61999CC0035_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG in Verbindung mit Artikel 81 EG).
2. Der Pretore von Pinerolo (Italien) hat über die Rechtmäßigkeit einer Gebührenordnung zu entscheiden, in der Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Rechtsanwälte in Italien festgesetzt werden. Die streitige Gebührenordnung wurde vom italienischen Justizminister aufgrund eines Vorschlags des Nationalen Anwaltsrats erlassen.
I - Nationales Recht
A - Der Consiglio Nazionale Forense
3. Gemäß den Artikeln 52 bis 55 des Regio Decreto Legislativo Nr. 1578 vom 27. November 1933 ist der Consiglio Nazionale Forense (Nationaler Anwaltsrat, im Folgenden: CNF) dem Justizministerium angegliedert.
4. Es handelt sich dabei um eine Einrichtung, die aus Rechtsanwälten besteht, wobei je ein Mitglied pro Gerichtsbezirk einer Corte di appello von den Angehörigen des Anwaltsstands gewählt wird. Zu den Aufgaben des CNF gehört u. a. die Festsetzung der Gebührenordnung.
B - Die gesetzlichen Vorschriften über Rechtsanwaltsgebühren
5. Artikel 57 des Decreto Legislativo bestimmt, dass die Maßstäbe für die Festsetzung der Gebühren und Vergütungen, die den Rechtsanwälten und den procuratori" in Zivil- und Strafsachen sowie für die außergerichtliche Beratung zustehen, alle zwei Jahre durch Beschluss des CNF festgelegt werden.
6. Nachdem die Gebührenordnung vom CNF beschlossen worden ist, wird sie dem Justizminister zur Genehmigung vorgelegt. Vor der Genehmigung hat der Minister Stellungnahmen des interministeriellen Preisausschusses (Comitato interministeriale dei prezzi, im Folgenden: CIP) und des Staatsrates einzuholen. Das Ministerialdekret zur Genehmigung der Gebührenordnung muss anschließend von der Corte dei Conti (Rechnungshof) geprüft und registriert werden. Es verleiht der Gebührenordnung verbindlichen Charakter.
7. Gemäß Artikel 58 des Decreto Legislativo werden die in Artikel 57 vorgesehenen Maßstäbe anhand des Streitwerts und des Rangs der mit der Sache befassten Stelle festgesetzt. Für jede Handlung oder Gruppe von Handlungen wird ein Mindest- und ein Hoechstsatz festgelegt. Bei der außergerichtlichen Beratung ist die Bedeutung des Vorgangs zugrunde zu legen.
8. Artikel 60 des Decreto Legislativo betrifft die Festsetzung der Gebühren durch die Gerichte.
9. Er sieht vor, dass die Gerichte die Gebühren anhand der in Artikel 57 vorgesehenen Maßstäbe und unter der Berücksichtigung der Schwierigkeit und der Anzahl der behandelten Probleme festzusetzen haben. Die Festsetzung muss sich innerhalb der nach Artikel 58 vorgesehenen Mindest- und Hoechstsätze bewegen. Unter bestimmten außergewöhnlichen Umständen kann der Richter jedoch von diesen Begrenzungen abweichen, wobei er seine Entscheidung angemessen zu begründen hat.
C - Die streitige Gebührenordnung
10. Die dem Ausgangsverfahren zugrunde liegende Gebührenordnung beruht auf einem Beschluss des CNF vom 12. Juni 1993. Sie wurde durch Ministerialdekret Nr. 585 vom 5. Oktober 1994 (im Folgenden: Ministerialdekret Nr. 585/94 oder streitiges Dekret) genehmigt.
11. In Artikel 1 des streitigen Dekrets wird die Genehmigung des Beschlusses des CNF ausgesprochen.
12. Artikel 2 des Dekrets bestimmt, dass die in der Gebührenordnung im Anhang vorgesehenen Gebührenerhöhungen ... ab 1. Oktober 1994 in Höhe von 50 % [gelten], während die restlichen 50 % erst ab 1. April 1995 gelten".
13. In Artikel 1 des Beschlusses des CNF heißt es, dass die Gebühren der Rechtsanwälte in der Tabelle in Anhang A des Beschlusses aufgeführt sind. Die Gebühren für die Leistungen der procuratori" ergeben sich aus der Tabelle in Anhang B.
14. Gemäß Artikel 4 des Beschlusses des CNF ist es verboten, von den Mindestgebühren für die Leistungen der Rechtsanwälte und procuratori" abzuweichen.
15. Tritt jedoch ein offensichtliches Missverhältnis zwischen den erbrachten Leistungen und den vorgesehenen Gebühren auf, so können die festgelegten Hoechstsätze überschritten werden. Es ist auch möglich, die Mindestsätze zu unterschreiten, sofern die hieran interessierte Partei eine Stellungnahme der zuständigen Rechtsanwaltskammer vorlegt.
II - Sachverhalt und Verfahren
16. Der Angeklagte Arduino wurde strafrechtlich verfolgt, weil er unter Verletzung der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften ein Überholmanöver auf einer Strecke ausgeführt hatte, auf der das Überholen verboten war. Es kam zu einem Zusammenstoß mit dem Fahrzeug des Klägers Dessi, der im Verfahren vor dem Pretore von Pinerolo Nebenklage erhoben hat.
17. In diesem Verfahren wurden dem Angeklagten die Kosten des Nebenklägers auferlegt. Der Rechtsanwalt des Nebenklägers hatte dazu eine Gebührenrechnung vorgelegt, die auf der mit dem Ministerialdekret Nr. 584/98 genehmigten Gebührenordnung beruhte. Der Pretore von Pinerolo wich jedoch von der streitigen Gebührenordnung ab und setzte die Gebühren unter dem dort vorgesehenen Mindestsatz fest.
18. Auf eine Kassationsbeschwerde hin hob die Corte suprema di cassazione (Italien) dieses Urteil auf. Sie betrachtete die Abweichung von der streitigen Gebührenordnung als rechtswidrig und verwies die Sache insoweit zurück an den Pretore von Pinerolo.
19. Das vorlegende Gericht führt aus, in der italienischen Rechtsprechung gebe es zwei gegenläufige Tendenzen bei der Beurteilung der Frage, ob die mit dem Ministerialdekret Nr. 585/94 genehmigte Gebührenordnung ein wettbewerbsbeschränkendes Kartell im Sinne von Artikel 85 EG-Vertrag darstelle.
Nach der einen Auffassung entsprächen die Merkmale des streitigen Dekrets denen der Regelung, die dem Urteil des Gerichtshofes vom 18. Juni 1998 zugrunde gelegen habe. Der CNF sei eine Unternehmensvereinigung im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag, die durch keine gesetzliche Vorschrift verpflichtet werde, ihre Entscheidungen im Allgemeininteresse zu treffen. Da die streitige Gebührenordnung zur Beschränkung des Wettbewerbs geeignet sei, hätten die nationalen Gerichte von ihrer Anwendung abzusehen.
Nach einer anderen Tendenz in der Rechtsprechung beruhe die streitige Gebührenordnung nicht auf einer willkürlichen Festsetzung durch den CNF. Die Beteiligung staatlicher Stellen habe sowohl in der Ausarbeitungs- als auch in der Genehmigungsphase entscheidende Bedeutung. Es könne daher nicht angenommen werden, dass die italienischen Behörden die Verantwortung für in die Wirtschaft eingreifende Entscheidungen privaten Wirtschaftsteilnehmern übertragen hätten.
20. Das vorlegende Gericht führt aus, es sehe sich angesichts dieser unterschiedlichen Tendenzen in der Rechtsprechung mit dem folgenden Auslegungsproblem konfrontiert.
Es stellt sich die Frage, ob die im D. M. 585/94 vorgesehene Gebührenordnung ... unter besonderer Berücksichtigung des Umstands, dass öffentliche Einrichtungen am Genehmigungsverfahren beteiligt sind, einen Beschluss einer Unternehmensvereinigung [darstellt], der ... eine ... Beschränkung ... des Wettbewerbs" im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag bewirkt.
Wenn das der Fall ist, fragt sich das vorlegende Gericht weiter, ob es aufgrund der besonderen Eigenart der Berufstätigkeit des Rechtsanwalts ... gerechtfertigt [ist], unabdingbare ... Gebühren vorzuschreiben, so dass die Beschlüsse des CNF nach Artikel 85 Absatz 3 [EG-Vertrag] dennoch mit dem EG-Vertrag vereinbar sind".
