62009CC0434_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Může se osoba, která je státním příslušníkem dvou členských států EU, avšak která vždy žila jen v jednom z těchto států, dovolávat vůči tomuto státu práva Unie, aby v něm získala právo pobytu pro sebe a zejména pro svého manžela? To je jádro otázky, již má Soudní dvůr v projednávané věci objasnit.
2. Paní McCarthy má britskou a irskou státní příslušnost, dosud však žila jen v Anglii(2) . Sama je samozřejmě oprávněna pobývat v Anglii. Pro jejího manžela, státního příslušníka Jamajky, to však neplatí: podle vnitrostátních předpisů Spojeného království v oblasti přistěhovalectví nemá v Anglii právo pobytu. S cílem dosáhnout sloučení rodin se svým manželem nyní paní McCarthy usiluje o to, aby pro sebe na základě své irské státní příslušnosti jakožto občanka Unie získala právo pobytu v Anglii; to by pak nepřímo svědčilo i jejímu manželovi, který by na základě práva Unie mohl uplatňovat odvozené právo pobytu.
3. Úkolem Soudního dvora bude v této souvislosti objasnit, jak je třeba chápat výraz „oprávněná osoba“ použitý ve směrnici 2004/38/ES(3) . Soudní dvůr je mimoto tázán, jaké požadavky jsou kladeny na „legální pobyt“, který je základní podmínkou pro získání práva trvalého pobytu ve smyslu uvedené směrnice.
II – Právní rámec
4. Vedle článku 21 SFEU je právní rámec projednávaného případu vymezen směrnicí 2004/38. Její osobní působnost je definována v kapitole I („Obecná ustanovení“), přesněji řečeno v článku 3 směrnice, nadepsaném „Oprávněné osoby“, následovně:
„1. Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.
[...]“
5. V kapitole IV směrnice 2004/38 stanoví článek 16 obecná pravidla pro získání práva trvalého pobytu:
1. Právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě mají občané Unie, kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let. [...]
[...]“
6. V souvislosti s článkem 16 je pro doplnění třeba poukázat na 17. bod odůvodnění v preambuli směrnice 2004/38:
„Trvalý pobyt občanů Unie, kteří se rozhodli usadit v hostitelském členském státě dlouhodobě, by posílil pocit občanství Unie a představuje klíčový faktor podporující sociální soudržnost, která je jedním ze základních cílů Unie. Právo trvalého pobytu by tedy mělo být stanoveno pro všechny občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří v hostitelském členském státě pobývají v souladu s podmínkami stanovenými touto směrnicí nepřetržitě po dobu pěti let, aniž by byli vyhoštěni.“
7. Ze závěrečných ustanovení v kapitole VII je konečně nutno zmínit její článek 37, nadepsaný „Příznivější vnitrostátní předpisy“, který stanoví:
„Touto směrnicí nejsou dotčeny právní a správní předpisy členských států, které jsou příznivější pro osoby spadající do působnosti této směrnice.“
III – Skutkový stav a původní řízení
8. Paní Shirley McCarthy je díky svému narození ve Spojeném království britskou státní příslušnicí. Vždy žila v Anglii a její pobyt byl podle vnitrostátního práva po celou dobu legální.
9. Paní McCarthy pobírá v Anglii sociální dávky. Netvrdí, že je nebo byla zaměstnanou osobou, osobou samostatně výdělečně činnou či ekonomicky soběstačnou osobou ve smyslu práva Unie.
10. Dne 15. listopadu 2002 se paní McCarthy provdala za jamajského státního příslušníka George McCarthyho. Pan McCarthy nemá na základě vnitrostátních předpisů v oblasti přistěhovalectví právo pobytu ve Spojeném království, a to ani jako manžel osoby trvale usazené v této zemi(4) .
11. Paní McCarthy má vedle britské také irskou státní příslušnost. Po uzavření manželství požádala – vůbec poprvé – o irský cestovní pas. Její žádosti bylo vyhověno, neboť její matka se narodila v Irsku.
12. Dne 23. července 2004 požádala paní McCarthy jakožto občanka Unie Secretary of State for the Home Department(5) o listiny opravňující k pobytu podle práva Unie. Obdobnou žádost podal i pan McCarthy jakožto manžel občanky Unie. Obě žádosti byly rozhodnutím ze dne 6. prosince 2004 zamítnuty. V odůvodnění bylo uvedeno, že paní McCarthy není osobou, která splňuje zákonné požadavky; k tomuto okruhu osob patří vesměs jen zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a ekonomicky soběstačné osoby. V důsledku toho nemůže být pan McCarthy považován za manžela osoby, která splňuje zákonné požadavky.
13. Proti zamítavému rozhodnutí ze dne 6. prosince 2004 podala paní McCarthy dne 13. prosince 2004 odpor. Dne 7. září 2006 byl její opravný prostředek postoupen Asylum and Immigration Tribunal(6) .
14. Pan McCarthy sice nepodal žádný opravný prostředek proti zamítavému rozhodnutí ze dne 6. prosince 2004, které se jej týkalo, avšak dne 16. října 2006 podal novou žádost o povolení k pobytu jakožto manžel paní McCarthy. Také tato druhá žádost byla zamítnuta rozhodnutím ze dne 20. dubna 2007; proti tomuto rozhodnutí podal pan McCarthy dne 4. května 2007 opravný prostředek k Asylum and Immigration Tribunal.
15. Asylum and Immigration Tribunal odročil jednání o opravném prostředku podaném panem McCarthym až do konečného rozhodnutí o opravném prostředku podaném paní McCarthy.
