62021CJ0292
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
19. ledna 2023 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Směrnice 2006/123/ES – Služby na vnitřním trhu – Článek 2 odst. 2 písm. d) – Věcná působnost – Služby v oblasti dopravy – Poskytování doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz – Koncese na veřejné služby – Článek 15 – Požadavky – Rozdělení dotčeného území na pět částí – Množstevní a územní omezení přístupu k dotčené činnosti – Naléhavé důvody veřejného zájmu – Odůvodnění – Bezpečnost silničního provozu – Přiměřenost – Služba obecného hospodářského zájmu“
Ve věci C‑292/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) ze dne 6. dubna 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 7. května 2021, v řízení
Administración General del Estado,
Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE),
UTE CNAE-ITT-FORMASTER-ECT
proti
Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica),
Ministerio Fiscal,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení K. Jürimäe, předsedkyně senátu, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen (zpravodaj) a M. Gavalec, soudci,
generální advokát: N. Emiliou,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 1. června 2022,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) a UTE CNAE-ITT-FORMASTER-ECT A. Jiménez-Blanco Carrillo de Albornozem, J. Machado Cóloganem, abogados, a A. R. de Palma Villalónem, procurador,
–
za Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica) J. Cremades Garcíou, S. Rodríguez Bajónem a A. Ruiz Ojedou, abogados,
–
za španělskou vládu I. Herranz Elizaldem a S. Jiménez Garcíou, jako zmocněnci,
–
za českou vládu M. Smolkem a J. Vláčilem, jako zmocněnci,
–
za nizozemskou vládu M. K. Bulterman, H. S. Gijzenem a J. Langerem, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi L. Armati, É. Gippini Fournierem, M. Mataijou a P. Němečkovou, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 15. září 2022,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. 2006, L 376, s. 36).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Administración General del Estado (ústřední orgán všeobecné státní správy, Španělsko) (dále jen „úřad všeobecné státní správy“), Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) a ad hoc vytvořeným sdružením podniků (UTE) tvořeným CNAE-ITT-FORMASTER-ECT (dále jen společně „CNAE“) na jedné straně a Ministerio Fiscal (státní zastupitelství, Španělsko) (dále jen „státní zastupitelství“) a Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica) na straně druhé ve věci právního režimu použitelného na pořádání doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2006/123
3
Body 33, 40 a 70 odůvodnění směrnice 2006/123 uvádějí:
„(33)
Služby, na něž se vztahuje tato směrnice, se týkají širokého spektra neustále se vyvíjejících činností […]. Zahrnuty jsou i služby poskytované jak podnikům, tak i spotřebitelům, jako například […] včetně služeb architektů, distribuční odvětví, organizace veletrhů, pronájem vozidel, a cestovní kanceláře. […] Uvedené činnosti mohou zahrnovat služby vyžadující blízkost poskytovatele a příjemce, služby vyžadující přesun příjemce nebo poskytovatele, jakož i služby, které mohou být poskytovány na dálku včetně služeb poskytovaných přes internet.
[…]
(40)
Pojetí „naléhavých důvodů obecného zájmu“, na které odkazují některá ustanovení této směrnice, bylo rozvinuto Soudním dvorem v jeho judikatuře týkající se článků 43 a 49 [SFEU] a může se vyvíjet i dále. V tomto pojetí, jak jej uznává judikatura Soudního dvora, jsou zahrnuty přinejmenším tyto důvody: […] bezpečnost silničního provozu […]
[…]
(70)
Pro účely této směrnice a aniž je dotčen článek 16 [ES], mohou být služby považovány za služby obecného hospodářského zájmu pouze v případě, že jsou poskytovány při plnění zvláštního úkolu veřejného zájmu, kterým byl poskytovatel pověřen dotčeným členským státem. Toto pověření by mělo být provedeno jedním či více akty, jejichž formu si určí dotyčný členský stát, a mělo by uvádět přesnou povahu daného zvláštního úkolu.“
4
Článek 2 této směrnice stanoví:
„1.   Tato směrnice se vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě.
