61987CC0339_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Situering
1 . In deze zaak vraagt de Commissie het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door niet binnen de gestelde termijn alle nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te nemen om gevolg te geven aan richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand ( 1 ) ( hierna : de richtlijn ) de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen .
2 . Ingevolge artikel 18 van de richtlijn moesten de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om binnen twee jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de bepalingen ervan te voldoen . Deze kennisgeving vond plaats op 6 april 1979 . De omzettingstermijn is derhalve op 6 april 1981 verstreken .
3 . Het Hof heeft reeds uitspraak gedaan in vijf inbreukprocedures die de Commissie aanhangig heeft gemaakt wegens het niet naleven van richtlijn 79/409 ( 2 ). Een van deze arresten, met name het arrest van 13 oktober 1987 in zaak 236/85, betrof zelfs een inbreukprocedure tegen Nederland . In dit arrest heeft het Hof verklaard dat een aantal bepalingen van de Vogelwet en de in uitvoering daarvan genomen besluiten niet in overeenstemming waren met de richtlijn .
In voorliggende zaak gaat het om een aantal bepalingen van de Jachtwet ( 3 ) evenals om een op artikel 20 van de Jachtwet gebaseerde beschikking van de minister van Landbouw en Visserij van 8 augustus 1977 ( Beschikking opening en sluiting van de jacht ) ( 4 ). Ofschoon zij na het met redenen omklede advies van de Commissie van 11 februari 1987 is uitgevaardigd, is in deze zaak eveneens van belang een regeling van de minister van Landbouw en Visserij van 24 februari 1987 inzake vergunningverlening voor jacht op vogels ( 5 ).
4 . Bij haar dupliek heeft de Nederlandse regering twee conceptregelingen gevoegd, de eerste tot wijziging van de regeling van de minister van Landbouw en Visserij van 24 februari 1987, de tweede tot wijziging van de beschikking van de minister van Landbouw en Visserij van 8 augustus 1977 . Uit beide conceptregelingen blijkt het voornemen van de Nederlandse regering om aan een groot aantal bezwaren van de Commissie tegemoet te komen . Er zij nochtans op gewezen dat deze conceptregelingen op de dag van de terechtzitting nog niet in werking waren getreden . Bovendien heeft de Nederlandse regering verklaard dat zij tot de in het vooruitzicht gestelde wijzigingen bereid is, ofschoon zij de noodzaak daartoe niet aanwezig acht . Zij handhaaft derhalve de stelling dat de bezwaren van de Commissie niet gegrond zijn . In die omstandigheden meen ik dat uit het bestaan van de voornoemde conceptregelingen geen argumenten mogen worden afgeleid om de bezwaren van de Commissie te ondersteunen of tegen te spreken .
5 . De bepalingen van de richtlijn waarvan de Commissie beweert dat zij in de rechtsorde van Nederland niet zijn omgezet, zijn voor het merendeel verbodsbepalingen . Daarnaast gaat het ook om artikel 9 van de richtlijn dat toelaat onder strikte voorwaarden van deze verbodsbepalingen af te wijken .
Verder merk ik op dat de Commissie in wezen niet beweert dat de huidige Nederlandse wetgeving in strijd met de richtlijn zou zijn toegepast . De bezwaren die zij aanvoert betreffen in hoofdzaak een aantal bij of krachtens de Jachtwet voorgeschreven bepalingen die door de Commissie in strijd met de richtlijn worden geacht omdat zij de mogelijkheid van strijdige toepassing laten bestaan .
6 . Wanneer ik de middelen en argumenten van de Commissie en van de Nederlandse regering analyseer, stel ik vast dat de meningsverschillen rond drie kwesties kunnen worden gegroepeerd . Een eerste meningsverschil betreft de vraag of een door de richtlijn opgelegd verbod in de nationale rechtsorde moet worden omgezet wanneer de Lid-Staat beweert dat de verboden praktijk op zijn grondgebied niet plaatsvindt . Een tweede meningsverschil betreft de vraag of een door de richtlijn opgelegd verbod in de Jachtwet zelf moet worden omgezet, dan wel of een omzetting in een op grond van de wet genomen ministeriële regeling volstaat . Een derde meningsverschil, ten slotte, betreft de afwijkingen van een bij richtlijn opgelegd verbod : wanneer de richtlijn het verlenen van afwijkingen aan strikte voorwaarden koppelt, volstaat het dan dat de overheid deze voorwaarden de facto in acht neemt of is het vereist dat deze voorwaarden in een algemeen verbindende en bekendgemaakte regeling worden omgezet?
Hierna zal ik deze drie vragen in het licht van de rechtspraak van het Hof onderzoeken . Het resultaat van mijn onderzoek zal mij toelaten vervolgens stelling te nemen omtrent elk van de door de Commmissie aangevoerde bezwaren .
7 . Voor de bepalingen van de richtlijn die in deze zaak van belang zijn, de bepalingen van de Nederlandse wetgeving, de antecendenten van het geschil, het procesverloop en de middelen en argumenten van de partijen, verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dit noodzakelijk is voor de redenering .
De rechtspraak van het Hof
8 . Luidens artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag is een richtlijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd is, maar zij laat aan de nationale instanties de bevoegdheid vorm en middelen te kiezen . In het Royer-arrest van 1976 ( 6 ) heeft het Hof voor recht verklaard dat de door artikel 189 aan de Lid-Staten gelaten keuzevrijheid inzake vorm en middelen van uitvoering niets afdoet aan hun verplichting om de meest passende vormen en middelen te kiezen ten einde het nuttig effect van de richtlijnen veilig te stellen . De rechtspraak van het Hof heeft geleidelijk criteria ontwikkeld die toelaten een meer concrete inhoud te geven aan wat onder "passende vormen en middelen" in de zin van het voornoemde arrest moet worden verstaan . Zo is het vaste rechtspraak van het Hof dat
"eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, niet zijn te beschouwen als een correcte uitvoering van de verplichtingen die het Verdrag oplegt" ( 7 ).
