62018CC0806
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 23. travnja 2020. (
1
)
Predmet C‑806/18
JZ
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Direktiva 2008/115/EZ – Članak 11. – Zabrana ulaska – Državljanin treće zemlje kojem je izrečena takva zabrana ulaska ali koji nikad nije otišao iz dotične države članice – Kazna oduzimanja slobode”
1.
U okviru ovog zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske), od Suda se ponovno traži da ocijeni protivi li se odredbama Direktive 2008/115/EZ (
2
) odredba nacionalnog kaznenog prava kojom se nezakonit boravak kažnjava izricanjem kazne zatvora.
2.
Iako država članica u pitanju u ovom slučaju načelno može predvidjeti takvu kaznu, posebna obilježja pitanja o kojemu je riječ jest je li to učinila na zakonit način.
Pravni okvir
Pravo Unije
3.
Svrha Direktive 2008/115 na sljedeći je način definirana u njezinu članku 1. naslovljenom „Predmet”:
„Ovom se Direktivom utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Zajednice kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava.”
4.
U članku 3. te direktive naslovljenom „Definicije” predviđa se:
„U smislu ove Direktive […]:
[…]
2.
‚nezakonit boravak’ znači nazočnost na području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za […] ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici;
3.
‚vraćanje’ znači postupak vraćanja državljanina treće zemlje – bilo kao dobrovoljno prihvaćanje obveze na povratak ili prisilno – u:
–
njegovu ili njezinu državu podrijetla, ili
–
državu tranzita u skladu sa sporazumima Zajednice ili bilateralnim sporazumima o ponovnom primitku ili drugim sporazumima, ili
–
drugu treću zemlju u koju se konkretni državljanin treće zemlje dobrovoljno odluči vratiti i u kojoj će on ili ona biti prihvaćeni;
4.
‚odluka o vraćanju’ znači upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja;
5.
‚udaljavanje’ znači izvršenje obveze vraćanja, posebno fizički prijevoz iz države članice;
6.
‚zabrana ulaska’ znači upravna ili sudska odluka ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, zajedno s odlukom o vraćanju;
[…]
8.
‚dobrovoljni odlazak’ znači izvršavanje obveze vraćanja u roku koji je određen u tu svrhu u odluci o vraćanju;
[…]”
5.
Članak 6. Direktive 2008/115, naslovljen „Odluka o vraćanju”, propisuje:
„1.   Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do. 5.
[…]
6.   Ova Direktiva ne sprječava države članice od donošenja odluke o prestanku zakonitog boravka zajedno s odlukom o vraćanju i/ili odlukom o udaljavanju i/ili zabrani ulaska u jedinstvenoj upravnoj ili sudskoj odluci ili aktu, kako je predviđeno nacionalnim zakonodavstvom, ne dovodeći u pitanje postupovne sigurnosne mjere iz poglavlja III. i prema drugim mjerodavnim odredbama prava Zajednice i nacionalnog prava.”
6.
Članak 8. te direktive, naslovljen „Udaljavanje”, glasi:
„1.   Države članice poduzimaju potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju, ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. stavkom 4. ili ako obveza vraćanja nije izvršena u vremenu za dobrovoljni odlazak, odobrenom u skladu s člankom 7.
[…]
3.   Države članice mogu donijeti posebne upravne ili sudske odluke ili akte u kojima se nalaže udaljavanje.”
7.
Članak 11. te direktive naslovljen je „Zabrana ulaska” i glasi:
„1.   Odlukama o vraćanju pridodaje se zabrana ulaska:
(a)
ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak; ili
(b)
ako nije poštovana obveza vraćanja.
U drugim se slučajevima odlukama o vraćanju može pridodati zabrana ulaska.
2.   Trajanje zabrane ulaska utvrđuje se u pogledu svih relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja i u pravilu ne prelazi pet godina. Međutim, može biti duža od pet godina, ako državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.
