WYROK TRYBUNAŁUz dnia 21 lutego 1991 r.(*)W sprawach połączonych C‑143/88 i C‑92/89mających
za przedmiot przedłożone Trybunałowi, na podstawie art. 177
traktatu EWG, przez Finanzgericht Hamburg (Republika Federalna
Niemiec) oraz przez Finanzgericht Hamburg (Republika Federalna Niemiec),
wnioski o wydanie, w ramach toczących się przed tymi sądami
postępowań odpowiednio między:Zuckerfabrik Süderdithmarschen AGaHauptzollamt Itzehoeoraz między:Zuckerfabrik Soest GmbHaHauptzollamt Paderborn_orzeczenia
w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 189
traktatu (sprawa C‑143/88) oraz ważności rozporządzenia Rady (EWG) nr
1914/87 z dnia 2 lipca 1987 r. ustalającego specjalną
opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987
(Dz.U. L 183, str. 5) (sprawy C‑143/88 i C‑92/89)_TRYBUNAŁ_w
składzie: O. Due, prezes, G. F. Mancini,
J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez
Iglesias i M. Díez de Velasco, prezesi izb, Sir Gordon Slynn,
C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler,
F. Grévisse i M. Zuleeg, sędziowie_rzecznik generalny: C. O. Lenz_sekretarz: H. A. Rühl, główny administrator_rozważywszy uwagi przedstawione:–        w
imieniu Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest przez
Ehle, Schiller i wspólnicy, adwokatów w Kolonii_–        w
imieniu rządu włoskiego przez prof. L. Ferrariego Brava, szefa
służby sporów dyplomatycznych ministerstwa spraw zagranicznych,
działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez
I.M. Braguglię, avvocato dello Stato_–        w
imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez J. A. Gensmantel,
Treasory Solicitor, działąjącą w charakterze pełnomocnika_–        w
imieniu Rady Wspólnot Europejskich przez A. Bräutigama, członka
służby prawnej, działającego w charakterze pełnomocnika_–        w
imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez D. Boossa
i G. zur Hausena, conseillers juridiques, działających
w charakterze pełnomocników_uwzględniając sprawozdanie na rozprawę_po
wysłuchaniu uwag wygłoszonych podczas rozprawy w dniu
20 marca 1990 r. przez: Zuckerfabrik Süderdithmarschen
i Zuckerfabrik Soest, reprezentowane przez D. Ehleego
i J. Sedemunda, adwokatów z izby adwokackiej
w Kolonii, rząd włoski reprezentowany przez C. Bellamy’ego,
działającego w charakterze pełnomocnika, Rade oraz Komisję_po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 8 listopada 1990 r._wydaje następującyWyrok1        Postanowieniem
z dnia 31 marca 1988 r., które wpłynęło do Trybunału
w dniu 20 maja 1988 r., Finanzgericht Hamburg przedłożył,
na podstawie art. 177 traktatu EWG, dwa pytania dotyczące, po
pierwsze, uprawnienia sądów krajowych rozstrzygających
w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego do zawieszenia
wykonania aktu krajowego, którego podstawą jest rozporządzenie
wspólnotowe, a po drugie, ważności rozporządzenia Rady (EWG) nr
1914/87 z dnia 2 lipca 1987 r. ustalającego specjalną
opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987
(D.U. L 183, str. 5).2        Pytania
te zostały przedłożone w ramach sporów zawisłych między
Zuckerfabrik Süderdithmarschen, która produkuje cukier,
a Hauptzollamt Itzehoe (urząd celny w Itzehoe). Na mocy
decyzji z dnia 19 października 1987 r. Hauptzollamt
Itzehoe zażądał od Zuckerfabrik Süderdithmarschen zapłaty
1 982 942,66 DEM z tytułu specjalnej opłaty eliminacyjnej
w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987.3        Opłata
ta, wprowadzona wyżej wspomnianym rozporządzeniem nr 1914/87, wydanym
na podstawie art. 43 traktatu, ma na celu całkowite wyeliminowanie
strat poniesionych przez Wspólnotę w sektorze cukru w trakcie
roku gospodarczego, który rozpoczął się w dniu 1 lipca
1986 r. i zakończył się w dniu 30 czerwca
1987 r. Straty te były spowodowane wyjątkowo wysokimi refundacjami
wywozowymi, jakie Wspólnota musiała sfinansować podczas tego roku
gospodarczego w celu zapewnienia zbytu nadwyżki wspólnotowej
produkcji cukru do państw trzecich.4        Zuckerfabrik
Süderdithmarschen wniosła odwołanie od decyzji Hauptzollamt Itzehoe;
zostało ono oddalone. W tej sytuacji Zuckerfabrik Süderdithmarschen
złożyła do Finanzgericht Hamburg wniosek o zawieszenie wykonania
decyzji. Ponadto złożyła ona w tym samym sądzie skargę
o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Na poparcie tego wniosku
i skargi Zuckerfabrik Süderdithmarschen podniosła, że
rozporządzenie nr 1914/87, na którego podstawie została wydana decyzja
Hauptzollamt, jest nieważne.5        Finanzgericht
Hamburg uwzględnił wniosek o zawieszenie wykonania decyzji
podjętej przez Hauptzollamt Itzehoe i przedłożył Trybunałowi
następujące pytania prejudycjalne:„1      a)
Czy art. 189 akapit drugi traktatu EWG należy interpretować
w ten sposób, że charakter generalny rozporządzeń w państwach
członkowskich nie wyklucza uprawnienia sądów krajowych do zawieszenia,
w ramach tymczasowej ochrony prawnej, wykonania aktu
administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego,
zanim zostanie wydane orzeczenie w sprawie głównej?b)
Jeśli odpowiedź na pytanie zawarte w pytaniu pierwszym
lit. a) będzie twierdząca, to jakie są przesłanki przyznania
tymczasowej ochrony prawnej? Czy istnieją w tym zakresie przesłanki
wynikające z prawa wspólnotowego – a jeśli tak, to jakie –
czy też owa tymczasowa ochrona prawa winna być określana w oparciu
o prawo krajowe?2) Czy ważne jest
rozporządzenie Rady nr 1914/87 z dnia 2 lipca 1987 r.