III - Vorlagefragen
21. Der Pretore von Pinerolo hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgenden beiden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Fällt der durch Ministerialdekret Nr. 585/94 genehmigte Beschluss des CNF, mit dem eine (unabdingbare) Gebührenordnung für Rechtsanwälte festgesetzt wurde, in den Geltungsbereich des Verbotes des Artikels 85 Absatz 1 EG-Vertrag?
2. Falls die erste Frage bejaht wird: Fällt der hier zu beurteilende Fall unter Artikel 85 Absatz 3 EG-Vertrag, der unter bestimmten Voraussetzungen die Unanwendbarkeit des Verbotes vorsieht?
IV - Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
22. Die italienische Regierung hat Zweifel an der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens. Sie macht insoweit zwei Gruppen von Einwänden geltend.
23. Sie bezweifelt erstens das tatsächlichen Vorliegen eines Rechtsstreits im Ausgangsverfahren.
Nach dem Urteil der Corte suprema di cassazione habe die Versicherung des Angeklagten die Kosten des Nebenklägers bezahlt. Aufgrund dieser Zahlung habe der Nebenkläger auf eine weitere Beteiligung am Verfahren verzichtet und der Rechtsanwalt des Angeklagten habe den Pretore von Pinerolo ersucht, den Rechtsstreit für erledigt zu erklären. Beim gegenwärtigen Stand des Verfahrens sei der Ausgangsrechtsstreit somit gegenstandslos geworden.
Für die italienische Regierung sei unter diesen Umständen nicht recht verständlich, warum das vorlegende Gericht darauf bestehe, die streitige Gebührenordnung auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht zu prüfen. Es sei nicht ausgeschlossen, dass der Pretore von Pinerolo die Gelegenheit nutzen wolle, um eine Rechtsfrage zu klären, die in Italien umstritten sei.
24. Zweitens ist die italienische Regierung der Auffassung, der Vorlagebeschluss enthalte keine ausreichenden Angaben über den rechtlichen und tatsächlichen Zusammenhang, in dem sich die Fragen stellten. Der Pretore von Pinerolo habe nicht angegeben, aus welchen Gründen er die streitige Gebührenordnung nicht angewandt habe.
25. Insoweit ist daran zu erinnern, dass das Verfahren gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) nach ständiger Rechtsprechung ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten ist. Im Rahmen dieser Zusammenarbeit ist es allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts, das die Verantwortung für die zu erlassende Entscheidung übernehmen muss, sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen. Betreffen daher die vorgelegten Fragen die Auslegung des Gemeinschaftsrechts, so ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden.
Der Gerichtshof hat jedoch auch darauf hingewiesen, dass es ihm in Ausnahmefällen obliegt, zur Prüfung seiner eigenen Zuständigkeit die Umstände zu untersuchen, unter denen er angerufen worden ist. Er kann die Entscheidung über die Vorlagefrage nur ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Gemeinschaftsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn er nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, die für die sachdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind.
26. Was den ersten Einwand der italienischen Regierung angeht, so bin ich der Auffassung, dass der Gerichtshof nicht über die erforderlichen Beweismittel verfügt, um festzustellen, dass der Ausgangsrechtsstreit hypothetisch ist.
Sicherlich wäre es im Interesse einer geordneten Rechtspflege wünschenswert gewesen, wenn sich der Pretore von Pinerolo vergewissert hätte, dass der Ausgangsrechtsstreit tatsächlich besteht und sich die Parteien nicht über die Kosten geeinigt haben. Es ist jedoch festzustellen, dass die italienische Regierung keine Beweise für eine solche Einigung vorgelegt hat. Unter diesen Umständen kann sich der Gerichtshof nur auf die Angaben beziehen, die ihm das vorlegende Gericht übermittelt hat.
Im Vorlagebeschluss des Pretore von Pinerolo heißt es jedoch, dass dieser sich zur Vereinbarkeit der streitigen Gebührenordnung mit dem Gemeinschaftsrecht äußern müsse. Ohne nähere Gründe anzugeben, führt das vorlegende Gericht aus, es habe das Verfahren zum Abschluss zu bringen und die dem Nebenkläger entstandenen Kosten auf der Grundlage der von seinem Rechtsanwalt vorgelegten Rechnung ... festzusetzen, wobei es die in der [streitigen] Gebührenordnung enthaltenen Tarife anzuwenden hat, von der nur in außergewöhnlichen, im [italienischen] Recht abschließend geregelten Fällen abgewichen werden darf".
Außerdem ist es denkbar, dass das nationale Gericht auch bei einer Einigung der Parteien über die Kosten die Rechtmäßigkeit der streitigen Gebührenordnung von Amts wegen zu prüfen hat.
27. Unter diesen Umständen berechtigen die bei den Akten befindlichen Unterlagen nicht zu der Schlussfolgerung, dass der Ausgangsrechtsstreit rein hypothetisch ist.
28. Hinsichtlich des zweiten Einwands der italienischen Regierung ist darauf hinzuweisen, dass das Erfordernis einer ausreichenden Darstellung des rechtlichen und tatsächlichen Rahmens des Rechtsstreits im Wesentlichen zwei Zwecken dient.
29. Erstens sollen es die im Vorabentscheidungsersuchen enthaltenen Informationen dem Gerichtshof ermöglichen, zu einer dem nationalen Gericht nützlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu gelangen. Dies gilt insbesondere in bestimmten Bereichen wie dem des Wettbewerbsrechts, die durch komplexe tatsächliche und rechtliche Verhältnisse gekennzeichnet sind.
In unserem Fall weist der Vorlagebeschluss gewisse Lücken auf. Der Pretore von Pinerolo hat nur teilweise dargestellt, welche Befugnisse die italienischen Behörden im Verfahren zur Genehmigung der vom CNF erstellten Gebührenordnung haben. Seine Angaben wurden jedoch durch die Antworten der italienischen Regierung auf die entsprechenden Fragen des Gerichtshofes vervollständigt. Ich bin daher der Auffassung, dass der Gerichtshof trotz der Lücken des Vorlagebeschlusses in der Lage ist, die Fragen des Pretore von Pinerolo in zweckdienlicher Weise zu beantworten.
30. Zweitens sollen die Angaben in den Vorlageentscheidungen den Regierungen der Mitgliedstaaten und den anderen Beteiligten die Möglichkeit geben, gemäß Artikel 20 der EG-Satzung des Gerichtshofes Erklärungen abzugeben. Der Gerichtshof hat darauf zu achten, dass diese Möglichkeit gewahrt wird, wobei zu berücksichtigen ist, dass den Beteiligten nur die Vorlageentscheidungen zugestellt werden.
Vorliegend ergibt sich aus den von den Regierungen der Mitgliedstaaten abgegebenen Erklärungen, dass die im Vorlagebeschluss enthaltenen Angaben es ermöglicht haben, zu den Vorlagefragen in angemessener Weise Stellung zu nehmen. Die französische Regierung hat zwar in ihren schriftlichen Erklärungen angegeben, verschiedene Aspekte des Verfahrens zur Genehmigung der streitigen Gebührenordnung seien ihr unklar. Die entsprechenden Angaben sind jedoch durch die schriftlichen Erklärungen der Beteiligten vervollständigt worden, die der französischen Regierung zur Kenntnis gebracht worden sind. Diese hat in der mündlichen Verhandlung eine differenzierte und endgültige Stellungnahme zu den Fragen des vorlegenden Gerichts abgegeben.
31. Ich bin folglich der Auffassung, dass die Vorlagefragen des Pretore von Pinerolo zulässig sind.
V - Gegenstand der Vorlagefragen
32. Wie auch die Mehrzahl der Parteien, die Erklärungen abgegeben haben, bin ich der Meinung, dass die Vorlagefragen umformuliert werden müssen.
33. So wie sie formuliert sind, beziehen sich die Fragen des Pretore von Pinerolo ausschließlich auf Artikel 85 EG-Vertrag. Das vorlegende Gericht will wissen, ob die streitige Gebührenordnung unter das Verbot des Artikels 85 Absatz 1 EG-Vertrag fällt und, wenn das der Fall sein sollte, ob eine Freistellung nach Artikel 85 Absatz 3 EG-Vertrag in Betracht kommt.
34. Aus den Angaben zum rechtlichen Rahmen des Verfahrens ergibt sich jedoch, dass die streitige Gebührenordnung eine staatliche Maßnahme darstellt. Der Beschluss des CNF über die Festlegung der Gebührenordnung wurde förmlich in das Ministerialdekret Nr. 585/94 aufgenommen. Die streitige Gebührenordnung bildet somit eine durch Gesetz oder Verordnung getroffene Maßnahme.
