62014TJ0561
A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (kibővített második tanács)
2018. április 23. (
*1
)
„Intézményi jog – Európai polgári kezdeményezés – Kutatáspolitika – Közegészség – Fejlesztési együttműködés – Az emberi embriók megsemmisítésével járó tevékenységek Unió általi finanszírozása – A 211/2011/EU rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerinti bizottsági közlemény – Megsemmisítés iránti kereset – Perképesség – Megtámadható aktus – Részleges elfogadhatatlanság – Bírósági felülvizsgálat – Indokolási kötelezettség – Nyilvánvaló értékelési hiba”
A T‑561/14. sz. ügyben,
a European Citizens’ Initiative One of Us és a mellékletben megnevezett többi felperes (
1
) (képviseli őket kezdetben: C. de La Hougue, később: J. Paillot ügyvédek, végül: P. Diamond barrister)
felpereseknek,
támogatja őket:
a Lengyel Köztársaság (képviselik: M. Szwarc, A. Miłkowska és B. Majczyna, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó fél,
az Európai Bizottság (képviselik: J. Laitenberger és H. Krämer, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
támogatják:
az Európai Parlament (képviselik kezdetben: U. Rösslein és E. Waldherr, később: U. Rösslein és R. Crowe, meghatalmazotti minőségben)
és
az Európai Unió Tanácsa (képviselik: E. Rebasti és K. Michoel, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó felek,
az „Uno di noi” címet viselő európai polgári kezdeményezésről szóló, 2014. május 28‑i COM(2014) 355 final bizottsági közlemény megsemmisítése iránt az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (kibővített második tanács),
tagjai: M. Prek elnök, E. Buttigieg (előadó), F. Schalin, Berke B. és M. J. Costeira bírák,
hivatalvezető: L. Grzegorczyk tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2017. május 16‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
A jogvita előzményei
Az „Uno di noi” címet viselő európai polgári kezdeményezéssel kapcsolatos eljárás
1
2012. május 11‑én az Európai Bizottság a polgári kezdeményezésről szóló, 2011. február 16‑i 211/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2011. L 65., 1. o.; helyesbítés: HL 2012. L 64., 49. o.) 4. cikke (2) bekezdésének megfelelően az ECI(2012) 000005 nyilvántartási számon nyilvántartásba vette az „Uno di noi” [Egy közülünk] címet viselő, javasolt európai polgári kezdeményezést (a továbbiakban: vitatott európai polgári kezdeményezés).
2
A vitatott európai polgári kezdeményezés célja – a Bizottság által erre a célra rendelkezésre bocsátott online nyilvántartásban leírtaknak megfelelően – a következő volt: „[a]z emberi méltóság, az élethez való jog és minden ember integritásának jogi védelme a fogantatás pillanatától kezdve, valamennyi releváns területen, ami [az Európai Unió] hatáskör[é]be tartozik”.
3
A vitatott európai polgári kezdeményezés célkitűzéseit a fent említett nyilvántartás a következőképpen írta le:
„Az emberi embrió méltósága és integritása tiszteletet érdemel. Ezt állapítja meg az Európai Unió Bírósága a »Brüstle« ügyben, melyben az embriót az ember fejlődésének kezdeteként definiálják. Amikor az embrió életéről van szó az Unió hatáskörébe tartozó kérdésekben, a következetesség garantálása érdekében az Uniónak meg kell tiltania és be kell fejezni minden olyan tevékenység anyagi támogatását, amelyekben feltételezhetően emberi embriók megsemmisítése történik. Mindez különösen a kutatás, a fejlesztési támogatás és a közegészségügy területeit érinti.”
4
A Szerződéseknek a vitatott európai polgári kezdeményezés szervezői által relevánsnak tekintett rendelkezései a következők voltak: EUSZ 2. és 17. cikk, valamint az EUMSZ 4. cikk (3) és (4) bekezdése, továbbá az EUMSZ 168., 180., 182., 209., 210. és 322. cikk.
5
A vitatott európai polgári kezdeményezés keretében három uniós jogi aktus módosítását javasolták.
6
Elsősorban azt javasolták, hogy az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25‑i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL 2002. L 248., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 74. o., helyesbítés: HL 2007. L 99., 18. o.) egészüljön ki egy olyan cikkel, amely akként rendelkezik, hogy „[k]öltségvetési előirányzat nem finanszíroz olyan tevékenységet, amelyben ténylegesen vagy feltételezhetően emberi embriókat pusztítanak el”.
7
Másodsorban azt javasolták, hogy a „Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram (2014–2020) létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat [COM(2011) 809 végleges] 16. cikke (3) bekezdésének d) pontja egészüljön ki egy olyan szakasszal, amely kizárja az e keretprogram alapján nyújtott összes finanszírozásból a következőket: „kutatási tevékenységek, amely[ek] során emberi embriókat semmisítenek meg, beleértve az őssejt[ek] beszerzés[é]re irányuló ilyen tevékenységeket is, [valamint a] bármely fázisban lévő emberi embrionális őssejteket felhasználó kutatásokat”.
8
Harmadsorban azt javasolták, hogy a fejlesztési együttműködés finanszírozási eszközének létrehozásáról szóló, 2006. december 18‑i 1905/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2006. L 378., 41. o.) 2. cikke egészüljön ki egy, a következő szöveget tartalmazó (5) bekezdéssel:
„E rendelet alapján az Unió támogatása nem használható fel közvetlenül vagy közvetve abortuszok finanszírozására, [sem] olyan szervezetek finanszírozására, melyek ösztönzik vagy elősegítik az abortuszokat. E rendeletben nincs utalás a Nemzetközi Népesedési és Fejlesztési Program reproduktív és a szexuális egészség, egészségügy, jogok, szolgáltatások, termékek, oktatás és tájékoztatás kifejezéseire, a Kairói Akcióprogram elveire és a Millenniumi Fejlesztési Célokra, különösen az 5. – egészségügyről és anyai halandóságról szóló – célra, mely úgy is értelmezhető, mint ami jogalapot ad uniós források felhasználására abortuszok közvetlen vagy közvetett finanszírozására.”
9
2014. február 28‑án a 211/2011 rendelet 9. cikkének megfelelően a vitatott európai polgári kezdeményezés szervezői benyújtották a kezdeményezést a Bizottságnak.
10
2014. április 9‑én a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése b) pontjának megfelelően a Bizottság képviselői fogadták a vitatott európai polgári kezdeményezés szervezőit.
11
2014. április 10‑én a 211/2011 rendelet 11. cikkének megfelelően a vitatott európai polgári kezdeményezés szervezői lehetőséget kaptak arra, hogy az Európai Parlamentben megszervezett közmeghallgatáson ismertessék kezdeményezésüket.
12
2014. május 28‑án a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján a Bizottság elfogadta a vitatott európai polgári kezdeményezésről szóló COM(2014) 355 final közleményt (a továbbiakban: megtámadott közlemény). E közleményben a Bizottság akként foglalt állást, hogy semmilyen lépést nem fog tenni a vitatott európai polgári kezdeményezés nyomán.
A megtámadott közlemény tartalma
13
A megtámadott közlemény négy részre tagolódott.
14
A „Bevezetés” címet viselő 1. pontban a Bizottság ismertette többek között a vitatott európai polgári kezdeményezés tárgyát és célkitűzéseit, valamint a három javasolt jogszabály‑módosítást.
15
A megtámadott közlemény 2. pontja a „Háttér” címet viselte.
16
A megtámadott közleménynek „Az emberi méltóság az EU jogában” címet viselő 2.1 pontjában a Bizottság többek között ismertette az emberi méltóság védelmével kapcsolatos uniós jogszabályokat, és pontosította, hogy EU jogának és az EU kiadásainak meg kell felelniük a Szerződések és az Európai Unió Alapjogi Chartája rendelkezéseinek, ennélfogva tiszteletben kell tartaniuk az emberi méltóságot, az élethez való jogot és a személyi sérthetetlenséghez való jogot. Ez az elv érvényesül az emberi embrionális őssejtekkel kapcsolatos kutatáshoz és fejlesztési együttműködéshez kapcsolódó uniós jog és kiadások esetében is. A Bizottság azt is jelezte, hogy a szervezők által a vitatott európai polgári kezdeményezés célkitűzéseinek leírásában említett 2011. október 18‑iBrüstle ítéletben (C‑34/10, EU:C:2011:669) a Bíróság pontosította, hogy „a [biotechnológiai találmányok jogi oltalmáról szóló_1998. július 6‑i 98/44/EK európai parlamenti és tanácsi] irányelvnek [HL 1998. L 213., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 20. kötet, 395. o.] nem célja, hogy az emberi embriók tudományos kutatás keretében történő alkalmazását szabályozza”, valamint hogy „célja a biotechnológiai találmányok szabadalmazhatóságára korlátozódik”. A Bizottság megjegyezte, hogy az ítélet nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy ilyen jellegű kutatást szabad‑e végezni, illetőleg finanszírozni.
17
A megtámadott közlemény 2.2 pontja „Az emberi embrionális őssejtek kutatása” címet viselte. Ebben a pontban a Bizottság kifejtette az őssejtkutatás állását (2.2.1 pont), valamint a tagállamok és az Unió hatáskörét és tevékenységét ezen a területen (2.2.2 és 2.2.3 pont).
18
Az uniós hatásköröket illetően a Bizottság ismertette a „Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram (2014–2020) létrehozásáról és az 1982/2006/EK határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 11‑i 1291/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2013. L 347., 104. o.) létrehozott uniós „Horizont 2020” kutatási és innovációs programot, és kifejtette, hogy ez a program szigorú etikai keretek között működik, amely a következő elemeket tartalmazó „háromszoros védelmet” biztosít. Először is, tiszteletben kell tartani a nemzeti jogszabályokat: az EU‑projekteknek meg kell felelniük azon ország jogi szabályozásának, amelyben a kutatást végzik. Másodszor, minden projektet szakmai értékelés keretében ellenőrizni kell, és szigorú etikai felülvizsgálatnak kell alávetni. Harmadszor, az uniós finanszírozás nem használható fel új őssejtvonalak létrehozására, sem olyan kutatásra, amely emberi embriók megsemmisítésével jár – akkor sem, ha ez őssejtekhez jutás céljából történik.
19
A megtámadott közlemény 2.3 pontja a „Fejlesztési együttműködés” címet viselte és egy, a fejlődő országokban az anyák és a gyermekek egészségének védelmének állására vonatkozó bevezető pont (2.3.1 pont) után ismertette az anyák és a gyermekek egészségének területén a tagállamok (2.3.2 pont) és az Unió (2.3.3 pont) hatáskörét és tevékenységét.
20
A Bizottság jelezte, hogy a tagállamok között az anyák és a gyermekek egészségének védelme terén megvalósuló fejlesztési együttműködés kereteit a millenniumi fejlesztési célok (a továbbiakban: MFC‑k) és a nemzetközi népesedési és fejlesztési konferencia (a továbbiakban: ICPD) cselekvési programja határozza meg. A Bizottság pontosította, hogy az ICPD cselekvési programja komoly közegészségügyi problémaként azonosítja a nem biztonságos körülmények között végzett abortuszt, és arra szólít fel, hogy a nem kívánt terhességek megelőzését a legnagyobb prioritásként kell kezelni. A terhességmegszakítás semmilyen esetben sem népszerűsíthető a családtervezés módjaként, az abortusszal kapcsolatos ellátást pedig az egyes országok jogi szabályozása szerint kell biztosítani. Az ICPD aláhúzta, hogy az abortuszt biztonságos körülmények között kell végezni mindenütt, ahol az nem törvényellenes. A Bizottság egyebekben pontosította, hogy az MFC‑k azóta a globális fejlesztéspolitika mércéjévé váltak. A 4. millenniumi fejlesztési cél az öt év alatti gyermekek halandóságának kétharmaddal történő csökkentésére, míg az 5. millenniumi fejlesztési cél arra irányul, hogy az anyák körében 1990 és 2015 között háromnegyedével csökkenjen a halandóság, valamint hogy az anyák egyetemesen hozzáférjenek a reproduktív egészségügyi szolgáltatásokhoz.
21
Az uniós hatáskört és tevékenységeket illetően a Bizottság ismertette az EUM‑Szerződésnek a fejlesztési együttműködéssel kapcsolatos rendelkezéseit és az ezen együttműködés finanszírozására szolgáló főbb eszközöket. A Bizottság az egészségügyi ágazatban – többek között a szexuális és a reproduktív egészségügy területén – a fejlesztés uniós finanszírozási prioritásait is meghatározta, és pontosította az uniós fejlesztési alapok felhasználásának ellenőrzését.
22
A megtámadott közlemény 3. pontja „Az európai polgári kezdeményezésben foglalt indítványok értékelése” címet viselte.
23
A megtámadott közlemény „Általános észrevételek” címet viselő 3.1 pontjában a Bizottság felidézte a vitatott európai polgári kezdeményezés célkitűzéseit, és foglalkozott az abban szereplő, az 1605/2002 rendelet módosításával kapcsolatos kéréssel. A Bizottság e tekintetben megjegyezte, hogy az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25‑i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2012. L 298., 1. o.; a továbbiakban: költségvetési rendelet) 87. cikke értelmében az EU összes kiadásának összhangban kell lennie a Szerződésekkel és az Alapjogi Chartával. A Bizottság szerint tehát a költségvetési rendelet már biztosítja, hogy az EU összes kiadása – és a kutatás, a fejlesztési együttműködés és a népegészségügy területein eszközölt kiadások is ide tartoznak – tiszteletben tartsa az emberi méltóságot, az élethez való jogot és a személyi sérthetetlenséghez való jogot. A Bizottság hozzáfűzte, hogy a költségvetési rendelet az EU költségvetésének megállapításával és végrehajtásával összefüggő általános pénzügyi szabályokat tartalmazza, és nem célja egy‑egy konkrét szakpolitikai terület szabályozása.