ustalające specjalną opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok
gospodarczy 1986/1987? Czy w szczególności wspomniane
rozporządzenie jest nieważne z uwagi na naruszenie zasady
niedziałania prawa wstecz rozporządzeń nakładających obciążenia?”.6        Innym
postanowieniem Finanzgericht Hamburg zdecydował o zawieszeniu
postępowania głównego do czasu, aż Trybunał wyda orzeczenie
w sprawie dwóch przedłożonych mu pytań.7        Ponadto
postanowieniem z dnia 19 października 1988 r., które
wpłynęło do Trybunału w dniu 20 marca 1989 r.,
Finanzgericht Düsseldorf zwrócił się do Trybunału, na podstawie
art. 177 traktatu EWG, z pięcioma pytaniami również
dotyczącymi ważności tego samego rozporządzenia Rady nr 1914/87.8        Owe
pięć pytań zostało podniesione w ramach sporu zawisłego między
Zuckerfabrik Soest GmbH, która produkuje cukier, a Hauptzollamt
Paderborn (urząd celny w Paderborn). Decyzją z dnia
20 października 1987 r. Hauptzollamt Paderborn zażądał od
Zuckerfabrik Soest zapłaty 1 675 013,71 DEM z tytułu
wspomnianej opłaty.9        Zuckerfabrik
Soest wniosła od tej decyzji odwołanie, które zostało odalone.
W tej sytuacji Zuckerfabrik Soest złożyła wniosek do Finanzgericht
Düsseldorf o zawieszenie wykonania tej decyzji. Ponadto złożyła
w tym samym sądzie skargę o stwierdzenie nieważności tej
decyzji. Na poparcie tego wniosku i skargi Zuckerfabrik Soest
podniosła, podobnie jak Zuckerfabrik Süderdithmarschen w drugim
postępowaniu, że rozporządzenie wprowadzające specjalną opłatę
eliminacyjną, na którego podstawie została wydana decyzja Hauptzollamt
Paderborn, jest nieważne.10      Postanowieniem
z dnia 10 lutego 1988 r. Finanzgericht Düsseldorf,
rozstrzygając w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego,
uwzględnił wniosek o zawieszenie wykonania decyzji Hauptzollamt
Paderborn uzasadniając, że istnieją poważne wątpliwości co do ważności
rozporządzenia ustalającego specjalną opłatę eliminacyjną.11      Postanowieniem
z dnia 10 lutego 1988 r. Finanzgericht zawiesił
postępowanie główne i zwrócił się do Trybunału z wnioskiem
o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
w przedmiocie następujących pytań:„1)
Czy rozporządzenie Rady nr 1914/87 ustalające specjalną opłatę
eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987 (D.U.
L 183 z dnia 3 lipca 1987 r., str. 5) jest
wadliwe z tego względu, że opłata ta stanowi opłatę pieniężną,
która powinna być wprowadzona tylko na podstawie art. 201 traktatu?Ewentualnie:2)      Czy
wprowadzenie na podstawie rozporządzenia Rady nr 1914/87 specjalnej
opłaty eliminacyjnej w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987
jest zgodne z ograniczeniem samofinansowania, o którym mowa
w art. 28 rozporządzenia nr 1785/81, oraz z zasadą
pewności systemu normatywnego we Wspólnocie?Ewentualnie:3)      Czy
ustalenie na podstawie rozporządzenia Rady nr 1914/87 specjalnej opłaty
eliminacyjnej w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987 jest
zgodne z zakazem obciążania jednego sektora gospodarki ryzykiem,
które z punktu widzenia organizacji rynku stanowi ryzyko
zewnętrzne, jak również z zasadą zakazu nakładania nadmiernych
obciążeń finansowych?Ewentualnie:4)      Czy
art. 1 rozporządzenia nr 1914/87 ustalającego specjalną opłatę
eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987 narusza
zakaz dyskryminacji (art. 40 ust. 3 akapit drugi) przez to, że
nakłada na cukier B opłatę znacznie wyższą niż na cukier A?Ewentualnie:5)      Czy
rozporządzenie nr 1914/87 ustalające specjalną opłatę eliminacyjną
w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987 narusza
w sytuacji wskazanej powyżej należące do prawa wspólnotowego zasady
ochrony prawa własności i prawa swobodnego wykonywania
działalności gospodarczej, jeśli działalność ta nie może już być
finansowana z osiągniętych w jej ramach zysków, lecz wyłącznie
z rezerw, w wyniku czego zagrożone jest nawet istnienie
takich przedsiębiorstw?”.12      Dla
pełniejszego zapoznania się z okolicznościami faktycznymi
w postępowaniu przed sądem krajowym, przebiegiem postępowania oraz
przedstawionymi Trybunałowi uwagami na piśmie odsyła się do sprawozdania
na rozprawę. Okoliczności sprawy zostały przywołane poniżej jedynie
w zakresie niezbędnym dla przedstawienia toku rozumowania
Trybunału.13      Uwzględniając
podobieństwo przedmiotów tych dwu spraw oraz związek między nimi,
potwierdzone w trakcie wystąpień stron przed Trybunałem, należy na
mocy art. 43 regulaminu połączyć je dla celów wydania wyroku. W przedmiocie zawieszenia wykonania aktu krajowego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego W przedmiocie zasady14      Finanzgericht
Hamburg w istocie zwraca się z pytaniem, czy art. 189
akapit drugi traktatu EWG należy interpretować w ten sposób,
że wyklucza on uprawnienie sądu krajowego do zawieszenia wykonania
krajowego aktu administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia
wspólnotowego.15      Na
poparcie istnienia uprawnienia do orzeczenia takiego zawieszenia
Finanzgericht Hamburg stwierdza, że czynność taka opóźnia tylko
wykonanie decyzji na poziomie krajowym i nie podważa ważności
rozporządzenia wspólnotowego. Jednakże wyjaśniając podstawy swojego
pytania, stwierdza w odniesieniu do kompetencji sądu krajowego, że
orzeczenie zawieszenia, którego skutki mogą być poważne, może stanowić
przeszkodę dla pełnej skuteczności rozporządzeń we wszystkich państwach
członkowskich, co narusza art. 189 akapit drugi traktatu.16      Należy
na wstępie podkreślić, że postanowienia art. 189 akapit drugi
traktatu nie mogą stanowić przeszkody dla ochrony prawnej, jaką
jednostkom przyznaje prawo wspólnotowe. W przypadkach gdy władze
krajowe są odpowiedzialne za administracyjne wykonanie rozporządzeń
wspólnotowych, ochrona prawna gwarantowana przez prawo wspólnotowe
obejmuje prawo jednostek do zakwestionowania w toku postępowania
legalności takich rozporządzeń przed sądem krajowym oraz doprowadzenia
do przedłożenia przez niego pytań prejudycjalnych Trybunałowi.17      Prawo
to doznałoby uszczerbku, gdyby do czasu wydania wyroku przez Trybunał,
który jest wyłącznie właściwy do stwierdzenia nieważności rozporządzenia
wspólnotowego (zob. wyrok z dnia 22 października 1987 r.
