61997CC0179_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
A. Introducción
1 El presente recurso versa sobre la cuestión de si una parte de un Reglamento de ejecución de la Comisión es contraria a un Acuerdo internacional celebrado por la Comunidad o, en su caso, a un Reglamento de Base del Consejo.
2 El Gobierno español reprocha a la Comisión que en el apartado 6 del artículo 4 bis del Reglamento de ejecución (CEE) nº 2868/88, introducido por el Reglamento (CE) nº 494/97, (1) no se incluye el requisito del consentimiento del Estado de pabellón cuando los inspectores de otra Parte contratante deseen subir a bordo del buque en el puerto a fin de realizar una inspección y permanecer en él mientras ésta se lleva a cabo. Afirma que este requisito de consentimiento figura, por una parte, en un Acuerdo entre la Comunidad Europea y Canadá (2) (en lo sucesivo, «Acuerdo») -vinculante en virtud del Derecho internacional y que, por tanto, goza de primacía sobre el Derecho comunitario- y, por otra, en el Reglamento (CEE) nº 1956/88 del Consejo modificado por el Reglamento (de base) (CE) nº 3067/95. (3) El Gobierno español alega la incompatibilidad de la parte impugnada del Reglamento de ejecución de la Comisión, en razón de la ausencia del requisito de consentimiento, y solicita que se declare su nulidad.
3 La Comisión niega en primer lugar la aplicabilidad del Acuerdo, porque entretanto éste ha sido «multilateralizado» y, en consecuencia, -puesto que su validez se extingue en el momento de su multilateralización o, si no, el 31 de diciembre de 1995- ya no es aplicable. Por lo demás sustenta la opinión de que la disposición de que se trata reproduce en su conjunto el contenido, tanto del Acuerdo, como del Reglamento de Base del Consejo, por lo cual, la imputación del Gobierno español carece de fundamento.
4 El Gobierno español solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule el apartado 6 del artículo 4 bis del Reglamento (CEE) nº 2868/88 de la Comisión, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Programa internacional de inspección mutua adoptado por la Organización de la Pesca en el Atlántico Noroccidental, tal y como ha sido establecido por el Reglamento (CEE) nº 494/97 de la Comisión, de 18 de marzo de 1997.
- Condene en costas a la Comisión.
5 La Comisión solicita que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la demandante.
B. Disposiciones aplicables
6 El Acuerdo entre la Comunidad Europea y Canadá, (4) suscrito el 20 de abril de 1995 y aprobado mediante Decisión del Consejo de 22 de Diciembre de 1995, dice en el Anexo I, que persigue la mejora de los controles pesqueros en la zona de regulación de la NAFO, a continuación de las letras a) hasta e) del punto II.9 -tras enumerar las posibles faltas graves- lo siguiente:
«[...]
ii) cuando esté justificado, el inspector de la Parte contratante del buque correspondiente pedirá al buque, cuando esté debidamente autorizado para hacerlo, que se dirija inmediatamente a un puerto cercano que elija el capitán [...] para someterse a una inspección completa bajo la autoridad del Estado de pabellón y en presencia de un inspector de la NAFO de cualquier otra Parte contratante que desee participar. [...]
[...]
iv) cuando a un buque se le ordene dirigirse a puerto para someterse a una inspección completa de acuerdo con lo dispuesto en el punto ii) anterior, un inspector de la NAFO de otra Parte contratante podrá, previo consentimiento de la Parte contratante del buque, subir a bordo del buque en cuestión en su camino hacia el puerto, podrá permanecer a bordo del mismo en su camino al puerto y podrá estar presente durante la inspección del buque en el puerto.
[...]»
7 Mediante el Reglamento nº 3067/95, que modifica el Reglamento nº 1956/88, por el que se establecen disposiciones para la realización del Programa internacional de inspección mutua, se introduce en el inciso ii) del apartado 10 del artículo 1 una disposición del siguiente tenor:
«Cuando ello esté justificado, la autoridad competente del Estado miembro de pabellón o el inspector autorizado por la mencionada autoridad del buque afectado exigirá, siempre que cuente con la debida autorización para ello, que el buque se dirija sin demora a un puerto cercano, escogido por el capitán [...] a efectos de someterse a una inspección exhaustiva bajo la autoridad del Estado miembro de pabellón y en presencia de un inspector NAFO de cualquier otra Parte contratante que desee participar [...]»