16. Dne 17. října 2006 zamítl samosoudce Asylum and Immigration Tribunal opravný prostředek podaný paní McCarthy. High Court of Justice (England and Wales) však dne 13. února 2007 Tribunal uložil povinnost znovu přezkoumat opravný prostředek podaný paní McCarthy. V návaznosti na to podrobil Tribunal tento opravný prostředek dne 16. srpna 2007 novému přezkumu, avšak setrval na svém zamítavém rozhodnutí. Také odvolání paní McCarthy podané ke Court of Appeal of England and Wales (Civil Division)(7) nebylo úspěšné a bylo dne 11. června 2008 zamítnuto.
17. V návaznosti na další opravný prostředek podaný paní McCarthy nyní probíhá spor před Supreme Court of the United Kingdom (dříve House of Lords), který je předkládajícím soudem(8) .
IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem
18. Dopisem ze dne 2. listopadu 2009, došlým Soudnímu dvoru dne 5. listopadu 2009, položil předkládající soud Soudnímu dvoru následující předběžné otázky(9) :
1) Je osoba s dvojí – irskou a britskou – státní příslušností, která pobývala celý život ve Spojeném království, „oprávněnou osobou“ ve smyslu článku 3 směrnice 2004/38/ES?
2) Platí, že tato osoba „legálně pobývala v hostitelském členském státě“ ve smyslu článku 16 směrnice 2004/38, pokud nemohla splnit požadavky stanovené článkem 7 této směrnice?
19. Písemná vyjádření v řízení před Soudním dvorem předložila paní McCarthy, dále Dánsko, Irsko, Estonsko, Nizozemsko a Spojené království a Evropská komise. Jednání konaného dne 28. října 2010 se účastnila paní McCarthy, dále Dánsko a Irsko a Komise.
V – Posouzení
20. Na první pohled může působit zvláštně, že se občanka Unie dovolává vůči orgánům státu svého původu práva Unie, aby se v něm domohla práva pobytu pro sebe. Není totiž pochyb o tom, že tato občanka Unie má již z titulu své státní příslušnosti právo pobytu ve státě, jehož je státním příslušníkem; toto právo pobytu nesmí být omezeno(10) .
21. Při bližším posouzení však není hlavním tématem projednávané věci osobní právo pobytu paní McCarthy v Anglii, nýbrž zprostředkovaně právo pobytu jejího manžela, který je příslušníkem třetího státu. V konečném důsledku se tedy jedná o sloučení rodin, jehož má být dosaženo oklikou prostřednictvím práva Unie, neboť vnitrostátní právo Spojeného království je nedovoluje(11) . Na to bylo opakovaně poukázáno i na jednání před Soudním dvorem.
22. Je však sporné, zda je právo Unie na projednávaný případ věcně použitelné, když paní McCarthy nikdy nevyužila svého práva volného pohybu, jež vyplývá z čl. 21 odst. 1 SFEU, článků 45 SFEU, 49 SFEU a 56 SFEU(12) a jež bylo potvrzeno v čl. 15 odst. 2 a čl. 45 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie(13) . Jediným styčným bodem s právem Unie je dvojí státní občanství paní McCarthy, která má vedle britského také irské státní občanství.
23. Zatímco se paní McCarthy domnívá, že její dvojí státní příslušnost je jakožto styčný bod s právem Unie dostačující, zastávají všechny vlády zúčastněné na řízení i Komise opačný názor.
A – Pojem „oprávněné osoby“ ve smyslu směrnice 2004/38 (první předběžná otázka)
24. Svou první otázkou žádá předkládající soud o informaci, jakým způsobem má být vykládán pojem „oprávněné osoby“ ve smyslu článku 3 směrnice 2004/38. V zásadě je třeba objasnit, zda se osoba, která má státní příslušnost dvou členských států EU, avšak která žila pouze v jednom z uvedených států, může vůči tomuto státu dovolávat směrnice 2004/38, aby získala právo pobytu na jeho území pro sebe a nepřímo i pro svého manžela.
25. Podle znění čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 je na tuto otázku potřeba odpovědět záporně. Podle uvedeného ustanovení je oprávněnou osobou ve smyslu směrnice každý občan Unie, který se stěhuje do jiného členského státu, než jehož je státním příslušníkem, nebo v takovém členském státě pobývá. A contrario
lze z čl. 3 odst. 1 dovodit, že směrnice není použitelná ve vztahu občana Unie k členskému státu, jehož je státním příslušníkem a kde vždy pobýval.
26. Tento výklad je potvrzen při pohledu na regulační kontext, v němž je zasazen čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, s přihlédnutím k cíli této směrnice.
27. Cílem směrnice 2004/38 je usnadnit občanům Unie volný pohyb
na území členských států. Z tohoto důvodu zmiňuje směrnice volný pohyb a pobyt často zároveň(14) ; jejím účelem je, „aby se právo volného pohybu a pobytu všech občanů Unie zjednodušilo a posílilo“(15) .
28. Ohledně regulačního kontextu čl. 3 odst. 1 je třeba poznamenat, že řada ustanovení směrnice 2004/38 hovoří o „vstupu“(16) občana Unie, jeho pobytu „na území jiného členského státu“(17) nebo o „hostitelském členském státě“(18) . V této souvislosti se „hostitelským členským státem“ rozumí „členský stát, do nějž se občan Unie stěhuje za účelem výkonu svého práva volného pohybu a pobytu“(19) . Jak všechna tato ustanovení ukazují, upravuje směrnice 2004/38 právní postavení občana Unie v členském státě, v němž pobývá při výkonu svého práva volného pohybu
– případně již od svého narození(20) – a jehož není státním příslušníkem.
