ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
15 mai 2003(1)
«Liberté des mouvements de capitaux - Article 73 B du traité CE (devenu article 56 CE) - Procédure d'autorisation préalable des acquisitions de terrains à bâtir - Situation purement interne - Article 70 de l'acte d'adhésion de la république d'Autriche - Notion de ‘législation existante' - Annexe XII, point 1, sous e), de l'accord EEE»
Dans l'affaire C-300/01,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Landesgericht Feldkirch (Autriche) et tendant à obtenir, dans le cadre de l'examen d'une demande d'inscription au livre foncier présentée par
Doris Salzmann,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 73 B du traité CE (devenu article 56 CE) et de l'annexe XII, point 1, sous e), de l'accord sur l'Espace économique européen, du 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3),
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.-P. Puissochet (rapporteur), président de chambre, MM. R. Schintgen et V. Skouris, Mme F. Macken et M. J. N. Cunha Rodrigues, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: Mme M.-F. Contet, administrateur principal,
considérant les observations écrites présentées:
-     pour Mme Salzmann, par Me W. L. Weh, Rechtsanwalt,
-     pour le gouvernement autrichien, par Mme C. Pesendorfer, en qualité d'agent,
-     pour la Commission des Communautés européennes, par M. G. Braun et Mme M. Patakia, en qualité d'agents,
-     pour l'Autorité de surveillance AELE, par M. V. Kronenberger, en qualité d'agent,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales de Mme Salzmann, représentée par Me W. L. Weh, du gouvernement autrichien, représenté par MM. P. Kustor et H. Kraft, en qualité d'agents, et de la Commission, représentée par M. G. Braun et Mme M. Patakia, à l'audience du 24 octobre 2002,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 30 janvier 2003,
rend le présent
Arrêt
1.
Par ordonnance du 10 juillet 2001, parvenue à la Cour le 27 juillet suivant, le Landesgericht Feldkirch a posé, en vertu de l'article 234 CE, trois questions préjudicielles sur l'interprétation de l'article 73 B du traité CE (devenu article 56 CE) et de l'annexe XII, point 1, sous e), de l'accord sur l'Espace économique européen, du 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3, ci-après l'«accord EEE»).
2.
Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un recours formé par Mme Salzmann contre le refus d'inscription au livre foncier du contrat de vente d'un terrain non bâti situé à Fußach, dans le Land du Vorarlberg (Autriche).
Le cadre juridique
Le droit communautaire
3.
L'article 73 B, paragraphe 1, du traité stipule:
«Dans le cadre des dispositions du présent chapitre, toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites.»
4.
Aux termes de l'annexe XII, point 1, sous e), de l'accord EEE, «pendant les périodes de transition, les États de l'AELE [Association européenne de libre-échange] n'accordent pas aux investissements existants et à des investissements nouveaux effectués par des sociétés ou des ressortissants d'États membres ou d'autres États de l'AELE un traitement moins favorable que celui prévu par la législation existante au moment de la signature de l'accord, sans préjudice du droit des États de l'AELE d'introduire une législation conforme aux dispositions de l'accord, et en particulier à celles qui concernent l'achat de résidences secondaires, qui ont un effet correspondant à celui de la législation maintenue dans la Communauté en application de l'article 6 paragraphe 4 de la directive [88/361/CEE du Conseil, du 24 juin 1988, pour la mise en oeuvre de l'article 67 du traité (JO L 178, p. 5)]».
5.
L'article 6, paragraphe 4, de la directive 88/361 dispose:
«Les dispositions existantes de droit national régissant l'achat de résidences secondaires peuvent être maintenues en attendant que le Conseil arrête d'autres dispositions dans ce domaine, conformément à l'article 69 du traité. La présente disposition n'affecte pas l'applicabilité d'autres dispositions du droit communautaire.»
6.
L'article 70 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 41, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1, ci-après l'«acte d'adhésion») stipule:
«Nonobstant les obligations prévues par les traités sur lesquels l'Union européenne est fondée, la République d'Autriche peut maintenir sa législation existante concernant les résidences secondaires pendant une période de cinq ans à partir de la date d'adhésion.»
Le droit national
7.
La Bundes-Verfassungsgesetznovelle (loi portant révision de la Constitution fédérale), du 5 juin 1992 (BGBl. 1992/276), a habilité les Länder à introduire des contrôles administratifs sur les transactions foncières relatives à des terrains à bâtir. S'agissant du Land du Vorarlberg, le Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (loi sur la propriété foncière), du 23 septembre 1993 (LGBl. 1993/61), tel que modifié aux LGBl. 1995/11, 1996/9 et 1997/85 (ci-après le «VGVG»), dispose, à son article 3, paragraphe 1:
«Dans la mesure où cela résulte du droit de l'Union européenne, les règles applicables à l'acquisition de biens fonciers par des étrangers ne s'appliquent pas [.]
[.]
e)    aux personnes et aux sociétés qui font des investissements directs, immobiliers, ou procèdent à d'autres transactions dans le cadre des mouvements de capitaux.»
