62023CJ0181_RES
Predmet C-181/23
Europska komisija
protiv
Republike Malte
Presuda Suda (veliko vijeće) od 29. travnja 2025.
„Povreda obveze države članice – Članak 20. UFEU‑a – Građanstvo Unije – Članak 4. stavak 3. UEU‑a – Načelo lojalne suradnje – Načelo uzajamnog povjerenja među državama članicama – Dodjela državljanstva države članice – Poseban odnos solidarnosti i odanosti – Provedba programa za dodjelu državljanstva ulagateljima – Prirođenje u zamjenu za unaprijed određena plaćanja ili ulaganja – Transakcijska priroda sustava prirođenja koja nalikuje ‚prodaji’ građanstva Unije”
Građanstvo Unije – Odredbe Ugovora – Državljanstvo države članice – Odgovarajuće nadležnosti Unije i država članica – Granice – Uvjeti za stjecanje i gubitak državljanstva – Uključenost u nadležnost država članica – Povreda prava Unije prilikom izvršavanja nadležnosti država članica u području dodjele državljanstva
(t. 81.-83.)
Građanstvo Unije – Odredbe Ugovora – Državljanstvo države članice – Dodjela državljanstva države članice – Načelo lojalne suradnje – Načelo uzajamnog povjerenja među državama članicama – Poseban odnos solidarnosti i odanosti između države članice i njezinih državljana – Provedba programa za dodjelu državljanstva ulagateljima – Prirođenje u zamjenu za unaprijed određena plaćanja ili ulaganja – Transakcijska priroda sustava prirođenja koji nalikuje prodaji građanstva Unije – Povreda obveze
(čl. 2., čl. 3. st. 2., čl. 4. st. 3. te čl. 10. i 11. UEU-a; čl. 20. do 24. UFEU-a)
(t. 84.-121. i t. 1. izreke)
Kratak prikaz
Odlučujući o tužbi zbog povrede obveze koja mu je podnesena, Sud, zasjedajući u velikom vijeću, utvrđuje da je Republika Malta povrijedila obveze koje ima na temelju članka 20. UFEU-a i članka 4. stavka 3. UEU-a time što je uspostavila i provodila program za dodjelu državljanstva ulagateljima kojim se uspostavlja transakcijski postupak prirođenja u zamjenu za unaprijed određena plaćanja ili ulaganja koji stoga nalikuje prodaji dodjele državljanstva države članice kao i, slijedom toga, prodaji statusa građanina Europske unije.
Zakonom o malteškom državljanstvu (
1
) uređuje se stjecanje, oduzimanje i odricanje od malteškog državljanstva te se u članku 10. utvrđuju uvjeti za redovito prirođenje. Izmjenom tog zakona do koje je došlo 2013. uvedena je, usporedno s postupkom predviđenim u članku 10. stavku 1., mogućnost da se podnositelju zahtjeva izda potvrda o prirođenju putem sudjelovanja u „programu za pojedinačne ulagatelje”, na koji se primjenjuju posebni uvjeti i postupci. Taj je program za dodjelu državljanstva ulagateljima izmijenjen 2020. (u daljnjem tekstu: Program za dodjelu državljanstva ulagateljima iz 2020.).
U skladu s malteškim propisima o državljanstvu na koje se odnosi tužba (
2
), potvrda o stjecanju malteškog državljanstva prirođenjem može se izdati strancu ili osobi bez državljanstva koja je ostvarila iznimne zasluge za Republiku Maltu. Te zasluge uključuju, među ostalim, različite doprinose, među kojima i doprinose ulagatelja. Uvjeti koje strani ulagatelj treba ispuniti kako bi mogao zatražiti malteško državljanstvo su, kao prvo, plaćanje doprinosa malteškoj vladi u iznosu od 600000 eura ili 750000 eura, kao drugo, stjecanje stambene nekretnine u vrijednosti od najmanje 700000 eura ili unajmljivanje takve nekretnine za najamninu od najmanje 16000 eura godišnje na razdoblje od najmanje pet godina, kao treće, donacija u iznosu od najmanje 10000 eura nevladinoj organizaciji ili društvu, kao četvrto, zakonit boravak u Malti u trajanju od 36 mjeseci, pri čemu se to razdoblje može skratiti ako podnositelj zahtjeva uplati dodatni doprinos, te, kao peto, potvrda o ispunjenju pretpostavki kad je riječ o tom ulagatelju i odobrenje za podnošenje zahtjeva za prirođenje.
