62003CC0374_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. In dieser Rechtssache hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen vier Fragen nach der Auslegung des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG/Türkei(2) (im Folgenden: Beschluss Nr. 1/80) gestellt. Konkret möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Tochter eines dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehörenden türkischen Arbeitnehmers Anspruch auf Ausbildungsförderung für ein einjähriges Studium an einer Universität in Istanbul (Türkei) hat.
2. Die Bedeutung dieser Rechtssache liegt vor allem in dem Kontext, in dem diese Frage gestellt wird. Kinder türkischer Arbeitnehmer leiten im Gebiet der Europäischen Gemeinschaft Ansprüche aus Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 her, der zur Durchführung des Assoziierungsabkommens zwischen der EWG und der Türkei(3) dient. Diese Ansprüche unterscheiden sich von den Ansprüchen, die Kinder von Arbeitnehmern der Gemeinschaft aus den Artikeln 39 ff. EG und der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft(4) herleiten.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Das Assoziierungsabkommen EWG–Türkei
3. Ziel des Assoziierungsabkommens ist es nach Artikel 2 Absatz 1, eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien einschließlich der Beziehungen hinsichtlich der Arbeitskräfte zu fördern, indem die Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittweise hergestellt wird (Artikel 12) und die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit (Artikel 13) und des freien Dienstleistungsverkehrs (Artikel 14) aufgehoben werden, um die Lebenshaltung des türkischen Volkes zu verbessern und später den Beitritt der Republik Türkei zur Gemeinschaft zu erleichtern (vierte Begründungserwägung und Artikel 28).
4. Im Hinblick darauf sieht das Assoziierungsabkommen eine Vorbereitungsphase vor, damit die Republik Türkei ihre Wirtschaft mit Hilfe der Gemeinschaft festigen kann (Artikel 3), eine Übergangsphase, während der die schrittweise Errichtung einer Zollunion und die Annäherung der türkischen Wirtschaftspolitik und derjenigen der Gemeinschaft gewährleistet werden (Artikel 4), und eine Endphase, die auf der Zollunion beruht und eine verstärkte Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der Vertragsparteien einschließt (Artikel 5).
5. Artikel 6 des Assoziierungsabkommens lautet: „Um die Anwendung und schrittweise Entwicklung der Assoziationsregelung sicherzustellen, treten die Vertragsparteien in einem Assoziationsrat zusammen; dieser wird im Rahmen der Befugnisse tätig, die ihm in dem Abkommen zugewiesen sind.“ So ist der Assoziationsrat befugt, zur Verwirklichung der Ziele des Abkommens und in den darin vorgesehenen Fällen Beschlüsse zu fassen (Artikel 22 Absatz 1 des Assoziierungsabkommens). Jede der beiden Parteien ist verpflichtet, die zur Durchführung der Beschlüsse erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
6. Artikel 9 des Assoziierungsabkommens hat folgenden Inhalt: „Die Vertragsparteien erkennen an, dass für den Anwendungsbereich des Abkommens unbeschadet der besonderen Bestimmungen, die möglicherweise auf Grund von Artikel 8 noch erlassen werden, dem in Artikel 7 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft verankerten Grundsatz entsprechend jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist.“
7. Artikel 12 des Assoziierungsabkommens bestimmt: „Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln 48, 49 und 50 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft leiten zu lassen, um untereinander die Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittweise herzustellen.“
8. Das am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichnete und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972(5) im Namen der Gemeinschaft geschlossene, gebilligte und bestätigte Zusatzprotokoll (im Folgenden: Zusatzprotokoll) legt in Artikel 1 die Bedingungen, die Einzelheiten und den Zeitplan für die Verwirklichung der in Artikel 4 des Assoziierungsabkommens genannten Übergangsphase fest. Nach seinem Artikel 62 ist das Protokoll Bestandteil des Assoziierungsabkommens.
9. Das Zusatzprotokoll enthält einen mit „Freizügigkeit und Dienstleistungsverkehr“ überschriebenen Titel II, dessen Kapitel I den Arbeitskräften gewidmet ist.
10. Artikel 36 des Zusatzprotokolls sieht vor, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und der Türkei nach den Grundsätzen des Artikels 12 des Assoziierungsabkommens schrittweise hergestellt wird und dass der Assoziationsrat die hierfür erforderlichen Regeln festlegt.
