61995CC0061_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Indledning
1 Den Hellenske Republik (herefter »sagsoegeren«) har i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 94/871/EF af 21. december 1994 (herefter »beslutningen«) om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1991, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (herefter »EUGFL« eller »fonden«) (1). Den Hellenske Republik har anfaegtet beslutningen, for saa vidt som Kommissionen derved har afslaaet at godkende de udgifter, sagsoegeren har afholdt til interventionsforanstaltninger inden for sektorerne for produktion af olivenolie, bomuld og tobak.
2 Som det fremgaar af den sammenfattende rapport (2), er beslutningen begrundet med, at visse af de udgifter, der er opfoert af Den Hellenske Republik, ikke opfyldte de krav, der stilles ifoelge faellesskabsretten, hvorfor udgifterne ikke kunne finansieres af fonden. De indsigelser, som blev gjort gaeldende over for sagsoegeren, vedroerte visse mangler ved det system, den graeske forvaltning havde indfoert med henblik paa at kontrollere foreneligheden med de i faellesskabsretten fastsatte kriterier for oekonomiske interventioner inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik. Indsigelserne er opregnet nedenfor med angivelse af de beloeb, der er tale om (3):
A) Stoette til olivenolieproduktionen (4.7.2.1). - Utilstraekkelig kontrol med udgifternes stoerrelse. Korrektion - 2 465 573 475 GRD.
B) Stoette til bomuldsproduktionen (4.7.5.1). - Utilstraekkelig kontrol med maengderne Korrektion - 16 735 309 160 GRD.
C) Tobakssektoren
C.1) Uregelmaessigheder i forbindelse med udbetaling af praemier for tobak (4.9.2.1).
Korrektion: - 3 531 558 038 GRD.
C.2) Sikkerhedsstillelser i forbindelse med praemier for tobak i blade (4.9.2.2).
Korrektion: - 2 705 095 GRD.
C.3) Nedsaettelse af praemier og interventionspriser ved overskridelse af de maksimale garantimaengder (4.9.2.3).
Korrektion: - 4 922 442 527 GRD.
C.4) Beregning af det endelige beloeb (4.9.2.4). Korrektion: - 1 993 586 687 GRD.
3 Den Hellenske Republik har fundet beslutningen mangelfuld af grunde, der vedroerer baade konstateringen af de faktiske forhold og Kommissionens vurderinger. Som foelge heraf paastaas beslutningen annulleret for saa vidt angaar beloebene for de sektorer, der er omhandlet i sagen, og Kommissionen paastaas tilpligtet at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt paastand om frifindelse og om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
4 Efter denne redegoerelse for de omtvistede poster og parternes paastande skal jeg naermere omtale forskellige spoergsmaal af almen karakter, der har betydning for paakendelsen af sagen. Foerst vil jeg give de vaesentligste oplysninger om de regler, der danner baggrunden for sagen, og herefter omtale de kriterier, der er blevet fastlagt for at beregne de udgiftsandele, der ikke har kunnet anerkendes, samt endelig de grundsaetninger, der er opstillet af Domstolen vedroerende bevisbyrden paa dette omraade (4).
Den almindelige retlige baggrund
5 I artikel 3, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 729/70 (5) hedder det, at fonden finansierer interventionerne efter Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget. Inden udloebet af det aar, der foelger efter det paagaeldende regnskabsaar, afslutter Kommissionen efter at have hoert fondskomitéen de regnskaber, der er indsendt af de nationale organer, der er bemyndigede til at afholde udgifterne til disse aktiviteter (artikel 5) (6). Denne beslutning bygger paa oplysninger, der direkte er indhentet af Kommissionen eller gennem medlemsstaterne. Der fastsaettes saaledes hvert aar en slutdato, inden hvilken disse skal give de supplerende oplysninger, der er fornoedne med henblik paa den endelige beslutning. Denne dato var for det her omhandlede aar den 31. januar 1994 (7).
6 De oekonomiske foelger af uregelmaessigheder baeres af Faellesskabet, dog med undtagelse af dem, der stammer fra uregelmaessigheder eller undladelser, der kan tilskrives de nationale forvaltningsmyndigheder eller organer, mens de inddrevne beloeb betales til de kontorer eller organer, der foretager udbetalingerne, og fratraekkes i de udgifter, der finansieres af fonden (8).
7 Disse regler praeciseres i forordning (EOEF) nr. 595/91 (9), der fastlaegger medlemsstaternes og Kommissionens rettigheder og forpligtelser og indbyrdes forhold med udgangspunkt i, at »samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen boer styrkes for at forhindre uregelmaessigheder« (10). I denne forbindelse (artikel 6, stk. 1) underretter Kommissionen, dersom den skoenner, at der er forekommet uregelmaessigheder, den paagaeldende medlemsstat herom, og denne indleder straks en undersoegelse, i hvilken embedsmaend fra Kommissionen kan deltage.
Kriterierne for opgoerelsen af de udgiftsbeloeb, der ikke kan godkendes
8 Den retsakt, hvorved Kommissionen efter afslutningen af undersoegelsen beslutter ikke at anerkende uberettiget afholdte udgifter, kan ikke for saa vidt angaar beloebet anses for skoensmaessig. Da de direkte eller indirekte indhentede oplysninger imidlertid ofte ikke goer det muligt at fastsaette bestemte beloeb, afgoeres spoergsmaalet om disses stoerrelse paa grundlag af grovheden af de konstaterede uregelmaessigheder og det tab, Faellesskabets budget formodes at have lidt, saaledes at afgoerelsen forudsaetter en vis skoensmargen.
9 Udoevelsen af disse skoensbefoejelser har saaledes vaeret genstand for en afgoerelse fra Kommissionen, der er blevet grundigt undersoegt af generaladvokat Fennelly i hans forslag til afgoerelse i sag C-50/94 (11).
Det er blevet oplyst, at valget af berigtigelsessatsen for de konti, der skal afsluttes, skal traeffes paa grundlag af en vurdering af risikoen, naar det konstateres, at faellesskabsreglerne ikke er blevet overholdt. Kommissionen angav visse allerede eksisterende metoder for vurderingen af risikoen, heriblandt den, der skal anvendes i situationer, hvor der ikke foreligger oplysninger, der kan begrunde en ekstrapolation (12), og foreslog tre satser for den forholdsmaessige nedsaettelse af godtgoerelsen, nemlig 2%, 5% og 10% efter de forskellige grader af mangelfuld kontrol. 10%-satsen skulle finde anvendelse, naar den mangelfulde kontrol vedroerte alle eller dog de afgoerende faktorer i kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrol af vaesentlig betydning til sikring af, at udgiften er forskriftsmaessigt afholdt, saaledes at det med rimelighed har kunnet fastslaas, at der havde foreligget en stor risiko for, at EUGFL generelt havde lidt tab (13).
Grundsaetninger vedroerende bevisbyrden
10 I sager, hvor en medlemsstat paastaar annullation af en beslutning truffet af Kommissionen vedroerende afslutning af EUGFL-regnskaber, paahviler der sagsoegeren en saerlig tung bevisbyrde (14).
Som fastslaaet i dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, paahviler det nemlig ikke Kommissionen udtoemmende at godtgoere, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, hvorimod den maa fremlaegge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de tal, der er meddelt af de nationale myndigheder (15). Domstolen anfoerte endvidere, at denne lempelse af beviskravet skyldes, at staten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er noedvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten foelgelig skal foere det mere detaljerede og fuldstaendige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstaendighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte.
11 Denne stillingtagen er tilstraekkelig klar. Naar der er tale om afslutning af EUGFL-regnskaber, er Kommissionen berettiget til at drage rimelige slutninger fra de oplysninger, den er i besiddelse af, det vaere sig oplysninger, der er givet af medlemsstaten eller erhvervet ved undersoegelser, Kommissionen selv har gennemfoert. En kommissionsbeslutning, hvorved godtgoerelse af opgivne udgifter afslaas, skal ikke annulleres af Domstolen blot paa grundlag af en modstaaende paastand fra en medlemsstat, ikke engang naar de beviser, der foeres af medlemsstaten, har skabt alvorlig tvivl vedroerende Kommissionens adfaerd. Forholdet er kort og godt, som generaladvokat Fennelly har udtalt i naevnte forslag til afgoerelse, det, »at en medlemsstat, der anser sine interesser for tilsidesat, i overensstemmelse med princippet 'actori incumbit probatio' (»sagsoegeren har bevisbyrden«) (16), i alt fald med en rimelig grad af sandsynlighed maa bevise, at Kommissionen har taget fejl« (17).
12 Denne grundsaetning er blevet udtrykkeligt praeciseret i sager, der - som det kan konstateres - svarer til den foreliggende, og hvori Kommissionen mere var konfronteret med en raekke generelle mangler ved det tilsyn og den kontrol, der var gennemfoert, end med bestemte og noeje afgraensede uregelmaessigheder. I disse tilfaelde er det som fastslaaet af Domstolen berettiget at foelge den af Kommissionen fulgte fremgangsmaade, nemlig at slutte fra visse konkrete tilfaelde til hele den paagaeldende sektor (18).
Efter saaledes at have redegjort for disse tre almindelige forhold gaar jeg nu over til at undersoege realiteten i de anbringender, sagsoegeren har fremfoert.
Udgifterne til stoette til olivenolieproduktionen
Retlig baggrund
13 De grundlaeggende regler inden for olivenoliesektoren findes i forordning nr. 136/66/EOEF (19). Ved denne forordning indfoeres et system med administrative interventioner inden for sektoren, der har til formaal at opnaa en konstant ligevaegt mellem udbud og efterspoergsel og saaledes undgaa uregelmaessigheder i produktionen.
14 Ved forordning (EOEF) nr. 2261/84 indfoeres almindelige regler for stoette til olivenolieproduktion og til producentorganisationer (20).
Den saerlig store betydning, der tillaegges kontrolproblemet, fremgaar foruden af betragtningerne (21) tillige af de enkelte bestemmelser i forordningen. Inden for rammerne af det system, der er indfoert ved forordningen, foregaar kontrollen med overholdelsen af reglerne for ordningen paa flere niveauer.
Hvad angaar de organiserede olivenoliedyrkere paahviler det sammenslutningen eller foreningen (der paa sine medlemmers vegne indgiver ansoegningerne om stoette til den paagaeldende medlemsstat) at udfoere kontrollen paa stedet (22) og kontrollere, at de indgivne oplysninger er i overensstemmelse med reglerne i forordningen (23).
Ifoelge bestemmelserne i artikel 10 koordinerer de foreninger af producentorganisationer, der er omhandlet i artikel 20c, stk. 2, i forordning nr. 136/66 (24), aktiviteten inden for de organisationer, der er tilsluttet dem, og paaser, at disse aktiviteter er i overensstemmelse med bestemmelserne, ligesom de direkte foerer tilsyn med kontrolforanstaltningerne (25).
For saa vidt angaar de uafhaengige producenter, dvs. producenter, som ikke er medlemmer af producentsammenslutninger, skal disse kontrolforanstaltninger udfoeres af den paagaeldende medlemsstat (26).
Ifoelge artikel 14, stk. 1, paabydes det i almindelighed medlemsstaterne at anvende »en kontrolordning, som sikrer, at det produkt, for hvilket der ydes stoette, er stoetteberettiget«, og bestemmelsen indeholder ligeledes (i stk. 2), den - som det maa antages - mest centrale regel i hele systemet, idet det fastslaas, at »producentmedlemsstaterne kontrollerer de enkelte producentorganisationers og foreningers virksomhed og navnlig de kontrolforanstaltninger, som disse har gennemfoert« (27).
15 Med henblik paa gennemfoerelsen af kontrollen angives to midler. Medlemsstaterne skal oprette og regelmaessigt ajourfoere en olivendyrkningsarealfortegnelse, der skal indeholde de oplysninger, der er noedvendige for, at man kan faa kendskab til produktionspotentialet og mere i almindelighed sikre en bedre funktion af stoetteordningerne (28). Herefter kraeves der oprettelse og omgaaende ajourfoering af edb-registre med oplysninger om olivenproduktionen, der skal benyttes af medlemsstaterne som retningslinjer for og ved gennemfoerelsen af den kontrol, der skal foretages (29).
Indsigelserne
16 Afvisningen af at anerkende udgifterne inden for olivenoliesektoren bygger paa forskellige klagepunkter, som Kommissionen har fremsat over for sagsoegeren, nemlig undladelsen af at oprette en olivendyrkningsarealfortegnelse, den ufuldstaendige udarbejdelse af edb-registre, den mangelfulde kontrol paa stedet, der er gennemfoert af den nationale kontrolmyndighed, og den uhensigtsmaessige kontrol, der er etableret af producentsammenslutningerne.
I den sammenfattende rapport goeres der desuden opmaerksom paa andre mangler. Den Graeske Landbrugsbank beholder de stoettebeloeb, der skal betales til olivendyrkere, der er doede i loebet af produktionsaaret, og der tilbageholdes 2% af stoettebeloebene til finansiering af forsikring for landmaend.
De strukturelle mangler ved kontrolsystemet har medfoert, at Kommissionen har besluttet at nedsaette det anerkendte udgiftsbeloeb med 10%.
Den Hellenske Republiks standpunkt
17 Den Hellenske Republik bestrider samtlige punkter i den sammenfattende rapport.
18 Den har for saa vidt angaar undladelsen af at oprette olivendyrkningsarealfortegnelsen gentaget sine argumenter fra sag C-50/94 og anfoert, at der foreligger objektiv umulighed. Den manglende opfyldelse af forpligtelsen skyldes nemlig en fejl fra Kommissionens side, der bevirker, at der ikke kan goeres noget ansvar gaeldende over for sagsoegeren (30).
19 Hvad derimod angaar den kritiserede mangel paa edb-registre goer sagsoegeren gaeldende, at denne kritik skyldes en faktisk vildfarelse. Saadanne fortegnelser har nemlig eksisteret siden 1985. Desuden haevdes det, at der, naar kontrolvirksomheden har vist sig utilstraekkelig, er blevet truffet yderligere kontrolforanstaltninger af Landbrugsministeriet, producentsammenslutningerne og Kontoret for Kontrol med Olivenolie.
20 Ifoelge sagsoegeren goer den samme mangel sig gaeldende i forbindelse med indsigelsen om utilstraekkeligheden af den kontrol, der er gennemfoert af det kompetente kontor. Dette foerer kontrol paa grundlag af et aarsarbejdsprogram, der regelmaessigt tilpasses efter de risici for misbrug og svig, som konstateres (31). Den Hellenske Republik har herved henvist til forskellige oplysninger vedroerende de kontrolforanstaltninger, der er gennemfoert i produktionsaaret 1991/92.
