62017CC0127
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 19. rujna 2018. (
1
)
Predmet C‑127/17
Europska komisija
protiv
Republike Poljske
„Povreda obveze države članice – Direktiva 96/53/EZ – Članci 3. i 7. – Prijevoz – Međunarodni cestovni promet – Vozila – Najveće dopušteno osovinsko opterećenje – Ograničenja na određenim cestama ili građevinskim objektima – Sustav posebnih dozvola”
1.
Svojom tužbom, Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je, time što je prijevoznim poduzećima naložila obvezu posjedovanja posebnih dozvola kako bi mogla prometovati na određenim javnim cestama, Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju odredbi članaka 3. i 7. Direktive Vijeća 96/53/EZ od 25. srpnja 1996. o utvrđivanju najvećih dopuštenih dimenzija u unutarnjem i međunarodnom prometu te najveće dopuštene mase u međunarodnom prometu za određena cestovna vozila koja prometuju unutar Zajednice (
2
), kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/719 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2015. (
3
), u vezi s točkama 3.1. i 3.4. Priloga I. Direktivi 96/53.
2.
Ta je tužba osobito važna, s jedne strane, zbog njezine jedinstvene naravi, dok je Direktiva 96/53 na snazi više od 20 godina, i, s druge strane, zbog gospodarskih izazova koje predstavlja obveza poštovanja usklađenih normi u Europskoj uniji od 1985., čiji je cilj pojednostavniti prometovanje među državama članicama, u kontekstu brzog rasta europskog cestovnog prijevoza tereta (
4
). Naime, za razvoj međunarodne i nacionalne trgovine ključno je da se teret može brzo, posve sigurno i povoljno prevesti, osobito zbog određenih gospodarskih praksi, kao što je premještanje proizvodnje. Tako treba posebno obratiti pozornost na temelj obveza kojima podliježu prijevoznici jer se njima ne smije ometati ostvarivanje europskih ciljeva, osobito u pogledu okoliša i tržišnog natjecanja.
3.
U ovom ću mišljenju iznijeti razloge iz kojih predmetnu tužbu zbog povrede obveze smatram osnovanom.
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Direktiva 96/53
4.
Uvodnim izjavama 1., 2., 3., 5., 7. i 12. Direktive 96/53 određuje se:
„(1)
[…] Direktivom Vijeća 85/3/EEZ od 19. prosinca 1984. o masama, dimenzijama i nekim drugim tehničkim karakteristikama određenih cestovnih vozila,[ (
5
)] u okviru zajedničke prometne politike, utvrđene [su] zajedničke norme koje omogućavaju bolju upotrebu cestovnih vozila u prometu između država članica;
(2)
[…] Direktiva 85/3/EEZ u više [je] navrata znatno izmijenjena; […] ona [bi se] prilikom sljedećih izmjena zbog jasnoće i racionalnosti trebala preinačiti u jedan tekst zajedno s Direktivom Vijeća 86/364/EEZ od 24. srpnja 1986. o dokazivanju usklađenosti vozila Direktivi 85/3[ (
6
)];
(3)
[…] razlike koje postoje između važećih normi država članica u vezi s masama i dimenzijama gospodarskih cestovnih vozila mogle [bi] negativno djelovati na uvjete tržišnog natjecanja te predstavljati prepreku u prometu između država članica;
[…]
(5)
[…] [G]ore navedene norme odražavaju ravnotežu između racionalne i ekonomične upotrebe gospodarskih cestovnih vozila te zahtjeva u vezi s održavanjem infrastrukture, sigurnošću prometa na cestama, zaštitom okoliša i životnim uvjetima;
[…]
(7)
[…] kod gospodarskih vozila koja su registrirana ili puštena u promet u određenoj državi članici mogu [se] primjenjivati dodatni tehnički uvjeti u vezi s masama i dimenzijama vozila; […] ti uvjeti ne smiju biti prepreka u prometovanju gospodarskih vozila između država članica;
[…]
(12)
[…] što se tiče ostalih karakteristika vozila, države članice smiju na vlastitom državnom području primjenjivati različite vrijednosti od onih koje su utvrđene u ovoj Direktivi, ali samo za vozila koja se upotrebljavaju u unutarnjem prometu.”
5.
U skladu s člankom 1. stavkom 1. te direktive:
„Ova Direktiva vrijedi za:
(a)
dimenzije motornih vozila kategorija M2 i M3 i njihove prikolice kategorije 0 te motorna vozila kategorija N2 i N3 i njihove prikolice kategorije 03 i 04, definirane Prilogom II. Direktivi 2007/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća [od 5. rujna 2007. o uspostavi okvira za homologaciju motornih vozila i njihovih prikolica te sustava, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih za takva vozila (Okvirna direktiva) (
7
)];
(b)
mase i neke druge karakteristike vozila definiranih u točki (a) i opisanih u Prilogu I. točki 2.[ (
8
)] ove Direktive.”
6.
Člankom 2. navedene direktive određuje se:
„Za potrebe ove Direktive:
–
[…]
–
‚skup vozila’ znači:
–
cestovni vlak koji se sastoji od prikolice priključene na motorno vozilo, ili
–
zglobno vozilo koje se sastoji od poluprikolice priključene na motorno vozilo,
–
[…]
–
‚najveća dopuštena masa’ znači najveća masa opterećenog vozila u međunarodnom prometu,
–
‚najveće dopušteno osovinsko opterećenje’ znači najveća masa opterećene osovine ili skupine osovina u međunarodnom prometu,
–
‚komadni teret’ znači teret koji se u svrhe cestovnog prijevoza ne može razdvojiti na dva ili više tereta bez dodatnih troškova ili opasnosti od oštećenja i koji se zbog svojih dimenzija ili zbog svoje mase ne može prevesti motornim vozilom, prikolicom, skupom vozila ili zglobnim vozilom koji su u skladu sa svim odredbama ove Direktive,
[…]”
7.
Člankom 3. stavkom 1. iste direktive predviđa se:
„Država članica na svojem državnom području ne smije odbiti ili zabraniti:
–
u međunarodnom prometu, upotrebu vozila koja su registrirana ili puštena u promet u nekoj drugoj državi članici zbog razloga u vezi s njihovim masama i dimenzijama,
–
u nacionalnom prijevozu, vozila koja su registrirana ili stavljena u promet u bilo kojoj drugoj državi članici zbog razloga koji se odnose na njihove dimenzije,
ako ta vozila zadovoljavaju granične vrijednosti navedene u Prilogu I.
Ovaj se propis primjenjuje i u slučaju da:
(a)
navedena vozila nisu u skladu sa zahtjevima navedene države članice u pogledu nekih karakteristika koje se tiču mase i dimenzija, a nisu obuhvaćene Prilogom I.;
(b)
nadležno tijelo države članice u kojoj su vozila registrirana ili puštena u promet prethodno odobri granične vrijednosti koje nisu spomenute u članku 4. stavku 1. i koje su veće od vrijednosti utvrđenih u Prilogu I.”
8.
Članak 7. Direktive 96/53 glasi kako slijedi:
„Ova Direktiva ne isključuje primjenu odredbi o cestovnom prometu koje su na snazi u svakoj od država članica koje dopuštaju ograničenje mase i/ili dimenzija na određenim cestama ili građevinskim objektima, bez obzira na državu registracije takvih vozila ili državu u kojoj su takva vozila stavljena u promet.
Ovo uključuje mogućnost nametanja lokalnih ograničenja na najveće dopuštene dimenzije i/ili masu vozila koja se mogu koristiti na posebnim područjima ili posebnim cestama na kojima infrastruktura nije pogodna za dugačka i teška vozila, kao što su središta grada, mala sela ili prirodna područja koja su od posebnog značaja.”
9.
Prilog I. toj direktivi naslovljen je „Najveće mase i dimenzije te srodne karakteristike vozila” (
9
).
10.
Točka 3. tog priloga naslovljena je „Najveće dopušteno osovinsko opterećenje vozila iz članka 1. stavka 1. točke (b) (u tonama)”. U točkama 3.1. i 3.4. pojašnjava se:
„3.1.
Jednostruke osovine
Jednostruka nepogonska osovina
10 tona
[…]
3.4.
