Vec C‑284/21 P
Európska komisia
proti
Anthonymu Braeschovi a i.
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 31. januára 2023
„Odvolanie – Štátna pomoc – Články 107 a 108 ZFEÚ – Pomoc na reštrukturalizáciu – Bankový sektor – Fáza predbežného preskúmania – Rozhodnutie, ktorým sa pomoc vyhlasuje za zlučiteľnú s vnútorným trhom – Reštrukturalizačný plán – Záväzky prijaté dotknutým členským štátom – Opatrenia na rozdelenie bremena – Konverzia podriadeného dlhu na vlastný kapitál – Držitelia dlhopisov – Žaloba o neplatnosť – Prípustnosť – Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ – Aktívna legitimácia – Priamo a osobne dotknutá fyzická alebo právnická osoba – Porušenie procesných práv zainteresovaných strán – Nezačatie formálneho vyšetrovacieho konania – Článok 108 ods. 2 ZFEÚ – Pojem ‚dotknuté osoby‘ – Nariadenie (EÚ) 2015/1589 – Článok 1 písm. h) – Pojem ‚zainteresovaná strana‘ – Vnútroštátne opatrenia zohľadnené Európskou komisiou – Neprípustnosť žaloby“
1.        Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Rozhodnutie Komisie, ktorým sa konštatuje súlad štátnej pomoci s vnútorným trhom bez začatia formálneho vyšetrovacieho konania – Žaloba dotknutých osôb v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ – Prípustnosť – Podmienky
[Článok 108 ods. 2 a článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ; nariadenie Rady 2015/1589, článok 1 písm. h)]
(pozri body 50 – 54)
2.        Pomoc poskytnutá štátmi – Preskúmanie Komisiou – Správne konanie – Dotknutá osoba v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ – Pojem – Podnik, ktorý nie je v priamom konkurenčnom vzťahu s príjemcom pomoci – Potreba tohto podniku preukázať konkrétny dopad pomoci na jeho postavenie
[Článok 108 ods. 2 ZFEÚ; nariadenie Rady 2015/1589, článok 1 písm. h)]
(pozri body 58 – 60)
3.        Pomoc poskytnutá štátmi – Preskúmanie Komisiou – Správne konanie – Dotknutá osoba v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ – Pojem – Žalobca namietajúci značnú hospodársku ujmu vyplývajúcu zo záväzkov navrhnutých vnútroštátnym orgánom, ktorý opatrenia pomoci notifikoval – Záväzky, ktoré neuložila Komisia a ktoré nie sú neoddeliteľnou súčasťou opatrení pomoci – Hospodárska ujma nevyplývajúca z rozhodnutia Komisie, ktorým sa konštatuje zlučiteľnosť opatrení pomoci s vnútorným trhom – Žalobca, ktorý nepatrí do pojmu zainteresovaná strana – Možnosť tohto žalobcu obrátiť sa na vnútroštátny súd s cieľom napadnúť zlučiteľnosť predmetných záväzkov s právom Únie
[Článok 108 ods. 2 a 3 ZFEÚ; nariadenie Rady 2015/1589, článok 1 písm. h)]
(pozri body 68 – 81, 103 – 110)
4.        Pomoc poskytnutá štátmi – Pomoc schválená Komisiou – Zneužitie zo strany príjemcu – Pojem
[Článok 108 ZFEÚ; nariadenie Rady 2015/1589, článok 1 písm. g) a článok 20]
(pozri body 84, 85)
5.        Pomoc poskytnutá štátmi – Preskúmanie Komisiou – Usmernenia prijaté v rámci výkonu voľnej úvahy Komisie – Právna povaha – Orientačné pravidlá postupu, z ktorých vyplýva vlastné obmedzenie voľnej úvahy Komisie – Oznámenie o bankovníctve – Záväzné účinky vo vzťahu k členským štátom – Neexistencia
[Článok 107 ods. 3 písm. b) a článok 108 ods. 3 ZFEÚ; oznámenie Komisie 2013/C 216/01]
(pozri body 90 – 95)
