62021TJ0489_RES
Cauza T‑489/21 R
Regatul Spaniei
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a șaptea extinsă) din 2 iulie 2025
„Ajutoare de stat – Televiziune digitală – Ajutor pentru utilizarea TDT în regiunile îndepărtate și mai puțin urbanizate (cu excepția Castiliei‑La Mancha) – Decizie prin care ajutorul este declarat ilegal și incompatibil cu piața internă – Decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare – Articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 2015/1589 – Noțiunea de «schemă de ajutor» – Selectivitate – Sarcina probei – Neutralitate tehnologică – Avantaj – Îmbogățire fără justă cauză”
Acțiune în anulare – Hotărâre de anulare – Conținut – Decizie a Comisiei prin care se constată incompatibilitatea unui ajutor cu piața internă și prin care se dispune restituirea acestuia – Anulare pentru insuficiența motivării – Reluarea instrumentării cauzei de către Comisie – Obligație de adoptare a unei noi decizii de deschidere a procedurii oficiale de investigare – Inexistență
[art. 108 alin. (2) și art. 266 TFUE]
(a se vedea punctele 28-34)
Acțiune în anulare – Motive – Motive care pot fi invocate împotriva unei decizii a Comisiei în materie de ajutoare de stat – Motive invocate de părțile interesate împotriva unei decizii prin care un ajutor este declarat ilegal și incompatibil și prin care se dispune restituirea acestuia – Motive privind decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare – Admisibilitate
[art. 108 alin. (2) și art. 263 TFUE]
(a se vedea punctul 40)
Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE – Obligația de motivare – Conținut – Decizie prin care se acordă părților interesate posibilitatea de a participa în mod eficient la procedura oficială de investigare – Recapitularea elementelor de fapt și de drept pertinente – Examinare comună a criteriilor selectivității și avantajului economic – Admisibilitate
[art. 108 alin. (2) TFUE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 1 și art. 6 alin. (1)]
(a se vedea punctele 45-53, 62-64 și 74)
Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Procedură administrativă – Obligația Comisiei de a solicita părților în cauză să își prezinte observațiile – Obligația Comisiei de a comunica statului membru în cauză observațiile celorlalte părți interesate cu privire la decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare – Conținut
(art. 108 TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 6)
(a se vedea punctele 90-93)
Acțiune în anulare – Hotărâre de anulare – Efecte – Anularea unei decizii a Comisiei prin care se constată o încălcare a normelor în materie de ajutoare de stat – Retroactivitatea anulării – Adoptarea unei noi decizii prin care se constată existența unui ajutor ilegal și incompatibil cu piața internă și prin care se dispune recuperarea acestuia – Admisibilitate – Condiții – Decizie adoptată cu respectarea atât a motivării, cât și a dispozitivului hotărârii de anulare
(art. 266 TFUE)
(a se vedea punctele 99-106)
Dreptul Uniunii Europene – Principii – Protecția încrederii legitime – Condiții – Asigurări precise din partea administrației – Inexistență
(a se vedea punctele 107 și 108)
Ajutoare acordate de state – Procedură administrativă – Obligațiile Comisiei – Principiul bunei administrări – Respectarea unui termen rezonabil – Încălcare – Inexistență
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (1)]
(a se vedea punctele 112-114)
Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Schemă de ajutoare – Noțiune – Criterii de apreciere – Schemă întemeiată pe o dispoziție comună – Lipsa unor măsuri suplimentare de punere în aplicare necesare acordării ajutoarelor individuale – Definiție generală și abstractă a beneficiarilor – Condiții îndeplinite
(Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 1)
(a se vedea punctele 119-129, 157-159 și 178-181)
Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Finanțare publică prin care se urmărește susținerea procesului de digitalizare a radiodifuziunii în anumite zone – Criterii de apreciere – Stabilirea cadrului de referință
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 186-189 și 194-203)
Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Diferențiere între întreprinderi care se află într‑o situație de fapt și de drept comparabilă în ceea ce privește obiectivul sistemului de referință – Apreciere pe baza situației existente la momentul adoptării măsurii în cauză – Sarcina probei
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 207, 227-233 și 236-239)
Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Calcularea cuantumului care trebuie recuperat și stabilirea destinatarilor ordinelor de restituire – Indicații necesare și suficiente furnizate de Comisie
(art. 108 TFUE)
(a se vedea punctele 274-287)
Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Restabilirea situației anterioare – Încălcarea principiilor proporționalității și egalității de tratament – Inexistență
(art. 108 TFUE)
(a se vedea punctele 307-311)
Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordarea unui avantaj beneficiarilor – Obiective urmărite de stat – Lipsa incidenței
(art. 107 TFUE)
(a se vedea punctele 315 și 316)
Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordarea unui avantaj beneficiarilor – Finanțare publică prin care se urmărește susținerea procesului de digitalizare a radiodifuziunii în anumite zone – Selectarea beneficiarilor la finalul cererilor de ofertă care nu sunt neutre din punct de vedere tehnologic – Cereri de ofertă care nu exclud existența unui avantaj
[art. 107 alin. (1) TFUE; Comunicarea 2016/C 262/01 a Comisiei, punctele 89, 93, 95 și 96]
(a se vedea punctele 322-328)
Rezumat
Tribunalul, reunit în complet extins, respinge acțiunea în anulare introdusă de Regatul Spaniei împotriva Deciziei Comisiei Europene din 10 iunie 2021 privind ajutorul de stat acordat de acest stat membru în favoarea instalării televiziunii digitale terestre în regiunile îndepărtate și mai puțin urbanizate (
1
). În acest cadru, Tribunalul trebuie să examineze în special respectarea dreptului la apărare al Spaniei în cursul procedurii administrative care a condus la adoptarea deciziei atacate, având în vedere că aceasta înlocuia o decizie anterioară care fusese anulată de Curte.