Pogonska osovina[ (1)]
3.4.1.
Pogonska osovina vozila iz točaka 2.2.1.[ (2)] i 2.2.2.[ (3)]
11,5 tona
3.4.2.
Pogonska osovina vozila iz točaka 2.2.3.[ (4)], 2.2.4.[ (5)], 2.3.[ (6)] i 2.4.[ (7)]
11,5 tona
[…]”
2. Odluka br. 1692/96/EZ
11.
Odluka br. 1692/96/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. srpnja 1996. o smjernicama Zajednice za razvoj transeuropske prometne mreže (
10
), koja je zamijenjena Odlukom br. 661/2010/EU (
11
), pri čemu je potonja odluka zamijenjena Uredbom (EU) br. 1315/2013 (
12
), predviđala je u svojem članku 2., naslovljenom „Ciljevi”:
„1.   Transeuropska prometna mreža uspostavlja se postupno do 2010.[ (
13
)], povezivanjem infrastrukturnih mreža kopnenog, pomorskog i zračnog prometa u cijeloj Zajednici u skladu s okvirnim planovima označenima na zemljovidima u Prilogu I. i/ili specifikacijama u Prilogu II.
2.   Prometna mreža mora:
(a)
osigurati trajnu mobilnost osoba i robe unutar područja bez unutarnjih granica pod najboljim mogućim socijalnim i sigurnosnim uvjetima, pritom pridonoseći ostvarivanju ciljeva Zajednice, posebno u pogledu okoliša i tržišnog natjecanja, te pridonijeti jačanju gospodarske i socijalne kohezije;
[…]”
3. Akt o pristupanju iz 2003.
12.
Člankom 24. Akta o uvjetima pristupanja Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije i Slovačke Republike Europskoj uniji i prilagodbama Ugovorâ na kojima se temelji Europska unija (
14
), određuje se:
„Mjere navedene na popisu u Prilozima V., VI., VII., VIII., IX., X., XI., XII., XIII. i XIV. ovom Aktu primjenjive su na nove države članice pod uvjetima utvrđenima u navedenim prilozima.” [neslužbeni prijevod]
13.
Prilog XII. Akta o pristupanju iz 2003. naslovljen je „Popis iz članka 24. Akta o pristupanju: Poljska”. Točka 8. tog priloga, naslovljena „Prometna politika”, sadržava podtočku 3. u kojoj se na sljedeći način utvrđuje da je Direktiva 96/53 primjenjiva:
„31996 L 0053: Direktiva 96/53[…], kako je zadnje izmijenjena:
–
32002 L 0007: Direktivom 2002/7/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od [18. veljače 2002. (
15
)].
Odstupajući od članka 3. stavka 1. […] Direktive 96/53[…], vozila koja su u skladu s graničnim vrijednostima utvrđenima u točki 3.4. Priloga I. navedenoj direktivi mogu upotrebljavati neobnovljene dijelove poljske cestovne mreže do 31. prosinca 2010. samo ako su u skladu s graničnim vrijednostima osovinskog opterećenja utvrđenima u Poljskoj. Od datuma pristupanja nijedna se zabrana ne može primijeniti na uporabu, vozilima koja su u skladu sa zahtjevima Direktive 96/53 […], glavnih prometnica iz Priloga I. Odluci [br.] 1692/96 […].
Poljska mora poštovati vremenski raspored utvrđen u tablici u nastavku za obnovu svoje glavne cestovne mreže, kao što je naveden u Prilogu I. Odluci [br.] 1692/96 […]. Sva infrastrukturna ulaganja koja uključuju upotrebu financijskih sredstava iz proračuna [Unije] služit će za izgradnju ili obnovu glavnih prometnica kako bi mogle podnijeti osovinsko opterećenje od 11,5 tona.
Istodobno s dovršetkom obnove, pristup poljskoj cestovnoj mreži, uključujući mrežu iz Priloga I. Odluci [br.] 1692/96[…], postupno će se otvarati za vozila u međunarodnom prometu koja su u skladu s graničnim vrijednostima iz Direktive. U svrhu utovara i istovara, ako je tehnički moguće, mora biti dopuštena upotreba neobnovljenih dijelova sporedne cestovne mreže tijekom cijelog prijelaznog razdoblja.
[…]”
14.
Vremenski raspored za obnovu poljske glavne cestovne mreže iz Priloga XII. točke 8. podtočke 3. treće alineje Akta o pristupanju iz 2003. utvrđen je u osam tablica, koje obuhvaćaju razdoblje od 1. siječnja 2004. do 1. siječnja 2011.
B.
Poljsko pravo
15.
Člankom 41. ustawe o drogach publicznych (Zakon o javnim cestama) (
16
) od 21. ožujka 1985., u verziji koja je bila na snazi u vrijeme nastanka činjenica (
17
), određuje se:
„1.   Na javnim je cestama dopušten promet vozilima dopuštenog opterećenja po jednostrukoj pogonskoj osovini od 11,5 tona, podložno stavcima 2. i 3.
2.   Minister właściwy do spraw transportu [ministar prometa, Poljska] regulatornim putem utvrđuje sljedeći popis:
1.
nacionalne i regionalne ceste na kojima mogu prometovati vozila dopuštenog opterećenja po jednostrukoj osovini od 10 tona,
2.
nacionalne ceste na kojima mogu prometovati vozila dopuštenog opterećenja po jednostrukoj osovini od 8 tona
s obzirom na potrebu zaštite cesta i osiguravanja prometa.
3.   Regionalne ceste koje nisu one definirane u skladu sa stavkom 2. točkom 1., okružne i općinske ceste tvore cestovnu mrežu na kojoj mogu prometovati vozila dopuštenog opterećenja po jednostrukoj osovini od 8 tona.”
16.
Na temelju članka 41. stavka 2. Zakona o javnim cestama, Minister Infrastruktury i Rozwoju (ministar infrastrukture i razvoja, Poljska) donio je 13. svibnja 2015. rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Uredba o popisu nacionalnih i regionalnih cesta na kojima mogu prometovati vozila dopuštenog opterećenja po jednostrukoj osovini od 10 tona i popisu nacionalnih cesta na kojima mogu prometovati vozila dopuštenog opterećenja po jednostrukoj osovini od 8 tona) (
18
).
17.
Člankom 2. točkom 35.a prawa o ruchu drogowym (Zakon o cestovnom prometu) (
19
) od 20. lipnja 1997., u verziji koja je bila na snazi u vrijeme nastanka činjenica (
20
), nenormirano vozilo definira se kao puno ili prazno vozilo ili skup vozila čije je osovinsko opterećenje veće od opterećenja koja su za određene ceste dopuštena i predviđena odredbama o javnim cestama ili čija je dimenzija ili stvarna ukupna masa punog ili praznog vozila veća od mase koja je dopuštena i predviđena odredbama tog zakona.
18.
Člankom 2. točkom 35.b Zakona o cestovnom prometu komadni teret definira se kao teret koji se ne može razdvojiti na dva ili više tereta bez dodatnih troškova ili opasnosti od oštećenja.
19.
Člankom 64. stavcima 1. do 3. tog zakona određuje se:
„1.   Nenormirana vozila mogu prometovati ako ispunjavaju sljedeće uvjete:
1.
posjedovanje prometne dozvole za nenormirana vozila odgovarajuće kategorije, koju nadležno tijelo izdaje putem upravne odluke […];
2.
poštovanje uvjeta prometovanja utvrđenih u dozvoli iz točke 1.;
3.
nenormiranim vozilom upravlja vozač[ (
21
)] kada vozilo prekoračuje najmanje jednu od sljedećih dimenzija:
(a)
duljina: 23 m;
(b)
širina: 3,2 m;
(c)
visina: 4,5 m;
(d)
stvarna ukupna masa: 60 tona;
4.
poseban oprez vozača nenormiranog vozila.
2.   Zabranjeno je nenormiranim vozilom prevoziti teret koji nije komadni, osim u slučaju nenormiranih vozila s prometnom dozvolom kategorije I ili II.
