Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 12. veljače 2026.(1)
Predmet C-829/24
Europska komisija
protiv
Mađarske
„Povreda obveze države članice – Članak 49. UFEU-a – Sloboda poslovnog nastana – Članak 56. UFEU-a – Slobodno pružanje usluga – Članak 63. UFEU-a – Slobodno kretanje kapitala – Direktiva 2000/31/EZ o elektroničkoj trgovini – Članak 3. – Direktiva 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu – Članci 14., 16. i 19. – Uredba (EU) 2016/679 o zaštiti podataka – Članci 5., 6., 9. i 10. – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 11. – Pravo na slobodu izražavanja – Članak 12. – Pravo na slobodu udruživanja – Članak 7. – Pravo na poštovanje privatnog života – Članak 8. – Pravo na zaštitu osobnih podataka – Članak 47. – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Članak 48. – Pravo na zaštitu odvjetničke tajne – Pravo osobe da samu sebe ne izloži kaznenom progonu – Mađarski zakon o zaštiti nacionalnog suvereniteta – Osnivanje Ureda za zaštitu nacionalnog suvereniteta – Ovlasti za provođenje istraga, prijenos informacija, procjenu i predlaganje – Objava godišnjih izvješća – Aktivnosti zastupanja interesa – Aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja – Aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja – Prijetnja nacionalnom suverenitetu ili njegova povreda – Aktivnosti kojima se nastoji utjecati na ishod izbora i volju birača uz pomoć potpora iz inozemstva – Članak 4. stavak 2. UEU-a – Poštovanje nacionalnog identiteta i nacionalne sigurnosti – Važni razlozi u općem interesu”
Sadržaj
I.
Uvod
II.
Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1.
Primarno pravo
2.
Sekundarno pravo
a)
Direktiva o elektroničkoj trgovini
b)
Direktiva o uslugama
c)
OUZP
B.
Nacionalno pravo
1.
Zakon o zaštiti nacionalnog suvereniteta
2.
Drugi relevantni zakoni
III.
Predsudski postupak
IV.
Tužbeni zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
V.
Ocjena
A.
Dopuštenost dodatnih tužbenih razloga
B.
Prigovori koji se temelje na nenadležnosti Unije i Suda
1.
Prigovor koji se temelji na nenadležnosti Unije u pogledu pravila kojima se štiti nacionalni suverenitet
2.
Prigovor nenadležnosti koji se temelji na nepostojanju utjecaja na provedbu prava Unije
3.
Navodna preuranjenost tužbe zbog nepostojanja dostatnog pravnog učinka
C.
Meritum
1.
Povreda slobode pružanja usluga zajamčene člankom 16. Direktive o uslugama
a)
Područje primjene
b)
Zahtjevi uvedeni spornim zakonom
c)
Zahtjevi uvedeni spornim zakonom nisu opće administrativne nužnosti
d)
Nediskriminacija, nužnost i proporcionalnost
1)
Postojanje izravne ili neizravne diskriminacije (članak 16. stavak 1. treći podstavak točka (a) Direktive o uslugama)
2)
Nužnost i postojanje dovoljno precizne pravne osnove (članak 16. stavak 1. treći podstavak točka (b) Direktive o uslugama)
3)
Proporcionalnost (članak 16. stavak 1. treći podstavak točka (c) Direktive o uslugama)
i)
Prikladnost za postizanje postavljenog legitimnog cilja
ii)
Nužnost
iii)
Proporcionalnost
iv)
Međuzaključak
2.
Povreda slobode primanja usluga zajamčene člankom 19. Direktive o uslugama
3.
Povreda slobode poslovnog nastana zajamčene člankom 14. Direktive o uslugama
4.
Povreda slobodnog kretanja usluga informacijskog društva koje je zajamčeno člankom 3. Direktive o elektroničkoj trgovini
5.
Povreda slobode pružanja usluga i slobode poslovnog nastana koje su zajamčene člancima 49. i 56. UFEU‑a
6.
Povreda slobodnog kretanja kapitala zajamčenog člankom 63. UFEU‑a
a)
Postojanje ograničenja
b)
Opravdanost
7.
Povreda odredbi Povelje
a)
Prigovori i primjenjivost odredbi Povelje
b)
Zadiranje u slobodu izražavanja i informiranja zajamčenu člankom 11. Povelje
c)
Zadiranje u slobodu udruživanja zajamčenu člankom 12. Povelje
d)
Zadiranje u pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života zajamčeno člankom 7. Povelje
e)
Opravdanje i proporcionalnost zadiranja u pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, u slobodu izražavanja i informiranja i u slobodu udruživanja
f)
Povreda obveze čuvanja poslovne tajne između odvjetnika i njegove stranke u smislu članka 7., u vezi s člankom 47. Povelje
g)
Povreda prava osobe da samu sebe ne izloži kaznenom progonu u smislu članka 48. Povelje
8.
Povreda OUZP-a i članaka 7. i 8. Povelje
a)
Obrada osobnih podataka u smislu OUZP-a
b)
Zakonitost obrade osobnih podataka na temelju odgovarajuće pravne osnove
1)
Odgovarajuća pravna osnova za obradu
2)
Nepreciznost spornog zakona
3)
Proporcionalnost
9.
Međuzaključak
VI.
Troškovi
VII.
Zaključak
I.      Uvod
1.        Europska komisija tužbom zahtijeva od Suda da utvrdi da je Mađarska s više gledišta povrijedila svoje obveze na temelju prava Unije time što je 12. prosinca 2023. donijela 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről(2) (Zakon br. LXXXVIII iz 2023. o zaštiti nacionalnog suvereniteta) (u daljnjem tekstu: sporni zakon).
2.        Spor se odnosi na iznimno aktualno temeljno pitanje kako se i u kojoj mjeri demokratsko društvo može legitimno zaštititi od djelovanja stranih aktera koji izvršavaju neprimjeren ili manipulativan utjecaj, kao što je dezinformiranje, uključujući s pomoću financijskih potpora, na unutarnje demokratske procese odlučivanja, među kojima su i nacionalni izbori(3). Mađarska upravo time opravdava donošenje spornog zakona kojim se uspostavlja povezanost između takvih nezakonitih inozemnih upletanja i prijetnji nacionalnom suverenitetu. Osobito ističe da na temelju svojeg nacionalnog suvereniteta, nacionalnog identiteta i nacionalne sigurnosti u smislu članka 4. stavka 2. UFEU-a ima isključivu nadležnost za donošenje i provedbu tog zakonodavstva. Istodobno niječe nadležnost Unije u tom području, kao i utjecaj navedenog zakonodavstva na provedbu i poštovanje prava Unije.
3.        Spornim zakonom uspostavlja se Ured za zaštitu nacionalnog suvereniteta (u daljnjem tekstu: Ured), koji je neovisan i zadužen za otkrivanje aktivnosti koje mogu podrivati ili ugrožavati taj suverenitet. Konkretno, on treba utvrditi organizacije ili osobe čije aktivnosti, među ostalim uz pomoć inozemne potpore, mogu utjecati na demokratske procese i volju birača. Te aktivnosti stoga obuhvaćaju razmjenu komunikacije i informacija, kao i slobodno izražavanje mišljenja u okviru demokratskog procesa na različitim razinama. Za potrebe kontrole i procjene tih aktivnosti, Ured raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti i ovlastima za provođenje istraga u odnosu na organizacije i osobe o kojima je riječ, čije izvršavanje ne podliježe nikakvom sudskom nadzoru. Usto, Ured je ovlašten prenositi informacije i podatke koji su prikupljeni na temelju tih ovlasti nadležnim nacionalnim tijelima radi poduzimanja drugih, po potrebi represivnih mjera. Naposljetku, Ured je ovlašten objaviti ishode svojih istraga i godišnja izvješća u kojima iznosi svoju procjenu aktivnosti koje kvalificira kao prijetnju nacionalnom suverenitetu ili kao njegovu povredu.
4.        Mnoge pravne osnove spornog zakona osmišljene u tu svrhu, primjerice ona koja se odnosi na pojam „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja”(4), neodređene su i imaju široko područje primjene. Komisija je upravo zbog tog širokog područja primjene odlučila ispitati usklađenost tog zakona s pravom Unije i podnijeti tužbu. Ta je tužba prije svega podnesena protiv ovlasti Ureda.
5.        Tužba se u biti temelji na trima skupinama tužbenih razloga ili prigovora. Tako se Komisija poziva, kao prvo, na povredu odredbi primarnog i sekundarnog prava kojima se uređuju temeljne slobode, među kojima su slobodno pružanje usluga, sloboda poslovnog nastana i slobodno kretanje kapitala, kao drugo, na povredu nekoliko odredbi Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i, kao treće, na povredu određenih odredbi Opće uredbe o zaštiti podataka (OUZP)(5), u vezi s člankom 8. Povelje.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Primarno pravo
6.        Kad je riječ o primarnom pravu Unije, spor se odnosi na povredu koju je Mađarska eventualno počinila u pogledu temeljnih sloboda predviđenih člancima 49., 52., 56., 62., 63. i 65. UFEU-a, kao i temeljnih prava zajamčenih člankom 7. (Poštovanje privatnog i obiteljskog života), člankom 8. (Zaštita osobnih podataka), člankom 11. (Sloboda izražavanja i informiranja), člankom 12. (Sloboda okupljanja i udruživanja), člankom 47. (Pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje) i člankom 48. Povelje (Pretpostavka nedužnosti i pravo na obranu). Mađarska se u okviru glavnog argumenta obrane poziva na, među ostalim, zaštitu svojeg nacionalnog identiteta i nacionalne sigurnosti u smislu članka 4. stavka 2. UEU-a.
2.      Sekundarno pravo
a)      Direktiva o elektroničkoj trgovini
7.        U članku 3. Direktive 2000/31/EZ o elektroničkoj trgovini(6), naslovljenom „Unutarnje tržište”, navodi se, među ostalim:
„      […]
2.      Države članice ne mogu, zbog razloga koji spadaju u okvir područja koordinacije, ograničiti slobodu pružanja usluga informacijskog društva iz neke druge države članice.
[…]
4.      Države članice mogu poduzeti mjere za odstupanja od stavka 2. u pogledu određene usluge informacijskog društva ako su zadovoljeni sljedeći uvjeti:
[…]
(b)      prije poduzimanja takvih mjera i neovisno o sudskim postupcima, uključujući prethodne postupke i radnje provedene u okviru kriminalističke istrage, država članica je već:
–        zatražila od države članice iz stavka 1. da poduzme mjere, a posljednja te mjere nije poduzela ili je poduzela nedostatne mjere,
–        obavijestila Komisiju i državu članicu iz stavka 1. o svojoj namjeri da poduzme takve mjere.
[…]”
b)      Direktiva o uslugama
8.        Člankom 16. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu (u daljnjem tekstu: Direktiva o uslugama)(7), naslovljenim „Sloboda pružanja usluga”, određuje se, među ostalim:
„Države članice ne smiju uvjetovati pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području ispunjavanjem nekog zahtjeva koji ne poštuje sljedeća načela:
(a)      nediskriminacije: zahtjev ne smije biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti, u slučaju pravnih osoba, državu članicu poslovnog nastana;
(b)      nužnosti: zahtjevi moraju biti opravdani razlozima javnog [poretka], javne sigurnosti, javnog zdravlja ili zaštite okoliša;
(c)      proporcionalnosti: zahtjev mora biti prikladan za ispunjenje postavljenog cilja i ne smije prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja.”
9.        U skladu s člankom 19. Direktive o uslugama, naslovljenim „Zabranjena ograničenja”:
„Države članice ne smiju primatelju postaviti zahtjeve koji ograničavaju korištenje usluga pružatelja s poslovnim nastanom u drugoj državi članici, a posebno sljedeće zahtjeve:
(a)      obvezu da pribavi ovlaštenje od nadležnih tijela ili da podnese izjavu pri takvim tijelima;
(b)      diskriminirajuća ograničenja dodjele financijske pomoći na temelju činjenice da pružatelj ima poslovni nastan u drugoj državi članici ili zbog lokacije mjesta na kojem se pružaju usluge.”
c)      OUZP
10.      Člankom 5. OUZP-a predviđaju se „[n]ačela obrade osobnih podataka”.
11.      Člankom 6. OUZP-a uređuje se „[z]akonitost obrade”.
B.      Nacionalno pravo
1.      Zakon o zaštiti nacionalnog suvereniteta
12.      Iz preambule spornog zakona proizlazi da je „[s]uverenitet Mađarske sve češće izložen nezakonitim napadima”, osobito „očitim pokušajima upletanja” stranih organizacija i osoba koje nastoje ostvariti vlastite interese na štetu, među ostalim, mađarskih interesa. Kao primjer se navodi pokušaj utjecaja na izbornu kampanju 2022. izravnim inozemnim financiranjem, pri čemu je kandidat ujedinjene oporbe za mjesto predsjednika vlade i sam izjavio da je oporba „primila milijune američkih dolara iz Sjedinjenih Američkih Država”. Tako bi u proljeće 2022. ujedinjena oporba zaobišla zabranu kojom se političkim strankama onemogućuje da prihvate potporu iz inozemstva „korištenjem sredstava iz inozemstva posredstvom svojih organizacija civilnog društva koje obavljaju političku aktivnost i trgovačkih društava”. Usto bi suverenitet Mađarske i nacionalna sigurnost bili ugroženi kad bi politička vlast dospjela u ruke osoba ili organizacija ovisnih o stranoj sili, organizaciji ili osobi. Stoga je cilj spornog zakona „zajamčiti demokratsku raspravu i transparentnost državnog i društvenog procesa odlučivanja, učiniti javnima pokušaje inozemnog upletanja te spriječiti slične pokušaje inozemnog upletanja”. Zbog toga je „nužno osnovati neovisno tijelo zaduženo za istraživanje tih pokušaja te kazneno sankcionirati korištenje inozemne potpore u okviru izbora”.
13.      Člankom 1. spornog zakona određuje se:
„1.      Ured je neovisno državno upravno tijelo koje je na temelju članka R. stavka 4. Magyarország Alaptörvényea [(Temeljni zakon Mađarske)] osnovano radi zaštite ustavnog identiteta, koje djeluje u skladu s pravilima predviđenima ovim zakonom i koje obavlja aktivnosti analize, procjene, predlaganja i provođenja istrage.
2.      Ured je neovisan, podliježe samo pravnim pravilima, ne prima upute nijedne druge osobe ili tijela i obavlja svoje zadaće neovisno o bilo kojem drugom tijelu te je zaštićen od bilo kakvog utjecaja bilo koje druge institucije, tijela, političke stranke, društva, udruženja, pravne osobe ili fizičke osobe. Uredu se zadaće mogu dodijeliti isključivo zakonom.
[…]”
14.      Člankom 2. spornog zakona predviđa se, među ostalim:
„Ured u okviru svojih aktivnosti analize, procjene i predlaganja:
(a)      izrađuje i primjenjuje metodologiju procjene rizika za suverenitet;
(b)      analizira poštovanje nacionalnog suvereniteta procjenom informacija i podataka dobivenih od tijela koja istražuje, državnih tijela i jedinica lokalne samouprave te ostalih tijela ili osoba na koje se odnosi određeni predmet;
[…]
(e)      sastavlja godišnje izvješće o nacionalnom suverenitetu;
[…]”
15.      U članku 3. spornog zakona navodi se, među ostalim:
„Ured u okviru svoje istražne uloge:
(a)      ažurira i istražuje
(aa)      aktivnosti zastupanja interesa, osim diplomatskih i inozemnih predstavništva, kao i organizacije za zastupanje profesionalnih interesa,
(ab)      aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja,
(ac)      aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja, uključujući aktivnosti kojima se nastoji utjecati na proces odlučivanja osoba koje izvršavaju javne ovlasti,
a koje se provode u interesu drugih država te stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba, neovisno o njihovu pravnom statusu,
ako te aktivnosti mogu utjecati na suverenitet Mađarske ili ga ugroziti;
(b)      utvrđuje i istražuje organizacije čije aktivnosti koje se provode uz pomoć potpora iz inozemstva mogu utjecati na ishod izbora;
(c)      utvrđuje i istražuje organizacije koje provode aktivnosti kojima se nastoji utjecati na volju birača uz pomoć potpora iz inozemstva ili koje podržavaju takve aktivnosti.”
16.      U skladu s člankom 6. spornog zakona:
„1.      Ured istražuje pojedinačne slučajeve u vezi sa zadaćama koje ima na temelju članka 3. i na svojim internetskim stranicama objavljuje ishod istraga koje je proveo, zajedno s činjenicama utvrđenima tijekom istraga, utvrđenjima donesenima na temelju tih istraga i izvedenim zaključcima.
2.      Ured sastavlja godišnje izvješće o nacionalnom suverenitetu u vezi sa zadaćama koje ima na temelju članka 3., koje sadržava sljedeće elemente:
(a)      analizu propisa koji se odnose na nacionalni suverenitet, učinkovitosti primjene tih propisa te problema koji se javljaju u okviru njihove provedbe i primjene, kao i analizu zakonodavne i upravne prakse;
(b)      procjenu rizika za suverenitet, utemeljenu na metodologiji procjene rizika za suverenitet, kojom se utvrđuju rizici i problemi koje treba otkloniti u pogledu nacionalnog suvereniteta, raspoloživa sredstva za njihovo otklanjanje, nedostaci u otklanjanju tih rizika i problema te rješenja koja treba poduzeti za njihovo otklanjanje;
(c)      preporuke upućene nadležnim tijelima kojima su povjerene zadaće;
(d)      procjenu načina na koji su nadležna tijela kojima su povjerene zadaće uzela u obzir prethodna izvješća i preporuke;
(e)      sažetak aktivnosti i rada Ureda tijekom prethodne godine.
3.      Godišnje izvješće o nacionalnom suverenitetu za prethodnu kalendarsku godinu objavljuje se na internetskim stranicama Ureda najkasnije do 30. lipnja svake godine.
4.      Ured istodobno s objavom godišnjeg izvješća o nacionalnom suverenitetu dostavlja to izvješće na znanje stalnom odboru za nacionalnu sigurnost Nacionalne skupštine i vladi.
5.      U roku od tri mjeseca od objave godišnjeg izvješća o nacionalnom suverenitetu vlada u svojem odgovoru Uredu obavješćuje o mjerama koje namjerava poduzeti slijedom zaključaka iz godišnjeg izvješća o nacionalnom suverenitetu.
6.      Izvješće Ureda objavljeno u skladu sa stavcima 1. i 3. ne sadržava osobne podatke, klasificirane podatke, tajne zaštićene zakonom ni tajne povezane s obnašanjem dužnosti, osim osobnih podataka koji su od javnog interesa.
7.      Protiv izvješća Ureda objavljenog u skladu sa stavcima 1. i 3. ne može se podnijeti nikakav pravni lijek.
8.      Prije objave izvješća iz stavaka 1. i 3. Ured dostavlja zaključke svojih istraga organizacijama čije aktivnosti, na temelju provedene istrage, opravdavaju da se te organizacije navedu u javnom izvješću Ureda. Organizacija koju se istražuje može u roku od petnaest dana od dostave zaključaka Ureda podnijeti očitovanja na te zaključke. Ured u roku od trideset dana od zaprimanja očitovanja dostavlja pisani odgovor na očitovanja. Ured je dužan obrazloženo navesti zašto odbija uzeti u obzir očitovanja.”
17.      U poglavlju 3., naslovljenom „Istražni postupak Ureda […]”, člankom 7. spornog zakona predviđa se, među ostalim:
„1.      U okviru istrage predviđene člankom 3. Ured može zatražiti informacije i podatke od organizacije koju istražuje, u skladu s člankom 8.
2.      U okviru istraga koje provodi Ured može u skladu s člankom 8. zatražiti informacije i podatke od bilo kojeg državnog tijela ili jedinica lokalne samouprave na koje se odnosi predmet o kojem je riječ, kao i od svake druge organizacije ili osobe na koje se taj predmet odnosi.
3.      Organizacija koju se istražuje, kao i državno tijelo ili jedinice lokalne samouprave, organizacija ili osoba kojima je Ured uputio zahtjev (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: osobe koje su dužne surađivati) dužni su postupiti po tom zahtjevu u roku koji odredi Ured. Taj rok ne smije biti kraći od petnaest dana od dana upućivanja zahtjeva.
4.      Ako osoba koja je dužna surađivati bez valjanog razloga ne ispuni ili nepravodobno ispuni svoju obvezu suradnje, Ured to uzima u obzir u okviru svoje istrage te u tom pogledu dodaje posebnu napomenu u svojem godišnjem izvješću.
[…]”
18.      U članku 8. spornog zakona navodi se:
1.      U okviru istražnog postupka koji provodi na temelju ovog poglavlja, Ured kao dokaznu radnju u skladu sa zakonom:
(a)      može izvršiti uvid u sve podatke koji se mogu dovesti u vezu s predmetom istrage koju vode organizacije koju se istražuje te državnog tijela ili jedinica lokalne samouprave na koje se predmet odnosi, izraditi njihove preslike te pregledati sve dokumente te prirode, uključujući dokumente pohranjene na elektroničkim medijima, i zatražiti njihovu presliku;
(b)      može zatražiti pisana ili usmena pojašnjenja od organizacije koju se istražuje, od bilo kojeg člana osoblja te organizacije ili od državnog tijela ili jedinica lokalne samouprave na koje se određeni predmet odnosi;
(c)      može zatražiti pisana ili usmena pojašnjenja od bilo koje organizacije ili osobe koje se mogu dovesti u vezu s predmetom istrage te može zatražiti preslike svih podataka ili dokumenata, uključujući dokumente pohranjene na elektroničkim medijima, koji se mogu dovesti u vezu s predmetom istrage.
2.      Istražni postupak koji Ured provodi na temelju ovog poglavlja nije postupak upravnog tijela te se u odnosu na aktivnosti koje Ured provodi na temelju ovog poglavlja ne može pokrenuti nikakav upravni spor.”
19.      U skladu s člankom 9. stavkom 1. spornog zakona:
„Ured na aktivnosti iz članaka 7. i 8. propisno primjenjuje članak 27. stavke 1. i 3. az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. Törvényja (Zakon CXI iz 2011. o povjereniku za temeljna prava, u daljnjem tekstu: Zakon o povjereniku za temeljna prava).”
20.      Člankom 11. spornog zakona predviđa se:
„Ako Ured utvrdi činjenice ili okolnosti koje mogu dovesti do pokretanja ili vođenja prekršajnog, kaznenog, upravnog ili drugog postupka, tijelu ovlaštenom za vođenje tog postupka priopćava činjenice i informacije o kojima ima saznanja.”
21.      Člankom 12. spornog zakona određuje se:
„Predsjednik Ureda u sljedećim slučajevima može pozvati stalni odbor za nacionalnu sigurnost Nacionalne skupštine da razmotri izvješće iz članka 6. stavka 1. i da sasluša voditelja organizacije koju se istražuje:
(a)      ako organizacija koju se istražuje ne dostavi informacije u roku predviđenom člankom 7. stavkom 3., ili
(b)      ako to opravdavaju priroda i težina predmeta.”
22.      Člankom 32. spornog zakona u Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény(8) (Zakon br. C iz 2012. o kaznenom zakoniku, u daljnjem tekstu: Kazneni zakonik) unesen je članak 350/A., naslovljen „Nezakoniti utjecaj na volju birača” te je izmijenjen članak 459. stavak 1. Kaznenog zakonika uvođenjem definicije pojma „zabranjena inozemna potpora”.
23.      Člankom 33. spornog zakona uneseno je ili izmijenjeno nekoliko odredbi a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényja(9) (Zakon br. XXXVI iz 2013. o izbornom postupku, u daljnjem tekstu: Zakon o izbornom postupku), uključujući definiciju pojma „inozemna potpora”.
2.      Drugi relevantni zakoni
24.      Spor se odnosi i na provedbu članka 167. a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvényja(10) (Zakon br. XC iz 2017. o kaznenom postupku, u daljnjem tekstu: Zakonik o kaznenom postupku) u pogledu slobodne upotrebe dokaza; članka 27. stavka 3. az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvényja(11) (Zakon br. CXI iz 2011. o povjereniku za temeljna prava, u daljnjem tekstu: Zakon o povjereniku za temeljna prava); članka 2. stavka 1. az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényja(12) (Zakon br. CXII iz 2011. o samoodređenju u području informacija i slobodi pristupa informacijama, u daljnjem tekstu: Zakon o informacijama), kao i članaka 9. i 13. az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvényja az ügyvédi(13) (Zakon br. LXXVIII iz 2017. o odvjetništvu, u daljnjem tekstu: Zakon o odvjetništvu).
