna, é forçoso observar que a Comissão não afirmou que as autoridades francesas competentes estão impedidas de aplicar as referidas disposições e de garantir a sua plena eficácia.
72 Por outro lado, a Comissão não demonstrou que o respeito destas disposições imponha a adopção de medidas de transposição específicas na ordem jurídica nacional. Reitera a sua acusação, mesmo no caso de o artigo 15.º, n.º 2, da directiva ser respeitado na prática. A Comissão também não invocou argumentos a fim de demonstrar uma prática das autoridades francesas que contrarie as obrigações enunciadas nos artigos 14.º, alínea b), segundo parágrafo, e 16.º, n.º 1, da directiva.
73 Consequentemente, importa julgar a acção da Comissão improcedente, na parte em que se refere aos artigos 14.º, alínea b), segundo parágrafo, 15.º, n.º 2, e 16.º, n.º 1, da directiva.
Quanto à acusação relativa ao artigo 19.º, n.os 2 e 3, da directiva
Argumentação das partes
74 Segundo a Comissão, a regulamentação francesa não especifica que, no caso de o notificante desejar que as informações contidas no pedido de aprovação sejam mantidas confidenciais, deve fornecer uma justificação susceptível de confirmação.
75 O artigo 19.º da directiva, que tem, claramente, por finalidade impor obrigações aos notificantes e conferir ao público um direito à informação sobre as utilizações de MOGM, não pode considerar-se transposto por disposições gerais que não reproduzam em pormenor o mecanismo previsto pela disposição comunitária.
76 Do mesmo modo, nenhum elemento disponível precisa que a autoridade competente toma uma decisão após ter, obrigatoriamente, consultado e informado o notificante da sua decisão.
77 Segundo o Governo francês, quanto às instalações classificadas sujeitas a autorização, o artigo 2.º do Decreto n.º 77-1133 define o conteúdo do pedido de autorização que serve de notificação, na acepção da directiva, para estas instalações. Precisa, quanto aos procedimentos de fabrico a aplicar pelo requerente, que, «[s]e for esse o caso, o requerente poderá dirigir, em exemplar único e por correio separado, as informações cuja difusão lhe parecer susceptível de implicar a divulgação de segredos de fabrico». Nenhuma outra disposição dos artigos 2.º ou 3.º deste decreto prevê tal faculdade.
78 O Governo francês acrescenta que o artigo 27.º do referido decreto rege as modalidades de publicidade da declaração que serve de notificação, na acepção da directiva, para as instalações classificadas sujeitas a declaração. Refere-se especialmente ao último parágrafo desta disposição.
79 Quanto às instalações de ensino e de investigação, o artigo 2.º, segundo parágrafo, última frase, do Decreto n.º 93-773 dispõe que o pedido de aprovação refere as informações que devem, segundo o requerente, permanecer confidenciais.
80 No que concerne às três categorias de instalações a que a aplicação da directiva diz respeito, o notificante tem, portanto, a possibilidade de pedir que certas informações que transmite com o seu pedido de autorização, a sua declaração ou o seu pedido de aprovação permaneçam confidenciais.
81 A autoridade administrativa competente não é obrigada a tratar confidencialmente um dado só porque um notificante o solicita. O facto de o pedido não vincular esta autoridade resulta do teor das disposições nacionais em causa, por exemplo, da utilização do condicional na regulamentação sobre as instalações classificadas ou do aditamento da precisão «segundo o requerente» na regulamentação sobre as instalações de ensino e de investigação. É, portanto, inútil precisar que a autoridade competente decide quais as informações que serão efectivamente consideradas confidenciais, uma vez que isso resulta suficientemente do facto de o direito do notificador se limitar a indicar as informações que considera que devem permanecer confidenciais.
82 Pela mesma razão, não tem utilidade indicar que estes pedidos de tratamento confidencial são acompanhados por uma justificação. Com efeito, na medida em que não basta solicitar que as informações sejam tratadas como confidenciais para que este pedido seja aprovado, o notificante deve, necessariamente, para que o seu pedido seja aprovado, apresentar uma justificação. Segundo o Governo francês, dado que a confidencialidade constitui a excepção, é natural que o pedido de confidencialidade deva ser justificado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
83 Segundo jurisprudência assente, tratando-se da transposição de uma directiva para a ordem jurídica de um Estado-Membro, é indispensável que o direito nacional em causa garanta efectivamente a plena aplicação da directiva, que a situação jurídica decorrente desse direito seja suficientemente precisa e clara e que os beneficiários sejam colocados em situação de conhecer a plenitude dos seus direitos e obrigações (v. acórdãos de 23 de Março de 1995, Comissão/Grécia, C-365/93, Colect., p. I-499, n.º 9, e de 12 de Junho de 2003, Comissão/Luxemburgo, C-97/01, ainda não publicado na Colectânea, n.º 32).
84 A este respeito, importa observar que nem o artigo 2.º do Decreto n.º 77-1133, quanto às instalações classificadas sujeitas a autorização, nem o artigo 27.º do referido decreto, no que concerne às instalações classificadas sujeitas a declaração, nem o artigo 2.º, segundo parágrafo, última frase, do Decreto n.º 93-773, no que respeita às instalações de ensino e de investigação, precisam de maneira clara e inequívoca que o requerente deve fornecer uma justificação susceptível de confirmação, como exige o artigo 19.º n.º 2, segunda frase, da directiva.