2.   Tato směrnice se nevztahuje na tyto činnosti:
a)
služby obecného zájmu nehospodářské povahy;
[…]
d)
služby v oblasti dopravy, včetně přístavních služeb, spadající do oblasti působnosti hlavy V Smlouvy [ES];
[…]“
5
Podle článku 4 uvedené směrnice platí:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1)
‚službou‘ jakákoli samostatná výdělečná činnost poskytovaná zpravidla za úplatu ve smyslu článku 50 [ES];
[…]
5)
‚usazením‘ skutečné provozování výdělečné činnosti podle článku 43 Smlouvy [ES] poskytovatelem po neurčitou dobu a prostřednictvím stálé infrastruktury, v níž je činnost poskytování služby skutečně vykonávána;
[…]
8)
‚naléhavými důvody obecného zájmu‘ důvody uznané za takové judikaturou Soudního dvora, včetně těchto důvodů: […] bezpečnost silničního provozu […];
[…]“
6
Kapitola III směrnice 2006/123 je nadepsaná „Svoboda usazování pro poskytovatele“. Články 9 až 13 této směrnice jsou součástí oddílu 1 této kapitoly, nadepsaného „Povolení“.
7
Článek 9 uvedené směrnice, nadepsaný „Povolovací režimy“, stanoví:
„1.   Členské státy nepodrobí přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon povolovacímu režimu, nejsou-li splněny tyto podmínky:
a)
povolovací režim nediskriminuje dotyčného poskytovatele;
b)
potřeba povolovacího režimu je opodstatněna naléhavým důvodem obecného zájmu;
c)
sledovaného cíle nelze dosáhnout pomocí méně omezujícího opatření, zejména z toho důvodu, že k následné kontrole by docházelo příliš pozdě na to, aby byla skutečně účinná.
[…]
3.   Tento oddíl se nepoužije na ty aspekty povolovacích režimů, které jsou upraveny přímo či nepřímo jinými nástroji Společenství.“
8
Článek 15 téže směrnice je obsažen v oddíle 2 její kapitoly III, nadepsaném „Zakázané požadavky nebo požadavky podléhající hodnocení“. Tento článek upravuje požadavky, které musí členské státy vyhodnocovat, a stanoví:
„1.   Členské státy posoudí, zda jsou v rámci jejich právního systému uplatňovány některé požadavky uvedené v odstavci 2, a zajistí, aby všechny takové požadavky byly slučitelné s podmínkami stanovenými v odstavci 3. Členské státy přizpůsobí své právní a správní předpisy tak, aby byly slučitelné s těmito podmínkami.
2.   Členské státy posoudí, zda jejich právní systém podmiňuje přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon splněním kteréhokoliv z těchto nediskriminačních požadavků:
a)
množstevní nebo územní omezení, zejména ve formě omezení stanovených podle počtu obyvatel nebo minimální zeměpisné vzdálenosti mezi poskytovateli;
[…]
3.   Členské státy prověří, zda požadavky uvedené v odstavci 2 splňují tyto podmínky:
a)
nepřípustnost diskriminace: požadavky nesmějí být přímo ani nepřímo diskriminační na základě státní příslušnosti nebo v případě společností na základě umístění jejich sídla;
b)
nezbytnost: požadavky musejí být opodstatněné naléhavým důvodem obecného zájmu;
c)
přiměřenost: požadavky musejí být vhodné k zajištění dosažení sledovaného cíle, nesmějí překračovat rámec toho, co je pro dosažení daného cíle nezbytné, a není možné je nahradit jinými, méně restriktivními opatřeními, jimiž by bylo dosaženo stejného výsledku.
4.   Odstavce 1, 2 a 3 se vztahují na právní předpisy v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu, pouze pokud použití těchto odstavců právně či fakticky nebrání plnění zvláštní úlohy těchto služeb.
[…]“
Směrnice 2014/23/EU
9
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí (Úř. věst. 2014, L 94, s. 1) stanoví podle svého čl. 1 odst. 1 pravidla pro řízení, na jejichž základě veřejní zadavatelé a zadavatelé zadávají zakázky prostřednictvím koncese, jejichž odhadovaná hodnota dosahuje alespoň finančních limitů stanovených v článku 8 této směrnice.
10
Podle článku 5 uvedené směrnice platí:
„Pro účely této směrnice se použijí tyto definice:
1)
„koncesemi‘ se rozumějí koncese na stavební práce nebo na služby, jak jsou vymezeny v písmenech a) a b):
[…]
b)
‚koncesí na služby‘ se rozumí úplatná smlouva uzavřená písemnou formou, kterou jeden nebo více veřejných zadavatelů či zadavatelů svěřuje jednomu nebo více hospodářským subjektům poskytování a řízení jiných služeb, než jsou stavební práce uvedené v písmeni a), přičemž odpovídající protiplnění spočívá buď výhradně v právu braní užitků vyplývající z poskytování služeb, jež jsou předmětem dané smlouvy, nebo v tomto právu společně s platbou.
