62005CC0439_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Tämän valituksen asiayhteytenä on se, että eräs Itävallan osavaltioista pyrkii muuntogeenisistä organismeista (GMO) vapaan viljelyalueen luomiseksi säätämään lain, jolla vahvistetaan muuntogeenisten kasvien tai siementen viljelyä sekä siirtogeenisten eläinten kasvatusta ja levittämistä koskeva yleinen
kielto.
2. Direktiivin 2001/18(2) nojalla GMO:n levittäminen tai markkinoille saattaminen edellyttää kuitenkin lupamenettelyä, jossa terveys‑ ja ympäristöriskit arvioidaan tapaus kerrallaan .
3. Lakiehdotus annettiin tiedoksi komissiolle, jotta direktiivin vaatimuksista voitaisiin poiketa EY 95 artiklan 5 ja 6 kohdan nojalla ”uuteen, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön [perustuen] kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen”. Komissio katsoi, ettei tällaista näyttöä ollut esitetty, ja hylkäsi lakiehdotuksen hyväksymistä koskevan pyynnön.
4. Sekä kyseinen osavaltio – Land Oberösterreich (Ylä-Itävalta) – että Itävallan tasavalta riitauttivat päätöksen yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi kanteet yhteisellä tuomiolla, johon kumpikin kantaja on hakenut muutosta.
5. Ne väittävät lähinnä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on sivuuttanut sen tosiseikan, ettei Itävalta ole pystynyt vastaamaan Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA) lausuntoon, jolloin kontradiktorista periaatetta on loukattu; ettei se ole ottanut asianmukaisesti huomioon ongelman erityistä luonnetta Land Oberösterreichissa, jolloin se ei ole perustellut päätöstään riittävästi, ja ettei se ole korostanut asianmukaisesti ennalta varautumisen periaatetta.
Yhteisön lainsäädäntö
Perustamissopimuksen määräykset
6. EY 95 artiklan 4, 5 ja 6 kohdassa määrätään seuraavaa:
”4. Jos sen jälkeen, kun neuvosto tai komissio on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen, jäsenvaltio pitää tärkeistä 30 artiklassa tarkoitetuista taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskevista syistä tarpeellisena pitää voimassa kansalliset säännöksensä tai määräyksensä, jäsenvaltio antaa nämä säännökset ja määräykset sekä perusteet niiden voimassa pitämiselle tiedoksi komissiolle.
5. Jos sen jälkeen, kun neuvosto tai komissio on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen, jäsenvaltio lisäksi pitää tarpeellisena ottaa käyttöön uuteen, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön perustuvia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen, jäsenvaltio antaa suunnitellut säännökset ja määräykset sekä niiden käyttöön ottamisen perusteet tiedoksi komissiolle, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 kohdan soveltamista.
6. Komissio hyväksyy tai hylkää kyseiset kansalliset säännökset tai määräykset kuuden kuukauden kuluessa 4 ja 5 kohdassa tarkoitetuista tiedoksi antamisista todettuaan ensin, ovatko ne keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen ja muodostavatko ne esteen sisämarkkinoiden toiminnalle.
Jollei komissio tee päätöstä määräajan kuluessa, 4 ja 5 kohdassa tarkoitettuja kansallisia säännöksiä tai määräyksiä pidetään hyväksyttyinä.
Komissio voi ilmoittaa kyseiselle jäsenvaltiolle, että tässä kohdassa määrättyä määräaikaa voidaan pidentää edelleen kuudella kuukaudella, jos se on perusteltua asian monitahoisuuden vuoksi eikä määräajan pidentäminen vaaranna ihmisten terveyttä.”
7. Yhteisön ympäristöpolitiikkaa käsitellään EY 174–EY 176 artiklassa. EY 174 artiklan 2 kohdassa määrätään erityisesti seuraavaa:
”Yhteisön ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon yhteisön eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. Yhteisön ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava.
Tässä yhteydessä ympäristönsuojelun vaatimusten täyttämiseksi toteutettaviin yhdenmukaistamistoimenpiteisiin sisällytetään aiheellisissa tapauksissa suojalauseke, jonka nojalla jäsenvaltiot saavat, yhteisön valvontamenettelyn alaisina, toteuttaa muihin kuin taloudellisiin, ympäristöä koskeviin seikkoihin perustuvia väliaikaisia toimenpiteitä.”
Direktiivi 2001/18
8. GMO:ien tarkoituksellista levittämistä ympäristöön on säännelty 17.10.2002 alkaen direktiivillä 2001/18, jonka tavoitteena on lähentää kansallisia lakeja ja menettelyjä tällä alalla.
9. GMO:n tarkoituksellinen levittäminen tai markkinoille saattaminen edellyttää lupamenettelyä. On olemassa GMO:ien levittämistä muussa tarkoituksessa kuin markkinoille saattamiseksi (lähinnä kokeellisessa tarkoituksessa – direktiivin B osa, 5–11 artikla) koskeva menettely, jossa lupa annetaan kansallisella tasolla, sekä GMO:ien markkinoille saattamista tuotteina tai tuotteissa koskeva menettely (C osa, 12–24 artikla), joka toteutetaan yhteisön tasolla siten, että lopullinen päätös on voimassa koko Euroopan unionin alueella. C osassa tarkoitettu yhteisön menettely aloitetaan sen jäsenvaltion toimivaltaisessa viranomaisessa, jossa GMO on tarkoitus ensimmäisen kerran saattaa markkinoille, ja kaikkien jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset osallistuvat siihen laajasti.(3)
10. A osan yleisiin säännöksiin kuuluvassa 4 artiklassa säädetään muun muassa seuraavaa:
– jäsenvaltioiden on varmistettava ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti, että kaikki tarpeelliset toimenpiteet toteutetaan GMO:ien tarkoituksellisesta levittämisestä tai markkinoille saattamisesta ihmisten terveydelle ja ympäristölle mahdollisesti aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi
– asianomaisen on ennen B tai C osan mukaisen ilmoituksen tekemistä arvioitava ympäristöriskit
– jäsenvaltioiden ja komission on varmistettava, että ihmisten ja eläinten hoidossa käytettäville antibiooteille resistenssiä ilmentäviä geenejä sisältävät GMO:t otetaan erityisesti huomioon, jotta GMO:eista voitaisiin tunnistaa ja poistaa sellaiset antibiootti-resistenssimarkkerit, joilla voi olla haitallisia vaikutuksia ihmisten terveydelle ja ympäristölle
– jäsenvaltioiden ja tarvittaessa komission on varmistettava, että mahdolliset ihmisten terveyteen tai ympäristöön kohdistuvat haittavaikutukset arvioidaan tarkoin tapaus kerrallaan
– jäsenvaltioiden on nimettävä toimivaltainen viranomainen, joka tutkii ilmoitukset ja päättää, onko toteutettu ympäristöriskien arviointi asianmukainen
– jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltainen viranomainen järjestää tarkastuksia ja muita valvontatoimia ja että toteutetaan kaikki tarpeelliset toimenpiteet levittämisen tai markkinoille saattamisen lopettamiseksi, käynnistetään tarvittaessa korjaavat toimet ja tiedotetaan asiasta yleisölle kyseisessä jäsenvaltiossa sekä komissiolle ja muille jäsenvaltioille.
11. C osan 20 artikla ”Seuranta ja uusien tietojen käsittely” on sanamuodoltaan seuraava:
”1. Kun GMO on saatettu markkinoille tuotteina tai tuotteissa, ilmoittajan on varmistettava, että seuranta ja raportointi toteutetaan luvassa esitettyjen ehtojen mukaisesti. Seurantakertomukset on lähetettävä komissiolle ja jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Alkuperäisen ilmoituksen vastaanottanut toimivaltainen viranomainen voi kertomusten perusteella ja luvan mukaisesti sekä luvassa eritellyn seurantasuunnitelman puitteissa mukauttaa seurantasuunnitelmaa ensimmäisen seurantajakson jälkeen.
2. Jos käyttäjiltä tai muista lähteistä on kirjallisen luvan antamisen jälkeen saatu uutta tietoa GMO:n tai GMO:ien ihmisten terveydelle tai ympäristölle aiheuttamista riskeistä, ilmoittajan on välittömästi ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi ja ilmoitettava siitä toimivaltaiselle viranomaiselle.
Ilmoittajan on lisäksi tarkistettava ilmoituksessa mainitut tiedot ja ehdot.
3. Jos toimivaltainen viranomainen saa tietoja, jotka voisivat vaikuttaa GMO:sta tai GMO:eista ihmisten terveydelle tai ympäristölle aiheutuviin riskeihin, tai 2 kohdassa mainituissa tapauksissa, sen on välittömästi lähetettävä tiedot komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille – –.
Kun kyseiset tiedot on saatu luvan antamisen jälkeen, toimivaltaisen viranomaisen on 60 päivän kuluessa uusien tietojen vastaanottamisesta lähetettävä komissiolle arviointikertomus siitä, onko lupaehtoja tarkistettava ja miten se olisi tehtävä tai olisiko lupa peruutettava. Komissio toimittaa arviointikertomuksen 30 päivän kuluessa sen vastaanottamisesta kaikkien muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille.
Kyseisen GMO:n markkinoille saattamista jatkossa tai lupaehtojen tarkistusehdotusta koskevat huomautukset tai perustellut vastalauseet on toimitettava 60 päivän kuluessa arviointikertomuksen lähettämisestä komissiolle, joka toimittaa ne välittömästi kaikille toimivaltaisille viranomaisille.
Toimivaltaiset viranomaiset ja komissio voivat keskustella ratkaisematta olevista kysymyksistä tavoitteenaan päästä ratkaisuun 75 päivän kuluessa arviointikertomuksen lähetyspäivästä.
Jollei jokin jäsenvaltio tai komissio esitä perusteltua vastalausetta 60 päivän kuluessa uusien tietojen lähetyspäivästä ja jos avoimena olevat kohdat ratkaistaan 75 päivän kuluessa, kertomuksen laatineen toimivaltaisen viranomaisen on 30 päivän kuluessa tarkistettava lupaa ehdotetulla tavalla, lähetettävä tarkistettu lupa ilmoittajalle ja ilmoitettava asiasta muille jäsenvaltioille ja komissiolle.
4. Avoimuuden varmistamiseksi tämän direktiivin C osan nojalla suoritettua valvontaa koskevat tulokset on julkistettava.”
12. Niin ikään C osaan sisältyvä 23 artikla ”Suojalauseke” kuuluu seuraavasti:
”1. Jos jäsenvaltiolla on joko sellaisten uusien tai täydentävien tietojen perusteella, jotka on saatu luvan myöntämisen jälkeen ja jotka vaikuttavat ympäristöriskien arviointiin, tai uuden tai täydentävän tieteellisen tiedon vuoksi tehdyn olemassa olevien tietojen uudelleenarvioinnin perusteella aihetta todeta, että tuotteina tai tuotteissa oleva GMO, josta on tehty asianmukainen ilmoitus ja jolle on saatu kirjallinen lupa tämän direktiivin mukaisesti, aiheuttaa riskin ihmisten terveydelle tai ympäristölle, jäsenvaltio voi väliaikaisesti rajoittaa kyseisen tuotteina tai tuotteissa olevan GMO:n käyttöä ja/tai myyntiä tai kieltää sen käytön ja/tai myynnin alueellaan.
Jäsenvaltion on varmistettava, että vakavan riskin ollessa kyseessä toteutetaan hätätoimenpiteitä, kuten keskeytetään tai lopetetaan markkinoille saattaminen, ja että yleisölle ilmoitetaan asiasta.
Jäsenvaltion on välittömästi ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille tämän artiklan mukaisista toimista ja esitettävä samalla perustelut päätökselleen sekä toimitettava ympäristöriskien arviointia koskeva uudelleenarviointinsa, josta käy ilmi, olisiko luvan ehtoja muutettava ja miten tai olisiko lupa peruttava, ja tarvittaessa päätöksensä perusteena olevat uudet tai täydentävät tiedot.
2. Asiasta on päätettävä 60 päivän kuluessa – –.”
13. Pääasian tosiseikkojen tapahtuma-ajan jälkeen direktiiviin on lisätty asetuksella N:o 1829/2003(4) 26 a artikla, jossa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot voivat toteuttaa aiheellisia toimenpiteitä välttääkseen muuntogeenisten organismien tahatonta esiintymistä muissa tuotteissa.
2. Komissio kerää ja koordinoi yhteisössä ja kansallisella tasolla tehtyihin tutkimuksiin perustuvaa tietoa, tarkkailee rinnakkaiseloon liittyvää kehitystä jäsenvaltioissa ja kehittää näiden tietojen ja havaintojen pohjalta muuntogeenisten, perinteisten ja luonnonmukaisten viljelykasvien rinnakkaiseloa koskevia suuntaviivoja.”
14. Pääasiassa riidanalaisen päätöksen tekoajankohtana yhdellekään GMO:lle ei ollut annettu lupaa (yhteisön tasolla markkinoilla saattamiseksi) direktiivin 2001/18 nojalla. Sittemmin on hyväksytty viisi kasviainesta koskevaa hakemusta,(5) joista yksikään ei liittynyt viljelyyn, ja vireillä on kahdeksan hakemusta,(6) joista viidessä yhdeksi käyttötarkoitukseksi mainitaan viljely. Aiemman direktiivin 90/220(7) nojalla annettiin 18 GMO:ien markkinoille saattamista koskevaa lupaa, joista yhdeksään sisältyi lupa viljelyyn.
15. Direktiivissä 2001/18 säädetään myös siirtogeenisten eläinten markkinoille saattamisesta ja kokeellisesta levittämisestä ympäristöön, mutta yhtään lupahakemusta ei ole vielä jätetty.
16. Levittämisestä muussa tarkoituksessa kuin markkinoille saattamiseksi (lupamenettely kansallisella tasolla) on direktiivin 90/220 voimaantulon jälkeen tehty yhteisön alueella yli 2 000 ilmoitusta, joista kolme on tehty Itävallassa (kaksi vuonna 1996 ja yksi vuonna 1997).(8)
17. Mainittakoon vielä, että GMO:ien turvallisuutta koskevien pelkojen vuoksi vuoden 1998 lokakuun ja vuoden 2004 heinäkuun välisenä aikana ei itse asiassa annettu yhtään markkinoille saattamista koskevaa yhteisön lupaa, joskin tietyissä jäsenvaltioissa sallittiin kansallisella tasolla joitakin kertoja kokeellinen levittäminen. Tällaisen jäsenvaltioiden kesken sovitun(9) epävirallisen ”moratorion” vaikutukset riitautettiin Maailman kauppajärjestössä,(10) ja järjestelystä onkin nyt luovuttu.
