62005CJ0241_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑241/05,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos dos artigos 68.° CE e 234.° CE, apresentado pelo Conseil d’État (França), por decisão de 9 de Maio de 2005, entrado no Tribunal de Justiça em 2 de Junho de 2005, no processo
Nicolae Bot
contra
Préfet du Val‑de‑Marne,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans e A. Rosas, presidentes de secção, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, P. Kūris, E. Juhász, U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh (relator) e L. Bay Larsen, juízes,
advogado‑geral: A. Tizzano,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
– em representação do Governo francês, por G. de Bergues e J.‑C. Niollet, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo checo, por T. Boček, na qualidade de agente,
– em representação do Governo eslovaco, por R. Procházka, na qualidade de agente,
– em representação do Governo finlandês, por T. Pynnä, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por C. O’Reilly e A.‑M. Rouchaud‑Joët, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 27 de Abril de 2006,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 20.°, n.° 1, da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985, entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns (JO 2000, L 239, p. 19, a seguir «CAAS»), assinada em 19 de Junho de 1990, em Schengen (Luxemburgo).
2. Este pedido foi apresentado no quadro de um recurso interposto por N. Bot, de nacionalidade romena, com vista à anulação da decisão do préfet [prefeito] de Val‑de‑Marne (França) que ordenou a sua recondução à fronteira.
Quadro jurídico
O acervo de Schengen
Os Acordos de Schengen
3. O Acordo entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns, assinado em Schengen em 14 de Junho de 1985 (JO 2000, L 239, p. 13, a seguir «Acordo de Schengen»), foi concretizado pela assinatura da CAAS.
4. O artigo 1.° da CAAS define o conceito de «estrangeiro» como «qualquer pessoa que não seja nacional dos Estados‑Membros das Comunidades Europeias».
5. Inscrito sob o título II da CAAS, intitulado «Supressão dos controlos nas fronteiras internas e circulação das pessoas», o artigo 5.°, n.° 1, prevê as condições de entrada dos estrangeiros nos territórios dos Estados contratantes no Acordo de Schengen (a seguir «espaço Schengen»), para uma estada que não exceda três meses.
6. O capítulo 3 do mesmo título II contém as regras relativas aos vistos.
7. O artigo 11.°, n.° 1, da CAAS, que faz parte da secção 1 desse capítulo, intitulada «Vistos para as estadas de curta duração», está redigido como segue:
«O visto previsto no artigo 10.° pode consistir:
a) Num visto de viagem válido para uma ou mais entradas, sem que a duração de uma estada ininterrupta ou a duração total de estadas sucessivas possam exceder três meses por semestre, a contar da data da primeira entrada;
[…]»
8. O artigo 18.° da CAAS, que faz parte da secção 2 do mesmo capítulo, intitulada «Vistos para as estadas de longa duração», dispõe:
«Os vistos para uma estada superior a três meses são vistos nacionais emitidos por uma das partes contratantes de acordo com a sua própria legislação. […]»
9. O capítulo 4 do título II da CAAS enuncia, nos seus artigos 19.° a 24.°, as condições de circulação dos estrangeiros. Prevê, nomeadamente, o seguinte:
« Artigo 19.°
1. Os estrangeiros titulares de um visto uniforme que tenham entrado regularmente no território de uma das partes contratantes podem circular livremente no território de todas as partes contratantes durante o período de validade do visto, desde que preencham as condições de entrada a que se referem as alíneas a), c), d) e e) do n.° 1 do artigo 5.°
[…]
Artigo 20.°
1. Os estrangeiros não submetidos à obrigação de visto podem circular livremente nos territórios das partes contratantes por um período máximo de três meses durante um período de seis meses a contar da data da primeira entrada, desde que preencham as condições de entrada a que se referem as alíneas a), c), d) e e) do n.° 1 do artigo 5.°
[…]
Artigo 23.°
1. O estrangeiro que não preencha ou que tenha deixado de preencher as condições de estada de curta duração aplicáveis no território de uma das partes contratantes deve, em princípio, abandonar imediatamente os territórios das partes contratantes.
[…]»
O Protocolo de Schengen
10. Nos termos do artigo 1.° do Protocolo que integra o acervo de Schengen no âmbito da União Europeia, anexado ao Tratado da União Europeia e ao Tratado que institui a Comunidade Europeia pelo Tratado de Amesterdão (a seguir «Protocolo de Schengen»), treze Estados‑Membros da União Europeia, entre os quais a República Francesa, foram autorizados a instituir entre si uma cooperação reforçada nos domínios abrangidos pelo âmbito de aplicação do acervo de Schengen, tal como está definido no anexo do referido protocolo. Esta cooperação deve ser realizada no quadro jurídico e institucional da União bem como dos Tratados UE e CE.
