61995C0058
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
NIAL FENNELLY
apresentadas em 8 de Fevereiro de 1996 (
*1
)
I — Introdução
1.
Os presentes reenvíos prejudiciais suscitam tanto questões de natureza processual, relativas à atitude a adoptar pelo Tribunal de Justiça a respeito de questões que lhe são submetidas por um órgão jurisdicional nacional com base numa interpretação errada de determinadas disposições de direito comunitário, como questões de fundo, relativas às obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força de certas disposições da Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (a seguir «directiva de 1991 sobre os resíduos» ou «directiva», consoante o contexto) (
1
).
II — Matéria de facto e tramitação processual no órgão jurisdicional nacional
2.
Os presentes pedidos de decisão prejudicial têm origem cm acções penais intentadas em Itália, em datas diversas, contra certo número de pessoas acusadas de infracções a disposições legais nacionais no domínio da gestão, do tratamento e da eliminação dos resíduos. Em nenhum dos casos, porém, o Tribunal de Justiça foi informado do objecto ou da natureza das infracções alegadas, ou da data cm que terão sido cometidas, a não ser na medida em que estas informações podem ser deduzidas da referência a determinadas disposições da legislação italiana relativa aos resíduos que prevêem sanções penais.
3.
No processo C-58/95, Gallotti, a Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, submeteu ao Tribunal de Justiça duas questões formuladas nos seguintes termos:
«1)
Qual é a relevância jurídica da não adopção tempestiva por parte da República Italiana dos actos normativos necessários para dar cumprimento à Directiva 91/156/CEE do Conselho?
2)
A existência de uma sanção penal e, mais especificamente, as previstas nos artigos 25.° e seguintes do DPR n.° 915/82, aplicáveis pelo não cumprimento da legislação italiana, pode ser considerada incompatível com a legislação comunitária que pretende assegurar um tratamento homogéneo, também do ponto de vista das sanções, aos operadores do mercado único?»
4.
Questões formuladas em termos idênticos foram submetidas ao Tribunal de Justiça pelo mesmo órgão jurisdicional nos processos C-75/95, Censi, C-112/95, Salinaggi!, C-123/95, Zappone, C-135/95, Segna e o., C-140/95, Cervetti, C-141/95, Gasbarri, C-154/95, Narducci, e C-157/95, Smaldone, e pela Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo di Porto, no processo C-119/95, Pasquire. Estes processos foram apensados por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de Junho de 1995 (
2
).
III — As disposições nacionais
5.
O Decreto n.° 915 do Presidente da República Italiana, de 10 de Setembro de 1982 (a seguir «DPR n.° 915/82») (
3
), destina-se, nomeadamente, a transpor a Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (
4
) (a seguir «directiva de 1975 sobre os residuos»), e a Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (
5
) (a seguir «directiva de 1978 sobre os residuos tóxicos»). O artigo 1.° do DPR n.° 915/82 enuncia um determinado número de princípios gerais, enquanto o artigo 2° estabelece uma classificação dos tipos de residuos, operando uma distinção entre os residuos urbanos, os resíduos especiais e os residuos tóxicos e perigosos. Segundo o artigo 6.°, alínea d), é necessária uma autorização para determinadas actividades ligadas à eliminação dos resíduos e para a criação e gestão de depósitos e instalações destinados a tornar inócuos e a eliminar os resíduos especiais. O artigo 25.°, n.° 1, determina penas de prisão de três meses a um ano e multa de 1000000 a 5000000 LIT para as empresas que, sem autorização, se dedicarem às seguintes actividades:
—
eliminação dos «resíduos urbanos e especiais» produzidos por terceiros,
—
criação de instalações com vista à supressão da perigosidade e à eliminação de «resíduos especiais»,
—
gestão de tais instalações.
6.
A Lei n.° 475 de 9 de Novembro de 1988 (
6
) (a seguir «Lei n.° 475/88») prevê determinadas disposições de urgência relativas à eliminação dos resíduos industriais. O artigo 3.°, n.° 3, da Lei n.° 475/88 determina que as empresas que produzem certos tipos de resíduos ou que possuem instalações destinadas à eliminação de tais resíduos têm a obrigação de informar a região ou província da quantidade e da qualidade dos resíduos eliminados no decurso de um dado ano. O artigo 3.°, n.° 5, alarga a obrigação de manter registos relativos à recepção e à cessão de resíduos aos produtores de resíduos especiais que resultem de um processo industrial ou de actividades artesanais. O artigo 9.° odies, n.° 3, determina uma pena de prisão até seis meses e multa até 10000000 LIT para o não cumprimento da obrigação de notificação referida no artigo 3.°, n.° 3, ou da obrigação referida no artigo 3.°, n.° 5, de manter os registos relativos à recepção c à cessão dos resíduos.
IV — As disposições comunitárias pertinentes
7.