B – Beschluss Nr. 1/80
11. Der Assoziationsrat fasste am 19. September 1980 den Beschluss Nr. 1/80. Dieser Beschluss wurde bemerkenswerterweise nie im Amtsblatt veröffentlicht(6) . In der dritten Begründungserwägung des Beschlusses Nr. 1/80 heißt es: „Im sozialen Bereich führen die vorstehenden Erwägungen [im Rahmen der internationalen Verpflichtungen jeder der beiden Parteien] zu einer besseren Regelung zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen gegenüber der mit Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrates eingeführten Regelung.“
12. Im Mittelpunkt der vorliegenden Rechtssache steht Artikel 9, der bestimmt: „Türkische Kinder, die in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft ordnungsgemäß bei ihren Eltern wohnen, welche dort ordnungsgemäß beschäftigt sind oder waren, werden unter Zugrundelegung derselben Qualifikationen wie die Kinder von Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaates zum allgemeinen Schulunterricht, zur Lehrlingsausbildung und zur beruflichen Bildung zugelassen. Sie können in diesem Mitgliedstaat Anspruch auf die Vorteile haben, die nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften in diesem Bereich vorgesehen sind.“
13. Artikel 10 Absatz 1 dieses Beschlusses lautet: „Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft räumen den türkischen Arbeitnehmern, die ihrem regulären Arbeitsmarkt angehören, eine Regelung ein, die gegenüber den Arbeitnehmern aus der Gemeinschaft hinsichtlich des Arbeitsentgelts und der sonstigen Arbeitsbedingungen jede Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit ausschließt.“
C – Verordnung Nr. 1612/68
14. Artikel 12 der Verordnung bestimmt:
„Die Kinder eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, der im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt ist oder gewesen ist, können, wenn sie im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats wohnen, unter den gleichen Bedingungen wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats am allgemeinen Unterricht sowie an der Lehrlings- und Berufsausbildung teilnehmen. Die Mitgliedstaaten fördern die Bemühungen, durch die diesen Kindern ermöglicht werden soll, unter den besten Voraussetzungen am Unterricht teilzunehmen.“
D – Die nationale Regelung
15. Nach § 5 Absatz 2 Satz 1 des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (im Folgenden: BAföG) wird Auszubildenden, die ihren ständigen Wohnsitz im Inland haben, Ausbildungsförderung geleistet für den Besuch einer im Ausland gelegenen Ausbildungsstätte, wenn
„1. er der Ausbildung nach dem Ausbildungsstand förderlich ist und zumindest ein Teil dieser Ausbildung auf die vorgeschriebene oder übliche Ausbildungszeit angerechnet werden kann oder
2. im Rahmen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit einer deutschen und einer ausländischen Ausbildungsstätte die aufeinander aufbauenden Lehrveranstaltungen einer einheitlichen Ausbildung abwechselnd von der deutschen und der ausländischen Ausbildungsstätte angeboten werden oder
3. eine Ausbildung nach dem mindestens einjährigen Besuch einer inländischen Ausbildungsstätte an einer Ausbildungsstätte in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union fortgesetzt wird und ausreichende Sprachkenntnisse vorhanden sind.“
16. Nach § 5 Absatz 2 Satz 4 BAföG gilt Satz 1 für die in § 8 Absatz 2 bezeichneten Auszubildenden („andere Ausländer“) nur, wenn der Auslandsaufenthalt in Ausbildungsbestimmungen als ein notwendig im Ausland durchzuführender Teil der Ausbildung vorgeschrieben ist.
17. Nach § 8 Absatz 1 BAföG wird Ausbildungsförderung geleistet:
„1. Deutschen im Sinne des Grundgesetzes,
2. heimatlosen Ausländern im Sinne des Gesetzes über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet …,
3. Ausländern, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Inland haben und als Asylberechtigte nach dem Asylverfahrensgesetz anerkannt sind,
4. Ausländern, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Inland haben und Flüchtlinge nach § 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge … sind,
5. Ausländern, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Inland haben und … als Flüchtlinge anerkannt und im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland nicht nur vorübergehend zum Aufenthalt berechtigt sind,
6. Ausländern, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Inland haben und bei denen festgestellt ist, dass Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 des Ausländergesetzes besteht,
7. Ausländern, die ihren ständigen Wohnsitz im Inland haben, wenn ein Elternteil oder der Ehegatte Deutscher im Sinne des Grundgesetzes ist,
8. Auszubildenden, denen nach dem Aufenthaltsgesetz/EWG als Kindern Freizügigkeit gewährt wird, die danach als Kinder verbleibeberechtigt sind oder denen danach als Kindern Freizügigkeit oder Verbleiberecht nur deshalb nicht zustehen, weil sie 21 Jahre alt oder älter sind und von ihren Eltern oder ihrem Ehegatten keinen Unterhalt erhalten,
9. Auszubildenden, die die Staatsangehörigkeit eines anderen EG-Mitgliedstaates oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum haben und im Inland vor Beginn der Ausbildung in einem Beschäftigungsverhältnis gestanden haben; zwischen der darin ausgeübten Tätigkeit und dem Gegenstand der Ausbildung muss grundsätzlich ein inhaltlicher Zusammenhang bestehen.“
18. Nach § 8 Absatz 2 Nummer 2 BAföG wird anderen Ausländern Ausbildungsförderung geleistet, wenn zumindest ein Elternteil während der letzten sechs Jahre vor Beginn des förderungsfähigen Teils des Ausbildungsabschnitts sich insgesamt drei Jahre im Inland aufgehalten hat und rechtmäßig erwerbstätig gewesen ist.
III – Tatsächlicher Rahmen
A – Sachverhalt des Ausgangsverfahrens
19. G. Gürol, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, ist eine am 28. Juli 1975 in Deutschland geborene türkische Staatsangehörige, deren Eltern in Deutschland leben. Sie studiert seit dem Wintersemester 1995/96 an der Universität Tübingen Volkswirtschaftslehre mit Schwerpunkt Regionalstudien (Land: Türkei). Hierfür sind ihr staatliche Ausbildungsförderungsleistungen bewilligt worden. Von Oktober 1999 bis September 2000 studierte Frau Gürol an der Bogazici-Universität in Istanbul. Am 13. August 1999 beantragte sie beim Beklagten Ausbildungsförderung für den Besuch der Bogazici-Universität.
