62021TJ0260_RES
Cauza T‑260/21
E. Breuninger GmbH morandum Co.
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a doua extinsă) din 21 decembrie 2022
„Ajutoare de stat – Regim‑cadru care urmărește instituirea în Germania a unei scheme federale de compensare pentru prejudiciul suferit ca urmare a deciziilor de ținere sub control a epidemiei – Decizie de a nu ridica obiecții – Cadru temporar pentru ajutoarele de stat – Examinarea individuală a schemei de ajutor notificate – Măsură destinată să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru – Proporționalitate”
Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru – Respectarea principiului proporționalității – Schemă de ajutor prin care se urmărește acordarea unui sprijin întreprinderilor pentru costurile fixe neacoperite în contextul pandemiei de COVID‑19 – Caracter adecvat, necesar și nedisproporționat al criteriului de eligibilitate pentru schema de ajutor
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE]
(a se vedea punctele 24, 42, 43 și 50-75)
Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru – Respectarea principiului egalității de tratament – Schemă de ajutor prin care se urmărește acordarea unui sprijin întreprinderilor pentru costurile fixe neacoperite în contextul pandemiei de COVID‑19 – Schemă de ajutor care implică o diferență de tratament între anumite întreprinderi – Justificare – Caracter adecvat, necesar și nedisproporționat al criteriului de eligibilitate pentru schema de ajutor
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE]
(a se vedea punctele 24 și 44-75)
Excepție de nelegalitate – Caracter incident – Formulare implicită, dar clară în cererea introductivă – Admisibilitate
(art. 277 TFUE)
(a se vedea punctele 30-33)
Acte ale instituțiilor – Prezumție de legalitate – Domeniu de aplicare – Norme de conduită adoptate de Comisie pentru a limita exercitarea puterii sale de apreciere – Excludere
(Comunicarea 2020/C 91 I/01 a Comisiei)
(a se vedea punctele 34-38)
Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Comunicări adoptate de Comisie – Cadru temporar pentru măsuri de ajutor de stat de sprijinire a economiei în contextul pandemiei de COVID‑19 – Natură juridică – Norme de conduită indicative care implică o autolimitare a puterii de apreciere a Comisiei – Obligația Comisiei de a efectua o examinare individuală a ajutoarelor în cauză în raport cu Cadrul temporar – Domeniu de aplicare
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE; Comunicarea 2020/C 91 I/01 a Comisiei]
(a se vedea punctele 36, 37 și 78-86)
Rezumat
Tribunalul respinge acțiunile formulate de întreprinderile Breuninger și Falke împotriva deciziei Comisiei de aprobare a ajutoarelor acordate de Germania întreprinderilor care au suferit, în contextul pandemiei de COVID‑19, o pierdere de cel puțin 30 % din cifra lor de afaceri.
Decizia Comisiei nu încalcă nici principiul proporționalității, nici pe cel al egalității de tratament
La 17 noiembrie 2020, Republica Federală Germania a notificat Comisiei Europene o schemă de ajutor prin care se urmărea acordarea de sprijin întreprinderilor pentru costurile lor fixe neacoperite în contextul pandemiei de COVID‑19 pe teritoriul său. În temeiul acestei scheme, puteau fi acordate ajutoare de până la 3 milioane de euro întreprinderilor care au suferit o pierdere de cel puțin 30 % din cifra lor de afaceri în perioada de referință.
Referindu‑se la Comunicarea privind cadrul temporar pentru măsuri de ajutor de stat de sprijinire a economiei în contextul actualei epidemii de COVID‑19 (
1
), Comisia a declarat schema notificată ca fiind compatibilă cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE (
2
). În conformitate cu această dispoziție, ajutoarele destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru pot fi considerate compatibile cu piața internă în anumite condiții.
La 2 februarie 2021, Republica Federală Germania a notificat Comisiei o modificare a schemei sale de ajutoare, constând într‑o majorare a plafonului ajutoarelor la 10 milioane de euro pe întreprindere și în prelungirea acesteia până la 31 decembrie 2021. Modificarea menționată, care reflecta diferitele modificări aduse de Comisie Cadrului temporar, a fost aprobată de aceasta la 12 februarie 2021 (
3
).