3.   Države članice razmatraju ukidanje ili suspenziju zabrane ulaska kada državljanin treće zemlje na kojega se zabrana ulaska odnosi u skladu sa stavkom 1 podstavkom 2. može dokazati da je on ili ona napustio državno područje države članice u potpunosti poštujući odluku o vraćanju.
[…]”
8.
U skladu s člankom 12. stavkom 1. prvim podstavkom iste direktive, „[o]dluke o vraćanju te odluke o zabrani ulaska i odluke o udaljavanju, ako su izdane, izdaju se u pisanom obliku te sadrže stvarne i pravne razloge, kao i podatke o raspoloživim pravnim lijekovima”.
Nizozemsko pravo
9.
Vreemdelingenwet 2000 (Zakon o strancima iz 2000.) od 23. studenoga 2000. (Stb 2000, br. 495), kako je izmijenjen s učinkom od 31. prosinca 2011., za prenošenje Direktive 2008/115 (u daljnjem tekstu: Vw iz 2000.) u članku 61. stavku 1. predviđa da stranac koji ne boravi ili više ne boravi zakonito mora dobrovoljno napustiti Nizozemsku u roku predviđenom člankom 62. tog zakona, čijim se stavcima 1. i 2. prenosi članak 7. stavci 1. i 4. Direktive 2008/115.
10.
Člankom 66.a stavkom 1. Vw‑a iz 2000., čiji je cilj prenošenje članka 11. stavka 2. Direktive 2008/115, predviđa se da se odluka o zabrani ulaska donosi u odnosu na stranca koji nije dobrovoljno napustio Nizozemsku u utvrđenom roku.
11.
Na temelju članka 66.a stavka 4. Vw‑a iz 2000., zabrana ulaska bit će izdana za određeno razdoblje u maksimalnom trajanju od pet godina, osim ako stranac predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost. To se razdoblje računa od dana kada je stranac stvarno napustio Nizozemsku.
12.
Na temelju članka 66.a stavka 7. Vw‑a iz 2000., stranac na kojeg se primjenjuje zabrana ulaska ne može ni u kojem slučaju imati zakonit boravak:
„(a)
ako je pravomoćnom presudom osuđen za kazneno djelo za koje mu je izrečena kazna zatvora u trajanju od tri ili više godina;
(b)
ako predstavlja prijetnju javnom poretku ili nacionalnoj sigurnosti;
(c)
ako predstavlja ozbiljnu opasnost u smislu stavka 4.; ili
(d)
ako mu se na temelju međunarodnog ugovora ili u interesu međunarodnih odnosa Nizozemske mora odbiti bilo kakav boravak.”
13.
Na temelju članka 197. Wetboek van Strafrecht (Kazneni zakonik), u verziji koja proizlazi iz Zakona od 15. prosinca 2011. (Stb. 2011., br. 663), kaznit će se tko kao stranac boravi u Nizozemskoj, iako zna ili ima ozbiljnih razloga vjerovati da je, na temelju zakonske odredbe, proglašen nepoželjnim, ili da mu je izrečena zabrana ulaska na temelju članka 66.a stavka 7. Vw‑a iz 2000., među ostalim, kaznom zatvora u maksimalnom trajanju od šest mjeseci.
Činjenično stanje, postupak i prethodno pitanje
14.
Rješenjem od 14. travnja 2000. osoba JZ proglašena je nepoželjnom u smislu zakona koji je tada bio na snazi (
3
).
15.
Rješenjem od 19. ožujka 2013. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (državni tajnik za sigurnost i pravosuđe, Nizozemska) ukinuo je tu izjavu o proglašavanju nepoželjnim na zahtjev osobe JZ u vezi s izmjenom Vw‑a iz 2000. od 31. prosinca 2011. zbog prenošenja Direktive 2008/115. Tim rješenjem osobi JZ je na temelju članka 66.a stavka 7. Vw‑a iz 2000. izrečena i zabrana ulaska na pet godina, pri čemu se izjava o proglašavanju nepoželjnim smatra ukinutom od trenutka u kojem zabrana ulaska stupa na snagu. Međutim, prema rješenju, to ukidanje nema utjecaja na obvezu napuštanja osobe JZ. Stoga, osoba JZ je Nizozemsku morala odmah napustiti na svoju inicijativu i mogla je biti udaljena. U skladu s člankom 62.a stavkom 2. Vw‑a iz 2000., to rješenje treba smatrati odlukom o vraćanju.
