61994CC0118_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I ─ Introduction
1. Un État membre peut-il invoquer l ' article 9 de la directive sur les oiseaux sauvages (1) pour justifier la délégation aux autorités régionales ou provinciales, par le biais d ' une loi nationale, du pouvoir d ' autoriser la chasse de certaines espèces d ' oiseaux qui ne sont pas comprises dans la liste des espèces pouvant être chassées conformément à l ' annexe de la directive, bien que cette loi ait voulu obliger les autorités en question à respecter tant la directive que les dispositions législatives nationales? Tel est le contexte juridique plutôt complexe de la présente affaire qui est soumise à la Cour par le biais d ' une question d ' un tribunal italien relative à l ' étendue des obligations qui incombent aux États membres de garantir le respect des conditions d ' octroi de dérogations exceptionnelles au titre de l ' article 9 de la directive.
II ─ Faits et procédure
2. Le 21 juillet 1992, la Giunta regionale (exécutif régional) de la région de Vénétie a adopté la décision n° 4209 approuvant le calendrier de la chasse pour la saison 1992-1993. L ' Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (ci-après
" WWF Italiana" ) et un certain nombre d ' autres organisations ont demandé l ' annulation de cette décision en faisant valoir, notamment, que le calendrier autorisait la chasse de certaines espèces d ' oiseaux sauvages non énumérées à l ' annexe pertinente de la directive, et que les conditions permettant d ' invoquer la dérogation autorisée en vertu de l ' article 9 de la directive n ' avaient pas été remplies.
3. Le Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sezione II a déféré à la Cour la question suivante:
" L ' article 9 de la directive entraîne-t-il, à charge de l ' État italien, l ' obligation d ' indiquer dans une disposition réglementaire expresse ou une mesure administrative (selon que l ' on procède par voie législative ou administrative) les différents éléments justificatifs de la dérogation, tels que ceux-ci sont indiqués dans la directive?"
III ─ Les dispositions de droit italien pertinentes
4. L ' article 1 er, paragraphe 1, de la loi n° 157, du 11 février 1992, sur la protection de la faune sauvage homéotherme et le prélèvement du gibier (2) (ci-après la
" loi n° 157" ) déclare que la faune sauvage constitue le patrimoine inaliénable de l ' État, qui est protégé dans l ' intérêt de la communauté nationale et internationale. Les activités de chasse sont autorisées dans la mesure où elles ne sont pas incompatibles avec les exigences de la conservation de la faune sauvage et ne causent pas de dommages à la production agricole (article 1 er, paragraphe 2). En vertu de l ' article 1 er, paragraphe 3, les régions à statut ordinaire ( " regioni a statuto ordinario" )
" arrêtent les dispositions régissant la gestion et la protection de toutes les espèces de la faune sauvage conformément à la présente loi, aux conventions internationales et aux directives communautaires", tandis que les régions à statut spécial ( " regioni a statuto speciale" ) et les provinces autonomes font de même
" dans les limites de leurs compétences exclusives, telles qu ' elles sont définies par leurs constitutions respectives" .
5. L ' article 1 er, paragraphe 4, dans ses dispositions pertinentes en l ' espèce, est ainsi libellé:
" Les directives 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979, 85/411/CEE de la Commission du 25 juillet 1985 et 91/244/CEE de la Commission du 6 mars 1991, avec leurs annexes, concernant la conservation des oiseaux sauvages, sont intégralement transposées et mises en oeuvre selon les méthodes et dans les termes prévus par la présente loi."
Cette disposition affirme également mettre en application la convention de Paris du 18 octobre 1950 (rendue exécutoire par la loi n° 812 du 24 novembre 1978) et la convention de Berne du 19 septembre 1979 (rendue exécutoire par la loi n° 503 du 5 août 1981).
6. L ' article 18, paragraphe 1, énumère les espèces pouvant faire l ' objet d ' actes de chasse et indique les dates des périodes de chasse pour différentes catégories ou espèces; toutefois, en vertu de l ' article 18, paragraphe 2, les régions peuvent, après avoir entendu l ' Institut national de la faune sauvage (ci-après l ' " INFS" ), autoriser des modifications aux dates de la saison de chasse pour certaines espèces particulières, compte tenu de la situation de l ' environnement dans les différentes localités, tout en respectant la durée maximale de la saison fixée par le paragraphe précédent. Les nouvelles listes d ' espèces pouvant être chassées doivent être adoptées dans un délai de soixante jours à partir de l ' approbation de la norme communautaire ou de l ' entrée en vigueur des conventions internationales, par décret présidentiel pris sur proposition conjointe du ministre de l ' Agriculture et des Forêts et du ministre de l ' Environnement; la liste des espèces pouvant être chassées peut être modifiée conformément aux directives communautaires en vigueur (article 18, paragraphe 3). En vertu de l ' article 18, paragraphe 4, les régions, après avoir entendu l ' INFS, publient, avant le 15 juin, le calendrier régional et les règlements relatifs à toute la saison de chasse, en respectant les dispositions de l ' article 18, paragraphes 1 à 3, et en spécifiant le nombre maximal de spécimens qui peuvent être abattus par jour pendant la saison de chasse.
7. L ' article 18, paragraphe 1, énumère un certain nombre d ' espèces d ' oiseaux sauvages qui ne figurent pas dans la liste des espèces d ' oiseaux pouvant être l ' objet d ' actes de chasse conformément à la directive. Ces espèces sont énumérées dans la circulaire n° 3 du ministère de l ' Agriculture, du 29 janvier 1993 (3), aux termes de laquelle ces espèces ne peuvent être chassées que dans la mesure où les conditions et les critères établis par la directive sont strictement respectés, et les régions et les provinces autonomes ne peuvent accorder des dérogations qu ' à ces conditions.
