62022TJ0028_RES
Predmet T-28/22
(objavljeno u ulomcima)
Ryanair DAC
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 8. svibnja 2024.
„Državne potpore – Njemačko tržište zračnog prijevoza – Potpora za restrukturiranje koju je Njemačka odobrila zračnom prijevozniku – Izmjena uvjeta zajmova koje je odobrila Njemačka i djelomičan otpis dugova – Odluka o nepodnošenju prigovora – Tužba za poništenje – Aktivna procesna legitimacija – Dopuštenost – Zaštita postupovnih prava – Ozbiljne poteškoće – Članak 107. stavak 3. točka (c) UFEU‑a – Točka 67. Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama – Raspodjela tereta”
Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Komisijina odluka kojom se utvrđuje spojivost državne potpore s unutarnjim tržištem bez pokretanja službenog istražnog postupka – Tužba zainteresiranih stranaka u smislu članka 108. stavka 2. UFEU-a – Tužba radi očuvanja postupovnih prava zainteresiranih osoba – Dopuštenost
(čl. 108. st. 2. i 3. te čl. 263. četvrti stavak UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 1. t. (h))
(t. 17.-19.)
Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Osobni utjecaj – Kriteriji – Komisijina odluka kojom se utvrđuje spojivost državne potpore s unutarnjim tržištem bez pokretanja službenog istražnog postupka – Poduzetnik koji osporava osnovanost te odluke – Poduzetnik na čiji položaj na tržištu nema značajnog utjecaja – Nedopuštenost
(čl. 108. st. 2. i 3. te čl. 263. st. 4. UFEU-a)
(t. 20.-29.)
Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Prethodna faza i kontradiktorna faza – Obveza Komisije da pokrene kontradiktorni postupak u slučaju postojanja ozbiljnih teškoća – Okolnosti koje omogućavaju potvrdu postojanja takvih poteškoća – Nedostatno ili nepotpuno Komisijino ispitivanje
(čl. 108. st. 2. i 3. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 4.)
(t. 33.-36., 241.-243.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za restrukturiranje poduzetnika u teškoćama – Ocjena s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (c) UFEU-a i Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama – Društvo u teškoćama koje je dio grupe – Društvo isključeno iz primanja potpora na temelju Smjernica – Kupnja društva u teškoćama od strane grupe – Kupnja uvjetovana dodjelom potpore za restrukturiranje – Društvo u teškoćama koje ispunjava uvjete za primanje potpore na temelju Smjernica
(čl. 107. st. 3. t. (c) UFEU-a; Komunikacija Komisije 2014/C 249/01, t. 22.)
(t. 40.-54.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za restrukturiranje poduzetnika u teškoćama – Ocjena s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (c) UFEU-a i Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama – Kriteriji – Ostvarivanje cilja od zajedničkog interesa – Mjera kojom se nastoji spriječiti socijalne probleme ili riješiti tržišni nedostatak – Rizik od prekida pružanja važne usluge koju je teško zamijeniti i koju bi konkurent teško mogao osigurati u slučaju stečaja korisnika potporâ
(čl. 107. st. 3. t. (c) UFEU-a; Komunikacija Komisije 2014/C 249/01, t. 43. i 44.)
(t. 57.-92.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za sanaciju poduzetnika u teškoćama – Ocjena s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (c) UFEU-a i Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama – Kriteriji – Nužnost potpore za ostvarenje ciljeva predviđenih člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a – Poticajni učinak potpore na korisnika da doprinese ostvarenju navedenih ciljeva
(čl. 107. st. 3. t. (c) UFEU-a; Komunikacija Komisije 2014/C 249/01, točke 8., 53. i 59. te Prilog II. drugi podstavak točka 3.)
(t. 96.-120.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za sanaciju poduzetnika u teškoćama – Ocjena s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (c) UFEU-a i Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama – Kriteriji – Obveza države članice da u razumnom roku dostavi izvediv, koherentan i dalekosežan plan restrukturiranja za ponovnu uspostavu dugoročne održivosti korisnika – Plan restrukturiranja koji treba biti primjeren i ograničen na najmanju razinu potrebnu za ostvarenje željenog cilja
(čl. 107. st. 3. t. (c) UFEU-a; Komunikacija Komisije 2014/C 249/01, točke 45., 47., 48., 50. do 52., 54., 58. i 61. te Prilog II. drugi podstavak točka 9.)