3.   Dimenzije, masa i osovinsko opterećenje nenormiranih vozila s prometnom dozvolom kategorija I do VII, kao i ceste na kojima ta vozila mogu prometovati pojašnjeni su u tablici[ (
22
)] u Prilogu 1. ovom zakonu.”
20.
Člancima 64.a do 64.d navedenog zakona utvrđuje se, za svaku od sedam kategorija nenormiranih vozila, postupak podnošenja zahtjeva za dozvolu, kao i za njezino izdavanje. Za vozila dopuštenog opterećenja po jednostrukoj pogonskoj osovini od 11,5 tona izdaje se dozvola kategorije I ili IV ovisno o kategoriji javnih cesta na kojima vozila prometuju.
21.
Člankom 64.a stavkom 3. Zakona o cestovnom prometu pojašnjava se da dozvolu kategorije I (
23
) izdaje nadležni cestovni operater za cestu koju je potrebno prijeći. Dozvola se izdaje u roku od sedam radnih dana od dana podnošenja zahtjeva.
22.
U članku 64.c stavku 3. točki 2. tog zakona navodi se da dozvolu osobito kategorije IV (
24
) izdaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (glavni upravitelj za nacionalne ceste i autoceste, Poljska) U skladu s člankom 64.c stavkom 4., prilikom ulaska na državno područje Republike Poljske tu dozvolu izdaje i naczelnik urzędu celno‑skarbowego (ravnatelj Carinske i porezne uprave, Poljska). U skladu s člankom 64.c stavkom 7., dozvola kategorije IV izdaje se u roku od tri radna dana od dana podnošenja zahtjeva.
23.
U skladu s člankom 64.d stavkom 2. točkom 3. Zakona o cestovnom prometu, koji navodi Republika Poljska, dozvola se izdaje osobito kada se može odrediti ruta na kojoj se može zajamčiti sigurnost i učinkovitost cestovnog prometa i, konkretno, kada:
„(a)
intenzitet prometa omogućuje sigurno prometovanje nenormiranog vozila;
(b)
tehničko stanje kvalitete zgrada uzduž predviđene rute (pri čemu se to stanje utvrđuje na temelju pravila građevinskog prava) omogućuje takav promet;
(c)
navedeni promet ne ugrožava tehničko stanje zgrada u blizini gore navedene rute.”
24.
Člankom 64.f tog zakona za svaku se kategoriju utvrđuje gornja granica naknade za izdavanje dozvole, koja iznosi od 240 poljskih zlota (PLN) (oko 55 eura (
25
)) za kategoriju I do 5800 poljskih zlota (oko 1326 eura) za kategoriju VI. Za kategoriju IV, maksimalni iznos utvrđen je na 3600 poljskih zlota (oko 823 eura).
25.
U odjeljku 4. istog zakona, člankom 140.aa i sljedećim člancima predviđene su novčane kazne za nenormirana vozila koja prometuju bez dozvole ili koja ne ispunjavaju uvjete utvrđene u dozvoli.
26.
Republika Poljska pojasnila je da je točni iznos naknade za dozvolu utvrđen na temelju rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wysokości opłat za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (Uredba ministra prometa, graditeljstva i pomorskog gospodarstva o iznosu naknade za prometnu dozvolu nenormiranih vozila) (
26
) od 28. ožujka 2012. te iznosi:
„1.
za kategoriju I:
–
50 poljskih zlota [oko 11,50 eura] za dozvolu koja vrijedi jedan mjesec;
–
100 poljskih zlota [oko 23 eura] za dozvolu koja vrijedi šest mjeseci;
–
200 poljskih zlota [oko 46 eura] za dozvolu koja vrijedi dvanaest mjeseci;
[…]
4.
za kategoriju IV:
–
500 poljskih zlota [oko 115 eura] za dozvolu koja vrijedi jedan mjesec;
–
1000 poljskih zlota [oko 230 eura] za dozvolu koja vrijedi šest mjeseci;
–
2000 poljskih zlota [oko 460 eura] za dozvolu koja vrijedi 12 mjeseci;
–
3000 poljskih zlota [oko 686 eura] za dozvolu koja vrijedi 24 mjeseca.”
II. Predsudski postupak
27.
Povodom pritužbi koje su podnijela prijevozna poduzeća koja svoju djelatnost obavljaju na poljskom državnom području i nakon što su od Republike Poljske prikupljene informacije u okviru postupka EU Pilot (
27
), Komisija je 30. travnja 2015. toj državi članici uputila pismo opomene.
28.
Tim je pismom Komisija podsjetila Republiku Poljsku da određene odredbe nacionalnog zakonodavstva nisu bile u skladu s obvezama koje ima, s jedne strane, na temelju članka 3. Direktive 96/53 jer je gotovo 97 % poljske cestovne mreže bilo zatvoreno za prometovanje vozila koja poštuju ograničenja mase utvrđena u točkama 3.1. i/ili 3.4. Priloga I. toj direktivi, kao i, s druge strane, na temelju članka 7. navedene direktive jer se ta država članica pozvala na odstupanja predviđena u toj odredbi a da nije opravdala razloge iz kojih su se ona primjenjivala na 97 % poljske cestovne mreže.
29.
Usto, svojim pismom opomene, Komisija je dovela u pitanje poseban sustav dozvola na temelju kojeg je vozilima koja poštuju ograničenja mase utvrđena u točkama 3.1. i/ili 3.4. Priloga I. Direktivi 96/53 omogućeno prometovati na infrastrukturama koja su uobičajeno zatvorena za ta vozila.
30.
Budući da je smatrala da je odgovor Republike Poljske od 29. lipnja 2015. bio nezadovoljavajući, Komisija je dopisom od 26. veljače 2016. izdala obrazloženo mišljenje. Tvrdila je da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju odredbi članaka 3. i 7. Direktive 96/53 time što je ograničila prometovanje motornih vozila najvećeg opterećenja po jednostrukoj pogonskoj osovini od 11,5 tona na cestama koje su dio transeuropske prometne mreže i na određene druge nacionalne ceste, kao i time što je na prometovanje tih vozila na drugim javnim cestama primijenila sustav posebnih dozvola čiju je potrebu također osporavala.
31.
Republika Poljska podnijela je Komisiji 26. travnja 2016. zahtjev za produljenje roka za odgovor na obrazloženo mišljenje, koji je Komisija odbila jer nije sadržavao konkretne informacije o predviđenim zakonodavnim izmjenama za okončanje povrede.
32.
U svojem odgovoru od 30. kolovoza 2016. na obrazloženo mišljenje, Republika Poljska obavijestila je Komisiju o svojim naporima, najprije, za proširenje mreže javnih cesta na kojima je dozvoljeno prometovanje vozila najvećeg osovinskog opterećenja od 11,5 tona, kao i za izmjenu primjenjivih odredbi zakona i drugih propisa radi smanjenja broja dionica nacionalnih i regionalnih cesta koje podliježu ograničenjima mase vozila. Republika Poljska pojasnila je da te izmjene trebaju stupiti na snagu u svibnju 2017. i veljači 2018.
33.
Budući da nije bila uvjerena u usklađenost najavljenih izmjena s pravom Unije i da nije prihvatila rok u kojem je potrebno unijeti tekstualne izmjene, Komisija je odlučila Sudu podnijeti predmetnu tužbu na temelju članka 258. drugog stavka UFEU‑a.
34.
Jedinim prigovorom, Komisija prigovara Republici Poljskoj da je povrijedila svoje obveze koje proizlaze iz odredbi članaka 3. i 7. Direktive 96/53, u vezi s točkama 3.1. i 3.4. Priloga I. toj direktivi, osobito, time što je na prometovanje vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona na prekomjernom broju javnih cesta primijenila sustav posebnih dozvola.
III. Argumentacija stranaka
A.
Komisija
35.
U prilog svojoj tužbi, Komisija tvrdi da ograničenje pristupa javnim cestama za vozila i njihove prikolice, iz Direktive 96/53 (
28
), koja poštuju najveće dopušteno osovinsko opterećenje, odnosno 10 tona za nepogonsku osovinu i 11,5 tona za pogonsku osovinu, proizlazi iz spoja dvaju čimbenika, odnosno, kao prvo, otvaranja prometa za vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona samo na cestama koje su dio transeuropske prometne mreže i na određenim nacionalnim cestama, kao što proizlazi iz članka 41. stavka 2. Zakona o javnim cestama, i, kao drugo, obveze posjedovanja posebne dozvole kojom se omogućuje promet na drugim cestama, u skladu s člankom 64. i sljedećim člancima Zakona o cestovnom prometu.