Três directivas do Conselho relativas aos resíduos são potencialmente pertinentes para os presentes processos: a directiva de 1975 sobre os resíduos e a directiva de 1978 sobre os resíduos tóxicos, referidas no ponto 5 supra, c, em especial, a directiva de 1991 sobre os resíduos. O órgão jurisdicional de reenvio não apresentou, porém, qualquer questão relativa à directiva de 1978 sobre os resíduos tóxicos (
7
), pelo que nos propomos não a examinar.
a) A directiva de 1975 sobre os resíduos
8.
Esta directiva baseia-se nos artigos 100.° e 235.° do Tratado CEE. De acordo com o seu terceiro considerando, «qualquer regulamentação cm matéria de eliminação dos resíduos deve ter como objectivo essencial a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos da recolha, transporte, tratamento, armazenamento e depósito dos resíduos». A disposição central, que é o artigo 4.°, está assim redigida:
«Os Estados-Mcmbros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr cm perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente, c nomeadamente:
—
sem criar riscos para a água, ar ou solo, nem para a fauna c a flora,
—
sem causar incómodos por ruídos ou cheiros,
—
sem causar danos aos locais e às paisagens.»
9.
O artigo 1.° da directiva de 1975 define os termos «resíduo» e «eliminação». O artigo 2.°, n.o 1, autoriza os Estados-Membros a adoptarem regulamentações específicas para categorias particulares de resíduos, enquanto o artigo 2°, n.° 2, enumera as categorias de resíduos excluídas do âmbito de aplicação da directiva. Os Estados-Membros «tomarão as medidas adequadas para promover a prevenção, a reciclagem e a transformação dos resíduos, a obtenção a partir destes de matérias-primas e eventualmente de energia, assim como qualquer outro método que permita a reutilização dos resíduos» (artigo 3.°). No que se refere à gestão dos resíduos, os Estados-Membros «estabelecerão ou designarão a ou as autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos» (artigo 5.°); estas autoridades devem seguidamente estabelecer planos de eliminação dos resíduos (artigo 6.°).
10.
Os artigos 7.° a 11.° são relativos às disposições que os Estados-Membros devem adoptar relativamente aos detentores de resíduos ou às empresas que efectuam o seu tratamento. Os detentores de resíduos devem, nomeadamente, assegurar a sua eliminação sem pôr em perigo a saúde humana e sem causar prejuízo ao ambiente, ou remeter os resíduos a um colector ou a uma empresa de eliminação (artigo 7.°).
11.
Os estabelecimentos ou empresas que procedem ao tratamento, armazenamento ou depósito de resíduos por conta de outrem têm de ser devidamente autorizados e são periodicamente inspeccionados (artigos 8.° e 9.°). As empresas que procedem ao transporte, recolha, armazenamento, depósito ou tratamento dos próprios resíduos, assim como as que recolhem ou transportam resíduos por conta de outrem, estão «sujeitas à fiscalização da autoridade competente», apesar de não terem de pedir a autorização (artigo 10.°). Finalmente, «em conformidade com o princípio do ‘poluidor-pagador’, os custos da eliminação dos resíduos, deduzida a sua eventual valorização», devem ser suportados pelo detentor ou pelo produtor dos referidos resíduos (artigo 11.°).
b) A directiva de 1991 sobre os resíduos
12.
O artigo 1.° da directiva de 1991 sobre os resíduos substituiu os artigos 1.° a 12.° da directiva de 1975 (
8
). O artigo 1.° (na sua versão modificada) contém as definições de um certo número de termos importantes, tais como «produtor», «detentor» e «gestão» (de resíduos), c remete para os anexos da directiva no que respeita à definição do âmbito dos termos «resíduo», «eliminação» c «aproveitamento». Para além dos efluentes gasosos, os outros tipos de resíduos só são excluídos «sempre que já abrangidos por outra legislação»; as disposições específicas destinadas a regulamentar determinadas categorias de resíduos, que, por força da directiva de 1975, eram da competência dos Estados-Membros, devem ser fixadas cm directivas específicas, tendo, portanto, natureza comunitária (artigo 2.°). Os Estados-Mcmbros devem promover prioritariamente «a prevenção ou a redução da produção e da nocividade dos resíduos» pelo desenvolvimento de tecnologias limpas c de técnicas de produção menos poluentes, pela eliminação, sem nocividade, das substâncias perigosas contidas em resíduos destinados a aproveitamento, bem como pela retirada c pela reciclagem responsáveis (artigo 3.°).
13.
A obrigação fundamental prevista no artigo 4.° está formulada de um modo ligeiramente diferente. Enquanto a disposição correspondente da directiva de 1975 se limitava à eliminação de resíduos, o artigo 4.° obriga presentemente os Estados-Membros a tomarem as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam quer aproveitados quer eliminados. Para completar o sistema, o artigo acrescenta a obrigação de os Estados-Membros tomarem ainda as medidas necessárias para proibir «o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos». Λ versão de 1991 não pretende manifestamente dar a esta disposição um efeito mais restrito que o da versão de 1975.
14.
