61995CC0308_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Streitgegenstände
1 Die Niederlande haben mit Klage vom 28. September 1995 (im folgenden: erste Klage) gemäß Artikel 173 EG-Vertrag beim Gerichtshof beantragt, i) die in Form eines Schreibens des Kommissionsmitglieds für Regionalpolitik (im folgenden: Kommissionsmitglied) ergangene Entscheidung der Kommission vom 28. Juli 1995 über den Abschluß von acht Vorhaben(1), für die vor 1989 Zuschüsse des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung bewilligt worden waren (im folgenden: Schreiben vom 28. Juli 1995), für nichtig zu erklären und ii) der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Die Kommission hat mit besonderem Schriftsatz vom 23. Oktober 1995 gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung die Einrede der Unzulässigkeit gegen die erste Klage erhoben. Der Gerichtshof hat am 23. September 1997 beschlossen, die Entscheidung über diesen Antrag dem Endurteil vorzubehalten.
2 Am 19. März 1996 haben die Niederlande eine weitere Klage (im folgenden: zweite Klage) beim Gerichtshof erhoben und dabei beantragt, i) die Lastschrift vom 15. Januar 1996 und die beiden in Form von Schreiben der Verwaltungsdienststellen der Kommission ergangenen Entscheidungen der Kommission vom 16. Februar 1996 über den Abschluß von zwei der acht durch das Schreiben vom 28. Juli 1995 erfassten Vorhaben(2) (im folgenden: Schreiben vom 16. Februar 1996) für nichtig zu erklären und ii) der Kommission die Kosten aufzuerlegen(3).
3 Die beiden vorgenannten Verfahren werfen im wesentlichen dieselben Fragen auf und stehen daher miteinander in Zusammenhang. Die Klagegründe der Niederlande in beiden Verfahren sind ebenfalls gleichartig. Ich werde also beide Rechtssachen aus praktischen Gründen gemeinsam behandeln, jedoch - wie ich noch erklären werde - dem Gerichtshof eine jeweils andere Lösung vorschlagen, da die Kommission die Einrede der Unzulässigkeit nur gegenüber der ersten Klage erhoben hat.
II - Der rechtliche Rahmen und die Vorgeschichte der beiden Rechtssachen
4 Der Rat erließ bei der Reform der Strukturfonds im Jahr 1993(4) für die Zeit ab 3. August 1993 Übergangsbestimmungen für die sogenannten "schlummernden Vorgänge" bezueglich der Vorhaben, für die vor dem 1. Januar 1989 die Gewährung einer Gemeinschaftsbeteiligung beschlossen worden war(5). Die schlummernden Vorgänge führten in der Vergangenheit zu zahlreichen Beanstandungen seitens des Rechnungshofes und des Europäischen Parlaments. "Schlummernde Vorgänge" sind in der Behördensprache Vorhaben mit einem langen Zeitablauf zwischen der Mittelbindung im Gemeinschaftshaushalt und dem Endabschluß mittels Zahlung des Restbetrags nach dem tatsächlichen Abschluß des Projekts unter der Voraussetzung, daß die dem betroffenem Mitgliedstaat obliegende Finanzkontrolle erfolgreich abgeschlossen worden ist(6). Schlummernde Vorhaben, die den Gemeinschaftshaushalt in mehreren Haushaltsjahren nach dem Jahr der Mittelbindung belasten, können bei der Abschlussentscheidung Schwierigkeiten hinsichtlich der Mittelzuweisung für die abschließende Auszahlung hervorrufen. Dies ist zweifellos dem Grundprinzip einer wirtschaftlichen Haushaltsführung der Gemeinschaft abträglich(7). Artikel 15 der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 2081/93 (siehe oben, Fußnote 4) lautet wie folgt:
"(1) Diese Verordnung berührt nicht die Fortsetzung mehrjähriger Aktionen, einschließlich der Anpassung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte und der Interventionsformen, die vom Rat oder von der Kommission auf der Grundlage der Regelung, die vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung für die Strukturfonds galt, genehmigt worden sind.$
(2) Anträge auf Beteiligung der Strukturfonds an Aktionen, die auf der Grundlage der vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung geltenden Regelung eingereicht wurden, werden auf der Grundlage dieser Regelung von der Kommission geprüft und genehmigt.
(3) In den in Artikel 3 Absätze 4 und 5 genannten [spezifischen] Bestimmungen [über den Einsatz der einzelnen Strukturfonds und über die notwendigen Bestimmungen über eine Koordinierung zwischen den Interventionen der einzelnen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und denen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits] werden spezifische Übergangsbestimmungen für die Anwendung dieses Artikels festgelegt; hierzu zählen auch Bestimmungen, mit denen sichergestellt wird, daß die Unterstützung für die Mitgliedstaaten bis zur Erstellung der Pläne und operationellen Programme nach dem neuen Konzept nicht ausgesetzt wird und daß die Beteiligungen für die Vorhaben, die vor dem 1. Januar 1989 Gegenstand einer Entscheidung über die Gewährung einer Beteiligung waren, spätestens am 30. September 1995 endgültig abgeschlossen werden können."
Diese Bestimmung des Artikels 15 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2052/88 (im folgenden: Artikel 15 Absatz 3) wurde unter spezieller Bezugnahme auf die im Rahmen des EFRE beschlossenen Vorhaben mit Hilfe des Artikels 12 der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 2083/93 (im folgenden: Artikel 12) durchgeführt. In Artikel 12 heisst es: "Die Teile der gebundenen Beträge für Beteiligungen an Vorhaben, die die Kommission vor dem 1. Januar 1989 im Rahmen des EFRE genehmigt hat und für die bis zum 31. März 1995 kein abschließender Zahlungsantrag bei der Kommission eingereicht worden ist, werden von der Kommission unbeschadet der Vorhaben, die aus rechtlichen Gründen ausgesetzt sind, spätestens am 30. September 1995 automatisch freigegeben."
5 Mit Schreiben vom 23. Februar 1995 teilte Herr García Lombardero, Dienststellenleiter der Kommission in der Generaldirektion für Regionalpolitik und Kohäsion, der Ständigen Vertretung der Niederlande bei der Europäischen Union mit, daß für 18 vom EFRE vor 1989 kofinanzierte Vorhaben der Restbetrag aus den Mittelbindungen geschuldet werde, wobei er die niederländischen Behörden auf Artikel 12 hinwies. Herr García Lombardero ist der Beamte der Kommission, der nach der Regelung zur Übertragung von Befugnissen auf dem Gebiet der Finanzen die Zuschüsse des EFRE festzustellen und auszuzahlen und die betreffenden Mittel zuzuweisen hat. Mit Schreiben vom 21. März 1995 erklärte das niederländische Wirtschaftsministerium (im folgenden: Ministerium), daß zehn Vorhaben vor dem 30. September 1995 Gegenstand einer abschließenden Erklärung sein würden, daß dies jedoch bei den übrigen Vorhaben aus verschiedenen ausdrücklich genannten Gründen nicht möglich sein werde.
6 Herr García Lombardero teilte dem Ministerium mit Schreiben vom 7. April 1995 mit, daß die in Artikel 12 für die Einreichung der abschließenden Zahlungsanträge festgelegte Frist nicht abgeändert werden könne und auch die Ausführungs- oder Zahlungsfristen für die einzelnen Vorhaben nicht verlängert werden könnten, so daß die noch unerledigten "Altvorgänge" anhand der Unterlagen abgeschlossen würden, die vor dem 1. April 1995 bei der Kommission eingegangen seien.
7 Mit Schreiben an das Ministerium vom 28. April 1995 (geändert durch Telefax vom 4. Mai 1995) teilte Herr García Lombardero den Betrag der zuvor ausgezahlten Zuschüsse mit, der für acht Vorhaben erstattet werden müsse(8). Die Niederlande erläuterten der Kommission ihren Standpunkt insbesondere bezueglich der Auslegung des Artikels 12 - unter Erteilung zusätzlicher Informationen zu bestimmten in Rede stehenden Vorhaben - mit Schreiben vom 19. Mai 1995 und vom 7., 11., 19. und 20. Juli 1995 sowie bei zwei Besprechungen, wovon die erste am 26. Juni 1995 zwischen dem niederländischen Staatssekretär für Wirtschaft (im folgenden: Staatssekretär) und dem Kommissionsmitglied Wulf-Mathies stattfand. Die niederländischen Behörden übermittelten der Kommission die abschließenden Zahlungsanträge für die streitigen Vorgänge mit Schreiben vom 1. Juni 1995 (für fünf Vorhaben)(9), vom 27. Juli 1995 (für zwei Vorhaben) und vom 14. August 1995. Die Lastschriften für fünf dieser Vorhaben(10) mit der Aufforderung, die jeweils angegebenen Beträge der Kommission bis 31. August 1995 gutzuschreiben, gingen am 29. Juni 1995 bei den niederländischen Behörden ein(11).
