DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
25 juillet 2023 (*)
« Recours en indemnité – Politique économique et monétaire – Déclaration de la présidente de la BCE lors d’une conférence de presse – Répartition des compétences entre les organes de la BCE – Violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Lien de causalité – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑90/23,
Aldo D’Agostino, demeurant à Naples (Italie), représenté par Me M. De Siena, avocate,
partie requérante,
contre
Banque centrale européenne (BCE),
représentée par MM. O. Heinz, M. Ioannidis, L. Cardone et Mme M. Szablewska, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de M. R. da Silva Passos (rapporteur), président, Mmes N. Półtorak et T. Pynnä, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 268 TFUE, le requérant, M. Aldo D’Agostino, demande réparation des préjudices qu’il aurait subis à la suite d’une déclaration prononcée par la présidente de la Banque centrale européenne (BCE) le 12 mars 2020.
Antécédents du litige
2        Le requérant est un entrepreneur italien. Les 5 et 6 mars 2020, il s’est porté acquéreur de plusieurs titres financiers à effet de levier dénommés « SI FTSE.COPERP », pour un montant total de 846 285,15 euros (ci-après les « titres à effet de levier »). À travers l’effet de levier appliqué à ces titres, les gains quotidiens générés par le montant investi pouvaient être multipliés par sept, un tel facteur multiplicatif s’appliquant également aux pertes quotidiennes.
3        Le 12 mars 2020, lors d’une conférence de presse visant à présenter les mesures prises par le conseil des gouverneurs de la BCE en réaction à la pandémie de COVID-19, la présidente de la BCE a déclaré que « [l]a BCE] répondr[ait] présent, en utilisant toute [sa] flexibilité, mais [qu’elle] n’[était] pas là pour réduire les écarts [de taux d’intérêts] », avant de préciser que « [c]e n’[étai]t ni [l]a fonction ni [l]a mission [de la BCE] » (ci-après la « déclaration en cause »).
4        Le même jour, l’indice boursier de la bourse de Milan (Italie) a enregistré une baisse de 16,92 %.
5        Le 26 mai 2021, le requérant a adressé à la BCE un courrier aux termes duquel il exposait notamment que la déclaration en cause avait entraîné une chute de la valeur des titres à effet de levier d’un niveau équivalant au montant qu’il avait investi en acquérant ces titres. Ainsi, par ce même courrier, le requérant demandait l’indemnisation de préjudices qu’il aurait subis du fait de la déclaration en cause.
6        Par courriel du 13 octobre 2021, la BCE a rejeté la demande indemnitaire présentée par le requérant.
Conclusions des parties
7        Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        condamner la BCE à réparer les préjudices qu’il aurait subis du fait de la déclaration en cause, correspondant, premièrement, à un préjudice matériel évalué à 1 840 493,24 euros, deuxièmement, à un préjudice moral évalué à 1 million d’euros, ces sommes devant, à titre subsidiaire, être déterminées par le Tribunal et, en tout état de cause, majorées d’intérêts moratoires à compter du 12 mars 2020 et jusqu’à indemnisation effective ;
–        condamner la BCE à lui verser un montant fixé en équité par le Tribunal, en réparation du préjudice résultant de la perte de chance qu’il aurait subie ;
–        condamner la BCE aux dépens.
8        La BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ou, en tout état de cause, manifestement non fondé ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
9        Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, lorsque le Tribunal est manifestement incompétent pour connaître d’un recours ou lorsqu’un recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
10      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
11      Le requérant expose que, à la suite de la déclaration en cause, les titres à effet de levier ont vu leur valeur chuter de 99,47 %. En particulier, il souligne que, s’agissant de titres avec un effet de levier multipliant par sept les pertes subies (voir point 2 ci-dessus), toute diminution de plus de 14 % desdits titres entraînerait une perte totale de leur valeur, empêchant ainsi qu’ils retrouvent leur valeur initiale et génèrent des profits.
