DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 13 september 2017 (*)(i)
”Fördragsbrott – Statligt stöd – Beslut 2011/678/EU – Statligt stöd till finansiering av screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE) hos nötkreatur – Stöd som är oförenligt med den inre marknaden – Skyldighet att återkräva stöd – Underlåtelse att verkställa”
I mål C‑591/14,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 108.2 andra stycket FEUF, som väckts den 19 december 2014,
Europeiska kommissionen, företrädd av J.-F. Brakeland, B. Stromsky, S. Noë och H. van Vliet, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Konungariket Belgien, företrätt av C. Pochet, L. Van den Broeck och J.‑C. Halleux, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av L. Van den Hende och J. Charles, avocats,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna E. Juhász (referent), C. Vajda, K. Jürimäe och C. Lycourgos,
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitiesekreterare: justitiesekreterare: handläggaren V. Giacobbo-Peyronnel,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 december 2016,
och efter att den 30 mars 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF och artiklarna 2–4 i kommissionens beslut 2011/678/EU av den 27 juli 2011 om det statliga stöd till finansiering av screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE) hos nötkreatur som Belgien har genomfört (statligt stöd C 44/08 (f.d. NN 45/04)) (EUT L 274, 2011, s. 36) (nedan kallat det omtvistade beslutet), genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som förklarades vara olagligt och oförenligt med den inre marknaden genom artikel 1.3 och 1.4 i nämnda beslut, och genom att inte inom den föreskrivna fristen underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att följa beslutet.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EG) nr 659/1999
2        I artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1), med rubriken ”Återkrav av stöd” föreskrivs följande:
”1.      Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd skall kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren (nedan kallat beslut om återkrav). Kommissionen skall inte återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i [unions]rätten.
2.      Det stöd som skall återkrävas enligt ett beslut om återkrav skall innefatta ränta med en lämplig räntesats som fastställs av kommissionen. Räntan skall betalas från det datum då det olagliga stödet stod till stödmottagarens förfogande till det datum då det har återbetalats.
3.      Utan att det påverkar förordnanden av Europeiska [unionens] domstol enligt artikel [278 FEUF] skall återkravet verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens förfaranden enligt nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa kommissionens beslut. I det syftet skall de berörda medlemsstaterna vid förfaranden inför nationella domstolar vidta alla nödvändiga åtgärder som är tillgängliga i deras respektive rättssystem, inbegripet interimistiska åtgärder, utan att [unions]rätten påverkas.”
TSE-riktlinjerna
3        År 2002 antog Europeiska gemenskapernas kommission gemenskapens riktlinjer för statligt stöd när det gäller TSE-test, döda djur och slaktavfall (EGT C 324, 2002, s. 2) (nedan kallade TSE-riktlinjerna). I punkterna 23–25 i riktlinjerna föreskrivs följande:
”23.      För att främja åtgärder för att skydda djurs och människors hälsa har kommissionen beslutat att den ska fortsätta att godkänna statligt stöd upp till 100 % av kostnaderna för TSE-test enligt principerna i punkt 11.4 i riktlinjerna för jordbrukssektorn.
24.      Från och med den 1 januari 2003 får emellertid det totala direkta och indirekta offentliga stödet, inklusive gemenskapsbetalningar, till obligatoriska BSE-test av nötboskap som slaktats för att användas som livsmedel inte överstiga 40 euro per test. Skyldigheten att utföra test får vara grundad på gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning. Detta belopp gäller hela testkostnaden omfattande testutrustning, provtagning, transport, undersökning, lagring och destruering av proverna. Detta belopp kan i framtiden komma att reduceras till följd av att testkostnaderna sjunker.
25.      Statligt stöd till kostnaderna för TSE-test ska betalas ut till den aktör hos vilken prov ska tas för testet. För att underlätta administrationen av sådant statligt stöd får stödet betalas ut till laboratorierna i stället, på villkor att det går att visa att hela stödbeloppet vidarebefordras till aktören. Om den aktör hos vilken prov skall tas för testen tar emot statligt stöd direkt eller indirekt måste detta återspeglas i att denne aktör i motsvarande grad begär ett lägre pris.”
