62003CC0157_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitende Bemerkungen
1. Mit dem vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren wirft die Kommission Spanien vor, gegen die − inzwischen aufgehobenen − Richtlinien 68/360/EWG(2), 73/148/EWG(3), 90/365/EWG(4) und 64/221/EWG(5) verstoßen zu haben. Im Einzelnen geht es um die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Gemeinschaftsbürgers sind, der von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
1. Vorschriften betreffend Einreise und Aufenthalt
2. Für Selbständige, die sich in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen haben oder niederlassen wollen, um eine selbständige Tätigkeit auszuüben, oder die dort eine Dienstleistung erbringen wollen, sowie für deren Ehegatten − ohne Rücksicht auf deren Staatsangehörigkeit − sieht Artikel 1 der Richtlinie 73/148 die Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen vor.
3. Angehörigen der Mitgliedstaaten, die in der Gemeinschaft eine Tätigkeit als Arbeitnehmer oder als Selbständige ausgeübt haben, sowie deren Familienangehörigen ist nach Artikel 1 der Richtlinie 90/365 unter der Bedingung das Aufenthaltsrecht zu gewähren, dass sie eine Invaliditäts-, Vorruhestands- oder Altersrente oder eine Rente wegen Arbeitsunfalls oder Berufskrankheit in einer solchen Höhe beziehen, dass sie während ihres Aufenthalts nicht die Sozialhilfe des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, und einen Krankenversicherungsschutz genießen, der im Aufnahmemitgliedstaat alle Risiken abdeckt.
4. Hinsichtlich der Formalitäten sehen die Artikel 3, der gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/365 auch für die nach dieser Richtlinie Begünstigten Anwendung findet, und 4 der Richtlinie 68/360 Folgendes vor:
„Artikel 3
(1) Die Mitgliedstaaten gestatten den in Artikel 1 genannten Personen bei Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses die Einreise in ihr Hoheitsgebiet.
(2) Für die Einreise darf weder ein Sichtvermerk noch ein gleichartiger Nachweis verlangt werden; dies gilt jedoch nicht für die Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen. Die Mitgliedstaaten gewähren den genannten Personen zur Erlangung der erforderlichen Sichtvermerke alle Erleichterungen.
Artikel 4
(1) Die Mitgliedstaaten gewähren den in Artikel 1 genannten Personen, welche die in Absatz 3 aufgeführten Unterlagen vorlegen, das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet.
(2) Zum Nachweis des Aufenthaltsrechts wird eine Bescheinigung, die ‚Aufenthaltserlaubnis für Angehörige eines Mitgliedstaats der EWG‘, erteilt. In dieser Bescheinigung muss vermerkt sein, dass sie auf Grund der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und der von den Mitgliedstaaten gemäß dieser Richtlinie erlassenen Vorschriften ausgestellt worden ist. Der Text dieses Vermerks ist in der Anlage dieser Richtlinie wiedergegeben.
(3) Die Mitgliedstaaten dürfen für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis für Angehörige eines Mitgliedstaats der EWG nur die Vorlage nachstehender Unterlagen verlangen:
...
– von den Familienangehörigen:
c) den Ausweis, mit dem sie in ihr Hoheitsgebiet eingereist sind;
d) eine von der zuständigen Behörde ihres Herkunftsstaats ausgestellte Bescheinigung, in der das Verwandtschaftsverhältnis bestätigt ist;
e) in den Fällen des Artikels 10 Absätze 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 eine von der zuständigen Behörde des Herkunftsstaats ausgestellte Bescheinigung, in der bestätigt wird, dass ihnen der Arbeitnehmer Unterhalt gewährt oder dass sie in diesem Land bei dem Arbeitnehmer leben.
(4) Einem Familienmitglied, das nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt, wird ein Aufenthaltsdokument mit der gleichen Gültigkeit ausgestellt wie dem Arbeitnehmer, von dem es seine Rechte herleitet.“
5. Hinsichtlich der Einreise- und Aufenthaltsformalitäten sind auch Artikel 3, 4 und 6 der Richtlinie 73/148 anzuwenden.
6. Hinsichtlich der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis oder des Aufenthaltsdokuments sieht Artikel 2 der Richtlinie 90/365 vor, dass der Mitgliedstaat vom Antragsteller nur die Vorlage eines gültigen Personalausweises bzw. Reisepasses sowie den Nachweis verlangen darf, dass er die Voraussetzungen des Artikels 1 erfüllt.
7. Die Richtlinie 64/221 sieht bestimmte Ausnahmen zum Einreise- und Aufenthaltsrecht vor. Die Artikel 2, 3 und 5 Absatz 1 lauten:
„Artikel 2
(1) Diese Richtlinie betrifft die Vorschriften für die Einreise, die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet, welche die Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit erlassen.
(2) Diese Gründe dürfen nicht für wirtschaftliche Zwecke geltend gemacht werden.
Artikel 3
(1) Bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit darf ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen ausschlaggebend sein.
(2) Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen.
Artikel 5
(1) Die Entscheidung über Erteilung oder Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis muss binnen kürzester Frist, spätestens jedoch innerhalb von sechs Monaten nach der Antragstellung getroffen werden.
