61980C0203
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 7 JULI 1981 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De onderhavige prejudiciële zaak is ontstaan in het kader van een geval van wederuitvoer van deviezen, die voorheen in een Lid-Staat waren ingevoerd door een in een andere Lid-Staat verblijvende onderdaan van eerstgenoemde Lid-Staat, zonder dat aan de import een bepaalde tegenprestatie was verbonden. Het gaat in hoofdzaak om de vraag of en zo ja hoe een dergelijk verschijnsel in het gemeenschapsrecht is geregeld, en of met dit recht verenigbaar zijn niet alleen de terzake door de wettelijke regeling van een Lid-Staat vastgestelde beperkingen, doch ook de aan niet-inachtneming van deze beperkingen verbonden sancties. Daartoe is de uitlegging noodzakelijk van een aantal bepalingen van het EEG-Verdrag en van de daarvan afgeleide voorschriften betreffende het kapitaalverkeer: een materie die nieuwe en ook op die grond zeer belangrijke problemen doet rijzen. Immers, afgezien van enkele algemene en incidentele opmerkingen in de overwegingen van het arrest van 23 november 1978 (zaak 7/78, Thompson, Jurispr. 1978, blz. 2247), heeft het Hof tot nog toe niet de gelegenheid gehad zich over vragen betreffende het kapitaalverkeer uit te spreken.
Ik zal de feiten kort samenvatten.
De heer Guerrino Casati, van Italiaanse nationaliteit en woonachtig in de Bondsrepubliek Duitsland, staat voor het Tribunale te Bolzano terecht ter zake van poging tot uitvoer, zonder de door de Italiaanse deviezenregeling voorgeschreven vergunning, van een bedrag van LIT 650000 en DM 24000, dat op hem bij het verlaten van de Italiaanse staat aan de Oostenrijkse grens werd aangetroffen. Ter rechtvaardiging van zijn gedrag heeft betrokkene betoogd dat hij dit bedrag voorheen in Italië had ingevoerd met de bedoeling apparatuur te kopen (machines om deegwaren en ijs te bereiden) die hij nodig had voor het restaurant dat hij te Keulen bezit, en dat hij gedwongen was de deviezen opnieuw uit te voeren omdat de fabriek waar hij zijn aankopen had willen doen, wegens jaarlijkse vakantie gesloten was. In de loop van de procedure heeft het Tribunale te Bolzano bij beschikking van 6 oktober 1980 besloten, het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag acht vragen voor te leggen, die ik telkens tezamen met het onderzoek ervan zal citeren.
2.
Voor een goed begrip van de door de verwijzende rechter voorgelegde problemen, zou ik om te beginnen een overzicht willen geven van de Italiaanse wettelijke regeling betreffende de invoer en uitvoer van deviezen door niet in Italië woonachtige personen. Deze regeling berust op het beginsel dat invoer onbeperkt wordt toegelaten en dat uitvoer daarentegen aan een nauwgezette administratieve controle wordt onderworpen. Zo bepaalt artikel 14 van het decreto ministeriale van 7 augustus 1978: „De invoer, op om het even welke wijze verricht, van in het buitenland uitgegeven of betaalbare schuldbrieven, alsmede van wettelijk in omloop zijnde buitenlandse staats- of bankbiljetten is vrij”; krachtens artikel 13, sub b, van genoemd decreet is evenwel „uitvoer door niet in Italië woonachtige personen van in het buitenland uitgegeven of betaalbare schuldbrieven... van buitenlandse staats- of bankbiljetten... toegestaan tot het voorheen ingevoerde... of het in Italië rechtmatig verkregen bedrag, zulks onder de door de minister van Buitenlandse Handel vastgestelde voorwaarden.” Deze voorwaarden waren reeds vastgesteld in circulaire nr. A/300 van het Ufficio Italiano dei Cambi van 3 mei 1974, waarvan artikel 11 bepaalt dat, voor wat deviezen betreft, niet in Italië woonachtige personen eerder ingevoerde buitenlandse staats- en bankbiljetten weer mogen uitvoeren mits zij bij invoer aangifte hebben gedaan van het bezit van waardepapieren en deviezen (door het zogenaamde formulier V 2 in te vullen) : het betreft hier een verklaring die aan de douane moet worden voorgelegd, door haar moet worden geviseerd en aan de reiziger moet worden teruggegeven op het ogenblik dat deze het Italiaanse grondgebied betreedt. Dit betekent dat niet op Italiaans grondgebied wonende personen die niet in het bezit zijn van een naar behoren geviseerd formulier V 2, ingevoerde valuta niet meer mogen uitvoeren, tenzij zij daartoe een bijzondere vergunning hebben van het Ufficio Italiano dei Cambi. De uitvoer zonder vergunning van een bedrag van meer dan LIT 500000 is een strafbaar feit in de zin van artikel 1 van het decreto legge nr. 31 van 4 maart 1976 (omgezet in wet nr. 159 van 30 april 1976 en vervolgens gewijzigd bij wet nr. 863 van 23 december 1976), waarvoor een gevangenisstraf van 1 tot 6 jaar en een geldboete ter hoogte van de dubbele tot de viervoudige waarde van de uitgevoerde valuta zijn voorzien. Poging wordt op dezelfde lijn gesteld als daadwerkelijke overtreding. In de Italiaanse rechtspraak is dit voorschrift aldus toegepast dat de wederuitvoer van ingevoerde deviezen als strafbaar feit wordt gekwalificeerd indien de reiziger bij het verlaten van het Italiaanse grondgebied niet in het bezit is van een formulier V 2 dat de rechtmatige herkomst van de deviezen aantoont. Ik kan hier wijzen op de arresten van de Corte di Cassazione (le Sezione penale) nr. 1879 van 17 december 1979 en nr. 4779 van 12 april 1980. Deze opvatting heeft onlangs bevestiging gevonden in het decreto ministeriale van 12 maart 1981 inzake de deviezenregeling en de financiële betrekkingen met het buitenland (bekendgemaakt in de Gazzetta ufficiale italiana nr. 82 van 24 maart 1981, Supplemento ordinario), waarvan artikel 49, eerste alinea, bepaalt dat in het buitenland woonachtige personen die buitenlandse staats- of bankbiljetten weer rechtmatig wensen uit te voeren, „bij de invoer van bedoelde biljetten op het grondgebied van de Republiek ten bewijze van die invoer een daartoe strekkende verklaring van de douaneautoriteiten dienen te vragen die voor dat doel gedurende zes maanden na de afgifte kan worden gebruikt.”
3.
Tijdens de mondelinge behandeling heeft de vertegenwoordiger van de Franse regering opgemerkt dat het in casu gaat om een poging tot uitvoer van deviezen die plaatsvond aan de grens tussen de Italiaanse Republiek en de Oostenrijkse Republiek. Dit zou een reden zijn, de toepasselijkheid van de communautaire voorschriften betreffende het vrije verkeer van kapitaal in twijfel te trekken, en men zou kunnen stellen dat de antwoorden op de door het Tribunale te Bolzano gestelde vragen de uitspraak in de voor deze instantie aanhangige zaak geenszins kunnen beïnvloeden. Het Hof zou bijgevolg moeten weigeren de gestelde vragen te beantwoorden. Tot staving van deze opvatting heeft de vertegenwoordiger van de Franse regering zich beroepen op het arrest van het Hof van 11 maart 1980 (zaak 104/79), Foglia, Jurispr. 1980, blz. 745), waaruit zou kunnen worden afgeleid dat het Hof niet bevoegd is tot het geven van een prejudiciële beslissing, wanneer de door de nationale rechter krachtens artikel 177 EEG-Verdrag gestelde vragen niet op een daadwerkelijk geschil berusten.