8 Mit Schreiben vom 28. Juli 1995 teilte das Kommissionsmitglied dem Staatssekretär mit, es habe erneut das Problem geprüft, das Gegenstand des vorhergehenden Schriftwechsels der beiden Parteien gewesen sei, und dabei insbesondere die zusätzlichen Informationen der niederländischen Behörden zugrunde gelegt. Das Kommissionsmitglied schrieb indessen: "Zu meinem Bedauern muß ich Ihnen in all diesen Fällen mitteilen, daß diese Vorhaben, wie eine von mir erneut vorgenommene Prüfung zeigt, anhand des letzten Zahlungsantrags abgeschlossen werden müssen, über den die Kommission am 31. März 1995 verfügte. Die Kommission ist nicht befugt, diese Vorhaben anhand von Zahlungsanträgen abzuschließen, die nach dem 31. März 1995 eingegangen sind und den Stand der Ausgaben an diesem Tag wiedergeben" (Übersetzung von mir). Das Kommissionsmitglied erklärte ferner, für vier Vorhaben - die aufgrund eines Gerichtsverfahrens ausgesetzt seien oder bei denen die Kommission vor Inkrafttreten des Artikels 12 einen nach dem 31. März 1995 liegenden Endtermin für die Ausführung zugelassen habe - könne eine Verlängerung der in dieser Vorschrift vorgesehenen Frist gewährt werden(12).
9 Bei den acht Vorhaben, für die eine von den Niederlanden beantragte Fristverlängerung abgelehnt worden war (siehe oben, Fußnote 1), verweigerte die Kommission die vollständige Zahlung des angeforderten Restbetrags (zwei Fälle) oder verlangte sogar die Erstattung der seinerzeit ausgezahlten Vorschüsse (fünf Fälle; siehe oben, Fußnote 10). Nur das Vorhaben Nr. 84.07.03.001 war Gegenstand einer Abschlussentscheidung mit einem Nullrestbetrag(13).
10 Die niederländischen Behörden reichten die Anträge auf Zahlung des Restbetrags für die Vorhaben Nrn. 80.07.03.002 und 84.07.03.004 am 1. Juni 1995 bei der Kommission ein (siehe oben, Nrn. 2 und 7). Diese übermittelte dem Ministerium am 15. Januar 1996 eine Lastschrift in Höhe von 1 364 180 HFL für das Vorhaben Nr. 84.07.03.004. Mit den Schreiben vom 16. Februar 1996 bestätigte Herr García Lombardero - unter Bezugnahme auf seine früheren Schreiben vom 23. Februar und vom 7. April 1995, in denen die Absicht der Kommission erklärt worden war, die Vorhaben Nrn. 80.07.03.002 und 84.07.03.004 anhand der Faktoren abzuschließen, über die sie vor dem 1. April 1995 verfügte - den von der Kommission angeforderten Erstattungsbetrag für das Vorhaben Nr. 84.07.03.004, wobei im übrigen ein Betrag in Höhe von 551 845 HFL
als von der Kommission geschuldeter Restbetrag für das Vorhaben Nr. 80.07.03.002 festgestellt wurde. Die Schreiben vom 16. Februar 1996 erläuterten insbesondere die jeweils von der Kommission angewandten Berechnungsmethoden.
III - Rechtliche Untersuchung
Zulässigkeit der ersten Klage (Rechtssache C-308/95)
11 Wie bereits erwähnt (siehe Nr. 1), hat die Kommission die Einrede der Unzulässigkeit gegen die Klage der Niederlande auf Nichtigerklärung des Schreibens vom 28. Juli 1995 erhoben. Sie erklärt in ihrem entsprechenden Antrag, daß die betreffende Handlung für die acht in Rede stehenden Vorhaben lediglich eine Bestätigung des Schreibens von Herrn García Lombardero vom 7. April 1995 darstelle. Dieses Schreiben hätten die Niederlande nicht innerhalb der Frist angefochten, die in Artikel 173 des Vertrages vorgesehen sei. Die Kommission beruft sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes(14) und bemerkt, wenn die Klage in der Rechtssache C-308/95 als zulässig angesehen würde, so würde dies bedeuten, daß die Niederlande die Frist umgehen könnten, die für den Antrag auf Nichtigerklärung der Erstentscheidung einzuhalten sei. Zudem sei eine Nichtigerklärung des Schreibens vom 28. Juli 1995 ohne Interesse für den Kläger, da das Urteil des Gerichtshofes die Erstentscheidung (ebenso wie die einzelnen aufgrund derselben getroffenen Finanzentscheidungen) bestehen lassen würde. Die Tatsache, daß das Schreiben vom 28. Juli 1995 nur eine Bestätigung sei, werde im übrigen nicht dadurch berührt, daß die angefochtene Handlung, mit der das Kommissionsmitglied auf ein Schreiben des Staatssekretärs geantwortet habe, von einer anderen Person unterzeichnet worden sei als derjenigen, von der die Erstentscheidung förmlich ausgegangen sei. Im Gegensatz zu der unlängst ergangenen Entscheidung des Gerichts in der Rechtssache IPK-München/Kommission(15) gebe es keine wesentlichen Unterschiede zwischen einem gewöhnlichen Bestätigungsschreiben und einem - wie hier von den Niederlanden angefochtenen - Schreiben, dessen Verfasser erkläre, den Inhalt eines vorhergehenden Schreibens zu bestätigen, selbst wenn dies nach einer erneuten Prüfung der Situation des Adressaten der früheren Handlung geschehe. Die Formulierung des Schriftstücks im einen oder anderen Sinne könne nämlich einfach auf Höflichkeitsgründen beruhen, ohne daß dies bedeute, daß die Situation tatsächlich Gegenstand einer Neubewertung gewesen sei.
12 Die Kommission wiederholt und entwickelt diese Argumentation in ihrer Klagebeantwortung und ihrer Gegenerwiderung. Ihres Erachtens beruht die Unzulässigkeit der ersten Klage mehr noch als auf dem blossen Bestätigungscharakter des Schreibens vom 28. Juli 1995 (Hilfsargument) darauf, daß das betreffende Schreiben keineswegs ein Rechtsakt sei, der Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein könne. Der Grundsatz der Rechtssicherheit erfordere nämlich, daß sich eine derartige Klage nur gegen Rechtsakte richten könne, die die Rechtsordnung der Gemeinschaft in bezug auf das für ihren Erlaß zuständige Organ, das für ihren Erlaß vorgesehene Verfahren, ihre Geltungsvoraussetzungen und ihre Rechtsfolgen ausdrücklich und mit Bestimmtheit als solche regele. Im Rahmen der Verwaltungstätigkeit der Kommission zur Ausführung des Haushalts könnten also nur die mitgeteilten Zahlungsanweisungen für die Ausgaben und Anweisungen zur Einziehung von Guthaben (Lastschriften) Gegenstand einer in Artikel 173 des Vertrages vorgesehenen und geregelten Klage sein. Diese einzelnen Maßnahmen seien keineswegs nur Maßnahmen zur konkreten Durchführung vorausgegangener Entscheidungen, sondern erzeugten endgültige Rechtswirkungen für die Betroffenen. Die in der Rechtssache C-308/95 angefochtene Handlung falle hingegen in die Gesamtheit der vorbereitenden Tätigkeiten der Kommission in der streitigen Angelegenheit. Es fehle an jeglicher Rechtsgrundlage dafür, diese Handlung als rechtmässig von ihr erlassene Entscheidung zu betrachten. Darüber hinaus erzeuge diese Handlung als solche für die Niederlande keinerlei zusätzliche Rechtswirkung im Vergleich zu denjenigen, die sich unmittelbar aus Artikel 12 ergäben, denn sie solle lediglich auf die Auslegung dieser Bestimmung durch die Kommission hinweisen. Demgemäß habe zwischen Artikel 12 und den sich auf den Abschluß der Vorgänge beziehenden Rechtsakten, durch die diese Bestimmung jeweils konkret durchgeführt worden sei, keine andere Entscheidung der Kommission liegen können. Zudem liege das Schreiben vom 28. Juli 1995 zeitlich zwischen der Übermittlung der Lastschriften für fünf Vorhaben und dem Erlaß der Abschlussentscheidungen für die drei übrigen Vorhaben (siehe oben, Nrn. 7, 9 und 10). So könne man sich fragen, worin der rechtliche Wert einer "Entscheidung" zu sehen sei, die teils nach und teils vor den förmlich im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen (tatsächlichen) Entscheidungen ergangen sei.