Der Betroffene darf sich bis zur Entscheidung über die Erteilung oder die Verweigerung der Aufenthaltserlaubnis vorläufig im Hoheitsgebiet aufhalten.“
2. Visavorschriften
8. Zunächst galt die Verordnung (EG) Nr. 574/1999 des Rates vom 12. März 1999 zur Bestimmung der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen(6) . Deren Artikel 5 sah Folgendes vor:
„Im Sinne dieser Verordnung gilt als ‚Visum‘ eine von einem Mitgliedstaat ausgestellte Genehmigung oder eine von einem Mitgliedstaat getroffene Entscheidung, die erforderlich ist für die Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats im Hinblick auf
– einen Aufenthalt in diesem Mitgliedstaat oder in mehreren Mitgliedstaaten, der insgesamt drei Monate nicht überschreitet;
– die Durchreise durch das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder mehrerer Mitgliedstaaten, mit Ausnahme des Transits durch die internationale Zone von Flughäfen und des Transfers zwischen Flughäfen ein und desselben Mitgliedstaats.“
9. Diese Verordnung wurde ersetzt durch die − inzwischen wieder geänderte − Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind(7) . Deren Artikel 2 lautet:
„Im Sinne dieser Verordnung gilt als ‚Visum‘ eine von einem Mitgliedstaat ausgestellte Genehmigung oder eine von einem Mitgliedstaat getroffene Entscheidung, die erforderlich ist für
– die Einreise zum Zwecke eines Aufenthalts in diesem Mitgliedstaat oder in mehreren Mitgliedstaaten, der insgesamt drei Monate nicht überschreitet;
– die Einreise zum Zwecke der Durchreise durch das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder mehrerer Mitgliedstaaten, mit Ausnahme des Flughafentransits.“
B – Nationales Recht
10. Die Vorschriften des nationalen Rechts finden sich im Anhang zu diesen Schlussanträgen. Diese im Anhang wiedergegebene Rechtslage wurde mit Königlichem Dekret Nr. 178/2003 vom 14. Februar 2003(8) geändert.
III – Sachverhalt, Vorverfahren und gerichtliches Verfahren
11. Das Vertragsverletzungsverfahren geht auf Beschwerden von zwei Gemeinschaftsbürgern zurück.
12. Herr Weber, ein Deutscher mit Wohnsitz in Spanien, ist dort als Selbständiger tätig und verfügt über eine Aufenthaltserlaubnis. Seine Ehefrau, eine US-Staatsangehörige, konnte keinen Aufenthaltstitel erlangen, weil sie kein Aufenthaltsvisum beim Konsulat ihres letzten Wohnsitzes beantragt hatte. Vom spanischen Konsulat in Düsseldorf erhielt sie ein Merkblatt, auf dem die erforderlichen Dokumente angegeben waren. Aus den Akten ergibt sich nicht, dass Frau Weber ein entsprechendes Verfahren eingeleitet hat.
13. Herr van Zijl, ein Niederländer mit Wohnsitz in Luxemburg, wollte sich mit seiner Ehefrau, Frau Rotte Ventura, einer dominikanischen Staatsangehörigen, in Spanien niederlassen. Das spanische Konsulat in Luxemburg gab ihm die Auskunft, dass ihn keine Formalitäten träfen. Im April 1999 traf das Ehepaar in Spanien ein und beantragte am 14. April einen Aufenthaltstitel. Am 3. Mai erhielt Herr van Zijl eine Aufenthaltserlaubnis für fünf Jahre. Frau Rotte Ventura erhielt ihre Aufenthaltserlaubnis erst nach mehrmaligem Nachfragen am 28. Februar 2000.
14. Mit Schreiben vom 26. April 1999 trat die Kommission mit den spanischen Behörden in Kontakt. In ihrem Antwortschreiben vom 5. Juli 1999 wiesen die spanischen Behörden auf das Erfordernis eines Aufenthaltsvisums hin.
15. Da die Kommission mit der Antwort nicht zufrieden war und im Hinblick auf die oben beschriebenen Sachverhalte, übermittelte die Kommission am 16. März 2000 ein Mahnschreiben. Darin rügte sie die Unvereinbarkeit der spanischen Gesetzgebung und Praxis betreffend die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis an Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Gemeinschaftsbürgers sind, und zwar erstens das Erfordernis eines Einwanderungsvisums und zweitens die Nichteinhaltung der Frist für die Erteilung.
16. Da die spanische Regierung nicht auf das Mahnschreiben antwortete, richtete die Kommission mit Schreiben vom 3. April 2002 an das Königreich Spanien eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie eine Verletzung der Richtlinien 68/360, 73/148, 90/365 sowie 64/221 rügte und Spanien aufforderte, binnen zwei Monaten die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Darauf antwortete die spanische Regierung mit Schreiben vom 10. Oktober 2002.
17. Da die Kommission zur Auffassung gelangte, dass das Königreich Spanien seinen Verpflichtungen nicht nachgekommen sei, erhob sie mit Schriftsatz vom 31. März 2003, eingetragen in das Register des Gerichtshofes am 7. April 2003, gemäß Artikel 226 EG Klage und stellte den Antrag,
1. festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstoßen hat, dass es entgegen den Richtlinien 68/360/EWG, 73/148/EWG und 90/365/EWG die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Gemeinschaftsbürgers sind, der von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat, von der Einholung eines Einwanderungsvisums abhängig macht und dass es entgegen der Richtlinie 64/221/EWG die Aufenthaltserlaubnis nicht binnen kürzester Frist, spätestens jedoch innerhalb von sechs Monaten nach der Antragstellung, erteilt,
2. dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
IV – Würdigung
A – Vorbemerkung: Gegenstand der Klage
18. Zunächst ist der Gegenstand der Klage nach Artikel 226 EG zu ermitteln. Erstens ist zu untersuchen, ob neben der Praxis, d. h. den beiden von der Kommission angeführten Beschwerdefällen, auch die allgemeine Rechtslage den Gegenstand des beim Gerichtshof anhängigen Vertragsverletzungsverfahrens bildet. Sollte dies der Fall sein, stellt sich zweitens die Frage, welche nationalen Vorschriften erfasst sind.