(t. 123.-126., 150., 161., 175., 183., 184., 187., 195.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za sanaciju poduzetnika u teškoćama – Ocjena s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (c) UFEU-a i Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama – Kriteriji – Odgovarajući doprinos troškovima restrukturiranja od strane korisnika potpore, njegovih dioničara ili vjerovnika, njegove grupe ili novih ulagača
(čl. 107. st. 3. t. (c) UFEU-a; Komunikacija Komisije 2014/C 249/01, t. 61. do 64.)
(t. 198.-201.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za sanaciju poduzetnika u teškoćama – Ocjena s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (c) UFEU-a i Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama – Kriteriji – Prikladna raspodjela tereta – Potpore koje jačaju vlasnički kapital korisnika – Uvjeti dodjele kojima se državi treba osigurati razuman udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti korisnika
(čl. 107. st. 3. t. (c) UFEU-a; Komunikacija Komisije 2014/C 249/01, t. 67.)
(t. 204.-233.)
Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za sanaciju poduzetnika u teškoćama – Ocjena s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (c) UFEU-a i Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama – Kriteriji – Prikladna raspodjela tereta – Umjeravanje mjera kojima se ograničava narušavanje tržišnog natjecanja
(čl. 107. st. 3. t. (c) UFEU-a; Komunikacija Komisije 2014/C 249/01, t. 87. i 90.)
(t. 236.-238.)
Kratak prikaz
Odlučujući o tužbi za poništenje koju je podnio zračni prijevoznik Ryanair DAC, Opći je sud poništio Odluku Europske komisije kojom se odobrava mjera potpore koju je Savezna Republika Njemačka dodijelila zračnom prijevozniku Condor Flugdienst GmbH (u daljnjem tekstu: Condor) kao pomoć u njegovu restrukturiranju (
1
). U tom je kontekstu Opći sud iznio pojašnjenja o ispitivanju spojivosti potpora za restrukturiranje s unutarnjim tržištem, i to s obzirom na zahtjev predviđen Smjernicama o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzeća u teškoćama (
2
) prema kojem se svaka državna potpora kojom se jača vlasnički kapital korisnika treba dodjeljivati pod uvjetom kojim se državi osigurava razumni udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti korisnika.
Kako bi otklonila štetu pretrpljenu zbog uvođenja ograničenja putovanja povezanih s pandemijom bolesti COVID-19, Njemačka je 2020. i 2021. odobrila dvije pojedinačne mjere potpore društvu Condor.
Komisija je odlukom od 26. travnja 2020. (
3
) zaključila da je potpora COVID-19 dodijeljena društvu Condor 2020. u obliku dvaju zajmova u ukupnom iznosu od 550 milijuna eura (u daljnjem tekstu: zajmovi povezani s pandemijom bolesti COVID-19 iz 2020.), s državnim jamstvom, spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU-a. U postupku povodom tužbe za poništenje Opći je sud poništio tu odluku zbog nedostatka u obrazloženju, istodobno odgađajući učinke tog poništenja do donošenja nove odluke (
4
). Stoga je Komisija 26. srpnja 2021. donijela novu odluku kojom je utvrdila da je potpora COVID-19 iz 2020. spojiva s unutarnjim tržištem (
5
).
Komisija je istog dana donijela odluku kojom je zaključila da je potpora COVID-19 dodijeljena društvu Condor 2021. u obliku djelomičnog otpisa dugova u iznosu od 60 milijuna eura koji proizlaze iz zajmova dodijeljenih u okviru potpore COVID-19 iz 2020. također spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU-a (
6
).