9 . Het is eveneens vaste rechtspraak van het Hof dat artikel 189 niet noodzakelijk een overname van de richtlijnbepalingen in een uitdrukkelijke, specifieke bepaling vereist . Zo heeft het Hof herhaaldelijk verklaard :
"dat voor de omzetting van gemeenschapsrechtelijke bepalingen in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs vereist is, dat die bepalingen formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke, specifieke bepaling worden overgenomen, en dat een algemene juridische context voldoende kan zijn, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert" ( 8 ).
Telkens wanneer het om de omzetting van de richtlijn inzake het behoud van de vogelstand ging, heeft het Hof aan deze overweging toegevoegd :
"De nauwkeurigheid van de omzetting is echter van bijzonder belang in een geval als het onderhavige, waarin het beheer van het gemeenschappelijk erfgoed voor hun respectieve grondgebied aan de Lid-Staten is toevertrouwd" ( 9 ).
10 . In het verlengde hiervan heeft het Hof strikte eisen gesteld aan de door de Lid-Staten te kiezen vorm en middelen ter omzetting van de betrokken richtlijn . Zo heeft het Hof in het voornoemde arrest van 8 juli 1987 in zaak Commissie/België verklaard dat een artikel van de Belgische jachtwet dat niet uitsluit dat op andere dan de in bijlage II bij de richtlijn vermelde vogelsoorten kan worden gejaagd, een dubbelzinnige rechtstoestand creëert ( r.o . 16 ). In het arrest van dezelfde datum in zaak Commissie/Italië heeft het Hof verder verklaard dat aangezien de Italiaanse wet niet zelf de criteria en voorwaarden bevat die door artikel 9 van de richtlijn worden gesteld om van haar verbodsbepalingen te mogen afwijken en zij de gewesten evenmin verplicht om deze criteria en voorwaarden in acht te nemen, de wet een element van rechtsonzekerheid invoert met betrekking tot de verplichtingen waaraan de gewesten zich bij hun regelingen hebben te houden ( r.o . 39 ).
Het niet-plaatsvinden van een bij richtlijn verboden praktijk volstaat niet als verweer
11 . Op verschillende bezwaren van de Commissie dat een aantal door de richtlijn opgelegde verbodsbepalingen niet in de nationale rechtsorde is omgezet, verdedigt de Nederlandse regering zich met de stelling dat de verboden praktijken op haar grondgebied niet plaatsvinden .
Een dergelijk verweermiddel zou maar in overweging kunnen worden genomen indien de Nederlandse regering kan aantonen dat de door de richtlijn verboden praktijk in geen geval op Nederlands grondgebied kan plaatsvinden, een bewijs dat niet kan worden geleverd met een verwijzing naar de thans bestaande feitelijke toestand omdat daarin steeds veranderingen kunnen voorkomen . Om tegen dergelijke veranderingen gewapend te zijn, is het nodig, zo blijkt uit de hiervoor aangeduide rechtspraak van het Hof, dat een precies wettelijk kader voorhanden is waardoor de volledige toepassing van de richtlijn onder alle omstandigheden in rechte kan worden zeker gesteld .
Wet of ministeriële regeling?
12 . Een aantal bezwaren van de Commissie betreffen bepalingen van de Jachtwet die het jagen op of sommige vormen van jagen op beschermde vogelsoorten in beginsel toelaten . De uitoefening van dit principiële jachtrecht is of kan evenwel worden beperkt door andere bij of krachtens de Jachtwet voorgeschreven bepalingen . In haar schriftelijke stukken heeft de Commissie de stelling verdedigd dat de betrokken bepalingen van de Jachtwet op zichzelf in strijd zijn met de richtlijn omdat zij de mogelijkheid van met de richtlijn strijdige regelingen of toepassingen laten bestaan . Ter terechtzitting heeft de vertegenwoordiger van de Commissie evenwel een genuanceerder standpunt ingenomen ( zie infra nr . 20 ).
13 . Om na te gaan of een richtlijn is omgezet moet de rechtsorde van de Lid-Staat in haar geheel in aanmerking worden genomen . Een wettelijke bepaling moet derhalve worden beoordeeld in samenhang met de uitvoeringsbepalingen die op grond hiervan daadwerkelijk zijn uitgevaardigd . Wanneer een wetsbepaling de jacht op sommige soorten wild in beginsel open verklaart tenzij andersluidende bepaling uitgaande van de terzake bevoegde minister en een dergelijke andersluidende bepaling de jacht op wilde vogels effectief sluit, dan zie ik hierin geen strijdigheid met de richtlijn op voorwaarde dat die andersluidende bepaling te vinden is in een algemeen verbindende en bekendgemaakte regeling waaraan de particulieren rechten kunnen ontlenen en/of waarbij hun verplichtingen worden opgelegd . Deze voorwaarde leid ik af uit de voornoemde rechtspraak van het Hof waaruit blijkt dat een eenvoudige administratieve praktijk, omwille van haar omkeerbaarheid naar goeddunken van de administratie en haar gebrek aan bekendheid, geen correcte omzetting van een richtlijn uitmaakt . Een dergelijke omzetting voldoet immers niet aan de eisen van de rechtszekerheid omdat de communautaire regel dan vastheid, bekendheid en controleerbaarheid mist .
14 . De beschikking van 8 augustus 1977 en de regeling van 24 februari 1987, beide uitgevaardigd door de minister van Landbouw en Visserij, voldoen naar mijn mening aan de hiervoor omschreven voorwaarde .
Aan het terminologisch verschil tussen beide besluiten moet geen belang worden gehecht . Naar verluidt werden algemeen verbindende ministeriële voorschriften in Nederland vroeger wel eens met de term "beschikking" aangeduid . Thans wordt deze term in beginsel voorbehouden voor niet-normatieve besluiten en worden voorschriften van algemene strekking doorgaans aangeduid met de termen "verordening" of "regeling ".
