61998CC0449_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. International Express Carriers Conference (herefter »IECC«) har i sag C-449/98 P og C-450/98 P iværksat appel til prøvelse af to domme, som Retten i Første Instans (Tredje Udvidede Afdeling) afsagde den 16. september 1998 i sag T-110/95 og i de forenede sager T-133/95 og T-204/95 .
Ved den første af de nævnte domme frifandt Retten Kommissionen i en sag, IECC havde anlagt med påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 17. februar 1995 om ikke at fortsætte behandlingen af dens klage over en aftale om fastsættelse af priser i forbindelse med de terminalafgifter, der finder anvendelse mellem forskellige offentlige posttjenester.
Ved den anden af de nævnte domme frifandt Retten Kommissionen i en sag, IECC havde anlagt med påstand om annullation af Kommissionens beslutninger af 6. april og 14. august 1995 om ikke at forfølge visse offentlige posttjenesters angiveligt konkurrencefordrejende former for praksis i forbindelse med forskellige former for remail.
I betragtning af ligheden mellem de forhold, der ligger til grund for de to sager, og, i mindre grad, mellem de hermed forbundne retsspørgsmål, har jeg valgt at behandle dem inden for rammerne af ét forslag til afgørelse.
II - De faktiske omstændigheder
2. De faktiske omstændigheder, som de fremgår af de anfægtede domme, kan fremstilles således:
A - International Express Carriers Conference (IECC) og remail
3. IECC er en organisation, som varetager interesserne for en række virksomheder, som udfører ekspresbesørgelse af post. Organisationens medlemmer tilbyder bl.a. såkaldt »remail«, som består i at befordre post fra et land A til et andet land B, hvor posten overgives til den lokale offentlige posttjeneste med henblik på forsendelse på dens eget område eller til et andet land A eller C.
4. Normalt sondres der mellem tre former for remail:
- »Remail ABC«, hvor situationen er den, at post fra et land A af private selskaber befordres og overgives til postsystemet i et andet land B med henblik på forsendelse gennem det klassiske internationale postsystem til et land C, hvor den endelige postmodtager bor.
- »Remail ABB«, hvor situationen er den, at post fra et land A af private selskaber befordres og overgives til postsystemet i et andet land B med henblik på forsendelse til den endelige postmodtager, som ligeledes bor i land B.
- »Remail ABA«, hvor situationen er den, at post fra et land A af private selskaber befordres og overgives til postsystemet i et andet land B med henblik på tilbagesendelse gennem det klassiske internationale postsystem til land A, hvor den endelige postmodtager bor.
5. Ud over disse tre former for remail findes ligeledes den såkaldte »ikke-fysiske remail«. Situationen er her den, at oplysninger fra et land A elektronisk forsendes til et andet land B, hvor de i den foreliggende form eller i ændret form udskrives på papir og derefter befordres og overgives til postsystemet i land B eller et andet land C med henblik på forsendelse gennem det klassiske internationale postsystem til et land A, B eller C, hvor den endelige postmodtager bor.
B - Terminalafgifter og Verdenspostforeningens konvention
6. Verdenspostforeningens konvention, som blev vedtaget den 10. juli 1964 inden for rammerne af De Forenede Nationer, og som alle Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater har tiltrådt, udgør grundlaget for forholdet mellem postvæsener i hele verden. Som led i konventionen er oprettet Den Europæiske Konference af Post- og Teleadministrationer (herefter »CEPT«), som alle de europæiske postvæsener, der er omfattet af appellantens klage, er tilsluttet.
7. I postsystemerne medfører sorteringen af »indgående« post og udleveringen heraf til de endelige modtagere store omkostninger for de offentlige posttjenester. Verdenspostforeningens medlemsstater vedtog derfor i 1969 en ordning med faste udligningstakster for forskellige typer post, benævnt »terminalafgifter«. Herved ændrede man den ordning, som havde været gældende siden oprettelsen af Verdenspostforeningen, og hvorefter de respektive offentlige posttjenester afholdt udgifterne ved sortering og udlevering af indgående post og ikke fakturerede de offentlige posttjenester i oprindelseslandene disse udgifter. Den økonomiske værdi af den tjenesteydelse, som blev præsteret af de nationale postvæsener, deres omkostningsstruktur og de beløb, som blev faktureret kunderne, kunne variere meget . Forskellen mellem prisen for forsendelsen af indenlandsk og udenlandsk post i de forskellige medlemsstater og størrelsen af »terminalafgifterne« i forhold til de forskellige priser, som gælder på nationalt plan, er blandt de afgørende forhold, som ligger til grund for fremkomsten af remail. De virksomheder, som forestår remail, ønsker bl.a. at opnå fordele ved prisforskellene ved at tilbyde erhvervsvirksomheder at befordre deres post til de offentlige posttjenester, som tilbyder det bedste forhold mellem kvalitet og pris for en bestemt destination.
8. Det bestemmes i artikel 23 i verdenspostkonventionen fra 1984, der svarer til artikel 25 i verdenspostkonventionen fra 1989:
»1. Intet medlemsland er forpligtet til at befordre eller omdele til adressaterne brevpostforsendelser, som afsendere, der er bosiddende på dets territorium, afgiver eller lader afgive til postbesørgelse i et andet land for at drage fordel af de dér gældende lavere takster. Dette gælder ligeledes forsendelser af den omhandlede art, som indleveres i stort antal, hvad enten indleveringen er foretaget for at drage fordel af lavere takster eller ej.
2. Stk. 1 finder anvendelse uden forskel såvel med hensyn til forsendelser, der er bragt i stand til afsendelse i det land, i hvilket afsenderen bor, og derefter er bragt over grænsen, som med hensyn til forsendelser, der er bragt i stand til afsendelse i et andet land.
3. Vedkommende poststyrelse har ret til enten at tilbagesende de omhandlede forsendelser til afsendelsesstedet eller til at opkræve sin indenrigske porto for dem. Hvis afsenderen nægter at betale denne porto, kan forsendelserne behandles i overensstemmelse med den pågældende poststyrelses nationale lovgivning.
4. Intet medlemsland er forpligtet til at modtage, befordre eller omdele til adressaterne brevpostforsendelser, som afsendere afgiver eller lader afgive til postbesørgelse i store mængder i et andet land end det, hvori de er bosiddende. Den pågældende poststyrelse kan tilbagesende sådanne forsendelser til afsendelsesstedet eller tilbagesende dem til afsenderne uden at tilbagebetale forudbetalt porto.«
C - IECC's klage og CEPT-aftalen fra 1987
9. Den 13. juli 1988 indgav IECC en klage til Kommissionen i henhold til artikel 3, stk. 2, i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (herefter »forordning nr. 17«). Klageren anførte i det væsentlige, at visse offentlige posttjenester i Det Europæiske Fællesskab og tredjelande i oktober 1987 havde indgået en aftale i Bern om fastsættelse af priser i forbindelse med terminalafgifter (herefter »CEPT-aftalen«), og at visse offentlige posttjenester tilstræbte at anvende en aftale om opdeling af markederne ved med henvisning til verdenspostkonventionens artikel 23 at nægte at omdele post, som indleveres af en kunde til en offentlig posttjeneste i et andet land end det land, hvori afsenderen er bosiddende.
10. I den del af klagen, som angår CEPT-aftalen, anførte IECC nærmere, at en lang række offentlige posttjenester i Fællesskabet ved et møde i Det Forenede Kongerige i april 1987 havde overvejet, om det ville være hensigtsmæssigt at vedtage en fælles politik for at imødegå konkurrencen fra private virksomheder, som udfører remail. En arbejdsgruppe, som var blevet nedsat under CEPT, havde senere i det væsentlige foreslået en stigning i terminalafgifterne, vedtagelse af en fælles adfærdskodeks og en forbedring af servicen over for kunderne. I oktober 1987 vedtog arbejdsgruppen nye regler om terminalafgifter, CEPT-aftalen, indeholdende en ny fast takst, som i virkeligheden var højere end den tidligere gældende.
11. Det er endvidere ubestridt, at 14 offentlige posttjenester, herunder 12 tjenester i Det Europæiske Fællesskab, den 17. januar 1995 undertegnede en foreløbig aftale om terminalafgifter, der skulle træde i stedet for CEPT-aftalen fra 1987. Ved aftalen, som betegnes »REIMS-aftalen« (System for the Remuneration of Exchanges of International Mails between Public Postal Operators with a Universal Service Obligation - system for godtgørelse af obligatorisk besørgelse af international post), indføres i det væsentlige et system, hvorefter postvæsenet på bestemmelsesstedet over for postvæsenet på afsendelsesstedet anvender en fast procent af sin indenrigstakst for al post, det modtager. En endelig udgave af aftalen blev undertegnet den 13. december 1995 og anmeldt til Kommissionen den 19. januar 1996 .
D - Behandlingen af klagen
12. Den første del af IECC's klage vedrørte anvendelsen af EF-traktatens artikel 85 (nu artikel 81 EF) på CEPT-aftalen.
13. I den anden del af klagen anførte IECC, at visse offentlige posttjenester anvendte en ordning med henblik på at fordele de nationale postmarkeder på grundlag af verdenspostkonventionens artikel 23. Ifølge IECC forsøgte den britiske, den tyske og den franske posttjeneste (herefter henholdsvis »Post Office«, »Deutsche Post« og »La Poste«) endvidere at tilskynde erhvervsvirksomheder til ikke at anvende private remail-virksomheder, f.eks. IECC's medlemmer, og at tilskynde andre offentlige posttjenester til ikke at samarbejde med sådanne private virksomheder, således som det bl.a. fremgår af en skrivelse, Post Office i januar 1987 fremsendte til en række offentlige posttjenester, herunder en posttjeneste i Fællesskabet.
14. Endvidere anførte IECC, at Deutsche Post i foråret 1988 forsøgte at lægge hindringer i vejen for remail ved over for de tyske brugere heraf at henvise til bestemmelsen i verdenspostkonventionens artikel 23 og nægte at viderebefordre samt tilbagesende »indgående« udenlandsk post, når modtageren var hjemmehørende i Tyskland.
15. De offentlige posttjenester, som er nævnt i appellantens klage, indgav i november 1988 deres svar på de spørgsmål, Kommissionen havde stillet. I perioden fra juni 1989 til februar 1991 blev der ført en omfattende korrespondance mellem dels IECC, dels tjenestemænd i Generaldirektoratet for Konkurrence (GD IV) og kommissionsmedlemmerne M. Bangemann's og Sir Leon Brittan's kabinetter.
16. Den 18. april 1991 meddelte Kommissionen IECC, at den »havde besluttet at indlede en procedure i henhold til bestemmelserne i Rådets forordning nr. 17 [...] på grundlag af EF-traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86«.
17. Den 7. april 1993 meddelte Kommissionen IECC, at den den 5. april 1993 havde vedtaget en meddelelse om klagepunkter, som skulle fremsendes til de berørte offentlige posttjenester.
18. Den 13. juli 1994 fremsendte Kommissionen en skrivelse til IECC, hvori den udtrykte bekymring over »det stigende antal tilfælde, hvor post, der fysisk er fremstillet i f.eks. Nederlandene, og som skal befordres til tyske kunder, nægtes befordret og af [Deutsche Post] anses for ikke-fysisk ABA-remail [...]«.
19. Den 26. juli 1994 opfordrede IECC i medfør af EF-traktatens artikel 175 (nu artikel 232 EF) Kommissionen til at fremsende en skrivelse i henhold til artikel 6 i Kommissionens forordning nr. 99/63/EØF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Rådets forordning nr. 17 til organisationen, såfremt den fandt, at det ikke var nødvendigt at vedtage et forbud over for de offentlige posttjenester.
20. Den 23. september 1994 fremsendte Kommissionen en skrivelse til IECC, hvori den meddelte, at den havde til hensigt at forkaste den del af klagen, som vedrørte anvendelsen af traktatens artikel 85 på CEPT-aftalen, og anmodede i overensstemmelse med artikel 6 i forordning nr. 99/63 organisationen om at fremsætte sine bemærkninger. For så vidt angår de tilfælde, hvor ikke-fysisk ABA-remail var nægtet befordret, anførte Kommissionen, at den »anser denne adfærd for meget alvorlig og agter at bringe sådant misbrug til ophør«.
