62021TJ0489_RES
(Zaak T‑489/21)
Koninkrijk Spanje
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Zevende kamer – uitgebreid) van 2 juli 2025
„Staatssteun – Digitale televisie – Steun voor de uitrol van digitale terrestrische televisie (DTT) in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden (met uitzondering van Castilië-La Mancha) – Besluit waarbij de steun onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Besluit om een formele onderzoeksprocedure in te leiden – Artikel 6, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589 – Begrip ‚steunregeling’ – Selectiviteit – Bewijslast – Technologische neutraliteit – Voordeel – Ongerechtvaardigde verrijking”
Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Draagwijdte – Besluit van de Commissie waarbij steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en terugbetaling ervan wordt gelast – Nietigverklaring wegens ontoereikende motivering – Hervatting van het onderzoek van de zaak door de Commissie – Verplichting om een nieuw besluit vast te stellen zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden – Niet het geval
(Art. 108, lid 2, en art. 266 VWEU)
(zie punten 28‑34)
Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Middelen die kunnen worden aangevoerd tegen een besluit van de Commissie inzake staatssteun – Middelen van belanghebbenden tegen een besluit waarbij steun onrechtmatig en onverenigbaar wordt verklaard en de terugbetaling ervan wordt gelast – Middelen betreffende het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure – Ontvankelijkheid
(Art. 108, lid 2, en art. 263 VWEU)
(zie punt 40)
Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU – Motiveringsplicht – Omvang – Besluit dat ertoe strekt de belanghebbenden in staat te stellen effectief deel te nemen aan de formele onderzoeksprocedure – Samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten – Gezamenlijk onderzoek van de criteria van selectiviteit en economisch voordeel – Toelaatbaarheid
[Art. 108, lid 2, VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 1, h), en 6, lid 1]
(zie punten 45‑53, 62‑64, 74)
Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Administratieve procedure – Verplichting van de Commissie om de belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen in te dienen – Verplichting van de Commissie om de betrokken lidstaat opmerkingen van andere belanghebbenden mee te delen over het besluit om een formele onderzoeksprocedure in te leiden – Draagwijdte
(Art. 108, lid 3, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 6)
(zie punten 90‑93)
Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Gevolgen – Nietigverklaring van een besluit van de Commissie tot vaststelling van inbreuk op de mededingingsregels – Terugwerkende kracht van nietigverklaring – Vaststelling van een nieuw besluit waarbij wordt vastgesteld dat sprake is van een met de interne markt onverenigbare steunmaatregel en de terugvordering ervan wordt gelast – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Besluit vastgesteld met inachtneming van zowel de rechtsoverwegingen als het dictum van het arrest houdende nietigverklaring
(Art. 266 VWEU)
(zie punten 99‑106)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Bescherming van het gewettigd vertrouwen – Voorwaarden – Nauwkeurige toezeggingen van de administratie – Niet het geval
(zie punten 107, 108)
Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Verplichtingen van de Commissie – Beginsel van behoorlijk bestuur – Inachtneming van een redelijke termijn – Niet-nakoming – Niet het geval
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 1)
(zie punten 112‑114)
Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Steunregeling – Begrip – Beoordelingscriteria – Regeling gebaseerd op een gemeenschappelijke bepaling – Geen verdere uitvoeringsmaatregelen nodig voor de toekenning van individuele steun – Algemene en abstracte omschrijving van de begunstigden – Voorwaarden vervuld
[Verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 1, a)]
(zie punten 119‑129, 157‑159, 178‑181)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Overheidsfinanciering ter ondersteuning van de digitalisering van de omroep in bepaalde gebieden– Beoordelingscriteria – Vaststelling van het referentiekader
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 186‑189, 194‑203)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Onderscheid tussen onderneming die zich uit het oogpunt van het referentiestelsel in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden – Beoordeling van de situatie die bestaat ten tijde van vaststelling van de maatregel – Bewijslast
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 207, 227‑233, 236‑239)
Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Berekening van het terug te vorderen bedrag en bepaling van de adressaten van de bevelen tot terugvordering – Door de Commissie verstrekte noodzakelijke en toereikende gegevens
(Art. 108 VWEU)
(zie punten 274‑287)
Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Herstel van de vroegere toestand – Schending van het evenredigheidsbeginsel en van het beginsel van gelijke behandeling – Niet het geval
(Art. 108 VWEU)
(zie punten 307‑311)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Verlening van een voordeel aan de begunstigden – Doelstellingen nagestreefd door de staat – Geen invloed
(Art. 107 VWEU)
(zie punten 315, 316)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Verlening van een voordeel aan de begunstigden –Overheidsfinanciering ter ondersteuning van de digitalisering van de omroep in bepaalde gebieden –Selectie van begunstigden na afloop van technologisch niet-neutrale aanbestedingen – Aanbestedingen die het bestaan van een voordeel niet uitsluiten
(Artikel 107, lid 1, VWEU; mededeling 2016/C 262/01 van de Commissie, punten 89, 93, 95 en 96)
(zie punten 322‑328)
Samenvatting
In uitgebreide samenstelling verwerpt het Gerecht het beroep tot nietigverklaring dat Spanje heeft ingesteld tegen het besluit van de Europese Commissie van 10 juni 2021 betreffende de steunmaatregel die Spanje heeft uitgevoerd voor de ontwikkeling van digitale terrestrische televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden. (
1
) In dat kader dient het Gerecht onder meer te onderzoeken of de rechten van de verdediging van Spanje zijn geëerbiedigd tijdens de administratieve procedure die tot de vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid, gelet op het feit dat dit besluit een eerder, door het Hof nietig verklaard besluit, verving.