8.
Aux termes de l'article 7 du VGVG:
«1.    L'acquisition [...] d'un terrain bâti, sauf s'il est destiné à être utilisé comme résidence de vacances, n'est pas soumise à autorisation par l'autorité compétente en matière foncière lorsque l'acquéreur [...] fournit une déclaration écrite établie conformément au paragraphe 2. [.]
2.    L'acquéreur doit déclarer que le terrain est bâti, que l'acquisition n'a pas lieu en vue d'y établir une résidence de vacances et qu'il est citoyen autrichien [...] ou qu'il remplit l'une des conditions de l'article 3 [.].»
9.
L'article 8, paragraphe 3, sous b), du VGVG prévoit:
«Il y a lieu d'autoriser les acquisitions de terrains non bâtis, à l'exception de celles effectuées en vue d'y établir une résidence de vacances lorsque
[.]
b)    l'acquéreur a démontré de façon plausible que le terrain recevra dans un délai raisonnable une affectation conforme au plan d'occupation des sols ou à des fins d'intérêt public, général ou culturel. Il y a lieu, à cet égard, de prendre également en considération les besoins de l'acquéreur.»
10.
Cette version de l'article 8, paragraphe 3, du VGVG, publiée au LGBl. 1997/85 et entrée en vigueur le 1er janvier 1998, a été adoptée après que le Verfassungsgerichtshof (Autriche) eut, par arrêt du 10 décembre 1996, annulé la version précédemment applicable, adoptée le 23 septembre 1993, qui était libellée comme suit:
«Il y a lieu d'autoriser les acquisitions de terrains à bâtir, à l'exception de celles effectuées en vue d'y établir une résidence de vacances lorsque
[.]
a)    ces acquisitions sont nécessaires à des fins d'habitation, pour des installations industrielles et commerciales ainsi que pour mener à bien des missions de service public, d'intérêt général ou culturel
[.]»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11.
Mme Salzmann, ressortissante autrichienne domiciliée à Fußach, a acheté à M. Walter Schneider, de même nationalité, un terrain à bâtir situé dans ladite commune. Elle n'a pas demandé la délivrance de l'autorisation administrative préalable de mutation prévue à l'article 8, paragraphe 3, du VGVG (ci-après l'«autorisation préalable»), à laquelle est conditionnée la prise d'effet de ce type de transaction.
12.
Mme Salzmann a sollicité du Grundbuchsrichter des Bezirksgerichts Bregenz (juge du livre foncier du Bezirksgericht Bregenz) (Autriche) l'inscription au livre foncier de cette transaction immobilière et a joint à sa demande une déclaration analogue à celle prévue à l'article 7, paragraphe 2, du VGVG, par laquelle elle s'engageait à ne pas utiliser le terrain acquis pour y implanter une résidence de vacances. Elle a fait valoir que la procédure d'autorisation préalable mise en place par l'article 8, paragraphe 3, du VGVG contrevenait aux obligations communautaires de la république d'Autriche et n'était pas nécessaire, une déclaration analogue à celle prévue audit article 7, paragraphe 2, suffisant, selon elle, pour effectuer l'inscription au livre foncier.
13.
La demande de Mme Salzmann a été rejetée par ordonnance du 16 novembre 1998 du Rechtspfleger des Bezirksgerichts Bregenz, fonctionnaire de justice employé par le Bezirksgericht Bregenz et exerçant certaines fonctions par délégation et sous l'autorité de ce dernier, au motif que l'autorisation préalable, qui est constitutive de droit, faisait défaut. Mme Salzmann a alors formé contre cette ordonnance un «Rekurs» qui a été examiné par le Bezirksgericht Bregenz.
14.
Le Bezirksgericht Bregenz ayant saisi la Cour d'un renvoi préjudiciel, celle-ci a, par son arrêt du 14 juin 2001, Salzmann (C-178/99, Rec. p. I-4421, point 21), jugé qu'elle n'était pas compétente pour répondre aux questions qui lui étaient posées, le Bezirksgericht Bregenz exerçant dans le cadre du litige pendant devant lui une fonction de nature administrative et ne pouvant, dès lors, être considéré comme une juridiction au sens de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE).
15.
Le Bezirksgericht Bregenz a alors soumis le «Rekurs» de Mme Salzmann au Landesgericht Feldkirch.
16.
Le Landesgericht s'interroge sur la compatibilité avec le droit communautaire de la procédure d'autorisation préalable.
17.
En premier lieu, il se demande si Mme Salzmann, qui est une ressortissante autrichienne, peut se prévaloir de l'article 73 B, paragraphe 1, du traité, qui interdit les restrictions à la liberté des mouvements de capitaux, eu égard à l'absence de tout élément transnational dans le litige au principal.
18.