[…]“
11
Článek 8 téže směrnice stanoví finanční limity a metody výpočtu odhadované hodnoty koncesí. Podle jeho odst. 1 se tato směrnice vztahuje na koncese, jejichž hodnota je rovna 5186000 eur nebo je vyšší.
12
Podle čl. 51 odst. 1 směrnice 2014/23 uvedou členské státy v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 18. dubna 2016.
13
Z článku 54 druhého pododstavce uvedené směrnice vyplývá, že se uvedená směrnice nepoužije na udělování koncesí, u kterých byla výzva k účasti v soutěži zveřejněna nebo které byly uděleny přede dnem 17. dubna 2014.
Španělské právo
14
Směrnice 2006/123 byla do španělského práva provedena prostřednictvím Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (zákon 17/2009 o svobodném přístupu k činnosti poskytování služeb a jejím výkonu) ze dne 23. listopadu 2009 (BOE č. 283 ze dne 24. listopadu 2009, s. 99570). Článek 3 tohoto zákona stanoví, že „službou“ se rozumí „jakákoli samostatná výdělečná činnost poskytovaná zpravidla za úplatu ve smyslu článku 50 [ES]“. Kromě toho z článku 5 tohoto zákona vyplývá, že přístup k činnosti poskytování služeb může podléhat povolení, jsou-li splněny tři podmínky: podmínka zákazu diskriminace, nezbytnosti a přiměřenosti.
15
Podle Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (zákon 17/2005, kterým se řídí bodové hodnocení řidičských průkazů a řidičských oprávnění a mění zákon o dopravě, provozu motorových vozidel a bezpečnosti silničního provozu) ze dne 19. července 2005 (BOE č. 172 ze dne 20. července 2005, s. 25781) musí být pořádání doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz zadáváno formou koncese na veřejnou službu.
16
Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y réeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (vyhláška INT/2596/2005, kterou se řídí doškolovací kurzy v oblasti bezpečnosti silničního provozu pro držitele řidičských průkazů a řidičských oprávnění) ze dne 28. července 2005 (BOE č. 190 ze dne 10. srpna 2005, s. 28083) provádí zákon uvedený v předcházejícím bodě tohoto rozsudku. V souladu s jeho článkem 12 musí být kontrola a inspekce těchto doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu prováděny v souladu s technickými požadavky stanovenými v příslušné koncesní smlouvě o veřejné službě. Tento článek 12 však upřesňuje, že Dirección General de Tráfico (generální ředitelství pro dopravu, Španělsko) může přímo nebo prostřednictvím svých útvarů vykonávat kontrolu nad kurzy pro částečné opětovné získávání bodů na řidičský průkaz a kurzy pro zpětné získání řidičského průkazu nebo řidičského oprávnění, jakož i kontrolovat střediska, která tyto kurzy nabízejí.
Spor v původním řízení a předběžná otázka
17
Generální ředitelství pro dopravu zveřejnilo zadávací řízení s názvem „Koncese na pořádání doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu pro účely opětovného získání bodů na řidičské průkazy: 5 položek“. Toto zadávací řízení se týkalo kurzů, které musí absolvovat řidiči, aby na svůj řidičský průkaz získali zpět body, které ztratili v důsledku dopravních přestupků.
18
Smlouva, která byla předmětem uvedeného zadávacího řízení, měla podobu koncesní smlouvy na poskytování veřejné služby. Pro tyto účely bylo celé území státu – s výjimkou Katalánska a Baskicka – rozděleno do pěti oblastí, z nichž každé odpovídala jedna z pěti položek zadávacího řízení. Po ukončení řízení se úspěšným uchazečem u každé z jeho položek stal vždy jeden subjekt, který získal povolení k pořádání uvedených doškolovacích kurzů v oblasti silničního provozu v příslušné zeměpisné oblasti.
19
Audica napadla dotčené zadávací řízení u Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Ústřední správní soud pro přezkum veřejných zakázek, Španělsko) z důvodu, že zadávání těchto doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu prostřednictvím koncesí na veřejné služby je v rozporu s volným pohybem služeb.