Naposljetku, Komisija je drugom odlukom od 26. srpnja 2021. (
7
) na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a i Smjernica za sanaciju i restrukturiranje odobrila mjeru potpore koju je Njemačka dodijelila u svrhu pomoći u restrukturiranju društva Condor i nastavku njegova poslovanja, a koja se sastoji od dvaju dijelova. Prvi se dio sastoji od, s jedne strane, izmjene uvjeta zajmova povezanih s pandemijom bolesti COVID-19 iz 2020. i, s druge strane, djelomičnog otpisa dugova koji proizlaze iz tih zajmova u iznosu od 90 milijuna eura. Drugi se dio sastoji od otpisa duga u iznosu od 20,2 milijuna eura, što odgovara kamatama koje je društvo Condor trebalo platiti po izmijenjenoj odluci od 26. srpnja 2021. koja se odnosi na potporu COVID-19 iz 2020.
Društvo Ryanair Općem je sudu podnijelo tužbu za poništenje odluke od 26. srpnja 2021. kojom se odobrava potpora za restrukturiranje društva Condor.
Ocjena Općeg suda
U prilog svojoj tužbi, društvo Ryanair pozvalo se, među ostalim, na povredu svojih postupovnih prava s obzirom na to da je Komisija donijela pobijanu odluku bez pokretanja službenog istražnog postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU-a, i to unatoč sumnjama koje je trebala imati u pogledu spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, kada prethodno ispitivanja mjere potpore ne omogućava Komisiji da razriješi ozbiljne poteškoće u ocjeni spojivosti te mjere s unutarnjim tržištem, potrebno je pokrenuti formalni istražni postupak. U tom kontekstu, u sudskoj je praksi također objašnjeno da se na temelju nedostatnosti ili nepotpunosti ispitivanja koje je Komisija provela prilikom svoje ocjene spojivosti potpore s unutarnjim tržištem može utvrditi da ta ocjena stvara ozbiljne poteškoće.
S obzirom na tu sudsku praksu, društvo Ryanair osobito je tvrdilo da je Komisija u pobijanoj odluci povrijedila točku 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, što upućuje na to da su postojale ozbiljne poteškoće zbog kojih je trebalo pokrenuti službeni istražni postupak.
U tom je pogledu Opći sud utvrdio da bi se, u skladu s točkom 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, svaka državna potpora kojom se jača vlasnički kapital korisnika trebala dodjeljivati pod uvjetima kojima se državi osigurava razumni udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti korisnika, uzimajući u obzir iznos uloženog državnog kapitala u usporedbi s preostalim iznosom kapitala poduzeća nakon što se podmire gubici.
Budući da u pobijanoj odluci nije ispitano osiguravaju li uvjeti dodjele predmetne potpore razuman udio u budućoj dobiti društva Condor, Opći je sud razmotrio Komisijin argument prema kojem predmetna mjera potpore nije obuhvaćena područjem primjene točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Prema mišljenju Komisije, navedena točka 67. primjenjuje se samo kada mjera potpore predstavlja dokapitalizaciju i kada predmetna država članica drži udio u kapitalu korisnika, što ovdje nije bio slučaj.
U tom je pogledu Opći sud najprije istaknuo da je tekst točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje u određenoj mjeri nedosljedan jer se, s jedne strane, u njezinu uvodnom dijelu navodi da se primjenjuje na „svak[u] državn[u] potpor[u] kojom se jača vlasnički kapital korisnika”, odnosno bespovratna sredstava, dokapitalizaciju i otpise dugova, dok se, s druge strane, njezin kraj odnosi na „iznos [uloženog] državnog kapitala”. Ta je nedosljednost, koja se uostalom može pripisati Komisiji kao autoru navedenih smjernica, trebala navesti Komisiju na to da tu odredbu detaljnije razmotri s obzirom na njezin kontekst i ciljeve, što ona nije učinila.
Kad je riječ o kontekstu točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, Opći je sud zatim pojasnio da je ta točka dio odjeljka koji se odnosi na raspodjelu tereta i koji počinje točkom 65. Ta točka 65., kojom se predviđa da se potpore za pokrivanje gubitaka trebaju dodjeljivati pod uvjetima koji uključuju prikladnu raspodjelu tereta između ulagača, odnosi se na bespovratna sredstva, dokapitalizaciju i otpis dugova, pri čemu ih ni na koji način ne razlikuje. Isto tako, točka 66. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, u skladu s kojom bi se državna intervencija zapravo trebala provesti tek nakon što se podmire svi gubici te se oni pripišu postojećim dioničarima i podređenim vjerovnicima, primjenjuje se bez obzira na oblik te intervencije. Međutim, ništa ne upućuje na to da te točke 65., 66. i 67. moraju imati međusobno različita područja primjene, ovisno o obliku državne potpore. Konkretno, struktura zahtjeva iz točaka 66. i 67. i njihov kumulativni karakter upućuju na to da se one, kao i točka 65., primjenjuju na sve državne potpore čiji je cilj jačanje vlasničkog kapitala korisnika.