Le Landesgericht considère, en deuxième lieu, que, si Mme Salzmann pouvait invoquer cette disposition, il conviendrait alors d'examiner les trois conditions cumulatives de validité énumérées par la Cour dans l'arrêt du 1er juin 1999, Konle (C-302/97, Rec. p. I-3099, point 40). D'abord, il y aurait lieu de vérifier que l'article 8, paragraphe 3, du VGVG est justifié par un objectif d'intérêt général. Ensuite, il faudrait s'assurer que l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation préalable ne dispose pas, compte tenu du fait que l'acquéreur d'un terrain à bâtir doit établir «de façon plausible» la destination future du terrain en cause, d'une marge d'appréciation susceptible d'être appliquée de manière discriminatoire. Enfin, il faudrait apprécier si l'article 8, paragraphe 3, du VGVG est ou non proportionné à l'objectif que le législateur du Land du Vorarlberg lui a assigné. Selon le Landesgericht, la validité du VGVG semble incertaine à l'aune de ces trois conditions.
19.
En troisième lieu, s'il s'avérait que la procédure d'autorisation préalable est incompatible avec l'article 73 B, paragraphe 1, du traité, le Landesgericht se demande si elle pourrait néanmoins être admise au bénéfice de la dérogation prévue à l'article 70 de l'acte d'adhésion. Dans l'affirmative, il estime que la république d'Autriche avait la possibilité de maintenir cette procédure en vigueur pendant un délai de cinq ans à compter de son adhésion à l'Union européenne.
20.
En dernier lieu, le Landesgericht s'interroge sur la compatibilité de la procédure d'autorisation préalable avec l'annexe XII, point 1, sous e), de l'accord EEE, compte tenu du fait que le VGVG applicable au litige au principal est entré en vigueur postérieurement à la signature dudit accord.
21.
Dans ces conditions, le Landesgericht Feldkirch a décidé de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)    Les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne peuvent-ils invoquer la libre circulation des capitaux à l'occasion d'une transaction interne lorsque le droit de cet État membre interdit les discriminations au détriment de ses ressortissants mais ne garantit pas expressément aux citoyens de l'Union la libre circulation des capitaux?
2)    Le fait qu'une autorisation de l'autorité compétente en matière foncière est nécessaire pour que prenne effet une transaction portant sur l'achat d'un terrain non bâti à bâtir est-il compatible avec la libre circulation des capitaux?
3)    Quelles conséquences la clause de ‘standstill' figurant à l'annexe XII, point 1, sous e), de l'accord sur l'Espace économique européen a-t-elle sur les dispositions prévoyant une autorisation d'inscription au livre foncier - lesquelles sont nouvelles, de par leur nature - adoptées après la signature de l'accord sur l'Espace économique européen, le 2 mai 1992?»
Sur les première et deuxième questions
22.
Par ses première et deuxième questions, la juridiction de renvoi demande en substance si l'article 73 B, paragraphe 1, du traité s'oppose à une réglementation nationale telle que la procédure d'autorisation préalable en cause au principal et, dans l'affirmative, si celle-ci peut néanmoins être admise au bénéfice de la dérogation prévue à l'article 70 de l'acte d'adhésion.
Sur la recevabilité
23.
Le gouvernement autrichien et la Commission soutiennent que la situation en cause au principal est de nature purement interne et qu'il n'y a, de ce fait, pas lieu d'interpréter l'article 73 B, paragraphe 1, du traité. Les questions préjudicielles seraient, dès lors, irrecevables.
24.
Mme Salzmann et l'Autorité de surveillance AELE font valoir, à l'inverse, que l'interprétation de l'article 73 B, paragraphe 1, du traité se justifie par la présence, dans le litige au principal, d'éléments de rattachement au droit communautaire.
25.
Mme Salzmann expose, d'une part, que l'article 3, paragraphe 1, du VGVG renvoie en substance au contenu du droit communautaire. Ainsi, la détermination préalable par la Cour de la portée exacte des obligations que l'article 73 B, paragraphe 1, du traité impose aux États membres serait nécessaire pour que la juridiction de renvoi puisse appliquer l'article 3, paragraphe 1, du VGVG. En tout état de cause, Mme Salzmann estime que c'est à la juridiction de renvoi qu'il appartient d'apprécier la pertinence des questions qu'elle pose. À cet égard, elle fait référence au point 33 de l'arrêt Konle, précité, dans lequel la Cour aurait considéré qu'elle ne peut s'abstenir de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale que dans des circonstances exceptionnelles, consistant soit en l'absence manifeste de lien entre une interprétation éventuelle du droit communautaire et la réalité ou l'objet du litige au principal, soit en la nature hypothétique du problème posé et en l'absence d'éléments de droit ou de fait permettant à la Cour de répondre utilement à la question posée. En l'occurrence, Mme Salzmann considère que ces circonstances exceptionnelles ne sont pas caractérisées dans l'affaire au principal.
26.
