61998CJ0261_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-261/98,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor F. de Sousa Fialho, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor C. Gómez de la Cruz, membro dello stesso servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Repubblica portoghese, rappresentata dal signor L. Fernandes, direttore del servizio giuridico della direzione generale «Comunità europee» del Ministero degli Affari esteri, dalla signora M. Telles Romão, giurista presso lo stesso servizio, e dal signor J. Lopes Fernandes, direttore dell'ufficio legale dell'Istituto nazionale per l'acqua, in qualità di agenti, 1, Rua da Cova da Moura, Lisbona,
convenuta,
">avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che, non avendo adottato e/o comunicato in forma sintetica i programmi di riduzione dell'inquinamento che fissano obiettivi di qualità e i relativi risultati per le 99 sostanze prioritarie alle quali fa riferimento il primo trattino dell'elenco II dell'allegato della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23), la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 7 della direttiva 76/464 e dell'art. 189, n. 3, del Trattato CE (divenuto art. 249, n. 3, CE),
LA CORTE
(Seconda Sezione),
composta dai signori R. Schintgen, presidente di sezione, G. Hirsch e V. Skouris (relatore), giudici,
avvocato generale: A. Saggio
cancelliere: R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 9 marzo 2000,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato in cancelleria il 17 luglio 1998, la Commissione delle Comunità europee ha proposto a questa Corte, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), un ricorso diretto a far dichiarare che, non avendo adottato e/o comunicato in sintesi i programmi di riduzione dell'inquinamento che fissano obiettivi di qualità e i relativi risultati per le 99 sostanze prioritarie alle quali fa riferimento il primo trattino dell'elenco II dell'allegato della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23; in prosieguo: la «direttiva»), la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 7 della direttiva 76/464 e dell'art. 189, n. 3, del Trattato CE (divenuto art. 249, n. 3, CE).
Ambito normativo
2 Ai sensi del suo primo `considerando', la direttiva è finalizzata alla protezione dell'ambiente idrico della Comunità contro l'inquinamento, in particolare quello provocato da certe sostanze persistenti, tossiche e bioaccumulabili, le cui famiglie ed i cui gruppi sono elencati nel suo allegato.
3 Essa opera, a tale fine, una distinzione tra due categorie di sostanze pericolose, riportate rispettivamente nell'elenco I e nell'elenco II del detto allegato.
4 L'elenco I raggruppa sostanze particolarmente nocive per l'ambiente idrico a causa della loro tossicità, della loro persistenza e della loro bioaccumulazione negli ambienti nei quali esse sono scaricate.
5 L'elenco II comprende, ai sensi del suo primo trattino, le sostanze appartenenti alle famiglie ed ai gruppi di sostanze dell'elenco I, ma per le quali i valori limite di cui all'art. 6 della direttiva non sono ancora determinati dal Consiglio. Attualmente fanno parte dell'elenco II, primo trattino, 99 sostanze rientranti nell'elenco I (in prosieguo: le «99 sostanze prioritarie»).
6 L'elenco II comprende inoltre, ai sensi del suo secondo trattino, alcune sostanze il cui effetto nocivo sull'ambiente idrico può essere limitato ad una certa zona e dipende dalle caratteristiche delle acque di ricevimento e dalla loro localizzazione.
7 Gli artt. 3-6 della direttiva contengono norme relative alle sostanze dell'elenco I. Tali norme subordinano qualsiasi scarico di tali sostanze all'obbligo di possedere un'autorizzazione preventiva in cui sono fissate norme di emissione che non possono superare determinati valori limite, norme stabilite dal Consiglio, che delibera su proposta della Commissione.
8 L'art. 7 della direttiva dispone:
«1. Per ridurre l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze dell'elenco II, gli Stati membri stabiliscono programmi per la cui attuazione ricorreranno in particolare ai mezzi previsti dai paragrafi 2 e 3.
2. (...)
3. I programmi di cui al paragrafo 1 conterranno obiettivi di qualità per le acque, stabiliti nel rispetto delle direttive adottate dal Consiglio quando esse esistono.
4. I programmi potranno anche contenere particolari disposizioni per la composizione e l'uso di sostanze o gruppi di sostanze e di prodotti; essi tengono conto dei più recenti progressi tecnici economicamente realizzabili.
