61976C0076
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 26. JANUAR 1977 (
1
)
Høje Ret.
1.
Ved et præjudicielt spørgsmål, indgået til Domstolen den 28. juli 1976, har Belgiens Cour de Cassation i medfør af EØF-traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om at fortolke artikel 71, stk. 1, b) ii) i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet. Denne bestemmelse giver i det væsentlige en arbejdsløs, som vender tilbage til det land, hvor han har sin bopæl, ret til sociale ydelser efter lovgivningen i dette land, selv om der ikke tidligere har bestået noget forsikringsforhold endsige beskæftigelsesforhold i henhold til denne lovgivning.
Fortolkningspørgsmålet er opstået under en sag, som en italiensk statsborger har anlagt mod det belgiske Office National de l'Emploi. Sagen blev rejst, fordi denne institution afviste at betale de ydelser ved arbejdsløshed til sagsøgerinden, som denne ansøgte om, efter at hun i nogen tid havde arbejdet i Storbritannien og derefter var vendt tilbage til familiens bopæl i Belgien. Det skal nævnes, at sagsøgerinden, som er født i Italien, i 1965 flyttede til Belgien med sine forældre, hvor hun havde fast bopæl og fulgte undervisningen ved écoles techniques secondaires inférieures (handelslinjen) og supérieures (sekretær- og sproglinjen), indtil hun fuldførte denne uddannelse i juni 1972. I september 1972 tog hun til England, åbenbart med det hovedformål at forbedre sine engelskkundskaber. For at tjene penge til opholdet arbejdede hun i et hospital som »husassistent« indtil slutningen af juli 1973, hvorefter hun vendte tilbage til Belgien.
Det fremgår af forelæggelsesdommen fra Cour de Cassation, at sagsøgerinden under sit ophold i England bevarede sin bopæl hos forældrene i Belgien. Da hun efter omtrent elleve måneder vendte tilbage for at bo hos dem igen, mente hun, at hun var omfattet af artikel 67, stk. 1 i forordning nr. 1408/71, hvori det hedder: »Den kompetente institution i en medlemsstat, efter hvis lovgivning erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser er betinget af, at der er tilbagelagt forsikringsperioder, skal i fornødent omfang medregne forsikrings- eller beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om forsikringsperioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gældende lovgivning, dog forudsat at beskæftigelsesperioderne ville være blevet anset for forsikringsperioder, hvis de havde været tilbagelagt efter denne lovgivning«. Det fremgår ganske vist af stykke 3, at stykke 1 kun finder anvendelse, såfremt den pågældende senest har tilbagelagt forsikringsperioder efter den lovgivning, i henhold til hvilken ydelserne begæres, og sagsøgerinden havde som nævnt senest haft beskæftigelse i England. Men i samme stykke 3 gøres dog undtagelse for de i nævnte forordnings artikel 71, stk. 1, b) ii) omhandlede tilfælde, der vedrører de arbejdsløses rettigheder, som under deres seneste beskæftigelse har haft bopæl i en anden medlemsstat end den stat, som er kompetent til at udbetale ydelserne. Efter denne bestemmelse modtager »andre arbejdstagere end grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, og som stiller sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, eller som vender tilbage til denne stats område, … ydelser efter denne stats lovgivning, som om de senest havde været beskæftiget der; disse ydelser udbetales af bopælsstedets institution for denne institutions regning (…)«.
Efter den belgiske lovgivning udbetales der ydelser ved arbejdsløshed til den arbejdstager, som har tilbagelagt 150 arbejdsdage eller hermed ligestillede dage i løbet af de sidste 10 måneder forud for begæringens indgivelse.
Ved dom af 28. oktober 1974 i den af sagsøgerinden mod Office National de l'Emploi anlagte sag statuerede Tribunal du Travail de Bruxelles, at alle betingelserne efter fællesskabsretten og belgisk ret for at tilkende sagsøgerinden de fordrede ydelser var opfyldt.
Cour du Travail de Bruxelles, til hvem Office National de l'Emploi appellerede denne dom, var af en anden opfattelse. I dom af 19. juli 1975 antog denne appelret, at hun ikke opfyldte betingelserne efter artikel 71, stk. 1, b) ii) i forordning nr. 1408/71. Retten nåede frem til dette resultat på grundlag af afgørelse nr. 94 af 24. januar 1974 fra De europæiske Fællesskabers administrative Kommission for vandrende arbejdstageres sociale Sikring, som indeholder en fortolkning af nævnte regler. Jeg skal om lidt undersøge indholdet og betydningen af denne afgørelse.