Urmărind să promoveze procesul de tranziție de la radiodifuziunea analogică la radiodifuziunea digitală pe teritoriul său, Spania a adoptat un decret regal (
2
) în anul 2005, impunând organismelor naționale de radiodifuziune private și publice să se asigure că 95 % și, respectiv, 98 % din populație va recepționa televiziunea digitală terestră (TDT).
În vederea atingerii acestor obiective de acoperire, autoritățile spaniole au acordat în special o finanțare publică pentru susținerea procesului de digitalizare în anumite zone mai puțin urbanizate și îndepărtate de teritoriul spaniol și îndeosebi în interiorul regiunilor comunităților autonome situate în aceste zone.
Sesizată cu o plângere în această privință, Comisia a deschis o procedură oficială de investigare în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE pe întreg teritoriul spaniol, cu excepția Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha (comunitatea autonomă Castilia‑La Mancha). La finalul acestei proceduri, Comisia a constatat că operatorilor platformei de televiziune terestră li s‑a acordat un ajutor de stat pentru instalarea, întreținerea și exploatarea rețelei TDT în zonele mai puțin urbanizate și îndepărtate în cauză. Calificând acest ajutor drept ilegal și incompatibil cu piața internă, cu excepția ajutorului care ar fi fost acordat în conformitate cu principiul neutralității tehnologice, Comisia a dispus recuperarea sa prin Decizia 2014/489 (
3
).
Acțiunile în anulare formulate împotriva acestei decizii au fost respinse prin șase hotărâri ale Tribunalului (
4
). Acestea au făcut ulterior obiectul unor recursuri care nu au fost admise nici de Curte (
5
), cu excepția celui referitor la hotărârea pronunțată de Tribunal în cauza Comunidad Autónoma de Galicia și Retegal/Comisia (
6
). Astfel, pronunțându‑se cu privire la acest recurs, Curtea a anulat atât hotărârea atacată, cât și Decizia 2014/489 a Comisiei din cauza unei motivări insuficiente privind selectivitatea măsurii în cauză (
7
).
Ca urmare a acestei hotărâri, Comisia a adoptat o nouă decizie, în care a constatat printre altele că măsurile luate de autoritățile spaniole pentru a asigura instalarea televiziunii digitale în regiunile îndepărtate și mai puțin urbanizate de pe teritoriul spaniol, cu excepția comunității autonome Castilia La Mancha (denumită în continuare „măsura în cauză”), constituie o schemă de ajutor finanțată direct din bugetul Spaniei sau din bugetele anumitor comunități autonome și ale unor organisme locale, care conferă un avantaj selectiv operatorilor care exploatează rețeaua terestră. Considerând, în plus, că această măsură era incompatibilă cu piața internă și că procedura de notificare prealabilă prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE nu fusese respectată, Comisia a dispus recuperarea ajutoarelor acordate.
Spania a sesizat Tribunalul cu o acțiune în anularea acestei decizii, care este respinsă în totalitate.
Aprecierea Tribunalului
În susținerea acțiunii formulate, Spania reproșa Comisiei că i‑a încălcat dreptul la apărare în cursul procedurii administrative care a condus la adoptarea deciziei atacate.
În primul rând, Spania susținea că, după anularea Deciziei 2014/489, Comisia ar fi trebuit să adopte o nouă decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare.