III. Predsudski postupak
25.      Komisija je 7. veljače 2024. Mađarskoj uputila pismo opomene u kojem je smatrala da se spornim zakonom povređuju, među ostalim, vrijednosti Unije (članak 2. UEU-a), načelo predstavničke demokracije (članak 10. UEU-a), pravo glasovanja na izborima za Europski parlament (članak 14. stavak 3. UEU-a), biračko pravo na lokalnim izborima (članak 22. UFEU-a), temeljne slobode (članci 49., 56. i 63. UFEU-a), poštovanje privatnog i obiteljskog života (članak 7. Povelje), zaštita osobnih podataka (članak 8. Povelje), sloboda izražavanja i informiranja (članak 11. Povelje), sloboda okupljanja i udruživanja (članak 12. Povelje), pravo glasovati i biti biran na izborima za Europski parlament (članak 39. Povelje), pravo glasovati i biti biran na lokalnim izborima (članak 40. Povelje), pravo na djelotvoran pravni lijek i pravo na odvjetničku tajnu (članak 7., u vezi s člankom 47. Povelje), pravo osobe da samu sebe ne izloži kaznenom progonu (članak 48. Povelje), sloboda audiovizualnih medijskih usluga (članak 3. Direktive 2010/13/EU o audiovizualnim medijskim uslugama(14)), slobodno kretanje usluga informacijskog društva (članak 3. Direktive o elektroničkoj trgovini), sloboda pružanja usluga i sloboda poslovnog nastana zajamčene člancima 14., 16. i 19. Direktive o uslugama, kao i nekoliko odredbi OUZP-a.
26.      Mađarska je 11. travnja 2024. odgovorila na pismo opomene, pri čemu je osporavala osnovanost ocjena koje su u njemu navedene.
27.      Komisija je 23. svibnja 2024. Mađarskoj uputila obrazloženo mišljenje na temelju članka 258. UFEU-a, u kojem je u biti smatrala da nekoliko odredbi spornog zakona, koje se uglavnom odnose na ovlasti Ureda osnovanog tim zakonom, povređuje članke 49., 56. i 63. UFEU-a, članke 7., 8., 11., 12., 47. i 48. Povelje, članak 3. Direktive o audiovizualnim medijskim uslugama, članak 3. Direktive o elektroničkoj trgovini, članke 14., 16. i 19. Direktive o uslugama, kao i članke 5., 6., 9. i 10. OUZP-a. Suprotno tomu, Komisija je konačno odustala od toga da Mađarskoj prigovori povredu vrijednosti Unije, osobito demokracije, te prava glasovati i biti biran na izborima (članak 2., članak 10. i članak 14. stavak 3. UFEU-a, članak 22. UFEU-a te članci 39. i 40. Povelje).
28.      Mađarska je 31. srpnja 2024. odgovorila na obrazloženo mišljenje, pri čemu je osporavala osnovanost prigovora koji su u njemu navedeni.
IV.    Tužbeni zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
29.      Aktom podnesenim tajništvu Suda 4. prosinca 2024. Komisija je pokrenula ovaj postupak.
30.      Aktom podnesenim tajništvu Suda istog dana, Komisija je od Suda zatražila da o predmetu odluči u ubrzanom postupku predviđenom u članku 23.a Statuta Suda Europske unije i članku 133. Poslovnika Suda.
31.      Na temelju rješenja predsjednika Suda od 12. veljače 2025. o predmetu se odlučuje u tom ubrzanom postupku.
32.      Parlamentu, Kraljevini Belgiji, Češkoj Republici, Kraljevini Danskoj, Saveznoj Republici Njemačkoj, Republici Estoniji, Irskoj, Kraljevini Španjolskoj, Republici Litvi, Velikom Vojvodstvu Luksemburgu, Kraljevini Nizozemskoj, Republici Poljskoj, Portugalskoj Republici, Republici Finskoj, Kraljevini Švedskoj i Kraljevini Norveškoj odobrena je intervencija u spor u potporu Komisijinu zahtjevu.
33.      Komisija, koju podupiru intervenijenti, od Suda zahtijeva da:
–        utvrdi da je, time što je donijela sporni zakona, Mađarska povrijedila članke 49., 56. i 63. UFEU-a, članak 3. Direktive o elektroničkoj trgovini, članke 14., 16. i 19. Direktive o uslugama, članke 7., 8., 11., 12., 47. i 48. Povelje, kao i članke 5., 6., 9. i 10. OUZP-a;
–        naloži Mađarskoj snošenje troškova.
34.      Mađarska od Suda zahtijeva da:
–        odbije tužbu;
–        naloži Komisiji snošenje troškova.
35.      Na raspravi održanoj 16. rujna 2025. saslušana su izlaganja stranaka i intervenijenata te njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Sud.
V.      Ocjena
36.      Budući da su neki intervenijenti istaknuli dodatne tužbene razloge u odnosu na one koje je Komisija istaknula u tužbi, na prvom mjestu, valja ocijeniti njihovu dopuštenost (dio A).
37.      Na drugom mjestu, valja razmotriti prigovore koji se temelje na Unijinoj nenadležnosti u području zaštite nacionalnog suvereniteta, uključujući nenadležnost Suda za odlučivanje o tužbi (dio B). S jedne strane, ispitat ću osnovanost glavnog i horizontalnog argumenta Mađarske prema kojem Unijina nenadležnost proizlazi iz njezine obveze da na temelju članka 4. stavka 2. UEU-a poštuje, među ostalim, nacionalni identitet i nacionalnu sigurnost (odjeljak 1.) S druge strane, valja ocijeniti drugi horizontalni argument koji je istaknula Mađarska, prema kojem se spornim zakonom ne uređuju gospodarske aktivnosti, među ostalim one koje proizlaze iz ostvarivanja temeljnih sloboda, te on stoga nije obuhvaćen područjem primjene prava Unije (odjeljak 2.).
38.      Na trećem mjestu (dio C), ocijenit ću postojanje povrede relevantnih odredbi primarnog i sekundarnog prava kojima se uređuju temeljne slobode (odjeljci 1. do 6.), Povelje (odjeljak 7.) i OUZP-a, u vezi s člankom 8. Povelje (odjeljak 8.).
A.      Dopuštenost dodatnih tužbenih razloga
39.      Parlament, koji podupiru Republika Litva, Kraljevina Belgija, Portugalska Republika i djelomično Češka Republika, podupire dijelove zahtjeva i tužbene razloge koje je istaknula Komisija te traži od Suda da utvrdi i da je Mađarska, time što je donijela sporni zakon, povrijedila, među ostalim, vrijednosti Unije (članak 2. UEU-a) i pravo na djelotvoran pravni lijek (članak 47. Povelje).
40.      Valja utvrditi da nije dopušten zahtjev da se istakne i ocijeni povreda vrijednosti Unije u smislu članka 2. UEU-a koju je eventualno počinila Mađarska(15). Budući da u tužbi kojom se pokreće postupak nije istaknut prigovor u tom smislu, takav tužbeni zahtjev nije predmet spora niti ga Sud može ispitati po službenoj dužnosti. Kao što to proizlazi iz točaka 25. do 33. ovog mišljenja, Komisija nije zadržala svoje prvotno stajalište navedeno u njezinu pismu opomene, prema kojem je Mađarska povrijedila članak 2. UEU-a, nego je od njega odustala u svojem obrazloženom mišljenju. Naime, granice predmeta tužbe zbog povrede obveze određene su dosegom tog obrazloženog mišljenja(16).
41.      Naime, na temelju članka 40. četvrtog stavka Statuta Suda Europske unije, u vezi s člankom 129. stavkom 1. prvom rečenicom Poslovnika, prijedlog za uključenje u postupak ograničen je na potporu tužbenom zahtjevu jedne od stranaka. Usto, u skladu s člankom 129. stavkom 3. tog Poslovnika, intervenijent prihvaća postupak u stanju u kojem se nalazi u trenutku njegove intervencije. Stoga se ne može pozivati na nove tužbene razloge, različite od onih koje je iznio tužitelj(17).
42.      U tom se pogledu Parlament ne može pozivati na presudu od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca)(18) kao opravdanje za to da Sud ispita eventualnu povredu članka 2. UEU-a. U toj se presudi ne odlučuje o takvom zasebnom tužbenom razlogu, nego samo uzgredno o povezanosti članka 2. UEU-a i članka 19. UEU-a u dijelu u kojem se potonjim člankom konkretizira vrijednost vladavine prava(19). Naime, Komisija se u ovom slučaju ne poziva na povredu druge odredbe UEU-a koja bi na sličan način bila povezana s člankom 2. UEU-a.
43.      Isto tako, dio spora nije navodna povreda načelâ predstavničke demokracije (članak 10. UEU-a) i nediskriminacije na temelju državljanstva (članak 18. prvi stavak UFEU-a), koju osobito ističe Republika Litva, kao ni povreda građanstva Unije i prava glasovati i biti biran na izborima (članak 20. stavak 2. i članak 22. UFEU-a), na koju se Savezna Republika Njemačka pozvala na raspravi. Stoga i te tužbene razloge treba proglasiti nedopuštenima.
44.      Suprotno tomu, u dijelu u kojem Parlament, Češka Republika i Republika Litva ističu povredu prava na djelotvoran pravni lijek, propisanog člankom 47. Povelje, taj je prigovor dopušten jer se njime podupiru Komisijin zahtjev i prigovori. Naime, takva se povreda izričito navodi u prvom dijelu tužbenog zahtjeva (vidjeti točku 33. ovog mišljenja) te se na nju odnosi prigovor koji se temelji na povredi obveze čuvanja poslovne tajne između odvjetnika i njegove stranke (članak 7., u vezi s člankom 47. Povelje).
B.      Prigovori koji se temelje na nenadležnosti Unije i Suda
45.      Mađarska osporava sve tužbene razloge i prigovore na koje se Komisija poziva, među ostalim, u pogledu njezina nacionalnog identiteta i nacionalne sigurnosti u smislu članka 4. stavka 2. UEU-a, kao i njezine isključive nadležnosti za donošenje zakonodavstva radi zaštite suvereniteta. Iz toga proizlazi da sporni zakon nije obuhvaćen ni područjem primjene prava Unije ni njezinom nadležnosti. Naime, prema mišljenju Mađarske, mjere zaštite donesene na temelju tog zakona odnose se samo na aktivnosti kojima se ugrožava ili povređuje njezin suverenitet i koje provode osobe ili organizacije o kojima je riječ, a ne na gospodarske aktivnosti koje one mogu legitimno obavljati na temelju temeljnih sloboda ili relevantnog sekundarnog prava Unije.
46.      Na prvom mjestu, ocijenit ću glavni argument Mađarske prema kojem njezin suverenitet ostvaruje široku zaštitu od upletanja Unije na temelju, među ostalim, članka 4. stavka 2. UEU-a. Tom su odredbom nacionalna pravila namijenjena zaštiti suvereniteta država članica izuzeta od nadzora tijela i od primjene pravila Unije (odjeljak 1.). Na drugom mjestu, ispitat ću mogu li, u skladu s Komisijinim tužbenim razlozima i prigovorima, među ostalim, članci 3., 6., 7. i 12. spornog zakona (u daljnjem tekstu i: sporne odredbe), koji se odnose na aktivnosti koje mogu biti predmet ovlasti Ureda za provođenje istraga, procjenu i objavljivanje, utjecati na provedbu pravila prava Unije (odjeljak 2.). Na trećem mjestu, ocijenit ću eventualnu preuranjenost tužbe (odjeljak 3.).
1.      Prigovor koji se temelji na nenadležnosti Unije u pogledu pravila kojima se štiti nacionalni suverenitet
47.      Člankom 4. stavkom 2. UEU-a zahtijeva se da Unija poštuje, među ostalim, nacionalni identitet i nacionalnu sigurnost država članica.
48.      Budući da su ti elementi sastavni dio nacionalnog suvereniteta, Mađarska na temelju njih u biti zaključuje, s jedne strane, da se tom odredbom države članice štiti od Unijina upletanja u njihov suverenitet time što joj se nalažu ograničenja u pogledu izvršavanja njezinih nadležnosti. S druge strane, smatra da države članice na temelju članaka 4. i 5. UEU-a (kojima se predviđaju, među ostalim, načela dodjeljivanja i supsidijarnosti) raspolažu isključivom nadležnosti za donošenje zakona radi zaštite nacionalnog suvereniteta.
49.      Međutim, čini mi se očitim da država članica ne može izbjeći primjenu i poštovanje prava Unije time da se samo pozove na članak 4. stavak 2. UEU-a radi zaštite svojeg nacionalnog identiteta, nacionalne sigurnosti ili nacionalnog suvereniteta(20). To je tim manje moguće jer mjere zaštite koje donese mogu ometati provedbu pravila prava Unije koja su donesena na temelju nadležnosti, makar i podijeljene, koja je dodijeljena Uniji.
50.      Naime, u ovom slučaju, kao što to ističe Komisija, sporne odredbe i mjere koje se mogu donijeti na temelju njih mogu povrijediti nekoliko pravila prava Unije, za čije donošenje nadležnost dodijeljena Uniji proizlazi iz, među ostalim, članaka 53. i 62. UFEU-a (direktive za usklađivanje zakonodavstava u području slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga), članka 115. UFEU-a (usklađivanje zakonodavstava koja neposredno utječu na uspostavu ili funkcioniranje unutarnjeg tržišta) i članka 16. UFEU-a (zaštita osobnih podataka).
51.      U tom pogledu Mađarska ne može valjano tvrditi da su spornim zakonom obuhvaćene samo one aktivnosti kojima se nastoji ugroziti nacionalni suverenitet i da su stoga aktivnosti zaštićene pravom Unije a priori isključene iz područja primjene tog zakona. Naime, Ured može tek po okončanju svoje istrage utvrditi postojanje takvog navodno nezakonitog cilja aktivnosti o kojoj je riječ. Stoga ne može izbjeći pokretanje istrage i protiv gospodarskih aktivnosti koje proizlaze iz ostvarivanja temeljnih sloboda. To je tim točnije jer je nemoguće odmah jasno i očito razlikovati zakonite ili nezakonite aktivnosti u tom smislu, osobito ako su dio nedjeljivog sveukupnog ponašanja.
52.      Razlika koju Mađarska pravi između aktivnosti kojima se nastoje postići nezakoniti ciljevi u smislu spornog zakona i aktivnosti zaštićenih temeljnim slobodama Unije stoga se ne može ostvariti.
53.      Prema tome, prigovor nenadležnosti koji se temelji na članku 4. stavku 2. UEU-a treba odbiti kao neosnovan.
2.      Prigovor nenadležnosti koji se temelji na nepostojanju utjecaja na provedbu prava Unije
54.      Mađarska smatra da se spornim odredbama i mjerama donesenima na temelju njih ne mogu ograničiti temeljne slobode i da one ne mogu utjecati na provedbu pravila prava Unije. S jedne strane, cilj tih odredbi i mjera nije urediti gospodarske aktivnosti subjekata na tržištu, nego samo zaštititi nacionalni suverenitet od nezakonitih inozemnih upletanja(21). S druge strane, s obzirom na to da mjere o kojima je riječ nisu pravno obvezujuće i da ne postoje sankcije, te mjere ne mogu negativno utjecati na pojedince ili povrijediti njihova prava zajamčena pravnim poretkom Unije.
55.      Smatram da se taj prigovor ne može prihvatiti.
56.      Točno je da se, među ostalim, pojmovi aktivnosti zastupanja interesa, manipulacije informacijama i dezinformiranja te aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja u smislu članka 3. spornog zakona, kao i ovlasti Ureda na temelju članaka 6., 7., 8. i 12. tog zakona odnose na prima facie političke aktivnosti, a ne gospodarske.
57.      Međutim, te odredbe mogu utjecati na obavljanje prekograničnih gospodarskih aktivnosti obuhvaćenih područjem primjene temeljnih sloboda.
58.      To se osobito odnosi na neodređenost pojmova „aktivnosti” provedenih u interesu drugih država te stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba navedenih u članku 3. spornog zakona, koje Ured može istraživati. On raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti u pogledu pokretanja istrage u tom pogledu, pri čemu izvršavanje te ovlasti ne podliježe upravnom ni sudskom nadzoru(22). Na temelju članaka 7. i 8. tog zakona, Ured je ovlašten donositi istražne mjere u odnosu na brojne organizacije i osobe te njihove različite aktivnosti, uključujući gospodarske, ako te aktivnosti mogu utjecati na suverenitet Mađarske ili ga ugroziti. Naime, te organizacije ili osobe mogu djelovati u različitim sektorima, osobito medijskom, informacijskom i komunikacijskom sektoru koji su, barem djelomično, uređeni pravom Unije.
59.      Stoga navodne „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja” u smislu članka 3. točke (a) podtočke (ab) spornog zakona mogu biti naplatne aktivnosti pružatelja informacijskih ili komunikacijskih usluga, kao što su obrazovne, kulturne, audiovizualne ili medijske usluge koje se pružaju uz naknadu, te stoga biti gospodarske prirode(23). Isto tako, svako se zauzimanje stajališta, komunikacija ili pružanje informacija koji se provode uz naknadu i pridonose javnoj raspravi o problemima u općem interesu ili u okviru javnog foruma, ako su povezani s demokratskom raspravom, državnim i društvenim procesima odlučivanja ili izborima, može kvalificirati kao aktivnost iz članka 3. točke (a) podtočke (ac) odnosno članka 3. točaka (b) ili (c) tog zakona („aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja” i „aktivnosti […] uz pomoć potpora iz inozemstva” koje mogu „utjecati na ishod izbora” ili „kojima se nastoji utjecati na volju birača”)(24).
60.      S obzirom na njihov široki koncept, „aktivnosti” provedenih u interesu drugih država, kao i stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba u smislu članka 3. spornog zakona stoga nužno mogu obuhvaćati prekogranične gospodarske transakcije.
61.      Stoga sporne odredbe mogu utjecati na ostvarivanje temeljnih sloboda.
62.      Slijedom toga, valja odbiti argument Mađarske prema kojem sporni zakon nije obuhvaćen područjem primjene temeljnih sloboda jer se njime samo nastoji zaštititi nacionalni suverenitet od negospodarskih aktivnosti.
3.      Navodna preuranjenost tužbe zbog nepostojanja dostatnog pravnog učinka
63.      Osim toga, Mađarska ne može tvrditi da sporni zakon i, među ostalim, postupci i radnje Ureda ne bi mogli proizvesti pravno obvezujuće učinke kojima bi se mogle povrijediti temeljne slobode zaštićene pravom Unije ili da bi ti učinci bili zanemarivi i nasumični(25). Naime, cilj je istražnih ovlasti Ureda i odgovarajućih obveza suradnje koje imaju gospodarski subjekti o kojima je riječ upravo nadzirati i urediti njihovo ponašanje.
64.      U tom pogledu valja naglasiti da su istražne mjere iz članaka 7. i 8. spornog zakona pravno obvezujuće za organizacije i osobe o kojima je riječ, osobito one koje se istražuje. To je dovoljno da se utvrdi da se tim mjerama mogu povrijediti temeljne slobode(26), pri čemu zakonodavstvom o kojem je riječ ne treba predvidjeti sankcije u slučaju nepoštovanja obveza koje iz njega proizlaze. Zbog toga, suprotno onomu što ističe Mađarska, nadležnosti i postupci Ureda nisu usporedivi s nadležnostima i postupcima Europskog ombudsmana na temelju članka 228. UFEU-a, nego nadležnostima i postupcima Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) na temelju Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013(27). Naime, istrage Europskog ombudsmana odnose se samo na nepravilnosti u postupanju institucija, tijela, ureda i agencija Unije(28) te se njima ne predviđa donošenje pravno obvezujućih istražne mjera u odnosu na pojedince.
65.      S obzirom na prethodna razmatranja, Mađarska ne može kritizirati ni navodnu preuranjenost tužbe.
66.      Kad je eventualno postojanje povrede obveze države članice posljedica donošenja zakonodavstva čije postojanje i primjena nisu osporeni, Komisija ispunjava obvezu koju ima u pogledu tereta dokazivanja postojanja takve povrede s pomoću pravne analize zakonodavnih odredbi o kojima je riječ(29). Na tu se Komisijinu analizu odnosi ispitivanje merituma tužbe koje slijedi.
67.      Stoga prigovore nenadležnosti treba odbiti.
C.      Meritum
68.      U okviru svojeg prvog tužbenog razloga Komisija tvrdi, uz potporu intervenijenata, da su zahtjevi uvedeni spornim odredbama protivni, među ostalim, načelima nediskriminacije i proporcionalnosti (članci 14., 16. i 19. Direktive o uslugama), kao i načelu zemlje podrijetla (članak 3. stavak 2. Direktive o elektroničkoj trgovini).
1.      Povreda slobode pružanja usluga zajamčene člankom 16. Direktive o uslugama
a)      Područje primjene
69.      U skladu s člankom 4. točkom 1., u vezi s člankom 2. stavkom 1., Direktiva o uslugama primjenjuje se na svaku samostalnu gospodarsku djelatnost koju obično za naknadu obavlja pružatelj s poslovnim nastanom u državi članici.
70.      Budući da u spornom zakonu ne postoji jasna i precizna definicija prirode ili dosega aktivnosti koje se može istraživati (vidjeti točke 58. i 59. ovog mišljenja), Ured bi mogao istraživati aktivnosti pružatelja usluga savjetovanja, zastupanja interesa, lobiranja, odnosa s javnošću, medijskih usluga (uključujući istraživanja), usluga promidžbe, obrazovnih ili kulturnih usluga koji svoje usluge obično pružaju uz naknadu.
71.      Sama okolnost da članak 3. spornog zakona obuhvaća određene neplaćene aktivnosti, među kojima su aktivnosti neprofitnih organizacija, koje se izuzimaju iz kvalifikacije pružanja usluga, ne podrazumijeva da su sve sporne odredbe isključene iz područja primjene Direktive o uslugama(30).
72.      Stoga aktivnosti iz članka 3. spornog zakona mogu biti obuhvaćene područjem primjene članka 16. stavka 1. prvog podstavka, u vezi s člankom 2. stavkom 1. i člankom 4. točkom 1. Direktive o uslugama.
b)      Zahtjevi uvedeni spornim zakonom
73.      Člankom 16. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive o uslugama zabranjuje se nalaganje diskriminirajućih i neproporcionalnih zahtjeva pružateljima usluga iz drugih država članica.
74.      U skladu s člankom 4. točkom 7. te direktive, takvi zahtjevi definiraju se kao „svaka obveza, zabrana, uvjet ili ograničenje koje je predviđeno[, među ostalim,] zakonima ili drugim propisima država članica”.
75.      Kao zahtjev u tom smislu treba kvalificirati obvezu suradnje koja se osobama ili organizacijama koje se istražuje nalaže na temelju članka 7., u vezi s člancima 8., 11. i 12. spornog zakona.
76.      Naime, na temelju članka 7. stavka 3. spornog zakona, „organizacija” ili „osoba” kojoj Ured upućuje zahtjev za pružanje informacija dužna je postupiti po tom zahtjevu u određenom roku, zbog čega se izričito upućuje na „osobe koje su dužne surađivati”. Suprotno onomu što tvrdi Mađarska, takva obveza pružanja informacija Uredu predstavlja zahtjev(31), čak i ako njegovo nepoštovanje ne dovodi ni do kakve neposredne nepovoljne pravne posljedice ili sankcije(32).
77.      Na temelju svoje obveze suradnje privatne pravne ili fizičke osobe o kojima je riječ dužne su, u skladu s člankom 8. stavkom 1. točkom (a) spornog zakona, podnijeti na ispitivanje Uredu ne samo sve podatke koji se mogu dovesti u vezu s predmetom istrage, nego i sve dokumente o kojima je riječ, uključujući one pohranjene na elektroničkim medijima, te mu dostaviti preslike. Isto tako, na temelju članka 8. stavka 1. točke (b) tog zakona, Ured je ovlašten „zatražiti pisana ili usmena pojašnjenja […] od bilo kojeg člana osoblja te organizacije” koju se istražuje. Osim toga, u skladu s člankom 8. stavkom 1. točkom (c) navedenog zakona, Ured može zatražiti takva pojašnjenja „od bilo koje organizacije ili osobe koje se mogu dovesti u vezu s predmetom istrage”, odnosno od trećih organizacija ili osoba, te može od njih „zatražiti preslike svih podataka ili dokumenata, uključujući dokumente pohranjene na elektroničkim medijima, koji se mogu dovesti u vezu s predmetom istrage”.
78.      Štoviše, predsjednik Ureda može zbog nesuradnje organizacije kojoj je Ured uputio zahtjev za pružanje informacija na temelju članka 7. stavka 3. i članka 8. stavka 1. spornog zakona pokrenuti postupak pred parlamentarnim odborom za nacionalnu sigurnost na temelju članka 12. točke (a) tog zakona kako bi on saslušao „voditelja organizacije koju se istražuje”. Obvezu pojavljivanja pred tim odborom koja iz toga proizlazi također treba kvalificirati kao zahtjev („uvjet ili ograničenje”) u smislu članka 4. točke 7. Direktive o uslugama s obzirom na ovlasti kojima navedeni odbor raspolaže(33).
