61999CC0392_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Nyt käsiteltävänä olevalla kanteella komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut jäteöljyhuollosta 16 päivänä kesäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 22 päivänä joulukuuta 1986 annetulla neuvoston direktiivillä 87/101/ETY (jäljempänä direktiivi 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY), 6 artiklan 2 kohdan, 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 13 ja 17 artiklan sekä EY 10 artiklan ensimmäisen kohdan ja EY 249 artiklan kolmannen kohdan mukaisia velvoitteitaan.
2. Komission kanneperusteet koskevat tiettyjen jäteöljystä huolehtivien yritysten lupamenettelyjä, jäteöljyjen polttamisesta syntyvistä jäännösaineista huolehtimiseen liittyviä ehtoja, jäteöljystä huolehtivien yritysten valvontamenettelyjä sekä ilmoitusvelvollisuutta komissiolle.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
Direktiivi 75/439/ETY
3. Direktiivin 75/439/ETY mukaan jäteöljyistä huolehtimista koskevien säännösten tavoitteena on ympäristön suojeleminen näiden öljyjen päästön, sijoittamisen tai käsittelyn haitallisilta vaikutuksilta. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi jäsenvaltiot olivat alkuperäisen direktiivin 2-4 artiklan mukaan velvollisia toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jäteöljyt kerätään turvallisesti ja että niistä huolehditaan, ja huolehtimaan siitä, että jäteöljyistä huolehtiminen toteutetaan mahdollisuuksien mukaan kierrättämällä.
4. Direktiiviä 75/439/ETY muutettiin direktiivillä 87/101/ETY, jonka tavoitteena oli ennen kaikkea asettaa etusijalle jäteöljyn käsittelyssä uudistaminen sen avulla aikaansaatavien energiansäästöjen vuoksi.
5. Alkuperäisen direktiivin 75/439/ETY 1-6 artikla korvattiin täysin direktiivin 87/101/ETY säännöksillä.
6. Direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 6 artikla kuuluu nyt seuraavasti:
"1. Noudattaakseen 4 artiklan mukaisesti toteutettuja toimenpiteitä jäteöljyhuoltoa harjoittavien yritysten on saatava toimintaansa varten lupa. Tarvittaessa lupa annetaan laitteiden tarkastuksen jälkeen.
2. Yrityksille, jotka uudistavat jäteöljyjä tai käyttävät jäteöljyjä polttoaineena, voidaan antaa lupa vain, milloin toimivaltainen viranomainen on vakuuttunut siitä, että kaikki asianmukaiset toimenpiteet ympäristön ja terveyden suojelemiseksi on toteutettu, ja että käytetään parasta saatavilla olevaa teknologiaa, mikäli siitä ei aiheudu liiallisia kustannuksia, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta muuta kuin tässä direktiivissä tarkoitettua tavoitetta varten annettujen kansallisten tai yhteisön säännösten soveltamista."
7. Direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on lisäksi huolehdittava, että:
a) jäteöljyjen polttamisesta syntyvistä jäännösaineista huolehditaan direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan mukaisesti; - - "
8. Direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 13 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on tarkastettava säännöllisesti 6 artiklassa mainitut yritykset, erityisesti että ne noudattavat lupaehtojaan.
2. Toimivaltaisten viranomaisten on tutkittava tekniikan alalla tai ympäristön tilassa tapahtuvia muutoksia tämän direktiivin mukaisesti myönnettyjen lupien muuttamiseksi tarvittaessa."
9. Direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 17 artiklassa säädetään muun muassa seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on määräajoin toimitettava komissiolle tiedot asiaa koskevasta teknisestä tiedostaan ja saamistaan kokemuksista sekä tuloksista tämän direktiivin mukaisten toimenpiteiden soveltamisesta.
- - "
Direktiivit, jotka liittyvät direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohtaan
10. Direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohdassa viitataan myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä 20 päivänä maaliskuuta 1978 annetun neuvoston direktiivin 78/319/ETY 9 artiklaan.
11. Direktiivi 78/319/ETY kumottiin ja korvattiin 27.6.1995 vaarallisista jätteistä 12 päivänä joulukuuta 1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/689/ETY.
12. Direktiivin 78/319/ETY 9 artikla kuuluu seuraavasti:
"1. Laitosten, liikkeiden tai yritysten, jotka varastoivat, jalostavat tai sijoittavat myrkyllisiä ja vaarallisia jätteitä, on hankittava tähän lupa toimivaltaisilta viranomaisilta. Tällaisia jätteitä saavat varastoida, käsitellä tai sijoittaa ainoastaan laitokset, liikkeet tai yritykset, joilla on tällainen lupa. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on valvottava sellaisia yrityksiä, jotka osallistuvat myrkyllisten ja vaarallisten aineiden kuljetuksiin.
2. Edellä 1 kohdassa mainitussa luvassa on ilmoitettava erityisesti
- jätteiden lajit ja määrät;
- tekniset vaatimukset;
- suoritettavat varotoimet;
- paikka tai paikat, jossa jätteestä huolehditaan;
- menetelmä, jolla jätteestä huolehditaan.
Tässä luvassa voidaan myös määrätä, että vaadittaessa on annettava toimivaltaisen viranomaisen käyttöön tiettyjä erityisiä tietoja.
3. Lupiin voidaan sisällyttää ehtoja ja velvoitteita. Ne voidaan myöntää määräajaksi ja ne voivat olla uudistettavissa."
13. Direktiivin 91/689/ETY 1 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Jollei tästä direktiivistä muuta johdu, direktiiviä 75/442/ETY sovelletaan vaarallisiin jätteisiin."
14. Direktiivillä 75/442/ETY tarkoitetaan jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annettua neuvoston direktiiviä 75/442/ETY. Sitä on muutettu 18 päivänä maaliskuuta 1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY (jäljempänä direktiivi 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY).
15. Direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Edellä olevan 4, 5 ja 7 artiklan soveltamiseksi on kaikkien laitosten tai yritysten, jotka suorittavat liitteessä II A tarkoitettuja toimia, saatava siihen lupa 6 artiklassa tarkoitetulta toimivaltaiselta viranomaiselta.
Tällaisessa luvassa on erityisesti mainittava:
- jätteiden lajit ja määrät;
- tekniset vaatimukset;
- toteutettavat turvatoimet;
- paikka, jossa jätteestä huolehditaan;
- käsittelymenetelmä.
2. Luvat voidaan myöntää määräajaksi, ne voidaan uusia, niihin voidaan liittää ehtoja ja velvoitteita tai luvat voidaan evätä varsinkin, jos aiottu huolehtimismenetelmä ei ole ympäristönsuojelun kannalta hyväksyttävä."
B Kansallinen lainsäädäntö
16. Jäteöljyjä koskevat säädökset:
- Lakiasetus (decreto-lei) nro 88/91, joka on annettu 23.2.1991 (jäljempänä lakiasetus nro 88/91), jonka 1 artiklan mukaan direktiivi 87/101/ETY saatetaan kansallisen lainsäädännön osaksi
- Jäteöljyjen keräämiseen, varastoimiseen, esikäsittelyyn, uudistamiseen, kierrättämiseen, polttamiseen ja polttohautaukseen tarvittavista luvista annettu asetus (regulamento) (jäljempänä ministeriön päätökseen nro 240/92 liitetty jäteöljyasetus), joka on hyväksytty 25.3.1992 tehdyllä päätöksellä (portaria) nro 240/92 (jäljempänä ministeriön päätös nro 240/92) - ja joka on samalla liitetty siihen - ja jolla jäteöljyjä koskeviin toimintoihin liittyviä lupia säädellään, kuten lakiasetuksessa nro 88/91 (8 §) säädetään.