16.
U obrazloženju tog rješenja navodi se, među ostalim, da je osoba JZ u nekoliko navrata osuđena zbog počinjenja različitih kaznenih djela. Prema točki A4/3.3 Vreemdelingencirculairea 2000 (Okružnica o strancima iz 2000.), svaka sumnja ili osuda za kazneno djelo predstavlja opasnost za javni poredak. Budući da je osoba JZ predstavljala opasnost za javni poredak, morala je, u skladu s člankom 62. stavkom 2. točkom (c) Vw‑a iz 2000., odmah napustiti Nizozemsku. Zbog toga joj je izrečena zabrana ulaska na temelju članka 66.a stavka 1. točke (a) Vw‑a iz 2000. Zbog zabrane ulaska, osoba JZ, u skladu s člankom 66.a stavkom 7. točkom (b) Vw‑a iz 2000., ne može zakonito boraviti u Nizozemskoj.
17.
Gerechtshof Amsterdam (Žalbeni sud u Amsterdamu, Nizozemska) utvrdio je da je postupak vraćanja poštovan. Međutim, osoba JZ nije napustila Nizozemsku nakon rješenja od 19. ožujka 2013. Nesporno je da je protivno tom rješenju 21. listopada 2015. boravila u Amsterdamu. U skladu s člankom 197. Kaznenog zakonika, stranac koji boravi u Nizozemskoj iako zna ili ima ozbiljne razloge vjerovati da mu je izrečena zabrana ulaska na temelju članka 66.a stavka 7. Vw‑a iz 2000. kriv je za kazneno djelo. Presudom Gerechtshofa Amsterdam (Žalbeni sud u Amsterdamu), osoba JZ tako je osuđena na kaznu zatvora u trajanju od dva mjeseca.
18.
Osoba JZ je protiv te presude podnijela žalbu u kasacijskom postupku pred Hoge Raadom der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske).
19.
U tim je okolnostima Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odlučio prekinuti postupak te je odlukom od 27. studenoga 2018., koju je Sud zaprimio 20. prosinca 2018. Sudu uputio sljedeće prethodno pitanje:
„Je li inkriminacija u nacionalnom pravu, prema kojoj će se kazniti osoba koja kao državljanin treće zemlje boravi na državnom području Nizozemske nakon što joj je izrečena zabrana ulaska na temelju članka 66.a stavka 7. Vw‑a iz 2000., ako je prema nacionalnom pravu također utvrđeno da taj stranac nezakonito boravi u Nizozemskoj i da su provedene faze postupka vraćanja utvrđene u [Direktivi 2008/115], ali da se stvarno vraćanje nije dogodilo, usklađena s pravom Unije, osobito s presudom Suda Europske unije od 26. srpnja 2017., Ouhrami (C‑225/16, ECLI:EU:C:2017:590, t. 49.), prema kojoj u članku 11. [Direktive 2008/115] uređena zabrana ulaska proizvodi ‚pravne učinke’ tek od trenutka vraćanja stranca u njegovu zemlju podrijetla ili neku treću zemlju?”
20.
Pisana očitovanja podnijele su osoba JZ, češka, njemačka i nizozemska vlada te Europska komisija. Sve te stranke bile su zastupane na raspravi održanoj 6. veljače 2020.
Ocjena
21.
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi utvrditi protivi li se odredbama Direktive 2008/115 nacionalno zakonodavstvo kojim se predviđa izricanje kazne zatvora državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom kada je inkriminirano ponašanje definirano upućivanjem na izricanje zabrane ulaska koja još nije stupila na snagu jer dotična osoba nije otišla.
Oduzimanje slobode u skladu s Direktivom 2008/115
22.