Rinnakkaiseloa koskevat ohjeet
18. Pääasiassa kyseessä olevan pyynnön ollessa vireillä komissio antoi 23.7.2003 suositellut ohjeet muuntogeenisten viljelykasvien ja muunlaisen maataloustuotannon rinnakkaiseloon.(11)
19. Näissä ohjeissa käsitellään rinnakkaiselon taloudellisia näkökohtia, joihin voi sisältyä tulojen lasku ja/tai lisäkuluja maanviljelijöille, jotka haluavat välttää GMO:ien sekoittumista, ja niiden tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita laatimaan kansallisia strategioita ja lähestymistapoja riskien minimoimiseksi. Ohjeissa erotetaan selvästi toisistaan tällaiset kysymykset sekä direktiivissä 2001/18 käsitellyt ympäristö‑ ja terveysnäkökohdat.
Lakiehdotus ja riidanalainen päätös
20. Ehdotus laiksi, jolla kielletään muuntogeenisen siemen‑ ja kasviaineksen viljely sekä siirtogeenisten eläinten käyttö kasvatusta varten ja niiden levittäminen erityisesti metsästys‑ ja kalastustarkoituksissa,(12) esiteltiin Land Oberösterreichin lainsäätäjälle vuonna 2002. Sen tavoitteeksi ilmoitettiin ”luonnonmukaisen maatalouden sekä perinteisten viljelykasvi‑ ja eläintuotteiden suojaaminen GMO-kontaminaatiolta (risteytymiseltä). Lisäksi luontaista biologista monimuotoisuutta, etenkin ympäristöllisesti herkillä alueilla, sekä luonnon perintöainesta, mukaan luettuna metsästyksen ja kalastuksen perintöaines, on suojeltava GMO-kontaminaatiolta”. Lakiehdotus perustui Land Oberösterreichin viranomaisten tilaamaan raporttiin (”Müllerin raportti”).(13)
21. Itävalta antoi lakiehdotuksen komissiolle tiedoksi 13.3.2003, jotta se voitaisiin hyväksyä EY 95 artiklan 5 ja 6 kohdan nojalla direktiivistä 2001/18 poiketen. Itävallan hallituksen esittämät perustelut pohjautuivat lähinnä Müllerin raporttiin. Se katsoi, että kyseisessä raportissa oli julkaistu uutta tieteellistä näyttöä paikalliselle ympäristölle aiheutuvasta vaarasta ja että siinä oli osoitettu, että Land Oberösterreichissa on erityinen viljelyrakenne, jolle luonteenomaisia ovat pientilat ja luonnonmukaisen maatalouden merkittävä osuus. Se totesi myös, että muuntogeenisten viljelykasvien ja muiden viljelykasvien rinnakkaiseloa koskeva kysymys, jota direktiivissä 2001/18 ei käsitelty, oli yhä ratkaisematta.
22. Arviointinsa tueksi komissio pyysi EFSA:ta(14) antamaan tieteellisen lausunnon erityisesti siitä, sisälsikö Müllerin raportti ihmisten terveyteen ja ympäristöön kohdistuvasta riskistä uutta tieteellistä näyttöä, joka oikeuttaisi kieltämään direktiivin 90/220 tai direktiivin 2001/18 nojalla sallittujen GMO:ien viljelyn, sekä siitä, sisälsivätkö tieteelliset tiedot uutta tietoa, jonka perusteella voitaisiin kyseenalaistaa näissä direktiiveissä vahvistetut ympäristöriskien arviointia koskevat säännökset.
23. EFSA:n lautakunta totesi 4.7.2003 antamassaan lausunnossa(15) muun muassa seuraavaa:
”Annettu näyttö koostuu lähinnä katsauksesta viljelykasvien välistä geenivirtaa sekä viljelykasvin ja luonnonkasvin välistä geenivirtaa koskevaan nykyiseen tietämykseen muutaman viljelykasvin osalta sekä vähäisistä viittauksista Itävallassa tehtyihin geenivirtatutkimuksiin. Siinä tarkastellaan myös kolmen pääviljelykasvin muuntogeenisten lajikkeiden ja muiden lajikkeiden rinnakkaiseloa koskevia kysymyksiä, jotka olivat tärkein perustelu GMO-vapaan alueen perustamiselle Land Oberösterreichissa. Raportissa päätellään, että geenivirta on sellaisenaan vaara, viittaamatta lainkaan geenivirran vaikutuksiin tai seurauksiin ympäristölle tai ihmisten terveydelle. Geenivirta on biologinen perustoiminto, joka on oleellinen kaikkien eliölajien evoluution ja eloonjäämisen kannalta. Raportissa ei esitetä tieteellistä näyttöä, joka osoittaisi, että muuntogeenisten organismien geenivirta eroaa sellaisenaan tavanomaisten tai luonnonmukaisesti viljeltyjen organismien geenivirrasta. Siinä ei myöskään kerrota muuntogeenisistä viljelykasveista tai siirtogeenisistä eläimistä Itävallassa tehdyistä tutkimuksista, joiden mukaan geenivirralla olisi haitallisia seurauksia. Raportissa mainitaan vain vähän vertaisarvioituja viittauksia, joihin näyttö perustuu. Varsin monet viittaukset eivät liity suoraan GMO:eihin, vaan ne koskevat biologisia invaasioita, torjunta-aineiden säilymistä ja otsonikatoa. Lisäksi monet viittaukset koskevat lainsäädäntö‑ tai talousasioita, joten niissä ei esitetä tieteellistä lisänäyttöä, jonka vuoksi olisi perusteltua kieltää GMO:t Land Oberösterreichissa. Yksikään viittaus ei koske siirtogeenisiä eläimiä.
Raportissa ei esitetä todisteita, jotka osoittaisivat, että rinnakkaiselo aiheuttaisi ympäristöön tai ihmisten terveyteen kohdistuvan riskin. Komissio ei ole pyytänyt elintarvikevirastoa ottamaan kantaa muuntogeenisten ja muiden viljelykasvien rinnakkaiselon hallintaan, mutta lautakunnan mielestä tämä on tärkeä maatalouskysymys.
Annettu tieteellinen näyttö ei sisällä uutta tai yksinomaan paikallista tieteellistä tietoa nykyisten tai tulevien muuntogeenisten viljelykasvien tai eläinten vaikutuksista ympäristöön tai ihmisten terveyteen.
Tieteellistä näyttöä ei ole annettu siitä, että kyseisellä Itävallan alueella olisi epätavallisia tai ainutlaatuisia ekosysteemejä, joita varten olisi tehtävä erilaiset riskinarvioinnit kuin koko Itävaltaa tai Euroopan muita samankaltaisia alueita varten. Myöskään ei kuvata erityistapauksia, joissa GMO:t olisivat vaikuttaneet biologiseen monimuotoisuuteen suoraan tai maatalouskäytäntöjen muuttumisen välityksellä.”
24. Lautakunta päätteli seuraavaa:
”– Raportissa esitetyt tieteelliset tiedot eivät sisällä uutta tietoa, jonka perusteella voitaisiin kyseenalaistaa direktiivissä 90/220/ETY tai direktiivissä 2001/18/EY vahvistetut ympäristöriskien arviointia koskevat säännökset.
– Raportissa esitetyt tiedot eivät sisällä uutta tieteellistä näyttöä ihmisten terveyteen ja ympäristöön kohdistuvasta riskistä, joka oikeuttaisi kieltämään yleisesti Itävallan kyseisellä alueella muuntogeenisten siementen ja taimiaineiston viljelykäytön, siirtogeenisten eläinten käytön jalostustarkoituksiin sekä siirtogeenisten eläinten levittämisen ympäristöön erityisesti metsästystä ja kalastusta varten, kun tällaisten siementen, taimiaineiston ja eläinten käyttö näihin tarkoituksiin on sallittu direktiivin 90/220/ETY tai direktiivin 2001/18/EY nojalla.”
25. Komissio teki päätöksensä 2.9.2003.(16)
26. Se huomauttaa arviointinsa yhteydessä, että kansantalouteen liittyviä asioita käsittelevän komitean raportista (jäljempänä komitearaportti) käy selvästi ilmi, että Itävalta oli täysin tietoinen direktiivin 2001/18 suojalausekkeen(17) tarjoamasta mahdollisuudesta mutta ei katsonut sen riittävän tavoitteensa saavuttamiseen eli GMO:ien täydelliseen kieltämiseen Land Oberösterreichissa.(18)
27. Komissio katsookin päätöksensä 65 perustelukappaleessa seuraavaa:
”– – Müllerin raporttiin on pelkästään koottu yleisiä tietoja, joista suuri osa oli saatavilla ennen kuin direktiivi 2001/18/EY annettiin 12 päivänä maaliskuuta 2001. Elintarvikevirasto vahvistaa tämän arvioinnin. Lisäksi Itävalta perustelee pyyntöään sillä, että Müllerin tutkimus julkaistiin 28 päivänä huhtikuuta 2002 eli noin vuosi direktiivin 2001/18/EY antamispäivän (12 päivä maaliskuuta 2001) jälkeen. Suurin osa lähdeluettelossa mainituista lähteistä on kuitenkin julkaistu ennen direktiivin 2001/18/EY antamista. Sen vuoksi vaikuttaa siltä, että tutkimus on pohjimmiltaan aikaisempien töiden validointia eikä sisällä uutta aineistoa, jossa käsiteltäisiin direktiivin 2001/18/EY antamisen jälkeen ilmaantunutta erityisongelmaa.”
28. Se toteaa päätöksensä 70 perustelukappaleessa seuraavaa:
”Itävallan toimittaman aineiston ja erityisesti Müllerin tutkimuksesta otettujen poimintojen perusteella on selvää, että pientiloihin perustuvat viljelyjärjestelmät eivät todellakaan ole luonteenomaista vain tälle alueelle vaan niitä esiintyy kaikissa jäsenvaltioissa. Sen vuoksi lakia ei voida hyväksyä 95 artiklan 5 kohdan nojalla tältä pohjalta.”(19)
Komissio toistaa päätöksensä 71 perustelukappaleessa EFSA:n lausunnosta tämän ratkaisuehdotuksen 23 kohdassa esitetyt kaksi viimeistä kappaletta.
29. Komissio päättelee seuraavaa:
”(74)	EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdassa edellytetään, että jos jäsenvaltio pitää tarpeellisena ottaa käyttöön yhteisön yhdenmukaistamistoimenpiteistä poikkeavia kansallisia säännöksiä, niiden on perustuttava uuteen, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön ja pyynnön esittävällä jäsenvaltiolla on oltava erityinen ongelma, joka on ilmennyt kyseisen yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen.
(75) Tutkittuaan Itävallan esittämän pyynnön komissio katsoo tässä tapauksessa, että Itävalta ei ole antanut uutta, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaa tieteellistä näyttöä eikä ole osoittanut, että Ylä-Itävallan alueella olisi jokin erityinen ongelma, joka olisi ilmennyt GMO:ien tarkoituksellista ympäristöön levittämistä koskevan direktiivin 2001/18/EY antamisen jälkeen ja jonka vuoksi tiedoksi annettujen kansallisten toimenpiteiden käyttöönotto olisi tarpeellista.
(76) Itävallan pyyntö, joka koskee sellaisten kansallisten toimenpiteiden käyttöönottoa, joilla kielletään GMO:ien käyttö Ylä-Itävallassa, ei näin ollen täytä kaikkia 95 artiklan 5 kohdassa asetettuja ehtoja.”
30. Näin ollen komissio hylkäsi tiedoksi annetut säännökset.
Valituksenalainen tuomio
31. Sekä Itävalta että Land Oberösterreich nostivat kanteet, joilla vaadittiin riidanalaisen päätöksen kumoamista. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin yhdisti asiat ja antoi 5.10.2005 tuomion, jolla se hylkäsi kummankin kanteen.(20) Kumpikin asianosainen vaatii nyt tuomion kumoamista.
32. Kantajat esittivät neljä kanneperustetta, joista ensimmäinen koski kontradiktorisen periaatteen loukkaamista, toinen perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, kolmas EY 95 artiklan 5 kohdan rikkomista ja neljäs ennalta varautumisen periaatteen loukkaamista. Näistä vain ensimmäinen ja kolmas kanneperuste mainitaan erikseen valitusperusteissa, joskin perusteluissa vedotaan myös ennalta varautumisen periaatteeseen.