36.
Kako bi opisala ekonomski utjecaj te obveze na djelatnost tvornica koja je važna na europskoj i međunarodnoj razini, Komisija je osobito navela primjer cesta kojima je moguće pristupiti gradu Kętrzyn (Poljska) u kojem se nalaze tvornice Plastivaloire i Philips, čiji sustav prometa obvezuje prijevoznike na duge zaobilaske kako bi proizvode proizvedene u tim tvornicama prevezli do tržišta zapadne Europe.
1. Ograničenje međunarodnog prometa samo na ceste transeuropske prometne mreže i određene nacionalne ceste
37.
Komisija navodi prvi argument prema kojem je ograničenje predviđeno poljskim zakonodavstvom protivno članku 3. stavku 1. Direktive 96/53 kojim se utvrđuje sustav slobodnog prometovanja vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona.
38.
U tom pogledu, kao prvo, tvrdi da, iako se člankom 41. stavkom 1. Zakona o javnim cestama utvrđuje načelo prometovanja vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona na svim javnim cestama, stavcima 2. i 3. tog članka uvode se odstupanja kojima se stavak 1. lišava svoje biti jer ona dovode do toga da se za ta vozila isključuje upotreba gotovo 97 % cestovne mreže.
39.
Kao drugo, naglašava da iz informacija koje je 29. lipnja 2015. podnijela Republika Poljska proizlazi da je manje od 40 % mreže autocesta i nacionalnih cesta otvoreno bez ograničenja za prometovanje vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona, što predstavlja manje od 4 % cestovne mreže koja se sastoji od najvažnijih autocesta, nacionalnih cesta i regionalnih cesta na poljskom državnom području.
40.
Kao treće, Komisija osporava argument Republike Poljske prema kojem se samo na ceste na kojima se odvija većina međunarodnog prometa, odnosno prekogranični promet na mreži transeuropskog cestovnog prometa, primjenjuju zahtjevi iz Direktive 96/53. S jedne strane, tvrdi, navodeći nekoliko primjera, da se dionice cesta kojima je moguće pristupiti velikim gradovima, na kojima se odvija međunarodni promet i osobito utovari i istovar (
29
), ne mogu slobodno upotrebljavati.
41.
S druge strane, ističe da se, suprotno tvrdnjama Republike Poljske, u Direktivi 96/53, u skladu s njezinim ciljevima, ne navodi nikakvo ograničenje od njezina stupanja na snagu i da njezino područje primjene nije izmijenjeno nakon osnivanja transeuropske prometne mreže Odlukom br. 1692/96, iako ona pridonosi istom cilju pojednostavnjenja prometa tereta. Pojašnjava da, iako članak 2. te direktive ne sadržava definiciju međunarodnog prometa, u uvodnim izjavama 3. i 7. navedene direktive, u kojima se upućuje na promet među državama članicama, u vezi s uvodnom izjavom 12. te direktive, navodi se da taj pojam treba tumačiti na način da se odnosi na svaki prekogranični promet neovisno o vrsti ceste. Svakim drugim tumačenjem oduzeo bi se smisao članku 7. Direktive 96/53.
42.
Kao četvrto, što se tiče argumenata Republike Poljske koji se temelje na stanju cestovne infrastrukture, Komisija ističe da, iako se Direktivom 96/53 ne uvodi obveza izgradnje svih javnih cesta kako bi se mogli ispuniti kriteriji iz točaka 3.1. i 3.4. Priloga I., države članice ipak ih moraju poštovati. Usto, ceste koje mogu podnijeti opterećenje od 10 tona mogle bi podnijeti ograničeni promet vozila opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona.
43.
Dodaje da se Republika Poljska ne može osloboditi obveze od poštovanja normi donesenih u Direktivi 96/53, koje se odnose na najveće dopušteno osovinsko opterećenje, pozivajući se na uspostavu ravnoteže, koja se navodi u uvodnoj izjavi 5., dok ravnoteža proizlazi iz tih normi.
44.
Što se tiče kategorije i lokacije javnih cesta, koje većinom nisu asfaltirane, na koje se poziva Republika Poljska, Komisija smatra da je riječ o bespredmetnom argumentu jer se rasprava ne odnosi na ceste na kojima nema znatnih utovarnih i istovarnih točaka čijim se stanjem može opravdati njihova obuhvaćenost člankom 7. Direktive 96/53, nego na većinu asfaltiranih cesta koje se mogu upotrebljavati.
45.
Kao peto, Komisija osporava argument Republike Poljske koji se temelji na Prilogu XII. točki 8. podtočki 3. Akta o pristupanju iz 2003. jer se njegovom prvom alinejom jasno zahtijeva prilagodba cesta koje ne pripadaju mreži transeuropskog cestovnog prometa međunarodnom prometu nakon 31. prosinca 2010. a da se više ne čeka napredak obnove nacionalne cestovne mreže, kao što je to bilo dopušteno tijekom prijelaznog razdoblja.
46.
Dodatno, navodi da je od 2004. nekoliko tisuća kilometara cesta koje nisu nacionalne ceste ili ceste transeuropske prometne mreže obnovljeno u okviru nacionalnog programa rekonstruiranja lokalnih cesta, koji se financirao europskim sredstvima. Međutim, u skladu s poljskim propisom, načelno se na te općinske ili okružne ceste primjenjuje ograničenje opterećenja po jednostrukoj osovini od 8 tona, neovisno o tome jesu li obnovljene. Isto je primjenjivo od stupanja na snagu rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Uredba ministra infrastrukture i graditeljstva o popisu nacionalnih i regionalnih cesta na kojima mogu prometovati vozila dopuštenog opterećenja po jednostrukoj pogonskoj osovini od 10 tona i popisu nacionalnih cesta na kojima mogu prometovati vozila dopuštenog opterećenja po jednostrukoj pogonskoj osovini od 8 tona) (
30
) od 21. travnja 2017., na koju se poziva Republika Poljska i koja je stupila na snagu nakon podnošenja tužbe zbog povrede obveze, koja za učinak ima da vozila čije je najveće osovinsko opterećenje u skladu sa zahtjevima iz Direktive 96/53 i dalje ne mogu prometovati bez dozvole na gotovo 45 % nacionalnih cesta. Također smatra da je, s obzirom na to da je prometovanje ipak moguće uz posjedovanje dozvole koja se plaća, sredstvo obrane koje se temelji na obnovi cestovne mreže koja je u tijeku neosnovano.
47.
Komisija iznosi drugi argument prema kojem se ograničenja predviđena u članku 41. stavcima 2. i 3. Zakona o javnim cestama temelje na pogrešnom tumačenju članka 7. Direktive 96/53, kojim se predviđa iznimka od načela slobodnog prometovanja vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona. Komisija najprije podsjeća da Republika Poljska ne može tvrditi da se ograničenje odnosi na ceste na kojima nema međunarodnog prometa prije svega zato što se nijednim aktom Unije ne predviđa takvo razlikovanje.
48.
Zatim pojašnjava da se jedino moguće odstupanje od načela slobodnog prometovanja na svim cestama mora temeljiti na njihovoj nepogodnosti za prometovanje vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona. Kriteriji koje treba uzeti u obzir jesu sigurnost tog prometa, nosivost građevinskih objekata i intenzitet cestovnog prometa. U tom pogledu ističe da članak 7. Direktive 96/53, kojim se predviđa mogućnost odstupanja od načela slobodnog prometovanja „na određenim cestama ili građevinskim objektima”, treba tumačiti usko. U tim okolnostima, odstupanja na 97 % poljske cestovne mreže ili, osobito, na svim lokalnim cestama nisu osnovana.
49.
Naposljetku, Komisija napominje da se ograničenja pristupa određenim poljskim javnim cestama ne temelje na njihovu stanju ili stanju njihovih dionica, kao što proizlazi iz sustava izdavanja neograničenih prometnih dozvola.