w sprawie 314/85 Foto-Frost, Rec. str. 4189, pkt 20),
jednostka nie mogła, po spełnieniu określonych przesłanek, uzyskać
orzeczenia o zawieszeniu, które umożliwiłoby jej wstrzymanie
w stosunku do niej skutków spornego rozporządzenia.18      Jak
już Trybunał stwierdził w ww. wyroku z dnia
22 października 1987 r. w sprawie Foto-Frost,
pkt 16, odesłanie prejudycjalne w przedmiocie oceny ważności
aktu, podobnie jak skarga o stwierdzenie nieważności, stanowi
środek kontroli legalności aktów instytucji wspólnotowych. W ramach
skargi o stwierdzenie nieważności art. 185 traktatu EWG
przyznaje skarżącemu prawo żądania zawieszenia wykonania zaskarżanego
aktu, a Trybunałowi przyznaje właściwość w zakresie orzeczenia
o takim zawieszeniu. Spójność systemu tymczasowej ochrony prawnej
wymaga, aby sąd krajowy mógł również orzec o zawieszeniu wykonania
krajowego aktu administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia
wspólnotowego, którego legalność jest kwestionowana.19      Ponadto
w wyroku z dnia 19 czerwca 1990 r. w sprawie
C‑213/89 Factortame, Rec. str. I‑2433, dotyczącej zgodności ustawy
krajowej z prawem wspólnotowym Trybunał uznał, powołując się na
skuteczność (effet utile) art. 177, że sąd krajowy, który
przedłożył Trybunałowi pytania prejudycjalne dotyczące wykładni,
w celu uzyskania możliwości rozstrzygnięcia kwestii zgodności
powinien mieć możliwość zarządzenia środków tymczasowych oraz
zawieszenia wykonania zaskarżonej ustawy krajowej do czasu wydania
orzeczenia w oparciu o wykładnię dokonaną w trybie
art. 177.20      Ochrona
tymczasowa, którą prawo wspólnotowe zapewnia jednostkom
w postępowaniach przed sądami krajowymi, nie może się różnić
w zależności od tego, czy kwestionują one zgodność przepisów prawa
krajowego z prawem wspólnotowym, czy też ważność aktów
wspólnotowych prawa pochodnego, ponieważ w obu przypadkach podstawą
zarzutu jest samo prawo wspólnotowe.21      Z
powyższych rozważań wynika, że na pierwszą część pytania pierwszego
należy udzielić odpowiedzi, że art. 189 traktatu należy
interpretować w ten sposób, że nie wyklucza on uprawnienia sądów
krajowych do zawieszenia wykonania krajowego aktu administracyjnego
wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego. Warunki zawieszenia22      Finanzgericht
Hamburg zwraca się następnie z pytaniem, jakie są przesłanki
zarządzenia przez sądy krajowe zawieszenia wykonania krajowego aktu
administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego
z uwagi na wątpliwości, jakie mają one co do ważności tego
rozporządzenia.23      Przede
wszystkim należy zauważyć, że zawieszenie wykonania zaskarżonego aktu
może nastąpić tylko wtedy, gdy na podstawie okoliczności faktycznych
i prawnych, na które powołują się skarżący, sąd poweźmie
przekonanie, że istnieją poważne wątpliwości co do ważności
rozporządzenia wspólnotowego, na podstawie którego został wydany
zaskarżony akt administracyjny. Jedynie możliwość stwierdzenia
nieważności, która jest zastrzeżona dla Trybunału, może usprawiedliwić
zastosowanie zawieszenia.24      Należy
również zauważyć, że zawieszenie wykonania musi mieć charakter
tymczasowy. Sąd krajowy rozstrzygający w przedmiocie zastosowania
środka tymczasowego może zatem orzec o zawieszeniu wykonania aż do
czasu wydania przez Trybunał orzeczenia w kwestii ważności. To na
nim spoczywa obowiązek wystąpienia z tą kwestią do Trybunału,
o ile ten nie rozpatrywał jej już wcześniej, wraz ze wskazaniem
podstaw nieważności, które wydają się mu być uzasadnione.25      Jeśli
chodzi o pozostałe przesłanki zawieszenia wykonania aktów
administracyjnych, to należy stwierdzić, że zasady proceduralne są
określone przez systemy prawa krajowego i że systemy te wykazują
w zakresie przesłanek zawieszenia różnice, które mogą zakłócić
jednolite stosowanie prawa wspólnotowego.26      Jednolite
stosowanie jest bowiem podstawowym wymogiem wspólnotowego porządku
prawnego; wynika z niego mianowicie, że zawieszenie wykonania aktów
administracyjnych wydanych na podstawie rozporządzenia wspólnotowego,
które chociaż podlega krajowym zasadom proceduralnym dotyczącym
w szczególności wnoszenia i rozpoznawania wniosku, powinno we
wszystkich państwach członkowskich spełniać przynajmniej przesłanki
zastosowania zawieszenia, które byłyby jednolite.27      Jako
że uprawnienie sądów krajowych do zastosowania zawieszenia jest