IV ─ La directive 79/409
8. La directive prend pour point de départ la régression de la population d ' un certain nombre d ' espèces d ' oiseaux vivant naturellement à l ' état sauvage sur le territoire européen des États membres (4) auxquels le traité s ' applique, qui
" constitue un danger sérieux pour la conservation du milieu naturel, notamment à cause des menaces qu ' elle fait peser sur les équilibres biologiques"
(préambule, deuxième considérant). La protection efficace des oiseaux est considérée comme un
" problème d ' environnement typiquement transfrontalier qui implique des responsabilités communes", particulièrement en ce qui concerne les espèces migratrices qui
" constituent un patrimoine commun"
(préambule, troisième considérant). L ' objet de la conservation est défini comme étant
" la protection à long terme et la gestion des ressources naturelles en tant que partie intégrante du patrimoine des peuples européens"
et le
" maintien et ... l ' adaptation des équilibres naturels des espèces dans les limites de ce qui est raisonnement possible"
(préambule, huitième considérant).
9. La directive impose un certain nombre d ' obligations générales concernant le maintien des niveaux de population des espèces protégées, ainsi que la préservation, le maintien et le rétablissement de leurs habitats (articles 2 et 3). Les dispositions suivantes contiennent des obligations plus spécifiques concernant la protection des espèces menacées et migratrices (article 4), ainsi que la protection des oiseaux sauvages et de leurs oeufs en général, avec une interdiction de commercialiser les oiseaux sauvages et des restrictions en ce qui concerne la chasse d ' oiseaux d ' espèces protégées (articles 5 à 8). Les articles 5 et 7 permettent aux États membres d ' autoriser la chasse de certaines espèces d ' oiseaux sauvages énumérées à l ' annexe II de la directive, dont la conservation,
" (e)n raison de leur niveau de population, de leur distribution géographique et de leur taux de reproductivité dans l ' ensemble de la Communauté", ne serait pas ainsi menacée (article 7, paragraphe 1); la chasse est interdite pendant la période nidicole et pendant les différents stades de reproduction, ou, dans le cas des oiseaux migrateurs, pendant leur période de reproduction ou pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification.
10. Conformément à l ' article 9, paragraphe 1, les États membres ne peuvent
déroger
aux
restrictions
à
la
chasse énoncées à l ' article 7 que:
" s ' il n ' existe pas d ' autre solution satisfaisante, (et) pour les motifs ci-après:
a)
─ dans l ' intérêt de la santé et de la sécurité publiques,
─ dans l ' intérêt de la sécurité aérienne,
─ pour prévenir les dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux,
─ pour la protection de la flore et de la faune;
b) pour des fins de recherche et d ' enseignement, de repeuplement, de réintroduction ainsi que pour l ' élevage se rapportant à ces actions;
c) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités
" .
11. L ' article 9, paragraphe 2, dispose:
" Les dérogations doivent mentionner:
─ les espèces qui font l ' objet des dérogations,
─ les moyens, les installations ou méthodes de capture ou de mise à mort autorisés,
─ les conditions de risque et les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles ces dérogations peuvent être prises,
─ l ' autorité habilitée à déclarer que les conditions exigées sont réunies, à décider quels moyens, installations ou méthodes peuvent être mis en oeuvre, dans quelles limites et par quelles personnes,
─ les contrôles qui seront opérés.
"
Conformément à l ' article 9, paragraphe 3, les États membres adressent un rapport sur l ' application de cet article à la Commission, qui
" veille constamment à ce que les conséquences de ces dérogations ne soient pas incompatibles avec la présente directive"
et prend
" les initiatives appropriées à cet égard"
(article 9, paragraphe 4).
V ─ Observations déposées devant la Cour
12. Conformément à l ' article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice, des observations écrites ont été déposées par WWF Italiana, la Federazione Italiana della Caccia (Fédération italienne de la chasse), partie intervenante dans le litige au fond, et la Commission. La Cour ne dispose donc pas d ' observations émanant du gouvernement italien ou de toute autre autorité publique italienne, y compris la partie défenderesse dans le recours en annulation formé devant le tribunal italien. Les observations peuvent être résumées de la manière suivante.
13. WWF Italiana soutient que la Cour devrait déclarer l ' article 18 de la loi n° 157 incompatible avec la directive, soit parce qu ' il autorise la chasse d ' espèces non énumérées dans les annexes de la directive, soit, ainsi que le suggère la juridiction de renvoi, en raison de l ' absence de toute procédure destinée à assurer le respect des conditions énoncées à l ' article 9. A son avis, en entendant transposer la directive conformément aux dispositions arrêtées par la loi n° 157, l ' État italien n ' a pas garanti que les interdictions et les obligations prescrites par la directive seront respectées. L ' article 18 de ladite loi étant supposé avoir été adopté conformément à l ' article 9 de la directive, toutes les espèces citées à l ' article 18, paragraphe 1, peuvent en fait être chassées, en contradiction directe avec la directive.
14. Selon WWF Italiana, l ' ordonnance de renvoi soulève deux questions distinctes relatives, respectivement, à l ' absence, dans les dispositions italiennes, de procédure spécifique d ' autorisation en matière de dérogations et à la délégation aux autorités régionales du pouvoir d ' octroyer de telles dérogations. En accordant une dérogation tacite, l ' article 18 n ' assure pas la pleine application de la directive de manière suffisamment claire et précise, ainsi que le requiert la jurisprudence de la Cour (5) ; le système de dérogations qu ' il institue ne s ' applique pas à des situations spécifiques et ne remplit pas les conditions énoncées à l ' article 9 de la directive. Il n ' est pas davantage exact, de l ' avis de la demanderesse, que
l ' article
18
de
la loi n° 157 contient une liste des oiseaux sauvages pouvant
" théoriquement"
être chassés, et que les autorités régionales doivent assurer le respect des conditions permettant de recourir aux dérogations; l ' attribution de pouvoirs réglementaires aux autorités régionales ne saurait justifier une législation nationale qui ne respecte pas les obligations prévues par une directive (6) . De même, de simples pratiques administratives ne constituent pas une transposition correcte des obligations qui incombent aux États membres en vertu d ' une directive (7) ; dans chaque cas, l ' État membre a méconnu le principe de la sécurité juridique. WWF Italiana conclut que les dispositions législatives italiennes pertinentes enfreignent la directive en autorisant la chasse d ' espèces d ' oiseaux qui ne figurent pas à l ' annexe II et en n ' incluant pas dans l ' ordre juridique interne les modalités, les procédures, les contrôles et les limites suivant lesquels les autorités chargées de réglementer la pratique de la chasse peuvent, dans le respect de l ' article 9 de la directive, autoriser la mise à mort d ' espèces protégées.
