62003CJ0117_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-117/03,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, naslovljen na Sodišče s sklepom Consiglio di Stato (Italija) z dne 17. decembra 2002, ki je prispel na Sodišče 18. marca 2003, v postopku
Società Italiana Dragaggi SpAin drugi
proti
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, C. Gulmann (poročevalec), J.-P. Puissochet, sodnik, N. Colneric, sodnica, J. N. Cunha Rodrigues, sodnik,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: M. Múgica Azarmendi, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 9. junija 2004,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Società Italiana Dragaggi SpA, v svojem imenu ter po naročilu Associazione Temporanea di Imprese Mantovani SpA in HAM BV, R. Titomanlio, avvocato,
– za Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia G. Marzi, avvocato,
– za Francosko republiko C. Mercier, zastopnica,
– za Kraljevino Švedsko A. Kruse, zastopnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti M. van Beek in L. Cimaglia, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 8. julija 2004
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 4(5), 6(3) in 21 Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, str. 7, v nadaljevanju: Direktiva).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora predvsem med Società Italiana Dragaggi SpA (v nadaljevanju: družba Dragaggi) ter Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministrstvo za infrastrukturo in transport) in Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (avtonomna dežela Furlanija–Julijska krajina) v zvezi z razveljavitvijo, s strani naročnika, naročila za čiščenje strug in odvoz usedlin na zasip v tržiškem pristanišču.
Pravni okvir
Pravo Skupnosti
3. V skladu s šestnajsto uvodno izjavo Direktive „je treba, da se zagotovi obnovitev ali vzdrževanje ugodnega stanja naravnih habitatov in vrst, pomembnih za Skupnost, določiti posebna ohranitvena območja, da se po določenem časovnem razporedu vzpostavi usklajeno evropsko ekološko omrežje“.
4. V skladu s členom 3(1) Direktive se „[v]zpostavi […] usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti“.
5. Člen 4 Direktive določa:
„1. Na podlagi meril iz Priloge III (faza 1) in ustreznih znanstvenih informacij vsaka država članica predlaga seznam območij in označi, kateri naravni habitatni tipi iz Priloge I in domorodne vrste iz Priloge II so prisotni na teh območjih. […]
Seznam se pošlje Komisiji v treh letih od notifikacije te direktive skupaj z informacijami o vsakem območju. […]
2. Na podlagi meril iz Priloge III (faza 2) ter v okviru vsake od petih biogeografskih regij iz člena 1(c)(iii) in celotnega ozemlja iz člena 2(1) Komisija izdela iz seznamov držav članic v soglasju z vsako državo članico osnutek seznama območij, pomembnih za Skupnost, v katerem so označena območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami.
Države članice, katerih območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi in prednostnimi vrstami obsegajo več kot 5 % nacionalnega ozemlja, lahko v soglasju s Komisijo zahtevajo, da se merila iz Priloge III (faza 2) prožneje uporabljajo pri izbiri vseh območij, ki so na njenem ozemlju pomembna za Skupnost.
Seznam območij, ki so bila izbrana za območja, pomembna za Skupnost, na katerem so označena območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami, sprejme Komisija skladno s postopkom iz člena 21.
3. Seznam iz odstavka 2 se izdela v šestih letih od notifikacije te direktive.
4. Ko je območje, pomembno za Skupnost, sprejeto skladno s postopkom iz odstavka 2, zadevna država članica čim prej in najkasneje v šestih letih določi to območje za posebno ohranitveno območje […]
5. Takoj, ko je območje uvrščeno na seznam iz tretjega pododstavka odstavka 2, zanj velja člen 6(2), (3) in (4).“
6. V skladu s Prilogo III (faza 2), točka 1, direktive se bodo „[v]sa območja s prednostnimi habitatnimi tipi in/ali vrstami, ki jih države članice opredelijo v fazi 1, […] štele za območja, pomembna za Skupnost“.
7. Člen 6 Direktive določa:
„[…]
2. Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.
3. Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.
4. Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.
Če je zadevno območje območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa.“
8. Člen 21 Direktive določa, da se predlagani ukrepi sprejmejo po postopku odbora.
9. V skladu s členom 23 Direktive morajo države članice to direktivo v notranje pravo prenesti v dveh letih po njeni notifikaciji. Notifikacija je bila opravljena 10. junija 1992.