12       Ainsi, la BCE devrait être condamnée, au titre de sa responsabilité non contractuelle, à réparer plusieurs préjudices subis par le requérant, qui consistent en substance, d’une part, en un préjudice matériel correspondant à 99,47 % du montant d’achat des titres à effet de levier ainsi qu’au manque à gagner et à une perte de chance liés aux profits qu’il aurait pu tirer de la cession, à un prix plus élevé, de ces titres et, d’autre part, en un préjudice moral évalué à 1 million d’euros.
13      Aux termes de l’article 340, troisième alinéa, TFUE, la BCE doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par elle-même ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.
14      L’engagement de la responsabilité non contractuelle de la BCE, au sens de cette disposition, est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions présentant un caractère cumulatif, à savoir l’illégalité du comportement reproché à la BCE, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué. Étant donné le caractère cumulatif de ces conditions, le recours doit être rejeté dans son ensemble lorsqu’une seule de ces conditions n’est pas remplie (arrêts du 7 octobre 2015, Accorinti e.a./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, points 65 et 66 ; du 24 janvier 2017, Nausicaa Anadyomène et Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, non publié, EU:T:2017:21, point 68, et du 23 mai 2019, Steinhoff e.a./BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, points 52 et 143).
15      S’agissant de la condition relative à l’illégalité du comportement reproché à la BCE, la jurisprudence exige que soit établie une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers (voir arrêt du 7 octobre 2015, Accorinti e.a./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, point 67 et jurisprudence citée). À cet égard, une règle de droit a pour objet de conférer des droits aux particuliers lorsqu’elle engendre un avantage susceptible d’être qualifié de droit acquis, qu’elle a pour fonction de protéger les intérêts des particuliers ou qu’elle procède à l’attribution de droits au profit des particuliers dont le contenu peut être suffisamment identifié (voir arrêt du 23 mai 2019, Steinhoff e.a./BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, point 140 et jurisprudence citée).
16      C’est ainsi qu’il a été jugé, à propos de dispositions de nature institutionnelle, que de telles dispositions n’étaient pas susceptibles d’être qualifiées de règle de droit conférant des droits aux particuliers (voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 2007, Fédération des industries condimentaires de France e.a./Commission, T‑90/03, non publié, EU:T:2007:208, point 61 ; ordonnances du 27 octobre 2008, Pellegrini/Commission, T‑375/07, non publiée, EU:T:2008:466, point 19, et du 10 décembre 2021, Intersagunto Terminales/Espagne et Commission, T‑626/21, non publiée, EU:T:2021:908, point 16).
17      De même, il ressort de la jurisprudence que le non-respect du système de répartition des compétences entre les différentes institutions de l’Union européenne, qui a pour but d’assurer le respect de l’équilibre institutionnel prévu par les traités et non la protection des particuliers, ne peut, à lui seul, suffire à engager la responsabilité de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE. Il en irait différemment si une mesure de l’Union était adoptée en méconnaissance non seulement de la répartition des compétences entre les institutions, mais également, en ses dispositions matérielles, d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers (voir arrêt du 19 avril 2012, Artegodan/Commission, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, point 81 et jurisprudence citée). Étant donné que l’article 340, deuxième alinéa, TFUE relatif à la responsabilité non contractuelle de l’Union prévoit les mêmes conditions de fond que celles prévues à l’article 340, troisième alinéa, TFUE, cette jurisprudence s’applique également dans le cadre d’un recours tendant à l’engagement de la responsabilité non contractuelle de la BCE (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2016, IPSO/BCE, T‑713/14, EU:T:2016:727, point 155 et jurisprudence citée).
18      En l’espèce, le requérant soutient que, par la déclaration en cause, la présidente de la BCE a méconnu l’article 127 TFUE, les articles 3, 10 à 13 et 38 du protocole no 4 sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la BCE (ci-après les « statuts du SEBC et de la BCE »), ainsi que les articles 17.2 et 17.3 de la décision 2004/257/CE de la BCE, du 19 février 2004, portant adoption du règlement intérieur de la BCE (JO 2004, L 80, p. 33).