Spanje heeft, ter bevordering van de omschakeling van analoge naar digitale omroep op zijn grondgebied, in 2005 een koninklijk besluit (
2
) vastgesteld. Bij dit koninklijk besluit is aan de nationale particuliere en publieke omroeporganisaties de verplichting opgelegd om ervoor te zorgen dat 96 % respectievelijk 98 % van de bevolking digitale terrestrische televisie (hierna: „DTT”) zou ontvangen.
Teneinde die dekkingsdoelstellingen te halen hebben de Spaanse autoriteiten met name overheidsfinanciering toegekend ter ondersteuning van de digitalisering in bepaalde minder verstedelijkte en afgelegen gebieden van het Spaanse grondgebied, meer bepaald in de streken die gelegen waren in de autonome regio’s van dit gebied.
Nadat in dit verband een klacht bij haar was ingediend, heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU ingeleid voor het gehele Spaanse grondgebied, met uitzondering van de Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (autonome regio Castilië-La Mancha). Aan het einde van die procedure heeft de Commissie vastgesteld dat staatssteun aan de exploitanten van het terrestrische televisieplatform was verleend ten behoeve van de invoering, het onderhoud en de exploitatie van het DTT-netwerk in de betrokken minder verstedelijkte en afgelegen gebieden. Door deze staatssteun als onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt aan te merken, met uitzondering van de steun die in overeenstemming met het criterium van technologische neutraliteit was toegekend, heeft de Commissie bij besluit 2014/489 de terugvordering ervan gelast. (
3
)
De tegen dit besluit ingestelde beroepen tot nietigverklaring zijn bij zes arresten van het Gerecht verworpen. (
4
) Vervolgens zijn tegen die arresten hogere voorzieningen ingesteld bij het Hof. (
5
) Die hogere voorzieningen zijn evenmin toegewezen, met uitzondering van de hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht in de zaak Comunidad Autónoma de Galicia en Retegal/Commissie (
6
). Op deze hogere voorziening heeft het Hof namelijk zowel het bestreden arrest vernietigd als besluit 2014/489 van de Commissie nietig verklaard omdat het ontoereikend was gemotiveerd wat de selectiviteit van de betrokken maatregel betrof. (
7
)
Naar aanleiding van dat arrest heeft de Commissie een nieuw besluit vastgesteld, waarin zij zich met name op het standpunt heeft gesteld dat de maatregelen die de Spaanse autoriteiten hadden genomen om de uitrol van digitale televisie te verzekeren in de afgelegen en minder verstedelijkte gebieden van het Spaanse grondgebied, met uitzondering van de Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (autonome regio Castilië-La Mancha, Spanje) (hierna: „betrokken maatregel”), een steunregeling vormden die rechtstreeks werd gefinancierd uit de staatsbegroting of de begrotingen van bepaalde autonome regio’s en lokale organisaties, waarbij een economisch voordeel werd verleend aan de exploitanten van het terrestrische netwerk. Aangezien de Commissie bovendien van mening was dat deze maatregel onverenigbaar was met de interne markt en dat de procedure van voorafgaande aanmelding van artikel 108, lid 3, VWEU niet in acht was genomen, heeft zij de terugvordering van de verleende steun gelast.
Spanje heeft bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van dat besluit ingesteld. Dit beroep is in zijn geheel verworpen.
Beoordeling door het Gerecht
Ter ondersteuning van zijn beroep verwijt Spanje de Commissie dat zij zijn rechten van de verdediging had geschonden tijdens de administratieve procedure die tot de vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid.
Om te beginnen voert Spanje aan dat de Commissie na de nietigverklaring van besluit 2014/489 een nieuw besluit tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure had moeten vaststellen.
