62002CC0040_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 O Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Áustria) (a seguir «órgão jurisdicional de reenvio») interroga-nos acerca da interpretação e da validade dos artigos 1.º, n.º 4, alínea k), e 6.º, n.º 8, da Directiva 90/496/CEE do Conselho, de 24 de Setembro de 1990, relativa à rotulagem nutricional dos géneros alimentícios (1).
I - Enquadramento jurídico
A - Regulamentação comunitária
2 Nos termos do artigo 1.º, n.º 4, alínea k), da Directiva 90/496, entende-se por:
«Valor médio: o valor que melhor represente a quantidade do nutriente contido num dado alimento e que tenha em conta as tolerâncias devidas à variabilidade sazonal, aos hábitos de consumo e a outros factores que possam influenciar o valor real.»
3 O artigo 6.º, n.º 8, da Directiva 90/496 dispõe:
«Os valores declarados devem ser valores médios, correctamente estabelecidos a partir, segundo o caso:
a) Da análise do alimento efectuada pelo fabricante;
b) Do cálculo efectuado a partir dos valores médios conhecidos ou reais relativos aos ingredientes utilizados;
c) Do cálculo efectuado a partir de dados geralmente estabelecidos e aceites.
As disposições de aplicação do primeiro parágrafo, designadamente no que respeita aos desvios entre os valores declarados e os observados em controlos oficiais, serão determinadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 10.º» (2).
4 Nos termos do artigo 7.º, n.º 3, da Directiva 90/496:
«Os Estados-Membros devem abster-se de estabelecer especificações mais pormenorizadas que as contidas na presente directiva, no que diz respeito à rotulagem nutricional.»
B - Regulamentação nacional
5 O § 74 da Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen, de 23 de Janeiro de 1975 (Lebensmittelgesetz 1975) (lei relativa à comercialização de géneros alimentícios, de produtos de consumo, de aditivos, de produtos cosméticos e de produtos de uso corrente, BGBl. 1975/86 e BGBl. I, 2001/98, a seguir «LMG»), dispõe:
«(1) Quem rotular de forma incorrecta, na acepção do § 6, alíneas a), b) ou e), géneros alimentícios, produtos de consumo, aditivos, produtos cosméticos ou produtos de uso corrente, ou colocar no mercado géneros alimentícios, produtos de consumo, aditivos, produtos cosméticos ou produtos de uso corrente incorrectamente rotulados, comete uma infracção administrativa e deve ser punido pela autoridade administrativa do círculo com uma coima até 7 300 euros, a menos que o § 63, n.º 2 Z 1, preveja uma sanção mais severa.
[...]
(4) Quem violar as disposições de um regulamento adoptado com base no § 10 comete uma infracção administrativa e deve ser punido nos termos do n.º 1, a menos que os §§ 56 a 64 ou outras disposições prevejam uma sanção mais severa.»
6 O § 2 do Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Konsumentenschutz über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmitteln (Nährwertkennzeichnung-Verordnung) (regulamento relativo à rotulagem nutricional dos géneros alimentícios, BGBl. 1995/896, a seguir «NWKV»), adoptado em aplicação do § 10 da LMG, dispõe o seguinte:
«(1) Sem prejuízo do disposto no n.º 2, a rotulagem nutricional é facultativa.
(2) Sempre que uma declaração nutricional conste do rótulo, da apresentação ou da publicidade, com excepção das campanhas publicitárias colectivas, a rotulagem nutricional deve incluir as indicações previstas no § 5; aquando da comercialização de géneros alimentícios não embalados, a rotulagem pode limitar-se à declaração dos valores a que as indicações nutricionais fazem referência.»
7 Segundo o § 6 do NWKV:
«Para efeitos do presente regulamento, entende-se por
[...]
9. valor médio: o valor que melhor represente a quantidade do nutriente contido num dado alimento e que tenha em conta as tolerâncias devidas à variabilidade sazonal, aos hábitos de consumo e a outros factores que possam influenciar o valor real.»
8 Nos termos do § 8 do NWKV:
«(1) A indicação do valor energético e do teor em nutrientes ou elementos nutritivos deve ser quantificada. Para este efeito, devem ser utilizadas as unidades de medida seguintes:
[...]
4. vitaminas e nutrientes: as unidades enumeradas em anexo.
(2) Os valores a indicar nos termos do n.º 1 devem ser valores médios correctamente estabelecidos com base, consoante o caso:
1. na análise do alimento efectuada pelo fabricante;
2. no cálculo efectuado a partir dos valores médios conhecidos ou reais relativos aos ingredientes utilizados;
3. no cálculo efectuado a partir de dados geralmente estabelecidos e aceites.»