Mme Salzmann allègue, d'autre part, que l'article 3, paragraphe 1, du VGVG accorde aux ressortissants communautaires l'égalité de traitement en matière d'acquisition de biens fonciers. L'absence d'autorisation préalable qui lui a été opposée par le Bezirksgericht Bregenz pourrait, dès lors, être également retenue pour refuser de donner effet à l'acquisition, par les ressortissants d'autres États membres, de terrains à bâtir situés dans le Land du Vorarlberg. Dans une telle hypothèse, l'autorisation préalable constituerait un obstacle à la liberté des mouvements de capitaux garantie par l'article 73 B, paragraphe 1, du traité. En conséquence, le fait que les éléments constitutifs du litige au principal soient cantonnés à un seul État membre serait purement fortuit, l'existence potentielle d'un élément transfrontalier étant d'autant plus importante que la commune de Fußach est limitrophe de l'Allemagne. Mme Salzmann considère que, dans une telle situation, la Cour accepte d'interpréter le droit communautaire (arrêt du 7 mai 1997, Pistre e.a., C-321/94 à C-324/94, Rec. p. I-2343, points 44 et 45).
27.
Sur ce point, l'Autorité de surveillance AELE ajoute que la Cour aurait jugé à titre plus général qu'elle est compétente, sur renvoi préjudiciel, pour interpréter le droit communautaire dès lors que le droit national impose de faire bénéficier un ressortissant national des mêmes droits que ceux que les ressortissants d'autres États membres tireraient du droit communautaire dans une situation identique (arrêts du 6 juin 2000, Angonese, C-281/98, Rec. p. I-4139, points 14 et 18, et du 5 décembre 2000, Guimont, C-448/98, Rec. p. I-10663, point 23).
28.
À cet égard, il convient d'abord de rappeler que l'article 234 CE constitue un instrument de coopération judiciaire, grâce auquel la Cour fournit aux juges nationaux les éléments d'interprétation du droit communautaire qui peuvent leur être utiles pour apprécier les effets d'une disposition de droit national en cause dans le litige qu'ils sont appelés à trancher (voir, en ce sens, arrêts du 13 janvier 2000, TK-Heimdienst, C-254/98, Rec. p. I-151, point 12, et du 5 mars 2002, Reisch e.a., C-515/99, C-519/99 à C-524/99 et C-526/99 à C-540/99, Rec. p. I-2157, point 22).
29.
En l'espèce, la juridiction de renvoi sollicite l'interprétation par la Cour de l'article 73 B, paragraphe 1, du traité aux fins d'apprécier la portée de règles de droit national qui y renvoient. Les questions posées portant sur l'interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 1995, Bosman, C-415/93, Rec. p. I-4921, point 59).
30.
En outre, il résulte d'une jurisprudence constante qu'il appartient en principe aux seules juridictions nationales d'apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d'une question préjudicielle que sa pertinence (voir, en ce sens, arrêts précités Guimont, point 22, et Reisch e.a., point 25).
31.
Il en résulte que les questions posées par le juge national, dans le cadre réglementaire et factuel qu'il définit sous sa responsabilité, et dont il n'appartient pas à la Cour de vérifier l'exactitude, bénéficient d'une présomption de pertinence (arrêt du 7 septembre 1999, Beck et Bergdorf, C-355/97, Rec. p. I-4977, points 22 à 24).
32.
Certes, il ressort du dossier que tous les éléments du litige au principal sont cantonnés à l'intérieur d'un seul État membre, et il est vrai qu'une réglementation nationale telle que le VGVG, qui est indistinctement applicable aux ressortissants autrichiens et aux ressortissants des autres États membres de l'Union européenne, n'est, en règle générale, susceptible de relever des stipulations du traité relatives aux libertés fondamentales que dans la mesure où elle s'applique à une situation ayant un lien avec les échanges intracommunautaires. Toutefois, ces constatations sont sans incidence sur l'obligation pour la Cour de répondre à la juridiction de renvoi en interprétant les dispositions communautaires conditionnant la portée des dispositions nationales en cause au principal. En effet, ce n'est que dans le cas exceptionnel où il apparaît de manière manifeste que l'interprétation sollicitée du droit communautaire n'a aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige au principal que la Cour s'abstient de statuer (voir, en ce sens, arrêts précités Konle, point 33; Angonese, point 18, et Reisch e.a., point 25).
33.
L'hypothèse où le droit national imposerait de faire bénéficier un ressortissant national des mêmes droits que ceux que les ressortissants d'autres États membres tireraient du droit communautaire dans une situation identique ne correspond pas au cas exceptionnel susmentionné. Au contraire, dans une telle situation, la Cour a déjà jugé que sa réponse pouvait être utile à la juridiction nationale (arrêt Reisch e.a., précité, point 26).
34.
Par ailleurs, lorsqu'une législation nationale se conforme, pour les solutions qu'elle apporte à des situations purement internes, à celles retenues en droit communautaire afin, notamment, d'éviter l'apparition de discriminations à l'encontre des ressortissants nationaux, il existe un intérêt communautaire certain à ce que, pour éviter des divergences d'interprétation futures, les dispositions ou les notions reprises du droit communautaire reçoivent une interprétation uniforme, quelles que soient les conditions dans lesquelles elles sont appelées à s'appliquer (voir arrêt du 15 janvier 2002, Andersen og Jensen, C-43/00, Rec. p. I-379, point 18). En l'espèce, il ressort du dossier que les juridictions autrichiennes considèrent que les ressortissants autrichiens peuvent, lorsqu'ils exercent les droits qu'ils tirent de la libre circulation des capitaux, se prévaloir de l'égalité de traitement prévue au bénéfice des ressortissants des États membres de l'Union européenne et de l'EEE par l'article 3, paragraphe 1, du VGVG.
