Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
R. NORKUS
представено на 15 януари 2026 година(1)
Дело C‑657/24
Kyberg Pharma Vertriebs-GmbH
срещу
Schutzverband gegen Unwesen in der Wirtschaft eV
(Преюдициално запитване, отправено от Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, Германия)
„ Преюдициално запитване — Сближаване на законодателствата — Безопасност на храните — Здравни претенции — Специфични условия на използване — Изисквания за етикетиране — Хранителна добавка, предмет на печатна реклама “
1.        Настоящото дело се отнася до тълкуването на правилата за етикетиране и рекламиране на храни, по-специално на хранителни добавки, които стопанските субекти в хранителната промишленост, желаещи да използват здравни претенции за своите продукти, трябва да спазват. С въпросите си запитващата юрисдикция иска от Съда да определи, от една страна, дали тези правила изискват задълженията за предоставяне на информацията, която трябва да съпътства тези здравни претенции, да се изпълняват само при етикетирането на храните, и от друга страна, дали понятието „етикет“ обхваща понятието „реклама“, и по-специално печатната реклама.
I.      Правна уредба
2.        Релевантни в настоящото дело са съображение 17, член 2, буква a), член 6, параграфи 2 и 3, член 7, първа алинея и член 8 от Директива 2002/46/ЕО(2), член 2, буква a) от Директива 2006/114/ЕО(3), съображения 1—4, 9, 10 и 19, член 1, параграфи 1 и 2, член 2, параграф 1, буква г), параграф 2, точки 1) и 5), членове 3—7 и членове 10—17 от Регламент (ЕО) № 1924/2006(4), съображение 10, член 1, параграфи 1 и 2, член 2, параграф 1, буква ж), член 7, последна алинея, член 14, параграф 1, член 53, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕС) № 1169/2011(5) и точка 2 от приложението към Решение за изпълнение 2013/63/ЕС(6).
II.    Фактите по спора в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
3.        Дружеството Kyberg Pharma предлага на пазара под формата на капсули, чийто състав включва по-специално глюкоманан (konjac mannan), хранителна добавка (наричана по-нататък „разглежданият продукт“), на чиято опаковка е посочена важността на разнообразната и балансирана диета и здравословния начин на живот.
4.        През 2020 г. дружеството Kyberg Pharma публикува в печатните медии реклама на разглеждания продукт, като използва по-специално следните претенции: „Здравословно отслабване“ и „Глюкомананът допринася за отслабване при нискокалоричен хранителен режим“. Страните в главното производство не спорят, че тази реклама не съдържа посочената в предходната точка на настоящото заключение информация.
5.        Като приема, че тези претенции е трябвало да бъдат придружени от информацията по член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, Schutzverband gegen Unwesen in der Wirtschaft eV — професионална асоциация по германското право, чиято задача съгласно нейния устав е борбата срещу нелоялната конкуренция, предявява пред Landgericht München (Областен съд Мюнхен, Германия) иск да се разпореди
на Kyberg Pharma да преустанови под страх от имуществена санкция промотирането в търговската дейност с рекламна цел на разглеждания продукт чрез използване на разглежданите в главното производство претенции, без да се посочва важността на разнообразната и балансирана диета и здравословния начин на живот.
6.        След като Landgericht München (Областен съд Мюнхен) уважава този иск, Kyberg Pharma подава въззивна жалба пред Oberlandesgericht München (Висш областен съд Мюнхен, Германия), която последният отхвърля с решение от 20 юли 2023 г.
7.        Kyberg Pharma подава ревизионна жалба срещу решението на Oberlandesgericht München (Висш областен съд Мюнхен) пред запитващата юрисдикция — Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, Германия).
8.        Запитващата юрисдикция счита, че уважаването на жалбата, с която е сезирана, зависи от това дали член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че Kyberg Pharma е изпълнило задължението си за предоставяне на информация по тази разпоредба, като върху опаковката на разглеждания продукт е посочило информацията по тази разпоредба, или е било длъжно да включи тази информация и в рекламата на своя продукт.
9.        При тези обстоятелства Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Трябва ли член 10, параграф 2 от Регламент[№ 1924/2006] да се тълкува в смисъл, че понятието „етикет“ на храна обхваща и печатна реклама на тази храна, от което следва, че когато се използва здравна претенция в печатната реклама, предвидените в тази разпоредба задължения за предоставяне на информация трябва да бъдат изпълнени в рекламата?
2)      Трябва ли член 10, параграф 2 от Регламент [№ 1924/2006] да се тълкува в смисъл, че предвидените в тази разпоредба задължения за предоставяне на информация при използването на здравни претенции в реклама на храна трябва да бъдат изпълнени в рекламата и когато етикетът на храната съдържа изискваната информация?“.
10.      Актът за преюдициално запитване от 26 септември 2024 г. постъпва в секретариата на Съда на 9 октомври 2024 г. Писмени становища представят страните по главното производство и Европейската комисия. В съответствие с член 76, параграф 2 от процедурния си правилник Съдът решава да не провежда съдебно заседание за изслушване на устните състезания.
III. Анализ
А.      Предварителни бележки
11.      Преди да пристъпя към правния анализ, считам за полезно да изложа няколко предварителни бележки с оглед по-доброто разбиране на поставените в настоящото дело въпроси.
12.      Във връзка с това следва да се отбележи, че настоящият анализ се основава на констатацията на запитващата юрисдикция в преюдициалното запитване, че съответният продукт е храна под формата на хранителна добавка.
13.      На първо място, като се има предвид техническият характер на приложимите в настоящото дело разпоредби, следва накратко да се представи релевантната правна уредба.