Kontradiktorisen periaatteen loukkaaminen
33. Kantajat arvostelivat komissiota siitä, ettei niitä ollut kuultu ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa Tanska vastaan komissio antamassaan tuomiossa,(21) ettei kontradiktorista periaatetta sovelleta EY 95 artiklassa määrättyyn menettelyyn, käsiteltävänä olleen asian olosuhteet edellyttivät erilaista ratkaisua. Ensinnäkin asiassa Tanska vastaan komissio annettu tuomio koski EY 95 artiklan 4 kohdan mukaista pyyntöä poikkeuksen myöntämisestä jo voimassa olleelle kansalliselle toimenpiteelle, mutta koska tässä asiassa ilmoitettu toimenpide oli vielä ehdotusvaiheessa, komissio olisi voinut EY 95 artiklan 6 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti jatkaa menettelyä jäsenvaltion kuulemista varten. Toiseksi komissio oli käsiteltävänä olleessa asiassa pyytänyt EFSA:lta lausuntoa, johon sen päätös perustui. Sen olisi näin ollen pitänyt kuulla Itävaltaa EFSA:n lausunnosta.(22)
34. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin huomautti, että yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa Tanska vastaan komissio annetussa tuomiossa nojautunut siihen seikkaan, että EY 95 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun menettelyn aloitti jäsenvaltio, jolloin komission päätös tehtiin vain vastauksena tähän aloitteeseen. Siten jäsenvaltio saattoi ilmaista pyynnössään näkemyksensä pyytämästään päätöksestä, ja se oli vieläpä velvollinen antamaan tiedoksi perusteet kyseisten kansallisten säännösten tai määräysten voimassa pitämiselle. Komission puolestaan on asetetussa määräajassa hankittava tarpeelliset tiedot ilman, että se olisi velvollinen kuulemaan jäsenvaltiota uudelleen. Sitä paitsi EY 95 artiklan 6 kohdan toisessa ja kolmannessa alakohdassa määrätään, että poikkeavia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä pidetään hyväksyttyinä, jos komissio ei tee päätöstä määräajan kuluessa, ja että määräajan pidentäminen ei ole mahdollista, jos se vaarantaa ihmisten terveyden. Tarkoituksena oli siten saada menettely nopeasti päätökseen. Tämä tavoite olisi vaikeasti yhteensovitettavissa pitkitettyä tietojen ja huomautusten vaihtoa koskevan vaatimuksen kanssa.(23)
35. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että samaa päättelyä voitiin soveltaa EY 95 artiklan 5 kohdan mukaiseen menettelyyn. Senkin aloittaa ilmoittava jäsenvaltio, joka voi ilmaista näkemyksensä pyytämästään päätöksestä, ja se on saatettava nopeasti päätökseen. Se seikka, että kansalliset toimenpiteet ovat vielä ehdotusvaiheessa, ei merkitse, että kontradiktorista periaatetta olisi sovellettava, eikä nopeutta koskeva vaatimus ole merkitykseltään vähäisempi silloin, kun kansallinen toimenpide ei ole vielä tullut voimaan. EY 95 artiklan 6 kohtaa sovelletaan erotuksetta riippumatta siitä, ovatko toimenpiteet voimassa vai ehdotusvaiheessa. Sitä paitsi komissio voi pidentää päätöksentekomääräaikaa ainoastaan, jos asian monitahoisuus edellyttää sitä eikä määräajan pidentäminen vaaranna ihmisten terveyttä, mutta ei siinä tarkoituksessa, että voitaisiin kuulla jäsenvaltiota.(24)
36. Valituksenalaisen tuomion mukaan EY 95 artiklan 4 ja 5 kohdassa määrätyillä kummallakin menettelyllä on tarkoitus taata, ettei mikään jäsenvaltio sovella yhdenmukaistetuista säännöistä poikkeavaa lainsäädäntöä ilman komission etukäteen antamaa hyväksyntää. Kyseessä olevia toimenpiteitä ei nimittäin voida näissä kahdessa menettelyssä soveltaa niin kauan kuin komissio ei ole tehnyt päätöstään. EY 95 artiklan 5 kohdan yhteydessä tämä seuraa itse toimenpiteiden luonteesta, koska ne ovat vielä ehdotusvaiheessa. EY 95 artiklan 4 kohdan osalta tämä on seuraus menettelyn tarkoituksesta: sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat yhdenmukaistamistoimenpiteet menettäisivät vaikutuksensa, jos jäsenvaltioille jätettäisiin mahdollisuus yksipuolisesti soveltaa niistä poikkeavaa kansallista lainsäädäntöä.(25)
37. Koska kontradiktorista periaatetta ei sovellettu, merkitystä ei valituksenalaisen tuomion mukaan ole sillä, ettei komissio ratkaissut asiaa yksinomaan Itävallan lähettämien tietojen perusteella vaan pyysi EFSA:ta esittämään lausunnon, johon riidanalainen päätös perustui. Lisäksi kontradiktorisen periaatteen soveltumattomuus ei merkitse sitä, että komissiolla olisi ollut velvollisuus ratkaista asia pelkästään niiden tietojen perusteella, jotka oli liitetty tukemaan pyyntöä poikkeuksen myöntämisestä. Edellä mainitussa asiassa Tanska vastaan komissio annetusta tuomiosta käy päinvastoin ilmi, että komission on asetetussa määräajassa hankittava tarpeellisiksi osoittautuvat tiedot ilman, että se olisi velvollinen kuulemaan jäsenvaltiota uudelleen.(26)
38. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi siten kanneperusteen.
EY 95 artiklan 5 kohdan rikkominen
39. Kantajat väittivät, että EY 95 artiklan 5 kohdan edellytykset täyttyivät. Ilmoitetun toimenpiteen tarkoituksena oli ympäri stön suojeleminen, se perustui uuteen tieteelliseen näyttöön, se oli perusteltu Itävaltaa koskevan erityisen ongelman vuoksi, ja se oli suhteellisuusperiaatteen mukainen.(27)
40. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin huomautti, että EY 95 artiklan 4 kohdan nojalla olemassa olevien säännösten tai määräysten voimassa pitämisen on perustuttava tärkeisiin EY 30 artiklassa tarkoitettuihin taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskeviin syihin. EY 95 artiklan 5 kohdan nojalla uusien säännösten tai määräysten käyttöön ottamisen on perustuttava uuteen, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteiden toteuttamisen jälkeen.(28)
41. Valituksenalaisen tuomion mukaan ero on siinä, että kansalliset säännökset tai määräykset, jotka olivat olemassa ennen täytäntöönpanotoimenpidettä, olivat tiedossa yhteisön lainsäätäjällä, joka ei voinut tai aikonut ottaa niistä vaikutteita yhdenmukaistamisessa. On siis hyväksyttävää, että jäsenvaltio voi pyytää, että sen omat säännöt jäävät voimaan, jos ne perustuvat tärkeisiin EY 30 artiklassa tarkoitettuihin taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskeviin syihin. Uuden kansallisen lainsäädännön antaminen voi ennemminkin vaarantaa yhdenmukaistamisen. Yhteisön lainsäätäjä ei tietenkään ole voinut ottaa huomioon tällaista lainsäädäntöä valmistellessaan yhdenmukaistamistoimenpidettä. Tässä tapauksessa EY 30 artiklassa tarkoitettuja syitä ei oteta huomioon ja hyväksyttäviä ovat ainoastaan ympäristön tai työympäristön suojeluun liittyvät syyt sillä edellytyksellä, että jäsenvaltio esittää uutta tieteellistä näyttöä ja että tarve ottaa käyttöön uusia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä on seurausta kyseisen jäsenvaltion erityisistä ongelmista, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen.(29)
42. Jäsenvaltion on näytettävä toteen, että EY 95 artiklan 5 kohdan soveltamisedellytykset täyttyvät.(30) Itävallan oli tässä asiassa osoitettava uuden tieteellisen näytön perusteella, ettei direktiivillä 2001/18 taattu ympäristönsuojelun taso ollut hyväksyttävä, kun otetaan huomioon Itävaltaa koskeva erityinen ongelma, joka on ilmennyt direktiivin antamisen jälkeen.(31)
43. Komissio oli päätöksessään hylännyt väitteen, joka koski EY 95 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun erityisen ongelman olemassaoloa, koska ilmoituksesta kävi selvästi ilmi, että maatilojen pieni koko oli yhteinen ominaispiirre kaikissa jäsenvaltioissa eikä suinkaan luonteenomaista vain Land Oberösterreichille. Komissio oli myös yhtynyt EFSA:n johtopäätöksiin, erityisesti niihin, joiden mukaan ”annettu tieteellinen näyttö ei sisällä uutta tai yksinomaan paikallista tieteellistä tietoa nykyisten tai tulevien muuntogeenisten viljelykasvien tai eläinten vaikutuksista ympäristöön tai ihmisten terveyteen” ja ”tieteellistä näyttöä ei ole annettu siitä, että kyseisellä Itävallan alueella olisi epätavallisia tai ainutlaatuisia ekosysteemejä, joita varten olisi tehtävä erilaiset riskinarvioinnit kuin koko Itävaltaa tai Euroopan muita samankaltaisia alueita varten”.(32)
44. Kantajat eivät olleet osoittaneet vääriksi näitä arviointeja, vaan ne olivat ainoastaan korostaneet maatilojen pientä kokoa ja luonnonmukaisen maatalouden merkitystä Land Oberösterreichissa. Ei ollut esitetty seikkoja, joiden tarkoituksena olisi kumota EFSA:n johtopäätös, jonka mukaan Land Oberösterreichissa ei ollut osoitettu olevan epätavallisia tai ainutlaatuisia ekosysteemejä, joita varten olisi tehtävä erilaiset riskinarvioinnit kuin koko Itävaltaa tai Euroopan muita samankaltaisia alueita varten. Kantajat eivät istunnossa kyenneet ilmoittamaan, oliko GMO:eja havaittu Land Oberösterreichissa. Land Oberösterreich on täsmentänyt, että toimenpide-ehdotus johtui sellaisen jäsenvaltioiden välisen sopimuksen lähiaikoina tapahtuvasta päättymisestä, jonka mukaan GMO:eille ei toistaiseksi anneta lupia.(33) Tällaisilla seikoilla ei voitu kumota riidanalaisessa päätöksessä esitettyjä arviointeja.(34)
45. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi näin ollen väitteet, joilla oli riitautettu komission esittämät arvioinnit erityisestä ongelmasta ilmoittavassa jäsenvaltiossa. EY 95 artiklan 5 kohdassa vaaditut edellytykset ovat kumulatiivisia, joten poikkeuksen myöntämistä koskevan pyynnön hylkäämiseksi riitti, että yksikin näistä edellytyksistä jäi täyttymättä.(35) Kanneperuste hylättiin näin ollen kokonaisuudessaan.
46. Neljäs kanneperuste, jonka mukaan ennalta varautumisen periaatetta oli loukattu, hylättiin tämän vuoksi tehottomana; koska EY 95 artiklan 5 kohdan mukaisen pyynnön edellytykset eivät täyttyneet, komission on pitänyt hylätä pyyntö.(36)
Valitusperusteet
47. Kaksi valitusta ovat hyvin samankaltaisia ja sanamuodoltaan jopa huomattavassa määrin yhteneviä, vaikka Itävallan tasavallan valitus onkin jonkin verran kattavampi. Ei liene tarkoituksenmukaista käsitellä niitä erikseen.
48. Valituksenalaiseen tuomioon haetaan muutosta kahdella perusteella: i) ”menettelyvirhe”, jonka osalta valittajat ovat eri mieltä perustelusta, joka koskee niiden kolmatta kanneperustetta eli ”EY 95 artiklan 5 kohdan rikkomista’; ja ii) ”yhteisön oikeuden rikkominen”, jonka osalta valittajat kiistävät päätelmän, joka koskee kontradiktorisen periaatteen soveltamista EFSA:n lausunnon yhteydessä.
49. Näillä perusteilla valittajat vaativat, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion ja että se ensisijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen tai toissijaisesti palauttaa asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen uutta käsittelyä varten.
Menettelyvirhe
50. Valittajat väittävät osoittaneensa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostamissaan kanteissa, että kaikki EY 95 artiklan 5 kohdassa määrätyt edellytykset täyttyivät. Ne katsovat erityisesti osoittaneensa Land Oberösterreichissa ”erityisen” (joka ei tarkoita samaa kuin ”ainutlaatuinen”) ongelman olemassaolon. Vaikka yhteisön muilla alueilla onkin vastaavanlaisia tilanteita, maanviljelylle ovat Land Oberösterreichissa luonteenomaisia erityisen pieni pinta-ala ja luonnonmukaisen maatalouden erityisen suuri osuus, joten tavanomaiset menetelmät eivät riitä estämään GMO:ien leviämistä. Koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi kanneperusteen sillä perusteella, ettei mainittu yksittäinen edellytys täyttynyt, sen olisi pitänyt käsitellä perusteellisesti sille esitetyt tiedot eikä pelkästään noudattaa komissiota ja EFSA:n lausuntoa. Sen ei myöskään olisi pitänyt jättää tutkimatta, täyttyivätkö EY 95 artiklan 5 kohdan muut edellytykset.
51. Itävalta katsoo, että uusi tieteellinen näyttö on EY 95 artiklan 5 kohdan keskeinen osatekijä ja ettei ennalta varautumisen periaatetta voida sivuuttaa. Komissio ei kuitenkaan analysoinut perusteellisesti tieteellisiä riskejä. Se ei myöskään pyytänyt EFSA:ta käsittelemään Itävallan keskeistä perustelua eli GMO:ien ja luonnonvaraisten viljelykasvien rinnakkaiseloa mutta perusti silti päätöksensä täysin EFSA:n lausuntoon. Tuota keskeistä perustelua, joka – kuten neuvostossa käydyistä keskusteluista ilmenee – on erittäin kiistanalainen, ei siten ole tutkittu komissiossa eikä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Koska tieteellistä näyttöä ei missään vaiheessa ole tutkittu ennalta varautumisen periaatteen valossa, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on laiminlyönyt velvollisuutensa perustella tuomionsa riittävästi.
52. Valittajat moittivat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta myös siitä, että se nojautui siihen tosiseikkaan, ettei GMO:ien olemassaolosta Land Oberösterreichissa ollut näyttöä. Kun otetaan huomioon yhteisön lainsäätäjän velvollisuus ”perustaa – – ehdotuksensa suojelun korkeaan tasoon” lähentäessään terveyttä, turvallisuutta, ympäristönsuojelua tai kuluttajansuojaa koskevaa lainsäädäntöä,(37) jäsenvaltion on mahdotonta vedota EY 95 artiklan 4 ja 5 kohtaan vasta sitten, kun vahinko on jo tapahtunut.
53. Valittajat katsovat, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on paitsi loukannut kontradiktorista periaatetta myös laiminlyönyt velvollisuutensa perustella tuomionsa riittävästi, kun se on jättänyt perusteellisesti tutkimatta tieteellisen näytön.
54. Komission mielestä väitteet ovat täysin perusteettomia siltä osin kuin menettelyvirhe liittyy niiden mukaan siihen, etteivät perustelut olleet riittävät. Se käsittelee perustelujen sisältöä koskevia moitteita vastatessaan ”yhteisön oikeuden rikkomista” koskevaan valitusperusteeseen.