20. Mit Bescheid vom 2. September 1999 lehnte das Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen den Antrag ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass Frau Gürol, die nach der deutschen Regelung als Auszubildende in die Kategorie „andere Ausländer“ falle, nur dann einen Anspruch auf Ausbildungsförderung für ein Auslandsstudium habe, wenn der Auslandsaufenthalt in Ausbildungsbestimmungen als ein notwendig im Ausland durchzuführender Teil der Ausbildung vorgeschrieben sei. Aus der Studienordnung und dem Studienplan für das Hauptstudium ergebe sich jedoch nicht, dass ein einjähriger Studienaufenthalt seitens der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Tübingen zwingend vorgeschrieben sei.
21. Hiergegen ließ die Klägerin durch den türkischen Arbeits- und Sozialattaché in Karlsruhe mit Schreiben vom 29. September 1999 Widerspruch einlegen. Zur Begründung des Widerspruchs führte die Klägerin an, dass sie als Bildungsinländerin anzusehen sei und auch deutsche Studenten Ausbildungsförderung für ein Studium im Ausland bekämen. Ferner enthalte Artikel 10 des Beschlusses Nr. 1/80 ein Diskriminierungsverbot hinsichtlich des Arbeitsentgelts und der sonstigen Arbeitsbedingungen, das auch für soziale und steuerliche Vergünstigungen gelte. Der Vater der Klägerin habe nach dieser Bestimmung Anspruch auf Leistungen an seine Tochter, und somit habe auch diese als Kind eines türkischen Arbeitnehmers Anspruch auf Leistungen im Rahmen der beruflichen Bildung. Zudem würden nach Artikel 39 EG auch Vergünstigungen gewährt, die nicht im Zusammenhang mit der Arbeitnehmereigenschaft stünden, sondern allein zur Förderung der Integration und der Mobilität geeignet seien. Schließlich sei ein einjähriger Studienaufenthalt im Ausland seitens der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Tübingen dringend vorgeschrieben.
22. Mit Widerspruchsbescheid vom 17. Dezember 1999 wies der Beklagte den Widerspruch als unbegründet ab. Zur Begründung wiederholt und vertieft das Landesamt für Ausbildungsförderung im Wesentlichen seine im Ausgangsbescheid vom 2. September 1999 angestellten Erwägungen. Am 2. Februar 2000 erhob die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen, das im Rahmen der Behandlung der Klage mit Beschluss vom 31. Juli 2003 vier Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt hat.
B – Die Auffassung des vorlegenden Gerichts
23. In den Erläuterungen zu den Vorlagefragen weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass die Klägerin nach den einschlägigen innerstaatlichen Vorschriften des BAföG keinen Anspruch auf Ausbildungsförderung für ein Auslandsstudium habe. Ferner könne sich die Klägerin nicht auf den in Artikel 3 des Grundgesetzes normierten allgemeinen Gleichheitssatz berufen. Ein Anspruch auf Ausbildungsförderung für ein Studiensemester in der Türkei ergebe sich auch nicht aus Artikel 2 des Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) in Verbindung mit Artikel 14 EMRK. Schließlich scheide ein Anspruch aus Artikel 3 Absatz 1 des Beschlusses des Assoziationsrats Nr. 3/80 aus, weil die Bewilligung von Ausbildungsförderung für ein Auslandsstudium nach den in Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a bis h des Beschlusses aufgezählten Leistungsarten der sozialen Sicherheit nicht in den sachlichen Geltungsbereich des Beschlusses des Assoziationsrats Nr. 3/80 falle.
24. Daher komme es für den Ausgang des Rechtsstreits darauf an, ob sich ein Anspruch der Klägerin auf Ausbildungsförderung für ein Auslandsstudium aus Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 ergebe.
C – Die Vorabentscheidungsfragen
25. Das vorlegende Gericht hat das Verfahren am 31. Juli 2003 ausgesetzt und folgende vier Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Hat Artikel 9 Satz 1 des Assoziationsratsbeschlusses EWG/Türkei Nr. 1/80 in der innerstaatlichen Rechtsordnung der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft unmittelbare Wirkung, so dass türkische Kinder, die in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft ordnungsgemäß bei ihren Eltern wohnen, welche dort ordnungsgemäß beschäftigt sind oder waren, unter Zugrundelegung derselben Qualifikationen wie die Kinder der Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats einen Anspruch auf gleichberechtigten Zugang zum allgemeinen Schulunterricht, zur Lehrlingsausbildung und zur beruflichen Bildung haben?
2. Bei Bejahung von Frage 1:
Erfüllen auch diejenigen türkischen Kinder das Merkmal des „ordnungsgemäßen Wohnens bei ihren Eltern“, die am Ort der universitären Berufsausbildung einen eigenen Hauptwohnsitz begründen und unterhalten und bei ihren Eltern nur mit Nebenwohnsitz gemeldet sind?
3. Bei Bejahung von Frage 2:
Umfasst Artikel 9 Satz 1 des Assoziationsratsbeschlusses EWG/Türkei Nr. 1/80 neben einem Anspruch des geschützten Personenkreises auf gleichberechtigten Zugang zu den Bildungseinrichtungen auch die gleichberechtigte Inanspruchnahme staatlicher Leistungen, die von dem Mitgliedsland mit dem Ziel gewährt werden, die Teilnahme an der Ausbildung zu erleichtern, oder ist Artikel 9 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 des Assoziationsratsbeschlusses EWG/Türkei Nr. 1/80 dahin gehend auszulegen, dass den Mitgliedstaaten die Möglichkeit vorbehalten bleibt, die Gewährung sozialer Leistungen im Ausbildungsbereich an den in Satz 1 geschützten Personenkreis an andere Bedingungen zu knüpfen oder diese Leistungen einzuschränken?
