62000CC0282_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Da traktatens ophavsmænd satte sig det mål at skabe et stort indre marked, ønskede de på ingen måde at bestride, at der inden for dette markeds område råder meget forskellige økonomiske forhold.
2. Tværtimod, for allerede i præamblen til Rom-traktaten bekræfter signatarerne, at de »tilstræber at styrke enheden i deres økonomier og at fremme disses harmoniske udvikling ved at formindske ulighederne mellem de forskellige områder og forbedre de mindre begunstigede områders stilling«.
3. Denne klart udtrykte vilje til ikke at lade visse regioner stå uden for den økonomiske udvikling kommer blandt andet til udtryk i bestemmelserne vedrørende statsstøtte i EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF).
4. Samtidig med at der i denne bestemmelse opstilles princippet om forbud mod denne form for støtte i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, henregnes »støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse« nemlig under støtte, der kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet.
5. Oprettelsen af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling i 1975, hvis erklærede mål er at »afhjælpe den væsentligste regionale uligevægt inden for Fællesskabet«, er også et udtryk for denne vilje. Med vedtagelsen af den europæiske fælles akt i 1986 blev der i traktatens tredje del, der omhandler Fællesskabets politikker, indsat et nyt afsnit, afsnit V, om økonomisk og social samhørighed, hvorunder man finder artikel 130 A, som har følgende ordlyd: »For at fremme en harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed udvikler og fortsætter dette sin indsats for at styrke sin økonomiske og sociale samhørighed. Fællesskabet stræber navnlig efter at formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen i de mindst begunstigede områder.« Dette afsnit er efterfølgende blevet ændret ved to lejligheder, eftersom der med Maastricht-traktaten i 1992 blev indføjet en henvisning til landdistrikter, ligesom afsnittet i den version, der blev vedtaget med Amsterdam-traktaten, fik følgende ordlyd: »Fællesskabet stræber navnlig efter at formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen for de mindst begunstigede områder eller øer, herunder landdistrikter« [EF-traktatens artikel 130 A (efter ændring nu artikel 158 EF)].
Gældende retsakter
6. Fællesskabsinstitutionerne afventede imidlertid ikke disse traktatændringer, inden de iværksatte særlige programmer med henblik på at gøre det muligt for en række regioner i den yderste periferi at afhjælpe deres handicap, samtidig med at de fuldt ud var integreret i det indre marked. Det var således efter Rådets afgørelse 89/687/EØF af 22. december 1989 om indførelse af et særligt program for de franske oversøiske departementer som følge af disses afsides beliggenhed og økarakter (Poseidom), at Rådet vedtog afgørelse 91/315/EØF af 26. juni 1991 om indførelse af et særligt program for Madeira og Azorerne som følge af disse regioners afsides beliggenhed og økarakter (Poseima) .
7. Der blev således fulgt op på den opfordring, som medlemsstaterne i en fælleserklæring, der er knyttet som bilag til akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne, havde rettet til fællesskabsinstitutionerne om at være særligt opmærksomme på politikkerne med henblik på udviklingen af de to øgrupper, således at sidstnævnte kunne afhjælpe de ulemper, der følger af deres geografiske beliggenhed fjernt fra det europæiske kontinent, deres særlige orografi, de stærkt utilstrækkelige infrastrukturer og deres forsinkede økonomiske udvikling.
8. I betragtningerne i afgørelse 91/315 hedder det:
»Programmet bør tage udgangspunkt dels i det forhold, at Azorerne og Madeira hører til Fællesskabet, dels i erkendelsen af, at særlige forhold gør sig gældende for de to regioner som følge af deres specielle geografiske beliggenhed.
Foranstaltningerne i programmet bør give mulighed for at tage hensyn til de særlige vilkår og problemer for Azorerne og Madeira, uden at det berører integriteten af og sammenhængen i Fællesskabets retsorden; [...] derfor bør de økonomiske virkninger af de særlige foranstaltninger være begrænsede til Azorernes og Madeiras område og ikke direkte påvirke det fælles markeds funktion.
[...]
Azorernes og Madeiras særlige geografiske beliggenhed i forhold til forsyningskilderne for produkter, der anvendes i visse levnedsmiddelsektorer, og som er af væsentlig betydning for det daglige forbrug eller for forarbejdningsvirksomhederne på øgrupperne, medfører byrder for disse regioner, der udgør et alvorligt handicap for de pågældende sektorer; [...] der bør derfor indføres en særlig ordning for forsyningen med de pågældende produkter, der begrænses til behovene på markedet på de to berørte øgrupper og tager hensyn til lokale produktioner og det traditionelle samhandelsmønster.«
9. Disse retningslinjer udmønter sig i bilaget til førnævnte afgørelse, dvs. i selve Poseima-programmet, i følgende bestemmelser:
»Afsnit I
Almindelige principper
4. De i Poseima-programmet fastsatte foranstaltninger skal gøre det muligt at tage hensyn til de særlige vilkår og vanskeligheder for Azorerne og Madeira, uden at det berører integriteten af og sammenhængen i Fællesskabets retsorden.
[...]
Afsnit IV
Særlige foranstaltninger, der skal afbøde de problemer, som følger af den særlige geografiske beliggenhed
9.2. For så vidt angår forsyningen med landbrugsprodukter, som er væsentlig for forbruget eller forarbejdningsvirksomhederne i de to regioner, består denne fællesskabsforanstaltning, som er begrænset til behovene på Azorernes og Madeiras marked, under hensyntagen til den lokale produktion og det traditionelle samhandelsmønster og idet det påses, at den andel af forsyningerne, som produkterne fra resten af Fællesskabet tegner sig for, opretholdes, i det følgende:
- fritagelse for afgift og/eller told og de beløb, der er fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 240, for varer med oprindelse i tredjelande
- tilladelse til på samme vilkår og uden at anvende beløbene i nævnte artikel 240 at levere fællesskabsprodukter, som findes på interventionslagre, eller som er disponible på Fællesskabets marked.
Iværksættelsen af denne ordning baseres på følgende principper:
- De mængder, der er omfattet af denne forsyningsordning, fastsættes årligt inden for rammerne af prognoser.