2. Zahtjev posjedovanja posebne dozvole za prometovanje na ostalim cestama
50.
Komisija tvrdi da je sustav zabrane prometovanja bez dozvole protivan Direktivi 96/53 jer se njime ograničava i ometa sloboda prometovanja vozila.
51.
Napominje da, u skladu s ograničavajućim sustavom koji se primjenjuje na regionalne, okružne ili općinske ceste, za svaku od tih cesta treba zatražiti dozvolu od nekoliko tijela za samo jedno putovanje. Smatra da, uzimajući u obzir da se dozvola ne može ishoditi na jednom mjestu te zbog rokova za dobivanje dozvole, kao i utvrđenih cijena, uspostavljeni je sustav skup, dugotrajan i uvodi neizravnu diskriminaciju prema nerezidentnim prijevoznicima podrijetlom iz država članica. Pojašnjava da se, u skladu s člankom 64. stavkom 2. Zakona o cestovnom prometu, dozvole kategorije IV, kojima se vozilima opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona omogućuje da prometuju na nacionalnim cestama, ne mogu upotrebljavati u slučaju prijevoza djeljivog tereta, dok taj teret predstavlja većinu tereta prevezenog cestom. Tako je posao prijevoznih poduzeća još složeniji zbog obveze upotrebe većeg broja kamiona. Ističe da je svim tim nepogodnostima opravdano podnošenje pritužbi na kojima se temelji njezina tužba zbog povrede obveze. Također navodi ozbiljno ograničenje slobodnog pružanja cestovnih usluga.
52.
Tvrdi da argument Republike Poljske prema kojem taj sustav dozvola nije protivan Direktivi 96/53, s obzirom na to da se primjenjuje bez ograničenja ili diskriminacije i u dobroj vjeri, nije samo bespredmetan zbog načela slobodnog prometovanja iz te direktive, nego također upućuje na to da zaštita cestovne infrastrukture i nadzor broja vozila koja na njoj prometuju ne mogu opravdati sustav koji je uspostavio poljski zakonodavac.
53.
Komisija dodaje da Republika Poljska ne može tvrditi da je cilj obveze dobivanja dozvole potaknuti prijevoznike na prometovanje paralelnim cestama koje su pogodnije za promet kamiona jer je to opravdanje protivno članku 3. navedene direktive.
54.
Osim toga, s jedne strane, za primjer navodi da je za nacionalnu cestu DK 92 između Berlina (Njemačka) i Varšave (Poljska) taj cilj postignut na drugi način, odnosno naplatom naknada za kamione, što je razuman način upravljanja prometom, za razliku od sustava dozvola. S druge strane, podsjeća da je na određenim cestama jedino rješenje za pristupanje mjestima za utovar i istovar tereta dobivanje dozvole.
B.
Republika Poljska
55.
Republika Poljska smatra da se Komisijina tužba temelji na pogrešnom tumačenju članaka 3. i 7. Direktive 96/53 i od Suda zahtijeva da je odbije.
1. Povreda članka 3. Direktive 96/53
a) Ceste na koje se odnosi obveza dopuštanja prometovanja teških vozila koja se upotrebljavaju „u međunarodnom prometu”
56.
U tom pogledu Republika Poljska najprije tvrdi da Komisija pogrešno smatra da se pojam „međunarodni promet” odnosi na cijelu cestovnu mrežu država članica, dok se taj pojam odnosi samo na prekogranični promet i na ceste na kojima se odvija većina tog prometa. Tvrdi da Komisijino široko tumačenje međunarodnog prometa, kojim se svaka cesta država članica, čak i lokalna, otvara za vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona, ne proizlazi ni iz jedne odredbe, ni uvodne izjave Direktive 96/53, ni iz rasprava u pogledu njezine izmjene. Prema mišljenju te države članice, tim bi se tumačenjem oduzeo smisao članku 3. stavku 1. drugoj alineji te direktive, kojim se nacionalni promet ograničava zbog dimenzija vozila.
57.
Republika Poljska također upućuje na obvezu tumačenja Direktive 96/53 u skladu s Odlukom br. 1692/96 o transeuropskoj prometnoj mreži čiji su ciljevi usklađeni, pri čemu su ta dva instrumenta postala istodobno obvezujuća prilikom njezina pristupanja Uniji.
58.
Republika Poljska iz toga zaključuje da nije povrijedila članak 3. Direktive 96/53 time što je odstupila od općeg načela slobodnog prometovanja vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona za upotrebu određenih nacionalnih i lokalnih cesta, kao što su regionalne, okružne i općinske ceste. Tako je odlučila kako bi ostvarila cilj iz uvodne izjave 5. navedene direktive. Na taj je način željela postići ravnotežu između racionalne i ekonomične upotrebe gospodarskih cestovnih vozila te zahtjeva u vezi s održavanjem infrastrukture, sigurnošću prometa na cestama, zaštitom okoliša i životnim uvjetima.
59.
Podredno, Republika Poljska poziva se na prijelazne odredbe Akta o pristupanju iz 2003., koje se nalaze u Prilogu XII., kojima se u točki 8. podtočki 3. uređuju pitanja povezana s provedbom Direktive 96/53 i Odluke br. 1692/96, te osobito na drugu i treću alineju te podtočke, iz kojih proizlazi da joj se ne propisuje nikakav rok za prilagodbu cesta koje nisu ceste transeuropske prometne mreže na najvišu razinu nosivosti.
60.
S jedne strane, naglašava da, u skladu s točkom 8. podtočkom 3. trećom alinejom tog priloga, cestovnu mrežu treba postupno otvarati za vozila u međunarodnom prometu istodobno s dovršetkom obnove tih cesta. Ne slaže se s Komisijinim mišljenjem prema kojem je to tumačenje protivno odredbama druge rečenice te treće alineje, kojim se predviđa dozvola za upotrebu neobnovljenih dijelova sporedne mreže radi utovara i istovara tijekom cijelog prijelaznog razdoblja jer se radi o iznimci od načela.
61.
S druge strane, Republika Poljska osporava Komisijin argument prema kojem njezino tumačenje prijelaznih odredbi dovodi do prihvaćanja toga da će se poljska cestovna mreža, u skladu s Direktivom 96/53, otvoriti tek nakon nekoliko desetljeća. Tvrdi da se napori uloženi u obnovu moraju odnositi na asfaltirane ceste i da je, nakon već uloženih napora, 54,2 % svih nacionalnih cesta otvoreno prometovanju predmetnih vozila.
62.
U tom pogledu, najprije podsjeća da je oko 91 % javnih cesta u Poljskoj prije njezina pristupanja Uniji izgrađeno s ograničenjem najvećeg opterećenja po jednostrukoj osovini od 10 tona za nacionalne ceste i od 8 tona za ostale ceste te da je poljsko zakonodavstvo izmijenjeno kako bi se poštovale obveze koje proizlaze iz prava Unije.
63.
Nadalje, Republika Poljska pojašnjava da se na nacionalnim cestama, koje predstavljaju 5 % javnih cesta, odvija do 60 % prometa. Preostalih 95 % javnih cesta jesu lokalne ceste, od kojih je 88 % okružnih i općinskih cesta. One se upotrebljavaju za lokalne potrebe te trećina javnih cesta nije asfaltirana, kao što proizlazi iz službenih statistika Eurostata koje navodi Komisija. Republika Poljska prema tome smatra da Komisija ne može tvrditi da je 97 % poljske cestovne mreže zatvoreno za prometovanje vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona a da nije uzela u obzir obilježja te mreže.
64.
Naposljetku, navodi stalne napore od svojeg pristupanja Uniji koje ulaže u otvaranje novih nacionalnih cesta s obzirom na potrebe međunarodnog prometa i zaštite okoliša te ističe znatno financijsko opterećenje koje dugoročno predstavlja prilagodba, koja je iznimna u državi članici Unije, cijele njezine cestovne mreže za prometovanje vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona.
b) Zahtjev posjedovanja dozvole za prometovanje na ostalim cestama
65.