21 Hvad dernaest angaar den paastaaede utilstraekkelighed af de af producentsammenslutningerne gennemfoerte kontrolforanstaltninger og den heraf foelgende uberettigede udbetaling af stoette har Den Hellenske Republik gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har taget hensyn til, at disse sammenslutninger raader over fuldstaendige oplysninger om det antal oliventraeer, der er bestemt til produktion af olivenolie, eller til, at disse oplysninger kontrolleres gennem lokale sammenslutninger (32).
Kommissionens standpunkt
22 Kommissionen har anfoert, at olivenoliesektoren allerede var omhandlet i Domstolens dom i sag C-50/94. Kommissionen har endvidere gjort gaeldende, at sagsoegeren ikke har bestridt, at der ikke findes nogen olivendyrkningsarealfortegnelse, eller at edb-registreringen har vaeret utilstraekkelig, eller endelig at de traditionelle former for kontrol har vaeret utilstraekkelige. Yderligere har Kommissionen tilfoejet, at dens tjenestegrene har undersoegt hele forvaltnings- og kontrolproceduren for stoetten til olivenolieproduktionen. Denne undersoegelse har - haevdes det - foert til konstatering af en raekke mangler, som Kommissionen har henledt de graeske myndigheders opmaerksomhed paa, nemlig at det personale, der af administrationen er sat til at foere tilsyn med olivendyrkernes og producentsammenslutningernes virksomhed, er objektivt utilstraekkeligt, og at de kompetente myndigheder ikke har udarbejdet kontrolrapporter.
Realiteten
Olivendyrkningsarealfortegnelsen og edb-registret
23 Domstolen har tidligere i dommen i sag C-50/94 udtalt sig om forholdene i den graeske olivenoliesektor i aaret 1990 (33). Dette skal tages i betragtning ved afgoerelsen af den foreliggende sag. Som det hedder i den sammenfattende rapport, er de nu eksisterende mangler de samme som dem, der allerede er konstateret, idet »den systemrevision, der blev indledt sidste aar og fortsat i indevaerende regnskabsaar, viser, at der ikke er sket vaesentlige aendringer for saa vidt angaar kontrollen med den her omhandlede stoette: De kritiserede mangler bestaar fortsat« (punkt 4.7.2.1, min fremhaevelse).
24 Dette bekraeftes for saa vidt angaar pligten til at oprette baade olivendyrkningsarealfortegnelserne og edb-registrene.
25 Foerst og fremmest er argumentet om den paastaaede objektive umulighed af at oprette olivendyrkningsarealfortegnelsen udtrykkeligt blevet forkastet i ovennaevnte dom (34).
Domstolen tog ved denne lejlighed ogsaa stilling til spoergsmaalet om edb-registret, idet den anfoerte, at »der ikke har kunnet gives grunde for forsinkelsen med indfoerelsen af dette register« (praemis 41). Den samme slutning kan og skal drages ogsaa i forbindelse med den i dag foreliggende sag. Sagsoegeren har begraenset sig til at fremfoere, at oliemoellerne, producentsammenslutningerne og dyrkningsarealerklaeringerne er blevet edb-registreret, og at der »i vidt omfang« er sket edb-registrering af ansoegningerne, men har ikke i overensstemmelse med kravene ifoelge Domstolens praksis praesteret noget bevis, der er egnet til effektivt at skabe tvivl om resultaterne af de undersoegelser, der er gennemfoert af Kommissionen, eller til at begrunde den objektive overskridelse af den i forordningen fastsatte frist (35).
26 Denne vurdering aendres ikke ved sagsoegerens argumenter om de supplerende kontrolforanstaltninger, der er gennemfoert af Landbrugsministeriet, producentsammenslutningerne og det kompetente kontor. Der er ikke foert noget bevis for rigtigheden af disse udtalelser. Af de samme grunde, som er anfoert ovenfor, er disse saaledes ikke egnede til at rokke ved Kommissionens vurdering, der bygger paa en objektiv undersoegelse af kontrolvirksomheden.
27 Stillet over for disse faktiske omstaendigheder kan jeg i dag kun erklaere mig enig i Domstolens konstatering i dommen i ovennaevnte sag af, at den graeske regering »paa baggrund heraf ikke [har] godtgjort, at forsinkelsen med udformningen af olivendyrkningsarealfortegnelsen og indfoerelsen af edb-registret skyldtes absolut umulighed« (praemis 42).
Den manglende kontrol fra det kompetente kontors, forvaltningsmyndighedernes tjenestemaends og producentsammenslutningernes side
28 Som naevnt bestrides konklusionerne i den sammenfattende rapport af den graeske regering paa grundlag af visse oplysninger om kontorets kontrolvirksomhed i produktionsaaret 1991/92 (36). I modsaetning til, hvad der er anfoert i den sammenfattende rapport, er antallet af de kontrolforanstaltninger, der er gennemfoert over for producentsammenslutningerne og hver enkelt forening, oliemoellerne og de enkelte producenter, der er tilsluttet en sammenslutning, langt stoerre end kraevet ifoelge de procentsatser, faellesskabsretten foreskriver.
29 Det saerlige kontrolkontor udarbejder hvert aar et arbejdsprogram, der forelaegges Kommissionen til godkendelse. Den kontrol, fonden har gennemfoert, har vist, at den virkeligt gennemfoerte kontrol har vaeret ringere end den, der er beskrevet af Den Hellenske Republik i programmet. Sagsoegeren har ikke under sit forsoeg paa at gendrive denne konklusion fremlagt noget bevis for den faktisk udoevede kontrolvirksomhed, men begraenset sig til at fremlaegge udokumenterede oplysninger til stoette for sit anbringende. Jeg finder ikke, at et saaledes underbygget argument er egnet til at gendrive resultaterne af EUGFL's undersoegelser eller fortjener at blive taget til foelge.
30 Endnu en bemaerkning. De oplysninger, der er givet af sagsoegeren, vedroerende antallet af de kontrolforanstaltninger, kontoret har gennemfoert, siger intet om det virkelige problem, der er fremhaevet i den sammenfattende rapport, nemlig kvaliteten af disse kontrolforanstaltninger paa det graeske marked. Efter resultaterne af efterproevelsen kan man vel ikke sige, at der ikke er foert nogen kontrol af Landbrugsministeriets personale, men der er kun tale om noget rent tilsyneladende. I praksis er det paalagt én eller to personer at behandle tusindvis af enkelte sager (punkt 4.7.2.1 i den sammenfattende rapport), hvilket ikke synes foreneligt med en effektiv kontrolvirksomhed som den, der kraeves ifoelge faellesskabsretten (37). Det forekommer mig heller ikke at kunne paavirke vurderingen, at den omstaendighed, der paaberaabes af sagsoegeren, nemlig at producentsammenslutningerne raader over fuldstaendige oplysninger om antallet af traeer, kan oeve nogen indflydelse paa den vurdering, der skal foretages. Der er tale om et anbringende, som ikke er egnet til at afsvaekke de oplysninger, der er kommet frem i den sammenfattende rapport baade med hensyn til den rent »skrivebordsagtige« karakter af de kontrolforanstaltninger, der er gennemfoert af sammenslutningerne, den efterproevelse, Kommissionen har foretaget gennem sammenligning med et homogent omraade samt endelig undladelsen af i forbindelse med imoedekommelse af ansoegninger om stoette at konstatere, om det antal traeer, der er opgivet af producentsammenslutningerne, faktisk findes. Den tvivl vedroerende omfanget og effektiviteten af denne form for kontrol, som Kommissionen har givet udtryk for, er begrundet.
31 Der er andre gode holdepunkter for at antage, at Kommissionens beslutning er rigtig, f.eks. utilstraekkeligheden af fortegnelsen over olivendyrkningsarealerne og edb-registret. I medfoer af faellesskabsretten udoeves kontrollen under benyttelse af disse fortegnelser og dette register. Oplysningerne i sidstnaevnte tjener til at styre kontrollen med de olivendyrkere, som fra produktionsaar til produktionsaar opviser forskelle i produktionen, som det ikke er let at forklare, eller med andre ord unormale produktionssatser (38). At denne »gode cirkel« mellem de forskellige kontrolinstrumenter ikke skabes, skyldes i hvert fald delvis, netop at edb-registersystemet hverken er fuldstaendigt eller effektivt (39).
32 Jeg er herefter af den opfattelse, at Kommissionens vurdering boer fastholdes, ogsaa for 1991. Generaladvokat Fennelly udtaler, at de graeske myndigheder viser en total mangel paa aktiv indstilling med hensyn til kontrol; i hvert fald er kontrollen ikke tilstraekkelig (40). Og de indsigelser, Den Hellenske Republik har haft mod kritikken af de mangler, der er konstateret af Kommissionen inden for det kontrolsystem, der er indfoert paa nationalt plan, er heller ikke tilstraekkelige. Man kan derfor ikke mene, at det er uberettiget at afslaa at anerkende 10% af den graeske forvaltnings udgifter, saaledes som Kommissionen har gjort det (41).
Stoetten til bomuldsproduktionen
Retlig baggrund
33 De almindelige regler for stoetteordningen vedroerende bomuld er fastlagt ved forordning (EOEF) nr. 2169/81 (42). Betragtningerne til denne forordning vedroerer kontrolspoergsmaalet (43). For saa vidt angaar denne sag henvises der i artikel 12 til reglerne i forordning nr. 729/70 (44).
Indsigelserne
34 I produktionsaaret 1991/92 erklaerede Den Hellenske Republik, at den havde konstateret en bomuldshoest, der klart oversteg de foerste skoen. Den 10. juli 1992 anmodede Kommissionen foelgelig de graeske myndigheder om at gennemfoere en undersoegelse i medfoer af artikel 6 i forordning nr. 595/91, idet den samtidig forbeholdt sig ret til at gennemfoere de former for kontrol, der er naevnt i artikel 9 i forordning nr. 729/70.
35 Undersoegelsen - der i foerste omgang gennemfoertes af Kommissionen, den kompetente graeske myndighed og et revisionsfirma - afsloerede en raekke uregelmaessigheder, som senere blev naevnt i den sammenfattende rapport, nemlig mangelfuld kontrol ved Didagep - den forvaltningsmyndighed, der har til opgave at udbetale faellesskabsstoetten - af de ansoegninger om stoette, der var indgivet af Cotton Board, det graeske bomuldskontor, som administrerer og kontrollerer stoetten, et stort antal forfalskede erklaeringer om levering, den omstaendighed, at myndighederne stillet over for divergensen mellem de maengder bomuld, der var leveret til egrenering, og de dyrkede arealer ikke havde truffet de noedvendige kontrolforanstaltninger, der kunne have vist et usandsynligt produktivitetsniveau, den naesten totale mangel paa kontrol med de erklaeringer, der var afgivet af de beroerte vedroerende de tilsaaede arealer, og de upraecise metoder, der var benyttet ved beregningen af stoetten.
Af den sammenfattende rapport fremgik i oevrigt, at de graeske myndigheder ikke havde gennemfoert den undersoegelse, der var betroet dem, i overensstemmelse med de gaeldende forskrifter. Den dokumentation, der var fremsendt af den graeske forvaltning efter den foerste del af undersoegelsen, var ikke tilfredsstillende, hverken efter de anmodninger om oplysninger, EUGFL havde fremsat siden februar 1993, eller efter forskrifterne i forordning nr. 595/91. Efter Kommissionens udsagn opfyldte de graeske myndigheders adfaerd i det hele taget ikke de kontrolforpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i medfoer af artikel 8 i forordning nr. 729/70 (45).
I betragtning af de konstaterede uregelmaessigheders usaedvanlig grove karakter besluttede Kommissionen efter en bevaeget sagsbehandling ikke at anerkende 25% af udgifterne.
Den Hellenske Republiks standpunkt
36 Den Hellenske Republiks paastand om annullation af den anfaegtede beslutning stoettes paa forskellige grunde, nemlig Kommissionens tilsidesaettelse af retten til kontradiktion og urigtige anvendelse af skoensbefoejelser. Subsidiaert er det gjort gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af en vaesentlig faellesskabsretlig bestemmelse, henvisning til en ikke i gaeldende ret fastsat betingelse og fejlagtig begrundelse.
37 Vedroerende anbringendet om tilsidesaettelse af retten til kontradiktion har Den Hellenske Republik gjort gaeldende, at bomuldssektoren ikke blev beroert paa det bilaterale moede mellem den graeske administrations og Kommissionens tjenestegrene vedroerende afslutningen af regnskaberne, der blev holdt den 6. oktober 1993. De graeske myndigheder var derfor overbevist om, at virksomheden i denne sektor ikke gav anledning til problemer. Desuden havde de fortsat haft forbindelse med Kommissionen for at underrette den om de forholdsregler, der var truffet for at imoedegaa de uregelmaessigheder og misbrug, der var begaaet paa omraadet for stoette til bomuldsproduktionen. Repraesentanterne for den graeske administration havde erfaret, at fonden havde foreslaaet, at man alene afslog at anerkende udgifterne med 10% paa moedet i EUGFL-komitéen i september 1994. Denne procentsats var blevet sat op til 50% af generaldirektoeren for landbruget. Kommissionen nedsatte den senere til 25%. Ifoelge sagsoegeren er de beslutninger, der er blevet truffet, og det i den forbindelse benyttede retlige grundlag udtryk for vilkaarlighed, ligesom der dermed er sket en tilsidesaettelse af sagsoegerens ret til kontradiktion.
38 Hvad dernaest angaar anbringendet om manglende kompetence har den graeske regering gjort gaeldende, at Kommissionen hverken i medfoer af traktatens artikel 155 eller forordning nr. 729/70 er befoejet til at vedtage den beslutning, der blev godkendt den 1. juni 1993, og som fastlaegger de kriterier, paa grundlag af hvilke reduktionssatserne for afslaaet anerkendelse af faellesskabsudgifter er fastsat.
39 Den Hellenske Republik har tillige gjort gaeldende, at Kommissionen har givet en fejlagtig begrundelse. Didagep maa anses for en afdeling af det kontor, der har til opgave at foretage udbetalingerne, og det er efter sagsoegerens opfattelse ikke forbudt at foretage fordelingen af stoetten gennem mellemmaend. Det er heller ikke korrekt, at kontrolforanstaltningerne ikke er blevet gennemfoert, saaledes som det hedder i den sammenfattende rapport. Der er nemlig foruden de almindelige former for kontrol blevet gennemfoert omhyggelige saerlige kontrolforanstaltninger under deltagelse af tjenestemaend fra Faellesskabet, og rapporter om denne virksomhed er blevet tilstillet EUGFL ved ministerielle notater af 6. juli og 14. september 1994. De graeske myndigheder har desuden i overensstemmelse med artikel 3 i forordning nr. 595/91 underrettet Kommissionen om de uregelmaessigheder, der var konstateret i loebet af foerste kvartal 1993 (46).