II - Litígio no processo principal
9 Por decisão administrativa de carácter penal («Straferkenntnis») do Bezirkshauptmannschaft Korneuberg (Áustria), de 30 de Julho de 2001, M. Scherndl foi declarada culpada, na sua qualidade de responsável pela empresa Hofer KG, de violação das disposições da LMG ou do NWKV, por comercializar, em 5 de Julho de 2000, em Stockerau (Áustria), o sumo de ananás «Premium Ananassaft 100%», na medida em que o teor em vitamina C observado nesse produto (teor em ácido ascórbico) se afastava em 40% do teor declarado. Com efeito, embora o produto indicasse um teor de 300 mg/l em ácido ascórbico, uma análise efectuada, em 25 de Outubro de 2000, pelo Bundesanstalt für Lebensmitteluntersuchung und- forschung (Instituto Federal de Vigilância e Investigação de Alimentos, a seguir «instituto»), deu como resultado um teor de 430 mg/l em ácido ascórbico.
10 No decurso do processo, M. Scherndl alegou que o cálculo do valor médio, em aplicação da Directiva 90/496 e, portanto, do regulamento nacional de transposição desta, estava previsto de forma a criar uma margem de tolerância. Segundo M. Scherndl, embora se compreenda que o consumidor deseje uma rotulagem que indique valores relativos ao momento da compra ou do consumo do produto, essa rotulagem não é possível quando o produto tem um prazo de validade bastante longo. As indicações relativas aos dados nutricionais podiam, consequentemente, reportar-se a qualquer momento entre a venda ao consumidor final e o termo do prazo de validade indicado. Tendo em conta que o teor em vitaminas podia diminuir consideravelmente sob influência de factores exteriores, como o ar, a luz, a temperatura, etc., e com o tempo, os valores indicados ou o cálculo do valor médio referiam-se ao termo do prazo mínimo de validade. Na medida em que as vitaminas mencionadas na Directiva 90/496 ou no NWKV não provocam hipervitaminose e que não há objecções a uma sobredosagem, os valores tinham sido previstos pelo fabricante de forma a que permanecessem válidos no termo do prazo mínimo de validade.
11 Resulta ainda da decisão de reenvio que um relatório de peritagem apresentado por M. Scherndl respeitante ao produto em causa revela oscilações muito significativas quanto ao teor em ácido ascórbico.
12 Segundo o instituto, quando há uma referência aos dados que indicam o termo do prazo mínimo de validade, já não se pode falar de indicações respeitantes ao «valor nutritivo», mas sim de «valor nutritivo residual». Não corresponde aos usos gerais em matéria de compra e de consumo comprar ou consumir os alimentos no último dia do respectivo prazo de validade. De resto, foi indicado na doutrina que a hipervitaminose em vitamina D e em ácido fólico tem um «efeito dissimulador» susceptível de ocultar uma anemia perniciosa. O ponto de vista de M. Scherndl inspira-se, em parte, em «recomendações» provenientes de associações alemãs, que não reflectem a concepção geralmente aceite nos círculos comerciais austríacos.
13 O órgão jurisdicional de reenvio, por sua vez, observa que o NWKV transpõe a Directiva 90/496, cujas disposições são, em numerosos casos, dela transcritas na íntegra. Segundo aquele órgão, o NWKV absteve-se, nos termos do artigo 7.º, n.º 3, da referida directiva, de estabelecer especificações mais pormenorizadas que esta última.
14 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a questão das condições de fixação de um valor médio é exclusivamente respondida pelo direito comunitário. Acrescenta que as regras da Directiva 90/496, transcritas sem alterações no NWKV, se encontram transpostas por normas penais correspondentes - concretamente, sob a forma de uma regra cujas especificidades estão por definir («Blankettstrafnorm»). Consequentemente, as regras de comportamento já referidas devem ser sujeitas aos critérios aplicáveis às normas penais, tendo sido levantadas dúvidas sérias sobre a questão de saber se as condições de aplicação desses critérios estavam satisfeitas.
15 O órgão jurisdicional de reenvio considera que os argumentos invocados por M. Scherndl e pelo instituto, bem como as explicações fornecidas na doutrina, revelam claramente que a Directiva 90/496 e, portanto, o NWKV impõem, na verdade, a indicação de valores médios, mas, com excepção de uma descrição vaga - isto é, formulada de modo impreciso - daquilo que o Conselho entende por «valor médio», não fornecem uma definição deste valor médio susceptível de tornar esta regra compreensível e aplicável. Nomeadamente, falta uma data de referência e a indicação precisa das oscilações aceites ou admissíveis.