Polazeći od načela da ograničenje upotrebe cestovne mreže nije protivno članku 3. Direktive 96/53, Republika Poljska dodaje da je upravo zahvaljujući financijskom doprinosu održavanju cesta uništenih teškim vozilima koja na njima prometuju, koje je predviđeno u članku 64. i sljedećim člancima Zakona o cestovnom prometu, dugoročno osigurano slobodno prometovanje vozila čije osovinsko opterećenje nije prilagođeno tehničkim mogućnostima cesta.
66.
U tom pogledu, Republika Poljska ističe da je Komisija djelomično netočno predstavila sustav dozvola te pojašnjava da dozvole izdaje cestovni operater kada je riječ o dozvolama kategorije I (
31
) ili glavni upravitelj za nacionalne ceste i autoceste kada je riječ o dozvolama kategorije IV koje su namijenjene predmetnim nacionalnim cestama. Dozvole kategorije I izdaju se prijevozniku na zahtjev, na razdoblje od jednog, šest ili dvanaest mjeseci, bez navođenja predmetnih vozila. Dozvola se izdaje u roku od najviše sedam radnih dana od dana podnošenja zahtjeva. Ista se pravila primjenjuju na dozvole kategorije IV, pri čemu se potonje dozvole međutim mogu također izdati na razdoblje od 24 mjeseca, i to u roku od najviše tri radna dana od dana podnošenja zahtjeva.
67.
Prema mišljenju Republike Poljske, kako bi se dotičnim osobama zajamčila pravna sigurnost, najveći iznos naknade za dozvole kategorije I utvrđen je na 240 poljskih zlota (oko 55 eura), dok je za dozvole kategorije IV utvrđen na 3600 poljskih zlota (oko 850 eura). Međutim, stvarni iznos naknade, koji je utvrđen Uredbom ministra prometa, graditeljstva i pomorskog gospodarstva o iznosu naknade za prometnu dozvolu nenormiranih vozila, razlikuje se ovisno o trajanju svake dozvole. Prema tome, u skladu s tim cjenikom koji se nije promijenio od 2012., najskuplja dozvola kategorije I, koja vrijedi 12 mjeseci, košta 200 poljskih zlota (oko 50 eura), dok dozvola kategorije IV koja vrijedi 12 mjeseci košta 2000 poljskih zlota (oko 470 eura), a ona koja vrijedi 24 mjeseca košta 3000 poljskih zlota (oko 710 eura) (
32
).
68.
Republika Poljska u svojem odgovoru na tužbu zaključuje to pitanje i pritom navodi da se ne slaže s Komisijinom analizom, prema kojoj je taj sustav skup i dugotrajan, jer je transparentan i pojednostavnjuje kretanje prijevoznika na cijeloj mreži. Usto, pobija Komisijinu tezu prema kojoj je zabranjeno prometovanje bez posjedovanja dozvole jer je moguće odabrati cestu na kojoj se odvija međunarodni promet.
69.
U svojem odgovoru na repliku, ističe da su tužbeni razlozi, koji se temelje na neizravnoj diskriminaciji prema prijevoznicima podrijetlom iz ostalih država zemalja i na ograničenju slobodnog pružanja cestovnih usluga, koje je Komisija istaknula u svojim očitovanjima na repliku nedopušteni jer su novi (
33
). Dodaje da su u svakom slučaju neosnovani jer se zahtjevi za dozvolu mogu jednostavno dobiti putem internetske stranice, jer se izdaju za određeno razdoblje, neovisno o broju prijevoza, i jer je njihov trošak relativno nizak s obzirom na potrebe prijevoznika. Tvrdi da je taj transparentan i praktičan sustav u skladu s njihovim očekivanjima i da ga se nije kritiziralo prije nego što je Komisiji podnesena pritužba.
2. Povreda članka 7. Direktive 96/53
70.
Republika Poljska iznosi svoje argumente, također podredno, jer smatra da je njezin propis u skladu s člankom 3. Direktive 96/53.
71.
Tvrdi da prigovor koji se temelji na povredi članka 7. Direktive 96/53 proizlazi iz preuskog tumačenja te odredbe koje je protivno njezinu tekstu jer, s jedne strane, područje primjene njezina prvog stavka ne određuje da se ograničenja na nepogodnost cesta odnose samo na predmetna vozila, kao i na „dionice određenih cesta”, i jer su, s druge strane, slučajevi iz drugog stavka samo primjeri.
72.
Iz toga zaključuje da prometovanje može ograničiti ne samo na ceste koje su nepogodne za promet teških vozila, nego i na dijelove cestovne mreže na kojima bi, zbog njihova razvoja, prelazak takvih vozila bio opasan ili pak zbog postojanja brojnih mostova čiju je slabu nosivost od 20 do 30 tona Komisija zanemarila.
73.
Usto, Republika Poljska smatra da je, što se tiče malog dijela lokalnih cesta, koje su već pogodne za promet vozila dopuštenog opterećenja po jednostrukoj pogonskoj osovini od 11,5 tona, mogućnost uvođenja ograničenja obuhvaćena člankom 7. prvim stavkom Direktive 96/53 s obzirom na to da ne postoji nikakav praktični interes da se na njima omogući prometovanje jer je općenito riječ o dionicama koje nisu povezane s ostatkom cestovnog sustava i ne mogu osigurati protok prometa.
74.
U pogledu primjera ograničenja na poljskom državnom području prometa teških vozila, koje je iznijela Komisija, pojašnjava da je njihovo prometovanje sada dopušteno u većini tih situacija i da su, iako to nije bio slučaj, na dan podnošenja očitovanja (
34
) bile predviđene prikladne izmjene.
75.
Osim toga, napominje da se većina međunarodnog prometa, u smislu članka 3. Direktive 96/53, nije odvijala na tim dionicama te podsjeća da se prijelaznim odredbama Akta o pristupanju iz 2003. nalaže samo postupno otvaranje cesta koje nisu dio transeuropske prometne mreže za promet teških vozila.
IV. Moja analiza
76.
Tužba zbog povrede obveze koju je podnijela Komisija u biti se odnosi na uvjete u kojima je Republika Poljska 26. travnja 2016. provela načelo slobodnog prometovanja teških vozila na koja se odnosi Direktiva 96/53 (
35
), koje je navedeno u članku 3. stavku 1. te direktive, u međunarodnom prometu, u ograničenjima utvrđenima u Prilogu I. toj direktivi.
77.
Rasprava među strankama uglavnom se odnosila na doseg te odredbe, pri čemu se poljskim propisom pristup teških vozila svim javnim cestama uvjetuje posebnom dozvolom, osim kada je riječ o cestama koje su dio transeuropske prometne mreže i određenim drugim nacionalnim cestama.
78.
Prema mojem mišljenju, iz teksta članka 3. Direktive 96/53 i iz postavljenih ciljeva, navedenih u uvodnim izjavama 3., 7. i 12. te direktive, jasno proizlazi da se pojam „međunarodni promet” odnosi na prometovanje među državama članicama, a ne na kretanje određenim nacionalnim cestama ili cestama transeuropske mreže. Jedina ograničenja tog prometa odnose se na masu i dimenzije čije su vrijednosti utvrđene u Prilogu I. toj direktivi te proizlaze iz uspostave ravnoteže koja se navodi u uvodnoj izjavi 5. te direktive.
79.
To je nerazlikovanje vrsta cesta tako navelo zakonodavca Unije da predvidi iznimku od načela slobodnog prometovanja kako bi uzeo u obzir nepogodnost nekih od tih cesta ili građevinskih objekata. Člankom 7. Direktive 96/53 nastoji se postići taj cilj. Kao i uobičajeno, kada je riječ o iznimci, treba je tumačiti usko.
80.
Zbog cilja te odredbe, njezina primjena također zahtijeva konkretna opravdanja svakog pojedinog slučaja i treba dovesti do odabira mjera namijenjenih zaštiti infrastrukture kada ona nije pogodna za prometovanje vozila čije dimenzije ili masa dosežu najviše granične vrijednosti. Prema tome, iako je pravilno smatrati, kao što tvrdi Republika Poljska, da se u članku 7. drugom stavku navodi samo jedan primjer mjera koje je moguće poduzeti, to ipak potvrđuje ono što je navedeno u članku 7. prvom stavku, odnosno da te mjere trebaju obuhvaćati samo ograničenja mase ili dimenzija vozila ovisno o nepogodnosti određenih mjesta njihova prometovanja.
