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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con provvedimento 29 dicembre 1998, il Bezirksgericht di Bregenz (Austria) ha posto alla Corte tre questioni pregiudiziali in merito all'interpretazione delle disposizioni del Trattato CE sulla libera circolazione dei capitali e all'Accordo SEE. Il giudice di rinvio desidera in particolare appurare se il requisito di un nullaosta amministrativo con effetto costitutivo per l'acquisto di terreno non edificato sia compatibile con il diritto comunitario. In conseguenza della sentenza Konle, la Corte è stata adita per diverse questioni che riguardano procedure austriache per il rilascio di nullaosta per l'acquisto di beni immobili . Nella fattispecie, tuttavia, la Corte deve prima pronunciarsi sulla questione se il Bezirksgericht di Bregenz, che ha sollevato le questioni pregiudiziali nella sua qualità di Grundbuchsgericht (Tribunale per il Catasto), possa essere equiparato ad una «giurisdizione nazionale», ai sensi dell'art. 234 CE.
II - Contesto normativo
A - La legislazione nazionale
2. Secondo il diritto austriaco, la proprietà di beni immobili si acquista tramite l'iscrizione nel catasto autorizzata in via giudiziale («ottenimento del diritto di proprietà»). Per concedere l'approvazione di una registrazione di proprietà, il cosiddetto Grundbuchsgericht deve verificare se sia necessario un nullaosta dell'organo amministrativo competente e, in caso affermativo, se questo sia stato accordato o se l'acquisto della proprietà sia possibile senza nullaosta. Il Grundbuchsgericht fa parte del Bezirksgericht, un organo giurisdizionale che decide in prima istanza. Il diritto che esso applica figura sia nella legislazione nazionale che in quella degli Stati federali.
3. Il Grundverkehrsgesetz (in prosieguo anche: il «GVG») dello Stato federale Vorarlberg fa una distinzione tra terreni edificati, terreni non edificati, ma edificabili, e terreni agricoli. Per i terreni edificati, il Grundverkehrsgesetz contiene un modello di dichiarazione («Grundverkehrserklärung»), con cui l'acquirente si impegna a non utilizzare l'abitazione acquistata come casa per le vacanze. L'art. 7 del GVG stabilisce che è lo stesso acquirente a dover scrivere questa dichiarazione. Successivamente, il sindacato in cui si trova il terreno o il presidente della cosiddetta Grundverkehrs-Landeskommission (Commissione nazionale per le vendite immobiliari, in prosieguo: la «Landeskommission»), dopo aver provveduto ad una verifica, deve riconoscere ufficialmente la dichiarazione. L'acquirente del terreno può quindi far registrare la proprietà presso il Grundbuchsgericht.
4. Per terreni non edificati, ma che sono edificabili, l'art. 8 del GVG prevede espressamente un nullaosta al trasferimento. Tale nullaosta deve essere rilasciato quando l'acquirente dimostra che il terreno sarà adibito, entro un termine adeguato, ad un uso conforme al piano regolatore. In forza dell'art. 13, secondo comma, del GVG, è la Landeskommission a decidere in prima istanza sulla concessione del nullaosta.
5. Se manca la dichiarazione richiesta dall'art. 7 del Grundverkehrsgesetz, oppure non è stato rilasciato il nullaosta costitutivo del trasferimento ai sensi dell'art. 8, l'art. 29 del GVG sanziona la nulità assoluta della transazione immobiliare.
6. Il Grundbuchgesetz (in prosieguo anche: il «GBG») contiene la procedura per il Grundbuchsgericht. Ai sensi dell'art. 76 del GBG, salvo nei casi stabiliti dal medesimo testo normativo o da altra legge, il Grundbuchsgericht non può disporre un'iscrizione d'ufficio, ma solo su richiesta delle parti o di amministrazioni. La richiesta di iscrizione deve essere accompagnata dai documenti necessari. Per l'approvazione dell'iscrizione il Grundbuchsgericht controlla se sono stati soddisfatti i criteri previsti dall'art. 94 del GBG, tra cui quello relativo all'esistenza di un nullaosta al trasferimento ai sensi dell'art. 8 GVG, senza approfondire quale sia la volontà delle parti. L'art. 95, primo comma, del GBG stabilisce che il Grundbuchsgericht, in linea di massima, decide in merito all'accoglimento o al rigetto dell'istanza, senza sentire le parti e senza sentenza interlocutoria. In alcuni casi ben definiti, tuttavia, è prevista l'audizione delle parti. Se l'istanza di iscrizione viene respinta, il provvedimento, ai sensi dell'art. 95, terzo comma, del GBG, deve indicare i motivi che si oppongono all'iscrizione. Contro i provvedimenti catastali del Bezirksgericht, l'art. 122, primo comma, del GBG conosce il solo rimedio giuridico del «Rekurs».