Bakgrunden till tvisten och det omtvistade beslutet
4        Under åren 2001–2006 täckte Konungariket Belgien alla eller delar av kostnaderna för screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier hos nötkreatur (nedan kallade BSE-tester).
5        Under perioden den 1 januari till den 31 december 2001 finansierades kostnaderna för BSE-testerna i sin helhet av statskassan.
6        Från den 1 januari 2002 till den 30 juni 2004 förhandsfinansierades dessa tester av Bureau d’intervention et de restitution belge (den belgiska myndigheten för administration av jordbruksstöd) (nedan kallad BIRB), ett offentligt federalt organ som är en juridisk person.
7        Från den 1 juli till den 30 november 2004 finansierades BSE-testerna av Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (den federala byrån för säkerhet i livsmedelskedjan, Belgien) (nedan kallad AFSCA), ett offentligt organ som är en juridisk person.
8        Till följd av klagomål som den mottagit skickade kommissionen den 27 januari 2004 en begäran om upplysningar till Konungariket Belgien beträffande åtgärderna för finansiering av BSE-tester. De belgiska myndigheterna besvarade denna begäran den 6 februari och den 14 maj 2004.
9        Genom skrivelse av den 23 januari 2004 anmälde Konungariket Belgien en stödåtgärd till kommissionen som var avsedd att täcka kostnaderna för screening efter ESB hos djur. Denna åtgärd syftade till att förhandsfinansiera kostnaderna för BSE-tester, till ett belopp som senare skulle återbetalas genom skatteliknande avgifter. Enligt de förklaringar Konungariket Belgien inkom med utgjorde den anmälda finansieringsmekanismen endast en omarbetning av ett förslag till kunglig kungörelse som, under år 2001, hade godkänts av kommissionen, utan att detta innebar att den hade genomförts. Eftersom det framkom att den anmälda åtgärden redan hade genomförts, fördes den in i registret över icke anmälda stöd under nummer NN 45/04.
10      Den 16 september 2004 hänvisade de belgiska myndigheterna till ett nytt förslag till kunglig kungörelse av den 15 oktober 2004 om finansiering av screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier hos djur (Moniteur belge av den 8 november 2004, s. 75290) I denna kungörelse fastställdes ett system med en ersättning på 10,70 euro för varje nötkreatur som skickades till slakt.
11      Genom skrivelse av den 26 november 2008 underrättade kommissionen Konungariket Belgien om sitt beslut att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF.
12      I skäl 121 i det omtvistade beslutet påpekade kommissionen att Konungariket Belgien hade överskridit det högsta tillåtna stödbeloppet inom ramen för finansiering av BSE-tester, som fastställs i TSE-riktlinjerna, på 40 euro per test, mellan den 1 januari 2003 och den 30 juni 2004. Kommissionen preciserade att beloppen på de stöd som överskred detta högsta tillåtna belopp beräknats till 6 619 810,74 euro.
13      I skäl 92 i detta beslut angav kommissionen att ”… ger de åtgärder som finansieras med statliga medel, däribland avgifter, en selektiv fördel för de jordbrukare, slakterier och andra enheter som bearbetar, behandlar, säljer eller saluför produkter av nötkreatur som omfattas av en obligatorisk BSE-undersökning i enlighet med tillämplig lagstiftning eftersom de minskar dessa mottagares kostnader. Dessa fördelar beviljas inte genom direkta utbetalningar utan genom att de offentliga myndigheterna tar på sig kostnaderna för BSE-testerna och betalar kostnaden för testerna direkt till de laboratorier som utför dem på slakteriernas begäran och fakturerar AFSCA för sina utgifter”.
14      Kommissionen konstaterade, i skälen 99 och 100 i det omtvistade beslutet, dels att finansieringen av BSE-tester genom bidrag är en fördel som finansieras genom statliga medel till förmån för jordbrukare, slaktare och andra enheter som bearbetar, behandlar, säljer eller saluför produkter som är framställda av nötkreatur som omfattas av en obligatorisk BSE-undersökning enligt gällande lagstiftning, dels att denna fördel omfattas av artikel 107.1 FEUF. Efter att ha nämnt att Konungariket Belgien inte hade anmält stödet till kommissionen anförde kommissionen att dessa stöd var olagliga.