Nos termos do artigo 5.°, os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas, cooperando mutuamente, «para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação... (que) deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos c que os Estados-Membros tendam para esse objectivo cada um por si...». Os Estados-Membros estabelecerão ou designarão a autoridade competente encarregada da aplicação da directiva c, cm especial, de estabelecer, logo que possível, um ou mais planos de gestão de resíduos (artigos 6.° e 7.°). Além disso, a autoridade assim designada é responsável — trata-se, no caso vertente, de uma questão especialmente importante — por conceder as autorizações aos estabelecimentos ou empresas que efectuem as operações disciplinadas pela directiva.
15.
O artigo 8.° dispõe que: «Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que qualquer detentor de resíduos:
—
confie a sua manipulação a um serviço de recolha privado ou público ou a uma empresa que efectue as operações referidas no anexo II A ou II B,
ou
—
proceda ele próprio ao respectivo aproveitamento ou eliminação, cm conformidade com o disposto na presente directiva.»
O âmbito de aplicação das obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força deste artigo alarga-se a todos os resíduos produzidos, quer o detentor confie a sua manipulação a um serviço de recolha, quer os remeta directamente a uma empresa que assegure o seu aproveitamento ou a sua eliminação, quer proceda ele próprio ao aproveitamento ou à eliminação.
16.
Os artigos 9.° e 14.°, pelo menos na sua versão alterada, são essenciais do ponto de vista do órgão jurisdicional nacional, especialmente no que se refere à primeira questão. Os artigos 9.° a 11.° dizem respeito aos pedidos de autorização e serão adiante detalhadamente examinados (
9
). O artigo 12.° disciplina as fases do tratamento de resíduos anteriores à eliminação ou ao aproveitamento, bem como determinadas actividades acessórias. Determina que «os estabelecimentos ou empresas que procedam a título profissional à recolha ou transporte de resíduos, ou que se ocupem da eliminação ou aproveitamento de resíduos por conta de outrem (comerciantes ou corretores) e que não estejam sujeitos a autorização, deverão estar registados junto das autoridades competentes». Segundo o artigo 13.°, todos os estabelecimentos ou empresas que assegurem a recolha, o transporte, a eliminação ou o aproveitamento dos resíduos, incluindo os negociantes e os correctores, serão submetidos a controlos periódicos. Os estabelecimentos ou empresas que efectuem as operações de eliminação ou de aproveitamento devem também manter registos contendo determinadas indicações relativas aos resíduos tratados e fornecer essas indicações às autoridades competentes, sempre que estas o solicitarem; os Estados-Membros podem também exigir que os produtores de resíduos cumpram estas obrigações (artigo 14.°). De acordo com o princípio do «poluidor-pagador», o artigo 15.° determina que os custos da eliminação dos resíduos devem ser suportados pelo detentor e/ou pelos detentores anteriores ou pelo produtor do produto gerador de resíduos.
V — Exame das questões apresentadas pelo órgão jurisdicional nacional
17.
Foram apresentadas observações escritas unicamente pelo Governo da República Francesa e pela Comissão, não o tendo sido pelo Governo da República Italiana nem por qualquer dos numerosos réus nos processos principais. De acordo com o artigo 104.°, n.° 4, do seu Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça decidiu não proceder a audiência.
18.
Tanto o Governo francês como a Comissão sublinharam a falta de informações, nos despachos de reenvio, sobre o contexto factual dos processos principais. O primeiro considera que são indispensáveis informações mais precisas para apreciar a natureza exacta do problema jurídico submetido ao Tribunal de Justiça, mas deduz dos despachos de reenvio que o órgão jurisdicional nacional pretende que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a eventual incompatibilidade da legislação italiana com a directiva de 1991 sobre os resíduos. Para a Comissão, decorre das citadas disposições da legislação italiana que a maior parte das infracções em causa incide sobre o desrespeito da obrigação de obter autorização para a eliminação ou a transferência de resíduos, ou sobre o desrespeito da obrigação de manter registos, infracções para as quais as disposições pertinentes do DPR n.° 915/82 e da Lei n.° 475/88 prevêem sanções penais (
10
). Propõe que, para dar ao juiz nacional uma interpretação útil das disposições comunitárias, o Tribunal de Justiça determine se a directiva de 1991 sobre os resíduos alterou substancialmente o regime contido na directiva de 1975 sobre os resíduos, deixando de obrigar os Estados-Membros a imporem uma autorização para as operações de descarga, eliminação e aproveitamento dos resíduos, e, portanto, a aplicar sanções no caso de falta de autorização. Também pensamos que esta é uma questão essencial do ponto de vista do órgão jurisdicional nacional.
19.
Uma vez que os despachos de reenvio deram poucas indicações sobre as disposições nacionais cm causa c nenhuma sobre o contexto factual, parece oportuno, para começar, interpretar as questões à luz do contexto cm que foram colocadas. De acordo com a sua jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça é, cm princípio, obrigado a pronunciar-se «quando as questões submetidas pelo juiz nacional incidam sobre a interpretação de uma disposição de direito comunitário» (
11
). O Tribunal de Justiça está, no entanto, autorizado a examinar as condições em que lhe ć submetido um pedido de decisão prejudicial, nomeadamente para decidir se, c cm que medida, é competente para responder às questões que lhe foram colocadas (
12
). Em especial, o Tribunal de Justiça não é competente, nos termos do artigo 167.° do Tratado, para formular opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas, ou sem utilidade para a solução do litígio pendente perante o órgão jurisdicional nacional (
13
). Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça deve ter cm consideração todas as suposições implícitas relativas à interpretação do direito comunitário que resultem dos despachos de reenvio.