Ik zou hier niet willen ingaan op de strekking en de mogelijke implicaties van dit arrest, doch enkel willen opmerken dat deze uitspraak, ongeacht haar betekenis, niet kan worden aangevoerd om aan te tonen dat het Hof in casu onbevoegd is. Gezien het procesverloop moet volgens mij stellig worden uitgesloten dat het voor het Tribunale te Bolzano aanhangige geding kunstmatig is geconstrueerd. Anderzijds acht ik het arbitrair, de strekking van de zaak-Foglia uit te breiden tot het totaal andere geval waarin kan worden gevreesd dat de nationale rechter, nadat hij zich tot het Hof heeft gewend, tot de overtuiging komt dat de zaak ten gronde kan worden beslecht zonder een beroep op de communautaire voorschriften waarvan hij om uitlegging heeft verzocht. Door te betwijfelen of een bepaald geval onder de werkingssfeer valt van de communautaire voorschriften waarop de prejudiciële vragen betrekking hebben, werpt men in werkelijkheid de vraag op of deze vragen voor de beslechting van het hoofdgeding relevant zijn. De beslissing van deze vraag behoort evenwel niet tot de bevoegdheid van het Hof in de zin van artikel 177 EEG-Verdrag; zij staat ter uitsluitende beoordeling van de nationale rechter. Dit vindt bevestiging in een uitgebreide rechtspraak, waarvan als meest recente kan worden vermeld de arresten van 5 oktober 1977 (zaak 5/77, Tedeschi, Jurispr. 1977, blz. 1555), van 16 november 1977 (zaak 13/77, GB Inno, Jurispr. 1977, blz. 2115), van 29 november 1978 (zaak 83/78, Pigs Marketing Board, Jurispr. 1978, blz. 2347) en van 14 februari 1980 (zaak 53/79, Damiani, Jurispr. 1980, blz. 273).
4.
Met de eerste vraag wenst de Italiaanse rechter te vernemen of na het verstrijken van de overgangsperiode de in artikel 67 EEG-Verdrag bedoelde beperkingen van het kapitaalverkeer ongeacht het bepaalde in artikel 69 EEG-Verdrag moeten worden geacht te zijn opgeheven.
Zoals bekend wordt het vrije verkeer van kapitaal geregeld in titel III, Hoofdstuk 4, EEG-Verdrag, welk hoofdstuk de artikelen 67 tot en met 73 omvat. Artikel 67, lid 1, luidt als volgt: „Gedurende de overgangsperiode en in de mate waarin zulks voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt nodig is, heffen de Lid-Staten in hun onderling verkeer geleidelijk de beperkingen op met betrekking tot het verkeer van kapitaal toebehorende aan personen die woonachtig of gevestigd zijn in de Lid-Staten alsmede discriminerende behandeling op grond van nationaliteit of van de vestigingsplaats van partijen of op grond van het gebied waar het kapitaal wordt belegd.” Artikel 69 bepaalt: „De Raad stelt tijdens de eerste twee etappes met eenparigheid en vervolgens met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie, welke te dien einde het Monetair Comité, bedoeld in artikel 105 raadpleegt, de richtlijnen vast welke nodig zijn voor de geleidelijke uitvoering van de bepalingen van artikel 67.”
In de bovenstaande vraag wordt klaarblijkelijk rekening gehouden met de rechtspraak van het Hof betreffende de rechtstreekse werking van sommige bepalingen van het Verdrag. Het gaat hierbij om voorschriften die voorzien in de geleidelijke opheffing van bepaalde beperkingen gedurende de overgangsperiode, zoals de artikelen 13 en 16 (afschaffing van douanerechten en heffingen van gelijke werking) en de artikelen 52 en 59 (opheffing van beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten). Zoals bekend moeten deze beperkingen volgens de rechtspraak van het Hof worden geacht aan het einde van de overgangsperiode geheel te zijn opgeheven, ook waar het Verdrag voorzag in de vaststelling van daartoe strekkende richtlijnen tijdens de overgangsperiode: ik hoef slechts te wijzen op de arresten van 19 juni 1973 (zaak 77/72, Capolongo, Jurispr. 1973, blz. 611) betreffende artikel 13; van 16 december 1976 (zaak 45/76, Comet, Jurispr. 1976, blz. 2043) met betrekking tot artikel 16; en vooral die van 21 juni 1974 (zaak 2/74, Reyners, Jurispr. 1974, blz. 631), van 3 december 1974 (zaak 33/74, Binsbergen, Jurispr. 1974, blz. 1299), van 12 december 1974 (zaak 36/74, Walrave, Jurispr. 1974, blz. 1405), van 8 april 1976 (zaak 48/75, Royer, Jurispr. 1976, blz. 497), van 15 juli 1976 (zaak 13/76, Dona, Jurispr. 1976, blz. 1333), van 28 juni 1977 (zaak 11/77, Patrick, Jurispr. 1977, blz. 1199) en van 28 april 1977 (zaak 71/76, Thieffry, Jurispr. 1977, blz. 765), die alle betrekking hebben op de artikelen 52 en 59. Mitsdien moet worden nagegaan of ook artikel 67, lid 1, kenmerken vertoont die de opvatting kunnen rechtvaardigen dat het rechtstreekse werking heeft.
Een punt van overeenkomst tussen artikel 67 en de zojuist geciteerde bepalingen is, dat het eveneens voorziet in een geleidelijke opheffing van de beperkingen tijdens de overgangsperiode. Er is evenwel een belangrijk verschil: de zinsnede in artikel 67 „in de mate waarin zulks voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt nodig is”, komt in de andere bepalingen niet voor. Daarmee wordt aan de verplichting van de Lid-Staten tot opheffing van de beperkingen van het kapitaalverkeer, een beperkende voorwaarde gesteld: zij bestaat slechts voor zover en zolang de opheffing van de beperkingen noodzakelijk is voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt. Indien de beoordeling van deze noodzaak was overgelaten aan de afzonderlijke Lid-Staten, zouden de uniforme toepassing en de bindende werking van artikel 67, lid 1, in gevaar worden gebracht; bijgevolg is de opvatting gerechtvaardigd dat deze beoordeling op de weg ligt van de Raad, het orgaan dat ingevolge voornoemd artikel 69 bevoegd is tot de vaststelling van richtlijnen welke nodig zijn voor de geleidelijke uitvoering van de bepalingen van artikel 67. Bij de uitoefening van zijn politieke beoordelingsbevoegdheid dient de Raad de termijnen, de toepassingsmodaliteiten en de inhoud van de maatregelen tot opheffing van bedoelde beperkingen niet alleen tijdens de overgangsperiode maar ook daarna te regelen, aangezien de goede werking van de gemeenschappelijke markt een volledige vrijmaking van de kapitaalmarkt vóór het verstrijken van die periode niet noodzakelijk heeft gemaakt.
Het is interessant erop te wijzen dat een soortgelijke uitdrukking als in artikel 67, lid 1, wordt gebezigd in artikel 3, sub h, EEG-Verdrag (te weten „in de mate waarin dat voor de werking van de gemeenschappelijke markt noodzakelijk is”), met betrekking tot de doelstelling van het nader tot elkaar brengen van de nationale wetgevingen. Dit is mijns inziens van betekenis, daar ook op dit gebied het optreden van de Lid-Staten afhankelijk wordt gesteld van de vaststelling van richtlijnen door de Raad (artikel 100); deze richtlijnen impliceren een discretionaire beoordeling van het gemeenschapsbelang en een afwegen daarvan tegen het belang van de afzonderlijke Lid-Staten bij het behoud van hun handelingsvrijheid.