15      I skälen 126–128 i det omtvistade beslutet prövade kommissionen, avseende de stöd som utbetalats mellan den 1 januari 2003 och den 30 juni 2004, systemet för återbetalning av detta stöd med hjälp av intäkterna från de avgifter som togs ut för att finansiera AFSCA, vilket hade föreslagits av Konungariket Belgien. Enligt Konungariket Belgien var anledningen till att denna allmänna metod tillämpades att det i praktiken var svårt att återkräva dessa stöd individuellt.
16      Kommissionen påpekade, i skäl 129 i det omtvistade beslutet, att det system för återkrav av stödet som således inrättats av Konungariket Belgien inte uppfyllde kraven i fråga om återbetalning när det gäller stöd som är olagligt och oförenligt med den inre marknaden, eftersom, tvärtemot vad som framgick av domstolens fasta praxis, Konungariket Belgien inte krävde att den verkliga stödmottagaren själv skulle återbetala den fördel denne åtnjutit på marknaden i förhållande till sina konkurrenter.
17      Mot denna bakgrund slog kommissionen fast följande i det omtvistade beslutet, vilket delgavs Konungariket Belgien den 28 juli 2011:
Artikel 1
”1.      De åtgärder som finansieras genom ersättningar är inte stöd.
2.      Finansieringen av BSE-tester genom statliga medel är ett stöd som är förenligt med den inre marknaden och går till jordbrukare, slakterier och andra enheter som bearbetar, behandlar, säljer eller saluför produkter av nötkreatur som omfattas av en obligatorisk BSE-undersökning för perioden 1 januari 2001–31 december 2002 samt för perioden 1 juli 2004–31 december 2005.
3.      Finansieringen av BSE-tester genom statliga medel för perioden 1 januari 2003–30 juni 2004 är ett stöd som är förenligt med den inre marknaden och går till jordbrukare, slakterier och andra enheter som bearbetar, behandlar, säljer eller saluför produkter av nötkreatur som omfattas av en obligatorisk BSE-undersökning för belopp på högst 40 euro per test. De belopp som överskrider 40 euro per test är oförenliga med den inre marknaden och ska återkrävas, med undantag för stöd som har beviljats särskilda projekt som vid den tidpunkt då stödet beviljades uppfylld[e] samtliga villkor i den tillämpliga förordningen om stöd av mindre betydelse.
4.      Belgien har olagligt tillämpat stödet för finansiering av BSE-tester i strid med artikel 108.3 [FEUF] under perioden 1 januari 2001–30 juni 2004.
Artikel 2
1.      Belgien ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som avses i artikel 1.3 och 1.4.
2.      Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta som löper från den dag stödet stod till mottagarnas förfogande till den dag det har återbetalats.
3.      Räntan ska beräknas som sammansatt ränta i enlighet med bestämmelserna i kapitel V i [kommissionens] förordning (EG) nr 794/2004 [av den 21 april 2004, om genomförande av rådets förordning nr 659/1999 (EUT L 140, 2004, s. 1)].
4.      Återkravet ska ske utan dröjsmål och i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa detta beslut.
Artikel 3
Återkravet av det stöd som avses i artikel 1.3 och 1.4 ska ske omedelbart och effektivt.
Belgien ska se till att detta beslut verkställs inom fyra månader från delgivningen av beslutet.
Artikel 4
1.      Inom två månader från den dag då detta beslut har delgivits ska Belgien lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)      En förteckning över de stödmottagare som har tagit emot det stöd som avses i artikel 1.3 och 1.4 och det totala stödbelopp som var och en av dem tagit emot.
b)      Det sammanlagda belopp (stödbelopp och ränta på återkravet) som ska återkrävas från stödmottagaren.
c)      Vilka åtgärder (i detalj) som redan har vidtagits och vilka åtgärder som planeras för att följa beslutet.
d)      Handlingar som visar att stödmottagarna har delgivits återkravet.
2.      Belgien ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att det stöd som avses i artikel 1.3 och 1.4 är återbetalt.
