62011TJ0358_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag T-358/11,
Den Italienske Republik
ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato P. Marchini,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen
ved P. Rossi og D. Nardi, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2011/244/EU af 15. april 2011 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 102, s. 33), for så vidt som visse udgifter afholdt af Den Italienske Republik udelukkes, samt annullation af Kommissionens skrivelser af 3. februar 2010 og af 3. januar 2011 som forberedende akter til denne afgørelse,
har
RETTEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, H. Kanninen, og dommerne I. Pelikánová og E. Buttigieg (refererende dommer),
justitssekretær: ekspeditionssekretær J. Palacio González,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 20. januar 2015,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
Sagens baggrund
1. Den 7. maj 2007 indledte Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers tjenestegrene en kontrolundersøgelse hos Agenzia per l’erogazioni in agricoltura (AGEA, agenturet for udbetalinger til landbruget) i Rom (Italien). Undersøgelsen fortsatte i opbevaringslagrene for sukker i regionen Emilia Romagna (Italien), hvorefter den blev afsluttet ved afholdelsen af et endeligt møde mellem inspektørerne og de italienske myndigheder den 11. maj 2007 i Bologna (Italien). Denne kontrolundersøgelse vedrørte de italienske myndigheders anvendelse af EU-lovgivningen om offentlig oplagring af sukker.
2. Efter denne kontrolundersøgelse meddelte Kommissionen ved notat af 19. juni 2007 i henhold til artikel 11, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006 af 21. juni 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 for så vidt angår godkendelse af betalingsorganer og andre organer og regnskabsafslutning for EGFL og ELFUL (EUT L 171, s. 90) de italienske myndigheder de uregelmæssigheder, der var blevet konstateret ved de foretagne kontroller, og anførte de korrigerende foranstaltninger og forbedringer af procedurerne, der skulle foretages.
3. Ved AGEA’s notat af 7. august 2007 fremsatte de italienske myndigheder deres bemærkninger til de klagepunkter, som Kommissionens tjenestegrene havde anført i notatet af 19. juni 2007.
4. Ved skrivelse af 5. juni 2008 indkaldte Kommissionen de italienske myndigheder til et bilateralt møde i henhold til artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 885/2006.
5. Under dette møde, der blev holdt den 17. juni 2008 i Bruxelles (Belgien), behandlede parterne alle de spørgsmål, som havde været genstand for Kommissionens bemærkninger. Ved notat af 21. august 2008 fremsendte Kommissionen mødereferatet til de italienske myndigheder, hvoraf fremgik såvel de italienske myndigheders som Kommissionens opfattelse, Kommissionens konklusioner om svaghederne ved kontrolordningen af interventionerne i oplagringen af sukker i Italien og de økonomiske følger heraf samt en anmodning om supplerende oplysninger.
6. Ved AGEA’s notat af 24. oktober 2008 fremsatte de italienske myndigheder deres bemærkninger til mødereferatet og besvarede anmodningen om supplerende oplysninger.
7. Ved skrivelse af 3. februar 2010 sendte Kommissionens tjenestegrene en formel meddelelse, udfærdiget i henhold til artikel 11, stk. 2, tredje afsnit, i forordning nr. 885/2006, til Den Italienske Republik. Kommissionen anførte, at den fortsat var af den opfattelse, at visse udgifter afholdt af betalingsorganer, godkendt af Den Italienske Republik, som var erklæret i henhold til Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, og Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) vedrørende oplagring af sukker, ikke var i overensstemmelse med EU-retten, og den oplyste, at det var dens hensigt at foreslå finansielle korrektioner og udelukke EU-finansiering for et samlet beløb på 2 077 637 EUR. Kommissionen anførte, at den havde vurderet dette beløb på grundlag af tre overtrædelser af EU-retten. De italienske myndigheder har i nærværende sag kun anfægtet to af disse overtrædelser, nemlig:
– en forhøjelse på 35% af sukkeroplagringsomkostningerne, som er betalt til oplagshaverne for lejede lagerbygninger i henhold til artikel 9, skt. 5, andet afsnit, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1262/2001 af 27. juni 2001 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EF) nr. 1260/2001 vedrørende interventionsorganernes opkøb og salg af sukker (EFT L 178, s. 48), uden at de italienske myndigheder over for Kommissionen har fremlagt beviser for, at berettigelsen af den pågældende forhøjelse var blevet kontrolleret omhyggeligt og behørigt, eller endsige at der var foreskrevet sådanne kontroller i de nationale kontrolbestemmelser
– en tilsidesættelse af artikel 4 i Kommissionens forordning (EF) nr. 2148/96 af 8. november 1996 om regler for evaluering af og kontrol med mængderne af landbrugsprodukter på offentlige interventionslagre (EFT L 288, s. 6) og artikel 8, stk. 1, sammenholdt med artikel 2, stk. 3, litra a), i Kommissionens forordning (EF) nr. 884/2006 af 21. juni 2006 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EF) nr. 1290/2005 for så vidt angår EGFL’s finansiering af interventionsforanstaltninger i form af offentlig oplagring og medlemsstaternes betalingsorganers bogføring af operationer vedrørende offentlig oplagring (EUT L 171, s. 35), for så vidt som der vedrørende bogføringsåret 2006 først ved afslutningen af dette bogføringsår, nemlig den 30. september 2006, blev foretaget en kontrol af den sukkerbeholdning, som interventionsorganet besad.
8. På grundlag af Kommissionens dok. VI/5330/97 af 23. december 1997 med overskriften »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen« (herefter »dok. VI/5330/97«) foreslog Kommissionen at anvende en korrektion på 499 033 EUR, svarende til 10% af udgifterne til oplagringsomkostningerne som følge af forøgelsen heraf på 35% for regnskabsårene 2006-2009, og med et beløb på 781 044 EUR, svarende til 5% af oplagrings- og finansieringsomkostningerne for regnskabsåret 2006 som følge af de forsinkede kontroller af beholdningen.
9. Ved skrivelse af 22. marts 2011 anmodede de italienske myndigheder om forligsorganets intervention.
10. Forligsorganet vedtog sin endelige rapport den 22. september 2010.
11. Ved AGEA’s notat af 17. december 2010 afgav de italienske myndigheder supplerende oplysninger til Kommissionens tjenestegrene i overensstemmelse med en anmodning fra forligsorganet.
12. Ved skrivelse af 3. januar 2011 meddelte Kommissionen Den Italienske Republik sin endelige indstilling ved afslutningen af forligsproceduren. Kommissionens indstilling forblev uændret i forhold til skrivelsen af 3. februar 2010. Kommissionens indstilling var således fortsat at udelukke et samlet beløb på 2 077 637 EUR fra EU-finansiering.
13. Ved AGEA’s notat af 18. januar 2011 besvarede de italienske myndigheder Kommissionens endelige indstilling.
14. Den 15. april 2011 vedtog Kommissionen gennemførelsesafgørelse 2011/244/EU om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for EUGFL, Garantisektionen, EGFL og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 102, s. 33), hvorved den udelukkede udgifter, som Den Italienske Republik havde afholdt til foranstaltningen med offentlig oplagring af sukker for regnskabsårene 2006-2009, med punktvise og faste finansielle korrektioner for et samlet beløb på 2 077 637 EUR, fordi de ikke var i overensstemmelse med EU-retten (herefter »den anfægtede afgørelse«).
15. Årsagerne til de finansielle korrektioner er anført i den sammenfattende rapport af 16. marts 2011 vedrørende resultaterne af de kontrolundersøgelser, som Kommissionen har gennemført som led i regnskabsafslutningen i overensstemmelse med artikel 7, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 160, s. 103), og artikel 31 i Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT L 209, s. 1) (herefter »den sammenfattende rapport«).
Retsforhandlinger og parternes påstande
16. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 27. juni 2011 har Den Italienske Republik anlagt nærværende sag.
17. Den Italienske Republik har ligeledes fremlagt en angivelse af beviser, samtidig med at den har indgivet en begæring om bevisoptagelse og om, at der træffes foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse.
18. På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Første Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i medfør af artikel 64 i Rettens procesreglement anmodet parterne om at besvare en række skriftlige spørgsmål. Parterne har efterkommet anmodningerne inden for de fastsatte frister.
19. Den Italienske Republik har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres delvist, for så vidt som den vedrører denne.
– Kommissionens endelige indstilling, der fremgår af dens skrivelse af 3. januar 2011, og som er fastlagt efter forligsorganets rapport, og konklusionens punkt 2, der er anført heri, annulleres som en forberedende akt til den anfægtede afgørelse.
– Kommissionens skrivelse af 3. februar 2010 annulleres som forberedende akt til den anfægtede afgørelse.
– Accessorisk tiltrædes ulovlighedsindsigelsen i forhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 915/2006 af 21. juni 2006 om ændring af forordning (EF) nr. 2148/96 (EUT L 169, s. 10).
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
20. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Ulovlighedsindsigelsen i forhold til forordning nr. 915/2006 afvises eller forkastes subsidiært som ugrundet.
– Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
A – Formaliteten vedrørende søgsmålet, for så vidt som det tilsigter annullation af Kommissionens skrivelser af 3. februar 2010 og 3. januar 2011
21. Den Italienske Republik har i sin stævning ud over annullation af den anfægtede afgørelse nedlagt påstand om annullation af skrivelserne af 3. februar 2010 og 3. januar 2011, som Kommissionen tilsendte den under sagsbehandlingen.
22. Under retsmødet har Kommissionen som svar på Rettens mundtlige spørgsmål rejst en formalitetsindsigelse mod påstandene om annullation af skrivelserne af 3. februar 2010 og 3. januar 2011, idet den har gjort gældende, at de var af forberedende karakter.
23. Den Italienske Republik har, selv om den i sin stævning anførte, at skrivelserne af 3. februar 2010 og 3. januar 2011 var forberedende akter til den anfægtede afgørelse (jf. præmis 19 ovenfor), under retsmødet opretholdt påstandene om annullation heraf, idet den har gjort gældende, at de havde en selvstændig værdi i forhold til den anfægtede afgørelse, navnlig hvad angår begrundelsen indeholdt i disse.
24. Det fremgår af fast retspraksis, at der foreligger retsakter eller afgørelser, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF, når foranstaltningerne har bindende retsvirkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling. Ved afgørelsen af, om en retsakt eller en afgørelse har sådanne virkninger, skal der lægges vægt på indholdet (jf. kendelse af 22.11.2007, Investire Partecipazioni mod Kommissionen, T-418/05, EU:T:2007:354, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
25. Hvad angår retsakter eller afgørelser, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, følger det endvidere af samme retspraksis, at det principielt kun er foranstaltninger, som definitivt fastlægger institutionens standpunkt som afslutning på denne procedure, modsat mellemkommende foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige afgørelse, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (jf. dom af 14.12.2006, Tyskland mod Kommissionen, T-314/04 og T-414/04, EU:T:2006:399, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis, og kendelse Investire Partecipazioni mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 24, EU:T:2007:354, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
26. Endelig forholder det sig således, at selv om rent forberedende foranstaltninger ikke som sådan kan være genstand for et annullationssøgsmål, k an eventuelle retlige mangler ved de forberedende retsakter påberåbes til støtte for et søgsmål til prøvelse af den endelige retsakt, som de udgør et forberedende trin til (jf. kendelse Investire Partecipazioni mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 24, EU:T:2007:354, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
27. I nærværende sag bemærkes, at Kommissionen ved skrivelsen af 3. februar 2010 sendte Den Italienske Republik en formel meddelelse udarbejdet i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, tredje afsnit, i forordning nr. 885/2006 (jf. præmis 7 ovenfor), og at den ved skrivelsen af 3. januar 2011 meddelte medlemsstaten sin endelige indstilling efter afslutningen af forligsproceduren (jf. præmis 12 ovenfor). Disse skrivelser var en del af rammerne for proceduren fastsat i artikel 11 i forordning nr. 885/2006, som førte til, at Kommissionen den 11. april 2011 vedtog den anfægtede afgørelse om udelukkelse af visse udgifter fra EU-finansiering i medfør af artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999 og artikel 31 i forordning nr. 1290/2005. Kommissionens endelige afgørelse, som er genstand for nærværende søgsmål, om udelukkelse fra EU-finansiering af beløbene var således endnu ikke vedtaget, da skrivelserne af 3. februar 2010 og 3. januar 2011 blev sendt.
28. Det følger heraf, at skrivelserne af 3. februar 2010 og 3. januar 2011 udgør forberedende akter til den anfægtede afgørelse, hvilket Den Italienske Republik selv har bekræftet i sin stævning. De skaber således ikke bindende retsvirkninger, der kan påvirke Den Italienske Republiks interesser i den ovenfor i præmis 24 omtalte retspraksis’ forstand.
29. Den Italienske Republiks argument om begrundelsen indeholdt i de pågældende skrivelser kan ikke rejse tvivl ved denne konklusion. Den Italienske Republik havde således ret til at påberåbe sig eventuelle ulovligheder i konklusionerne i disse akter til støtte for dette søgsmål, som er rettet mod den anfægtede afgørelse, således som det fremgår af den retspraksis, der er omtalt ovenfor i præmis 26, hvorfor søgsmålet skal afvises, for så vidt som det tilsigter en annullation af Kommissionens skrivelser af 3. februar 2010 og 3. januar 2011.
B – Om realiteten
30. Dette søgsmål vedrører alene de finansielle korrektioner, der ved den anfægtede afgørelse blev pålagt de udgifter, som Den Italienske Republik havde afholdt, nemlig på den ene side den faste finansielle korrektion på 10% vedrørende udgifterne forbundet med forhøjelsen på 35% af sukkeroplagringsomkostningerne for regnskabsårene 2006-2009, dvs. i alt 499 033 EUR, og på den anden side den faste finansielle korrektion på 5% som følge af den forsinkede gennemførelse af kontrollerne af beholdningen hvad angår regnskabsåret 2006, dvs. 781 044 EUR.
