62023CJ0715
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 10 juli 2025 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Förfaranden för offentlig upphandling av koncessioner – Direktiv 2014/23/EU – Artikel 4.2 – Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse – Artikel 19 – Sociala tjänster och andra särskilda tjänster – Tillämpningsområdet för dessa bestämmelser – Verksamhet som består i att driva ett apotek”
I mål C‑715/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Nationella kontrollorganet för offentliga upphandlingsförfaranden, Slovenien) genom beslut av den 23 november 2023, som inkom till domstolen den 23 november 2023, i målet
Farmacija d.o.o.
mot
Občina Benedikt,
ytterligare deltagare i rättegången:
MN,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis samt domarna N. Jääskinen (referent), A. Arabadjiev, M. Condinanzi och R. Frendo,
generaladvokat: R. Norkus,
justitiesekreterare: handläggaren M. Longar,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 december 2024,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Farmacija d.o.o., genom K. Zdolšek, odvetnica,
–
Sloveniens regering, genom N. Pintar Gosenca och A. Vran, båda i egenskap av ombud,
–
Tjeckiens regering, genom L. Halajová, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,
–
Greklands regering, genom K. Georgiadis, V. Karra och S. Papaioannou, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom A. Kraner, L. Malferrari och G. Wils, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 13 mars 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 4.2 och 19 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 2014, s. 1).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Farmacija d.o.o., ett bolag med begränsat ansvar, och Občina Benedikt (Benedikts kommun, Slovenien) angående den senares utfärdande av tillstånd att driva en filial till ett apotek i kommunen utan föregående offentliggörande av ett koncessionsmeddelande.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
Skälen 6 och 36 i direktiv 2014/23 har följande lydelse:
”(6)
Det bör erinras om att medlemsstaterna är fria att, i enlighet med EUF-fördragets principer om likabehandling, icke-diskriminering, öppenhet och fri rörlighet för personer, besluta hur de vill organisera tillhandahållandet av tjänster, antingen som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, eller som en blandning av dessa. … Detta direktiv gäller dessutom inte finansieringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller medlemsstaternas stödsystem, t.ex. på det sociala området, i enlighet med unionens konkurrensregler. Det är lämpligt att klargöra att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse inte bör omfattas av detta direktivs tillämpningsområde.
…
(36)
Detta direktiv bör inte tillämpas på vissa räddningstjänster när de utförs av icke-vinstdrivande organisationer eller sammanslutningar, eftersom det skulle vara svårt att bibehålla dessa organisationers särskilda karaktär om tjänsteleverantörerna måste väljas ut i enlighet med de förfaranden som anges i detta direktiv. … Det bör därför klargöras att tjänster som omfattas av CPV-kod 85143000–3, som uteslutande består av ambulanstjänster för transport av patienter, bör omfattas av det särskilda systemet för sociala tjänster och andra särskilda tjänster (nedan kallat det enklare systemet). …”
4
I artikel 1 i direktivet, med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 4:
”1.   I detta direktiv fastställs regler om upphandlingsförfaranden för upphandlande myndigheter och upphandlande enheter i form av koncessioner, vars värde uppskattas till minst de tröskelvärden som fastställs i artikel 8.
…
4.   Överenskommelser, beslut eller andra rättsliga instrument för överföring mellan upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter eller grupper av upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter av befogenheter och ansvar för fullgörande av offentliga uppdrag som inte innebär att avtalade prestationer fullgörs mot ersättning, ska ses som en del av den berörda medlemsstatens interna organisation och påverkas därmed inte på något sätt av detta direktiv.”
5
I artikel 4 i nämnda direktiv med rubriken ”Frihet att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse”, föreskrivs följande:
”1.   Detta direktiv påverkar inte medlemsstaternas frihet att i enlighet med unionsrätten definiera vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, hur dessa tjänster bör organiseras och finansieras i enlighet med bestämmelserna om statligt stöd samt vilka särskilda krav de bör underställas. Detta direktiv påverkar inte heller hur medlemsstaterna organiserar sina system för social trygghet.