16 Nem os operadores económicos interessados nem a Administração podem apreciar as obrigações que decorrem da referida regra, pelo que é exacto afirmar que a Directiva 90/496 não permite responder à questão de saber se a opção seguida por M. Scherndl corresponde ou não aos imperativos que figuram no NWKV ou à vontade do Conselho. Atendendo ao carácter totalmente impreciso da Directiva 90/496, na parte em que regula a rotulagem nutricional relativa às vitaminas, as suas disposições não são aplicáveis, não dispondo, por outro lado, os Estados-Membros, nos termos do artigo 7.º, n.º 3, da mesma directiva, da faculdade de adoptar disposições que colmatem esta omissão importante.
17 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, que refere o acórdão de 17 de Maio de 2001, Comissão/Itália (3), a Directiva 90/496 não é consentânea com o princípio da segurança jurídica e da clareza das regras aplicáveis, nem satisfaz a condição imposta pelo artigo 7.º da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.
18 Além disso, seguindo o ponto de vista apresentado por M. Scherndl, a saber, que a definição do valor médio ou o seu cálculo pelo responsável deixa a este último um largo poder de apreciação no que respeita ao cálculo da data de referência e ao método de cálculo, torna-se evidente que esse tipo de indicação do valor nutricional - não obstante ser, segundo a Directiva 90/496, «simples e de fácil compreensão» - perderia toda a sua pertinência e sugeriria ao consumidor que o produto em causa possui certas qualidades que, de facto, não tem (ou não pode ter), contrariamente ao objectivo da mesma directiva.
19 O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que a regulamentação controvertida acarreta para o produtor restrições ao seu direito de propriedade ou ao livre exercício das suas actividades profissionais, só justificáveis se servirem, nomeadamente, para conduzir em concreto a uma melhor informação do consumidor sobre as qualidades do produto em causa e se forem proporcionadas. Ora, não é o que acontece no caso vertente, pelo que tais restrições não podem ser aplicadas, quanto mais não seja porque violam o princípio da proporcionalidade.
III - Questões prejudiciais
20 Nestas condições, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Nas indicações do teor em vitaminas, pode falar-se de valor médio na acepção do artigo 1.º, alínea k), da Directiva 90/496/CEE, quando o valor indicado, correspondente a uma análise do alimento efectuada pelo fabricante, nos termos do artigo 6.º, n.º 8, alínea a), da directiva, é o valor que o produto apresenta no termo do prazo mínimo de validade?
2) A definição de valor médio na acepção do artigo 6.º, n.º 8, alínea a), da directiva permite a livre escolha do momento de referência e da amplitude dos desvios admissíveis?
3) Não poderá a directiva aplicar-se na medida em que contém indicações de valores alimentícios respeitantes ao teor em vitaminas, dado que
a) face à definição de valor médio (artigo 1.º, alínea k) [da directiva relativa à rotulagem nutricional]) ou ao modo da respectiva determinação (artigo 6.º, n.º 8 [da directiva relativa à rotulagem nutricional]), por um lado, e à falta de indicação do momento de referência ou da amplitude dos desvios, por outro, é demasiado imprecisa ou
b) comparada com o objectivo que prossegue, contém disposições desproporcionadas?»
IV - Análise
A - Quanto às primeira e segunda questões prejudiciais
21 Proponho que estas duas questões, ambas respeitantes à data de referência a ter em conta para a determinação do valor médio, sejam analisadas conjuntamente.
22 Com efeito, enquanto, através da primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se o artigo 1.º, n.º 4, alínea k), da Directiva 90/496 se opõe a que essa data de referência seja a do termo do prazo mínimo de validade, através da segunda interroga-nos sobre se a Directiva 90/496 permite escolher livremente a data de referência bem como a amplitude dos desvios admissíveis.
1. Observações dos intervenientes
23 Nas suas observações escritas, M. Scherndl retoma em larga medida as considerações que já desenvolvera perante o órgão jurisdicional de reenvio (4). Acrescenta ainda que o consumidor tem direito a que o valor declarado na embalagem esteja disponível mesmo no último dia da data indicada. Torna-se, por conseguinte, indispensável, segundo ela, proceder a uma sobredosagem em vitamina C, uma vez que esta é eliminada ao longo do período de armazenamento. Alega que esta sobredosagem constitui uma prática habitual dos produtores de sumos de fruta.
24 M. Scherndl propõe que se responda à primeira questão prejudicial no sentido de que, no que respeita às indicações relativas ao teor em vitaminas, também se pode falar de um valor médio na acepção do artigo 1.º, n.º 4, alínea k), da Directiva 90/496, quando o valor declarado, que é estabelecido a partir de uma análise do alimento efectuada pelo fabricante, em aplicação do artigo 6.º, n.º 8, primeiro parágrafo, alínea a), da mesma directiva, corresponde ao valor que o produto apresenta no termo do prazo mínimo de validade.
