61990C0355
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
W. VAN GERVEN
van 9 juni 1993 (
*1
)
Inhoudsoverzicht
Reglementaire, feitelijke en judiciëlc achtergrond
De beweerde schending van artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn
De beweerde schending van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn
De verhouding tussen artikel 4, leden 1 en 2, en artikel 4, lid 4
De beoordeling van de door de Commissie aangeklaagde handelingen in het algemeen
De beoordeling van elk van de door de Commissie concreet aangeklaagde handelingen
Eerste aanklacht: de industriegebieden te Laredo en Colindrcs
Tweede aanklacht: de ophogingswerken te Escalante
Derde aanklacht: de stortingen uit de steengroeve van Montehano
Vierde aanklacht: de aanleg van de nieuwe weg Argoños-Santoña
Vijfde aanklacht: de aquacultuurprojecten
2csde aanklacht: de storting van huisvuil en de lozing van afvalwater
De beweerde schending van artikel 3 van de vogelrichtlijn
Besluit
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Deze zaak betreft een procedure ingesteld door de Commissie tegen het Koninkrijk Spanje op grond van artikel 169 EEG-Verdrag. De Commissie verzoekt het Hof om vast te stellen dat Spanje de krachtens de artikelen 5 en 189 EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, doordat het in strijd met de artikelen 3 en 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (
1
) (hierna: de vogelrichtlijn, of de richtlijn) zou hebben nagelaten maatregelen te treffen tot het onderhoud en de ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden en tot herstel of het weer aanleggen van vernietigde biotopen in de moerassen van Santoña, alsook zou hebben nagelaten dit gebied als speciale beschermingszone aan te wijzen en de passende maatregelen te nemen om de vervuiling en de verslechtering van de leefgebieden in dit gebied te voorkomen.
Reglementaire, feitelijke en judiciële achtergrond
2.
De vogelrichtlijn werd aangenomen door de Raad in 1979 in uitvoering van het eerste actieprogramma van de Gemeenschap op het gebied van het milieu. (
2
) Naar luid van haar inleidende overwegingen en van haar eerste artikel heeft de richtlijn tot doel de instandhouding te verzekeren van de natuurlijk in het wild levende vogelsoorten in Europa.
Gezien hun belang in deze zaak lijkt het mij nuttig artikeli, ledeni en 2, artikel2, artikel 3 en artikel 4, leden 1, 2 en 4, van de richtlijn in extenso over te nemen:
„Artikel 1
1.   Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
2.   Deze richtlijn is van toepassing op vogels, hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden.
3.   (...)
Artikel 2
De Lid-Staten nemen alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.
Artikel 3
1.   Met inachtneming van de in artikel 2 genoemde eisen nemen de Lid-Staten alle nodige maatregelen om voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
2.   Voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden worden in de eerste plaats de volgende maatregelen getroffen:
a)
instelling van beschermingszones;
b)
onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones;
c)
herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen;
d)
aanleg van biotopen.
Artikel 4
1.   Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
In dat verband wordt gelet op:
a)
soorten die dreigen uit te sterven;
b)
soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c)
soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d)
andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De Lid-Staten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
2.   De Lid-Staten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en ovcrwintcringsgebicden en rustplaatsen in hun trekzoncs. Met het oog hierop besteden de Lid-Staten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
3.   (...)
4.   De Lid-Staten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstelling van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de Lid-Staten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen.”
3.
De moerassen van Santoña liggen op de Cantabrische kust in het noorden van Spanje, op het grondgebied van de gemeenten Santoña, Argoños, Escalante, Barcena de Cícero, Laredo en Colindres. Ze bestaan uit een trechtervormige riviermond, waarin vijf rivieren samenvloeien (
3
) en een baai vormen die voorafgaat aan de eigenlijke volle zee. In deze beschutte baai vermengt het zoete rivierwater zich met zout zeewater. Bij laag water vallen er meer dan 3500 ha met slib bedekte terreinen of kwelders droog. Zoals in andere trechtervormige riviermonden bevordert dit alles het bestaan van een fauna van ongewervelde dieren, die de voedselbasis vormen voor een groot aantal watervogels.
De moerassen van Santoña kenmerken zich door de aanwezigheid van een belangrijke kolonie vogels. Een deel van deze vogels leeft gewoonlijk in de riviermond, terwijl andere soorten afhankelijk van het seizoen uit verschillende plaatsen in Europa komen. In het seizoen ligt de vogelbevolking tussen 15000 en 20000 vogels, van ongeveer honderd verschillende soorten.
Tussen deze vogels werden er waargenomen van 19 soorten die opgenomen zijn in bijlage I bij de vogelrichtlijn, en die dus van belang zijn voor het hiervoor aangehaalde artikel 4, leden 1 en 4, van de richtlijn. (
4
) Zoals hierna zal blijken betreft de vandaag voorliggende zaak op de eerste plaats (maar niet uitsluitend) één van deze 19 vogelsoorten, namelijk de lepelaar (platalea leucorodia). Verder nemen de moerassen van Santoña regelmatig minstens 14 soorten trekvogels op, die van belang zijn voor artikel 4, leden 2 en 4 van de vogelrichtlijn. (
5
)
4.
Via verschillende klachten zijn een aantal maatregelen en handelingen ter kennis van de Commissie gekomen, die haars inziens de moerassen van Santoña vervuilen en verslechteren en derhalve de instandhouding van verscheidene vogelsoorten in gevaar brengen. Het betreft de zes volgende feiten:
—
de aanleg te Laredo en Colindres van industriegebieden op terreinen die tot de moerassen van Santoña behoren; het plan van het gemeentebestuur van Colindres om aan de rand van dit industriegebied gelegen terreinen op te hogen; de werken tot aanleg en afsluiting van een dijk rondom het industriegebied en de aangrenzende gebieden;
—
de ophoging van mocrasgronden door de gemeente Escalante, voor de aanleg van een park en sportterreinen;
—
de storting in het moerasgebied, in de buurt van Montehano, van niet gebruikte bouwmaterialen uit de steengroeve van Montehano;
—
de aanleg van een nieuwe weg tussen Argoños en Santoña, die door de moerasgebieden loopt;
—
de vergunning aan een vereniging van vissers uit Santoña om in een gedeelte van het moeras tapijtschclpcn te kweken en de plannen voor andere aquacultuurprojectcn binnen de moerassen;
—
de storting van huisvuil en de lozing van niet gezuiverd afvalwater in de moerassen van Santoña door de gemeenten Santoña, Cícero, Laredo, Colindres, Escalante en Argoños.
5.
Op grond van dit alles heeft de Commissie op 18 juni 1988 de Spaanse regering schriftelijk in gebreke gesteld, met het oog op een procedure op grond van artikel 169 EEG-Verdrag wegens niet-nakoming van de artikelen 3 en 4 van de vogel richtlijn. (
6
) Nadat de Spaanse regering haar opmerkingen had gemaakt, heeft de Commissie op 27 juni 1989 een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij Spanje verzocht binnen de termijn van één maand een einde te maken aan de bedoelde schendingen. Vermits de Spaanse regering de beweerde inbreuken op de vogclrichtlijn bleef betwisten, heeft de Commissie het geschil ten slotte bij verzoekschrift van 30 november 1990 aan het Hof voorgelegd. (
7
)
6.
Volgens de Commissie is Spanje in drie opzichten te kort gekomen aan zijn verplichting tot nakoming van de vogelrichtlijn:
—
ten eerste zouden de zes gewraakte feiten (zie hiervoor, punt 4) een schending vormen van artikel 3 van de vogelrichtlijn, in het bijzonder van het bepaalde onder lid 2, sub b en c, van dit artikel;
—
ten tweede zou Spanje artikel4, ledeni en 2, van de richtlijn geschonden hebben door de moerassen van Santoña niet als speciale beschermingszone te hebben aangewezen;
—
ten slotte zouden de zes gewraakte feiten ook een schending vormen van artikel 4, lid 4, van de richtlijn.
De Spaanse regering betwist elk van deze onderdelen. Ik onderzoek hierna eerst de schending van artikel 4, leden 1 en 2 (punten 7-17), en van artikel 4, lid 4 (punten 18-54), en vervolgens die van artikel 3 (punten 55-59). Een van de twistpunten tussen de Commissie en de Spaanse regering betreft immers de vraag of artikel 3 wel toepassing vindt op situaties die onder de specifieke bepalingen van artikel 4 vallen. Ik dien dus eerst na te gaan of artikel 4 inderdaad geschonden is.
De beweerde schending van artikel 4, leden 1 en 2, van de vo gelrichtlij n
7.
Artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn (waarvan ik de volledige tekst heb overgenomen in punt 2 hiervoor) betreft de vogelsoorten vermeld in bijlage I bij de richtlijn. Het gaat om soorten die dreigen uit te sterven of die anderszins, naar het oordeel van de gemeenschapswetgever, speciale aandacht verdienen. Naar luid van de eerste alinea van artikel4, lidi, worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen voor de leefgebieden van deze vogelsoorten. De vierde alinea bepaalt dat de Lid-Staten „de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones” aanwijzen.
Artikel 4, lid 2 (zie opnieuw punt 2 hiervoor), betreft niet de in bijlage I genoemde maar geregeld voorkomende trekvogels. Ten aanzien van deze vogelsoorten moeten de Lid-Staten „soortgelijke maatregelen” nemen. Dit betekent dat de voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden eveneens als speciale beschermingszones moeten worden aangewezen. (
8
)
In de vandaag voorliggende zaak verwijt de Commissie Spanje dat het de moerassen van Santoña niet als speciale beschermingszone heeft aangewezen, en aldus zowel artikel 4, lid 1, als artikel 4, lid 2, niet is nagekomen.
8.
De Commissie voert een heel aantal elementen aan die het belang aangeven van de moerassen van Santoña voor een aantal vogels opgenomen in bijlage I bij de richtlijn en voor een aantal andere trekvogels, waaruit zou moeten blijken dat de moerassen van Santoña een „meest geschikt gebied” vormen in de zin van artikel 4, leden 1 en 2. De moerassen nemen in totaal 19 vogelsoorten op uit bijlage I bij de richtlijn. Bij toepassing van internationaal erkende numerieke criteria blijkt dat de moerassen van Santoña van internationale betekenis zijn voor het behoud en het overleven van één soort, namelijk de lepelaar (platelea leucorodia), en van nationaal belang voor twee andere soorten, namelijk de aalscholver (phalacrocorax carbo sinensis) en de kleine zilverreiger (egretta garzetta). Daarnaast nemen de moerassen minstens 14 andere soorten trekvogels op. Toepassing van dezelfde wetenschappelijke criteria geeft aan dat de moerassen van Santoña van internationaal belang zijn voor drie van deze soorten. Verder zouden ze ook van nationaal belang zijn voor meer dan 10 soorten.
9.
Ongeveer alle door de Commissie aangevoerde bcwijsclemcnten hebben specifiek betrekking op de lepelaar. De moerassen van Santoña zouden van vitaal belang zijn voor het voortbestaan van deze vogelsoort, omdat ze een onmisbare stopplaats (rust- en vocdingsplaats) vormen op de door deze vogels gevolgde trekroute tussen Nederland en Noord-Afrika. Ter ondersteuning van haar betoog citeert de Commissie gespecialiseerde ornithologischc werken alsmede een studie met waarnemingen die in 1990 in de moerassen van Santoña zijn gedaan. Hieruit blijkt dat de lepclaarsbcvolking in West-Europa bestaat uit 1100 paren, waarvan het merendeel in Nederland broedt. Volgens deze studie waren bijna 600 van de 1100 in Nederland levende vogels op de voortplantingsleeftijd, op weg naar Noord-Afrika, door het noorden van Spanje gekomen. De moerassen van Santoña liggen op de door de Nederlandse lepelaars genomen trekroute en vormen een onontbeerlijke plaats gelet op de geleidelijke verdwijning van andere gebieden met soortgelijke kenmerken op de kust van Cantabrio.
Van haar kant heeft de Spaanse regering voor het Hof erkend dat de moerassen van Santoña als speciale beschermingszone dienen te worden aangewezen voor de bescherming van de lepelaar. (
9
) Deze erkenning betreft evenwel niet de andere besproken vogelsoorten, in het bijzonder niet de voor artikel 4, lid 2, relevante andere trekvogels.
10.
