61995CC0143_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
A - Indledning
1 I den foreliggende sag har Kommissionen ivaerksat appel til proevelse af dom afsagt af Retten i Foerste Instans den 7. marts 1995 i de forenede sager T-432/93, T-433/93 og T-434/93 (1). I den sag, der var anlagt af virksomhederne Socurte, Quavi og Stec, annullerede Retten Kommissionens beslutning om at nedsaette et tilskud fra Den Europaeiske Socialfond til et projekt, som de indstaevnte havde deltaget i.
2 Ifoelge artikel 1, stk. 2, litra a), og artikel 3, stk. 1, i Raadets afgoerelse 83/516/EOEF af 17. oktober 1983 om Den Europaeiske Socialfonds opgaver (2), der var gaeldende i det relevante tidsrum, kunne Den Europaeiske Socialfond (herefter »fonden«) deltage i finansieringen af foranstaltninger vedroerende erhvervsuddannelse og erhvervsvejledning, der blev gennemfoert som led i medlemsstaternes beskaeftigelsespolitik. Hvis fonden godkendte en ansoegning om tilskud, skulle der i henhold til artikel 5, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 2950/83 af 17. oktober 1983 om gennemfoerelse af afgoerelse 83/516/EOEF (3) ske udbetaling af et forskud paa 50% af tilskuddet fra fonden paa den dato, der var anfoert for foranstaltningernes begyndelse.
3 Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 lyder saaledes:
»Saafremt tilskuddet fra fonden ikke anvendes paa de i godkendelsesbeslutningen fastsatte betingelser, kan Kommissionen suspendere, nedsaette eller lade tilskuddet bortfalde efter at have givet den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger.«
4 I 1986 indgav Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (Departementet for Anliggender vedroerende Den Europaeiske Socialfond, herefter »DAFSE«), der hoerer ind under det portugisiske Arbejds- og Socialministerium, en ansoegning om stoette fra fonden til nogle erhvervsuddannelsesprojekter, der var fremlagt af en raekke virksomheder, bl.a. af de indstaevnte. Ved en beslutning af 7. maj 1986 godkendte Kommissionen, at fonden ville yde et tilskud paa et bestemt beloeb til dette projekt. DAFSE underrettede de indstaevnte om denne beslutning og meddelte dem samtidig, hvilket tilskud fonden havde bevilget til deres paataenkte foranstaltninger. Paa grundlag heraf fik de udbetalt det fastsatte forskud.
5 Da foranstaltningerne i projektet var afsluttet, indgav de indstaevnte anmodning om udbetaling af saldobeloebet af tilskuddet fra fonden. Der skete imidlertid ingen udbetaling. Ved skrivelse af 18. marts 1991 anmodede DAFSE under henvisning til en beslutning fra Kommissionen dem derimod om at tilbagebetale en del af de tilskud, de allerede havde faaet udbetalt.
6 Ved skrivelse af 15. april 1991 bad de beroerte virksomheders advokat DAFSE om at oplyse begrundelsen for anmodningen om tilbagebetaling og om at tilsende advokaten en kopi af Kommissionens beslutning, hvortil der henvistes i DAFSE's skrivelse af 18. marts 1991.
7 Ved skrivelse af 24. april 1991, som adressaterne modtog den 30. april, oplyste DAFSE dem om, at Kommissionen i sidste instans havde fastsat et lavere tilskudsbeloeb end oprindelig fastsat (4). DAFSE henviste herved til en skrivelse af 14. februar 1991, som denne havde modtaget fra Kommissionen, og som DAFSE samtidig havde fremsendt til de indstaevnte. I den kortfattede skrivelse blev det anfoert, at Kommissionen havde behandlet anmodningen om betaling af saldobeloebet og paa grundlag heraf havde fastsat det endelige tilskud til det naevnte beloeb. Der blev herved »lagt vaegt paa« forskellige kontrakter og kontrolbesoeg.