19      D’emblée, il convient de constater que le requérant ne soutient pas qu’il tire des droits subjectifs de ces dispositions, ni même que celles-ci seraient de nature à conférer des droits aux particuliers. En effet, le requérant considère que, en prononçant la déclaration en cause, la présidente de la BCE a commis un abus de pouvoir et outrepassé ses compétences en modifiant unilatéralement l’orientation de la politique monétaire de la zone euro, alors que, en vertu des dispositions précitées, la détermination d’une telle orientation relève de la seule compétence du conseil des gouverneurs de la BCE.
20      S’agissant concrètement des dispositions dont le requérant invoque la violation, en premier lieu, il convient de relever que l’article 127, paragraphe 1, TFUE prévoit que l’objectif principal de la politique monétaire de l’Union est le maintien de la stabilité des prix et que, sans préjudice de cet objectif, le Système européen de banques centrales (SEBC) apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de celle-ci, tels que définis à l’article 3 TUE. L’article 127, paragraphes 2 et 3, TFUE énumère les missions fondamentales relevant du SEBC, qui consistent à définir et à mettre en œuvre la politique monétaire de l’Union, à conduire les opérations de change, à détenir et à gérer les réserves officielles de change des États membres, sans préjudice de la détention et de la gestion de fonds de roulement en devises par leurs gouvernements, ainsi qu’à promouvoir le bon fonctionnement de systèmes de paiement. L’article 127, paragraphe 5, TFUE dispose que le SEBC contribue à la bonne conduite des politiques menées par les autorités compétentes en ce qui concerne le contrôle prudentiel des établissements de crédit et la stabilité du système financier. Enfin, il ressort de l’article 127, paragraphes 4 et 6, TFUE que la BCE doit être consultée avant l’adoption de tout acte de l’Union ou national dans les domaines relevant de sa compétence, qu’elle peut, dans ces mêmes domaines, soumettre des avis aux institutions, organes et organismes de l’Union ou aux autorités nationales et qu’elle peut se voir confier, par le Conseil de l’Union européenne, certaines missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l’exception des entreprises d’assurance.
21      Il s’ensuit que l’article 127 TFUE a pour objet à la fois de fixer les objectifs, en des termes généraux, de la politique monétaire de l’Union et de déterminer les moyens dont dispose le SEBC pour mettre en œuvre cette politique ainsi que certaines modalités propres à l’action de la BCE par rapport aux autres institutions de l’Union et aux autorités nationales. En sa qualité de norme visant à déterminer les objectifs de la politique monétaire de l’Union et attributive de compétences pour le SEBC et la BCE dans ce domaine, l’article 127 TFUE revêt une nature institutionnelle et n’est pas de nature à conférer des droits aux particuliers (voir, en ce sens, arrêt du 9 février 2022, QI e.a./Commission et BCE, T‑868/16, sous pourvoi, EU:T:2022:58, point 100).
22      La même conclusion s’impose à l’égard de l’article 3 des statuts du SEBC et de la BCE, qui a pour seul objet d’établir la mission du SEBC, en renvoyant expressément à certaines dispositions de l’article 127 TFUE.
23      En deuxième lieu, les articles 10 et 11 des statuts du SEBC et de la BCE sont relatifs aux organes de décision de la BCE que sont, respectivement, le conseil des gouverneurs et le directoire. Ces dispositions se limitent à régir la composition de ces organes ainsi que les modalités de prise de décision en leur sein. Ainsi, ces dispositions revêtent une nature institutionnelle et n’ont pas pour objet de conférer des droits aux particuliers.