2.   Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse ska inte omfattas av detta direktivs tillämpningsområde.”
6
I artikel 5 led 1 i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
1)
…
b)
tjänstekoncession: skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor genom vilket en eller flera upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter anförtror tillhandahållande och förvaltning av tjänster som inte avser utförande av byggentreprenad enligt led a till en eller flera ekonomiska aktörer, där ersättningen för tjänsterna endast utgörs av rätten att utnyttja de tjänster som är föremål för kontraktet eller av dels en sådan rätt, dels betalning.
Tilldelningen av en byggkoncession eller tjänstekoncession innefattar att verksamhetsrisken vid utnyttjandet av dessa byggnadsverk eller tjänster, som omfattar efterfrågerisken eller utbudsrisken eller bådadera, överförs till koncessionshavaren. Koncessionshavaren ska anses överta verksamhetsrisken om denne, vid normala verksamhetsförhållanden, inte är garanterad att få tillbaka de investeringar som gjorts och de kostnader som uppstått under utnyttjandet av det byggnadsverk eller tillhandahållandet av de tjänster som är föremål för koncessionen. Den del av risken som överförs på koncessionshavaren ska omfatta verklig exponering för marknadens nycker, vilket innebär att eventuella uppskattade förluster för koncessionshavaren inte ska vara endast nominella eller försumbara.”
7
I artikel 19, med rubriken ”Sociala tjänster och andra särskilda tjänster”, föreskrivs följande:
”Koncessioner som avser sociala tjänster och andra särskilda tjänster som förtecknas i bilaga IV och som omfattas av detta direktiv ska endast omfattas av de skyldigheter som följer av artiklarna 31.3, 32, 46 och 47.”
8
I bilaga IV till detta direktiv, med rubriken ”Tjänster som avses i artikel 19”, nämns hälsovård, socialtjänst och närbesläktade tjänster, däribland tjänster som motsvarar koderna 85000000–9–85323000–9 i nomenklaturen Common Procurement Vocabulary (CPV), antagen med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 av den 5 november 2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV) (EGT L 340, 2002, s. 1), däribland apotekstjänster, som omfattas av kod 85149000–5.
Slovensk rätt
ZNKP
9
I artikel 2 i Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (lagen om vissa koncessionsavtal) (Uradni list RS, nr 9/2019), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad ZNKP), föreskrivs följande i led 18:
”I denna lag avses med ’icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse’ icke-ekonomiska tjänster som enligt lag tillhandahålls som tjänster av allmänt intresse och som inte erbjuds på marknaden mot ersättning, vilka därför omfattas av särskilda allmännyttiga skyldigheter.”
10
I artikel 9 i lagen föreskrivs följande:
”Denna lag ska tillämpas på koncessionskontrakt vars uppskattade värde, exklusive mervärdesskatt …, uppgår till minst det värde som föreskrivs i artikel 8.1 i direktiv 2014/23/EU.”
11
Artikel 10 i nämnda lag har följande lydelse:
”Koncessioner som regleras av denna lag och av speciallagar ska omfattas av bestämmelserna i denna lag samt av speciallagar, i den mån dessa inte strider mot denna lag.”
12
I artikel 11.1 i lagen föreskrivs följande:
”Denna lag ska inte tillämpas på
1.
koncessioner för icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. …”
13
I artikel 15 i ZNKP föreskrivs följande:
”Koncessioner som avser sociala tjänster och andra särskilda tjänster som förtecknas i bilaga IV till direktiv 2014/23/EU omfattas av de bestämmelser i denna lag som reglerar skyldigheten att upprätta förberedande akter, skyldigheten att offentliggöra sådana meddelanden som avses i artiklarna 35 och 40 i denna lag samt det rättsliga skyddet vid förfaranden för val av koncessionshavare enligt denna lag.”
Lagen om hälso- och sjukvård
14
I artikel 2 i Zakon o zdravstveni dejavnosti (lagen om hälso- och sjukvård) (Uradni list RS, nr 9/92), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”Hälso- och sjukvård ska tillhandahållas på primär, sekundär och tertiär nivå.
