62019CJ0551_RES
Yhdistetyt asiat C-551/19 P ja C-552/19 P
ABLV Bank AS ym.
vastaan
Euroopan keskuspankki
Unionin tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 6.5.2021
Muutoksenhaku – Talous- ja rahaliitto – Pankkiunioni – Asetus (EU) N:o 806/2014 – Luottolaitosten ja tiettyjen sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisu yhteisen kriisinratkaisumekanismin ja yhteisen kriisinratkaisurahaston puitteissa – 18 artikla – Kriisinratkaisumenettely – Edellytykset – Se, että yhteisö on kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa – Euroopan keskuspankin (EKP) arvio, jonka mukaan laitos on kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa – Valmisteleva toimi – Toimi, joka ei voi olla kanteen kohteena – Tutkimatta jättäminen
Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Käsite – Toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia – Valmistelevat toimet eivät voi olla kanteen kohteena – Euroopan keskuspankin arvio, jonka mukaan luottolaitos on kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa – Tutkimatta jättäminen
(SEUT 263 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 18 artiklan 1 kohdan a alakohta)
(ks. 39–44 ja 46–49 kohta)
Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Yhteinen kriisinratkaisumekanismi luottolaitoksia ja tiettyjä sijoituspalveluyrityksiä varten – Kriisinratkaisumääräyksen antaminen – Edellytykset – Joutuisuusvaatimus – Kriisinratkaisuneuvoston ja Euroopan keskuspankin (EKP) eri tehtävät – Kriisinratkaisuneuvoston vastuu
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 18 artiklan 1 kohdan a alakohta ja 86 artiklan 2 kohta)
(ks. 55, 56 ja 60–75 kohta)
Tiivistelmä
Valittajina asiassa ovat yhtäältä ABLV Bank AS, joka on Latviaan sijoittautunut luottolaitos ja ABLV-konsernin emoyhtiö (asia C‑551/19 P), ja toisaalta ABLV Bank AS:n osakkeenomistajat (asia C‑552/19 P). ABLV Bank Luxembourg SA on Luxemburgiin sijoittautunut luottolaitos, joka on yksi ABLV-konsernin tytäryhtiöistä ja jonka ainoa osakkeenomistaja on ABLV Bank. Nämä kaksi luottolaitosta luokiteltiin merkittäviksi yhteisöiksi, joten niiden valvonnasta vastasi Euroopan keskuspankki (EKP) yhteisen valvontamekanismin, joka otettiin käyttöön yhteisestä valvontamekanismista annetulla asetuksella, puitteissa. (
1
)
Yhdysvaltain valtiovarainministeriö (United States Department of the Treasury) ilmoitti 13.2.2018 aikomuksestaan toteuttaa toimenpiteitä estääkseen ABLV-konsernin pääsyn Yhdysvaltain dollariin (USD) perustuvaan rahoitusjärjestelmään. Tämän ilmoituksen jälkeen konserni oli vaikeuksissa, mikä johti tutkinnan aloittamiseen siitä, onko asiassa syytä antaa yhteisestä kriisinratkaisumekanismista annetussa asetuksessa (
2
) säädetty kriisinratkaisumääräys.
Kriisinratkaisumenettely on monitahoinen menettely, johon osallistuu useita unionin viranomaisia, kuten EKP, kriisinratkaisuneuvosto, Euroopan komissio ja Euroopan unionin neuvosto, sekä kyseessä olevat kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset.
Nyt käsiteltävässä asiassa EKP antoi 18.2.2018 Finanšu un kapitāla tirgus komisijan (rahoitus- ja pääomamarkkinoiden valvontaviranomainen, Latvia), joka on Latvian kansallinen kriisinratkaisuviranomainen, tehtäväksi määrätä moratorio, jotta ABLV Bank voisi vakauttaa tilanteensa. EKP pyysi myös Commission de surveillance du secteur financier’ta (rahoitusalan valvontaviranomainen, Luxemburg), joka on Luxemburgin kansallinen kriisinratkaisuviranomainen, toteuttamaan samankaltaisia toimenpiteitä ABLV Bank Luxembourgin osalta.