Naposljetku, kad je riječ o ciljevima točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, Opći je sud napomenuo da je cilj odredbi iz odjeljka o raspodjeli tereta osobito izbjeći da dioničari i podređeni vjerovnici budu zaštićeni od posljedica vlastitog odabira u pogledu ulaganja u korisnika, čime se može uzrokovati moralni hazard i naštetiti tržišnoj disciplini. Međutim, ništa u tim smjernicama ne upućuje na to da ta opasnost od moralnog hazarda postoji samo kada država članica provodi dokapitalizaciju korisnika, ali ne i kada otpisuje njegove dugove ili kada navedenom korisniku dodjeljuje bespovratna sredstva. Štoviše, cilj na kojem se temelji točka 67., a to je smanjenje rizika koji poduzetnici, koji očekuju da bi mogli dobiti potporu za sanaciju i restrukturiranje kada se nađu u teškoćama, mogu imati zbog preuzimanje pretjeranih rizika s ciljem ostvarivanja veće dobiti, ne bi se mogao u potpunosti postići ako bi se iz njezina područja primjene isključile određene vrste mjera potpore, kao što je otpis dugova, koje iako jačaju vlasnički kapital korisnika ujedno dovode i do istog moralnog hazarda kao što je onaj koji proizlazi iz dokapitalizacije. Usto, dodjeljivanje državi razumnog udjela u budućoj dobiti korisnika od potpore za restrukturiranje, bilo putem bespovratnih sredstava, dokapitalizacije ili otpisa dugova, u skladu je s ciljevima učinkovitosti javnih troškova kako su navedeni u Smjernicama za sanaciju i restrukturiranje.
S obzirom na prethodno navedeno, Opći sud smatra da Komisija nije smjela zaključiti da potpora za restrukturiranje dodijeljena društvu Condor ne ulazi u područje primjene točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje ni propustiti razmotriti je li ta mjera u skladu sa zahtjevima iz te točke.
Budući da je društvo Ryanair tako dokazalo da je ispitivanje spojivosti potpore za restrukturiranje dodijeljene društvu Condor s unutarnjim tržištem bilo nepotpuno i nedostatno, Opći je sud utvrdio da je Komisija trebala imati sumnje u pogledu opravdanosti pokretanja postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU-a, te je poništio pobijanu odluku.
(
1
)	Odluka Komisije C(2021) 5729 final od 26. srpnja 2021. o državnoj potpori SA.63203 (2021/N) – Njemačka – Potpora za restrukturiranje društva Condor (u daljnjem tekstu: pobijana odluka)
(
2
)	Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama (SL 2014., C 249, str. 1.; u daljnjem tekstu: Smjernice o sanaciji i restrukturiranju)
(
3
)	Odluka C(2020) 2795 final od 26. travnja 2020. o državnoj potpori SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Njemačka – Naknada štete koju je društvu Condor uzrokovala pandemija bolesti COVID-19 (u daljnjem tekstu: odluka o potpori COVID-19 iz 2020.)
(
4
)	Presuda od 9. lipnja 2021., Ryanair/Komisija (Condor; COVID-19) (T-665/20, EU:T:2021:344)
(
5
)	Odluka C(2021) 5730 final od 26. srpnja 2021. o državnoj potpori SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Njemačka – Naknada štete koju je društvu Condor uzrokovala pandemija bolesti COVID-19 (u daljnjem tekstu: izmijenjena odluka o potpori COVID-19 iz 2020.)
(
6
)	Odluka C(2021) 5731 final od 26. srpnja 2021. o državnoj potpori SA.63617 (2021/N) – Njemačka – Naknada štete uzrokovane društvu Condor II
(
7
)	Vidjeti bilješku 1.