B - La normativa comunitaria
7. L'art. 56, primo comma, del Trattato CE (ex art. 73 B, primo comma, del Trattato CE) statuisce: «Nell'ambito delle disposizioni previste dal presente Capo sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonchè tra Stati membri e paesi terzi».
III - Fatti e procedura
8. I fatti nella presente causa, come risultano dal provvedimento di rinvio e dai documenti presentati dalla sig.ra Doris Salzmann-Greif, possono riassumersi come segue.
9. La sig.ra Doris Salzmann-Greif, residente in Fußach, circoscrizione giudiziaria di Bregenz, (in prosieguo: la sig.ra «Salzmann») ha acquistato dal sig. Walter Schneider, residente nello stesso comune, un appezzamento di terreno non edificato, situato sempre nel comune. Acquirente e venditore sono entrambi di cittadinanza austriaca. Il 5 novembre 1998 la sig.ra Salzmann ha inviato una dichiarazione alla Landeskommission. Questa dichiarazione corrisponde, mutatis mutandis, a quella prevista dall'art. 7 del GVG, che la Landeskommission riconosce sufficiente per terreni edificati, in quanto contenente l'assunzione dell'obbligo di non adibire l'immobile acquistato a casa per le vacanze. Nella sua dichiarazione la sig.ra Salzmann invocava espressamente l'art. 73 B, primo comma, del Trattato CE. Per questo motivo, la Landeskommission ha stabilito che la dichiarazione non era conforme ai requisiti previsti dal Grundverkehrsgesetz, e che quindi non poteva essere riconosciuta ufficialmente.
10. Il 12 novembre 1998, o intorno a tale data, la sig.ra Salzmann ha presentato una richiesta di registrazione per acquisire il diritto di proprietà del terreno in questione al Bezirksgericht di Bregenz, il quale deve decidere sulla richiesta in qualità di Grundbuchsgericht. Alla richiesta è stata allegata la dichiarazione del 5 novembre 1998. Nella motivazione della richiesta di registrazione, la sig.ra Salzmann osserva di essere dispensata dal nullaosta preventivo, in forza del diritto comunitario e dell'Accordo SEE. La richiesta è stata quindi respinta da un funzionario giudiziario («Rechtspfleger»), con provvedimento 16 novembre 1998, per mancanza di nullaosta al trasferimento. Contro questo rigetto la sig.ra Salzmann, il 18 novembre 1998, ha presentato Rekurs presso il Bezirksgericht di Bregenz, che agiva in qualità di Grundbuchsgericht.
11. Il Bezirksgericht di Bregenz, con provvedimento 29 dicembre 1998, ha quindi deciso di chiedere alla Corte di Giustizia di pronunciarsi in via pregiudiziale sulle seguenti questioni, in forza dell'art. 177 del Trattato CE (attualmente art. 234 CE):
«1) Se i cittadini di uno Stato membro dell'Unione europea possano invocare la libera circolazione dei capitali anche qualora una determinata operazione finanziaria non presenti alcun elemento transnazionale.
2) Se sia compatibile con la libera circolazione dei capitali che per l'acquisto d'un fondo edificabile venga richiesto un nullaosta con effetto costitutivo rilasciato dall'autorità competente in materia immobiliare.
3) Quale effetto abbia la clausola di moratoria di cui all'allegato XII, n. 1, lett. e), dell'Accordo SEE sulle norme, per loro natura nuove, che prevedono un nullaosta per le transazioni immobiliari e che sono state introdotte successivamente alla sottoscrizione, il 2 maggio 1992, dell'Accordo SEE».
12. Il provvedimento di rinvio è pervenuto alla Corte il 14 maggio 1999. Osservazioni scritte sono state presentate dalla sig.ra Salzmann, dalla Commissione, dal governo austriaco e dal governo spagnolo. Il 14 dicembre 2000 si è tenuta l'udienza, in cui erano rappresentati la sig.ra Salzmann, la Commissione e il governo austriaco.