- For at sikre, at disse foranstaltninger får indvirkning på produktionsomkostningsniveauet og forbrugerprisniveauet, må der indføres kontrol med denne indvirkning helt frem til den endelige forbruger.
- For så vidt angår Azorernes forsyning med råsukker anvendes ordningen indtil det tidspunkt, hvor den lokale produktion af sukkerroer er tilstrækkeligt udviklet til at opfylde behovene på Azorernes marked, og på en sådan måde, at den samlede mængde raffineret sukker på Azorerne ikke overstiger 10 000 tons.
[...]
Afsnit V
Særlige foranstaltninger til fordel for Madeiras og Azorernes produktioner
14.4. Andre foranstaltninger til støtte for Azorernes lokale produktion kan udformes således:
- for så vidt angår sukkerroer:
- en fast støtte pr. hektar til udvikling af den lokale produktion, begrænset til en mængde svarende til en sukkerproduktion på 10 000 tons
- en særlig støtte til forarbejdning af lokalt producerede sukkerroer til hvidt sukker med det formål at stabilisere forsyningsomkostningerne
[...]«
10. Til gennemførelsen af Poseima-programmet vedtog Rådet forordning (EØF) nr. 1600/92 af 15. juni 1992 om særlige foranstaltninger for visse landbrugsprodukter til fordel for Azorerne og Madeira . I betragtningerne i denne forordning hedder det bl.a.:
»De produktmængder, der omfattes af den særlige forsyningsordning, skal fastlægges i forbindelse med foreløbige forsyningsopgørelser, der udarbejdes periodisk, og som kan revideres løbende afhængigt af disse regioners behov under hensyntagen til den lokale produktion og det traditionelle samhandelsmønster.
Denne ordning bør medføre et fald i produktionsomkostningerne og forbrugerpriserne; [...] der bør fastsættes passende foranstaltninger til overvågning af dette fald.
For at undgå en fordrejning af samhandelen må produkter, der er omfattet af ovennævnte ordning, ikke videresendes til resten af fællesskabsmarkedet eller genudføres til tredjelande; dette princip bør fraviges for produkter, der forarbejdes i øgrupperne og traditionelt videresendes eller genudføres inden for det sædvanlige samhandelsmønster.
[...]
For at støtte den interne produktion og tilfredsstille forbrugsvanerne bør der fastsættes støtte for visse afgrøder og visse specifikke produktioner.
[...]
For Azorerne skal disse foranstaltninger navnlig bidrage til at forbedre vilkårene for dyrkning af sukkerroer og den lokale sukkerindustris konkurrencevilkår for nærmere fastsatte mængder [...]«
11. Under afsnit I i forordning nr. 1600/92 med titlen »Særlig forsyningsordning« hedder det i artikel 3:
»1. Der opkræves ingen importafgift og/eller told ved direkte indførsel til Azorerne og Madeira af produkter, der er omfattet af den særlige forsyningsordning, og som har oprindelse i tredjelande, inden for de mængder, der er fastlagt i forsyningsopgørelsen.
2. For at dække de i artikel 2 omhandlede forsyningsbehov med hensyn til mængder, priser og kvalitet, og idet det påses, at den andel af forsyningerne, som produkter fra resten af Fællesskabet tegner sig for, opretholdes, får ovennævnte regioner endvidere fra Fællesskabet forsyninger af produkter, der er oplagret på offentlige lagre i medfør af interventionsforanstaltninger, eller som er disponible på Fællesskabets marked, på betingelser der indebærer, at fordelen ved at produkter fra tredjelande er fritaget for told, kommer den endelige forbruger til gode.
Betingelserne for disse leverancer fastsættes under hensyntagen til omkostningerne ved de forskellige forsyningskilder samt priserne ved udførsel til tredjelande.
3. Den i nærværende artikel fastsatte ordning iværksættes på en sådan måde, at der med forbehold af stk. 4 især tages hensyn til:
- de pågældende regioners særlige behov og, i forbindelse med produkter til forarbejdning, de nøjagtige kvalitetskrav
- den traditionelle samhandel med resten af Fællesskabet.
4. I forbindelse med Azorernes forsyning med råsukker sker vurderingen af behovene under hensyntagen til udviklingen af den lokale sukkerroeproduktion. De mængder, der kan omfattes af forsyningsordningen, fastsættes på en sådan måde, at den samlede årlige mængde raffineret sukker på Azorerne ikke overstiger 10 000 tons.
Artikel 9 i forordning (EØF) nr. 1785/81 anvendes ikke på Azorerne.«
12. Artikel 8 i samme afsnit har følgende ordlyd:
»De produkter, der er omfattet af den særlige forsyningsordning i nærværende afsnit, må ikke genudføres til tredjelande eller videresendes til resten af Fællesskabet.
Dette forbud gælder ikke for traditionel udførsel eller traditionel videreforsendelse til resten af Fællesskabet, hvis de pågældende produkter er forarbejdet på Azorerne eller Madeira.«
13. Under afsnit II med titlen »Foranstaltninger med henblik på produktionen på Azorerne og Madeira« fastsættes følgende i artikel 25, der er indeholdt i afdeling 3:
»1. Der ydes en fast hektarstøtte til udvikling af sukkerroeproduktionen for et areal, der højst svarer til en produktion på 10 000 tons hvidt sukker om året.
Støtten er 500 ECU pr. ha tilsået og høstet areal.
2. Der ydes for en samlet årlig produktion på 10 000 tons raffineret sukker en særlig præmie for hvidt sukker fremstillet af sukkerroer, der er høstet på Azorerne.
Støtten er 10 ECU pr. 100 kg raffineret sukker. Den kan tilpasses efter fremgangsmåden i stk. 3.
3. Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel vedtages efter fremgangsmåden i artikel 41 i forordning (EØF) nr. 1785/81.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14. På Azorerne findes der kun ét enkelt sukkerraffinaderi, Sociedade de Indústrias Agricolas Açoreanas SA (herefter »Sinaga«), og bortset fra den endelige forbruger er det således kun dette selskab, der drager fordel af såvel den særlige forsyningsordning for råsukker som den særlige præmie for hvidt sukker fremstillet af sukkerroer, der er høstet på Azorerne.
