Gevoegde zaken C‑451/19 en C‑532/19
Subdelegación del Gobierno en Toledo
tegen
XUenQP
(verzoeken om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha)
Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 5 mei 2022
„Prejudiciële verwijzing – Artikel 20 VWEU – Burgerschap van de Europese Unie – Unieburger die nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer – Aanvraag voor verblijfskaart voor een gezinslid dat onderdaan van een derde land is – Afwijzing – Verplichting van voldoende bestaansmiddelen voor de Unieburger – Samenwoonverplichting van de echtgenoten – Minderjarig kind, burger van de Unie – Nationale wettelijke regeling en praktijk – Effectief genot van de belangrijkste aan de Unieburgers toegekende rechten – Verlies daarvan”
1.        Burgerschap van de Unie – Verdragsbepalingen – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer nooit heeft uitgeoefend – Afgeleid verblijfsrecht van de leden van zijn gezin, die derdelander zijn – Voorwaarden voor toekenning – Nationale regeling op grond waarvan het verzoek om gezinshereniging dat door het gezinslid wordt ingediend in alle omstandigheden en automatisch wordt afgewezen ingeval de Unieburger die onderdaan van deze lidstaat is onvoldoende middelen heeft om in hun behoeften te voorzien – Ontoelaatbaarheid – Verplichting om te onderzoeken of er tussen deze burger en dit gezinslid sprake is van een afhankelijkheidsverhouding die deze burger ertoe kan dwingen het grondgebied van de Unie te verlaten indien het verblijfsrecht wordt geweigerd – Verlies van het effectieve genot van de belangrijkste rechten die voortvloeien uit de status van Unieburger
(Art. 20 VWEU)
(zie punten 44‑51, 54, dictum 1)
2.        Burgerschap van de Unie – Verdragsbepalingen – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer nooit heeft uitgeoefend – Afgeleid verblijfsrecht van de echtgenoot, die onderdaan is van een derde land – Weigering van het verblijfsrecht die tot gevolg kan hebben dat de Unieburger gedwongen is het grondgebied van de Unie te verlaten – Bestaan van een afhankelijkheidsverhouding tussen de Unieburger en zijn echtgenoot – Samenwoonverplichting die voortvloeit uit het nationale recht – Omstandigheid die niet volstaat om vast te stellen dat er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding die grond oplevert voor de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht
(Art. 20 VWEU)
(zie punten 57‑61, 70, dictum 1)
3.        Burgerschap van de Unie – Verdragsbepalingen – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Minderjarige, burger van de Unie, met een ouder die derdelander is – Weigering van verblijfsrecht aan die ouder die tot gevolg kan hebben dat het kind gedwongen is het grondgebied van de Unie te verlaten – Bestaan van een afhankelijkheidsverhouding tussen het kind en die ouder – Beoordeling die moet worden gebaseerd op de inaanmerkingneming van alle betrokken omstandigheden – Duurzame samenwoning van deze ouder met de andere ouder, die Unieburger is – Weerlegbaar vermoeden van afhankelijkheidsverhouding
(Art. 20 VWEU)
(zie punten 66‑70, dictum 2)
4.        Burgerschap van de Unie – Verdragsbepalingen – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer nooit heeft uitgeoefend – Afgeleid verblijfsrecht van het minderjarige kind van de echtgenoot, beiden onderdaan van een derde land – Weigering van het verblijfsrecht die tot gevolg kan hebben dat de echtgenoot van de Unieburger en inzonderheid hun gemeenschappelijk kind, dat Unieburger is, gedwongen zijn het grondgebied van de Unie te verlaten – Omstandigheid die volstaat om vast te stellen dat er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding die grond oplevert voor de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht
[Art. 20 VWEU; richtlijn 2003/86 van de Raad, art. 4, lid 1, onder c)]
(zie punten 73‑75, 78, 82‑86, dictum 3)
Samenvatting
XU is een kind dat in Venezuela is geboren en een Venezolaanse moeder heeft, die het exclusieve gezag over hem heeft. Hij woont in Spanje met zijn moeder, de Spaanse onderdaan met wie zij is gehuwd en het kind dat zij met deze onderdaan heeft gekregen, dat de Spaanse nationaliteit heeft. QP, die de Peruaanse nationaliteit heeft, is in het huwelijk getreden met een Spaanse onderdaan, met wie hij een kind heeft gekregen, dat de Spaanse nationaliteit heeft. XU en QP behoren elk tot het gezin van een burger van de Unie die de nationaliteit bezit van de staat waar hij woont en die nooit zijn recht van vrij verkeer in een andere lidstaat heeft uitgeoefend.