De door mij voorgestane uitlegging van artikel 67, lid 1, stemt overeen met die welke door advocaat-generaal Mayras in zijn conclusie in zaak 7/78 (Thompson, Jurispr. 1978, blz. 2276) werd voorgesteld. In die zaak ging het om de vraag of en in hoeverre de handel in gouden en zilveren munten onder de werkingssfeer van de artikelen 30 tot en met 37 EEG-Verdrag viel. In voornoemd arrest-Thompson sprak het Hof zich evenwel niet uit over de rechtstreekse werking van artikel 67, lid 1, doch volgens de advocaat-generaal „komt artikel 67 er op neer dat, indien na de inwerkingtreding van de Toetredingsakte en na afloop van de in dit artikel voorziene overgangsperiode nog beperkingen van kapitaalverkeer bestaan, de handhaving van deze beperkingen slechts dan in strijd is met het Verdrag indien de opheffing ervan nodig is voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt.” Tot staving van dit betoog merkte hij op dat bedoelde bepaling een tijdelijke (het verstrijken van de overgangsperiode) en een permanente voorwaarde aan de geleidelijke opheffing van de beperkingen van het kapitaalverkeer verbindt, waarbij de permanente voorwaarde inhoudt dat de opheffing van bedoelde maatregelen nodig is voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt; laatstgenoemde voorwaarde behoudt immers „ook na afloop van die periode een permanente gelding”.
Het belang van de hiervoor uiteengezette voorwaarde wordt wellicht duidelijker wanneer men bedenkt, dat volgens de rechtspraak van het Hof een bepaling van het Verdrag bij gebreke van door de Lid-Staten of de communautaire instellingen tijdig vastgestelde uitvoeringsmaatregelen, in elk geval slechts dan rechtstreekse werking kan hebben wanneer de inhoud van de bepaling zelf volledig en onvoorwaardelijk is. In dit verband kunnen talrijke uitspraken van het Hof worden aangehaald, waaronder de reeds genoemde arresten in de zaken 2/74 (Revners) en 33/74 (Binsbergen); daaraan kunnen nog worden toegevoegd de arresten van 14 juli 1971 (zaak 10/71, Muller, Jurispr. 1971, blz. 723) en van 22 maart 1977 (zaak 78/76, Steinike & Weinlig, Jurispr. 1977, blz. 595). Uit deze rechtspraak van het Hof kan gemakkelijk worden afgeleid dat artikel 67, lid 1, niet de vereiste kenmerken vertoont om te kunnen worden gerekend tot de bepalingen die na het verstrijken van de overgangsperiode rechtstreeks toepasselijk zijn.
5.
De door mij verdedigde opvatting wordt overtuigend bevestigd door een onderzoek van artikel 67, lid 1, tegen de achtergrond van daarmee verband houdende andere bepalingen van het Verdrag inzake het kapitaalverkeer en het economisch beleid.
Ik refereer in de eerste plaats aan artikel 71, eerste alinea, luidende: „De Lid-Staten streven ernaar geen nieuwe deviezenbeperkingen binnen de Gemeenschap in te voeren welke invloed hebben op het kapitaalverkeer en de daarmee verband houdende lopende betalingen, noch de bestaande regelingen beperkender te maken.” Op het eerste gezicht lijkt deze bepaling tot de categorie van „standstill”-bepalingen te behoren; zij vertoont stellig gelijkenis met de soortgelijke bepalingen vervat in de artikelen 12, 31, 32, 53 en 62. Zij vertoont evenwel een bijzonderheid die haar een specifieke betekenis verleent, te weten het gebruik van de woorden „streven ernaar geen... in te voeren” in plaats van de woorden „onthouden zich ervan... in te voeren”, of, korter „voeren geen... in”, welke in bovenvermelde andere artikelen worden gebruikt. Het gebruik van een andere, soepeler en minder bindende formulering toont aan dat de opstellers van het Verdrag enkel een politieke oriëntatie wilden aangeven teneinde richting te geven aan de maatregelen van de Lid-Staten ter regeling van het kapitaalverkeer, en dat de Lid-Staten enkel hebben toegezegd, hun best te doen om de bestaande toestand op het onderhavige gebied niet te verslechteren.
Door hetgeen bekend is omtrent de voorbereidende werkzaamheden, wordt bevestigd dat van een daadwerkelijke standstill-bepaling geen sprake is. Door een van de delegaties was aanvankelijk een ontwerp voor dit artikel voorgesteld, volgens hetwelk de Lid-Staten gehouden waren, het liberalisatiepeil in stand te houden dat op het ogenblik van de inwerkingtreding van het Verdrag op het onderhavige gebied was bereikt. Enkele deskundigen, leden van de zogenaamde Groep gemeenschappelijke markt, wezen er evenwel op dat de oplegging van een standstill-verplichting op dit gebied onbillijk zou zijn ten aanzien van de landen waarin het kapitaalverkeer reeds in vergaande mate was vrijgemaakt, daar niet kon worden voorzien of deze landen dit niveau ook na de inwerkingtreding van het Verdrag in stand zouden kunnen houden. Bovendien zouden de deviezenregelingen die een zeker liberalisatiepeil mogelijk hadden gemaakt, voor de gemeenschappelijke markt ongewenst kunnen blijken. Het Comité van delegatieleiders sloot zich bij deze opmerkingen aan; het stelde bijgevolg een ontwerp vast dat overeenstemt met het huidige artikel 71 en op de gedachteberustte dat op de Lid-Staten geen daadwerkelijke verplichting diende te rusten. Ik hoef hier nauwelijks aan toe te voegen dat het onverbindende karakter van artikel 71 zich zeer wel verdraagt met de opvatting dat artikel 67, lid 1, geen rechtstreekse werking kan hebben.
Ik kom thans toe aan artikel 104, neergelegd in hoofdstuk II („de betalingsbalans”) van titel II („het economisch beleid”). Dit artikel luidt als volgt: „Iedere Lid-Staat voert het economisch beleid, dat noodzakelijk is om het evenwicht van zijn betalingsbalans in haar geheel te verzekeren en het vertrouwen in zijn valuta te handhaven, waarbij hij zorg draagt voor een hoge graad van werkgelegenheid en voor een stabiel prijspeil.” In de loop van de procedure heeft de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering opgemerkt dat het tegenstrijdig zou zijn, de afzonderlijke Lid-Staten de verantwoordelijkheid op te dragen voor hun monetair beleid en hun tegelijkertijd de onvoorwaardelijke en onbeperkte verplichting op te leggen, zonder enige tegenprestatie de valutatransfers vrij te maken. Deze opvatting lijkt mij juist. De noodzaak de vrijmaking van het kapitaalverkeer te conciliëren met de goede werking van nationale maatregelen tot verzekering van de stabiliteit der wisselkoersen en de prijsstabiliteit, waarbij de Lid-Staten een voldoende speelruimte moet worden gelaten, is in overeenstemming met het systeem van het EEG-Verdrag, waarvan de bepalingen betreffende het kapitaalverkeer niet los van die inzake het economisch beleid kunnen worden gezien (dit is door het Hof erkend waar dit in de overwegingen van voornoemd arrest-Thompson van 23 november 1978 heeft beklemtoond, dat kapitaaitransfers onder het meer algemene begrip overmakingen van geld vallen). Ik meen dat de Lid-Staten ook na de invoering van het Europees monetair stelsel de vrijheid moet worden gelaten in te grijpen in de kapitaalbewegingen zonder tegenprestatie, ter verzekering van de stabiliteit van de wisselkoersen, die voor een goede werking van het stelsel onontbeerlijk is.
6.