5. I programmi fisseranno le scadenze per la propria attuazione.
6. I programmi e i risultati della loro attuazione verranno comunicati alla Commissione in forma sintetica.
7. La Commissione organizza regolarmente con gli Stati membri un confronto fra i programmi per assicurarsi che la loro realizzazione sia sufficientemente armonizzata. Qualora lo ritenga necessario, la Commissione presenta al Consiglio a tal fine proposte in materia».
9 La direttiva non contempla alcun termine di trasposizione. Ciononostante, il suo art. 12, n. 2, prevede che la Commissione trasmetta al Consiglio, se possibile entro ventisette mesi dalla notifica della direttiva, le prime proposte presentate sulla base dell'esame comparato dei programmi stabiliti dagli Stati membri. La Commissione, ritenendo che gli Stati membri non fossero in grado di fornirle elementi pertinenti entro tale termine, ha proposto loro, con lettera 3 novembre 1976, di prevedere la data 15 settembre 1981 per la redazione dei programmi e quella 15 settembre 1986 per la loro attuazione.
10 Conformemente agli artt. 392 e 395 dell'atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei trattati (GU 1985, L 302, pag. 23), la direttiva è divenuta obbligatoria per la Repubblica portoghese il 1, gennaio 1986.
Fatti di causa e procedimento precontenzioso
11 Con lettere 26 settembre 1989 e 4 aprile 1990, inviate al governo portoghese, la Commissione ha chiesto talune informazioni sommarie sui programmi di riduzione dell'inquinamento derivante dalle sostanze dell'elenco II dell'allegato della direttiva.
12 Poiché tali lettere sono rimaste senza riscontro e la Commissione non disponeva di altri elementi d'informazione, essa ha contestato alla Repubblica portoghese, con lettera 2 aprile 1991, secondo la procedura prevista all'art. 169 del Trattato, il fatto di non aver presentato programmi diretti a ridurre l'inquinamento causato dalle 99 sostanze prioritarie menzionate nell'allegato alla detta lettera e ha diffidato le autorità portoghesi ingiungendo loro di presentarle, entro un mese, le loro osservazioni su tali violazioni dell'art. 7 della direttiva.
13 In risposta, il governo portoghese ha fatto pervenire alla Commissione, il 25 aprile 1991, la copia di un contratto, concluso il 20 novembre 1990 tra la direzione generale della qualità dell'ambiente ed un'impresa privata, in ordine alla realizzazione, sul piano nazionale, di uno studio sulle sostanze chimiche prodotte, importate o esportate. Con lettera integrativa 25 giugno 1992 il governo portoghese ha presentato un documento intitolato «Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos» (Studio nazionale di valutazione delle quantità di sostanze chimiche prodotte, importate e esportate), che espone i risultati di tale studio, nonché un documento intitolato «Directiva 76/464/CEE - Programas de redução de poluição» (Direttiva 76/464/CEE - Programmi di riduzione dell'inquinamento), che si pretendeva diretto a riassumere i programmi di riduzione dell'inquinamento adottati conformemente alla direttiva.
14 Avendo ritenuto insoddisfacente la risposta del governo portoghese, il 25 maggio 1993 la Commissione ha inviato alla Repubblica portoghese un parere motivato, invitando quest'ultima ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi, entro due mesi a decorrere dalla notifica, agli obblighi derivanti dalla direttiva.
15 Con lettera 9 giugno 1993 il governo portoghese ha risposto a tale parere motivato presentando, in particolare, un documento dal titolo «Programas de redução de polução» (Programmi di riduzione dell'inquinamento), contenente un nuovo elenco di programmi di riduzione dell'inquinamento idrico, in corso o allo stadio di progetto. Ulteriori elementi di risposta sono seguiti con lettere in data 26 agosto 1993, 21 giugno 1994, 12 dicembre 1994 e 29 maggio 1995, tra cui, in particolare, un programma relativo alla Regione di Alcanena ed uno studio preliminare del sistema di trattamento e di destinazione finale delle acque residuali di Matosinhos. Inoltre, il governo portoghese ha annunciato uno studio sugli scarichi di sostanze pericolose in Portogallo nonché uno studio avente l'obiettivo di raccogliere ed analizzare i dati esistenti sulla presenza di sostanze pericolose nell'ambiente idrico.