8 I en skrivelse af 14. maj 1991 til DAFSE og af 17. maj 1991 til Kommissionen anmodede de indstaevnte herefter om bekraeftede kopier af Kommissionens oprindelige beslutning om bevilling af tilskud fra fonden samt af Kommissionens beslutning vedroerende anmodningen om betaling af saldobeloebet af fondens tilskud.
9 Ved skrivelse af 30. juli 1991 tilsendte DAFSE de indstaevnte »en bekraeftet kopi af meddelelsen ... om Kommissionens beslutning om godkendelse« i den paagaeldende sag. Dokumentet var en skrivelse til DAFSE fra Kommissionen af 10. juli 1991, der indeholdt en detaljeret redegoerelse for begrundelsen for at nedsaette stoetten.
Heri gjorde Kommissionen isaer gaeldende, at det under et kontrolbesoeg hos virksomheden Stec mellem den 26. og den 29. juli 1988 havde vist sig, at en raekke udgifter ikke var tilstraekkeligt dokumenterede, og at der ikke var foretaget en tilstraekkelig vurdering af visse poster. Paa baggrund heraf havde Kommissionen selv foretaget en undersoegelse af, hvad der maatte anses for rimelige omkostninger, hvilket resulterede i en nedsaettelse af den oprindeligt fastsatte stoette.
I skrivelsen haevdede Kommissionen, at de nationale myndigheder var fremkommet med deres bemaerkninger til denne fremgangsmaade.
10 De beroerte virksomheder indleverede herefter staevninger ved processkrifter, der indgik til Domstolens Justitskontor den 10. oktober 1991 (5). De nedlagde bl.a. paastand om annullation af den retsakt, der var indeholdt i Kommissionens skrivelse af 10. juli 1991 til DAFSE. Kommissionen paastod sagerne afvist, subsidiaert frifindelse.
11 Retten fastslog, at sagerne kunne antages til realitetsbehandling, og gav sagsoegerne medhold.
12 Med hensyn til formaliteten henviste Retten indledningsvis til, at sagsoegerne den 30. april 1991 kom i besiddelse af Kommissionens skrivelse af 14. februar »og ... derfor [fik] kendskab dels til Kommissionens beslutning om at nedsaette tilskuddet fra fonden og at afslaa at udbetale et saldobeloeb, dels til konsekvenserne for dem selv af denne beslutning, som den kompetente nationale myndighed havde meddelt dem i sine skrivelser af 18. marts og 24. april 1991« (6). Skrivelsen af 14. februar 1991 fandtes imidlertid kun at indeholde »en abstrakt og generel begrundelse« og »ikke en praecis begrundelse for, at beslutningen var vedtaget«. Straks efter modtagelsen af DAFSE's skrivelse af 24. april 1991 anmodede sagsoegerne Kommissionen og DAFSE om at faa oplyst den noejagtige begrundelse for beslutningen. Sagsoegerne fik foerst meddelelse om denne begrundelse den 30. juli 1991, hvor DAFSE fremsendte Kommissionens skrivelse af 10. juli 1991 til dem. Foerst herved fik sagsoegerne tilstraekkeligt kendskab til begrundelsen for Kommissionens beslutning og kunne »fra denne dato ... goere effektiv brug af deres soegsmaalsadgang til at faa denne beslutning proevet« (7).
Soegsmaalet med paastand om annullation af Kommissionens beslutning, saaledes som denne fremgaar af skrivelsen af 10. juli 1991, var ifoelge Retten derfor rettidigt anlagt.
13 Med hensyn til sagens realitet bemaerkede Retten, at det er en »vaesentlig formforskrift«, at den beroerte medlemsstat i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 forud for vedtagelsen af Kommissionens endelige beslutning om at nedsaette tilskuddet fra fonden skal have adgang til at fremkomme med sine bemaerkninger baade til spoergsmaalet, om der skal ske nedsaettelse, og til stoerrelsen af den konkrete nedsaettelse (8). Retten gennemgik derefter de dokumenter, Kommissionen havde fremlagt og paaberaabt sig. De vedroerte tre kontrolbesoeg, Kommissionen havde aflagt i perioderne fra den 27. oktober til den 3. november 1986, fra den 28. september til den 2. oktober 1987 og fra den 26. til den 29. juli 1988, samt to moeder, som blev afholdt i juni 1988 mellem repraesentanter for Kommissionen og de portugisiske myndigheder. Retten bemaerkede, at det ikke paa grundlag af disse dokumenter kunne fastslaas, at Kommissionen havde opfyldt sin forpligtelse i medfoer af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83.
