Asunto C‑658/11
Parlamento Europeo
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación — Decisión 2011/640/PESC — Base jurídica — Política exterior y de seguridad común (PESC) — Artículo 37 TUE — Acuerdo internacional que se refiere exclusivamente a la PESC — Artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo — Obligación de informar cumplida e inmediatamente al Parlamento — Artículo 218 TFUE, apartado 10 — Mantenimiento de los efectos»
Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 24 de junio de 2014
1.        Acuerdos internacionales — Celebración — Acuerdo UE‑Mauricio sobre las condiciones de entrega de sospechosos de piratería y de los bienes incautados relacionados — Acuerdo válidamente fundamentado de manera exclusiva en una base jurídica referida a la política exterior y de seguridad común — Determinación del tipo de procedimiento de celebración de un acuerdo internacional en función de la base jurídica material referida a la celebración de ese acuerdo — Posibilidad de aplicar el procedimiento establecido en el artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, primera parte de la frase
(Art. 218 TFUE, ap. 6; Decisión 2011/640/PESC del Consejo)
2.        Recurso de anulación — Competencia del juez de la Unión — Recurso contra una decisión relativa a la firma y la celebración de un acuerdo internacional, adoptada con fundamento de manera exclusiva en una base jurídica material referida a la política exterior y de seguridad común y cuya base jurídica procedimental está constituida por el artículo 218 TFUE, apartados 5 y 6 — Inclusión
(Arts. 19 TUE, 24 TUE, ap. 1, párr. 2, y 37 TUE; arts. 218 TFUE, aps. 5 y 6, y 275 TFUE, párr. 1; Decisión 2011/640/PESC del Consejo)
3.        Recurso de anulación — Motivos — Vicios sustanciales de forma — Decisión relativa a la firma y la celebración del acuerdo UE‑Mauricio sobre las condiciones de entrega de sospechosos de piratería y de los bienes incautados relacionados — Acuerdo referido exclusivamente a la política exterior y de seguridad común — Obligación de informar cumplida e inmediatamente al Parlamento Europeo en todas las fases del procedimiento — Inobservancia del requisito de información — Anulación de la decisión impugnada
(Arts. 218 TFUE, ap. 10, y 263 TFUE, párr. 2; Decisión 2011/640/PESC del Consejo)
4.        Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos — Limitación por el Tribunal de Justicia — Mantenimiento de los efectos del acto impugnado
(Art. 264 TFUE, párr. 2; Decisión 2011/640/PESC del Consejo)
1.        En el marco del procedimiento de celebración de un acuerdo internacional con arreglo al artículo 218 TFUE, como el Acuerdo UE‑Mauricio sobre las condiciones de entrega de sospechosos de piratería y de los bienes incautados relacionados, la base jurídica material de la decisión por la que se celebra este acuerdo determina el tipo de procedimiento aplicable en virtud del apartado 6 de esta disposición. En particular, cuando la decisión de celebración del acuerdo en cuestión se encuentra válidamente fundamentada de manera exclusiva en una base jurídica material referida a la política exterior y de seguridad común (PESC), es el tipo de procedimiento previsto en el artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, primera parte de la frase, el que resulta de aplicación. Tal interpretación está especialmente justificada si se tienen en cuenta las exigencias impuestas por la seguridad jurídica. Al vincular la base jurídica procedimental a la base jurídica material de un acto, esta interpretación permite determinar el procedimiento aplicable a partir de criterios objetivos, susceptibles de control judicial.
En efecto, tratándose de una decisión de celebración de un acuerdo que persigue un objetivo principal referido a la PESC, la redacción del artículo 218 TFUE, apartado 6, según el cual el Consejo adoptará la decisión de celebración de un acuerdo internacional previa aprobación o consulta del Parlamento, «con excepción de los acuerdos que se refieran exclusivamente a la [PESC]» no permite apreciar ni que pueda considerarse que tal Decisión «se refier[a] exclusivamente a la [PESC]» por el único motivo de que se fundamenta en una base jurídica material concerniente a esta política con exclusión de cualquier otra base jurídica material, ni que deba considerarse que tal Decisión se refiere igualmente a otros ámbitos del Derecho de la Unión en atención a sus objetivos accesorios diferentes del objetivo principal referido a la PESC.
Por lo que se refiere, asimismo, a los objetivos del artículo 218 TFUE, debe señalarse que, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, este artículo, para dar respuesta a las exigencias de claridad, coherencia y racionalización, prevé un procedimiento unificado y de alcance general en lo relativo a la negociación y la celebración de los acuerdos internacionales cuya celebración es competencia de la Unión en sus ámbitos de acción, incluida la PESC, con la excepción de los casos en los que los Tratados prevean procedimientos especiales. Ahora bien, este procedimiento, en atención precisamente a su carácter general, debe tomar en consideración las particularidades previstas por los Tratados para cada ámbito de acción de la Unión, en particular en lo referente a las atribuciones de las instituciones. A este respecto, es preciso señalar que, con el fin de tomar en consideración estas particularidades, el artículo 218 TFUE, apartado 6, comprende tres tipos de procedimiento de celebración de un acuerdo internacional, cada uno de los cuales atribuye funciones diferentes al Parlamento. Esta distinción pretende reflejar, en el plano exterior, el reparto de poderes entre instituciones aplicable en el plano interno.
