62001CC0239_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt påstand om annullation af artikel 5, stk. 5, i Kommissionens forordning (EF) nr. 690/2001 af 3. april 2001 om særlige markedsstøtteforanstaltninger for oksekød (2) (herefter »den anfægtede forordning«), for så vidt som denne bestemmelse forpligter medlemsstaterne til at finansiere 30% af prisen af kød, der opkøbes i henhold til forordningen.
I – Relevante retsregler
A – EF-traktaten
2. Artikel 202, tredje led, EF har følgende ordlyd:
»For at sikre virkeliggørelsen af de i denne traktat opstillede mål og på de deri fastsatte vilkår skal Rådet:
[…]
– i de retsakter, det vedtager, tildele Kommissionen beføjelser til at gennemføre de af Rådet udfærdigede forskrifter. […]«
3. I artikel 211, fjerde led, EF bestemmes:
»For at sikre Fællesmarkedets funktion og udvikling skal Kommissionen:
[…]
– udøve de beføjelser, som Rådet tildeler den med henblik på gennemførelse af de af dette udfærdigede forskrifter.«
4. Artikel 268, stk. 1, EF har følgende ordlyd:
»Alle Fællesskabets indtægter og udgifter, herunder dem, der vedrører Den Europæiske Socialfond, skal anslås for hvert regnskabsår og optages i budgettet.«
5. I artikel 269, stk. 1, EF hedder det:
»Budgettet finansieres med forbehold af andre indtægter fuldt ud af egne indtægter.«
6. Artikel 270 EF bestemmer:
»For at sikre budgetdisciplin fremsætter Kommissionen ingen forslag til fællesskabsretsakter, ændrer ikke sine forslag og vedtager ingen gennemførelsesforanstaltninger, der kan have betydelig indvirkning på budgettet, uden at afgive forsikring om, at forslaget eller foranstaltningen kan finansieres inden for rammerne af Fællesskabets egne indtægter efter de bestemmelser, som Rådet har fastsat i henhold til artikel 269.«
B – Forordningerne vedrørende finansiering af den fælles landbrugspolitik
1. Forordning nr. 25
7. Ved Rådets forordning nr. 25 af 4. april 1962 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (3), senest ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 728/70 af 21. april 1970 om supplerende bestemmelser for finansieringen af den fælles landbrugspolitik (4) (herefter »forordning nr. 25«), oprettedes Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL, herefter »fonden«), der er en del af De Europæiske Fællesskabers budget, og fastsattes de principper, der gælder for finansieringen af den fælles landbrugspolitik.
8. Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 25 lyder således:
»2. Da der i fællesmarkedets afsluttende etape findes ensartede prisordninger og en fælles landbrugspolitik, skal de heraf opståede økonomiske følger bæres af Fællesskabet. Fonden skal således finansiere følgende udgifter:
a) restitutioner ved udførsel til tredjelande
b) interventioner til regulering af markederne
c) de fælles foranstaltninger, der træffes afgørelse om med henblik på at nå de mål, der er fastsat i traktatens artikel 39, stk. 1), litra a), […]«
2. Forordning (EØF) nr. 1883/78
9. Artikel 2 i Rådets forordning (EØF) nr. 1883/78 af 2. august 1978 om almindelige regler for finansiering af interventioner gennem EUGFL, Garantisektionen (5), senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1259/96 af 25. juni 1996 (6) (herefter »forordning nr. 1883/78«), har følgende ordlyd:
»Når der inden for rammerne af en fælles markedsordning fastsættes et beløb pr. enhed for en interventionsforanstaltning, henhører udgifterne i forbindelse hermed udelukkende under Fællesskabets finansiering.«
10. Artikel 3 i forordning nr. 1883/78 bestemmer:
»Når der inden for rammerne af en fælles markedsordning ikke fastsættes et beløb pr. enhed for en interventionsforanstaltning, finansieres denne af EUGFL, Garantisektionen, i overensstemmelse med artikel 4-8.«
11. Artikel 4-8 i forordning nr. 1883/78 fastsætter de regler, der gælder for beregning af de interventionsomkostninger, der skal afholdes af fællesskabsbudgettet, og de nærmere betingelser for betaling af disse omkostninger.
3. Forordning (EF) nr. 1258/1999
12. I anden betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (7) anføres, at
»efter etableringen af enhedsmarkedet består der ensartede prissystemer og en fælles landbrugspolitik, og Fællesskabet skal derfor bære de finansielle følger heraf; efter dette princip, som er indeholdt i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 25, skal restitutioner ved udførsel til tredjelande, interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, […] finansieres af fondens Garantisektion med henblik på en virkeliggørelse af de i traktatens artikel 33, stk. 1, anførte mål«.
13. Artikel 1 i forordning nr. 1258/1999 lyder således:
»1. Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget – i det følgende benævnt »fonden« – udgør en del af De Europæiske Fællesskabers almindelige budget.
Den omfatter to sektioner:
– Garantisektionen
– Udviklingssektionen.
2. Garantisektionen finansierer:
a) restitutioner ved udførsel til tredjelande
b) interventioner til regulering af landbrugsmarkederne
c) foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne uden for mål nr. 1-programmer, undtagen fællesskabsinitiativet til udvikling af landdistrikterne
d) Fællesskabets finansielle støtte til specifikke veterinærforanstaltninger, kontrolforanstaltninger på veterinærområdet og programmer for udryddelse og overvågning af dyresygdomme (veterinærforanstaltninger) samt til plantesundhedsforanstaltninger
[…]
4. Udgifter til administration og personale, der afholdes af medlemsstaterne og af modtagerne af støtte fra fonden, bæres ikke af fonden.«
14. I artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999 bestemmes:
»2. Interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som efter Fællesskabets regler foretages inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget, finansieres i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b).«
C – Forordningerne vedrørende den fælles markedsordning for oksekød
1. Forordning (EF) nr. 1254/1999
15. I 31. betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød (8) anføres, at
»der bør kunne træffes foranstaltninger, når en væsentlig stigning eller nedgang i priserne forstyrrer eller truer med at forstyrre Fællesskabets marked; disse foranstaltninger bør også kunne omfatte ad hoc-interventionsopkøb«.
16. I 36. betragtning til forordning nr. 1254/1999 anføres, at
»medlemsstaternes udgifter på grund af de forpligtelser, der følger af anvendelsen af denne forordning, bør finansieres af Fællesskabet i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik«.
17. I artikel 38 i forordning nr. 1254/1999 bestemmes:
»1. Konstateres der på Fællesskabets marked en væsentlig prisstigning eller et væsentligt prisfald, og må det påregnes, at denne situation kan vedvare, og at markedsforstyrrelser dermed indtræder eller truer med at indtræde, kan de nødvendige foranstaltninger træffes.
2. Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel vedtages af Kommissionen efter proceduren i artikel 43.«
18. Artikel 45 i forordning nr. 1254/1999 fastsætter:
»Forordning (EF) nr. 1258/1999 og gennemførelsesbestemmelserne hertil finder anvendelse på de i artikel 1 nævnte produkter.«
2. Forordning (EF) nr. 2777/2000
19. I henhold til artikel 38, stk. 2, i forordning nr. 1254/1999 vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 2777/2000 af 18. december 2000 om ekstraordinære støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet (9), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 111/2001 af 19. januar 2001 (10), som fra den 1. januar 2001 indtil senest den 30. juni 2001 fastsatte en opkøbsordning med henblik på tilintetgørelse af dyr på over 30 måneder og navnlig dyr, som ikke ved slagtningen var blevet testet for bovin spongiform encephalopati (BSE).
20. Artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000 fastsatte EF’s medfinansiering for hvert fuldstændigt tilintetgjort dyr til 70% af købsudgifterne, beregnet ud fra faste beløb, idet de resterende 30% skulle finansieres af de nationale myndigheder.
3. Den anfægtede forordning
21. Den anfægtede forordning blev vedtaget i henhold til artikel 38, stk. 2, i forordning nr. 1254/1999.
22. Forordningen indfører en ny særlig opkøbsordning for kød fra visse kategorier af BSE-testet kvæg på over 30 måneder, som gør det muligt for medlemsstaterne at oplagre kødet i stedet for at destruere det. Ordningen gælder i alle medlemsstater, undtagen i Det Forenede Kongerige, fra den 1. juli 2001 til den 31. december 2001.
23. Femte betragtning til den anfægtede forordning lyder:
»I betragtning af BSE-krisens omfang og dens sandsynlige varighed og dermed også omfanget af de bestræbelser, der er nødvendige for at støtte markedet, bør Fællesskabet og medlemsstaterne være fælles om bestræbelserne, navnlig i betragtning af det store antal dyr, der forventes opkøbt under ordningen, og de begrænsede budgetmidler, som EU kan afsætte til finansieringen.«
24. I den anfægtede forordnings artikel 1, stk. 1, bestemmes:
»1. Medlemsstaterne opkøber kølede, hele eller halve slagtekroppe af kvæg på over 30 måneder i følgende kategorier […]«
25. Artikel 2 i den anfægtede forordning bestemmer:
»1. Opkøbsprisen for kølede slagtekroppe, som en medlemsstat opkøber i henhold til forordningen, fastlægges ved licitation.
2. En licitation åbnes i en medlemsstat, som i to på hinanden følgende uger noterer en gennemsnitlig markedspris for referenceklassen i kategori D, der er lig med eller lavere end udløsningsprisen i bilag I for den pågældende medlemsstat […]«
26. I artikel 3, stk. 1, i den anfægtede forordning fastsættes:
»1. På grundlag af de bud, der modtages for hver licitation, fastsættes der efter proceduren i artikel 43 i forordning (EF) nr. 1254/1999 en maksimumsopkøbspris for referenceklassen. Prisen kan variere fra medlemsstat til medlemsstat.
Maksimumsopkøbsprisen kan ikke overstige udløsningsprisen, forhøjet med 14 EUR pr. 100 kilo slagtevægt.«
27. Artikel 5 i den anfægtede forordning bestemmer følgende:
»1. Myndighederne betaler tilslagsmodtagerne den tilbudte pris senest 65 dage efter afslutningen af overtagelsen af de pågældende produkter.
2. Prisen betales kun for den mængde, der faktisk leveres og accepteres, inden for den mængde, der er givet tilslag for.
[…]
5. EU medfinansierer 70% af prisen af kød, der opkøbes i henhold til forordningen.
Medlemsstaten finansierer de resterende 30% og alle omkostninger i forbindelse med foranstaltningerne i henhold til artikel 6, 7, 8 og 9.«
II – Den skriftlige forhandling og parternes påstande
28. Forbundsrepublikken Tyskland har i sin stævning, der blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 14. juni 2001, nedlagt følgende påstande:
– Artikel 5, stk. 5, i den anfægtede forordning annulleres, for så vidt som denne bestemmelse pålægger den pågældende medlemsstat at finansiere 30% af prisen af kød, der opkøbes i henhold til forordningen.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
29. Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at virkningerne af den anfægtede forordning for ikke at krænke den berettigede forventning hos de medlemsstater, der er omfattet af støtteforanstaltningerne, og af hensyn til overholdelsen af de krav, der følger af retssikkerhedsprincippet, bør opretholdes, dersom der gives sagsøgeren medhold under sagen.
30. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger.
31. Kommissionen har anført, at den i tilfælde af, at der gives sagsøgeren medhold under sagen, tilslutter sig Forbundsrepublikken Tysklands forslag om i medfør af artikel 231, stk. 2, EF at opretholde virkningerne af den anfægtede forordning.
32. Ved kendelse af 8. november 2001 har Domstolens præsident imødekommet Kongeriget Danmarks begæring om tilladelse til at intervenere til støtte for Forbundsrepublikken Tysklands påstande.
III – Analyse
A – Formaliteten
33. Domstolen har opfordret parterne til at udtale sig om spørgsmålet om sagens formalitet i forhold til retspraksis, hvorefter en fællesskabsretsakt kun kan annulleres delvis, såfremt de elementer, der kræves annulleret, kan udskilles fra den øvrige retsakt (11) .
1. Parternes bemærkninger
34. Ifølge den tyske regering
berører annullationen af den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 5, for så vidt som denne bestemmelse pålægger den pågældende medlemsstat at finansiere 30% af prisen af kød, der opkøbes i henhold til forordningen, på ingen måde de særforanstaltninger, der er iværksat i medfør af den anfægtede forordning, hvis gyldighedsperiode udløb den 31. december 2001. Denne delvise annullation vil alene påvirke forbindelserne mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Især vil annullationen indebære anvendelse af de almindelige regler for finansiering af den fælles landbrugspolitik, således at Fællesskabet skal godtgøre medlemsstaterne den del af finansieringen, som den hidtil med urette har opkrævet af dem.
35. Den tyske regering finder under disse omstændigheder, at det omtvistede aspekt af den anfægtede forordning kan udskilles fra resten af forordningen. Endvidere er det ikke godtgjort, at Kommissionen ikke ville have vedtaget den anfægtede forordning, hvis den ikke havde kunnet regne med medfinansieringen. Endelig har den tyske regering henvist til dommen i sagen Lomas m.fl. (12), som ifølge den tyske regering bekræfter, at bestemmelserne om beregning af en interventionsforanstaltning på landbrugsområdet kan udskilles fra de bestemmelser, der vedrører selv anvendelsen af denne foranstaltning.
36. Kommissionen
finder, at det aspekt af den anfægtede forordning, som den tyske regering har påstået annulleret, fra et rent retligt synspunkt kan udskilles fra resten af forordningen. Den delvise annullation, der er nedlagt påstand om, vil nemlig, hvis Domstolen tager påstanden til følge, ikke tvinge fællesskabslovgiver til at vedtage en ny retsakt med bestemmelser om fællesskabsfinansiering af omkostningerne ved opkøb af slagtekroppe, idet det i mangel af en særlig forordning er de almindelige finansieringsregler i forordning nr. 1254/1999 og 1258/1999, der finder anvendelse.
37. Kommissionen finder imidlertid, at der materielt er en meget tæt forbindelse mellem medfinansieringsbestemmelsen og resten af den anfægtede forordning.
38. For det første tvivler Kommissionen meget stærkt på, at den, hvis der ikke havde været mulighed for medfinansiering, ville have vedtaget den anfægtede forordning i den nuværende udformning, og pålagt fællesskabsbudgettet at finansiere samtlige omkostninger i forbindelse med de vedtagne foranstaltninger.
39. Kommissionen har for det andet gjort gældende, at medfinansieringsreglen ikke kan udskilles fra reglen i den anfægtede forordnings artikel 10, hvorefter »[i]ndtægter fra salg af produkter i henhold til denne forordning tilfalder den pågældende medlemsstat«. Der er nemlig ingen grund til at lade indtægterne fra salget tilfalde medlemsstaterne, hvis foranstaltningerne finansieres 100% af Fællesskabet.