15. La Fédération italienne de la chasse (ci-après la
" Fédération" ) estime que la demande de décision préjudicielle est irrecevable, au motif que la question soulevée par le juge national concerne la conformité des dispositions italiennes pertinentes avec l ' article 9 de la directive plutôt qu ' une demande d ' interprétation de la portée de cet article.
16. La Fédération considère que, bien que seules les espèces citées à l ' annexe II puissent être chassées, la directive n ' est pas rigide au point de ne pas admettre d ' éventuelles dérogations; ainsi, l ' article 9, paragraphe 1, sous c), par exemple, permet la capture de certains oiseaux en petites quantités
" dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective", accordant par là une importance particulière aux coutumes et aux besoins locaux. Elle reconnaît que ni l ' article 1 er
ni l ' article 18 de la loi n° 157 ne mentionnent les conditions dans lesquelles des dérogations peuvent être accordées conformément à la directive, ce qu ' elle décrit comme une lacune pouvant être à l ' origine de difficultés lors de l ' application de ces dispositions. Toutefois, en vertu de l ' article 189 du traité, les États membres sont libres de choisir les moyens de réaliser les objectifs de la directive; la loi n° 157 n ' est pas
" insensible"
aux exigences de conservation qui ont conduit le Conseil à adopter la directive, et elle a instauré un contrôle
" dynamique"
du respect de ses propres dispositions, ainsi qu ' en témoigne le décret du 22 novembre 1993 (8) qui a exclu deux espèces de la liste des oiseaux pouvant être chassés.
17. La Fédération observe de surcroît que la loi n° 157 met en application, outre la directive, les conventions de Paris et de Berne, et que cette dernière contient une réglementation parallèle, et parfois identique, à la disposition communautaire. La convention de Berne autorise ─ ou, ce qui revient au même, n ' interdit pas ─ la chasse de neuf des douze espèces exclues de l ' annexe II de la directive dont la chasse est autorisée en vertu de la loi n° 157; la Communauté a adhéré à la convention par la
" décision n° 82 du 3 décembre 1981" (9), avalisant ainsi de façon implicite, mais significative, des listes d ' espèces d ' oiseaux sauvages pouvant être chassées différentes de celles qui ont été établies aux annexes II/1 et II/2 de la directive. En transposant et en mettant en oeuvre les deux instruments supranationaux, l ' État italien s ' est donc conformé presque entièrement aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire et du droit international.
18. Il en résulte, selon la Fédération, que la question soulevée par le juge national en l ' espèce, visant à savoir s ' il est indispensable d ' indiquer, dans une disposition expresse, l ' existence des éléments justifiant la dérogation visés à l ' article 9, paragraphe 2, de la directive, concerne la conformité de la loi transposant la directive plutôt que l ' interprétation de la directive elle-même. Une telle question ne peut être soulevée, à son avis, que dans un recours au titre de l ' article 169 du traité et pas dans le cadre d ' une demande de décision préjudicielle au titre de l ' article 177. En tout état de cause, les dispositions de l ' article 9 sont tellement claires que le juge national les considère comme étant d ' application directe et qu ' une question d ' interprétation est dès lors exclue; le tribunal lui-même affirme que la licéité du calendrier dépend uniquement et exclusivement de l ' article 18 de la loi n° 157.
19. La Commission, qui a engagé la procédure au titre de l ' article 169 du traité contre l ' État italien au regard de la loi n° 157, exprime son désaccord sur certaines assertions formulées par le juge national dans l ' ordonnance de renvoi concernant les effets juridiques d ' une directive transposée en droit interne (10), le pouvoir d ' un juge national de décider de ne pas appliquer une disposition de droit national incompatible avec une disposition de droit communautaire (11), et le devoir des États membres de transposer dans leur droit interne les dispositions même claires, précises et inconditionnelles d ' une directive (12) . La Commission estime toutefois que la Cour peut répondre à la question qui lui est déférée sans tenir compte des affirmations erronées du juge national.
20. Sur la question posée, la Commission cite la jurisprudence constante de la Cour relative aux exigences de transposition imposées par une directive (13) . A son avis, les mesures nationales par lesquelles s ' exerce la faculté de dérogation doivent démontrer que toutes les conditions prévues à l ' article 9, paragraphes 1 et 2, sont remplies; de simples pratiques administratives ne sont pas suffisantes pour transposer correctement ces dispositions. Elle ajoute une autre condition, implicite, qui est le corollaire naturel de celles qui ressortent explicitement de la jurisprudence de la Cour, à savoir que toute dérogation est limitée dans le temps. La Commission conclut que, selon l ' article 9, les États membres ne peuvent déléguer à des autorités intérieures le pouvoir d ' accorder ces dérogations que si les compétences de ces autorités sont convenablement délimitées et si toutes les conditions de fond et de forme imposées par la directive sont explicitement mentionnées.
VI ─ Examen de la question soumise à la Cour
i) Compétence de la Cour de justice
21. La Fédération a contesté ce qu ' elle appelle la recevabilité du renvoi par le juge national de la question soumise à la Cour dans la présente affaire, au motif que la question posée ne concerne pas la portée de l ' article 9 de la directive, mais la conformité (ou non) avec la directive des dispositions de transposition, et que le juge national n ' avait pas besoin d ' une interprétation de l ' article 9 pour résoudre les questions en instance devant lui dans le litige au fond. A l ' audience, la Fédération a également cherché à invoquer l ' arrêt rendu par la Cour le 15 juin 1995, Zabala Erasun e.a. (14) .