U okviru predsudskog postupka Komisija je istaknula da se za takve programe za dodjelu državljanstva ulagateljima može smatrati da iskorištavaju zajedničko ostvarenje kao što je građanstvo Unije, povredom načela lojalne suradnje između Unije i država članica. U svojem odgovoru na pismo opomene iz listopada 2020. Republika Malta je navela da je pokrenula izmjenu zakonodavnog okvira koji se primjenjuje na stjecanje malteškog državljanstva. Komisija je u dodatnom pismu opomene istaknula da se Programom za dodjelu državljanstva ulagateljima iz 2020. ne otklanja transakcijska priroda programa iz 2014.
Republika Malta 2. ožujka 2022. obustavila je Program za dodjelu državljanstva ulagateljima iz 2020. za ruske i bjeloruske državljane, ali ga je zadržala na snazi za državljane ostalih trećih zemalja.
S obzirom na to da je smatrala da programi za dodjelu državljanstva ulagateljima iz 2014. i 2020. koje je provela Republika Malta nisu u skladu s pravom Unije, Komisija je pokrenula postupak zbog povrede obveze koji se odnosi samo na Program iz 2020. i koji se temelji na jednom tužbenom razlogu, koji se odnosi na povredu članka 20. UFEU‑a i članka 4. stavka 3. UEU‑a.
Ocjena Suda
Sud prije svega podsjeća na to da je, na temelju članka 9. UEU-a i članka 20. stavka 1. UFEU-a, svaka osoba koja ima državljanstvo države članice građanin Unije. U skladu s tim odredbama, građanstvo Unije dodaje se nacionalnom državljanstvu i ne zamjenjuje ga.
Nakon toga navodi da, premda je određivanje uvjeta za dodjelu i gubitak državljanstva države članice, u skladu s međunarodnim pravom, u nadležnosti svake države članice, tu nadležnost treba izvršavati poštujući Unije.
U tom okviru, ni tekst Ugovorâ ni njihova struktura ne omogućuju zaključak o volji njihovih autora da u pogledu dodjele državljanstva države članice predvide iznimku od obveze poštovanja prava Unije prema kojoj bi samo znatne povrede vrijednosti i ciljeva Unije mogle dovesti do povrede prava Unije prilikom izvršavanja nadležnosti država članica u tom području. Takva iznimka ne može se prihvatiti jer bi predstavljala ograničenje učinaka povezanih s nadređenošću prava Unije, koje je obuhvaćeno temeljnim značajkama prava Unije i stoga njezinim ustavnim okvirom.
Osim toga, u skladu s člankom 3. stavkom 2. UEU-a, Unija svojim građanima nudi područje slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica. Osim prava na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica, dodijeljenog svakom građaninu Unije, taj građanin ima i politička prava (
3
), kojima se osigurava njegovo sudjelovanje u demokratskom životu Unije, među kojima i pravo da glasuje i bude biran na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima u državi članici u kojoj ima boravište, pod istim uvjetima kao i državljani te države.
Upravo je s obzirom na ta različita prava Sud već presudio, s jedne strane, da su odredbe koje se odnose na građanstvo Unije među temeljnim odredbama Ugovorâ, koje su, s obzirom na to da su dio sustava svojstvenog Uniji, strukturirane na način da doprinose ostvarenju procesa integracije koji je razlog postojanja same Unije i stoga čine sastavni dio njezina ustavnog okvira te, s druge strane, da je status građanina Unije temeljni status državljana država članica.
Građanstvo Unije stoga je jedna od temeljnih konkretizacija solidarnosti, koja je u samom temelju tog procesa integracije Ono je, slijedom toga, obuhvaćeno identitetom Unije kao zasebnog pravnog poretka koji su države članice prihvatile na temelju uzajamnosti.
Osim toga, na temelju načela lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, svaka država članica mora se suzdržavati od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva Unije.
Stoga izvršavanje nadležnosti država članica u području određivanja uvjeta za dodjelu državljanstva države članice nije neograničeno. Naime, građanstvo Unije temelji se na zajedničkim vrijednostima koje sadržava članak 2. UEU‑a i na uzajamnom povjerenju država članica da nijedna od njih ne izvršava tu nadležnost na način koji očito nije u skladu sa samom prirodom građanstva Unije.