El inciso iv) del punto 10 es del siguiente tenor:
«Cuando se obligue a un buque a dirigirse a un puerto para ser sometido a una inspección exhaustiva con arreglo al inciso ii), un inspector NAFO de otra Parte contratante podrá, previo consentimiento de la Parte contratante del buque, subir o permanecer a bordo del buque mientras se dirija al puerto, así como estar presente durante la inspección del buque en el puerto.»
8 El Reglamento de ejecución de la Comisión nº 2868/88, impugnado por España, establece lo siguiente en el apartado 6 de su artículo 4 bis, modificado por el Reglamento nº 494/97: (5)
«A la llegada al puerto de desvío, el buque incriminado será sometido a una inspección exhaustiva, efectuada bajo la autoridad del Estado miembro de pabellón, en su caso en presencia de un inspector de la NAFO de cualquier otra Parte contratante que desee participar en dicha inspección [...]»
El artículo 4 ter dice lo siguiente:
«1. Cuando los inspectores comunitarios sospechen que un buque de pesca que enarbola pabellón de una Parte contratante ha cometido una de las graves infracciones enumeradas en el punto 9 del Anexo del Reglamento (CEE) nº 1956/88, informará [...] a las autoridades competentes del Estado de pabellón correspondiente [...]»
«2. La Comisión decidirá, con el consentimiento de la Parte contratante a la que corresponda el buque, si un inspector comunitario permanece a bordo durante el desvío del buque. La Comisión decidirá también si un inspector comunitario estará presente en la inspección exhaustiva del buque incriminado efectuada en puerto.»
C. Definición de postura
Sobre la aplicabilidad del Acuerdo
9 La Comisión formula en primer lugar la objeción de que el Acuerdo ya no resulta aplicable al presente caso. Al haber sido multilateralizado entretanto, carece de validez. La aplicabilidad del Acuerdo expiraba el 31 de diciembre de 1995 o cuando las medidas que en él se establecen hubieran sido aprobadas por la NAFO, si esto ocurriera antes. Pero como estos compromisos internacionales ya habían sido adoptados, el Acuerdo, en su antigua versión, quedaba sin objeto.
10 España responde a esta argumentación que, con arreglo al apartado 7 del artículo 228 del Tratado CE, este Acuerdo es vinculante para la Comunidad. Por lo tanto, las disposiciones comunitarias posteriores a dicho acuerdo no podían ser contrarias al mismo. Además el Consejo, en su Decisión de 22 de diciembre de 1995 había aprobado la celebración del Acuerdo en nombre de la Comunidad. De ello se deduce que el Acuerdo continúa gozando de validez con su contenido original.
11 Con arreglo al apartado 7 del artículo 228 del Tratado CE, los Acuerdos internacionales en los cuales participe la Comunidad serán vinculantes para las Instituciones de la Comunidad, así como para los Estados miembros. El Consejo procedió, mediante el Reglamento nº 3067/95 a modificar (6) el Reglamento nº 1956/88 vigente hasta entonces con el fin de adaptar al Acuerdo las disposiciones comunitarias en vigor hasta aquel momento. Finalmente, mediante la Decisión 95/586 se aprobó el Acuerdo en nombre de la Comunidad.
12 El punto de vista de la Comisión de que el Acuerdo ya no está en vigor sólo puede acogerse si con la Decisión de aprobación de 22 de Diciembre de 1995 se hubiera aprobado también la letra «E. Aplicación» del Acuerdo de 20 de Abril de 1995, que reza así: «[...] La presente Acta aprobada dejará de aplicarse el 31 de diciembre de 1995 o cuando las medidas establecidas en ella sean aprobadas por la NAFO, si esto último ocurriera antes.»