35.
En conséquence, il n'apparaît pas de manière manifeste que l'interprétation sollicitée du droit communautaire n'aurait aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige soumis à la juridiction de renvoi. Les questions préjudicielles sont donc recevables.
36.
Dès lors, il y a lieu d'examiner si l'article 73 B, paragraphe 1, du traité s'oppose à l'application d'une réglementation nationale telle que la procédure d'autorisation préalable en cause au principal.
Sur le fond
37.
Mme Salzmann soutient, d'une part, que la procédure d'autorisation préalable prévue à l'article 8, paragraphe 3, du VGVG constitue, par son existence même, une restriction à la liberté des mouvements de capitaux et ne respecte aucune des trois conditions de validité énoncées par la Cour au point 40 de l'arrêt Konle, précité. À ce titre, elle avance d'abord que l'autorisation préalable, qui entraîne une «obligation de construire» pour l'acquéreur d'un terrain à bâtir, n'est pas justifiée par un objectif d'intérêt général. Elle estime ensuite que, en imposant à l'acquéreur de rapporter la preuve de l'usage futur du bien à acquérir, l'article 8, paragraphe 3, du VGVG laisse à l'administration compétente une marge d'appréciation qui risque d'être appliquée de manière discrétionnaire, au sens du point 41 de l'arrêt Konle, précité. Enfin, s'agissant du caractère proportionné ou non de l'article 8, paragraphe 3, du VGVG, Mme Salzmann allègue qu'il était loisible au Landtag Vorarlberg de mettre en place des mesures plus respectueuses des libertés fondamentales. Elle en conclut que la procédure d'autorisation préalable est incompatible avec l'article 73 B, paragraphe 1, du traité.
38.
Mme Salzmann avance, d'autre part, que l'article 8, paragraphe 3, du VGVG ne peut être admis au bénéfice de la dérogation prévue à l'article 70 de l'acte d'adhésion, dès lors qu'il est entré en vigueur le 1er janvier 1998, soit plusieurs mois après l'adhésion de la république d'Autriche à l'Union européenne, et qu'il est plus restrictif que le régime établi par la disposition antérieurement en vigueur.
39.
À titre liminaire, il convient de rappeler que, si le régime juridique applicable à la propriété foncière relève des compétences réservées aux États membres en vertu de l'article 222 du traité CE (devenu article 295 CE), il n'échappe cependant pas aux règles fondamentales du traité (arrêt Konle, précité, point 38). Ainsi, des mesures nationales telles que celles en cause au principal, qui réglementent dans certaines zones l'acquisition de la propriété foncière aux fins d'interdire l'installation de résidences secondaires, sont soumises au respect des stipulations du traité concernant la liberté des mouvements de capitaux (arrêts précités Konle, point 22, et Reisch e.a., point 28).
40.
Il y a donc lieu d'examiner si l'article 73 B, paragraphe 1, du traité s'oppose à des mesures nationales telles que celles en cause au principal, ainsi que la juridiction de renvoi y invite la Cour.
41.
Si le libellé de l'article 8, paragraphe 3, du VGVG n'établit pas de discrimination formelle entre les ressortissants autrichiens et les ressortissants des autres États membres de l'Union européenne ou de l'EEE, la procédure d'autorisation préalable qu'il met en place restreint, par son objet même, la liberté des mouvements de capitaux (voir, en ce sens, arrêt Reisch e.a., précité, point 32). Ladite procédure entre, dès lors, dans le champ de l'interdiction prévue à l'article 73 B, paragraphe 1, du traité.
42.
Une telle mesure peut néanmoins être admise à condition de poursuivre un objectif d'intérêt général, d'être appliquée de manière non discriminatoire et de respecter le principe de proportionnalité, c'est-à-dire d'être propre à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et de ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint (arrêts Konle, précité, point 40; du 22 janvier 2002, Canal Satélite Digital, C-390/99, Rec. p. I-607, point 33, et Reisch e.a., précité, point 33).
43.
S'agissant, d'abord, de la condition tenant à la satisfaction d'un but d'intérêt général, le gouvernement autrichien soutient que, en instaurant la procédure d'autorisation préalable, le Landtag Vorarlberg poursuit un objectif spécifique d'aménagement du territoire. Outre la volonté de prévenir l'implantation de constructions contrevenant aux spécifications des plans d'occupation des sols, le Landtag Vorarlberg souhaiterait favoriser l'utilisation la plus judicieuse de l'espace foncier constructible par les acquéreurs. Les notes explicatives relatives à l'article 8, paragraphes 1 et 3, du VGVG (publiées dans le compte-rendu du XXVIe Landtag Vorarlberg, 1997), dont la Cour aurait admis l'importance qu'elles revêtent dans l'interprétation et l'application de la loi en Autriche (arrêt Konle, précité, point 41), attesteraient les préoccupations du Landtag Vorarlberg.