17. Elinkeino-oikeuden säädökset:
- Teollisen toiminnan harjoittamisesta 15.3.1991 annettu lakiasetus (decreto-lei) nro 109/91, sellaisena kuin se on muutettuna 17.8.1993 annetulla lakiasetuksella (decreto-lei) nro 282/93 (jäljempänä lakiasetus nro 109/91)
- Teollisuuslaitosten perustamista koskevien hakemusten sisällöstä 24.5.1994 tehty päätös (portaria) nro 314/94 (jäljempänä ministeriön päätös nro 314/94).
18. Jätteitä koskevat säädökset:
- Jätteiden kuljettamisesta, varastoimisesta, käsittelystä ja hinnoittelusta ja jätteistä huolehtimisesta 9.9.1997 annettu lakiasetus (decreto-lei) nro 239/97 (jäljempänä lakiasetus nro 239/97).
- Päätös (portaria) nro 961/98 (jäljempänä ministeriön päätös nro 961/98), jolla säädellään lakiasetuksen nro 239/97 9:n ja 10 §:n nojalla jätteiden kuljettamiseen, varastoimiseen, käsittelyyn ja hinnoitteluun ja jätteistä huolehtimiseen liittyvien lupien myöntämisehtoja.
19. Ympäristöalan organisaatioita koskevat säädökset:
- Ympäristöalan pääosaston perustamisesta 24.5.1993 annettu lakiasetus (decreto-lei) nro 189/93 (jäljempänä lakiasetus nro 189/93).
- Ympäristöalan tarkastusviraston järjestämisestä 14.12.1999 annettu lakiasetus (decreto-lei) nro 549/99 (jäljempänä lakiasetus nro 549/99).
- Jätelaitoksen perustamisesta 3.9.1997 annettu lakiasetus (decreto-lei) nro 236/97 (jäljempänä lakiasetus nro 236/97).
III Tosiseikat, oikeudenkäyntiä edeltänyt vaihe ja oikeudenkäyntimenettely
20. Jäsenvaltioiden olisi pitänyt saattaa voimaan direktiivi 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, viimeistään 1.1.1990.
21. Portugalin hallitus ilmoitti komissiolle 8.3.1991, 13.4.1992, 11.12.1992 ja 18.4.1994 päivätyillä kirjeillään, että direktiivi 87/101/ETY oli sen mielestä saatettu voimaan 23.2.1991 annetulla lakiasetuksella (decreto-lei) nro 88/91, 25.3.1992 ja 5.11.1992 tehdyillä päätöksillä (portarias) nro 240/92 ja 1028/92 sekä 26.4.1993 tehdyllä Despacho conjunto dos Ministérios da Indústria e do Ambiente e Recursos Naturias -yhteispäätöksellä.
22. Koska komissio katsoi, että direktiiviä 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, ei ollut näillä säädöksillä saatettu asianmukaisesti voimaan, se lähetti Portugalin hallitukselle 4.7.1994 virallisen huomautuksen, johon se kehotti Portugalin hallitusta vastaamaan kahden kuukauden kuluessa.
23. Koska komissio katsoi, ettei Portugalin hallitus kyennyt 26.10.1994 päivätyssä vastauksessaan kumoamaan epäilystä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, komissio osoitti Portugalin hallitukselle 27.11.1997 päivätyn perustellun lausunnon, jossa se väitti Portugalin rikkoneen direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, säännöksiä useilla tavoilla ja vaati Portugalin hallitusta ryhtymään tarvittaviin toimiin kahden kuukauden kuluessa - eli viimeistään 27.1.1998. Portugalin hallitus vastasi 25.2.1998 päivätyllä kirjeellä.
24. Koska komissio katsoi, ettei Portugalin tasavalta ollut noudattanut jäsenyysvelvoitteitaan, se nosti Portugalin tasavaltaa vastaan EY 226 artiklan mukaisen kanteen 8.10.1999 päivätyllä kirjelmällään, joka kirjattiin yhteisöjen tuomioistuimessa 13.10.1999.
25. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
1. toteaa, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 6 artiklan 2 kohdan, 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 13 ja 17 artiklan sekä EY 10 artiklan ensimmäisen kohdan ja EY 249 artiklan kolmannen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska
- se ei ole toteuttanut toimenpiteitä, jotta toimivaltainen viranomainen voi, ennen kuin se myöntää luvan yrityksille, jotka uudistavat jäteöljyä tai käyttävät jäteöljyä polttoaineena, vakuuttua siitä, että kaikki asianmukaiset terveydensuojelutoimenpiteet on toteutettu käytettäessä jäteöljyä polttoaineena ja että käytetään parasta saatavilla olevaa teknologiaa, mikäli siitä ei aiheudu liiallisia kustannuksia jäteöljyjä uudistettaessa ja käytettäessä jäteöljyä polttoaineena
- se ei ole säätänyt jäteöljyjen polttamisesta syntyvistä jäännösaineista huolehtimisesta direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan ja 27.6.1995 lähtien direktiivin 75/442/ETY 9 artiklan mukaisesti; viimeksi mainittu, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, on korvannut direktiivin 91/689/ETY säännösten nojalla direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan
- se ei ole valvonut säännöllisesti yrityksiä, jotka uudistavat jäteöljyä tai jotka käyttävät jäteöljyä polttoaineena, eikä tutkinut tekniikan alalla ja (tai) ympäristön tilassa tapahtuvia muutoksia tarkistaakseen tarpeen vaatiessa yrityksille myönnetyt luvat
- se ei ole ilmoittanut komissiolle teknistä tietoa eikä direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, nojalla annettujen säännösten soveltamisesta saatuja kokemuksia ja tuloksia
2. velvoittaa Portugalin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Komission esittämien kanneperusteiden tarkastelu
A Ensimmäinen kanneperuste
26. Ensimmäinen kanneperuste koskee sitä, että komissio moittii Portugalin tasavaltaa siitä, ettei Portugali ole toteuttanut toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että yritykset, jotka uudistavat jäteöljyjä tai käyttävät niitä polttoaineena, saisivat luvan vain silloin kun ne täyttävät direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ehdot - eli kun ne ovat toteuttaneet asianmukaiset terveydensuojelutoimenpiteet ja käyttävät parasta saatavilla olevaa teknologiaa, mikäli siitä ei aiheudu liiallisia kustannuksia.
1. Asianosaisten väitteet
Terveyden suojelun takaaminen
27. Komissio esittää, että toimivaltaisen kansallisen viranomaisen niille yrityksille myöntämän luvan, jotka käyttävät jäteöljyjä polttoaineena, pitäisi sitovasti riippua terveyden suojelun takaamisesta. Oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä vastaavan lupamenettelyn olisi oltava selvä ja täsmällinen, jotta yritykset voisivat olla varmoja, että terveyden suojeleminen on luvan saamisen ehto.
28. Komissio toteaa lisäksi, että se ei ole saanut selville, mitä Portugalin hallituksen mainitsemista säädöksistä pitäisi soveltaa niiden yritysten lupamenettelyihin, jotka käyttävät jäteöljyjä polttoaineena.