odpowiednikiem kompetencji zastrzeżonej dla Trybunału
w art. 185 w ramach skarg składanych na podstawie
art. 173, sądy te powinny stosować zawieszenie wyłącznie
w przypadku spełnienia przesłanek stosowania przed Trybunał środków
tymczasowych.28      W
tej kwestii z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że
zawieszenie wykonania zaskarżonego aktu może być orzeczone tylko wtedy,
gdy sprawa ma pilny charakter, inaczej mówiąc, jeżeli niezbędne jest, by
zostało zarządzone i odniosło skutki przed wydaniem orzeczeniem co
do istoty sprawy, tak by strona, która o nie wnosi, uniknęła
poważnej i nieodwracalnej szkody.29      Jeśli
chodzi o pilny charakter, to należy sprecyzować, że wystąpienie
szkody, na którą powołuje się skarżący powinno być możliwe jeszcze zanim
Trybunał będzie mógł orzec w sprawie ważności zaskarżonego aktu
wspólnotowego. Jeśli chodzi o charakter szkody, Trybunał już
wielokrotnie stwierdzał, że szkoda o charakterze wyłącznie
majątkowym nie może być, co do zasady, uznana za nieodwracalną. Jednakże
to do sądu krajowego orzekającego w przedmiocie środka
tymczasowego należy każdorazowo zbadanie okoliczności danej sprawy.
Powinien on w tym zakresie ocenić elementy pozwalające na
ustalenie, czy natychmiastowe wykonanie aktu, o którego zawieszenie
wniesiono, mogłoby spowodować dla skarżącego nieodwracalne szkody,
które nie mogłyby zostać naprawione, gdyby została stwierdzona
nieważność aktu wspólnotowego.30      Należy
także dodać, że sąd krajowy, zobowiązany stosować w ramach swojej
jurysdykcji przepisy prawa wspólnotowego, ma obowiązek zapewnić pełną
skuteczność prawa wspólnotowego i w konsekwencji, w przypadku
wątpliwości co do ważności rozporządzeń wspólnotowych, ma obowiązek
uwzględnić interes jaki ma Wspólnota w tym, by rozporządzenia takie
nie były usuwane bez poważnych powodów.31      W
celu wypełnienia tego obowiązku sąd krajowy rozpatrujący wniosek
o zawieszenie powinien przede wszystkim zbadać, czy dany akt
wspólnotowy nie zostałby, w braku jego natychmiastowego wykonania,
pozbawiony wszelkiej skuteczności (effet utile).32      Jeżeli
zawieszenie wykonania może spowodować wystąpienie ryzyka finansowego
dla Wspólnoty, sąd krajowy powinien być uprawniony, by żądać od
skarżącego odpowiednich gwarancji, takich jak wpłata kaucji lub złożenie
depozytu.33      Z
powyższego wynika, że na część drugą pytania pierwszego przedłożonego
przez Finanzgericht Hamburg należy udzielić odpowiedzi, że sąd krajowy
może zawiesić wykonanie aktu krajowego wydanego na podstawie aktu
wspólnotowego, wyłącznie:–        jeśli
sąd ten ma poważne wątpliwości co do ważności aktu wspólnotowego,
a w przypadku gdy Trybunał nie rozpatrywał jeszcze kwestii
ważności zaskarżonego aktu – jeśli sam zwróci się do niego w tej
kwestii;–        sprawa
ma pilny charakter, a skarżącemu zagraża poważna
i nieodwracalna szkoda;–        oraz jeśli sąd ten należycie rozważy interes Wspólnoty. W przedmiocie ważności34      Finanzgericht
Hamburg podał w wątpliwość ważność wspomnianego wyżej
rozporządzenia nr 1914/87 uzasadniając, że jest ono sprzeczne
z zasadą niedziałania prawa wstecz i tym samym narusza zasadę
pewności prawa.35      Finanzgericht
Düsseldorf wyraził ze swej strony wątpliwości co do ważności tego
samego rozporządzenia, przedkładając pięć pytań zawierających
jednocześnie zarzuty, które dotyczą właściwej podstawy prawnej ustalenia
specjalnej opłaty eliminacyjnej, zgodności tego rozporządzenia
z rozporządzeniem podstawowym Rady (EWG) nr 1785/81 z dnia
30 czerwca 1981 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków
w sektorze cukru (Dz.U. L 177, str. 4), naruszenia zasady
zakazu obciążania jednego sektora gospodarki ryzykiem zewnętrznym
w stosunku do niego, zasady zakazu nadmiernych obciążeń
finansowych, zasady ochrony prawa własności i zasady prawa
swobodnego wykonywania działalności gospodarczej.36      Ponieważ
pytania przedłożone Trybunałowi w tych dwóch sprawach są jedynie
wyrazem różnych punktów widzenia, z których można kwestionować dany
akt prawny, należy rozpatrzyć je łącznie. W przedmiocie zarzutu naruszenia procedury określonej w art. 201 traktatu EWG37      Finanzgericht
Düsseldorf uważa w istocie, że aby opłata mogła być ustanowiona na
podstawie art. 43 traktatu EWG w ramach wspólnej
organizacji rynków rolnych, jej celem powinna być regulacja tego rynku.