35. Nach ständiger Rechtsprechung erfasst Artikel 85 EG-Vertrag an sich nicht durch Gesetz oder Verordnung getroffene Maßnahmen der Mitgliedstaaten. Diese Bestimmung betrifft nur das Verhalten von Unternehmen. Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verbietet es jedoch den Mitgliedstaaten, Maßnahmen, auch in Form von Gesetzen oder Verordnungen, zu treffen oder beizubehalten, die die praktische Wirksamkeit der für die Unternehmen geltenden Wettbewerbsregeln aufheben können.
36. Folglich müssen die Vorlagefragen, sollen sie dem vorlegenden Gericht eine Stellungnahme zur Vereinbarkeit der streitigen Gebührenordnung mit dem Gemeinschaftsrecht erlauben, so verstanden werden, dass sie sich auf Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag beziehen.
37. Beim derzeitigen Stand der Rechtsprechung sieht der Gerichtshof drei Fallgruppen, in denen eine staatliche Maßnahme die praktische Wirksamkeit der Wettbewerbsregeln aufheben kann, nämlich (1) wenn ein Mitgliedstaat gegen Artikel 85 EG-Vertrag verstoßende Vereinbarungen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen oder aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen vorschreibt oder erleichtert, (2) wenn ein Mitgliedstaat die Auswirkungen eines solchen Kartells verstärkt, und (3) wenn ein Mitgliedstaat seiner eigenen Regelung dadurch ihren staatlichen Charakter nimmt, dass er die Verantwortung für in die Wirtschaft eingreifende Entscheidungen privaten Wirtschaftsteilnehmern überträgt.
38. Anhand dieser Rechtsprechung ist nunmehr der Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens näher zu bestimmen.
39. Das vorlegende Gericht bezieht sich nicht auf die erste Fallgruppe.
Zwar wird in Artikel 57 des Decreto Legislativo dem CNF aufgegeben, alle zwei Jahre die Maßstäbe für die Festsetzung der Gebühren und Vergütungen der Rechtsanwälte aufzustellen. Man könnte sich daher die Frage stellen, ob durch diese Bestimmung gegen Artikel 85 EG-Vertrag verstoßende Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen vorgeschrieben oder erleichtert werden. Die Akten enthalten jedoch - wie auch die italienische Regierung vorträgt - keine Anhaltspunkte dafür, dass das vorlegende Gericht Zweifel an der Vereinbarkeit von Artikel 57 des Decreto Legislativo mit den Artikeln 5 und 85 EG-Vertrag hat.
40. Dagegen scheint mir die zweite Fallgruppe einschlägig zu sein.
Es steht fest, dass der Pretore von Pinerolo Hinweise zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts erhalten will, die es ihm ermöglichen sollen, die Rechtmäßigkeit der streitigen Gebührenordnung zu beurteilen. Diese Gebührenordnung könnte jedoch gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verstoßen, wenn die italienischen Behörden mit dem Erlass des Ministerialdekrets Nr. 585/94 die Auswirkungen eines Kartells im Sinne von Artikel 85 EG-Vertrag verstärkt hätten. Um dem vorlegenden Gericht eine zweckdienliche Antwort zu erteilen, ist daher diese Frage zu untersuchen.
41. Der Pretore von Pinerolo scheint ausdrücklich auf die dritte Fallgruppe aus der Rechtsprechung abzustellen.
Wie aus den Akten hervorgeht, hat das vorlegende Gericht den Gerichtshof im Hinblick auf das Urteil CNSD angerufen, in dem festgestellt wurde, dass durch die der Rechtssache zugrunde liegenden italienischen Rechtsvorschriften die Befugnis der öffentlichen Behörden zur Gebührenfestsetzung in vollem Umfang privaten Wirtschaftsteilnehmern überlassen worden" war. Mit seiner Darstellung der unterschiedlichen Auffassungen in der italienischen Rechtsprechung verbindet der Pretore von Pinerolo meines Erachtens die Frage, ob die italienischen Behörden die Verantwortung für in die Wirtschaft eingreifende Entscheidungen privaten Wirtschaftsteilnehmern übertragen haben.
42. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen dahin gehend umzuformulieren,
- ob es gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verstößt, wenn ein Mitgliedstaat eine Maßnahme in Form eines Gesetzes oder einer Verordnung erlässt, durch die auf der Grundlage eines von einer berufsständischen Vertretung von Rechtsanwälten wie dem CNF erstellten Vorschlags eine Gebührenordnung mit Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Angehörigen des Berufsstands genehmigt wird, soweit diese staatliche Maßnahme in einem Verfahren wie dem ergeht, das in den italienischen Vorschriften vorgesehen ist, und
- ob es gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verstößt, wenn ein Mitgliedstaat im Rahmen eines solchen Verfahrens einer berufsständischen Vertretung von Rechtsanwälten wie dem CNF die Befugnis überträgt, einen Vorschlag für eine Gebührenordnung zu erstellen, mit der Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Angehörigen des Berufsstands festgesetzt werden.
VI - Verstärkung der Auswirkungen eines Kartells (Erste Frage)
43. Bezüglich der ersten Frage ist daran zu erinnern, dass nach der derzeitigen Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Maßnahme in Form eines Gesetzes oder einer Verordnung nur dann als Verstoß gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag angesehen werden kann, wenn dieser Maßnahme ein Kartell vorausgegangen ist, das seinerseits gegen Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verstößt.
Um festzustellen, ob die italienischen Behörden Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verletzt haben, indem sie die Auswirkungen eines Kartells verstärkt haben, ist also zunächst zu untersuchen, ob die Tatbestandsmerkmale des Artikels 85 Absatz 1 EG-Vertrag erfuellt sind.
A - Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag
44. Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verbietet alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes bezwecken oder bewirken".
45. Hierbei sind vier Fragen nacheinander zu prüfen. Es geht darum, (1) ob die in Italien tätigen Rechtsanwälte als Unternehmen" anzusehen sind, (2) ob der CNF eine Unternehmensvereinigung" ist, (3) ob die Beschlüsse des CNF eine Einschränkung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes bezwecken oder bewirken, und (4) ob diese Beschlüsse den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind.
1. Der Unternehmensbegriff
46. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes umfasst der Begriff des Unternehmens im Rahmen des Wettbewerbsrechts jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung".
Der Gerichtshof hat außerdem entschieden, dass der Begriff wirtschaftliche Tätigkeit" jede Tätigkeit erfasst, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten. In der Regel hat eine Tätigkeit wirtschaftlichen Charakter, wenn sie zumindest grundsätzlich auch von einem privaten Anbieter zum Zweck der Gewinnerzielung ausgeübt werden könnte.
47. Vorliegend ist den Akten zu entnehmen, dass die in Italien tätigen Rechtsanwälte als Selbstständige Dienstleistungen im Bereich der Rechtsberatung und der Vertretung ihrer Mandanten vor Gericht anbieten. Die italienischen Rechtsanwälte bieten also Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt - nämlich dem Markt für juristische Dienstleistungen - an. Aus den Akten ergibt sich auch, dass die italienischen Rechtsanwälte ihre Tätigkeit zum Zweck der Gewinnerzielung ausüben. Das vorlegende Gericht führt aus, dass die Rechtsanwälte als Gegenleistung für ihre Dienste von ihren Mandanten ein Entgelt verlangen und erhalten.
48. Die Erbringung juristischer Dienstleistungen durch die italienischen Rechtsanwälte ist daher als wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes anzusehen.
49. Entgegen dem Vorbringen der italienischen Regierung wird diese Schlussfolgerung weder dadurch entkräftet, dass die Rechtsanwälte zur Einhaltung des Standesrechts verpflichtet sind, noch durch den Umstand, dass ihre Tätigkeit mit der Rechtspflege zusammenhängt.
Im Urteil CNSD hat der Gerichtshof die italienischen Zollspediteure als Unternehmen im Sinne von Artikel 85 EG-Vertrag angesehen, obwohl für sie - wie für die Rechtsanwälte - Disziplinarregeln galten, die von einer berufsständischen Vereinigung aufgestellt worden waren. Der Umstand, dass die Rechtsanwälte mit einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag betraut sind, bewirkt im Übrigen nicht, dass sie vom Anwendungsbereich des Wettbewerbsrechts ausgenommen sind; er kann jedoch nach meiner Auffassung dazu führen, dass der Anwendungsbereich des Artikels 90 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 86 Absatz 2 EG) eröffnet ist.
50. Die in Italien tätigen Rechtsanwälte sind somit als Unternehmen im Sinne des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft anzusehen.