29. Komissio katsoo, että ministeriön päätökseen nro 240/92 liitetyn jäteöljyasetuksen VI jakso koskee vain jäteöljyjen käytön kieltämistä polttoaineena elintarviketeollisuudessa, minkä vuoksi se on riittämätön säännös.
30. Portugalin hallituksen esittämien elinkeino-oikeuden yleisten säädösten osalta komissio toteaa, että ministeriön päätöksessä nro 961/98 esitetään tosin lupahakemukseen liittyviä vastaavia ehtoja, mutta tämä päätös on tullut voimaan vasta perustellussa lausunnossa asetetun määräajan jälkeen, minkä vuoksi sitä ei pitäisi ottaa huomioon tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä.
31. Portugalin hallitus katsoo, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan direktiiviä ei välttämättä tarvitse saattaa voimaan toistamalla direktiivin sanamuoto muodollisesti nimenomaisessa erityisessä lainsäännöksessä, vaan yleinen oikeudellinen sääntelykin voi riittää, jos näin voidaan turvata tosiasiallisesti direktiivin täysimääräinen soveltaminen riittävän selvästi ja täsmällisesti.
32. Portugalin hallituksen käsityksen mukaan kyse on ennen kaikkea siitä, että lupahakemus, joka koskee jäteöljyjen käyttämistä polttoaineena, sisältää tosiasiallisesti - ilman nimenomaista ennalta määrättyä erityistä kuvausta - ne vaaditut tiedot, joiden perusteella toimivaltainen viranomainen voi todeta, onko terveyden suojelu taattu.
33. Portugalin hallitus myöntää, että ministeriön päätökseen nro 240/92 liitetyn jäteöljyasetuksen VI jaksossa ei oteta nimenomaisesti huomioon terveyden suojelua. Yrityksiin, jotka käyttävät polttoaineena jäteöljyjä, sovelletaan kuitenkin joka tapauksessa teollisen toiminnan harjoittamisen yleisiä sääntöjä. Portugalin hallitus viittaa tässä yhteydessä elinkeinonharjoittajien velvollisuuteen harjoittaa toimintaansa siten, että heidän on erityisesti ryhdyttävä toimenpiteisiin henkilöihin kohdistuvien vaarojen välttämiseksi ja vähentämiseksi.
34. Lisäksi elinkeino-oikeudessa säädetään, että luvan myöntäjälle esitettävän lupahakemuksen on sovellettavien sääntöjen mukaan sisällettävä tutkimus ympäristövaikutuksista ja että luvan myöntäjän on muun muassa terveydellisissä kysymyksissä kuultava kaupallisia tehtäviä hoitavia laitoksia. Laitosten asettamat velvoitteet ja ehdot on Portugalin hallituksen mukaan sisällytettävä lupaan sitovina. Lopuksi elinkeino-oikeudellisissa säännöksissä edellytetään, että viranomaisten on välittömästi ryhdyttävä tarvittaviin varotoimiin, jos terveys on vakavasti uhattuna.
35. Lisäksi Portugalin hallitus viittaa säännökseen, jossa säädetään riskianalyysin esittämisestä, sekä ministeriön päätökseen nro 961/98, jonka mukaan jätteiden varastoiminen, käsittely ja hyödyntäminen ja jätteistä huolehtiminen edellyttävät ympäristöministeriltä saatua lupaa. Lupahakemuksessa on esitettävä myös toimenpiteet, jotka turvaavat asianmukaisten terveydensuojelutoimenpiteiden toteuttamisen.
Parhaan saatavilla olevan teknologian käyttö
36. Komissio katsoo, että Portugalin esittämät kansalliset säännökset eivät turvaa sitä, että parhaan saatavilla olevan teknologian käyttö muodostaisi ennakkoedellytyksen luvan saamiseksi jäteöljyjen uudistamiseen ja polttoaineena käyttämiseen. Esitetyt kansalliset säännökset ovat sen mielestä myös liian hajanaisia ja epämääräisiä luodakseen riittävän oikeusvarmuuden.
37. Portugalin hallitus vetoaa aluksi niiden yritysten osalta, jotka uudistavat jäteöljyjä, pääasiassa Portugalin jäteöljyasetuksen säännöksiin: asetuksen mukaan lupahakemukseen liitettävän asennuskaavion on ensinnäkin sisällettävä yksityiskohtainen kuvaus kaupallisesta toiminnasta ja täsmällinen kuvaus niistä teknisistä menetelmistä, joiden avulla luvan myöntävät viranomaiset voivat todeta, onko todella tarkoitus käyttää parasta saatavilla olevaa teknologiaa. Toiseksi hakemusasiakirjat on lähetettävä lausunnon antamista varten myös jätehuoltolaitokseen. Sen on kiinnitettävä huomiota teknologiaa koskevaan kriteeriin. Tavoitteena on jätteiden vahingollisuuden välttäminen tai vähentäminen, erityisesti kierrättämällä ja mukauttamalla valmistusmenetelmiä "sopivalla teknologialla".
38. Lisäksi Portugalin hallitus vetoaa jälleen elinkeino-oikeuden säännöksiin, jotka koskevat kaikkia, siis myös kyseessä olevia yrityksiä. Se vetoaa erityisesti säännökseen, jonka mukaan toimintaa harjoitettaessa "on otettava huomioon teknologinen kehitys". Lisäksi säännöksissä edellytetään riskianalyysia, joka on liitettävä laitossuunnitelmiin ja jossa pitäisi ottaa huomioon "sellaisen teknologian valitseminen, joka mahdollistaa vaarallisten laitteiden tai tuotteiden käytön välttämisen tai rajoittamisen".
2. Arviointi
39. Direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 6 artiklan 1 kohdan mukaan jokainen yritys, joka huolehtii jäteöljyistä, tarvitsee luvan, joka annetaan tarvittaessa laitteiden tarkastuksen jälkeen. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa yrityksille, jotka uudistavat jäteöljyjä tai käyttävät jäteöljyjä polttoaineena, asetetaan erityisiä lupaehtoja, nimittäin sellaisia, että näille yrityksille "voidaan antaa lupa vain, milloin toimivaltainen viranomainen on vakuuttunut siitä, että kaikki asianmukaiset toimenpiteet ympäristön ja terveyden suojelemiseksi on toteutettu, ja että käytetään parasta saatavilla olevaa teknologiaa, mikäli siitä ei aiheudu liiallisia kustannuksia".
40. Tämä merkitsee sitä, että kansallisen oikeuden mukaisen lupamenettelyn on oltava sellainen, että yritys, joka uudistaa jäteöljyjä tai käyttää niitä polttoaineena, voi saada toimivaltaiselta viranomaiselta luvan vain silloin kun se on toteuttanut vaadittavat toimenpiteet, jolloin kyseessä siis on sisällöllinen ennakkoedellytys.
41. Kansalliset säännökset, joissa vaaditaan, että lupahakemukseen on liitettävä vastaavia asiapapereita ja tietoja, tosin auttavat viranomaisia toteamaan, onko asianmukaiset toimenpiteet toteutettu vai ei, mutta niissä ei vahvisteta - kuten direktiivissä edellytetään - näiden toimenpiteiden takaamisen olevan luvan saamisen edellytys.
42. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanoa on nyt tarkasteltava aluksi terveyden suojelun muodostaman ennakkoedellytyksen kannalta.