6.        Pomoc poskytnutá štátmi – Preskúmanie Komisiou – Súlad pomoci s vnútorným trhom – Voľná úvaha – Dodržanie koherencie medzi ustanoveniami upravujúcimi štátnu pomoc a ostatnými ustanoveniami práva Únie – Bankový sektor – Pomoc, ktorá musí rešpektovať podmienky vyplývajúce zo smernice 2014/59 – Povinnosť obmedzená na podmienky pomoci, ktoré sú nerozlučne spojené s jej predmetom – Preskúmanie podmienok rekapitalizácie úverovej inštitúcie
(Články 106, 107 a 108 ZFEÚ; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/59, článok 32)
(pozri body 96 – 103)
Zhrnutie
V roku 2008 zvýšila talianska banka Banca Monte dei Paschi di Siena (ďalej len „BMPS“) svoje základné imanie o 950 miliónov eur, a to v plnom rozsahu prostredníctvom upísania nových akcií zo strany J. P. Morgan Securities Ltd (ďalej len „JPM“) na základe medzi sebou uzavretých zmlúv (ďalej len „zmluvy FRESH“). Spoločnosť JPM získala finančné prostriedky potrebné na financovanie tejto transakcie od spoločnosti Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (ďalej len „MUFJ“), ktorá na tento účel vydala dlhopisy nazvané FRESH v sume jednej miliardy eur. Pokiaľ ide o držiteľov týchto dlhopisov, títo sú príjemcami poplatkov vo forme poukážok, ktoré sú na nich prevádzané zo strany MUFJ.
Koncom roka 2016 podala BMPS žiadosť o výnimočnú finančnú pomoc z verejných zdrojov vo forme preventívnej rekapitalizácie podľa talianskej právnej úpravy. V nadväznosti na túto žiadosť oznámili talianske orgány Európskej komisii pomoc na rekapitalizáciu banky BMPS vo výške 5,4 miliardy eur. Táto pomoc sa mala pridať k pomoci na podporu likvidity vo výške pätnástich miliárd eur v prospech banky BMPS, ktorú Komisia dočasne schválila rozhodnutím z 29. decembra 2016.
Rozhodnutím zo 4. júla 2017(1) Komisia po skončení fázy predbežného preskúmania schválila tak pomoc na podporu likvidity vo výške pätnástich miliárd eur v prospech banky BMPS, ako aj pomoc na preventívnu rekapitalizáciu tejto banky vo výške 5,4 milliardy eur (ďalej „sporné rozhodnutie“). Vo vzťahu k týmto opatreniam pomoci, ku ktorým bol pripojený reštrukturalizačný plán banky BMPS a záväzky ponúknuté talianskymi orgánmi, sa dospelo k záveru, že predstavujú štátnu pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom z dôvodov finančnej stability.(2)
Reštrukturalizačný plán banky BMPS stanovoval okrem iného možnosť zániku zmlúv FRESH uzatvorených medzi touto bankou a spoločnosťou JPM. V nadväznosti na zánik uvedených zmlúv sa viacero držiteľov dlhopisov FRESH obrátilo na Všeobecný súd so žalobou, ktorou sa domáhali zrušenia sporného rozhodnutia. Na podporu svojich žalôb tvrdili títo žalobcovia okrem iného to, že z dôvodu zániku zmlúv FRESH im vznikla značná hospodárska ujma a že tento zánik vyplýval z reštrukturalizačného plánu, ktorý bol pripojený k opatreniam pomoci notifikovaných Talianskou republikou.
Komisia vzniesla pred Všeobecným súdom námietku neprípustnosti z dôvodu, že žalobcovia nemajú ani záujem na konaní, ani aktívnu legitimáciu v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ. Po tom, ako Všeobecný súd túto námietku neprípustnosti zamietol,(3) Komisia podala na Súdny dvor odvolanie, ktoré sa obmedzuje iba na otázku aktívnej legitimácie. V rámci toho, ako veľká komora Súdneho dvora tomuto odvolaniu vyhovela, spresnila kontúry pojmu „dotknutá osoba“ v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ktorý priznáva aktívnu legitimáciu ako priamo a osobne dotknutá osoba v zmysle článku 263 ZFEÚ.