Tego rodzaju środek może odnosić się tylko do teraźniejszości lub
przyszłości. Inaczej jest w przypadku specjalnej opłaty
eliminacyjnej, ponieważ jej celem jest wyeliminowanie strat poniesionych
podczas poprzedniego roku gospodarczego. Ponadto do uiszczenia tej
opłaty są zobowiązani jedynie producenci cukru, podczas gdy przepis
dotyczący regulacji rynku powinien w pierwszej kolejności dotyczyć
producentów buraków cukrowych. Według Finanzgericht Düsseldorf
kwestionowana opłata ma charakter opłaty pieniężnej, która mogła być
zgodnie z prawem wprowadzona tylko na podstawie art. 201
traktatu.38      Odpowiadając
na ten zarzut należy zauważyć, że art. 2 decyzji Rady nr
85/257/EWG z dnia 7 maja 1985 r. w sprawie systemu
środków własnych Wspólnoty (Dz.U. L 128, str. 15), który
obowiązywał w momencie wydania zaskarżonego rozporządzenia,
rozróżnia „opłaty i inne należności przewidziane w ramach
wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru”, które od samego
początku stanowią środki własne, z jednej strony, i „dochody
pochodzące z innych opłat, wprowadzonych w ramach wspólnej
polityki”, zgodnie z postanowieniami traktatów, które stają się
środkami własnymi dopiero wtedy, gdy zostanie doprowadzona do końca
procedura określona w art. 201 traktatu EWG
i odpowiednich postanowieniach innych traktatów ustanawiających
Wspólnoty.39      Z uwagi
na zmiany, które nie mogły ominąć produkcji cukru i wspólnotowego
rynku cukru, intencją zamieszczenia art. 2 akapit pierwszy
lit. a) w wyżej wspomnianej decyzji z dnia 7 maja
1985 r. nie mogło być ograniczenie stosowania tej decyzji tylko do
opłat przewidzianych w momencie jej wydania, to znaczy do opłat już
wówczas ustalonych rozporządzeniem Rady nr 1785/81 (zwanym dalej
„rozporządzeniem podstawowym”). Jako że specjalna opłata eliminacyjna ma
charakter uzupełniający w stosunku do opłat, które już istniały
w chwili wydania decyzji z dnia 7 maja 1985 r.,
powinno się ją zaliczyć do „opłat i pozostałych należności
przewidzianych w ramach wspólnej organizacji rynków w sektorze
cukru” w rozumieniu tej decyzji.40      W
każdym razie należy podkreślić, jak Trybunał orzekł już w wyroku
z dnia 30 września 1982 r. w sprawie 108/81 Amylum,
Rec. str. 3107, dotyczącym decyzji Rady z dnia
21 kwietnia 1970 r. w sprawie zastąpienia wkładów
finansowych państw członkowskich środkami własnymi Wspólnoty (Dz.U.
L 94, str. 19), że celem decyzji z dnia 7 maja
1985 r. będącej przepisem prawa budżetowego jest określenie środków
własnych budżetu Wspólnoty, a nie określenie instytucji
wspólnotowych uprawnionych do ustalania należności, podatków, opłat
i innych dochodów.41      Wynika
stąd, że nie było konieczne korzystanie z procedury określonej
w art. 201 traktatu EWG w celu ustanowienia takiego
środka, jakim jest specjalna opłata eliminacyjna przewidziana
w rozporządzeniu nr 1914/87, nawet jeżeli miała ona charakter
opłaty pieniężnej.42      Kwestia,
czy art. 43 traktatu EWG może stanowić podstawę prawną dla
wprowadzenia opłaty obciążającej dokonane już operacje gospodarcze,
sprowadza się do ustalenia, czy opłata może zostać na podstawie tego
postanowienia wprowadzana z mocą wsteczną. Zarzut ten pokrywa się
zatem z zarzutem naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, który
zostanie zbadany poniżej. W przedmiocie zarzutu niezgodności rozporządzenia nr 1914/87 z rozporządzeniem podstawowym43      Finanzgericht
Düsseldorf, powołując się na orzeczenie Trybunału z dnia
29 marca 1979 r. w sprawie 113/77 NTN Toyo Bearing
Company, Rec. str. 1185, twierdzi, że skoro Rada
w art. 28 rozporządzenia podstawowego określiła górny pułap
opłat, jakie mogą być wymagane od producentów cukru, to tym samym nie
mogła ustanowić innym rozporządzeniem wydanym bezpośrednio na podstawie
art. 43 traktatu opłaty przekraczającej tę górną granicę.44      Należy
w związku z tym przypomnieć, że zarówno rozporządzenie
podstawowe, jak i zaskarżone rozporządzenie nr 1914/87, zostały
przyjęte na podstawie art. 43 traktatu. Dlatego rozporządzenie nr
1914/87 nie może być uznane za rozporządzenie wykonawcze względem
rozporządzenia podstawowego, jak to miało miejsce w przypadku
zaskarżonego rozporządzenia w sprawie 46/86 Romkes, zakończonej
wyrokiem z dnia 16 czerwca 1987 r., Rec. str. 2671.45      Rada
może zmienić, uzupełnić lub uchylić rozporządzenie podstawowe przyjęte
na podstawie art. 43 traktatu, pod warunkiem że przepisy
zmieniające, uzupełniające lub uchylające to rozporządzenie są przyjęte
zgodnie z tą samą procedurą, bez konieczności wprowadzania tych
przepisów do rozporządzenia podstawowego.46      W
niniejszej sprawie stan faktyczny różni się od tego, w którym
zapadł ww. wyrok z dnia 29 marca 1979 r. w sprawie
NTN Toyo Bearing Company. W tym ostatnim przypadku Rada przyjęła
rozporządzenie ogólne w celu zrealizowania jednego z celów
określonych w art. 113 traktatu, a następnie odstąpiła od
ustalonych w nim reguł w rozporządzeniu wykonawczym, które
dotyczy sytuacji szczególnej.47      W
takich okolicznościach należy uznać, że rozporządzenie podstawowe nie
zakazywało Radzie przyjęcia rozporządzenia nr 1914/87, skoro Rada
postąpiła zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 43
traktatu. W przedmiocie zarzutu naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz48      Finanzgericht
Hamburg, podobnie jak Finanzgericht Düsseldorf, twierdzi, że
rozporządzenie nr 1914/87 jest sprzeczne z zasadą niedziałania
prawa wstecz, ponieważ zostało przyjęte w dniu 2 lipca
1987 r., a zatem po zakończeniu roku gospodarczego 1986/87,
które nastąpiło w dniu 30 czerwca 1987 r., a jego
celem było wyeliminowanie dotyczących tego roku strat. Zatem
rozporządzenie to łączy uiszczenie opłaty ze zdarzeniami, które miały
miejsce w przeszłości, a mianowicie z produkcją cukru
w trakcie wspomnianego roku gospodarczego. Ponadto uzasadnione
oczekiwania producentów cukru zostały naruszone, gdyż mieli oni
podstawy, aby oczekiwać, że opłaty przewidziane w rozporządzeniu
podstawowym nie będą podwyższane, a w każdym razie zostaną
w całości przeniesione na producentów buraków cukrowych.49      Trybunał
orzekł już, w szczególności w wyrokach z dnia
25 stycznia 1979 r. w sprawie 98/78 Racke, Rec.
