62005CJ0195
TEISINGUMO TEISMO (trečioji kolegija) SPRENDIMAS
2007 m. gruodžio 18 d. (
*1
)
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas — Aplinka — Direktyvos 75/442/EEB ir 91/156/EEB — Atliekų sąvoka — Žemės ūkio maisto pramonės likučiai, skirti gyvūnų pašarų gamybai — Naminių gyvūnų prieglaudoms skirti viešojo maitinimo įstaigose paruošto maisto likučiai“
Byloje C-195/05
dėl 2005 m. gegužės 2 d. pagal EB 226 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo
Europos Bendrijų Komisija, atstovaujama M. Konstantinidis, padedamo advokato G. Bambara, nurodžiusi adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
ieškovė,
prieš
Italijos Respubliką, atstovaujamą I. M. Braguglia, padedamo avvocato dello Stato G. Fiengo, nurodžiusią adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (trečioji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas A. Rosas, teisėjai U. Lõhmus, J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (pranešėjas) ir P. Lindh,
generalinis advokatas J. Mazák,
posėdžio sekretorius J. Swedenborg, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2007 m. sausio 17 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2007 m. kovo 22 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Savo ieškiniu Europos Bendrijų Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad:
—
priimdama visoje nacionalinėje teritorijoje galiojančius praktinius nurodymus, pagal kuriuos atliekas reglamentuojantys teisės aktai netaikomi žemės ūkio maisto gamybos likučiams, skirtiems gyvūnų pašarų gamybai, paaiškintus 1999 m. liepos 28 d. aplinkos ministro aplinkraštyje, kuriame išaiškinama atliekų sąvoka (toliau — 1999 m. aplinkraštis) ir 2002 m. liepos 22 d. Sveikatos apsaugos ministerijos pranešime, kuriame įtvirtinami minimalūs žemės ūkio maisto pramonės gamybos ir prekybos cikluose atsirandančių medžiagų ir subproduktų naudojimo gyvūnų pašaruose sveikatos apsaugos ir higienos reikalavimai (GURI, Nr. 180, 2002 m. rugpjūčio 2 d., klaidų ištaisymas GURI, Nr. 245, 2002 m. spalio 18 d., toliau – 2002 m. pranešimas), ir
—
2002 m. liepos 31 d. Įstatymo Nr. 179, įtvirtinančio nuostatas aplinkos srityje (GURI, Nr. 189, 2002 m. rugpjūčio 13 d., toliau – Įstatymas Nr. 179/2002), 23 straipsnyje numatydama, kad atliekas reglamentuojantys teisės aktai netaikomi viešojo maitinimo įstaigose paruošto visų rūšių kietojo, virto ar žalio maisto likučiams, nepatekusiems į maisto tiekimo grandinę ir skirtiems naminių gyvūnų prieglaudoms,
Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 1975 m. liepos 15 d. Tarybos direktyvos 75/442/EEB dėl atliekų (OL L 194, 1975, p. 39, toliau – direktyva), iš dalies pakeistos 1991 m. kovo 18 d. Tarybos direktyva 91/156/EEB (OL L 78, 1991, p. 32), 1 straipsnio a punktą.
Teisinis pagrindas
Bendrijos teisės aktai
2
Direktyvos 1 straipsnio a ir c punktuose numatyta, kad šioje direktyvoje:
„a)
„atliekos“ reiškia medžiagą ar daiktą, patenkantį į I priedo kategorijas, kurias atliekų turėtojas šalina, ketina arba privalo šalinti.
Komisija, veikdama 18 straipsnyje numatyta tvarka, ne vėliau kaip iki 1993 m. balandžio 1 d. sudaro sąrašą atliekų, priklausančių I priede nurodytoms kategorijoms. Šis sąrašas yra reguliariai atnaujinamas ir prireikus peržiūrimas tokia pačia tvarka;
<…>
c)
„turėtojas“ reiškia atliekų gamintoją arba fizinį ar juridinį asmenį, kuris tas atliekas valdo.“
3
Direktyvos 1 straipsnio e ir f punktuose atliekų šalinimo ir panaudojimo sąvokos apibrėžiamos kaip bet kuri operacija, išvardyta atitinkamai jos II A ir II B prieduose.
4
Direktyvos 2 straipsnio 1 dalies b punkte išvardijamos kituose teisės aktuose reguliuojamos atliekos, kurioms ši direktyva netaikoma.
5
Direktyvos priede „Atliekų kategorijos“, be kita ko, numatytos Q14 kategorija „Produktai, netinkami naudoti jų turėtojui (žemės ūkio, buitinės, biuro, komercinės ir prekybos atliekos ir t. t.)“ ir Q16 kategorija „Bet kurios medžiagos, junginiai ar produktai, neminimi pirmiau išvardytose kategorijose“.