Uit de vogelrichtlijn blijkt duidelijk dat de Lid-Staten, in de bewoordingen van een eerder arrest van het Hof, „stellig over een zekere beoordelingsmarge” beschikken, wanneer zij overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de richtlijn „de meest geschikte gebieden moeten kiezen die voor de aanwijzing als speciale beschermingszones in aanmerking komen”. (
10
)
Zoals de Commissie terecht opmerkt, is deze beoordelingsvrijheid echter niet absoluut. De richtlijn bepaalt immers dat „de naar aantal en oppervlakte meest geschikte gebieden” moeten worden aangeduid als speciale beschermingszones, „waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven” (artikel 4, lidi, vierde alinea in fine). Mijns inziens betekent dit dat een Lid-Staat die geconfronteerd wordt met wetenschappelijk verantwoorde bcwijsclemcnten die overtuigend duiden op het unieke of zeer bijzondere belang van een leefgebied voor de instandhouding van een vogelsoort die is opgenomen in bijlage I bij de richtlijn of een geregeld voorkomende trekvogel is, aan zijn verplichtingen zou tekortkomen door dit leefgebied niet als speciale beschermingszone aan te wijzen.
11.
In casu komt het mij voor dat de Commissie voldoende overtuigend met wetenschappelijke bewijs elementen heeft aangetoond dat de moerassen van Santoña van uniek of minstens zeer bijzonder belang zijn voor het behoud van de lepelaar, die in bijlage I bij de vogelrichtlijn vermeld staat. Zoals reeds gezegd heeft de Spaanse regering dit tijdens de procedure voor het Hof zelf erkend. Voor de andere door de Commissie vermelde vogelsoorten, in het bijzonder voor de in het licht van artikel 4, lid 2, relevante trekvogels, ligt de situatie anders. De Commissie heeft zich voor deze vogels beperkt tot (een verwijzing naar) een numeriek criterium zonder in het minst aan te tonen waarom de moerassen voor hen van uniek of zeer bijzonder belang zouden zijn. (
11
) Om deze reden meen ik dat het verzoek van de Commissie om vast te stellen dat Spanje artikel 4, lid 2, geschonden heeft, moet worden afgewezen. (
12
)
12.
Al heeft Spanje erkend dat de moerassen van Santoña in principe als speciale beschermingszone moeten worden aangewezen vanwege hun belang voor de lepelaar, toch ontkent het te zijn te kort gekomen aan zijn verplichting tot nakoming van artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn. Volgens Spanje zou het er immers mee kunnen volstaan aan deze richtlijnbepaling uitvoering te geven op geleidelijke, progressieve wijze en binnen redelijke termijnen. In casu zou aan deze verplichting voldaan zijn doordat de moerassen van Santoña in 1987 tot jachtreservaat werden verklaard, in 1991 voorlopig beschermd werden in het kader van een procedure tot aanwijzing als natuurreservaat, en ten slotte in 1992 bij wet als natuurreservaat werden aangewezen. De Commissie daarentegen stelt dat de relevante datum voor het beoordelen van Spanjes verplichtingen 1 januari 1986 is, de datum waarop dit land is toegetreden tot de Gemeenschap, en dat de later door Spanje genomen beschermingsmaatregelen overigens slechts partieel en dus onvoldoende zijn.
13.
De vogelrichtlijn dateert van 1979, dus van vóór de toetreding van Spanje tot de Gemeenschap op 1 januari 1986. Artikel 2 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek (
13
) bepaalt:
„Onmiddellijk bij de toetreding zijn de oorspronkelijke Verdragen en de door de Instellingen van de Gemeenschappen vóór de toetreding genomen besluiten verbindend voor de nieuwe Lid-Staten en in deze Staten toepasselijk onder de voorwaarden voorzien in deze Verdragen en in deze Akte.”
Artikel 395 van dezelfde Akte luidt:
„De nieuwe Lid-Staten stellen de maatregelen in werking die nodig zijn om vanaf het tijdstip van hun toetreding uitvoering te geven aan de richtlijnen en beschikkingen in de zin van artikel 189 van het EEG-Verdrag (...), tenzij in de lijst die is opgenomen in bijlage XXXVI of in andere bepalingen van de onderhavige Akte een bepaalde termijn is vastgesteld.”
Vermits noch de Toetredingsakte noch de vermelde bijlage enige bijzondere bepaling betreffende de vogclrichtlijn bevatten, moet worden aangenomen dat Spanje tegen 1 januari 1986 de maatregelen in werking moest hebben gesteld die nodig waren voor de uitvoering, vanaf die datum, van de richtlijn en dus ook van artikel 4, lid 1, daarvan. Met andere woorden: Spanje heeft ter zake (
14
) een onmiddellijk ingaande resultaatsverbintenis opgenomen.
14.
Ter verdediging voert de Spaanse regering daartegen aan dat de verplichting neergelegd in artikel 4, lid 1, van dien aard is dat zij niet méér vergt dan een geleidelijk, progressief administratief handelen waardoor het vooropgestelde resultaat, dit is in casu het vrijwaren van de beschermde vogelsoorten, zou worden bereikt binnen een redelijke termijn. Welnu, van een dergelijke continue administratieve inspanning zou Spanje blijk gegeven hebben: enerzijds heeft het reeds 114 speciale beschermingszones op zijn grondgebied ingesteld, met een grotere totale oppervlakte dan in eender welke andere Lid-Staat; anderzijds werden met betrekking tot de moerassen van Santoña achtereenvolgens beschermingsmaatregelen uitgevaardigd in 1987 (jachtreservaat), 1991 (voorlopige bescherming) en 1992 (definitieve bescherming als natuurreservaat). Door de laatstgenoemde maatregel zou aan artikel 4, lid 1, ten volle voldaan zijn, op het enkele formele verschil van de benaming „speciale beschermingszone voor vogels” na. Alleszins zou het door dit artikel nagestreefde resultaat niet in gevaar zijn gebracht, nu uit desbetreffende cijfers blijkt dat het aantal lepelaars in de moerassen niet is gedaald in de laatste jaren waarover tellingen beschikbaar zijn (namelijk tot 1989).
15.
Ik kan mij niet aansluiten bij deze redenering. Allereerst gaat de Spaanse regering uit van een te minimalistische opvatting van wat de vogclrichtlijn aan de Lid-Staten oplegt. Het is juist dat de hoofddoelstelling van de vogclrichtlijn, zoals aangegeven in artikel 1 „de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten” is en dat de belangrijkste zorg de vrees voor de verdwijning van de beschermde vogelsoorten is. riet is eveneens juist dat, naar luid van artikel 189 EEG-Verdrag, een richtlijn verbindend is „ten aanzien van het te bereiken resultaat” maar dat aan de Lid-Staten de bevoegdheid wordt gelaten „vorm en middelen te kiezen”. Het punt is echter dat de vogclrichtlijn, en in het bijzonder artikel 4, lid 1, als „te bereiken resultaat” preciezere verplichtingen bevat dan enkel de algemene doelstelling van instandhouding van de bedreigde soorten.
Zoals hiervoor (in punt 10) reeds vermeld, bevat artikel 4, lid 1, vierde alinea, inderdaad een verplichting om de leefgebieden die voor de in bijlage I vermelde vogelsoorten het meest geschikt zijn, als speciale beschermingszone aan te wijzen. De tekst van artikel 4 bevat geen enkele aanduiding betreffende een termijn van uitstel, nu eenmaal vaststaat dat een bepaald gebied voor een in bijlage I opgenomen vogel, rekening houdend met de behoefte aan bescherming, van uniek of zeer bijzonder belang is.
In verband met de aanwijzing van dergelijke beschermingszone kan het feit dat Spanje reeds 114 andere speciale beschermingszones heeft ingesteld (
15
), overigens niet als rechtvaardiging aanvaard worden. De verplichtingen neergelegd in artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn gelden afzonderlijk voor elk van de in bijlage I vermelde vogels en het bestaan van speciale beschermingszones voor andere vogels in andere gebieden ontslaat dus niet van de verplichting die in casu bestaat met betrekking tot de lepelaar in de moerassen van Santoña.
16.
Met het voorgaande wil niet gezegd zijn dat de Commissie, bij de toepassing van artikel 169 EEG-Verdrag, geen begrip kan tonen voor de speciale omstandigheden waarmee een Lid-Staat bij de nakoming van een verplichting van gemeenschapsrecht mogelijkerwijze te kampen heeft. Een dergelijke mogelijkheid ligt namelijk besloten in de aan de Commissie toekomende discretionaire bevoegdheid om de nietnakomingsproccdure van artikel 169 EEG-Verdrag al dan niet in te stellen, en het ogenblik te kiezen waarop ze dat doet. (
16
)
In casu heeft de Commissie Spanje op 18 juni 1988 in gebreke gesteld, heeft zij op 27 juni 1989 een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij aan Spanje nog een termijn van één maand gaf, en heeft zij bij het Hof beroep ingesteld op 30 november 1990 (zie hiervoor, punt 5). Daaruit moge blijken dat de Commissie aan Spanje —met het oog op de uitvoering van de betrokken richtlijn, meer in het bijzonder wat betreft de aanwijzing van de moerassen van Santoña als speciale beschermingszone overeenkomstig artikel, lidi, daarvan— voldoende respijt heeft gegeven. De enige maatregel die Spanje, volgens zijn antwoord van 28 juli 1989 op het met redenen omkleed advies, op dat ogenblik had genomen (
17
), was de aanwijzing van de moerassen van Santoña tot jachtreservaat bij decreet 30/1987 van de Diputación Regional de Cantrabria van 8 mei 1989. (
18
) Welnu, het kan moeilijk worden betwist dat deze maatregel die uitsluitend neerkomt op een jachtverbod, niet voldoet aan de vereisten van artikel4, lidi, van de vogelrichtlijn. Hij is ongetwijfeld nuttig en zelfs essentieel maar kan zeker niet gelden als equivalent voor het instellen van een speciale beschermingszone voor vogels. De Spaanse regering beweert overigens niet dat dit jachtverbod op zich de nakoming van artikel 4, lid 1, vierde alinea, zou vormen maar zegt enkel dat deze maatregel een onderdeel vormt van een geleidelijke en progressieve verwezenlijking van die bepaling.
17.
De andere beschermingsmaatregelen waarnaar Spanje verwijst zijn de voorlopige bescherming van de moerassen van Santoña bij decreet 43/1991 van 12 april 1991 (
19
) en de definitieve bescherming ervan bij wet 6/1992 van 27 maart 1992. (
20
) In dit verband moet eraan worden herinnerd dat het Hof — bij de beoordeling, in het kader van een nietnakomingsberocp, van de naleving door een Lid-Staat van de hem toekomende verplichtingen — geen rekening kan houden met maatregelen die de betrokken Lid-Staat heeft genomen nadat het beroep werd ingesteld. (
21
) Ik kom dus tot het besluit dat Spanje in strijd met artikel 4, lidi, van de vogclrichtlijn heeft nagelaten de moerassen van Santoña als speciale beschermingszone aan te wijzen.
De beweerde schending van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn
18.
Artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn (zie hiervoor, punt 2) verplicht de Lid-Statcn passende maatregelen te nemen om de vervuiling en verslechtering van woongebieden binnen de speciale, in artikel 4, leden 1 en 2, bedoelde beschermingszones en storing van de vogels aldaar te voorkomen. De Lid-Staten dienen zich eveneens in te zetten om vervuiling en verslechtering van woongebieden buiten de speciale beschermingszones te voorkomen.
19.
Volgens de Commissie is Spanje te kort gekomen aan zijn verplichting tot nakoming van deze bepaling. De klacht van de Commissie berust op zes gewraakte feiten (zie hiervoor, punt 4): de werken voor de industriegebieden te Laredo en Colindres, de ophoging van moerasgronden te Escalante, de storting van materialen uit de steengroeve van Montehano, de aanleg van de weg tussen Argoños en Santoña, de aquacultuurprojecten en, ten slotte, de storting van vaste afval en de lozing van afvalwater. Deze maatregelen en handelingen zouden de moerassen van Santoña vervuilen en verslechteren en tot een vermindering van de oppervlakte van het gebied leiden. De Commissie meent verder dat de door de Spaanse overheden genomen of aangekondigde herstehnaatrcgelcn onvoldoende zijn om aan deze situatie te verhelpen.
20.