1. Indledende betragtninger
31. Det bemærkes, at de europæiske landbrugsfonde kun finansierer interventioner foretaget efter Unionens regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget (jf. dom af 23.9.2004, Italien mod Kommissionen, C-297/02, EU:C:2004:550, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
32. I henhold til fast retspraksis vedrørende de europæiske landbrugsfonde påhviler det Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af reglerne for de fælles markedsordninger for landbruget. Kommissionen er derfor forpligtet til at begrunde sin afgørelse, hvis der heri fastslås en manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemført. Det påhviler imidlertid ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at de nationale administrative myndigheders kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, eller at de tal, som de har meddelt, er urigtige, men at fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til disse kontrolforanstaltninger eller disse tal (jf. dom af 24.2.2005, Grækenland mod Kommissionen, C-300/02, Sml., EU:C:2005:103, præmis 33 og 34 og den deri nævnte retspraksis, og af 22.11.2006, Italien mod Kommissionen, T-282/04, EU:T:2006:358, præmis 95 og 96).
33. Den pågældende medlemsstat kan ikke afkræfte Kommissionens konstateringer uden at underbygge sine egne påstande med elementer, der godtgør eksistensen af et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt medlemsstaten ikke fører bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgør disse forhold, der kan give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at en medlemsstat har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrol eller tal er rigtige, og, efter omstændighederne, at Kommissionens påstande er forkerte (jf. domme Grækenland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 32, EU:C:2005:103, præmis 35 og 36 og den deri nævnte retspraksis, og Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 32, EU:T:2006:358, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis).
34. Det er i lyset af disse bemærkninger, at de af Den Italienske Republik påberåbte anbringender skal undersøges.
2. Om den faste korrektion på 10% vedrørende udgifterne til forhøjelsen på 35% af oplagringsudgifterne for regnskabsårene 2006-2009
35. Det fremgår af den sammenfattende rapport, at den faste korrektion på 10%, som i nærværende sag blev anvendt ved den anfægtede afgørelse, var støttet på manglerne ved kontrolordningen vedrørende anvendelsen af forhøjelsen af oplagringsudgifterne i henhold til artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001. Kommissionen har i det væsentlige foreholdt Den Italienske Republik, at den ikke har oprettet en passende kontrolordning til operatørernes ansøgninger, som gav mulighed for at sikre, at forhøjelsen på 35% af oplagringsudgifterne, der er fastsat i artikel 9, stk. 5, i forordning nr. 1262/2001, som følge af oplagring af sukker i lejede lagre var blevet indrømmet i tilfælde, der var behørigt begrundede og berettigede. Kommissionen har bemærket, at en systematisk anvendelse af denne forhøjelse, uden at der var iværksat kontrolprocedurer for de reelle yderligere oplagringsomkostninger, eller i hvert fald uden at de italienske myndigheder har godtgjort, at sådanne kontroller var fastsat af nationale kontrolinstanser, udgjorde en forøget risiko for, at fondene mistede midler.
36. De to første anbringender, som Den Italienske Republik har påberåbt sig, er til støtte for anfægtelsen af den finansielle korrektion vedrørende udgifterne forbundet med forhøjelsen af oplagringsudgifterne med 35%, og de vedrører formelt en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter. Det første er udledt af Kommissionens mangelfulde sagsoplysning forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, og det andet er udledt af en begrundelsesmangel.
a) Det første anbringendes rækkevidde
37. Det bemærkes indledningsvis, at Den Italienske Republik, skønt tvisten mellem parterne i det væsentlige vedrører fortolkningen af artikel 9, stk. 5, i forordning nr. 1262/2001 og arten af de kontroller, som de nationale myndigheder er forpligtet til at foretage, inden den i denne bestemmelse fastsatte forhøjelse af oplagringsomkostningerne på 35% anvendes, i sin stævning hvad angår den af Kommissionen i denne henseende anvendte korrektion, kun formelt har påberåbt sig anbringenderne (det første og andet), som vedrører en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af mangelfuld sagsoplysning og begrundelsesmangel, og som vedrører formelle aspekter ved den anfægtede afgørelse og den procedure, der førte til vedtagelsen heraf.
38. Sagsøgeren har som svar på Rettens skriftlige spørgsmål imidlertid anført, at dennes første anbringende ikke skulle forstås således, at det alene vedrører en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af mangelfuld sagsoplysning, men ligeledes et urigtigt skøn og en tilsidesættelse af artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001.
39. Under retsmødet har Kommissionen i den forbindelse fremsat en formalitetsindsigelse, idet den har gjort gældende, at et sådant omdefineret anbringende i medfør af retspraksis skal anses for et nyt anbringende, uanset rækkevidden af de argumenter, som Kommissionen har fremført for Retten som svar på sagsøgerens argumenter.
40. Det bemærkes i den forbindelse, at det følger af retspraksis vedrørende artikel 21, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), at det ikke påhviler en sagsøger udtrykkeligt at angive den særlige retsregel, der er genstand for klagepunktet, forudsat at argumentationen er tilstrækkeligt klar til, at modparten og Unionens retsinstanser uden videre kan identificere bestemmelsen (jf. i denne retning dom af 10.5.2006, Galileo International Technology m.fl. mod Kommissionen, T-279/03, Sml., EU:T:2006:121, præmis 38-41; jf. i denne retning analogt dom af 13.11.2008, SPM mod Rådet og Kommissionen, T-128/05, EU:T:2008:494, præmis 65). Fremstillingen af søgsmålsgrundene kan ved deres indhold i højere grad end ved deres retlige betegnelse være tilstrækkelig, såfremt disse søgsmålsgrunde tilstrækkeligt klart fremgår af stævningen (dom af 26.3.2010, Proges mod Kommissionen, T-577/08, EU:T:2010:127, præmis 21).
41. For det første har Den Italienske Republik i nærværende sag foreholdt Kommissionen, at den, inden den anvendte den faste korrektion på 10%, ikke undersøgte betingelserne på det italienske sukkermarked. For det andet har den fremlagt en række argumenter, der skal godtgøre, at de italienske myndigheder rent faktisk bemærkede og undersøgte omstændighederne på det italienske sukkermarked, som ifølge denne medlemsstat berettigede til forhøjelsen på i hvert fald 35% af sukkeroplagringsomkostningerne, hvilket Kommissionen ikke tog hensyn til, da den vedtog den anfægtede afgørelse. Den italienske Republiks anden række argumenter kan kun forstås som en kritik af, at Kommissionen ikke anerkendte, at de italienske myndigheder anvendte forhøjelsen på 35% af oplagringsomkostningerne, som fastsat i artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001, korrekt, henset til resultaterne af den udførte markedsanalyse, ligesom Kommissionen kritiseres for at have fundet, at de italienske myndigheder ikke havde fremlagt tilstrækkelige forhold til at fjerne Kommissionens tvivl om risikoen for fondene, henset til den angivelige mangel på passende kontroller.
42. Den Italienske Republik har ganske vist påberåbt sig visse af disse argumenter som led i sit andet, og ikke sit første, anbringende vedrørende tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af en begrundelsesmangel, hvilket Kommissionen har bemærket under retsmødet. Retten er imidlertid i sin undersøgelse af parternes anbringender og klagepunkter ikke begrænset af en formel kvalificering, som parterne giver deres argumenter, forudsat at deres argumentation kan udledes tilstrækkelig klart af deres processkrifter, således som det fremgår af retspraksis nævnt ovenfor i præmis 40.
43. Det bemærkes endvidere, at Kommissionen har besvaret det første og andet anbringende samlet ved ikke blot at bestride den påståede mangelfulde sagsoplysning, men ligeledes ved i sit svarskrifts punkt 94 at opfordre Retten til principalt at finde, at de italienske myndigheder ikke har overholdt artikel 9, stk. 5, i forordning nr. 1262/2001 i nærværende sag, hvad angår de formelle betingelser for at yde støtten. Kommissionen har i den forbindelse bl.a. gjort gældende, at Den Italienske Republik har tilsidesat artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001 i betragtning af dens fortolkning af denne bestemmelse ved uden forskel at indrømme den maksimale forhøjelse på 35% til næsten alle de producenter, som har haft adgang til eksterne oplagringssteder, uden at disse i hvert enkelt tilfælde har godtgjort det højere beløb af de rent faktisk oppebårne udgifter. Den manglende overholdelse af forpligtelsen til individuel kontrol, som ifølge Kommissionen fremgår af denne bestemmelse, udsatte fondene for en alvorlig risiko og begrundede den korrektion på 10%, som er pålagt ved den anfægtede afgørelse.
44. Kommissionen har endvidere ikke besvaret det andet anbringende vedrørende en begrundelsesmangel, men den har undersøgt det sammen med det første anbringende ved at besvare det med argumenter vedrørende realiteten.
45. På denne baggrund ville den omstændighed at finde, at det første anbringende kun vedrører en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af en mangelfuld sagsoplysning, som Kommissionen har gjort gældende, fratage den af parterne for Retten fremførte argumentation en stor del af sin effektive virkning. I betragtning af retspraksis nævnt ovenfor i præmis 40, og idet Den Italienske Republiks argumenters indhold kan udledes tilstrækkelig klart af dens stævning, hvorved Kommissionen havde mulighed for at tilrettelægge sit forsvar, og idet Retten kunne identificere og undersøge argumenterne, skal det første anbringende anses for ikke blot at vedrøre en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af en mangelfuld sagsoplysning, men ligeledes et urigtigt skøn og en tilsidesættelse af artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001.
b) Det første anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af manglende sagsoplysning, urigtigt skøn og tilsidesættelse af artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001
46. Den Italienske Republik har for det første gjort gældende, at Kommissionen i modstrid med forligsorganets anbefalinger ikke foretog en passende sagsoplysning af betingelserne på det italienske marked, som begrundede sukkerfabrikkernes ansøgning om en forhøjelse af oplagringsomkostningerne. Kommissionens fuldmægtige burde efter Den Italienske Republiks opfattelse have undersøgt situationen på markedet for leje af lagre, bl.a. hos oplagringsvirksomhederne, ved den kontrol, de udførte i maj 2007. Kommissionen har vendt bevisbyrden ved at anmode Den Italienske Republik om bevis for, at der fandtes »særlige omstændigheder«, og for, at der var foretaget en formel markedsundersøgelse.
47. Den Italienske Republik har for det andet gjort gældende, at den under den administrative procedure fremlage tilstrækkelige beviser til at godtgøre, at den havde undersøgt årsagerne til ansøgningerne om forhøjelsen af udgifterne til oplagring af sukker. Den Italienske Republik har anført, at der ved vurderingen af de italienske myndigheders anvendelse af forhøjelsen på 35% bl.a. skal tages hensyn til de særligt store mængder sukker, som interventionsorganet var tvunget til at købe for produktionsårene 2004/05 og 2005/06, til manglen på lagre, der opfyldte de kendetegn, der kræves i henhold til EU-lovgivningen, samt til den faktiske prisstigning for oplagring af varer, der lignede sukker. Kommissionen har ikke taget hensyn til de forhold, som Den Italienske Republik har fremlagt herom under den administrative procedure.
48. Kommissionen har gjort gældende, at de italienske myndigheder med urette anvendte den pågældende forhøjelse generelt, selv om de i hvert enkelt tilfælde skulle have kontrolleret ansøgningerne fra sukkerfabrikkerne, med henblik på at godtgøre de reelle yderligere udgifter forbundet med oplagringen i lejede lagre, idet princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning kræver, at fondene alene tilregnes de egentlige og rent faktisk afholdte udgifter.
49. Det fremgår af de ovenfor anførte argumenter, at parterne i det væsentlige er uenige om arten af de kontroller, som de nationale myndigheder skal udføre, inden de anvender den i artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001 fastsatte forhøjelse på 35% for udgifter til oplagring i lejede lagre. De forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne ved anvendelse af artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001, skal således afklares først.
De kontroller, som det påhviler de nationale myndigheder at foretage i henholde til artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001
50. Forordning nr. 1262/2001 indførte ændringer af de fælles regler for overtagelse og forvaltning af sukker produceret uden for kvoten, der er omfattet af interventionsforanstaltninger, bl.a. vedrørende betingelserne og udgifterne til oplagring af dette sukker.
51. Artikel 9, stk. 5, i forordning nr. 1262/2001 bestemmer:
»[Lageromkostningerne] må ikke overstige et beløb på 0,048 EUR pr. 100 kg og pr. tidages periode for det sukker, der er oplagret på sukkerfabrikkernes siloer eller lagre.
Interventionsorganet kan dog forhøje det beløb, som er fastsat i overensstemmelse med første afsnit, med indtil 35%, hvis sukkeret er oplagret i siloer eller på lagre, som tilbudsgiveren har lejet uden for sukkerfabrikkerne; det kan i særlige tilfælde i forbindelse med en sådan oplagring forhøje det beløb, som er fastsat i overensstemmelse med første afsnit, med indtil 50%.«
52. Det bemærkes, at artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001 hverken fastsætter metoden for eller omfanget af de kontroller, som det påhviler medlemsstaterne at foretage, inden de anvender forhøjelsen på 35%.
53. Det fremgår imidlertid af retspraksis, at artikel 8 i forordning nr. 1258/1999, der er affattet som artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1290/2005, pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af de europæiske landbrugsfonde finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og på behørig måde for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser, selv om den konkrete EU-retsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (dom af 6.12.2001, Grækenland mod Kommissionen, C-373/99, Sml., EU:C:2001:662, præmis 9, og af 30.9.2009, Nederlandene mod Kommissionen, T-55/07, EU:T:2009:371, præmis 62).