In dat verband herinnert het Gerecht eraan dat in geval van nietigverklaring van een handeling die een uit meerdere fasen bestaande administratieve procedure afsluit, de procedure ter vervanging van een dergelijke handeling aldus weer kan worden opgenomen op het precieze punt waarop de onrechtmatigheid is ontstaan. Aangezien het Hof besluit 2014/489 nietig heeft verklaard omdat het ontoereikend was gemotiveerd, is de onrechtmatigheid van dat besluit dus ontstaan op het moment van de vaststelling ervan en slaat zij niet op de daaraan voorafgaande procedure, waarover het Hof zich niet heeft uitgesproken. Hieruit volgt dat de Commissie bij de tenuitvoerlegging van het arrest houdende nietigverklaring niet verplicht was om de gehele procedure van artikel 108 VWEU over te doen.
Vervolgens verwerpt het Gerecht de kritiek van Spanje op de analyse van de selectiviteit in het besluit tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure. Na te hebben opgemerkt dat die grief moet worden beoordeeld in het licht van verordening nr. 659/1999 (
8
), brengt het Gerecht in herinnering dat het inleidingsbesluit overeenkomstig artikel 6 van die verordening een voorlopige beoordeling omtrent zowel de kwalificatie van de maatregel als staatssteun als de verenigbaarheid ervan met de interne markt bevat. Bovendien zijn het begrip „voordeel” en het begrip „selectiviteit” weliswaar twee onderscheiden criteria, maar kunnen zij gezamenlijk worden onderzocht als „derde voorwaarde” van artikel 107, lid 1, VWEU, namelijk dat er sprake moet zijn van een selectief voordeel.
In het licht van die preciseringen stelt het Gerecht vast dat, gelet op de aard en de inhoud van het besluit tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure en op de context waarin het is vastgesteld, Spanje kon begrijpen waarom de Commissie zich voorlopig op het standpunt stelde dat deze maatregel met name de exploitanten van het terrestrische netwerk een selectief voordeel leek te verlenen ten opzichte van de netwerkexploitanten die andere technologieën gebruikten, en meer in het bijzonder de satelliettechnologie, die met eerstgenoemde concurreerden voor de uitzending van het digitale televisiesignaal waarop de wettelijke regeling inzake de overgang naar digitale televisie in Spanje betrekking had. Daarnaast moet worden vastgesteld dat de motivering met betrekking tot het selectieve karakter van de betrokken maatregel in het inleidingsbesluit Spanje in staat heeft gesteld zijn standpunt over deze kwestie en met name over de vergelijkbaarheid van de situatie van terrestrische technologie en die van satelliettechnologie kenbaar te maken.
Voorts verwerpt het Gerecht de grieven van Spanje inzake schending van zijn rechten van de verdediging doordat de selectiviteitsanalyse in het bestreden besluit nieuw was en steunde op nieuwe feiten waarvan hij niet in kennis is gesteld en waarover hij zich dus niet heeft kunnen uiten. Wat de selectiviteit van de betrokken maatregel betreft, beklemtoont het Gerecht dienaangaande dat het inleidingsbesluit en de subsidiaire redenering in het bestreden besluit in wezen op hetzelfde postulaat berusten, en dat het inleidingsbesluit een toereikende motivering hierrond bevatte. Bovendien moet worden opgemerkt dat de vermeend nieuwe elementen van Spanje deze lidstaat niet onbekend waren en hoe dan ook niet kunnen worden beschouwd als essentieel voor de conclusie van de Commissie over de selectiviteit van de betrokken maatregel.
Tot slot oordeelt het Gerecht dat, anders dan Spanje betoogt, de Commissie op grond van artikel 6, lid 2, van verordening 2015/1589 (
9
) niet verplicht was om aan Spanje opmerkingen mee te delen die van andere belanghebbenden waren ontvangen in antwoord op verzoeken om inlichtingen die na de nietigverklaring van besluit 2014/489 waren verzonden, aangezien die bepaling de Commissie enkel verplicht om opmerkingen van de belanghebbenden over het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure mee te delen.
Nadat het dus alle grieven inzake schending van de rechten van de verdediging van Spanje heeft afgewezen, verwerpt het Gerecht verder de grieven die in essentie zijn gebaseerd op schending van artikel 107, lid 1, VWEU wegens een onjuiste analyse van de selectiviteitsvoorwaarde. In dit verband verwijt Spanje de Commissie met name dat zij de vergelijkbaarheid van de betrokken situaties niet concreet en uitputtend heeft onderzocht en dat zij uitsluitend op basis van hun potentiële concurrentieverhouding heeft besloten dat de terrestrische en de satelliettechnologie vergelijkbaar waren.