79.      Osim toga, sama mogućnost pokretanja postupka pred parlamentarnim odborom za nacionalnu sigurnost može potaknuti organizaciju o kojoj je riječ da ispuni svoju obvezu suradnje s Uredom. Isto vrijedi za eventualno izvršavanje ovlasti Ureda da uzme u obzir odbijanje suradnje ili nepravodobnu suradnju koja nije opravdana i da to posebno navede u svojem godišnjem izvješću u skladu s člankom 7. stavkom 4. tog zakona s obzirom na to da organizacija može odabrati suradnju kako se ne bi javno izložila prigovoru nesuradnje.
80.      Naposljetku, člankom 11. spornog zakona Ured se ovlašćuje da činjenice i informacije prikupljene primjenom istražnih ovlasti proslijedi nadležnim tijelima ako smatra da te činjenice ili informacije mogu dovesti do pokretanja, među ostalim, prekršajnog ili kaznenog postupka. Međutim, mogućnost da se postane predmet istrage Ureda zbog uslužnih djelatnosti za koje bi se moglo smatrati da ugrožavaju mađarski suverenitet i da se prikupljeni dokazi proslijede nadležnom tijelu ovlaštenom za pokretanje kaznenog postupka također predstavlja zahtjev („uvjet ili ograničenje”) u smislu članka 4. točke 7. Direktive o uslugama. Naime, takav zahtjev može odvratiti pružatelja usluga od toga da svoje usluge pruža u Mađarskoj. Isto vrijedi za objavu ishoda istrage Ureda, uključujući u godišnjem izvješću, na temelju članka 6. stavaka 1. i 3. spornog zakona, u kojem se u tom smislu iznose prigovori u odnosu na pružatelja usluga.
81.      Slijedom toga, ovlasti Ureda na temelju članka 7., u vezi s člancima 8., 11. i 12. spornog zakona i odgovarajuće obveze suradnje koje se nalažu osobama ili organizacijama koje se istražuje treba kvalificirati kao zahtjeve u smislu članka 16. stavka 1. trećeg podstavka, u vezi s člankom 4. točkom 7. Direktive o uslugama. Ti zahtjevi mogu ometati ili učiniti manje privlačnima aktivnosti pružatelja s poslovnim nastanom u drugoj državi članici, u kojoj zakonito pruža slične usluge.
c)      Zahtjevi uvedeni spornim zakonom nisu opće administrativne nužnosti
82.      Mađarska u tom pogledu prigovara da se spornim odredbama izričito ne uređuje uslužna djelatnost ili njezino izvođenje niti se njima nalažu zahtjevi za pristup takvoj djelatnosti, nego se one odnose isključivo na ponašanja kojima se može povrijediti nacionalni suverenitet.
83.      U skladu s uvodnom izjavom 9. Direktive o uslugama, ona se, među ostalim, „primjenjuje jedino na zahtjeve koji se odnose na pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti”. Ona se stoga „ne primjenjuje na zahtjeve […] koji izričito ne uređuju niti utječu na uslužnu djelatnost, ali ih tijekom izvođenja gospodarske djelatnosti pružatelji usluga moraju poštovati na jednaki način kao i pojedinci koji djeluju kao privatne osobe”. To razmatranje potvrđuje da cilj te direktive nije ukloniti opće administrativne nužnosti koje su primjenjive na svakog pojedinca, uključujući onog koji ne obavlja gospodarsku djelatnost. Drugim riječima, takvo se ograničenje koje se općenito primjenjuje ne može kvalificirati kao zabranjeni zahtjev u smislu članka 4. točke 7. navedene direktive(34).
84.      Međutim, smatram da zahtjevi uvedeni spornim odredbama nisu takve opće administrativne nužnosti koje na pružatelje usluga utječu na jednaki način kao i na svakog drugog pojedinca koji djeluje kao privatna osoba. Točno je da se u spornom zakonu ne pojašnjava većina aktivnosti o kojima je riječ kako bi ih se tumačilo općenito, osobito s obzirom na njihove navodno štetne posljedice za nacionalni suverenitet. Međutim, sve aktivnosti iz njegova članka 3. tim više mogu imati takve posljedice ako ih provode osobe ili organizacije koje stalno djeluju u sektoru usluga, među kojima su informacijske i komunikacijske usluge. Naime, manje je vjerojatno da će stajališta koja pojedinac čak i opetovano ili redovito zauzima, primjerice, na društvenim mrežama imati takve posljedice.
85.      To vrijedi i za „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja” te „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja” iz članka 3. točke (a), podtočaka (ab) i (ac) spornog zakona. U tom pogledu pružatelj informacijskih i komunikacijskih usluga općenito raspolaže većim kapacitetima za širenje te ima širu publiku od pojedinca. To je osobito slučaj s istraživanjima i objavama pružatelja medijskih istražnih usluga čiji je cilj otkrivanje i kritiziranje nepravilnosti u postupanju, netransparentnosti ili korupcije u političkim ili državnim krugovima. S obzirom na široku diskrecijsku ovlast Ureda, za takva istraživanja i objave postoji veći rizik od toga da ih se kvalificira kao radnje koje ugrožavaju ili povređuju suverenitet(35).
86.      Osim toga, aktivnosti obuhvaćene područjem primjene članka 3. točaka (b) i (c) spornog zakona („aktivnosti […] uz pomoć potpora iz inozemstva” koje mogu „utjecati na ishod izbora” ili „kojima se nastoji utjecati na volju birača”) isključivo su aktivnosti „organizacija”, a ne i pojedinaca. Isto tako, „aktivnosti zastupanja interesa” obuhvaćene člankom 3. točkom (a) podtočkom (aa) tog zakona u praksi su uglavnom aktivnosti udruženja, odnosno „organizacija za zastupanje profesionalnih interesa”, a ne aktivnosti pojedinca koji djeluje kao privatna osoba.
87.      Stoga, iako nije isključeno da sporni zakon utječe i na pojedince koji djeluju kao privatne osobe, zahtjevi uvedeni spornim odredbama, odnosno ovlasti Ureda za provođenje istraga i objavljivanje ponajprije se odnose na organizacije, uključujući gospodarske subjekte koji posluju u sektoru usluga(36).
88.      Ti zahtjevi stoga nisu opće administrativne nužnosti koje su dopuštene člankom 16. stavkom 1. trećim podstavkom, u vezi s uvodnom izjavom 9. Direktive o uslugama.
89.      Stoga valja provjeriti jesu li ti zahtjevi nediskriminirajući i proporcionalni u smislu članka 16. stavka 1. trećeg podstavka točaka (a) do (c) te direktive.
d)      Nediskriminacija, nužnost i proporcionalnost
1)      Postojanje izravne ili neizravne diskriminacije (članak 16. stavak 1. treći podstavak točka (a) Direktive o uslugama)
90.      Na temelju članka 16. stavka 1. trećeg podstavka točke (a) Direktive o uslugama, države članice ne smiju uvjetovati pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području ispunjavanjem zahtjeva koji su izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo.
91.      Prema Komisijinu mišljenju, sporne su odredbe izravno ili neizravno diskriminirajuće s obzirom na državljanstvo. Mađarska odgovara da Ured može provoditi istragu samo ako aktivnosti o kojima je riječ ugrožavaju ili povređuju njezin suverenitet, što je uvjet koji se primjenjuje neovisno o mjestu poslovnog nastana pružatelja usluga o kojem je riječ.
92.      Prema mojem mišljenju, ne može se utvrditi izravna diskriminacija.
93.      Naime, članak 3. točka (a) (c) spornog zakona odnose se na aktivnosti „koje se provode u interesu drugih država” odnosno „uz pomoć potpora iz inozemstva”, uključujući iz drugih država članica. Time se u tom zakonu ne razlikuju izravno te aktivnosti s obzirom na kriterij državljanstva osobe ili mjesta poslovnog nastana organizacije koja ih obavlja. Obuhvaćene su i aktivnosti osoba koje imaju mađarsko državljanstvo ili organizacija s poslovnim nastanom u Mađarskoj, pod uvjetom da djeluju „u interesu drugih država” ili uz pomoć financijskih potpora iz inozemstva, uključujući iz treće države.
94.      Stoga valja ispitati postoji li neizravna diskriminacija.
95.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, odredbu nacionalnog prava treba smatrati neizravno diskriminirajućom ako ona po samoj svojoj prirodi može više utjecati na državljane drugih država članica (ili, u skladu s člankom 16. stavkom 1. trećim podstavkom točkom (a) Direktive o uslugama, pravne osobe s poslovnim nastanom u drugim državama članicama) nego na vlastite državljane (ili pravne osobe s poslovnim nastanom u državi članici domaćinu) i ako bi, konkretnije, prvonavedene državljane stoga mogla staviti u nepovoljniji položaj(37).
96.      Iako se članak 3. spornog zakona zbog svojeg neodređenog teksta odnosi i na pružatelje usluga s poslovnim nastanom u Mađarskoj ili pružatelje usluga koji imaju mađarsko državljanstvo i obavljaju, među ostalim, aktivnosti zastupanja interesa te informacijske i komunikacijske aktivnosti, tim se zakonom nastoje, u skladu s glavnim ciljem navedenim u njegovoj preambuli, objaviti i spriječiti pokušaji inozemnog upletanja(38). Tako se članak 3. točke (b) i (c) navedenog zakona odnosi izričito na organizacije čije aktivnosti koje se provode „uz pomoć potpora iz inozemstva” mogu utjecati na izbore. Usto, sve aktivnosti koje se provode u interesu „stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba” u smislu članka 3. točke (a) tog zakona mogu, među ostalim, biti aktivnosti stranih pružatelja usluga, uključujući one s poslovnim nastanom u drugim državama članicama. Isto tako, očito je da će uslužna djelatnost koja se obavlja iz druge države članice vjerojatnije biti obuhvaćena pojmom „potpora iz inozemstva” u smislu članka 3. točaka (b) i (c) spornog zakona nego pružanje usluga koje obavlja pružatelj s poslovnim nastanom u Mađarskoj. Strani pružatelj usluga o kojem je riječ stoga je izložen većem riziku od toga da ga Ured istražuje nego mađarski pružatelj usluga.
97.      Iz toga slijedi da su sporne odredbe izravno diskriminirajuće u odnosu na pružatelje usluga s poslovnim nastanom u drugim državama članicama.
2)      Nužnost i postojanje dovoljno precizne pravne osnove (članak 16. stavak 1. treći podstavak točka (b) Direktive o uslugama)
98.      Nacionalna pravila kojima se predviđaju zahtjevi u smislu članka 16. stavka 1. trećeg podstavka Direktive o uslugama trebaju biti nužni i opravdani razlozima javnog poretka ili javne sigurnosti na koje se poziva država članica. To pretpostavlja da su ta pravila formulirana dovoljno jasno i precizno. Naime, samo je u tim okolnostima moguće, s jedne strane, zajamčiti dosljednu i sustavnu provedbu navedenih pravila(39), odnosno spriječiti njihovu neproporcionalnu ili proizvoljnu primjenu(40), i, s druge strane, provjeriti nužnost za postizanje njihova cilja.
99.      U ovom slučaju, Mađarska za sve aktivnosti iz članka 3. spornog zakona kao razloge javnog poretka ili javne sigurnosti navodi potrebu zaštite unutarnjih demokratskih procesa od nezakonitih inozemnih upletanja. Komisija u biti prigovara da se zahtjevi uvedenih tim zakonom temelje na neprihvatljivoj načelnoj i neselektivnoj pretpostavci prema kojoj sve te aktivnosti mogu ugroziti te procese(41).
100. Država članica ima suvereno pravo poduzeti prikladne mjere za zaštitu integriteta i neometanu provedbu izbora i unutarnjih procesa odlučivanja koji su, naime, sastavni dio njezina nacionalnog identiteta u smislu članka 4. stavka 2. UEU-a. Isto vrijedi za mjere kojima se nastoji učiniti transparentnima i suzbiti određene oblike potpora iz inozemstva, osobito financijskih, kojima se nastoji utjecati na te izbore i procese. Riječ je o legitimnom, pa čak i važnom cilju u općem interesu kojim se može opravdati ograničenje slobodnog pružanja usluga(42).
101. Kao što to ističe Mađarska, Sud je tako odlučio da cilj povećanja transparentnosti financijskih pomoći koje Unija dodjeljuje fizičkim ili pravnim osobama može predstavljati važan razlog u općem interesu jer može poboljšati informiranje građana o tom pitanju te im omogućiti veće sudjelovanje u javnoj raspravi. To je osobito zbog toga što određene nevladine organizacije mogu, s obzirom na ciljeve koje slijede i sredstva kojima raspolažu, imati znatan utjecaj na javni život i javnu raspravu(43).
102. Međutim, članak 3. spornog zakona široko obuhvaća „aktivnosti” koje se provode u interesu drugih država, kao i stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba, kada je vjerojatno da će takve aktivnosti utjecati na ili ugroziti suverenitet, kao i njihove izvršitelje, odnosno „organizacije” i „osobe” koje Ured može istraživati. Njegovim područjem primjene obuhvaćene su „aktivnosti zastupanja interesa”, „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja”, „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja”, „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na proces odlučivanja osoba koje izvršavaju javne ovlasti”, „aktivnosti koje se provode uz pomoć potpora iz inozemstva [koje] mogu utjecati na ishod izbora”, kao i „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na volju birača uz pomoć potpora iz inozemstva” koje su sve provedene „u interesu drugih država te stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba”.
103. Nadalje, u članku 3. spornog zakona jednako se postupa prema organizacijama i osobama iz Unije koje ostvaruju slobodu pružanja usluga kao i prema onima koje dolaze iz trećih država. Tako se u preambuli tog zakona(44) i različitim izvješćima i priopćenjima Ureda, koji su djelomično uloženi u spis Suda ili navedeni u pismenima stranaka ili izneseni na raspravi, navodi postojanje navodno nezakonitih upletanja i financijskih potpora stranih aktera, neovisno o njihovu podrijetlu ili mjestu poslovnog nastana. To uključuje aktivnosti međunarodnih organizacija, kao što je Transparency International(45), i aktivnosti Sjedinjenih Američkih Država posredstvom medijske zaklade i istraživačkog portala s poslovnim nastanom u Uniji(46). Isto je tako uključeno postupanje država članica Unije ili Europskog gospodarskog prostora (EGP), kao što je Kraljevina Norveška, pa čak i same Unije, osobito u okviru sufinanciranja iz strukturnih fondova Unije u korist nevladinih organizacija u Mađarskoj(47). Stoga se u navedenom zakonu, kako se trenutačno primjenjuje, ne uzima u obzir potreba poštovanja slobodnog pružanja usluga ili čak prava Unije općenito.
104. Osim toga, pojam „utjecaja” ili „ugrožavanja suvereniteta” Mađarske, predviđen člankom 3. točkom (a) in fine spornog zakona, osobito je neodređen i Uredu daje široku diskrecijsku ovlast. Ta diskrecijska ovlast ojačana je odlukom Alkotmánybírósága (Ustavni sud, Mađarska) na koju se poziva Mađarska, kojom je potvrđena ustavnost tog zakona. Taj sud u toj odluci nije samo odustao od donošenja odluke o dosegu ili svrhama aktivnosti iz tog članka 3., nego je i konceptu nacionalnog suvereniteta pridao političku i pravnu složenost(48). Naposljetku, neovisno o toj širokoj diskrecijskoj ovlasti, nad provedbom navedenog zakona koju izvršava Ured ne provodi se upravni ni sudski nadzor(49).
105. Iz toga slijedi da sporni zakon ima preširoko materijalno i osobno područje primjene jer se njime Uredu dodjeljuje široka diskrecijska ovlast koja sadržava znatan rizik od proizvoljnosti u pogledu njegove primjene s ciljem zaštite nacionalnog suvereniteta.
106. Slijedom toga, s obzirom na preširoko područje primjene
odredbi spornog zakona, nije sigurno da se one mogu provoditi dosljedno i sustavno te u skladu s pravom Unije. Njihova diskrecijska provedba zapravo sadržava povećan rizik od uvođenja neprikladnih ili neproporcionalnih ograničenja ostvarivanja slobode pružanja usluga zajamčene člankom 16. Direktive o uslugama.
3)      Proporcionalnost (članak 16. stavak 1. treći podstavak točka (c) Direktive o uslugama)
107. Međutim, valja ispitati ispunjavaju li zahtjevi uvedeni spornim zakonom kriterij proporcionalnosti s obzirom na postavljeni cilj u općem interesu (članak 16. stavak 1. treći podstavak točka (c) Direktive o uslugama).
108. Na temelju načela proporcionalnosti država članica treba osigurati da se mjerama koje donosi mogu ostvariti legitimni ciljevi koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da ne prelaze granice onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva, pri čemu, ako postoji izbor između više prikladnih mjera, treba izabrati manje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne ciljevima u odnosu na ciljeve koje se želi postići(50).
109. Valja provjeriti jesu li zahtjevi predviđeni spornim zakonom, odnosno, među ostalim, oni kojima se uređuju istražne ovlasti Ureda, prikladna (podpodtočka i.), nužna (podpodtočka ii.) i primjerena (podpodtočka iii.) sredstva za postizanje postavljenog legitimnog cilja zaštite unutarnjih demokratskih procesa od nezakonitih inozemnih upletanja.
i)      Prikladnost za postizanje postavljenog legitimnog cilja
110. Zakonodavstvo se može smatrati prikladnim za ispunjenje postavljenog legitimnog cilja samo ako omogućuje njegovo ispunjavanje na dosljedan i sustavan način (vidjeti točku 98. ovog mišljenja). To je slučaj samo kad ponašanje na koje se primjenjuje to zakonodavstvo stvarno može ugroziti taj cilj(51).
111. Stoga za svaku od aktivnosti u smislu članka 3. spornog zakona, koje Ured može istraživati, treba ispitati može li i u kojoj mjeri ugroziti cilj zaštite unutarnjih demokratskih procesa. U tu svrhu treba jasno razlikovati različite aktivnosti na koje se mogu odnositi istrage ili mjere ograničavanja Ureda. Međutim, nije potrebno ispitati aktivnosti organizacija „uz pomoć potpora iz inozemstva” u smislu članka 3. točke (b) i (c) spornog zakona jer se njima izravno ili neizravno financiraju mađarske političke stranke ili njihovi kandidati na izborima (vidjeti točke 22. i 23. ovog mišljenja)(52). Naime, Komisija ne osporava zakonitost s obzirom na pravo Unije zahtjeva kojima se nastoji spriječiti, otkriti, učiniti transparentnim, zabraniti ili kazneno sankcionirati takvo financiranje, uključujući posredstvom organizacija ili privatnih udruženja, kako je navedeno u četvrtom stavku preambule spornog zakona(53). To je zbog toga što su države članice u načelu slobodne zaštititi svoje izbore i volju birača od neprikladnih inozemnih upletanja i ograničiti ili čak zabraniti financiranje nacionalnih političkih stranaka iz inozemstva(54). Budući da se tim zahtjevima nastoje postići ti ciljevi u općem interesu, na njih se ovaj spor stoga ne odnosi.
112. Suprotno tomu, valja ocijeniti prikladnost zahtjeva uvedenih spornim odredbama kojima se uređuju ovlasti Ureda u odnosu na druge aktivnosti iz članka 3. spornog zakona i izvan prethodno navedenog konteksta.
113. Kao prvo, čini se da korištenje ovlasti Ureda u načelu može zaštititi integritet i pravilno provođenje demokratskih rasprava i unutarnjih procesa odlučivanja u mjeri u kojoj se te ovlasti odnose na „aktivnosti zastupanja interesa” i „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja” kako je to definirano u članku 3. točki (a) podtočakama (aa) i (ac) spornog zakona. Naime, za razliku od tih drugih država i tih stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba, u biti se od unutarnjih aktera dotične države očekuje da određuju demokratske procese i procese donošenja odluka u njoj..
114. To posebno vrijedi za provedbu istražnih ovlasti Ureda u odnosu na „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na proces odlučivanja osoba koje izvršavaju javne ovlasti” u smislu te odredbe, koje su istovjetne pokušajima podmićivanja javnih službenika. Budući da je borba protiv korupcije važan cilj u općem interesu, ovlast Ureda da istražuje pokušaje utjecaja na donošenje odluka osoba koje izvršavaju javne ovlasti predstavlja prikladno sredstvo u tu svrhu.
115. Kao drugo, s obzirom na to da aktivnosti organizacija „uz pomoć potpora iz inozemstva” u smislu članka 3. točaka (b) i (c) spornog zakona nisu izuzete iz predmeta ovog spora (vidjeti točku 111. ovog mišljenja koja se odnosi na financiranje političkih stranaka), one obuhvaćaju i naplatne prekogranične aktivnosti subjekata koji posluju u sektoru komunikacijskih i medijskih usluga. Međutim, cilj takvih uslužnih djelatnosti može biti širenje informacija od općeg interesa i zauzimanje političkih stajališta, uključujući izvan izbornog postupka u strogom smislu. Naime, takva potpora, čak i nefinancijska(55), ili financiranje ovih uslužnih aktivnosti mogli bi čak biti važni za doprinos javnoj raspravi, promicanje ili zaštitu legitimnih interesa manjinskih skupina(56), kao i za postizanje ciljeva u općem interesu poput zaštite okoliša(57) ili borbe protiv korupcije(58). koje nastoje ostvariti nevladine organizacije. Kada su takve aktivnosti ograničene na pružanje informacija ili komunikacija od općeg interesa uz naknadu ili na javno izražavanje političkog mišljenja, one ne mogu predstavljati prijetnju demokraciji u Mađarskoj. Naprotiv, s obzirom na to da tim aktivnostima, u načelu, legitimno sudjeluje u demokratskim raspravama i procesima, one jednako zaslužuju zaštitu u pogledu navedenog cilja. Naime, nije isključeno da bi se takvi legitimni doprinosi demokratskim raspravama i procesima mogli diskreditirati isključivo na temelju toga što se provode „u interesu drugih država te stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba”(59). Stoga se čini da korištenje istražnih ovlasti Ureda nad njima ne može zaštititi demokratsku raspravu i unutarnje demokratske procese, već čak može imati kontraproduktivan učinak u tom pogledu..
116. Kao treće, očito je da je izvršavanje istražnih ovlasti Ureda u pogledu „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja” koje se provode „u interesu drugih država te stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba” iz članka 3. točke (a) podtočke (ab) spornog zakona, suprotno tomu, općenito prikladno za zaštitu unutarnjih demokratskih procesa od nezakonitih inozemnih upletanja. U tom pogledu valja istaknuti da i manipuliranje činjeničnim informacijama i širenje ili umnožavanje dezinformacija predstavljaju općenito kažnjive aktivnosti s obzirom na cilj zaštite javnog poretka u pluralističkim i demokratskim društvima. Naime, takvim se aktivnostima nastoje izmijeniti javne rasprave i javno mišljenje te stoga nisu vrijedne zaštite, čak i ako imaju oblik uslužne djelatnosti(60). Stoga je u načelu legitimno da države članice donose prikladne mjere za zaštitu svojih društava od takvih manipulativnih upletanja(61). U tom istom smislu, zbog toga je i sama Unija donijela mjere za nadziranje i suzbijanje takvih aktivnosti(62), i to uglavnom bez povezivanja s interesima drugih država ili stranih aktera.
117. Stoga valja ispitati je li izvršavanje istražnih ovlasti Ureda u pogledu, s jedne strane, „aktivnosti zastupanja interesa” i „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja” u smislu članka 3. podtočaka a), aa) i ac) spornog zakona, i, s druge strane, „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja” u smislu članka 3. točke (a) podtočke (ab) tog zakona koje se provode „u interesu drugih država te stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba” nužno za postizanje postavljenog legitimnog cilja.
ii)    Nužnost
118. Mjera je nužna ako se željeni legitimni cilj ne može postići manje ograničavajućom, ali jednako prikladnom mjerom. Stoga valja istražiti postoje li manje ograničavajuća sredstva za zaštitu unutarnjih demokratskih procesa od nezakonitih inozemnih upletanja od toga da se na aktivnosti iz točke 117. ovog mišljenja primjenjuju istražne ovlasti Ureda.