21. Ved skrivelse af 23. november 1994 fremsatte IECC sine bemærkninger til Kommissionens skrivelse og opfordrede samtidig i overensstemmelse med traktatens artikel 175 Kommissionen til at tage stilling til den samlede klage. IECC begærede ligeledes aktindsigt.
E - Beslutningen af 17. februar 1995
22. Den 15. februar 1995 anlagde IECC, der fandt, at Kommissionen ikke havde taget stilling i overensstemmelse med traktatens artikel 175, et passivitetssøgsmål, som er registreret under nr. T-28/95. To dage senere, den 17. februar 1995, fremsendte Kommissionen til IECC den endelige beslutning om forkastelse af klagen for så vidt angår anvendelsen af EF-traktatens artikel 85 på CEPT-aftalen. Denne beslutning var genstand for annullationssøgsmålet i sag T-110/95 og er ligeledes genstand for nærværende appel, som er registreret under nr. C-449/98 P (herefter »beslutningen af 17. februar 1995«).
23. I beslutningen af 17. februar 1995 anførte Kommissionen:
»5. [...] Vores væsentligste indvending mod systemet med terminalafgifter i CEPT-aftalen fra 1987 var, at dette system ikke byggede på de omkostninger, posttjenesterne havde i forbindelse med behandlingen af indgående international post [...] I meddelelsen af klagepunkter understregedes det derfor, at den porto, som opkræves af posttjenesterne for behandling af indgående international post, bør svare til de omkostninger, tjenesterne afholder.
6. Kommissionen indrømmede, at det kunne være vanskeligt præcist at beregne disse omkostninger, og anførte, at de indenrigske takster kunne anses for at være en passende indikation heraf [...]
8. [...] Kommissionen er blevet holdt løbende orienteret om udviklingen i forhandlingerne om det foreslåede REIMS-system. Den 17. januar 1995 undertegnede fjorten offentlige virksomheder [...] en foreløbig aftale om terminalafgifter med henblik på gennemførelse med virkning fra den 1. januar 1996. Ifølge oplysninger, som uformelt er meddelt af International Post Corporation, indføres der ved den nyligt undertegnede aftale et system, hvorefter den offentlige posttjeneste i bestemmelseslandet over for den offentlige posttjeneste i afsendelseslandet fakturerer en fast procentsats af sin indenrigstakst for al post, der modtages.
9. Kommissionen har noteret sig, at de offentlige posttjenester aktivt forsøger at udarbejde et system med nye takster, og finder på nuværende tidspunkt, at parterne søger at imødegå Kommissionens indvendinger med hensyn til konkurrencereglerne, som også er kommet til udtryk i Deres klage vedrørende det tidligere gældende system. Det er næppe sandsynligt, at en fortsættelse af den procedure, der blev indledt med henblik på at undersøge, om CEPT-systemet fra 1987, som snart ikke længere vil være gældende, udgør en overtrædelse, vil føre til et for Deres kunder mere gunstigt resultat. En beslutning, hvorved der fastslås en overtrædelse, vil sandsynligvis kun forsinke reformen og den grundlæggende omstrukturering af terminalafgiftssystemet, som er undervejs, mens den ændrede ordning forventes gennemført snarest. Når henses til dommen [...] i Automec II-sagen, finder Kommissionen, at det ikke vil være i Fællesskabets interesse, at Kommissionen på nuværende tidspunkt anvender sine begrænsede ressourcer på at afslutte behandlingen af den del af Deres klage, som vedrører terminalafgifter, ved en forbudsbeslutning.
[...]
12. [...] REIMS-systemet synes imidlertid - i hvert fald i en overgangsperiode - at udgøre et alternativ til de tidligere restriktive bestemmelser, som Kommissionen fandt betænkelige. Selv om REIMS-systemet muligvis ikke er perfekt, sikrer det dog et forhold mellem terminalafgifterne og den indenrigske portostruktur [...]
13. Kommissionen forsikrer, at den vil undersøge det fremtidige REIMS-system og gennemførelsen heraf grundigt i relation til konkurrencereglerne. Den vil navnlig undersøge spørgsmålet om Fællesskabets interesse, både hvad angår reformernes materielle indhold og gennemførelsen heraf [...]«
F - Beslutningen af 6. april 1995
24. Ligeledes den 17. februar 1995 fremsendte Kommissionen til IECC en skrivelse i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63, hvori den redegjorde for grundene til, at den ikke kunne imødekomme anmodningen vedrørende visse posttjenesters nægtelse af at befordre post med henvisning til verdenspostkonventionens artikel 23.
25. Den 22. februar 1995 fremsendte IECC sine bemærkninger til sidstnævnte skrivelse til Kommissionen. IECC anførte heri bl.a.:
»For så vidt det er IECC bekendt, er alle de eksempler på hindringer, sammenslutningen har nævnt, tilfælde, hvor verdenspostkonventionens artikel 23, stk. 4, er bragt i anvendelse over for ABC-remail. Da der ikke i Deres skrivelse af 17. februar er en omtale af hindringer for ABC-remail, finder IECC ikke, at der foreligger en tilstrækkelig begrundelse for at forkaste klagen.«
26. Den 6. april 1995 fremsendte Kommissionen til sagsøgeren en beslutning vedrørende den anden del af klagen. Denne beslutning var genstand for annullationssøgsmålet i sag T-133/95, som blev forenet med T-204/95, og som ligeledes er genstand for en appelsag, registreret under nr. C-450/98 P (herefter »beslutningen af 6. april 1995«). I beslutningen anførte Kommissionen bl.a.:
»4. De bemærkninger, Deres advokater efterfølgende har fremsat [...] den 22. februar 1995, indeholder af de nedenfor anførte grunde ikke argumenter, der kan begrunde, at Kommissionen ændrer holdning. Formålet med nærværende skrivelse er at orientere Dem om Kommissionens endelige beslutning vedrørende det, De har anført i Deres klage med hensyn til posttjenesters nægtelse af at befordre post med henvisning til verdenspostkonventionens artikel [23].
5. Kort sammenfattet defineres der i Kommissionens skrivelse til Dem af 17. februar 1995 i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63 fire former for forsendelser, som er blevet nægtet befordret med henvisning til verdenspostkonventionen, nemlig kommerciel, fysisk ABA-remail, ikke-kommerciel eller privat, fysisk ABA-remail, såkaldt ikke-fysisk ABA-remail [...] og normal grænseoverskridende post [...]
6. Hvad angår kommerciel, fysisk ABA-remail er det Kommissionens opfattelse, at da erhvervsmæssig indsamling af post hos personer hjemmehørende i land B med henblik på remail-forsendelse i land A til en endelig modtager i land B er en omgåelse af det nationale monopol på indenlandsk postudlevering, som er fastsat i lovgivningen i land B, kan nægtelsen af at befordre denne post, når den kommer tilbage til land B, under de foreliggende omstændigheder anses for en lovlig handling og er derfor ikke udtryk for et misbrug af en dominerende stilling i henhold til EF-traktatens artikel 86. [... Kommissionen har ...] særligt kunnet konstatere, at denne omgåelse af det nationale monopol kun er lønsom på grund af uligevægten i terminalafgifternes nuværende størrelse, og det er netop af denne grund, at en vis beskyttelse på nuværende tidspunkt kan være begrundet [...]
7. Hvad angår nægtelsen af at viderebefordre ikke-kommerciel, fysisk ABA-remail, såkaldt ikke-fysisk remail og normal grænseoverskridende post finder Kommissionen, at da IECC's medlemmer ikke er involveret i aktiviteterne vedrørende denne form for post, er deres forretningsmæssige virksomhed ikke påvirket heraf, og de har derfor ikke en berettiget interesse efter artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 17 til at forelægge Kommissionen en klage over overtrædelse af konkurrencereglerne.
[...] Det er Kommissionens opfattelse, at [...] såkaldt ikke-fysisk remail foregår på følgende måde: Et multinationalt selskab, f.eks. en bank [...] opretter en central infrastruktur med henblik på trykning og forsendelse i én medlemsstat, A. Oplysninger forsendes elektronisk fra alle bankens datterselskaber og filialer til den centrale tjeneste, hvor oplysningerne omdannes til fysisk post, f.eks. i form af kontoudtog, som herefter frankeres og indleveres med henblik på forsendelse gennem det lokale postvæsen [...]
[...] [D]er er, så vidt Kommissionen kan se, ikke oplysninger, som viser, på hvilken måde IECC's medlemmer vil kunne blive involveret i denne form for virksomhed [...]
8. På grundlag af det anførte skal jeg meddele, at Deres anmodning af 13. juli 1988 i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 17/62 forkastes, for så vidt den vedrører nægtelsen af at viderebefordre kommerciel, fysisk ABA-remail, ikke-kommerciel, fysisk ABA-remail, ikke-fysisk remail og normal grænseoverskridende post.«
G - Beslutningen af 14. august 1995
27. Den 12. april 1995 fremsendte Kommissionen til IECC en skrivelse i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63 vedrørende anvendelsen af konkurrencereglerne på nægtelsen af at viderebefordre ABC-remail. IECC besvarede denne skrivelse den 9. juni 1995.
28. Den 14. august 1995 vedtog Kommissionen en endelig beslutning vedrørende visse offentlige posttjenesters nægtelse af at viderebefordre ABC-remail. Denne beslutning var genstand for annullationssøgsmålet i sag T-204/95, som blev forenet med T-133/95, og som ligeledes er genstand for en appelsag, registreret under nr. C-450/98 P (herefter »beslutningen af 14. august 1995«). Kommissionen anførte heri bl.a.:
»(A) Nægtelsen af at viderebefordre ABA-remail
3. [...] De har modtaget en skrivelse af 6. april 1995 [...] hvori anføres, at den del af Deres klage, der vedrører nægtelsen af at viderebefordre kommerciel, fysisk ABA-remail, ikke-kommerciel, fysisk ABA-remail, ikke-fysisk remail og normal grænseoverskridende post, var forkastet [...]
(B) Nægtelsen af at viderebefordre ABC-remail
6. I [IECC's] skrivelse af 9. juni 1995 anføres, at i) Kommissionen ikke længere har kompetence til at træffe en ny beslutning vedrørende dette spørgsmål, og ii) selv om Kommissionen havde kompetence, ville det af en række grunde ikke være rimeligt at forkaste denne del af klagen.
[...]
11. Den 21. april 1989 forsikrede Post Office Kommissionen, at det ikke selv havde udnyttet de beføjelser, det var tillagt ved verdenspostkonventionens artikel 23, stk. 4, og at det ikke agtede at gøre det i fremtiden. Endvidere meddelte den daværende Bundespost Postdienst den 10. oktober 1989 Kommissionen, at den ikke længere anvendte artikel 23, stk. 4, på ABC-remail mellem medlemsstater [...]
13. [S]elv om Kommissionen ganske vist kan vedtage en formel beslutning om forbud mod en konkurrencebegrænsende adfærd, som i mellemtiden er bragt til ophør, er den ikke forpligtet hertil, og Kommissionen tager stilling til hensigtsmæssigheden af en sådan foranstaltning på grundlag af de konkrete omstændigheder i hvert enkelt tilfælde. I nærværende sag er der ikke bevis for, at de to posttjenester, som er omhandlet i IECC's klage fra 1988 [...] ikke har overholdt den forpligtelse, de begge påtog sig over for Kommissionen i 1989, til ikke at anvende artikel 23, stk. 4, i forhold til ABC-remail [...]
14. Kommissionen vil gerne understrege, at det forhold, at verdenspostkonventionens artikel 23/25 findes, ikke i sig selv nødvendigvis er i strid med konkurrencereglerne. Det er kun udnyttelsen af mulighederne i artikel 23/25, der under visse omstændigheder - dvs. mellem medlemsstater - kan udgøre en overtrædelse af disse regler [...]
15. IECC's anmodning om, at der fastsættes hårde sanktioner over for posttjenesterne med henblik på at bringe overtrædelserne af Fællesskabets konkurrenceregler til ophør, lader sig vanskeligt forene med det forhold, at IECC ikke kan bevise, at der fortsat sker overtrædelser, eller at der er en reel risiko for, at de genoptages.
[...]
18. [...] La Poste svarede den 24. oktober 1990 ved at gentage, at den fandt, at en [...] anvendelse af verdenspostkonventionens artikel 23 var lovlig efter fællesskabsretten. Forholdet har herefter været behandlet i meddelelsen af klagepunkter, og La Poste har fastholdt, at forholdet ikke var uforeneligt med fællesskabsretten.
