61993C0349
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
F. G. JACOBS
presentate il 19 gennaio 1995 (
*1
)
1.
Nella presente causa, come in altre due cause analoghe, la Commissione ha promosso nei confronti dell'Italia un procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato (
1
). La Commissione vuol sentir dichiarare che l'Italia, avendo omesso di esigere il rimborso di due aiuti illegittimi, uno di 70 miliardi di LIT, versato alla società Aluminia, e uno di 30 miliardi di LIT, versato alla società Cornsai nel 1987, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza della decisione della Commissione 24 maggio 1989, 90/224/CEE, relativa agli aiuti erogati dal governo italiano a Aluminia e Comsal, imprese appartenenti al settore pubblico dell'alluminio (in prosieguo: la «decisione») (
2
).
2.
Nel dicembre 1984 e nel novembre 1985, la Commissione dava inizio a due distinti procedimenti ai sensi dell'art. 93, n. 2, con riferimento agli aspetti finanziari di un progetto sottopostole dalle autorità italiane per la ristrutturazione dell'industria del settore pubblico dell'alluminio per il periodo 1983-1988. Con decisione 17 dicembre 1986 la Commissione concludeva detti procedimenti e autorizzava gli aiuti previsti nel piano di ristrutturazione a determinate condizioni. Una delle dette condizioni era che il governo italiano non avrebbe più concesso, sotto qualsiasi forma, aiuti all'industria dell'alluminio del settore pubblico sino alla fine del 1988.
3.
Con legge 22 dicembre 1986, n. 910 (
3
), il governo italiano autorizzava l'EFIM (Ente Partecipazioni e Finanziamento Industria Manifatturiera), istituto pubblico preposto alla partecipazione azionaria e al finanziamento delle industrie manifatturiere, a emettere obbligazioni per 150 miliardi di LIT. Gli interessi sulle obbligazioni, come pure ogni altro onere, sarebbero stati pagati dallo Stato. U 18 settembre 1987, le autorità italiane autorizzavano l'EFIM ad utilizzare 100 miliardi provenienti dalle dette obbligazioni per il finanziamento di investimenti nella Aluminia (70 miliardi di LIT) e nella Compagnia Sarda Alluminio Spa (Comsal) (30 miliardi di LIT), due aziende del settore dell'alluminio di proprietà dello Stato. Tali provvedimenti non venivano notificati alla Commissione contrariamente a quanto prescritto dall'art. 93, n. 3, del Trattato.
4.
Non appena la Commissione veniva a conoscenza della decisione del governo italiano di concedere fondi per investimenti nell'industria dell'alluminio del settore pubblico, chiedeva alle autorità italiane ulteriori informazioni. Sulla scorta delle informazioni così ottenute la Commissione giungeva alla conclusione che la concessione di fondi per l'ammontare di 100 miliardi di LIT alla Alumínia e alla Comsal era un aiuto di Stato secondo l'accezione dell'art. 92, n. 1, del Trattato e in data 28 settembre 1988 dava inizio al procedimento previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato. Detto procedimento si concludeva con l'emanazione, il 24 maggio 1989, della decisione controversa, i cui artt. 1 e 2213, at p. 22 24; judgmentsono così formulati:
«Articolo 1
I due aiuti, sotto forma di prestiti senza interesse, convertibili in capitale, ammontanti rispettivamente a 70 miliardi di lire e a 30 miliardi di lire che il governo italiano ha concesso alle imprese Alumínia e Comsal sono incompatibili con il mercato comune ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato CEE, poiché sono stati concessi in violazione dell'art. 93, n. 3, del Trattato nonché in violazione delle condizioni stabilite dalla decisione della Commissione 17 dicembre 1986.
II governo italiano è tenuto a sopprimere gli aiuti in questione e ad esigere il rimborso da parte delle imprese beneficiarie.
Il governo non è autorizzato a convertire in capitale i due prestiti di 70 miliardi di lire e 30 miliardi di lire.
Articolo 2
Il governo italiano comunica alla Commissione, entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione, i provvedimenti che esso ha adottato per conformarsi alla decisione stessa».
5.
Al governo italiano veniva data comunicazione della decisione con lettera 7 giugno 1989. Il governo non adottava i provvedimenti necessari per adeguarsi alla decisione entro il termine impartito nell'art. 2, e proponeva ricorso per l'annullamento della decisione, che veniva respinto dalla Corte con la sentenza relativa alla causa C-261/89, Italia/Commissione (
4
). In tale sentenza la Corte disattendeva gli argomenti avanzati dal governo italiano secondo cui non si tratterebbe di un aiuto di Stato secondo l'accezione dell'art. 92, n. 1, e la Commissione avrebbe omesso di valutare la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune alla luce della deroga istituita dall'art. 92, n. 3, lett. c).