Posúdenie Súdnym dvorom
Komisia svojím jediným žalobným dôvodom Všeobecnému súdu v podstate vytýka to, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že žalobcovia majú ako „dotknuté osoby“ v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ a „zainteresované strany“ v zmysle článku 1 písm. h) nariadenia 2015/1589(4) aktívnu legitimáciu na podanie žaloby, ktorou sa na základe článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ(5) domáhajú zrušenia sporného rozhodnutia, s cieľom zaručiť zachovanie procesných práv, ktoré im vyplývajú z článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
V tejto súvislosti Súdny dvor pripomenul, že z jeho judikatúry vyplýva, že návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie o nevznesení námietok voči notifikovanej štátnej pomoci, prijatého po skončení fázy predbežného preskúmania, ktorý podala „dotknutá osoba“ v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ, sa vyhlási za prípustný pod podmienkou, že cieľom tejto osoby je zachovať si procesné práva, ktoré jej vyplývajú z uvedeného ustanovenia. Keďže bolo pritom sporné rozhodnutie prijaté po skončení fázy predbežného preskúmania, bez začatia formálneho vyšetrovacieho konania podľa odseku 2 článku 108 ZFEÚ, a cieľom žalobcov je zachovať si procesné práva, ktoré im vyplývajú z tohto ustanovenia, Všeobecný súd správne preskúmal ich postavenie ako „dotknutých osôb“ na účely rozhodnutia o tom, či je ich žaloba prípustná na základe článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
Všeobecný súd sa naopak dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď dospel k záveru, že žalobcovia majú postavenie „dotknutých osôb“ v rámci konania o preskúmaní notifikovanej štátnej pomoci, ktoré Komisia viedla na základe článku 108 ZFEÚ.
Nariadenie 2015/1589 vymedzuje pojem „zainteresovaná strana“, ktorý je analogický pojmu „dotknutá osoba“ v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ, tak, že je ňou akákoľvek osoba, podnik alebo združenie podnikov, ktorých záujmy by mohli byť ovplyvnené poskytnutím pomoci. Vzhľadom na to, že sa tento pojem v judikatúre vykladá široko, môže zahŕňať akúkoľvek osobu, ktorá je spôsobilá preukázať, že poskytnutie štátnej pomoci môže mať konkrétny dopad na jej postavenie.
V tejto súvislosti Všeobecný súd usúdil, že záväzky talianskych orgánov týkajúce sa reštrukturalizačného plánu banky BMPS, ktoré boli pripojené k notifikovaným opatreniam pomoci a ktoré podľa názoru žalobcov spôsobili držiteľom dlhopisov FRESH závažnú hospodársku ujmu, sú neoddeliteľnou súčasťou notifikovaných opatrení pomoci, pričom Komisia na základe sporného rozhodnutia dosiahla to, že sa uvedené opatrenia stali záväznými, v dôsledku čoho sa toto rozhodnutie týka tak notifikovaných opatrení pomoci, ako aj záväzkov talianskych orgánov. Všeobecný súd z toho vyvodil, že poskytnutie notifikovanej pomoci, a teda aj prijatie sporného rozhodnutia mali konkrétny dopad na postavenie žalobcov, takže ich treba kvalifikovať ako „zainteresované strany“ v zmysle článku 1 písm. h) nariadenia 2015/1589.
Všeobecný súd však tým, že takto rozhodol, porušil normy práva Únie upravujúce rozsah pôsobnosti sporného rozhodnutia.
V tomto smere Súdny dvor spresnil, že v prípade, že notifikované opatrenie pomoci obsahuje na návrh dotknutého členského štátu záväzky, ktoré sa tento štát zaviazal dodržať, predsa len z toho nevyplýva, že takéto záväzky treba považovať za záväzky, ktoré sú ako také uložené Komisiou, a že ich prípadné škodlivé účinky na tretie osoby sú tak pripísateľné rozhodnutiu prijatému touto inštitúciou.