54. Det er i retspraksis præciseret, at det følger af disse bestemmelser set i sammenhæng med den forpligtelse til loyalt at samarbejde med Kommissionen, som er indført ved artikel 4 TEU, at medlemsstaterne, navnlig for så vidt angår spørgsmålet om en forskriftsmæssig anvendelse af Unionens midler, er forpligtede til at indføre et system med administrativ kontrol og kontrol på stedet, der gør det muligt at sikre en korrekt overholdelse af de materielle og formelle betingelser for ydelsen af de pågældende præmier (jf. dom af 9.1.2003, Grækenland mod Kommissionen, C-157/00, Sml., EU:C:2003:5, præmis 11 og den deri nævnte retspraksis). Såfremt der ikke eksisterer et sådant kontrolsystem, eller såfremt det af en medlemsstat indførte system udviser sådanne mangler, at der består en tvivl med hensyn til opfyldelsen af disse betingelser, er Kommissionen berettiget til ikke at anerkende bestemte udgifter, som vedkommende medlemsstat har afholdt (dom af 12.6.1990, Tyskland mod Kommissionen, C-8/88, sml., EU:C:1990:241, præmis 20 og 21, af 14.4.2005, Spanien mod Kommissionen, C-468/02, EU:C:2005:221, præmis 36, og af 30.9.2009, Portugal mod Kommissionen, T-183/06, EU:T:2009:370, præmis 31).
55. Det følger heraf, at selv om den relevante EU-ordning vedrørende tildeling af støtte og præmier ikke udtrykkeligt forpligter medlemsstaterne til at indføre overvågnings- og kontrolforanstaltninger, som de af Kommissionen anførte, ved afslutning af de europæiske landbrugsfondes regnskaber, forholder det sig ikke desto mindre således, at denne forpligtelse alt efter omstændighederne kan fremgå forudsætningsvis af den omstændighed, at det efter reglerne for de europæiske landbrugsfonde påhviler medlemsstaterne at indføre et effektivt kontrol- og overvågningssystem (jf. dom af 24.4.2008, Belgien mod Kommissionen, C-418/06 P, Sml., EU:C:2008:247, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis, og af 4.9.2009, Østrig mod Kommissionen, T-368/05, EU:T:2009:305, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
56. Spørgsmålet er således, om de forpligtelser, som Kommissionen har henvist til i den sammenfattende rapport, der består i at kontrollere, om udgifterne forbundet med leje af lagerplads er støtteberettiget, følger implicit af den omstændighed, at det i henhold til den pågældende lovgivning påhviler medlemsstaterne at oprette en effektiv kontrolordning.
57. Det skal i den forbindelse fastslås, at det i artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001 bestemmes, at såfremt sukkeret er oplagret i lejede lagre, kan omkostningerne til oplagringen af sukkeret forhøjes »med indtil 35%«. Det f ølger implicit, men nødvendigvis af en sådan ordlyd, at interventionsorganet skal anvende en lavere forhøjelse, såfremt de udgifter, som modtageren rent faktisk har afholdt i forbindelse med lejen af lagrene, er lavere end dette loft på 35%. En sådan kontrol med lovligheden og regelmæssigheden af de omkostninger, som fondene pålægges, kan, som Kommissionen har gjort gældende, alene foretages som led i individuelle kontroller på grundlag af dokumentation fremlagt af oplagshaveren vedrørende dels de omstændigheder, der gjorde det nødvendigt for denne at benytte et eksternt lager, dels de yderligere omkostninger, som benyttelsen af et eksternt lager medførte. Effektiviteten af kontrollen med henblik på at efterprøve, om de reelle omkostninger, som modtageren har afholdt til leje af lagrene, rent faktisk svarer til forhøjelsen på 35%, gøres væsentligt vanskeligere, eller ligefrem umulig, i tilfælde, hvor denne forhøjelse anvendes alene på grundlag af generelle oplysninger vedrørende situationen på det pågældende marked, såsom tabeller over priser anvendt på markedet for lignende produkter eller indikationer vedrørende manglen på passende lagre.
58. Det følger heraf, at artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001 i betragtning af kravet om forsvarlig økonomisk forvaltning, som er knæsat i artikel 317 TEUF, der er grundlag for iværksættelsen af de europæiske landbrugsfonde, samt af det ansvar, som de nationale myndigheder er overdraget ved denne iværksættelse, som bemærket ovenfor i præmis 53-55, skal fortolkes således, at den kræver, at medlemsstaterne opretter en kontrolordning, der giver mulighed for i hvert enkelt tilfælde at kontrollere, at omkostningerne ved at lagre sukker i lejede lagre er reelle, således at alene de omkostninger, som modtagerne behørigt har godtgjort, og som disse rent faktisk har afholdt, pålægges fondene.
59. Det skal således efterprøves, om den kontrolordning, som Den Italienske Republik har oprettet, i betragtning af denne fortolkning af artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001 opfylder de implicitte forpligtelser som beskrevet ovenfor.
De italienske myndigheders kontroller som led i gennemførelsen af artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001
60. Det skal i den forbindelse fastslås, at Den Italienske Republik ikke har gjort gældende, at de italienske myndigheder foretog individuelle kontroller af operatørernes ansøgninger om forhøjelse af sukkeroplagringsomkostningerne for at efterprøve, om de faktisk afholdte omkostninger var reelle. Den Italienske Republik har endvidere ikke fremført andre argumenter, der giver mulighed for at fastslå, at der blev foretaget sådanne kontroller. Den Italienske Republik har bl.a. ikke ført bevis – i form f.eks. af nationale instrukser – for, at der fandtes kontrolprocedurer for operatørernes ansøgninger.
61. Den Italienske Republik har erkendt, at de nationale myndigheder for at gennemføre artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001 er pålagt at efterprøve, om de reelle betingelser, der berettiger en indrømmelse af en forhøjelse på 35% til oplagringsudgifterne, foreligger. Den Italienske Republik har imidlertid gjort gældende, at en undersøgelse af markedsbetingelserne for sukker og oplagringen heraf i Italien kunne berettige en sådan forhøjelse (jf. præmis 47 ovenfor). Den Italienske Republik har heller ikke reelt bestridt, at forhøjelsen på 35% blev anvendt generelt på alle sukkerproducenter, som deltog i interventionen, og som havde haft adgang til eksterne lagre.
62. Det fremgår endvidere af sagsakterne, at de italienske myndigheder under flere møder med repræsentanter for sukkerproducenterne og oplagringsvirksomhederne ikke alene søgte at få oplysninger om de generelle betingelser på det italienske marked for sukker og oplagring af sukker, men ligeledes forhandlede de oplagringsomkostninger, der skulle dækkes af EU-støtten, med disse erhvervsdrivende. Henset til de konklusioner, der kunne drages af disse møder, besluttede de italienske myndigheder generelt at anvende en forhøjelse på 35% på omkostningerne til oplagring af sukker i lejede lagre.
63. Den Italienske Republik har bestridt, at der findes sådanne forhandlinger med henblik på at fastsætte oplagringspriserne inden interventionen, eftersom produktet allerede var oplagret på de godkendte lagre.
64. De italienske myndigheder deltog imidlertid selv i forhandlingsudvalget vedrørende sukkeroplagringspriserne.
65. I skrivelsen af 24. oktober 2008, som sagsøgeren har påberåbt sig i stævningens punkt 12, anførte AGEA således over for Kommissionen, at »[d]en Italienske landbrugsminister, AGEA, sukkerproducenterne og ejerne af lagrene mødtes for at forhandle og fastsætte en rimelig pris for de lejede lagre«, at »[d]en forhandlede pris næsten fuldstændigt svarede til den pris, som Kommissionen godtgjorde, inkl. forhøjelsen på 35%«, og endelig at »den tekniske og administrative procedure[, som AGEA havde fulgt], [viste], at AGEA [havde] foretaget en detaljeret undersøgelse af de forskellige forhold, der fik den til at træffe den operationelle beslutning om at betale sukkerfabrikkerne oplagringsomkostningerne forhøjet med 35%«. De italienske myndigheders opfattelse fremgår ligeledes af referatet fra det bilaterale mødes punkt 3.3, hvilket Den Italienske Republik ikke har bestridt. I forligsorganets rapports punkt B.5 er der ligeledes taget hensyn til de italienske myndigheders opfattelse, hvorefter »[de italienske myndigheder og de forskellige aktører, der virker på området for oplagring og produktion af sukker] efter måneders forhandlinger indgik en aftale om priserne, og denne aftale nødvendiggjorde en forhøjelse på 35% af priserne fastsat i forordningen, idet de italienske myndigheder [henviste] til de skrivelser, som fremgår af sagsakterne, og som godtgør, at priserne var kernen i forhandlingerne«. Det fremgår endvidere af de dokumenter, der er bilagt AGEA’s skrivelse af 17. december 2010, at møderne mellem de italienske myndigheder og de pågældende aktører førte til indgåelsen af aftaler om oplagring, som indebar en forhøjelse på 35% for sukker oplagret i lejede lagre.
66. Det er i den forbindelse, i modsætning til hvad Den Italienske Republik har gjort gældende (jf. præmis 63 ovenfor), ikke relevant, om forhandlingerne fandt sted før eller efter, at producenterne oplagrede sukkeret i de lejede lagre. På samme måde giver den omstændighed, at disse forhandlinger kunne have medført, at oplagringsselskaberne ikke havde anvendt priser, som svarede til forhøjelsen på 50%, der ligeledes er fastsat i artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001, ikke mulighed for at konkludere, at de førte forhandlinger i sig selv kunne sikre, at EU’s finansielle interesse blev beskyttet.
67. Som Kommissionen har anført, kunne en sådan adfærd fra de italienske myndigheder nemlig lette aktørernes anvendelse af en markedspris på leje af lagre, som ikke var berettiget ud fra markedsvilkårene, men som var indrettet efter tærsklerne for den støtte, der fremgik af EU-lovgivningen. Kravet om ansvarlig økonomisk forvaltning pålægger, som bemærket ovenfor i præmis 58, de nationale myndigheder at føre tilsyn med, at støtten svarer til virkeligheden på markedet, uden at markederne forsøger at tilpasse sig støtten fastsat i EU-retten, som Kommissionen har gjort gældende.
68. Uanset om de pågældende aktørers adfærd i nærværende sag kan kvalificeres som ulovlig praksis i den af Kommissionen påberåbte retspraksis’ forstand, og derfor uden at det er nødvendigt at undersøge Kommissionens klagepunkts angiveligt nye karakter, som Den Italienske Republik har gjort gældende, skal det således fastslås, at Kommissionen med føje har gjort gældende, at det ikke tilkom de italienske myndigheder, som skulle beskytte EU’s finansielle interesser, at forhandle EU-lovgivningens anvendelsesbetingelser med de pågældende aktører og dermed at vedtage en beslutning om generelt at anvende en forhøjelse på 35% på omkostningerne forbundet med oplagring af sukker.
69. Sådanne forhold, der peger i retning af generelt at anvende en forhøjelse på 35% på omkostningerne forbundet med oplagring af sukker, kan skabe alvorlig og rimelig tvivl i den ovenfor i præmis 32 omhandlede forstand om eksistensen af en effektiv og passende kontrolordning, der giver mulighed for at sikre, at de materielle og formelle betingelser for indrømmelsen af denne forhøjelse var overholdt i alle tilfælde. En sådan generel anvendelse af forhøjelsen på 35% efter forhandlinger med de pågældende aktører udsætter følgelig åbenbart fondene for alvorlige risici, eftersom uberettigede omkostninger, dvs. omkostninger, der reelt ikke eksisterer, kunne pålægges fondene.
70. Den Italienske Republik har ikke fremlagt de konkrete og præcise oplysninger, som kræves i henhold til retspraksis nævnt ovenfor i præmis 33, som kan svække grundlaget for Kommissionens åbenbart rimelige tvivl.
71. I den forbindelse skal først Den Italienske Republiks klagepunkt om manglende sagsoplysning, for så vidt som Kommissionen ikke har undersøgt situationen på det italienske marked for sukker og oplagring af sukker (jf. præmis 46 ovenfor), forkastes. Det følger nemlig af fast retspraksis, som gengivet ovenfor i præmis 32 og 33, at hvor det påhviler Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af reglerne, tilkommer det derimod Den Italienske Republik at fremlægge konkrete og præcise beviser, der kan svække Kommissionens konklusioner.
72. Denne konklusion svækkes ikke af det argument, som Den Italienske Republik har udledt af de anbefalinger, der fremgår af forligsorganets endelige rapport. Det bemærkes i den henseende, at det af artikel 1, stk. 2, litra a), i Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 182, s. 45), fremgår, at »[forligs]organets holdning [ikke] foregriber […] Kommissionens endelige beslutning om regnskabsafslutningen«. Det følger heraf, at Kommissionen ikke er bundet af forligsorganets konklusioner (jf. i denne retning dom af 21.10.1999, Tyskland mod Kommissionen, C-44/97, Sml., EU:C:1999:510, præmis 18, og af 16.9.2013, Polen mod Kommissionen, T-486/09, EU:T:2013:465, præmis 45). Selv om forligsorganet havde anbefalet Kommissionen at genoverveje forslaget om at anvende de finansielle korrektioner på de forhøjede oplagringsomkostninger under hensyn til de konkrete betingelser på det italienske marked og den krise, som havde ramt det, svarer dette således ikke til en forpligtelse for Kommissionen til at foretage en specifik undersøgelse i den henseende.
73. Den Italienske Republiks argument, hvorved den har gjort gældende, at Kommissionen undlod at konsultere sin juridiske tjeneste, selv om dens befuldmægtigede under kontrollen havde oplyst Den Italienske Republik om dette skridt, kan heller ikke tiltrædes. En sådan konsultation udgør nemlig, som Kommissionen har gjort gældende, et internt, processuelt forhold ved Kommissionens udarbejdelse af afgørelser, og det kan under alle omstændigheder ikke anses for afgørende som led i den konklusion, som Kommissionen nåede til i nærværende sag ved afslutningen af den administrative procedure.
74. Det skal herefter fastslås, at de forhold, som Den Italienske Republik har påberåbt sig, såsom krisesituationen på det italienske marked, der følger af en overproduktion i høstårene 2004/05 og 2005/06, hvilket forpligtede producenterne til at finde lagre uden for sukkerfabrikkerne, det begrænsede antal lagre, der opfyldte kravene til oplagring af sukker, eller oplagringspriserne for produkter, der lignede sukker, kan således ikke svække konklusionen om, at den manglende individuelle kontrol, som giver mulighed for at fastslå, om støtten tildeles i begrundede og berettigede tilfælde, udsatte fondene for en alvorlig risiko for tab.