19. Når henses til sagens omstændigheder og til, at der er tale om et isoleret forhold, og at der ikke er beviser for en gentagelse af en sådan adfærd, finder Kommissionen det ikke nødvendigt at træffe en beslutning om forbud i forhold til La Poste.«
III - Dommene af 16. september 1998
29. Ved dommen i sag T-110/95 forkastede Retten i Første Instans samtlige de anbringender, der var gjort gældende til støtte for annullationssøgsmålet, og pålagde følgelig IECC at betale sagens omkostninger.
30. Retten forkastede bl.a. anbringendet om, at beslutningen af 17. februar 1995 var behæftet med magtfordrejning og mangelfuld begrundelse, samt påstanden om, at Kommissionen havde anlagt et urigtigt skøn ved vurderingen af »Fællesskabets interesse« som kriterium for at afgøre, hvorvidt en klage skal undersøges.
31. Ved dommen i de forenede sager T-133/95 og T-204/95 annullerede Retten i Første Instans beslutningen af 6. april 1995, for så vidt den vedrører fysisk, kommerciel ABA-remail, idet Kommissionen i øvrigt blev frifundet. Kommissionen blev pålagt at betale sagens omkostninger i sag T-133/95, mens sagsøgeren blev pålagt at betale sagens omkostninger i sag T-204/95.
32. Rettens delvise annullation af beslutningen var begrundet i, at Kommissionen havde begået en retlig fejl ved at fastslå, at nægtelsen af at befordre kommerciel ABA-remail ikke udgjorde et misbrug efter EF-traktatens artikel 86 (nu artikel 82 EF).
IV - Undersøgelse af appelanbringenderne i sag C-449/98 P
33. I sag C-449/98 P støtter IECC sin appel på ni anbringender.
Det første anbringende: urigtige faktiske konstateringer fra Rettens side
34. Med det første anbringende gør appellanten gældende, at Retten i dommens præmis 62-67 har forvekslet den foreløbige REIMS-aftale af 17. januar 1995 med en orienterende note, som International Post Corporation havde fremsendt til Kommissionen i januar 1994, og som omhandlede et forslag til ny vederlagsordning for udveksling af internationale forsendelser mellem offentlige posttjenester.
35. Ifølge appellanten fremgår det af svaret på et skriftligt spørgsmål stillet af Retten, at Kommissionen på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen, dvs. den 17. februar 1995, endnu ikke rådede over den foreløbige REIMS-aftale. Appellanten gør gældende, at Retten har anlagt et åbenbart urigtigt skøn, navnlig i dommens præmis 63, ved at støtte legalitetsvurderingen af beslutningen af 17. februar 1995 på oplysninger, som den institution, der udfærdigede beslutningen, ikke havde kendskab til på det tidspunkt, da beslutningen blev vedtaget.
36. For at dette anbringende kan tages til følge, må der ikke herske nogen som helst tvivl om, at Retten har gengivet beviser forkert, som hævdet af appellanten, ved i sin argumentation at have forvekslet indholdet i en orienterende note med den foreløbige REIMS-aftale.
37. Appellantens kritik er baseret på det anførte i dommens præmis 63. I modsætning til, hvad der gøres gældende, kan det imidlertid af de der anvendte udtryk ikke udledes, at Retten har ønsket at henvise til den foreløbige REIMS-aftale. I den spanske udgave af den pågældende passage anvendes det mere abstrakte udtryk »proyecto de Acuerdo REIMS« (udkast til REIMS-aftalen). At udtrykket »foreløbig REIMS-aftale« anvendes i dommens præmis 64-67 i forbindelse med såvel konstateringen af, at den foreløbige aftale »efterfølgende er anmeldt til Kommissionen«, som med henvisningen til »vedtagelsen af den foreløbige REIMS-aftale«, tyder på, at Retten har været sig bevidst, at der skulle sondres mellem en forudgående forhandlingsfase - »udkastet til aftale« - og den efterfølgende indgåelse af en formel aftale.
38. Det er ganske vist i strid med denne logik, at der i slutningen af præmis 65 henvises til den »foreløbige aftale« (som burde have været »udkastet til aftale«), og det forekommer underligt, at »1. januar 1996« i dommens præmis 63 angives som den dato, hvorfra det nye system skulle være gældende, sådan som det er anført i den foreløbige aftale, mens der i den nævnte orienterende note fra februar 1994 i punkt A5.7 og C3 tales om »begyndelsen af 1995«.
39. Disse, mindre væsentlige, unøjagtigheder påvirker ikke Rettens argumenter for at forkaste appellantens påstand, som anført i det tredje anbringendes tredje led, om, at Kommissionen havde begået en retlig fejl ved at støtte sig på udkastet til REIMS-aftalen som grundlag for at forkaste dens klage. Efter appellantens opfattelse burde aftalens foreløbige karakter, den heri fastsatte lange overgangsperiode samt de punkter heri, der kunne føre til forskelsbehandling, have tilskyndet Kommissionen til at anlægge en anden vurdering af nødvendigheden af at vedtage et forbud. Et forbud ville på ingen måde have forsinket reformen af terminalafgiftssystemet, som Kommissionen anfører i beslutningen, men derimod have fremskyndet indførelsen af en ny ordning.
40. Det skal bemærkes, at den appellerede dom indeholder de nødvendige oplysninger til, at Retten i Første Instans under overholdelse af de strenge krav, der stilles til legalitetskontrol i sager af denne karakter, kan forkaste hvert af disse anbringender. I dommen erkendes det således, at »[man ved] forhandlingerne mellem alle de berørte offentlige posttjenester var nået til et foreløbigt, men dog sikkert resultat« (præmis 63), og at »Retten ikke [...] i detaljer [kan] undersøge alle bestemmelserne i den foreløbige REIMS-aftale [...] uden derved at foregribe den undersøgelse, Kommissionen [...] skal foretage af aftalen [...]« (præmis 64). Endelig anføres det i dommen, at Kommissionen med rimelighed kunne lægge til grund, at vedtagelsen af en beslutning om forbud i væsentlig grad ville vanskeliggøre vedtagelsen af den foreløbige REIMS-aftale, og at Kommissionen derfor ikke kunne anses for at have anlagt et åbenbart urigtigt skøn.
41. Kort sagt er der efter min mening intet, der tyder på, at Retten, som appellanten påstår, har gengivet beviser forkert i forbindelse med undersøgelsen af det tredje anbringendes tredje led, og det første appelanbringende må således forkastes.
Det andet anbringende: forkert retsanvendelse i forbindelse med definitionen af begrebet fællesskabsinteresse og ved legalitetskontrollen af Kommissionens anvendelse af dette begreb
42. Appellanten gør gældende, at Retten foretog en forkert retsanvendelse ved vurderingen af rækkevidden, definitionen og anvendelsen af artikel 3 i forordning nr. 17 samt af begrebet Fællesskabets interesse.
43. Appellanten baserer anbringendet på to forudsætninger, som efter min mening er forkerte.
44. IECC går ud fra den antagelse, at Kommissionen havde konstateret, at CEPT-aftalen var i strid med traktatens artikel 85, stk. 1, og at Retten godkendte denne konstatering.
45. I modsætning til hvad appellanten antager, fremgår det ikke af punkt 5 i beslutningen af 17. februar 1995, at Kommissionen endeligt havde fastslået, at CEPT-aftalen udgjorde en aftale om prisfastsættelse, som var i strid med artikel 85. I dette dokument begrænsede Kommissionen sig til at henvise til meddelelsen af klagepunkter af 5. april 1993, hvori den havde udtrykt betænkeligheder, fordi CEPT-aftalen indebar, at »posttjenesternes kunder stod over for et system med kunstigt fastsatte priser og ikke konkurrencebaserede priser, som byggede på posttjenesternes omkostninger«.
46. Det er endnu mindre korrekt, at det af præmis 74 i den appellerede dom og præmis 100 i dommen i de forenede sager T-133/95 og T-204/95 kan udledes, at Retten støttede den påståede konstatering af en overtrædelse af artikel 85. I den førstnævnte præmis anføres det alene, at appellantens anbringender bygger »på den forudsætning, at Kommissionen i beslutningen af 17. februar 1995 har godtgjort, at CEPT-aftalen er i strid med traktatens artikel 85, stk. 1«, et forhold, som derefter gøres til genstand for en hypotetisk analyse. I den sidstnævnte præmis fastslås det blot, at en uligevægt mellem omkostningerne ved en offentlig posttjenestes udlevering af indgående post og vederlaget herfor er resultatet af CEPT-aftalen.
47. Selv om der rundt om i beslutningen af 17. februar 1995 findes nogle ikke-specificerede henvisninger til konkurrencebegrænsende elementer i CEPT-aftalen, står det fast, at de ikke på nogen måde indikerer, at Kommissionen, som appellanten påstår, anså det for godtgjort, at der forelå en åbenbar konkurrencebegrænsning bestående i en aftale om prisfastsættelse.
48. Selv om det kan se sådan ud, er der intet formalistisk ved min vurdering, som blot søger at bestemme den nøjagtige betydning, som henholdsvis Kommissionen og appellanten tillægger de omhandlede begreber.
Efter Kommissionens opfattelse, som den kommer til udtryk i beslutningen fra februar 1995 og andre dokumenter, har CEPT-aftalens begrænsning af den frie konkurrence at gøre med den kunstige metode, der anvendes til beregning af terminalafgifterne, som ikke - eller kun delvis - tager hensyn til de omkostninger, der reelt er forbundet med omdelingen af post. En ændring i gunstig retning ville indebære, at afgifterne bringes i overensstemmelse med omkostningerne.
Appellanten, som ganske vist fuldt bevidst indtager en mere tvetydig holdning, giver udtryk for sin opfattelse i replikken til Kommissionens svarskrift: CEPT-aftalen er i strid med konkurrencereglerne, fordi dens formål er at eliminere private kurerpostvirksomheders aktiviteter på ABC-remail-området, hvor postvæsenet i land A skal konkurrere med postvæsenet i land B om at befordre forsendelser til land C; eftersom remail har sin eksistensberettigelse i den høje pris på international post i forhold til den del, der opkræves i form af terminalafgifter, kan genetableringen af den af IECC ønskede konkurrence logisk nok ikke bestå i at fjerne denne forskel - som skyldes den af Kommissionen kritiserede kunstige fastsættelse af terminalafgifterne - men ville skulle opnås ved ophævelse af CEPT-aftalen og tilbagevenden til den tidligere situation .
49. Kommissionen og appellanten har således divergerende opfattelser af CEPT-aftalens angiveligt konkurrencebegrænsende karakter. Denne divergens har særlig betydning i forbindelse med en procedure, hvorefter en person kan anmode Kommissionen om at vedtage en beslutning om overtrædelse af konkurrencereglerne, og hvori lovligheden af denne institutions handlemåde skal vurderes i forhold til den pågældendes eventuelle berettigede interesse. Det er vanskeligt at se, hvilken berettiget interesse en organisation, der repræsenterer private postvirksomheder, kan have i at klage over den kunstigt lave fastsættelse af terminalafgifterne, når en stor del af dens forretning netop er baseret på denne anomali.
50. Det kan derfor ikke hævdes, at beslutningen af 17. februar 1995 indeholder den mindste anerkendelse fra Kommissionens side af konkurrencebegrænsende former for praksis, over for hvilke appellanten berettiget kunne kræve vedtaget en beslutning, hvorved der fastslås en overtrædelse.
51. IECC baserer på sin side sine synspunkter på en fejlfortolkning, som jeg af hensyn til fremstillingens klarhed også vil gennemgå som et indledende punkt.
52. Ifølge appellanten ville Kommissionen kun kunne påberåbe sig manglen på fællesskabsinteresse i forbindelse med forhold, der angiveligt udgør en overtrædelse af konkurrencereglerne, som kriterium for ikke at indlede en undersøgelse af en klage eller for at fastslå, at det er ufornødent at træffe afgørelse, men ikke som kriterium for at afgøre, om der skal vedtages en forbudsbeslutning efter artikel 3 i forordning nr. 17.