Primärvård innefattar grundläggande hälso- och sjukvård samt apoteksverksamhet.”
15
I artikel 3 i den lagen föreskrivs följande:
”Vårdgivare är fysiska och juridiska personer, såväl inhemska som utländska, som av hälsoministeriet har fått tillstånd att tillhandahålla hälso- och sjukvård.
Allmän hälso- och sjukvård innefattar hälso- och sjukvårdstjänster vars kontinuerliga och regelbundna tillhandahållande garanteras av staten och av lokala myndigheter i allmänhetens intresse och som på grundval av solidaritetsprincipen och i enlighet med bestämmelserna om hälso- och sjukvård samt sjukförsäkring garanteras som rättigheter som följer av den obligatoriska sjukförsäkringen och som, helt eller delvis, finansieras med offentliga medel, som huvudsakligen härrör från den obligatoriska sjukförsäkringen. Sådana hälso- och sjukvårdstjänster som avses i föregående mening ska, i egenskap av icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, tillhandahållas av vårdgivare utan vinstsyfte, på ett sådant sätt att överskottet av intäkterna i förhållande till utgifterna avsätts för att bedriva och utveckla hälso- och sjukvården.”
16
I artikel 20 första stycket i nämnda lag föreskrivs följande:
”Apoteksverksamhet ska bedrivas i enlighet med en speciallag. Frågor som inte regleras av en speciallag ska omfattas av denna lag.”
Lagen om apoteksverksamhet
17
I artikel 1 i Zakon o zdravstveni dejavnosti (lagen om apoteksverksamhet) (Uradni list RS, nr 85/16), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”Denna lag reglerar syftet med, innehållet i och villkoren för bedrivande av apoteksverksamhet, organisationen, villkoren och förfarandena för beviljande och utövande av koncessioner, yrkesverksamma inom läkemedelssektorn och deras yrkesorganisationer, apoteksverksamhet på nätet samt tillsyn.”
18
I artikel 2.1 i denna lag föreskrivs följande:
”Syftet med apoteksverksamhet ska vara att säkerställa en effektiv och högkvalitativ försörjning av läkemedel och andra behandlings- och hälsofrämjande produkter samt att säkerställa rådgivning till patienter och hälso- och sjukvårdspersonal om en säker, korrekt och effektiv användning av läkemedel.”
19
I artikel 4.1 led 8 i nämnda lag föreskrivs följande:
”[I denna lag avses med] tillhandahållare av apoteksverksamhet en fysisk eller juridisk person som innehar en koncession för bedrivande av apoteksverksamhet i enlighet med denna lag, en offentlig apoteksinrättning eller ett sjukhus eller andra tillhandahållare i enlighet med denna lag.”
20
Artikel 5 i samma lag har följande lydelse:
”1.   Apoteksverksamhet ska vara en offentlig hälso- och sjukvårdstjänst som säkerställer en kontinuerlig och regelbunden försörjning av läkemedel till befolkningen och till hälso- och sjukvårdspersonal och läkemedelsbehandling av patienter.
2.   Apoteksverksamhet ska bedrivas på primär, sekundär och tertiär nivå inom hälso- och sjukvården.
3.   Ett sådant apoteksnätverk som avses i denna lag ska på primär nivå säkerställas av kommunerna eller av flera angränsande kommuner tillsammans och på sekundär och tertiär nivå av staten.”
21
I artikel 10.2–10.4 och 10.7 i lagen om apoteksverksamhet, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”2.   En apoteksfilial får endast bedriva sin verksamhet under fackmannamässig kontroll av det apotek som har bildat filialen. Chefen för det apotek som har bildat filialen ansvarar för driften av denna.
3.   Tillstånd för drift av en apoteksfilial utfärdas av den kommun inom vilken filialen bildas, efter det att ett yttrande har inhämtats från [Lekarniška zbornica Slovenije (slovenska apotekarsamfundet]) och med ministeriets godkännande.
4.   Tillstånd för drift av en apoteksfilial kan även utfärdas för en begränsad period eller för en viss del av året (turistsäsongen).