15. I 1998 solgte Sinaga hvidt sukker til en virksomhed med hjemsted på det portugisiske fastland.
16. Refinarias de Açúcar Reunidas SA (herefter »RAR«), som er en virksomhed med hjemsted på det portugisiske fastland, og som selv producerer hvidt sukker, blev informeret om dette og mente, at Sinaga ikke havde ret til at sælge sukker, der var produceret inden for rammerne af Poseima-programmet, til det portugisiske fastland. RAR anlagde derfor sag mod Sinaga ved Tribunal Judicial da Comarca de Ponta Delgada (Portugal).
17. RAR anmoder denne ret om at gøre brug af sine beføjelser til at anordne foreløbige forholdsregler, med henblik på at Sinaga pålægges »at afstå fra den handel på det portugisiske fastland med raffineret sukker, der hidrører fra import af råsukker uden importafgifter, som sagsøgte har foretaget under Poseima, eller hvortil der i henhold til dette program er blevet ydet støtte til forarbejdning«.
18. Da den forelæggende ret mener, at det er afgørende for løsningen af tvisten at få fastlagt den nøjagtige betydning, fællesskabslovgiveren tilsigtede med visse bestemmelser i forordning nr. 1600/92, har den ved kendelse af 11. juli 2000 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Finder artikel 8, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1600/92 af 15. juni 1992 anvendelse
a) på sukker, der er forarbejdet af råsukker (sukker i egentlig forstand, uanset om det hidrører fra lokalt dyrkede roer eller fra importeret råsukker)
b) eller kun på sukker, der indgår i produkter, der indeholder sukkeret (såsom kager, læskedrikke, osv.)? (Med andre ord, hvad dækker det i bestemmelsen indeholdte udtryk »produkter (der er) forarbejdet«)
2) Kan de ovenfor i [forelæggelseskendelsens] punkt 3 nævnte salg henhøre under begreberne »den traditionelle samhandel«, »traditionel udførsel« eller »traditionel videreforsendelse« til »resten af Fællesskabet« i ovennævnte forordnings artikel 3, stk. 3, andet led, og artikel 8, stk. 2?
3) Uafhængigt af besvarelsen af de foregående spørgsmål er det da i henhold til de retsregler, der har været gældende fra september 1998 til i dag, tilladt, at Sinaga sælger sukker på det portugisiske fastland, som virksomheden har fremstillet af roer dyrket på Azorerne, og modtager fællesskabsstøtte til fremstillingen heraf under Poseima-programmet?
4) Ligeledes uafhængigt af besvarelsen af de foregående spørgsmål er det da i henhold til de retsregler, der har været gældende fra september 1998 til i dag, tilladt, at Sinaga sælger sukker på det portugisiske fastland, som virksomheden har fremstillet af råsukker, der er importeret med fritagelse for importafgift, også i henhold til Poseima-programmet?«
19. Inden jeg påbegynder en detaljeret undersøgelse af disse spørgsmål og redegør for, hvorledes de efter min opfattelse skal besvares, vil jeg indledningsvis fremsætte to bemærkninger.
20. Under den skriftlige forhandling insisterede såvel Sinaga som den portugisiske regering meget på, at eftersom formålet med forordning nr. 1600/92 er at konkretisere Poseima-programmet, som tilsigter at gøre det muligt for Azorerne at overvinde sine forskellige handicap, skulle man ved fortolkningen af førnævnte forordning blandt de forskellige mulige fortolkninger systematisk foretrække den fortolkning, der tilgodeser Azorernes interesser generelt og Sinagas interesser specifikt på alle områder vedrørende produktion og afsætning af sukker.
21. En sådan fremgangsmåde, der ville være ensbetydende med, at man tager udgangspunkt i en fordom i ordets egentlige betydning, bør efter min mening ikke danne grundlag for Domstolens overvejelser.
22. Det bør imidlertid heller ikke komme på tale at gå til den anden yderlighed og foretrække en fortolkning, der sigter mod at begrænse virkningerne af Poseima-programmet mest muligt.
23. Det kan nemlig ikke nægtes, at fællesskabslovgiver med vedtagelsen og gennemførelsen af førnævnte program har villet indrømme Azorerne og dermed de økonomiske aktører - producenter såvel som forbrugere - som er etableret på dette område, en række fordele, som i fællesskabslovgivers øjne berettiges af de lidet gunstige konkrete forhold, som vanskeliggør Azorernes økonomiske udvikling.
24. Dette betyder imidlertid ikke nødvendigvis, at fællesskabslovgiver har haft til hensigt, at forordning nr. 1600/92 skal fortolkes i overensstemmelse med særlige regler, der adskiller sig fra dem, der normalt kendetegner den fremgangsmåde, Fællesskabets retsinstanser anvender.
25. De særlige regler, der er vedtaget for Azorerne, er fællesskabsbestemmelser som alle andre, og de skal på ingen måde fortolkes a priori.
26. Det er ikke i modstrid med fællesskabslovgivers vilje at anvende traditionelle fortolkningsregler til at efterprøve, hvilke betingelser der er knyttet til de fordele, som indrømmes Azorernes økonomiske aktører, samt hvilke begrænsninger fællesskabslovgiver har ønsket at opstille.
27. Faktisk er det tværtimod i overensstemmelse med lovgivers vilje at holde disse fordele inden for de rammer, lovgiver selv har udstukket efter at have undersøgt, hvad det var muligt at indrømme som undtagelse til fordel for udviklingen af dette område, uden at der af den grund rokkes ved den skrøbelige balance, der karakteriserer den fælles landbrugspolitik.
28. Poseima-programmet udspringer ikke af en vision, i henhold til hvilken Azorernes udvikling bedst ville kunne sikres, hvis området udelukkes fra fællesskabsrettens anvendelsesområde. Tværtimod tager det udgangspunkt i, at det er ved at give Azorerne mulighed for - ved hjælp af en række overgangsforanstaltninger - at integrere det indre marked, at der kan opnås en vedvarende udvikling til størst mulig gavn for øgruppens indbyggere.