29. Zajisté tím není vyloučeno, že se směrnice 2004/38 někdy použije i vůči zemi původu občana Unie, je-li dána souvislost s právem Unie. Podle ustálené judikatury se práva Unie může dovolávat například občan Unie, který využil svého práva volného pohybu a chce se vrátit do své země původu(21) . Totéž ostatně platí i tehdy, chce-li občan Unie opustit svou zemi původu, aby se za účelem výkonu svého práva volného pohybu zakotveného v právu Unie přestěhoval do jiného členského státu(22) .
30. Občanka Unie, která stejně jako paní McCarthy vždy pobývala v členském státě, jehož má státní příslušnost, a nikdy nevyužila svého práva pohybu zakotveného právem Unie, však nespadá ani na základě znění čl. 3 odst. 1, ani na základě cílů a regulačního kontextu uvedeného ustanovení do působnosti směrnice 2004/38. Totéž platí pro rodinné příslušníky paní McCarthy(23), neboť jejich práva na vstup a pobyt – či obecněji možnost sloučení rodin – se neopírají o originární právo volného pohybu, nýbrž jsou odvozena od práva volného pohybu občanky Unie a slouží k jeho realizaci(24) .
31. Z práva volného pohybu občanů Unie zakotveného primárním právem (čl. 21 odst. 1 SFEU a čl. 45 odst. 1 Listiny základních práv) podle mého názoru nic jiného nevyplývá. Je pravda, že normy sekundárního práva musejí být vykládány a uplatňovány v souladu s primárním právem – například se základními svobodami upravenými ve Smlouvách(25) . Směrnice 2004/38 však podle mého názoru je v souladu s požadavky primárního práva. Kromě jiného nezastávám názor, že občané Unie mohou své právo pobytu dovodit z čl. 21 odst. 1 SFEU vůči členskému státu, jehož jsou státními příslušníky, i tehdy, není-li – stejně jako v případě paní McCarthy – dán žádný přeshraniční prvek(26) .
32. Dále je třeba zkoumat, zda na dosud učiněných závěrech může něco změnit skutečnost, že paní McCarthy má státní příslušnost dvou členských států EU – britskou a irskou.
33. V tomto ohledu je třeba nejprve poznamenat, že občance Unie v situaci paní McCarthy nemůže být a priori
odepřena možnost odvolat se na svou druhou státní příslušnost – v projednávaném případě irskou – například s poukázáním na chybějící efektivitu této státní příslušnosti. V projednávaném případě vše hovoří pro to, že britská státní příslušnost paní McCarthy má větší efektivitu, protože paní McCarthy žila vždy v Anglii a o svůj irský pas požádala teprve v souvislosti se svou žádostí o oprávnění k pobytu na základě práva Unie. Soudní dvůr však zdůraznil, že „členský stát nemůže omezovat účinky udělení státního občanství jiného členského státu tím, že by v souvislosti s výkonem základní svobody stanovené Smlouvou vyžadoval splnění dodatečné podmínky pro uznání této státní příslušnosti“(27) . Podle judikatury tak existence dvojího státního občanství v zásadě může mít význam pro posouzení právního postavení občanů Unie vůči státům jejich původu(28) .
34. Dvojí státní příslušnost občana Unie si například při určování jeho jména může vynutit odchylky od pravidel vnitrostátního práva upravujícího jména v jednom z jeho členských států původu(29) . Jméno je totiž nedílnou součástí totožnosti osoby. Proto musí mít každý občan Unie možnost spolehnout se na to, že jeho jméno, které je legálně registrováno v jednom členském státě, bude uznáno ve všech ostatních členských státech(30) . Pakliže by vznikly pochybnosti o totožnosti občana Unie proto, že jeho jméno v různých členských státech zní nebo se píše různě, mohly by dotčené osobě vzniknout závažné nevýhody v soukromém nebo profesním životě(31) .
35. Co však platí pro oblasti, jako je právo jména, není nutně použitelné i na zde relevantní právo pobytu a s ním spojenou možnost sloučení rodin. Rozhodující je, zda se situace občana Unie i v této souvislosti s ohledem na jeho dvojí státní příslušnost právně relevantním způsobem odlišuje od situace ostatních občanů Unie, kteří mají pouze státní příslušnost hostitelského členského státu.
36. Znaky charakterizující jednotlivé situace a jejich srovnatelnost musejí být mimo jiné určeny a posuzovány ve světle předmětu a cíle úpravy zavádějící dotčené odlišení. Mimoto musejí být zohledněny zásady a cíle oblasti, do níž dotčená úprava spadá(32) .
37. Právo pobytu, které se vztahuje na občany Unie a jejich rodinné příslušníky a které je předmětem projednávaného sporu, má usnadnit volný pohyb občanů Unie na území členských států(33) . V tomto ohledu z dvojí státní příslušnosti občanky Unie v situaci paní McCarthy nevyplývají žádné zvláštnosti. Z pohledu práva pobytu se nachází ve stejné situaci jako všichni ostatní britští státní příslušníci, kteří vždy žili v Anglii a svou zemi původu nikdy neopustili: svého práva volného pohybu nevyužívá(34) .
38. Občanka Unie v situaci paní McCarthy není ani dotčena ve svém právu volného pohybu(35), ani není diskriminována oproti jiným britským státním příslušníkům, kteří se nacházejí ve srovnatelné situaci. Samotná okolnost, že má vedle britské také irskou státní příslušnost, nevede k tomu, že by se na ni a její rodinné příslušníky měla použít ustanovení práva Unie upravující právo vstupu a pobytu.