81.
Stoga, s obzirom na te elemente valja ocijeniti osnovanost Komisijina prigovora.
82.
Kao prvo, što se tiče argumenta koji se temelji na ograničenju međunarodnog prometa na određene ceste, valja utvrditi da, iako se u članku 41. stavku 1. Zakona o javnim cestama navodi načelo slobodnog prometovanja na javnim cestama vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona, u skladu sa zahtjevima iz Direktive 96/53, to načelo podliježe rezervama koje znatno smanjuju njegov doseg.
83.
Naime, iz članka 41. stavaka 2. i 3. navedenog zakona proizlazi da:
–
na određenim nacionalnim cestama može prometovati svako vozilo s „jednostrukom osovinom” od 10 tona ili samo 8 tona;
–
na određenim regionalnim cestama može prometovati svako vozilo s „jednostrukom osovinom” od 10 tona;
–
na ostalim regionalnim cestama, okružnim cestama i općinskim cestama može prometovati svako vozilo s „jednostrukom osovinom” od 8 tona.
84.
Stoga, kao što je Republika Poljska potvrdila na raspravi, s obzirom na to da se u tekstu članka 41. stavaka 2. i 3. Zakona o javnim cestama ne razlikuje pogonska od nepogonske osovine, zabrana prometovanja odnosi se na svaku osovinu veću od 8 tona ili od 10 tona.
85.
Međutim, s jedne strane, u Prilogu I. Direktivi 96/53, u kojoj se utvrđuju granične vrijednosti dopuštenog osovinskog opterećenja predmetnih vozila, utvrđuje se razlika između opterećenja po „pogonskoj osovini” i opterećenja po „jednostrukoj nepogonskoj osovini” ili „jednostruk[im] osovin[ama]”. S druge strane, najveće dopušteno opterećenje po pogonskoj osovini utvrđeno je na 11,5 tona, a po jednostrukoj nepogonskoj osovini na 10 tona. Stoga se ograničenje ne može za pogonsku osovinu utvrditi na 10 tona, a za jednostruku nepogonsku osovinu na 8 tona. Drugim riječima, preuzimajući terminologiju iz poljskog zakonodavstva, vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona ne mogu se smatrati nenormiranima (
36
), dok je to opterećenje u skladu s onim predviđenim u Prilogu I. Direktivi 96/53. Isto vrijedi za vozila najvećeg opterećenja po jednostrukoj nepogonskoj osovini od 10 tona, koja na određenim cestama podliježu ograničenju utvrđenom na 8 tona.
86.
Usto, kao što je također potvrđeno na raspravi, u slučaju djeljivog tereta, zabrana prometovanja koja se odnosi na prijevoz „nenormiranim” vozilom, u smislu poljskog zakonodavstva, apsolutna je što se tiče određenih nacionalnih cesta (
37
), učinkom članka 64. stavka 2. Zakona o cestovnom prometu kojim se uređuje sustav prometnih dozvola za ceste koje podliježu ograničenjima pristupa, koja se temelje na članku 41. stavku 2. Zakona o javnim cestama.
87.
Usto, nesporno je da je, učinkom poljskog zakonodavstva, 97 % javnih cesta zabranjeno za prometovanje vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona bez posjedovanja posebne dozvole (
38
). Za potrebe ocjene osnovanosti predmetne tužbe nije potrebno odlučiti o pitanju koje je istaknula Republika Poljska o potrebi zadržavanja takvog postotka zbog stanja cestovne mreže. Dovoljno je iznijeti posljedice poljskih zakonskih odredbi u pogledu prometovanja na mreži cesta koje se mogu često upotrebljavati.
88.
U skladu sa statističkim podacima s kraja 2015., koje je podnijela Republika Poljska, manje od 40 % mreže autocesta i nacionalnih cesta otvoreno je bez ograničenja za prometovanje predmetnih vozila, što predstavlja manje od 4 % (
39
) cestovne mreže koja se sastoji od najvažnijih autocesta, nacionalnih cesta i regionalnih cesta na poljskom državnom području. U tom pogledu, na primjer, iz odgovora na tužbu Republike Poljske proizlazi da je slobodan pristup gradovima Łomża, Nowy Sącz, Piła, Koszalin i Poznanj (Poljska), koje Komisija navodi u svojoj tužbi, nacionalnim cestama na kojima je moguće slobodno prometovanje vozilima dopuštenog opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona moguć tek od stupanja na snagu Uredbe ministra infrastrukture i graditeljstva od 21. travnja 2017., koja je navedena u točki 46. ovog mišljenja. Usto, nije osporavano da u okolici Wrocława i Krakova (Poljska) nema slobodnog pristupa utovarnim i istovarnim točkama, dok su one neophodne u području međunarodnog cestovnog prijevoza tereta. Štoviše, nije se raspravljalo o Komisijinu utvrđenju prema kojem nakon 2017. na dionici od Kętrzyna prema zapadnoj Europi i dalje postoji obveza podnošenja zahtjeva za dvije ili tri dozvole dvama različitim tijelima u iznosu od 100 do 150 poljskih zlota (oko 23 do 35 eura) za samo jedno putovanje od oko 25 kilometara.
89.
Usto, valja utvrditi da, iako su ceste koje nisu nacionalne ceste ili ceste transeuropske prometne mreže obnovljene u okviru nacionalnog programa izgradnje lokalnih cesta, koji se financirao europskim sredstvima, te su ceste načelno zabranjene za prometovanje vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona ako je riječ o općinskim ili okružnim cestama.
90.
K tomu, može se napomenuti da proširenje mreže učinkom njezine obnove i dalje ima ograničene posljedice jer je, u skladu s pojašnjenjima Republike Poljske u pogledu reforme provedene 2017., samo 54,2 % nacionalnih cesta, koje predstavljaju 5 % javnih cesta, otvoreno za slobodno prometovanje vozila najvećeg opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona.
91.
Iz svih tih razmatranja proizlazi da je pristup cijeloj poljskoj cestovnoj mreži ograničen u okolnostima koje su protivne načelu iz članka 3. Direktive 96/53.
92.
Kao drugo, što se tiče argumenata, koje je podredno istaknula Republika Poljska, prema kojima se ograničenja otvaranja njezine cestovne mreže međunarodnom prometu koja je uvela i njihov sustav mogu temeljiti na tumačenju odredbi Akta o pristupanju iz 2003. ili članka 7. Direktive 96/53, uvodno se može istaknuti da, konkretno, svojim opsegom i općenitom prirodom, ta ograničenja dovode do situacije koja se može usporediti s onom iz prijelaznog razdoblja, koja je predviđena Aktom o pristupanju iz 2003. Međutim, s jedne strane, iz teksta točke 8. podtočke 3. Priloga XII. tom aktu ne može se zaključiti da se sustav odstupanja koji je njime predviđen može nastaviti. Naprotiv, ta odredba ima za cilj urediti razdoblje od datuma pristupanja Republike Poljske do 31. prosinca 2010. kako bi se načelo utvrđeno u Direktivi 96/53 moglo poštovati nakon tog datuma (
40
). Uostalom, tim je ciljem opravdana dodjela europskih sredstava njegovoj provedbi.
93.
S druge strane, očito je da se, iz istih razloga koji se odnose na pretjeranost njihovih posljedica, ta odstupanja ne mogu temeljiti ni na članku 7. navedene direktive, čak i ako su opravdana oronulošću cestovne infrastrukture, na koju se poziva Republika Poljska.
94.
Naime, takav opći razlog nije predviđen Direktivom 96/53 te je nepogodnost cestovne mreže predviđena u članku 7. te direktive samo u posebnim situacijama,
95.