…
7.   En apoteksfilial får börja bedriva apoteksverksamhet först när ett tillstånd har utfärdats i enlighet med artikel 67 första stycket i denna lag.”
22
I artikel 15.1 i denna lag föreskrivs följande:
”Bedrivandet av apoteksverksamhet ska finansieras med offentliga och privata medel. Sådana offentliga medel som avses i föregående mening innefattar bland annat
–
betalningar för tjänster som tillhandahålls inom ramen för apoteksverksamheten på grundval av avtal som har ingåtts med sjukförsäkringsorgan,
–
betalningar från budgetanslag,
–
egna medel.”
23
I artikel 27.1 i lagen föreskrivs följande:
”Ett offentligt apotek på primär nivå ska inrättas inom en kommun eller flera angränsande kommuner, efter det att ett yttrande har inhämtats från en behörig yrkesorganisation och med ministeriets godkännande.”
24
I artikel 39.1 och 39.2 i samma lag föreskrivs följande:
”1.   För bedrivande av en apoteksverksamhet på primär nivå kan en koncession beviljas, på de villkor som anges i denna lag, till förmån för en fysisk person som bedriver den farmaceutiska verksamheten eller till förmån för en juridisk person i vilken den som bedriver den farmaceutiska verksamheten, vilken även är den juridiska personens verkställande direktör eller ingår i dess ledningsorgan, innehar mer än 50 procent av aktiekapitalet (nedan kallad koncessionshavaren).
2.   Koncessionshavaren ska organisera apoteken eller apoteksfilialerna som sina egna organisatoriska enheter för bedrivandet av apoteksverksamhet i de områden för vilka denna innehar en koncession eller ett tillstånd för att driva en apoteksfilial, i enlighet med fördelningsplanen för apotek på primär nivå, under förutsättning att ett föregående yttrande har inhämtats från behörig yrkesorganisation och att ministeriet har gett sitt godkännande.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
25
Den 11 mars 2022 beviljade Benedikts kommun MN tillstånd på obestämd tid att driva en apoteksfilial i kommunen, utan föregående offentliggörande av ett koncessionsmeddelande.
26
Farmacija ansökte om omprövning av detta tillstånd hos Benedikts kommun. Farmacija ansåg i huvudsak att Benedikts kommun hade beviljat en koncession för att bedriva apoteksverksamhet utan att det tillämpliga förfarandet hade iakttagits, och detta i strid med direktiv 2014/23.
27
Benedikts kommun avslog ansökan om omprövning utan att pröva den i sak, eftersom den ansåg att Farmacija inte hade rätt till något rättsmedel, vare sig inom ramen för det förfarande som föregick omprövningen eller inom ramen för själva omprövningsförfarandet. Benedikts kommun ansåg således att beviljandet av tillståndet att driva en apoteksfilial i praktiken inte utgör tilldelning av en tjänstekoncession.
28
Farmacija överklagade detta beslut till Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Nationella kontrollorganet för offentliga upphandlingsförfaranden, Slovenien), som är den hänskjutande domstolen. Farmacija upprepade vid kontrollorganet att Benedikts kommun hade åsidosatt dessa bestämmelser genom att bevilja tillstånd till tjänstekoncession utan att följa det förfarande som fastställts i ZNKP och direktiv 2014/23.
29
Den hänskjutande domstolen anser att det tillstånd att driva en apoteksfilial som utfärdats av Benedikts kommun motsvarar tilldelningen av en koncession för att bedriva apoteksverksamhet. Den hänskjutande domstolen hyser emellertid tvivel om huruvida en tjänst som består i att bedriva farmaceutisk verksamhet omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2014/23. Den önskar närmare bestämt få klarhet i huruvida en sådan tjänst ska betraktas som en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse eller som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
30
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att den slovenska lagstiftaren har föreskrivit att hälso- och sjukvårdsverksamhet, i vilken apoteksverksamhet ingår, utgör en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse. Enligt nämnda domstol måste emellertid hänsyn tas till den viktiga roll som apotek spelar på folkhälsoområdet och till hur de finansieras, vilket gör att de har en privilegierad ställning i förhållande till staten och skiljer sig från andra ekonomiska aktörer.