24
A megtámadott közleménynek „Az emberi embrionális őssejtek kutatása” címet viselő 3.2 pontjában a Bizottság a vitatott európai polgári kezdeményezésben szereplő második jogszabály‑módosításra irányuló javaslattal foglalkozott. A Bizottság e tekintetben pontosította, hogy a Horizont 2020 keretprogrammal kapcsolatos jogszabály részletesen szabályozza az emberi embrionális őssejtek kutatásának uniós támogatását. Azt is pontosította, hogy ez a jogszabály új keletű, és hogy a két uniós társjogalkotó, a Parlament és az Európai Unió Tanácsa figyelembe vette az etikai megfontolásokat, az EU‑szintű támogatás többletértékét és mindenfajta őssejtkutatás vonatkozásában a potenciális egészségügyi hatásokat. A Bizottság a „háromszoros védelem rendszerének” (lásd a fenti 18. pontot) meglétét is felidézte. Ebben a kérdésben arra a következtetésre jutott, hogy a Horizont 2020 keretprogramnak az emberi embrionális őssejtekkel kapcsolatos kutatásra vonatkozó rendelkezései a szervezők fontos kérései közül már többre reagálnak, köztük arra is, hogy az EU ne finanszírozza emberi embriók megsemmisítését, és hogy megfelelő ellenőrzéseket alkalmazzon. A Bizottság ugyanakkor úgy ítélte meg, hogy nem teljesítheti a szervezők azon kérését, hogy az EU egyáltalán ne finanszírozza az emberi embrionális őssejtvonalak létrehozását követő kutatási szakaszokat. E tekintetben kifejtette, hogy a Horizont 2020 programmal kapcsolatos javaslatát mindenfajta őssejtkutatás vonatkozásában az etikai megfontolásokat, a potenciális egészségügyi hatásokat és az EU‑szintű támogatás többletértékét figyelembe véve fogalmazta meg, valamint hogy ezt a javaslatot az uniós társjogalkotók az intézményközi egyeztetések keretében demokratikus úton elért megállapodásuk alapján fogadták el.
25
A megtámadott közlemény „Fejlesztési együttműködés” címet viselő 3.3 pontjában a Bizottság a vitatott európai polgári kezdeményezésben szereplő, a harmadik jogszabály‑módosításra irányuló javaslattal foglalkozott. Mindenekelőtt megjegyezte, hogy a vitatott európai polgári kezdeményezés alapvető célja a fejlődő országokban végzett terhességmegszakítások számának visszaszorítása. A Bizottság e tekintetben pontosította, hogy a fejlődő partnerországok egészségügyi ágazatának biztosított uniós támogatás vagy a szexuális és a reproduktív egészségvédelmet, illetve az anyák, az újszülöttek és a gyermekek egészségének védelmét biztosító szolgáltatásokat magukban foglaló integrált szolgáltatások nyújtására biztosított támogatásból, vagy olyan költségvetési támogatás nyújtásából áll, amely arra irányul, hogy az adott országban javuljon a nemzeti egészségügyi szolgáltatásnyújtás minősége. A Bizottság szerint ez az uniós támogatás jelentős mértékben hozzájárul a terhességmegszakítások számának csökkentéséhez, mivel fokozza a biztonságos és minőségi szolgáltatásokhoz való hozzáférést, egyaránt beleértve ebbe a színvonalas családtervezést, a fogamzásgátló módszerek széles skáláját, a sürgősségi fogamzásgátlást és az átfogó szexuális oktatást. A Bizottság jelezte, hogy az Unió a támogatás biztosításával teljes mértékben tiszteletben tartja a partnerországok szuverén döntéseit a nyújtott egészségügyi szolgáltatások köréről, illetve nyújtásuk módjáról mindaddig, amíg azok összhangban vannak az elfogadott emberi jogi elvekkel. A Bizottság pontosította, hogy ezért nem tartja előnyösnek a támogatások meghatározott szolgáltatások részére történő elkülönítését, mert az megnehezítené egy adott ország egészségügyi stratégiájának átfogó és hathatós támogatását.
26
A megtámadott közlemény 4. pontja a „Következtetések” címet viselte és lényegében a korábbi fejtegetések összefoglalását képezte.
27
A megtámadott közlemény „Általános megfontolások” címet viselő 4.1 pontjában a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy nem látja szükségesnek, hogy javaslatot terjesszen elő a költségvetési rendelet módosítására.
28
A megtámadott közleménynek „Az emberi embrionális őssejtek kutatása” címet viselő 4.2 pontjában a Bizottság kifejtette azt a véleményét, hogy a Horizont 2020 program rendelkezései a szervezők fontos kérései közül már többre reagálnak, köztük arra is, hogy az EU ne finanszírozza emberi embriók megsemmisítését, és hogy megfelelő ellenőrzéseket alkalmazzon. A Bizottság ugyanakkor úgy ítélte meg, hogy nem teljesíthető a szervezők azon kérése, hogy az EU egyáltalán ne finanszírozza az emberi embrionális őssejtvonalak létrehozását követő kutatási szakaszokat.
29
A megtámadott közleménynek a „Fejlesztési együttműködés” címet viselő 4.3 pontjában a Bizottság úgy vélte, hogy a fejlődő országokban alkalmazott terhességmegszakítások finanszírozásának megtiltása gátolná az Uniót az MFC‑k – különösen az anyák egészségének védelmére vonatkozó cél – és az ICPD nemrégiben nemzetközi és uniós szinten újólag megerősített célkitűzéseinek megvalósításában.
30
A megtámadott közlemény 4.3 pontjának ötödik bekezdésében a Bizottság pontosította, hogy a 211/2011 rendelet 10. cikkének (2) bekezdésével összhangban ezt a közleményét közzéteszi, és arról értesíti a kezdeményezés szervezőit, valamint a Parlamentet és a Tanácsot.
Az eljárás és a felek kérelmei
31
A felperesek a „European Citizens’ Initiative One of Us” nevet viselő szervezet és az a hét természetes személy, akik a vitatott európai polgári kezdeményezés szervezői, és akik a szervezet polgári bizottságát alkotják a 211/2011 rendelet 2. cikkének 3. pontja és 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdése értelmében.
32
A Törvényszék Hivatalához 2014. július 25‑én benyújtott keresetlevelükkel a felperesek megindították a jelen keresetet. A kereset nemcsak a megtámadott közlemény megsemmisítésére, hanem másodlagosan a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának a megsemmisítésére is irányult. A kereset alperesekként a Parlamentet, a Tanácsot és a Bizottságot jelölte meg.
33
2015. január 29‑én a Bizottság ellenkérelmet nyújtott be.
34
A Törvényszék Hivatalához 2015. február 6‑án, illetve február 9‑én benyújtott külön beadványával a Parlament és a Tanács elfogadhatatlansági kifogást hozott fel a Törvényszék 1991. május 2‑i eljárási szabályzata 114. cikkének 1. §‑a alapján. Azt kérik, hogy a Törvényszék az őket érintő részében a keresetet mint elfogadhatatlant utasítsa el.
35
A Törvényszék Hivatalához 2015. február 6‑án, illetve február 9‑én benyújtott külön beadványával a Parlament és a Tanács kérte, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása érdekében beavatkozhasson az eljárásba abban az esetben, ha a Törvényszék a keresetet az őket érintő részében elfogadhatatlannak nyilvánítja.
36
A Törvényszék Hivatalához 2015. március 17‑én benyújtott beadványával az International Planned Parenthood Federation kérte, hogy a Bizottság, a Parlament és a Tanács kérelmeinek támogatása érdekében beavatkozhasson az eljárásba.
37
A Törvényszék Hivatalához 2015. április 3‑án benyújtott beadványával a Marie Stopes International kérte, hogy a Bizottság, a Parlament és a Tanács kérelmeinek támogatása érdekében beavatkozhasson az eljárásba.
38
2015. április 14‑én a felperesek választ nyújtottak be, amelyben a felhozott elfogadhatatlansági kifogásokkal kapcsolatos észrevételeiket is ismertették.
39
2015. június 4‑én a Bizottság viszonválaszt nyújtott be.
40
2015. november 26‑iOne of Us és társai kontra Bizottság végzésében (T‑561/14, nem tették közzé, EU:T:2015:917) a Törvényszék első tanácsa a keresetet a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontjára vonatkozó részében mint elfogadhatatlant utasította el, aminek következtében a Parlament és Tanács már nem minősülhettek a jelen eljárás alpereseinek.
41
2015. november 30‑i határozatával a Törvényszék első tanácsának elnöke helyt adott a Parlament és a Tanács beavatkozási kérelmének, és pontosította, hogy az 1991. május 2‑i eljárási szabályzat 116. cikkének 6. §‑ában előírt jogok illetik meg őket.
42
A Törvényszék Hivatalához 2016. január 16‑án benyújtott beadványában a Lengyel Köztársaság kérte, hogy a felperesek kérelmeinek támogatása érdekében beavatkozhasson az eljárásba.
43
2016. március 16‑iOne of Us és társai kontra Bizottság végzésében (T‑561/14, EU:T:2016:173) a Törvényszék első tanácsának elnöke elutasította az International Planned Parenthood Federation és a Marie Stopes International beavatkozási kérelmeit. Egyebekben megállapította, hogy a felperesek visszaélésszerűen használták fel az e szervezetek által benyújtott beavatkozási kérelmeket, ekként pedig az eljárással való visszaélést követtek el, ezt a visszaélést pedig figyelembe vette a költségeknek a Törvényszék eljárási szabályzata 135. cikkének 2. §‑a szerinti megosztásakor.
44
2016. március 17‑i határozatában a Törvényszék első tanácsának elnöke helyt adott a Lengyel Köztársaság beavatkozási kérelmének, és pontosította, hogy az 1991. május 2‑i eljárási szabályzat 116. cikkének 6. §‑ában előírt jogok illetik meg.
45
Mivel a Törvényszék tanácsainak összetétele módosult, az eljárási szabályzat 27. cikke (5) bekezdésének alkalmazásában az előadó bírót a második tanácsba osztották be, következésképpen a jelen ügyet e tanács elé utalták.
46
Az előadó bíró javaslatára a Törvényszék (második tanács) az eljárási szabályzat 89. cikkében előírt pervezető intézkedések keretében 2016. november 28‑án írásbeli kérdést intézett az eljárás feleihez, amelyre azok a meghatározott határidőn belül válaszoltak.
47
A második tanács javaslatára a Törvényszék 2016. december 14‑én úgy határozott, hogy az eljárási szabályzat 28. cikke alapján az ügyet kibővített tanács elé utalja.
48
Az előadó bíró javaslatára a Törvényszék (kibővített második tanács) 2017. január 11‑én az eljárás szóbeli szakaszának megnyitásáról határozott.
49
2017. március 9‑i határozatában a Törvényszék második tanácsának elnöke helyt adott a felperesek által benyújtott, a tárgyalás elhalasztására irányuló kérelemnek.
50
A Törvényszék a 2017. május 16‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Törvényszék által feltett kérdésekre adott válaszaikat.
51
A Lengyel Köztársaság által támogatott felperesek azt kérik, hogy a Törvényszék:
–
semmisítse meg a megtámadott közleményt;
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
52
A Parlament és a Tanács által támogatott Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
mint elfogadhatatlant, és mindenesetre mint megalapozatlant utasítsa el a keresetet;
–
a felpereseket kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
Az elfogadhatóságról
A kereset elfogadhatóságáról, amennyiben azt a „European Citizens’ Initiative One of Us” nevet viselő szervezet nyújtja be
53
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy a felperes kereshetőségi jogának, valamint a jogorvoslati lehetőségekhez való hozzáférésének kérdését az uniós bíróság hivatalból vizsgálhatja, amennyiben az eljárásgátló okra vonatkozik (lásd ebben az értelemben: 2007. július 3‑iAu Lys de France kontra Bizottság ítélet, T‑458/04, nem tették közzé, EU:T:2007:195, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
54
A jelen ügyben azt a kérdést kell hivatalból vizsgálni, hogy a „European Citizens’ Initiative One of Us” nevet viselő szervezet rendelkezik‑e perképességgel az uniós bíróság előtt arra, hogy az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján a megtámadott közlemény megsemmisítését kérje.
55
A felek lehetőséget kaptak arra, hogy a Törvényszék által feltett írásbeli kérdésre adott válaszaikban benyújtsák észrevételeiket erre a problémára vonatkozóan (lásd a fenti 46. pontot). Ez a probléma a tárgyaláson is vita tárgyát képezte.
56
A felperesek lényegében előadták, hogy keresetük elfogadható, amennyiben azt a European Citizens’ Initiative One of Us nyújtotta be, ezen álláspont alátámasztására pedig a 2017. február 3‑iMinority SafePack – one million signatures for diversity in Europe kontra Bizottság ítéletre (T‑646/13, EU:T:2017:59) hivatkoztak. Másodlagosan azt állították, hogy a kereset mindenesetre elfogadható, amennyiben azt az a hét természetes személy nyújtott be, akik a vitatott európai polgári kezdeményezés szervezői, és akik a szervezet polgári bizottságát alkotják.
57
A Bizottság álláspontja szerint a „European Citizens’ Initiative One of Us” nevet viselő szervezet nem rendelkezik perképességgel az uniós bíróság előtt, és kizárólag a fent említett hét természetes személy rendelkezik perképességgel.
58
Magából az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdéséből kitűnik, hogy e rendelkezés értelmében kizárólag a természetes személyek és a jogi személyiséggel rendelkező jogalanyok nyújthatnak be megsemmisítés iránti keresetet.