20
Rozhodnutím ze dne 23. ledna 2015 Ústřední správní soud pro přezkum veřejných zakázek zamítl žalobu sdružení Audica. Toto sdružení se poté proti tomuto rozhodnutí odvolalo k Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (senát pro správní agendu Vrchního soudu s celostátní působností, Španělsko).
21
V tomto řízení úřad všeobecné státní správy a CNAE vystupovaly jako žalovaní, přičemž CNAE se zúčastnilo dotčeného zadávacího řízení, a státní zastupitelství vstoupilo do řízení jako vedlejší účastník na podporu sdružení Audica.
22
Rozsudkem ze dne 28. listopadu 2018 uvedený senát tomuto odvolání vyhověl a zrušil rozhodnutí Ústředního správního soudu pro přezkum veřejných zakázek ze dne 23. ledna 2015, jakož i zadávací řízení dotčené ve věci v původním řízení. Podle uvedeného senátu představují sice doškolovací kurzy v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu článku 14 SFEU, avšak povinnost udělení koncese na veřejnou službu je nepřiměřená a nemůže být odůvodněná. Podle uvedeného soudu existují jiné způsoby, jimiž lze dosáhnout stejného výsledku, aniž bude ohrožena hospodářská soutěž mezi poskytovateli služeb, kteří mohou danou činnost vykonávat.
23
Úřad všeobecné státní správy a CNAE podaly proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek k Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko), který je předkládajícím soudem.
24
Předkládající soud sdílí pochybnosti, které před ním vyjádřilo státní zastupitelství o slučitelnosti udělování koncesí na veřejné služby v případě doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu pořádaných za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz, zejména se směrnicí 2006/123. Uvedený soud má však za to, že argumentace úřadu všeobecné státní správy, podle níž není možné prakticky porovnat prvotní výuku nabízenou autoškolami a těmito doškolovacími kurzy, není bez relevance. Mezi těmito dvěma typy kurzů existuje kvalitativní rozdíl. Na rozdíl od doškolovacího kurzu v oblasti bezpečnosti silničního není prvotní kurz určen osobám, které porušily pravidla silničního provozu. Pro získání řidičského průkazu je navíc nezbytné úspěšně absolvovat zkoušku, kterou nezajišťují samotné autoškoly.
25
Uvedený soud upřesňuje, že podle platných španělských právních předpisů mají autoškoly povinnost získat pouze správní povolení. Tato kontrola autoškol ze strany správního orgánu však neomezuje přístup k dotčené činnosti ani počet autoškol. Kdyby tedy byla uznána analogie mezi prvotní výukou a uvedenými doškolovacími kurzy v oblasti silničního provozu, bylo by možné se ptát, z jakého důvodu nepodřídil španělský zákonodárce nabízení těchto doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu pouhému režimu správního povolení, a namísto toho je kvalifikoval jako veřejnou službu, která musí být poskytována prostřednictvím koncese.
26
Za těchto podmínek se Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je vnitrostátní právní předpis, podle něhož musí být pořádání doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz zadáváno prostřednictvím koncese na veřejnou službu, slučitelný se směrnicí [2006/123], nebo případně s jinými předpisy či zásadami práva Evropské unie?“
K předběžné otázce
27
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda unijní právo, a zejména článek 15 směrnice 2006/123, musí být vykládáno v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle které musí být pořádání doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz zadáváno prostřednictvím koncese na veřejnou službu.
28
Za účelem užitečné odpovědi na tuto otázku je třeba zaprvé ověřit, zda poskytování doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz spadá do věcné působnosti směrnice 2006/123.
29
V tomto ohledu je nutno nejprve připomenout, že směrnice 2006/123 se vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě. Článek 4 bod 1 této směrnice upřesňuje, že pro její účely se „službou“ rozumí jakákoli samostatná výdělečná činnost poskytovaná zpravidla za úplatu.
30
V projednávané věci je třeba mít podobně jako předkládající soud za to, že poskytování doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz na základě koncese spadá pod tento pojem „služby“, jelikož koncesní smlouva umožňuje koncesionáři poskytovat dotčené kurzy za úplatu. Tato činnost se navíc týká stálé provozovny, v níž je činnost poskytování služby skutečně vykonávána.
31
V souladu s definicí pojmu „usazení“ obsaženou v čl. 4 bodu 5 směrnice 2006/123 a jak uvedl generální advokát v bodě 23 svého stanoviska, spadá uvedená činnost do působnosti ustanovení této směrnice upravujících svobodu usazování.