13. Il governo spagnolo e la Commissione hanno avanzato serie obiezioni sulla competenza della Corte a risolvere le questioni pregiudiziali sollevate dal Bezirksgericht. Anche il governo austriaco ha espresso i suoi dubbi sulla ricevibilità, e ha poi presentato osservazioni in risposta a quesiti scritti della Corte. Alla luce di tali elementi bisogna innanzi tutto esaminare la natura della procedura nazionale e la qualità dell'organo di rinvio.
IV - Competenza della Corte
A - Osservazioni presentate
14. L'art. 234, primo comma, CE, dichiara che la Corte è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione del Trattato e degli atti compiuti dalle istituzioni della Comunità. Ai sensi dell'art. 234, secondo comma, CE, una giurisdizione di uno degli Stati membri può domandare alla Corte di pronunciarsi su una questione, qualora reputi necessaria una decisione su questo punto per emanare la sua sentenza.
15. Gli intervenienti invocano la giurisprudenza della Corte relativa all'art. 234 CE per mettere in discussione la ricevibilità. Come noto, secondo una giurisprudenza costante, il giudizio se l'organo che rinvia sia un organo giurisdizionale, ai sensi dell'art. 234 CE, è retto esclusivamente dal diritto comunitario. Per la qualificazione di un organo come giurisdizionale bisogna considerare una molteplicità di fattori istituzionali, tra cui il fondamento legislativo dell'organo, il carattere permanente, il carattere obbligatorio della sua giurisdizione, la pronuncia a conclusione di una procedura basata sul contraddittorio, l'applicazione di regole di diritto e l'indipendenza dell'organo stesso . Inoltre, il giudizio deve portare ad una pronuncia nel contesto di una procedura che deve sfociare in una decisione con i caratteri di una sentenza giurisdizionale .
16. La Commissione e il governo spagnolo hanno affermato che la natura dell'attività svolta dal Bezirksgericht di Bregenz nella presente causa, ossia la decisione su una registrazione di proprietà, mostra forti analogie con la «giurisdizione volontaria» italiana nella causa Job Centre . Anche nella presente causa il giudice di rinvio deciderebbe in qualità di organo amministrativo e non svolgerebbe una funzione giurisdizionale. Proprio per questo motivo, ai sensi della sentenza Job Centre, nella fattispecie il Bezirksgericht di Bregenz non avrebbe la facoltà di porre alla Corte domande pregiudiziali.
17. Il dubbio della Commissione in merito alla ricevibilità è ulteriormente rafforzato dalle particolarità della fattispecie. Dal provvedimento di rinvio del Bezirksgericht essa deduce che la ricorrente non ha mai richiesto un nullaosta come previsto dal diritto nazionale e che su questo punto non è stata presa una decisione nel merito. L'autorità competente avrebbe soltanto verbalizzato che la dichiarazione rilasciata dalla ricorrente non è conforme al diritto nazionale. Tali elementi, insieme alla circostanza che la sig.ra Salzmann nella sua domanda invoca direttamente l'art. 73B del Trattato CE, destano nella Commissione l'impressione che la ricorrente voglia soprattutto un sindacato da parte della Corte sul requisito di nullaosta previsto dall'art. 8 del GVG piuttosto che l'iscrizione nel catasto del trasferimento di proprietà in questione.
18. Il governo austriaco ha osservato che la procedura, secondo la legge federale austriaca, in particolari casi contiene elementi di contraddittorio. Ciononostante anch'esso, in base alla sentenza Job Centre, ritiene che nella fattispecie il Bezirksgericht di Bregenz non possa essere equiparato ad una giurisdizione, ai sensi dell'art. 234 Trattato CE.
19. In udienza, anche la sig.ra Salzmann ha richiamato l'attenzione su eventuali elementi di contraddittorio nella procedura, ma solo per asserire che nella fattispecie il Bezirksgericht di Bregenz ha senz'altro la funzione di una giurisdizione ai sensi dell'art. 234 CE. La ricorrente ha poi affermato che l'ente che effettua il rinvio non è un organo in primo grado, ma un organo di appello, e che per tale ragione si dovrebbe quindi parlare di una controversia giuridica.