2. Der Begriff der Unternehmensvereinigung
51. Die zweite Frage geht dahin, ob der CNF als Unternehmensvereinigung anzusehen ist.
52. In meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Wouters habe ich eingehend geprüft, unter welchen Voraussetzungen der Begriff der Unternehmensvereinigung auf eine berufsständische Vertretung von Rechtsanwälten angewandt werden kann. Ich kann daher in weiten Teilen auf meine dortigen Ausführungen verweisen.
53. Der Gerichtshof hat in den Urteilen CNSD und Pavlov festgestellt, dass eine Einrichtung dann nicht als Unternehmensvereinigung im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen ist, wenn sie überwiegend aus Vertretern der öffentlichen Gewalt besteht und nach nationalem Recht verpflichtet ist, bei ihren Entscheidungen eine Reihe von Kriterien des öffentlichen Interesses zu berücksichtigen.
54. Der CNF erfuellt diese Voraussetzungen nicht. Aus den Akten geht nämlich hervor, dass er ausschließlich aus Rechtsanwälten besteht, die von den Mitgliedern des Berufsstands gewählt werden. Das vorlegende Gericht hat außerdem angegeben, ohne dass die italienische Regierung dem widersprochen hätte, dass der CNF durch keine Bestimmung des nationalen Rechts verpflichtet oder auch nur dazu angehalten werde, bei der Festsetzung der Gebührenordnung Kriterien des Allgemeininteresses zu berücksichtigen.
55. Folglich ist der CNF als Unternehmensvereinigung im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen.
56. Entgegen der Auffassung der italienischen Regierung wird diese Schlussfolgerung nicht dadurch in Frage gestellt, dass der CNF eine öffentlich-rechtliche Einrichtung ist, die Disziplinargewalt besitzt. Es spielt auch keine Rolle, dass der CNF selbst keine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, dass er mit einer im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe betraut ist oder dass er im Allgemeininteresse liegende Beschlüsse erlassen kann.
57. Die Beschlüsse des CNF stellen damit Beschlüsse einer Unternehmensvereinigung im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
3. Einschränkung des Wettbewerbs
58. Die dritte Frage geht dahin, ob die Beschlüsse des CNF eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs ... bezwecken oder bewirken".
59. Der Gerichtshof geht bei der Prüfung einer Vereinbarung auf ihre Vereinbarkeit mit Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag in der Regel in zwei Schritten vor.
60. Zunächst untersucht er, ob die Vereinbarung eine Einschränkung des Wettbewerbs bezweckt. Dazu nimmt er eine objektive Beurteilung der mit der Vereinbarung verfolgten Ziele vor dem Hintergrund des wirtschaftlichen Zusammenhangs vor, in dem die Vereinbarung angewandt werden soll. Hat die Vereinbarung ein wettbewerbswidriges Ziel, so ist sie durch Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verboten, ohne dass ihre tatsächlichen Auswirkungen berücksichtigt zu werden brauchen. Für Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen gilt dasselbe.
Vereinbarungen oder Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen, deren einziger Zweck darin besteht, den Wettbewerb der Beteiligten untereinander oder zwischen den Beteiligten und Dritten einzuschränken oder zu verfälschen, sind daher mit Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag unvereinbar. Darunter fallen horizontale Kartelle zur Festsetzung des Verkaufspreises von Waren oder des Entgelts für Dienstleistungen.
61. Falls die Vereinbarung nicht speziell eine Wettbewerbsbeschränkung bezweckt, prüft der Gerichtshof, ob sie eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bewirkt. Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verbietet dabei sowohl tatsächliche als auch rein potenzielle wettbewerbswidrige Auswirkungen, wenn sie nur hinreichend spürbar sind.
62. Vorliegend hat der CNF zwei getrennte Beschlüsse gefasst. Durch den ersten Beschluss hat er den Vorschlag einer Gebührenordnung mit Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Angehörigen des Berufsstands angenommen. Mit dem zweiten Beschluss hat der CNF den Vorschlag für die Gebührenordnung an die italienischen Behörden weitergeleitet, um die Gebührensätze für verbindlich erklären zu lassen.
63. Ich werde diese beiden Beschlüsse nacheinander anhand von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag prüfen.
a) Der Vorschlag einer Gebührenordnung
64. Preisabsprachen haben im Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft ein besonderes Gewicht. Nach Auffassung des Gerichtshofes bezweckt eine Vereinbarung über die Festsetzung von Preisen für Waren oder Dienstleistungen ihrer Natur nach eine Beschränkung des Wettbewerbs.
65. Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verbietet Kartelle zur Festsetzung von Festpreisen, Mindestpreisen, Hoechstpreisen oder Richtpreisen.
66. Meines Erachtens können diese Grundsätze nicht auf den Beschluss des CNF angewandt werden, mit dem der Vorschlag einer Gebührenordnung angenommen wurde.
67. Erstens bezweckt der Beschluss des CNF keine Einschränkung des Wettbewerbs im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag.
68. Es ist zu berücksichtigen, dass der CNF nach Artikel 57 des Decreto Legislativo verpflichtet ist, alle zwei Jahre die Maßstäbe für die Festsetzung der Gebühren und Vergütungen der Rechtsanwälte und procuratori" zu bestimmen. Der Vorschlag für die Gebührenordnung wird sodann dem Justizminister übermittelt, der Stellungnahmen des CIP und des Staatsrates einholen muss. Auf der Grundlage all dieser Informationen entscheidet der Justizminister, ob die Gebührenordnung in eine staatliche Maßnahme übernommen wird, um den Gebührensätzen verbindliche Wirkung zu verleihen.
69. Daraus ergibt sich, dass der Beschluss des CNF über den Vorschlag einer Gebührenordnung - im Unterschied zu klassischen Preisabsprachen - eine vorbereitende Maßnahme in dem im italienischen Rechtssystem vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren darstellt. Der streitige Beschluss wird vom nationalen Recht vorausgesetzt und hat lediglich konsultative Bedeutung. Er soll den Behörden ermöglichen, eine Regelung zu erlassen, die den Besonderheiten und speziellen Bedürfnissen des Berufsstands angepasst ist.
70. Zweitens bewirkt der Beschluss des CNF über den Vorschlag einer Gebührenordnung keine Einschränkung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes.
71. Aus den Akten geht nämlich hervor, dass der Vorschlag für die Gebührenordnung ausschließlich an den italienischen Justizminister übermittelt wird. Wird er vom Minister nicht genehmigt, so sind die Berufsangehörigen und die Dritten gesetzlich verpflichtet, die Gebührensätze aus dem vorangegangenen Ministerialdekret anzuwenden. Der streitige Beschluss entfaltet daher auf dem italienischen Markt für juristische Dienstleistungen keine wettbewerbsbeschränkenden Wirkungen. Eine etwa eintretende Wettbewerbsbeschränkung folgt allein aus den späteren Handlungen der italienischen Behörden, soweit diese das Ministerialdekret zur Genehmigung des Beschlusses des CNF erlassen.
72. Ich bin daher der Auffassung, dass es nicht gegen Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verstößt, wenn eine berufsständische Vertretung von Rechtsanwälten wie der CNF einen Vorschlag einer Gebührenordnung mit Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Angehörigen des Berufsstands beschließt, sofern dieser Vorschlag ausschließlich dazu bestimmt ist, im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens wie dem, das in Artikel 57 des Decreto Legislativo geregelt ist, an die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats übermittelt zu werden.
b) Die Übermittlung des Vorschlags an die Behörden
73. Der zweite Beschluss des CNF stellt einen Antrag privater Wirtschaftsteilnehmer bei den Behörden eines Mitgliedstaats dar, der darauf abzielt, dem von ihnen ausgearbeiteten Vereinbarungsvorschlag Bindungswirkung zu verleihen.
74. Generalanwalt Jacobs hat in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Albany deutlich gemacht, warum die Stellung solcher Anträge nicht gegen Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verstößt. Er hat dazu ausgeführt:
Bloße Bemühungen von Unternehmen, die öffentlichen Behörden davon zu überzeugen, die Wirkungen bestimmter Vereinbarungen auf andere Wirtschaftsteilnehmer auszudehnen, werden nicht von Artikel 85 Absatz 1 [EG-Vertrag] erfasst.
Zunächst einmal beeinträchtigt ein solches Vorgehen für sich betrachtet den Wettbewerb oder die Wettbewerbsfreiheit nicht. Jede Beschränkung [des Wettbewerbs] ist die Folge späteren staatlichen Handelns.