40 Jeg er hermed naaet til anbringendet om tilsidesaettelse af en vaesentlig faellesskabsretlig bestemmelse og henvisning til en ikke i gaeldende ret fastsat betingelse. Her har sagsoegeren gjort gaeldende, at indholdet af niende betragtning til beslutningen er udtryk for en regel, der er ukendt i folkeretten. I denne betragtning hedder det, at »paa grund af de saerlige omstaendigheder, der goer sig gaeldende i forbindelse med disse sager, vil det imidlertid vaere rimeligt, at Kommissionen, naar resultaterne af de igangvaerende undersoegelser foreligger, tager sin afvisning af finansanmodninger i forbindelse med denne regnskabsafslutning op til fornyet overvejelse; dette paavirker dog ikke denne beslutnings umiddelbare anvendelighed«.
Kommissionens standpunkt
41 Sagsoegte har foerst og fremmest anfoert, at korrektionen med en fast sats paa 25% kan nedsaettes til 10%, dersom det fastslaas, at administrationens kontrolforanstaltninger i sektoren er blevet forbedret og intensiveret.
42 Kommissionen rekonstruerer begivenhedsforloebet paa en anden maade end Den Hellenske Republik. Kommissionen har gjort gaeldende, at den flere gange foer udarbejdelsen af den omtvistede beslutning havde henledt de graeske myndigheders opmaerksomhed paa utilstraekkeligheden af den kontrol, der foertes inden for bomuldssektoren, og dermed paa de oekonomiske konsekvenser, der kunne blive foelgen. Det var ligeledes blevet tilkendegivet, at Kommissionen havde til hensigt at foretage en korrektion med en fast sats paa 25%. Desuden viser baade resultatet af Kommissionens fire kontrolbesoeg i 1992 - de graeske myndigheder fik rapporterne herfra den 28. januar 1993 - og de undersoegelser, der var blevet ivaerksat i overensstemmelse med artikel 6 i forordning nr. 595/91 og artikel 9 i forordning nr. 729/70, at sagsoegte var bekendt med problemerne inden for sektoren. Paa grundlag af den foerste del af den undersoegelse, der fandt sted mellem den 26. oktober og den 4. december 1992, havde Den Hellenske Republik endog anerkendt sin pligt til at underrette Kommissionen om de uregelmaessigheder, der var konstateret. Trods gentagne anmodninger fra EUGFL herom var den anden del af undersoegelsen, saaledes som det ogsaa erkendes af den graeske forvaltning selv, endnu ikke blevet ivaerksat.
Realiteten
Anbringendet om tilsidesaettelse af retten til kontradiktion
43 Stillet over for de faktiske oplysninger, der er omtalt ovenfor, og saerlig de undersoegelser, der blev ivaerksat og gennemfoert i sektoren i 1992 og 1993, finder jeg Den Hellenske Republiks anbringende om, at der er sket en tilsidesaettelse af dens ret til kontradiktion, ubegrundet. Argumentet bygger paa, at sagsoegeren foerst fik kendskab til problemerne inden for denne sektor paa moedet i EUGFL i september 1994. Men jeg finder, at de kontrolforanstaltninger, der var gennemfoert - baade direkte af Kommissionen og af de nationale myndigheder paa dennes foranledning - tilstraekkeligt klart viser, at den maade, hvorpaa Faellesskabets stoetteordning for bomuldsproduktionen i Den Hellenske Republik blev administreret, i laengere tid i flere henseender havde vakt betaenkelighed paa faellesskabsniveau. Der er flere forhold, der bekraefter denne slutning.
For det foerste blev den saerlige undersoegelse af sektorens forhold netop indledt i forbindelse med et produktionsoverskud, der havde vakt mistanker om misligheder (47). For det andet er kontrolvirksomheden karakteriseret ved en raekke grove mangler. Ikke blot undlod sagsoegeren paa fyldestgoerende maade at imoedekomme gentagne anmodninger om oplysninger fra EUGFL og anmodninger om fremsendelse af planen for undersoegelsen, men undlod tillige i medfoer af bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 595/91 at foretage den noejagtige vurdering af de oekonomiske foelger af de konstaterede uregelmaessigheder (48) og gennemfoerte endelig heller ikke den anden del af undersoegelsen, saaledes som det udtrykkeligt var kraevet af Kommissionen og erkendt af Landbrugsministeriet selv i skrivelse af 14. juni 1994 (49).
Paa baggrund af disse konstateringer har sagsoegeren paastaaet at have stillet krav om nedsaettelse af et bilateralt udvalg. Dette krav finder jeg ubegrundet. At imoedekomme det ville have givet en endnu tungere procedure, der ikke var begrundet, fordi den foreskrevne sagsbehandling allerede omfatter lange forhandlingsfaser. Som tidligere fremhaevet, har brevvekslingen mellem Kommissionen og Den Hellenske Republik - det er tilstraekkeligt her at naevne anmodningen om fortsaettelse af undersoegelsen og de gentagne anmodninger om fremsendelse af dennes resultater - laenge foer september 1994 vist problemerne i sektoren samt de oekonomiske foelger, der ville blive tale om i forbindelse med afslutningen af regnskaberne. Til trods herfor benyttede sagsoegeren sig ikke af de processuelle fremgangsmaader, der ville have gjort det muligt at besvare Kommissionens bemaerkninger og godtgoere effektiviteten af det graeske kontrolsystem.
Sagsoegerens argumentation ser bort fra procedurereglerne for afslutningen af regnskaberne. Jeg kan ikke tilslutte mig denne argumentation.
Anbringendet om Kommissionens manglende kompetence
44 Er Kommissionen kompetent til at traeffe en beslutning, hvorved den fastlaegger de kriterier, der skal vaere vejledende for dens beslutning om ikke at anerkende udgifter, der belaster finansieringen af landbrugspolitikken? Dette er kernen i sagsoegerens indsigelse.
45 Den akt, der er tale om, kan efter min opfattelse »typologisk« sidestilles med meddelelser, der som bekendt er en »bred« kategori, fordi den omfatter akter, der har forskellige former og forskelligt indhold. De er af tre slags, nemlig fortolkende og orienterende meddelelser samt meddelelser, der har karakter af afgoerelser (50). Lad os standse ved de sidstnaevnte. Som generaladvokat Tesauro for nylig har bemaerket, vedroerer disse »omraader, hvor Kommissionen besidder en skoensbefoejelse (naar den traeffer beslutninger)« (51). I disse tilfaelde kan Kommissionen vedtage akter, hvorved den underretter de borgere og myndigheder, den administrerer, om de kriterier, der er vejledende for dens udoevelse af sine skoensbefoejelser (52). Dette gaelder ogsaa landbrugspolitikken.
46 Den paagaeldende akt fastlaegger de elementer, Kommissionen laegger til grund for sin naegtelse af at anerkende udgifterne. Det synes mig utvivlsomt, at Kommissionen var kompetent til at vedtage den. Generaladvokat Fennelly har tidligere i en anden sag rammende udtalt: »Der kan ikke principielt rejses indvendinger mod, at Kommissionen med stoerre eller mindre noejagtighed forsoeger at opgoere [stoerrelsen af det virkelige eller sandsynlige tab, som en overtraedelse af Faellesskabets regler har forvoldt fonden]« (53).
47 Jeg vil for mit vedkommende tilfoeje, at de grunde, der bekraefter Kommissionens kompetence, har sikker stoette i Domstolens praksis. Der er her, naar alt kommer til alt, tale om et tilfaelde, hvor Kommissionen paa grund af vanskeligheden ved noejagtigt at fastlaegge stoerrelsen af de udgifter, der ikke kan anerkendes, bestraeber sig paa at fastlaegge regler for en graduering af nedsaettelserne efter omfanget af den risiko, som de forskellige grader af manglende kontrol udgoer for EUGFL (54). Der er i sidste instans tale om en garanti for medlemsstaterne selv. Dersom Kommissionen ikke fastsatte kriterierne, og dersom den ikke ved en meddelelse, der har karakter af en beslutning, gav underretning herom, kunne den alene afslaa at anerkende samtlige udgifter (55). Akten begraenser og regulerer i det hele taget udoevelsen af Kommissionens skoensbefoejelser ved bestemmelser, der meddeles de beroerte parter, og som foelgelig tjener til at fastlaegge en retssikkerhedsramme. Hvad endelig angaar det foreliggende tilfaelde kan der ikke ses bort fra den vigtige omstaendighed, at meddelelsen er blevet godkendt i EUGFL-komitéen af samtlige medlemsstater, herunder Den Hellenske Republik.
48 Jeg finder ikke, at det andet argument, der er fremfoert af sagsoegeren, fortjener en bedre skaebne. Sagsoegeren har i sin replik kritiseret de kriterier, der er fastlagt i meddelelsen, for at vaere holdt i alt for almindelige vendinger. Men her er selve kritikken sandt at sige almindeligt holdt og ikke tilstraekkeligt underbygget. Sagsoegeren har blot anfoert, at de kriterier, der findes i dokumentet, ikke er tilstraekkeligt noejagtige, og har ikke bevist, at de var vilkaarlige eller urimelige. Det er de efter min mening heller ikke. Kommissionen har fastlagt kriterier, der i saa vidt omfang som muligt fastlaegger et forhold mellem stoerrelsen af de udgifter, der ikke anerkendes, og graden af den fare, faellesskabsfondene udsaettes for paa grund af medlemsstaternes fejl og undladelser (56). Den Hellenske Republiks indvending maa derfor betragtes som ubegrundet.
Anbringendet om graenserne for Kommissionens skoensbefoejelse
49 Ifoelge sagsoegeren kan beslutningen annulleres, fordi den i alt vaesentligt er udtryk for en vilkaarlig afgoerelse. Dette siges at vaere godtgjort ved sagens behandling for saa vidt angaar fastlaeggelsen af det beloeb, som ikke kan anerkendes. Det foerste forslag fra EUGFL om nedsaettelse med 10% af udgifterne blev nemlig aendret til 50% af generaldirektoeren for landbruget, for endelig at blive fastsat af Kommissionen til 25% (57).
50 Jeg mener ikke, at Den Hellenske Republiks opfattelse kan tiltraedes. Den akt, der anfaegtes, kan og skal alene vaere den, hvorved Kommissionen har fastsat nedsaettelsen til 25% af de afholdte udgifter. Den afgoerelse fra generaldirektoeren for landbrug, hvorved Kommissionens tjenestegrene foreslog nedsaettelsen fastsat til 50%, skal ikke tillaegges betydning udadtil. Den er et led i Kommissionens interne beslutningsproces vedroerende regnskabsafslutningen, og der er ikke tale om en endelig beslutning, der kan vaere bindende for administrationen eller tages i betragtning under en sag, hvor selve beslutningen anfaegtes.
Anbringendet om fejlagtig begrundelse
51 Ogsaa de anbringender vedroerende fejlagtig begrundelse, som sagsoegeren har fremfoert, savner grundlag.
52 De bemaerkninger, som Den Hellenske Republik har fremsat, kan ikke rokke ved Kommissionens konklusioner i den sammenfattende rapport. For saa vidt angaar den manglende kontrol fra Didagep's side af ansoegningerne fra Cotton Board fremlaegger Den Hellenske Republik ingen beviser. Den begraenser sig til at erindre om dette organs retlige karakter, dets kompetence og dets organisation.
Bedre underbygget er efter min mening heller ikke sagsoegerens andet argument, hvorefter den graeske forvaltning allerede i medfoer af bestemmelserne i forordning nr. 595/91 havde meddelt oplysninger vedroerende de af Kommissionen konstaterede uregelmaessigheder. Det, der kritiseres i den sammenfattende rapport, er ikke, at oplysningerne ikke er blevet givet, men at de ikke er tilfredsstillende eller tilstraekkelige (4.7.5.1). Reglerne i forordning nr. 595/91 paabyder som naevnt, at den paagaeldende medlemsstat skal give klare og detaljerede oplysninger, der goer det muligt at tage stilling til, om udgifterne skal anerkendes eller ej. Kraver herom er ufravigeligt, og den graeske forvaltning ses ikke i den foreliggende sag at have opfyldt det. De oplysninger, den har givet, mangler klarhed og systematik, og det er netop af denne grund, at Kommissionen har besluttet ikke at anerkende udgifterne. Der var fastsat kontrolforanstaltninger paa nationalt niveau, men disse opfyldte klart ikke de standarder, der var fastlagt af Kommissionen.
Anbringendet om tilsidesaettelse af en vaesentlig faellesskabsretlig bestemmelse eller henvisning til en ikke retligt eksisterende betingelse
53 Kan Kommissionen, naar den bestemmer, at en beslutning om at afslaa at anerkende udgifter straks skal have retsvirkning, forbeholde sig ret til igen at tage denne beslutning op til overvejelse paa grundlag af resultaterne af de loebende undersoegelser?
Sagsoegeren paastaar et forbehold af den karakter, som Kommissionen faktisk har taget i det foreliggende tilfaelde, og som den har kaldt for et »negativt forbehold« (58) i sit skriftlige svar paa Domstolens spoergsmaal, kendt ulovligt.
54 Beslutningen vedroerende den aarlige afslutning af EUGFL-regnskaberne er en akt, der afslutter en procedure, der normalt giver anledning til en omfattende udveksling af synspunkter mellem medlemsstaterne og Kommissionen, baade for saa vidt angaar kontrolfasen og beslutningsfasen. Denne saeregenhed ved akten, der er anerkendt ved den ovenfor naevnte forordning nr. 1287/95 (59), har i flere henseender indflydelse paa regnskabsafslutningsproceduren (60).
55 Beslutningens indhold giver i sig selv mulighed for aendringer. Den er ikke til hinder for andre foranstaltninger, Kommissionen kan vedtage efter resultaterne af de loebende undersoegelser, naar den afslutter regnskaberne for de foelgende aar. Proceduren indebaerer en pligt for de paagaeldende medlemsstater til at give oplysninger og foretage kontrol og en pligt for Kommissionen til at vurdere og kontrollere deres virksomhed (61). Kommissionen tager stilling til de indsamlede oplysninger, men kan forbeholde sig ret til at omgoere sin beslutning efter indhentning af nye oplysninger og stillingtagen til disse. En beslutning, der rummer forbehold af denne art, er fuldstaendigt begrundet i de saerlige krav, fremgangsmaaden rummer. Praksis med hensyn til det negative forbehold stimulerer det administrative apparat i den medlemsstat, som kontrollen vedroerer, i det foreliggende tilfaelde Den Hellenske Republik (62), og er i oevrigt saedvanlig, saaledes som det bekraeftes af de aarlige sammenfattende rapporter, der udarbejdes af Kommissionen paa det her omhandlede omraade.