53. Begrebet »fællesskabsinteresse« eller rettere »manglende fællesskabsinteresse« som et kriterium, der finder anvendelse i nærværende sag, forekommer ikke i traktaterne og kan heller ikke udledes af nogen bestemmelse i forordning. nr. 17. Efter tidligere at være blevet anvendt mere eller mindre sporadisk af Kommissionen blev det inkorporeret i den juridiske sprogbrug i forbindelse med Automec II-sagen. I Rettens dom i nævnte sag blev spørgsmålet om, hvorvidt der forelå en tilstrækkelig fællesskabsinteresse, alene analyseret som et kriterium for Kommissionens tildeling af forskellige grader af prioritet med henblik på behandlingen af en klage. I den forstand er det korrekt, at begrebet udelukkende henviser til Kommissionens forpligtelser med hensyn til at undersøge påklagede forhold. Med hensyn til kompetencen til at vedtage eller ikke vedtage en beslutning accepterer Retten uforbeholdent, at Kommissionen »ikke er forpligtet til at udtale sig om, hvorvidt der foreligger en overtrædelse eller ej«.
54. Allerede i dommen af 24. januar 1995 i sagen BEMIM mod Kommissionen fastslog Retten i Første Instans - over for sagsøgerens argument om, at eftersom Kommissionen havde behandlet sagen, kunne den ikke afvise dens klage med henvisning til Fællesskabets manglende interesse - at »Kommissionen kan beslutte at henlægge en klagesag med den begrundelse, at den ikke har tilstrækkelig interesse for Fællesskabet, ikke blot inden den har indledt en behandling af sagen, men også efter at den har foretaget visse undersøgelser, såfremt sagens manglende interesse for Fællesskabet konstateres på dette trin af sagen« . Retten anførte med føje, at »[i] modsat fald ville Kommissionen i det øjeblik, den foretager den mindste form for undersøgelse efter at have modtaget en begæring i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 17, være forpligtet til at træffe en beslutning om, hvorvidt der foreligger en overtrædelse af traktatens artikel 85 og/eller 86«, hvilket ikke blot ville være i strid med »selve ordlyden af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 17, hvorefter Kommissionen kan træffe en beslutning vedrørende spørgsmålet, hvorvidt den påståede overtrædelse foreligger, men [...] også [ville] stride mod Domstolens og Rettens faste praksis [...] hvorefter den, der har indgivet en klage, ikke har krav på, at Kommissionen træffer en beslutning i traktatens artikel 189's forstand« .
55. Denne retspraksis, som blev fastslået af Domstolen i dommen af 18. oktober 1979 i sagen GEMA mod Kommissionen, og som ikke blot bygger på en bogstavelig fortolkning, men også på karakteren af den ved forordning nr. 17, artikel 3, indførte procedure til konstatering af overtrædelser, omhandler primært Kommissionens kompetence til at vedtage eller ikke vedtage en forbudsbeslutning ved afslutningen af behandlingen af en klagesag. Den blev således udviklet under hensyn til Kommissionens opgave med at sikre, at konkurrencen ikke fordrejes i Fællesskabet.
56. Det er klart, at de to retspraksis-linjer ikke kan adskilles. Ved at kombinere dem med et minimum af induktivt ræsonnement uden vildledende formalisme når man frem til følgende: Kommissionen har inden for rammerne af sine beføjelser som garant for en fair konkurrence i Fællesskabet tre muligheder for at træffe beslutning i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17, hvorved den enten fastslår, a) at der foreligger en overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler, b) at der ikke foreligger en sådan overtrædelse, eller c) - på et hvilket som helst trin af sagsbehandlingen - at det på grund af mangel på tilstrækkelig interesse for Fællesskabet er hensigtsmæssigt ikke at indlede behandlingen af en klage, at det er ufornødent at træffe afgørelse vedrørende klagen, eller at den bør henlægges.
57. »Manglende fællesskabsinteresse« skal ikke, som appellanten påstår, opfattes som et begreb, der er fastlagt i retspraksis, og hvis præcise indhold Kommissionen skal vurdere med henblik på at træffe beslutning om fortsættelsen af behandlingen af en klage. Det er kun en forkortet formel, en genvej, til i sammentrængt form at beskrive den skønsbeføjelse - som hverken er fritsvævende eller vilkårlig, eftersom den er underlagt domstolskontrol - som traktaterne tildeler Kommissionen i forbindelse med behandlingen af en klage over påstået konkurrencebegrænsende praksis. Begrebets indhold er yderst varieret ligesom de omstændigheder, der knytter sig til sager, som involverer overtrædelser af konkurrencereglerne.
58. Der er derfor ikke noget underligt i, at Domstolen i dommen af 4. marts 1999 i sagen Ufex m.fl. mod Kommissionen, fastslog: »Såfremt der fortsat består konkurrencebegrænsende virkninger, efter at de former for praksis, der har forårsaget dem, er bragt til ophør, har Kommissionen således stadig i henhold til traktatens artikel 2, artikel 3, litra g), og artikel 86 kompetence til at gribe ind for at fjerne eller neutralisere de pågældende virkninger [...] Kommissionen kan således ikke alene under henvisning til, at de former for praksis, der hævdes at være i strid med traktaten, er bragt til ophør, beslutte at henlægge en klage over de pågældende former for praksis på grund af sagens manglende interesse for Fællesskabet«. Der er således en åbenbar logisk sammenhæng mellem udvidelsen af Kommissionens beføjelser i artikel 3 i forordning nr. 17 og grænserne for dens vurdering af fællesskabsinteressen.
59. Efter disse indledende betragtninger er jeg nu i stand til at gennemgå anbringendets fire led.
60. Med det første led anfægter appellanten Rettens begrundelse for at forkaste organisationens anbringende om, at Kommissionen kunne afslå appellantens klage med henvisning til, at Fællesskabet ikke havde fornøden interesse i at forfølge sagen, uden dermed at begå en retlig fejl, når henses til, hvor langt man var kommet i sagsbehandlingen. Retten anfører i dommens præmis 49, at »[e]n sådan fortolkning ville ikke blot være i strid med selve ordlyden af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 17, hvorefter Kommissionen kan vedtage en beslutning om, at der foreligger en overtrædelse, men ville også være i strid med fast retspraksis«. Ifølge appellanten kunne Kommissionen, når der først var konstateret en overtrædelse af konkurrencereglerne, ikke undlade at vedtage en forbudsbeslutning i en sag med fællesskabsdimension som den omhandlede, hvor de nationale domstole ikke ville være i stand til at sikre beskyttelsen mod de konkurrencebegrænsende former for praksis.
61. Som tidligere nævnt er der intet til hinder for, at Kommissionen kan påberåbe sig manglen på fællesskabsinteresse som begrundelse for ikke at vedtage en forbudsbeslutning i en hvilken som helst fase af undersøgelsen. Hertil kommer, at Kommissionen efter alt at dømme ikke anså den af appellanten påklagede overtrædelse for at være godtgjort. Dette led af anbringendet må derfor forkastes.
62. Samme argumentation gælder for anbringendets andet led, hvori IECC gør gældende, at begrebet »fællesskabsinteresse«, der tjener som kriterium for fastsættelse af prioriteter i behandlingen af klager, der indgives til Kommissionen, ikke berettiget kan påberåbes, når behandlingen af klagen er afsluttet.
63. I det tredje led af det andet anbringende gør appellanten for det tilfælde, at Domstolen - som jeg foreslår - fastslår, at Kommissionen kan påberåbe sig begrebet Fællesskabets interesse, også selv om undersøgelsen er afsluttet, gældende, at Retten har begået en fejl for så vidt angår kontrollen af anvendelsen af begrebet.
64. For det første burde Retten - ifølge appellanten - have taget hensyn til de kriterier, der er fastsat i Automec II-dommen.
65. Dette argument er grundløst. I ovennævnte dom blev det fastslået, at »[v]ed vurderingen af fællesskabsinteressen i at fortsætte undersøgelsen af en sag skal Kommissionen tage hensyn til den konkrete sags omstændigheder og navnlig de faktiske og retlige forhold, der er blevet fremført i klagen. Det påhviler den bl.a. at afveje den påståede overtrædelses betydning for det fælles markeds funktion, sandsynligheden for at kunne godtgøre dens eksistens og rækkevidden af de nødvendige undersøgelsesforanstaltninger med henblik på bedst muligt at opfylde dens opgave, som består i at overvåge overholdelsen af artikel 85 og 86« . Det fremgår klart af denne passage, at Retten kun har ønsket at opregne en række relevante kriterier i illustrationsøjemed. Dette underbygges af, at den i den efterfølgende analyse fokuserede mere på spørgsmålet om de nationale domstoles kompetence til at yde en effektiv beskyttelse mod en påstået overtrædelse af de omhandlede bestemmelser.
Dette bekræftedes af Domstolen, da den bemærkede, at eftersom vurderingen af en klages interesse for Fællesskabet afhænger af omstændighederne i hvert enkelt konkret tilfælde, bør antallet af kriterier, som Kommissionen kan lægge vægt på, ikke begrænses, og det bør modsat heller ikke pålægges Kommissionen udelukkende at anvende bestemte kriterier . Den modsatte antagelse ville indebære en fastlåsning af retspraksis .
66. Det andet argument i anbringendets tredje led må af analytiske hensyn gennemgås sammen med det fjerde led.
67. I det fjerde led således forstået anfører appellanten, at Retten har fejlfortolket begrebet fællesskabsinteresse ved at fastslå, at »[Kommissionen kan] beslutte, at det ikke er hensigtsmæssigt at imødekomme en klage over en praksis, som er i strid med traktatens artikel 85, stk. 1, når den på grundlag af de faktiske omstændigheder, der foreligger til undersøgelse, med føje kan gå ud fra, at de pågældende virksomheders adfærd vil blive ændret i en retning, som er i almenvellets interesse« (præmis 57).
68. Efter appellantens mening er dette element ikke et tilstrækkeligt grundlag for at konkludere »mangel på fællesskabsinteresse«, et spørgsmål, Retten obligatorisk skulle have undersøgt under hensyn til de kriterier, der er fastsat i Automec II-dommen.
69. Dette argument må behandles på samme måde som det foregående, for så vidt som det efter gældende ret ikke påhviler Kommissionen at tage hensyn til de forhold, der er anført i den nævnte dom. Retten har fortolket gældende ret korrekt med konstateringen i præmis 52 af, at Kommissionen ikke i sin vurdering af Fællesskabets interesse er forpligtet til »kun at foretage en afvejning mellem de forhold, som Retten har opregnet i Automec II-dommen. Den kan derfor i forbindelse med denne afvejning inddrage andre relevante forhold. Vurderingen af Fællesskabets interesse må således foretages på grundlag af en undersøgelse af omstændighederne i hver enkelt sag, som efterfølgende kan være genstand for Rettens kontrol«.
70. IECC gør subsidiært gældende, at det kriterium, Kommissionen har anvendt - og som Retten har godkendt i dommens præmis 57 - under alle omstændigheder er retsstridigt. En tiltrædelse af det forudsætter enten, at en ændring i en retning, som er »i almenvellets interesse«, kan legitimere en overtrædelse af traktatens artikel 85, stk. 1, eller at en undtagelse fra bestemmelserne i denne artikel begrundet i en bredere vurdering af almenvellets interesse kan vedtages uden for rammerne af artikel 85, stk. 3.
71. IECC baserer sin argumentation på den urigtige forudsætning, at Kommissionen i beslutningen af 17. februar 1995 havde anerkendt, at CEPT-aftalen udgjorde en overtrædelse af artikel 85, stk. 1. Uden at det er hverken nødvendigt eller lovligt at udtale sig om karakteren af denne aftale i forbindelse med en appelsag, er denne omstændighed tilstrækkelig til at forkaste appellantens argument.
72. Endelig kritiserer appellanten Retten for, i strid med den kontrolpligt, der påhviler den i henhold til EF-traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF), at have accepteret, at Kommissionen med føje kunne gå ud fra, at de påklagede former for praksis ville blive bragt til ophør, uden at have undersøgt de faktiske og retlige forhold, som denne konklusion skulle have bygget på.
73. Formålet med dette argument er i realiteten at anfægte bedømmelsen af de faktiske omstændigheder, som Kommissionen skulle tage hensyn til ved vurderingen af fællesskabsinteressen. Som sådant kan det ikke behandles i en appelsag. Under alle omstændigheder mener jeg ikke, at det kunne danne grundlag for at ophæve Rettens dom. Som Retten anfører i den appellerede doms præmis 47, har legalitetskontrollen for det første en begrænset karakter, når Kommissionen forkaster en klage på grund af manglende interesse fra Fællesskabets side. Den er i så fald begrænset til en undersøgelse af, om den anfægtede beslutning hviler på materielt urigtige omstændigheder, og hverken er behæftet med en retlig fejl, et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning.