4. Bei Bejahung von Frage 2 und 3:
Gilt dies auch für eine Hochschulausbildung im Heimatland Türkei für den geschützten Personenkreis?
D – Das Verfahren vor dem Gerichtshof
26. In dieser Rechtssache haben der Beklagte des Ausgangsverfahrens (durch die Bezirksregierung Köln), die deutsche Regierung, die österreichische Regierung und die Kommission schriftliche Erklärungen abgegeben. Die Klägerin hat ihren Standpunkt in der mündlichen Verhandlung vom 21. Oktober 2004 dargelegt, ebenso wie der Beklagte, die deutsche Regierung und die Kommission. Nach Ansicht der Beklagten sowie der österreichischen und der deutschen Regierung kann Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 kein Anspruch der Klägerin auf Ausbildungsförderung für ein Auslandsstudium entnommen werden. Die Kommission und die Klägerin sind dagegen der Auffassung, dass das Kind eines türkischen Arbeitnehmers nach Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 Anspruch auf Ausbildungsförderung für ein Auslandsstudium hat.
1. Die erste Vorlagefrage
27. Mit der ersten Frage möchte das Verwaltungsgericht wissen, ob Artikel 9 Satz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 im Gebiet der Mitgliedstaaten unmittelbare Wirkung hat.
28. Im Urteil Demirel(7) hat der Gerichtshof entschieden, dass eine Bestimmung eines von der Gemeinschaft mit Drittländern geschlossenen Abkommens als unmittelbar anwendbar anzusehen ist, wenn sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und im Hinblick auf den Sinn und Zweck des Abkommens eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält, deren Erfüllung oder deren Wirkungen nicht vom Erlass eines weiteren Aktes abhängen. Anhand derselben Kriterien ist zu ermitteln, ob die Bestimmungen eines Beschlusses des Assoziationsrats unmittelbare Wirkung haben können(8) .
29. Artikel 9 Satz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 lautet: „Türkische Kinder, die in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft ordnungsgemäß bei ihren Eltern wohnen, welche dort ordnungsgemäß beschäftigt sind oder waren, werden unter Zugrundelegung derselben Qualifikationen wie die Kinder von Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaates zum allgemeinen Schulunterricht, zur Lehrlingsausbildung und zur beruflichen Bildung zugelassen.“ Türkischen Kindern wird eindeutig und ohne dass dies an Bedingungen geknüpft wäre, ein Recht auf Zulassung unter Zugrundelegung derselben Vorbildungsanforderungen wie den eigenen Staatsangehörigen gewährt. Die Bestimmung enthält eine klare und eindeutige Verpflichtung, in Deutschland wohnhafte deutsche und türkische Auszubildende unter Zugrundelegung derselben Vorbildungsanforderungen gleich zu behandeln. Der durch Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 geschützte Personenkreis muss unter den gleichen Bedingungen, d. h. ohne Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit, zu den Ausbildungseinrichtungen zugelassen werden. Wie das vorlegende Gericht in seinem Beschluss bereits ausgeführt hat, weist Artikel 9 Satz 1 das für eine unmittelbare Anwendbarkeit erforderliche Maß an Bestimmtheit und Unbedingtheit auf. Auch die Voraussetzungen, unter denen das Recht gewährt wird, sind eindeutig festgelegt und bedürfen nicht notwendigerweise einer Konkretisierung durch den nationalen Gesetzgeber. Die Erfüllung und die Wirksamkeit von Artikel 9 Satz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 hängen damit nicht vom Erlass eines weiteren Aktes ab, so dass die Bestimmung unmittelbar anwendbar ist.
30. Auf die erste Frage des Verwaltungsgerichts ist daher zu antworten, dass Artikel 9 Satz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft unmittelbare Wirkung entfaltet.
2. Die zweite Vorlagefrage
31. Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob türkische Kinder das Merkmal des „ordnungsgemäßen Wohnens bei ihren Eltern“ erfüllen, wenn sie am Ort der universitären Berufsausbildung einen eigenen Hauptwohnsitz begründen und unterhalten und bei ihren Eltern nur mit Nebenwohnsitz gemeldet sind.
32. Die Kommission weist darauf hin, dass Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 nur verlange, dass die Kinder bei ihren Eltern wohnten. Andere Anforderungen, wie das Bestehen einer ständigen Wohn- und Familiengemeinschaft, würden nicht gestellt. Artikel 9 differenziere auch nicht zwischen verschiedenen Formen des Wohnens, etwa in Gestalt eines Haupt- oder eines Nebenwohnsitzes. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die Voraussetzung des Wohnens bei den Eltern auch dann erfüllt sei, wenn die Klägerin in der Wohnung ihrer Eltern in Philippsburg mit Nebenwohnsitz gemeldet sei. Diese Auslegung stehe in Einklang mit dem Sinn und Zweck des Artikels 9 des Beschlusses Nr. 1/80. Ferner lege diese Bestimmung den türkischen Kindern unter dem Vorbehalt der Zugrundelegung gleicher Qualifikationen keine Beschränkungen im Hinblick auf die Wahl der Art ihrer Ausbildung auf. Kinder türkischer Arbeitnehmer seien daher berechtigt, eine Ausbildung und damit eine Ausbildungsstätte unabhängig vom Wohnort der Eltern zu wählen. Jede andere Auslegung des Wohnorterfordernisses würde das durch Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 eingeräumte Recht unzulässig beschränken.