Spanje verweert zich tegen deze klacht met verschillende argumenten, zowel juridische als feitelijke. Volgens de Spaanse regering zou het juridisch niet mogelijk zijn om, zoals de Commissie in casu doet, een Lid-Staat tegelijk te verwijten artikel 4, lid 1, en artikel 4, lid 4, te schenden. Verder stelt Spanje dat de Commissie zich steunt hetzij op nooit gerealiseerde projecten, hetzij op feiten van vóór de Spaanse toetreding in 1986; alleszins zouden de Spaanse overheden sindsdien de nodige herstclmaatrcgclcn genomen hebben. Ten slotte zouden de gewraakte feiten geïsoleerd zijn en van beperkt belang. Dat artikel 4, lid 4, niet werd geschonden moet ook blijken uit het feit dat de aantallen beschermde vogels over de laatste jaren waarvoor cijfers beschikbaar zijn, niet gedaald zijn.
De verhouding tussen artikel 4, leden 1 en 2, en artikel 4, lid 4
21.
Ik begin mijn onderzoek met de vraag naar de verhouding tussen enerzijds artikel 4, leden 1 en 2, en anderzijds artikel 4, lid 4. Volgens de Spaanse regering kunnen beide niet tegelijk geschonden worden. Artikel 4, lid 4, betreft immers verplichtingen ten aanzien van in het kader van lid 1 of lid 2 aangewezen speciale beschermingszones. Van schending van lid 4 zou dus pas sprake kunnen zijn nadat een dergelijke zone werd aangewezen. In casu zou dit betekenen dat de vordering van de Commissie op grond van artikel 4, lid 4, moet afgewezen worden omdat de feiten waarop de Commissie zich steunt, dateren van vóór de wet van 1992 die (althans volgens de Spaanse regering) de moerassen van Santoña tot speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, lid 1, heeft verklaard.
22.
Ik kan het niet eens zijn met deze argumenten van de Spaanse regering. Vooreerst moet worden aangestipt dat de passende maatregelen genoemd in artikel 4, lid 4, eerste zin, om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen niet uitsluitend gelden, zij het wel in het bijzonder, voor de in de leden 1 en 2 van artikel 4 bedoelde woongebieden. Ook ten aanzien van de woongebieden die buiten de daarin bedoelde beschermingszones voorkomen moeten de Lid-Staten, aldus de tweede zin van lid 4, „zich inzetten” om vervuiling en verslechtering daarvan te voorkomen. Vervolgens blijkt uit artikel 4, lidi, —en dit geldt evenzeer voor de in lid 2 genoemde „soortgelijke maatregelen” — dat van de Lid-Staten in het algemeen wordt gevergd dat zij beschermingsmaatregelen zouden treffen en met name (dus niet uitsluitend) speciale beschermingszones zouden aanwijzen voor de leefgebieden waar de in bijlage I vermelde vogelsoorten voorkomen. Uit een en ander kan worden afgeleid dat het in artikel 4 voorziene beschermingsregime niet uitsluitend bestaat in het aanwijzen van speciale beschermingszones en/of in de bescherming van woongebieden in de speciale beschermingszones.
Ten slotte en vooral: indien men zou aannemen dat lid 4 slechts geschonden kan worden wanneer eerst uitvoering werd gegeven aan lid 1 of lid 2 door het instellen van speciale beschermingszones, zou het al te gemakkelijk zijn om aan de concrete inhoud van de verplichtingen van artikel 4 te ontkomen. Waar lid 4 verplichtingen oplegt binnen een speciale beschermingszone, dienen die verplichtingen derhalve evenzeer te worden nagekomen in die gevallen waar, met schending van lid 1 of lid 2, een dergelijke zone (nog) niet werd ingesteld. Daarbij gaat het, aldus de eerste zin van lid 4, over de verplichting passende maatregelen te nemen ter voorkoming van vervuiling en verslechtering van de woongebieden en storing van vogels, voor zover zij van wezenlijke invloed zijn. (
22
)
De beoordeling van de door de Commissie aangeklaagde handelingen in het algemeen
23.
Uit de voorgaande bespreking van de verhouding tussen artikel 4, leden 1 en 2, en artikel 4, lid 4, en uit de daaraan voorafgaande vaststelling dat Spanje, met schending van artikel 4, lidi, heeft nagelaten de moerassen van Santoña als speciale beschermingszone aan te wijzen, volgt dat de zes gewraakte maatregelen en handelingen dienen te worden beoordeeld met behulp van de standaard van artikel 4, lid 4, eerste zin. Op grond daarvan dienen, zoals gezegd, de Lid-Staten passende maatregelen te nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden en storing van de vogels te voorkomen „voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn”.
24.
In mijn conclusie in de eerdere zaak C-57/89, Commissie/Duitsland (
23
), heb ik de uitlegging van deze bepaling besproken. Enerzijds heb ik de minimalistische opvatting verworpen volgens dewelke alleen die handelingen of feiten van wezenlijke invloed zouden zijn die de mogelijkheid tot voortbestaan en voortplanting van de beschermde vogelsoorten in de zone effectief in gevaar brengen. Anderzijds heb ik evenzeer de maximalistischc opvatting afgewezen die erin zou bestaan elke vervuilende, verslechterende of verstorende activiteit in de beschermde zone te verbieden. De juiste interpretatie, aansluitend bij de doelstelling van artikel 4, lijkt mij in het midden te liggen:
„Naar mijn mening heeft de Raad met de betrokken bepaling willen aanduiden dat geen vervuiling, verslechtering of storing in de betrokken beschermingszone mag voorkomen die de kwaliteit van de levensomstandigheden van de vogels wezenlijk aantast. Daaronder komen dus ook negatieve factoren die, ofschoon zij het voortbestaan en de voortplanting van de vogels niet in gevaar brengen, wel hun voortbestaan en voortplanting in de meest geschikte omstandigheden in wezenlijke mate aantasten.” (
24
)
Uit deze interpretatie volgt mijns inziens dat geen doorslaggevend belang kan worden gehecht aan de in de huidige zaak aangevoerde cijfers die volgens de Spaanse regering zouden aangeven dat het aantal beschermde vogels, in het bijzonder het aantal lepelaars, in de moerassen van Santoña niet is afgenomen tussen 1986 en 1989, dat is in de periode waarop de vordering van de Commissie tegen Spanje slaat. (
25
) Indien artikel 4, lid 4, ook een wezenlijke aantasting van de kwaliteit van de levensomstandigheden van de vogels betreft, dan kan uit het niet-dalen van hun aantal niet besloten worden dat er niets aan de hand is. Trouwens ook activiteiten die wel het voortbestaan en de voortplanting zelf van de vogels wezenlijk aantasten, vertalen zich niet noodzakelijk onmiddellijk in de resultaten van vogeltellingen, vermits dergelijke aantasting op wat langere termijn of cumulatief kan werken.
25.
In verband met de beoordeling van de door de Commissie aangeklaagde handelingen met behulp van de hiervoor besproken standaard rijst nog de vraag of een op grond van die standaard verboden activiteit niet kan gerechtvaardigd worden door een beroep te doen op een ander, hoger belang. In de huidige zaak verdedigt de Spaanse regering immers verschillende van de gewraakte feiten afzonderlijk en in hun geheel door te wijzen op hun sociaal en economisch belang.
Deze problematiek werd door het Hof behandeld in de hiervoor vermelde zaak C-57/89, Commissie/Duitsland. (
26
) Deze zaak betrof indijkingswerkzaamheden in de Leybucht, een natuurgebied in Duitsland. Het gevolg van deze werkzaamheden was een verkleining van de oppervlakte van een speciale beschermingszone. De rechtvaardiging hiervoor bestond uit overwegingen van beveiliging van de achter de dijk wonende bevolking tegen overstromingen en uit de wens om de toegang tot de haven van Greetsiel veilig te stellen voor de vissersvaartuigen van deze plaats. In zijn arrest oordeelde het Hof dat een dergelijke verkleining van oppervlakte een schending van artikel 4, lid 4, uitmaakte (
27
), en verder, wat de mogelijkheid tot rechtvaardiging betreft:
„De Lid-Staten beschikken stellig over een zekere beoordelingsmarge, wanneer zij overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de richtlijn de meest geschikte gebieden moeten kiezen die voor aanwijzing als speciale beschermingszones in aanmerking komen. Daarentegen kunnen zij niet over dezelfde beoordelingsmarge beschikken in het kader van artikel 4, lid 4, van de richtlijn, wanneer zij de oppervlakte van dergelijke zones wijzigen of verkleinen, aangezien zij in hun desbetreffende verklaringen zelf hebben erkend, dat in deze zones de meest geschikte leefomstandigheden voor de in bijlage I bij de richtlijn genoemde soorten aanwezig zijn. Indien dit anders zou zijn, konden de Lid-Staten zich eenzijdig onttrekken aan de verplichtingen die artikel 4, lid 4, hun oplegt met betrekking tot de speciale beschermingszones.
Deze interpretatie van laatstgenoemde bepaling wordt bevestigd door de negende overweging van de considerans van de richtlijn, waaruit blijkt van het bijzondere belang dat wordt gehecht aan speciale beschermingsmaatregelen voor de leefgebieden van de in bijlage I benoemde vogelsoorten teneinde hun voortbestaan en voortplanting in hun verspreidingsgebied veilig te stellen. Daaruit volgt, dat de Lid-Staten de oppervlakte van een speciale beschermingszone slechts mogen verkleinen, indien daarvoor buitengewone redenen bestaan.
Deze redenen dienen verband te houden met een algemeen belang van hogere orde dan het door de richtlijn nagestreefde belang op milieugebied. De in artikel 2 van de richtlijn genoemde economische en recreatieve belangen kunnen in dit verband niet in aanmerking komen. Zoals het Hof immers reeds in de arresten van 8 juli 1987 (zaak 247/85, Commissie/België, en zaak 262/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 3029 resp. 3073) besliste, vormt deze bepaling geen zelfstandige afwijking van de door de richtlijn ingevoerde beschermingsregcling.” (
28
)
26.
In de zaak C-57/89 betekende dit concreet dat de overwegingen van kustbevciliging wel aanvaardbaar waren, maar de sociaaleconomische zorg over het voortbestaan van de vissershaven van Grectsiel in beginsel niet. (
29
) Aan het onderdeel van het project dat de haven betrof waren echter tegelijkertijd concrete positieve gevolgen verbonden voor de woongebieden van de vogels. „Enkel vanwege het bestaan van voormelde ecologische compensaties” mocht de tweede rechtvaardigingsgrond dan toch ook in aanmerking genomen worden. (
30
)
Het komt mij voor dat deze stcllingname van het Plof niet alleen geldt voor het verkleinen van de oppervlakte van een speciale beschermingszone als gevolg van doorgevoerde werken, wat — zo begrijp ik het arrest — als „verslechtering” in de zin van artikel 4, lid 4, moet worden aangemerkt, maar voor elke vorm van door dit lid bedoelde vervuiling, verslechtering of storing.
27.
Ik onderzoek nu het al of niet geoorloofd karakter van de zes litigieuze handelingen. In dit verband moge ik eraan herinneren dat slechts voorwerp van een procedure wegens niet-nakoming ex artikel 169 EEG-Verdrag kunnen zijn, hetzij feiten die reeds in een tot de betrokken Lid-Staat gerichte met redenen omklede adviezen aan de kaak zijn gesteld en die zich nadien hebben gecontinueerd, hetzij feiten die zich na die adviezen hebben voorgedaan, doch die van dezelfde aard zijn als de daarin bedoelde en een zelfde gedraging opleveren. (
31
) Bovendien dient het, wat Spanje betreft, te gaan over feiten die na 1 januari 1986, dat is de datum van toetreding van Spanje tot de Gemeenschap, hebben voorgedaan (zie hiervoor, punt 13). Met inachtneming van het voorgaande ga ik nu voor elk van de litigieuze handelingen na of ze kunnen worden gekwalificeerd als vervuiling, verslechtering of storing in de zin van artikel 4, lid 4, en of ze de kwaliteit van de levensomstandigheden van de vogels, in het bijzonder van de lepelaar (
32
), in de moerassen van Santoña wezenlijk aantasten. Voor zover nodig zal ik ook onderzoeken of ze gerechtvaardigd kunnen worden door een algemeen belang van hogere orde als bedoeld in het arrest in zaak C-57/89.
28.