43. Portugalin hallituksen tässä yhteydessä mainitsemat elinkeino-oikeuden säännökset sisältävät elinkeinonharjoittajien yleisen velvollisuuden harjoittaa toimintaansa siten, että heidän on erityisesti kiinnitettävä huomiota henkilöiden turvallisuuteen ja vastaavien riskien välttämiseen. Sillä ei kuitenkaan varmisteta sitä, että vain sellaiset yritykset saavat luvan, jotka ovat toteuttaneet asianmukaiset toimenpiteet terveyden suojelemiseksi.
44. Elinkeino-oikeudessa edellytettävät varotoimet tosin auttavat viranomaisia reagoimaan yrityksen toiminnan yhteydessä esiintyviin vaaratilanteisiin, mutta nämä toimenpiteet eivät liity yrityksen käynnistämistä edeltävään lupamenettelyyn.
45. Riskianalyysi ja ympäristövaikutustutkimus ovat osa lupahakemusta; ne muodostavat näin tosin arviointiperusteen luvan myöntämiselle, mutta nekään eivät välttämättä takaa lupaehtojen täyttämistä. Siihen ei vaikuta myöskään se, että terveyteen liittyvissä kysymyksissä on kuultava tiettyjä laitoksia, jotka voivat myös asettaa velvoitteita.
46. Ministeriön päätöksen nro 961/98 osalta riittää, kun todetaan, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä on arvioitava sen tilanteen perusteella, joka jäsenvaltiossa vallitsi perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä. Portugali ei ole kiistänyt, että ministeriön päätös nro 961/98 hyväksyttiin vasta 10.11.1998, siis vasta sen jälkeen, kun mainittu määräaika oli päättynyt 27.1.1998, niin että tätä säännöstä ei tule ottaa huomioon tässä asiassa, kuten komissio perustellusti on huomauttanut.
47. Yhdessäkään Portugalin esittämistä säännöksistä ei näin ollen säädetä, kuten direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 6 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että luvan myöntäminen yrityksille, jotka käyttävät jäteöljyjä polttoaineena, riippuu sitovasti siitä, onko hakija toteuttanut kaikki asianmukaiset terveydensuojelutoimenpiteet.
48. Toiseksi on tarkasteltava sitä, ovatko parhaan saatavilla olevan teknologian käyttöä koskevat ennakkoedellytykset direktiivin vaatimusten mukaisia.
49. Muut lupahakemukseen liittyvät säännökset, nimittäin säännökset, jotka koskevat riskianalyysia ja - jäteöljyjä uudistavien yritysten - laitossuunnitelmia, antavat myös käyttöön hakemuksen arviointiin tarvittavaa tietoa, mutta ne eivät yksinään takaa, että "parhaan saatavilla olevan teknologian" käyttö todella muodostaa ennakkoedellytyksen.
50. Sellaista ei muodosta myöskään jätehuoltolaitoksen oikeus antaa hakemuksesta lausunto, koska tämän lausunnon ei ole väitetty olevan sitova ja koska tavoitteena on yleisesti vain "sopiva teknologia" eikä "paras saatavilla oleva teknologia".
51. Yleisessä elinkeino-oikeudessa säädetty velvoite teollisen toiminnan harjoittamisesta tekniikan kehitystason mukaisesti ei myöskään takaa, että yritykset saavat luvan jäteöljyjen uudistamiseen tai niiden polttoaineena käyttämiseen vain, jos ne käyttävät parasta saatavilla olevaa teknologiaa, mikäli siitä ei aiheudu liiallisia kustannuksia.
52. Näin ollen komission ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä.
B Toinen kanneperuste
1. Asianosaisten väitteet
53. Komissio väittää, ettei Portugali ole noudattanut direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan säännöksiä, koska se ei ole säätänyt, että jäteöljyjen polttamisesta syntyvistä jäännösaineista on huolehdittava direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan mukaisesti, joka on 27.6.1995 korvannut direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan.
54. Komissio katsoo nimittäin, että sen jälkeen kun direktiivin 78/319/ETY 9 artikla on korvattu vaarallisista jätteistä annetun direktiivin 91/689/ETY 9 artiklalla, mainittuun 8 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvä viittaus myrkyllisistä ja vaarallisista jätteistä annetun direktiivin 78/319/ETY 9 artiklaan on ilman erityistä mainintaa katsottava viittaukseksi jätteistä annetun direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklaan.
55. Komissio toteaa, että direktiivin 91/689/ETY 1 artiklan 2 kohdan mukaan vaarallisiin jätteisiin sovelletaan direktiiviä 75/442/ETY, jollei direktiivistä 91/689/ETY muuta johdu. Koska direktiivi 91/689/ETY ei sisällä omia erityisiä säännöksiä, jotka olisivat soveltamisen esteenä, direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklaa sovelletaan komission mielestä myös vaarallisiin jätteisiin. Komission mukaan artiklassa säädetään, että jäteöljyjen polttamisesta syntyvistä jäännösaineista huolehtivilta yrityksiltä tai laitoksilta edellytetään toimivaltaisilta viranomaisilta hankittua lupaa, ja vahvistetaan luvan saamisen ehdot.
56. Komission mielestä direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan ja direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan tekstien vertailu osoittaa, että ne vastaavat pääosin toisiaan. Sen vuoksi komissio on katsonut voivansa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan vedota ensimmäisen kerran vasta kanteessa direktiiviin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY.
57. Komissio katsoo, ettei yhdelläkään Portugalin oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa esittämistä säännöksistä ole pantu täytäntöön direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan säännöksiä jäteöljyjen polttamisesta syntyvistä jäännösaineista huolehtimisesta.
58. Ministeriön päätöksellä nro 961/98 ne sen sijaan pannaan asianmukaisesti täytäntöön, mutta se on tullut voimaan vasta perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päätyttyä, eikä sitä voi siksi ottaa huomioon.
59. Portugalin hallitus katsoo, ettei komission väitettä pidä ottaa tutkittavaksi, koska direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, täytäntöönpano ei ollut perustellun lausunnon kohteena. Nyt on kyse "uusista tosiseikoista", millä loukataan Portugalin puolustautumisoikeuksia.
60. Direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artikla on Portugalin hallituksen mukaan saatettu täysin voimaan. Lakiasetuksessa nro 88/91 säädetään, että jäteöljyjen tai niiden jäännösaineiden kaikenlainen sellainen varastointi ja purkaminen on kielletty, joka vahingoittaa maaperää, ja että jäteöljyjen kuljetus ja hinnoittelu ja niistä huolehtiminen edellyttävät ympäristön laadusta vastaavalta pääjohtajalta saatua lupaa.
61. Lakiasetuksen nro 239/97 mukaan jätteiden kuljettaminen, varastoiminen, käsittely ja hinnoittelu ja jätteistä huolehtiminen ovat vuodesta 1997 edellyttäneet ennakolta haettavaa lupaa, jonka jäteöljyjen polttamisesta syntyvien jäännösaineiden osalta antaa ympäristöministeri. Ministeriön päätöksen nro 961/98 mukaan lupahakemuksen on sisällettävä asiakirjoja, jotka liittyvät erityisesti niihin teknisiin määräyksiin, jotka koskevat laitteita, vaadittavia varotoimia, paikkaa, jossa jätteistä huolehditaan ja käytettävää menetelmää.
2. Arviointi
a) Kanteessa ensimmäistä kertaa esitettävän direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklaa koskevan väitteen ottaminen tutkittavaksi
62. Portugalin hallitus katsoo, ettei komissio voi vedota kanteessaan ensimmäistä kertaa direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan täytäntöönpanon osalta direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan sijasta myös direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklaan.