Bilo je mnogo prilika u kojima je Sud bio pozvan ocijeniti nacionalno zakonodavstvo s obzirom na Direktivu 2008/115 kada se radi o izricanju kazne zatvora državljanima trećih zemalja zbog nezakonitosti njihova boravka.
23.
Oduzimanje slobode pojedinca u obliku kazne zatvora, po samoj svojoj naravi, načelno povređuje cilj Direktive 2008/115, a to je da se omogući naložen povratak dotične osobe. Zbog toga je Sud opetovano presuđivao da države članice ne mogu primijeniti kaznene propise koji mogu ugroziti ostvarenje ciljeva te direktive i tako je lišiti njezina korisnog učinka (
4
).
24.
Sve do trenutka dobrovoljnog ili prisilnog izvršenja obveze vraćanja i stoga stvarnog povratka dotične osobe u njezinu državu podrijetla, državu tranzita ili drugu treću zemlju u smislu članka 3. točke 3. Direktive 2008/115, pitanje je li boravak dotične osobe nezakonit uređeno je odlukom o vraćanju (
5
). Zabrana ulaska proizvodi svoje učinke tek od tog trenutka, zabranjujući dotičnoj osobi da tijekom određenog razdoblja nakon svojeg povratka, ponovno ulazi i boravi na državnom području država članica (
6
).
25.
Kako sam prethodno objasnio (
7
), sudskom praksom Suda priznate su dvije situacije u kojima se Direktivi 2008/115 ne protivi izricanje kazne zatvora državljaninu treće zemlje zbog nezakonitosti njegova boravka, to jest kada je postupak vraćanja uspostavljen Direktivom 2008/115 bio primijenjen, a strani državljanin nezakonito boravi na navedenom državnom području bez opravdanog razloga za nevraćanje („situacija Achughbabian”) (
8
) i kada je postupak vraćanja bio primijenjen, a dotična osoba ponovno uđe na državno područje te države članice uz povredu zabrane ulaska („situacija Celaj”) (
9
).
26.
Direktiva 2008/115 uspostavlja dakle cjelovit sustav kako bi se osiguralo da državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom napusti područje Unije. Kad je (i.) državljanin treće zemlje obuhvaćen područjem primjene te direktive, to jest kada nezakonito boravi na državnom području države članice (
10
), (ii.) ta država članica nije odlučila da neće primjenjivati tu direktivu iz razloga koji su taksativno u njoj navedeni (
11
) i (iii.) državljanin nema pravo na slobodno kretanje (
12
), kako je utvrđeno člankom 2. stavkom 5. Uredbe (EU) 2016/399 (
13
) tada državljanina treće zemlje treba vratiti (
14
). Obveze država članica na temelju članka 6. i sljedećih članaka Direktive 2008/115 su stalne, trajne te se primjenjuju bez prekida u smislu da nastaju automatski čim se uvjeti iz tih članaka ispune. Ako, nakon što se ustanovi da državljanin treće zemlje nezakonito boravi na državnom području države članice, ta država ne donese odluku o vraćanju, ali izrekne kaznu zatvora toj osobi, ona zapravo ne bi ispunila svoje obveze iz Direktive 2008/115 (
15
).
27.
Nedavni predmet Ouhrami, koji se odnosio na pravnu prirodu zabrane ulaska (
16
) dopunjuje tu sliku. Sve do trenutka dobrovoljnog ili prisilnog izvršenja obveze vraćanja i stoga stvarnog povratka dotične osobe u njezinu zemlju podrijetla, državu tranzita ili drugu treću zemlju u smislu članka 3. točke 3. Direktive 2008/115, pitanje je li boravak dotične osobe nezakonit uređeno je odlukom o vraćanju (
17
). Zabrana ulaska proizvodi svoje učinke tek od tog trenutka, zabranjujući dotičnoj osobi da tijekom određenog razdoblja nakon svojeg povratka, ponovno ulazi i boravi na državnom području država članica (
18
).
Situacija osobe JZ
28.
Na temelju te sudske prakse, za predmet o kojem je riječ mogu se izvesti tri međuzaključka.