13 Die Argumente, mit denen die Kommission zunächst in ihrem Einredeantrag und später in ihren weiteren Schriftsätzen die Unzulässigkeit der Klage in der Rechtssache C-308/95 geltend gemacht hat, sind indessen schwerlich miteinander vereinbar. Die Kommission hat nämlich erst im wesentlichen erklärt, der anfechtbare Rechtsakt bestehe in dem Schreiben, das Herr García Lombardero am 7. April 1995 an das Ministerium gerichtet habe, und dann vorgetragen, dieser Rechtsakt sei in den genannten Lastschriften und den einzelnen Abschlussentscheidungen für die acht streitigen Vorgänge zu sehen. Ich bin trotzdem der Ansicht, daß die Kommission zu Recht die Unzulässigkeit der ersten Klage geltend macht, und zwar aus den nachstehenden Gründen.
14 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes können gemäß dem in Artikel 164 EG-Vertrag aufgestellten Ziel alle Handlungen der Gemeinschaftsorgane, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder Form Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein(16). So achtet der Gerichtshof bei seinen Entscheidungen über die Zulässigkeit einer Klage nach Artikel 173 mehr auf den Inhalt als auf die förmliche Bezeichnung des angefochtenen Rechtsakts(17). Auch ein Schreiben der Kommission, mit dem ein Antrag des Empfängers beantwortet wird, kann demnach als anfechtbare Entscheidung betrachtet werden, sofern es sich dabei um einen Rechtsakt handelt, der verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, die die Interessen des Klägers durch einen Eingriff in seine Rechtsstellung beeinträchtigen können(18).
15 Für den vorliegenden Fall lassen sich meines Erachtens aus dem unlängst ergangenen Urteil Regione Toscana/Kommission in einem sehr ähnlichen Fall wie hier weitgehende Aufschlüsse über die Kriterien gewinnen, die der Gemeinschaftsrichter anwenden muß, wenn er die Rechtsnatur einer Handlung prüft, die durch Klage nach Artikel 173 angefochten wird(19). In der genannten Rechtssache hatte die Regione Toscana das Gericht erster Instanz angerufen, um die Nichtigerklärung zweier in Form von Schreiben ergangener Entscheidungen der Kommission und einer (der Klägerin nie mitgeteilten) Maßnahme zur Freigabe des Gemeinschaftszuschusses zu erlangen, der bereits für ein Vorhaben im Rahmen des integrierten Mittelmeerprogramms gewährt worden war. Mit einem ersten Schreiben des Direktors des EAGFL vom 21. November 1994 an die italienischen Behörden hatte die Kommission unter Hinweis auf Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 4256/88(20) - der in seinem Wortlaut Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 (siehe oben, Nr. 4) entspricht - erklärt, daß der abschließende Zahlungsantrag für das fragliche Vorhaben spätestens am 31. März 1995 bei ihr eingehen müsse. Das Gericht hat unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes(21) vor allem erklärt, daß eine blosse schriftliche Meinungsäusserung eines Gemeinschaftsorgans Rechtswirkungen weder erzeugen kann noch soll und daher keine Entscheidung darstellt, die mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden kann (Randnr. 22). Nach Auffassung des Gerichts konnten sich in dem genannten Fall Rechtswirkungen nicht aus der Auslegung der betreffenden Verordnung durch die Kommission in dem streitigen Schreiben ergeben, wohl aber aus der Anwendung dieser Verordnung auf einen bestimmten Sachverhalt. Zudem konnte das betreffende Schreiben auch nicht als Entscheidung der Kommission über den abschließenden Zahlungsantrag der Klägerin angesehen werden, da die angefochtene Handlung diesem Antrag mehrere Monate vorausging (siehe unten, Nr. 16). Da das Schreiben vom 21. November 1994 nur eine Auslegung des genannten Artikels 10 enthielt, hatte es nur erläuternden Charakter und griff selbst nicht in die Rechtsstellung der Klägerin ein (Randnrn. 23 bis 26). Ebenso hat das Gericht den Antrag auf Nichtigerklärung der Maßnahme für unzulässig erklärt, mit der die Kommission den streitigen Betrag von Amts wegen freigegeben hatte. Diese Maßnahme hatte als solche keine eigenständigen Rechtswirkungen gegenüber der Regione Toscana erzeugt. Sie war nur die unausweichliche Folge der von der Kommission zuvor ausgesprochenen Aberkennung des Anspruchs auf Gewährung eines Zuschusses (Randnrn. 29 und 30).
16 Ferner hatte die Regione Toscana auch das Schreiben vom 31. Januar 1997 angefochten, mit dem die Kommission - als Antwort auf den abschließenden Zahlungsantrag (und ein späteres Erinnerungsschreibens) der Klägerin - unter Hinweis auf ihre Note vom 21. November 1994 erklärt hatte, sie habe diesen Antrag erst am 4. April 1995 und die entsprechenden Abrechnungen erst am 29. Mai 1995 erhalten. Sie teilte demgemäß der Klägerin mit, daß die dem Gemeinschaftszuschuß entsprechenden Beträge am 30. September 1995 automatisch freigegeben worden seien. Nach Auffassung des Gerichts hat das zweite der Klage unterliegende Schreiben dadurch, daß es der Regione Toscana den ursprünglich zugeteilten Zuschuß wegen Nichteinhaltung der in Artikel 10 vorgesehenen Ausschlußfrist entzog, die Anwendung dieser Bestimmung durch die Kommission auf die Situation der Klägerin zum Ausdruck gebracht. Diese Handlung konnte also Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein (Randnrn. 27 und 28).
17 Die vom Gericht aufgestellten Grundsätze erscheinen mir zutreffend zu sein und lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen. Das Schreiben vom 28. Juli 1995 wäre eine anfechtbare Entscheidung im Sinne des Artikels 173 des Vertrages, wenn es die endgültige förmliche Anwendung des Artikels 12 durch die Kommission auf die Situation der Niederlande darstellen würde. In diesem Fall wäre die erste Klage zulässig, da es sich um einen Eingriff in die Rechtsstellung des Klägers durch das streitige Schreiben handeln würde.
18 Es kann wohl nicht geleugnet werden, daß das Schreiben vom 28. Juli 1995 über die Darlegung der Auffassung der Kommission über die zutreffende Auslegung des Artikels 12 hinaus die niederländischen Behörden auch von der Absicht der Kommission informiert, zumindest bei fünf Vorhaben nicht den zu spät angeforderten Restbetrag zu zahlen(22). Unter diesem Gesichtspunkt wäre die angefochtene Handlung in der Rechtssache C-308/95 dem Schreiben der Kommission vom 31. Januar 1997 gleichzustellen, auf das sich der Rechtsstreit im Urteil Regione Toscana/Kommission bezog (siehe oben, Nr. 16). In der Rechtssache T-81/97 war das angefochtene Schreiben indessen die einzige Handlung, die den endgültigen Standpunkt der Kommission zu einem Anspruch der Regione Toscana auf den Gemeinschaftszuschuß für das (einzige) in Rede stehende Vorhaben zum Ausdruck brachte. Da es dort keine vorherigen Vorschüsse gegeben hatte und somit keine Erstattung nicht geschuldeter Beträge erforderlich war, beinhaltete die angefochtene Handlung die endgültige Regelung der finanziellen Beziehungen zwischen dem EAGFL und der Klägerin. Der Eingriff in die Rechtsstellung der Klägerin (Verlust des Anspruchs auf den betreffenden Zuschuß) ergab sich also unmittelbar und endgültig aus der Entscheidung der Kommission, die in dem angefochtenen Schreiben enthalten war(23).