25 Quanto à segunda questão prejudicial, M. Scherndl propõe que se responda que a definição do valor médio, que figura no artigo 6.º, n.º 8, da Directiva 90/496, permite escolher livremente a data de referência e a amplitude dos desvios admissíveis.
26 Referindo-se ao artigo 1.º, n.º 4, alínea k), da Directiva 90/496, a Comissão sublinha que o legislador comunitário «impõe que se escolha `[...] o valor que melhor represente a quantidade do nutriente contido num dado alimento [...]', ao ter em conta os factores que podem influenciar o valor real do nutriente» (5).
27 Segundo a Comissão, a questão que se coloca é, por conseguinte, saber se, no termo do prazo mínimo de validade, um valor médio baseado no teor do nutriente ainda é «representativo» na acepção das definições da Directiva 90/496.
28 A este respeito, a Comissão observa que, nos termos do artigo 3.º, n.º 1, ponto 5, da Directiva 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Março de 2000, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios (6), a data mínima de durabilidade figura entre as menções obrigatórias da rotulagem dos géneros alimentícios, data essa que, por força do artigo 9.º, n.º 1, da mesma directiva, corresponde à data até à qual o género alimentício conserva as suas propriedades específicas em condições de conservação adequadas. Nos termos do artigo 3.º, alínea a), da Directiva 84/450/CEE do Conselho, de 10 de Setembro de 1984, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matéria de publicidade enganosa (7), modificada pela Directiva 97/55/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Outubro de 1997 (8), quando a rotulagem nutricional também reveste carácter publicitário, há que zelar por que os consumidores não sejam induzidos em erro quanto às características dos produtos, por exemplo, as suas especificações.
29 Segundo a Comissão, quando o produtor acrescenta à rotulagem informações nutricionais que incluem, entre outros elementos, os teores em vitaminas, o facto de o valor médio ser fixado com base no princípio de que o mesmo não diminuiu no termo do prazo mínimo de validade, isto é, de que, nessa data, a quantidade do nutriente (ou da vitamina) ainda se encontra presente no alimento na proporção declarada, não contradiz a representatividade do valor médio na acepção da definição do artigo 1.º, n.º 4, alínea k), da Directiva 90/496.
30 A Comissão propõe, por conseguinte, que se responda à primeira questão prejudicial no sentido de que, quando o teor em vitamina de um determinado produto, expresso em termos de valor médio, corresponde à quantidade dessa vitamina ainda presente no produto no termo do prazo mínimo de validade, tal menção não contradiz a definição de valor médio referida no artigo 1.º, n.º 4, alínea k), da directiva.
31 Quanto à segunda questão prejudicial, a Comissão salienta que os artigos 6.º, n.º 8, e 1.º, n.º 4, alínea k), da Directiva 90/496 não fornecem indicações quanto à data de referência. Uma vez que estas disposições não restrigem a escolha da data de referência, é evidente que, no toca a substâncias como a vitamina C, o valor médio variará em função da data de referência escolhida.
32 No que respeita ao desvio admissível entre o valor real e o valor médio declarado, a Comissão entende que o mesmo depende, entre outros factores, da rapidez com que o alimento em causa se deteriora em determinadas condições e do período que decorre entre a produção do alimento e o termo do seu prazo mínimo de validade.
33 Até à data, segundo a Comissão, o legislador comunitário não fez uso da possibilidade, prevista no artigo 6.º, n.º 8, segundo parágrafo, da Directiva 90/496, de estabelecer «as disposições de aplicação do primeiro parágrafo, designadamente no que respeita aos desvios entre os valores declarados e os observados em controlos oficiais», nem fixou margens gerais de tolerância para a vitamina C. A Comissão entende, portanto, que os Estados-Membros são livres de fixar esse detalhe técnico - a estabelecer para cada nutriente - em função dos seus próprios conhecimentos e experiências, ou de continuar a aplicar as suas normas nacionais em vigor até que haja lugar a uma harmonização na matéria.
34 A Comissão sustenta ainda que, no que respeita à instabilidade notória da vitamina C, são geralmente admitidos desvios entre -20% e -50%, segundo as informações de que dispõe. Entre os Estados-Membros que notificaram à Comissão as suas margens de tolerância, a República Italiana comunicou um desvio de -20% a +100% para a vitamina C, no quadro da Directiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (9).