For det andet er det ikke korrekt, at Retten har undladt at undersøge det faktiske og retlige grundlag for Kommissionens vurdering. Dommens præmis 46-59 indeholder således en korrekt analyse af de relevante retsregler i lyset af Fællesskabets retspraksis, og i præmis 63 gennemgås Kommissionens vurdering af de faktiske omstændigheder, som efter min mening ikke er behæftet med nogen åbenbar fejl. Retten fastslog således: »Kommissionen begik ikke nogen fejl ved at lægge til grund, at udkastet til REIMS-aftalen på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen indebar tilstrækkelig garanti for, at [man ved] forhandlingerne mellem de offentlige posttjenester globalt ville føre til et positivt resultat, således at der ville blive gennemført et system baseret på tjenesternes reelle omkostninger ved postbehandlingen på nationalt plan. Selv om det udkast til aftale, Kommissionen har henvist til i den anfægtede beslutning, kun var en overgangsordning og muligvis ikke var fuldstændigt, hvilket Kommissionen i øvrigt har erkendt, indeholdt dokumentet en detaljeret beskrivelse af det nye system, som var baseret på de nationale posttakster, og som skulle være gældende fra den 1. januar 1996. Dokumentet var udtryk for, at forhandlingerne mellem alle de berørte offentlige posttjenester var nået til et foreløbigt, men dog sikkert resultat. Det må i denne forbindelse understreges, at Kommissionen aldrig har påstået, at udkastet til REIMS-aftalen i sig selv ville bringe de af klageren påpegede konkurrencefor[drej]ende aspekter i CEPT-aftalen til ophør.«
74. Jeg udleder heraf, at Retten har foretaget en tilstrækkelig undersøgelse af de faktiske og retlige forhold, som Kommissionen tog hensyn til i beslutningen af 17. februar 1995 ved vurderingen af fællesskabsinteressen.
75. På baggrund af ovennævnte må det andet anbringende forkastes i det hele.
Det tredje anbringende: tilsidesættelse af de sammenholdte bestemmelser i EF-traktatens artikel 3, litra g), artikel 85, 89 og 155
76. Med det tredje anbringende gør appellanten gældende, at Retten har fejlfortolket den nøjagtige rækkevidde af den opgave, der i EF-traktatens artikel 89 (efter ændring nu artikel 85 EF) og EF-traktatens artikel 155 (nu artikel 211 EF) pålægges Kommissionen med henblik på at sikre en korrekt anvendelse af EF-traktatens artikel 3, litra g) [efter ændring nu artikel 3, stk. 1, litra g), EF] og traktatens artikel 85. Når bestemmelserne i disse artikler sammenholdes, fremgår det, at Kommissionens forpligtelse består i at sikre, at konkurrencen ikke fordrejes, hvilket ifølge appellanten er uforeneligt med beslutningen om ikke at forfølge en overtrædelse, alene med den begrundelse, at »den med føje kan gå ud fra, at de pågældende virksomheders adfærd vil blive ændret i en retning, som er i almenvellets interesse« (præmis 57 in fine). Retten hævdes endvidere at have foretaget en forkert anvendelse af dommen af 11. april 1989 i sagen Ahmed Saeed Flugreisen og Silver Line Reisebüro ved ikke at have udledt de korrekte følger af det deri fastslåede princip om, at det ikke er tilladt for Fællesskabets institutioner at fremme indgåelse af aftaler i strid med artikel 85, stk. 1, og artikel 86.
77. Appellantens argumenter i det tredje anbringende bygger på den forudsætning, at Kommissionen i beslutningen af 17. februar 1995 havde fastslået, at den påklagede overtrædelse reelt forelå. Som jeg tidligere har påvist, svarer denne forudsætning ikke til virkeligheden, og derfor må dette anbringende forkastes.
Endvidere udgør appellantens argument en særlig facet af de argumenter, der er fremført i det andet anbringende, som er behandlet ovenfor. Det drejer sig kort sagt om at fortolke rækkevidden af Kommissionens forpligtelser, når der indgives en klage til den over konkurrencebegrænsende praksis. Jeg henviser derfor til det anførte i forbindelse med undersøgelsen af det andet anbringende.
Det fjerde anbringende: Tilsidesættelse af princippet om, at lovligheden af en beslutning kun kan vurderes ud fra den retlige og faktiske situation på tidspunktet, hvor beslutningen blev vedtaget
78. Appellanten kritiserer Retten for, at den i dommens præmis 64 henviser til den foreløbige REIMS-aftale, der efterfølgende blev anmeldt til Kommissionen, som begrundelse for at forkaste påstanden om annullation af beslutningen af 17. februar 1995. Hermed har Retten tilsidesat princippet om, at lovligheden af en retsakt kun kan vurderes ud fra den retlige og faktiske situation på tidspunktet, hvor den blev vedtaget.
79. Som Kommissionen med rette har anført, tager Rettens henvisning til en tekst, der tidsmæssigt ligger efter vedtagelsen af den anfægtede beslutning, hensyn til appellantens egen argumentation, der - som det fremgår af dommens præmis 42 - er baseret på den omhandlede tekst. Det står i øvrigt klart, at Retten har ønsket at understrege den foreløbige karakter af den fase, der var genstand for undersøgelse, og ikke foregribe lovligheden af en foranstaltning, som Kommissionen endnu ikke havde undersøgt. I den henseende overholder argumentationen det princip, der hævdes tilsidesat.
80. Det fjerde anbringende er åbenbart ubegrundet og må derfor forkastes.
Det femte anbringende: mangelfuld begrundelse
81. I det femte anbringende henleder appellanten opmærksomheden på tre passager, hvor argumentationen i den appellerede dom hævdes at være selvmodsigende eller utilstrækkelig.
82. I det første led sammenligner appellanten to serier af uddrag fra Rettens dom, som den finder selvmodsigende, og hvori der hævdes at forekomme begrundelsesfejl.
Retten fastslår på den ene side, at »[d]et tilkommer [...] Kommissionen som led i den funktion, den er tillagt med hensyn til at føre tilsyn med, at traktaten anvendes korrekt, at beslutte, om det er i Fællesskabets interesse at opfordre de virksomheder, som er genstand for en administrativ procedure, til at ændre deres adfærd, således at der tages hensyn til klagepunkterne mod virksomhederne [...] og kræve sikkerhed for, at de faktisk ændrer deres adfærd« (præmis 58); at »den administrative procedure bl.a. skal give de berørte virksomheder en mulighed for at tilpasse de påtalte aftaler og fremgangsmåder til traktatens bestemmelser, og at det er en forudsætning for en sådan ordning, at virksomhederne og Kommissionen uhindret kan indlede fortrolige forhandlinger med henblik på at nå frem til sådanne ændringer, at Kommissionens klagepunkter kan anses for imødekommet« (præmis 98); og at »Kommissionen ved denne fremgangsmåde, der er i overensstemmelse med dens politik inden for postsektoren, ligeledes har besvaret de klagepunkter, sagsøgeren fremsatte i klagen og i den senere korrespondance vedrørende det gamle afgiftssystem« (præmis 61).
Andetsteds anfører Retten imidlertid, at »[s]elv om det udkast til aftale, Kommissionen har henvist til i den anfægtede beslutning, kun var en overgangsordning og muligvis ikke var fuldstændigt, hvilket Kommissionen i øvrigt har erkendt, indeholdt dokumentet en detaljeret beskrivelse af det nye system, som var baseret på de nationale posttakster, og som skulle være gældende fra den 1. januar 1996 [...] Det må i denne forbindelse understreges, at Kommissionen aldrig har påstået, at udkastet til REIMS-aftalen i sig selv ville bringe de af klageren påpegede konkurrencefor[drej]ende aspekter i CEPT-aftalen til ophør« (præmis 63); at »[h]ertil kommer som allerede anført ovenfor i præmis 63, at Kommissionen på ingen måde i den anfægtede beslutning har gjort gældende, at den foreløbige REIMS-aftale i sig selv bragte CEPT-aftalen til ophør« (præmis 65); og at »[h]vad angår argumentet om, at de offentlige posttjenesters svar på meddelelsen af klagepunkter må betragtes som et afslag fra deres side på at efterkomme Kommissionens ønsker, bemærkes, at det ikke kan kræves af en virksomhed, som er adressat for en meddelelse af klagepunkter, at den ved besvarelsen heraf alene erklærer at ville følge Kommissionens opfattelse. Virksomheden må således kunne anfægte Kommissionens juridiske og faktuelle påstande. En modsat fortolkning ville indebære, at den ret til at besvare meddelelsen af klagepunkter, der følger af artikel 3 i forordning nr. 99/63, ville miste enhver betydning« (præmis 68).
83. Af de citerede passager udleder appellanten, at der foreligger en selvmodsigelse, som i det væsentlige består i, at Retten godkendte Kommissionens accept af de forsikringer om at ville ændre deres adfærd, som de offentlige posttjenester havde givet efter modtagelsen af meddelelsen af klagepunkter, og samtidig anerkendte, at de samme posttjenester havde afslået at acceptere Kommissionens holdning, som den kom til udtryk i meddelelsen af klagepunkter.
84. Jeg er overbevist om, at appellanten, under påberåbelse af en begrundelsesfejl foranlediget af en selvmodsigelse i Rettens argumentation, på ny søger at hævde dens egen definition af rækkevidden af Kommissionens forpligtelser, når der indgives en klage over konkurrencebegrænsende praksis til den. I forbindelse med gennemgangen af det andet anbringende anså jeg det for legitimt, at Kommissionen inden for rammerne af sin opgave med at sikre, at konkurrencen ikke fordrejes, havde foretrukket at fremme en sikker udvikling hen imod en situation, der er mere forenelig med traktaten, frem for at fastslå eksistensen af en overtrædelse og vedtage et forbud med virkning fra et nærmere bestemt tidspunkt. Det er i dette udviklingsorienterede perspektiv, man skal se henvisningerne i de citerede passager til at »opfordre de virksomheder, som er genstand for en administrativ procedure, til at ændre deres adfærd«, »tilpasse de påtalte aftaler og fremgangsmåder«, samt udsagnet »aldrig har påstået, at [...] i sig selv ville bringe de [...] konkurrencefor[drej]ende aspekter i CEPT-aftalen til ophør«. Jeg udtalte ligeledes, at det ikke var retsstridigt at besvare en klage, der omhandler en veldefineret retlig situation, ved at henvise til, hvorledes situationen ville kunne ændres, for så vidt som klageren, såfremt han mener, at der fortsat er tale om en lovstridig situation, har mulighed for at indgive en ny klage over den ændrede situation. Det er på denne baggrund, man skal forstå Rettens udsagn om, at »Kommissionen [...] har besvaret de klagepunkter, sagsøgeren fremsatte i klagen og i den senere korrespondance vedrørende det gamle afgiftssystem«. Endelig har det ingen betydning i denne sammenhæng, hvordan adressaterne for Kommissionens meddelelse af klagepunkter konkret har reageret.
85. Af de samme grunde må det afvises, at Retten, som det ligeledes hævdes i det første led, har begået en fejl ved i dommens præmis 57 at fastslå, at Kommissionen »kan [...] beslutte, at det ikke er hensigtsmæssigt at imødekomme en klage over en praksis, som er i strid med traktatens artikel 85, stk. 1, når den på grundlag af de faktiske omstændigheder, der foreligger til undersøgelse, med føje kan gå ud fra, at de pågældende virksomheders adfærd vil blive ændret i en retning, som er i almenvellets interesse«.
86. I det andet led af det femte anbringende gør appellanten gældende, at Rettens dom er mangelfuldt begrundet, fordi den ikke har foretaget en vurdering af de kriterier, Retten opstillede i Automec II-dommen, da den vurderede anvendelsen af begrebet fællesskabsinteresse.
Som jeg anførte ved gennemgangen af det andet anbringende, har de nævnte kriterier illustrativ karakter, og de er ikke udtømmende. Dette led af anbringendet har derfor ikke betydning for sagens afgørelse.