33. Nach Ansicht der deutschen Regierung ist nach Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 erforderlich, dass Kinder und Eltern in häuslicher Gemeinschaft lebten. Diese Voraussetzung sei auch dann erfüllt, wenn das Kind während der Ausbildung ein Zimmer oder eine Wohnung an einem anderen Ort beziehe, aber vorher, d. h. vor Aufnahme der Ausbildung, in häuslicher Gemeinschaft mit seiner Familie gelebt hat. Andernfalls wäre der Anspruch auf Zulassung zur Ausbildung jedenfalls in räumlicher Hinsicht erheblich beschränkt. Weder Sinn und Zweck noch der Wortlaut der Voraussetzung des Wohnens bei den Eltern schließe das Verlassen der Wohnung der Eltern im Verlauf der Ausbildung aus. Das nationale Gericht müsse daher prüfen, ob die Klägerin vor Aufnahme ihres Studiums in häuslicher Gemeinschaft mit ihrer Familie gelebt habe.
34. Seinem Wortlaut nach macht Artikel 9 Absatz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 den Anspruch türkischer Kinder auf Zulassung zur Ausbildung davon abhängig, dass sie bei ihren Eltern wohnen. Ich teile die Auffassung der deutschen Regierung, dass damit gemeint ist, dass Kinder türkischer Arbeitnehmer vor Beginn der Ausbildung in der elterlichen Wohnung gewohnt haben müssen. Es kann freilich erforderlich sein, dass das Kind einen Wohnsitz in einer anderen Stadt begründet, wenn der Wohnort der Eltern von der Einrichtung, bei der das Kind eines türkischen Arbeitnehmers eine Ausbildung aufnehmen will, zu weit entfernt ist. In einem großen Land wie Deutschland ist es studierenden Kindern sicher nicht immer möglich, das Studium von der elterlichen Wohnung aus zu absolvieren. Der durch Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 gewährte Anspruch würde teilweise ins Leere laufen, wenn die Ausbildungswahl auf das Angebot am Wohnort der Eltern beschränkt wäre. Eine restriktivere Auslegung dieses Wohnorterfordernisses würde das Recht der Kinder türkischer Arbeitnehmer auf Zulassung zur Ausbildung unzulässig beschränken.
35. Diese Auslegung des Artikels 9 des Beschlusses Nr. 1/80 steht in Einklang mit dem Ziel, Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer bestimmte Vergünstigungen zu gewähren, um ihre soziale Integration im Gastland zu erleichtern und zu beschleunigen. In diesem Sinne heißt es in der dritten Begründungserwägung des Beschlusses Nr. 1/80 ausdrücklich: „Im sozialen Bereich führen die vorstehenden Erwägungen [im Rahmen der internationalen Verpflichtungen jeder der beiden Parteien] zu einer besseren Regelung zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen gegenüber der mit Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrates eingeführten Regelung“.
36. Auf die zweite Frage des Verwaltungsgerichts ist daher zu antworten, dass Kinder türkischer Arbeitnehmer das Merkmal des „ordnungsgemäßen Wohnens bei den Eltern“ auch dann erfüllen, wenn sie zu Beginn der gewählten Ausbildung das Elternhaus verlassen, um am Ausbildungsort einen Wohnsitz zu begründen.
3. Die dritte und die vierte Vorlagefrage
37. Hinsichtlich der Beantwortung der dritten und der vierten Frage vertreten die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission einerseits und der Beklagte des Ausgangsverfahrens sowie die deutsche und die österreichische Regierung andererseits völlig entgegengesetzte Standpunkte.
38. Die Kommission, in der mündlichen Verhandlung von der Klägerin des Ausgangsverfahrens unterstützt, macht in erster Linie geltend, dass Artikel 9 Satz 2 des Beschlusses Nr. 1/80 unmittelbare Wirkung habe und infolgedessen ein Diskriminierungsverbot enthalte.
39. Für das Vorbringen, dass diese Bestimmung unmittelbare Wirkung habe, beruft sie sich auf deren Wortlaut und auf den Zweck des Beschlusses Nr. 1/80, wie er sich aus Artikel 12 des Assoziierungsabkommens und Artikel 36 des Zusatzprotokolls von 1972 ergebe, die die schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer vorsähen. Ferner würde das in Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 verankerte Recht auf Zulassung zur Ausbildung ausgehöhlt, wenn türkische Kinder keinen gesicherten Anspruch auf die in Satz 2 genannten Leistungen hätten.
40. Eine mögliche Aushöhlung des Rechts auf Zulassung zur Ausbildung liege auch vor, wenn der auf der unmittelbaren Wirkung von Artikel 9 Satz 2 des Beschlusses Nr. 1/80 beruhende Anspruch nicht den gleichen Umfang wie derjenige der deutschen Staatsangehörigen habe.
41. Für den Fall, dass der Gerichtshof ihre Auffassung über die unmittelbare Wirkung von Artikel 9 Satz 2 nicht teilen sollte, schlägt die Kommission hilfsweise vor, den in jedem Fall unmittelbare Wirkung entfaltenden Artikel 9 Satz 1 so auszulegen, dass sich aus ihm Ansprüche auf die gleichen Leistungen ergäben, die auch den deutschen Auszubildenden zur Verfügung stünden.