În această privință, Tribunalul amintește că, în cazul anulării unui act prin care se pune capăt unei proceduri administrative care cuprinde mai multe etape, procedura prin care se urmărește înlocuirea acestui act poate fi reluată exact din punctul în care a intervenit ilegalitatea. Or, întrucât Curtea a anulat decizia 2014/489 în temeiul unei insuficiențe a motivării, nelegalitatea care a afectat această decizie a intervenit la momentul adoptării sale și nu privește procedura anterioară acesteia, cu privire la care Curtea nu s‑a pronunțat. Rezultă că punerea în aplicare a hotărârii de anulare nu impunea Comisiei să reia întreaga procedură prevăzută la articolul 108 TFUE.
În continuare, Tribunalul respinge criticile formulate de Spania cu privire la analiza selectivității care figurează în decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare. După ce a arătat că această critică trebuie apreciată în raport cu dispozițiile Regulamentului nr. 659/1999 (
8
), Tribunalul amintește că, în conformitate cu articolul 6 din acest regulament, decizia de deschidere conține o evaluare provizorie atât a calificării măsurii drept ajutor de stat, cât și a compatibilității acesteia cu piața internă. În plus, deși constituie două criterii distincte, noțiunea de „avantaj” și cea de „selectivitate” pot fi examinate împreună, ca „a treia condiție”, prevăzută la articolul 107 alineatul (1) TFUE, privind existența unui „avantaj selectiv”
În lumina acestor precizări, Tribunalul constată că, având în vedere natura și conținutul deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare, precum și contextul adoptării sale, Spania a fost în măsură să înțeleagă motivele pentru care Comisia a considerat, cu titlu preliminar, că măsura în cauză părea să confere un avantaj selectiv mai ales operatorilor de rețea terestră în raport cu operatorii de rețea care utilizează alte tehnologii și în special cea prin satelit, care erau în concurență cu primii pentru difuzarea semnalului de televiziune digitală vizată de regimul juridic care reglementează trecerea la televiziunea digitală în Spania. În al doilea rând, trebuie să se constate că motivarea aferentă caracterului selectiv al măsurii în cauză, cuprinsă în decizia de deschidere, a permis Spaniei să își prezinte punctul de vedere cu privire la acest aspect, printre altele în ceea ce privește comparabilitatea situațiilor tehnologiilor terestră și prin satelit.
În plus, Tribunalul respinge criticile Spaniei întemeiate pe o încălcare a dreptului său la apărare, întrucât analiza selectivității cuprinsă în decizia atacată ar fi nouă și ar fi întemeiată pe fapte noi care nu i‑ar fi fost comunicate. Cu privire la acest aspect, Tribunalul subliniază că, în ceea ce privește selectivitatea măsurii în cauză, decizia de deschidere și raționamentul subsidiar expus în decizia atacată se întemeiază în esență pe același postulat și că decizia de deschidere cuprindea o motivare suficientă în această privință. În plus, elementele pretins noi evocate de Spania nu îi erau necunoscute și, în orice caz, nu pot fi considerate un temei esențial pentru concluzia Comisiei referitoare la selectivitatea măsurii în cauză.
În sfârșit, Tribunalul constată că, contrar celor susținute de Spania, Comisia nu era obligată, în temeiul articolului 6 alineatul (2) din Regulamentul 2015/1589 (
9
), să îi comunice observațiile primite de la alte părți interesate ca răspuns la cererile de informații trimise după anularea Deciziei 2014/489, întrucât această dispoziție nu obligă Comisia decât să comunice observațiile prezentate de părțile interesate cu privire la decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare.
După ce a respins astfel toate criticile întemeiate pe încălcarea dreptului la apărare al Spaniei, Tribunalul respinge, pe de altă parte, criticile întemeiate în esență pe o încălcare a articolului 107 alineatul (1) TFUE ca urmare a unei analize eronate a condiției selectivității. În această privință, Spania reproșa Comisiei, printre altele, că nu a efectuat o examinare concretă și exhaustivă a caracterului comparabil al situațiilor în cauză și că a concluzionat în sensul comparabilității dintre tehnologia terestră și cea prin satelit numai pe baza relației lor potențiale de concurență.
Referitor la acest din urmă aspect, Tribunalul amintește că o măsură este selectivă dacă introduce o diferențiere între întreprinderi care se află într‑o situație de fapt și de drept comparabilă în raport cu obiectivul sistemului de referință.