87. Det tredje led af anbringendet drejer sig om Rettens afslag på at imødekomme appellantens begæring om genåbning af den mundtlige forhandling i henhold til artikel 62 i Rettens procesreglement. Ifølge appellanten har Retten tilsidesat sin begrundelsespligt ved at begrænse sig til at støtte sit afslag på, at »[d]e nye oplysninger, som sagsøgeren har påberåbt sig til støtte herfor, indeholder ikke nye forhold af betydning for sagens afgørelse eller henviser kun til faktiske omstændigheder, som åbenbart ligger efter vedtagelsen af den anfægtede beslutning, og som derfor ikke kan påvirke gyldigheden heraf« (præmis 25).
88. Appellanten begrænser sig til en nærmest abstrakt kritik af grundene til, at anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling blev afslået, uden så meget som at antyde, i hvilken forstand sagens konkrete omstændigheder kunne kræve en mere omfattende begrundelse enten med henblik på at give appellanten tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, hvorvidt der var grundlag for beslutningen, eller med henblik på at sætte Domstolen i stand til at efterprøve lovligheden heraf. Under disse omstændigheder og uden at foregribe appellantens eventuelle materielle klager over beslutningen, må dette led af anbringendet anses for åbenbart grundløst.
89. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at det femte anbringende forkastes.
Det sjette anbringende: tilsidesættelse af lighedsgrundsætningen
90. I den del af den appellerede doms præmis 109, der er relevant for det her omhandlede spørgsmål, hedder det:
»[Det] bemærkes, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at Kommissionen i et tilfælde som det foreliggende skulle have pålagt de pågældende virksomheder sanktioner i modsætning til, hvad der er sket i nærværende sag. Sagsøgeren har derfor ikke påvist, at lighedsgrundsætningen skulle være tilsidesat.«
91. Appellanten bestrider denne udtalelses retsmedholdelighed med støtte i to argumenter. For det første hævdes det, at Retten har fejlfortolket begrebet forskelsbehandling og udvidet det ubehørigt ved at kræve, at den påståede undladelse skal relateres til »et tilfælde som det foreliggende« og ikke blot til »et sammenligneligt tilfælde«. For det andet hævdes Retten at have begået en fejl i forbindelse med anvendelsen af det omhandlede begreb på den konkrete sag, fordi den, på trods af at det drejede sig om en aftale om prisfastsættelse og dermed en aftale, der automatisk er uden retsvirkning i henhold til artikel 85, stk. 1, ikke behandlede den efter den fremgangsmåde, der normalt anvendes i en sådan situation.
92. I flere af de sproglige versioner af den appellerede dom anvender Retten ganske vist ukorrekt udtrykket »et tilfælde som det foreliggende«, hvor der menes »et sammenligneligt tilfælde«. Der er imidlertid ikke andre elementer, der giver anledning til at antage, at den har anvendt et strengere kriterium ved vurderingen af appellantens anbringende om forskelsbehandling. Når henses til selve formuleringen af anbringendet, bl.a. hvad angår spørgsmålet om aftaler om prisfastsættelse, forekommer der ikke noget åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med Rettens beslutning om at forkaste det. Appellanten begrænsede sig således til at opregne en række forbudsbeslutninger, Kommissionen havde truffet vedrørende konkurrencebegrænsende prisaftaler, uden at søge at påvise andre ligheder med den foreliggende sag, der er karakteriseret ved at omfatte en vurdering af hensigtsmæssigheden baseret på forventninger om en ændring af den konkurrencefordrejende situation i en retning, som er i almenvellets interesse .
93. Det sjette anbringende må herefter forkastes.
Det syvende anbringende: tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
94. Ifølge IECC har Retten af de grunde, der er anført i forbindelse med det sjette anbringende, også tilsidesat kravene om retssikkerhed.
95. Jeg er enig med Kommissionen i, at denne påstand ikke i sig selv kan ændre noget ved den konklusion, som undersøgelsen af det sjette anbringende har ført til.
96. Det syvende anbringende må herefter ligeledes forkastes.
Det ottende anbringende: retlig fejl ved anvendelsen af begrebet magtfordrejning
97. Appellanten gør gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den foretog en særskilt vurdering af de enkelte forhold, der var påberåbt med henblik på at påvise, at Kommissionens handlemåde var behæftet med magtfordrejning, og undlod at undersøge en lang række af disse på korrekt vis, herunder appellantens påstand om, at meddelelsen af klagepunkter kunne være blevet fremsendt allerede i april 1991, og påstanden om, at behandlingen af den foreliggende sag ikke var i overensstemmelse med Kommissionens sædvanlige praksis.
98. Jeg deler ikke appellantens synspunkt.
For det første er der intet, der giver grund til at antage, at Retten, fordi den foretog en særskilt vurdering af de enkelte forhold, undlod at foretage en samlet vurdering. Tværtimod hedder det i den appellerede doms præmis 84 i generelle vendinger, at »[d]et fremgår hverken af de faktiske omstændigheder eller de fremlagte dokumenter eller af de af sagsøgeren fremførte argumenter, at Kommissionen ved sagsbehandlingen handlede med et andet mål for øje end det angivne«.
Hertil kommer, at hverken Rettens behandling af argumentet vedrørende den forsinkede fremsendelse af meddelelsen af klagepunkter eller af påstanden om, at Kommissionen gjorde den foreliggende sag til genstand for en ekstraordinær behandling - som allerede er behandlet i forbindelse med det syvende anbringende - giver grundlag for at antage, at Retten har anlagt et åbenbart urigtigt skøn.
99. Jeg foreslår derfor, at det ottende anbringende forkastes.
Det niende anbringende: tilsidesættelse af artikel 62 i Rettens procesreglement
100. I den appellerede doms præmis 25 afvises sagsøgerens anmodning om en genåbning den mundtlige forhandling, idet Retten fandt, at de nye oplysninger, som sagsøgeren havde påberåbt sig til støtte herfor, »[ikke] indeholder [...] nye forhold af betydning for sagens afgørelse eller [kun] henviser [...] til faktiske omstændigheder, som åbenbart ligger efter vedtagelsen af den anfægtede beslutning, og som derfor ikke kan påvirke gyldigheden heraf«.
101. Ifølge appellanten tilsidesatte Retten procesreglementets artikel 62, da den afviste at tage hensyn til de forelagte dokumenter med den begrundelse, at de lå efter vedtagelsen af den anfægtede beslutning, idet omstændigheder, som ligger efter den anfægtede retsakt, efter appellantens opfattelse bør kunne påberåbes, i det mindste med henblik på at godtgøre, at Kommissionen har foretaget et urigtigt skøn.
102. Dette argument er i sin rækkevidde sammenfaldende med det tredje led i det femte anbringende. Igen kan jeg på grund af den abstrakte karakter af appellantens kritik af Rettens dom, for så vidt som det ikke angives, hvilke forhold der ville have gjort det nødvendigt eller hensigtsmæssigt at genåbne den mundtlige forhandling, ikke se noget åbenbart urigtigt skøn fra Rettens side, som kan give grundlag for at ophæve dommen. En appel tjener ikke til blot at ændre ordlyden af den anfægtede afgørelse, men giver mulighed for at fremkomme med argumenter, der tager sigte på at påvise retlige fejl, der eventuelt kan gøre den ugyldig.
V - Undersøgelse af appelanbringenderne i sag C-450/98 P
103. I sag C-450/98 P støtter IECC sin appel på syv anbringender.
Det første anbringende: tilsidesættelse af artikel 3, stk. 2, litra b), i forordning nr. 17
104. I den appellerede doms præmis 78-83 bekræftes gyldigheden af Kommissionens vurdering, hvorefter appellanten ikke havde nogen berettiget interesse i at klage over de offentlige posttjenesters praksis vedrørende ikke-fysisk remail.
105. Appellanten gør gældende, at der herved er sket en tilsidesættelse af artikel 3, stk. 2, litra b), i forordning nr. 17, i henhold til hvilken »fysiske eller juridiske personer, som kan godtgøre en berettiget interesse«, kan indgive en klage over overtrædelse af traktatens artikel 85 og 86, sådan som det skal fortolkes ifølge den retspraksis, der er indført med Metro-dommen . Appellanten anfører, at Retten burde tage hensyn til: a) at enhver form for nægtelse af viderebefordring baseret på artikel 25 i verdenspostkonventionen berører IECC's medlemmers interesser, for så vidt som formålet er at beskytte de offentlige posttjenester mod CEPT-aftalens negative virkninger; b) at begrebet ikke-fysisk remail som anvendt af postvæsenerne omfatter en del af IECC's medlemmers aktiviteter; c) at også nægtelse af befordring, som ikke er rettet mod IECC's medlemmer, kan berøre dem, da det udgør en generel trussel; og d) at Kommissionen ved i syv år at have accepteret IECC som samtalepartner i alle postanliggender, herunder i spørgsmål vedrørende ABA-remail, har anerkendt dens medlemmers berettigede interesse.
106. Det skal bemærkes, at den af appellanten påberåbte retspraksis alene giver personer, der er berettiget til at indgive en begæring i henhold til artikel 3, stk. 2, litra b), i forordning nr. 17, mulighed for at anlægge sag, når deres klage er blevet helt eller delvist afvist. Den giver ingen relevant rettesnor for, hvorledes begrebet berettiget interesse, som det anvendes i forordningen, skal defineres i forhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 4. Under alle omstændigheder er det desuden uvist, om de af appellanten anførte omstændigheder er udtryk for, at organisationen er umiddelbart og individuelt berørt efter artikel 173.
107. De argumenter, der er anført i litra a) og d) ovenfor, kan ikke danne grundlag for en anfægtelse af Rettens vurdering, da de er fremført for første gang under appelsagen. De må derfor afvises.
108. De argumenter, der er sammenfattet under litra c) ovenfor, bidrager ikke på nogen måde til en yderligere præcisering af de argumenter, der blev fremført for Retten, og kan på grund af manglende konkretisering ikke omstøde den konklusion, Retten er nået frem til.
109. Endelig er formålet med det i litra b) ovenfor anførte argument at påvise, at de offentlige posttjenesters brede fortolkning af begrebet »ikke-fysisk remail«, som ikke tager hensyn til, hvor posten er fysisk fremstillet, medfører, at en del af IECC's medlemmers aktiviteter kan klassificeres som ikke-fysisk remail. Det vil f.eks. være tilfældet i forbindelse med en forsendelse fra land B til land A. Hvis det antages, at forsendelsen er fysisk fremstillet i land B efter instruks fra et selskab, der er etableret (eller, som det hedder i postterminologien, »hjemmehørende«) i land A, svarer dette til en ikke-fysisk ABA-remail og kan principielt give anledning til posttjenesternes nægtelse af viderebefordring med henvisning til artikel 25 i verdenspostkonventionen. Følgelig bør IECC's medlemmer anses for at have en berettiget interesse i den del af klagen, der vedrører den således definerede form for remail.
110. I appelsager kan kun anbringender, der går ud på at godtgøre, at Rettens afgørelse er baseret på en retlig fejl, antages til realitetsbehandling.
Efter i dommens præmis 81 at have konstateret, at IECC's medlemmer pr. definition ikke er involveret i ikke-fysisk remail, gik Retten over til at tale om ikke-fysisk ABCA-remail, fortolket på en måde, der angiveligt svarer til de offentlige posttjenesters særlige fortolkning af ikke-fysisk remail. Som Kommissionen med rette anfører, kan kun denne form, men ikke ikke-fysisk ABA-remail - stadig opfattet i ovennævnte betydning - være af interesse for IECC's medlemmer . Derfor anfører Retten i præmis 82 i den appellerede dom, at det forhold, at IECC's medlemmer kan være berørt af ikke-fysisk ABCA-remail, »ikke [kan] påvirke Kommissionens konklusion vedrørende ikke-fysisk ABA-remail«. I forlængelse heraf hedder det i dommen: »Hertil kommer, at sagsøgeren har bekræftet, at ikke-fysisk ABCA-remail i virkeligheden svarer til ABC-remail, som Kommissionen har undersøgt i beslutningen af 14. august 1995, og som Retten derfor vil vurdere i forbindelse med den sag, der er anlagt til prøvelse af denne beslutning.«
111. Det må konstateres, at appellanten, til imødegåelse af disse bemærkninger i den appellerede dom, begrænser sig til at gentage og udvide det argument, der blev fremført for Retten, uden så meget som at gøre forsøg på at anfægte gyldigheden af argumentationen i dommen, hvorfor dette led af anbringendet må afvises.