39. Je třeba připustit, že tímto způsobem může dojít k tomu, že občan Unie, který využil svého práva volného pohybu, může pro své rodinné příslušníky pocházející z třetích států získat na základě práva Unie příznivější úpravu práva vstupu a pobytu než státní příslušník hostitelského členského státu, který vždy pobýval na jeho území(36) . Obecně se tento problém popisuje výrazem diskriminace vlastních státních příslušníků či je označován jako obrácená diskriminace .
40. Podle ustálené judikatury však právo Unie neposkytuje žádné vodítko pro vyřešení tohoto problému. Okolnost, že s občany Unie bude v otázce vstupu a pobytu jejich rodinných příslušníků pocházejících z třetích států možná zacházeno rozdílně v závislosti na tom, zda tito občané Unie dříve využili svého práva volného pohybu, nespadá do působnosti práva Unie(37) .
41. V literatuře občas zazní úvaha, že by z občanství Unie měl být dovozován zákaz diskriminace vlastních státních příslušníků(38) . Také generální advokátka Sharpston se nedávno vyjádřila v tomto smyslu(39) . Soudní dvůr však opakovaně judikoval, že účelem občanství Unie není rozšíření věcné působnosti práva Unie na vnitrostátní situace, které nemají žádný vztah k právu Unie(40) .
42. Zajisté nelze vyloučit, že Soudní dvůr v budoucnu svou judikaturu přehodnotí a bude vycházet z toho, že z občanství Unie vyplývá zákaz diskriminace vlastních státních příslušníků. Přece jen je cílem občanství Unie „stát se základním statusem státních příslušníků členských států, který umožní těm ze státních příslušníků, kteří se nacházejí ve stejném postavení, požívat stejné právní zacházení nezávisle na [jejich] státní příslušnosti a aniž jsou dotčeny výslovně stanovené výjimky“(41) .
43. Nezdá se mi však, že by projednávaný případ poskytoval vhodný rámec pro obšírnější přezkum problematiky diskriminace vlastních státních příslušníků. Taková „statická“ občanka Unie, jakou je paní McCarthy, zde totiž vůči „mobilním“ občanům Unie vůbec není diskriminována(42) . I kdyby totiž vůbec nebyla brána v potaz skutečnost, že paní McCarthy nevyužila svého práva volného pohybu, a mohla se tudíž v zásadě dovolávat ustanovení směrnice 2004/38, přesto by nesplňovala ostatní podmínky, jež musejí občané Unie splnit pro získání dlouhodobějších práv pobytu.
44. Paní McCarthy není osobou výdělečně činnou a ani nemá k dispozici pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky; není „ekonomicky soběstačná“, nýbrž pobírá dávky státní sociální pomoci ve Spojeném království(43) . Nesplňuje tak materiální požadavky, jež právo Unie klade na občany Unie, kteří chtějí pobývat v hostitelském členském státě déle než tři měsíce(44) . Neexistují ani žádné informace, jež by dokládaly, že paní McCarthy byla v minulosti nepřetržitě po dobu pěti let ve Spojeném království výdělečně činná nebo disponovala dostatečnými prostředky pro sebe a své rodinné příslušníky, což je základní předpoklad pro získání práva trvalého pobytu(45) . V důsledku toho by paní McCarthy nemohla z práva Unie vyvodit právo pobytu ani v případě, že by byla „mobilní“ občankou Unie.
45. Za těchto podmínek jsem tedy nadále toho názoru, že na první otázku předkládajícího soudu je třeba odpovědět záporně. Měla by být zodpovězena v tom smyslu, že občanka Unie, která je státní příslušnicí dvou členských států EU, avšak která žila vždy jen v jednom z těchto států, se v tomto státě nemůže dovolávat práva pobytu na základě směrnice 2004/38/ES.
46. Pakliže by však Soudní dvůr v projednávaném případě zvažoval možnost dalšího vývoje statusu občana Unie(46), považovala bych za žádoucí znovuotevřít ústní část řízení. Dosud totiž zúčastnění v projednávané věci měli možnost vyložit své argumenty k této problematice pouze velmi okrajově, a to na konci jednání. Podle mého názoru by ještě museli dostat př íležitost vypořádat se s touto problematikou intenzivněji. Mimoto by bylo velice pravděpodobné, že by i další členské státy měly potřebu přednést před Soudním dvorem svá ústní vyjádření.
B – Pojem „legálního pobytu“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 (druhá předběžná otázka)
47. Svou druhou otázkou žádá předkládající soud o informace týkající se pojmu „legálního pobytu“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38(47) . V zásadě je nutné objasnit, zda pod tento koncept spadá i pobyt občanky Unie, která žila vždy jen v hostitelském členském státě, a její právo pobytu v uvedeném státě přitom po celou dobu jejího pobytu vyplývalo pouze z okolnosti, že je státní příslušnicí právě tohoto státu.
48. Tato otázka je logicky podřízena první otázce. Bude-li již první otázka zodpovězena záporně, jak navrhuji(48), pak občanka Unie vůbec nespadá do působnosti směrnice 2004/38 a na druhou otázku není třeba odpovídat. Z tohoto důvodu na druhou otázku odpovím pouze podpůrně.
49. Pojem „legálního pobytu“, který je podle čl. 16 odst. 1 předpokladem pro získání práva trvalého pobytu, není ve směrnici 2004/38 blíže definován.
50. Soudní dvůr tento problém podle mého názoru s konečnou platností nevyřešil ani v nedávno vydaném rozsudku Lassal, nýbrž pouze objasnil, že musí být „zohledněn nepřetržitý pobyt [...] v souladu s [dříve platnými] předpisy práva Unie(49) . Tím není v žádném případě vyloučeno, že bude zohledněn i jiný pobyt, jehož délka se počítá výlučně na základě vnitrostátního cizineckého práva.
