61964C0046
Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand
del 16 giugno 1965 (
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)
Signor Presidente, Signori giudici,
Il sig. Götz Schoffer è stato assunto dalla Commissione della C.E.E. il 1o maggio 1959, in qualità di assistente del direttore generale delle Relazioni esterne, con il grado A/4, scatto 1, attribuitogli in conformità a una decisione di carattere generale presa dalla Commissione il 23 aprile precedente, in cui si stabiliva che tali dipendenti avrebbero dovuto essere collocati, in via di principio — e fatta salva la conservazione delle posizioni anteriormente acquisite — nella carriera A/5-A/4.
Durante la procedura di integrazione, egli conservo le funzioni anteriormente attribuitegli e col 1o gennaio 1962 divenne di ruolo, col grado A/4, scatto 3. La relativa decisione gli venne notificata al massimo nel febbraio 1963.
Il 19 giugno 1964, l'interessato presentava alla Commissione un ricorso in via amministrativa, a norma dell'art. 90 dello Statuto, in cui sosteneva che gli assistenti dei direttori generali, per la natura delle funzioni loro attribuite__ dovevano essere inquadrati nel grado A/3 e, invocando il principio da voi enunciato nella sentenza Maudet del 19 marzo 1964, chiedeva di essere reinquadrato in tale grado a partire dal momento in cui la sua nomina in ruolo era divenuta efficace. Avendo ricevuto, l'8 settembre, una risposta temporeggiatrice, vi ha presentato un ricorso, registrato il 16 ottobre, con il quale vi chiede di annullare la decisione implicita di rigetto del ricorso amministrativo, presa nei suoi confronti, affermando che la Commissione è tenuta a dar seguito al ricorso stesso.
A — Sulla ricevibilità
Così nella fase scritta come in quella orale, l'Istituzione convenuta ha opposto al ricorrente un'eccezione di irricevibilità, affermando che il suo ricorso pone nuovamente in discussione un inquadramento che, non essendo stato contestato in tempo utile, era ormai divenuto definitivo quando, il 19 giugno 1964, venne presentato il ricorso in via amministrativa. E la decisione implicita di rigetto, conseguente all'atteggiamento assunto dalla Commissione in merito a detto ricorso, essendo una mera conferma di quella che aveva deciso l'inquadramento, non ha potuto far decorrere un nuovo termine.
A detta eccezione lo Schoffer controbatte che la stessa natura della sua richiesta esclude che questa possa essere oggetto di una preclusione. L'amministrazione ha il dovere permanente di inquadrare i dipendenti da lei impiegati alle condizioni stabilite dall'art. 5 dello Statuto; non si tratta quindi di un dovere limitato nel tempo, e di conseguenza non lo sono nemmeno i ricorsi provocati da decisioni che non vi si conformino. Ma un sistema del genere è difficilmente compatibile con il meccanismo istituito dall'art. 91, a norma del quale, nelle controversie tra un'istituzione e i suoi dipendenti, i ricorsi devono essere presentati nel termine di tre mesi, a decorrere dal giorno in cui all'interessato viene notificata la decisione, quando si tratta di un provvedimento di carattere individuale come era nel caso di specie la decisione di inquadramento, che è stata notificata al massimo nel febbraio 1963. — La norma dell'art. 91 ha infatti una portata generale, e vale qualunque sia la decisione contestata.
Decorso tale termine, la decisione non può più, in via di principio, essere impugnata; essa è definitiva, e non si può costringere l'amministrazione a riprenderla in esame. Le cose stanno diversamente — come in particolare avete affermato nella sentenza Charles Muller del 16 dicembre 1964(Raccolta, vol. X, pag. 1276) — solo qualora intervenga «un fatto nuovo di rilievo». Spetta allora al dipendente di ruolo esperire un reclamo a norma dell'art. 90, invocando il fatto nuovo di cui crede potersi avvalere.
Quale la situazione nel caso di specie? Voi avete più volte ammesso che la pubblicazione della tabella descrittiva degli impieghi di cui all'art. 5 dello Statuto era idonea a costituire il «fatto nuovo» in questione, perché solo in riferimento a tale tabella il dipendente può rendersi conto se al momento della sua nomina in ruolo è stato o no esattamente inquadrato. Io ritengo però che anche in questo caso l'eventuale reclamo deve essere formulato entro i termini previsti per il ricorso in via giurisdizionale. Questa tesi, sostenuta dall'avvocato generale Roemer nelle conclusioni relative alla causa Boursin (Raccolta, vol. X, pag. 1368) è l'unica che non privi di ogni significato le norme previste dallo Statuto in tema di mezzi di ricorso e di termini.