56 Af de ovenfor anfoerte grunde finder jeg ikke, at sagsoegeren har bevist, at de konstateringer, paa grundlag af hvilke Kommissionen har truffet sin beslutning, er forkerte, eller at de benyttede fremgangsmaader har vaeret ulovlige. Jeg finder det derfor noedvendigt at foreslaa Domstolen at forkaste dette anbringende vedroerende bomuldssektoren.
Tobakssektoren
Retlig baggrund
57 Reglerne vedroerende tobakssektoren findes i forordning (EOEF) nr. 727/70 (63).
Forordningen omfatter to former for foranstaltninger, nemlig et system med maalpriser og interventionspriser, der medfoerer pligt til koeb for de nationale forvaltninger, og ydelse af praemier til de brugere, der koeber tobakken i blade direkte fra producenterne i Faellesskabet.
58 Efter denne ordning (artikel 2) fastsaetter Raadet hvert aar for hele Faellesskabet maalpriser og interventionspriser for det foelgende kalenderaars hoest tillige med en praemie til fysiske eller juridiske personer, som koeber tobak (artikel 3, stk. 1) (64). Praemien tjener netop til at goere det muligt for indkoeberne at betale maalprisen og som foelge heraf afsaette den tobak, der produceres i Faellesskabet. Dersom tobakken trods ydelsen af praemien ikke koebes direkte af producenterne, traeder de organer, der er udpeget af hver enkelt medlemsstat, i deres sted og erhverver - dersom visse yderligere betingelser er opfyldt - den raatobak i blade, der er produceret i Faellesskabet, og som tilbydes dem (artikel 5).
Det bestemmes herefter, at afledte interventionspriser kan fastsaettes for tobak i baller, dvs. tobak, der har undergaaet en foerste bearbejdning og behandling (artikel 6). Interventionsorganerne er forpligtet til at koebe den saaledes behandlede tobak til den pris, der er fastsat paa grundlag af faellesskabsreglerne.
Ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1726/70 fastsaettes reglerne vedroerende ydelsen af praemien, og der indfoeres et kontrolsystem med henblik paa at fastslaa de maengder af tobak, som saettes under kontrol, og som opfylder krav, der sikrer gennemfoerelsen paa lige vilkaar i de forskellige medlemsstater (65).
59 I 1988 blev der indfoert et system til kontrol af maengden af tobak produceret i Faellesskabet (66). Efter denne ordning (artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 727/70) fastsaetter Raadet en maksimal garantimaengde, og foer den 31. juli i det aar, der foelger efter det paagaeldende, skal Kommissionen fastslaa, om denne taerskel er overskredet. I tilfaelde af overskridelse gaelder en regel om procentvis nedsaettelse af interventionspriserne, der finder sted, hver gang den tilladte maengde foroeges med 1% (67).
I forordning (EOEF) nr. 2824/88 fastsaettes gennemfoerelsesbestemmelser for ordningen med maksimale garantimaengder for tobak (68). I artikel 3 hedder det, at der inden Kommissionens i artikel 1 omhandlede konstatering af den faktiske produktion som interventionspriser og praemier for 1988-hoesten hoejst kan udbetales 95% og for 1989- og 1990-hoesten hoejst 85% af de for de paagaeldende hoestaar fastsatte beloeb. Det fremgaar af artikel 3, stk. 2, at udbetalingen af det eventuelle restbeloeb finder sted »efter konstateringen ... af den faktiske produktion«.
I Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2046/90 (69), nr. 2267/91 (70), nr. 2178/92 (71) og nr. 2065/93 (72) konstateredes de faktisk producerede maengder og fastlagdes de priser og de praemier, der skulle udbetales for henholdsvis hoesten 1989, 1990, 1991 og 1992. I artikel 2 i disse aarlige afgoerelser hedder det, at de traeder i kraft den tredje dag efter offentliggoerelsen.
Indsigelserne
60 De indsigelser, der er rejst i den sammenfattende rapport, vedroerer fire forskellige punkter, nemlig konstatering af uregelmaessigheder i udbetalingen af praemierne, uregelmaessigheder i udbetalingerne af sikkerhedsstillelser i forbindelse med praemier for tobak i blade, undladelse af omgaaende at nedsaette praemierne og interventionspriserne i tilfaelde af overskridelse af de maksimale garantimaengder og benyttelse af urigtige fremgangsmaader for beregningen af det endelige beloeb (73).
Argumentet om uregelmaessigheder i udbetalingen af praemierne. Parternes synspunkter
61 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at beslutningen skal annulleres paa grund af tilsidesaettelse af retten til kontradiktion. Kommissionen har - den 21. november 1994 ved sin tilfoejelse nr. 2 til den sammenfattende rapport - besluttet ikke at anerkende udgifterne til tobakspraemier paa grundlag af resultaterne af den undersoegelse, der blev gennemfoert i medfoer af artikel 9 i forordning nr. 729/70, vedroerende tobak eksporteret af graeske producenter til Albanien og Bulgarien. Men den endelige rapport vedroerende denne undersoegelse, der er dateret den 28. september 1994, blev foerst meddelt de graeske myndigheder den 22. december 1994, altsaa dagen efter datoen for beslutningens vedtagelse. Sagsoegeren har saaledes ikke haft mulighed for at fremfoere sine synspunkter.
62 Kommissionen goer heroverfor gaeldende, at beslutningen, der blev offentliggjort ca. tre maaneder efter udarbejdelsen af den sammenfattende rapport vedroerende uregelmaessigheder, ikke bygger paa oplysninger, som sagsoegeren ikke var bekendt med i vedtagelsesoejeblikket. Beslutningen indgaar desuden i en procedure, der er karakteriseret ved lange forhandlinger, under hvilke de graeske myndigheder, selv om de havde kendskab til Kommissionens tvivl med hensyn til tobaksmarkedet, dog havde undladt at foretage de indgreb inden for sektoren, som Kommissionen havde anmodet om.
Realiteten
63 Hen imod slutningen af 1992, nemlig den 4. december, meddelte Kommissionen de graeske myndigheder, at den paa grundlag af oplysninger, den var i besiddelse af, havde mistanke om, at der muligvis forekom uregelmaessigheder i sektoren, og anmodede i skrivelse af 20. april 1993 disse myndigheder om at gennemfoere en undersoegelse i medfoer af artikel 6 i forordning nr. 595/91.
Undersoegelsen paa nationalt plan blev gennemfoert og afsluttedes med en konstatering af, at udgifterne i alt vaesentligt var lovligt afholdt. Kommissionen deltog ikke i undersoegelsen og blev heller ikke underrettet om resultaterne af den. Som foelge heraf meddelte EUGFL's tjenestegrene den 14. januar 1994 de graeske myndigheder, at de oenskede at deltage i de af dem gennemfoerte undersoegelser. Den 20. januar 1994 fandt der et moede sted. Efter at have hoert de graeske repraesentanter fremsatte Kommissionen forskellige indsigelser, nemlig at Kommissionen ikke var blevet inddraget i undersoegelsen, som den fandt utilstraekkelig, at de forskellige kompetente graeske myndigheder ikke havde samarbejdet under undersoegelsen, og at der manglede et egentligt undersoegelsesprogram.
Der blev herefter efter anmodning fra Kommissionen udsendt tjenestemaend fra Faellesskabet til Den Hellenske Republik, men de graeske myndigheder deltog efter sagsoegtes udsagn ikke aktivt i disses kontrolvirksomhed.
64 Den omtvistede rapport, der er dateret den 28. september 1994, er foelgelig ret beset kun det sidste kapitel i en bevaeget historie.
Men som fremhaevet af Kommissionen, og som det mere i almindelighed fremgaar af sagens retlige baggrund og af retspraksis, er kontrollen inden for landbrugspolitikken frugten af en dialog mellem Kommissionen og medlemsstaten. Jeg skal her erindre om det afgoerende oejeblik inden for denne dialog i den foreliggende sag. Den graeske forvaltning kunne ikke vaere ubekendt med mistankerne om uregelmaessigheder inden for tobakssektoren (74), men den ulejligede sig ikke med at faa disse fjernet trods gentagne anmodninger fra Kommissionen. Jeg finder, at de graeske forvaltningsmyndigheder ved denne adfaerd har indtaget en holdning, der strider imod de klare bestemmelser i artikel 8 i forordning nr. 729/70 og den forpligtelse til loyalt samarbejde mellem de nationale forvaltningsmyndigheder og Kommissionen, som denne regel indebaerer.
65 Paa den anden side boer det understreges, at der ikke ved den sammenfattende rapport vedroerende uregelmaessigheder er fremkommet beviser for nye mangler inden for tobakssektoren, men at man i rapporten har begraenset sig til at bekraefte de konklusioner, EUGFL var naaet til for aaret 1990. Det var allerede konstateret, at det graeske system i almindelighed var utilstraekkeligt (75). Den Hellenske Republik vidste saaledes, at sektoren var under kontrol, den havde kendskab til, at Kommissionen stillede sig spoergende med hensyn til muligheden for uregelmaessigheder og var i tvivl om effektiviteten og fuldstaendigheden af den undersoegelse, der var udfoert paa nationalt plan, og den vidste ogsaa, at kravet om udarbejdelse af en plan for kontrolvirksomheden ikke var opfyldt.
66 Et sidste punkt. Sagsoegeren goer gaeldende, at den sammenfattende rapport foerst kom frem til Den Hellenske Republiks Faste Repraesentation den 22. december 1994, Kommissionen derimod, at rapporten var til raadighed for Den Hellenske Republik fra offentliggoerelsesdatoen den 28. september 1994. Jeg ved ikke, hvem der har ret paa dette punkt, men jeg er tilboejelig til paa grundlag af visse indicier at gaa ind for Kommissionens udsagn. Som tidligere naevnt, indebaerer proceduren foruden foreloebige sammenfattende rapporter en udtalelse fra EUGFL-komitéen. Det forekommer mig derfor maerkvaerdigt, at der ikke i denne fase - hvor alle, herunder ogsaa repraesentanterne for den graeske forvaltning, i hvert fald som medlemmer af komitéen, har vaeret involveret - skulle vaere henvist til den sammenfattende rapport, som allerede var til raadighed, og paa grundlag af hvilken det blev besluttet at fastholde de tidligere aars vurdering.
Efter en samlet bedoemmelse viser disse forhold absolut, at Kommissionen havde mistanke om alvorlige uregelmaessigheder i den graeske tobakssektor. Alt dette var Den Hellenske Republik bekendt med, og den kunne ikke vaere uvidende om, at den omstaendighed, at kontrolsystemet eventuelt fungerede daarligt, havde medfoert, at udgifterne ikke blev anerkendt. Konfronteret med disse klare kendsgerninger burde Den Hellenske Republik have indtaget en aktiv holdning for at goere sine synspunkter gaeldende og gendrive de konklusioner, EUGFL var naaet til, og med hensyn til hvilke der i oevrigt var taget et negativt forbehold. Men dette skete ikke.
Af disse grunde boer anbringendet om tilsidesaettelse af retten til kontradiktion efter min mening forkastes.
benbart fejlagtigt bedoemmelsesgrundlag og urigtig brug af skoensbefoejelsen
67 I sit andet anbringende til stoette for annullation goer sagsoegeren gaeldende, at Kommissionen har vurderet de faktiske omstaendigheder fejlagtigt og udoevet sine skoensbefoejelser urigtigt for saa vidt angaar resultatet af kontrollen.
68 Kontrolrapporten vedroerende uregelmaessigheder er behaeftet med forskellige fejl. Dens konklusioner vedroerende den kooperative producentsammenslutning, SEKE, er uunderbyggede. En kontrolgennemgang af afgiftsregnskaberne ville have vist, at denne sammenslutnings virksomhed var lovlig, og at den efter de nationale regler arbejdede lovligt.
Selv om man ser bort fra den undersoegelse, der blev foretaget paa stedet, og som henhoerte under graesk ret, er der flere grunde, der taler for, at Kommissionen har handlet korrekt.
SEKE var angivet som et af de selskaber, der skulle kontrolleres i loebet af undersoegelsen. Paa det tidspunkt, hvor repraesentanterne for Kommissionens tjenestegrene ankom, fandt de ikke det regnskabsmateriale, der var noedvendigt for kontrol, idet dette - lovligt ifoelge Den Hellenske Republik - var blevet destrueret efter det positive resultat af skattemyndighedernes kontrol. Jeg skal ikke gaa ind paa spoergsmaalet om, hvorvidt destruktionen af dette materiale var tilladt eller ej ifoelge graesk ret. Faktum er, at den strider mod de kontrolkrav, der ligger bag ordningen i Faellesskabet, og den samarbejdsaand, der boer ligge til grund for de nationale myndigheders og Kommissionens kontrolvirksomhed. Regnskabsmaterialet skulle, ogsaa selv om det lovligt kunne destrueres ifoelge afgiftslovgivningen, have vaeret opbevaret med henblik paa at kontrollere rigtigheden af udbetalingen af stoetten, saa meget mere som SEKE allerede var blevet udpeget som et af de selskaber, der skulle kontrolleres, og den nationale forvaltning burde have vaeret saerlig opmaerksom paa dette og dets papirer. Det er saaledes kort sagt uden betydning, at destruktionen af de paagaeldende dokumenter lovligt kunne ske ifoelge graesk ret (76). Reglerne i forordning nr. 595/91 og mere i almindelighed hele ordningen paa omraadet paalaegger de nationale forvaltningsmyndigheder en pligt til at samarbejde aktivt med fonden, og ved at tillade, at dokumentationen blev tilintetgjort, har Den Hellenske Republik klart tilsidesat denne pligt.
69 Endvidere er der gjort indsigelse mod kontrolforanstaltningerne vedroerende den reelle kapacitet til tilberedning af tobak i baller. Paa dette punkt finder jeg de bemaerkninger vedroerende kapaciteten til produktion af baller, der er indeholdt i kontrolrapporten vedroerende uregelmaessigheder, underbyggede. Kommissionens tjenestegrene har vel paa stedet fastslaaet, at der var mulighed for at fremstille baller af tobakken paa 59 kg, men a) at dette arbejde var vanskeligt, b) at arbejderne klart ikke var vant hertil, c) at de maskiner, der benyttedes, som bekraeftet af sagkyndige, ikke kunne taale en saadan arbejdsbyrde, idet de var indrettet til at fremstille baller af en vaegt paa mellem 20 og 30 kg.