Societățile germane E. Breuninger GmbH & Co. și Falke KGaA au introdus acțiuni având ca obiect anularea deciziei Comisiei, cu modificările ulterioare, de declarare a schemei de ajutor germane ca fiind compatibilă cu piața internă (denumită în continuare „decizia atacată”). Prin respingerea acestor acțiuni, Tribunalul precizează în special întinderea controlului de proporționalitate a deciziilor adoptate de Comisie în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE.
Aprecierea Tribunalului
Tribunalul procedează, în primul rând, la analiza legalității deciziei atacate în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE.
În această privință, reclamantele arătau că, prin faptul că a aprobat criteriul de eligibilitate prevăzut de schema de ajutor germană, Comisia a încălcat principiile proporționalității și egalității de tratament. Potrivit criteriului menționat, accesul la schema de ajutor era rezervat întreprinderilor care au înregistrat în perioada de referință o scădere a cifrei de afaceri de cel puțin 30 % în raport cu aceeași perioadă din 2019.
Cu titlu introductiv, Tribunalul respinge cauza de inadmisibilitate prezentată de Comisie, întemeiată pe faptul că decizia atacată a efectuat o aplicare corectă a criteriului de eligibilitate enunțat la punctul 87 din Cadrul temporar, a cărui validitate nu ar fi fost contestată de reclamante. Cu privire la acest aspect, rezultă, desigur, din jurisprudență că respectarea prezumției de legalitate a actelor juridice ale Uniunii poate împiedica examinarea temeiniciei unei decizii care constituie simpla aplicare a unui act definitiv cu aplicabilitate generală care produce efecte juridice obligatorii față de terți atunci când validitatea acestui act cu aplicabilitate generală nu a fost contestată. Această situație nu se regăsește însă atunci când, precum în speță, Comisia aplică norme de conduită pe care le‑a adoptat pentru a limita exercitarea propriei puteri de apreciere în cadrul aplicării articolului 107 alineatul (3) TFUE și care nu produc, prin ele însele, efecte juridice obligatorii.
În ceea ce privește conformitatea cu principiul proporționalității a criteriului de eligibilitate prevăzut de schema de ajutor germană și aprobat prin decizia atacată, Tribunalul amintește că respectarea de o măsură a principiului menționat include trei componente. Prima componentă privește caracterul său adecvat, și anume aptitudinea acesteia de a realiza obiectivul legitim urmărit. A doua componentă privește necesitatea sa și presupune ca obiectivul legitim menționat să nu poată fi atins prin mijloace mai puțin constrângătoare, dar la fel de adecvate. În sfârșit, a treia componentă privește caracterul său proporțional, și anume lipsa unor inconveniente disproporționate în raport cu scopurile vizate.
Referitor la critica întemeiată pe încălcarea principiului egalității de tratament, Tribunalul arată, în plus, că împrejurarea că criteriul de eligibilitate pentru schema de ajutor germană, care se bazează pe pierderea din cifra de afaceri evaluată la nivelul întreprinderilor în cauză, conduce la o diferență de tratament între întreprinderi după cum totalitatea sau doar o parte din activitățile lor a fost afectată de pandemia de COVID‑19 nu implică, în sine, nelegalitatea acestuia. În schimb, este necesar să se verifice dacă diferența de tratament menționată este justificată în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, ceea ce presupune ca respectivul criteriu să fie adecvat, necesar și proporțional pentru a remedia perturbări grave ale economiei statului membru în cauză. Astfel, critica întemeiată pe încălcarea principiului egalității de tratament se confundă în esență cu criticile întemeiate pe o încălcare a principiului proporționalității în diferitele sale componente.
Aceste precizări fiind aduse, Tribunalul respinge diferitele critici prin care se contestă caracterul adecvat, necesar și proporțional al criteriului de eligibilitate pentru schema de ajutoare aprobată prin decizia atacată.