19. Hinsichtlich der Einbeziehung der allgemeinen Rechtsvorschriften ist zu bemerken, dass die Kommission in Nummer 14 ihrer Klageschrift nur die beiden Beschwerdefälle als Grund für die Erhebung der Klage anführt. Im Unterschied dazu findet sich im Mahnschreiben noch die ausdrückliche Behauptung, dass Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe d des Königlichen Dekrets Nr. 766/92 gegen Gemeinschaftsrecht verstoße. In der mit Gründen versehenen Stellungnahme führt die Kommission einige Bestimmungen des spanischen Rechts an, die ihrer Auffassung nach gemeinschaftsrechtswidrig seien. In ihrer Klageschrift (Nrn. 40 und 51) geht die Kommission hingegen auf das Königliche Dekret Nr. 178/2003 ein. Dem Hinweis auf das von der spanischen Gesetzgebung vorgesehene System (Nr. 47 der Klageschrift) und auf das unabhängig von der Situation der Beschwerdefälle bestehende Problem (Nr. 56 der Klageschrift) lässt sich allerdings entnehmen, dass die Kommission die spanischen Rechtsvorschriften ohne nähere Präzisierung in die Klage einbezieht.
20. Was die spanische Rechtslage angeht, die den Gegenstand der Klage bildet, so ist daran zu erinnern, dass sich der Gegenstand nach einem bestimmten Stichtag richtet. Dieser Termin bestimmt sich nach dem Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angegeben ist(9) .
21. Geht man von diesem inzwischen unbestrittenen Grundsatz aus, so scheidet damit die Rechtslage nach dem Königlichen Dekret Nr. 178/2003 aus. Dieses Dekret wurde nämlich erst am 14. Februar 2003 beschlossen und am 22. Februar 2003 kundgemacht. Beide Zeitpunkte liegen nach dem Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 3. April 2002 angegeben Frist von zwei Monaten. Das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren hat sich daher auf die alte spanische Rechtslage zu beschränken.
B – Erster Klagegrund: Voraussetzung für die Einreise
22. Die Kommission
rügt im Rahmen des ersten Klagegrundes die Verletzung der Richtlinien 68/360, 73/148 und 90/365. Ein Drittstaatsangehöriger, der Familienangehöriger eines Gemeinschaftsbürgers sei, der von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch mache, könne nicht einem Drittstaatsangehörigen gleichgesetzt werden, der keine derartige familiäre Beziehung habe; vielmehr stünden diesem Drittstaatsangehörigen abgeleitete gemeinschaftsrechtliche Rechte zu, und er genieße daher dieselben Rechte auf Einreise in das und Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats wie ein Gemeinschaftsbürger.
23. Die Formalien, deren Erfüllung der Mitgliedstaat von dem Gemeinschaftsbürger, der von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch mache, oder von einem Mitglied seiner Familie (unabhängig von dessen Staatsangehörigkeit) verlangen könne, seien in der entsprechenden Gemeinschaftsregelung klar festgelegt, sodass es klar dem Buchstaben und dem Geist des Gemeinschaftsrechts, der sich aus den Richtlinien 68/360, 73/148 und 90/365 ableiten lasse, zuwiderlaufe, wenn ein Mitgliedstaat ein anderes Formerfordernis für die Einreise oder den Aufenthalt aufstelle.
24. Im Beschwerdefall Weber geht es um die auf Familienmitglieder von Selbständigen anwendbare Richtlinie 73/148, im Beschwerdefall van Zijl um die auf Familienmitglieder von Angehörigen der Mitgliedstaaten, die in der Gemeinschaft eine Tätigkeit als Arbeitnehmer oder als Selbständige ausgeübt haben, anwendbare Richtlinie 90/365.
1. Das Erfordernis eines Einwanderungsvisums
25. Die Kommission ist der Auffassung, das nach spanischem Recht erforderliche Einwanderungsvisum sei ein Instrument, mit dem die nationalen Behörden – vor
der Einreise in das spanische Hoheitsgebiet – die Gründe prüften, aus denen ein Drittstaatsangehöriger sich für mehr als drei Monate im nationalen Hoheitsgebiet aufhalten wolle.
26. Ein solcher Drittstaatsangehöriger müsse keinen eigenständigen Rechtfertigungsgrund für die Einreise nachweisen. Sein Recht ergebe sich – von Gemeinschaftsrechts wegen – aus dem Recht des Gemeinschaftsbürgers, sodass es eine Einschränkung nicht nur seines (abgeleiteten) Rechts, sondern auch des primären Rechts des Gemeinschaftsbürgers darstelle, wenn er verpflichtet werde, vor der Einreise in das nationale Hoheitsgebiet formale Voraussetzungen zu erfüllen.