6.
Facendo seguito alla sentenza della Corte, la Commissione invitava il governo italiano, con lettere 3 dicembre 1991 e 27 gennaio 1992, ad adottare, conformemente alla decisione, le misure necessarie per recuperare l'aiuto illegittimo e ad informarne di conseguenza la Commissione. Il governo non dava risposta alle dette lettere. Conseguentemente, il 26 giugno 1992, il membro della Commissione responsabile in materia di concorrenza comunicava al governo italiano che avrebbe proposto alla Commissione di dare corso a misure di esecuzione. Con lettera 14 ottobre 1992, le autorità italiane chiedevano un ulteriore periodo di proroga, affermando che l'abolizione dell'aiuto considerato doveva essere affrontata nel contesto generale del programma di privatizzazione delle pubbliche imprese che il governo italiano si proponeva di attuare. Con lettera 10 marzo 1993, la Commissione sottolineava la urgente necessità di eliminare le distorsioni della concorrenza derivanti dalla mancata esecuzione della decisione e fissava al 31 marzo 1993 la data ultima per la sua esecuzione. Dal momento che la Commissione non riceveva alcuna risposta alla detta lettera, proponeva il presente ricorso.
7.
Nelle osservazioni presentate alla Corte la Commissione afferma che, non avendo proceduto al recupero dell'aiuto indebitamente versato alla Alumínia e alla Comsal e non essendosi conformato quindi alla decisione, il governo italiano ha trasgredito l'art. 93, n. 2, del Trattato. La violazione dell'art. 93, n. 2, ha prodotto conseguenze negative sul funzionamento del mercato comune dal momento che le aziende Alumínia e Comsal continuano a fruire dell'aiuto illegittimo. La Commissione sottolinea che l'aiuto era stato pagato più di cinque anni fa e afferma che il piano di privatizzazione delle pubbliche imprese, al quale il governo italiano fa riferimento, non giustifica l'inadempimento dell'Italia nell'esecuzione della decisione.
8.
II governo italiano afferma di avere deciso, nel contesto del programma di privatizzazione delle imprese del settore pubblico, con decreto legge 18 luglio 1992, n. 340, di liquidare l'EFIM, che versava in gravi difficoltà finanziarie. Il decreto legge n. 340 è stato confermato con il decreto legge 14 agosto 1992, n. 362, con il decreto legge 20 ottobre 1992, n. 414, e con il decreto legge 19 dicembre 1992, n. 487, e convertito dal parlamento italiano nella legge 17 febbraio 1993, n. 33 (
5
). La legge n. 33 prevedeva che, nell'ambito della liquidazione dell'EFIM, tutte le pubbliche imprese appartenenti a quest'ultimo, comprese l'Aluminia e la Comsal, sarebbero state chiuse o vendute a terzi. A seconda della loro situazione individuale, alcune imprese sarebbero state vendute subito, altre dopo ristrutturazione e altre chiuse. Per quanto riguarda le imprese operanti nel settore dell'alluminio, l'art. 2, n. 2, lett. e), della legge n. 33 ha optato per la loro ristrutturazione, in considerazione del fatto che erano situate in aree sottosviluppate con un elevato livello di disoccupazione.
9.
Il governo italiano sostiene che l'inclusione dell'Aluminia e della Comsal nella liquidazione dell'EFIM e la loro situazione patrimoniale creano obiettive difficoltà nell'esecuzione della decisione. Ammette che tali difficoltà non lo esonerano dall'obbligo di recuperare gli aiuti indebitamente versati. Ad ogni modo, sostiene che alla decisione deve essere data esecuzione in modo che venga attuata in collaborazione con la Commissione, nell'ambito del programma di ristrutturazione dell'industria dell'alluminio, contestuale alla liquidazione dell'EFIM. Sottolinea che la compatibilità del detto programma con l'art. 92 del Trattato è attualmente all'esame della Commissione.
10.
Facendo seguito alla liquidazione dell'EFIM, la Commissione pubblicava nella Gazzetta ufficiale del 17 marzo 1993 una «comunicazione della Commissione ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato CEE indirizzata agli altri Stati membri e ai terzi interessati in merito agli aiuti che il governo italiano ha deciso di concedere all'EFIM» (
6
). Il governo italiano trasmetteva la sua risposta a detta comunicazione con lettera 24 marzo 1993, affermando che, dopo aver completato il piano di ristrutturazione dell'industria dell'alluminio, lo aveva sottoposto alla Commissione affinché questa potesse valutarne la compatibilità con l'art. 92 e, quindi, con la decisione della Commissione. Il governo afferma che, prima di avviare il presente procedimento, la Commissione avrebbe dovuto tener conto della situazione legislativa creatasi in conseguenza della liquidazione dell'EFIM e della risposta del governo alla comunicazione della Commissione del 17 marzo 1993.
