ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
8 janvier 2026 (*)
« Référé – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie – Demande de sursis à exécution – Méconnaissance des exigences de forme – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑582/25 R,
Nathalie Yamb, demeurant à Zoug (Suisse), représentée par Me L. Brossollet, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par Mme A. Jaume et M. V. Piessevaux, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
1        Par sa demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE, la requérante, Madame Nathalie Yamb, sollicite le sursis à l’exécution de la décision (PESC) 2025/1279 du Conseil, du 26 juin 2025, modifiant la décision (PESC) 2024/2643 concernant des mesures restrictives eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie (JO L, 2025/1279), et du règlement d’exécution (UE) 2025/1278 du Conseil, du 26 juin 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) 2024/2642 concernant des mesures restrictives eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie (JO L, 2025/1278) (ci‑après les « actes attaqués »).
Antécédents du litige et conclusions des parties
2        La requérante est une ressortissante de nationalités suisse et camerounaise.
3        Le 8 octobre 2024, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision (PESC) 2024/2643 concernant des mesures restrictives eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie (JO L, 2024/2643).
4        Le contexte politique et les raisons politiques qui motivent l’institution de ces mesures restrictives sont exposés dans les considérants de cette décision.
5        En effet, il est indiqué au considérant 10 de la décision 2024/2643 que, le 1er juin 2023, dans une résolution sur l’ingérence étrangère dans l’ensemble des processus démocratiques de l’Union européenne, y compris la désinformation, le Parlement européen a souligné que la Russie avait recours à différentes méthodes d’ingérence qui s’inscrivaient toutes dans une stratégie plus vaste qui visait à atteindre, à dérouter, à effrayer, à affaiblir et à diviser les États membres de l’Union et son voisinage.
6        Il est rappelé, au considérant 11 de la décision 2024/2643, que, dans ses conclusions des 14 et 15 décembre 2023, le Conseil européen a condamné toutes les attaques hybrides, y compris l’instrumentalisation de migrants par des pays tiers à des fins politiques, et a déclaré qu’il restait déterminé à assurer un contrôle efficace des frontières extérieures de l’Union. Le Conseil européen a souligné que l’Union était résolue à contrer à ses frontières extérieures les attaques hybrides en cours lancées par la Fédération de Russie.
7        Il est également rappelé, au considérant 14 de la décision 2024/2643, que, dans ses conclusions du 21 mai 2024, le Conseil a indiqué qu’il était conscient que des acteurs étatiques et non étatiques recouraient de plus en plus à des tactiques hybrides, représentant une menace croissante pour la sécurité de l’Union, de ses États membres et de ses partenaires, et qu’il avait invité les institutions de l’Union et les États membres à intensifier leur action pour surveiller les tentatives d’ingérence d’acteurs étrangers dans le processus démocratique au sein de l’Union.
8        Le 8 octobre 2024, le Conseil a également adopté le règlement (UE) 2024/2642 concernant des mesures restrictives eu égard aux activités déstabilisatrices menées par la Russie (JO L, 2024/2642).
9        Le 26 juin 2025, le Conseil a adopté les actes attaqués, par lesquels il a soumis la requérante à une interdiction d’entrer sur le territoire des États membres de l’Union et à un gel de ses avoirs, en ajoutant son nom aux listes de personnes et d’entités faisant l’objet de mesures restrictives annexées à la décision 2024/2643 et au règlement 2024/2642.
10      Les motifs d’inscription du nom de la requérante sur les listes mentionnées au point 9 ci-dessus, tels qu’ils ressortent des annexes des actes attaqués, sont les suivants :
« [La requérante] est une influençeuse sur les médias sociaux. Depuis le sommet de Sotchi auquel elle a assisté en 2019, [la requérante] soutient ouvertement la Russie, adoptant le langage de Moscou et prenant notamment pour cible la France et l’Occident, dans le but de les évincer du continent africain. Elle entretient des liens spécifiques avec l’AFRIC, une organisation liée à des sociétés militaires privées russes.
Par conséquent, [la requérante] soutient des actions et des politiques imputables au gouvernement de la Fédération de Russie qui compromettent ou menacent la démocratie, l’état de droit, la stabilité ou la sécurité de l’Union ou de ses États membres en recourant à la manipulation de l’information. »
11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 août 2025, la requérante a introduit un recours tendant notamment à l’annulation des actes attaqués.