59
A Bíróság ugyanakkor elismerte, hogy bizonyos különleges esetekben a valamely tagállam vagy harmadik állam joga értelmében jogi személyiséggel nem rendelkező jogalanyok is minősülhetnek az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett „jogi személynek”, és ők is benyújthatnak megsemmisítés iránti keresetet e rendelkezés alapján (lásd ebben az értelemben: 1982. október 28‑iGroupement des Agences de voyages kontra Bizottság ítélet, 135/81, EU:C:1982:371, 9–12. pont; 2007. január 18‑iPKK és KNK kontra Tanács ítélet, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, 109–112. pont). Ez a helyzet többek között akkor, ha az Unió és intézményei jogi aktusaikban, illetve cselekményeikben a szóban forgó szervezetet önálló jogalanyként kezelik, amely saját jogokkal rendelkezhet, illetve amelyre kötelezettségek és korlátozások vonatkozhatnak.
60
Mindenekelőtt a jelen ügyben az iratokból nem tűnik ki, hogy a „European Citizens’ Initiative One of Us” nevet viselő szervezet jogi személyiséggel rendelkezik valamely tagállam vagy harmadik állam joga értelmében. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Törvényszék Hivatala által feltett, az e szervezet jog szerinti létezésének bizonyítására irányuló kérdésre válaszul a felperesek kizárólag az európai polgári kezdeményezéseknek a Bizottság által rendelkezésre bocsátott online hivatalos nyilvántartásából származó, a vitatott európai polgári kezdeményezést említő nyomtatott dokumentumot nyújtottak be.
61
Ezután, a 211/2011 rendeletből nem tűnik ki, hogy az jogi személyiséggel ruház fel egy európai polgári kezdeményezést azáltal, hogy azt önálló jogalanyként kezeli. A szóban forgó európai polgári kezdeményezés szervezői, azaz a polgári bizottságban tömörülő természetes személyek az egyedüli olyan személyek, akik – többek között – részt vesznek a Bizottság előtti eljárásban (különösen a 211/2011 rendelet 3–6. és 8–11. cikke), felelősséget viselnek az európai polgári kezdeményezés szervezése során okozott bármilyen kárért (a 211/2011 rendelet 13. cikke), akikre a 211/2011 rendelet megsértése esetén szankciók vonatkoznak (a 211/2011 rendelet 14. cikke), akiket tájékoztatnak a javasolt európai polgári kezdeményezés nyilvántartásba vétele elutasításának okairól, valamint a rendelkezésükre álló valamennyi lehetséges peres és peren kívüli jogorvoslatról (a 211/2011 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdése), és akik a 211/2011 rendelet 10. cikkében előírtaknak megfelelően értesítést kapnak a Bizottság közleményéről.
62
Végezetül, a Bizottság egyik aktusából és egyik cselekményéből sem tűnik ki, hogy a „European Citizens’ Initiative One of Us” nevet viselő szervezetet önálló jogalanyként kezelte volna. A felperesek ráadásul semmiféle olyan körülményre nem hivatkoztak, amely az önálló jogalanyként való kezelésük bizonyítására irányult volna.
63
Ennélfogva azt a következtetést kell levonni, hogy a „European Citizens’ Initiative One of Us” nevet viselő szervezet nem rendelkezik perképességgel az uniós bíróság előtt.
64
Ezt a következtetést nem kérdőjelezi meg a felperesek által hivatkozott 2017. február 3‑iMinority SafePack – one million signatures for diversity in Europe kontra Bizottság ítélet (T‑646/13, EU:T:2017:59). Elegendő ugyanis megállapítani, hogy ebben az ügyben a szóban forgó európai polgári kezdeményezésnek a keresetlevélben meghatározott hét természetes személyből álló polgári bizottsága (Bürgerausschuss), nem pedig ez az európai polgári kezdeményezés volt a felperes.
65
A fenti megfontolásokra figyelemmel a keresetet elfogadhatatlannak kell nyilvánítani, amennyiben azt a „European Citizens’ Initiative One of Us” nevet viselő szervezet nyújtotta be, ami nem érinti a kereset elfogadhatóságát, amennyiben azt a vitatott európai polgári kezdeményezés polgári bizottságát alkotó hét természetes személy is benyújtotta.
A megtámadott közleménynek az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadhatóságáról
66
A Bizottság – anélkül, hogy az 1991. május 2‑i eljárási szabályzat 114. cikke alapján formálisan elfogadhatatlansági kifogást hozna fel – azzal érvel, hogy a kereset elfogadhatatlan azon az alapon, hogy a megtámadott közlemény nem képez olyan jogi aktust, amely az EUMSZ 263. cikk értelmében megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti.
67
A felperesek vitatják a Bizottság álláspontját.
68
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 263. cikken alapuló megsemmisítés iránti keresettel lehet élni az uniós intézmények által hozott valamennyi olyan jogi aktussal szemben – függetlenül azok jellegétől vagy formájától –, amelyek olyan kötelező joghatásokat váltanak ki, amelyek a jogi helyzetét jelentősen módosítva érinthetik a felperes érdekeit (1981. november 11‑iIBM kontra Bizottság ítélet, 60/81, EU:C:1981:264, 9. pont; 2015. szeptember 9‑iLito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro kontra Bizottság ítélet, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 16. pont; 2016. szeptember 20‑iMallis és társai kontra Bizottság és EKB ítélet, C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702, 51. pont).
69
A Bizottság előadja, hogy a megtámadott közlemény – formájánál és jellegénél fogva – nem minősül kötelező joghatások kiváltására irányuló jogi aktusnak, és még kevésbé olyan jellegű hatások kiváltására irányuló jogi aktusnak, amelyek a jogi helyzetüket jelentősen módosítva érinthetik a felperesek érdekeit. A megtámadott közlemény ugyanis nem tartalmaz kötelezettségeket, még kevésbé pedig a felperesekre háruló kötelezettségeket, és nem is szabályozza jogállásukat vagy hatásköreiket. Ehelyett a Bizottság olyan aktusáról van szó, amely egy irányvonal követésére irányuló szándékot tükröz, és amely nem minősülhet joghatások kiváltására irányuló aktusnak. Érvelésének alátámasztására a Bizottság a 2000. április 6‑iSpanyolország kontra Bizottság ítéletre (C‑443/97, EU:C:2000:190) és a 2010. május 20‑iNémetország kontra Bizottság ítéletre (T‑258/06, EU:T:2010:214) hivatkozik.
70
Amint az az uniós bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, annak meghatározása érdekében, hogy valamely jogi aktus joghatásokat vált‑e ki, annak tárgyát, tartalmát és lényegét, valamint azt a ténybeli és jogi hátteret kell vizsgálni, amelyben létrejött (2012. március 8‑iOctapharma Pharmazeutika kontra EMA végzés, T‑573/10, nem tették közzé, EU:T:2012:114, 30. pont; lásd még ebben az értelemben: 1991. június 13‑iSunzest kontra Bizottság végzés, C‑50/90, EU:C:1991:253, 12. és 13. pont; 2010. január 26‑iInternationaler Hilfsfonds kontra Bizottság ítélet, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 58. pont).
71
A jelen ügyben a megsemmisítés iránti kereset arra a megtámadott közleményre vonatkozik, amelyben a Bizottság végleges álláspontot foglalt arra vonatkozóan, hogy a vitatott európai polgári kezdeményezésre válaszul nem terjeszt elő jogi aktusra irányuló javaslatot. Ezen európai polgári kezdeményezés keretében három uniós jogi aktus módosítását javasolták, ezek tartalmát pedig pontosan meghatározták. Ennélfogva azt kell meghatározni, hogy a fenti 68. és 70. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében ez a közlemény megtámadható jogi aktust képez‑e.
72
Az EUSZ 11. cikk (4) bekezdéséből és a 211/2011 rendelet (1) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy legalább egymillió uniós polgár, akik egyben a tagállamok egy jelentős számának állampolgárai, jogosult arra, hogy közvetlenül a Bizottsághoz forduljon olyan kéréssel, amelyben a Szerződések végrehajtása céljából uniós jogi aktusra irányuló javaslat előterjesztésére hívják fel a Bizottságot, ugyanúgy, mint a Parlament az EUMSZ 225. cikk és a Tanács az EUMSZ 241. cikk alapján. Ennek a jognak – amint azt a 211/2011 rendelet (1) preambulumbekezdése megállapítja – meg kellene erősítenie az uniós polgárság intézményét, és tovább kellene fokoznia az Unió demokratikus működését a polgároknak az Unió demokratikus életében való részvétele által (lásd: 2017. február 3‑iMinority SafePack – one million signatures for diversity in Europe kontra Bizottság ítélet, T‑646/13, EU:T:2017:59, 18. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Az uniós polgárokra ruházott e jogot a 211/2011 rendelet szabályozza.
73
A 211/2011 rendelet meghatározza az ilyen európai polgári kezdeményezés benyújtására alkalmazandó eljárásokat és feltételeket. A rendelet (8) preambulumbekezdése pontosítja, hogy szükség van a szervezett struktúra minimális szintjére, és e célból előírja egy legalább hét tagállamból származó természetes személyekből (szervezők) álló polgári bizottság létrehozását, amely bizottságnak az európai polgári kezdeményezés kidolgozása és annak a Bizottsághoz való benyújtása a feladata. A 211/2011 rendelet 4. cikke előírja, hogy a javasolt polgári kezdeményezést a Bizottságnál kell nyilvántartásba vetetni, és hogy erre a nyilvántartásba vételre akkor kerülhet sor, ha a Bizottság megállapítja, hogy teljesülnek bizonyos, a fent említett rendelkezésben meghatározott feltételek. Csak a nyilvántartásba vételt követően kezdődhet meg a tagállamok legalább egynegyedéből származó, legalább egymillió aláírónál a javasolt európai polgári kezdeményezést támogató nyilatkozatok gyűjtése. A gyűjtésnek a 211/2011 rendelet 5–8. cikkében részletesen meghatározott eljárások és feltételek mellett kell sorra kerülnie. A 211/2011 rendelet 9. cikke előírja azt a lehetőséget a szervezők számára, hogy – amennyiben tiszteletben tartották a rendeletben előírt valamennyi eljárást és feltételt – benyújtsák az európai polgári kezdeményezést a Bizottságnak.
74
A 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének – a megtámadott közlemény jogalapját képező – c) pontja akként rendelkezik, hogy a Bizottság az európai polgári kezdeményezésnek a fent említett rendelet 9. cikkének megfelelően történt benyújtásától számított három hónapon belül közleményben foglalja össze az európai polgári kezdeményezésről alkotott jogi és politikai következtetéseit, az esetlegesen megtenni kívánt lépéseit, és ezek okait, illetve ha nem kíván lépéseket tenni, ennek okait. A 211/2011 rendelet 10. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a fent említett közleményről értesítést kell kapniuk a szervezőknek, valamint a Parlamentnek és a Tanácsnak, és azt közzé kell tenni.
75
A 211/2011 rendelet 11. cikke előírja többek között, hogy az említett rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontjában előírt három hónapos határidőn belül lehetőséget kell biztosítani a szervezők számára az európai polgári kezdeményezés Parlament előtti közmeghallgatáson történő ismertetésére.
76
Figyelemmel arra, hogy az európai polgári kezdeményezés mechanizmusának az a célja, hogy a Bizottságot felkérjék, hogy – hatáskörén belül – terjesszen elő jogalkotási javaslatot (lásd ebben az értelemben: 2016. április 19‑iCostantini és társai kontra Bizottság ítélet, T‑44/14, EU:T:2016:223, 31. pont), a fent említett rendelkezésekből kitűnik, hogy a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontjában előírt közlemény Bizottság általi ismertetése képezi az európai polgári kezdeményezéssel kapcsolatos eljárás befejezését, amennyiben a Bizottság e közlemény révén tájékoztatja többek között az európai polgári kezdeményezés szervezőit arról a döntéséről, hogy a kezdeményezésre válaszul fog‑e lépéseket tenni, vagy sem. Egyebekben nem vitatott, hogy egy ilyen közlemény ismertetése a Bizottságra háruló egyik kötelezettséget képezi.
77
A jelen ügyben az iratokból kitűnik, hogy a felperesek a vitatott európai polgári kezdeményezés szervezői, és hogy az ő feladatuk annak a 211/2011 rendelet 4. és 5–9. cikkében előírt szakaszok szerinti kidolgozása és a Bizottságnak történő benyújtása. Az is megjegyzendő, hogy a vitatott európai polgári kezdeményezéssel 28 tagállamból származó 1721626 aláíró támogatását szerezték meg. Ezen túlmenően emlékeztetni kell arra, hogy a megtámadott közlemény a Bizottság végleges álláspontját ismerteti, és hogy a Bizottság úgy határozott, hogy a vitatott európai polgári kezdeményezésre válaszul nem terjeszt elő jogi aktusra irányuló javaslatot, és – általánosabban – hogy arra válaszul semmiféle lépést nem fog tenni. Ezenfelül ez a közlemény képezi a felperesek által a 211/2011 rendelet alapján elindított és lefolytatott különös eljárás lezárását, a közlemény elfogadása pedig a Bizottság egyik kötelezettségét képezi. E tényezőkre figyelemmel azt a következtetést kell levonni, hogy a megtámadott közlemény olyan kötelező joghatásokat vált ki, amelyek a jogi helyzetüket jelentősen módosítva érinthetik a felperesek érdekeit (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2010. január 26‑iInternationaler Hilfsfonds kontra Bizottság ítélet, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 52. és 58. pont; 1998. június 25‑iLilly Industries kontra Bizottság ítélet, T‑120/96, EU:T:1998:141, 50–56. pont).
78
Ezt a következtetést nem kérdőjelezi meg a Bizottság érvelése.