B - Il mio punto di vista
20. Ad ogni buon conto, per cominciare, osservo che la problematica della competenza deve essere affrontata indipendentemente dalla questione se il regime del Trattato relativo alla libera circolazione dei capitali sia applicabile anche ad una situazione puramente interna, che costituisce l'oggetto della prima questione . A mio giudizio poi non si tratta qui di una situazione ipotetica o artificiale, come sembra affermare implicitamente la Commissione. Il provvedimento di rinvio contiene considerazioni di diritto nazionale e dati di fatto sufficienti per permettere alla Corte di poter dare un giudizio almeno sulle prime due questioni sollevate. Le domande sono rilevanti in quanto la sig.ra Salzmann, nella fattispecie, ha un effettivo interesse ad ottenere un'interpretazione certa dell'art. 56 CE. La risposta della Corte potrebbe infatti avere per conseguenza che, per l'ottenimento della proprietà del bene immobile che essa ha acquistato, non sia necessario un nullaosta al trasferimento, in quanto il diritto nazionale sembra risultare incompatibile con il diritto comunitario.
21. Per il resto, i requisiti istituzionali applicati dalla giurisprudenza della Corte all'organo di rinvio non formano oggetto di discussione. Il Bezirksgericht in Austria è il giudice locale di primo grado, con competenze in materia di diritto penale e civile e con alcuni compiti particolari. Il Bezirksgericht è istituito per legge, è indipendente ed esercita la sua funzione in modo permanente.
22. Per questo motivo, non c'è bisogno di esaminare, nella fattispecie, la copiosa giurisprudenza della Corte che precisa meglio la nozione di «giurisdizione» ai sensi dell'art. 234 CE. Non è infatti in questione la natura dell'istanza come giurisdizione, ma piuttosto il fatto se le domande pregiudiziali siano state sollevate nell'esercizio di una funzione giurisdizionale. A tal fine bisogna riferirsi alla sentenza Job Centre.
23. Nella causa Job Centre le domande pregiudiziali erano state sollevate dal Tribunale civile e penale di Milano. Al Tribunale era stata presentata domanda di omologazione dell'atto costitutivo dell'associazione Job Centre. Questa richiesta doveva essere esaminata nella cosiddetta procedura di «giurisdizione volontaria». Ai sensi del Codice civile italiano, il Tribunale ordina l'iscrizione dell'associazione nel registro, dopo aver constatato che lo statuto dell'associazione soddisfa i requisiti di legge e dopo aver sentito il Pubblico Ministero. Sulla ricevibilità la Corte osserva quanto segue:
«9. Anche se questa disposizione [art. 234 CE] non subordina la competenza della Corte al carattere contraddittorio del procedimento nel corso del quale il giudice nazionale formula una questione pregiudiziale (...), risulta tuttavia dall'art. [234 CE] che i giudici nazionali possono adire la Corte unicamente se dinanzi ad essi sia pendente una lite e se essi siano stati chiamati a statuire nell'ambito di un procedimento destinato a risolversi in una pronuncia di carattere giurisdizionale (...).
10. Tale non è il caso di specie.
11. Il giudice di rinvio, allorché statuisce secondo le disposizioni nazionali vigenti e nell' ambito di un procedimento di giurisdizione volontaria su una domanda di omologazione dell' atto costitutivo di una società ai fini dell' iscrizione di questa nel registro, esercita una funzione non giurisdizionale, che è tra l' altro affidata, in altri Stati membri, ad autorità amministrative. In effetti, esso svolge funzioni di autorità amministrativa, senza dovere, al tempo stesso, decidere una controversia. Soltanto nel caso in cui la persona autorizzata dalla legge nazionale a richiedere l'omologazione presenti reclamo contro il diniego di quest' ultima, e quindi contro il diniego di iscrizione nel registro, si può ritenere che il giudice adito eserciti una funzione di natura giurisdizionale, ai sensi dell'art. (234 CE), avente ad oggetto l'annullamento di un atto lesivo di un diritto del richiedente (...)» .
24. Da queste considerazioni deduco che la Corte desidera fare una netta distinzione tra giurisdizioni che decidono una controversia e giurisdizioni che, come organi amministrativi o ad altro titolo, trattano una questione amministrativa in forma giurisdizionale, ossia con le garanzie di una vera e propria procedura giurisdizionale .