75. Selv om det forudsættes, at de italienske myndigheders undersøgelse af markedssituationen kan være tilstrækkelig til på det overordnede økonomiske plan at godtgøre en forhøjelse på 35% – hvilket Kommissionen har bestridt – kan denne nemlig under alle omstændigheder ikke erstatte de kontroller i hvert enkelt tilfælde, der skal godtgøre, at de omkostninger, som fondene skal bære, er reelle. En sådan generel undersøgelse, hvori de økonomiske aktører, der var berørt af indrømmelsen af en forhøjelse af oplagringsomkostningerne, som det fremgår ovenfor af præmis 62-65, i øvrigt deltog direkte, kunne ikke beskytte EU’s finansielle interesser tilstrækkeligt, idet den ikke gav mulighed for at sikre, at hver modtager befandt sig i en situation, der berettigede en sådan forhøjelse, eller rent faktisk havde afholdt yderligere omkostninger på omtrent 35% af omkostningerne forbundet med oplagring af sukker.
76. Det samme gælder for de notater, som sukkerproducenterne har indleveret til støtte for deres ansøgninger om en forhøjelse på 50% af oplagringsomkostningerne, som Den Italienske Republik har henvist til.
77. Hvad for det første angår en skrivelse fra en sammenslutning af sukkerproducenter i Italien, som er fremlagt som bilag A46 til stævningen, har Den Italienske Republik som svar på Rettens skriftlige spørgsmål erkendt, at dette dokument, således som Kommissionen har gjort gældende, ikke var blevet indgivet under den administrative procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. I betragtning af retspraksis, hvorefter retmæssigheden af en afgørelse fra Kommissionen skal vurderes i forhold til de oplysninger, som Kommissionen kunne råde over på det tidspunkt, da den vedtog den (dom af 22.1.2013, Grækenland mod Kommissionen, T-46/09, Sml., EU:T:2013:32 præmis 149; jf. ligeledes analogt dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 81), skal der følgelig ikke tages hensyn til dette dokument ved vurderingen af den anfægtede afgørelses retsmæssighed (jf. i denne retning dom af 15.7.2014, Italien mod Kommissionen, T-463/07, EU:T:2014:665, præmis 108).
78. Hvad for det andet angår de notater, som visse sukkerfabrikker har fremlagt for de italienske myndigheder i forbindelse med deres ansøgninger om en forhøjelse på 50% af oplagringsomkostningerne, der er fremlagt som bilag A45 til stævningen, skal det fastslås, at disse notater ikke kan bevise, at de italienske myndigheder foretog passende kontroller med henblik på at efterprøve, om de reelle oplagringsomkostninger, som disse virksomheder havde afholdt, svarede til en forhøjelse på 35%.
79. De pågældende notater omtaler nemlig overproduktionen af sukker i Italien og manglen på oplagringsplads i sukkerfabrikkernes lagre samt de begrænsninger, der er forbundet med oplagringen af sukker i eksterne lagre. De kan således maksimalt godtgøre visse omstændigheder, som kunne tvinge sukkerfabrikkerne til at anvende eksterne lagre. De giver imidlertid ikke mulighed for at godtgøre, at de sukkeroplagringsomkostninger, som sukkerfabrikkerne rent faktisk har afholdt, svarer til oplagringsomkostningerne, forhøjet med 35%, bl.a. fordi disse notater ikke omtaler omkostningerne forbundet med oplagring af sukker i lejede lagre.
80. Selv om det forudsættes, at Den Italienske Republiks opfattelse følger af fortolkningen af artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001, hvorefter der ikke kræves individuelle kontroller med, at omkostningerne er reelle, ved anvendelsen af forhøjelsen på 35%, som er fastsat i denne bestemmelse, forudsat at de generelle objektive betingelser, der berettiger en sådan forhøjelse, er opfyldt, skal det bemærkes, at en sådan fortolkning, som det fremgår ovenfor af præmis 57 og 58, ikke kan tiltrædes.
81. Det skal i den forbindelse bemærkes, at Domstolen har fastslået, at også i de tilfælde, hvor EU-retten anvendes objektivt forkert i henhold til en af de nationale myndigheder i god tro anlagt fortolkning, følger det af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999 og artikel 3 i forordning nr. 1290/2005, at udgifter forbundet med en sådan anvendelse påhviler medlemsstaterne. Denne strenge fortolkning af betingelserne for at anerkende udgifter, som påhvilende fondene, nødvendiggøres desuden af formålet med disse forordninger. Da gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik skal sikre, at de erhvervsdrivende i medlemsstaterne behandles lige, kan en medlemsstats nationale myndigheder ikke via en vid fortolkning af en bestemt retsforskrift begunstige de erhvervsdrivende i denne stat til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor der anvendes en strengere fortolkning (jf. i denne retning dom Spanien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 54, EU:C:2005:221, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
82. Kommissionen har, som det er bemærket i den sammenfattende rapports punkt 6.1.5, anført, at Den Italienske Republik var den eneste medlemsstat, der systematisk indrømmede en forhøjelse af oplagringsomkostningerne.
83. Endvidere har Den Italienske Republik med urette som led i det første og andet anbringende forudsat, at Kommissionen ikke tog hensyn til de forhold, som var fremlagt under den administrative procedure i nærværende sag. Som det fremgår af de skrivelser, der blev udvekslet under denne procedure, bl.a. skrivelsen af 3. februar 2010, samt mødereferatet fra det bilaterale møde og den sammenfattende rapport, tog Kommissionen rent faktisk hensyn til de italienske myndigheders angivelser og forklaringer, men fandt, at de ikke var tilstrækkelige til at fjerne den tvivl, som Kommissionen fandt i forhold til realiteten og effektiviteten ved kontrollerne af anvendelsen af forhøjelsen på 35% af oplagringsomkostningerne. Endvidere giver den omstændighed, at Kommissionen ikke har besvaret hvert af Den Italienske Republiks argumenter, ikke i sig selv mulighed for at konkludere, at den afviste at tage hensyn til dem.
84. Det fremgår af ovenstående bemærkninger, at det første anbringende bør forkastes.
c) Det andet anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af en begrundelsesmangel
85. Som led i det andet anbringende har Den Italienske Republik gjort gældende, at Kommissionen ikke har undersøgt de forhold, som de italienske myndigheder har fremlagt til godtgørelse af, at markedsundersøgelsen rent faktisk var foretaget, hvorfor forhøjelsen på 35% af oplagringsomkostningerne var berettiget, og at Kommissionen ikke har anført årsagerne til, at den ikke fandt, at disse forhold var tilstrækkelige til at erstatte en markedsundersøgelse, eller for at godtgøre, at alle sukkerfabrikkerne havde ansøgt om at forhøje oplagringsomkostningerne for sukker.
86. Kommissionen har ikke besvaret det andet anbringende, når det forstås som vedrørende en mangelfuld begrundelse.
87. Der skal i den anledning erindres om, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at EU’s retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret (jf. dom af 14.7.2005, Nederlandene mod Kommissionen, C-26/00, Sml., EU:C:2005:450, præmis 113 og den deri nævnte retspraksis, og af 19.6.2009, Qualcomm mod Kommissionen, T-48/04, Sml., EU:T:2009:212, præmis 174 og den deri nævnte retspraksis).
88. Der skal sondres mellem klagepunkter vedrørende manglende eller utilstrækkelig begrundelse og klagepunkter om, at begrundelsen for afgørelsen er urigtig. Sidstnævnte aspekt vedrører den materielle gennemgang vedrørende afgørelsens realitet og ikke tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter og kan således ikke udgøre en tilsidesættelse af artikel 296 TEUF (jf. dom af 15.12.2005, Italien mod Kommissionen, C-66/02, Sml., EU:C:2005:768, præmis 26 og 55 og den deri nævnte retspraksis, og af 9.10.2012, Italien mod Kommissionen, T-426/08, EU:T:2012:526, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
89. For så vidt som Den Italienske Republik med sit andet anbringende i det væsentlige har kritiseret Kommissionen for ikke at have begrundet den anfægtede afgørelse, idet den ikke udtrykkeligt har besvaret de forhold, som den har fremlagt, og som tilsigter at bevise, at de italienske myndigheder rent faktisk efterprøvede de omstændigheder, der berettigede indrømmelsen af forhøjelsen af oplagringsomkostningerne til sukker på 35%, har Den Italienske Republik rejst tvivl om den anfægtede afgørelses velbegrundethed. Den omstændighed alene, at Den Italienske Republik har fundet visse forhold essentielle, eller at de nødvendigvis svækker Kommissionens konklusioner vedrørende manglen på passende kontroller, hvilket fremgår af vurderingen af realiteten, og som er blevet vurderet som led i det første anbringende (jf. bl.a. præmis 83 ovenfor), kan ikke ændre omfanget af Kommissionens begrundelsespligt.
90. Følgelig kan Retten ikke undersøge et sådant klagepunkt om efterprøvelsen af, om begrundelsesplig ten er overholdt. Som led i et anbringende vedrørende manglende eller utilstrækkelig begrundelse skal klagepunkter og argumenter, der tilsigter at bestride den anfægtede afgørelses velbegrundethed, således anses for irrelevante (dom af 1.7.2009, Operator ARP mod Kommissionen, T-291/06, Sml., EU:T:2009:235, præmis 48).
91. Under alle omstændigheder skal kravene til en afgørelses begrundelse i medfør af artikel 296 TEUF vurderes i forhold til sagens omstændigheder, bl.a. aktens ordlyd, arten af den påberåbte begrundelse og den interesse, som modtagerne eller andre personer, der er umiddelbart og individuelt berørt af akten, kan have i at modtage forklaringer. Det kræves ikke, at der redegøres for alle de relevante faktiske og retlige omstændigheder, idet spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene i artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom Italien mod Kommissionen, C-66/02, nævnt ovenfor i præmis 88, EU:C:2005:768, præmis 26, og dom af 2.12.2009, Kommission mod Irland m.fl., C-89/08 P, Sml., EU:C:2009:742, præmis 77).
92. Det fremgår ligeledes af fast retspraksis, at Kommissionen i begrundelsen for sine afgørelser ikke er forpligtet til at tage stilling til alle de argumenter, som de berørte parter har gjort gældende under den administrative procedure. Det er således tilstrækkeligt, at Kommissionen redegør for de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, der har været afgørende for afgørelsen (dom af 4.7.1963, Tyskland mod Kommissionen, 24/62, Sml., EU:C:1963:14, s. 131 og 143, og af 11.1.2007, Technische Glaswerke Ilmenau mod Kommissionen, C-404/04 P, EU:C:2007:6, præmis 30; jf. ligeledes dom af 29.6.1993, Asia Motor France m.fl. mod Kommissionen, T-7/92, Sml., EU:T:1993:52, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
93. I den særlige sammenhæng, hvori afgørelser om regnskabsafslutning for de europæiske landbrugsfonde udarbejdes, skal en afgørelses begrundelse anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, afgørelsen er rettet til, har været snævert inddraget i afgørelsens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af landbrugsfondene (jf. i denne retning dom af 20.9.2001, Belgien mod Kommissionen, C-263/98, Sml., EU:C:2001:455, præmis 67, af 9.9.2004, Grækenland mod Kommissionen, C-332/01, Sml., EU:C:2004:496, præmis 67, og af 26.9.2012, Italien mod Kommissionen, T-84/09, EU:T:2012:471, præmis 17).
94. I nærværende sag fremgår det af sagens akter, at de italienske myndigheder blev inddraget i tilblivelsen af den anfægtede afgørelse. Det skal således fastslås, at den usikkerhed, som Kommissionen nærede om kontrollerne af forhøjelsen af oplagringsomkostningerne, gentagne gange skriftligt blev bragt til disse myndigheders kundskab, at der foregik drøftelser herom, og at det blev forelagt forligsorganet. Kommissionen har endvidere præcist og udførligt i såvel den formelle meddelelse af 3. februar 2010 som i sin endelige indstilling af 3. januar 2011 og i den sammenfattende rapport anført de årsager, der førte den til at anvende en finansiel korrektion på 10%. Hvad angår den sammenhæng, hvori den anfægtede afgørelse blev vedtaget, var de italienske myndigheder bekendte med de af Kommissionen fremførte klagepunkter samt størrelsen af og hjemmelen for den pågældende korrektion. Den Italienske Republik var således i stand til på nyttig vis at anfægte lovligheden af realiteten i den anfægtede afgørelse, således som det fremgår af de argumenter, den har fremsat under det første anbringende, hvorfor det ikke var nødvendigt at anføre en mere vidtgående begrundelse i den anfægtede afgørelse.
95. Følgelig skal den anfægtede afgørelses begrundelse under alle omstændigheder anses for tilstrækkelig, og det andet anbringende om en mangelfuld begrundelse skal forkastes.
3. Om den faste finansielle korrektion på 5% for regnskabsåret 2006 som følge af forsinket gennemførelse af kontroller af beholdningen
96. Det fremgår af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen har anvendt en korrektion på 5% for de omkostninger, som Den Italienske Republik har anmeldt vedrørende sukkeroplagring for regnskabsåret 2006 som følge af den forsinkede gennemførelse af kontroller af beholdningen. I den sammenfattende rapport påberåbte Kommissionen sig i den forbindelse artikel 2, stk. 3, litra a), og artikel 8 i forordning nr. 884/2006 samt artikel 4 i forordning nr. 2148/96 (den sammenfattende rapports punkt 6.1.1). En forsinket gennemførelse af de årlige kontroller af beholdningen, som først blev udført i februar 2007 for regnskabsåret 2006, udgør en åbenbar risiko for uregelmæssigheder og for tab for fondene (den sammenfattende rapports punkt 6.1.3). I den sammenfattende rapports punkt 6.1.5 med overskriften »Kommissionens endelige indstilling« præciseres, at denne korrektion, som ikke er forbundet med lovændringen, dvs. ikrafttrædelsen af forordning nr. 915/2006, vedrører kravet om, at kontrollerne af beholdningen, som skal godtgøre, at de mængder, der er opbevaret i overensstemmelse med lageropgørelsen, rent faktisk afspejles i situationen for den fysiske beholdning, skal udføres ved afslutningen af oplagringsåret, dvs. i september 2006.