14.      Съгласно член 1, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 този регламент се прилага по отношение на хранителните и здравните претенции при рекламата на храни, които следва да бъдат доставяни на крайния потребител, включително — видно от член 2, параграф 1, буква б) от този регламент във връзка с член 2, буква a) от Директива 2002/46 — по отношение на хранителните добавки.
15.      Регламент № 1924/2006, който предвижда задължителни специфични правила за използване на хранителни и здравни претенции за храни, доставяни на крайни потребители,
първоначално е имал за цел да допълни Директива 2000/13/ЕО(7), съдържаща общи разпоредби, по-специално относно етикетирането(8). Тази директива е отменена с Регламент № 1169/2011(9), който кодифицира и опростява в един-единствен текст законодателството в областта на етикетирането на храните и по-общо — в областта на предоставянето на информация на потребителите за храните(10). Поради това като допълващ правен акт, доколкото претенциите, до които се отнася, предоставят информация за храните, включително хранителните добавки, Регламент № 1924/2006 трябва да се разглежда в светлината на Регламент № 1169/2011.
16.      В допълнение следва да се отбележи, че поради специфичния си характер хранителните добавки попадат и в обхвата на специфичния правен режим, установен с Директива 2002/46. В това отношение член 29, параграф 1, буква а) от Регламент № 1169/2011 предвижда, че посочените в този регламент правила относно информацията, която трябва бъде включена в обявяването на хранителната стойност, не се прилагат към хранителните добавки. Всъщност тази информация са предоставя съгласно член 8 от Директива 2002/46. Въпреки това тези правни актове се разглеждат като допълнение, освен ако не предвиждат изрично изключение относно прилагането на други правила за етикетиране на храните и предоставяне на информация за тях(11).
17.      На второ място, следва да се посочи особеният характер на информацията, която представляват разглежданите претенции.
18.      Съгласно член 2, параграф 2, точка 1) от Регламент № 1924/2006 претенция означава най-общо „всяко съобщение или представяне, което не е задължително по силата на национално законодателство или законодателство на Общността, включително представяне с картина, графика или символ, под всякаква форма, което заявява, създава впечатление или внушава, че дадена храна има определени характеристики“. Елементите, които най-вече привличат вниманието ми при прочита на тези определения във връзка едно с друго, са следните. Претенцията е преди всичко доброволна (или незадължителна) информация, отнасяща се до определени характеристики на дадена храна. С други думи, тази информация се предоставя единствено на доброволни начала от стопанския субект в хранителната промишленост, но не се налага от законодателството на Съюза(12).
19.      Съгласно член 2, параграф 2, точка 5) от Регламент № 1924/2006 здравна претенция означава „претенция, която заявява, създава впечатление или внушава, че съществува връзка между дадена категория храна, отделна храна или една от нейните съставки и здравето“. Според Съда това е широко понятие(13).
20.      След тези уточнения и с оглед по-доброто разбиране на контекста на въпросите по настоящото дело според мен особено важен е друг елемент, който произтича имплицитно от горепосочените определения, а именно целите, за които се използват тези претенции. В това отношение от подготвителните работи по Регламент № 1924/2006 е видно, че макар да признава положителното въздействие от развитието на използването на претенциите върху предоставянето на информация на потребителите, законодателят на Съюза е взел предвид факта, че претенциите служат и като довод за продажба(14).
21.      Освен това в много източници се наблюдават тенденции, които от няколко години непрекъснато се засилват, по-специално значителните усилия, полагани от стопанските субекти в хранителната промишленост да привлекат вниманието на потребителите върху своите продукти, които според тях осигуряват хранителни и здравословни ползи, като се стремят да се отличат от конкурентите си, дори да изтъкнат свои иновации в областта на храните(15).
22.      В това отношение в съображение 19 от Регламент № 1924/2006 се признава положителният имидж, който хранителните и здравните претенции могат да дадат на храните, както и потенциалното въздействие, което тези храни биха могли да имат върху диетичните навици и цялостния хранителен прием. Съдът също така е приел, че посочените претенции ориентират избора на храни на потребителите(16).
23.      Видно е следователно, че Регламент № 1924/2006 е преди всичко важен правен инструмент за регулиране на използването на претенциите, по-специално здравните, за рекламиране на храните сред потребителите. Освен обаче че е важен инструмент за защита на потребителите, този регламент има за цел и да създаде равни условия за конкуренция за хранителната промишленост(17) и по този начин да балансира тези две различни цели, като въвежда правила, които трябва да се спазват, за да може да се използват тези претенции.
24.      Всъщност, за да бъдат разрешени, обхванатите от Регламент № 1924/2006 претенции трябва да отговарят на общите условия, посочени в глава II от този регламент. Релевантните за настоящия случай здравни претенции трябва да отговарят и на специфичните условия, предвидени в глава IV от посочения регламент(18). Член 10, параграф 2 от Регламент 1924/2006, чието тълкуване иска запитващата юрисдикция в настоящото дело, се съдържа в тази последна глава, която следва да бъде анализирана в рамките на преюдициалните въпроси.
Б.      По преюдициалните въпроси
25.      С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи какъв е обхватът на понятието „етикет“ на храна по смисъла на член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006. По-конкретно, доколкото тази юрисдикция поставя въпроса дали понятието „етикет“ обхваща и понятието „реклама“ в печатна форма, тези две понятия в законодателството, уреждащо здравните претенции, следва да се разграничат.
26.      С втория си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи какъв е обхватът на задълженията за предоставяне на информация, предвидени в член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, и по-специално дали тези задължения трябва да бъдат изпълнени в рекламата, когато вече са изпълнени при етикетирането на съответната храна.