Ik ben het dan ook niet eens met de opvatting van de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en van Casati, dat artikel 67, lid 1, voor zover dit bepaalt dat de beperkingen van het kapitaalverkeer slechts behoeven te worden opgeheven „in de mate waarin zulks voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt nodig is”, het tempo van die opheffing niet laat afhangen van de vrije beoordeling van de Raad, doch enkel de strekking van de op de Lid-Staten gelegde verplichting in kwantitatieve zin beperkt. Volgens deze opvatting zouden particulieren na het verstrijken van de overgangsperiode een subjectief recht op valutatransfers kunnen doen gelden (de regering van de Bondsrepubliek Duitsland heeft gepreciseerd dat haar opmerkingen alleen betrekking hebben op dat aspect van het kapitaalverkeer dat de deviezen betreft), en zou de nationale rechter bevoegd zijn om in elk afzonderlijk geval na te gaan of een bepaalde kapitaalbeweging, in het licht van het criterium dat de vrijmaking nodig moet zijn voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt, moet worden geacht te zijn geliberaliseerd.
Tot staving van deze opvattingen wordt in de eerste plaats een algemeen argument aangevoerd, te weten dat de vrijheid van kapitaalbewegingen in het stelsel van het EEG-Verdrag dezelfde betekenis heeft als de andere vrijheden (vrij verkeer van goederen, van personen en van diensten), en mitsdien eveneens moet worden geacht bij het verstrijken van de overgangsperiode — door rechtstreekse toepassing van de betrokken bepalingen — te zijn verwezenlijkt. Uit de omstandigheid dat artikel 3, sub c, EEG-Verdrag de doelstellingen „verwijdering tussen de Lid-Staten van hinderpalen voor het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal” in één adem noemt, zou blijken dat de verdragsluitende staten voor deze vrijheden een in wezen uniforme regeling beoogden te scheppen. Mij dunkt evenwel dat men zich bij de uitlegging niet mag beperken tot het in de eerste artikelen van het EEG-Verdrag getrokken algemene kader van de leidende beginselen van de integratie, doch dat men veeleer rekening dient te houden met de specifieke regeling van iedere materie afzonderlijk; en uit de formulering van de bepalingen inzake het kapitaalverkeer blijkt duidelijk dat zij verschillen van de bepalingen inzake het vrije verkeer van werknemers, het recht van vestiging of het vrije verkeer van diensten. Ik geloof niet dat het gerechtvaardigd zou zijn, dit verschil terzijde te stellen of te minimaliseren uit naam van de uniforme grondgedachte van de aan al deze communautaire „vrijheden van verkeer” ten grondslag liggende gemeenschappelijke beginselen.
Anderzijds is het standpunt van de Duitse regering allesbehalve duidelijk, waar zij erkent dat ook na het verstrijken van de overgangsperiode nog geoorloofde beperkingen bestaan — de beperkingen van de kapitaalbewegingen „op korte termijn” —, welke beperkingen op een van de lijsten in bijlage bij de richtlijn van 11 mei 1960 (lijst D) zouden voorkomen. Indien het, om vast te stellen welke beperkingen toelaatbaar zijn, noodzakelijk is naar de bestaande richtlijnen te kijken, betekent dit dat de enkele interpretatie van het criterium dat de opheffing der beperkingen nodig moet zijn voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt, onvoldoende is om dit te kunnen toepassen, en dat het eerste inhoud krijgt door discretionaire beoordelingen van de Raad. Maar dan moet eveneens een beroep worden gedaan op de richtlijnen, om na te gaan welke beperkingen verboden zijn; dit is overigens in overeenstemming met de functie van de richtlijnen, die krachtens artikel 69 bestemd zijn om beperkingen op te heffen en niet om toegestane beperkingen aan te wijzen. Het heeft tenslotte dan ook geen zin te beweren, dat na het verstrijken van de overgangsperiode de deviezenbeperkingen van het kapitaalverkeer ongeacht het bepaalde in artikel 69 zijn opgeheven.
Hiertegen kan niet worden ingebracht dat de Duitse regering niet de doeltreffendheid van de bestaande richtlijnen betwist, doch enkel meent dat, nadat de overgangsperiode is verstreken en het verbod van artikel 67 rechtstreekse werking heeft gekregen, verdere vrijmaking niet van nieuwe richtlijnen dient af te hangen. Ook waar zij een onderscheid tracht te maken tussen beperkingen van het deviezenverkeer en andere beperkingen, doet de regering van de Bondsrepubliek Duitsland een beroep op de richtlijnen, en voegt daaraan toe dat de Raad zich het recht heeft voorbehouden van een verdere vrijmaking. Voorlopig wil genoemde regering artikel 67 dan ook geen rechtstreekse werking toekennen waar het andere beperkingen dan van het deviezenverkeer betreft, ofschoon deze bepaling betrekking heeft op beperkingen van kapitaalbewegingen in het algemeen.
Tot staving van haar bewering dat artikel 67 rechtstreekse werking heeft voert de regering van de Bondsrepubliek Duitsland aan dat de Lid-Staten in ieder geval passende vrijwaringsmaatregelen kunnen nemen ingeval kapitaalbewegingen verstoringen in de werking van de kapitaalmarkt tot gevolg hebben (artikel 73, lid 1) of moeilijkheden in de betalingsbalans kunnen veroorzaken (artikel 108). Hiertegen kan echter al aanstonds worden ingebracht dat er een verschil bestaat tussen de stelling dat het de Lid-Statensteeds vrij staat, alle met de door de Raad krachtens artikel 69 vastgestelde of vast te stellen richtlijnen verenigbare maatregelen in te voeren of in stand te houden, en de opmerking dat deze Lid-Staten in bepaalde omstandigheden en na machtiging van de Commissie bevoegd zijn vrijwaringsmaatregelen vast te stellen. Anders gezegd, het gaat niet om de vraag of een afzonderlijke Lid-Staat de eventuele onaanvaardbare gevolgen voor zijn economie van een vrije kapitaalmarkt kan vermijden; veeleer moet de draagwijdte worden vastgesteld van de tot nog toe uit de artikelen 67 en volgende alsmede de daarvan afgeleide voorschriften voortvloeiende beperkingen van de handelingsvrijheid van alle Lid-Staten. Hiervan uitgaande wordt mijns inziens mijn stelling dat artikel 67 geen rechtstreekse werking heeft, geenszins beïnvloed door de omstandigheid dat de artikelen 73, lid 1, en 108 EEG-Verdrag voorzien in vrijwaringsmaatregelen. Deze kunnen vanzelfsprekend in de door beide artikelen genoemde gevallen worden aangewend als tijdelijke afwijking van het stelsel van het vrije verkeer van kapitaal, ongeacht het bereikte vrijmakingspeil.
7.
Thans kom ik toe aan de derde vraag van de verwijzende rechter, die luidt als volgt: „Wordt in een beginsel of bepaling van het Verdrag aan niet-ingezetenen het recht verzekerd, de tevoren ingevoerde en niet gebruikte valuta, ook indien in Italiaanse lires omgezet, weder uit te voeren?” Ik zou om te beginnen willen opmerken dat indien men de rechtstreekse werking van artikel 67, lid 1, uitsluit, bedoeld recht van niet in Italië woonachtige personen om deviezen weer uit te voeren, stellig niet kan worden afgeleid uit deze bepaling, doch zou kunnen voortvloeien uit een van de door de Raad vastgestelde liberalisatierichtlijnen; het onderzoek moet mitsdien worden uitgebreid tot de bepalingen van deze richtlijnen.