40. Under henvisning til denne materielle og objektive forbindelse finder Kommissionen ikke, at medfinansieringsreglen kan udskilles fra resten af den anfægtede forordning. Ifølge Kommissionen bekræftes dette standpunkt af generaladvokat Fennellys forslag til afgørelse af 15. juni 2000 i sagen Tyskland mod Parlamentet og Rådet (13) og generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse af 3. oktober 2002 i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (14) .
41. Ifølge Kommissionen skal påstanden om delvis annullation afvises, hvis Domstolen finder, at medfinansieringsreglen rent faktisk ikke kan udskilles fra resten af den anfægtede forordning.
42. Ifølge den danske regering
kan finansieringsspørgsmålet udskilles fra resten af den anfægtede forordning. Annullationen af denne forordnings artikel 5, stk. 5, vil nemlig alene bevirke, at finansieringen af de ved forordningen foreskrevne opkøb af oksekød vil følge de normale regler, dvs. at Fællesskabet finansierer 100% af opkøbene. De medlemsstater, der har opkøbt oksekød og i denne forbindelse finansieret 30% af kødets pris, vil i så fald få godtgjort deres udgifter af Fællesskabet.
2. Stillingtagen
43. Jeg finder det hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i argumentationen i dommen i sagen Kommissionen mod Rådet. I en sag anlagt af Kommissionen med påstand om delvis annullation af Rådets afgørelse (ikke offentliggjort) af 7. december 1998 om godkendelse af Det Europæiske Atomenergifællesskabs tiltrædelse af konventionen om nuklear sikkerhed, og som svar på et af Rådet fremsat anbringende om afvisning af sagen som følge af denne afgørelses sammenhængende karakter, fastslog Domstolen følgende:
»45 Det fremgår af Domstolens praksis, at en beslutning kan annulleres delvis, forudsat at de elementer, der påstås annulleret, kan udskilles fra den øvrige del af beslutningen (jf. i denne retning dom af 23.10.1974, sag 17/74, Transocean Marine Paint mod Kommissionen, Sml. s. 1063, præmis 21, og af 31.3.1998, Frankrig m.fl. mod Kommissionen, forenede sager C-68/94 og C-30/95, Sml. I, s. 1375, præmis 256). Dette er tilfældet i nærværende sag.
46 De elementer, hvis udeladelse skulle begrunde erklæringens ugyldighed, er pr. definition ikke omfattet af erklæringen og kan derfor adskilles fra de bestemmelser, der er indeholdt i erklæringen. En annullation af erklæringens stk. 3 med den begrundelse, at visse af konventionens bestemmelser ikke er nævnt heri, påvirker på ingen måde retsvirkningerne af de bestemmelser, hvorom Rådet allerede har truffet afgørelse. En sådan annullation ville således ikke ændre den anfægtede afgørelses materielle indhold . Disse elementer må derfor antages at kunne udskilles fra resten af den anfægtede afgørelse« (15) .
44. I lighed med den tyske regering finder jeg, at det aspekt af den anfægtede forordning, den tyske regering har påstået annulleret, nemlig medlemsstaternes finansiering af 30% af omkostningerne, jf. artikel 5, stk. 5, andet afsnit, kan udskilles fra resten af forordningen således at forstå, at en annullation af dette element ikke vil ændre den anfægtede forordnings materielle indhold.
45. Den anfægtede forordnings materielle indhold består nemlig i indførelsen af en særlig opkøbsordning for oksekød med henblik på at imødegå den af BSE forårsagede krise, hvilket er bekræftet i bl.a. første (16) og fjerde (17) betragtning til den anfægtede forordning.
46. En delvis annullation af den anfægtede forordning vil på ingen måde anfægte dette materielle indhold af den anfægtede forordning, der i øvrigt er gennemført i flere år, og vil blot give anledning til en økonomisk udligning mellem Fællesskabet og de pågældende medlemsstater derved, at Fællesskabet skal godtgøre medlemsstaterne de udgifter, disse har afholdt i medfør af medfinansieringsforpligtelsen, såfremt denne findes ulovlig, hvilket er bekræftet af både den tyske og den danske regering samt Kommissionen.
47. I øvrigt er den omstændighed, at Kommissionen uden medfinansieringsmuligheden sandsynligvis ikke ville have vedtaget den anfægtede forordning i den foreliggende affattelse, ikke til hinder for, at denne medfinansiering kan anses for at kunne udskilles fra resten af den anfægtede forordning.
48. Et lignende argument, som Rådet påberåbte sig i sagen Kommissionen mod Rådet (18), forhindrede nemlig ikke Domstolen i at fastslå, at det aspekt af Rådets afgørelse, som Kommissionen påstod annulleret, kunne udskilles fra resten af afgørelsen. Det kriterium, der kan udledes af denne dom, nemlig den delvise annullations indvirkning på det materielle indhold af den pågældende retsakt, er nemlig et objektivt kriterium (19) og ikke et subjektivt kriterium, der har sammenhæng med den politiske vilje hos den myndighed, som har vedtaget den omstridte retsakt. I øvrigt kan et subjektivt kriterium ikke anvendes, idet det ville være vanskeligt at fastslå med sikkerhed, hvilken holdning institutionen ville have indtaget, hvis medlemsstaternes medfinansiering havde været udelukket fra starten.
49. At der ifølge Kommissionen er en forbindelse mellem medfinansieringen og den omstændighed, at indtægterne fra salget tilfalder medlemsstaterne, forekommer mig ikke tilstrækkeligt til at hævde, at medfinansieringsdelen ikke kan udskilles fra resten af den anfægtede forordning.
50. Der er nemlig tale om en forbindelse med et helt bestemt aspekt af den anfægtede forordning, som heller ikke vedrører selve indholdet af forordningen. Endvidere vil det ikke være umuligt for Kommissionen som led i de foranstaltninger, den i tilfælde af delvis annullation vil skulle træffe i medfør af artikel 233 EF, at fastsætte bestemmelser, der har til formål at forhindre medlemsstaterne i at opnå en uberettiget berigelse.
51. Endvidere vil en fuldstændig annullation af den anfægtede forordning – hvilket der dog ikke er nedlagt påstand om i den foreliggende sag – endog kunne anses for at stå i misforhold til det tilstræbte mål, som for den tyske regering er en fjernelse af den obligatoriske medfinansiering. En sådan annullation vil nemlig skabe usikkerhed om retsstillingen for de erhvervsdrivende, der har været begunstiget af interventionerne i henhold til denne forordning, hvilket ikke er tilfældet, hvis påstanden om delvis annullation tages til følge.
52. Efter min opfattelse bør sagen, som den er fremført af Forbundsrepublikken Tyskland, derfor antages til realitetsbehandling.
B – Det første anbringende: manglende hjemmel
1. Parternes argumenter
53. Med hensyn til sagens realitet har den tyske regering
som første anbringende gjort gældende, at den anfægtede forordning er uden gyldig hjemmel. Kommissionen har nemlig ikke beføjelse til i en gennemførelsesforordning som den anfægtede at indføre en obligatorisk medfinansiering for medlemsstaterne.
54. I henhold til artikel 38, stk. 2, i forordning nr. 1254/1999, som er hjemmel for den anfægtede forordning, er Kommissionen således kun bemyndiget til at vedtage gennemførelsesforanstaltninger til nævnte artikels stk. 1, som fastslår, at de nødvendige foranstaltninger kan træffes, når markedsforstyrrelser indtræder eller truer med at indtræde på Fællesskabets marked på grund af en væsentlig prisstigning eller et væsentligt prisfald.
