Υπόθεση C‑365/12 P
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
EnBW Energie Baden-Württemberg AG
«Αίτηση αναιρέσεως – Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 – Πρόσβαση στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων – Έγγραφα σχετικά με διαδικασία εφαρμογής του άρθρου 81 ΕΚ – Κανονισμοί (ΕΚ) 1/2003 και (ΕΚ) 773/2004 – Άρνηση παροχής προσβάσεως – Εξαιρέσεις σχετικές με την προστασία των δραστηριοτήτων έρευνας, των εμπορικών συμφερόντων και της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων εκ μέρους των θεσμικών οργάνων – Υποχρέωση του οικείου θεσμικού οργάνου να προβεί σε συγκεκριμένη και εξατομικευμένη εξέταση του περιεχομένου των εγγράφων τα οποία αφορά η αίτηση προσβάσεως»
Περίληψη – Απόφαση του Δικαστηρίου (τρίτο τμήμα)
της 27ης Φεβρουαρίου 2014
1.        Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία των σκοπών επιθεωρήσεως, έρευνας και οικονομικού ελέγχου – Προστασία των εμπορικών συμφερόντων – Εφαρμογή όσον αφορά διοικητικούς φακέλους σχετικούς με διαδικασίες ελέγχου των συμπράξεων – Έγγραφα που έχουν ανταλλαγεί μεταξύ της Επιτροπής και των επιχειρήσεων που προβαίνουν σε κοινοποίηση ή τρίτων – Γενικό τεκμήριο περί εφαρμογής της εξαιρέσεως από το δικαίωμα προσβάσεως στο σύνολο των εγγράφων του διοικητικού φακέλου – Ανατροπή αυτού του γενικού τεκμηρίου – Όρια
(Άρθρα 15 § 3 ΣΛΕΕ και 101 § 1 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 §§ 2 και 3· κανονισμός 1/2003 του Συμβουλίου· κανονισμός 773/2004 της Επιτροπής)
2.        Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Εφαρμογή όσον αφορά διοικητικούς φακέλους σχετικούς με διαδικασίες ελέγχου των συμπράξεων – Γενικό τεκμήριο περί εφαρμογής της εξαιρέσεως από το δικαίωμα προσβάσεως στο σύνολο των εγγράφων του διοικητικού φακέλου – Πρόσβαση ζημιωθέντος εξαιτίας συμπράξεως που ζητεί την αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη στα έγγραφα τα οποία περιλαμβάνονται σε διοικητικό φάκελο σχετικό με διαδικασία εφαρμογής του άρθρου 101, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ – Ο ενδιαφερόμενος φέρει το βάρος αποδείξεως – Υποχρέωση σταθμίσεως των αντιπαρατιθέμενων συμφερόντων
(Άρθρο 101 § 1 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4)
3.        Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων – Προστασία της παροχής νομικών συμβουλών – Εφαρμογή όσον αφορά διοικητικούς φακέλους σχετικούς με διαδικασίες ελέγχου των συμπράξεων – Έγγραφα εσωτερικής χρήσεως της Επιτροπής σχετικά με διαδικασία που δεν έχει περατωθεί – Γενικό τεκμήριο περί εφαρμογής της εξαιρέσεως από το δικαίωμα προσβάσεως στο σύνολο των απόψεων – Ανατροπή αυτού του γενικού τεκμηρίου – Όρια
(Άρθρο 101 § 1 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3)
1.        Σε περίπτωση κατά την οποία τα έγγραφα που αφορά αίτηση προσβάσεως υποβαλλομένη βάσει του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, εμπίπτουν σε συγκεκριμένο τομέα του δικαίου της Ένωσης, όπως είναι η διαδικασία εφαρμογής του άρθρου 81 ΕΚ, οι εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα, οι οποίες διαλαμβάνονται, ιδίως, στο άρθρο 4 του κανονισμού αυτού, δεν πρέπει να ερμηνεύονται χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι ειδικοί κανόνες που διέπουν την πρόσβαση στα έγγραφα αυτά και οι οποίοι προβλέπονται στην προκειμένη περίπτωση από τους κανονισμούς 1/2003 και 773/2004, σχετικά με τη διεξαγωγή από την Επιτροπή των διαδικασιών δυνάμει των άρθρων 81 ΕΚ και 82 ΕΚ.