Vooraleer tot dit onderzoek over te gaan, wil ik echter nog wijzen op de gevolgen die voortvloeien uit het arrest van het Hof, indien het Hof besluit dat de litigieuze feiten een tekortkoming aan Spanjc's verplichtingen vormen. In de procedure van de artikelen 169 tot 171 EEG-Verdrag beperkt de taak van het Hof zich tot het vaststellen of een Lid-Staat de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Dit belet evenwel niet dat uit dergelijke vaststelling concrete verplichtingen tot herstel door de Lid-Staat kunnen voortvloeien. Het is echter de taak van de Commissie om hier in eerste instantie op toe te zien, zoals blijkt uit de hierna volgende rechtsoverwegingen uit een beschikking van het Hof van 28 maart 1980:
„In artikel 171 EEG-Verdrag wordt bepaald dat, indien het Hof van Justitie vaststelt dat een Lid-Staat een der krachtens dit Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen deze staat gehouden is die maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof van Justitie.
Overeenkomstig artikel 155 staat het aan de Commissie toe te zien ‚op de toepassing zowel van de bepalingen van dit Verdrag als van de bepalingen welke de instellingen krachtens dit Verdrag vaststellen’; op de Commissie rust mitsdien ook de taak toe te zien op de uitvoering door de Lid-Staten van arresten van het Hof van Justitie.
Bij de uitoefening van deze bevoegdheid kan de Commissie krachtens artikel 169 EEG-Verdrag beroep instellen, indien zij meent dat een Lid-Staat niet de nodige maatregelen heeft genomen ter uitvoering van een arrest, of dat de eventueel daartoe genomen maatregelen niet overeenstemmen met de uit het arrest voortvloeiende verplichtingen (...)” (
33
)
De beoordeling van elk van de door de Commissie concreet aangeklaagde handelingen
Eerste aanklacht: de industriegebieden te Laredo en Colindres
29.
Het eerste gewraakte feit betreft de aanleg te Laredo en Colindres van industriegebieden op terreinen die tot de moerassen van Santoña behoren, het plan van het gemeentebestuur van Colindres om aan de rand van dit industriegebied gelegen terreinen op te hogen, en de werken tot aanleg en dichting van een dijk rondom het industriegebied en de aangrenzende gebieden.
30.
Volgens de Commissie leidt de vestiging van deze industriegebieden tot de verdwijning van een belangrijk deel van het moerasgebied (ongeveer 80 ha). Deze verandering tast twee essentiële leefgebieden van de moerassen aan, namelijk het bij hoog tij onderlopende gebied en de begroeiing aan de rand van het moeras. Als gevolg van de aangevochten vestiging worden bepaalde gebieden van de moeraszone afgeschermd, geïsoleerd of opgehoogd. De geplande industrie kan aldus de gehele getijbeweging in de moerassen aantasten en zeer negatieve consequenties hebben voor de natuurkundige en biologische processen in de moerassen als geheel. Gelet op de omvang van deze projecten en de vestiging ervan midden in de riviermond moet een belangrijke wijziging van de stromingen aldaar worden verwacht. Deze stromingen, die het gevolg zijn van de inwerking op elkaar van de getijden en het rivierwater, zijn de belangrijkste geomorfologiselle factor van dit gebied. Voorts dreigt het gevaar, dat de natuur- en scheikundige factoren die bepalend zijn voor het leven van de ongewervelde dieren, het enige voedsel van verscheidene wilde vogels, door de uitvoering van deze werken worden geschaad, verminderd en gewijzigd.
31.
Het komt mij voor dat de door de Commissie aldus aangevochten plannen tot aanleg van deze industriegebieden, indien en in zoverre daaraan uitvoering werd gegeven na 1 januari 1986, dit is de datum van Spanj e's toetreding tot de Gemeenschap, inderdaad het besluit kunnen rechtvaardigen dat artikel 4, lid 4, geschonden werd. De Commissie lijkt mij inderdaad voldoende waarschijnlijk te hebben gemaakt dat het hier gaat om een verslechtering van de woongebieden, die de kwaliteit van de levensomstandigheden van de vogels, in het bijzonder van de lepelaar, in de moerassen van Santoña wezenlijk aantast. Spanje ontkent evenwel te zijn tekort gekomen aan zijn verplichtingen onder artikel 4, lid 4, omdat de door de Commissie aangevochten feiten hetzij betrekking hebben op de periode vóór 1986, hetzij niet uitgevoerde plannen betreffen.
32.
De Spaanse regering zet uiteen dat de gemeente Laredo krachtens een administratief besluit dat dateert uit 1973, beschikt over een vergunning voor een oppervlakte van 40 ha voor de aanleg van een kustweg en de ruimtelijke ordening van het resterende terrein. Het algemeen plan voor de ruimtelijke ordening van Laredo voorziet in de vestiging van een industriegebied in de onder de vergunning vallende moerassen. Zo werd, in het begin van de jaren tachtig, rond dit gebied een dijk gebouwd. Weliswaar werd, nog in 1988, een gebied van 23,5 ha zee en land in staatseigendom aan de gemeente overgedragen, en heeft de gemeente in mei 1989 deze terreinen aan de publiekrechtelijke vennootschap SEPES overgedragen zodat zij kon aanvangen met de nodige terrcinophogingen en werken voor de aanleg van het industrieterrein. Echter, vooraleer met deze werken werd begonnen besloten de bevoegde autoriteiten af te zien van de aanleg van het industrieterrein. Dit blijkt uit een overeenkomst die in 1991 tussen de minister van Openbare werken en Stedebouw, de Diputación Regional van Cantabrië en de gemeente Laredo werd gesloten. Partijen kwamen daarin overeen de werken voor aanleg van het industrieterrein niet uit te voeren, de vergunning aan de gemeente Laredo te schorsen en de vestigingsplaats van het industrieterrein naar het vasteland te verplaatsen. De Spaanse regering heeft aan het Hof stukken voorgelegd waaruit blijkt dat een nieuwe ligging voor het industrieterrein werd gekozen buiten de grenzen van de moerassen van Santoña.
De gemeente Colindrcs is in het bezit van een soortgelijke vergunning als de hiervoor vermelde vergunning van Laredo. Ook in Colindrcs werd in het begin van de jaren tachtig een dijk gebouwd rond het tot industrieterrein bestemde gebied. In mei 1989 heeft de bevoegde centrale Spaanse overheid echter een procedure tot nietigverklaring van de vergunning van Colindrcs ingezet. De gemeente Colindrcs is bereid afstand te doen van de vergunning in ruil voor een vergunning om op het vasteland een kustweg aan te leggen, die het gebied van deze gemeente met dat van de gemeente Laredo verbindt. Het oorspronkelijke plan van een industrieterrein in Colindrcs zal dus niet worden uitgevoerd.
33.
Zouden de feiten eruit zien zoals door Spanje wordt aangevoerd, dan lijkt het mij niet mogelijk op dit punt ten laste van Spanje een schending van artikel 4, lid 4, van de vogclrichtlijn vast te stellen. Zoals hiervoor uiteengezet (punt 13) is de vogclrichtlijn verbindend ten aanzien van Spanje sinds 1 januari 1986. Welnu, de gewraakte plannen tot aanleg van industriegebieden evenals het bouwen van een dijk rondom de daarvoor voorziene gronden dateren van vóór deze datum. Weliswaar werd de uitvoering van de plannen nog verder voorbereid tot in 1989 door de overdracht van de betrokken terreinen aan SEPES. De Spaanse regering heeft evenwel, in antwoord op het met redenen omkleed advies van de Commissie (
34
), verklaard dat van de daadwerkelijke uitvoering van deze plannen werd afgezien en dat maatregelen werden aangekondigd en inmiddels genomen om aan de niet-uitvoering een definitief karakter te geven. (
35
) Als onderdeel daarvan heeft de Spaanse regering zich ertoe verbonden om de uitwerking van de reeds uitgevoerde werken ongedaan te maken, in het bijzonder door de reeds vóór de toetreding van Spanje aangelegde dijken af te breken, en de bedreigde gebieden aldus terug te winnen. Het staat aan de Commissie om de Spaanse regering aan deze toezegging te houden.
De Commissie laat evenwel opmerken dat de dijken waarvan de afbraak werd beloofd, nog in de lente van het jaar 1986 werden afgedicht. Deze handeling lijkt mij wel degelijk in strijd te zijn met de door Spanje aangegane verbintenis om vanaf de datum van toetreding geen wezenlijke verslechtering van de woongebieden van de beschermde vogels te bewerkstelligen. Het afdichten van de dijken lijkt mij immers van aard te zijn om de afscherming van de betrokken gebieden te voltooien en de getijbeweging in dat gedeelte van de moerassen definitief te belemmeren, zonder dat daarvoor enige aanvaardbare rechtvaardigingsgrond kan worden aangevoerd.
34.
De Commissie voert ook aan dat de schending van artikel 4, lid 4, nog voortduurt en dit vanwege de schadelijke milieueffecten die het gevolg zijn van de nieuwe ligging van het industriegebied. Dit argument kan niet worden aangenomen. Immers, „volgens vaste rechtspraak van het Hof wordt het voorwerp van een krachtens artikel 169 EEG-Verdrag ingesteld beroep afgebakend in de in die bepaling voorziene precontentieuze procedure”. (
36
) Welnu, het onderhavige nietnakomingsberoep is gericht tegen de oorspronkelijk binnen de moerassen aan te leggen industriegebieden. De aanleg van het nieuw geplande industriegebied op het vasteland maakt daarentegen niet het voorwerp uit van deze rechtszaak. Dit feit kan immers niet worden beschouwd, in de zin van de rechtspraak van het Hof (zie hiervoor, punt 27), als een continuering van de feiten die het voorwerp uitmaakten van het met redenen omkleed advies of als een later voorgekomen feit van dezelfde aard als de in dat advies bedoelde: voor zover het industriegebied op zijn nieuwe ligging een vervuiling, verslechtering of storing in de zin van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn zou vormen, gaat het alleszins om effecten van een andere aard dan degene waarop de Commissie zich in de precontentieuze procedure heeft gesteund. (
37
)
35.
Ik besluit dus dat de vordering van de Commissie tegen de aanleg van industrieterreinen binnen de moerassen, moet worden toegewezen, evenwel uitsluitend voor zover aan de gewraakte plannen uitvoering werd gegeven na 1 januari 1986, meer bepaald doordat Spanje de voordien rond de geplande industrieterreinen opgetrokken dijken na die datum beeft gedicht. Bovendien zou het Hof er mijns inziens goed aan doen akte te nemen van de toezegging van Spanje om de reeds voordien uitgevoerde werken, in het bijzonder de aangelegde dijken, af te breken en de bedreigde gebieden aldus terug te winnen.
Tweede aanklacht: de ophogingswerken te Escalante
36.
De tweede aanklacht betreft de ophoging van moerasgronden in 1985 door de gemeente Escalante voor de aanleg van een park en een voetbalterrein. Volgens de Commissie werd de oppervlakte van het park in 1988 met de helft vergroot en werden nog een tweede voetbalterrein evenals sportterreinen voor handbal, basketbal en tennis aangelegd. De Commissie neemt aanstoot aan dergelijke ophogingswerken, omdat ze schuilplaatsen die door de watervogels worden gebruikt doen verdwijnen of verminderen.
37.
De Spaanse regering bevestigt dat de gemeente Escalante sedert 1982 zonder vergunning werken tot ophoging van de moerassen in staatseigendom heeft uitgevoerd. In 1985 weigerde de hogere overheid evenwel een verklaring af te geven dat de uitgevoerde ophogingswerken wettig zijn. Het administratief beroep van de gemeente tegen deze weigering loopt nog. Volgens de Spaanse regering hebben er geen ophogingswerken meer plaatsgevonden na de aanleg van bijkomende sportterreinen in 1986. De Spaanse regering verklaart verder de nodige dwangmaatregelen te zullen nemen indien opnieuw illegale ophogingswerken zouden plaatsvinden.
38.
Het lijkt mij duidelijk dat deze aanleg van bijkomende sportterreinen in 1986, dit is na de toetreding van Spanje tot de Gemeenschap, een „verslechtering” uitmaakt in de zin van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn, omdat ze de voor de watervogels beschikbare ruimte vermindert. Ik denk echter niet dat de Commissie voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de levensomstandigheden van de vogels, in het bijzonder van de lepelaar, in de moerassen van Santoňa hierdoor wezenlijk werden aangetast. Uit de aan het Hof voorgelegde kaarten (
38
) blijkt dat de sportterreinen slechts een bescheiden oppervlakte beslaan, in een uithoek van het moerasgebied die noch als rustplaats noch als voedingsplaats voor de lepelaar en andere beschermde vogels van belang lijkt te zíjn. Ik besluit derhalve dat de eis van de Commissie aangaande deze klacht niet kan worden ingewilligd.