13 La Decisión (de aprobación) del Consejo dice en realidad, en el apartado 1 del artículo 1 que el Acuerdo integrado por un Acta aprobada, un Intercambio de Cartas, un Canje de Notas y los Anexos correspondientes entre la Comunidad Europea y Canadá queda aprobado, y que el texto de los actos contemplados en el párrafo primero se adjunta a la Decisión. Es decir, desde el punto de vista formal no se ha suprimido la letra E. Sin embargo, la opinión de la Comisión no parece acertada. No puede entenderse por qué habría de aprobarse el 22 de diciembre un Acuerdo -que además no entraría en vigor hasta un momento posterior (artículo 2)- que de todos modos hubiera expirado el 31 de diciembre de 1995. (7)
14 En realidad se desprende del cuatro considerando de la Decisión que «la aprobación [definitiva] (8) de dicho Acuerdo es de interés comunitario». Se puede aducir que un considerando no puede crear Derecho sustantivo y que, por lo tanto, no puede suprimir el plazo de caducidad, que, por su parte, ha sido sancionado con la Decisión (de aprobación). A pesar de la construcción jurídica elegida, ciertamente poco afortunada, se desprende del cuarto considerando una clara voluntad del Consejo de que el Acuerdo celebrado entre la Comunidad y Canadá debía aprobarse (con carácter definitivo, es decir, sin quedar sujeto a ningún plazo de caducidad).
15 Puesto que el Gobierno español imputa una infracción tanto contra el Acuerdo, como contra el Reglamento de base del Consejo y las disposiciones de ambos textos son, a los efectos que interesan en el presente caso, de idéntico contenido, en último término, la resolución sobre el fundamento del recurso hace innecesaria la respuesta a la cuestión acerca de la aplicabilidad del Acuerdo.
Sobre la validez del apartado 6 del artículo 4 bis del Reglamento nº 494/97
16 Por lo tanto, a continuación, es preciso examinar si la disposición impugnada es contraria al Reglamento de base del Consejo nº 1956/88, modificado por el Reglamento nº 3067/95. Si la respuesta fuese afirmativa, habría que acoger las pretensiones del Gobierno español.
17 Con carácter preliminar debe señalarse que, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando un texto de Derecho comunitario derivado exige una interpretación, ésta debe hacerse, en la medida de lo posible, en un sentido conforme con las disposiciones del Tratado. Un Reglamento de ejecución debe asimismo ser objeto, si es posible, de una interpretación conforme con las disposiciones del Reglamento de base. (9)
18 A juicio del Gobierno español, basta con comparar el tenor literal de las disposiciones controvertidas para concluir que falta el requisito del consentimiento en el Reglamento de ejecución de la Comisión. Como, sin embargo, éste figura en el inciso iv) del apartado 10 del Reglamento del Consejo, el apartado 6 del artículo 4 bis es ilegal. La disposición controvertida tampoco puede interpretarse de tal manera que permita suplir la ausencia de dicho requisito.
19 La Comisión se defiende en primer lugar con el argumento de que el inciso iv) del apartado 10 solamente contiene el requisito del consentimiento porque en ese punto se regula la situación en la cual se ha comprobado una presunta infracción en alta mar. Puesto que al abordar un buque en alta mar se planteaba la cuestión del respeto del derecho de soberanía del Estado de pabellón, era necesario el consentimiento de dicho Estado. Por este motivo había sido adoptado el régimen del inciso iv) del apartado 10. Sin embargo la disposición impugnada del Reglamento de ejecución se refiere a la situación de una inspección realizada en el puerto. El consentimiento del Estado de pabellón para subir a bordo no es, por el contrario, necesario en el puerto, porque aquí existen otras formas de proteger eficazmente los derechos de soberanía del Estado de pabellón. Ni del Acuerdo ni del Reglamento del Consejo puede deducirse nada diferente.
20 Habida cuenta, también, de la situación de los intereses en alta mar, se había recogido este requisito en el apartado 2 del artículo 4 ter del Reglamento nº 494/97.
21 A esto responde el Gobierno español que el inciso iv) del apartado 10 afecta igualmente a la inspección en el puerto. Esto se desprende tanto del tenor literal como del sistema de las disposiciones aplicables.
22 Debido a la diferente valoración de los incisos ii) y iv) del apartado 10, así como de los artículos 4 bis y 4 ter del Reglamento de la Comisión, es necesario, en primer lugar, considerar con detenimiento la estructura de las correspondientes disposiciones.