Δεδομένου ότι οι κανονισμοί αυτοί δεν περιλαμβάνουν διάταξη προβλέπουσα ρητώς την υπεροχή του ενός επί του άλλου, πρέπει να διασφαλισθεί η εφαρμογή ενός εκάστου των κανονισμών αυτών κατά τρόπο που να είναι συμβατή με την εφαρμογή του άλλου, καθιστώντας επομένως δυνατή την εφαρμογή τους κατά τρόπο συνεκτικό. Πλην όμως, αφενός, μολονότι ο κανονισμός 1049/2001 σκοπεί να παράσχει στο κοινό το δικαίωμα μιας όσο το δυνατόν ευρύτερης προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων, εντούτοις το δικαίωμα αυτό υπόκειται σε ορισμένους περιορισμούς οι οποίοι δικαιολογούνται για λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος. Αφετέρου, τα άρθρα 27, παράγραφος 2, και 28 του κανονισμού 1/2003, καθώς και τα άρθρα 6, 8, 15 και 16 του κανονισμού 773/2004 ρυθμίζουν περιοριστικώς τη χρήση των εγγράφων που περιλαμβάνονται στον φάκελο σχετικά με διαδικασία εφαρμογής του άρθρου 81 ΕΚ. Ως εκ τούτου, όχι μόνον οι εμπλεκόμενοι σε διαδικασία εφαρμογής του άρθρου 81 ΕΚ δεν έχουν απεριόριστο δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα του φακέλου της Επιτροπής, αλλά, επιπλέον, οι τρίτοι, εκτός των καταγγελλόντων, δεν διαθέτουν, στο πλαίσιο τέτοιας διαδικασίας, δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα του φακέλου της Επιτροπής. Εάν πρόσωπα, πέραν αυτών που έχουν δικαίωμα προσβάσεως στον φάκελο βάσει των κανονισμών 1/2003 και 773/2004 ή εκείνων που, μολονότι είχαν καταρχήν τέτοιο δικαίωμα, δεν έκαναν χρήση του δικαιώματος αυτού ή δεν τους επετράπη η πρόσβαση, μπορούσαν να αποκτήσουν πρόσβαση στα έγγραφα βάσει του κανονισμού 1049/2001, θα διακυβευόταν το καθεστώς προσβάσεως στον φάκελο το οποίο θεσπίσθηκε με τους κανονισμούς 1/2003 και 773/2004. Εντούτοις, μολονότι το δικαίωμα προσβάσεως στον φάκελο στο πλαίσιο διαδικασίας εφαρμογής του άρθρου 81 ΕΚ διακρίνεται, από νομικής απόψεως, από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα βάσει του κανονισμού 1049/2001, αμφότερα έχουν ως αποτέλεσμα παρεμφερή κατάσταση από λειτουργικής απόψεως.
Συνεπώς, το να επιτραπεί τυχόν γενικευμένη πρόσβαση, βάσει του κανονισμού 1049/2001, στα έγγραφα του φακέλου διαδικασίας εφαρμογής του άρθρου 81 ΕΚ θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο την ισορροπία που ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να διασφαλίσει, με τους κανονισμούς 1/2003 και 773/2004, μεταξύ της υποχρεώσεως των οικείων επιχειρήσεων να γνωστοποιούν στην Επιτροπή ενδεχομένως ευαίσθητες εμπορικές πληροφορίες προκειμένου να της παρασχεθεί η δυνατότητα να διαπιστώσει την ύπαρξη συμπράξεως και να εκτιμήσει αν αυτή η σύμπραξη είναι συμβατή με το εν λόγω άρθρο, αφενός, και της εγγυήσεως ενισχυμένης προστασίας που προσήκει, όσον αφορά το επαγγελματικό και το επιχειρηματικό απόρρητο, στις κατ’ αυτόν τον τρόπο διαβιβασθείσες στην Επιτροπή πληροφορίες, αφετέρου. Ως εκ τούτου, για την εφαρμογή των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, πρώτη και τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, η Επιτροπή δύναται βασίμως να συναγάγει, χωρίς να προβεί σε συγκεκριμένη και εξατομικευμένη εξέταση καθενός από τα έγγραφα φακέλου σχετικού με διαδικασία εφαρμογής του άρθρου 81 ΕΚ, ότι η δημοσιοποίηση των εγγράφων αυτών θίγει, καταρχήν, την προστασία των εμπορικών συμφερόντων των εμπλεκομένων σε τέτοια διαδικασία επιχειρήσεων, καθώς και την προστασία των σκοπών της σχετικής με αυτήν έρευνας. Συναφώς, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η σχετική με διαδικασία εφαρμογής του άρθρου 81 ΕΚ έρευνα έχει περατωθεί παρά μόνον όταν η απόφαση που λαμβάνει η Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής δεν δύναται να προσβληθεί.