27. Wie die Kommission und Spanien zu Recht feststellen, sind im vorliegenden Verfahren die Bestimmungen von – über den Verweis in der Richtlinie 90/365 – Artikel 3 der Richtlinie 68/360 sowie Artikel 3 der Richtlinie 73/148 einschlägig. Diese Vorschriften legen ausdrücklich die Voraussetzungen fest, deren Erfüllung die Mitgliedstaaten bei der Einreise verlangen dürfen. Dabei handelt es sich um eine erschöpfende Aufzählung. Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten für die Einreise der unter diese Vorschriften fallenden Personen nur die Erfüllung der in diesen Vorschriften normierten Voraussetzungen verlangen dürfen.
28. Verlangt werden dürfen also nur die in Artikel 3 der Richtlinien 68/360 und 73/148 angeführten Dokumente. Das hat der Gerichtshof mit folgenden Worten bestätigt: „Demgemäß ist die einzige Voraussetzung, von der die Mitgliedstaaten die Einreise der in den genannten Richtlinien bezeichneten Personen abhängig machen dürfen, die Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses.“(10)
29. Für die beiden, diesem Verfahren zugrunde liegenden Sachverhalte ist des Weiteren die Rechtsprechung des Gerichtshofes maßgeblich, wonach die „Verpflichtung, Grenzschutzbediensteten Fragen zu beantworten, ... allgemein gesagt keine Voraussetzung für die Einreise eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats sein“ kann(11) .
30. Ferner führte der Gerichtshof aus: „Aus der Systematik dieser Richtlinien, insbesondere aus Artikel 4 der Richtlinie 68/360 und Artikel 6 der Richtlinie 73/148, folgt, dass die Behörden eines Mitgliedstaats nur bei der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis oder ‑berechtigung unter den in diesen Artikeln aufgestellten Voraussetzungen von den Betroffenen den Nachweis ihres Aufenthaltsrechts verlangen können“(12) .
31. Aus den Bestimmungen der Richtlinien über die Einreise von Familienangehörigen, wie sie vom Gerichtshof ausgelegt werden, folgt sohin, dass sich die Einreiseformalitäten auf die ausdrücklich angeführten Dokumente zu beschränken haben und ein darüber hinausgehendes Einwanderungsverfahren unzulässig ist.
32. Für Familienmitglieder, die Drittstaatsangehörige sind, ist zusätzlich auf das von den Parteien angeführte Urteil in der Rechtssache MRAX hinzuweisen, in dem der Gerichtshof Folgendes ausgeführt hat:
„Nach Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 68/360 und Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 73/148 können die Mitgliedstaaten jedoch, wenn ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats innerhalb der Gemeinschaft zur Ausübung der ihm durch den Vertrag und diese Richtlinien verliehenen Rechte zu- oder abwandert, für seine Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, einen Einreisesichtvermerk verlangen oder ein gleichwertiges Erfordernis aufstellen. Die Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen, wurde in der Verordnung Nr. 2317/95 festgelegt, die durch die Verordnung Nr. 574/1999 ersetzt wurde, an deren Stelle dann die Verordnung Nr. 539/2001 getreten ist.“(13)
33. Daraus hat der Gerichtshof abgeleitet, dass die mit einem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats verheirateten Staatsangehörigen eines Drittstaats zwar das Recht auf Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten haben, doch kann die Ausübung dieses Rechts schon nach dem Wortlaut von Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 68/360 und Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 73/148 vom Besitz eines Visums abhängig gemacht werden(14) .
34. Die spanische Regierung vertritt allerdings die Auffassung, dass die gemeinschaftlichen Visaverordnungen nur Visa mit kurzer Dauer regeln. Daraus ließe sich ableiten, dass die Mitgliedstaaten weiterhin für Langzeitvisa zuständig seien, für die eben keine Harmonisierung bestehe. Spanien könne daher für die Einreise von den Drittstaatsangehörigen solche Visa verlangen.
35. Dieser Auffassung ist entschieden entgegenzutreten. Daraus, dass die Visaverordnungen nur für Kurzzeitvisa gelten, lässt sich nämlich nicht ableiten, dass die Mitgliedstaaten für die Einreise von Drittstaatsangehörigen, die Ehepartner von Gemeinschaftsbürgern sind, ein Einwanderungsvisum verlangen dürfen.
36. Daraus, dass ein Rechtsakt keine Vorschriften betreffend einen bestimmten Aspekt enthält, folgt nämlich noch lange nicht, dass das Gemeinschaftsrecht überhaupt keine Regelung zu diesem Aspekt enthält. Die Vorschriften für den hier betroffenen Personenkreis finden sich in anderen Rechtsakten, und zwar in den Richtlinien 68/360, 73/148 und 90/365. Die in diesen Richtlinien normierten Vorschriften für Drittstaatsangehörige, die Familienmitglieder von Gemeinschaftsbürgern sind, sind als Leges speciales zu qualifizieren. Aus diesem Grund gelten diese Personen daher als so genannte begünstigte Drittstaatsangehörige.
37. Das Bestehen der von Spanien angeführten Rechtsgrundlagen betreffend das Überschreiten der Außengrenzen (Artikel 62 Nummer 2 Buchstabe b EG) sowie betreffend Visa für einen langfristigen Aufenthalt (Artikel 63 Nummer 3 Buchstabe a EG) ändert daran nichts.