51. Preambule směrnice 2004/38 naznačuje, že se legálním pobytem rozumí především pobyt „v souladu s podmínkami stanovenými touto směrnicí“, tedy pobyt, k němuž byla dotčená osoba oprávněna na základě práva Unie(50) . Ustanovení směrnice 2004/38 přesto vzhledem k jejímu kontextu a jejím cílům nelze vykládat restriktivně(51) .
52. Právem trvalého pobytu podle článku 16 směrnice 2004/38 chtěl zákonodárce Unie „[podpořit] sociální soudržnost, která je jedním ze základních cílů Unie“(52), a zavést „opravdový prostředek integrace do společnosti hostitelského členského státu“(53) . S tímto cílem je v souladu rozšíření okruhu osob oprávněných k trvalému pobytu i na takové občany Unie, jejichž oprávnění k pobytu v hostitelském členském státě vyplývá pouze z jeho vnitrostátního cizineckého práva(54) ; pro posouzení stupně integrace občana Unie v hostitelském členském státě je totiž otázka, z čeho jeho právo pobytu vyplývá, druhořadá.
53. Článek 37 směrnice 2004/38, podle kterého zůstávají výslovně nedotčeny příznivější právní a správní předpisy členských států, ukazuje, že mohou nastat případy, v nichž právo pobytu vyplývá pouze z vnitrostátního cizineckého práva hostitelského členského státu. Také z judikatury jsou známy případy, kdy se pobyt občanů Unie v daném hostitelském členském státě nemohl opírat o právo Unie, nýbrž pouze o vnitrostátní cizinecké právo(55) . Takový pobyt Soudní dvůr v žádném případě neprohlásil za irelevantní, nýbrž naopak, vyvodil z něj závěry platné pro právo Unie(56) .
54. „Legálním pobytem“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 však přesto může být míněn pouze pobyt, jenž vychází z ustanovení cizineckého práva, nikoli však pobyt, jehož legalita vyplývá z pouhé okolnosti, že dotčená osoba je státním příslušníkem hostitelského členského státu. Cílem směrnice 2004/38 totiž je, jak již bylo uvedeno(57), uskutečnění a usnadnění volného pohybu občanů Unie. Jejím cílem není podpora integrace státních příslušníků hostitelského členského státu, kteří nikdy nevyužili svého práva volného pohybu, do společnosti tohoto státu.
55. Mezi právem pobytu, jež má svůj původ v cizineckém právu, a právem pobytu vyplývajícím ze státní příslušnosti dotčené osoby v hostitelském členském státě, existují zásadní kvalitativní rozdíly. Zatímco totiž členské státy podle zásad mezinárodního práva veřejného v žádném případě nesmějí omezit právo pobytu vlastních státních příslušníků(58), jsou oprávněny povolit pobyt cizinců na svém území pouze za určitých podmínek. To platí i pro pobyt občanů Unie z jiných členských států, ovšem pak je nutné respektovat meze stanovené právem Unie(59) .
56. Kdyby bylo občance Unie v situaci paní McCarthy, která nikdy nevyužila svého práva volného pohybu, umožněno dovolávat se směrnice 2004/38, vedlo by to v konečném důsledku k „vybírání třešniček z dortu“(60) : občanka Unie by tak mohla požívat výhod směrnice 2004/38 ohledně sloučení rodin se svým manželem, aniž by naplňovala cíle směrnice – uskutečnění a usnadnění volného pohybu – a aniž by podléhala některé z podmínek směrnice – například požadavku ekonomické soběstačnosti podle čl. 7 odst. 1 směrnice. Jak právem zdůraznily mnohé vlády zúčastněné na řízení, neodpovídá to duchu a cílům ustanovení práva Unie, jež upravující volný pohyb a právo pobytu.
57. Na druhou otázku předkládajícího soudu je proto nutné odpovědět takto:
Legalita pobytu, jež je podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 podmínkou pro získání práva trvalého pobytu, může vyplývat z práva Unie nebo z vnitrostátního cizineckého práva hostitelského členského státu.
Je-li však občan Unie státním příslušníkem hostitelského členského státu a pobýval-li v něm vždy pouze na základě své státní příslušnosti, aniž využil svého práva volného pohybu, pak se nejedná o „legální pobyt“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38.
C – Závěrečné poznámky
58. Řešení, které navrhuji, neumožňuje občance Unie v situaci paní McCarthy dovolávat se práva Unie, chce-li pro sebe a své rodinné příslušníky získat právo pobytu v členském státě, v němž vždy žila a jehož je státní příslušnicí.
59. Jak již však Soudní dvůr naznačil ve věci Metock(61), jsou všechny členské státy smluvními stranami EÚLP(62) . I když EÚLP nezaručuje samotné právo cizince vstoupit do určité země nebo v ní pobývat, může se jednat o zásah do práva na respektování rodinného života podle čl. 8 odst. 1 EÚLP, je-li osobě odepřen vstup nebo pobyt v zemi, kde bydlí její blízcí příbuzní(63) .
60. Za těchto okolností nelze zcela vyloučit, že by Spojené království mohlo být vzhledem k tomu, že je smluvní stranou EÚLP, povinno přiznat panu McCarthymu jakožto manželovi britské státní občanky žijící v Anglii právo pobytu. To však není otázka spadající pod právo Unie, nýbrž pouze otázka povinností vyplývajících pro Spojené království z EÚLP, a pro její posouzení jsou příslušné vnitrostátní soudy nebo případně Evropský soud pro lidská práva.