De beregninger, der er foretaget paa grundlag af disse produktionstal, kan ikke svare til virkeligheden, og Kommissionens mistanke om uregelmaessigheder forekommer mig ikke ubegrundet.
70 Hvad dernaest angaar anbringenderne vedroerende AGREX-tobakkens kvalitet, virksomheden SEKE's produktionskapacitet, salget af raatobak til Italien, de uforklarlige prisforskelle mellem leverancerne til Didagep og Bulgarien og de betalings- og faerdiggoerelsesformer, der anvendtes i forhold til sidstnaevnte land, finder jeg ikke, at sagsoegeren har foert beviser, der kan rokke ved konklusionerne i kontrolrapporten vedroerende uregelmaessigheder.
71 Den Hellenske Republik har nemlig ikke foert noget bevis for, om den af AGREX koebte tobak allerede var forarbejdet, saaledes som den selv haevder, eller om den ikke var forarbejdet, saaledes som Kommissionen haevder. Den har ikke bevist, at oplysningerne fra generaldirektoeren for SEKE vedroerende loenomkostningerne paa forarbejdningscentret i Soluveko, som fik Kommissionen til at anse virksomhedens regnskaber for usandsynlige, var fejlagtige, ligesom den heller ikke har bevist, at Kommissionens rekonstruktion af handelsforbindelserne mellem SEKE og de italienske selskaber STP og Boselli Calto var fejlagtig, og at de to selskaber koebte raatobak af SEKE. Heller ikke prisforskellene mellem de forskellige leverancer er blevet dokumenteret, selv om der dog er givet visse forklaringer. Det er heller ikke lykkedes sagsoegeren at begrunde de forskelle, der blev konstateret mellem vaegten af de tobakskolli, der var beregnet til indenlandsk forbrug, og dem, der var beregnet til eksport. Endelig har Den Hellenske Republik heller ikke bevist fejl i de udtalelser, der indeholdes i rapporten vedroerende betalingsdokumenternes unoejagtighed og manglende paalidelighed, eller vedroerende manglen paa samarbejde fra SEKE's side i loebet af undersoegelsen.
72 Det samme kan siges om de oplysninger, der er givet af sagsoegeren vedroerende selskaberne Michailidis og Gleoudis Kavex. Kommissionens bemaerkninger er ogsaa her stringente og klart formulerede. Den kompetente forvaltningsmyndighed har ikke gennemfoert tilstraekkelig kontrol, registrene er blevet forfalsket, faktureringerne stemmer ikke overens med salgene, der er ikke givet oplysninger til efterproevelse af omfanget af forarbejdningen af produktet, og der er fuskeri ved regnskabsfoerelsen.
73 Sagsoegeren fremkommer med irrelevante argumenter, som i det hele taget ikke er overbevisende. Sagsoegeren goer gaeldende, at registrene er korrekte, og at de stemmer overens med lagerboegerne, mens Kommissionen konstaterer, at registrene var blevet udarbejdet »for tilfaeldet«, og at den oevrige dokumentation var i uorden eller manipuleret. Hertil kommer vedroerende anbringendet om falske toldanmeldelser, at sagsoegeren begraenser sig til at paaberaabe sig abstrakte lovbestemmelser uden konkret at godtgoere, om og hvorledes disse er blevet anvendt i det foreliggende tilfaelde, og uden konkret at udelukke, at der har vaeret tale om en forskel mellem vaerdien af den deklarerede vare og vaerdien af den faktisk eksporterede vare, der beror paa svigagtigheder.
I andre sammenhaenge forekommer sagsoegerens indsigelser dog at vaere en stiltiende indroemmelse af kontrolsystemets ineffektivitet. Hvad angaar selskabet Gleoudis Kavex' forretningsboeger og dokumenter siger sagsoegeren f.eks., at visse dokumenter blev beslaglagt af forvaltningen den 11. november 1992, men at forvaltningen endnu ikke har kontrolleret dem.
74 Kontrolrapporten har klart vist de graeske forvaltningsmyndigheders almindelige mangel paa interesse for kontrolproblemet. Inspektoererne besoegte virksomhederne »for at sige, at de havde vaeret der«, og de vidste intet om, hvad der faktisk foregik i virksomhederne. Dette har de graeske forvaltningsmyndigheder ifoelge rapporten selv erkendt (7.2.1.3).
Fondens beslutning er naturligvis truffet paa baggrund af det indtryk af ineffektivitet og utilstraekkelig kontrol, som hele forloebet, herunder de enkelte episoder, der kritiseres, efterlader.
Dette synes mig at vaere det afgoerende holdepunkt for en bedoemmelse, der munder ud i, at den graeske forvaltnings virksomhed har vaeret utilstraekkelig. Naar man ser paa den almindelige forsoemmelighed, som Kommissionen klager over, forstaar man, at den har maattet anvende formodningskriterier, da den skulle traeffe beslutningen om at afslaa at anerkende udgifterne netop i medfoer af meddelelse nr. 216/93, og jeg mener at kunne tiltraede Kommissionens konklusioner.
75 Paa den anden side foregiver sagsoegeren uden at fremlaegge beviser punkt for punkt at gendrive EUGFL's bemaerkninger paa grundlag af helt noejagtige oplysninger. Dette giver mig anledning til to kommentarer. Den foerste er, at disse indvendinger, de detaljerede forklaringer vedroerende de graeske reglers funktion og den »beredvillighed« med hensyn til kontrol, der synes at fremgaa af replikken, burde have karakteriseret hele forloebet af sagsbehandlingen. Men vi ved, at saaledes forholder det sig ikke. Kommissionen har adskillige gange forgaeves anmodet om planer for undersoegelserne, oplysninger, kontrol og samarbejde. Desuden har Kommissionens tjenestegrene under gennemfoerelsen af kontrolforanstaltninger, der havde vaeret forberedt i lang tid, og som naevnt fandt sted i en situation, hvor man aabenlyst var i tvivl om, hvorvidt sektoren fungerede korrekt, vaeret udsat for, at de graeske tjenestemaends - i det vaesentlige passive - holdning klart ikke opfyldte de krav til en god administration, som skal danne grundlaget for de nationale myndigheders virke i forhold til Kommissionen.
Min anden kommentar er, at jeg ikke ser, hvorledes en kontrolvirksomhed, der er udformet paa denne maade paa nationalt plan, kan rokke ved resultaterne af Kommissionens objektive konstateringer. Sidstnaevntes beslutninger bygger paa kontrolbesoeg, oplysninger modtaget fra de nationale forvaltningsmyndigheder, en samlet vurdering af deres organisation og virksomhed og endog deres praksis i konkrete tilfaelde.
Den saaledes gennemfoerte undersoegelse har i betragtning af de graeske myndigheders undladelse af at samarbejde foert til de resultater, for hvilke kontrolrapporten redegoer; de er siden blevet nedfaeldet i den sammenfattende rapport. Sagsoegeren har ikke paa fyldestgoerende maade kunnet imoedegaa dem.
Anbringendet vedroerende Kommissionens paastaaede ugrundede berigelse
76 Sagsoegeren paastaar annullation af beslutningen under henvisning til, at Kommissionen opnaar en ugrundet berigelse paa tre forskellige maader.
77 For det foerste underrettede de graeske myndigheder ved skrivelse af 12. december 1994 EUGFL om, at de havde gennemfoert modregning for det omtvistede udgiftsbeloeb over for forarbejdningsvirksomhederne, og at de samtidig havde underrettet Revisionsretten herom. Til trods herfor - goeres det gaeldende - er det tilsvarende beloeb ikke blevet godkendt, hvilket har foert til en ugrundet berigelse af Kommissionen, idet den dels er blevet krediteret beloebet som foelge af modregningen, og dels har naegtet at anerkende udgifter, der er afholdt med et lignende beloeb. Som foelge heraf har Kommissionen haft dobbelte indtaegter paa samme post.
Kommissionen har ikke taget stilling til dette punkt.
78 For det andet har sagsoegeren, ogsaa for saa vidt angaar nedsaettelsen af praemier og interventionspriser ved overskridelse af de maksimale garantimaengder, paastaaet beslutningen annulleret paa grundlag af grundsaetningen om ugrundet berigelse. Sagsoegeren har bemaerket, at fonden ved ovennaevnte skrivelse blev underrettet om, at samtlige beloeb vedroerende overskridelsen af de maksimale garantimaengder for produktionsaarene 1989 og 1990 var blevet tilbagebetalt til den graeske forvaltning enten ved direkte betaling eller ved modregning, hvilket goer Kommissionens naegtelse af at anerkende udgifterne uberettiget.
79 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at der tillige foreligger tilsidesaettelse af grundsaetningen om ugrundet berigelse som foelge af en fejlagtigt anvendt omregningsfaktor ved beregningen af det endelige beloeb. I september 1994 havde de graeske myndigheder nemlig forsikret fonden om, at de havde paabegyndt beregningen af det endelige beloeb i overensstemmelse med de angivelser, de havde modtaget fra EUGFL selv. Som det fremgaar af ovennaevnte skrivelse af 12. december 1994, var dette ogsaa sket. Der fremkom herved en korrektion paa 80 379 053 GRD, der var klart lavere end den, Kommissionen havde anfoert i sin beslutning, fordi saldoen allerede var krediteret EUGFL.
Realiteten
80 De tre anbringender boer efter min mening vurderes under ét. Som det ses, henvises der for alle tres vedkommende til skrivelsen af 12. december 1994, hvori Kommissionen paastaas at have modtaget de kraevede oplysninger eller i hvert fald dem, der maatte anses for noedvendige for en korrekt afslutning af regnskaberne.
81 Som naevnt i min almindelige redegoerelse for sagens baggrund, er der for behandlingen af opgoerelsen fastsat en frist, som medlemsstaterne skal overholde for fremsendelsen af de oplysninger, der er noedvendige for, at beslutningen kan traeffes. Denne frist var for produktionsaaret 1991 fastsat til den 31. januar 1994. I overensstemmelse med Domstolens praksis finder jeg herefter ikke, at de oplysninger, Den Hellenske Republik har givet, kan tages i betragtning i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for det paagaeldende aar. Sagsoegeren har ikke for Domstolen godtgjort, at der skulle have foreligget ekstraordinaere forhold, der kunne begrunde den konstaterede forsinkelse (77). De oplysninger, der hermed er givet, skal derimod vurderes i forbindelse med den foelgende afslutning af regnskaberne og kan eventuelt medfoere en korrektion af disse for 1992.
82 Allerede af denne grund maa de tre anbringender, der bygger paa oplysninger, der blev fremsendt i december 1994, forkastes. Jeg vil dog gaa naermere ind paa hvert af de anbringender, sagsoegeren har fremfoert.
Sikkerhedsstillelserne
83 For saa vidt angaar sikkerhedsstillelserne maa man gaa et skridt tilbage i tiden. I punkt 4.9.2.8 i den sammenfattende rapport for 1988 blev der nemlig redegjort for grundene til at afslaa godkendelse i den her omtvistede beslutning. I artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1726/70 hed det nemlig, at det samlede praemiebeloeb kunne udbetales forskudsvis paa det tidspunkt, hvor tobakken blev undergivet kontrol, mod en sikkerhedsstillelse paa 20% af beloebet, eller at der forskudsvis kunne udbetales et beloeb paa 80% af det samlede beloeb (78). Sagen herom i medfoer af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 727/70 ville dog ikke vaere blevet afsluttet, foerend det var fastslaaet, at den tobak, for hvilken der var udbetalt praemier, var blevet forarbejdet til tobaksvarer eller eksporteret til tredjelande.
84 Under undersoegelsen vedroerende dette aar konstaterede Kommissionen, at de graeske myndigheder tilbageholdt visse sikkerhedsstillelser vedroerende hoestaarene fra 1981 til 1989, og at de ikke havde fremlagt dokumentation for, at tobakken var »medgaaet« til fremstilling af tobaksvarer, saaledes at det blev usikkert, om praemien var lovligt udbetalt. For saa vidt angaar de forskud, der var udbetalt mellem 1981 og 1985, havde Kommissionen derfor opfordret de graeske myndigheder til at fremlaegge naevnte dokumentation, idet den havde forbeholdt sig at tage stilling til de oekonomiske foelger efter at have undersoegt disse dokumenter. Som det fremgaar af punkt 5.10 i den sammenfattende rapport for 1989, modtog Kommissionen de omhandlede dokumenter den 27. juni 1991. Disse viste nogle mangler, som medfoerte, at Kommissionen traf en beslutning om at afslaa udbetaling - der ikke blev bestridt - af et beloeb paa 370 057 029 GRD. Det blev yderligere tilkendegivet, at tobakken fra hoestaarene 1981 til 1986, der fortsat laa paa lager efter forarbejdning, skulle anvendes endeligt hurtigst muligt, og i hvert fald senest den 31. december 1992. Paa denne dato skulle samtlige sager vedroerende betalingen af sikkerhedsstillelse vaere afsluttet. Den omtvistede korrektion vedroerende disse sager er saaledes afslutningen paa en undersoegelse vedroerende sikkerhedsstillelserne i regnskabsaarene 1981-1985, der som tidligere naevnt havde foert til, at anerkendelse af udgifter paa et langt stoerre beloeb for aaret 1989 blev afslaaet.
85 For saa vidt angaar punkt 5.10 i den sammenfattende rapport for 1989 har Kommissionen konstateret, at en vis maengde tobak ikke var blevet eksporteret inden fristdagen den 31. december 1992. Som foelge heraf kunne praemierne ikke anses for retmaessigt udbetalt. Denne konstatering har Den Hellenske Republik alene besvaret i ovennaevnte skrivelse af 12. december 1994, hvori den - under henvisning til den foretagne modregning - har anmodet Kommissionen om refusion af samtlige ikke-anerkendte udgifter, baade i 1989 og i 1991, med et samlet beloeb paa 372 762 124 GRD.