55. Ensiksi komissio tiivistää valituksenalaisen tuomion 63–67 kohdan seuraavasti.(38) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on EY 95 artiklan 5 kohtaan vetoavan jäsenvaltion asia näyttää toteen, että sen soveltamisedellytykset täyttyvät, joten oli välttämätöntä tutkia, oliko riidanalaisessa päätöksessä katsottu virheellisesti, ettei tällaisia todisteita ollut esitetty. Päätös perustui tietoihin, joiden mukaan pienet maatilat ovat tyypillisiä kaikille jäsenvaltioille, eikä EFSA:n mielestä ollut tieteellistä näyttöä siitä, että Land Oberösterreichissa olisi poikkeuksellinen tai erityinen ekosysteemi, jota varten olisi tehtävä erilainen riskinarviointi kuin Itävaltaa tai Euroopan muita vastaavia alueita varten. Kantajat eivät olleet esittäneet mitään todisteita, joiden perusteella kyseistä arviointia olisi ollut syytä epäillä, vaan ne olivat pelkästään korostaneet tilojen pientä kokoa ja luonnonmukaisen maatalouden merkitystä Land Oberösterreichissa. Näin ollen kantajien mainitsemat yleiset seikat eivät olleet omiaan kumoamaan riidanalaisessa päätöksessä esitettyjä täsmällisiä arviointeja. Komission näkemyksen mukaan arviointi on perusteltu täysin riittävästi.
56. Toiseksi komissio painottaa, että ”uusi tieteellinen näyttö” ja ”ympäristönsuojelu” eivät ole ”erityisen ongelman” osatekijöitä vaan että kaikki kolme seikkaa ovat EY 95 artiklan 5 kohdan kumulatiivisia soveltamisedellytyksiä; jos yksikin niistä puuttuu, pyyntö on hylättävä.
57. Kolmanneksi valituksenalaisen tuomion 71 kohdassa selvitetään, minkä vuoksi ennalta varautumisen periaate on tehoton, eikä tätä kiistetä ainakaan nimenomaisesti tai perustellusti.
58. Neljänneksi niillä seikoilla, jotka liittyvät komission oletettuihin laiminlyönteihin tai neuvostossa käytyihin keskusteluihin, ei ole merkitystä sen kysymyksen kannalta, onko valituksenalaisessa tuomiossa tehty oikeudellinen virhe.
59. Lopuksi oikeutta tulla kuulluksi koskevalla kysymyksellä ei tässä yhteydessä ole merkitystä, sillä kyseistä oikeutta ei väitetä loukatun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä.
Yhteisön oikeuden rikkominen
60. Valittajat väittävät, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut virheellisesti, että asiassa Tanska vastaan komissio annetun tuomion päättely, siltä osin kuin kontradiktorista periaatetta ei voitu soveltaa EY 95 artiklan 4 kohdan yhteydessä, oli pätevä myös EY 95 artiklan 5 kohdan yhteydessä.
61. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päättelynsä tueksi mainitsemissa kahdessa tapauksessa(39) viitattiin valittajan mukaan EY:n perustamissopimuksen entiseen 100 a artiklan 4 kohtaan, jossa ei eroteltu jo voimassa olevia toimenpiteitä ja käyttöön otettavia uusia toimenpiteitä.
62. Nykyisen EY 95 artiklan 4 ja 5 kohdan nojalla nämä kaksi tilannetta erotetaan toisistaan. Voimassa oleva kansallinen toimenpide ei lakkaa olemasta voimassa silloin, kun sen kanssa yhteensoveltumaton yhteisön yhdenmukaistamistoimenpide otetaan käyttöön. Toimenpidettä ei yhteensoveltumattomuuden vuoksi voida soveltaa, eli tällöin sitä voidaan soveltaa vain, jos ja siitä lähtien kun komissio hyväksyy sen, mutta sitä voidaan silti soveltaa muissa tapauksissa kuin yhteensoveltumattomuustapauksissa. Tällainen rinnakkaiselo yhdenmukaistamistoimenpiteen kanssa aiheuttaa epävarmuuden ja siten asiassa Tanska vastaan komissio tarkoitetun kiireellisyyden. Esitettyjen toimenpiteiden osalta ei ole olemassa erityistä yhteisön tarvetta nopeaan ratkaisuun.
63. Valittajat ovat eri mieltä myös valituksenalaisen tuomion 67 kohdan lausunnosta, jonka mukaan ”kantajat eivät ole esittäneet seikkoja, joiden tarkoituksena olisi kumota EFSA:n johtopäätökset”. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostettu kanne koski komission tosiseikoista esittämää arviointia. Valittajilla ei missään vaiheessa ole ollut tilaisuutta kiistää EFSA:n johtopäätöksiä, joita ei saisi pitää komission johtopäätöksinä vaan riippumattomana asiantuntijaraporttina, josta Itävallan olisi täytynyt saada tilaisuus lausua näkemyksensä. Se, että komissio on vain sokeasti omaksunut nämä johtopäätökset, on ristiriidassa sen kanssa, että toimivalta tehdä päätös EY 95 artiklan 5 kohdan nojalla kuuluu komissiolle.
64. Asiassa Tanska vastaan komissio annettu tuomio ei tällöin ole merkityksellinen, ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on ratkaisussaan loukannut yhteisön oikeudessa tarkoitettua kontradiktorista periaatetta (ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa määrättyä oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin).
65. Lopuksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on rikkonut myös yhteisön oikeutta, kun se on perustanut päättelynsä EY 95 artiklan 5 kohdan ilmauksen ”erityinen” virheelliseen tulkintaan ja jättänyt siten tutkimatta kyseisen määräyksen muut edellytykset.
66. Komissio käsittelee ensiksi väitettä, jonka mukaan kontradiktorista periaatetta tai oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin on loukattu. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on nojautunut asiassa Tanska vastaan komissio annettuun tuomioon vain todetakseen, että jäsenvaltio ei sisämarkkinoiden vaatimusten vuoksi voi soveltaa yhdenmukaistamistoimenpiteestä poikkeavia sääntöjä ilman komission hyväksyntää. EY 95 artiklan 4 ja 5 kohdan välillä ei tältä osin ole eroa. Pitkällinen keskustelu on yhtä epätoivottava ja selvyyden ja varmuuden tarve yhtä suuri kummassakin tapauksessa. Muilta osin valittajat tuntuvat sekoittavan toisiinsa kontradiktorisen periaatteen hallintomenettelyssä ja oikeuden tulla kuulluksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, joten niiden väitteet ovat tältä osin merkityksettömiä tai tehottomia.
67. Toiseksi komissio korostaa, ettei valituksenalaisessa tuomiossa ollut tarvetta tutkia yksityiskohtaisesti sitä, mikä kyseisessä tapauksessa saattaa olla ”erityinen ongelma”, sillä ”uutta tieteellistä näyttöä” koskeva edellytys ei täyttynyt.
68. Se toteaa edelleen, ettei tällaisen näytön puuttuminen ole yllättävää, sillä Itävalta antoi 7.11.2005 komissiolle tiedoksi oleellisesti erilaisen Land Oberösterreichia koskevan lakiehdotuksen,(40) jonka tarkoituksena – muiden jäsenvaltioiden ja Itävallan muiden osavaltioiden aiemmin tiedoksi antamien lakiehdotusten tavoin – ei ollut vahvistaa GMO:eja koskevaa yleistä kieltoa vaan pikemminkin ottaa käyttöön erityisiä toimenpiteitä muiden kuin muuntogeenisten viljelykasvien kontaminaation estämiseksi. Komissio ei periaatteessa vastustanut tällaisia toimenpiteitä.(41)
Arviointi
Alustavia huomioita
69. Komission asiamies muistutti istunnossa puheenvuoronsa aluksi, että kyseessä on muutoksenhaku yhteisöjen tuomioistuimessa ja että muutoksenhaun luonne rajaa sen soveltamisalan. Onkin hyvä pitää mielessä kyseinen tosiseikka ja ottaa huomioon sen ulottuvuus.
70. Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on ratkaista, ovatko valittajat havainneet valituksenalaisessa tuomiossa menettelyvirhettä tai oikeudellista virhettä, jonka vuoksi kyseinen tuomio olisi kumottava.
71. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tehtävänä oli ratkaista, olivatko kantajat havainneet komission päätöksessä olennaista menettelyvirhettä, oikeudellista virhettä tai ilmeistä arviointivirhettä, jonka vuoksi sen kumoaminen olisi perusteltua.
72. Komission tehtävänä oli ratkaista, oliko Itävalta perustellut EY 95 artiklan 5 kohdan mukaisen pyyntönsä esittämällä uutta, ympäristönsu ojelua tai työympäristön suojelua koskevaa tieteellistä näyttöä kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet direktiivin 2001/18 antamisen jälkeen.
73. Yksikään näistä tehtävistä ei varsinaisesti sisällä päätöstä siitä, mitä asianmukainen ympäristöpolitiikka on ja mitä se ei ole. Yhteisön politiikan osalta parlamentti ja neuvosto tekevät tällaiset päätökset yhdessä komission ehdotuksesta (komissio toimii tällöin eri ominaisuudessa) sekä talous‑ ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa kuultuaan.(42) Jäsenvaltiot voivat puolestaan vapaasti päättää toimivaltaansa kuuluvasta kansallisesta ympäristöpolitiikasta.
74. Toinen alustava huomio koskee komission väitettä, jonka mukaan valittajat sekoittavat jossakin määrin toisiinsa ”menettelyvirheen” ja ”yhteisön oikeuden rikkomisen” esittäessään valitusperusteensa. Olen samaa mieltä, mutta tämä seikka ei minusta ole ratkaiseva. On merkityksetöntä, onko valittaja luokitellut valitusperusteen oikein, kunhan valitusperuste on sallittu. Kaikki valittajien esittämät perustelut kuuluvat nähdäkseni yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 58 artiklassa tarkoitettuun ryhmään. Totean myös, että – kuten komissio huomauttaa – valittajat eivät nimenomaisesti kiistä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointia, jonka mukaan niiden ennalta varautumisen periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste oli tehoton. Tämä ei kuitenkaan mielestäni estä niitä vetoamasta kyseiseen periaatteeseen, kun ne riitauttavat tuomion muita osia.
75. Valittajat väittävät lähinnä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
– on aiheettomasti hylännyt niiden väitteen, jonka mukaan kontradiktorista periaatetta on loukattu siksi, että komissio on nojautunut EFSA:n lausuntoon muttei ole antanut niille tilaisuutta ilmaista siitä näkemyksensä
– on tulkinnut virheellisesti jäsenvaltiolle tai alueelle ”erityisen” ongelman käsitettä siksi, että se on jättänyt asianmukaisesti tutkimatta siitä toimitetut tiedot, eikä ole siten riittävästi perustellut johtopäätöstään
– on jättänyt toimitetut tiedot tutkimatta ennalta varautumisen periaatteen valossa.
76. Aion käsitellä kahta ensimmäistä väitettä tässä järjestyksessä ja tarkastella samalla tarvittaessa ennalta varautumisen periaatteen mahdollista merkitystä.
Kontradiktorinen periaate
77. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin myötäilee tuomionsa 45 kohdassa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Tanska vastaan komissio antaman tuomion 50 kohdan sanavalintaa todetessaan, että ”kontradiktorista periaatetta ei sovelleta kyseessä olevaan menettelyyn”. On kenties hyödyllistä pohtia, mitä ”kontradiktorisella periaatteella” tässä yhteydessä tarkoitetaan. Kummankin tuomion englanninkielisessä toisinnossa käytetään ilmausta ”right to be heard” (oikeus tulla kuulluksi), mutta ranskankielisen toisinnon ilmauksella ”principe du contradictoire” (joka heijastuu suoraan muihin kielitoisintoihin) saattaa olla hieman erilaisia vivahteita. Valittajat viittaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaan, jolla taataan jokaiselle oikeudenmukainen ja julkinen oikeudenkäynti silloin, kun päätetään hänen yksityisluonteisista oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.
78. Kontradiktorista periaatetta – josta käytetään usein latinankielistä ilmausta audi alteram partem tai audiatur et altera pars – sovelletaan selvästikin lähinnä sellaisiin menettelyihin, joille on tyypillistä kaksiasianosaissuhde ja joissa asianosaisten on voitava vastata toistensa väitteisiin, ennen kuin tuomioistuin ratkaisee asian. Tyypillisiä esimerkkejä ovat riita-asiat, välimiesmenettelyt ja akkusatoriset rikosprosessit – ja tietysti myös yhteisöjen tuomioistuimessa tai ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostetut kanteet.(43)
79. Periaatetta sovelletaan myös yleisesti muun muassa tapauksiin, joissa henkilön oikeuksiin tai etuihin voi vaikuttaa sellainen viranomaisen henkilöä vastaan käynnistämä menettely, jossa henkilön on saatava vastata niihin seikkoihin, jotka viranomainen aikoo ottaa huomioon. Tällaisiin tapauksiin kuuluvat inkvisitoriset rikosprosessit ja monet hallintomenettelyt – yhteisön piirissä esimerkiksi komission tutkimukset kilpailun tai polkumyynnin alalla tai EY 226 artiklassa tarkoitettu jäsenyysvelvoitteen noudattamatta jättämistä koskeva menettely.
80. Nyt esillä olevassa asiassa tilanne on sikäli erilainen, että menettelyn on aloittanut jäsenvaltio, joka on velvollinen perustelemaan, miksi se haluaa poiketa yhdenmukaistamissäännöstöstä, ja joka voi esittää niin kattavat perustelut ja niin paljon todisteita kuin se katsoo aiheelliseksi. Pyyntö esitetään komissiolle, joka arvioi perustelut ja todisteet ja tekee sitten päätöksensä. Jäsenvaltiota kuullaan siis periaatteessa sen omasta aloitteesta, eikä vastapuolta ole.
81. Valittajat vaativat lähinnä yhteisöjen tuomioistuinta tunnustamaan, että niillä oli oikeus ilmaista näkemyksensä pyyntöä koskeneesta EFSA:n arvioinnista, ennen kuin lopullinen päätös tehtiin. On kenties vähemmän tärkeää ratkaista, kuvaako ilmaus ”oikeus tulla kuulluksi” tai ”kontradiktorinen periaate” tätä täsmällisesti, kuin selvittää, mistä oikeastaan on kyse.
82. Pääasiallisena esteenä kyseisen periaatteen tunnustamiselle on yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Tanska vastaan komissio antama tuomio perusteluineen. Valittajat eivät niinkään väitä, että oikeuskäytäntöä olisi muutettava vaan että se olisi rajattava sen täsmälliseen asiayhteyteen eli EY 95 artiklan 4 kohdan eikä EY 95 artiklan 5 kohdan piiriin. En pidä tätä perustelua vakuuttavana.