Zweitens ist koordinierte Antragstellung bei staatlichen Behörden Teil unserer demokratischen Gesellschaften. Natürliche und juristische Personen dürfen sich organisieren und gemeinsam ihre Anträge an die Regierung oder die Gesetzgebungsorgane richten. Die Behörden haben dann zu entscheiden, ob das vorgeschlagene Handeln im öffentlichen Interesse liegt. Sie alleine sind zu dieser Entscheidung befugt, tragen aber auch allein die Verantwortung hierfür."
75. Ich schließe mich dieser Beurteilung an und schlage daher vor, festzustellen, dass es nicht gegen Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verstößt, wenn eine berufsständische Vertretung von Rechtsanwälten wie der CNF einen Vorschlag einer Gebührenordnung mit Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Angehörigen des Berufsstands an die Behörden eines Mitgliedstaats übermittelt, um diesen Vorschlag für sämtliche Berufsangehörigen und Dritte für verbindlich erklären zu lassen.
76. Die beiden Beschlüsse des CNF sind folglich mit Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag vereinbar.
77. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof im Urteil BNIC bezüglich der Vereinbarungen des Bureau national interprofessionnel du Cognac (BNIC) zu einer anderen Schlussfolgerung gelangt ist.
Beim BNIC handelte es sich um eine Berufsvereinigung, die aus Vertretern der Gruppierungen der Händler und der Winzer bestand. Das BNIC hatte eine Vereinbarung mit Mindestpreisen für bestimmte Produkte geschlossen und an die französischen Behörden übermittelt, um sie für sämtliche Angehörigen der vertretenen Berufsstände für verbindlich erklären zu lassen. Ein Händler, der vom BNIC verklagt worden war, bezweifelte, ob die Vereinbarung mit den Bestimmungen des EG-Vertrags über den Wettbewerb in Einklang stand.
Das BNIC machte vor dem Gerichtshof geltend, die in seinem Rahmen geschlossenen Vereinbarungen seien nicht bindend; seine Rolle bestehe ausschließlich in der Beratung der Regierungsbehörden; nur diese könnten die Vereinbarungen durch Ministerialverordnung verbindlich machen".
Der Gerichtshof hat dieses Vorbringen mit folgender Begründung zurückgewiesen: Im Rahmen des Artikels 85 Absatz 1 brauchen die tatsächlichen Auswirkungen einer Vereinbarung nicht berücksichtigt zu werden, wenn diese bezweckt, den Wettbewerb zu verhindern, einzuschränken oder zu verfälschen. Eine Vereinbarung über die Festsetzung eines Mindestpreises für ein Erzeugnis, die den Behörden zu dem Zweck übersandt wird, diesen Mindestpreis billigen und für sämtliche Gewerbetreibende auf dem fraglichen Markt für verbindlich erklären zu lassen, bezweckt ihrer Natur nach, den Wettbewerb auf diesem Markt zu verfälschen."
78. Nach meiner Auffassung erweisen sich die Grundsätze aus dem Urteil BNIC bei der Behandlung von Rechtssachen wie der vorliegenden als übermäßig streng.
79. Es ist nämlich anerkannt, dass die meisten Wirtschaftsbereiche durch die komplexe Natur der Güter und Dienstleistungen und eine ständige Entwicklung gekennzeichnet sind, die auf die Veränderungen des Wissens und der Technik zurückzuführen ist. Diese Gesichtspunkte erschweren es den staatlichen Behörden, detaillierte, dem neuesten Stand auf den betreffenden Gebieten angepasste Regelungen zu treffen. Es muss daher den staatlichen Behörden erlaubt sein, in der einen oder anderen Form Verfahren zur Abstimmung mit den Vertretern der von einer Regelung betroffenen Wirtschaftskreise einzuführen.
Wie auch die Kommission bemerkt, können die Grundsätze aus dem Urteil BNIC die Einführung solcher Verfahren verhindern. Es besteht die Gefahr, dass Maßnahmen der Wirtschaftsteilnehmer, mit denen diese den staatlichen Behörden Vorschläge - insbesondere hinsichtlich der Preise - unterbreiten, oder mit denen sie auf Anfragen der staatlichen Behörden reagieren, als wettbewerbsbeschränkende Kartelle im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag einzustufen sind. Mit anderen Worten, Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag kann in einer Weise ausgelegt werden, die jedem gemeinsamen Auftreten privater Wirtschaftsteilnehmer entgegensteht, das darauf gerichtet ist, die staatlichen Behörden zu informieren oder ihre Entscheidungen inhaltlich zu beeinflussen.
80. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, festzustellen, dass es nicht gegen Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verstößt, wenn eine berufsständische Vertretung von Rechtsanwälten wie der CNF einen Vorschlag einer Gebührenordnung mit Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Angehörigen des Berufsstands beschließt und diesen Vorschlag gemäß den geltenden nationalen Rechtsvorschriften an die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats übermittelt, um die Gebührenordnung für sämtliche Berufsangehörigen und Dritte für verbindlich erklären zu lassen.
81. Da die beiden Beschlüsse des CNF den Wettbewerb nicht beschränken können, ist auch nicht zu prüfen, ob sie zur Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten geeignet sind.
B - Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag
82. Nunmehr ist zu untersuchen, ob die italienischen Behörden dadurch gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verstoßen haben, dass sie mit dem Erlass des Ministerialdekrets Nr. 585/94 die Auswirkungen eines Beschlusses einer Unternehmensvereinigung im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verstärkt haben.
83. Insoweit ist daran zu erinnern, dass die Rechtsprechung für die Feststellung, dass eine durch Gesetz oder Verordnung getroffene Maßnahme gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verstößt, das Bestehen eines Zusammenhangs zwischen der staatlichen Maßnahme und dem Verhalten eines Unternehmens oder mehrerer Unternehmen verlangt. Durch diese Voraussetzung soll ausgeschlossen werden, dass staatliche Maßnahmen wegen der mit ihnen verbundenen wettbewerbsbeschränkenden Wirkungen überprüft werden können. In ihren Schlussanträgen zu den Urteilen Meng, Reiff, Ohra Schadeverzekeringen und DIP u. a. haben die Generalanwälte Tesauro, Darmon und Fennelly überzeugend dargelegt, warum die Rechtsprechung insoweit Zustimmung verdient. Es ist daher nicht erforderlich, auf die einzelnen Argumente erneut einzugehen.
84. Allerdings ist der Gerichtshof in einigen neueren Urteilen bei der Bestimmung der Voraussetzungen einen Schritt weiter gegangen. Er hat eine Verbindung zwischen der Rechtmäßigkeit des privaten Verhaltens und der Zulässigkeit der staatlichen Maßnahme hergestellt. Wenn eine Vereinbarung, ein Beschluss einer Unternehmensvereinigung oder eine abgestimmte Verhaltensweise nicht gegen Artikel 85 Absatz 1 verstoße, dann sei die staatliche Maßnahme, mit der das Kartell in seinen Auswirkungen verstärkt werde, automatisch mit den Artikeln 5 und 85 EG-Vertrag vereinbar.
85. Nach dieser neuen Rechtsprechung würde die Anwendung des Ministerialdekrets Nr. 585/94 nicht gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verstoßen. Das streitige Dekret wäre schon deshalb mit den genannten Bestimmungen vereinbar, weil die vom CNF getroffenen Maßnahmen nicht gegen Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verstoßen.
86. Meines Erachtens lässt sich ein solcher Automatismus jedoch kaum mit der wirtschaftlichen Realität vereinbaren. Insofern bietet die vorliegende Rechtssache die Gelegenheit, die Beschränkungen der derzeitigen Rechtsprechung aufzuzeigen.
87. Wie ich bereits festgestellt habe, ist der Beschluss des CNF über den Vorschlag einer Gebührenordnung nicht geeignet, den Wettbewerb zu beschränken, da eine etwa eintretende Wettbewerbsbeschränkung erst aus späteren Handlungen des italienischen Staates folgen würde. Auch der Beschluss des CNF, mit dem der Vorschlag der Gebührenordnung an die italienischen Behörden übermittelt wird, verstößt nicht gegen Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag, da allein das Ministerialdekret zur Genehmigung der Gebührenordnung wettbewerbsbeschränkende Wirkungen entfalten kann.
Nach der aktuellen Rechtsprechung fällt jedoch das Ministerialdekret gerade deshalb nicht unter Artikel 5 EG-Vertrag, weil die Beschlüsse des CNF nicht zur Wettbewerbsbeschränkung geeignet sind. Das bedeutet, dass das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft beim derzeitigen Stand der Rechtsprechung weder ein Verbot der Maßnahmen des CNF noch der staatlichen Maßnahmen zulässt, obwohl die Kombination dieser Maßnahmen möglicherweise zu einer spürbaren Beschränkung des Wettbewerbs führen kann.