20.
Nos presentes processos, os despachos de reenvio formulam um certo número de premissas relativas à interpretação da directiva de 1991 sobre os resíduos; estas premissas, por seu lado, condicionam o sentido a atribuir às questões colocadas ao Tribunal de Justiça, bem como as respostas que este pode dar para ajudar, o melhor possível, o órgão jurisdicional nacional a aplicar as disposições nacionais que executam o direito comunitário. Propomo-nos, portanto, examinar as premissas que cada uma das questões pressupõe, antes de formular propostas de resposta.
21.
Esta abordagem corresponde à que foi seguida pelo Tribunal de Justiça no acórdão Délavant (
14
). Nesse processo, a questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional partia de uma premissa especial relativa à interpretação das disposições pertinentes do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho sobre a escolha da legislação nacional de segurança social aplicável aos factos; em vez de responder à questão tal qual ela lhe fora submetida, o Tribunal de Justiça examinou se a interpretação do Regulamento n.° 1408/71 proposta pelo órgão jurisdicional nacional era fundada, e respondeu em consequência (
15
).
a) A primeira questão
22.
Os despachos de reenvio partem da premissa-chave de que, de acordo com a directiva de 1991 sobre os resíduos, não é permitido a um Estado-Membro exigir uma autorização para as operações de aproveitamento ou eliminação dos resíduos. Daqui concluem que, uma vez que as disposições nacionais pertinentes determinam a exigência de uma autorização, a República Italiana não transpôs a directiva. É neste contexto que o juiz italiano solicita ao Tribunal de Justiça que «se pronuncie a título prejudicial sobre a relevância jurídica da não adopção tempestiva por parte da República Italiana dos actos normativos necessários para dar cumprimento à Directiva 91/156/CEE do Conselho».
23.
O órgão jurisdicional nacional adopta assim uma interpretação da directiva de 1991 sobre os resíduos que não tem em conta o teor das disposições da directiva, e, em especial, o dos artigos 9.° a 11.° O artigo 9.°, n.° 1, da directiva determina que:
«Para efeitos da aplicação dos artigos 4.°, 5.° e 7°, qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no Anexo II A deve obter uma autorização da autoridade competente referida no artigo 6.°...» (sublinhado nosso).
Do mesmo modo, determina-se no artigo 10.° que:
«Para efeitos da aplicação do artigo 4.°, qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no Anexo II B deverá obter uma autorização para o efeito» (sublinhado nosso).
24.
O órgão jurisdicional nacional considera manifestamente que estas disposições não se aplicam às «fases preliminares, como a recolha, o armazenamento, o depósito temporário e o transporte dos resíduos». Afirma seguidamente:
«Estas disposições (a directiva 1991 sobre os resíduos) tornam menos rígido, relativamente ao seu conteúdo, o regime de autorização destinado ao aproveitamento do que o destinado à eliminação, prevendo a possibilidade de não se exigir a autorização a quem efectua o aproveitamento ou ao produtor que proceda directamente à eliminação.»
25.
Esta premissa parece baseada no facto de os artigos 9.° e 10.° exigirem a obtenção de uma autorização para a realização das operações referidas nos Anexos II A e II Β, que são as «operações de eliminação» c as «operações de que resulta uma possibilidade de aproveitamento».
26.
Esta abordagem ignora um certo número de factores essenciais da directiva de 1991 sobre os resíduos, mas, sobretudo, ignora a sua natureza de directiva, a qual deixa aos Estados-Membros uma certa liberdade de escolha quanto à forma c aos meios para a transposição, de acordo com o artigo 189.° do Tratado. Além disso, a própria directiva contém várias indicações que mostram que o legislador comunitário desejava que os Estados-Membros garantissem o controlo de qualquer forma de actividade relacionada com o tratamento dos resíduos. Em especial, o seu décimo segundo considerando exprime o ponto de vista do Conselho, segundo o qual:
«a fim de assegurar o acompanhamento dos resíduos desde a sua produção até à sua eliminação definitiva, convém igualmente submeter a autorização a registo c às inspecções adequadas, as... empresas (para além das que estão dispensadas da autorização requerida) que desenvolvam actividades relacionadas com os resíduos, tais como a sua recolha, transporte ou corretagem».
Nenhuma das obrigações gerais constantes dos artigos 3.°, 4.° ou 7° impede os Estados-Membros de exigir autorizações para o exercício de actividades diferentes das expressamente enumeradas nos Anexos II A c II Β, ao passo que o artigo 12.° se refere especificamente à possibilidade de os Estados-Membros exigirem autorizações para a recolha ou o transporte dos resíduos a título profissional ou para negociar ou angariar resíduos por conta de terceiros.
27.