44.
À cet égard, il résulte d'une jurisprudence constante que des restrictions à l'installation de résidences secondaires dans une zone géographique déterminée, qu'un État membre instaure afin de maintenir, dans un but d'aménagement du territoire, une population permanente et une activité économique autonome par rapport au secteur touristique peuvent être regardées comme contribuant à un objectif d'intérêt général (voir arrêts précités Konle, point 40, et Reisch e.a., point 34).
45.
S'agissant, ensuite, de la condition d'application non discriminatoire de la mesure restrictive, le gouvernement autrichien allègue que le libellé de l'article 8, paragraphe 3, du VGVG doit s'interpréter, d'une part, à la lumière du principe de légalité, tel qu'énoncé à l'article 18 de la Constitution fédérale autrichienne, et, d'autre part, au regard des notes explicatives mentionnées au point 43 du présent arrêt. Il résulterait de l'article 18 de la Constitution fédérale autrichienne que l'administration compétente est tenue d'accorder l'autorisation préalable dès lors que les conditions auxquelles son octroi est assujetti sont remplies. De même, en vertu desdites notes explicatives, l'autorisation préalable devrait être considérée comme une «restriction non discriminatoire lors de l'acquisition de terrains non bâtis». Dès lors, il n'y aurait pas lieu d'estimer qu'elle est, à ce titre, incompatible avec l'article 73 B, paragraphe 1, du traité.
46.
Il convient toutefois de relever que, dès lors qu'elle impose à l'acquéreur de rapporter la preuve de l'usage futur du terrain qu'il acquiert, une mesure telle que l'article 8, paragraphe 3, du VGVG laisse à l'administration compétente une large marge d'appréciation susceptible de s'apparenter à un pouvoir discrétionnaire (voir, en ce sens, arrêt Konle, précité, point 41).
47.
Il n'est donc pas exclu qu'une procédure d'autorisation préalable telle que celle en cause au principal puisse faire l'objet d'une application discriminatoire.
48.
S'agissant, enfin, de la condition de proportionnalité, le gouvernement autrichien affirme que l'article 8, paragraphe 3, du VGVG est proportionné à l'objectif d'intérêt général qui lui a été assigné par le Landtag Vorarlberg. En tout état de cause, une procédure de déclaration préalable, jugée suffisante pour les terrains bâtis, ne constituerait manifestement pas, s'agissant des terrains à bâtir, une alternative moins contraignante à l'autorisation préalable, puisqu'elle ne garantirait pas une utilisation optimale de l'espace foncier. Seule la procédure d'autorisation préalable, qui permet, le cas échéant, d'exiger de l'acquéreur certaines actions concrètes, garantirait un tel résultat.
49.
Il convient de reconnaître, à cet égard, qu'une procédure de simple déclaration ne permet pas nécessairement, à elle seule, de parvenir au but recherché par l'autorité publique par le recours à une procédure d'autorisation préalable (arrêt Konle, précité, point 46).
50.
Toutefois, ainsi que la Cour l'a déjà jugé, une procédure de simple déclaration, dès lors qu'elle est assortie d'instruments juridiques adéquats, peut effectivement permettre d'éliminer l'exigence d'autorisation préalable, sans pour autant nuire à l'efficacité des buts poursuivis par l'autorité publique (arrêts du 14 décembre 1995, Sanz de Lera e.a., C-163/94, C-165/94 et C-250/94, Rec. p. I-4821, point 27, et Konle, précité, points 46 et 47).
51.
En l'occurrence, dans une situation caractérisée, d'une part, par la possibilité de contrôler la conformité des projets d'acquisition et de construction au plan d'occupation des sols, que le régime de déclaration préalable ouvre à l'autorité publique, et, d'autre part, par l'existence de sanctions pécuniaires, d'une action spécifique en nullité du contrat de vente, prévue à l'article 25, paragraphe 2, du VGVG, et d'une sanction consistant en la vente forcée du terrain en cause, susceptible d'être ordonnée en vertu de l'article 28 du VGVG, la procédure d'autorisation préalable ne peut être analysée comme une mesure strictement indispensable pour atteindre le but d'aménagement du territoire poursuivi par la législation nationale en cause au principal (voir, en ce sens, arrêts précités Konle, point 47, et Reisch e.a., point 38). Dans un tel cas de figure, l'intérêt général ne commande pas que l'examen, par l'administration, du projet d'acquisition d'un terrain à bâtir soit suspensif de l'exercice de la liberté revendiquée.
52.
Eu égard au risque de discrimination inhérent à une procédure d'autorisation préalable telle que celle en cause au principal et au fait qu'elle n'est pas strictement indispensable à la réalisation de l'objectif d'aménagement du territoire qu'elle poursuit, cette procédure constitue une restriction à la liberté des mouvements de capitaux incompatible avec l'article 73 B, paragraphe 1, du traité.