86 Jeg finder ikke, at indholdet af skrivelsen af 12. december 1994 kan danne retligt grundlag for annullation af beslutningen dels, fordi den klart er kommet for sent frem, og dels, fordi den efter sit indhold ikke kan give hjemmel herfor. Skrivelsen siger nemlig intet praecist om realiteten i de indvendinger, Kommissionen har haft, idet den begraenser sig til at henvise til en modregning, som ikke er bevist, og som sagsoegte alene har omtalt i generelle vendinger. Men det synes mig klart, at indvendinger af denne art ikke er tilstraekkelige, og heller ikke efter deres indhold kan rokke ved de konklusioner, Kommissionen har draget af en kontrolvirksomhed, der har strakt sig over tre aar med uafbrudt udveksling af oplysninger med sagsoegeren, og som har afdaekket en kritisabel forvaltning af den sikkerhedsstillelses- og forskudsordning, der er omhandlet i forordning nr. 1726/70.
Overskridelsen af de maksimale garantimaengder
87 Ogsaa for saa vidt angaar spoergsmaalet om overskridelsen af de maksimale garantimaengder maa der henvises til de foregaaende sammenfattende rapporter.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 695C0061.1
88 Den graeske forvaltning anser det for muligt at kraeve tilbagebetaling af praemier, der er udbetalt med stoerre beloeb end dem, som efter berigtigelsesproceduren retmaessigt kan udbetales paa det tidspunkt, hvor de enkelte sager afsluttes.
Ifoelge Kommissionen skal tilbagebetalingen derimod ske straks. Ifoelge Kommissionen er den ordning, som gaelder for systemet, og som traadte i kraft med hoestaaret 1989, klar, naar den kraever omgaaende tilbagebetaling af uberettiget udbetalte praemier. Denne forskrift er ikke blevet overholdt af de graeske myndigheder, idet disse foerst har indledt tilbagebetalingssagerne to eller tre aar efter ikrafttraedelsen af ovennaevnte forordninger. Kommissionen har taget dette punkt op paa ny i en besvarelse i skrivelse af 22. oktober 1996 af et spoergsmaal fra Domstolen. Saerlig har Kommissionen under henvisning til forordningens formaal fastholdt den fortolkning, hvorefter »sanktionen over for producenterne skal anvendes omgaaende i tilfaelde af overskridelse af de maksimale garantimaengder« (79). Kommissionen udtalte desuden, at »en tilbagesoegning med to eller tre aars forsinkelse goer det ikke muligt at forfoelge [forordningens formaal], saa meget mere som de graeske myndigheder har opnaaet fyldestgoerelse for den ulovlige udbetaling gennem den modregning, der er sket mellem de to hoestaar, uden at man tager hensyn til den fordel, der er opnaaet ved forringelsen af drachmens vaerdi i forhold til ecuen«.
89 Efter min mening er den mekanisme, der er indfoert ved forordningen, i bedre overensstemmelse med Kommissionens end sagsoegerens fortolkning. Det er nemlig i bedre overensstemmelse med de gaeldende regler at laegge til grund, at den forpligtelse til omgaaende tilbagesoegning, der paahviler de nationale forvaltningsmyndigheder, skal opfyldes straks, naar overskridelsen af den tilladte maengde er konstateret.
90 I denne retning taler for det foerste bestemmelserne i forordning nr. 2824/88, hvorefter interventionspriserne og praemien skal betales med 95% og 85% af det paagaeldende beloeb for henholdsvis hoestaaret 1988 og hoestaaret 1989 og 1990. Denne begraensning viser, at faellesskabslovgiver har oensket paa forhaand at undgaa tilbagebetaling og har fundet, at en foregribelse straks af de sandsynlige resultater af undersoegelsen vedroerende disse aar var at foretraekke. Desuden hedder det i forordningens artikel 3, stk. 2, vedroerende hoestaarene 1989 og 1990, at betalingen af det eventuelle restbeloeb efter de praemier, der er udbetalt, skal ske »efter konstateringen af den ... faktiske produktion«. Til grund for denne bestemmelse ligger, saaledes som jeg ser det, et krav om omgaaende berigtigelse af landbrugernes forhold (80). Faellesskabet har kort sagt, hvad hele systemet med sikkerhedsstillelserne vidner om, en klar interesse i, ikke blot at praemien udbetales med det beloeb, som faktisk tilkommer den paagaeldende, men ogsaa i, at dette sker i loebet af kort tid.
I oevrigt maa tilbagebetaling noedvendigvis vaere omgaaende, ogsaa ud fra andre principper bag ordningen. Kriteriet om omgaaende handling er svaret paa problemet vedroerende besvigelser. Dersom man fortsat lader de paagaeldende beholde ulovligt udbetalte beloeb, oeger man nemlig risikoen for uregelmaessigheder. Dersom man paa den anden side tillader medlemsstaterne at tilbageholde midlerne i laengere tid, efter at det beloeb, der faktisk skyldes, er fastslaaet, kan man skabe fordrejninger af konkurrencevilkaarene mellem de erhvervsdrivende.
Bortset herfra maa den omhandlede bestemmelse noedvendigvis laeses i lyset af kriteriet om en god forvaltning, saaledes at forstaa, at formaalet er at forenkle forvaltningsmyndighedernes arbejde (81).
Endelig bemaerkes, at naar artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2824/88 bestemmer, at »udbetalingen af det eventuelle restbeloeb ... skal ske efter konstateringen«, skal dette forstaas saaledes, at det eventuelle restbeloeb skal udbetales straks efter, at Kommissionen har truffet sin aarlige afgoerelse.
Det synspunkt, jeg goer mig til talsmand for, er efter min mening begrundet i faellesskabslovgivers klart tilkendegivne oenske om, at der effektivt og omgaaende handles »oekonomisk legitimt«, dvs. med henblik paa reglernes nyttige virkning i forhold til det formaal, der forfoelges med tilbagebetalingen af de praemier, der er udbetalt for overskydende maengder. Jeg mener saaledes at burde tilslutte mig Kommissionens opfattelse.
Beregningen af det endelige beloeb
91 Jeg tilslutter mig ogsaa Kommissionens synspunkt for saa vidt angaar beregningen af det endelige beloeb. Ifoelge Kommissionen er beloebet rigtigt beregnet i beslutningen. Det skal naermere bemaerkes, at sidstnaevnte har meddelt Den Hellenske Republik, hvilket system landet burde have benyttet ved den endelige beregning. Til trods herfor, og selv om Kommissionen bestandigt i flere skrivelser er kommet tilbage til problemet om tilpasningen af tabellerne over udgifterne efter Faellesskabets regler, har de graeske forvaltningsmyndigheder undladt at traeffe de fornoedne foranstaltninger. De har fortsat brugt deres egen metode uden at udregne det endelige beloeb efter de kriterier, Kommissionen angav, eller rettere: Den Hellenske Republik erklaerede foerst i skrivelse af 12. december 1994, at den ville foelge disse kriterier, men dette var for sent til, at erklaeringen kunne tages i betragtning for regnskabsaaret 1991.
Sagsoegerens stillingtagen er derfor ikke blot tilkendegivet for sent, men i betragtning af Kommissionens gentagne anmodninger er den udtryk for en mangel paa samarbejde, som ogsaa paa dette punkt strider mod de principper, der ligger bag reglerne. Beslutningen om afslutningen af regnskaberne for 1991 er foelgelig lovlig, ogsaa ud fra det her omtalte synspunkt.
Forslag til afgoerelse
Af alle de anfoerte grunde foreslaar jeg Domstolen at frifinde Kommissionen for Den Hellenske Republiks paastand om annullation af den anfaegtede beslutning og at fastslaa, at Kommissionens beslutning 94/871/EF af 21. december 1994 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1991, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, er gyldig i forhold til Den Hellenske Republik, og endelig at doemme sagsoegeren til at betale sagens omkostninger.
(1) - EFT L 352, s. 82.
(2) - Sammenfattende rapport om resultaterne af kontrollen ved afslutningen af EUGFL-regnskaberne, Garantisektionen, for regnskabsaaret 1991, Kommissionens dokument af 21.12.1994, dok. VI/320/94, endelig udg.
(3) - Oprindeligt vedroerte sagen tillige den del af beslutningen, hvorved finansiering af udgifter inden for maelkesektoren blev afslaaet. Den Hellenske Republik har i replikken oplyst, at den havde underrettet Domstolen om sin beslutning om at haeve sagen for saa vidt angaar dette punkt og senere under den mundtlige forhandling officielt tilkendegivet, at den helt frafaldt sin paastand i denne forbindelse.
(4) - For at lette forstaaelsen af argumentationen vedroerende de enkelte anbringender, har jeg besluttet at tilrettelaegge fremstillingen her efter forholdene i hver enkelt af de omtvistede sektorer. Jeg har saaledes i indledningen til de afsnit, der omhandler disse, redegjort for foelgende forhold: de saerlige regler for hver enkelt af de paagaeldende landbrugssektorer, de argumenter, parterne - eller rettere sagt sagsoegeren - har gjort gaeldende, idet Kommissionen i sit skriftlige indlaeg i overensstemmelse med, hvad der synes at skulle blive en beklagelig saedvane, ikke har taget mange af de omtvistede spoergsmaal op til behandling - samt endelig den retlige vurdering af disse. Jf. paa linje hermed ogsaa generaladvokat Fennelly's bemaerkninger vedroerende dette punkt i hans forslag til afgoerelse i sag C-50/94, Graekenland mod Kommissionen, Sml. 1996 I, s. 3334, punkt 12.
(5) - Raadets forordning af 21.4.1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196).
(6) - I et system, der er organiseret paa to niveauer - nemlig det nationale, hvor selve udbetalingerne fra fonden sker, og faellesskabsniveauet, hvor der traeffes afgoerelse om tildelingen af midler - har kontrollen afgoerende betydning. Reglerne tager i vidt omfang hensyn hertil, jf. navnlig syvende og ottende betragtning til forordningen.
(7) - Kommissionens beslutning af 21.1.1994 om fastsaettelse af en frist for fremsendelse af supplerende oplysninger i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsaaret 1991 (dok. VI/4480/93).
(8) - I artikel 9, stk. 1, hedder det: »Medlemsstaterne stiller alle oplysninger, der er noedvendige for fondens funktion, til raadighed for Kommissionen, og traeffer alle foranstaltninger, der er egnede til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger - herunder undersoegelser paa selve stedet - hvis gennemfoerelse Kommissionen skoenner formaalstjenlig som led i administrationen af faellesskabsfinansieringen. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som de har udstedt med henblik paa anvendelsen af Faellesskabets retsakter, vedroerende den faelles landbrugspolitik, for saa vidt disse retsakter har finansielle virkninger for fonden.«
(9) - Raadets forordning af 4.3.1991 om uregelmaessigheder og tilbagebetaling af beloeb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af den faelles landbrugspolitik samt om oprettelse af et informationssystem paa dette omraade samt om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 283/72 (EFT L 67, s. 11).
(10) - Jf. tiende betragtning. Medlemsstaterne skal i medfoer af artikel 2 give meddelelse om de love eller administrative bestemmelser, de har udstedt til gennemfoerelse af de foranstaltninger, der er foreskrevet i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, en opgoerelse over de uregelmaessigheder, der er konstateret under kontrollen (artikel 3 og 4), og en fortegnelse over de foranstaltninger, der er truffet som foelge af de konstaterede uregelmaessigheder.
(11) - Det ovenfor i note 4 naevnte forslag til afgoerelse. Der blev ved denne lejlighed erindret om, at der ved Kommissionens beslutning af 31.7.1992 (KOM(92)PV 1116) blev oprettet en intern gruppe, der var faelles for flere tjenestegrene i Kommissionen, og som det var paalagt at udforme en metode for sagsbehandling for medlemsstater, der havde anvendt Faellesskabets regler forkert. De retningslinjer, faellesgruppen vedtog, blev godkendt af Kommissionen og af repraesentanter for medlemsstaterne i EUGFL-komitéen.
(12) - Det er klart, at i en situation, hvor der foreligger forvanskede oplysninger, vil en sats for tilbagebetaling, der er beregnet ved ekstrapolation ud fra de oplysninger, kontrollen har givet, uundgaaeligt (eller naesten uundgaaeligt) foere til en fejlagtig vurdering af fondens formodede tab.
(13) - Yderligere kan det under ekstraordinaere omstaendigheder - og dette har, som vi skal se, betydning i den foreliggende sag - anses for passende at anvende en hoejere sats end 10%.
(14) - Kravet om, at der skal anvendes en homogen tekst, og at der ligeledes skal vaere tale om ensartede regler, foelger af formaalet med forordning nr. 729/70. Hvis man nemlig vil sikre lighed mellem de erhvervsdrivende i de forskellige medlemsstater, kan man kun naa frem hertil, dersom de kompetente myndigheder fortolker de paagaeldende bestemmelser paa grundlag af de samme kriterier. Jf. dom af 7.2.1979, sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 245, praemis 9.
(15) - Dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Sml. I, s. 5611, praemis 17.
(16) - Princippet er tidligere blevet omtalt af generaladvokat Mischo i hans forslag til afgoerelse i sag C-281/89, Italien mod Kommissionen, Sml. 1991 I, s. 354, punkt 18.
(17) - Jf. punkt 16 i det i note 4 naevnte forslag til afgoerelse samt generaladvokat Gand's forslag til afgoerelse i sag 8/65, Acciaierie e Ferriere Pugliesi mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1965-1968, s. 167, org. ref.: Rec. 1966, s. 1.
(18) - Dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 41 og 42. Jf. tillige punkt 30 i generaladvokat Van Gerven's forslag til afgoerelse i denne sag. Vedroerende en fuldstaendig undersoegelse af reguleringen af landbrugssektoren med saerligt henblik paa spoergsmaalet om kontrol med markedsordningen og virkningerne for bevisbyrdeordningen skal jeg henvise til generaladvokat Van Gerven's forslag til afgoerelse i sag C-55/91, Italien mod Kommissionen, Sml. 1993 I, s. 4834.
(19) - Raadets forordning af 22.9.1966 om oprettelse af en faelles markedsordning for fedtstoffer (EFT 1965-1966, s. 193).
(20) - Raadets forordning af 17.7.1984 om almindelige regler for stoette til olivenolieproduktion og til producentorganisationer (EFT L 208, s. 3).
(21) - Saaledes hedder det i trettende betragtning: »For at sikre, at stoetten kun ydes for olie, som er berettiget hertil, boer der indfoeres en passende administrativ kontrolordning«; i femtende betragtning: »[da] det ... er vanskeligt at faa gennemfoert en noejagtig og effektiv kontrol ... maa der i hver enkelt producentmedlemsstat oprettes et edb-register med alle de relevante oplysninger for at fremme kontrollen og opnaa en hurtig efterforskning af uregelmaessigheder«. Jf. tillige fjerde, syvende, ottende og fjortende betragtning.