97. Til støtte for anfægtelsen af den faste finansielle korrektion på 5% vedrørende kontrollerne af beholdningen, der blev udført for sent for regnskabsåret 2006, har Den Italienske Republik påberåbt sig fire anbringender – det tredje, fjerde, sjette og syvende anbringende – og subsidiært, som femte anbringende, en formalitetsindsigelse i forhold til forordning nr. 915/2006. Disse anbringender vedrører henholdsvis, hvad angår det tredje anbringende, en tilsidesættelse og urigtig fortolkning af artikel 8 i forordning nr. 884/2006 og dens bilag I, samt artikel 4 i forordning nr. 2148/96, som ændret ved bilaget til forordning nr. 915/2006, og tilsidesættelse af retssikkerhedsprincipper om forbud mod bestemmelsers tilbagevirkende kraft, om beskyttelse af den berettigede forventning og om proportionalitet; hvad angår det fjerde anbringende en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af en mangelfuld begrundelse; hvad angår det sjette anbringende en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af en mangelfuld begrundelse og mangel på beviser og urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder samt hvad angår det syvende anbringende mangel på beviser hvad angår den angivelige risiko for fondene samt en tilsidesættelse af princippet om effektiv virkning.
a) Det tredje anbringende om en tilsidesættelse og urigtig fortolkning af artikel 8 i forordning nr. 884/2006 og dens bilag I samt artikel 4 i forordning nr. 2148/96, som ændret ved bilaget til forordning nr. 915/2006, samt tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, princippet om forbud mod reglernes tilbagevirkende kraft, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet
98. Først undersøges klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
Om klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
99. Som led i dette klagepunkt har Den Italienske Republik i det væsentlige gjort gældende, at den umiddelbare anvendelse af forpligtelsen til at udarbejde beholdningsopgørelsen hvad angår de operationer, der allerede havde været foretaget et stykke tid, inden forordning nr. 884/2006 og forordning nr. 915/2006 trådte i kraft i juni 2006, dvs. kort inden regnskabsafslutningen i september 2006, er i strid med retssikkerhedsprincippet, princippet om forbud mod reglernes tilbagevirkende kraft og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. De italienske myndigheder var overladt anvendelsen af artikel 4 i forordning nr. 2148/96, som i medfør af artikel 14 i forordning nr. 884/2006 skulle være gældende til »i hvert fald« den 30. september 2006. Det følger heraf, at de italienske myndigheder pr. 30. september 2006 ikke var forpligtet til at udarbejde beholdningsopgørelsen i henhold til en formel ordning, der var trådt i kraft i juni 2006.
100. Kommissionen har bestridt Den Italienske Republiks argumenter og har nedlagt påstand om, at dette anbringende forkastes.
– Om forordning nr. 915/2006
101. Forordning nr. 915/2006 tilsigter i medfør af sin artikel 1 at ændre bilag III til forordning nr. 2148/96 for at fastsætte nye detaljerede regler for så vidt angår proceduren for fysisk inspektion af sukker på oplagringsstedet. I henhold til dens artikel 2 trådte forordningen i kraft på syvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende, dvs. den 29. juni 2006. Disse regler for fysisk inspektion af lagrene gjaldt for høståret 2005/06, der er omhandlet i nærværende sag, med forbehold af overgangsbestemmelserne fastsat i denne forordning (jf. præmis 105 og 106 nedenfor).
102. Det skal imidlertid, som Kommissionen har gjort gældende, fastslås, at korrektionen på 5% ikke var støttet på de italienske myndigheders overtrædelse af reglerne for fysisk inspektion af sukkeroplagringsstederne, som de ved forordning nr. 915/2006 indførte. Det fremgår af såvel den anfægtede afgørelse som af den sammenfattende rapport, at Kommissionen på intet tidspunkt under drøftelserne mellem Kommissionen og de italienske myndigheder under den administrative procedure har fremført et sådant klagepunkt.
103. Som svar på en bemærkning fra forligsorganet, som fandt, at EU-lovgivningen på området var mangelfuld, inden forordning nr. 915/2006 trådte i kraft, og som henviste til de ved denne forordning indførte overgangsbestemmelser hvad angår kontrollerne af beholdningen for de oprettede offentlige lagre i bl.a. høstårene 2005/06, bemærkede Kommissionen endvidere bl.a. i den sammenfattende rapports punkt 6.1.5 udtrykkeligt, at korrektionen på 5% ikke var knyttet til ikrafttrædelsen af forordning nr. 915/2006, men vedrørte betingelsen om, at kontrollerne af beholdningen skulle foretages senest i september 2006 (jf. præmis 96 ovenfor).
104. På den baggrund kan Den Italienske Republiks argument, som det er præciseret som svar på Rettens skriftlige spørgsmål, om, at Kommissionen i forhold til Den Italienske Republik for høstårene 2004/05 og 2005/06 skulle have anvendt overgangsordningen, der var fastsat i forordning nr. 915/2006, heller ikke tiltrædes.
105. Hvad angår overgangsbestemmelserne fastsættes følgende i fjerde betragtning til forordning nr. 915/2006.
»Da interventionsoplagringen af sukker blev indledt i produktionsåret 2004/05, uden at der var fastsæt detaljerede regler for beholdningsopgørelse, gør den måde, hvorpå visse medlemsstater har organiseret oplagringen af sukker, det yderst vanskeligt at foretage en opgørelse efter de normale procedurer. Der bør derfor fastsættes overgangsregler for sukkerlagre fra og med produktionsårene 2004/05 og 2005/06.«
106. I den forbindelse har bilag III til forordning nr. 2148/96 været genstand for ændringer ved forordning nr. 915/2006 i form af tilføjelsen af nye bestemmelser med overskriften »VII – Sukker i løs afladning« og »VIII – Emballeret sukker«. Heri nævnes følgende vedrørende den overgangsordning, der skal anvendes for proceduren for fysisk inspektion af sukkerlagrene, der er genstand for intervention i produktionsårene 2004/05 og 2005/06:
»[…] Proceduren for fysisk inspektion af de offentlige sukkerlagre fra produktionsårene 2004/05 og 2005/06:
1. Hvis det ikke er muligt at foretage den i punkt A beskrevne beholdningsopgørelse, skal interventionsorganet officielt plombere alle ind- og udgange til siloen/oplagringsstedet. Interventionsorganet skal hver måned kontrollere, at plomberingerne er ubrudte, for at sikre, at de forbliver intakte. Der skal redegøres detaljeret for disse inspektioner i en rapport. Der er kun adgang til lagrene under tilstedeværelse af interventionsorganets inspektør. Medlemsstaten sikrer, at plomberingsproceduren giver en høj sikkerhed for, at de interventionsoplagrede produkter er intakte.
2. Der skal mindst en gang om året foretages en undersøgelse af oplagringsbetingelserne, og det skal sikres, at produktet opbevares i god stand.«
107. Som det fremgår af disse bestemmelser, var der fastsat en overgangsordning i forordning nr. 915/2006 for de tilfælde, hvor det for produktionsperioderne 2004/05 og 2005/06 var umuligt at følge procedurerne for fysisk inspektion af sukkeroplagringsstederne i henhold til de ved forordning nr. 915/2006 indførte metoder. Kommissionen har ikke foreholdt de italienske myndigheder, at de ikke har fulgt disse procedurer, som det er bemærket ovenfor i præmis 102 og 103.
108. Den Italienske Republik har under alle omstændigheder ikke gjort gældende, at de italienske myndigheder havde haft vanskeligheder ved at anvende de fysiske inspektionsprocedurer, der blev indført ved forordning nr. 915/2006. Den har ganske vist gjort gældende, at der forelå visse »objektive koordineringsvanskeligheder« med det offentlige organ, der var ansvarlig for kontrollen af beholdningen, i dette tilfælde Agecontrol. Medlemsstaten har imidlertid ikke påberåbt sig, at de nye regler for fysisk inspektion, som var indført ved forordning nr. 915/2006, var årsag til disse vanskeligheder, eller at de alternative procedurer, der var foreskrevet i overgangsbestemmelserne, derfor blev fulgt.
109. Det følger heraf, at klagepunktet skal forkastes, for så vidt som det vedrører forordning nr. 915/2006.
– Om forordning nr. 884/2006
110. Som det fremgår af betragtningerne til og artikel 1 i forordning nr. 884/2006, fastsættes i denne forordning betingelser og regler for EGFL’s finansiering af udgifter til interventionsforanstaltninger i form af offentlig oplagring, til betalingsorganernes forvaltning og kontrol af de tilsvarende operationer, samt til støtteberettigelsen og bestemmelser om beregningen af de udgifter, der kan pålægges EGFL. Ifølge 13. betragtning til forordningen og dens artikel 14 erstatter bestemmelserne i forordning nr. 884/2006 bestemmelserne i flere forordninger, som ligeledes ophæves, bl.a. forordning nr. 2148/96 og Rådets forordning (EØF) nr. 3492/90 af 27. november 1990 om fastlæggelse af de elementer, der skal tages i betragtning i årsregnskaberne for de interventionsforanstaltninger i form af offentlig oplagring, som finansieres gennem EUGFL, Garantisektionen (EFT L 337, s. 3).
111. Forordning nr. 884/2006, som i henhold til dens artikel 15, stk. 1, trådte i kraft på syvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende, dvs. den 30. juni 2006, fandt i henhold til samme artikels stk. 2, anvendelse fra den 1. oktober 2006.
112. Det bemærkes ligeledes, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke kan udvides i en sådan grad, at det generelt forhindrer, at en ny ordning kan finde anvendelse på de fremtidige virkninger af situationer, som er opstået under den tidligere ordning (jf. dom af 29.6.1999, Butterfly Music, C-60/98, Sml., EU:C:1999:333, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis, og af 29.1.2002, Pokrzeptowicz-Meyer, C-162/00, Sml., EU:C:2002:57, præmis 50). Hvor de processuelle regler tilsigtes at finde anvendelse på alle verserende sager fra det tidspunkt, hvor de trådte i kraft, skal de materielle regler for at sikre overholdelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning fortolkes således, at de kun omfatter forhold, som ligger forud for ikrafttrædelsen, såfremt det af ordlyden, bestemmelsernes formål eller opbygning klart fremgår, at dette har været meningen (jf. dom af 24.9.2002, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen, C-74/00 P og C-75/00 P, Sml., EU:C:2002:524, præmis 119 og den deri nævnte retspraksis, og af 1.7.2009, ThyssenKrupp Stainless mod Kommissionen, T-24/07, Sml., EU:T:2009:236, præmis 85 og den deri nævnte retspraksis).
113. Endvidere fremgår det af retspraksis, at det er tilladt lovgiver at sondre mellem ikrafttrædelsesdatoen og anvendelsesdatoen for en retsakt, som den vedtager, ved at forsinke den sidstnævnte dato i forhold til den førstnævnte. En sådan procedure gør det bl.a. muligt for medlemsstaterne og Unionens institutioner, når en retsakt er trådt i kraft og dermed er indsat i Unionens retsorden, på grundlag af denne retsakt at opfylde de forudgående forpligtelser, som påhviler dem, og som er uomgængelige for retsaktens senere fulde gennemførelse i forhold til alle de retssubjekter, som er omfattet heraf (dom af 17.11.2011, Homawoo, C-412/10, Sml., EU:C:2011:747, præmis 24).
114. Såfremt en administrativ bestemmelse præciserer, at den får virkning fra en bestemt dato, medfører dette, at dens virkninger indtræffer fra selve den anførte dato (dom af 14.4.1970, Cafiero mod Kommissionen, 42/69, Sml., EU:C:1970:23, s. 161, præmis 7).
115. Det følger heraf, at forordning nr. 884/2006 fandt anvendelse fra den 1. oktober 2006, medmindre konkrete bestemmelser fastsatte, at visse bestemmelser heri skulle finde anvendelse fra en tidligere dato end den ikrafttrædelsesdato, der var fastsat i forordningens artikel 15, stk. 2.
116. Den Italienske Republik har gjort gældende, at Kommissionen har anvendt forordning nr. 884/2006 med tilbagevirkende kraft hvad angår forpligtelsen til at foretage en kontrol af beholdningen, for så vidt som denne forordnings artikel 8 ved sin ikrafttrædelse for første gang indførte en forpligtelse til at udarbejde en årlig beholdningsopgørelse for operationer, der allerede havde været gennemført i et stykke tid.
117. Det skal i den forbindelse bemærkes, at ingen betragtning til eller bestemmelse i forordning nr. 884/2006 kan forstås således, at den tilsigter at fastsætte et andet begyndelsestidspunkt for virkningen af denne forordnings artikel 8 end det, der følger af dens artikel 15, stk. 2. Denne bestemmelse skal således anses for at finde anvendelse fra den 1. oktober 2006.
118. Det fremgår af den sammenfattende rapport, at Kommissionen har påberåbt sig denne bestemmelse i forbindelse med korrektionen på 5% for bogføringsåret 2006, som løb fra den 1. oktober 2005 til den 30. september 2006.
119. Det er følgelig i strid med princippet om forbud mod reglernes tilbagevirkende kraft og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, at Kommissionen har anvendt artikel 8 i forordning nr. 884/2006 på den forpligtelse, der påhviler de italienske myndigheder, til at udarbejde en beholdningsopgørelse i løbet af bogføringsåret 2006.
120. Kommissionen har som svar på Rettens skriftlige spørgsmål erkendt, at det var artikel 3 i forordning nr. 3492/90, og ikke artikel 8 i forordning nr. 884/2006, som ratione temporis fandt anvendelse i nærværende sag på forpligtelsen til at udarbejde en årlig beholdningsopgørelse.