Zowel de beschikking van 8 augustus 1977 als de regeling van 24 februari 1987 zijn gebaseerd op een door de Jachtwet ( artikel 20 ) aan de bevoegde minister toegekende normatieve bevoegdheid . Dit lijkt me een belangrijk kenmerk te zijn die beide besluiten duidelijk van een louter administratieve beleidsregel ( of pseudo-wetgeving ) onderscheiden ( 10 ). De twee besluiten bevatten bovendien algemeen verbindende voorschriften die tegen maar ook door particulieren kunnen worden ingeroepen . Tegen individuele ministeriële vergunningen die in strijd met de voornoemde besluiten zouden zijn verleend, staat trouwens beroep open bij de administratieve rechter . Ten slotte werden beide besluiten, zoals dit in Nederland voor besluiten van deze soort gebruikelijk is, in de Staatscourant bekendgemaakt .
15 . Uit het dossier blijkt weliswaar dat de voorzitter van de afdeling Rechtspraak van de Raad van State, in een beschikking van 16 april 1987 omtrent een aanvraag tot schorsing van individuele vergunningen die op grond van de regeling van 24 februari 1987 werden verstrekt, twijfel heeft laten blijken over de vraag of die regeling wel een grondslag vindt in artikel 20, tweede lid, van de Jachtwet . Hij voegde er echter aan toe dat hij die twijfel niet zodanig overwegend achtte, dat reeds op grond daarvan tot schorsing van de aangevochten vergunningen kon worden besloten .
Het komt mij voor dat zolang de Raad van State geen definitieve uitspraak heeft gedaan over de al dan niet toereikende rechtsbasis van de regeling van 24 februari 1987 - een dergelijke uitspraak is er vooralsnog niet, zo werd ter terechtzitting bevestigd - het Hof moet uitgaan van de verbindendheid van deze regeling . In de huidige stand van zaken zie ik dan ook geen reden om de in het vorige randnummer uitgedrukte stelling te herzien .
Het afwijkingsbeleid moet worden vastgelegd in algemeen verbindende en bekendgemaakte voorschriften
16 . Een aantal bezwaren van de Commissie betreffen bepalingen van de Jachtwet die de overheid de bevoegdheid geven om afwijkingen te verlenen op door de richtlijn opgelegde verbodsbepalingen, zonder dat zeker is gesteld dat aan de voorwaarden van artikel 9 van de richtlijn is voldaan . De Nederlandse regering brengt hiertegen in dat de facto geen afwijkingen worden verleend zonder dat aan de voorwaarden van artikel 9 van de richtlijn is voldaan .
17 . Het gevaar bestaat dat de beschermingsmaatregelen waarin de richtlijn inzake het behoud van de vogelstand voorziet, via een te ruim opgezet afwijkingsbeleid van de Lid-Staten zouden worden uitgehold . In zijn vorige arresten met betrekking tot de richtlijn over de vogelstand heeft het Hof dit gevaar duidelijk onderkend . In het arrest van 8 juli 1987 in zaak Commissie/Italië werden de criteria gepreciseerd waaraan een afwijkingsbeleid op grond van artikel 9 van de richtlijn moet voldoen : de afwijkingsmaatregelen moeten op strikt gecontroleerde en selectieve wijze worden toegepast, zodat de jacht op de beschermde vogelsoorten tot het strikte minimum beperkt blijft ( r.o . 38 en 39 ). In het arrest van 8 juli 1987 in zaak Commissie/België heeft het Hof bovendien geoordeeld dat een nationale regeling welke niet aangeeft om welke van de in artikel 9, lid 1, van de richtlijn vermelde redenen een afwijking kan worden verleend, noch vermeldt aan welke voorwaarden van tijd en plaats en aan welke controles de afwijking onderworpen is, door haar algemeenheid de grenzen van artikel 9 van de richtlijn te buiten gaat ( r.o . 34 ).
18 . Deze rechtspraak toont mijns inziens duidelijk aan dat de Nederlandse regering zich niet kan beroepen op een afwijkingsbeleid dat de facto aan de voorwaarden van artikel 9 van de richtlijn zou voldoen . Het voornoemde vereiste van rechtszekerheid en de daaraan inherente vastheid, bekendheid en controleerbaarheid impliceren dat deze voorwaarden met voldoende nauwkeurigheid worden opgenomen in algemeen verbindende en bekendgemaakte bepalingen, zodat in strijd daarmee verleende afwijkingen kunnen worden geïdentificeerd en zo nodig nietig verklaard . Naar mijn mening hoeven deze voorwaarden echter niet in de Jachtwet zelf te worden opgenomen . Een algemeen verbindende en bekendgemaakte regeling als de voornoemde regeling van 24 februari 1987 volstaat voor zover zij de vergunningverlening aan voorwaarden onderwerpt die de in artikel 9 van de richtlijn aangeduide voorwaarden volledig en nauwkeurig weergeven .
19 . In het licht van wat voorafgaat zal ik hierna onderzoeken of de bezwaren van de Commissie gegrond zijn . Kortheidshalve zal ik hierna voor de uitdrukking "algemeen verbindende en bekendgemaakte voorschriften" de termen "normatieve voorschriften" gebruiken .
Eerste bezwaar : lijst van vogels waarop mag worden gejaagd
20 . De Commissie is van oordeel dat drie bepalingen van de Jachtwet ( artikel 2, artikel 20, lid 1, en artikel 20, lid 2 ) evenals de beschikking van de minister van Landbouw en Visserij van 8 augustus 1977 in strijd zijn met de bepalingen van de richtlijn inzake de vogels waarop mag worden gejaagd . Zoals hoger reeds aangeduid heeft de vertegenwoordiger van de Commissie dit bezwaar ter terechtzitting genuanceerd . Hij heeft met name toegegeven dat de Commissie haar grief, dat de artikelen 2 en 20 van de Jachtwet strijdig zijn met de richtlijnbepalingen, bezwaarlijk zou kunnen handhaven indien de conceptregelingen waarvan hiervoor sprake, van kracht zouden zijn . Deze precisering sluit aan bij de opvatting die ik hiervoor ( nr . 13 ) heb uitgedrukt, dat de Jachtwet niet noodzakelijk zelf moet worden gewijzigd op voorwaarde dat de richtlijnbepalingen in andere op grond van de Jachtwet genomen normatieve voorschriften zijn omgezet . Hierna werk ik deze opvatting voor elk van de drie betrokken bepalingen van de Jachtwet nader uit .
