62023CJ0016_RES
Asunto C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
contra
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativoregionale per la Liguria)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 17 de octubre de 2024
«Procedimiento prejudicial — Servicios en el mercado interior — Directiva 2006/123/CE — Régimen de autorización — Artículo 10 — Condiciones para la concesión de la autorización — Venta de labores del tabaco — Normativa nacional que supedita a determinadas condiciones la concesión de autorizaciones para establecer expendedurías de labores del tabaco — Condiciones de distancia y población — Protección de la salud pública contra el tabaquismo»
Libertad de establecimiento — Libre prestación de servicios — Servicios en el mercado interior — Directiva 2006/123 — Ámbito de aplicación — Normativa nacional que reserva la comercialización minorista de labores confeccionadas del tabaco a los distribuidores autorizados — Inclusión
(Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 2, 5 y 8 y arts. 1, aps. 1 y 3, 2, aps. 1 y 2, y 4, punto 1)
(véanse los apartados 55, 56 y 58 a 62)
Libertad de establecimiento — Servicios en el mercado interior — Directiva 2006/123 — Régimen de autorización — Concepto — Normativa nacional que supedita a un procedimiento de atribución de expendedurías la comercialización minorista de labores confeccionadas del tabaco — Inclusión — Comprobación por parte del tribunal remitente
(Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, punto 6)
(véanse los apartados 67, 70 y 71)
Libertad de establecimiento — Servicios en el mercado interior — Directiva 2006/123 — Régimen de autorización — Normativa nacional que supedita la concesión de la autorización de una expendeduría de labores del tabaco al cumplimiento de condiciones de distancia y demografía, sin posibilidad de tener en cuenta el aumento periódico del número de consumidores — Procedencia — Condiciones — Cumplimiento de las condiciones del artículo 10, apartado 2
(Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 7 y 66 y arts. 4, punto 8, 9, ap. 1, 10, aps. 1 y 2, y 14, punto 5)
(véanse los apartados 77 a 79, 81 a 86, 89 a 92, 94 a 98, 100, 101, 103 a 106, 108, 112 y 113 y el fallo)
Resumen
El Tribunal de Justicia, que conoce de una petición de decisión prejudicial en el contexto del establecimiento de una expendeduría de labores confeccionadas del tabaco, se pronuncia sobre la compatibilidad con la Directiva 2006/123 (
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) de la normativa italiana aplicable a la venta minorista de dichos productos, ya que esta normativa emplea criterios restrictivos basados en la distancia geográfica y la densidad de población para autorizar ese establecimiento.
A raíz de la revocación de su licencia para vender al por menor labores del tabaco, FA.RO. solicitó a la Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agencia de Aduanas y Monopolios, Italia; en lo sucesivo, «AAM») el establecimiento de una nueva expendeduría de labores confeccionadas del tabaco en su local de restauración y despacho de bebidas.
La AAM denegó la referida solicitud por considerar que no concurrían las condiciones de distancia geográfica mínima entre prestadores y de demografía que fija la normativa nacional.
FA.RO. interpuso entonces recurso ante el Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, Italia), que es el órgano jurisdiccional remitente. Dicha sociedad alegó, en particular, que el establecimiento de una nueva expendeduría en su local no acarrearía el efecto perjudicial de sobredimensionar la oferta en relación con la demanda, por el elevado nivel del turismo que se produce en determinados períodos.
El tribunal remitente preguntó por ello al Tribunal de Justicia, en esencia, si la Directiva 2006/123 se opone a una normativa nacional que supedita la concesión de autorizaciones para expendedurías de labores del tabaco al cumplimiento de condiciones de distancia geográfica mínima entre prestadores y de demografía, sin posibilidad de que la autoridad pública competente tenga en cuenta, en lugar de dichas condiciones, el aumento periódico del número de consumidores.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal de Justicia precisa que una normativa que reserva la venta minorista de labores confeccionadas del tabaco a los distribuidores autorizados por el poder público está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123. Ello se debe a que tal normativa no está comprendida en el concepto de monopolio, que queda fuera del ámbito de aplicación de dicha Directiva, (
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) puesto que el Estado no ejerce esa actividad comercial, la cual sigue sujeta a la competencia y no se le confiere a un único operador, sin que la Administración pueda, por otra parte, inmiscuirse en las decisiones comerciales de los titulares de expendedurías y licencias.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia señala que la organización de la venta minorista de las labores confeccionadas del tabaco está comprendida en el concepto de «régimen de autorización» a efectos del artículo 4, punto 6, de la Directiva 2006/123, ya que, en el marco del régimen instaurado por la normativa nacional de que se trate, los prestadores de servicios tienen obligación de efectuar un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento formal que les permita acceder a dicha actividad.
Por consiguiente, las condiciones restrictivas de distancia y demografía que fija ese régimen de autorización deben cumplir con lo dispuesto en el artículo 10, apartado 2, letras a) a g), de la referida Directiva 2006/123.
De ese modo, en primer término, no deben ser discriminatorias, lo que parece cumplido en el presente asunto.