De este modo, el artículo 218 TFUE, apartado 6, establece una simetría entre el procedimiento de adopción de medidas de la Unión en el plano interno y el procedimiento de adopción de los acuerdos internacionales para garantizar que, en relación con un ámbito determinado, el Parlamento y el Consejo dispongan de las mismas competencias, respetando el equilibrio institucional previsto por los Tratados. En estas circunstancias, cabe afirmar que, precisamente con el fin de procurar que esta simetría se respete efectivamente, la regla definida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual es la base jurídica material del acto la que determina los procedimientos que se han de seguir para adoptarlo, rige no sólo respecto de los procedimientos previstos para la adopción de un acto interno, sino también para los aplicables a la celebración de los acuerdos internacionales.
(véanse los apartados 48, 50 y 52 a 60)
2.        Resulta de los artículos 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, y 275 TFUE, párrafo primero, que el Tribunal de Justicia, en principio, no tiene competencia en relación con las disposiciones referidas a la política exterior y de seguridad común (PESC) o con los actos adoptados sobre la base de éstas. No obstante, las citadas disposiciones introducen una excepción a la regla de la competencia general que el artículo 19 TUE confiere al Tribunal de Justicia para garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados y, en consecuencia, deben interpretarse restrictivamente. En consecuencia, aunque la Decisión 2011/640, relativa a la firma y la celebración del Acuerdo entre la Unión Europea y la República de Mauricio sobre las condiciones de entrega, por la fuerza naval dirigida por la Unión Europea a la República de Mauricio, de sospechosos de piratería y de los bienes incautados relacionados, y sobre las condiciones de trato de tales sospechosos después de su entrega, haya sido adoptada tomando como fundamento una única base jurídica material referida a la PESC, esto es, el artículo 37 TUE, resulta del preámbulo de esta Decisión que su base jurídica procedimental es el artículo 218 TFUE, apartados 5 y 6, que regula el procedimiento de firma y de celebración de los acuerdos internacionales.
Pues bien, el procedimiento contemplado en el artículo 218 TFUE tiene alcance general y, en consecuencia, está destinado a aplicarse, en principio, a todos los acuerdos internacionales negociados y celebrados por la Unión en todos los ámbitos de actuación de ésta, incluida la PESC que, a diferencia de otros ámbitos, no está sujeta a ningún procedimiento especial. En estas circunstancias, no cabe sostener que el alcance de la limitación que representa una excepción a la competencia del Tribunal de Justicia prevista en los artículos 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, y 275 TFUE implica excluir la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar y aplicar una disposición como la contenida en el artículo 218 TFUE, que no guarda relación con la PESC, incluso aunque ella misma prevea el procedimiento con arreglo al cual se ha adoptado un acto referente a la PESC.
(véanse los apartados 69 a 73)
3.        La norma de procedimiento prevista en el artículo 218 TFUE, apartado 10, constituye un requisito esencial de forma, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo segundo, cuya inobservancia conlleva la nulidad del acto que incurre en tal vicio. En efecto, esta norma es la expresión de los principios democráticos en los que se fundamenta la Unión. En particular, la participación del Parlamento en el proceso decisorio es el reflejo, a escala de la Unión, de un principio democrático fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa.
Desde esta perspectiva, el Tratado de Lisboa reforzó, incluso en el plano sistemático, la importancia de dicha norma al incluirla en una disposición autónoma, aplicable a todos los tipos de procedimiento previstos en el artículo 218 TFUE. Ciertamente, el papel que el Tratado de Lisboa atribuyó al Parlamento en materia de política exterior y de seguridad común (PESC) es limitado. No obstante, no cabe deducir de esta apreciación que el Parlamento, sin dejar de estar excluido del procedimiento de negociación y de celebración de un acuerdo que se refiere exclusivamente a la PESC, carezca de toda facultad de supervisión sobre esta política de la Unión. Por el contrario, precisamente a tal efecto la exigencia de información establecida en el artículo 218 TFUE, apartado 10, se aplica a cualquier procedimiento de celebración de un acuerdo internacional, incluidos los acuerdos referidos exclusivamente a la PESC. Pues bien, en la medida en que no se informó cumplida e inmediatamente al Parlamento en todas las fases del procedimiento según exige el artículo 218 TFUE, apartado 10, incluida la fase precedente a la celebración del acuerdo, no se permitió a esa institución ejercer la facultad de supervisión que en materia de PESC le han atribuido los Tratados y, en su caso, exponer su punto de vista en lo referente, en particular, a la base jurídica adecuada que debe fundamentar el acto en cuestión. En estas circunstancias, la inobservancia de este requisito de información afecta negativamente a las condiciones del ejercicio por parte del Parlamento de sus funciones en el ámbito de la PESC y constituye, en consecuencia, la violación de un requisito esencial de forma.
(véanse los apartados 80 a 86)
4.        Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 89 a 91)