VI – Závěry
61. Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl následovně:
„Občanka Unie, která je státní příslušnicí dvou členských států EU, avšak která žila vždy jen v jednom z těchto států, se v tomto státě nemůže dovolávat práva pobytu na základě směrnice 2004/38/ES.“
(1) .
(2)  –	Výrazy „britská státní příslušnost“ a pobyt „v Anglii“ vycházejí zde i dále v textu ze stejně znějících formulací použitých v předkládacím usnesení.
(3)  –	Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. L 158, s. 77; Zvl. vyd. 04/04, s. 46).
(4)  –	Podle informací procesního zástupce paní McCarthy poskytnutých na jednání před Soudním dvorem je to dáno tím, že pan McCarthy původně přicestoval do Spojeného království jako „visitor“ (návštěvník).
(5)  –	Ministr vnitra Spojeného království.
(6)  –	Soud příslušný pro otázky azylu a přistěhovalectví.
(7)  –	Odvolací soud pro Anglii a Wales (civilní oddělení).
(8)  –	Opravný prostředek byl v původním řízení připuštěn dne 13. listopadu 2008 ještě House of Lords. Na základě zákona o reformě Ústavy z roku 2005 (Constitutional Reform Act 2005) však pravomoci House of Lords jakožto soudního orgánu v říjnu 2009 přešly na nově zřízený Supreme Court of the United Kingdom (Nejvyšší soudní dvůr Spojeného království).
(9)  –	O položení těchto otázek rozhodl ještě House of Lords. Odeslány však již byly Registrar of the Supreme Court of the United Kingdom (vedoucí kanceláře Nejvyššího soudního dvora Spojeného království). Skutečnost, že je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce nadepsána jako „Draft Reference“ (návrh žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce), ostatně nemá dopad na její přípustnost. Jak totiž vyplývá z průvodního dopisu ze dne 2. listopadu 2009, byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce k Soudnímu dvoru oficiálně podána Supreme Court.
(10)  –	Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 4. prosince 1974, van Duyn (41/74, Recueil, s. 1337, bod 22), konstatoval, že podle zásady mezinárodního práva „nesmí stát vlastním státním příslušníkům zakázat vstup na své území nebo pobyt v něm“; srov. mj. rozsudky ze dne 7. července 1992, Singh (C‑370/90, Recueil, s. I‑4265, bod 22), a ze dne 11. prosince 2007, Eind (C‑291/05, Sb. rozh. s. I‑10719, bod 31), a rovněž článek 3 protokolu č. 4 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, který byl uložen k podpisu dne 16. září 1963 ve Štrasburku a vstoupil v platnost dne 2. května 1968 ( ETS
č. 46).
(11)  –	Z tohoto důvodu bylo také rozhodnutí o opravném prostředku podaném panem McCarthym ohledně jeho práva pobytu odloženo (viz výše bod 15 tohoto stanoviska).
(12)  –	Dříve čl. 18 odst. 1 ES, články 39 ES, 43 ES a 49 ES.
(13)  –	Listina základních práv Evropské unie byla slavnostně vyhlášena nejprve dne 7. prosince 2000 v Nice (Úř. věst. 2000, C 364, s. 1) a poté znovu dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku (Úř. věst. 2007, C 303, s. 1).
(14)  –	Článek 1 písm. a), čl. 3 odst. 2 a čl. 5 odst. 4, jakož i 3. a 22. bod odůvodnění preambule směrnice 2004/38.
(15)  –	Třetí bod odůvodnění preambule směrnice 2004/38; obdobně název směrnice 2004/38 či 5. bod odůvodnění její preambule, v němž se hovoří o právu občana Unie „svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států“. Srov. též rozsudek ze dne 25. července 2008, Metock a další (C‑127/08, Sb. rozh. s. I‑6241, bod 59), rozsudky ze dne 23. února 2010, Ibrahim (C‑310/08, Sb. rozh. s. I‑1065, bod 49) a Teixeira (C‑480/08, Sb. rozh. s. I‑1107, bod 60), a rovněž rozsudek ze dne 7. října 2010, Lassal (C‑162/09, Sb. rozh. s. I‑0000, bod 30).
(16)  –	Srov. např. čl. 3 odst. 2, článek 5, čl. 8 odst. 2, čl. 15 odst. 2, čl. 27 odst. 3, čl. 29 odst. 2 a 3, čl. 31 odst. 4, jakož i 6. a 22. bod odůvodnění preambule směrnice 2004/38.
(17)  –	Článek 6 odst. 1 a čl. 7 odst. 1 směrnice 2004/38; obdobně také 11. bod odůvodnění této směrnice, ve kterém se hovoří o „základním a individuálním právu pobytu v jiném členském státě“.
(18)  –	Článek 2, čl. 3 odst. 2, čl. 5 odst. 3, články 7, 8, 14 až 18, 22, 24, 28, 29, 31 a 33, jakož i 5., 6., 9., 10., 15., 16., 17., 18., 19., 21., 23. a 24. bod odůvodnění preambule směrnice 2004/38.
(19)  –	Článek 2 bod 3 směrnice 2004/38.
(20)  –	Srov. čl. 3 odst. 1 a 24. bod odůvodnění preambule směrnice 2004/38; v témže smyslu rozsudky ze dne 19. října 2004, Zhu a Chen (C‑200/02, Sb. rozh. s. I‑9925, bod 19), a Teixeira (citovaný v poznámce pod čarou 15, bod 45).