19 Bei dem Schreiben vom 28. Juli 1995 verhält es sich anders. Dieser Vorgang reiht sich als reine Zwischenhandlung in das Verfahren zur Abrechnung für die vom EFRE kofinanzierten niederländischen Vorhaben ein. Ohne dieses Schreiben, das für den Empfängerstaat einen im wesentlichen informativen Inhalt hatte (nämlich darüber, wie die Kommission Artikel 12 auslegt), wäre die Rechtsstellung der Niederlande in diesem Verfahren nicht anders gewesen. Darüber hinaus hat der Inhalt i) der Lastschriften vom Juni 1995 und vom Januar 1996 betreffend die Vorhaben Nrn. 84.07.03.003, 84.07.03.004 (siehe unten), 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 und 88.07.04.002 sowie ii) der in Form von Schreiben vom 25. Oktober 1995 und 16. Februar 1996 ergangenen Entscheidungen betreffend die Vorhaben Nrn. 84.07.03.001, 80.07.03.002 und 84.07.03.004 (siehe oben, Nrn. 7, 9 und 10) den Inhalt des von den niederländischen Behörden angefochtenen Schreibens durch die Angabe aller Berechnungsfaktoren ergänzt und in bezug auf jeden einzelnen streitigen Vorgang individualisiert. Es ist also davon auszugehen, daß erst mit der Mitteilung dieser Rechtsakte an den Kläger dessen Verpflichtung zur Erfuellung der dort bestimmten oder aber angegebenen finanziellen Leistungen innerhalb der jeweils gleichzeitig dort gesetzten Frist (und für das Vorhaben Nr. 80.07.03.002 der Anspruch der Niederlande auf den Restbetrag) entstanden ist. Handlungen zur rein finanztechnischen Ausführung des Haushalts (Mittelbindung, Feststellung, Anordnung und Zahlung von Ausgaben oder Einziehung von Guthaben), die nur im verwaltungsinternen Bereich Rechtswirkungen entfalten, stellen nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes keine anfechtbaren Entscheidungen dar(24). Umgekehrt verhält es sich indessen meines Erachtens bei individuellen Maßnahmen - selbst wenn sie, wie im vorliegenden Fall, in Form von Schreiben oder Lastschriften ergehen, die an die nationalen Behörden gerichtet sind -, mit denen die Kommission endgültig bekanntgibt, wie sie Artikel 12 bezueglich der einzelnen streitigen Vorhaben auf die Situation des Klägers anwendet. Wie bereits ausgeführt, waren die an die Niederlande gerichteten Entscheidungen darauf abgestellt, diesem gegenüber Rechtswirkungen zu erzeugen.
20 Somit kann ich mich der "erweiterten" Begründung der Einrede der Unzulässigkeit der ersten Klage anschließen, die die Kommission erstmals in ihrer Klagebeantwortung entwickelt hat (siehe oben, Nr. 12). Da das Schreiben vom 28. Juli 1995 in den allgemeineren Rahmen der Verwaltungstätigkeiten der Kommission zur Ausführung des Haushalts fällt, ist es als Maßnahme rein vorbereitender Art oder "Zwischenmaßnahme" zu betrachten, die im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes in der Rechtssache IBM/Kommission als solche nicht anfechtbar ist. Der Gerichtshof hat in diesem Urteil entschieden: "Im Falle von Handlungen oder Entscheidungen, die in einem mehrphasigen Verfahren, insbesondere zum Abschluß eines internen Verfahrens ergehen, liegt ... eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vor, die den Standpunkt der Kommission oder des Rates zum Abschluß dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen. Etwas anderes würde sich nur ergeben, wenn Handlungen oder Entscheidungen im Rahmen des vorbereitenden Verfahrens nicht nur [verbindliche Rechtswirkungen erzeugten, die die Interessen des Klägers durch einen Eingriff in seine Rechtsstellung beeinträchtigen], sondern selbst ein besonderes Verfahren endgültig abschlössen, das sich von demjenigen unterscheidet, welches der Kommission oder dem Rat die Entscheidung in der Sache ermöglichen soll. Es ist ausserdem zu berücksichtigen, daß Maßnahmen rein vorbereitender Art zwar nicht als solche anfechtbar sind, daß die ihnen etwa anhaftenden rechtlichen Mängel jedoch im Rahmen der Klage gegen die endgültige Handlung, deren Vorbereitung sie dienen, geltend gemacht werden können."(25)
21 Die Klage in der Rechtssache C-308/95 ist somit meines Erachtens als unzulässig anzusehen, da sie zum einen für fünf Vorhaben zu spät (im Verhältnis zum Dies a quo, dem 29. Juni 1995) und zum anderen für die übrigen Vorhaben zu früh (nämlich vor der Mitteilung der förmlichen Abschlussentscheidungen vom 25. Oktober 1995 sowie 15. Januar und 16. Februar 1996) erhoben worden ist(26).
Begründetheit der zweiten Klage (Rechtssache C-84/96)
22 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist die zweite Klage zweifellos zulässig, was von der Kommission auch nicht bestritten wird(27). Die Klagegründe der Niederlande in der Rechtssache C-84/96 betreffen in der hier behandelten Reihenfolge i) die fehlerhafte Anwendung des Artikels 12 durch die Kommission bezueglich der fehlenden Verlängerbarkeit der am 31. März 1995 endenden Frist, ii) die mangelnde Begründung der Schreiben vom 16. Februar 1996 und iii) die Verletzung allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts durch die Kommission (Gemeinschaftstreue und regionale Partnerschaft, Vertrauensschutz und Verhältnismässigkeit). Hilfsweise macht die niederländische Regierung folgendes geltend: iv) die fehlerhafte Bewertung des Schreibens des Ministeriums vom 21. März 1995 als Handlung, die keinen abschließenden Zahlungsantrag gemäß Artikel 12 darstellt, v) die fehlende Anhörung des Fondsausschusses vor Erlaß der Entscheidungen über den Abschluß der streitigen Vorhaben und vi) die fehlerhafte Abrechnung für das Vorhaben Nr. 84.07.03.004 wegen Nichtberücksichtigung bei der Kommission vor dem 1. April 1995 eingegangener Angaben.
i) und ii) Fehlerhafte Anwendung des Artikels 12 durch Bewertung der am 31. März 1995 endenden Frist als Ausschlußfrist, hilfsweise mangelnde Begründung der Schreiben vom 16. Februar 1996
23 Die Niederlande bemängeln in erster Linie die fehlerhafte Auslegung des Artikels 12 durch die Kommission, da diese die am 31. März 1995 endende Frist als Ausschlußfrist für die Einreichung der abschließenden Zahlungsanträge angesehen habe. Aus den Artikeln 15 Absatz 3 und 12 (siehe oben, Nr. 4) ergebe sich indessen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber beabsichtigt habe, bis spätestens 30. September 1995 zum Abschluß der noch unerledigten "schlummernden Vorgänge" zu gelangen; Artikel 12 sei daher nur eine verwaltungstechnische Folge dieses Grundsatzes, ohne daß er diesem etwas hinzugefügt habe. Der Wortlaut des Artikels 12 lasse zudem eine Ermessensbefugnis der Kommission erkennen, wonach sie auch Zahlungsanträge berücksichtigen könne, die nach dem 31. März 1995 eingingen. Diese Befugnis entspreche im übrigen der Befugnis, Vorhaben auch nach dem 30. September 1995 abzuschließen, über die die Kommission zweifellos verfügt habe, wie sie selbst in ihrem Verteidigungsvorbringen ausführe. Andernfalls könnte die Kommission bei den in Artikel 12 festgelegten Fristen willkürlich zweierlei Maß anlegen. Nach Ansicht der Niederlande war somit der 31. März 1995 lediglich der Endtermin, bis zu dem die unter die Gemeinschaftsfinanzierung fallenden Ausgaben im Rahmen der betreffenden Vorhaben getätigt sein mussten.
24 Hilfsweise macht der Kläger folgendes geltend: Wenn die Schreiben vom 16. Februar 1996 anhand der hier von den Niederlanden aufgezeigten Auslegung des Artikels 12 ergangen seien, würden die angefochtenen Entscheidungen gegen Artikel 190 EG-Vertrag verstossen, da die Kommission nicht die Gründe dargelegt habe, die beim Abschluß der streitigen Vorhaben einer Berücksichtigung der Zahlungsanträge vom 1. Juni 1995 entgegenstuenden (siehe oben, Nr. 10).
25 Dieses Vorbringen ist meines Erachtens nicht begründet. Wie die Kommission erklärt, stehen die Argumente der Niederlande im Widerspruch zu einer logischen, sprachlichen und grammatikalischen Analyse des Wortlauts des Artikels 12 wie auch zu einer systematischen und teleologischen Auslegung dieser Vorschrift(28). Indem der Rat vorgesehen hat, daß die abschließenden Zahlungsanträge spätestens sechs Monate vor Ablauf der Frist für den Abschluß der alten Vorhaben eingereicht werden müssen, wollte er - mit Erfolg, wie die Kommission behauptet(29) - die Mitgliedstaaten zwingen, rechtzeitig das Erforderliche zu tun. Zu diesem Zweck wurde als Sanktion für die Nichteinhaltung der Frist für die Einreichung der Anträge eine automatische Freigabe der betreffenden Teile der bereits zuschußgebundenen Beträge festgelegt. Wie kann also ernsthaft behauptet werden, daß die Frist bis zum 31. März 1995 nur der Ordnung halber bestehe oder daß die Kommission hierbei über ein Ermessen verfüge, obwohl sie für die Abrechnung operativ tätig werden muß)? Da Artikel 12 aber gerade keine Rechtswirkung damit verbindet, daß die Kommission den Termin 30. September 1995 nicht einhält, ist der Umstand, daß sie die Abschlussentscheidungen für die beiden streitigen Vorhaben erst nach diesem Zeitpunkt erlassen hat, ohne Bedeutung für die Behauptung, die am 31. März 1995 endende Frist sei verlängerbar. Erst recht erscheint mir die von den Niederlanden vertretene Auffassung unverständlich, daß die abschließenden Zahlungsanträge jedenfalls dann noch nach dem 31. März 1995 zulässig gewesen seien, wenn sie so früh vor dem 30. September 1995 bei der Kommission eingegangen seien, daß dieser eine rechtzeitige Verwaltungskontrolle der einzelnen in Betracht kommenden Vorhaben möglich gewesen sei. Ein derartiger Standpunkt ist nicht mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit vereinbar, der als allgemeines Prinzip der Rechtsordnung der Gemeinschaft anerkannt ist(30). Es erübrigt sich somit eine Prüfung des Gesichtspunkts der angeblich mangelnden Begründung der Schreiben vom 16. Februar 1996 (siehe oben, Nr. 25).