Frk. di Paolo ankede afgørelsen fra appelretten til Belgiens Cour de Cassation, som har stillet Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Hvilken betydning og hvilken rækkevidde skal der tillægges ordene i artikel 71, stk. 2, litra b) ii) i forordning (EØF) nr. 1408/71 fra Rådet for De europæiske Fællesskaber: 'på hvis område de er bosat eller som vender tilbage til denne stats område', og navnlig: efter hvilke kriterier skal begreberne bopæl og tilbagekomst til området anvendes, og på hvilket tidspunkt skal betingelserne for bopæl eller tilbagekomst til området være opfyldt?«
2.
Bag den brede og generelle formulering af det præjudicielle spørgsmål ligger der det konkrete problem, om en arbejdsløs i et tilfælde som det ovenfor beskrevne er omfattet af artikel 71, stk. 1, b) ii) i forordning nr. 1408/71.
I denne forbindelse må man være opmærksom på, at denne bestemmelse ikke blot er en undtagelse fra den tidligere nævnte regel i artikel 67, stk. 3 i forordning nr. 1408/71, men også fra reglen i artikel 69, stk. 3, c) i samme forordning. I henhold til den første af disse bestemmelser udbetales der ved arbejdsløshed ydelser, såfremt den arbejdsløse senest har tilbagelagt forsikrings- eller beskæftigelsesperioder efter den lovgivning, i henhold til hvilken ydelserne begæres. Den anden bestemmelse fastlægger betingelserne for, at en arbejdsløs, som rejser til en anden medlemsstat end den kompetente stat, bevarer retten til ydelser, og begrænser denne ret til et tidsrum af højst tre måneder, regnet fra det tidspunkt, da den pågældende er ophørt med at stå til rådighed for arbejsformidlingen i den stat, han har forladt.
Det var sikkert denne regels karakter af undtagelsesbestemmelse, som fik De europæiske Fællesskabers administrative Kommission for vandrende arbejdstageres sociale Sikring til at vedtage den afgørelse, som Cour du Travail de Bruxelles som nævnt lagde afgørende vægt på. Med afgørelse af 24. januar, som fik virkning fra 1. oktober 1972, ønskede Den administrative Kommission, at give en klarere afgrænsning af anvendelsesområdet for artikel 71, stk. 1, b) ii) i forordning nr. 1408/71. Den vedtog, at regelen, foruden at finde anvendelse på sæsonarbejdere, også gælder for:
a)
de i artikel 14, stk. 1, b) nævnte arbejdstagere, som er beskæftiget ved international transport,
b)
de i artikel 14, stk. 1, litra c) nævnte andre arbejdstagere, som normalt udøver deres virksomhed på flere medlemsstaters område,
c)
de i artikel 14, stk. 1, litra d) nævnte arbejdstagere, som er beskæftiget af en virksomhed beliggende i et grænsområde,
nar de pågældende er bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat.
I betragtningerne til denne afgørelse anfører Den administrative Kommission, at selv om overførslen af de med ydelserne forbundne udgifter fra beskæftigelseslandet til bopælslandet i henhold til artikel 71 kan anerkendes for grænsearbejderes og sæsonarbejderes vedkommende, samt for visse kategoriers vedkommende, som bevarer samme snævre forbindelse med deres hjemland, ville dette ikke længere kunne anerkendes, såfremt en for vid fortolkning af begrebet »bopæl« ville medføre, at anvendelsesområdet for denne regel kom til at omfatte alle sådanne vandrende arbejdstagere, som har mere vedvarende beskæftigelse i en medlemsstat, og som har efterladt deres familie i hjemlandet. Derfor mener Kommissionen, at bortset fra de af den nævnte tilfælde er der formodning for, at en arbejdstager også har sin bopæl i den stat, hvor han har en mere vedvarende beskæftigelse.
For at bestemme hvilken rækkevidde afgørelsen har i forhold til nærværende sag, skal det imidlertid først undersøges, hvilken retlig betydning den har.