16 Con lettera 30 maggio 1996 il governo portoghese ha annunciato il bando di un concorso esterno avente ad oggetto uno studio sulla contaminazione delle acque in Portogallo ad opera dei pesticidi e di altre sostanze pericolose. Esso ha altresì trasmesso alla Commissione un documento intitolato «Implementação do artigo 7, da directiva 76/464/CEE - Ponto da situação em Março 1996 - Relatório para a Commissão europeia» (Applicazione dell'art. 7 della direttiva 76/464/CEE - Punto della situazione nel marzo 1996 - Relazione per la Commissione europea), che contiene un calendario delle azioni di applicazione dell'art. 7 della direttiva, dal quale risultava che i progetti di riduzione da realizzare sarebbero stati conclusi alla fine del 1997 per i minerali di cromo, alla fine del 1998 per i metalli e alla fine del 2000 per i «settori industriali vari».
17 Infine, con lettera 5 dicembre 1996 il governo portoghese ha fatto pervenire alla Commissione il programma di disinquinamento del bacino del rio Guadiana, il protocollo di collaborazione per lo studio delle risorse idriche dell'Alentejo, il memorandum di risanamento e disostruzione del rio Alviela, il programma di controllo delle acque sotterranee e la proposta di ristrutturazione della rete di sorveglianza delle risorse idriche.
18 Non avendo considerato pienamente soddisfacente nessuna di tali risposte, la Commissione ha presentato il ricorso in esame.
Nel merito
19 Dopo aver esaminato la situazione attuale in Portogallo relativamente alla realizzazione degli obblighi derivanti dall'art. 7 della direttiva, la Commissione fa valere che le autorità portoghesi hanno deciso di applicare una strategia integrata per zona/bacino idrografico e/o settore specifico anziché una strategia sostanza per sostanza, come previsto dalla direttiva.
20 Secondo la Commissione, in seguito agli studi da esse condotti, le autorità portoghesi riconoscono l'esistenza effettiva in Portogallo di 26 sostanze, prodotte in loco ovvero importate, che figurano sull'elenco delle 99 sostanze prioritarie al quale faceva riferimento il parere motivato della Commissione. Ora, proprio il calendario delle azioni di riduzione dell'inquinamento, elaborato nel marzo 1996 e riportato nel documento «Applicazione dell'art. 7 della direttiva 76/464/CEE - Punto della situazione nel marzo 1996 - Relazione per la Commissione europea», confermerebbe che l'identificazione delle sostanze pericolose esistenti in Portogallo non è terminata, che fino a questo momento i piani di riduzione dell'inquinamento causato dalle 99 sostanze prioritarie non sono stati adottati, che il detto inquinamento proviene da settori industriali o da fonti diffuse e che non tutti gli obiettivi di qualità sono stati fissati.
21 Inoltre, la Commissione rileva che sono stati fissati obiettivi di qualità solo per 18 delle 26 sostanze la cui esistenza in Portogallo è confermata dal governo portoghese. Per quanto riguarda tali 18 sostanze, non vi sarebbero informazioni circa la fissazione delle norme di emissione. D'altronde, neanche le poche misure di riduzione dell'inquinamento presentate in ordine sparso in diversi accordi volontari conclusi tra le autorità e le associazioni industriali definirebbero obiettivi di qualità.
22 Infine, la Commissione ritiene che i rari programmi elaborati dalle autorità portoghesi per taluni bacini idrografici o per talune zone siano allo stadio di progetto (Matosinhos), ovvero non fissino né obiettivi di qualità (Alviela, Algueda) né norme di emissione (Alcanena), ovvero ancora non riguardino le sostanze che fanno parte delle 99 sostanze prioritarie. Per giunta, l'esecuzione di tali programmi non sarebbe mai stata debitamente pianificata.
23 La Commissione ne conclude che la Repubblica portoghese non ha ancora adottato i programmi di riduzione dell'inquinamento idrico contenenti obiettivi di qualità per le 99 sostanze prioritarie e, in subordine, che quest'ultima non le ha comunicato i detti programmi ed i risultati della loro applicazione, violando così le disposizioni dell'art. 7 della direttiva e venendo pertanto meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato.