Retten annullerede derfor Kommissionens beslutning om at nedsaette fondens tilskud.
14 Sagsoegerne havde desuden nedlagt paastand om, at Kommissionen tilpligtedes at betale saldobeloebet af det oprindeligt fastsatte tilskud. Retten afviste denne paastand og frifandt derfor Kommissionen i oevrigt.
15 Kommissionen har ivaerksat appel til proevelse af denne dom. Kommissionen har paastaaet dommen ophaevet og de indstaevnte tilpligtet at afholde sagens omkostninger.
16 De indstaevnte har paastaaet appellen afvist, den anfaegtede dom stadfaestet og Kommissionen tilpligtet at afholde sagens omkostninger.
B - Stillingtagen
Indledende bemaerkninger
17 Ifoelge sin ordlyd vedroerer Kommissionens paastand hele Rettens dom. Det fremgaar imidlertid af appelskriftet, at Kommissionen kun har villet anfaegte dommen i det omfang, sagsoegernes paastand herved blev taget til foelge. De indstaevnte har ogsaa forstaaet appellen saaledes. Den omfatter derfor ikke den del af Rettens dom, hvorved Kommissionen blev frifundet.
18
Kommissionen har anfaegtet dommen i to henseender. For det foerste har Retten ifoelge Kommissionen med urette antaget, at fristen for at anlaegge annullationssoegsmaal til proevelse af Kommissionens beslutning foerst begyndte at loebe den 30. juli 1991. Beslutningen blev vedtaget den 14. februar 1991. De beroerte virksomheder fik meddelelse herom den 30. april 1991, hvorved soegsmaalsfristen begyndte at loebe. For det andet har Retten ifoelge Kommissionen med urette fastslaaet, at Kommissionen har tilsidesat sin forpligtelse til i medfoer af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 at hoere den beroerte medlemsstat.
Formaliteten
19 Retten bemaerkede, at »naar retsakten ikke er offentliggjort eller meddelt, paahviler det den, der har kendskab til eksistensen af en retsakt, der beroerer ham, at anmode om ordlyden af den paagaeldende retsakt i dens helhed inden for en rimelig frist, men at soegsmaalsfristen foerst kan loebe fra det tidspunkt, hvor den beroerte tredjemand faar noejagtigt kendskab til indholdet af og begrundelsen for den paagaeldende retsakt, saaledes at han kan goere effektiv brug af sin soegsmaalsadgang« (9).
20 Dette svarer til fast retspraksis, som Retten ogsaa henviste til i denne forbindelse (10), og som Kommissionen heller ikke har bestridt. Rettens vurdering, ifoelge hvilken sagsoegerne havde anmodet om ordlyden af beslutningen i dens helhed inden for en rimelig frist, har Kommissionen - med rette - heller ikke anfaegtet.
21 Kommissionen har imidlertid gjort gaeldende, at den naevnte retspraksis ikke kan finde anvendelse i de foreliggende sager, men kun, saafremt beslutningen ikke er offentliggjort eller meddelt. I den sag, Retten skulle tage stilling til, blev beslutningen af 14. februar 1991 imidlertid meddelt de beroerte virksomheder den 30. april 1991.