22. Les questions soulevées par la Fédération visent la compétence de la Cour plutôt que la recevabilité de la demande de décision préjudicielle. La première question qui se pose est toutefois celle de savoir si la Fédération est même habilitée à contester la compétence de la Cour ou la recevabilité de la question posée par la juridiction nationale. Selon une jurisprudence établie,
" ... la faculté de déterminer les questions à soumettre à la Cour étant ... dévolue au seul juge national, les parties ne sauraient en changer la teneur, ni les faire déclarer sans objet... (L) ' article 177 ... (a) institué ... une procédure non contentieuse étrangère à toute initiative des parties et au cours de laquelle celles-ci sont seulement invitées à se faire entendre" (15) . Les parties au principal ne sont dès lors autorisées à contester ni la compétence de la Cour pour statuer sur une demande de décision préjudicielle ni la recevabilité d ' un tel renvoi (16) .
23. L ' affirmation selon laquelle la juridiction nationale a invité la Cour à statuer sur la compatibilité avec la directive des dispositions nationales pertinentes est, en tout état de cause, erronée. La question du juge national, tant dans ses termes que dans son esprit, tend à obtenir de la Cour une interprétation de l ' article 9 de la directive, dans des circonstances dans lesquelles
" il apparaît de manière manifeste"
que l ' interprétation des dispositions communautaires pertinentes a un
" rapport avec la réalité (et) l ' objet du litige au principal" (17) . En l ' espèce, le juge national pourrait estimer nécessaire l ' interprétation de la directive, soit pour interpréter les dispositions de la loi n° 157 qui s ' y réfèrent spécifiquement, soit pour apprécier la compatibilité de cette loi avec la directive; en tout état de cause, la juridiction nationale est tenue d ' interpréter la loi nationale à la lumière de la directive qu ' elle entend transposer (18) . Bien que, dans le cadre de la présente affaire, la Cour ne puisse statuer sur la conformité avec le droit communautaire de dispositions nationales, elle
" peut fournir les éléments d ' interprétation du droit communautaire qui permettront à la juridiction nationale de résoudre le problème juridique dont elle se trouve saisie" (19) .
24. En outre, il n ' appartient pas à la Cour
" de censurer la pertinence des questions posées"
aux fins de la solution du litige dont le juge national est saisi (20) ; la Cour a itérativement déclaré que
" il appartient aux seules juridictions nationales ... d ' apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d ' une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre leur jugement que la pertinence des questions qu ' elles posent à la Cour" (21) .
25. La référence de la Fédération à l ' arrêt Zabala Erasun e.a. est également déplacée. S ' il est vrai qu ' il appartient à la Cour d ' examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie d ' une question en vue de vérifier sa propre compétence, rien dans le dossier de la présente affaire ne permet de conclure que le litige n ' est plus pendant devant la juridiction nationale, ou que la décision préjudicielle n ' est pas nécessaire à sa solution effective (22) . Il s ' ensuit, à notre avis, que la présente demande préjudicielle est recevable et que la Cour est compétente pour rendre la décision demandée.
ii) Les obligations imposées aux États membres par la directive
26. La juridiction nationale a soulevé en l ' espèce la question des obligations qui incombent aux États membres d ' indiquer les motifs justifiant leur recours à la possibilité de dérogation qui leur est offerte par l ' article 9 de la directive. Bien que le noeud de l ' affaire dont elle est saisie concerne le point de savoir si le calendrier de la chasse de la Giunta regionale de la région de Vénétie est conforme à la directive, la juridiction nationale considère que la validité du calendrier ne peut être appréciée qu ' au regard de la disposition de transposition, la loi n° 157; dans ces circonstances, le tribunal vise à s ' assurer que la loi n° 157 transpose correctement la directive. Pour apporter à la juridiction de renvoi une réponse utile, il convient d ' examiner de manière plus complète l ' étendue des obligations imposées aux États membres par la directive au regard de la chasse d ' oiseaux sauvages plutôt que de limiter l ' examen à la seule question de l ' obligation d ' indiquer des motifs. A la lumière de ces éléments d ' interprétation, la juridiction nationale sera en mesure de décider si, et dans quelle mesure, l ' article 9 de la directive est pertinent pour apprécier la validité du calendrier de la chasse contesté.
27. Compte tenu de l ' étendue des arguments invoqués dans l ' ordonnance de renvoi et par les parties, il peut être utile de rappeler la jurisprudence de la Cour relative à la question générale de la transposition de la directive. Cette question a été soumise à la Cour à de nombreuses occasions dans le passé, dans le cadre de recours en manquement formés par la Commission. La conclusion de la Cour à cet égard, dans les deux premières de ces affaires, mérite d ' être citée intégralement:
" En ce qui concerne la transposition en droit interne de la directive, il convient d ' observer que celle-ci n ' exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale expresse et spécifique et qu ' elle peut se satisfaire d ' un contexte juridique général, dès lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d ' une façon suffisamment claire et précise (voir arrêt du 23 mai 1985, Commission/Allemagne, 29/84, Rec. p. 1661, 1667). Toutefois, l ' exactitude de la transposition revêt une importance particulière dans un cas comme celui en espèce où la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire, aux États membres respectifs" (23) .
28. La Cour a déclaré que
" la législation nationale doit garantir que les espèces d ' oiseaux non énumérées à l ' article 2 ne peuvent être chassées"
et que la législation nationale qui n ' exclut pas que des espèces autres que celles énumérées à l ' annexe II de la directive ne puissent être chassées
" donne lieu à une situation juridique ambiguë"
qui est incompatible avec les obligations qui incombent aux États membres en vertu de la directive (24) . En outre,
" (il) résulte du régime général de protection prévu par la directive que la législation nationale ne peut pas étendre la liste des espèces d ' oiseaux de l ' annexe II pouvant être l ' objet d ' actes de chasse" (25) .