Artikel 2 van de Jachtwet
21 . Dit artikel somt de diersoorten op die voor de toepassing van de Jachtwet als "wild" worden aangemerkt . In deze opsomming komen onder andere de volgende in het wild levende vogelsoorten voor die niet in bijlage II bij de richtlijn ( 11 ) worden vermeld en waarop derhalve, op grond van artikel 5, onder a, van de richtlijn, niet mag worden gejaagd tenzij onder de in artikel 9 van de richtlijn bepaalde voorwaarden : poelsnippen ( 12 ), zwarte en bonte kraaien, roeken, kauwen, Vlaamse gaaien en eksters . De korhoenders komen eveneens in deze opsomming voor . Deze wilde vogelsoort wordt in bijlage II/2 bij de richtlijn vermeld, maar met aanduiding dat Nederland een van de Lid-Staten is waar, op grond van artikel 7, lid 3, van de richtlijn, in beginsel geen toestemming tot het jagen op deze soort mag worden gegeven . Ten slotte maakt artikel 2 van de Jachtwet gewag van alle soorten ganzen en eenden, hoewel slechts op bepaalde in bijlage II bij de richtlijn vermelde soorten mag worden gejaagd .
22 . Uit de omstandigheid dat in artikel 2 van de Jachtwet niet in bijlage II bij de richtlijn vermelde vogelsoorten als "wild" worden aangemerkt, leidt de Commissie in haar schriftelijke stukken af dat in beginsel op deze soorten mag worden gejaagd . Zij is van oordeel dat deze situatie identiek zou zijn met deze welke het Hof bij arrest van 8 juli 1987 in zaak Commissie/België heeft veroordeeld ( 13 ).
23 . Met de Nederlandse regering ben ik het eens dat dit bezwaar ongegrond is . De betrokken bepaling definieert wat onder "wild" wordt verstaan voor de toepassing van een wet die niet alleen de jacht op wild, maar ook het behoud van de wildstand en het herstel van door wild veroorzaakte schade wil regelen . Gelet op de door de wet bestreken materies kan enkel en alleen uit het feit dat sommige vogelsoorten als "wild" worden aangemerkt, mijns inziens niet worden afgeleid dat hierop in beginsel mag worden gejaagd . Overigens is de situatie verschillend van deze in voornoemde zaak Commissie/België . Daar stond een bepaling ter discussie die zich ertoe beperkte dieren op te sommen waarop mocht worden gejaagd . Hier gaat het, zoals betoogd, om de afbakening van de toepassingssfeer van een wet waarvan het voorwerp ruimer is dan de jacht .
Artikel 20, lid 1, van de Jachtwet en de beschikking van 8 augustus 1977
24 . Luidens artikel 20, lid 1, van de Jachtwet is de jacht op in artikel 8, eerste lid, genoemd wild - naast konijnen, vossen en verwilderde katten worden de volgende vogelsoorten bedoeld : houtduiven, zwarte kraaien, kauwen, Vlaamse gaaien en eksters - het gehele jaar geopend, voor zover de bevoegde minister niet anders bepaalt . Op grond van deze bepaling heeft de minister van Landbouw en Visserij de beschikking van 8 augustus 1977 uitgevaardigd . Daarin wordt bepaald dat de jacht op de Vlaamse gaai van 15 juli tot 30 april daaraanvolgend geopend is, waaruit volgt dat er van 1 mei tot 14 juli niet op mag worden gejaagd .
25 . De Commissie doet in haar schriftelijke stukken gelden dat artikel 20, lid 1, van de Jachtwet op twee punten in strijd is met de richtlijn . Deze bepaling verklaart de jacht open op zwarte kraaien, kauwen, Vlaamse gaaien en eksters ofschoon dit vogelsoorten zijn die niet in bijlage II bij de richtlijn zijn vermeld en waarop derhalve, in beginsel, niet mag worden gejaagd . Houtduiven worden wel vermeld in bijlage II, maar overeenkomstig artikel 7, lid 4, van de richtlijn mag er in beginsel niet op worden gejaagd zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten of gedurende de verschillende fasen van de broedperiode . De Commissie is verder van oordeel dat de beschikking van 8 augustus 1977 in strijd is met de richtlijn omdat zij de jacht op de Vlaamse gaai gedurende een periode van het jaar opent .
26 . Om de reeds uiteengezette redenen ben ik van mening dat de vraag of de richtlijnbepalingen in de Nederlandse rechtsorde zijn omgezet moet worden beoordeeld op grond van zowel de wet als de op grond hiervan genomen normatieve voorschriften . Ik deel de opvatting dus niet dat artikel 20, lid 1, van de Jachtwet strijdig zou zijn met de richtlijn, louter omwille van het feit dat deze bepaling de jacht op een aantal beschermde vogelsoorten in beginsel open verklaart . Ik stel echter vast dat, wanneer deze bepaling in samenhang wordt gelezen met de beschikking van 8 augustus 1977, een aantal richtlijnbepalingen niet in de Nederlandse rechtsorde is omgezet . Zo laat de huidige regeling toe dat op zwarte kraaien, kauwen en eksters gedurende het gehele jaar en op Vlaamse gaaien gedurende een deel van het jaar wordt gejaagd . Deze toestand is in strijd met de richtlijn die het jagen op niet in bijlage II bij de richtlijn vermelde vogels slechts toestaat onder de in artikel 9 van de richtlijn gestelde voorwaarden . Ik stel verder vast dat de huidige regeling de jacht op de houtduif gedurende het hele jaar toelaat, daar waar artikel 7, lid 4, van de richtlijn het jagen op deze vogelsoort gedurende een periode van het jaar verbiedt tenzij onder de in artikel 9 van de richtlijn gestelde voorwaarden ( 14 ).