83. Asiassa Tanska vastaan komissio annetun tuomion merkitykselliset kohdat kuuluvat seuraavasti:
”42 – – missään säännöksessä tai määräyksessä ei edellytetä, että kontradiktorista periaatetta olisi sovellettava EY 95 artiklan 4 ja 6 kohdassa tarkoitettuun päätösmenettelyyn, jonka tarkoituksena on hyväksyä yhteisössä toteutetusta yhdenmukaistamistoimenpiteestä poikkeavat kansalliset säännökset tai määräykset.
43 Missään säännöksessä tai määräyksessä ei myöskään velvoiteta komissiota tämän menettelyn yhteydessä pyytämään muiden jäsenvaltioiden lausuntoja, kuten se on käsiteltävänä olevassa asiassa tehnyt.
44 Näin ollen on tutkittava, sovelletaanko kontradiktorista periaatetta myös erityissäännöstön puuttuessa erityisesti tilanteessa, jossa tällaisia lausuntoja on pyydetty.
45 Kontradiktorinen periaate, jonka noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo, edellyttää, että viranomainen kuulee asianomaisia henkilöitä ennen heitä koskevan päätöksen tekemistä (asia C‑315/99 P, Ismeri Europa v. Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuin, tuomio 10.7.2001, Kok. 2001, s. I‑5281, 28 kohta).
46 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeuksien noudattamisen periaatetta, johon kontradiktorinen periaate kiinteästi liittyy, ei sovelleta pelkästään hallintoalamaisiin vaan myös jäsenvaltioihin. Viimeksi mainittujen osalta tämä periaate on tunnustettu menettelyissä, jotka yhteisöjen toimielin on aloittanut asianomaista jäsenvaltiota vastaan, kuten esimerkiksi valtion tukien valvonnan alalla tai valvottaessa jäsenvaltioiden menettelyä julkisten yritysten suhteen (ks. esim. yhdistetyt asiat C‑48/90 ja C‑66/90, Alankomaat ym. v. komissio, tuomio 12.2.1992, Kok. 1992, s. I‑565, Kok. Ep. XII, s. I-13, 44 kohta ja asia C‑288/96, Saksa v. komissio, tuomio 5.10.2000, Kok. 2000, s. I‑8237, 99 kohta).
47 EY 95 artiklan 4 ja 6 kohdassa tarkoitettua menettelyä ei kuitenkaan aloita yhteisön toimielin, vaan jäsenvaltio, ja yhteisöjen toimielimen päätös tehdään vain reaktiona tähän aloittamiseen.
48 Tämä menettely käynnistetään sellaisen jäsenvaltion pyynnöstä, joka pyrkii saamaan hyväksytyksi yhteisön tasolla toteutetusta yhdenmukaistamistoimenpiteestä poikkeavat kansalliset säännökset tai määräykset. Pyynnössään tällä valtiolla on täysi vapaus ilmaista näkemyksensä päätöksestä, jonka tekemistä se pyytää, kuten nimenomaisesti ilmenee EY 95 artiklan 4 kohdasta, jossa velvoitetaan tämä valtio antamaan tiedoksi perusteet kyseisten kansallisten säännösten tai määräysten voimassa pitämiselle. Komission puolestaan on asetetussa määräajassa hankittava tarpeellisiksi osoittautuvat tiedot ilman, että se olisi velvollinen kuulemaan pyynnön tehnyttä jäsenvaltiota uudelleen.
49 Tämän päätelmän vahvistaa EY 95 artiklan 6 kohdan toisen alakohdan määräys, jonka mukaan poikkeavia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä pidetään hyväksyttyinä, jos komissio ei tee päätöstä määräajan kuluessa. Tämän kohdan kolmannen alakohdan mukaan määräajan pidentäminen ei ole mahdollista, jos se vaarantaa ihmisten terveyttä. Tästä ilmenee, että perustamissopimuksen laatijat ovat halunneet sekä pyynnön esittäneen jäsenvaltion etujen että sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan turvaamiseksi, että tässä artiklassa määrätty menettely saadaan nopeasti päätökseen. Tämä tavoite olisi vaikeasti yhteensovitettavissa pitkitettyä tietojen ja huomautusten vaihtoa koskevan vaatimuksen kanssa.
50 Tästä seuraa, että kontradiktorista menettelyä ei sovelleta EY 95 artiklan 4 ja 6 kohdassa määrättyyn menettelyyn.”
84. Kun luen kyseiset kohdat yhdessä koko EY 95 artiklan 4–6 kohdan kanssa, en näe mitään syytä siihen, miksi EY 95 artiklan 4 kohdan yhteydessä todettua ei voitaisi soveltaa EY 95 artiklan 5 kohtaan. Yhteisöjen tuomioistuimen päättely ei perustunut ensisijaisesti nopeaa ratkaisua koskevaan yhteisön etuun, joka ei välttämättä tulisi kyseeseen, jolleivät toimenpiteet olisi vielä voimassa ja jollei jäsenvaltiolla olisi kiire. Päättely nojautuu pikemminkin siihen tosiseikkaan, että i) jäsenvaltio aloittaa menettelyn ja sen voidaan odottaa esittävän pyyntönsä mukana kaikki merkitykselliset todisteet ja perustelut erotuksena tilanteesta, jossa asianosaista vastaan käynnistetään seuraamukseen johtava menettely, ja että ii) EY 95 artiklan 6 kohdassa ei anneta vaihtoehtoa pakolliseksi katsotulle hiljaiselle hyväksynnälle, jos komissio ei ole hylännyt ehdotettuja säännöksiä tai määräyksiä määräajan kuluessa. Tämä määräaika ei mahdollista pitkittynyttä keskustelua, ja sitä voidaan pidentää vain kerran (komission harkinnan mukaan), jos se on perusteltua asian monitahoisuuden vuoksi eikä määräajan pidentäminen vaaranna ihmisten terveyttä.
85. Valittajien vaatimuksia ei tue sekään tosiseikka, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on vedonnut myös EY:n perustamissopimuksen entistä 100 a artiklan 4 kohtaa koskevaan oikeuskäytäntöön,(44) jossa ei erotella toisistaan jo ennen yhdenmukaistamisdirektiivin antamista käytössä olleita ja sen jälkeen käyttöön otettavia toimenpiteitä. Kyseinen seikka olisi pikemminkin omiaan vahvistamaan, että samat periaatteet soveltuvat kumpaankin.
86. Katson näin ollen, etteivät valittajat ole näyttäneet toteen oikeudellista virhettä sen osalta, miten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on soveltanut kontradiktorista periaatetta koskevaa nykyistä oikeuskäytäntöä.(45)
87. Asia Tanska vastaan komissio ratkaistiin yhteisöjen tuomioistuimen täysistunnossa, joten tätä asiaa käsittelevän jaoston on tuskin aiheellista tarkastella uudelleen tuota oikeuskäytäntöä; asia olisi pikemminkin saatettava suuren jaoston käsiteltäväksi. Kuten olen jo todennut, valittajat eivät itse asiassa vaadi, että oikeuskäytäntöä olisi tarkasteltava uudelleen. En kuitenkaan usko, että tällainen toimintatapa on muutenkaan tarpeen.
88. Komission päätös voidaan riitauttaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa siten, että osapuolilla on mahdollisuus esittää kirjelmä kahteen otteeseen sekä täydelliset suulliset huomautukset. Siten niillä on täysimääräinen tilaisuus oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, kuten Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa määrätään.
89. On kuitenkin tarpeen mainita toinenkin yhteisöjen tuomioistuimen täysistunnossaan antama tuomio, joka ensi näkemältä vaikuttaa olevan ristiriidassa asiassa Tanska vastaan komissio annetun tuomion kanssa: asiassa Technische Universität München annettu tuomio.(46) Tuossa asiassa eräs yliopisto halusi tuoda maahan tullittomasti tieteellisiä laitteita sillä perusteella, ettei yhteisössä valmistettu vastaavia laitteita. Sen hakemuksessa oli oltava yksityiskohtaiset perustelut sille, miksi yhteisössä saatavilla olevat laitteet eivät soveltuneet nimenomaiseen tieteelliseen työhön. Hakemus toimitettiin komissiolle, joka kuuli asiantuntijaryhmää, jonka johtopäätös sitoi sitä. Ryhmä tuli kielteiseen tulokseen otettuaan huomioon samantapaisten laitteiden yhteisöön sijoittautuneen valmistajan kirjeen, johon yliopistolle ei annettu tilaisuutta vastata.
90. Yhteisöjen tuomioistuin julisti komission päätöksen pätemättömäksi. Se toteaa tuomionsa 25 kohdassa seuraavaa:
”Oikeus tulla kuulluksi(47) tällaisessa
hallinnollisessa menettelyssä edellyttää, että se, jota asia koskee, saa jo komissiossa toteutetun menettelyn kuluessa tilaisuuden esittää asianmukaisesti näkemyksensä tosiseikkojen merkityksellisyydestä ja tarvittaessa yhteisön toimielimen käyttämistä asiakirjoista. Tätä vaatimusta ei noudatettu riidanalaista päätöstä tehtäessä.”
91. Vaikka edellä mainitun asian olosuhteet ovat verrattavissa tämän asian olosuhteisiin ja selvitys sovellettavasta lainsäädännöstä näyttää tukevan valittajien väitettä, nämä kaksi tapausta voidaan mielestäni erottaa toisistaan. Asiassa Technische Universität München ei ollut kyse siitä, ettei kantajan annettu vastata asiantuntijaryhmän johtopäätökseen, vaan siitä, ettei sen annettu vastata kyseisen ryhmän hyväksymään ja sellaisen tahon toimittamaan näyttöön, jonka edut olivat vastakkaiset sen etujen kanssa. Tästä ei ole kyse nyt esillä olevassa asiassa.
92. Totean myös, että asiassa Technische Universität München antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin löysi peräti kolme perustetta, joiden vuoksi se katsoi päätöksen pätemättömäksi.(48) Kumpaakaan muista perusteista ei ole esitetty valitusperusteena tässä asiassa.(49) Minusta onkin parempi käsitellä asiaa Technische Universität München erillisenä tapauksena, joka on kiistatta merkityksellinen tullien alalla sovellettavan hallintomenettelyn kannalta, kuin pyrkiä ulottamaan sen kontradiktorista periaatetta koskeva tulkinta EY 95 artiklan nojalla sovellettavaan erilaiseen hallintomenettelyyn.
93. Valittajien mielestä kontradiktorista periaatetta ei ole noudatettu nyt käsiteltävänä olevassa asiassa myöskään ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, koska se ei ole tutkinut niiden perusteluja riittävän syvällisesti, mutta minusta vaikuttaa siltä, etteivät nämä väitteet varsinaisesti koske kontradiktorista periaatetta. Väite ei koske sitä, että valittajilta olisi millään tavoin evätty oikeus esittää perusteluja tai todisteita ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa.
94. Siltä osin kuin valittajat tosiasiallisesti moittivat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt väärän johtopäätöksen sille esitetyistä perusteluista ja todisteista, niiden väite voidaan ottaa tutkittavaksi vain siinä määrin kuin se koskee mahdollista oikeudellista virhettä. Käsittelen tuon otsikon alle mahdollisesti kuuluvia seikkoja tuonnempana sitten, kun tarkastelen jäsenvaltiolle erityisen ongelman käsitettä.
95. Siltä osin kuin valittajat väittävät, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on jättänyt niiden esittämät todisteet tutkimatta, muutama huomio on kuitenkin paikallaan. Tällainen laiminlyönti on tutkittava muutoksenhaun yhteydessä, ja jos laiminlyönti näytetään toteen, se voi olla perusteena ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa annetun tuomion kumoamiselle, joskaan en ole tietoinen yhdestäkään tapauksesta, jossa kysymys olisi tullut esille juuri tässä muodossa.(50) Tässä asiassa valituksenalaisen tuomion 66 ja 67 kohdasta ilmenee, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on ottanut huomioon esitetyn näytön. Kyseinen näyttö (Müllerin raportti ja komitearaportti)(51) oli ollut EFSA:n ja komission käytettävissä. Kuten selvitän lähemmin tuonnempana, kantajat eivät osoittaneet ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle, millä tavoin se on riitauttanut kyseisten tahojen tekemät johtopäätökset. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta ei näissä olosuhteissa voida mielestäni moittia siitä, ettei se ole tutkinut näyttöä nimenomaan tuossa valossa.
96. Lopuksi haluaisin vain tähdentää ennalta varautumisen periaatteen osalta, että oikeus tulla kuulluksi, oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja kontradiktorisen periaatteen noudattamista koskeva velvollisuus määräytyvät oikeudenkäynnin luonteen perusteella eivätkä vaihtele sen mukaan, miten suuri ennalta varautumisen tarve on.
”Erityinen” ongelma
97. Valittajat väittävät lähinnä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on jättänyt tutkimatta asianmukaisesti niiden esittämät todisteet, joiden tarkoituksena oli kumota komission johtopäätös, jonka mukaan Land Oberösterreichille erityisen ongelman olemassaoloa ei ollut osoitettu.
98. Näiden väitteiden kanssa ajaudutaan kuitenkin ongelmiin siltä osin kuin niillä pyritään riitauttamaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi sille esitetyistä todisteista. Yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan nojalla muutosta ei voida hakea kyseisen arvioinnin osalta, ellei todisteiden väitetä olevan vääristyneitä.(52)
99. Valittajat ovat joka tapauksessa ottaneet esille aiheellisen seikan (joskaan ne eivät ole perustelleet sitä niin hyvin kuin olisi voinut toivoa) väittäessään, ettei ”erityinen” tarkoita samaa kuin ”ainutlaatuinen”. Mikäli ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin olisi käyttänyt väärää oikeudellista kriteeriä todisteita arvioidessaan, sen tuomio olisi tältä osin virheellinen, ja mainitut todisteet pitäisi arvioida uudelleen oikean kriteerin valossa.
100. Tilanne vaikuttaa lähemmin tarkasteltuna varsin monimutkaiselta, mutta epäilenpä silti, voidaanko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päättelyyn turvallisin mielin yhtyä tämän seikan osalta. Vaikeudet ovat kielellisiä ja vaativat jonkinlaisen selityksen.
101. EFSA:n lausunto laadittiin englanniksi. Sen kotisivuilla todetaan seuraavaa: ”Englanti on EFSA:n tieteellisten lausuntojen todistusvoimainen kieli. Epäselvissä tilanteissa lausunnon ja sen yhteenvedon englanninkielinen versio on ensisijainen.” Nyt kyseessä olevasta lausunnosta ei ilmeisesti ole olemassa muuta täydellistä versiota kuin englanninkielinen versio, joskin lausunnosta on tehty yhteenveto englanniksi, ranskaksi, saksaksi ja italiaksi.