De modo muito revelador, o artigo 11.° autoriza os Estados-Membros a dispensarem da autorização os estabelecimentos ou empresas que procedam à eliminação dos seus próprios resíduos no local de produção [artigo 11.°, n.° 1, alínea a)], c os estabelecimentos ou empresas que procedam ao aproveitamento de resíduos [artigo 11.°, n.° 1, alínea b)]. Trata-se, no entanto, de uma simples opção dos Estados-Membros, que está, aliás, submetida às três condições enunciadas no artigo 11.°, n.°l:
—
qualquer concessão de dispensa sê-lo-á «sem prejuízo» da directiva de 1978 sobre os resíduos perigosos;
—
«as autoridades competentes (do Estado-Membro em causa) (devem ter) adoptado regras gerais para cada tipo de actividade, fixando os tipos e quantidades de resíduos e as condições em que a actividade pode ser dispensada de autorização», e
—
«os tipos ou as quantidades de resíduos e os modos de eliminação ou aproveitamento (devem respeitar) as condições do artigo 4.°».
28.
Este artigo, conjugado com o décimo segundo considerando, mostra que a. obrigação de obter uma autorização não é limitada pela directiva do modo suposto pelo órgão jurisdicional nacional. De qualquer maneira, nenhuma disposição proíbe os Estados-Membros de imporem tal obrigação.
29.
O órgão jurisdicional nacional não deu qualquer indicação sobre a questão de saber se as condições de concessão das dispensas pelas autoridades italianas competentes estavam reunidas. A este respeito, há que realçar que, nos termos da directiva, os Estados-Membros dispõem de um poder discricionário quanto a decidir se utilizam, ou não, a possibilidade de aplicar a dispensa de autorização; o facto de um dado Estado-Membro não conceder essa dispensa em caso algum pode constituir uma violação das suas obrigações. Poderá mesmo dizer-se que, se a concessão de dispensas num determinado Estado-Membro causasse prejuízo ao nível de protecção da saúde humana e do ambiente que o artigo 4.° da directiva procura garantir, esse Estado-Membro não seria autorizado a utilizar a possibilidade concedida pelo artigo 11.°; é claro que esta questão não necessita aqui de um exame mais aprofundado. Atendendo à natureza condicional da dispensa de autorização e ao poder discricionário de que gozam os Estados-Membros a este respeito, a possibilidade de o artigo 11.°, n.° 1, ter efeito directo não se verifica e, de facto, o juiz nacional também não mencionou expressamente tal possibilidade.
30.
Há pois, em nossa opinião, que responder à primeira questão no sentido de que a directiva de 1991 sobre os resíduos obriga os Estados-Membros a assegurarem que os estabelecimentos ou empresas que aproveitam os resíduos ou que efectuam a eliminação dos seus próprios resíduos nos locais de produção obtenham uma autorização para esse efeito, e que essas actividades só podem ser exercidas sem autorização se o Estado-Membro escolheu não exigir a autorização em conformidade com as condições fixadas no artigo 11.°, n.° 1, da directiva de 1991 sobre os resíduos. Nada na directiva impede o Estado-Membro de exigir também uma autorização para o exercício das outras actividades ligadas ao aproveitamento e à eliminação dos resíduos que são cobertas pela directiva.
31.
Se o Tribunal de Justiça não quiser seguir a análise da primeira questão que propomos, deverá então examinar se os despachos de reenvio respeitaram, relativamente a essa questão, as exigências de base do artigo 177.° relativas à obrigação de o juiz nacional definir o «quadro factual e legal em que se inscrevem as questões que coloca ou... pelo menos... as hipóteses factuais em que assentam essas questões» (
16
). Ė claro que a transmissão de tais informações não constitui um fim em si, mas «serve (não) apenas para permitir ao Tribunal de Justiça dar respostas úteis, mas ainda para dar aos governos dos Estados-Mcmbros, bem como às partes interessadas, a possibilidade de apresentarem observações de acordo com o artigo 20.° do Estatuto do Tribunal de Justiça» (
17
). Embora se não possam tirar conclusões úteis do facto de um único governo — e não o mais directamente interessado — e a Comissão terem entregue observações no presente processo, parece-nos significativo que o Governo francês tenha proposto uma resposta formulada em termos extremamente genéricos e que a Comissão tenha sugerido que o Tribunal de Justiça não respondesse à primeira questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional.
32.
Os despachos de reenvio não contem absolutamente nenhuma informação relativa às actividades de que são acusados os réus nos processos principais, excepto quanto a uma declaração que precisa que, em cada caso, eles são acusados de um delito referido em determinadas disposições do DPR n.° 915/82 e/ou da Lei n.° 475/88. Os despachos de reenvio também não indicam a data em que se produziram os factos que estão na origem dos processos principais, o que poderia ter importância, por exemplo, para a questão das consequências jurídicas da eventual falta de transposição correcta, pela República Italiana, das disposições da directiva. Os despachos nem sequer indicam as disposições da directiva que se relacionam com os processos em causa; é evidente que a «relevância jurídica» do incumprimento alegado depende do teor e do contexto da ou das específicas disposições da directiva.
33.