23 Hay que considerar que el Reglamento del Consejo regula unos supuestos de hecho relacionados entre sí. Estos supuestos comienzan con la comprobación de que un buque ha cometido una presunta infracción grave en alta mar. Concluye con una inspección exhaustiva del buque incriminado en un puerto, llevada a cabo por uno o más inspectores. La finalidad del Reglamento de base del Consejo es establecer disposiciones de ejecución del Programa internacional de inspección mutua. Si se establece un régimen de esta naturaleza es muy probable que las disposiciones de que se trata se dispongan por orden cronológico. Esta manera de proceder se desprende del tenor literal del Reglamento del Consejo.
24 Así pues, en primer lugar, es necesario constatar que un buque ha cometido una presunta infracción grave. Entonces, en casos justificados, se puede requerir al buque para que se dirija inmediatamente a un puerto determinado. Finalmente, puede someterse al buque a una inspección exhaustiva en el puerto de desvío.
25 Si se eligiera este modo de proceder, el inciso iv) del apartado 10 establece el desarrollo de la inspección en el puerto. Siempre que la Parte contratante del buque lo autorice, todo inspector de la NAFO tendrá los siguiente derechos:
- podrá subir a bordo del buque, cuando éste se dirija al puerto,
- podrá permanecer a bordo en su camino hacia el puerto y
- podrá estar presente durante la inspección del buque en el puerto.
26 En este punto, el tenor de la disposición pone de manifiesto que no puede acogerse la alegación de la Comisión. Es evidente que no se trata del respeto de derechos de soberanía durante las inspecciones del buque realizadas en alta mar. Del sistema antes expuesto de las disposiciones aplicables se desprende también que el objeto de la normativa consiste precisamente en establecer el desarrollo del desvío hasta la realización de la inspección en el puerto.
27 Bien es verdad que en el inciso ii) del apartado 10 del Reglamento del Consejo se dice que podrá exigirse a un barco que se dirija sin demora a un determinado puerto a efectos de someterse allí a una inspección exhaustiva bajo la autoridad del Estado miembro de pabellón y en presencia de un inspector NAFO de cualquier otra Parte contratante que desee participar. A estos efectos es decisiva la palabra «enviar». (10) Tomando en cuenta el sistema del Programa internacional de inspección mutua, este punto se refiere fundamentalmente, como ya ha quedado dicho, a la situación en alta mar. Si en ese momento se habla del envío de un inspector NAFO, esto sólo puede contemplarse como una medida preparatoria. Como disposición de carácter más especial, el inciso iv) del número 10 regula luego la situación a partir del momento de la llegada al puerto. Para poder subir a bordo y poder permanecer allí durante el transcurso ulterior de los acontecimientos, los inspectores NAFO enviados anteriormente con arreglo al inciso ii) del apartado 10 precisan el consentimiento del Estado de pabellón.
28 El apartado 6 del artículo 4 bis, insertado en el Reglamento nº 2868/88 mediante el Reglamento nº 494/97, establece que a la llegada al puerto de desvío, el buque incriminado será sometido a una inspección exhaustiva, efectuada bajo la autoridad del Estado miembro de pabellón, en su caso en presencia de un inspector de la NAFO de cualquier otra Parte contratante que desee participar en dicha inspección. Del tenor de la disposición no se desprende -como es preciso, según el Reglamento de base- que para ello sea necesario el consentimiento del Estado de pabellón.
29 Sin embargo, se deduce claramente del texto que no se trata de una situación en alta mar, como afirma la Comisión. Al igual que las disposiciones del Acuerdo y del Reglamento del Consejo, la Comisión ha basado también el artículo 4 bis en un transcurso cronológico de los acontecimientos. Así, los apartados 1 a 5 describen el modo de proceder desde el descubrimiento de la presunta infracción hasta la orden impartida al buque para que se dirija a un puerto determinado. Por ello el apartado 6 sólo puede interpretarse en el sentido de que describe la situación en la que se encuentra el buque después de haber llegado al puerto de desvío.