3.      Efter den tidsfrist på två månader som avses i punkt 1 ska Belgien på kommissionens begäran lämna en rapport om de åtgärder som redan har vidtagits och som planeras för att följa detta beslut. Rapporten ska också innehålla detaljerade uppgifter om de stöd- och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Konungariket Belgien.”
Det administrativa förfarandet
18      Den 27 september 2011 meddelade Konungariket Belgien kommissionen att det motsatte sig det omtvistade beslutet.
19      Konungariket Belgien angav att den vidhöll att statens finansiering av kostnaderna för BSE-testerna inte utgjorde ett statligt stöd, eftersom ”det inte finns någon unionsbestämmelse som förpliktar medlemsstaterna att helt eller delvis återkräva kostnaderna för BSE-testerna från de ekonomiska aktörerna och i synnerhet aktörer som är verksamma inom jordbrukssektorn”. Konungariket Belgien påpekade sedan vikten av den utredning som pågick vid konkurrensmyndigheterna avseende misstankarna om konkurrensbegränsande förfaranden av laboratorierna i samband med BSE-testerna.
20      Vad gäller verkställigheten av det omtvistade beslutet gjorde Konungariket Belgien gällande, med avseende på det stora antal personer som i artikel 1 i det omtvistade beslutet avses som mottagare av det stöd som är olagligt och oförenligt med den inre marknaden, nämligen jordbrukare, slaktare och andra enheter som bearbetar, behandlar, säljer eller saluför produkter av nötkreatur och omfattas av en obligatorisk BSE-undersökning, att det var omöjligt att ”fastställa ett objektivt samband mellan det testade djuret och de olika stödmottagarna under samtliga skeden av produktionsprocessen och försäljningen av slutprodukten”.
21      Konungariket Belgien gjorde slutligen gällande att det under alla omständigheter räckte att fördela detta stödbelopp lika mellan de sex sektorerna i fråga (uppfödare, säljare av levande djur, slakterier, produktion och bearbetning av produkter, grossisthandel och detaljhandelsförsäljning) och dela detta belopp på det antal ekonomiska aktörer som ingick i dessa sektorer för att konstatera att stödet inte behövde återkrävas, enligt de minimis-bestämmelsen.
22      Den 18 juli 2012 underrättade kommissionen Konungariket Belgien om att stödmottagaren ”är den aktör som är skyldig att utföra BSE-tester” och att det ålåg Konungariket Belgien att ”[undersöka] under den berörda perioden huruvida de individuella mottagarna av den tjänst för BSE-test som utförts på deras nötkreatur [hade] mottagit ett oförenligt stöd ([det vill säga] överstigande 40 euro) som överstiger de minimis-regeln”. I detta avseende föreslog kommissionen en beräkningsmetod som innebar, förutsatt att inga andra stöd hade beviljats, att beloppet för stöd av mindre betydelse delades med det belopp som översteg gränsen på 40 euro per utfört test, för att till sist få fram det antal BSE-tester per aktör utöver vilket stödet skulle överskrida de tillåtna gränserna.
23      Efter att flera skrivelser utväxlats, särskilt avseende beräkningsmetoden för att fastställa beloppen på de stöd som skulle återkrävas, beslutade kommissionen att, genom ansökan av den 19 december 2014, väcka talan i förevarande mål, eftersom den fann att Konungariket Belgien inte hade vidtagit tillräckliga åtgärder för att följa det omtvistade beslutet.
24      Efter att denna talan väckts ogillade tribunalen, genom dom av den 25 mars 2015, Belgien/kommissionen (T-538/11, EU:T:2015:188), den talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet som tidigare väckts av Konungariket Belgien. Genom dom av den 30 juni 2016, Belgien/kommissionen (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), ogillade domstolen Konungariket Belgiens överklagande mot denna dom som meddelats av tribunalen.
Prövning av talan
Parternas argument
25      Kommissionen har anfört att det inte skett något återkrav av stöden i fråga inom fristen på fyra månader från den dag då det omtvistade beslutet hade delgetts, det vill säga senast den 28 november 2011, och att Konungariket Belgien inte angett eller visat att det förelåg något absolut hinder för verkställighet av detta beslut.