27.      С други думи, преюдициалните въпроси се отнасят до обхвата на задълженията за предоставяне на информация. Ето защо те следва да бъдат разгледани заедно. Тъй като обаче обхватът на понятието „етикет“ става релевантен, след като се установи обхватът на задълженията за предоставяне на информация, предвидени в член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, считам за уместно да започна настоящия правен анализ именно с обхвата на задълженията за предоставяне на информация.
1.      По обхвата на задълженията за предоставяне на информация
28.      От текста и граматическата структура
на член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 следва, че по-специално в рамките на рекламата на дадена храна този регламент обвързва изпълнението на задълженията за предоставяне на информация с липсата на етикет на тази храна.
29.      Всъщност първата част на изречението на член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, предвиждаща, че „[з]дравните претенции се разрешават единствено ако на етикета е поставена следната информация“, означава, че задълженията за предоставяне на информация трябва да бъдат изпълнени при етикетирането. Единствено при липсата на етикет изискванията за предоставяне на информация трябва да бъдат изпълнени на места, посочени във втората част на изречението, която гласи: „или ако в случаите, когато няма етикет, в представянето или рекламата има:“. Следователно идеята за обвързване на изпълнението на задълженията за предоставяне на информация, по-специално в рекламата на храната, с липсата на етикет се въвежда с израза „ако в случаите, когато няма етикет“.
30.      Съюзът „или“ пред израза „ако в случаите, когато няма етикет“ в член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 според мен не предполага тълкуване в смисъл, че задължението за предоставяне на информация на етикета, и по-специално в рекламата, е алтернативно, тъй като в противен случай последният израз би бил лишен от логика. Всъщност, като се има предвид изразът „ако в случаите, когато няма етикет“, който го следва, този съюз трябва да се счита за изключващ, а именно че става въпрос за предоставянето на посочената в член 10, параграф 2 информация или върху етикета, или в представянето, или пък в рекламата на храните(19).
31.      Също като запитващата юрисдикция бих искал да отбележа, че в текстовете на различните езици на член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 не е използван един и същ съюз във втората част на изречението. Така например във френския текст („la présentation du produit ou de la publicité faite pour celui-ci“) между съществителните „представяне“ и „реклама“ е използван съюзът „или“, което предполага, че на стопанските субекти в хранителната промишленост се оставя известна свобода на преценка при изпълнението на задълженията за предоставяне на информация, когато дадена храна не съдържа етикет. Ето защо информацията, предвидена в член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, следва в такъв случай да е посочена или в представянето, или в рекламата на тази храна.
32.      За сметка това в текстовете на други езици, по-специално на немски („die Aufmachung der Lebensmittel und die Lebensmittelwerbung“), английски („the presentation and advertising“), испански (en la presentación y
la publicidad“) и литовски („pateikime ir reklamoje“)(20),
между съществителните „представяне“ и „реклама“ се използва съюзът „и“. Този съюз предполага, че при липса на етикет, съдържащ задължителните данни, те трябва да са включени както в представянето на продукта, така и в рекламата.
33.      Въпреки че безспорно следва да се приеме, че езиковата разлика е очевидна, тя не е определяща, тъй като, независимо на какъв език е текстът, в първата част на изречението на член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 се посочва, че изпълнението на задълженията за предоставяне на информация в случай на посочване на здравни претенции се изисква преди всичко на етикета на дадена храна. За сметка на това, ако такъв етикет липсва, съгласно втората част на изречението на тази разпоредба тези задължения трябва да бъдат изпълнени по-специално в рекламата на храната. Използването на съюзите „и“ или „или“ пред съществителното „реклама“ в текстовете на различните езици не променя факта, че това съществително се съдържа във втората част на изречението, която трябва да се вземе предвид само когато дадена храна не съдържа етикет. Безспорно е обаче, че върху разглеждания в главното производство продукт има поставен етикет със задължителната информация, в която се посочва важността на разнообразна и балансирана диета и здравословен начин на живот. Всъщност производителят е упрекван, че тази информация липсва само в рекламата на посочения продукт, която се съдържа във втората част на изречението.
34.      Във всеки случай, съгласно установената практика на Съда формулировката, използвана в текста на правна разпоредба на Съюза на един от езиците, не може да служи като единствена основа за тълкуването на разпоредбата или в това отношение да ѝ се отдава предимство пред текстовете на останалите езици. Разпоредбите на правото на Съюза трябва да се тълкуват и прилагат по еднакъв начин с оглед на текстовете, изготвени на всички езици на Съюза. В случай на несъответствие между текстовете на дадена разпоредба от правото на Съюза на различните езици въпросната разпоредба трябва да се тълкува в зависимост от контекста и целите на правната уредба, от която е част(21). Според мен контекстът и целите на Регламент № 1924/2006 обаче потвърждават граматическото тълкуване на член 10, параграф 2 от същия регламент, че задълженията за предоставяне на информация трябва преди всичко да бъдат изпълнени на етикета на дадена храна и само при липсата на такъв — в рекламата на тази храна.
35.      Що се отнася до контекста, в който се вписват задълженията за предоставяне на информация, предвидени в член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, следва да се отбележи следното.
36.      Вярно е, както подчертава запитващата юрисдикция в преюдициалното си запитване, че съгласно съображение 4 от Регламент № 1924/2006 този регламент следва „да се прилага по отношение на всички хранителни и здравни претенции, съдържащи се в съобщения с търговска цел, включително, inter alia, в общи реклами на храни и рекламни кампании, като например такива, които изцяло или частично се поддържат от обществени органи“. Във връзка с това следва да се добави, че член 1, параграф 2 от посочения регламент предвижда също, че приложното му поле включва „съобщения с търговска цел, независимо дали на етикета, при представянето или рекламата на храни“.