29. La jurisprudence précitée et le libellé de l ' article 9 soulignent le caractère tout à fait exceptionnel de la possibilité qu ' offre cette disposition de déroger à l ' interdiction de tuer les oiseaux protégés prévue à l ' article 5 et aux restrictions à la chasse énoncées à l ' article 7. L ' article 7 constitue une dérogation permanente autorisant la chasse des espèces énumérées, soumise à des conditions relatives essentiellement au maintien de leurs niveaux de population et à leur protection pendant certaines périodes de l ' année particulièrement sensibles. La chasse d ' autres espèces d ' oiseaux sauvages ne peut être justifiée conformément à l ' article 9, ainsi que la Cour l ' a déclaré de manière catégorique, que si les trois conditions suivantes sont remplies:
" (E)n premier lieu, l ' État membre doit restreindre la dérogation au cas où il n ' existe pas d ' autre solution satisfaisante. En second lieu, la dérogation doit être fondée sur au moins un des motifs énumérés d ' une manière limitative sous a), b) et c) du paragraphe 1 de l ' article 9. En troisième lieu, la dérogation doit répondre aux critères précis de forme énumérés au paragraphe 2 dudit article qui ont pour objet de limiter les dérogations au strict nécessaire et d ' en permettre la surveillance par la Commission... (la possibilité de dérogation) ne vise donc qu ' une application concrète et ponctuelle pour répondre à des exigences précises et à des situations spécifiques" (26) .
30. Les séries de conditions fixées par l ' article 9 sont de toute évidence cumulatives et, l ' article lui-même constituant une dérogation aux interdictions prévues aux articles 5 à 8, elles doivent être interprétées de manière stricte. L ' existence d ' une autre solution satisfaisante au problème de la sécurité aérienne ou de la protection des cultures, lequel pourrait autrement justifier le recours à l ' article 9, empêche toute dérogation au titre de cette disposition; la chasse à des fins récréatives est également interdite, puisqu ' elle ne figure pas parmi les motifs pour lesquels les États membres peuvent déroger à ces interdictions. Au surplus, l ' analyse faite par la Cour de cette disposition, citée au point précédent, implique que les paragraphes 1 et 2 de l ' article 9 doivent être lus conjointement; le rôle des conditions de forme établies par le dernier est de permettre une surveillance stricte du respect des conditions préalables énoncées par le premier. Il ressort de la même jurisprudence que, bien que la Cour examine la possibilité qu ' une disposition législative nationale puisse être justifiée par l ' article 9, dans toute procédure en manquement, il incombe à l ' État membre d ' avancer des éléments prouvant que les conditions qui président au bénéfice d ' une telle dérogation sont remplies (27) .
31. Les exigences de la directive concernant la transposition de l ' article 9 ont été précisées dans un certain nombre d ' arrêts ultérieurs, dans des affaires dans lesquelles les États membres ont généralement tenté, le plus souvent sans succès, d ' invoquer cette disposition pour justifier des dispositions de leur droit national qui apparaissent de prime abord comme incompatibles avec la directive. Dans l ' arrêt Commission/Allemagne, la Cour a examiné des dispositions nationales qui dérogeaient à l ' interdiction, notamment, de tuer et de capturer des oiseaux protégés et de détruire leurs nids et leurs oeufs, lorsque ces actes intervenaient dans le cadre de
" l ' exploitation normale du sol liée aux activités agricoles, sylvicoles ou de pêche"
ou
" dans le cadre de la mise en valeur des produits tirés de ces activités" ; la Cour a jugé que ces dérogations
" ne correspondent pas aux exigences posées par l ' article 9
de
la
directive. En
effet, (ces) activités ... ne
peuvent
être assimilées à aucun des motifs énumérés dans l ' article 9 de la directive" (28) . De même, dans l ' arrêt Commission/Pays-Bas, la Cour a constaté que des dispositions nationales autorisant les propriétaires ou usagers de terrains à tuer ou à capturer des oiseaux protégés qui risquent de causer certains dégâts ou nuisances étaient incompatibles avec l ' article 9, paragraphe 1, étant donné que
" le texte (des dispositions nationales), ne subordonn(ait) pas l ' octroi des autorisations à la condition qu ' il n ' y ait pas d ' autre solution satisfaisante comme prévue par l ' article 9, paragraphe 1, de la directive" (29) . Dans l ' arrêt Commission/France, la Cour a jugé incompatible avec la directive des règles nationales qui ne prévoient pas la protection des nids et des oeufs de certaines espèces d ' oiseaux sauvages; puisque la réglementation française en question n ' indiquait pas les raisons justifiant une dérogation ni les critères et conditions posés par l ' article 9, paragraphe 2, elle n ' était pas conforme à l ' article 5 de la directive (30) . La Cour a jugé qu ' une transposition correcte de la directive exigeait qu ' à la fois les interdictions qu ' elle prescrit et les critères sur la base desquels les États membres peuvent déroger à ces interdictions soient repris dans des dispositions nationales précises (31) .
32. Les exigences de transposition n ' empêchent évidemment pas un État membre de déléguer des compétences d ' exécution aux autorités régionales ou provinciales. Il est de jurisprudence constante que
" chaque État membre est libre de répartir, comme il le juge opportun, les compétences sur le plan interne et de mettre en oeuvre une directive au moyen de mesures prises par les autorités régionales ou locales. Cette répartition de compétences ne saurait cependant le dispenser de l ' obligation d ' assurer que les dispositions de la directive soient traduites fidèlement en droit interne" (32) . La Cour a eu récemment l ' occasion de souligner que
" il est ... indispensable que le droit national en cause garantisse effectivement la pleine application de la directive par l ' administration, que la situation juridique découlant de ce droit soit suffisamment précise et claire et que les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et, le cas échéant, de s ' en prévaloir devant les juridictions nationales" (33) .