32
Podle čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice 2006/123 jsou z její věcné oblasti působnosti vyloučeny služby v oblasti dopravy, přičemž volný pohyb služeb v oblasti dopravy je podle čl. 58 odst. 1 SFEU specificky upraven v hlavě VI Smlouvy o FEU.
33
Podle ustálené judikatury zahrnuje pojem „služba v oblasti dopravy“ nejen jakýkoli fyzický akt přemísťování osob nebo zboží z jednoho místa na druhé prostřednictvím vozidla, letadla nebo plavidla, ale také jakoukoli službu, která je s tímto aktem neodmyslitelně spojena (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. prosince 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981 bod 41 a ze dne 15. října 2015, Grupo Itevelesa a další, C‑168/14, EU:C:2015:685, bod 46).
34
Jak uvedl generální advokát v bodě 31 svého stanoviska, v tomto rámci je tedy nezbytné rozlišovat mezi službami, které jsou neodmyslitelně spojeny s fyzickým aktem přemísťování osob nebo zboží z jednoho místa na druhé dopravním prostředkem, na jedné straně, a službami, které spadají do působnosti této směrnice, neboť jejich hlavním cílem není přemístění osob nebo zboží, na straně druhé.
35
Za účelem tohoto rozlišení je třeba zkoumat hlavní cíl dotčené služby (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. října 2015, Trijber a Harmsen, C‑340/14 a C‑341/14, EU:C:2015:641, bod 51).
36
Jak tedy vyplývá z bodu 33 odůvodnění směrnice 2006/123, do její působnosti spadá pronájem vozidel, cestovní kanceláře a služby poskytované spotřebitelům v oblasti cestovního ruchu včetně služeb turistických průvodců.
37
Kromě toho z bodu 2.1.2 Příručky k provedení směrnice o službách, vyplývá, že výjimka stanovená v čl. 2 odst. 2 písm. d) uvedené směrnice se nemá vztahovat mimo jiné na služby autoškol.
38
Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 34 svého stanoviska, hlavním cílem doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz je stejně jako u služeb autoškol uvedených v předchozím bodě tohoto rozsudku, aby byl účastník kurzu vyškolen, jak bezpečně a zodpovědně řídit, a nikoli, aby byl někam dopraven.
39
Je pravda, jak uvedla zejména nizozemská vláda, že Soudní dvůr rozhodl, že pod výjimku uvedenou v čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice 2006/123 spadají činnosti stanic technické kontroly (rozsudek ze dne 15. října 2015, Grupo Itevelesa a další, C‑168/14, EU:C:2015:685, bod 54).
40
Tyto činnosti však představují předpoklad a nevyhnutelnou podmínku pro výkon hlavní činnosti, kterou je doprava. Na rozdíl od těchto činností, které jsou vykonávány přímo na vozidle jako dopravním prostředku, však právní pravidla, která upravují získání nebo zachování řidičského průkazu, určují podmínky, za kterých může určitá osoba řídit určitý druh dopravního prostředku, a jsou tedy jako taková vázána spíše na osobu než samotné vozidlo.
41
Je tedy třeba dospět k závěru, že na poskytování doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz se nemůže vztahovat výjimka uvedená v čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice 2006/123.
42
Zadruhé je třeba ověřit, zda za takových okolností, jako jsou okolnosti v původním řízení, má na použitelnost směrnice 2006/123 vliv jiný předpis unijního práva, jako je např. směrnice 2014/23, jejíž použitelnost byla mezi účastníky původního řízení předmětem diskuze při ústním jednání.
43
Podle čl. 9 odst. 3 směrnice 2006/123 se totiž její články 9 až 13 nepoužijí na ty aspekty povolovacích režimů, které jsou upraveny přímo či nepřímo jinými nástroji unijního práva, jako je směrnice 2014/23.
44
Použitelnost posledně uvedené směrnice přitom předpokládá splnění několika kumulativních podmínek.