22 Udgangspunktet for denne argumentation er uden tvivl korrekt. Den naevnte retspraksis er - som det allerede fremgaar af ordlyden i citatet ovenfor - kun relevant, naar den paagaeldende beslutning hverken er blevet offentliggjort eller meddelt de beroerte. Ved ordet »meddelt« i EF-traktatens artikel 173, stk. 5, maa der forstaas det samme som ved ordet »meddelelse« i EF-traktatens artikel 191 (11). Den tyske version af artikel 173, stk. 5, kan ganske vist for saa vidt - i modsaetning til f.eks. den franske og den engelske - til en vis grad misforstaas. Men kun den naevnte fortolkning opfylder formaalet med den naevnte retspraksis. Det tidspunkt, hvor soegsmaalsfristen i artikel 173 begynder at loebe, vil kun kunne udskydes, saafremt beslutningen hverken er blevet offentliggjort eller formelt meddelt de beroerte. Kun i saa fald kan der for de beroerte vaere en saadan tvivl om begrundelsen for og indholdet af beslutningen, at de fortjener en saerlig beskyttelse.
23 I det foreliggende tilfaelde har de beroerte imidlertid ikke faaet en saadan meddelelse. Den omstaendighed, at Kommissionens skrivelse af 14. februar 1991 er naevnt i de portugisiske myndigheders skrivelse af 24. april 1991, er ikke tilstraekkelig. I skrivelsen af 24. april underrettede DAFSE blot de indstaevnte om den beslutning, der var rettet til den paagaeldende medlemsstat. Eftersom DAFSE's korte og ufuldstaendige underretning om Kommissionens skrivelse af 14. februar 1991 ikke satte de beroerte i stand til paa et sagligt grundlag at afgoere, om de skulle goere brug af deres soegsmaalsadgang, begyndte soegsmaalsfristen foerst at loebe, da de - efter rettidigt at have indgivet anmodning herom - fik tilsendt hele beslutningens ordlyd.
24 Saafremt man fulgte Kommissionens opfattelse, ville det desuden foere til sagligt set forkerte resultater. Det ville nemlig betyde, at virksomheder, der befinder sig i samme situation som de indstaevnte, straks skulle anlaegge sag for at bevare deres rettigheder. Det er imidlertid aabenbart, at Kommissionens beslutning, saaledes som den kom til udtryk i skrivelsen af 14. februar 1991, ikke opfyldte de krav, der i EF-traktatens artikel 190 er opstillet med hensyn til begrundelsen af retsakter, og at den derfor uden videre skulle annulleres. Kommissionens opfattelse ville saaledes medfoere en stigning i antallet af unoedige tvister.
25 Det foerste anbringende skal derfor efter min opfattelse forkastes.
Spoergsmaalet om overtraedelse af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83
26 Som allerede naevnt har Retten bemaerket, at den hoeringspligt, der fremgaar af ovennaevnte bestemmelse, er en vaesentlig formforskrift. Retten fastslog under henvisning til retspraksis (12), at sagsoegerne kunne paaberaabe sig, at denne bestemmelse var overtraadt.
27 Herefter bemaerkede Retten, at forpligtelsen til at give den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger skal opfyldes, inden den paagaeldende beslutning vedtages, og det skal fremgaa med »tilstraekkelig klarhed«, at dette har fundet sted, hvorfor det ikke kan godtgoeres ud fra »en faktisk formodning« (13).
28 Med hensyn til Kommissionens rapport om kontrolbesoeget fra den 27. oktober til den 3. november 1986 fastslog Retten, at det i rapporten ikke var omtalt, at de portugisiske myndigheder var fremkommet med nogen bemaerkninger. Det samme gjaldt rapporten om kontrolbesoeget fra den 28. september til den 2. oktober 1987. Ganske vist fremgik det af rapporten om kontrolbesoeget fra den 26. juli til den 29. juli 1988, at Kommissionen havde overvejet at nedsaette stoetten fra fonden og samtidig give afkald paa at kraeve allerede udbetalte beloeb tilbagebetalt. Det fremgik dog ikke af dette dokument, at de portugisiske myndigheder havde haft lejlighed til at fremkomme med deres bemaerkninger (14).