35 Concretamente, a Comissão considera que nem desvios de 40% do valor declarado nem o facto de este valor se basear no termo do prazo mínimo de validade são elementos que permitam considerar que uma declaração nutricional relativa ao teor em vitamina C dos sumos é contrária ao direito comunitário.
36 Propõe que se responda à segunda questão prejudicial no sentido de que a Directiva 90/496, conjugada com outras disposições do direito comunitário, não permite que os Estados-Membros disponham de «livre escolha» quanto à data de referência e aos desvios admissíveis, mas prescreve a escolha do valor que «melhor» represente o nutriente contido no alimento, tendo em conta certos factores e no quadro de uma determinada margem de tolerância, nos termos do artigo 1.º, n.º 4, alínea k), da directiva.
37 O Conselho não toma posição sobre as primeira e segunda questões prejudiciais.
2. Apreciação
38 Importa referir que a Directiva 90/496 não determina nem a data (ou as datas) de referência a ter em conta na determinação do valor médio nem os desvios admissíveis entre o valor médio declarado no rótulo, por um lado, e o valor médio realmente observado num controlo oficial, por outro.
39 As disposições da Directiva 90/496 que respeitam ao valor médio limitam-se, efectivamente, por um lado, a defini-lo, em termos gerais, como o valor que melhor represente a quantidade de um nutriente contido num dado alimento e que tenha em conta os factores que possam influenciar o valor real respectivo [artigo 1.º, n.º 4, alínea k)], e, por outro, a fixar os elementos com base nos quais o valor médio deve ser determinado (artigo 6.º, n.º 8, primeiro parágrafo).
40 Contudo, a Directiva 90/496, mais particularmente o seu artigo 6.º, n.º 8, segundo parágrafo, atribui à Comissão a competência para estabelecer, de acordo com o procedimento previsto no artigo 10.º da mesma directiva, as disposições de aplicação «[...] designadamente no que respeita aos desvios entre os valores declarados e os observados em controlos oficiais [...]», competência que me parece respeitar também, em razão do termo «designadamente», à fixação da data (ou das datas) de referência a ter em conta na determinação do valor médio.
41 Uma vez que essas disposições de aplicação ainda não foram estabelecidas, como nos indica a Comissão, caberá, entretanto, aos Estados-Membros fornecer as indicações necessárias?
42 Sou de opinião que a resposta é afirmativa.
43 Importa, de facto, recordar que a Directiva 90/496 se funda no artigo 100.º-A do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 95.º CE). As medidas que podem ser tomadas com fundamento nesta disposição não se limitam à aproximação das legislações nacionais, incluindo também, como é o caso vertente relativamente ao artigo 6.º, n.º 8, segundo parágrafo, da Directiva 90/496, a adopção de disposições que prevêem a intervenção das autoridades comunitárias (10).
44 Todavia, uma vez que o artigo 100.º-A do Tratado permite à Comunidade agir em domínios da competência dos Estados-Membros, esta competência só pode ser restringida na medida em que tenham sido efectivamente adoptadas regras em conformidade com o artigo 100.º-A do Tratado. Por conseguinte, o simples facto de, com base nesta disposição, a Comunidade estabelecer que decidirá sobre determinada matéria não basta para se concluir que essa matéria já não é da competência dos Estados-Membros.
45 Por conseguinte, uma vez que não foi dada execução ao artigo 6.º, n.º 8, segundo parágrafo, da Directiva 90/496, compete aos Estados-Membros indicar a data (ou as datas) de referência bem como a amplitude dos desvios admissíveis, no respeito das disposições e do objectivo da Directiva 90/496.
46 À semelhança da Comissão, sou de opinião que esta tese não é contrariada pelo artigo 7.º, n.º 3, da Directiva 90/496, segundo o qual «[o]s Estados-Membros devem abster-se de estabelecer especificações mais pormenorizadas que as contidas na presente directiva, no que diz respeito à rotulagem nutricional».
47 Importa, com efeito, conjugar esta disposição com os dois primeiros números do mesmo artigo (11), de onde resulta que este último respeita à forma de apresentação dos rótulos. Deve, por conseguinte, considerar-se que o n.º 3 versa sobre este mesmo assunto e não sobre outros, como o método para determinar o valor médio.
48 E se o Estado-Membro não indicou a data (ou as datas) de referência bem como os desvios admissíveis? Este parece ser, com efeito, o caso vertente, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio nos explica que a regulamentação nacional se absteve de estabelecer especificações mais pormenorizadas do que as disposições da Directiva 90/496.