37.      Както обаче е видно от цитирания им текст, посочените разпоредби на Регламент № 1924/2006 се отнасят до здравните претенции като такива. От това не може да се заключи, че правилата, свързани с информацията, която трябва да придружава тези претенции, се разглеждат по същия начин. Всъщност, както е посочено в член 10, параграф 1 от този регламент, за да бъдат разрешени, здравните претенции трябва да отговарят на общите изисквания от глава II, озаглавена „Общи принципи“, и на специфичните изисквания от глава IV, озаглавена „Здравни претенции“. По-конкретно, тези претенции трябва да са разрешени в съответствие с посочения регламент и да са включени в списъците на разрешени претенции по членове 13 и 14, отнасящи се съответно до „[з]дравни претенции, различни от тези, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване“, и „[п]ретенции за намаляване на риска от заболяване“. С други думи, става въпрос за условия, свързани със самите здравни претенции, но не и с информацията, която трябва да ги придружава, и още по-малко с мястото, където такава информация трябва задължително да бъде посочена. Това според мен е разликата между, от една страна, специфичните правила по член 10, параграф 1 от Регламент № 1924/2006, отнасящи се до самите здравни претенции, и от друга страна, специфичните правила по член 10, параграф 2 от същия регламент, приложими към информацията, която трябва да придружава тези претенции, за да може те да бъдат разрешени.
38.      Освен това член 10, параграф 4 от Регламент № 1924/2006 изрично предвижда възможността за приемане на насоки за прилагането на този член. Поради това считам, че Решение за изпълнение 2013/63 представлява важен елемент от контекстуалното тълкуване на член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006.
39.      Приложението към Решение за изпълнение 2013/63 обаче изрично предвижда, че за спазването на член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 е необходимо задължителната информация да се посочи при етикетирането на храната, за която се отнася здравната претенция. Когато не е налице етикетиране, задължителната информация се предоставя в рекламата и представянето на храната(22). Всъщност това се обяснява с целите както на самия Регламент № 1924/2006, така и на други правни актове, отнасящи се до етикетирането на храните, сред които по-специално Регламент № 1169/2011, допълнен с Регламент № 1924/2006. Тези правни актове гарантират безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар, като същевременно осигуряват висока степен на защита на потребителите, като им предоставят необходимата информация за храните, за да могат да правят информиран избор при покупката(23).
40.      Запитващата юрисдикция се съмнява, че целта за висока степен на защита може да бъде постигната по-специално по отношение на храните, продавани онлайн, освен ако рекламата им не съдържа задължителната информация.
41.      В това отношение следва да се подчертае, че Регламент № 1924/2006 не съдържа разпоредби, свързани с това дали се разрешава посочване на здравни претенции върху храните в зависимост от мястото на продажба, а именно във физически търговски обект или от разстояние. Всъщност правилата за разрешаване се прилагат с оглед на предоставената информация, а именно всеки път, когато съобщение с търговска цел за дадена храна съдържа хранителна или здравна претенция и когато тази храна следва да бъде доставена на крайния потребител(24). Освен това, за да може потребителят да направи информиран избор на храна, е важно задължителната информация да му бъде предоставена преди покупката.
42.      Ето защо именно в този смисъл следва да се тълкуват по-специално правилата, свързани с предоставянето и мястото на посочване на задължителната информация, както и тези за продажбата от разстояние по членове 12 и 14 от Регламент № 1169/2011, припомнени в точка 2.1, буква б) от приложението към Решение за изпълнение 2013/63. По-конкретно, в член 12 от Регламент № 1169/2011 е залегнал принципът, че потребителят винаги следва да разполага със задължителната информация, когато взема решение за закупуване на дадена храна. Съгласно член 14 от този регламент при продажба от разстояние тази информация трябва да фигурира в материалите, придружаващи продажбата от разстояние, или да се предоставя по друг подходящ начин, ясно посочен от стопанския субект в хранителната промишленост. Този специален режим се прилага и за продажбата от разстояние на храни, съдържащи здравни претенции.
43.      В това отношение в точка 2.1, буква б) от приложението към Решение за изпълнение 2013/63 се добавя, че ако при продажбата от разстояние на храни, съдържащи здравни претенции, достъпът до етикетирането е ограничен(25), задължителната информация трябва да бъде включена в представянето и рекламата на храната. Въпреки това от горепосочените разпоредби ясно следва, че те се отнасят до конкретния случай на продажба от разстояние, който не може да се приложи по подразбиране към всяка продажба на храни, съдържащи здравни претенции. Следователно той не може да измени общия режим на задълженията за предоставяне на информация, предвиден в член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006.
44.      Следва да се припомни, че връзката между хранителен режим и здраве, както и изборът на подходящ хранителен режим, съобразен с индивидуалните потребности, представляват интерес за потребителите(26). В това отношение следва да се приеме, че етикетът представлява важно средство за информирането им. Всъщност „подходящото етикетиране може да помогне на потребителите да възприемат здравословен хранителен режим, и да ги насърчи да правят добър избор“ [неофициален превод](27) за здравето си. Следователно за целите на високата степен на защита на потребителите в областта на храненето и според замисъла на законодателя на Съюза именно етикетът трябва да предоставя на потребителите основната информация за храните(28). Рекламата в действителност има второстепенно значение, като компенсира
липсата на етикет и задължително посочваната на него преди покупката основна информация за храната.