str. 69, w sprawie 99/78 Decker, Rec. str. 101 oraz
w ww. wyroku z dnia 30 września 1982 r.
w sprawie 108/81 Amylum, że jakkolwiek zasada pewności prawa
sprzeciwia się zasadniczo temu, by akt wspólnotowy wywierał skutki
prawne począwszy od daty poprzedzającej jego publikację, to jednak na
zasadzie wyjątku może być inaczej, jeśli wymaga tego zamierzony cel
i jeśli nie zostaną naruszone uzasadnione oczekiwania
zainteresowanych podmiotów.50      Jeśli
chodzi o pierwszą z tych przesłanek, to należy mieć na
względzie kilka okoliczności faktycznych i prawnych. Nadwyżki
wynikające ze stosunku produkcji do konsumpcji cukru we Wspólnocie
powinny być zbywane na rynkach państw trzecich. Różnica między kursami
lub cenami na rynku światowym a cenami we Wspólnocie jest pokrywana
za pomocą refundacji wywozowych. Rozporządzenie podstawowe przewiduje
sfinansowanie wszystkich wynikających z tego kosztów finansowych
przez samych producentów.51      W
celu utrzymania możliwie ścisłego związku z sytuacją gospodarczą
i tym samym stabilizacji rynku, co stanowi jeden z celów
art. 39 traktatu, art. 28 rozporządzenia podstawowego
przewidywał, że co do zasady opłaty te płatne są przed końcem każdego
roku gospodarczego i w konsekwencji obliczane są w oparciu
o możliwe do przewidzenia straty wynikające z obowiązku wywozu
nadwyżek w trakcie roku gospodarczego.52      Tymczasem
wpływu niektórych zdarzeń wyjątkowych, takich jak gwałtowny spadek
kursu dolara lub światowych cen cukru, które miały miejsce
w rozpatrywanym roku gospodarczym, nie można było przewidzieć
z wystarczającą dokładnością w momencie ustalania wysokości
opłat. W takim przypadku jest rzeczą słuszną, że dopiero po
stwierdzeniu pełnych skutków takich zdarzeń i ewentualnie po
zakończeniu roku gospodarczego, w trakcie którego nastąpiły,
zostają ustalone koszty, które mają zostać sfinansowane przez
producentów.53      Gdyby
po ustaleniu całkowitych strat dla roku gospodarczego 1986/87 Rada nie
podjęła jakichkolwiek działań w kierunku uzupełnienia poniesionych
już przez producentów opłat, realizowany przez nią cel, czyli
stabilizacja rynku cukru we wspólnym interesie, w szczególności
w drodze refundacji wywozowych, nie mógłby zostać osiągnięty
inaczej niż tylko poprzez obciążenie budżetu Wspólnoty, podczas gdy
zasadą organizacji wspólnego rynku cukru jest całkowite finansowanie
przez producentów.54      Dlatego
też Rada miała podstawy, aby uznać, że cel, który należy zrealizować
w interesie ogólnym, czyli stabilizacja wspólnotowego rynku cukru,
wymagał, aby zaskarżone rozporządzenie miało zastosowanie dla roku
gospodarczego 1986/87. Zatem pierwszą z przesłanek, od których
spełnienia zależy stosowanie aktu wspólnotowego z datą poprzedzają
jego publikację, można uznać za spełnioną.55      W
celu stwierdzenia, czy druga z wymienionych przesłanek została
także spełniona, należy zbadać, czy działanie Rady naruszyło uzasadnione
oczekiwania zainteresowanych w zakresie wysokości pułapu opłat
ustalonego rozporządzeniem podstawowym, a które zostały zawiedzione
w wyniku publikacji w dniu 2 lipca 1987 r.