29. Stadig indledningsvis skal jeg endvidere påpege, at den debat, som i forbindelse med den skriftlige forhandling opstod om den præcise sammenhæng mellem forordning nr. 1600/92 og den fælles markedsordning for sukkersektoren og dermed Rådets forordning (EØF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den fælles markedsordning for sukker, efter min mening ikke er central i forbindelse med drøftelsen af de præjudicielle spørgsmål, som den nationale ret har stillet.
30. Eftersom ingen gør gældende, at Azorerne er helt udelukket fra anvendelsesområdet for den fælles markedsordning, mener jeg ikke, at det for så vidt angår besvarelsen af de konkrete spørgsmål er nødvendigt at spørge sig selv, om der i forordning nr. 1600/92 opstilles undtagelsesbestemmelser for Azorerne, eller om der blot indføres særlige bestemmelser, der alene finder anvendelse på dette område.
31. Det, der efter min mening er vigtigt, er at klarlægge, hvorledes en række bestemmelser i forordning nr. 1600/92 vedrørende produktion og afsætning af sukker på Azorerne skal fortolkes. Bestemmelser, der unægteligt er specielle, for så vidt som de ikke falder sammen med reglerne i forordning nr. 1785/81. Om de betegnes som undtagelsesbestemmelser eller som særlige bestemmelser, ændrer efter min mening ikke ved den fortolkning, som deres ordlyd og sammenhæng med de andre bestemmelser, med hvilke de tilsammen udgør Poseima-programmet, må give anledning til.
32. Valget af en af disse betegnelser frem for den anden vil efter min mening være baseret på en vurdering, der i bund og grund er subjektiv. Som følge af den væsentlige forskel mellem reglerne for de fælles markedsordninger, der finder anvendelse i resten af Fællesskabet, og de regler, der finder anvendelse på Azorerne - her tænker jeg blandt andet på, at interventionsmekanismen i henhold til artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 1600/92 ikke finder anvendelse på Azorerne - er det rimeligt at konkludere, at Azorerne er omfattet af en ordning med undtagelsesbestemmelser. Det kan imidlertid også gøres gældende, at anvendelsen af en række særlige bestemmelser - uanset hvor væsentlige de måtte være - på ingen måde må resultere i, at man glemmer, at forordning nr. 1785/81 som sådan, og for så vidt som den ikke strider imod nogen af bestemmelserne i forordning nr. 1600/92, finder anvendelse på Azorerne på samme måde som i resten af Fællesskabet.
Første spørgsmål
33. Hvad angår det første spørgsmål, står RAR alene med påstanden om, at raffineret sukker i medfør af artikel 8 i forordning nr. 1600/92 ikke kan betragtes som et produkt, der hidrører fra en forarbejdningsproces, og at hvidt sukker produceret på Azorerne af råsukker, der er omfattet af den særlige forsyningsordning i førnævnte forordnings artikel 3, dermed ikke er omfattet af artikel 8, stk. 2, hvori det fastsættes, at »[d]ette forbud gælder ikke for traditionel udførsel eller traditionel videreforsendelse til resten af Fællesskabet, hvis de pågældende produkter er forarbejdet på Azorerne eller Madeira«.
34. Ifølge RAR kan raffineret sukker kun anses for at være blevet forarbejdet i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i artikel 8, stk. 2, når det indgår i produkter såsom læskedrikke, kager, chokolade eller andre sukkervarer.
35. Til støtte for sin påstand gør RAR gældende, at eftersom sukker i enhver form i medfør af EF-traktaten betragtes som et landbrugsprodukt, og eftersom den særlige forsyningsordning finder anvendelse på landbrugsprodukter, skal hvidt sukker betragtes som et produkt, der er omfattet af førnævnte ordning, og som i henhold til artikel 8, stk. 1, ikke kan genudføres eller videresendes.
36. Denne påstand er efter min mening ikke tilstrækkeligt underbygget.
37. Uden at det er nødvendigt at gå i detaljer med de argumenter, der fremføres af Sinaga, den portugisiske regering og Kommissionen, kan der rejses følgende to indsigelser mod ovennævnte påstand. For det første vedrører forbuddet i artikel 8, stk. 1, genudførsel eller videreforsendelse af netop de produkter, der er omfattet af den særlige forsyningsordning. Hvidt sukker er imidlertid ikke råsukker. For det andet er hvidt sukker netop et produkt, der hidrører fra forarbejdning af råsukker, hvilket ubestrideligt gør det til et forarbejdet produkt i forhold til det produkt, der er omfattet af førnævnte ordning.
38. Det forhold, at en række produkter, der hidrører fra første forarbejdning, såsom hvidt sukker, i medfør af traktaten betragtes som landbrugsprodukter, er fuldstændig irrelevant i forbindelse med anvendelsen af Poseima-programmet, som, for så vidt angår den særlige forsyningsordning og de hertil knyttede forbud, kun vedrører bestemte produkter og ikke alle landbrugsprodukter.
39. Hertil kommer, at der ikke er nogen risiko for, at virksomheder, der har været omfattet af den særlige forsyningsordning, drager fordel heraf for at forbedre deres konkurrencemæssige situation på markedet i resten af Fællesskabet eller i forbindelse med udførsel, eftersom udførsel eller videreforsendelse stadig er forbudt, selv efter råsukkeret er blevet forarbejdet til hvidt sukker, medmindre det sker som led i traditionel samhandel.
40. Det skal i øvrigt bemærkes, at lovgiver, selv når der er tale om salg som led i traditionel samhandel, har sørget for at forhindre enhver konkurrencefordrejning, eftersom det i artikel 9 i forordning nr. 1600/92 fastsættes, at et produkt, der forarbejdes og derefter udføres, ikke er berettiget til eksportrestitutioner.