(22) - Artikel 6, stk. 1, artikel 8, stk. 1, og artikel 10 i forordning nr. 2261/84, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3500/90 af 27.11.1990 (EFT L 338, s. 3).
(23) - Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2261/84, som praeciseret ved artikel 4, stk. 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3061/84 af 31.10.1984 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende ordningen for stoette til olivenolieproduktion (EFT L 288, s. 52).
(24) - Som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1413/82 af 18.5.1982 om aendring af forordning nr. 136/66 (EFT L 162, s. 6).
(25) - Artikel 10 i forordning nr. 2261/84, som aendret ved forordning nr. 3500/90.
(26) - Artikel 14, stk. 4, i forordning nr. 2261/84, som praeciseret ved artikel 10, stk. 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3061/84 af 31.10.19984, som aendret ved artikel 1, stk. 5, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 98/89 af 17.1.1989 (EFT L 14, s. 14).
(27) - Antallet af de kontrolforanstaltninger, medlemsstaten skal gennemfoere for producenter, der ikke er tilsluttet, er paa 1% i de omraader, hvor der findes edb-arealfortegnelser, og paa 4% i de oevrige omraader. Den kontrol, der gennemfoeres af de i artikel 6, stk. 2, andet afsnit, omhandlede producentsammenslutninger, gaelder 5% af de dyrkningserklaeringer, der er indgivet af hver sammenslutning. Jf. artikel 10, stk. 2 og 4, i naevnte forordning nr. 3061/84.
(28) - Artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 154/75 af 21.1.1975 om oprettelse af en fortegnelse over olivendyrkningsarealer i de olivenolieproducerende medlemsstater (EFT L 19, s. 1). Reglerne om gennemfoerelsen af oprettelsen af en dyrkningsarealfortegnelse i de olivenolieproducerende medlemsstater er fastsat ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2276/79 af 16.10.1979 (EFT L 262, s. 11). Denne forordning er senere blevet aendret. Jf. Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1279/89 af 10.5.1989 (EFT L 127, s. 24).
For saa vidt angaar fristerne for oprettelsen af olivendyrkningsarealfortegnelsen var der ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3453/80 af 22.12.1980 (EFT L 360, s. 15) indfoert en saerlig ordning for Den Hellenske Republik. Det var bestemt, at de frister paa henholdsvis to og seks aar, der var fastsat for oprettelsen af olivendyrkningsarealfortegnelsen, fra ikrafttraedelsesdatoen for naevnte forordning nr. 154/75 skulle loebe fra den 1.11.1982 (artikel 1). Herved blev fristen for oprettelsen af olivendyrkningsarealfortegnelsen i Den Hellenske Republik forlaenget til den 31.10.1988.
En sidste bemaerkning. Naermere betragtet ville det vaere rigtigere at tale om en matrikel end om en arealfortegnelse. Ved kortlaegning gennem luftfotografering af olivendyrkningsomraaderne, der betragtes som den sikreste metode til registrering med henblik paa indhentning af oplysningerne, udarbejdes der nemlig matrikelkort, der viser de oliventraeer, der anvendes til produktionen. Paa grundlag af disse oplysninger foretages en sammenligning med de erklaeringer, der er afgivet af olivendyrkerne.
(29) - Jf. artikel 16, stk. 1, og artikel 14, stk. 5, i naevnte forordning nr. 2261/84. Fristen for gennemfoerelsen af edb-registrene blev fastsat til den 31.10.1990, jf. artikel 11, stk. 1, i Kommissionens naevnte forordning nr. 3061/84, som aendret ved artikel 1, stk. 7, i Kommissionens ligeledes naevnte forordning nr. 98/89.
(30) - Ifoelge Den Hellenske Republik var der den 28.12.1988 i overensstemmelse med bestemmelserne i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 586/88 af 3.3.1988 (EFT L 57, s. 18) blevet tilstillet Kommissionen et proeveprogram vedroerende oprettelsen af en arealfortegnelse. Senere, nemlig den 30.10.1989, havde landbrugsministeren anmodet Kommissionen om oplysninger vedroerende godkendelse af programmet. Kommissionen havde den 21.6.1991 foreslaaet Landbrugsministeriet at udfoere »pilotarbejder«, der skulle gaa forud for de endelige arbejder. Der var saaledes indledt en udbudsprocedure, hvorunder Kommissionen som svar paa et spoergsmaal fra Den Hellenske Republik af 16.7.1992 vedroerende programmets forloeb havde anfoert, at procedurerne for tildeling af arbejderne tog tid. Problemet blev saaledes forelagt Kommissionen, allerede dengang det opstod.
(31) - Programmet udformes paa grundlag af bestemmelserne i artikel 3 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 27/85 af 4.1.1985 om gennemfoerelsesforanstaltninger til forordning (EOEF) nr. 2262/84 om saerlige foranstaltninger inden for olivenoliesektoren (EFT L 4, s. 5).
(32) - Sagsoegeren tager desuden stilling til to andre elementer i det graeske system, som indirekte er omhandlet i den sammenfattende rapport. Sagsoegeren vedkender sig Den Graeske Landbrugsbanks praksis med hensyn til indeholdelsen af stoetten til de olivendyrkere, der er doede i loebet af produktionsaaret, men haevder, at denne praksis er lovlig. Der er nemlig tale om aktiver, der tilkommer arvingerne efter ejerne af landbrugsejendommene. Men da doedsbobehandlingen ikke er hurtig, er banken forpligtet til at tilbageholde stoettebeloebene for at vaere klar til at udbetale dem til de lovlige arvinger. For saa vidt angaar indeholdelsen af 2% af stoetten til fordel for Landbrugsforsikringskontoret er denne lovlig og i overensstemmelse med faellesskabsreglerne, fordi indeholdelsen er i overensstemmelse med kravene til finansieringen af dette kontor, der har til opgave at udbetale erstatningsydelser til producenter, der rammes af naturkatastrofer. I alle tilfaelde sker indeholdelsen foerst i det oejeblik, hvor det formaal, som forfoelges med udbetalingen af stoetten, er opnaaet.
(33) - Dom i sagen Graekenland mod Kommissionen, naevnt ovenfor i note 4.
(34) - I praemis 40 hedder det: »Hvad olivendyrkningsarealfortegnelsen angaar forelagde den graeske regering foerst ved skrivelse af 28.12.1988, altsaa efter udloebet af den i forordning nr. 3453/80 angivne frist, Kommissionen et forsoegsprogram vedroerende fortegnelsens indfoerelse. Den graeske regerings repraesentant har i retsmoedet bekraeftet, at vanskelighederne med udformningen af denne fortegnelse foerst blev meddelt Kommissionen, efter at den fastsatte frist var udloebet. Den omstaendighed, at Kommissionen efter dette tidspunkt har bistaaet den graeske regering i dens bestraebelser paa at opfylde sine forpligtelser, kan paa baggrund heraf ikke udgoere et bevis for, at det var absolut umuligt at indfoere fortegnelsen paa den fastsatte dato, idet den graeske regering ikke har fremfoert argumenter, der vedroerer tiden foer den 31.10.1988.«
(35) - Jeg erindrer i denne forbindelse om, at det i den sammenfattende rapport (punkt 4.7.2.1) udtrykkeligt hedder, at indlaesningen af data har vaeret afbrudt i flere maaneder paa grund af mangel paa kvalificeret personale, og at de graeske myndigheder ikke er i stand til at oplyse, hvornaar arbejderne vil blive faerdiggjort og registrene stillet til raadighed for brugerne.
(36) - Medlemsstaternes pligt til at oprette et saerligt kontrolkontor er indfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2262/84 af 17.7.1984 om saerlige foranstaltninger inden for olivenoliesektoren (EFT L 208, s. 11). Denne ordning, der tilsigter at give de nationale forvaltningsmyndigheder administrative strukturer, der goer det muligt noejagtigt og effektivt at gennemfoere de kontrolforanstaltninger, der er fastsat inden for olivenoliesektoren (anden og tredje betragtning), har tillagt de kontorer, der skal oprettes, saerlige befoejelser, heriblandt befoejelsen til at efterproeve foreneligheden med faellesskabsretten af virksomheden i producentsammenslutningerne og disses foreninger samt befoejelsen til at gennemfoere de kontrolforanstaltninger, der er omhandlet i artikel 14 og 15 i naevnte forordning nr. 2261/84. Endvidere er det (i artikel 1, stk. 4) bestemt, at den paagaeldende medlemsstat hvert aar paa forslag af kontoret skal udarbejde et arbejdsprogram, der skal sikre den korrekte gennemfoerelse af stoetteordningen. Programmet og det foreloebige budget skal tilstilles Kommissionen, der kan anmode den paagaeldende medlemsstat om at aendre disse dokumenter. I gennemfoerelsesforordningen, nemlig naevnte forordning nr. 27/85, fastsaettes ikke blot fristen for oprettelsen af kontoret til den 31.3.1985, men tillige det detaljerede program for dettes virksomhed.
Den kontrolvirksomhed, der udoeves af Landbrugsministeriets afdelinger bestaar derimod i en kontrol af de erklaeringer, der er afgivet af producenterne med henblik paa efterproevelse af rigtigheden af de ansoegninger, disse har indgivet.
(37) - Henvisningen til effektiviteten er et gennemgaaende traek i den omfattende regulering af kontrolforanstaltningerne. Jf. bl.a. naevnte forordning nr. 2262/84 (anden betragtning).
(38) - Jf. paa linje hermed oplysningerne i skrivelse af 7.7.1995 fra generaldirektoer Legras til de graeske myndigheder vedroerende fremgangsmaaden for aaret 1992: »Registret skal benyttes til identifikation af: producenter, der erklaerer et usaedvanligt udbytte, kommuner, hvori den samlede produktion overstiger det saedvanlige udbytte, moeller, der tilsyneladende har udvundet et usaedvanligt kvantum i forhold til kapaciteten af deres udstyr og de tidligere produktionsaar, samt produktionen i hvert enkelt produktionsomraade«. Jf. som eksempel paa benyttelsen af oplysningerne i registret artikel 3, stk. 2, i naevnte forordning nr. 27/85, hvori det hedder, at »programmet omfatter ... [litra a)] plan for anvendelse af oplysninger fra edb-registre«. Jf. ligeledes artikel 4 i forordning nr. 3061/84, hvori der fastlaegges en prioritetsorden for de kontrolbesoeg paa stedet, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2261/84, og hvori det fremhaeves, at disse foerst og fremmest skal udfoeres paa grundlag af de dyrkningserklaeringer, der viser en hoejere taethed af oliventraeer end den, der gennemsnitligt er konstateret i det paagaeldende produktionsomraade. Endelig skal jeg for saa vidt angaar forskellige bemaerkninger vedroerende komplementariteten mellem forskellige former for kontrol, der er foreskrevet i en anden sektor inden for landbrugspolitikken, henvise til punkt 20 og 21 i mit forslag til afgoerelse af 7.12.1995 i sag C-41/94, Kommissionen mod Tyskland (dom af 3.10.1996, Sml. I, s. 4733).
(39) - En yderligere bemaerkning. I medfoer af artikel 1 i naevnte forordning nr. 2276/79 indfoeres fortegnelsen over olivendyrkningsarealerne paa interventionsorganernes ansvar. Ret beset er tilsidesaettelsen af forpligtelserne til at foere edb-registret saaledes i sig selv egnet til at karakterisere det graeske kontors virksomhed som utilstraekkelig.
(40) - Jf. punkt 49 i forslag til afgoerelse i sag C-50/94, der er naevnt i note 4.
(41) - Efter min mening er det unoedvendigt at gaa i dybden med de problemer, der er rejst vedroerende Den Graeske Landbrugsbanks virksomhed og indeholdelsen af 2% til Forsikringsfonden. Der er nemlig tale om forhold, som ikke danner grundlag for Kommissionens beslutning, der tvaertimod bygger mere direkte paa utilstraekkeligheden af de kontrolforanstaltninger, der er gennemfoert i sektoren. Dog i al korthed to bemaerkninger herom. Jeg finder ikke, at opkraevningen af 2% af stoettebeloebet kan falde ind under begrebet »interventioner til regulering af landbrugsmarkederne«, der i medfoer af artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70 giver sammenhaeng med udbetalingen af stoetten fra EUGFL, Garantisektionen. Jeg finder derfor, at den praksis, der er indfoert af den graeske forvaltning, maa anses for stridende mod faellesskabsreglerne. Dette skyldes efter min opfattelse ogsaa, at muligheden for at tilbageholde en del af stoetten altid skal benyttes inden for en faellesskabsretlig ramme. Jf. som et enkelt eksempel herpaa bestemmelserne i artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2159/92 af 23.7.1992 om finansiering af udgifter til oprettelse og ajourfoering af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer (EFT L 217, s. 8), hvorefter det er tilladt at foretage tilbageholdelse med henblik paa oprettelsen af registret. Jf. tillige naevnte forordning nr. 2261/84, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 892/88 af 29.3.1988 (EFT L 89, s. 1), hvorefter det er tilladt at tilbageholde en procentdel af stoetten til daekning af udgifterne i forbindelse med de kontrolforanstaltninger, der er gennemfoert af producentsammenslutningerne og -foreningerne (artikel 11, stk. 1) i overensstemmelse med forordning nr. 136/66 (artikel 20c og 20d). Hvad derimod angaar Den Graeske Landbrugsbanks praksis med at indeholde det stoettebeloeb, der skal udbetales til landbrugere, der er doede, i den periode, som er noedvendig for, at deres arvinger kan skaffe sig fornoeden legitimation, finder jeg ikke denne uforenelig med ordningen. Denne praksis synes mig snarere at forenkle fremgangsmaaden ved udbetalingen af stoetten. Jeg finder dog, at denne praksis skal dokumenteres over for Kommissionen og meddeles denne paa samme maade som det er bestemt i naevnte forordning nr. 595/91 (jf. i analogi hermed artikel 3, 4 og 5 i denne forordning).
(42) - Raadets forordning af 27.7.1981 (EFT L 211, s. 2).
(43) - Det hedder heri: »Det boer bestemmes, at de producerende medlemsstater traeffer de noedvendige kontrolforanstaltninger til at sikre, at stoetteordningen fungerer tilfredsstillende« (tiende betragtning), og »for at lette gennemfoerelsen af produktionsstoetteordningen og med henblik paa en gnidningsloes forvaltning af denne ordning, boer der fastsaettes en fremgangsmaade, hvorefter der inden for rammerne af en forvaltningskomité tilvejebringes et snaevert samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen« (anden betragtning).