24      En troisième lieu, l’article 12 des statuts du SEBC et de la BCE, intitulé « Responsabilité des organes de direction », dispose que, d’une part, le conseil des gouverneurs de la BCE « arrête les orientations et prend les décisions nécessaires à l’accomplissement des missions confiées au SEBC », « définit la politique monétaire de l’Union, y compris, le cas échéant, les décisions concernant les objectifs monétaires intermédiaires, les taux directeurs et l’approvisionnement en réserves dans le SEBC », « arrête les orientations nécessaires à leur exécution » (article 12.1, premier alinéa), adopte « un règlement intérieur déterminant l’organisation interne de la BCE et de ses organes de décision » (article 12.3) ainsi que certaines décisions en matière de coopération internationale (article 12.5) et exerce certaines fonctions consultatives (article 12.4). D’autre part, selon cette même disposition, le directoire de la BCE « met en œuvre la politique monétaire conformément aux orientations et aux décisions arrêtées par le conseil des gouverneurs », « donne les instructions nécessaires aux banques centrales nationales », « peut recevoir délégation de certains pouvoirs par décision du conseil des gouverneurs » (article 12.1, deuxième alinéa) et est « responsable de la préparation des réunions du conseil des gouverneurs » (article 12.2).
25      Partant, l’article 12 des statuts du SEBC et de la BCE a pour unique objet la répartition des compétences entre les organes de décision de la BCE et ne constitue, dès lors, pas une disposition ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
26      De la même manière, l’article 13 des statuts du SEBC et de la BCE se limite à régir les attributions du président de la BCE, lequel « préside le conseil des gouverneurs et le directoire de la BCE » et « représente la BCE à l’extérieur ». Partant, cette disposition ne peut pas être regardée comme conférant des droits aux particuliers.
27      En quatrième lieu, l’article 38 des statuts du SEBC et de la BCE, intitulé « Signataires », dispose que « [l]a BCE est juridiquement engagée vis-à-vis des tiers par le président ou deux membres du directoire, ou par la signature de deux membres de son personnel dûment autorisés par le président à signer au nom de la BCE ». Cette disposition, qui se limite à prévoir les conditions de forme dans lesquelles les actes de la BCE sont juridiquement contraignants à l’égard des tiers, n’est pas davantage de nature à conférer des droits aux particuliers dont le requérant pourrait se prévaloir dans le cadre d’un recours en responsabilité non contractuelle.
28      La même conclusion doit s’imposer à l’égard, d’une part, de l’article 17.2 de la décision 2004/257, qui a trait aux conditions relatives à la motivation, à la notification et à la publication des orientations arrêtées par le conseil des gouverneurs de la BCE et, d’autre part, de l’article 17.3 de la même décision, relatif à la délégation, par le conseil des gouverneurs de la BCE, de ses pouvoirs normatifs au directoire.
29      En dernier lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel, en prononçant la déclaration en cause, la présidente de la BCE a commis un « abus de pouvoir », il convient de constater que cet argument ne fait l’objet d’aucun développement spécifique dans la requête. En effet, un tel abus est uniquement présenté comme une conséquence de la prétendue violation, par la présidente de la BCE, des dispositions visées au point 18 ci-dessus. Ainsi, dès lors que ces dispositions n’ont pas pour objet de conférer des droits aux particuliers, il doit en aller de même s’agissant de l’abus de pouvoir allégué dans la requête.
30      Il découle de ce qui précède que, au soutien de son recours, le requérant n’a invoqué la violation d’aucune règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, de sorte que la première des trois conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de la BCE, visées au point 14 ci-dessus, n’est manifestement pas remplie.
31      Au surplus, s’agissant de la condition d’engagement de la responsabilité non contractuelle de la BCE relative au lien de causalité, il convient de rappeler que celle-ci porte sur l’existence d’un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement reproché à cette institution et le dommage, lien dont il appartient à la partie requérante d’apporter la preuve, de telle sorte que le comportement reproché doit être la cause déterminante du préjudice (voir arrêt du 13 décembre 2018, Union européenne/ASPLA et Armando Álvarez, C‑174/17 P et C‑222/17 P, EU:C:2018:1015, point 23 et jurisprudence citée).