119. Točno je da nisu svi pojmovi određeni, tako da je njihovo područje primjene potencijalno široko. Međutim, što se tiče „aktivnosti zastupanja interesa” i „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja” u interesu drugih država ili stranih osoba (pravnih ili fizičkih), čini se teškim detaljnije ih specificirati kako bi se omogućila učinkovita državna kontrola radi zaštite unutarnjih demokratskih procesa od nezakonitog uplitanja, posebno iz drugih država. To još više vrijedi za pojmove „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranje”, koji odgovaraju onima koji se koriste u mjerama poduzetim na razini Unije za zaštitu demokratskih i pluralističkih društava od takvih aktivnosti(63). Stoga, s obzirom na poteškoću formuliranja preciznije i manje ograničavajuće definicije te potrebu da se djelotvorno suzbiju sve takve štetne manipulativne aktivnosti, nije neprimjereno da se neovisnom tijelu, kao što je Ured, dodijele istražne ovlasti radi njihova istraživanja. Naprotiv, zahvaljujući dodatnom uvjetu da se takve aktivnosti moraju provoditi „u interesu drugih država, kao i stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba”, pojmovi „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranje” čine se još preciznijima od onih predviđenih pravom Unije.
120. Stoga valja provjeriti proporcionalnost u strogom smislu izvršavanja istražnih ovlasti Ureda u tom pogledu.
iii) Proporcionalnost
121. U skladu s kriterijem proporcionalnosti u strogom smislu, mjere koje su prikladne i nužne za postizanje postavljenih legitimnih ciljeva ne smiju uzrokovati nepogodnosti koje nisu razmjerne željenim ciljevima. U ovom se slučaju stoga valja uvjeriti da se izvršavanjem istražnih ovlasti Ureda u odnosu na, s jedne strane, „aktivnosti zastupanja interesa” i „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja” u smislu članka 3. točke (a) podtočki (a), (aa) i (ac) spornog zakona i „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja” u smislu članka 3. točke (a) podtočke (ab) tog zakona nerazmjerno ili prekomjerno ne povređuje sloboda pružanja usluga zajamčena člankom 16. Direktive o uslugama.
122. Međutim, neodređenost pojma „aktivnosti” koje se provode u interesu drugih država te stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba, u kombinaciji sa širokom diskrecijskom ovlasti koja je u tom pogledu dodijeljena Uredu (vidjeti točku 104. ovog mišljenja), podrazumijeva velik rizik od nedosljednog i neproporcionalnog tumačenja članka 3. točke (a) spornog zakona s obzirom na cilj zaštite unutarnjih demokratskih procesa.
123. Međutim, u pogledu zaštite integriteta i pravilnog funkcioniranja demokratskih rasprava i unutarnjih procesa donošenja odluka, uključujući i one „osoba koje izvršavaju javne ovlasti”, ovaj je rizik manji. Aktivnosti uplitanja povezane s tim upravo su one koje promiču zastupanje interesa – u načelu nelegitimnih u tom kontekstu – drugih država i stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba od kojih država mora legitimno moći zaštititi svoje unutarnje demokratske procese (procese donošenja odluka). Isto vrijedi i za aktivnosti „kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te […] odlučivanja” u interesu tih stranih aktera. Stoga se nadzor neovisnog tijela koji ima za cilj jasno identificirati te potencijalno štetne interese ne može smatrati nesrazmjernim ili pretjeranim.
124. S druge strane, u pogledu pojma „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranje” u smislu članka 3. točke (a) podtočke (ab) spornog zakona, taj značajan rizik nedosljednog, nesrazmjernog ili čak pogrešnog tumačenja čini se stvarnim i potvrđen je praksom Ureda koju je istaknula Komisija. Ona prigovara Transparency Internationalu širenje „dezinformacija” kritizirajući netransparentnost i korupciju unutar vladinih krugova u raznim zemljama, uključujući Mađarsku(64). Naime, aktivnosti usmjerene na povećanje transparentnosti i suzbijanje korupcije doprinose zaštiti unutarnjih demokratskih procesa, a ne obrnuto. Stoga se čini kontradiktornim takve aktivnosti nazivati „dezinformiranjem” koje ugrožava suverenitet.
125. Osim toga, valja podsjetiti da primjena članka 3. spornog zakona ne podliježe upravnom ni sudskom nadzoru(65). Stoga ne postoji nikakvo pravno sredstvo niti neovisno nadzorno tijelo koje bi moglo spriječiti ili ispraviti takva prekomjerna tumačenja pojma „dezinformiranje” ili neproporcionalnu provedbu istražnih ovlasti Ureda u tu svrhu. Iz toga slijedi da se ni nad jednim aktom koji Ured donese u tom okviru ne provodi nadzor proporcionalnosti kako bi se zajamčilo da za postizanje navedenih ciljeva donosi samo prikladne mjere i mjere kojima se najmanje zadire u prava, uzimajući pritom u obzir slobodu pružanja usluga zajamčenu člankom 16. Direktive o uslugama.
126. U tim se okolnostima zahtjevi koji su spornim zakonom uvedeni u odnosu na „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja” iz članka 3. točke (a) podtočke (ab) spornog zakona ne mogu kvalificirati kao proporcionalni za postizanje cilja zaštite unutarnjih demokratskih procesa.
iv)    Međuzaključak
127. Slijedom toga, u pogledu aktivnosti iz članka 3. podtočaka (a), (ab) te (b) i (c) spornog zakona, u mjeri u kojoj te aktivnosti ne izlaze izvan okvira ovog spora zbog toga što se odnose na izbore (vidjeti točku 111. ovog mišljenja o izravnom ili neizravnom inozemnom financiranju političkih stranaka ili kandidata za izbore), zahtjevi propisani spornim zakonom ili nisu nužni ili nisu proporcionalni postizanju navodnih ciljeva od općeg interesa, u smislu članka 16. stavka 1. trećeg podstavka točaka (b) i (c) Direktive o uslugama. Međutim, to nije slučaj za aktivnosti čija je svrha „zastupanje interesa” i „utjecanje na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja”, uključujući i one „osoba koje izvršavaju javne ovlasti” (vidjeti točke 113. i 123. ovog mišljenja)..
128. Stoga u tom smislu valja prihvatiti tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 16. Direktive o uslugama.
2.      Povreda slobode primanja usluga zajamčene člankom 19. Direktive o uslugama
129. Komisija tvrdi da sporne odredbe nisu usklađene ni sa slobodom primanja usluga na temelju članka 19. Direktive o uslugama. Na temelju te odredbe države članice ne smiju primatelju postaviti zahtjeve koji ograničavaju korištenje usluga pružatelja s poslovnim nastanom u drugoj državi članici.
130. Podsjećam na to da se spornim odredbama nalažu „zahtjevi” u smislu članka 4. točke 7. Direktive o uslugama (vidjeti točke 73. do 87. ovog mišljenja). Takvi su zahtjevi u načelu zabranjeni člankom 19. te direktive s obzirom na to da popis zahtjeva koji je u njemu predviđen nije iscrpan („posebno”).
131. Naime, Ured može pokrenuti i voditi istrage protiv primatelja usluga koje se pružaju u okviru aktivnosti iz članka 3. spornog zakona. To se može odnositi i na korisnike „potpora iz inozemstva” ako se takve potpore dodjeljuju uz naknadu, kao što je zajam po povlaštenim uvjetima. Ti primatelji ili korisnici dužni su surađivati s Uredom na temelju članka 7. stavaka 1. do 3., u vezi s člankom 8. stavkom 1. tog zakona. To bi ih stoga moglo odvratiti od korištenja takvim uslugama kako bi smanjili rizik od toga da budu predmet takve istrage ili objave u smislu članka 7. stavka 4., u vezi s člankom 6. stavcima 3. i 8. navedenog zakona.
132. Zbog razloga navedenih u točki 98. i sljedećim točkama ovog mišljenja ti zahtjevi su samo djelomično opravdani važnim razlogom u općem interesu.
133. Stoga se u toj mjeri spornim odredbama povređuje i sloboda primanja usluga u smislu članka 19. Direktive o uslugama.
134. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da su tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članaka 16. i 19. Direktive o uslugama osnovani i treba ih prihvatiti.
3.      Povreda slobode poslovnog nastana zajamčene člankom 14. Direktive o uslugama
135. Člankom 14. točkom 1. Direktive o uslugama, kojim se konkretizira sloboda poslovnog nastana propisana člankom 49. UFEU-a(66), državama članicama zabranjuje se da uvjetuju pristup ili izvođenje djelatnosti na svojem državnom području ispunjavanjem diskriminirajućeg zahtjeva koji se izravno ili neizravno temelji na državljanstvu ili, u slučaju poduzeća, mjestu registriranog sjedišta. U članku 14. točki 1. podtočkama (a) i (b) navode se samo primjeri u tom pogledu („posebno”)(67).
136. Kao što se to navodi u točkama 58. i 59. te sljedećim točkama ovog mišljenja, članak 3. spornog zakona odnosi se na niz aktivnosti, uključujući gospodarske. Tako bi se, ako pružatelj usluga sa sjedištem u drugoj državi članici uspostavi poslovni nastan društva kćeri u Mađarskoj, to moglo kvalificirati kao aktivnost koja se provodi u interesu stranog tijela, organizacije ili fizičke osobe ili uz pomoć inozemne potpore.
137. U dijelu u kojem se spornim odredbama predviđaju, među ostalim, ovlasti za provođenje istraga Ureda i odgovarajuće obveze suradnje organizacija i osoba o kojima je riječ, te odredbe treba kvalificirati kao „zahtjeve” u smislu članka 4. točke 7. Direktive o uslugama(68).
138. Ti su zahtjevi neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo ili sjedište pružatelja (vidjeti točke 95. do 97. ovog mišljenja). Stoga se strane pružatelje usluga koji se žele poslovno nastaniti u Mađarskoj neizravno diskriminira jer takav poslovni nastan i s njime povezane aktivnosti uredno mogu odgovarati pojmu „potpora iz inozemstva” ili pojmu aktivnosti koja se provodi u interesu stranog tijela, organizacije ili fizičke osobe. Stoga zahtjevi predviđeni spornim odredbama mogu više utjecati na strane pružatelje nego na mađarske pružatelje usluga.
139. U skladu s razmatranjima navedenima u točkama 107. do 127. ovog mišljenja, u ovom slučaju takva neizravna diskriminacija ne može biti opravdana u mjeri
u kojoj nije ni nužna ni prikladna za zaštitu demokracije(69).
140. Stoga je tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 14. Direktive o uslugama osnovan i treba ga prihvatiti.
4.      Povreda slobodnog kretanja usluga informacijskog društva koje je zajamčeno člankom 3. Direktive o elektroničkoj trgovini
141. Prema Komisijinu mišljenju, sporne odredbe povređuju članak 3. Direktive o elektroničkoj trgovini. Naime, na temelju stavka 2. tog članka, države članice ne mogu, zbog razloga koji spadaju u okvir područja koordinacije, ograničiti slobodu pružanja usluga informacijskog društva iz neke druge države članice.
142. Mađarska dovodi u pitanje primjenjivost Direktive o elektroničkoj trgovini jer se spornim zakonom ne nalaže nikakav „zahtjev” u pogledu usluga koje se pružaju elektroničkim sredstvima. U svakom slučaju, eventualno ograničenje ne temelji se na razlozima obuhvaćenima „područjem koordinacije” u smislu članka 2. točke (h) Direktive o elektroničkoj trgovini s obzirom na to da je cilj tog zakona samo zaštititi nacionalni suverenitet od aktivnosti koje ga ugrožavaju.
143. Na temelju članka 2. točke (a) Direktive o elektroničkoj trgovini, u vezi s člankom 1. stavkom 1. točkom (b) Direktive (EU) 2015/1535(70), „usluge informacijskog društva” definiraju se kao „svaka usluga koja se obično pruža uz naknadu, na daljinu, elektroničkim sredstvima te na osobni zahtjev primatelja usluga”.
144. Kao što se to ističe u točkama 58. i 59. ovog mišljenja, članak 3. spornog zakona formuliran je široko te proširuje materijalno i osobno područje primjene tog zakona na velik broj „aktivnosti”, uključujući usluge, čiji izvršitelji mogu biti različite organizacije ili osobe. Njime stoga nužno mogu biti obuhvaćeni pružatelji informacijskih usluga koje se pružaju uz naknadu, kao što su medijske ili komunikacijske usluge ili usluge oglašavanja, uključujući političko oglašavanje(71), koje se često pružaju na daljinu ili elektroničkim sredstvima te na osobni zahtjev primatelja(72).
145. To je potvrđeno člankom 3. točkom (a) podtočkom (ab) spornog zakona, s obzirom na to da „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja” koje su ondje navedene mogu biti aktivnosti takvog pružatelja usluga(73). Neovisno o nepostojanju posebnih pravila u tom zakonu koja bi se odnosila na usluge informacijskog društva, takve aktivnosti dakle mogu biti obuhvaćene područjem primjene Direktive o elektroničkoj trgovini.
146. U skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive o elektroničkoj trgovini, koji se temelji na načelu zemlje podrijetla, država članica domaćin mora osigurati samo da usluge informacijskog društva koje pruža davatelj usluga na njezinu državnom području udovoljavaju nacionalnim odredbama države članice podrijetla koje spadaju u okvir područja koordinacije.
147. Na temelju članka 2. točke (h) te direktive, područje koordinacije obuhvaća „zahtjev[e] utvrđen[e] u pravnim sustavima država članica koji se primjenjuju na davatelje usluga informacijskog društva ili usluge informacijskog društva, bez obzira na to jesu li opće naravi ili izričito njima namijenjeni”(74). Stoga se nacionalnim zakonodavstvom o kojem je riječ ne trebaju posebno uređivati usluge informacijskog društva, nego zahtjevi o kojima je riječ mogu biti opće prirode(75).
148. Iz toga slijedi da uvjete i obveze suradnje koji su obuhvaćeni odredbama članaka 6. do 8., 11. i 12. spornog zakona treba kvalificirati kao „zahtjev[e] vezan[e] za ponašanje davatelja usluga, […] kvalitet[u] [ili] sadrža[j] usluge” u smislu članka 2. točke (h) podtočke i. druge alineje Direktive o elektroničkoj trgovini (vidjeti i točke 73. do 81. ovog mišljenja). Konkretno, pravnom obvezom za pružatelja usluge na internetu da nacionalnom tijelu dostavi određene informacije o svojoj aktivnosti tom se pružatelju usluga nalaže da ispuni uvjete koji se ne zahtijevaju u njegovoj državi članici poslovnog nastana(76). Isto vrijedi za odredbe kojima se uređuju posljedice povrede obveze suradnje pružateljâ usluga s Uredom u okviru istrage. To uključuje objavu te povrede obveze u godišnjem izvješću u skladu s člankom 6. stavkom 3., u vezi s člankom 7. stavkom 4. spornog zakona, kao i eventualno obraćanje predsjednika Ureda stalnom odboru za nacionalnu sigurnost Nacionalne skupštine na temelju članka 12. točke (a) tog zakona(77).
149. Stoga valja utvrditi da su pružatelji takvih usluga, koji imaju poslovni nastan u drugoj državi članici i žele pružati te usluge u Mađarskoj, dužni poštovati obveze na temelju spornog zakona kao zahtjeve koji su obuhvaćeni područjem koordinacije(78). Međutim, članku 3. stavku 2. Direktive o elektroničkoj trgovini protivi se to da se, u državi članici domaćinu, na pružatelja takve usluge primjenjuju stroži zahtjevi od onih predviđenih materijalnim pravom koje je na snazi u državi članici podrijetla ili poslovnog nastana navedenog pružatelja(79). Kao što se to navodi u točki 63. ovog mišljenja, Mađarska u tom pogledu ne može prigovoriti da je utjecaj spornog zakona na ponašanje gospodarskih subjekata previše zanemariv i nasumičan.
150. Naposljetku, kao što to tvrdi Komisija, u ovom slučaju nije potrebno ispitati eventualnu opravdanost utvrđenih ograničenja. Točno je da se člankom 3. stavkom 4. točkom (a) podtočkom i. prvom i trećom alinejom Direktive o elektroničkoj trgovini državama članicama omogućuje da donose mjere ograničavanja slobodnog kretanja usluga informacijskog društva u smislu članka 3. stavka 2. te direktive, među ostalim, zbog razloga javnog poretka i javne sigurnosti. Međutim, Mađarska je u tom pogledu trebala najprije slijediti postupak iz članka 3. stavka 4. točke (b) navedene direktive, prvo, tako da zatraži od države članice podrijetla poduzimanje mjera, a potom, u slučaju da se ne donesu nikakve mjere ili da se donesu nedovoljne mjere, obavijestiti Komisiju i tu državu članicu o svojoj namjeri da donese takve mjere(80), što očito nije učinila.
151. Stoga sporne odredbe treba proglasiti protivnima članku 3. stavku 2. Direktive o elektroničkoj trgovini a da pritom u načelu nije potrebno ispitati njihovo eventualno opravdanje. Takvo bi opravdanje uostalom djelomično bilo osuđeno na neuspjeh, kao što je to pokazalo ispitivanje opravdanja spornih mjera na temelju Direktive o uslugama u točki 107. i sljedećim točkama ovog mišljenja.
152. Tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 3. Direktive o elektroničkoj trgovini stoga treba prihvatiti.
5.      Povreda slobode pružanja usluga i slobode poslovnog nastana koje su zajamčene člancima 49. i 56. UFEU‑a
153. Komisija se poziva i na povredu općenitijih odredbi članaka 49. i 56. UFEU-a.
154. Mađarska u biti odgovara da se sporni zakon ne može ispitati istodobno s obzirom na nekoliko odredbi primarnog i sekundarnog prava koje se odnose na temeljne slobode.
155. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, ako je nacionalno zakonodavstvo u cijelosti obuhvaćeno područjem primjene sekundarnog prava kojim se provodi iscrpno usklađivanje na razini Unije, nadzor tog zakonodavstva s obzirom na primarno pravo više nije moguć(81).
156. S obzirom na široko područje primjene članka 3. spornog zakona zbog neodređenosti pojmova „aktivnosti” koji su u njemu predviđeni (vidjeti točke 58. i 59. ovog mišljenja), oni doista mogu obuhvaćati uslužne djelatnosti koje nisu obuhvaćene područjem primjene direktiva o elektroničkoj trgovini i uslugama. Stoga je, s obzirom na to, odgovarajuće primarno pravo u načelu i dalje primjenjivo.
157. Međutim, Komisija nije navela razloge zbog kojih bi, osim navodnih povreda Direktive o elektroničkoj trgovini (članak 3.) i Direktive o uslugama (članci 14., 16. i 19.), zakonitost spornih odredbi trebalo istodobno ocijeniti s obzirom na članke 49. i 56. UFEU-a, u dijelu u kojem se tim direktivama predviđa iscrpno usklađivanje na razini Unije uslužnih djelatnosti obuhvaćenih njihovim područjem primjene.
158. Osim toga, Komisija je u okviru tužbe odustala od toga da Mađarskoj prigovori povredu članka 3. Direktive o audiovizualnim medijskim uslugama(82), na koju se još pozivala u prilog obrazloženom mišljenju (vidjeti točke 27. i 33. ovog mišljenja). Naime, u tim okolnostima ne može Mađarskoj prigovoriti ograničavanje slobode audiovizualnih medijskih usluga samo s obzirom na članak 49. ili 56. UFEU-a.
159. Stoga sporni zakon ne treba ocjenjivati s obzirom na članak 49. ili 56. UFEU-a.
160. Tužbene razloge koji se temelje na istodobnoj povredi tih članaka stoga treba odbiti kao neosnovane.
161. To ne utječe na slobodno kretanje kapitala zajamčeno člankom 63. UFEU-a, na koje se direktive o elektroničkoj trgovini i uslugama ne odnose(83). U smislu sudske prakse na koju se poziva Mađarska(84), ta sloboda stoga nije sporedna u odnosu na slobodu pružanja usluga ili slobodu poslovnog nastana koje su pojašnjene u odredbama tih direktiva.
6.      Povreda slobodnog kretanja kapitala zajamčenog člankom 63. UFEU‑a
162. Prema Komisijinu mišljenju, ograničenja koja se temelje na spornim odredbama povređuju slobodno kretanje kapitala propisano člankom 63. UFEU-a.
a)      Postojanje ograničenja
163. Člankom 63. stavkom 1. UFEU-a zabranjena su sva ograničenja kretanja kapitala među državama članicama te između država članica i trećih zemalja.
164. Pojam „ograničenje” slobodnog kretanja kapitala iz članka 63. UFEU-a općenito obuhvaća svaku prepreku kretanjima kapitala među državama članicama te između država članica i trećih zemalja. Konkretno, tim su pojmom obuhvaćene državne mjere koje su diskriminatorne jer se njima izravno ili neizravno uvodi razlika u postupanju s nacionalnim i prekograničnim kretanjima kapitala koja ne odgovara objektivnoj razlici među situacijama i koje stoga mogu odvratiti fizičke odnosno pravne osobe drugih država članica ili trećih zemalja od prekograničnog kretanja kapitala(85).
165. Na temelju članka 3. točaka (b) i (c) spornog zakona, Ured je ovlašten istraživati organizacije koje provode aktivnosti „uz pomoć potpora iz inozemstva” koje „mogu utjecati na ishod izbora” ili „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na volju birača uz pomoć potpora iz inozemstva ili koje podržavaju takve aktivnosti”. Za razliku od pojma „inozemna potpora” utvrđenog u Kaznenom zakoniku(86), u spornom se zakonu ne pojašnjava pojam „potpora”. On stoga može obuhvaćati, među ostalim, financijsku potporu ili ulaganje podrijetlom iz druge države članice ili treće države u korist brojnih organizacija ili osoba(87).
166. Međutim, ovlasti za provođenje istraga Ureda i odgovarajuće obveze suradnje naložene osobama ili organizacijama o kojima je riječ općenito mogu ometati ili učiniti manje privlačnima prekogranične financijske potpore ili ulaganja. Isto vrijedi za ovlast Ureda u pogledu objavljivanja informacija o tim organizacijama ili osobama i tim financijskim potporama, što bi navedene organizacije ili osobe moglo odvratiti od pružanja takve potpore(88).
167. Osim toga, spornim se odredbama, promatranima kao cjelina, predviđa različito postupanje prema organizacijama s poslovnim nastanom u Mađarskoj koje primaju financijsku potporu iz drugih država članica ili trećih zemalja u odnosu na organizacije koje primaju financijsku potporu iz Mađarske. To je zbog toga što u skladu s člankom 3. točkama (b) i (c) spornog zakona Ured može pokrenuti istragu i donijeti mjere samo na temelju sumnje u postojanje ulaganja inozemnog podrijetla („potpore iz inozemstva”)(89). Stoga su osobe koje tim organizacijama pružaju takvu potporu iz druge države članice ili treće zemlje izložene većem riziku od kaznenog progona te se prema njima postupa različito u usporedbi s osobama koje potporu pružaju iz boravišta ili sjedišta koje se nalazi u Mađarskoj. Međutim, te razlike u postupanju ovisno o nacionalnom ili „inozemnom” podrijetlu financijskih potpora te stoga o boravištu odnosno sjedištu fizičkih ili pravnih osoba koje ih pružaju predstavljaju neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva.
b)      Opravdanost
168. Člankom 65. stavkom 1. točkom (b) UFEU-a državama članicama omogućuje se da ograničavaju slobodno kretanje kapitala zbog razloga javnog poretka i javne sigurnosti. Takvo se ograničenje može prihvatiti ako je nužno i proporcionalno da bi se na sustavan i dosljedan način ostvario važan cilj u općem interesu u smislu članka 65. UFEU-a(90).
169. Prema mišljenju Mađarske, sporne odredbe u skladu su s ciljevima prava Unije, osobito ciljevima pravila za borbu protiv pranja novca i sprečavanje financiranja terorizma, što je u načelu legitiman cilj javnog poretka(91). Međutim, Mađarska nije dokazala povezanost između aktivnosti iz članka 3. točaka (b) i (c) spornog zakona („aktivnosti koje se provode uz pomoć potpora iz inozemstva” koje „mogu utjecati na ishod izbora”, kao i „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na volju birača uz pomoć potpora iz inozemstva”) i pranja novca ili financiranja terorizma. Naime, Mađarska je samo neodređeno uputila na propise Unije u tom području.
170. Uostalom, valja pojasniti da se Mađarska u tom kontekstu ne poziva na zaštitu izbornog postupka kao takvog kao cilj javnog poretka prilikom zabrane izravnih ili neizravnih financijskih potpora za kandidate na izborima ili političke stranke. Naime, ta je zaštita osobito zajamčena kaznenim odredbama navedenima u točkama 22. do 23. ovog mišljenja(92).
171. Uostalom, Komisija ne osporava zahtjeve financijske transparentnosti ni kaznene odredbe koje su uvedene ili izmijenjene spornim zakonom, a koje se konkretno odnose na izravno ili neizravno financiranje političkih stranaka ili njihovih kandidata na izborima. Stoga se ovaj spor ne odnosi na mjere kojima se ograničava slobodno kretanje kapitala koje Ured ili druga nadležna tijela donose na temelju tih zahtjeva i odredbi u odnosu na organizacije u smislu članka 3. točaka (b) i (c) tog zakona. U svakom slučaju, takve se mjere mogu opravdati važnim ciljem u općem interesu koji predstavlja zaštita unutarnjih demokratskih procesa(93). Isto vrijedi za relevantne odredbe Zakona o funkcioniranju političkih stranaka i upravljanju njima, koje Komisija ne osporava, kojima se pod prijetnjom kaznene sankcije zabranjuje inozemna financijska potpora kojom se nastoji utjecati na volju birača posredstvom „tijela za imenovanje”(94).