26      I detta avseende har kommissionen gjort gällande att, tvärtemot vad Konungariket Belgien har påstått, det omtvistade beslutet gör det möjligt att identifiera mottagarna av de stöd som var olagliga och oförenliga med den inre marknaden. Detta beslut avsåg inte allmänt jordbrukare, slaktare och andra enheter som bearbetar, behandlar, säljer eller saluför produkter av nötkreatur, utan angav särskilt att de bland dessa aktörer som är skyldiga att utföra en BSE-undersökning och för vilka fördelen av detta stöd har gjort det möjligt att minska aktörernas produktionskostnader är mottagare av detta stöd.
27      De verkliga mottagarna av det stöd som är olagligt och oförenligt med den inre marknaden är således, i de flesta fall och om inte särskilda omständigheter föreligger, primärproducenterna, men kan – under andra omständigheter och beroende på det enskilda fallet – vara antingen slaktaren eller den enhet som bearbetar eller behandlar djuret, eller den som sålt eller salufört produkter av nötkreatur.
28      Kommissionen har tillagt att den, under brevväxlingen med Konungariket Belgien, upprepade gånger föreslog praktiska och genomförbara metoder för att genomföra det omtvistade beslutet och att, tvärtemot vad denna stat har påstått, kommissionens ståndpunkt inte har förändrats vad gäller de personer som – i den mening som avses i detta beslut – bör anses som mottagare av de stöd som förklarats vara olagliga och oförenliga med den inre marknaden.
29      Kommissionen har påpekat att Konungariket Belgien inte kan åberopa förordningarna om stöd av mindre betydelse, eftersom Konungariket Belgien inte identifierade de individuella stödmottagarna och det följaktligen dels inte kan visa att kumuleringen av dessa stöd inte översteg det tak som är tillåtet enligt nämnda förordning, dels inte kan visa att alla de andra villkor som fastställs i förordningarna hade iakttagits.
30      Kommissionen har tillagt att Konungariket Belgien gjorde fel när den gjorde gällande att det förelåg absoluta hinder för verkställighet av det omtvistade beslutet och att denna medlemsstat visat stor lojalitet, trots att denna stat aldrig upphört att motsätta sig genomförandet av det omtvistade beslutet, genom en argumentation som stred mot detta beslut.
31      Som svar har Konungariket Belgien i första hand gjort gällande att finansieringen av BSE-tester inte kan kvalificeras som statligt stöd, eftersom skyldigheten att utföra dessa tester är grundad på skydd för folkhälsan och att testerna därför inte kan anses utgöra en utgift som normalt belastar ett företags budget.
32      Konungariket Belgien har för det andra gjort gällande att det med rimlig säkerhet kan slås fast att gränserna för stöd av mindre betydelse inte har överskridits och att det därför inte på något sätt har åsidosatt de skyldigheter som följer av det omtvistade beslutet. Denna medlemsstat har härvidlag gjort gällande att det är omöjligt att identifiera ett objektivt samband mellan det testade djuret och de olika stödmottagarna, eftersom BSE är en sjukdom som drabbar hela näringskedjan, från produktionsstadiet tills den färdiga produkten säljs. Det är av den anledningen denna medlemsstat hela tiden, i enlighet med det omtvistade beslutet, särskilt i skäl 92 i detta beslut, har gjort gällande att kostnaderna för BSE-testerna borde övervältras på de sex ekonomiska aktörer som hanterar nötkött, särskilt eftersom det genomsnittliga beloppet per mottagare och per sektor skulle ligga klart under gränsen för stöd av mindre betydelse om det stöd som ska återkrävas fördelades lika mellan dessa sektorer, vilket innebär att det vore orimligt att kräva att en medlemsstat utför mycket betungande uppgifter som, av allt att döma, skulle vara meningslösa.
33      Konungariket Belgien har tillagt att det under alla omständigheter endast är möjligt att verifiera om minimigränserna har överträtts med avseende på varje enskild stödmottagare under förutsättning att det omtvistade beslutet i praktiken gör det möjligt att identifiera dessa mottagare, vilket det inte gör i förevarande fall.
34      I detta hänseende har Konungariket Belgien gjort gällande att det omtvistade beslutet innehåller motstridigheter, vilka inte gör det möjligt att fastställa huruvida de olagliga och oförenliga stöden ska återkrävas enbart av djurets ägare eller av samtliga ekonomiska aktörer inom de sektorer som anges i detta beslut. Dessa motstridigheter innebär att det antingen ska anses att detta beslut är en nullitet, eller att beslutet är omöjligt att verkställa.