45.      Изпълнението на задълженията за предоставяне на информация върху етикета и само ако такъв липсва — по-специално в рекламата, се обяснява и от практическа гледна точка. Всъщност, макар да е вярно, че рекламата може да се появи в местата за продажба на храни и следователно в близост до тях(29), обикновено тя не се възприема като средство за предоставяне на информация в близост до храните. Рекламата несъмнено има за цел да привлече вниманието към съответния продукт, но тя е замислена и като инструмент, предназначен да повлияе на нагласите на потребителите и техния избор още преди те да видят самата храна. Тази логика, а именно да се позволи на рекламата да постигне целта си за насърчаване на покупките, както и целта на Регламент № 1924/2006, който е насочен не само към осигуряване на висока степен на защита на потребителите, но и към запазване на ефективното функциониране на вътрешния пазар, според мен обосновават по отношение на рекламата освобождаването на стопанските субекти в хранителната промишленост от задълженията за предоставяне на информация, предвидени в член 10, параграф 2 от този регламент, когато изискваната информация е посочена на етикета, който по принцип се намира в близост до храната(30).
46.      Поради това считам, че изискванията за предоставяне на информация по смисъла на член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 трябва да се изпълняват на етикета на храните и само в случай на липса на етикет — по-специално в рекламата на храните.
47.      След като обхватът на задълженията за предоставяне на информация в съответствие с член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 беше установен, следва да се анализира дали понятието „етикет“ на храните по смисъла на този член обхваща и понятието „реклама“, по-специално печатна, така че изпълнението на задълженията при етикетирането да предполага и посочването на предвидената в този член информация в рекламата.
2.      По разграничаването на понятията „етикет“ и „реклама“
48.      В това отношение следва да се отбележи, че член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, който, както сочи заглавието му, предвижда специфични условия за използването на здравни претенции, не дава определение на понятията „етикет“ и „реклама“. Съгласно този член, в който са изброени условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да бъде разрешено съобщаването на здравни претенции, такива претенции не са разрешени, освен ако информацията, посочена в същия член, се съдържа на етикета или в случаите, когато няма етикет — по-специално в рекламата на продукта. По този начин употребата на израза „в случаите, когато няма […]“ предполага наличието на отношение на субсидиарност между посочените понятия(31).
49.      Член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 обаче следва да се тълкува във връзка с член 2, параграф 1, буква г) от същия регламент. Последната разпоредба се позовава на определението на понятието „етикетиране“ в Директива 2000/13, като понастоящем то следва да се разбира като позоваване на определението в Регламент № 1169/2011. Според него етикетиране означава „всички текстове, данни, марки, търговско наименование, изображения или символи, свързани с дадена храна и нанесени върху опаковка, документ, надпис, етикет, пръстен или увивна лента, които придружават или се отнасят до такава храна“(32). Това е широко определение, което обхваща голям брой визуални елементи, които могат да предоставят информация за дадена храна и чието наличие върху различни информационни материали, придружаващи или отнасящи се до храната, представлява условие за квалифицирането ѝ по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Регламент № 1924/2006 във връзка с член 2, параграф 2, буква й) от Регламент № 1169/2011.
50.      За сметка на това Регламент № 1924/2006 не съдържа определение на „реклама“, нито се позовава на такова определение, което би могло да се съдържа в друг правен акт. Доколкото обаче този регламент допълва Регламент № 1169/2011, считам, че понятието „реклама“, на което се позовава последният, представлява насока за граматическото тълкуване на член 10, параграф 2 от Регламент 1924/2006(33).
51.      Съгласно член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1169/2011 определението на „реклама“, на което следва да се прави позоваване, когато става въпрос за правилата относно предоставянето на информация на потребителите за храните, е съдържащото се в Директива 2006/114, а именно „всяко съобщение във връзка с търговия, занятие, занаят или професия, което има за цел да насърчи реализацията на стоки или услуги, включително на недвижими имоти, права и задължения“(34). В това отношение Съдът вече е отбелязал, че предвид това особено широко определение рекламата може да приеме твърде разнообразни форми и поради това изобщо не се ограничава до формите на класическата реклама(35).
52.      Въпреки това възниква въпросът дали, предвид двете толкова широки определения на „етикетиране“ и „реклама“, съществува възможност за частично припокриване на тези две понятия, макар и само по отношение на една форма на реклама, а именно печатната. В този смисъл граматическото тълкуване на член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 във връзка с член 2, параграф 1, буква г) от този регламент и с член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1169/2011 според мен не подкрепя такова заключение. Всъщност, от една страна, следва да се отбележи, че определението на понятието „реклама“, посочено в предходната точка, обхваща всички форми на съобщения, сред които може да се посочи по-специално печатната реклама. С други думи, нищо в текста на посочените по-горе членове не дава основание да се приеме, че конкретна форма на реклама може да бъде третирана по различен начин спрямо останалите, например поради евентуалното си припокриване с други определения, дадени в този регламент.
53.      От друга страна, ако се приеме, че печатната реклама попада в обхвата на понятието „етикет“, това би довело до неотчитане на основни елементи от определенията на тези две понятия. Всъщност правното определение на понятието „етикет“ поставя акцент върху естеството на различни елементи, които се отнасят до дадена храна, и върху мястото, където те се посочени. Правното определение на понятието „реклама“ от своя страна подчертава значението на рекламната цел.
54.      Освен това контекстът, в който се вписва член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, и преследваните с този регламент цели също подкрепят отрицателен отговор за наличието на възможно припокриване между въпросните понятия.