30 A propósito de la relación entre los artículos 4 bis y 4 ter del Reglamento de la Comisión, debe señalarse que el artículo 4 bis se refiere solamente a las presuntas infracciones de los buques comunitarios. Su apartado 2 dice literalmente:
«Tras recibir [...] la notificación de la infracción grave [...] presuntamente cometida por un buque comunitario, la Comisión, en colaboración con el Estado miembro de pabellón, velará por que el buque sea inspeccionado [...]»
Este enunciado adquiere significado cuando en el apartado 1 del artículo 4 ter se describe el resto del procedimiento que debe seguirse cuando los inspectores comunitarios sospechen que «[...] un buque de pesca que enarbola pabellón de una Parte contratante [...]» ha cometido una infracción grave. En tal caso, según el apartado 2, la Comisión decidirá, con el consentimiento de la Parte contratante a la que corresponda el buque, si un inspector comunitario permanece a bordo durante el desvío del buque.
31 Esto significa, sin embargo, que los artículos 4 bis y 4 ter no regulan situaciones diferentes en alta mar y en el puerto, sino que, por el contrario, se basan en los criterios diferenciales «buque comunitario» y «buque de otra Parte contratante».
32 Por tal motivo no puede acogerse la alegación de la Comisión de que en el apartado 2 del artículo 4 ter ha regulado el requisito del consentimiento respecto a todos los buques pesqueros del Reglamento de base.
33 Al mismo tiempo debe señalarse que el apartado 6 del artículo 4 bis del Reglamento nº 2868/88, introducido mediante el Reglamento nº 494/97 no contiene explícitamente el requisito del consentimiento que figura en el Reglamento de base del Consejo para que un inspector de la NAFO suba a bordo de un barco o permanezca en él durante la inspección en el puerto.
34 Se plantea, no obstante, la cuestión de si la disposición impugnada no puede interpretarse de modo tal que resulte compatible con lo establecido en el Acuerdo o en el Reglamento de base. Esto solamente sería posible en el caso que nos ocupa si en la frase «A la llegada al puerto de desvío, el buque incriminado será sometido a una inspección exhaustiva, efectuada bajo la autoridad del Estado miembro de pabellón, en su caso en presencia de un inspector de la NAFO de cualquier otra Parte contratante que desee participar en dicha inspección», la expresión en su caso pudiera interpretarse en el sentido de que se refiere al consentimiento del Estado miembro de pabellón.
35 La Comisión, que adoptó esta disposición no ha invocado esta interpretación. A su juicio lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 4 ter satisface el requisito del consentimiento.
36 No obstante, no resulta posible una interpretación del apartado 6 del artículo 4 bis conforme al Reglamento de base a través de la expresión en su caso. Del sistema, la letra y el contexto del Reglamento de base se desprende que la voluntad expresa de las Partes contratantes era la de que otros inspectores solamente podrían subir a bordo del barco en el puerto o permanecer en él durante la inspección, si el Estado de pabellón había dado su consentimiento. Este elemento caracterizador, sumamente importante, del supuesto, que tiene como objeto fundamental salvaguardar los derechos de soberanía del Estado de pabellón, no puede suplirse mediante la expresión en su caso. Se refiere, más bien, al caso de que otra Parte contratante haya hecho uso de la posibilidad de enviar un inspector, a raíz de los acontecimientos acaecidos en alta mar.
37 Por ello no puede suponerse que con la expresión en su caso se haya hecho referencia al consentimiento del Estado de pabellón. En último término, esta opinión resulta confirmada por la afirmación de la Comisión de que la norma establecida en el apartado 6 del artículo 4 bis no contiene ningún requisito de consentimiento y que éste se encuentra, en cambio, en el apartado 2 del artículo 4 ter.
38 De todo lo anterior se deduce que el apartado 6 del artículo 4 bis del Reglamento nº 2868/88, introducido mediante el Reglamento nº 494/97 es contrario al Reglamento nº 1956/88, modificado mediante el Reglamento nº 3067/95. Por ello es preciso acoger las pretensiones del Gobierno español y declarar nula la disposición controvertida.