79
Először is, amennyiben a megtámadott közlemény a Bizottság azon végleges álláspontját tartalmazza, amely szerint a vitatott európai polgári kezdeményezésre válaszul nem terjeszt elő jogi aktusra irányuló javaslatot, és lezárja az európai polgári kezdeményezéssel kapcsolatban a felperesek által a 211/2011 rendelet alapján elindított és lefolytatott eljárást, úgy kell tekinteni, hogy ez a közlemény nem olyan természetű, és nem olyan jellemzőkkel rendelkezik, mint azok az aktusok, amelyekről a Bizottság által hivatkozott (lásd a fenti 69. pontot) 2000. április 6‑iSpanyolország kontra Bizottság ítéletben (C‑443/97, EU:C:2000:190) és a 2010. május 20‑iNémetország kontra Bizottság ítéletben (T‑258/06, EU:T:2010:214) volt szó, amely aktusok esetében az uniós bíróság megállapította, hogy nem képezhetik megsemmisítés iránti kereset tárgyát.
80
A 2000. április 6‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet (C‑443/97, EU:C:2000:190) ugyanis a 2052/88 rendeletnek a különböző strukturális alapok tevékenységeinek egymás között, valamint az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök műveleteivel történő összehangolása tekintetében történő végrehajtására vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló, 1988. december 19‑i 4253/88/EGK tanácsi rendelet (HL 1988. L 374., 1. o.) 24. cikkének alkalmazásával összefüggésben a nettó pénzügyi korrekciókkal kapcsolatos bizottsági belső iránymutatásokkal szembeni megsemmisítés iránti keresetre vonatkozott. Ezen ítélet 34. pontjában a Bíróság megállapította, hogy ezek a belső iránymutatások mindössze annyit tükröznek, hogy a Bizottság egy bizonyos irányvonalat kíván követni a 4253/88 rendelet 24. cikkében rá ruházott hatáskör gyakorlása során, megállapította továbbá, hogy ennélfogva ezek nem minősülhetnek joghatások kiváltására irányuló aktusoknak.
81
Márpedig amennyiben a jelen ügyben a megtámadott közlemény a fenti 77. pontban leírt jellemzőket hordozza, nem állítható, hogy az nem irányul joghatások kiváltására. A 2000. április 6‑iSpanyolország kontra Bizottság ítéletben (C‑443/97, EU:C:2000:190) szóban forgó aktussal ellentétben a megtámadott közlemény olyan hatásokat vált ki, amelyek túlnyúlnak a Bizottság belső szféráján.
82
A 2010. május 20‑iNémetország kontra Bizottság ítélet (T‑258/06, EU:T:2010:214) egy, a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek által nem, vagy csak részben szabályozott közbeszerzési eljárásokra alkalmazandó közösségi jogról szóló bizottsági értelmező közleménnyel szemben benyújtott megsemmisítés iránti keresetre vonatkozott. A Törvényszék az ítélet 26. pontjában megállapította, hogy e közlemény célja a Bizottság általános álláspontjának ismertetése a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó, közvetlenül az EK‑Szerződés szabályaiból és elveiből eredő alapvető normák összességének, köztük a hátrányos megkülönböztetés tilalmának és az átláthatóság elvének a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek által nem, vagy csak részben szabályozott közbeszerzési eljárásokra történő alkalmazásával kapcsolatban. A Törvényszék ebben a kontextusban folytatta ezen ítélet 27. pontjában annak megállapításával, hogy ahhoz, hogy a szóban forgó közlemény megtámadható aktusnak minősülhessen, annak az EK‑Szerződés alapelveinek alkalmazásából eredő kötelezettségekhez képest új joghatások kiváltását kell céloznia, és hogy ennek értékeléséhez a közlemény tartalmát kell megvizsgálni. E vizsgálatot követően a Törvényszék az ítélet 162. pontjában azt a következtetést vonta le, hogy a szóban forgó közlemény nem tartalmaz a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozóan új, a hatályos uniós jogból eredőkön túli kötelezettségeket, valamint hogy ebből következően nem tekinthető úgy, hogy olyan kötelező joghatásokat vált ki, amelyek érinthetik a felperes és a beavatkozó felek jogi helyzetét.
83
Márpedig a jelen ügyben nem állítható, hogy a megtámadott közlemény „értelmező” közleményt képezne. Éppen ellenkezőleg: a fenti 77. pontban leírt jellemzők rávilágítanak, hogy ez a közlemény olyan kötelező joghatások kiváltására irányul, amelyek a felperesek jogi helyzetét jelentősen módosítva érinthetik érdekeiket.
84
Másodszor, a Bizottság megállapította, hogy az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése és a 211/2011 rendelet az európai polgári kezdeményezések szervezőit legfeljebb arra jogosítja fel, hogy jogi aktusra irányuló javaslat előterjesztését követeljék. Mivel maga ez a javaslat pusztán előzetes és előkészítő jellegű, az ilyen javaslat előterjesztésére irányuló kérelem elutasítása nem minősülhet harmadik személyekkel szemben joghatások kiváltására irányuló aktusnak. Ebben az összefüggésben a Bizottság azzal érvelt, hogy az uniós ítélkezési gyakorlat szerint a felperes kérelmének elutasítására vonatkozó megtámadott aktust nem lehet az e kérelemben kifejezetten szereplő aktustól függetlenül értékelni, valamint hogy ennélfogva a megtámadott aktus csak akkor képez megtámadható aktust, ha a kérelemben említett aktus is a felperes által megindított megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti.
85
Az állandó ítélkezési gyakorlatból ugyanis kitűnik, hogy ha egy bizottsági aktus elutasító jellegű, annak a kérelemnek a fényében kell értékelni, amelyre válaszként érkezett (lásd: 2005. december 14‑iArizona Chemical és társai kontra Bizottság végzés, T‑369/03, EU:T:2005:458, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Konkrétan: az elutasítás akkor minősül az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megsemmisítés iránti keresettel megtámadható aktusnak, ha azon jogi aktus, amelynek meghozatalát az intézmény megtagadta, e rendelkezés értelmében megtámadható lett volna (lásd: 1996. október 22‑iSalt Union kontra Bizottság ítélet, T‑330/94, EU:T:1996:154, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
86
Márpedig a fentiekben megállapítottaknak megfelelően ezt az ítélkezési gyakorlatot nem lehet alkalmazni akkor, ha – mint a jelen ügyben – a Bizottság határozatára egy uniós rendeletben pontosan meghatározott olyan eljárás során kerül sor, amelynek keretében a Bizottságnak egy magánszemély által az e rendelet alapján benyújtott kérelemmel kapcsolatban kell határozatot hoznia (lásd ebben az értelemben: 1998. június 25‑iLilly Industries kontra Bizottság ítélet, T‑120/96, EU:T:1998:141, 62. és 63. pont).
87
A Bizottság fenti 84. pontban ismertetett érvelését tehát el kell utasítani.
88
Harmadszor, a megtámadott közlemény nem megtámadható jellegével kapcsolatos álláspontjának alátámasztására a Bizottság a tárgyaláson a 2014. december 9‑iSchönberger kontra Parlament ítéletre (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) hivatkozott, amely egy olyan határozat megtámadhatóságára vonatkozott, amellyel a Parlament Petíciós Bizottsága lezárta az ezen ügy felperese által benyújtott petíció vizsgálatát.
89
A 2014. december 9‑iSchönberger kontra Parlament ítélet (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) 22. pontjában a Bíróság megállapította, hogy egy olyan határozatnak, amelyben a petíció alapján eljáró Parlament úgy határozott, hogy az nem felel meg az EUMSZ 227. cikkben meghatározott feltételeknek, bírósági felülvizsgálat tárgyát kell, hogy képezhesse, mivel az érdekelt petíciós jogát befolyásolhatja. Ugyanez vonatkozik arra a határozatra, amelyben a Parlament – magát a petíciós jog lényegét sértve – a hozzá benyújtott petíció vizsgálatát megtagadja vagy elmulasztja, és ezáltal nem győződik meg arról, hogy a petíció esetében teljesülnek‑e az EUMSZ 227. cikkben meghatározott feltételek.
90
Ezzel szemben egy olyan petíció esetében, amelyről a Parlament úgy vélte, hogy megfelel az EUMSZ 227. cikkben meghatározott feltételeknek, a Bíróság a 2014. december 9‑iSchönberger kontra Parlament ítélet (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) 24. pontjában megállapította, hogy a Parlament széles, politikai jellegű mérlegelési jogkörrel rendelkezik a petíció alapján megteendő intézkedéseket illetően. A Bíróság azt a következtetést vonta le, hogy az e tekintetben hozott határozat nem képezheti bírósági felülvizsgálat tárgyát, függetlenül attól, hogy egy ilyen határozat alapján a Parlament maga teszi‑e meg a meghatározott intézkedéseket, vagy úgy ítéli meg, hogy nem áll módjában azt megtenni, és a petíciót az intézkedések megtétele érdekében továbbítja a hatáskörrel rendelkező intézménynek vagy hivatalnak.
91
A Bizottság a tárgyaláson lényegében azzal érvelt, hogy a 2014. december 9‑iSchönberger kontra Parlament ítéletben (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) kialakított indokolás átültethető a jelen ügyre, amennyiben – a Parlamenthez hasonlóan – széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik az európai polgári kezdeményezések alapján megteendő intézkedéseket illetően. Egyebekben azzal érvelt, hogy az Unió demokratikus életében európai polgári kezdeményezés révén történő részvételhez való jog – a petíciós joggal ellentétben – nem képez alapvető jogot, és hogy ennélfogva következetlen lenne azt a petíciós jog tekintetében biztosítotthoz képest „magasabb rendű” bírósági jogvédelemmel felruházni.
92
A 2014. december 9‑iSchönberger kontra Parlament ítélet (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) 22. pontjára figyelemmel azt kell értékelni, hogy egy jogi aktusra irányuló javaslat uniós jogalkotó elé terjesztésének Bizottság általi – a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján elfogadott közleményben megfogalmazott – megtagadása érintheti‑e a polgárok EUSZ 11. cikk (4) bekezdésére alapított jogát.
93
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a polgároknak az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésére alapított joga arra irányul, hogy megerősítse az uniós polgárság intézményét, és tovább fokozza az Unió demokratikus működését (lásd a fenti 72. pontot), a végső célkitűzés pedig a polgárok demokratikus életben való részvételre bátorítása és az Unió elérhetőbbé tétele (lásd a 211/2011 rendelet (2) preambulumbekezdését). Ha egy jogi aktusra irányuló javaslat uniós jogalkotó elé terjesztésének Bizottság általi – a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontjában előírt közleményben megfogalmazott – megtagadását nem lehetne bírósági felülvizsgálat tárgyává tenni, az veszélyeztetné e cél elérését, amennyiben a Bizottság önkényességének kockázata eltántoríthatna az európai polgári kezdeményezés mechanizmusának bármiféle igénybevételétől, figyelemmel azokra a szigorú eljárásokra és feltételekre is, amelyek erre a mechanizmusra vonatkoznak.
94
Egyebekben meg kell állapítani, hogy a 2014. december 9‑iSchönberger kontra Parlament ítéletben (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) lefolytatott vizsgálat tárgyát képező petíciós mechanizmus és az európai polgári kezdeményezés mechanizmusa nem hasonló.
95
Amint az a 2014. december 9‑iSchönberger kontra Parlament ítéletből (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) kitűnik, a petíciókat először is az EUMSZ 227. cikkben meghatározott feltételek tükrében való elfogadhatóságuk értékelése céljából vizsgálják, majd pedig a Parlament mérlegelési jogköre vonatkozik a megteendő intézkedésekre. E két szakasz között a petíció benyújtóját és jogi helyzetét érintő semmilyen további feltétel és eljárás nem vonatkozik a petícióra.
96
Ezzel szemben egy olyan európai polgári kezdeményezésnek, amely „elfogadható” abban az értelemben, hogy azt a 211/2011 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése alapján nyilvántartásba veszik (az európai polgári kezdeményezés mechanizmusának első szakasza), további feltételeknek kell megfelelnie ahhoz, hogy azt a 211/2011 rendelet 10. cikke értelmében ismertetett közlemény keretében a Bizottság vizsgálhassa (az európai polgári kezdeményezés mechanizmusának második szakasza). E további, a szervezőkre háruló feltételek lényegében a támogató nyilatkozatoknak az aláíróknál való gyűjtésére vonatkoznak, amelynek részletes szabályait az említett rendelet pontosítja. Csak e feltételek teljesülését követően vizsgálhatja a Bizottság az európai polgári kezdeményezést.
97
Egyebekben a javasolt európai polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételét követő eljárást illetően a 211/2011 rendelet olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek a szervezők javát szolgáló eljárási garanciáknak tekinthetők, amelyek ily módon azt vonják maguk után, hogy a 211/2011 rendelet 10. cikke alapján ismertetett közlemény kötelező joghatásokat vált ki velük szemben (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2002. szeptember 12‑iDuPont Teijin Films Luxembourg és társai kontra Bizottság ítélet, T‑113/00, EU:T:2002:214, 47–55. pont; 2005. december 14‑iArizona Chemical és társai kontra Bizottság végzés, T‑369/03, EU:T:2005:458 72. és 82. pont). Konkrétabban: először is a 211/2011 rendelet 9. cikke és 10. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében a Bizottság „megfelelő szinten” fogadja a szervezőket, és lehetővé teszi számukra az európai polgári kezdeményezéssel felvetett kérdések részletes ismertetését. Másodszor, a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja kifejezetten előírja, hogy a Bizottság köteles összefoglalni az európai polgári kezdeményezés nyomán esetlegesen megtenni kívánt lépéseit, és ezek okait, illetve ha nem kíván lépéseket tenni, ennek okait. Még tovább pontosítja ezt a Bizottságra háruló kötelezettséget ugyanezen rendelet (20) preambulumbekezdése, amely előírja többek között, hogy a Bizottságnak – annak nyilvánvalóvá tétele érdekében, hogy az európai polgári kezdeményezéseket alapos vizsgálatnak vetette alá – világosan, érthetően és részletesen indokolnia kell a tervezett intézkedéseit, és hasonlóképpen meg kell indokolnia azt is, ha nem tervez semmilyen intézkedést. Harmadsorban, a 211/2011 rendelet 10. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy az említett rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontjában említett közleményt nemcsak közzé kell tenni, hanem arról a szervezőket is értesíteni kell.