102. Lausunnossa todetaan muun muassa seuraavaa:(53)
”The scientific evidence presented contained no new or uniquely local scientific information on the environmental or human health impacts of existing or future GM crops or animals.
No scientific evidence was presented which showed that this area of Austria had unusual or unique ecosystems that required separate risk assessments from those conducted for Austria as a whole or for other similar areas of Europe. No specific cases were presented of impacts of GMOs on biodiversity, either directly or through changes in agricultural practices.”
103. Sanojen ”uniquely” ja ”unique” käyttö on mielestäni merkityksellistä. Se ei tosin ole yksiselitteistä mutta tuntuu viittaavan siihen, että EFSA:n johtopäätös on saattanut perustua sellaiseen käsitykseen, että direktiivistä 2001/18 poikkeaminen voidaan perustella vain näyttämällä toteen, että kyseisessä jäsenvaltiossa tai kyseisellä alueella on ongelma, jollaista missään muualla ei esiinny.
104. EFSA:n lausunnon yhteenvedossa ei ole ilmausta ”no new or uniquely local scientific information”, mutta siitä löytyy ilmaus ”unusual or unique ecosystems”. Sen ranskankielinen vastine on ”écosystèmes atypiques ou uniques” ja saksankielinen vastine ”ungewöhnliche oder einzigartige Ökosysteme”, joista kumpikin vaikuttaa olevan tarkka käännös englanninkielisestä ilmauksesta.
105. Lausunnon kyseiset kaksi kappaletta toistetaan ”sanatarkasti” komission riidanalaisen päätöksen 71 kohdassa, jossa niillä tuntuu selvästikin olevan jonkinlainen merkitys komission päättelyssä. Kirjoitin sanan ”sanatarkasti” lainausmerkkeihin, koska edellä mainitut kaksi kappaletta on kirjoitettu yhteen ja ranskan‑ ja saksankieliset versiot poikkeavat hieman todistusvoimaisesta englanninkielisestä alkutekstistä. ”No new or uniquely local scientific information” on käännetty ranskaksi muotoon ”aucune information nouvelle ou spécifiquement locale” – jolloin mahdollinen ristiriita EY 95 artiklan 5 kohdan sanamuodon ja EFSA:n siitä esittämän tulkinnan välillä hämärtyy – ja saksaksi muotoon ”keine oder nur lokal begrenzte wissenschaftliche Daten”, jolla on varsin erilainen merkitys ja jossa on kenties ymmärretty väärin englanninkielinen ilmaus. ”Unusual or unique ecosystems” on käännetty ranskaksi ilmauksella ”écosystèmes particuliers ou exceptionnels” ja saksaksi ilmauksella ”ein ungewöhnliches oder einzigartiges Ökosystem”. Ranskankielisestä tekstistä on jälleen jätetty pois ainutlaatuisuuden ajatus (ja se poikkeaa EFSA:n lausunnon ranskankielisestä yhteenvedosta), mutta saksankielinen teksti vastaa tältä osin sekä englanninkielistä lausuntoa että saksankielistä yhteenvetoa.
106. Komission päätös on osoitettu Itävallalle, ja siinä täsmennetään, että ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen. On epäselvää, merkitseekö tämä välttämättä, että komission arviointi on tehty ainoastaan saksaksi ja että päätös on alun perin laadittu tuolla kielellä. Joka tapauksessa EFSA:n lausunnon saksankielinen versio, johon päätös (ainakin osittain) perustui, ei ilmeisesti ollut täysin sanatarkka käännös.
107. Oikeudenkäyntikieli ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa oli tunnetusti saksa. Ei kuitenkaan ole mikään salaisuus, että kyseisen tuomioistuimen, samoin kuin yhteisöjen tuomioistuimen, työkieli on ranska. Sen arviointi on sen vuoksi saattanut perustua tapauksessa esitettyjen asiakirjojen ranskankielisiin toisintoihin – mukaan luettuna erityisesti riidanalaisen päätöksen ranskankielinen teksti, jonka 71 kohdassa olevasta EFSA:n lausunnon lainauksesta on häivytetty kaikki viittaukset ainutlaatuisuuteen. Valituksenalainen tuomio lienee joka tapauksessa laadittu ranskaksi.(54)
108. Näiden seikkojen merkitys korostuu, kun tarkastellaan tuomion 65–67 kohdan ranskankielistä versiota. Tuomion 65 kohdassa toistetaan valtaosa riidanalaisen päätöksen 71 kohdan lainauksesta, kun siinä mainitaan ”aucune information nouvelle ou spécifiquement locale” ja ”des écosystèmes particuliers ou exceptionnels”. Tuomion 66 kohdassa todetaan edelleen, etteivät kantajat ole esittäneet näyttöä, jonka perusteella voitaisiin epäillä, onko erityisen ongelman olemassaoloa tutkittu asianmukaisesti, ja 67 kohdassa todetaan, etteivät ne ole esittäneet seikkoja, joiden tarkoituksena olisi kumota EFSA:n johtopäätökset, joiden mukaan ei ollut osoitettu, että Land Oberösterreichissa on ”des écosystèmes particuliers ou exceptionnels”, joita varten olisi tehtävä erilaiset riskinarvioinnit kuin koko Itävaltaa tai Euroopan muita samankaltaisia alueita varten.
109. Valituksenalaisen tuomion alkuperäisessä eli ranskankielisessä versiossa ei siten ole lainkaan viitteitä siitä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin olisi ollut tietoinen sellaisesta mahdollisuudesta, että EFSA saattoi perustaa lausuntonsa siihen oletukseen, että poikkeuksen perustelemiseksi EY 95 artiklan 5 kohdan nojalla Itävallan täytyi osoittaa pikemminkin kyseiselle alueelle ainutlaatuisen
kuin erityisen
tai muuten poikkeuksellisen
ongelman olemassaolo.
110. Mielestäni on selvää, että – kuten valittajat väittävät – EY 95 artiklan 5 kohdan sanan ”erityinen” ei voida katsoa tarkoittavan samaa kuin sanan ”ainutlaatuinen”. Ongelma saattaa olla erityinen useammalle kuin yhdelle alueelle tai jäsenvaltiolle, mutta se voi olla ainutlaatuinen vain yhdelle. Tässä on kenties tarpeetonta tehdä täsmällistä rajausta, mutta erityinen ongelma sijaitsee selvästikin jossakin ainutlaatuisen ja yleisen tai laajalle levinneen ongelman välimaastossa. EY 95 artiklan 5 kohdassa edellytetään ongelman olevan erityinen, joten ainutlaatuisuuden vaatimus merkitsisi kyseisen määräyksen virheellistä tulkintaa tai soveltamista.
111. Tämä ei tarkoita, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin olisi tulkinnut tai soveltanut virheellisesti kyseistä kriteeriä. Näyttää siltä, että se on käyttänyt adjektiiveja ”spécifique”, ”particulier” ja ”exceptionnel” tavalla, joka vastaa täysin omaa tulkintaani kyseisestä määräyksestä.
112. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätteli kuitenkin tutkittuaan kantajien sille esittämät todisteet,(55) ettei niiden perusteella voitu kumota tai epäillä EFSA:n johtopäätöksiä tai komission arviointeja. Kyseinen päätelmä on kuitenkin tehty ranskankielisistä johtopäätöksistä ja arvioinneista, joissa ei viitata lainkaan ainutlaatuisuuden vaatimukseen. Mielestäni ei voida aukottomasti päätellä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin olisi päätynyt samalle kannalle, jos se olisi punninnut todisteita ainutlaatuisuutta koskevien EFSA:n viittausten valossa tai jos se olisi katsonut komission arvioinnin perustuvan tällaisiin viittauksiin.
113. Tällä perusteella ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin jätti aiheettomasti tutkimatta EY 95 artiklan 5 kohdan rikkomista koskevan kanneperusteen. Todettuaan, ettei sellaista johtopäätöstä ole kumottu, jonka mukaan Land Oberösterreichille erityistä ongelmaa ei ollut olemassa, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin jätti käsittelemättä muut kyseisessä määräyksessä tarkoitetut kumulatiiviset edellytykset. Tuomiossa ei siten ole yhtään vakuuttavaa perustelua kanneperusteen hylkäämiselle.
114. Sen vuoksi on tarpeen tutkia EY 95 artiklan 5 kohdan muut soveltamisedellytykset. Yhteisöjen tuomioistuin voi perussääntönsä 61 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla olosuhteista riippuen tehdä sen itse tai palauttaa asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaistavaksi. Mielestäni yhteisöjen tuomioistuin pystyy tällä kertaa suorittamaan itse tutkinnan.
EY 95 artiklan 5 kohdan kumulatiiviset edellytykset
115. Kuten olen huomauttanut, EY 95 artiklan 5 kohdan mukaisen poikkeuksen saamiseksi jäsenvaltion on toimitettava uutta, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaa tieteellistä näyttöä kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen. Nämä edellytykset ovat kumulatiivisia, minkä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinkin on todennut ja minkä Itävallan hallitus on nimenomaisesti myöntänyt valituksen suullisessa käsittelyssä. Poikkeusta ei toisin sanoen voida myöntää, jos yksikin edellytys jää täyttymättä.
116. EFSA:n lausunnossa tai komission päätöksessä ei kiistetä, että ainakin osa niistä todisteista, joihin Itävalta nojautui, koski ympäristönsuojelua, joskin komissio katsoi päätöksensä 68 kohdassa, ettei Itävallan epäilyjen
voitu katsoa liittyvän erityisesti ympäristönsuojeluun. ”Ympäristönsuojelua – – koskevaa tieteellistä näyttöä” koskevan edellytyksen voidaan siten katsoa täyttyneen. Lyhyt huomio on kuitenkin paikallaan.
117. Valittajat ovat väittäneet sen EFSA:n lausunnon perusteella, jonka mukaan ”komissio ei ole pyytänyt elintarvikevirastoa ottamaan kantaa muuntogeenisten ja muiden viljelykasvien rinnakkaiselon hallintaan”, että EFSA ja komissio ovat sivuuttaneet Itävallan pyynnössään esille ottaman keskeisen kysymyksen.
118. Minusta vaikuttaa kuitenkin siltä, että komissio on aivan oikein pyrkinyt erottamaan maatalouden ympäristönäkökohdat, joita EY 95 artiklan 5 kohta ja direktiivi 2001/18 koskevat, sen yhteiskunnallis-taloudellisista näkökohdista, jotka eivät kuulu lainsäädännön soveltamisalaan.(56) EFSA on todennut valtuutustaan kuvatessaan, että sitä ”ei ole pyydetty ilmaisemaan näkemystään tiedoista, jotka eivät
vaikuta ihmisten terveyteen ja ympäristöön kohdistuviin riskeihin, erityisesti rinnakkaiselon hallintaan liittyvään riskiin”.(57) Sen lausunnossa on selvästikin – ja aiheellisesti – otettu huomioon ympäristönäkökohdat, erityisesti geenivirtaa koskevat ympäristönäkökohdat, mutta siinä ei – yhtä aiheellisesti – ole otettu kantaa muihin näkökohtiin.
119. Jos palaamme EY 95 artiklan 5 kohdassa määrättyihin edellytyksiin, lienee selvää, että Müllerin raportissa esitettiin ainakin joitakin tieteellisiä todisteita, vaikka EFSA:n lausunnossa huomautettiinkin, että monet viittaukset koskivat lainsäädäntö‑ tai talousasioita.
120. Lisäksi edellytetään, että näyttö on uutta ja että ongelma, johon näyttö liittyy, on ilmennyt direktiivin 2001/18 antamisen jälkeen.
121. Sen kysymyksen osalta, oliko Müllerin raportissa esitetty tieteellinen näyttö uutta, EFSA totesi sen koostuvan lähinnä katsauksesta viljelykasvien välistä geenivirtaa sekä viljelykasvin ja luonnonkasvin välistä geenivirtaa koskevaan nykyiseen tietämykseen muutaman viljelykasvin osalta. Komissio katsoi päätöksensä 65 kohdassa, että Müllerin raporttiin oli pelkästään koottu yleisiä tietoja, joista suuri osa oli saatavilla ennen kuin direktiivi 2001/18 annettiin.
122. Land Oberösterreich ja Itävalta myönsivät kannekirjelmissään, että Müllerin raportti perustui suurelta osin jo saatavilla oleviin tietoihin. Ne väittivät kuitenkin, että raportissa tehtiin olemassa olevista tiedoista uusia johtopäätöksiä ja että kyseisiä johtopäätöksiä olisi pidettävä ”uutena tieteellisenä näyttönä”. Ne väittivät myös, että näyttö on vahvistettu viimeaikaisessa tieteellisessä kirjallisuudessa.(58)
123. On helppo todentaa, että huhtikuussa 2002 valmistuneen Müllerin raportin sisältämistä 115 viittauksesta ainoastaan 22 on peräisin kyseiseltä vuodelta tai vuodelta 2001, jolloin direktiivi 2001/18 on annettu, ja että alle puolet näistä viittauksista on tieteellisiä. Valittajat eivät ole väittäneet, että vuodelta 2001 tai vuodelta 2002 peräisin olevat tieteelliset viittaukset olisivat ratkaisevia tai edes merkityksellisiä esitettyjen johtopäätösten kannalta. Koska kysymys koskee sitä, oliko Itävallan pyyntönsä perustelemiseksi esittämä näyttö uutta, komission päätöksen oikeudelliseen pätevyyteen ei saa vaikuttaa se tosiseikka, että tietoon on sittemmin saattanut tulla uutta näyttöä, kun otetaan huomioon päätöksenteon perustana käytetty näyttö ja päätöksen tekoajankohta.