33. Dans le cas de la loi n° 157, bien qu ' il semble que les régions et les provinces autonomes soient formellement obligées de respecter la directive en application de l ' article 1 er, paragraphes 3 et 4, les termes de l ' article 18, paragraphe 1, de ladite loi pourraient avoir amené ces autorités à croire que l ' État italien avait déjà décidé, à l ' égard des espèces en question et pour les périodes précisées, que les conditions de l ' article 9 étaient déjà remplies. En fait, le simple ajout, sans aucune justification explicite, d ' un certain nombre d ' espèces protégées à la liste de celles dont la chasse est autorisée en vertu de l ' article 7 et de l ' annexe II de la directive tend à ébranler la thèse selon laquelle la loi n° 157 doit être considérée comme une dérogation. Ainsi que nous l ' avons observé ci-dessus, la chasse ne constitue pas en soi un motif de dérogation. Ce serait gravement sous-estimer la réalité que d ' affirmer que cela crée une
" situation juridique ambiguë", incompatible avec les exigences de transposition de la directive.
34. Dans l ' arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Italie (34), la Cour a examiné la compatibilité avec la directive de dispositions nationales en vertu desquelles les autorités régionales étaient chargées de mettre en oeuvre la directive. La loi italienne n° 968 du 27 décembre 1977 conférait aux régions le pouvoir d ' autoriser la capture et la vente d ' oiseaux migrateurs en vue de leur utilisation comme appelants vivants ou à des fins
récréationnelles . La Cour a indiqué que le grief de la Commission
" ne s ' oppose ni à la compétence attribuée aux régions en matière de chasse ni aux réglementations législatives ou administratives établies par lesdites régions" (35) . Le gouvernement italien ne pouvait toutefois pas invoquer l ' article 9 pour justifier la violation apparente des interdictions prescrites par l ' article 5; étant donné que la disposition de droit national pertinente n ' a pas établi les critères et conditions prévus par l ' article 9, paragraphe 2, de la directive ni obligé les régions à tenir compte desdits critères ou conditions, elle a
" apport(é) un élément d ' insécurité juridique quant aux obligations à respecter par les régions dans leurs réglementations. Partant, il n ' est pas garanti que la capture de certaines espèces d ' oiseaux est limitée au strict minimum ... et que les moyens, installations ou méthodes de capture ne sont pas massives et non sélectives ou susceptibles d ' entraîner localement la disparition d ' une espèce. Il en résulte que les éléments essentiels de l ' article 9 de la directive ne sont pas transposés d ' une manière complète, claire et non équivoque dans la législation italienne" (36) . Dans des affaires ultérieures concernant la même législation nationale, la Cour a déclaré que
" il serait contraire au principe de la sécurité juridique qu ' un État membre puisse invoquer le pouvoir réglementaire des autorités régionales pour justifier une législation nationale qui ne respecte pas les interdictions prévues par une directive" (37) . Le raisonnement suivi dans cette affaire, qui concernait également des dérogations accordées en matière de chasse en Italie, s ' applique à notre avis obligatoirement en l ' espèce.
35. La Cour n ' a pas à examiner en l ' espèce les effets en droit italien de la circulaire ministérielle du 29 janvier 1993, qui a invité les régions et les provinces autonomes à n ' accorder des dérogations que conformément à la directive. Il convient toutefois de relever que la transposition fidèle des conditions et des critères de l ' article 9 exige que toute disposition de mise en oeuvre subordonne l ' autorisation de dérogation à la condition que
" il n ' existe pas d ' autre solution satisfaisante", condition préalable essentielle dont la circulaire ne fait pas mention. En outre, il est clair qu ' une pratique administrative d ' un État membre, elle-même conforme à la directive, ne suffit pas à assurer une transposition adéquate de celle-ci (38) ; en revanche, la Cour admet effectivement que des dispositions législatives nationales puissent être assorties d ' autres mesures, pourvu que celles-ci
" revêtent une portée générale et (soient) susceptibles de créer des droits et obligations dans le chef des particuliers"
et que l ' autorité nationale habilitée à prendre ces mesures respecte en fait les dispositions de la directive (39) .
36. A notre avis, il résulte de l ' économie de la directive qu ' un État membre qui choisit d ' instaurer une dérogation au moyen d ' une disposition de droit national et confie l ' adoption des mesures d ' exécution aux autorités régionales ou provinciales ne peut pas chercher à introduire une dérogation exceptionnelle autorisant la chasse en vertu de l ' article 9 comme si elle faisait partie intégrante des dispositions autorisant la chasse en vertu de l ' article 7 de la directive. Ainsi que nous l ' avons noté ci-dessus, l ' article 7 n ' exige le respect d ' aucune condition préalable et subordonne l ' autorisation de chasse des espèces énumérées à certaines conditions minimales assurant le maintien de la population des espèces concernées. L ' extension de la chasse qui peut être opérée en vertu d ' une dérogation au titre de l ' article 9 dépend des motifs pour lesquels la dérogation est utilisée; il nous semble fort probable, par exemple, que la chasse justifiée pour des raisons de sécurité aérienne aurait une aire géographique plus limitée que, disons, la chasse justifiée par la nécessité de prévenir des dommages importants aux cultures et au bétail. Toute dérogation nationale au titre de l ' article 9 doit être limitée à l ' absolue nécessité de l ' occasion de sa création.