O Tribunal de Justiça declarou que a exigência de o órgão jurisdicional nacional definir o quadro factual e regulamentar «é menos imperativa na hipótese de as questões se referirem a problemas técnicos bem precisos e permitirem ao Tribunal de Justiça dar uma resposta útil, mesmo que o juiz nacional não tenha procedido a uma apresentação exaustiva da situação de direito c de facto» (
18
). A questão muito geral colocada a respeito da «relevância jurídica» das disposições da directiva de 1991 sobre os resíduos não nos parece ser nem específica nem técnica; pelo contrário, o seu exame pelo Tribunal de Justiça não pode, em nossa opinião, ser completamente dissociado da questão da eventual responsabilidade dos Estados-Membros, em termos de direito comunitário, pela falta de transposição das disposições em matéria de ambiente nem, de modo mais geral, da questão dos efeitos produzidos pela regulamentação relativa ao ambiente.
34.
Apesar de considerar que a primeira questão tem um carácter extremamente genérico, o Governo francês interpretou-a no sentido de ela se destinar a obter a confirmação da jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual as disposições de uma directiva que não tenha sido transposta para o direito interno podem ser invocadas para justificar a não aplicação de uma disposição nacional que é incompatível com ela, e propôs uma resposta neste sentido. Pelas razões atrás invocadas, cremos que uma resposta formulada nestes termos não apresentaria qualquer utilidade para o juiz nacional nas circunstâncias do caso vertente, uma vez que a alegação de que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva assenta numa interpretação errada das disposições desta.
35.
Nestas circunstâncias, se o Tribunal de Justiça entender não dever responder à primeira questão através de uma interpretação dos artigos 9.° a 11.° da directiva, sugerimos que a questão seja declarada inadmissível.
b) A segunda questão
36.
A segunda questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional, que se destina essencialmente a que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a questão de saber se a República Italiana tem o direito de manter sanções penais para o caso de infracção à sua legislação sobre resíduos, baseia-se também, em nossa opinião, numa interpretação criticável da directiva de 1991 sobre os resíduos. Os despachos de reenvio descrevem a directiva como sendo «legislação comunitária que pretende assegurar um tratamento homogéneo, também do ponto de vista das sanções, aos operadores do mercado único». O órgão jurisdicional de reenvio considera que o sistema de sanções imposto pela legislação italiana «foi inutilmente exacerbado com o privilégio do sistema penal, colocando assim o operador italiano em desigualdade relativamente aos operadores europeus». Afirma, além disso, que o que chama «a exigência de criar sistemas normativos homogéneos da presente matéria, entre os Estados-Membros... estava assim relacionada com a exigência de assegurar o bom funcionamento do mercado interno», e daqui conclui que a intenção da directiva era a de «sujeitar ao regime administrativo a matéria dos resíduos, enquanto forma mais idónea para assegurar a sua eficaz regulamentação, deixando só para casos extremos o controlo por via penal repressiva, na medida em que esta é inadequada... para (atingir) um nível óptimo de protecção do ambiente e o bom funcionamento do mercado».
37.
A segunda questão baseia-se na premissa explícita de que a directiva de 1991 sobre os resíduos pretende garantir um tratamento homogéneo dos operadores do mercado interno, do ponto de vista das sanções, em caso de desrespeito das disposições nacionais de transposição relativas aos resíduos. Partindo desta hipótese, pretende-se, com a questão, saber se as sanções penais previstas pelas disposições nacionais pertinentes são compatíveis com a directiva. Em nossa opinião, a opinião do órgão jurisdicional nacional sobre este ponto está errada.
38.
Nada no texto da directiva sugere que ela pretende «eliminar as disparidades de tratamento entre os operadores do mercado único» cm materia de sanções pelo desrespeito de disposições nacionais de transposição, como foi afirmado pelo órgão jurisdicional nacional. Isso seria incompatível com a liberdade de escolha das medidas de transposição que a directiva concede aos Estados-Membros. Além disso, a directiva baseia-se no artigo 130.°-S do Tratado (
19
), o qual, na época pertinente (
20
), constituía a base jurídica correcta para a «acção da Comunidade em matéria do ambiente... (destinada) a preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente, a contribuir para a protecção da saúde das pessoas (e) a garantir uma utilização prudente c racional dos recursos naturais». Sendo a directiva baseada no artigo 130.°-S, os Estados-Membros estavam habilitados, de acordo com o artigo 130.°-T do Tratado, a manter ou a estabelecer «medidas de protecção reforçadas (cm comparação com as previstas na directiva) compatíveis com o... Tratado», as quais autorizavam disparidades, tanto as existentes como as posteriores, entre os operadores dos diversos Estados-Membros. Pode pôr-sc cm dúvida que esta disposição possa constituir uma base jurídica apropriada para uma medida destinada, de facto, a atingir os objectivos do mercado interno que lhe são atribuídos pelo órgão jurisdicional nacional, apesar de a questão não ser suscitada nos presentes processos.
39.