29.
Kao prvo, ne postoji „situacija Celaj” (
19
) jer nije došlo ni do kakvog novog ulaska na nizozemsko državno područje. Naime, osoba JZ nikada nije napustila Nizozemsku.
30.
Kao drugo, ovaj se predmet odnosi na prvotni nezakonit boravak, uređen odlukom o vraćanju, a ne na, kao što je to slučaj u predmetu Ouhrami (
20
), kasniji nezakonit boravak koji je posljedica povrede zabrane ulaska u smislu članka 11. Direktive 2008/115.
31.
Kao treće, što se tiče „situacije Achughbabian” (
21
), Kraljevina Nizozemska načelno može predvidjeti izricanje kazne zatvora osobi JZ za nezakonit boravak ako se primjenjuje postupak vraćanja utvrđen Direktivom 2008/115 i kada državljanin nezakonito boravi na tom području bez opravdanog razloga za odbijanje povratka.
32.
Međutim, Nizozemska nije to učinila. Iako je postupak vraćanja neuspješno proveden protiv osobe JZ i ona nastavlja nezakonito boraviti na nizozemskom državnom području bez opravdanog razloga za odbijanje povratka, razlog zbog kojeg je osobi JZ izrečena kaznena sankcija i, slijedom toga, oduzeta sloboda, ne nalazi se u neuspješnom postupku vraćanja, nego u činjenici da je osobi JZ izrečena zabrana ulaska na državno područje. Stoga, u predmetu o kojem je riječ ne postoji „situacija Achughbabian”.
33.
Stoga se ovaj predmet ne odnosi na pitanje može li država članica, u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, predvidjeti izricanje kazne zatvora (da, može), već na stvarnu provedbu te mogućnosti od strane nizozemskog zakonodavca, s obzirom na to da članak 197. Kaznenog zakonika kažnjava nezakonit boravak osobe koja zna da postoji zabrana ulaska koja u predmetima poput onog u glavnom postupku još nije stupila na snagu jer još nije došlo do prvotnog povratka.
34.
Prema mišljenju osobe JZ, iz obrazloženja prijedloga izmjene članka 197. Kaznenog zakonika jasno proizlazi da je tim prijedlogom nizozemska vlada namjeravala uvesti samo kaznu zbog povrede zabrane ulaska, a ne kažnjavati nezakonit boravak, za koji je namjeravala podnijeti zaseban zakonodavni prijedlog. Osoba JZ tvrdi da je prijedlog u tom smislu stvarno podnesen 7. siječnja 2013., ali je zatim povučen 14. svibnja 2014. zbog političkih razloga.
35.
Suprotno tomu, prema mišljenju nizozemske vlade, nizozemski zakonodavac odlučio je „kvalificirani nezakoniti boravak” (odnosno svaki nezakonit boravak stranca koji zna ili ima ozbiljnih razloga vjerovati da mu je zabranjen ulazak u Nizozemsku na temelju članka 66.a stavka 7. Vw‑a iz 2000.) učiniti kaznenim djelom na temelju članka 197. Kaznenog zakonika, dok „osnovni nezakoniti boravak” nije kažnjiv prema nizozemskom pravu.
36.
Zasigurno nije u nadležnosti Suda da odlučuje o tumačenju članka 197. Kaznenog zakona, koje se čini spornim na nacionalnoj razini.
37.
Međutim, kako bi usmjerio sud koji je uputio zahtjev i pružio mu koristan odgovor na njegovo pitanje, Sud bi trebao ispitati je li tumačenje članka 197. Kaznenog zakona, na temelju kojeg se kažnjivo ponašanje može definirati upućivanjem na izricanje zabrane ulaska koja još nije stupila na snagu jer dotična osoba nije otišla, u skladu s pravom Unije.
38.
