62019CJ0106_RES
Spojené veci C‑106/19 a C‑232/19
Talianska republika
aComune di Milano
proti
Rade Európskej únieaEurópskemu parlamentu
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 14. júla 2022
„Žaloba o neplatnosť – Inštitucionálne právo – Nariadenie (EÚ) 2018/1718 – Umiestnenie sídla Európskej agentúry pre lieky (EMA) v Amsterdame (Holandsko) – Článok 263 ZFEÚ – Prípustnosť – Záujem na podaní žaloby – Aktívna legitimácia – Priama a osobná dotknutosť – Rozhodnutie prijaté zástupcami vlád členských štátov popri zasadnutí Rady s cieľom umiestniť sídlo agentúry Európskej únie – Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie – Právomoci Parlamentu“
Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Záujem na podaní žaloby – Nariadenie o umiestnení sídla orgánu alebo úradu alebo agentúry Únie – Žaloba podaná regionálnym alebo miestnym subjektom, ktorý sa uchádza o toto sídlo – Prípustnosť
(Článok 263 ZFEÚ; nariadenie 2018/1718)
(pozri body 55 – 57)
Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Aktívna legitimácia – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Nariadenie o umiestnení sídla orgánu alebo úradu alebo agentúry Únie – Žaloba podaná regionálnym alebo miestnym subjektom, ktorý sa uchádza o toto sídlo – Prípustnosť
(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ; nariadenie 2018/1718)
(pozri body 58 – 60, 77, 78)
Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo týkajú – Kumulatívne kritériá – Priama dotknutosť a neexistencia voľnej úvahy adresátov poverených realizáciou aktov Únie – Akt, ktorý má priame účinky na právne postavenie žalobcu – Nariadenie o umiestnení sídla orgánu alebo úradu alebo agentúry Únie – Žaloba podaná regionálnym alebo miestnym subjektom, ktorý sa uchádza o toto sídlo – Aktívna legitimácia – Zahrnutie
(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ; nariadenie 2018/1718)
(pozri body 61 – 67)
Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Osobná dotknutosť – Kritériá – Nariadenie o umiestnení sídla orgánu alebo úradu alebo agentúry Únie – Žaloba podaná regionálnym alebo miestnym subjektom, ktorý sa uchádza o toto sídlo – Aktívna legitimácia – Zahrnutie
(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ; nariadenie 2018/1718)
(pozri body 68 – 72)
Európska únia – Sídlo inštitúcií – Umiestnenie – Článok 341 ZFEÚ – Pôsobnosť – Určenie miesta sídla orgánov, úradov alebo agentúr Únie – Vylúčenie – Umiestnenie sídla Európskej agentúry pre lieky (EMA) zástupcami vlád členských štátov – Rozhodnutie politickej povahy, ktoré nemá právne záväzné účinky v práve Únie – Právomoc normotvorcu Únie
(Článok 13 ods. 1 ZEÚ; článok 114, článok 168 ods. 4, článok 340 druhý odsek a článok 341 ZFEÚ; protokol č. 6; rozhodnutie zástupcov vlád členských štátov z 12. decembra 1992, článok 2; nariadenie 2018/1718)
(pozri body 112 – 115, 120, 122, 126 – 136, 139 – 142)
Európska únia – Inštitucionálna rovnováha – Zahrnutie – Rešpektovanie rozdelenia právomocí – Právomoci členských štátov a legislatívna právomoc zverená Európskemu parlamentu a Rade – Riadny legislatívny postup – Nariadenie o umiestnení sídla orgánu alebo úradu alebo agentúry Únie – Realizácia rozhodnutia prijatého zástupcami vlád členských štátov popri zasadnutí Rady, ktorým sa určuje sídlo Európskej agentúry pre lieky (EMA) – Neexistencia vplyvu na právomoci normotvorcu Únie
(Článok 13 ods. 2, článok 14 ods. 1 a článok 16 ods. 1 ZEÚ)
(pozri body 145 – 149)
Zhrnutie
Na Súdny dvor bolo podaných päť žalôb o neplatnosť rôznych aktov prijatých jednak zástupcami vlád členských štátov a jednak Radou a Európskym parlamentom vo veci umiestnenia sídla dvoch európskych agentúr.