In het kader van het hoofdstuk van het Verdrag betreffende de betalingsbalans is artikel 106, lid 1, het voorschrift waarop het bestaan van het recht tot wederuitvoer van deviezen wordt gebaseerd. Het luidt als volgt: „1. Elke Lid-Staat verbindt zich, om in de valuta van de Lid-Staat waarin de schuldeiser of de begunstigde verblijf houdt, de betalingen welke betrekking hebben op het goederen-, diensten- en kapitaalverkeer, evenals de overmaking van kapitaal en loon, toe te staan, voor zover het goederen-, diensten-, kapitaal- en personenverkeer tussen de Lid-Staten met toepassing van dit Verdrag is vrijgemaakt.” Het Hof heeft in voornoemd arrest-Thompson reeds overwogen dat „het doel van deze bepaling is de overmakingen van geld mogelijk te maken die zowel voor de vrijmaking van de kapitaalbewegingen als voor het vrije verkeer van goederen, diensten en personen noodzakelijk zijn” (r.o. 24) en dat de artikelen 104 tot en met 109, „die handelen voor de betalingsbalans in haar geheel en uit dien hoofde betrekking hebben op alle monetaire bewegingen, als essentieel zijn te beschouwen om te komen tot liberalisatie van het goederen-, diensten- en kapitaalverkeer, als grondslag voor de verwezenlijking van de gemeenschappelijk markt” (r.o. 22).
Uit deze overwegingen kan mijns inziens de erkenning worden afgeleid dat artikel 106, lid 1, eerste alinea, slechts een middel is tot verwezenlijking van de regeling betreffende het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. Deze regeling bepaalt hoe en in hoeverre de vrijmaking dient te geschieden: artikel 106 waarborgt enkel dat de Lid-Staten dienovereenkomstig toestaan dat hun deviezen worden getransfereerd naar het land waar de schuldeiser of begunstigde verblijf houdt. Nu immers de verplichting tot het geven van die toestemming slechts geldt „voor zover het goederen-, diensten-, kapitaal- en personenverkeer tussen de Lid-Staten... is vrijgemaakt”, kan er geen twijfel over bestaan dat het voorschrift enkel van toepassing is in de mate waarin de liberalisatie heeft plaatsgevonden. Dit laatste wordt door artikel 106 bespoedigd noch verruimd, doch enkel aangevuld in die zin dat de valuta's die nodig zijn voor betalingen van handelstransacties en voor de overmaking van kapitaal en loon, ter beschikking worden gesteld.
Ik keer thans terug tot het door het Tribunale te Bolzano opgeworpen probleem. Indien alleen wordt gekeken naar de verplichting om aan het kapitaalverkeer inherente valutatransfers toe te staan, dan verwijst mijns inziens de beperkende bepaling aan het einde van artikel 106, lid 1, naar de artikelen 67 en volgende. In mijn opvatting over artikel 67 kan hieruit geen automatische vrijmaking van het kapitaalverkeer worden afgeleid; aan de bepalingen van afgeleid recht kom ik aanstonds toe. Beziet men vervolgens betalingen die betrekking hebben op het goederen- of dienstenverkeer dan wel op overmakingen van loon, dan moet worden vastgesteld dat de veronderstelling waarvan het Tribunale te Bolzano uitgaat, betrekking heeft op wederuitvoer van deviezen en stellig niet op een betaling op grond van een overeenkomst tot uitwisseling van goederen of diensten noch op overmaking van loon. Te zijner verdediging heeft Casati de nadruk gelegd op de omstandigheid dat hij de deviezen had ingevoerd met de bedoeling deze te gebruiken voor de aankoop van bepaalde produkten; bij het onderzoek mag hiermee evenwel geen rekening worden gehouden, daar deze omstandigheid in de door de nationale rechter gestelde vragen noch in de overwegingen van de verwijzingsbeschikking wordt vermeld en mitsdien is te beschouwen als een bijzonderheid van het onderhavige geval die door de rechter a quo moet worden beoordeeld. Ik wil hieraan toevoegen dat een betaling als tegenprestatie voor een gedane aankoop — die relevant zou zijn in verband met artikel 106, lid 1 — in elk geval iets anders is dan de enkele invoer van deviezen met het oog op mogelijke aankopen.
Ten slotte is nog gesteld dat bedoeld recht om deviezen weer uit te voeren, verband houdt met de bepalingen van het Verdrag betreffende het vrije verkeer van goederen, personen en diensten, in die zin dat het een onontbeerlijke aanvulling van deze vrijheden zou vormen.
Ik wens in dit verband erop te wijzen dat de betalingen die verband houden met het goederen-, het diensten- of het kapitaalverkeer, zijn geregeld in artikel 106, terwijl kapitaalbewegingen die slechts een aanvulling vormen van voornoemde vrijheden, zijn geregeld in de krachtens artikel 69 door de Raad vastgestelde richtlijnen. De enkele overschrijving van valuta of de wederuitvoer van ingevoerde en niet gebruikte deviezen, zijn niet vrijgemaakt. Dit is overigens logisch, aangezien het deviezenbewegingen betreft die op generlei wijze een aanvulling vormen op de uitoefening van het vrije verkeer van goederen, personen of diensten.
8.
Alvorens de richtlijnen betreffende de onderhavige materie grondiger te bezien, dient te worden onderzocht onder welke voorwaarden en in hoeverre zij rechtstreekse werking kunnen hebben: de derde vraag van het Tribunale te Bolzano heeft immers betrekking op een recht waarop particulieren aanspraak zouden kunnen maken. Ik wens er te dezen slechts aan te herinneren dat het Hof meermaals heeft erkend dat richtlijnen rechtstreekse werking hebben ingeval een Lid-Staat heeft verzuimd binnen de voorgeschreven termijn de noodzakelijke uitvoeringsmaatregelen vast te stellen, mits de niet-nagekomen verplichting onvoorwaardelijk en voldoende duidelijk bepaald is (arresten van 17 december 1970, zaak 33/70, SACE, Jurispr. 1970, blz. 1213; van 4 december 1974, zaak 41/74, Van Duyn, Jurispr. 1974, blz. 1337; van 26 februari 1976, zaak 52/75, Commissie t. Italiaanse Republiek, Jurispr. 1976, blz. 277; van 5 april 1979, zaak 148/78, Ratti, Jurispr. 1979, blz. 1629; van 6 mei 1980, zaak 102/79, Commissie t. België, Jurispr. 1980, blz. 1473; en van 12 juni 1980, zaak 88/79, Grunert, Jurispr. 1980, blz. 1827). Deze opvatting geldt ongetwijfeld ook voor richtlijnen op het gebied van het kapitaalverkeer.
Thans kom ik tot de kernvraag: voorzien de door de Raad op grond van artikel 69 vastgestelde richtlijnen tot uitvoering van artikel 67 al dan niet in een recht voor niet in de betrokken Lid-Staat woonachtige personen om voorheen ingevoerde deviezen weer uit te voeren? Het antwoord op deze vraag moet mijns inziens ontkennend zijn. De richtlijn van 11 mei 1960 en die van 18 december 1962 tot wijziging en aanvulling van eerstgenoemde, leggen de Lid-Staten de verplichting op, deviezenvergunningen af te geven voor de in de lijsten Α, Β en C genoemde kapitaalbewegingen (met de mogelijkheid beperkingen van de in lijst C genoemde kapitaalbewegingen in stand te houden of weder in te voeren, ingeval de vrijmaking in de weg staat aan de bereiking van de doelstellingen van economisch beleid van een Lid-Staat); maar de loutere in- of uitvoer van deviezen valt niet onder de in deze lijsten genoemde kapitaalbewegingen. De in deze drie lijsten bedoelde kapitaalbewegingen zijn bestemd voor investeringen, voor kredietverlening of borgstelling, voor de aflossing van kredieten die verband houden met handelstransacties of dienstverleningen, voor effectentransacties, voor de uitvoering van bepaalde overeenkomsten enzovoort; elk van deze transfers heeft derhalve een bepaalde reden. De „in- en uitvoer van vermogenswaarden” staat daarentegen vermeld in lijst D, die de niet-vrijgemaakte kapitaalbewegingen opsomt; en onder punt XIII van de bij de richtlijn gevoegde Nomenclatuur wordt de in- en uitvoer van vermogenswaarden toegelicht als omvattende de in-en uitvoer van „alle soorten betaalmiddelen”. Dergelijke kapitaalbewegingen blijven mitsdien onderworpen aan de dooide Lid-Staten ingestelde beperkingen, die thans nog niet behoeven te worden opgeheven. De richtlijn bepaalt enkel dat de Lid-Staten de Commissie in kennis moeten stellen van „elke wijziging welke wordt aangebracht in de bepalingen ter zake van de in lijst D genoemde categorieën van kapitaalverkeer” (artikel 7, tweede alinea), en dat het Monetair Comité ten minste één maal per jaar de bestaande beperkingen onderzoekt (artikel 4). Deze beide bepalingen strekken er kennelijk toe, gunstige voorwaarden te scheppen voor een eventuele latere opheffing van de beperkingen op de in lijst D genoemde gebieden.