63. Aluksi on monimutkaisten viittaussuhteiden vuoksi selvitettävä, onko direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artikla todella korvannut direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan.
64. Direktiivin 91/689/ETY perusteluista käy ilmi, että tämä direktiivi on korvannut direktiivin 78/319/ETY sen kumoamisesta 27.6.1995 lähtien. Siksi tuntuu hyväksyttävältä katsoa, että direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan viittaus, joka kohdistuu direktiivin 78/319/ETY 9 artiklaan, kohdistuu nykyään direktiiviin 91/689/ETY.
65. Direktiivin 91/689/ETY 1 artiklan 2 kohdan suojalausekkeella laajennetaan, siltä osin kuin tämä direktiivi ei itse sisällä vastaavia erityisiä säännöksiä, direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, soveltamisalaa vaarallisiin jätteisiin.
66. Koska direktiivi 91/689/ETY ei sisällä erityisiä säännöksiä, jotka koskevat jäteöljyn polttamisesta syntyviä jäännösaineita, jäännösaineisiin voidaan soveltaa muun muassa direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklaa.
67. Näin ollen voidaan hyväksyä se komission käsitys, että 8 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvä viittaus on nykyisin ymmärrettävä viittaukseksi direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklaan.
68. Arvioitavaksi jää kuitenkin vielä oikeudenkäynnin kohteen laajuus perustellussa lausunnossa ja kannekirjelmässä.
69. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan virallisessa huomautuksessa ja perustellussa lausunnossa rajataan oikeudenkäynnin kohde, jota ei voida sen jälkeen enää laajentaa. Muuten jäsenvaltiolta evättäisiin mahdollisuus huomautusten esittämiseen, joka muodostaa perustamissopimuksen tarkoituksen mukaisen olennaisen takeen ja joka on olennainen menettelymääräys jäsenvaltion jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista koskevassa menettelyssä. Siksi perustellun lausunnon ja komission kanteen on perustuttava samoihin väitteisiin kuin virallisen huomautuksenkin.
70. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-365/97 antamassaan tuomiossa, johon komissiokin vetoaa, tosin todennut, että "jos yhteisön lainsäädäntö kuitenkin muuttuu oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen aikana, komissiolla on oikeus todeta sellaisten velvoitteiden noudattamatta jättäminen, jotka perustuvat direktiivin alkuperäiseen mutta myöhemmin muutettuun tai kumottuun versioon, jos kyseisen version mukaiset velvoitteet on sisällytetty myös uusiin säännöksiin."
71. Käsiteltävänä olevassa asiassa oikeudenkäyntiä edeltävä vaihe alkoi EY 226 artiklan mukaisesti komission 4.7.1994 päivätyllä virallisella huomautuksella. Direktiivin 78/319/ETY 9 artikla, johon direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohdassa viitataan ja johon komissio vetosi sekä virallisessa huomautuksessa että perustellussa lausunnossa, kumottiin oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen aikana ja korvattiin direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklalla.
72. Edellä mainitussa tuomiossa oli kyse direktiivin muuttamisesta oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen aikana, jolloin useita sen säännöksistä tiukennettiin. Yhteisöjen tuomioistuin totesi tällöin, että muutetun (perustellussa lausunnossa mainitsematta jätetyn) direktiivin mukaisten jäsenyysvelvoitteiden täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevan väitteen voi esittää vain siltä osin kuin se koskee velvoitteita, jotka olivat voimassa jo alkuperäisessä, perustellussa lausunnossa mainitussa versiossa.
73. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin todettava, että oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen aikana ei muutettu itse direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, tekstiä, vaan muutos tapahtui korvaamalla direktiivi 78/319/ETY, johon edellä mainitussa direktiivissä viitataan. Tämä tosiseikka ei kuitenkaan muuta periaatteessa mitään.
74. On pikemminkin tutkittava, miltä osin direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja nykyään - komission kannekirjelmän mukaan - direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan mukaiset velvoitteet jäteöljyjen polttamisesta syntyvistä jäännösaineista huolehtimisesta olivat voimassa myös direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan nojalla.
75. Direktiivin 78/319/ETY 9 artiklassa käsitellään velvollisuutta hankkia asiaa koskevia yritystoimintoja ja liikkeitä varten lupa ja niitä aspekteja, joita luvassa erityisesti on käsiteltävä, sekä jäsenvaltioiden valvontavelvollisuutta. artiklan 3 kohdassa säädetään mahdollisuudesta sisällyttää lupiin ehtoja ja velvoitteita ja myöntää lupia määräajaksi tai uudistaa niitä.
76. Direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan laitokset tai yritykset, jotka huolehtivat jäteöljyjen polttamisesta syntyvistä jäännösaineista, hankkimaan toimintaansa varten lupa. Lisäksi tämä kohta sisältää (epätäydellisen) luettelon luvan sisällöllisistä piirteistä. Tämän artiklan 2 kohdan mukaan lupiin voidaan sisällyttää ehtoja ja velvoitteita, luvat voidaan myöntää määräajaksi, ne voidaan uusia tai "luvat voidaan evätä varsinkin, jos aiottu huolehtimismenetelmä ei ole ympäristönsuojelun kannalta hyväksyttävä".
77. Direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan 1 ja 2 kohdassa tai direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan 1 kohdassa ei aseteta edellytyksiä luvan saamiselle, vaan niissä käsitellään itse luvan hankkimisvelvoitteen lisäksi vain joitakin luvan erityisiä sisällöllisiä aspekteja. Edellä mainituista säännöksistä ei näin ollen voi lähtökohtaisesti johtaa mahdollisuutta luvan epäämiseen, jos luvan myöntämisedellytyksiä ei ole täytetty. Direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan 3 kohdasta poiketen direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan 3 kohdassa säädetään lisäksi mahdollisuudesta evätä lupa tietyin edellytyksin ("varsinkin, jos aiottu huolehtimismenetelmä ei ole ympäristönsuojelun kannalta hyväksyttävä"). Vaikka direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitetaan direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan 3 kohdan tavoin lähtökohtaisesti vain harkintavaltaa (molemmissa kohdissa käytetään ilmaisua: "luvat voidaan - - "), jäsenvaltioilla on joka tapauksessa direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan 2 kohdan nojalla mahdollisuus myöntää luvat määräajaksi, uusia luvat tai liittää niihin ehtoja tai velvoitteita, ja lisäksi niillä on tässä säännöksessä säädetty mahdollisuus evätä luvat.
78. Koska direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan 2 kohdan mukainen täytäntöönpanovelvoite on siis - jäsenvaltion kustannuksella - laajentunut perustellussa lausunnossa mainitun direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan 3 kohtaan verrattuna siltä osin, että lupa on mahdollista evätä, käsiteltävänä olevassa asiassa ei tarvitse tarkastella sitä, onko tämä velvoite jätetty noudattamatta.