124. Jäljellä on vielä kysymys siitä, voiko olemassa olevien tietojen perusteella tehty uusi johtopäätös olla ”uutta tieteellistä näyttöä”. Englannin kielessä tämä ei yleensä olisi mahdollista. Englanninkielisellä ilmauksella ”evidence” tarkoitetaan yleensä raaka-aineistoa, josta johtopäätöksiä voidaan tehdä. Kuva kuitenkin hämärtyy, kun tarkastellaan EY 95 artiklan 5 kohdan eri kieliversioita. Hollanninkielinen ilmaus (”nieuwe wetenschappelijke gegevens”) tuntuu vastaavan englanninkielistä ilmausta. Useassa romaanisessa kielessä käytetään termejä (ranskan ”preuves scientifiques nouvelles”, italian ”nuove prove scientifiche” ja portugalin ”novas provas cientificas”), joiden merkitys saattaa olla laajempi. Näyttää todellakin siltä, että espanjankielinen ilmaus (”novedades cientificas”) ja saksankielinen ilmaus (”neue wissenschaftliche Erkenntnisse”) pystyvät englanninkielistä ilmausta paremmin sisältämään valittajien ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa tarkoittaman merkityksen. Mielestäni ei tarvitse katsoa tämän pidemmälle, jotta voidaan todeta, että olemassa olevien tietojen perusteella tehdyt uudet johtopäätökset voivat
olla uutta tieteellistä näyttöä EY 95 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
125. En kuitenkaan löydä oikeudenkäyntiasiakirjoista mitään pidemmälle menevää kuin pelkän toteamuksen, että Müllerin raportissa on tehty tällaisia uusia johtopäätöksiä olemassa olevien tietojen perusteella. Yhtään uutta johtopäätöstä ei edes yksilöidä. Asiakirjoista ei sen paremmin löydy mitään selitystä siihen, miten tällainen johtopäätös saattaisi poiketa samojen tietojen perusteella aiemmin tehdyistä johtopäätöksistä. Poikkeusta koskevan pyynnön yhtenä hylkäysperusteena oli, ettei tieteellinen näyttö ollut uutta, joten kantajien oli ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa pystyttävä kumoamaan kyseinen peruste, jotta niiden kanne voisi menestyä. Ei riitä, että osoitetaan, että näyttö on teoriassa voinut olla uutta, vaan on yksilöitävä ja selvitettävä, mikä siinä tosiasiallisesti on uutta.
126. Päädyn siten sellaiselle kannalle, etteivät valittajat ole pystyneet kumoamaan uuden tieteellisen näytön puuttumista koskevia komission arviointeja. Tämä on sellaisenaan riittävä peruste kolmannen kanneperusteen hylkäämiselle, mutta tutkin myös edellytyksen, jonka mukaan väitetyn ongelman on täytynyt ilmetä direktiivin 2001/18 antamisen jälkeen.
127. Ongelma, jonka valittajat ovat väittäneet olevan Land Oberösterreichille erityinen, perustuu niiden mukaan luonnonmukaisen maatalouden ja pientilojen (suhteellisen) suureen osuuteen.
128. Tilakoon osalta valittajat eivät ole väittäneet, että tilanne olisi millään tavoin muuttunut direktiivin 2001/18 antamisen jälkeen.
129. Luonnonmukaisen maatalouden osalta ne ovat esittäneet lukuja 31.12.2001 ja 31.12.2002 välisenä aikana tapahtuneesta kasvusta: maatilojen lukumäärä lisääntyi 2 792:sta 3 040:een ja hehtaarimäärä nousi 45 950:stä 50 077:ään, jolloin vuotuinen kasvu oli kummassakin hieman alle 9 prosenttia; luonnonmukaisen maatalouden osuus oli siten (ilmeisesti vuoden 2002 lopussa) 7,5 prosenttia tilojen lukumäärästä ja 8,85 prosenttia viljelyalasta alueella.(59)
130. Valittajat eivät ole esittäneet mitään lukuja koko merkitykselliseltä ajanjaksolta vuoden 2001 maaliskuusta, jolloin direktiivi 2001/18 on annettu, vuoden 2003 maaliskuuhun, jolloin direktiivistä poikkeamista koskeva pyyntö on esitetty. Suuntauksen jatkuessa samansuuntaisena sekä ennen tätä ajanjaksoa (maaliskuusta joulukuuhun 2001) että sen jälkeen (tammikuusta maaliskuuhun 2003) – tästä ei ole minkäänlaista näyttöä suuntaan eikä toiseen – kalenterivuoden 2002 luvuista johtamalla tultaisiin siihen johtopäätökseen, että kasvua on saattanut olla suurin piirtein 18 prosenttia. Luonnonmukaisen maatalouden osuus kaikesta maataloudesta Land Oberösterreichissa vaihtelisi 6–8 prosentista noin 8–9 prosenttiin sen perusteella, otetaanko lähtökohdaksi pinta-ala vai tilojen lukumäärä.
131. Tällaisen suuruusluokan kasvu riittää tuskin osoittamaan äskettäin ilmenneen ongelman olemassaoloa. Valittajat ovat kuitenkin väittäneet, ettei EY 95 artiklan 5 kohdassa edellytetä, että ongelma on ilmennyt kokonaisuudessaan yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen. Ongelma on niiden mukaan voinut aiemmin olla piilevä ja vasta myöhemmin paljastua kaikessa laajuudessaan. Ne väittävät, että tässä asiassa nimenomaan Müllerin raportin julkaiseminen huhtikuussa 2002 paljasti ongelman todellisen laajuuden.(60)
132. Olen periaatteessa samaa mieltä siitä, että ongelman, joka on ollut piilevä yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisajankohtana, voidaan kaikista olosuhteista riippuen katsoa ilmenneen toimenpiteen toteuttamisen jälkeen EY 95 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jos se paljastuu vasta myöhemmin. Ei kuitenkaan tunnu kovin todennäköiseltä, että luonnonmukaisen maatalouden osuuden asteittainen kasvu saisi aikaan tällaisen paljastuksen, jollei ylitetä kynnystä, joka tuo tilanteeseen merkittävän muutoksen. En löydä valituskirjelmistä mitään pidemmälle menevää kuin pelkän toteamuksen, että ongelman laajuus on tullut esille vasta Müllerin raportin julkaisemisen yhteydessä. Kun otetaan lisäksi huomioon se tosiseikka, etteivät valittajat ole yksilöineet tuosta raportista mitään uusien tai olemassa olevien tietojen perusteella tehtyä erityistä uutta johtopäätöstä, päädyn sellaiselle kannalle, etteivät ne ole osoittaneet sellaisen ongelman olemassaoloa, joka on ilmennyt direktiivin 2001/18 antamisen jälkeen.
133. Valittajat eivät siis ole kumonneet riidanalaisen päätöksen 75 perustelukappaleen johtopäätöksiä, joiden mukaan Itävalta ei ole antanut uutta tieteellistä näyttöä eikä ole osoittanut, että olisi jokin erityinen ongelma, joka olisi ilmennyt direktiivin 2001/18 antamisen jälkeen.
134. Kun otetaan huomioon, että valittajat ovat korostaneet ennalta varautumisen periaatetta, toteaisin vielä, että kyseisellä periaatteella voi epäilemättä olla merkitystä arvioitaessa uutta tilannetta koskevaa uutta näyttöä, mutta minkäänasteinen ennalta varautuminen ei tosiasiallisesti voi tehdä kyseisestä näytöstä tai tilanteesta uutta. Sekä tilanteen että näytön uutuus on kaksitahoinen edellytys, jonka on täytyttävä, ennen kuin ennalta varautumisen periaatetta voidaan soveltaa.
135. Kolmas kanneperuste voidaan siten joka tapauksessa hylätä riippumatta siitä, voidaanko perusteen, jolla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on sen hylännyt, katsoa olevan pitävä.
Yhteenveto ja loppuhuomioita
136. Arviostani voidaan esittää seuraavanlainen yhteenveto.
137. Jäsenvaltion on EY 95 artiklan 4 tai 5 kohdan mukaisessa menettelyssä toimitettava pyyntönsä mukana kaikki tarvittavat todisteet ja perusteet pyynnön tukemiseksi. Komissio tekee päätöksensä niiden perusteella. Se voi ennen päätöksen tekemistä pyytää lausunnon muilta jäsenvaltioilta (kuten asiassa Tanska vastaan komissio) tai sitä tällaisissa asioissa avustamaan perustetulta asiantuntijaelimeltä (kuten nyt esillä olevassa asiassa). Menettelyn luonteen (jäsenvaltio aloittaa menettelyn, ja sillä on täysimääräinen tilaisuus esittää kaikki olennaiset tiedot) ja aikarajoitusten (menettely kestää kuusi kuukautta, ja määräaikaa on mahdollisuus pidentää kerran poikkeuksellisen monitahoisissa olosuhteissa) vuoksi jäsenvaltiolla ei välttämättä ole yleistä oikeutta vastata komission hankkimiin lausuntoihin. Jos asiantuntijaelin kuitenkin antaisi lausuntonsa kuultuaan sellaisia todisteita tai perusteita, jotka ovat ristiriidassa jäsenvaltion esittämien todisteiden tai perusteiden kanssa mutta joihin jäsenvaltiolle ei ole annettu tilaisuutta vastata, olisi kenties syytä tarkastella, onko lausunnon laatimisen yhteydessä tehty olennainen menettelyvirhe (asia Technische Universität München). Ellei tällaisia ongelmia ole, jäsenvaltion oikeus vastata lausuntoihin, joihin komissio perustaa päätöksensä, toteutuu siten, että sillä on oikeus riitauttaa kyseinen päätös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Jäsenvaltio voi tuossa vaiheessa esittää kaikki todisteet tai perusteet, jotka ovat omiaan kumoamaan komission päätöksen perustana olevat seikat.
138. Jos jäsenvaltio tällaisissa olosuhteissa pyytää ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta tarkastelemaan ainoastaan sellaista näyttöä, joka on jo esitetty komissiolle ja jonka komissio on siten jäsenvaltion mukaan arvioinut virheellisesti, jäsenvaltion on ilmoitettava täsmällisesti, miten tuosta näytöstä olisi pitänyt tehdä toisenlainen johtopäätös. Ei riitä, että osoitetaan yleisesti, että esitetyn kaltainen näyttö voidaan tulkita toisin, ja että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta pyydetään arvioimaan uudelleen tosiasiallisesti esitetty näyttö. Jäsenvaltion on vähintäänkin yksilöitävä tuon näytön erityiset osat, jotka sen mukaan edellyttävät toisenlaista tulkintaa, ja selvitettävä yksityiskohtaisesti, miksi kyseinen tulkinta on perusteltu ja komission päätöksen perustana oleva tulkinta puolestaan ei ole.
139. Itävallan piti tässä asiassa osoittaa EY 95 artiklan 5 kohdan mukaisessa hakemuksessaan, että kaikki kyseisessä määräyksessä luetellut edellytykset täyttyivät: i) on esitettävä uutta näyttöä, ii) näytön on oltava tieteellistä, iii) sen täytyy koskea ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua, iv) kyseessä on oltava jäsenvaltion erityinen ongelma ja v) ongelman on täytynyt ilmetä yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen.
140. EFSA katsoi lausunnossaan ja komissio päätöksessään, että edellytykset i, iii ja iv eivät täyttyneet. Niiden ei voida sanoa todenneen, että edellytys ii ei täyttynyt lainkaan. Ne eivät nimenomaisesti tutkineet edellytystä v mutta ne ovat (perustellusti) saattaneet katsoa, että uuden näytön puuttuminen merkitsee äskettäin ilmenneen ongelman puuttumista tai että Land Oberösterreichille erityisen ongelman puuttuessa ajankohdan lähempään tarkasteluun ei ollut tarvetta.
141. Land Oberösterreich ja Itävalta väittivät ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, että kaikki EY 95 artiklan 5 kohdan edellytykset täyttyivät. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, etteivät kantajat olleet osoittaneet edellytyksen iv täyttyneen, ja se päätteli laiminlyönnin olevan riittävä, jotta se voi hylätä kanneperusteen, jonka mukaan riidanalaisella päätöksellä on rikottu EY 95 artiklan 5 kohtaa. Tuon tulkinnan perusteella se teki oikean johtopäätöksen, mutta tulkintaan liittyy epäilyjä, sillä se ei välttämättä ole oivaltanut, että EFSA on mahdollisesti soveltanut tiukempaa vaatimusta kuin ”erityinen” eli vaatimusta, jonka mukaan ongelman on oltava ”ainutlaatuinen”.
142. EY 95 artiklan 5 kohdan rikkomista koskeva kanneperuste voisi menestyä vain, jos osoitetaan, että kaikki kyseisessä määräyksessä asetetut edellytykset täyttyivät. Land Oberösterreich ja Itävalta eivät ole näyttäneet tätä toteen sen paremmin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa kuin yhteisöjen tuomioistuimessakaan, koska ne eivät ole osoittaneet, että yhdessä tarkasteltuina edellytykset i ja v täyttyivät – eli että on uutta näyttöä ongelmasta, joka on ilmennyt direktiivin 2001/18 antamisen jälkeen. Ne ovat ainoastaan toimittaneet uudelleen EFSA:n ja komission tutkiman näytön ja huomauttaneet (aiheellisesti), että olemassa olevien tietojen uutta analyysia, jonka perusteella tehdään uusi johtopäätös, voidaan pitää ”uutena näyttönä” EY 95 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja että sellaisen ongelman, joka on ollut piilevä yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisajankohtana, voidaan samassa määräyksessä tarkoitetulla tavalla katsoa ilmenneen toimenpiteen toteuttamisen jälkeen, jos se on tullut esille vasta kyseisen ajankohdan jälkeen. Ne eivät ole selvittäneet, miten näyttö on oletetusti täyttänyt kyseiset edellytykset, eivätkä yksilöineet, mitkä näyttöön sisältyvät seikat ovat oletetusti merkityksellisiä.
143. Tiedostan kyllä, että johtopäätökseni – tai kenties pikemminkin sen seuraus – on pettymys paitsi valittajille myös monille yksityisille ja organisaatioille, jotka ovat syvästi ja aidosti huolissaan GMO:ien leviämiseen liittyvistä, osin vielä selvittämättömistä riskeistä.
144. Palauttaisin kuitenkin mieliin kaksi näkökohtaa.
145. Yhtäältä, kuten olen jo edellä todennut,(61) kyseiset huolenaiheet ovat poliittisia huolenaiheita, jotka on selvitettävä poliittisissa yhteyksissä. Kansallisen tai yhteisön ympäristöpolitiikan muotoilu ei ole tämän eikä minkään muunkaan tuomioistuimen asia. Kyseiset huolenaiheet eivät myöskään sellaisinaan ole suoraan merkityksellisiä tässä asiassa joko ensimmäisessä oikeusasteessa tai muutoksenhakuasteessa esitettyjen oikeudellisten kysymysten kannalta.