172. Naposljetku, u dijelu u kojem se Mađarska poziva na povećanje transparentnosti financiranja nevladinih organizacija(95), zbog razloga navedenih u točki 115. ovog mišljenja, zahtjevi uvedeni spornim zakonom nisu prikladni za postizanje tog cilja.
173. Slijedom toga, spornim se odredbama, u dijelu u kojem sadržavaju ograničenja aktivnosti koje se provode „uz pomoć potpora iz inozemstva” iz članka 3. točaka (b) i (c) spornog zakona, povređuje slobodno kretanje kapitala propisano člankom 63. UFEU-a.
174. Stoga je tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 63. UFEU-a osnovan i treba ga prihvatiti.
7.      Povreda odredbi Povelje
a)      Prigovori i primjenjivost odredbi Povelje
175. Komisija tvrdi da sporni zakon povređuje slobodu izražavanja i informiranja (članak 11. Povelje), slobodu okupljanja i udruživanja (članak 12. Povelje), pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života (članak 7. Povelje), obvezu čuvanja poslovne tajne između odvjetnika i njegove stranke (članak 7., u vezi s člankom 47. Povelje), kao i pravo osobe da samu sebe ne izloži kaznenom progonu (članak 48. Povelje).
176. Na temelju članka 51. stavka 1. Povelje, te se odredbe i temeljna prava odnose na države članice kada provode pravo Unije.
177. Kao što to proizlazi iz razmatranja navedenih u točki 68. i sljedećim točkama ovog mišljenja, sporne odredbe i njihova provedba uključuju ograničenja ostvarivanja nekoliko temeljnih sloboda, kako su zajamčene primarnim i sekundarnim pravom Unije.
178. Stoga, kad je riječ o donošenju i provedbi spornog zakona, Mađarsku obvezuju odredbe Povelje.
179. Zasebno ću ispitati prigovore koji se temelje na povredama prava zajamčenih člankom 7. (Poštovanje privatnog i obiteljskog života), člankom 11. (Sloboda izražavanja i informiranja) i člankom 12. (Sloboda okupljanja i udruživanja) Povelje kako bih, na prvom mjestu, provjerila zadire li se u ta prava (točke (b) do (d)). Na drugom mjestu, zajedno ću ispitati jesu li takva zadiranja opravdana važnim razlozima u općem interesu i proporcionalna u tu svrhu (točka (e)). Na trećem mjestu, analizirat ću zadire li se u prava zajamčena člankom 7., u vezi s člankom 47. (pravo na čuvanje poslovne tajne između odvjetnika i stranke), kao i člankom 48. (pretpostavka nedužnosti i pravo na obranu koje obuhvaća pravo osobe da samu sebe ne izloži kaznenom progonu) Povelje te eventualna opravdanja koja su s time povezana (točke (g) i (h)).
b)      Zadiranje u slobodu izražavanja i informiranja zajamčenu člankom 11. Povelje
180. Valja ispitati zadire li se spornim odredbama u slobodu izražavanja i informiranja zajamčenu člankom 11. stavkom 1. Povelje, među ostalim, time što se njima Uredu dodjeljuju ovlasti za provođenje istraga i objavljivanje, a organizacijama ili osobama o kojima je riječ nalažu odgovarajuće obveze suradnje.
181. Komisija, koju podupiru intervenijenti, smatra da to jest slučaj. Članak 3. spornog zakona prije svega se odnosi na aktivnosti koje su po svojoj prirodi usko povezane sa širenjem informacija i izražavanjem mišljenja, osobito u okviru razmjene mišljenja o temama od javnog interesa, demokratskoj raspravi, političkom životu i izbornim procesima. Spornim se odredbama, time što se njima ovlašćuje Ured da nad takvim aktivnostima provede opsežan nadzor i da objavi eventualno optužujuće rezultate tog nadzora, ozbiljno ugrožava sloboda izražavanja, među ostalim, novinskih kuća ili medija, kao i nevladinih organizacija civilnog društva.
182. Mađarska odgovara da su mjere koje Ured poduzima na temelju spornih odredbi neutralne jer se ne odnose na sadržaj komunikacije ili mišljenja, nego samo na njihovu štetnost za suverenitet.
183. Sloboda izražavanja i informiranja, zajamčena člankom 11. stavkom 1. Povelje, obuhvaća slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez uplitanja javne vlasti. Usto, kad je riječ o novinarima i/ili izdavačima i novinskim kućama koji objave novinski članak, sloboda izražavanja i informiranja posebno se štiti člankom 11. stavkom 2. Povelje na temelju kojeg treba poštovati slobodu i pluralizam medija(96).
184. Na temelju članka 52. stavka 3. Povelje, područje primjene tih prava valja tumačiti uzimajući u obzir sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) koja se odnosi na članak 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), kojim se u tom pogledu određuje prag minimalne zaštite(97), a da se pritom ipak ne spriječi pravo Unije da pruži širu zaštitu(98).
185. Iako priroda i doseg određenih „aktivnosti” uplitanja u interes drugih država ili stranih pravnih ili fizičkih osoba nisu dovoljno specificirani u članku 3. spornog zakona(99), glavni je cilj tog zakona utvrditi i suzbiti prijetnje nacionalnom suverenitetu ili njegove povrede koje iz njih proizlaze. Naime, očuvanje tog cilja nužno pretpostavlja da Ured istražuje predmet, doseg i sadržaj mišljenja ili komunikacija, uključujući informacije, na koje se odnose te aktivnosti, među kojima su „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja” u smislu članka 3. točke (a) podtočke (ac) tog zakona. Privremena analiza u tom pogledu čak je i nužna prije pokretanja takve istrage.
186. Razlika koju Mađarska pravi između, s jedne strane, sadržaja izraženog mišljenja ili komunikacije koja mogu spadati u područje primjene članka 3. spornog zakona i, s druge strane, prijetnje nacionalnom suverenitetu ili njegove povrede koja iz nje proizlazi stoga se ne može ostvariti, osim ako se smatra da svako mišljenje ili komunikacija izraženi u interesu strane organizacije ili osobe sami po sebi predstavljaju moguću prijetnju tom suverenitetu koja opravdava intervenciju Ureda. Naime, takva ocjena još više potvrđuje diskriminirajuću prirodu odredbi članka 3. tog zakona. Stoga valja odbiti i argument Mađarske prema kojem se na medije i novinare, koji ostvaruju široku zaštitu s obzirom na slobodu izražavanja(100), u načelu ne odnosi sporni zakon jer on obuhvaća samo nezakonit inozemni utjecaj na izbore i volju birača.
187. Usto, tekstom članka 3. točke (a) spornog zakona Uredu se omogućuje da istražuje svaku navodnu aktivnost uplitanja u interes drugih država ili stranih pravnih ili fizičkih osoba koja može utjecati na suverenitet ili ga ugroziti i koja se odnosi na javnu raspravu, neovisno o njezinu predmetu, dosegu, sadržaju ili podrijetlu(101). Ta neodređenost spornih odredbi sama po sebi upućuje na to da se njima može zadirati ili da one mogu dovesti do zadiranja u slobodu izražavanja i informiranja.
188. Takvo zadiranje ne pretpostavlja da država sankcionira konkretno izraženo mišljenje zbog njegova sadržaja. Ta sloboda štiti i od državnih mjera koje imaju odvraćajući učinak na izražavanje mišljenja općenito i koje uključuju rizik od autocenzure(102). Stoga je, kako bi se utvrdio takav odvraćajući učinak, dovoljno da izražavanje mišljenja može biti predmet kaznene istrage(103).
189. Naime, u ovom se slučaju rizik od takvog kaznenog progona, neovisno o tome je li opravdan, povećava nakon istrage Ureda s obzirom na njegovu ovlast, odnosno obvezu da svoje rezultate proslijedi nadležnim tijelima, uključujući kaznenim, na temelju članka 11. spornog zakona(104). Isto tako, takav odvraćajući učinak ili rizik od autocenzure proizlazi iz opasnosti da će Ured eventualno pokrenuti istragu i iz njegove ovlasti da po okončanju te istrage na internetu objavi njezin ishod i potencijalno optužujuća ili stigmatizirajuća izvješća, u skladu s člankom 6. stavcima 1. i 3. tog zakona. Stoga taj odvraćajući učinak i taj rizik od autocenzure proizlaze iz ovlasti za provođenje istraga Ureda i obveza suradnje naloženih organizacijama ili osobama koje djeluju u medijskom sektoru, sektoru tiska i komunikacijskom sektoru. Naime, te se organizacije ili osobe može istraživati jer obavljaju „aktivnosti” iz članka 3. spornog zakona(105).
190. Nadalje, zaštita novinarskih izvora jedan je od glavnih uvjeta slobode tiska. Bez te bi se zaštite te izvore moglo odvratiti od pomaganja tisku da javnost informira o pitanjima u općem interesu(106). Međutim, ako poštuju svoju obvezu suradnje i pruže sve informacije koje Ured zatraži, organizacija ili predstavnik tiska ili medija mogli bi otkriti identitet svojih izvora informacija. Stoga i prividno sudjelovanje novinara u otkrivanju anonimnih izvora uvijek ima odvraćajući učinak(107). Naime, ako takvi potencijalni izvori informacija izgube povjerenje u pogledu zaštite njihova identiteta, odustat će stupanja u kontakt s tim novinarima kako bi im pružili osjetljive informacije. Posljedica toga mogla bi biti da novinar ograniči ili prekine svoje aktivnosti istraživanja ili primanja stranih potpora u tu svrhu ili da provede autocenzuru kako bi izbjegao pokretanje istrage Ureda.
191. Na temelju članka 6. spornog zakona, Ured može objaviti svoju procjenu po okončanju istrage u okviru svog godišnjeg izvješća, čak i ako je nepovoljna za organizaciju ili osobu o kojoj je riječ, što je već i učinio, kao što to proizlazi iz objavljenih izvješća i priopćenja(108). Takve javne izjave, kao što su javna upozorenja državnog tijela, itekako mogu imati odvraćajući učinak na slobodno izražavanje mišljenja(109). To je tim više slučaj jer je ta javna izjava optužujuća ili stigmatizirajuća(110).
192. Stoga se spornim odredbama zadire u slobodu izražavanja i informiranja zajamčenu člankom 11. stavkom 1. Povelje.
c)      Zadiranje u slobodu udruživanja zajamčenu člankom 12. Povelje
193. Na temelju članka 12. stavka 1. Povelje, svatko ima pravo na slobodu udruživanja na svim razinama, osobito kad je riječ o političkim, sindikalnim i građanskim pitanjima. To pravo odgovara pravu zajamčenom u članku 11. stavku 1. EKLJP-a i stoga mu treba priznati jednako značenje i opseg kao i potonjem pravu kao pragu minimalne zaštite, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje (vidjeti točku 184. ovog mišljenja).
194. Komisija tvrdi da sporne odredbe znatno otežavaju djelovanje udruženja ili organizacija u Mađarskoj. Njihovo samo postojanje može ovisiti o mogućnosti dobivanja prekogranične potpore u smislu članka 3. spornog zakona, koja može dovesti do intervencije Ureda. On može istraživati postojeće ili planirane aktivnosti svih nevladinih organizacija s poslovnim nastanom u Mađarskoj, uključujući aktivnosti informiranja javnosti, priopćavanja mišljenja, promicanja interesa i sudjelovanja u javnoj i demokratskoj raspravi.
195. Mađarska u biti odgovara da, s obzirom na to da ne postoje sankcije, istrage Ureda ne mogu utjecati na slobodu udruživanja.
196. Pravo na slobodu udruživanja jedan je od osnovnih temelja demokratskog i pluralističkog društva. To pravo omogućuje kolektivno djelovanje u područjima od zajedničkog interesa i pružanje doprinosa dobrom funkcioniranju javnog života(111). Navedeno pravo omogućuje udruženju, među ostalim, da obavlja svoje djelatnosti i djeluje bez neopravdanog zadiranja države(112). Stoga zakonodavstvo koje znatno otežava djelovanje ili rad udruženja, među ostalim, ograničavanjem njihove mogućnosti primanja financijskih sredstava, uključujući iz inozemstva, širenjem negativne predodžbe o njihovim aktivnostima ili izlaganjem tih udruženja opasnosti od sankcija, predstavlja zadiranje u pravo na slobodu udruživanja(113).
197. Prema tome, ta se sloboda povređuje zakonodavstvom kojim se stvaraju zahtjevi koji mogu imati odvraćajući učinak na sudjelovanje donatora rezidentnih u drugim državama članicama ili trećim zemljama u financiranju nevladinih organizacija i na taj način otežavaju djelovanje tih organizacija kao i ostvarivanje njihovih ciljeva. Isto vrijedi kad takvi zahtjevi mogu dovesti do ozračja općeg nepovjerenja prema tim organizacijama i do njihove stigmatizacije(114).
198. Kao što je to dokazalo nekoliko izvješća i priopćenja koja je objavio Ured(115), aktivnosti nevladinih organizacija i njihovo financiranje iz inozemstva obuhvaćeni su područjem primjene članka 3. točaka (b) i (c) spornog zakona („aktivnosti koje se provode uz pomoć potpora iz inozemstva” koje mogu „utjecati na ishod izbora” i „aktivnosti kojima se nastoji utjecati na volju birača uz pomoć potpora iz inozemstva”) te se može utvrditi da su protivni nacionalnom suverenitetu. Tako povećan rizik od toga da Ured protiv njih pokrene istragu može odvratiti te organizacije i udruženja od obavljanja aktivnosti u Mađarskoj ili od traženja potpore iz inozemstva, uključujući financijske. Naime, u okviru takvih istraga, organizacije i udruženja o kojima je riječ imaju opsežne obveze suradnje i dostave informacija, uključujući onih koje se odnose na njihova financijska sredstva. Zbog toga su njihove aktivnosti, njihovo financiranje i ostvarivanje njihovih ciljeva otežani. Isto tako, izvješća i priopćenja koja objavljuje Ured nakon takve istrage mogu sadržavati optužujuće ili stigmatizirajuće procjene u pogledu aktivnosti tih organizacija ili udruženja, kao što to dokazuju primjeri uloženi u spis na koje se poziva Komisija i nekoliko intervenijenata(116).
199. Stoga se spornim odredbama zadire ili one mogu dovesti do zadiranja u slobodu udruživanja zajamčenu člankom 12. stavkom 1. Povelje.
d)      Zadiranje u pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života zajamčeno člankom 7. Povelje
200. Člankom 7. Povelje svima se jamči pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, doma i komuniciranja.
201. Komisija tvrdi da sporni zakon povređuje pravo na poštovanje privatnog života time što se njime narušava ugled svake osobe koju Ured istražuje. Taj učinak pogoršava obvezna objava identiteta osoba o kojima je riječ i zaključaka Ureda na njegovoj internetskoj stranici. Mađarska odgovara da podaci objavljeni u izvješćima Ureda predstavljaju samo utvrđenja i objektivne činjenice čije otkrivanje po definiciji ne može utjecati na pravo na privatan život ili ugled osobe ili organizacije.
202. Člankom 7. Povelje prije svega se štite fizičke osobe, iako pravo na tu zaštitu mogu ostvariti i pravne osobe.
203. Odredbe kojima se određuje područje primjene spornog zakona i odredbe kojima se propisuju ovlasti Ureda mogu se odnositi na fizičke osobe. Ured može istraživati takve osobe, među ostalim, ako obavljaju aktivnosti zastupanja interesa (članak 3. točka (a) podtočka (aa)), aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja (članak 3. točka (a) podtočka (ab)) ili aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja (članak 3. točka (a) podtočka (ac)). Isto tako, Ured tim osobama može uputiti pravno obvezujući zahtjev za pružanje informacija u smislu članka 7. stavaka 2. i 3., u vezi s člankom 8. stavkom 1. tog zakona. Usto, u skladu s člankom 6. stavcima 1. i 6. navedenog zakona, podaci o fizičkim osobama mogu se objaviti na internetskoj stranici Ureda ili u okviru njegova godišnjeg izvješća. Naposljetku, na temelju članka 11. tog zakona, Ured je ovlašten proslijediti takve podatke drugim nadležnim tijelima.
204. Valja ispitati mogu li i u kojoj mjeri te odredbe povrijediti pravo na poštovanje privatnog života fizičkih osoba o kojima je riječ.
205. Pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, propisano člankom 7. Povelje(117), obuhvaća, među ostalim, zaštitu osobnih podataka za koje pojedinac može legitimno očekivati da se neće objaviti bez njegove privole, osobito zaštitu ugleda od napada određene težine koji su izvršeni na način da uzrokuju štetu osobnom ostvarivanju tog prava(118).
206. Stoga, prema sudskoj praksi Suda, nacionalna pravila kojima se nalaže ili dopušta priopćavanje javnom tijelu osobnih podataka kao što su ime, boravište ili financijska sredstva fizičkih osoba ili objavljivanje takvih podataka javnosti, u nedostatku privole tih fizičkih osoba i bez obzira na naknadnu upotrebu predmetnih podataka, podrazumijevaju zadiranje u njihov privatni život(119).
207. Kao što se to ističe u točki 203. ovog mišljenja, ishod istrage koji se može proslijediti drugim tijelima na temelju članka 11. spornog zakona može sadržavati osobne podatke, kao što su ime i adresa fizičke osobe, način na koji je eventualno surađivala s Uredom ili financijske informacije koje se na nju odnose. To samo po sebi uključuje zadiranje u privatni život.
208. Točno je da objava ishoda istrage na internetskoj stranici Ureda u skladu s člankom 6. stavkom 1. spornog zakona i njegovo godišnje izvješće koje se objavljuje na temelju članka 6. stavaka 3. i 6. tog zakona ne moraju sadržavati takve podatke, osim „osobnih podataka koji su od javnog interesa”(120). Kao što je to Mađarska navela na raspravi, potonji pojam obuhvaća, među ostalim, podatke upisane u registar trgovačkih društava, kao što su ime stvarnog vlasnika, direktora ili vlasnika poduzeća, imena upravitelja javnih poduzeća, tijela ili imena pojedinaca koji obnašaju javnu dužnost, podatke o korištenju javnih sredstava koja upotrebljavaju subjekti koji s njima posluju te posebne informacije o javnoj nabavi. Tim se odredbama stoga u načelu pruža zaštita od zadiranja u privatni život koja bi mogla biti povezana s takvim otkrivanjem ili objavljivanjem. Usto, u dijelu u kojem se primjenjuje iznimka koja se odnosi na „osobne podatke koji su od javnog interesa”, čini se da je njezin doseg ograničen na podatke koji se mogu legitimno objaviti u prevladavajućem javnom interesu kako bi se zajamčila, među ostalim, transparentnost poslovnih transakcija. Objava takvog podatka koju provodi Ured ipak može narušiti ugled fizičke osobe o kojoj je riječ ako je povezana s negativnim procjenama ili prigovorima kojima se diskreditiraju njezini autori. Toj bi se osobi na temelju članka 7. stavka 4. navedenog zakona moglo prigovoriti, među ostalim, da nije propisno surađivala s Uredom(121). Slijedom toga, s obzirom na navedeno, čak i objavljivanje osobnog podatka od javnog interesa koje provodi Ured može uključivati zadiranje u privatni život fizičke osobe o kojoj je riječ.
209. U ovom slučaju stoga nije potrebno odlučiti o pitanju može li se u kontekstu takve objave pravna osoba kao takva također pozvati na zaštitu zajamčenu člankom 7. Povelje, kao što se to priznalo u području tržišnog natjecanja(122), među ostalim kako bi se zaštitio njezin imidž ili ugled(123). U svakom slučaju, javne stigmatizirajuće optužbe pravne osobe, kao što je nevladina organizacija, kojima se nastoje dovesti u pitanje objektivnost i pouzdanost aktivnosti istraživanja, informiranja i objavljivanja, mogu narušiti i ugled njezinih upravitelja(124).
210. Stoga se spornim odredbama kojima se uređuju istražne ovlasti Ureda zadire ili one dovode do zadiranja u prava zajamčena člankom 7. Povelje.
e)      Opravdanje i proporcionalnost zadiranja u pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, u slobodu izražavanja i informiranja i u slobodu udruživanja
211. Stoga valja provjeriti jesu li utvrđena zadiranja u prava zajamčena člancima 7., 11. i 12. Povelje opravdana postizanjem važnih ciljeva u općem interesu, odnosno cilja zaštite političke rasprave i nacionalnih izbora na koji se poziva Mađarska.
212. U skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, svako ograničenje pri ostvarivanju prava zajamčenih Poveljom mora biti, među ostalim, „predviđeno zakonom”, potrebno za stvarno postizanje ciljeva od općeg interesa koje priznaje Unija i proporcionalno u tu svrhu.
213. Zahtjev prema kojem svako zadiranje u ostvarivanje temeljnih prava mora biti „predviđeno zakonom” znači da se mjera kojom se dopušta zadiranje mora temeljiti na pravnoj osnovi u nacionalnom pravu, pri čemu se samom tom pravnom osnovom dovoljno jasno i precizno definira doseg ograničenja ostvarivanja dotičnog prava, osobito kako bi primjena te pravne osnove bila predvidljiva i kako bi se izbjegao rizik od proizvoljnosti. Međutim, taj zahtjev ne isključuje da ograničenje o kojem je riječ bude oblikovano dovoljno široko kako bi se omogućila prilagodba različitim slučajevima i promjenama situacija(125).
214. U tom kontekstu valja podsjetiti na to da se člankom 3. spornog zakona uvode neodređeni pojmovi „aktivnosti” uplitanja u interese drugih država ili stranih pravnih ili fizičkih osoba koje mogu utjecati na suverenitet Mađarske ili ga ugroziti, iz kojih proizlazi široka diskrecijska ovlast Ureda (vidjeti točke 58. i 59. ovog mišljenja). Ured može u svakom trenutku pokrenuti istragu i poduzeti pravno obvezujuće istražne mjere, kao i proslijediti i objaviti prikupljene informacije a da pritom ne podliježe upravnom ni sudskom nadzoru(126). Iz toga proizlazi velik rizik od različitih tumačenja aktivnosti o kojima je riječ u svakom slučaju zasebno(127) i od potrebe za provođenjem istrage, ovisno o izboru Ureda. Naime, Ured bi mogao biti potaknut dati prednost stajalištima koja odgovaraju interesima, među ostalim, vlade, za koje se smatra da se podudaraju s interesima nacionalnog suvereniteta, te cenzurirati ključne informacije. To bi išlo na štetu zastupanja legitimnih interesa koji su neophodni za dobro funkcioniranje pluralističkog i demokratskog sustava, kao što su interesi oporbe, manjinskih skupina ili nevladinih organizacija koje nastoje postići ciljeve u općem interesu.
215. Naposljetku, Mađarska se ne može pozivati samo na regulatorno ograničenje prema kojem je Ured prije svake objave dužan organizaciji koju istražuje dostaviti svoje zaključke kako bi ona mogla podnijeti očitovanja te joj dati pisani odgovor u tom pogledu. Naime, na temelju članka 6. stavka 8. spornog zakona, Ured nije čak ni dužan navesti takva očitovanja u svojem objavljenom izvješću.
216. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da nisu opravdana utvrđena zadiranja u pravo na privatni i obiteljski život, u slobodu izražavanja i informiranja i u slobodu udruživanja koji su zajamčeni člancima 7., 11. i 12. Povelje.
217. Stoga su tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članaka 7., 11. i 12. Povelje osnovani te ih treba prihvatiti.
f)      Povreda obveze čuvanja poslovne tajne između odvjetnika i njegove stranke u smislu članka 7., u vezi s člankom 47. Povelje
218. Komisija se poziva na povredu obveze čuvanja poslovne tajne između odvjetnika i njegove stranke (u daljnjem tekstu: odvjetnička tajna) u smislu članka 7., u vezi s člankom 47. Povelje. Prema njezinu mišljenju, izraz „svake druge organizacije ili osobe” u smislu članka 7. stavaka 2. i 3. spornog zakona može uključivati odvjetnike, odvjetničke urede ili organizacije koje pružaju pravno savjetovanje, kao i njihove stranke. Moguće je da bi oni u odgovoru na zahtjev za pružanje informacija Ureda morali pružiti informacije ili dokumente obuhvaćene odvjetničkom tajnom. Mađarska u biti odgovara da su jamstva pružena Zakonom o odvjetništvu, osobito njegovim člankom 9. i člankom 13. stavcima 2. i 3., dostatna za zaštitu odvjetničke tajne.