Ora, è pacifico che la tabella descrittiva, approvata dalla Commissione nella riunione del 29 luglio 1963, è stata pubblicata nelle Informazioni al personale della Commissione del 2 ottobre 1963. È dalla data della pubblicazione che decorreva il termine entro il quale si poteva invocare il fatto nuovo, il che rende evidentemente tardivo il reclamo presentato il 19 giugno 1964.
Ma, a dire il vero, non e proprio dell ipotesi finora esaminata che si avvale lo Schoffer, bensì della sentenza Maudet del 19 marzo 1964, cui egli faceva riferimento fin dal primo paragrafo del ricorso amministrativo. Come risulta dalla replica, egli ravvisa in tale sentenza un vero e proprio precedente a dimostrazione del diritto da lui invocato, nel senso che la Corte di Giustizia ha affermato che ogni dipendente, cui dopo la nomina in ruolo sia stato conservato un impiego per il quale lo Statuto prevede un grado superiore a quello attribuitogli con la nomina stessa, ha diritto a che il suo inquadramento venga regolarizzato. La sentenza in questione avrebbe eliminato «l'incertezza giuridica imperante nella materia» e derivante dal fatto che «la norma dell'art. 102, n. 1 dello Statuto poteva dare adito a discussioni».
È vero che con la sentenza Maudet avete per la prima volta interpretato una disposizione dello Statuto la cui portata poteva essere dubbia; ma ciò non significa che in tale sentenza possa essere ravvisato un fatto nuovo suscettibile di determinare, a favore di altri dipendenti di ruolo, il decorso di un nuovo termine di ricorso per contestare la legittimità del loro inquadramento. Come ho avuto occasione di dire in un altra controversia, essa ha valore di cosa giudicata solo nei riguardi dei rapporti giuridici interecorrenti tra le parti in causa, ossia la Commissione e il Maudet, e non produce alcun effetto sui rapporti tra la Commissione e altri dipendenti, la cui situazione permane identica per quanto riguarda i termini entro i quali è loro concesso di far valere i propri diritti. L'Istituzione convenuta ha dimostrato, nella controreplica, la conformità, in via generale, di questa tesi ai principi accolti nei vari Stati membri in tema di ricorsi in materia amministrativa. Non insisterò quindi oltre su questo punto; aggiungerò solo che la fattispecie attuale è oltretutto diversa da quella presa in considerazione dalla sentenza citata, in cui non vi era contestazione, come qui, sul grado al quale corrispondono le funzioni svolte dal ricorrente.
Lo Schoffer, pero, fa leva anche sul fatto che nel giugno 1964 — ossia proprio prima che egli presentasse il ricorso amministrativo — la Commissione ha nominato assistente del direttore generale degli affari economici e finanziari un altro dipendente di ruolo, il sig. Stefani, attribuendogli il grado A /3. E in ciò ravvisa la prima applicazione delle nuove norme adottate dalla Commissione il 28 novembre 1962, per quanto riguarda l'inquadramento dei suoi dipendenti, e in forza delle quali si sarebbe dovuto «per il futuro, pronunciarsi caso per caso sull'inquadramento degli assistenti tenendo conto degli elementi di valutazione propri di tale posto». La Commissione avrebbe così riconosciuto, per la prima volta ufficialmente dopo l'entrata in vigore dello Statuto e della descrizione degli impieghi, che i compiti dell'assistente costituiscono funzioni di grado A/3.
Dal fascicolo non risulta se, come sostiene la Commissione, già altri dipendenti siano stati nominati, prima dello Stefani, secondo le norme emanate nel novembre 1962. In ogni caso, la nomina cui il ricorrente fa riferimento, è un atto individuale che produce effetti solo per quanto attiene alla situazione di chi ne è l'oggetto; non può quindi giuridicamente costituire un «fatto nuovo» suscettibile di riaprire i termini per discutere sull'inquadramento di un terzo.
Riassumendo, io ritengo che l'inquadramento dello Schoffer nel grado A/4, scatto 3, a partire dal 1o gennaio 1962, non essendo stato impugnato né al momento della sua notifica all'interessato né quando è stata pubblicata la tabella descrittiva degli impieghi, sia divenuto definitivo. Ne consegue che il ricorso da lui presentato in via amministrativa nel giugno 1964, quando cioè erano passati più di tre mesi dall'unico fatto nuovo di cui egli avrebbe potuto avvalersi, era inidoneo a riaprire il termine entro il quale, a norma dell'art. 91, egli avrebbe dovuto far valere i propri diritti, né obbligava l'amministrazione a riprendere in esame una situazione ormai definitiva.