27 . De Nederlandse regering voert aan dat de huidige regeling verantwoord zou zijn vanuit het oogpunt van de bestrijding van belangrijke schade aan landbouw en de bescherming van flora en fauna . Zij wijst erop dat artikel 9, lid 1, van de richtlijn de Lid-Staten om die redenen toelaat afwijkingen van het jachtverbod te verlenen . Welnu, zo stelt de Nederlandse regering, de minister van Landbouw en Visserij zou van de mogelijkheid die artikel 20, lid 1, van de Jachtwet hem biedt om andersluidende maatregelen te treffen, gebruik maken telkens wanneer specifieke omstandigheden de bescherming van gewassen, van flora en van fauna niet noodzakelijk maken .
28 . Met de Commissie ben ik het eens dat de Nederlandse regering de zaken aldus omdraait . Zij keert een algemeen jachtverbod terwille van de bescherming van de vogelstand en onder voorbehoud van afwijkingen in het belang van landbouw, flora en fauna, om in een algemene jachtvergunning terwille van de bescherming van landbouw, flora en fauna en onder voorbehoud van afwijkingen in het belang van de vogelstand . Bovendien heb ik er hiervoor ( nr . 18 ) reeds op gewezen dat de in artikel 9 van de richtlijn aangeduide strikte voorwaarden waaronder Lid-Staten afwijkingen van de verbodsbepalingen mogen toestaan, in de nationale rechtsorde moeten worden opgenomen in de vorm van nauwkeurige normatieve voorschriften . Dit is niet het geval voor artikel 20, lid 1, van de Jachtwet en evenmin voor de beschikking van 8 augustus 1977, die wel verbindend en bekendgemaakt zijn maar omwille van hun algemeenheid niet als basis kunnen dienen voor een afwijkingsbeleid overeenkomstig artikel 9 van de richtlijn ( 15 ).
Artikel 20, lid 2, van de Jachtwet en de regeling van 24 februari 1987
29 . Luidens artikel 20, lid 2, van de Jachtwet regelt de bevoegde minister, de Jachtraad gehoord, in hoever de jacht op ander dan in artikel 8, eerste lid, genoemd wild zal zijn geopend . Op grond van deze bepaling heeft de minister van Landbouw en Visserij de regeling van 24 februari 1987 inzake vergunningverlening voor jacht op vogels uitgevaardigd . Artikel 2 van deze regeling bepaalt dat de minister een vergunning om te jagen kan verlenen op een of meer van de in bijlage genoemde vogelsoorten . In deze bijlage worden vermeld : de kleine rietgans, de brandgans, de rotgans en de roek . De artikelen 3 tot 5 van de regeling bepalen de voorwaarden onder dewelke de vergunning kan worden verleend . Deze voorwaarden zijn ingegeven door de voorwaarden die in artikel 9 van de richtlijn zijn bepaald voor het verlenen van een afwijking op het jachtverbod waarvan sprake in artikel 5 van de richtlijn .
30 . De Commissie doet in haar schriftelijke stukken gelden dat artikel 20, lid 2, van de Jachtwet in strijd is met de richtlijn omdat deze bepaling het mogelijk maakt dat de jacht wordt geopend op bepaalde vogelsoorten die niet in bijlage II bij de richtlijn voorkomen ( bij voorbeeld het korhoen, de poelsnip, de bonte kraai ), zonder dat aan de voorwaarden van artikel 9 van de richtlijn is voldaan . Zij is verder van mening dat de regeling van 24 februari 1987 slechts gedeeltelijk aan dit bezwaar tegemoet komt, met name alleen voor de in bijlage bij deze regeling vermelde vogelsoorten, maar niet voor de hiervoor als voorbeeld vermelde soorten .
31 . Van haar kant wijst de Nederlandse regering erop dat, ingevolge artikel 20, lid 2, van de Jachtwet, de jacht op andere dan in artikel 8, lid 1, genoemde vogelsoorten gesloten is tenzij anders is bepaald . Het korhoen, de poelsnip en de bonte kraai worden niet in de bijlage bij de regeling van 24 februari 1987 vermeld . De jacht op deze vogelsoorten is daarom het gehele jaar gesloten . Vergunningen voor de jacht op deze vogelsoorten worden bovendien niet verleend .
32 . Om de redenen die ik hiervoor ( nr . 13 ) heb uiteengezet, ben ik van oordeel dat artikel 20, lid 2, van de Jachtwet niet in strijd is met de richtlijn louter omwille van het feit dat op grond van deze bepaling de jacht op beschermde vogelsoorten bij een ministeriële regeling kan worden geopend . Naar mijn mening moet de betrokken bepaling in samenhang met de op grond hiervan uitgevaardigde regeling worden beoordeeld . In dat verband stel ik vast dat de bevoegde minister geen gebruik heeft gemaakt van de door artikel 20, lid 2, van de Jachtwet geopende mogelijkheid om de jacht op niet in bijlage II bij de richtlijn vermelde vogelsoorten in het algemeen open te verklaren . Op dit punt acht ik de Nederlandse wetgeving dan ook niet in strijd met de richtlijn .
Ik stel echter eveneens vast dat in de opvatting van de bevoegde minister, artikel 20, lid 2, van de Jachtwet hem de bevoegdheid verleent om specifieke afwijkingen toe te staan op door of bij de Jachtwet voorgeschreven normatieve bepalingen ( 16 ). De op grond van deze bepaling uitgevaardigde regeling van 24 februari 1987 is met name een vergunningregeling . Zij geldt evenwel slechts voor de in bijlage bij deze regeling vermelde vogelsoorten .