De aanvragen van XU en QP voor een verblijfskaart als familielid van een Unieburger(1) werden geweigerd op grond van de overweging dat deze Unieburger voor zichzelf en zijn familieleden niet over voldoende financiële middelen beschikte(2). Het bevoegde bestuur, namelijk de Subdelegación del Gobierno en Toledo (regeringsvertegenwoordiging in Toledo, Spanje) hield alleen rekening met de economische situatie van de stiefvader, in het geval van XU, en van de echtgenote, in het geval van QP.
De beroepen tegen deze afwijzende besluiten werden toegewezen en het bestuur heeft tegen de in dit verband gewezen vonnissen hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.
De verwijzende rechter vraagt zich af of een praktijk die erin bestaat de gezinshereniging van een derdelander met een Spaanse onderdaan die nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer automatisch te weigeren alleen op grond van de economische situatie van deze onderdaan, verenigbaar is met het Unierecht(3). Een dergelijke praktijk zou ertoe kunnen leiden dat deze Spaanse onderdaan het grondgebied van de Unie moet verlaten. Volgens deze rechter zou dit in beide zaken het geval kunnen zijn, gelet op de samenwoonverplichting die de op het huwelijk toepasselijke Spaanse regelgeving oplegt.(4)
In zijn arrest oordeelt het Hof in wezen dat het Unierecht eraan in de weg staat dat een lidstaat een verzoek om gezinshereniging, wanneer het wordt ingediend ten gunste van een derdelander die een gezinslid is van een Unieburger die de nationaliteit van deze lidstaat bezit en nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer, afwijst op de enkele grond dat deze Unieburger voor zichzelf en dit gezinslid niet over voldoende bestaansmiddelen beschikt, zonder dat is onderzocht of tussen deze Unieburger en dit gezinslid een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat bij weigering van een afgeleid verblijfsrecht aan dit gezinslid, deze Unieburger gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten en aldus het effectieve genot zou verliezen van de belangrijkste rechten die hij aan zijn status van Unieburger ontleent. Vervolgens verduidelijkt het Hof hoe in elk van de gevallen dient te worden beoordeeld of er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding die grond oplevert om de onderdaan van een derde land een afgeleid verblijfsrecht op basis van het Unierecht toe te kennen.
Beoordeling door het Hof
Met betrekking tot de gezinshereniging en het vereiste om over voldoende middelen te beschikken, herinnert het Hof er om te beginnen aan dat het Unierecht in beginsel niet van toepassing is op een verzoek om gezinshereniging van een derdelander met een gezinslid dat onderdaan van een lidstaat is en nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer, en dus in beginsel niet in de weg staat aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan een dergelijke gezinshereniging afhankelijk wordt gesteld van een voorwaarde inzake voldoende middelen. Wanneer een dergelijke voorwaarde stelselmatig en zonder enige uitzondering wordt opgelegd, kan dit evenwel leiden tot schending van het afgeleide verblijfsrecht dat krachtens artikel 20 VWEU in zeer bijzondere situaties moet worden toegekend aan de derdelander die familielid is van een Unieburger, met name indien de weigering om een dergelijk recht toe te kennen deze burger zou verplichten om het grondgebied van de Unie te verlaten, waardoor hij het effectieve genot van de belangrijkste aan zijn status van Unieburger ontleende rechten zou verliezen. Dit is het geval wanneer tussen deze derdelander en de Unieburger een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat laatstgenoemde uiteindelijk gedwongen zou zijn de betrokken derdelander te vergezellen en het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten.