112. Jeg konkluderer herefter, at det første anbringende for størstedelens vedkommende må afvises og for den resterende dels vedkommende må forkastes.
Det andet anbringende: fejllæsning af beslutningen af 6. april 1995
113. Ifølge appellanten viser den appellerede doms præmis 58-62, hvori rækkevidden af beslutningerne af henholdsvis 6. april og 14. august 1995 undersøges, at flere dokumenter, der var fremlagt i sagen, er forkert gengivet. Det gøres bl.a. gældende, at Retten kun kunne nå frem til den konklusion, at den del af klagen, der vedrører ABC-remail, ikke var omhandlet i beslutningen af 6. april 1995, på grundlag af en fejlfortolkning af Kommissionens skrivelse af 17. februar 1995, IECC's skrivelse af 22. februar 1995, den anfægtede beslutning og Kommissionens svarskrift.
114. Appellantens pedantiske argumentation i dette anbringende, er, som Kommissionen med rette bemærker, et sjældent eksempel på indholdstomhed og formalisme, som kun kan forstås som en særegen procedurestrategi. Der er under ingen omstændigheder grund til at foretage en detaljeret tilbagevisning heraf. Det er tilstrækkeligt at bemærke, at det ved læsning af beslutningen af 6. april 1995 med rimelighed kan udledes - som Retten har gjort - at den del af klagen, der vedrører ABC-remail, ikke var omhandlet i beslutningen.
115. I øvrigt mener jeg, at dette anbringende må forkastes som åbenbart grundløst.
Det tredje anbringende: tilsidesættelse af begrebet nullitet
116. Appellanten gør gældende, at Retten har anlagt en fejlagtig fortolkning af kriterierne for at erklære en retsakt for en nullitet ved ikke at drage de nødvendige retlige konsekvenser af det forhold, at den skrivelse, som den 12. april 1995 blev fremsendt i medfør af artikel 6 i forordning nr. 99/63, samt beslutningen af 14. august 1995 var overflødige.
117. Uden at gå ind i formålsløs argumenteren for og imod skal jeg blot konstatere, at den påståede overflødige karakter af disse retsakter - der, som tidligere nævnt, omhandlede ABC-remail - skyldes det ligeledes påståede forhold, at afslaget på den del af klagen, som vedrørte ABC-remail, blev givet i beslutningen af 6. april 1995. Som det bekræftes af min gennemgang af det andet appelanbringende, fremgår det klart af beslutningens ordlyd, at det ikke var tilfældet, og appellanten bygger således sin påstand på en forkert forudsætning.
118. Det tredje anbringende må forkastes som åbenbart grundløst, da det ikke kan få betydning for sagens afgørelse.
Det fjerde anbringende: fejlagtig anvendelse af begrebet fællesskabsinteresse
119. Efter Kommissionens mening bør det fjerde anbringende i det hele afvises, eftersom det rejser nye spørgsmål, som ikke var medtaget i annullationssøgsmålet i sag T-204/95.
120. IECC søgte ganske vist ikke for Retten i Første Instans at anfægte Kommissionens beslutning af 14. august 1995 med henvisning til fejlagtig anvendelse af begrebet fællesskabsinteresse, men det står ikke desto mindre fast, at organisationen anfægtede lovligheden af at afvise dens klage med den begrundelse, at de offentlige posttjenester havde forsikret, at de ikke ville nægte befordring af ABC-remail under påberåbelse af verdenspostkonventionens artikel 25, stk. 4. De argumenter, der fremsættes i dette anbringende, er relateret til Rettens retlige skøn og udgør efter min mening ikke en uacceptabel udvidelse af tvistens rækkevidde.
121. Anbringendet består af tre led.
122. I det første led anfører IECC, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 148 at fastslå, at Kommissionen med føje kunne lægge manglen på fællesskabsinteresse til grund for sin beslutning uden udtrykkeligt at henvise til dette begreb.
123. Som jeg anførte i forbindelse med gennemgangen af det andet appelanbringende i sag C-449/98 P, er anvendelsen af begrebet manglende fællesskabsinteresse blot en forkortet formel, en genvej, der gør det muligt i sammentrængt form at beskrive samtlige de situationer, hvor Kommissionen lovligt kan gøre brug af sin skønsbeføjelse til ikke at imødekomme en begæring fremsat i medfør af artikel 3 i forordning nr. 17. Det er derfor ikke nødvendigt, at der i en beslutning udtrykkeligt henvises til begrebet. Det var i øvrigt også Domstolens opfattelse, da den til imødegåelse af en lignende argumentation udtalte, at »Retten med rette antog, at hele beslutningen var baseret på den manglende interesse for Fællesskabet« .
124. I det andet led af det fjerde anbringende anfører appellanten subsidiært, at Retten kun baserede sin vurdering af Fællesskabets interesse på et enkelt kriterium uden at undersøge de kriterier, der er opstillet i Automec II-dommen.
125. Af de grunde, der er anført i punkt 65 ff., må dette argument forkastes.
126. Med det tredje led af anbringendet gør appellanten gældende, at Retten har foretaget en fejlagtig anvendelse af begrebet fællesskabsinteresse ved ikke at have taget behørigt hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt klagerens rettigheder kunne opnå tilstrækkelig beskyttelse ved de nationale domstole.
127. I dommens præmis 164 bemærkes det først, at Kommissionen ikke i beslutningen af 14. august 1995 tog endelig stilling til anvendelsen af traktatens artikel 86 på de offentlige posttjenesters praksis vedrørende ABC-remail, hvorefter det tilføjes, at »[s]agsøgerens ret til at anvende de retsmidler, den finder egnede, såfremt sammenslutningen kommer i besiddelse af bevis for, at de former for praksis, den finder ulovlige, forekommer på ny, påvirkes derfor ikke af beslutningen«.
128. Ifølge appellanten indeholder den citerede passage et kriterium for vurderingen af Fællesskabets interesse, som ikke forekommer i beslutningen, og som Retten ifølge appellanten ulovligt har tilføjet for at begrunde afvisningen af klagen uden - som den havde pligt til - at efterprøve, om de nationale domstole kunne sikre tilfredsstillende beskyttelse af klagerens rettigheder.
129. Som jeg tidligere har anført, kan det ikke udledes af Domstolens praksis, at der ved en undersøgelse af Fællesskabets interesse i forbindelse med en klage, som er indgivet i medfør af artikel 3 i forordning nr. 17, obligatorisk skal foretages en vurdering af bestemte forhold. Den påståede undladelse i Rettens ræsonnement kan under ingen omstændigheder give grundlag for en ophævelse af den appellerede dom, fordi det ikke heri blev fastslået, at afvisningen af klagen var berettiget på grund af klagernes mulighed for at anlægge sag ved de nationale domstole.
130. Af ovennævnte grunde må det fjerde anbringende forkastes i det hele.
Det femte anbringende: tilsidesættelse af de sammenholdte bestemmelser i traktatens artikel 3, litra g), artikel 85, 86, 89 og 155
131. Appellanten klager her over en fejlagtig fortolkning af den præcise rækkevidde af den opgave, traktatens artikel 89 og 155 tillægger Kommissionen med henblik på at sikre en korrekt anvendelse af traktatens artikel 3, litra g), samt artikel 85 og 86. Når bestemmelserne i disse artikler sammenholdes, viser de, at Kommissionens forpligtelse består i at sikre, at konkurrencen ikke fordrejes, hvilket ifølge appellanten er uforeneligt med beslutningen om ikke at forfølge en overtrædelse, alene med den begrundelse, at omstændighederne gav anledning til at antage, »at det ikke var hensigtsmæssigt at imødekomme en klage over former for praksis, som efterfølgende er bragt til ophør« (præmis 146 in fine i den appellerede dom). Appellanten påberåber sig til støtte herfor forslaget til afgørelse og dommen i den tidligere nævnte Ufex-sag.
132. Appellanten udleder af dommen af 20. januar 1981 i sagen GEMA mod Kommissionen, at den kompetence, som artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 17 giver Kommissionen til at vedtage en forbudsbeslutning over for en praksis, der er i strid med konkurrencereglerne, og hvis eksistens er fastslået, indebærer, at Kommissionen kun under ganske bestemte omstændigheder kan undlade at vedtage en beslutning i en sådan situation.
133. Af Rettens dom af 24. januar 1995 i sagen BEMIM mod Kommissionen udleder appellanten, at den mulighed, Kommissionen i henhold til forordning nr. 17 har for at undlade at vedtage en beslutning, hvorved der fastslås en overtrædelse af traktatens artikel 85 og 86, legitimt kan udnyttes i situationer, hvor Kommissionen ikke har enekompetence, idet den deler kompetencen med medlemsstaternes retsinstanser. Omvendt kan Kommissionen ikke gøre brug af denne mulighed i situationer, hvor den har enekompetence.
Appellanten finder, at de foranstaltninger, der skal træffes med henblik på at behandle en klage over, at medlemsstaternes posttjenester har tilsidesat traktatens artikel 85 og 86 ved at samordne deres praksis med hensyn til anvendelsen af verdenspostkonventionens artikel 25 og nægte at befordre remail, ligger uden for de nationale domstoles kompetence og også uden for kompetencen hos flere nationale domstole, der handler individuelt i forskellige medlemsstater. Det kan ifølge appellanten heraf udledes, at Kommissionen de facto har enekompetence til at behandle en klage af denne type.
134. For så vidt angår spørgsmålet, om det femte anbringende kan antages til realitetsbehandling, henviser jeg til mine udtalelser i forbindelse med det fjerde anbringende.
135. De argumenter, IECC har fremført i det femte anbringende, udgør for en stor del en særlig facet af de argumenter, der er fremført i det fjerde anbringende, som er behandlet ovenfor. Sammenfattende drejer det sig om rækkevidden af Kommissionens forpligtelser, når der indgives en klage til den over konkurrencebegrænsende praksis. Jeg henviser følgelig til, hvad jeg anførte i forbindelse med undersøgelsen af det fjerde anbringende.
136. Efter min mening er det eneste nye aspekt, der tilføjes med dette anbringende, sammenligningen mellem den foreliggende sags omstændigheder og de forhold, der lå til grund for Ufex-dommen af 4. marts 1999, som appellanten flittigt har henvist til i sine replikker.
Efter IECC's opfattelse har Kommissionen i begge tilfælde afvist at forbyde konstaterede overtrædelser af konkurrencereglerne med henvisning til, at de var bragt til ophør, uden at tage hensyn til de mulige vedvarende følger af de pågældende former for praksis ved sin vurdering af fællesskabsinteressen.
137. Appellantens fortolkning, der ganske vist er tankevækkende, er bevidst forenklet.
138. I Ufex-dommen ophævede Domstolen Rettens dom, fordi det heri godkendtes, at en behandling af en klage over nogle tidligere overtrædelser ikke var i overensstemmelse med den opgave, der er tildelt Kommissionen ved traktaten, men i det væsentlige ville tjene til at gøre det lettere for klagerne for de nationale domstole at påvise et ansvarsgrundlag med henblik på at opnå erstatning .
139. I mit forslag til afgørelse i sagen lagde jeg især vægt på at dementere den generelle opfattelse, der kom til udtryk i den i sagen anfægtede beslutning, og som blev godkendt i Rettens dom. Denne opfattelse går - kort fortalt - ud på, at Kommissionen kunne afslå at behandle en klage over konkurrencebegrænsende praksis, når denne var bragt til ophør. I den forbindelse hæftede jeg mig især ved det fejlagtige argument, at den eneste interesse, der står på spil i sådanne tilfælde, er klagerens private interesse i at gøre det lettere at opnå erstatning for den skade, han har lidt som følge af den pågældende praksis.
140. Jeg udtalte i den forbindelse, at »[e]n sådan situation må Kommissionen ikke tolerere. Den er tværtimod forpligtet til at genoprette den frie konkurrence inden for den berørte erhvervsgren fra det øjeblik, hvor de øvrige omstændigheder, der begrunder, at der er en fællesskabsinteresse i, at den griber ind, foreligger«. Endvidere bemærkede jeg, at dette formål var fuldt foreneligt med klagernes ønske om at beskytte deres egne økonomiske interesser.