79. Siltä osin kuin velvoitteet olivat voimassa jo direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan nojalla ja kuin ne sisällytettiin 27.6.1995 myös direktiiviin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, oikeudenkäynnin kohde ei ole kanteessa laajentunut. Siksi Portugalin hallituksella oli siltä osin - mutta vain siltä osin - mahdollisuus esittää huomautuksensa niistä komission kanteen väitteistä, jotka koskevat direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan mukaisia velvoitteita. Väitettä ei siis jätetä ottamatta tutkittavaksi kanteen ja perustellun lausunnon viittausten epäyhtenäisyyden vuoksi, sikäli kuin samat velvoitteet olivat voimassa jo direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan nojalla ja kuin ne sisällytettiin myös direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklaan; väitettä ei oteta tutkittavaksi siltä osin kuin velvoitteet eivät olleet voimassa direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan nojalla.
b) Direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättäminen
80. Koska väitettä ei oteta kokonaan tutkittavaksi, sitä tarkastellaan vain edellä mainituin rajoituksin.
81. Direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan ja 27.6.1995 lähtien direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on edellytettävä, että jäteöljyjen polttamisesta syntyvistä jäännösaineista huolehtivilla laitoksilla, liikkeillä tai yrityksillä on etukäteen hankittava lupa, jossa on mainittava erityisesti jätteiden lajit ja määrät, tekniset vaatimukset, toteutettavat turvatoimet, paikka, jossa jätteistä huolehditaan ja käsittelymenetelmä. Siitä seuraa velvoite vastaavan lupamenettelyn käyttämiseen. Lisäksi luvat on voitava myöntää myös määräajaksi, ne on voitava uudistaa sekä niihin on voitava liittää ehtoja ja velvoitteita. Kuten edellä juuri todettiin, käsiteltävänä olevassa asiassa ei tarvitse tarkastella muita velvoitteita.
82. Portugalin hallitus väittää noudattaneensa velvoitteitaan lakiasetuksilla nro 88/91 ja nro 239/97 sekä ministeriön päätöksellä nro 961/98.
83. Lakiasetus nro 88/91 ei sisällä asianmukaisia täytäntöönpanotoimia, koska sen 2 §:ssä, joka koskee jäteöljyjen polttamisesta syntyviä jäännösaineita, ei säädetä jäteöljyjen polttamisesta syntyviä jäännösaineita koskevasta lupamenettelystä, vaan ainoastaan kielletään varastoimasta ja purkamasta jäteöljyjä ja niiden käsittelystä syntyviä jäännösaineita, kun taas 4 §:ssä tosin säädetään lupamenettelystä, joskin se koskee vain jäteöljyjä mutta ei niiden polttamisesta syntyviä jäännösaineita.
84. Lakiasetuksen nro 239/97 8 ja 9 §:ssä säädetään vain, että jäteöljyjen polttamisesta syntyvistä jäännösaineista huolehtiminen "jätteenä" edellyttää ympäristöministeriltä etukäteen hankittavaa lupaa.
85. Tätä lupamenettelyä koskevat lähemmät määräykset annetaan Portugalin hallituksen mukaan ministeriön päätöksessä nro 961/98, jota ei kuitenkaan voida ottaa huomioon käsiteltävänä olevassa asiassa, koska se on hyväksytty vasta perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen.
86. Koska lakiasetuksen nro 239/97 edellä esitetyissä säännöksissä säädetään vain velvoitteesta hankkia lupa, mutta ei vahvisteta lupamenettelyä, joka takaisi hakemuksen asianmukaisen tutkimisen, myöskään lakiasetuksella nro 239/97 ei panna asianmukaisesti täytäntöön nyt tarkasteltavana olevia direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan ja 27.6.1995 lähtien direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 9 artiklan mukaisia velvoitteita.
87. Näin ollen komission toinen kanneperuste on otettava tutkittavaksi ja se on hyväksyttävä edellä esitetyiltä osiltaan, mutta muuten kanneperustetta ei oteta tutkittavaksi.
C Kolmas kanneperuste
1. Asianosaisten väitteet
88. Komissio moittii Portugalin tasavaltaa siitä, ettei se ole direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti antanut säädöksiä yrityksien, jotka uudistavat jäteöljyä tai jotka käyttävät jäteöljyä polttoaineena, tarkastamiseksi säännöllisesti eikä ole tutkinut 13 artiklan 2 kohdan mukaisesti tekniikan alalla ja (tai) ympäristön tilassa tapahtuvia muutoksia tarkistaakseen tarpeen vaatiessa yrityksille myönnetyt luvat. Portugali ei kiistänyt perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa sitä, ettei ainakaan ministeriön päätökseen nro 240/92 liitettyyn jäteöljyasetukseen sisältynyt vastaavia säännöksiä.
Säännölliset tarkastukset
89. Komissio katsoo, että yksikään Portugalin hallituksen esittämistä säännöksistä ei takaa sitä, että 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tarkastus suoritetaan järjestelmällisesti ja säännöllisesti. Komissio korostaa erityisesti, että sitä ei takaa yksinään se, että yritykset voidaan Portugalin hallituksen mukaan tarkastaa "milloin tahansa".
90. Portugalin hallituksen esittämän jätteidenkäsittelylaitosten säännöllisiä tarkastuksia koskevan vuosisuunnitelman osalta komissio tosin myönsi suullisessa käsittelyssä, ettei ole kyse vain pelkästä hallinnollisesta käytännöstä, mutta epäili edelleen 13 artiklan 1 kohdan asianmukaista täytäntöönpanoa.
91. Portugalin hallitus vetoaa aluksi useiden sellaisten lakiasetusten säännöksiin, joissa säädetään kulloisenkin lakiasetuksen noudattamisen valvonnasta.
92. Lisäksi jätelaitoksen tehtäviin kuuluu Portugalin hallituksen mukaan kansallisen jätepolitiikan toteuttaminen ja teknisten standardien ja säännösten noudattamisen valvonta. Jätelaitos toteuttaa yhteistyössä eri tahojen kanssa muun muassa myös teollisuusjätteitä koskevia monialaisia toimia.
93. Portugalin hallitus täsmentää, että on mahdollista toteuttaa tilapäisiä varotoimia sekä määrätä sakkoja ja seuraamuksia, jos on olemassa vakava uhka.
94. Lisäksi se katsoo, että elinkeino-oikeuden mukaan kolmansilla osapuolilla on oikeus tehdä valitus, mistä seuraisi asianmukaisia vaiheita, erityisesti tarkastuksia.
95. Lopuksi Portugalin hallitus toteaa, että ympäristön tarkastus- ja valvontaviraston, jolle teollisuuslaitosten ja muiden päästölähteiden tarkastaminen kuuluu, on muun muassa suoritettava huolellisia tarkastuksia ministerin hyväksymän vuosisuunnitelman mukaisesti sekä lisäksi ylimääräisiä tarkastuksia, joiden tulokset on ilmoitettava alan valvonnasta vastaavalle ministerille.
Tekniikan alalla tai ympäristön tilassa tapahtuvan muutoksen tutkiminen ja lupien muuttaminen
96. Komissio korostaa, että Portugalin hallitus ei saa sekoittaa tätä velvoitetta velvoitteeseen sopeutua yhteisön (uusissa) säännöksissä asetettuihin vaatimuksiin ympäristön ja tekniikan alalla.
97. Direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 13 artiklan 2 kohdassa päinvastoin vaaditaan, että jäsenvaltiot analysoivat jatkuvasti tekniikan alan kehitystä, jotta ne voivat muuttaa yritykselle myönnettyä lupaa esimerkiksi uudenaikaisten laitteiden tai koneiden tullessa markkinoille. Lisäksi viranomaisten on tutkittava ympäristön tilassa tapahtuvia muutoksia, jotta ne voivat muuttaa yrityksen lupaa, jos ympäristön tila yrityksen toimipaikassa heikentyy. Komission mukaan pelkkä valvontatoimiin turvautuminen ei takaa sitä, että velvoitetta tekniikan alalla ja ympäristön tilassa tapahtuvan muutoksen tutkimiseksi noudatetaan.