6
1993 m. gruodžio 20 d. Komisija priėmė Sprendimą 94/3/EB, nustatantį atliekų sąrašą pagal Direktyvos 75/442 1 straipsnio a dalį (toliau – Europos atliekų sąrašas) (OL L 5, 1994, p. 15). Šis sąrašas buvo atnaujintas 2000 m. gegužės 3 d. Komisijos sprendimu 2000/532/EB, pakeičiančiu Sprendimą 94/3/EB ir Tarybos sprendimą 94/904/EB, nustatantį pavojingų atliekų sąrašą pagal Tarybos direktyvos 91/689/EEB dėl pavojingų atliekų 1 straipsnio 4 dalį (OL L 226, 1994, p. 3). Sprendimu 2000/532/EB nustatytas Europos atliekų sąrašas buvo kelis kartus keičiamas, paskutinį kartą 2001 m. liepos 23 d. Tarybos sprendimu 2001/573/EB (OL L 203, 2001, p. 18). Šiame sąraše atliekos suskirstytos pagal jų šaltinį. Jo 2 skyrius skirtas žemės ūkio, daržininkystės, miškininkystės, vandens ūkio, medžioklės, žvejybos ir maisto gaminimo bei perdirbimo atliekoms.
Nacionalinės teisės aktai
7
1997 m. vasario 5 d. Įstatyminio dekreto Nr. 22, kuriuo įgyvendinama Direktyva 91/156/EEB dėl atliekų, Direktyva 91/689/EEB dėl pavojingų atliekų ir Direktyva 94/62/EB dėl pakuočių ir pakuočių atliekų (GURI, Nr. 38 paprastasis priedas, 1997 m. vasario 15 d., toliau – Įstatyminis dekretas Nr. 22/97), 6 straipsnio 1 dalies a punkte numatyta:
„Šiame dekrete:
a)
„atliekos“ reiškia medžiagą ar daiktą, patenkančius į A priedo kategorijas, kurias atliekų turėtojas šalina, ketina arba privalo šalinti.“
8
Pagal šio dekreto 8 straipsnio 1 dalį jis netaikomas kai kuriems atskiruose teisės aktuose reguliuojamiems junginiams ir medžiagoms, pavyzdžiui, jos c punkte numatytoms „gaišenoms ir šioms žemės ūkio atliekoms: išmatoms ir kitoms žemės ūkyje naudojamoms nepavojingoms natūralioms medžiagoms“.
9
Įstatymo Nr. 179/2002 23 straipsnio 1 dalies b punktu Įstatyminio dekreto Nr. 22/97 8 straipsnio 1 dalis buvo papildyta c punkto a papunkčiu, remiantis kuriuo nepažeidžiant galiojančių teisės aktų šis dekretas yra netaikomas „viešojo maitinimo įstaigose paruošto visų rūšių kietojo, virto ar žalio maisto likučiams ir pertekliui, nepatekusiems į maisto tiekimo grandinę, skirtiems 1991 m. rugpjūčio 14 d. Įstatyme Nr. 281 (vėliau pakeistas) numatytoms naminių gyvūnų prieglaudoms“.
10
1999 m. aplinkraštyje paaiškinama Įstatyminio dekreto Nr. 22/97 6 straipsnyje įtvirtinta sąvoka „atliekos“; jo trečiosios pastraipos b punkte numatyta:
„medžiagos, junginiai ir produktai, atsirandantys gamybos cikle ar prieš jų išleidimą vartoti, kurių turėtojas nešalina, neketina ir neprivalo šalinti ir kuriems dėl šios priežasties netaikoma atliekų surinkimo ar gabenimo, jų tvarkymo panaudojimo ar šalinimo tikslams tvarka, reglamentuojami pirminėms žaliavoms, o ne atliekoms taikomų nuostatų, su sąlyga, kad jie turi 1998 m. vasario 5 d. Įstatyminiame dekrete dėl nepavojingų atliekų, kurioms pagal Įstatyminio dekreto Nr. 22/1997 31 ir 33 straipsnius taikoma supaprastinta perdirbimo tvarka, nustatymo (GURI, Nr. 88, paprastasis priedas, 1998 m. balandžio 16 d.) numatytų pirminių žaliavų antrinių požymių ir tiesiogiai skirti objektyviam bei realiam naudojimui gamybos cikle.“
11
2002 m. pranešime įtvirtinta:
„<…>
Medžiagos ir subproduktai, atsirandantys žemės ūkio maisto produktų pramonės operacijose, yra „pirminės gyvūnų pašarų žaliavos“, jei gamintojas ketina juos naudoti zootechniniame maisto cikle, su sąlyga, kad yra laikomasi higienos ir sveikatos apsaugos reikalavimų.
Tokiu atveju nurodytoms medžiagoms taikomos gyvūnų pašarų gamybą ir prekybą jais reglamentuojančios nuostatos, o gyvūninės kilmės ar gyvūninės kilmės sudėtinių dalių produktų atveju – šioje srityje galiojančios sveikatos apsaugos normos, o ne atliekas reglamentuojantys teisės aktai <…>
<…>
Nesant minėtų garantijų, kad žemės ūkio maisto produktų pramonės gamybos ir prekybos cikluose atsirandantys medžiagos ir subproduktai bus tikrai skirti gyvūnų pašarų gamybai, jiems taikomi atliekas reglamentuojantys teisės aktai. <…>
<…>“
Ikiteisminė procedūra
12
2001 m. birželio 11 ir 19 d., rugpjūčio 28 d., lapkričio 6 d. ir 2002 m. balandžio 10 d. laiškais Italijos valdžios institucijos atsakė į 1999 m. spalio 22 d. oficialų pranešimą ir 2001 m. balandžio 11 d. pirmąją pagristą nuomonę, kuriuose Komisija teigė, kad priimdama privalomus praktinius nurodymus, susijusius su Italijos atliekas reglamentuojančių teisės aktų, kurie netaikomi tam tikriems žemės ūkio maisto pramonės ir viešojo maitinimo įstaigų gyvūnų pašarų gamybai skirtiems maisto likučiams bei pertekliui, įgyvendinimu Italijos Respublika pažeidė direktyvą.