12      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, la requérante a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal d’ordonner le sursis à l’exécution des actes attaqués.
13      Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 4 septembre 2025, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la demande de sursis à l’exécution des actes attaqués ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
14      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce dans le respect des règles de recevabilité prévues par l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal.
15      L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
16      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
17      En outre, en vertu de l’article 156, paragraphes 4 et 5, ainsi que de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, la demande en référé doit notamment être présentée par acte séparé, spécifier les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent, indiquer l’objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens et arguments invoqués.
18      Il découle d’une lecture combinée de l’article 156, paragraphe 5, et de l’article 76, sous d), du règlement de procédure qu’une demande relative à des mesures provisoires doit, à elle seule, permettre à la partie défenderesse de préparer ses observations et au juge des référés de statuer sur la demande, le cas échéant, sans autres informations à l’appui. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il faut, pour qu’une telle demande soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celle‑ci se fonde ressortent d’une façon cohérente et compréhensible du texte même de la demande en référé. Si ce texte peut être étayé et complété sur des points spécifiques par des renvois à des passages déterminés de pièces qui y sont annexées, un renvoi global à d’autres écrits, même annexés à la demande en référé, ne saurait pallier l’absence des éléments essentiels dans celle‑ci (voir ordonnance du 4 décembre 2015, E‑Control/ACER, T‑671/15 R, non publiée, EU:T:2015:975, point 8 et jurisprudence citée).
19      Par ailleurs, le point 284 des dispositions pratiques d’exécution du règlement de procédure du Tribunal prévoit expressément que la demande en référé doit être compréhensible par elle‑même, sans qu’il soit nécessaire de se référer à la requête dans l’affaire principale, y compris aux annexes de celle‑ci.
20      Dès lors que le non‑respect du règlement de procédure constitue une fin de non‑recevoir d’ordre public, il appartient au juge des référés d’examiner d’office, le cas échéant, si les dispositions applicables de ce règlement ont été respectées (voir ordonnance du 14 février 2020, Vizzone/Commission, T‑658/19 R, non publiée, EU:T:2020:71, point 11 et jurisprudence citée).
21      En l’espèce, il y a lieu de relever que, dans la demande en référé, la requérante ne consacre pratiquement aucun développement à la condition relative au fumus boni juris, ni à la mise en balance des intérêts en présence.
22      En effet, s’agissant, en particulier, de la condition relative au fumus boni juris, la requérante s’est contentée d’énumérer un certain nombre de prétendues illégalités dont seraient affectés les actes attaqués, sans aucunement développer ces moyens.
23      Or, une telle énumération aussi sommaire et générale ne permet pas au juge des référés de procéder à une appréciation juridique du caractère à première vue fondé des moyens d’annulation invoqués dans le recours dans l’affaire principale.
24      Il s’ensuit que la demande en référé n’est pas compréhensible par elle‑même sans se référer à la requête dans l’affaire principale.
25      Or, cette absence d’explication suffisante, dans la demande en référé, quant aux éléments constitutifs d’un éventuel fumus boni juris ne saurait être compensée par un renvoi à la requête dans l’affaire principale.
26      À cet égard, il suffit de rappeler qu’il n’incombe pas au juge des référés de rechercher, en lieu et place de la partie concernée, les éléments contenus dans les annexes ou dans la requête dans l’affaire principale qui seraient de nature à corroborer la demande en référé. Une telle obligation mise à la charge du juge des référés serait d’ailleurs de nature à priver d’effet la disposition du règlement de procédure qui prévoit que la demande relative à des mesures provisoires doit être présentée par acte séparé (voir ordonnance du 29 juillet 2010, Cross Czech/Commission, T‑252/10 R, non publiée, EU:T:2010:323, point 15 et jurisprudence citée).
27      Il s’ensuit que, s’agissant de la condition relative à l’existence d’un fumus boni juris, la présente demande en référé n’est pas conforme aux exigences de l’article 156, paragraphe 4, du règlement de procédure et que, par conséquent, elle doit être rejetée comme irrecevable.
28      En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 8 janvier 2026.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
M. van der Woude
*      Langue de procédure : le français.