iii) Verletzung der allgemeinen Grundsätze der Gemeinschaftstreue und regionalen Partnerschaft sowie des Vertrauensschutzes und der Verhältnismässigkeit durch die Kommission
26 a) Selbst wenn die Kommission gemäß Artikel 12 gehandelt hätte, hätte sie nach Auffassung der Niederlande jedenfalls den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verletzt, der in der hier behandelten Materie im Grundsatz der regionalen Partnerschaft zum Ausdruck komme(31). Die Rüge bezieht sich auf den Abschluß der streitigen Vorhaben - sie wurden am 31. März und am 1. April 1994 zu Ende geführt - anhand der alleinigen Zahlungsanträge, die am 31. März 1995 der Kommission vorlagen, ohne daß die abschließenden Zahlungsanträge berücksichtigt wurden, die das Ministerium in seinem Schreiben vom 21. März 1995 angekündigt hatte (siehe oben, Nr. 5) und die am 1. Juni 1995, also lange vor Ablauf der Frist des 30. September 1995, bei der Kommission eingingen. Die Fehlerhaftigkeit der angefochtenen Entscheidungen wiege, so führen die Niederlande aus, um so schwerer, als die Ausgaben, auf die sich die abschließenden Zahlungsanträge bezögen, bereits vor dem 31. März 1995 getätigt worden seien und die Verzögerung bei der Einreichung dieser Anträge darauf zurückzuführen sei, daß die niederländischen Behörden äusserst sorgfältig kontrolliert hätten, ob die Bedingungen für die Zahlung des Restbetrags an die Begünstigten vorlägen und ob die der Kommission übermittelten Angaben der Wahrheit entsprächen.
27 b) Zudem stuenden die Schreiben vom 16. Februar 1996, wie die Niederlande weiter erklären, im Gegensatz zum allgemeinen Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Gemeinschaftsregelung für die Strukturfonds zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidungen über die Gewährung der Zuschüsse für die streitigen Vorhaben habe weder zur Festsetzung eines spätesten Termins für die Erfuellung der finanziellen Verpflichtungen bei Aktionen vorgesehen, deren Realisierung sich auf mehrere Haushaltsjahre erstrecke, noch zur Festsetzung einer Frist für die Einreichung der abschließenden Zahlungsanträge verpflichtet. Im Rahmen des damaligen Systems(32) seien die Fristen für die Durchführung der Vorhaben in den einzelnen Finanzierungsentscheidungen selbst festgelegt worden; die Kommission habe diese Fristen im übrigen auf Antrag des betroffenen Mitgliedstaats üblicherweise (sogar mehrmals für denselben Vorgang) verlängert. Artikel 15 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 12 habe demnach die bei der Gewährung des Zuschusses für die Vorhaben Nrn. 80.07.03.002 und 84.07.03.004 geltende Regelung rückwirkend entscheidend geändert. Somit sei die Kommission gehalten gewesen, den Mitgliedstaaten die neue Politik mitzuteilen, die sie auf diesem Gebiet führen wolle, und die finanziellen Auswirkungen ihrer Auslegung des Artikels 12 darzulegen. In Ermangelung einer solchen Stellungnahme hätten die niederländischen Behörden rechtmässig davon ausgehen können, daß sich der endgültige Abschluß der beiden in Rede stehenden Vorhaben wie früher im Geist der gegenseitigen Abstimmung und der loyalen Zusammenarbeit vollziehen würde, zumal die Kommission keine Sechsmonatsfrist für die Abrechnung benötigt habe. Dieses berechtigte Vertrauen habe noch nach Erhalt des Schreibens vom 23. Februar 1995 (siehe oben, Nr. 5) fortbestanden, in dem die Kommission auf den - alles andere als eindeutigen - Wortlaut des Artikels 12 hingewiesen habe, ohne indessen die Folgen aufzuzeigen, die sie einer Nichtbeachtung des Termins 31. März 1995 beimesse. Andererseits hätte die Kommission umgehend das Schreiben vom 21. März 1995 beantworten müssen, das gezeigt habe, daß das Ministerium überzeugt gewesen sei, die abschließenden Zahlungsanträge auch noch nach dem 31. März vorlegen zu können.
28 c) Schließlich berufen sich die Niederlande auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Kontrolle der Verhältnismässigkeit von Sanktionen, wonach Sanktionsmaßnahmen wie der Verlust des Zuschussanspruchs nur dann als mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar angesehen werden könnten, wenn die Verpflichtungen, deren Verletzung geahndet werde, von grundlegender Bedeutung für das reibungslose Funktionieren des betreffenden Beihilfesystems seien. In Anbetracht dieses Grundsatzes und der Tatsache, daß im vorliegenden Fall alle wesentlichen Verpflichtungen im Hinblick auf die Erlangung des Zuschusses für die streitigen Vorhaben erfuellt worden seien, sei es nicht möglich gewesen, dem Kläger - sanktionsweise - dieses Recht wegen der Nichteinhaltung der Frist für die Vorlage der abschließenden Zahlungsanträge zu entziehen, zumal die Kommission ihrerseits nicht in der Lage gewesen sei, die beiden Vorhaben bis zum 30. September 1995 endgültig abzuschließen.
29 Auch dieser Klagegrund kann meines Erachtens nicht zum Erfolg führen. Eine Verletzung der Grundsätze der Gemeinschaftstreue und der Partnerschaft sowie des Vertrauensschutzes und der Verhältnismässigkeit, auf die sich die niederländische Regierung hier beruft, setzt nämlich voraus, daß die Kommission, wie sie erklärt hat, bei der Anwendung des Artikels 12 über einen bestimmten Ermessensspielraum verfügt. Dies ist jedoch, wie ich bereits dargelegt habe, nicht der Fall (siehe oben, Nr. 26). Ferner ist - schon aus Gründen des gesunden Menschenverstandes, da andernfalls das gesamte Funktionieren der Gemeinschaft in Frage gestellt wäre - auszuschließen, daß die Verpflichtungen der Kommission zu ordnungsgemässer Verwaltung und zu loyaler Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten (einschließlich der regionalen Partnerschaft) eine genaue Nachprüfung umfassen, ob bei dem einen oder anderen Mitgliedstaat Zweifel hinsichtlich der richtigen Auslegung der neuesten Verordnungsvorschriften bestehen. Es ist auch klar, daß die Rügen bezueglich des mangelnden Vertrauensschutzes und der Unverhältnismässigkeit der Sanktion, die unmittelbar den Inhalt des Artikels 12 und nicht dessen Anwendung durch die Kommission betreffen, unzulässig sind, da es die Niederlande versäumt haben, diese Bestimmung fristgemäß durch Klage beim Gerichtshof anzufechten.
iv) Fehlerhafte Bewertung des Schreibens des Ministerium vom 21. März 1995 als Handlung, die keinen abschließenden Zahlungsantrag darstellt - v) Fehlende Anhörung des Fondsausschusses vor Erlaß der Entscheidungen vom 16. Februar 1996 - vi) Fehlerhafte Abrechnung für das Vorhaben Nr. 84.07.03.004
30 iv) Da meines Erachtens keinem der in erster Linie geltend gemachten Klagegründe stattgegeben werden kann, werde ich nun die hilfsweise vorgetragenen Klagegründe prüfen. Der erste betrifft die Bewertung des Schreibens des Ministeriums vom 21. März 1995 durch die Kommission. Nach Ansicht der Niederlande hat die Kommission nicht nur dieses Schreiben als Handlung angesehen, das keinen abschließenden Zahlungsantrag darstellt, sie hat es darüber hinaus auch unterlassen, rechtzeitig (d. h. bis zum 31. März 1995) den niederländischen Behörden ihren Standpunkt bekanntzugeben. Diese hätten daher keine Möglichkeit gehabt, die Unterlage rechtzeitig oder gegebenenfalls innerhalb eines anderen von der Kommission festzusetzenden angemessenen Zeitraums durch Hinzufügung der fehlenden Angaben auf den erforderlichen Stand zu bringen. Somit habe die Kommission die Artikel 15 Absatz 3 und 12 fehlerhaft angewendet und die Grundsätze der Partnerschaft und der ordnungsgemässen Verwaltung verletzt. Dem Schreiben vom 21. März 1995 sei zu entnehmen gewesen, daß die streitigen Vorhaben zu Ende geführt worden seien und daß die niederländischen Behörden den entsprechenden Restbetrag erhalten wollten. Die Kommission habe indessen den Begriff "abschließender Zahlungsantrag" des Artikels 12 willkürlich dem Begriff "Abschlußzahlungsantrag" gleichgesetzt, der unter seinen förmlichen und sachlichen Aspekten in Artikel 28 der Verordnung (EWG) Nr. 1787/84 des Rates vom 19. Juni 1984 betreffend den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung(33) vorgesehen und geregelt sei.