98. Portugalin hallitus katsoo, että se sopeutuu jatkuvasti tekniikan alalla tapahtuvaan kehitykseen siten, että uudet kansalliset säädökset, esimerkiksi jätehuollosta annettu lakiasetus nro 239/97, vastaavat pääosin teknistä ja tieteellistä kehitystä koskevien yhteisön säännösten täytäntöönpanoa.
99. Lisäksi Portugalin lainsäätäjän ei pidä lakeja muuttaessaan rajoittua direktiivien täytäntöönpanoon. Portugalin hallituksen mielestä nyt ei ole ainakaan kyse hallinnollisista vaan lainsäätäjän päätöksistä.
100. Ympäristö- ja terveysministerin on tämän lisäksi ryhdyttävä tilapäisiin turvatoimiin julkisen terveyden tai ympäristön ollessa vakavasti uhattuna; elinkeino-oikeudessa säädetään lisäksi yleisistä valvontamahdollisuuksista ja vastaavista turvatoimista.
101. Useisiin säännöksiin liittyy lopuksi seuraamuksia, joita voidaan määrätä (näitä säännöksiä vastaan tapahtuvista) rikkomuksista.
2. Arviointi
Säännölliset tarkastukset
102. Direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, perustelukappaleissa todetaan, että ympäristönsuojelusyistä olisi luotava lupamenettelyn lisäksi sopiva järjestelmä myös (jälkikäteen tapahtuvaa) valvontaa varten. Jäsenvaltioiden on vastaavasti tämän direktiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan varmistettava sen säännöllinen tarkastaminen, että direktiivin 6 artiklassa mainitut jäteöljyistä huolehtivat yritykset noudattavat lupaehtojaan.
103. Niissä lakiasetuksissa, joihin Portugalin hallitus vetoaa, esitetyt säännökset valvontavaltuuksista eivät täytä näitä vaatimuksia. Niissä ei ensinnäkään säädetä määräaikaisista tai säännöllisistä valvontavelvollisuuksista, vaan ainoastaan yleisistä valvontaoikeuksista, ja toiseksi lakiasetukset koskevat ilmeisesti vain kulloistenkin lakiasetusten säännösten noudattamista eivätkä erityisesti 13 artiklan 1 kohdassa mainittujen lupaehtojen noudattamista. Samasta syystä myös jätelaitoksen tehtäväaluetta koskevat säännökset ovat riittämättömiä.
104. Lupaehtojen noudattamisen - sitovaa - säännöllistä valvontaa ei voi ilmeisesti taata myöskään elinkeino-oikeuden mukainen valitusmahdollisuus, josta voi seurata tarkastus. Portugalin hallituksen tässä yhteydessä esittämät ministeriön päätöksen nro 961/98 säännökset on jätettävä jälleen huomiotta.
105. Myöskään eri säännöksissä mainitut tilapäiset turvatoimet ja mahdolliset seuraamukset eivät turvaa lupaehtojen noudattamisen säännöllistä valvontaa. Niillä voidaan korkeintaan reagoida lupaehtojen vastaiseen toimintaan.
106. Siitä väitteestä, että ympäristön tarkastus- ja valvontatoimiston on tehtävä tarkastuksia ministerin hyväksymän vuosisuunnitelman mukaisesti, on todettava, että siitä ei käy ilmi sitä, että yrityksiä, jotka huolehtivat jäteöljyistä, aiotaan tarkastaa säännöllisesti, eikä sitä, että näissä tarkastuksissa tutkitaan erityisesti lupaehtojen noudattamista. Siltä osin kuin Portugalin hallitus on ympäristöviraston toiminnan osalta viitannut lakiasetukseen nro 549/99, on todettava, että perustellussa lausunnossa asetettu määräaika oli päättynyt, ennen kuin tämä lakiasetus tuli voimaan.
107. Edellä esitetystä seuraa, että Portugalin lainsäädännössä ei pantu asianmukaisesti täytäntöön direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 13 artiklan 1 kohtaa.
Tekniikan alalla tai ympäristön tilassa tapahtuvan muutoksen tutkiminen ja lupien muuttaminen
108. Direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 13 artiklan 1 kohdassa säädettyä valvontamekanismia täydennetään saman artiklan 2 kohdassa muuttuvalla tekijällä, jolla on tarkoitus taata, että kerran saatuja lupia sopeutetaan tekniikan alalla tai ympäristön tilassa tapahtuvaan muutokseen.
109. Aluksi on hylättävä se Portugalin hallituksen yleinen väite, että vaadittu sopeutuminen olisi taattu jo kansallisten säädösten kehittämisellä, varsinkin jos niillä pannaan täytäntöön yhteisön lainsäädäntöä. Yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanovelvoitteet ovat ensinnäkin voimassa myös 13 artiklan 2 kohdasta riippumatta, ja toiseksi tämä säännös koskee erityisesti jatkuvaa tarkastusmahdollisuutta, sikäli kuin kehitys vaatii toimivaltaisia viranomaisia sopeuttamaan lupia yksilöllisesti.
110. Portugalin hallituksen esittämissä kansallisissa säädöksissä on kyse yhtäältä yleisestä oikeudesta valvoa elinkeino-oikeudellisten säännösten noudattamista ja toisaalta säännöksistä, joissa säädetään mahdollisuudesta ryhtyä tilapäisiin turvatoimiin, jos ympäristö tai terveys ovat (vakavasti) uhattuina. Näissä säännöksissä ei kuitenkaan säädetä tarkastusvelvollisuuksista ja - mahdollisista - sopeutumisvelvollisuuksista. Velvoitteen täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevaa väitettä ei voida tässäkään torjua myöskään viittaamalla erityisiin seuraamussäännöksiin, jotka sisältyvät useisiin eri säädöksiin.
111. Siksi komission kolmaskin kanneperuste on hyväksyttävä.
D Neljäs kanneperuste
1. Asianosaisten väitteet
112. Komissio katsoo, että Portugali ei ole noudattanut direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 17 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toimittanut komissiolle tietoja asiaa koskevasta teknisestä tiedostaan eikä direktiivin nojalla annettujen säännösten soveltamisesta saatuja kokemuksia ja tuloksia.
113. Siihen Portugalin hallituksen väitteeseen, ettei sille ole kertynyt teknistä tietoa, komissio vastaa, että ilmoitusvelvollisuus on voimassa silloinkin, kun jäsenvaltio katsoo, ettei sillä ole teknistä tietoa, koska sekin on ilmoittamisen arvoinen tieto. Muuten jäsenvaltio voisi harkita, onko ilmoituksen antaminen tarpeen, mikä tekisi tyhjäksi 17 artiklan tavoitteen ja estäisi komissiota valvomasta ilmoitusvelvollisuuden noudattamista. Direktiivissä säädetyn ilmoitusvelvollisuuden säännöllisyyden puutteellisesta määrittelystä komissio toteaa, että ilmoitus on joka tapauksessa annettava määräajoin ja että ilmoitusvälien pituuden on oltava kohtuullinen suhteessa vaadittujen tietojen luonteeseen.
114. Tästä syystä niiden kansallisten säädösten antamisen jälkeen, jotka annettiin helmikuun 1991 ja huhtikuun 1993 välisenä aikana ja joilla Portugalin hallitus katsoi panneensa täytäntöön direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, kului riittävästi aikaa säännösten soveltamisesta saatujen kokemusten ja tietämyksen hankkimiseksi ja ilmoittamiseksi.