55.      От своя страна контекстът на член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 потвърждава наличието на разграничение между понятията „етикет“ и „реклама“. Всъщност, видно от целия му текст, този регламент прави разграничение между понятията „етикет“ и „реклама“. Той не дава определение на понятието „реклама“ и се позовава
на понятието „етикет“, като използва тези две понятия по различен начин в редица членове. Всъщност член 1 от Регламент № 1924/2006, озаглавен „Предмет и обхват“, изрично предвижда в параграф 2, че този регламент се прилага по отношение „на хранителните и здравните претенции, включени в съобщения с търговска цел, независимо дали на етикета, при представянето или рекламата на храни“. Член 3 от посочения регламент, озаглавен „Общи принципи за всички претенции“, също разграничава тези три понятия, като гласи, че здравните претенции „могат да се използват при етикетирането, представянето и рекламата на храни, пуснати на пазара на Общността, единствено ако отговарят на разпоредбите на настоящия регламент“. Освен това, доколкото Регламент № 1924/2006 допълва Регламент № 1169/2011, фактът, че последният дава отделни определения на понятията „етикет“ и „реклама“, според мен показва, че трябва да се приеме, че те имат различно приложно поле(36).
56.      Освен това считам, че Решение за изпълнение 2013/63, с което Комисията е приела насоки за прилагането на специфичните условия за здравни претенции, изложени в член 10 от Регламент № 1924/2006(37), предоставя полезни елементи за размисъл. По-специално,
точка 2 от приложението към това решение, озаглавена „Задължителна информация, придружаваща разрешените здравни претенции“, прави разграничение между понятията „етикетиране“ и „реклама“ в зависимост от техните цели. Всъщност съгласно тази точка от приложението разграничението между етикетиране и реклама е в това, че етикетирането засяга доставката на храната до крайния потребител, докато рекламата се отнася за насърчаване на продажбата на храни от бизнес оператора на храни.
57.      От гореизложеното следва, че етикетът съдържа предназначена за потребителя информация за храната, за да може последният да направи информиран избор при покупката на тази храна. С други думи, етикетът има за цел да предостави на потребителя основна информация за храната, за да може последният да направи информиран избор(38).
58.      За сметка на това, що се отнася до рекламата, тя има за цел да насърчи продажбата на храните и да стимулира покупките. Във връзка с това следва да се отбележи, че рекламата на храна може да приеме твърде разнообразни форми в зависимост, наред с другото, от носителя, чрез който се разпространява(39), от посланието, което излъчва(40), от целевите потребители и от целта, която по същество е да се популяризира храната, да се предизвика интерес към дадена оферта и да се насърчат потребителите да закупят продукта. Разбира се, предвид това разнообразие от форми на реклама не е изключено известно сходство между етикета и рекламата, по-специално по отношение на предоставяната информация и формата, под която тя се предава на потребителите. От посочения по-горе контекст обаче ясно следва, че тези понятия се основават на различна логика на съобщаване на информация, която логика в единия случай е информативна, а в другия — рекламна. Следователно сближаването на тези две понятия въз основа на използваната информация (информацията относно дадена храна) и формата на предаване на тази информация (в случая — на печатен носител) по мое мнение би било изкуствено.
59.      Това заключение ми се струва също така в съответствие с целта на Регламент № 1924/2006, която е широкообхватна и се преследва не само с този регламент, чието тълкуване се иска в настоящото дело, но и с други правни актове, които посоченият регламент допълва, по-специално Регламент № 1169/2011(41).
60.      Съгласно посоченото в член 1, параграф 1
във връзка със съображение 1 от Регламент № 1924/2006 последният има за цел да осигури ефективното функциониране на вътрешния пазар, като едновременно с това гарантира висока степен на защита на потребителите и улесни избора
им с пускането на пазара на безопасни и подходящо етикетирани продукти. Освен това съгласно съдебната практика защитата на здравето също е сред основните цели на този регламент(42). Според мен тази цел трябва да се разбира като насочена към това да се гарантира, че потребителят, в случая, е защитен от неточни здравни претенции, които са научно недоказани, дори подвеждащи, при положение че могат да повлияят на диетичните навици и цялостния хранителен прием на потребителя(43). Същата тази цел обаче не може да разшири приложното поле на правилата за етикетиране, така че да обхване и правилата за рекламата, без да се влезе в противоречие с волята на законодателя на Съюза да установи разграничение между въпросните две понятия. Всъщност е очевидно, че ако искаше тези две понятия да се припокриват, макар и само по отношение на етикета и печатната реклама, законодателят на Съюза щеше да ги обозначи по един и същ начин, вместо да ги разграничава, както прави в Регламент № 1924/2006.
61.      Впрочем следва да се припомни, че целта на Регламент № 1924/2006 има две страни, а именно да се гарантира ефективното функциониране на вътрешния пазар, като същевременно се осигури висока степен на защита на потребителите(44). Да се разшири обаче понятието „етикет“, така че да обхване и понятието „реклама“ в печатна форма, според мен би могло да омаловажи първата страна на тази цел, дори да я възпрепятства(45). По-общо, това би могло да предизвика правна несигурност в тази област, дори да доведе до абсурден резултат: ако печатната реклама попада в обхвата на понятието „етикет“, би ли било вярно обратното, а именно би ли могъл етикетът да попадне в обхвата на понятието „реклама“? По-специално, защо понятието „етикет“ би имало предимство, за да обхване понятието „реклама“, а не обратното(46)? Това според мен е още една причина да се счита, че това припокриване би било изкуствено, дори че би довело до инструментализиране на правилата, предвидени в Регламент № 1924/2006.
62.      Поради това считам, че понятието „етикет“ не обхваща понятието „реклама“,
в каквато и да е нейна форма, по смисъла на член 10, параграф 2, във връзка с член 2, параграф 1, буква г) от Регламент № 1924/2006 и член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1169/2011.