45
Pokud jde nejprve o věcnou působnost směrnice 2014/23, dotčená služba musí mít v souladu s jejím čl. 1 odst. 1 formu koncese, přičemž „koncese na služby“ je definována v čl. 5 bodě 1 písm. b) této směrnice jako „úplatná smlouva uzavřená písemnou formou, kterou jeden nebo více veřejných zadavatelů či zadavatelů svěřuje jednomu nebo více hospodářským subjektům poskytování a řízení služeb […], přičemž odpovídající protiplnění spočívá buď výhradně v právu braní užitků vyplývajících z poskytování služeb, jež jsou předmětem dané smlouvy, nebo v tomto právu společně s platbou“.
46
V projednávané věci vyplývá ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, že doškolovací kurzy v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz musí být poskytovány na základě koncese na veřejnou službu, která pokrývá určitou zeměpisnou oblast a vztahuje se na poskytování konkrétní služby v této oblasti. Kromě toho je cílem takové koncese převod práva pořádat dotčené kurzy od zadavatele na jednotlivé držitele koncese. Je tedy třeba mít za to, že koncese na veřejnou službu dotčené v původním řízení spadají do věcné působnosti směrnice 2014/23.
47
Pokud jde dále o použitelnost směrnice 2014/23 ratione temporis, z jejího článku 54 druhého pododstavce vyplývá, že u dotyčné koncese se musí jednat o koncesi, pro niž byla výzva k účasti v soutěži zveřejněna po 17. dubnu 2014, anebo o koncesi, která byla po tomto datu udělena.
48
V této souvislosti je třeba uvést, že CNAE a španělská vláda tvrdí, že u koncese dotčené ve věci v původním řízení byla výzva k účasti v soutěži zveřejněna před 18. dubnem 2016, což je datum, které je podle čl. 51 odst. 1 směrnice 2014/23 dnem uplynutí lhůty pro její provedení do vnitrostátního práva. Tato výzva byla tedy zveřejněna v době, kdy ještě platil předchozí vnitrostátní právní režim, a tato směrnice nebyla ještě k tomuto datu začleněna do tohoto práva.
49
V tomto ohledu již Soudní dvůr ve věci, v níž byla vyloučena nabídka z řízení o zadání zakázky před uplynutím lhůty pro provedení příslušné směrnice a před jejím začleněním do vnitrostátního práva, rozhodl, že by bylo v rozporu se zásadou právní jistoty použít tuto směrnici, vzhledem k tomu, že rozhodnutí, jímž bylo údajně porušeno unijní právo, bylo přijato před tímto datem (rozsudek ze dne 15. října 2009, Hochtief a Linde-Kca-Dresden, C‑138/08, EU:C:2009:627, body 28 a 29, jakož i citovaná judikatura).
50
Za těchto podmínek není směrnice 2014/23, s výhradou ověření, která musí provést předkládající soud, podle všeho použitelná ratione temporis na spor v původním řízení, jelikož pro koncese dotčené ve věci v původním řízení byla výzva k účasti v soutěži zveřejněna zjevně před uplynutím lhůty pro provedení této směrnice a tato směrnice nebyla ještě začleněna do španělského práva.
51
Nakonec je třeba upřesnit, že i za předpokladu, že se směrnice 2014/23 použije ratione temporis na spor v původním řízení, je ještě zapotřebí, aby dotčená koncese měla v souladu s čl. 8 odst. 1 této směrnice hodnotu, která se rovná nebo je vyšší než 5186000 eur.
52
I když je v konečném důsledku na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda je tato podmínka v projednávané věci splněna, je třeba poznamenat, že na základě informací, které na jednání poskytly CNAE, španělská vláda a Evropská komise, se zdá, že hodnota zakázky dotčené v původním řízení je nižší než tato částka.
53
Je proto třeba vycházet z předpokladu, že se směrnice 2014/23 nevztahuje na skutkové okolnosti sporu v původním řízení. Z toho vyplývá, že se použije kapitola III směrnice 2006/123, i když, jak je tomu ve věci v původním řízení, se jedná o čistě vnitrostátní situaci, tedy situaci, jejíž všechny relevantní prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. září 2020, Cali Apartments, C‑724/18 a C‑727/18, EU:C:2020:743, body 55 a 56).
54
Na třetím místě je nezbytné zkoumat, zda je vnitrostátní právní úprava, podle níž musí být pro doškolovací kurzy v oblasti bezpečnosti silničního provozu pořádané za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz udělena koncese na veřejné služby, slučitelná s článkem 15 směrnice 2006/123.
55
Tento článek, který se nachází v její kapitole III, upravuje požadavky stanovené právním řádem členského státu, které podléhají jeho hodnocení. Nejprve je tedy třeba určit, zda taková právní úprava spadá do některé z kategorií „požadavků“ uvedených v tomto článku.