88. Wie auch Generalanwalt Jacobs halte ich es in Fällen wie dem vorliegenden für angemessener, die Möglichkeit zuzulassen, dass eine staatliche Maßnahme unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Verhaltens der privaten Wirtschaftsteilnehmer gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verstößt. Mit anderen Worten, es muss möglich sein, festzustellen, dass eine staatliche Maßnahme den Wettbewerb spürbar beschränkt, selbst wenn das dem staatlichen Eingriff zugrunde liegende Verhalten von Wirtschaftsteilnehmern für sich genommen nicht gegen Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verstößt.
89. Meines Erachtens muss es dem betreffenden Staat auch erlaubt sein, sein Verhalten anhand von Artikel 5 EG-Vertrag zu rechtfertigen. Ein Mitgliedstaat kann sehr wohl berechtigte Gründe haben, die Wirkungen eines Kartells im Sinne von Artikel 85 EG-Vertrag zu verstärken. In einem solchen Fall verbietet es die in Artikel 5 EG-Vertrag enthaltene Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit dem Mitgliedstaat nicht, Gesetze oder Verordnungen zu erlassen, die ein legitimes Ziel verfolgen, selbst wenn dadurch der Wettbewerb beschränkt wird.
90. Damit sind die Kriterien herauszuarbeiten, die es einem Mitgliedstaat erlauben, eine wettbewerbsbeschränkende Maßnahme anhand von Artikel 5 EG-Vertrag zu rechtfertigen.
91. Nach meiner Auffassung sollte der Gerichtshof hierfür drei Beurteilungskriterien heranziehen. Eine Maßnahme in Form eines Gesetzes oder einer Verordnung, durch die ein Kartell in seinen Auswirkungen verstärkt wird, ist danach mit den Artikeln 5 und 85 EG-Vertrag vereinbar, sofern (1) die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats eine wirksame inhaltliche Kontrolle der Absprachen durchführen, (2) die staatliche Maßnahme ein legitimes Ziel des Allgemeininteresses verfolgt und (3) die staatliche Maßnahme in Anbetracht ihres Zieles verhältnismäßig erscheint.
Die erste Voraussetzung, die sich auf eine wirksame Kontrolle bezieht, soll sicherstellen, dass die Behörden den Inhalt der Absprachen tatsächlich überprüfen. Durch sie soll verhindert werden, dass die staatlichen Behörden den Wirtschaftsteilnehmern Blankoermächtigungen" erteilen.
Die zweite Voraussetzung soll es ermöglichen, zu überprüfen, ob die staatliche Maßnahme tatsächlich zu Zwecken des Allgemeininteresses erlassen wurde. Es kann davon ausgegangen werden, dass private Wirtschaftsteilnehmer normalerweise im eigenen und nicht im öffentlichen Interesse handeln, wenn sie untereinander Vereinbarungen treffen. Die Folgen ihrer Vereinbarungen liegen daher nicht notwendig im öffentlichen Interesse". Aufgrund der zweiten Voraussetzung dürfen die staatlichen Behörden eine Absprache zwischen privaten Wirtschaftsteilnehmern nur dann in ihren Auswirkungen verstärken, wenn sie Gewissheit darüber haben, dass der Inhalt der Absprache dem Allgemeininteresse entspricht.
Die dritte Voraussetzung soll schließlich sicherstellen, dass die wettbewerbsbeschränkenden Wirkungen der staatlichen Maßnahme nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um das angestrebte Ziel zu erreichen.
92. Entsprechend der hier vertretenen Auffassung ist nunmehr zu prüfen, ob das Ministerialdekret Nr. 585/94 geeignet ist, den Wettbewerb auf dem italienischen Markt für juristische Dienstleistungen spürbar zu beschränken. Wenn das der Fall ist, so ist weiter zu prüfen, ob das streitige Dekret anhand von Artikel 5 EG-Vertrag gerechtfertigt werden kann.
1. Zum Vorliegen einer Wettbewerbsbeschränkung
93. Es ist darauf hinzuweisen, dass der Preis das wesentliche Instrument des Wettbewerbs darstellt. Der Preiswettbewerb soll die Preise auf einem möglichst niedrigen Niveau halten und den Waren- und Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten erleichtern. Auf diese Weise soll eine optimale, an der Produktivität und dem Anpassungsvermögen der Unternehmen ausgerichtete Arbeitsteilung ermöglicht werden.
94. Das Ministerialdekret Nr. 585/94 sieht eine verbindliche Gebührenordnung mit Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Rechtsanwälte in Italien vor.
95. Es ist anerkannt, dass Mindestpreise eine schwerwiegende Form der Wettbewerbsbeschränkung darstellen. Sie hindern die Wirtschaftsteilnehmer daran, sich gegenseitig Konkurrenz zu machen, indem sie ihre Preise unterhalb der Mindestsätze festsetzen. Dadurch wird den Verbrauchern die Möglichkeit genommen, die betreffenden Waren oder Dienstleistungen zum günstigsten Preis zu erhalten. Gleichzeitig werden so künstlich die Marktzugangsschranken für neue Anbieter erhöht, denen ein schnelles und wirksames Mittel des Marktzutritts entzogen wird.
96. Auch Hoechstpreise können den Wettbewerb spürbar beschränken. Im Bereich der freien Berufe liegt eine der Hauptgefahren darin, dass die Hoechstpreise praktisch als Festpreise gehandhabt werden und damit eine künstliche Erhöhung der Marktpreise auslösen können.
97. Somit ist festzustellen, dass das Ministerialdekret Nr. 585/94 den Wettbewerb auf dem italienischen Markt für juristische Dienstleistungen spürbar beschränkt.
2. Zur Rechtfertigung der Wettbewerbsbeschränkung
98. Diese Feststellung hat jedoch noch nicht zur Folge, dass das Ministerialdekret Nr. 585/94 gegen die Artikel 5 und 85 EG-Vertrag verstößt. Vielmehr ist weiter zu prüfen, ob das streitige Dekret anhand von Artikel 5 EG-Vertrag gerechtfertigt werden kann. Entsprechend den drei vorgenannten Bedingungen werde ich untersuchen, (1) ob die italienischen Behörden eine wirksame Kontrolle des Beschlusses des CNF ausgeübt haben, (2) ob das Ministerialdekret Nr. 585/94 ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel verfolgt und (3) ob das streitige Dekret in Anbetracht seines Zieles verhältnismäßig erscheint.
a) Zur Voraussetzung einer wirksamen Kontrolle durch die italienischen Behörden
99. Was die erste Voraussetzung angeht, so bin ich der Auffassung dass das Verfahren zur Genehmigung der Gebührenordnung den italienischen Behörden eine wirksame Kontrolle der vom CNF vorgeschlagenen Gebührenordnung ermöglicht.
100. Der italienische Justizminister hat nämlich vor der Genehmigung der Gebührenordnung Stellungnahmen des CIP und des Staatsrates einzuholen. Das Ministerialdekret muss sodann vom Rechnungshof geprüft und registriert werden.
101. Wie aus dem Vorlagebeschluss hervorgeht, handelt es sich beim CIP um ein staatliches Organ, das aus acht Ministern und drei vom Präsidenten des Ministerrats ernannten Sachverständigen besteht. Zu seinen Aufgaben gehören insbesondere die Festsetzung der Preise von Massenkonsumgütern, die Kontrolle der Einhaltung dieser Preise und die Abgabe von Stellungnahmen zu den Gebührenordnungen der freien Berufe.
102. Der Staatsrat hat die Vereinbarkeit der vom CNF vorgeschlagenen Gebührenordnung mit den gesetzlichen Vorschriften und den darin festgelegten Kriterien zu beurteilen.
103. Der Vorlagebeschluss enthält allerdings nur unvollständige Angaben zu den Befugnissen des Justizministers. Der Gerichtshof hat daher die italienische Regierung aufgefordert, die entsprechenden Informationen in der mündlichen Verhandlung zu vervollständigen.
Nach den Angaben der italienischen Regierung hat der Justizminister nicht die Befugnis, den Beschluss des CNF durch seine eigene Entscheidung zu ersetzen. Er kann jedoch aus eigener Initiative den Inhalt des Beschlusses abändern. In diesem Fall muss der CNF die Änderungen in den ursprünglichen Vorschlag der Gebührenordnung aufnehmen. Außerdem hat der Justizminister die Möglichkeit, den CNF indirekt zu einer inhaltlichen Änderung seiner Beschlüsse zu zwingen, weil die vom CNF aufgestellte Gebührenordnung ohne ein Genehmigungsdekret keine Bindungswirkung hat. Fehlt es an einem Genehmigungsdekret, so bleiben die Berufsangehörigen und die Dritten zur Anwendung der Gebührensätze aus dem vorangegangenen Ministerialdekret verpflichtet.