13
Atsižvelgdama į Italijos valdžios institucijų pateiktą informaciją Komisija nusprendė, kad tam, jog atitiktų šios pagrįstos nuomonės reikalavimus, Italijos teisės aktus būtina iš esmės keisti. Dėl šios priežasties 2002 m. gruodžio 19 d. Komisija išsiuntė Italijos valdžios institucijoms papildomą oficialų pranešimą, į kurį pastarosios atsakė 2003 m. vasario 13 d. laišku.
14
Vėliau, 2003 m. liepos 11 d., Komisija parengė papildomą pagrįstą nuomonę nurodydama Italijos Respublikai per du mėnesius nuo jos gavimo imtis būtinų priemonių, kad į ją būtų tinkamai atsižvelgta.
15
Kadangi 2003 m. lapkričio 4 d. laiške Italijos valdžios institucijos užginčijo Komisijos teiginių pagrįstumą, pastaroji nusprendė pareikšti šį ieškinį.
Dėl ieškinio
Šalių argumentai
16
Grįsdama savo ieškinį Komisija iš esmės teigia, kad ginčijamos nacionalinės teisės nuostatos viršija Teisingumo Teismo praktikoje pateiktus paaiškinimus dėl atvejų, kuomet gamybos procese atsirandanti medžiaga nelaikoma atlieka, jeigu šis procesas iš esmės nėra skirtas jos gamybai.
Dėl žemės ūkio maisto pramonės gyvūnų pašarų gamybai skirtų maisto likučių
17
Komisija teigia, kad 1999 m. birželio aplinkraštyje ir 2002 m. liepos pranešime įtvirtinti praktiniai nurodymai, nustatydami specifines higienos ir sveikatos apsaugos normas, pašalina iš atliekų tvarkymą reglamentuojančių nacionalinės teisės aktų gyvūnų pašarų gamyboje naudojamus maisto likučius. Vadovaujantis šiais nurodymais, tam, kad šiems likučiams nebūtų taikomi atliekas reglamentuojantys teisės aktai, pakanka, jog žemės ūkio maisto pramonėje atsiradusių maisto likučių turėtojas aiškiai ketintų panaudoti juos gyvūnų pašarų gamyboje.
18
Tačiau, Komisijos nuomone, aplinkybė, kad gamybos likutis gali būti pakartotinai panaudotas prieš tai jo neapdorojant, negali turėti lemiamos įtakos sprendimui, kad šios atliekos turėtojas negali, neketina ar neprivalo jos pašalinti direktyvos prasme.
19
Teisingumo Teismas tik subproduktų atveju pripažino, kad jei subprodukto turėtojas gauna ekonominės naudos, galima daryti išvadą, kad jis šio subprodukto „nešalina“ direktyvos 1 straipsnio a punkto prasme. Vis dėlto atliekų sąvoka turi būti aiškinama plačiai; direktyvos netaikymas gali būti pagrįstas tik tuo atveju, kai yra įvykdytos tam tikros sąlygos, leidžiančios manyti, kad pakartotinis panaudojimas nėra vien numanomas, bet tikras, nereikalauja išankstinio perdirbimo ir yra gamybos proceso tęsinys.
20
Be to, Komisijos nuomone, reikia įvertinti, ar medžiaga bus panaudota pakartotinai, ir ypač patikrinti, ar ji gali būti naudojama tame pačiame gamybos procese, kuriame atsirado. Tačiau, priešingai nei mano Italijos Respublika, nėra vienintelio gamybos proceso tuo atveju, kai maisto atliekos iš tikrųjų skirtos naudoti gyvūnų pašaruose. Vien ta aplinkybė, kad atliekų gamintojas jas perduoda atliekų naudotojui, iš esmės reikalauja kelių operacijų (saugojimo, perdirbimo ir gabenimo), kurioms būtent taikoma direktyvoje numatyta kontrolė.
21
Italijos Respublika tvirtina, kad medžiagos ir subproduktai, atsirandantys žemės ūkio maisto produktų pramonės gamybos procesuose, yra „pirminės gyvūnų pašarų žaliavos“ 2002 m. pranešimo prasme, jei gamintojas ketina juos naudoti zootechniniame maisto cikle, su sąlyga, kad yra laikomasi tam tikrų higienos ir sveikatos apsaugos reikalavimų. Toks ketinimas realiai pakartotinai panaudoti šiuos subproduktus pakankamai įrodo, kad nagrinėjamos medžiagos turėtojas neketino jos „šalinti“ direktyvos 1 straipsnio a punkto prasme.
22
Šios valstybės narės manymu, praktiniuose nurodymuose numatyta išimtis nėra žemės ūkio maisto pramonėje atsirandančių likučių pašalinimas a priori iš atliekas reglamentuojančių nacionalinės teisės aktų taikymo srities, nes šios išimties taikymas realiai susijęs ne tik su aiškiu šių likučių turėtojo ketinimu juos panaudoti gyvūnų pašarų gamybos cikle, bet ir su tikru šių likučių panaudojimu.