121. Det skal således undersøges, om en sådan fejl begået af Kommissionen behæfter den anfægtede afgørelse med en rent formel fejl eller tværtimod med en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift, som betyder, at den skal annulleres hvad angår korrektionen på 5% som følge af en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
122. Kommissionen har anført, at den under den administrative procedure henviste til artikel 8 i forordning nr. 884/2006, idet der var tale om den forordning, som gjaldt p å tidspunktet for afviklingen af denne procedure, der lå til grund for Kommissionens angivelse over for Den Italienske Republik af de korrigerende foranstaltninger, der skulle træffes. Kommissionen har derimod i det væsentlige gjort gældende, at den forpligtelse, der er fastsat i artikel 8 i forordning nr. 884/2006, ikke er ny, hvilket bekræftes af sammenligningstabellen, der er bilagt denne forordning, hvorefter artikel 8 i forordning nr. 884/2006 svarer til artikel 3 i forordning nr. 3492/90.
123. Det bemærkes i den forbindelse, at princippet om retssikkerhed, som er et generelt princip i EU-retten, indebærer, at EU-lovgivningen skal være klar og dens anvendelse forudseelig for alle, der berøres deraf. Dette retssikkerhedskrav medfører, at enhver retsakt, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, får sin retskraft fra en EU-retlig bestemmelse, som udtrykkeligt skal angives som hjemmel, og hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have (jf. dom af 12.12.2007, Italien mod Kommissionen, T-308/05, Sml., EU:T:2007:382, præmis 123 og den deri nævnte retspraksis, og af 29.9.2011, Polen mod Kommissionen, T-4/06, EU:T:2011:546, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
124. Hvad angår undersøgelsen af forpligtelsen til at begrunde retsakter, der skaber retsvirkninger, udgør den manglende henvisning til en konkret bestemmelse ikke en væsentlig mangel, såfremt hjemmelen for en retsakt kan fastlægges på grundlag af andre dele af retsakten. En udtrykkelig henvisning er imidlertid ubetinget nødvendig, når de personer, der berøres af retsakten, og Domstolen ellers vil svæve i uvished med hensyn til den konkrete hjemmel (jf. domme Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 123, EU:T:2007:382, præmis 124 og den deri nævnte retspraksis, og Polen mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 123, EU:T:2011:546, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis).
125. Det skal i nærværende sag fastslås, at artikel 3 i forordning nr. 3492/90, som Kommissionen alene har henvist til i sine processkrifter for Retten, hverken er blevet påberåbt i den anfægtede afgørelse, i den sammenfattende rapport eller under den administrative procedure. Kommissionen har således påberåbt sig artikel 8 i forordning nr. 884/2006.
126. En sådan udelukkende formel fejl i lovhjemmelen kan imidlertid ikke medføre annullation af den anfægtede afgørelse som følge af en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
127. For det første har denne fejl ikke gjort det umuligt for Den Italienske Republik at fastslå de forpligtelser, som Kommissionen har foreholdt den en tilsidesættelse af. I modsætning til, hvad Den Italienske Republik har gjort gældende, indførte artikel 8 i forordning nr. 884/2006, som Kommissionen påberåbte sig i den anfægtede afgørelse, ikke for første gang, kort tid inden afslutningen af bogføringsåret 2006, en forpligtelse til at udarbejde en årlig beholdningsopgørelse, eftersom denne forpligtelse allerede var fastsat, inden forordning nr. 884/2006 trådte i kraft, ved artikel 3 i forordning nr. 3492/90, således som Kommissionen har gjort gældende. De forpligtelser, der for betalingsorganet følger af artikel 3 i forordning nr. 3492/90, svarer til de i artikel 8 i forordning nr. 884/2006 anførte, som Kommissionen har lagt til grund for sin afgørelse, idet disse to artikler fastsætter en forpligtelse til at udarbejde en årlig beholdningsopgørelse i løbet af hvert bogføringsår (jf. præmis 137 og 138 nedenfor).
128. Den Italienske Republik har på ingen måde underbygget argumentet, hvorved den har bestridt kontinuiteten mellem forordning nr. 3492/90 og forordning nr. 884/2006. Det bemærkes, at det fremgår af artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 884/2006, at henvisningerne til de forordninger, som denne ophævede, bl.a. forordning nr. 3492/90, gælder som henvisninger til denne forordning og læses efter sammenligningstabellen i dens bilag XVI. Ifølge denne tabel svarer artikel 3 i forordning nr. 3492/90 til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 884/2006. Teksterne bekræfter således kontinuiteten mellem de forpligtelser, som består i at udarbejde en årlig kontrol af beholdningsopgørelse af de produkter, der er omfattet af interventionen, som i henhold til forordning nr. 884/2006 gælder fra regnskabsåret 2006, og de forudgående forpligtelser i henhold til forordning nr. 3492/90.
129. Den Italienske Republik kan ikke i den forbindelse med føje påberåbe sig, at den ikke havde kendskab til de forpligtelser, der følger af artikel 3 i forordning nr. 3492/90, for de nationale myndigheder. Selv om det var med urette, at Kommissionen ikke påberåbte sig denne bestemmelse under den administrative procedure, fremgår det af fast retspraksis, at de EU-retlige bestemmelser fra datoen for offentliggørelsen i EU-Tidende udgør de eneste positive retsregler på området, som enhver må formodes at kende (jf. dom af 5.6.1996, Günzler Aluminium mod Kommissionen, T-75/95, Sml., EU:T:1996:74, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis). Den Italienske Republik kunne således ikke være uvidende om, at der forelå en forpligtelse til at udarbejde en årlig beholdningsopgørelse af de produkter, der var underlagt interventionen i form af offentlig oplagring for hvert bogføringsår, som det fremgik af artikel 3 i forordning nr. 3492/90.
130. For det andet fremgår det ligeledes at det ovenstående, at selv om Kommissionen havde støttet korrektionen på 5% på artikel 3 i forordning nr. 3492/90, ville den være nået til det samme materielle resultat, nemlig en konstatering af, at de italienske myndigheder ikke havde udarbejdet en årlig beholdningsopgørelse i løbet af bogføringsåret 2006. Følgelig har den urigtige identificering af den bestemmelse, der ratione temporis fandt anvendelse på forpligtelsen til at udarbejde en årlig beholdningsopgørelse, under alle omstændigheder ikke haft nogen afgørende betydning for resultatet af Kommissionens vurdering af realiteten (jf. i denne retning analogt dom Günzler Aluminium mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 129, EU:T:1996:74, præmis 55).
131. Det skal i den forbindelse endvidere fastslås, at Kommissionen ligeledes i den anfægtede afgørelse har påberåbt sig artikel 4 i forordning nr. 2148/96 hvad angår de nationale myndigheders forpligtelse til at foretage årlige kontroller af beholdningen i form af fysiske inspektioner på oplagringsstederne (jf. præmis 96 ovenfor) og ikke den tilsvarende bestemmelse i forordning nr. 884/2006, nemlig i henhold til sammenligningstabellen i denne forordnings bilag XVI, samme forordnings »bilag I, punkt A.I«. Følgelig skal klagepunktet om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, for så vidt som de italienske myndigheder havde tiltro til, at artikel 4 i forordning nr. 2148/96 ville blive anvendt for at afgøre forpligtelser vedrørende de årlige kontroller af beholdningen for bogføringsåret 2006 (jf. præmis 99 ovenfor), forkastes som irrelevant.
132. Det følger heraf, at Den Italienske Republik ikke med føje i nærværende sag kan påberåbe sig en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, princippet om forbud mod reglernes tilbagevirkende kraft og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning hvad angår anvendelsen af artikel 8 i forordning nr. 884/2006. Dette klagepunkt skal herefter forkastes i det hele.
Om klagepunktet vedrørende en urigtig fortolkning og anvendelse af artikel 8 i forordning nr. 884/2006 og bilag I hertil, samt artikel 4 i forordning nr. 2148/96, som ændret ved bilaget til forordning nr. 915/2006
133. Som bemærket ovenfor i præmis 96, følger det af den anfægtede afgørelse, at korrektionen på 5% blev pålagt Den Italienske Republik for regnskabsåret 2006 som følge af »den forsinkede gennemførelse af kontroller af beholdningen« i strid med artikel 8 i forordning nr. 884/2006 og artikel 4 i forordning nr. 2148/96. I henhold til den sammenfattende rapport betød denne mangel, at fondene løb en økonomisk risiko, eftersom de øvrige kontroller, der blev udført for bogføringsåret 2006, ikke gav mulighed for at godtgøre, at den samlede mængde, der var registreret på lagerregnskabet, rent faktisk var til stede på lagrene, og således at sikre, at oplagringsomkostningerne mv. blev betalt på grundlag af korrekte oplysninger.
134. Den Italienske Republik har gjort gældende, at den har foretaget en række kontroller af salget af det sukker, der er berørt af interventionen, bl.a. ved en månedlig optælling, hvoraf kopi er fremlagt for Retten. Endvidere gav det oprettede it-register over fyldning og tømning mulighed for dagligt at overvåge og opdatere lagerbeholdningen, hvorved alle bevægelser heri blev fulgt. De italienske myndigheder tilstræbte således at gennemføre kontroller af indgang og udgang af produkterne samt af beholdningen, som den blev på lagrene, ved at kontrollere hele mængden, »som det forholdt sig i hele beholdningsperioden«.
135. Kommissionen har bestridt Den Italienske Republiks argumenter.
136. Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 31, finansierer de europæiske landbrugsfonde kun interventioner foretaget efter Unionens regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget. De angiveligt manglende forhold, som lå til grund for den bestridte finansielle korrektion, skal således vurderes i lyset af de konkrete forpligtelser for de nationale myndigheder, der følger af EU-lovgivningen hvad angår lagerkontrollerne af de produkter, der er opbevaret i henhold til interventionsordningen.
137. Artikel 3 i forordning nr. 3492/90 har følgende ordlyd:
»Interventionsorganerne foretager i løbet af hvert regnskabsår en lageropgørelse for hvert produkt, der har været genstand for EF-intervention
De sammenholder resultatet af denne lageropgørelse med regnskabsoplysningerne; de konstaterede kvantitative forskelle bogføres i overensstemmelse med artikel 5 ligesom de kvalitative forskelle, der er konstateret i forbindelse med kontrol.«
138. Denne bestemmelse blev ophævet ved artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 884/2006 fra den 1. oktober 2006 og blev i overensstemmelse med sammenligningstabellen i denne forordnings bilag XVI erstattet med den tilsvarende bestemmelse i artikel 8 i forordning nr. 884/2006, som fastsætter en lignende forpligtelse for betalingsorganet til at udarbejde en årlig beholdningsopgørelse i løbet af hvert bogføringsår.
139. I artikel 2, stk. 3, litra a), i forordning nr. 884/2006 defineres bogføringsåret som perioden fra den 1. oktober et givet år til den 30. september det følgende år.
140. Artikel 4 i forordning nr. 2148/96 bestemmer:
»1. Interventionsorganet er ansvarligt for nøjagtigheden af de oplysninger, der indsamles efter bestemmelserne i artikel 1, 2 og 3. I denne forbindelse foretager interventionsorganet året igennem kontrol på oplagringsstederne, så vidt muligt med uregelmæssige intervaller og uanmeldt.
Hvert oplagringssted kontrolleres efter bestemmelserne i bilag III mindst én gang pr. år, især med hensyn til:
a) proceduren for indsamling af de i artikel 2 og 3 omhandlede oplysninger
b) afstemning af de regnskabsoplysninger, som lagerholderen har på stedet, med de oplysninger, der er fremsendt til interventionsorganet, og
c) den fysiske tilstedeværelse på lageret af de mængder, der er opført i lagerholderens regnskabsopgørelser, og som tjente som grundlag for den sidste af lagerholderen fremsendte månedsopgørelse, og som anslås visuelt eller, hvis mængden drages i tvivl, eller der fremsættes indsigelse, fastslås ved vejning eller måling.
Den fysiske tilstedeværelse fastslås ved en tilstrækkelig repræsentativ fysisk inspektion, der mindst vedrører procentdelene i bilag III til nærværende forordning, og som gør det muligt at konkludere, at samtlige mængder, der er opført i lagerregnskabet, rent faktisk er til stede på lageret.
[…]«
141. Forordning nr. 2148/96 blev ophævet fra den 1. oktober 2006 ved forordning nr. 884/2006. I henhold til sammenligningstabellen, der fremgår af bilag XVI til sidstnævnte forordning, svarer artikel 4 i forordning nr. 2148/96 til »Bilag I, punkt A. I« i forordning nr. 884/2006.
142. Reglerne for fysisk kontrol af de offentlige lagre af landbrugsprodukter, som defineret i bilag III til forordning nr. 2148/96, blev ændret ved forordning nr. 915/2006. Som led heri blev bilag III til forordning nr. 2148/96 ændret til at omfatte nye bestemmelser vedrørende procedurerne for fysiske kontroller, der gjaldt for sukker i løs afladning (»VII – Sukker i løs afladning«) og emballeret sukker (»VIII – Emballeret sukker«) (jf. ligeledes præmis 101 ovenfor).
143. Det følger af ovennævnte bestemmelser, at den årlige beholdningsopgørelse skal udarbejdes af betalingsorganet i løbet af hvert bogføringsår, og at resultaterne af denne beholdningsopgørelse skal sammenstilles med de bogførte oplysninger i overensstemmelse med artikel 3 i forordning nr. 3492/90, som i det væsentlige er erstattet med artikel 8 i forordning nr. 884/2006. Et sådant bogføringsår varer fra den 1. oktober et givet år til den 30. september det følgende år. Den årlige beholdningsopgørelse udarbejdes bl.a. på grundlag af resultaterne af lagerkontrollerne i henhold til artikel 4 i forordning nr. 2148/96, som foretages ved fysisk inspektion på stedet af oplagringsstederne, i henhold til de procedurer, der er fastsat i bilag III til nævnte forordning. Disse kontroller ved fysisk inspektion på stedet af oplagringsstederne er i medfør af retspraksis grundlæggende for at sikre regelmæssigheden af omkostningerne til oplagringen og udgør centrale kontroller som omhandlet i bilag 2 til dok. VI/5330/97 (jf. i denne retning dom af 20.6.2006, Grækenland mod Kommissionen, T-251/04, EU:T:2006:165, præmis 79).