98
A fenti 96. és 97. pontban kifejtett, a szervezőkre háruló további feltételek és a javukra előírt eljárási garanciák miatt azt a következtetést kell levonni, hogy a jogi aktusra irányuló javaslat uniós jogalkotó elé terjesztésének Bizottság általi – a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján elfogadott közleményben megfogalmazott – megtagadása a szervezők tekintetében a fenti 68. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében vett kötelező joghatásokat vált ki.
99
Egyebekben a Bizottságnak a fenti 91. pontban kifejtett, lényegében arra alapított érvét illetően, hogy a petíciós joggal ellentétben az európai polgári kezdeményezéshez való jog nem képez alapvető jogot, és hogy annak ennélfogva nem szabad a petíciós jog tekintetében biztosítotthoz képest magasabb rendű bírósági jogvédelmet élveznie, meg kell jegyezni, hogy amennyiben a jelen kereset megfelel az EUMSZ 263. cikkben támasztott feltételeknek, a Bizottságnak ez az érve nem kérdőjelezheti meg a kereset elfogadhatóságával kapcsolatos következtetést. Mindenesetre megjegyzendő, hogy noha az európai polgári kezdeményezéshez való jog nem szerepel az Alapjogi Chartában, ahogyan a petíciós jog igen – amelyet a Charta 44. cikke ír elő –, ez nem változtat azon, hogy ezt a jogot elsődleges uniós jog, azaz az EUSZ 11. cikkének (4) bekezdése írja elő. Ezt a jogot tehát olyan jogi eszköz írja elő, amely az Alapjogi Chartának biztosítottal azonos jogi kötőerővel rendelkezik.
100
Ebből következik, hogy mindenesetre el kell utasítani a Bizottság azon érvét, amely szerint az európai polgári kezdeményezéshez fűződő jog a petíciós jog tekintetében biztosítotthoz képest magasabb szintű bírósági jogvédelmet élvez.
101
A fenti megfontolásokra figyelemmel a Bizottság által felhozott elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani.
Az ügy érdeméről
102
A felperesek érvelése öt megsemmisítési jogalapra világít rá. Az első jogalap a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának amiatti megsértésén alapul, hogy a vitatott európai polgári kezdeményezésre válaszul a Bizottság nem terjesztett elő jogi aktusra irányuló javaslatot. A másodlagosan felhozott második jogalap az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésének jogi aktusra irányuló javaslat előterjesztésének hiánya miatti megsértésén alapul. A harmadik jogalap a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának amiatti megsértésén alapul, hogy a megtámadott közleményben a Bizottság nem külön‑külön foglalta össze a vitatott európai polgári kezdeményezésről alkotott jogi és politikai következtetéseit. A negyedik jogalap az indokolási kötelezettség megsértésén alapul. Az ötödik jogalap a Bizottság által elkövetett értékelési hibákon alapul.
Az első, a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának amiatti megsértésére alapított jogalapról, hogy a vitatott európai polgári kezdeményezésre válaszul a Bizottság nem terjesztett elő jogi aktusra irányuló javaslatot
103
A felperesek előadják, hogy megszorítóan kell értelmezni a Bizottság azon jogát, hogy egy európai polgári kezdeményezés nyomán nem tesz lépéseket. Egy ilyen értelmű döntést ugyanis csak a következő helyzetek valamelyikében lehet meghozni: először is, amennyiben az európai polgári kezdeményezésben kért intézkedések már nem szükségesek, mivel azokat elfogadták, amikor az európai polgári kezdeményezés még folyamatban volt, vagy ha az abban felvetett probléma megszűnt vagy más megfelelő módon megoldódott, másodszor, amennyiben az európai polgári kezdeményezésben kért intézkedések elfogadása a kezdeményezés nyilvántartásba vételét követően lehetetlenné vált, harmadszor pedig, amennyiben a polgári kezdeményezés nem tartalmaz intézkedésre irányuló konkrét javaslatot, hanem egy megoldandó probléma fennállásának jelzésére szorítkozik, és a Bizottságra hagyja az adott esetben megtehető lépések meghatározását. E három helyzeten kívül sérti a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontját egy olyan döntés meghozatala, hogy semmiféle intézkedésre nem fog sor kerülni. A felperesek szerint a jelen ügyben e három helyzet egyike sem áll fenn.
104
A Bizottság vitatja a felperesek álláspontját.
105
Az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése értelmében a Bizottság előmozdítja az Unió általános érdekeit, és ennek érdekében megteszi a megfelelő kezdeményezéseket.
106
Az EUSZ 17. cikk (2) bekezdése értelmében, ha a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, az Unió jogalkotási aktusait kizárólag „a Bizottság javaslata” alapján lehet elfogadni.
107
Ugyanígy a vitatott európai polgári kezdeményezés valamennyi javaslatában említett rendes jogalkotási eljárás az EUMSZ 289. cikk értelmében rendeleteknek, irányelveknek vagy határozatoknak „a Bizottság javaslata alapján” az Európai Parlament és a Tanács által történő közös elfogadásából áll.
108
Az EUSZ 17. cikk (3) bekezdésének harmadik albekezdése egyebekben előírja többek között, hogy feladatainak ellátása során a Bizottság teljes mértékben független, és hogy tagjai nem kérhetnek és fogadhatnak el utasításokat semmilyen kormánytól, intézménytől, szervtől vagy más szervezettől.
109
A Bizottságnak az EUSZ 17. cikk (2) bekezdésében és az EUMSZ 289. cikkben biztosított jogalkotás‑kezdeményezési jogköre azt jelenti, hogy főszabály szerint a Bizottságnak kell határoznia arról, hogy előterjeszt‑e, vagy sem, jogalkotási aktusra irányuló javaslatot, és adott esetben az ő feladata a jogalkotási aktus tárgyának, céljának és tartalmának meghatározása (2015. április 14‑iTanács kontra Bizottság ítélet, C‑409/13, EU:C:2015:217, 70. és 74. pont).
110
A jogalkotás‑kezdeményezésnek a Szerződésekben a Bizottságra ruházott e kvázi monopóliumát (Jääskinen főtanácsnok Tanács kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, C‑409/13, EU:C:2014:2470, 43. pont) a Bizottságnak az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésében meghatározott funkciója – azaz az Unió általános érdekeinek előmozdítása –, valamint az őt a feladatainak ellátása során megillető, az EUSZ 17. cikk (3) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében vett függetlenség magyarázza.
111
A fenti 110. pontban említett kvázi monopóliumot nem érinti az európai polgári kezdeményezéshez való, az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésében előírt jog. Ez a rendelkezés előírja egy minimális számú polgár azon jogát, hogy bizonyos feltételek mellett „kezdeményezhetik”, hogy a Bizottság terjesszen elő megfelelő javaslatot. Nyilvánvaló, hogy ennek a rendelkezésnek a szövege nem támaszt alá egy olyan értelmezést, amely szerint a Bizottság köteles lenne jogi aktusra irányuló javaslatot előterjeszteni egy európai polgári kezdeményezés nyomán.
112
Egyebekben – amint azt a Bizottság helytállóan megjegyzi – ez a következtetés tűnik ki az EUSZ 11. cikk és az EUMSZ 24. cikk szerkezetéből is, amely cikkek az európai polgári kezdeményezést más olyan eszközök közé illesztik be, amelyek révén a polgárok bizonyos kérdésekre felhívhatják az uniós intézmények figyelmét, és amely eszközök – többek között – a következőkből állnak: az érdekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal folytatott párbeszéd megtartása, az érintett felekkel folytatott konzultációk igénybevétele és az ombudsmanhoz folyamodás.
113
Az uniós jogalkotó azon szándékát, hogy az európai polgári kezdeményezés mechanizmusát nem ruházza fel a jogalkotási kezdeményezésre irányuló jogkörrel, megerősíti a 211/2011 rendelet (1) preambulumbekezdése, amely az európai polgári kezdeményezés tekintetében biztosított jogot lényegében a Parlamentre az EUMSZ 225. cikkben, a Tanácsra pedig az EUMSZ 241. cikkben ruházott joghoz hasonlítja. Márpedig egy, a Parlamenttől vagy a Tanácstól eredő kérelem nem kényszeríti a Bizottságot jogi aktusra irányuló javaslat előterjesztésére (Jääskinen főtanácsnoknak a Tanács kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, C‑409/13, EU:C:2014:2470, 48. pont; lásd még ebben az értelemben és analógia útján: 1990. május 22‑iParlament kontra Tanács ítélet, C‑70/88, EU:C:1990:217, 19. pont).
114
A jogalkotó e szándékát maga a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának a szövege is megerősíti, amely előírja többek között, hogy a Bizottság közleményben foglalja össze az európai polgári kezdeményezés nyomán „esetlegesen” megtenni kívánt lépéseit és ezek okait, illetve „ha nem kíván lépéseket tenni”, ennek okait. Ebből a megfogalmazásból világosan kitűnik, hogy nem kötelező jellegű a Bizottság azon fellépése, amelyet egy európai polgári kezdeményezés nyomán meg kell tennie.
115
A jelen ügyben a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának a felperesek által javasolt és a fenti 103. pontban kifejtett értelmezése lényegében azt eredményezi, hogy az európai polgári kezdeményezésekkel kapcsolatos jogalkotási kezdeményezésre irányuló jogkörének gyakorlása során a Bizottságot megfosztják minden mérlegelési jogkörtől. Ezen értelmezés érvényesítése ugyanis azt jelentené, hogy a Bizottság végül is köteles lenne az európai polgári kezdeményezésben javasolt (a felperesek által alkalmazott és a fenti 103. pontban említett kifejezés szerint) „konkrét” lépést megtenni. Márpedig egy ilyen értelmezés ellentétes lenne a jogalkotási kezdeményezésnek a Szerződésekben a Bizottságra ruházott kvázi monopóliumával és az e kezdeményezés gyakorlása során őt megillető fontos mérlegelési jogkörrel (lásd a fenti 109–114. pontot).
116
A fenti 115. pontban szereplő azon következtetést, amely szerint a Bizottság nem köteles az európai polgári kezdeményezésben javasolt konkrét lépést megtenni, nem kérdőjelezi meg a javasolt európai polgári kezdeményezések 211/2011 rendelet 4. cikkében előírt nyilvántartásba vételi eljárásának megléte, amint arra lényegében a felperesek hivatkoznak.
117
A nyilvántartásba vétel ugyanis csupán egy olyan előzetes feltétel, amely azelőtt vonatkozik a szervezőkre, hogy elkezdenék gyűjteni a támogató nyilatkozatokat. Az eljárás felei egyetértenek abban, hogy a nyilvántartásba vételi eljárás célja annak elkerülése, hogy a szervezők felesleges erőfeszítéseket tegyenek egy olyan európai polgári kezdeményezés érdekében, amely már az elején sem vezethet a kívánt eredményre. A nyilvántartásba vétel megtagadásának a 211/2011 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének b)–d) pontjában előírt kritériumaiból azonban kitűnik – amennyiben a javasolt európai polgári kezdeményezés nyilvánvalóan a Bizottság azon hatáskörén kívül esik, hogy a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra irányuló javaslatot nyújtson be, vagy amennyiben az nyilvánvalóan visszaélésszerű, komolytalan vagy zaklató jellegű, illetve amennyiben az nyilvánvalóan ellentétes az Uniónak az EUSZ 2. cikkben foglalt értékeivel –, hogy egy javasolt európai polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételére vagy nyilvántartásba vételének megtagadására vonatkozó határozat maga után vonja a kezdeményezésre vonatkozó első jogi értékelés elvégzését, és nem vetíti előre a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján elfogadott közlemény keretében a Bizottság által elvégzett értékelést (lásd ebben az értelemben: 2016. április 19‑iCostantini és társai kontra Bizottság ítélet, T‑44/14, EU:T:2016:223, 53. pont).
118
A fenti megfontolásokra figyelemmel meg kell állapítani, hogy a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának a felperesek által javasolt értelmezése jogilag téves. Következésképpen az első jogalapot el kell utasítani.
A másodlagosan felhozott második, az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésének amiatti megsértésére alapított jogalapról, hogy a vitatott európai polgári kezdeményezésre válaszul nem terjesztettek elő jogi aktusra irányuló javaslatot
119
A felperesek állítása szerint amennyiben a Bíróság nem ad helyt a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának (lásd a fenti 103. pontot) értelmezésére irányuló javaslatuknak, ez a rendelkezés ellentétessé válik az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésével. A felperesek álláspontja szerint ezen utóbbi cikket akként kell értelmezni, hogy az tényleges hozzáadott értéket biztosít a polgárok uniós politikák befolyásolására vonatkozó lehetősége tekintetében, és hogy figyelembe veszi azt a jelentős erőfeszítést, amelyet a több mint egymillió aláírás gyűjtése jelent.
120
A felperesek azzal is érvelnek, hogy a Bizottság – igazgatási szervként – nem rendelkezik legitimitással olyan határozat elfogadására, amely felválthatna egy több mint egymillió polgár által közvetlenül és kifejezetten jóváhagyott jogalkotási javaslatot. Ez a Bizottságnak felkínált lehetőség ellentétes a tagállamok alkotmányos hagyományaival.