U tom pogledu, Sud podsjeća na svoju sudsku praksu prema kojoj temelj državljanske veze države članice počiva na posebnom odnosu solidarnosti i odanosti između te države i njezinih državljana kao i na uzajamnosti prava i dužnosti.
Kad je riječ o uspostavi takvog posebnog odnosa solidarnosti i odanosti, određivanje uvjeta za dodjelu državljanstva države članice svakako nije u nadležnosti Unije, nego u nadležnosti svake države članice, koja raspolaže širokom marginom prosudbe prilikom odabira kriterija koje treba primijeniti. Ipak, ti se kriteriji trebaju primjenjivati u skladu s pravom Unije.
Međutim, država članica očito krši zahtjev takvog posebnog odnosa kad uspostavlja i provodi program prirođenja koji se temelji na transakcijskom postupku između te države članice i osoba koje podnose zahtjev za dodjelu državljanstva, a koji nalikuje prodaji dodjele statusa državljanina države članice, a time i prodaji statusa građanina Unije.
Usto, države članice dužne su priznati učinke koji se vežu uz činjenicu da je druga država članica nekoj osobi dodijelila svoje državljanstvo radi ostvarivanja prava i sloboda koji proizlaze iz prava Unije. Transakcijsko prirođenje, koje se dodjeljuje u zamjenu za unaprijed određena plaćanja ili ulaganja, stoga ne samo da je protivno načelu lojalne suradnje nego također može dovesti u pitanje uzajamno povjerenje na kojem se temelji taj zahtjev priznavanja. To se povjerenje, naime, odnosi na pretpostavku da se dodjela državljanstva države članice temelji na posebnom odnosu solidarnosti i odanosti koji opravdava dodjelu prava koja proizlaze, osobito, iz statusa građanina Unije.
U ovom slučaju prva tri uvjeta utvrđena Programom za dodjelu državljanstva ulagateljima iz 2020. upućuju na to da plaćanja ili ulaganja u unaprijed određenim najmanjim iznosima imaju odlučujuću ulogu u tom programu, što upućuje na to da on nalikuje prodaji dodjele državljanstva države članice nakon transakcijskog postupka. Takvo utvrđenje ne može se dovesti u pitanje drugim uvjetima kojima podliježe dodjela malteškog državljanstva na temelju tog programa, osobito onim koji se odnosi na provjeru ispunjava li podnositelj pretpostavke za podnošenje zahtjeva. Naime, tim se uvjetom u biti nastoji osigurati da se provedbom Programa za dodjelu državljanstva ulagateljima iz 2020. ne ugrožavaju određeni ciljevi od javnog interesa Republike Malte, osobito javna sigurnost i nacionalna sigurnost te države članice kao i predodžba o njoj na unutarnjoj i vanjskoj razini, a ne nastoji se provjeriti opravdava li situacija tog podnositelja zahtjeva da mu se dodijeli malteško državljanstvo. Osim toga, Republika Malta javno je predstavljala Program za dodjelu državljanstva ulagateljima iz 2020. kao program koji prvenstveno nudi prednosti koje proizlaze iz građanstva Unije, osobito pravo na slobodno kretanje i boravak u drugim državama članicama. Takvo predstavljanje doprinosi utvrđenju da je ta država članica tim programom uspostavila transakcijski postupak koji nalikuje prodaji dodjele državljanstva države članice, iskorištavajući prava koja se povezuju sa svojstvom građanina Unije u svrhu promicanja tog postupka.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (Zakon o malteškom državljanstvu (poglavlje 188. Zakonâ Malte))
(
2
)	Članak 10. stavak 9. Zakona o malteškom državljanstvu, kako je izmijenjen Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Actom (Act XXXVIII of 2020) (Zakon o malteškom državljanstvu (Izmjena br. 2.) (Zakon br. XXXVIII iz 2020.)) (The Malta Government Gazette br. 20,452 od 31. srpnja 2020.) i Granting of citizenship for Exceptional Services Regulationsom, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (Uredba iz 2020. o dodjeli državljanstva za iznimne zasluge (provedbeno zakonodavstvo 188.06 Zakonâ Malte)) (The Malta Government Gazette br. 20,524 od 20. studenoga 2020.)
(
3
)	Na koja se upućuje u člancima 10. i 11. UEU-a i koja su konkretizirana u člancima 20., 22. i 24. UFEU-a