35      I detta hänseende har denna medlemsstat gjort gällande att det inte går att göra gällande att den inte har samarbetat lojalt med kommissionen, eftersom den allmänna metod som Konungariket Belgien förordade för verkställighet av det omtvistade beslutet kunde göra en sådan verkställighet möjlig, vilket inte tilläts av kommissionen, vilken upprepade gånger angav olika förklaringar vad gäller fastställandet av de stöd som förklarades olagliga och oförenliga med den inre markanden.
Domstolens bedömning
36      Som generaladvokaten påpekade i punkt 55 i sitt förslag till avgörande, ska det inledningsvis påpekas att Konungariket Belgien inte har bestritt att den finansiering som har kvalificerats som stöd enligt artikel 1.3 och 1.4 i det omtvistade beslutet inte har blivit föremål för någon åtgärd för återkrav, eller att de uppgifter som avses i artikel 4 i nämnda beslutet inte har anmälts till kommissionen inom den föreskrivna fristen.
37      Domstolen ska därför pröva de grunder för försvar som Konungariket Belgien anfört för att rättfärdiga att det inte verkställt detta beslut.
38      Domstolen påpekar härvidlag att med undantag för fall där ett beslut om återkrav har ogiltigförklarats enligt artikel 263 FEUF, är de enda grunder som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar, vid en talan om fördragsbrott som kommissionen väckt med stöd av artikel 108.2 FEUF, att det föreligger ett absolut hinder för verkställighet av det ifrågavarande beslutet (se dom av den 9 juli 2015, kommissionen/Frankrike, C‑63/14, EU:C:2015:458, punkt 48 och där angiven rättspraxis) och att den anses vara en nullitet, vilket förutsätter att detta beslut är behäftat med särskilt allvarliga och uppenbara fel (se bland annat dom av den 10 oktober 2013, kommissionen/Italien, C‑353/12, ej publicerad, EU:C:2013:651, punkt 43 och dom av den 22 mars 2001, kommissionen/Frankrike, C‑261/99, EU:C:2001:179, punkt 19).
39      Vad gäller det argument som avser att finansieringen av BSE-testerna felaktigt kvalificerats som statligt stöd, räcker det att konstatera att detta argument i praktiken motsäger att det ens föreligger ett statligt stöd och följaktligen motsäger giltigheten av det omtvistade beslutet, dock utan att det görs gällande att beslutet är en nullitet. Detta argument kan således endast göras gällande inom den processrättsliga ramen för förfarandet om talan om ogiltigförklaring, enligt vad som anges i artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2015, kommissionen/Frankrike, C‑37/14, ej publicerad, EU:C:2015:90, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
40      Det ska, under alla omständigheter, konstateras att just detta argument redan har prövats och underkänts i punkterna 79–81 i dom av den 25 mars 2015, Belgien/kommissionen (T‑538/11, EU:T:2015:188) genom vilken tribunalen ogillade den talan om ogiltigförklaring som Konungariket Belgien väckt mot det omtvistade beslutet. Denna dom fastställde domstolen i sin dom av den 30 juni 2016, Belgien/kommissionen (C‑270/15 P, EU:C:2016:489).
41      Av vad som ovan anförts följer att argumentet att finansieringen av BSE-testerna felaktigt kvalificerades som statligt stöd inte kan godtas.
42      Vad gäller Konungariket Belgiens argument att det omtvistade beslutet är en nullitet, vilket anförts för det fall att stödet i fråga enbart skulle återkrävas av jordbrukare, ska det konstateras att stödmottagarna såväl i skälen 90, 92 och 99 som i artikel 1.3 i det omtvistade beslutet definieras som de aktörer som är skyldiga att utföra obligatoriska BSE-tester.
43      Härav följer att det omtvistade beslutet, även om det i detta beslut inte identifieras närmare vilka mottagarna är i förhållande till en viss sektor eller enligt andra objektiva kriterier än de som avses i punkt 42 ovan, ändå gjorde det möjligt att fastställa vilka som var mottagare av det stöd som var olagligt och oförenligt med den inre markanden, utan att definitionen av dessa mottagare begränsades till att endast avse jordbrukare. Detta beslut kan följaktligen inte betraktas som en nullitet.