Taliansko a Comune di Milano (mesto Miláno, Taliansko) podali dve žaloby, a to jednak proti Rade na zrušenie rozhodnutia z 20. novembra 2017 (
1
) prijatého zástupcami vlád členských štátov (spojené veci C‑59/18 a C‑182/18) a jednak proti Parlamentu a Rade na zrušenia nariadenia (EÚ) 2018/1718 (
2
) (spojené veci C‑106/19 a C‑232/19) v súvislosti so stanovením mesta Amsterdam (Holandsko) ako nového sídla Európskej agentúry pre lieky (EMA) v nadväznosti na Brexit. Ďalšiu žalobu podal Parlament proti Rade na zrušenie rozhodnutia z 13. júna 2019 (
3
) prijatého po vzájomnej dohode zástupcov vlád členských štátov, ktorým sa umiestnilo sídlo Európskeho orgánu práce (ELA) v Bratislave (Slovensko) (vec C‑473/19).
Vo veciach týkajúcich sa sídla EMA hlavy štátov alebo predsedovia vlád v nadväznosti na Brexit schválili postup na účely prijatia rozhodnutia o presídlení uvedeného sídla, ktoré sa predtým nachádzalo v Londýne (Spojené kráľovstvo). Na konci tohto postupu zvíťazila ponuka Holandska pred ponukou Talianska (Miláno). Zástupcovia vlád členských štátov popri zasadnutí Rady preto rozhodnutím z 20. novembra 2017 rozhodli, že novým sídlom EMA bude Amsterdam. Toto rozhodnutie bolo schválené napadnutým nariadením na základe riadneho legislatívneho postupu za účasti Parlamentu. Taliansko a mesto Miláno však tvrdili, že rozhodnutie o umiestnení nového sídla EMA v rozsahu, v akom sa týkalo umiestnenia sídla agentúry Únie, a nie inštitúcie Únie, patrí do výlučnej právomoci Únie a že v skutočnosti malo byť pripísané Rade. Napadli preto zákonnosť tohto rozhodnutia ako základu napadnutého nariadenia a okrem toho tvrdili, že Parlament pri prijímaní tohto nariadenia nevykonával svoje legislatívne právomoci v plnom rozsahu.
Vo veci sídla ELA zástupcovia vlád členských štátov po vzájomnej dohode schválili postup a kritériá na účel rozhodovania o sídle tejto agentúry. Na základe tohto postupu prijali popri zasadnutí Rady rozhodnutie o umiestnení sídla ELA v Bratislave. Parlament tvrdil, že skutočným autorom tohto rozhodnutia je v skutočnosti Rada a že keďže ide o právne záväzný akt Únie, možno ho napadnúť na Súdnom dvore prostredníctvom žaloby o neplatnosť.
V troch rozsudkoch vyhlásených veľkou komorou Súdny dvor rozvíja svoju judikatúru týkajúcu sa právneho rámca uplatniteľného na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie. Konkrétne rozhodol, že rozhodnutia o umiestnení nového sídla EMA a sídla ELA sú aktmi politickej povahy prijatými len členskými štátmi ako takými, a nie ako členmi Rady, takže tieto akty nepodliehajú preskúmaniu zákonnosti stanovenému v článku 263 ZFEÚ. Tieto rozhodnutia nemožno považovať za rozhodnutia prijaté podľa článku 341 ZFEÚ (
4
), ktorý sa týka výlučne určenia sídla inštitúcií Únie (
5
). Toto ustanovenie preto nemôže predstavovať právny základ uvedených rozhodnutí.
Posúdenie Súdnym dvorom
–
O prípustnosti žaloby podanej regionálnym alebo miestnym subjektom proti nariadeniu o umiestnení sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie (spojené veci C‑106/19 a C‑232/19)
Súdny dvor v prvom rade pripomína, že žalobu regionálneho subjektu nemožno považovať za žalobu členského štátu v zmysle článku 263 ZFEÚ a že preto takýto subjekt musí preukázať tak záujem, ako aj aktívnu legitimáciu na podanie žaloby. Súdny dvor po tom, ako konštatoval, že mesto Miláno má záujem na podaní žaloby, keďže prípadné zrušenie napadnutého nariadenia by viedlo k obnoveniu legislatívneho postupu týkajúceho sa umiestnenia sídla EMA, na ktoré kandidovalo, rozhodol, že tento subjekt je priamo a osobne dotknutý týmto nariadením, a teda má aktívnu legitimáciu žiadať o jeho zrušenie. V tejto súvislosti na jednej strane konštatuje, že tento regulačný akt neponecháva jeho adresátom žiadny priestor na voľnú úvahu, a na druhej strane, že mesto Miláno sa skutočne zúčastnilo na výberovom konaní na sídlo EMA, ktoré ho stavia do situácie, ktorá ho individualizuje podobným spôsobom ako adresáta aktu.
