61989J0285
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-285/89 (
*1
)
I — Matéria de facto e fase escrita
1. A regukmentacao comunitària aplicável
a)
O Regulamento (CEE) n.o 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.o 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), aditou a este último regulamento um artigo 5.o-C. Esta disposição instituiu, durante cinco períodos consecutivos de doze meses e a partir de 1 de Abril de 1984, uma imposição suplementar a cargo dos produtores ou dos compradores de leite de vaca, cujo objectivo é o de suster o aumento da produção de leite, permitindo ao mesmo tempo as evoluções e as adaptações estruturais necessárias.
Por força do n.o 1 da nova disposição, o regime de imposição é posto em prática em cada região do território dos Estados-membros de acordo com uma das fórmulas seguintes :
—
segundo a fórmula A, a imposição é devida pelos produtores de leite sobre as quantidades de leite que entreguem a um comprador e que excedam uma quantidade de referência a determinar (fórmula do produtor);
—
segundo a fórmula B, a imposição é devida pelos compradores de leite ou de outros produtos lácteos (industriais de produtos lácteos) sobre as quantidades de leite entregues pelos produtores que excedam uma quantidade de referência a determinar. O comprador que deve a imposição deve fazê-la incidir apenas sobre os produtores que aumentaram as suas entregas, proporcionalmente ao seu contributo para o excedente da quantidade de referência do comprador (fórmula do comprador).
b)
As regras gerais para aplicação da imposição suplementar constam do Regulamento (CEE) n.o 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para aplicação da imposição referida no artigo 5.o-C do Regulamento n.o 804/68, no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), na sua nova redacção. Por força do n.o 1 do artigo l.o desse diploma, a imposição é fixada em 75 % do preço indicativo do leite em caso de aplicação da fórmula A (fórmula do produtor) e em 100 % desse preço indicativo em caso de aplicação da B (fórmula do comprador)
O Regulamento n.o 857/84 fixa, além disso, a quantidade de referência visada no Regulamento de base n.o 856/84, isto é, a quantidade que está isenta da imposição suplementar. Esta é, em princípio, a quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue por um produtor (fórmula A) ou comprada pelo comprador (fórmula B) durante o ano civil de 1981, aumentada de 1 % (artigo 2.o, n.o 1).
Todavia, os Estados-membros podem prever que, no seu território, a quantidade de referência seja igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue ou comprada durante os anos civis de 1982 ou 1983, afectada de uma percentagem estabelecida de modo a não ultrapassar a quantidade garantida. Essa percentagem pode ser modificada em função do nível das entregas de certas categorias de devedores, da evolução das entregas em determinadas regiões entre 1981 e 1983 ou da evolução das entregas de certas categorias de devedores durante o mesmo período (artigo 2.o, n.o 2).
Convêm igualmente referir os artigos 3.o, 4.o e 4.o-A do Regulamento n.o 857/84, que permitem aos Estados-membros ter em conta certas situações especiais aquando da fixação das quantidades de referência ou atribuir quantidades de referência específicas ou suplementares.
Mais especificamente, dispõe o artigo 3.o :
«Para a determinação das quantidades de referência referidas no artigo 2.o e no âmbito de aplicação das fórmulas A e B, são tomadas em consideração certas situações, nas seguintes condições:
1)
...
2)
...
3)
Os produtores cuja produção de leite, durante o ano de referência considerado para aplicação do artigo 2.o, foi afectada, de modo sensível, por acontecimentos excepcionais ocorridos antes ou durante o ano referido, obterão, a seu pedido, que seja considerado como referência um outro ano do período compreendido entre 1981 e 1983.
A aplicação do disposto no primeiro parágrafo pode ser justificada pelas seguintes situações:
—
uma catástrofe natural grave que afecte fortemente a exploração do produtor;
—
a destruição acidental dos recursos forrageiros ou das construções do produtor destinadas à criação do efectivo leiteiro;
—
uma epizootia que afecte total ou parcialmente o efectivo leiteiro.