11.
Il governo afferma che, conformemente all'art. 4, n. 3, della legge n. 33, la liquidazione dell'EFIM deve essere completata entro un periodo di due anni, che scade il 21 gennaio 1995. Qualsiasi impresa appartenente all'EFIM che rimane invenduta entro tale termine verrebbe liquidata. Se un'impresa viene venduta, il recupero dell'aiuto avviene con la vendita, se un'impresa viene liquidata, il recupero dell'aiuto avviene con la liquidazione. Con riferimento alla Comsal, il recupero dell'aiuto, e quindi l'esecuzione della decisione, è soggetto al controllo della Commissione nel contesto del procedimento ex art. 93, n. 2, iniziato con la comunicazione della Commissione 17 marzo 1993. Date le difficoltà connesse con la liquidazione dell'EFIM e la possibilità che l'aiuto di cui è causa possa essere recuperato quando la liquidazione sarà stata ultimata, il governo italiano conclude che non vi è inadempimento della decisione.
12.
Non posso condividere questi argomenti. A norma dell'art. 93, n. 2, qualora la Commissione constati che un aiuto concesso da uno Stato non è compatibile con il Trattato, «decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato». La Commissione può inoltre ordinare alle autorità nazionali di recuperare l'aiuto indebitamente versato (
7
).
13.
Gli artt. 1 e 2 della decisione pongono chiaramente l'obbligo del governo italiano di recuperare ľaiuto indebitamente versato alle imprese Alumínia e Comsal. Il governo non contesta di averne omesso il recupero. Afferma che l'inclusione dell'Alumínia e della Comsal nello scioglimento del gruppo EFIM rende difficile il recupero.
14.
Conformemente alla giurisprudenza della Corte, uno Stato membro non può invocare norme, prassi o situazioni dell'ordinamento nazionale per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini stabiliti dal diritto comunitario (
8
). L'unica giustificazione di cui uno Stato membro può avvalersi nei procedimenti ex art. 93, n. 2, è l'assoluta impossibilità dell'esatta attuazione della decisione (
9
). Nella presente fattispecie il governo italiano non afferma che l'esecuzione della decisione sia assolutamente impossibile né fornisce alcun argomento che possa sostenere tale conclusione.
15.
La Corte ha dichiarato che, se, nel dare attuazione a una decisione adottata a norma dell'art. 93, n. 2, uno Stato membro incontra difficoltà impreviste o imprevedibili o riscontra conseguenze sottovalutate dalla Commissione, deve sottoporre i detti problemi all'attenzione della Commissione unitamente a proposte di opportuni emendamenti. In tal caso, la Commissione e lo Stato membro interessato devono rispettare il principio posto dall'art. 5 del Trattato, che impone un obbligo di leale cooperazione degli Stati membri e delle istituzioni comunitarie. Questi devono collaborare in buona fede, con l'intento di superare le difficoltà nella piena osservanza delle disposizioni del Trattato, e in particolare di quelle relative agli aiuti di Stato (
10
).
16.
Così interpretato, il principio di cooperazione può mitigare le rigide conseguenze della regola secondo la quale il solo mezzo di difesa di cui uno Stato membro può avvalersi nei procedimenti a norma dell'art. 93, n. 2, è l'assoluta impossibilità di un'esatta esecuzione della decisione. Ad ogni modo, affinché uno Stato membro possa fruire del detto principio, debbono essere soddisfatte talune condizioni. In primo luogo, si deve fare un tentativo concreto di recuperare l'aiuto indebitamente versato. In linea di principio, tali tentativi debbono cominciare subito dopo l'adozione da parte della Commissione della decisione con la quale ordina il recupero dell'aiuto illegittimamente concesso. In secondo luogo se lo Stato membro incontra difficoltà obiettive, deve informarne prontamente la Commissione. In terzo luogo, esso deve sottoporre alla Commissione concrete proposte circa il come tali difficoltà possano essere superate nella piena osservanza delle disposizioni del Trattato in merito agli aiuti di Stato.
17.