56
V projednávané věci ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že v souladu s právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení je v každé z pěti zeměpisných oblastí předem vymezených na celém dotčeném vnitrostátním území, s výjimkou Katalánska a Baskicka, oprávněn poskytovat doškolovací kurzy v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz pouze jeden koncesionář. Jakmile je dotčená zakázka udělena, koncesionář vykonává výlučnou kontrolu nad oblastí, pro kterou získal koncesi na veřejnou službu, přičemž tyto služby není oprávněn v této oblasti poskytovat žádný jiný poskytovatel.
57
Z článku 15 odst. 1 a odst. 2 písm. a) směrnice 2006/123 přitom vyplývá, že množstevní nebo územní omezení výkonu činnosti poskytování služeb představují požadavky ve smyslu této směrnice, pokud ukládají zejména omezení počtu subjektů oprávněných usadit se v určitém členském státě, nebo omezení týkající se dodržování minimální zeměpisné vzdálenosti mezi poskytovateli.
58
S ohledem na popis dotčené vnitrostátní právní úpravy uvedené v bodě 56 tohoto rozsudku je třeba mít za to, že tato právní úprava představuje množstevní a zároveň územní omezení ve smyslu čl. 15 odst. 2 písm. a) směrnice 2006/123.
59
Takové omezení svobody usazování je přípustné pouze tehdy, je-li v souladu s podmínkami stanovenými v čl. 15 odst. 3 této směrnice. Musí být nediskriminační, nezbytné a přiměřené.
60
Pokud jde zaprvé o dodržení podmínky „nepřípustnost[i] diskriminace“ uvedené v čl. 15 odst. 3 písm. a) směrnice 2006/123, stačí uvést, jak podobně tvrdí všichni zúčastnění, kteří předložili vyjádření, že dotčená vnitrostátní právní úprava se vztahuje bez diskriminace na všechny poskytovatele, kteří chtějí poskytovat službu dotčenou ve věci v původním řízení.
61
Pokud jde zadruhé o otázku, zda je toto opatření odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu ve smyslu čl. 15 odst. 3 písm. b) směrnice 2006/123, ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že cílem tohoto opatření je zvýšit bezpečnost silničního provozu tím, že řidičům, kteří ztratili body v řidičském průkazu, usnadňuje přístup do školicích středisek. V souladu s čl. 4 bodem 8 směrnice 2006/123 ve spojení s bodem 40 odůvodnění této směrnice a ustálenou judikaturou Soudního dvora se jedná o naléhavý důvod obecného zájmu, který může odůvodnit omezení svobody usazování (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. října 2015, Grupo Itevelesa a další, C‑168/14, EU:C:2015:685, bod 74, jakož i citovaná judikatura).
62
Zatřetí stran otázky, zda je toto opatření přiměřené sledovanému cíli obecného zájmu ve smyslu čl. 15 odst. 3 písm. c) směrnice 2006/123, je třeba uvést, že vnitrostátní opatření omezující svobodu usazování, které sleduje cíl obecného zájmu, může být přípustné pouze za podmínky, že je způsobilé zaručit jeho uskutečnění a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné (obdobně viz rozsudek ze dne 1. října 2015, Trijber a Harmsen, C‑340/14 a C‑341/14, EU:C:2015:641, bod 70).
63
Je na vnitrostátním soudu, který je jediný příslušný k posouzení skutkového stavu ve sporu v původním řízení, aby určil, zda dané opatření tyto požadavky splňuje. Soudní dvůr může nicméně za účelem podání užitečných odpovědí předkládajícímu soudu poskytnout tomuto soudu na základě spisu vztahujícího se k věci v původním řízení, jakož i na základě písemných a ústních vyjádření, která mu byla předložena, vodítka, která tomuto soudu umožní rozhodnout (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. října 2015, Trijber a Harmsen, C‑340/14 a C‑341/14, EU:C:2015:641, bod 71, jakož i citovaná judikatura).
64
Pokud jde zaprvé o vhodnost opatření dosáhnout cíle spočívajícího ve zvýšení bezpečnosti silničního provozu, z informací poskytnutých Soudnímu dvoru vyplývá, že opatření dotčené v původním řízení má zajistit, aby v každé z pěti oblastí nacházejících se na celém dotčeném území existoval alespoň jeden hospodářský subjekt pověřený výkonem dotčené činnosti.