31
Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att EU-domstolen redan, i domen av den 14 juli 2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559), har slagit fast att tjänster som tillhandahålls mot ersättning utgör ekonomisk verksamhet. Den hänskjutande domstolen har anfört att enligt den nationella lagstiftningen ersätts apoteken i egenskap av tillhandahållare av tjänster med medel från den obligatoriska sjukförsäkringen, men även med medel från användarna.
32
Eftersom apotekstjänster, såsom de som är aktuella i det nationella målet, inte kan anses utgöra icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse på grund av att tjänsteleverantörerna erhåller ersättning, vilket innebär att dessa tjänster omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2014/23, önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida samma tjänster kan omfattas av begreppet ”sociala tjänster och andra särskilda tjänster” i artikel 19 i direktivet.
33
Mot denna bakgrund beslutade Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Nationella kontrollorganet för offentliga upphandlingsförfaranden) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Kan en tjänst som hänför sig till bedrivande av apoteksverksamhet, vars huvudsakliga syfte är att tillhandahålla receptbelagda och receptfria humanläkemedel till användare, tillsammans med rådgivning till användarna för en korrekt och säker användning av dessa läkemedel, kvalificeras som en ’icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse’ i den mening som avses i artikel 4.2 i direktiv 2014/23?
2)
Ska en tjänst som hänför sig till bedrivande av apoteksverksamhet, vars huvudsakliga syfte är att tillhandahålla receptbelagda och receptfria humanläkemedel till användare, tillsammans med rådgivning till användarna för en korrekt och säker användning av dessa läkemedel, kvalificeras som sociala tjänster och andra särskilda tjänster, i den mening som avses i artikel 19 i direktiv 2014/23?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Upptagande till prövning
34
Den slovenska regeringen anser att förevarande begäran om förhandsavgörande från Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Nationella kontrollorganet för offentliga upphandlingsförfaranden) inte kan tas upp till sakprövning, eftersom detta organ enligt nationella bestämmelser inte är den myndighet som är behörig att pröva det nationella målet och följaktligen inte är en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
35
Det framgår av fast rättspraxis att enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF bedöms frågan huruvida det hänskjutande organet är en ”domstol” utifrån ett antal omständigheter, såsom huruvida organet är upprättat enligt lag, det är av stadigvarande karaktär, dess jurisdiktion är av tvingande art, förfarandet är kontradiktoriskt, organet tillämpar rättsregler och huruvida det har en oberoende ställning (dom av den 8 juni 2017, Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
36
I förevarande fall ska det erinras om att domstolen redan har slagit fast, i domen av den 8 juni 2017, Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431), att Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Nationella kontrollorganet för offentliga upphandlingsförfaranden) uppfyllde kriterierna för att anses vara en nationell domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
37
Denna bedömning ifrågasattes inte av domstolen i domen av den 10 september 2020, Tax-Fin-Lex (C‑367/19, EU:C:2020:685), eller i domen av den 10 november 2022, SHARENGO (C‑486/21, EU:C:2022:868), som besvarade tolkningsfrågor som ställts av Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Nationella kontrollorganet för offentliga upphandlingsförfaranden).