Vermits er tot nader order van moet worden uitgegaan dat de minister de voornoemde bevoegdheid heeft ( zie nr . 15 ) en artikel 20 van de Jachtwet hem aldus de mogelijkheid biedt om afwijkingen toe te staan van de door de richtlijn voorgeschreven verbodsbepalingen, moet terzelfder tijd zeker worden gesteld dat deze bevoegdheid niet alleen ten aanzien van de in de bijlage van de regeling van 24 februari 1987 vermelde vogelsoorten, maar ten aanzien van alle door de richtlijn beschermde vogelsoorten slechts onder de in artikel 9 van de richtlijn gestelde voorwaarden wordt uitgeoefend . De Nederlandse regering beweert dat dit het geval is . Zij stelt met name dat de facto geen vergunningen worden verleend voor het jagen op niet in bijlage bij de regeling van 24 februari 1987 vermelde vogelsoorten . Zoals ik hiervoor reeds heb gesteld ( nr . 18 ) volstaat een verwijzing naar een feitelijk beleid echter niet . De in artikel 9 van de richtlijn gestelde voorwaarden voor het verlenen van afwijkingen dan wel de beslissing om geen afwijkingen te verlenen dienen in normatieve voorschriften te worden opgenomen ( 17 ).
Tweede bezwaar : de afwijkingen betreffende bepaalde vogelsoorten
33 . De Commissie is van oordeel dat drie bepalingen van de Jachtwet ( artikelen 8, 12 en 22 ) met de richtlijn strijdige afwijkingen betreffende bepaalde vogelsoorten bevatten .
Artikelen 8 en 12 van de Jachtwet
34 . Luidens artikel 8, lid 1, van de Jachtwet heeft de grondgebruiker het recht op de door hem gebruikte grond op konijnen, vossen en verwilderde katten te jagen, maar ook op de volgende vogelsoorten : houtduiven, zwarte kraaien, kauwen, Vlaamse gaaien en eksters . Op grond van artikel 8, lid 3, van de Jachtwet kan de grondgebruiker derden toestaan op de door hem gebruikte grond te jagen . Luidens artikel 12, lid 2, sub a, van de Jachtwet mag op de voornoemde vogelsoorten zonder jachtakte worden gejaagd, tenzij gebruik wordt gemaakt van een geweer .
35 . De Commissie is van oordeel dat deze bepalingen in strijd zijn met de richtlijn omdat zij aan de grondgebruiker het recht geven op niet in bijlage II bij de richtlijn vermelde vogelsoorten te jagen of te laten jagen, zonder dat aan de voorwaarden van artikel 9 van de richtlijn is voldaan .
36 . De rechten waarop de grondgebruiker op grond van de betrokken bepalingen aanspraak kan maken, kunnen pas worden uitgeoefend indien de bevoegde minister de jacht op de in artikel 8 genoemde vogelsoorten niet heeft gesloten, zoals artikel 20, lid 1, van de Jachtwet hem daartoe de bevoegdheid geeft . Ik heb hiervoor ( nr . 26 ) reeds vastgesteld dat de minister de jacht op zwarte kraaien, kauwen, eksters en Vlaamse gaaien niet of niet volledig heeft gesloten . Om die reden acht ik de huidige regeling in strijd met de richtlijn . Maar naar mijn mening gaat de Commissie te ver wanneer zij beweert dat de artikelen 8 en 12 van de Jachtwet als dusdanig strijdig zijn met de richtlijn . Indien andere op grond van de Jachtwet genomen normatieve voorschriften het jachtrecht van de grondgebruiker zouden inperken wat betreft de beschermde vogelsoorten, dan zou ik in een dergelijke - vanuit legislatief oogpunt weliswaar omslachtige - regeling geen strijdigheid met de richtlijn zien .
Artikel 22 van de Jachtwet
37 . Luidens artikel 22, lid 2, van de Jachtwet mag onder andere met kastvallen worden gejaagd op in artikel 8, lid 1, genoemd wild . De Commissie is van oordeel dat deze bepaling in strijd is met artikel 8, lid 1, van de richtlijn dat aan de Lid-Staten de verplichting oplegt het gebruik van in het bijzonder in bijlage IV, sub a, genoemde jachtmiddelen te verbieden . In deze bijlage worden vallen uitdrukkelijk vermeld . Van haar kant beweert de Nederlandse regering dat er op haar grondgebied niet met kastvallen op wilde vogels wordt gejaagd .
38 . De Nederlandse regering toont niet aan dat in Nederland met kastvallen niet kan worden gejaagd . Zoals ik hiervoor reeds heb verduidelijkt ( nr . 11 ), kan dit verweermiddel in die omstandigheden niet slagen . Het verbod kastvallen te gebruiken dient bijgevolg uit een normatief voorschrift te blijken ( 18 ).
Derde bezwaar : het zoeken, rapen en onder zich hebben van eieren van bepaalde vogelsoorten
39 . Luidens artikel 10, lid 2, sub b, van de Jachtwet is het zoeken, rapen en onder zich hebben van eieren van in artikel 8, eerste lid, genoemd wild geoorloofd, voor zover de jacht op dat wild is geopend . De Commissie is van oordeel dat deze bepaling in strijd is met artikel 5, sub c, van de richtlijn, luidens welke bepaling de Lid-Staten het in de natuur rapen of bezitten van eieren van niet in bijlage II bij de richtlijn vermelde vogels, behoudens afwijking overeenkomstig artikel 9, moeten verbieden . De Nederlandse regering beweert dat de betrokken handelingen in de praktijk niet plaatsvinden . Zij wijst er bovendien op dat artikel 10 van de Jachtwet deze handelingen slechts toestaat voor zover de jacht is geopend .