63.      Поради всички тези съображения предлагам на първия и втория преюдициален въпрос да се отговори, че член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че налага изпълнение на задължения за предоставяне на информация върху етикетите на храните. Понятието „етикет“, посочено в този член, не обхваща понятието „реклама“ в каквато и да е нейна форма. При липса на етикет задълженията за предоставяне на информация трябва да бъдат изпълнени по-специално в рекламата на храните.
IV.    Заключение
Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, Германия) преюдициални въпроси по следния начин:
„Член 10, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1924/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 година относно хранителни и здравни претенции за храните (ОВ L 404, 2006 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 244), изменен с Регламент (ЕО) № 1047/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 8 ноември 2012 г. (ОВ L 310, 2012 г., стр. 36),
трябва да се тълкува в смисъл, че
налага изпълнение на задължения за предоставяне на информация върху етикетите на храните. Понятието „етикет“, посочено в този член, не обхваща понятието „реклама“ в каквато и да е нейна форма. При липса на етикет задълженията за предоставяне на информация трябва да бъдат изпълнени по-специално в рекламата на храните“.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 година за сближаване на законодателствата на държавите членки по отношение на хранителните добавки (ОВ L 183, 2002 г., стр. 51; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 36, стр. 39, и поправка в ОВ L 90793, 2024 г., стр. 1).
3      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно заблуждаващата и сравнителната реклама (ОВ L 376, 2006 г., стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 229).
4      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 година относно хранителни и здравни претенции за храните (ОВ L 404, 2006 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 244), изменен с Регламент (ЕС) № 1047/2012 на Комисията от 8 ноември 2012 г. (ОВ L 310, 2012 г., стр. 36).
5      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година за предоставянето на информация за храните на потребителите, за изменение на регламенти (ЕО) № 1924/2006 и (ЕО) № 1925/2006 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 87/250/ЕИО на Комисията, Директива 90/496/ЕИО на Съвета, Директива 1999/10/ЕО на Комисията, Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, директиви 2002/67/ЕО и 2008/5/ЕО на Комисията и на Регламент (ЕО) № 608/2004 на Комисията (ОВ L 304, 2011 г., стр. 18), изменен с Регламент (ЕС) 2015/2283 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 г. (ОВ L 327, 2015 г., стр. 1).
6      Решение за изпълнение на Комисията от 24 януари 2013 година за приемане на насоки за прилагането на специфичните условия за здравни претенции, изложени в член 10 от Регламент (ЕО) № 1924/2006 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 22, 2013 г., стр. 25).
7      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 20 март 2000 година за сближаване на законодателствата на държавите членки относно етикетирането, представянето и рекламата на храни (ОВ L 109, 2000 г., стр. 29; Специално издание на български език, глава 15, том 6, стр. 9).
8      Съображение 3 от Регламент № 1924/2006.
9      Ето защо всяко позоваване в Регламент № 1924/2006 на Директива 2000/13 трябва да се счита за позоваване на Регламент 1169/2011 съгласно член 53 от последния регламент.
10      Член 1, параграф 2 от Регламент № 1169/2011.
11      В това отношение съображение 17 от Директива 2002/46 предвижда, че обхватът на последната следва да бъде ограничен до необходимите допълнителни разпоредби, тъй като общи разпоредби и определения са установени в Директива 2000/13, а впоследствие и в Регламент № 1169/2011.
12      Предоставянето на тази доброволна информация обаче прави задължително посочването на друга информация, както предвижда член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006.
13      Вж. в този смисъл решение от 6 септември 2012 г., Deutsches Weintor, C‑544/10 (наричано по-нататък „решение Deutsches Weintor“), EU:C:2012:526, точки 35 и 36.
14      Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно хранителни и здравни претенции за храните [COM(2003)424 окончателен], точка 9.
15      Вж. в този смисъл Nihoul, Paul L., Van Nieuwenhuyze, Ellen. L’étiquetage des denrées alimentaires:
une pondération réussie entre intérêts contradictoires? —
Journal de droit européen, 20e
année (2012), No. 192, 237—243. За по-скорошен пример вж. Специален доклад 23/2024 на Сметната палата, приет на 28 ноември 2024 г., озаглавен „Етикетиране на храните в ЕС — лабиринтът от етикети обърква потребителите“ (ОВ С, C/2024/7194), и по-специално точки 7 и 47, в който се констатира постоянното развитие на практиките за етикетиране на предприятията за производство на храни, които търсят нови начини да привлекат потребителите.
16      Решение Deutsches Weintor, точка 37.
17      Съображение 2 от Регламент № 1924/2006.
18      Не считам, че по делото се налага подробно описване на общите и специфичните условия, различни от тези по
член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006.
19      Това разбиране според мен може да бъде потвърдено и от текста на други езици, например английски („[h]ealth claims shall only be permitted if the following information is included in the labelling, or if no such labelling exists, in the presentation and advertising […]“) или литовски („[t]eiginiai apie sveikatingumą leidžiami tik tuo atveju, jei toliau nurodyta informacija yra pateikta etiketėje, o jei etiketės nėra —
pateikime ir reklamoje […]“.).
20      Курсивът е мой.
21      Вж. решение от 12 септември 2019 г., А и др., C‑347/17, EU:C:2019:720, точка 38 и цитираната съдебна практика.
22      Точка 2.1, букви а) и б) от приложението към Решение за изпълнение 2013/63.
23      Член 1, параграф 1 от Регламент № 1924/2006 и член 1, параграф 1 от Регламент № 1169/2011.
24      Член 1, параграф 2 от Регламент № 1924/2006.