38. Aus den genannten Sondervorschriften, insbesondere aus Artikel 3 der Richtlinie 73/148 und 90/365, ergibt sich also das Verbot, dass die Mitgliedstaaten von Drittstaatsangehörigen, die Familienmitglieder von Gemeinschaftsbürgern sind, die Erfüllung anderer als derjenigen Voraussetzungen verlangen, die in den für diesen Personenkreis geltenden Sondervorschriften normiert sind. Denn diese Normen regeln die Voraussetzungen, wie bereits dargelegt, abschließend.
2. Das Erfordernis einer Aufenthaltserlaubnis
39. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Einreise nicht von der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis abhängig gemacht werden darf. Das Vorgehen des Königreiches Spanien sei deshalb gemeinschaftsrechtswidrig, weil Drittstaatsangehörige, die Ehegatten von Gemeinschaftsbürgern sind, wie normale Einwanderungsfälle behandelt würden. Solche Drittstaatsangehörige dürften nämlich nicht als Ausländer im Sinne des spanischen Rechts angesehen werden. Zudem beeinträchtige jedes diese Personengruppe treffende Hindernis zugleich die Rechte des Gemeinschaftsbürgers, dessen Familie solche Personen angehören.
40. In diesem Zusammenhang ist auf die Voraussetzungen einzugehen, die ein Mitgliedstaat bei der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis stellen kann. Diesbezüglich sind Artikel 2 der Richtlinie 90/365, Artikel 4 Absatz 3 Buchstaben c, d und e der Richtlinie 68/360 sowie Artikel 6 der Richtlinie 73/148 einschlägig.
41. Aus diesen Vorschriften ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten an die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis folgende Anforderungen stellen dürfen:
Erstens können die Mitgliedstaaten die Vorlage eines Ausweises verlangen, der bestimmte Voraussetzungen erfüllt. Diese Voraussetzungen weichen allerdings voneinander ab (vgl. Artikel 2 der Richtlinie 90/365, Artikel 4 Absatz 3c der Richtlinie 68/360 und Artikel 6 Buchstabe a der Richtlinie 73/148).
Zweitens können die Mitgliedstaaten den Nachweis für die Zugehörigkeit zum Kreis der Begünstigten verlangen (Artikel 2 der Richtlinie 90/365, Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe d der Richtlinie 68/360 und Artikel 6 Buchstabe b der Richtlinie 73/148). Im vorliegenden Verfahren geht es um die Voraussetzung, Ehegatte eines Gemeinschaftsbürgers zu sein.
Drittens dürfen die Mitgliedstaaten die Erfüllung der in Artikel 2 der Richtlinie 90/365 normierten Voraussetzungen und eine Bescheinigung nach Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe e der Richtlinie 68/360 verlangen.
42. Die in den genannten Vorschriften festgelegten Voraussetzungen sind taxativer Natur. Der Gerichtshof hat das in einer Reihe von Urteilen bestätigt.
43. So hat er in der Rechtssache Royer ausgeführt, dass „die Mitgliedstaaten nach Artikel 4 der Richtlinie 68/360 verpflichtet sind, die Aufenthaltserlaubnis jedem zu erteilen, der durch geeignete Unterlagen nachweist, dass er zu einer der in Artikel 1 der Richtlinie genannten Gruppen gehört“(15) .
44. In den Rechtssachen Roux(16) und Giagounidis(17) hat der Gerichtshof betont, dass andere als die festgelegten Voraussetzungen nicht aufgestellt werden dürfen und andere Nachweise, d. h. die Vorlage anderer Unterlagen, nicht verlangt werden dürfen.
45. Der Rechtsprechung des Gerichtshofes lässt sich weiters eine Reihe von Beispielen dafür entnehmen, dass − allgemein − die Erfüllung nicht ausdrücklich vorgesehener Voraussetzungen nicht verlangt werden darf.
46. Nach dem Urteil in der Rechtssache Roux(18) kann „der vorherige Anschluss eines Selbständigen an das System der sozialen Sicherheit ... folglich nicht als Voraussetzung für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis angesehen werden“, weil weder Artikel 4 der Richtlinie 68/360 noch Artikel 6 der Richtlinie 73/148 die Anerkennung der von ihnen begründeten Rechte an einen Nachweis des vorherigen Anschlusses des Betroffenen an ein System der sozialen Sicherheit knüpft(19) .
47. In der Rechtssache MRAX hat der Gerichtshof den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Befugnis abgesprochen, die Aufenthaltserlaubnis zu verweigern, weil „der Betroffene gesetzliche Formalitäten in Bezug auf die Ausländerüberwachung nicht erfüllt hat“(20) .
48. Weiter hat der Gerichtshof ausgeführt, dass „Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie 68/360 und Artikel 6 der Richtlinie 73/148 ... es zwar den Mitgliedstaaten [gestatten], die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis an die Vorlage des Ausweises zu knüpfen, mit dem der Betroffene in ihr Hoheitsgebiet eingereist ist; sie sehen aber nicht vor, dass dieser Ausweis noch gültig sein muss. Im Fall eines visumpflichtigen Staatsangehörigen eines Drittstaats kann die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis somit nicht von der Voraussetzung abhängig gemacht werden, dass sein Visum noch gültig ist“(21) . „Folglich darf ein Mitgliedstaat die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gemäß den Richtlinien 68/360 und 73/148 nicht von der Vorlage eines gültigen Visums abhängig machen“(22) .