53.
Le gouvernement autrichien fait valoir que la procédure d'autorisation préalable en cause au principal doit néanmoins être admise au bénéfice de la dérogation prévue à l'article 70 de l'acte d'adhésion. Son maintien en vigueur jusqu'au 1er janvier 2000 ne serait donc pas incompatible avec le droit communautaire. En effet, s'il est constant que l'article 8, paragraphe 3, du VGVG a été adopté plusieurs mois après l'adhésion de la république d'Autriche à l'Union européenne, l'affirmation du Landesgericht, selon laquelle l'«obligation de construire» imposée à l'acquéreur d'un terrain à bâtir n'existerait que depuis l'entrée en vigueur de l'actuel article 8, paragraphe 3, serait inexacte. Au contraire, certains achats de terrains auraient déjà été assujettis à une procédure d'autorisation préalable en vertu des articles 5, paragraphe 2, et 1er, sous b), du Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (LGBl. 1977/18), tel que modifié au LGBl. 1987/63 (ci-après le «VGVG 1977»). L'article 8, paragraphe 3, du VGVG serait, en substance, identique à cette législation, qui était en vigueur à la date d'adhésion de la république d'Autriche à l'Union européenne. En conséquence, conformément à ce que la Cour aurait jugé dans les arrêts précités Konle (point 52) ainsi que Beck et Bergdorf (point 34), il pourrait entrer dans le champ d'application de l'article 70 de l'acte d'adhésion.
54.
Il convient, en effet, de rappeler que toute disposition adoptée postérieurement à la date d'adhésion n'est pas, de ce seul fait, automatiquement exclue du régime dérogatoire instauré par l'article 70 de l'acte d'adhésion. Ainsi, si elle est, dans sa substance, identique à la législation antérieure ou si elle se borne à réduire ou à supprimer un obstacle à l'exercice des droits et des libertés communautaires figurant dans la législation antérieure, elle bénéficiera de la dérogation (arrêts précités Konle, point 52, ainsi que Beck et Bergdorf, point 34).
55.
Le critère d'identité matérielle, qui permet d'inclure une législation postérieure à la date d'adhésion dans le champ de l'article 70 de l'acte d'adhésion, est d'interprétation stricte, de sorte qu'une législation postérieure qui reposerait sur une logique différente de celle du droit antérieur, et qui mettrait en place des procédures nouvelles, ne pourrait pas être assimilée à la législation existante au moment de l'adhésion. Ainsi, le bénéfice de l'article 70 de l'acte d'adhésion ne saurait être étendu à une législation postérieure qui comporterait plusieurs différences significatives par rapport à la législation existante à la date d'adhésion (arrêt Konle, précité, point 53).
56.
En l'espèce, il appartient à la juridiction de renvoi d'apprécier si l'article 8, paragraphe 3, du VGVG a pour seul effet de maintenir en vigueur la législation concernant les résidences secondaires applicable au 1er janvier 1995, ou s'il comporte des différences significatives faisant obstacle à son admission au bénéfice de la dérogation instaurée par l'article 70 de l'acte d'adhésion (voir, en ce sens, arrêt Beck et Bergdorf, précité, point 36).
57.
Il y a donc lieu de répondre aux deux premières questions préjudicielles que l'article 73 B, paragraphe 1, du traité s'oppose à une procédure d'autorisation préalable telle que celle instaurée par le VGVG et qu'il appartient à la juridiction de renvoi d'apprécier si une telle procédure peut être admise au bénéfice de la dérogation instaurée par l'article 70 de l'acte d'adhésion.
Sur la troisième question
58.
Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande en substance si l'annexe XII, point 1, sous e), de l'accord EEE s'opposait à l'adoption, en 1993, d'une réglementation soumettant à un régime d'autorisation préalable les acquisitions de terrains à bâtir.
59.
Mme Salzmann fait valoir que l'autorisation préalable est incompatible avec l'annexe XII, point 1, sous e), de l'accord EEE.
60.
D'une part, elle estime que cette clause de «standstill» s'applique notamment à la législation autrichienne sur les résidences secondaires. Elle relève que la Bundes-Verfassungsgesetznovelle, qui a habilité les Länder à apporter des restrictions aux transactions foncières relatives à des terrains à bâtir, est intervenue le 5 juin 1992. Étant postérieure à l'accord EEE, elle serait par nature incompatible avec l'annexe XII, point 1, sous e), de l'accord EEE. A fortiori, le VGVG adopté le 23 septembre 1993 sur le fondement de cette loi constitutionnelle serait, lui aussi, incompatible avec l'accord EEE.
61.
D'autre part, Mme Salzmann reconnaît que la notion de «législation existante [au moment de la signature de l'accord EEE]» est susceptible de couvrir des dispositions nationales adoptées postérieurement à la signature de l'accord EEE, mais elle rappelle que, aux termes de la jurisprudence de la Cour, ce serait uniquement à condition que ces dispositions ne soient en aucun cas plus restrictives que les dispositions existant le 2 mai 1992. Cette condition ne serait pas remplie s'agissant de la législation nationale en cause au principal.