121
A Bizottság vitatja a felperesek érvelését.
122
Emlékeztetni kell arra, hogy sem az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésének a szövege, sem a Szerződéseknek a fenti 105–112. pontban ismertetett rendszere nem támasztja alá a felperesek azon álláspontját, amely szerint a Bizottság köteles lenne az európai polgári kezdeményezésben javasolt konkrét lépés megtételére.
123
Egyebekben figyelemmel arra, hogy az uniós Szerződések egyértelműen határozzák meg az európai polgári kezdeményezés számára és a jogi aktusok elfogadására irányuló folyamat keretében az uniós intézmények számára biztosított szerepet és jogköröket, az álláspontjuk alátámasztására a felperesek általi, bizonyos tagállamok azon alkotmányos rendszereire való hivatkozás, amelyek tényleges jogalkotás‑kezdeményezési jogkört biztosítanak a nemzeti szinten megszervezett állampolgári kezdeményezéseknek, nem releváns, ennélfogva annak nem lehet helyt adni.
124
Azt is pontosítani kell, hogy a felperesek álláspontjának elutasítása nem fosztja meg hatékony érvényesülésétől az európai polgári kezdeményezés mechanizmusát, amint ők azzal érvelnek. A fenti 76. pontban megállapítottaknak megfelelően e mechanizmus célja, hogy a Bizottságot felkérjék, hogy – hatáskörén belül – terjesszen elő jogalkotási javaslatot (lásd ebben az értelemben: 2016. április 19‑iCostantini és társai kontra Bizottság ítélet, T‑44/14, EU:T:2016:223, 31. pont). Az említett célt nem sérti annak lehetővé tétele, hogy jogalkotás‑kezdeményezéssel kapcsolatos jogkörének gyakorlása során a Bizottság fontos értékelési jogkörrel rendelkezzen.
125
A fenti megfontolásokra figyelemmel a felperesek által felhozott második megsemmisítési jogalapot el kell utasítani.
A harmadik, a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának annyiban történő megsértésére alapított jogalapról, amennyiben a megtámadott közleményben a Bizottság nem külön‑külön foglalta össze a vitatott európai polgári kezdeményezésről alkotott jogi és politikai következtetéseit
126
A felperesek azzal érvelnek, hogy a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének – az említett rendelet (20) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett – c) pontja értelmében a Bizottság köteles volt külön‑külön összefoglalni jogi és politikai következtetéseit. Ez a kötelezettség formális. Márpedig a megtámadott közlemény nem tartalmaz ilyen külön következtetéseket.
127
A Bizottság többek között azt vitatja, hogy a 211/2011 rendelet előírna a számára ilyen kötelezettséget.
128
Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az uniós jogi aktusok preambulumának nincs kötelező hatálya, és arra nem lehet hivatkozni sem az adott jogi aktus rendelkezéseitől való eltérés, sem az e rendelkezések szövegétől nyilvánvalóan eltérő értelmezés céljából (1998. november 19‑iNilsson és társai ítélet, C‑162/97, EU:C:1998:554, 54. pont; 1998. november 25‑iManfredi ítélet, C‑308/97, EU:C:1998:566, 30. pont; 2005. november 24‑iDeutsches Milch‑Kontor ítélet, C‑136/04, EU:C:2005:716, 32. pont).
129
A jelen ügyben a 211/2011 rendelet (20) preambulumbekezdése ugyan előírja, hogy a Bizottságnak meg kell vizsgálnia az európai polgári kezdeményezést, és „külön‑külön” kell meghatároznia jogi és politikai következtetéseit. Márpedig ezt a jogi és politikai következtetések külön‑külön történő meghatározására irányuló kötelezettséget nem írja elő az említett rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja, amely akként rendelkezik, hogy a Bizottságnak közleményben kell összefoglalnia az európai „polgári kezdeményezésről alkotott jogi és politikai következtetéseit, az esetlegesen megtenni kívánt lépéseit, és ezek okait, illetve ha nem kíván lépéseket tenni, ennek okait”.
130
A fenti 128. pontban ismertetett ítélkezési gyakorlatra figyelemmel, amennyiben a jogi és politikai következtetések külön‑külön történő meghatározására irányuló, a 211/2011 rendelet (20) preambulumbekezdésében említett kötelezettséget nem ismétli meg az említett rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja, e pont tartalmának kell elsőbbséget élveznie. Ebből következik, hogy a Bizottságot nem terheli ilyen kötelezettség az e rendelkezésben előírt közlemény megfogalmazása során.
131
Mindenesetre feltéve, hogy a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében elfogadott közleményben a Bizottság jogilag köteles külön‑külön meghatározni a jogi és politikai következtetéseket, mivel ez a kötelezettség tisztán formális, annak megsértése nem eredményezheti az említett közlemény megsemmisítését (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 1983. április 21‑iRagusa kontra Bizottság ítélet, 282/81, EU:C:1983:105, 22. pont; 1983. május 5‑iDitterich kontra Bizottság ítélet, 207/81, EU:C:1983:123, 19. pont).
132
A fenti megfontolásokra figyelemmel a jelen jogalapot el kell utasítani.
A negyedik, az indokolási kötelezettség megsértésére alapított jogalapról
133
A felperesek azzal érvelnek, hogy a Bizottság a rá háruló indokolási kötelezettség keretében köteles volt a vitatott európai polgári kezdeményezést feleslegessé tevő, megfelelő etikai és jogi garanciák fennállását igazolni. Márpedig ezt nem tette meg.
134
Ezzel összefüggésben a felperesek elsősorban azzal érvelnek, hogy a megtámadott közlemény nem reagál a vitatott európai polgári kezdeményezés azon alapvető tézisére, amely szerint az emberi embrió (az „egy közülünk” kifejezés alkalmazásával élve) ember, amely következésképpen emberi méltósággal rendelkezik. Ebben a közleményben nem jelentik ki egyértelműen, hogy ezt pozitív vagy negatív értelemben értik‑e, ami azt a jogállást illeti, amely az emberi embriót az uniós jogban megilleti, vagy amelynek azt meg kell illetnie. A Bizottság osztotta az aláírók azon álláspontját, amely szerint az embriót jogi védelemnek kell megilletnie, ugyanakkor nem vonta le ebből a logikus következtetéseket.
135
A felperesek másodsorban előadják, hogy a Bizottságnak az emberi embrionális őssejtekre vonatkozó kutatásokkal kapcsolatos etikai érvelése téves, és hogy a megtámadott közleményben ismertetett „háromszoros védelem” rendszere (lásd a fenti 18. pontot) hiányos, és nem képez megfelelő választ a vitatott európai polgári kezdeményezésben kifejtett etikai aggályra.
136
A felperesek harmadsorban azzal érvelnek, hogy a Bizottság válasza a fejlesztési támogatásra vonatkozó uniós politikával kapcsolatos kérdéseket illetően sem megfelelő. A vitatott európai polgári kezdeményezésre válaszul az intézkedések megtételének a Bizottság általi megtagadása nem az anyai halandóság csökkentésével kapcsolatos célkitűzésnek, hanem a Bizottság saját intézményi érdekének tudható be.
137
A felperesek negyedsorban előadják, hogy a költségvetési rendelet módosításának Bizottság általi megtagadása nem megfelelően indokolt, és nem is megalapozott.
138
A Bizottság vitatja a felperesek érvelését.
139
Ezzel összefüggésben a Bizottság többek között előadja, hogy a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében ismertetett közlemény indokolásának lehetővé kell tennie egy esetleges nyilvános vitát azzal a céllal, hogy a Parlament és – végső soron – a polgárok politikai ellenőrzést gyakorolhassanak felette. E célkitűzés tükrében kell meghatározni a jogi aktusra irányuló javaslat előterjesztésének mellőzésére irányuló döntéssel kapcsolatos indokolási kötelezettség pontos tartalmát és terjedelmét. A Bizottság azt is előadja, hogy az indokolás megfelelő jellegét a szóban forgó európai polgári kezdeményezés tárgyához, azaz végeredményben az ezen európai polgári kezdeményezésben említett jogi aktus tárgyához képest kell értékelni. A Bizottság álláspontja szerint csak a szóban forgó közleményben megfogalmazott ténybeli körülmények vagy jogi értelmezések nyilvánvaló pontatlanságának rendkívüli eseteiben lehet feltételezni, hogy nem teljesítette a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében vett indokolási kötelezettségét.
140
A Bizottság előadja, hogy a jelen ügyben a megtámadott közleményben kifejtett indokolás lehetővé teszi a politikai vitát, ekként pedig e jogalap elutasítását javasolja.
141
Emlékeztetni kell arra, hogy az indokolási kötelezettségnek minden olyan jogi aktusra vonatkoznia kell, amely megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti (2009. október 1‑jeiBizottság kontra Tanács ítélet, C‑370/07, EU:C:2009:590, 42. pont). Ebből következik, hogy a vitatott európai polgári kezdeményezés nyomán jogi aktusra irányuló javaslat uniós jogalkotó elé terjesztésének mellőzésére irányuló bizottsági döntést megerősítő megtámadott közleményre vonatkozik ez az indokolási kötelezettség.
142
Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az egyedi határozat megindokolására irányuló, az EUMSZ 296. cikkben meghatározott kötelezettség célja az érintettnek elegendő tájékoztatás biztosítása annak eldöntéséhez, hogy a határozat megalapozott‑e, vagy hogy esetlegesen valamilyen, az érvényességének vitatását lehetővé tevő hibája van, valamint annak lehetővé tétele, hogy az uniós bíróság gyakorolja a vizsgált határozat jogszerűsége feletti felülvizsgálatot (1995. szeptember 18‑iTiercé Ladbroke kontra Bizottság ítélet, T‑471/93, EU:T:1995:167, 29. pont; 2012. szeptember 27‑iJ kontra Parlament ítélet, T‑160/10, nem tették közzé, EU:T:2012:503, 20. pont; 2016. április 19‑iCostantini és társai kontra Bizottság ítélet, T‑44/14, EU:T:2016:223, 68. pont).
143
A Bizottság azon kötelezettsége, hogy a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében elfogadott közleményben kifejtse azokat az okokat, amelyek miatt egy európai polgári kezdeményezés nyomán lépéseket kíván tenni vagy sem, az e rendelkezésben előírt indokolási kötelezettség konkrét kifejezését képezi.
144
A szintén állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EUMSZ 296. cikkben megkövetelt indokolásnak igazodnia kell a szóban forgó jogi aktus természetéhez, továbbá világosan és egyértelműen ki kell fejtenie a jogi aktust kibocsátó intézmény érvelését úgy, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, és az illetékes bíróság felülvizsgálatot gyakorolhasson. Az indokolási kötelezettséget az adott ügy körülményei alapján kell értékelni, többek között a jogi aktus tartalma, a felhozott indokok jellege, valamint a címzetteknek vagy egyéb, a jogi aktus által közvetlenül és személyükben érintett személyeknek a magyarázatokhoz fűződő érdekei alapján. Nem szükséges, hogy az indokolás valamennyi jelentőséggel bíró tény‑ és jogkérdésre külön kitérjen, mivel azt, hogy valamely aktus indokolása megfelel‑e az EUMSZ 296. cikk követelményeinek, nem pusztán a szövegére figyelemmel kell megítélni, hanem az összefüggéseire, valamint az érintett tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére való tekintettel is (lásd: 2008. július 1‑jei Chronopost és La Poste kontra UFEX és társai ítélet, C‑341/06 P és C‑342/06 P, EU:C:2008:375, 88. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
145
Egyebekben meg kell jegyezni, hogy az indokolási kötelezettség és a szóban forgó aktus meghozatalára vonatkozó egyéb alaki és eljárási követelmények tiszteletben tartása még alapvetőbb jelleget ölt akkor, ha az uniós intézmények széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek. Az uniós bíróság csak így tudja vizsgálni, hogy teljesülnek‑e azok a ténybeli és jogi elemek, amelyektől a mérlegelési jogkör gyakorlása függ (lásd ebben az értelemben: 1991. november 21‑iTechnische Universität München ítélet, C‑269/90, EU:C:1991:438, 14. pont; 2007. december 13‑iAngelidis kontra Parlament ítélet, T‑113/05, EU:T:2007:386, 61. pont). A jelen ügyben – amint az a fenti 109–115. pontból kitűnik, és amint azt a Törvényszék a 169. pontban is meg fogja állapítani – a Bizottság széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik annak eldöntése céljából, hogy egy európai polgári kezdeményezés nyomán tesz‑e lépéseket, vagy sem.
146
Ezen túlmenően különbséget kell tenni az indokolási kötelezettség mint lényeges eljárási szabály – amelyre valamely határozat hiányos vagy akár hiányzó indokolására alapított jogalap keretében lehet hivatkozni – és az indokolás megalapozottsága között, amely a jogi aktus érdemi jogszerűségének vizsgálatába tartozik, és feltételezi, hogy a bíróság megvizsgálja, hogy az aktus alapját képező indokok hibásak‑e. Két, különböző jellegű vizsgálatról van ugyanis szó, amely a Törvényszék különböző értékeléséhez vezet (lásd ebben az értelemben: 1998. április 2‑iBizottság kontra Sytraval és Brink’s France ítélet, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 66–68. pont).