11. Nos termos do anexo do Protocolo de Schengen, fazem designadamente parte do acervo de Schengen, assim definido, o Acordo de Schengen e a CAAS.
12. Por força do artigo 2.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Protocolo de Schengen, a partir da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, isto é, a partir de 1 de Maio de 1999, o acervo de Schengen é imediatamente aplicável aos treze Estados‑Membros a que se refere o artigo 1.° do referido protocolo.
13. Por aplicação do artigo 2.°, n.° 1, segundo parágrafo, segundo período, do Protocolo de Schengen, o Conselho da União Europeia adoptou a Decisão 1999/436/CE, de 20 de Maio de 1999, que determina, nos termos das disposições pertinentes do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do Tratado da União Europeia, a base jurídica de cada uma das disposições ou decisões que constituem o acervo de Schengen (JO L 176, p. 17). Resulta do artigo 2.° dessa decisão, em conjugação com o anexo A da mesma, que o Conselho designou como base jurídica do artigo 20.° da CAAS o artigo 62.°, n.° 3, CE, o qual faz parte do título IV do Tratado CE, intitulado «Vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas».
O Regulamento (CE) n.° 539/2001
14. Por força do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 539/2001 do Conselho, de 15 de Março de 2001, que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas [dos Estados‑Membros] e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação (JO L 81, p. 1), modificado pelo Regulamento (CE) n.° 2414/2001 do Conselho, de 7 de Dezembro de 2001 (JO L 327, p. 1), os nacionais romenos estão isentos da obrigação de possuir um visto quando transponham as fronteiras externas dos Estados‑Membros, para estadas cuja duração total não exceda três meses.
Legislação nacional
15. O Despacho n.° 45‑2658, de 2 de Novembro de 1945, relativo às condições de entrada e de permanência dos estrangeiros em França (JORF de 4 de Novembro de 1945, p. 7225), modificado, nomeadamente, pela Lei n.° 2003‑1119, de 26 de Novembro de 2003, relativa ao controlo da imigração, à permanência dos estrangeiros em França e à nacionalidade (JORF de 27 de Novembro de 2003, p. 20136, a seguir «Despacho n.° 45‑2658»), previa, no seu artigo 22.°:
«I. – O representante do Estado no departamento e, em Paris, o prefeito da polícia podem, por decisão fundamentada, determinar que um estrangeiro seja reconduzido à fronteira nos seguintes casos:
1° Quando o estrangeiro não demonstre que entrou regularmente no território francês, a menos que seja titular de um direito de permanência válido;
[...]
II. – As disposições do ponto I, 1°, aplicam‑se ao estrangeiro que não seja cidadão de um Estado‑Membro da Comunidade Europeia:
a) Se não preencher as condições de entrada previstas no artigo 5.° da [CAAS];
b) Ou se, vindo directamente de um Estado contratante desta Convenção, não demonstrar que entrou no território metropolitano em conformidade com os artigos 19.°, n. os  1 ou 2, 20.°, n.° 1, e 21.°, n. os  1 ou 2, da [CAAS].»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
16. Resulta da decisão de reenvio que N. Bot, de nacionalidade romena, permaneceu no espaço Schengen, nomeadamente, em França, de 15 de Agosto a 2 de Novembro de 2002 e, depois, do fim de Novembro de 2002 ao fim de Janeiro de 2003. Seguidamente, após ter transitado pela Hungria em 23 de Fevereiro e depois, segundo disse, pela Áustria e pela Alemanha, voltou a França, onde foi detido pela polícia em 25 de Março de 2003.
17. Por decisão de 26 de Março de 2003, o prefeito de Val‑de‑Marne determinou a recondução de N. Bot à fronteira, nos termos do artigo 22.°, II, alínea b), do Despacho n.° 45‑2658.
18. O recurso de anulação daquela decisão, interposto por N. Bot, foi julgado improcedente por sentença do tribunal administratif de Melun (França) de 1 de Abril de 2003, com fundamento, no essencial, em que, ao voltar a França, quando ainda não tinha expirado o período de seis meses previsto no artigo 20.°, n.° 1, da CAAS, N. Bot violou diversas vezes esta disposição, não podendo, por conseguinte, considerar‑se que demonstrou ter entrado regularmente em França, na acepção do referido despacho.