55. Ifølge den tyske regering har Rådet ved at bemyndige Kommissionen til at træffe gennemførelsesforanstaltninger ikke samtidig givet denne kompetence til at vedtage bestemmelser, som på et væsentligt punkt afviger fra grundforordningen ved at indføre en obligatorisk medfinansiering.
56. Ifølge forordning nr. 1254/1999 skal Fællesskabet nemlig finansiere samtlige nødvendige markedsstøtteforanstaltninger for oksekød. Dette kan udledes af, at det i 36. betragtning til og artikel 45 i forordning nr. 1254/1999 hedder, at medlemsstaternes udgifter på grund af de forpligtelser, der følger af anvendelsen af denne forordning, bør finansieres af Fællesskabet i henhold til forordning nr. 1258/1999.
57. Artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1258/1999 foreskriver imidlertid ikke, at medlemsstaterne skal medfinansiere interventioner til regulering af landbrugsmarkederne. Det fremgår endvidere af anden betragtning til forordningen (20), at Fællesskabet skal bære omkostningerne ved EF-interventionsforanstaltningerne.
58. Den tyske regering har tilføjet, at denne analyse bekræftes af artikel 2 og 3 i forordning nr. 1883/78, der, selv om disse skelner mellem interventionsforanstaltninger, for hvilke der er fastsat et beløb pr. enhed, og interventionsforanstaltninger, for hvilke der ikke er fastsat et sådant beløb, i begge tilfælde foreskriver, at udgifterne til interventionsforanstaltningerne udelukkende finansieres af Fællesskabet (21) .
59. Ifølge den tyske regering berører den ved den anfægtede forordning indførte obligatoriske medfinansiering ligeledes den i artikel 202 EF og 211 EF foreskrevne institutionelle ligevægt mellem Rådet og Kommissionen. Det forhold, at det i artikel 5, stk. 5, i den anfægtede forordning foreskrives, at medlemsstaterne skal medfinansiere 30% af udgifterne, er nemlig ikke en gennemførelse, men en ændring af en væsentlig bestemmelse i forordning nr. 1254/1999.
60. Den tyske regering har i denne forbindelse anført, at selv om Kommissionen principielt er bemyndiget til at indføre opkøbsforanstaltninger (som i den fo religgende sag) ved en gennemførelsesforordning, når udviklingen i prisstrukturen på oksekødsmarkedet gør dette nødvendigt, kan den dog ikke ændre et af de grundlæggende principper for Fællesskabets oksekødsmarkeder, nemlig at denne type støtteforanstaltninger skal finansieres fuldt ud af Fællesskabet, jf. forordning nr. 1254/1999.
61. Endelig fremgår det ifølge den tyske regering af artikel 2, stk. 2, litra b), i forordning nr. 25, der stadig er i kraft, at de økonomiske følger af de ensartede prisordninger og den fælles landbrugspolitik, især i forbindelse med interventioner til regulering af markederne, dvs. foranstaltninger som dem, der er foreskrevet i den anfægtede forordning, skal bæres af Fællesskabet.
62. Kommissionen
har for det første gjort gældende, at den i henhold til artikel 38 i forordning nr. 1254/1999 har bemyndigelse til i tilfælde af væsentlige og vedvarende prisstigninger eller væsentlige og vedvarende prisfald at træffe alle nødvendige forholdsregler med henblik på at beskytte markedet mod forstyrrelser, som påvirker eller truer med at påvirke det. Kommissionen påpeger, at bestemmelsen ikke fastsætter anden betingelse end de pågældende foranstaltningers nødvendighed. I denne sag er de i den anfægtede forordning hjemlede opkøb af kød ubestridt egnede til at bidrage til at stabilisere fællesskabsmarkedet for oksekød, som er påvirket af BSE-krisen.
63. I øvrigt kan lovligheden af en truffet foranstaltning på landbrugspolitikkens område i henhold til Domstolens faste praksis kun anfægtes, såfremt foranstaltningen er åbenbart uhensigtsmæssig, eller såfremt den institution, der har truffet foranstaltningen, åbenbart har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse.
64. Under disse omstændigheder er det Kommissionens opfattelse, at artikel 38 i forordning nr. 1254/1999, som tillagde Kommissionen en ekstraordinær kompetence med henblik på at løse krisesituationer, nødvendigvis bemyndigede denne til at fravige de øvrige bestemmelser i nævnte forordning, og navnlig dem, der vedrører finansieringen, såfremt dette viste sig at være absolut nødvendigt.
65. Endvidere har Kommissionen anført, at Kommissionens gennemførelsesbeføjelser ifølge fast retspraksis er et begreb, der skal fortolkes bredt.
66. Kommissionen har dernæst anført, at den ikke ved vedtagelsen af artikel 5, stk. 5, i den anfægtede forordning har tilsidesat de af Rådet fastsatte finansieringsregler.
67. Selv om det er korrekt, at interventioner til regulering af landbrugsmarkederne generelt fuldt ud finansieres af EUGFL’s Garantisektion, er der nemlig tale om en praksis og ikke om en juridisk forpligtelse. Artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1258/1999 kan i særdeleshed ikke fortolkes således, at denne indfører en sådan forpligtelse, eftersom den ikke udtrykkeligt foreskriver, at der udelukkende er tale om fællesskabsfinansiering.
68. Ifølge Kommissionen må der desuden tages hensyn til artikel 2 i forordning nr. 1883/78. Modsætningsvis fremgår det tydeligt af denne bestemmelse, at der ikke er nogen juridisk forpligtelse til udelukkende at anvende fællesskabsfinansiering i tilfælde af interventionsforanstaltninger, der ikke er omfattet af bestemmelsen. Dette er tilfældet med den i den anfægtede forordning indeholdte foranstaltning, som fastsætter, at opkøbsprisen for kød fastsættes ved licitation og ikke i forhold til et på forhånd fastsat beløb pr. enhed.
69. Såfremt Domstolen ikke er enig med Kommissionen og finder, at EUGFL, Garantisektionen, er forpligtet til fuldt ud at finansiere interventionsforanstaltninger på landbrugsområdet, har Kommissionen subsidiært gjort gældende, at den ved den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 5, fastsatte fravigelse af denne retlige forpligtelse i det foreliggende tilfælde var nødvendig og således omfattet af artikel 38 i forordning nr. 1254/1999. Ifølge Kommissionen var det ved fastlæggelsen af budgettet for regnskabsåret 2001 af tidsmæssige årsager nemlig ikke muligt at tage højde for Fællesskabets ekstraomkostninger som følge af den nye BSE-krise, hvorfor der var risiko for, at de midler, der oprindeligt var afsat til finansiering af landbrugsudgifter, ikke var tilstrækkelige.
70. Kommissionen har for det tredje gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har ret i, at artikel 5, stk. 5, i den anfægtede forordning er en væsentlig regel, som ifølge Domstolens praksis henhører under Rådets kompetence og derfor ikke kan vedtages af Kommissionen inden for rammerne af dennes gennemførelsesbeføjelser.
71. Nævnte bestemmelse er nemlig ikke en regel, som udtrykker de grundlæggende principper for den fælles landbrugspolitik inden for oksekødssektoren, men blot en enkeltstående foranstaltning, der gælder i et halvt år.
72. Kommissionen har endvidere tilføjet, at Rådet på området for finansieringsbestemmelser som på ethvert andet område alene skal fastsætte de generelle grundbestemmelser, idet beføjelsen til at gennemføre bestemmelserne gyldigt kan delegeres til Kommissionen.