Den administrative Kommission for vandrende arbejdstageres sociale Sikring, som er nedsat i medfør af afsnit IV i forordning nr. 1408/71, har bl.a. til opgave at behandle ethvert administrativt spørgsmål eller fortolkningsspørgsmål, der opstår i forbindelse med bestemmelserne i denne forordning og senere forordninger, eller med enhver overenskomst eller ordning, der træffes inden for rammerne af disse forordninger »uden at dette berører myndigheders, institutioners eller enkeltpersoners ret til at benytte sig af de procedurer og domstole, der er fastsat i medlemsstaternes lovgivning, i denne forordning eller i traktaten« (artikel 81, a).
Et lignende organ, og med tilsvarende beføjelser, blev nedsat i henhold til Rådets forordning nr. 3 af 1958, der som bekendt blev afløst af forordning nr. 1408/71. Domstolen har allerede tidligere haft lejlighed til at tage stilling til rækkevidden af dette organs afgørelser. I dommen af 5. december 1967 i sag 9/67 (Van der Vecht, Sml. 1965-68, s. 411)1 fastslås det, at Den administrative Kommissions afgørelser kun er vejledende, og at de ikke har nogen indflydelse på gyldigheden og indholdet af Rådets bestemmelser. Det hedder således i domskonklusionens punkt 3, at »Den administrative Kommissions afgørelser i medfør af forordning nr. 3, artikel 43, litra a), ikke er bindende for domstolene«. Under hensyn til, at det idag er de samme opgaver, som Den administrative Kommission i medfør af forordning nr. 1408/71 har fået tillagt, bør der også gælde det samme kriterium for de afgørelser, som den vedtager i medfør af denne forordnings artikel 81, a).
Derfor er domstolene ikke forpligtet til at følge den fortolkning, som Kommissionen har givet, selv om det forudsættes, at denne har villet foretage en udtømmende opregning af de personer, der falder ind under bestemmelsen i artikel 71, stk. 1, b) ii) i forordning nr. 1408. Imidlertid ser det ikke ud til, at det har været tanken med afgørelsen at give en udtømmende opregning. Det var nok snarere hensigten at yde visse praktiske kriterier for anvendelsen af den nævnte bestemmelse ved at opstille en række faktiske formodninger som hjælp ved fastlæggelsen af bopælen. Endelig skal der tages hensyn til endnu en omstændighed, som den befuldmægtigede for De europæiske Fællesskabers Kommission har gjort opmærksom på under sagen, nemlig at Den administrative Kommission for tiden undersøger mulighederne for at udvide de persongrupper, som efter dennes opfattelse kan påberåbe sig formodningen for, at de har bopæl i en anden stat end den, hvor de senest har været beskæftiget, og dermed blive omfattet af artikel 71.
3.
Det afgørende spørgsmål om, hvorvidt artikel 71, stk. 1, litra b) ii) kan anvendes på det tilfælde, der er under behandling ved Belgiens Cour de Cassation, skal altså undersøges uafhængigt af, at dette tilfælde ikke er nævnt i Den administrative Kommissions afgørelse nr. 94.
Efter at have fastslået dette, kan vi konstatere, at der i artikel 71, stk. 1, litra b) ii) ved definitionen af en af de arbejdstagergrupper, som er omfattet af denne ordning, anvendes et udtryk, der delvist er negativt formuleret »andre arbejdstagere end grænsearbejdere« og delvis positivt formuleret: »der er helt arbejdsløse, og som stiller sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, pa hvis område de er bosat, eller som vender tilbage til denne stats område«. Der er utvivlsomt tale om en bestemmelse, der er formuleret så vidt, at dens anvendelsesområde ved første øjekast ikke kan være begrænset til de af Den administrative Kommission i afgørelse nr. 94 opregnede persongrupper.
Da bopælen er hovedkriteriet for anvendelsen af den omtalte regel i artikel 71, skal det først undersøges, om der i de relevante fællesskabsbestemmelser findes holdepunkter for en fortolkning af dette begreb.