219. Sud odvjetničku tajnu izvodi, među ostalim, iz zaštite privatnog života na temelju članka 7. Povelje, pri čemu kao prag minimalne zaštite (članak 52. stavak 3. Povelje) uzima u obzir tumačenje koje je ESLJP utvrdio u pogledu odgovarajućeg jamstva predviđenog člankom 8. stavkom 1. EKLJP-a(128). To jamstvo štiti povjerljivost svake prepiske između pojedinaca i dodjeljuje pojačanu zaštitu komuniciranju između odvjetnika i njihovih stranaka, ne samo u okviru djelatnosti obrane, nego i pravnog savjetovanja. Stoga članak 7. Povelje jamči tajnost tog pravnog savjetovanja, i to kako s obzirom na njegov sadržaj tako i s obzirom na njegovo postojanje(129).
220. Na temelju spornog zakona Ured raspolaže autonomnim ovlastima za izvođenje dokaza, prijenos podataka, procjenu, predlaganje i objavljivanje koje su očito obuhvaćene izvršavanjem javne ovlasti u odnosu na te pojedince, osobito one koje se istražuje(130). Međutim, tim se zakonom kao takvim ne predviđaju temeljna postupovna jamstva u korist tih pojedinaca, kao što je odvjetnička tajna, niti se u njemu upućuje na odredbe Zakona o odvjetništvu. Naprotiv, iz članka 8. stavka 2. spornog zakona proizlazi da istražni postupak koji vodi Ured „nije [upravni] postupak” i da se „ne može pokrenuti nikakav upravni spor”.
221. Točno je da se člankom 9. stavcima 1. i 2. Zakona o odvjetništvu široko štiti odvjetnička tajna jer obuhvaća „[s]ve činjenice, informacije i podatke za koje osoba koja obavlja odvjetničku djelatnost sazna” tijekom obavljanja svoje djelatnosti, kao i „sve dokumente ili druge medije koji sadržavaju odvjetničke tajne”. Na temelju članka 9. stavka 3., u vezi s člankom 13. stavkom 1. tog zakona, odvjetnik je dužan odbiti pružiti informacije ili dokumente obuhvaćene odvjetničkom tajnom u svakom upravnom ili sudskom postupku. Na temelju članka 13. stavka 1. navedenog zakona, odvjetnik ne može otkriti dokumente i podatke obuhvaćene odvjetničkom tajnom prilikom „upravnog nadzora, pretrage ili istrage na licu mjesta”, niti može biti prisiljen svjedočiti ili pružiti informacije povezane s tom tajnom, pri čemu ne smije ometati upravni postupak.
222. Međutim, s obzirom na, među ostalim, neupravnu prirodu istražnih postupaka i mjera Ureda, kako je izričito propisana člankom 8. stavkom 2. spornog zakona(131), nije očito da je Ured doista obvezan odvjetničkom tajnom i da je ne bi mogao povrijediti.
223. Naime, članci 9. i 13. Zakona o odvjetništvu primjenjuju se samo na upravne ili sudske postupke te na pretrage ili istrage na licu mjesta, u okviru kojih odvjetnik može „biti prisiljen svjedočiti ili pružiti informacije povezane s poslovnom tajnom”(132). Međutim, istražni postupci Ureda nisu upravni niti im je cilj provesti pretrage ili istrage na licu mjesta s obzirom na to da se člankom 8. stavkom 1. spornog zakona ne predviđa ovlast pristupa Ureda prostorima organizacija o kojima je riječ. Na temelju članka 7. stavka 3., u vezi s člankom 8. stavkom 1. tog zakona, Ured je ipak ovlašten u okviru pravno obvezujućih istražnih mjera zatražiti od organizacija ili osoba koje istražuje sve informacije ili podatke povezane s predmetom te istrage. Kao stranke odvjetnika, te organizacije i osobe mogu raspolagati informacijama, podacima i dokumentima obuhvaćenima odvjetničkom tajnom koje bi, u skladu sa svojom obvezom suradnje, mogle biti primorane proslijediti Uredu(133). Usto, nije isključeno da bi u okviru naknadnog upravnog ili sudskog postupka, po potrebi kaznenog, koji je pokrenut nakon prosljeđivanja predmeta nadležnim tijelima na temelju članka 11. spornog zakona, ta tijela mogu steći uvid u informacije koje je Ured prikupio povredom odvjetničke tajne, pa ih čak i upotrijebiti kao dokaze.
224. Naposljetku, čak i ako je Ured obvezan odvjetničkom tajnom na temelju članaka 9. i 13. Zakona o odvjetništvu, s obzirom na to da je u skladu s člankom 8. stavkom 2. spornog zakona isključeno pokretanje upravnog spora protiv istražnih mjera Ureda, ne postoji nikakav upravni pravni lijek, kako se zahtijeva člankom 47. Povelje(134), koji bi osobi omogućio da provjeri je li se ta tajna poštovala tijekom ili po okončanju istražnih postupaka na temelju članaka 6. do 8. spornog zakona.
225. Iz toga slijedi da sporne odredbe koje se odnose na istražne ovlasti Ureda i njihovu provedbu predstavljaju zadiranje u odvjetničku tajnu zajamčenu člankom 7., u vezi s člankom 47. Povelje.
226. Stoga valja utvrditi povredu obveze čuvanja poslovne tajne između odvjetnika i njegove stranke u smislu članka 7., u vezi s člankom 47. Povelje, i prihvatiti ovaj tužbeni razlog.
g)      Povreda prava osobe da samu sebe ne izloži kaznenom progonu u smislu članka 48. Povelje
227. Komisija se poziva na povredu prava osobe da samu sebe ne izloži kaznenom progonu (u daljnjem tekstu: pravo na šutnju) u smislu članka 48. Povelje. Prema njezinu mišljenju, obveza suradnje predviđena člancima 7. i 8. spornog zakona može sadržavati obvezu pružanja samoinkriminirajućih informacija koje bi se mogle upotrijebiti protiv osoba o kojima je riječ u okviru eventualnog naknadnog ili usporednog kaznenog progona, osobito na temelju članka 350/A. Kaznenog zakonika.
228. Pravo na šutnju, kako se priznaje sudskom praksom Suda, proizlazi iz članka 47. drugog stavka i članka 48. Povelje(135). Zaštita dodijeljena tim pravom stoga ovisi o zahtjevu za pružanje informacija u okviru kaznenog ili represivnog upravnog postupka koji može dovesti do izricanja novčanih kazni i kojim se inkriminiranoj osobi nalažu obveze suradnje koje se mogu izvršiti prisilnim sredstvima(136).
229. Međutim, u ovom slučaju, kao što to Mađarska pravilno ističe, odbijanje davanja odgovora na eventualni zahtjev za pružanje informacija Ureda, čak i ako je on pravno obvezujući, na temelju članka 7. stavaka 2. i 3., u vezi s člankom 8. stavkom 1. spornog zakona, nije kažnjivo nikakvom sankcijom u strogom smislu niti Ured ili neko drugo tijelo može samo ishoditi njegovo izvršenje prisilnim mjerama(137). Stoga, čak i ako se takav zahtjev za pružanje informacija odnosi na samoinkriminirajuće informacije ili izjave, njime se ne može povrijediti pravo na šutnju.
230. Usto, Komisija nije uspjela dokazati da bi se u okviru naknadnog kaznenog, represivnog ili prekršajnog postupka, nakon što Ured prikupljene dokaze proslijedi nadležnim tijelima u skladu s člankom 11. spornog zakona, eventualni samoinkriminirajući dokazi mogli upotrijebiti protiv organizacije ili osobe o kojima je riječ. Naime, člankom 167. stavkom 5. Zakonika o kaznenom postupku koji obvezuje ta tijela u načelu se zabranjuje takva upotreba(138).
231. Slijedom toga, prigovor koji se temelji na povredi prava osobe da samu sebe ne izloži kaznenom progonu u smislu članka 48. Povelje treba odbiti kao neosnovan.
8.      Povreda OUZP-a i članaka 7. i 8. Povelje
232. Komisija tvrdi da sporni zakon ne ispunjava zahtjeve predviđene člankom 5. stavkom 1. (načela obrade osobnih podataka), člankom 6. stavkom 1. točkom (e) (obrada nužna za izvršavanje zadaće od javnog interesa ili pri izvršavanju službene ovlasti voditelja obrade), člankom 6. stavcima 2. i 3. (pravne osnove za obradu), člankom 9. stavkom 2. točkom (g) (obrada nužna za potrebe značajnog javnog interesa) i člankom 10. OUZP-a (obrada povezana s kaznenim osudama i kažnjivim djelima), kao ni jamstva iz članka 8., u vezi s člankom 7. Povelje. Konkretno, prema Komisijinu mišljenju, spornim se zakonom ne predviđa odgovarajuća pravna osnova ili „legitimna osnova”, u smislu članka 8. Povelje, za obradu osobnih podataka. Mađarska u biti odgovara da je prikladna pravna osnova u tu svrhu članak 6. stavak 1. točka (e) OUZP-a kao takav i da je taj zakon u svakom slučaju u skladu sa zahtjevima iz OUZP-a.
a)      Obrada osobnih podataka u smislu OUZP-a
233. Ako postupci koje Ured provodi i mjere koje donosi uključuju obradu osobnih podataka, oni moraju biti u skladu s odredbama OUZP-a, koje se tumači s obzirom na jamstvo predviđeno člankom 8. Povelje, u vezi s jamstvom prava na poštovanje privatnog života koje se priznaje njezinim člankom 7.(139).
234. Na temelju članka 1. OUZP-a, njegovi su predmet i ciljevi, među ostalim, utvrditi pravila povezana sa zaštitom pojedinaca u pogledu obrade osobnih podataka i pravila povezana sa slobodnim kretanjem osobnih podataka (stavak 1.) te zaštititi temeljna prava i slobode pojedinaca, a posebno njihovo pravo na zaštitu osobnih podataka (stavak 2.).
235. U skladu s člankom 2. stavkom 1. OUZP-a, on se primjenjuje na obradu osobnih podataka koja se u cijelosti [ili djelomično] obavlja automatizirano te na neautomatiziranu obradu osobnih podataka koji čine dio sustava pohrane ili su namijenjeni biti dio sustava pohrane. Na temelju članka 4. točke 1. OUZP-a, pojam „osobni podaci” obuhvaća sve podatke koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi.
236. U skladu s člankom 4. točkom 2. OUZP-a, izraz „obrada” odnosi se na, među ostalim, „svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili na skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima”, među kojima su „prikupljanje, bilježenje, […] uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način”.
237. Kao što se to navodi u točki 203. ovog mišljenja, i područje primjene spornog zakona i provedba istražnih ovlasti Ureda odnose se i na (aktivnosti) fizičke osobe. Naime, na temelju članka 7. stavaka 2. i 3., u vezi s člankom 8. stavkom 1. tog zakona, Ured je ovlašten zatražiti od, među ostalim, osoba o kojima je riječ podnošenje svih informacija ili podataka povezanih s predmetom istrage. Kao što to potvrđuje članak 6. stavak 6. navedenog zakona, koji se odnosi na objavu godišnjeg izvješća, informacije i podaci koje prikuplja Ured mogu obuhvaćati „osobne podatke” i „osobne podatke koji su od javnog interesa”. Mađarska to uostalom ne osporava. Usto, prikupljanje takvih informacija ili podataka u okviru pravno obvezujućih zahtjeva za pružanje informacija, njihovo bilježenje ili ulaganje u spis, kao i njihova uporaba za potrebe procjene Ureda odgovaraju pojmu „obrade” takvih podataka.
238. Isto vrijedi za prosljeđivanje tih informacija i podataka nadležnim tijelima koje Ured provodi na temelju članka 11. spornog zakona. Naposljetku, objavljivanje ishoda istrage i godišnjeg izvješća Ureda na njegovoj internetskoj stranici na temelju članka 6. stavaka 1. i 6. tog zakona predstavlja „širenj[e] ili stavljanj[e] na raspolaganje na drugi način” u smislu pojma „obrada”. Ured je čak izričito ovlašten objavljivati „osobne podatke koji su od javnog interesa”(140).
239. Iz prethodno navedenog proizlazi da sve te mjere Ureda odgovaraju pojmu „obrada” osobnih podataka u smislu članka 4. točke 2. OUZP-a, među ostalim u obliku prikupljanja, bilježenja, pohrane, uporabe, otkrivanja prijenosom(141), širenja ili stavljanja na raspolaganje na drugi način.
b)      Zakonitost obrade osobnih podataka na temelju odgovarajuće pravne osnove
1)      Odgovarajuća pravna osnova za obradu
240. Prema Komisijinu mišljenju, sporni zakon nije dostatna pravna osnova za tu obradu osobnih podataka.
241. U skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (e) OUZP-a, obrada osobnih podataka zakonita je samo ako je nužna za izvršavanje zadaće od javnog interesa ili pri izvršavanju službene ovlasti voditelja obrade. Na temelju članka 6. stavka 3. prvog podstavka te uredbe, osnova te obrade treba biti utvrđena u pravu Unije (točka (a)) ili pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe (točka (b)).
242. U tom pogledu Mađarska pogrešno ističe da je članak 6. stavak 1. točka (e) OUZP-a sam po sebi dostatna pravna osnova za obradu osobnih podataka(142). Iz teksta članka 6. stavka 3. i uvodne izjave 45.(143) OUZP-a proizlazi da je u tu svrhu potrebna zasebna i dodatna pravna osnova koja proizlazi iz nacionalnog prava ili iz prava Unije i u kojoj se utvrđuje „[p]ravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka (c) i (e)”.
243. Ta se ocjena ne dovodi u pitanje izrazom „može sadržavati posebne odredbe” utvrđenim u članku 6. stavku 3. drugi podstavak druga rečenica OUZP-a(144). Taj izraz samo odražava mogućnost država članica, kako je navedena u stavku 2. tog članka („mogu”) da „zadrž[e] ili uve[du] posebne odredbe” kako bi se primjena pravila OUZP-a prilagodila radi zakonite obrade takvih podataka na temelju stavka 1. točaka (c) i (e) navedenog članka(145).
244. Stoga valja provjeriti predviđa li se spornim zakonom kao takvim dovoljno precizna pravna osnova u smislu članka 6. stavka 3. OUZP-a.
2)      Nepreciznost spornog zakona
245. Na temelju članka 6. stavka 1. točke (e) OUZP-a, obrada osobnih podataka zakonita je samo ako je nužna za izvršavanje zadaće od javnog interesa ili pri izvršavanju službene ovlasti voditelja obrade.
246. Usto, u skladu s člankom 6. stavkom 3. drugim podstavkom OUZP-a, svrha obrade određuje se samom pravnom osnovom o kojoj je riječ ili, u pogledu obrade u smislu stavka 1. točke (e) tog članka, ta svrha mora biti nužna za izvršavanje zadaće od javnog interesa ili izvršavanje službene ovlasti voditelja obrade. Naime, u zakonu kojim se uređuje obrada osobnih podataka treba jasno i precizno na temelju objektivnih kriterija utvrditi materijalne i postupovne uvjete o kojima ovisi pristup takvim podacima(146).
247. U ovom slučaju, zahtjev dovoljno jasne i precizne definicije svrhe obrade očito nije ispunjen. To se osobito odnosi na svrhu prikupljanja, bilježenja, pohrane, uporabe i prijenosa osobnih podataka koje obavlja Ured.
248. U tom pogledu valja podsjetiti na to da Ured može zatražiti bilo kakve podatke, uključujući osobne, povezane s predmetom svojih istraga o aktivnostima iz članka 3. spornog zakona (vidjeti točke 237. i 238. ovog mišljenja), primjerice o aktivnostima „kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja”(147). U skladu s člancima 6. do 8. tog zakona, njime se samo zahtijeva da su podaci o kojima je riječ povezani s tim potencijalno širokim(148) predmetom istrage. Naime, tim se odredbama ne ograničavaju ni priroda ni opseg informacija ili osobnih podataka koje je Ured ovlašten zatražiti od organizacija ili osoba o kojima je riječ. Isto tako, na temelju članka 11. navedenog zakona Ured je ovlašten proslijediti sve takve podatke drugim nadležnim tijelima samo zbog toga što je „utvrdi[o] činjenice ili okolnosti koje mogu dovesti do pokretanja ili vođenja prekršajnog, kaznenog, upravnog ili drugog postupka” a da pritom uvjeti ili svrhe takvog prijenosa različitim tijelima nisu jasno navedeni.
249. Prethodno navedenim odredbama ne predviđaju se ni kriteriji kojima se uređuju trajanje njihove pohrane ili svrhe njihove uporabe s obzirom na vrstu podataka ili ispitanika. Naime, ti se podaci mogu odnositi na, primjerice, novinare koji rade za društva ili organizacije koji djeluju u sektoru tiska, medijskom, informacijskom ili komunikacijskom sektoru, od kojih se može zahtijevati da štite anonimnost svojih izvora. Tako mogu uključivati, među ostalim, osjetljive podatke u smislu članka 9. stavka 1. OUZP-a, među kojima su „politička mišljenja” ili „vjerska ili filozofska uvjerenja”, ili čak „osobn[e] podat[ke] koji se odnose na kaznene osude” u smislu članka 10. OUZP-a, pri čemu svrha njihove obrade nije pojašnjena.
250. Stoga se u spornom zakonu kao takvom jasno ne definiraju svrhe u koje Ured obrađuje osobne podatke. Istodobno, tim se zakonom Uredu ne nalaže, za potrebe takve obrade, obveza da osigura da su svrhe primjene njegovih istražnih ovlasti nužne za izvršavanje zadaće od javnog interesa koja mu je povjerena radi provedbe navedenog zakona. Naime, s obzirom na to da takve svrhe nisu pojašnjene u tom zakonu, nije moguće osigurati ni provjeriti nužnost tih svrha za izvršavanje te zadaće od javnog interesa.
251. Naposljetku, u spornom se zakonu ne propisuju učinkovita jamstva protiv opasnosti od pristupa i zlouporaba ili nezakonitih uporaba osobnih podataka(149) koje je prikupio Ured. Naime, tim se zakonom ne predviđaju ni postupovna jamstva za ispitanike ni sudski ili upravni nadzor kojim bi se moglo ograničiti izvršavanje široke ovlasti Ureda za provođenje istraga, procjenu i širenje osobnih podataka(150). Jedino postupovno jamstvo predviđeno navedenim zakonom jest ono na temelju njegova članka 6. stavka 8. da se očitovanja podnose u roku od petnaest dana, prije objave godišnjeg izvješća u kojem Ured planira navesti organizaciju koju je istraživao, i da se odgovor Ureda, koji je obrazložen u slučaju odbijanja tih očitovanja, zaprima u roku od trideset dana.
252. Stoga se, s obzirom na to da su neprecizne, neodređene i manjkave, osobito u pogledu nepostojanja postupovnih jamstava i učinkovitog sudskog nadzora, odredbama spornog zakona ne jamči da Ured obrađuje osobne podatke u skladu s uvjetima koji se zahtijevaju člankom 6. stavkom 1. točkom (e) i člankom 6. stavkom 3. drugim podstavkom OUZP-a.
3)      Proporcionalnost
253. U skladu s člankom 6. stavkom 3. drugim podstavkom posljednjom rečenicom OUZP-a, pravnom osnovom o kojoj je riječ mora se ostvariti cilj od javnog interesa te ona mora biti razmjerna zakonitom cilju koji se želi postići.
254. Budući da sporni zakon ne ispunjava zahtjeve jasnoće, preciznosti i predvidljivosti kad je riječ o njegovoj primjeni u pogledu obrade osobnih podataka, ne može se smatrati da njegove odredbe poštuju načelo proporcionalnosti s obzirom na zakonit cilj od javnog interesa koji se želi postići. U tom pogledu Mađarska nije čak ni tvrdila da ta obrada poštuje načelo „smanjenja količine podataka” propisano člankom 5. stavkom 1. točkom (c) OUZP-a. Naime, na temelju tog načela, osobni podaci moraju biti prikladni, relevantni i ograničeni na ono što je nužno u odnosu na svrhu zbog koje se obrađuju(151).
255. Iz toga zaključujem da se spornim odredbama Ured ovlašćuje da provodi nezakonitu obradu osobnih podataka, koja čak može sadržavati ozbiljna zadiranja u temeljna prava zajamčena člancima 7. i 8. Povelje, pri čemu se njima ipak ne predviđaju dovoljno jasna i precizna ograničenja koja se mogu kvalificirati kao proporcionalna s obzirom na ciljeve u općem interesu koji se nastoje postići spornim zakonom. To se tim manje može opravdati jer se ta obrada može odnositi na aktivnosti koje uključuju osjetljive podatke, među kojima je obično izražavanje javnog mišljenja(152).
256. Stoga sporni zakon ne ispunjava zahtjeve iz članka 6. stavka 3. OUZP-a.
257. U tim okolnostima više nije potrebno odlučiti o pitanju može li se člankom 27. stavkom 3. Zakona o povjereniku za temeljna prava, koji se primjenjuje mutatis mutandis na aktivnosti Ureda na temelju članka 9. stavka 1. spornog zakona(153), spriječiti ili opravdati objava osobnih podataka ili je li ta zaštita zajamčena člankom 6. stavkom 6. tog zakona. Naime, takva je zaštita u svakom slučaju nedostatna da bi se otklonila utvrđena povreda članka 6. OUZP-a.
258. Stoga valja prihvatiti prigovor prema kojem sporni zakon ne ispunjava zahtjeve iz članka 5. stavka 1., članka 6. stavka 1. točke (e), članka 6. stavaka 2. i 3., članka 9. stavka 2. točke (g) i članka 10. OUZP-a, kao ni članaka 7. i 8. Povelje.
9.      Međuzaključak
259. Zaključno, tužbu valja prihvatiti, osim tužbenih razloga koji se temelje na povredi članaka 49. i 56. UFEU-a i pravu osobe da samu sebe ne izloži kaznenom progonu u smislu članka 48. Povelje.
VI.    Troškovi
260. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da u ovom slučaju Mađarska u bitnome nije uspjela u postupku, valja joj, u skladu s Komisijinim zahtjevom, naložiti snošenje troškova.
261. U skladu s člankom 140. stavkom 1. tog Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Parlament i intervenijenti snositi vlastite troškove.
262. Na temelju članka 140. stavka 2. navedenog Poslovnika, države stranke Sporazuma o EGP‑u, koje nisu države članice, snose vlastite troškove ako su intervenirale u postupak. Stoga će Kraljevina Norveška snositi vlastite troškove.
VII. Zaključak
263. Stoga predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
–        Mađarska je, time što je donijela 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (Zakon br. LXXXVIII iz 2023. o zaštiti nacionalnog suvereniteta), povrijedila članak 63. UFEU-a, članak 3. Direktive 2000/31/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2000. o određenim pravnim aspektima usluga informacijskog društva na unutarnjem tržištu, posebno elektroničke trgovine (Direktiva o elektroničkoj trgovini), članke 14., 16. i 19. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu, članke 7., 8., 11., 12. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, kao i članke 5., 6., 9. i 10. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (Opća uredba o zaštiti podataka).
–        U preostalom dijelu tužba se odbija.
–        Mađarskoj se nalaže snošenje troškova.
–        Europski parlament, Kraljevina Belgija, Češka Republika, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Republika Estonija, Irska, Kraljevina Španjolska, Republika Litva, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Portugalska Republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska i Kraljevina Norveška snosit će vlastite troškove.
1      Izvorni jezik: francuski
2      Magyar Közlöny 2023/185 od 21. prosinca 2023., str. 10429.
3      Zakonitost takve zaštite u načelu priznaju i institucije Unije; vidjeti Komunikaciju Komisije od 26. travnja 2018., naslovljenu „Suzbijanje dezinformacija na internetu: europski pristup” (dostupna na sljedećoj internetskoj adresi: eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236); Uredba (EU) 2019/452 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. ožujka 2019. o uspostavi okvira za provjeru izravnih stranih ulaganja u Uniji (SL 2019., L 79I, str. 1.); Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju usklađenih zahtjeva na unutarnjem tržištu u pogledu transparentnosti zastupanja interesa u ime trećih zemalja i o izmjeni Direktive (EU) 2019/1937, koji je Komisija donijela 12. prosinca 2023. (COM(2023) 637 final, dostupan na sljedećoj internetskoj adresi: EUR-Lex - 52023PC0637 - EN - EUR-Lex; vidjeti i napomenu Glavnog tajništva Vijeća Europske unije od 16. lipnja 2025. (dostupna na sljedećoj internetskoj adresi: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10134-2025-INIT/hr/pdf). Vidjeti i Uredbu (EU) 2024/900 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. ožujka 2024. o transparentnosti i ciljanju u političkom oglašavanju (SL 2024./900, L).