31 Auch in diesem Fall hat mich die Argumentation der Kommission überzeugt. Der genannte Artikel 28 der Verordnung Nr. 1787/84 (aufgehoben mit Wirkung vom 1. Januar 1989) war zwar formal nicht auf den vorliegenden Fall anwendbar(34); es kann indessen vor allem nicht bezweifelt werden, daß die abschließenden Zahlungsanträge nach Artikel 12 im wesentlichen dieselben Angaben enthalten müssen wie seinerzeit für die Abschlußzahlungsanträge vorgeschrieben. Zumindest müssen diese Anträge für jedes Vorhaben den Betrag der beantragten Zahlung, die angewandte Berechnungsmethode und die Daten angeben, auf denen die betreffende Maßnahme beruht. Da das Schreiben vom 21. März 1995 keine dieser Angaben enthielt, kann der Kommission kein Vorwurf daraus gemacht werden, daß sie es nicht als ordnungsgemässen und vollständigen Antrag behandelt hat. Überdies ist es einfach undenkbar, daß die Kommission aus Gründen der ordnungsgemässen Verwaltung und der loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten hat verpflichtet sein sollen, das in Rede stehende Schreiben - sein genaues Eingangsdatum steht nicht fest, dieses Datum liegt aber jedenfalls kurz vor Ablauf der in Artikel 12 vorgesehenen Frist - sofort nach Erhalt zu prüfen und gegebenenfalls umgehend zu antworten, um auf die festgestellten Probleme und Unregelmässigkeiten aufmerksam zu machen. Anderenfalls müsste man ausser acht lassen, daß die Dienststellen der Kommission im "heissen" Monat März 1995 mit Hunderten von entsprechenden Mitteilungen der Mitgliedstaaten "überschwemmt" waren(35).
32 v) Die Niederlande machen ferner geltend, daß dem Erlaß der Entscheidungen vom 16. Februar 1996 keine Anhörung des EFRE-Ausschusses vorausgegangen sei, wie sie Artikel 32 der Verordnung Nr. 1787/84 (siehe oben, Fußnote 33) mit einer nicht durch Artikel 12 aufgehobenen oder geänderten Bestimmung indessen für Maßnahmen vorschreibe, mit denen die Kommission beschließe, einen bereits gewährten Zuschuß zu kürzen oder zu streichen. Auch dieser Klagegrund greift nicht durch. Die Kommission erklärt - meines Erachtens zu Recht -, das Verfahren zur Kürzung oder Streichung des Zuschusses aufgrund des Artikels 32, das voraussetze, daß die begünstigte Aktion nicht in der vorgesehenen Weise durchgeführt worden sei oder daß die Bedingungen der für diese Aktion maßgebenden Rechtsakte nicht erfuellt worden seien, sei etwas anderes als das in Artikel 12 vorgesehene und geregelte Verfahren der automatischen Freigabe der zuschußgebundenen Beträge, die auf einer anderen Voraussetzung beruhe (fehlende rechtzeitige Einreichung des abschließenden Zahlungsantrags) und für die keine Anhörung des EFRE-Ausschusses vorgesehen sei.
33 vi) Schließlich beantragen die Niederlande beim Gerichtshof die Nichtigerklärung der Abschlussentscheidung für das Vorhaben Nr. 84.07.03.004, mit der die Kommission die Erstattung von 1 364 180 HFL gefordert hat (anstatt dem Kläger den Restbetrag in Höhe von 844 500 HFL zu zahlen). Die Kommission habe es nämlich fehlerhaft unterlassen, die im Zwischenzahlungsantrag vom 6. April 1994 enthaltenen Zahlen zu berücksichtigen. Aus dieser Unterlage ergab sich, daß sich der Gesamtbetrag der bis zu diesem Zeitpunkt getätigten öffentlichen Ausgaben, nach dem sich der Anteil des EFRE-Zuschusses bemaß, der Gegenstand eines Zahlungsantrags sein konnte, auf 22 915 000 HFL belief. Mit Schreiben vom 21. Oktober 1994 teilte die Kommission dem Ministerium jedoch mit, daß sie dem Antrag vom 6. April nicht stattgeben könne, da zum einen die darin verwendeten Berechnungskriterien ungewiß seien und zum anderen durch diese Berechnung dem Vorhaben ein EFRE-Zuschuß von 33,3 % der Gesamtausgaben zukäme, der den in der Zuschussentscheidung vorgesehenen Satz von 30 % überschreite. Das Ministerium widerrief daraufhin seinen Antrag vom 6. April 1994 durch Telefax vom 8. November 1994. Es reichte keinen ordnungsgemässen neuen Zwischenzahlungsantrag ein, sondern zog es der Einfachheit halber vor, die auf den neuen Stand gebrachten Zahlen unmittelbar im abschließenden Zahlungsantrag vom 1. Juni 1995 anzugeben, der somit die Annullierung der Erklärung vom 6. April 1994 bestätigte. Bei der Abrechnung für das Vorhaben Nr. 84.07.03.004 stützte sich die Kommission daher allein auf die Zahlenwerte, über die sie am 31. März 1995 verfügte, und somit auf den Gesamtbetrag der bis zum 9. Oktober 1991 getätigten öffentlichen Ausgaben (in Höhe von 15 552 734,98 HFL), den die niederländischen Behörden in dem Zwischenzahlungsantrag angegeben hatten, den sie vor demjenigen vom 6. April 1994 vorgelegt hatten. Nach Ansicht der Niederlande war die Kommission jedoch nach den Grundsätzen der Partnerschaft und der ordnungsgemässen Verwaltung, nachdem der Termin 31. März 1995 verstrichen war, verpflichtet, bei Erlaß der Abschlussentscheidung die im Zwischenantrag vom 6. April 1994 enthaltenen Daten zu verwenden und die Widerrufung dieses Antrags durch die niederländischen Behörden ausser acht zu lassen. Die Kommission hätte die ordnungsgemässen Berechnungskriterien nach Ansicht der Niederlande der ursprünglichen Entscheidung über die Gewährung des Zuschusses für das streitige Vorhaben entnehmen können.
34 Dieser Klagegrund ist ebenfalls zurückzuweisen. Die Niederlande können nicht der Kommission die abträglichen Wirkungen ihres eigenen Versäumnisses anlasten. Sie haben nach der Widerrufung des Zwischenantrags vom 6. April 1994 beschlossen, keinen neuen ordnungsgemäß abgeänderten Antrag dieser Art vorzulegen, und sich vorbehalten, den auf den neuen Stand gebrachten Gesamtbetrag der getätigten Ausgaben im abschließenden Antrag mitzuteilen. Dieser Antrag ist der Kommission indessen nach Ablauf der in Artikel 12 festgesetzten Frist zugegangen. Das Argument der niederländischen Behörden, die Kommission hätte den Fehlern und Versäumnissen dieser Behörden abhelfen und deren unrichtige Zahlen korrigieren müssen, findet wohl keinerlei Grundlage in der rechtlichen Regelung dieser Materie und in der Rechtsprechung des Gerichtshofes betreffend die Verpflichtung der Kommission zu loyaler Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten nach Artikel 5 EG-Vertrag.
IV - Ergebnis
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,
- die Klage in der Rechtssache C-308/95 als unzulässig abzuweisen,
- die Klage in der Rechtssache C-84/96 abzuweisen und
- den Niederlanden die Kosten der beiden Verfahren aufzuerlegen.
(1) - Es handelt sich um die Vorhaben Nrn. 80.07.03.002 (Veendam-Musselkanaal), 84.07.03.001 (Rijksweg 7), 84.07.03.003 (Wegproject S13), 84.07.03.004 (Weg Veendam), 85.07.04.005 (5 gegröpeerde Drenste projecten), 87.07.04.001 (Wegproject Zwart 6 Zuid), 87.07.04.004 (Rondweg Sneek) und 88.07.04.002 (Project Gelpenberg).