24 Facendo riferimento agli elementi già trasmessi alla Commissione durante il procedimento precontenzioso ed alle diverse misure adottate da allora, il governo portoghese ammette che gli sforzi fatti non sono ancora sufficienti per conformarsi pienamente agli obblighi previsti all'art. 7 della direttiva. Esso ritiene tuttavia che tali misure dimostrino che la Repubblica portoghese ha compiuto notevoli sforzi per conformarsi agli obblighi derivanti dalla direttiva e sottolinea che le varie misure che permetteranno di attuare la direttiva sono state adottate ovvero sono in corso d'adozione.
25 Occorre ricordare, in via preliminare, che, secondo una costante giurisprudenza, l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivi (v., in particolare, sentenze 17 settembre 1996, causa C-289/94, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4405, punto 20, e 3 luglio 1997, causa C-60/96, Commissione/Francia, Racc. pag. I-3827, punto 15).
26 Nel caso di specie, il termine fissato nel parere motivato è scaduto il 25 luglio 1993.
27 Risulta dal fascicolo che il governo portoghese ha trasmesso, in primo luogo, alla Commissione, il 25 giugno 1992, i risultati di uno studio tecnico sulle sostanze chimiche prodotte, importate o esportate a livello nazionale. Ora, come riconosciuto dallo stesso governo portoghese nella sua lettera 25 giugno 1992, tale studio rappresenta solo un atto preparatorio di carattere generale. Esso non può quindi essere considerato un programma ai sensi dell'art. 7 della direttiva.
28 Per quanto riguarda, in secondo luogo, il documento intitolato «Direttiva 76/464/CEE - Programmi di riduzione dell'inquinamento», anch'esso trasmesso ai servizi della Commissione il 25 giugno 1992, occorre ricordare che, ai sensi dell'art. 7, nn. 3 e 5, della direttiva, i programmi ivi considerati, da una parte, contengono obiettivi di qualità per le acque e, dall'altra, fissano le scadenze per la propria attuazione.
29 Ora, si deve constatare che i cinque programmi compresi da tale documento, oltre a riguardare solo determinate località, descrivono in modo molto generico i progetti da portare a termine, senza fornire alcuna indicazione né sugli obiettivi di qualità perseguiti per quanto attiene alle sostanze di cui al primo trattino dell'elenco II, né sulle scadenze per l'attuazione di tali progetti.
30 Pertanto, è giocoforza constatare che neanche il detto documento rappresenta un programma ai sensi dell'art. 7 della direttiva.
31 Lo stesso è da dirsi, in terzo luogo, del documento intitolato «Programmi di riduzione dell'inquinamento» trasmesso alla Commissione il 9 giugno 1993. Infatti, come ha rilevato l'avvocato generale al paragrafo 16 delle sue conclusioni, tale documento non è altro che un elenco di progetti, di cui viene indicato solamente il titolo, il bacino idrico di riferimento, il comune di localizzazione e la stima dei costi, senza che nulla venga detto sui contenuti, sugli obiettivi e sulla durata dei progetti stessi.
32 Inoltre, occorre ricordare che, anche supponendo che le misure comunicate dal governo portoghese alla Commissione dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato siano effettivamente state adottate, lo stesso governo portoghese riconosce nel suo controricorso che gli sforzi compiuti non sono ancora sufficienti per conformarsi pienamente agli obblighi previsti dall'art. 7 della direttiva.
33 Di conseguenza, si deve concludere che, non avendo adottato i programmi di riduzione dell'inquinamento idrico contenenti obiettivi di qualità al fine di ridurre l'inquinamento ad opera delle sostanze rientranti nell'elenco II, primo trattino, dell'allegato della direttiva, la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 7 della detta direttiva.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
34 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha concluso in tale senso e la Repubblica portoghese è rimasta soccombente, quest'ultima deve essere condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Non avendo adottato i programmi di riduzione dell'inquinamento idrico contenenti obiettivi di qualità al fine di ridurre l'inquinamento ad opera delle sostanze rientranti nell'elenco II, primo trattino, dell'allegato della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 7 della detta direttiva.
2) La Repubblica portoghese è condannata alle spese.