Nizozemska i njemačka vlada ističu da, ako države članice u situaciji „Achughbabian” mogu izreći kaznenu sankciju za nezakonit boravak nakon neuspješnog postupka vraćanja, onda one mogu, a fortiori, izricanje kaznene sankcije ograničiti na te „Achughbabian situacije” u kojima dotična osoba predstavlja prijetnju javnom poretku, koja proizlazi iz izricanja zabrane ulaska. U vezi s tim te vlade naglašavaju razliku između izricanja zabrane ulaska i njezina stupanja na snagu. Tvrde da nacionalni kazneni zakon može uvjetovati činjenicu počinjenja kaznenog djela postojanjem zabrane ulaska.
39.
Prema mojem mišljenju, nesumnjivo je da treba razlikovati trenutak izricanja zabrane ulaska i trenutak u kojem ta zabrana stupa na snagu. Osim toga, kao što je to već istaknuto u ovom mišljenju, Nizozemska pod određenim uvjetima može izreći kaznenu sankciju za nezakoniti boravak. To je u njezinoj nadležnosti u području kaznenog prava.
40.
U tom pogledu želim naglasiti da je tekst članka 197. Kaznenog zakona nezgodan s obzirom na tekst Direktive 2008/115 jer zamućuje jasno razlikovanje koje ta direktiva povlači između odluke o vraćanju i zabrane ulaska. Čak i dobronamjerno tumačenje te odredbe zahtijeva intelektualne piruete. Osoba JZ pravilno tvrdi da ta odredba nije nimalo jasna u tom pogledu. Međutim, iako se tom odredbom nacionalnog kaznenog prava ne primjenjuje ista terminološka razlika kao što se predviđa Direktivom 2008/115, ne čini mi se da bi to bilo protivno tekstu ili ciljevima te direktive. Ne može se poreći da, unatoč pomalo nejasnom tekstu članka 197. Kaznenog zakona, ništa ne upućuje na to da njegova primjena, uključujući u ovom slučaju, mijenja interakciju između odluke o vraćanju i zabrane ulaska, koja je predviđena Direktivom 2008/115. Osim toga, dok se toj direktivi ne protivi izricanje kaznene sankcije, njome se ne zahtijeva da nacionalno kazneno pravo u cijelosti odražava isti tekst.
41.
Kako bi se otklonile eventualne sumnje (
22
) valja utvrditi da je situacija u ovom predmetu nesumnjivo obuhvaćena područjem primjene Direktive 2008/115 (
23
). Budući da, na temelju članka 6. stavka 1. te direktive, Kraljevina Nizozemska ima stalnu i kontinuiranu obvezu donošenja i izvršenja odluke o vraćanju, pri čemu se ona neprekidno primjenjuje, izricanje privremene kazne zatvore nekoj osobi obuhvaćeno je tim postupkom. Slijedom toga, nacionalni zakon poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku ne smije biti protivan odredbama Direktive 2008/115.
42.
Dok u tom pogledu češka vlada tvrdi da ovaj predmet nije obuhvaćen područjem primjene Direktive 2008/115 argumentirajući da se tom direktivom ne usklađuju nacionalne odredbe kojima se kažnjava nezakonitost boravka, smatram da je ta vlada s pravilnog polazišta došla do pogrešnog zaključka. Nesporno je da se Direktivom 2008/115 ne usklađuju nacionalne odredbe kojima se kažnjava nezakonitost boravka. Međutim, Direktivi 2008/115 mogu se protiviti takve odredbe jer one ne smiju biti suprotne njezinu tekstu ni cilju. Naposljetku, to je sama bit sudske prakse Suda, sažete u ovom mišljenju, počevši od presude El Dridi (
24
). U tom pogledu najprije ću podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, iako nadležnost država članica u kaznenom pravu u području nezakonitog useljavanja i nezakonitog boravka u načelu nije ograničena Direktivom 2008/115, one ne mogu donijeti pravila kaznenog prava koja se mogu protiviti ostvarenju ciljeva direktive i time je lišiti njezina korisnog učinka (
25
).
43.
Stoga privremeno zaključujem da se odredbama Direktive 2008/115 ne protivi nacionalna kaznena odredba kao što je članak 197. Kaznenog zakona.
44.