(2) - Es handelt sich im einzelnen um die vorgenannten Vorhaben Nrn. 80.07.03.002 und 84.07.03.004.
(3) - Mit ihrer zweiten Klage haben die Niederlande auch beantragt, die beiden Rechtssachen wegen ihres Zusammenhangs zu gemeinsamem schriftlichen oder mündlichen Verfahren oder zu gemeinsamer Entscheidung zu verbinden.
(4) - Siehe, soweit hier von Bedeutung, die Verordnungen (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente (ABl. L 193, S. 5) und (EWG) Nr. 2083/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 in bezug auf den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (ABl. L 193, S. 34).
(5) - Für die Vorhaben, bei denen eine Beteiligung der Strukturfonds nach dem 1. Januar 1989 beschlossen wurde, enthält Artikel 20 der am 1. Januar 1989 in Kraft getretenen Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits (ABl.L 374, S. 1) den Grundsatz, daß die Mittelbindungen für einen Zeitraum gelten, der sich nach der Art der betreffenden Aktionen und den besonderen Bedingungen ihrer Durchführung richtet. Siehe auch Artikel 1 der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 356, S. 1) in der geänderten Fassung des Artikels 1 Nummer 1 der Verordnung (EGKS, EWG, Euratom) Nr. 2049/88 des Rates vom 24. Juni 1988 (ABl.L 185, S. 3) und des Artikels 1 Nummer 4 der Verordnung (Euratom, EGKS, EWG) Nr. 610/90 des Rates vom 13. März 1990 (ABl. L 70, S. 1).
(6) - Nach Ansicht der Kommission beruht dieser Sachverhalt bei vom Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (im folgenden: EFRE) finanzierten Vorhaben auf der Natur der Projekte (sie betreffen insbesondere Produktiv- oder Infrastrukturinvestitionen), der Notwendigkeit, daß die Endbegünstigten geeignete und vollständige Unterlagen anfertigen und die zuständigen nationalen Behörden die erforderlichen Finanzkontrollen vornehmen, um festzustellen, ob die Voraussetzungen für eine Gemeinschaftsbeteiligung vorliegen, den unvermeidlichen Verzögerungen tatsächlicher und verwaltungsmässiger Art sowie auf der lückenhaften Information der Kommission durch die Mitgliedstaaten bezueglich des Fortgangs der Projektausführung.
(7) - Siehe Artikel 2 der in Fußnote 5 genannten Haushaltsordnung, der in der Fassung der vorgenannten Verordnung Nr. 610/90 folgendes bestimmt: "Die Haushaltsmittel sind nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, insbesondere der Sparsamkeit und der Kosten-Nutzen-Verhältnisse zu verwenden ..."
(8) - Nämlich für die Vorhaben Nrn. 76.07.04.001 (Strassenvorhaben S23), 87.07.03.001 (Zuiderbrug Venlo) und 88.07.04.004 (A2-Flughafen Maastricht) sowie für die schon genannten Vorhaben 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 und 88.07.04.002 (siehe oben, Fußnote 1).
(9) - Nämlich für die Vorhaben Nrn. 80.07.03.002, 84.07.03.004, 87.07.04.001, 87.07.04.004 und 88.07.04.002.
(10) - Nämlich für die Vorhaben Nrn. 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 und 88.07.04.002.
(11) - Für die übrigen drei im Schreiben von Herrn García Lombardero an das Ministerium vom 28. April 1995 genannten Vorhaben siehe die nachstehende Fußnote 12 und den entsprechenden Teil des Textes.
(12) - Es handelt sich um die schon genannten Vorhaben Nrn. 76.07.04.001, 87.07.03.001 und 88.07.04.004 (siehe oben, Fußnote 8) sowie um das Vorhaben Nr. 86.07.03.002 (Flughafen Maastricht). Aufgrund der Informationen der niederländischen Behörden in deren Schreiben vom 31. Juli 1995 bestätigte die Kommission fernmündlich auch eine Fristverlängerung für das Vorhaben Nr. 88.07.03.001 (Oostersluis).
(13) - Wie die Kommission gegenüber dem Ministerium mit Schreiben vom 25. Oktober 1995, unterzeichnet von Herrn García Lombardero, erklärte.
(14) - Sie bezieht sich auf die Urteile vom 25. Oktober 1977 in der Rechtssache 26/76 (Metro/Kommission, Slg. 1977, 1875) und vom 15. Dezember 1988 in den verbundenen Rechtssachen 166/86 und 220/86 (Irish Cement/Kommission, Slg. 1988, 6473).
(15) - Siehe Urteil vom 15. Oktober 1997 in der Rechtssache T-331/94 (Slg. 1997, II-1665).
(16) - Siehe Urteil vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70 (Kommission/Rat, Slg. 1971, 263).
(17) - Siehe insbesondere Urteil vom 24. März 1994 in der Rechtssache T-3/93 (Air France/Kommission, Slg. 1994, II-121, Randnrn. 57 bis 59).
(18) - Siehe insbesondere die Beschlüsse vom 27. Januar 1993 in der Rechtssache C-25/92 (Miethke/Parlament, Slg. 1993, I-473, Randnr. 10) und vom 28. Juni 1993 in der Rechtssache C-64/93 (Donatab u. a./Kommission, Slg. 1993, I-3595, Randnr. 13); siehe auch Urteil vom 28. Oktober 1993 in der Rechtssache T-83/92 (Zunis Holding u. a./Kommission, Slg. 1993, II-1169, Randnr. 30).
(19) - Urteil vom 16. Juli 1998 in der Rechtssache T-81/97 (Slg. 1998, II-2889),
(20) - Verordnung des Rates vom 19. Dezember 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich des EAGFL, Abteilung Ausrichtung (ABl. L 374, S. 25), in der geänderten Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2085/93 des Rates vom 20. Juli 1993 (ABl. L 193, S. 44).
(21) - Siehe insbesondere Urteil vom 27. März 1980 in der Rechtssache 133/79 (Sucrimex/Kommission, Slg. 1980, 1299, Randnrn. 15 bis 18).
(22) - Es ist davon auszugehen, daß bei der Kommission bis 28. Juli 1995 zumindest der abschließende Zahlungsantrag für fünf Vorhaben eingegangen sein muß, den ihr die niederländischen Behörden am 1. Juni 1995 zugeleitet haben (siehe oben, Nr. 10).
(23) - Siehe auch Urteil vom 26. Mai 1982 in der Rechtssache 44/81 (Deutschland/Kommission, Slg. 1982, 1855, Randnrn. 10 bis 12).
(24) - Siehe Urteil vom 25. Februar 1988 in der Rechtssache 190/84 (Les Verts/Parlament, Slg. 1988, 1017, Randnr. 8).
(25) - Siehe Urteil vom 11. November 1981 in der Rechtssache 60/81 (IBM/Kommission, Slg. 1981, 2639, Randnrn. 10 bis 12). Siehe auch insbesondere Beschluß vom 16. Juli 1998 in der Rechtssache T-274/97 (Ca' Pasta/Kommission, Slg. 1998, II-2925, Randnrn. 24 bis 30; ein Schreiben, mit dem die Kommission eine Gesellschaft von der Fortsetzung eines internen Verfahrens unterrichtet, das auf die Streichung eines gewährten Zuschusses und die Rückforderung eines bereits ausgezahlten Betrages gerichtet ist, ist als Zwischenmaßnahme mit Informationscharakter zur Vorbereitung der endgültigen Entscheidung anzusehen. Die ungünstigen Auswirkungen, die sich gegebenenfalls daraus ergeben, daß das betreffende Verfahren noch im Gang ist, sind nach Auffassung des Gerichts nur die logische Folge der Einleitung dieses Verfahrens; solange die Kommission nur Zwischenmaßnahmen trifft, kennzeichnen diese Auswirkungen nicht das Vorliegen einer Maßnahme, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, die die Interessen der Klägerin beeinträchtigen können) und Urteil vom 27. September 1988 in der Rechtssache 114/86 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1988, 5289, Randnrn. 12 bis 15, insbesondere Randnr. 13; eine Handlung, die die Absicht der Kommission wiedergibt, bei der Erstellung der begrenzten Bewerberlisten für Dienstleistungsaufträge im Rahmen der Zusammenarbeit AKP-EWG eine bestimmte Richtschnur zu befolgen, kann nicht Gegenstand einer Klage sein. Wie der Gerichtshof erklärt, ist es "nicht die Ankündigung einer solchen Absicht, sondern die Erstellung der Listen selbst, die geeignet ist, insofern Rechtswirkungen zu erzeugen, als sie zur Folge haben kann, daß bestimmte Unternehmen von diesen Listen ausgeschlossen werden und ihnen so die Möglichkeit genommen wird, an den fraglichen Aufträgen teilzunehmen").