Può darsi che questa soluzione appaia rigorosa, il che del resto si può dire di tutte le norme che fissano termini di ricorso, specialmente per quanto riguarda il contenzioso amministrativo. Ma non si deve dimenticare che tali norme processuali si ispirano alla necessità di assicurare la stabilità delle situazioni giuridiche e delle decisioni amministrative. Se, nel presente caso, tale principio va a detrimento dei dipendenti, in altre ipotesi può invece risolversi a loro vantaggio, escludendo per esempio che l'amministrazione ritorni su un atto che ha attribuito dei diritti.
È però possibile che voi non condividiate la mia opinione, nel qual caso dovrete pronunciarvi sul inerito della richiesta dello Schoffer di essere inquadrato, con decorrenza dall'1. gennaio 62 nel grado A/3. Esaminerò allora brevemente, in via subordinata, anche tale questione.
B — Sul merito
Né l'allegato I allo Statuto, né la tabella descrittiva degli impieghi-tipo emanata dalla Commissione prevedono la funzione di assistente del direttore generale.
È d'altra parte noto che tale tabella descrive le funzioni dell'impiego-tipo di amministratore principale (carriera A/4-A/5) come quelle di «capo di un settore di attività di una divisione», o di «capo di un servizio specializzato», o di «dipendente di ruolo qualificato, incaricato di mansioni di concetto, di studio o di controllo di un settore di attività», o infine di «vice-capodivisione». L'impiego-tipo di capodivisione (carriera A/3) è, a sua volta, sia quello del dipendente che «dirige una unità amministrativa alle dipendenze di un direttore — eventualmente alle dipendenze immediate di un direttore generale — in una materia specializzata» sia quello del «dipendente di ruolo altamente qualificato cui siano affidate funzioni consultive nei confronti di un organo dell'istituzione o che sia responsabile di studi o di controlli alle dipendenze di un direttore generale o di un direttore».
Per dimostrare che l'impiego di assistente del direttore generale deve essere qualificato di grado A/3, lo Schoffer invoca anzitutto la natura delle funzioni che permettono in pratica di ravvisare, in colui che le svolge, un «consigliere» del direttore generale. Posto alle dipendenze dirette di questo alto funzionario, egli lo assiste e lo consiglia nella supervisione della direzione generale, partecipa sotto la sua responsabilità alla preparazione e allo svolgimento di tutti i compiti importanti, fa da trait d'union con i direttori e capidivisione e così pure con i gabinetti dei membri della Commissione, rappresenta, se necessario, il direttore generale e, in sua assenza, può anche dare talvolta vere e proprie istruzioni in sua vece ai dipendenti della direzione generale. È infine responsabile del funzionamento della segreteria della direzione generale. Si tratta di attribuzioni che non corrispondono a quelle dell'amministratore principale, ma piuttosto a quelle del dipendente altamente qualificato, chiamato a svolgere funzioni consultive nei confronti di un organo dell'Istituzione.
Lo Schoffer ricorda inoltre — ed è il suo secondo argomento — che su 9 assistenti di direttori generali 4 hanno il grado A/3 e 5 quello A/4. Secondo l'Istituzione convenuta, la ripartizione, su 12 direzioni generali o organi assimilati è invece di 4 in A/3 e 8 in A/4 o A/5; ma, a parte tale divergenza, non vi è alcun motivo che possa validamente giustificare questo differente inquadramento. Poiché la natura delle funzioni dell'assistente non varia affatto a seconda delle direzioni generali, bisognerebbe adottare lo stesso trattamento per tutti.
La Commissione dà a questa duplice argomentazione una risposta che non è in tutti i suoi aspetti egualmente soddisfacente.
Io sono abbastanza convinto della sua tesi, secondo la quale le funzioni dell'assistente corrispondono a quelle di un dipendente A/4-A/5, o per lo meno che esse non corrispondono a quelle del dipendente A/3, come invece tenta di dimostrare lo Schoffer.
Il fatto di essere responsabile della segreteria della direzione generale non può infatti essere considerato alla stessa stregua del fatto di essere responsabili di una divisione — e del resto il ricorrente non 10 sostiene. Ma soprattutto mi sembra infondato qualificare l'assistente come «consigliere» del direttore generale, nel senso in cui tale termine è usato nella descrizione degli impieghi, che con esso sembra riferirsi all'idea di un esperto altamente qualificato. Sotto il profilo qui considerato, l'assistente svolge un ruolo che non va al di là del dovere generale previsto dall'art. 21 per tutti i dipendenti. E nemmeno è esatto che egli «rappresenti» il proprio direttore generale, e finisca col dare istruzioni in suo nome e in sua vece; quanto alla sua partecipazione o alla sua presenza alle riunioni di certi comitati, non mi pare che esse comportino delle conseguenze in merito al suo inquadramento gerarchico.