25. Nella sentenza Victoria Film la Corte ha confermato i principi della sentenza Job Centre, sebbene le questioni pregiudiziali in questa sentenza non venissero sollevate da un organo giurisdizionale, ma da una commissione consultiva. La Corte ha dichiarato irricevibile il rinvio operato da una commissione svedese per questioni fiscali, a cui un'impresa aveva richiesto un parere preventivo su un problema fiscale, in quanto la commissione non ha come compito quello di dirimere una controversia, e quindi non esercita una funzione giurisdizionale. La commissione soddisfaceva determinati criteri che ne avrebbero consentito l'equiparazione ad una giurisdizione, come quello dell'indipendenza e quello della competenza a prendere decisioni vincolanti applicando norme giuridiche. La Corte ha tuttavia giudicato che essa, come il Tribunale civile e penale nella causa Job Centre, di fatto svolge una funzione amministrativa. La Corte basa inoltre il suo giudizio sulla circostanza che questa funzione, in altri Stati membri, è espressamente affidata ad un organo amministrativo (il fisco), e che solo quando il contribuente presenta ricorso contro il parere preliminare l'istanza giurisdizionale competente a conoscere della causa può essere considerata come una giurisdizione, ai sensi dell'art. 234 CE .
26. Se adesso torniamo alla questione in esame, e la paragoniamo con la situazione nella causa Job Centre, sono del parere che non possa ragionevolmente sussistere alcun dubbio sulle analogie quanto alle procedure nazionali e al modo di operare degli organi che effettuano il rinvio.
27. In primo luogo, si può affermare che in entrambi i casi un organo giurisdizionale creato per legge svolge un compito particolare in prima istanza, ossia l'iscrizione in un registro, rispettivamente, di un'associazione e del trasferimento di proprietà di beni immobili. Nonostante le conseguenze civili che in entrambi i casi sono collegate alla registrazione, si tratta di attività di carattere puramente amministrativo .
28. Una seconda rassomiglianza riguarda il punto dell'ottenimento del diritto di proprietà sul bene immobile. In altri paesi dell'Unione, normalmente, non sono organi giurisdizionali, ma organi amministrativi, enti semi-pubblici oppure notai che si occupano del controllo per un trasferimento ed una registrazione corretti dei beni immobili.
29. In terzo luogo, il Bezirksgericht, come il Tribunale civile e penale, prende una decisione secondo i criteri applicabili contenuti in disposizioni di legge. Entrambi gli organi giurisdizionali non possono decidere d'ufficio sull'iscrizione. Il Bezirksgericht esprime un giudizio sui documenti presentati e, in base ad essi, decide se e come possa aver luogo la registrazione. In linea di massima, acquirente e venditore non vengono sentiti, il che rafforza ulteriormente la mancanza di giurisdizionalità della procedura. Non esiste nemmeno alcuna controversia tra acquirente e venditore del terreno. Si puo parlare, tuttalpiù, di una divergenza di opinione tra la sig.ra Salzmann e il Bezirksgericht di Bregenz, nel nostro caso facente funzione di organo amministrativo dello Stato austriaco, che rifiuta di registrare un trasferimento di beni immobili. Questa situazione è tuttavia paragonabile alla posizione di qualsiasi organo amministrativo che decide negativamente su una richiesta di nullaosta.
30. In quarto luogo, la Corte, nella sentenza Job Centre, attribuisce valore alla possibilità dell'istante di proporre ricorso nel caso di rigetto della richiesta di registrazione. Questa facoltà esiste anche nella fattispecie. Se il Bezirksgericht di Bregenz decidesse negativamente sulla richiesta di iscrizione del trasferimento di proprietà, per la sig.ra Salzmann è aperta la strada dell'appello presso organi giurisdizionali in secondo e terzo grado.
31. Questi soli elementi sono sufficienti a convircermi che il Bezirksgericht di Bregenz, quando agisce come Grundbuchsgericht, non esercita una funzione giurisdizionale . Non si tratta quindi di una giurisdizione ai sensi dell'art. 234 CE, che è competente a presentare alla Corte domande pregiudiziali. Il fatto che il Bezirksgericht soddisfi per il resto i criteri istituzionali formulati dalla giurisprudenza, cui un organo deve soddisfare per poter presentare domande pregiudiziali, non è rilevante a tal fine.