49 A este respeito, deve recordar-se que «[...] a obrigação dos Estados-Membros, decorrente de uma directiva, de alcançar o resultado por esta previsto bem como o seu dever, por força do artigo 5.º do Tratado CE (actual artigo 10.º CE), de tomar todas as medidas gerais ou especiais aptas a assegurar a execução dessa obrigação se impõem a todas as autoridades dos Estados-Membros, incluindo, no âmbito das suas competências, os órgãos jurisdicionais (v., designadamente, acórdão de 26 de Setembro de 1996, Arcaro, C-168/95, Colect., p. I-4705, n.º 41)» (12).
50 Tendo em conta, mais particularmente, o facto de que o órgão jurisdicional de reenvio é chamado a aplicar uma regulamentação nacional de carácter penal, entendo que há que buscar inspiração no acórdão de 12 de Dezembro de 1996, X (13), no qual o Tribunal de Justiça declarou o seguinte:
«25 Mais particularmente em relação a um caso como o do processo principal, em que está em causa a medida da responsabilidade penal resultante de uma lei especialmente adoptada em execução de uma directiva, deve precisar-se que o princípio que impõe que não haja interpretação extensiva da lei penal em prejuízo do arguido, que é o corolário do princípio da legalidade dos crimes e das penas, e, mais em geral, do princípio da segurança jurídica, obsta a que se proceda criminalmente contra um comportamento cujo carácter condenável não resulte claramente da lei. Este princípio, que faz parte dos princípios gerais de direito que estão na base das tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros, foi igualmente consagrado por vários tratados internacionais e nomeadamente pelo artigo 7.º da Convenção de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (v., designadamente, os acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem de 25 de Novembro de 1993, Kokkinakis, série A, n.º 260-A, n.º 52, e de 22 de Novembro de 1995, S. W./Reino Unido e C. R./Reino Unido, série A, n.º 335-B, n.º 35, e 335-C, n.º 33).
26 Compete, portanto, ao órgão jurisdicional de reenvio assegurar o respeito deste princípio quando interpreta, à luz da letra e da finalidade da directiva, o direito nacional adoptado em execução desta.»
51 Parece-me portanto que, no caso vertente, para efeitos da interpretação, à luz da letra e da finalidade da Directiva 90/496, do direito adoptado em execução desta última, o órgão jurisdicional de reenvio deve aplicar o princípio, já referido, que obsta a que se proceda criminalmente contra um comportamento cujo carácter condenável não resulte claramente da lei.
52 Concretamente, no que respeita à determinação da data de referência, uma solução poderia, eventualmente, consistir em, como sustenta M. Scherndl, o órgão jurisdicional de reenvio considerar como data de referência a do termo do prazo mínimo de validade.
53 Sou, com efeito, de opinião - e debruçamo-nos agora, na realidade, sobre a primeira questão prejudicial - que a Directiva 90/496 não se opõe a que o valor que indica o valor médio represente o valor do produto no termo do prazo de validade.
54 A este respeito, importa referir que o artigo 1.º, n.º 4, alínea k), da Directiva 90/496 define o valor médio, em termos gerais, como o valor que melhor represente a quantidade de um nutriente contido num dado alimento e que tenha em conta os factores que possam influenciar o valor real respectivo.
55 Ora, esta definição não se opõe a que, no caso de substâncias como a vitamina C, cuja presença não se contesta que pode diminuir sob influência de factores exteriores, como o ar, a luz, a temperatura, etc., se considere valor médio o valor da substância no termo do prazo de validade.
56 Esta interpretação parece-me ser confirmada pela Directiva 2000/13, evocada pela Comissão. Embora, efectivamente, a data de validade mínima de um género alimentício seja a data até à qual esse género alimentício conserva as suas propriedades específicas em condições de conservação adequadas (14), não se pode contestar a validade de um rótulo que indique o teor em vitamina C que aquele género alimentício terá naquela data.
57 Acrescente-se que, no caso de o valor que figura no rótulo já não ser o mesmo antes do termo do prazo mínimo de validade, o consumidor tem o direito de se considerar induzido em erro.
58 Tendo em conta tudo quanto precede, proponho, por conseguinte, que se responda às primeira e segunda questões prejudiciais que, não sendo dada execução ao artigo 6.º, n.º 8, segundo parágrafo, da Directiva 90/496, compete aos Estados-Membros indicar a data (ou as datas) de referência a ter em conta na determinação do valor médio bem como a amplitude dos desvios admissíveis, no respeito das disposições e do objectivo dessa directiva. A este respeito, o artigo 1.º, n.º 4, alínea k), da Directiva 90/496 não se opõe a que o valor médio, que é estabelecido a partir de uma análise do alimento em causa efectuada pelo fabricante em aplicação do artigo 6.º, n.º 8, primeiro parágrafo, alínea a), da mesma directiva, corresponde ao valor que o produto apresenta no termo do prazo mínimo de validade.