Os Estados-membros informam a Comissão dos casos de aplicação do primeiro parágrafo. A lista das situações referidas no segundo parágrafo pode ser completada nos termos do procedimento previsto no artigo 30.o do Regulamento (CEE) n.o 804/68.»
c)
As modalidades de aplicação da imposição suplementar foram fixadas pelo ReguL-mento (CEE) n.o 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, que fixa as regras de aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.o-C do Regulamento n.o 804/68 JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208), na sua nova redacção.
O artigo 3.o deste último texto tem o seguinte teor:
«A lista de situações que podem justificar tomar em consideração um outro ano civil de referência, em conformidade com o ponto 3 do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 857/84, é completada do seguinte modo:
—
a expropriação de parte importante da superfície agrícola útil da exploração do produtor que tenha conduzido a uma redução temporária da superfície forrageira da exploração,
—
...
—
»
O Regulamento n.o 1371/84, supracitado, foi substituído, com efeitos a partir de 4 de Junho de 1988, pelo Regtdamento (CEE) n.o 1546/88 da Comissão, de 3 de Junho de 1988, que fixa as regras de execução da imposição suplementar referida no artigo 5.o-C do Regulamento n.o 804/68 QO L 139, P. 12), cujo artigo 3.o é idêntico ao do artigo 3.o do Regulamento n.o 1371/84.
2. A regulamentação neerlandesa para a aplicação do regime comunitário
O regime da imposição suplementar sobre o leite foi aplicado nos Países Baixos por meio do «Beschikking superheffing» do ministro da Agricultura e Pesca, de 18 de Abril de 1984 (Stert 79), alterado. Esse decreto opta pela fòrmula A (fòrmula do produtor) na acepção do Regulamento n.o 856/84 do Conselho, supracitado, e fixa as quantidades de referência dos produtores com base nas entregas que efectuaram em 1983, com a ressalva, todavia, de que pode ser tido em consideração outro ano de referência em certas circunstâncias especiais enumeradas taxativamente. O artigo 12.o do referido decreto tem a seguinte redacção:
«Artigo 12.o
1.   Se, na sequência de uma circunstância excepcional ocorrida pouco antes de 1983, ou no decurso desse ano, a produção leiteira de um produtor tenha representado no decurso do referido ano menos de 90 % da produção de 1981 ou 1982, esse produtor pode requerer que seja considerado como ano de referência na acepção do n.o 1 do artigo 5.o um desses dois anos, com a aplicação de uma redução de 8,65 %.
2.   Por circunstância excepcional, na acepção do n.o 1, deve entender-se:
—
uma catástrofe natural grave que afecte de modo importante a exploração do produtor;
—
a destruição acidental dos recursos forrageiros ou das construções do produtor destinadas à criação do efectivo leiteiro;
—
uma epizootia que afecte total ou parcialmente o efectivo leiteiro ou qualquer outra circunstância excepcional qualificada como tal pelos regulamentos comunitários.
3.   ...»
3. O litígio na causa prinãpal
Os demandantes na causa principal, M. E. van der Laan-Velzeboer e P. C. L. van der Laan, têm uma exploração de vacas leiteiras em terras aráveis com uma superfície de 19,4409 hectares.
A produção leiteira da exploração (e o número de vacas leiteiras ou de vacas de criação, segundo os dados do mês de Maio) elevava-se em 1981 a 184381 kg (44 vacas), em 1982 a 193799 kg (45 vacas) e em 1983 a 171385 kg (42 vacas).
Por contratos de 20 de Agosto de 1982, os demandantes na causa principal concederam à sociedade NV Nederlandse Gasunie o direito de instalar, utilizar e manter o gasoduto Balgzand-Wieringermeer à superfície e no subsolo das terras que fazem parte da sua exploração de vacas leiteiras. Foi-lhes concedida uma indemnização de 12267,99 HFL como contrapartida pela cessão desses direitos. Além disso, obtiveram, pela constituição dos direitos reais e a título de indemnização, pagamentos no montante de, pelo menos, 35383,23 HFL.