Derde aanklacht: de stortingen uit de steengroeve van Montehano
39.
De derde aanklacht betreft de storting in het moerasgebied, in de buurt van Montehano, van niet-gebruikte bouwmaterialen uit de steengroeve van Montehano. De Commissie betoogt dat de exploitatie van de mijn en de storting van niet-gebruikte materialen in het moerasgebied leiden tot rechtstreekse (puin) en onrechtstreekse (erosie en sedimentatie) dichtslibbing met rampzalige gevolgen voor de fauna die in de moerassen van Santoña op de grond leeft.
40.
De Spaanse regering betoogt dat de bezwaren van de Commissie slaan op feiten van vóór de toetreding van Spanje tot de Gemeenschap. Het mijnbouwbedrijf van Montehano is sedert het begin van deze eeuw in werking. De werkzaamheden ervan worden thans gecontroleerd overeenkomstig de nu geldende mijnwetgeving, op grond waarvan het storten van niet-gebruikte materialen in de moerassen definitief verboden is. Er zijn contacten geweest met de onderneming die de vergunning houdt, opdat zij een gedeelte van de stortingen die zij tot 1976 in de monding van de Escalante heeft gedaan, zou weghalen. Sedert dat jaar zou de volgestorte oppervlakte zeker niet groter zijn geworden en er zou zelfs afvalmateriaal zijn afgevoerd. Volgens de Spaanse overheden moet de onderneming het aangetaste gebied hoe dan ook terugbrengen in de toestand waarin dit zich in 1982 bevond.
41.
Het dossier voor het Hof bevat enige onduidelijkheid over de vraag tot welk tijdstip stortingen hebben plaatsgevonden. In haar antwoord in 1989 op het met redenen omkleed advies van de Commissie beweerde de Spaanse regering dat deze stortingen al sinds veel jaren definitief werden stopgezet. (
39
) In haar inleidend verzoekschrift voor het Hof stelt de Commissie daartegenover dat de winningswerken in de steengroeve, en de bijhorende stortingen van ongebruikt materiaal in 1989 met de aanleg van de weg Argoños-Santoña (zie verder, punt 43) geïntensiveerd werden. Volgens de Commissie werd dit feit erkend in een ecologische gids uitgegeven door de regionale raad van Cantabrië. (
40
) In haar memorie van antwoord herhaalt de Spaanse regering zonder meer haar stelling dat de stortingen definitief beëindigd zijn. In haar repliek stelt de Commissie nogmaals dat de stortingen opnieuw in gang werden gezet en heeft ze in bijlage een luchtfoto voorgelegd waaruit dit zou moeten blijken. (
41
) In dupliek is de Spaanse regering hier niet meer op ingegaan. Ter zitting heeft de Commissie haar beweringen bevestigd. De vertegenwoordiger van de Spaanse regering heeft geantwoord dat de stortingen sinds maart 1993 definitief verboden en beëindigd zijn.
Op grond van die reacties van partijen en hun stellingnamen ter zitting meen ik dat als bewezen moet worden aangenomen dat de exploitatie van de mijn, en de stortingen van restmateriaal inderdaad zijn herbegonnen of hebben voortgeduurd in de periode vanaf en na 1989, dit wil zeggen in een periode niet alleen na de toetreding van Spanje tot de Gemeenschap, maar zelfs na het met redenen omkleed advies van de Commissie van 27 juni 1989 en de daarin gestelde termijn van een maand.
42.
Het lijkt mij geen probleem om deze stortingen, vanwege hun rechtstreekse (puin) respectievelijk onrechtstreekse effecten (erosie en sedimentatie) als „vervuiling” en„verslechtering” in de zin van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn aan te merken. Ik betwijfel evenwel of de Commissie op overtuigende wijze heeft aangetoond dat de stortingen — en ik bedoel dan specifiek de stortingen van na de toetreding van Spanje — de kwaliteit van de levensomstandigheden van de vogels, in het bijzonder van de lepelaar, in de moerassen van Santoña wezenlijk hebben aangetast. De Commissie heeft zich in dit opzicht beperkt tot de reeds vermelde bewering dat de rechtstreekse en onrechtstreekse dichtslibbing ten gevolge van de stortingen „rampzalige gevolgen” hebben voor de fauna in de moerassen. Dit wordt echter niet verder uitgelegd of gedocumenteerd. Ook in de andere dossierstukken voor het Hof vind ik geen nadere informatie. Verder is ook niet duidelijk wat de omvang is van de recente stortingen, dit zijn stortingen na de toetreding van Spanje. Ten slotte blijkt uit de aan het Hof voorgelegde kaarten dat de mijn en de plaats van de stortingen zich in een hoek van het moerasgebied bevinden, die noch als rustplaats noch als voedingsplaats voor de lepelaar en andere vogels van belang lijkt te zijn. Ik besluit dus dat de vordering van de Commissie betreffende de schending van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn op dit punt als onbewezen moet worden verworpen.
Vierde aanklacht: de aanleg van de nieuwe weg Argoños-Santoña
43.
De vierde aanklacht betreft de aanleg van een nieuwe weg tussen Santoña en Argoños. (
42
) Volgens de Commissie resulteert de aanleg van deze weg, die het moerasgebied doorsnijdt, in een aanzienlijke vermindering van de oppervlakte ervan, in een verdergaande uitdroging en in een geleidelijke verdwijning van de vogelsoorten in dat gebied. De weg loopt door een kwalitatief belangrijk gedeelte van de moerassen van Santoña. De aanleg van de weg leidt tot versnippering, daar een niet aanzienlijk gedeelte van het moeras wordt geïsoleerd. Dit isolement heeft, steeds volgens de Commissie, een diepgaande wijziging van de ecologische kenmerken van het geïsoleerde gebied tot gevolg omdat het zich voortaan onafhankelijk van het resterende gebied zal ontwikkelen. Deze ontwikkeling kan leiden tot het verlies van een voor de vogels passend leefgebied, doordat de natuurkundige processen die voor het behoud van de typische kenmerken ervan zorgen, verdwijnen. Op biologisch vlak uit deze ontwikkeling zich door het verlies van schuil-, rust- en broedgebieden, wat onvermijdelijk leidt tot afneming van de vogelbcvolking die deze gebieden van oudsher gebruikt.
Ofschoon de Commissie de behoefte aan een verbeterde wegverbinding van en naar Santoña niet ontkent, is zij van oordeel dat de Spaanse overheden, in plaats van deze nieuwe weg dwars door de moerassen aan te leggen, de bestaande weg langs de kust van Bcrria, die rond de moerassen loopt, had kunnen verbeteren.
44.
Van haar kant betoogt de Spaanse regering dat er een behoefte bestond om de toegangsmogelijkheden te verbeteren van en naar Santoña, een gemeente met een permanente bevolking van 30000 inwoners, en heel wat meer inwoners in de zomer. In het bijzonder was er behoefte aan een veilige weg voor vrachtwagens naar het industrieterrein van Santoña, in het belang van de daar gevestigde conservenindustrie. De bestaande weg langs de kust van Berria, die door een druk bebouwde zone loopt, was onvoldoende veilig. (
43
)
Bij de beslissing tot aanleg van de nieuwe weg hebben de bevoegde overheden, zo stelt de Spaanse regering verder, de mogelijke alternatieven grondig onderzocht. De nieuwe weg werd verkozen vanwege de verkeersveiligheid, de tijdwinst en de vlotte bereikbaarheid van het industrieterrein. Het alternatief van heraanleg van de weg langs Berria werd verworpen wegens schaarste aan beschikbare plaats, wat tot het afbreken van talrijke gebouwen zou hebben geleid.
Spanje zou verder, bij de aanleg van de nieuwe weg, ten volle rekening hebben gehouden met de ecologische aspecten. Het oorspronkelijke plan werd herzien om, afgezien van andere verbeteringen, openingen en bruggen in de taluds aan te brengen voor de doorstroming van water naar het door de weg afgesneden moerasgebied. Het gevolg hiervan zou zijn dat de bij elke getijbeweging aangevoerde hoeveelheid water ongehinderd kan doorlopen en de aanleg van de weg het leefgebied in het door de weg afgesneden moerasgedeelte niet heeft kunnen vernietigen. Dat moerasgedeelte heeft overigens slechts een oppervlakte van ongeveer 185 ha, dit is nauwelijks 0,5 % van de totale oppervlakte van de riviermond.
45.
Het verweer van de Spaanse regering kan mij niet overtuigen. De aanleg van de nieuwe weg die, zoals blijkt uit de kaarten en foto's voorgelegd aan het Hof, inderdaad dwars door het moeras loopt, is ongetwijfeld aan te merken als een „verslechtering” in de zin van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn. De verslechtering bestaat in het door de Commissie beschreven versnipperings- en isolatie-effect en in het verlies van een deel van de oppervlakte van de moerassen. Dit verlies betreft niet alleen de eigenlijke oppervlakte ingenomen door de weg zelf, maar ook het door de weg geïsoleerde gebied. Tijdens de procedure voor het Hof is immers gebleken dat de aanleg van de nieuwe weg vergezeld ging van, en gevolgd werd door, andere maatregelen (ophogingen en bouwwerken) die het verlies betekenen van een deel van het tussen de nieuwe en de oude weg gelegen moeras. Dat dit inderdaad zo is, blijkt overigens uit de wet van 1992 die de moerassen van Santoña definitief als natuurreservaat beschermt (
44
) het opgehoogde gebiedsdeel tussen de nieuwe en de oude weg is niet meer opgenomen in het beschermde gebied, terwijl het wel deel uitmaakte van het gebied dat onder het jachtverbod van 1987 viel. Het lijkt mij verder aannemelijk dat de weg ook een „storing” van de vogels in de zin van artikel 4, lid 4, vormt, vanwege het verkeer op de weg, en eventueel zelfs vanwege wandelaars die via de weg de moerassen zouden binnendringen.
Er kan mijns inziens eveneens worden aangenomen dat de genoemde verslechtering en storing de kwaliteit van de levensomstandigheden van de vogels, in het bijzonder van de lepelaar, in de moerassen van Santoña wezenlijk aantasten. Het tegenargument van Spanje, dat het door de nieuwe weg doorsneden deel van de moerassen van minder belang zou zijn voor de lepelaar en de andere vogels van groot ornithologisch belang omdat deze vogels schuw zijn, en zich dus niet ophouden in de delen van de moerassen die bij de bewoonde zones aansluiten, vind ik op zijn minst dubbelzinnig. Het feit dat de lepelaar en andere vogels mensenschuw zijn, lijkt mij veeleer een factor te zijn die aangeeft dat de aanleg van een weg die mens en verkeer verder in het moerasgebied brengt dan voorheen, een ernstige storing van de vogels en een verslechtering van hun leefgebied vormt. Volgens de redenering van de Spaanse regering zou men trouwens het beschermde gebied keer op keer kunnen verkleinen, telkens met het argument dat de randgebieden minder door de vogels gebruikt worden, totdat er uiteindelijk geen enkele ruimte voor hen overblijft.
46.
Ten slotte is er de vraag of de aanleg van de nieuwe weg, aangenomen dat die een verslechtering en een storing van wezenlijke invloed vormt, kan worden gerechtvaardigd door redenen die verband houden met een algemeen belang dal van hogere orde is dan het door de richtlijn nagestreefde belang op milieugebied, en dat niet de in artikel 2 van de vogclrichtlijn bedoelde economische en recreatieve belangen betreft. Mijns inziens is dit niet het geval.
Voor zover de aanleg van de nieuwe weg tot doel had het toerisme in de streek en de industriële activiteit op het industrieterrein van Santoña te begunstigen, gaat het om in artikel 2 van de richtlijn bedoelde economische en recreatieve belangen die ter rechtvaardiging van een schending van artikel 4, lid 4, niet in aanmerking mogen genomen worden. Volgens de rechtspraak van het Hof maakt artikel 2 immers geen zelfstandige afwijking mogelijk op de door de richtlijn ingevoerde beschermingsregcling. (
45
) Het bereikte voordeel, namelijk een tijdwinst van 12 minuten voor het verkeer, kan trouwens niet opwegen tegen het beschermde milieubelang. Er blijft dan enkel de rechtvaardiging die betrekking heeft op de verkeersveiligheid. Een reden voor de aanleg van de nieuwe weg was immers de onveiligheid van de bestaande weg door de bebouwde zone van Berria. Dit veiligheidsprobleem had echter evenzeer kunnen worden verholpen door een aanpassing van de bestaande weg of de heraanleg ervan net langs de bebouwde zone van Berria. De uiteindelijke reden waarom deze optie verworpen werd, was het feit dat dan een aantal gebouwen zouden moeten worden afgebroken. (
46
) Voorzover het hier al niet gaat om een economisch belang dat, zoals gezegd, niet als autonome uitzonderingsgrond kan gelden, betreft het hier zeker niet een belang dat van hogere orde is dan het door de vogclrichtlijn nagestreefde milieubelang. Ik besluit dus dat de vordering van de Commissie op dit punt gegrond is.