B - Quanto à terceira questão prejudicial
59 Através da terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga-se sobre a validade da Directiva 90/496, uma vez que, em sua opinião,
«a) face à definição de valor médio (artigo 1.º, alínea k) [, da directiva relativa à rotulagem nutricional]) ou ao modo da respectiva determinação (artigo 6.º, n.º 8 [, da directiva relativa à rotulagem nutricional]), por um lado, e à falta de indicação do momento de referência ou da amplitude dos desvios, por outro, [esta directiva] é demasiado imprecisa ou
b) comparada com o objectivo que prossegue, contém disposições desproporcionadas».
1. Observações dos intervenientes
60 M. Scherndl propõe que se responda a esta questão que, em substância, não há lugar à aplicação da Directiva 90/496, na parte que contém indicações relativas ao valor nutricional, visto a mesma ser demasiado imprecisa e as suas disposições serem desproporcionadas em relação ao objectivo a atingir.
61 O Conselho, por sua vez, considera que a Directiva 90/496 é válida.
62 Alega que, no que toca à indicação do valor nutricional com base no teor em vitaminas, a Directiva 90/496 responde à exigência de clareza jurídica. O Conselho não só definiu o conceito de valor médio no artigo 1.º, n.º 4, alínea k), da mesma directiva, atendendo às oscilações do valor real devidas às variações sazonais, ao armazenamento e a outros factores, como mencionou expressamente, no artigo 6.º, n.º 8, primeiro parágrafo, da mesma directiva, os factores que podem intervir na determinação dos valores médios para efeitos do estabelecimento de um «valor declarado».
63 Por outro lado, segundo o Conselho, mesmo que o Tribunal de Justiça entendesse que a expressão «valor médio» e o artigo 6.º, n.º 8, primeiro parágrafo, da Directiva 90/496, tomados isoladamente, são demasiado imprecisos, tal não acarretaria a inaplicabilidade dessas disposições. Com efeito, o procedimento previsto no artigo 6.º, n.º 8, segundo parágrafo, desta directiva responde globalmente a eventuais necessidades de clarificação. A Comissão considera, além disso, que é difícil, se não impossível, prever na directiva uma definição do valor médio suficientemente preciso para cobrir todo o leque de situações possíveis. Na opinião do Conselho, é preferível resolver essas questões no quadro de um procedimento de comitologia e não no da própria directiva.
64 O Conselho acrescenta que as regras com base nas quais se pode determinar se a disposição em causa da Directiva 90/496 preenche as condições em matéria de especificidade, de precisão e de clareza não são regras de direito penal, ao contrário do que afirma o órgão jurisdicional de reenvio. De facto, as disposições da referida directiva não têm carácter penal e, embora os Estados-Membros devam prever sanções eficazes, proporcionadas e dissuasivas, em caso de violação do direito comunitário, nem por isso esta directiva os obriga a prever sanções penais para o efeito. A validade da directiva não pode, por conseguinte, ser posta em causa apenas pelo facto de a República da Áustria ter instituído sanções penais para garantir a aplicação efectiva da Directiva 90/496.
65 O Conselho considera igualmente que a Directiva 90/496, incluindo as disposições em causa, não vai além do que é necessário para atingir o objectivo, fixado no artigo 95.º CE, do estabelecimento do mercado interno com base num nível de protecção elevado da saúde e dos consumidores.
66 A Directiva 90/496 parte da premissa de que existe uma correlação entre alimentação e saúde, que o conhecimento dos princípios básicos de nutrição e a rotulagem nutricional correcta dos géneros alimentícios dão um contributo importante para permitir ao consumidor escolher uma alimentação adequada e que a rotulagem nutricional constitui um incentivo para outras medidas na área da educação nutricional do grande público (v., em particular, os segundo, quarto e quinto considerandos da directiva).
67 Está provado que as vitaminas, incluindo a vitamina C, são elementos importantes da nossa alimentação e que as disposições relativas à rotulagem nutricional que omitem as vitaminas são incompletas. Embora o valor declarado para a vitamina C corra o risco de, num dado momento, se afastar do valor real, nem por isso a indicação do teor em vitaminas deixa de ser, no seu conjunto, útil para o consumidor.
68 Segundo o Conselho, importa ter em conta igualmente o facto de que um dos objectivos da Directiva 90/496 consiste em estabelecer progressivamente o mercado interno, nomeadamente assegurando uma rotulagem nutricional sob uma forma normalizada em toda a Comunidade (v., nomeadamente, os primeiro e sexto considerandos da directiva). Esta uniformização é garantida, entre outros, pelo procedimento previsto no artigo 6.º, n.º 8, segundo parágrafo, desta directiva.