I artikel 1 i forordning nr. 1408/71, der opstiller en række definitioner for anvendelsen af forordningen, bestemmes det i litra h), at »udtrykket 'bopæl' betyder sædvanligt opholdssted«. Domstolen har før, nemlig i dommen af 12. juli 1973, i sag 13/73 (Angénieux mod Hakenberg, Sml. 1973, s. 935), truffet en afgørelse om denne definition, som allerede var at finde i forordning nr. 3. Den beskæftigede sig dengang med spørgsmålet om, hvordan artikel 1, litra h), 12 og 13 i forordning nr. 3 skulle fortolkes i relation til en fransk repræsentant, som i ni af årets måneder var på rejse i Tyskland for at besøge kunder, uden at have fast opholdssted her, og som tilbragte resten af året i Frankrig, hvor de virksomheder, som han repræsenterede, havde hjemsted. I domskonklusionens punkt 3 hedder det: »Ved 'bopæl' i den betydning, hvori dette udtryk er anvendt i forordning nr. 3, artikel 13, stk. 1, litra c), første led, som ændret ved forordning nr. 24/64 og defineret i samme forordnings artikel 1, litra h), må, når det drejer sig om en repræsentant, der udøver den ovenfor beskrevne faglige virksomhed, forstås det sted, hvor han har oprettet det varige midtpunkt for sine interesser, og som han vender tilbage til i intervallerne mellem sine rejser.«.
Denne løsning, som ganske er tilpasset den situation, som repræsentanter befinder sig i, kan ikke uden videre overføres på den foreliggende sag. Men jeg skal alligevel fremdrage to passager fra præmisserne i denne dom. Den ene lyder: »ved bestemmelse af bopælen skal [der] tages hensyn også til andre faktorer end arbejdsmæssige« (præmis nr. 29), og den anden : … »det, at man har et domicil i en medlemsstat [må] betragtes som et udtryk for stabilitet« (præmis nr. 31). Jeg synes også, det er værd at gøre opmærksom på, at denne tendens er i overensstemmelse med ånden i den af Europarådets ministerkomité den 18. januar 1972 vedtagne resolution vedrørende fastsættelsen af ensartede juridiske begreber for »domicil« og »bopæl«. I henhold til § 9 i denne resolution skal der, ved afgørelsen af om en bopæl er sædvanlig, tages hensyn til dennes varighed og kontinuitet samt øvrige faktorer af personlig eller arbejdsmæssig karakter, som hører til blandt de varige bånd, der knytter en person til et bestemt sted. Ifølge samme resolutions § 10 kan der tages hensyn til den pågældendes hensigt, der dog ikke har afgørende betydning.
I øvrigt erkendes det forudsætningsvis i Den administrative Kommissions afgørelse, at det ikke er det målelige kriterium, udstrækningen af det tidsrum, som arbejdstageren tilbringer i en stat, der bestemmer hans bopæl. En arbejdstager, som er beskæftiget ved international transport, kan meget vel tilbringe hovedparten af sin tid i en stat, hvor han er beskæftiget, samtidig med at han fortsætter med at bo i en anden stat.
Tendensen i visse medlemsstaters nationale ret bekræfter betydningen af tre faktorer, som bidrager til at klargøre begrebet bopæl og forholdet mellem bopæl og ophold. Jeg tænker her på følgende faktorer: stabiliteten, betydningen af den pågældendes hensigt og muligheden for at en person opholder sig i udlandet og er beskæftiget her uden at miste sin oprindelige bopæl.
I henhold til artikel 511 i den franske Code de la sécurité sociale, som gør familieydelser betingede af bopæl, anses den unge person, som tager ophold — endog af længere varighed — i udlandet, såfremt dette er nødvendigt for at fuldende uddannelsen, fortsat for at bo i Frankrig, forudsat han bevarer sine familieforbindelser på det nationale område, hvor han tidligere havde varig bopæl (se artikel 6 i décret nr. 65-264 af 29. juni 1965, JO, 3. 7. 1965, s. 5615-16).
Selv før denne bestemmelse blev gennemført, var Frankrigs Cour de Cassation af den opfattelse, at det ikke var uforeneligt med et langt studieophold i udlandet at bevare sin bopæl i Frankrig, for så vidt den pågældende fortsat bevarede midtpunktet for sine familieforbindelser her (Cass. civ. 24. november 1964, Bull. civ. 1964, II, s. 556).
Anvendelsesområdet for den tyske sociallovgivning er begrænset af de alternative kriterier domicil og sædvanligt opholdssted, hvor det sidstnævnte begreb i det væsentlige er det samme som bopæl. Såfremt den pågældende har til hensigt kun at forblive midlertidigt et sted, anses dette ikke for hans sædvanlige opholdssted (jf. § 30, stk. 3 i den tyske sociallov, Sozialgesetzbuch af 11. december 1975, BGBl. I, s. 3020).