Wat betreft het bestaan van een afhankelijkheidsverhouding in het kader van zaak C‑532/19 verduidelijkt het Hof ten eerste dat er van een afhankelijkheidsverhouding die grond oplevert voor de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht op basis van artikel 20 VWEU niet reeds sprake is op de enkele grond dat de onderdaan van een lidstaat die meerderjarig is en nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer, en zijn echtgenoot, die meerderjarig en derdelander is, gehouden zijn om samen te leven overeenkomstig de regels van de lidstaat waarvan de Unieburger onderdaan is en waar het huwelijk is gesloten.
Het Hof onderzoekt ten tweede of van een dergelijke afhankelijkheidsverhouding sprake kan zijn wanneer deze onderdaan en zijn echtgenoot, die onderdaan van een lidstaat is en nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer, de ouders zijn van een minderjarige die onderdaan van dezelfde lidstaat is en evenmin gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer.
Met het oog op de beoordeling van het risico dat het betrokken kind, dat Unieburger is, gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten indien aan zijn ouder die een derdelander is een afgeleid verblijfsrecht in de betrokken lidstaat werd geweigerd, dient te worden bepaald of deze ouder de daadwerkelijke zorg voor het kind draagt en of er een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding tussen hen bestaat, rekening houdend met het recht op eerbiediging van het gezinsleven(5) en de verplichting tot inachtneming van het belang van het kind(6).
De omstandigheid dat de andere ouder, die Unieburger is, werkelijk in staat is om de dagelijkse daadwerkelijke zorg voor het kind alleen te dragen, en daartoe bereid is, volstaat niet om te kunnen vaststellen dat er tussen de ouder die derdelander is en het kind geen sprake is van een zodanige afhankelijkheidsverhouding dat het kind gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten indien aan die derdelander een verblijfsrecht werd geweigerd. Om tot een dergelijke vaststelling te komen, moeten immers, in het belang van het kind, alle betrokken omstandigheden(7) in de beschouwing worden betrokken.
Zo is de omstandigheid dat de ouder die derdelander is samenwoont met het minderjarige kind dat Unieburger is, relevant om te bepalen of er tussen hen sprake is van een afhankelijkheidsverhouding, maar vormt dit geen noodzakelijke voorwaarde. Wanneer de minderjarige Unieburger duurzaam samenwoont met zijn twee ouders en het gezag over dit kind en de wettelijke, affectieve en financiële last van dit kind dus dagelijks door deze twee ouders worden gedeeld, geldt bovendien een weerlegbaar vermoeden dat er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding tussen deze minderjarige Unieburger en zijn ouder die derdelander is, ongeacht het feit dat de andere ouder van dit kind, als onderdaan van de lidstaat op het grondgebied waarvan dit gezin is gevestigd, beschikt over een onvoorwaardelijk recht om op het grondgebied van deze lidstaat te verblijven.
Wat betreft het bestaan van een afhankelijkheidsverhouding in het kader van zaak C‑451/19 benadrukt het Hof in de eerste plaats dat het afgeleide verblijfsrecht dat krachtens artikel 20 VWEU aan een derdelander kan worden toegekend een subsidiair karakter heeft, zodat de verwijzende rechter met name moet onderzoeken of XU, die op de datum waarop de aanvraag voor een verblijfstitel werd afgewezen minderjarig was en wiens moeder, die derdelander is, over een dergelijke titel op het Spaanse grondgebied beschikte, op deze datum niet in aanmerking kwam voor een recht om op dit grondgebied te verblijven op grond van richtlijn 2003/86(8).
In de tweede plaats onderzoekt het Hof, voor het geval dat XU niet zou beschikken over enige verblijfstitel op grond van een bepaling van afgeleid Unierecht of van nationaal recht, of op grond van artikel 20 VWEU een afgeleid verblijfsrecht aan die derdelander kan worden toegekend.