40 . Het verweermiddel dat in Nederland geen eieren van beschermde vogelsoorten worden geraapt, kan niet slagen nu de Nederlandse regering niet aantoont dat dit op haar grondgebied niet mogelijk is . Het door de richtlijn terzake opgelegde principiële verbod moet uit een normatief voorschrift blijken . Daartoe hoeft artikel 10, lid 2, van de Jachtwet niet noodzakelijk te worden gewijzigd . Voor zover deze bepaling in samenhang kan worden gelezen met een bij of krachtens de Jachtwet uitgevaardigd normatief voorschrift dat het zoeken, rapen en onder zich hebben van eieren verbiedt, zou er mijns inziens geen strijdigheid zijn met de richtlijn . In de huidige regeling wordt een dergelijk verbod echter niet opgelegd . De betrokken handelingen zijn immers toegestaan voor zover de jacht is geopend en zoals ik hiervoor reeds heb aangetoond ( nr . 26 ) is de jacht op in artikel 8 van de Jachtwet vermelde vogelsoorten in de huidige regeling in beginsel open .
Vierde bezwaar : afwijking ter voorkoming van schade
41 . Luidens artikel 3, lid 1, van de Jachtwet kan de bevoegde minister, ter voorkoming en ter bestrijding van schade, vergunning verlenen om, met afwijking van de voorschriften bij of krachtens de Jachtwet gegeven, te jagen op met name genoemde vogelsoorten . Luidens artikel 54, lid 1, van de Jachtwet kan de bevoegde minister, ter voorkoming en ter bestrijding van schade, bepalen dat op sommige gronden, met afwijking van de voorschriften bij of krachtens de Jachtwet gegeven, verwilderde dieren zullen worden beperkt .
De Commissie is van oordeel dat de bevoegde minister aldus afwijkingen op richtlijnbepalingen kan toestaan zonder de in artikel 9 van de richtlijn opgesomde voorwaarden in acht te nemen .
Van haar kant wijst de Nederlandse regering erop dat vergunningen ex artikel 53 van de Jachtwet niet meer worden verleend voor het jagen op niet in bijlage II bij de richtlijn vermelde vogelsoorten . Wat vergunningen ex artikel 54 betreft verduidelijkt de Nederlandse regering dat zij in het algemeen slechts worden verleend voor verwilderde duiven en verwilderde uitheemse diersoorten en dat aan hun verlening bovendien strikte voorwaarden zijn verbonden, zodat het systeem zou voldoen aan de in artikel 9 van de richtlijn voorziene voorwaarden .
42 . Het verweer van de Nederlandse regering komt hierop neer dat de minister, op grond van de betrokken bepalingen, de facto geen vergunningen verleent voor het jagen op door de richtlijn beschermde vogelsoorten . Zoals ik hiervoor reeds heb betoogd ( nr . 18 ) volstaat dit niet . De in artikel 9 van de richtlijn gestelde voorwaarden voor het verlenen van afwijkingen dan wel de beslissing om geen afwijkingen te verlenen dienen in normatieve voorschriften te worden vastgesteld .
Vijfde bezwaar : het jagen vanuit vliegtuigen
43 . De Commissie stelt vast dat de Jachtwet het jagen vanuit vliegtuigen niet verbiedt . Zij ziet hierin een onvolledige omzetting van de richtlijn . Luidens artikel 8, lid 2, van de richtlijn verbieden de Lid-Staten met name elke achtervolging met behulp van in bijlage IV, sub b, genoemde vervoermiddelen . Daarin worden vliegtuigen uitdrukkelijk vermeld . De Nederlandse regering beweert dat in Nederland bij het achtervolgen van wild geen gebruik wordt gemaakt van vliegtuigen .
44 . Zoals ik hiervoor reeds heb betoogd ( nr . 11 ) volstaat een dergelijke bewering niet wanneer niet wordt aangetoond dat op het Nederlandse grondgebied niet met vliegtuigen kan worden gejaagd . Het verbod dient bijgevolg uit een normatief voorschrift te blijken ( 19 ).
Zesde bezwaar : afwijkingen voor wedstrijden van jachthonden
45 . Luidens artikel 27 van de Jachtwet kan de bevoegde minister onder andere ten behoeve van het houden van wedstrijden met of het africhten van jachthonden, een vergunning verlenen tot het verrichten van daarin omschreven handelingen met afwijking van de voorschriften van de Jachtwet . De Commissie is van oordeel dat deze bepaling strijdig is met de richtlijn omdat zij de bevoegde minister de mogelijkheid biedt jachtvergunningen te verlenen zonder dat aan de voorwaarden van artikel 9 van de richtlijn is voldaan . De Nederlandse regering voert aan dat wanneer vergunningen voor het africhten van jachthonden worden verleend, hierbij geen dieren mogen worden bemachtigd of gedood waarop de jacht op dat moment niet is geopend . Bij vergunning voor het houden van wedstrijden met jachthonden mag helemaal geen wild worden bemachtigd of gedood .
46 . Het verweer van de Nederlandse regering komt hierop neer dat geen richtlijnbepalingen naar aanleiding van wedstrijden met of het africhten van jachthonden worden overtreden, omdat de bevoegde minister de facto aan de vergunningsbeslissingen voorwaarden verbindt die dit zeker stellen . Zoals ik hiervoor reeds heb betoogd ( nr . 18 ) volstaat dit niet . Deze vergunningsvoorwaarden dienen in normatieve voorschriften te worden vastgelegd .
Conclusie
47 . Samengevat suggereer ik U
1 ) Vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden de op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen doordat het binnen de gestelde termijn niet alle nodige maatregelen heeft getroffen om te bewerkstelligen dat de Jachtwet of de op grond hiervan uitgevaardigde voorschriften voldoen aan richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand;
2 ) Het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten van de procedure .
(*) Oorspronkelijke taal : Nederlands .
( 1 ) PB 1979, L 103, blz . 1 .
( 2 ) - Arrest van 8.7.1987 ( zaak 247/85, Commissie/België, Jurispr . 1987, blz . 3029 ).
- Arrest van 8.7.1987 ( zaak 262/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1987, blz . 3073 ).
- Arrest van 17.9.1987 ( zaak 412/85, Commissie/Duitsland, Jurispr . 1987, blz . 3503 ).