73. Den danske regering
har anført, at den lige så lidt som den tyske regering bestrider, at Rådet som led i sin lovgivningsvirksomhed har mulighed for at vedtage en foranstaltning, som fraviger princippet om fuldstændig fællesskabsfinansiering af foranstaltninger til regulering af landbrugsmarkederne.
74. Dette princip fremgik allerede udtrykkeligt af forordning nr. 25 om etablering af EUGFL, og princippet gælder fortsat den dag i dag, jf. artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1258/1999 og artikel 2 i forordning nr. 1883/78.
75. Efter den danske regerings opfattelse skal Kommissionens argument, hvorefter foranstaltninger henhørende under artikel 3 i forordning nr. 1883/78 kan finansieres af medlemsstaterne, forkastes. Selv om det antages, at nævnte artikel 3 finder anvendelse i den foreliggende sag, præciserer bestemmelsen nemlig ikke, hvorledes de foranstaltninger, der henhører under dens anvendelsesområde, skal finansieres. Der er således intet, der taler for, at Rådet ved denne bestemmelse har ønsket at ændre princippet om fuldstændig fællesskabsfinansiering af interventioner i henhold til de fælles markedsordninger.
76. Den danske regering har tillige anført, at Kommissionens argumenter indebærer, at Kommissionen teoretisk set kunne have indført en finansieringsordning, hvorefter medlemsstaterne skulle betale 95% og Fællesskabet 5% af de udgifter i forbindelse med opkøb, som den anfægtede forordning pålægger medlemsstaterne.
77. En sådan mulighed for at fravige det grundlæggende princip om fællesskabsfinansiering af foranstaltninger i henhold de fælles markedsordninger vil imidlertid ifølge den danske regering dels medføre en forskydning af den institutionelle ligevægt i Fællesskabet, dels bidrage til at gøre loftet over de fælles landbrugsudgifter illusorisk, idet fællesskabsbudgettet ikke længere vil afspejle udgifterne til den fælles landbrugspolitik.
78. Den danske regering har anført, at hvis der i fællesskabsbudgettet ikke er fastsat bevillinger til finansiering af interventionsforanstaltninger som dem, der er indført ved den anfægtede forordning, er Kommissionen i henhold til EF-traktatens finansielle bestemmelser forpligtet til at søge at skaffe det økonomiske grundlag, der er nødvendigt for at finansiere udgifterne.
2. Stillingtagen
79. Jeg finder den tyske og den danske regerings argumenter mere overbevisende end Kommissionens.
80. Ifølge fast retspraksis kan gennemførelsesbestemmelser vedtaget af Kommissionen nemlig ikke stride mod de af Rådet vedtagne grundforordninger (22), hvilket blot er udtrykt for det grundlæggende princip om retsreglernes rangorden (23) .
81. Kommissionen har hævdet, at den ved at indføre en bestemmelse om obligatorisk medfinansiering i den anfægtede forordning ikke har fraveget grundforordningerne, dvs. i det foreliggende tilfælde forordning nr. 1254/1999 og forordning nr. 1258/1999 (fordi der i artikel 45 i forordning nr. 1254/1999 henvises til forordning nr. 1258/1999).
82. Jeg finder ikke dette argument overbevisende.
83. Ganske vist fremgår det ikke af artikel 38 i forordning nr. 1254/1999, som navnlig er grundlaget for den anfægtede forordning, hvorledes de »nødvendige foranstaltninger«, der vedtages i henhold til denne bestemmelse, skal finansieres. Andre bestemmelser i grundforordningen tyder dog på, at foranstaltninger omfattet af forordningen skal finansieres fuldt ud af EUGFL.
84. I denne forbindelse vil jeg for det første henvise til 36. betragtning til forordning nr. 1254/1999, hvori det hedder, at »medlemsstaternes udgifter på grund af de forpligtelser, der følger af anvendelsen af denne forordning, bør
finansieres af Fællesskabet i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 […]« (24) .
85. Endvidere bemærkes, at Kommissionens synspunkt må opfattes således, at de »klassiske« interventionsopkøb i henhold til artikel 27 i forordning nr. 1254/1999 udelukkende skal finansieres af EUGFL, Garantisektionen, men at dette ikke bør være tilfældet for de »ad hoc-interventionsopkøb« (25), som artikel 38 giver mulighed for, såfremt dette besluttes af Kommissionen efter forvaltningskomitéproceduren. Jeg finder, at i hvert fald alle foranstaltninger, som udgør interventionsopkøb, skal finansieres på samme måde.
86. Man kan heller ikke se bort fra anden betragtning til forordning nr. 1258/1999, hvorefter der »efter etableringen af enhedsmarkedet består […] ensartede prissystemer og en fælles landbrugspolitik, og Fællesskabet skal derfor bære de finansielle følger heraf; efter dette princip, som er indeholdt i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 25, […]« (26) .
87. Endvidere finder jeg, at forskellen i ordlyden af litra b) og d) i forordningens artikel 1, stk. 2, bekræfter, at Fællesskabet fuldt ud skal finansiere de foranstaltninger, der er omfattet af litra b), dvs. også de foranstaltninger, der er omhandlet i den anfægtede forordning.
88. I henhold til artikel 1, stk. 2, litra b), »[finansierer Garantisektionen] […] interventioner til regulering af landbrugsmarkederne«. I artikel 1, stk. 2, litra d), hedder det derimod, at »Garantisektionen finansierer […] Fællesskabets finansielle støtte
til specifikke veterinærforanstaltninger […]« (27) .
89. Udtrykket »Fællesskabets finansielle støtte« må opfattes således, at Fællesskabet i de i litra d) nævnte tilfælde kun finansierer en del af udgifterne. Dette indebærer, at der ydes andre finansielle bidrag, og at der således er tale om medfinansiering. Imidlertid går dette udtryk netop ikke igen i forordningens artikel 1, stk. 2, litra b), hvilket efter min opfattelse bekræfter princippet om, at Fællesskabet fuldt ud finansierer interventioner i henhold til denne bestemmelse.
90. Henvisningen i Kommissionens indlæg til Rådets forordninger og beslutninger om obligatorisk medfinansiering på den fælles landbrugspolitiks område (28) modsiger ikke denne konklusion. Der er efter min opfattelse ingen tvivl om, at Rådet har en sådan beføjelse, men spørgsmålet er, om det har delegeret beføjelsen til Kommissionen, hvilket for mig at se ikke er tilfældet. Subsidiært skal ligeledes bemærkes, at ingen af de af Kommissionen nævnte retsakter vedrører interventionsopkøb.
91. Jeg er i øvrigt enig med den tyske regering i, at reglerne vedrørende det principielle spørgsmål om, hvem der finansierer de foranstaltninger, der henhører under den fælles landbrugspolitik, er »grundreglerne på det pågældende område«, som efter Domstolens praksis (29) henhører under Rådets kompetence. Sådanne regler vedrører nemlig ikke et eller andet teknisk forhold, men udgør selve grundlaget for en politik.
92. Efter min opfattelse var Kommissionen således i den foreliggende sag ikke kompetent til at fastsætte medfinansieringsregler.
93. Kommissionens argument om, at den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 5, om medfinansiering ikke var en »grundregel«, idet der var tale om en enkeltstående tidsbegrænset foranstaltning, kan ej heller tages til følge.