85 Não se pode afirmar a este propósito que, na medida em que a confidencialidade constitui a excepção, o pedido de confidencialidade deve ser justificado. Embora a existência de princípios gerais de direito constitucional ou administrativo possa tornar supérflua a transposição de normas resultantes de uma directiva através de medidas legislativas ou regulamentares específicas, o certo é que o recurso a um princípio como o invocado no caso em apreço pelo Governo francês não garante a plena aplicação do artigo 19.º, n.º 2, segundo parágrafo, da directiva de uma maneira suficientemente clara e precisa. O notificante deve ser capaz de deduzir do texto da regulamentação nacional as exigências que condicionam um tratamento confidencial, incluindo a de uma justificação susceptível de confirmação.
86 No que respeita à acusação relativa à obrigação, resultante do artigo 19.º, n.º 3, da directiva, de consultar o notificante, o Governo francês não invocou argumentos destinados a refutá-la.
87 Quanto à obrigação, prevista pela mesma disposição, de informar o notificante da decisão adoptada pela autoridade competente quanto às informações que devem permanecer confidenciais, este governo não invocou qualquer texto de direito administrativo francês que obrigue expressamente a Administração a notificar tal decisão.
88 Consequentemente, a acção deve ser julgada procedente na parte em que se refere ao artigo 19.º, n.os 2 e 3, da directiva.
Quanto à acusação relativa ao artigo 19.º, n.º 4, da directiva
Argumentação das partes
89 Segundo a Comissão, nenhuma disposição da regulamentação francesa permite concluir que tenha sido feita uma transposição correcta do artigo 19.º, n.º 4, da directiva.
90 Quanto às instalações classificadas sujeitas a autorização, o Governo francês defende que todas as informações enumeradas no artigo 19.º, n.º 4, da directiva devem constar do pedido de autorização, de forma a serem comunicadas ao público através do inquérito público e, portanto, não podem, em caso algum, permanecer confidenciais.
91 Quanto às instalações de ensino e de investigação que manipulem MOGM do grupo II, classes 3 e 4, devem, nos termos do artigo 7.º, parte I, do Decreto n.º 93-773, colocar à disposição do público um dossier de informação que inclua «todas as informações úteis sobre a classificação dos organismos geneticamente modificados que poderão ser aplicados na instalação» bem como «o [...] parecer da Comissão de Engenharia Genética sobre o pedido de aprovação», o que garante a transposição da obrigação de zelar por que a avaliação dos efeitos previsíveis das investigações projectadas não possa ser confidencial.
92 O Governo francês não exclui que sejam necessários alguns ajustamentos na regulamentação francesa, subsidiariamente, para garantir a plena eficácia do artigo 19.º, n.º 4, da directiva, quanto às instalações classificadas sujeitas a declaração ou às instalações de ensino e de investigação de nível de confinamento do grupo I, classe 1, ou do grupo II, classe 2.
Apreciação do Tribunal de Justiça
93 A este respeito, basta observar que o Governo francês reconheceu que, quanto às instalações classificadas sujeitas a declaração e a determinadas instalações de ensino e de investigação, a regulamentação francesa deve ser ajustada para garantir a plena eficácia do artigo 19.º, n.º 4, da directiva. A transposição desta disposição deve, portanto, ser julgada incompleta.
94 Consequentemente, a acção deve ser julgada procedente na parte em que se refere ao artigo 19.º, n.º 4, da directiva.
Quanto à acusação relativa à não transposição da directiva em relação a determinadas utilizações confinadas no âmbito do Ministério da Defesa
95 O Governo francês admite, na sua contestação, que determinadas instalações no âmbito do Ministério da Defesa não estão cobertas por qualquer medida de transposição da directiva.
96 Importa, assim, concluir que a acção deve ser julgada procedente na parte em que se refere à transposição da directiva em relação a determinadas utilizações confinadas no âmbito do Ministério da Defesa.
97 Tendo em conta todas as considerações expostas, há que declarar que, ao não transpor correcta e integralmente os artigos 14.º, alíneas a) e b), primeiro parágrafo, terceira frase, e 19.º, n.os 2 a 4, da directiva, e ao não transpor as suas disposições em relação a determinadas utilizações confinadas no âmbito do Ministério da Defesa, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
98 Por força do disposto no artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Todavia, nos termos do artigo 69.º, n.º 3, do mesmo regulamento, se as partes obtiverem vencimento parcial quanto a um ou mais fundamentos, o Tribunal de Justiça pode repartir as despesas ou decidir que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. No caso em apreço, tendo cada uma das partes sido parcialmente vencida, há que decidir que cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos_O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao não transpor correcta e integralmente os artigos 14.º, alíneas a) e b), primeiro parágrafo, terceira frase, e 19.º, n.os 2 a 4, da Directiva 90/219/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à utilização confinada de microrganismos geneticamente modificados, na redacção dada pela Directiva 94/51/CE da Comissão, de 7 de Novembro de 1994, que adapta ao progresso técnico a Directiva 90/219, e ao não transpor as disposições desta directiva em relação a determinadas utilizações confinadas no âmbito do Ministério da Defesa, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao restante.
3) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.