Più difficile da risolvere è invece la questione attinente al fatto che ad alcuni assistenti sia stato attribuito, nel nuovo Statuto, il grado A/3. L'amministrazione, oltre a spiegarlo con il principio della conservazione di situazioni anteriori — che fra l'altro non varrebbe per tutti coloro che hanno beneficiato dell'inquadramento in questione — afferma che, se le necessità del servizio hanno fin dall'origine richiesto l'istituzione di un impiego di assistente presso ogni direzione generale, detto impiego, tuttavia, non rappresenta un «impiego-tipo» che corrisponda a una carriera determinata ai sensi dell'art. 5 dello Statuto. Ed aggiunge che senza alcun dubbio la Commissione può attribuire a tale impiego un contenuto variabile.
Ho già sottolineato in un'altra controversia che, disgraziatamente, non si poteva evitare che nella descrizione delle funzioni e delle attribuzioni di ciascun impiego da emanarsi dall'istituzione vi fosse qualche imprecisione e qualche distinzione non netta. Ciò però non toglie che la tesi oggi sostenuta dalla Commissione appaia discutibile e dannosa. Mi sembra che con essa si voglia affermare che le carriere definite dall'allegato valgano solo per gli impieghi-tipo che vi sono elencati, i quali sarebbero i soli ad avere, con la clausola ne varietur, una precisa definizione, mentre per gli altri impieghi mancherebbe un contenuto fisso, sì che con lo stesso termine si potrebbero indicare funzioni di livello diverso, cui di conseguenza corrisponderebbero differenti carriere.
Ora, l'art. 5 dello Statuto, dopo aver disposto che la corrispondenza tra impieghi-tipo e carriere è stabilita dalla tabella di cui all'allegato I, demanda a ogni Istituzione il compito di definire le funzioni e le attribuzioni proprie di ciascun impiego. Tale definizione deve quindi essere il più completa possibile e deve essere effettuata in maniera tale che ogni impiego possa trovarvi il suo posto, se non espressamente, almeno per analogia; sì che, confrontando le funzioni svolte dal titolare di un impiego con quelle descritte nella tabella, si possa assimilare l'impiego stesso a uno degli impieghi-tipo da essa contemplati, definendo così la carriera alla quale il titolare ha diritto.
Ammetto che tra un'Istituzione e un'altra vi possano essere differenze, ma non vedo come, nell'ambito della stessa Istituzione e nel quadro di una stessa tabella descrittiva, si possano chiamare nello stesso modo impieghi e carriere differenti. La Commissione ha ricordato nella fase orale che il «consigliere principale» e il «consigliere» sono inquadrati rispettivamente in A/2 e A/3 dalla tabella descrittiva, sebbene le funzioni di entrambi siano definite in modo molto simile, se non addirittura identico. Tale rilievo è esatto, ma non è detto che basti a giustificare una differenza di livello e quindi di trattamento tra impieghi di assistenti, la cui creazione presso ciascuna direzione generale, come ci è stato ricordato, è dovuta fin dalle origini alle necessità del servizio. Insomma, si tratterebbe di impieghi egualmente necessari in ogni direzione generale, ma per lo svolgimento di funzioni che possono tuttavia variare a seconda dei casi; il che non mi sembra davvero molto convincente.
In realtà, si tratta di scegliere tra due nozioni: o il termine «assistente del direttore generale» viene usato per funzioni che a seconda dei casi possono essere di livello diverso, e ho già posto in luce le riserve cui dà origine questa tesi oppure si ammette che si tratta sempre di un unico impiego, e allora resta da spiegare in qual modo gli possa corrispondere — a differenza di ciò che avviene in altri casi — una carriera che ondeggi dal grado A/3 al grado A/4, senza che in ciò sia ravvisabile una violazione delle norme dello Statuto, e in particolare dell'allegato I. Oltretutto, ci si può chiedere se la tesi dell'amministrazione sul contenuto variabile dell'impiego non sia in realtà espressione del desiderio di evitare i contrasti cui tale disposizione dello Statuto dà origine.
Ammesso che dobbiate pronunciarvi sul merito del ricorso dello Schoffer, non vedo come possiate farlo senza aver prima risolto tale questione di diritto; e può anche darsi che riteniate necessario chiedere qualche precisazione supplementare sulla situazione degli assistenti delle diverse direzioni generali, sia pure senza ricorrere alla testimonianza del superiore gerarchico o dei colleghi del ricorrente. Vi ho però già esposto le ragioni in base alle quali ritengo che dobbiate decidere il ricorso ancor prima di prendere in considerazione nel merito le pretese dello Schoffer.
Concludo allora chiedendo :
—
che il ricorso 46-64 venga respinto;
—
e che ciascuna delle parti sopporti le spese da essa incontrate, a norma dell'art. 70 del Regolamento di procedura.
(
1
)	Traduzione dal francese.