37. Il résulte, à notre avis, des constatations qui précèdent que l ' article 9 de la directive ne peut pas être invoqué pour justifier des dispositions nationales qui autorisent la chasse de certaines espèces d ' oiseaux non comprises dans les annexes pertinentes de la directive, lorsque ces dispositions ne contiennent pas de critères clairs et objectifs permettant d ' établir le respect des conditions de dérogation énoncées à l ' article 9, et qui en tout état de cause, ne limitent pas la chasse à ce qui est strictement nécessaire
" pour répondre à des exigences précises et à des situations spécifiques", et ne précisent pas de façon suffisamment claire les obligations qui incombent aux autorités régionales de respecter ces conditions.
38. La Fédération a cherché à invoquer la convention de Berne du 3 décembre 1981 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l ' Europe, à laquelle la Communauté a adhéré par la décision 82/72 (40), et, en particulier, le fait que la convention ne protège pas certaines espèces d ' oiseaux dont la chasse est interdite en vertu de la directive. Premièrement, le fait que la convention ne s ' applique pas à certaines espèces d ' oiseaux menacées ne dispense pas les États membres des obligations résultant pour eux de la directive; l ' absence d ' interdiction de chasser ces espèces n ' équivaut pas à une permission d ' en autoriser la chasse. En outre, la décision 82/72 n ' indique nullement que l ' adhésion de la Communauté à la convention a modifié de quelque manière que ce soit les obligations résultant pour les États membres de la directive, qui était citée dans le préambule de la décision. Enfin, ainsi que la Commission l ' a observé, l ' article 12 de la convention autorise les parties contractantes à adopter des mesures plus rigoureuses que celles prévues; la directive doit être considérée comme une telle mesure.
39. A l ' audience, la Fédération a invoqué le fait que le gouvernement italien avait notifié le 12 août 1992 à la Commission les dérogations qu ' il souhaitait mettre en oeuvre sur la base de l ' article 9 de la directive; la notification d ' une dérogation n ' établit toutefois pas sa conformité avec les dispositions matérielles de l ' article 9, paragraphes 1 et 2. En tout état de cause, selon la Commission, la République italienne n ' a pas mentionné l ' article 18 de la loi n° 157 comme étant une dérogation accordée au titre de l ' article 9 dans son rapport d ' octobre 1992 sur l ' application de la directive (41) . La Fédération s ' est référée également à la circulaire ministérielle du 29 janvier 1993 et à la loi n° 50 adoptée par la région de Vénétie le 9 décembre 1993 pour étayer son allégation selon laquelle les textes italiens pertinents ont instauré les critères en vertu desquels les États membres peuvent déroger aux interdictions prévues par la directive. Non seulement cela contredit son affirmation selon laquelle la loi n° 157 constitue seule la dérogation, mais on comprend mal comment l ' une ou l ' autre de ces réglementations pourrait être pertinente au regard de la validité d ' une décision adoptée le 21 juillet 1992.
iii) Les obligations de la juridiction nationale
40. Lorsqu ' une juridiction nationale se trouve confrontée à une contradiction apparente entre une disposition de droit national, ou un acte administratif pris en vertu d ' une disposition nationale transposant une directive communautaire, et les termes de la directive elle-même, l ' existence des dispositions nationales d ' exécution ne l ' empêche pas de tenir compte des dispositions de la directive, comme le juge national semble le croire dans la présente affaire. De même, si la juridiction nationale n ' est pas en mesure de déterminer si cette disposition nationale ou cet acte administratif sont matériellement conformes à la directive, il lui appartient de vérifier la conformité de cette disposition ou de cet acte avec les termes de la directive elle-même. En fait, la juridiction est tenue, en vertu des articles 5 et 189 du traité, de prendre
" toutes les mesures générales ou particulières propres à assurer l ' exécution"
de l ' obligation des États membres d ' atteindre le résultat visé par une directive particulière;
" (i)l s ' ensuit qu ' en appliquant le droit national, et notamment les dispositions d ' une loi nationale spécialement introduite en vue d ' exécuter la directive ... la juridiction nationale est tenue d ' interpréter son droit national à la lumière du texte et de la finalité de la directive" (42) . Tel est le cas même si la directive accorde à l ' État membre la faculté de déroger à ses dispositions; dans de telles circonstances,
" il incombe à la juridiction nationale devant laquelle la directive est invoquée de constater si la mesure nationale litigieuse se situe en dehors de la marge d ' appréciation des États membres et ne saurait donc être considérée comme une ... dérogation légitime" (43) .
41. L ' existence d ' une règle de droit italien, à laquelle le juge national s ' est référé, qui
l ' empêcherait
d ' examiner
la
compatibilité
avec la directive de la loi n° 157 dans la présente affaire a été mise en doute par la Commission. Quoi qu ' il en soit, la Cour a jugé depuis longtemps que
" serait incompatible avec les exigences inhérentes à la nature même du droit communautaire toute disposition d ' un ordre juridique national ou toute pratique, législative, administrative ou judiciaire, qui aurait pour effet de diminuer l ' efficacité du droit communautaire par le fait de refuser au juge compétent pour appliquer ce droit le pouvoir de faire, au moment même de cette application, tout ce qui est nécessaire pour écarter les dispositions législatives nationales formant éventuellement obstacle ... à la pleine efficacité des normes communautaires" (44) . Il en résulte, à notre avis, que, conformément aux obligations qui incombent à l ' État italien en vertu du traité, le juge national, dans la présente affaire, n ' a pas seulement le pouvoir mais l ' obligation de vérifier la conformité avec les conditions restrictives de l ' article 9 de la directive du calendrier de la chasse établi par la décision n° 4209 de la Giunta regionale de la région de Vénétie, que ce soit en interprétant la disposition pertinente de la loi n° 157 en conformité avec la directive ou en écartant l ' application de toute disposition de cette loi qui serait incompatible avec la directive.