4      Članak 3. točka (a) podtočka (ac) spornog zakona
5      Uredba (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (Opća uredba o zaštiti podataka) (SL 2016., L 119, str. 1. i ispravci SL 2018., L 127, str. 2. i SL 2021., L 74, str. 35.; u daljnjem tekstu: OUZP)
6      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2000. o određenim pravnim aspektima usluga informacijskog društva na unutarnjem tržištu, posebno elektroničke trgovine (Direktiva o elektroničkoj trgovini) (SL 2000., L 178, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 39., str. 58., u daljnjem tekstu: Direktiva o elektroničkoj trgovini)
7      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.)
8      Magyar Közlöny 2012/92 od 13. srpnja 2012., str. 13450.
9      Magyar Közlöny 2013/66 od 18. travnja 2013., str. 49703.
10      Magyar Közlöny 2017/216 od 19. prosinca 2017., str. 34164.
11      Magyar Közlöny 2011/88 od 26. srpnja 2011., str. 25435.
12      Magyar Közlöny 2011/88 od 26. srpnja 2011., str. 25449.
13      Magyar Közlöny 2017/95 od 21. lipnja 2017., str. 9048.
14      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2010. o koordinaciji određenih odredaba utvrđenih zakonima i drugim propisima u državama članicama o pružanju audiovizualnih medijskih usluga (Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama) (SL 2010., L 95, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 7., str. 160., u daljnjem tekstu: Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama)
15      Sud još nije odlučivao o pitanju može li se Komisija pozvati na povredu članka 2. UEU-a u okviru tužbe zbog povrede obveze; vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisne odvjetnice T. Ćapeta u predmetu Komisija/Mađarska (Vrijednosti Unije) (C-769/22, EU:C:2025:408, t. 142. i sljedeće).
16      Vidjeti u tom smislu presude od 13. lipnja 2018., Komisija/Poljska (C-530/16, EU:C:2018:430, t. 30.) i od 22. svibnja 2025., Komisija/Latvija (Direktiva o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora) (C-238/23, neobjavljena, EU:C:2025:374, t. 45.).
17      Vidjeti u tom smislu presude od 8. studenoga 2007., Španjolska/Vijeće (C-141/05, EU:C:2007:653, t. 27.); od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija (C-654/17 P, EU:C:2019:634, t. 50.) i od 19. studenoga 2024., Komisija/Poljska (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci) (C-814/21, EU:C:2024:963, t. 56.).
18      C-204/21, EU:C:2023:442, t. 62. i sljedeće
19      Vidjeti presudu od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca) (C-204/21, EU:C:2023:442, t. 69.). Vidjeti u tom smislu i presudu od 19. studenoga 2024., Komisija/Poljska (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci) (C-814/21, EU:C:2024:963, t. 155.).
20      Vidjeti u tom smislu presude od 6. listopada 2020., Privacy International (C-623/17, EU:C:2020:790, t. 44.) i Quadrature du Net i dr. (C-511/18, C-512/18 i C-520/18, EU:C:2020:791, t. 99.); od 16. siječnja 2024., Österreichische Datenschutzbehörde (C-33/22, EU:C:2024:46, t. 50.); od 29. srpnja 2024., protectus (C-185/23, EU:C:2024:657, t. 62.) i od 19. studenoga 2024., Komisija/Poljska (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci) (C-814/21, EU:C:2024:963, t. 155. i navedena sudska praksa). Kad je riječ o organizaciji radnog vremena u okviru oružanih snaga, vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, t. 36. do 46.).
21      Mađarska se u potporu tom argumentu poziva na presudu od 23. studenoga 1989., B & Q (C-145/88, EU:C:1989:593, t. 18.).
22      Vidjeti članak 8. stavak 2. spornog zakona.
23      Kad je riječ o obrazovnim uslugama, vidjeti presudu od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, t. 48.), a kad je riječ o kazališnim prikazima i prekograničnom pružanju usluga informacijskog društva, vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice T. Ćapeta u predmetu Komisija/Mađarska (Vrijednosti Unije) (C-769/22, EU:C:2025:408, t. 52.).
24      Time se ne dovode u pitanje kanali dostave ili načini prijenosa koje upotrebljavaju izvršitelji tih aktivnosti, koji mogu biti pojedinci, pružatelji usluga, političke skupine ili udruženja za zastupanje interesa. Tako Mađarska na raspravi nije isključila da bi područjem primjene spornog zakona mogle biti obuhvaćene komunikacije ili informacije koje se na internetu prenose društvenim mrežama.
25      Vidjeti u tom smislu presude od 13. listopada 1993., CMC Motorradcenter (C-93/92, EU:C:1993:838, t. 10. do 12.) i od 7. ožujka 1990., Krantz (C-69/88, EU:C:1990:97, t. 10. do 12.).
26      Vidjeti u tom smislu presudu od 30. svibnja 2024., Airbnb Ireland i Amazon Services Europe (C-662/22 i C-667/22, EU:C:2024:432, t. 62. i sljedeće).
27      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999 (SL 2013., L 248, str. 1. i ispravak SL 2020., L 426, str. 97.). Naime, kao i ovlasti Ureda, OLAF-ove ovlasti za provođenje istraga i prijenos podataka na temelju članka 3. stavka 3. (zahtjev za pružanje informacija u okviru vanjskih istraga) i članka 11. (slanje završnog izvješća o istrazi nadležnim nacionalnim tijelima) Uredbe br. 883/2013 mogu dovesti do pokretanja sudskih, građanskih i kaznenih postupaka na nacionalnoj razini. Međutim, OLAF je u okviru izvršavanja tih ovlasti dužan poštovati temeljna postupovna jamstva, kao što je obveza dužne pažnje, čija povreda može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije; vidjeti presudu od 11. siječnja 2024., Planistat Europe i Charlot/Komisija (C-363/22 P, EU:C:2024:20, t. 75. do 78.) i mišljenje nezavisne odvjetnice L. Medine u predmetu Planistat Europe i Charlot/Komisija (C-363/22 P, EU:C:2023:594, t. 42. i sljedeće).
28      Vidjeti Uredbu Europskog parlamenta (EU, Euratom) 2021/1163 od 24. lipnja 2021. o utvrđivanju propisa i općih uvjeta kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (Statut Europskog ombudsmana) i o stavljanju izvan snage Odluke 94/262/EZUČ, EZ, Euratom (SL 2021., L 253, str. 1.).
29      Vidjeti u tom smislu presude od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 36. i 37. i navedena sudska praksa) i od 19. studenoga 2024., Komisija/Poljska (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci) (C-814/21, EU:C:2024:963, t. 129. i 130. i navedena sudska praksa).
30      Vidjeti u tom smislu presudu od 22. rujna 2020., Cali Apartments (C-724/18 i C-727/18, EU:C:2020:743, t. 39.).
31      Vidjeti usporedivu situaciju koja je dovela do presude od 30. svibnja 2024., Airbnb Ireland i Amazon Services Europe (C-662/22 i C-667/22, EU:C:2024:432, t. 62. i sljedeće).
32      Sporni zakon time čak i nadilazi određena pravila o usporedivim instrumentima izvođenja dokaza, kao što je članak 18. stavci 1. i 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101.] i [102. UFEU-a] (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak SL 2016., L 173, str. 108.), kojim se Komisiji dodjeljuje ovlast da od poduzetnika zatraži informacije na neobvezujućoj osnovi; vidjeti i članak 21. stavke 1. i 2. Uredbe (EU) 2022/1925 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2022. o pravednim tržištima s mogućnošću neograničenog tržišnog natjecanja u digitalnom sektoru i izmjeni direktiva (EU) 2019/1937 i (EU) 2020/1828 (Akt o digitalnim tržištima) (SL 2022., L 265, str. 1. i ispravak SL 2025./90024, L) te članak 67. stavke 1. i 2. Uredbe (EU) 2022/2065 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. listopada 2022. o jedinstvenom tržištu digitalnih usluga i izmjeni Direktive 2000/31/EZ (Akt o digitalnim uslugama) (SL 2022., L 277, str. 1.). Jedina je razlika u odnosu na sporni zakon ta što, u slučaju davanja odgovora na takav zahtjev za pružanje informacija, taj odgovor treba biti točan s obzirom na to da netočna ili zavaravajuća informacija može dovesti do toga da Komisija izrekne novčanu kaznu.
33      Vidjeti članke 14. i 14/A. 1995. evi CXXV törvényja a nemzetbiztonsági szolgálatokról (Zakon br. CXXV iz 1995. o uslugama nacionalne sigurnosti). Nesuradnja s tim parlamentarnim odborom može se kazniti na temelju članka 216/A. 2012. évi II. törvényja a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerrőla (Zakon br. II iz 2012. o prekršajima, prekršajnom postupku i sustavu prekršajne evidencije).
34      Vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2018., X i Visser (C-360/15 i C-31/16, EU:C:2018:44, t. 123.) i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u spojenim predmetima X i Visser (C-360/15 i C-31/16, EU:C:2017:397, t. 136.).
35      Vidjeti među ostalim negativne procjene aktivnosti organizacije Transparency International Hungary i istraživačkog portala Átlátszó navedene u izvješćima naslovljenima „Izvješće o istrazi: Utjecaj aktivnosti organizacije Transparency International Hungary na mađarski suverenitet” (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), objavljeno 14. listopada 2024., odnosno „Utjecaj aktivnosti portala Átlátszó na mađarski suverenitet” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), objavljeno 28. listopada 2024. (dokumenti dostupni na sljedećoj internetskoj adresi: https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36      Vidjeti i situacije koje su dovele do presuda od 22. rujna 2020., Cali Apartments (C-724/18 i C-727/18, EU:C:2020:743, t. 42.) i od 30. siječnja 2018., X i Visser (C-360/15 i C-31/16, EU:C:2018:44, t. 124.).
37      Vidjeti u tom smislu, kad je riječ o slobodi poslovnog nastana na temelju članka 49. UFEU-a, presudu od 1. lipnja 2010., Blanco Pérez i Chao Gómez (C-570/07 i C-571/07, EU:C:2010:300, t. 119.); kad je riječ o slobodnom kretanju kapitala na temelju članka 63. UFEU-a, vidjeti presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 45. do 64.); kad je riječ o slobodnom kretanju radnika na temelju članka 45. UFEU-a, vidjeti presude od 10. prosinca 2013., Komisija/Irska i dr. (C-272/12 P, EU:C:2013:812, t. 24.); od 2. travnja 2020., PF i dr. (C-830/18, EU:C:2020:275, t. 34. i navedena sudska praksa) i od 13. lipnja 2024., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite II) (C-123/22, EU:C:2024:493, t. 29. i navedena sudska praksa).
38      U četvrtom stavku preambule spornog zakona navodi se da se, „[a]ko politička vlast dospije u ruke osoba ili organizacija koje ovise o stranoj sili, organizaciji ili osobi, time povređuje suverenitet Mađarske, što ujedno predstavlja ozbiljan rizik za nacionalnu sigurnost”.
39      Vidjeti u tom smislu i po analogiji s člankom 49. UFEU‑a, presudu od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr. (C-391/20, EU:C:2022:638, t. 75. i navedena sudska praksa).
40      Vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 21. prosinca 2023., European Superleague Company (C-333/21, EU:C:2023:1011, t. 135. i 255. i navedena sudska praksa).
41      Komisija se u tom pogledu oslanja na razmatranja navedena u presudi od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 93.).
42      Vidjeti u tom smislu i po analogiji s člankom 49. UFEU‑a, presudu od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr. (C-391/20, EU:C:2022:638, t. 67. do 70.).
43      Kad je riječ o javnim sredstvima koja dodjeljuje Unija, vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 78. do 80.).
44      U njoj se upućuje na samo jedan primjer navodnog nezakonitog financiranja kandidata političkih stranaka ujedinjene oporbe na parlamentarnim izborima 2022. u Mađarskoj iz treće zemlje, odnosno iz Sjedinjenih Američkih Država.
45      Vidjeti „Izvješće o istrazi: Utjecaj aktivnosti organizacije Transparency International Hungary na mađarski suverenitet” (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) od 14. listopada 2024. (dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), u kojem se ta zaklada oštro kritizira zbog navodno netransparentnog, manipulativnog i klevetničkog razvrstavanja zemalja prema indeksu percepcije korupcije (izrađenom u njezinu sjedištu u Berlinu) koji Ured smatra „dezinformiranjem”. Kao što to na stranici 12. Izvješća Komisije (SWD(2020) 316 final) od 20. rujna 2020. o vladavini prava proizlazi iz poglavlja koje se odnosi na stanje vladavine prava u Mađarskoj (dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: EUR-Lex - 52020SC0316 - EN - EUR-Lex), prema posljednjem indeksu percepcije korupcije koji je objavio Transparency International, ta je zemlja imala 44 od 100 bodova te se nalazi na 19. mjestu u Uniji i na 70. mjestu u svijetu. Isto tako, Komisija se poziva na izvješće Ureda naslovljeno „Zapadni proratni diskurs i ruski legitimacijski diskurs u vezi s ratom u Ukrajini (diskurs dezinformiranja u Mađarskoj)” od 4. srpnja 2024. (dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western-pro-war-and-russian-legitimacy-narratives-in-connection-with-the-war-in-ukraine.pdf.).
46      Vidjeti izvješće naslovljeno „Uloga zaklade Internews u utjecaju na medije u Mađarskoj” (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában) od 19. ožujka 2025., koje nije uloženo u spis (dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), i, kad je riječ o neprofitnom istraživačkom portalu Átlátszó i njegovim aktivnostima istraživanja i objavljivanja koje se odnose na netransparentnost i korupciju, izvješće naslovljeno „Utjecaj aktivnosti portala Átlátszó na mađarski suverenitet” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) od 28. listopada 2024. (dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47      Vidjeti izvješće o aktivnostima zaklade Ökotárs na koje se poziva Kraljevina Norveška, naslovljeno „Analiza: Utjecaj aktivnosti zaklade Ökotárs na mađarski suverenitet” (Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), od 16. prosinca 2024. U tom pogledu Kraljevina Norveška tvrdi da je već dugi niz godina „država donator” u korist nevladinih organizacija, osobito onih aktivnih u promicanju demokracije, vladavine prava i ljudskih prava. U navedenom su izvješću i Kraljevina Norveška i Unija prikazane kao „suučesnici” Sjedinjenih Američkih Država u zavjeri protiv Mađarske i u upletanju u njezin suverenitet. Isto tako, u priopćenju naslovljenom „Program CERV Europske komisije: tako je Bruxelles dao financijski vjetar u leđa mreži Soros” (Az Európai Bizottság CERV programja: Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros-hálózat finanszírozására) od 29. siječnja 2025., Komisiju se optužuje da financira „mrežu Soros” i djeluje u suradnji s njom (dokumenti dostupni na sljedećoj internetskoj adresi: https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/).
48      Vidjeti odluku 20/2024 (XI. 28.) od 15. studenoga 2024., t. 41. i sljedeće.
49      Vidjeti članak 8. stavak 2. spornog zakona.
50      Vidjeti u tom smislu moja mišljenja u predmetu G4S Secure Solutions (C-157/15, EU:C:2016:382, t. 97. i navedena sudska praksa) i predmetu Parris (C-443/15, EU:C:2016:493, t. 75. i navedena sudska praksa).
51      U svrhu opravdanja razlozima javnog poretka i javne sigurnosti u smislu članka 52. stavka 1. UFEU-a, Sud čak zahtijeva da postoji stvarna i dovoljno ozbiljna prijetnja koja utječe na neki od temeljnih interesa društva; vidjeti u tom smislu presude od 6. veljače 2014., Navileme i Nautizende (C-509/12, EU:C:2014:54, t. 20.) i od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország (C-106/22, EU:C:2023:568, t. 66. i 67. koje se odnose na sigurnost opskrbe).
52      Vidjeti, s jedne strane, nove ili izmijenjene odredbe članka 350/A., u vezi s člankom 459. stavkom 1. točkom 37. Kaznenog zakonika i, s druge strane, odredbe članka 4. stavka 3. Zakona o funkcioniranju političkih stranaka i upravljanju njima, kao i članka 3. točke 16., članka 124. stavaka 1.a do 1.d i članka 307/D. stavaka 3. i 4. Zakona o izbornom postupku.
53      U skladu s tim stavkom, „[a]ko politička vlast dospije u ruke osoba ili organizacija koje ovise o stranoj sili, organizaciji ili osobi, time se povređuje suverenitet Mađarske, što ujedno predstavlja ozbiljan rizik za nacionalnu sigurnost”.
54      Vidjeti osobito mišljenje Europske komisije za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) od 18. ožujka 2024. o Zakonu br. LXXXVIII iz 2023. o zaštiti nacionalnog suvereniteta (t. 76. i sljedeće, dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: default.aspx).
55      U skladu s petim stavkom preambule, čini se da se sporni zakon ne odnosi samo na financijske potpore iz inozemstva, nego i na druge oblike potpora koje mogu predstavljati „pokušaj inozemnog upletanja”.
56      Vidjeti primjerice predmet na koji se odnosi presuda od 23. travnja 2020., Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C-507/18, EU:C:2020:289), u kojoj je tužitelj bilo udruženje odvjetnika koje se bavi pružanjem pravne pomoći radi zaštite prava lezbijki, gejeva, biseksualaca te transrodnih i interseksualnih osoba (LGBTI). Kad je riječ o A pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvényju (Zakon br. LXXIX iz 2021. o donošenju strožih mjera protiv osoba osuđenih za pedofiliju i o izmjeni određenih zakona za zaštitu djece), vidjeti i izvješće Amnesty Internationala, From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budimpešta, Amnesty International, 2024.;  Háttér Society,
The Anti-LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State- and Self-Enforcement, studeni 2024. (vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice T. Ćapeta u predmetu Komisija/Mađarska (Vrijednosti Unije) (C-769/22, EU:C:2025:408, t. 80., bilješka 42.); izvješće dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: https ://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter-anti-lgbtqi-law-2024-november.pdf).
57      Vidjeti primjer aktivnosti zaklade Ökotárs (bilješka 47. ovog mišljenja).
58      Vidjeti primjer aktivnosti organizacije Transparency International Hungary (bilješka 45. ovog mišljenja).
59      Vidjeti, među ostalim, primjere navedene u bilješci 35. ovog
mišljenja.
60      Vidjeti i Komunikaciju Komisije od 26. travnja 2018., naslovljenu „Suzbijanje dezinformacija na internetu: europski pristup”, str. 4., u kojoj definicija pojma „dezinformacija” obuhvaća „dokazivo lažnu ili obmanjujuću informaciju koja je smišljena, iznesena i širi se radi stjecanja ekonomske koristi ili namjernog zavaravanja javnosti te koja može naškoditi javnom interesu” (dostupna na sljedećoj internetskoj adresi: eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX :52018DC0236).
61      Kad je riječ o prijetnjama koje za demokratske izbore predstavljaju različiti oblici aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja koje izvršavaju, među ostalim, strani akteri, vidjeti presudu ESLJP-a od 22. srpnja 2025., Bradshaw i dr. protiv Ujedinjene Kraljevine (tužba br. 15653/22, t. 134. i sljedeće te t. 159. i sljedeće). Vidjeti Curtea Constituțională (Ustavni sud, Rumunjska),
Odluka br. 32 od 6. prosinca 2024. o poništenju predsjedničkih izbora u Rumunjskoj
(uz istodobno poništavanje drugog kruga tih izbora predviđenog za 8. prosinca 2024.), zbog pokušaja sustavnog manipuliranja voljom birača koje su državni i nedržavni akteri izvršavali, među ostalim, na društvenim mrežama i nezakonitim financiranjem.
62      Vidjeti osobito uvodnu izjavu 83. i sljedeće uvodne izjave Uredbe 2022/2065, kao i uvodnu izjavu 4., članak 19. stavak 1. točku (c) i članak 26. stavak 3. točku (a) Uredbe (EU) 2024/1083 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. travnja 2024. o uspostavi zajedničkog okvira za medijske usluge na unutarnjem tržištu i izmjeni Direktive 2010/13/EU (Europski akt o slobodi medija) (SL 2024./1083, L).
63      Vidjeti definiciju „dezinformiranja” iz Komunikacije Komisije od 26. travnja 2018., naslovljenu „Suzbijanje dezinformacija na internetu: europski pristup” (str. 4.), navedene u bilješci na stranici 60. ovog mišljenja.. Suprotno tomu, u uvodnoj izjavi 4. i sljedećim uvodnim izjavama, članku 19. stavku 1. točki (c) i članku 26. stavku 3. točki (a) Uredbe 2024/1083 ne navodi se nikakva definicija pojmova „dezinformiranje” ili „manipuliranje informacijama”. Isto vrijedi za uvodnu izjavu 83. i sljedeće uvodne izjave Uredbe 2022/2065.
64      Vidjeti bilješku 45. ovog mišljenja.
65      Vidjeti članak 8. stavak 2.
spornog zakona.
66      Vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2025., AEON NEPREMIČNINE i dr. (C-674/23, EU:C:2025:113, t. 46. i navedena sudska praksa).
67      Kad je riječ o diskriminirajućem zahtjevu koji nije obuhvaćen podtočkom (a) ili (b), vidjeti presudu od 11. lipnja 2020., KOB (C-206/19, EU:C:2020:463, t. 14.).
68      Vidjeti točke 73. do 87. ovog mišljenja.
69      Stoga nije potrebno odlučiti o pitanju može li se takvu diskriminaciju opravdati. Vidjeti u potonjem smislu, kad je riječ o izravnoj diskriminaciji, presudu od 23. veljače 2016., Komisija/Mađarska (C-179/14, EU:C:2016:108, t. 45. i navedena sudska praksa).
70      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva (SL 2015., L 241, str. 1.)
71      Kad je riječ o uslugama političkog oglašavanja, koje se također mogu širiti elektroničkim sredstvima, vidjeti Uredbu 2024/900.
72      Vidjeti i uvodnu izjavu 21. drugu rečenicu Direktive o elektroničkoj trgovini, prema kojoj područje koordinacije obuhvaća zahtjeve povezane s online aktivnostima kao što su online informacije i online oglašavanje.
73      U tom pogledu Komisija upućuje na izjavu od 4. prosinca 2023. objavljenu u okviru projekta Media Freedom Rapid Response (MFRR) koju su potpisali Međunarodni institut za medije (International Press Institute, IPI), ARTICLE 19 Europe, Europski centar za slobodu tiska i medija (European Centre for Press and Media Freedom, ECPMF), Europska federacija novinara (European Federation of Journalists, EFJ), Free Press Unlimited (FPU) i OBC Transeuropa (dostupna na sljedećoj internetskoj adresi: https ://www.article19.org/resources/hungary-draft-sovereignty-protection-act-threatens-independent-media/).
74      Moje isticanje
75      Vidjeti u tom smislu i mišljenje nezavisne odvjetnice T. Ćapeta u predmetu Komisija/Mađarska (Vrijednosti Unije) (C-769/22, EU:C:2025:408, t. 319.).
76      Vidjeti sličnu situaciju koja je dovela do presude od 30. svibnja 2024., Airbnb Ireland i Amazon Services Europe (C-662/22 i C-667/22, EU:C:2024:432, t. 58. do 65.), kao i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetima Airbnb Ireland i dr. (C-662/22 do C-667/22, EU:C:2024:18, t. 159.).
77      Kad je riječ o „zahtjevima” u smislu članka 16. stavka 1. trećeg podstavka Direktive o uslugama, vidjeti i točke 73. do 81. ovog mišljenja.
78      Vidjeti po analogiji presudu od 30. svibnja 2024., Airbnb Ireland i Amazon Services Europe (C-662/22 i C-667/22, EU:C:2024:432, t. 63.).
79      Vidjeti u tom smislu presudu od 25. listopada 2011., eDate Advertising i dr. (C-509/09 i C-161/10, EU:C:2011:685, t. 66. i 67.). Vidjeti i usporedivu situaciju koja je dovela do presude od 30. svibnja 2024., Airbnb Ireland i Amazon Services Europe (C-662/22 i C-667/22, EU:C:2024:432, t. 59.).
80      Vidjeti u tom smislu presudu od 9. studenoga 2023., Google Ireland i dr. (C-376/22, EU:C:2023:835, t. 33. i sljedeće).
81      Vidjeti u tom smislu, kad je riječ o Direktivi o uslugama, presude od 23. veljače 2016., Komisija/Mađarska (C-179/14, EU:C:2016:108, t. 118.); od 14. studenoga 2018., Memoria i Dall’Antonia (C-342/17, EU:C:2018:906, t. 41. i 42.); od 11. lipnja 2020., KOB (C-206/19, EU:C:2020:463, t. 30. i navedena sudska praksa), kao i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u spojenim predmetima X i Visser (C-360/15 i C-31/16, EU:C:2017:397, t. 98. i 99. i navedena sudska praksa). Vidjeti u tom smislu i presude od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr. (C-171/07 i C-172/07, EU:C:2009:316, t. 20.); od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország (C-106/22, EU:C:2023:568, t. 27. i sljedeće, osobito t. 49.) i od 20. lipnja 2024., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Upućivanje radnika iz trećih zemalja) (C-540/22, EU:C:2024:530, t. 59. i navedena sudska praksa).