32. Alcuni punti, tuttavia, devono essere ulteriormente esaminati.
33. Innanzi tutto, i possibili elementi di contraddittorio rilevabili nella procedura. La sig.ra Salzmann si è richiamata alla dichiarazione del 5 novembre 1998, che non è stata riconosciuta dalla Landeskommission, in quanto viene richiesta una dichiarazione diversa. La sig.ra Salzmann e il governo austriaco hanno inoltre menzionato la possibilità consentita al Grundbuchsgericht, in forza del Grundbuchsgesetz, di porre quesiti alle parti in casi particolari .
34. Nella fattispecie, tuttavia, tali circostanze non permettono di qualificare il Bezirksgericht come una giurisdizione, ai sensi dell'art. 234 CE. In una procedura amministrativa rivolta alla registrazione di una determinata situazione giuridica è normale che, nel caso in cui in prima istanza non siano stati presentati tutti i documenti richiesti, l'organo amministrativo possa ancora permettere all'istante di presentare i documenti mancanti. La facoltà di sentire le parti - anche se, in casi eccezionali, può comprendere elementi di contraddittorio - di per sè non rappresenta un argomento sufficiente. La Corte infatti non ha considerato il requisito di una procedura in contraddittorio come decisivo per la ricevibilità delle domande pregiudiziali . Eventuali elementi del contraddittorio nulla tolgono nella fattispecie al carattere amministrativo della registrazione della proprietà.
35. Ritengo più importante la tesi della sig.ra Salzmann secondo cui il Bezirksgericht non sarebbe un organo di primo grado, ma un organo di appello. Il Bezirksgericht avrebbe dichiarato nel provvedimento di rinvio di operare come organo di appello. In precedenza, infatti, la Landeskommission e il Rechtspfleger hanno preso una decisione negativa contro cui la sig.ra Salzmann, a suo dire, ha fatto ricorso presso il Bezirksgericht di Bregenz. Per tale ragione si dovrebbe senz'altro parlare di una controversia giuridica, che inoltre viene già giudicata in seconda istanza.
36. Ciononostante, nemmeno questa tesi può essere accolta. In nessun punto del provvedimento di rinvio si legge che il Bezirksgericht sarebbe un organo di appello. Al contrario, il Bezirksgericht afferma chiaramente che esso, in qualità di Grundbuchgericht, deve decidere su una richiesta della sig.ra Salzmann, ai sensi del Grundbuchsgesetz. In altre parole, il Bezirksgericht ha formulato le questioni nel contesto di una procedura rivolta alla registrazione catastale. Per completezza, comunque, mi soffermo sulle tesi della sig.ra Salzmann.
37. La sua tesi, secondo cui il Bezirksgericht fungerebbe da organo di seconda istanza per la decisione della Landeskommission di rifiutare il riconoscimento della dichiarazione da lei stessa formulata, è senza dubbio inesatta. Contro tale decisione, ai sensi dell'art. 13 del GVG, la sig.ra Salzmann avrebbe dovuto presentare ricorso presso l'Unabhängige Verwaltungssenat, un Tribunale amministrativo indipendente, per ottenere la riforma del giudizio della Landeskommission. Il Bezirksgericht di Bregenz, agente in funzione di Grundbuchsgericht, non è competente a conoscere i ricorsi contro decisioni della Landeskommission. Quando agisce come organo amministrativo nella registrazione di transazioni immobiliari, esso non può far altro che controllare se siano soddisfatti i requisiti stabiliti dalla legge per la registrazione. Il Bezirksgericht doveva rifiutare la registrazione richiesta dalla sig.ra Salzmann, in quanto mancava il nullaosta previsto dalla legge.
38. Altrettanto infondata è la tesi della sig.ra Salzmann secondo cui il Bezirksgericht nella fattispecie agirebbe come organo di appello contro una decisione negativa del Rechtspfleger, che aveva respinto l'istanza di registrazione. E' dinanzi al Bezirksgericht che la sig.ra Salzmann doveva presentare la richiesta di registrazione della transazione in questione. Nell'ambito di tale organismo la richiesta non è stata presa in esame da un giudice, ma da un Rechtspfleger. Un Rechtspfleger è un funzionario amministrativo, incaricato dello svolgimento di determinati compiti descritti dalla legge, che sono in prevalenza di natura non contenziosa. Le sue competenze sono descritte nel Rechtspflegergesetz (in prosieguo anche: il «RPG»). Egli si occupa di cause civili di cui è investito il giudice di primo grado, come l'esecuzione di sentenze, questioni di insolvenza, questioni di registro commerciale, successioni, e la registrazione di diritti di proprietà di natanti e immobili. Con il suo lavoro, il Rechtspfleger alleggerisce notevolmente i compiti del giudice, in particolare quando si tratta di atti relativamente semplici, che in altri Stati membri vengono spesso svolti da organi non-giurisdizionali e da funzionari non-giudiziari. Per dovere di completezza, osservo ancora che, laddove il giudice è incaricato dell'esercizio di funzioni amministrative, come la registrazione di beni immobili, anche il Rechtspfleger, che per lui svolge tali compiti, agisce in qualità di organo amministrativo.