41. Ganske vist vil hvidt sukker fremstillet af råsukker, der er omfattet af den særlige forsyningsordning, i tilfælde af genudførsel til et andet område inden for Fællesskabet muligvis kunne få en gunstig konkurrencemæssig stilling, selv om de ikke uvæsentlige transportomkostninger gør dette usikkert. Under alle omstændigheder skal denne genudførsel ske inden for rammerne af traditionel samhandel. Det er imidlertid svært at se, hvordan gennemførelsen af Poseima-programmet, der som nævnt har til formål at gøre det muligt for Azorerne at blive integreret i det indre marked på gunstige vilkår, skulle kunne medføre, at traditionel samhandel afskaffes.
42. Den nationale rets første spørgsmål skal derfor helt klart besvares med, at hvidt sukker i medfør af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1600/92 skal anses for et forarbejdet produkt.
Andet spørgsmål
43. Jeg kommer således til det andet spørgsmål, med hvilket den forelæggende ret spørger Domstolen, om det på baggrund af statistiske oplysninger i et skema indeholdt i førstnævntes afgørelse er muligt at påberåbe sig traditionel samhandel med hvidt sukker i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, stk. 3, andet led, i forordning nr. 1600/92, eller traditionel udførsel eller traditionel videreforsendelse til resten af Fællesskabet i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i samme forordnings artikel 8, stk. 2.
44. Det skal med det samme bemærkes, at det pågældende skema kun indeholder oplysninger om salg til det portugisiske fastland og Madeira, og at jeg derfor ikke kan se, hvorledes jeg kan tage stilling til, om der er tale om traditionel udførsel, hvormed der forstås salg til tredjelande, hvilket i øvrigt slet ikke er relevant i forbindelse med den tvist, som ligger til grund for de spørgsmål, den nationale ret stiller.
45. Efter at dette er blevet præciseret, hvad viser skemaet så?
46. Først skal det bemærkes, at skemaet ikke er let at anvende. Ganske vist går det helt tilbage til 1907 og indbefatter år 1992, men det indeholder ikke oplysninger om en række år, for eksempel 1948-1961, 1970-1974, 1982 og 1983 eller 1986-1989.
47. Selv for de år, som skemaet omfatter, er det heller ikke særlig let tilgængeligt, eftersom det består af tre kolonner med overskrifterne »Madeira«, »Fastlandet« og »Madeira/fastlandet«, uden at det præciseres, hvad der forstås ved kolonnen »Madeira/fastlandet«.
48. Man kunne antage, at der i denne kolonne for hvert år er anført summen af det, der er opført i de to andre kolonner. Dette er imidlertid tydeligvis ikke tilfældet. Der er nemlig anført tal i kolonnen Fastlandet for årene 1907-1947, mens der intet er anført for disse år i den tredje kolonne.
49. Måske kunne man så antage, at kolonnen Madeira/fastlandet omfatter oplysninger om salg enten til Madeira eller til det portugisiske fastland, uden at det har været muligt at fastslå det præcise bestemmelsessted. Eftersom der for de år, ud for hvilke der i denne kolonne er opført salg, intet er opført i de to andre kolonner, kunne man nemlig forledes til at antage, at de myndigheder, der er ansvarlige for at udarbejde handelsstatistikker for Azorerne i en længere periode, blot har registreret videreforsendelserne uden at tage hensyn til bestemmelsesstedet, hvilket dog forekommer temmelig besynderligt. Selv fortolket således, kan denne kolonne ikke reelt anvendes til at fastslå, hvorvidt og i hvilket omfang der er sket traditionel videreforsendelse til resten af Fællesskabet i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i artikel 8, stk. 2.
50. Hvorom alting er, kan det konstateres, at mens kolonnen Fastlandet viser, at der mellem 1907 og 1947 har været et regelmæssigt salg, om end af meget varierende størrelse, er der intet opført i denne kolonne for de efterfølgende år, bortset fra 1984 og 1985, hvor salget var på henholdsvis 3 024 000 og 6 175 259 kg, hvilket ikke er ubetragteligt i lyset af, at Sinagas produktion i henhold til forordning nr. 1600/92 ikke må overstige 10 000 tons.
51. I kolonnen Madeira er der intet opført før 1981. For dette år er der registreret 2 236 850 kg. Der er opført 184 660 kg for 1990, 258 700 kg for 1991 og 30 000 kg for 1992.
52. I kolonnen Madeira/fastlandet er der registreret salg på 300 000 til 6 081 440 kg mellem 1962 og 1970 samt et salg på 1 500 kg pr. år i perioden 1975-1979; et salg, der ifølge den forelæggende ret i realiteten svarer til julegaver.
53. I forbindelse med den skriftlige forhandling gjorde RAR og Kommissionen gældende, at det forhold, at der i 1984 og 1985 pludselig forekommer tal vedrørende salg til det portugisiske fastland, efter at der ikke har været anført tal siden 1948, skyldes, at det forbud mod salg af sukker fra Azorerne til fastlandet, som tidligere havde været fastsat i den portugisiske lovgivning, blev ophævet.
54. Under retsmødet benægtede Sinaga, at der havde været et sådant forbud og hævdede, at der i de pågældende år ikke var blevet ophævet et forbud, men at en importafgift var blevet afskaffet.
55. Uanset hvad der er årsagen til afbrydelsen af salget fra 1948 til 1983, bestrides denne afbrydelse ikke, ligesom det heller ikke bestrides, at der ikke har været noget salg til det portugisiske fastland siden 1986.
56. Hvis begrebet tradition, som Kommissionen meget rammende påpeger, skal forstås som gentagne handlinger over tid eller i fortiden, der omfatter en idé om kontinuitet eller regelmæssighed over tid, har jeg temmelig svært ved at se, at det ud fra det af den nationale ret forelagte skema skulle kunne fastslås, at der har fundet traditionel samhandel sted.
57. To år med klart identificerede videreforsendelser til det portugisiske fastland i hele perioden 1948-1992 kan næppe anses for at være udtryk for en tradition. Det samme gælder for de videreforsendelser, der ubestrideligt har fundet sted til Madeira, hvor der i perioden 1907-1992 er registreret udførsel ud for fire år, hvoraf kun de tre er på hinanden følgende (med mængder fra 30 000 til 258 700 kg).