EKP ilmoitti 22.2.2018 yhteisestä kriisinratkaisumekanismista annetun asetuksen mukaisesti kriisinratkaisuneuvostolle arviointiehdotuksensa siitä, olivatko ABLV Bank ja ABLV Bank Luxembourg kykenemättömiä tai todennäköisesti kykenemättömiä jatkamaan toimintaansa. EKP totesi 23.2.2018, että ABLV Bank ja ABLV Bank Luxembourg olivat kykenemättömiä tai todennäköisesti kykenemättömiä jatkamaan toimintaansa. (
3
) Kriisinratkaisuneuvosto katsoi kuitenkin samana päivänä, että kriisinratkaisutoimi ei ollut yleisen edun kannalta välttämätön kyseisten pankkien osalta. (
4
)
Valittajat nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3.5.2018 toimittamillaan kannekirjelmillä kanteet, (
5
) joissa vaadittiin kumoamaan EKP:n toimet, joissa tämä totesi, että pankit olivat kykenemättömiä tai todennäköisesti kykenemättömiä jatkamaan toimintaansa. Unionin yleinen tuomioistuin jätti kanteet tutkimatta 6.5.2019 antamillaan määräyksillä, koska se katsoi, että riidanalaisia toimia on pidettävä valmistelevina toimina siinä menettelyssä, jossa kriisinratkaisuneuvosto voi tehdä päätöksen. (
6
)
Unionin tuomioistuin hylkää valittajien tekemät valitukset. Tuomiossaan se erottaa toisistaan kriisinratkaisuneuvoston ja EKP:n tehtävät.
Unionin tuomioistuimen arviointi
Valittajat väittävät ensimmäisessä valitusperusteessaan, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi kanteiden tutkittavaksi ottamista arvioidessaan pitänyt ottaa huomioon EKP:n tekemä arviointi siitä, olivatko pankit kykenemättömiä tai todennäköisesti kykenemättömiä jatkamaan toimintaansa.
Unionin tuomioistuin katsoo, ettei unionin yleinen tuomioistuin poikennut oikeuskäytännöstä, jonka mukaan kanteen tutkittavaksi ottamista arvioitaessa on tarkasteltava valituksenlaisen toimen asiasisältöä objektiivisten kriteerien, kuten toimen sisällön, toimen antamisen asiayhteyden ja toimen toteuttaneen toimielimen toimivallan, perusteella. Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään tehnyt oikeudellista virhettä, kun se otti myös huomioon EKP:n aikomuksen, joskin se totesi, että kyseisellä subjektiivisella kriteerillä voi olla vain täydentävä rooli.
Unionin tuomioistuimen mukaan on virheellistä olettaa, että kaikki toimielinten toimet ovat luonteeltaan päätöksiä, ellei niissä ole nimenomaisesti ilmoitettu, ettei näin ole. Tällaisen olettaman soveltaminen olisi ristiriidassa sen oikeuskäytännön kanssa, johon unionin tuomioistuin viittaa. Vastatakseen valittajien väitteisiin unionin tuomioistuin toteaa, että EKP:n suorittama arviointi toimenpiteen oikeasuhteisuudesta ei riitä osoittamaan, että kyseinen arviointi on sitova. Minkä tahansa toimenpiteen on nimittäin oltava unionin oikeuden yleisten periaatteiden, mukaan lukien suhteellisuusperiaate, mukainen, joten toimenpiteen oikeasuhteisuutta voidaan arvioida menettelyn kuluessa toteutetun toimen kannalta useita vaiheita käsittävässä hallinnollisessa menettelyssä. Se, että EKP ilmoitti kyseessä olevista toimista ja julkaisi ne, ei merkitse, että EKP on tarkoittanut toimet sitoviksi tai että ne ovat jo itsessään sitovia. Siltä osin kuin on kyse EKP:n väittämästä, jonka mukaan luottolaitosten likvidaatiot olivat väistämättömiä, unionin tuomioistuin toteaa, että tällainen likvidaatio ei seurannut EKP:n toimista vaan päätöksestä, jonka osakkeenomistajat tekivät sen jälkeen, kun kriisinratkaisuneuvosto oli tehnyt päätöksen, jonka mukaan kriisinratkaisumääräysten soveltaminen ei ollut yleisen edun kannalta välttämätöntä.