Komisia totiž rozhodnutím prijatým po skončení fázy predbežného preskúmania nemôže dotknutému členskému štátu nič uložiť ako povinnosť alebo zakázať, ale je oprávnená len rozhodnutím o nevznesení námietok schváliť návrh pomoci, tak ako bol tento notifikovaný zo strany tohto členského štátu, pričom túto pomoc vyhlási za zlučiteľnú s vnútorným trhom.
Z uvedeného vyplýva, že Komisia sa v spornom rozhodnutí obmedzila na to, že Talianskej republike povolila vykonať notifikovanú štátnu pomoc, pričom vzala do úvahy skutkový rámec, ktorý tento členský štát vopred vymedzil v reštrukturalizačnom pláne banky BMPS, a záväzky, ktoré tento členský štát oznámil s cieľom rozptýliť akékoľvek pochybnosti o zlučiteľnosti tejto pomoci s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ. Preto nemožno usudzovať, že záväzky navrhnuté Talianskou republikou v rámci postupu predbežného preskúmania boli uložené samotným sporným rozhodnutím, keďže tieto záväzky vyplývali výlučne z aktov prijatých týmto členským štátom.
V dôsledku uvedeného zánik zmlúv FRESH, ku ktorému došlo pri vykonávaní reštrukturalizačného plánu pripojeného k notifikovanej pomoci, nemožno považovať za záväzný účinok sporného rozhodnutia, keďže nevyplýva z vykonania uvedenej pomoci ako takej. Vyplýva naopak z opatrení, ktoré sú síce z hľadiska skutkového stavu prepojené, ale z právneho hľadiska odlišné, a ktoré boli prijaté členským štátom, ktorý notifikoval túto pomoc Komisii. Skutočnosť, že tieto opatrenia boli okrem iného týmto členským štátom prijaté s cieľom dosiahnuť od Komisie rozhodnutie o schválení uvedenej pomoci a že sú predmetom záväzkov zohľadnených v takomto rozhodnutí tejto inštitúcie, nie je v tejto súvislosti relevantná.
V rozpore s tým, ako rozhodol Všeobecný súd, tak záväzky, ktorých sa sporné rozhodnutie týka, neboli Komisiou uložené alebo vyhlásené za záväzné v tomto rozhodnutí, ale predstavujú čisto vnútroštátne opatrenia oznámené Talianskou republikou na základe článku 108 ods. 3 ZFEÚ, na základe jej vlastnej zodpovednosti, ktoré Komisia zohľadnila ako skutkovú okolnosť na účely posúdenia, či predmetná pomoc môže byť v situácii, že v tejto súvislosti neexistujú žiadne pochybnosti, vyhlásená po skončení fázy predbežného preskúmania za zlučiteľnú s vnútorným trhom.
V reakcii na argumentáciu žalobcov založenú na povinnosti Komisie overiť zlučiteľnosť opatrení pomoci notifikovaných Talianskou republikou s právom Únie ako celok Súdny dvor okrem iného pripomína, že podľa ustálenej judikatúry konanie vymedzené v článku 108 ZFEÚ nemôže nikdy smerovať k výsledku, ktorý by bol v rozpore s osobitnými ustanoveniami Zmluvy. Pomoc, ktorá je ako taká alebo z hľadiska niektorých jej podmienok v rozpore s ustanoveniami alebo všeobecnými zásadami práva Únie, tak nemožno vyhlásiť za zlučiteľnú s vnútorným trhom. V súlade s touto judikatúrou tak Komisia v spornom rozhodnutí skontrolovala, že notifikovaná pomoc je v súlade so smernicou 2014/59(6). V tomto rámci Komisia okrem iného overila, že opatrenia na rozdelenie bremena stanovené v reštrukturalizačnom pláne navrhnutom Talianskou republikou, ktoré viedli k zániku zmlúv FRESH, sú primerané na účely obmedzenia výšky poskytnutej pomoci na striktné minimum, ktoré je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa spočívajúceho v rekapitalizácii banky BMPS.