Het resultaat van dit korte onderzoek van de richtlijnen van 11 mei 1960 en 18 december 1962 kan mitsdien aldus worden samengevat, dat deze richtlijnen niet alleen geen bepaling bevatten waaruit men zou kunnen afleiden dat niet in de betrokken Lid-Staten woonachtige personen gerechtigd zijn, in die Lid-Staat ingevoerde deviezen weer uit te voeren, doch dat zij bovendien een bepaling bevatten die onverenigbaar is met het bestaan van een dergelijk recht: de in- en uitvoer van deviezen zijn nog niet geliberaliseerd. Deze bevinding wordt niet tegengesproken door richtlijn nr. 340 van de Raad van 31 mei 1963 noch door richtlijn nr. 474 van de Raad van 30 juli 1963 (beide vastgesteld krachtens artikel 106); de eerste betreft immers betalingen in het kader van het dienstenverkeer, terwijl de tweede betrekking heeft op transfers ter zake van onzichtbare transacties welke geen verband houden met het goederen-, het diensten-, het kapitaal- en het personenverkeer.
9.
De vierde tot en met achtste vraag hebben gemeen dat zij, vanuit verschillende gezichtspunten, betrekking hebben op het probleem van de strafsancties die in de wettelijke regeling van een Lid-Staat worden gesteld op schending van de deviezenvoorschriften. Ik zou willen beginnen met een onderzoek van de zesde vraag, die verband houdt met een onderwerp waarover ik in het eerste gedeelte van deze conclusie mijn opvatting reeds heb uiteengezet. Deze vraag luidt als volgt: „Is een nationale wet, die de in een eerdere wet voorziene sancties verzwaart door bij voorbeeld overtredingen waarop tot dan toe administratieve sancties waren gesteld, thans als delicten met geldboetes en vrijheidsstraffen te bedreigen, na het verstrijken van de overgangsperiode verenigbaar te achten met de in de artikelen 71 en 106, lid 3, vervatte „standstill”-verplichtingen?”
Met betrekking tot de strekking van artikel 71 zou ik er enkel nogmaals op willen wijzen dat deze bepaling geen echte „standstil”-clausule is; de daarin door de Lid-Staten uitgedrukte bedoeling, ernaar te streven geen nieuwe deviezenbeperkingen in te voeren, is duidelijk niet van bindende aard. De vraag of een verzwaring van de voor bepaalde overtredingen van de deviezenvoorschriften voorziene sancties verenigbaar is met artikel 71, heeft derhalve geen enkel belang: een eventuele onverenigbaarheid zou immers, anders dan de verwijzende rechter kennelijk meent, geen schending van een op een Lid-Staat rustende verplichting opleveren.
Voor wat artikel 106, lid 3, betreft, dient eraan te worden herinnerd dat hierin (in de eerste alinea) wordt bepaald: „De Lid-Staten verbinden zich in hun onderling verkeer geen nieuwe beperkingen in te voeren van de overmakingen ter zake van de onzichtbare transacties vermeld in de lijst die als bijlage III aan dit Verdrag is gehecht.” Het betreft met name overmakingen ter zake van vrachten, vervoer, douanekosten, bankkosten, zakenreizen, toerisme, overmakingen door emigranten, dividenden of waardepapieren, enzovoort. Het gaat hier kennelijk om iets anders dan de in- en uitvoer van betaalmiddelen. Weliswaar vermeldt de lijst ook de „terugbetalingen wegens annulering van contracten en van onverschuldigde bedragen”, waarin men een zekere gelijkenis zou kunnen zien met het geval waarin iemand voor het sluiten van een koopovereenkomst bestemde doch niet gebruikte deviezen weer uitvoert, maar het beslissende onderscheid ligt hierin dat laatstgenoemde vermelding veronderstelt dat vooraf een overeenkomst of een verplichting tot betaling bestond die vervolgens is komen te vervallen.
Ik meen mitsdien dat de standstill-clausule van artikel 106, lid 3, niets van doen heeft met de invoering van zwaardere sancties voor het zonder vergunning weer uitvoeren van ingevoerde en niet gebruikte deviezen. Bijgevolg behoeft niet te worden nagegaan of een wijziging van de op de niet-inachtneming van voornoemde deviezenbeperkingen gestelde sancties op een lijn kan worden gesteld met de invoering van nieuwe beperkingen voor de overmakingen van deviezen; ik wijs er evenwel op dat deze vraag mijns inziens ontkennend zou moeten worden beantwoord.
10.
De vierde vraag is enkel gesteld voor het geval de derde bevestigend wordt beantwoord, dat wil zeggen voor het geval niet in de betrokken Lid-Staat woonachtige personen op grond van het gemeenschapsrecht gerechtigd zijn, voorheen ingevoerde en niet gebruikte deviezen weer uit te voeren. Hiervan uitgaande stelt het Tribunale te Bolzano de navolgende vraag: „Mag de eventuele niet-inachtneming van formaliteiten, voorgeschreven in de deviezenregeling van de staat waaruit de bedragen vervolgens onder voormelde omstandigheden weder worden uitgevoerd, worden bedreigd met sancties, behelzende verbeurdverklaring der valuta, een geldboete tot vijf maal het bedrag van bedoelde valuta en een vrijheidsstraf van maximaal vijf jaren (behoudens strafverzwaring bij medeplegen van het feit door meerdere personen)?”
Ik zou mij stellig kunnen beperken tot de opmerking dat ik op de vierde vraag niet meer hoef in te gaan, nu ik de derde ontkennend heb beantwoord. Het lijkt mij niettemin nuttig, in het kort in te gaan op het probleem van de verhouding tussen het gemeenschapsrecht en de in nationale wettelijke deviezenregelingen voorziene sancties. Mijns inziens zijn daarbij met name de volgende punten van belang: waar het niet-vrijgemaakte kapitaalbewegingen betreft, zijn uitsluitend de Lid-Staten bevoegd ter zake regelingen vast te stellen, ook voor wat strafrechtelijke en administratieve sancties betreft, en zijn aan de uitoefening van deze bevoegdheid geen gemeenschapsrechtelijke beperkingen gesteld. Gaat het evenwel om vrijgemaakte kapitaalbewegingen dan kunnen, voor zover sprake is van een subjectief, uit het gemeenschapsrecht voortvloeiend recht van particulieren om de daarmee verband houdende transacties te verrichten, de door de nationale wettelijke regeling op de niet-inachtneming van bepaalde formaliteiten of modaliteiten voor de uitoefening van dit recht gestelde sancties, worden beoordeeld aan de hand van de beginselen van de communautaire rechtsorde.