Or, în măsura în care obiectivul sistemului de referință este în speță transmiterea de emisiuni digitale, Comisia a apreciat în mod întemeiat în decizia atacată că atât operatorii platformei terestre, cât și operatorii platformei prin satelit erau capabili să asigure această transmisie. Contrar celor susținute de Spania, aceste împrejurări pledează pentru recunoașterea unei relații de concurență actuală, iar nu potențială, între platforma terestră și cea prin satelit.
Pe de altă parte, Comisia nu a concluzionat în sensul caracterului comparabil al situațiilor în cauză numai ca urmare a raportului de concurență, actuală sau potențială, dintre platforma terestră și cea prin satelit. Astfel, din decizia atacată reiese că ea ținuse seama de o serie de împrejurări care ar face similare cele două tehnologii în cauză în raport cu obiectivul de transmisie a semnalului de radiodifuziune digitală.
Contrar celor susținute de Spania, Comisia nu a omis nici să ia în considerare mai multe circumstanțe de fapt și de drept care ar distinge între platformele terestră și cea prin satelit.
În această privință, Tribunalul respinge în special argumentul potrivit căruia, întrucât nu și‑a întemeiat analiza pe un studiu al diferenței de costuri dintre tehnologia terestră și cea prin satelit, Comisia ar fi răsturnat sarcina probei selectivității care îi revenea.
Astfel, deși revine Comisiei sarcina de a face dovada existenței unui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE și, prin urmare, și dovada îndeplinirii condiției de acordare a unui avantaj selectiv beneficiarilor, acesteia nu îi revine sarcina de a cerceta, din proprie inițiativă și în lipsa oricărui indiciu în acest sens, toate informațiile care ar putea avea o legătură cu cauza cu care este sesizată, chiar dacă astfel de informații s‑ar afla în domeniul public.
Rezultă că, în speță, îi revenea Spaniei sarcina de a furniza Comisiei toate informațiile și elementele care să îi permită acesteia să verifice temeinicia argumentului său întemeiat pe diferența de costuri dintre tehnologia terestră și cea prin satelit, după caz, după ce aceasta o invitase, în cadrul procedurii oficiale de investigare, să furnizeze toate informațiile relevante în acest scop.
Întrucât celelalte motive invocate de Spania au fost de asemenea înlăturate, Tribunalul respinge în totalitate acțiunea în anulare a acesteia.
(
1
)	Decizia (UE) 2021/2034 a Comisiei din 10 iunie 2021 privind ajutorul de stat SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) pus în aplicare de Spania pentru instalarea televiziunii digitale terestre în zonele îndepărtate și mai puțin urbanizate (cu excepția comunității autonome Castilia La Mancha) (JO 2021 L 417, p. 1).
(
2
)	Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (Decretul regal nr. 944/2005 de aprobare a Planului tehnic național privind televiziunea digitală terestră) din 29 iulie 2005 (BOE nr. 181 din 30 iulie 2005, p. 27006).
(
3
)	Decizia 2014/489/UE a Comisiei din 19 iunie 2013 privind ajutorul de stat SA.28599 [C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)] pus în aplicare de Regatul Spaniei pentru utilizarea televiziunii digitale terestre în regiunile îndepărtate și mai puțin urbanizate (cu excepția comunității autonome Castilia La Mancha) (JO 2014, L 217, p. 52).
(
4
)	Hotărârile din 26 noiembrie 2015, Spania/Comisia (T‑461/13, EU:T:2015:891), Abertis Telecom și Retevisión I/Comisia (T‑541/13, nepublicată, EU:T:2015:898), Navarra de Servicios y Tecnologías/Comisia (T‑487/13, nepublicată, EU:T:2015:899), Comunidad Autónoma de Cataluña și CTTI/Comisia (T‑465/13, nepublicată, EU:T:2015:900), Comunidad Autónoma de Galicia și Retegal/Comisia (T‑463/13 și T‑464/13, nepublicată, EU:T:2015:901) și Comunidad Autónoma del País Vasco și Itelazpi/Comisia (T‑462/13, EU:T:2015:902).
(
5
)	Hotărârea din 20 decembrie 2017, Spania/Comisia (C‑81/16 P, EU:C:2017:1003), și Hotărârea Comunidad Autónoma del País Vasco ș.a./Comisia (C‑66/16 P-C‑69/16 P, EU:C:2017:999).
(
6
)	Hotărârea din 26 noiembrie 2015, Comunidad Autónoma de Galicia și Retegal/Comisia (T‑463/13 și T‑464/13, nepublicată, EU:T:2015:901).
(
7
)	Hotărârea din 20 decembrie 2017, Comunidad Autónoma de Galicia și Retegal/Comisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
8
)	Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul privind Comunitatea Europeană (JO 1999, L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41).
(
9
)	Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9).