(21)  –	Rozsudky Singh (citovaný v poznámce pod čarou 10, body 19 až 23) a Eind (citovaný v poznámce pod čarou 10, body 32 až 36); obdobně rozsudek ze dne 11. července 2002, Carpenter (C‑60/00, Recueil, s. I‑6279, zejména bod 46).
(22)  –	Rozsudek ze dne 10. července 2008, Jipa (C‑33/07, Sb. rozh. s. I‑5157, zejména body 17 a 18).
(23)  –	V tomto smyslu již rozsudek ze dne 27. října 1982, Morson a Jhanjan (35/82 a 36/82, Recueil, s. 3723, body 11 až 18).
(24)  –	V tomto smyslu rozsudek Eind (citovaný v poznámce pod čarou 10, bod 23).
(25)  –	Srov. např. rozsudky ze dne 26. června 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophones a další (C‑305/05, Sb. rozh. s. I‑5305, bod 28), a ze dne 19. listopadu 2009, Sturgeon a další (C‑402/07 a C‑432/07, Sb. rozh. s. I‑10923, bod 48).
(26)  –	Opačný názor zastává generální advokátka Sharpston ve svém stanovisku ze dne 30. září 2010 ve věci Ruiz Zambrano (C‑34/09, nezveřejněném ve Sbírce rozhodnutí, zejména body 91 až 97 a bod 122 první věta).
(27)  –	Rozsudky ze dne 7. července 1992, Micheletti a další (C‑369/90, Recueil, s. I‑4239, bod 10), ze dne 2. října 2003, Garcia Avello (C‑148/02, Recueil, s. I‑11613, bod 28), a Zhu a Chen (citovaný v poznámce pod čarou 20, bod 39).
(28)  –	Rozsudek Garcia Avello (citovaný v poznámce pod čarou 27, zejména body 32 až 37). Rozsudek Micheletti a další (citovaný v poznámce pod čarou 27) rovněž názorně dokládá relevanci dvojího státního občanství v právu Unie, avšak vůči členskému státu, jehož dotčený občan Unie není
státním příslušníkem.
(29)  –	Rozsudek Garcia Avello (citovaný v poznámce pod čarou 27, zejména body 36, 37 a 45).
(30)  –	V tomto smyslu rozsudek ze dne 14. října 2008, Grunkin a Paul (C‑353/06, Sb. rozh. s. I‑7639, zejména body 23 a 31).
(31)  –	Rozsudky Garcia Avello (citovaný v poznámce pod čarou 27, bod 36) a Grunkin-Paul (citovaný v poznámce pod čarou 30, body 23 až 28 a 32); obdobně již dříve rozsudek ze dne 30. března 1993, Konstantinidis (C‑168/91, Recueil, s. I‑1191, bod 16).
(32)  –	Rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další (C‑127/07, Sb. rozh. s. I‑9895, bod 26).
(33)  –	Rozsudek Metock a další (citovaný v poznámce pod čarou 15, bod 82); srov. též výše (bod 27 tohoto stanoviska).
(34)  –	V tom se projednávaný případ odlišuje od věci Zhu a Chen (rozsudek citovaný v poznámce pod čarou 20), v níž dotčená občanka Unie Catherine Zhu neměla
státní příslušnost hostitelského členského státu, nýbrž pouze státní příslušnost jiného členského státu, takže v hostitelském členském státě žila od narození a využívala tak svého práva volného pohybu
na základě čl. 21 odst. 1 SFEU (dříve čl. 18 odst. 1 ES). Stejně tak se projednávaný případ odlišuje od věci Eind (rozsudek citovaný v poznámce pod čarou 10), v níž dotčený občan Unie sice byl státním příslušníkem hostitelského členského státu (Nizozemsko), avšak vrátil se do něj při výkonu svého práva volného pohybu .
(35)  –	Jak správně zdůrazňuje Irsko, nic nebrání paní McCarthy v tom, aby se při výkonu svého práva volného pohybu usadila v jiném členském státě, například v Irsku, kam ji může doprovodit i její manžel jakožto rodinný příslušník.
(36)  –	Srov. k tomu rozsudek Metock a další (citovaný v poznámce pod čarou 15, body 76 až 78).
(37)  –	Rozsudek Metock a další (citovaný v poznámce pod čarou 15, body 77 a 78); v témže smyslu ustálená judikatura k základním svobodám zakotveným ve Smlouvách, srov. např. rozsudek ze dne 1. dubna 2008, Gouvernement de la Communauté française a Gouvernement wallon (C‑212/06, Sb. rozh. s. I‑1683, bod 33).
(38)  –	Borchardt, K.-D., „Der sozialrechtliche Gehalt der Unionsbürgerschaft“, Neue Juristische Wochenschrift
2000, s. 2057 (2059); Edward, D., „Unionsbürgerschaft – Mythos, Hoffnung oder Realität?“, in: „Grundrechte in Europa“ – Münsterische Juristische Vorträge, Münster 2002, s. 35 (41); Edward, D., „European Citizenship – Myth, Hope or Reality?“, in: „Problèmes d’interprétation“ – À la mémoire de Constantinos N. Kakouris,
Athény/Brusel 2004, s. 123 (131-133); Spaventa, E., „Seeing the Wood despite the Trees? On the Scope of Union Citizenship and its Constitutional Effects“, Common Market Law Review
45 (2008), s. 13 (zejména 30-39).
(39)  –	Stanovisko ve věci Ruiz Zambrano (citované v poznámce pod čarou 26, zejména body 139 až 150).