–
O právomoci Súdneho dvora prejednať rozhodnutia členských štátov v oblasti umiestnenia sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie (spojené veci C‑59/18 a C‑182/18 a vec C‑743/19)
Súdny dvor predovšetkým pripomína, že v rámci žaloby o neplatnosť má súd Únie právomoc iba preskúmať zákonnosť aktov, ktoré možno pripísať inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie. Akty prijaté zástupcami vlád členských štátov, ktorí konajú v tomto postavení, a teda kolektívne vykonávajúcimi právomoci členských štátov, preto nepodliehajú súdnemu preskúmaniu zákonnosti súdom Únie, okrem prípadu, keď predmetný akt vzhľadom na svoj obsah a okolnosti, za ktorých bol prijatý, v skutočnosti predstavuje rozhodnutie Rady. V dôsledku toho spresňuje, že rozhodnutia o umiestnení nového sídla EMA a sídla ELA možno posudzovať len z hľadiska právneho rámca uplatniteľného na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie.
V tejto súvislosti skúma, v rámci textovej, kontextuálnej a teleologickej analýzy, či sa možno na článok 341 ZFEÚ platne odvolávať ako na základ týchto rozhodnutí. (
6
)
V prvom rade Súdny dvor pripomína, že znenie článku 341 ZFEÚ sa formálne vzťahuje len na „orgány [inštitúcie] Únie“.
V druhom rade, pokiaľ ide o kontext, do ktorého patrí toto ustanovenie, rozhodol najmä, že široký výklad, ktorý tomuto pojmu podal v súvislosti s nezmluvnou zodpovednosťou, (
7
) nemožno analogicky použiť na vymedzenie pôsobnosti tohto ustanovenia. Okrem toho Súdny dvor uvádza, že predchádzajúca inštitucionálna prax, na ktorú sa odvoláva Rada, podľa ktorej boli sídla orgánov, úradov a agentúr Únie určované na základe politickej voľby uskutočnenej výlučne zástupcami vlád členských štátov, nie je ani zďaleka všeobecná, nie je inštitucionálne uznaná a že v každom prípade nemôže vytvoriť precedens záväzný pre inštitúcie.
V treťom a poslednom rade, pokiaľ ide o cieľ článku 341 ZFEÚ, Súdny dvor predovšetkým uvádza, že tento spočíva v zachovaní rozhodovacej právomoci členských štátov pri umiestnení sídla samotných inštitúcií Únie. Ďalej uvádza, že zriadenie orgánov, úradov a agentúr Únie vyplýva z aktu sekundárneho práva prijatého na základe hmotnoprávnych ustanovení, ktorými sa vykonáva politika Únie, v rámci ktorej orgán, úrad a agentúra koná. Rozhodnutie o umiestnení ich sídla je pritom neoddeliteľnou súčasťou rozhodnutia o ich zriadení. Normotvorca Únie má preto v zásade výlučnú právomoc určiť sídlo orgánu, úradu a agentúry Únie, rovnako ako má právomoc vymedziť ich právomoci a organizáciu. Napokon Súdny dvor zdôrazňuje, že skutočnosť, že rozhodnutie o umiestnení sídla orgánu, úradu a agentúry Únie môže mať významný politický rozmer, nebráni tomu, aby normotvorca Únie mohol prijať toto rozhodnutie v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv.
Vzhľadom na vyššie uvedené Súdny dvor dospel k záveru, že článok 341 ZFEÚ nemožno vykladať tak, že upravuje určenie miesta sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie, akým je EMA alebo ELA, a že právomoc rozhodovať o umiestnení sídla týchto agentúr neprináleží členským štátom, ale normotvorcovi Únie v súlade s riadnym legislatívnym postupom.
Súdny dvor následne skúma svoju právomoc rozhodovať o platnosti rozhodnutí o umiestnení nového sídla EMA a sídla ELA podľa článku 263 ZFEÚ. V tejto súvislosti pripomína, že relevantným kritériom na vylúčenie právomoci súdov Únie rozhodovať o žalobe podanej proti aktom prijatým zástupcami členských štátov, je výlučne kritérium týkajúce sa ich autora bez ohľadu na ich právne záväzné účinky. Rozšírenie pojmu aktu napadnuteľného podľa článku 263 ZFEÚ na akty prijaté členskými štátmi, a to aj po vzájomnej dohode, by znamenalo umožniť súdom Únie priamo preskúmavať akty členských štátov, a tým obchádzať opravné prostriedky osobitne stanovené pre prípad nesplnenia ich povinností vyplývajúcich zo Zmlúv.