Nel caso di specie non può dirsi che il comportamento dell'Italia sia stato coerente con il dovere di collaborazione. La decisione è stata notificata all'Italia il 7 giugno 1989. La Commissione aveva iniziato il presente procedimento il 7 luglio 1993. Il governo italiano ha avuto a disposizione un ampio margine di tempo per conformarsi alla decisione. Facendo seguito alla sentenza della Corte pronunciata nella causa C-261/89, con cui è stata respinta la domanda dell'Italia di annullamento della decisione, la Commissione ha ripetutamente invitato il governo ad adottare le necessarie misure di esecuzione. Come sopra detto, il governo italiano non ha dato esito positivo agli inviti della Commissione (
11
).
18.
Il governo italiano non precisa quali fossero le difficoltà obiettive che costituivano un ostacolo al recupero dell'aiuto. Quand'anche si accettasse che la liquidazione dell'EFIM rendesse difficile il recupero dell'aiuto dalla Alumínia e dalla Comsal, non è chiaro perché il governo non abbia recuperato l'aiuto indipendentemente dalla liquidazione dell'EFIM e prima che si decidesse in merito. Rilevo che la liquidazione dell'EFIM è divenuta effettiva il 18 luglio 1992, con decreto legge n. 340 del 1992, molto dopo la scadenza del periodo entro il quale il governo era tenuto a conformarsi alla decisione.
19.
Il governo non fa menzione neppure di un tentativo effettuato al fine di operare il recupero. Per quanto faccia riferimento alla possibilità di recuperare l'aiuto secondo modalità da decidersi in collaborazione con la Commissione, esso non ha inoltrato specifiche proposte alla Commissione per l'adozione di provvedimenti idonei. Al contrario, si è vagamente riferito alla possibilità che l'aiuto possa essere recuperato in futuro, una volta conclusa la liquidazione dell'EFIM.
20.
Il governo italiano fa riferimento alla comunicazione della Commissione 17 marzo 1993. Non riesco a ravvisarne la rilevanza ai fini del presente procedimento. Come già osservato, il 17 marzo 1993 la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale una comunicazione ex art. 93, n. 2, del Trattato CEE indirizzata agli altri Stati membri e ai terzi interessati in merito agli aiuti che il governo italiano ha deciso di concedere all'EFIM.
21.
In tale comunicazione la Commissione afferma che, per quanto le autorità italiane abbiano informato la Commissione del provvedimento con il quale l'EFIM viene posto in liquidazione, esse non hanno soddisfatto l'obbligo di notifica contemplato dalľart. 93, n. 3. Qualsiasi aiuto concesso viene pertanto trattato dalla Commissione come non notificato. La Commissione afferma altresì che le imprese già appartenenti al gruppo EFIM sono state vendute o trasferite ad altre imprese italiane del settore pubblico nell'ambito della liquidazione dell'EFIM. Non è stata fornita alcuna indicazione del metodo di valutazione delle attività delle dette imprese, e, in considerazione della mancanza di trasparenza, non è possibile determinare se viene seguita la normale procedura di liquidazione o no e quindi se l'aiuto è incluso nel patrimonio in liquidazione (
12
). La Commissione precisa le diverse maniere secondo le quali, dal suo punto di vista, l'aiuto può essere concesso.
22.
La comunicazione della Commissione non fa riferimento all'Aluminia. Con riferimento alla Comsal (ridenominata Alumix), la Commissione afferma che nel procedimento di liquidazione dell'EFIM sono previsti ulteriori fondi per la ristrutturazione della Comsal, cioè fondi in aggiunta ai 30 miliardi di LIT ai quali la decisione si riferisce. Non sono stati sottoposti alla Commissione piani di ristrutturazione in relazione a detti fondi. La Commissione conclude che «è estremamente probabile che l'esecuzione di un siffatto piano comprenda l'aiuto» e che dal momento che non le sono stati comunicati i dettagli del detto progetto, non può affermare se siffatto aiuto sia compatibile con il Trattato (
13
).
23.
Emerge chiaramente dalla comunicazione della Commissione che questa ha dato corso al procedimento previsto dall'art. 93, n. 2, con riferimento all'aiuto concesso al gruppo EFIM, che è diverso dall'aiuto oggetto della decisione. Contrariamente a quanto dedotto dal governo italiano, il fatto che la liquidazione dell'EFIM e la situazione finanziaria della Comsal siano oggetto di indagine da parte della Commissione nel contesto di un nuovo procedimento ex art. 93, n. 2, non significa che la Commissione non avrebbe dovuto avviare il presente procedimento. Per quanto non possa essere esclusa la possibilità che, in conseguenza della liquidazione dell'EFIM, l'aiuto illegittimo oggetto della presente causa possa essere recuperato in futuro, resta il fatto che l'Italia è venuta meno senza una valida giustificazione all'obbligo di ottemperare alla decisione.