58. I realiteten er der ikke tale om traditionel samhandel, men snarere om sporadisk samhandel, eftersom den hverken er karakteriseret ved kontinuitet eller regelmæssighed. Man kommer til samme konklusion, hvis man tilslutter sig RAR's synspunkt, i henhold til hvilket der kun er tale om traditionel samhandel i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning nr. 1600/92, hvis det kan godtgøres, at samhandelen har fundet sted i de fem eller eventuelt tre år, der går forud for forordningens ikrafttræden.
59. Det er nemlig ifølge RAR sådanne perioder, der normalt tages i betragtning i forbindelse med den fælles landbrugspolitik, når der skal tildeles kvoter eller kontingenter til erhvervsdrivende for at undgå, at deres adgang til markedet berøres af, at de underlægges fællesskabsregler, som de ikke tidligere har været omfattet af.
60. Ifølge RAR er det især på dette grundlag, at produktionskvoterne for sukker er blevet tildelt i forbindelse med nye medlemsstaters tiltrædelse.
61. Jeg mener, at denne fremgangsmåde er rimelig, for så vidt som fællesskabslovgivers intentioner med at tage forbehold for traditionel samhandel ikke har været at anerkende historiske rettigheder, som kan attesteres ved videreforsendelser, der strækker sig over perioden 1907-1947, men meget mere nøgternt, som påpeget af Kommissionen, at forhindre, at producenterne på Azorerne med den ene hånd fratages det, som de er blevet givet med den anden hånd, eller med andre ord, at indførelsen af den særlige forsyningsordning, der er etableret til gavn for øgruppen, ikke skulle give bagslag for øgruppen som følge af tab af markedsandele på markeder, hvor de plejede at afsætte deres produkter inden gennemførelsen af Poseima-programmet. Samtidig har det naturligvis heller ikke været meningen, at den særlige forsyningsordning skulle forstyrre Fællesskabets markeds funktion ved at give producenter fra Azorerne adgang til markeder, på hvilke de ville have en ubestridelig konkurrencefordel.
62. Formålet med forordning nr. 1600/92 er at opretholde status quo, hvilket i lyset af det undersøgte skema tydeligvis ikke omfatter traditionel videreforsendelse af hvidt sukker til det portugisiske fastland.
63. Denne mangel på traditionel samhandel med resten af Fællesskabet for så vidt angår hvidt sukker specifikt er ikke i modstrid med erkendelsen i artikel 3, stk. 3, andet led, i forordning nr. 1600/92 af, at det er nødvendigt at tage hensyn til førnævnte samhandel.
64. Det skal bemærkes, at denne bestemmelse gælder for alle de produkter, der er omfattet af den særlige forsyningsordning, og ikke kun for sukker, hvilket betyder, at den konklusion, som jeg er kommet til med hensyn til sukker, på ingen måde resulterer i, at bestemmelsen berøves enhver effektiv virkning.
65. Den kan således anvendes på andre produkter, for hvilke der reelt kan identificeres traditionel samhandel.
66. Selv om det ikke har praktiske konsekvenser for udfaldet af tvisten i hovedsagen, mener jeg, at det skal nævnes, at jeg ikke kan tilslutte mig RAR's påstand om, at stk. 3 i artikel 3 ikke finder anvendelse på sukker, som ifølge RAR kun er omfattet af samme artikels stk. 4.
67. Når der i stk. 3 fastsættes bestemmelser »med forbehold af stk. 4«, betyder det nemlig på ingen måde, at sukker udelukkes fra bestemmelsens anvendelsesområde. Det betyder udelukkende, at vurderingen af forsyningsbehovene for så vidt angår sukker for det første ikke kun skal ske på grundlag af behovene i de berørte regioner og den traditionelle samhandel, men også på grundlag af den lokale sukkerroeproduktion, og for det andet skal fastsættes på en sådan måde, at den samlede årlige mængde raffineret sukker på Azorerne ikke overstiger 10 000 tons.
68. RAR's fortolkning er i strid både med den gængse betydning af udtrykket »med forbehold af« og med den logik, i henhold til hvilken stk. 3 og stk. 4 er forbundne.
69. Vurderingen af forsyningsbehovene for råsukker kan ikke ske alene på grundlag af den lokale sukkerroeproduktion, eftersom det ville svare til at vurdere efterspørgslen på grundlag af udbuddet, hvilket ville være mærkeligt. Vurderingen må derfor, som foreskrevet i stk. 3, ske under hensyntagen til de pågældende regioners særlige behov med hensyn til forbrug samt under hensyntagen til den lokalt dyrkede sukkerroe, eftersom denne gør det muligt at opfylde en del af disse behov.
70. Det importerede råsukker skal gøre det muligt at dække det underskud af hvidt sukker, som fremkommer ved en sammenligning af forbruget og den forsyning, der sikres ved raffinering af lokalt høstede sukkerroer.
71. I betragtning af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det andet spørgsmål benægtende.
Fjerde spørgsmål
72. Jeg vil nu gå direkte videre til undersøgelsen af det fjerde spørgsmål, da svaret på dette spørgsmål - selv om det er stillet »uafhængigt af besvarelsen af de foregående spørgsmål« - skal findes i de konklusioner, som jeg netop har anført i forbindelse med det andet spørgsmål.
73. Opmærksomheden skal henledes på, at artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1600/92 indeholder et absolut forbud mod videresendelse eller genudførsel af produkter, der er importeret til Azorerne som led i den særlige forsyningsordning. Artiklen indeholder kun én undtagelse, som fastsættes i stk. 2 og har følgende ordlyd: »Dette forbud gælder ikke for traditionel udførsel eller traditionel videreforsendelse til resten af Fællesskabet, hvis de pågældende produkter er forarbejdet på Azorerne eller Madeira.« Det følger således nødvendigvis af de konklusioner, som jeg netop har anført med hensyn til manglen på traditionel samhandel med hvidt sukker med det portugisiske fastland, at Sinaga ikke må sælge sukker til det portugisiske fastland, som det har fremstillet af råsukker, der i overensstemmelse med Poseima-programmet er erhvervet uden importafgifter.
74. Artikel 8 indeholder nemlig ikke den ringeste tvetydighed eller uklarhed, der kan give anledning til tvivl om den absolutte karakter af det forbud, artiklen foreskriver.