39 A idéntico resultado se llegaría, por lo que se refiere al examen del Reglamento de ejecución, en relación con el Acuerdo CE-Canadá, ya que éste es coincidente con el Reglamento de base en cuanto al contenido de la normativa, pero a fin de cuentas, no es necesario responder a la cuestión de su validez, porque el resultado sería el mismo. (11)
Costas
40 Con arreglo al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Puesto que, según la solución propuesta, la Comisión pierde el proceso, le corresponde cargar con las costas del procedimiento.
D. Conclusión
41 Por lo tanto propongo que,
1) Se declare la nulidad del apartado 6 del artículo 4 bis del Reglamento (CE) nº 494/97 de la Comisión, de 18 de marzo de 1997, en la medida en que esta disposición prevé que a la llegada al puerto de desvío, el buque incriminado será sometido a una inspección exhaustiva, efectuada bajo la autoridad del Estado miembro de pabellón, en su caso en presencia de un inspector de la NAFO de cualquier otra Parte contratante que desee participar en dicha inspección, sin requerir el consentimiento previo de la Parte contratante a la que corresponda el buque.
2) La Comisión de las Comunidades Europeas cargará con las costas del procedimiento.
(1) - Reglamento (CEE) nº 2868/88 de la Comisión, de 16 de septiembre de 1988, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Programa internacional de inspección mutua adoptado por la Organización de la Pesca en el Atlántico Noroccidental (DO L 257, p. 20) modificado por el Reglamento (CE) nº 494/97 de la Comisión, de 18 de marzo de 1997 (DO L 77, p. 5).
(2) - Decisión 95/586/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, sobre la celebración del Acuerdo integrado por un Acta, un Intercambio de Cartas, un Canje de Notas y los Anexos correspondientes entre la Comunidad Europea y Canadá sobre la pesca en el marco del Convenio NAFO (DO L 327, p. 35).
(3) - Reglamento (CEE) nº 1956/88 del Consejo, de 9 de junio de 1988, por el que se establecen disposiciones para la aplicación del Programa internacional de inspección mutua adoptado por la Organización de la Pesca en el Atlántico Noroccidental (DO L 175, p. 1), modificado por el Reglamento (CE) nº 3067/95 del Consejo, de 21 de diciembre de 1995 (DO L 329, p. 1).
(4) - Es preciso indicar que este Acuerdo se celebró a raíz de un incidente acaecido a principios de 1995. El buque español «ESTAI» fue apresado en aguas internacionales por inspectores canadienses, a raíz de la sospecha de que empleaba artes de pesca prohibidos, y conducido a aguas canadienses. Posteriormente se celebró el Acuerdo para lograr una colaboración más estrecha y más intensa. Sin embargo, los acontecimientos relacionados con el «ESTAI» no son objeto del presente litigio.
(5) - El Reglamento nº 494/97 se adoptó tomando como base el Reglamento nº 1956/88 modificado por el Reglamento nº 3067/95.
(6) - Véase el segundo considerando del Reglamento nº 3067/95.
(7) - Es preciso recordar una vez más que el Acuerdo debía expirar antes del 31 de diciembre de 1995 en el caso de que se adoptaran las correspondientes medidas por parte de la NAFO. Con fecha de 29 de septiembre de 1995 la NAFO comunicó a sus miembros un catálogo de medidas. Este debía entrar en vigor sesenta días después de la notificación, siempre que no se formularan objeciones. Según declaraciones de las partes del presente litigio, este catálogo de medidas entró en vigor.
(8) - La palabra «definitiva» se encuentra solamente en la versión alemana de esta disposición, sin embargo, esto no modifica el resultado de las consideraciones que siguen.
(9) - Sentencias de 24 de junio de 1993, Dr. Tretter (C-90/92, Rec. p. I-3569), apartado 11; de 10 de marzo de 1971, Tradax (38/70, Rec. p. 145), y de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania (C-61/94, Rec. p. I-3989), apartado 52.
(10) - En las demás versiones lingüísticas de esta disposición se habla solamente de la presencia de los inspectores, sin embargo, esto no modifica el resultado de la interpretación sistemática.
(11) - Sobre la aplicabilidad, véanse los puntos 12 y 13 supra.