23
Tokiu atveju nagrinėjamiems likučiams taikomos gyvūnų pašarų gamybos ir prekybos jais nuostatos, būtent 2002 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 178/2002, nustatantis maistui skirtų teisės aktų bendruosius principus ir reikalavimus, įsteigiantis Europos maisto saugos tarnybą ir nustatantis su maisto saugos klausimais susijusias procedūras (OL L 31, 2002 m. p. 1), bei kalbant apie gyvūninės kilmės subproduktus – 2002 m. spalio 3 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1774/2002, nustatantis sveikatos taisykles gyvūninės kilmės šalutiniams produktams, neskirtiems vartoti žmonėms (OL L 273, 2002, p. 1), o ne atliekas reglamentuojantys teisės aktai.
24
Taip pat yra taikomos vadinamosios HACCP („hazard analysis and critical control points“) nuostatos (rizikos veiksnių analizė ir svarbieji valdymo taškai), numatytos:
—
2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (EB) Nr. 852/2004 dėl maisto produktų higienos (OL L 139, 2004, p. 1), 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (EB) Nr. 853/2004, nustatančiame specialiąsias gyvūninės kilmės produktų higienos taisykles (OL L 139, 2004, p. 55), ir 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (EB) Nr. 854/2004, nustatančiame specialiąsias gyvūninės kilmės produktų, skirtų vartoti žmonėms, oficialios kontrolės taisykles (OL L 139, 2004, p. 206);
—
2005 m. sausio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (EB) Nr. 183/2005, nustatančiame pašarų higienos reikalavimus (OL L 35, 2005, p. 1), ir
—
2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (EB) Nr. 882/2004 dėl oficialios kontrolės, kuri atliekama siekiant užtikrinti, kad būtų įvertinama, ar laikomasi pašarus ir maistą reglamentuojančių teisės aktų, gyvūnų sveikatos ir gerovės taisyklių (OL L 165, 2004, p. 1, klaidų ištaisymas OL L 191, p. 1).
25
Šiais maistui taikomais reglamentais ir juos įgyvendinančiomis vidaus teisės nuostatomis, skirtais kontroliuoti saugojimo, perdirbimo ir gabenimo operacijas užtikrinant tinkamą sveikatos apsaugą, kaip ir direktyva, taip pat siekiama apsaugoti aplinką.
26
Italijos Respublikos manymu, mitybos grandinėje atliekama kontrolė, skirta būtent užtikrinti gyvūnų pašaruose naudojamų produktų ir pirminių žaliavų atsekamumą gamybos vienete, lemia šios grandinės priskyrimą vienam ir tam pačiam gamybos procesui. Ši valstybė narė taip pat primena, kad Italijoje veiklai žemės ūkio maisto pramonės ir gyvūnų pašarų pramonės sektoriuose taikoma leidimų, išduodamų remiantis atitinkamas dokumentais, patvirtinančiais pareiškėjo, jo įrenginių ir transporto priemonių atitiktį nustatytiems reikalavimams, tvarka.
27
Ši valstybė narė mano, kad Komisija siekia suteikti pirmenybę bendro pobūdžio atliekas reglamentuojantiems teisės aktams, kurie taikomi tais atvejais, kai nėra kitų teisės aktų, palyginti su esminėmis ir konkrečiomis maisto pramonę reglamentuojančiomis normomis.
28
Be to, Komisijos požiūris sutrukdytų maisto subproduktų naudojimui gyvūnų pašarų gamyboje, nes Italijos maisto produktų teisės aktai neleidžia, kad tokie subproduktai, kurie turi būti priskirti atliekų kategorijai, ir dėl šios priežasties turi būti gabenami transporto priemone, kuria leidžiama gabenti atliekas, būtų naudojami gyvūnų pašarų pramonėje. Taigi Komisijos aiškinimas padidintų maisto atliekų gamybą ir šalinimą, sudarydamas kliūčių jų, kaip maisto produktų, pakartotiniam panaudojimui.
Dėl viešojo maitinimo įstaigos paruošto maisto likučių, skirtų naminių gyvūnų prieglaudoms
29
Komisija teigia, kad Įstatymo Nr. 179/2002 23 straipsniu iš Įstatyminio dekreto Nr. 22/97 taikymo srities pašalinami „viešojo maitinimo įstaigose paruošto visų rūšių kietojo, virto ar žalio maisto likučiai ir perteklius, nepatekusieji į maisto tiekimo grandinę, skirti naminių gyvūnų prieglaudoms“. Komisijos nuomone, negalima teigti, jog tokius likučius jų turėtojas neketina šalinti, tai taip pat patvirtina aplinkybė, kad jie paminėti šio įstatyminio dekreto 8 straipsnyje.
30
Italijos Respublika laikosi nuomonės, kad taip pat atsižvelgiant į Komisijos ieškinio antrajame pagrinde numatytus teisės aktus, turėtojas privalo įrodyti, kad neketina šalinti maisto likučių ar pertekliaus, nustatydamas jų tikrąją paskirtį – nacionalinės teisės aktų reglamentuojamos naminių gyvūnų prieglaudos. Be to, atliekas reglamentuojančių teisės aktų netaikymas iš tikrųjų visada buvo susijęs su maisto pertekliumi, o ne su gamybos likučiais. Šiuo metu yra rengiami šią nuostatą patikslinantys teisės aktai.