Por decreto real de 13 de Dezembro de 1963 foi concedida autorização para a instalação e manutenção do gasoduto em questão. Pelo Decreto Real n.o 28, de 17 de Janeiro de 1964, foi o gasoduto em questão declarado de interesse público para efeitos da eventual aplicação da «Belemmeringenwet Privaatrecht» (
1
).
Com base no direito que lhe foi concedido pelos demandantes na causa principal, a sociedade NV Nederlandse Gasunie usou, durante o período que decorreu entre Abril de 1983 e Outubro de 1984, 7,2663 hectares de terras aráveis pertencentes aos demandantes na causa principal, o que impossibilitou a estes últimos a exploração e o cultivo dessas terras.
Para a campanha leiteira de 1984/1985, foi atribuída aos demandantes na causa principal uma quantidade de leite não sujeita à imposição de 156563 kg, calculada com base na produção leiteira de 1983.
Em 16 de Junho de 1984, os demandantes na causa principal solicitaram ao ministro da Agricultura e Pesca, com base no artigo 12.o do «Beschikking superheffing», supracitado, que em relação a eles fosse considerado como ano de referência o ano de 1982.
Esse pedido foi indeferido, por decisão do ministro da Agricultura e Pesca de 26 de Março de 1985, com fundamento, designadamente, de que o facto de a Nederlandse Gasunie utilizar o campo para a instalação de um gasoduto não deve ser considerado como expropriação de uma parte importante da superfície agrícola útil da exploração do produtor implicando uma redução temporária da superfície forrageira da exploração, na acepção do artigo 3.o do Regulamento n.o 1371/84.
Por meio de recurso interposto perante o College van Beroep voor het Bedrijfsleven, M. E. van der Laan-Velzeboer et P. C. L. van der Laan tentam obter a anulação da decisão de indeferimento anteriormente referida, sustentando que a situação em questão deve ser assimilada a uma expropriação, na acepção do artigo 3.o do Regulamento n.o 1371/84.
Entendendo que a decisão a proferir depende da interpretação de uma disposição da regulamentação comunitária em matéria da imposição suplementar sobre o leite, o College van Beroep voor het Bedrifsleven suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, a seguinte questão prejudicial :
«O artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984 (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208), actualmente Regulamento (CEE) n.o 1546/88 da Comissão, de 3 de Junho de 1988, (JO L 139, p. 12), que fixa as regras de execução da imposição suplementar visada no artigo 5.o-C do Regulamento (CEE) n.o 804/68, deve ser interpretado no sentido de que a situação nele prevista, ou seja, ‘a expropriação de parte importante da superfície agrícola útil da exploração do produtor que tenha conduzido uma redução temporária da superfície forrageira da exploração’, abrange igualmente o caso em que o titular do direito sobre o solo e a empresa de obras públicas concluíram um acordo do tipo do visado no artigo 2o da ‘Belemmeringenwet Privaatrecht’(Staatsblad 1927, 159), a fim de evitar a imposição da obrigação de tolerar as obras públicas, tal como visada no artigo 1.o da referida lei, acordo esse que acarretou para o produtor em causa a perda temporária da possibilidade de utilizar uma parte importante da superfície agrícola útil da sua exploração, provocando uma redução temporária da superfície forrageira da exploração, efeito que se teria igualmente produzido se a obrigação em questão tivesse sido imposta?»
Nos fundamentos da decisão de reenvio, o órgão jurisdicional nacional indica, a título de apreciação provisória do litígio, que a decisão de indeferimento do ministro da Agricultura e Pesca deve ser anulada caso os factos se devam considerar abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 3.o do Regulamento n.o 1371/84.