49. Aus dieser Rechtsprechung lässt sich ableiten, dass die Mitgliedstaaten die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis an Drittstaatsangehörige, die Familienmitglieder von Gemeinschaftsbürgern sind, nur an die in den oben angeführten gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften ausdrücklich normierten Voraussetzungen knüpfen dürfen. Im vorliegenden Verfahren dürfen also der Nachweis der Ehegatteneigenschaft, die Vorlage eines bestimmten Ausweises sowie im Anwendungsbereich der Richtlinie 90/365 der Nachweis der zusätzlichen Erfordernisse nach deren Artikel 2 verlangt werden.
50. Die spanische Praxis entspricht diesen Vorgaben aber insoferne nicht, als die von Spanien verlangten Einwanderungsformalitäten noch im Ausland, und zwar in der Regel im Herkunftsland des Drittstaatsangehörigen oder des Gemeinschaftsbürgers zu erledigen sind. Das bedeutet, dass Spanien bereits für die Einreise die Erfüllung derjenigen Voraussetzungen verlangt, die erst für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis zu prüfen sind.
51. Aus dem Umstand, dass die Richtlinien die von Spanien aufgestellten Anforderungen jedoch nur für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis, nicht aber für die Einreise gestatten, folgt, dass Spanien Befugnisse in Anspruch nimmt, über die die Mitgliedstaaten nicht verfügen. Denn dass die Richtlinien für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis das Vorliegen bestimmter Voraussetzungen normieren, bedeutet nicht, dass diese Voraussetzungen auch bereits für die Einreise gelten.
52. Daran ändern auch die von Spanien angeführten Bestimmungen von Artikel 63 Absatz 3 Buchstabe a EG betreffend Visa für einen langfristigen Aufenthalt sowie Artikel 18 des Schengener Durchführungsübereinkommens vom 19. Juni 1990(23) nichts.
53. Für den begünstigten Personenkreis der Drittstaatsangehörigen, die Familienmitglieder von Gemeinschaftsbürgern sind, gelten eben andere Vorschriften als für andere Drittstaatsangehörige.
54. Daraus folgt, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Richtlinien 68/360, 73/148 und 90/365 verstoßen hat, dass es die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Gemeinschaftsbürgers sind, der von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat, von der Einholung eines Einwanderungsvisums vor der Einreise abhängig gemacht hat.
C – Zweiter Klagegrund: Frist für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis
55. Als zweiten Klagegrund rügt die Kommission
die Verletzung der Richtlinie 64/221. Sie weist darauf hin, dass der Mitgliedstaat nach dem allgemeinen System der Gemeinschaftsregelung über die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen, insbesondere nach Artikel 5 der Richtlinie 64/221, die Entscheidung über die Aufenthaltserlaubnis binnen kürzester Frist, spätestens innerhalb von sechs Monaten nach der Antragstellung, treffen müsse, wobei diese Höchstdauer natürlich nur gerechtfertigt sei, wenn bei der Prüfung des Antrags Gründe der öffentlichen Ordnung eine Rolle spielten.
56. Selbst wenn die spanischen Rechtsvorschriften als korrekte Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zu qualifizieren wären, stellt sich somit die Frage, ob die spanischen Behörden das Gemeinschaftsrecht auch richtig anwenden. Denn die Mitglied staaten trifft nicht nur die Verpflichtung zur korrekten Umsetzung, sondern auch zur korrekten Anwendung von Gemeinschaftsrecht, d. h., sie haben auch für den Vollzug im Einzelfall zu sorgen.
57. Es bleibt daher der Kommission unbenommen, unabhängig von einer eventuellen Konformität der mitgliedstaatlichen Vorschriften dennoch in einem Vertragsverletzungsverfahren die mangelhafte Anwendung dieser Vorschriften zu rügen.
58. In einem solchen Verfahren ist die Kommission nicht darauf beschränkt, nur die ständige Praxis des betreffenden Mitgliedstaats zu rügen, sondern sie kann sich auch auf bestimmte Einzelfälle beschränken(24) . Die Häufigkeit der konkreten Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht spielt dann erst bei der Bemessung des Zwangsgeldes in einem eventuellen Verfahren nach Artikel 228 EG eine Rolle.
59. Im vorliegenden Verfahren rügt die Kommission, dass die spanischen Behörden in bestimmten Einzelfällen nicht die in Artikel 5 der Richtlinie 64/221 festgelegte Frist eingehalten haben.
60. Hiezu ist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu verweisen, wonach aus der in Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 68/360 und Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 73/148 normierten Verpflichtung, bestimmten Personen zur Erlangung der erforderlichen Sichtvermerke alle Erleichterungen zu gewähren, folgt, „dass das Visum unverzüglich und nach Möglichkeit an den Einreisestellen in das nationale Hoheitsgebiet zu erteilen ist, soll nicht die volle Wirksamkeit der genannten Bestimmungen der Richtlinien 68/360 und 73/148 beeinträchtigt werden“(25) .
61. Zwischen Spanien und der Kommission ist unstrittig, dass Frau Rotte Ventura, einer Drittstaatsangehörigen, die Ehegattin eines Gemeinschaftsbürgers ist, der von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat, die Aufenthaltserlaubnis erst nach zehn Monaten erteilt wurde.
62. Damit hat Spanien die in Artikel 5 der Richtlinie 64/221 normierte Frist von sechs Monaten jedenfalls überschritten.
63. Das allein ist schon als Verletzung der Spanien treffenden Verpflichtung zu qualifizieren. Ob die Überschreitung der Frist ein Hindernis für die Wohnsitznahme oder für die Ausübung einer Tätigkeit darstellt, ist dabei irrelevant.