rozporządzenia nr 1914/87.56      W
postępowaniach przed sądami krajowymi skarżący nie mogą się jednak
powołać na jakiekolwiek uzasadnione oczekiwania, które zasługiwałyby na
ochronę.57      Po
pierwsze, producenci cukru zostali powiadomieni w motywie
jedenastym do rozporządzenia podstawowego, że koszty związane ze zbyciem
nadwyżek wynikające z różnicy między wspólnotową produkcją
a konsumpcją mają być pokryte przez nich w całości.58      Po
drugie, w dniu 9 września 1986 r. Komisja opublikowała
zestawienie, oznaczone nr VI PC 2–408, które wyraźnie wykazywało
prawdopodobieństwo wystąpienia deficytu w roku gospodarczym
1986/87.59      Po
trzecie, poprzez publikację projektu w Dzienniku Urzędowym
z dnia 3 kwietnia 1987 r. (Dz.U. C 89,
str. 18), to znaczy przed końcem roku gospodarczego, producenci
cukru dowiedzieli się, że Komisja przedstawiła Radzie projekt
rozporządzenia dotyczącego ustalenia specjalnej opłaty eliminacyjnej
w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/87 w postaci, która
została następnie powtórzona w zaskarżonym rozporządzeniu nr
1914/87.60      Z
powyższego wynika, że zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa
wstecz nie zasługuje na uwzględnienie. W
przedmiocie zarzutu naruszenia zakazu obciążania jednego sektora
gospodarki ryzykiem zewnętrznym w stosunku do organizacji rynku,
która go dotyczy, lub obciążenia nadmiernymi obciążeniami finansowymi61      Finanzgericht
Düsseldorf twierdzi, że perturbacjami rynkowymi, którym można zaradzić
poprzez działania podejmowane w ramach wspólnej organizacji rynków,
są te perturbacje, które można uznać za wynikłe z przyczyn
leżących w tym rynku. W innych organizacjach rynku niż sektor
cukru ryzyko wynikłe z obniżenia kursów na rynku światowym
i ze spadku wartości dolara jest finansowane wyłącznie przez EFOGR.
Świadczy to o tym, że prawodawca uznaje je za ryzyko, na które
podmioty gospodarcze nie mają wpływu i które nie może ich zatem
obciążać.62      Przede
wszystkim należy zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż ryzyko takie
jest najczęściej finansowane przez EFOGR. Jednakże traktat tego nie
wymaga. Artykuł 40 ust. 4 traktatu zezwala na utworzenie
takiego funduszu, nie narzucając przy tym jego udziału we wszystkich
aspektach organizacji rynku. O ile sektor cukru jest jedynym
sektorem, który podlega zasadzie samofinansowania, o tyle – tak jak
to wyjaśniła Rada w odpowiedzi na pytanie Trybunału –
w innych sektorach rolnych producenci mają niższe ceny
gwarantowane, co tłumaczy, dlaczego nie są obciążani ich finansowaniem.63      Następnie
należy zwrócić uwagę, że dzięki systemowi refundacji wywozowych
producenci cukru we Wspólnocie uzyskają dostęp do rynku światowego, w
celu umożliwienia im zbytu części ich produkcji. To właśnie
w odniesieniu do rynku światowego należy oceniać ryzyko, na jakie
narażeni są producenci. Tak więc okoliczności takie jak nadprodukcja
cukru lub zmiany kursów walut europejskich w stosunku do dolara
należą do czynników wpływających na zmiany popytu lub podaży i tym
samym na cenę tego produktu. Ryzyko związane z tymi okolicznościami
nie może być traktowane jako zewnętrzne w stosunku do tego rynku.64      Ponadto
specjalna opłata eliminacyjna w żaden sposób nie powoduje
nadmiernego obciążenia finansowego dla producentów cukru. Jest ona
bowiem, po pierwsze, przeciwwagą dla korzyści, którą była dla nich
możliwość korzystania z refundacji wywozowych w celu zbycia
cukru, który wyprodukowali z przekroczeniem poziomu konsumpcji
wspólnotowej. Po drugie, na mocy art. 1 ust. 3 rozporządzenia
nr 1914/87, producenci cukru mogą żądać od sprzedawców buraków lub
trzciny cukrowej wyprodukowanych we Wspólnocie zwrotu większej części
tej opłaty.65      Z powyższych względów nie ma powodów, by uwzględnić zarzut podniesiony przez sąd krajowy. W przedmiocie zarzutu dyskryminacji66      Finanzgericht
Düsseldorf dopatruje się dyskryminacji zakazanej w art. 40
ust. 3 akapit drugi traktatu w tym, że specjalna opłata
eliminacyjna obciąża producentów cukru B w większym stopniu
niż w producentów cukru A, podczas gdy w obydwu
przypadkach jest to ten sam produkt.67      W
związku z tym należy zauważyć, że rozporządzenie podstawowe ustala
w sektorze cukru dla każdego roku gospodarczego i dla każdego
regionu produkcyjnego podstawową ilość A oraz podstawową
ilość B. Państwa członkowskie rozdzielają pomiędzy przedsiębiorstwa
przysługującą im podstawową ilość A w postaci kwoty A,
a podstawową ilość B w postaci kwoty B. Cała
kwota A przyznana na dany rok gospodarczy odpowiada
w przybliżeniu spożyciu cukru przez ludność Wspólnoty
w trakcie tego roku gospodarczego. Cukier wyprodukowany
w ramach kwoty A (cukier A) i kwoty B
(cukier B) może być swobodnie wprowadzany do obrotu na terenie
Wspólnoty przy wykorzystaniu cen gwarantowanych i zbytu dzięki
systemowi interwencji. Może także być wywożony do państw trzecich przy
wykorzystaniu refundacji wywozowych. Wreszcie cukier wyprodukowany ponad
kwoty A i B przyznane danemu przedsiębiorstwu (zwany
cukrem C) może być sprzedawany tylko do państw trzecich, bez
korzystania z refundacji wywozowych.68      Z
systemu tego wynika, że przedsiębiorstwo, którego produkcja cukru
przekroczy przysługującą mu kwotę A, to znaczy ilość przewidzianą
do konsumpcji wewnątrz Wspólnoty, wytwarza w ten sposób nadwyżki,
dla których jedynym normalnym sposobem zbytu jest wywóz do państw
trzecich.69      Jak
już wcześniej stwierdzono, specjalna opłata eliminacyjna ma na celu
wyeliminowanie nadzwyczajnych strat wywołanych przyznaniem wysokich
refundacji wywozowych przeznaczonych na wspieranie zbytu nadwyżek
produkcji wspólnotowej na rynkach państw trzecich.70      Jest
zatem uzasadnione, że stosunkowo wyższe obciążenia zostały nałożone na
produkcję cukru przekraczającą kwotę A.71      W
konsekwencji zarzut naruszenia art. 40 ust. 3 akapit drugi
traktatu także musi zostać oddalony. W przedmiocie zarzutu naruszenia prawa własności i swobody wykonywania działalności gospodarczej72      Finanzgericht
Düsseldorf twierdzi, że prawo własności i swoboda wykonywania
działalności gospodarczej, które stanowią prawa podstawowe, są naruszone
bezprawnym działaniem, gdy przedsiębiorstwo nie jest w stanie
zapłacić z zysków normalnie wypracowanych w trakcie jednego
roku gospodarczego występujących po sobie opłat, które skumulowały się
w trakcie tego roku gospodarczego, i musi czerpać
z rezerw, to znaczy z własnego kapitału.73      W
związku z tym należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już (zob.