Teisingumo Teismo vertinimas
31
Nustatyta, kad šiame ieškinyje numatyti Italijos teisės aktai iš direktyvą įgyvendinančių nacionalinės teisės aktų taikymo srities pašalina žemės ūkio maisto pramonėje atsiradusius maisto likučius ir viešojo maitinimo įstaigose paruošto maisto likučius ar perteklių, nepatekusius į tiekimo grandinę (toliau kartu – nagrinėjamos medžiagos), kai šios medžiagos yra skirtos gyvūnų pašarų gamybai arba tiesiogiai naminių gyvūnų prieglaudose prižiūrimiems gyvūnams šerti.
32
Grįsdama abu savo ieškinio pagrindus, kuriuos reikia nagrinėti kartu, Komisija iš esmės teigia, kad šie teisės aktai pažeidžia direktyvos 1 straipsnio a punkte apibrėžtą „atliekų“ sąvoką, įtvirtindami per daug bendrą nuo atliekas reglamentuojančių teisės aktų nukrypti leidžiančią nuostatą, dėl kurios nagrinėjamoms medžiagoms automatiškai ir klaidingai netaikomos direktyvą įgyvendinančios atliekų tvarkymo nuostatos.
33
Atsakydama į ieškinį Italijos Respublika iš esmės nurodo, kad nagrinėjamos medžiagos nepatenka į direktyvoje apibrėžtą ir Teisingumo Teismo išaiškintą atliekų sąvoką, jei yra įvykdytos ieškinyje nurodytų teisės aktų taikymo sąlygos.
34
Šiuo atžvilgiu Direktyvos 75/442 1 straipsnio a punkto pirmojoje pastraipoje atliekos apibrėžiamos kaip „medžiaga ar daiktas, patenkantis į (šios direktyvos) I priedo kategorijas, kurias atliekų turėtojas šalina ar ketina <…> šalinti“. Šiame priede, kur pateikiamas medžiagų ir daiktų, kurie gali būti pripažinti atliekomis, sąrašas, ši sąvoka patikslinama ir paaiškinama. Tačiau šis sąrašas tėra informacinio pobūdžio, nes priskyrimas atliekoms pirmiausia priklauso nuo atliekų turėtojo elgesio ir nuo sąvokos „šalinti“ prasmės (šiuo klausimu žr. 2004 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Van de Walle ir kt., C-1/03, Rink. p. I-7613, 42 punktą ir 2007 m. gegužės 10 d. Sprendimo Thames Water Utilities, C-252/05, Rink. p. I-3883, 24 punktą).
35
Veiksmažodis „šalinti“ turi būti aiškinamas ne tik atsižvelgiant į pagrindinį direktyvos tikslą, kuris, remiantis jos trečia konstatuojamąja dalimi yra „užtikrinti žmogaus sveikatos ir aplinkos apsaugą nuo kenksmingo poveikio, kylančio dėl atliekų surinkimo, gabenimo, apdorojimo, saugojimo ir perdavimo pasekmių“, bet ir į EB 174 straipsnio 2 dalį. Pastaroji nustato, kad „Bendrijos aplinkos politika siekiama aukšto apsaugos lygio atsižvelgiant į skirtingų Bendrijos regionų būklės įvairovę. Ši politika yra grindžiama atsargumo principu bei principais, kad reikia imtis prevencinių veiksmų <…>“. Todėl veiksmažodis „šalinti“ ir sąvoka „atliekos“ direktyvos 1 straipsnio a punkto prasme neturi būti aiškinami siaurai (šiuo klausimu žr. 2000 m. birželio 15 d. Sprendimo ARCO Chemie Nederland ir kt., C-418/97 ir C-419/97, Rink. p. I-4475, 36–40 punktus bei minėto sprendimo Thames Water Utilities 27 punktą).
36
Kai kurios aplinkybės gali įrodyti, jog medžiaga ar daiktas buvo šalinami, ketinami šalinti arba turėjo būti pašalinti direktyvos 1 straipsnio a punkto prasme (minėto sprendimo ARCO Chemie Nederland ir kt. 83 punktas). Taip yra būtent tuo atveju, kai naudojama medžiaga yra gamybos arba vartojimo likutis, t. y. produktas, kurio nebuvo siekiama pagaminti (šiuo klausimu žr. minėtų sprendimų ARCO Chemie Nederland ir kt. 84 punktą bei 2004 m. lapkričio 11 d Sprendimo Niselli, C-457/02, Rink. p. I-10853, 43 punktą).
37
Be to, medžiagos apdorojimo arba panaudojimo metodas nėra lemiamas ją pripažįstant atlieka (žr. minėto sprendimo ARCO Chemie Nederland ir kt. 64 punktą ir 2007 m. kovo 1 d. Sprendimo KVZ retec, C-176/05, Rink. p. I-1721, 52 punktą).