Ennen toisen valitusperusteen arviointia unionin tuomioistuin korostaa yhteisestä kriisinratkaisumekanismista annetun asetuksen piirteitä. Yksi kyseisen asetuksen tavoitteista on tehdä nopeita päätöksiä, jotta rahoitusvakautta ei vaarannettaisi. EKP:n arvioinnin siitä, onko yhteisö kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa, katsominen päätökseksi voisi vaikuttaa merkittävästi menettelyn nopeuteen. Lisäksi unionin tuomioistuin toteaa, että se, että asetuksessa säädetään, että muutosta voi hakea ainoastaan kriisinratkaisuneuvoston päätöksiin, (
7
) näyttää tukevan sitä, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut antaa EKP:lle päätösvaltaa tässä yhteydessä.
Unionin tuomioistuin muistuttaa, että kriisinratkaisuneuvosto voi antaa kriisinratkaisumääräyksen vain, jos kolme edellytystä täyttyvät, (
8
) eli yhteisö on kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa, ei voida kohtuudella olettaa, että yhteisön kykenemättömyys jatkaa toimintaansa on estettävissä kohtuullisessa ajassa, ja kriisinratkaisutoimi on yleisen edun kannalta välttämätön.
Unionin tuomioistuin toteaa, että EKP:n arviointi siitä, onko yhteisö kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa, koskee vain yhtä näistä edellytyksistä. Se toteaa myös, että EKP:llä on arvioinnin suhteen ensisijainen asema, koska se on alan asiantuntija ja koska sillä on käytettävissään vakavaraisuutta koskevat tiedot. Kriisinratkaisuneuvosto voi kuitenkin itse arvioida, onko yhteisö kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa, esimerkiksi siinä tapauksessa, että EKP arvioi, ettei näin ole, ja kriisinratkaisuneuvostolla on yksinomainen toimivalta lausua siitä, täyttyvätkö edellä mainitut kolme edellytystä. EKP:n arviointi ei sido kriisinratkaisuneuvostoa, eikä tämän tarvitse yhtyä EKP:n arviointiin. Kriisinratkaisuneuvoston tehtävänä on korjata sääntöjenvastaisuus, koska muutosta on mahdollista hakea sen tekemiin päätöksiin. (
9
)
Unionin tuomioistuimen mukaan EKP:llä on valvontaviranomaisena erityinen asiantuntemus. Eron tekemisellä luottolaitosten valvonnan ja kriisinratkaisun välillä ei kuitenkaan ole vaikutusta siihen, että arviointia on pidettävä valmistelevana toimena. Yhteisön toimiluvan peruuttaminen ei siten vastaa arviointia siitä, onko yhteisö kykenemätön tai todennäköisesti kykenemätön jatkamaan toimintaansa.
(
1
)	Luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 (EUVL 2013, L 287, s. 63) 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
(
2
)	Yhdenmukaisten sääntöjen ja yhdenmukaisen menettelyn vahvistamisesta luottolaitosten ja tiettyjen sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisua varten yhteisen kriisinratkaisumekanismin ja yhteisen kriisinratkaisurahaston puitteissa sekä asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta 15.7.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 806/2014 (EUVL 2014, L 225, s. 1).
(
3
)	Yhteisestä kriisinratkaisumekanismista annetun asetuksen 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan mukaan.
(
4
)	Yhteisestä kriisinratkaisumekanismista annetun asetuksen 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdassa ja 18 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
(
5
)	Asiat T‑281/18 ja T‑283/18.
(
6
)	Valittajat nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3.5.2018 toimittamillaan kannekirjelmillä kanteet, joissa vaadittiin kriisinratkaisuneuvoston 23.2.2018 tekemien päätösten kumoamista (T-280/18 ja T-282/18). Nämä kanteet ovat vireillä unionin yleisessä tuomioistuimessa.
(
7
)	Yhteisestä kriisinratkaisumekanismista annetun asetuksen 86 artiklan 2 kohta.
(
8
)	Yhteisestä kriisinratkaisumekanismista annetun asetuksen 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohta.
(
9
)	Yhteisestä kriisinratkaisumekanismista annetun asetuksen 86 artiklan 2 kohta.