În acest cadru, Tribunalul subliniază în special că, deși reclamantele au posibilitatea de a contesta caracterul necesar al criteriului de eligibilitate menționat, care își are originea în Cadrul temporar, propunând un criteriu alternativ care a fost aplicat de Comisie în alte decizii, o asemenea critică ar putea fi admisă numai în eventualitatea în care acest criteriu alternativ ar demonstra în mod vădit lipsa necesității criteriului de eligibilitate contestat. În plus, propunerea reclamantelor de a reține drept criteriu de eligibilitate alternativ pierderile realizate în domeniile de activitate afectate de pandemia de COVID‑19, fără luarea în considerare a situației întreprinderii în cauză în ansamblul său, ar avea implicații bugetare mai importante pentru Germania decât cele care decurg din criteriul de eligibilitate reținut de Comisie. Astfel, trebuie să se constate că criteriul alternativ propus de reclamante nu constituie o măsură „la fel de adecvată” de natură să demonstreze că criteriul de eligibilitate reținut de Comisie nu avea un caracter necesar.
În ceea ce privește efectele de restrângere a concurenței pe care criteriul de eligibilitate pentru schema de ajutoare aprobată le‑ar ocaziona, potrivit reclamantelor, pentru întreprinderile în cazul cărora numai anumite activități au fost afectate de pandemia de COVID‑19 și care, în consecință, ar fi fost determinate să consacre anumite resurse care provin din activități neafectate de pandemie finanțării activităților afectate, Tribunalul constată că acest criteriu nu se află, în orice caz, la originea unor efecte de restrângere a concurenței care au un caracter vădit disproporționat în raport cu obiectivul urmărit de schema de ajutor germană, și anume asigurarea viabilității întreprinderilor afectate de pandemia de COVID‑19.
Pe de altă parte, contrar celor susținute de reclamante, nu se poate reține nici că Comisia și‑a încălcat obligația de examinare individuală a schemei de ajutor notificate. În această privință, reclamantele nu au reușit să demonstreze existența unor împrejurări excepționale proprii schemei de ajutor aprobate care ar fi justificat neaplicarea de către Comisie, în decizia atacată, a criteriului de eligibilitate enunțat în Cadrul temporar.
În al doilea rând, Tribunalul înlătură și motivul reclamantelor întemeiat pe încălcarea articolului 108 alineatul (2) TFUE. Acestea susțineau în esență că, prin faptul că a validat schema de ajutor notificată fără a fi inițiat procedura formală de investigare, Comisia a încălcat drepturile procedurale conferite reclamantelor de această dispoziție.
Cu privire la acest aspect, Tribunalul arată că acest motiv prezintă, în realitate, un caracter subsidiar, în cazul în care Tribunalul nu ar fi examinat criticile referitoare la temeinicia aprecierii schemei de ajutor notificate. Or, întrucât aceste critici au fost examinate, acest motiv este lipsit de finalitatea sa declarată. În plus, în măsura în care acest motiv reia în mod condensat argumentele invocate în cadrul criticilor referitoare la temeinicia aprecierii ajutorului, acesta este lipsit de conținut autonom.
Având în vedere aceste considerații, Tribunalul respinge acțiunile formulate de reclamante.
(
1
)	Comunicarea Comisiei din 19 martie 2020 privind Cadrul temporar pentru măsuri de ajutor de stat de sprijinire a economiei în contextul actualei epidemii de COVID‑19 (JO 2020, C 91 I, p. 1, denumită în continuare „Cadrul temporar”), care a fost modificată prima oară la 3 aprilie 2020 (JO 2020, C 112 I, p. 1), a doua oară, la 8 mai 2020 (JO 2020, C 164, p. 3), a treia oară la 29 iunie 2020 (JO 2020, C 218, p. 3), a patra oară la 13 octombrie 2020 (JO 2020, C 340 I, p. 1) și a cincea oară la 28 ianuarie 2021 (JO 2021, C 34, p. 6).
(
2
)	Decizia C(2020) 8318 final a Comisiei din 20 noiembrie 2020 privind ajutorul de stat SA.59289 (2020/N) – Germania COVID‑19 – Sprijin pentru costurile fixe neacoperite (JO 2022, C 124, p. 1).
(
3
)	Decizia C(2021) 1066 final a Comisiei din 12 februarie 2021 privind ajutorul de stat SA.61744 (2021/N) – Notificare colectivă de modificare privind adaptarea schemelor de ajutoare autorizate în temeiul Cadrului temporar, în special ca urmare a Celei de a cincea modificări a Cadrului temporar (JO 2021, C 77, p. 18).