104. Schließlich prüft der Rechnungshof, bevor er den Sichtvermerk erteilt und die Registrierung durchführt, das Ministerialdekret zur Genehmigung der Gebührenordnung auf seine Rechtmäßigkeit.
105. Aus alledem ergibt sich, dass das Verfahren zur Genehmigung der Gebührenordnung den italienischen Behörden eine besonders weitgehende Kontrolle der Beschlüsse des CNF ermöglicht.
106. Diese Feststellung berechtigt jedoch noch nicht zu der Schlussfolgerung, dass die italienischen Behörden auch eine wirksame inhaltliche Kontrolle der Absprachen durchführen. Hierzu ist weiter zu prüfen, ob die staatlichen Behörden die ihnen vom Gesetz übertragenen Befugnisse auch tatsächlich ausüben. Fehlt es an einer tatsächlichen Ausübung dieser Befugnisse, so ist anzunehmen, dass die staatlichen Behörden die innerhalb des CNF zustande gekommenen Absprachen ohne jede Überprüfung genehmigen.
107. Im vorliegenden Fall lassen sich den Akten die folgenden Anhaltspunkte entnehmen. Der CIP und der Staatsrat erhoben mehrere Einwände bezüglich der Auswirkungen, die das Inkrafttreten des Beschlusses des CNF vom 12. Juni 1993 auf die Inflation haben würde. Beide Organe schlugen eine phasenweise Inkraftsetzung der vom CNF vorgesehenen Gebührenerhöhungen vor. Der Justizminister schloss sich der Auffassung des CIP und des Staatsrates an und forderte den CNF auf, seinen Beschluss dahin gehend zu ändern, dass die Gebührenerhöhungen zur Hälfte um sechs Monate verschoben würden. Der CNF folgte der Stellungnahme des Justizministers in einem zweiten Beschluss vom 29. September 1994.
Außerdem hat die italienische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen vorgetragen, dass der Justizminister ... eine Reihe von Einwänden erhoben [hat], die nur teilweise mit denen des Staatsrates und des CIP zusammenfielen, und denen der CNF größtenteils Folge leisten musste, um zu vermeiden, dass die neue Gebührenordnung (mangels Genehmigung) sanktionslos blieb".
108. Meines Erachtens reichen diese Angaben nicht aus, um dem Gerichtshof eine Stellungnahme zur Wirksamkeit der von den italienischen Behörden ausgeübten Kontrolle zu ermöglichen.
Die Angaben zur Verschiebung der Gebührenerhöhung lassen vermuten, dass die Behörden eine tatsächliche Kontrolle über die Beschlüsse des CNF ausüben. Diese Informationen müssen jedoch im Verfahren vor dem Pretore von Pinerolo durch weitere Beweismittel bestätigt werden.
Das vorlegende Gericht kann dabei die von der italienischen Regierung im vorliegenden Verfahren erwähnten Eingriffe des Justizministers näher untersuchen. Es kann auch prüfen, ob die Behörden in Bezug auf die streitige Gebührenordnung oder auf andere Vorschläge für Gebührenordnungen gegenüber dem CNF Einwände oder wesentliche Bemerkungen geäußert haben (beispielsweise, ob der Justizminister bereits die Genehmigung eines Beschlusses des CNF wegen des Ausmaßes der Gebührenerhöhungen abgelehnt hat).
Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die Behörden zahlreiche Änderungen der vorgeschlagenen Gebührenordnung verlangt haben. Vielmehr ist zu prüfen, ob die italienischen Behörden wirksame Maßnahmen ergreifen, um die Beschlüsse des CNF in den für den Berufsstand und Dritte wesentlichen Punkten zu kontrollieren.
b) Zu dem mit dem Ministerialdekret Nr. 585/94 verfolgten Ziel des Allgemeininteresses
109. Zu der zweiten Voraussetzung finden sich in den Akten nur wenig Angaben.
110. Weder der Pretore von Pinerolo noch die italienische Regierung haben sich zu den mit dem Ministerialdekret Nr. 585/94 verfolgten Zielen geäußert. Lediglich der Nebenkläger hat im vorliegenden Verfahren einige Bemerkungen hierzu gemacht. Er hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, das Ministerialdekret Nr. 585/94 solle vor allem ein hohes Qualitätsniveau der von den Berufsangehörigen erbrachten Leistungen sicherstellen.
111. Da diese Angabe weder von der italienischen Regierung noch von dem vorlegenden Gericht stammt, werde ich sie als Vermutung behandeln. Es ist in erster Linie Sache des Pretore von Pinerolo, die mit der streitigen Gebührenordnung tatsächlich verfolgten Ziele zu ermitteln und zu prüfen, ob diese Ziele im Allgemeininteresse liegen.
112. Zu dem vom Nebenkläger angegebenen Ziel ist zu bemerken, dass die Qualität der von den freien Berufen erbrachten Dienstleistungen in mehrfacher Hinsicht von ausschlaggebender Bedeutung ist.
Die freien Berufe erbringen Dienstleistungen, die wesentliche Aspekte der Gesellschaft betreffen, wie etwa die öffentliche Gesundheit (im Fall der medizinischen Berufe), die Rechtspflege (im Fall der Rechtsanwälte) oder die öffentliche Sicherheit und den Städtebau (im Fall der Architekten). Diese Dienstleistungen können sich direkt und unmittelbar auf grundlegende Aspekte des Lebens der Bürger, wie etwa ihre körperliche Unversehrtheit, auswirken.
In wirtschaftlicher Hinsicht beschränken sich die Wirkungen der von den freien Berufen erbrachten Dienstleistungen nicht nur auf deren Empfänger. Wie Generalanwalt Jacobs festgestellt hat, haben diese Leistungen auch Außeneffekte" in Form von Gewinnen oder Verlusten für die Gesellschaft als Ganzes. Die Nachfrage nach beruflichen Dienstleistungen ist oft abgeleiteter Natur, was bedeutet, dass der Output (Rat eines Rechtsanwalts, Plan eines Architekten) Zwischenstück in einer längeren Produktionskette ist. Die Qualität dieser Dienstleistungen [bildet] demnach ... [einen] der entscheidenden Inputs in vielen Bereichen der Volkswirtschaft".
Außerdem zeichnen sich die Märkte für berufliche Dienstleistungen durch eine asymmetrische Information" aus. Da der Verbraucher die Qualität der angebotenen Dienstleistungen nur selten beurteilen kann, ist es unerlässlich, gewisse Regeln zur Aufrechterhaltung der Qualität dieser Dienstleistungen aufzustellen.
113. Die Aufrechterhaltung eines hohen Qualitätsniveaus stellt daher bei den Dienstleistungen des Berufsstands der Rechtsanwälte unbestreitbar ein legitimes Ziel des Allgemeininteresses dar.
c) Zur Verhältnismäßigkeit des Ministerialdekrets Nr. 585/94
114. Gemäß der dritten Voraussetzung bleibt zu prüfen, ob die im Ministerialdekret Nr. 585/94 vorgesehenen Maßnahmen in Anbetracht ihres Zieles verhältnismäßig sind.
115. Nach ständiger Rechtsprechung kommt es für die Frage, ob eine Maßnahme dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, darauf an, ob die gewählten Mittel zur Erreichung des angestrebten Zweckes geeignet sind und ob sie das Maß des hierzu Erforderlichen nicht übersteigen.
116. Vorliegend sieht das Ministerialdekret Nr. 585/94 eine verbindliche Regelung mit Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Rechtsanwälte in Italien vor.
117. Soweit das mit dem streitigen Dekret verfolgte Ziel darin besteht, die Qualität der von den Berufsangehörigen erbrachten Dienstleistungen aufrechtzuerhalten, erscheint mir eine solche Maßnahme nicht zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet.
Zum einen besteht meines Erachtens kein ursächlicher Zusammenhang zwischen der Höhe der geforderten Gebühren und der Qualität der erbrachten Leistungen. Es ist nicht erkennbar, wie ein System verbindlicher Preise die Berufsangehörigen daran hindern soll, minderwertige Leistungen anzubieten, wenn es ihnen an Qualifikation,
Kompetenz oder Pflichtbewusstsein mangelt. Zum anderen ist die Qualität der Dienstleistungen bereits durch Maßnahmen anderer Art, wie etwa die Zugangsbedingungen für die Ausübung des Berufs und die berufliche Haftpflicht der Rechtsanwälte sichergestellt oder sollte durch solche Maßnahmen sichergestellt werden.