141. Sammenfattende gav jeg udtryk for den opfattelse, at Kommissionen ikke kunne »forholde sig passiv« og undlade at behandle en klage med den begrundelse, at de pågældende former for ulovlig praksis, hvis uforenelighed med konkurrencereglerne var konstateret, definitivt var ophørt, uden at undersøge, om deres konkurrencebegrænsende virkninger fortsat bestod.
142. Domstolen ser ud til at have godkendt denne fortolkning, idet den i dommen fastslog, at »Kommissionen [kan] ikke, når den opstiller prioriteter for behandlingen af de klager, den modtager, på forhånd udelukke, at den vil gribe ind over for bestemte situationer, der ligger inden for rammerne af den opgave, der er tildelt Kommissionen ved traktaten« . Hermed imødegik Domstolen Kommissionens betænkelige opfattelse af sin opgave, der indebar, at den uden yderligere begrundelse kunne undlade at foretage en undersøgelse af angiveligt ulovlige former for praksis, så snart disse er ophørt.
143. Domstolen tilføjede, at »Kommissionen kan [...] ikke alene under henvisning til, at de former for praksis, der hævdes at være i strid med traktaten, er bragt til ophør, beslutte at henlægge en klage over de pågældende former for praksis på grund af sagens manglende interesse for Fællesskabet uden at have undersøgt, om der fortsat består konkurrencebegrænsende virkninger, og om de påståede indgreb i konkurrencen i givet fald er så grove eller fortsat har sådanne virkninger, at klagen derfor er af interesse for Fællesskabet« .
144. Den legalitetskontrol, som Retten har foretaget i forbindelse med nærværende sag, har ikke de samme karakteristika.
145. For det første konstaterede Retten, at Kommissionen ikke havde foretaget en endelig vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt de foreliggende former for praksis var lovlige efter traktatens artikel 86 . Det kan derfor ikke uden videre udledes, at nægtelsen af at befordre remail, som er tvistens genstand, i alle tilfælde udgjorde overtrædelser af denne artikel. Dommen af 10. februar 2000 i Deutsche Post-sagen, hvori Domstolen fastslog, at bestemte måder, hvorpå en offentlig posttjeneste udøvede sine beføjelser i henhold til verdenspostkonventionens artikel 25, stk. 3, var forenelige med konkurrencereglerne, kan være med til at forhindre enhver forhastet slutning. Argumentationen i denne dom går i det væsentlige ud på, at de offentlige posttjenester ellers kunne blive forhindret i at opfylde den opgave af almindelig økonomisk interesse, der er forbundet med de offentlige posttjenesters almindelige leveringsforpligtelse, under økonomisk forsvarlige vilkår . Selv om dommen vedrørte ikke-fysisk ABA-remail, kan det samme sandsynligvis siges om enhver anden form for remail.
I Ufex-sagen havde Kommissionen derimod i sin GD Net-beslutning foretaget en endelig vurdering, hvorefter de omstridte former for praksis havde en konkurrencebegrænsende karakter.
146. For det andet har den appellerede dom ikke overtaget den argumentation, der fremføres i præmis 58 i Rettens dom af 15. januar 1997, SFEI m.fl. mod Kommissionen, som blev ophævet ved Ufex-dommen, og hvori det hedder, at »[i] et sådant tilfælde ville en behandling af sagen og en konstatering af nogle tidligere overtrædelser ikke længere tjene til at sikre, at konkurrencen inden for fællesmarkedet ikke fordrejes, og således ikke være i overensstemmelse med den opgave, der er tildelt Kommissionen ved traktaten«, et argument, der, som jeg tidligere har påpeget, dannede grundlag for Kommissionens ulovlige »passivitet«.
I nærværende sag fremgår det den appellerede doms præmis 146 ff., at en konstatering af, at de anfægtede former for praksis er bragt til ophørt, ikke bemyndiger Kommissionen til at forholde sig passiv. Det beskrives mere afdæmpet som et forhold, der skal tages i betragtning ved vurderingen af Fællesskabets interesse i at fortsætte behandlingen af en klage.
147. Endelig har Retten i nærværende sag i den appellerede doms præmis 150-153 foretaget en detaljeret vurdering af en anden omstændighed, som Kommissionen tog hensyn til, da den besluttede ikke at fortsætte behandlingen af klagen, nemlig at det i betragtning af de forsikringer, de forskellige offentlige posttjenester havde givet, var usandsynligt, at der ville ske en gentagelse af visse former for praksis, som jeg endnu en gang understreger, at Kommissionen undlod at tage stilling til i forhold til traktatens artikel 86. Og den risiko udgør den vigtigste bestående konkurrencebegrænsende virkning, som appellanten har gjort gældende.
148. På grundlag af de tre ovennævnte præciseringer konkluderer jeg, at den lære, der kan udledes af Ufex-dommen, ikke finder anvendelse på nærværende sag.
149. Dette anbringende må herefter forkastes.
Det sjette anbringende: mangelfuld begrundelse
150. Ifølge appellanten indeholder den appellerede dom tre selvmodsigelser, som medfører, at begrundelsen er mangelfuld.
151. Appellanten gør for det første gældende, at det af dommens præmis 121 sammenholdt med præmis 69 kan udledes, at beslutningen af 6. april 1995 ikke vedrørte de offentlige posttjenesters påståede overtrædelser af traktatens artikel 85, hvorimod man ved læsning af præmis 97-100 i samme dom kommer frem til den modsatte konklusion.
152. Dette første (og kunstlede) argument har i bedste fald ikke betydning for sagens afgørelse, eftersom en klager efter artikel 3 i forordning nr. 17 ikke har ret til at pålægge Kommissionen en bestemt fremgangsmåde ved undersøgelsen af klagen eller ved den retlige kvalifikation af de påklagede forhold. Desuden kan appellanten kun finde de hævdede selvmodsigelser i de nævnte passager ved at inddrage forskellige forhold og følgeslutninger, som er Rettens argumentation uvedkommende, og som åbenlyst er utilstrækkelige til at underbygge påstanden.
153. Den anden selvmodsigelse forekommer ifølge appellanten mellem præmis 145 i den appellerede dom, hvori Retten konstaterer, at »[d]et fremgår af beslutningen af 14. august 1995 vedrørende ABC-remail, at Kommissionen ikke har foretaget en endelig vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt de foreliggende former for praksis er lovlige efter traktatens artikel 86«, og præmis 105, hvori det fastslås, at »Kommissionen begik en retlig fejl, da den fastslog, at nægtelsen af at viderebefordre kommerciel ABA-remail ikke udgjorde et misbrug i henhold til traktatens artikel 86«.
154. Der kan ikke være tale om en sådan uforenelighed, som appellanten hævder, for så vidt som Retten i den først citerede passage undersøgte lovligheden af Kommissionens beslutning af 14. august 1995 om ikke i øjeblikket at gøre brug af sin kompetence til at fastslå en overtrædelse og i den anden passage fastslog, at den endelige beslutning af 6. april 1995 om, at bestemte former for praksis var forenelige med traktatens artikel 86, var retsstridig.
Den påståede selvmodsigelse er kun baseret på argumenter, som vedrører dels rækkevidden af beslutningerne af henholdsvis 6. april og 14. august 1995, dels grænserne for Kommissionens kompetence til at undlade at vedtage en endelig beslutning, hvorved der fastslås en overtrædelse. Der er således tale om påstande vedrørende realiteten, som ud over at være blevet undersøgt i forbindelse med gennemgangen af andre appelanbringender, ikke er relevante for et anbringende, der drejer sig om en påstået tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter.
155. Appellanten hævder, at der er tale om en tredje form for modstridende argumentation i den appellerede dom. På den ene side fastslår Retten i præmis 169, 170 og 171, at det forhold, at verdenspostkonventionens artikel 25 findes, ikke i sig selv indebærer, at de offentlige posttjenester gør sig skyldige i en overtrædelse af Fællesskabets konkurrenceregler; kun såfremt de offentlige posttjenester påberåber sig denne bestemmelse, vil det - under forudsætning af, at handelen mellem medlemsstater herved påvirkes - kunne falde inden for anvendelsesområdet for Fællesskabets konkurrenceregler. På den anden side hævdes Retten i præmis 99, 100 og 101 at anerkende den eksisterende forbindelse mellem CEPT-aftalen og nødvendigheden af at anvende den i verdenspostkonventionens artikel 25 omhandlede mekanisme, samt at de offentlige posttjenesters omstridte nægtelse af at befordre remail i realiteten var baseret på denne bestemmelse.
156. Jeg kan ikke se, hvori den af appellanten påståede modstridende argumentation i disse præmisser skulle bestå.
I præmis 169, 170 og 171 fokuserer Retten som led i sin legalitetsprøvelse på at gendrive appellantens påstand om, at selve det forhold, at verdenspostkonventionens artikel 25 findes, er i strid med konkurrencereglerne. Retten konkluderer - efter min mening med rette - at kun såfremt de offentlige posttjenester konkret påberåber sig denne bestemmelse, som i øvrigt er indgået mellem stater, og som tilsigter at gælde universelt, kan det afstedkomme spørgsmål om foreneligheden med Fællesskabets konkurrenceregler, forudsat at handelen mellem medlemsstater herved påvirkes. I den forbindelse må det første punktum i præmis 171, som appellanten har foretrukket ikke at medtage, tillægges betydelig vægt. Heri gøres der opmærksom på, at den omhandlede artikel 25 »ikke indeholder en forpligtelse til at nægte at befordre post, der er genstand for remail«.
I den appellerede doms præmis 99, 100 og 101 forkaster Retten med føje den fortolkning af artikel 86, Kommissionen anlagde i beslutningen af 6. april 1995 i forbindelse med et af de tilfælde, hvor verdenspostkonventionens artikel 25 var blevet bragt i anvendelse.
157. Det sjette anbringende må forkastes i det hele.
Det syvende anbringende: fejlagtig anvendelse af begrebet magtfordrejning
158. Endelig bestrider appellanten Rettens vurdering af dens påstande om magtfordrejning i forbindelse med vedtagelsen af beslutningerne af henholdsvis 6. april og 14. august 1995.
159. For det første gøres det gældende, at Retten begik en fejl ved ikke at foretage en samlet vurdering af de oplysninger, der blev forelagt den, og at undlade at undersøge en række af disse.
160. At Retten valgte at foretage en særskilt vurdering af de enkelte oplysninger er ikke ensbetydende med, at den ikke også har foretaget en samlet vurdering af dem. Det skal i øvrigt betænkes, at den magtfordrejning, appellanten påberåbte sig for Retten, bestod i, at Kommissionen skulle have udøvet sine beføjelser med henblik på at begunstige de offentlige posttjenesters sektorbestemte interesser. I slutningen af den appellerede doms præmis 190 anerkendte Retten, at det var berettiget, at Kommissionen inden for postområdet havde det dobbelte sigte samtidig at sikre anvendelsen af konkurrencereglerne og fremme liberaliseringen af denne sektor. Retten fastslog, at der ikke var grundlag for at antage, at det dobbelte sigte var udtryk for, at der forelå magtfordrejning i forbindelse med de anfægtede beslutninger.
Ingen af de oplysninger, Retten angiveligt skulle have undladt at tage hensyn til, omstøder denne vurdering, heller ikke såfremt de måtte anses for relevante og objektive.
161. For det andet kritiserer appellanten Retten for i dommens præmis 193 at have fastslået, at Kommissionens behandling af andre sager vedrørende postvirksomhed er uden betydning ved afgørelsen af, om der foreligger magtfordrejning.
162. Jeg skal blot bemærke, at Retten fastslog, at appellanten havde henvist til andre klager eller retssager vedrørende postvirksomhed, som »klart adskiller sig fra remail«. Retten foretog en vurdering af relevansen, som er fuldt i overensstemmelse med den retlige definition af, hvilke elementer der kan påberåbes til støtte for en påstand om magtfordrejning.
163. Det syvende anbringende må herefter forkastes.
Sagens omkostninger
164. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, der finder anvendelse på appelsager i medfør af artikel 118, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Hvis, som jeg foreslår, samtlige de anbringender, der påberåbes af appellanten i de to sager, forkastes eller afvises, må denne dømmes til at betale sagens omkostninger.
Forslag til afgørelse
165. På baggrund af mit forslag om, at ingen af de anbringender, der er gjort gældende til anfægtelse af Rettens domme af 16. september 1998 i sag T-110/95 og i de forenede sager T-133/95 og T-204/95, IECC mod Kommissionen, tages til følge, foreslår jeg, at appellen forkastes, og at appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.