VII ─ Conclusion
42. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit à la question posée par le Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sezione II:
" 1) L ' article 9 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, ne saurait être invoqué pour justifier les dispositions d ' une loi nationale qui délègue aux autorités régionales ou provinciales le pouvoir d ' autoriser la chasse de certaines espèces d ' oiseaux qui ne sont pas comprises dans les annexes pertinentes de la directive, lorsque les dispositions en question ne contiennent pas de critères clairs et objectifs permettant d ' établir le respect des conditions de dérogation énoncées à cet article ou qui ne limitent pas la chasse à ce qui est strictement nécessaire pour répondre à des exigences précises et à des situations spécifiques, ou ne précisent pas de façon suffisamment claire les obligations qui incombent aux autorités régionales de respecter ces conditions.
2) Lorsque la juridiction nationale n ' est pas en mesure de décider si un acte administratif établissant un calendrier de la chasse d ' oiseaux sauvages est conforme aux dispositions législatives nationales qui entendent transposer la directive, il lui appartient de vérifier la conformité matérielle de l ' acte administratif avec les termes de la directive elle-même.
"
(1) .
(1) Directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1, ci-après la
" directive" ).
(2) GURI
n° 46 du 25 février 1992, supplément, p. 3.
(3) GURI
n° 38 du 16 février 1993, p. 37.
(4) Pour être bref, nous sacrifierons la précision en nous référant dans la suite de notre exposé à l ' " Europe"
plutôt qu ' au
" territoire européen des États membres" .
(5) Arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Belgique (247/85, Rec. p. 3029).
(6) Arrêt du 17 janvier 1991, Commission/Italie (C-157/89, Rec. p. I-57).
(7) Arrêt du 15 mars 1990, Commission/Pays-Bas (C-339/87, Rec. p. I-851).
(8) GURI
n° 76 du 1 er
avril 1994, p. 39.
(9) Il s ' agit vraisemblablement de la décision 82/72/CEE du Conseil, du 3 décembre 1981, concernant la conclusion de la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l ' Europe (JO L 38, p. 1).
(10) Citant les arrêts du 4 décembre 1974, Van Duyn (41/74, Rec. p. 1337); du 28 octobre 1975, Rutili (36/75, Rec. p. 1219), et du 22 juin 1989, Costanzo (103/88, Rec. p. 1839).
(11) Citant l ' arrêt du 9 mars 1978, Simmenthal (106/77, Rec. p. 629), et la décision de la Cour constitutionnelle italienne dans son arrêt n° 170 de 1984 (Granital).
(12) Citant l ' arrêt du 6 mai 1980, Commission/Belgique (102/79, Rec. p. 1473).
(13) Arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Belgique, précité à la note 5, point 9; voir le point 27 ci-après.
(14) C-422/93, C-423/93 et C-424/93, Rec. p. I-1567.
(15) Arrêt du 9 décembre 1965, Singer et Fils (44/65, Rec. p. 1191, p. 1198 et 1199).
(16) Arrêt du 19 janvier 1994, SAT Fluggesellschaft (C-364/92, Rec. p. I-43, points 8 à 14).
(17) Arrêt du 3 mars 1994, Eurico Italia e.a. (C-332/92, C-333/92 et C-335/92, Rec. p. I-711, point 17).
(18) Arrêt du 10 avril 1984, Von Colson et Kamann (14/83, Rec. p. 1891, point 26).
(19) Voir, par exemple, l ' arrêt du 23 novembre 1989, Parfümerie-Fabrik 4711 (C-150/88, Rec. p. 3891, point 12).
(20) Arrêt du 16 mars 1978, Pierik (117/77, Rec. p. 825, points 6 et 7).
(21) Arrêt du 6 juillet 1995, BP Soupergaz (C-62/93, Rec. p. I-1883, point 10).
(22) Arrêt Zabala Erasun e.a., précité à la note 14, points 17, 28 et 29.
(23) Arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Italie (262/85, Rec. p. 3073, point 9); voir également l ' arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Belgique, précité à la note 5, point 9.
(24) Arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Belgique, précité à la note 5, points 14 et 16.
(25) Arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Italie, précité à la note 23, point 12.
(26) Arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Italie, précité à la note 23, point 7.
(27) Voir, par exemple, les arrêts du 8 juillet 1987, Commission/Belgique, précité à la note 5, point 34, et Commission/Italie, précité à la note 23, point 14.
(28) Arrêt du 17 septembre 1987 (412/85, Rec. p. 3503, point 19).
(29) Arrêt du 13 octobre 1987 (236/85, Rec. p. 3989, point 13).
(30) Arrêt du 27 avril 1988 (252/85, Rec. p. 2243, point 11).
(31) Arrêt Commission/France, précité à la note 30, point 19, et arrêt du 15 mars 1990, Commission/Pays-Bas, précité à la note 7, point 28.
(32) Arrêt
du
14
janvier
1988, Commission/Belgique (227/85, 228/85, 229/85 et 230/85, Rec. p. 1, point 9).
(33) Arrêt du 23 mars 1995, Commission/Grèce (C-365/93, Rec. p. I-499, point 9).
(34) Précité à la note 23.
(35) Loc. cit., point 33.
(36) Loc. cit., point 39.
(37) Arrêt du 17 janvier 1991, Commission/Italie, précité à la note 6, point 17.
(38) Arrêt du 13 octobre 1987, Commission/Pays-Bas, précité à la note 29, point 18.
(39) Arrêt du 15 mars 1990, Commission/Pays-Bas, précité à la note 7, points 7 et 8.
(40) Précitée à la note 9.
(41) Des notifications ont toutefois été faites à l ' égard de neuf des douze espèces énumérées à l ' article 18, paragraphe 1 [ Deuxième rapport sur l ' application de la directive 79/409/CEE sur la conservation des oiseaux sauvages, COM(93) 572 final, du 24 novembre 1993, p. 88].
(42) Arrêt Von Colson et Kamann, loc. cit., précité à la note 18.
(43) Arrêt du 1 er
février 1977, Nederlandse Ondernemingen (51/76, Rec. p. 113, point 29).
(44) Arrêt du 19 juin 1990, Factortame e.a. (C-213/89, Rec. p. I-2433, point 20).