Preostaje nam pitanje usklađenosti dotične odredbe s temeljnim pravima Europske unije kad je riječ o očitoj nejasnoći te odredbe.
45.
Nacionalna odredba u ovom predmetu obuhvaćena je područjem primjene Direktive 2008/115 i stoga provedbom prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Ona mora poštovati opća načela prava Unije, uključujući temeljna prava zajamčena Poveljom. U tom pogledu može smatrati da se nacionalnom odredbom jača koristan učinak Direktive 2008/115 poticanjem državljana trećih zemalja da poštuju odluku o vraćanju i naknadnu zabranu ulaska. Drugim riječima, uvodeći zabranu ulaska, države članice osiguravaju poštovanje cilja te direktive. Podredno, također bi se moglo smatrati da nacionalno pravo u pitanju potencijalno ugrožava korisni učinak Direktive 2008/115, što bi situaciju o kojoj je riječ učinilo sličnom onoj odstupanja od prava Unije (
26
). U skladu s tom logikom, situacije u kojima Direktiva 2008/115 dopušta državama članicama da pojedincu na kojeg se ta direktiva primjenjuje oduzmu slobodu, u obliku kazne zatvora, treba shvatiti kao iznimke od glavnog cilja te direktive. Stoga, Povelja se primjenjuje u ovom slučaju, bez obzira na način na koji se pristupi nacionalnom pravu o kojem je riječ.
46.
U tom smislu člankom 52. stavkom 1. Povelje određuje se da svako ograničenje pri ostvarivanju njome priznatih prava i sloboda mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. U onoj mjeri u kojoj Povelja sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanom u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), člankom 52. stavkom 3. Povelje predviđa se da značenje i opseg primjene tih prava moraju biti jednaki onima iz te konvencije, pojašnjavajući da pravo Unije može pružiti širu zaštitu. U svrhu tumačenja članka 6. Povelje treba dakle uzeti u obzir članak 5. EKLJP‑a kao prag minimalne zaštite.
47.
Prema mišljenju Europskog suda za ljudska prava, svako oduzimanje slobode mora biti zakonito ne samo u smislu da mora imati pravnu osnovu u nacionalnom pravu, nego i u smislu da se ta zakonitost odnosi na kvalitetu zakona, podrazumijevajući da nacionalni zakon kojim se odobrava oduzimanje slobode mora biti dovoljno dostupan, precizan i predvidljiv u svojoj primjeni kako bi se izbjegla svaka opasnost od arbitrarnosti (
27
).
48.
Osim toga, podsjetio bih na članak 49. stavak 1. Povelje, prema kojem, nitko ne može biti proglašen krivim za kazneno djelo počinjeno činom ili propustom koje, u času počinjenja, po unutrašnjem ili po međunarodnom pravu nije bilo predviđeno kao kazneno djelo. Prema mojem mišljenju to uključuje obvezu država članica da svoje odredbe kaznenog prava odrede na način da budu dovoljno konkretne da omoguće identifikaciju i tumačenje opsega i primjene kaznenog djela. Odredba kaznenog prava mora biti dostupna i njezino značenje mora biti lako razumljivo. Trebalo bi izbjegavati svaku sumnju.
49.
Želim naglasiti da je, što se tiče usklađenosti s Poveljom, manje mjesta za dobronamjerno tumačenje te nacionalne odredbe nego što je to bilo moguće u pogledu usklađenosti s Direktivom 2008/115. Na sudu koji je uputio zahtjev je da analizira usklađenost odredbe u pitanju s temeljnim pravima na temelju Povelje, u vezi s EKLJP‑om, uključujući prethodno navedenu sudsku praksu. U slučaju da sud koji je uputio zahtjev želi primijeniti članak 197. Kaznenog zakona na predmet o kojem je riječ u glavnom postupku, taj bi sud nakon svoje analize trebao zaključiti da iz te odredbe jasno proizlazi koji je konkretan akt određen kao kazneno djelo. Drugim riječima, treba biti jasno da povreda obveze napuštanja državnog područja Nizozemske sama po sebi predstavlja kazneno djelo. U nedostatku takvog utvrđenja, načelo zakonitosti ne bi bilo poštovano.