Met betrekking tot het eerste punt zij er slechts op gewezen dat de niet-vrijgemaakte kapitaalbewegingen enkel in die zin kunnen worden beheerst door gemeenschapsrechtelijke bepalingen, dat zij — voorlopig of definitief — zijn uitgesloten van de in artikel 67 bedoelde vrijmaking: dat is het geval met de invoer en uitvoer van betaalmiddelen die, zoals gezegd, worden genoemd in lijst D in de bijlage bij de richtlijn van de Raad van 11 mei 1960. Maar in dergelijke gevallen kan stellig geen sprake zijn van een uit het gemeenschapsrecht voortvloeiend subjectief recht van particulieren. In zijn rechtspraak heeft het Hof de toelaatbaarheid van in nationale bepalingen voor bepaalde inbreuken voorziene strafrechtelijke sancties ter zake (met name door toetsing aan het evenredigheidsbeginsel) enkel dan beoordeeld, wanneer deze bepalingen de inachtneming konden belemmeren van beginselen van het Verdrag waaraan particulieren subjectieve rechten ontlenen. Ik verwijs hier onder andere naar de arresten van 7 juli 1976 (zaak 118/75, Watson, Jurispr. 1976, blz. 1185), van 15 december 1976 (zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921), van 14 juli 1977 (zaak 8/77, Sagulo, Jurispr. 1977, blz. 1495) en van 30 november 1977 (zaak 52/77, Cayrol, Jurispr. 1977, blz. 2261). Maar indien aan bovenbedoeld vereiste niet is voldaan, komt het probleem van de verenigbaarheid van de sancties met het gemeenschapsrecht in het geheel niet aan de orde.
Met betrekking tot het tweede punt kan worden opgemerkt dat nationale maatregelen houdende bestraffing van de niet-inachtneming van de deviezenregeling, ook waar het gaat om vrijgemaakte kapitaalbewegingen ontegensprekelijk rechtmatig zijn. Dit wordt bevestigd door artikel 5 van voornoemde richtlijn van 11 mei 1960, bepalende dat „het recht van de Lid-Staten de aard en de realiteit van de handelingen of overmakingen te controleren” en om „de maatregelen te treffen die nodig zijn om inbreuk op wetten en voorschriften van de Lid-Staten te verhinderen”, onverlet wordt gelaten. Het staat derhalve aan elk van de Lid-Staten om te bepalen aan welke inbreuken strafrechtelijke sancties dienen te worden verbonden. Ik meen dan ook dat de strafrechtelijke vervolging van degene die zonder vergunning deviezen overmaakt, zeker niet in strijd is met de strekking van het Verdrag en van het secundaire recht tot uitvoering daarvan, daar beide het bestaan van een stelsel van (algemene of bijzondere) vergunningen voor de uitvoering van de vrijgemaakte transacties toestaan en mitsdien de noodzaak van een controleregeling erkennen, hetgeen overigens in overeenstemming is met de doelstellingen van artikel 104 EEG-Verdrag.
11.
De overwegingen met betrekking tot de vierde vraag gelden ook voor de beantwoording van de vijfde en de zevende vraag, die beide uitgaan van het (door mij ontkende) bestaan van een uit het gemeenschapsrecht voortvloeiend subjectief recht van niet in de betrokken Lid-Staat woonachtige personen, om eerder ingevoerde deviezen weer uit te voeren. Met de vijfde vraag wenst het Tribunale te Bolzano — in geval van een bevestigend antwoord op de vierde — te vernemen of „een eventuele niet-inachtneming van formaliteiten als voormeld kan leiden tot de oplegging van even zware straffen als bij de wederrechtelijke uitvoer van valuta zijn bedreigd”. De zevende vraag luidt als volgt: „Is het, gezien het ook uit het discriminatieverbod als bedoeld in onder meer artikel 7 EEG-Verdrag voortvloeiende beginsel volgens hetwelk ongelijke situaties niet gelijk mogen worden behandeld geoorloofd dat dezelfde straffen, die in een Lid-Staat staan op de wederrechtelijke uitvoer van valuta of op de niet-inachtneming van deviezenformaliteiten, zonder onderscheid op ingezetenen en niet-ingezetenen van de staat worden toegepast?”
De vergelijking, vanuit strafrechtelijk oogpunt, tussen het verzuim van voor de wederuitvoer van deviezen voorgeschreven formaliteiten en de ongeoorloofde uitvoer van deviezen, heeft gemeenschapsrechtelijk gezien slechts zin wanneer men aanneemt dat de wederuitvoer van deviezen door het gemeenschapsrecht wordt beheerst, met andere woorden tot de vrijgemaakte deviezenbewegingen behoort. Zoals gezegd is dit niet het geval, en ik acht het overbodig hierop terug te komen.
12.
De achtste vraag luidt als volgt: „Zijn sinds het verstrijken van de overgangsperiode als met de artikelen 67, 71 en 106, lid 3, van het Verdrag verenigbaar te beschouwen nationale voorschriften waarin met het oog op de uitoefening van het recht op wederuitvoer van voordien ingevoerde kapitalen bepaalde formaliteiten worden voorzien, waarvan de inachtneming het uitsluitend bewijs van de voorafgegane invoer vormt, waarmede het verzuim dier formaliteiten in wezen met strafoplegging wordt gesanctioneerd?”
Zoals gezegd vindt het door de verwijzende rechter in deze vraag genoemde recht op wederuitvoer van tevoren ingevoerde kapitalen erkenning in de nationale regeling (in casu de Italiaanse), doch vloeit het niet voort uit gemeenschapsrechtelijke bepalingen. Bij de regeling van de wederuitvoer van deviezen beschikken de Lid-Staten dan ook in alle opzichten over de ruimst denkbare dis-cretionaire bevoegdheid, dus ook met betrekking tot de vereiste formaliteiten en de bewijsvoering. De bepalingen van het Verdrag waaraan het Tribunale te Bolzano de rechtmatigheid van de betrokken nationale regeling wil toetsen, beperken bovengenoemde vrijheid van de Lid-Staten op generlei wijze. Daartoe verwijs ik naar de hiervoor uiteengezette uitlegging van de artikelen 67, 71 en 106, lid 3.
Onder verwijzing naar de richtlijnen tot uitvoering van artikel 67 EEG-Verdrag, heeft de Commissie gepoogd aan te tonen dat de nationale bewijsregelingen betreffende — zelfs niet-vrijgemaakte — deviezenbewegingen, gemeenschapsrechtelijk relevant zijn. Uitgangspunt van haar redenering is dat ook aan niet in de betrokken Lid-Staat woonachtige personen die op grond van de richtlijnen van 1960 en 1962 vrijgemaakte kapitaalovermakingen verrichten, het recht moet worden verleend aan te tonen dat die overmakingen tot de vrijgemaakte bewegingen behoren; anders zou het uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende subjectieve recht om geliberaliseerde transacties te verrichten zelf in het gedrang worden gebracht. Aangezien — aldus de Commissie — de overmaking van betaalmiddelen onder bepaalde omstandigheden (bij voorbeeld in geval van een kredietovereenkomst met betrekking tot een handelstransactie of van een overeenkomst inzake de verkoop onroerend goed) onder de vrijgemaakte overmakingen kan vallen, zou een nationale bepaling die het de betrokkenen uiterst moeilijk maakt tegenover de administratieve en rechterlijke instanties aan te tonen dat een zekere verrichting onder de geliberaliseerde overmakingen valt, strijdig zijn met het gemeenschapsrecht. Mitsdien zou ook de regeling inzake het bewijs van de invoer van deviezen, zonder hetwelk wederuitvoer ontoelaatbaar is, indirect door het gemeenschapsrecht worden geraakt; de rechtmatigheid van deze regeling zou derhalve kunnen worden getoetst aan de communautaire beginselen van evenredigheid en non-discriminatie.