144. Det følger heraf, at den mangel, der består i ikke at have foretaget kontrollerne af beholdningen inden den 30. september 2006, er i strid med artikel 4 i forordning nr. 2148/96, sammenholdt med artikel 3 i forordning nr. 3492/90, som i det væsentlige er erstattet med artikel 8 i forordning nr. 884/2006.
145. De italienske myndigheder har under den administrative procedure ikke bestridt, at de ikke havde foretaget kontrollerne af beholdningen den 30. september 2006, som det bl.a. fremgår af mødereferatet fra det bilaterale møde samt af punkt 5, sidste afsnit, i rapporten fra forligsorganet.
146. Den Italienske Republik har i realiteten heller ikke bestridt det for Retten. I betragtning af dens argumentation forekommer det på den ene side, at den ikke har bestridt, at denne forpligtelse påhvilede den i medfør af artikel 4 i forordning nr. 2148/96, som den har gjort gældende for at anføre, at de italienske myndigheder havde tiltro til, at denne bestemmelse ville gælde indtil den 30. september 2006 (jf. præmis 131 ovenfor).
147. På den anden side har den i sine processkrifter for Retten gjort gældende, at Agecontrol i februar 2007 havde foretaget kvalitative og kvantitative kontroller af beholdningen og udarbejdet en lageropgørelse pr. 30. september 2006. Som svar på Rettens spørgsmål har Den Italienske Republik bekræftet, at disse argumenter skulle forstås som en angivelse af, at kontrollerne af beholdningen først blev foretaget i februar 2007 af Agecontrol, som herefter tilsendte Kommissionen det sammenfattende dokument vedrørende disse kontroller.
148. Den Italienske Republik har i det væsentlige gjort gældende, at de øvrige kontroller, som de italienske myndigheder gennemførte af sukkeroplagringen – bl.a. kontrollerne af indgang og udgang af produktet, hvorunder der ligeledes blev foretaget visse kontroller af det oplagrede sukkers kvantitet, den månedlige bogføring samt it-registret over fyldning og tømning, der dagligt skulle opdatere lagerbeholdningen – gav mulighed for at sikre det samme resultat som kontrollerne af beholdningen, dvs. at sikre, at oplagringsomkostningerne ville blive betalt for det sukker, der rent faktisk var på lager.
149. Det skal i den forbindelse fastslås, at eksistensen af de kontroller, som Den Italienske Republik har påberåbt sig, ikke er tilstrækkelig til at svække de mangler, der er fremhævet i den anfægtede afgørelse og i den sammenfattende rapport, hvad angår den manglende gennemførelse af de årlige kontroller af beholdningen pr. 30. september 2006.
150. Forpligtelsen til at foretage årlige kontroller af beholdningen i løbet af hvert bogføringsår er udtrykkeligt fastsat i artikel 4 i forordning nr. 2148/96 og artikel 3 i forordning nr. 3492/90, således som bestemmelsen i det væsentlige er erstattet ved artikel 8 i forordning nr. 884/2006, som bemærket ovenfor i præmis 143 og 144.
151. Det følger af fast retspraksis, at hvor der ved en forordning er indført særlige kontrolforanstaltninger, har medlemsstaterne pligt til at anvende disse, uden at det er nødvendigt at tage stilling til rigtigheden af en argumentation om, at et andet kontrolsystem ville være mere effektivt (jf. dom af 21.3.2002, Spanien mod Kommissionen, C-130/99, Sml., EU:C:2002:192, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis, og af 28.3.2007, Spanien mod Kommissionen, T-220/04, EU:T:2007:97, præmis 89 og den deri nævnte retspraksis).
152. Som Kommissionen har bemærket i den sammenfattende rapports punkt 6.1.3, fremgår det endvidere af dok. VI/5330/97, at »erstatningskontroller ikke automatisk kan anses for at kompensere for den manglende overensstemmelse«, og at »[n]år forordningerne udtrykkelig pålægger en bestemt kontrol, har medlemsstaten ingen anden mulighed end at foretage denne kontrol eller at høre myndigheden for at opnå fritagelse«.
153. Den Italienske Republik har med urette gjort gældende, at kontrollerne af beholdningen ikke var nødvendige af den angivelige grund, at de under alle omstændigheder obligatorisk blev foretaget ved indgang og udgang fra lagrene, og at sukkermængderne på lagrene blev opgjort på dette tidspunkt. Den Italienske Republik kan ikke se bort fra den forpligtelse, som følger af artikel 4 i forordning nr. 2148/96, til i hvert fald en gang årligt ved fysiske inspektioner at kontrollere hvert oplagringssted. I den forbindelse er behovet for en årlig kontrol og ikke alene en kontrol ved indgang og udgang fra lagrene begrundet ved den omstændighed, at oplagringsbetingelserne kan medføre en ændring af de oplagrede mængder. Kontrollen af lagerbeholdningen ved den årlige kontrol giver således mulighed for at undgå, at EU-fondene bærer unødvendige oplagringsomkostninger, dvs. omkostninger til sukkermængder, som ikke findes eller ikke findes længere (jf. i denne retning og analogt dom af 2.2.2012, Grækenland mod Kommissionen, T-469/09, EU:T:2012:50, præmis 127 og 128).
154. Endvidere er kontrollerne af beholdningen ved fysisk inspektion af stederne grundlæggende indført for at henføre bogføringsoplysningerne med den reelle situation for lagrene af de produkter, der er omfattet af interventionen, og for at konkludere, at de samlede mængder, der er registreret i lagerregnskabet, rent faktisk findes på lagrene. Det følger af fast retspraksis, at den administrative kontrol og kontrol på stedet af EU-lovgiver er fastlagt som to kontrolmuligheder, der ganske vist adskiller sig fra hinanden, men også skal supplere hinanden (jf. i denne retning dom af 3.10.1996, Tyskland mod Kommissionen, C-41/94, Sml., EU:C:1996:366, præmis 43). Hverken afholdelsen af en månedlig bogføring, kontroller af sukker ved indgang og udgang fra lagrene eller it-systemet med registret over fyldning og tømning kan under nogen omstændigheder give den samme grad af pålidelighed som de årlige kontroller af beholdningen, som gennemføres ved fysiske inspektioner af stederne, som giver mulighed for en sammenligning mellem de oplysninger, der fremgår af lagerregnskabet, og dem, der opnås ved disse inspektioner.
155. Det skal bemærkes, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser, praksis eller forhold i sin interne retsorden som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser, der påhviler den i medfør af de EU-retlige regler. En medlemsstat kan navnlig ikke påberåbe sig praktiske vanskeligheder for at begrunde en manglende oprettelse af egnede kontroller (jf. dom af 21.2.1991, Tyskland mod Kommissionen, C-28/89, Sml., EU:C:1991:67, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis, og af 12.11.2010, Italien mod Kommissionen, T-95/08, EU:T:2010:464, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
156. Selv om de forudsættes underbyggede, kan Den Italienske Republik således ikke gyldigt henvise til de vanskeligheder, som den angiveligt er stødt på ved planlægningen af kontrollerne med Agecontrol.
157. Det følger af det ovenstående, at Kommissionens konstatering i nærværende sag om, at de årlige kontroller af beholdningen for regnskabsåret 2006 ikke blev foretaget inden den 30. september 2006, er et forhold, der kan skabe alvorlig tvivl som omhandlet i præmis 32 ovenfor hvad angår oprettelsen af en passende og effektiv helhed af kontroller, der giver mulighed for at sikre, at fondene alene påtager sig omkostningerne til det sukker, der rent faktisk er til stede på oplagringsstederne. Den Italienske Republik har ikke fremlagt oplysninger, der kan modsige denne konstatering, og har således ikke kunnet fremlægge et detaljeret og fuldstændigt bevis for, at disse kontroller fandtes, og at Kommissionens konklusioner var urigtige i den ovenfor i præmis 33 nævnte retspraksis’ forstand.
158. Kommissionen har således med rette fundet, at den forsinkede gennemførelse af de årlige kontroller af sukkerbeholdningen i medfør af artikel 4 i forordning nr. 2148/96, sammenholdt med artikel 3 i forordning nr. 3492/90, således som bestemmelsen i det væsentlige er erstattet ved artikel 8 i forordning nr. 884/2006, udgjorde en risiko for fondene, og at denne risiko ikke fuldstændigt kunne kompenseres ved de andre kontroller, som de italienske myndigheder har påberåbt sig.
159. Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af Den Italienske Republiks argument om, at forordning nr. 2148/96 »ikke vedrørte produktet »sukker««.
160. Det er ganske vist korrekt, som Den Italienske Republik har gjort gældende, at forordning nr. 2148/96 ikke oprindeligt indeholdt nogen bestemmelse med nærmere regler for procedurerne for den fysiske inspektion af sukkerlagre, idet disse først blev indført ved forordning nr. 915/2006, der trådte i kraft den 29. juni 2006 og fandt anvendelse for produktionsåret 2005/06 med forbehold af de i denne forordning fastsatte overgangsbestemmelser (jf. præmis 101 ovenfor).
161. Bestemmelserne indført ved forordning nr. 915/2006 fastsætter imidlertid procedurer for fysisk inspektion af sukkeroplagringsstederne, mens forpligtelsen til at foretage disse kontroller allerede var fastsat i artikel 4 i forordning nr. 2148/96 hvad angår alle de landbrugsprodukter, der er oplagret under offentlig intervention. Som bemærket ovenfor i præmis 102 og 103, er Kommissionens klagepunkt ikke støttet på den manglende overholdelse af procedurerne for fysisk inspektion af sukkeroplagringsstederne, der blev indført ved forordning nr. 915/2006, men på den forsinkede gennemførelse af de årlige kontroller af beholdningen som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 2148/96 og artikel 3 i forordning nr. 3492/90, således som bestemmelsen i det væsentlige er erstattet ved artikel 8 i forordning nr. 884/2006.
162. Under alle omstændigheder har Den Italienske Republik ikke bevist, hvorledes de manglende procedurer for fysisk kontrol på oplagringsstederne hvad angår sukker, eller disses indførelse ved forordning nr. 915/2006, i sig selv forklarer den forsinkede gennemførelse af de årlige kontroller hvad angår dette produkt.
163. Som Kommissionen har anført, var der endvidere intet, der forbød Den Italienske Republik at iværksætte kontrolprocedurer for oplagringsstederne, der svarede til dem, der var fastsat for andre produkter, således som sidstnævnte har gjort gældende, at den har gjort for andre kontroltyper.
164. Det skal i den forbindelse bemærkes, at det tilkommer medlemsstaterne at foretage passende kontroller med henblik på en effektiv kontrol- og tilsynsordning, selv om EU-lovgivningen ikke udtømmende har fastsat reglerne for disse kontroller (jf. dom af 31.1.2012, Spanien mod Kommissionen, T‑206/08, EU:T:2012:33, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
165. Heraf følger, at dette klagepunkt er ubegrundet og skal forkastes.
Om klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
166. Hvad angår anbringendet om, at den i nærværende sag anvendte korrektion er uforholdsmæssig, skal det indledningsvis bemærkes, at dette klagepunkt ikke vedrører den metode, hvorved Kommissionen er nået til beløbet 781 044 EUR som følge af anvendelsen af en fast korrektion på 5% for regnskabsåret 2006. Den Italienske Republik har alene gjort gældende, at Kommissionen skulle have taget hensyn til den sene ændring, i juni 2006, af interventionsordningen i form af oplagring inden for sukkersektoren i medfør af forordning nr. 884/2006 og forordning nr. 915/2006, dvs. i løbet af bogføringsåret 2006. Den Italienske Republik har anført, at korrektionen på 5% maksimalt skulle have været anvendt for perioden, efter at disse forordninger trådte i kraft. Det er endvidere Den Italienske Republiks opfattelse, at Kommissionen endvidere skulle have taget hensyn til de overgangsordninger, der angiveligt var indeholdt i disse forordninger.
167. Som det er fastslået under gennemgangen af det tredje anbringendes første og andet klagepunkt, påvirkede ikrafttrædelsen af forordning nr. 884/2006 og nr. 915/2006 ikke de forpligtelser, der påhvilede de italienske myndigheder hvad angår oprettelsen af en ordning til kontrol af beholdningen, idet disse forordninger ikke ændrede de forpligtelser, hvis tilsidesættelse er fastslået i nærværende sag (jf. præmis 127 og 161 ovenfor).
168. Klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet på grund af en ændring af den pågældende ordning i løbet af regnskabsåret 2006 skal dermed forkastes.
169. Under alle omstændigheder skal det blot bemærkes, at Kommissionen ifølge fast retspraksis kan nægte at overtage samtlige de afholdte udgifter, hvis den konstaterer, at der ikke foreligger tilstrækkelige kontrolmekanismer (jf. i denne retning dom af 24.2.2005, Nederlandene mod Kommissionen, C-318/02, EU:C:2005:104, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
170. I nærværende sag forekommer det, at de mangler, som Kommissionens tjenestegrene har påpeget, vedrører den forsinkede gennemførelse af de kontroller, som spiller en væsentlig rolle for afgørelsen af omkostningernes regelmæssighed, hvorfor det med rimelighed kunne konkluderes, at risikoen for tab for fondene var betydelig. Følgelig kan det beløb, som Kommissionen ikke har anerkendt, og som blot udgør 5% af de pågældende omkostninger, ikke anses for for vidtgående og uforholdsmæssigt.
171. Det følger heraf, at Kommissionen ved i nærværende sag at pålægge en fast korrektion på 5% af de pågældende omkostninger ikke har tilsidesat proportionalitetsprincippet, idet den forsinkede gennemførelse af kontrollerne af beholdningen er i strid med de krav, der følger af EU-lovgivningen.