38
Den slovenska regeringen har emellertid gjort gällande att det förevarande målet skiljer sig från de mål där domstolen har tillerkänt detta organ ställning som domstol, eftersom organet inte är behörigt att pröva det nationella målet, vilket innebär att organet inte är en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
39
I detta hänseende framgår det av EU-domstolens praxis att det inte ankommer på EU-domstolen att ifrågasätta den hänskjutande domstolens bedömning av huruvida talan i det nationella målet kan tas upp till sakprövning, vilket inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande är en fråga som omfattas av den nationella domstolens behörighet, och inte heller att kontrollera huruvida beslutet att hänskjuta tolkningsfrågorna har fattats i enlighet med nationella regler om domstolsorganisation och domstolsförfaranden. EU-domstolen är således bunden av det beslut om hänskjutande som fattas av en medlemsstats domstol, så länge som detta beslut inte har återkallats genom ett eventuellt överklagande inom ramen för nationell rätt (dom av den 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Italienska fredsdomares ställning), C‑568/18, EU:C:2020:572, punkt 61, och dom av den 30 september 2020, CPAS de Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
40
Det framgår av EU-domstolens fasta praxis att det, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. Härav följer att frågor om unionsrätten presumeras vara relevanta och att EU-domstolen i princip är skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten. En tolkningsfråga från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 25 februari 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku och Adoreikė, C‑146/23 och C‑374/23, EU:C:2025:109, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
41
I förevarande fall ska det påpekas att det uteslutande ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa gränserna för sin egen behörighet. Domstolen konstaterar vidare att de frågor som ställts av den hänskjutande domstolen har ett samband med föremålet för tvisten i det nationella målet, att ingen av frågorna är hypotetisk och att domstolen har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på nämnda frågor i den mening som avses i domstolens ovannämnda praxis.
42
Av det nu anförda följer att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.
Den första frågan
43
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 4.2 i direktiv 2014/23 ska tolkas så, att verksamhet som består i att driva ett apotek, vars huvudsakliga del består i att mot ersättning lämna ut receptbelagda eller receptfria humanläkemedel och i att ge råd om en korrekt och säker användning av dessa läkemedel, omfattas av begreppet ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse” i den bestämmelsen.
44
För att besvara denna fråga är det nödvändigt att tolka begreppet ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse”, i den mening som avses i artikel 4.2 i direktiv 2014/23, som fastställer direktivets tillämpningsområde genom att utesluta dessa tjänster. Det framgår nämligen av ordalydelsen i denna bestämmelse, jämförd med skäl 6 i direktiv 2014/23, att ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse” inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.
45
Det ska i detta sammanhang erinras om att begreppet ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse” inte har definierats vare sig i EUF-fördraget eller i sekundärrätten, bland annat direktiv 2014/23.
46
Det ska vidare konstateras att artikel 4.2 i direktiv 2014/23 inte heller innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av innebörden och räckvidden av begreppet ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse”.
47
Enligt fast rättspraxis följer det av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och räckvidd, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punkt 11, och dom av den 13 mars 2025, APS Beta Bulgaria och Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia, C‑337/23, EU:C:2025:183, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
48
Frågan huruvida de tjänster som tillhandahålls i samband med verksamheten att driva ett apotek utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, i den mening som avses i unionslagstiftningen, omfattas således av unionsrätten. Den nationella lagstiftarens kvalificering av en sådan verksamhet som en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse kan, som den slovenska regeringen har framhållit, således inte vara avgörande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, punkt 40, och dom av den 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
49
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 59, 61 och 62 i sitt förslag till avgörande kan en väl fungerande inre marknad i unionen, som bland annat omfattar frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsfrihet, såsom framgår av artikel 26.2 FEUF, endast säkerställas genom en enhetlig tolkning av begreppet ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse”. I annat fall skulle det finnas en risk för en olikartad tillämpning av de relevanta unionsrättsliga bestämmelserna, vilket skulle kunna leda till en fragmentering av den inre marknaden. Med hänsyn till att villkoren för verksamhet som består i att driva ett apotek kan variera avsevärt från en medlemsstat till en annan, på grund av särdragen i den tillämpliga nationella lagstiftningen, kan medlemsstaternas rättsliga kvalificering av verksamhetens art inte vara avgörande. Medlemsstaternas befogenhet att tillhandahålla, beställa och organisera icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, som nämns i skäl 6 och artikel 4.1 i direktiv 2014/23 och som föreskrivs i artikel 2 i protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse (EUT C 326, 2012, s. 308), som är fogat till EUF-fördraget, kan följaktligen inte utgöra hinder för en självständig tolkning av detta begrepp.