42. Für diese Auslegung spricht ihrer Ansicht nach die vergleichbare Bestimmung des Artikels 12 der Verordnung Nr. 1612/68, die zwar etwas weiter gefasst sei, aber dasselbe Ziel verfolge wie Artikel 9 Satz 1, nämlich die Förderung der sozialen Integration der Kinder von EG-Wanderarbeitnehmern bzw. türkischen Arbeitnehmern, indem ihnen die Aufnahme einer Ausbildung unter den gleichen Bedingungen wie den für die Kinder, die Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats sind, geltenden ermöglicht wird.
43. Der Beklagte des Ausgangsverfahrens sowie die deutsche und die österreichische Regierung sind der Ansicht, dass sich aus dem Wortlaut des Artikels 9 des Beschlusses Nr. 1/80 gerade keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten ergebe, staatliche Mittel zur Verfügung zu stellen, um die Teilnahme türkischer Kinder an der Ausbildung unter den gleichen Bedingungen wie den für die eigenen Staatsangehörigen geltenden zu erleichtern. Nach ihrem Wortlaut räume diese Bestimmung den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, solche Leistungen zu gewähren. Es liege im Ermessen des nationalen Gesetzgebers, ob er davon Gebrauch mache.
44. Für die Beantwortung der vorliegenden Auslegungsfrage ist nicht nur auf den Wortlaut des Artikels 9 des Beschlusses Nr. 1/80 abzustellen, sondern auch auf die Systematik und den Sinn und Zweck dieses Beschlusses, wie er im Rahmen der schrittweisen Verwirklichung des Assoziierungsabkommens zwischen der Gemeinschaft und der Türkei zustande gekommen ist.
45. Anfangs machte der Assoziationsrat kaum Fortschritte bei der Konkretisierung der in Artikel 12 des Assoziierungsabkommens vorgesehenen schrittweisen Herstellung der Freizügigkeit. Etwas zügiger ging es nach der Bewilligung des Zusatzprotokolls von 1970 durch die Verordnung Nr. 2760/72 voran (siehe oben, Nrn. 8 bis 10). Folge dieser Beschleunigung war zunächst der Beschluss Nr. 2/76 und dann der hier in Rede stehende Beschluss Nr. 1/80.
46. Kapitel II des Beschlusses Nr. 1/80 enthält die sozialen Bestimmungen. Im ersten Abschnitt dieses Kapitels geht es im Einzelnen um Fragen betreffend die Beschäftigung und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer. Dieser Abschnitt soll zwar nach der dritten Begründungserwägung im sozialen Bereich zu einer besseren Regelung zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen gegenüber der mit Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrats eingeführten Regelung führen, sein Inhalt und sein Wortlaut zeugen jedoch von großer Behutsamkeit des Assoziationsrats als des zuständigen Gesetzgebers.
47. Letzteres zeigt sich an einer Reihe von Bestimmungen dieses Teils des Beschlusses, der eine Regelung enthält, die in jeder Hinsicht restriktiver ist als die in den Artikeln 39 EG bis 42 EG und das auf diese Bestimmungen gestützte sekundäre Gemeinschaftsrecht.
48. So wird den türkischen Arbeitnehmern in Artikel 6 des Beschlusses ein an enge Voraussetzungen geknüpftes Recht auf Zugang zum Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats eingeräumt. Bei der Ausübung dieses Rechts werden sie übrigens den Angehörigen der Mitgliedstaaten gegenüber benachteiligt. Auch die Regelung in Artikel 7 des Beschlusses Nr. 1/80 über den Zugang von Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt des Aufnahmelandes ist erheblich restriktiver als die für Angehörige der Mitgliedstaaten. Gleiches gilt für die sehr eingeschränkte und engen Voraussetzungen unterliegende Regelung der innergemeinschaftlichen Mobilität türkischer Arbeitnehmer in Artikel 8 des Beschlusses Nr. 1/80.
49. Bei einem ganz pauschalen Vergleich zwischen der nach dem Beschluss Nr. 1/80 für türkische Arbeitnehmer in den Europäischen Gemeinschaften geltenden und der auf die Angehörigen der Mitgliedstaaten anwendbaren Regelung fällt auf, dass Erstere nicht auf dem Grundsatz der Gleichheit oder Nichtdiskriminierung beruht. Die besonderen Rechte und Ansprüche werden in jeder Bestimmung erschöpfend beschrieben. Dort, wo der Beschluss von der Gleichbehandlung der türkischen Arbeitnehmer und der Arbeitnehmer des Aufnahmelandes spricht, wird die Reichweite genau abgegrenzt. So sieht Artikel 10 Absatz 1 des Beschlusses ein Verbot der Diskriminierung türkischer Arbeitnehmer aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit hinsichtlich des Arbeitsentgelts und der sonstigen Arbeitsbedingungen vor. Die Gleichbehandlung, die ihnen durch Artikel 10 Absatz 2 des Beschlusses, in dem es um die Unterstützung durch die Arbeitsämter geht, eingeräumt wird, ist jedoch wieder mit erheblichen Klauseln versehen.