Ifølge den britiske socialsikringsordning betegner begrebet bopæl et ophold af en vis varig karakter, som ikke udelukker midlertidige fravær. Ifølge denne lovgivning bevarer den ydelsesberettigede sin bopæl i Storbritannien, selv om han opholder sig i udlandet, forudsat han ikke har til hensigt at opgive den, hvilket anses for at være tilfældet, såfremt han ikke længere vil vende tilbage hertil (jf. den af H. Calvert citerede retspraksis i Social Security Law, London 1974, s. 42-43).
I mere generel, civilretlig forstand tillægger også Italiens kassationsret det subjektive element betydning ved definitionen af begrebet bopæl, dvs. hensigten til at forblive varigt på et bestemt sted. Følgelig er bopælen ikke blot begrundet i den objektive kendsgerning, at der er konstateret et ophold, men også i hensigten til at give dette opholdssted den varige karakter, som følger med livsvanerne og udviklingen i den normale, sociale relation (Cass. 17. januar 1972, nr. 126, Giust. civ. Mass. 1972, s. 71). Opholdet kan derfor være af længere varighed, uden at det derved bliver en bopæl, når opholdet forlænges af studie- eller arbejdsmæssige grunde, og der ikke består nogen hensigt til at beholde bopælen varigt (Cass. 12. november 1960, nr. 3069, Giust. civ. 1960, s. 1177).
Det subjektive element kan navnlig komme til udtryk ved, at midtpunktet for de familiemæssige forbindelser og interesser, der normalt netop falder sammen med det sted, hvor familien bor, bevares på et andet sted end opholdsstedet (Cass. 10. januar 1964, nr. 64, Giust. civ. Mass. 1964, s. 30).
Når jeg herefter vender tilbage til sagen, forekommer det mig at være rigtigt, at en person, som straks efter sin uddannelse tilbringer nogle måneder i udlandet for at forbedre sine kundskaber i det sprog, som vedkommende studerede, ikke i henhold til fællesskabsreglerne kan anses for at have bopæl i dette land, blot fordi hun af praktiske grunde fik midlertidig beskæftigelse her, og i endnu mindre grad, hvis det fremgår af hendes adfærd, at hun ikke havde til hensigt at slå sig varigt ned på denne stats område, men tværtimod ville bevare det væsentlige midtpunkt for sine interesser i den stat, hvor hun tidligere havde boet og hvor hendes familie, hos hvem hun altid havde boet, før hun tog ophold i udlandet, har domicil og bopæl.
Den afgørende vægt på studierne som motiv til opholdet i udlandet (som også i denne sag kan udledes af opholdets kortvarige karakter og af det forhold, at sagsøgerindens beskæftigelse ikke svarede til hendes uddannelse), bevarelsen af den varige bopæl hos familien, og hendes tilbagevenden hertil umiddelbart efter det korte ophold i udlandet (sandsynligvis med det formål at søge en varig beskæftigelse her, som svarede til hendes uddannelse, efter at hun havde afprøvet sit fremmedsprog i praksis) er efter min opfattelse afgørende holdepunkter for at anse den pågældende for at vende »tilbage til denne stats område«, for at anvende det samme udtryk som i bestemmelsen.
4.
Af disse grunde foreslår jeg, at Domstolen, som svar på det af Belgiens Cour de Cassation forelagte spørgsmål af 28. juli 1976, statuerer, at ved fortolkningen af udtrykket »på hvis område de er bosat, eller som vender tilbage til denne stats område« artikel 71, stk. 1, litra b) ii) i forordningen (EØF) nr. 1408/71 og generelt ved afgrænsningen af den personkreds, som er omfattet af denne bestemmelse, skal der i de tilfælde, som spørgsmålet angår, tages hensyn til stabiliteten af den bopæl, som arbejdstageren havde i den stat, som han midlertidigt forlod, til varigheden af og formålet med hans fravær, til arten af beskæftigelsen i den fremmede stat og til hans hensigt.
Under alle omstændigheder må den pågældende bestemmelse anses for at omfatte en person, som efter afslutningen af sin uddannelse i det land, hvor familien har domicil og bopæl, tager kortvarigt ophold i udlandet og herunder tager lønnet beskæftigelse med henblik på at forbedre sine kundskaber i det sprog, vedkommende har studeret, og som dernæst vender tilbage til sin familie, efter alt at dømme i den hensigt at søge en varig beskæftigelse i det land, hvor vedkommendes egen familie bor.
(
1
) – Oversat fra italiensk.