69 A Comissão alega que, tendo em conta as suas observações em resposta às duas primeiras questões, não há elementos que sugiram que a Directiva 90/496 não é aplicável.
2. Apreciação
70 Partilho inteiramente das observações apresentadas pelo Conselho.
71 Importa, efectivamente, recordar que, nos termos do artigo 249.º, terceiro parágrafo, CE, «[a] directiva vincula o Estado-Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios».
72 A directiva não constitui, portanto, um dispositivo a aplicar sem mais, mas um conjunto de regras cuja «[...] execução [...] deve ser assegurada através de medidas de aplicação adequadas, tomadas pelos Estados-Membros [...]» (15).
73 Não está excluído que os Estados-Membros sejam obrigados, aquando da adopção das medidas nacionais de transposição da directiva, a precisar certos conceitos que nela figuram (16). De igual modo, como confirma a Directiva 90/496, a especificação de certos conceitos pode também ser levada a cabo através da adopção de medidas de aplicação pelas autoridades comunitárias.
74 Por conseguinte, não considero que a necessidade de especificação seja uma razão de invalidade de uma directiva, constituindo antes uma característica normal da directiva e até uma expressão do princípio da subsidiariedade, no caso de competir aos Estados-Membros efectuar os necessários desenvolvimentos, ou uma aplicação do artigo 202.º, último travessão, CE, no caso de a competência de efectuar especificações ter sido delegada à Comissão pelo Conselho, no quadro de um procedimento de comitologia.
75 Proponho, portanto, que se responda à questão prejudicial que o exame da questão colocada não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade da Directiva 90/496.
V - Conclusão
76 Tendo em conta as observações precedentes, proponho que se responda
- às primeira e segunda questões prejudiciais:
«Não sendo dada execução ao artigo 6.º, n.º 8, segundo parágrafo, da Directiva 90/496/CEE do Conselho, de 24 de Setembro de 1990, relativa à rotulagem nutricional dos géneros alimentícios, compete aos Estados-Membros indicar a data (ou as datas) de referência a ter em conta na determinação do valor médio bem como a amplitude dos desvios admissíveis, no respeito das disposições e do objectivo dessa directiva. A este respeito, o artigo 1.º, n.º 4, alínea k), da Directiva 90/496 não se opõe a que o valor médio, que é estabelecido a partir de uma análise do alimento em causa efectuada pelo fabricante em aplicação do artigo 6.º, n.º 8, primeiro parágrafo, alínea a), da mesma directiva, corresponde ao valor que o produto apresenta no termo do prazo mínimo de validade»;
- à terceira questão prejudicial:
«O exame da questão colocada não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade da Directiva 90/496.»
(1) - JO L 276, p. 40.
(2) - Esta última disposição prevê um procedimento de comitologia através do qual a Comissão adopta medidas após consulta do Comité Permanente dos Géneros Alimentícios.
(3) - C-159/99, Colect., p. I-4007.
(4) - V. n.º 10 supra.
(5) - Sublinhado no texto original.
(6) - JO L 109, p. 29.
(7) - JO L 250, p. 17; EE 15 F5 p. 55.
(8) - JO L 290, p. 18.
(9) - JO L 204, p. 37.
(10) - V. acórdão de 9 de Agosto de 1994, Alemanha/Conselho (C-359/92, Colect., p. I-3681, n.º 37).
(11) - «1. As informações abrangidas pela presente directiva devem ser reagrupadas num só local e, se o espaço o permitir, sob a forma de quadro com alinhamento vertical dos números. Se o espaço não for suficiente, as informações devem ser fornecidas segundo disposição linear.
As referidas informações devem ser inscritas em sítio bem visível, em caracteres legíveis e indeléveis.
2. Os Estados-Membros devem garantir que as informações abrangidas pela presente directiva sejam apresentadas numa língua facilmente compreensível pelos compradores, a menos que a informação destes seja assegurada por outros meios. A presente disposição não obsta a que essas informações sejam fornecidas em várias línguas.»
(12) - Acórdão de 11 de Julho de 2002, Marks & Spencer (C-62/00, Colect., p. I-6325, n.º 24). Sublinhado nosso.
(13) - C-74/95 e C-129/95, Colect., p. I-6609.
(14) - V., igualmente, neste sentido, acórdão de 13 de Março de 2003, Müller (C-229/01, ainda não publicado na Colectânea, n.º 33).
(15) - Acórdão de 6 de Maio de 1980, Comissão/Bélgica (102/79, Recueil, p. 1473, n.º 12).
(16) - V. acórdão X, já referido, n.os 29 e 30.