50. Ich möchte hier daran erinnern, dass, was die Freizügigkeit in der Europäischen Gemeinschaft angeht, die Rechtsstellung von Gemeinschaftsbürgern, die sich in der Gemeinschaft in einem anderen als ihrem Herkunftsland aufhalten, hinsichtlich der Ansprüche auf staatliche Leistungen noch immer nicht derjenigen der Staatsangehörigen des Landes entspricht, in dem sie ihren Wohnsitz begründet haben. Für diejenigen, die als Wirtschaftsmigranten einzuordnen sind, sehen das primäre und das sekundäre Gemeinschaftsrecht insofern außerdem eine weiter gehende Gleichstellung mit eigenen Staatsangehörigen vor als für nicht-aktive migrierende Gemeinschaftsbürger, die unter die Richtlinie 90/346/EWG(9) fallen, oder für Studenten, die unter die Richtlinie 93/96/EWG(10) fallen. Die Spannung zwischen dem Gleichheitsgrundsatz und den Differenzierungen, die das primäre und das sekundäre Gemeinschaftsrecht insofern vornehmen, ist für die Freizügigkeit in der Gemeinschaft kennzeichnend. Sie gab Anlass zu einer Rechtsprechung, die die Grenzen zwischen der Wirkung des Gleichheitsgrundsatzes und der vom Gemeinschaftsgesetzgeber bezweckten Differenzierung zwar bisweilen in gewissem Umfang neu definiert, aber als solche doch respektiert hat(11) . Auch in der vorliegenden Rechtssache zeigt sich diese Spannung zwischen dem Gleichheitsgrundsatz und der vom zuständigen Gesetzgeber ausdrücklich gewollten Differenzierung.
51. Die Rechtsstellung, die die türkischen Arbeitnehmer nach dem Beschluss Nr. 1/80 in der Gemeinschaft haben, kann nach den vorstehenden Ausführungen als im Vergleich zu Arbeitnehmern aus Drittländern privilegiert eingestuft werden. Obgleich Artikel 12 des Assoziierungsabkommens ausdrücklich eine schrittweise Entwicklung dieser Rechtsstellung hin zu derjenigen von Gemeinschaftsbürgern vorsieht, hat der Assoziationsrat als der hier zuständige Gesetzgeber bisher keine weiteren Schritte unternommen. Daraus ergibt sich meines Erachtens, dass die Antwort auf die gestellten Fragen in erster Linie anhand des Wortlauts, der Systematik und des Kontextes des Beschlusses Nr. 1/80 selbst gefunden werden muss und dass große Vorsicht dabei geboten ist, ihn entsprechend dem primären und dem sekundären Gemeinschaftsrecht zur Arbeitnehmerfreizügigkeit der Gemeinschaftsbürger auszulegen. Hätte der Assoziationsrat nämlich eine weiter gehende Übereinstimmung zwischen der Rechtsstellung türkischer Arbeitnehmer und derjenigen der Arbeitnehmer aus den Mitgliedstaaten gewollt, hätte er als der zuständige Gesetzgeber selbst für einen weiter gehenden inhaltlichen Einklang zwischen dem Beschluss Nr. 1/80 und dem primären und dem sekundären Gemeinschaftsrecht zur Arbeitnehmerfreizügigkeit gesorgt.
52. Deshalb ist es nicht angemessen, Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80, wie die Kommission vorschlägt, entsprechend Artikel 12 der Verordnung Nr. 1612/68 auszulegen. An den Unterschieden im Wortlaut der beiden Vorschriften zeigt sich, dass der zuständige Gesetzgeber hier gerade keine identische Regelung treffen wollte. Meiner Auffassung nach muss der Richter den offenkundigen Willen des Gesetzgebers respektieren, ihn zumindest be rücksichtigen.
53. Nach seinem Wortlaut sieht Artikel 9 Absatz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 einen Anspruch der sich ordnungsgemäß in einem Mitgliedstaat aufhaltenden Kinder türkischer Arbeitnehmer auf Zulassung zum allgemeinen Schulunterricht, zur Lehrlingsausbildung und zur beruflichen Bildung unter denselben Zulassungsvoraussetzungen in Bezug auf die geforderte Vorbildung vor, die für die Kinder der Angehörigen des Mitgliedstaats gelten. Ich teile die Auffassung der Kommission, der die österreichische und die deutsche Regierung nicht ausdrücklich widersprochen haben, dass das Gleichbehandlungsgebot in dieser Bestimmung, die streng genommen allein die Zulassung zur Ausbildung betrifft, bei bestimmten – kostspieligeren – Ausbildungen nur dann einen wirklichen Gehalt haben kann, wenn die türkischen Kinder auch materiell in die Lage versetzt werden, dieser Ausbildung zu folgen. Darauf zielt Artikel 9 Satz 2 ab: „Sie können in diesem Mitgliedstaat Anspruch auf die Vorteile haben, die nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften in diesem Bereich vorgesehen sind.“
54. Eine wörtliche und systematische Auslegung dieser Artikel 9 Satz 1 ergänzenden Bestimmung gibt weder Anlass, ihr unmittelbare Wirkung zuzugestehen, noch, darin ein implizites Gleichbehandlungsgebot zu sehen. Hätte der zuständige Beschlussgeber ein unmittelbare Wirkung entfaltendes Gleichbehandlungsgebot bezweckt, hätte er die Bestimmung leicht anders formulieren können: „Sie haben in gleicher Weise wie die Angehörigen des Mitgliedstaats Anspruch auf die Vorteile, die nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften in diesem Bereich vorgesehen sind.“ In diesem Zusammenhang ist es nicht unerheblich, dass in Artikel 10 Absatz 2 des Beschlusses für den Anspruch auf Leistungen der Arbeitsvermittlung eine solche ausdrückliche und verbindliche Formulierung gewählt wurde.
55. Der von der Kommission vertretenen, etwas akrobatisch anmutenden Auslegungsmethode ist meines Erachtens nicht zu folgen. Sie beruft sich auf eine Analogie zu Artikel 12 der Verordnung Nr. 1612/68, wobei der Gesetzgeber leicht den Wortlaut hätte übernehmen können, dies aber offensichtlich nicht gewollt hat.