Αυτό το γενικό τεκμήριο δεν αποκλείει τη δυνατότητα να αποδειχθεί ότι συγκεκριμένο έγγραφο, του οποίου ζητείται η δημοσιοποίηση, δεν καλύπτεται από το τεκμήριο αυτό ή ότι υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση του ως άνω εγγράφου δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001. Αντιθέτως, η απαίτηση να διακριβωθεί αν το επίμαχο γενικό τεκμήριο τυγχάνει πράγματι εφαρμογής δεν πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι η Επιτροπή οφείλει να εξετάζει εξατομικευμένα όλα τα έγγραφα στα οποία ζητείται πρόσβαση εν προκειμένω, δεδομένου ότι μια τέτοια απαίτηση θα καθιστούσε το εν λόγω γενικό τεκμήριο άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας, η οποία συνίσταται ακριβώς στη δυνατότητα της Επιτροπής να δίδει σε αίτηση προσβάσεως σε σύνολο εγγράφων αντιστοίχως συνολική απάντηση.
(βλ. σκέψεις 83-90, 93, 99-101)
2.        Βεβαίως, το δικαίωμα κάθε προσώπου να αξιώσει την αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη εξαιτίας παραβάσεως του άρθρου 81 ΕΚ ενισχύει πράγματι την αποτελεσματικότητα των κανόνων της Ένωσης περί ανταγωνισμού, συμβάλλοντας κατά τον τρόπο αυτό στη διατήρηση συνθηκών πραγματικού ανταγωνισμού εντός της Ένωσης Εντούτοις, εκτιμήσεις τόσο γενικού χαρακτήρα δεν μπορούν αφεαυτών να κατισχύσουν των λόγων στους οποίους στηρίζεται η άρνηση δημοσιοποιήσεως των εγγράφων φακέλου σχετικού με την εφαρμογή του άρθρου 81 ΕΚ.
Προκειμένου να διασφαλισθεί η αποτελεσματική προστασία του δικαιώματος σε αποζημίωση του οποίου απολαύει ο αιτών, δεν απαιτείται η κοινοποίηση σε αυτόν κάθε εγγράφου σχετικού με διαδικασία εφαρμογής του άρθρου 81 ΕΚ, δεδομένου ότι είναι ελάχιστα πιθανό να πρέπει η σχετική αγωγή αποζημιώσεως να στηριχθεί στο σύνολο των στοιχείων που περιέχει ο σχετικός με τη διαδικασία αυτή φάκελος. Απόκειται σε κάθε πρόσωπο το οποίο ζητεί την αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη λόγω παραβάσεως του άρθρου 81 ΕΚ να αποδείξει ότι είναι αναγκαίο για εκείνο να αποκτήσει πρόσβαση στο ένα ή το άλλο έγγραφο του φακέλου της Επιτροπής, προκειμένου αυτή να δύναται, κατά περίπτωση, να σταθμίσει τα συμφέροντα που δικαιολογούν την κοινοποίηση των εγγράφων αυτών και την προστασία τους, λαμβάνοντας υπόψη όλα τα κρίσιμα στοιχεία της υποθέσεως. Εάν δεν υφίσταται τέτοια ανάγκη, το συμφέρον για την αποκατάσταση της οφειλόμενης σε παράβαση του άρθρου 81 ΕΚ ζημίας δεν συνιστά υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής.
(βλ. σκέψεις 104-108)
3.        Εάν, κατά το χρόνο εξετάσεως της αιτήσεως προσβάσεως σε απόψεις που διατυπώθηκαν στο πλαίσιο διαδικασίας βάσει του άρθρου 81 ΕΚ, εκκρεμούν ένδικες προσφυγές με αίτημα την ακύρωση της αποφάσεως της Επιτροπής περί εφαρμογής της διατάξεως αυτής, το εν λόγω θεσμικό όργανο έχει τη δυνατότητα, αναλόγως της εκβάσεως αυτών των δικών, να οδηγηθεί σε επανάληψη των δραστηριοτήτων της με σκοπό την έκδοση, ενδεχομένως, νέας αποφάσεως. Ως εκ τούτου, πρέπει να γίνει δεκτή η ύπαρξη γενικού τεκμηρίου περί του ότι η υποχρέωση που θα επιβαλλόταν στο εν λόγω θεσμικό όργανο να δημοσιοποιήσει, κατά τη διάρκεια των δικών αυτών, απόψεις κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, θα έθιγε σοβαρά τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων του θεσμικού οργάνου αυτού. Ακριβώς λόγω του γενικού τεκμηρίου αυτού δεν είναι δυνατό η Επιτροπή να όφειλε να αποδείξει, στην απόφασή της, ότι κάθε έγγραφο το οποίο αφορούσε η αίτηση περιέχει άποψη κατά την έννοια της διατάξεως αυτής. Πάντως, το προαναφερθέν γενικό τεκμήριο δεν αποκλείει τη δυνατότητα να αποδειχθεί ότι συγκεκριμένο έγγραφο του οποίου ζητείται η δημοσιοποίηση δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του τεκμηρίου αυτού ή ότι υφίσταται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση του εγγράφου αυτού, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001.
(βλ. σκέψεις 114, 116, 117)