115. Komission mukaan Portugalin hallituksen ensimmäisessä kertomuksessa luetellaan vain kyseessä oleviin direktiiveihin liittyvät kansalliset täytäntöönpanosäännökset ja kuvataan niitä, mutta kertomus ei sisällä 17 artiklassa tarkoitettuja tietoja. Samoin on toisen kertomuksen laita; vaikka toisen kertomuksen yksittäisiä aineksia voitaisiin pitää tässä artiklassa tarkoitettuina tietoina, ne on joka tapauksessa ilmoitettu komissiolle vasta perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päätyttyä.
116. Portugalin hallitus puolustautuu vetoamalla siihen, ettei se ollut saanut teknistä tietoa ja ettei kyseisessä säännöksessä ollut määritelty ilmoitusvelvollisuuden säännöllisyyttä.
117. Lisäksi Portugalin hallitus vetoaa siihen, että se lähetti komissiolle direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 18 artiklan mukaisen ensimmäisen kertomuksen 14.8.1995. Toinen kertomus vuosista 1995-1997 liitettiin kanteeseen annettuun vastaukseen ja lähetettiin komissiolle 29.11.1999 päivätyllä kirjeellä.
2. Arviointi
118. Komission kanssa on oltava samaa mieltä siitä, että direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 17 artiklassa tarkoitetun ilmoitusvelvollisuuden kaltaisen velvollisuuden täyttäminen ei voi riippua siitä, katsooko jäsenvaltio sille kertyneen ilmoittamisen arvoista tietoa. Muuten jäsenvaltio voisi vedota siihen, ettei sille ole kertynyt tietoa, jota on useimmissa tapauksissa vaikea kumota, koska kyse on subjektiivisesta arviosta. Lisäksi komissio ei voisi lainkaan arvioida, onko jäsenvaltio, joka ei lähetä tietoja, jättänyt noudattamatta ilmoitusvelvollisuutensa vai katsonut vain, ettei sillä ole ollut ilmoittamisen arvoisia tietoja. Tämä estäisi komissiota hoitamasta tehtäväänsä yhteisön oikeuden noudattamisen valvojana ja vaarantaisi ilmoitusvelvollisuuden vaikutuksen.
119. Siitä riippumatta sekin tieto, ettei jäteöljyistä huolehtimiseen liittyvää ilmoittamisen arvoista teknistä tietoa ole kertynyt, voi olla direktiivin täytäntöönpanon kannalta hyödyllistä.
120. Direktiivin 17 artiklan mukaan teknisen tiedon lisäksi on ilmoitettava myös kokemukset ja tulokset, ja tuntuu epätodennäköiseltä, ettei tietyn ajan kuluessa ole kertynyt sen enempää asiaa koskevaa teknistä tietoa kuin kokemuksia tai tuloksiakaan tämän direktiivin mukaisten toimenpiteiden soveltamisesta.
121. Myöskään se väite ei vakuuta, ettei direktiivissä ole määritelty ilmoitusten aikavälejä. Direktiivin täytäntöönpanemiseksi annetun ensimmäisen portugalilaisen säädöksen, lakiasetuksen nro 88/91, voimaantulon 23.2.1991 ja perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen väliin jäi nimittäin melkein seitsemän vuotta Portugalin antamatta 17 artiklan mukaista ilmoitusta. Kun otetaan huomioon tämä, ja vaikka ei tarkasteltaisikaan lähemmin ilmoitusten aikavälejä koskevaa kysymystä, voidaan mitä ilmeisimmin katsoa, ettei Portugali ole noudattanut määräajoin toimitettavaa ilmoitusta koskevaa velvoitettaan.
122. Kertomuksilla, jotka lähetettiin komissiolle 14.8.1995 ja 29.11.1999, ei nimittäin myöskään täytetty 17 artiklan mukaista ilmoitusvelvollisuutta.
123. Kertomusta, joka lähetettiin 14.8.1995, ei voida sisällöllisesti pitää 17 artiklassa tarkoitettuna ilmoituksena, koska siinä vain kerrotaan direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, kansalliset täytäntöönpanosäännökset, kuten komissio osuvasti totesi, mutta ei esitetä erityisesti 17 artiklan mukaisia teknisiä tietoja, kokemuksia ja tuloksia. Tuoreempaa kertomusta ei voida ottaa huomioon, koska se on lähetetty vasta perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päätyttyä.
124. Lisäksi molemmat kertomukset ovat Portugalin hallituksen itse esittämien tietojen mukaan direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 18 artiklan mukaisia kertomuksia. Tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteena ei kuitenkaan ole 18 artiklan täytäntöönpano, minkä vuoksi en myöskään käsittele sitä, noudattiko Portugalin hallitus kertomuksillaan tämän artiklan mukaisia velvoitteitaan.
125. Siksi myös neljäs kanneperuste on hyväksyttävä.
V Oikeudenkäyntikulut
126. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja Portugalin tasavalta on hävinnyt asian, Portugalin tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
VI Ratkaisuehdotus
127. Edellä esitetyn perusteella esitän, että yhteisöjen tuomioistuin
1) toteaa, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, 6 artiklan 2 kohdan, 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 13 ja 17 artiklan sekä EY 10 artiklan ensimmäisen kohdan ja EY 249 artiklan kolmannen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska
- se ei ole toteuttanut toimenpiteitä, jotta toimivaltainen viranomainen voi, ennen kuin se myöntää luvan yrityksille, jotka uudistavat jäteöljyä tai käyttävät jäteöljyä polttoaineena, vakuuttua siitä, että kaikki asianmukaiset terveydensuojelutoimenpiteet on toteutettu käytettäessä jäteöljyä polttoaineena ja että käytetään parasta saatavilla olevaa teknologiaa, mikäli siitä ei aiheudu liiallisia kustannuksia jäteöljyjä uudistettaessa ja käytettäessä jäteöljyä polttoaineena
- se ei ole säätänyt, että jäteöljyjen polttamisesta syntyvistä jäännösaineista huolehtivilla yrityksillä on oltava etukäteen hankittava lupa, jossa on mainittava erityisesti jätteiden lajit ja määrät, tekniset vaatimukset, toteutettavat turvatoimet, paikka, jossa jätteistä huolehditaan, ja käsittelymenetelmä, ja että tämä lupa voidaan myöntää määräajaksi ja uudistaa ja että siihen voidaan liittää ehtoja ja velvoitteita, kuten direktiivin 78/319/ETY 9 artiklassa ja 27.6.1995 lähtien direktiivin 75/442/ETY 9 artiklassa säädetään; viimeksi mainittu, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, on korvannut direktiivin 91/689/ETY säännösten nojalla direktiivin 78/319/ETY 9 artiklan
- se ei ole valvonut säännöllisesti yrityksiä, jotka uudistavat jäteöljyä tai jotka käyttävät jäteöljyä polttoaineena, eikä tutkinut tekniikan alalla ja (tai) ympäristön tilassa tapahtuvaa muutosta tarkistaakseen tarpeen vaatiessa yrityksille myönnetyt luvat
- se ei ole ilmoittanut komissiolle teknistä tietoa eikä direktiivin 75/439/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 87/101/ETY, nojalla annettujen säännösten soveltamisesta saatuja kokemuksia ja tuloksia
2) hylkää kanteen muilta osiltaan
3) velvoittaa Portugalin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.