(26) - Das Ergebnis der Untersuchung des angeblichen Bestätigungscharakters des streitigen Schreibens gegenüber dem Schreiben vom 7. April 1995 (siehe oben, Nrn. 6 und 11) hat, wie sich fast zu betonen erübrigt, keinen Einfluß auf die Lösung, die ich dem Gerichtshof vorschlage. Zu dieser Frage nehme ich daher nur der Vollständigkeit halber Stellung. Ich teile die Ansicht der niederländischen Regierung, daß das Schreiben vom 28. Juli 1995 nicht nur eine ausdrückliche Bezugnahme auf eine erneute Prüfung der Lage durch die Kommission aufgrund der Angaben der niederländischen Behörden, sondern neue Faktoren enthalten habe (Auslegung des Artikels 12 in einem der Auslegung im Schreiben vom 7. April 1995 entsprechenden Sinn und Aufzählung einer Reihe von Vorhaben, die einem anderen Endtermin unterliegen als in Artikel 12 vorgeschrieben oder bei denen sich die Frist für die Einreichung des Zahlungsantrags aus rechtlichen Gründen verlängert), woraus eindeutig hervorgehe, daß eine derartige Prüfung tatsächlich stattgefunden habe. Eine solche erneute Prüfung kann im übrigen insbesondere in einer auf Initiative der Kommission herbeigeführten Besprechung mit dem Adressaten der früheren Handlung liegen, in der Fragen erörtert werden sollen, die Gegenstand dieser Handlung waren, selbst wenn sich aus dieser Zusammenkunft kein neues Element ergibt und die Kommission dadurch nicht zu einer anderen Haltung veranlasst wird (siehe Urteil Air France/Kommission, genannt in Fußnote 17, Randnr. 26). Somit ist es nach der Rechtsprechung der Gemeinschaft meines Erachtens ausgeschlossen (siehe insbesondere Beschluß vom 4. Mai 1998 in der Rechtssache T-84/97, BEUC/Kommission, Slg. 1998, II-795, Randnr. 52, und Urteil vom 11. Januar 1996 in der Rechtssache C-480/93 P, Zunis Holding u. a./Kommission, Slg. 1996, I-1, Randnrn. 11 bis 14), daß die mit der ersten Klage angefochtene Handlung nur eine Bestätigung des Schreibens vom 7. April 1995 sein sollte. (Eine andere Frage wäre es schließlich, ob das letztgenannte Schreiben als anfechtbarer Rechtsakt im Sinne des Artikels 173 des Vertrages oder nur als Zwischenmaßnahme anzusehen ist.)
(27) - Der Gerichtshof kann im übrigen gemäß Artikel 92 § 2 der Verfahrensordnung jederzeit von Amts wegen prüfen, ob unverzichtbare Prozeßvoraussetzungen fehlen (siehe insbesondere Beschluß vom 4. Juni 1986 in der Rechtssache 78/85, Fraktion der Europäischen Rechten/Parlament, Slg. 1986, 1753, Randnrn. 9 bis 11).
(28) - Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist im übrigen eine Auslegung anhand des Zwecks und der allgemeinen Systematik einer Gemeinschaftsbestimmung nur dann erforderlich, wenn deren Wortlaut sich nicht für eine klare und einheitliche Auslegung eignet (insbesondere bei Divergenzen der Fassungen in den verschiedenen Sprachen; siehe Urteil vom 21. November 1974 in der Rechtssache 6/74, Moulijn/Kommission, Slg. 1974, 1287). Um zu bekräftigen, daß keine Schwierigkeiten auftreten bei der Auslegung hinsichtlich des Ausschlusscharakters der in Artikel 12 für die Einreichung der abschließenden Zahlungsanträge festgelegten Frist (und im Rahmen der entsprechenden Bestimmungen i] in Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung [EWG] Nr. 2080/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Durchführung der Verordnung [EWG] Nr. 2052/88 hinsichtlich des Finanzinstruments für die Ausrichtung der Fischerei [ABl. L 193, S. 1], ii] in Artikel 8 der Verordnung [EWG] Nr. 4255/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur Durchführung der Verordnung [EWG] Nr. 2052/88 hinsichtlich des Europäischen Sozialfonds in der geänderten Fassung der Verordnung [EWG] Nr. 2084/93 des Rates vom 20. Juli 1993 [ABl. L 193, S. 39] und iii] in Artikel 10 der vorgenannten Verordnung Nr. 4256/88 in der geänderten Fassung der in Fußnote 20 bereits genannten Verordnung Nr. 2085/93), sei am Rande bemerkt, daß diese Frage dem Gerichtshof noch in keinem anderen Verfahren zur Nachprüfung vorgelegt worden ist. Im vorgenannten Urteil Regione Toscana/Kommission (siehe Fußnote 19, Randnrn. 50 bis 52) hat das Gericht hingegen einem anderen Klagegrund stattgegeben, den die Regione Toscana geltend gemacht hatte, nämlich daß sich die Frist des Artikels 10 der Verordnung Nr. 4256/88 auf den Zeitpunkt der Absendung des Antrags und nicht auf den Eingang desselben bei der Kommission bezieht.
(29) - Nach den Angaben der Kommission wurden bei ihr in den ersten drei Monaten des Jahres 1995 etwa 2 000 abschließende Zahlungsanträge (darunter einige für mehrere Vorgänge) für EFRE-finanzierte Vorhaben eingereicht. Bei zirka 500 Vorgängen sei eine automatische Freigabe von Teilen bereits gebundener Beträge nach Artikel 12 erfolgt.
(30) - Siehe insbesondere die Urteile vom 18. März 1975 in der Rechtssache 78/74 (Deuka u. a., Slg. 1975, 421) und vom 16. Juni 1993 in der Rechtssache C-325/91 (Frankreich/Kommission, Slg. 1993, I-3283, Randnr. 26). Der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt insbesondere, daß eine Bestimmung, die eine Ausschlußfrist festsetzt, besonders dann, wenn sie für einen Mitgliedstaat zum Verlust einer Finanzbeihilfe führen kann, die bereits bewilligt worden war und im Hinblick auf die der Staat bereits beträchtliche Mittel ausgegeben hat, eindeutig und genau gefasst ist, damit die Mitgliedstaaten in voller Kenntnis der Rechtslage einschätzen können, welche Bedeutung die Einhaltung dieser Frist für sie hat (Urteil Deutschland/Kommission, genannt in Fußnote 23, Randnr. 16).
(31) - Wie der Kläger erklärt, erstreckt sich auf dem Gebiet der Strukturinterventionen die Partnerschaft für die Verfolgung gemeinsamer Ziele - unter Beachtung der jeweiligen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Zuständigkeiten der Partner (Kommission und vom betroffenen Mitgliedstaat benannte Behörden) - sowohl auf die Vorbereitung und Finanzierung als auch auf die Vorausbeurteilung, Überwachung und Ex-post-Bewertung der finanziellen Aktionen (siehe Artikel 4 der Verordnung Nr. 2052/88 in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 2081/93).
(32) - Die Niederlande berufen sich hierbei auf die Verordnung (EWG) Nr. 724/75 des Rates vom 18. März 1975 über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (ABl. L 73, S. 1).
(33) - ABl. 1984, L 169, S. 1. Der genannte Artikel 28 machte die endgültige Zahlung des Restbetrags des EFRE-Zuschusses an den betroffenen Mitgliedstaat von der Vorlage einer Übersicht abhängig, die folgende Angaben enthält: den Namen des betreffenden Unternehmens (bei Infrastrukturarbeiten die Bezeichnung der verantwortlichen Behörde), den Standort der Investition, den Gesamtbetrag der öffentlichen Ausgaben, die seit dem zwölften Monat vor dem Zeitpunkt des Eingangs des Zuschussantrags bei der Kommission getätigt worden sind, den Teil des Betrages, für den die Zahlung beantragt wird, die Höhe der beantragten Zahlung, den tatsächlich investierten Betrag und die Übereinstimmung der getätigten Investition mit dem ursprünglichen Vorhaben, den Zeitpunkt des Abschlusses der Investition, die Zahl der geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze (bei Investitionen in Industrie-, Handwerks- und Dienstleistungsbetrieben) und die bislang bewertbaren sozio-ökonomischen Auswirkungen der durchgeführten Maßnahmen.
(34) - Die Niederlande erklären jedoch, daß die Gewährung eines EFRE-Zuschusses für Vorhaben, für die die Kommission eine Entscheidung vor dem 1. Januar 1989 erlassen habe, im Sinne des Artikels 15 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2052/88 in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 2081/93 (siehe oben, Nr. 14) weiterhin den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1787/84 unterliege.
(35) - Siehe oben, Fußnote 29, und den entsprechenden Teil des Textes.