38
Teisingumo Teismas nurodė, pirma, kad vien dėl atitinkamai direktyvos II A ar II B prieduose nurodytų šalinimo ar panaudojimo operacijų įgyvendinimo negalima atlieka pripažinti į šią operaciją įtrauktų medžiagos ar daikto (šiuo klausimu žr., be kita ko, minėto sprendimo Niselli 36 ir 37 punktus) bei, antra, atliekų sąvoka apima medžiagas ir daiktus, kuriuos galima dar kartą panaudoti komerciniams tikslams (šiuo klausimu žr. 1997 m. birželio 25 d. Sprendimo Tombesi ir kt., C-304/94, C-330/94, C-342/94 ir C-224/95, Rink. p. I-3561, 47 ir 48 punktus). Direktyvoje nustatytą priežiūros ir tvarkymo sistemą iš tikrųjų siekiama taikyti visiems daiktams ir medžiagoms, kuriuos turėtojas šalina, net jeigu jie turi komercinę vertę ir yra surenkami vykdant komercinę veiklą surinkimo, perdirbimo ar pakartotinio panaudojimo tikslams (žr. 2002 m. balandžio 18 d. Sprendimo Palin Granit ir Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C-9/00, Rink. p. I-3533, toliau – Sprendimas Palin Granit, 29 punktą).
39
Vis dėlto iš Teisingumo Teismo praktikos taip pat išplaukia, kad tam tikrais atvejais produktas, medžiaga ar pirminė žaliava, išgauti ar pagaminti per procesą, kuris iš esmės nėra skirtas jiems pagaminti, gali būti pripažinti ne atliekomis, o subproduktais, kurių turėtojas nesiekia „šalinti“ direktyvos 1 straipsnio a punkto prasme, tačiau ketina naudoti arba realizuoti – prireikus įskaitant kitų nei jį pagaminusių ūkio subjektų poreikius – jam naudingomis sąlygomis vėlesniame procese, su sąlyga, kad šis pakartotinis panaudojimas yra tikras, nereikalauja ankstesnio perdirbimo ir yra gamybos ar naudojimo proceso tęsinys (šiuo klausimu žr. minėto sprendimo Palin Granit 34–36 punktus; 2003 m. rugsėjo 11 d. Sprendimo AvestaPolarit Chrome, C-114/01, Rink. p. I-8725, 33–38 punktus; minėto sprendimo Niselli 47 punktą; 2005 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Komisija prieš Ispaniją, C-416/02, Rink. p. I-7487, 87 ir 90 punktus bei sprendimo Komisija prieš Ispaniją, C-121/03, Rink. p. I-7569, 58 ir 61 punktus).
40
Taigi norint įvertinti, ar medžiaga yra „atliekos“ direktyvos prasme, be kriterijaus, pagrįsto medžiagos, kaip gamybos likučio, pobūdžiu, svarbus kriterijus yra šios medžiagos pakartotinio panaudojimo jos iš anksto neperdirbant tikimybė. Jei medžiagą ne tik galima dar kartą panaudoti, bet jos turėtojui ekonomiškai naudinga tai daryti, panaudojimo dar kartą tikimybė yra didelė. Tokiu atveju nagrinėjama medžiaga yra ne našta, kurios turėtojas siektų „atsikratyti“, o tikras produktas (žr. minėtų sprendimų Palin Granit 37 punktą ir Niselli 46 punktą).
41
Vis dėlto, jeigu dėl tokio pakartotinio panaudojimo reikia atlikti saugojimo operacijas, kurios prireikus gali tęstis ilgą laikotarpį ir potencialiai gali būti aplinkos teršimo, kurį direktyva siekia riboti, šaltinis, jis negali būti laikomas tikru ir gali būti tik numatomas ilgesniu ar trumpesniu laikotarpiu, aptariamą medžiagą iš esmės reikia laikyti atlieka (šiuo klausimu žr. minėtų sprendimų Palin Granit 38 punktą ir AvestaPolarit Chrome 39 punktą).
42
Tačiau, nustatant, ar realiai egzistuoja „atliekos“ direktyvos prasme, reikia įvertinti visas aplinkybes, atsižvelgiant į šios direktyvos tikslą ir siekiant nepažeisti jos veiksmingumo (žr. minėtų sprendimų ARCO Chemie Nederland ir kt. 88 punktą; KVZ retec 63 punktą bei 2004 m. sausio 15 d. Nutarties Saetti ir Frediani, C-235/02, Rink. p. I-1005, 40 punktą).
43
Kadangi direktyva nenurodo jokių kriterijų, kaip nustatyti turėtojo ketinimą šalinti atitinkamus medžiagą arba daiktą, nesant Bendrijos nuostatų, valstybės narės turi teisę pasirinkti direktyvose, kurias jos perkelia į savo teisę, nurodomų aplinkybių įrodinėjimo būdus, tačiau nepažeisdamos Bendrijos teisės veiksmingumo (žr. minėtų sprendimų ARCO Chemie Nederland ir kt. 41 punktą ir Niselli 34 punktą). Be to, valstybės narės gali, pavyzdžiui, apibrėžti įvairias atliekų kategorijas, siekdamos palengvinti jų tvarkymo organizavimą bei kontrolę, jeigu laikomasi iš direktyvos ar kitų su šiomis atliekomis susijusių Bendrijos teisės nuostatų išplaukiančių įpareigojimų ir jeigu perkeliant direktyvoje įtvirtintus įsipareigojimus priimtų nuostatų netaikymas galimoms kategorijoms atitinka direktyvos 2 straipsnio 1 dalį (šiuo klausimu žr. 2004 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Komisija prieš Jungtinę Karalystę, C-62/03_nepaskelbta Rinkinyje, 12 punktą).