Dit is een aantrekkelijk argument doch het is niet steekhoudend. Men dient immers voor ogen te houden dat beide sectoren — respectievelijk de vrijgemaakte en niet-vrijgemaakte overmakingen — betrekking hebben op uiteenlopende transacties: het verschil wordt zelfs bijzonder groot wanneer men de vrijgemaakte verrichtingen vergelijkt met de transfers van betaalmiddelen zonder meer. Mijns inziens hebben alle in de lijsten A en Β (alsmede, zij het beperkt, in lijst C) genoemde vrijgemaakte overmakingen betrekking op transacties die plaatsvinden binnen een nauwkeurig bepaald kader en met voorafgaande tussenkomst van de overheidsinstanties, die op grond van de artikelen 1 en 2 van de richtlijn van 11 mei 1960 een vergunning moeten afgeven. Het is mij dan ook niet duidelijk hoe iemand die een van de „geliberaliseerde” transacties heeft verricht, zich met betrekking tot de bewijslast in dezelfde positie kan bevinden als iemand die alleen kort tevoren ingevoerde deviezen weer uitvoert. Iedere gelijkstelling van deze beide situaties is volgens mij geheel arbitrair.
Maar ook afgezien daarvan is de stelling van de Commissie in casu irrelevant. Zij veronderstelt immers dat de betrokkene beweert een van de vrijgemaakte transacties te hebben verricht en hij daarvoor het bewijs wil leveren, terwijl de door de verwijzende rechter gestelde vragen daarentegen ervan uitgaan dat de wederuitvoer van deviezen zelf tot de vrijgemaakte kapitaalbewegingen behoort.
13.
Ik zou deze conclusie willen besluiten met een onderzoek van de tweede vraag, daar deze weinig met de overige vragen van doen heeft. De nationale rechter vraagt het Hof: „Houdt het feit dat de Italiaanse regering met betrekking tot decreto legge nr. 31 van 4 maart 1976, zoals omgezet in wet nr. 159 van 30 april 1976, verzuimd heeft de in artikel 73 van het Verdrag bedoelde raadplegin gsprocedure te volgen, schending van dat Verdrag in?” Aldus geformuleerd valt deze vraag buiten de prejudiciële bevoegdheid van het Hof, nu dit wordt verzocht zich uit te spreken over de rechtmatigheid van een nationale bepaling. In afwijking van de door de verwijzende rechter gebruikte formulering kan deze vraag evenwel worden gezien als een verzoek om uitlegging van artikel 73, erop neerkomende of dit artikel van het Verdrag de Lid-Staten verplicht de Commissie te raadplegen, wanneer zij met betrekking tot deviezentransfers nationale maatregelen als het Italiaanse decreto legge nr. 31 van 1976 willen vaststellen.
Artikel 73, dat ik reeds eerder heb vermeld, bevat een vrijwaringsclausule voor het geval „kapitaalbewegingen verstoringen in de werking van de kapitaalmarkt van een Lid-Staat tot gevolg hebben.” Volgens artikel 73, lid 1, is de Commissie bevoegd — na raadpleging van het Monetair Comité — de betrokken Lid-Staat te machtigen „vrijwaringsmaatregelen op het gebied van het kapitaalverkeer te nemen” en „stelt zij de voorwaarden en wijze van toepassing daarvan vast”. Volgens lid 2 mag de in moeilijkheden verkerende Lid-Staat bovenvermelde maatregelen om reden van hun geheim of dwingend karakter zelf nemen, wanneer zij noodzakelijk zijn; de Commissie en de andere Lid-Staten moeten daarvan evenwel aanstonds op de hoogte worden gebracht.
Met de verplichting van de Lid-Staten de Commissie te raadplegen, had de verwijzende rechter waarschijnlijk het in artikel 73, lid 2, bedoelde geval voor ogen: in werkelijkheid legt deze bepaling een verplichting tot kennisgeving op, terwijl het eerste lid een verzoek om toestemming impliceert. Hoe dit ook zij, maatregelen als het Italiaanse decreto legge nr. 31 van 4 maart 1976 hebben niets van doen met de in voornoemd artikel 73 bedoelde vrijwaringsmaatregelen. Dit decreto legge is een normaal voorschrift van een Lid-Staat, vastgesteld ter bestrijding van inbreuken op de deviezenregeling, en is stellig niet bedoeld tot opheffing van verstoringen van de kapitaalmarkt die zijn veroorzaakt door de communautaire liberalisatie. Het is haast overbodig hieraan toe te voegen dat de preventie en de bestraffing van inbreuken op de deviezenregeling tot de bevoegdheid van de Lid-Staten behoren, ongeacht of deze inbreuken in het kader van geliberaliseerde dan wel niet-geliberaliseerde transacties plaatsvinden (onverminderd de eventuele toepassing van gemeenschapsrechtelijke beperkingen, indien het gaat om sancties op inbreuken die verband houden met vrijgemaakte kapitaalbewegingen).
14.
Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de door het Tribunale te Bolzano in het kader van de strafzaak tegen Guerrino Casati bij beschikking van 6 oktober 1980 geformuleerde vragen te beantwoorden als volgt:
De eerste vraag: Volgens artikel 67, lid 1, EEG-Verdrag behoefden de beperkingen met betrekking tot het verkeer van kapitaal toebehorende aan ingezetenen van de Lid-Staten, voor het verstrijken van de overgangsperiode slechts te worden opgeheven in de mate waarin zulks voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt nodig was. Daar de beoordeling van de vraag of die voorwaarde is vervuld, tot de discretionaire bevoegdheid van de communautaire instellingen behoort, kan voornoemde bepaling niet worden geacht rechtstreekse werking te hebben. Het staat aan de Raad om op voorstel van de Commissie, in de uitoefening van de in artikel 69 EEG-Verdrag bedoelde bevoegdheid, ook na het verstrijken van de overgangsperiode richtlijnen tot uitvoering van artikel 67 vast te stellen.
De tweede vraag: Artikel 73 EEG-Verdrag moet aldus worden uitgelegd dat het niet van toepassing is op nationale maatregelen waarbij normale controles en sancties op het gebied van de deviezenbeweging worden ingevoerd, doch enkel op na de vrijmaking van bepaalde kapitaalbewegingen getroffen vrijwaringsmaatregelen.
De derde vraag: Het gemeenschapsrecht verleent niet-ingezeten niet het recht voorheen ingevoerde en niet gebruikte deviezen weer uit te voeren.
De vierde, de vijfde en de zevende vraag: De bevoegdheid van de Lid-Staten om strafrechtelijke of administratieve sancties te voorzien voor inbreuken op de nationale bepalingen betreffende deviezentransfers, wordt door het gemeenschapsrecht op generlei wijze beperkt zolang deze overmakingen niet overeenkomstig artikel 67 EEG-Verdrag zijn geliberaliseerd.
De zesde vraag: Artikel 71 EEG-Verdrag moet aldus worden uitgelegd dat het de Lid-Staten niet verplicht, het op het ogenblik van de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag bestaande liberalisatiepeil voor kapitaalbewegingen als bedoeld in artikel 67, lid 1, in stand te houden, doch dat het een dergelijke gedraging enkel aanbeveelt. Artikel 106, lid 3, eerste alinea, EEG-Verdrag is niet van toepassing op deviezentransfers in de vorm van de feitelijke invoer en wederuitvoer van deviezen die een reiziger bij zich heeft.
De achtste vraag: De artikelen 67, 71 en 106 EEG-Verdrag houden geen enkele beperking in van de vrijheid van de Lid-Staten, administratieve formaliteiten vast te stellen voor de wederuitvoer door niet-ingezetenen van voorheen ingevoerde deviezen, en om eventueel aan de inachtneming van bepaalde formaliteiten de waarde van uitsluitend bewijsmiddel voor de voorafgegane invoer toe te kennen.
(
1
)	Vertaald uil het Italiaans.