147
Ezen elemek tükrében kell értékelni, hogy a jelen ügyben a Bizottság teljesítette‑e indokolási kötelezettségét. Ezek az elemek ráadásul bizonyítják, hogy ami a jelen ügyet illeti, jogilag téves a Bizottság azon álláspontja, amely szerint a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontjában előírt közlemény indokolásának egyetlen célja, hogy lehetővé tegyen egy esetleges nyilvános vitát (lásd a fenti 139. pontot), amikor is a megtámadott közlemény olyan aktust képez, amely megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti. Amennyiben ugyanis a megtámadott közlemény ilyen aktust képez, arra vonatkozik az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolási kötelezettség, és így lehetővé kell tennie a felperesek számára annak meghatározását, hogy az szabálytalan‑e, az uniós bíróságnak pedig azt, hogy gyakorolja felülvizsgálatát. A Bizottságnak többek között ki kellett fejtenie azon jogi, politikai vagy egyéb indokait, amelyek alapján úgy döntött, hogy nem tesz lépéseket a jogi aktusoknak a vitatott európai polgári kezdeményezésben előterjesztett módosításra irányuló három javaslat alapján.
148
Emlékeztetőül: a megtámadott közleményt azon vitatott európai polgári kezdeményezés nyomán fogadták el, amely arra irányult, hogy az emberi méltóság és integritás tiszteletben tartása érdekében az Unió tiltsa meg és fejezze be az emberi embriók megsemmisítésével járó tevékenységek finanszírozását, különösen a kutatás, a fejlesztési támogatás és a közegészségügy területén (lásd a fenti 3. pontot). A vitatott európai polgári kezdeményezés e célból három uniós jogi aktus, azaz a költségvetési rendelet, a „Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram (2014–2020) létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat [COM(2011) 809 végleges] és az 1905/2006 rendelet módosítását javasolta (lásd a fenti 5–8. pontot).
149
A megtámadott közlemény révén a Bizottság lényegében megtagadta a vitatott európai polgári kezdeményezésben kért lépés megtételét.
150
A költségvetési rendelet módosítására irányuló javaslatot illetően a Bizottság a megtagadást a megtámadott közlemény 3.1 és 4.1 pontjában indokolta. Megjegyezte, hogy a költségvetési rendelet 87. cikke értelmében az EU összes kiadásának összhangban kell lennie a Szerződésekkel és az Alapjogi Chartával. A Bizottság szerint tehát a költségvetési rendelet már biztosítja, hogy az EU összes kiadása – és a kutatás, a fejlesztési együttműködés és a népegészségügy területein eszközölt kiadások is ide tartoznak – tiszteletben tartsa az emberi méltóságot, az élethez való jogot és a személyi sérthetetlenséghez való jogot. A Bizottság hozzáfűzte, hogy a költségvetési rendelet az EU költségvetésének megállapításával és végrehajtásával összefüggő általános pénzügyi szabályokat tartalmazza, és nem célja egy‑egy konkrét szakpolitikai terület szabályozása. E két megfontolás alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy nem látja szükségesnek egy, a költségvetési rendelet módosítására irányuló javaslat előterjesztését.
151
A „Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram (2014–2020) létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat [COM(2011) 809 végleges] módosítására irányuló javaslatot illetően a Bizottság a megtagadást a megtámadott közlemény 3.2 és 4.2 pontjában indokolta. A Bizottság az uniós jogalkotó által elfogadott Horizont 2020 program rendelkezéseiben kialakított „háromszoros védelem” rendszerére hivatkozott, és úgy vélte, hogy ezek a rendelkezések a szervezők fontos kérései közül már többre reagálnak, köztük arra is, hogy az EU ne finanszírozza emberi embriók megsemmisítését, és hogy megfelelő ellenőrzéseket alkalmazzon. A Bizottság ugyanakkor úgy ítélte meg, hogy nem teljesítheti a szervezők azon kérését, hogy az EU egyáltalán ne finanszírozza az emberi embrionális őssejtvonalak létrehozását követő kutatási szakaszokat. A Bizottság ezt a következtetést az arra való hivatkozással indokolta, hogy a rendeletre irányuló javaslatát a mindenfajta őssejtkutatás vonatkozásában az etikai megfontolásokat, a potenciális egészségügyi hatásokat és az EU‑szintű támogatás többletértékét figyelembe véve fogalmazta meg. A Bizottság lényegében úgy vélte, hogy rendeletre irányuló javaslata a több megfontolás közötti egyensúly megteremtésének eredménye. A Bizottság egyébként jelezte, hogy javaslatát a társjogalkotók (a Parlament és a Tanács) az intézményközi egyeztetések keretében demokratikus úton elért megállapodásuk alapján fogadták el.
152
Az 1905/2006 rendelet módosítására irányuló javaslatot illetően a Bizottság a megtagadást a megtámadott közlemény 3.3 és 4.3 pontjában indokolta. A Bizottság lényegében azzal érvelt, hogy a fejlődő partnerországok egészségügyi ágazatának biztosított uniós támogatás jelentős mértékben hozzájárul a terhességmegszakítások számának csökkentéséhez (amely csökkentés – a Bizottság szerint – a vitatott európai polgári kezdeményezés alapvető célja volt), mivel fokozza a biztonságos és minőségi szolgáltatásokhoz való hozzáférést, egyaránt beleértve ebbe a színvonalas családtervezést, a fogamzásgátló módszerek széles skáláját, a sürgősségi fogamzásgátlást és az átfogó szexuális oktatást. A Bizottság azt is jelezte, hogy nem tartja előnyösnek a támogatások meghatározott szolgáltatások részére történő elkülönítését, mert az megnehezítené egy adott ország egészségügyi stratégiájának átfogó és hathatós támogatását. A Bizottság végül pontosította, hogy a fejlődő országokban alkalmazott terhességmegszakítások finanszírozásának megtiltása gátolná az Uniót az MFC‑k – különösen az anyák egészségének védelmére vonatkozó cél – és az ICPD nemrégiben nemzetközi és uniós szinten újólag megerősített célkitűzéseinek megvalósításában.
153
A fent említett magyarázatok lehetővé teszik a felperesek számára annak meghatározását, hogy a bizonyos uniós jogi aktusok módosítására irányuló javaslat – vitatott európai polgári kezdeményezésben javasolt – előterjesztésének a Bizottság általi megtagadása megalapozott‑e, vagy hibákat tartalmaz. E magyarázatok egyebekben lehetővé teszik az uniós bíróságnak, hogy gyakorolhassa felülvizsgálatát a megtámadott közlemény jogszerűsége felett. Ennélfogva azt a következtetést kell levonni, hogy ez a közlemény jogilag megfelelő indokolást tartalmaz.
154
Ezt a következtetést nem kérdőjelezik meg a felperesek kifogásai.
155
Elöljáróban pontosítani kell, hogy a fenti 146. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatra tekintettel kizárólag a fenti 134. és 137. pontban ismertetett kifogások tartoznak a megtámadott közlemény indokolásának felülvizsgálata alá. A többi kifogás az indokolás megalapozottságának felülvizsgálata alá tartozik, és azokat a Törvényszék az ötödik, a Bizottság által elkövetett értékelési hibákra alapított jogalappal összefüggésben fogja vizsgálni.
156
Ami a fenti 134. pontban ismertetett, a megtámadott közleményben az emberi embrió jogállása tisztázásának hiányára alapított kifogást illeti, a Bizottsághoz hasonlóan meg kell állapítani, hogy a Bizottságnak nem kellett ennek meghatározásával vagy egyértelművé tételével szolgálnia ahhoz, hogy a megtámadott közleményben megfelelően indokolt módon utasítsa el a vitatott európai polgári kezdeményezésben előterjesztett, jogszabály‑módosításra irányuló három javaslatot. Elegendő ugyanis emlékeztetni arra, hogy az indokolás megfelelő jellegét a vitatott európai polgári kezdeményezés céljához képest kell értékelni, és hogy ez a cél nem az emberi embrió jogállásának meghatározása vagy egyértelművé tétele volt, hanem az, hogy a Bizottság terjessze az uniós jogalkotó elé ezt a három javaslatot (lásd a fenti 147. pontot). Ebből következik, hogy a fent említett kifogást mint hatástalant kell elutasítani.
157
Ami a fenti 137. pontban ismertetett, a költségvetési rendelet módosításának megtagadásával kapcsolatos magyarázatok tömörségére alapított kifogást illeti, a fenti 150. pontban szereplő fejtegetések bizonyítják a megfelelő indokolás meglétét. Következésképpen a felperesek kifogását mint megalapozatlant kell elutasítani.
158
A fenti megfontolásokra figyelemmel a jelen jogalapot el kell utasítani.
Az ötödik, a Bizottság által elkövetett értékelési hibákra alapított jogalapról
159
A felperesek a megtámadott közleményben szereplő számos értékelési hibára hivatkoznak.
160
A felperesek elsősorban azt róják fel a Bizottságnak, hogy a megtámadott közleményben úgy vélte, hogy a 2011. október 18‑iBrüstle ítélet (C‑34/10, EU:C:2011:669) nem releváns a vitatott európai polgári kezdeményezés tárgyát képező kérdés vonatkozásában. Ebben az összefüggésben azzal érvelnek, hogy a Bizottság – annak sugalmazásával, hogy az Uniónak a biotechnológiai találmányok jogi oltalmáról szóló, 1998. július 6‑i 98/44/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 1998. L 213., 13. o.) 6. cikke értelmében szabadalmi oltalomban nem részesíthető kutatási projekteket kellene finanszíroznia – megsérti a következetesség követelményének az EUMSZ 7. cikkben kimondott elvét.
161
Másodsorban a felperesek egy sor, a Bizottságnak az emberi embrionális őssejtekkel kapcsolatos kutatásra vonatkozó megfontolásaira irányuló (a fenti 135. pontban tömören összefoglalt) érvet hoznak fel.
162
A felperesek egyrészről azzal érvelnek, hogy hibás a Bizottságnak az emberi embrionális őssejtekkel kapcsolatos kutatásokra vonatkozó etikai érvelése. Különösen a Bizottság azon megfontolását kifogásolják, amely szerint az emberi embrionális őssejtekkel kapcsolatos kutatás morálisan elfogadható, mivel az „számos betegséggel” kapcsolatos új terápiák tekintetében ígéretes, továbbá a vitatott európai polgári kezdeményezés és egy alapítvány által elkészített dokumentumra támaszkodva előadják, hogy az emberi embrionális őssejtekkel kapcsolatos kutatás nem szükséges, és hogy léteznek sokkal ígéretesebb helyettesítő megoldások is. A felperesek azt is felróják a Bizottságnak, hogy olyan mögöttes, utilitarista megközelítést fogadott el, amely azt sugalmazza, hogy a tudományos fejlődés igazolja az emberi embriók megsemmisítését.
163
A felperesek másrészről előadják, hogy a „háromszoros védelemnek” a megtámadott közleményben hivatkozott rendszere (lásd a fenti 18. pontot) hiányos, és nem képez megfelelő választ a vitatott európai polgári kezdeményezésben kifejezésre juttatott etikai aggályra. Első eleme – azaz a nemzeti jogszabályok tiszteletben tartásával kapcsolatos kötelezettségvállalás – nem etikai normákat rögzít, hanem kizárólag azt biztosítja, hogy a nemzeti törvényeket, tartalmuktól függetlenül, tiszteletben kell tartani. Második eleme – azaz a kutatási projekt szakmai értékelése – sem etikai normák végrehajtására irányul, hanem kizárólag annak bizonyítására szolgál, hogy az elismert tudományos elveknek megfelelően kísérletet végeznek, ami nem reagál a vitatott európai polgári kezdeményezésben feltett kérdésre. Noha annak harmadik eleme – azaz az a kötelezettségvállalás, hogy az uniós finanszírozást nem lehet új őssejtvonalak létrehozására, sem az emberi embriók megsemmisítésével járó kutatásra, többek között őssejthez jutás céljából felhasználni – etikai elkötelezettséggel jár, nem megy elég messzire, mivel nem vonatkozik azon kutatási projektek finanszírozására, amelyeknek az emberi embriók megsemmisítése az előfeltétele.
164
A felperesek harmadsorban egy sor kifogást fogalmaznak meg a Bizottságnak a fejlesztési együttműködéssel kapcsolatos megfontolásaira vonatkozóan. A felperesek e tekintetben azzal érvelnek, hogy nem létezik nemzetközi konszenzus a Bizottság által a megtámadott közleményben hivatkozott „szexuális és a reproduktív egészség” kifejezésnek a taralmát illetően, valamint hogy nem alakult ki konszenzus arra vonatkozóan, hogy ez a kifejezés a terhességmegszakítás igénybevételét is magában foglalja. A felperesek szerint a nemzetközi jog nem tartalmaz a tagállamok számára a terhességmegszakítás engedélyezését előíró kötelezettséget. A felperesek továbbá úgy vélik, hogy az MFC‑k és az ICPD cselekvési programja nem jogilag kötelező kötelezettségvállalást, hanem politikai célkitűzéseket képez. Az ezen eszközökben meghatározott, az anyai halandóság csökkentésének célkitűzése jogszerű és dicséretes, de nem igazolja a terhességmegszakítás igénybevételét. A megtámadott közlemény ezenfelül nem bizonyítja, hogy a terhességmegszakítások uniós finanszírozás révén való támogatása mennyiben járul hozzá az anyai halandóság csökkentéséhez. A felperesek szerint lehetne tenni más, kevésbé ellentmondásos intézkedéseket az anyai halandóság csökkentésére. A felperesek arra a következtetésre jutnak, hogy indokolatlannak tűnik a Bizottság azon megfontolása, amely szerint a finanszírozási tilalom gátolná az Uniót az MFC‑k megvalósításában, valamint hogy a vitatott európai polgári kezdeményezésben javasolt lépés megtételének Bizottság általi megtagadását inkább a saját intézményi érdeke igazolja.