44
Šioje byloje Italijos Respublika iš esmės mano, jog dėl to, kad ieškinyje numatytų teisės aktų išimčių taikymas, šių teisės aktų prasme, yra susijęs ne tik su nagrinėjamų medžiagų turėtojo aiškiu ketinimu jas panaudoti gyvūnų pašarų gamyboje, bet taip pat su realiu pakartotinu jų panaudojimu, yra taikytina šio sprendimo 39 ir 40 punktuose nurodyta teismo praktika, t. y. šios medžiagos gali būti pripažintos ne gamybos likučiais, o subproduktais, kurių turėtojas nesiekia „šalinti“ direktyvos 1 straipsnio a punkto prasme, o aiškiai ketina pakartotinai panaudoti. Be to, tokiais atvejais taikytini kiti būtent maisto saugą reglamentuojantys teisės aktai. Šiais teisės aktais taip pat siekiama užtikrinti nagrinėjamų medžiagų saugojimą, perdirbimą ir gabenimą, ir, skatindami sveikatos apsaugą, jie galėtų užtikrinti analogišką direktyvoje numatytai aplinkos apsaugą.
45
Šiuo klausimu pirmiausia reikia priminti, kad direktyvos I priede nurodytos atliekų kategorijos bei jos II A ir II B prieduose išvardytos atliekų šalinimo ir panaudojimo operacijos parodo, kad „atliekų“ sąvoka iš esmės apima visas gamybos procese atsirandančių likučių ar kitų medžiagų rūšis (minėto sprendimo Inter-Environnement Wallonie 28 punktas).
46
Be to, atsižvelgiant į šio sprendimo 35 punkte nurodytą pareigą plačiai aiškinti atliekų sąvoką ir šio sprendimo 36–41 punktuose nurodytos teismo praktikos reikalavimus, Italijos vyriausybės nurodytas argumentas, susijęs su subproduktais, kurių turėtojas neketina šalinti, taikytinas tik situacijomis, kai produkto, medžiagos ar pirminės žaliavos pakartotinis panaudojimas, įskaitant kitų nei juos pagaminusių ūkio subjektų poreikiams, ne tik tikėtinas, bet ir tikras, nereikalaujantis išankstinio perdirbimo ir yra gamybos ir naudojimo proceso tęsinys.
47
Iš Italijos Respublikos šios sprendimo 21 punkte išdėstytų paaiškinimų matyti, kad ieškinyje nurodytuose teisės aktuose įtvirtinta galimybė netaikyti atliekas reglamentuojančių nacionalinės teisės aktų net tuo atveju, kai šios medžiagos pateikiamos perdirbti remiantis galiojančiomis Bendrijos ar nacionalinės teisės nuostatomis.
48
Be to, net darant prielaidą, kad galima garantuoti, jog nagrinėjamos medžiagos iš tikrųjų bus pakartotinai panaudotos gyvūnų pašaruose, nors ketinimo šias medžiagas panaudoti gyvūnų pašarų gamyboje, net jeigu jis būtų iš anksto raštiškai patvirtintas, negalima prilyginti šių medžiagų tikrajam panaudojimui šioje gamyboje, iš šio sprendimo 36 ir 37 punktų išplaukia, kad medžiagos panaudojimo būdas nėra lemiamas ją pripažįstant atlieka. Todėl vien dėl to, kad nagrinėjamos medžiagos bus pakartotinai panaudojamos, negalima daryti išvados, kad jos nėra „atliekos“ direktyvos prasme.
49
Iš tikrųjų tai, kas atsitiks su daiktu ar medžiaga ateityje, neturi reikšmės jo, kaip atliekos, kurios sąvoka apibrėžta direktyvos 1 straipsnio a punkte atsižvelgiant į tai, ar šio daikto ar medžiagos turėtojas jį šalina, ketina arba privalo pašalinti, pobūdžiui (šiuo klausimu žr. minėtų sprendimų ARCO Chemie Nederland ir kt. 64 punktą ir KVZ retec 52 punktą).
50
Taigi atrodo, jog ieškinyje numatyti teisės aktai iš tikrųjų įtvirtina prielaidą, kad juose numatytose situacijose nagrinėjamos medžiagos yra subproduktai, kurie norinčiam juos pakartotinai panaudoti turėtojui sukuria naudos ar ekonominės vertės, o ne naštą, kurios jis norėtų „atsikratyti“.
51
Be to, netgi jei ši galimybė kai kuriais atvejais gali realiai pasitvirtinti, negali būti bendros prielaidos, kad nagrinėjamų medžiagų turėtojas dėl jų pakartotinio panaudojimo gauna naudos, viršijančios gaunamą galint jas pašalinti.
52
Todėl reikia konstatuoti, kad dėl šių teisės aktų likučių, kurie atitinka direktyvos 1 straipsnio a punkte pateiktą apibrėžimą, pagal Italijos teisę negalima laikyti atliekomis.