44      Vad gäller det argument som avser svårigheterna att identifiera de verkliga mottagarna av stödet i fråga, vilket anfördes under förutsättning att skyldigheten att återkräva detta stöd inte enbart avsåg jordbrukare, erinrar domstolen om att interna svårigheter, även oöverstigliga sådana, bland annat avseende kontrollen av situationen för varje enskilt företag med avseende på återkrav av olagligt stöd eller för att stödordningen varit vida tillämplig inom produktionsnätet i hela landet, inte kan rättfärdiga att en medlemsstat underlåter att iaktta de skyldigheter som åligger den i enlighet med unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 april 2004, kommission/Italien, C‑99/02, EU:C:2004:207, punkterna 22 och 23 samt där angiven rättspraxis).
45      I förevarande mål har Republiken Belgien inte visat att det var omöjligt för den att i praktiken identifiera de verkliga mottagarna av stödet i fråga. De hade exempelvis kunnat vända sig till laboratorierna eller aktörerna på de platser där provtagning för testerna utfördes, nämligen de enheter som avses i punkt 25 i TSE-riktlinjerna, för att fastställa till vilka andra aktörer stödet fördelats.
46      Vad gäller det argument som avser att gränsen för stöd av mindre betydelse inte överskridits, erinrar domstolen om att de företag som faktiskt kommit i åtnjutande av det statliga stödet ska identifieras för att fastställa vem som är stödmottagare (dom av den 3 juli 2003, Belgien/kommissionen, C‑457/00, EU:C:2003:387, punkt 55 och dom av den 21 december 2016, kommissionen/Aer Lingus och Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P och C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punkt 90 och där angiven rättspraxis). Denna rättspraxis utesluter möjligheten att beräkna det belopp som ska återbetalas genom att fördela totalbeloppet för stöden mellan de ekonomiska sektorer som avses i det omtvistade beslutet, såsom Konungariket Belgien föreslog, för att visa att gränsen för stöd av mindre betydelse inte har överskridits.
47      Även om kommissionen enligt domstolens praxis har bevisbördan för åsidosättandet av skyldigheten att återkräva stöd, och ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida detta åsidosättande har skett, och kommissionen därvid inte kan stödja sig på någon presumtion, ankommer det på medlemsstaten i fråga att, när det fastställts att en del av eller hela stödet inte återkrävts, motivera skälen till varför något återkrav inte har skett med avseende på vissa mottagare (dom av den 12 februari 2015, kommissionen/Frankrike, C‑37/14, ej publicerad, EU:C:2015:90, punkt 71). Förutom den beräkningsmetod som uteslutits genom ovannämnda praxis från domstolen, har den belgiska regeringen inte inkommit med några tydliga och konkreta uppgifter som gör det möjligt att dra slutsatsen att gränserna för stöd av mindre betydelse iakttagits med avseende på stödmottagarna i fråga.
48      Mot bakgrund av vad som ovan anförts konstaterar domstolen att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF och artiklarna 2–4 i det omtvistade beslutet genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att från stödmottagarna återkräva det statliga stöd som förklarats olagligt och oförenligt med den inre markanden i artikel 1.3 och 1.4 i det omtvistade beslutet, och genom att inte underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att följa beslutet.
Rättegångskostnader
49      Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Belgien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Belgien har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)      Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF och artiklarna 2–4 i kommissionens beslut 2011/678/EU av den 27 juli 2011 om det statliga stöd till finansiering av screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE) hos nötkreatur som Belgien har genomfört (statligt stöd C 44/08 (f.d. NN 45/04)), genom att inte vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som förklarades vara olagligt och oförenligt med den inre marknaden genom artikel 1.3 och 1.4 i nämnda beslut, och genom att inte underrätta Europeiska kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att följa beslutet.
2)      Konungariket Belgien ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
*Rättegångsspråk: franska.
i Punkt 44 i denna text har varit föremål för en språklig ändring sedan texten ursprungligen tillhandahållits på nätet.