Zaključak
50.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odgovori na sljedeći način:
Direktivu 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom treba tumačiti na način da joj se ne protivi zakonodavstvo države članice, kao što je ono o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se predviđa izricanje kazne zatvora državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom, kada je kažnjivo ponašanje definirano upućivanjem na izricanje zabrane ulaska, koja još nije stupila na snagu jer dotična osoba nije otišla, pod uvjetom da je to zakonodavstvo dovoljno konkretno da omogući identificiranje i tumačenje opsega i primjene kaznenog djela, što mora provjeriti nacionalni sud.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)
(
3
)	Članak 21. Vreemdelingenweta (Zakon o strancima iz 1994.). Ta izjava o proglašavanju nepoželjnim dovela je u biti do toga da su kažnjivi daljnji boravak u Nizozemskoj, povratak u Nizozemsku i boravak tamo nakon izlaska iz nje, ako su ispunjeni i drugi elementi kaznenog djela iz članka 197. Kaznenog zakonika.
(
4
)	Vidjeti presude od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 53. do 55.); od 6. prosinca 2011., Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, t. 33.); od. 6. prosinca 2012., Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, t. 32.); od 1. listopada 2015., Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:640, t. 21.) i od 7. lipnja 2016., Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, t. 63.).
(
5
)	Vidjeti presudu od 26. srpnja 2017., Ouhrami (C‑225/16, EU:C:2017:590, t. 49.).
(
6
)	Ibid.
(
7
)	Vidjeti, za više detalja, moje mišljenje u predmetu Affum (C‑47/15, EU:C:2016:68, t. 48. do 56.).
(
8
)	Vidjeti presudu od 6. prosinca 2011., Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, t. 50. i prva alineja izreke).
(
9
)	Vidjeti presudu od 1. listopada 2015., Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:640, t. 33. i izreku)
(
10
)	Vidjeti članak 2. stavak 1. Direktive 2008/115.
(
11
)	Vidjeti članak 2. stavak 2. Direktive 2008/115
(
12
)	Vidjeti članak 2. stavak 3. Direktive 2008/115
(
13
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2016., L 77, str. 1.)
(
14
)	Ne dovodeći, naravno, u pitanje iznimke iz članka 6. stavka 2. do 5. Direktive 2008/115.
(
15
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:285, t. 50.).
(
16
)	Vidjeti članak 3. točku 6. i članak 11. Direktive 2008/115.
(
17
)	Vidjeti presudu od 26. srpnja 2017., Ouhrami (C‑225/16, ECLI:EU:C:2017:590, t. 49.).
(
18
)	Ibid.
(
19
)	Vidjeti točku 25. ovog mišljenja.
(
20
)	Presuda od 26. srpnja 2017. (C‑225/16, ECLI:EU:C:2017:590).
(
21
)	Vidjeti točku 25. ovog mišljenja.
(
22
)	Čini se da je Komisija na raspravi navela da situacija kao što je ona u ovom slučaju nije obuhvaćena područjem primjene Direktive 2008/115. Isto vrijedi i za njemačku i češku vladu.
(
23
)	Kao što to Komisija pravilno ističe u svojim očitovanjima, Kraljevina Nizozemska uopće nije obvezna donijeti kaznena pravila kojima se kažnjava nezakonit boravak. Međutim, ako ih donese, mora poštovati direktivu, uključujući sudsku praksu Suda, sažetu u ovom mišljenju.
(
24
)	Presuda od 28. travnja 2011. (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268)
(
25
)	Vidjeti u biti presudu od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 54. i sljedeće)
(
26
)	U tom pogledu je Sud već presudio da se temeljna prava Unije primjenjuju, vidjeti presudu od 30. travnja 2014., Pfleger i dr. (C‑390/12, EU:C:2014:281).
(
27
)	Vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a od 21. listopada 2013., Del Río Prada protiv Španjolske (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, t. 125.).