29 Retten kom til samme resultat med hensyn til to moeder i juni 1988, som Kommissionen havde henvist til. Som bevis for det foerste af disse moeder havde Kommissionen henvist til rapporten om kontrolbesoeget fra den 26. til den 29. juli 1988, hvoraf det dog - som allerede naevnt - ifoelge Retten ikke kunne udledes, at Kommissionen havde givet den beroerte medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger. Med hensyn til det andet moede henviste Retten til en note, som Kommissionen havde udarbejdet efter moedet og stilet til de portugisiske myndigheder, og hvori det anfoertes, at der efter Kommissionens opfattelse skulle ske »inspektion paa stedet og/eller besvarelse af supplerende spoergsmaal«. Heraf udledte Retten, at Kommissionen ikke allerede paa davaerende tidspunkt havde vedtaget en beslutning, hvortil de portugisiske myndigheder kunne have fremsat bemaerkninger (15). Retten blev bestyrket i denne antagelse af en meddelelse af 19. oktober 1988 fra det kompetente medlem i Kommissionen, hvori denne udtalte, at Kommissionen under moederne i juni 1988 over for de portugisiske myndigheder havde fremsat bestemte loesningsforslag »i tilsvarende sager«. Heraf udledte Retten, at der ikke var foert bevis for, at saadanne forslag ogsaa var blevet fremsat i de konkrete sager (16).
30 Paa baggrund heraf kom Retten til det resultat, at det ikke kunne antages, at Kommissionen havde opfyldt sin forpligtelse til i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 at give den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger.
31 Kommissionen har hertil anfoert, at de portugisiske myndigheder havde kendskab til kontrolbesoegene og havde deltaget i dem. De havde saaledes haft kendskab til Kommissionens betaenkeligheder, der blev omtalt i forbindelse med kontrolbesoegene. Den loesning, man i sidste instans valgte, var allerede blevet omtalt under et moede mellem et medlem af Kommissionen og den kompetente portugisiske minister, og loesningsforslaget blev paa ny fremsat af Kommissionen under moederne i juni. Der foregik en konstant udveksling af informationer, som ifoelge Kommissionen satte de portugisiske myndigheder i stand til allerede paa forhaand at se grundtraekkene i den beslutning, som senere ville blive truffet, og til at fremkomme med deres bemaerkninger.
32 Efter min mening maa dette anbringende forkastes. Kommissionen har reelt gjort gaeldende, at Retten ikke har fortolket de fremlagte bevismidler korrekt. Som Kommissionen med rette har fastslaaet i sin replik, drejer den foreliggende sag sig i det vaesentlige om, hvorvidt de bevisligheder, Kommissionen under sagen har fremlagt for Retten, gjorde det muligt med tilstraekkelig sikkerhed at konstatere, at Kommissionen havde opfyldt sin hoeringspligt. Retten besvarede dette spoergsmaal benaegtende, hvilket efter min mening er korrekt.
33 Kommissionen har ikke anfaegtet Rettens fortolkning af de enkelte dokumenter. Men Retten har ifoelge Kommissionen ikke taget tilstraekkeligt hensyn til den sammenhaeng, dokumenterne indgaar i. Der er saaledes i virkeligheden tale om et spoergsmaal vedroerende bevisbedoemmelsen, der efter min mening ikke som saadan kan vaere genstand for appel - den kan som bekendt kun vedroere retsspoergsmaal. Dette ville kun vaere tilfaeldet, hvis Retten i forbindelse med bevisbedoemmelsen skulle have begaaet en retlig fejl.
34 Tilsyneladende mener Kommissionen, at der blev begaaet en saadan retlig fejl derved, at Retten kraevede et udtrykkelig bevis for, at hoeringspligten var blevet opfyldt. Dette er jeg ikke enig i. Det taette samarbejde mellem Kommissionen og den paagaeldende medlemsstats myndigheder, som Kommissionen laegger saa stor vaegt paa, er uadskilleligt forbundet med det omraade, vi her har med at goere. Hvis man ansaa dette forhold som saadant for at vaere et bevis for, at Kommissionen, inden den traf sin beslutning, gav den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger, havde man ikke taget hensyn til, at forpligtelsen i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83 udgoer en vaesentlig formforskrift. Som de indstaevnte med rette har fastslaaet, har Kommissionen blot haevdet, at den har opfyldt denne forpligtelse, men ikke foert konkret bevis herfor. Dette kan derfor ikke anses for at vaere tilstraekkeligt.