56. Viel naheliegender ist es daher, die Sätze 1 und 2 des Artikels 9 zusammen auszulegen. Wie oben in Nummer 54 ausgeführt, ist Satz 2 eine Satz 1 ergänzende „enabling clause“, aus der sich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten ergibt, den Anspruch der türkischen Kinder auf Zulassung zur Ausbildung auch materiell abzusichern. Eine solche materielle Verpflichtung belässt den Mitgliedstaaten einen gewissen Ermessensspielraum, der nach dem Wortlaut des Artikels 9 Satz 2 auch gewollt war; im Zusammenhang mit Satz 1 betrachtet, ist dieser Spielraum jedoch beschränkt. Türkische Kinder müssen dem Unterricht und der Ausbildung, zu denen sie Zulassung beanspruchen können, auch tatsächlich folgen können. Das heißt, sie müssen für die dafür erforderlichen materiellen Maßnahmen in Betracht kommen.
57. Soweit öffentliche Leistungen und Maßnahmen in Form von Stipendien, Zulagen, Vorschüssen und Darlehen, die Auszubildenden und Studenten zur Verfügung stehen, um sie in die Lage zu versetzen, der Ausbildung zu folgen, dazu dienen, die betreffenden Ausbildungen auch tatsächlich zu ermöglichen, folgt aus dieser Auslegung des Artikels 9, dass sie auch türkischen Auszubildenden zugute kommen müssen.
58. Umgekehrt muss ein Mitgliedstaat, wenn die türkischen Auszubildenden gewährten Leistungen eingeschränkter oder anderer Art sind als die für Kinder eigener Staatsangehöriger vorgesehenen, nachweisen, dass dieser Unterschied seiner Verpflichtung aus Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 keinen Abbruch tut, das mit diesem Artikel bezweckte Ergebnis zu erreichen, dass türkische Kinder nicht nur unter gleichen Voraussetzungen Zugang zum allgemeinen Schulunterricht, zur Lehrlingsausbildung und zur beruflichen Bildung haben, sondern auch tatsächlich in die Lage versetzt werden, dieser Ausbildung zu folgen.
59. Dies gilt auch für öffentliche Leistungen oder Maßnahmen, die Auszubildenden und Studenten für eine Ausbildung im Ausland zur Verfügung gestellt werden. Kinder türkischer Arbeitnehmer müssen in die Lage versetzt werden, der gewählten Ausbildung angemessen zu folgen und sie abzuschließen, und wenn die Ausbildung im Ausland ein integraler Bestandteil des gewählten Studiums ist, wirkt sich dies auch auf die Ansprüche der Kinder türkischer Arbeitnehmer aus. Auch in einem solchen Fall muss der Mitgliedstaat die türkischen Kinder tatsächlich in die Lage versetzen, von ihrem Recht Gebrauch zu machen.
60. Es ist Sache des nationalen Gerichts, anhand des Sachverhalts die Erfüllung dieser Verpflichtung zu prüfen.
IV – Ergebnis
61. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die vom Verwaltungsgericht Sigmaringen vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:
Artikel 9 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG/Türkei vom 19. September 1980 ist dahin auszulegen, dass
– Satz 1 dieser Bestimmung in den Mitgliedstaaten unmittelbare Wirkung entfaltet;
– Kinder türkischer Arbeitnehmer das Merkmal des „ordnungsgemäßen Wohnens bei den Eltern“ auch dann erfüllen, wenn sie die elterliche Wohnung zu Beginn der gewählten Ausbildung verlassen, um ihren Wohnsitz am Ausbildungsort zu begründen;
– es Sache des nationalen Gerichts ist, zu befinden, ob die nationale Regelung, die auf türkische Staatsangehörige wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens angewandt wird, diese materiell in die Lage versetzt, ihren Anspruch auf Zulassung zum allgemeinen Schulunterricht, zur Lehrlingsausbildung und zur beruflichen Bildung durchzusetzen.
(1) .
(2)
–	Beschluss Nr. 1/80 vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation, erlassen von dem durch das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei errichteten Assoziationsrat.
(3)
–	Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei, das am 12. September 1963 in Ankara von der Republik Türkei einerseits und den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits unterzeichnet und im Namen der Gemeinschaft durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 (ABl. 1964, Nr. 217, S. 3685) geschlossen, gebilligt und bestätigt wurde.
(4)
–	ABl. L 257, S. 2.
(5)
–	(ABl. L 293, S. 1).
(6)
–	Dieser Mangel beim Zustandekommen war für den Gerichtshof kein Anlass, die materielle Rechtskraft des Beschlusses in Frage zu stellen.
(7)
–	Urteil vom 30. September 1987 in der Rechtssache 12/86 (Demirel, Slg. 1987, 3719, Randnr.14).
(8)
–	Urteil vom 20. September 1990 in der Rechtssache C‑192/89 (Sevince, Slg. 1990, I‑3461, Randnr. 15).
(9)
–	Richtlinie des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht (ABl. L 180, S. 26).
(10)
–	Richtlinie des Rates vom 29. Oktober 1993 über das Aufenthaltsrecht für Studenten (ABl. L 317, S. 59).
(11)
–	Vgl. meine Schlussanträge vom 11. November 2004 in der Rechtssache C‑209/03 (Bidar, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht) und auch das Urteil vom 20. September 2001 in der Rechtssache C‑184/99 (Grzelczyk, Slg. 2001, S. I‑6193).