4. Tramitação processual perante o Tribunal de Justiça
A decisão de reenvio foi registada na Secretaria do Tribunal em 15 de Setembro de 1989.
Em conformidade com o artigo 20.o do Protocolo Relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas pelo Governo neerlandês, representado por B. R. Bot, secretário-geral no Ministério dos Negócios Estrangeiros, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico, Robert Caspar Fischer, e por Patrick Hetsch, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes.
O Tribunal, com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, decidiu, em 4 de Julho de 1990, deferir o processo à Terceira Secção, em conformidade com o disposto no artigo 95.o do Regulamento Processual, e iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
II — Observações escritas
1.
O Governo neerhndês explica, antes do mais, que a «Belemmeringenwet Privaatrecht» (Staatsblad 1927, 159) visa tornar possível a execução de trabalhos de interesse geral nos casos em que os direitos de propriedade ou outros direitos privados sobre bens imóveis constituam um entrave. A aplicação dessa lei tem por efeito sujeitar o titular do direito a uma obrigação de tolerar a construção e a manutenção desses equipamentos. A lei admite a esse respeito o direito de o interessado beneficiar de uma indemnização.
O objecto da «Belemmeringenwet Privaatrecht» apresenta certas semelhanças com a «Onteigeningswet», na medida em que as duas leis permitem realizar os actos e/ou tomar as medidas tornadas necessárias pelo interesse geral, ainda que os direitos privados de um ou de vários particulares constituam um impedimento. A diferença essencial é que a expropriação origina a perda definitiva de qualquer direito sobre o bem imóvel em causa.
O Governo neerlandês analisa, seguidamente, o sistema da imposição suplementar sobre o leite. Segundo ele, esse sistema parte da ideia de que a quantidade de referência será determinada em função da quantidade que ò produtor entregou no decurso do ano de referência. Esse sistema não prevê derrogações a essa regra em caso de força maior em geral, mas apenas para certos casos específicos bem delimitados.
De onde resulta, no entender do Governo neerlandês, que o artigo 3.o do Regulamento n.o 1546/88 (artigo 3.o do Regulamento n.o 1371/84) deve ser aplicado em termos estritos, o que tem por efeito excluir do seu âmbito de aplicação qualquer situação que apresente uma diferença (nem que seja de grau) das situações para as quais o artigo 3.o do Regulamento n.o 1546/88 prevê uma derrogação. Qualquer nova matiz cria falsas esperanças nos exploradores dos efectivos leiteiros cujos pedidos foram já anteriormente indeferidos.
No presente caso, a redução da produção não resulta unicamente de uma ocorrência excepcional, mas ainda de uma decisão, tomada ao nível da exploração, de não utilizar a indemnização obtida de modo a manter ao mesmo nível a produção leiteira. Ora, resulta implicitamente da lista das situações que podem ser qualificadas de ocorrências excepcionais que um acto ou negligência do próprio produtor jamais pode ser considerado um acontecimento excepcional.
Segundo o Governo neerlandês, resulta igualmente do teor e do objecto do artigo 3.o do Regulamento n.o 1546/88 que esse artigo apenas pode ser aplicado quando a incidência sobre a produção seja uma consequência directa e inevitável do acontecimento excepcional. É, pois, legítimo perguntar se a situação de um produtor pode estar abrangida pelo artigo 3.o quando este teve a possibilidade de evitar as consequências negativas sobre a produção leiteira do acontecimento excepcional ocorrido. Com efeito, em tal caso, é necessário partir da ideia que não foi o acontecimento excepcional mas sim a decisão posterior do explorador de não utilizar as possibilidades de que dispunha para manter a produção leiteira ao mesmo nível que constituiu a causa directa da incidência na produção.