25      В това отношение следва да се отбележи, че формулировката на текста на френски език е донякъде двусмислена, тъй като в нея се използва изразът „le consommateur ayant difficilement accès à l’„étiquetage“ (тъй като достъпът на потребителя до „етикетирането“ е затруднен). Текстовете на другите езици на точка 2.1, буква б) от приложението към Решение за изпълнение 2013/63 обаче потвърждават, че когато достъпът до етикетирането е ограничен, задължителната информация, предвидена в член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, трябва да бъде предоставена на други носители (вж. например текста на английски език: „[m]andatory information shall be available to the consumer before purchase and in the cases of distance selling where access to the ‘labelling’ is restricted, mandatory information must be included in the presentation and advertising of the food, in the material supporting the distance selling whether this is a website, a catalogue, a leaflet, a letter, etc.“, текста на испански език: „[l]a información obligatoria estará a disposición del consumidor antes de que se realice la compra y, en el caso de las ventas a distancia en las que el acceso al „etiquetado“ está limitado, la información obligatoria deberá incluirse, en la presentación y la publicidad de los alimentos, en el soporte de la venta a distancia, ya se trate de un sitio web, de un catálogo, de un folleto, de una carta, etc.“, и текста на литовски език: „[p]rivaloma informacija pateikiama vartotojui prieš perkant, o tais nuotolinės prekybos atvejais, kai prieiga prie „ženklinimo“ yra ribota, privaloma informacija turi būti nurodyta „pateikime“ bei „reklamoje“ ir informacinėje medžiagoje, kuria naudojamasi prekiaujant nuotoliniu būdu, kaip antai, tinklalapyje, kataloge, informaciniame lapelyje, rašte ir t. t“).
26      Съображение 10 от Регламент № 1169/2011.
27      COM(2006) 368 окончателен.
28      Член 9, параграф 1 от Регламент № 1169/2011.
29      Имам предвид например, наред с другото, рекламните плакати на входа на супермаркетите или каталозите, разпространявани в тези супермаркети.
30      Това не засяга правото на стопанските субекти в областта на храните да посочват тази информация в рекламите, въпреки че не са длъжни да го правят.
31      Вж. по аналогия решение от 7 юли 2016 г., Ambisig, C‑46/15, EU:C:2016:530, точка 33.
32      Член 2, параграф 2, буква й) от Регламент № 1169/2011.
33      Това заключение според мен се налага от съображения за правна сигурност и последователност в областта на етикетирането на храните.
34      Член 2, буква a) от Директива 2006/114.
35      Решение от 11 юли 2013 г., Belgian Electronic Sorting Technology, C‑657/11, EU:C:2013:516, точка 35.
36      В допълнение следва да се отбележи, че разграничението между понятията „етикет“ и „реклама“, изглежда, може да се изведе косвено от Директива 2000/13, която Регламент № 1924/2006 допълваше, преди да бъде отменена с Регламент № 1169/2011. Всъщност в посочената директива се прави разграничение между тези две понятия (вж. в този смисъл решение от 15 юли 2004 г., Douwe Egberts, C‑239/02, EU:C:2004:445, т. 34).
37      Вж. съображение 37 и член 10, параграф 4 от Регламент № 1924/2006.
38      Това не засяга факта, че етикетът може да съдържа и информация, която може да се счита за несъществена. Тук имам предвид доброволна информация, като например здравните претенции, които, както беше обяснено по-горе, със сигурност информират потребителя, но основната им цел е да привлекат вниманието му и в крайна сметка да го подтикнат към покупка. Именно поради последната причина тяхното посочване на етикета на дадена храна трябва не само да е подкрепено с научни данни (вж. член 5, параграф 1, буква а) от Регламент № 1924/2006), но и, предвид тяхната рекламна роля, да е придружено от допълнителната информация по член 10, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 с оглед защитата на потребителите от заблуждаваща и неподкрепена с доказателства информация.
39      Например реклама във вестникарски обяви или на билбордове, аудио-визуална реклама по телевизията или радиото или пък цифрова реклама, каквато често се среща в социалните мрежи.
40      Например в зависимост от тона и намерението на съобщението, които могат да са информативни (отнасящи се до характеристиките на продукта), убедителни, за да се подчертаят предимствата на продукта с цел потребителят да бъде убеден да купи продукта, или емоционални, за да се предизвика емоционална реакция, която може да повлияе на покупката.
41      Съгласно член 1, параграф 1 от Регламент № 1169/2011 целта на последния е осигуряване на високо равнище на защита на потребителите във връзка с информацията за храните, като се вземат предвид различията във възприятията на потребителите и техните потребности от информация и като същевременно се гарантира безпрепятствено функциониране на вътрешния пазар.
42      Решение от 30 януари 2020 г., Dr. Willmar Schwabe, C‑524/18, EU:C:2020:60, точки 35 и 55 и цитираната съдебна практика.
43      Съображения 14 и 19 от Регламент № 1924/2006.
44      Член 1, параграф 1 от Регламент № 1924/2006.
45      В това отношение рекламата безспорно представлява средство за създаване на възможности за реализация на вътрешния пазар на стоки и услуги, възможности, от които както потребителите, така и търговците трябва да могат да се възползват максимално. Да се принуди обаче стопански субект в областта на храните да се откаже от рекламна техника, която счита за особено ефективна, в случая — посочването на само една здравна претенция, поради припокриване между понятията „етикет“ и „реклама“, би довело до възпрепятстване на тези възможности и следователно до нарушаване на ефективното функциониране на вътрешния пазар.
46      Освен това биха ли имали стопанските субекти в областта на храните вече възможност да избират приложимия правен режим? Какви последствия би могло да има такова припокриване за другите правни актове, които използват същите определения? Това са само няколко примера за практическите затруднения, до които би довело допускането на припокриване между понятията „етикет“ и „реклама“ в печатна форма.