Uma leitura atenta dos considerandos da directiva confirma que esta não tem qualquer intenção significativa no que respeita ao mercado interno. Apenas o quinto considerando se refere ao mercado interno; depois de os considerandos precedentes terem sublinhado a necessidade de «tornar mais eficaz a gestão dos resíduos no âmbito da Comunidade» e de «alcançar um nível elevado de defesa do ambiente», este quinto considerando limita-se a indicar que «além disso... uma disparidade entre as legislações dos Estados-Membros no que respeita à eliminação c aproveitamento de resíduos pode afectar a qualidade do ambiente c o bom funcionamento do mercado interno». O considerando em questão limita-se a observar que tais disparidades podem ter incidência na realização destes dois objectivos comunitários; não indica, no entanto, que a directiva pretende proteger o mercado interno contra tais efeitos, cm especial no domínio das sanções. Subscrevemos a análise desta disposição proposta pelo advogado-gcral G. Tesauro nas suas conclusões no processo «directiva resíduos»:
«Por conseguinte, este considerando revela simplesmente que a previsão de um sistema comunitário de gestão de resíduos pode ter efeitos positivos no funcionamento do mercado, mas não indica quais as razões específicas, ligadas à concorrência c ao comércio, que incitaram as instituições a adoptar as disposições em causa» (
21
).
40.
Por outro lado, o décimo considerando do preâmbulo mostra que a inserção, na directiva, de exigências em matéria de autorizações e de manutenção de registos (
22
) se não destinava primordialmente a garantir a igualdade de tratamento entre os operadores económicos no domínio da recuperação e da eliminação dos resíduos; aí se declara, com efeito, que, «a fim de assegurar um elevado nível de protecção (do ambiente) e um controlo eficaz, é necessário prever a autorização e a fiscalização das empresas que se dedicam à eliminação e ao aproveitamento de resíduos».
41.
Esta análise da directiva é confirmada pelo conteúdo material das suas disposições. Em parte alguma se evoca na directiva a questão de os Estados-Membros deverem prever sanções para garantir a execução das medidas de transposição que adoptem. A matéria é regulada pelo artigo 2.° da directiva (
23
), que exige simplesmente que os Estados-Membros adoptem «as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva o mais tardar em 1 de Abril de 1993».
42.
O argumento de que a directiva pretende, de maneira geral, garantir a harmonização dos encargos que incidem sobre os operadores económicos, no qual é baseada a segunda questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio, já foi de resto rejeitado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão proferido no processo «directiva resíduos». Neste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que, se bem que determinadas disposições da directiva, «nomeadamente as definições do artigo 1.°, (tenham) incidência no funcionamento do mercado interno... (a) harmonização prevista no artigo 1.° da directiva tem por objectivo principal, no intuito de proteger o ambiente, garantir a eficácia da gestão de resíduos na Comunidade, independentemente da sua origem, e apenas acessoriamente afecta as condições da concorrência e do comércio» (
24
).
43.
Tendo em conta as considerações que precedem, consideramos que se deve responder à segunda questão no sentido de que a directiva de 1991 sobre os resíduos não pretende garantir a igualdade de tratamento entre os operadores do mercado interno do ponto de vista das sanções que podem ser previstas para o caso de violação da legislação nacional sobre os resíduos que transponha a directiva. Nestas circunstâncias, não há, em nossa opinião, que responder à questão tal como ela foi formulada pelo órgão jurisdicional nacional, uma vez que se baseia numa interpretação errada da directiva de 1991 sobre os resíduos.
44.
Se o Tribunal de Justiça se recusar a aceitar a análise da segunda questão que acima fizemos, será necessário examinar a questão de saber se é possível dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio. A escassez de indicações, nos despachos de reenvio, relativas ao contexto factual e legislativo constitui menor obstáculo à admissibilidade desta segunda questão do que o colocado à primeira, dada a sua natureza mais específica. Deve, no entanto, interpretar-se a questão no sentido de que se pede ao Tribunal de Justiça que aprecie a validade, face à directiva de 1991 sobre os resíduos, de sanções penais, na medida em que se distinguem de outras formas de sanção, como as previstas para os casos de inobservância das disposições nacionais no domínio da gestão de resíduos (
25
).
45.
Como acima referimos, a directiva não contém disposições relativas às sanções, competindo portanto aos Estados-Membros, por força do artigo 5.° do Tratado, tomar as medidas necessárias na matéria; os Estados-Membros podem «escolher as medidas apropriadas, incluindo mesmo a de sanções penais» (
26
). No acórdão Carciati, o Tribunal de Justiça declarou que «uma vez que a compatibilidade de disposições, como as da legislação nacional em causa no caso vertente, com as regras da ordem jurídica comunitária está reconhecida, não existem argumentos que permitam pôr em dúvida o poder de um Estado-Membro punir penalmente a inobservância da regulamentação nacional» (
27
). Não foi alegado, no caso vertente, que as disposições nacionais em causa são incompatíveis com uma disposição ou um princípio de direito comunitário diferente dos contidos na directiva de 1991 sobre os resíduos.
VI — Conclusão
46.