39. Ai sensi del Rechtspflegergesetz, il Rechtspfleger agisce con un mandato limitato del giudice, che comunque può essergli tolto in qualsiasi momento. Egli è tenuto a seguire le istruzioni del giudice, il quale a sua volta ha la facoltà di avocare a sè ogni questione trattata dal Rechtspfleger, se lo ritiene opportuno. In alcuni casi il Rechtspfleger è addirittura obbligato a rinviare la questione al giudice .
40. Nella fattispecie, il Rechtspfleger, in base al diritto nazionale vigente, non ha accolto la richiesta della sig.ra Salzmann di registrare la transazione immobiliare in esame. Secondo il sistema del Rechtspflegergesetz, ogni decisione di un Rechtspfleger può essere riformata dal giudice . Contro la decisione del Rechtspfleger, Salzmann ha utilizzato l'unico rimedio giuridico a sua disposizione: la presentazione di Rekurs dinanzi al Bezirksgericht. La natura della funzione del Rechtpfleger comporta che è al giudice, sotto la cui responsabilità questi opera, che bisogna chiedere la revisione delle sue decisioni.
41. Considerato in questo modo, il Rekurs proposto dalla sig.ra Salzmann presso il Bezirksgericht ha il carattere di un ricorso amministrativo, con cui il giudice controlla se il Rechtspfleger, operante sotto la sua responsabilità, abbia agito correttamente nell'esercizio dei compiti amministrativi affidatigli. Ai sensi degli artt. 11 del RPG e 122 del GBG, il giudice può prendere due decisioni sul Rekurs della sig.ra Salzmann. Se egli è del parere che la registrazione richiesta soddisfi i requisiti posti dal Grundbuchsgesetz, può sempre eseguire l'atto amministrativo chiesto dalla sig.ra Salzmann. Se invece ritiene di non poter accogliere le censure addotte dalla sig.ra Salzmann contro le decisioni del Rechtspfleger, deve rinviare il Rekurs per un ulteriore giudizio ad un'istanza giurisdizionale superiore, nella fattispecie il Landesgericht.
42. Da tali disposizioni procedurali risulta chiaramente che il Rekurs contro decisioni del Rechtspfleger davanti all'istanza in cui egli stesso opera ha il carattere di un ricorso gerarchico amministrativo. Solo quando deve essere rinviato al livello superiore del Landesgericht, il Rekurs, nel giudizio di tale tribunale, assume il carattere di un appello amministrativo. Da ciò deriva l'inesattezza della tesi della sig.ra Salzmann, secondo cui il Bezirksgericht nella fattispecie giudicherebbe in appello sulla decisione del Rechtspfleger.
43. Il Bezirksgericht, che agisce in qualità di Grundbuchsgericht, riveste quindi una funzione che non è giurisdizionale, ma amministrativa, sia nel caso in cui il giudice stesso decida in merito alla registrazione delle transazioni immobiliari, sia nel caso in cui egli controlli le decisioni prese al riguardo da un Rechtspfleger, che opera sotto la sua responsabilità. Le questioni sollevate nella fattispecie dinanzi alla Corte non provengono quindi da un organo giurisdizionale ai sensi dell'art. 234 CE. La Corte non è competente a pronunciarsi in merito. Ciò non fa venir meno il fatto che l'organo giurisdizionale che debba eventualmente giudicare in appello sulla decisione del Bezirksgericht di Bregenz, in quanto istanza giurisdizionale, possa presentare alla Corte domande pregiudiziali .
V - Conclusione
44. Considerando quanto sopra, propongo di dichiarare che la Corte di giustizia delle Comunità europee non è competente a risolvere le questioni sollevate dal Bezirksgericht di Bregenz con provvedimento di rinvio 29 dicembre 1998.