Prema tome, nikakvo ograničenje po vrsti ceste ne može se temeljiti na toj odredbi. A fortiori, ne može se dopustiti sustav općih dozvola čiji je cilj uređivanje takvih ograničenja. K tomu, moguće je sumnjati u konkretno opravdanje ograničenja prometovanja na cestama koje je odredio ministar prometa, u skladu s člankom 41. stavkom 2. Zakona o javnim cestama, ako ih se može zaobići dobivanjem opće dozvole, koja se plaća i koja je namijenjena za komadne terete na najprometnijim cestama, pri čemu je ograničeno samo trajanje i stoga nisu povezana sa stupnjem oštećenosti cesta (
41
), kao ni s potrebama financiranja, koje je navela Republika Poljska kako bi opravdala da je sustav potreban. Drugim riječima, cesta može podnijeti nekontrolirani broj prelazaka u razdoblju od jednog do 24 mjeseca ili je prometnica nepogodna i, u takvom slučaju, plaćanje dozvole malog iznosa ne može to riješiti.
96.
Iz prethodno navedenog proizlazi da je, time što je ograničila prometovanje motornih vozila opterećenja po pogonskoj osovini od 11,5 tona na ceste koje su dio transeuropske prometne mreže i na određene druge nacionalne ceste te time što je na prometovanje tih vozila na ostalim javnim cestama primijenila sustav posebnih dozvola, Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju odredbi članaka 3. i 7. Direktive 96/53.
97.
Stoga valja utvrditi da je, time što je prijevoznim poduzećima naložila obvezu posjedovanja posebnih dozvola kako bi mogli prometovati na određenim javnim cestama, Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju odredbi članaka 3. i 7. Direktive 96/53, u vezi s točkama 3.1. i 3.4. Priloga I. Direktivi 96/53.
V. Troškovi
98.
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija podnijela zahtjev da se Republici Poljskoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, nalaže joj se snošenje troškova.
VI. Zaključak
99.
S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
1.
Time što je prijevoznim poduzećima naložila obvezu posjedovanja posebnih dozvola kako bi mogla prometovati na određenim javnim cestama, Republika Poljska povrijedila je obveze koje ima na temelju odredbi članaka 3. i 7. Direktive Vijeća 96/53/EZ od 25. srpnja 1996. o utvrđivanju najvećih dopuštenih dimenzija u unutarnjem i međunarodnom prometu te najveće dopuštene mase u međunarodnom prometu za određena cestovna vozila koja prometuju unutar Zajednice, kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/719 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2015., u vezi s točkama 3.1. i 3.4. Priloga I. Direktivi 96/53.
2.
Republici Poljskoj nalaže se snošenje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 1996., L 235, str. 59. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 7., str. 51.)
(
3
)	SL 2015., L 115, str. 1., u daljnjem tekstu: Direktiva 96/53
(
4
)	U skladu sa statističkim podacima Eurostata, povećao se 2016. za 5,1 % u odnosu na 2015.
(
5
)	SL 1985., L 2, str. 14.
(
6
)	SL 1986., L 221, str. 48.
(
7
)	SL 2007., L 263, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 35., str. 103.) Kategorija M obuhvaća, u skladu s dijelom A točkom 1.1. Priloga II. Direktivi 2007/46, „[m]otorna vozila s najmanje četiri kotača koja su konstruirana i proizvedena za prijevoz putnika”. Kategorija N2 obuhvaća, u skladu s dijelom A točkom 1.2.2. Priloga II. toj direktivi, „[v]ozila [koja su konstruirana i proizvedena za prijevoz robe] čija najveća masa prelazi 3,5 tone ali nije veća od 12 tona”. Kategorija N3 obuhvaća, u skladu s dijelom A točkom 1.2.3. Priloga II. navedenoj direktivi, „[v]ozila [koja su konstruirana i proizvedena za prijevoz robe] čija je najveća masa veća od 12 tona”.
(
8
)	Vidjeti bilješku 9. ovog mišljenja.
(
9
)	Točka 1. naslovljena je „Najveće dopuštene dimenzije za vozila iz članka 1. stavka 1. točke (a)”. Točka 2. odnosi se na „[n]ajveć[u] dopušten[u] mas[u] vozila (u tonama)”.
(
10
)	SL 1996., L 228, str. 1.
(
11
)	Odluka Europskog parlamenta i Vijeća od 7. srpnja 2010. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže (SL 2010., L 204, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 32., str. 105.)
(
12
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010 (SL 2013., L 348, str. 1.)
(
13
)	U članku 1. stavku 1. Odluke br. 884/2004/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o izmjeni Odluke br. 1692/96/EZ o smjernicama Zajednice za razvoj transeuropske prometne mreže (SL 2004., L 167, str. 1.) ta je godina zamijenjena godinom „2020.”. Vidjeti također uvodne izjave 1., 4. i 5. te odluke.
(
14
)	SL 2003., L 236, str. 33., u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju iz 2003.
(
15
)	SL 2002., L 67, str. 47. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 20., str. 46.)
(
16
)	Dz. U. br. 14, pozicija 60.
(
17
)	Odnosno 26. travnja 2016., kao što je potvrđeno na raspravi.
(
18
)	Dz. U. 2015., pozicija 802.
(
19
)	Dz. U., br. 98, pozicija 602.
(
20
)	Odnosno 26. travnja 2016., kao što je potvrđeno na raspravi.
(
21
)	Člankom 2. točkom 35.c Zakona o cestovnom prometu, koji navodi Republika Poljska, pojam „vozač” definira se kao osoba koja je odgovorna zajamčiti sigurnost u cestovnom prometu i što je više moguće smanjiti prepreke u cestovnom prometu tijekom prometovanja predmetnog vozila.
(
22
)	U toj su tablici pojašnjeni dimenzije (duljina, širina i visina) i osovinsko opterećenje za svaku od tih kategorija.
(
23
)	Odnosno dozvola za prometovanje općinskim, okružnim i regionalnim cestama
(
24
)	Odnosno dozvola za prometovanje nacionalnim cestama
(
25
)	Po deviznom tečaju od 26. travnja 2016. Na temelju tog tečaja izračunani su i iznosi navedeni u nastavku.
(
26
)	Dz. U. iz 2012., pozicija 366.
(
27
)	Spis EU Pilot br. 5913/13/MOVE. Republika Poljska pojasnila je u svojim očitovanjima u odgovoru na repliku da je Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Drogowego (Nacionalna udruga poslodavaca u sektoru cestovnog prijevoza, Poljska) podnio pritužbu Komisiji.
(
28
)	Vidjeti točke 5. i 10. ovog mišljenja.
(
29
)	Komisija pojašnjava da se to mjesto također zove „prva i zadnja milja”.
(
30
)	Dz. U. 2017., pozicija 878.
(
31
)	Odnosno za dionice cesta koje su u njegovoj nadležnosti, odnosno za općinske, okružne ili regionalne ceste.
(
32
)	Po deviznom tečaju od 26. travnja 2016. (vidjeti bilješku 32. ovog mišljenja), ti su iznosi bili oko 55 eura, 823 eura, 46 eura, 460 eura i 686 eura.
(
33
)	Vidjeti točke 51. i 52. ovog mišljenja.
(
34
)	Odnosno 25. svibnja 2017.
(
35
)	Za podsjetnik na kategorije, vidjeti točke 5. i 10. ovog mišljenja.
(
36
)	Vidjeti točke 17. i 19. ovog mišljenja.
(
37
)	U takvom je slučaju potrebna dozvola kategorije IV. Međutim, jedina iznimka predviđena u slučaju djeljivog tereta odnosi se na vozila kojima je dopušteno prometovati na temelju dozvole kategorije I ili II.
(
38
)	Osim u slučaju djeljivog tereta vozila koja prometuju na određenim nacionalnim cestama.
(
39
)	U skladu s pisanim odgovorom na četvrto pitanje koje je Sud uputio Republici Poljskoj, postotak je iznosio 6 % na temelju brojki s kraja 2016.
(
40
)	Vidjeti u tom smislu Kronenberger, V., „Transport Policy”, Die Verträge zur EU‑Osterweiterung. Kommentar mit systematischen Erläunterungen, Berliner Wissenschafts‑Verlag, Berlin, 2008., str. 297. do 322., osobito točke 33. do 36. i 54. (članak na engleskom jeziku).
(
41
)	U tom pogledu, valja podsjetiti da određene obnovljene ceste podliježu sustavu prometovanja za koje je potrebna dozvola (vidjeti točku 89. ovog mišljenja).