146. Toisaalta on selvää, että jäsenvaltioiden kansallisilla ja alueellisilla viranomaisilla on huomattavia toimivaltuuksia ja velvollisuuksia ottaa nämä huolenaiheet huomioon oman politiikkansa muotoilussa ja yhteisön politiikan soveltamisessa. Ne voivat antaa Land Oberösterreichissa lopulta annetun kaltaista lainsäädäntöä, jolla GMO:ien viljelylle asetetaan tiukkoja rajoituksia. Ne voivat puuttua direktiivin 2001/18 C osassa tarkoitettuun yhteisön hyväksymisprosessiin. Niiden on seurattava uusia tietoja ja raportoitava niistä kyseisen direktiivin 20 artiklan nojalla, ne voivat vedota 23 artiklan suojalausekkeeseen, ja ne voivat toteuttaa toimenpiteitä 26 a artiklan mukaisesti.(62) Lisäksi ne voivat ja niiden täytyy vuoden 2003 ohjeiden(63) mukaisesti ryhtyä toimiin varmistaakseen, että GMO:ien viljelyn ja sen ohella tapahtuvan tavanomaisen tai luonnonmukaisen maatalouden rinnakkaiselo ilman sekoittumista on mahdollista niiden alueella.
147. Ne eivät sen sijaan voi antaa lainsäädäntöä, jolla vahvistetaan GMO:ien yleinen kielto niiden alueella, paitsi jos ne voivat esittää näyttöä, joka täyttää kaikki EY 95 artiklan 5 kohdan edellytykset.
Oikeudenkäyntikulut
148. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Komissio on vaatinut korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja valittajien vaatimukset on mielestäni hylättävä kokonaisuudessaan, vaikka ne ovatkin yksilöineet valituksenalaisesta tuomiosta mahdollisen puutteen.
Ratkaisuehdotus
149. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
– kumoaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa T‑366/03 ja T‑235/04 antaman tuomion siltä osin kuin siinä hylätään EY 95 artiklan 5 kohdan rikkomista koskeva kanneperuste
– hylkää näissä asioissa nostetut kanteet ja
– velvoittaa valittajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)  –	Geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön ja neuvoston direktiivin 90/220/ETY kumoamisesta 12.3.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/18/EY (EYVL L 106, s. 1).
(3)  –	C osan mukaisesta menettelystä on olemassa hyödyllinen kaavio liitteessä A‑2 WTO:n paneelin raportteihin WT/DS291/R, WT/DS292/R ja WT/DS293/R, ”European Communities – Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products”, 29.9.2006.
(4)  –	Muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista 22.9.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1829/2003 (EUVL L 268, s. 1).
(5)  –	Ks. luettelot osoitteissa http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/authorised_prod_2.htm ja http://gmoinfo.jrc.it/gmc_browse.aspx?DossClass=3.
(6)  –	Ks. luettelot osoitteissa http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/pending_products.htm ja http://gmoinfo.jrc.it/gmc_browse.aspx?DossClass=0.
(7)  –	Geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön 23.4.1990 annettu neuvoston direktiivi 90/220/ETY (EYVL L 117, s. 15). Sillä oli sama päämäärä kuin direktiivillä 2001/18, ja sen säännökset olivat samankaltaisia, mutta erinäisten muutosten jälkeen se kumottiin ja korvattiin nykyisellä direktiivillä. Ks. luettelo osoitteessa http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/authorised_prod_1.htm.
(8)  –	Ks. taulukko osoitteessa http://biotech.jrc.it/deliberate/dbcountries.asp.
(9)  –	Ks. Luxemburgissa 24. ja 25.6.1999 pidetyn neuvoston 2194. istunnon (ympäristö) pöytäkirjaluonnoksen liite III.
(10)  –	Ks. alaviitteessä 3 mainitut paneelin raportit.
(11)  –	Ohjeista kansallisten strategioiden ja parhaiden käytänteiden laatimiseksi muuntogeenisten viljelykasvien sekä tavanomaisen ja luonnonmukaisen maataloustuotannon rinnakkaiseloon 23.7.2003 annettu komission suositus (EUVL L 189, s. 36).
(12)  –	Landesgesetz, mit dem der Anbau von gentechnisch verändertem Saat‑ und Pflanzgut sowie der Einsatz von transgenen Tieren zu Zwecken der Zucht sowie das Freilassen von transgenen Tieren insbesondere zu Zwecken der Jagd und Fischerei verboten wird (Oberösterreichisches Gentechnik-Verbotsgesetz 2002). Teksti voidaan ladata mm. osoitteesta http://www.genfood.at.
(13)  –	”GVO-freie Bewirtschaftungsgebiete: Konzeption und Analyse von Szenarien und Umsetzungsschritten.” Koko teksti voidaan ladata mm. osoitteesta http://www.genfood.at.
(14)  –	Elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 178/2002 (EYVL L 31, s. 1) 22 artiklan 5 kohdan c alakohdan ja 29 artiklan 1 kohdan nojalla.
(15)  –	http://www.efsa.europa.eu/en/science/gmo/gmo_opinions/178.html.
(16)  –	Itävallan tasavallan EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdan mukaisesti tiedoksi antamista, muuntogeenisten organismien käytön kieltämistä Ylä-Itävallan alueella koskevista kansallisista säännöksistä 2.9.2003 tehty komission päätös 2003/653/EY (EUVL L 230, s. 34) (jäljempänä riidanalainen päätös).
(17)  –	Edellä 12 kohdassa mainittu 23 artikla.
(18)  –	Riidanalaisen päätöksen 56 perustelukappale.
(19)  – Viittaus tutkimuksesta otettuihin ”poimintoihin” on hämmentävä. Päätöksen 63 perustelukappaleen alaviitteestä 21 käy selvästi ilmi, että komissio on saanut täydellisen raportin sekä useita muita asiakirjoja ja että se on toimittanut ne kaikki edelleen EFSA:lle – jonka omasta lausunnosta ilmenee, että se on ottanut huomioon täydellisen raportin. Päätöksen 70 perustelukappaleessa viitataan ehkä poimintoihin, jotka itse asiassa sisältyvät varsinaiseen ilmoituskirjeeseen. Saksankielisen toisinnon perusteella on selvää, että ”laki” viittaa lakiehdotukseen.
(20)  –	Yhdistetyt asiat T‑366/03 ja T‑235/04, Land Oberösterreich ja Itävalta v. komissio (Kok. 2005, s. II‑4005).
(21)  –	Asia C‑3/00, Kok. 2003, s. I‑2643, tuomion 47–50 kohta.
(22)  –	Valituksenalaisen tuomion 32–35 kohta.
(23)  –	Valituksenalaisen tuomion 38 ja 39 kohta.
(24)  –	40–42 kohta.
(25)  –	43 ja 44 kohta, jossa mainitaan asia C‑41/93, Ranska v. komissio, tuomio 17.5.1994 (Kok. 1994, s. I‑1829, Kok. Ep. XV, s. I‑165, 29 ja 30 kohta) ja asia C‑319/97, Kortas, tuomio 1.6.1999 (Kok. 1999, s. I‑3143, 28 kohta) (EY 95 artiklan 4 kohtaa edeltäneen EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdan menettelyn osalta).
(26)  –	45 ja 46 kohta.
(27)  –	Valituksenalaisen tuomion 59 kohta.
(28)  –	61 kohta.
(29)  –	62 kohta, jossa mainitaan asia C‑512/99, Saksa v. komissio, tuomio 21.1.2003 (Kok. 2003, s. I‑845, 40 ja 41 kohta) ja em. asia Tanska v. komissio, tuomion 56–58 kohta.
(30)  –	Julkisasiamies Tizzanon ratkaisuehdotukset asiassa Saksa v. komissio, ratkaisuehdotuksen 71 kohta ja asiassa Tanska v. komissio, ratkaisuehdotuksen 84 kohta.
(31)  –	Valituksenalaisen tuomion 63 ja 64 kohta.
(32)  –	Valituksenalaisen tuomion 65 kohta; ks. myös edellä 23 ja 28 kohta.
(33)  –	Ks. edellä 17 kohta.
(34)  –	Valituksenalaisen tuomion 66 ja 67 kohta.
(35)  –	Alaviitteessä 29 mainittu asia Saksa v. komissio, tuomion 81 kohta.
(36)  –	Valituksenalaisen tuomion 71 kohta.
(37)  –	EY 95 artiklan 3 kohta.
(38)  –	Ks. edellä 42–44 kohta.
(39)  –	Ks. alaviite 25.
(40)  –	Oberösterreichisches Gentechnik‑Vorsorgegesetz, joka on annettu tiedoksi (nro 2005/610/A) teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22.6.1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/34/EY (EYVL L 204, s. 37) nojalla.
(41)  –	Land Oberösterreichin lainsäätäjä on nyt antanut kyseisen lainsäädännön (LGBl. 79/2006, s. 261). Henkilön, joka aikoo viljellä luvanvaraisia GMO:eja, on sen nojalla ilmoitettava aikomuksestaan viranomaisille. Lainsäädännössä täsmennetään useita, lähinnä asianomaisen maan tilanteeseen liittyviä perusteita luvan epäämiseen, mutta viranomaiset voivat tämän sijaan asettaa useita ehtoja, jos se riittää estämään GMO:ien leviämisen.
(42)  –	Ks. EY 175 artiklan 1 ja 3 kohta ja EY 251 artikla.
(43)  –	Sitä sovelletaan lisäksi valituksiin, vaikka ne eivät suoranaisesti kohdistukaan yhteen tai useampaan ensimmäisessä oikeusasteessa menestyneeseen osapuoleen, ja ennakkoratkaisumenettelyihin, joissa useat osapuolet voivat antaa tuomioistuimelle vastineita ja halutessaan vastata toistensa vastineisiin.
(44)  –	Ks. edellä alaviite 25.
(45)  –	Huomautan silti, että komissio toteaa (ks. asiassa T‑366/03 annetun vastineen 8 kohta ja asiassa C‑439/05 annetun vastineen alaviite 13), että Land Oberösterreichilla on itse asiassa ollut tilaisuus – jonka se on myös käyttänyt – vastata EFSA:n lausuntoon. Tätä lausumaa ei ilmeisesti ole kiistetty.
(46)  –	Asia C‑269/90, tuomio 21.11.1991 (Kok. 1991, s. I‑5469, Kok. Ep. XI, s. I‑485). Tuomion merkitykselliseen kohtaan (25 kohta) on vedottu ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T‑346/94, France‑aviation v. komissio, 9.11.1995 antamassa tuomiossa (Kok. 1995, s. II‑2841, 32–36 kohta); asiassa T‑42/96, Eyckeler & Malt v. komissio, 19.2.1998 antamassa tuomiossa (Kok. 1998, s. II‑401, 80 kohta) ja asiassa T‑50/96, Primex Produkte ja Interporc v. komissio, 17.9.1998 antamassa tuomiossa (Kok. 1998, s. II‑3773, 63 kohta); kaikki näistä – kuten myös asia Technische Universität München – koskivat tulleja.
(47)  – ”Droit d’être entendu” ranskaksi. Kursivointi tässä.
(48)  –	Kaksi muuta perustetta olivat, että ”asiantuntijaryhmä” ei koostunut todellisista asiantuntijoista vaan kansallisista virkamiehistä ja että komission päätös oli riittämättömästi perusteltu.
(49)  –	Perusteet eivät muutenkaan olisi olleet hyväksyttävissä, jos ne olisi esitetty valitusperusteina.
(50)  –	Muista asioista voidaan mainita esim. asia C‑243/04 P, Gaki-Kakouri v. yhteisöjen tuomioistuin, tuomio 14.4.2005 (ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa mutta saatavilla ranskaksi yhteisöjen tuomioistuimen kotisivuilla, 22–41 kohta) tai asia C‑189/02 P, Dansk Rørindustri v. komissio, tuomio 28.6.2005 (Kok. 2005, s. I‑5425, 77–102 kohta).
(51)  –	Ks. edellä 26 kohta.
(52)  –	Ks. esim. asia C‑105/04 P, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. komissio, tuomio 21.9.2006 (Kok. 2006, s. I‑8725, 69 ja 70 kohta).
(53)  –	Ks. edellä 23 ja 24 kohta.
(54)  –	On syytä huomauttaa, ettei saksa ole yhdenkään tuomion allekirjoittaneen tuomarin äidinkieli, vaikka he ovatkin toki saattaneet osata saksaa.
(55)  –	Kumpikin kantajista toimitti jäljennöksen Müllerin raportista ja edellä 26 kohdassa mainitusta komitearaportista, joista kumpaakin EFSA:n lautakunta oli tarkastellut. Itävalta toimitti vastauksensa mukana jäljennöksen Itävallan vastineesta WTO:n riitojenratkaisupaneelin 14.1.2004 pitämään kokoukseen; tuo kolmesivuinen englanninkielinen asiakirja sisältää viittauksia, joista kaikki näyttävät olevan ajallisesti myöhempiä kuin EY 95 artiklan 5 kohdan mukainen pyyntö.
(56)  –	Ks. riidanalaisen päätöksen 27 perustelukappale ja sitä seuraavat perustelukappaleet sekä siinä ja alaviitteessä 11 mainitut komission ohjeet, erityisesti niiden 1.1 ja 1.2 kohta.
(57)  –	Kursivointi on alkutekstissä.
(58)  –	Ks. asiassa T‑366/03 jätetyn kannekirjelmän 87–89 kohta ja asiassa T‑235/04 jätetyn kannekirjelmän 81–83 kohta; asiassa T‑366/03 jätetyn vastineen 22–25 kohta ja asiassa T‑235/04 jätetyn vastineen 23–26 kohta.
(59)  –	Asiassa T‑366/03 jätetyn kannekirjelmän 96 kohta ja asiassa T‑235/04 jätetyn kannekirjelmän 90 kohta.
(60)  –	Asiassa T‑366/03 jätetyn kannekirjelmän 98 ja 99 kohta ja asiassa T‑235/04 jätetyn kannekirjelmän 92 ja 93 kohta. Asiassa T‑366/03 jätetyn vastineen 28 kohta ja asiassa T‑235/04 jätetyn vastineen 30 kohta.
(61)  –	70–73 kohta.
(62)  –	Ks. edellä 11, 12 ja 13 kohta.
(63)  –	Ks. edellä 18 ja 19 kohta.