Nacionalna ureditev
10. Direktiva je bila prenesena v italijanski pravni red z dekretom predsednika Republike št. 357 z dne 8. septembra 1997, naslovljenim „Pravilnik o izvajanju Direktive 92/43 /EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst“ (GURI n° 248, „supplemento ordinario n° 219/L“, z dne 23. oktobra 1997, v nadaljevanju: dekret št. 357/97).
11. Zlasti člen 4 dekreta št. 357/97 ukrepe za ohranjevanje območij veže na seznam območij, pomembnih za Skupnost, ki ga izdela Komisija.
Postopek v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
12. Družbi Dragaggi je bilo 14. maja 2001 oddano naročilo za čiščenje strug in odvoz usedlin na zasip v tržiškem pristanišču.
13. Štiri mesece pozneje je naročnik razveljavil celoten postopek oddaje naročila, ker je bil zasip, v katerem naj bi se zbrale usedline, ki izvirajo iz čistilnih del, označen za območje, pomembno za Skupnost, pri katerem je treba opraviti presojo posledic na podlagi upoštevne nacionalne ureditve. Ta presoja pa po mnenju pristojnega organa ne bi mogla biti pozitivna.
14. Družba Dragaggi je pred Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia (Italija) izpodbijala zakonitost odločitve o razveljavitvi oddaje naročila. Navajala je predvsem, da postopek uvrstitve območja „ustja reke Timave“, kjer se nahaja zasip, ki ga zadevajo projekti čiščenja strug, med območja, pomembna za Skupnost, še ni bil končan. Čeprav so italijanski organi Komisiji že predlagali seznam območij, med katerimi je tudi ustje reke Timave, naj namreč slednja še ne bi določila seznama Skupnosti v skladu s členom 4(2), pododstavek 3, Direktive. Poleg tega naj se obveznost predhodne presoje projektov, ki imajo pomembne posledice na območje, še ne bi uporabljala.
15. To sodišče je v svoji sodbi zavrnilo navedbo o neuporabnosti postopka presoje posledic za zadevni projekt. Po presoji Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia je treba območje, ki ga država članica, kot v tem primeru, opredeli kot območje s prednostnim habitatom in uvrsti na seznam, ki ga predlaga Komisiji, v skladu s Prilogo III (faza 2), točka 1, k Direktivi obravnavati kot območje, pomembno za Skupnost. Posledično bodo zanj na podlagi člena 4(5) Direktive veljali varstveni ukrepi iz člena 6, od (2) do (4), te iste direktive in predvsem obveznost presoje posledic iz odstavka 3.
16. Po mnenju tega sodišča je ta pristop edini, ki lahko zagotovi logičen smisel direktivi, katere namen je varstvo habitatov ali vrst, ki jim grozi nevarnost izginotja ali izumrtja, zaradi česar je treba zagotoviti njeno neposredno uporabo, pa čeprav le iz naslova ohranitvenega ukrepa. Poleg tega naj akti, ki so predlagali uvrstitev ustja reke Timave med prednostna območja, in predvsem dekret ministra za okolje z dne 3. aprila 2000, ne bi bili izpodbijani.
17. Glede na to, da je bila presoja posledic potrebna, je Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia sprejelo ostale očitke družbe Dragaggi o odsotnosti posvetovanja z osebami, ki jih zadeva izvajanje projekta, o dejstvu, da pred razveljavitvijo aktov v zvezi z naročilom niso bile upoštevane rešitve, alternativne tistim, ki so bile sprejete v projektu, in o dejstvu, da pristojni organ ni predvidel možnosti izdaje pozitivnega mnenja, dopolnjenega s pogoji.
18. Družba Dragaggi je zoper sodbo Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia vložila pritožbo na Consiglio di Stato. V njej je zlasti ponovila navedbe, da člen 4(5) Direktive določa obveznost uporabe ohranitvenih ukrepov iz člena 6 te iste direktive šele po izdelavi seznama Skupnosti. To stališče naj bi potrjeval člen 4 dekreta št. 357/97, ki določa, da morajo biti ohranitveni ukrepi sprejeti v treh mesecih po uvrstitvi območja na seznam, ki ga določi Komisija.
19. Consiglio di Stato poudarja, da kolikor se zdi, da je uvrstitev območij, pomembnih za Skupnost, na katerih so prisotni prednostni habitati, akt popolnoma deklaratorne narave, ki ne zahteva izvrševanja nikakršne diskrecijske oblasti organa Skupnosti, razlaga člena 4(5) Direktive, ki jo je prevzelo Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia, ne more biti očitno neutemeljena.