50
Vad gäller definitionen av begreppet ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse”, i den mening som avses i artikel 4.2 i direktiv 2014/23, erinrar domstolen, i likhet med generaladvokaten i punkt 53 i förslaget till avgörande, om att detta begrepp innehåller två kumulativa rekvisit. En sådan tjänst ska för det första tillhandahållas för ändamål av allmänt intresse och för det andra vara av icke-ekonomisk karaktär. För att avgöra huruvida apotekens tjänster omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse ska det således prövas huruvida de är av ekonomisk karaktär eller inte.
51
Eftersom begreppet ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse” förekommer i direktiv 2014/23, ska det tolkas mot bakgrund av domstolens praxis och, i synnerhet, praxis avseende upprätthållandet av de friheter som stadfästs i EUF-fördraget och de principer som följer av dessa, såsom likabehandling, icke-diskriminering, ömsesidigt erkännande, proportionalitet och öppenhet, vilka ska säkerställas enligt detta direktiv, vars rättsliga grund omfattar artikel 53.1 FEUF, artikel 62 FEUF och artikel 114 FEUF.
52
Begreppet tjänster, i den mening som avses i artikel 4.2, ska tolkas mot bakgrund av den i artikel 56 FEUF föreskrivna friheten att tillhandahålla tjänster, vars tillämpningsområde är begränsat till ekonomisk verksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punkt 59). Eftersom detta begrepp dessutom definierar tillämpningsområdet för en av de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget, kan det inte tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 april 2000, DeliègeC‑51/96 och C‑191/97, EU:C:2000:199, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
53
Det framgår även av domstolens praxis att en tjänst som tillhandahålls mot ersättning utgör ”ekonomisk verksamhet”, varvid det huvudsakliga kännetecknet för en ersättning är att den utgör ett ekonomiskt vederlag för tjänsten i fråga, utan att den för den skull måste betalas av mottagaren av tjänsten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 februari 2017, kommissionen/Ungern, C‑392/15, EU:C:2017:73, punkt 100, och dom av den 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punkt 60).
54
Denna bedömning stöds av själva ordalydelsen i direktiv 2014/23. I artikel 1 i direktivet, med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, preciseras nämligen att överenskommelser, beslut eller andra rättsliga instrument för överföring av befogenheter och ansvar för fullgörande av ett offentligt uppdrag som upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter har anförtrott ekonomiska aktörer ska ske mot ersättning för att omfattas av direktivets tillämpningsområde.
55
Vad särskilt gäller verksamheten i ett apotek har domstolen preciserat att denna verksamhet utgör utövande av en ekonomisk verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 49 FEUF (dom av den 19 december 2019, Comune di Bernareggio, C‑465/18, EU:C:2019:1125, punkt 27 och där angiven rättspraxis) och att en apotekare eftersträvar vinst, även om vederbörande anses driva apoteket med beaktande av sin utbildning och yrkeserfarenhet och det ansvar som åligger denne enligt lagstadgade eller etiska regler (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., C‑171/07 och C‑172/07, EU:C:2009:316, punkt 37).
56
Detta konstaterande påverkas inte av den slovenska regeringens argument att ett apoteks vinstdrivande verksamhet endast är accessorisk, delvis finansieras med offentliga medel och utgör en integrerad del av hälso- och sjukvårdssystemet, vilket grundar sig på solidaritetsprincipen. Den enda avgörande faktorn för att klassificera verksamheten vid ett sådant apotek som en tjänst av ekonomisk natur är huruvida de tjänster som är knutna till denna verksamhet tillhandahålls mot ersättning.
57
Med hänsyn till att apotekens tjänster, såsom framgår av det ovan anförda, inte utgör icke-ekonomiska tjänster, är det inte nödvändigt, för att bedöma huruvida sådana tjänster omfattas av begreppet ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse” i den mening som avses i artikel 4.2 i direktiv 2014/23, att kontrollera huruvida de tillhandahålls för ändamål av allmänt intresse.