165
A felperesek negyedsorban kifogásolják a Bizottságnak a megtámadott közleményben szereplő következtetését, amely szerint a költségvetési rendelet módosítására irányuló javaslat nem szükséges. A felperesek szerint az emberi méltóságra és az emberi jogokra történő, az elsődleges uniós jogban szereplő hivatkozások nem számolják fel annak szükségességét, hogy a költségvetési rendeletben szerepeljen egy olyan kifejezett, konkrét és pontos rendelkezés, amely tiltja az ezen értékekkel ellentétesnek tűnő tevékenységek finanszírozását.
166
A Bizottság lényegében vitatja, hogy helye volna a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján elfogadott közlemény érdemi felülvizsgálatának. Ebben az összefüggésben azzal érvel, hogy annak értékeléséhez, hogy eleget tett‑e a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontja értelmében rá háruló kötelezettségnek, nem releváns az a körülmény, hogy valamely más intézmény, vagy akár az érintett európai polgári kezdeményezés szervezői vagy aláírói nem osztják a jogi aktusra irányuló javaslat előterjesztésének mellőzésével kapcsolatos döntésének indokolásaként szolgáló tényszerű feltevéseit, jogi értelmezéseit vagy akár politikai értékelését. Az a kérdés, hogy az ilyen tényszerű feltevések, jogi értelmezések vagy politikai értékelések meggyőzőek‑e, inkább az egyik olyan elemet képezi, amely adott esetben a fent említett rendelkezésen alapuló közlemény ismertetését követő politikai vitát táplálhatja.
167
E megfontolásokra figyelemmel a Bizottság a felperesek valamennyi kifogásának irrelevánsként történő elutasítását javasolja, amennyiben azok a megtámadott közleményben általa megfogalmazott tényszerű feltevések, jogi értelmezések, politikai értékelések és értékítéletek vitatásából állnak.
168
A jelen jogalap értékelésének előfeltétele a megtámadott közlemény tartalmával kapcsolatos bírósági felülvizsgálat intenzitásának meghatározása.
169
E tekintetben megjegyzendő, hogy jogalkotás‑kezdeményezési jogkörének gyakorlásával összefüggésben a Bizottságnak széles mérlegelési jogkörrel kell rendelkeznie, amennyiben ezzel összefüggésben – az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése értelmében – az Unió általános érdekeit kell előmozdítania, egymással ellentétes érdekekkel kapcsolatos esetleges nehéz döntések meghozatala révén. Ebből következik, hogy a Bizottságnak széles mérlegelési jogkörrel kell rendelkeznie annak meghatározása céljából, hogy egy európai polgári kezdeményezés nyomán tesz‑e lépéseket vagy sem.
170
A fenti megfontolásokból következik, hogy a Bizottságnak a jogi aktusra irányuló javaslat uniós jogalkotó elé terjesztésének mellőzésére irányuló végleges döntését megerősítő megtámadott közleménynek a Törvényszék általi korlátozott felülvizsgálat tárgyát kell képeznie, amely – az indokolás megfelelő jellegén felül – többek között az említett döntést érintő nyilvánvaló értékelési hibák fennállásának vizsgálatára irányul (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2005. július 14‑iRica Foods kontra Bizottság ítélet, C‑40/03 P, EU:C:2005:455, 53–55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
171
E megfontolások tükrében kell vizsgálni a felperesek által a jelen jogalap keretében előadott kifogásokat.
172
Elsősorban a 2011. október 18‑iBrüstle ítélet (C‑34/10, EU:C:2011:669) (lásd a fenti 160. pontot) Bizottság általi értelmezésével kapcsolatos kifogást illetően megjegyzendő, hogy ebben az előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapján hozott ítéletben a Bíróságot a 98/44 irányelv 6. cikke (2) bekezdése c) pontjának értelmezésére kérték, amely előírja, hogy az emberi embrió ipari vagy kereskedelmi célra történő alkalmazása nem részesülhet szabadalmi oltalomban.
173
Igaz ugyan – amint azt a felperesek állítják –, hogy a 2011. október 18‑iBrüstle ítélet (C‑34/10, EU:C:2011:669) 35. pontjában a Bíróság megerősítette, hogy minden emberi petesejtet már a megtermékenyítésének szakaszától kezdve „emberi embriónak” kell tekinteni a 98/44 irányelv 6. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében, és annak alkalmazása céljából, amennyiben e megtermékenyítés az emberi egyeddé fejlődés folyamatának beindítója. A Bíróság ugyanakkor a 2011. október 18‑iBrüstle ítélet (C‑34/10, EU:C:2011:669) 40. pontjában pontosította, hogy a 98/44 irányelvnek nem célja, hogy az emberi embriók tudományos kutatás keretében történő alkalmazását szabályozza, valamint hogy célja a biotechnológiai találmányok szabadalmazhatóságára korlátozódik. Ebből következik, hogy nem szenved nyilvánvaló értékelési hibában a Bizottságnak a megtámadott közlemény 2.1 pontjának végén szereplő azon következtetése, amely szerint a 2011. október 18‑iBrüstle ítélet (C‑34/10, EU:C:2011:669) nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy ilyen jellegű kutatást szabad‑e végezni, illetőleg finanszírozni. A Bizottság ennélfogva ilyen hiba elkövetése nélkül vélte úgy lényegében, hogy a 2011. október 18‑iBrüstle ítélet (C‑34/10, EU:C:2011:669) nem releváns a vitatott európai polgári kezdeményezés értékelése céljából, amely – az uniós jogi aktus módosítására irányuló második javaslat révén – az emberi embriók megsemmisítésével járó vagy feltételezhetően azzal járó kutatási tevékenységek finanszírozásának tilalmára irányult.
174
Egyebekben – a felperesek állításaival ellentétben – a Bizottság érvelése egyáltalán nem inkoherens, figyelemmel arra, hogy az a kérdés, hogy az emberi embriók felhasználásával (és megsemmisítésével) járó tudományos kutatások uniós támogatásokkal finanszírozhatók‑e, egyértelműen különbözik a 98/44 irányelvben és a 2011. október 18‑iBrüstle ítéletben (C‑34/10, EU:C:2011:669) szereplő azon kérdéstől, hogy egy ilyen felhasználással járó biotechnológiai találmány részesülhet‑e szabadalmi oltalomban, vagy sem.
175
Ebből következik, hogy a felpereseknek a 2011. október 18‑iBrüstle ítélet (C‑34/10, EU:C:2011:669) Bizottság általi értelmezésével kapcsolatos kifogását el kell utasítani.
176
Másodsorban, ami a felpereseknek a Bizottság emberi embrionális őssejtekkel kapcsolatos kutatásra vonatkozó megfontolásaira irányuló kifogásait (lásd a fenti 161–163. pontot) illeti, meg kell jegyezni, hogy érvelésükben a felperesek lényegében a Bizottság etikai megközelítését kifogásolják. A vitatott európai polgári kezdeményezésben szereplő etikai megközelítés szerint az emberi embrió ember, amelyet meg kell illetnie az emberi méltóságnak és az élethez való jognak, míg a Bizottságnak a megtámadott közleményben szereplő etikai megközelítése figyelembe veszi az emberi embriók élethez való jogát és emberi méltóságát, ugyanakkor az emberi embrionális őssejtekkel kapcsolatos olyan kutatás szükségleteit is figyelembe veszi, amely a ma még kezelhetetlen vagy halálosnak számító betegségek – köztük a Parkinson‑kór, a cukorbetegség, az agyi érkatasztrófa (stroke), a szívbetegségek és a vakság – kezelésére szolgálhat (lásd a megtámadott közlemény 2.2.1 pontjának első bekezdését). Ennélfogva nem úgy tűnik, hogy a Bizottság által követett etikai megközelítés nyilvánvaló értékelési hibában szenvedne ezt a kérdést illetően, a felpereseknek egy eltérő etikai megközelítésen alapuló érvei pedig nem igazolják ilyen hiba fennállását.
177
A felpereseknek a saját maguk és egy alapítvány által elkészített dokumentummal alátámasztott azon konkrét állítását illetően, amely szerint az emberi embrionális őssejtekkel kapcsolatos kutatás nem szükséges, és léteznek sokkal ígéretesebb helyettesítő megoldások (lásd a fenti 162. pontot), megjegyzendő, hogy ezt az állítást nem fejtik ki megfelelően. A felperesek a fent említett dokumentumra való puszta utalásra szorítkoznak, és nem fejtik ki, hogy ez a technikai jellegű dokumentum mennyiben támasztja alá állításukat. Ebből következik, hogy ez az állítás nem felel meg az 1991. május 2‑i eljárási szabályzat 44. cikke 1. §‑ának c) pontjában támasztott követelményeknek, ennélfogva el kell azt utasítani.
178
A fentiekből következik, hogy a felpereseknek a Bizottság emberi embrionális őssejtekkel kapcsolatos kutatásra vonatkozó megfontolásaira irányuló kifogásait el kell utasítani.
179
Harmadsorban, a felpereseknek a Bizottság fejlesztési együttműködéssel kapcsolatos megfontolásaira vonatkozó kifogásait (lásd a fenti 164. pontot) illetően mindenekelőtt megjegyzendő, hogy a felperesek nem vitatják sem az anyai halandóság csökkentésére irányuló, az Unió által a fellépései révén elérni kívánt célkitűzés fennállását, sem annak jogszerű és dicséretes jellegét.
180
Ezután megjegyzendő, hogy a Bizottság a megtámadott közlemény 3.3 pontjában – az Egészségügyi Világszervezet egy 2012‑es kiadványára támaszkodva – kifejtette, hogy az anyai halandóság egyik oka a nem biztonságos körülmények között végzett abortusz, és hogy a bizonyos szolgáltatások tekintetében kizárólag az Unió által biztosított általános és nem célirányos támogatás hozzájárul a terhességmegszakítások számának csökkentéséhez, mivel fokozza a biztonságos és minőségi szolgáltatásokhoz való hozzáférést, egyaránt beleértve ebbe a színvonalas családtervezést, a fogamzásgátló módszerek széles skáláját, a sürgősségi fogamzásgátlást és az átfogó szexuális oktatást. Az Egészségügyi Világszervezet ugyanezen – továbbra is a Bizottság által hivatkozott – kiadványa szerint a terhességmegszakítással kapcsolatos szolgáltatások biztonságosságának növelése hozzájárul az anyák elhalálozásának és megbetegedésének csökkentéséhez. Figyelemmel a nem biztonságos terhességmegszakítások és az anyai halandóság között fennálló, a Bizottság által kimutatott kapcsolatra, nem úgy tűnik, hogy nyilvánvaló értékelési hibában szenved a Bizottságnak a megtámadott közlemény 4.3 pontjában szereplő azon következtetése, amely szerint a terhességmegszakítások finanszírozási tilalma gátolná az Uniót az anyai halandóság csökkentésével kapcsolatos célkitűzés elérésében, a felpereseknek a fenti 164. pontban ismertetett érvei pedig nem bizonyítják ilyen hiba fennállását.
181
Ebből következik, hogy a felpereseknek a Bizottság fejlesztési együttműködéssel kapcsolatos megfontolásaira vonatkozó kifogásait el kell utasítani.
182
Negyedsorban megjegyzendő, hogy a felpereseknek a Bizottság költségvetési rendelet módosítására irányuló javaslattal kapcsolatos következtetésére vonatkozó azon érvelése (lásd a fenti 165. pontot) alapján sem lehet úgy tekinteni, hogy a Bizottság értékelése nyilvánvaló hibában szenved, amely érvelés lényegében megkérdőjelezi a Bizottság azon döntésének célszerűségét, hogy a vitatott európai polgári kezdeményezés nyomán nem terjeszt ilyen javaslatot az uniós jogalkotó elé.
183
A fenti megfontolásokra figyelemmel a felperesek által felhozott ötödik megsemmisítési jogalapot, ekként pedig a kereset egészét el kell utasítani.
A költségekről
184
A Törvényszék eljárási szabályzata 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A felpereseket, mivel pervesztesek lettek, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségeik és a Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.
185
Ugyanezen szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket. Ebből következően a Lengyel Köztársaságnak, a Parlamentnek és a Tanácsnak magának kell viselnie saját költségeit.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (kibővített második tanács)
a következőképpen határozott:
1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2)
A European Citizens’ Initiative One of Us és a mellékletben megnevezett többi felperes maga viseli saját költségeit és az Európai Bizottság részéről felmerült költségeket.
3)
A Lengyel Köztársaság, az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa maga viseli saját költségeit.
Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Kihirdetve Luxembourgban, a 2018. április 23‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
Tartalomjegyzék
A jogvita előzményei
Az „Uno di noi” címet viselő európai polgári kezdeményezéssel kapcsolatos eljárás
A megtámadott közlemény tartalma
Az eljárás és a felek kérelmei
A jogkérdésről
Az elfogadhatóságról
A kereset elfogadhatóságáról, amennyiben azt a „European Citizens’ Initiative One of Us” nevet viselő szervezet nyújtja be
A megtámadott közleménynek az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadhatóságáról
Az ügy érdeméről
Az első, a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának amiatti megsértésére alapított jogalapról, hogy a vitatott európai polgári kezdeményezésre válaszul a Bizottság nem terjesztett elő jogi aktusra irányuló javaslatot
A másodlagosan felhozott második, az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésének amiatti megsértésére alapított jogalapról, hogy a vitatott európai polgári kezdeményezésre válaszul nem terjesztettek elő jogi aktusra irányuló javaslatot
A harmadik, a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának annyiban történő megsértésére alapított jogalapról, amennyiben a megtámadott közleményben a Bizottság nem külön‑külön foglalta össze a vitatott európai polgári kezdeményezésről alkotott jogi és politikai következtetéseit
A negyedik, az indokolási kötelezettség megsértésére alapított jogalapról
Az ötödik, a Bizottság által elkövetett értékelési hibákra alapított jogalapról
A költségekről
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.
(
1
)	A többi felperes felsorolását csak a feleknek kézbesített változat melléklete tartalmazza.