32      Or, en l’espèce, s’agissant du préjudice matériel allégué correspondant à 99,99 % du montant d’achat des titres à effet de levier, le requérant n’établit pas que la baisse de valeur enregistrée par ces titres était directement imputable à la déclaration en cause.
33      D’une part, certes, le requérant prend appui sur le rapport d’un expert-comptable dont il ressort que la chute de l’indice boursier de Milan, le 12 mars 2020, était imputable à la déclaration en cause et que c’est cette chute qui a entraîné la baisse de valeur des titres à effet de levier. Toutefois, il convient de relever qu’un tel rapport a été établi, à la demande du requérant, par son « conseiller financier de confiance », aux fins de l’introduction du présent recours. Ainsi, ledit rapport doit se voir attribuer une valeur probante fortement limitée (voir, par analogie, arrêt du 5 mai 2021, ITD et Danske Fragtmænd/Commission, T‑561/18, EU:T:2021:240, point 122).
34      D’autre part, il ressort des autres éléments de preuve produits par le requérant que, dès le mois de février 2020, soit plusieurs jours avant la déclaration en cause, datée du 12 mars 2020, la valeur des titres à effet de levier avait entamé une forte baisse, qui s’est poursuivie après ladite déclaration.
35      À cet égard, il convient de souligner que l’achat par un investisseur de titres financiers constitue, par définition, une transaction comportant un certain risque financier, dans la mesure où elle est soumise aux aléas de l’évolution des marchés des capitaux. Il en va d’autant plus ainsi en l’espèce que le requérant a fait le choix d’acquérir des titres particulièrement risqués, dans la mesure où ils étaient affectés d’un effet de levier susceptible d’entraîner la multiplication par sept non seulement des gains générés par un investissement, mais aussi des pertes subies à la suite de ce dernier (voir point 2 ci-dessus). D’ailleurs, selon un document produit par le requérant, l’établissement bancaire émetteur de ces titres leur avait attribué un coefficient de risque de 7, sur une échelle allant de 1 à 7.
36      Il est donc manifeste que le requérant n’a pas établi que la déclaration en cause était la cause directe du préjudice matériel allégué correspondant à 99,99 % du montant de la perte de valeur des titres à effet de levier. Par voie de conséquence, il ne peut davantage être considéré que le requérant a établi que la déclaration en cause était la cause directe des préjudices prétendument constitués par un manque à gagner et par une perte de chance, résultant tous deux des profits qu’il aurait, respectivement, tirés ou pu tirer de la cession, à un prix plus élevé, des titres à effet de levier.
37      De la même manière, s’agissant du préjudice moral allégué, le requérant fait valoir que, à la suite de la perte de valeur des titres à effet de levier, il apparaît comme un entrepreneur qui a perdu une partie substantielle de son patrimoine, ce qui a affecté sa réputation, en particulier auprès du système bancaire. Toutefois, dès lors que le requérant n’a pas établi le lien de causalité entre la déclaration en cause et la perte de valeur des titres à effet de levier (voir point 36 ci-dessus), il ne peut davantage soutenir que ladite déclaration est à l’origine du préjudice moral allégué prétendument consécutif à une telle perte de valeur.
38      Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de la BCE relatives à l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, d’une part, et à l’existence d’un lien de causalité entre le comportement reproché et le préjudice invoqué, d’autre part, ne sont manifestement pas remplies. Partant, le recours doit être rejeté dans son ensemble comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit, sans qu’il soit nécessaire d’examiner l’autre condition d’engagement d’une telle responsabilité, relative à l’existence d’un préjudice réel et certain, et les fins de non-recevoir soulevées par la BCE dans son mémoire en défense.
Sur les dépens
39      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la BCE.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
2)      M. Aldo D’Agostino est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 25 juillet 2023.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
R. da Silva Passos
*      Langue de procédure : l’italien.