47.
In haar repliek voor het Hof heeft de Commissie ook nog een ander feit aangeklaagd, betreffende de aanleg van de Cantabrische autoweg in de nabijheid van Colindres. Het is duidelijk dat het Hof hierover geen uitspraak kan doen, aangezien dit punt niet het voorwerp vormde van de precontentieuze procedure en evenmin in het inleidend verzoekschrift van de Commissie voor het Hof vermeld staat. (
47
)
Vijfde aanklacht: de aquacultuurprojecten
48.
De vijfde aanklacht betreft het verlenen van een vergunning aan een vereniging van vissers uit Santoña om in een gedeelte van het moeras tapijtschelpen te kweken, evenals het plannen van andere aquacultuurprojecten binnen de moerassen. De Commissie meent dat deze projecten onverenigbaar zijn met de richtlijn om verschillende redenen. De aanleg van voorzieningen voor de aquacultuur leidt niet alleen tot variaties met als gevolg wijzigingen in de hydrodynamische en afzettingsprocessen maar vernietigt ook de bestaande bodemstructuur, zodat de fauna op de betrokken plaatsen verdwijnt. De zeeboerderijen leiden tot een belangrijke wijziging van de fauna van ongewervelde dieren, daar zij de kokerwormen vernietigen waarmee verscheidene in bijlage I bij de richtlijn genoemde vogels met lange snavel, waaronder de lepelaar, zich voeden.
De percelen zijn bovendien voorzien van zich half onder water bevindende paaltjes en netten die, nog steeds volgens de Commissie, de lepelaars beletten zich naargelang de getijden vrij te verplaatsen. De aanleg van de percelen verhindert ook de vorming bij laag tij van kleine waterpoelen waar de lepelaars hun voedsel zoeken.
Afgezien van het feit dat de aanleg van aquacultuurprojecten leidt tot een vermindering van de oppervlakte van het moerasgebied dat tot leefgebied voor de watervogels dient, kunnen deze projecten bijgevolg, volgens de Commissie, de bodemstructuur van de moerassen vernietigen, de bodem aan de invloed van de getijden en de normale voorwaarden van ziltheid onttrekken en de fauna waarmee de vogels zich voeden, vernietigen.
49.
De Spaanse regering antwoordt hierop dat de aquacultuur in de moerassen van Santoña al verschillende jaren bevorderd wordt om de sociale en economische problemen te verhelpen als gevolg van de relatieve achteruitgang van de industriële en visserijsector. Van de talrijke ingediende projecten zijn alleen die goedgekeurd welke volledig verenigbaar zijn met het behoud van de ecologische kwaliteit en tevens een hoog maatschappelijk belang hebben, daar de aanvragers coöperatieves of zelfs publiekrechtelijke lichamen zijn. Hoe dan ook, er werden nooit meer dan twee concessies effectief geëxploiteerd, die slechts 3,3 % van de totale oppervlakte van het moeras beslaan. Het betreft een project van een vereniging van vissers uit Santoña, dat trouwens mede gefinancierd werd door gemeenschapsfondsen, en een tweede project in de nabijheid van Barcena de Cicero. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de Spaanse regering gemeld dat eerstgenoemd project ondertussen gestaakt was, blijkbaar omdat het niet rendabel was.
50.
Het lijkt mij onbetwistbaar dat dergelijke aquacultuurprojecten binnen de moerassen, vanwege hun door de Commissie beschreven effecten (zie hiervoor, punt 48) — op dit punt trouwens in het geheel niet door de Spaanse regering tegengesproken —, principieel ais een factor van verslechtering van de woongebieden en van storing van de vogels in de zin van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn moeten worden aangemerkt. Ik meen ook dat de Commissie voldoende heeft aangetoond dat deze verslechtering en storing de kwaliteit van de levensomstandigheden van de vogels, in het bijzonder van de lepelaar, in de moerassen van Santoña wezenlijk kunnen aantasten. Op dit punt bestaat het enige verweer van de Spaanse regering hierin dat zij wijst op de beperkte omvang van de effectief uitgevoerde projecten.
Het is duidelijk dat plannen waaraan nooit enige uitvoering werd gegeven, in het bijzonder afgewezen vergunningsaanvragen, Spanje niet ten kwade kunnen worden geduid. Dit ligt evenwel anders voor de twee projecten waaraan effectief uitvoering werd gegeven, en waarvan de oppervlakte (3,3 % van het geheel van de moerassen) mij geenszins als te verwaarlozen voorkomt, des te meer daar ze centraal in het moerasgebied gelegen zijn. Dit vormt trouwens een belangrijk verschil met de hiervoor besproken ophogingswerken te Escalante, die volgens Spanje — op dat punt niet tegengesproken door de Commissie — slechts 0,005 % van het geheel van de moerassen betreffen en zich situeren in een uithoek van de moerassen met gering belang voor de beschermde vogels (zie hiervoor, punt 38). Ofschoon een van de twee aquacultuurprojecten sindsdien werd opgegeven, blijft ook dat project een probleem vormen omdat, zoals blijkt uit de aan het Hof voorgelegde foto's, de voor dit project gemaakte dammen of afsluitingen zich nog steeds in het midden van de moerassen bevinden, en de voor het milieu nefaste effecten van het project zich derhalve nog continueren (zie hiervoor, punt 27).
Voor deze twee projecten kan overigens evenmin de door de Spaanse regering aangevoerde sociaaleconomische rechtvaardiging worden aangenomen. Zoals hiervoor (punt 25) in herinnering gebracht, kunnen de economische belangen die bedoeld worden in artikel 2 van de richtlijn, volgens de rechtspraak van het Hof niet worden ingeroepen als zelfstandige afwijking van de op grond van artikel 4 van de vogelrichtlijn ingevoerde beschermingsregeling. Dit is slechts anders indien de door deze belangen geïnspireerde maatregelen gepaard gaan met ecologische compensaties of garanties. (
48
) Door Spanje werd evenwel niet aangetoond dat dergelijke compensaties of garanties zouden aanwezig zijn. Ik besluit dus dat op dit punt de vordering van de Commissie moet ingewilligd worden.
Zesde aanklacht: de storting van huisvuil en de lozing van afvalwater
51.
Het zesde en laatste gewraakte feit betreft de storting van huisvuil en de lozing van niet-gezuiverd afvalwater in de moerassen van Santoña door de gemeenten Santoña, Barcena de Cícero, Laredo, Colindres, Escalante en Argoños.
Wat de storting van vast afval betreft, argumenteert de Commissie dat deze de stromingen aantast die ontstaan door de inwerking op elkaar van de getijden en het rivierwater. De beweging van deze stromen is bepalend voor een reeks natuurkundige parameters, zoals de temperatuur, de ziltheid, de opgeloste zuurstof en de verlichting van het water, die samen de natuur- en scheikundige kenmerken van de biotoop bepalen. Wanneer de stromingen worden gehinderd, worden hierdoor de waarden van de natuur- en scheikundige parameters van het water gewijzigd met gevolgen voor de opbouw en de samenstelling van de planktonische en benthonische gemeenschappen.
Wat de lozing van niet gezuiverd afvalwater betreft, wijst de Commissie op de schadelijke gevolgen daarvan wegens de aanwezigheid van giftige en gevaarlijke stoffen in het afvalwater waardoor een aanzienlijke schade aan de ecologische omstandigheden in de moerassen van Santoña zou worden veroorzaakt. De dieren- en plantengemeenschappen op het eerste produktie- en voedingsmveau ondervinden als eersten de gevolgen van deze verontreiniging. De negatieve gevolgen voor de vogels die de moerassen bevolken, zijn pas in volle omvang merkbaar wanneer de verandering van het plankton, de algen en de ongewervelde dieren die voor hun bestaan noodzakelijk zijn, geheel is voltooid.
52.
De verdediging van Spanje steunt op de volgende argumenten. Wat het vaste afval betreft, betoogt de Spaanse regering dat dit probleem, waarvan zij de ernst voor het verleden niet ontkent, werd opgelost door de maatregelen die zijn getroffen in het kader van het plan tot verwerking van vast stadsafval in het gebied van de baai van Santoña. Sedert 1988 wordt het afval van 37 gemeenten uit dit gebied verwerkt in de gecontroleerde stortplaats voor vast stadsafval van Meruelo. De Spaanse regering ontkent niet dat in het jaar 1990 nog enkele stortingen hebben plaatsgevonden, zoals de Commissie met aan het Hof voorgelegde foto's heeft aangetoond. Deze stortingen hebben echter geleid tot de opening van sanctieprocedures en tot stakingsbevelen uitgevaardigd door het kustdistrict van Cantabrië. Sindsdien lijken geen stortingen meer te hebben plaatsgevonden.
Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de Spaanse regering trouwens bevestigd, zonder op dit punt door de Commissie te worden tegengesproken, dat al de gemeenten waarop de vroegere klachten van de Commissie betrekking hadden, nu hun vaste afval naar de gecontroleerde stortplaats van Meruelo zenden. In het licht van dit alles lijkt het mij duidelijk dat er geen aanleiding is om Spanje op dit punt wegens niet-nakoming van zijn verplichtingen te veroordelen. De Spaanse autoriteiten hebben immers sinds 1988, dus reeds van vóór het met redenen omkleed advies van de Commissie, de nodige maatregelen genomen om een einde te maken aan de afvalstortingen die het voorwerp van het geding uitmaken. Weliswaar hebben in 1990 nog enkele illegale stortingen plaatsgevonden, maar die kunnen mijns inziens Spanje niet ten kwade worden geduid. Tegen deze stortingen hebben de bevoegde overheden immers sanctieprocedures geopend en stakingsbevelen uitgevaardigd, waarvan de ernst en doeltreffendheid, ook door de Commissie, niet ontkend worden. Ik kom dienvolgens tot het besluit dat de aangeklaagde feiten zich niet hebben gecontinueerd na het met redenen omklede advies van de Commissie en de daarin gestelde termijn (
49
) en dat de nietnakomingsprocedure op dit punt bijgevolg zonder voorwerp is geworden.
53.
Wat de lozing van afvalwater betreft, ontkent de Spaanse regering niet dat afvalwater uit de gemeenten Santoña, Cícero, Laredo, Colindres, Escalante en Argoños ongezuiverd in de moerassen wordt geloosd. Haar verdediging steunt echter op twee argumenten. Ten eerste stelt zij dat de Commissie geen schending bewijst van enige gemeenschapsrechtelijke norm betreffende de kwaliteit van water, en dat geen enkele bepaling de gemeenten verplicht te zorgen voor zuiveringsinstallaties. Ten tweede legt de Spaanse regering uit dat op initiatief van de Comunidad de Cantabria bij de Europese Gemeenschap een programma werd ingediend voor de volledige zuivering van de stroomgebieden van de Saja en de Besaya, de baai van Santander, en het stroomgebied van de rivier de Asón en de moerassen van Santoña. Dit hele programma zou 27 milliard PTA kosten. Van de Gemeenschap werd echter slechts een financiering van 1,8 milliard PTA verkregen, en de Cantabrischc overheden hebben besloten prioriteit te geven aan de zuivering van de stroomgebieden van de Saja en de Besaya, zijnde een industriegebied met afnemende economische activiteit (doelstelling II van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling).
54.
Deze twee argumenten overtuigen mij niet. Dat de waterlozingcn de gemeenschapsnormen inzake waterkwaliteit niet schenden — de Commissie beweert dat zulks wel het geval is (
50
) — is nog geen afdoend bewijs dat de lozing van ongezuiverd afvalwater uit woon- en industriegebieden (ook als daarin geen gevaarlijke stoffen in de zin van bedoelde gemeenschapsnormen zouden voorkomen) niet als een „vervuiling van woongebieden” in de zin van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn moet aangemerkt worden en dat dergelijke lozing de kwaliteit van de levensomstandigheden van de vogels, in het bijzonder van de lepelaar, niet wezenlijk kan aantasten. (
51
) Evenmin is het nodig een bepaling aan te wijzen die uitdrukkelijk voorschrijft dat gemeenten moeten zorgen voor zuiveringsinstallaties.