35 Kommissionen har anfoert, at Rettens opfattelse bevirker, at der alene kunne foeres bevis for, at den omtvistede hoeringspligt er opfyldt, ved fremlaeggelse af dokumenter, hvori der udtrykkeligt henvises til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2950/83. Dette er ikke korrekt. Der maa ganske vist gives Kommissionen medhold i, at der ikke skal opfyldes saerlige formaliteter i forbindelse med gennemfoerelsen af hoeringen. Dette fritager dog - som de indstaevnte med rette har anfoert - ikke Kommissionen for forpligtelsen til om fornoedent at bevise, at den paagaeldende medlemsstat har faaet lejlighed til at fremkomme med sine bemaerkninger. Et saadant bevis er ikke blevet foert.
Kommissionen har i oevrigt med urette paaberaabt sig Domstolens dom af 25. maj 1993 i sag C-199/91 (17). I denne dom udledte Domstolen ganske vist paa baggrund af nogle dokumenter, der var blevet fremlagt i sagen, at Kommissionen havde opfyldt sin hoeringspligt med hensyn til visse af de omtvistede projekter. Med hensyn til de oevrige projekter fastslog Domstolen imidlertid, at det ikke kunne udledes af sagens akter, at Kommissionen havde givet den paagaeldende medlemsstat mulighed for at fremkomme med bemaerkninger om de paataenkte beslutninger (18).
36 Heller ikke det andet anbringende kan derfor tiltraedes.
37
Appellen skal derfor forkastes, og der traeffes beslutning om sagens omkostninger i henhold til artikel 122, 118 og 69 i Domstolens procesreglement.
C - Forslag til afgoerelse
38 Jeg foreslaar derfor, at appellen forkastes, og at Kommissionen paalaegges at betale sagens omkostninger.
(1) - Socurte m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 503.
(2) - EFT L 289, s. 38.
(3) - EFT L 289, s. 1.
(4) - Det tilskud, der i sidste instans blev bevilget, var paa i alt 437 452 918 ESC (hvilket svarede til 50% af det oprindeligt fastsatte beloeb).
(5) - Paa grundlag af de aendringer i kompetencefordelingen, der indtraadte i den paafoelgende periode, henviste Domstolen ved kendelse af 27.9.1993 sagen til Retten i Foerste Instans.
(6) - A.st. (note 1), praemis 46.
(7) - A.st. (note 1), praemis 50.
(8) - A.st. (note 1), praemis 65.
(9) - A.st. (note 1), praemis 49.
(10) - Jf. bl.a. dom af 6.7.1988, sag 236/86, Dillinger Huettenwerke mod Kommissionen, Sml. s. 3761, praemis 14, og af 19.5.1994, sag T-465/93, Consorzio gruppo di azione locale »Murgia Messapica« mod Kommissionen, Sml. II, s. 361, praemis 29. Jf. nu ogsaa dom af 8.5.1996, sag T-19/95, Adia interim mod Kommissionen, Sml. II, s. 321, praemis 33.
(11) - Jf. ogsaa H. Krueck: Von der Groeben/Thiesing/Ehlermann (red.), Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. oplag, Baden-Baden, 1991, artikel 173, note 66. Ordet »Bekanntgabe« (»meddelt«) i artikel 173, stk. 5, svarer til ordet »Veroeffentlichung« (»meddelelse«) i artikel 191.
(12) - Jf. f.eks. dom af 7.5.1991, sag C-304/89, Oliveira mod Kommissionen, Sml. I, s. 2283, praemis 17.
(13) - A.st. (note 1), praemis 66.
(14) - A.st. (note 1), praemis 68, 69 og 70.
(15) - A.st. (note 1), praemis 72.
(16) - A.st. (note 1), praemis 73 og 74.
(17) - Foyer Culturel du Sart-Tilman mod Kommissionen, Sml. I, s. 2667.
(18) - A.st. (note 17), praemis 32.