24.
Nel ricorso, la Commissione afferma che l'obbligo dell'Aluminia e della Comsal di rimborsare l'aiuto illegittimo da esse ricevuto, maggiorato degli interessi, non elimina gli effetti dannosi che il pagamento dell'aiuto ha già provocato ad altre imprese concorrenti sullo stesso mercato. Fa riferimento alla giurisprudenza della Corte secondo la quale la dichiarazione, in un procedimento ex art. 169, che uno Stato membro non ha soddisfatto gli obblighi impostigli dal Trattato è atta a configurare il fondamento dell'eventuale responsabilità dello Stato membro, in conseguenza dell'inadempimento, nei confronti di altri Stati membri, della Comunità o di singoli (
14
). Deduce che questo principio trova applicazione ai procedimenti a norma dell'art. 93, n. 2, e chiede alla Corte un'espressa dichiarazione in tal senso nella sentenza che pronuncerà nella presente causa.
25.
Non vi è dubbio che una dichiarazione da parte della Corte che uno Stato membro è venuto meno agli obblighi impostigli dal Trattato per non aver recuperato l'aiuto indebitamente versato dallo Stato è atta a configurare il fondamento dell'eventuale responsabilità dello Stato membro come conseguenza della sua infrazione. In particolare, siffatta dichiarazione può essere rilevante per le imprese in concorrenza con il destinatario dell'aiuto illegittimo.
26.
Nel presente procedimento, comunque, non è necessario che la Corte effettui la dichiarazione chiesta dalla Commissione affinché una sentenza nei confronti di uno Stato membro possa configurare il fondamento dell'eventuale responsabilità di detto Stato membro nei confronti dei singoli. Una dichiarazione del genere può essere appropriata in procedimenti di inadempimento ex art. 169 per dimostrare che la Commissione ha un interesse a continuare le procedure di esecuzione anche dopo che lo Stato membro convenuto abbia posto termine all'infrazione (
15
). Nel caso di specie, tuttavia, l'interesse della Commissione ad agire non è in discussione. Non è pertanto necessario che la Corte si pronunci in merito all'eventuale responsabilità dell'Italia come conseguenza della sentenza da pronunciarsi nella presente causa.
Conclusioni
27.
Conformemente a quanto sopra, sono dell'opinione che la Corte debba:
1)
dichiarare che la Repubblica italiana, avendo omesso di conformarsi alla decisione della Commissione 24 maggio 1989, 90/224/CEE, relativa agli aiuti erogati dal governo italiano ad Alumínia e Comsal, entrambe imprese appartenenti al settore pubblico dell'alluminio, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE;
2)
condannare la Repubblica italiana alla spese.
(
*1
)	Lingua originale: l'inglese.
(
1
)	V., altresì, cause C-348/93, Alfa Romeo sentenza 4 aprile 1995, non ancora publicata, e C-350/93, Lanerossi sentenza 4 aprile 1995, non ancora publicata.
(
2
)	GU 1990, L 118, pag. 42.
(
3
)	GURI n. 301 del 1986, Supplemento ordinario n. 1.
(
4
)	Sentenza 3 ottobre 1991 (Race. pag. I-4437).
(
5
)	GURI n.39 del 1993.
(
6
)	GU 1993, C 75, pag. 2.
(
7
)	Causa 310/85, Deufil/Commissione (Race. 1987, pag. 901, punto 24).
(
8
)	Causa C-5/89, Commissione/Germania (Race. 1990, pag. I-3437, punto 18).
(
9
)	Causa 52/84, Commissione/Belgio (Race. 1986, pag. 89, punti 14 c 16); causa 94/87, Commissione/Germania (Race. 1989, pag. 175, punti 8 c 9), causa C-183/91, Commissione/Grecia (Race. 1993, pag. I-3131, punto 10).
(
10
)	Causa 52/84, Commissione/Belgio, già citata nella nota n. 9, punto 16; causa 94/87, Commissione/Germania, già citata nella nota n. 9, punto 9; causa C-183/91, Commissione/Grecia, già citata nella nota n. V, punto 19.
(
11
)	V., supra, paragrafo 6.
(
12
)	GU 1993, C 75, pagg. 2 c 3.
(
13
)	Opera citata, pag. 4.
(
14
)	Causa C-263/88, Commissione/Francia (Race. 1990, pag. I-4611, punto 9); causa 154/85, Commissione/Italia (Race. 1987, pag. 2717, paragrafo 6).
(
15
)	V. cause menzionate nella nota 14.