A luz das considerações que precedem, propomos que se responda do seguinte modo às questões colocadas ao Tribunal de Justiça pela Pretura circondariale di Roma, sezioni distaccate di Tivoli e de Castelnuovo di Porto:
«1)
A Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, obriga os Estados-Membros a garantirem que os estabelecimentos e empresas que aproveitam resíduos ou que asseguram eles mesmos a eliminação dos seus próprios resíduos no lugar onde são produzidos obtenham uma autorização para esse efeito; estas actividades só podem ser exercidas sem autorização se o Estado-Membro tiver optado por conceder uma dispensa da exigência de autorização e unicamente nas condições referidas no artigo 11.°, n.° 1, da directiva. Nada na directiva impede um Estado-Membro de exigir uma autorização para o exercício de outras actividades ligadas ao aproveitamento e à eliminação de resíduos que estejam cobertas pela directiva.
2)
A Directiva 91/156 não pretende garantir a igualdade de tratamento entre os operadores do mercado interno do ponto de vista das sanções susceptíveis de serem previstas para o caso de violação da legislação nacional sobre os resíduos que transponha a directiva.»
(
*1
)	Língua original: inglês.
(
1
)	JO L 78, p. 32.
(
2
)	O Tribunal de Justiça recebeu vários outros reenvíos prejudiciais formulados de modo idêntico; o seu exame foi suspenso enquanto se aguarda a decisão dos presentes processos.
(
3
)	GURI n.° 343 de 15.12.1982, p. 9071.
(
4
)	JO L 194, p. 39; EE 15 Fl p. 129.
(
5
)	JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98.
(
6
)	GURI n.°264 de 10.9.1988, p. 3.
(
7
)	A direttiva de 1978 sobre os residuos tóxicos foi substituida pela Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro dc 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20), com efeitos a partir de 27 de Junho dc 1995 (Directiva 94/31/CE do Conselho, dc 27 dc Junho de 1994, JO L 168, p. 28).
(
8
)	Por comodidade, as referencias aos artigos da directiva de 1991 feitas seguidamente nas presentes conclusões devem ser sempre consideradas como reportando-se aos artigos alterados da directiva de 1975, salvo indicação em contrário.
(
9
)	V. os pontos 23 c 27 das presentes conclusões.
(
10
)	V. os pontos 5 c 6 das presentes conclusões.
(
11
)	Acórdão de 9 de Fevereiro de 1995, Lcclcrc-Siplcc (C-412/93, Colect., p. I-179, n.° 11).
(
12
)	Acórdão de 15 de Junho de 1995, Zabala Erasun c o. (C-422/93, C-423/93 c C-424/93, Colcct., p. I-1567, n.°'16 e 17).
(
13
)	Acórdãos de 16 de Julho de 1992, Lourenço Dias (C-343/90, Colcct., p. I-4673, n.° 17), c Meilieke (C-83/91, Colcct., p. I-4871, n.°25); acórdão Lcclcrc-Siplcc, referido na nota 11, n.° 12.
(
14
)	Acórdão de 8 de Junho de 1995 (C-451/93, Colect., p. I-1545).
(
15
)	N.os 12 a 19 do acórdão.
(
16
)	Despacho de 7 de Abril de 1995, Grau Gomis c o. (C-167/94, Colect., p. I-1023, n.° 8); v. ainda os despachos de 21 de Dezembro de 1995, Max Mara Fashion Group (C-307/95, p. I-5083, n.os 6 a 9), c de 2 de Fevereiro de 1996, Bresle (C-257/95, p. I-233, n.° 16).
(
17
)	Acórdão de 1 de Abril de 1982, Holdijk c o. (141/81, 142/81 c 143/81, Recueil, p. 1299, n.° 6).
(
18
)	Acórdão de 3 de Março de 1994, Vancclvcld (C-316/93, Colcct., p. I-763, n.° 13).
(
19
)	Esta nota só diz respeito ao texto inglês das presentes conclusões.
(
20
)	Este artigo foi posteriormente modificado para prever uma «política», em vez de uma «acção», da Comunidade, e para autorizar expressamente a Comunidade a promover certas medidas no plano internacional.
(
21
)	Acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho (C-155/91, Colect., p. I-939, ponto 7 das conclusões).
(
22
)	Algumas das disposições legislativas nacionais referidas nos despachos de reenvio dizem respeito a tais exigências.
(
23
)	Referimo-nos aqui ao artigo 2.° da directiva de 1991, e não ao «artigo 2.° da directiva de 1975, modificado».
(
24
)	Acórdão Comissão/Conselho, já referido na nota 21, n.os 18 e 20.
(
25
)	O Governo francês sugeriu que esta questão podia ser também interpretada no sentido de se referir à imposição de sanções penais tanto nos casos de obrigações incompatíveis com a directiva como nos de violação de uma directiva ainda não transposta. Nenhuma destas duas interpretações é corroborada pelos despachos de reenvio.
(
26
)	Acórdão de 2 de Fevereiro de 1977, Amsterdam Bulb (50/76, Recueil, p. 137, n. os 31 e 32; Colect., p. 61).
(
27
)	Acórdão de 9 de Outubro de 1980 (823/79, Recueil, p. 2773, n.° 11).