53
Ši nuostata ne tik apibrėžia sąvoką „atliekos“ direktyvos prasme, bet ir skaitant kartu su jos 2 straipsnio 1 dalimi apibrėžia direktyvos taikymo sritį. Šio 2 straipsnio 1 dalis nurodo, kurios atliekų rūšys nepatenka ar gali nepatekti į direktyvos taikymo sritį ir kokiomis sąlygomis, taigi iš principo į ją patenka visos šį apibrėžimą atitinkančios atliekos. Todėl bet kuri vidaus teisės nuostata, kuri bendrai nustato papildomus, nei leidžiami pagal jos 2 straipsnio 1 dalį, iš direktyvos išplaukiančių pareigų apimties apribojimus, neišvengiamai pažeidžia direktyvos taikymo sritį (šiuo klausimu žr. minėto sprendimo Komisija prieš Jungtinę Karalystę 11 punktą), keldama grėsmę EB 174 straipsnio veiksmingumui (žr. minėto sprendimo ARCO Chemie Nederland ir kt. 42 punktą).
54
Kalbant apie šio sprendimo 23–25 punktuose nurodytus Bendrijos ir nacionalinės teisės aktus, kuriais Italijos Respublika remiasi tvirtindama iš esmės, kad Bendrijos ir nacionalinės teisės aktai, reglamentuojantys maisto produktų ir gyvūnų pašarų saugos reikalavimus, neleidžia nagrinėjamų medžiagų laikyti atliekomis, pakanka nurodyti, kad šios medžiagos iš principo nesutampa su direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje išvardytomis medžiagomis ir daiktais, todėl šioje nuostatoje numatyta direktyvos taikymo išimtis nėra taikoma šioms medžiagoms. Be to, reikia priminti, kad direktyvoje nėra jokios nuostatos, įtvirtinančios, kad ji netaikoma šalinimo ir panaudojimo operacijoms, esančioms pramoninės gamybos proceso sudėtine dalimi, kai jos nekelia pavojaus žmonių sveikatai ar aplinkai (minėto sprendimo Inter-Environnement Wallonie 30 punktas).
55
Be to, priešingai, nei teigia Italijos Respublika, negalima tvirtinti, kad Bendrijos ir nacionalinės teisės aktai maisto saugos srityje turi pirmenybę direktyvos atžvilgiu. Net jeigu kai kurių šių teisės aktų nuostatų tikslai gali sutapti su direktyvos tikslais, iš esmės jie skiriasi. Be to, išskyrus direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje aiškiai numatytus atvejus, joje nėra jokios nuostatos, numatančios, kad ji negali būti taikoma kartu su kitais teisės aktais.
56
Galiausiai dėl Italijos Respublikos argumento, jog direktyvos taikymas sudarytų kliūtis pakartotinai panaudoti maisto likučius gyvūnų pašaruose, nes šie likučiai turėtų būti gabenami transporto priemonėmis, kuriomis leidžiama gabenti atliekas, bet kurios neatitinka būtinų higienos reikalavimų, Komisija teisingai nurodė, kad tokia situacija susidarė dėl Italijos teisės aktų, o ne dėl direktyvos.
57
Tokiomis aplinkybėmis Komisijos ieškinys yra tenkintinas.
58
Todėl reikia konstatuoti, kad
—
priimdama visoje nacionalinėje teritorijoje galiojančius praktinius nurodymus, pagal kuriuos atliekas reglamentuojantys teisės aktai netaikomi žemės ūkio maisto gamybos likučiams, skirtiems gyvūnų pašarų gamybai, paaiškintus 1999 m. aplinkraštyje ir 2002 m. pranešime, ir
—
Įstatymo Nr. 179/2002 23 straipsnyje numatydama, kad atliekų sritį reglamentuojantys teisės aktai netaikomi viešojo maitinimo įstaigose paruošto visų rūšių kietojo, virto ar žalio maisto likučiams, nepatekusiems į maisto tiekimo grandinę ir skirtiems naminių gyvūnų prieglaudoms,
Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal direktyvos 1 straipsnio a punktą.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
59
Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Italijos Respublika pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (trečioji kolegija) nusprendžia:
1.
Priimdama visoje nacionalinėje teritorijoje galiojančius praktinius nurodymus, pagal kuriuos atliekas reglamentuojantys teisės aktai netaikomi žemės ūkio maisto gamybos likučiams, skirtiems gyvūnų pašarų gamybai, paaiškintus 1999 m. birželio 28 d. aplinkos ministro aplinkraštyje, kuriame išaiškinama atliekų sąvoka, ir 2002 m. liepos 22 d. Sveikatos apsaugos ministerijos pranešime, kuriame įtvirtinami minimalūs žemės ūkio maisto pramonės gamybos ir prekybos cikluose atsirandančių medžiagų ir subproduktų naudojimo gyvūnų pašaruose sveikatos apsaugos ir higienos reikalavimai, ir
2002 m. liepos 31 d. Įstatymo Nr. 179, įtvirtinančio nuostatas aplinkos srityje, 23 straipsnyje numatydama, kad atliekų sritį reglamentuojantys teisės aktai netaikomi viešojo maitinimo įstaigose paruošto visų rūšių kietojo, virto ar žalio maisto likučiams, nepatekusiems į maisto tiekimo grandinę ir skirtiems naminių gyvūnų prieglaudoms,
Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 1975 m. liepos 15 d. Tarybos direktyvos 75/442/EEB dėl atliekų, iš dalies pakeistos 1991 m. kovo 18 d. Tarybos direktyva 91/156/EEB, 1 straipsnio a punktą.
2.
Priteisti iš Italijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: italų.