En segundo término, deben estar justificadas por una razón imperiosa de interés general. Esta puede consistir en la protección de la salud humana frente a los riesgos derivados de las labores confeccionadas del tabaco. En cambio, las consideraciones de carácter meramente económico no constituyen una razón imperiosa de interés general, pues los regímenes de autorización no pueden implicar exigencias prohibidas y el artículo 14, punto 5, de la Directiva 2006/123 establece la prohibición de supeditar la concesión de autorizaciones a que se demuestre la existencia de una necesidad económica o de demanda en el mercado. Pues bien, en el caso de autos, sin perjuicio de que el tribunal remitente compruebe este extremo, los criterios de distancia y población residente que fija la normativa nacional podrían calificarse de prueba económica si su objetivo fuera garantizar unos ingresos suficientes a los vendedores de labores confeccionadas del tabaco o maximizar la recaudación de los gravámenes fiscales que recaen sobre los consumidores de dichos productos, ya que pretenden, en particular, evitar, por una parte, la proliferación de expendedurías en lugares en los que las expendedurías preexistentes ya satisfacen la demanda y, por otra parte, que un número demasiado reducido de expendedurías deje sin satisfacer parte de la demanda. En cambio, si los citados criterios no persiguieran un objetivo de naturaleza económica y estuvieran justificados objetivamente por una razón imperiosa de interés general, como la protección de la salud pública, al evitar que mediante una mayor oferta se incentive el consumo y al tener un efecto disuasorio sobre la demanda, no estarían comprendidos en el ámbito de dicha prohibición.
En tercer término, los requisitos de distancia y demografía deben ser adecuados para garantizar de forma congruente y sistemática la realización del objetivo perseguido y no deben ir más allá de lo necesario para alcanzarlo.
A ese respecto, resulta, para comenzar, que esas condiciones tienen por efecto instaurar un control de la oferta de tabaco que permite evitar el incentivo de su consumo, contribuyendo así al objetivo de la protección de la salud pública. Además, la oferta controlada de las labores confeccionadas del tabaco que se ampara en la legalidad se combina con otros factores para reducir el uso de productos de contrabando que pueden estimular el consumo por sus precios inferiores o plantear riesgos adicionales a la salud de los consumidores.
No obstante, para alcanzar de forma congruente y sistemática el objetivo de la protección de la salud pública, el referido dispositivo de control de la oferta del tabaco, que permite garantizar la accesibilidad y disponibilidad de las labores confeccionadas del tabaco, debería surtir asimismo efectos disuasorios sobre la demanda de dichos productos. Por otra parte, para preservar su efecto útil en relación con el objetivo de protección de la salud pública, es preciso comprobar que la aplicación de las condiciones de distancia y demografía baste para disuadir el consumo de las labores confeccionadas del tabaco sin llevar a un aumento de la oferta ilegal de dichos productos. Por esos motivos, corresponde al tribunal remitente comprobar si, delimitada de ese modo por la normativa nacional, la instalación de máquinas expendedoras es un medio de venta de labores confeccionadas del tabaco que se erija en alternativa a la venta mediante expendedurías ordinarias o especiales o mediante licencias, que deba cumplir con las mismas condiciones de distancia y demografía y que no conlleve el crecimiento de la oferta de dichos productos.
A continuación, el Tribunal de Justicia destaca que los Estados miembros disponen de un margen de apreciación para decidir sobre el nivel de protección de la salud pública que desean aplicar y sobre la manera de lograrlo. Así pues, no es imprescindible que la medida restrictiva adoptada por las autoridades de un Estado miembro responda a una concepción compartida por todos los Estados miembros. Por consiguiente, el hecho de que el CMCT (
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) no contemple condiciones de distancia y demografía como medida para reducir el consumo de tabaco no tiene incidencia alguna en la valoración de la necesidad del régimen controvertido en el litigio principal para lograr el objetivo de la protección de la salud pública.
A la vista del referido margen de apreciación, cuando un Estado miembro considere útil instaurar medidas de control de la oferta de labores confeccionadas del tabaco, puede considerar legítimamente que el aumento periódico del número de consumidores no constituye un factor que deba tenerse en cuenta, pues tenerlo en cuenta iría en contra de la finalidad pretendida de limitar la oferta para desincentivar el consumo.
En cuarto término, resulta que, en el caso de autos, las condiciones de distancia y demografía se basan en datos objetivos, son conocidas de antemano y, en principio, no pueden dar lugar a dificultades de interpretación ni aplicación. Ello no obstante, según la normativa nacional, aunque concurran las condiciones de distancia y demografía, las expendedurías ordinarias se establecen, en particular, en el momento en que la Administración lo considera oportuno y adecuado en interés del servicio. Pues bien, dado que este último concepto se define en términos generales, puede poner en entredicho el carácter claro, inequívoco, objetivo y transparente de los criterios que delimitan el ejercicio de la facultad de apreciación de la Administración, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
(
1
)	Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36).
(
2
)	Artículo 1, apartado 3, de dicha Directiva.
(
3
)	Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco, hecho en Ginebra el 21 de mayo de 2003.