19. Em 5 de Maio de 2003, N. Bot interpôs recurso de anulação dessa sentença para o Conseil d’État.
20. Por entender que a resposta à questão de saber se, na data da decisão de recondução à fronteira, N. Bot se encontrava em situação regular à luz do artigo 20.°, n.° 1, da CAAS depende do que se deva entender por «data da primeira entrada» na acepção dessa disposição, o Conseil d’État decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O que deve entender‑se por ‘data da primeira entrada’, na acepção do disposto no artigo 20.°, n.° 1, da [CAAS] e, designadamente, […] deve ser considerada ‘primeira entrada’ no território dos Estados contratantes desta Convenção qualquer entrada que ocorra após o decurso de um prazo de seis meses que não tenha dado lugar a nenhuma outra entrada nesse território, bem como, no caso de um estrangeiro que efectua diversas entradas para estadas de curta duração, qualquer entrada que ocorra imediatamente após o termo de um prazo de seis meses contados a partir da data da última ‘primeira entrada’ conhecida [?]»
Quanto à questão prejudicial
21. Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende obter a interpretação do conceito de «primeira entrada», constante do artigo 20.°, n.° 1, da CAAS, a fim de determinar se, no caso do recorrente no processo principal, já tinha caducado o direito de um nacional de um Estado terceiro, não submetido à obrigação de visto, circular livremente no espaço Schengen, ao abrigo dessa disposição, por um período máximo de três meses durante um período de seis meses.
22. Decorre da decisão de reenvio que, após ter efectuado, no espaço Schengen, estadas sucessivas com uma duração total superior a três meses durante um período de seis meses a contar da sua primeira entrada em absoluto nesse espaço, o recorrente voltou a entrar nele após ter expirado esse período inicial de seis meses, tendo aí sido objecto de um controlo, menos de três meses após essa nova entrada.
23. Numa situação dessas, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se o conceito de «primeira entrada» abrange qualquer nova entrada no espaço Schengen, ou apenas, além da primeira entrada em absoluto nesse território, a ulterior entrada efectuada após ter expirado um período de seis meses a contar dessa primeira entrada em absoluto.
24. Como resulta da letra do artigo 20.°, n.° 1, da CAAS, a data da primeira entrada no espaço Schengen de um nacional de um Estado terceiro não sujeito à obrigação de visto constitui o ponto de partida de um período de seis meses ao longo do qual esse nacional dispõe, ao abrigo dessa disposição, do direito de circular livremente no referido espaço durante um período máximo de três meses.
25. Daí que, como referiu o órgão jurisdicional de reenvio, a primeira entrada em absoluto desse nacional no espaço Schengen constitua uma primeira entrada na acepção do artigo 20.°, n.° 1, da CAAS, a partir da qual deve ser determinado o seu direito de permanência com uma duração máxima de três meses durante um período de seis meses.
26. Como reconheceram todos os interessados que apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça, a referida disposição autoriza, a esse respeito, à semelhança do que prevê explicitamente o artigo 11.°, n.° 1, alínea a), da CAAS relativamente aos nacionais de um Estado terceiro sujeitos à obrigação de visto para as estadas de curta duração, tanto a estada ininterrupta de três meses como as estadas sucessivas de menor duração que, acumuladas, não excedam uma duração total de três meses.
27. Resulta, porém, da letra do artigo 20.°, n.° 1, da CAAS, conjugado com o seu artigo 23.°, n.° 1, que, quando esse direito de permanência com uma duração máxima de três meses se esgotou ao longo do período de seis meses que correu a partir da data da primeira entrada em absoluto no espaço Schengen, o nacional interessado deve, em princípio, sair desse espaço sem demora, sob pena de a sua estada exceder a referida duração máxima.
28. Por conseguinte, embora na letra do artigo 20.°, n.° 1, da CAAS nada proíba esse nacional de voltar a circular seguidamente no espaço Schengen, o que não foi, de resto, contestado por nenhum dos interessados que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça, essa possibilidade está subordinada à condição de o mesmo proceder a uma nova entrada nesse espaço e de esta ter lugar após expirado um período de seis meses a contar da data da sua primeira entrada em absoluto no referido espaço.