64. Daraus folgt, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 64/221 verstoßen hat, dass es die Aufenthaltserlaubnis nicht binnen kürzester Frist, spätestens jedoch innerhalb von sechs Monaten nach der Antragstellung, erteilt hat.
V – Ergebnis
65. Nach alledem wird dem Gerichtshof vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:
1. Das Königreich Spanien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Richtlinien 68/360/EWG, 73/148/EWG und 90/365/EWG verstoßen, dass es die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Gemeinschaftsbürgers sind, der von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat, von der Einholung eines Einwanderungsvisums bereits vor der Einreise abhängig gemacht hat.
Das Königreich Spanien hat dadurch gegen die Richtlinie 64/221/EWG verstoßen, dass es die Aufenthaltserlaubnis nicht binnen kürzester Frist, spätestens jedoch innerhalb von sechs Monaten nach der Antragstellung, erteilt hat.
2. Das Königreich Spanien trägt die Kosten des Verfahrens.
ANHANG
Vorschriften des nationalen Rechts
Zum Zeitpunkt des dem vorliegenden Antrag zugrunde liegenden Sachverhalts(26) waren folgende spanischen Rechtsvorschriften anwendbar: Artikel 10 Absatz 3 des Real Decreto Nr. 766/1992 vom 26. Juni 1992 über die Einreise und den Aufenthalt von Angehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften (geändert durch die Reales Decretos Nrn. 737/95 vom 5. Mai 1995 und 1710/1997 vom 14. November 1997) und Artikel 23 Absätze 1 und 6 sowie Artikel 28 Absätze 2 und 6 des Real Decreto Nr. 155/1996.
Real Decreto Nr. 766/1992
„Artikel 10
…
3. Sind die Betroffenen in dem in Artikel 2 vorgesehenen Rahmen Familienangehörige der in den vorstehenden Absätzen bezeichneten Personen, so haben sie Dokumente einzureichen, die von den zuständigen Behörden ausgestellt sind und Folgendes belegen:
a) das Verwandtschaftsverhältnis;
b) die Tatsache, dass sie von dem Staatsangehörigen [eines Mitgliedstaats], mit dem das Verwandtschaftsverhältnis besteht, unterhalten werden, wenn ein Anspruch hierauf besteht:
c) bei Familienangehörigen von Personen, deren Aufenthalt unter Absatz 1 Buchstaben e, f oder g fällt, die Mittel und die Krankenversicherung, die dort genannt sind, in einem für den Berechtigten und seine Familienangehörigen ausreichenden Umfang gemäß der dort festgelegten Regelung;
d) bei Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Europäischen Gemeinschaften besitzen, neben den genannten Dokumenten ein Aufenthaltsvisum im Reisepass, von dessen Vorlage in Ausnahmefällen abgesehen werden kann.“
Real Decreto Nr. 155/1996
„Artikel 23
Aufenthaltsvisa – Klassen
…
2. Ein Aufenthaltsvisum zum Zweck der Familienzusammenführung kann einem Ausländer in einem der in Artikel 54 dieser Regelung genannten Fälle auf seinen Antrag auf Familienzusammenführung mit einem in Spanien wohnhaften Familienangehörigen hin erteilt werden, sofern die zuständige Regierungsbehörde zuvor eine befürwortende Stellungnahme dazu abgegeben hat. Diese ist gemäß Artikel 28 Absatz 1 dieser Regelung im Hinblick auf die vom Zusammenführenden zu erfüllenden Voraussetzungen verbindlich.
…
6. Ein Visum für einen nicht der Erwerbstätigkeit dienenden Aufenthalt kann ausländischen Ruhegehaltsempfängern, d. h. Pensionären oder Rentnern oder Ausländern im erwerbsfähigen Alter gewährt werden, die in Spanien keiner Tätigkeit nachgehen, die einer Arbeitserlaubnis bedarf, oder einer Tätigkeit, die einer solchen Erlaubnis nicht bedarf.“
„Artikel 28
Für ein Aufenthaltsvisum erforderliche Unterlagen
1. Wird eine Aufenthaltsgenehmigung zum Zweck einer Familienzusammenführung beantragt, muss der in Spanien wohnhafte Zusammenführende vor Antragstellung die Regierungsbehörde der Provinz seines Wohnorts um eine Bestätigung ersuchen, dass er die in Artikel 56 Absätze 5 und 7 dieser Regelung vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt und Inhaber einer bereits verlängerten Aufenthaltsgenehmigung ist. Der Familienangehörige im Sinne eines der in Artikel 54 Absatz 2 dieser Regelung genannten Fälle hat zusammen mit seinem Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltsvisums eine Kopie des von der genannten Regierungsbehörde registrierten Antrags auf Erteilung einer Bestätigung und die Dokumente zum Nachweis der Verwandtschaft sowie gegebenenfalls der rechtlichen und wirtschaftlichen Abhängigkeit vorzulegen.