20. V teh okoliščinah je Consiglio di Stato odločilo, da prekine odločanje in da Sodišču v predhodno odločanje predloži to vprašanje:
„Ali je treba člen 4(5) Direktive 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 razlagati tako, da so ukrepi iz člena 6 ter zlasti tisti iz člena 6(3) navedene direktive za države članice zavezujoči šele po končni potrditvi na ravni Skupnosti seznama območij iz člena 21 ali pa, nasprotno, tako, da je poleg tega, da je treba določiti trenutek, ko začnejo ohranitveni ukrepi običajno veljati, treba tudi razlikovati med deklaratornimi in konstitutivnimi uvrstitvami (pri čemer se tiste v zvezi s prednostnimi območji vključijo med prve) in da je treba s ciljem ohranitve polnega učinka direktive o ohranjanju habitatov, v primeru, ko je država članica določila območje, pomembno za Skupnost, na katerem so prisotni naravni habitatni tipi ali prednostne vrste, šteti, da se obvezno opravi presoja načrtov in projektov, ki imajo pomembne posledice na območje, celo preden Komisija izdela osnutek seznama območij ali pa pred dokončnim sprejetjem tega seznama v smislu člena 21 Direktive, torej v bistvu na podlagi izdelave nacionalnega seznama?“
Vprašanje za predhodno odločanje
21. Treba je poudariti, da se v skladu s členom 4(5) Direktive sistem varstva posebnih ohranitvenih območij iz člena 6, od (2) do (4), Direktive uporablja za območje takoj, ko je ta v skladu s členom 4(2), tretji pododstavek, Direktive uvrščen na seznam območij, ki so bila izbrana za območja, pomembna za Skupnost, ki ga je določila Komisija v skladu s postopkom iz člena 21 te direktive.
22. Dejstvo, da v skladu s Prilogo III (faza 2), točka 1, k Direktivi vsa območja, ki jih opredelijo države članice v fazi 1 te priloge in na katerih so prisotni naravni habitati in/ali prednostne vrste, štejejo za območja, pomembna za Skupnost, ne pomeni, da se zanje uporablja sistem varstva iz člena 6, od (2) do (4), Direktive, še preden so ta v skladu s členom 4(2), tretji pododstavek, Direktive uvrščena na seznam območij, pomembnih za Skupnost, ki ga določi Komisija.
23. Nasprotna trditev, ki jo zagovarja predložitveno sodišče, po kateri je treba območje, ki ga je država članica, tako kot v zadevi v glavni stvari, opredelila za območje s prednostnimi habitati, in ga vključila v seznam, ki je v skladu s členom 4(1) Direktive predlagan Komisiji, upoštevajoč Prilogo III (faza 2), točka 1, k Direktivi, šteti za območje, pomembno za Skupnost, in se posledično v skladu s členom 4(5) Direktive zanj uporablja sistem varstva iz člena 6, od (2) do (4), Direktive, ne zdrži.
24. Po eni strani je namreč ta trditev v nasprotju z besedilom člena 4(5) Direktive, ki uporabo navedenih ukrepov izrecno veže na dejstvo, da mora biti zadevno območje v skladu s členom 4(2), tretji pododstavek, Direktive uvrščeno na seznam območij, pomembnih za Skupnost, ki ga določi Komisija. Po drugi strani pa navedena trditev domneva, da mora Komisija v primeru, ko je država članica neko območje opredelila za območje z naravnimi habitati ali prednostnimi vrstami, in ko je bilo to navedeno na seznamu, ki je bil v skladu s členom 4(1) Direktive predlagan Komisiji, to območje uvrstiti na seznam območij, pomembnih za Skupnost, ki ga določi v skladu s postopkom iz člena 21 Direktive in ki je naveden v členu 4(2), tretji pododstavek, Direktive. Če bi bilo tako, bi bilo Komisiji pri izdelavi osnutka seznama območij, pomembnih za Skupnost, v soglasju z vsako držav članico v smislu člena 4(2), prvi pododstavek, Direktive onemogočeno upoštevati možnost, po kateri v ta osnutek ne bi uvrstila območja, ki ga je država članica predlagala za območje z naravnimi habitati ali prednostnimi vrstami, celo v primeru, ko bi ocenila, da kljub nasprotnemu mnenju zadevne države članice na določenem območju niso prisotni naravni habitati in/ali prednostne vrste v smislu Priloge III (faza 2), točka 1, k Direktivi. Tako stanje pa bi bilo v nasprotju predvsem s členom 4(2), prvi pododstavek, Direktive v povezavi z njeno Prilogo III (faza 2), točka 1.