(40)  –	Rozsudky ze dne 5. června 1997, Uecker a Jacquet (C‑64/96 a C‑65/96, Recueil, s. I‑3171, bod 23), Garcia Avello (citovaný v poznámce pod čarou 27, bod 26), ze dne 12. července 2005, Schempp (C‑403/03, Sb. rozh. s. I‑6421, bod 20), Gouvernement de la Communauté française a Gouvernement wallon (citovaný v poznámce pod čarou 37, bod 39) a ze dne 22. května 2008, Nerkowska (C‑499/06, Sb. rozh. s. I‑3993, bod 25).
(41)  –	Rozsudky ze dne 20. září 2001, Grzelczyk (C‑184/99, Recueil, s. I‑6193, bod 31), a ze dne 16. prosince 2008, Huber (C‑524/06, Sb. rozh. s. I‑9705, bod 69); obdobně rozsudek ze dne 12. září 2006, Eman a Sevinger (C‑300/04, Sb. rozh. s. I‑8055, zejména body 57, 58 a 61). Ke statusu občana Unie jakožto „základnímu statusu“ srov. dále rozsudky ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C‑413/99, Recueil, s. I‑7091, bod 82), Garcia Avello (citovaný v poznámce pod čarou 27, bod 22) a ze dne 2. března 2010, Rottmann (C‑135/08, Sb. rozh. s. I‑1449, bod 43).
(42)  –	V tomto smyslu též stanovisko generální advokátky Sharpston ve věci Ruiz Zambrano (citované v poznámce pod čarou 26, bod 146), podle nějž musejí být situace „statických“ a „mobilních“ občanů Unie srovnatelné.
(43)  –	Srov. výše (bod 9 tohoto stanoviska).
(44)  –	Článek 7 odst. 1 směrnice 2004/38.
(45)  –	Článek 16 odst. 1 směrnice 2004/38; podrobně k tomu viz mé úvahy ke druhé předběžné otázce (body 47 až 57 tohoto stanoviska).
(46)  –	V tomto smyslu stanovisko generální advokátky Sharpston ve věci Ruiz Zambrano (citované v poznámce pod čarou 26).
(47)  –	Různé otázky výkladu článku 16 směrnice 2004/38, zejména pojmu „legálního pobytu“, vyvstávají rovněž v probíhajících věcech Dias (C‑325/09), Ziolkowski (C‑424/10) a Szeja (C‑425/10). Zdá se však, že se netýkají případu občana Unie, který je státním příslušníkem hostitelského členského státu.
(48)  –	Srov. výše (zejména body 25 a 45 tohoto stanoviska).
(49)  –	Rozsudek Lassal (citovaný v poznámce pod čarou 15, bod 40).
(50)  –	Sedmnáctý bod odůvodnění preambule směrnice 2004/38.
(51)  –	Rozsudky Metock (citovaný v poznámce pod čarou 15, body 84 a 93) a Lassal (citovaný v poznámce pod čarou 15, bod 31).
(52)  –	Sedmnáctý bod odůvodnění preambule směrnice 2004/38.
(53)  –	Osmnáctý bod odůvodnění preambule směrnice 2004/38; srov. dále rozsudek Lassal (citovaný v poznámce pod čarou 15, bod 32; k myšlence integrace srov. též bod 37).
(54)  –	Srov. v tomto smyslu již mé stanovisko ze dne 20. října 2009 ve věci Teixeira (citované v poznámce pod čarou 15, bod 119); k jinému názoru se zřejmě přiklání generální advokátka Trstenjak (stanovisko ze dne 11. května 2010 ve věci Lassal, citované v poznámce pod čarou 15, bod 88, poslední věta).
(55)  –	Rozsudek ze dne 7. září 2004, Trojani (C‑456/02, Sb. rozh. s. I‑7573, zejména body 36 a 37); obdobně rozsudek ze dne 12. května 1998, Martínez Sala (C‑85/96, Recueil, s. I‑2691, zejména body 14 a 15, jakož i body 60 a 61), v posledně uvedeném případě se však patrně jedná o faktické strpění pobytu občanky Unie.
(56)  –	Rozsudky Martínez Sala (body 64 a 65) a Trojani (bod 39), citované v poznámce pod čarou 55.
(57)  –	Srov. mé úvahy k první předběžné otázce (zejména body 27 a 28 tohoto stanoviska).
(58)  –	Srov. výše (bod 20 a poznámka pod čarou 10 tohoto stanoviska).
(59)  –	Srov. zejména články 7, 8 a 27 až 33 směrnice 2004/38.
(60)  –	Stejným směrem míří i výrazy „ à la carte
approach“ a „the best of both worlds“ použité Irskem na jednání před Soudním dvorem.
(61)  –	Rozsudek citovaný v poznámce pod čarou 15, bod 79.
(62)  –	Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsaná dne 4. listopadu 1950 v Římě ( ETS
č. 5).
(63)  –	Srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. února 1991, Moustaquim v. Belgie (řada A, č. 193, s. 18, § 36), ze dne 2. srpna 2001, Boultif v. Švýcarsko ( Recueil des arrêts et décisions
2001-IX, § 39), a ze dne 22. dubna 2004, Radovanovic v. Rakousko (stížnost č. 42703/98, § 30). Soudní dvůr Evropských společenství za Evropskou unii uznal, že právo žít se svými blízkými příbuznými s sebou přináší povinnosti pro členské státy; může se jednat o negativní povinnosti, kdy členský stát nesmí určitou osobu vyhostit, nebo o pozitivní povinnosti, kdy je tento členský stát povinen umožnit určité osobě vstoupit na své území a pobývat na něm (rozsudek ze dne 27. června 2006, Parlament v. Rada, „Sloučení rodin“, C‑540/03, Sb. rozh. s. I-5769, bod 52).