29. Como sustentaram os Governos francês, checo e eslovaco, essa nova entrada deve, por conseguinte, ser considerada uma primeira entrada na acepção do artigo 20.°, n.° 1, da CAAS, ao mesmo título que a primeira entrada em absoluto no espaço Schengen. A referida disposição permite, assim, que os nacionais de um Estado terceiro não sujeitos à obrigação de visto permaneçam no referido espaço durante um período máximo de três meses ao longo de períodos sucessivos de seis meses, na condição de cada um destes últimos períodos se iniciar com uma entrada dessa natureza.
30. Essa interpretação é corroborada pelas disposições da CAAS aplicáveis aos vistos para as estadas de curta duração. Com efeito, nos termos dos artigos 11.°, n.° 1, alínea a), e 19.° dessa convenção, os nacionais de um Estado terceiro titulares de um visto de viagem, que tenham entrado regularmente no espaço Schengen, podem circular aí livremente durante um período que não exceda três meses por semestre a contar da primeira entrada, permitindo‑se assim explicitamente estadas de três meses ao longo de períodos sucessivos de seis meses.
31. Por outro lado, deve precisar‑se, como alegaram acertadamente os Governos francês e checo e a Comissão das Comunidades Europeias, que, interpretado dessa forma, o conceito de «primeira entrada» que figura no artigo 20.°, n.° 1, da CAAS em nada priva as autoridades nacionais competentes da possibilidade de punirem, no respeito do direito comunitário, um nacional de um Estado terceiro cuja permanência no espaço Schengen excedeu a duração máxima de três meses ao longo de um anterior período de seis meses, mesmo que, à data do controlo de que aquele foi objecto, a sua estada nesse território, como acontece com a de N. Bot no processo principal, não exceda em três meses a data da primeira entrada mais recente.
32. A Comissão sustenta, porém, que essa interpretação literal do artigo 20.°, n.° 1, da CAAS é susceptível de conduzir a comportamentos abusivos destinados a contornar as regras aplicáveis às estadas de longa duração, quando os artigos 62.° CE e 63.° CE bem como as disposições da CAAS, nomeadamente os seus artigos 5.° e 18.°, estabelecem uma distinção nítida entre, por um lado, as estadas de duração superior a três meses, reguladas pelas normas relativas à política de imigração, e, por outro, as estadas de duração inferior a três meses, reguladas pelas normas relativas à livre circulação das pessoas.
33. Deste modo, a Comissão e o Governo finlandês referem que um nacional de um Estado terceiro não sujeito à obrigação de visto, que, após ter tido o cuidado de sair do espaço Schengen no próprio dia da sua primeira entrada, tivesse efectuado uma estada de três meses, menos um dia, no final do primeiro período de seis meses, poderia, ao sair apenas por um dia desse espaço, no termo do referido primeiro período, e ao voltar a entrar no dia seguinte, permanecer no mesmo espaço durante três meses suplementares ao longo de um segundo período de seis meses, o que lhe permitiria circular livremente naquele território durante um período consecutivo de seis meses, menos um dia.
34. Nestas condições, a Comissão e o Governo finlandês entendem que o artigo 20.°, n.° 1, da CAAS deveria, em conformidade com os objectivos prosseguidos por essa convenção, ser interpretado de forma a garantir que qualquer nacional de um Estado terceiro que pretenda efectuar uma ou várias estadas sucessivas com uma duração total superior à duração máxima de três meses, durante um período de seis meses qualquer, fique sujeito ao regime previsto pelo direito comunitário para longas estadas.
35. Segundo a Comissão, o conceito de «primeira entrada» deve, portanto, ser interpretado no sentido de que respeita a qualquer primeira entrada em absoluto no espaço Schengen, bem como a qualquer nova entrada, na condição de, entre a primeira saída e essa nova entrada, ter decorrido um período de mais de três meses sem estada no referido espaço. Se assim não for, haverá que distinguir consoante a duração da estada ao longo do período de seis meses que precede essa nova entrada seja superior ou inferior a três meses. No primeiro caso, o direito de permanência está esgotado. No segundo caso, o direito de permanência deve ser calculado por referência aos períodos de estada acumulados ao longo desse período de seis meses.
36. Quanto ao Governo finlandês, considera que o conceito de «primeira estada» deve ser interpretado no sentido de que respeita à primeira entrada no espaço Schengen, ocorrida durante o período de seis meses que precede uma nova entrada no mesmo espaço, sendo que qualquer estada já efectuada nesse espaço, durante esse período, reduz, na medida correspondente, a duração da estada de três meses autorizada.