172. Følgelig må det tredje anbringende forkastes i det hele.
b) Det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af en mangelfuld begrundelse
173. Ifølge Den Italienske Republik har Kommissionen ikke givet en retligt fyldestgørende begrundelse for at afvise forligsorganets forslag om, at korrektionen forbundet med den forsinkede gennemførelse af kontrollerne af beholdningen skulle begrænses til de oplagringsomkostninger, som blev angivet mellem den dato, hvor forordning nr. 915/2006 trådte i kraft, og afslutningen af regnskabsåret 2006.
174. Det skal i den forbindelse i lighed med, hvad Kommissionen har anført, fastslås, at forpligtelserne vedrørende kontrollerne med beholdningen allerede fremgik af lovgivningen, inden forordning nr. 915/2006 trådte i kraft (jf. præmis 161 ovenfor). I modsætning til, hvad Den Italienske Republik har gjort gældende, har denne forordning således ikke for første gang indført de forpligtelser, hvis tilsidesættelse er fastslået i nærværende sag. Ikrafttrædelsen af forordning nr. 915/2006 kan følgelig ikke have nogen betydning for den omstændighed, at der foreligger forpligtelser for medlemsstaterne hvad angår selve forpligtelsen til at foretage kontroller af beholdningen.
175. Kommissionen har forklaret denne omstændighed under den administrative procedure, bl.a. i sin endelige indstilling af 3. januar 2011 efter forligsorganets rapport. Den har ligeledes givet udtryk for den i den sammenfattende rapports punkt 6.1.5.
176. Som bemærket ovenfor i præmis 72, er Kommissionen ikke bundet af forligsorganets opfattelse.
177. I medfør af den ovenfor i præmis 91-93 omtalte retspraksis skal den anfægtede afgørelse følgelig anses for tilstrækkelig, og dette anbringende skal derfor forkastes.
c) Om ulovlighedsindsigelsen i forhold til forordning nr. 915/2006
178. Subsidiært i forhold til det tredje og fjerde anbringende har Den Italienske Republik fremsat en ulovlighedsindsigelse mod forordning nr. 915/2006, for så vidt som den indfører en forpligtelse til at foretage beholdningsopgørelser af de endelige sukkerlagre blot ca. tre måneder efter den nye frist for at udarbejde en beholdningsopgørelse. Det ville ifølge Den Italienske Republik være i strid med de principper, som er påberåbt som led i det tredje anbringende, ved forordning at pålægge adfærd vedrørende tidligere faktiske forhold og straffe undladelsen gennem proceduren for finansiel korrektion.
179. Kommissionen har bestridt Den Italienske Republiks argumenter.
180. Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at artikel 277 TEUF er udtryk for et almindeligt princip, hvorefter hver part i en retssag med henblik på at opnå annullation af en individuel afgørelse er berettiget til at anfægte gyldigheden af tidligere retsakter fra institutionerne, som er hjemmel for den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom af 6.3.1979, Simmenthal mod Kommissionen, 92/78, Sml., EU:C:1979:53, præmis 39-41, og af 20.9.2011, Regione autonoma della Sardegna m.fl. mod Kommissionen, T-394/08, T-408/08, T-453/08 og T-454/08, Sml., EU:T:2011:493, præmis 206 og den deri nævnte retspraksis).
181. Som Kommissionen med rette har anført, kan en ulovlighedsindsigelse, der er fremsat subsidiært i medfør af artikel 277 TEUF, når der i hovedsagen anfægtes en afgørelses lovlighed, imidlertid kun antages til realitetsbehandling, når der er en forbindelse mellem den anfægtede retsakt og den bestemmelse, hvis ulovlighed påberåbes. For så vidt som artikel 277 TEUF ikke har til formål at gøre det muligt for en part at anfægte anvendeligheden af en generel retsakt, uanset hvilket søgsmål der anlægges, skal ulovlighedsindsigelsens rækkevidde begrænses til det, der er absolut nødvendigt for at afgøre tvisten. Det følger heraf, at den generelle retsakt, hvis ulovlighed påberåbes, skal finde direkte eller indirekte anvendelse på den sag, der er genstand for søgsmålet, og at der skal være en direkte retlig forbindelse mellem den anfægtede individuelle afgørelse og den pågældende generelle retsakt (jf. domme Regione autonoma della Sardegna m.fl. mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 180, EU:T:2011:493, præmis 207 og den deri nævnte retspraksis, og af 6.9.2013, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen, T-289/11, T-290/11 og T-521/11, Sml., EU:T:2013:404, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
182. I nærværende sag har sagsøgeren gjort gældende, at forordning nr. 915/2006 er ulovlig. Som bemærket ovenfor i præmis 102 og 103, har Kommissionen ikke støttet den anfægtede afgørelse på nævnte forordnings bestemmelser, idet den ikke har foreholdt de italienske myndigheder, at de ikke fulgte de specifikke procedurer for fysiske inspektioner, der blev indført ved den nævnte forordning, men på den omstændighed, at de ikke den 30. september 2006 havde foretaget kontrollerne af beholdningen, som allerede var fastsat ved artikel 4 i forordning nr. 2148/96 og artikel 3 i forordning nr. 3492/90, således som bestemmelsen i det væsentlige blev erstattet ved artikel 8 i forordning nr. 884/2006 (jf. ligeledes præmis 161 ovenfor).
183. Ulovlighedsindsigelsen er rettet mod en forordning, som ikke har betydning for afgørelsen af hovedsagen, og som således ikke har nogen direkte retlig forbindelse hermed. Følgelig skal ulovlighedsindsigelsen afvises.
d) Det sjette anbringende om en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af en mangelfuld begrundelse, manglende beviser og en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder
184. I den sammenfattende rapports punkt 6.1.3 har Kommissionen som led i klagepunktet vedrørende den forsinkede gennemførelse af kontrollerne af beholdningen og den risiko, dette medførte for fondene, henvist til de 127 000 ton sukker, der uden efterprøvelse eller officiel vejning blev fjernet fra lagrene i perioden fra den 30. september 2006, hvor kontrollerne af beholdningen skulle have været foretaget, og februar 2007, hvor de rent faktisk blev foretaget.
185. Den Italienske Republik har gjort gældende, at Kommissionen ikke har godtgjort en sådan konklusion med nogen form for bevis, og at den har gengivet de faktiske omstændigheder urigtigt. Den Italienske Republik har endvidere anført, at disse bevægelser vedrørte operationer med produktets udgang.
186. Som svar på Rettens skriftlige spørgsmål har Kommissionen anført, at den støttede sin konklusion vedrørende udgangen af de 127 000 ton sukker på en tabel i »E-Faudit«-systemet dateret den 20. marts 2007, som de italienske myndigheder havde fremlagt.
187. Det skal fastslås, at det pågældende dokument, som Kommissionen har femlagt med sit svar på Rettens spørgsmål, gengiver alle bevægelserne i sukkerbeholdningen mellem oktober 2006 og februar 2007. Det fremgår af dette dokument, at sukkermængden på lagrene ved udgangen af februar 2007 var lavere end referencemængden i begyndelsen af oktober 2006, netop i størrelsesordenen 127 000 ton udgået fra interventionslageret uden fysisk bevægelse.
188. Den Italienske Republik har ikke bestridt rigtigheden af oplysningerne i denne tabel, og den har ikke benægtet, at de italienske myndigheder havde oversendt den til Kommissionen under den administrative procedure.
189. Det følger heraf, at Den Italienske Republik med urette har gjort gældende, at Kommissionen har gengivet de faktiske omstændigheder urigtigt og ikke har fremlagt tilstrækkelige årsager til, at de pågældende 127 000 ton var udgået fra interventionslagrene uden fysisk bevægelse i perioden fra oktober 2006 til februar 2007, eftersom de italienske myndigheder selv havde givet Kommissionen dette bevis.
190. Det skal under alle omstændigheder bemærkes, at den korrektion på 5%, som Kommissionen har anvendt i nærværende sag, er en fast korrektion, der er støttet på den omstændighed, at den forsinkede gennemførelse af de årlige kontroller af beholdningen udsatte fondene for en risiko for tab, idet det ikke kunne udelukkes, at fondene kunne være pålagt finansielle omkostninger for uberettigede beholdninger, eftersom de vedrørte manglende sukkermængder. Der er således ikke tale om en engangskorrektion, der blev anvendt som følge af konkrete og præcise omkostninger, som fondene havde båret, men derimod at en omhandlet mængde sukker, nærmere bestemt 127 000 ton, manglede på lagrene.
191. Kommissionen har under retsmødet bekræftet, at konstateringen vedrørende bemærkningen om en mængde sukker på 127 000 ton, der manglede fra lagrene uden fysisk bevægelse mellem oktober 2006 og februar 2007, tjente til at belyse følgerne af den forsinkede gennemførelse af kontrollerne af beholdningen, idet den forsinkede gennemførelse af kontrollerne ifølge Kommissionen udgjorde en sikker årsag til risiko for fondene. Som det fremgår af Kommissionens svar på Rettens skriftlige spørgsmål, kunne de mængder, der rent faktisk var til stede på oplagringsstederne i produktionsåret 2005/06, hvis oplagringsomkostninger blev henført til fondene for regnskabsåret 2006, være anderledes end de mængder, der var til stede i februar 2007, som de blev fastslået ved Agecontrols kontroller foretaget på dette tidspunkt.
192. Henset til det foregående må det sjette anbringende forkastes.
e) Det syvende anbringende om en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af en mangelfuld begrundelse og manglende beviser hvad angår den påståede risiko for et tab for fondene samt en tilsidesættelse af princippet om den effektive virkning
193. Den Italienske Republik har gjort gældende, at Kommissionens vurdering, hvorefter de kvalitative og kvantitative kontroller af sukkeret ved indgang og udgang – som Kommissionen ikke har kritiseret – ikke kunne skabe den samme effektive virkning som beholdningsopgørelsen, ikke er ledsaget af en begrundelse.
194. Kommissionen har heller ikke som svar på argumenterne om, at fondenes interesser i vidt omfang var blevet beskyttet, fremlagt beviser for den konkrete risiko, som fondene løb, og den har gengivet de faktiske omstændigheder, der var fastsat i de dokumenter, som de italienske myndigheder har fremlagt til støtte for disse argumenter, urigtigt.
195. Som bemærket ovenfor i præmis 158 har Kommissionen ikke begået en fejl ved at konkludere, at den forsinkede gennemførelse af de årlige kontroller af beholdningen på sukkerlagrene kunne udsætte fondene for en betydelig risiko, og at de øvrige kontroller, som de italienske myndigheder foretog af det oplagrede sukker, ikke kunne kompensere for en sådan risiko.
196. Under disse omstændigheder har Den Italienske Republik forg æves gjort gældende, at Kommissionen hvad angår omkostningerne til sukkeroplagring i regnskabsåret 2006 ikke har godtgjort, at der forelå en risiko for fondene. Det skal bemærkes, at EU-lovgiver har fundet, at det var nødvendigt at foretage årlige kontroller af beholdningen, bl.a. ved fysisk inspektion af lagrene, med henblik på at godtgøre, at den samlede mængde af produktet, der er registreret i lagerregnskabet, rent faktisk er til stede på lagrene, og at lovgiver pålagde medlemsstaterne forpligtelser i den henseende, bl.a. i form af mindst én gang årligt at foretage kontroller af beholdningen ved fysiske inspektioner af oplagringsstederne og udarbejde den årlige beholdningsopgørelse i løbet af hvert bogføringsår. Ved at pålægge sådanne forpligtelser har lovgiver implicit, men sikkert fundet, at den manglende overholdelse heraf automatisk medførte en risiko for fondene (jf. i denne retning og analogt dom af 17.5.2013, Grækenland mod Kommissionen, T-294/11, EU:T:2013:261, præmis 131).
197. Dermed, og i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, har Kommissionen ved at sikre den effektive virkning af de bestemmelser, der foreskriver en forpligtelse til at udføre årlige kontroller af beholdningen på lagrene, i nærværende sag konstateret, at de italienske myndigheder ikke havde overholdt forpligtelsen til at gennemføre kontrollerne af beholdningen senest den 30. september 2006, og den har anvendt en korrektion i den henseende. Kommissionen har herved med føje fundet, at der forelå en risiko for fondene, og den har korrekt præciseret omfanget af denne risiko.
198. Det fremgår endvidere af fast retspraksis, at mens det påhviler Kommissionen at bevise, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne i de fælles markedsordninger for landbruget, påhviler det i givet fald, når denne tilsidesættelse er fastslået, medlemsstaten at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de økonomiske virkninger af tilsidesættelsen af EU-reglerne (jf. dom af 12.9.2007, Finland mod Kommissionen, T-230/04, EU:T:2007:259, præmis 159 og den deri nævnte retspraksis, og dom Grækenland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 77, EU:T:2013:32, præmis 330 og den deri nævnte retspraksis). Det skal i nærværende sag fastslås, at de af Den Italienske Republik fremførte argumenter ikke kan godtgøre en sådan fejl.
199. Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse ikke er behæftet med en begrundelsesmangel, idet Kommissionen i tilstrækkelig grad har forklaret de faktiske og retlige forhold, som den lagde til grund for korrektionen på 5%, hvorfor Den Italienske Republik kunne tilrettelægge sit forsvar, og Retten kunne udøve sin kontrol. I overensstemmelse med den ovenfor i præmis 91-93 nævnte retspraksis var Kommissionen således heller ikke forpligtet til at begrunde konstateringen af, at de øvrige kontroller, som de italienske myndigheder havde foretaget af sukkerbeholdningen, ikke kunne sikre, at risikoen for fondene, som var forbundet med påtagelsen af oplagringsomkostningerne til produktet, der ikke var til stede i lagrene, var udelukket.
200. I betragtning af det ovenstående skal ligeledes det syvende anbringende, og dermed søgsmålet i sin helhed, forkastes.
Sagens omkostninger
201. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
202. Da Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Den Italienske Republik bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.