65
Toto opatření se jeví jako vhodné k dosažení sledovaného cíle, jelikož má zajistit řidičům přístup do školicích středisek na celém dotčeném území, včetně zeměpisně odlehlých nebo méně atraktivních oblastí (obdobně viz rozsudky ze dne 10. března 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, body 51 a 52, jakož i ze dne 1. června 2010, Blanco Pérez a Chao Gómez, C‑570/07 a C‑571/07, EU:C:2010:300, bod 70).
66
Stran otázky, zda opatření dotčené v původním řízení překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, je třeba uvést, že toto opatření představuje významné omezení svobody usazování, neboť vede k rozdělení dotčeného území na pět velkých oblastí, v nichž je k poskytování dotčené služby oprávněn vždy jen jeden poskytovatel.
67
Jak přitom uvedl generální advokát v bodech 84 až 86 svého stanoviska, zdá se, že existují méně omezující opatření, než je uvedené opatření, která umožňují dosáhnout sledovaného cíle. Jak bylo navíc uvedeno před předkládajícím soudem, není vyloučeno ani to, že by tohoto cíle mohlo být spíše než prostřednictvím využití veřejné služby, která musí být poskytována na základě koncese, dosaženo na základě režimu správního povolení.
68
Začtvrté nelze vyloučit, že předkládající soud bude mít po skončení zkoumání za to, že poskytování doškolovacího kurzu v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz představuje úkol spojený se službou obecného hospodářského zájmu. Tak je tomu podle bodu 70 odůvodnění směrnice 2006/123 v případě, že daná služba je poskytována v rámci plnění zvláštního úkolu veřejného zájmu, kterým byl poskytovatel pověřen dotčeným členským státem.
69
V takovém případě by se na tuto službu vztahoval čl. 15 odst. 4 této směrnice. Slučitelnost opatření dotčeného ve věci v původním řízení s unijním právem by tedy musela být posuzována z hlediska zvláštního pravidla obsaženého v tomto ustanovení.
70
Toto zvláštní pravidlo stanoví, že odstavce 1 až 3 článku 15 směrnice 2006/123 se vztahují na vnitrostátní právní předpisy v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu, pouze pokud použití těchto odstavců právně či fakticky nebrání plnění zvláštní úlohy těchto služeb.
71
V tomto ohledu Soudní dvůr upřesnil, že čl. 15 odst. 4 této směrnice nebrání tomu, aby vnitrostátní opatření stanovilo územní omezení, jestliže je toto omezení nezbytné k plnění zvláštního úkolu poskytovatelů služeb obecného hospodářského zájmu, dotčeného ve věci v původním řízení, za hospodářsky životaschopných podmínek, a je přiměřené tomuto plnění (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. prosince 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, bod 73).
72
Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 100 svého stanoviska, není vyloučeno, že by bylo možné prokázat, že rozdělení dotčeného území na větší počet zeměpisných oblastí, než je pět zvolených, přispěje k usnadnění poskytování dotčených služeb v méně atraktivních oblastech. Územní rozdělení a množstevní omezení stanovená takovým opatřením, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, není za těchto okolností nezbytné k plnění dotčené zvláštní úlohy za hospodářsky životaschopných podmínek.
73
Je však na předkládajícím soudu, aby přezkoumal a zohlednil přesný rozsah povinností veřejné služby, které jsou případně uloženy koncesionářům doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu pořádaných za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz, a posoudil, zda by méně omezující režim mohl bránit nabízení dotčené veřejné služby za hospodářsky životaschopných podmínek.
74
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že článek 15 směrnice 2006/123 musí být vykládán v tom smyslu, že toto ustanovení brání vnitrostátní právní úpravě, podle které musí být pořádání doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz zadáváno prostřednictvím koncese na veřejnou službu, pokud tato právní úprava překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle obecného zájmu, a sice zvýšení bezpečnosti silničního provozu.
K nákladům řízení
75
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Článek 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu
musí být vykládán v tom smyslu, že
toto ustanovení brání vnitrostátní právní úpravě, podle které musí být pořádání doškolovacích kurzů v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz zadáváno prostřednictvím koncese na veřejnou službu, pokud tato právní úprava překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle obecného zájmu, a sice zvýšení bezpečnosti silničního provozu.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: španělština.