62.
Le gouvernement autrichien, la Commission et l'Autorité de surveillance AELE font valoir que la Cour a jugé, dans l'arrêt du 15 juin 1999, Andersson et Wåkerås-Andersson (C-321/97, Rec. p. I-3551, points 27 et suivants), qu'elle n'était pas compétente pour interpréter l'accord EEE en relation avec la période précédant l'adhésion des États membres concernés à l'Union européenne.
63.
Le gouvernement autrichien, la Commission et l'Autorité de surveillance AELE infèrent de ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de répondre à la troisième question posée par la juridiction de renvoi.
64.
Le gouvernement autrichien estime, à titre subsidiaire, que, dans l'hypothèse où la Cour s'estimerait compétente en l'espèce pour interpréter l'annexe XII, point 1, sous e), de l'accord EEE, il conviendrait de reconnaître que le VGVG adopté le 23 septembre 1993 n'est, en tout état de cause, pas plus restrictif que le VGVG 1977, qu'il a remplacé.
65.
À cet égard, il convient de rappeler que la Cour est en principe compétente pour statuer à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'accord EEE, en vertu de l'article 234 CE, lorsqu'une telle question est soulevée devant une juridiction d'un État membre de l'Union européenne (arrêt Andersson et Wåkerås-Andersson, précité, point 27).
66.
Toutefois, cette compétence pour interpréter l'accord EEE au titre de l'article 234 CE est valable uniquement en ce qui concerne les Communautés. La Cour n'est donc pas compétente pour se prononcer sur l'interprétation dudit accord pour ce qui relève de son application dans les États de l'AELE (arrêt Andersson et Wåkerås-Andersson, précité, point 28).
67.
Une telle compétence n'a pas non plus été attribuée à la Cour dans le cadre de l'accord EEE. En effet, il ressort des articles 108, paragraphe 2, de celui-ci et 34 de l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice (JO 1994, L 344, p. 1), conclu le 2 mai 1992, que la Cour AELE est compétente pour se prononcer sur l'interprétation de l'accord EEE applicable dans les États de l'AELE. Ce dernier ne contient aucune disposition prévoyant une compétence parallèle de la Cour de justice (arrêt Andersson et Wåkerås-Andersson, précité, point 29).
68.
Le fait que l'État de l'AELE concerné soit devenu ensuite État membre de l'Union européenne, de telle sorte que la question émane d'une juridiction de l'un des États membres, ne saurait avoir pour effet d'attribuer à la Cour de justice une compétence d'interprétation de l'accord EEE pour ce qui est de son application à des situations qui ne relèvent pas de l'ordre juridique communautaire (arrêt Andersson et Wåkerås-Andersson, précité, point 30).
69.
En effet, les compétences de la Cour comprennent l'interprétation du droit communautaire, dont l'accord EEE fait partie intégrante, pour ce qui concerne son application dans les nouveaux États membres à partir de la date de leur adhésion (arrêt Andersson et Wåkerås-Andersson, précité, point 31).
70.
Or, en l'espèce, la Cour est invitée à interpréter la notion de «législation existante» au sens de l'annexe XII, point 1, sous e), de l'accord EEE, aux fins, pour la juridiction de renvoi, d'apprécier si le VGVG adopté le 23 septembre 1993 ne serait pas plus restrictif que le VGVG 1977 et si l'accord EEE s'opposait en 1993 à cette modification de législation. La Cour serait ainsi amenée à statuer sur les effets de l'accord EEE dans l'ordre juridique national de la juridiction de renvoi pour la période antérieure à l'adhésion de la république d'Autriche à l'Union européenne, c'est-à-dire dans une situation qui ne relève pas de l'ordre juridique communautaire.
71.
Dans ces conditions, il convient de constater que la Cour n'est pas compétente pour répondre à la troisième question posée.
Sur les dépens
72.
Les frais exposés par le gouvernement autrichien, par la Commission et par l'Autorité de surveillance AELE, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Landesgericht Feldkirch, par ordonnance du 10 juillet 2001, dit pour droit:
1)    L'article 73 B, paragraphe 1, du traité CE (devenu article 56, paragraphe 1, CE), s'oppose à une procédure d'autorisation administrative préalable à une acquisition foncière telle que celle instaurée par le Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (loi du Land du Vorarlberg), du 23 septembre 1993, tel que modifié au LGBl. 1997/85. Il appartient à la juridiction de renvoi d'apprécier si une telle procédure peut être admise au bénéfice de la dérogation instaurée par l'article 70 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne.
2)    La Cour de justice des Communautés européennes n'est pas compétente pour répondre à la troisième question posée.
Puissochet
Schintgen
Skouris
Macken
Cunha Rodrigues
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 mai 2003.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
J.-P. Puissochet
1:
Langue de procédure: l'allemand.