…
6. Wird ein Visum für einen Aufenthalt ohne die Absicht einer Erwerbstätigkeit beantragt, so hat der Ausländer Dokumente zum Nachweis dafür vorzulegen, dass er über die für seinen Lebensunterhalt erforderlichen Mittel oder über regelmäßige, für ihn und die von ihm unterhaltenen Angehörigen ausreichende und angemessene Einnahmen verfügt. Die für den Lebensunterhalt erforderlichen Mittel bzw. die regelmäßigen Einnahmen müssen für die Unterkunft, den Unterhalt und die gesundheitliche Versorgung sowohl des Antragstellers als auch der von ihm unterhaltenen Angehörigen ausreichen.“
(1) .
(2)
–	Richtlinie des Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257, S. 13).
(3)
–	Richtlinie des Rates vom 21. Mai 1973 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs (ABl. L 172, S. 14).
(4)
–	Richtlinie des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätigen (ABl. L 180, S. 28).
(5)
–	Richtlinie des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. Nr. 56, S. 850).
(6)
–	ABl. L 72, S. 2.
(7)
–	ABl. L 81, S. 1.
(8)
–	BOE Nr. 46 vom 22. Februar 2003, Nr. 3708.
(9)
–	Urteile vom 27. November 1990 in der Rechtssache C–200/88 (Kommission/Griechenland, Slg. 1990, I‑4299, Randnr. 13), vom 31. März 1992 in der Rechtssache C–362/90 (Kommission/Italien, Slg. 1992, I–2353, Randnr. 10), vom 7. März 2002 in der Rechtssache C–29/01 (Kommission/Spanien, Slg. 2002, I‑2503, Randnr. 11) und vom 10. April 2003 in den verbundenen Rechtssachen C‑20/01 und C‑28/01 (Kommission/Deutschland, Slg. 2003, I‑3609, Randnr. 32).
(10)
–	Urteil vom 27. April 1989 in der Rechtssache 321/87 (Kommission/Belgien, Slg. 1989, 997, Randnr. 11).
(11)
–	Urteil vom 30. Mai 1991 in der Rechtssache C–68/89 (Kommission/Niederlande, Slg. 1991, I–2637, Randnr. 13).
(12)
–	Urteil in der Rechtssache C‑68/89 (zitiert in Fußnote 11), Randnr. 12.
(13)
– Urteil vom 25. Juli 2002 in der Rechtssache C–459/99 (MRAX, Slg. 2002, I–6591, Randnr. 56).
(14)
–	Urteil in der Rechtssache C‑459/99 (zitiert in Fußnote 13), Randnr. 59.
(15)
–	Urteil vom 8. April 1976 in der Rechtssache 48/75 (Royer, Slg. 1976, 497, Randnr. 37).
(16)
–	Urteil vom 5. Februar 1991 in der Rechtssache C–363/89 (Roux, Slg. 1991, I–273, Randnrn. 14 und 15).
(17)
–	Urteil vom 5. März 1991 in der Rechtssache C‑376/89 (Giagounidis, Slg. 1991, I‑1069, Randnr. 21).
(18)
–	Urteil in der Rechtssache C–363/89 (zitiert in Fußnote 16), Randnr. 16.
(19)
–	Urteil in der Rechtssache C–363/89 (zitiert in Fußnote 16), Randnr. 20.
(20)
–	Urteil in der Rechtssache C‑459/99 (zitiert in Fußnote 13), Randnr. 78.
(21)
–	Urteil in der Rechtssache C‑459/99 (zitiert in Fußnote 13), Randnr. 89.
(22)
–	Urteil in der Rechtssache C‑459/99 (zitiert in Fußnote 13), Randnr. 90.
(23)
–	Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (ABl. 2000, L 239, S. 19).
(24)
–	Siehe etwa die Urteile in den verbundenen Rechtssachen C–20/01 und C–28/01 (zitiert in Fußnote 9) und vom 29. April 2004 in der Rechtssache C–117/02 (Kommission/Portugal, Slg. 2004, I‑0000).
Die vom Gerichtshof im Urteil vom 9. Dezember 2003 in der Rechtssache C‑129/00 (Kommission/Italien, Slg. 2003, I‑0000, Randnr. 32) angelegten strengeren Erfordernisse beziehen sich auf Akte der Gerichtsbarkeit und nicht – wie im vorliegenden Fall – auf die der Verwaltung. Dafür spricht des Weiteren das Urteil vom 30. September 2003 in der Rechtssache C‑224/01 (Köbler, Slg. 2003, I‑0000, Randnrn. 33, 50 und 52), in dem der Gerichtshof für die Haftung der Mitgliedstaaten sogar eine einzelne Entscheidung eines Gerichtes genügen lässt.
(25)
–	Urteil in der Rechtssache C‑459/99 (zitiert in Fußnote 13), Randnr. 60.
(26) Das allgemeine Ausländerrecht wurde nach dem Zeitpunkt des den Anzeigen zugrunde liegenden Sachverhalts geändert. Es gilt nunmehr das Real Decreto Nr. 178/2003 vom 14. Februar 2003 über die Einreise und den Aufenthalt von Angehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums (Boletin Oficial del Estado Nr. 46 vom 22. Februar 2003, Nr. 3708). Gemäß den Aufhebungsvorschriften dieses Real Decreto sind das Real Decreto Nr.766/1992 vom 26. Juni 1992, das Real Decreto Nr. 737/1995 vom 5. Mai 1995 und das Real Decreto Nr. 1710/1997 vom 14. November 1997 sowie „sämtliche dem vorliegenden Real Decreto entgegenstehen Bestimmungen gleichen oder niedrigeren Ranges“ aufgehoben worden.