94. For det første er problemstillingen en anden. Spørgsmålet om, hvorvidt princippet om fællesskabsfinansiering af interventionerne udgør en grundregel, afhænger af reglens indhold, og det er ikke ved at vedtage en foranstaltning, som midlertidigt fraviger denne regel, at reglen bliver uvæsentlig. Antages det, at Kommissionen har ret i sit synspunkt, vil dette i øvrigt indebære, at Kommissionen kan gøre princippet om, at grundregler ikke kan delegeres, virkningsløst, ved at forlænge undtagelsesforanstaltningerne for seks måneder ad gangen (30) .
95. I øvrigt kan det ikke af Domstolens faste praksis, hvorefter begrebet gennemførelse skal fortolkes vidt (31), udledes, at Kommissionen var beføjet til at indføre medfinansiering i den foreliggende sag.
96. Denne retspraksis tillader nemlig ikke Kommissionen at vedtage regler, som er i strid med grundforordningerne, og som derudover henhører under Rådets kompetence.
97. Dommen i sagen Frankrig og Irland mod Kommissionen, som Kommissionen har henvist til, ændrer ikke ved denne konklusion.
98. I dommens præmis 21 fastslog Domstolen:
»Hvis Kommissionen i henhold til artikel 6, stk. 7, femte led, i forordning nr. 805/68, som ændret, udelukkende var bemyndiget til at træffe foranstaltninger, som allerede har hjemmel i andre bestemmelser, ville bemyndigelsen […] i det væsentlige være uden effektiv virkning med henblik på forfølgelsen af målsætningen om at undgå en nedadgående spiral for markedspriserne […]«
99. Denne sag vedrørte lovligheden af Kommissionens begrænsning af vægten af de slagtekroppe, der kan opkøbes til intervention (32) . En sådan foranstaltning hører efter min opfattelse til en helt anden kategori end indførelsen af en obligatorisk medfinansiering for medlemsstaterne. Endvidere er det ikke godtgjort, at artikel 38 i forordning nr. 1254/1999 ville have været uden effektiv virkning, hvis Kommissionen havde fulgt princippet om fællesskabsfinansiering af foranstaltninger vedtaget i henhold til denne bestemmelse.
100. I betragtning af Europa-Parlamentets og medlemsstaternes øgede bevidsthed om BSE-problemet ville Kommissionen formentlig ikke have haft problemer med at opnå Parlamentets tilslutning til et nyt ændrings- og tillægsbudget. Bidragene fra medlemsstaterne kunne ligeledes have taget form af forskud, der skulle tilbagebetales over det følgende års budget.
101. Kommissionen har endvidere hævdet, at artikel 38 i forordning nr. 1254/1999 tillægger den en ekstraordinær kompetence (»Notkompetenz«) til at løse krisesituationer.
102. Sel v om dette ganske vist er korrekt, kan det ikke af en sådan ekstraordinær kompetence udledes, at grundprincipperne vedrørende kompetence, især princippet om, at Kommissionens foranstaltninger ikke må gøre undtagelse fra de af Rådet vedtagne grundbestemmelser, ikke længere finder anvendelse.
103. Hvad endelig angår den omstændighed, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har anlagt sag til prøvelse af forordning nr. 2777/2000, skal blot fastslås, som den tyske regering med rette har bemærket, at en fremgangsmåde, som Kommissionen har fulgt tidligere, ikke kan være til hinder for en domstolsprøvelse af en lignende eller identisk foranstaltning, der er vedtaget senere.
104. Af de ovenfor anførte grunde finder jeg ikke, at Kommissionen var beføjet til at indføre en bestemmelse om medfinansiering i den anfægtede forordning. Efter min opfattelse må det første anbringende således tages til følge, og jeg foreslår Domstolen at give Forbundsrepublikken Tyskland medhold i dens annullationspåstand.
C – Det andet anbringende: tilsidesættelse af artikel 268 EF – 270 EF
105. Som følge af min konklusion vedrørende det første anbringende vil jeg kun behandle den tyske regerings andet og tredje anbringende subsidiært.
1. Parternes argumenter
106. Den tyske regering har med sit andet anbringende gjort gældende, at indførelsen af en obligatorisk medfinansiering for medlemsstaterne inden for rammerne af den fælles markedsordning for oksekød er i strid med visse af traktatens finansielle bestemmelser.
107. Støtteforanstaltningerne i den anfægtede forordning udgør nemlig trods den delvise finansiering over de nationale budgetter fællesskabsstøtte og dermed også »fællesskabsudgifter« i artikel 268, stk. 1, EF’s forstand. Ved brugen af adjektivet »alle« (indtægter og udgifter) fastslår artikel 268, stk. 1, EF princippet om budgettets enhed og fastlægger grundbetingelserne for en politisk afvejning af indtægter og udgifter som led i budgetproceduren og for en demokratisk kontrol med budgetgennemførelsen.
108. Ifølge den tyske regering er en (delvis) finansiering af fællesskabsudgifter i henhold til bindende bestemmelser i den afledte fællesskabsret ved brug af midler, som ikke er omfattet af Fællesskabets budgetplan, uforenelig med princippet om fællesskabsbudgettets enhed.
109. Af samme årsager er den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 5, i strid med budgetbestemmelsen i artikel 269, stk. 1, EF. De »andre indtægter«, der er omhandlet i denne bestemmelse, omfatter nemlig kun de indtægter, der lejlighedsvis tilfalder Kommissionen som følge af dennes administrative aktiviteter (som f.eks. bøder og tvangsbøder), og som således ikke hidrører fra medlemsstaternes budgetmidler. Under alle omstændigheder er den obligatoriske medfinansiering, Kommissionen har indført for medlemsstaterne, i strid med det i artikel 269, stk. 1, EF fastsatte princip om Fællesskabets økonomiske uafhængighed i forhold til medlemsstaterne, idet en sådan medfinansiering ikke er en godkendt kilde til egne indtægter i artikel 269 EF’s forstand.
110. Den tyske regering har endvidere gjort gældende, at hvis Kommissionen var kompetent til at organisere fællesskabsudgifter, uden at sådanne udgifter udelukkende blev finansieret af fællesskabsbudgettet, ville det loft over egne indtægter, der er fastsat i artikel 269 EF og 270 EF, ikke længere sætte en effektiv grænse for Fællesskabets udgifter.
111. Kommissionen har svaret, at den tyske regerings argumenter hviler på den fejlagtige forudsætning, at den del af udgifterne til opkøb af kød, der skal bæres af den pågældende medlemsstat i henhold til den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 5, er en fællesskabsstøtte i lighed med den del, der finansieres af Fællesskabet, og derfor udgør en fællesskabsudgift i artikel 268, stk. 1, EF’s forstand.
112. For det første begår den tyske regering den fejl at sidestille begrebet fællesskabsstøtte med begrebet fællesskabsudgifter. Det fremgår nemlig af Domstolens praksis (33), at de udgifter, der afholdes direkte af medlemsstaterne, som det er tilfældet i den foreliggende sag, ikke er fællesskabsudgifter, der skal opføres på fællesskabsbudgettet, selv om de har hjemmel i en fællesskabsretsakt.
113. For det andet glemmer den tyske regering, at de midler, som medlemsstaterne tager fra deres nationale budgetter for at medfinansiere en foranstaltning inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, bevarer deres karakter af statsstøtte.
114. Derfor finder artikel 268 EF og 269 EF ikke anvendelse på de midler, som medlemsstaterne skal indbetale som led i den medfinansiering, der er indført ved den anfægtede forordning, hvorfor Kommissionen ikke kan have tilsidesat disse artikler ved at vedtage den anfægtede forordnings artikel 5, stk. 5.
115. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at hvis den tyske regerings argumentation bliver fulgt, vil ikke alene Kommissionen, men også Rådet og Parlamentet være ude af stand til at indføre en obligatorisk medfinansiering af visse fællesskabsforanstaltninger, idet ingen institution må tilsidesætte traktatens finansielle bestemmelser.
2. Stillingtagen
116. Jeg finder ikke, at den tyske regerings andet anbringendet kan tages til følge.
117. Artikel 268 EF – 270 EF vedrører nemlig » Fællesskabets
indtægter og udgifter« (34), jf. første linje i artikel 268 EF. Disse artikler vedrører således ifølge deres natur ikke midler, der som led i en medfinansiering hidrører fra andre kilder end Fællesskabet.
118. Endvidere ændrer den omstændighed, at en fællesskabsforordning indfører en obligatorisk medfinansiering for medlemsstaterne, ikke karakteren af de midler, medlemsstaterne bidrager med. En sådan forpligtelse berører nemlig ikke finansieringskilden, som efter min opfattelse alene afgør, om en finansiering er en fællesskabsfinansiering eller ej.
119. Jeg finder ligeledes, at dette synspunkt bekræftes af dommen i sagen Parlamentet mod Rådet og Kommissionen samt af dommen af 2. marts 1994 i sagen Parlamentet mod Rådet, som Kommissionen har henvist til, og hvori Domstolen navnlig under henvisning til, at den pågældende finansiering direkte var stillet til rådighed af medlemsstaterne (35), i begge tilfælde har fastslået, at de pågældende udgifter ikke var fællesskabsudgifter.
D – Det tredje anbringende: tilsidesættelse af artikel 253 EF
1. Parternes argumenter
120. Den tyske regering
har gjort gældende, at begrundelsen for den anfægtede forordning ikke opfylder begrundelseskravene i artikel 253 EF for så vidt angår indførelsen af en obligatorisk medfinansiering for medlemsstaterne. I femte betragtning til den anfægtede forordning anføres nemlig blot i denne forbindelse, at Fællesskabets budgetmidler er begrænsede. Den anfægtede forordning begrunder således ikke, med hvilken ret Kommissionen mener at kunne ændre princippet om fuldstændig fællesskabsfinansiering af markedsstøtteforanstaltninger for oksekød ved indførelse af en obligatorisk medfinansiering. Den anfægtede forordning begrunder desuden ikke valget af fordelingsnøglen 70%-30% til finansieringen af støtteforanstaltningerne.
121. Kommissionen har gjort gældende, at det efter fast retspraksis ikke er nødvendigt, at den i artikel 253 EF krævede begrundelse angiver samtlige relevante faktiske og retlige omstændigheder. Når der er tale om en almengyldig retsakt, behøver begrundelsen kun at angive dels de samlede omstændigheder, der har ført til, at retsakten er blevet udstedt, dels de generelle formål, den skal opfylde.
122. Den anfægtede forordning opfylder disse krav for så vidt angår artikel 5, stk. 5, som indfører den omtvistede medfinansiering. Dels viser henvisningen i den anfægtede forordning til forordning nr. 1254/1999 klart, at den anfægtede forordning som helhed, herunder også artikel 5, stk. 5, har hjemmel i artikel 38 i den nævnte grundforordning. Dels indeholder femte betragtning til den anfægtede forordning en kort, men ikke desto mindre fuldstændig, redegørelse for de overvejelser, der har fået Kommissionen til at indføre den obligatoriske medfinansiering. Da den anfægtede forordning er en almengyldig retsakt, var det ikke nødvendigt i betragtningerne at redegøre nærmere for de beregninger, der har ført til fordelingsnøglen 70%-30%.
123. Kommissionen har tilføjet, at det ikke tjener noget formål at fremkomme med en grundig begrundelse, når adressaterne for retsakten har deltaget i udarbejdelsen af denne, hvilket er tilfældet for medlemsstaterne, der er repræsenteret i Forvaltningskomitéen for Oksekød, som er blevet opfordret til at afgive udtalelse om forordningsudkastet.
2. Stillingtagen
124. Det bemærkes, at »[…] begrundelsespligtens omfang ifølge fast retspraksis afhænger af, hvilken retsakt der er tale om, og at begrundelsen, når der er tale om almengyldige retsakter, kun behøver at angive de samlede omstændigheder, som har ført til, at retsakten er blevet udstedt, og de generelle formål, som den skal opfylde. Hvis det formål, der forfølges af institutionen, i det væsentlige fremgår af den anfægtede retsakt, ville det være urimeligt at kræve en særlig begrundelse for de enkelte valg af teknisk art, som institutionen har truffet (jf. bl.a. dom af 19.11.1998, sag C-150/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 7235, præmis 25 og 26)« (36) .
125. Jeg finder, at den anfægtede forordning for så vidt angår den obligatoriske medfinansiering opfylder dette krav om, at det i det væsentlige skal fremgå, hvilket formål Kommissionen forfølger. I femte betragtning hedder det nemlig:
»I betragtning af BSE-krisens omfang og dens sandsynlige varighed og dermed også omfanget af de bestræbelser, der er nødvendige for at støtte markedet, bør Fællesskabet og medlemsstaterne være fælles om bestræbelserne, navnlig i betragtning af det store antal dyr, der forventes opkøbt under ordningen, og de begrænsede budgetmidler, som EU kan afsætte til finansieringen.«
126. I selve den anfægtede forordning forklarer Kommissionen således, hvorfor den finder medfinansieringen nødvendig.
127. Efter min opfattelse er fastlæggelsen af fordelingsnøglen for medfinansieringen derimod et »valg af teknisk art« i ovennævnte doms forstand, for hvilket der ikke kræves nogen specifik begrundelse.
128. Jeg finder derfor ikke, at den tyske regerings tredje anbringende bør tages til følge.
E – Parternes begæring om at opretholde virkningerne af den anfægtede forordning
129. Den tyske regering har fremsat begæring om at opretholde virkningerne af den anfægtede forordning, dersom Domstolen afsiger annullationsdom. Kommissionen har tilsluttet sig denne begæring.
130. Domstolen er ikke forpligtet til at opretholde en retsakts virkninger, selv om begge parter i sagen har begæret dette. I henhold til artikel 231, stk. 2, EF påhviler det nemlig Domstolen at vurdere nødvendigheden af en sådan foranstaltning.
131. Jeg er ikke overbevist om nødvendigheden af at imødekomme parternes begæring.
132. Som det fremgår af min gennemgang af den foreliggende sags formalitet, vil en eventuel delvis annullation af den anfægtede forordning nemlig ikke påvirke de foranstaltninger, der allerede er vedtaget i medfør af forordningen. I øvrigt har den tyske regering ikke nedlagt påstand om annullation af den bestemmelse i den anfægtede forordning, som skaber rettigheder for de erhvervsdrivende, dvs. især artikel 5, stk. 1, hvori det hedder, at »[m]yndighederne betaler tilslagsmodtagerne den tilbudte pris senest 65 dage efter afslutningen af overtagelsen af de pågældende produkter«.