In dit verband moet worden vastgesteld of het gedwongen vertrek van XU op de datum waarop de aanvraag voor een verblijfstitel voor XU is afgewezen, zijn moeder feitelijk ertoe zou kunnen hebben verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten wegens de tussen hen bestaande afhankelijkheidsverhouding en, zo ja, of het vertrek van de moeder van XU haar minderjarige kind dat Unieburger is feitelijk ook zou hebben gedwongen om het grondgebied van de Unie te verlaten wegens de tussen deze Unieburger en zijn moeder bestaande afhankelijkheidsverhouding.
Wanneer voor de toepassing van artikel 20 VWEU wordt beoordeeld of er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding tussen een ouder en zijn kind die beiden derdelanders zijn, gelden mutatis mutandis de eerdergenoemde criteria. Wanneer aan een minderjarige, onderdaan van een derde land, een verblijfstitel wordt geweigerd en deze het gevaar loopt te worden verplicht om het grondgebied van de Unie te verlaten, is het feit dat zijn andere ouder vanuit wettelijk, financieel en affectief oogpunt daadwerkelijk de zorg voor hem op zich kan nemen, ook in zijn land van herkomst, relevant, maar volstaat dit niet om tot de slotsom te komen dat de ouder die derdelander is en op het grondgebied van deze lidstaat woont, feitelijk niet gedwongen zou zijn om het grondgebied van de Unie te verlaten.
Indien het gedwongen vertrek van XU van het Spaanse grondgebied op de datum van de afwijzing van het verzoek om XU een verblijfstitel toe te kennen in de praktijk niet alleen zijn moeder, die derdelander is, maar ook haar andere kind, dat Unieburger is, ertoe zou hebben gedwongen het grondgebied van de Unie te verlaten, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, had, om te voorkomen dat deze Unieburger door zijn vertrek het genot van de belangrijkste aan zijn status ontleende rechten zou verliezen, aan zijn halfbroer, XU, een afgeleid verblijfsrecht moeten worden toegekend op grond van artikel 20 VWEU.
1      In casu, voor XU, zijn stiefvader, en voor QP, zijn echtgenote.
2      Om te voorkomen dat zij ten laste komen van het Spaanse socialebijstandsstelsel, zoals bepaald in de Spaanse wetgeving.
3      Artikel 20 VWEU inzake het burgerschap van de Unie
4      In zaak C‑532/19 zou de weigering om QP een verblijfsrecht toe te kennen zijn echtgenote ertoe verplichten het grondgebied van de Unie te verlaten. In zaak C‑451/19 zou de weigering om XU een verblijfsrecht toe te kennen ertoe leiden dat XU en zijn moeder het grondgebied van de Unie verlaten en niet alleen haar echtgenoot, maar ook het minderjarige kind dat een Spaanse onderdaan is die uit hun verbintenis is geboren, dwingen om dit grondgebied te verlaten.
5      Neergelegd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
6      Erkend in artikel 24, lid 2, van het Handvest, dat het recht van dit kind omvat om regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met zijn beide ouders te onderhouden, zoals neergelegd in artikel 24, lid 3, van het Handvest.
7      Meer in het bijzonder de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de sterkte van zijn affectieve band zowel met de ouder die burger van de Unie is als met de ouder die onderdaan van een derde land is, evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het van deze laatste ouder zou worden gescheiden.
8      Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003, L 251, blz. 12), artikel 4, lid 1, onder c). Ook al wordt in deze richtlijn bepaald dat zij niet van toepassing is op gezinsleden van een burger van de Unie, gelet op het doel ervan, de gezinshereniging te bevorderen, en op de bescherming die zij aan onderdanen van derde landen, in het bijzonder aan minderjarigen, beoogt te verlenen, kan de toepassing ervan op een minderjarige die onderdaan van een derde land is niet worden uitgesloten op basis van de enkele omstandigheid dat diens ouder, onderdaan van een derde land, eveneens de ouder is van een burger van de Unie die uit een verbintenis met een onderdaan van een lidstaat is geboren.