Er rest dan enkel de vraag of Spanje, zoals de Spaanse regering betoogt, „passende maatregelen” heeft genomen in de zin van artikel 4, lid 4, door een zuiveringsprogramma op te stellen en dit ter financiering aan de Gemeenschap voor te leggen. Ik meen van niet. Artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn draagt ondubbelzinnig aan elke Lid-Staat individueel op om de erin voorgeschreven maatregelen te nemen ten aanzien van de speciale beschermingszones of de gebieden die als speciale beschermingszone moesten zijn aangeduid (zie hiervoor, punt 22). Het feit dat de Gemeenschap, in het kader van haar diverse programma's en initiatieven, al of niet financiering hiervoor toezegt, verandert niets aan de verplichtingen van elke Lid-Staat. Door enkel maatregelen te (willen) nemen voor zover deze door de Gemeenschap gefinancierd worden — wat, zo maak ik op uit de verdediging van de Spaanse regering, het beleid van Spanje in casu is — komt Spanje tekort aan zijn eigen verplichtingen tot nakoming van de vogelrichtlijn. Ik besluit dus dat de vordering van de Commissie op dit punt moet ingewilligd worden.
De beweerde schending van artikel 3 van de vogelrichtlijn
55.
De Commissie vraagt het Hof om vast te stellen dat Spanje door de reeds besproken gewraakte feiten niet alleen artikel 4, lid 4, maar tegelijk ook artikel 3 van de vogelrichtlijn geschonden heeft. Artikel 3, lid 2 (zie de tekst ervan hiervoor in punt 2), verplicht de Lid-Staten tot het nemen van maatregelen „voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden” onder meer, aldus sub b en c van die bepaling, tot „onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden” en tot „herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen”. De Commissie steunt hierbij op haar ook ten aanzien van artikel 4, lid 4, uiteengezette en hiervoor reeds besproken bezwaren tegen de industriegebieden te Laredo en Colindres, de ophogingswerken te Escalante, de stortingen uit de steengroeve van Montehano, de aanleg van de nieuwe weg Argoños-Santoña, de aquacultuurprojecten en de storting van huisvuil en de lozing van afvalwater.
56.
De verdediging van de Spaanse regering berust zowel op juridische als feitelijke argumenten. De feitelijke argumenten zijn dezelfde als deze die reeds ten aanzien van artikel 4, lid 4, werden besproken. De juridische hierna besproken argumenten betreffen specifiek artikel 3 van de vogelrichtlijn.
Ten eerste stelt de Spaanse regering dat de Commissie zich vergist wat betreft de aard van de opsomming in artikel 3, lid 2. Door Spanje te verwijten de hiervoor geciteerde onder b en c van deze bepaling opgesomde maatregelen niet te hebben genomen, interpreteert de Commissie deze opsomming als een lijst van op zichzelf staande verplichtingen van de Lid-Staten. De Spaanse regering meent daarentegen dat deze opsomming slechts een aanduiding vormt tot het nemen van mogelijke maatregelen, waartoe de Lid-Staten slechts gehouden zijn, voor zover dit noodzakelijk is om het door de vogelrichtlijn beoogde en in artikel 1, lid 1, daarvan genoemde resultaat te vrijwaren, dit is de instandhouding van alle natuurlijke in het wild levende vogelsoorten.
Ten tweede — en in aansluiting bij het eerste argument— meent de Spaanse regering dat de Commissie, om tot een schending van artikel 3 te kunnen besluiten, niet kan volstaan met het aanduiden van een theoretisch effect dat zou kunnen voortvloeien uit de gewraakte feiten. Integendeel, gelet op de doelstelling van de richtlijn die, zoals hierboven vermeld, erin bestaat in het wild levende vogels in stand te houden en die er niet in bestaat biotopen en leefgebieden op zich te beschermen — dit zijn slechts middelen voor het bereiken van voornoemde doelstelling—, rust op de Commissie een drievoudige bewijslast. De Commissie zou moeten aantonen dat de gewraakte maatregelen en handelingen voldoende belangrijk zijn om het leefgebied van in het wild levende vogels aan te tasten. Verder zou moeten bewezen worden dat het betroffen leefgebied van wezenlijk belang is voor het voortbestaan van de bedoelde vogels. Ten slotte zou moeten aangetoond zijn dat de effecten van de gewraakte maatregelen en handelingen op de leefgebieden zich ook effectief vertaald hebben in een beduidende vermindering van de aanwezigheid van de beschermde vogels.
Het derde argument van de Spaanse regering betreft de verhouding tussen artikel 3 en artikel 4 van de vogelrichtlijn. Deze artikelen zouden elkaar onderling uitsluiten en de Commissie zou dus niet tegelijk de schending van beide kunnen aanvoeren.
57.
Laat mij beginnen met dit laatste argument, dat mijns inziens onjuist is. De tekst van de artikelen 3 en 4 bevat geen enkele aanduiding dat de bepalingen daarvan onverenigbare hypotheses zouden viseren, of dat ze elkaar zouden uitsluiten. Integendeel — zoals ook blijkt uit de negende overweging van de richtlijn — komt het mij voor dat artikel 3 verplichtingen bevat die gelden voor alle in het wild levende vogels terwijl artikel 4 daar specifieke verplichtingen aan toevoegt voor de vogels genoemd in bijlage I en voor in die bijlage niet genoemde trekvogels. Uit het feit dat voor deze twee groepen vogels bijkomende regels zijn vastgelegd, volgt geenszins dat de meer algemene bepalingen daardoor buiten toepassing worden gesteld.
58.
Ik kan wel meer begrip opbrengen voor de twee andere argumenten van de Spaanse regering. In wezen komen zij erop neer dat de Commissie, wanneer zij een Lid-Staat verwijt artikel 3 van de vogelrichtlijn te hebben geschonden, er niet mee kan volstaan aan te tonen dat de Lid-Staat verzuimd heeft één of meerdere van de in lid 2 van dat artikel opgesomde maatregelen te hebben genomen. Zij moet integendeel bewijzen dat de Lid-Staat niet de nodige maatregelen heeft genomen voor de instandhouding van de wilde vogelsoorten.
Het is mijns inziens juist dat de in artikel 3, lid 2, opgesomde concrete maatregelen moeten worden verstaan in het licht van artikel 3, lid 1, van de richtlijn, volgens hetwelk de Lid-Staten alle nodige maatregelen nemen om voor de in het wild levende vogels „een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen” (zie de volledige tekst hiervoor in punt 2). In die bepaling wordt evenwel niet aangegeven wat bedoeld wordt met „voldoende” gevarieerdheid en „voldoende” omvang van leefgebieden. Het ligt niettemin voor de hand dat daarmee verwezen wordt naar de primaire doelstelling genoemd in artikel 1 van de richtlijn, namelijk „voldoende” voor de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten, of meer concreet aldus artikel 2 van de richtlijn, „voldoende” om de populatie van die soorten „op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen”.
Het voorgaande brengt mee dat de opsomming van maatregelen in lid 2 van artikel 3 van de richtlijn, zoals de Spaanse regering terecht betoogt, geen lijst van op zichzelf staande verplichtingen vormt, maar wel de middelen aangeeft die de Lid-Staten „in de eerste plaats” (dit is „bij voorkeur”) moeten aanwenden om een voldoende gevarieerdheid en een voldoende omvang van leefgebieden te beschermen, dit is voor zover zulks nodig is om de wilde vogelsoorten, met inachtneming van de in artikel 2 van de richtlijn genoemde eisen, in stand te houden.
Ik wil echter niet zo ver gaan als de Spaanse regering wanneer zij voorstelt om een schending van artikel 3 afhankelijk te maken van een bewijs van een effectieve vermindering van het aantal beschermde vogels. Een dergelijke voorwaarde zou elke preventieve werking aan artikel 3 ontnemen; een schending zou slechts kunnen worden vastgesteld wanneer het te laat is om dit te verhelpen. Wel is het juist dat een schending van artikel 3 moeilijk valt aan te tonen wanneer, zoals in casu, uit de beschikbare cijfers geen daling van het aantal vogels valt te zien.
59.
De toepassing van het voorgaande op het voorliggende geschil brengt mij ertoe aan te nemen dat de Commissie geen schending van artikel 3 van de richtlijn heeft aangetoond. Ik kan de Commissie zeker volgen als zij betoogt dat (althans een aantal van) de gewraakte feiten geen blijk geven van „onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden”, in de zin van artikel 3, lid 2, sub b. Ik denk daarbij in de eerste plaats aan de aanleg van de nieuwe weg tussen Argoños en Santoña, dwars door een waardevol moerasgedeelte, in plaats van er rondom (zie hiervoor, punten 43-47 e. v. ). Maar zoals hiervoor gezegd moet de Commissie bovendien aantonen dat een Lid-Staat — teneinde de populatie van wilde vogelsoorten op niveau te houden of te brengen met inachtneming van het in artikel 2 van de richtlijn genoemde eisen— niet voor een voldoende gevarieerdheid en omvang van leefgebieden heeft gezorgd. Welnu, ik denk niet dat de Commissie in casu heeft aangetoond dat de verschillende door haar gewraakte feiten, afzonderlijk of te zamen beschouwd, tot gevolg hebben gehad dat de leefgebieden van enige wilde vogel, qua gevarieerdheid en omvang, in die mate gereduceerd werden dat ze niet meer volstaan voor de instandhouding van de betrokken vogelsoort.
Hierbij kan nog worden aangemerkt dat een niet onbelangrijk deel van de klachten van de Commissie gehoor heeft gevonden bij de Spaanse autoriteiten en dat zulks tot de niet-uitvoering van sommige gewraakte plannen of tot herstelmaatregelen of minstens tot stopzetting van bepaalde schadeberokkenende handelingen heeft geleid. (
52
) Als de Commissie heeft betoogd dat de gewraakte feiten in het bijzonder voor de lepelaar van dien aard waren dat het voortbestaan van de vogel bedreigd was, hield zij nog geen rekening met het gevolg dat de Spaanse overheid aan verschillende van haar klachten heeft gegeven.
Ik besluit dus dat de vordering van de Commissie in verband met de schending van artikel 3 van de vogelrichtlijn als onbewezen moet worden verworpen.
Besluit
60.
Op grond van al het voorgaande stel ik het Hof voor om voor recht te verklaren dat het Koninkrijk Spanje de op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, doordat het
—
in strijd met artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand heeft nagelaten de moerassen van Santoña aan te wijzen als speciale beschermingszone; en
—
in strijd met artikel 4, lid 4, van dezelfde richtlijn heeft nagelaten passende maatregelen te nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden en storing van de vogels aldaar te voorkomen, en meer bepaald door de dijken rond de geplande industrieterreinen in Laredo en Colindres te hebben gedicht (waarbij akte dient te worden genomen van de toezegging van het Koninkrijk Spanje om die dijken af te breken), door een nieuwe weg tussen Argoños en Santoña te hebben aangelegd, door bepaalde aquacultuurprojecten binnen de moerasgebieden te hebben uitgevoerd en/of de daar omheen gemaakte dammen en afsluitingen niet te hebben afgebroken, alsmede door in de moerassen niet gezuiverd afvalwater van de omliggende gemeenten te hebben geloosd;
de vordering van de Commissie voor het overige af te wijzen;
het Koninkrijk Spanje in twee derde en de Commissie in één derde van de kosten te verwijzen.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Nederlands.
(
1
)	PB 1979, L 103, biz. 1.
(
2
)	Verklaring van de Raad van 22 november 1973 betreffende een actieprogramma van de Europese Gemeenschappen op het gebied van het milieu (PB 1973, C 112, biz. 40).
(
3
)	Het gaat om de rivieren Limpias, Rada, Escalante, Argoños en Ásón,
(
4
)	Het betreft de volgende soorten: gavia artica, gavia immer, phalacrocorax carbo sinensis, egretta garzetta, ciconia nigra, platalea leucorodìa, pandion haliaactus, circus acroginosus, porzana parva, himantopus himantopus, recurvìrostra avosetta, pluvialis apricaria, philomachus pugnax, sterna caspia, sterna sandviccnsis, sterna albifrons, chelidonias niger, alcedo atthis, acroccphalus paludicola.