- Arrest van 13.10.1987 ( zaak 236/85, Commissie/Nederland, Jurispr . 1987, blz . 3989 ).
- Arrest van 27.4.1988 ( zaak 252/85, Commissie/Frankrijk, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie ).
( 3 ) Wet van 3.11.1954 ( Stb . 523 ) houdende bepalingen betreffende de jacht ( Jachtwet ), zoals laatstelijk gewijzigd bij de wet van 7.7.1988 ( Stbl . 462 ).
( 4 ) Beschikking van de minister van Landbouw en Visserij van 8.8.1977, nr . J 2228 ( Stcr . 153 ), zoals laatstelijke gewijzigd bij beschikking van 9.10.1987 ( Stcr . 195 ), ( Beschikking opening en sluiting van de jacht ).
( 5 ) Regeling van de minister van Landbouw en Visserij van 24.2.1987, nr . J 1434 ( Stcr . 40 ), inzake vergunningverlening voor jacht op vogels .
( 6 ) Arrest van 8.4.1976 ( zaak 48/75, Royer, Jurispr . 1976, blz . 497 ).
( 7 ) Arrest van 15.10.1986 ( zaak 168/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1986, blz . 2945, r.o . 13 ). Zie ook arrest van 23.2.1988 ( zaak 429/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1988, blz . 843, r.o . 12 ) en arrest van 3.3.1988 ( zaak 116/86, Commissie/Italië, Jurispr . 1988, blz . 1323, r.o . 15 ).
( 8 ) Arrest van 27.4.1988 ( zaak 252/85, Commissie/Frankrijk, Jurispr . 1988, blz . 2243, r.o . 5 ). Zie eveneens arrest van 23.5.1985 ( zaak 29/84, Commissie/Duitsland, Jurispr . 1985, blz . 1661, r.o . 23 ).
( 9 ) Zie onder andere het vervolg van r.o . 5 van het voornoemde arrest van 27.4.1988 in zaak Commissie/Frankrijk .
( 10 ) Pseudo-wetgeving zou zich in Nederland van gewone wetgeving onderscheiden doordat zij niet gebaseerd is op een door een formele wet toegekende normatieve bevoegdheid . Zie Hessel, B .: Rechtsstaat en Economische politiek, 1987, blz . 241 en volgende . Zie ook Van der Pot, C . W .: Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, bewerkt door A . M . Donner, 1983, blz . 451 en volgende .
( 11 ) Bijlage II bij de richtlijn somt de vogelsoorten op waarop mag worden gejaagd onder de in artikel 7 van de richtlijn aangeduide voorwaarden .
( 12 ) Deze vogelsoort komt bovendien voor in bijlage I bij de richtlijn en hun leefgebied moet daarom, overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn, het voorwerp zijn van bijzondere beschermingsmaatregelen .
( 13 ) In r.o . 15 en 16 van dit arrest heeft het Hof verklaard :
"In artikel 1 bis van de wet worden vogelsoorten die niet in bijlage II bij de richtlijn zijn vermeld, als 'wild' aangeduid, zodat er in beginsel op mag worden gejaagd . Ook al kan op deze soorten slechts daadwerkelijk worden gejaagd nadat de bevoegde autoriteiten ieder jaar voor elke soort en voor een beperkt gebied de data van opening en sluiting van de jacht hebben bepaald, dit neemt niet weg dat de bevoegde autoriteiten het recht hebben, de jacht te openen op soorten die niet voorkomen in bijlage II van de richtlijn, maar worden vermeld in artikel 1 bis, sub b, c en d, van de wet .
Onder die omstandigheden kan het betoog van de Belgische regering, die in wezen stelt dat het met de richtlijn beoogde resultaat is bereikt, niet worden aanvaard . Artikel 1 bis, sub b, c en d, van de wet creëert immers een dubbelzinnige rechtstoestand, doordat het niet uitsluit dat in België op andere dan de in bijlage II bij de richtlijn vermelde soorten kan worden gejaagd . Voorts blijkt uit de door de Commissie aangehaalde besluiten, dat de praktische toepassing van de gewraakte bepaling niet voldoet aan de eisen van artikel 7 van de richtlijn ."
( 14 ) In de conceptregeling tot wijziging van de beschikking van 8.8.1977 ( artikel 3 ) is bepaald dat de jacht op de zwarte kraai, kauw, Vlaamse gaai en ekster het gehele jaar gesloten is en dat de jacht op de houtduif gesloten is van 1 mei tot 15 juni .
( 15 ) In de conceptregeling tot wijziging van de beschikking van 8.8.1977 worden de voorwaarden gepreciseerd onder dewelke de minister van Landbouw en Visserij vrijstelling kan verlenen van het jachtverbod ten aanzien van de zwarte kraai, kauw, Vlaamse gaai, ekster en houtduif ( artikelen 4 tot 6 ). Deze voorwaarden zijn zichtbaar ingegeven door de in artikel 9 van de richtlijn aangeduide voorwaarden .
( 16 ) Zoals hiervoor reeds aangestipt ( nr . 15 ) blijkt uit het dossier dat de Raad van State twijfel heeft laten blijken over de vraag of de regeling van 24.2.1987 wel een grondslag in artikel 20, lid 2, vindt .
( 17 ) De conceptregeling tot wijziging van de regeling van 24.2.1987 breidt de bij deze regeling gevoegde bijlage uit met "alle overige vogelsoorten, met uitzondering van de soorten genoemd in de beschikking van de minister van Landbouw en Visserij van 8.8.1977 ".
( 18 ) In de conceptregeling tot wijziging van de beschikking van 8.8.1977 ( artikel 4 ) is voorzien dat geen kastvallen mogen worden gebruikt wanneer een vergunning voor het jagen op beschermde vogelsoorten is verleend .
( 19 ) In de conceptregeling tot wijziging van de beschikking van 8.8.1977 ( artikel 4 ) wordt het jagen vanuit vliegtuigen verboden wanneer een vergunning is verleend voor het jagen op beschermde vogelsoorten .