75. Det har imidlertid ikke forhindret Sinaga i at hævde i punkt 82 i selskabets indlæg, at »de gældende retlige rammer, uanset om man tager udgangspunkt i de gældende bestemmelsers ordlyd eller i ordningens opbygning, kun er forenelige med en fortolkning, der underbygger Sinagas ret til at sælge sukker til det portugisiske fastland, som det har fremstillet af råsukker, der er importeret som led i den særlige forsyningsordning, idet dette salg kan henhøre under bestemmelsen om »traditionel videreforsendelse til resten af Fællesskabet««.
76. Sinaga går endda så langt som til i punkt 72 i sit indlæg at hævde, at »alene det forhold, at der tidligere er sket salg af sukker fra Azorerne til det portugisiske fastland, bør anses for at være tilstrækkeligt til, at en undtagelse fra forbuddet mod afsætning uden for Azorerne kan gøres gældende«. Medmindre jeg tager helt fejl, skulle det betyde, at »salg af sukker til det portugisiske fastland« skulle være tilstrækkeligt bevis for, at der har fundet traditionel samhandel sted, og at fællesskabslovgivers henvisning til en sådan samhandel ikke skulle have nogen konsekvenser i form af begrænsninger af de mængder, der kan videresendes. Det er åbenlyst, at en sådan argumentation ikke kan godtages, eftersom den fratager begrebet »traditionel« enhver konkret betydning.
77. Det skal for øvrigt bemærkes, at den portugisiske regering, der deler Sinagas synspunkter i andre spørgsmål, i forbindelse med dette fjerde spørgsmål i punkt 57 i sit indlæg blot bekræfter, at »Den Portugisiske Republik mener, at Azorernes sukkerindustri har ret til at sælge sukker fremstillet af importeret råsukker, der er fritaget for importafgifter, til det portugisiske fastland på de vilkår, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1600/92«.
78. Opmærksomheden skal endnu en gang henledes på, at den af fællesskabslovgiver fastsatte undtagelse til fordel for traditionel samhandel efter min mening har til formål at opretholde status quo og intet andet, således at - i tilfælde af, at en sådan samhandel skulle have fundet sted - de mængder hvidt sukker fremstillet af råsukker, der er erhvervet inden for rammerne af den særlige forsyningsordning, og som kan udføres eller videresendes til det portugisiske fastland, under ingen omstændigheder kan overstige de mængder, der modsvarer førnævnte samhandel.
79. Eftersom jeg i besvarelsen af det andet spørgsmål vurderede, at det ikke er muligt at fastslå, at der for så vidt angår hvidt sukker har fundet en sådan samhandel sted, kan jeg kun konstatere, at videreforsendelse til det portugisiske fastland af hvidt sukker fremstillet på Azorerne af Sinaga af råsukker, der er importeret som led i den særlige forsyningsordning, er i strid med et absolut forbud.
Tredje spørgsmål
80. Jeg mangler nu kun at besvare det tredje spørgsmål, som ikke er uden vanskelige problemstillinger. Som påpeget af Sinaga, den portugisiske regering og Kommissionen er den faste hektarstøtte til dyrkning af sukkerroer og den særlige præmie for hvidt sukker fremstillet af sukkerroer, der er høstet på Azorerne, som ydes i henhold til artikel 25 i forordning nr. 1600/92, ikke behæftet med noget forbud mod at udføre eller videresende hvidt sukker fremstillet på Azorerne af lokalt dyrkede sukkerroer til det portugisiske fastland.
81. Hertil kommer, at eftersom artikel 25 er indeholdt i afsnit II med titlen »Foranstaltninger med henblik på produktionen på Azorerne og Madeira«, kan det ikke gøres gældende, at forbuddet i artikel 8, der er indeholdt i afsnit I med titlen »Den særlige forsyningsordning«, automatisk også finder anvendelse på sukker, der har været omfattet af foranstaltningerne i artikel 25.
82. Det kan heller ikke gøres gældende, at det forhold, at der er blevet ydet støtte til et produkt, som hovedregel inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik resulterer i et forbud mod at afsætte produktet uden for dets produktionsområde.
83. Endelig er det sandt, at princippet om frie varebevægelser er en af grundpillerne for det fælles marked. Er det så ensbetydende med, at man i betragtning af disse sammenfaldende omstændigheder må give Sinaga, den portugisiske regering og Kommissionen ret, når de hævder, at hvidt sukker, hvortil der er ydet støtte i henhold til artikel 25 i forordning nr. 1600/92, kan videresendes til det portugisiske fastland uden nogen form for restriktioner?
84. Det mener jeg ikke. Ligesom RAR er jeg af den opfattelse, at en sådan frihed til at afsætte produkter til det portugisiske fastland vil ødelægge sammenhængen i Poseima-programmet.
85. Ganske vist indeholder forordning nr. 1600/92 ikke noget forbud mod at afsætte hvidt sukker, hvortil der er ydet støtte i henhold til artikel 25, uden for Azorerne, men et sådant forbud kan ikke desto mindre udledes af afgørelse nr. 91/315, dvs. af selve Poseima-programmet, og nærmere bestemt af punkt 9.2 i bilaget hertil.
86. I denne bestemmelse fastsættes det nemlig, at for så vidt angår Azorernes forsyning med råsukker »anvendes [den særlige forsyningsordning] indtil det tidspunkt, hvor den lokale produktion af sukkerroer er tilstrækkelig udviklet til at opfylde behovene på Azorernes marked, og på en sådan måde, at den samlede mængde raffineret sukker på Azorerne ikke overstiger 10 000 tons«.
87. Det viser meget tydeligt, at den særlige forsyningsordning fra starten har været ment som en midlertidig foranstaltning, og at den har til formål at kompensere for den i forhold til de lokale behov utilstrækkelige produktion af sukkerroer på Azorerne; en produktion, som netop skulle stige som følge af den støtte til produktion og forarbejdning af hvidt sukker, der er fastsat i punkt 14.4 i samme bilag.