Komisia naopak nemusela overiť, či samotné tieto opatrenia na rozdelenie bremena porušujú práva, o ktorých žalobcovia tvrdia, že im vyplývajú z práva Únie alebo z vnútroštátneho práva. Aj keby sa totiž takéto porušenie preukázalo, nevyplývalo by z pomoci ako takej, z jej cieľa alebo podmienok, ktoré sú s ňou neoddeliteľne spojené, ale z opatrení prijatých Talianskou republikou s cieľom dosiahnuť od Komisie rozhodnutie povoľujúce uvedenú pomoc po skončení fázy predbežného preskúmania.
Za týchto okolností platí, že skutočnosť, že opatrenia na rozdelenie bremena patria do rámca reštrukturalizačného plánu vyžadujúceho poskytnutie štátnej pomoci, ktorú Talianska republika notifikovala Komisii s cieľom požiadať o jej schválenie po skončení fázy predbežného preskúmania, nepriznáva žalobcom, ktorí sa domnievajú, že sú týmito opatreniami dotknutí, postavenie „zainteresovanej strany“ v zmysle článku 1 písm. h) nariadenia 2015/1589 v rámci konania vedeného touto inštitúciou na základe článku 108 ZFEÚ. Ak sa žalobcovia domnievajú, že z dôvodu prijatia opatrení na rozdelenie bremena stanovených v reštrukturalizačnom pláne banky BMPS Talianska republika porušila právo Únie, zákonnosť týchto opatrení musia napadnúť na vnútroštátnom súde, ktorý je v tejto súvislosti jediným príslušným súdom, pričom tento súd má možnosť, ba dokonca povinnosť, pokiaľ rozhoduje v poslednom stupni, obrátiť sa podľa potreby na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania na základe článku 267 ZFEÚ s cieľom položiť mu otázky týkajúce sa výkladu alebo platnosti príslušných ustanovení práva Únie. Presne o takúto situáciu pritom ide v predmetnom prípade, keďže žalobcovia netvrdia, že sú dotknutí predmetnou pomocou, ale uvádzajú iba to, že na nich mali dopad opatrenia na rozdelenie bremena stanovené v reštrukturalizačnom pláne, ktorého sa týka sporné rozhodnutie.
So zreteľom na tieto spresnenia Súdny dvor vyhovel jedinému odvolaciemu dôvodu, ktorý Komisia uviedla vo svojom odvolaní, a rozsudok Všeobecného súdu zrušil. Vzhľadom na to, že to stav konania dovoľoval, Súdny dvor okrem iného vyhovel námietke neprípustnosti, ktorú vzniesla Komisia na prvom stupni, a v dôsledku toho zamietol žalobu žalobcov ako neprípustnú.
1      Rozhodnutie Komisie C(2017) 4690 final zo 4. júla 2017, týkajúce sa štátnej pomoci SA.47677 (2017/N) – Taliansko, nová pomoc a zmenený reštrukturalizačný plán spoločnosti Banca Monte dei Paschi di Siena.
2      Na základe článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ týkajúceho sa pomoci určenej na nápravu vážnej poruchy fungovania v hospodárstve členského štátu.
3      Rozsudok z 24. februára 2021, Braesch a i./Komisia (T‑161/18, EU:T:2021:102).
4      Nariadenie Rady (EÚ) 2015/1589 z 13. júla 2015 stanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9).
5      Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ stanovuje dva prípady, v ktorých sa fyzickej alebo právnickej osobe priznáva aktívna legitimácia na podanie žaloby o neplatnosť proti aktu Únie, ktorý jej nie je určený. V prvom prípade možno takúto žalobu podať za predpokladu, že sa jej tento akt priamo a osobne týka. V druhom prípade môže takáto osoba podať žalobu proti regulačnému aktu, ktorý nevyžaduje vykonávacie opatrenia, ak sa jej priamo týka.
6      Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/59/EÚ z 15. mája 2014, ktorou sa stanovuje rámec pre ozdravenie a riešenie krízových situácií úverových inštitúcií a investičných spoločností a ktorou sa mení smernica Rady 82/891/EHS a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EÚ, 2012/30/EÚ a 2013/36/EÚ a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1093/2010 a (EÚ) č. 648/2012 (Ú. v. EÚ L 173, 2014, s. 190).