(
5
)	De 14 bedoelde vogelsoorten zijn: podiceps nigricollis, ardea cinerea, numenius phacopus, numenius arquata, charadrius hiaticula, hacmatopus ostraiegus, calidris canutus, anas piatyrhynchos, anas penelope, pluvialis squatoroia, calidris alpina, tringa ncbularia, limosa lapponica, mclanita nigra.
(
6
)	Aangehaald in voetnoot 1.
(
7
)	Voor meer bijzonderheden over de prcconlcnticuzc procedure verwijs ík naar hel rapport ter terechtzitting, punten 2-8.
(
8
)	Zie, wat deze interpretatie van „soortgelijke maatregelen” betreft, mijn conclusie in zaak C-57/89, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-903, punt 27. Deze interpretatie lijkt in deze zaak door zowel de Commissie als de Spaanse regering te worden gedeeld.
(
9
)	In Imar antwoord van 28 juli 1989 op liei met redenen omkleed advies van de Commissie (bijlage 11 bij het inleidend verzoekschrift van de Commissie voor het Hof) betwistte Spanje dit principe nog. In haar memorie van verdediging voor het Hof luidt het echter dat „Spanje op de voornaamste punten instemt met deze verklaringen van de Commissie” (blz. 17), en in haar dupliek staat ondubbelzinnig te lezen: „daar zij het eens is met de Commissie, dal de moerassen van Santoña lot speciale beschermingszone moeten worden verklaard, teneinde de Nederlandse lepelaars die dit gebied aandoen, adequaat te beschermen”. Dc/.c erkenning werd trouwens ter zitting door de vertegenwoordiger van de Spaanse regering herhaald.
(
10
)	Arrest van 28 februari 1991, zaak C-57/89, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-883, r. o. 20. Hetzelfde geldt natuurlijk voor de analoge bepaling van artikel 4, lid 2.
(
11
)	In voetnoot 19 van haar inleidend verzoekschrift verwijst de Commissie enkel naar berekeningen van Grimmct en Joncs die aangeven dat de moerassen van Santoña behoren tot de vijf meest gefrequenteerde zones in de noordoostelijke regio van Spanje voor drie vogelsoorten (anas penelope, mlmcnius arquata, numenius pnacopus). Het feit dat een gebied door heel wat vogels gefrequenteerd wordt, toont echter niet noodzakelijk aan dat het gebied van uniek of zeer uitzonderlijk belang is. Mogelijk zijn er immers andere gebieden die deze vogels even goed kunnen opnemen als die zone waar de vogels nu waargenomen werden.
(
12
)	Het is vaste rechtspraak dat in procedures op grond van artikel 169 EEG-Vcrdrag de bewijslast op de Commissie rust: zie onder meer arresten van 25 april 1989, zaait 141/87, Commissie/Italië, Jurispr. 1989, blz. 943, en 19 maart 1991, zaak C-169/88, Commissie/België, Jurispr. 1991, blz. I-1275, r. o. 6.
(
13
)	PB 1985, L 302, blz. 23.
(
14
)	Spanje zou zich ook niet — wat hel híer niet doet —kunnen beroepen op het feit dat, met betrekking lot de uitvoering van de vogclrichtlijn, de door arlikcl395 Toetredingsakte voorziene termijn onjuist of onaangepast is: zie arrest van 7 november 1991, zaak C-313/89, Commissie/Spanje, Jurispr. 1991, blz. I-5231, r. o. 9-12.
(
15
)	Deze Spaanse verwezenlijkingen zijn trouwens niet zozeer verschillend van de verwezenlijkingen van de andere Lid-Staten als de Spaanse regering net lijkt voor te stellen. Uit de cijfers in bijlage II bij de memorie van verdediging van de Spaanse regering blijkt dat sommige Lid-Staten meer beschermingszones tellen (Duitsland) of een groter percentage van hun grondgebied speciaal beschermd nebben (Denemarken en België), terwijl — rekening houdend met hun relatieve grootte — de Spaanse verwezenlijkingen niet beduidend groter zijn dan die van Portugal, de andere Lid-Staat waar de vogelrichtlijn sinds 1986 van toepassing is.
(
16
)	„Gelijk het Hof in het arrest van 10 december 1968 (zaak 7/68, Commissie/Italië, Jurispr. 1968, blz. 590) overwoog, heeft een beroep wegens niet-nakoming een objectief karakter en staat de instelling ervan volledig ter beoordeling van de Commissie” (arrest van 21 juni 1988, zaak 415/85, Commissie/Ierland, Jurispr. 1988, blz. 3097, r. o. 9); „In het systeem van artikel 169 EEG-Verdrag beschikt de Commissie over een discrclionairc bevoegdheid om een beroep wegens niet-nakoming in te stellen en staat het niet aan het Hof de uitoefening van deze bevoegdheid te toetsen” (arrest van 27 november 1990, zaak C-209/88, Commissie/Italië, Jurispr. 1990, blz. I-4313, r. o. 16).
(
17
)	Uit de tekst zelf van artikel 169, lid 2, van het Verdrag blijkt dat het relevante tijdstip waarop een Lid-Staat zich uiterlijk nog in regel kan stellen, het einde is van de door de Commissie vastgestelde termijn, in casu één maand na de betekening van het advies van 27 juni 1989. Vergelijk arresten van 10 maart 1987, zaak 199/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 1039, r. o. 7-9, en 27 november 1990, zaak C-200/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-4299, r. o. 13.
(
18
)	Boletín Oficial de Cantabria van 22.5.1987, blz. 1449.
(
19
)	Boletín Oficial de Cantabria van 12.4.1991, blz. 1262.
(
20
)	BOE nr. 77 van 30.3.1992, blz. 10681.
(
21
)	Zie onder meer arresten van 17 september 1987, zaak 291/84, Commissie/Nederland, Jurispr. 1987, sv. 1, cf. blz. 3498, en 27 november 1990, zaak C-200/88, aangehaald in voetnoot 17, r. o. 13.
(
22
)	De verplichting in de laatste zin van artikel 4, lid 4, betreffende uc gebieden buiten de speciale beschermingszones is daarentegen minder verregaand dan de verplichtingen binnen deze zones. De Lid-Stalcn moeten zich voor eerstgenoemde gebieden slechts „inzetten”, ter voorkoming van „vervuiling” en „verslechtering” (en niet van „storing”).
(
23
)	Jurispr. 1991, blz. I-903.
(
24
)	Ibidem, punt 33.
(
25
)	In haar inleidend verzoekschrift voor het Hof beweerde de Commissie dat de bedoelde tellingen wel een daling van het aantal vogels zouden aangeven. De Spaanse regering antwoordde nicrop dat baars inziens de cijfers eerder een stijging aangeven. In haar repliek heeft de Commissie haar oorspronkelijke bewering niet hernomen. Een vluchtig onderzoek van deze cijfers wijst erop dat noch een stijging noch een daling eenduidig bewezen is, Zo werden er in het voorjaar van 1989 meer lepelaars geteld dan in 1988, maar niet meer dan in 1987. In het najaar waren het er minder dan in 1988, maar niet minder dan in 1987. De cijfers voor de latere jaren lijken trouwens grondiger (onder meer gebaseerd op meer frequente Icllingcnl dan die van de vorige jaren, zodat elke vergelijking moeilijk is.
(
26
)	Aangehaald in voetnoot 10.
(
27
)	Ibidem, r. o. 18 en 20; het Hof volgde dus de opvatting van de Commissie die betoogde dat verkleining een vorm van „verslechtering” in de zin van artikel 4j lid 4, uitmaakt, en niet mijn toenmalige opvatting dat een dergelijke verkleining onder artikel 4, leden 1 en 2, moest worden beoordeeld: zie mijn conclusie, aangehaald in voetnoot 8, punt 25.
(
28
)	Arrest in zaak C-57/S9, aangehaald in voetnoot 10, r. o. 20-22.
(
29
)	Ibidem, r. o. 23 en 24.
(
30
)	Ibidem, r. o, 25 en 26.
(
31
)	Arrest van 22 maart 1983, zaak 42/82, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1983, blz. 1013, sv. 1; zie ook blz. 1040.
(
32
)	Een invloed op deze vogelsoort moet in liet bijzonder bewezen worden, vermits het voor deze soort is dal de moerassen van Santoña als speciale beschermingszone hadden moeten worden aangeduid (zie hiervoor, punten 10 en 11), waaruil de toepasselijkheid van artikel 4, lid 4, volgt (zie hiervoor, punt 2).
(
33
)	Beschikking van 28 maart 1980, gevoegde zaken 24/80 en 97/80 R, Commissie/Frankrijk, jurispr. 1980, blz. 1319, r. o. 10-12. Verder zij eraan herinnerd dat het arrest van het Hof van belang kan zijn „ter vaststelling van de grondslag van de aansprakelijkheid die cen Lid-Staat, als gevolg van die nict-nakoming, jegens andere Lid-Staten, de Gemeenschap of particulieren, te dragen kan krijgen”; arrest van 7 februari 1973, zaak 39/72, Commissie/Italië, Jurispr. 1973, blz. 101, r. o. 11.
(
34
)	Dit antwoord van 28 juli 1989 is opgenomen in bijlage 11 bij het inleidend verzoekschrift van de Commissie voor het Hof. De hier relevante passages zijn te vinden op blz. 5 en 6.
(
35
)	Wanneer de Lid-Staat in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies de toezegging doet de verweten nict-nakoming te zullen beëindigen, staat het aan de Commissie om te bewijzen dat, ondanks de gedane toezegging, de nict-nakoming nog steeds voortduurt: zie het in de volgende voetnoot geciteerde arrest, r. o. 15, op blz. 4367.
(
36
)	Arrest van 14 juli 1988, zaak 298/86, Commissie/B clgic, Jurispr, 1988, blz. 4343, r. o. 10.
(
37
)	De Commissie steunde voornamelijk op het verlies van een mocrasdeel en op de isolering van bepaalde gebieden. Het gaat hierbij specifiek om de inplanting van industrie binnen net mocrasgcDÌcd: zie punt 30.
(
38
)	Ik bedoel in het bijzonder de kaarten in bijlage 2 en 3 bij de repliek, die de gevolgde routes en de rust en vocdingsplaatscn van de lepelaar en andere vogels respectievelijk de locatie van de verschillende gewraakte feiten aangeven.
(
39
)	Brief van 28 juli 1989, aangehaald in voetnoot 9, op blz. 7, onder punt 5,
(
40
)	Inleidend verzoekschrift van de Commissie, blz. 18.
(
41
)	Bijlage 4 bij de repliek.
(
42
)	In het dossier voor het Hof is niet precies te vinden wanneer de werken aan deze weg gestart zijn. Alleszins werden de werken, na een onderbreking — die, naar ik aanneem, het gevolg was van de opmerkingen van de Commissie aan de Spaanse regering — in februari 1989 definitief herval of voortgezet. De nieuwe weg werd in gebruik genomen in juli 1990.
(
43
)	Een andere bestaande weg van Santoña naar Cicero was reeds eerder gesloten, omdat deze dwars door de moerassen liep. De Spaanse regering en de Commissie zijn het erover eens dat heropening van deze weg alleszins een uit te sluiten optie vormt.
(
44
)	Zie hiervoor, punt 14.
(
45
)	Arrest in zaak C-57/89, r. o. 22, overgenomen in punt 25 hiervoor.
(
46
)	Tijdens de zitting voor liet Hof werd opgemerkt — zonder dat de vertegenwoordiger van de Spaanse regering dil kon weerleggen — dat een deel van deze gebouwen pas ím de aanleg van de gewraakte weg werden opgetrokken.
(
47
)	Zie de voetnoten 31 en 36.
(
48
)	Zie arrest in ynak C-57/89, hiervoor geciteerd in dc lekst bij voetnoot 30.
(
49
)	Zie het hiervoor in punt 27 geciteerde arrest in 2aak 42/82, Commissie/Frankrijk.
(
50
)	Het gaat hier volgens de Commissie over richtlijn 76/464/EEG van de Itaad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PD 1976, L 129, biz. 23).
(
51
)	Betreffende dc effecten van deze lozingen is de bewijsvoering van de Commissie weliswaar minder gedetailleerd dan betreffende sommige van de andere gewraakte feiten, Daar staat echter tegenover dat de Spaanse regering op geen enkele wijze het bestaan, de ernst en de effecten van deze lozingen heeft ontkend.
(
52
)	Zie hiervoor) punt 32 betreffende de industriegebieden te Laredo en Colindrcs; punt 37 betreffende de ophogingswerken te Escalante; punt 40 betreffende de steengroeve van Montchano, en punt 52 betreffende de storting van vaste afval.