w szczególności wyrok z dnia 11 lipca 1989 r.
w sprawie 265/87 Schrader, Rec. str. 2237, pkt 15), że
korzystanie z prawa własności i swobody wykonywania
działalności gospodarczej lub zawodu mogą zostać ograniczone,
w szczególności w ramach wspólnej organizacji rynku, pod
warunkiem że ograniczenia te są zgodne celami interesu ogólnego
realizowanymi przez Wspólnotę i że nie stanowią, z punktu
widzenia zamierzonego celu, nadmiernej i nieakceptowalnej
interwencji w prawa właściciela, która stanowiłaby naruszenie samej
istoty zagwarantowanych praw.74      Jak
słusznie zauważył rząd Zjednoczonego Królestwa, obowiązek uiszczenia
opłaty nie może być uznany za ograniczenie prawa własności.75      Należy
stwierdzić, że specjalna opłata eliminacyjna w żadnym razie nie
narusza prawa własności producentów cukru.76      Jeżeli
chodzi o swobodne wykonywanie działalności gospodarczej, to jak
wskazane zostało powyżej, specjalna opłata eliminacyjna służy celom
interesu ogólnego, ponieważ pozwala uniknąć sytuacji, w której
straty poniesione przez jeden z sektorów gospodarki obciążałyby
całą Wspólnotę. Ingerencja taka nie może być interpretowana jako
nieproporcjonalna. Opłata, która w części może być przeniesiona na
producentów buraków cukrowych, została wprowadzona w zasadniczym
celu „nienaruszania przed ustalonym terminem systemu kwot
produkcyjnych”, jak to zostało sprecyzowane w motywie czwartym
rozporządzenia nr 1914/87. Jak słusznie zauważyła Komisja, zmniejszenie
kwot, które na dłuższą metę ograniczyłoby udział przemysłu przetwórczego
cukru Wspólnoty na rynku światowym, stanowiłoby dużo poważniejszą
szkodę dla interesu producentów cukru oraz plantatorów buraków
cukrowych.77      Zarzut
naruszenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie może zatem
zostać uwzględniony.78      Z
całości powyższych rozważań wynika, iż na pytania przedłożone
Trybunałowi przez Finanzgericht Hamburg i Finanzgericht Düsseldorf
należy udzielić odpowiedzi, że badanie przedłożonych pytań nie wykazało
istnienia okoliczności, które mogłyby wpłynąć na ważność rozporządzenia
Rady (EWG) nr 1914/87 z dnia 2 lipca 1987 r. ustalającego
specjalną opłatę eliminacyjną w sektorze cukru na rok gospodarczy
1986/1987. W przedmiocie kosztów79      Koszty
poniesione przez rząd Zjednoczonego Królestwa, przez Radę oraz przez
Komisję Wspólnot Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi swoje
uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem
krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy
bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy
rozstrzygnięcie o kosztach.Z powyższych względówTRYBUNAŁrozstrzygając
w przedmiocie pytań przedłożonych mu postanowieniem z dnia
31 marca 1988 r. przez Finanzgericht Hamburg oraz
postanowieniem z dnia 19 października 1988 r. przez
Finanzgericht Düsseldorf, orzeka, co następuje:1)      Artykuł 189
traktatu należy interpretować w ten sposób, że nie wyklucza on
uprawnienia sądów krajowych do zawieszenia wykonania aktu
administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego.2)      Sąd
krajowy może zawiesić wykonanie aktu krajowego wydanego na podstawie
aktu wspólnotowego, wyłącznie jeśli sąd ten ma poważne wątpliwości co do
ważności aktu wspólnotowego, a w przypadku gdy Trybunał nie
rozpatrywał jeszcze kwestii ważności zaskarżonego aktu – jeśli sam
zwróci się do niego w tej kwestii, sprawa ma pilny charakter,
a skarżącemu grozi poważna i nieodwracalna szkoda oraz jeśli
sąd ten należycie rozważy interes Wspólnoty.3)      Badanie
przedłożonych pytań nie wykazało istnienia okoliczności, które mogłyby
wpłynąć na ważność rozporządzenia Rady (EWG) nr 1914/87 z dnia
2 lipca 1987 r. ustalającego specjalną opłatę eliminacyjną
w sektorze cukru na rok gospodarczy 1986/1987.PodpisyDueMancini      Mointiho de AlmeidaRodríguez IglesiasDíez de VelascoSlynn KakourisJolietSchockweiler      Grévisse ZuleegWyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 lutego 1991 r.sekretarz       prezesJ. G. Giraud       O. Due* Język postępowania: niemiecki.