Napokon Súdny dvor spresňuje, že normotvorcovi Únie prináleží, aby z dôvodov právnej istoty a účinnej súdnej ochrany prijal akt Únie, ktorým sa schváli politické rozhodnutie prijaté členskými štátmi alebo sa od neho naopak odchýli. Keďže uvedený akt nevyhnutne predchádza akémukoľvek opatreniu zameranému na konkrétnu realizáciu umiestnenia sídla dotknutej agentúry, iba tento akt normotvorcu Únie môže mať právne záväzné účinky podľa práva Únie.
Súdny dvor dospel k záveru, že rozhodnutia zástupcov vlád členských štátov o umiestnení nového sídla EMA a sídla ELA (spojené veci C‑59/18 a C‑182/18 a vec C‑743/19) nie sú aktmi Rady, ale aktmi politickej povahy bez záväzných právnych účinkov prijatými kolektívne členskými štátmi, takže tieto rozhodnutia nemôžu byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ. V dôsledku toho zamieta uvedené žaloby ako smerujúce proti aktom, ktorých zákonnosť nemá právomoc preskúmať.
–
O platnosti legislatívneho aktu o umiestnení sídla orgánu, úradu a agentúry Únie (spojené veci C‑106/19 a C‑232/19)
Pokiaľ ide o napadnuté nariadenie, ktorým Rada a Parlament v rámci riadneho legislatívneho postupu potvrdili rozhodnutie zástupcov vlád členských štátov o umiestnení nového sídla EMA, Súdny dvor pripomína, že v súlade so zásadou rozdelenia právomocí a inštitucionálnej rovnováhy zakotvených v Zmluve o EÚ (
8
) prináleží len týmto inštitúciám určiť jeho obsah. V tejto súvislosti zdôrazňuje, že tomuto rozhodnutiu nemožno v žiadnom prípade priznať záväznú povahu, ktorá by mohla obmedziť voľnú úvahu normotvorcu Únie. Uvedené rozhodnutie je teda aktom politickej spolupráce, ktorý v žiadnom prípade nezasahuje do právomocí zverených inštitúciám Únie v rámci riadneho legislatívneho postupu. Neúčasť Parlamentu na procese, ktorý viedol k uvedenému rozhodnutiu, teda v žiadnom prípade nepredstavuje porušenie ani obchádzanie právomocí tejto inštitúcie ako spolunormotvorcu a politický vplyv uvedeného rozhodnutia na legislatívnu právomoc Parlamentu a Rady nemôže byť dôvodom na zrušenie napadnutého nariadenia Súdnym dvorom. Keďže rozhodnutie z 20. novembra 2017 nemá právne záväzné účinky v práve Únie, Súdny dvor dospel k záveru, že toto rozhodnutie nemôže byť právnym základom napadnutého nariadenia, takže zákonnosť tohto nariadenia nemôže byť ovplyvnená prípadnými nezrovnalosťami pri jeho prijímaní.
(
1
)	Rozhodnutie prijaté popri zasadnutí Rady, ktorým sa určuje mesto Amsterdam ako nové sídlo Európskej agentúry pre lieky (EMA) (ďalej len „rozhodnutie o umiestnení nového sídla EMA“).
(
2
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 14. novembra 2018, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 726/2004, pokiaľ ide o umiestnenie sídla Európskej agentúry pre lieky (Ú. v. EÚ L 291, 2018, s. 3, ďalej len „napadnuté nariadenie“).
(
3
)	Rozhodnutie (EÚ) 2019/1199 prijaté po vzájomnej dohode medzi zástupcami vlád členských štátov 13. júna 2019 o umiestnení sídla Európskeho orgánu práce (Ú. v. EÚ L 189, 2019, s. 68, ďalej len „rozhodnutie o umiestnení sídla ELA“).
(
4
)	Článok 341 ZFEÚ stanovuje, že „sídlo orgánov [inštitúcií] Únie sa určí po vzájomnej dohode vlád členských štátov“.
(
5
)	Ako sa uvádza v článku 13 ods. 1 ZEÚ.
(
6
)	Pokiaľ ide o podstatu veci, Súdny dvor sa riadi podobnou argumentáciou v spojených veciach C‑106/19 a C‑232/19.
(
7
)	Podľa článku 340 druhého odseku ZFEÚ.
(
8
)	Článok 13 ods. 2 ZEÚ.