118. Soweit daher das mit dem Ministerialdekret Nr. 585/94 verfolgte Ziel darin besteht, die Qualität der von den Rechtsanwälten in Italien erbrachten Dienstleistungen aufrechtzuerhalten, kann das streitige Dekret meines Erachtens nicht anhand von Artikel 5 EG-Vertrag gerechtfertigt werden.
119. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die erste Vorlagefrage dahin gehend zu beantworten, dass es nicht gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verstößt, wenn ein Mitgliedstaat eine Maßnahme in Form eines Gesetzes oder einer Verordnung erlässt, durch die auf der Grundlage eines von einer berufsständischen Vertretung von Rechtsanwälten erstellten Vorschlags eine Gebührenordnung mit Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Angehörigen des Berufsstands genehmigt wird, sofern (1) die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats eine wirksame inhaltliche Kontrolle der von der berufsständischen Vertretung vorgeschlagenen Gebührenordnung durchführen, (2) die staatliche Maßnahme, mit der die Gebührenordnung genehmigt wird, ein legitimes Ziel des Allgemeininteresses verfolgt und (3) die staatliche Maßnahme in Anbetracht ihres Zieles verhältnismäßig erscheint.
VII - Übertragung von Regelungsbefugnissen auf private Wirtschaftsteilnehmer (Zweite Frage)
120. Mit seiner zweiten Frage will der Pretore von Pinerolo wissen, ob die italienischen Behörden mit dem Verfahren zur Genehmigung der Gebührenordnung gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verstoßen haben, indem sie die Verantwortung für in die Wirtschaft eingreifende Entscheidungen privaten Wirtschaftsteilnehmern übertragen und dadurch ihrer eigenen Regelung den staatlichen Charakter genommen haben.
121. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof einen grundlegenden Einwand gegen gesetzgeberische Maßnahmen [erhebt], durch die sich der Staat der ihm zukommenden Rolle begibt und den Unternehmen die Befugnisse verschafft, die sie zur Verwirklichung ihrer eigenen Politik benötigen".
Nach Auffassung des Gerichtshofes behält die Regelung staatlichen Charakter, wenn sich die staatlichen Stellen die Befugnis zur Festlegung der wesentlichen Elemente der wirtschaftlichen Entscheidung selbst vorbehalten. Das ist offensichtlich der Fall, wenn das Verbot, von dem die wettbewerbsbeschränkenden Wirkungen ausgehen, in der staatlichen Maßnahme enthalten ist. Dasselbe gilt, wenn die Entscheidung zwar von privaten Wirtschaftsteilnehmern getroffen wird, die staatlichen Behörden jedoch das Recht haben, sie zu genehmigen, abzulehnen, zu ändern oder durch ihre eigene Entscheidung zu ersetzen. Unter diesen Umständen wird der staatliche Charakter der Regelung auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass sie nach vorheriger Abstimmung mit Vertretern privater Wirtschaftsteilnehmer erlassen worden ist.
122. Vorliegend stellt sich die Frage, ob sich die italienischen Behörden die Befugnis zur Festlegung des Inhalts der Gebührenordnung für Rechtsanwälte selbst vorbehalten haben. Um diese Frage zu beantworten, muss man sich zunächst die Befugnisse der Behörden im Verfahren zur Genehmigung der Gebührenordnung vergegenwärtigen. Da diese Thematik bereits bei der Prüfung der ersten Vorlagefrage behandelt worden ist, kann größtenteils auf die dortigen Ausführungen verwiesen werden.
123. In den Nummern 99 bis 105 der vorliegenden Schlussanträge habe ich festgestellt, dass das Verfahren zur Genehmigung der Gebührenordnung den italienischen Behörden eine besonders weitgehende Kontrolle der Beschlüsse des CNF ermöglicht.
124. Hinsichtlich der Befugnisse des Justizministers habe ich ausgeführt, dass dieser nach den Angaben der italienischen Regierung befugt ist, aus eigener Initiative den Inhalt der Beschlüsse abzuändern. In diesem Fall muss der CNF die Änderungen in den ursprünglichen Vorschlag der Gebührenordnung aufnehmen. Außerdem hat der Justizminister die Möglichkeit, den CNF zu einer inhaltlichen Änderung seiner Beschlüsse zu zwingen, da die vom CNF aufgestellte Gebührenordnung ohne ein Genehmigungsdekret keine Bindungswirkung hat. Fehlt es an einem Genehmigungsdekret, so bleiben die Berufsangehörigen und die Dritten zur Anwendung der Gebührensätze aus dem vorangegangenen Ministerialdekret verpflichtet.
125. Aus diesen Gesichtspunkten ergibt sich, dass sich die italienischen Behörden die Befugnis vorbehalten haben, den Inhalt der Gebührenordnung für Rechtsanwälte indirekt selbst festzulegen.
126. Ich habe allerdings auch darauf hingewiesen, dass die Kontrolle des Verhaltens der privaten Wirtschaftsteilnehmer durch die Behörden wirksam sein muss. Es ist also zu prüfen, ob die italienischen Behörden die ihnen vom Gesetz übertragenen Befugnisse auch tatsächlich ausüben. Fehlt es hieran, so ist anzunehmen, dass die Behörden ihre Befugnisse bei der Festlegung der Gebühren tatsächlich an private Wirtschaftsteilnehmer übertragen haben.
127. Insoweit habe ich bereits festgestellt, dass die bei den Akten befindlichen Unterlagen dem Gerichtshof keine Stellungnahme zu dieser Frage erlauben. Deren Prüfung ist daher Sache des Pretore von Pinerolo.
Dabei wird es entscheidend darauf ankommen, ob die italienischen Behörden tatsächlich eingreifen, um Beschlüsse des CNF, die für den Berufsstand und Dritte wesentliche Gesichtspunkte betreffen, wirksam inhaltlich zu kontrollieren.
128. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die zweite Vorlagefrage dahin gehend zu beantworten, dass es nicht gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag verstößt, wenn ein Mitgliedstaat einer berufsständischen Vertretung von Rechtsanwälten wie dem CNF die Befugnis überträgt, einen Vorschlag für eine Gebührenordnung zu erstellen, mit der Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Angehörigen des Berufsstands festgesetzt werden, sofern (1) die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats sich die Befugnis zur direkten oder indirekten Festlegung des Inhalts der Gebührenordnung vorbehalten und (2) diese Behörden die ihnen vom Gesetz eingeräumten Befugnisse tatsächlich ausüben.
VIII - Ergebnis
129. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorabentscheidungsfragen des Pretore von Pinerolo wie folgt zu beantworten:
1. Es verstößt nicht gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG in Verbindung mit Artikel 81 EG), wenn ein Mitgliedstaat eine Maßnahme in Form eines Gesetzes oder einer Verordnung erlässt, durch die auf der Grundlage eines von einer berufsständischen Vertretung von Rechtsanwälten wie dem Consiglio Nazionale Forense erstellten Vorschlags eine Gebührenordnung mit Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Angehörigen des Berufsstands genehmigt wird, sofern (1) die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats eine wirksame inhaltliche Kontrolle der von der berufsständischen Vertretung vorgeschlagenen Gebührenordnung durchführen, (2) die staatliche Maßnahme, mit der die Gebührenordnung genehmigt wird, ein legitimes Ziel des Allgemeininteresses verfolgt und (3) die staatliche Maßnahme in Anbetracht ihres Zieles verhältnismäßig erscheint. Es ist Sache des nationalen Gerichts, festzustellen, ob das der Fall ist.
2. Es verstößt nicht gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 85 EG-Vertrag, wenn ein Mitgliedstaat einer berufsständischen Vertretung von Rechtsanwälten wie dem Consiglio Nazionale Forense die Befugnis überträgt, einen Vorschlag für eine Gebührenordnung zu erstellen, mit der Mindest- und Hoechstgebühren für die Leistungen der Angehörigen des Berufsstands festgesetzt werden, sofern (1) die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats sich die Befugnis zur direkten oder indirekten Festlegung des Inhalts der Gebührenordnung vorbehalten und (2) diese Behörden die ihnen vom Gesetz eingeräumten Befugnisse tatsächlich ausüben. Es ist Sache des nationalen Gerichts, festzustellen, ob das der Fall ist.