58
Med beaktande av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 4.2 i direktiv 2014/23 ska tolkas så, att verksamhet som består i att driva ett apotek, vilken huvudsakligen utgörs av att mot ersättning lämna ut receptbelagda eller receptfria humanläkemedel och att ge råd om en korrekt och säker användning av dessa läkemedel, inte omfattas av begreppet ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse” i den bestämmelsen.
Den andra frågan
59
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 19 i direktiv 2014/23 ska tolkas så, att verksamhet som består i att driva ett apotek, vars huvudsakliga del består i att mot ersättning lämna ut receptbelagda eller receptfria humanläkemedel och i att ge råd om en korrekt och säker användning av dessa läkemedel, omfattas av begreppet ”sociala tjänster och andra särskilda tjänster” i den bestämmelsen.
60
Det ska i detta hänseende påpekas att det framgår av en analys av ordalydelsen i bilaga IV till direktiv 2014/23 att i kategorin ”[h]älsovård, socialtjänst och närbesläktade tjänster” i denna bilaga återfinns de som motsvarar koderna 85000000‑9–85323000‑9 i nomenklaturen Common Procurement Vocabulary (CPV). Eftersom apotekstjänster motsvarar CPV-koden 85149000‑5, ska sådana tjänster betraktas som ”särskilda tjänster” i den mening som avses i artikel 19 i direktiv 2014/23.
61
I artikel 19 i direktiv 2014/23 föreskrivs dessutom en särskild ordning för koncessioner avseende ”sociala tjänster och andra särskilda tjänster”. I detta direktiv föreskrivs nämligen ett ”enklare system” för dessa tjänster, såsom anges i skäl 36 i direktivet, eftersom dessa tjänster är undantagna från den fullständiga tillämpningen av direktivet.
62
Enligt artikel 19 i direktiv 2014/23 ska sålunda koncessioner som avser sociala tjänster och andra särskilda tjänster som förtecknas i bilaga IV i detta direktiv endast omfattas av de skyldigheter som följer av artiklarna 31.3, 32, 46 och 47 i direktivet. De upphandlande myndigheterna och enheterna är i synnerhet skyldiga att tillkännage den planerade tilldelningen endast genom ett förhandsmeddelande som enligt artikel 31.3 i direktivet ska innehålla den information som anges i bilaga VI till direktivet. Vidare kan de meddelanden om tilldelning av koncession som föreskrivs i artikel 32 i samma direktiv grupperas kvartalsvis och ska innehålla de uppgifter som anges i bilaga VIII till direktivet när det gäller sådana tjänster.
63
I förevarande fall ankommer det på den hänskjutande domstolen att först avgöra huruvida tillståndet att driva ett apotek, såsom det tillstånd som är aktuellt i det nationella målet, motsvarar en koncession i den mening som avses i direktiv 2014/23 och, i förekommande fall, huruvida denna koncession omfattas av det förenklade system för tilldelning som föreskrivs i artikel 19 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 augusti 2022, Roma Multiservizi och Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, punkt 96).
64
Med beaktande av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 19 i direktiv 2014/23 ska tolkas så, att verksamhet som består i att driva ett apotek, vilken huvudsakligen utgörs av att mot ersättning lämna ut receptbelagda eller receptfria humanläkemedel och att ge råd om en korrekt och säker användning av dessa läkemedel, omfattas av begreppet ”sociala tjänster och andra särskilda tjänster” i den artikeln.
Rättegångskostnader
65
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)
Artikel 4.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner
ska tolkas så,
att verksamhet som består i att driva ett apotek, vilken huvudsakligen utgörs av att mot ersättning lämna ut receptbelagda eller receptfria humanläkemedel och att ge råd om en korrekt och säker användning av dessa läkemedel, inte omfattas av begreppet ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse” i den bestämmelsen.
2)
Artikel 19 i direktiv 2014/23
ska tolkas så,
att verksamhet som består i att driva ett apotek, vilken huvudsakligen utgörs av att mot ersättning lämna ut receptbelagda eller receptfria humanläkemedel och att ge råd om en korrekt och säker användning av dessa läkemedel, omfattas av begreppet ”sociala tjänster och andra särskilda tjänster” i den artikeln.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: slovenska.