37. É certo que resulta dos próprios termos do artigo 62.°, n.° 3, CE, que, segundo a Decisão 1999/436, constitui a base jurídica do artigo 20.°, n.° 1, da CAAS, que o Conselho apenas pode adoptar, com base nessa disposição do Tratado CE, medidas que estabeleçam as condições da livre circulação de nacionais de um Estado terceiro, no espaço Schengen, durante um período máximo de três meses.
38. Daí resulta que, independentemente do respeito da exigência relativa ao período de seis meses a contar da data da primeira entrada, prevista no artigo 20.°, n.° 1, da CAAS, a permanência dos nacionais de um Estado terceiro no espaço Schengen ao abrigo dessa disposição não pode, em caso algum, exceder uma duração total de três meses consecutivos. Tratando‑se dos nacionais de um Estado terceiro não submetidos à obrigação de visto, esse limite máximo absoluto decorre claramente do artigo 5.°, n.° 1, da CAAS e do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 539/2001.
39. Assim sendo, ao contrário do que sugerem a Comissão e o Governo finlandês, a interpretação do conceito de «primeira entrada», constante do artigo 20.°, n.° 1, da CAAS, tal como resulta dos n. os  28 e 29 do presente acórdão, não equivale, de modo algum, a permitir que os nacionais de um Estado terceiro não submetidos à obrigação de visto circulem livremente no espaço Schengen durante um período superior a três meses consecutivos, porquanto, como foi referido nesses números, qualquer «primeira entrada», na acepção da referida disposição, exige necessariamente um nova entrada no dito espaço após ter decorrido um período anterior de seis meses.
40. Além disso, embora seja verdade que, segundo as interpretações defendidas pela Comissão e o Governo finlandês, o conceito de «primeira entrada» permite, no essencial, garantir que um nacional de um Estado terceiro não submetido à obrigação de visto não permaneça mais de três meses no espaço Schengen ao longo de um período de seis meses qualquer, impõe‑se concluir que essa não é a regra estabelecida no artigo 20.°, n.° 1, da CAAS, que se limita a proibir as estadas de duração superior a três meses ao longo de um período de seis meses contado a partir de uma data correspondente à primeira entrada nesse espaço. Ora, ao considerarem datas móveis de primeira entrada, que evoluem em função da data de última entrada, as referidas interpretações equivalem a ignorar que o artigo 20.°, n.° 1, da CAAS se articula em torno do próprio conceito de «primeira entrada», substituindo‑o pelo de data de última entrada, que aí não figura.
41. Nestas condições, uma vez que não encontram fundamento na letra da referida disposição, essas interpretações, cuja relativa complexidade poderia, de resto, prejudicar a aplicação uniforme do artigo 20.°, n.° 1, da CAAS e, portanto, afectar a segurança jurídica dos particulares, não podem ser aceites.
42. Quanto ao risco, alegado pela Comissão, de as regras aplicáveis às estadas de longa duração serem contornadas, basta observar que, embora o artigo 20.°, n.° 1, da CAAS permita, efectivamente, na sua actual redacção, que um nacional de um Estado terceiro não subordinado à obrigação de visto permaneça no espaço Schengen, mediante a acumulação de duas estadas sucessivas não consecutivas, durante um período de cerca de seis meses, cabe ao legislador comunitário modificar, eventualmente, essa disposição, se entender que tal cúmulo é susceptível de violar as regras aplicáveis às estadas de duração superior a três meses.
43. Consequentemente, há que responder à questão prejudicial que o artigo 20.°, n.° 1, da CAAS deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «primeira entrada» constante dessa disposição visa, além da primeira entrada em absoluto no espaço Schengen, a primeira entrada nesse espaço que ocorra após ter expirado um período de seis meses a contar dessa primeira entrada em absoluto, bem como qualquer outra primeira entrada que ocorra após ter expirado qualquer novo período de seis meses a contar de uma data anterior de primeira entrada.
Quanto às despesas
44. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
O artigo 20.°, n.° 1, da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985, entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns, assinada em 19 de Junho de 1990, em Schengen, deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «primeira entrada» constante dessa disposição visa, além da primeira entrada em absoluto no território dos Estados contratantes no referido acordo, a primeira entrada nesses territórios que ocorra após ter expirado um período de seis meses a contar dessa primeira entrada em absoluto, bem como qualquer outra primeira entrada que ocorra após ter expirado qualquer novo período de seis meses a contar de uma data anterior de primeira entrada.