82      Vidjeti i uvodnu izjavu 24. i članak 2. stavak 2. točku (g) Direktive o uslugama u kojima se „audiovizualne usluge” isključuju iz njezina područja primjene.
83      Vidjeti članak 2. stavak 2. točku (b) Direktive o uslugama u kojem se iz njezina područja primjene isključuju „financijske usluge”.
84      Vidjeti u tom smislu presudu od 8. lipnja 2017., Van der Weegen i dr. (C-580/15, EU:C:2017:429, t. 25. i navedena sudska praksa).
85      Vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 52. i 53. i navedena sudska praksa).
86      Naime, čini se da pojam „zabranjena inozemna potpora”, kako je definiran u članku 459. stavku 1. Kaznenog zakonika (koji je izmijenjen člankom 32. stavkom 3. spornog zakona), nema opću primjenu. S jedne strane, taj se pojam odnosi samo na potporu iz inozemstva „čije je prihvaćanje ili korištenje zabranjeno Zakonom o funkcioniranju političkih stranaka i upravljanju njima ili Zakonom o izbornom postupku”. S druge strane, navedenim se pojmom pojašnjavaju samo zabranjene i kažnjive radnje zaobilaženja koje provodi „[č]lan, odgovorna osoba ili voditelj organizacije za imenovanje u smislu Zakona o izbornom postupku, ili kandidat u smislu tog zakona”, na temelju članka 350/A. Kaznenog zakonika (naslovljenog „Nezakonit utjecaj na volju birača” i uvedenog člankom 32. spornog zakona). Stoga se drugi stavak preambule spornog zakona, u kojem se navodi primjer nezakonitog izravnog inozemnog financiranja kandidata ujedinjene oporbe za mjesto predsjednika vlade tijekom izborne kampanje 2022. u Mađarskoj, prije svega odnosi na kazneni dio izmijenjen tim zakonom. Naime, valja naglasiti da Komisija ne osporava te kaznene odredbe u okviru tužbe (vidjeti točku 111. ovog mišljenja). Isto tako, u mišljenju Europske komisije za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) od 18. ožujka 2024. o Zakonu br. LXXXVIII iz 2023. o zaštiti nacionalnog suvereniteta, u točki 71. i sljedećim točkama, osobito točkama 81. do 83. i 94. (dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: default.aspx), ta komisija nije dovela u pitanje dopuštenost tih odredbi kao takvu. Samo je predložila da mađarski zakonodavac dodatno pojasni pojam „zabranjena inozemna potpora” kako bi se izbjeglo kažnjavanje svake inozemne financijske potpore primljene u bilo kojem trenutku, čak i izvan izbornog postupka.
87      Vidjeti i sličan pojam „inozemna potpora” definiran u članku 3. točki 16. Zakona o izbornom postupku („donacija koja potječe iz druge države, od strane fizičke ili pravne osobe ili strane organizacije koja nema pravnu osobnost”). U tom pogledu Komisija kao primjer navodi osobe ili organizacije koje djeluju u području medija (novinarstvo, radijske i televizijske postaje, tiskani mediji ili čak u povezanim sektorima djelatnosti kao što su dizajn i izrada sadržaja elektroničkih medija), kao i u području lobiranja, savjetovanja, komunikacijskih aktivnosti ili odnosa s javnošću. Isto tako, mogla bi biti riječ o građaninu Unije koji ostvaruje svoje pravo na slobodno kretanje i koji želi ostvarivati politička prava zajamčena Ugovorom te se kandidirati na lokalnim ili europskim izborima ili podržati drugog kandidata na takvim izborima.
88      Vidjeti točku 63. i sljedeće točke ovog mišljenja. U tom smislu, kad je riječ o usporedivoj situaciji javnih sredstava koja dodjeljuje Unija, vidjeti i presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 60.).
89      Kad je riječ o sličnoj situaciji javnih sredstava koja dodjeljuje Unija, vidjeti i presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 61. i 62. i navedena sudska praksa).
90      Vidjeti u tom smislu presudu od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima) (C-235/17, EU:C:2019:432, t. 60. i 61. i navedena sudska praksa).
91      Presuda od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 88. i 89. i navedena sudska praksa)
92      Vidjeti članak 350/A. Kaznenog zakonika, naslovljen „Nezakonit utjecaj na volju birača”, u vezi s člankom 459. stavkom 1. tog zakonika, kako je izmijenjen člankom 32. spornog zakona.
93      Vidjeti točku 111. ovog mišljenja.
94      Vidjeti odredbe članka 4. stavka 3. Zakona o funkcioniranju političkih stranaka i upravljanju njima, kao i članka 3. točke 16., članka 124. stavaka 1.a do 1.d i članka 307/D. stavaka 3. i 4. Zakona o izbornom postupku, uvedene člankom 33. spornog zakona.
95      Kad je riječ o sličnoj situaciji javnih sredstava koja dodjeljuje Unija, vidjeti presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 79. i sljedeće).
96      Presuda od 4. listopada 2024. Real Madrid Club de Fútbol (C-633/22, EU:C:2024:843, t. 46.)
97      Vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2024., Alchaster (C-202/24, EU:C:2024:649, t. 92. i navedena sudska praksa).
98      Vidjeti u tom smislu presudu od 4. listopada 2024., Real Madrid Club de Fútbol (C-633/22, EU:C:2024:843, t. 51. i 52. i navedena sudska praksa).
99      Vidjeti točku 102. i sljedeće ovog mišljenja.
100      Vidjeti u tom smislu presudu od 14. veljače 2019., Buivids (C-345/17, EU:C:2019:122, t. 51.).
101      U skladu s člankom 3. točkom (a) spornog zakona, „Ured u okviru svoje istražne uloge […] istražuje (aa) aktivnosti zastupanja interesa, osim diplomatskih i inozemnih predstavništva, kao i organizacije za zastupanje profesionalnih interesa, (ab) aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja, (ac) aktivnosti kojima se nastoji utjecati na demokratsku raspravu te državne i društvene procese odlučivanja, uključujući aktivnosti kojima se nastoji utjecati na proces odlučivanja osoba koje izvršavaju javne ovlasti, a koje se provode u interesu drugih država te stranih tijela, organizacija i fizičkih osoba, neovisno o njihovu pravnom statusu”..
102      Kad je riječ o takvom odvraćajućem učinku i riziku od autocenzure, vidjeti i presudu ESLJP-a od 15. svibnja 2023., Sanchez protiv Francuske (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, t. 184.).
103      Vidjeti i presudu ESLJP-a od 12. ožujka 2019., Ali Gürbüz protiv Turske (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, t. 59. do 68.).
104      Vidjeti i kaznene odredbe predviđene člankom 350/A. Kaznenog zakonika, naslovljenim „Nezakonit utjecaj na volju birača”, u vezi s člankom 459. stavkom 1. tog zakonika, kako je izmijenjen člankom 32. spornog zakona.
105      Tom se ocjenom ne dovodi u pitanje eventualno opravdanje zadiranja u slobodu izražavanja i informiranja kad je riječ o, među ostalim, kaznenom progonu „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja” u smislu članka 3. točke (a) podtočke (ab) spornog zakona. Vidjeti u tom pogledu, kad je riječ o članku 10. EKLJP-a, i presudu ESLJP-a od 22. srpnja 2025., Bradshaw i dr. protiv Ujedinjene Kraljevine (tužba br. 15653/22, t. 161.).
106      Vidjeti i presudu ESLJP-a od 22. studenoga 2012., Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. i drugi protiv Nizozemske (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, t. 127.).
107      Vidjeti i presudu ESLJP-a od 15. prosinca 2009., Financial Times Ltd i drugi protiv Ujedinjene Kraljevine (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, t. 70.).
108      Vidjeti bilješku 45. i sljedeće bilješke ovog mišljenja.
109      Vidjeti i presudu ESLJP-a od 25. rujna 2012., Trade Union of the Police in the Slovak Republic i drugi protiv Slovačke (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, t. 60.) i presudu ESLJP-a od 23. siječnja 2023., Macatė protiv Litve (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, t. 181. i 182.).
110      Kad je riječ o nevladinim organizacijama koje se javno kvalificira kao „strane agente”, vidjeti presudu ESLJP-a od 22. listopada 2024., Kobaliya i drugi protiv Rusije (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, t. 67., 75. i 82.) i presudu ESLJP-a od 14. lipnja 2022., Ecodefence i drugi protiv Rusije (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, t. 131.).
111      Vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 112. i navedena sudska praksa ESLJP-a).
112      Vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 113. i navedena sudska praksa ESLJP-a).
113      Vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 114. i navedena sudska praksa ESLJP-a).
114      Vidjeti u tom smislu u pogledu Mađarske presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 118.). Vidjeti u tom smislu i presudu ESLJP-a od 14. lipnja 2022., Ecodefence i drugi protiv Rusije, (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, t. 132.).
115      Vidjeti bilješku 45. i sljedeće bilješke ovog mišljenja.
116      Vidjeti bilješku 35. i sljedeće bilješke ovog mišljenja.
117      Prema mišljenju Suda, tom jamstvu treba priznati jednako značenje i opseg kao i članku 8. EKLJP-a: vidjeti presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 122. i navedena sudska praksa).
118      Presuda ESLJP-a od 7. veljače 2012., Axel Springer AG protiv Njemačke (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, t. 83.)
119      Vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 124. i navedena sudska praksa). Vidjeti u tom smislu (pri čemu se u tom pogledu istodobno utvrđuje zadiranje u pravo na zaštitu osobnih podataka u smislu članka 8. Povelje) presudu od 6. listopada 2020., État luxembourgeois (Pravna zaštita protiv zahtjeva za informacije u području oporezivanja) (C-245/19 i C-246/19, EU:C:2020:795, t. 73. i 74.).
120      Tom se ovlasti upućuje na definiciju predviđenu člankom 3. točkom 6. Zakona o informacijama, prema kojoj je riječ o „svim podacima koji nisu podaci od javnog interesa čija je objava, raspoloživost ili dostupnost propisana zakonom u interesu šire javnosti”.
121      Tako se u izvješću naslovljenom „Utjecaj aktivnosti portala Átlátszó na mađarski suverenitet” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), objavljenom 28. listopada 2024., koje se odnosi na aktivnosti istraživanja i objavljivanja neprofitnog istraživačkog portala Átlátszó koje se odnose na netransparentnost i korupciju, poimenice navodi njegov upravitelj kojem se prigovara da nije surađivao s Uredom (dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122      Kad je riječ o pretragama poslovnih prostora poduzetnika, vidjeti presudu od 18. lipnja 2015., Deutsche Bahn i dr./Komisija (C-583/13 P, EU:C:2015:404, t. 20.); vidjeti i mišljenja nezavisnog odvjetnika G. Pitruzzelle u predmetu Casino, Guichard-Perrachon i AMC/Komisija (C-690/20 P, EU:C:2022:579, t. 33. i 34. i navedena sudska praksa) i nezavisne odvjetnice L. Medine u spojenim predmetima Imagens Médicas Integradas i dr. (C-258/23 do C-260/23, EU:C:2024:537, t. 31., 41. i sljedeće točke te navedena sudska praksa). Kad je riječ o članku 8. EKLJP-a, vidjeti i presudu ESLJP-a Société Colas Est i drugi protiv Francuske (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, t. 40. do 42. i navedena sudska praksa).
123      Određena zaštita u tom pogledu zajamčena je obvezom čuvanja poslovne tajne na temelju članka 339. UFEU-a. Kad je riječ o pravu na zaštitu poslovnih tajni, vidjeti presudu od 7. rujna 2021., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C-927/19, EU:C:2021:700, t. 131. do 133. i navedena sudska praksa). Kad je riječ o povredi imidža i ugleda pravne osobe zbog Komisijine objave protivno zahtjevima koji proizlaze iz obveze čuvanja poslovne tajne, vidjeti presudu od 8. studenoga 2011., Idromacchine i dr./Komisija (T-88/09, EU:T:2011:641, t. 42. i sljedeće), potvrđenu rješenjem od 3. rujna 2013., Idromacchine i dr./Komisija (C-34/12 P, EU:C:2013:552). Kad je riječ o povezanosti zaštite poslovnih tajni i zaštite pretpostavke nedužnosti, koja je također usko povezana sa zaštitom ugleda pravne osobe, vidjeti presudu od 12. listopada 2007., Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Komisija (T-474/04, EU:T:2007:306, t. 62. i sljedeće točke, osobito t. 75. do 78.). Vidjeti u tom pogledu i presudu od 6. srpnja 2000., Volkswagen/Komisija (T-62/98, EU:T:2000:180, t. 281.), potvrđenu presudom od 18. rujna 2003., Volkswagen/Komisija (C-338/00 P, EU:C:2003:473).
124      Vidjeti primjer upravitelja portala Átlátszó kojem se prigovorilo da nije surađivao s Uredom (vidjeti bilješku 121. ovog mišljenja). Kad je riječ o kvalifikaciji takvih organizacija kao „stranih agenata”, vidjeti i presudu ESLJP-a od 14. lipnja 2022., Ecodefence i drugi protiv Rusije (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, t. 131.) i presudu ESLJP-a od 22. listopada 2024., Kobaliya i drugi protiv Rusije (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, t. 75.).
125      Vidjeti u tom smislu presude od 16. srpnja 2020., Facebook Ireland i Schrems (C-311/18, EU:C:2020:559, t. 175.); od 8. prosinca 2022., Orde van Vlaamse Balies i dr. (C-694/20, EU:C:2022:963, t. 35.); od 16. studenoga 2023., Roos i dr./Parlament (C-458/22 P, EU:C:2023:871, t. 59. i 60.); od 18. siječnja 2024., RTL Nederland i RTL Nieuws (C-451/22, EU:C:2024:54, t. 69.) i od 4. listopada 2024., Bezirkshauptmannschaft Landeck (Pokušaj pristupa osobnim podacima pohranjenima na mobilnom telefonu) (C-548/21, EU:C:2024:830, t. 98. i navedena sudska praksa); vidjeti u tom smislu i mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Emilioua u predmetu Belgian Association of Tax Lawyers i dr. (C-623/22, EU:C:2024:189, t. 138.). Vidjeti i presudu od 23. listopada 2025., Кanevi Komers DS (C-267/24, EU:C:2025:829, t. 80., u kojoj se smatra da zakonodavstvo nije dovoljno jasno i precizno da se osigura primjena u skladu s pravom Unije ako može biti predmet različitih tumačenja nacionalnog suda, od kojih je jedno u skladu, a drugo nije u skladu s pravom Unije).
126      Vidjeti članak 8. stavak 2. spornog zakona.
127      To se odnosi i na „aktivnosti manipulacije informacijama i dezinformiranja” u smislu članka 3. točke (a) podtočke (ab) spornog zakona (vidjeti točke 116. i 124. ovog mišljenja).
128      Vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2022., Orde van Vlaamse Balies i dr. (C-694/20, EU:C:2022:963, t. 26.).
129      Vidjeti u tom smislu presude od 8. prosinca 2022., Orde van Vlaamse Balies i dr. (C-694/20, EU:C:2022:963, t. 27.) i od 26. rujna 2024., Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C-432/23, EU:C:2024:791, t. 49.), kao i moje mišljenje u predmetu Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C-432/23, EU:C:2024:446, t. 25.).
130      Naime, u skladu s člankom 1. spornog zakona, Ured je „neovisno državno upravno tijelo”.
131      Na temelju te odredbe „[i]stražni postupak […] Ured[a] […] nije postupak upravnog tijela te se u odnosu na [istražne] aktivnosti koje Ured provodi […] ne može pokrenuti nikakav upravni spor”.
132      Vidjeti članak 13. stavak 1. Zakona o odvjetništvu.
133      Komisija u tužbi upućuje na neuspjele pokušaje Ureda da mađarsku odvjetničku komoru pozove na suradnju radi provedbe spornog zakona (dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz-a-magyar-ugyvedi-kamaranak).
134      Vidjeti u tom smislu presudu od 2. lipnja 2022., Skeyes (C-353/20, EU:C:2022:423, t. 50. i sljedeće točke i navedena sudska praksa). Vidjeti u tom smislu i presudu od 6. listopada 2020., État luxembourgeois (Pravna zaštita protiv zahtjeva za informacije u području oporezivanja) (C-245/19 i C-246/19, EU:C:2020:795, t. 83. i 84.).
135      Vidjeti, uzimajući u obzir sudsku praksu ESLJP-a koja se odnosi na članak 6. EKLJP-a, presudu od 2. veljače 2021., Consob (C-481/19, EU:C:2021:84, t. 36. i sljedeće točke i navedena sudska praksa).
136      Vidjeti u tom smislu presudu od 2. veljače 2021., Consob (C-481/19, EU:C:2021:84, t. 42. i sljedeće točke, osobito t. 55., 57. i 58.).
137      Eventualno naknadno navođenje odbijanja suradnje u godišnjem izvješću koje se objavljuje na temelju članka 7. stavka 4. spornog zakona ne predstavlja prisilnu mjeru u tu svrhu, iako ono može dodatno potaknuti organizaciju ili osobu o kojoj je riječ na aktivnu suradnju. Isto vrijedi za mogućnost predsjednika Ureda da se na temelju članka 12. točke (a) tog zakona obrati stalnom odboru za nacionalnu sigurnost Nacionalne skupštine. U svakom slučaju, u sudskoj praksi Suda priznaje se postojanje eventualne povrede prava na šutnju samo kad nadležno tijelo može donijeti prisilne mjere radi poštovanja obveze suradnje; vidjeti presudu od 2. veljače 2021., Consob (C-481/19, EU:C:2021:84, t. 18., 35. i sljedeće). Kad je riječ o postupcima u području tržišnog natjecanja, vidjeti presude od 18. listopada 1989., Orkem/Komisija (374/87, EU:C:1989:387, t. 26. i sljedeće); od 29. lipnja 2006., Komisija/SGL Carbon (C-301/04 P, EU:C:2006:432, t. 39. i sljedeće) i od 28. siječnja 2021., Qualcomm i Qualcomm Europe/Komisija (C-466/19 P, EU:C:2021:76, t. 147.).
138      Stoga u ovom slučaju nije potrebno odlučiti o pitanju razlikuje li se razina zaštite prava na šutnju ovisno o tome poziva li se na njega fizička ili pravna osoba, što je razlika koja je relevantna u području tržišnog natjecanja; vidjeti presudu od 2. veljače 2021., Consob (C-481/19, EU:C:2021:84, t. 46. do 48. i navedena sudska praksa).
139      Vidjeti u tom smislu presude od 9. studenoga 2010., Volker und Markus Schecke i Eifert (C-92/09 i C-93/09, EU:C:2010:662, t. 52. i sljedeće); od 1. kolovoza 2022., Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C-184/20, EU:C:2022:601, t. 61.) i od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca) (C-204/21, EU:C:2023:442, t. 330. i sljedeće); mišljenje 1/15 (Sporazum o PNR-u između Europske unije i Kanade) od 26. srpnja 2017. (EU:C:2017:592, t. 123. i sljedeće točke i navedena sudska praksa); vidjeti u tom smislu i moje mišljenje u spojenim predmetima État luxembourgeois (Pravna zaštita protiv zahtjeva za informacije u području oporezivanja) (C-245/19 i C-246/19, EU:C:2020:516, t. 71.).
140      Izraz „od javnog interesa” nije definiran ni u toj odredbi ni u odredbama članka 3. stavaka 5. i 6. Zakona o informacijama, u kojima se također ne navodi pojašnjenje u tom pogledu. Potonjim se odredbama samo predviđa, s jedne strane, da su „podaci od javnog interesa” „informacije ili podaci različiti od osobnih podataka”. Stoga se čini da ti izrazi nisu usklađeni s izrazom „osobni podaci koji su od javnog interesa”. S druge strane, navode se „podaci dostupni zbog razloga javnog interesa” koji obuhvaćaju „sve podatke koji nisu podaci od javnog interesa čija je objava, raspoloživost ili dostupnost propisana zakonom u interesu šire javnosti”, pri čemu se, međutim, ne navode „osobni podaci koji su od javnog interesa” (moje isticanje).
141      Vidjeti i mišljenje 1/15 (Sporazum o PNR-u između Europske unije i Kanade) od 26. srpnja 2017. (EU:C:2017:592, t. 124.), prema kojem dostavljanje osobnih podataka trećoj osobi, primjerice javnom tijelu, predstavlja zadiranje u temeljno pravo predviđeno člankom 7. Povelje, neovisno o kasnijem korištenju dostavljenim informacijama.
142      Vidjeti u tom smislu i presudu od 20. listopada 2022., Koalicia „Demokratična Bulgaria – Obedinenie” (C-306/21, EU:C:2022:813, t. 52.).
143      U skladu s tom uvodnom izjavom, među ostalim, OUZP-om se „ne zahtijeva potreba posebnog propisa za svaku pojedinačnu obradu. Jedan propis kao osnova za više postupaka obrade, koji se temelje na pravnoj obvezi kojoj podliježe voditelj obrade ili ako je obrada potrebna za izvršenje zadaće koja se provodi zbog javnog interesa ili pri izvršavanju službene ovlasti, može biti dovoljan. Pravom Unije ili pravom države članice također bi se trebala odrediti svrha obrade”.
144      U skladu s tom odredbom, među ostalim, „[t]a pravna osnova može sadržavati posebne odredbe kako bi se prilagodila primjena pravila ove Uredbe, među ostalim opće uvjete kojima se uređuje zakonitost obrade od strane voditelja obrade, vrste podataka koji su predmet obrade, dotične ispitanike, subjekte kojima se osobni podaci mogu otkriti i svrhe u koje se podaci mogu otkriti, ograničavanje svrhe, razdoblje pohrane te aktivnosti obrade i postupke obrade, uključujući mjere za osiguravanje zakonite i poštene obrade” (moje isticanje).
145      Vidjeti i treću rečenicu uvodne izjave 10. OUZP-a, prema kojoj bi „[u] pogledu obrade osobnih podataka za usklađivanje s pravnom obvezom, za izvršavanje zadaće od javnog interesa ili pri obavljanju službene ovlasti dodijeljene voditelju obrade državama članicama trebalo […] dopustiti da zadrže ili uvedu nacionalne odredbe kako bi se dodatno odredila primjena pravila iz ove uredbe” (moje isticanje).
146      Vidjeti u tom smislu presude od 21. lipnja 2022., Ligue des droits humains (C-817/19, EU:C:2022:491, t. 219. i navedena sudska praksa) i od 30. travnja 2024., La Quadrature du Net i dr. (Osobni podaci i borba protiv povreda) (C-470/21, EU:C:2024:370, t. 152. i navedena sudska praksa).
147      Članak 3. točka (a) podtočka (ac) spornog zakona
148      Kad je riječ o širokom opsegu ovlasti za provođenje istraga Ureda povezanih s informacijama koje se mogu prikupiti u vezi s različitim obuhvaćenim aktivnostima, vidjeti osobito točke 75. do 80. i 102. do 106. ovog mišljenja.
149      Kad je riječ o tom zahtjevu, vidjeti presude od 21. lipnja 2022., Ligue des droits humains (C-817/19, EU:C:2022:491, t. 219. i navedena sudska praksa) i od 30. travnja 2024., La Quadrature du Net i dr. (Osobni podaci i borba protiv povreda) (C-470/21, EU:C:2024:370, t. 152. i navedena sudska praksa).
150      Kad je riječ o tom zahtjevu, vidjeti presudu od 4. listopada 2024., Bezirkshauptmannschaft Landeck (Pokušaj pristupa osobnim podacima pohranjenima na mobilnom telefonu) (C-548/21, EU:C:2024:830, t. 90. i sljedeće); vidjeti u tom smislu i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Legal Newsdesk Sweden (C-199/24, EU:C:2025:670, t. 35. i 36.).
151      Vidjeti u tom smislu presudu od 1. kolovoza 2022., Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C-184/20, EU:C:2022:601, t. 93. i navedena sudska praksa).
152      Kad je riječ o opravdanosti takvih zadiranja u prava propisana člancima 7. i 8. Povelje ciljem borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti, vidjeti presudu od 2. ožujka 2021., Prokuratuur (Uvjeti pristupa podacima o elektroničkim komunikacijama) (C-746/18, EU:C:2021:152, t. 33. i navedena sudska praksa).
153      U skladu s tom odredbom, među ostalim, „Ured na aktivnosti iz članaka 7. i 8. propisno primjenjuje članak 27. stavke 1. i 3. [Zakona o povjereniku za temeljna prava]”. Člankom 27. stavkom 3. tog zakona predviđa se da dokumenti i materijalni dokazi prikupljeni u okviru istrage povjerenika za temeljna prava nisu javni.