88. Målet med Poseima-programmet er nemlig primært at sikre Azorernes selvforsyning, og selv om denne til en vis grad er baseret på støtte fra Fællesskabets budget, er der dog snarere tale om støtte, der på sigt vil gavne de lokale produktioner, end støtte til import af forarbejdede eller delvist forarbejdede produkter fra resten af Fællesskabet.
89. Ved et konstant lokalt forbrug af sukker vil de mængder af råsukker, hvortil der kan ydes støtte under den særlige forsyningsordning, således være tilbøjelige til at falde, i takt med at produktionen af sukker fra sukkerroer høstet på Azorerne stiger. Dette fald er selve kernen i hele den ordning, der er etableret med henblik på at forsyne Azorernes marked med sukker.
90. Hvis man tillader, at sukker fremstillet af lokalt høstede sukkerroer fjernes fra markedet, vil det ønskede fald i mængden af råsukker, der er omfattet af den særlige forsyningsordning, blive omformet til en operation svarende til fyldning af Danaidernes kar, dvs. en foranstaltning, der på forhånd er dømt til at mislykkes.
91. Det er nemlig indlysende, at Sinaga, hvis selskabet havde mulighed for at videresende sukker, hvortil der er ydet støtte i henhold til artikel 25, uden for Azorerne med en sikker konkurrencefordel, ikke ville undlade at gøre det. Dette ville betyde, at de kompetente myndigheder ved udarbejdelse af den årlige forsyningsopgørelse ville være nødt til at fastslå, at det er nødvendigt at fastholde eller endda øge de sukkermængder, der skal være omfattet af den særlige forsyningsordning, for at forsyne det lokale marked på Azorerne på de vilkår, der er fastsat i Poseima-programmet, til fordel for forbrugerne på Azorerne.
92. Det vil uundgåeligt resultere i en ren fordrejning af ordningen, hvilket efter min mening absolut må forhindres.
93. Nu er det blot spørgsmålet, hvorledes man kan gøre dette, dvs. hvorledes det sikres, at Sinaga i overensstemmelse med fællesskabsreglerne vedrørende dets aktiviteter forpligtes til at overholde et forbud mod at udføre og videresende sukker, hvortil der er ydet støtte i henhold til artikel 25 i forordning nr. 1600/92.
94. Der er efter min mening kun to muligheder. Den ene mulighed er, at Domstolen vurderer, at selv om der ikke udtrykkeligt er fastsat et sådant forbud i forordning nr. 1600/92, skal forordningen i lyset af bestemmelserne i afgørelse 91/315, der er retsgrundlaget for denne forordning, ikke desto mindre fortolkes således, at den nødvendigvis indeholder førnævnte forbud, selv om det kun antydes.
95. Det skal nævnes, at denne løsning vil have den ulempe, at Domstolen vil være nødt til at indlade sig på et fortolkningsområde, som vil kunne blive mødt med kritik, hvilket den sandsynligvis ikke ønsker at udsætte sig for.
96. Denne kritik kunne gå på, at Domstolen, som altid har udtalt, at princippet om frie varebevægelser er af grundlæggende betydning, og at undtagelser fra dette princip skal fortolkes strengt, pludselig ændrer praksis og opstiller implicitte, eller i hvert fald ikke skriftlige, begrænsninger for dette princip.
97. Jeg mener imidlertid ikke, at muligheden, for ikke at sige sandsynligheden, for en sådan kritik bør udgøre en uoverstigelig hindring, eftersom forbuddet - selv om det ikke er indeholdt i forordning nr. 1600/92 - uden nogen form for manipulation af ordlyden kan udledes af bilaget til afgørelse 91/315.
98. Den anden mulighed er, at Domstolen i stedet for at fortolke forordningen på en sådan måde, at den ikke er inkonsekvent i forhold til afgørelsen, tager den inkonsekvens, som det er, at der i denne forordning ikke er opstillet et forbud mod at afsætte sukker, hvortil der er ydet støtte i henhold til forordningens artikel 25, uden for Azorerne, til efterretning og med udgangspunkt i gyldigheden fastslår, at dette manglende forbud er en tilsidesættelse af punkt 9.2 i bilaget til afgørelse 91/315.
99. Denne overgang fra fortolkning til bedømmelse af gyldighed, som der blev gjort opmærksom på i forbindelse med den mundtlige forhandling, understøttes af fortilfælde i Domstolens praksis . Ud over at man undgår ovenfor anførte ulempe, vil en sådan overgang have den fordel, at den falder inden for den meget klare linje af praksis, i henhold til hvilken en gennemførelsesbestemmelse skal holdes inden for de rammer, der er opstillet i den retsakt, der udgør bestemmelsens retsgrundlag.
100. Uanset hvilken fremgangsmåde Domstolen vælger, kan jeg ikke se, hvordan Domstolen kan undgå at fastslå, at hvidt sukker, hvortil der er ydet støtte til forarbejdning af sukkerroer høstet på Azorerne, ikke kan afsættes uden for det lokale marked på Azorerne.
Forslag til afgørelse
101. Sammenfattende foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af den forelæggende ret stillede spørgsmål på følgende måde:
»1) I medfør af artikel 8, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1600/92 af 15. juni 1992 om særlige foranstaltninger for visse landbrugsprodukter til fordel for Azorerne og Madeira skal hvidt sukker fremstillet af importeret råsukker anses for et forarbejdet produkt.
2) De af den forelæggende ret fremlagte oplysninger godtgør ikke forekomsten af traditionel samhandel med eller traditionel videreforsendelse til resten af Fællesskabet i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, stk. 3, andet led, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1600/92.
3) Hvidt sukker, der er fremstillet på Azorerne af sukkerroer høstet på Azorerne, og hvortil der er ydet støtte i henhold til artikel 25 i forordning nr. 1600/92, kan ikke afsættes uden for det lokale marked på Azorerne.
4) Hvidt sukker, der er fremstillet på Azorerne af råsukker importeret som led i den særlige forsyningsordning, der er fastsat i afsnit I i forordning nr. 1600/92, kan ikke videresendes til det portugisiske fastland, eftersom der ikke har fundet traditionel videreforsendelse sted i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i nævnte forordnings artikel 8, stk. 2.«