25. Iz navedenega torej izhaja, da je treba člen 4(5) Direktive razlagati tako, da so varstveni ukrepi iz člena 6, od (2) do (4), Direktive zavezujoči le, kar zadeva območja, ki so v skladu s členom 4(2), tretji pododstavek, Direktive uvrščeni na seznam območij, ki so bila izbrana za območja, pomembna za Skupnost, ki ga je določila Komisija v skladu s postopkom iz člena 21 te direktive.
26. Kljub temu pa to ne pomeni, da države članice nimajo dolžnosti varovati območij od trenutka, ko jih na podlagi člena 4(1) Direktive v okviru nacionalnega seznama predlagajo Komisiji kot območja, ki se upravičeno lahko opredelijo kot območja, pomembna za Skupnost.
27. Brez primernega varstva teh območij od tega trenutka naprej bi namreč uresničenje ciljev ohranitve naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, ki so predvsem navedeni v šesti uvodni izjavi Direktive ter členu 3(1) te direktive, lahko bilo oteženo. Takšno stanje bi bilo še bolj nevarno, če bi zadevalo prednostne naravne habitatne tipe, ki bi se jim zaradi nevarnosti, ki jih ogrožajo, moralo omogočiti čim zgodnejše ukrepanje za njihovo ohranjanje, tako kot priporoča peta uvodna izjava Direktive.
28. V tem primeru je treba opomniti, da morajo nacionalni seznami območij, ki se upravičeno lahko opredelijo kot območja, pomembna za Skupnost, vsebovati območja, ki imajo na nacionalni ravni ustrezen ekološki interes glede na cilj ohranjanja naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, ki ga zasleduje Direktiva (glej sodbo z dne 7. novembra 2000 v zadevi First Corporate Shipping, C-371/98, Recueil, str. I-9235, točka 22).
29. Videti je torej, da so države članice glede območij, ki se upravičeno lahko opredelijo kot območja, pomembna za Skupnost, in ki so navedena v nacionalnih seznamih, posredovanih Komisiji, med katera se lahko uvrščajo zlasti območja s prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami, v skladu z Direktivo dolžne sprejeti varstvene ukrepe za ohranitev omenjenega ekološkega interesa.
30. Iz tega sledi, da je treba na zastavljeno vprašanje odgovoriti, da:
– je člen 4(5) Direktive treba razlagati tako, da so varstveni ukrepi iz člena 6, od (2) do (4), Direktive zavezujoči le, kar zadeva območja, ki so v skladu s členom 4(2), tretji pododstavek, Direktive uvrščeni na seznam območij, ki so bila izbrana za območja, pomembna za Skupnost, ki ga je določila Komisija v skladu s postopkom iz člena 21 te direktive;
– glede območij, ki se upravičeno lahko opredelijo kot območja, pomembna za Skupnost, in ki so navedena v nacionalnih seznamih, posredovanih Komisiji, ter zlasti območij s prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami, so države članice v skladu z Direktivo dolžne sprejeti varstvene ukrepe za ohranitev ustreznega ekološkega interesa, ki ga imajo ta območja na nacionalni ravni glede na cilj ohranjanja naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, ki ga zasleduje Direktiva.
Stroški
31. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Člen 4(5) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst je treba razlagati tako, da so varstveni ukrepi iz člena 6, od (2) do (4), Direktive zavezujoči le, kar zadeva območja, ki so v skladu s členom 4(2), tretji pododstavek, Direktive uvrščeni na seznam območij, ki so bila izbrana za območja, pomembna za Skupnost, ki ga je določila Komisija Evropskih skupnosti v skladu s postopkom iz člena 21 te direktive.
Glede območij, ki se upravičeno lahko opredelijo kot območja, pomembna za Skupnost, in ki so navedena v nacionalnih seznamih, posredovanih Komisiji, ter zlasti območij s prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami, so države članice v skladu z Direktivo 92/43 dolžne sprejeti varstvene ukrepe za ohranitev ustreznega ekološkega interesa, ki ga imajo ta območja na nacionalni ravni glede na cilj ohranjanja naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, ki ga zasleduje Direktiva.