No presente caso, a «Belemmeringenwet Privaatrecht» reconhece o direito à indemnização do produtor; portanto, deve-se considerar que o produtor dispunha da possibilidade de manter a sua produção ao mesmo nível, por exemplo, tomando de arrendamento, em compensação, certas terras ou comprando a forragem. Não tendo utilizado a indemnização a que teve direito com essa finalidade, a redução da superfície forrageira não pode ser considerada a causa directa da diminuição da produção.
Em conclusão, o Governo neerlandês considera que uma situação tal como a presente não está abrangida pelo artigo 3.o do Regulamento n.o 1546/88.
2.
A Comissão considera que a questão prejudicial se divide em duas partes:
—
a noção de «expropriação», na acepção da disposição comunitária em questão, abrangerá também a imposição de uma obrigação de tolerar, na acepção da «Belemmeringenwet Privaatrecht»;
—
na afirmativa, essa disposição comunitária também se aplicará quando o produtor de leite e a pessoa encarregada da realização das obras públicas celebraram um contrato de alcance equivalente, a fim de evitar a imposição dessa obrigação de tolerar?
No entender da Comissão, o significado do termo «expropriação», utilizado na disposição comunitária em questão, deve ser determinado com base no alcance dessa disposição. Nos sistemas jurídicos dos Estados-membros, a «expropriação» designa geralmente uma medida tomada pelos poderes públicos pela qual a propriedade de um bem imóvel é cedida, no interesse geral, por exemplo, para trabalhos de utilidade pública, ao Estado ou a outras pessoas às quais a execução dos trabalhos de utilidade pública em questão tenha sido confiada.
Para aplicação da disposição comunitária em causa, contudo, deve apenas tratar-se, no entendimento da Comissão, de uma redução temporária da superfície forrageira da exploração do produtor de leite ocorrida no decurso do ano de referência considerado. Pelo que será manifestamente indiferente que essa redução seja devida a uma expropriação no sentido próprio do termo ou uma medida pública menos radical, por exemplo, uma limitação permanente ou temporária do uso do bem, tal como a que prevê a «Belemmeringenwet Privaatrecht».
A limitação do direito à consideração de outro ano de referência apenas aos casos de expropriação em sentido próprio não será, pois, conforme ao objecto dessa disposição e, além disso, será discriminatória em relação aos produtores de leite cuja superfície forrageira tenha sido reduzida no decurso do referido ano de referência por meio de outras medidas tomadas pelos poderes públicos. De resto, uma limitação do uso das terras que afecte a produção leiteira na mesma medida que uma expropriação completa constitui, a esse respeito, um acontecimento tão «excepcional» como uma expropriação propriamente dita.
A Comissão acrescenta que, quando a legislação nacional referente à expropriação ou ao uso permanente ou temporário de bens imóveis no interesse público preveja que o proprietário do bem imóvel pode efectuar a cessão da propriedade ou a concessão do direito de uso exigida pelo interesse público por meio de acordo amigável a celebrar com os interessados para evitar que essa expropriação ou essa concessão sejam impostas por uma medida administrativa unilateral, essa convenção amigável entra no âmbito de aplicação da disposição comunitária em questão do mesmo modo que a medida administrativa unilateral correspondente.
Esses acordos amigáveis constituem, pois, medidas de execução especiais e contratuais da expropriação ou da imposição de uma obrigação de tolerar. Na medida em que se limitem a essa execução, devem, pois, para aplicação da disposição comunitária em questão, ser tratadas do mesmo modo que a própria expropriação ou a obrigação de tolerar.
Em conclusão, a Comissão propõe, pois, que se responda afirmativamente à questão submetida.
M. Zuleeg
Juiz relator
(
*1
)	Lingua do processo: neerlandês.
(
1
)	Lei que permite à autoridade pública prever a realização de trabalhos de interesse geral sobre bens imóveis pertencentes a particulares e obrigá-los a tolerarem a execução desses trabalhos mediante uma indemnização, caso nio seja possível chegar a acordo com esses particulares.