Wat dit laatste punt betreft, herinnert het Gerecht eraan dat een maatregel selectief is indien hij een onderscheid invoert tussen ondernemingen die zich in het licht van de doelstelling van het referentiestelsel in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden.
Aangezien de doelstelling van het referentiestelsel in dit geval de transmissie van digitale uitzendingen was, was de Commissie in het bestreden besluit terecht van mening dat de exploitanten van het terrestrische platform en die van het satellietplatform beide in staat waren om die transmissie te verzorgen. Anders dan Spanje stelt, wijzen deze omstandigheden op een bestaande, en niet potentiële, concurrentieverhouding tussen het terrestrische en het satellietplatform.
Bovendien was de Commissie niet enkel wegens de – bestaande of potentiële – concurrentieverhouding tussen het terrestrische en het satellietplatform tot de slotsom gekomen dat de betrokken situaties vergelijkbaar waren. Uit het bestreden besluit blijkt immers dat zij rekening heeft gehouden met een reeks omstandigheden die de twee betrokken technologieën vergelijkbaar maken wat het doel van transmissie van het digitale omroepsignaal betreft.
Anders dan Spanje stelt, heeft de Commissie evenmin verzuimd om verschillende feitelijke en juridische omstandigheden die het terrestrische en het satellietplatform van elkaar onderscheiden, in aanmerking te nemen.
Het Gerecht wijst dienaangaande met name het argument af dat de Commissie de op haar rustende bewijslast inzake de selectiviteit heeft omgekeerd door haar analyse niet op een studie over het studiekostenverschil tussen terrestrische en satelliettechnologie te baseren.
Het staat namelijk weliswaar aan de Commissie om te bewijzen dat er sprake is van „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, en dus ook om te bewijzen dat is voldaan aan de voorwaarde dat aan de begunstigden een selectief voordeel werd verleend, maar zij is niet verplicht om uit eigen beweging en bij gebreke van aanwijzingen daartoe alle inlichtingen in te winnen die voor de bij haar ingediende zaak relevant kunnen zijn, zelfs niet als die inlichtingen openbaar zijn.
Hieruit volgt dat het in casu aan Spanje stond om, in voorkomend geval nadat de Commissie deze lidstaat in het kader van de formele onderzoeksprocedure had verzocht om alle relevante informatie mee te delen, alle informatie en gegevens aan de Commissie te verstrekken aan de hand waarvan zij kon nagaan of het argument van Spanje over het kostenverschil tussen de terrestrische en de satelliettechnologie gegrond was.
Aangezien ook de andere middelen van Spanje zijn afgewezen, verwerpt het Gerecht het beroep tot nietigverklaring in zijn geheel.
(
1
)	Besluit (EU) 2021/2034 van de Commissie van 10 juni 2021 betreffende de steunmaatregel SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) die Spanje heeft uitgevoerd voor de ontwikkeling van digitale terrestrische televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden (met uitzondering van Castilla-La Mancha) (PB 2021, L 417, blz. 1).
(
2
)	Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (koninklijk besluit 944/2005 houdende goedkeuring van het nationale technische plan voor de digitale terrestrische televisie) van 29 juli 2005 (BOE nr. 181 van 30 juli 2005, blz. 27006).
(
3
)	Besluit 2014/489/EU van de Commissie van 19 juni 2013 betreffende de door het Koninkrijk Spanje ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.28599 [C 23/2010 (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009)] voor de ontwikkeling van digitale terrestrische televisie in afgelegen en minder verstedelijkte gebieden (met uitzondering van Castilla-La Mancha) (PB 2014, L 217, blz. 52).
(
4
)	Arresten van 26 november 2015, Spanje/Commissie (T‑461/13, EU:T:2015:891), Abertis Telecom en Retevisión I/Commissie (T‑541/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:898), Navarra de Servicios y Tecnologías/Commissie (T‑487/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:899), Comunidad Autónoma de Cataluña en CTTI/Commissie (T‑465/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:900), Comunidad Autónoma de Galicia en Retegal/Commissie (T‑463/13 en T‑464/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:901), en Comunidad Autónoma del País Vasco en Itelazpi/Commissie (T‑462/13, EU:T:2015:902).
(
5
)	Arresten van 20 december 2017, Spanje/Commissie (C‑81/16 P, EU:C:2017:1003) en Comunidad Autónoma del País Vasco e.a./Commissie (C‑66/16 P–C‑69/16 P, EU:C:2017:999).
(
6
)	Arrest van 26 november 2015, Comunidad Autónoma de Galicia en Retegal/Commissie (T‑463/13 en T- 464/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:901).
(
7
)	Arrest van 20 december 2017, Comunidad Autónoma de Galicia en Retegal/Commissie (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
8
)	Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB 1999, L 83, blz. 1).
(
9
)	Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9).