133. Med hensyn til den finansielle udligning mellem på den ene side Fællesskabet og på den anden side medlemsstaterne, som en delvis annullation vil medføre (37), finder jeg ikke, at der er nogen grund til at forhindre en sådan udligning ved at statuere, at virkningerne af den anfægtede forordning skal opretholdes. At Fællesskabet ikke råder over de nødvendige midler på budgettet for det år, hvor Domstolens dom bliver afsagt i den foreliggende sag, kan nemlig ikke i sig selv begrunde, at retsvirkningerne af en ulovlighed opretholdes. De nødvendige midler vil kunne opføres på budgettet for det følgende år. Hertil kommer, at selv om det er korrekt, at det alene er det principielle spørgsmål, der behandles, og ikke tilbagebetalingen af de beløb, medlemsstaterne har afholdt, er der ikke noget til hinder for, at Rådet vedtager en forordning, hvori det bestemmes, at medlemsstaternes udgifter i henhold til den anfægtede forordning skal finansieres af medlemsstaterne.
134. Da den anfægtede forordning på nuværende tidspunkt ikke længere har nogen retsvirkninger, vil den af parterne begærede opretholdelse af virkningerne indebære, at en annullationsdom afsagt af Domstolen ikke på noget tidspunkt får virkninger. Den af den tyske regering anlagte sag vil da kunne sidestilles med en høring af Domstolen om lovligheden af den anfægtede forordning, hvilket ikke kan være meningen med et annullationssøgsmål som fastsat i artikel 230 EF.
IV – Forslag til afgørelse
135. På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
– Artikel 5, stk. 5, i Kommissionens forordning (EF) nr. 690/2001 af 3. april 2001 om særlige markedsstøtteforanstaltninger for oksekød annulleres, for så vidt som denne bestemmelse forpligter medlemsstaterne til at finansiere 30% af prisen af kød, der opkøbes i henhold til forordningen.
– Begæringen om opretholdelse af virkningerne af den annullerede bestemmelse tages ikke til følge.
– Kommissionen betaler sagens omkostninger.
(1) .
(2)
–	EFT L 95, s. 8.
(3)
–	EFT 1959-1962, s. 118.
(4)
–	EFT 1970 (I), s. 193.
(5)
–	EFT L 216, s. 1.
(6)
–	EFT L 163, s. 10.
(7)
–	EFT L 160, s. 103.
(8)
–	EFT L 160, s. 21.
(9)  –	EFT L 321, s. 47.
(10)
–	EFT L 19, s. 11.
(11)  –	Jf. senest dom af 10.12.2002, sag C-29/99, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 11221, præmis 45 og 46.
(12)
–	Dom af 10.3.1992, forenede sager C-38/90 og C-151/90, Sml. I, s. 1781, præmis 34.
(13)
–	Dom af 5.10.2000, sag C-376/98, Sml. I, s. 8419. Jf. punkt 126 i forslaget til afgørelse.
(14)
–	Dom af 21.1.2003, sag C-378/00, Sml. I, s. 937. Jf. punkt 134-137 i forslaget til afgørelse.
(15)
– Min fremhævelse
(16)
–	»EF’s marked for oksekød er for øjeblikket i dyb krise på grund af forbrugernes manglende tillid til oksekød som følge af, at der er opstået nye tilfælde af bovin spongiform encephalopati (BSE). Forbruget og produktionen har aldrig været så lav som nu, hvilket har medført, at producentpriserne er faldet kraftigt […]«.
(17)
–	»[…] [der bør] fastsættes bestemmelser om en ny særlig opkøbsordning for kød af testede dyr, hvorefter medlemsstaterne senest fra den 1. juli 2001 kan oplagre kød i stedet for at destruere det […]«.
(18)
–	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 43.
(19)
–	At kriteriet er objektivt fremgår ligeledes af dommen af 28.6.1972, sag 37/71, Jamet mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 129, hvor Domstolen i præmis 11 har fastslået, at »[…] de elementer i den anfægtede afgørelse, der påstås annulleret, ikke kan udskilles fra resten af afgørelsen, således at den omtvistede retsakts virkninger vil ophøre, såfremt disse elementer fjernes « (min fremhævelse).
(20)
–	Jf. punkt 12 ovenfor.
(21)
–	Jf. punkt 9 ovenfor.
(22)
–	Jf. dom af 15.5.1984, sag 121/83, Zuckerfabrik Franken, Sml. s. 2039, præmis 13, af 17.10.1995, sag C-478/93, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 3081, præmis 31, og af 19.11.1998, sag C-159/96, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 7379, præmis 41.
(23)
–	Jf. tillige f.eks. dom af 18.6.1996, sag C-303/94, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2943, præmis 23 in fine.
(24)
–	Min fremhævelse.
(25)
–	Jf. 31. betragtning til forordning nr. 1254/1999.
(26)
–	Min fremhævelse.
(27)
–	Min fremhævelse.
(28)
–	Nemlig Rådets forordning (EØF) nr. 1975/69 af 6.10.1969 om indførelse af en præmieordning for slagtning af køer og for ikke-markedsføring af mælk og mejeriprodukter (EFT Anden serie, bind III, s. 39), Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17.5.1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger, EFT L 160, s. 80, og Rådets forordning (EF) nr. 1259/1999 af 17.5.1999 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte, EFT L 160, s. 113, samt Rådets beslutning 90/217/EØF af 25.4.1990 om finansiel støtte fra Fællesskabet til udryddelse af afrikansk svinepest på Sardinien, EFT L 116, s. 24, og Rådets beslutning 90/424/EØF af 26.6.1990 om visse udgifter på veterinærområdet, EFT L 224, s. 19.
(29)
–	Dom af 27.10.1992, sag C-240/95, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5383, præmis 41, og af 14.10.1999, sag C-104/97 P, Atlanta mod Det Europæiske Fællesskab, Sml. I, s. 6983, præmis 76.
(30)
–	Jf. tillige i denne retning dom af 12.5.1998, sag C-106/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 2729, præmis 36.
(31)
–	Dom af 30.10.1975, sag 23/75, Rey Soda m.fl., Sml. s. 1279. Jf. tillige domme af 11.3.1987, forenede sager 279/84, 280/84, 285/84 og 286/84, Rau m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1069, præmis 14, sag 27/85, Vandemoortele mod Kommissionen, Sml. s. 1129, præmis 14, samt sag 265/85, Van den Bergh en Jurgens og Van Dijk Food Products (Lopik) mod Kommissionen, Sml. s. 1155, præmis 14, af 21.5.1987, forenede sager 133/85-136/85, Rau m.fl., Sml. s. 2289, præmis 31, af 8.6.1989, sag 167/88, Association générale des producteurs de blé et autres céréales, Sml. s. 1653, præmis 15, af 29.6.1989, sag 22/88, Vreugdenhil og Van der Kolk, Sml. s. 2049, præmis 16, af 29.2.1996, forenede sager C-296/93 og C-307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 795, præmis 22, og af 27.11.1997, sag C-369/95, Somalfruit og Camar, Sml. I, s. 6619, præmis 62, samt dommene i sagerne Nederlandene mod Kommissionen, præmis 30, og Portugal mod Kommissionen, præmis 40 og 41.
(32)
–	Jf. dommen i sagen Frankrig og Irland mod Kommissionen, præmis 11.
(33)
–	Dom af 30.6.1993, forenede sager C-181/91 og C-248/91, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 3685, præmis 29 og 30, vedrørende nødhjælp til Bangladesh som led i en aktion gennemført og direkte finansieret af medlemsstaterne, samt dom af 2.3.1994, sag C-316/91, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 625, præmis 38 og 39, om finansiering af støtte ydet direkte af medlemsstaterne i henhold til den fjerde AVS/EØF- Lomé-konvention.
(34)
–	Min fremhævelse.
(35)
–	Henholdsvis præmis 29 og 38.
(36)
–	Dom af 7.11.2000, sag C-168/98, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 9131, præmis 62.
(37)
–	Jf. punkt 46 ovenfor.