(44) - Saaledes specielt i ellevte betragtning: »For i forbindelse med gennemfoerelsen af den paataenkte foranstaltning at underkaste Faellesskabets udgifter finansielle og monetaere bestemmelser og hensigtsmaessige procedurer, boer Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21.4.1970 vedroerende finansieringen af den faelles landbrugspolitik ... udvides til ogsaa at omfatte dette omraade, i betragtning af bomuldsproduktionens specifikt landbrugsmaessige karakter.«
(45) - Det bemaerkes her, at denne regel paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre sig, at de af fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade, til at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder og til at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder.
(46) - I denne bestemmelse hedder det, at medlemsstaterne i de to foerste maaneder efter hvert kvartals udloeb sender Kommissionen en opgoerelse over de uregelmaessigheder, om hvilke der foreligger en rapport som det foerste led i en administrativ eller retslig forfoelgning. I bestemmelsen opregnes herefter uhyre detaljeret: a) de oplysninger, denne meddelelse skal indeholde; b) forpligtelserne til underretning i tilfaelde af ufuldstaendige oplysninger; c) reglerne vedroerende underretningen i tilfaelde, hvor der er foreskrevet tavshedspligt.
(47) - Det bemaerkes her, at forudsaetningen for, at Kommissionen kan kraeve en undersoegelse ifoelge artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 595/91, er, at Kommissionen skoenner, »at der i en eller flere medlemsstater er forekommet uregelmaessigheder«.
(48) - I bestemmelsen hedder det: »Medlemsstaten meddeler snarest Kommissionen undersoegelsens konklusioner. Fremgaar det af undersoegelsen, at der foreligger en uregelmaessighed, skal medlemsstaten underrette Kommissionen herom som omhandlet i artikel 3, 4 og 5.« Jeg erindrer om, at disse forskrifter hjemler bestemte underretningsforpligtelser, der skal vaere baade »tilstraekkelig detaljerede til, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 8, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 729/70 kan traeffe afgoerelse om, hvem der skal baere de finansielle foelger« (artikel 5, stk. 2), og opfyldes omgaaende (artikel 4) eller i hvert fald i loebet af de to foerste maaneder efter hvert kvartals udloeb (artikel 3).
(49) - Yderligere havde den kompetente kommissaer, Steichen, den 18.8.1994 tilstillet det graeske Landbrugsministerium en skrivelse, hvori han paatalte det mangelfulde samarbejde, de graeske myndigheder havde ydet Kommissionen inden for sektoren. Efter denne skrivelse blev der i al fald tilsyneladende indledt et initiativ i en faelles arbejdsgruppe mellem Den Hellenske Republik og Kommissionen, som moedtes foerste gang i Athen den 21.11.1994.
(50) - Jeg er ikke blind for, at en meddelelse kan betragtes som »unormal« i forskellige henseender, saerlig naar man sammenligner den med dem, der normalt medtages i teorien, naar man i denne undersoeger denne kategori af akter. Jeg finder dog, at man kan paavise visse grundlaeggende traek: Der skal saaledes vaere tale om en forvaltningsmyndighed, der har befoejelse til at traeffe afgoerelser inden for rammerne af et vist skoen om en akt, der stiles til adressaterne, og om angivelse af de kriterier, der skal gaelde for udoevelsen af dette skoen. I det foreliggende tilfaelde er dokumentets »uigennemskuelige« karakter efter min opfattelse uden betydning. Da der er tale om et omraade, der alene omfatter forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, finder jeg, at den godkendelse af akten, som er givet af repraesentanterne for medlemsstaterne i EUGFL-komitéen, goer den saa bekendt, som den efter sin saerlige funktion skal vaere.
(51) - Jf. note 17 til forslag til afgoerelse fremsat den 16.1.1997 i sag C-57/95, Frankrig mod Kommissionen, dom af 20.3.1997, Sml. I, s. 1627.
(52) - Jf. herom, ganske vist fra tiden efter de i denne sag omhandlede forhold, Raadets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22.5.1995 om aendring af forordning nr. 729/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT L 125, s. 1), der aendrer artikel 5 i sidstnaevnte forordning og bestemmer: »Kommissionen [traeffer] beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes ... Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtraedelsens art og alvor samt den oekonomiske skade, der er paafoert Faellesskabet.«
(53) - Jf. naevnte forslag til afgoerelse, punkt 41.
(54) - Jf. herom tillige dommen i sag C-50/94 (naevnt i note 4), hvori det fastslaas, at Kommissionen lovligt »i stedet for at naegte finansiering af samtlige udgifter udfolder bestraebelser paa at opstille regler, hvorved der kan opnaas en differentiering paa grundlag af den risikograd, som forskellige grader af utilstraekkelig kontrol repraesenterer for EUGFL« (praemis 28).
(55) - Dom af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, praemis 60.
(56) - Jf. paa linje hermed de konklusioner, generaladvokat Fennelly naaede til ved gennemgangen af den tilsvarende akt i sag C-50/94.
(57) - Jeg erindrer om visse led i sagsbehandlingen. Paa grundlag af artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70 afslutter Kommissionen regnskaberne efter at have hoert EUGFL-komitéen. Den procedure, hvortil der udtrykkeligt henvises i bestemmelsen, foreskriver, at Kommissionens repraesentant forelaegger et forslag til de foranstaltninger, der skal traeffes, idet Kommissionen faktisk selv kan vedtage foranstaltninger, der ikke er overensstemmende med komitéens udtalelse (forordning nr. 729/70, artikel 13).
(58) - I denne henseende henledes opmaerksomheden paa, at Kommissionens generaldirektoer for landbrug, G. Legras, i skrivelsen af 17.4.1996 meddelte de graeske myndigheder, at Kommissionens tjenestegrene havde stillet forslag om en nedsaettelse af korrektionssatsen til 10% for aarene 1991 og 1992 for de her omhandlede udgifter. Dersom dette forslag blev vedtaget, ville dette medfoere en positiv korrektion paa 10 041 185 496 GRD.
(59) - Jf. den nye bestemmelse i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, som aendret ved naevnte forordning. Jeg erindrer om, at bestemmelsen fastsaetter en egentlig procedure for kontradiktorisk sagsbehandling mellem medlemsstaten og Kommissionen, naar afgoerelsen skal gaa ud paa et afslag paa finansiering.
(60) - Nogle eksempler: Den aarlige frist, der er omhandlet i artikel 5 i forordning nr. 729/70, er blevet fortolket som vaerende alene af ordensmaessig karakter. Man har saaledes tilladt en afslutning af regnskaberne, der med det formaal at sikre, at medtagelsen af de nationale myndigheders udgifter sker i overensstemmelse med faellesskabsreglerne, finder sted senere (dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, praemis 19). Paa samme maade er begrundelsespligten udtrykkeligt blevet udformet efter de forskellige former for sagsbehandling. Det er saaledes bestemt, at begrundelsen ikke behoever at vaere detaljeret, naar medlemsstaten har vaeret inddraget i kontrolproceduren (sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, jf. note 55 ovenfor).
(61) - Denne karakter af beslutningen er desuden blevet udtrykkeligt anerkendt i naevnte forordning nr. 1287/95, hvori der indfoeres en i mange henseender afklarende sondring: »Beslutningen boer derfor opsplittes i to typer beslutninger: den ene om aflaeggelse og afslutning af regnskaberne for Garantisektionen for det paagaeldende aar og den anden om de foelger, herunder finansielle korrektioner ...« (fjerde betragtning).
(62) - Dette formaal fremgaar klart af ordlyden af den naevnte skrivelse af 17.4.1996 fra generaldirektoeren for landbrug til Kommissionen. Der henvises nemlig heri til de fremskridt, der er gjort inden for kontrolvirksomheden i sektoren, og til det oegede samarbejde mellem de nationale myndigheder, som naevnes som en af forudsaetningerne for en omgoerelse til fordel for Den Hellenske Republik.
(63) - Raadets forordning af 21.4.1970 om oprettelse af en faelles markedsordning for raatobak (EFT 1970 I, s. 186), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1329/90 af 23.5.1990 (EFT L 132, s. 25). Vedroerende en fuldstaendig gennemgang af den i sektoren gaeldende ordning og de aendringer, der senere er sket i denne, skal jeg henvise til generaladvokat Jacobs' forslag til afgoerelse fremsat den 19.5.1994 i de forenede sager C-133/93, C-300/93 og C-362/93, Crispoltini m.fl., dom af 5.10.1994, Sml. I, s. 4863, paa s. 4867. Formaalet med denne ordning er - ud over det almindelige at opretholde producenternes indkomster - tillige forbedring af kvaliteten og tilpasning af produktionen til avl af mere efterspurgte og konkurrencedygtige kvaliteter (sjette betragtning).
(64) - Maalprisen fastsaettes paa et niveau, der tager hensyn til noedvendigheden af at fremme en specialisering i overensstemmelse med de oekonomiske strukturer og de naturlige betingelser for produktionen i Faellesskabet, og som forudsaetter, at virksomhederne styres rationelt og er oekonomisk levedygtige, baade i henseende til kvaliteten af produktionen og en rimelig indkomst for producenterne. Interventionsprisen andrager 90% af maalprisen.
(65) - Forordning af 25.8.1970 (EFT 1970 II, s. 517).
(66) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1114/88 af 25.4.1988 om aendring af forordning (EOEF) nr. 727/70 om oprettelse af en faelles markedsordning for raatobak (EFT L 110, s. 35). Domstolen har taget stilling til gyldigheden af denne forordning i dommen i sagen Crispoltoni m.fl. Ordningen er senere blevet aendret. Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1251/89 (EFT L 129, s. 16) blev det bestemt, at Raadet hvert aar skulle fastsaette den maksimale garantimaengde for det foelgende aar, og ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1329/90 (EFT L 132, s. 25) fastsattes den maksimale garantimaengde til 385 000 tons for hver hoest i aarene fra 1988 til 1993.
(67) - Det hedder endvidere i artikel 13, at Raadet, dersom de af interventionsorganerne overtagne maengder overskrider en bestemt procentdel af produktionen og under alle omstaendigheder en bestemt maengde, efter gennemgang af Kommissionens beretning kan traeffe de foranstaltninger, der skal gaelde for det foelgende kalenderaar, og som er noedvendige for at genskabe en stoerre ligevaegt mellem produktionen og efterspoergslen samt nedbringe lagrene. Blandt de foranstaltninger, der er truffet med henblik herpaa, naevnes tillige en nedsaettelse af niveauet for interventionsprisen (artikel 13, stk. 5). Naar den produktion i Faellesskabet, for hvilken der er fastsat ydelse af en praemie, naar op paa et niveau, der med en vis procentsats overstiger gennemsnitsniveauet i loebet af de tre foregaaende aar, kan Raadet, stadig paa grundlag af en beretning fra Kommissionen, nedsaette maalpriserne, hvilket medfoerer nedsaettelse af praemierne (artikel 13, stk. 6).
(68) - Kommissionens forordning af 13.9.1988 (EFT L 254, s. 9).
(69) - Forordning af 18.7.1990 (EFT L 187, s. 23).
(70) - Forordning af 29.7.1991 (EFT L 208, s. 26).
(71) - Forordning af 30.7.1992 (EFT L 217, s. 75).
(72) - Forordning af 27.7.1993 (EFT L 187, s. 26).
(73) - I sidstnaevnte henseende er der i den sammenfattende rapport fastslaaet en fejl i den af sagsoegeren anvendte omregningsfaktor for fastsaettelsen af praemierne. De beregninger, der er gennemfoert af de graeske myndigheder, siges at have foert til en fejlagtig omregning af tobak i blade til tobak i baller med den heraf foelgende udbetaling af fiktive praemier. Stillet over for denne fejl har Kommissionens tjenestemaend anmodet de graeske myndigheder om at rekonstruere de tabeller, der laa til grund for konstateringen af det endelige beloeb, men det har ikke vaeret muligt at opnaa de oenskede oplysninger.
(74) - Som tidligere fremhaevet, er forudsaetningen for en faelles undersoegelse i medfoer af artikel 6 i forordning nr. 595/91, at Kommissionen »skoenner, at der er begaaet uregelmaessigheder«.
(75) - Der blev dengang konstateret (og taget et negativt forbehold vedroerende) foelgende forhold: at tobakken ikke var blevet underkastet den foerste bearbejdning og behandling, at der ikke var gennemfoert kontrol, og der var sket eksport af tobak, der ikke var i baller, men hvortil der dog var udbetalt restitutionsbeloeb. Jeg henviser til den sammenfattende rapport vedroerende resultaterne af kontrollen for saa vidt angaar afslutningen af EUGFL, Garantisektionens regnskaber for regnskabsaaret 1990 (dok. VI/119/93, endelig udg.), punkt 4.9.2.1.1.
(76) - Sagsoegerens skriftlige indlaeg, s. 27.
(77) - Dom af 22.6.1993, sag C-54/91, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3399, praemis 13 og 15, og af 3.10.1996, sag C-41/94, Tyskland mod Kommissionen (naevnt ovenfor i note 38, praemis 23).
(78) - Grunden til dette valg er, at det er noedvendigt at afboede de oekonomiske virkninger af forarbejdnings- og bearbejdningstiden (se niende betragtning). Paa grund af den saerlige situation paa det graeske marked har Kommissionen fastsat en undtagelsesordning. Selv om koeberen nemlig almindeligvis kun kan kraeve forskudsvis udbetaling af beloebet, dersom han opfylder betingelserne om at have indgaaet en dyrkningsaftale eller underskrevet en dyrkningserklaering, behoever disse betingelser ikke at vaere opfyldt ifoelge graesk ret. Jf. Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1186/83 af 18.5.1983 (EFT L 129, s. 23) og (EOEF) nr. 1791/86 af 10.6.1986 (EFT L 156, s. 16).
(79) - Jf. Kommissionens skrivelse af 4.11.1996 (JUR (96)09545), der er et svar paa Domstolens skrivelse af 22.10.1996 vedroerende visse fortolkningsspoergsmaal.
(80) - Jf. tillige tredje betragtning, hvori det hedder: »Maalprisen og interventionsprisen kan imidlertid aendres ved anvendelse af bestemmelserne om de maksimale garantimaengder, [og] i saa fald maa koebsprisen justeres.« Jeg finder derfor ikke, at man i reglerne kan finde selv en tidsmaessigt klar sammenhaeng mellem Kommissionens beslutning og berigtigelsen af praemierne (og tillige sikkerhedsstillelserne, der skal frigives eller inddrages, alt efter den kontrol, der er gennemfoert af Kommissionen).
(81) - Jf. paa linje hermed de klare tilkendegivelser i naevnte forordning nr. 1287/95, fjerde og femte betragtning.